贵州省遵义市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）黔03民终1567号上诉人（原审被告）：吕良佑，男，1951年7月12日出生，汉族，住贵州省绥阳县。被上诉人（原审原告）：绥阳县人民政府。住所地:贵州省遵义市绥阳县南部新区。法定代表人：刘兆武，绥阳县人民政府县长。委托诉讼代理人：高晓萍，严正律师事务所律师。原审第三人：绥阳县国有资产投资运营有限责任公司。住所地:贵州省遵义市绥阳县洋川镇北环东路财政局办公楼。法定代表人：徐军，经理。委托诉讼代理人：李芬，严正律师事务所律师。上诉人吕良佑因与被上诉人绥阳县人民政府、第三人绥阳县国有资产投资运营有限责任公司土地租赁合同纠纷一案，经贵州省绥阳县人民法院于2018年6月21日作出（2018）黔0323民初338号民事判决，吕良佑不服提起上诉，经本院于2019年4月8日作出（2019）黔03民终381号民事裁定，撤销原判，发回重审。一审法院重审后作出（2019）黔0323民初1442号民事判决，吕良佑不服，再次提起上诉。本院于2020年3月9日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。吕良佑上诉请求：1、驳回被上诉人的诉讼请求。2、撤销原判。3、诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1、上诉人依据绥府报《1999》20号文件，取得国有土地承包权，政府承诺：依据《土地法》第九条；《土地承包法》第20条之规定（承包期限：耕地为三十年。草地为三十至五十年。林地承包期为三十年至七十年；特殊林木的承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长），省林勘院根据这一法律规定进行规划设计，期限为五十年。按照省、市、县林业行政主管机关相关法规文件、逐级审核立项、建立林业中心苗圃基地，依法依规而取得国有土地承包经营权，不是以民事合同契约方式取得承包经营权。2、关于绥府办《2007》76号文件。此文件系国泰公司唯一授权管理土地的法规文件，上诉人在该文件中实在找不出授权收回上诉人土地承包经营权的相关内容。3、国泰公司与上诉人于2009签订一年一租《土地租赁协议》，因协议条款格式系国泰提供，当时上诉人对其中“租赁”即“第六条争议条款”提出质疑，上诉人不同意签订。从国泰公司二月二十六日下通知至三月十六日止，上诉人不签订上述“通知”要求，不交土地租金视为上诉人不在继续使用土地，作弃权处理。按通知要求，国泰将强行收回土地另行出租，所造成的经济损失由个人自行负责。上诉人不签订协议，土地租金交不出去，系上诉人违约。最后国泰公司解释，根据绥府办《2007》76号文件授权，国泰公司只能利用荒地和闲置耕地签订短期合同。对上诉人以前承包使用的土地及苗木，国泰公司无权处理，但因上诉人土地承包期太长，为防日后在土地上建立其它设施，要求赔偿惹麻烦，应保留合同中的争议条款，把内容签订活一点。这就是设置争议条款，不注明苗木，更不存在上诉人以此协议一年租用期，放弃2009年以前九年间土地上生产所有的苗木享有的权利。这就是为什么第一年合同签订时间是两年，交租金时间拖至当年十月二十日才签订这一争议《协议》。为什么后来继续签订第二，第三份合同，那只是第一份争议格式合同的延续。如果认定国泰公司签订的《协议》涉及土地所有权有效，其主体资格适格，就应对2009年以前上诉人地上的苗木进行清偿。反之，其主体资格就不适格，其签订的《土地租赁协议》涉及土地承包权及地上苗木就是无效条款。4、国泰公司主体资格不适格，签订的一年一租《土地协议》涉及收回上诉人的土地承包权就是无效协议。国泰公司主体资格不适格，是指其超越职权范围，利用一年一租收取土地租金的《协议》来起诉上诉人要求收回被上诉人的土地承包权，而否认上诉人依法取得土地承包权的相关法律、法规。特别是绥府办《2007》76号文件第一，第四条之规定，其权力超出了自己的职权管理范畴。被上诉人作为原告主体资格起诉上诉人，更是无中生有。因为上诉人并没有与被上诉人签订过任何民事方面的协议，更没有任何直接利害关系。