河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初944号原告李奎菊，女，汉族，1976年1月14日出生，住郑州市金水区。委托代理人李露，河南英泰律师事务所律师。被告郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新技术产业开发区国槐街**。法定代表人王新亭，主任。委托代理人胡永宁，该单位工作人员。委托代理人燕雪松，河南坦言律师事务所律师。被告郑州高新技术产业开发区石佛办事处，住所地郑州市化工路**。法定代表人程佳栋，主任。委托代理人杜安郑，该单位工作人员。委托代理人秦芳芳，北京观韬中茂（郑州）律师事务所律师。原告李奎菊因要求确认被告郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“高新区管委会”）、郑州高新技术产业开发区石佛办事处（以下简称“石佛办事处”）强拆行为违法一案，于2019年12月26日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月25日公开开庭审理了本案。原告李奎菊及其委托代理人李露，被告高新区管委会的委托代理人胡永宁、燕雪松，被告石佛办事处的委托代理人杜安郑、秦芳芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李奎菊诉称：原告的房屋位于郑州市高新区铁路北站西干道路西，2019年5月郑州西干道货运铁路沿线整治工作启动，要求在6月15日之前将规划区范围内的违法建设拆除完毕，原告的房屋在该规划范围内。2019年6月2日，被告在未作出任何行政决定的情况下，组织相关人员，强行拆除原告房屋，室内物品损坏，给原告造成巨大经济损失。原告认为，被告实施的强制拆除行为认定事实不清，证据不足，被告在实施强制拆除前未作出行政决定，未履行催告义务，未作出行政强制执行决定，程序违法，其行为严重侵害了原告合法权益。请求：1．确认被告于2019年6月2日强制拆除原告房屋的行为违法；2．本案诉讼费用由被告承担。原告在法定期限内提交的证据有：第一组:1.原告李奎菊与杨忠兴的结婚证；2.杨忠兴的死亡证明及殡葬证；3.2014年1月18日、2018年8月19日、2019年1月18日，原告向郑州铁路局缴纳的电费收据；4.2015年12月、2017年3月、2018年8月28日，原告向郑州铁路局缴纳的水费收据；5.被告实施拆迁前自行测量原告房屋的记录；6.被违法拆迁前的视频（2段）及照片。该组证据证明：原告李奎菊系涉案房屋的实际权利人，且涉案房屋在建造时已经郑州铁路局批准，并按时缴纳水电费，故拆迁房屋是合法建筑，原告与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，原告主体适格。第二组：7.被告聘用人员及工作人员进行违法强拆的视频（1段）及照片；8.原告房屋被违法强拆后的照片。该组证据证明：被告实施了本案强制拆除的行为，是适格的被告。被告高新区管委会辩称：一、本案原告的诉讼主体不适格。根据原告的行政起诉状和相关证据，没有证明原告对案涉房屋享有所有权的相关产权证书，无法证明原告对案涉房屋享有合法权益，故被告认为原告的诉讼主体不适格。二、被告主体不适格。根据案件事实，原告没有证据证明本案所诉具体行政行为的主体是被告，被告也没有实施原告主张的拆除行为。三、被告认为本案应该依法追加中国铁路郑州局集团有限公司作为第三人参与本案行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条规定：必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。人民法院应当对当事人提出的申请进行审查，申请理由不成立的，裁定驳回；申请理由成立的，书面通知其参加诉讼。本案原告所诉具体行政行为是郑州市人民政府根据中国铁路郑州局集团有限公司的申请，按照国家部署对铁路沿线绿化综合整治工作的具体实施而发出的通告。根据河南省铁路土地管理局向郑州市人民政府提出的申请书承诺“由此引发的司法纠纷由我公司相关单位负责处理”，被告认为河南铁路土地管理局与本案具体行政行为有利害关系，应该依法通知其作为第三人参与本案行政诉讼。四、被告认为原告本案诉请不是行政诉讼的范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：人民法院不受理公民、法人、其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。原告本案诉请事项是行政机关发布的具有普遍约束力的命令。五、被告认为原告本案诉请不符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。结合以上答辩意见充分证明原告的本案诉请不符合法定条件。综上，被告认为本案中原、被告主体不适格，原告本案主张不属于行政诉讼的范围，其本案诉请不符合法定条件，请求依法驳回原告的本案诉讼或者驳回其诉请。被告高新区管委会在法定期限内提交的证据有：1．《郑州市人民政府中国铁路郑州局集团有限公司关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》（郑政通〔2018〕52号）。