广东省中山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）粤20行终89号 上诉人（原审原告）：古观亮，男，1936年3月13日出生，汉族，住广东省中山市************，公民身份号码************。 委托代理人：黄子成，男，1990年6月4日出生，汉族，住广东省中山市东区**********，公民身份号码************，系上诉人古观亮的外孙。 委托代理人：李国恒，广东万**海天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码**********。 法定代表人：吴伟强，局长。 委托代理人：黄沛文，该局工作人员。 委托代理人：殷坤仪，广东保信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。 法定代表人：危伟汉，市长。 委托代理人：谢怀斌，中山市司法局工作人员。 上诉人古观亮不服被上诉人中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）、中山市人民政府（以下简称市政府）自然资源行政处罚一案，不服广东省中山市第一人民法院(2019)粤2071行初920号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明：原中山市国土资源局五桂山分局（以下简称原国土五桂山分局）于2018年5月17日前往中山市******社贝小组地段处进行巡查，发现古观亮在上述地段面积约120平方米的土地上实施建设，状态为在建砼结构房屋。原中山市国土资源局（以下简称原市国土资源局）对古观亮和五桂山办事处桂南村委会的委托代理人古卫南进行了询问，并制作了询问笔录。古卫南陈述，涉案土地位于桂南村，所有权属于桂南村社贝小组，古观亮于2018年4月起实施建设住宅行为，该地块没有办理相关用地审批手续，也没有取得土地使用证。古观亮的陈述与古卫南的陈述内容基本相符，其在笔录中还称，社贝旧房屋漏水，存在一定的安全隐患，影响人身安全问题，所以在社贝立德街侧建房居住，该地于1995年向村小组购买，因社贝村需要搞公益福利事业，经村民会议同意，收回其210平方米的宅基地，后于2005年置换王屋门一块210平方米用地给其作宅基地使用。同日，原市国土资源局作出责令停止违法行为通知，要求古观亮立即停止违法建设行为，听候处理。同时，原市国土资源局向古观亮送达了接受调查通知书，要求古观亮携带相关材料前往原国土五桂山分局接受调查。 2018年5月29日，原市国土资源局对古观亮涉嫌实施非法占用土地的行为进行立案调查。原市国土资源局对用地现场进行了勘测并制作了违法用地图，测量的用地面积为207.3平方米。原市国土资源局收集了上述地块的地类证明，载明上述土地的地类为建设用地，同时，收集了《土地利用总体规划用途分类情况表》，反映根据《中山市五桂山土地利用总体规划（2010-2020年）》的规定，涉案土地期末规划分类为城镇用地，该用地符合土地利用总体规划。 2018年7月11日，原市国土资源局对古观亮作出中土执法告字[2018]762号行政处罚告知书，告知拟作出行政处罚的事实与理由、依据以及享有陈述、申辩和听证的权利。古观亮没有向原市国土资源局提交陈述、申辩的书面意见，也没有提出听证的申请。同年8月10日，原市国土资源局作出中土执法决字[2018]762号行政处罚决定，认定古观亮未经依法批准，于2018年4月始，占用位于中山市******社贝小组地段处的土地实施建设，在建砼结构建筑物，拟作住宅用途；经实地测量，占用土地面积为207.3平方米，土地利用现状地类为建设用地；根据《中山市五桂山土地利用总体规划（2010-2020年）》，该用地符合规划。因此，原市国土资源局认定古观亮的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，构成非法占用土地，遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1.责令退还非法占用的207.3平方米土地；2.罚款2073元。原市国土资源局于2018年8月13日向古观亮送达了中土执法决字[2018]762号行政处罚决定书。古观亮不服，于同年10月12日向市政府申请行政复议。同日，市政府受理并向古观亮送达《行政复议案件受理通知书》，并向原市国土资源局作出《提出行政复议答复通知书》。市政府受理、审查后，以案情复杂为由于2018年12月12日作出《延长行政复议审查期限通知书》，延长审查期限30天，后又需要进一步调查，于2019年1月10日作出《中止行政复议审查通知书》，中止该案的审理。2019年4月17日，市政府作出《恢复审理通知书》，恢复该案的审理，并于同日作出中府行复[2018]968号行政复议决定，维持了原市国土资源局作出的中土执法决字[2018]762号行政处罚决定，并分别于2019年5月4日、6日将该行政复议决定书分别送达给古观亮及原市国土资源局。古观亮仍不服，遂诉至原审法院，请求：1.