南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）赣7101行初54号原告南昌日新科技有限公司,住所地江西省南昌市青云谱区徐坊街道办事处上海南路**，统一社会信用代码91360100705533122U。法定代表人吴晖，该公司总经理。委托代理人杨应军，北京市中盾律师事务所律师，执业证号11101200210884498。被告南昌市青云谱区城市管理局，住，住所地江西省南昌市青云谱区广州路**一社会信用代码11360104MB1832634Y。法定代表人李俊，该局局长。委托代理人熊明明，该局副局长。委托代理人余昆文，该局工作人员。原告南昌日新科技有限公司（以下简称日新公司）诉被告南昌市青云谱区城市管理局（以下简称区城管局）城乡规划行政决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月7日立案后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月18日通过互联网法庭公开开庭审理了本案。原告法定代表人吴晖、委托代理人杨应军，被告负责人熊明明、委托代理人余昆文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年5月29日，南昌市青云谱区城市管理行政执法局（以下简称区执法局）向原告下达青行执限拆徐坊字〔2018〕第07040197号《限期拆除违法建筑决定书》（以下简称《决定书》）。原告诉称，2000年12月6日，原告与原南昌市郊区湖坊镇楞上村民委员会（以下简称楞上村委会）签订《土地使用权转让协议书》，花费160万元取得《集体土地使用权证》，土地证号：郊土集用(2001)字第0**。根据原江西省国土资源厅2017年12月25日发布的《关于青云谱区2017年度第一批准城市建设用地的批复》（赣国土资征〔2017〕212号）（以下简称《批复》），经江西省人民政府批准，原告厂房所在地已被征收。2019年5月30日，原告收到被告邮寄的《决定书》。鉴于原告名下不动产已被征收，相关房产的补偿事宜由被告的上级青云谱区政府依法进行，被告无在征收范围内执行所谓违法建筑的确认及执行等权力，被告的行为属重大且明显的违法行为。综上，请求法院依法判决撤销区执法局作出的《决定书》。原告为支持其主张，向本院提交了以下证据：1.集体土地使用证〔郊土集用（2001）字第001号〕，证明原告合法取得案涉土地使用权；2.《批复》，证明原告所在土地被江西省人民政府批准征收；3.《决定书》，证明被诉行政行为存在；4.2005年9月5日南昌市城乡规划局《建筑设计方案审查表》，证明案涉建筑物依法取得许可。被告辩称，被告作出的行政行为符合法律规定和法律程序，请法院驳回原告提出的所有诉讼请求。1.被告具备作出《决定书》的主体资格。根据《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》（南昌市人民政府令第106号）第八条第二项的规定，区执法局（现区城管局）的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。原告未取得建设工程规划许可证进行违法建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条的规定，被告有权作出《决定书》。2.被告的《决定书》是符合法律程序的。2018年10月被告接举报，原告位于南昌市青云谱区的863平方米建筑未取得建设工程规划许可证进行违法建设的建筑。被告在2018年10月16日对负责管辖该片区域的楞上村委会村干部进行调查询问，并到楞上村委会、徐家坊街道办、南昌市青云谱区住房保障和房产管理局进行了调查，并调阅相关档案，均未查阅到原告有产权证明文件和审批手续的档案。原告只取得集体土地使用证而未取得建设工程规划许可证，故被告认定该建筑为违法建设。被告严格按照《南昌市城市管理行政执法局拆除违法建筑程序规定》作出《责令改正违法行为通知书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》《决定书》并按照程序在日新公司的住所张贴了公告。被告为支持其主张，向本院提交了以下证据及依据：1.《调查询问笔录》，证明程序合法。2.楞上村委会、南昌市青云谱区住房保障和房产管理局、南昌市青云谱区徐家坊街道办事处证明，证明被告履行查询工作。3.摸底表及情况说明，证明违法建筑的情况。4.《责令改正违法行为通知书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》《决定书》，证明作出的行政行为程序合法。5.《南昌市青云谱区机构改革实施方案》，证明区执法局合并为区城管局。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、证据2的三性均有异议，证明材料不予认可，是后期补办的，且材料并非主管部门出具。对证据3真实性、合法性提出异议，被告没有对实地进行调查，并且已超过举证期限。对证据4的《责令改正违法通知书》无异议。对被告主体变更无异议。被告对原告提交的证据1、证据2、证据3关联性提出异议，证据只能说明土地是经过审批的，而被告的决定书是针对土地上的附着物，与土地是否经过批准无关。本院对上述证据作如下认证：对双方没有异议的证据，本院予以确认。原、被告对证据关联性和证明目的提出异议为本案争议焦点，将在说理部分予以分析。经审理查明，原告从楞上村委会通过转让方式取得该村委会所有的位于南昌市的案涉土地和土地上附着物，2000年12月29日，原南昌市土地管理局郊区分局向原告颁发土土地证号为郊土集用（2001）字第0**集体土地使用权证，证载使用权面积为6800平方米。2006年后，原告在该土地上加盖钢结构建筑。2017年12月25日，原江西省国土资源厅作出《批复》，该批复载明：同意南昌市征收青云谱区青云谱镇楞上村的农村集体建设用地，按呈报的土地开发用途用于城镇住宅项目建设。