四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终1485号 上诉人（原审原告）李万基、谢锦龙、李再红等75人（具体名单附后）。 诉讼代表人李万基，男，汉族，1950年5月7日出生，住四川省冕宁县。 诉讼代表人李再红，男，汉族，1953年9月23日出生，住四川省冕宁县。 诉讼代表人谢锦龙，男，汉族，1966年7月10日出生，住四川省冕宁县。 委托代理人谢洪波，男，汉族，1982年8月14日出生，住四川省大邑县。 被上诉人（原审被告）冕宁县人民政府。住所地：四川省冕宁县城厢镇长征西路2号。 法定代表人刘长佐，县长。 委托代理人赵崇武，冕宁县人民政府工作人员。 上诉人李万基、谢锦龙、李再红等75人（以下简称李万基等人）因诉被上诉人冕宁县人民政府（以下简称冕宁县政府）土地行政征收一案，不服四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2019）川34行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明：李万基等人为冕宁县城厢镇河东村**（以下简称河东村**）村民。2008年12月31日，四川省人民政府向凉山彝族自治州人民政府（以下简称凉山州政府）作出川府土[2008]1258号《四川省人民政府关于冕宁县2008年第二批乡镇建设用地的批复》。2009年9月17日，冕宁县政府办公室以冕府办发[2009]148号《冕宁县人民政府办公室关于印发的通知》，确定了冕宁县利源养殖场项目用地的征收补偿标准。 2009年9月20日，冕宁县利源养殖建设项目协调领导小组办公室(以下简称利源项目办)作出《关于冕宁县利源养殖建设项目征地公告》，就征收土地面积、范围、征地补偿、青苗及实物补偿标准、失地农民后续生活保障等事项进行了公告。2009年12月15日，利源项目办作出《冕宁县利源养殖建设项目协调领导小组办公室关于利源综合养殖项目建设有关事项的通告》，该通告中记载的工程建设范围为城厢镇河东村烟草收购站以南至河东村4组村庄大沟以北，原绕城公路20米以东范围内的土地。2010年3月23日，四川省凉山彝族自治州国土资源局报告凉山州政府：河东村4组部分村民关于冕宁县利源养殖场建设项目征地申诉材料与事实不符，相关项目用地已经省人民政府批准征收为国有建设用地，不存在批少占多的问题，已领取征收补偿款的农户均为自愿领取，因此待该地块完成征地补偿后，冕宁县将依法按程序实施供地。 2018年8月1日，冕宁县新区建设指挥部（以下简称新区指挥部）向河东村4组群众作出《通知》。该通知就老利源300亩地块遗留问题处理相关事宜进行了通知，其中涉及补偿标准、领款事项、争议处理和土地平场等相关事宜。2018年7月、8月期间，李万基等人陆续领取了新区指挥部发放的土地补偿款。后，李万基等人不服提起诉讼，请求：确认新区指挥部2018年8月1日向河东村4组群众作出的《通知》违法。 一审法院同时查明，新区指挥部是冕宁县政府设立的临时机构。 一审院认为，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，因新区指挥部是冕宁县政府设立的临时机构，对其作出的行政行为，应由冕宁县政府承担责任，故冕宁县政府是本案的适格被告。 2009年9月20日，冕宁县政府成立的利源项目办就曾作出《关于冕宁县利源养殖建设项目征地公告》，公告了征收土地、补偿及失地农民后续生活保障等事项，也进行了土地补偿，因此，本案中涉及的土地征收在2009年就已完成。新区指挥部于2018年8月1日发布的《通知》，仅是对2009年征收的土地提高征收补偿标准的行为，并不是独立的土地征收行为。在未改变2009年征地补偿的情况下，《通知》又进一步提高了补偿标准，李万基等人也在规定的时间内领取了相应的补偿款，故该《通知》并没有对李万基等人造成损害。李万基等人在领取了相应的补偿款后又提起诉讼，没有事实根据和法律依据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李万基等人的诉讼请求。 李万基等人上诉称：(一)冕宁县政府征收李万基等人的承包土地后，闲置长达10余年，明显违反《中华人民共和国土地管理法》第三十七条关于严禁闲置土地的规定。（二）新区指挥部发布的《通知》，确定对河东村4组的土地征收补偿，按冕国土资发[2014]26号《S215萝卜丝沟至马尿河段改建工程建设征占用土地、林地和实物补偿标准的通知》中S215五标河东段标准执行。但国家公路建设征占用土地的补偿标准与征收集体土地的补偿标准完全不同，《通知》确定的土地补偿标准明显不当。（三）新区指挥部发布《通知》前未听取被征地集体及农民的意见，且强制要求李万基等人领取土地补偿费，侵犯了农村集体组织对其财产的管理权利。（四）一审法院关于本案中涉及的土地征收活动已经在2009年完成的认定，缺乏合法有效的证据。冕宁县政府不仅没有提交征地时的《听证告知书》《征地补偿协议书》原件，而且《听证告知书》《征地补偿协议书》还是在超过举证期限后才提交的。（五）一审法院在审理本案的过程中，冕宁县政府没有负责人出庭参加诉讼活动，对证据进行质证时，也仅有一名审判人员参加，其审理程序明显违法。李万基等人上诉请求：撤销（2019）川34行初23号行政判决，依法对案件进行改判。 经审理查明：2018年8月1日，新区指挥部向河东村4组群众发出《通知》，主要内容是“为及时处理2008年以来河东村老利源养殖场300亩地块征地遗留问题,推进全县新区建设工作,现将老利源300亩地块遗留问题处理相关事宜通知如下:一、补偿标准。(一)土地补偿标准。按冕宁县国土资源局、冕宁县林业局、冕宁县扶贫和移民工作局《关于印发S215萝卜丝沟至马尿河段改建工程建设征占用土地、林地和实物补偿标准的通知》(冕国土资发[2014]26号)S215五标河东段标准执行,即:按水田43200元/亩,旱地34200元/亩标准执行,征用土地面积、种类以2008年冕宁县利源养殖建设项目协调领导小组工作组调查认定数据为准。(二)青苗补偿标准。按冕宁县人民政府办公室关于印发冕宁县利源养殖场用地及实物补偿标准的通知》(冕府办发[2009】148号)文件执行,未领取青苗款的按水田800元/亩,旱地550元/亩,烟地1800元/亩套算当年青苗补偿费。青苗类型及数量以2008年冕宁县利源养殖建设项目协调领导小组工作组认定数据为准。(三)附着物补偿标准。按《冕宁县人民政府办公室关于印发冕宁县利源养殖场用地及实物补偿标准的通知》(冕府办发[2009]148号)文件标准执行,附作物种类、规格、数量以2008年冕宁县利源养殖建设项目协调领导小组工作组认定数据为准。二、领款事项……三、争议处理。农户与农户之间因土地、青苗、附着物等引发的争议或纠纷由当事双方自行协商处理,此类情况的领款时间和要求严格按照领款事项规定的时间和要求执行。