湖北省荆州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂10行初160号原告宁波市镇海邵氏超越离合器制造有限公司，住所地：浙江省宁波市镇海区庄市街道勤勇村。法定代表人邵孝华，该公司董事长。委托诉讼代理人王豹雄，宁波市海曙区城西法律服务所法律工作者。被告荆州市人民政府，住所地：湖北省荆州市江津西路**。法定代表人崔永辉，市长。出庭负责人方红，该市其他分管行政复议工作负责人。委托诉讼代理人张颖，工作人员。委托诉讼代理人许圣国，湖北思捷律师事务所律师。原告宁波市镇海邵氏超越离合器制造有限公司（以下简称宁波镇海邵氏公司）诉被告荆州市人民政府（以下简称荆州市政府）行政批复一案，于2019年11月11日向本院提起诉讼。原告曾于2019年9月19日，以被告荆州市政府为被告提起行政赔偿之诉，本案是经本院释明后，原告提起的另一诉讼。本院于2019年11月12日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月2日在互联网上公开开庭审理了本案。原告宁波镇海邵氏公司的委托诉讼代理人王豹雄、被告荆州市政府的出庭负责人方红及委托诉讼代理人张颖、许圣国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2000年11月8日，荆州市××企业改革脱困领导小组办公室作出荆企改办发〔2000〕18号《关于湖北内燃机配件厂改革方案的批复》（以下简称批复）。原告认为该批复侵犯了其合法权益，遂向法院提起诉讼。原告宁波镇海邵氏公司诉称：一、侵权事实。2000年6月，荆州市委、市政府设置非行政编制机构荆州市××企业改革脱困领导小组办公室，委托审批国企改制事项。2000年6月9日，经结算，湖北内燃机配件厂（以下简称内配厂）拖欠原告货款26.9万元。8月31日，该厂在未清偿债务，未通知原告的情况下，向荆州市××企业改革脱困领导小组办公室报送《湖北内燃机配件厂改革方案》。2000年11月8日，该办下发批复：“一、同意你厂改革方案。二、同意你厂出让部分有效资产，用于补偿安置职工和偿还有关债务……并组建荆州环宇汽车零部件有限公司。（以下简称荆州环宇公司）……七、荆州环宇公司属民营性质，经工商部门注册登记后，严格按《中华人民共和国公司法》和《公司章程》规范运作。”原告认为，该批复违反《全民所有制工业企业法》第二十条关于企业分立“必须依法清理债权、债务”和《中华人民共和国公司法》（1994版）第一百八十五条关于“不清偿债务，公司不得分立”的禁止性规定，属于滥用职权行为，侵犯原告合法财产权益，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定的其他侵犯财产权情形，构成行政侵权。二、原告财产损失与涉案具体行政行为存在因果关系。荆州市××企业改革脱困领导小组办公室违法批准内配厂改制方案后，内配厂丧失诚信，拒不偿付，原告提起诉讼。2002年5月8日，荆州市沙市区人民法院作出（2002）沙民初字第133-2号民事判决书，判决内配厂偿付所欠债务及相关款项。2002年12月30日，该院作出执行裁定。2007年11月16日，内配厂申请破产。2010年12月16日，该院裁定宣告内配厂破产还债。2018年11月6日，荆州市沙市区人民法院作出终结执行裁定。至此，荆州市××企业改革脱困领导小组办公室的批复行政行为产生外部法律效力，损害原告合法权益，与原告财产损失存在因果关系，符合提起行政赔偿诉讼规定。三、被告已作出《不予行政赔偿决定书》。2019年2月27日，原告以荆州市市直国有工业企业改革办公室为被告提起行政赔偿之诉，该办答辩称，其与荆州市××企业改革脱困领导小组办公室无承继关系。2019年5月13日，原告向被告提出行政赔偿申请，2019年8月5日，被告以内部行政行为为由作出《不予行政赔偿决定书》，原告不得不诉诸法律。四、原告于2019年9月14日提起行政赔偿诉讼，荆州市中级人民法院已受理立案，今提起本案之诉，以补充完善诉讼内容。诉讼请求：1.撤销荆州市政府2019年8月5日作出的《不予行政赔偿决定书》；2.确认荆州市××企业改革脱困领导小组办公室作出的《关于湖北内燃机改革配件厂改革方案的批复》违法。被告荆州市政府辩称：一、荆州市××企业改革脱困领导小组办公室作出的批复属于内部行政行为，不具有可诉性，也不构成行政违法及侵权。第一，涉案批复行为是政府代表国家管理国有资产、作为国有资产所有者参与企业重大事项决策的行为，属内部行政行为。本案系因处理企业改制遗留问题而产生的纠纷，国有企业改制需要根据企业经营现状、资产负债情况、职工情况等各种因素综合判断，属于政策性问题，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院只对行政行为的合法性进行审查，行政机关的政策性行为，不属于行政诉讼的受案范围。且该行为本质上属于国有企业内部治理问题，仍需进一步转化为国有企业的意思表示对外产生法律效力，其本身并不直接对企业职工或者企业债权人等其他相关人员产生行政法上的权利义务，不属于行政赔偿的范围，不具有可诉性。第二，荆州环宇公司是2001年5月25日由王锦焱等40多个自然人共同出资组建并经工商登记依法成立的企业法人，它并不是内配厂分离出来的，原告起诉被告违法，明显适用法律错误。第三，原告的债权未实现，是因为内配厂严重亏损，无力清偿到期债务破产导致，也是由于原告在对荆州环宇公司行使债权时超过诉讼时效所致，与荆州市××企业改革脱困领导小组办公室作出批复行为之间不存在因果关系。二、即使涉案批复是可诉行政行为，但原告的起诉也不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件，人民法院依法予以驳回。三、原告起诉已经超过诉讼时效。