河南省开封市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫02行终355号上诉人（一审原告）开封国龙置业有限公司。住所地:开封市金明大道东京银座**楼。法定代表人余光辉，执行董事。委托代理人胥晓磊，河南大正律师事务所律师。代理权限为一般代理。委托代理人章秉锐，开封国龙置业有限公司员工。代理权限为一般代理。被上诉人（一审被告）开封市自然资源和规划局（原开封市国土资源局）。住所地：开封市包公湖南路**。法定代表人陈泗，局长。委托代理人黄光明、邓丽英，开封市自然资源和规划局工作人员。代理权限为一般代理。被上诉人（一审被告）开封市人民政府。住所地：开封市晋安路**法定代表人高建军，市长。委托代理人李丽，市政府工作人员。代理权限为特别授权。开封国龙置业有限公司（以下简称国龙置业公司）诉开封市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）、开封市人民政府（以下简称市政府）土地行政管理行政强制纠纷一案，开封市禹王台区人民法院于2019年10月8日作出（2018）豫0205行初221号行政判决，国龙置业公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。开封市国土资源局于2018年6月29日作出汴国土用文（2018）68号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称《决定书》），《决定书》显示：开封国龙置业有限公司：开封市国土资源局与你方签订的《国有建设用地使用权出让合同》（豫（汴）出让（2011年）第217号），合同电子监管号为：4102002011B00169，出让位于开封新区3-24#的2011-12宗地，该宗地东至一大街道路红线、南至规划用地边界、西至规划用地边界、北至规划道路红线，净用地面积约62625.9平方米，土地用途商住用地，出让价款为7984.8023万元。我局认定上述宗地闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》，文号为汴闲土认〔2017〕1号。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请开封市人民政府批准（批准文号：汴政批复〔2018〕18号），我局依法收回上述闲置土地的国有建设用地使用权，请你方自本决定书送达之日起30日内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，我局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。国龙置业公司对《决定书》不服，向市政府申请复议，市政府于2018年9月6日作出汴政复决〔2018〕41号行政复议决定，维持了开封市国土资源局作出的汴国土用文（2018）68号《决定书》。一审法院查明：2011年5月13日，开封国龙置业有限公司与市国土局就2011-12号宗地（位于开封城乡一体化示范区一大街以西、安康路以南，面积62625.90平方米（约93.939亩），土地用途商住用地）签订《国有建设用地使用权出让合同》（豫（汴）出让（2011年）第217号）一份，合同第十六条约定：“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年4月13日之前开工，在2015年4月13日之前竣工”；第三十二条约定：“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”；合同对双方的其他权利义务均进行了约定。当日，双方又签订《补充协议》（附件）一份，约定了上述《国有建设用地使用权出让合同》定金和土地出让金的缴纳时间以及是否计息。之后，原告按合同约定向被告市国土局缴纳土地出让金7984.8023万元。2013年5月29日，被告市国土局与原告签署《土地交接协议》，并将上述2011-12号宗地交付原告，协议显示：该宗地实测面积与出让时面积相等，原告对该宗土地的四邻地界、面积及土地平整等均无异议，同意接受该宗土地。2013年12月31日，原告与市国土局又签订了《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，重新约定上述2011-12号宗地2014年12月31日之前开工，2017年12月30日之前竣工。原告未按合同约定进行开发建设，2017年3月30日，被告市国土局作出《闲置土地调查通知书》（汴闲土调〔2017〕2号）并于2017年4月26日送达原告；2017年5月3日，被告市国土局作出《闲置土地认定书》（汴闲土认〔2017〕1号）并于2017年5月5日送达原告；2017年5月19日，被告市国土局作出《闲置土地情况告知书》（汴闲土告〔2017〕3号）；2017年8月31日，被告市国土局向被告市政府提出《开封市国土资源局关于城乡一体化示范区国龙置业有限公司闲置土地处置的意见》（汴国土文〔2017〕109号）；2017年12月29日，被告市国土局作出《闲置土地处置听证权利告知书》(汴闲土听告〔2017〕2号)并于2018年1月21日邮寄送达原告；原告提出听证申请，于2018年4月25日举行听证会，并制作《听证会议记录》和《听证会议纪要》；听证中原告提出一大街规划路和迎祥桥占用其土地，造成无法规划设计和正常开工；之后，原告聘请河南省中纬测绘规划信息工程有限公司进行了实地测绘，原告称测绘结果显示道路和桥梁占用了其部分土地。