河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终3961号上诉人（一审原告）河南汇宝置业有限公司，住所地河南省原阳县黄河大道南侧（名门世家福苑壹号楼**商铺）。法定代表人郭翔，系该公司执行董事兼总经理。委托代理人任旗，北京市中闻（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）原阳县人民政府，，住所地原阳县黄河大道中段法定代表人王保明，系该县人民政府县长。委托代理人狄鹏，系该县司法局工作人员。委托代理人李**，河南正安律师事务所律师。上诉人河南汇宝置业有限公司(以下简称汇宝公司)因与被上诉人原阳县人民政府（以下简称原阳县政府）行政协议一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初385号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。汇宝公司一审诉讼请求：一、判令原阳县政府继续履行《土地出让补充协议》第五条，偿还汇宝公司28851200元及利息暂计12550272元（此后利息以28851200元为基数，按月息1.5%从2019年7月1日计算至实际履行之日止），以上总计41401472元。二、本案诉讼费用由原阳县政府承担。一审法院经审理查明：2007年7月18日，原阳县政府（甲方）与汇宝公司（乙方）签订《协议书》一份，该协议约定：原阳县工业园区内五条道路建设项目，总投资3158万元左右人民币，由乙方按图纸施工。由于甲方建设资金紧张，由汇宝公司垫资建设。乙方总垫资按3158万元左右人民币概算（以审核决算为准），工程款的支付方式由补充协议确定。该协议第十条约定：本协议保密，甲、乙双方均不得向外界透漏。同日，原阳县政府（甲方）与汇宝公司（乙方）在原阳县政府综合办公楼签订《土地出让补充协议》一份，该协议约定：由乙方投资建设的原阳县工业园区五条道路建设工程，道路工程款甲方以土地折价形式补偿给乙方。第一条：……道路总长4662米，工程预算约3158万元（以审计决算额为准）。第三条：甲方根据决算的垫资总额出让给乙方土地一块，，地价按照甲方确定的土地价格计算每亩10万元。甲方在乙方全部工程垫资达到相应的土地价格后按照中介机构审定的工程投资额为乙方办理相应土地出让手续，甲方以其财政收入为乙方实现其权益，土地用途以甲方规划为准。第五条：甲方通过招拍挂方式为乙方办理土地出让手续。办理土地手续所涉及到的相关费用由甲方负责。另查明：《原阳县城南工业园区南干道、西二环工程结算审核工程报告书》中载明：工程造价为27121895.77元。原阳县政府和汇宝公司在《土地出让补充协议》中约定的土地经过四次“招拍挂”程序，原阳县政府已经为汇宝公司办理完毕相应的土地出让手续，汇宝公司持有四份《中华人民共和国国有土地使用证》。本次诉争涉及的第四块土地于2017年挂牌出让，毛地68.36亩，净地61.69亩，每亩46.768万元，招拍挂出让费2885.12万元。一审法院认为：一、关于本案的管辖权问题。本院依法向被告原阳县政府送达应诉手续后，被告向我院邮寄了《管辖权异议申请书》，认为本案应由新乡市中级人民法院管辖。经审查，因本案系河南省高级人民法院指定我院管辖的案件，依据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第七条“对于指定管辖的案件，不适用管辖异议的相关规定”，被告原阳县政府的管辖权异议不能成立，本院依法对本案享有管辖权。二、本案是否属于行政诉讼受案范围的认定问题。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。请求事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案原告依据双方签订的《土地出让补充协议》第五条主张被告原阳县政府应负责办理土地手续所涉及的相关费用，本院经审查认为，行政协议是行政机关为达到维护与增进公共利益，为了实现特定的行政管理之目的，与其他行政主体或者行政相对人之间经过协商一致达成的协议。本案中涉案的《土地出让补充协议》中有“因乙方（汇宝公司）投资建设原阳县工业园区五条道路建设工程，道路工程款甲方（原阳县政府）以土地折价方式予以补偿。甲方通过招拍挂方式办理土地出让手续，并负责相关费用”的相关约定，由此可以认定，该协议的签订目的是原阳县政府以出让土地的方式支付汇宝公司修建道路所垫付的工程款。虽然协议的一方主体为行政机关，但是并非行政机关签订的协议就应该认定为行政协议，具体到本案而言，结合双方前期签订的《协议书》，双方诉争的《土地出让补充协议》无论是签订目的，还是协议的具体内容，根源均在于原告垫资修路工程款的给付问题，这也是引发本案纠纷的起因，因此，虽然《土地出让补充协议》的一方主体是原阳县政府，但至于垫资工程款应否支付，如何支付，与政府的行政职权并无关系，本案实质仍然是政府对汇宝公司垫付工程款的清偿。