广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终16号上诉人（原审原告）陈峰，男，1957年7月9日出生，汉族，住广东省雷州市雷城镇广朝**之二十八。居民身份号码：440************038。委托代理人纪王珠，雷州市附城镇法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）雷州市城市管理和综合执法局，住所地广东省雷州市********。法定代表人李杨林，局长。出庭应诉行政机关负责人吴东晓，该局副局长。委托代理人周粤，广东国申律师事务所律师。被上诉人（原审被告）雷州市人民政府，住所地广东省雷州市**********。法定代表人黄廉东，市长。委托代理人蔡和森，雷州市司法局副局长。委托代理人陈定阳，雷州市司法局干部。原审第三人雷州市住房和城乡建设局，住所地广东省雷州市*******。法定代表人张晓华，局长。出庭应诉行政机关负责人唐永熙，该局副局长。委托代理人黄必尧，该局干部。上诉人陈峰因城建行政命令及行政复议纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2000年6月15日，原雷州市住房和城乡规划建设局就位于雷州市许宅湾尾坡小区**、A4、A10、A11的地块向原雷州市宏大实业总公司（已注销）分别颁发《建设用地规划许可证》。该四份《建设用地规划许可证》均载明，用地单位为“雷州市宏大实业总公司”，用地项目名称为“综合楼”，自核发之日起，本证有效期为六个月，逾期未使用，该证自行失效。2009年底，原告陈峰未取得用地及建设规划许可，擅自在上述地块上搭建了一间砖墙铁皮屋作仓库使用。2018年11月19日，因举报人举报陈峰建设的上述房屋占用了他人土地，原雷州市住房和城乡规划建设局对陈峰进行了询问，陈峰承认其未办理报建手续，擅自建设了该房屋，但称涉案四地块系其于2002年从原雷州市宏大实业总公司（已注销）购买的，该四地块均有《建设用地规划许可证》，并称其已于2017年将该房屋出租给他人使用，租期为六年。2018年11月23日，原雷州市住房和城乡规划建设局对陈峰作出雷住建责字〔2018〕43号《责令改正违法行为通知书》，认定陈峰未经批准，擅自在涉案地块上搭建铁皮建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，属于违法建设行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，责令陈峰于2018年12月8日前自行拆除该临时建筑物，恢复地块原貌，逾期仍不拆除的，该局将按有关法律、法规强制拆除。陈峰不服，遂向被告雷州市政府申请行政复议，雷州市政府于2018年12月11日向陈峰作出《行政复议受理通知书》，并向原雷州市住房和城乡规划建设局发出《行政复议答复通知书》。2018年12月24日，原雷州市住房和城乡规划建设局作出《行政复议答复书》，并提交了相关证据。2019年1月30日，雷州市政府以案情复杂为由作出《延长行政复议审理期限通知书》，决定延长该案的审理期限30天。2019年2月21日，雷州市政府作出雷府行复〔2018〕26号《行政复议决定书》，维持原雷州市住房和城乡规划建设局作出的上述《责令改正违法行为通知书》。陈峰不服上述《责令改正违法行为通知书》和《行政复议决定书》，遂提起本案诉讼。另查明，根据2019年2月18日印发的《雷州市机构改革方案》，雷州市不再保留市住房和城乡规划建设局，将市住房和城乡规划建设局除城乡规划管理职责外的职责、市人民防空办公室的职责、市房产管理局的房产管理行政职能整合，组建市住房和城乡建设局；将市公用事业局的市政公用、市容环卫、园林绿化管理等行政职能，以及市住房和城乡规划建设局的城市建设执法职责，相关机构的城市管理执法行政职能等整合，组建市城市管理和综合执法局。原审法院认为，本案属于城建行政命令及行政复议纠纷。《雷州市机构改革方案》颁布后，原雷州市住房和城乡规划建设局的城市建设执法职责统一由新组建的雷州市城市管理和综合执法局承担，故雷州市城市管理和综合执法局作为本案的被告，主体适格。