广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0203行初4号原告林栈，男，1939年9月22日出生，汉族，住广东省韶关市武江区***********。委托代理人林雪梅，女，1964年12月28日出生，汉族，住广东省韶关市武江区新华南华园花园**区政府宿舍**。系原告的女儿。委托代理人林成铁，男，1970年7月10日出生，汉族，住广，住广东省韶关市武江区新华南华园花园**区政府宿舍**告的儿子。被告韶关市自然资源局，住所地广东省韶关市武江区*********。法定代表人许险峰，局长。委托代理人黄成林，该局建设工程规划管理科主任科员。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。被告韶关市人民政府，住所地广东省韶关市浈江区*******。法定代表人殷焕明，市长。委托代理人侯永桢，韶关市司法局行政复议应诉科科员。委托代理人李嘉，韶关市司法局行政复议应诉科科员。原告林栈诉被告韶关市自然资源局、韶关市人民政府资源行政许可（原定案由资源行政确认不当，现予以纠正）、行政复议纠纷一案，原告2019年12月25日向本院提起行政诉讼。本院2020年1月2日立案受理后，于2020年1月3日向被告邮寄送达起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年3月25日公开开庭审理本案。原告林栈及其委托代理人林雪梅、林成铁，被告韶关市自然资源局的委托代理人黄成林、江志平，韶关市人民政府的委托代理人侯永桢、李嘉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告林栈诉称，原告有五间砖瓦木结构平房，坐落在浈江区五里亭聆韶路五横巷**粉头山半山腰处，是在20世纪70年代建成房屋使用土地。1984年按当时当地地价以每平方米比当地农民高出一倍钱买320平方米宅地，其中红线内188平方米，购地款己交当时五里亭乡人民政府（农村集体经济组织）。2002年11月4日按当时政策补办土地登记，韶关市国土资源局颁发《国有土地使用证》（韶府国用（2002）字第020400084号）给林栈，土地用途：住宅，使用土地类型：划拨。2019年6月将原土地证改为《不动产权证》（韶关市不动产权字016588号），土地用途：住宅、土地使用性质：划拨，林栈拥有房产权证。2019年9月16日，林栈提出拆旧屋重建楼房的申请报告，领取《工程建设规划许可证》。韶关市自然资源局《关于拆旧屋重建楼房申请》的回复意见“经核查资料，你持粤（2019）韶关市不动产权第00165883号不动产证的权利性质为划拨，拟建项目为私人住宅，不属《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）范围，不符合‘划拨’用地政策，如你需办理私房拆旧建新建设规划许可手续，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款和第五十四条的规定，需先完善相关土地出让手续。”原告不服，向韶关市人民政府行政复议办公室申请行政复议。2001年10月22日起施行的《划拨用地目录》规定，申请划拨用地建设者完全是国家机关、军事、城市基础设施建设、公益事业、能源、交通……等才适用并获审批。这与原告在《划拨用地目录》施行之前20多年拆旧屋，在私人划拨使用地范围内重建毫无相关，应没有约束力。根据法不溯及既往原则，也没有溯及力，当然不属于《划拨用地目录》范围。根据1990年5月19日国务院令第55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第七章“划拨土地使用权”第四十五条第一款第（一）项“使用土地者为公司、企业、其他经济组织和个人的规定”。韶关市国土资源局颁发林栈《土地使用证》，明确清楚土地使用性质为划拨，具有法律效力凭证，怎能不符合划拨用地政策。原告从来没有违反土地管理政策，怎能剥夺个人划拨用地使用权，又怎能会符合《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第四项第二款的规定。1989年1月1日开始施行《中华人民共和国土地管理法》以来，个人划拨用地拆旧屋重建楼房，需先缴交土地使用权出让金，针对原告疑是韶关市第一例。中华人民共和国成立以来，国家立法施法或地方制定政策、执行政策，都遵循法不溯及既往，社会主义法制统一原则，《中华人民共和国宪法》第五条第二款规定：国家维护社会主义法制的统一和尊严。原告使用划拨用地是在20世纪70年代，建房使用土地是在1998年8月29日全国人大常委会议通过修改《中华人民共和国土地管理法》施行之前，包括其第二条第五款和五十四条的规定。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条之规定，没有溯及力的，何况原告是个人划拨使用土地，不属《土地管理法》第二条第五款和第五十四条规定范围。