江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏03行初270号原告武作庆，男，1969年10月6日生，汉族，住徐州市铜山区。委托代理人彭富成，江苏它石律师事务所律师。委托代理人陈桂平，江苏它石律师事务所律师。被告徐州市铜山区人民政府，住所地:徐州市铜山新区行政区。法定代表人刘广民，区长。委托代理人段传文,江苏茂通律师事务所律师。委托代理人李秀丽,江苏茂通律师事务所律师。被告徐州市铜山区茅村镇人民政府，住所地:徐州市铜山区茅村镇。法定代表人徐传武，镇长委托代理人陈勇，江苏永辰律师事务所律师。委托代理人王淑林，江苏永辰律师事务所律师。被告徐州市铜山区公安局，住所地:徐州市铜山区北京南路**。法定代表人葛徐晓，局长出庭应诉负责人刘继田，副局长委托代理人李国魁，区公安局法制大队工作人员。原告武作庆诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、徐州市铜山区茅村镇人民政府（以下简称茅村镇政府）、徐州市铜山区公安分局（以下简称铜山区公安分局）强制拆除行为违法并附带赔偿一案，本院于2018年7月25日立案受理后，依法组成合议庭，于法定期限内向被告送达了起诉状副本、举证告知等相关诉讼文书。本院于2019年8月20日公开开庭审理了本案，原告武作庆及委托代理人彭富成、陈桂平，被告铜山区政府的委托代理人段传文，被告茅村镇政府的委托代理人陈勇，被告铜山区公安分局的出庭应诉负责人刘继田及委托代理人李国魁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告武作庆诉称：2018年7月3日上午8时许，铜山区交通局副局长、铜山区公安分局副局长、铜山区公安分局防爆大队长、铜山区公安分局茅村镇派出所所长、茅村镇党委书记、茅村镇镇长、茅村镇副镇长、茅村镇供电所和水利站的工作人员，一行350余人及12辆挖机，到达原告经营的原铜山港厂区，要拆除院内钢结构厂房及配房。原告当场拨打110报警，上午9时许，茅村镇派出所民警到达现场，并告知原告拆除行为是政府行为，应找政府处理，并离开现场。拆除时，原告要求拆除人员出示合法的拆除手续并要求科学拆除，以免扩大损害，但拆除人员却用挖机破坏性拆除，毁坏钢结构厂房34165㎡、配房4267.89㎡，造成近1000余万元的物料报废。原告认为，原铜山港范围内的土地、资产由原告出资购买，对土地拥有使用权，其性质为国有建设用地。2012年港口整治过程中，原告按照政府的要求绿化沿河20米（由财政出资）。政府允许原告在绿化带以外建设厂房等设施进行出租经营，作为港口拆迁安置的一种补偿。原告建设厂房没有办理规划、建设手续，属于程序性违法，并不一定要拆除。三被告违反《中华人民共和国行政强制法》第18条、37条、38条、44条的规定，实施强制拆除行为，拆除前未向原告送达《责令限期拆除（整改）违法建筑决定书》、《违法建设限期拆除催告书》、《强制执行决定》，也未履行张贴公告等法定程序，致使原告没有机会自行、合理地拆除钢结构厂房及配房。如原告接到限期拆除的决定或告示，会依法维权，即使拆除也会用科学的方法，至少能够保证所有构件的完整性、二次利用的价值。被告严重违反法定程序，没有给原告合理拆除的时间和维权的机会，扩大原告的损失，应由被告承担赔偿责任。被告三作为公安机关，违反国务院办公厅关于《进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中严禁公安机关参与征地拆迁等非警务活动，也应对原告的损失承担责任。另外，被告实施强制拆除时未出示执法证件、未催告通知、未经公告等程序，剥夺了原告陈述申辩、要求听证、维权的权利。原告只能通过出现在强拆现场的人员、车辆所属的单位提起行政诉讼（110出警人员除外），在法院审理过程中，如查明还有其他行为主体，原告会依法追加要求其承担赔偿责任。综上，被告实施的强制拆除行为严重违反法定程序，请求人民法院：1、确认三被告于2018年7月3日强制拆除原告（位于原铜山港院内）钢结构厂房及配房的行为违法；2、要求三被告连带赔偿因其违法拆除行为给原告造成的经济损失1500万元；3、诉讼费用由被告承担。原告为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：1、铜山区公安局副局长、防爆大队队长在强拆现场的照片2张，茅村镇书记、镇长、副镇长、茅村派出所所长及供电局、水利局工作人员参与强拆现场的照片6张，证明铜山区政府、铜山区公安局、茅村镇政府作为被告主体适格，应承担赔偿责任；2、涉案厂房及配房被强拆后的现场照片44张、现场强拆视频光盘一张（含有视频53段及照片18张），证明被告违法强拆、暴力强拆；3、施工人魏勋于2019年2月18日出具的证明、魏勋与原告于2012年3月1日签订的建厂房合同及材料清单附件5张、2012年-2016年收据5张，证明自2012年-2016年原告投入建设厂房的材料款合计12606480元；4、施工人尹洪照于2019年2月27日出具的证明；5、李松松于2019年2月16日出具的证明；6、郭桥于2019年2月20日出具的证明；6、电工武侠于2019年3月1日出具的证明，证据3-6证明原告主体资格及原告自2012年-2016年建设涉案建筑物的投入；7、涉案厂房存放原材料、生产工具、办公设备的照片8张，证明因破坏性强拆造成的生产原材料、生产工具、办公设备等的损失约计300000元；8、李宝于2019年3月3日出具的证明及照片一张，证明强拆造成的损失78000元；9、原告与铜山县港务有限责任公司于2008年6月28日签订的资产转让协议书复印件、国有土地使用证复印件，证明原告具有涉案房屋的合法使用权；10、《关于原铜山港内违法建筑物拆除方案的汇报》影印件，证明铜山区政府作为有权机关未依法作出拆除决定书，应承担赔偿责任。