江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0691行初1260号原告祁美兰，女，1946年8月28日生，××族，住南通市港闸区。法定代理人祁某，男，1970年5月18日生，××族，住南通市崇川区，系原告祁美兰儿子。委托代理人季颖，女，1971年2月3日生，住南通市崇川区，系祁某妻子。委托代理人季翔，南通市法律援助中心指派律师。被告南通市自然资源和规划局，住所地南通市工农南路**。法定代表人魏钦稳，局长。应诉负责人徐晖，副局长。委托代理人彭玉华，南通市不动产登记中心副主任。委托代理人娄碧霄，江苏健行律师事务所律师。第三人南通天生港发电有限公司，住，住所地南通市天生港镇/div>法定代表人包晓明，董事长。委托代理人钱志锋、杨雨，北京市盈科（南通）律师事务所律师。原告祁美兰诉被告南通市自然资源和规划局（以下简称南通规划局）土地行政登记一案，系由南通市中级人民法院裁定本院管辖。本院于2019年11月7日立案后，于同年11月11日向被告南通规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通天生港发电有限公司（以下简称南通天生港公司）与本案存在利害关系，本院依职权追加其作为第三人参加诉讼，并向其邮寄送达诉状副本及参加诉讼通知。本院依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭审理了本案。原告祁美兰法定代理人祁某的委托代理人季颖、季翔，被告南通规划局副局长徐晖及委托代理人彭玉华、娄碧霄，第三人南通天生港公司委托代理人钱志锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。南通市人民政府于2003年10月10日向第三人南通天生港公司颁发了苏通国用（2003）字第0204015号《国有土地使用证》，面积为97049平方米，使用起止期限至2053-10-27止，土地性质为国有土地使用权，土地用途为工业用地，房屋坐落在南通市天生港镇。原告祁美兰诉称，2018年原告因转让大达街20号3号房到南通市不动产登记中心办理转移登记，却迟迟未能办理，后经多次沟通协调才获悉案涉房屋的土地已于2003年被卖给南通天生港公司。2018年12月21日，原告监护人通过申请政府信息公开得知通地出字[2003]59号《国有土地使用权出让合同》将包括原告房屋土地在内的国有土地使用权出让给南通天生港发电有限公司。原告认为该合同涉嫌诸多违法事实，故请求撤销南通市人民政府于2003年10月10日向第三人南通天生港公司颁发的苏通国用（2003）字第0204015号《国有土地使用证》。原告向本院提供了以下证据、依据：1.苏通国用（2003)字第0204015号国有土地使用证查询记录，证明被告颁发给南通天生港公司的苏通国用（2003)字第0204015号《国有土地使用证》是违法的，因为案涉土地坐落在天生港镇，而原告房屋土地也坐落在该地块上，被告颁发的此证造成“一地二主”，侵犯了原告的合法权益，应予撤销；且原告是在2019年6月28日才知晓此“不动产登记簿查询记录”的内容；2.原告南通房权证字第**房产证，证明原告于2000年领取房产证，拥有南通市大达街20号合法不动产权利，2003年南通天生港公司申请案涉土地登记时提供的“地上附着物权属证明”虚假，不合法；3.原告土地证，证明原告土地使用权在1999年继承房屋时就已随房实际取得，2003年时原告家同时拥有原告的南通房房权证字第**产证和母亲的苏通国用（92)第090015号土地证，原告土地证是因继承取得土地使用权并办理了变更登记，系合法取得；任何单位和个人都不得侵犯，相关单位一直没有依法征收原告家房屋没有依法收回土地使用权，亦没有安置补偿；4.原告母亲苏通国用（92)第0900158号土地证，证明原告家一直拥有合法土地使用权，任何单位和个人都不得侵犯，相关单位一直没有依法征收原告家房屋没有依法收回土地使用权没有安置补偿，政府出让的土地没有达到“净地”要求，被告准予案涉土地登记、颁证时权属审核不清；5.公证书，证明原告于1999年已合法继承南通市大达街205号不动产；6.