韶关市自然资源局的回复意见：“如您需办理私房拆旧建新工程建设规划许可手续，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款和五十四条规定，先需完善土地出让手续”的依据不能成立。符合条件，经市、县土地行政部门批准划拨土地使用权转让、出租、抵押应签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获得收益抵交土地使用权出让金，这是（国令55号暂行条例）第四十五条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项、第（四）项有规定的。该国务院行政法规或他法对拆旧屋在个人使用划拨土地范围内建楼房，至今没有发现有法律规定对不转让、不出租、不抵押要补交土地使用权出让金。原告申请私房拆旧建新，办理建设工程规划许可手续，需先完善相关土地出让手续，没有法律依据，侵犯原告合法权益。被告又称（四）：以划拨方式取得土地使用权，因企业改制，土地使用权转让或者改变用途不符目录的应当实行有偿使用。原告已交款给当地五里亭乡人民政府，购买土地获得划拨土地使用权，不是企业改制，是拆旧屋建楼房，自建使用，土地使用权没转让，没有改变土地用途，不应属有偿使用范围。综上，请求法院判决：一、撤销被告韶关市自然资源局2019年9月25日作出《韶关市自然资源局关于的回复意见》和被告韶关市人民政府2019年11月26日作出的韶府行复〔2019〕82号《行政复议决定书》。二、支持原告拆旧屋重建楼房批准建设工程规划许可，依法无需缴交土地使用权出让金。三、诉讼费由被告负担。原告林栈向本院提交了以下证据：一、韶府行复〔2019〕82号《行政复议决定书》，证明市政府作出错误的行政复议决定。二、行政复议申请书，证明我向韶关市人民政府申请行政复议。三、行政复议答复书，证明韶关市自然资源局提出行政复议答复。四、关于拆旧屋重建楼房的申请报告，证明我向韶关市自然资源局提交了拆旧建新的申请报告。五、不动产权证，证明我对涉案房屋和土地有权属。六、韶关市自然资源局关于《关于拆旧屋建楼房的申请报告》的回复意见，证明韶关市自然资源局作出了错误的回复意见。七、文书送达回证，证明我收到了韶关市自然资源局作出的回复意见。八、《划拨用地目录》中华人民共和国国土资源部令（第9号），证明该目录是在我取得土地之后颁布的。九、中华人民共和国国土资源法典，证明以划拨方式取得土地使用权不受年限限制。十、中华人民共和国立法法，证明该法第九十二条说明法不涉及既往的问题。十一、中华人民共和国宪法，证明被告作出的错误行政行为违反了宪法第五条第四款的规定。十二、复议文书送达回证，证明我收到了韶关市人民政府的《行政复议决定书》。十三、身份证复印件，证明我的诉讼主体资格。十四、办事流程，证明办理拆旧建新从来不需要交出让金。十五、收款收据，证明涉案土地是我从当时的五里亭乡政府购买的。十六、中华人民共和国土地管理法，证明该法是1999年实施，是我取得涉案土地后施行的。十七、韶关市城乡规划局私房竣工规划验收合格证，证明我的涉案房屋在上世纪七十年代就建好了。十八、关于对《韶关市区私房建设规划管理办法（征求意见稿）公开征求意见的公告》，证明办理私房建设工程规划许可证不需要先办理土地出让手续，通过划拨取得土地使用权一般不受年限限制。被告韶关市自然资源局辩称，我局作出《韶关市自然资源局关于〈关于拆旧屋建楼房的申请报告〉的回复意见》的具体行政行为合法。2019年9月16日，我局收到原告的《关于拆旧屋重建楼房的申请报告》，要求将坐落浈江区五里亭聆韶路五横巷3号瓦砖屋拆旧建新楼房，申报办理新的建设工程规划许可手续。收到原告的申请之后，我局经核查资料，发现原告持有的粤（2019）韶关市不动产权第0016558号《不动产权证》的权利性质为“划拨”，原告拟建私人住宅项目，不属于《划拨用地目录》（国土资源部令第9号令）范围，不符合“划拨”用地使用政策。原告如需办理私房拆旧建新的建设工程规划许可手续，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款和第五十四条等有关规定，原告需先完善相关土地出让手续。因此，我局于2019年9月25日作出《韶关市自然资源局关于的回复意见》，告知原告需先依法完善相关土地出让手续。我局作出的回复意见，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项、第二款的规定。综上所述，我局作出的《韶关市自然资源局关于〈关于拆旧屋建楼房的申请报告〉的回复意见》，事实清楚，适用依据正确，符合法定程序，韶关市人民政府予以维持并无不妥，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告韶关市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：一、关于拆旧屋重建楼房的申请报告。二、粤（2019）韶关市不动产权第0016558号《不动产权证》。三、韶关市自然资源局关于《关于拆旧屋建楼房的申请报告》的回复意见。四、送达回证。证据1-4证明我局作出《韶关市自然资源局关于〈关于拆旧屋建楼房的申请报告〉的回复意见》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。