广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1704号 上诉人（一审原告）蒋福姣,女，1946年5月6日出生，汉族，住广西全州县。 委托诉讼代理人邓绵春，广西利业律师事务所律师。 委托诉讼代理人廖克贫，男，1950年9月8日出生，汉族，住广西全州县。系蒋福姣丈夫。 被上诉人（一审被告）全州县人民政府,住所地：广西全州县城北新区创业大厦。 法定代表人周政英，县长。 委托诉讼代理人唐柏林，全州县自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人周**，广西千里目律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：广西桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，市长。 委托诉讼代理人秦斌，桂林市司法局工作人员。 一审第三人廖玉龙，男，1978年3月14日出生，汉族，住广西全州县。 一审第三人廖玉迪，男，1984年1月26日出生，汉族，住广西全州县。 上述一审第三人共同委托诉讼代理人韦冬梅，广西华胜律师事务所律师。 一审第三人全州县两河乡新富××××村第14村民小组。 诉讼代表人廖小钢，组长。 上诉人蒋福姣因其诉全州县人民政府、桂林市人民政府土地行政登记及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院于2019年8月30日作出的（2019）桂03行初134号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。上诉人蒋福姣的委托诉讼代理人邓绵春、廖克贫，被上诉人全州县人民政府的委托诉讼代理人唐柏林、周**，被上诉人桂林市人民政府的委托诉讼代理人秦斌，一审第三人廖玉龙、廖玉迪的共同委托诉讼代理人韦冬梅到庭参加了诉讼，一审第三人全州县两河乡新富××××村第14村民小组（以下简称第14村民小组）经本院合法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：1999年3月30日，全州县人民政府向蒋福姣户颁发《土地承包经营权证书》，耕地承包期30年，从1999年1月1日至2028年12月31日止。其中一承包宗地属涉案土地，座落地名大路边，土地类别水田，面积1.1亩。蒋福姣与案外人廖克贫系夫妻关系。蒋福姣与廖玉迪、廖玉龙、廖五龙均系第14村民小组村民，廖玉迪、廖玉龙系案外人廖和生的儿子。2006年11月份左右，廖五龙与廖克贫协议转让蒋福姣户承包经营的上述大路边1.1亩水田事宜。同月20日廖五龙通过银行打款的方式向廖克贫支付了10000元转让费。2007年1月16日，廖克贫以蒋福姣的名义与廖五龙签订《土地承包经营权转让合同》，约定蒋福姣将上述1.1亩水田以13860元价格转让给廖五龙全权管理使用。合同签订后，廖五龙便将余款付给廖克贫。2007年4、5月份，廖五龙在该水田的一部分修建住房一座。在此期间，蒋福姣并未提出异议。2014年农历正月十四日，廖五龙将该水田的一部分以55000元的价格转让给廖和生。2014年上半年，廖玉迪、廖玉龙开始在该水田上建房，并于2014年9月3日取得全州县建设局颁发的《建设用地规划许可证》。廖玉迪、廖玉龙对涉案土地向全州县两河国土资源管理所申请农村居民建设住宅用地，其申请表审查情况部分记载村民集体经济组织、村委会及乡镇人民政府的同意意见。两河国土资源管理所于2014年9月9日对拟批准上述建设用地进行公示，并于同年10月10日出具公示结果情况说明，以证明公示期间无组织或个人提出异议。2014年12月23日，桂林市人民政府作出《关于全州县2014年第四批次乡镇农用地转为农村村民住宅建设用地的批复》（市政土批函［2014］130号），同意将涉案土地由农用地转为村民住宅建设用地。同日，全州县国土资源局向廖玉龙、廖玉迪颁发《建房用地许可证》，要求其从批准用地之日起，限在两年内建成，并向当地国土所申请登记，领取《集体土地建设用地使用证》，否则按违法用地论处。廖玉龙、廖玉迪于2014年12月26日对该住宅用地申请土地权属初始登记。全州县国土资源局经过地籍调查、确定界址标示、绘制宗地图、公告该住宅用地初始登记审核结果及土地登记申报审批等程序，报请全州县人民政府批准土地登记。全州县人民政府经审核土地登记申请材料，将涉案土地载入土地登记簿，于2015年2月3日向廖玉龙、廖玉迪颁发全集用［2015］第20600410号《集体土地使用证》，登记的内容为：土地使用权人廖玉迪、廖玉龙；土地所有权人××州县两河镇××村委；坐落全州县两河镇新富××××村；；地号450324206203ＪＣ14066；地类用途）住宅；使用权类型批准划拨；使用权面积141.98㎡，其中独用面积141.98㎡。