浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终82号 上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局，住所地绍兴市柯桥区兴越路**。 法定代表人钱建明，局长。 出庭行政机关负责人管水生，副局长。 委托代理人黄尧钿。 委托代理人石宁辉，浙江理论律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）浙江恒业建设工程有限公司，住所，住所地绍兴市柯桥区夏履镇夏福路**div> 法定代表人钱刚，执行董事兼总经理。 委托代理人翁坚超、高佳梨，浙江点金律师事务所律师。 原审第三人金锦龙，男，1971年9月21日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 上诉人绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局因劳动监察行政处罚一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，本院不开庭进行了审理。上诉人绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局（以下简称“柯桥社保局”）的副局长管水生及该单位委托代理人黄尧钿、石宁辉，被上诉人浙江恒业建设工程有限公司的委托代理人翁坚超、高佳梨，原审第三人金锦龙到庭应询。本案现已审理终结。 被上诉人浙江恒业建设工程有限公司于时一审诉称，一、被告作出的行政处罚决定，主要事实证据不足。被告认定原告拖欠金锦龙工程款缺乏事实基础，认定金锦龙拖欠41名民工工资的事实缺乏证据证明。二、《绍兴市柯桥区劳动保障监察限期改正指令书》（以下简称“《指令书》”）属于无法履行的行政决定。《指令书》认定违法事实笼统表述为“拖欠向流春等41名民工工资”，指令原告“于2018年9月6日前支付以拖欠承包人金锦龙工程款数额为限，付清民工工资”。《指令书》没有告知工资支付对象、金额以及事实基础，导致原告无法履行《指令书》。三、被诉行政处罚决定没有事实与法律依据。假如被告在作出决定时认定事实正确，那原告拖欠工程款支付41名民工工资时仍有195496元的资金缺口，《指令书》没有明确告知原告应该将1233765元工程款支付给哪几个民工?哪几个民工不需要支付？《指令书》没有明确告知上述事实导致原告无法履行，原告不存在《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项违法行为。现诉至法院，请求：1.撤销绍柯人社监罚决字【2018】35号《绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局劳动保障监察行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。 一审法院审理查明，被告柯桥社保局接到案外人向流春等41名民工投诉原告浙江恒业建设工程有限公司拖欠其劳动报酬后，经过询问调查等途径，于2018年8月31日向原告下达《指令书》（绍柯人社监令字（2018）66号）：根据《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》和《浙江省劳动保障监察条例》等相关劳动保障法律、法规、规章的规定，指令原告在2018年9月6日前支付以拖欠第三人金锦龙工程款数额为限付清民工工资。因原告未在限定期限内按要求进行改正，被告于2018年10月29日向原告送达《绍兴市柯桥区劳动保障监察行政处罚事先告知书》（绍柯人社监罚告字（2018）35号），原告仍未履行，被告遂于2018年11月20日作出《绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局劳动保障监察行政处罚决定书》（绍柯人社监罚决字（2018）35号），对原告处以罚款人民币18000元。原告不服该处罚决定，遂成诉。另查明，2018年2月13日绍兴尊德基建审价有限公司出具的绿叶锦园审定单中显示的民工劳动报酬包括兴美达针织车间工程民工劳动报酬。 一审法院审理认为，被告柯桥社保局作出的案涉《指令书》载明，根据《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《劳动保障监察条例》和《浙江省劳动保障监察条例》等相关劳动保障法律、法规、规章的规定，指令原告在2018年9月6日前支付以拖欠第三人金锦龙工程款数额为限付清民工工资。显然，该《指令书》在适用原告浙江恒业建设工程有限公司于2010年2月15日与第三人金锦龙就绿叶锦园项目签订《工程施工责任承包协议》时有效的《浙江省企业工资支付管理办法》(2010年修正)第三十一条“总承包方或者发包方与承包方未按合同规定与建设工程承包单位结清工程款，致使建设工程承包单位拖欠劳动者工资的，县级以上人民政府人力资源和社会保障行政主管部门应当责成总承包方或者发包方先行垫付劳动者工资.总承包方或者发包方应当按照县级以上人民政府人力资源和社会保障行政主管部门的责成意见，先行垫付劳动者工资”之规定前提下，同时被告在庭审中明确适用了《中华人民共和国劳动法》第八十五条“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”之规定，既认定浙江恒业建设工程有限公司为非用人单位，又认定其为用人单位；且指令浙江恒业建设工程有限公司以拖欠金锦龙工程款数额为限支付劳动报酬，相互矛盾。且秦阿羊等41名民工劳动报酬为绿叶锦园项目而产生，而《指令书》中的秦阿羊等41名民工劳动报酬包括了绿叶锦园项目及兴美达针织车间项目的民工劳动报酬。故被告柯桥社保局作出的案涉《指令书》认定事实不清，适用法律有误，因而被告柯桥社保局根据该《指令书》作出的行政处罚决定也缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决撤销柯桥社保局于2018年11月22日作出的《绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局劳动保障监察行政处罚决定书》（绍柯人社监罚决字【2018】35号）。本案案件受理费50元，由被告柯桥社保局负担。 上诉人柯桥社保局上诉称：1.一审判决认定事实错误。根据被上诉人及原审第三人陈述一致的内容，结合相关证据，被上诉人欠付农民工工资事实清楚。被上诉人存在违法事实，且经上诉人责令改正后未改正。上诉人有权认定欠付工资事实及被上诉人存在过错。2.一审判决对规范性文件理解错误。被上诉人将工程发包给不具备相应资质的原审第三人，按现行法律其应承担直接支付工资的用工主体责任，但按照“从旧兼从轻”的法律适用原则，上诉人责令其以欠付工程款数额为限，支付员工劳动报酬。《浙江省企业工资支付管理办法》第三十一条中的“垫付”，并非意为替其他用工主体代付，而是意味着“无论工人是谁联系到工地，均由总承包方先行支付”，而“垫付”指的是可以根据内部分包合同向分包人追偿。3.一审判决举证责任分配错误。被上诉人始终未能证明或陈述清楚涉案工程项目其到底支付了多少人工工资，有无付清人工工资。不能将行政诉讼中的举证责任与欠薪纠纷中的举证责任混为一谈，都分配给行政机关。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人浙江恒业建设工程有限公司答辩称：一审判决认定事实清楚，法律适用正确。关于欠薪的金额，钱钢的笔录说到的数字跟第三人的数字有较大差距，上诉人作出通知书中没有说明究竟以哪个数字为准，导致被上诉人无法履行。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人金锦龙当庭陈述称：一审判决错误，要予以改判。 本院经审理查明事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。另查明，本院（2019）浙06行终494号行政判决以认定事实不清、适用法律错误为由作出撤销绍柯人社监理决字(2018)7号《劳动保障监察行政处理决定书》并责令重作。 本院认为，根据（2019）浙06行终494号行政判决载明，2018年2月13日绍兴尊德基建审价有限公司出具了绿叶锦园审定单中农民工劳动报酬包括兴美达针织车间工程农民工劳动报酬。在本案涉及的《指令书》中，虽然没有明确相应的数额，但从本院（2019）浙06行终494号案件的查明的事实分析，对于被上诉人浙江恒业建设工程有限公司有无欠薪及欠薪数额仍有待进一步查明，故一审法院根据生效判决确认的事实和理由，作出撤销涉案处罚决定并无不当。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予采纳，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  蒋 瑛 二〇二〇年四月二十九日 书记员  孟树楠