江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1177号 原告南通市通州区金新街道某某业主委员会，住所地南通市通州区。 负责人张某，主任。 委托代理人施某，上海某某律师事务所律师。 被告南通市自然资源和规划局，住所地南通市工农南路**。 法定代表人魏某某，局长。 应诉负责人黄某某，副局长。 委托代理人葛某某，江苏某某律师事务所律师。 第三人南通某某置业有限公司，住，住所地南通市通州区金沙街道希望路**/div> 法定代表人王某某，董事长。 委托代理人王某，公司职工。 原告南通市通州区金新街道某某业主委员会（以下简称为某某业委会）不服被告南通市自然资源和规划局（以下简称为南通自规局）、第三人南通某某置业有限公司（以下简称为某某公司）不动产行政登记，于2018年9月15日向本院提起行政诉讼，本院作出（2018）苏0691行初398号行政裁定书后，原告某某业委会上诉至南通市中级人民法院，南通中院作出（2019）苏06行终309号行政裁定书，撤销了本院的（2018）苏0691行初398号行政裁定，指定本院继续审理。本院于2019年10月22日立案受理，依法向被告南通自规局及第三人某某公司送达了起诉状副本及其他诉讼材料。南通自规局于2019年11月12日向本院提交了答辩状及证据材料。因原告诉请变更，庭前被告重新递交答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年3月20日网络开庭审理了本案。原告某某业委会的负责人张某及委托代理人施某，被告南通自规局副局长黄某某及委托代理人葛某某，第三人某某公司委托代理人王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2014年9月22日，被告南通自规局向第三人某某公司颁发通州房权证金沙字第××号《房屋所有权证》（以下简称39B号证），该证载明房屋所有权人南通某某置业有限公司，房屋坐落金沙镇南通高新技术产业开发区碧华东路99号某某某某小区，房屋性质非居住用房，规划用途配套商业用房、商业等内容。所载房屋总层数为2层，每层面积为148.45平方米，合计296.9平方米。 原告某某业委会诉称，某某公司擅自改变土地用途，被告依其申请将属于某某全体业主所有的案涉房屋用途由住宅改为商住，并向某某公司颁发39B号证，侵犯了全体业主利益，请求法院撤销该证。 原告向本院提交以下证据： 1.政府信息公开申请答复书（48、69号），证明证据2-3真实、来源合法； 2.国有建设用地使用权出让合同、补缴土地出让金票据，证明被告违反合同约定，未按规定程序将案涉土地用途变更； 3.关于某某部分改变用途补缴土地出让价款的请示，证明被告未按法定程序进行案涉房屋土地性质变更； 4.39B号证存根。 被告南通自规局辩称，案涉房屋所有权归第三人所有，案涉房屋的首次登记及变更登记程序合法，不侵害原告合法权益，请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交以下证据: 1.通价认[2011]19号成本认证结论书、通价备[2011]27号价格备案登记表，证明案涉房产建设成本未列入全体业主住宅建设成本； 2.第三人的商品房销售合同范本，附件4第16条中双方约定了案涉房产的所有权归第三人所有； 3.案涉房产初始登记的档案材料（审核表、存根、申请表、公司相关资料、身份证明、收件收据），证明案涉房产2013年12月9日初始登记给第三人程序合法，面积为296.9平米，第三人单独所有，房屋性质为非居住用房，规划用途为配套用房； 4.案涉房产2014年9月22日变更登记材料（审核表、存根、申请表、合同、公司相关资料、票据、身份证明、收件收据、房产证），证明2014年9月22日变更登记内容与初始登记相比，规划用途由原来的配套用房变成了配套商业用房、商业，其他无变化，从规划的技术标准看，规划用途性质是一样的，都属于二类居住用地。 5.土地估价报告（本院责令提交）。 第三人某某公司述称，案涉房产建设成本单独核算，原告未支付该房屋的对价，权属应当归属于第三人。颁证前被告已依法履行了报批和补收土地出让金的手续，颁证行为合法，请求驳回原告的诉请。 第三人向本院提交以下证据： 1.南通市通州区政府信息公开申请表、签收单及[2019年]通土资依复第24号南通市国土资源局通州分局政府信息公开申请答复书，证明第三人要求被告公开的案涉用房相关政府审批信息； 2.通土资[2014]66号《关于某某部分改变用途补缴土地出让价款的请示》、区政府办公室办文单，证明被告依法履行了报批和补收土地出让金的手续。 经庭审质证，原告对被告所举证据质证认为，证据1真实性认可，但关联性不认可，认证文件第九条对文件使用条件有限制说明，该文件无法作为被告依法行政的依据。备案登记表无法达到被告的证明目的。