甘肃省平凉市崆峒区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）甘0802行审3号 申请人平凉市生态环境局。（以下简称“市环境局”） 法定代表人张某。 委托代理人马某。 被申请人静宁县方圆工业和生活污水处理有限公司。（以下简称“方圆污水处理公司”） 法定代表人尹某。 委托代理人孙某。 委托代理人赵某，甘肃阿阳律师事务所律师。 平凉市生态环境局于2020年1月17日向本院申请强制执行平环连罚字〔2019〕1号按日连续处罚决定，本院于同年1月21日立案受理后，依法组成合议庭进行了审查。现已审查终结。 市环境局于2019年2月19日作出平环连罚字〔2019〕1号按日连续处罚决定书，决定对方圆污水处理公司的环境违法行为罚款7803000元，同年2月21日送达该决定。收悉处罚决定后，方圆污水处理公司于3月7日向平凉市人民政府申请行政复议。同年10月9日，平凉市人民政府作出平政复发〔2019〕4-4号行政复议决定书，维持市环境局作出的按日连续处罚决定书。12月6日向方圆污水处理公司送达《督促履行义务催告书》（平环催字〔2019〕3号）进行催告。方圆污水处理公司仍未履行罚款缴纳义务。市环境局遂依照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条和《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，申请方圆污水处理公司缴纳罚款7803000元。 方圆污水处理公司对申请执行事项提出异议，认为：1.市环境局的强制执行申请缺乏事实根据。（1）市环境局的检测水样在方圆污水处理公司试运营期内采集，据以处罚事实根据错误。《甘肃省城镇污水处理设施运行监督管理办法》第六条规定：“污水处理厂建设竣工后应进行试运行。在试运营期内主要出水水质指标不能稳定达标的可以申请延长试运营期，最长不超过一年。”静宁工业园区管理委员会与方圆污水处理公司签订的项目合同约定试运营期为2018年7月至2018年12月，市环境局收集的《水质检测报告》、在线监控历史数据、检测现场照片等尚在试运营期，应当豁免责任。（2）市环境局送达《责令改正违法行为决定书》后，公司聘请专家指导、优化工艺流程、增加设备设施，组织设备安装，设计单位、工艺负责人对设备排查整顿，进行积极整改，并非“拒不改正”，市环境局对该事实的认定错误。2.强制执行申请缺乏法律、法规依据，处罚程序违法。（1）方圆污水处理公司不属于《中华人民共和国环境保护法》第五十九条规定的“企业事业单位和其他生产经营者”，而属于《中华人民共和国水污染防治法》第四十五条规定的污水集中处理设施的运营单位，即污水处理公司不是排污者而是治污者。市环境局进行连日处罚，引用对排污者的处罚规定，对污水集中处理运营单位进行处罚。市环境局对企业性质认识不当，适用法律错误。（2）市环境局作出的行政处罚决定书、按日连续处罚决定书均没有告知所依据的《水质检测报告》结果，非法剥夺了方圆污水处理公司申请复检的权利，处罚程序违法。3.由于城区生活污水严重超出城镇下水道排放标准，且烧鸡、洗毯、制药等企业排污严重超标，超出污水处理公司的处理能力，依据污水处理设施运行的相关规定，以及《静宁县工业和生活污水处理厂PPP项目合同》约定，应当免除处罚。（1）方圆污水处理公司作为运营单位在进水水质严重、持续超标的情况下及时、全面履行了法定报告、应急处理义务，但静宁县人民政府、平凉市生态环境局静宁分局作为行政主管部门，对进水源头水质管控不力，未能达到国家污水排入城镇下水道水质控制项目限值GB/T31962-2015的要求限值，严重超出污水处理公司的处理能力，导致排放超标。据此，环保部门应对方圆污水处理公司减轻或免除处罚。（2）根据项目设计的进水标准和《静宁县工业和生活污水处理厂PPP项目合同》约定，市环境局应通过政府间的沟通与协商合理处理问题，不应直接作出行政处罚。4.方圆污水处理公司是为静宁县环保、经济做出巨大贡献的民生企业，被环境行政部门处以数额特别巨大的处罚，严重挫伤了积极性，导致企业无法继续正常运营，会给当地的环境治理、经济发展造成损害，不能达到社会效果与法律效果的统一。