江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1291行初292号 原告沈月红，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人（特别授权）丁爱民，江苏碧泓律师事务所律师。 被告泰州市高港区人力资源和社会保障局，住所地泰州市高港区港城路**。 法定代表人匡裕民，局长。 参与诉讼负责人蔡晶，该局社会事业工作站主任。 委托代理人（特别授权）万桐林，被告工作人员。 被告泰州市人力资源和社会保障局，，住所地泰州市洪泽湖路** 法定代表人王明根，局长。 委托代理人（特别授权）王玉柳，北京市高朋（泰州）律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）刘书红，该局工作人员。 第三人泰州市峦之湄服装机械有限公司，统一社会信用代码×××27Ｘ，住，住所地泰州市高港区大泗镇大泗社区****/div> 法定代表人时星煜。 原告沈月红不服泰州市高港区人力资源和社会保障局（以下简称高港区人社局）作出的泰高人社工中字（2018）第292号《关于中止沈月红工伤认定的通知书》（以下简称中止通知）及泰州市人力资源和社会保障局（以下简称泰州市人社局）作出的泰人社复字[2019]第005号行政复议决定（以下简称行政复议决定），于2019年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，于2019年10月21日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年1月15日公开开庭审理了本案。原告沈月红的委托代理人丁爱民，被告高港区人社局的参与诉讼负责人蔡晶、委托代理人万桐林，被告泰州市人社局的委托代理人王玉柳、刘书红到庭参加诉讼。第三人泰州市峦之湄服装机械有限公司(以下简称峦之湄公司)经本院传票传唤无正当理由未到庭应诉。本案现已审理终结。 被告高港区人社局于2018年11月28日作出中止通知，向沈月红告知：“你于2018年9月30日向我局提交了关于你本人的工伤认定申请，我局已于2018年10月9日予以受理，因你与峦之湄公司之间是否存在劳动关系无法确认，根据人力资源社会保障部《关于执行若干问题的意见》（人社部发[2013]34号）第五条之规定，我局现决定中止你的工伤认定申请。”原告不服向泰州市人社局申请行政复议，泰州市人社局于2019年9月26日作出行政复议决定，维持高港区人社局2018年11月28日作出的中止通知。 原告沈月红诉称，原告于2017年6月至峦之湄公司上班，做小烫工。2017年10月3日原告骑电动车上班，行驶至高港区××组路段时发生交通事故受伤，后原告向被告高港区人社局申请工伤认定，被告高港区人社局于2018年11月26日作出中止通知，被告泰州市人社局于2019年9月26日作出行政复议决定维持了上述中止通知。原告认为，第三人峦之湄公司在工伤认定程序中向交管部门提出复核申请，且申请恢复工伤认定程序，证明第三人与原告之间存在劳动关系；原告在申请工伤认定时已经提交了相关证人证言，但被告高港区人社局并未依规对证明人进行调查核实即以无法确认劳动事实为由作出中止通知，其工伤认定程序违法。综上，请求法院判决：1.撤销被告泰州市人社局作出的行政复议决定；2.判令被告高港区人社局恢复工伤认定程序，作出工伤认定决定。 原告沈月红向本院提交了如下证据： 1.王某,4的证言及身份证明、陈某,4的证言及身份证明，王某,陈某,4均为第三人峦之湄公司员工，被告高港区人社局应进行调查取证； 2.涉案行政复议决定书。 被告高港区人社局辩称，高港区人社局经调查发现第三人峦之湄公司的工资发放记录以及考勤记录均未显现沈月红及相关证人为该公司员工；高港区人社局内部科室之间存在明确的职责分工，劳动关系仲裁院具有确认职工与用人单位之间是否存在劳动关系的职能，高港区人社局在发现沈月红和峦之湄公司劳动关系存在争议且无法确认的情况下，依据相关规定作出中止通知，并电话和书面通知沈月红向劳动人事争议仲裁委申请确认劳动关系并无不当，亦未损害沈月红的相关权益。