山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终327号 上诉人（原审第三人）孔宪勤，男，1940年6月3日出生，汉族，住济南市历城区，现住济南市历城区。 委托代理人孔虎（系第三人孔宪勤之子），男，1974年2月17日出生，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路**。 法定代表人曹殿军，代区长。 委托代理人张学臣，济南市历城区人民政府唐冶街道办事处工作人员。 委托代理人马晓红，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）田延良，男，1969年4月10日出生，汉族，住济南市历下区，现住济南市历城区。 委托代理人党明德，济南历下东关法律服务所基层法律服务工作者。 委托代理人陈晚清，济南历下东关法律服务所基层法律服务工作者。 孔宪勤因田延良诉济南市历城区人民政府(以下简称历城区政府)行政协议一案，不服济南市中级人民法院于2019年12月20日作出的（2019）鲁01行初984号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2005年3月4日，第三人孔宪勤之子孔虎与原告田延良签订《协议书》，将孔宪勤取得的安家居民区拆迁安置楼4号楼2单元302室（即本案诉争房屋）以13.5万元的价格卖给田延良。庭审中，双方均确认该款项已经实际交付。原告田延良取得上述房屋后，一直居住至2019年11月。 济南市历城区雪山片区建设指挥部系由被告历城区政府组建成立。2012年9月15日，济南市历城区雪山片区建设指挥部发布《雪山片区四村整合拆迁安置办法》，规定“凡在四村整合范围内集体土地实施房屋拆迁并需要对被拆迁人房屋安置和货币补偿的，应按照本办法执行。”该《办法》第十三条第（五）项规定：“原安家小区安置后将房屋出售的，只对应原房主安置”。因雪山片区开发建设需要，原安家小区安置楼房需进行相应置换安置。2015年8月3日，济南市历城区雪山片区建设指挥部与第三人孔宪勤签订《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》，约定孔宪勤可选择94平方米的安置房1套，同时孔宪勤名下安家小区内的原安置房无偿收归国有并有收回公证书。该协议没有实际履行。原告田延良认为自己才是诉争房屋的实际所有人，诉至原审法院,请求：1.撤销被告历城区政府与第三人孔宪勤签订的《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋回收协议》；2.判令被告与原告方签订上述协议；3.诉讼费由被告承担。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，济南市历城区雪山片区建设指挥部系由被告历城区政府组建，属于不具有独立承担法律责任能力的机构，其实施的行为应当由组建机关历城区政府承担责任。该指挥部下达了《雪山片区四村整合拆迁安置办法》，后又与第三人孔宪勤签订了《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》致成本案争议，故历城区政府是本案的适格被告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。本案中，置换安置行为的相对人或利害关系人可以提起行政诉讼。涉案房屋的性质为拆迁安置房，虽没有办理产权的登记、变更等手续，但各方提交的证据以及庭审中的陈述足以证实：田延良在支付相应对价后，依据购房《协议书》取得了该涉案房屋并一直居住使用。济南市历城区雪山片区建设指挥部于2015年8月3日与第三人孔宪勤签订的《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》，没有将该房屋的购买人、实际使用人即原告田延良列为协议相对方，未能顾及对涉案房屋已实际占有、使用的购房人之相关利益，属于遗漏安置对象，程序不当，该《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》应予以撤销。因涉案房屋在历城区政府行政区域内，济南市历城区雪山片区建设指挥部亦是由被告历城区政府组建成立，为保障相关权利人的合法权利不受影响，应由历城区政府依法在合理的期限内对涉案房屋的置换安置重新作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决撤销济南市历城区雪山片区建设指挥部与第三人孔宪勤签订的《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》，历城区政府于本判决生效后三个月内就涉案房屋的置换安置事项重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告历城区政府负担。 孔宪勤不服原审法院判决，提起上诉，请求：⒈撤销济南市中级人民法院（2019）鲁01行初984号行政判决，并将本案发回重审或依法改判；⒉判令历城区政府履行与上诉人签订的《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》；⒊判令历城区政府支付上诉人自2017年11月至实际交付房屋后三个月的过渡费以实际计算为准；⒋一、二审诉讼费、代理费约4万元有被上诉人承担。主要理由如下：一、原审法院判决认定事实错误。⒈上诉人孔宪勤是被上诉人历城区政府认定的被安置人，是《雪山片区四村整合拆迁安置办法》中的集体组织成员、第十三条五款规定的被安置人。上诉人现年80岁，现夫妻二人借住于雪山合苑，无安置房屋，基本住房没有保障。⒉安置文件是对四村整合范围内集体土地实施的房屋拆迁，是基于上诉人户籍及集体组织成员身份的安置。原审法院没有依据涉案安置办法对被上诉人田延良安置身份及安置资格进行审查。⒊原审法院在被上诉人历城区政府没有提交安家小区置换安置楼是基于户籍安置和基于房屋置换安置的证据、法律依据及合理解释的前提下，作出房屋置换安置的判决，认定事实不清。二、原审法院判决适用法律错误。⒈原审法院没有对《雪山片区四村整合拆迁安置办法》进行审查，对上诉人与被上诉人田延良签订的房屋买卖协议的效力进行认定，在没有撤销济南市历城区人民法院(2017)鲁0112民初4952号民事裁定书的情况下认定被上诉人田延良为合法的居住使用人，侵害上诉人合法权益。