被告铜山区政府答辩称：一、涉案建筑物属违法建筑。原告在位于茅村镇原铜山港内建设的建筑物未经规划主管部门批准，属于违法建筑。二、铜山区政府依法责成茅村镇政府作为实施主体，程序合法，适用法律正确。根据国函（2007）118号《国务院关于徐州市城市总体规划的批复》及总体规划图，原告所建设的区域在规划上属于绿地。根据《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款、第二款的规定，属于必须拆除的情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。铜山区规划局在履行了相关手续后于2018年6月6日对原告作出了铜规行罚字（2018）第204号行政处罚决定书，但原告拒不履行，在铜山区规划局向铜山区政府提出拆除该违法建设的申请后，依法责成茅村镇政府作为实施主体，区城管局、交通局等相关部门予以配合。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告铜山区政府为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：1、铜规行罚字（2018）第204号行政处罚决定书；2、铜山区规划局于2018年6月8日向铜山区政府作出的铜规字【2018】127号《关于拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请书》；3、铜山区人民政府于2018年6月15日向铜山区规划局作出的《关于对拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请的批复》，证据1-3证明铜山区政府在收到铜山区规划局的申请后依法责成茅村镇政府作为实施主体，铜山区政府未参与具体的拆除过程，不是本案的适格被告。被告茅村镇政府答辩称：一、涉案建筑系原告未经规划主管部门批准而建设,违反了《江苏省城乡规划条例》第三十八条之规定，依据《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款第一项的规定，属占用城市绿地，无法采取改正措施的情形。铜山区规划局于2018年5月21日向原告送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，于2018年5月30日组织了行政处罚听证会，原告于2018年6月4日提供了相关材料。铜山区规划局于2018年6月6日对原告作出了“限七日内自行拆除违法建设的建筑物”的行政处罚决定，并于2018年6月8日向铜山区政府提出铜规字【2018】127号《关于拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请书》，铜山区政府指定由茅村镇政府主导实施该违法建筑的拆除工作，茅村镇政府在履行法定程序后，依法实施强制拆除，无违法之处。二、原告的赔偿请求无事实和法律依据。涉案建筑系违法建筑，行政机关依法拆除，原告无权要求赔偿。关于涉案厂房内的物品，相关部门已依法提前告知原告自行拆除，并留有充足的时间，原告拒不履行自行拆除的义务，至拆除时除最东侧的厂房内有少许桶外无其他物品，且实施拆除前亦给原告留有充足的时间将物品搬离，拆除时厂房内无任何物品，原告主张1500万元经济损失无事实依据。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告茅村镇政府为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：1、铜规字【2018】127号《关于拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请书》，证明茅村镇政府作为实施主体，是按照铜山区政府的指示实施拆违行为；2、铜规行罚字（2018）第204号行政处罚决定书，证明涉案建筑属于违章建筑，茅村镇政府是按照相应程序予以拆除；3、行政处罚决定书送达回证，证明拆除行为程序合法；4、《关于对拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请的批复》，证明茅村镇政府是依据铜山区政府的批复履行相应职责；5、四份规范性文件：徐河组办【2018】4号《关于转发江苏省河长制工作办公室的通知》、铜河组【2018】1号《关于下发区级及区级以上领导担任河长的河湖“三乱”主要问题清单的通知》、徐政办发【2018】2号《市政府办公室关于印发的通知》、铜政办发【2018】24号《区政府办公室关于印发的通知》，证明茅村镇政府是按照铜山区政府的指派实施拆除。