综上，请求对平环罚申字〔2020〕1号强制执行申请书不予执行。 上述事实，有市环境局提交的强制执行申请书、按日连续处罚决定书、催告书及送达回证，行政复议决定书、行政复议答复书、中止行政复议决定书，违法行为立案审批表、现场检查（勘察）笔录、平凉市环境监测站水质检测报告、污水排放连续检测日均值月报表，平凉市生态环境局局务会纪要、按日连续处罚事先（听证）告知书、生态环境“黄牌”警示通知书、责令整改违法行为通知书及送达回证，行政处罚决定书及送达回证，申辩意见书等证据。 方圆污水处理公司提交了关于静宁县工业和生活污水处理厂工程环境影响报告书的批复、工程可行性研究报告、PPP项目合同、工程环境保护竣工验收意见，甘肃省污染源自动监控设备验收资料备案表，在线监测原始记录，2018年9月-11月进水数据统计表、连续十日进水超标系数统计表，专家会诊会议记录，打捞作业、抽污作业照片及紫外线消毒系统照片，关于进水水质超标、数据及设备异常的上报文件，对存在问题进行整改的上报文件等证据予以佐证。 经审查查明，为加快推进静宁县工业和生活污水处理厂工程PPP项目建设，2017年9月1日经环评审批后，9月7日静宁县人民政府授权静宁县工业园区管理委员会作为《静宁县工业和生活污水处理厂工程PPP项目》实施机构，负责静宁县工业和生活污水处理厂项目政府与社会资本合作项目的识别、准备和社会资本方采购工作，并与中选社会资本方签署有关文件，参与组建项目公司等工作。2018年7月13日，静宁县工业园区管理委员会与方圆污水处理公司签订项目合同，开始筹建实施该工业和生活污水处理项目，合同约定：项目前期和建设工期2年，2018年6月30日竣工，试运营期自2018年7月至2018年12月。2018年10月28日，方圆污水处理公司组织召开水污染源自动监控设施竣工验收，验收组对设施验收后，于同年10月31日通过环保竣工验收。12月21日，市环境局进行现场检查时，发现方圆污水处理公司总排口废水在线监控设施历史数据2018年12月15日至12月20日期间化学需氧量、氨氮、总氮、总磷日均值连续超标，当日对总排口废水取样检测亦超标排放。针对上述超标排放水污染物的违法行为，市环境局于12月29日向方圆污水处理公司送达平环罚告字〔2018〕6号《行政处罚事先（听证）告知书》，拟处行政罚款289000元，并说明享有陈述和申辩权、进行听证的条件及逾期后果。当日，市环境局又向方圆污水处理公司作出平环责改字〔2018〕6号《责令改正违法行为决定书》，责令该公司：1.自接到本决定书之日起立即停止废水超标排放的环境违法行为；2.要加快消毒设施、全过程生物除臭系统和污泥脱水系统建设及调试运行进度，确保污染防治设施正常运行，污染物稳定达标排放；3.立即对二沉池和A/O多级处理生化池表面漂浮的油脂类污染物及生活污水、工业污水进水口采样池内废渣和污泥进行彻底清理。加强在线监控设施的运行维护，确保在线监控数据传输稳定真实有效。同时，告知拒不改正、持续超标排放水污染物，实施按日连续处罚的相关规定及处罚措施。2019年1月24日，市环境局依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项之规定，作出平环罚字〔2019〕5号行政处罚决定书，对方圆污水处理公司处以罚款289000元，并告知其逾期后果及诉讼权利和缴纳罚款的相关义务。1月25日，市环境局联合辖区执法部门对方圆污水处理公司排污改正情况进行复查时，发现氨氮在线数据2018年12月30日至2019年1月25日期间（1月12日至1月16日氨氮分析仪异常）日均值连续超标。后经甘肃心资生环境保护有限责任公司采样检测，氨氮浓度、总氮浓度、悬浮物浓度超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》。1月30日市环境局作出平环连罚告字〔2019〕1号《按日连续处罚事先（听证）告知书》，告知方圆污水处理公司亦享有陈述、申辩和要求听证的权利。当日，又向方圆污水处理公司作出平环责改字〔2019〕5号《责令改正违法行为决定书》。同年2月3日，方圆污水处理公司向市环境局提交了申辩意见，辩称：其作为治污企业，在试运营期内享有责任豁免，处罚机关适用法律错误，复查期限太短，罚款数额过高。