四、土地平场。根据国家征收集体土地相关政策和程序进行征收后,按相关政策规定和程序将于2018年8月30日依法进行平场处理。” 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”与被诉行政行为有利害关系，是起诉的必要条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，李万基等人的诉讼请求，主要是对新区指挥部2018年8月1日发布的《通知》中关于土地补偿标准，李万基等人没有对《通知》中确定的青苗补偿标准和地上附着物补偿标准提出异议。因土地补偿费用依法归农村集体经济组织所有，不归李万基等人个人所有，因此，李万基等人与《通知》中关于土地补偿标准的规定没有利害关系，不具有起诉土地补偿标准的原告资格。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”对行政机关确定的征地补偿标准不服提起诉讼的，应当先行通过行政复议程序处理。未经行政复议程序先行处理，公民、法人或者其他组织迳行向人民法院起诉的，人民法院不应受理。本案中，李万基等人是对新区指挥部《通知》中关于土地补偿标准不服提起的诉讼，但起诉前并没有经行政复议程序先行处理，因此，一审法院受理李万基等人的起诉并作出判决，不符合相关司法解释的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2019）川34行初23号行政判决； 二、驳回李万基、谢锦龙、李再红等75人的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇二〇年四月十六日 书记员  杨 晴 附上诉人名单： 李万基，男，汉族，1950年5月7日出生，住四川省冕宁县。 李再红，男，汉族，1953年9月23日出生，住四川省冕宁县。 谢锦龙，男，汉族，1966年7月10日出生，住四川省冕宁县。 谢成刚，男，汉族，1960年4月30日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组57号。 李再燕，女，汉族，1975年2月15日出生，住四川省冕宁县城厢镇人民路41号附7号。 谢锦莲，女，汉族，1974年8月22日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组68号。 谢锦荣，女，汉族，1972年5月20日出生，住四川省冕宁县复兴镇红星村10组19号。 李万琴，女，汉族，1958年6月18日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组36号。 谢锦聪，男，汉族，1974年9月9日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组58号。 邓帮琼，女，汉族，1995年10月1日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组2号。 周长云，男，汉族，1957年12月8日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组48号。 谢锦兰，女，汉族，1979年10月29日出生，住四川省西昌市海南乡缸窑村5组21号。 谢锦芬，女，汉族，1977年5月26日出生，住四川省西昌市海南乡核桃村5组36号。 唐光平，男，汉族，1975年5月30日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组18号。 谢锦江，男，汉族，1979年11月20日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组47号。 谢成霞，女，汉族，1972年7月26日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组49号。 李万才，男，汉族，1961年7月24日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组17号。 徐世强，男，汉族，1971年8月6日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组32号。 谢锦华，男，汉族，1952年4月19日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组32号。 李再春，男，汉族，1967年3月18日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组27号。 谢锦香，男，汉族，1969年12月6日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组65号。 宁家沛，男，汉族，1974年12月15日出生，住四川省冕宁县城厢镇西街8号。 李再英，女，汉族，1976年6月27日出生，住四川省冕宁县林里乡半收村5组132号。 卢自刚，男，汉族，1975年5月19日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组8号。 胡崇国，男，汉族，1963年10月14日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组50号。 谢锦旗，男，汉族，1988年11月23日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组54号。 谢方红，男，汉族，1977年6月9日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组35号。 赵支怀，男，汉族，1949年8月24日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组58号。 蒋兴英，女，汉族，1964年12月30日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组64号。 宁家召，女，汉族，1977年1月31日出生，住四川省冕宁县城厢镇西街8号。 邓明红，男，汉族，1967年3月26日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组15号。 唐光琼，女，汉族，1973年5月24日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组18号。 陆凤远，女，汉族，1962年12月12日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组5号。 