河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终975号上诉人（原审原告）罗山县中泰萤石矿业有限责任公司。法定代表人刘尚华，经理。委托代理人郜小红，北京市京师（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）罗山县自然资源局。法定代表人李世国，局长。委托代理人方伟，该局工作人员。委托代理人袁芳兵，河南保诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）罗山县人民政府。法定代表人汪明君，县长。委托代理人翁金亚，该政府工作人员。上诉人罗山县中泰萤石矿业有限责任公司（以下简称中泰公司）因与被上诉人罗山县自然资源局、罗山县人民政府撤回采矿行政许可、关闭矿山行政补偿争议一案，不服河南省信阳市中级人民法院（2019）豫15行初362号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。上诉人中泰公司的原审诉讼请求为：请求判令罗山县自然资源局、罗山县人民政府退还采矿权价款82.02万元、补偿经济损失25148.5655万元、支付以25230.5855万元为本金的自2017年7月21日至实施履行之日按银行同期贷款利率计算的利息。原审法院认为，中泰公司诉罗山县自然资源局、罗山县人民政府撤回采矿行政许可、关闭矿山行政补偿争议，因被诉的撤回采矿行政许可、关闭矿山行政行为，均是罗山县自然资源局所作出的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，中泰公司起诉列罗山县人民政府为被告错误。经当庭释明，中泰公司拒绝变更被告，应依法驳回起诉。裁定驳回中泰公司起诉。上诉人中泰公司不服原审裁定，提起上诉称：一、罗山县人民政府在本案被告主体资格适格。中泰公司所在的矿山早在2001年就已经被批准设立为罗山县董寨国家级自然保护区。但是2010年,罗山县人民政府要求对中泰公司矿山整合时,明知中泰公司矿区位于该保护区内,依然要求对该矿山进行整合,并亲自将该文件交付中泰公司,并为中泰公司办理各种证件,让中泰公司在保护区内投入巨资设立该萤石矿公司,并进行矿道修建工作。在中泰公司对该矿山基础设施建设基本修好后,被上诉人又以该矿山处于董寨国家级自然保护区内,要求中泰公司注销采矿权,给中泰公司造成巨额损失,对该损失,罗山县人民政府有义务进行赔偿,罗山县人民政府在原审中系赔偿主体,其被告主体资格适格。二、原审不应对本案全案驳回。2019年7月,中泰公司将罗山县自然资源局、罗山县人民政府起诉到信阳市中级人民法院,原审法院立案庭经过初步审查,对本案予以立案。庭审中,中泰公司虽提交有证人、邮件等证明中泰公司已经提交过补偿申请的证据,但原审法院认为中泰公司向两被上诉人提交的补偿申请证据不足,遂要求当庭提交补偿申请,中泰公司被迫当庭向两被上诉人提交补偿申请并撤诉。两个月后,中泰公司再次起诉到信阳市中级人民法院,该案经过近三个小时开庭审理,原审法院已经审理了中泰公司对罗山县自然资源局及罗山县人民政府的起诉,对于本案中泰公司在原审的诉讼请求全部审理完毕,而原审法院又以罗山县人民政府不是本案被告为由,将全案驳回。如果原审法院认为罗山县人民政府不是本案适格的被告,罗山县自然资源局才系本案适格的被告,依法也可以自行审理,也可以将本案移送，以节约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人讼累。本案在原审中,原审并未对中泰公司进行释明。关于罗山县人民政府被告资格是否适格,原审并未给出明确答复，只是询问中泰公司是否撤回对罗山县人民政府的起诉。综上,中泰公司认为,罗山县人民政府作为本案被告,主体资格适格,原审法院对本案从程序、实体上均已审理完毕后,又以罗山县人民政府被告资格不适格为由,将全案驳回,缺乏法律依据。综上，请求：一、依法撤销河南省信阳市中级人民法院作出的（2019）豫15行初362号行政裁定书;二、依法发回重审或指令原审法院继续审理本案。罗山县自然资源局答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当依法维持。一、2019年7月，中泰公司第一次将罗山县自然资源局起诉到原审法院，要求罗山县自然资源局履行退还矿权价款、补偿经济损失及利息等，即要求罗山县自然资源局履行法定职权。根据相关法律法规、司法解释的规定，中泰公司应当先向罗山县自然资源局提出履职申请，即必须履行前置程序，才能起诉。2019年9月6日，在中泰公司第一次起诉案件的庭审中，因中泰公司没有证据证明其曾经向罗山县自然资源局提交过申请，当庭主动撤回第一次起诉，并当庭补交申请，罗山县自然资源局在规定时间内给予了答复，中泰公司不满意，再次起诉本案，不存在被强迫的行为。二、《行政诉讼法》的司法解释第二十六条第一款规定了原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉。该内容包括了部分被告不适格影响全案的裁判结果。为了查明事实，一审法院通过对案件进行实体审查、当庭释明，中泰公司拒绝变更被告后，驳回中泰公司的起诉并无不当，中泰公司可以再次起诉，实现诉权。综上，原审裁定正确，请求驳回中泰公司的上诉。罗山县人民政府答辩称：原审裁定认定事实清楚，裁定正确，恳请依法予以维持，驳回上诉人的上诉。一、案涉采矿许可证的颁发及注销均是由罗山县自然资源局依法作出的具体行政行为，且罗山县自然资源局是独立的法人主体。因此，原审裁定认定罗山县人民政府不是本案适格被告是正确的。罗山县人民政府是一级人民政府，其担负所辖区域全面的管理事务，但根据法律的相关规定和授权，在具体实施行政管理过程中均由相关的行政机关负责。也正因为如此，罗山县人民政府既不是中泰公司采矿许可证的颁发机关，也不是中泰公司采矿权的注销机关。2011年7月29日，罗山县国土资源局为中泰公司颁发了《采矿许可证》。2017年7月，根据豫国土资发(2017)110号《河南省国土资源厅关于做好各类自然保护区内已设采矿权整改工作的通知》、豫国土资发(2017)120号《河南省国土资源厅关于深入学习贯彻精神的意见》等文件规定及省、市国土资源部门的相关工作要求，罗山县国土资源局为落实省、市国土资源部门的政策规定，于2017年7月20日以罗山县国土资源局的名义下发了公告，对涉及自然保护区内矿业权(含中泰公司)按政策予以关闭退出。2017年7月26日，中泰公司向罗山县国土资源局提交了注销申请书。2017年7月28日，罗山县国土资源局以罗国土资矿注(2017)1号《关于采矿权注销的公告》给予中泰公司采矿权公告注销。注销原告采矿权的具体行政行为是罗山县国土资源局为落实上级部门关于保护生态环境的相关政策，为了公共利益的需要而实施的行为。依据《中华人民共和国行政许可法》第二十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，罗山县人民政府不是本案适格的被告，中泰公司将罗山县人民政府列为被告于法无据。原审裁定罗山县人民政府不是本案适格被告适用法律正确。二、原审裁定因中泰公司错列罗山县人民政府为被告且经释明后拒绝变更，裁定驳回其起诉正确。1、中泰公司在首次起诉过程中违反了行政赔偿先行向行政机关申请的程序规定。2019年9月6日，庭审查明，中泰公司没有提供在起诉之前其依照法律程序先行向罗山县自然资源局及罗山县人民政府请求补偿申请的相关证据，原审法院认为中泰公司向两被上诉人提交的补偿申请证据不足，要求其当庭提交补偿申请正是依法作出的，也是为了保护中泰公司的权益。中泰公司当庭自愿撤诉并向罗山县人民政府及自然资源局递交了补偿申请书。罗山县人民政府及罗山县自然资源局在规定时间内给予了答复，中泰公司对答复不满意，因此于2019年11月27日又将罗山县人民政府及自然资源局诉至原审法院，原审法院认真审理案件，并作出了正确的行政裁定书。2、如前所述，罗山县人民政府不是本案适格主体，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条的规定，管辖权就发生了变更，原审法院也不再对案件具有管辖权。中泰公司主张原审法院有权审理案件是对《行政诉讼法》24条的误解。原审法院全案驳回并无不当。3、原审法院已经当庭进行了释明。在庭审过程中原审法院就罗山县人民政府是否是适格被告已释明，且对双方进行了询问，所以不存在对中泰公司未释明的情况。综上所述，原审法院对案件事实认定清楚，适用法律正确，裁定正确。恳请人民法院依法查明事实，驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案中，从向中泰公司颁发采矿许可证到要求关闭矿山企业、注销采矿许可证，均是罗山县自然资源局实施的行为。罗山县人民政府既没有相应的法律上的职权，也没有作出行政决定指令罗山县自然资源局关闭上诉人企业、注销采矿许可证的行为。因此，中泰公司因撤回采矿行政许可、关闭矿山提起行政补偿之诉应以实施行政行为的罗山县自然资源局为被告，其将罗山县人民政府列为被告缺乏事实和法律依据。虽然在罗山县自然资源局是适格被告的情况下，信阳市中级人民法院可以依法驳回对罗山县人民政府的起诉，而将对罗山县自然资源局起诉的案件移送有管辖权的人民法院或由本院继续审理，但基于行政诉讼法关于审判监督程序的规定，如此处理如当事人对裁判不服，可能产生对同一裁判分别向上级人民法院申请再审，同时在下级法院进行诉讼的可能，反而造成案件审理程序混乱，徒增当事人诉累，不利于争议的解决。因此，原审法院将中泰公司的起诉全案驳回并无不当。中泰公司可依法向有管辖权的基层人民法院依法提起针对罗山县自然资源局的起诉。综上，上诉人中泰公司的上诉理由不成立，本院不予支持，原审裁定应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 荆 伟审判员 荆向丽审判员 王江**二〇二〇年四月三十日法官助理董亚伟书记员朱远秀