广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终774号上诉人（原审原告）：钟志富，男，汉族，1980年10月21日出生，住广东省蕉岭县。上诉人（原审原告）：朱良，男，汉族，1978年12月29日出生，住广东省珠海市香洲区。上诉人（原审原告）：朱金明，男，汉族，1969年4月5日出生，住广东省肇庆市高要区。被上诉人（原审被告）：肇庆市高要区人民政府。住所地：肇庆市高要区南岸府前大街**。法定代表人：江栋才，该区区长。委托代理人：陈伟杰，肇庆市自然资源局高要分局工作人员。委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。上诉人钟志富、朱良、朱金明因与被上诉人肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区政府）行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2018）粤12行初216号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年1月1日，三原告与肇庆市高要区禄步镇黄田堡村田堡第二经济合作社叶桂清等18户村民签订了《土地承包合同》，由三原告承包“九洞”的旱地约25亩。2013年4月9日，广东省发展改革委员会作出《广东省发展改革委关于广佛肇高速公路肇庆大旺至封开江口段项目申请报告核准的批复》（粤发改交通函[2013]951号），同意建设广佛肇高速公路肇庆大旺至封开江口段项目。2013年5月14日，肇庆市人民政府发布《广佛肇高速公路肇庆四会-封开段征地拆迁通告》（肇府[2013]13号），对沿线范围进行征地拆迁，并明确征地拆迁范围以肇庆市测量队放置桩界为准。高要区政府（原高要市人民政府）于2013年5月29日作出《高要市人民政府关于广佛肇高速公路（高要段）建设项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（高府函[2013]19号），明确了相关的征地拆迁补偿安置标准。肇庆市高要区禄步镇政府（以下简称禄步镇政府）根据高要区政府的安排，对沿线进行征地拆迁，三原告承包“九洞”的旱地约25亩中有约5亩土地在征地拆迁范围内。禄步镇政府在2013年5月16日对案涉土地进行拍摄固定地上作物时，案涉土地的地上物为水稻。2013年11月18日，禄步镇政府发现三原告在案涉土地有种植苗木行为，并拍照取证。2013年12月26日，广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室与肇庆市高要区禄步镇黄田堡村田堡第二经济合作社签订《广佛肇高速公路（高要段）项目建设征地补偿协议书》，征收包括案涉土地在内的土地36.8265亩，并支付了相应的征地补偿款。因三原告未能自行清场并交出土地，高要区政府于2014年1月9日组织相关单位对三原告案涉土地上的地上物进行强制拆除。另查明，三原告在2016年1月26日向原审法院提起本案诉讼，原审法院以（2016）粤12行初11号立案审理，经审理作出驳回三原告起诉的裁定，三原告不服，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院经审理后作出（2017）粤行终732号行政裁定，维持原审法院驳回三原告起诉的裁定。三原告向中华人民共和国最高人民法院申请再审，中华人民共和国最高人民法院经审理后作出（2018）最高法行再19号行政裁定，撤销原审法院及广东省高级人民法院的行政裁定，指令原审法院继续审理本案，三原告请求判令被告强毁其合法苗木的行政行为违法，赔偿其被毁苗木直接损失600万元，并判令被告承担其因本案造成的一切经济损失，由被告承担本案诉讼费。原审法院认为：本案系行政机关在土地征收过程中因收回土地而实施强制拆除行为所引发的纠纷，案涉强拆行为是实施征地行为，属征地系列行政行为中的一环。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，被告高要区政府是组织和实施征地的法定主体。禄步镇政府并不具有征收土地的法定职权，其只是受被告高要区政府的组织安排，协助实施案涉的征地行为，应视为受被告高要区政府委托实施相关征地行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，本案适格被告应是高要区政府，三原告将禄步镇政府列为被告错误。三原告错误将禄步镇政府列为被告，并在庭审中坚持认为禄步镇政府为本案适格被告，拒绝变更。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，应裁定驳回三原告对禄步镇政府的起诉。关于三原告对禄步镇政府的起诉，已另行作出裁定。对于三原告的起诉是否超过起诉期限问题，中华人民共和国最高人民法院作出的（2018）最高法行再19号行政裁定，已作出认定，被告高要区政府认为三原告的起诉超过起诉期限，理据不充分，不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，本案审理主要对被告高要区政府在2014年1月9日，组织实施对三原告案涉被征土地上的地上物进行强制拆除的收地行为是否合法进行审查。根据审理查明的事实，肇庆市人民政府在取得征地批文后进行了征地公告，并由被告高要区政府制定相关的征地补偿标准，实施案涉土地征收。