浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终585号 上诉人(原审被告)新昌县人民防空办公室，住所地新昌县鼓山中路**。 法定代表人金泽昀，主任。 出庭行政机关负责人王慧瑛，副主任。 委托代理人张路安。 委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)新昌县翔雄置业有限公司，住所地新昌县梅渚镇梅渚村。 法定代表人陈孟红，执行董事。 委托代表人胡元长，浙江越泽律师事务所律师。 上诉人新昌县人民防空办公室因人防其他行政行为一案，不服新昌县人民法院（2019）浙0624行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷、询问，本案不开庭进行了审理。上诉人新昌县人民防空办公室的副主任王慧瑛及该单位委托代理人张路安、严洪祥，被上诉人新昌县翔雄置业有限公司的委托代理人胡元长到庭应询，经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限至2020年4月17日，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2005年11月25日，原新昌县规划 局对案涉地块作出《浙江金宇控股集团有限公司土地储备项目地块规划设计条件书》（新规规条字40号），主送新昌县土地储备中心。其中规定：用地面积为51403.8㎡，用地性质为二类居住用地，容积率不超过1.2，建筑密度不超过30%，总建筑面积不超过61684㎡，上檐口标高≤16.5ｍ，层高不超过2.8ｍ。2007年10月11日，原新昌县国土资源局与凯地置业签订《国有土地使用权出让合同》，约定将上述地块土地使用权出让给凯地置业，出让金4000万元，出让年限70年，受让人新建建筑物应符合下列要求：主体建筑物性质为二类居住用地，附属建筑物性质按规划确定，建筑容积率≤1.2，建筑密度≤30%，建筑限高按规划确定，绿地比例≤30%，其他土地利用要求按规划确定。2010年1月10日，凯地置业与原告签订《国有土地使用权转让合同》，将上述地块土地使用权转让给原告。2010年1月23日，新昌县人民政府就上述地块向原告颁发新国用（2010）第0××3号国有土地使用证。嗣后，原告筹划在上述地块上建设绿地翠谷项目。2010年4月起，原告多次向被告咨询人防政策，并于2010年5月28日向被告提交书面报告，认为其项目地块不属人防工程结建范围，要求免缴人防工程易地建设费。被告多次作出书面答复并通知缴费，认为该地块属于人防结建范围，原告应当缴纳人防工程易地建设费。2010年9月2日，新昌县发展和改革局完成对绿地翠谷项目的立项备案。2010年9月19日，绿地翠谷建筑设计方案评审会召开，被告及发改局、经贸局、建设局、国土局、环保局、规划局等单位代表及县规划咨询专家组成员参加会议。会议原则同意设计方案，并提出5点修改意见。2010年12月16日，原告向被告申请异地建设人防地下室。2010年12月27日，被告作出《新昌县人防工程政策性审查意见》，认定绿地翠谷项目须缴纳人防工程易地建设费7907645元。同日，原告向被告提交《关于请求缓缴人防工程易地建设费的报告》、《人防工程易地建设费欠条》，被告予以准许。2012年4月24日，新昌县规划局向原告颁发《建设工程规划许可证》。2010年12月至2017年8月，原告多次向梅渚镇政府、新昌县政府提交书面报告，要求帮助解决人防费免征事宜，并于2017年10月22日向绍兴市人防办提出书面投诉，要求撤销或者纠正被告的错误征收行为。2018年1月，原告向被告提交《关于要求对绿地翠谷项目出具人防意见书的请示》。被告于2018年12月11日作出回复，要求原告缴纳人防工程易地建设费，于2012年12月28日向原告作出《催款通知》，通知原告立即缴纳人防工程易地建设费。被告于2018年12月18日作出《拟行政征收人民防空工程易地建设费告知书》，于2019年1月4日召开听证会。2019年1月8日，被告作出《人民防空工程易地建设费行政征收决定书》（新人防办［2019］第1号），限原告自收到该决定书之日起十五日内足额缴纳人防工程易地建设费7907645元。原告不服该行政征收决定，遂提起本案诉讼。另查明，2005年3月9日，浙江省人民政府发布《浙江省人民政府关于浦江等10个县开展人民防空工作的批复》（浙政发函［2005］15号），同意新昌县为省人民防空城市，开展人民防空工作。2010年7月27日，浙江省人民政府发布《浙江省人民政府关于第二批开发区（园区）整合提升工作方案的批复》（浙政函［2010］114号），同意新昌高新技术园区等47家开发区（园区）为第二批整合提升单位。