湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂05行终11号 上诉人（原审被告）：宜都市人民政府，住所地宜都市陆城街办园林大道**。 法定代表人：谭建国，宜都市市长。 委托诉讼代理人：胡公谨，宜都市司法局副局长。一般授权代理。 委托诉讼代理人：李爱华，湖北启方律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人（原审被告）：宜都市环境保护局，住所地宜都市陆城街办园林大道**。统一社会信用代码11420581011149775C。 代表人：苏春华，该局局长。 出庭负责人：向华，该局副局长。 委托诉讼代理人：黄媛媛，该局法制科干部。一般授权代理。 委托诉讼代理人：陈林，湖北夷洋律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审原告）：宜都楚韵建材科技有限公司，，住所地宜都市红花套镇窑坡垴村**统一社会信用代码914205815715304783。 法定代表人：李满元，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：张建明，湖北君任律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人宜都市人民政府、宜都市环境保护局因与被上诉人宜都楚韵建材科技有限公司环境保护行政管理（环保）行政处罚纠纷一案，不服湖北省宜都市人民法院（2019）鄂0581行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人宜都市人民政府的委托诉讼代理人李爱华，宜都市环境保护局出庭负责人向华及委托诉讼代理人黄媛媛、陈林，被上诉人宜都楚韵建材科技有限公司的法定代表人李满元及委托诉讼代理人张建明到庭参加诉讼。现已审理终结。 宜都楚韵建材科技有限公司向一审法院起诉请求：请求撤销宜都市环境保护局作出的都环罚字(2018)66号《行政处罚决定书》和宜都市人民政府作出的都政行复决(2019)1号《行政复议决定书》。 一审法院认定事实，1．宜都楚韵建材科技有限公司成立于2011年4月12日，经营范围：蒸压加气混凝土砌块的研究开发、生产销售；陶粒系列砖生产销售。根据宜都市环境保护局对该企业环境影响报告表及环境保护验收的批复，该企业生活污水经化粪池处理后排入市政污水管网，生产废水、锅炉除尘、废水循环使用，不得外排。废水执行《污水综合排放标准》(GB8978-1996)三级标准。 2.2018年10月18日，宜都市质量技术监督局对宜都楚韵建材科技有限公司进行特种设备现场安全监督检查，发现锅炉超期使用，责令停止使用，迅速报检，待检验合格后方可使用。同年10月25日，湖北特种设备检验检测研究院宜昌分院受理宜都楚韵建材科技有限公司的锅炉检验申请，定于同年11月7日进行内部检验。同年11月3日宜都楚韵建材科技有限公司发出停产检修通知，通知“因锅炉检修，公司决定2018年11月6日和11月7日停产两天，锅炉房工作人员不休息，完成锅炉、蒸压釜的关停和相关处理工作：排空锅炉和蒸压釜里面的水及蒸汽，锅炉完全冷却，确保专家对锅炉进行年度检查时的作业安全”。 3.2018年11月6日，宜都市环境保护局对红花套窑坡垴工业园区进行执法检查。在对宜都楚韵建材科技有限公司的检查过程中，发现锅炉房和循环水池附近靠近车间一侧的雨水口有一连接到循环水池的黑色软管断裂，裂口连接至雨水排口。循环水池内水位较高，水温较高，有蒸汽，循环水池旁厂区公路外侧有一雨水口，该雨水口接通城市管网，雨水口有少量蒸汽出现，执法检查人员现场用PH试纸对该雨水口外排水测试，呈碱性。