山西省太原市中级人民法院行政判决书（2019）晋01行初139号原告临汾顺泰实业有限公司，住所地：山西省襄汾县邓庄镇小韩村。法定代表人杨梅生，总经理。委托诉讼代理人王云生，北京大成律师事务所律师。委托诉讼代理人王文勇，北京德和衡（深圳）律师事务所律师。被告山西省人民政府，住所地：太原市小店区省府街**。法定代表人林武，省长。委托诉讼代理人刘卫卫，男，山西省司法厅行政复议与应诉处副处长。委托诉讼代理人韩婧，女，山西省司法厅行政复议与应诉处二级主任科员。被告临汾市人民政府，住所地：临汾市尧都区解放西路市府街市政府大院。法定代表人董一兵，市长。委托诉讼代理人赵向阳，男，临汾市生态环境局副局长。委托诉讼代理人李劲，山西中吕律师事务所律师。原告临汾顺泰实业有限公司（以下简称顺泰公司）不服被告山西省人民政府、临汾市人民政府行政复议行政撤销一案，于2019年11月6日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年11月12日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案。原告临汾顺泰实业有限公司的委托诉讼代理人王云生、王文勇，被告山西省人民政府的委托诉讼代理人刘卫卫、韩婧，临汾市人民政府的委托诉讼代理人赵向阳、李劲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告山西省人民政府于2019年10月16日作出晋政行复决字（2019）106号《行政复议决定书》，认为申请人临汾顺泰实业有限公司的复议申请不符合《行政复议法》的受案范围，且其申请事项缺乏证据支持，决定驳回其行政复议申请。原告临汾顺泰实业有限公司诉称，2019年6月26日，临汾市人民政府办公室下发《关于坚决落实山西省打赢蓝天保卫战2019年行动计划的通知》（临政办发[2019]19号），称“襄汾县负责6月底前完成市区建成区周边10公里范围内临汾顺泰实业有限公司的停产退出。”被告临汾市人民政府的行为从实体和程序上均是违法行政行为，其下发的《通知》明确要求“停产退出”，属于行政处罚，该内容直接抵触上位法律规定，没有任何法律法规依据，其认为原告“没有按期完成深度治理任务”完全不符合事实，其所谓的“深度治理”并没有相应的法律依据。被告临汾市人民政府以环保的名义私益侵害民营企业合法权益的行为，直接违反党中央国务院精神，其以“蓝天保卫战”为名将原告关停，却未能提供任何原告违反大气污染有关法律的依据。该《通知》发出后，自2019年7月5日起，被告临汾市人民政府组织了临汾市、襄汾县多个政府部门对原告进行了全方位的“毁灭式执法”，致使企业完全停产，至2019年9月底，由于缺少煤炭原料，原告的焦炉已经处于完全冷却状态，三座焦炉受到严重损害。被告一是该违法行为的指挥者、实施者，其行为违背了《行政处罚法》等法律的程序性规定，给原告造成巨大的经济损失，属于违法行为。原告曾就被告临汾市人民政府的违法行为向被告山西省人民政府申请行政复议，其却无视临汾市人民政府违法作出关停原告企业并组织实施的事实，认为《通知》是行政机关的内部行政行为不直接对外产生法律效力不属于行政复议范围，其作出的《行政复议决定书》无视大量的事实证据，驳回原告的复议应予撤销。综上，请求法院撤销被告以临汾市人民政府名义发出的《关于坚决落实山西省打赢蓝天保卫战2019年行动计划的通知》中关于强令临汾顺泰实业有限公司停产退出的具体行政行为；确认被告临汾市人民政府组织临汾市、襄汾县有关单位和人员实施对原告强行进行停产停业的行为违法；撤销被告山西省人民政府作出的晋政行复决字[2019]106号行政复议决定书；由被告承担本案诉讼费用。原告临汾顺泰实业有限公司向本院提交如下证据：第一组证据：证据1、2019年6月26日《临汾市人民政府办公室关于坚决落实山西省打赢蓝天保卫战2019年行动计划的通知》（临政办发【2019】19号）;证据2、2019年6月11日襄汾县人民政府关于临汾顺泰实业有限公司关停退出工作方案（征求意见稿）;证据3、2019年6月3日《山西省人民政府办公厅关于印发山西省打赢蓝天保卫战2019年行动计划的通知》（晋政办发【2019】39号）;证据4、2019年10月16日山西省人民政府行政复议决定书（晋政行复决字【2019】106号）。证明被告临汾市人民政府作出了要求对原告实施“停产退出”的有关决定，被告山西省政府作出的复议决定驳回了原告的复议请求；第二组证据：证据1、现场照片；证据2、2019年9月份驻场检检查的部分车辆的照片；第三组证据：相关执法视频；第四组证据：2019年8月7日新京报报道，从网上下载。