因《土地出让补充协议》不符合行政协议的特征，故不能认定为行政协议，原告的诉请依法不能由行政诉讼审查解决，应通过民事诉讼的途径解决纠纷。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告河南汇宝置业有限公司的起诉。汇宝公司不服一审裁定，提起上诉称：一审法院认定本案不属于行政诉讼受案范围实属错误。汇宝公司与原阳县政府于2007年7月18日分别签订《合作协议》和《土地出让补充协议》，纵观《合作协议》和《土地出让补充协议》的内容和本案项目实施情况，可以看出案涉项目是由政府引进社会资本参与公共基础设施建设，汇宝公司为案涉项目的出资建设单位，承担案涉项目的施工费用、设计费用、监理费用、勘探费用等，案涉《合作协议》和《土地出让补充协议》是原阳县政府基于行政管理的目的，就基础设施建设而与汇宝公司达成的政府与社会资本合作协议，具有行政法上的权利义务内容，具有明显的行政性和公益性。同时，《土地出让补充协议》也是政府对社会资本投资建设公共基础设施后给与补偿的承诺，尤其是其中的每亩10万元的土地价格是由原阳县政府确定，且由其承担办理土地手续所涉及的相关费用，均是依据其行政职权作出的承诺，并在事实上已经履行了部分费用的返还。因此整个协议的内容和实施与原阳县政府作为行政主体，与其自身的行政职权，与其履行自身行政职能实现公共利益密不可分,本案属于人民法院行政诉讼受理案件的范围。案涉《合作协议》及《土地出让补充协议》均为合法有效协议，原阳县政府应当遵守全面履行原则、诚实信用原则和信赖保护原则，全面履行承诺。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人原阳县政府答辩称：本案实际为建设工程施工合同关系，不属于人民法院行政诉讼受案范围；涉案协议及补充协议为有机整体，属于无效协议；汇宝公司要求的系非法利益，不应受到保护。请求二审驳回上诉，维持原裁定。本院认为：一、关于涉案《土地出让补充协议》是否属于行政协议的问题。一审法院认为双方诉争的《土地出让补充协议》签订目的是原阳县政府以出让土地的方式支付汇宝公司修建道路所垫付的工程款，虽然协议的一方主体是原阳县政府，但至于垫资工程款应否支付、如何支付，与政府的行政职权并无关系，其实质属于工程款的给付问题，故该协议不能认定为行政协议。对此本院认为，汇宝公司与原阳县政府签订的协议有两个，即《协议书》和《土地出让补充协议》，虽然从形式上看是两个协议，但补充协议是双方就第一个协议中汇宝公司垫付的工程款如何支付另行进行的约定，其内容是第一个协议中必不可少的一部分，二者实则为一个整体，因此考察涉案协议的性质必须从全部协议内容在整体上予以把握，不能割裂来看。原阳县政府为了修建工业园区的道路，在缺少资金的情况下与汇宝公司商议由汇宝公司先行垫资修建，然后由原阳县政府以出让土地的方式抵偿工程款并达成相关协议，从该协议的签订目的看是为了实现原阳县政府的公共服务目标，且协议的履行涉及土地出让问题，亦需原阳县政府行使相应的行政职权来保障，故涉案协议的实质属于原阳县政府为了实现其公共服务目标而与汇宝公司达成的政府与社会资本合作协议，应认定为行政协议。二、关于涉案协议是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。涉案协议签订于2007年，双方在履行协议中于2017年发生纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》在2015年5月1日修订之前对于行政协议是否属于行政诉讼受案范围问题没有明确规定，司法实践中此类争议一般通过民事诉讼解决，而新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》已将行政协议纳入行政诉讼受案范围，根据程序从新的法律适用原则，公民、法人或其他组织2015年5月1日之后因行政协议纠纷提起诉讼的，应适用修订后的行政诉讼法，属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，涉案协议属于行政协议，汇宝公司依据该协议提起行政诉讼，人民法院依法应予受理。上诉人汇宝公司的上诉理由部分成立，本院予以支持。一审法院适用法律错误，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初385号行政裁定；二、指令河南省郑州市中级人民法院继续审理本案。审判长 荆 伟审判员 张同仁审判员 田伍龙二〇二〇年四月十日书记员 齐冬冬