河南省开封市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫02行终45号上诉人（一审原告）闫宁蒙，女，1981年4月7日生，汉族，住河南省开封市龙亭区。委托代理人聂利强，海南大弘律师事务所律师，代理权限为特别授权。被上诉人（一审被告）开封市公安局龙亭分局，住所地开封市东大街**。法定代表人吕杰，该局局长。委托代理人王杨、张铭，开封市公安局龙亭分局民警，代理权限为特别授权。闫宁蒙诉开封市公安局龙亭分局公安行政管理一案，闫宁蒙不服开封市龙亭区人民法院（2019）豫0202行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。一审原告闫宁蒙到一审被告开封市公安局龙亭分局要求将自己的户籍自王周庄社区迁回牛庄社区，开封市公安局龙亭分局口头告知其不符合迁移条件不予办理。后闫宁蒙又于2019年8月3日用邮政特快专递向开封市公安局龙亭分局邮寄申请书申请将户口迁回原社区，开封市公安局龙亭分局未予以回复。一审查明，原告的户籍现登记在开封市龙亭区王周庄九街**。2019年6月20日，本院对闫宁蒙与李自立同居关系纠纷一案作出（2019）豫0202民初1466号民事调解书，双方自愿解除同居关系。之后原告闫宁蒙以法院已经调解解除同居关系为由，到被告处要求将其户户籍迁往其迁出地开封市龙亭区柳园口乡牛庄村，告以原告闫宁蒙的户户口迁移要求不符合汴公治〔2018〕**开封市公安局《关于印发〈关于进一步放宽人才落户和完善护理人员落户城镇及调整城镇落户农村实施细则〉的通知》规定的两种情形（一是在农村拥有合法稳定住所和合法土地承包经营权的；是投靠农村籍父母、子女、配偶入户的）之一，口头答复不予办理。原告闫宁蒙在要求未果的情况下，于2019年8月3日通过邮政特快专递将书面申请邮寄到被告处，被告收到书面申请后认为已经对原告进行了口头答复，未再予以回复。另查明，原告闫宁蒙的父亲于2000年8月28日死亡注销户口，其母亲先于父亲去世已注销户口；原告闫宁蒙自户户籍迁入王周庄后，直未再在牛庄居住生活。一审认为，1、根据《中华人民共和国户户口登记条例》第三条第一款“户口登记工作，各级公安机关主管”的规定，被告开封市公安局龙亭分局具有对辖区内户户口登记事项作出处理的法定职责。方在庭审中均认可被告针对原告的户户籍迁移申请已口头答复不予办理的事实。被告已经作出相应的行政行为，原告是因为行政行为指向的结果未满足申请目的而进行的起诉，对于行政法范畴的不作为存在错误认识。不予答复是行政机关对公民申请不理睬、予以推诿或无故拖延不办等，如果公民有申请行为，行政机关有答复行为，口头答复属答复的一种形式，故被告不构成行政不作为。《河南省公安机关户政服务管理工作规范（试行）》第十三条规定，“…对依法不能办理的，应当耐心向群众说明原因，做好政策宣传解释工作”，在法律法规未明确要求行政机关告知申请人不能办理户户籍迁移手续的方式必须为书面形式的情形下，政机关采取口头答复形式的具体行政行为并不违法。2、关于原告闫宁蒙的将其户户籍从王周庄迁往牛庄的迁移请求，告是否应予以办理迁移手续的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”经查，《中华人民共和国户户口登记条例》中并无办理户籍迁移的具体规定；河南省公安机关户政服务管理工作规范（试行）》第二十五条“户户口迁移”中，举了如下：夫妻投靠入户；父母投靠子女入户；子女投靠父母入户；大中专（含技工学校）院校学生入学、毕业分配入户；收养入户；华侨、港澳台同胞定居入户；录用公务员、招工及公务员、职工工作调动入户，随军家属入户，投资、兴办实业、购买商品房住宅房入户等情形下七大类户户口迁移办理要求，未有农村之间户户籍迁移的规定；告提交的汴公治〔2018〕1号开封市公安局《关于印发〈关于进一步放宽人才落户和完善护理人员落户城镇及调整城镇落户农村实施细则〉的通知》文件也没有农村与农村之间户户籍迁移的规定，参照的是城市迁往农村入户的规定。原告也未向本院提交其迁移户户籍的具体依据。告要求在农村之间迁移落户的情形，并无明确相应的法律法规规定，被告不予办理并无违法之处；另外，原告闫宁蒙自述目前在水稻乡其姐家居住，长期以来一直未在牛庄居住生活，根据《中华人民共和国户户口登记条例》第六条“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口”的原则，告根据原告的实际情况不予办理户户籍迁移手续并无不当。/div>综上所述，原告要求被告开封市公安局龙亭分局履行办理其户户口迁移登记法定职责的诉请理由不成立。据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回原告闫宁蒙的诉讼请求。