广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终59号上诉人（原审被告）：广州市海珠区********办事处。住所地：广州市海珠区**********。法定代表人：曾庆泉，主任。委托代理人：叶建雄，该街道办事处工作人员。委托代理人：冯劲，广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：珠江帝景苑业主委员会。住所地：广州市海珠区珠江帝景苑小区。负责人：范凤霞，主任。委托代理人：赵少伟，北京市炜衡（广州）律师事务所律师。上诉人广州市海珠区********办事处（以下简称赤岗街道办）因与被上诉人珠江帝景苑业主委员会（以下简称珠江帝景苑业委会）业主委员会备案行为纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2853号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年12月19日，在赤岗街道办指导下，珠江帝景苑小区成立首次业主大会会议筹备组，彭军是筹备组成员之一，范凤霞是筹备组负责人。2018年5月20日至7月20日，珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组组织召开首次业主大会，表决《业主大会议事规则》《管理规约》，选举业主委员会委员及业主监事会监事。2018年7月21日，该筹备组组织统计了《议事规则》和《管理规约》表决票票数。2018年7月24日至8月23日，该筹备组将表决结果和明细在小区予以公示。在公示期间，赤岗街道办收到视频等相关投诉材料，反映珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组在《议事规则》《管理规约》和业委会成员选举的投票表决中涉嫌违规。2018年8月21日，赤岗街道办作出《关于中止珠江帝景苑业委会选举工作的通知》，告知珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组珠江帝景苑小区业主实名投诉一事，并依据《广东省物业管理条例》第五条及《广州市物业管理暂行办法》第五条的规定，责令珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组暂停本次业主委员会选举的后续工作，待赤岗街道办调查核实清楚后再恢复，并于次日送达筹备组。2018年9月6日，赤岗街道办工作人员对珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组成员范凤霞、彭军、珠江帝景苑物业管理公司经理冯有学进行询问，并制作了《谈话笔录》。彭军在询问中回应因有业主将表决票和选票互投错票箱，其存在未开箱计票前私下取出投票箱内选票重投的行为，但未修改选票。2018年9月11日，珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组在小区公布通过《议事规则》和《管理规约》的业主大会会议决定。2018年9月18日，赤岗街道办向珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组作出《关于重新开展珠江帝景苑业主大会成立相关选举工作的建议》，告知筹备组经谈话了解及查阅投诉材料，个别筹备组成员在2018年7月21日开箱统计前私自取出已投选票，筹备组负责人知情不报，严重违反公正、公开和透明的原则，根据《广州市物业管理暂行办法》第五条，建议筹备组采用电子投票方式重新进行选举。收到上述建议后，珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组认为投诉材料中的视频内容为筹备组工作人员彭军将重复投票的选票从票箱中取出以及业主代表和义工在办公室为投票的业主补充填写选票上的地址、时间信息和票根栏，均不属于违规行为，决定继续开展业主大会的统计选票及公示的后续工作，并将会议决定通报赤岗街道办。珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组于2018年10月7日，组织统计业主委员会和业主监事会选票，于10月10日至11月10日在小区公布选举结果和明细，11月24日至12月24日再次公布处理异议后重新统计的选举结果，于12月30日在小区公布了选举产生首届业主委员会和业主监事会的公告。2019年1月28日，珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组向赤岗街道办申请珠江帝景苑业委会、监事会备案，提交了《业主委员会备案申报表》《业主委员会备案基本情况表》《业主监事会备案申报表》《业主监事会备案基本情况表》《管理规约、议事规则》《首次业主大会会议表决规则》《首届业委会和监事会的选举规则》《首次业主大会会议决定》《首届业委会和监事会的选举结果》《首次业主大会会议记录》《自筹备组成立至选举产生首届业委会和监事会的所有公告和公示照片》等材料。