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，被告高要区政府可依法实施包括收回土地在内的征地行为。又根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，国家征收土地，应依法定程序收回土地。虽然被告高要区政府在征地过程中依法制定了相应补偿方案，且与土地所有权人就征地补偿事宜协商一致并签订了补偿协议及支付了补偿款。三原告拒绝交出土地，在此情况下，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”和第四十五条的规定，被告高要区政府应作出决定，责令三原告交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。但据审理查明的事实，被告高要区政府既没有责令三原告交出土地，亦未申请人民法院强制执行，而是径行实施强制拆除地上物的方式进行收地。被告高要区政府的该收地强拆行为明显违反相关法律规定。故此，三原告请求确认被告高要区政府实施的案涉收地强拆行为违法有事实和法律依据，应予以支持。关于三原告请求判决被告高要区政府赔偿被毁苗木直接损失人民币600万元及其他损失是否有事实和法律依据的问题。肇庆市人民政府发布《广佛肇高速公路肇庆四会-封开段征地拆迁公告》（肇府[2013]13号）的时间是2013年5月14日，而禄步镇政府在2013年5月16日对案涉土地进行拍摄固定地上作物时，案涉土地的地上物为水稻，可见在征地公告发布时，案涉土地上并没有种植黄花梨、桂花树。2013年11月18日，禄步镇政府发现三原告在案涉土地有种植苗木行为，足以证明案涉土地上的黄花梨、桂花树应当是在征地公告发布之后种植的，属于抢种行为。根据《广东省实施办法》第三十二条“国家征收土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府按以下程序组织实施征地：（一）发布征地公告市、县人民政府在被征收土地所在地的乡（镇）、村范围内发布征地公告。征地公告发布后，被征地单位和个人抢栽抢种的农作物或抢建的建筑物不列入补偿范围。”的规定，三原告在案涉土地上种植的黄花梨、桂花树不应列入补偿范围，因此，三原告不能据此获得相应的补偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己的主张，应当提供证据。”和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条：“原告在行政赔偿诉讼中对自己主张承担举证责任。……”的规定，三原告对被告高要区政府违法强拆行为所造成的实际损失负举证责任。本案中，三原告始终未提供充分证据予以证实被告高要区政府组织实施的案涉收地强制拆除行为造成其直接损失人民币600万元及其他损失，虽然被告高要区政府的强拆行为违法，但只是程序上的违法，三原告要求被告高要区政府赔偿直接损失人民币600万元及其他损失的理据不充分，不予支持。三原告认为肇庆市人民政府发布《广佛肇高速公路肇庆四会-封开段征地拆迁公告》（肇府[2013]13号）中征地范围没有肇庆市高要区禄步镇黄田堡村，并不包括案涉土地范围，但该公告中明确征地拆迁范围以肇庆市测量队放置桩界为准，案涉土地在桩界范围内，三原告该主张不成立，不予采纳。综上所述，三原告请求确认被告高要区政府实施的案涉收地强拆行为违法的诉讼请求，予以支持；对三原告提出的其他诉讼请求，理据不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认被告高要区政府实施的案涉收地强制拆除行为违法；二、驳回原告钟志富、朱良、朱金明的其他诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由被告高要区政府负担。钟志富、朱良、朱金明不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，上诉人不存在抢种的行为。上诉人早己在案涉土地上种植苗木，原审判决仅凭被上诉人提交的几张图片就草率认定2013年12月26日案涉土地种植的作物为水稻，被上诉人提交的图片并不是案涉土地的现场，图片也无法反应图片上的现场就是案涉土地，原审判决在未予核查图片上的位置是否为案涉土地的情况下直接作出认定，认定事实不清。案涉土地并不在征地公告的征地范围。被上诉人也未能举证肇庆市测量队何时在案涉土地放置桩界及放置桩界的范围于何时进行过公示。根据行政诉讼法规定的举证责任分配制度，被上诉人应当承担举证不能的后果，不应认定案涉土地属于被上诉人的合法征收范围，更不能依据征地公告中“征地拆迁范围以肇庆市测量队放置桩界为准”一句兜底性条文直接认定上诉人的行为构成抢种。二、原审判决适用法律错误，举证责任分配错误。被上诉人强制拆除案涉土地种植物时既未进行清点、登记工作，也未事前告知过上诉人，故行政行为造成的损害应当由被上诉人承担举证责任。原审判决适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，认定上诉人应对被上诉违法强制拆除行为造成的直接损失承担举证责任，适用法律错误，本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款以及《最高人民法院关于适用的解释》相关规定。