在宜都楚韵建材科技有限公司负责人现场陪同下，宜都市环境保护局执法人员在厂区公路外侧的雨水排口提取了半矿泉水瓶的排水（取水样时，雨水排口的出水管道只有少量水流出），当天，宜都楚韵建材科技有限公司向红花套政府、宜都市环境保护局提交“关于本厂区环保问题自查自纠的情况报告”，报告中“关于天然气锅炉溢水和蒸压釜底下的冷却蒸馏水，排到污水循环使用沌水池后，有少量渗漏到厂区以外的问题”，“我公司在渗漏现场对渗漏原因分析后，决定将渗漏的池壁风镐挖除，重新用水泥混凝土现浇防渗墙，以彻底解决循环使用沌水池少量污水渗漏到厂区以外的问题”。 宜都市环境监测站对宜都市环境保护局的送样监测后，于2018年11月7日出具宜监字[2018水]第159号监测报告，监测结果：PH值11.6、化学需氧量140mg／L、氨氮3.32mg/L、总磷0.52mg/L。 2018年11月8日，宜都市环境保护局对宜都楚韵建材科技有限公司作出都环责改[2018]45号《责令改正违法行为决定书》，认定宜都楚韵建材科技有限公司存在以下环境违法行为：1.经取样检测，该公司存在污水超标排放的环境违法行为2.执法人员检查发现，厂内污水循环池有一软管断裂，裂口连接至雨水排扣，该公司存在以逃避监管的方式排放水污染物的环境违法行为，责令立即改正违法行为，停止排放水污染物。 2018年11月9日，宜都楚韵建材科技有限公司向宜都市环境保护局提交落实整改情况的报告。 2018年11月11日，宜都市环境保护局向宜都楚韵建材科技有限公司送达《行政处罚事先（听证）告知书》，次日，宜都楚韵建材科技有限公司提出听证申请，同年11月23日，宜都市环境保护局公开举行听证。 2018年12月29日，宜都市环境保护局作出都环罚字[2018]66号《行政处罚决定书》，以“对宜都楚韵建材科技有限公司提取水样、监测后PH值11.6，化学需氧量140mg/L，氨氮3.32mg/L，总磷0.52mg/L，均超过了国家规定的排放标准，公司存在污水超标排放的环境违法行为”为由，依据《中华人民共和国水污染防治法》第十条、第八十三条第二款，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项的规定，决定责令宜都楚韵建材科技有限公司改正违法行为，处罚款10万元。 宜都楚韵建材科技有限公司不服处罚决定，申请行政复议，2019年3月6日，宜都市人民政府作出都政行复决[2019]1号《行政复议决定书》：维持宜都市环境保护局2018年12月29日作出的都环罚字[2018]66号《行政处罚决定书》。 宜都楚韵建材科技有限公司不服行政复议决定，向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，本案争议的焦点有以下三点：1.行政处罚决定书认定的违法事实是否恰当；2.取样监测程序是否合法；3.适用法律是否正确。 关于第一个问题，都环罚字[2018]66号《行政处罚决定书》认定：“宜都市环境监察大队执法人员于2018年11月6日对宜都楚韵建材科技有限公司进行现场检查，提取你公司厂区内污水循环池旁雨水排口水样1份，宜都市环境监测站监测显示PH值11.6，化学需氧量140mg/L，氨氮3.32mg/L，总磷0.52mg/L，均超过了国家规定的排放标准，你公司存在超标排放的环境违法行为。” 根据宜都市环境保护局对宜都楚韵建材科技有限公司项目环境报告审批意见：生活污水经化粪池处理后排入市政污水管网，生产废水，锅炉除尘废水循环使用，不得外排。废水执行《污水综合排放标准》(GB8978-1996)三级标准。对照该标准，取样监测显示的废水排放浓度，只有PH值超标。化学需氧量、氨氮、总磷均未超标，处罚决定认定的违法事实有误。 一审法院经查明，宜都楚韵建材科技有限公司接通城市污水管网的雨水排口的流水管出现少量锅炉溢水和蒸压釜冷却水，按规定，生产废水和锅炉除尘废水循环使用，不得外排。无论是利用连接循环水池的软管排放还是循环水池池壁出现渗漏，宜都楚韵建材科技有限公司均存在违反禁止外排废水的情况。宜都市环境保护局认定该公司存在超标排放的环境违法行为不当。 关于第二个问题，环境执法监测人员在水质采样样品保存和管理方面应严格遵循国家制定的环境方法标准.HJ493-2009《水质采样、样品的保存和管理技术规定》中对样品保存、容器的选择、准备、最少采样量等均有明确规定，本案中环境执法人员在采样、送样过程中存在瑕疵。 