广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终32号上诉人（原审原告）：罗忠良，男，汉族，1964年6月7日出生，住址：广东省兴宁市*************。上诉人（原审原告）：何伟章，男，汉族，1967年7月8日出生，住址：广东省兴宁市************。上诉人（原审原告）：罗建新，男，汉族，1952年8月17日出生，住址：广东省兴宁市****办事处黄畿村罗怡茂12号。上诉人（原审原告）：罗新标，男，汉族，1970年7月5日出生，住址：广东省兴宁市************。上诉人（原审原告）：林伟光，男，汉族，1957年8月24日出生，住址：广东省兴宁市************。上诉人（原审原告）：陈楚秋，男，汉族，1979年9月15日出生，住址：广东省汕头市潮南区两英镇仙新仙云路背岭住宅区****。上诉人（原审原告）：刘辉，男，汉族，1976年2月2日出生，住址：广东省兴宁市***********。上诉人（原审原告）：王新雄，男，汉族，1966年1月27日出生，住址：广东省兴宁市************。上诉人（原审原告）：张春红，男，汉族，1961年12月14出生，住址：广东省兴宁市****办事处佛岭居委会花灯张15号。上诉人（原审原告）：罗运梅，女，汉族，1963年5月12日出生，住址：广东省兴宁市****办事处城北上张屋。以上上诉人的委托代理人：黄思玲，广东义致律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：梅州市住房和城乡建设局，地址：广东省梅州市梅江区*******。法定代表人：薛兴冰，该局局长。出庭应诉负责人：朱焕明，该局副局长。委托代理人：熊浩琪，该局工作人员。委托代理人：范伟基，广东客中梅律师事务所律师。原审第三人：兴宁鸿兴房地产有限公司，地址：广东省兴宁市宁中镇洋镜段。法定代表人：黄辉。上诉人罗忠良、何伟章、罗建新、罗新标、林伟光、陈楚秋、刘辉、王新雄、张春红、罗运梅因与被上诉人梅州市住房和城乡建设局撤销梅府行复住建〔2019〕3号《驳回行政复议申请决定书》行政纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2019）粤1481行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，第三人兴宁鸿兴公司为了对兴宁市商业城二号停车场进行升级改造，于2019年6月13日提交建筑工程施工许可申请表、国有土地使用证、建设工程规划许可证、委托承诺书、施工设计图纸文件审查合格书、建设工程施工图消防设计文件审查意见等材料，向兴宁市住房和城乡建设局申请办理《建筑工程施工许可证》。兴宁市住房和城乡建设局经审查后，于2019年7月23日向第三人兴宁鸿兴公司颁发了编号441************101的《建筑工程施工许可证》。该二号停车场土地使用权人为第三人兴宁鸿兴公司，一直由第三人经营管理使用，至目前未进行升级改造动工建设。10原告购买的房屋及经营的门店不在二号停车场地块内，所经营门店与二号停车场有一条市政道路相隔。2019年8月5日，10原告认为兴宁市住房和城乡建设局向第三人颁发涉案《建筑工程施工许可证》程序不合法且缺乏合法依据，向被告梅州市住建局申请行政复议，请求撤销该《建筑工程施工许可证》。被告梅州市住建局经复议后认为，涉案《建筑工程施工许可证》是兴宁市住房和城乡建设局对第三人兴宁鸿兴公司享有产权的停车库进行升级改造的行政许可，而10原告等人购买的住房、经营的门店均不在二号停车场地块内，与涉案的行政许可不存在法律意义上的利害关系。被告遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回10原告等人的行政复议申请。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”，第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”由此可知，申请人与具体行政行为存在利害关系是受理行政复议申请的必要条件，对不符合行政复议受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第十条规定，行政行为相对人以及其他行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射利益受到影响的公民、法人或者其他组织。本案中，涉案《建筑工程施工许可证》是兴宁市住房和城乡建设局对第三人享有产权的二号停车场进行升级改造的行政许可，而本案10原告购买的住房及经营的门店均不在二号停车场地块内，且有一条街道相隔。