证据5在被告作出相应具体行政行为时不存在，涉嫌提交虚假证据，要求对形成时间进行鉴定。对其他证据的证明目的均不认可，原告认为案涉房屋的规划设计要点中不存在商业用途，性质为小区配套用房，当归属于全体业主，证据中的函和区政府办公室文单均并非行政机关同意的正式文本，被告无权据此颁发所有权证。第三人对被告的证据三性均予认可。被告、第三人对原告证据的真实性、合法性无异议，证明目的不予认可。原、被告对第三人的证据三性无异议。本院经审核，各方当事人所举证据均具有真实性，至于其证明力涉及本案争议焦点，本院在裁判理由中详细阐述。 经审理查明，2010年12月1日，某某公司通过挂牌出让方式取得某某项目用地，出让合同号为3206832010CR0188号，出让土地用途为住宅。2013年，某某公司开发建设的某某项目竣工，该小区共建有六幢楼，在小区大门左侧建有两层独立的案涉房屋，右侧建有独立的物业服务用房。案涉房屋独立核算成本，并经南通市通州区物价局价格备案。2013年9月23日，南通市规划局颁发给某某公司的建设工程规划许可证中，建设规模一栏载明计容面积包括住宅、物管用房、小区配套用房（296.9平米）。2013年12月9日，某某公司办理了案涉296.9平米房屋的房产证（权证号13××40），该证载明房屋所有权人南通某某置业有限公司，房屋坐落金沙镇南通高新技术产业开发区碧华东路99号某某某某小区，房屋性质非居住用房，规划用途配套用房及房屋状况等内容。 2014年2月，南通市规划局通州分局致函南通市国土局通州分局，主要内容为：1.某某地块规划用地性质为二类居住（R2），南通市规划局通州分局根据土地出让合同及规划设计要点，对项目进行了规划审批，发放了建设工程规划许可证，计容建筑面积包括小区配套用房296.9平米。2.根据GBJ137-90《城市用地分类与规划建设用地标准》，二类居住用地包括住宅用地、公共服务设施用地、道路用地及绿化用地，其中公共服务设施包括教育、医疗卫生、文化体育、商业服务等八类设施。某某小区总户数为358户，按3.5人/户计算，根据GB50180-93《城市居住区规划设计规范》规定，某某应配建公共服务用房188-463平米。目前该项目配建的296.9平米小区配套用房可作为配套商业用房，符合二类居住用地功能，符合国家相关法律规定。 2014年3月，某某公司向南通市国土资源局通州分局提出《关于2010-058号宗地变更部分土地使用性质的申请》，请求将296.9平米的土地使用性质进行变更，变更为商业用途。 2014年8月25日，南通市国土资源局通州分局以通土资[2014]66号文的形式向通州区政府作出《关于某某部分改变用途补缴土地出让价款的请示》。南通市国土资源局通州分局认为，因土地挂牌时该地用途为住宅用地，经规划部门许可调整为商业用途，仍需补缴土地出让金。对于补差价格，建议按楼面差价1180元/平米补缴土地出让价款35.0342万元，并缴纳相应税费。随后，南通市国土资源局通州分局将请示报告通过办公系统发送至通州区政府办公室。领导批示栏显示：“拟同意同意按规定交纳”，且有相关领导签署意见。 2014年9月1日，某某公司向通州财政局缴纳土地出让金350342元并向通州税务局缴纳契税10510.26元。 2014年9月16日，某某公司向南通市通州区房屋产权监理所提出书面申请，请求将13××40号房屋所有权证上的规划用途变更为商业用房。9月18日，某某公司将申请表、原产权证等提交给南通市通州区房屋产权监理所。9月22日，被告工作人员经核定，认为权属清晰，手续齐全，可以确权。 同日，被告向某某公司颁发了39B号证。 另查明，2014年，通州土地储备中心委托江苏金宁达不动产评估咨询有限公司对案涉296.9平米土地改变土地用途补缴土地出让金作市场价值评估。同年5月12日，上述公司出具土地估价报告，估价结果为需补交土地出让金总额为35.04万元。2014年7月24日，被告就某某改变用途补缴出让金事项在第九次地价讨论会上会审讨论，会审意见为：“根据规划分局出具改变用途的函，经评估及地价讨论，同意按1180元/平米楼面差地价补缴，即35.0342万元。” 本院认为，根据双方诉辩意见，本案争议焦点是被诉不动产登记行为是否合法有据，具体需审查以下两个方面：一是被告将案涉房产所有权登记给第三人是否合法有据；二是被告对案涉房产的规划用途变更登记是否合法有据。 案涉登记行为发生在2014年，当时有效的《房屋登记办法》第七条规定，办理房屋登记，一般依照申请、受理、审核、记载于登记簿、发证的程序进行。第十一条规定，申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责。第十二条规定，有变更登记情形之一的，可以由当事人单方申请房屋登记。第十八条规定，房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。