云南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云行终854号 上诉人（一审原告）戴志云，男，汉族，1963年7月27日生，住浙江省奉化市。 委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 委托代理人王兴华，北京京云律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 被上诉人（一审被告）昆明市五华区人民政府。 住所地：昆明市五华区华山西路**。 法定代表人王秀江，代区长。 委托代理人李红梅，云南真宇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 委托代理人胡永勇。代理权限：特别授权代理。 戴志云因诉昆明市五华区人民政府（以下简称区政府）行政强制及行政赔偿一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2013）昆行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月29日受理后，依法组成合议庭，于2019年12月30日公开开庭审理了本案，上诉人戴志云的委托代理人王才亮、王兴华，被上诉人区政府的委托代理人李红梅、胡永勇到庭参加了诉讼。本案报经最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。 一审法院认定：戴志云于1998年10月1日，1999年1月1日通过与云南省昆明市五华区翥街道办事处厂口村委会（原为云南省昆明市西山区厂口乡厂口村委会）上会村村委会等集体经济组织签订转让集体土地合同，并以转让的方式取得了包括西农用（厂）字第0012737号在内的十五本《开发农业用地土地使用证》用于荒山开发利用。土地面积为1684.05亩，扣减26.30亩，实际使用土地面积为1657.75亩，使用期限70年，最长使用期限至2069年1月1日止。该土地主要用于种植苗木。2009年12月30日根据昆明市人民政府《关于轿子雪山旅游专线线型及投资方案有关问题的会议纪要》（2009年8月14日第404期）会议精神和要求，昆明市人民政府与区政府签订了《昆明市轿子雪山旅游专线公路建设五华区段征地拆迁及施工环境保障责任书》确定，项目责任单位为区政府。2009年12月30日昆明市征地处书面委托昆明市国土资源局五华分局征收（征用）五华区厂口街道办事处等三个办事处集体土地总计征收（征用）：91.8454公顷（1377.681亩），其中征收（征用）五华区厂口街道办事处集体土地81.4582公顷（1221.873亩），建设轿子雪山旅游专线公路五华区段。2010年1月5日区政府作出了《关于轿子雪山旅游专线公路建设工程（五华区段）征地拆迁的通告》明确本项目由普吉、沙郎、厂口街道办事处负责实施。之后，昆明市国土资源局五华分局与五华区厂口街道办事处、厂口社区居民委员会、新民社区居民委员会四方签订了《征收集体土地补偿协议》和《征地补充协议》。昆明市国土资源信息中心受委托对昆明市轿子雪山旅游专线公路项目进行勘测定界，2010年7月19日该信息中心出具《昆明市轿子雪山旅游专线公路项目五洲绿化公司地类情况说明》：该项目占用云南五洲绿化有限公司（以下简称五洲公司）用地80456平方米，其中园地面积60825平方米、林地面积13780平方米、特殊用地1215平方米、交通运输用地面积3365平方米、水域及水利设施用地面积1271平方米。2010年5月6日、5月20日五洲公司两次参加了五华区厂口街道办事处组织召开的协调会议，但就土地置换迁移，苗木迁移补助费、迁移时限等问题协商未能达成协议。2011年5月12日昆明市建设项目预算编审合同审查处对厂口五洲公司苗木迁移工程造价进行了鉴定，五洲公司苗木迁移合计人民币6387708.00元。2010年6月4日厂口街道办事处通知五洲公司务必于2010年6月14日以前将路段红线内的苗木迁移到红线外。2012年6月14日戴志云委托北京国泰大正天平土地房地产评估顾问有限公司，对位于云南省昆明市五华区翥街道办事处厂口村委会青龙水库附近的162.60亩集体出让的荒山开发利用用途的土地使用权投资价值进行评估。投资价值为：土地总面积：162.60亩。单位面积地价：89.99万元／亩，土地总地价：14632.37万元。2010年7月区政府决定对绿化公司涉案苗木采取强制迁移措施，之后厂口街道办事处与云南花木商汇园艺有限公司在云南省昆明市华信公证处参加下组织人员对五洲公司涉案苗木实施了强制迁移行为，共迁移苗木数量为20615株。苗木总价值为6387708元。2010年10月13日厂口街道办事处、五华区轿子雪山旅游专线公路征地拆迁及施工环境保障工作指挥部向五洲公司发出《通告》限该公司将红线范围内一砖木结构临时建筑物自行拆除，逾期将强制拆除。