证明被告临汾市政府实施了上述行为；第五组证据：证据1、2018年8月23日襄汾县工业企业深度治理现场检查意见；证据2、临汾顺泰实业有限公司关于深度治理核查意见的整改报告；证据3、2018年10月15日临汾顺泰实业有限公司污染物防治设施现场核查情况汇总及专家意见；证据4、2018年11月2日临汾顺泰实业有限公司关于污染物防治设施现场核查意见的整改报告；证据5、污染物防治设施现场核查专家意见（11月23日）；证据6、核查问题整改完成情况汇总（12月3日）；证据7、深度治理现场核查专家意见（2019年1月8日）；证据8、临汾顺泰实业有限公司核查问题整改完成验收申请（2019年1月10日）；证据9、2019年1月16日《关于临汾顺泰实业有限公司完成环保设施深度治理验收的意见》（襄县环验组办【2019】7号）；证据10、2019年4月11日排污许可证。证明我们已经按照官方文件完成了2018年的深度治理验收，原件均在企业内。2019年10月才是完成深度治理的期限；第六组证据：证据1、2009年3月3日工业和信息化符合《焦化行业准入条件》（第四批）公告；证据2、2017年8月31日安全生产许可证；证据3、2019年4月11日排污许可证。证明原告是一家合法经营的企业。被告山西省政府答辩称，一、答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民组织法》第五十九条规定，临汾市人民政府依据职权向其所属的市直有关单位和相关的下级人民政府下发《通知》符合法律规定。并且临汾市人民政府作出的《通知》虽然在内容上要求“襄汾县负责6月底前完成市区建成区周边10公里范围内临汾顺泰实业有限公司的停产退出”，但此仅是上下级机关之间的工作部署和安排，是行政机关的一种内部行政行为，并不直接对外产生法律上的效果。因此，临汾市人民政府作出《通知》的行为不属于行政复议法的受案范围。同时，现有证据材料不能证明临汾市人民政府有暴力危害原告经营自主权的行为和需要进行行政赔偿的情形，故答辩人对原告提出的第二项和第三项请求事项不予支持。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了原告的行政复议申请。二、答辩人《行政复议决定书》适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，原告于2019年7月22日提出行政复议申请，因案情复杂，答辩人决定延期审理三十日并书面告知了原告和临汾市人民政府。最终，答辩人于10月16日作出《行政复议决定书》，符合法律规定。综上，答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告山西省人民政府向本院提交如下证据：1、2019年7月19日行政复议申请书，证明答辩人审查的事实依据；2、2019年8月5日临汾市人民政府行政复议答复书；3、2018年6月27日《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发【2018】22号）；4、2018年7月29日《山西省人民政府关于印发山西省打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（晋政发【2018】30号）；5、2019年6月3日《山西省人民政府办公厅关于印发山西省打赢蓝天保卫战2019年行动计划的通知》（晋政办发【2019】39号）；6、2019年6月26日《临汾市人民政府办公室关于坚决落实山西省打赢蓝天保卫战2019年行动计划的通知》（临政办发【2019】19号）；7、2019年9月16日山西省人民政府行政复议延期审理通知书；8、2019年9月18日特快专递邮寄单；9、2019年10月16日山西省人民政府行政复议决定书（晋政行复决字【2019】106号）；10、2019年10月18日特快专递邮寄单。证据2-10为证明依法作出行政复议决定的证据。被告临汾市人民政府答辩称，一、被答辩人已就《通知》申请省政府进行行政复议，省政府作出程序性驳回的复议决定依法不属于维持原行政行为的情形，本案不属于《行政诉讼法》规定的共同被告情形。被答辩人在本案中将答辩人和省政府列为共同被告，同时请求撤销《通知》和《行政复议决定书》属于《行政诉讼法》规定的原告诉讼请求不明确的情形。二、被答辩人已在另案中起诉要求人民法院对《通知》进行合法性审查，其在本案中又针对《通知》提起诉讼，属于重复诉讼行为，违反“一事不再理”原则。三、答辩人所作《通知》系行政机关内部监督履职的内部行政行为，并非针对被答辩人作出的具体行政行为，而且《通知》也未对被答辩人的权利义务产生实际的、直接的影响。被答辩人在另案中起诉襄汾县政府，要求确认襄汾县政府强行要求其停产退出的行为违法并要求对《通知》进行附带合法性审查，恰恰能够说明《通知》为内部行政行为，而非针对被答辩人的具体行政行为，也未产生“外化”的法律效果。