重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2019）渝05行初221号原告陈显忠，男，汉族，1944年8月17日出生。住所地：重庆市九龙坡区。委托代理人向前，重庆万友律师事务所律师。委托代理人顾杨波，北京大成（成都）律师事务所律师。被告重庆市人民政府。住址：重庆市渝中区人民路**。法定代表人唐良智，市长。委托代理人何兵，该单位工作人员。委托代理人张勇，中渡律师事务所律师。第三人武胜县投资促进四局。住。住址：四川省广安市武胜县沿口镇振兴路会展中心**/div>法定代表人陈卓，局长。委托代理人顾杨波，北京大成（成都）律师事务所律师。第三人重庆市九龙坡区规划和自然资源局。住。住址：重庆市九龙坡区直港大道**/div>法定代表人蒋峰，局长。委托代理人严晏，该单位工作人员。委托代理人王必伟，中豪律师事务所律师。原告陈显忠因与被告重庆市人民政府（简称市政府）土地行政裁决一案，向本院提起诉讼，本院于2019年4月2日立案受理后，向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年5月16日公开开庭进行了审理。原告陈显忠的委托代理人向前、顾杨波，被告市政府的委托代理人何兵、张勇，第三人武胜县投资促进四局（简称武胜四局）的委托代理人顾杨波，第三人重庆市九龙坡区规划和自然资源局（简称区规自局）的委托代理人严晏、王必伟到庭参加诉讼,因本案涉及法律适用问题，本案于2019年9月20日中止审理。本案于2020年4月20日恢复审理，现已审理终结。被告市政府于2019年1月29日作出渝府地裁[2019]29号《征地补偿安置争议裁决书》（简称《裁决书》）征地补偿安置争议裁决，裁决决定对原告请求参照国有土地上房屋征收补偿标准对该房屋予以补偿的请求不予支持；对其请求将其依法享有房屋补偿款30%的份额支付给申请人的请求予以支持。原告诉称：重庆石桥民政企业公司在1992年因石桥铺高科技开发园建设需要搬迁，市政府划拨取得18870平方米的土地，有土地证。原重庆石桥民政企业公司与原武胜县人民政府驻重庆办事处共同投资在划拨的土地上联建八达综合楼，1994年12月10日取得《乡村房屋所有权证》，“所有权性质”登记为集体，“建筑面积”为2328平方米，“所有权人”登记为重庆石桥民政企业公司。1995年5月26日双方签订《补充协议》明确重庆石桥民政企业公司占房屋30%，原武胜县人民政府驻重庆办事处占70%。2006年8月22日，重庆市九龙坡区人民政府渝州路街道办事处签发《关于实施重庆石桥民政企业公司改制的决定》，明确街道对公司的所有资产进行评估折旧处置，以实物形式一次性转让给公司负责人陈显忠，原告依法获得拆迁房屋中重庆石桥民政企业公司持有的相应权益。2015年12月14日武胜县机构编制委员会签发武机编发[2015]59号《通知》，撤销了原武胜县人民政府驻重庆办事处，明确原武胜办事处的“人、财、物”等权利与义务由第三人武胜四局继受。《裁决书》存在事实认定与法律适用的错误，应予以依法纠正。一、拆迁房屋的土地已经是“行政划拨的土地所有权”，即针对拆迁房屋的建设用地是重府地[1992]565号文件完成征地的结果，拆迁房屋完成了“合法征地-颁发土地证”、“合法申报-颁发产权证”的全部流程，而非征地完成后没有实施拆迁安置而形成的遗留拆迁问题。二、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第十二条第二款规定，本案中，重庆市沙坪坝区人民政府1992年实施征收原柳背桥社相关土地后，拆迁房屋系在已征土地上新建物业；直至原高新区国土房管分局于2010年再次启动征地拆迁补偿安置时，拆迁房屋所在地原柳背桥社已于2009年被高新区管委会纳入了“城中村”改造范围，已纳入城市规划区，原告及第三人武胜四局作为“土地权利人”请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行征地拆迁安置补偿符合规定。因此《裁决书》认定事实不清，适用法律错误，请求：1、撤销被告作出的《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》渝府地裁[2019]29号第一项。2、请求判令被告参照国有土地上房屋征收补偿标准，对原告及第三人武胜县投资促进四局共有的位于原高新区百合村柳背桥社一栋房屋予以补偿。3、诉讼费由被告承担。