其中，《业主委员会备案申报表》里的《业主委员会备案申请报告》记载“2018年5月20日，珠江帝景苑小区召开业主大会会议，会议表决通过了《业主大会议事规则》和《管理规约》，选举产生了11名业主委员会委员……”；《业主委员会备案基本情况表》里记载“业主大会表决《管理规约》《议事规则》基本情况”是同意《管理规约》《议事规则》业主人数均占总人数的70.06%，同意《管理规约》《议事规则》业主专有部分面积均占建筑物总面积的61.01%，“业主委员会基本情况”显示主任“范凤霞”，副主任“简敏峰、余东宁”，委员人数“11”，候补委员人数“1”；《业主监事会备案基本情况表》显示，彭军被选举为业主监事会监事。2019年3月8日，赤岗街道办审查后作出《关于珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组申请业委会备案的回复》，答复珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组，鉴于投票表决过程中筹备组成员存在违反《广州市物业管理暂行办法》第四十二条中关于“公正、公开、透明原则”规定的行为，违背社会主义核心价值观，同国家法律法规基本原则和精神实质不符，赤岗街道办认为本次选举结果不符合《广东省物业管理条例》第二十五条中“业主委员会委员应当从遵纪守法，热心公益事业，责任心强，具有较强的公信力和组织能力的业主中选举产生”的规定，严重影响公信力，决定对筹备组提交的业委会备案申请不予备案。珠江帝景苑业委会不服，向原审法院提起本诉。在原审庭审过程中，珠江帝景苑业委会认为赤岗街道办所提交的投诉视频材料属于以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料不能作为定案依据，但承认筹备组成员曾在开箱计票前私自取出《珠江帝景苑业主委员会委员、业主监事会监事会选票》《珠江帝景苑表决票》各一张选票。取票的原因是投票业主在配偶已投过的情况下进行重复投票，且取出的票均已作废处理。赤岗街道办在庭审中未明确视频来源，只陈述是业主实名投诉时提交的，也未提交相关投诉处理的材料。原审法院认为：《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《广州市物业管理暂行办法》第五十三条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列资料向物业所在地的街道办事处、镇人民政府办理备案手续……报送资料齐全、符合法定条件的，街道办事处、镇人民政府应当当场出具书面回执并在报送的管理规约和业主大会议事规则文本加盖备案印章，同时将备案回执和备案资料抄送区分局、县级市房地产行政主管部门……”本案中，赤岗街道办审查备案资料后作出涉案备案复函行为是依据上述规定履行其是否予以备案的行政管理职权所作出的行政行为，具有可诉性。申请备案的珠江帝景苑业委会与该行为具有法律上的利害关系，具备本案原告主体资格。对于赤岗街道办以珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组成员在开箱统计前私自取出已投选票，筹备组负责人知情不报，筹备组对此未认真核查，且未采纳街道办关于以电子投票方式重新选举的建议为由，根据《广州市物业管理暂行办法》第四十二条和《广东省物业管理条例》第二十五条第二款的规定，作出涉案不予业委会备案的复函是否合法的问题。第一，关于珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组成员彭军在开箱统计前私自取出已投选票，筹备组负责人范凤霞知情不报的事实认定。《物业管理条例》第十一条规定：“下列事项由业主共同决定：……（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；……”第十二条规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。业主可以委托代理人参加业主大会会议。业主大会决定本条例第十一条第（五）项和第（六）项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意；决定本条例第十一条规定的其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。……”根据上述规定，选举业主委员会由业主共同决定；决定选举业主委员会应经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。街道办事处在办理备案手续时应当对业主委员会提交的备案资料是否齐全、是否符合相关法律法规规定进行审查，如认为备案资料不实，应当在调查核实的基础上，作出是否影响选举结果材料真实性的判断。本案中，虽然珠江帝景苑业委会未否认彭军确有在开箱统计前私自取出已投选票的行为，但该行为的认定应当在对其是否影响选举结果的判断上。在赤岗街道办未对相关投诉视频中所涉及选票的投票业主进行调查核实，未对私自取票行为是否直接导致选票数不符合法规规定进行调查的情况下，认定本次选举无效，应当重新开展，应属认定事实不清，主要证据不足。第二，珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组未采纳街道办关于以电子投票方式重新选举的建议，是否属于不接受指导的行为。《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。”《广东省物业管理条例》第五条规定：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。