而被上诉人是借用国泰公司签订的《土地租赁协议》无效条款来起诉上诉人。5、被上诉人提出的诉讼请求客体含混模糊不清，不能笼统而谈土地，土地具有多重属性。在上诉人看来客体就是苗圃，真正争议，受到侵犯的客体是苗木，苗木是有生命的，属于不动产，不是一般产品。上诉人不是无缘无故把苗木种到国有土地上。上诉人的一切生产，经营行为，均符合相关法律、法规规定。被上诉人哪有只请求收回土地，苗木不作处理，实际就是侵犯了上诉人的土地承包经营权。6、上诉人使用的土地承包来源于2000年林业局委托建立苗圃基地而来，与国泰公司没有任何联系，虽然2009年与国泰公司签订一年一租土地协议，那只是用于交纳土地租金，此争议历经五审审结。7、被上诉人提供的《荒山发包合同书》与《绥阳县果树转包协议》两份证据，作为本案诉讼事实与理由来推理，否认国家依法、依规立项建立的苗圃基地土地承包权于法无据，不能将所推论结果由上诉人买单，与上诉人无任何关联。《2007》76号文件是国泰公司唯一授权的法规文件，该文件第一条规定国泰公司土地管理职权授权范围：是指没有争议的荒地，闲置耕地。第四条对于有争议长期使用的土地，应按照相关法律法规逐宗收回土地使用权，上诉人使用的土地，在八年前就己经建立苗圃基地，就属于此范围。《一年一租土地协议》不涉及上诉人的土地承包权及地上苗木，该协议对上诉人只能作为收取土地租金的依据。绥阳县人民政府辩称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。原审第三人绥阳县国有资产投资运营有限责任公司未作书面答辩。绥阳县人民政府向一审法院起诉请求：请求依法判决吕良佑立即将绥阳县人民政府位于绥阳县（原绥阳县良种场）范围内的25亩国有土地归还绥阳县人民政府管理使用，该土地上种植的树木由吕良佑自行搬迁；2．本案诉讼费由吕良佑承担。一审法院认定事实：1988年9月12日，国营绥阳县良种场将其管理的位于原绥阳县良种场内的箭杆山、马家林等100亩荒山发包给绥阳县经济作物站建立果园，该土地系国有土地。承包期为一九八八年十月至二〇〇八年十二月底止，其中一九八八年十月至十二月为土地划定期。后来，绥阳县经济作物站无力偿还用于建立果园的中国农业银行贵州省绥阳县支行借款29.67万元的本息，于1996年12月1日与中国农业银行贵州省绥阳县支行签订《绥阳县果树示范园转包协议书》，将该100亩土地转包给中国农业银行贵州省绥阳县支行经营。1999年12月10日，绥阳县林业局与中国农业银行贵州省绥阳县支行签订《绥阳县果树示范园转包合同》，绥阳县林业局从中国农业银行贵州省绥阳县支行处转包该100亩土地及其他设施用于绥阳县中心苗圃场的建设，承包期限从一九九九年十二月至二〇〇七年十二月底止，共计八年。该中心苗圃场系根据中共中央、国务院建设重点生态工程的精神和指示，为了确保遵义市长江防护林工程以及天然林保护工程建设的用苗数量和质量，由贵州省林业厅决定建设。1999年10月，贵州省林业勘察设计院受绥阳县林业局的委托出具《绥阳县中心苗圃初步设计说明书》，说明书上记载“苗圃土地由两个片区组成，……，苗圃A面积159亩，位于县城西郊，……；苗圃B面积145亩，也位于县城西郊，距城区3公里，现为农业银行土地，林业局拟向银行承租使用，承租期50年。”等内容，绥阳县林业局从绥阳农行处转包的100亩国有土地即用于苗圃B场的建设。经贵州省林业厅审定，中心苗圃建设项目总投资180万元，其中，中央财政专项投资90万元，市、县和项目实施单位配套90万元，项目建设期限为1999年11月到2000年11月。中心苗圃A场和B场的基础设施建设完成后于2002年3月18日通过验收。因地方配套资金90万元不到位，场内没有绿化苗，绥阳县林业局将B场承包给吕良佑、唐安全育苗经营。此后，吕良佑、唐安全自筹资金在中心苗圃B场种植、经营苗木。吕良佑承包土地经营后，以自己为经营者办理了“绥阳县中心园艺场”个体工商户营业执照，以及税务登记证、林木种子生产许可证、林木种子经营许可证等证照。