综上，高港区人社局作出中止通知事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告高港区人社局为证明其行政行为的合法性，向本院提交如下证据： 工伤认定申请表； 峦之湄公司营业执照； 沈月红身份证复印件； 沈月红提供的工作完成表复印件； 陈某,4出具的证明及身份证复印件、王某,4出具的证明及身份证复印件； 泰州市人民医院疾病诊断证明书、门诊病历、出院记录； 道路交通事故认定书及路线图； 沈月红邮寄工伤认定申请材料的EMS邮寄单； 工伤认定受理决定书及送达回执； 工伤认定限期举证通知书及邮寄材料； 峦之湄公司于2018年10月16日出具的情况说明、交通事故认定复核申请书及邮寄材料； 泰高人社工中字[2018]292号《关于中止沈月红工伤认定的通知书》； 峦之湄公司于2018年11月19日出具的恢复沈月红工伤认定的情况说明； 泰高人社工复字（2018）第292号《关于恢复沈月红工伤认定的通知书》及邮寄材料； 高港区人社局对沈月红制作的调查笔录； 峦之湄公司于2018年11月29日出具的情况说明； 高港区人社局劳动保障监察投诉书及相关材料； 涉案中止通知书； 告知函。 被告泰州市人社局辩称，该局作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告泰州市人社局为证明其行政复议程序的合法性，向本院提交如下证据： 原告提交的行政复议申请书及相关材料、邮寄凭证； 行政复议申请受理通知书及邮寄凭证； 行政复议答复通知书及向高港区人社局送达的邮寄凭证； 高港区人社局提交的行政复议答辩书及证据目录； 行政复议决定书及邮寄凭证。 经庭审质证，两被告对原告提交的证据1不予认可，原告在劳动监察大队投诉后，被告高港区人社局到第三人处调查过，第三人提供的考勤表或工资表上没有沈月红及两名证人的名字；对证据2没有异议。原告对被告高港区人社局提交的证据16的内容不予认可，该份情况说明与证据11相互矛盾，也与原告提交的证人证言相互矛盾；对证据17中由第三人提供的证据不予认可，第三人作为责任的承担方，其提供的证据不可信；对被告高港区人社局提交的其他证据的真实性均无异议，对证明目的有异议；被告泰州市人社局对被告高港区人社局提供的证据均无异议。原告及被告高港区人社局对被告泰州市人社局提交的证据的真实性均无异议。本院认证认为，对于原告所举的证据1，从现有证据看无法确认两名证人作为第三人峦之湄公司员工的身份，其所作的关于证明原告为第三人峦之湄公司员工的证言，本院难以采信；对原告所举的证据2、两被告在法定期限内提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，本院予以确认。上述证据涉本案争议焦点部分，将在下文中一并予以评判。 通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实： 2017年10月3日6时40分左右，纪书兰驾驶524239电动自行车沿学苑路由南向北行驶至泰州市××区××路段，与由北向南行驶的沈月红驾驶的293161电动自行车发生交通事故，致沈月红受伤。经泰州市公安局交通警察支队高港大队认定：沈月红负此事故的次要责任。2018年9月30日，沈月红向高港区人社局递交工伤认定申请表，工作单位为峦之湄公司，申请书载明：其于2017年6月到峦之湄公司上班，做小烫工，工资按件计酬，每月工资约为4200元，上班时间为早上7时至中午11时30分，下午13时到19时；峦之湄公司的法人代表为时星煜。老板是时宏庆，负责人是纪网兰；其于2017年10月3日早上骑电动车上班途中发生交通事故，后至泰州市人民医院治疗，泰州市人民医院经诊断为：1.左第一掌骨基底骨折伴脱位，掌骨骨折，2.左第五掌骨原端骨折，掌骨骨折，3.唇和口腔开放性损伤，轻创术后，4.左面部挫伤。沈月红同时向高港区人社局提交了峦之湄公司的营业执照、道路交通事故认定书及路线图、陈某,4、王某,4出具的书面证明及身份证复印件、泰州市人民医院的疾病诊断证明书、门诊病历、出院记录等材料。 被告高港区人社局于2018年10月9日受理了沈月红的工伤认定申请，同日向峦之湄公司邮寄送达工伤认定限期举证通知书。峦之湄公司于2018年10月16日出具情况说明一份，内容为：“关于沈月红与峦之湄公司工伤认定纠纷，我方对事故认定不服，已向交警支队复核处申请复议，故工伤认定程序应暂行中止。对是否属于工伤，此后我方将提供相关证据，证明不属于工伤。”同时提交了交通事故认定复核申请书及相关材料。 2018年10月17日，高港区人社局作出泰高人社工中字[2018]292号《关于中止沈月红工伤认定的通知书》，主要内容为：因峦之湄公司于2018年10月16日向该局邮寄了情况说明，已经就涉案的道路交通事故认定书向公安机关交通管理部门提出复核申请，故该局决定中止工伤认定申请程序，待公安机关对峦之湄公司的复核申请作出结论后，再行恢复工伤认定程序。 2018年11月19日，峦之湄公司向高港区人社局递交情况说明一份，陈述：该公司向辖地交警部门申请对事故结论进行复议，交警部门未予受理，现该公司申请恢复沈月红提出的工伤认定程序。高港区人社局于2018年11月26日作出恢复通知，决定恢复沈月红的工伤认定程序并邮寄送达。 