原告陈显忠向本院提交并举示以下证据：证据1、《关于撤销武胜县人民政府驻成都办事处和武胜县人民政府驻重庆办事处的通知》（武机编发[2015]59号）。拟证明武胜办事处与武胜四局的继受转让。证据2、原重庆市沙坪坝区国土局向石桥公司颁发的土地使用权证。拟证明原告及第三人武胜四局系土地权利人。证据3、《重庆高新区管委会办公室关于支持武胜会馆征地拆迁的函》。证据4、《征地拆迁房屋补偿通知书》。证据5、《行政处理决定书》（九龙坡国土监[处理决定][2018]23号）。证据3-5拟证明在实际拆迁中区规自局是知道武胜四局作为第三人，但是在所有行政程序中均没有将武胜四局纳入当中。证据6、（2016）渝行终176号《判决书》。拟证明赵国凤也是柳背桥社，法院已经确认按照国有土地房屋进行补偿。已经确认在改制的时候柳背桥社已经全部纳入城市规划区。第三人区规自局对证据1无异议，认为证据2原告提交的土地使用权证不全，从其内容显示是农村土地使用权证。对证据3-5真实性、合法性无异议，但是不能达到证明目的，武胜四局没有作为安置补偿申请人申请裁决，裁决是依申请的行政行为，不通知武胜四局参加裁决是正确的。对证据6真实性、合法性没有异议，但是不能达到证明目的。赵国凤是原农村经济组织成员，与原告存在主体差异。被告与区规自局质证意见一致。第三人武胜四局与原告意见一致。被告市政府辩称：一、被告具有作出涉诉《裁决书》的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决……”之规定，被告作为批准征收涉案土地的人民政府，受理原告提出的征地补偿标准争议裁决申请，并作出征地补偿安置争议裁决，系被告的法定职权和职责。二、被告作出涉诉《裁决书》程序合法。原告陈显忠对征地补偿安置标准有争议，经重庆市九龙坡区人民政府（简称九龙坡区政府）协调未达成一致意见，随后其向被告提出裁决申请，原重庆市国土资源和房屋管理局于2019年1月10日收到裁决申请并受理。最终被告于2019年1月29日作出渝府地裁[2019]29号征地补偿安置争议裁决，并将《征地补偿安置争议裁决书》邮寄原告。三、被告作出涉诉裁决事实清楚、证据充分，内容适当、适用法律正确。1992年12月28日，市政府作出重府地[1992]565号征地批复，批准征收原石桥乡白合村柳背桥经济合作社全部集体土地，并撤销建制。2010年4月2日，重庆市高新区管委会发布《关于柳背桥、双巷子经济合作社拆迁补偿安置实施细则的通知》(渝高技委发〔2010〕3号)。2010年4月12日，原重庆市国土房管局高新区分局发布《关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》(2010第1号)，启动柳背桥、双巷子房屋拆迁补偿工作。原告陈显忠不属于原石桥乡白合村柳背桥经济合作社农业人口，不属于本次征地人员及住房安置对象。原告持有乡村房屋所有权证，登记所有权性质为集体，房屋用途为综合楼，砖混结构，建筑面积2328㎡。2017年10月30日，九龙坡区征地实施机构现场据实清理登记，原告在清理登记表上签字确认。重庆同诚房地产土地资产评估有限公司按照清理登记表登记房屋面积及结构进行评估，原告被拆迁房屋及构筑物补偿如下：1、综合楼（砖混）：2328㎡×1400元/㎡=3259200元；2、办公室（砖墙石棉瓦）：81.5㎡×870元/㎡=70905元；3、车间（砖墙石棉瓦）：68.5㎡×870元/㎡=59595元；4、库房（砖墙石棉瓦）：15.58㎡×870元/㎡=135555元；5、厕所（砖墙石棉瓦）：4.32㎡×870元/㎡=3758元；6、库房（砖墙彩钢）：32.71㎡×870元/㎡=28458元；7、接待室（彩钢房）：34.04㎡×810元/㎡=27572元；8、废品房（砖墙彩钢）：34.85㎡×870元/㎡=30320元；9、门卫室（砖墙石棉瓦）：7.44㎡×870元/㎡=6473元；10、主楼副楼（砖墙石棉瓦）：35.64㎡×870元/㎡=31007元；11、主楼顶（砖墙彩钢）：305.52㎡×870元/㎡=265802元；12、钢柱彩钢棚：345.26㎡×210元/㎡=72505元。以上12项合计补偿金额3869150元。补偿项目第1项原告持有合法权属证书，第2至12项未经有权批准机关批准建设，且无合法权属证书。1993年3月25日，武胜县人民政府驻重庆办事处与重庆石桥民政企业公司签订《关于合资开发八达综合楼的合同》，第十条第二项约定“如因不可抗拒的因素造成双方必须解体，其资金分配按双方投资比例分配”。