广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终76号上诉人（原审被告）惠州市生态环境局，住所地：惠州市惠城区*****。法定代表人周文高，局长。委托代理人郑永南，广东法村律师事务所律师。被上诉人（原审原告）东莞市国源农场投资有限公司龙门县分公司，住所地：龙门县*********马牯头、冬心輋。法定代表人祁福全，经理。被上诉人（原审原告）龙门县天堂湖山庄有限公司，住所地：龙门县天堂山水库码头。法定代表人祁福全，经理。两被上诉人共同委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。上诉人惠州市生态环境局（以下称惠州市生态局）因与被上诉人东莞市国源农场投资有限公司龙门县分公司（以下称东莞国源龙门分公司）、龙门县天堂湖山庄有限公司（以下称天堂湖山庄公司）行政强制拆除纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初176号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，2014年5月，原告东莞市国源农场投资有限公司龙门分公司（负责人祁福全）从龙门县宏新工贸有限公司受让位于龙门县天堂山水库码头的原天堂山庄经营权。2014年11月5日，原惠州市环保局通过网站、惠州日报等新闻媒介向社会公布《惠州市饮用水源保护区划调整方案》（粤府函[2014]188号），将天堂山水库纳入省饮用水源一级保护区范围。2015年2月11日，龙门县天堂湖山庄有限公司成立，法定代表人祁福全，住所地龙门县天堂山水库码头。2015年9月29日，龙门县天堂山水库管理局与原告东莞市国源农场投资有限公司龙门分公司签订《承包经营天堂山庄协议书》，协议约定天堂山管理局将天堂山水库码头原天堂山庄发包给国源分公司经营饭馆、茶馆、旅馆、旅游观光项目及配套项目，承包期限为30年，其四至范围：东至鸡心山边，西至水库边，南至旅游公司厕所边，北至原水电三局雷管仓库，其中平房五间约130平方米、原三局雷管仓库二层砼楼约111平方米、其余土地约200平方米。2016年1月19日，原告东莞市国源农场投资有限公司龙门分公司与龙门县天堂山水库管理局签订《房屋租赁合同》，约定龙门县天堂山水库管理局将龙门县天堂山水库码头（鸡心山旁）面积378平方米的一栋一层楼房出租给原告东莞市国源农场投资有限公司龙门分公司用于经营商业项目。2018年3月19日，原龙门县环境保护局执法人员到龙门县天堂湖山庄有限公司位于龙门县天堂山水库码头的经营场所进行现场检查，发现该公司主要从事餐饮服务、旅馆等，配套有餐厅1间、旅馆设有房间17间、咖啡休闲室1间，检查时该公司未能提供相关环保审批手续，现场对法定代表人祁福全进行调查询问。该案经立案调查并出具调查终结报告后，原龙门县环境保护局于2018年4月11日作出龙环听告[2018]6号《行政处罚听证告知书》。2018年5月23日，原龙门县环境保护局作出龙环罚〔2018〕9号《行政处罚决定书》，决定责令原告龙门县天堂湖山庄有限公司立即停止环境违法行为，处以罚款人民币10000元，并报龙门县人民政府责令拆除。同日，原龙门县环境保护局作出《关于对龙门县天堂湖山庄有限公司违法建设项目及建筑物责令拆除的请示》（龙环报〔2018〕40号），“特报请龙门县人民政府批准我局责令拆除龙门县天堂湖山庄有限公司在天堂山水库饮用水源一级保护区内的违法建设项目及有关建筑物。当事人在责令拆除限期内不自行拆除的，由我局作为执法主体强制拆除。妥否，请批复。”次日，龙门县人民政府作出《龙门县人民政府关于同意对龙门县天堂湖山庄有限公司违法建设项目及建筑物责令拆除的批复》（龙府函〔2018〕52号），“同意你局责令拆除龙门县天堂湖山庄有限公司在天堂山水库饮用水源一级保护区内的违法建设项目及有关建筑物。当事人在责令拆除限期内不自行拆除的，由你局作为执法主体强制拆除。”2018年5月24日，原龙门县环境保护局作出《责令拆除决定听证告知书》（龙环听告〔2018〕9号），并于次日送达原告龙门县天堂湖山庄有限公司。2018年6月5日，原龙门县环境保护局举行听证会，原告龙门县天堂湖山庄有限公司作出陈述申辩。同日，原龙门县环境保护局作出《责令拆除决定书》（龙环罚〔2018〕13号），责令原告3天内拆除涉案建设项目及建筑物。