2018年11月28日，高港区人社局对沈月红进行调查，沈月红反映：其于2017年6月8日经王某,4介绍到峦之湄公司做小烫工，工资为按件计算；公司对上下班时间未做明确要求，其上班时间一般为早上7时至11时30分，下午13时上班，下班时间不定，有时会有加班，基本没有休息日；如果有特殊情况，需要向公司请假，单位不考勤，其与代班师傅会记账每天烫的衣服件数，平时偶尔会将公司的衣服带回家加工，上班的时候计件算工资；其上班的行驶路线为从家经过马龙村后，拐弯向南走学苑路，一直向南到梁大线后拐弯向西，经过泗白路后第一个红绿灯拐弯向南到厂里工作，平时上班大约需要15分钟左右；其于2017年10月3日上午6时40分左右在上班途中发生交通事故，医疗费用由肇事方与其按照事故责任划分来支付。 2018年11月28日，峦之湄公司向高港区人社局提交情况说明，内容为：沈月红向高港区劳动监察大队投诉该公司要求补签劳动合同并交纳保险，该公司在举证期限内接受劳动监察大队调查并提供相关材料，证明沈月红与该公司不存在劳动合同关系。高港区人社局于2018年11月28日作出涉案中止通知，并向沈月红发送告知函，告知：峦之湄公司于2018年10月16日和11月28日分别向该局提交了情况说明，对其申请的工伤认定提出异议，否认其与单位之间存在劳动关系，并向该局劳动监察大队提交了证据材料，按照其目前提交的证据材料，不能否认峦之湄公司提出的举证意见。其可进一步补充证据材料或依据人力资源和社会保障部《关于执行若干问题的意见》第五条的相关规定，向泰州市高港区劳动人事仲裁委员会申请劳动争议仲裁，以明确劳动关系，在此期间工伤认定程序中止。 沈月红不服于2019年7月20日向泰州市人社局递交行政复议申请书，要求认定高港区人社局行政不作为，并责令高港区人社局恢复工伤认定程序，作出工伤认定决定。同时递交了相关材料。泰州市人社局于2019年7月23日收到上述申请，于2019年7月29日决定受理，同日向高港区人社局邮寄行政复议答复通知书。高港区人社局递交了行政复议答辩书及相关证据材料。泰州市人社局于2019年9月26日作出行政复议决定：维持高港区人社局2018年11月28日作出的中止通知。 另查明，沈月红于2018年9月7日向高港区人社局劳动保障监察部门递交投诉书，请求被投诉人峦之湄公司与投诉人补签劳动合同，并补缴社会保险。2018年10月9日，高港区人社局劳动监察大队对案外人时星煜进行询问，时星煜反映：其为峦之湄公司的法定代表人，该公司的职工均签订了劳动合同；沈月红是到该公司拿原材料回去加工，属于合作关系，不接受该单位的管理，该公司平时支付给沈月红加工费用，以货物结算为支付周期；目前该公司签订劳动合同的职工为11人，其余均是根据订单情况拿回家加工的。 2018年11月28日高港区人社局社会保险科出具情况说明，载明：该部门至劳动监察大队调取了相关材料，并与主办人员核实了解了沈月红投诉后劳动监察大队对该案件的查处情况。经现场查看该公司提供的职工工资表及考勤记录，人员名单中无沈月红及证人陈某,4、王某,4等人。2018年9月28日上午，监察大队工作人员电话告知沈月红，其邮寄提供的材料不足以证明其与峦之湄公司之间存在劳动关系，其应该及时向该局仲裁院申请确认劳动关系，待劳动关系确认后再由监察部门介入要求峦之湄公司补缴沈月红在公司工作期间的社会保险。同时高港区人社局劳动监察大队递交了电话录音一份，显示高港区人社局劳动监察大队工作人员向沈月红告知，因其提供的材料不符合劳动监察大队的立案查处条件，劳动关系从现有资料看无法确认，为了不使其个人的合法权益受到影响，建议其到该局劳动仲裁院申请劳动仲裁，确认双方的劳动关系。沈月红在电话录音中同意至该局劳动仲裁院首先确认劳动关系。 再查明，峦之湄公司登记成立于2015年4月10日，法定代表人时星煜，经营范围包括：服装机械研发、制造、安装、销售、维护；服装制造、加工、销售。 本院认为，被告高港区人社局系泰州市高港区人民政府社会保险行政部门，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定，其具有受理工伤认定申请并作出处理之职权。本案的争议焦点为：1.被告高港区人社局作出的中止通知是否具有可诉性；2.如果属于可诉行政行为，被告高港区人社局作出的中止通知是否合法。 关于争议焦点1，被告高港区人社局作出中止通知，属于工伤认定程序中的程序性行为。如果该行为不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质影响的，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性，相对人提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围。