关于第三个问题，针对宜都楚韵建材科技有限公司雨水排口的流水管出现少量生产废水外排的情况，究竟是宜都楚韵建材科技有限公司利用断裂软管偷排，还是因锅炉检修导致循环水池水位上涨，池壁渗漏，以及是否造成危害后果，《行政处罚决定书》中没有明确。外排原因不明，即对具体的环境违法行为认定不明，且没有关于是否造成危害后果的认定。在此情况下，宜都市环境保护局以宜都楚韵建材科技有限公司违反《中华人民共和国水污染防治法》第十条“排放污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项的规定，予以行政处罚，属适用法律不当。 综上，本案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条，《中华人民共和国水污染防治法》第十条、第八十三条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条，判决：一、撤销宜都市环境保护局作出的都环罚（2018）66号《行政处罚决定书》和宜都市人民政府作出的都政行复决（2019）1号《行政复议决定书》；二、由被告宜都市环境保护局于判决生效之日起15个工作日内重新作出行政行为。本案诉讼费50元，由被告宜都市环境保护局负担。 宜都市环境保护局的上诉请求：依法撤销宜都市人民法院作出的（2019）鄂0581行初5号行政判决书，维持都环罚字（2018）66号《行政处罚决定书》，驳回被上诉人宜都楚韵建材科技有限公司的全部诉讼请求。事实和理由：（一）一审判决认定事实有误。根据宜都市环境保护局作出的《宜都市环境保护局关于长阳楚韵建材科技有限公司蒸压加气混凝土砌块生产项目环境影响报告表的审批意见》，宜都楚韵建材科技有限公司的生活污水经化粪池处理后排入市政管网；生产废水、锅炉除尘废水循环使用，不得外排。其次，环评批复中也指明了宜都楚韵建材科技有限公司的污染物总量控制指标无废水排放指标。因此，宜都楚韵建材科技有限公司生产废水是不得外排，如果出现生产废水外排现象，就存在违法排放水污染物的事实。宜都市环境保护局对宜都楚韵建材科技有限公司违法事实的认定有调查询问笔录、现场检查（勘察）笔录、现场拍摄照片等证据为证。因此，宜都市环境保护局作出的处罚决定事实清楚，于法有据。（二）宜都市环境保护局在调查过程中程序合法。依据《工业污染源现场检查技术规范》（HJ606-2011）5.2.2第一项的规定，宜都市环境保护局在案件调查过程中全程有红花套镇镇政府相关负责人及宜都楚韵建材科技有限公司参与，取样过程有照片为证，监测机构为宜都市环境监测站，该监测站为宜都市环境保护局所属环境监测机构，具有合法监测资质。宜都市环境保护局执法人员现场采样使用的为塑料瓶，采样容器满足《水质采样样品的保存和管理技术规定》（HJ493-2009）表1中规定。对采样样品《水质化学需氧量的测定重铬酸盐法》（HJ828-2017)8中规定应尽快分析，若不能及时分析，应加保存剂并低温保存，《国家地表水环境质量监测网监测任务作业指导书》（试行)11页规定采集的水样若在当天能完成分析时，可不加保存剂；宜都市环境监测站在2018年11月6日当天完成了该指标的分析，依照规范要求无需添加保存剂。因此，宜都市环境保护局的采样监测过程程序合法，宜都楚韵建材科技有限公司的法定代表人李满元在2018年11月6日的《调查询问笔录》中对现场取样及现场检测PH值呈碱性是自认的，宜监字（2018水）第159号《宜都市环境监测站监测报告》监测结果合法有效，应当作为认定事实的依据。（三）一审认为宜都市环境保护局对宜都楚韵建材科技有限公司的生产废水外排的原因及是否造成危害后果没有在行政处罚决定书中明确是认定事实错误。宜都楚韵建材科技有限公司的生产废水不得外排但已实际外排是不争的事实，外排的原因不影响违法事实的认定。此外，《水污染防治法》第十条违法行为的认定并不以造成危害后果为条件，而是以是否超过国家或者地方规定的水污染物排放标准来认定的，一审如此理解显然与法不符。