撤销原市国土资源局于2018年8月10日作出的中土执法决字[2018]762号行政处罚决定书的第一项处罚决定；2.撤销市政府于2019年4月17日作出的中府行复[2018]968号行政复议决定书；3.本案诉讼费用由市自然资源局、市政府共同承担。 原审法院另查明，古观亮于2018年8月22日按照中土执法决字[2018]762号行政处罚决定缴纳罚款2073元。 原审法院又查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土资源局职权，且不再保留中山市国土资源局。 庭审中，古观亮认为市自然资源局提供的多份证据显示原市国土资源局的执法过程存在程序违法，如行政处罚告知书送达回证的日期由工作人员后补，为此提供了一份由古观亮亲自签名并捺指印但日期为空白的行政处罚告知书送达回证；另，行政处罚决定书的送达回证上的签名、日期均不是其本人所签，其是2018年8月21日实际收到涉案行政处罚决定书和罚款通知书的；此外，古观亮还称整个行政处罚过程中仅由一个没有执法资格的工作人员进行执法，而有签名的工作人员没有参与行政执法，是事后补签名的，但没有提供相应证据予以证明。关于涉案行政处罚决定书所认定的事实，古观亮认为其早于2014年5月已在涉案土地上挖地基，并非2018年4月才开始动工建设，而原市国土资源局发出的接受调查通知书和相关调查笔录可予证明涉案主体建筑物占地面积及建筑面积是120平方米，并非207.3平方米，属于认定事实错误。而市自然资源局则称，古观亮于2014年开始平整涉案土地时，原市国土资源局已责令其停止相关的建设行为，当时其也已停止，直到2018年重新开始建设，原市国土资源局通过巡查发现后才对其作出涉案的行政处罚决定；至于违法占地的面积问题，是根据最终的测量结果而认定的，而接受调查通知书上所载明的120平方米仅是估算，两者并不矛盾。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日第二次修正，下同）第七十六条第一款、《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，原市国土资源局对违法占用土地的行为具有实施行政处罚的职权。中山市进行机构改革之后，市自然资源局承接和行使原市国土资源局的职权，是本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府对不服自然资源行政处罚的行为负有行政复议的法定职责。 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案中，根据古观亮、五桂山桂南村委会委托代理人古卫南的询问笔录等证据，可以证明即使置换宅基地，也应依法进行，但古观亮于2018年使用涉案土地进行建设时，既未经取得批准亦未依法办理土地使用证，该行为违反了前述规定。基于原市国土资源局核查涉案土地的利用现状地类为建设用地，而该用地符合土地利用总体规划，故原市国土资源局经处罚前告知后，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出中土执法决字[2018]762号行政处罚决定，责令古观亮退还非法占用的土地且予以罚款，符合法律规定，程序合法。市政府经审查后作出涉案行政复议决定，并依法送达各方当事人，亦无不当。关于违法占地的起始时间及占地面积等事实认定方面，因涉案行政处罚决定是原市国土资源局针对2018年5月巡查后的立案处理情况，且当时已对用地面积进行了现场测量并制作了现场勘测笔录和违法用地图，且古观亮在上述材料中已签名并捺指印予以确认，故对于古观亮提出行政处罚决定过程中有关事实认定错误的抗辩意见，原审法院不予支持。因古观亮已于期限内提出了行政复议和本案行政诉讼，通过合法途径充分行使了诉权，退一步来说，即使如其所言，行政处罚告知书和行政处罚决定书的签收时间有事后补签的情况，也属于程序上的瑕疵，对其权利义务不产生实际影响，而本案亦没有确切证据证明行政程序中执法人员无执法资格、签名的执法人员并无参与执法过程等情况，故对于古观亮提出行政处罚决定过程中有关程序不合法的抗辩意见，原审法院亦不予支持。至于涉案土地的来源、能否办理土地行政登记以及原市国土资源局和市自然资源局是否对颁证事宜存在行政不作为或其他违法行为等问题，系另外的法律关系，不属本案审理范围，古观亮如有异议，可另循途径解决。 综上所述，对古观亮要求撤销原市国土资源局作出的中土执法决字[2018]762号行政处罚决定书的第一项处罚决定以及市政府作出的中府行复[2018]968号行政复议决定书的诉讼请求，理据不充分，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回古观亮的诉讼请求。案件受理费50元，由古观亮负担。 上诉人古观亮不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误，古观亮存在非法占地行为系事实认识错误。