2010年11月20日五洲公司申请昆明市中衡公证处人员对该公司位于昆明市厂口街道办事处苗木基地红线内需要拆除的房屋、道路、移栽的苗木情况进行查看。五洲公司的前述苗木迁移死亡率为50%，区政府通知五洲公司进行苗木移交，但是五洲公司不予回应。该苗木由厂口街道办事处委托云南花木商汇园艺有限公司进行管养，截至2018年9月30日，区政府为五洲公司苗木管养共计支付费用人民币11220790元。2013年4月戴志云向一审法院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。请求：1、确认区政府对戴志云绿化苗木决定进行强制占用土地、损毁房屋、绿化苗木的行为违法；2、赔偿土地使用权损失人民币14631.77万元。 一审法院认为，一、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征收补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡、镇、村予以公告。”本案由于轿子雪山旅游专线公路建设项目（五华段）涉及对集体土地的征收，区政府依法属于法定的征收行政机关，其具有本案所涉厂口街道办事处相关村委会集体土地征收的法定职权和职责。因此，戴志云提出区政府不是本案适格被告的观点不能成立；《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》答复：“对涉及自然资源所有权地使用权的行政处罚，行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的。不适用行政复议法第三十条第一款的规定。”本案区政府对戴志云土地使用权的占用、损毁房屋、绿化苗木的行为，根据上述最高人民法院答复的规定，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。因此，区政府提出的戴志云没有申请行政复议提出本案行政诉讼，违反《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，未经复议前置，应当裁定驳回起诉的观点不能成立；区政府在2010年4月5日、5月7日并没有告知戴志云可以在三个月内提起行政诉讼。区政府在2010年7月对戴志云土地使用权占用、损毁房屋、绿化苗木的行为戴志云于2012年7月向一审法院提起本案诉讼并没有超过《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款关于起诉期限为两年的规定。因此，区政府认为戴志云起诉超过法定期限的观点也不能成立；二、本案区政府在还没有取得国务院或者省级人民政府委托的有权行政主体依法作出征地批复的情况下，为完成轿子雪山旅游专线公路建设项目（五华段）组织对戴志云土地使用权的占用的行为并不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，对苗木的强制迁移则缺乏法律依据。因此，其上述行为属适用法律错误，超越法定职权，违反法定程序的情形。戴志云请求确认该行为违法的诉讼观点能够成立，依法予以支持。三、戴志云提出由区政府赔偿土地使用权损失人民币14631.77万元诉讼请求，其提供了《土地使用权投资价值评估报告》DTDZ_BJ[2012]土估字第015号投资价值为：土地总面积：162.60亩。单位面积地价：89.99元/亩，土地总地价：14,631.77万元。对此，区政府不予认可，并认为戴志云丧失土地使用权是因国家公共利益的需要，不是区政府原因造成的，戴志云的上述请求缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第四十二条第二款规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，维护被征地农民的合法权益。”《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，“土地补偿费属于农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”从上述法律、行政法规的规定看，国家征收集体耕地依法应予以补偿的费用范围只包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，并不包括土地使用权的损失。本案征收集体土地所涉戴志云取得土地使用权的土地只是荒地，并非耕地。原告戴志云对于上述赔偿请求又没有提出其他的合法有效的法律依据。因此，戴志云提出由区政府赔偿土地使用权损失人民币14631.77万元诉讼请求，不能成立。一审法院依法不予支持。