原告于2004年1月8日向荆州市沙市区人民法院申请追加荆州环宇公司为执行主体时，就已经知道荆州市××企业改革脱困领导小组办公室作出的涉案批复。被告于2019年6月18日才收到被答辩人的行政赔偿申请，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条之规定，已经超过了两年的索赔时效。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。经审理查明：2000年8月31日，内配厂第十届五次职工代表大会通过了《改革实施方案》。2000年12月8日，荆州市××企业改革脱困领导小组办公室作出荆企改办发〔2000〕18号批复。批复内容如下：1.同意你厂改革方案。2.同意你厂出让部分有效资产，用于补偿安置职工和偿还有关债务。出让资产由王锦焱等职工共同出资购买其产权，并组建荆州环宇公司。……2002年5月8日，荆州市沙市区人民法院作出（2002）沙民初字第133-2号民事判决书，判决内配厂于本判决生效之日起三日内向宁波镇海邵氏公司支付26.9万元，并按中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准向宁波镇海邵氏公司支付从欠款之日至清偿之日止的逾期付款违约金。宁波镇海邵氏公司曾起诉荆州环宇公司要求其承担连带清偿责任，2017年8月，荆州市沙市区人民法院作出（2017）鄂1002民初554号民事判决书，判决驳回宁波镇海邵氏公司的诉讼请求。宁波镇海邵氏公司不服，向本院提起诉讼，2018年2月7日，本院作出（2017）鄂10民终1544号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。宁波镇海邵氏公司不服，向湖北省高级人民法院申请再审，2018年7月19日，湖北省高级人民法院作出（2018）鄂民申2402号民事裁定书，裁定驳回宁波镇海邵氏公司的再审申请。在该裁定书中认定“宁波镇海邵氏公司无权将荆州环宇公司直接对内配厂的债务承担连带清偿责任，只能就内配厂隐瞒破产财产清算方案按比例分配”。原告认为荆州市××企业改革脱困领导小组办公室作出的涉案批复行为违法，遂向本院提起行政诉讼。另查明，荆州市委、市政府成立国企改革脱困领导小组，对市直国有企业改革脱困攻坚战进行全面部署，统一指挥。领导小组下设办公室，具体负责组织、协调、指导和督办工作。还查明，内配厂于2000年11月8日申请改制，2007年11月向本院申请破产，2010年6月12日，原告向本院申报债权，2016年7月15日，原告收到（2007）鄂荆中民四破字第15-8号民事裁定书，该裁定宣告内配厂破产还债。荆州环宇公司成立时资金来源为内配厂剥离净资产2374.44万元，职工出资购股767538元，内配厂安置费转股6026428元，但该验资报告同时注明实际出资人为580人，名册前40人为股东，净资产2374.44万元经荆州市国有资产管理局以荆国资（2001）第27号文件批准用于职工安置费用。本院认为，荆州市国企改革脱困领导小组是荆州市委、市政府成立的临时机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，其办公室作出的批复，其责任应由组建该机构的行政机关荆州市政府承担。本案是由于内配厂破产改制而引发的行政纠纷，争议的焦点是荆州市××企业改革脱困领导小组办公室作出的涉案批复是否具有可诉性，如具有可诉性，该批复是否合法。因原告在提起本次诉讼之前提起了行政赔偿诉讼，对于被告荆州市政府作出的《不予行政赔偿决定书》是否合法，将在行政赔偿判决中予以评判。关于涉案批复是否具有可诉性、是否合法的问题。2000年11月8日，涉案批复是荆州市××企业改革脱困领导小组办公室对内配厂报请的《湖北内燃机配件厂改革方案》所作的批复。该批复针对的对象是内配厂，而非原告宁波镇海邵氏公司。原告对内配厂的债权是2002年5月8日通过荆州市沙市区人民法院所作民事判决确定。即荆州市××企业改革脱困领导小组办公室在作出涉案批复时，不能确定原告对内配厂享有债权。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。通过审理查明的事实，原告就涉案债权分别以内配厂、荆州环宇公司为被告向法院提起民事诉讼，是在荆州市××企业改革脱困领导小组办公室作出涉案批复之后，故其在作出批复行为时无法考虑原告债权，也没有依据考虑原告债权。另，单从批复行为角度而言，该批复的内容是同意内配厂通过职工代表大会通过的《改革实施方案》，荆州市××企业改革脱困领导小组办公室批复该方案，是因为内配厂是国有企业，荆州市××企业改革脱困领导小组办公室是代表政府管理国有资产、作为国有资产所有者监管企业重大事项决策的行为，系内部行政行为。该批复行为不会影响原告的实体权利义务，不具有可诉性，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第五项之规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告对荆州市××企业改革脱困领导小组办公室作出涉案批复的起诉，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定如下：驳回原告宁波市镇海邵氏超越离合器制造有限公司对荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室作出的《关于湖北内燃机配件厂改革方案的批复》的起诉。案件受理费50元，退回原告宁波市镇海邵氏超越离合器制造有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  欧阳庆审判员  孙开炎审判员  王 阳二〇二〇年四月十四日法官助理王文娟书记员王文娟（兼）