本案所涉土地属于该批复征收范围之内。2018年10月16日区执法局至楞上村委会村干部处进行调查询问，并至楞上村委会、徐家坊街道办、南昌市青云谱区住房保障和房产管理局进行调查、调阅相关档案，均未查阅到原告的房屋产权证明文件和审批手续的档案。区执法局先后于2018年10月18日、12月27日作出《责令改正违法行政通知书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》。2019年5月29日，区执法局作出《决定书》《限期拆除违法建筑公告》，决定书载明：你（单位）于2018年10月18日前在上海南路理工职业技术学校南侧旁因未取得建设工程规划许可证违法建设的行为违法（面积约863平方米），现责令你在收到本决定书之日起15日内自行拆除，并清理现场遗留物。2020年1月22日，被告出具情况说明，案涉违章建筑包括：混合非住宅228.03平方米、砖木非住宅117.76平方米、钢构面积460平方米、建议57.28平方米，共计约863平方米。原告对《决定书》不服，遂诉至法院，请求判如所请。又查明，2019年1月17日，中共南昌市青云谱区委、南昌青云谱区人民政府印发《南昌市青云谱区机构改革实施方案》，组建区城市管理局。将区城市管理委员会、区城市管理行政执法局、区城市综合管理协调领导小组办公室的职责整合，组建区城管局，作为区政府工作部门。根据诉辩双方的意见及查明的事实，本案争议的焦点为：一、被告主体是否适格，被告作出《决定书》是否具有法定职权；二、《决定书》的法律性质和程序要求；三、被告作出的《决定书》的实体认定是否合法。关于焦点一，本院认为，根据《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第三条规定，市城市管理行政执法局是依法经省人民政府批准设立的集中行使行政处罚权的行政机关，负责本办法的组织实施。市城市管理行政执法局及其分局（以下统称执法局）按照各自的职责与分工，分别以局、分局的名义行使行政处罚权。第八条规定，执法局的主要职责是：（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……。2013年3月1日实施的《南昌市城市管理条例》第三十二条规定，建设工程应当依法取得建设工程规划许可证，并按照建设工程规划许可证的规定进行建设。对违法建设的建筑物、构筑物或者其他设施，城市管理行政执法部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，城市管理行政执法部门可以依法采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，原区执法局作为县级人民政府城市管理行政执法管理部门具有对本辖区内城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，同时具有作出限期拆除决定并实施行政强制执行的法定职权。因行政机关机构改革，新组建成立的区城管局继受原区执法局的行政职能，系本案适格被告，依法享有作出《决定书》的法定职权。原告认为被告因只具有行政处罚权而不具有案涉《决定书》的法定职权，进而认为案涉《决定书》是行政主体不具有法定职权作出的无效行政行为的理由无法律根据，本院不予支持。关于焦点二，《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。《城乡规划法》《行政强制法》中对行政机关作出违法建筑行政确认的行政决定程序虽无明确规定，但是，按照行政程序一般理论，行政机关作出不利于行政相对人的处理应当履行正当的行政程序，履行相应的调查义务、听取行政相对人的陈述和辩解意见，必要时履行听证程序，才能从程序上保证公平，最终作出处理结果。同时，对于历史上形成的且已经长期存在的建筑物，行政机关对行政相对人的建筑物作出行政决定的，其影响行政相对人的权益主要体现在对行政相对人的建筑物是否属违法建筑的认定，对行政相对人设定法律规定的限期拆除的法律义务。因此，法院对该行政决定的审查主要是根据行政机关和行政相对人提供的证据判断该建筑物是否属违法建筑的事实认定，其设定的限期拆除是否符合城乡规划法所规定的必须拆除的法定情形。本案中，区执法局作出《决定书》，该决定书系对原告建筑物作出违法建筑的行政确认，并设定了限期拆除的法定义务。被告提供的证据证明区执法局根据《南昌市城市管理行政执法局拆除违法建筑程序规定》的程序规定履行了必要的调查程序，作出《决定书》前向原告送达了《责令改正通知书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》，从程序上保障了原告陈述申辩的权利。关于焦点三，本案中，原告虽取得案涉地块集体土地使用权，但原告并未提供证据证明建筑物的建设依法报经当时的建设部门审批，属于未依法取得相关部门许可的情形。但是，对于历史存在的建筑物是否系违法建筑的认定，行政机关应当保持审慎的态度。被告在调查过程中，虽已履行了调查程序，但因案涉建筑物中大部分建筑物属原告买受时就已经存在，在当时的法律法规的规定下，该部分建筑物的建设需要办理何种报批手续，对于当时需要报批的建设手续的批准部门是何部门，案涉建筑物的原产权人是否办理相应的许可手续，被告并未作出相应的调查。故被告作出《决定书》中认为被告约863平方米建筑物为违法建筑的行政决定主要证据不足，依法应予撤销。综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销南昌市青云谱区城市管理行政执法局青行执限拆徐坊字〔2018〕第07040197号《限期拆除违法建筑决定书》，该法律责任由被告南昌市青云谱区城市管理局承继。案件受理费50元（原告已预交），由被告负担（被告应于本判决生效之日起十日内迳付原告）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 员  曾 勇人民陪审员  张祥乐人民陪审员  陈 妹二〇二〇年四月二十九日法官 助理  周昱天书 记 员  吴 堃