蒋福姣认为该土地登记行为侵犯其合法权益，向桂林市人民政府申请行政复议。2017年12月11日，桂林市人民政府作出市政复决字［2017］174号行政复议决定。该复议决定认为：《土地承包经营权转让合同》已经人民法院判决确认为有效合同。在申请人流转涉案土地的承包经营权后，其自己对涉案土地的承包经营权也随之丧失，无论是第三人的建房行为，还是县政府颁发集体土地使用证的行为，均与申请人无法律上的利害关系，故申请人不具备本案行政复议的主体资格，驳回其复议申请。蒋福姣不服该复议决定，向桂林市中级人民法院提起行政诉讼。该院于2018年9月5日作出（2018）桂03行初5号行政判决，认为蒋福姣作为原始承包人，并合法取得《土地承包经营权证书》，与涉案土地明显存在利害关系，遂判决撤销市政复决字［2017］174号复议决定；由桂林市人民政府重新作出复议决定。桂林市人民政府于2018年11月8日签收该判决书后，2019年2月26日重新作出复议决定，即市政复决字［2019］25号《行政复议决定书》（以下简称25号复议决定），维持全州县人民政府颁发的全集用［2015］第20600410号《集体土地使用证》。蒋福姣不服，提起行政诉讼，请求法院：一、撤销25号复议决定；二、确认全州县人民政府颁发全集用（2015）第20600410号《集体土地使用证》行政行为违法，并判令撤销该证。 桂林市中级人民法院一审另查明：2014年6月19日，蒋福姣以廖五龙、廖克贫为被告，以廖和生为第三人向全州县人民法院提起民事诉讼，请求确认二被告之间签订的协议除廖五龙已修建房屋外的水田转让协议无效，并确认廖五龙与廖和生之间签订的转让协议无效。全州县人民法院于2014年8月8日作出（2014）全民初字第1394号民事判决，认定2007年1月16日廖克贫以蒋福姣的名义与廖五龙签订的《土地承包经营权转让合同》为有效合同，驳回蒋福姣的诉讼请求。蒋福姣不服该判决提起上诉，桂林市中级人民法院于2014年12月2日作出（2014）桂市民一终字第619号民事判决，驳回上诉，维持原判。蒋福姣不服该终审判决，申请再审，广西壮族自治区高级人民法院于2015年9月28日作出（2015）桂民申字第904号民事裁定，驳回其再审申请。2016年9月29日，蒋福姣及廖克贫作为共同原告，以廖五龙为被告、廖和生为第三人，再次向全州县人民法院起诉，要求解除《土地承包经营权转让合同》。全州县人民法院于2017年2月27日作出（2016）桂0324民初1695号民事判决，驳回蒋福姣、廖克贫的诉讼请求。蒋福姣、廖克贫不服该判决向桂林市中级人民法院提起上诉，桂林市中级人民法院于2017年7月14日作出（2017）桂03民终1751号民事判决，驳回上诉，维持原判。 桂林市中级人民法院一审认为：《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四））地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；（五））地上附着物权属证明（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案中，廖玉龙、廖玉迪申请集体土地使用权登记时提交的材料有土地登记申请书、农村居民建设住宅用地申请书、居民身份证复印件、、地籍调查表宗地图、建设用地规划许可证、建房用地许可证等，材料齐全，符合上述规定。其中，农村居民建设住宅用地申请书的审查情况部分表明廖玉龙、廖玉迪所在的村民集体经济组织、村委会及乡镇人民政府同意其使用涉案土地建房，并且其使用涉案土地建房已取得规划部门的建设用地规划许可；桂林市人民政府作出《关于全州县2014年第四批次乡镇农用地转为农村村民住宅建设用地的批复》，同意将涉案土地由农用地转为村民住宅建设用地，廖玉龙、廖玉迪遂取得建房用地许可。因此，涉案土地权属来源清楚，廖玉龙、廖玉迪使用涉案土地建房的各种审批手续符合法律规定。全州县国土资源局经过地籍调查、确定界址标示、绘制宗地图、公告该住宅用地初始登记审核结果及土地登记申报审批等程序，报请全州县人民政府批准土地登记。全州县人民政府对上述申请材料进行审慎审查之后，将涉案土地载入土地登记簿，并向廖玉龙、廖玉迪颁发全集用（2015）第20600410号《集体土地使用证》，程序合法，证据充分，事实清楚，并无不当之处。 关于蒋福姣认为其持有涉案土地的《土地承包经营权证书》，其对廖玉龙、廖玉迪使用涉案土地建房行为向相关部门提出异议，全州县人民政府给廖玉龙、廖玉迪颁发集体土地使用证侵犯其合法权利。本案中，蒋福姣户与廖五龙签订《土地承包经营权转让合同》，将涉案1.1亩水田转让给廖五龙全权管理使用，该合同已经生效判决确认为有效合同，且不可撤销。