该二号停车场升级改造工程目前也未动工兴建，第三人对二号停车场升级改造后，亦作为营利性的商业停车场，未改变用途。10原告也没有确实充分的证据证明第三人对二号停车场进行升级改造对其权利产生实际影响。可见10原告与兴宁市住房和城乡建设局向第三人兴宁鸿兴公司颁发涉案《建筑工程施工许可证》的行政行为不存在法律意义上的利害关系。从10原告的诉状及被告的答辩内容看，被告梅州市住建局行政复议程序合法。被告梅州市住建局据此作出涉案《驳回行政复议申请决定书》并无不当。10原告认为被告梅州市住建局作出涉案《驳回行政复议申请决定书》存在认定事实不清和适用法律错误明显缺乏事实和法律依据，所以对10原告撤销涉案《驳回行政复议申请决定书》的诉请依法不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决：驳回原告罗忠良、何伟章、罗建新、罗新标、林伟光、陈楚秋、刘辉、王新雄、张春红、罗运梅的诉讼请求。上诉人罗忠良、何伟章、罗建新、罗新标、林伟光、陈楚秋、刘辉、王新雄、张春红、罗运梅上诉称，一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，对被上诉人关键违法行为及侵害上诉人利益的事实未予查明。一、被上诉人认定上诉人与兴宁市城乡建设局颁发给原审第三人的《建筑工程施工许可证》没有利害关系，其行政复议申请不符合申请条件，从而作出涉案《驳回行政复议申请决定书》的行政决定没有法律依据。1、上诉人提交的梅府行复〔2019〕106号《行政复议受理通知书》可以证明，梅州市行政复议委员会依据相关规定对上诉人的行政复议申请进行审查，确认了上诉人的行政复议事项属于复议范围。2、被上诉人审查后明知其下级行政机关违法发放行政许可的情况下，驳回上诉人的行政复议申请，违反《中华人民共和国行政复议法》及相关法律法规的规定。3、被上诉人在一审庭审中未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款出庭，且没有向法庭如实提交在行政复议案件过程中所收集的全部证据材料、调查笔录和卷宗，仅仅提交了原审第三人递交的行政许可申请材料，这些材料并非与本案行政行为是否合法直接关联。二、被上诉人认为上诉人与涉案行政许可没有利害关系的主要依据是原审第三人对涉案行政许可地块拥有物权，对此上诉人并不认可。1、上诉人作为商业城的业主，对商业城内涉及到城市规划所确定的生活生存空间依法享有权利，本案主要指公共停车的便利，即是《中华人民共和国城乡规划法》第九条所确定的城乡规划公共权利。上诉人在一审中提交了可以证明上诉人在兴宁商业城小区业主身份的房产证和购房合同，且每个上诉人的房产证显示的房产面积与购房合同面积有差额，这一差额应视为上诉人对兴宁商业城小区的分摊面积，既然存在分摊面积，则上诉人理应对小区的城乡规划调整和建筑物的合理合法建筑具有利害关系。兴宁商业城内规划用于停车的地块，其使用性质应当是停放车辆，而不是非法改建成商铺并进行出售。2、根据《中华人民共和国房地产开发管理法》第二十五条，兴宁商业城作为大型商住小区，停车场等配套设施是基本配置的公共设施，涉案停车场并非停车库，原审第三人违法将露天停车场架空改造，直接导致小区容积率增加，容积率增加减损上诉人合法权益。3、兴宁商业城小区三个规划内停车场无一可用，严重影响了上诉人作为商业城业主的生产生活及出行安全。4、本案涉案行政许可与上诉人的生产生活有密切的利益关系。三、一审法院将本应是行政诉讼的案件简单当作民事确权案件审理，属于认定事实不清，适用法律错误。1、原审第三人即使拥有涉案停车场的物权，但上诉人认为该地块作为城乡规划确定的公共停车场，理应由原审第三人作为开发商和地块所有人依照城乡规划所确定的使用用途有偿或者无偿提供给包括上诉人在内的不特定公众使用。2、上诉人所有的一号楼与一号楼停车场、二号停车场均同属于兴宁商业城规划图纸内，属于同一小区，距离相差不远。四、一审判决书认为上诉人所述行政违法行为并未发生，上诉人对此不认可。上诉人提出涉案停车场升级改造方案已有明确证据证明存在违法情形，且在行政许可的审批过程中存在程序违法情形。综上所述，上诉人与涉案行政许可存在利害关系，上诉人有权进行复议，被上诉人作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》侵害了上诉人的合法权益。上诉请求：1、撤销兴宁市人民法院(2019)粤1481行初293号驳回诉讼请求行政判决书；2、撤销被上诉人作出的梅府行复住建〔2019〕3号《驳回行政复议申请决定书》。