山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）鲁行赔终20号 上诉人（原审原告）烟台屹林实业有限公司，住所地：烟台市芝罘区太平街**。 法定代表人卞新壮，董事长。 委托代理人李洪照，北京市浩天信和（济南）律师事务所律师。 委托代理人刘鲁宁，北京市浩天信和（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台市牟平区人民政府，住所地烟台市牟平区政府大街**。 法定代表人林钰涛，区长。 委托代理人王凯悦。 委托代理人曹舒臻，山东滨海正大律师事务所律师。 上诉人烟台屹林实业有限公司（以下简称屹林公司）因诉被上诉人烟台市牟平区人民政府（以下简称牟平区政府）行政赔偿一案，不服烟台市中级人民法院于2019年12月9日作出的（2019）鲁06行赔初23号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告屹林公司向原审法院起诉称，2006年3月10日，烟台市东海制盐有限公司（以下简称东海公司)与烟台市丝绸公司签订租赁合同，约定烟台市丝绸公司承租东海公司的制盐场，租赁期限自2006年5月1日至2016年4月30日。2006年3月16日，烟台市丝绸公司与屹林公司签订转让租赁合同协议，约定烟台市丝绸公司将其与东海公司签署的租赁合同项下的全部权利义务转让给屹林公司。2009年，牟平区政府决定将包括屹林公司承租盐场在内的相关土地收回进行回填整理。2010年4月份，牟平区政府对屹林公司在承租盐场的地上建筑物、附属物等进行了测量和记录。2011年5月，牟平区政府在未与屹林公司达成任何补偿协议的情况下，将屹林公司承租盐场进行了吹填。后经屹林公司交涉，牟平区政府在2012年3月至5月期间，通过东海公司支付部分补偿款共计7021100元。根据此次征收补偿所依据的牟平区政府第48号会议纪要即《关于研究调整我区征收征购土地地上建筑物和附属物拆迁补偿标准的会议纪要》的规定，牟平区政府还应向屹林公司支付补偿款2400余万元。经屹林公司多次交涉，牟平区政府对这部分补偿款始终不予支付。屹林公司多次要求牟平区政府对拆迁行为作出行政补偿决定，牟平区政府均未答复。2019年7月3日，屹林公司向牟平区政府提交了补偿申请书，申请牟平区政府对屹林公司行政补偿，牟平区政府仍然拒绝作出行政补偿。请求：1.判令牟平区政府对征收屹林公司承租的4248.08亩盐场依法作出补偿决定，支付屹林公司补偿款2400万元，并赔偿自填平盐场之日起至支付补偿之日止的同期银行贷款利息；2.本案诉讼费由牟平区政府承担。庭审中，屹林公司表示对补偿数额在本案中不予主张。 原审法院审理查明，1998年10月，烟台市人民政府向烟台市牟平区莒城盐场发放了鲁烟海证（1998）第1609号国家海域使用证，载明：“用途：池塘养殖；使用海域面积：2000亩；批准使用期限：1998年至2002年”。后，烟台市牟平区莒城盐场因企业改制，变更为烟台市东海制盐有限公司，海域使用证到期后，原海域仍由东海公司在没有许可的情况下继续使用。 2006年3月10日，东海公司与烟台市丝绸公司签订《租赁合同》，烟台市丝绸公司租赁东海公司制盐场，租赁期限自2006年5月2日至2016年4月30日。同年3月16日，烟台市丝绸公司与屹林公司签订《转让租赁合同协议》，烟台市丝绸公司自愿将承包的东海公司的盐场转让给屹林公司经营，该合同约定，屹林公司要严格履行《租赁合同》的全部条款。此后，屹林公司一直在该盐场经营。 2009年，因滨海地带成片开发的需要，牟平区政府决定对其辖区内的滨海地带实施严格的规划控制，并决定征收整理该规划控制区域内的海水养殖池塘。2009年3月20日，牟平区政府作出第12号《关于研究滨海地带规划控制、滨海路周边海水养殖池塘征收整理及水系开发有关问题的会议纪要》，确定对滨海地带实施严格的规划控制，并划定了控制区域范围；对滨海路周边区域海水养殖池塘进行征收整理。涉案盐场即在该区域内，由海渔局负责，将本纪要的内容和要求，通知到各有关单位和养殖业户。 