国家发改委（2019)304号公开答复，证明2003年国家发改委未制作老机组替代改造项目（发电供热工程2X300MW机组项目）的建设项目批准文件；7.通国土依复（2018)467号答复书，证明原告申请了出让合同等信息公开；8.通地出字（2003)59号出让合同，证明出让合同侵犯原告合法利益，出让合同中没有土地界址，《出让宗地界址图》空白，“新建建筑物的应符合下列要求”等规划设计条件空白未填写，动工时间空白未填写，存在合同无效情形，被告颁证时未依法审查；9.通国土资地出（2003)59号批准受让土地的通知，证明规划红线图所示范围97049平方米出让给南通天生港公司；“带拆公共道路用地7241.12平方米”仅在通知中提到，未写入合同正文，明显恶意串通，侵犯国家、集体和第三人利益，至今，带拆公共道路用地都未依法完整实施，存在合同未生效情形，被告颁证时未依法审查；10.（2003)字110号红线附图，证明被告出让的土地涵盖了原告土地使用权，造成“一地二主”，目前红线范围内地上附着物状况和2003年红线附图所标示的地上附着物差不多，还是原火柴厂原铁工厂的老的建筑物和居民住宅，红线图范围内没有建设2X300MW机组，南通天生港公司用机组项目名头骗取红线附图地块建设用地；11.110号建设用地规划许可证，证明用地项目名称是发电供热技术改造工程（2X300姗机组），规划道路用地7254平方米，建设用地规划许可证没有制作规划条件等，建设用地规划许可证未依法依规办理，据此办理的土地使用权权属证明无效，被告颁证时未依法依规审查；12.通发改信复（2019)23号答复书，证明原告经指引到南通市档案局查阅相关信息，2003年档案中没有南通天生港公司2X300MW机组项目可行性研究报告批复；13.不动产登记申请材料接收凭证，证明因南通市不动产登记中心权籍工作人员认为原告家土地使用权己被政府出让给了南通市天生港发电有限公司，因“一地二主”造成大达街20号不动产权籍调查成果至今不给付，无法完成不动产登记，原告合法权益受到损害；14.通自然依复（2019)48号答复书，证明通过政府信息公开申请，未获得通地出字(2003)59号出让合同所述地块的不动产登记资料信息，但指引可到南通市不动产登记中心窗口查询；15.国家能源局（2019）135号公开答复，证明2003年国家能源局未制作江苏省南通天生港发电有限公司发电技术改造工程2*300MV机组项目可行性研究报告批复文件和项目建议书批复书；16.国家发展和改革委员会（2019）345号公开答复，证明2003年国家能源局未制作江苏省南通天生港发电有限公司发电技术改造工程2*300MV机组项目可行性研究报告批复文件和项目建议书批复书；17.当庭提供建设用地规划许可证，证明被告提供的建设用地规划许可证与原告获取的存在差异，原告所获取的在附图和附件名称下面有“本证仅供办理项目前期征地拆迁手续”。被告南通规划局辩称，1.2003年9月，南通天生港公司向我局申请天生港镇97049平方米出让国有土地使用权设定登记，并提供了用地批复、国有土地使用权出让合同、土地出让金缴纳收据等证明材料，经地籍调查和权属审核，我局认为该出让宗地界址清楚、权属来源合法、符合登记条件，遂报南通市人民政府同意予以注册登记，并向南通天生港公司颁发了苏通国用（2003）字第0204015号《国有土地使用证》。被诉行政行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条，《土地登记规则》第六条、第二十六条第一款、第六十八条第一款等规定，程序合法，并无不当，故被诉行政行为符合法律规定；2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被诉行政行为的相对人是南通天生港公司，原告与被诉行政行为不存在利害关系，其不具备本案诉讼的原告主体资格；综上，请求法院依法驳回原告祁美兰的起诉。被告南通规划局向本院提供了以下证据、依据：1.土地登记申请书；2.南通市国土资源局关于批准受让土地的通知（通国土资地出（2003）59号）；3.国有土地使用权出让合同（通地出字（2003）59号）4.南通市财政局规费收费收据；5.关于江苏南通天生港发电有限公司老机组替代改造项目建议书的批复〔国经贸投资（2003）299号〕；6.