2018年6月7日，原龙门县环境保护局以公告方式送达该决定书，公告内容：“经龙门县人民政府批准同意，龙门县环境保护局作出了《责令拆除决定书》（龙环罚〔2018〕13号），责令你公司于2018年6月7日前拆除位于龙门县天堂山水库的违法建设项目，特此公告。”2018年6月7日，原龙门县环境保护局作出《强制拆除决定书》（龙环拆〔2018〕1号），决定：“将于2018年6月8日组织实施强制拆除，届时，请你公司取走上述违法建设项目及有关建筑物的财物。”并于次日以公告方式送达，公告内容：“定于2018年6月8日组织强制拆除你公司在龙门县天堂山水库的违法建设项目”上述公告内容还刊登于当日惠州日报A10版。2018年6月8日，原龙门县环境保护局将案涉建筑物（构筑物）全部拆除。另查，原告龙门县天堂湖山庄有限公司就原龙门县环境保护局作出的《责令拆除决定书》（龙环罚〔2018〕13号）、《行政处罚决定书》（龙环罚〔2018〕9号）、《强制拆除决定书》（龙环拆〔2018〕1号），分别向博罗县人民法院提起诉讼，请求撤销上述三个决定。案经惠州市中级人民法院二审，均判决驳回原告龙门县天堂湖山庄有限公司诉讼请求。其中，2019年6月17日，惠州市中级人民法院作出（2019）粤13行终69号《行政判决书》，确认原龙门县环境保护局作出的《强制拆除决定书》（龙环拆〔2018〕1号）合法。再查，2019年6月8日，原告将起诉原龙门县环境保护局强制拆除行为违法的起诉材料邮寄至博罗县人民法院。2019年6月19日，博罗县人民法院法院告知原告，因惠州市政府机构改革，原龙门县环境保护局已成为惠州市生态环境局的派出机构，应当到惠城区人民法院起诉。原告遂于2019年6月25日向本院提起本案诉讼。原审法院认为，原告于2019年6月8日向博罗县人民法院提起确认强制拆除行为违法的诉讼，因惠州市政府机构改革，原龙门县环境保护局已变更为惠州市生态环境局的派出机构，原告经法院诉讼指引后到原审法院提起诉本案诉讼，未超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的一年的起诉期限。本案争议焦点是原告东莞市国源农场投资有限公司龙门县分公司、被告惠州市生态环境局的诉讼主体资格问题，以及原龙门县环境保护局于2018年6月8日对原告龙门县天堂湖山庄有限公司位于龙门县天堂山水库码头的地上建（构）筑物进行强制拆除的行政行为是否合法的问题。关于原告东莞市国源农场投资有限公司龙门县分公司、被告惠州市生态环境局主体资格问题。一是原告的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告东莞市国源农场投资有限公司龙门县分公司于2014年5月从龙门县宏新工贸有限公司受让位于龙门县天堂山水库码头的原天堂山庄经营权，后又与龙门县天堂山水库管理局签订协议承包经营及租赁涉案被拆建（构）筑物等，虽然不是原龙门县环境保护局行政行为的相对人，但是其与被强制拆除的建（构）筑物具有利害关系，故原告东莞市国源农场投资有限公司龙门县分公司主体适格。二是被告的主体资格问题。《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”第九十一条第一款第一项规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：（一）在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的。”根据上述规定，原龙门县环境保护局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，在报经龙门县人民政府批准同意后，对于上述违法行为具有强制拆除的职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”即原龙门县环境保护局为本案适格被告，又因该局已变更为被告惠州市生态环境局的派出机构，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，故惠州市生态环境局属于适格被告。关于原龙门县环境保护局于2018年6月8日强制拆除龙门县天堂山水库码头的地上建（构）筑物行为是否合法问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据该法律规定，在对涉案建（构）筑物实施强制拆除前应当满足公告、限期当事人自行拆除、当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的情况下，行政机关才能实施强制拆除。