2010年10月28日，中共新昌县委发布《中共新昌县委、新昌县人民政府关于明确新昌县高新技术产业园区和新昌县工业园区规划管理范围、职能配置、内设机构设置的意见》（新委［2010］63号），明确“合并后的新昌高新技术产业园区管理范围包括七星街道的塔山区块（台地除外）、南岩区块、潜溪区块及梅澄区块”。2010年11月25日，浙江省人民政府发布《浙江省人民政府关于新昌县域总体规划的批复》（浙政函［2010］200号），案涉地块被划入中心城区规划。 一审法院审理认为，本案的争议焦点有两个：一是被告作出《人民防空工程易地建设费行政征收决定书》与《新昌县人防工程政策性审查意见》是否属于重复行政行为，二是案涉行政征收决定是否合法。关于第一个争议焦点。行政征收是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制征集一定数额金钱或实物的行政行为，具有强制性、无偿性、法定性等特征。行政征收行为、征收文书必须符合法定的实体和程序要求。行政征收决定一旦作出，行政相对人未在规定期限内缴纳的，作出行政征收行为的行政机关依法可以强制执行，没有强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。本案中，被告因不具有强制执行权，如原告不履行人防工程易地建设费行政征收决定，应当申请人民法院强制执行。而被告于2010年12月27日作出的《新昌县人防工程政策性审查意见》并非正式的行政征收决定，被告事实上也没有根据该审查意见依法向人民法院申请强制执行。可见《新昌县人防工程政策性审查意见》系内部审查意见，仅对原告起到政策指导和释明的作用，不能视作行政征收行为。此后被告以该意见内容为依据，向原告发出《拟行政征收人民防空工程易地建设费告知书》，经过听证程序作出案涉《人民防空工程易地建设费行政征收决定书》，系行政征收行为。虽前后两份文书一致认定原告需缴纳人防工程易地建设费7907645元，但并非就同一事实和理由作出的重复行政行为。关于第二个争议焦点。人民防空是国防的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要方面，是现代城市建设的重要内容，是利国利民的社会公益事业，人民防空建设关系到国家安全和战略全局。国家和省确定的人民防空重点城市和县城新建民用建筑，必须修建防空地下室，确因地质、地形、施工等客观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位应当按照国家和省规定的标准向人民防空主管部门缴纳人民防空工程易地建设费。人民防空工程易地建设费的征收范围包括城市建成区、开发区、工业园区、保税区和重要经济目标区，不包括上述区域以外的其他城市近郊区和除县级政府所在城镇以外的其他建制镇。房地产开发项目行政审批流程，包括供地前置、土地出让、建设审批三个环节。供地前置环节，由国土部门提供具备出让条件的土地，环保部门提供环境规划影响评价文件，规划部门提供刚性规划设计条件等，实质上已经规定了房地产项目主要指标，明确了未来取得土地使用权的房地产开发企业在项目中的权利义务。土地出让环节，则是行政机关把项目开发经营权授予符合一定条件的房地产开发企业。至于建设审批环节中的立项备案、规划许可、施工许可和验收，只是对项目的具体落实和监管，不会对权利义务产生实质性改变。由此可见，房地产开发企业在签订国有土地使用权出让合同之时，已经获批房地产项目开发经营权。本案中，新昌县国土资源局与凯地置业签订《国有土地使用权出让合同》的2007年10月11日，就是案涉房地产项目形成之时。2010年1月10日项目易主，原告完全承继了凯地置业的全部权利义务。浙江省人民政府于2010年7月27日批复同意新昌高新技术园区为第二批整合提升单位，并原则同意新昌高新技术园区的整合提升方案。2010年10月28日，中共新昌县委、新昌县人民政府发文将案涉地块所处的梅澄区块合并入新昌高新技术园区。自此，案涉地块成为人民防空工程结建范围，此后新建民用建筑项目应当结建人防工程，或者缴纳人防工程易地建设费，此前的民用建筑项目则无此义务。2015年修正的《中华人民共和国立法法》规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，我国首次在宪法性法律中明文规定法不溯及既往原则，在法治进程中迈出了重要一步。法不溯及既往，体现了法的稳定性和信赖利益保护原则，即人们基于以往法律所获得的利益，应当被维持，行政管理相对人对于行政权利的正当合理信赖，应当被保护。行政机关不得擅自改变已经生效的行政行为，确需改变行政行为的，应当赔偿由此给相对人造成的损失。《绍兴市人民政府办公室关于明确市区人防结建政策的通知》（绍政办发[2017]34号），对于如何选择适用《浙江省实施办法（第三次修正）》或者原政策，正是以取得土地使用权的时间为准，贯彻了法不溯及既往原则。