基于上述事实，被告认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，重庆市人民政府对征地补偿安置争议经区县人民政府行政协调不成，由原告提出行政裁决申请，被告具有作出行政裁决的法定职责。九龙坡区对原告被拆迁房屋进行评估，符合《重庆市征地补偿安置办法》（市政府令第55号）第十二条“征地拆迁具有土地使用权属证书和其他合法权证企业建（构）筑物，按重置价格计算补偿费后，原建（构）筑物归国家所有，由土地行政主管部门负责处置”的规定。原告不属于此次征地的人员安置和住房安置对象，其提出的第二项“参照国有土地上房屋征收补偿标准对该房屋予以补偿”的请求，不符合可参照“城市房屋征收补偿标准进行住房安置”的情形。原告第2至12项补偿项目，属违章建筑，按照《重庆市征地补偿安置办法》（市政府令第55号）第八条（一）不具有土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物”的规定，应当不补偿，九龙坡区对该部分建、构筑物进行评估补偿，已充分保障了原告的权益。原告提出的“将申请人依法享有该房屋的补偿款30%的份额直接支付给申请人的请求”，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定。被告根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条和《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》等有关规定作出裁决，同时也告知原告提起行政诉讼的权利。综上，被告作出的《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁[2019]29号）主体适格、程序合法，事实清楚、适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交并举示以下证据、依据：证据1、《重庆市人民政府关于石桥高新技术开发办公室征用土地的批复》(重府地〔1992〕565号)。证据2、重庆高新区管委会关于印发《柳背桥、双巷子经济合作社拆迁补偿安置实施细则》的通知（渝高技委发﹝2010﹞3号）。证据3、《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》（2010年第1号）。证据1-3拟证明原告房屋所在集体土地已经依法征收。证据4、乡村房屋所有权证。证据5、《关于合资开发八达综合楼的合同》。证据6、《关于合资开发八达综合楼（后更名为重庆柏林饭店）的补充协议》。证据7、《关于实施重庆石桥民政企业公司改制的决定》。证据8、《建筑物补偿清理登记表》。证据9、《房地产咨询报告》。证据10、《征地拆迁房屋补偿通知书》。证据4-10拟证明（1）原告房屋在征地红线范围内，持有乡村房屋所有权证，证载权利人为原告、重庆石桥民政企业公司，登记所有权性质为集体，房屋用途为综合楼，砖混结构，建筑面积为2328㎡；（2）该房屋系四川省武胜县人民政府驻重庆办事处与重庆石桥民政企业公司合资修建，双方1993年3月15日签订的《关于合资开发八达综合楼的合同》，约定“如因不可抗力的因素造成双方必须解体，其资金分配按双方投资比例分配”；1995年5月26日双方签订的《关于合资开发八达综合楼（后更名为重庆柏林饭店）的补充协议》明确了四川省武胜县人民政府驻重庆办事处投资比例为70%，重庆石桥民政企业公司投资比例为30%；（3）2006年8月12日渝州路街道办事处作出《关于实施重庆石桥民政企业公司改制的决定》，同意重庆石桥民政企业公司改制为民营所有制企业（陈显忠私人），街道对公司的所有资产进行评估作折旧处置，以实物形式一次性转让给原告；（4）2017年10月30日，九龙坡区征地实施机构对该房屋进行清理丈量，原告在清理登记表上签字确认；（5）九龙坡区征地实施机构委托对清理丈量的建（构）筑物评估，评估总价为386.93万元，并按评估总价向原告发出征地拆迁房屋补偿通知书。证据11、《征地补偿安置争议协调意见书》（九龙坡府协﹝2018﹞24号）。证据12、行政裁决申请书。证据13、征地补偿安置争议裁决材料收件单。证据14、《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁﹝2019﹞29号）及快递单。