广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终173号上诉人（原审被告）化州市市场监督管理局(原化州市食品药品监督管理局)。住所地：广东省化州市************。法定代表人谢超杰，局长。委托代理人谢旺盛、朱忠实，均是广东前瞻律师事务所律师。被上诉人（原审原告）广东泓盈食品有限公司，住所地：广东省化州市xxx。法定代表人梁嘉文，经理。原审被告化州市人民政府。法定代表人邓泽友，代市长。上诉人化州市市场监督管理局（以下简称化州监督局）因与被上诉人广东泓盈食品有限公司（以下简称泓盈公司）、原审被告化州市人民政府（以下简称化州市政府）行政处罚及行政复议一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初35号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年6月19日，原化州市食品药品监督管理局根据投诉人杨飞的举报对泓盈公司进行现场检查。经现场检查，未发现投诉人的标示“润肺止咳、排毒养颜、对咽喉提供免疫力”的投诉产品的库存。2018年7月4日，原化州市食品药品监督管理局根据投诉情况进行立案调查。同日，原化州市食品药品监督管理局对泓盈公司的委托人李立进行调查询问，李立在询问中确认投诉人寄来的李橘园“化州橘红”产品是泓盈公司在淘宝网开设的网店“橘园保健食品专营店”经营的“化州橘红”，该“化州橘红”是从化州市中贸橘红土特产有限公司购进，共购进“化州橘红”100盒，购进价格是15元/盒，销售价格是29元/盒，销售了100盒，该产品已经下架，没有销售了。泓盈公司在原化州市食品药品监督管理局对涉案“化州橘红”产品调查期间，未提供其经营的涉案“化州橘红”供货商的资料、进货票据及检验报告。经原化州市食品药品监督管理局的执法人员和泓盈公司相关人员现场拆开未拆封的涉案“化州橘红”产品，该“化州橘红”产品里面附有“化州橘红”说明一张，该说明中[名典摘要]摘录有《2010版中国药典》描述化橘红功能“理气宽中、燥湿化痰。用于咳嗽痰多、食积伤酒、呕恶痞闷”的内容及《本草纲目》记载化橘红“治痰症、消油腻、谷食积、醒酒、宽中、解蟹毒”的内容，同时该说明中对“橘红日常保健食法”作了与其他食物搭配的食用方法说明及搭配食用的功效说明，并标示有“以上食用方法，可提供免疫力及保健作用，男女老少孕妇均可饮用”的内容。原化州市食品药品监督管理局认为该说明标示有涉案“化州橘红”的作用“1、祛尘、祛油腻、清肠胃、润肺止咳；2、呕寒、润肺、祛油腻、祛脂肪、开胃消食、排毒养颜；3、当茶多次慢饮，有对咽喉炎、润喉、润肺的作用；4、可加茶叶泡饮，长期饮服，作用：消油腻、消食健胃；5、以上食用方法，可提供免疫力及保健作用，男女老少孕妇均可饮用”等内容不符合规定，泓盈公司经营涉案“化州橘红”的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款的规定，经履行立案、处罚前告知、送达等程序后，遂依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项及《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款和第五条的规定，于2018年9月12日向泓盈公司作出（化州）食药监食罚[2018]43号《行政处罚决定书》，决定对泓盈公司给予以下行政处罚：1、依法没收违法所得1300元；2、处以罚款人民币8000元。泓盈公司不服上述行政处罚，于2018年9月27日向化州市政府申请行政复议，并在复议中提供了涉案“化州橘红”的购进票据和供货商资质证明。化州市政府受理后，于2018年12月17日作出化府行复[2018]20号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持原化州市食品药品监督管理局于2018年9月12日作出的（化州）食药监食罚[2018]43号《行政处罚决定书》。该《行政复议决定书》于2018年12月27日向泓盈公司送达。泓盈公司认为原化州市食品药品监督管理局和化州市政府作出的上述行政行为事实不清，程序违法，适用法律错误，遂于2019年1月9日诉至原审法院。原审法院另查明，2017年6月27日，投诉人杨飞从泓盈公司在天猫网店开设的“橘园保健食品专营店”购买涉案“化州橘红”84盒，单价38元/盒，总价2436元。投诉人杨飞认为该涉案“化州橘红”产品不符合食品安全标准，遂以泓盈公司为被告就上述买卖合同纠纷向成都市锦江区人民法院提起民事诉讼。