2009年6月17日，牟平区政府作出《关于莒城盐场及蛤堆后等村庄在滨海地带规划控制区域内的海水养殖池塘征收整理有关问题的会议纪要》，决定于2009年9月30日前，将包括涉案盐场在内的在滨海地带规划控制区域内的相关国有土地及水面收回，为后续的土地回填整理创造条件。 2009年9月14日，牟平区政府作出《关于研究我区北部滨海地带成片开发现阶段工作相关问题的会议纪要》，内容为关于疏港吹填工作施工区域内国有滩涂及水面的使用权问题，施工范围为滨海路以北，养马岛及其向东延线以南，西起鱼鸟河入海口，东至蛤堆后高尔夫球场。责令在该区域内所有未持有合法有效的海域使用证的单位和个人在规定的时间内退出海上养殖和捕捞活动，将所圈占的养殖区域退归国有，解除一切对外承包合同并做好善后工作。逾期不清理，由此造成的损失由养殖户自担。 2009年11月6日，烟台市牟平区黄金海岸工程建设指挥部对滨海地带的规划控制、养殖池塘的征收时间和补偿标准等问题作出（2009）第1号通告，将包括涉案盐场的最后征收时间延续到2009年12月31日，并要求各养殖户抓紧时间对养殖物进行清理。 2010年1月6日，烟台市牟平区黄金海岸工程建设指挥部作出（2010）第1号通告，决定吹填作业暂停至2010年3月底，自2010年4月1日恢复吹填施工。2010年4月份，牟平区政府组织相关部门和人员对屹林公司租赁盐场的地上建筑物、附属物等进行了测量和记录，屹林公司予以签字确认。2011年5月牟平区政府对案涉盐场进行了吹填。 2012年5月17日和2013年3月18日，屹林公司从东海公司分两次领取补偿款共计7021100元。 屹林公司于2013年4月26日提起行政诉讼，请求确认牟平区政府违法填平其承包盐场的行政强制行为违法。山东省烟台市芝罘区人民法院于2014年4月4日作出（2013）芝行初字第38号行政判决：驳回屹林公司的诉讼请求。屹林公司不服，向原审法院提起上诉。原审法院于2014年7月9日作出（2014）烟行终字第60号行政判决：驳回上诉，维持原判。山东省人民检察院对该案提起了抗诉，山东省高级人民法院提审了该案，并于2018年11月8日作出（2018）鲁行再6号行政判决：维持烟台市中级人民法院（2014）烟行终字第60号行政判决。 2019年7月3日，屹林公司向牟平区政府提交行政补偿申请，主张根据此次征收所依据的第48号会议纪要即《关于研究调整我区征收征购土地地上建筑物和附属物拆迁补偿标准的会议纪要》的规定，牟平区政府还应向屹林公司支付补偿款2400余万元。请求依法对吹填屹林公司4000余亩盐田的行政作出行政补偿决定。牟平区政府未应屹林公司的申请作出补偿决定。屹林公司不服，于2019年10月24日诉至原审法院。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条规定：“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地；地方人民政府批准用海的地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”本案中，屹林公司未取得海域使用权登记，其占用案涉海域的使用权益是通过向他人转租取得，其并非前述条款规定的海域使用权人。2010年4月，牟平区政府组织相关部门和人员对屹林公司租赁盐场的地上建筑物、附属物等进行了测量和记录时，屹林公司予以签字确认。2012年5月17日和2013年3月18日，屹林公司从东海公司分两次领取补偿款共计7021100元。综合前述事实，原审法院认定屹林公司最迟应于2013年3月18日知晓对其补偿已经完成，屹林公司因补偿而提起行政诉讼，应当适用一年的起诉期限，起诉期限应于2013年3月18日起算。屹林公司于2019年10月24日，提起本案之诉，已超过起诉期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，裁定驳回原告烟台屹林实业有限公司的起诉。 上诉人屹林公司不服原审法院裁定，请求依法撤销原审法院裁定；判令烟台市牟平区人民政府向上诉人作出补偿决定。理由：1.