原告陈峰在法庭辩论时提出被告雷州市政府作为本案的复议机关主体不适格，但根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，雷州市政府作为原雷州市住房和城乡规划建设局的同级人民政府，具有对陈峰提出的涉案行政复议申请作出处理的行政职权，其作为复议机关主体适格。因此，对于陈峰提出的上述意见，本院不予采纳。《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准……”本案中，陈峰未办理任何手续，擅自在位于雷州市许宅湾尾坡小区**、A4、A10、A11的地块上搭建砖墙铁皮房，其行为违反了上述法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第一项规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的……”据此，原雷州市住房和城乡规划建设局当时作为涉案建筑物所在地的县人民政府城乡规划主管部门，向陈峰作出涉案《责令改正违法行为通知书》，责令陈峰限期自行拆除涉案建筑物，恢复地块原貌，符合上述法律规定。陈峰提出其在自己购置的宅基地上按原雷州市住房和城乡规划建设局颁发的规划图搭建砖墙铁皮房，既不影响城市规划，又不影响市容市貌，且其已使用该房屋多年，故该局对其发出涉案《责令改正违法行为通知书》违法，并提供了涉案四地块的《建设用地规划许可证》予以证实。但是，该《建设用地规划许可证》载明的用地单位为“雷州市宏大实业总公司”，用地项目名称为“综合楼”，陈峰利用该土地建设砖墙铁皮房，与该证载明的用地主体及规划用途均不相符，该证不能作为陈峰取得用地规划许可的依据，故对于陈峰的上述意见，本院不予采纳。原雷州市住房和城乡规划建设局对陈峰进行了询问，并向其送达了涉案《责令改正违法行为通知书》，程序并无不妥。陈峰认为该局作出上述通知书时没有依法告知相关权利，且未向其送达。根据原雷州市住房和城乡规划建设局制作的询问笔录，该局已在作出上述通知书前，向陈峰了解有关情况，充分听取了陈峰的意见，保障了陈峰享有的相应权利，而且，根据陈峰向被告雷州市政府提交的《行政复议申请书》以及证据材料，足以认定陈峰已收到上述《责令改正违法行为通知书》。因此，陈峰的上述意见与事实不符，本院不予采纳。综上，原雷州市住房和城乡规划建设局对陈峰作出的涉案《责令改正违法行为通知书》依据充分，程序并无不当。陈峰不服上述《责令改正违法行为通知书》，向雷州市政府申请行政复议。雷州市政府在行政复议期间，按照法定程序受理复议申请，通知原雷州市住房和城乡规划建设局作出书面答复并提交证据材料，因在法定期限内不能审结而作出《延长行政复议审理期限通知书》，对相关证据材料进行审查后作出涉案《行政复议决定书》并依法送达，认定案件事实清楚，复议程序合法，处理正确。综上所述，原雷州市住房和城乡规划建设局作出的涉案《责令改正违法行为通知书》以及雷州市政府作出的涉案《行政复议决定书》均合法，陈峰要求撤销上述《责令改正违法行为通知书》和《行政复议决定书》的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈峰的诉讼请求。宣判后，上诉人陈峰不服原审判决，上诉称:上诉人于2002年向雷州市雷高镇人民政府下属企业雷州市宏大实业总公司购买了位于雷州市许宅湾尾坡小区**、A4、A10、A11四块土地，原雷州市规划局已对该地作出用地规划，并颁发了《建设用地规划许可证》。2009年，上诉人为了利用上述土地，曾向原雷州市住房和城乡规划建设局的服务窗口报建，但该局以该地块存在遗留问题为由暂缓批建。当时，该地块属于偏僻地方，为了充分利用土地，防止杂草丛生影响地容地貌及环境卫生，上诉人便按照规划图在上述四块宅基地上搭建铁皮屋作仓库使用。在搭建铁皮屋时，包括原雷州市住房和城乡规划建设局在内的任何政府部门和他人都没有异议，也没有干涉，且之后多年也无人有异议。