因此《通知》不属于行政诉讼受案范围。各行政执法机关对被答辩人进行的行政执法行为，是针对被答辩人存在的违法行为、分别依据相关部门法律规定作出的，而非是对《通知》的执行，二者之间法律基础并不相同，也无关联。四、答辩人具有作出《通知》的法定职权，依法作出《通知》并将被答辩人列入停产退出名单事实清楚、证据充分。五、答辩人未根据《通知》组织临汾市、襄汾县有关单位和人员实施对被答辩人强行停产停业的行为，相关部门依法对被答辩人多项违法行为开展行政执法与被答辩人《通知》无关，被答辩人所提诉求缺乏事实和法律依据，不应得到支持。综上所述，被答辩人提起本案诉讼存在诉讼请求不明确、重复起诉、诉讼标的不属于行政诉讼受案范围的情况，请求人民法院查明案件事实，依法裁定驳回被答辩人起诉或判决驳回其诉讼请求，维护答辩人的合法权益。被告临汾市人民政府向本院提交如下证据：1、2018年6月27日《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发【2018】22号）；2、2018年7月29日《山西省人民政府关于印发山西省打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（晋政发【2018】30号）3、2019年6月3日《山西省人民政府办公厅关于印发山西省打赢蓝天保卫战2019年行动计划的通知》（晋政办发【2019】39号）；4、2019年5月27日《临汾市人民政府办公室关于印发2019年推进市区空气质量改善的重要举措的通知》（临政办发【2019】13号）；5、生态环境部通报2018年12月和1-12月全国空气质量状况；6、生态环境部发布2019年6月和1-6月全国空气质量状况；7、2019年6月26日《临汾市人民政府办公室关于坚决落实山西省打赢蓝天保卫战2019年行动计划的通知》（临政办发【2019】19号）。证据1-7证明《通知》系临汾市政府为了落实国务院、省政府相关政策要求，而督促下级机关履职的内部行政行为；8、顺泰公司诉襄汾县政府起诉状（2019年8月1日）及运城市中级人民法院（2019）晋08行初59号案件《应诉通知书》（2019年8月26日）；9、《襄汾县市场监督管理局实施行政强制措施决定书》（2019年7月5日）等10份襄汾县相关部门对顺泰公司违法行为进行行政执法的执法文书以及报案材料，证明《通知》未对顺泰公司权利义务产生实际的直接的影响，未产生“外化”的法律效果；10、临汾市蓝天保卫战范围示意图；11、《产业结构调整指导目录（2011年本）》（2013年修正版）；12、2019年4月11日顺泰公司《排污许可证》（副本）（部分）；13、2017年2月14日《中共临汾市委临汾市人民政府印发关于环保部约谈暨全市环保突出问题整改工作实施方案的通知》（临发【2017】3号）；14、2017年2月18日《中共襄汾县委襄汾县人民政府关于开展襄汾县生态环境治理的实施方案》（襄发【2017】2号）；15、2017年9月20日《关于印发临汾市工业企业深度治理达标验收工作方案的通知》（临市环治攻坚办【2017】48号）；16、2018年1月18日《中共临汾市委办公厅临汾市人民政府办公厅关于开展2018年全市生态环境治理攻坚行动的实施意见》（临办发【2018】2号）；17、2018年2月6日《中共襄汾县委办公室襄汾县人民政府办公室关于开展2018年全县生态环境治理攻坚行动的实施意见》（襄办发【2018】）；18、2018年11月23日襄汾顺泰焦化实业有限公司污染防治设施现场核查专家意见；19、2019年1月4日《关于临汾顺泰实业有限公司污染防治设施深度治理的情况报告》（襄气指发【2019】2号）；20、2019年1月16日《关于临汾顺泰实业有限公司完成环保设施深度治理验收的意见》（襄县环验组办【2019】7号），证据10-20证明顺泰公司是在市区建成区周边10公里范围内的焦化企业、未按期完成深度治理任务的限制类焦化企业，《通知》将其列入停产退出名单事实清楚、证据充分；21、2019年3月12日《关于印发临汾市2019年钢铁、焦化行业深度减排实施方案的通知》（临气指办发【2019】35号），证明顺泰公司未完成2017、2018年度深度治理要求，未达到2019年深度治理要求；22、襄汾县环境保护局责令停产整治决定书（2016年11月25日）等行政执法文书及顺泰公司就部分行政执法行为提起行政诉讼的起诉状和应诉通知书，证明相关部门对顺泰公司进行行政执法与《通知》无关，并不是因为执行《通知》而进行的行政执法。法律依据：依据1-4同证据1-4；5、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条。