2．《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》（〔2019〕3号）。3．《关于违法建（构）筑物拆除的申请》（河南省铁路土地管理局，2019年5月5日）。4．《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》（中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室，2019年5月20日）。5．《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》（郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组，2019年4月29日）。6．《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》（中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室，2019年5月31日）。7.现场张贴照片（两张）。证明：被告是原告诉请具体行政行为发生地辖区政府机构，中国铁路郑州局集团有限公司按照上级机关指示依法向郑州市人民政府申请推进铁路沿线绿化综合整治工作，根据上级政府部门的工作指示对中国铁路郑州局集团有限公司辖区范围内违法建设拆除工作进行配合。被告仅仅是按照上级政府部门的指示配合中国铁路郑州局集团有限公司执行普遍约束力的命令，被告没有实施原告诉请的具体行政行为，原告的本案诉讼不符合法定条件，请求法院依法驳回原告的起诉。被告石佛办事处辩称：一、被告不是本案适格的诉讼主体。根据《郑州市人民政府中国铁路郑州局集团有限公司关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通知》（郑政通〔2018〕52号）《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》（〔2019〕3号）文件可知，原告诉称的案涉房屋属于城区铁路沿线两侧应予拆除的违法建筑。被告作为石佛辖区内的街道办事处，依据省级及市级相关文件的安排部署，为铁路局和政府部门顺利推进铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设的拆除工作，提供相关的配合。被告的行为符合法律规定，并未侵害原告的合法权益，原告将我办事处作为本案被告，没有事实和法律依据，依法不应予以支持。二、原告不具有对案涉建筑物主张权利的诉讼主体资格。河南省铁路土地管理局于2019年5月5日提交关于违法建（构）筑物拆除的申请，并于2019年5月20日发布并张贴《关于郑州铁路北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》。原告诉称案涉房屋占用的土地为铁路部门管理范围内的国有土地，却不能提供有效证据证明其房屋来源的合法性，案涉房屋系违法建筑，应依法予以拆除。综上，被告作为石佛辖区内的街道办事处，为铁路局和政府部门顺利推进铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设的拆除工作，提供相关的配合及支持。被告的行为程序正当，符合法律规定。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告石佛办事处在法定期限内提交的证据与高新区管委会一致。本院对上述证据认证如下：原告的证据1、2，二被告对其真实性均无异议，本院对其真实性予以采信；原告证据3、4、6、7、8，虽然二被告对其真实性有异议，但能与原、被告陈述及其他证据相互印证，本院予以采纳。原告证据5不符合证据法定形式要求，本院不予采纳。两被告证据1-6系政府及铁路部门的相关文件，原告对其真实性未提出异议，故本院认可其真实性，可作为认定本案事实的依据。证据7系铁路部门等在涉案西干道拆迁区域张贴涉案拆除申请、实施拆除的通告等的照片，原告亦未对其真实性提出异议，对于上述申请、通告在涉案拆除区域张贴的事实本院予以认可。经审理查明：2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布郑政通〔2018〕52号《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》，规定“一、拆除范围：城区内铁路沿线两侧各50米，其他区域铁路沿线两侧各100米。……三、拆除事项：铁路沿线绿化综合整治范围内所有违法建（构）筑物：（一）按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施；其他区域由所辖区人民政府组织实施；……（三）铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用人应当在规定的期限内进行拆除……逾期不拆除的，由辖区城市管理综合执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。……四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2018年12月31日止。”