第三十六条规定，发生下列情形之一的，权利人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权变更登记：（一）房屋所有权人的姓名或者名称变更的；（二）房屋坐落的街道、门牌号或者房屋名称变更的；（三）房屋面积增加或者减少的；（四）同一所有权人分割、合并房屋的；（五）法律、法规规定的其他情形。第三十七条规定，申请房屋所有权变更登记应提交登记申请书、申请人身份证明、房屋所有权证或房地产权证书、证明发生变更事实的材料、其他必要材料。从上述规定可以看出，办理房屋所有权变更登记应当符合以下要求：1.应由当事人提出申请并填写申请书；2.申请人应当提供符合法律规定形式要件的申请材料（包括房屋所有权证或房地产权证书、证明发生变更事实的材料等），且申请人应当对申请材料的真实性负责；3.不动产登记机关应当按照法律规定的内容进行查验。 申请人应对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不动产登记机构对登记材料的审查究竟是形式审查还是实质审查，法律并无明确规定，但是不动产登记机构应该在其能力范围内尽到审慎的审查义务。也就是说，不动产登记机构在审查登记行为时，主要对于申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，不动产登记机构只能在职责范围内尽审慎的审查义务。本案中，第三人在办理案涉不动产所有权证规划用途变更时向被告提出了登记申请，提供了法律规定的申请书、企业法人营业执照复印件、授权委托书及受托人身份证明、原房屋产权证等其他符合法律规定的形式要件，被告已经在职责范围内尽了审慎的审查义务。 关于原告主张案涉房产的规划用途变更未经法定程序的问题。《城市房地产管理法》第十八条、《土地管理法》第五十六条对改变土地使用权出让合同约定的土地用途需履行的相关审批程序作了详细规定，即应当取得规划行政主管部门和土地行政主管部门同意，由土地行政主管部门报原批转用地人民政府批准，签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订出让合同，相应调整土地使用权出让金。本院注意到，在颁证之前，南通市规划局通州分局曾致函南通市国土局通州分局，明确案涉296.9平米小区配套用房可作为配套商业用房，符合二类居住用地功能，南通市国土局通州分局就某某改变用途补缴出让金事项委托评估机构作市场价值评估并在讨论会上会审通过，且以通土资[2014]66号文的形式向通州区政府作出书面请示报告，通州区政府相关领导签署同意意见，第三人也补缴了相应的土地出让金差价和契税。上述资料均在房地产档案中存档留存，可见案涉房产规划调整事宜已经经过相应审批程序，符合上述法律的规定，有无签署新的土地出让合同并不影响规划调整的合法性，客观上双方已对出让合同进行了践行补充。在规划调整符合法定程序的情形下，被告依照第三人的申请进行案涉房产的规划用途变更登记于法不悖。 关于原告主张案涉房产应登记在全体业主名下的问题。首先，案涉登记性质为房屋所有权变更登记，并非转移登记，也就是在房屋所有权不发生转移的前提下，当房屋出现了《房屋登记办法》第三十六条规定的情形之一时，申请人可以单方申请进行变更登记。本案中，案涉39B号证与原13××40号证相比，仅是规划用途发生变更，并不涉及所有权归属问题，被告对照原房产证，将39B号证所有权人仍登记为原证所载房屋所有权人，符合法律法规的规定。其次，小区配套用房的用途有多种区分，对于各种不同用途的各类配套用房的权属，目前法律上并没有设立统一、明确的区分标准。在案涉小区已经设置单独的物业服务用房的情况下，不能仅因为规划设计为配套用房就直接推定为全体业主共有，是否为全体业主共有应当依照法律法规的规定确定。案涉房屋系单独核算成本并计算容积面积的建筑，一般应当按照“谁投资、谁所有、谁收益”的原则确定归属。因此，在没有法院或仲裁委生效的法律文书确定归属的前提下，原告某某业委会主张案涉房屋属于全体业主共有应登记至全体业主名下缺乏事实和法律依据。 综上，被告收到第三人申请后，经审核申请人提交的申请材料，在申请材料完整、齐备且符合登记法定条件的情况下，向其颁发39B号证并无不当。原告某某业委会要求撤销被诉39B号证的理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告南通市通州区金新街道某某业主委员会的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告南通市通州区金新街道某某业主委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审判长  万流兵 审判员  莫晴晴 审判员  陈金平 二〇二〇年四月八日 书记员  张杨瑶 附：本判决适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。