关于市汽车锻压件厂、通燧火柴厂、资生锻造有限公司深化改革有关问题协调会会议纪要（2003年第9号）；7.建设用地规划许可证（规土许（2003）110号）；8.建设用地批准书（南通市（2003）通地建字第81号）；9.关于同意放弃南通汽车锻压件厂国有土地使用权的报告；10.关于收购南通通燧火柴厂土地、建筑物、地、地上附属物事宜的备忘录/div>11.地籍调查表；12.界址点坐标册及附图；13.土地登记审批表；以上证据证明被诉行政行为符合法律规定、程序合法；法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》，《土地登记规则》。第三人南通天生港公司述称，第三人土地出让权系合法取得，即使原告存在土地权属纠纷，也应当由原告与土地出让单位另案解决。第三人未向本院提供证据。经庭审质证，被告对原告提供的证据1-4真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的；对证据5的真实性无异议，但认为与被诉行政行为没有关联性；对证据6-8的真实性无异议；对证据9-11真实性无异议，但认为不能证明被告发证行为存在程序违法和事实依据不足的情形；对证据12-14的真实性无异议；对证据15、16真实性无异议，认为与案涉行为没有关联性；对证据17认为该证据并不直接影响案涉的发证行为。第三人对原告提供证据的质证意见同被告意见。原告对被告提供的证据1认为存在多处空白，被告审查不合法；对证据5的真实性有异议；对证据7的真实性有异议；对证据8真实性无异议；证据13真实性无异议，但是对内容有异议；对被告提供的其他证据均无异议。第三人对被告提供的证据均无异议。本院对各方当事人无异议的证据予以认定，原告提供的证据2-5能反映原告房屋及占有土地的情况，予以认定；原、被告提供的其他证据能证明案件有关事实，证明力结合全案酌定。经审理查明，1992年6月18日，南通市土地管理局为魏淑珍核发了坐落于大达街××、面积为101.7平方米的住宅用地使用权证。1999年8月17日，南通市崇川区公证处作出（1999）崇川证民内字第619号《继承权公证书》，载明：祁怀明、魏淑珍的遗产大达街20号两间半房屋及附房（用地面积101.70平方米），应由继承人祁美兰一人继承。2000年，祁美兰领取了坐落于天生港××号的房屋房产证，编号为南通房权证字第**；2011年，祁美兰领取了坐落于天生港××、面积为101.7平方米的住宅用地使用权证，编号为通港国用（2011）第G020403号。2003年1月28日，南通市人民政府第9号《关于市汽车锻压件厂、通燧火柴厂、资生铸造有限公司深化改革有关问题协调会议纪要》，载明案涉土地的使用者市汽车锻压件厂、通燧火柴厂、资生铸造有限公司长期处于停产半停产状态、生产经营陷入困境，为了推动企业深化改革,将案涉部分土地转让给第三人，为第三人腾出发展空间，推动全市经济发展。2003年8月29日，南通市国土资源局作出通国土资地出［2003］59号《南通市国土资源局关于批准受让土地的通知》，同意南通天生港公司按规划红线图所示范围将位于天生港镇国有土地97049平方米出让给其使用，并带拆公共道路用地7241.12平方米。同日，南通天生港公司与南通市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同。2003年10月10日，南通市人民政府向第三人南通天生港公司颁发了苏通国用（2003）字第0204015号《国有土地使用证》，面积为97049平方米，使用起止期限至2053-10-27止，土地性质为国有土地使用权，土地用途为工业用地，房屋坐落在南通市天生港镇。从2003年至今，原告案涉房屋均保持现状，亦未得到安置补偿。在庭审中,三方当事人对原告住宅用地使用范围在第三人国有土地使用证确定的土地使用范围内的事实均无异议。2018年，祁某申请认定祁美兰无民事行为能力，江苏省南通市港闸区人民法院于2018年7月30日作出（2018）苏0611民特61号民事判决书，判决内容为：祁美兰为无民事行为能力人，祁某担任祁美兰的监护人，对祁美兰承担监护责任。另查明，原属南通市人民政府的不动产登记职能现由被告南通市规划局行使。