成都市锦江区人民法院审理后，于2018年11月28日作出（2018）川0104民初7381号民事判决书，认为从涉案“化州橘红”的外包装及产品说明来看，并不存在违反食品安全标准的情形，遂判决驳回杨飞的诉讼请求。杨飞不服该民事判决，向四川省成都市中级人民法院提起上诉。四川省成都市中级人民法院审理后，于2019年4月4日作出（2019）川01民终3466号民事判决书，认为一审认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回杨飞的上诉，维持原判。原审法院又查明，因机构改革，化州市食品药品监督管理局已经整合入化州监督局，不再保留化州市食品药品监督管理局。原审法院认为，本案的争议焦点是两被告作出的涉案行政行为是否合法的问题。经查明，泓盈公司经营的本案涉案产品“化州橘红”是食品，但化橘红本身也具有众所周知的止咳化痰等药用功效。涉案“化州橘红”产品内附的化州橘红说明除摘录的本草纲目对橘红的功效描述内容有误外，摘录的药典对化橘红的功能描述内容，未超出化橘红的本身功效及公众对化橘红功效的认知，不属于虚假内容，也非指向涉案“化州橘红”具有疾病预防、治疗功能。涉案“化州橘红”说明中虽对橘红与其他食物搭配食用的搭配功效作了说明，而该说明并非是对涉案“化州橘红”本身的功效作出说明，非说明涉案“化州橘红”自身具有原化州市食品药品监督管理局所认定的五方面疾病预防、治疗功能，原化州市食品药品监督管理局认定的涉案“化州橘红”五方面作用，是从该说明中关于橘红与其他食物搭配的作用（功效）中截取，非涉案“化州橘红”说明中直接说明有该五个方面的作用（功效）。故原化州市食品药品监督管理局认为涉案“化州橘红”说明中涉案内容违反《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款的规定，属认定事实不清，主要证据不足，其对泓盈公司作出的涉案行政处罚决定无据，依法应予撤销。化州市政府对主要证据不足的原行政行为即涉案行政处罚决定作出维持的行政复议决定，亦属认定事实不清，主要证据不足，依法也应予撤销。因此，泓盈公司请求撤销原化州市食品药品监督管理局作出的涉案行政处罚决定和化州市政府作出的涉案行政复议决定，于法有据。原审法院遂判决：一、撤销原化州市食品药品监督管理局2018年9月12日作出的（化州）食药监食罚[2018]43号《行政处罚决定书》。二、撤销化州市人民政府2018年12月17日作出的化府行复[2018]20号《行政复议决定书》。上诉人化州监督局不服原审判决，向本院上诉称：一、(化州)食药监食罚[2018]43号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿充分。上诉人收到投诉人的举报后，依法对被上诉人经营地进行现场核查，经调查核实：被上诉人在淘宝网开设的网店“橘园保健食品专营店”有向该举报投诉人销售过上述产品“化州橘红”，该公司称该产品是从化州市中贸橘红土特产有限公司购进的，共购进上述“化州橘红”100盒，无法提供上述食品的购进票据、供货商资质证明。上诉人根据投诉者寄来的“化州橘红”产品(完整未拆封)和该公司人员李立现场拆开确认，该产品是其销售的产品，产品的包装盒里附有说明书，说明书标示的内容有：“化州橘红养生品味芳香……【名典摘要】摘录自：《2010版中国药典》化橘红的功能：理气宽中、……呕恶痞闷。《本草纲目》记载化橘红：治痰症……解蟹毒。……【日常保健食法】：将橘红切片约5克，……其作用：祛尘、祛油腻、清肠胃、润肺止咳。……其作用：呕寒、润肺、祛油腻、开胃消食、排毒养颜。……当茶多次慢饮，有对咽喉炎、润喉、润肺的作用。可加茶叶泡饮，长期饮服，作用：消油腻、消食健胃。……以上食用方法，可提高免疫力及保健作用，男女老少孕妇均可饮用。”经该公司确认该产品说明书的内容属实。虽然产品说明书不是明示指向涉案产品具有疾病预防、治疗功能，但是，其目的实质是暗示涉案产品具有疾病预防、治疗功能。据此，被上诉人销售上述产品“化州橘红”的行为违反了《中华人民共和国国家标准GB7718-2011食品安全国家标准预包装食品标签通则》和《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第三款、《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款的规定，因此，上诉人所认定的违法事实清楚、证据确实充分以及适用的法律条款正确。二、(化州)食药监食罚[2018]43号《行政处罚决定书》对被处罚的主体适用准确。2018年7月4日，上诉人依法对被上诉人进行调查，经核实：被上诉人于2013年10月25日成立并取得《营业执照》，于2017年8月30日取得《食品经营许可证》。因此，被上诉人是合法的食品经营企业。