但如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则中止通知即具有可诉性。本案中，涉案中止通知于2018年11月28日作出，至原告起诉之日即2019年10月15日，高港区人社局仍未恢复对沈月红的工伤认定程序。原告与第三人之间劳动关系发生争议时，是否存在被告穷尽现有调查手段仍然无法确认的情形？被告作出案涉中止通知程序是否正当？导致该工伤认定程序久拖未决的原因何在？上述问题均需赋予原告诉权后方可查明，加之原告亦无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼以获得其他救济途径，故本院依法确认案涉中止通知属可诉的行政行为。 关于争议焦点2，在工伤认定程序中，职工与单位是否存在劳动关系发生争议时，并不必然导致工伤认定程序中止。《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第五条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。”根据上述规定，社会保险行政部门首先应当对职工与单位之间是否存在劳动关系进行必要的调查并作出认定。社会保险行政部门进行调查后仍无法确认劳动关系时，可依据此规定，告知当事人先行进行劳动仲裁，并依法中止工伤认定程序。此外，根据《劳动人事争议仲裁组织规则》第二条、第五条、第九条规定，劳动争议仲裁委员会系国家授权、依法独立处理劳动争议案件的专门机构，其办事机构劳动人事争议仲裁院虽设在人力资源社会保障行政部门，但仲裁院对仲裁委员会负责并报告工作。社会保险行政部门在认定劳动关系方面虽具有调查处理职权，但与劳动争议仲裁委员会相比，不具有专业优势。在其经调查后仍无法确认劳动关系之情形下，及时向行政相对人作出释明并作程序中止处理，系从行政相对人权利保护的最大化角度考量，应认定在经过必要调查程序后对劳动关系仍无法确认时及时作出的中止决定，程序正当。 本案中，被告高港区人社局社会保险部门依法对原告及第三人分别进行了调查，在审核当事人提交的证据材料后，又向劳动监察大队进行必要核实，发现原告两名证人是否为第三人员工身份存疑的情况下，两份证人证言的证明力较弱；第三人提供的职工工资表及考勤记录对原告主张明显不利。被告高港区人社局无法确认双方是否存在劳动关系，或者说现有证据对原告主张不利的情形下，依据《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第五条规定，及时作出案涉中止通知，并书面告知沈月红确认劳动关系的救济途径，系从保护原告利益最大化角度考量。应认定被告高港区人社局作出的中止工伤认定程序决定依法合规、程序正当。 另需说明的是，在得到被告高港区人社局明确指引下，原告沈月红至今未提起劳动仲裁，亦未举证证明其已积极向被告高港区人社局明确表明自愿放弃提起劳动仲裁的权利，坚持要求被告高港区人社局根据调查确认的事实对其与第三人之间是否存在劳动关系作出确认，进而作出是否认定工伤的决定。由此可知，导致工伤认定程序久拖未决的原因应在原告未积极主张权利，而非被告高港区人社局怠于行使行政职权。现原告意图通过提起行政复议及行政诉讼直接否定高港区人社局行政程序正当性之举不值得提倡和鼓励，本院不予支持。但原告通过复议及诉讼已表明其对于提起劳动仲裁的态度，为维护行政程序稳定性及效率性，高港区人社局可依法作出后续处理，以防行政程序长期处于不稳定状态。 原告沈月红对被告泰州市人社局行政复议程序合法性并未提出异议，本院根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条审查认为，被告泰州市人社局作出的行政复议决定职权正当，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销行政复议决定的主张，本院亦不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告沈月红的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告沈月红负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。 审 判 长  杜 屏 人民陪审员  肖桂明 人民陪审员  李 辉 二〇二〇年四月十日 法官 助理  肖云璐 书 记 员  陆 逸 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。