罗玉会，女，汉族，1958年12月11日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组39号。 谢锦燕，女，汉族，1981年8月10日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组23号。 李再丽，女，汉族，1992年9月9日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组28号。 李万红，男，汉族，1953年11月15日出生，住四川省冕宁县城厢镇桔柑巷46号。 陆远会，女，汉族，1975年11月4日出生，住四川省冕宁县城厢镇大垭口村4组32号。 谢云基，男，汉族，1948年5月5日出生，住四川省冕宁县。 谢成林，男，汉族，1978年4月4日出生，住四川省冕宁县。 谢美，女，汉族，1973年2月22日出生，住四川省冕宁县城厢镇人民路41号附3号。 谢成红，男，汉族，1984年4月14日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组60号。 谢成绿，男，汉族，1954年3月13日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组47号。 谢成菊，女，汉族，1963年5月2日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组53号。 谢锦友，男，汉族，1966年10月15日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组55号。 谢成德，男，汉族，1953年12月28日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组59号。 谢成忠，男，汉族，1957年5月13日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组51号。 谢松，男，汉族，1992年7月23日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组53号。 谢云寿，男，汉族，1949年3月2日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组71号。 邓思华，男，汉族，1972年1月10日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村2组4号。 谢锦菊，女，汉族，1965年2月13日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组55号。 谢锦红，男，汉族，1961年9月10日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组29号。 谢成虎，男，汉族，1974年11月8日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组46号。 王显荣，女，汉族，1969年3月15日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村2组105号。 邓明亮，男，汉族，1988年5月7日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组38号。 唐光华，男，汉族，1969年2月16日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组19号。 谢成燕，女，汉族，1973年4月14日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村2组29号。 谢成昆，男，汉族，1973年8月19日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组6号。 谢成阳，男，汉族，1968年1月11日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组74号。 邓明菊，女，汉族，1982年8月3日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组38号。 谢成聪，男，汉族，1964年4月28日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组46号。 习兴芝，女，汉族，1966年6月9日出生，住四川省冕宁县城厢镇胜利巷162号。 谢成香，女，汉族，1966年11月20日出生，住四川省冕宁县城厢镇三分屯村3组72号附2号。 邓思磊，男，汉族，1991年8月19日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组15号。 王仕琼，女，汉族，1969年3月2日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组25号。 黄正敏，女，汉族，1973年10月30日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组4号。 凌秀英，女，汉族，1947年4月4日出生，住四川省冕宁县城厢镇粮竹巷10号。 李万聪，男，汉族，1957年2月15日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组7号。 邓明清，男，汉族，1963年10月24日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组16号。 邓明发，男，汉族，1981年2月5日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组8号。 谢锦秀，女，汉族，1976年12月28日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组64号。 谢锦明，男，汉族，1981年10月19日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组64号。 谢成贵，男，汉族，1948年9月11日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组64号。 谢锦成，男，汉族，1970年10月22日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组64号。 谢成东，男，汉族，1971年10月16日出生，住四川省冕宁县城厢镇河东村4组34号。