2007年6月29日，绥阳县人民政府办公室下发《县人民政府办公室关于启动回收县良种场土地使用权的通知》（绥府办通［2007］76号），通知中明确，绥阳县人民政府委托绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司（现更名为绥阳县国有资产投资运营有限责任公司）负责收回良种场所属的国有土地，并作为绥阳县国资运营资本整体纳入国泰国有资产运营有限责任公司进行管理。从2009年1月1日起至2013年12月31日期间，绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司与吕良佑曾连续四次签订《土地租赁协议》（第一次合同期限为两年，后面三次为一年一签），将前述100亩国有土地中的25亩租赁给吕良佑使用，双方在四次签订的租赁协议上均约定：“一、土地租赁地点、面积：甲方将其位于绥阳县良种场内连片土地25亩（含地上建筑物）租给乙方生产使用。（租赁土地内现有的道路、房屋及水沟等不计算租赁土地面积）……六、乙方在租赁土地上耕种经营过程中，因国家政策性原因甲方需要收回部分或全部土地时，本租赁协议即行中止，但甲方应原则上提前六个月通知乙方，对未到期部分的租金，由甲方按比例退还给乙方，乙方应无条件自行完成搬迁工作，并自行承担搬迁费用。”等内容。双方最后一次签订《土地租赁协议》约定的土地租赁期限为2013年12月31日止，协议到期后，双方对该25亩国有土地未签订任何使用协议。另查明：1．诉争土地位于绥阳县原绥阳县良种场内，四周界临的均是该社区的集体土地（详见原绥阳县良种场部分土地租赁范围图）。2．绥阳县农业局将绥阳县中心苗圃场Ｂ场承包给本单位职工吕良佑、唐安全经营，二人在苗圃Ｂ场的土地界限无明确划分，是以双方各自种植的树苗来区分所占地块。3．争议土地种植了2000余株树木。4．绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司于2018年12月11日更名为绥阳县国有资产投资运营有限责任公司。一审法院认为，原、被告争议的土地系国有土地，被告吕良佑对诉争土地的管理使用，在2000年至2008年期间是来源于绥阳县林业局将苗圃场承包给其经营的承包权利，在2009年1月1日至2013年12月31日期间是来源于《土地租赁协议》的合同权利，而自2014年1月1日之后，被告吕良佑未能与绥阳县人民政府授权的国泰国有资产运营有限责任公司达成土地租赁协议，未取得争议土地的合法使用权，故其后对争议土地的使用系非法使用。被告应在租赁到期后将所租赁的土地依法返还给出租方。2009年1月1日起至2013年12月31日期间，国泰国有资产运营有限责任公司与被告吕良佑先后四次签订《土地租赁协议》，在协议中被告与国泰国有资产运营有限责任公司约定由被告自行完成搬迁工作，并自行承担搬迁费用，上述协议系双方的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，对双方具有法律约束力，双方应当按照协议约定全面履行义务。对于原告请求被告返还诉争土地并自行完成搬迁的请求，根据《中华人民共和国合同法》第六十条第一款“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”、第二百三十五条“租赁期间届满，承租人应当返还租赁物。返还的租赁物应当符合按照约定或者租赁物的性质使用后的状态。”之规定，本院予以支持。对被告主张的与国泰公司签订的《土地租赁协议》不是其真实意思表示，其在庭审中未提供证据予以证明相关事实，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”及《最高人民法院关于适用的解释》第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。”之规定，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第二百三十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决：被告吕良佑于本判决生效之日起六个月内自行将其种植在原绥阳县良种场内的25亩国有土地上的树木搬离，并将其占用的国有土地返还给原告绥阳县人民政府。案件受理费60.00元，由被告吕良佑负担。