广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂08行终63号 上诉人（一审原告）广西鑫荣枫木业有限公司，住所地贵港市港**八塘镇工业开发区。 法定代表人林荣彬，总经理。 委托代理人刘志锋，广西诚济律师事务所律师。 委托代理人谢莹，广西诚济律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贵港市生态环境局，住所地贵港市港**金港大道**。 法定代表人吴飞，局长。 上诉人（一审原告）广西鑫荣枫木业有限公司（以下简称鑫荣枫公司）诉被上诉人（一审被告）贵港市生态环境局（以下简称市生态环境局）环保行政处罚一案，上诉人不服贵港市港北区人民法院于2019年12月26日作出的（2019）桂0802行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。因当事人没有提出新的事实和证据，本院决定不开庭审理，本案现已审理终结。 一审法院查明，2018年10月6日，贵港市环境监察支队对原告进行现场检查，经委托广西国寰环保科技有限公司（以下简称国寰公司）对原告锅炉烟气排放情况进行监测，监测结果是原告锅炉烟气排放口烟气（林格曼）黑度为3级，超过《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）新建锅炉大气污染物排放浓度限值（标准：1级）。2018年10月11日，原贵港市环境保护局（以下简称原市环保局）作出贵环责改字(2018)21号《责令改正环境违法行为决定书》并于次日送达原告，责令原告立即停止违法排放污染物行为；期间，原市环保局于2018年11月8日对原告违法排放大气污染行为的改正情况进行复查，在复查过程中，经委托国寰公司监测，国寰公司于2018年11月12日出具国寰环境监测WB字2018第1108001号《监测报告》（以下简称复查监测报告），结论是污染物二氧化硫的排放深度均在排放限值内，氮氧化物、颗粒物（烟尘）、林格曼黑度的排放浓度超出了标准排放限值。2018年11月28日，原市环保局再次出具《责令改正环境违法行为决定书》并送达原告，并于2019年1月16日作出贵环罚字(2019)08号《行政处罚决定书》（以下简称8号处罚决定），认定原告行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定，决定对原告处以50万元的罚款。2019年1月17日，原市环保局向原告出具《按日连续处罚事先告知书》、《按日连续处罚听证告知书》（后经更正），告知原告对其拒不改正违法排放大气污染物行为拟实施按日连续处罚，原告享有陈述申辩以及听证的权利。原告申请听证，并提交答辩意见书，原市环保局于2019年1月28日组织召开听证会。会后经原市环保局负责人集体讨论，2019年3月4日作出贵环日罚字[2019]02号《按日连续处罚决定书》（以下简称2号连续处罚决定），对原告拒不改正违法排放大气污染物行为，按日连续处罚1350万元。原告不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销2号连续处罚决定。 一审法院另查明，2017年11月3日，国寰公司取得广西壮族自治区质量技术监督局颁发的编号为172012050842号《检验检测机构资质认定证书》，该证书显示，国寰公司已具备国家有关法律、行政法规规定的基本条件和能力，可以向社会出具具有证明作用的数据和结果；资质认定包括检验检测机构计量认证；检验检测能力范围包括气体、空气、废气、室内空气等；该证有效期至2023年11月2日。 一审法院又查明，原告因不服8号处罚决定，向贵港市人民政府提起行政复议。2019年6月17日，贵港市人民政府作出贵政复决[2019]12号《行政复议调解书》，原被告双方达成调解协议：1.双方一致同意将8号处罚决定中的罚款金额50万元变更为10万元；2.复议调解书生效之日起15日内，原告缴纳上述罚款10万元；3.复议调解书生效后不再执行8号处罚决定所确定的罚款数额。该调解书经送达双方当事人后，已发生法律效力。 一审法院再查明，2019年1月15日，贵港市机构改革方案经自治区人民政府批准实施，整合包括原市环保局在内的多政府部门职责，组建贵港市生态环境局，实行以自治区生态环境部门为主的双重管理，作为市政府的工作部门，不再保留市环保局。 一审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，原市环保局作为市一级环境保护主管部门，在本行政区域内对环境保护工作实施统一监督管理，具有作出本案被诉2号连续处罚决定的法定职权。由于机构改革，贵港市组建市生态环境局，继续行使原市环保局的职权，故市生态环境局作为本案被告，主体适格。 根据《中华人民共和国环境保护法》第五十九条、《中华人民共和国大气污染防治法》第一百二十三条、《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条、第十二条、第十七条、第十九条的规定，企业事业单位和其他生产经营者超过大气污染物排放标准，受到罚款处罚，被责令改正后，复查时发现拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚，按日连续处罚的计罚日数为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起，至环境保护主管部门复查发现违法排放污染物行为之日止。本案中，原市环保局于2018年10月6日对原告鑫荣枫公司进行检查时发现该公司锅炉烟气排放超标，于2018年10月12日对原告作出责令改正决定，责令其立即停止违法排放污染物的行为。2018年11月8日，在对原告进行后复查过程中，经监测公司监测原告仍超标排放大气污染物。上述事实，有被告提供的现场检查笔录、勘查示意图、调查询问笔录、现场照片、复查监测报告等证据证实。