综上所述，一审判决认定事实错误，导致判决错误，请求宜昌市中级人民法院在查明事实的基础上依法撤销宜都市人民法院作出的（2019）鄂0581行初5号行政判决书，依法支持宜都市环境保护局的全部上诉请求。 宜都市人民政府的上诉请求：请求依法撤销宜都市人民法院作出的（2019）鄂0581行初5号行政判决书，维持宜都市人民政府作出的（2019）1号《行政复议决定书》，维持宜都市环境保护局都环罚字（2018）66号《行政处罚决定书》,驳回宜都楚韵建材科技有限公司的全部诉讼请求。事实和理由：（一）一审判决认定事实有误。根据宜都市环境保护局作出的《宜都市环境保护局关于长阳楚韵建材科技有限公司蒸压加气混凝土砌块生产项目环境影响报告表的审批意见》，宜都楚韵建材科技有限公司的生活污水经化粪池处理后排入市政管网；生产废水、锅炉除尘废水循环使用，不得外排。其次，环评批复中也指明了宜都楚韵建材科技有限公司的污染物总量控制指标无废水排放指标。因此，宜都楚韵建材科技有限公司生产废水不得外排，应循环使用，如果出现生产废水外排现象，就存在违法排放水污染物的事实。宜都市环境保护局对宜都楚韵建材科技有限公司违法事实的认定有调查询问笔录、现场检查（勘察）笔录、现场拍摄照片等证据为证，故宜都市环境保护局作出的处罚决定事实清楚，于法有据。（二）宜都市环境保护局在调查过程中程序合法，即使存在瑕疵，亦不影响鉴定结果。依据《工业污染源现场检查技术规范》（HJ606-2011）5.2.2第一项的规定，宜都市环境保护局在案件调查过程中全程有红花套镇镇政府相关负责人及宜都楚韵建材科技有限公司参与，取样过程有照片为证，监测机构为宜都市环境监测站，该监测站为宜都市环境保护局所属环境监测机构，具有合法监测资质。宜都市环境保护局执法人员现场采样使用的为塑料瓶，采样容器满足《水质采样样品的保存和管理技术规定》（HJ493-2009）表1中规定。对采样样品《水质化学需氧量的测定重铬酸盐法》（HJ828-2017）8中规定应尽快分析，若不能及时分析，应加保存剂并低温保存，《国家地表水环境质量监测网监测任务作业指导书》（试行）11页规定采集的水样若在当天能完成分析时，可不加保存剂；宜都市环境监测站在2018年11月6日当天完成了该指标的分析，依照规范要求无需添加保存剂。因此，宜都市环境保护局的采样监测过程程序合法，宜都楚韵建材科技有限公司的法定代表人李满元在2018年11月6日的《调查询问笔录》中对现场取样及现场检测PH值呈碱性是自认的，宜监字（2018水）第159号《宜都市环境监测站监测报告》监测结果合法有效，应当作为认定事实的依据。（三）鉴定结果只有一项标准（PH值）超标即为超标排放，对超标排放的结果不是行政处罚的客观要件。宜都楚韵建材科技有限公司的生产废水超标外排是不争的事实，外排的原因不影响违法事实的认定。同时，《水污染防治法》第十条违法行为的认定并不以造成危害后果为条件，而是以是否超过国家或者地方规定的水污染物排放标准来认定的，一审如此理解显然与法不符。综上所述，一审判决认定事实错误，错误适用法律，导致判决错误，请求宜昌市中级人民法院在查明事实的基础上依法撤销宜都市人民法院作出的（2019）鄂0581行初5号行政判决书，依法支持宜都市人民政府的全部上诉请求。 宜都楚韵建材科技有限公司辩称：一审判决无论在认定的基本事实方面，还是在对行政处罚的程序认定上，以及对处罚适用法律上的评判，无一存在错误，审判程序合法，判决结果稳妥、审慎。一、原判确认：宜都市环境保护局的处罚，所认定的“水质超标”污染的基本事实错误。依据充分！首先，根据宜都市环境保护局对宜都楚韵建材科技有限公司环境报告审批要求，废水执行《污水综合排放标准》之三级标准。根据该标准，宜都市环境保护局下属机构所检测水质不存在氨氮、总磷等超标，因而也不会导致损害环境的情形，也就不会造成一定的污染后果。其次，宜都市环境保护局的该检测结果，是根本就不能采信的。因为，该水质从取样的容器，到封签、转移、保存、启封送检等等一系列的程序中，都存在违法违规。