二审查明，2014年7月14日，绥阳县人民法院立案受理原告绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司起诉被告吕良佑土地租赁合同纠纷一案，绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司的诉请为：请求判决由被告返还已经租赁到期的国有土地；被告所种植的树木由被告自行搬离。绥阳县人民法院审理后作出（2014）绥民二初字第131号民事判决，判决被告吕良佑于本判决生效后一个月内将绥阳县良种场内连片土地25亩返还原告绥阳县国泰公司并自行将该租赁国有土地的树木搬离。吕良佑不服上诉，经本院于2015年7月16日作出（2015）遵市法民三终字第96号民事裁定，将该案发回重审。绥阳县人民法院重审后于2016年7月20日作出（2016）黔0323民初226号民事判决，判决由被告吕良佑将原绥阳县果树示范园范围内的25亩国有土地（绥阳县良种场内连片土地）上种植的树木搬离后，将该25亩国有土地返还原告绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司。限于本判决生效后一个月内搬离树木、返还土地。判决作出后，吕良佑仍不服，上诉于本院，本院于2016年12月16日作出（2016）黔03民终4923号民事裁定，撤销原判，发回重审。重审诉讼中原告绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司申请撤回起诉，绥阳县人民法院于2017年9月15日作出（2017）黔0323民初728号民事裁定，准许原告绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司撤回起诉。另查明：绥阳县林业局于1999年3月25日向绥阳县人民政府上报《关于绥阳县1999-2010年天然林资源保护工程“实施方案”的请示》，绥阳县人民政府于1999年5月31日作出“绥府复【1999】16号批复”，同意绥阳县林业局实施方案。1999年7月19日，绥阳县人民政府向遵义市人民政府上报“绥府报【1999】20号”《关于承诺完成“县级中心苗圃”任务的报告》，承诺县级中心苗圃任务300亩。1999年8月，绥阳县林业局委托贵州省林业勘察设计院对绥阳县中心苗圃进行勘察设计，后者于1999年10月出具《绥阳县中心苗圃初步设计说明书》，内容为：苗圃土地由两个片区组成，一片为原国营苗圃场（苗圃A），另一片位于雅泉农场内（苗圃B），总面积302亩；···苗圃B面积145亩，现为农业银行土地，林业局拟向银行承租使用，承租期50年。1999年10月21日，遵义市林业局于向绥阳县以及红花岗区林业局发出“遵市林【1999】110号”《关于下达1999年天然林资源保护工程和长防林工程种苗基地建设投资计划的通知》，明确绥阳县中心苗圃建设规模300亩，总投资180万元。1999年11月17日，绥阳县林业局发出“绥林通（1999）20号”《绥阳县林业局关于成立绥阳县天然林保护工程中心苗圃场领导小组的通知》，明确绥阳县中心苗圃场领导小组组长为周容宪（绥阳县林业局局长），成员包括胡晓林（绥阳县林业局营林站站长兼苗圃场场长）等人。1999年11月19日，贵州省林业厅向遵义市林业局下发“黔林计复【1999】221号”《关于贵州省1999年种苗工程绥阳县中心苗圃建设项目初步设计的批复》，认为《绥阳县中心苗圃初步设计说明书》设计内容基本齐全，投资总概算基本可行，并对贵州省1999年种苗工程绥阳县中心苗圃建设项目实施单位、建设总规模、育苗技术方案、总投资、建设期限等事项作出批复。1999年11月20日，绥阳县林业局作出“绥林办（1999）字12号”《关于绥阳县中心苗圃工程建设施工的决定》，决定实施中心苗圃基础工程建设，并明确本工程分为AB两块，根据资金到位和工程单项涉及情况看，每一项工程都不足20元，因此不再实行招投标，由苗圃场具体确定责任心较强、经济实力雄厚、具有管理能力的人承包施工。