闫宁蒙不服一审判决，上诉称，上诉人出生在牛庄农村，并且一直生活在牛庄农村，现在牛庄社区还有上诉人的承包地，有上诉人从小居住的房子。只因为与邻村王周庄李自力同居关系，在上诉人完全不知情的情况下，在上诉人和男友李自力不是合法婚姻，没有登记结婚的情况下，被上诉人将上诉人的户户口由牛庄社区迁入王周庄社区实属违法，在上诉人想恢复原来的正常户户籍状态，户户口迁回娘家牛庄社区。上诉人以种种借口拒不办理，上诉人起诉到一审法院确认被告拒不为原告办理户户口迁回原社区的行为违法。/div>一审案件本来就是一个行政确认之诉，硬生生被一审法院审成了行政不作为，一审法院审理该案应当以上诉人的诉讼请求为准，不能超出上诉人的诉讼请求。一审法院做出法律禁止的扩大解释：“在法律法规未明确要求行政法规告知申请人不能办理户户籍迁移手续的方式必须为书面形式的情形下，政机关采取口头答复形式的具体行政行为并不违法”，这是多么明显的一个常识性错误啊！根据法律原则：对于私权，法无禁止皆可为；对公权，法无授权皆禁止。一审法院竟然认定被上诉人没有经过授权的口头答复不违法。本案的事实是，1999年被上诉人在违法的情形下将上诉人的户户口迁入同居男友家中，019年上诉人与同居男友李自力解除同居关系，将自己的户户口迁回原籍本属正常，无形中恢复了被上诉人的违法状态。但是，被上诉人继续违法，错上加错，拒不给上诉人户户口恢复常态，回原籍。一审法院之所以出现如此错误的判决，第一认定事实错误，适用法律错误。第二也就是2019年8月13日河南省高级人民法院取消行政案件异地管辖弊端开始显现出来了。所以，请求二审法院查明事实，正确适用法律，撤销一审判决，支持上诉人的请求。被上诉人开封市公安局龙亭分局辩称，上诉人在起诉状和上诉状中说法自相矛盾，并且没有法律条款规定把婚姻是否合法作为户户口迁移的依据。诉人户户口迁移已有20年，诉人不可能不知道自己户户口迁移的事实。诉人称在自己完全不知情的情况下，被上诉人将上诉人户户口迁入王周庄社区，诉人这种说法有何依据？并且经过民警走访及调查，上诉人所称房屋己年久失修常年无人居住，有社区证明及房屋照片可以证明，上诉人所称一直生活在牛庄农村，与事实相违背。一审法院本着全面审查的原则，对于一审案件进行审理。认为被告已作出相应的行政行为，行政机关采取口头答复形式的具体行政行为并不违法。原告闫宁蒙自述目前在水稻乡其姐家居住，长期以来未在牛庄居住生活，根据《中华人民共和国户户口登记条例》第六条“公民应当在经常居住的地方登记为常住户口”的原则，告根据原告的实际情况不予办理户户籍迁移手续并无不当。上诉人在上诉状中称“一审案件本来就是一个行政确认之诉，硬生生被一审法院审成了行政不作为”。上诉人此种说法是对一审判决理解有偏差。在户户口迁移方面，上诉人一直按照户政管理政策进行办理，法律规定了办理户户口迁移需要符合的条件，上诉人的户户籍民警也严格按照法律规定办理。于原告申请户户口从王周庄迁往牛庄，符合开封市公安局《关于印发〈关于进一步放宽人才落户和完善护理人员落户城镇及调整城镇落户农村实施细则〉的通知》（汴公治〔2018〕1号）中有关规定。今年出台最新的开封市公安局关于印发《深入推进户户籍制度改革进一步放宽城镇落户政策实施细则》的通知（汴公通〔2019〕**）明确指出，迁往农村入户需要符合两种情形，一是在农村拥有合法稳定住所和合法土地承包经营权的；二是投靠农村籍父母、子女、配偶的。符合以上两种情形并且生活基础转向农村并实际居住在农村的可申请将户口迁户口迁入。民警调查走访，原告不符合上述条件，户籍民户籍民警将情况口头告知上诉人，行了法定职责。根据《河南省公安机关户政服务管理工作规范（试行）》第十三条规定，对依法不能办理的，应当耐心向群众说明原因，做好政策解释工作。原告多次到户籍室户籍室咨询户口迁移，户籍民警每次都耐心做好政策解释工作。闫宁蒙的回复适用依据正确、答复适当。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，我们请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国户口登户口登记条例》第六条规定，当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。本案中，上诉人闫宁蒙一直未在牛庄居住生活，显然不属于该辖区“常住人口”，上诉人要求将户口迁户口迁入该辖区，上述规定。上诉人称其在牛庄老家有老宅，上诉人可在对房屋修缮并实际居住生活后再申请迁入。因此，被上诉人不予办理上诉人的户口迁户口迁入手续并无不当。实清楚，证据充分，程序合法。上诉人上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人闫宁蒙负担。本判决为终审判决。审判长  张兴海审判员  周卫华审判员  何卫斌二〇二〇年四月八日书记员  闫路航