……”业主委员会是经由小区居民自主选举产生的居民自治组织，赤岗街道办对珠江帝景苑业委会的成立具有指导、协助职责。结合《业主大会和业主委员会指导规则》第八、九、十、十一条的规定，指导、协助职责主要是在推进业主大会成立开展程序和业主委员会履职规范方面。《业主大会和业主委员会指导规则》第二十二条规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。采用书面征求意见形式的，应当将征求意见书送交每一位业主；无法送达的，应当在物业管理区域内公告。凡需投票表决的，表决意见应由业主本人签名。”珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组采用书面征求意见形式召开业主大会，并未违反指导规则的规定。在业主大会筹备组、业主委员会未进行法律法规禁止性活动的情况下，街道办事处等有关部门应当继续指引、规范，而非推倒重来。对于街道办事处关于选举方式的建议，业主大会筹备组、业主委员会有仔细考虑之后慎重选择的权利。第三，对于赤岗街道办适用《广州市物业管理暂行办法》第四十二条和《广东省物业管理条例》第二十五条第二款的规定，作出涉案不予业委会备案复函，是否正确的问题。如珠江帝景苑业委会所诉，《广州市物业管理暂行办法》第四十二条涉及的是筹备组开箱计票是否规范、《广东省物业管理条例》第二十五条第二款是关于“业主委员会委员”资格的规定，而开箱前私自取票的筹备组成员彭军参选的是业主监事委员会监事非业主委员会委员，赤岗街道办亦未提交证据证明筹备组开箱计票时存在违法违规的行为。《广州市物业管理暂行办法》第五十三条第一款要求业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持“（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况”等资料向物业所在地的街道办事处、镇人民政府办理备案手续。本案中，珠江帝景苑业委会提交了相应的备案申请材料，材料反映筹备组已在小区进行公布业主委员会和业主监事会选票结果和明细及首届业主委员会和业主监事会公告等程序。赤岗街道办认为筹备组成员私自取票行为导致整个选举程序不当，遂未对公示公告程序中业主所提异议是否影响选举结果进行调查。在未核实申请备案材料中业主大会的会议记录和会议决定反映此次选举是否符合《物业管理条例》第十二条规定要求的情况下，赤岗街道办适用《广州市物业管理暂行办法》第四十二条和《广东省物业管理条例》第二十五条第二款的规定，作出涉案不予业委会备案复函，认定事实不清，适用法律不当，依法应予撤销，赤岗街道办应对珠江帝景苑业委会提出的备案申请重新作出处理。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：一、撤销赤岗街道办于2019年3月8日作出的《关于珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组申请业委会备案的回复》；二、责令赤岗街道办于判决发生法律效力之日起七日内，对珠江帝景苑业委会2019年1月28日提出的备案申请重新作出处理。案件诉讼费50元，由赤岗街道办负担。上诉人赤岗街道办不服原审判决，向本院提起上诉称：一、赤岗街道办作出的被诉回复系针对珠江帝景苑首次业主大会会议筹备组，而非针对珠江帝景苑业委会，原审判决错误认为珠江帝景苑业委会主体适格，而且起诉状中没有加盖珠江帝景苑业委会公章，只有10名自然人签名。二、个别筹备组成员在开箱统计前私自取出已投选票，导致部分选票的真实性无法核实，违反《广州市物业管理暂行办法》第四十二条规定，赤岗街道办基于此不予备案具有事实和法律依据。三、当选监事会成员的前提是具备业委会成员资格，彭军私自取出已投选票严重违反“公序良俗”“公开透明”基本原则，不符合《广东省物业管理条例》第二十五条规定的业主委员会委员资格，其当选监事会成员并予以备案将带来小区的不稳定，本案是小区业主委员会选举中出现的新型案件，反映出来的问题在海珠区乃至整个广州市范围内普遍存在，法院应基于司法裁判对业委会选举、备案工作的重要指引作用，予以慎重对待。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决，驳回珠江帝景苑起诉或驳回其诉讼请求；2.本案的一、二审受理费由珠江帝景苑业委会负担。被上诉人珠江帝景苑业委会二审答辩称：一、珠江帝景苑首次业主大会筹备组依法开展筹备工作并召开首次业主大会，经过“双过半”业主投票同意选出委员，符合《中华人民共和国物权法》第七十六条、《广州市物业管理暂行办法》第三十三条规定，而业委会备案是行政机关的登记管理措施，而非行政许可，业委会自选举之日起已经成立，备案行为的相对人是业委会，而非筹备组，赤岗街道办不予备案的行为侵害的是珠江帝景苑业委会的权利，因此珠江帝景苑业委会具备诉讼主体资格。二、珠江帝景苑首次业主大会程序合法，选举结果真实有效，赤岗街道办应依法予以备案。（一）珠江帝景苑首次业主大会的召开完全在赤岗街道办的指导下进行，每一步均向赤岗街道办报告，两次开箱计票均有赤岗街道办派驻代表吴志华参加，并进行全程录像。（二）两次开箱后筹备组均根据法律规定公示了统计结果，通过率均超过60%，符合双过半要求，两个文件的表决结果公示期间亦未受到有效异议，业委会和监事会的选举结果收到一个有效异议，筹备组予以重新统计后再次公告，未收到有效异议，筹备组依法公告业委会和监事会经选举成立。