2014年5月20日，绥阳县林业局出具《关于天然林保护工程中心苗圃场苗木生产经营情况的说明》，载明：为解决优质苗木需要求，根据贵州省林业厅黔林计复（1999）221号，遵义市林业局遵市林（1999）110号，绥阳县人民政府（1999）20号文件精神，在我县建立优质苗木基地三百亩，其中，中心苗圃基地一百四十五亩。按照上述文件精神及政府承诺，县政府匹配项目资金百分之五十，中央拨款前期项目实施后，由于县财政拿不出匹配资金，苗圃基地前期设计工程完工后，后期资金短缺，无法启动投入生产，刚建立起来的苗圃面临流产。为使项目能够启动运转，林业局把当时在基层从事林业开发的唐安全、吕良佑二位同志召回，要求他们利用自己的技术，自筹资金实行自主经营，自负盈亏，完善苗木基地立项任务，为我县提供优质苗木。本苗圃场除基础投资外，在苗圃地内生产、经营的各类苗木，均系唐安全、吕良佑个人投入。2016年5月9日，胡晓林（时任苗圃场场长）出具《证实》，载明：···苗圃场基建完成后，由于后续资金缺乏，林业局就把B场承包给了吕良佑、唐安全育苗，由于B场的土地是租用的，林业局交得有几年的租金，后续租金由承包者自行交纳。绥阳县林业局在该《证实》上加盖公章予以确认。再查明：“绥府办通【2007】76号”文件第1条规定：为了提高国有土地利用效益，避免出现国有土地大面积撂荒，对县良种场所属的牛场堡国有土地由县人民政府委托县国泰国资营运有限公司负责收回，并作为我县国资运营资本整体纳入县国泰国资营运有限公司进行管理。···；第4条规定：对原县良种场已通过协议方式长期出租或因债务原因被银行占用的土地，应本着尊重历史原因并按照有关法律法规的规定逐宗收回土地使用权。本院二审期间，双方当事人未提交新的证据，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点为：一、被上诉人绥阳县人民政府是否是本案适格原告，能否提起本案诉讼；二、被上诉人绥阳县人民政府是否有权收回案涉土地。三、上诉人吕良佑提出的苗木赔偿应否支持。关于争点一。经查，绥阳县人民政府于2007年6月29日下发“绥府办通【2007】76号”《县人民政府办公室关于启动回收良种场土地使用权的通知》，明确绥阳县人民政府委托绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司（现为第三人绥阳县国有资产投资运营有限责任公司）负责收回良种场所属的牛场堡国有土地，并作为国资运营资本纳入绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司进行管理。随后，从2009年1月1日起至2013年12月31日期间，绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司根据“绥府办通【2007】76号”文件要求与上诉人吕良佑连续四次签订《土地租赁协议》，将位于绥阳县良种场内25亩国有土地租赁给吕良佑使用，土地租赁期限截止2013年12月31日。到期后，双方对该25亩国有土地未签订书面租赁协议，并因土地返还发生纠纷。绥阳县人民政府据此提起本案诉讼，请求人民法院判决吕良佑返还案涉土地。根据《中华人民共和国合同法》第四百零三条第一款“受托人以自己的名义与第三人订立合同时，第三人不知道受托人与委托人之间的代理关系的，受托人因第三人的原因对委托人不履行义务，受托人应当向委托人披露第三人，委托人因此可以行使受托人对第三人的权利，但第三人与受托人订立合同时如果知道该委托人就不会订立合同的除外。”的规定，因吕良佑在上述《土地租赁协议》到期后未返还土地，委托人绥阳县人民政府可以行使受托人对第三人的权利，故其提起本案诉讼具有法律依据，其属于适格原告。关于争点二。该争议内容涉及到案涉土地流转事实、吕良佑取得土地的过程以及有关政策原因等等，具体论述如下：（一）案涉土地系原国营绥阳县良种场国有土地，绥阳县良种场于1988年9月12日发包给绥阳县农业局经作站建立果园，该发包关系符合1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第十二条第一款“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”的规定，根据绥阳县良种场与绥阳县农业局经作站建签订的《发包荒山土地合同书》，承包期限二十年，从1988年10月至2008年12月止。