江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终701号 上诉人（原审被告）徐州市铜山区人民政府,住所地徐州市铜山区府前路**。 法定代表人高建民，该区区长。 委托代理人吴永华，徐州市铜山区司法局工作人员。 被上诉人（原审原告）张庆超,男，汉族，住徐州市铜山区。 委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。 张庆超诉徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）房屋行政补偿一案，上诉人铜山区不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初319号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：铜山区政府于2015年1月5日作出《房屋征收公告》，决定对徐州市轨道交通一号线铜山段项目范围内的房屋实施征收，征收补偿执行铜山区政府于2015年1月4日作出的《铜山区人民政府关于印发的通知》。2015年1月6日，徐州市铜山区轨道交通建设指挥部作出《关于抽签选定房屋征收评估机构的公告》，该公告决定于2015年1月8日上午10时在徐州轨道交通一号线铜山段房屋征收现场指挥部通过现场抽签的方式确定该项目房地产评估机构。2015年1月8日通过抽签确定徐州华兴房地产估价咨询有限公司等四家评估公司为涉案项目的评估机构，并由徐州市铜山区轨道交通建设指挥部将抽签结果予以公告（以上公告均张贴在铜××××镇马山村村委会）。2015年1月15日，徐州华兴房地产估价咨询有限公司作出徐华拆〔2015〕第01号《徐州市轨道交通一号线项目房屋征收补偿价值评估报告》，该评估报告对征收范围内所属房地产在估价时点2015年1月5日的评估单价为3050元/㎡。张庆超的房屋在上述征收项目范围内，征收编号4-144，房屋征收补偿决定载明该房屋面积为447.12㎡。 2017年5月26日，铜山区政府因未能与张庆超达成补偿协议，在未对张庆超房屋进行评估的情况下作出铜政发〔2017〕44号《关于轨道交通一号线铜山段房屋征收补偿的决定》(以下简称44号房屋征收补偿决定)，内容为：1、按照《铜山区人民政府关于印发的通知》（铜政发〔2015〕2号）规定对被征收人进行货币补偿或产权调换安置。2、如被征收人选择货币补偿，其房屋征收补偿款合计770349元，具体包括：被征收房屋补偿价721630元；附属物补偿费42304元；搬迁补助费2366元（236.6㎡×10元/㎡）；临时安置过渡费3549元（236.6㎡×5元/㎡×3个月）；误工费500元。3、如被征收人选择产权调换，因被征收人目前尚无签约和选房意向，暂不能确定安置房号，无法按产权调换结算差价，如实施单位与被征收人能够达成补偿协议，据实结算差价。被征收人应在本决定书送达之日起三日内与汉王镇人民政府办理其被征收房屋的征收与补偿手续，并将该房屋腾空交本项目房屋征收指挥部。 原审法院另查明，张庆超房屋所坐落土地性质原为集体土地。2015年12月17日，国土资源部作出国土资函〔2015〕896号《国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复》。同意徐州市鼓楼区、云龙区、铜山区将农民集体所有农用地218.5765公顷（其中耕地184.0834公顷）转为建设用地办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地58.4617公顷、未利用地3.5315公顷。铜山区政府依据该批复于2016年2月22日作出铜政公〔2016〕第4号《徐州市铜山区人民政府征收土地方案公告》，对包括张庆超房屋所坐落土地在内的集体土地进行征收。 张庆超对上述征收补偿决定不服，未经复议提起本案诉讼。请求：1、撤销铜山区政府作出的44号房屋征收补偿决定；2、本案诉讼费用由铜山区政府承担。 原审法院认为： 一、关于张庆超起诉是否符合法律规定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法规定向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的…”本案中，张庆超作为征收编号4-144的被征收人，在收到铜山区政府送达的44号房屋征收补偿决定后，有权在法定期限内向法院提起诉讼。 二、铜山区政府所作44号房屋征收补偿决定违反正当程序，依法应予撤销。 1、根据张庆超提供的集体土地建设用地使用证，铜山区政府提供的2015年12月17日国土资源部作出的国土资函〔2015〕896号《国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复》、铜政公（2016）第4号《徐州市铜山区人民政府征收土地方案公告》及关于张庆超土地性质为集体土地的陈述，可以证实铜山区政府于2015年1月5日作出涉案《房屋征收公告》时，张庆超的土地性质为集体建设用地，未被依法征收。根据集体土地房地一体原则，铜山区政府于2015年1月5日作出《房屋征收公告》程序倒置，违反房屋征收补偿的程序规定。 2、铜山区政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出涉案房屋征收补偿决定，其程序应符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相应程序规定，在房屋征收补偿程序中应充分保障被征收人的程序参与权利。首先，涉案房屋征收评估机构选定未经被征收人协商选定，不具有合法性。本案中，铜山区政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》的相应规定抽签选定涉案征收项目的房地产价格评估机构。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”依据上述规定，房地产价格评估机构的确定应首先由被征收人协商选定。