广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终68号上诉人（原审原告）惠州大亚湾区西区街老畲村光明经济合作社。住所地：惠州大亚湾区**街道办老畲村光明村小组。负责人黄志忠，组长。被上诉人（原审被告）惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处。住所地：广东省惠州市**********。负责人何育忠，主任。原审第三人方锦稳。委托代理人龙斯媛，北京市盈科（惠州）律师事务所律师。上诉人惠州大亚湾区西区街老畲村光明经济合作社（以下称光明合作社）因与被上诉人惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处（以下称西区街道办）、原审第三人方锦稳行政确认纠纷一案，不服博罗县人民法院（2019）粤1322行初255号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，第三人于19xx年x月2x日出生，户籍所在地为广东省惠州市大亚湾区西区*********（老畲村）。2017年1月17日，惠州市公安局新西派出所出具《关于方锦稳等八人身份信息的证明》，称经户政业务系统和户籍档案查询，方锦稳等八人于2012年6月21日因出国定居美国已注销户口，该证明底部注明本证明不能用于国内诉讼、仲裁。2018年1月25日，第三人向被告申请确认其具备原告集体组织成员资格。2018年4月8日，被告向大亚湾区公安局新西派出所发出《协助调查函》，要求新西派出所核查第三人的户口在2012年6月31日被注销，该注销是否是法律意义上的注销，及其注销的原因和依据是什么？2018年11月15日，惠州大亚湾经济技术开发区公安局（以下简称大亚湾公安局）向大亚湾区法制局作出《关于协助调查方锦稳等8人身份证明核查情况的回复》，回复称西区街道办老畲村村民方锦稳等8人长期在境外生活，且无法联系，疑似出国定居人员，根据粤公通字[2012]145号《关于妥善处理有关户口问题的通知》的规定，第三人等8人符合注销（锁定）的条件，故按上级公安机关要求暂时锁定方锦稳等8人户籍，待其本人到派出所说明情况并交出相关证件，符合恢复（解锁）户籍的相关规定再对其户籍进行恢复（解锁）。根据中华人民共和国驻纽约总领事馆证明，方锦稳等8人不是美国公民，并无美国永久居留权，因此，2012年6月21日至2017年4月18日期间国籍无变动，属中国公民。2017年4月18日，大亚湾公安局根据惠府[2016]169号《惠州市人民政府关于印发惠州市进一步推进户籍改革实施方案的通知》“非定居国（境）外且被注销户口人员，回国（入境）后申请回原籍”的户籍政策，恢复方锦稳等8人户籍。方锦稳、方锦贤等8人的户籍是因为疑是出国人员而被注销（锁定），不属于重新入户。2018年7月16日，被告作出惠湾西行决字[2018]18号《行政处理决定书》，确认第三人具有原告处集体经济组织成员资格。被告分别于2018年7月20日和7月30日将上述行政处理决定送达给第三人和原告。原告收到后不服，向惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会申请行政复议。2018年12月4日，惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会作出惠湾行复[2018]27号《行政复议决定书》，撤销被告作出的惠湾西行决字[2018]18号《行政处理决定书》，并责令被告在收到本复议决定之日起30日内重新作出行政处理决定。2018年12月17日，被告向区法制局作出《关于提供复印件的函》，请求区法制局提供区公安局《关于协助调查方锦稳等8人身份证明核查情况的回复》的复印件。2019年1月3日，被告作出惠湾西行决字[2019]1号《行政处理决定书》，确认第三人具有原告处集体经济组织成员资格。该行政处理决定分别于2019年1月9日和1月15日送达给第三人和原告。原告不服该决定书，遂向法院提起诉讼。另查明，第三人是原老畲光明生产队的成员，从1992年村集体土地被征收开始至2016年参与集体收益分配。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。”以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”的规定，参照粤委办[2006]142号《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》“三、加强领导，切实维护农村妇女权益。……对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”的通知精神，被告作为乡（镇）一级人民政府，对农村集体经济组织与第三人之间因成员资格引发的行政争议，有依法进行处理的法定职责。因此，被告对第三人向其提出的集体经济组织成员资格确认申请，予以受理并作出处理决定送达原告和第三人，符合法律有关规定。关于被告作出被诉行政决定，认定第三人具有原告经济合作社的成员资格是否合法的问题。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”之规定，本案中，第三人系原告处原生产队的成员，属于农村集体经济组织的成员，其自1961年8月28日出生后入户原告处至今，户籍一直未有迁移，且大亚湾区公安局核查确认第三人户口注销的原因系因疑似出国定居人员，所谓的注销只是锁定该户籍资料，暂停办理相关户籍业务，经本人申请，符合条件的可恢复户籍，第三人不属于重新入户情形。现原告以第三人户口于2012年6月21日被公安机关注销重新恢复为由，认为第三人集体经济组织成员资格应当经村民代表大会表决且经表决第三人不具有本集体经济合作社组织成员资格，原告的主张显然没有事实和法律依据，故对于原告该主张，原审法院不予采信。综上，被告根据查明的事实，作出惠湾西行决字[2019]1号《行政处理决定书》事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。原告主张撤销该行政决定，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告惠州大亚湾区西区街老畲村光明经济合作社诉讼请求。本案受理费50元（原告已缴交），由原告负担。上诉人光明合作社上诉称，一、原审判决认定事实不清。