2018年5月29日。被告市国土局向被告市政府呈送《开封市国土资源局关于依法收回开封国龙置业有限公司国有建设用地使用权的请示》（汴国土文〔2018〕71号），被告市政府于2018年6月12日作出《开封市人民政府关于收回开封国龙置业有限公司2011-12号宗地国有建设用地使用权的批复》（汴政批复〔2018〕18号）；2018年6月29日，被告市国土局作出《收回国有建设用地使用权决定书》（汴国土用文〔2018〕68号），并于2018年7月18日送达原告。2018年7月26日，原告不服市国土局作出的《决定书》，向市政府提出行政复议申请，要求撤销市国土局作出的《决定书》。2018年7月27日，被告市政府向被告市国土局发出《行政复议答复决定书》并于当日送达被告市国土局，2018年8月3日，被告市国土局向被告市政府进行了答复；2018年9月6日，被告市政府作出汴政复决〔2018〕41号《行政复议决定书》，2018年9月11日邮寄送达原告。另查明，该宗地因原告与中国化学工程第十一建设集团公司涉及经济纠纷，于2018年1月3日被河南省杞县人民法院查封，查封期限为2018年1月3日至2021年1月2日；2018年10月30日，河南省杞县人民法院解除对上述土地查封。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条（2019年修订后为第三十八条）规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，……连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；……在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”中华人民共和国国土资源部《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”《国有建设用地使用权出让合同》（豫（汴）出让（2011年）第217号）第三十二条约定：“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”。2013年12月31日，原告与市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，重新约定2011-12号宗地2014年12月31日之前开工，2017年12月30日之前竣工。至2017年3月30日被告市国土局作出《闲置土地调查通知书》，长达2年零3个月的时间，原告未按合同约定的“2014年12月31日之前开工”，更谈不上“2017年12月30日之前竣工”，原告未按合同约定的时间节点进行开发建设是不争的事实。对于不按合同约定时间进行开发建设的国有建设用地使用权，法律、法规均规定了处理办法，尽管原告有这样那样的原因与说法，但不可否认原告的行为既违犯了法律和行政法规的规定，又违反了合同约定，其应当承担违法的法律后果。原告认为其名下土地闲置系政府及其相关部门原因所致，但其未提交相关证据予以证明，无法确认其所提及的理由成立；至于其聘请河南省中纬测绘规划信息工程有限公司进行实地测绘，该测绘结果显示道路和桥梁占用了其部分土地，也是发生在合同约定的开工时间2年之后，而且在长达2年多的时间里，即便有各种原因导致其无法开工建设，或是发现其拥有使用权的土地存在瑕疵，其完全可通过合法途径如通过诉讼等方式维护自身权益，但原告却未采取过任何形式的维权。直至被告市国土局2017年3月30日作出《闲置土地调查通知书》，原告均未有证据显示其有过维权行为，故其请求理由本院无法支持。关于案涉土地在司法机关查封期限内，被告市国土局作出收回土地《决定书》的行为。本院认为，原告于2018年9月25日向本院起诉后，河南省杞县人民法院已于2018年10月30日解除对案涉土地的查封。被告市国土局在土地被查封期间作出收回闲置土地的决定有不妥之处，应予指正。但该瑕疵对认定涉案土地为闲置土地不产生实质性的影响，也不足以影响被告市国土局作出收回土地行政行为的公正性，被告市国土局不构成行政行为违法，被告市政府的复议决定也不因此存在行为违法，原告要求撤销被告市国土局作出的《决定书》和被告市政府作出的《行政复议决定书》的请求于法无据，本院不予支持。综上，被告市国土局作为本市土地管理的行政机关，其依法履行职责作出的《决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。被告市政府于2018年7月26日依法予以受理该行政复议申请，在法定期限内作出《行政复议决定书》并及时送达原告，其作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，亦应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回原告开封国龙置业有限公司的诉讼请求。