原市环保局认定原告被责令改正后拒不改正、存在继续超标排放大气污染物的违法行为，事实清楚，证据充分。原告主张国寰公司无鉴定主体资质、鉴定人员无鉴定资质、检测抽检程序违法，复查监测报告不能作为认定原告超标排污的依据，并提供《环境监测人员持证上岗考核制度》第二条、第十二条作为法律依据。一审法院认为，该考核制度第二条已明确规定，本制度适用于环境保护系统各级环境监测中心（站）和辐射环境监测机构中的监测人员持证上岗考核，该条关于“持有合格证的人员方能从事相应的监测工作”以及第十二条关于发证机关的规定，不适用于本案属于社会环境监测机构的国寰公司以及该公司监测人员。根据原环境保护部环发[2015]20号《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》、《广西壮族自治区环境监测服务社会化管理办法》的规定，以及《原环保部关于社会环境监测机构出具复查监测报告能否作为行政执法管理依据的复函》(环办监测函[2017]1850号)的意见，社会环境监测机构受环境保护主管部门的委托开展环境监测活动，符合《中华人民共和国计量法》和《中华人民共和国计量法实施细则》，以及有关环境保护法律法规规章或相关技术规范要求出具的环境监测数据，可以作为环境保护行政管理的依据；同时满足《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律以及相关司法解释规定的证据要件的，可以作为行政处罚的证据。根据一审法院查明的事实，国寰公司是依法取得相应资质认定证书的监测机构，受环境保护主管部门的委托开展环境监测活动，具有法律依据；在监测过程中，由取得相应技术考核合格证的监测人员采样、分析、监测；抽样过程中，有具有执法资质的环保局执法人员在场，有原告委托协助开展现场调查的工作人员在场，并在调查笔录及相关照片、采样交接记录、采样分析记录表上签字确认，符合相关法律规定，该公司出具的复查监测报告具有法律效力，可以作为定案依据。 原市环保局就原告在责令改正后仍超标排放大气污染物的行为进行调查取证后，依法向原告发出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，并根据原告的申请召开了听证会，经集体讨论决定后，根据《中华人民共和国环境保护法》第五十九条、《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第十二条第一款、第十七条、第十九条的规定，作出2号连续处罚决定，程序合法，适用法律正确。原告主张未收到相关法律文书、被告未告知相关权利，无证据证实，不予采信。 根据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第十七条、第十九条规定，按日连续处罚每日的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额。按照按日连续处罚规则决定的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额乘以计罚日数。计罚日数为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起，至环境保护主管部门复查发现违法排放污染物行为之日止。本案2号连续处罚决定的处罚数额是以8号处罚决定的罚款数额作为每日罚款数额，而8号处罚决定的数额经行政复议，由50万元变更为10万元，2号连续处罚决定也应相应进行变更，即以10万元基数按日连续计罚，计罚的天数自原告收到贵环责改字[2018]21号《责令改正环境违法行为决定书》之日的次日（2018年10月13日）起，至原市环保局复查之日（2018年11月8日）止，共计27天，总额为：10万元×27天=270万元。 综上，被告认定原告存在违法排污拒不改正的行为并予处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，因处罚所依据的原处罚决定数额发生变更，2号连续处罚决定亦予变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，判决变更原市环保局于2019年3月4日作出贵环日罚字[2019]02号《按日连续处罚决定书》的处罚数额为270万元。 上诉人鑫荣枫公司不服一审判决，上诉称：一、复查监测报告无效，不能作为认定上诉人排污超标的依据。（一）国寰公司没有鉴定主体资质。《环境监测管理办法》第三条规定，环境监测工作是县级以上环境保护部门的法定职责。被上诉人将该法定职责委托给国寰公司无法律依据，国寰公司也没有附营业执照证实其有鉴定资质。（二）鉴定人员没有鉴定资质。1.复查监测报告中的梁幸、黄坚、梁向达是采样人员，陈侣是分析人员，黄美望编制，谢伟全是审核，签发是黄创，周教滨是接样者，高世麟是复核者。黄美望、谢伟全、黄创、周教滨、高世麟5人未附资质证书和身份证复印件。黄坚、梁幸的合格证是由广西计量协会颁发，该协会是社会团体，不属于国家认可的颁证机构，没有颁发相关合格证的资质，且黄坚、梁幸的专业均与环境检测无关。梁向达、陈侣的合格证是由国寰公司颁发，公司内部上岗证不能证实其有鉴定资质。2.根据《环境监测管理办法》第十二条、《环境监测质量管理规定》第十条和《环境监测人员持证上岗考核制度》第一条、第十二条的规定，明确环境监测机构监测人员的合格证，必须经国家环境保护总局统一组织的环境监测岗位考试考核合格，且只能由国家级或省级环保局（厅）颁发，其他主体颁发的监测人员合格证均无效。（三）复查监测报告作出的程序违法。1.检测样品抽检程序违法。复查监测报告证实样品来源于委托采样和现场监测，样品来源自相矛盾，且采样过程没有环境执法人员参与、未通知上诉人参与、没有制作取样记录、没有样品封存保管记录，无法保证证据来源的真实性、客观性及唯一性，不排除检测样品与实际样品不符的可能，也不排除检测样品被二次污染的可能，不符合《环境监测质量管理规定》第十二条第一款第三项的规定，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》及《环境行政处罚办法》中对证据来源合法性的规定。