山东省德州市陵城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1403行初18号 原告孙义忠，男，1968年4月出生，汉族，住山东省平原县。 委托代理人逯见涛，山东居高律师事务所律师。 被告平原县住房和城乡建设局，住所地平原县平安西大街**。 法定代表人黄彦朋，平原县住房和城乡建设局局长。 出庭负责人张汝辉，平原县住房和城乡建设局副局长。 委托代理人冯立远，平原县住房和城乡建设局房屋征收管理办公室主任. 委托代理人刘连祥，山东刘连祥律师事务所律师。 原告孙义忠诉被告平原县住房和城乡建设局撤销行政协议一案，本院于2020年2月13日立案后，依法由法官徐一超担任审判长与法官李新华、法官张浩组成合议庭，由法官李新华主审，王月担任法官助理，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。原告委托代理人逯见涛、被告平原县住房和城乡建设局行政负责人张汝辉、委托代理人冯立远、刘连祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月31日，被告平原县住房和城乡建设局向原告下发《关于撤销孙义忠房屋征收补偿安置协议书的通知》，撤销2018年5月份与原告签订的档案号为848号的《房屋征收补偿安置协议书》。 原告诉称，原告是山东省平原县龙门办事处金河源社区居民，2018年本社区开展棚户区改造工程，原告房屋依法在征收拆迁范围内。后征收部门公示相关征收安置补偿文件，原告依法与被告签订《房屋征收补偿安置协议书》，对原告应得安置补偿已经协商一致。2019年12月31日被告违法作出《关于撤销孙义忠房屋征收补偿安置协议书的通知》，将已经签订的协议进行撤销。原告认为，被告违法作出《关于撤销孙义忠房屋征收补偿安置协议书的通知》，既没有法律依据，也没有任何事实依据。被告单方否定行政协议的效力，严重侵害原告合法权益，原告依法提起诉讼。请求：一、撤销被告于2019年12月31日作出的《关于撤销孙义忠房屋征收补偿安置协议书的通知》；二、诉讼费由被告承担。 原告为证明自己的主张，提交了下列证据： 一、土地使用权证一份、村委会证明两份：内容为关于孙义忠宅基地使用说明，证明登记在孙玉海名下的宅基证已经村委会同意，进行分割其中一部分由原告建房使用，剩余部分由孙玉海使用，已经形成事实，孙玉海予以认可； 二、拟搬迁建筑物附属现场勘测表，证明拆迁时对原告房屋及附属物勘测事实； 三、《2018年棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，证明原告房屋在本次棚户区改造范围内，且根据该方案，原告家庭户的房产，应当获得单独的安置后补偿； 四、房屋征收补偿安置协议书和确认表，证明原、被告已经签订协议，并对安置补偿进行明确； 五、《关于撤销孙义忠房屋征收补偿安置协议书的通知》，证明被告作出行政行为的事实。 被告辩称，一、被告具有相关法定职责，且依法履行法定职责。根据平原县人民政府2018年城乡建设计划，将原告房屋所在地片区列入2018年棚户区改造计划，平原县人民政府依法定程序对该片区实施了征收行为，征收过程中，确定被告为2018年棚户区改造项目房屋征收实施单位。故被告因公共利益需要，可以根据行政管理的需要，依法单方面变更或解除合同。二、被告依法撤销第848号《房屋征收补偿安置协议书》，事实清楚，证据确凿，程序合法。本案中，2018年房屋征收勘测时，争议房屋院落由原告居住使用，原告在勘测表上签字，并参与了整个征收过程。该宅基使用范围内有两处房产，即北房一处、南房一处，根据征收补偿方案的要求，尊重原告的意愿，签订了北房以安置、南房待核实（即货币补偿）的房屋征收补偿安置协议书，随后又根据原告的请求，将上述房屋征收补偿安置协议书予以变更，形成了南房予以安置的第848号《房屋征收补偿安置协议书》和北房待核实（即货币补偿）的第849号《房屋征收补偿安置协议书》。