随后，绥阳县农业局因财政和自筹资金不到位，无力经营，遂于1996年12月1日经绥阳县良种场同意，将案涉土地转包给绥阳县农业银行经营，双方签订的《绥阳县果树示范园转包协议书》明确转包期限截止2008年12月。绥阳县农业银行又于1999年12月10日将案涉土地转包给绥阳县林业局。双方签订的《绥阳县果树示范园转包合同》明确转包期限截止2007年12月。即以上转包协议明确的转包期限未超出绥阳县农业局经作站二十年的承包期限（2008年12月）。随后，绥阳县林业局又将案涉土地转包给吕良佑经营，但由于绥阳县林业局与吕良佑之间并未签订书面协议，因此，现有证据不能证明吕良佑在2008年12月以后具有合法的承包权利，故依据上述一系列土地转包关系，吕良佑在2008年12月以后负有交还承包土地的义务。（二）关于吕良佑经营案涉土地的原因、吕良佑与绥阳县林业局的关系，以及吕良佑承包期限的问题，应从绥阳县人民政府、绥阳县林业局对中心苗圃场建设项目的立项、审批、实施的整个过程予以综合评价。经查，绥阳县林业局于1999年3月25日向绥阳县人民政府上报《关于绥阳县1999-2010年天然林资源保护工程“实施方案”的请示》，绥阳县人民政府于1999年5月31日作出“绥府复【1999】16号批复”，同意绥阳县林业局实施方案。1999年7月19日，绥阳县人民政府向遵义市人民政府上报“绥府报【1999】20号”《关于承诺完成“县级中心苗圃”任务的报告》，承诺县级中心苗圃任务300亩。1999年8月，绥阳县林业局委托贵州省林业勘察设计院对绥阳县中心苗圃进行勘察设计，后者于1999年10月出具《绥阳县中心苗圃初步设计说明书》，内容为：苗圃土地由两个片区组成，一片为原国营苗圃场（苗圃A），另一片位于雅泉农场内（苗圃B），总面积302亩；···苗圃B面积145亩，现为农业银行土地，林业局拟向银行承租使用，承租期50年。1999年10月21日，遵义市林业局于向绥阳县以及红花岗区林业局发出“遵市林【1999】110号”《关于下达1999年天然林资源保护工程和长防林工程种苗基地建设投资计划的通知》，明确绥阳县中心苗圃建设规模300亩，总投资180万元。1999年11月17日，绥阳县林业局发出“绥林通（1999）20号”《绥阳县林业局关于成立绥阳县天然林保护工程中心苗圃场领导小组的通知》，明确绥阳县中心苗圃场领导小组组长为周容宪（绥阳县林业局局长），成员包括胡晓林（绥阳县林业局营林站站长兼苗圃场场长）等人。1999年11月19日，贵州省林业厅向遵义市林业局下发“黔林计复【1999】221号”《关于贵州省1999年种苗工程绥阳县中心苗圃建设项目初步设计的批复》，认为《绥阳县中心苗圃初步设计说明书》设计内容基本齐全，投资总概算基本可行，并对贵州省1999年种苗工程绥阳县中心苗圃建设项目实施单位、建设总规模、育苗技术方案、总投资、建设期限等事项作出批复。1999年11月20日，绥阳县林业局作出“绥林办（1999）字12号”《关于绥阳县中心苗圃工程建设施工的决定》，决定实施中心苗圃基础工程建设，并明确本工程分为AB两块，根据资金到位和工程单项涉及情况看，每一项工程都不足20元，因此不再实行招投标，由苗圃场具体确定责任心较强、经济实力雄厚、具有管理能力的人承包施工。2014年5月20日，绥阳县林业局出具《关于天然林保护工程中心苗圃场苗木生产经营情况的说明》，载明：为解决优质苗木需要求，根据贵州省林业厅黔林计复（1999）221号，遵义市林业局遵市林（1999）110号，绥阳县人民政府（1999）20号文件精神，在我县建立优质苗木基地三百亩，其中，中心苗圃基地一百四十五亩。按照上述文件精神及政府承诺，县政府匹配项目资金百分之五十，中央拨款前期项目实施后，由于县财政拿不出匹配资金，苗圃基地前期设计工程完工后，后期资金短缺，无法启动投入生产，刚建立起来的苗圃面临流产。为使项目能够启动运转，林业局把当时在基层从事林业开发的唐安全、吕良佑二位同志召回，要求他们利用自己的技术，自筹资金实行自主经营，自负盈亏，完善苗木基地立项任务，为我县提供优质苗木。本苗圃场除基础投资外，在苗圃地内生产、经营的各类苗木，均系唐安全、吕良佑个人投入。