经过村大会决定、村民表决同意与公示后，古观亮合法取得案涉王屋门宅基地使用权，符合办证条件，且自2012年起古观亮多次申请办理土地证，但市自然资源局以各种理由拒绝办证，并非古观亮主观问题导致未办理土地证。因此，古观亮已通过村民自治方式合理取得涉诉土地，不存在非法占用土地的行为；行政处罚决定书上记录的时间、占地面积记录不实，原审法院对该记录情况予以确认，属于事实认定错误。涉案建筑实际是始建于2014年，古观亮一直居住至今，行政处罚决定书上时间记录事实不实，从中刻意隐瞒涉案建筑属于历史存量违建的事实。决定书记载面积与当初调查内容不一致，行政决定书上的面积记录事实不清。二、市自然资源局作出的行政处罚决定违反程序，原审法院认定市自然资源局程序合法亦属于认定错误。市自然资源局违反程序正当原则，没有履行告知行政处罚内容的义务，在送达行政处罚决定书时，没有明确告知当事人给予行政处罚的事实内容、理由和依据。市自然资源局工作人员威胁、阻止古观亮申请听证，在古观亮到市自然资源局申请听证当天，该局工作人员发现处罚告知书内容有误，即收回告知书，当再次送达新告知书时未让古观亮重新签送达回证，导致申请听证期限不明，属于程序违法。另外，市自然资源局现场执法人员与实际在行政执法文书签字的人员不一致，依据法律规定，行政诉讼举证责任由被告承担，故市自然资源局应提供证据证明执法人员拥有执法资格、在文书签名的执法人员有参与到本案执法当中的事实。原审法院却要求古观亮提供证据，并以无确切证据为由，对古观亮提出的抗辩意见不予支持。三、涉案行政处罚违反了合理行政的比例原则，不公正、不合理、不恰当。市自然资源局不管土地历史来源及使用情况，错误认定只要是未取得的土地证，即为未经批准，非法占用土地，必须处以责令退还土地。但涉案土地符合土地利用总体规划，市自然资源局应当责令整改并处罚款，依法补办用地批准手续后，进行登记发证。市自然资源局违反合理行政的比例原则和最少侵害原则。四、市自然资源局在古观亮进行行政诉讼期间，进行无理催告违反了程序。综上，请求二审法院：1.撤销原审法院作出的（2019）粤2071行初920号行政判决；2.依法改判支持古观亮的诉讼请求；3.请求认定市自然资源局在一审诉讼期间实施的强制执行行为无效，责令其退还涉诉土地给古观亮；4.二审诉讼费由市自然资源局、市政府共同承担。 被上诉人市自然资源局辩称：一、原审判决认定事实清楚，古观亮的行为已构成非法占用土地。根据中华人民共和国土地管理法的相关规定，若古观亮需要使用涉案用地，应当办理相关的用地审批手续，取得土地使用权，其在既未经取得批准也未依法办理土地使用证的情况下，擅自占用涉案的土地实施建设，已构成非法占用土地。二、我局作出行政处罚的程序合法。古观亮已经自认涉案地块没有办理审批手续，我局依法将拟处罚的情况书面告知，亦书面告知了听证的权利；三、古观亮提出的上诉理由不成立，不能证明涉案处罚违法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府辩称：一、原审判决事实清楚、适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。二、我方作出的中府行复[2018]968号行政复议决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法。古观亮请求撤销原审判决没有事实和法律依据。 本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院另查明：2008年5月17日，原市国土资源局对古观亮涉案占地行为进行的调查，并制作了调查笔录，该笔录显示：1.古观亮确认涉案地块没有用地批准文件；2.2018年4月，古观亮动工平整土地开发建设涉案地块。 本院再查明：送达回证显示，中土执法告字[2018]762号行政处罚告知书于2018年7月30日，由原市国土资源局直接送达，古观亮本人签收。 本院认为，本案是自然资源行政处罚纠纷。古观亮在没有取得用地批准文件的情况下，擅自动工平整土地开发建设，属于非法占用土地，原市国土资源局对古观亮涉案占地行为立案后，经调查，根据查明事实，以书面形式作出中土执法告字[2018]762号行政处罚告知书，符合相关程序规定，程序合法。原市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，根据古观亮相关陈述、申辩的情况和本案实际情况，最终作出中土执法决字[2018]762号行政处罚决定，责令古观亮退还非法占用的土地且予以罚款，并无不当。市政府经复议后维持该处罚决定合法正确。原审法院判决驳回古观亮的全部诉讼请求，查明事实清楚，适用法律准确，本院依法予以维持。至于古观亮二审期间新提出的诉讼请求，不属于本案审理范围，本院不作审查。 综上所述，古观亮上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人古观亮负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 鹏 审判员 陶香琴 审判员 高 琳 二〇二〇年四月八日 书记员 唐子晴