因此，虽然蒋福姣仍持有《土地承包经营权证书》，但是涉案土地承包经营权实际上已经合法转移，其对廖玉龙、廖玉迪使用涉案土地建房行为提出异议，不构成阻却全州县人民政府给廖玉龙、廖玉迪颁发全集用（2015）第20600410号《集体土地使用证》的法定事由。故蒋福姣诉请撤销该证的理由亦不成立。 需要指出的是，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”桂林市中级人民法院于2018年9月5日作出（2018）桂03行初5号行政判决，撤销桂林市人民政府2017年12月11日作出的市政复决字［2017］174号复议决定并责令其重新作出复议决定。桂林市人民政府于2018年11月8日签收该判决书后，2019年2月26日才重新作出复议决定，无正当理由超过了60日的行政复议期限，属于程序轻微违法，应予确认但保留其效力。 综上，全州县人民政府给廖玉龙、廖玉迪颁发全集用（2015）第20600410号《集体土地使用证》的行政登记行为合法，应予支持。桂林市人民政府的复议程序轻微违法，予以纠正。蒋福姣的诉讼请求及理由无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、确认25号复议决定程序违法；二、驳回蒋福姣的其他诉讼请求。 上诉人蒋福姣上诉称：一、上诉人持有涉案土地《土地承包经营权证书》，该证从未发生过变更和撤销，上诉人仍是涉案土地的合法承包经营权人。廖玉龙、廖玉迪申请土地登记，仅凭个别村干签字盖章就认定其对涉案土地具有土地使用权是错误的。二、上诉人与廖五龙签订的《土地承包经营权转让合同》只是经营权转租合同，不是承包权转让合同，上诉人没有将涉案土地承包经营权转让给廖五龙，廖五龙也无权将涉案土地转让给廖玉龙、廖玉迪，而且其改变土地用途修建房屋的行为侵犯了上诉人的承包权，全州县人民政府允许其改变土地性质和用途并给其颁证违反《农村土地承包法》第33条规定。三、涉案《土地承包经营权转让合同》没有约定经营权证的变更登记事项，也没有约定下一轮承包该土地时继续转让，其在本轮承包期内享有使用权，而不是无期限的永久使用，本轮土地承包到期后上诉人仍是下一轮该土地的承包人，本村民小组老组长和现任组长对此均认可。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，确认全州县人民政府颁发全集用（2015）第20600410号《集体土地使用证》行政行为违法，并撤销该证。 被上诉人全州县人民政府答辩称：一、涉案《土地承包经营权转让合同》签订后，涉案土地的承包经营权已经合法转移给廖五龙，上诉人不再是涉案土地的承包人和使用权人。上述事实有生效判决予以确认。二、廖五龙将涉案土地承包经营权转让给廖玉龙、廖玉迪，其在涉案土地上建房，取得了土地所有权人（即村民小组）的同意，履行了各种审批手续，其改变土地性质和用途，符合法律规定。三、蒋福姣于1999年取得涉案土地的承包经营权，承包期为30年，并不表示其永久性取得涉案土地的承包经营权，其转让涉案土地后，就丧失了涉案土地下一轮的承包经营权。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人桂林市人民政府答辩称：一、涉案土地原属集体土地，蒋福姣是原始承包人，廖克贫以蒋福姣的名义将土地的经营权转让给廖五龙，已经人民法院生效判决确认为有效合同，且该合同已履行完毕，蒋福姣不再对涉案土地享有承包经营权。二、廖玉龙、廖玉迪申请农村居民建设住宅用地，全州县两河乡国土资源所经过依法进行地籍调查、权属审核、确定位置及范围、公告等程序后，呈报土地登记审批表给全州县人民政府审批，全州县人民政府根据桂林市人民政府作出市政土批函[2014]130号《关于全州县2014年第四批次乡镇农用地转为农村村民住宅建设用地的批复》，颁发全集用（2015）第20600410号《集体土地使用证》给廖玉龙、廖玉迪，符合相关法律规定。三、本府经审查后，作出25号复议决定予以维持并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人廖玉龙、廖玉迪未向本院提交书面答辩意见，庭审中口头述称：同意全州县人民政府和桂林市人民政府的答辩意见。 一审第三人第14村民小组未作答辩。 上诉人蒋福姣在二审庭审中，向本院提交以下证据：证据1、2020年1月20日全州县两河镇农业服务中心出具的《证明》，用以证明2007年上诉人知道廖五龙建房后曾提出过异议；证据2、2020年3月21日第14村民小组出具的《证明》，用以证明上诉人所在的第14村民小组作为发包方认可涉案《土地承包经营权转让合同》是转租合同不是转让合同，第14村民小组不同意转让涉案土地。