2016年5月9日，胡晓林（时任苗圃场场长）出具《证实》，载明：···苗圃场基建完成后，由于后续资金缺乏，林业局就把B场承包给了吕良佑、唐安全育苗，由于B场的土地是租用的，林业局交得有几年的租金，后续租金由承包者自行交纳。绥阳县林业局在该《证实》上加盖公章予以确认。上述事实反映出，绥阳县中心苗圃场的建设虽然是绥阳县人民政府、绥阳县林业局为了实施天然林资源保护工程而审核立项的项目，但是，吕良佑从事该中心苗圃场的经营来源于与绥阳县林业局的承包关系，而不是行政指令。吕良佑属于自主经营行为，吕良佑与绥阳县林业局之间存在事实上的民事承包关系。因此，对于吕良佑关于建立中心苗圃基地取得国有土地承包经营权不是以民事合同方式取得的辩解不予采纳。关于《绥阳县中心苗圃初步设计说明书》如何认定的问题。该“说明书”系由绥阳县林业局委托贵州省林业勘察设计院出具，其中载明“苗圃B面积145亩，现为农业银行土地，林业局拟向银行承租使用，承租期50年。”，即绥阳县林业局计划向银行承租50年土地，但事实上，绥阳县林业局与绥阳县农业银行签订的《绥阳县果树示范园转包合同》明确转包期限截止2007年12月，并没有约定转包期限50年。因此，无论是《绥阳县中心苗圃初步设计说明书》还是《绥阳县果树示范园转包合同》，均没有确定绥阳县林业局对于苗圃B场的土地具有50年的承租期。既然绥阳县林业局对于案涉土地没有50年的承租权，作为承包方的吕良佑也不可能享有50年的承包期。而且吕良佑与绥阳县林业局之间，并没有签订书面协议约定具体的承包期限。因此，对于吕良佑依据《绥阳县中心苗圃初步设计说明书》提出其承包期为50年的主张本院不予支持。综上，吕良佑经营的苗圃场，基于其承包经营的性质，必然要受到承包期限的限制。且案涉土地不属于农村集体土地，吕良佑主张本案应适用《中华人民共和国土地承包法》（2009年修订）第二十条“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”规定的主张不能成立。（三）在绥阳县”《县人民政府办公室关于启动回收良种场土地使用权的通知》以后，绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司受绥阳县人民政府的委托管理案涉土地，从2009年1月1日起至2013年12月31日期间，连续四年与吕良佑签订《土地租赁协议》，将案涉国有土地租赁给吕良佑使用。上述事实表明，吕良佑取得案涉土地经营权的依据已从与绥阳县林业局之间的承包关系转变为与绥阳县人民政府之间的租赁关系。《土地租赁协议》明确约定甲方将土地租给乙方生产使用，并对乙方耕种、提水灌溉、修筑道路以及甲方收回土地等问题均有涉及。因此，《土地租赁协议》应作为确定吕良佑与绥阳县人民政府之间权利义务关系的依据。故吕良佑关于《土地租赁协议》不涉及土地承包权，只作为收取土地租金依据的主张不能成立。《土地租赁协议》于2013年12月31日到期，根据《中华人民共和国合同法》第二百三十五条“租赁期间届满，承租人应当返还租赁物。返还的租赁物应当符合按照约定或者租赁物的性质使用后的状态。”的规定，吕良佑应当向承租人返还租赁土地。关于吕良佑提出“绥府办通【2007】76号”文件明确绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司只能收回闲置耕地不能收回吕良佑承包土地的问题，经查，“绥府办通【2007】76号”文件第1条规定：为了提高国有土地利用效益，避免出现国有土地大面积撂荒，对县良种场所属的牛场堡国有土地由县人民政府委托县国泰国资营运有限公司负责收回，并作为我县国资运营资本整体纳入县国泰国资营运有限公司进行管理。···；第4条规定：对原县良种场已通过协议方式长期出租或因债务原因被银行占用的土地，应本着尊重历史原因并按照有关法律法规的规定逐宗收回土地使用权。本院认为，首先，本案诉争土地应属于该文件第1条规定应由国泰国资营运有限公司负责收回的土地，理由如下：（1）诉争土地系绥阳县国营良种场的国有土地，也在牛场堡地界内。