其中明确规定：“凡以公开出让方式取得国有土地使用权的，以首次取得土地使用权时的成交确认书或土地使用权出让合同时间为准”。至于原告向被告提交的《关于请求缓缴人防工程易地建设费的报告》、《人防工程易地建设费欠条》，并不能使原告产生缴费义务。缴纳人防工程易地建设费，是民用建筑建设主体的法定义务，非约定义务，其因法律规定而产生，不因约定而产生。综上，案涉地块不属于人防工程结建范围，被告人防办作出《人民防空工程易地建设费行政征收决定书》缺乏事实依据，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告新昌县人民防空办公室作出的新人防办（2019）第1号《人民防空工程易地建设费行政征收决定书》。本案受理费50元，由被告新昌县人民防空办公室负担。 上诉人新昌县人民防空办公室上诉称：1.被上诉人开发建设的绿地翠谷房地产项目依法属于人防工程结建范围，应当依法缴纳人防易地建设费。该项目于2010年9月2日取得新昌县发展和改革局审批同意立项，9月19日经组织专家评审，原则同意设计方案，并明确建筑方案必须符合规划设计条件，符合地块出让合同的要求，其中《规划设计条件书》明确“地下建筑必须作为地下停车及人防等配套使用且高度面积符合有关规定”。此时，该地块项目已被列入人防工程结建范围，在规划许可前应依法办理人防结建手续。一审法院以“法不及溯往”和“房地产开发项目行政审批流程”的理由，得出缴纳人防易地建设费是“以土地出让时间为准”的结论没有事实和法律依据。2.上诉人作出人防易地建设费行政征收决定认定事实清楚、法律适用正确，程序合法。2010年12月16日，被上诉人提交《关于请求异地建设人防地下室的申请报告》，同年12月27日，上诉人同意该报告，并出具《新昌县人防工程政策性审查意见书》，明确项目需要缴纳的异地建设费，同日，被上诉人提交申请缓缴人防易地建设费欠条。2012年被上诉人办理了建设工程规划许可证。根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、（2003）国人防办字第18号《人民防空工程建设管理规定》第四十八条第一款、《浙江省实施办法》第十二条第（一）项、第（三）项，第十三条，《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》第九条规定，在人防工程结建范围缴纳相应的易地建设费系被上诉人的法定义务，上诉人依据上述规定和《浙江省人民政府关于第三批取消暂停征收部分行政事业性收费项目和降低部分收费标准的通知》（浙政发（2009）48号）规定，在催缴未果的情形下，依法作出征收人防工程易地建设费决定，认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人新昌县翔雄置业有限公司辩称：1.根据2007年10月11日《国有土地使用权出让合同》第十二条载明内容反映，所涉地块根据当时规划设计条件并无人防工程结建条件设定。至于《规划设计条件书》系2005年11月25日作出，按当时规划要求，涉案地块不属于人防工程结建范围，无需人防工程结建。2.根据《绍兴市人民政府办公室关于明确市区人防结建政策的通知》明确，“凡以公开出让方式取得国有土地使用权的，以首次取得土地使用权的成交确认书或土地使用权出让合同时间为准”，涉案地块土地使用权出让合同时间为2007年10月11日，故涉案地块当时不属于人防工程结建范围。3.根据新昌县住房和城乡建设局新建（2017）114号文及一审证人证言，2010年4月被上诉人多次向上诉人咨询人防相关政策，书面提出不属于人防工程结建范围免缴人防工程结建费要求，而上诉人错误认为涉案地块已属于人防工程结建范围，且不告知被上诉人报送审批手续。2010年7月27日新昌高新技术园区获得浙江省人民政府批复同意为第二批整合提升单位，11月25日浙江省人民政府才批准新昌县总体规划，案涉地块才成为人防工程结建范围。4.2010年9月2日“绿地翠谷”房产项目立项备案，9月19日召开建筑设计方案评审会，9月26日形成会议纪要，上诉人没有提出人防结建要求。5.上诉人于2010年10月作出人防工程政策性审查意见时所适用的“新昌县城区规划控制区、建成区范围图”并非2010年11月25日浙江省人民政府批准的新昌县域总体规划图。6.一审判决适用法律无误。2007年10月11日涉案地块签订土地出让合同，2010年4月被上诉人要求确认涉案项目不属于人防结建范围。9月立项后完成建筑设计方案审批，涉案地块于11月25日后才成为人防工程结建范围。故一审依据“法不溯及既往”原则及“从旧兼从轻”原则，并根据《绍兴市人民政府办公室关于明确市区人防结建政策的通知》中就人防工程结建政策的明确，对人防工程结建范围进行认定，适用法律无误。7.