经质证，全州县人民政府认为上诉人已过举证期限，对证据1、证据2的三性及证明目的均不认可。桂林市人民政府对证据1、证据2的真实性认可，但认为证据1、证据2无关联性，且对证据1、证据2的证明目的不予认可。一审第三人廖玉龙、廖玉迪对证据1、证据2的质证意见与两级政府的质证意见一致。本院认为，证据1与本案不具关联性，证据2证明的目的与生效民事判决认定的事实不符，故对上述两份证据本院不予采信。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：关于本案被诉全集用《集体土地使用证》的合法性问题。本案被诉全集用（2015）第20600410号《集体土地使用证》系全州县人民政府于2015年2月3日颁发，根据当时施行的《土地登记办法》第九条规定，土地登记申请者申请土地所有权、使用权和土地他项权利登记，必须向土地登记部门提交土地权属来源证明、、地上附着物权属证明等材料土地登记部门应当对申请登记的土地进行地籍调查和权属来源是否清楚进行审核，土地权属清楚的才予以登记。本案中，被诉全集用（2015）第20600410号《集体土地使用证》项下登记的土地原属于上诉人承包田，2007年1月16日廖五龙通过与廖克贫签订《土地承包经营权转让合同》，取得了涉案土地的承包经营权，已生效的民事判决确认该《土地承包经营权转让合同》为有效合同。廖五龙将部分涉案土地承包经营权转让给廖和生（廖玉龙、廖玉迪的父亲），2014年9月廖玉龙、廖玉迪经第14村民小组以及新富村民委员会同意并签署意见，两河乡人民政府审核后报全州县人民政府批准，全州县人民政府并向桂林市人民政府请示，桂林市人民政府于2014年12月23日作出市政土批函（2014）130号《关于全州县2014年第四批次乡镇农用地转为农村村民住宅建设用地的批复》，同意将包括涉案土地在内的集体农用地转为建设用地。由此可见，涉案土地的权属来源是清楚的，全州县人民政府颁发全集用（2015）第20600410号《集体土地使用证》事实清楚。 关于上诉人提出其只是转租涉案土地，不是转让承包经营权，上诉人持有涉案土地《土地承包经营权证书》，其仍是涉案土地的合法承包经营权人的问题。从《土地承包经营权转让合同》的内容可看出，上诉人将涉案土地承包经营权转让给廖五龙，生效的民事判决也已认定上诉人将涉案土地承包经营权转让给廖五龙，上诉人主张转租与事实不符。由于上诉人已将涉案土地承包经营权转让给廖五龙，生效的判决也确认该《土地承包经营权转让合同》为有效合同，上诉人不再是涉案土地承包经营权人，廖五龙将部分涉案土地承包经营权转让给廖和生（廖玉龙、廖玉迪的父亲）并不违法，上诉人以已经失效的《土地承包经营权证书》主张其仍是涉案土地承包经营权人没有法律依据。 关于上诉人提出廖玉龙、廖玉迪建房没有取得第14村民小组以及新富村民委员会同意的问题。经核实，《农村居民建设住宅用地申请表》中农村集体经济组织意见一栏有第14村民小组队干廖新德签名同意建房，村或居民委员会的意见一栏有村干部廖德龙签名并加盖有村委会公章，虽然廖德龙不是村委主任，但是廖德龙作为负责该项工作的村干部的签字以及有村委会盖章的情况下，应当认定为属于村委会的意见，廖新德作为第14村民小组负责该项工作的队干的签名也应视为已取得第14村民小组的同意。因此上诉人主张廖玉龙、廖玉迪建房没有取得第14村民小组以及新富村民委员会同意与事实不符。 关于上诉人提出廖玉龙、廖玉迪擅自改变土地用途修建房屋的行为侵犯其下一轮承包经营涉案土地的权利的问题。上诉人由于转让涉案土地承包经营权给廖五龙，从而对涉案土地丧失了承包经营权，廖五龙又将部分涉案土地承包经营权转让给廖玉龙、廖玉迪的父亲，廖玉龙、廖玉迪改变土地用途取得桂林市人民政府批复同意，办理了有关审批手续。上诉人下一轮承包经营权如何调整和确定属于第14村民小组的职权范围。上诉人提出廖玉龙、廖玉迪擅自改变土地用途修建房屋的行为侵犯其下一轮承包经营涉案土地的权利没有事实依据。 综上，全州县人民政府颁发全集用（2015）第20600410号《集体土地使用证》行为合法，桂林市人民政府作出25号复议决定维持该证正确，但是桂林市人民政府无正当理由超过60日行政复议期限作出25号复议决定，属于程序轻微违法，一审判决确认25号复议决定程序违法，驳回蒋福姣的其他诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人上诉理由不充分，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人蒋福姣负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇二〇年四月二十一日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