2019年4月28日，孙义德、孙义安将孙义忠诉至平原县人民法院，经审理，法院依法确认上述被征收院落宅基及北房系孙义海、张玉荣遗留的合法财产，涉案房屋的继承人为孙义德、孙义安、孙义忠三人，其遗产应由三人平均分割。后孙义德、孙义安依法向平原县人民政府申请复议，经审查，平原县人民政府作出平政复决字（2019）第21号行政复议决定书，依法撤销了第849号《房屋征收补偿安置协议书》，并责令被告重新作出第849号《房屋征收补偿安置协议书》。经政府专题会议研究，根据土地使用权和房屋所有权一致的原则，确定给予孙玉海、张玉荣遗留北房楼房安置，相应协议正在签订过程中。第848号《房屋征收补偿安置协议书》对南房予以安置的内容，不符合《平原县城区拆迁补偿安置管理暂行办法》及《2018年棚户区改造项目房屋征收补偿方案》之“一处宅基只安置一处居住正房”之规定，且有悖公平、合理的征收补偿原则，违反社会公共利益，故被告依法予以撤销，并将通知送达原告，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 被告为证明自己的主张，提交了下列证据： 证据一、平原县人民政府关于印发平原县2018年城乡建设计划的通知，证明原告所属房屋已由县政府列入2018年棚户区改造计划。 证据二、《平原县发展和改革局证明》，证明原告所属房屋片区符合国民经济和社会发展规划。 证据三、平原县人民政府关于印发《平原县城区拆迁补偿安置管理暂行办法》的通知（平政发〔2016〕53号），证明平原县拆迁安置以土地使用证做为合法依据，且一处宅基只安置一处居住正房的政策。 证据四、2018年所实施棚改范围内部分征收群众申请书及签字名单，证明所实施的棚改工作符合大多数群众意愿。 证据五、《平原县人民政府房屋预征收公告》，证明平原县人民政府正式启动房屋征收工作。 证据六、《拟搬迁建筑物附属物现场勘测表》，证明按程序对原告房屋面积、用途、权属进行调查登记。 证据七、《2018年棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，证明房屋征收工作按程序进行。 证据八、《房地产估价报告书》，证明原告所属房屋已由具有资质的评估单位按程序进行了评估。 证据九、《平原县人民政府关于对2018年棚户区改造项目房屋实施征收的决定》、《平原县人民政府关于对2018年棚户区改造项目房屋实施征收的通告》、《2018年棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，证明县政府按程序实施房屋征收。 证据十、集体土地建设用地使用证（平集建〔1992〕字第0124046号），证明原告所属前后两处院落为一处宅基。 证据十一、2018年4月25日与原告签订的《房屋征收补偿安置协议书》2份，证明原告在征收时已知晓对原告北侧房屋给予安置，南侧房屋未给予安置意见。 证据十二、山东省平原县人民法院（2019）鲁1426民初1343号民事判决书，证明原登记在原告名下的房屋属其兄弟三人共同所有。 证据十三、平原县人民政府（平政复决字〔2019〕第21号）行政复议决定书，证明在后期与原告调整签订的《房屋征收补偿安置协议书》已经无效。 证据十四、平原县人民政府（平政专纪〔2019〕92号）专题会议纪要，证明经相关部门审核，确定对原告北侧房屋给予安置，南侧房屋不予安置意见。 证据十五、《平原县住房和城乡建设局关于撤销孙义忠房屋征收补偿安置协议书的通知》，证明按法定程序对登记在原告名下的房屋安置权予以撤销。 证据十六、2020年1月16日做出的《房屋征收补偿安置协议书》，证明按程序与原告重新签订协议。 经庭审质证，被告对原告提交的证据，质证意见如下： 对证据一有异议，认为证据均为复印件，涉案土地宅基已经确权给原告之父孙玉海，孙玉海的房屋并没有灭失，且宅基证也没有依法撤销或失效，村委会不能代替土地行政管理部门行使职权，没有证明效力； 对证据二的真实性没有异议； 对证据三真实性无异议，但对证明目的有异议，认为证据三中第4.2条已明确全县历年来一处宅基只安置一处居住正房的安置原则； 对证据四、五真实性均无异议。 