后经市环境局审查认为，方圆污水处理公司的申辩理由不能成立，不能作为超标排放免予处罚的理由。2019年2月19日，市环境局依据《中华人民共和国环境保护法》《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》之规定，决定对方圆污水处理公司实施按日连续处罚，按日连续处罚每日的罚款数额为平环罚字〔2019〕5号《行政处罚决定书》（即289000元）的罚款数额，按日连续处罚的时间为2018年12月30日至2019年1月25日，共计27日，按日连续处罚共计7803000元。该处罚决定书同时告知拒不整改的后果、缴纳罚款的方式、相关复议及诉讼权利义务，2月21日向方圆污水处理公司送达。3月7日，方圆污水处理公司向平凉市人民政府提请行政复议。因案情复杂，复议期间经延期、中止，2019年10月9日复议机关维持按日连续处罚决定，并向方圆污水处理公司邮寄送达行政复议决定书。市环境局履行催告程序后，向本院申请行政强制执行。 另查明，静宁工业园区管理委员会与方圆污水处理公司签订的项目合同中关于运营维护服务不达标的措施互有约定：（1）当进水水质符合设计标准时，出水要求严格执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB/T18918-2002）一级A标准；（2）进水水质超过《污水排入城镇下水道水质标准》（GB/T31962-2015）进水水质标准时，如果进水水质超标连续3天超过10%，及时上报政府方进行源头治理；连续5天超过10%，豁免项目公司出水不达标责任，政府应配合项目公司采取一切措施加强处理，确保进水水质达标。当进水水质严重超标导致出水水质不达标，不视为污水处理厂处理不达标。方圆污水处理公司按照上述约定，自2018年9月3日至2019年2月26日期间，关于进水水质不达标或氨氮设备异常情况向平凉市生态环境局静宁分局、静宁县工业园区管理委员会、静宁县人民政府报告。同时在2019年1月5日关于污水处理整改情况向市环境局进行报告。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”市环境局具有对环境污染行为作出行政处罚决定的法定职责，对已经生效的行政决定书向本院申请执行，主体适格。同时《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条规定了行政机关根据行政诉讼法第九十七条的规定申请执行应当具备的法定条件。考虑本案申请行政强制执行的数额巨大，除审查行政强制执行所具备的法定条件外，还应结合《中华人民共和国行政强制法》第五十八条、《中华人民共和国行政处罚法》关于处罚裁量权的相关规定，对申请执行事项进行实质审查。现归纳以下焦点问题予以分析评判： 关于本案方圆污水处理公司企业性质认定问题。该公司提交的营业执照显示其经营范围系工业和城市生活污水处理、中水回用、污泥处置，即主要从事污水处理事宜。《中华人民共和国水污染防治法》第四十五条第一款规定：“排放工业废水的企业应当采取有效措施，收集和处理产生的全部废水，防止污染环境。”第三款规定：“向污水集中处理设施排放工业废水的，应当按照国家有关规定进行预处理，达到集中处理设施处理工艺要求后方可排放。”《中华人民共和国环境保护法》第五十九条第一款规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚款数额按日连续处罚。”从上述两个法律的效力位阶来看，环境保护法属于环境保护范畴内法律规定的上位法、一般法，水污染防治法属于下位法、系水污染防治领域的特别规定，二者基于环境保护的根本宗旨为出发点。本案行政处罚机关适用水污染防治法对废水排放的处罚标准作为处罚依据，并无不妥之处，符合立法本意。同时，环境执法部门适用环保法的规定进行按日连续处罚，实际属于处罚的升格加重情节，二者分属处罚规定的不同方面，适用标准有所区别。从该法适用的主体来看，企业事业单位和其他生产经营者都可能成为违规排污行为的被处罚对象。