证据11-14拟证明被告作出涉诉裁决的程序合法。原告对被告举示证据的质证意见如下：对证据1-3真实性与关联性没有异议。对证明目的有异议。在重府地〔1992〕565号批复中已经明确被征收土地按划拨方式给高新区技术开发区，在征收后，已经是国有土地。被拆迁的房屋是在1992年征收后，才修建的房屋。对证据4-10真实性、关联性没有异议，但不能达到被告证明目的。登记的状态是当时的状态，不是现在状态。重府地[1992]565号文件已经明确土地是划拨土地，在乡村房屋所有证上没有载明土地性质，只是登记了房屋所有权性质是集体。街道办事处对原石桥公司所有权进行处理，那么也不是集体资产，房屋性质也应该是国有。对证据11-14真实性关联系没有异议，但是规自局知道武胜四局应该作为权利人参加行政程序，虽然被告在裁决中将武胜四局作为了权利人，但是在具体行政程序中未通知武胜四局参加，属于程序违法。第三人区规自局陈述称：一、原告房屋所在集体土地已经市政府依法征收，区规自局依法开展征地补偿工作，程序合法。1992年12月28日，市政府作出重府地〔1992〕565号征地批复，批准征收原石桥乡白合村柳背桥经济合作社全部土地，按行政划拨的方式划拨给石桥高新技术开发办公室作为华新机械厂等九个企业的还建和修住宅工程用地，石桥民政公司在九个企业范围内。2010年4月2日，重庆市高新区管委会发布《柳背桥、双巷子经济合作社拆迁补偿安置实施细则的通知》(渝高技委发〔2010〕3号)。2010年4月12日，原重庆市国土房管局高新区分局发布《关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》(2010第1号)，启动柳背桥、双巷子房屋拆迁补偿工作。原告不属于人员及住房安置对象。第三人武胜四局的质证意见同原告一致。经审理，本院对证据作如下认证：被告提交的证据7与本案不具有关联性，不予采信，其余证据真实、合法与本案具有关联性，本院予以采信。原告提交的证据6与本案不具有关联性，不予采信，其他证据真实、合法与本案具有关联性，予以采信。经审理查明：1992年12月28日，市政府作出重府地[1992]565号征地批复，批准征收原石桥乡白合村柳背桥经济合作社全部集体土地，并撤销建制。2010年4月2日，重庆市高新区管委会发布《关于柳背桥、双巷子经济合作社拆迁补偿安置实施细则的通知》(渝高技委发〔2010〕3号)。2010年4月12日，原重庆市国土房管局高新区分局发布《关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》(2010第1号)，启动柳背桥、双巷子房屋拆迁补偿工作。原告陈显忠不属于原石桥乡白合村柳背桥经济合作社农业人口，不属于本次征地人员及住房安置对象。原告持有乡村房屋所有权证，登记所有权性质为集体，房屋用途为综合楼，砖混结构，建筑面积2328㎡。2017年10月30日，九龙坡区征地实施机构现场据实清理登记，原告在清理登记表上签字确认。重庆同诚房地产土地资产评估有限公司按照清理登记表上房屋面积及结构进行评估，评估总价为386.93万元。2018年2月12日，重庆高新区征地服务中心向原告发出《征地拆迁房屋补偿通知书》，告知原告对其房屋的调查结果及补偿金额。原告对此补偿方案不服，向重庆市九龙坡区人民政府申请协调，请求对其房屋参照国有土地上房屋征收标准予以补偿，因协调不成，重庆市九龙坡区人民政府于2018年12月作出协调意见书，并告知原告可向市政府申请裁决。2019年1月7日原告向市政府申请裁决。请求：1、对原告位于高新区原百合村柳背桥一栋房屋（武胜会所）的征地拆迁补偿标准进行裁决；2、请求参照国有土地上房屋征收补偿标准对该房屋予以补偿；3、请求将原告依法享有该房屋的补偿款30%的份额直接支付给原告。2019年1月29日，被告市政府作出渝府地裁[2019]29号征地补偿安置争议裁决决定。对原告要求对其房屋参照国有土地上房屋征收标准予以安置补偿不予支持；对原告请求将其享有的30%的房屋补偿款支付原告的请求予以支持。并将裁决书邮寄送达原告。本院另查明，1993年3月25日，武胜县人民政府驻重庆办事处与重庆石桥民政企业公司签订《关于合资开发八达综合楼的合同》（涉案房屋）。