（2）绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司于2009年2月26日向绥阳县经济作物站发出《通知》，明确“根据绥府办通【2007】76号文件精神，县良种场所属牛场堡国有土地已由绥阳县国泰国资营运有限公司负责收回管理，你处于1998年2月在县良种场签订的土地租赁合同已于2008年12月到期终止···。由于吕良佑承包土地来源于绥阳县经济作物站向绥阳县国营良种场承包的土地，绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司向绥阳县经济作物站发出《通知》的行为表明吕良佑承包的土地属于“绥府办通【2007】76号”文件明确绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司负责收回管理的土地。（3）绥阳县人民政府提起本案诉讼的行为也表明其确认诉争土地属于“绥府办通【2007】76号”文件明确绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司负责收回管理的土地。（4）“绥府办通【2007】76号”文件关于“避免出现国有土地大面积撂荒”的内容是政府收回绥阳县国营良种场国有土地的原因，而非是明确回收土地的对象必须是荒地或闲置耕地。因此，本案争议土地应属于“绥府办通【2007】76号”文件第1条规定应由国泰国资营运有限公司负责收回的土地。其次，即使按照“绥府办通【2007】76号”第4条的理解，也是明确按照有关法律法规的规定逐宗收回土地使用权，而不是不能收回土地使用权。本案中，根据吕良佑、绥阳县林业局、绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司、绥阳县人民政府等当事人之间的法律关系，结合相关法律规定，已认定吕良佑应当返还诉争土地。故吕良佑该项辩解不能成立。关于吕良佑提出《土地租赁协议》系受逼迫签订（吕良佑不签订协议，绥阳县国泰国有资产运营有限责任公司将收回土地）的辩解，未提供证据加以证明，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。”的规定，吕良佑应承担举证不能的法律后果，本院对吕良佑该项辩解不予采信。综上所述，无论是基于吕良佑与绥阳县林业局的承包关系，还是基于吕良佑与绥阳县人民政府之间的租赁关系，吕良佑均负有返还案涉土地的义务。关于争点三。首先，认定吕良佑返还案涉土地涉及到搬迁地上苗木的问题，由于《土地租赁协议》已经到期，根据《中华人民共和国合同法》第二百三十五条的规定，吕良佑负有返还土地的义务，至于土地上种植的苗木不能成为不予返还土地的理由。在此情形下，一审法院给予吕良佑六个月的期限搬迁苗木，已对吕良佑的权利进行了合理的考量，吕良佑应当搬迁苗木。其次，在案所有证据均不能证明在吕良佑与绥阳县林业局的承包关系中，以及吕良佑与绥阳县人民政府之间的租赁关系中，当事人约定有转包人（或出租人）不对吕良佑种植的苗木进行赔偿就不得收回土地的内容，因此，吕良佑不得以苗木赔偿问题作为其交还土地的抗辩，其关于被上诉人只请求收回土地，不处理苗木的行为侵犯吕良佑土地承包经营权的辩解不能成立。最后，关于吕良佑提出的苗木赔偿问题，由于本案审理的是原审原告绥阳县人民政府关于吕良佑返还土地的诉讼请求，吕良佑并未提出反诉要求绥阳县人民政府赔偿其苗木损失，故吕良佑该项请求不在本案审理范围之内，本案中不做评价。当事人可另行协商处理。综上所述，吕良佑的相关上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第二百三十五条、第四百零三条第一款，《中华人民共和国土地管理法》第十二条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百七十条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第九十条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费60元，由吕良佑负担。本判决为终审判决。审判长 吴 雨审判员 张 睿审判员 任建毅二〇二〇年四月十四日法官助理叶迪书记员霍燕