本案中，原龙门县环境保护局于2018年6月7日作出《强制拆除决定书》（龙环拆〔2018〕1号），决定将于2018年6月8日对涉案建（构）筑物进行强制拆除，但其于2018年6月8日公告送达、登报的当天即实施了强制拆除行为。上述行为，一是不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十八条“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”以及《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”的规定。二是公告当日即拆除的情况下，原龙门县环境保护局其并未给予当事人充分的、合理的时间进行自行拆除、搬迁等，亦不符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。原龙门县环境保护局的强拆行为违反合法行政、程序正当原则，故原龙门县环境保护局于2018年6月8日强制拆除龙门县天堂山水库码头的地上建（构）筑物强制拆除程序违法。同时，因强拆不具备可撤销内容，原审法院确认该行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及上述所引用法律、司法解释的规定，判决如下：确认原龙门县环境保护局于2018年6月8日强制拆除龙门县天堂山水库码头的地上建（构）筑物的行政行为违法。本案受理费50元（原告已预交），由被告惠州市生态环境局负担。上诉人惠州市生态局上诉称，一、一审法院认定事实错误。1.东莞国源龙门分公司不是本案适格主体。2015年9月29日，东莞国源龙门分公司与龙门县天堂山水库管理局签订一份《承包经营天堂山庄协议书》；但2016年1月19日，是东莞市国源农场投资有限公司与龙门县天堂山水库管理局签订一份《房屋租赁合同》，东莞市国源农场投资有限公司与东莞国源龙门分公司是二个不同工商行政管理部门注册、不同性质、不同股东的企业，一审法院却认为“本案中，原告东莞市国源农场投资有限公司龙门分公司于2014年5月从龙门县宏新工贸有限公司受让位于龙门县天堂山水库码头的原天堂山庄经营权，后又与龙门县天堂山水库管理局签订协议承包经营及租赁涉案被拆建(构)筑物等，虽然不是龙门县环境保护局行政行为的相对人，但是其与被强制拆除的建(构)筑物具有利害关系，故原告东莞市国源农场投资有限公司龙门分公司主体适格”，显然属于事实认定错误。第一、在龙门县环境保护局对本案进行调查时，龙门县天堂湖山庄有限公司的法定代表人祁福全均以“龙门县天堂湖山庄有限公司”的名义接受调查，并盖章确认，并没有以“东莞市国源农场投资有限公司龙门分公司”的名义提出意见，说明了祁福全认可“龙门县天堂湖山庄有限公司”为涉案的当事人；第二、虽然东莞市国源农场投资有限公司承包和天堂湖山庄和东莞市国源农场投资有限公司龙门分公司承租378平方米的房屋，但实际经营和实施违法改建、扩建行为均是龙门县天堂湖山庄有限公司，与东莞市国源农场投资有限公司龙门分公司没有任何经济投资关系；第三、在龙门县环境保护局对龙门县天堂湖山庄有限公司进行行政处罚时，祁福全对此并没有提出异议，且以“龙门县天堂湖山庄有限公司”的名义申请听证，说明了龙门县环境保护局作出的龙环罚(2018)9号《行政处罚决定书》是合法有效的，且得到惠州市中级人民法院的判决确认；第四、作为执行龙环罚(2018)9号《行政处罚决定书》的内容，龙门县环境保护局作出龙环拆(2018)1号《强制拆除决定书》，是承前启后的行政行为。2.祁福全作为东莞国源公司龙门分公司的负责人，也是龙门县天堂湖山庄有限公司的法定代表人和实际控制人，根据博罗县人民法院受理的(2018)粤1322行初146号、147号和248号案件查明的内容和龙门县环境保护局对祁福全的询问笔录，祁福全均承认2015年9月29日东莞国源公司龙门分公司与龙门县天堂山水库管理局签署一份《承包经营天堂山庄协议书》后，交付给被答辩人天堂湖山庄公司投资经营，直至违法行为被查处之日止。即使2015年9月29日东莞国源龙门分公司与龙门县天堂山水库管理局签署一份《承包经营天堂山庄协议书》，但东莞国源龙门分公司并没有实际参与经营，当然也不享有相关权利，更谈不上是本案的利害关系人。