2019年2月3日，《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》（〔2019〕3号）印发，规定“一、铁路沿线建筑征收工作。（一）铁路沿线中铁郑州局权属范围内有证建筑的征收，由各区（管委会）负责、中铁郑州局配合……（二）铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责，在2019年2月15日前完成拆迁，拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局处置。”2019年4月29日，郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室向各区（开发区）发出《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》，启动铁路西干线拆除整治工作，要求各区制定详细整治计划方案进行全面整治。2019年5月5日，河南省铁路土地管理局签章向郑州市人民政府提交《关于违法建（构）筑物拆除的申请》，申请郑州市人民政府对其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，通告：“一、拆除范围：郑州北站铁路权属土地范围。……三、拆除事项：郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。（一）由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路郑州局集团有限公司配合；（二）郑州北站拆除范围内的违法建筑物、构筑物及其它设施，所有权人和使用人应当在7日之内限期搬离，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。……四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2019年6月15日止。”河南省铁路土地管理局《关于违法建（构）筑物拆除的申请》、中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》等在涉案郑州铁路北站西干道拆除整治区域范围内张贴。2019年5月31日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章向省会铁路沿线、生态廊道、过境干线公路、高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部出具《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》，载明：2016年之前，铁路土地管理部门（含土地林业经营管理中心、土地管理办公室等）与部分单位及个人签订了临时占用铁路用地合同，允许其按照合同约定临时借用相应铁路用地。因郑州市城市建设需要及中国铁路郑州局集团有限公司铁路用地管理机制改革，相应协议已公告废止并逾期。占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为，均属无效。另查明，原告称其房屋位于郑州市高新区铁路北站西干道路西，属于郑州西干道货运铁路沿线整治工作规划范围内，于2019年6月2日被被告强行拆除。2019年12月26日，原告将本案争议诉至本院。本院认为：本案争议焦点为：一、本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、本案原告是否具有诉讼主体资格；三、本案二被告是否是适格被告；四、中国铁路郑州局集团有限公司是否必须作为第三人参与本案诉讼；五、被诉强制拆除行为是否合法。一、关于本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案原告起诉被告强制拆除其涉案房屋的行为，是事实侵权行为，客观上对原告的财产性权利产生了直接影响，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告高新区管委会所称原告诉请事项是行政机关发布的具有普遍约束力的命令，不属于行政诉讼的受案范围的理由不能成立，本院不予采纳。郑州铁路沿线绿化综合整治工作虽系郑州市人民政府等相关部门发布通告等开展，但原告所诉其房屋拆除事项却是直接针对特定对象即本案原告的行政行为，而非行政机关发布的具有普遍约束力的命令。二、关于本案原告是否具有诉讼主体资格。被告高新区管委会认为原告不具有诉讼主体资格的理由是无证据证明原告对涉案房屋享有所有权的相关产权证书及合法权益。对此本院认为，原告未能提供对涉案房屋享有所有权的相关产权证书，并不能成为否认原告对涉案房屋享有权益的当然理由。本案原告出示了相关票据，初步证明了其对于涉案房屋享有相应权利，不能否认原告对强拆其房屋行为的利害关系和起诉资格。被告高新区管委会上述理由不能成立，本院不予采纳。关于被告石佛办事处所称涉案房屋占用土地为铁路部门管理范围内的国有土地，原告却不能提供有效证据证明其房屋来源的合法性，涉案房屋系违法建筑，应依法予以拆除的理由亦不能成立，因为即便原告涉案房屋属于应当拆除的铁路沿线绿化综合整治范围内的违法建设，也应当由法定主体经过法定程序来依法拆除，原告对违法强制拆除行为享有起诉权。