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法纠正。高要区政府答辩称：一、上诉人并非高要区禄步镇黄田堡村田堡第二经济合作社二社成员，其2013年1月1日与该合作社签订的《土地承包合同》并未履行法定的“报乡镇政府批准”手续，违反土地管理法的效力性规定，属于未生效的合同，上诉人请求国家赔偿没有事实和法律依椐。二、上诉人的行为属于抢种行为，依法不纳入征地补偿范围，相关损失应由上诉人自行承担。1.征地通知公告后，本府对征地沿线的地上建筑物、农作物等情况进行拍摄固定。根据2013年5月16日工作人员拍摄拟征土地原貌的视频显示，上诉人承包的土地在征地前仍为绿油油的禾苗。2.2013年10月29日上午，征地单位在被征土地所属的黄田堡村委组织召开村民代表、村小组长、村委会干部会议，宣传及安排征地确界事宜。2013年10月29日下午至2013年10月30日，征地单位组织有关工作人员对高速公路征地沿线（肇庆市测量队立了界桩）进行确界（挖沟），并用尼龙绳标记予以明示。征地范围内的广大群众包括上诉人对广佛肇高速公路的征地范围都已十分清楚。3.上诉人在已经划定的征地范围内，于2013年11月初组织人员抢种桂花、黄花梨等树种。所种植桂花和黄花梨的密度已大大超过正常的种植标准。2013年11月18日，本府工作人员发现上诉人抢种行为后，到现场进行制止。在经过征地单位工作人员多次口头及书面通知制止上诉人抢种行为仍然无果的情况下，征地单位安排工作人员对上诉人的抢种行为进行拍摄取证。4.根据《广东省实施办法》第三十二条的规定，征地公告发布后，被征地单位和个人抢栽抢种的农作物不列入补偿范围。本府无需对上诉人抢种的农作物予以补偿，因抢种所造成的损失应由行为人承担。三、被答辩人诉请国家赔偿没有事实和法律依据。本府仅是对上诉人承包的25亩土地中纳入征地红线内的小部份土地上的青苗进行清理（将小树苗拔起），附近有大部分未纳入征收范围的土地，对于拔起的树苗，上诉人完全有条件就近种植。上诉人请求赔偿600余万元无事实依据，不符合赔偿法的相关规定。四、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为：本案系行政强制及行政赔偿纠纷，被上诉人高要区政府及上诉人钟志富、朱良、朱金明对原审判决确认高要区政府实施的涉案强制清表行为违法均无异议，本院二审认可一审的判决意见，不再赘述。二审争议焦点是钟志富、朱良、朱金明的赔偿诉求应否予以支持。一、钟志富、朱良、朱金明是否存在抢种行为。本案中，禄步镇政府于2013年5月16日对案涉土地拍摄录像固定地上作物，当时案涉土地的地上物为水稻，由此可见，在征地公告发布时，案涉土地上并未种植桂花树、黄花梨。根据禄步镇政府于2013年11月18日拍摄的案涉土地照片及禄步镇政府于2014年1月9日对案涉土地强制清表时拍摄的录像，案涉土地已立界桩进行确界，并用尼龙绳标记予以明示列入征地范围，结合强制清表时案涉土地上种植的桂花树、黄花梨由征地部门工作人员从土地里拔出，桂花树、黄花梨的根系较短，且现场桂花树和黄花梨的密度明显超过正常种植的合理标准等实际情况，据此原审法院认定案涉土地上的桂花树、黄花梨是钟志富、朱良、朱金明在案涉土地被列入征地范围后种植，属于抢种行为具有事实根据。钟志富、朱良、朱金明主张其在案涉土地上没有抢种苗木的行为，与事实不符，不能成立。二、钟志富、朱良、朱金明的赔偿诉求应否予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，强制清表现场录像显示，高要区政府实施强制清表行为时，相关工作人员将案涉土地上抢种的桂花树、黄花梨拔出放置在现场，并未实施损毁桂花树、黄花梨的行为。另一方面，钟志富、朱良、朱金明承包的土地大部分没有列入征地范围，在高要区政府强制清表后，对于被拔出的苗木钟志富、朱良、朱金明有条件及时就近种植，现钟志富、朱良、朱金明主张高要区政府实施的强制清表行为造成其苗木损失600万元，但是，其未提供证据证明涉案苗木在清表后被损毁，以及损毁的实际情况。基于上述理由，钟志富、朱良、朱金明所提苗木损失600万元的赔偿主张不成立，原审法院不予支持并无不当。钟志富、朱良、朱金明向原审法院提交了收据、工资表、借款协议、借据、欠息明细，以证明其支付土地转让款、工人工资、伙食费及购买肥料、农药、设备和因经营承包地向他人借款的支出，要求高要区政府对上述损失予以赔偿，对此，本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条有关：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”的规定，行政赔偿仅对行政机关违法给相对人造成的直接经济损失予以赔偿，钟志富、朱良、朱金明所主张的上述损失不属于因强制清表行为违法应予赔偿的直接损失，不属于行政赔偿范围，因此，原审法院对该赔偿主张不予支持，亦无不当。综上，原审判决确认高要区政府实施的案涉强制清表行为违法，驳回钟志富、朱良、朱金明的赔偿请求并无不当，钟志富、朱良、朱金明的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人钟志富、朱良、朱金明共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年四月二十九日书记员  王秋喆刘佳琪