经庭审质证，原告顺泰公司对被告山西省人民政府的证据发表质证意见，对其真实性认可，关联性不认可，所要证明的事实不认可，证据不能证明原告违法，被告省政府的听证笔录没有向本法庭提交，该复议决定错误。原告对被告临汾市人民政府提交的证据、依据发表如下意见：证据1-7真实性无异议,但没有任何一项规定原告的情况可以关停。证据8与本案无关，后来提交的起诉状已经撤回对通知的合法性审查的诉求。证据9三性均不认可，真实性无法确认，与本案无关。证据10-20真实性无异议，证明目的和关联性不认可，深度治理不是法律法规的要求，是临汾市政府自行提出深度治理。证据21、22与本案没有关联性，同时证明2016年对原告进行的处罚中没有一项是大气污染的处罚。被告山西省人民政府、临汾市人民政府对原告提交的证据发表如下意见：第一组证据中证据1、3、4的三性认可,对证据2三性均不认可。对第二、三、四组证据三性均不认可。对第五组证据5、9、10真实性认可，证明目的不认可,证据5、9恰恰证明原告没有完成深度治理要求，证据9中取得排污许可证并不代表原告具备验收条件。证据10的排污许可证证明原告违法排污。证据1、2、3、4、6、7、8真实性存疑，不能达到证明目的。第六组证据中证据1真实性认可，证明目的不认可。证据2安全生产许可证与本案无关。本院对上述证据认证如下：原告第一组证据中证据1、3、4认可；第五组证据中证据5、9、10认可；第六组证据中证据1、3认可；其他证据不予认可。对被告临汾市人民政府的证据、山西省人民政府提交的证据予以认可。经审理查明，2019年6月26日,临汾市人民政府下发了《关于坚决落实山西省打赢蓝天保卫战2019年行动计划的通知》（临政办发【2019】19号），其中提出：“襄汾县负责6月底前完成市区周边10公里范围内临汾顺泰实业有限公司的停产退出；对未按期完成深度治理任务的限制类焦化和钢铁企业实施停产退出。”原告公司是位于市区周边10公里范围内的焦化企业，其认为该《通知》实际是一项“责令停产停业”和侵犯企业经营自主权、财产权的行政处罚，于2019年7月22日向被告山西省人民政府申请行政复议，复议请求为“1、撤销被申请人《通知》中关于强令申请人停产退出的内容；2、责令被申请人停止暴力危害申请人经营自主权的行为；3、责令被申请人依法对申请人进行行政赔偿”。被告山西省人民政府受理后经审查认为，其请求1中的《通知》仅为上下级行政机关之间的工作安排和部署，不直接对外产生法律上的效果，故不属于行政复议受案范围。同时现有证明材料不能证明被申请人有暴力危害申请人经营自主权的行为和需要进行行政赔偿的情形，对其2、3项请求事项不予支持。依据《行政复议法实施条例》第48条第一款（二）项的规定，被告山西省人民政府于2019年10月16日作出晋政行复决字（2019）106号《行政复议决定书》，驳回申请人的行政复议申请。原告不服该106号《行政复议决定书》，遂形成本诉。在庭审过程中，原告调整其诉讼请求顺序为：“1、撤销被告山西省人民政府106号《行政复议决定书》；2、撤销临汾市人民政府《通知》；3、确认临汾市人民政府组织实施对原告强行停产停业行为违法。”本院认为，本案为行政复议撤销之诉，被告山西省人民政府所作106号《行政复议决定书》中，复议结论为“驳回申请人的行政复议申请”，其中包含了对原告撤销《通知》的程序性驳回和对要求停止危害经营自主权并进行行政赔偿的实体驳回，属于《行政诉讼法》第七十条第（六）项规定的明显不当。被告山西省人民政府仅依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项不符合行政复议受理条件的程序性规定为由驳回原告的行政复议申请，系适用法律不当。在本案审理中，经法庭释明原告仅对诉讼请求的顺序作出了调整，但一个行政诉讼案件中涉及多个行政行为并不符合“一案一诉”的受理原则，且基于不同性质行政行为的诉讼请求所对应的被告主体不同，相对应的管辖法院也不同，本案一并作出判处缺乏法律依据也不利于维护各方当事人的合法权益。综上所述，被告山西省人民政府作出的106号《行政复议决定书》依法应撤销重作。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下：一、撤销被告山西省人民政府作出的晋政行复决字（2019）106号《行政复议决定书》；二、责令被告山西省人民政府于判决生效之日起60日内重新作出复议决定。案件受理费五十元，由被告山西省人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 张翠萍审 判 员 陈 聪审 判 员 郭朝艳 二〇二〇年四月十三日法官助理 郭 祺书 记 员 吴 彤