无论是排污企业，还是治污企业都有可能成为该法的适用主体，企业性质不影响对排污行为的处罚。因此，方圆污水处理公司提出适用按日连续处罚的规定对治污企业进行处罚，属法律适用错误的意见不能成立。 市环境局委托第三方进行采样检测的法律依据及程序合法性。《环境监测管理办法》第三条第一款规定:“环境监测工作是县级以上环境保护部门的法定职责。”第五条规定:“县级以上环境保护部门所属环境监测机构具体承担下列主要环境监测技术支持工作:(一)开展环境质量监测、污染源监督性监测和突发环境污染事件应急监测……”第八条规定:“县级以上环境保护部门所属环境监测机构依据本办法取得的环境监测数据，应当作为环境统计、排污申报核定、排污费征收、环境执法、目标责任考核等环境管理的依据。”从上述规定来看，对污染源的监督性监测是环保部门的法定职责，环境监测机构为监督性监测承担技术支持工作，取得的监督性监测数据是环境执法的处罚证据。本案中，甘肃心资生环境保护有限责任公司（以下简称“心资生公司”）是具有相应环境检测资质的企业法人，拥有甘肃省质量技术监督局颁发的资质认定证书，其作为受委托方对方圆污水处理公司总出口的废水进行监测，监测机构应当对该监测结果负责。那么，审查监测结果是否依照法定程序出具数据、是否具有相应的证明作用是本案证据审查的必备条件之一。首先，从心资生公司出具的监测报告来看，检测日期为2019年1月25日至26日，监测地点位于方圆污水处理公司污水处理工厂，结合现场检查（勘验）笔录和调查询问笔录来看，两份证据同时在2019年1月25日调取，即2019年1月25日心资生公司进行取样检测时环境执法部门按规定履行了监督监测的法定职责，但在2019年1月26日心资生公司进行取样检测时，环境执法部门是否履行监督监测职责，无其他证据印证。2019年1月26日的取样检测，执法人员是否实施现场监督检查，无法通过现有证据审查确认。其次，从1月25日调查询问笔录反映情况来看，执法人员将委托心资生公司进行现场检测的事由向方圆污水处理公司予以口头通知，卷宗内并无书面委托书，且该检测结果作为环境行政处罚的主要证据，在何时、由何人向方圆污水处理公司进行送达，亦无证据证实，方圆污水处理公司对该检测结果是否具有复核、复测的权利无法认定。因此，市环境局委托第三方进行采样检测的程序不当，无法达到证明目的。 对方圆污水处理公司实施按日连续处罚的法律依据及必要性。首先，《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第七条规定：“环境保护主管部门检查发现排污者违法排放污染物的，应当进行调查取证，并依法作出行政处罚决定。按日连续处罚决定应当在前款规定的行政处罚决定之后作出。”即行政处罚决定是后续按日连续处罚决定的前提条件，并且排污者受到罚款处罚后、责令整改拒不改正的，实施按日连续处罚。同时，《环境行政处罚办法》第四十九条第一款规定：“环境保护主管部门应当对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。”本案中，市环境局于2019年1月24日作出罚款289000元的行政处罚决定，次日对2018年12月30日至2019年1月25日期间整改情况进行复查，1月30日向方圆污水处理公司发出按日连续处罚事先（听证）告知书，1月31日发出责令改正违法行为决定书，2月3日方圆污水处理公司提出申辩意见，2月19日市环境局作出按日连续处罚决定。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第十一条规定：“排污者在环境保护主管部门实施复查前，可以向作出责令改正违法行为决定书的环境保护主管部门报告改正情况，并附具相关证明材料。”从上述时间节点来看，市环境局依规实施处罚并无不妥，但从申辩意见来看，方圆污水处理公司在2018年9月至2019年1月30日期间关于整改落实、进水水质异常、超标的情况以书面文件的形式，向静宁县环保局、工业园区管委会等部门上报。那么，对于方圆污水处理公司提出的事实、理由和证据，市环境局在作出处罚前是否进行复核处置却无相应证据证实，而是在作出罚款决定次日即进行整改复查，该行为是否与污水处理的实质要求相符，是否给出合理的整改时间，无法从证据材料中客观反映。