综上所述，戴志云提出本案的行政及行政赔偿起诉符合起诉的法定条件；区政府为完成轿子雪山旅游专线公路建设项目（五华段）组织征收土地对戴志云土地使用权的占用行为适用法律错误、超越职权，违反法定程序，应予以确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目的规定，判决：1.确认区政府组织征收土地对戴志云土地使用权的占用的行为违法；2.驳回戴志云本案提出赔偿损失人民币14631.77万元的行政赔偿请求。案件受理费人民币50元由区政府负担。 戴志云上诉称，1.一审法院适用法律错误，《物权法》第四十二条第二款规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《物权法》第一百二十一条规定，“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》引入“土地补偿费”的概念时，《物权法》颁布实施，故而当时是土地补偿费属于村集体所有，青苗补偿费属于青苗所有者所有的原则。就本案，戴志云作为合法的用益物权人应当依据《物权法》获得补偿。《云南省林地管理条例》第三十九条第一款规定，“占用、征收、征用林地的单位或者个人应当向被占用、征收、征用林地的所有权人或者使用权人支付林地补偿费，向林木所有权人支付林木补偿费，向林地使用权人支付安置补助费。”，戴志云已经取得了涉案林地的土地使用权证，法院应当依法支持上诉人的诉讼请求。2.一审法院认定事实严重错误。涉案土地属于农用地而非荒地，且已开发建设为林地。戴志云提交了《开发农业用地土地使用证》，该证明确载明本证所指的农业用地，是指种植业、林业、畜牧业和渔业用地。本案所涉土地在被强拆前已经被投入了大量的人力、物力，具有很高的经济价值，一审法院认定耕地可以取得相应的补偿，而荒地不需要补偿的理由不成立。3.上诉人的诉讼请求符合法律规定，应当得到法院支持。区政府未依法提供林地补偿费标准，戴志云委托的评估及结果均符合法律规定，应当认定为赔偿标准。请求：1.撤销一审判决第二项；2.判决区政府向戴志云赔偿土地使用权损失14631.77万元；3.一、二审诉讼费用由区政府承担。 区政府答辩称，在农村集体经济组织收回土地使用权的，应当给予土地使用权人适当的补偿，本案所涉土地不属于这种情形。本案所涉土地的土地权属性质是集体所有，戴志云所提交的《开发农业用地土地使用证》上明确写明土地的用途是荒山开发利用，区政府按照集体土地来征收，对集体土地的所有权人进行补偿并无不当。所涉土地的所有权人享有土地的补偿款及安置补助费，至于青苗及地上附着物的补偿，戴志云本身不享有苗木的所有权，另案审查处理。本案所涉土地的原始用途就是荒山，在荒山上种植了苗木并不影响其原始用途的认定。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 一审法院对各方当事人在一审中提交的证据审核意见正确，本院予以确认。一审法院审理查明的主要案件事实清楚，本院予以确认。 二审中各方当事人均未提交新证据。 本院认为，2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。该法第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照该法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照该条第一款的规定另行办理征地审批。本案中，区政府未能提交证据证明其在征收本案所涉土地前已经办理了相应的农用地转用审批及征地审批手续，区政府对戴志云享有使用权的土地的占用行为违反了前述法律规定。故一审判决确认区政府对戴志云享有使用权的土地的占用行为违法，适用法律正确，本院予以维持。 2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。经审查，昆明市国土资源局五华分局与土地所有权人五华区厂口街道办事处、厂口社区居民委员会、新民社区居民委员会四方签订了《征收集体土地补偿协议》和《征地补充协议》，并已经向土地所有权人支付了包括涉案土地在内的土地补偿款等费用。戴志云主张的土地使用权损失，不符合上述法律规定关于土地补偿费归农村集体经济组织所有的规定，且戴志云依据其提交的DTDZ_BJ[2012]土估字第015号《土地使用权投资价值评估报告》主张对其土地使用权损失进行赔偿，该报告所载明的14631.77万元土地使用权投资价值不属于直接损失，不属于国家赔偿法规定的赔偿内容，因此戴志云主张赔偿其土地使用权损失14631.77万的请求没有法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人戴志云负担。 本判决为终审判决。 审判长 杜瑞芳审判员赵学军审判员邹倩 二〇二〇年四月二十四日 书记员 李      彦      鑫