上诉人国龙置业公司不服一审判决，上诉称：一、上诉人名下土地未继续开发系政府及其相关部门原因所致，上诉人并无过错，依法不应认定为闲置土地，更不应被收回。被上诉人开封市自然资源和规划局作出的汴国土用文[2018]68号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实不清、证据不足。1.一大街、迎祥桥、中意湖河道等公共设施所占地块与2011-12宗地登记重叠、权属不清，导致上诉人名下土地用地规划必须作出相应的变更，导致规划手续和施工手续无法办理。2.2013年5月29日,交接土地协议及开封新区管委会情况说明，足以证明在交地时，由于政府原因迎样桥及众意湖河道占用案涉土地。3.根据听证会主持人要求，上诉人及时将第三方测量结果报送听证人员，该测量结果与开封新区管委会出具的情况说明，也能共同证明迎祥桥及众意湖河道占用案涉土地的事实和具体占用情况。4.依据国土资源部《闲置土地处置办法》，参照《郑州市闲置土地处置办法》相关规定，西湖嘉苑项下地块不应认定为闲置土地，更不应被收回。5.被上诉人开封市自然资源和规划局无任何证据证明其在向上诉人送达《闲置土地调查通知书》和《闲置土地认定书》前，履行了“调查核实”的义务，被上诉人无充分有效的证据证明是企业自身原因造成土地闲置这一事实。6.行政诉讼法规定，被告承担证明行政行为合法的举证责任，而一审判决却销误地将举证责任分配给上诉人。二、上诉人投资规模和投资强度已经达到法定标准，案涉土地不应认定为闲置土地，被上诉人也不应收回。三、被上诉人开封市人民政府未履行约定的配套工程建设义务，属于违约在先，案涉土地不应认定为闲置土地。四、上诉人基于对政府承诺的信赖，相信开封市人民政府能够依法依规履行配套建设义务,能够在约定的期限内就土地权属不清问题作出合法合理的解决方案，因此上诉人并未采取诉讼等方式向开封市人民政府主张合法权利，一审判决迳行认为“原告未采取过任何形式的维权”明显有误。请求撤销原判，发回重审或者依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。上诉人二审补充提交以下证据：1.开封市城乡规划局发布的控制性规划公示；2.案涉土地办理的建设工程许可证一组。被上诉人市自然资源和规划局答辩称：被上诉人作出的收回国有建设用地使用权决定书事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人市政府答辩称：市政府作出的汴政复决（2018）41号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，关于上诉人称“上诉人名下土地未继续开发系政府及其相关部门原因所致”问题，上诉人委托河南省中纬测绘规划信息工程有限公司测绘结果显示，迎祥桥西侧立柱外悬空部分少部分重叠，但根据涉案《出让合同》附图规划要求，该宗地建设条件为：东侧需退让道路红线，多层住宅和高层裙房不得小于5米，高层住宅主体建筑不得小于10米，重叠部分对该宗地施工建设不产生影响。开封新区管理委员会《情况说明》显示涉案土地因上述原因延后至2013年5月交付。2013年5月29日上诉人与市国土局签署交地协议，上诉人对案涉宗地四邻地界、面积及土地平整等均无异议，同意接受该宗土地，于2013年9月16日办理了房地产权证，证载面积与《出让合同》约定的面积一致。在此基础上，双方于2013年12月31日签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，重新约定了开竣工时间。并且上诉人无证据证明开封市对城乡规划进行了修改，故上诉人此项主张本院不予支持；关于上诉人“投资规模和投资强度已经达到法定标准，案涉土地不应认定为闲置土地，被上诉人也不应收回”问题，《出让合同》显示，案涉宗地2011-12号是单独出让的，并且合同第32条约定了土地闲置收回条款，研发中心的投资规模不应与案涉宗地捆绑计算，上诉人此项主张本院亦不予支持；上诉人关于“被上诉人开封市人民政府未履行约定的配套工程建设义务，属于违约在先”问题，涉案的《国有建设用地使用权出让合同》的内容，与《开封市人民政府、河南煤业化工集团有限责任公司关于方塘瑞圣园建设和经营管理协议书》的内容并无关联，方塘瑞圣园的建设与否，不属本案审理范围，上诉人关于市政府违约在先的主张，本院不予采信。综上，被上诉人市自然资源和规划局（原市国土局）作出的汴国土用文（2018）68号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。被上诉人市政府作出的汴政复决（2018）41号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人开封国龙置业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 李 昂审判员 梁 坤审判员 赵晓松二〇二〇年四月一日书记员 潘佳乐