因此，对这份检测报告，其本身就不具有合法性、客观性，所以，就不能作为认定“污水超标”的依据。事实上，宜都市环境保护局处罚所（依据）的基础即“排放污水”，除了错误认定“排放”外，完全没有考虑危害后果这一行政处罚必须考虑的因素。宜都市环境保护局根本没有查明或认定错误，进行评判。但是，原审判决根据宜都市环境保护局自己提供的检测结果，结合其此前为宜都楚韵建材科技有限公司设定的废水执行标准，已足以判定宜都市环境保护局处罚时认定的基本事实错误。二、宜都市环境保护局在整个处罚程序中存在明显违法！对涉嫌污染的水质进行取样、检测，这是最最基础的调查取证工作，国家环保部根据《水污染防治法》等法律制定了相应的规范，但是，从宜都市环境保护局的执法监测人员随意利用废弃的矿泉水瓶取样，不按程序要求宜都楚韵建材科技有限公司派员到场并在样品封签上签字，直到取样后对样品根本就不予封签、不按规定保管和启封等等，都明显违反法定程序！这当然也违反了《行政处罚法》第三十六条规定的对相对人违法行为的调查应遵循“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”的原则。根据《行政处罚法》第三条第二款的规定，“不遵守法定程序的，行政处罚无效”！三、宜都市环境保护局在没有查明宜都楚韵建材科技有限公司是否存在有意（或者放任）“排出释放”污水、污水到达受体的数量、对受体的危害程度等基本事实的情况下，就按《水污染防治法》第八十三条第二项规定直接予以处罚，就是适用法律错误！综上，二上诉人的上诉事实和理由均不能成立，原判认定事实正确，适用法律正确，程序合法。请驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：宜都楚韵建材科技有限公司生产废水渗漏至该公司的雨水排放口的事实，双方均无异议。根据宜都市环境保护局对宜都楚韵建材科技有限公司项目环境报告审批意见：生活污水经化粪池处理后排入市政污水管网，生产废水、锅炉除尘废水循环使用，不得外排。相关污染物排放标准的规定中，废水执行《污水综合排放标准》(GB8978-1996)三级标准。该环境报告审批意见中所指的废水排放执行标准应为宜都楚韵建材科技有限公司生活污水的排放要求。本案中，宜都楚韵建材科技有限公司生产废水渗漏的事实属实，但一审法院根据宜都市环境监测站作出的监测结果，对照《污水综合排放标准》(GB8978-1996)三级标准的相关标准作出“取样监测显示的废水排放浓度，只有PH值超标。化学需氧量、氨氮、总磷均未超标”的认定不妥，本院依法予以纠正；但宜都市环境保护局将雨水排放口的取样检测结果按《污水综合排放标准》认定其存在污水超标排放的环境违法行为亦属不当。关于宜都市环境保护局在采样、送检过程中程序是否合法的问题，如前所述，宜都楚韵建材科技有限公司的生产废水不得外排，而其却存在违反“禁止外排废水”的事实，故即使宜都市环境保护局在采样、送检过程中存在瑕疵，该瑕疵对宜都市环境保护局作出处罚决定并无实质影响。关于适用法律问题，宜都楚韵建材科技有限公司渗漏至雨水排口的生产废水根据环评意见要求属于不得外排之废水，宜都市环境保护局依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项规定对宜都楚韵建材科技有限公司作出都环罚字(2018)66号《行政处罚决定书》属适用法律不当。综上，一审判决结果并无不当，宜都市环境保护局和宜都市人民政府的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；宜都市人民政府、宜都市环境保护局上诉请求不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人宜都市人民政府、宜都市环境保护局各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  唐兆勇 审判员  赵春红 审判员  肖小月 二〇二〇年四月二十六日 书记员  张 萍