上诉人作为涉案盐场的实际使用人，虽非海域使用权人，但因被上诉人的征收行为受到损失，也应得到相应补偿，是合法的补偿主体。在实际征收过程中，被上诉人对其他以租赁方式实际使用涉案盐场的养殖户均签署了补偿协议，并按被上诉人2009年11月11日的第48号会议纪要，即《关于研究调整我区征收征购土地地上建筑物和附属物拆迁补偿标准的会议纪要》中规定的标准给予了补偿。2.原裁定认定事实错误，适用法律错误。被上诉人对上诉人作出补偿，不仅应对涉案盐场的地上建筑物、附属物进行测量，还应对涉案盐场的面积进行测量；之后，被上诉人应当与上诉人协商签订补偿协议。如协商不成，则依法作出补偿决定。2018年11月8日，山东省高级人民法院作出(2018)鲁行再6号行政判决认为：“对于涉案盐场补偿标准的发放问题，可以另行协商解决。”该判决生效后，上诉人按照该判决与被上诉人协商并要求作出补偿决定，但被上诉人不予理睬。3.本案属于不作为类的行政诉讼，是针对被上诉人不作出行政补偿决定的不作为行为提出的诉讼，应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条第一款的规定，即公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提请诉讼，人民法院应当依法受理。综上，一审法院认定事实错误、适用法律错误，请二审法院依法审理。 被上诉人牟平区政府向本院提交书面答辩意见称，1.根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条、二十条、二十九条的规定，海域使用权证是合法使用海域的证明，在海域使用权收回过程中，补偿对象应当是依法持有海域使用权证的使用权人。被答辩人未依法取得案涉海域的使用权，其要求答辩人与其签订补偿协议或对其作出补偿决定缺乏依据。2.答辩人在已对案涉海域及设施进行补偿的情况下，没有义务再对被答辩人重复作出补偿。3.被答辩人所承租盐场的建筑物、构筑物、卤水、经营性补偿等评估总价为7021100元，至2013年3月18日，被答辩人已领取全部补偿款。其于2019年9月5日提起诉讼，已超过起诉期限。综上，被答辩人要求答辩人就案涉同一海域及设施再对其作出补偿，实际上是想通过要求答辩人对同一补偿对象进行重复处理、再对重复处理行为提起诉讼的形式来规避其对答辩人的补偿行为已超过起诉期限的事实。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回被答辩人的上诉。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据已经原审法院庭审质证。二审中，各方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案争议的关键在于原审法院裁定驳回上诉人起诉是否合法正确。 上诉人提起行政诉讼的请求为判令牟平区政府对征收其承租的盐场依法作出补偿决定，支付补偿款2400万元，并赔偿自填平盐场之日起至支付补偿之日止的同期银行贷款利息。一审庭审中，上诉人表示放弃对补偿数额的主张。因此，本案的提起，是因为上诉人于2019年7月3日向牟平区政府提交行政补偿申请，申请牟平区政府对吹填4000余亩盐田的行政行为予以补偿，而牟平区政府未予答复而引发。在诉讼类型上应当属于履行法定职责之诉。 需要指出的是，本案中，上诉人系要求牟平区政府依法履行补偿职责，而非要求确认行政行为违法所提起的赔偿请求。因此，原审法院作出的行政赔偿裁定书中法律关系比较混乱，超出上诉人的诉讼请求，直接认定本案系双方当事人因是否应予补偿所引发的赔偿案件，且以超过起诉期限为由，进而作出赔偿裁定确有错误，应予纠正。 综上，原审法院裁定认定事实不清，适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下： 一、撤销烟台市中级人民法院（2019）鲁06行赔初23号行政赔偿裁定； 二、本案指令烟台市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年四月三日 书记员  王超群