五、划拨用地目录、《中华人民共和国土地管理法》节选、《中华人民共和国行政许可法》节选，证明作出答复所依据的规范性文件。被告韶关市人民政府辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条“……，国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）国家法律法规规定的其他用地。”《划拨用地目录》（国土资源部令第9号令）“四、以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用。”本案中，原告在取得位于浈江区五里亭聆韶路五横巷3号的划拨土地上的房屋后，向韶关市自然资源局申请要求给予办理拆旧屋原地建楼房建设工程规划许可，不符合《划拨用地目录》（国土资源部令第9号令）的规定，其向我府复议，要求依法办理规划许可，且无需缴交土地出让金的请求不当，不应支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，我府于2019月11月26日作出韶府行复〔2019〕82号《行政复议决定书》，维持了韶关市资源局2019年9月25日作出的《韶关市自然资源局关于〈关于拆旧房建新房的申请报告〉的回复意见》。综上所述，原告诉请撤销我府作出的《行政复议决定书》（韶府行复〔2019〕82号）及韶关市自然资源局作出的《韶关市自然资源局关于〈关于拆旧房建新房的申请报告〉的回复意见》，无事实和法律依据。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，作出公正的裁判。被告韶关市人民政府向本院提交了以下证据、依据：一、复议案件受理通知书。二、复议文书送达回证。证据一、二证明我府具体行政行为程序合法。三、中华人民共和国行政复议法，证明我府作出复议决定所依据的法律法规。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：原告林栈的质证意见：（一）对被告韶关市自然资源局提交的证据：1、证据1无异议。2、证据2无异议，这个证是原来的土地使用证改为不动产权证。3、证据3有异议，不同意该回复意见。4、证据4无异议。5、证据5这些相关法律都是在我取得土地之后颁布的，根据法不涉及既往，被告适用法律错误。（二）对被告韶关市人民政府提交的证据：1、证据1、2无异议。2、证据3这些相关法律都是在我取得土地之后颁布的，根据法不涉及既往，市政府适用法律错误。被告韶关市自然资源局的质证意见：（一）对原告林栈提交的证据：1、证据1-4三性均无异议。2、证据5三性均无异议，证明内容有异议，该证记载的权利性质是划拨，属于划拨土地。3、证据6-8三性均无异议。4、证据9-11与本案无关。5、证据12、13三性均无异议。6、证据14三性均无异议，证明内容有异议。7、证据15三性均有异议，该证据记载内容不清，无法分辨所交费用涉及土地与本案有关。8、证据16与本案无关。9、证据17真实性、合法性无异议，关联性有异议，该合格证是一个补办的报建手续，与原告申请办理建设工程规划许可证无关。10、证据18真实性、合法性无异议，关联性有异议，该公告是一个征求意见稿，现在并未生效。（二）对被告韶关市人民政府提交的证据：三性均无异议。被告韶关市人民政府的质证意见：（一）对原告林栈提交的证据：1、证据9-11原告适用法律有问题。2、其余与韶关市自然资源局质证意见一致。（二）对被告韶关市自然资源局提交的证据：三性均无异议。经审理查明，1984年10月，林栈向五里亭乡人民政府购买位于韶关市浈江区***********（粉头岭）的320平方米土地上的五间平房（该平房是20世纪70年代砖瓦木结构建筑）。2002年11月4日，韶关市国土资源局对上述土地颁发《国有土地使用证》〔韶府国用（2002）字第020400084号〕给林栈，该证记载“用途：住宅，使用权类型：划拨”。2010年3月，韶关市房地产管理局颁发《房地产权证》（粤房地权证韶字第**00047059号）给林栈，该证记载“坐落：浈江区五里亭聆韶路五横巷3号，房屋结构：砖木结构，层数：一层，建筑面积：182.22平方米，土地性质：国有，土地使用权取得方式：划拨”。2019年5月30日，韶关市国土资源局颁发《不动产权证》〔粤（2019）韶关市不动产权第0016558号〕给林栈，该证记载“共有情况：单独所有，坐落：韶关市浈江区***********，权利类型：国有建设用地使用权，权利性质：划拨，用途：城镇住宅用地，面积：188平方米”。2019年9月16日，林栈向韶关市自然资源局提交《关于拆旧屋重建楼房的申请报告》，内容有“坐落浈江区五里亭聆韶路五横巷3号瓦砖屋是在70年代建造的。改革开放后，1984年按当时当地政策以高出当地村民所居住宅地地价一倍价钱购买320平方米宅地，其中建筑总面积188平方米。2001年补办国有土地证。2019年申请宅土地红线往后移保持原土地面积不变，新的不动产土地证书编号NoD44380112332（不动产权2019第0016588号划拨土地证）。