其次，生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》第一条第（二）款第5项规定：“重大执法决定法制审核制度。对涉及重大公共利益，可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出行政执法决定，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的案件，设立专门机构和人员进行严格法制审核。”从本案处罚结果来看，在原有罚款决定的基础上再作按日连续处罚决定，涉案罚款数额巨大，被处罚对象系政府部门通过项目合作方式引入的民营企业，也是静宁县辖区内唯一的污水处理企业，处罚结果直接关系到行政相对人的重大利益。但处罚机关在收到申辩意见后，未能有效依照重大执法决定法制审核制度的规定组织听证，听取竣工验收组成员、环境执法人员及被处罚单位负责人的意见。因此，处罚机关对申辩事由及相关证据未能有效调查核实的情况下，短时间内作出按日连续处罚决定，与行政处罚的权利保障原则不符，与处罚自由裁量权的制度规定相悖，明显损害方圆污水处理公司的合法权益。 双方签订的项目合同约定事项是否作为本案行政处罚的裁量依据。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第三条规定：“实施按日连续处罚，应当坚持教育与处罚相结合的原则，引导和督促排污者及时改正环境违法行为。”该条规定正是行政处罚法规定的教育与处罚相结合原则的延伸，也是行政机关实施行政处罚的根本目的。本案中，方圆污水处理公司与静宁县工业园区管理委员会签订项目合同时，对运营维护服务不达标的措施有明确约定，因而对运行污水处理项目具有行为拘束力。经审查发现，污水处理项目的水污染源自动监控设施在2018年10月31日通过环保竣工验收，且验收组成员有环保部门及工业园区管委会等成员参加，同年12月21日环保部门发现废水排放超标，也就是从环保竣工验收至发现污染行为仅不到60日的时间，而此时间段恰是项目合同约定的试运营期间。虽然上述时间因素与废水超标排放的违规行为不具有直接因果关系，却是污水处理项目运行过程中的必经环节，也是该案存在的客观事实。方圆污水处理公司将进水口超标情况已进行上报，且合同中关于进水口水质超标导致污水处理口废水超标的事项也有约定，即其享有的免责条款。从涉案证据来看，进水口水质是否超标无证据证实，进水口水质超标与出水口水质超标是否具有关联无法确认。从涉案监测数据来看，2018年12月21日监测出12月15日至20日期间在线监控设施历史数据化学需氧量、氨氮、总氮、总磷日均值超标；2019年1月25日监测出2018年12月30日至2019年1月25日期间氨氮在线数据日均值超标，且2019年1月12日至1月16日期间氨氮分析仪异常。通过数据比对发现，前期有4项数值超标，后期有1项数值超标，方圆污水处理公司采取相应整改措施后，因何原因导致废水口水质超标无法有效核实，是否系采取整改措施后致超标数值项目减少，在审查证据中无法反映判断。因此，从教育与处罚相结合的原则出发，综合双方签订的项目合同约定、履行及实施情况，对方圆污水处理公司直接作出按日连续处罚决定，缺乏事实根据，证据不足。 综上，因申请人作出的行政处罚决定程序不当、证据不足，明显损害被申请人的合法权益，故对其提出的申请执行事由不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条、第一百六十一条，《中华人民共和国行政强制法》第五十八条之规定，经本院审判委员会讨论研究后，裁定如下： 不准予执行平凉市生态环境局平环连罚字〔2019〕1号按日连续处罚决定书。 案件受理费50元，退还申请人平凉市生态环境局。 申请人如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，通过本院向平凉市中级人民法院申请复议，也可以直接向平凉市中级人民法院申请复议。 审 判 长 安兴强 审 判 员 薛 红 审 判 员 高 娟 二〇二〇年四月八日 法官助理 马 捷 书 记 员 孙溧阳