综上，根据[最高院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释](法释(2018)l号)第十二条规定的“诉讼参与人”范围和该解释第二十六条的规定，一审法院认为东莞市国源农场投资有限公司龙门分公司是本案的适格主体，完全没有法律依据。二、一审法院认为龙门县环境保护局强制拆除程序违法，是与本案的事实不相符。根据龙门县人民政府作出的龙府函(2018)52号《龙门县人民政府关于同意对龙门县天堂山湖山庄有限公司违法建设项目及建筑物责令拆除的批复》，2018年6月5日，龙门县环境保护局作出龙环罚(2018)13号《责令拆除决定书》，并到被上诉人龙门县天堂湖山庄有限公司的注册地址送达(也就是被强制拆除的房屋所在地)，但被上诉人拒绝签收，有上诉人在一审前提供的光盘视频送达该决定书的内容为证，证明了上诉人在2018年6月5日已经将龙环罚(2018)13号《责令拆除决定书》送达给被上诉人。被上诉人表示不愿意配合强制拆除其加建和扩建部分建(构)筑物，6月8日，龙门县环境保护局作出龙环拆(2018)1号《强制拆除决定书》，并依法予以拆除，符合《行政强制法》的规定。但一审法院却以所谓的“程序不合法”为由，确认上诉人对龙门县天堂湖山庄有限公司增建、扩建的附着物进行强制拆除，与事实不相符。同时，上诉人强制拆除的建(构)筑物是龙门县天堂山水库管理局违法建设的财产，东莞国源龙门分公司只是该建(构)筑物的承包人、龙门县天堂湖山庄有限公司也只是使用人，因此，案涉被拆除的建(构)筑物所有权不是东莞国源龙门分公司和龙门县天堂湖山庄有限公司。三、一审法院适用法律错误。一审法院依据对本案事实的错误认定，必然引起适用法律的错误。一审法院以所谓的“程序不合法”为由，确认上诉人实施对天堂山庄和其他建筑物的强制拆除行为违法，显然是适用法律错误。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条、第九十一条规定，被上诉人违反上述规定，应该予以行政处罚；同时，上诉人对其在饮用水源保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，报经龙门县人民政府批准后，责令拆除或者关闭。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”一审法院在认定事实错误的基础上，也导致作出错误的判决，应该予以纠正。四、本案超出行政诉讼的保护诉讼时效。根据龙门县环境保护局作出《责令拆除决定书》(龙环拆(2018)13号)第三条的规定，被上诉人不服本行政处罚的，可在接到本处罚决定书之日起60日内向惠州市环境保护局或者向龙门县人民政府申请行政复议，也可以在接到本处罚决定书之日起6个月内直接向博罗县人民法院提起行政诉讼，被上诉人的加建、扩建的建筑物在6月8日拆除后，于20l9年6月25日才提起行政诉讼，超过了《行政诉讼法》所规定的保护期间。因此，被上诉人的诉讼请求，应该予以驳回。根据上述情况，请二审法院查清本案的基本事实，撤销一审法院的错误判决，驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求。上诉请求：1.撤销惠城区人民法院（2019）粤1302行初176号行政判决书，驳回被上诉人的诉讼请求；2.由被上诉人承担本案诉讼费。被上诉人东莞国源龙门分公司、天堂湖山庄公司辩称，一、答辩人东莞市国源农场投资有限公司龙门县分公司与被拆除建筑具有法律关系，可以作为原告提起诉讼。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。答辩人东莞市国源农场投资有限公司龙门县分公司与天堂山水库管理局签订《承包经营天堂山庄协议书》，对天堂山庄改建、新建及加建，所建建筑物均属于答辩人东莞市国源农场投资有限公司龙门县分公司所有。答辩人之间属于关联公司，双方就天堂山水库码头的建构筑物使用问题签订了房屋租赁合同。原龙门县环境保护局要求答辩人天堂湖山庄有限公司拆除建构筑物对答辩人东莞市国源农场投资有限公司龙门县分公司有影响。故强制拆除行为对答辩人东莞市国源农场投资有限公司龙门县分公司合法权益有行政行为法律上的实质影响，答辩人东莞市国源农场投资有限公司龙门县分公司作为原告主体适格。