2.梁幸和黄坚同时负责多个职责，职责不清，不能客观反映监测情况。（四）复查监测报告只是简单罗列表格和数据，没有分析过程，也未说明影响监测结果的其他因素。二、被上诉人以《关于2016年全区环境监测人员持证上岗考核相关事项的通知》第一项的规定，认定监测人员有监测资质错误。（一）该证据为网络打印，无公章确认，不属于正式文件。（二）该通知未表示社会化环境监测机构的环境监测人员不需要经过环保部门组织的考试。（三）被上诉人没有提供证据证明何时恢复考试或者对社会化环境监测机构的环境监测人员是否有其他考核途径的证据。三、一审法院认为《环境监测人员持证上岗考核制度》不适用于国寰公司及其监测人员是错误的。（一）《关于2016年全区环境监测人员持证上岗考核相关事项的通知》、《环境监测人员持证上岗考核制度》和《环境监测管理办法》都要求环境监测人员需经过自治区一级环保部门考核才能持证上岗。（二）国寰公司取得监测资质不等同于该公司监测人员具有监测资质。综上所述，请求二审法院判决撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人市生态环境局未向本院提交书面答辩意见，其在二审期间补充提交了以下依据：广西壮族自治区计量协会分别于2016年7月20日作出的《关于举办环保检测人员上岗证考核培训的通知》和2017年11月27日作出的《关于举办环保检测人员上岗培训的通知》、国寰公司的《内审员和上岗证人员名单》、2017年11月28日国寰公司参加广西计量协会培训的发票、2017-2018年国寰公司对其员工各个项目的《专业人员上岗能力评价表》、《培训记录（评价表）》、2018年国寰公司对其员工的《质量监督记录》、《广西国寰环保科技有限公司关于人员上岗资质的回复函》、国寰公司《环境监测人员的资质和证件验审的文件及依据说明》、《审核监测报告人员的资质要求及权限说明》、自治区民政厅、自治区发展改革委《关于印发的通知》、《空气和废气监测分析方法》（第四版增补版）、《检验检测机构资质认定生态环境监测机构评审补充要求》，以上证据用以证明复查监测报告是由有资质的国寰公司和监测人员作出。本院经审查认为，以上依据属有关部门发布的规范性文件和国寰公司内部文件，经书面审查，仅能证明国寰公司是具有开展环境监测活动相应资质认定的监测机构，但采样人员梁向达和分析人员陈侣未取得相应资质的证书，复查监测报告不具有法律效力，不能作为定案依据。 经审查，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，二审查明事实与一审查明事实一致。 本院另查明，复查监测报告显示，采样人员为梁向达、梁幸、黄坚，分析人员为陈侣，编制人员为黄美望，审核人员为谢伟全，签发人员为黄创。梁幸、黄坚的（2017）桂量认第0169号、（2017）桂量认第0165号《环境保护检验检测人员技术考核合格证》分别是广西计量协会颁发的，有效期均至2022年11月6日。梁向达、陈侣的（2018）国寰测第0100号、（2018）国寰测第0103号《检测人员技术考核合格证》均是国寰公司颁发的，有效期均至2023年8月29日。 本院认为，一、关于复查监测报告是否合法问题。被上诉人市生态环境局采纳国寰公司作出的复查监测报告，作为其行政处罚的依据，应当对作出该报告的分析人员的资格、检测程序等事项进行审查。根据《环境监测管理办法》第十二条第二款、《环境监测质量管理规定》第十条和《环境监测人员持证上岗考核制度》第二条、第十二条的规定，环境监测报告必须是由经国家、省级环境保护行政主管部门或其授权部门考核认证，取得上岗合格证的监测人员作出。而本案复查监测报告的分析人员陈侣的合格证是由国寰公司自行颁发，不符合上述规定，陈侣不具有环境监测资格，该复查监测报告不能作为处罚的有效依据。被上诉人市生态环境局在未依法对复查监测报告的分析人员的资格进行审查的情况下，采纳该报告作为被诉行政处罚的依据，属于认定事实主要证据不足，依法应予撤销。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十二条规定“对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳：（一）鉴定人不具备鉴定资格；（二）鉴定程序严重违法……”据此，一审法院以该复查监测报告作为认定被诉行政处罚合法的定案根据，属认定事实错误。 二、关于2号连续处罚决定是否还有依据问题。根据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第十九条的规定，2号连续处罚决定每日罚款数额为8号处罚决定确定的罚款数额50万元。但贵政复决[2019]12号《行政复议调解书》已将8号处罚决定罚款数额变更为罚款10万元，不再执行8号处罚决定所确定的罚款数额，因此，8号处罚决定罚款50万元不能再作为2号连续处罚决定的每日罚款数额，故2号连续处罚决定已经失去了依据，应当予以撤销。 综上，本案被上诉人依据不具备相关监测资格人员作出的监测报告作出处罚决定，事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。一审判决错误，依法应予改判。上诉人请求撤销2号连续处罚决定的意见成立，应予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销贵港市港北区人民法院作出的（2019）桂0802行初54号行政判决； 二、撤销原贵港市环境保护局作出的贵环日罚字[2019]02号《按日连续处罚决定书》。 