投诉举报人的举报投诉对象是被上诉人，被上诉人是销售该产品的销售者，其应该承担相应的法律责任，是承担行政处罚的责任主体。因此，上诉人对被上诉人作出的行政处罚正确。对化州市中贸橘红土特产有限公司已经另案处理。故不是上诉人说的被处罚主体不全，程序违法。三、(化州)食药监食罚[2018]43号《行政处罚决定书》适用的法律条款正确、处罚裁量合理。经查实被上诉人销售的“化州橘红”的产品说明书标示的内容存在标注或者暗示具有预防、治疗疾病作用的内容，明示或者暗示具有保健作用，违反了《中华人民共和国国家标准GB7718-2011食品安全国家标准预包装食品标签通则》3.6条、《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第三款及《中华人民共和国食品安全法》第七十一条的规定，因此，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第二项进行行政处罚。在该案调查过程中，由于当事人已经主动下架停止销售违法产品，主动改正违法行为，并配合上诉人进行调查处理，而且属初次违法。结合该案情，依据《广东省食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权适用规则》第七条的规定，上诉人对被上诉人作出的行政处罚适用条款准确、处罚裁量合理。综上所述，上诉人作出的(化州)食药监食罚[2018]43号《行政处罚决定书》程序合法、认定事实准确、证据确实、适用法律条款正确，请求二审法院撤销(2019)粤0902行初35号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人泓盈公司、原审被告化州市政府均未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案是泓盈公司不服化州监督局所作的(化州)食药监食罚[2018]43号《行政处罚决定书》提起的行政诉讼，审查的重点应是化州监督局所作的行政处罚认定事实是否清楚，程序是否合法。根据《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责”的规定，食品生产者不得在食品标签和说明书上标示含有涉及疾病预防或治疗功能的内容。本案中，化州监督局认定泓盈公司存在的违法行为是在产品说明书上标示有涉及疾病预防和治疗功能的内容。而泓盈公司认为该说明书是引用《中国药典》关于化橘红的描述来宣传化橘红，并不虚假，也非指向涉案产品即有治疗某种疾病的功效，不存在违反食品安全标准的情形。对此，本院认为，泓盈公司为食品销售经营者，其销售的食品应当遵守上述法律规定，不得在经营产品说明书上标示有涉及疾病预防、治疗功能的内容。而从其产品“李橘园牌化州橘红”包装盒里面所附的说明书上所标示的“化州橘红养生品味芳香……【名典摘要】摘录自：《2010版中国药典》化橘红的功能：理气宽中、……呕恶痞闷。《本草纲目》记载化橘红：治痰症……解蟹毒。……【日常保健食法】：将橘红切片约5克，……其作用：祛尘、祛油腻、清肠胃、润肺止咳。……其作用：呕寒、润肺、祛油腻、开胃消食、排毒养颜。……当茶多次慢饮，有对咽喉炎、润喉、润肺的作用。可加茶叶泡饮，长期饮服，作用：消油腻、消食健胃。……以上食用方法，可提高免疫力及保健作用，男女老少孕妇均可饮用”等内容来看，该内容虽然有部分内容是摘自《2010版中国药典》《本草纲目》，但其中的文字包含有“祛尘、祛油腻、清肠胃、润肺止咳，功用为：呕寒、润肺、祛油腻、开胃消食、排毒养颜”等字眼，明显涉及了疾病预防、治疗功能的内容，其行为违反了上述法律关于产品说明书不得涉及疾病预防、治疗功能的规定。化州监督局依据上述事实对泓盈公司作出行政处罚，应属认定事实清楚，适用法律正确，本院应当予以支持。原审判决认为，涉案化州橘红说明的内容未超出公众对化橘红功效的认知，不属虚假内容，也非指向涉案产品具有疾病预防、治疗功能，不存在违反相关法律规定的情形，是对上述法律的错误解读，应属认定事实错误，对此本院予以纠正。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院应予撤销；上诉人化州监督局上诉的理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初35号行政判决；二、驳回原审原告广东泓盈食品有限公司的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人广东泓盈食品有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  张国平审判员  封桢莉审判员  黄志平二〇二〇年三月二十日书记员  邹君萍速录员  车嘉贤