重庆同诚房地产土地资产评估有限公司按照清理登记表上房屋面积及结构进行评估，原重庆市九龙坡区国土资源管理分局对被拆迁房屋及构筑物补偿如下：1、综合楼（砖混）：2328㎡×1400元/㎡=3259200元；2、办公室（砖墙石棉瓦）：81.5㎡×870元/㎡=70905元；3、车间（砖墙石棉瓦）：68.5㎡×870元/㎡=59595元；4、库房（砖墙石棉瓦）：15.58㎡×870元/㎡=135555元；5、厕所（砖墙石棉瓦）：4.32㎡×870元/㎡=3758元；6、库房（砖墙彩钢）：32.71㎡×870元/㎡=28458元；7、接待室（彩钢房）：34.04㎡×810元/㎡=27572元；8、废品房（砖墙彩钢）：34.85㎡×870元/㎡=30320元；9、门卫室（砖墙石棉瓦）：7.44㎡×870元/㎡=6473元；10、主楼副楼（砖墙石棉瓦）：35.64㎡×870元/㎡=31007元；11、主楼顶（砖墙彩钢）：305.52㎡×870元/㎡=265802元；12、钢柱彩钢棚：345.26㎡×210元/㎡=72505元。以上12项合计补偿金额3869150元。补偿项目第1项原告持有合法权属证书，第2至12项未经有权批准机关批准建设，且无合法权属证书。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，被告市政府作为批准征用土地的人民政府，具有对原告提出的征地补偿安置标准裁决申请进行裁决的职权。原告因与被告房屋征收安置补偿标准有异议，在与重庆市九龙坡区人民政府协调不成的情况下，向被告申请裁决。被告受理裁决申请后，在法定期限内，依照法定程序作出裁决决定，并将裁决书送达原告，其裁决程序合法。本案争议焦点是，1、原告的房屋是国有土地上的房屋还是集体土地上的房屋？2、如果是集体土地上的房屋，原告的房屋的实际用途是经营性用房，原告作为非集体经济组织成员，不属于住房安置对象，其房屋被拆迁后，能否按照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿。关于第一个争议焦点问题。本院认为，原告的房屋仍然属于集体土地上的房屋。原告持有房产证为乡村房屋所有权证，登记所有权性质为集体。且原告并未提供其房屋获得划拨的相关手续。尽管征地批复上有“按行政划拨的方式划拨给石桥高新技术开发办公室作为华新机械厂等九个企业的还建和修住宅工程用地”的表述，但原告并未提供证据证明，该土地已经通过划拨方式划拨给原告，故其称涉案房屋属于国有土地上的房屋的理由不能成立。关于第二个争议焦点问题。实践中，有些农村集体土地虽然已经被批准征收，但由于种种原因，有关部门对农村集体土地上的房屋没有补偿，也一直由原住户继续使用。若干年后，有关部门补偿安置时，房屋所在的地方已经纳入城市规划区，周围的房屋价格已经城市化，如果仍然按照农村集体土地上附着物的标准补偿，难以解决农民的居住问题。因此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”针对的对象是住房安置对象，解决的问题是被征地农民的住房安置问题。本案原告不属于住房安置对象，其在集体经济组织土地上建设的房屋不属于住房，第三人区规自局经过评估后，按照评估价格对其安置补偿并无不当。原告要求按照国有土地上房屋标准予以补偿亦无法律依据，本院不予支持。另，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及《重庆市土地管理规定》第三十七条第（三）项之规定，市政府裁决的范围是被征地单位和个人对征地补偿标准或者征地补偿安置方案有异议的。而关于房屋被征收后，安置补偿对象对安置补偿费用的支付比例及支付对象等要求显然不属于裁决范围，被告对此予以裁决，属于适用法律错误。综上，被告作出的安置补偿裁决虽然认定事实清楚，裁决程序合法，但裁决部分适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告重庆市人民政府作出的渝府地裁[2019]29号征地补偿安置争议裁决的第2项内容；二、驳回原告的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告重庆市人民政府负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起，十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  文林华人民陪审员  谢树珍人民陪审员  金祥惠二〇二〇年四月二十三日书 记 员  赵纯丽