被告铜山区公安局答辩称：一、2018年7月3日9时许，铜山区公安局接到原告报警称在茅村镇原铜山港内政府部门违法拆迁。接警后，民警立即出警赶到现场，经了解告知当事人拆迁系政府行为，如认为政府行为违法可通过诉讼解决。二、铜山区公安局不是本案的适格被告。《中华人民共和国警察法》赋予公安机关人民警察预防、制止违法犯罪的职责。虽然原告反映拆迁现场有该单位民警，但民警在现场仅仅是为了一旦发生诸如侮辱、殴打他人等违法行为时能够及时予以制止，能够及时派员进行处置，并未对拆除过程进行指挥、调度，更未直接参与、实施拆除行为。综上，请求人民法院依法驳回原告对铜山区公安局的起诉。本院经审理查明：2018年5月18日，铜山区规划局执法人员发现原告武作庆在茅村镇××村原铜山港院内建设厂房及配房，涉嫌未取得建设工程规划许可证。铜山区规划局于当日立案调查,查明原告武作庆自2012年至2016年期间在茅村镇××村原铜山港院内建设的厂房及配房，未取得建设工程规划许可证，厂房面积约34165㎡，配房面积约4267.89㎡。铜山区规划局于2018年5月21日向原告送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》。铜山区规划局于2018年5月30日组织了听证会。铜山区规划局于2018年6月6日作出铜规行罚字（2018）第204号行政处罚决定书，载明“限当事人自接到本决定书七日内自行拆除违法建设的厂房及配房。逾期不拆除的，将上报铜山区政府组织有关部门对你（单位）的违法建设，予以强制拆除”，同日直接送达给原告武作庆。铜山区规划局于2018年6月8日向铜山区政府提交《关于拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请书》，申请区政府组织相关单位，于行政处罚决定七日后，依法强制拆除当事人的违法建筑。铜山区政府于2018年6月15日作出《关于对拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请的批复》，载明“你局《关于拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请书》收悉，现责成茅村镇为实施主体，依法对茅村镇原铜山港内违法建设进行强制拆除，区城管局、交通局等相关部门予以配合。”2018年7月3日，茅村镇政府组织人员将涉案建筑拆除。原告以拆除时有铜山区交通局副局长、铜山区公安分局副局长、茅村镇派出所所长、茅村镇党委书记、茅村镇镇长、茅村镇副镇长、茅村镇供电所、水利站的工作人员在场为由，故以铜山区政府、茅村镇政府、铜山区公安分局为共同被告提起本诉，诉讼请求如前所述。上述事实有原告提供的照片、视频和被告提供的铜规行罚字（2018）第204号行政处罚决定书、铜规字【2018】127号《关于拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请书》、《关于对拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请的批复》及各方当事人的陈述予以证实。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”、第六十八条的规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，铜山区规划局于2018年6月6日对原告武作庆作出铜规行罚字（2018）第204号行政处罚决定书，并于2018年6月8日向铜山区政府提交《关于拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请书》，申请区政府组织相关单位，于行政处罚决定七日后，依法强制拆除当事人的违法建筑。铜山区政府于2018年6月15日作出《关于对拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请的批复》，“责成茅村镇为实施主体，依法对茅村镇原铜山港内违法建设进行强制拆除，区城管局、交通局等相关部门予以配合。”2018年7月3日，茅村镇政府组织相关人员将涉案建筑拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；提起行政诉讼，不仅要有明确的被告，还应当有事实根据。本案中，原告提供的现有证据不足以证明被告铜山区政府实际组织实施了对涉案建筑物的拆除，被告铜山区政府不是本案的适格被告。原告对其受到的损失应当以实际组织实施拆除的行政机关为被告，并按照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定的审级诉讼维权。经本院释明，原告坚持不变更其所列被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条、第六十九条第一款之规定，裁定如下：驳回原告武作庆的起诉。案件受理费50元，本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  刘 红审 判 员  徐 冉人民陪审员  范淑敏二〇二〇年四月二十八日书 记 员  张文娟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。