原审第三人户籍于2012年6月21日被注销后长期居住于国外，至2017年才恢复户籍，原审第三人的护照也是2017年才签发，五年时间里，原审第三人显然并不具有中国国籍，完全可以通过查询原审第三人的出入境记录查明其五年时间里的国籍，但被上诉人在没有查明的情况下作出了《行政处理决定书》的具体行政行为，《决定书》确认原审第三人具有惠州大亚湾区西区街老畲村光明经济合作社集体经济组织成员资格。原审判决在没有查明原审第三人恢复户籍前五年内的真实身份的情况下作出了行政判决，该判决显然认定事实不清。二、原审判决适用法律错误。(一)认定被上诉人具有确认集体经济组织成员资格的职权属于适用法律错误。首先，行政机关所行使的职权应当具有法律的授权，在没有法律明确授权的情况下，即表示行政机关不具有相应的职权。被上诉人作为行政机关是否具有确认公民具有集体经济组织成员资格的职权?该职权完全应当得到相关法律的明确授权。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，公民是否具有村民组织成员资格应当按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定，被上诉人显然不能绕过集体组织直接确认公民是否具有上诉人成员资格的职权。其次，被上诉人作出《决定书》无程序法上的依据。确认原审第三人具有惠州大亚湾区西区街老畲村光明经济合作社集体经济组织成员资格与上诉人具有法律上的利害关系，确认程序应当通知上诉人参与并保证上诉人发表意见的权利。未经上诉人参与就作出确认原审第三人具有惠州大亚湾区西区街老畲村光明经济合作社集体经济组织成员资格的行政处理决定属于程序严重违法。当然，上诉人无从知晓被上诉人根据何种法律程序作出《决定书》，被上诉人作出《决定书》根本无程序法上的依据。再次，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，上诉人才有权根据组织章程，并通过成员大会表决的合法程序确认公民是否具有本集体组织成员资格。原审第三人是否具有惠州大亚湾区西区街老畲村光明经济合作社集体经济组织成员资格的问题应当由上诉人的成员大会表决确认，被上诉人直接作出《决定书》的行政行为损害了上诉人成员的表决权。另外，原审判决所提及法律法规包括《中华人民共和国各级代表大会和地方各级人民政府组织法》并没有明确授权被上诉人具有确认村民组织成员资格的职权。关于集体经济组织成员资格认定的纠纷应当由法院管辖。三、被上诉人作出的《决定书》的内容违法，原审判决驳回上诉人的诉讼请求于法无据。2012年6月21日，大亚湾区公安局新西派出所注销了原审第三人的户口，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，原审第三人在上诉人处的集体经济组织成员资格于该日依法取消。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，上诉人有权根据组织章程，并通过成员大会表决的合法程序确认公民是否具有本集体组织成员资格，上诉人依法召开了成员大会，表决确认原审第三人不具有本集体组织成员资格。上诉人作出的决议符合法律规定，应当得到法律支持。即使原审第三人于2017年4月18日恢复了户籍，依《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，关于原审第三人是否属于上诉人的集体经济组织成员，应当经上诉人成员大会表决确定其成员资格。上诉人召开成员大会确认了原审第三人不具有上诉人成员的资格。被上诉人绕开上诉人成员代表大会的决议，违反《广东省农村集体经济组织管理规定》，违背上诉人组织成员意志，作出确认原审第三人具有上诉人成员集体经济组织成员资格的《决定书》于法无据，其内容严重违法，依法应当撤销。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，上诉人为维护自身合法权益，特根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定提出上诉，请法院依法支持上诉人请求。上诉请求：1.撤销博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初255号行政判决书的所有判项；2.改判撤销被上诉人做出的（惠湾西行决[2019]1号）《行政处理决定书》的具体行政行为；3.判令本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人西区街道办未向本院提交书面答辩意见。原审第三人未向本院提交书面陈述意见。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案中，原审第三人因出生将其户籍落至上诉人处，并未发生过迁移。本案的主要争议在于上诉人认为原审第三人的户籍曾有过注销行为，而经其所属地户籍管理部门的确认，该注销只是暂时锁定，暂停办理相关户籍业务，并无将户口真正注销之含义。根据我国现有的户籍政策，户籍的变动是依当事人的申请而作出的行政许可行为，现有证据不能显示原审第三人有对其户口申请迁移或注销的事实，故对上诉人的主张，本院不予采信。故被上诉人经过调查核实后所采信的事实，继而作出涉案行政处理决定，确定原审第三人具有上诉人的集体经济组织成员资格，查明事实清楚，处理结果得当。上诉人认为被上诉人作出的决定不合法，理由在于未审查采纳其所作表决程序和结果，认为其处理结果与表决结果不一致，属于认定事实不清，从而请求撤销该处理决定。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款：“……实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”之规定，本案中，原审第三人的户口一直在上诉人处，并无迁移，即使上诉人对原审第三人是否属于其成员资格进行了表决，亦不能与上述规定相违背。故被上诉人的处理决定适用法律是正确的，应当予以支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。综上所述，上诉人光明合作社上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人惠州大亚湾区西区街老畲村光明经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年三月二十三日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