原告对被告提交的证据，质证意见如下： 对证据一真实性无异议，能够证明原告房屋在征收拆迁范围内，被告作为征收机关与原告签订安置补偿协议，具有事实和法律依据，合法有效。 对证据二无异议。 对证据三真实性无异议，但对其在本案中的证明目的有异议，认为该证据关于一处宅基只安置一处正房载明的是原则上，一处宅基只安置一处，由此可以理解并不是一处宅基地，只能安置一处房屋，对于特殊情况应该区别对待，不影响原告房屋在征收拆迁中与征收机关协商签订的安置补偿协议。 对证据四、五真实性无异议，证明原告房屋所在片区进行征收拆迁的事实。 对证据六无异议，能够证明被告在征收拆过程中，对原告房屋及涉案争议的房产分别进行了测量，只是记载为原告为户主。 对证据七无异议。 对证据八无异议，能够证明原告房屋已经评估确认，且双方据此协商签订了安置补偿协议。 对证据九无异议。 对证据十真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据是老宅基证，原告取得该处宅基地的使用权后，没有办理变更手续，在征收拆迁测量时，已经进行明确。同时孙玉海是原告的父亲，已经于2007年去世，根据法律规定，对于孙玉海去世后，遗留的房产应作为遗产继承，但对宅基地不属于继承范围； 对证据十一无异议，能够证明原告在征收拆迁过程中，配合政府工作，签订涉案协议书；协议书共分两份，原告家庭户所居住的房屋按照规定进行安置补偿，签订了编号为848号协议书，对孙玉海遗留的房产签订了849号协议书，协议书签订后，因两编号的协议书所涉及安置补偿不同，最终被告明确848号协议书进行安置，是原告家庭户所使用的房产及宅基，849号安置选项中是待核实。 对证据十二无异议，能够证明原告享有合法继承权和相应份额，该判决书明确848号协议书，是原告家庭户单独居住的房产进行签订的协议；孙玉海遗留的遗产，签订的是849号协议书。 对证据十三的真实性无异议、但对合法性有异议，认为该决定书中孙义安、孙义德作为申请人，向平原县人民政府提交了1343号民事判决书作为证据，行政复议机关应当知道849号协议涉及继承人继承权的问题，且849号协议签订的一方为原告，但在复议过程中并未通知原告参加复议，也未依法调查，做出的复议决定没有事实和法律依据。 对证据十四有异议，认为该文件第二条第十项关于对孙义忠名下房屋的安置，没有事实和法律依据，结合该证据与证据十三形成的时间，认为该文件中的有关内容是依据判决书和复议决定书对孙玉海宅基证所涉及的两个安置补偿协议形成的，其否定的是849号安置协议，而不是原告家庭户正常居住使用的848号安置协议。 对证据十五无异议。 对证据十六有异议，认为848号协议并未经原告签字认可，协议明显违法，被告明知原告也是继承人，在协议中也列明了原告，应通知原告参与签订协议。 对原、被告提交的证据，本院认定如下：对原告提交的证据一，两份复印件证明，对其真实性及欲证明的问题被告不予认可，本院认为该证据无论在形式上还是欲证明的问题，对本案均不具证明力，不予采纳；被告对证据二、三、四、五真实性无异议，上述证据与本案具有关联性，本院予以采纳。原告对被告提交的证据一至十二、十五的真实性无异议，上述证据对本案具有关联性，本院予以采纳；被告对证据十三、十四的真实性无异议，对合法性有异议，但其未提供该证据是违法取得，两份证据与本案有关联，故予以采纳；对证据十六原告不予认可，该证据对本案不具证明力，不予采纳。 经审理查明，2016年11月30日，平原县人民政府下发【平政发〔2016〕53号】《关于印发平原县城区拆迁补偿安置管理暂行办法的通知》文件，其中第五条明确：拆迁安置以土地使用证做为合法依据，且一处宅基只安置一处居住正房；明确：县住建局为实施单位。该《办法》于2017年1月1日实施，于2019年1月1日失效。原告是山东省平原县龙门办事处金河源社区居民，所居住的院落有两处房产，土地使用证载明的使用权人为其父孙玉海。2018年2月23日，平原县人民政府下发【平政发（2018）8号】《关于印发平原县2018城乡建设计划的通知》文件，该文件明确原告所居住的社区被列入2018年棚户区改造计划，符合国民经济和发展规划。