二、答辩人的起诉未超过法定起诉期限。原龙门县环境保护局作出的《责令拆除决定书》、《强制拆除决定书》、强制拆除行为系三个不同的行政行为，法律分别赋予当事人起诉的权利。强制拆除行为的起诉期限不以《责令拆除决定书》、《强制拆除决定书》作出送达的时间计算，而以答辩人知晓强制拆除行为的日期及被答辩人是否告知诉权综合计算。原龙门县环境保护局实施强制拆除行为未告知答辩人起诉期限，按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，答辩人在知道强制拆除行为之日起1年内均可以向法院起诉，而答辩人在上述法定期限内向法院提起了行政诉讼。故答辩人的起诉未超过法定期限，被答辩人辩称不符合法律规定。三、被答辩人实施的强制拆除行为违法。被强制拆除的建筑包括1栋咖啡屋、数栋别墅、l栋雷管仓库改造后的别墅、凉亭、游泳池、码头等，上述建筑的权益人是答辩人。天堂山水库管理局对上述建筑没有参与投资、建设，不是上述建筑的所有人。被答辩人辩称强制拆除的建筑物属于天堂山水库管理局与事实不符。《行政强制法》第三十五条、三十七条、四十四条规定了行政机关强制执行应当遵循的法定程序。而本案中，被答辩人拆除上述建筑未遵守《行政强制法》的法定程序。综上，答辩人认为原审判决正确，被答辩人上诉无理。原审判决应予维持。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，关于东莞国源龙门分公司主体资格的问题，原审法院结合在案证据，认定事实清楚，理据充足，处理正确，本院不再赘述。故，对惠州市生态局的该项上诉意见，本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，惠州市生态局（原龙门县环境保护局）于2018年6月8日作出拆除涉案建筑物（构筑物）的强制拆除行为，未告知行政相对人起诉期限。被上诉人于2019年6月8日通过邮寄方式向博罗县人民法院提起确认强制拆除行为违法的诉讼，因惠州市政府机构改革，原龙门县环境保护局已变更为惠州市生态环境局的派出机构，被上诉人经法院诉讼指引后于2019年6月25日向惠城区人民法院提起本案诉讼。原审法院认定被上诉人提起本案诉讼未超过起诉期限，符合上述规定，本院予以认可。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至三十八条、第四十四条规定的内容，具有行政强制执行权的行政机关强制执行的依据是行政决定，只有在行政决定生效后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关才可以作出行政强制执行决定，且行政机关在作出行政强制执行决定之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，还应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”本案中，惠州市生态局（原龙门县环境保护局）于2018年5月23日作出《行政处罚决定书》（龙环罚〔2018〕9号），于2018年6月5日举行听证会，并于同日作出《责令拆除决定书》（龙环罚〔2018〕13号），于2018年6月7日作出《强制拆除决定书》（龙环拆〔2018〕1号），并于次日以公告方式送达该《强制拆除决定书》。本院（2019）粤13行终69号、70、73号《行政判决书》虽已对上述行政决定、行政强制执行决定予以认可，但惠州市生态局实施具体的强制拆除行为不仅要依据合法的书面决定，亦要符合相关法定程序的规定。惠州市生态局于2018年6月8日，也即在公告送达（登报）当日对涉案建筑物（构筑物）进行强制拆除，既未达到公告送达的届满期限，也未给予当事人自行拆除的合理时间。原审法院认定惠州市生态局的强拆行为违反合法行政、程序正当原则，并据此判决确认该强拆行为违法，并无不当，本院予以维持。综上所述，上诉人惠州市生态环境局上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人惠州市生态环境局负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年四月十三日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