上诉人适用的新政发（2009）6号文在2009年年底失效，且对2010年4月其被申请人关于确认非人防结建范围确认及免缴人防结建费错误处理，应缴纳的人防易地结建费也因未按最终竣工建筑面积确认而内容不当。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院对此予以确认。 本院认为，首先，《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。故城市及城市规划区内的新建民用建筑，必须依法同步建设防空地下室。人防工程建设与民用建筑建设行为密切相关，而与土地出让行为本身本无直接关联。关于《绍兴市人民政府办公室关于明确市区人防结建政策的通知》（绍政办发〔2017〕34号）文件相关条款的理解，本院认为，该文件并未明确规定新昌县区域内的实施情况，即使新昌县区域内实施该文件，从文件文意理解，其中提及的“国有土地使用权取得时间”是判断“建设项目是统一按照新颁布的《浙江省实施办法》（2015）的规定来计算人防结建面积，还是自主选择新办法或者适用原政策规定来计算人防结建面积”的标准，并非一审法院理解的判断民用建筑本身是否属于结建范围的标准。根据《浙江省实施办法》（2004）第十五条规定，人防工程建设的设计、报批以及人防费的缴纳是建设单位取得建设工程规划许可证、施工许可证的前置程序。2012年4月24日涉案房地产项目获得建设工程规划许可证，之前，涉案地块已经被列入人防结建范围。被上诉人主张以土地出让合同签订时间或者工程立项时间等为标准来判断是否属于人防结建范围的理由均缺乏法律和政策依据，本院不予采纳。 第二，如前所述，人防工程建设的设计、报批以及人防费的缴纳是建设单位取得建设工程规划许可证的前置程序。暨人防工程建设的设计报批或人防费缴纳是建设单位获得规划许可的法定前提条件，新昌县人民政府新政发（2009）6号《新昌县人民政府关于进一步促进房地产市场健康稳定发展的意见》第（十四）项虽然规定“人防易地建设费推迟至工程竣工验收前收取”，但该规定仅是具体收费时间的延缓，不能改变缴纳人防费法定义务的确立时间应当是在建设单位取得建设工程规划许可证、施工许可证之前这一事实。本案中被上诉人于2010年12月16日提交了请求异地建设人防地下室的申请报告，同年12月27日，上诉人出具了《新昌县人防工程政策性审查意见》，确定该项目应缴纳人防易地建设费7907645元，同日，被上诉人出具《人防工程易地建设费欠条》及《关于请求缓缴人防工程易地建设费的报告》，要求缓缴上述费用，至2012年4月24日涉案房地产项目获得建设工程规划许可证。从上述事实可知，被上诉人应当缴纳人防工程建设费这一事实最晚在2012年4月24日之前已经确定。被上诉人是否需要缴纳人防工程建设费的行政争议的发生时间也应当在2012年4月24日之前，而被上诉人也明知该争议存在，但从未将该争议诉至法院，属于怠于行使诉权。由此（2018）浙0624行初12号新昌县人民法院行政判决书作出如下判断：“该答复中绿地翠谷项目需要缴纳人防易地建设费用的决定与2010年12月27日作出的人防政策性审查意见一致，该部分内容系重复告知，且对于原告是否需要缴纳人防工程易地建设费的行政行为也已经超过行政诉讼规定的起诉期限。故上述争议并非本案审理范围。”在上述判决发生法律效力后，上诉人于2019年1月8日作出被诉《人民防空工程易地建设费行政征收决定书》，该决定书实质上是针对被上诉人未按时缴纳易地建设费的行为做出的催缴行为，并明确了缴纳期限及逾期未缴纳的法律后果。鉴于被上诉人在行政程序过程中并未提供实际建筑面积的相关资料，上诉人依照《新昌县人防工程政策性审查意见》确定的数额进行催缴并无不当。在作出该决定之前，上诉人履行事先告知、听证等程序并告知相应复议诉讼权利，其作出涉案决定书适用法律及程序也并无明显不当之处。 被上诉人在本案一审中并未提供案涉项目最终竣工建筑面积与原规划面积不一致的证据，其主张应缴纳人防易地结建费数额有误的理由缺乏事实依据。如今后被上诉人能提供实际建筑面积与原规划建筑面积不一致等相关资料，上诉人仍可以依照相关法律法规及政策的规定，决定是否需要对易地建设费进行重新核定。 综上，一审判决适用法律错误，依法应予指正，上诉人的部分上诉理由本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下： 一、撤销新昌县人民法院（2019）浙0624行初69号行政判决； 二、驳回新昌县翔雄置业有限公司的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人新昌县翔雄置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 瑛 审判员 范卓娅 审判员 傅芝兰 二〇二〇年四月十五日 书记员 谈亚红