2018年3月12日，平原县人民政府发布《房屋预征收》公告，其中第三条明确“在调查登记过程中，被征收单位或个人须提供《土地使用证》和《房屋产权证》，现场调查测量结果将作为征收补偿的依据”。2018年3月28日，原告就所居住的房屋院落在《现场测量表》上的《户主栏》签名认可。2018年4月4日，平原县人民政府作出《2018年棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，第（二）条明确：征收部门为平原县住房和城乡建设局；第（四、2.2）条明确：平房的安置政策为：一处宅基只安置一处居住正房。2018年4月24日，平原县人民政府作出【平政房征字（2018）1号】《关于对2018年棚户区改造项目房屋实施征收的决定》，第三条明确：征收补偿标准按《2018年棚户区改造项目房屋征收补偿方案》规定进行补偿。同日，发布《关于对2018年棚户区改造项目房屋实施征收的通告》，第五条明确：被征收人对（【平政房征字（2018）1号】）《关于对2018年棚户区改造项目房屋实施征收的决定》不服的，可在本通告公布之日起60日内依法向平原县人民政府申请行政复议，也可在本通告公布之日起6个月内依法向平原县人民法院提起行政诉讼。2018年4月20日，原告作为被征收方，被告作为征收方签订编号为（848）、（849）《房屋征收补偿安置协议书》。两份协议第五条约定：补偿安置政策依据《2018年棚户区改造项目房屋征收补偿方案》执行。其中（848）号《安置面积.楼房安置》栏载明：待核实；（849）《安置面积.楼房安置》栏载明：113.82平方米。后原告及其妻子王春芬向被告提交签署时间为2018年4月15日的书面申请，载明：“我叫孙义忠，是西街片区拆迁户，由于我的房屋宅基暂时不明确，请将孙义忠档案号848号给予安置，849号带(待)政府研究后，再确定安置意见”。2018年4月25日被告将（848）号《安置面积.楼房安置》栏改为：126.85平方米；（849）《安置面积.楼房安置》栏改为：待核实。原告虽未在该两份协议书中签字，但双方均对该两份协议认可。 2019年4月28日，案外人孙义德、孙义安（原告两兄弟）以本案原告侵犯其安置权利，请求继承分割与原告父母遗产份额为由，向平原县人民法院提起诉讼。平原县人民法院经审理认定，（849）《房屋征收补偿安置协议书》载明的房屋及所产生的财产权益为案外人孙义德、孙义安、本案原告父母的遗产，2019年8月12日，平原县人民法院作出（2019）鲁1426民初1343号民事判决书，其中判决（二）项：如果孙玉海、张玉荣遗留的房屋安置新房屋，其新安置房屋孙义德、孙义安、孙义忠三人各享有三分之一的份额，新房屋需缴纳的相关费用同此比例。判决生效后，案外人孙义德、孙义安作为申请人，以本案被告作为被申请人向平原县人民政府提起行政复议，请求撤销平原县住房还城乡建设局于2018年4月25日作出的编号为（849）《房屋征收补偿安置协议书》。经审查，平原县人民政府于2019年10月28日作出【平政复决字（2019）第21号】《行政复议决定书》，决定：撤销被申请人于2018年4月25日作出的849号《房屋征收补偿安置协议书；房屋征收补偿、安置方式确认表》，并重新作出849号《房屋征收补偿安置协议书；房屋征收补偿、安置方式确认表》。 2019年12月5日，平原县人民政府就《2018年棚户区改造五大片区安置问题》召开专题会议，并形成【平政专纪（2019）92号】《会议纪要》，其中第二条第（十）项明确：对登记在原孙义忠名下的房屋按照法院判决，根据房证合一和“一处宅基安置一处正房”的原则，对原土木北房给予安置，其院内另一处北房不予安置。2019年12月31日，被告作出《关于撤销孙义忠房屋征收补偿安置协议书的通知》，撤销（848）号《房屋征收补偿安置协议书》。原告于2020年2月13日向本院提起诉讼。 本院认为，原告请求撤销《关于撤销孙义忠房屋征收补偿安置协议书的通知》，实际是请求撤销被告解除《孙义忠房屋征收补偿安置协议书》的行政行为。