然而，在上诉人搭建铁皮屋并使用十多年后，原雷州市住房和城乡规划建设局不顾历史事实以及上诉人的生产和生活实际，在没有深入调查事实和缺乏证据的情况下，作出雷住建责字〔2018〕43号《责令改正违法行为通知书》，责令上诉人拆除铁皮屋，恢复土地原状。对此，上诉人认为，上诉人在自己购置的宅基地上建筑铁皮屋，符合建设规划，不影响市容市貌，并已经使用了十多年时间，且政府现未对整个湾尾坡小区作出拆除全部构建物而建筑楼房的规划。因此，原雷州市住房和城乡规划建设局作出的雷住建责字〔2018〕43号《责令改正违法行为通知书》认定事实不清，证据不足，程序违法，处理不当，依法应予撤销；雷州市政府作出的复议决定维持了原雷州市住房和城乡规划建设局的错误行政行为，明显不当，依法应予撤销。原审法院未查清本案的事实和有关问题，作出的判决同样事实不清，证据不足，处理不当。据此，为保护上诉人的权益，特提起上诉，请求：1、依法撤销原审法院于2019年9月6日作出的（2019）粤0891行初121号行政判决。2、依法撤销原审第三人雷州市住房和城乡建设局于2018年11月23日作出的《责令改正违法行为通知书》（雷住建责字〔2018〕43号）行政行为和被上诉人雷州市人民政府于2019年2月21日作出的雷府行复〔2018〕26号《行政复议决定书》。*、判令二被上诉人负担本案件受理费及相关诉讼费用。被上诉人雷州市城市管理和综合执法局辩称：陈峰未经规划许可，擅自搭建临时建筑，原雷州市住房和城乡规划建设局经过询问、现场勘验等程序，作出涉案的《责令改正违法行为通知书》的事实清楚、程序合法、适用法律正确，原判正确，请予维持。被上诉人雷州市人民政府辩称：陈峰违法搭建临时建筑的事实清楚，原雷州市住房和城乡规划建设局作出涉案的《责令改正违法行为通知书》适用法律正确，我府复议程序合法，认定事实清楚、证据充分，适用依据正确，原判正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人雷州市住房和城乡规划建设局述称：陈峰未取得临时建设工程规划许可，擅自搭建临时建筑，我局作出责令自行拆除该违法临时建筑物的决定事实清楚，适用法律正确。请二审驳回上诉，维持原判。案经本院二审审查查明，原审查明的事实清楚、证据充分，本院予以确认。本院认为，本案系城建行政处罚及行政复议纠纷。本案的争议焦点有两个：一是原雷州市住房和城乡规划建设局作出的雷住建责字〔2018〕43号《责令改正违法行为通知书》属于行政命令还是行政处罚？二原雷州市住房和城乡规划建设局作出雷住建责字〔2018〕43号《责令改正违法行为通知书》的行政行为程序是否合法？关于原雷州市住房和城乡规划建设局作出的雷住建责字〔2018〕43号《责令改正违法行为通知书》属于行政命令还是行政处罚的问题。本院认为，根据行政处罚法定原则，由于《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国城乡规划法》均未规定“限期拆除”属行政处罚的种类，故本案被诉的《责令改正违法行为通知书》不属于行政处罚行为，原审法院认定其为行政命令行为并无不当，本院予以支持。关于原雷州市住房和城乡规划建设局作出雷住建责字〔2018〕43号《责令改正违法行为通知书》的行政行为是否合法的问题。从本案现有证据来看，原雷州市住房和城乡规划建设局在作出涉案的《责令改正违法行为通知书》之前，对陈峰进行了调查询问，听取了陈峰的陈述与申辩，并到涉案的临时建筑现场进行现场勘验及拍照取证等，程序合法，证据充分，并无不当。被上诉人雷州市人民政府复议维持该《责令改正违法行为通知书》正确，应予支持。综上所述，上诉人陈峰的上诉请求缺乏理据，本院不予支持。原判认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈峰负担。本判决为终审判决。审 判 长 麦江梅审 判 员 李常红审 判 员 黎振华二〇二〇年四月十三日法官助理 莫望春书 记 员 黄文琪附相关的法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。