江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏05行终34号 上诉人（原审原告）陶桂泉，男，1944年11月19日出生，汉族，住苏州市相城区。 被上诉人（原审被告）苏州市相城区漕湖街道下堡村村民委员会，住所地苏州市相城区漕湖街道下堡村。 法定代表人吴海花，主任。 上诉人陶桂泉因房屋搬迁安置补偿协议一案，不服苏州市相城区人民法院(2019)苏0507行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月16日立案受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2004年10月5日，苏州市相城区漕湖街道下堡村村民委员会（以下简称下堡村委会）向陶红卫出具收据一份，收据载明：下堡村委会收到陶红卫支付80000元，收款事由为新村土地租赁费。经双方确认，该款项系陶桂泉儿子陶红卫租赁下堡村委会村集体土地建造2间房屋的土地租赁费，且建造房屋时需按照下堡村委会规定的房屋结构、样式与房屋的前后、左右、高低均一致的要求，从而形成一条街。后，陶桂泉方按照下堡村委会规定的要求建造了涉案房屋，但涉案房屋的土地性质没有改变，仍为集体土地，涉案房屋未能办理房屋所有权证。 原审法院又查明，2018年7月15日，下堡村委会作为甲方与陶红卫作为乙方签订了《房屋搬迁安置补偿协议》一份，就下堡村35组陶桂泉老宅基地上的房屋及下堡村新街的案涉房屋的搬迁补偿达成协议。协议中明确：乙方自签订协议后二十日内将其个人物品（未作为补偿的动产）搬运完毕并交出钥匙。补偿后的被搬迁旧房归甲方所有，对已经作过补偿的属于房屋结构上的物品（主要包括门窗、封阳台的铝合金等）及室内装修，被搬迁人不得拆除取走，否则将从其补偿款中扣除。对已签的补偿资产归属甲方，由甲方负责拆除。协商补偿金额包括全部资产补偿款和各项奖金及其他补偿款总计1156697元，其中：房屋、地面附属物、装修、评估以外及遗留财产补偿金额计940909元，过渡费21600元，老人补贴2人计4000元，其他补偿款190188元。另有钥匙奖金31303元，在腾空房屋交出旧房钥匙后三十天内领取。搬迁补偿款付款方式为分两次发放，根据本人申请，在腾空旧房并交付旧房钥匙后30天内第一次发放/元，第二次1156697元由开发区财政局建立个人专用账户，并按月息千分之五的利息补贴给乙方；协议还明确公寓房安置为壹佰捌拾平方米安置面积。本协议经甲乙双方签字（盖章）后生效。双方在协议中还约定了其他事宜。该协议的落款处甲方由下堡村委会盖章，乙方由陶红卫签字。该协议中安置房系宅基地房屋搬迁享受的安置房，案涉新街房屋搬迁并未约定安置房。协议签订后，陶红卫于2018年9月至2019年7月间分三次领取了388000元，其中356697元为搬迁补偿款，31303元为交钥匙奖。陶桂泉本人也分别在2018年12月与2019年8月二次领取了2018年下半年与2019年上半年补偿款的利息30768元及30173元。现陶桂泉对该《房屋搬迁安置补偿协议》中涉及其老宅基地上房屋搬迁协议予以追认且无异议，但陶桂泉认为其子陶红卫在并未获得其授权，又在被逼迫的情况下签订了补偿协议，且下堡村新街的案涉房屋搬迁协议中所获得的补偿金额与周边乡镇相比明显过低，该部分补偿协议内容显失公平，应予撤销，在向原审法院提出民事诉讼被驳回起诉后，又提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，行政诉讼的被告应是作出行政行为的行政机关。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会的性质是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。本案中，下堡村委会系基层群众性自治组织，不是行政机关，不具有行政管理职责，故其并非本案的适格被告，且其与陶桂泉儿子陶红卫签订《房屋搬迁安置补偿协议》的行为，并非依据法律、法规、规章授权行使行政管理权中作出的行政行为，综观本案现有证据亦不能证明下堡村委会基于行政机关的授权或委托与陶红卫签订《房屋搬迁安置补偿协议》，故陶红卫与下堡村委会签订的《房屋搬迁安置补偿协议》不属于行政协议，因此本案不属于行政诉讼受案范围。根据行政诉讼法的相关规定，已经立案的，应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十六条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回陶桂泉的起诉。 上诉人陶桂泉上诉称，一、原审法院不概括指明本案的争议焦点是否存在显失公平的事实。2018年苏州市场价在18000元左右，黄埭镇与其同类型房8500元，而其只有637元。二、原审法院对双方庭后提供的证据没组织质证，亦未在裁定书中表示出来，另外上诉人还向原审法院申请了调查被上诉人支付的拆迁款资金来源。三、原审法院不详细审查该补偿协议的全文，该补偿协议的全文是被上诉人提供的格式合同，按照法律规定，如果有二种以上解释的，应以不利于提供的格式合同一方的解释，但协议第八条其他一节中，本协议一式四份，甲乙双方各执一份，开发区财政局一份，搬迁管理部门一份。这个搬迁管理部门在协议中没有明确哪一级，既然协议除了甲乙双方外，还有丙丁方，搬迁管理部门应视为行政机关的授权或委托与上诉人签订房屋搬迁补偿协议。四、原审法院认为本案被上诉人并非本案的适格被告，但未经告知上诉人应变更适格被告，以不属于行政诉讼受案范围为由，草率结案了事。五、原审法院对上诉人提供的证据认定上，明显偏袒被上诉人，主要表现在上诉人提供的证据4，即漕湖街道党工委副书记邹卫星与徐健元对话录音，录音中，邹卫星明确确认了下堡村在2018年拆迁中确实是请过第三方和街道机关人员，这足以证明当时上诉人在内的被拆迁户不肯迁，而被上诉人为了完成上级的拆迁任务，不顾中央政府扫黑除恶专项斗争，竟请来了几十个地痞流氓黑帮来强迫在拆迁协议书上签字，并把原民兵营长徐健元同志打伤送医院治疗。而原审法院认为这证据4与本案不具备关联性，予以排除。综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律不当，故所作裁定显失公平公正，请求二审法院撤销原审裁定，发回重审或改判。一审和二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人下堡村委会未作答辩。 二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，当事人提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。本案中，并无证据证明涉案地块存在政府征收行为，现有证据亦无法证明被上诉人下堡村委会受相关法律、法规、规章授权或其他相关行政机关的委托，与上诉人儿子陶红卫签订涉案《房屋搬迁安置补偿协议》，故本案被上诉人下堡村委会并不符合行政诉讼被告的主体资格。 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。本案中，涉案房屋系上诉人一方以租赁村集体土地的方式建造而成，且未领取过相关权证。被上诉人下堡村委会与上诉人儿子陶红卫签订《房屋搬迁安置补偿协议》的行为，应属于村委会对村集体土地进行管理的自治行为，该协议并不具有行政法上的权利义务关系。因此，本案所涉房屋搬迁安置补偿协议并非行政协议，不属于行政诉讼受案范围，原审裁定驳回起诉并无不当。上诉人陶桂泉的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 姚一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇二〇年四月一日 法官助理 赵 芬 书 记 员 孙晓宝