本院认为，本案争议焦点为：一、原告是否具有提起本案行政诉讼的主体资格；二、南通市人民政府向第三人南通天生港公司颁发苏通国用（2003）字第0204015号《国有土地使用证》是否合法。一、关于原告是否具有提起本案行政诉讼的主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。结合该法第二条第一款有关“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定精神,在行政行为的撤销诉讼中,判断原告是否适格,应主要审查原告是否享有所主张的合法权益、被诉行政行为是否对该合法权益的形成、变更或者消灭产生直接影响。本案原告起诉请求撤销案涉《国有土地使用证》,系主张该登记侵犯其住宅用地使用权,而庭审中三方当事人一致认可原告住宅用地使用范围在第三人国有土地使用证确定的土地使用范围内的事实，且至今原告亦未得到安置补偿，故案涉登记行为对原告的合法权益产生实际影响,原告具有提起本案行政诉讼的主体资格，被告的该项主张没有事实根据和法律依据,本院不予支持。二、关于南通市人民政府向第三人南通天生港公司颁发苏通国用（2003）字第0204015号《国有土地使用证》是否合法，是否应当撤销的问题。第一，当时有效的《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地）地籍调查三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十条第一款规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地）地上附着物权属证明案中,第三人向南通市人民政府提交了登记申请、土地权属来源证明、地、地籍调查表地图及宗地界址坐标等相关材料,却未提供地上附着物权属证明，形式上就不符合相关法律、法规、规章的规定；同时,南通市人民政府在魏淑珍(已故)的房屋尚未完成拆迁补偿的情况下,将魏淑珍房屋所在的土地登记在第三人国有土地使用权证的范围内,亦不合法；综上，南通市人民政府为第三人颁发涉案国有土地使用证,依据的主要证据不足。第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，当时因为案涉土地的使用者市汽车锻压件厂、通燧火柴厂、资生铸造有限公司长期处于停产半停产状态、生产经营陷入困境，为了推动企业深化改革,将案涉部分土地转让给第三人，为第三人腾出发展空间，推动全市经济发展，且第三人是通过合法途径善意受让包括魏淑珍房屋在内的大宗土地,交纳了土地出让款等款项,并在受让土地上已经实施了开发建设,而原告的土地只占涉案国有土地使用证内土地的小部分。如撤销涉案土地登记可能影响公共利益,且不利于维护行政法律关系的稳定和不动产的交易安全；而不撤销涉案国有土地使用证并不影响相关部门采取包括对原告进行补偿安置等相应的补救措施。因此，该行政行为不可撤销。综上，南通市人民政府于2003年10月10日向第三人南通天生港公司颁发的苏通国用（2003）字第0204015号《国有土地使用证》依据的证据不足，应予撤销；但撤销该行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故确认违法。因原属南通市人民政府的不动产登记职能现由被告南通规划局行使，则相应的法律后果由被告南通规划局承担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认2003年10月10日登记在南通天生港发电有限公司名下的苏通国用（2003）字第0204015号《国有土地使用证》行为违法。案件受理费50元，由被告南通市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  王彩霞人民陪审员  方新强人民陪审员  周袁芳二〇二〇年四月二十三日书 记 员  郁佳依附：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条【确认违法判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；…