现申请拆旧建新楼房，保持原土地权利人林栈不变，也不申请转让，请求给予批准办理报建手续。”2019年9月25日，韶关市自然资源局对林栈作出《关于〈关于拆旧屋建楼房的申请报告〉的回复意见》，内容有“经核查资料，您持有的粤（2019）韶关市不动产权第0016558号不动产权证的权利性质为‘划拨’，拟建项目性质为私人住宅，不属《划拨用地目录》（国土资源部令第9号令）范围，不符合‘划拨’用地使用政策。如您需办理私房折旧建新的建设工程规划许可手续，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款和第五十四条的规定，需先完善相关土地出手手续。如您不想办理土地出让手续，为保障房屋居住和使用安全，根据《城市危险房屋管理办法》，可对现状房屋进行加固或修缮治理。”林栈不服韶关市自然资源局作出的上述回复意见，向韶关市人民政府申请行政复议。2019年11月26日，韶关市人民政府作出《行政复议决定书》（韶府行复〔2019〕82号），认为林栈在取得位于浈江区五里亭聆韶路五横巷3号的划拨土地上的房屋后，向韶关市自然资源局申请办理拆旧屋原地建楼房建设工程规划许可，不符合《划拨用地目录》（国土资源部令第9号令）的规定。其向该府复议，要求依法办理规划许可，且无需缴交土地出让金的请求不当，该府不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持韶关市自然资源局作出的《关于〈关于拆旧屋建楼房的申请报告〉的回复意见》。2019年12月25日，林栈向本院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销韶关市自然资源局2019年9月25日作出的《韶关市自然资源局关于的回复意见》和韶关市人民政府2019年11月26日作出的韶府行复〔2019〕82号《行政复议决定书》。二、支持林栈拆旧屋重建楼房批准建设工程规划许可，依法无需缴交土地使用权出让金。三、诉讼费由被告负担。本院认为，韶关市自然资源局作出的《韶关市自然资源局关于的回复意见》和韶关市人民政府作出的《行政复议决定书》（韶府行复〔2019〕82号）合法，理由如下：林栈1984年10月向当时的五里亭乡人民政府购买位于韶关市浈江区*********的五间平房，该房屋及其占用的土地历经几次颁发证书，最近一次是2019年5月30日，韶关市国土资源局颁发给林栈的《不动产权证》〔粤（2019）韶关市不动产权第0016558号〕，该证明确林栈拥有的韶关市浈江区***********面积188平方米的土地权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为划拨，用途为城镇住宅用地。林栈向韶关市自然资源局提交《关于拆旧屋建楼房的申请报告》，要求办理对前述房屋拆旧建新的建设工程规划许可手续。《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”由于该188平方米土地的性质为划拨国有土地，林栈拟建项目性质为私人住宅，不属于《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）范围（即国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，法律、行政法规规定的其他用地）。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”的规定，韶关市自然资源局告知林栈如需办理私房拆旧建新的建设工程规划许可手续，需先完善相关土地出让手续，符合法律规定。韶关市人民政府受理林栈提出的行政复议申请后，认为林栈在取得位于韶关市浈江区***********的划拨国有土地上的房屋后，向韶关市自然资源局申请办理拆旧屋原地建楼房建设工程规划许可，不符合《划拨用地目录》（国土资源部令第9号令）的规定，其要求无需缴交土地出让金办理建设工程规划许可的请求不当。于是根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项:“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”的规定，作出维持《韶关市自然资源局关于〈关于拆旧屋建楼房的申请报告〉的回复意见》的复议决定，亦符合法律规定。综上所述，韶关市自然资源局作出的《韶关市自然资源局关于的回复意见》和韶关市人民政府作出的《行政复议决定书》（韶府行复〔2019〕82号），事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。林栈请求撤销的理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告林栈的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林栈负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  黄美凤人民陪审员  谭秀芳二〇二〇年四月七日书 记 员  黎 宸