一、二审案件受理费共100元，由被上诉人贵港市生态环境局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陆守全 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇二〇年四月二十三日 法官助理 方泽民 书 记 员 高慧媚 附：相关法律法规、司法解释条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《中华人民共和国环境保护法》 第五十九条企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。 前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。 地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。 3.《中华人民共和国大气污染防治法》 第九十九条违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭： （一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的； （二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的； （三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。 第一百二十三条违反本法规定，企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚： （一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的； （二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的； （三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的； （四）建筑施工或者贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染的。 4.《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》 第五条排污者有下列行为之一，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出罚款处罚决定的环境保护主管部门可以实施按日连续处罚： （一）超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的； （二）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的； （三）排放法律、法规规定禁止排放的污染物的； （四）违法倾倒危险废物的； （五）其他违法排放污染物行为 第十二条环境保护主管部门复查时发现排污者拒不改正违法排放污染物行为的，可以对其实施按日连续处罚。 环境保护主管部门复查时发现排污者已经改正违法排放污染物行为或者已经停产、停业、关闭的，不启动按日连续处罚。 第十三条排污者具有下列情形之一的，认定为拒不改正： （一）责令改正违法行为决定书送达后,环境保护主管部门复查发现仍在继续违法排放污染物的； （二）拒绝、阻挠环境保护主管部门实施复查的。 第十七条按日连续处罚的计罚日数为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起，至环境保护主管部门复查发现违法排放污染物行为之日止。再次复查仍拒不改正的，计罚日数累计执行。 第十九条按日连续处罚每日的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额。 按照按日连续处罚规则决定的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额乘以计罚日数。 5.《环境监测管理办法》 第十二条环境保护部门所属环境监测机构应当具备与所从事的环境监测业务相适应的能力和条件，并按照经批准的环境保护规划规定的要求和时限，逐步达到国家环境监测能力建设标准。 环境保护部门所属环境监测机构从事环境监测的专业技术人员，应当进行专业技术培训，并经国家环境保护总局统一组织的环境监测岗位考试考核合格，方可上岗。 6.《环境监测质量管理规定》 第十条从事监测、数据评价、质量管理以及与监测活动相关的人员必须经国家、省级环境保护行政主管部门或其授权部门考核认证，取得上岗合格证。所使用的环境监测仪器应由国家计量部门或其授权单位按有关要求进行检定或按规定程序进行校准。所使用的标准物质应是有证标准物质或能够溯源到国家基准的物质。 7.《环境监测人员持证上岗考核制度》 第二条本制度适用于环境保护系统各级环境监测中心（站）和辐射环境监测机构（以下统称环境监测机构）中一切为环境管理和社会提供环境监测数据和信息的监测、数据分析和评价、质量管理以及与监测活动相关的人员（以下统称监测人员）的持证上岗考核。持有合格证的人员（以下简称持证人员），方能从事相应的监测工作；未取得合格证者，只能在持证人员的指导下开展工作，监测质量由持证人员负责。 第十二条国家级环境监测机构监测人员的合格证由国家环境保护总局颁发；省级环境监测机构监测人员的合格证由中国环境监测总站和国家环境保护总局辐射环境监测技术中心颁发；其他环境监测机构监测人员的合格证，由各省级环境保护局（厅）颁发。 8.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第十四条根据行政诉讼法第三十一条第一款第（六）项的规定，被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。 第六十二条对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳： （一）鉴定人不具备鉴定资格； （二）鉴定程序严重违法； （三）鉴定结论错误、不明确或者内容不完整。