故原告具有提起本案诉讼的原告主体资格。三、关于本案二被告是否是适格被告。被告石佛办事处称，在整个拆除工作中其只是提供配合工作，根据郑政通〔2018〕52号文件要求，接受上级高新区管委会的指令，去做相关的工作；涉案房屋属于城区铁路沿线两侧应予拆除的违法建筑，其作为辖区街道办事处，根据省市相关文件的安排部署，为铁路和政府部门顺利推进铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设拆除工作提供相关配合，符合法律规定，并未侵害原告合法权益，故其不是本案适格被告。被告高新区管委会称，涉案房屋系铁路沿线的违法建筑，中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各县区政府配合实施，所有权人和使用权人应限期自行拆除，逾期不拆的由辖区城市管理执法部门依法予以拆除；郑州市成立有绿化工作指挥部，由政府相关职能部门参与，高新区管委会要求辖区办事处等各部门严格按照郑州市相关工作部署来配合，根据郑州市通告要求督促办事处配合指挥部尽快履行完相关的工作部署；原告无证据证明高新区管委会实施了被诉拆除行为，其也未实施拆除行为，故其不是适格被告。对此本院认为，原告提供了拆除时的视频和相关照片，庭审中石佛办事处也明确承认其系接受上级高新区管委会的指令进行相关铁路沿线整治配合工作；作为辖区街道办事处，根据省市相关文件的安排部署，为铁路和政府部门顺利推进铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设拆除工作提供相关配合。被告高新区管委会也承认其要求辖区办事处等各部门严格按照郑州市相关工作部署来配合，根据郑州市通告要求督促办事处配合指挥部尽快履行完相关的工作部署。二被告提交的《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》中明确规定“铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责”。《郑州市人民政府中国铁路郑州局集团有限公司关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通知》规定“逾期不拆除的，由辖区城市管理执法部门依法予以拆除”。综上，本院认定高新区管委会应当对涉案拆除行为承担相应法律责任，其系本案的适格被告。石佛办事处不是本案的适格被告，原告对石佛办事处的起诉，本院依法予以驳回。四、关于中国铁路郑州局集团有限公司是否必须作为第三人参与本案诉讼。被告高新区管委会认为应当追加中国铁路郑州局集团有限公司的理由是郑州市人民政府根据中国铁路郑州局集团有限公司的申请，按照国家部署对铁路沿线绿化综合整治工作的具体实施而发出的通告，河南省铁路土地管理局向郑州市人民政府提出的申请书承诺“由此引发的司法纠纷由我公司相关单位负责处理”，故该局与本案有利害关系，应当依法追加为第三人参加诉讼。对此本院认为，铁路部门向郑州市人民政府提交的拆除申请是申请郑州市人民政府对其土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除；被告提交的郑州市人民政府等关于铁路沿线综合整治的相关文件是要求各辖区人民政府、各区（管委会）负责组织拆除；事实上，原告涉案房屋的拆除也是被告高新区管委会的派出机构石佛办事处具体参与实施，而中国铁路郑州局集团有限公司及河南省铁路土地管理局等铁路部门并未实际参与强制拆除行为，且上述铁路部门依法也不具有强制拆除建筑物、构筑物的行政主体资格，不是承担本案相应法律责任的被告或者第三人，亦无需为查明案件事实而追加其作为第三人参加本案诉讼，因此其不是必须参加本案诉讼的第三人。至于被告所称铁路部门向政府申请拆除时铁路部门承诺“由此引发的司法纠纷由我公司相关单位负责处理”问题，被告及郑州市人民政府可自行向铁路部门主张，但不影响本案被告、第三人的认定及法律责任承担。五、关于被诉强制拆除行为是否合法。本案中原告房屋被强制拆除前，被告并未征得原告的同意，亦未与原告签订任何协议。即便如被告所称原告涉案房屋系政府纳入铁路沿线绿化综合整治范围内的违法建筑物、构筑物，应当予以拆除，也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序中规定的法定程序，依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。而被告拆除原告涉案房屋时并未履行上述法定程序，故本院依法确认其拆除行为违法。综上，原告诉请确认被告高新区管委会强制拆除涉案房屋行为违法的请求成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告郑州高新技术产业开发区管理委员会于2019年6月2日强制拆除原告涉案房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告郑州高新技术产业开发区管理委员会承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 耿 立审判员 徐 滢审判员 付保东二〇二〇年四月七日书记员 袁鹏燕