本案中，铜山区政府未经被征收人协商选定程序而直接抽签选定涉案房地产价格评估机构，其程序违反法律规定，涉案征收项目房地产价格评估机构的选定不具有合法性。其次，张庆超房屋未经单独评估，涉案补偿决定所确定的房屋补偿价值依据不足，违反正当程序。依据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条的规定，在作出房屋征收补偿决定前，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供分户的初步评估结果并公示，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，根据徐州华兴房地产估价咨询有限公司评估师的出庭陈述及铜山区政府提供的相应证据，可以证实铜山区政府在涉案房屋征收补偿决定作出前，未对张庆超的房屋单独作出分户评估报告，未依法保障张庆超对房屋评估价格提出异议的程序权利，违反正当程序原则。 铜山区政府作出《徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案》前未公开征求被征收人意见，亦未保障被征收人对补偿安置方案提出意见的程序权利。征收公告、选取评估机构等公告仅在汉王镇马山村委会张贴，未能充分保障征收范围内被征收人的知情权、参与权等权利。 原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第六项的规定，判决撤销铜山区政府44号房屋征收补偿决定。 铜山区政府上诉称：1.铜山区政府作出的补偿决定符合法律法规，被上诉人张庆超的权利得到保障。（1）张庆超与汉王镇人民政府未在规定期限内达成补偿协议，铜山区政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定作出补偿决定，符合法律规定。（2）征收补偿标准合理。评估公司以同一估价时点且房屋架构优于张庆超房屋的房地产作为代表进行价格评估，具有合理性，张庆超对此评估报告未在法定期限内提出异议，也未申请复核评估，铜山区政府以此确定被征收房屋价值，并无不当。2.补偿决定程序合法。（1）铜山区政府作出的补偿决定程序正确，铜山区政府的征收依据是2013年2月22日国家发展和改革委员会作出的批复，该批复时间早于作出涉案征收土地方案公告的时间。（2）评估机构的选定程序合法。铜山区政府通过抽签方式确定评估机构、被上诉人所在村委也选派代表参与，评估机构选择和评估意见均合法。（3）充分保障了被征收人的知情权、参与权。征收程序中需要公布的事项，铜山区政府均已履行，保障了征收范围内的被征收人的知情权、参与权等权利。综上，铜山区政府作出的补偿决定正确，程序正当。请求本院撤销一审判决，改判驳回张庆超的诉讼请求或发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人张庆超承担。 被上诉人张庆超未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 张庆超房屋所坐落土地原为集体土地。2015年12月17日，国土资源部作出国土资函〔2015〕896号《国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复》，同意徐州市鼓楼区、云龙区、铜山区将农民集体所有农用地218.5765公顷（其中耕地184.0834公顷）转为建设用地办理征地手续，张庆超房屋所在土地的性质转为国有建设用地。铜山区政府作出《房屋征收公告》的时间为2015年1月5日，对包括张庆超房屋在内的徐州市轨道交通一号线铜山段项目范围内的房屋实施征收，而直至2016年2月22日，铜山区政府才作出征收土地方案公告，对包括张庆超房屋所坐落土地在内的集体土地进行征收。铜山区政府作出房屋征收公告时涉案土地性质仍为集体土地，房屋征收没有法律依据，不符合国有土地上房屋征收补偿规定。原审法院认定铜山区政府在征收房屋时程序倒置，并无不当。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”依据上述规定，房地产价格评估机构的确定应首先由被征收人协商选定。本案中，铜山区政府未经被征收人协商选定程序而直接抽签选定涉案房地产价格评估机构，其程序违反上述规定，涉案评估机构的选定程序违法。 《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。”第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”依据上述规定，房屋征收部门在作出房屋征收补偿决定前应当针对被征收人房屋作出分户评估报告，并进行公示。本案中，铜山区政府作出涉案房屋征收补偿决定前，未对被上诉人张庆超的房屋单独作出分户评估报告，涉案房屋征收补偿决定所确定的补偿价格缺乏程序保障和法律依据。 综上所述，铜山区政府的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐州市铜山区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  倪志凤 审判员  黄 河 审判员  张贞伟 二〇二〇年四月三日 书记员  吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二十条第一款房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。 《国有土地上房屋征收评估办法》 第四条第一款房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 第十六条第一款房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。 第十七条第一款分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。