（三）珠江帝景苑首次业主大会是采取书面征求意见的形式，每张选票均有业主的地址、房号和签名，是业主真实意愿的表示，表决结果真实有效。（四）赤岗街道办监控了整个业主大会过程，目前仅指出彭军的瑕疵行为，证明业主大会过程完全公正、透明，结果也是合法、有效的。（五）《广州市物业管理暂行办法》第四十二条第一款规定的是业主大会开箱计票时的处理原则，而珠江帝景苑业主大会的开箱计票过程完全符合该规定，赤岗街道办质疑整个业主大会不公开透明没有事实根据。（六）珠江帝景苑业委会在成立后30天内依法履行了备案义务，提交了备案材料，赤岗街道办拒绝备案的行为实际上侵犯了绝大多数业主的合法权益。三、个别瑕疵未影响到业主大会选举结果，不应以彭军的个人行为性质认为整个过程违法。（一）彭军的行为是在开箱前，且系受业主要求作出，意在纠正错误，与伪造、篡改表决意见的恶意行为有本质区别。（二）彭军的个人行为不等同于筹备组的行为，其受业主委托所作的两次纠错行为，实际上没有影响业主大会的结果。（三）《广州市物业管理暂行办法》第四十二条、第四十三条明确了纠错机制，若业主查票后认为与其真实意见相背，筹备组应重新统计公示，扣减有争议的表决票，而不是因个别表决票的瑕疵否决整个表决结果。四、关于监事会成员资格问题。（一）所有业委会委员、监事会监事候选人均在召开业主大会前予以公示并提交赤岗街道办，赤岗街道办未提出异议。（二）从选举结果大比例通过来看，当选的业委会委员和监事均有一定的公信力与组织能力，在整个选举工作合法合规的情况下，仅凭个别瑕疵就对筹备组成员的道德品格作出负面评价，显然是主观臆断。五、关于小区稳定问题。（一）本次选举得到超过60%业主认可，赤岗街道办予以备案才是尊重大多数业主意愿，才有益于维稳。（二）至今没有业主对本次表决结果真实性提出有证据的异议，赤岗街道办也未能证明表决结果不真实。六、业委会本来就是为了监督物业和维护业主权利而成立，因赤岗街道办拒绝备案，导致珠江帝景苑业委会无法正常履职，小区物业管理日益松懈，导致各种事故频频发生，业主的人身和财产安全得不到保障。综上，赤岗街道办对珠江帝景苑业委会不予备案的行为不符合客观事实，更无法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经二审审查，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，关于被诉回复是否属于行政诉讼受案范围及珠江帝景苑业委会是否具备原告主体资格，一审判决已从事实、法律法规依据等方面进行了详细的分析论述，认定被诉回复具有可诉性及珠江帝景苑业委会具备原告主体资格。本院二审审查后认同一审认定，不再赘述。关于被诉回复应否予以撤销的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；……（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《物业管理条例》第十一条、第十二条及《广东省物业管理条例》第二十二条亦对上述事项作了类似规定。根据上述规定，对于建筑区划内一般性、常规性事务决定的作出，必须同时符合“专有部分占建筑物总面积过半数的业主同意”和“占总人数过半数的业主同意”两个条件，制定业主大会议事规则、管理规约和选举业主委员会事项即应遵循该“双过半”原则。同时，由于“双过半”系此类事项表决的基础性和关键性要素，故业主委员会在向物业所在地的街道办事处办理备案手续时，街道办事处应就此作审慎审查后方可决定是否予以备案，否则易使业主委员会备案流于形式，进而可能损害相关业主的合法权益。本案中，珠江帝景苑业委会在首次业主大会召开后，按照规定向赤岗街道办提交了管理规约、业主大会议事规则、业主大会的会议记录和会议决定、业主委员会委员名单及其基本情况等资料，赤岗街道办经审查，认为投票表决过程中筹备组成员彭军存在未开箱计票前擅自取票重投的行为，遂认定本次选举结果不符合规定，作出被诉回复，决定对珠江帝景苑业委会的备案申请不予备案。虽然珠江帝景苑业委会承认筹备组成员彭军确实曾在开箱计票前擅自取票重投，但亦陈述彭军系受个别业主委托且未修改选票，鉴于彭军的取票行为仅涉及单个选票，而该次业主大会具有投票权的业主总人数为5201人、业主专有部分面积为995622.8325平方米，表决结果中同意《管理规约》《议事规则》的业主人数占比、专有部分面积占比分别高达70.06%和61.01%，同意当选业主委员会委员、业主监事会监事的业主人数占比、专有部分面积占比亦分别明显超过50%，故前述表决瑕疵并不必然导致该次业主大会表决结果不满足“双过半”原则。在珠江帝景苑业委会报送资料齐全、符合法定条件的情况下，赤岗街道办仅因珠江帝景苑首次业主大会存在前述表决瑕疵，既未向涉事业主进行调查核实，亦未评估该表决瑕疵是否影响表决结果，径自否定整个业主大会表决结果，作出不予备案的回复，主要证据不足，适用法律、法规错误。原审法院判决撤销赤岗街道作出的被诉回复，并责令赤岗街道办对珠江帝景苑业委会的备案申请重新作出处理，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。赤岗街道办上诉请求改判，理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市海珠区********办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年四月七日法官助理 江妙龄书 记 员 王裕清