⒉上诉人与被上诉人历城区政府于2015年8月3日签订的《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》是按照《雪山片区四村整合拆迁安置办法》签订的，是双方真实意思的表达，协议具有公信力和既定力，现上诉人的房屋已被收回，符合安置分配房屋条件。⒊原审法院没有考虑上诉人的基本居住情况，使上诉人的基本居住条件不能保障，严重侵害上诉人的合法利益。⒋原审法院审理违反了《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的相关规定。被上诉人历城区政府行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应按约履行自己的安置义务，上诉人依法返还被上诉人田延良的房款及赔偿经济损失。 被上诉人历城区政府未提交书面答辩意见。 被上诉人田延良未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据，在原审庭审中已经质证。二审中上诉人提交集体组织成员证明、（2019）鲁行终1460号行政裁定书、停水电通知及田延良户籍证明作为新证据。经查，该组证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”。本院不予接纳。 本院另查明，被上诉人田延良原审期间提交的济南市历城区人民法院（2017）鲁0112民初4952号民事裁定书，系孔宪勤诉田延良涉案房屋买卖合同纠纷一案，诉讼请求确认双方签订的涉案房屋买卖协议无效等内容。济南市历城区人民法院认为涉案房屋未办理房屋产权登记手续，未取得权属证书，不属于人民法院民事案件的受案范围，裁定驳回起诉。 本院认为： 本案争议的焦点是济南市历城区雪山片区建设指挥部与孔宪勤签订的《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋回收协议》是否合法有效。根据原审查明，被上诉人田延良按照涉案房屋买卖协议的约定付清购房款，对该房屋实际占有、使用，但没有实际取得所购房屋的所有权。依据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更或者消灭的，自法律文书或者是人民政府的征收决定等生效时发生效力”之规定，田延良所购涉案房屋的物权因本次征收拆迁而消灭，其已无法取得所购房屋的产权。涉案拆迁安置适用的《雪山片区四村整合拆迁安置办法》,第十三条明确规定因道路建设现安置在安家小区的居民，原则上按原安置标准相对应现安置标准进行安置，其中第（五）项规定：“原安家小区安置后将房屋出售的，只对应原房主安置”。该次置换安置标准是以原安置标准对应而来，是基于原安置户的人口为基数计算的置换房屋面积，对应的是原房主。涉案房屋原房主系孔宪勤，故济南市历城区雪山片区建设指挥部与孔宪勤签订该房屋的拆迁安置及房屋回收协议符合征收安置的相关政策及法律法规的规定。且该拆迁安置及房屋回收协议不存在《中华人民共和国合同法》规定的可撤销或无效情形。因此，济南市历城区雪山片区建设指挥部与孔宪勤签订的《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋回收协议》合法有效。田延良关于撤销该拆迁安置协议并判令历城区政府与其签订拆迁安置协议的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不应得到支持。原审法院以该拆迁安置协议未能顾及到涉案房屋实际占有、使用人之相关利益为由，认为属于遗漏安置对象，系事实认定不当，适用法律错误。 关于孔宪勤与田延良之间的涉案房屋买卖事宜。上诉人孔宪勤之子孔虎于2005年3月4日与被上诉人田延良签订《协议书》，将孔宪勤取得的本案诉争的拆迁安置楼以13.5万元的价格出售给田延良。在该房屋买卖合同中，孔宪勤享有的合同权利是房屋的价值13.5万元。在该房屋征收补偿安置协议中，孔宪勤享有的合同权利应为该房屋使用权的对价。作为买房人，田延良可以选择解除房屋买卖合同，也可以选择主张所购房屋产权消灭的对价，即置换的房屋。根据物权法定原则，不动产以在有权登记机构进行权属登记作为取得物权的法定依据。但在现实中不可避免地存在着没有取得产权证的无证房产，此类房产不能按照物权法等法律法规进行物权的设立、变更以及消灭登记。此类无证房产即使在相关利害关系人之间流转，相关的利害关系人也仅是取得对该无证房产的占有和使用。在征收时，一般情况下征收主体根据先前确定的征收方案对该无证房产作出补偿，补偿数额或补偿安置房屋确定后，有关利害关系人之间就该补偿的归属或分配产生纠纷向人民法院提起诉讼，人民法院应当作为民事纠纷予以受理。因此，田延良如对本案拆迁安置补偿利益分配有异议，可通过民事诉讼途径另行主张。 需要强调的是，人无信则不立。诚实守信是对每一位公民的基本要求。孔宪勤户与田延良签订的《协议书》，是孔宪勤与田延良的真实意思表示，双方均应依约履行协议，守信践诺。从其他法院审理的类似案件情况来看，比如北京市第二中级人民法院审理的北京市通州区宋庄镇辛店村“画家村”房屋买卖纠纷案，人民法院在认定房屋买卖合同无效的同时，认为出卖人应对合同无效承担主要责任，对于买受人信赖利益损失的赔偿，提出应全面考虑出卖人因土地升值或拆迁补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成损失两方面因素。因此，对于该类案件的处理应明确价值导向，促使当事人依法践诺守约，尽量协商妥善解决纠纷，充分保护各方当事人的合法权益，维护社会法治良序运转。 另，上诉人主张的过渡费、代理费等上诉主张，超出本案诉讼请求范围，不属于本案审查内容，本院不予审查。 综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销济南市中级人民法院作出的（2019）鲁01行初984号行政判决； 二、驳回田延良的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人田延良负担。 本判决为终审判决。 审判长  郝万莹 审判员  孙晓峰 审判员  李莉军 二〇二〇年四月二十二日 书记员  杨柳青