《最高人民法院》第十条第一款规定“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任”。 平原县人民政府自2016年起，确定辖区内房屋拆迁征收组织实施机关为被告，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”。故应认定被告与原告订立、解除行政协议具有法定职权。关于被告解除协议认定事实是否清楚、程序是否合法问题，2016年11月30日，平原县人民政府下发的【平政发〔2016〕53号】文件，时效日期为2019年1月1日，2018年2月23日，平原县人民政府下发的【平政发（2018）8号】《关于印发平原县2018城乡建设计划的通知》文件，2018年4月4日，平原县人民政府作出的《2018年棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，2018年4月24日，平原县人民政府作出的【平政房征字（2018）1号】《关于对2018年棚户区改造项目房屋实施征收的决定》均明确：房证合一和“一处宅基安置一处正房”，是历年来的安置政策。平原县人民政府发布的《关于对2018年棚户区改造项目房屋实施征收的通告》，明确对《征收决定》不服的，可在规定的期限内提起行政复议或行政诉讼，该《通告》是对包括原告在内所有被征收拆迁补偿户的权利义务告知。原告所居住的房屋院落《土地使用证》是在其父孙玉海名下，2018年4月25日，原告作为被征收方，被告作为征收方签订编号为（848）、（849）《房屋征收补偿安置协议书》，（848）号《安置面积.楼房安置》栏载明：126.85平方米；（849）《安置面积.楼房安置》栏载明：待核实。应视为原告对平原县人民政府的“一处宅基安置一处正房”安置补偿方案、政策规定均无异议。案外人就孙玉海夫妇的遗产提起继承诉讼后，法院作出一审生效判决，该判决对遗产范围进行了界定，但对遗留的房产应否进行安置新房屋未予确认；对平原县人民政府于2019年10月28日作出的【平政复决字（2019）第21号】《行政复议决定书》，原告认为在复议过程中，复议机关并未通知原告参加复议，也未依法调查，做出的复议决定没有事实和法律依据，但其未提供该《决定书》决定违法或被撤销的证据，其理由不予采纳；该《决定书》依据生效的民事判决书认定了本案原告与被告签订的两份《房屋征收补偿安置协议书》，事前并未和其他继承人协商，损害了申请人的利益，该决定要求本案被告重新作出849号《房屋征收补偿安置协议书；房屋征收补偿、安置方式确认表》。实际上是只有在被告撤销848号以后，849号才能重新签订作出。被告依据判决书和决定书撤销档案号第848号《房屋征收补偿安置协议书》，应认定其依据的事实清楚。 原告认为，平原县人民政府就《2018年棚户区改造五大片区安置问题》形成的【平政专纪（2019）92号】《会议纪要》第二条第十项关于对孙义忠名下房屋的安置，没有事实和法律依据，但其未提供证据证明会议形式、内容、参加人员具有违法性，故对该《会议纪要》的真实性予以采纳。被告经过县政府内部会议决定，对原告房屋进行重新安置，应视为经过了内部流程决议；同时，被告就撤销协议的依据事由及法律救济途径，以书面《通知》的形式向原告进行告知，应认定程序合法。 综上，在本案审理中，被告提交的县政府相关文件、方案、通告、协议条款，法院生效的判决书、县政府的复议决定书、《会议纪要》，能够证明其具有法定职权撤销档案号第848号《房屋征收补偿安置协议书》认定事实清楚、程序合法。依据《最高人民法院》第十条、第十一条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告孙义忠的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告孙义忠负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长 徐一超 审 判 员 李新华 审 判 员 张 浩 二〇二〇年四月十四日 法官助理 王 月 书 记 员 邢林林