被上诉人梅州市住房和城乡建设局答辩称，上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据。答辩人作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》符合法定的职权，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人因不服兴宁市住房和城乡建设局作出的441************101号《建筑工程施工许可证》，向答辩人提出行政复议申请，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和第九条的规定受理后，按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序向申请人发出了受理通知书。经查明，涉案《建筑工程施工许可证》所许可的“商业城二号停车场升级改造”项目位于兴宁商业城内，土地使用者为原审第三人兴宁鸿兴公司，拟施工的二号停车场属于该公司所有的商业用途的停车库，升级改造之后亦作营利性商业停车场，未改变用途。而本案上诉人是兴宁商业城一号商住楼业主，他们购买房屋及经营的门店，均不在二号停车场地块内，且有一条街道相隔。上诉人没有确实充分的证据证明原审第三人对二号停车场进行升级改造对其权利产生实际影响。可见上诉人与兴宁市住房和城乡建设局向原审第三人兴宁鸿兴公司颁发涉案《建筑工程施工许可证》的行政行为不存在法律意义上的利害关系。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条和第四十八条第一款第(二)项作出涉案《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。综上所述，上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，请二审法院依法驳回。原审第三人兴宁鸿兴房地产有限公司陈述称，涉案《驳回行政复议申请决定书》符合相关法律的规定，上诉人的上诉明显缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。本案涉案土地的使用权归原审第三人所有，上诉人对涉案的二号停车场没有任何的合法权益，上诉人与兴宁市住房和城乡建设局的具体行政行为没有任何利害关系。复议机关作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。经审查，原审法院查明事实属实，本院予以确认。本院认为，本案二审争议焦点是上诉人罗忠良、何伟章、罗建新、罗新标、林伟光、陈楚秋、刘辉、王新雄、张春红、罗运梅与兴宁市住房和城乡建设局颁发《建筑工程施工许可证》的行为是否具有利害关系。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”。本案中，兴宁市住房和城乡建设局根据原审第三人兴宁鸿兴房地产有限公司的申请颁发兴宁商业城第二停车场的《建筑工程施工许可证》，上诉人罗忠良、何伟章、罗建新、罗新标、林伟光、陈楚秋、刘辉、王新雄、张春红、罗运梅认为该停车场是兴宁商业城规划区域内的公共停车场，属于城乡规划确定的公共服务设施，禁止擅自改变用途，故向被上诉人梅州市住房和城乡建设局提出行政复议申请，请求撤销兴宁市住房和城乡建设局给原审第三人颁发的《建筑工程施工许可证》。可见，上诉人申请行政复议的目的不是为了维护自身的合法权益而是为了维护公共利益。而行政复议的申请人只有认为自身的合法权益受到行政行为的侵害，才有申请人资格，也就是说，只有行政行为侵害了自身的合法权益，申请人与行政行为才会产生利害关系。现上诉人不是维护自身的合法权益，故上诉人与兴宁市住房和城乡建设局颁发《建筑工程施工许可证》的行为不具有利害关系，上诉人申请行政复议不符合行政复议的受理条件。被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出梅府行复住建〔2019〕3号《驳回行政复议申请决定书》，驳回上诉人的行政复议申请，程序合法，适用法律准确。综上所述，上诉人上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗忠良、何伟章、罗建新、罗新标、林伟光、陈楚秋、刘辉、王新雄、张春红、罗运梅负担。本判决为终审判决。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年四月二十日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