江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终165号 上诉人（原审被告）徐州市铜山区人民政府，住所地在江苏省徐州市铜山区府前路**。 法定代表人高建民，该区区长。 委托代理人杨伟，该区司法局工作人员。 委托代理人王帆，江苏元封律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）凌艳军，男，汉族，住江苏省徐州市铜山区。 原审被告徐州市自然资源和规划局铜山分局，住所地在江苏省徐州市铜山区汉何路**。 法定代表人程建，该局局长。 原审被告徐州市铜山区汉王镇人民政府，住所地在江苏省徐州市铜山区汉何路**。 法定代表人姚忠，该镇镇长。 委托代理人宋洪成，徐州市铜山区汉王镇人民政府法律顾问。 上诉人徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）与被上诉人凌艳军、原审被告徐州市自然资源和规划局铜山分局（原徐州市铜山区国土资源局，以下简称铜山国土局）、徐州市铜山区汉王镇人民政府（以下简称汉王镇政府）土地行政强制一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初316号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，凌艳军系徐州市铜山区汉王镇路窝村（路窝村系马山村下属的自然村）村民。1994年凌艳军对本村一组名为“桃地”的1亩土地取得土地承包经营权，凌艳军多年来在涉案土地上栽种葡萄。2016年以来，因徐州市轨道交通1号线工程建设，涉案土地开始被占用，先是地上的葡萄树被推倒，2017年5月后该土地上又被建设了围墙，已经无法经营。目前，涉案土地已经被徐州市轨道交通1号线工程建设完全占用。诉讼过程中，原审法院向铜山区政府、铜山国土局、汉王镇政府送达起诉状副本后，铜山区政府、铜山国土局、汉王镇政府均在法定期限内提出了书面答辩状，但却均未提供任何证据。原审法院组织当事人进行证据交换、开庭时，铜山区政府、铜山国土局、汉王镇政府也均未提供证据。庭审过程中，原审法院询问铜山区政府涉案土地是否已被批准征收，铜山区政府陈述没有被征收，该土地不在征收范围之内，至于施工方对土地的占用情况铜山区政府不知情；铜山国土局则陈述其无法确定该土地是否处于征收范围，需要根据征地红线来测量，并称测量得需要3天左右的时间，原审法院当庭要求铜山国土局在7天内出具测量结果并书面回复，后铜山国土局没有回复测量结果书面，仅提供一份征收红线范围不明确的附图（非土地勘测定界图），但通过该附图无法看出凌艳军诉称的土地是否处于批准征收的范围之内；汉王镇政府陈述据其向马山村（负责人）电话了解，涉案土地“应当”处于征收红线范围之内，但却未提供任何证据加以证明。庭审结束之后，铜山区政府又提供了国家发展和改革委员会《关于印发徐州市城市轨道交通近期建设规划（2013-2020年）的通知》（发改基础［2013］342号）、国土资源部《关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复》（国土资函［2015］896号）、江苏省国土资源厅《转发国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复的函》（苏国土资函［2016］57号）、铜山区政府《征收土地方案公告》（铜政公［2016］第4号）、铜山国土局《征地补偿安置方案公告》（［2016］第4号）、铜山区政府《关于印发〈徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案〉的通知》、《关于细化〈徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案〉合法面积现场调度会会议纪要》、《房屋征收公告》、《房屋征收调查公告》、《轻轨一号线项目用地补偿包干协议》、《徐州市轨道交通一号线项目房屋征收补偿价值评估报告》、铜山区政府《房屋征收补偿决定公告》（铜政公［2017］14号）、《徐州市社会稳定风险评估评审报告表（试行）》、铜山区政府办公室《关于徐州轨道交通一号线铜山段新增安置地点的通知》（铜政办发［2015］58号）、徐州市铜山区轨道交通建设指挥部《补偿资金证明》（2017年1号）等材料，但上述材料中并没有涉案土地是否处于批准征收范围内的信息。徐州市轨道交通1号线是连接徐州东西方向的骨干线路，该工程也是徐州市的重点工程，目前正处于施工建设过程中。铜山区政府成立铜山区轨道交通建设指挥部，对于该工程在铜山辖区范围内的房屋征收、安置房建设、工程协调等重大问题进行组织领导。 原审法院认为，一、从凌艳军的起诉请求及其陈述的理由来看，凌艳军主张其承包地在没有合法手续的情况下被强占违法，实质上是主张铜山区政府、铜山国土局、汉王镇政府对其承包地存在未依法办理审批征收的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条的规定，凌艳军作为涉案土地的土地承包经营权人，其认为铜山区政府、铜山国土局、汉王镇政府对涉案土地存在未经依法审批征收就进行施工占用的行为，有权提起行政诉讼。 二、关于本案的适格被告及对涉案土地占用的行为是否合法问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条第一款、第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条的规定，县级以上地方人民政府是土地征收的职责主体，具有审核同意并逐级上报农用地转用审批手续、依法公告并组织实施征收土地的职责，故铜山区政府是本案适格被告。铜山国土局虽在土地征收过程中具有一定职权，也履行一定职责，但作为县级人民政府土地行政主管部门，铜山国土局不是土地征收的组织实施主体，其仅是在铜山区政府的组织之下，实施土地征收过程中的某些具体行为；汉王镇政府则不具有土地征收的职权，现有证据也不能证明汉王镇政府实施了占用涉案土地的行为，故凌艳军起诉铜山国土局、汉王镇政府要求确认强占其土地的行为违法，缺乏事实及法律依据。涉案土地现已经被徐州市轨道交通1号线工程建设完全占用，铜山区政府虽否认其实施了占用土地的行为，并称其对土地被建设占用的事实不知情，但是，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。对于徐州市轨道交通1号线工程在铜山辖区范围内的用地问题，铜山区政府依法既是农用地转用审批手续的审核同意及逐级上报审批主体，也是土地征收的法定组织实施主体，依法履行土地征收程序之后再将土地交由施工单位进行建设，这是铜山区政府必须履行的职责。对于涉案土地是否经过依法审批征收，铜山区政府在法定的举证期限内、证据交换及开庭审理中均未提供证据，在庭审中更是明确陈述涉案土地不在征收范围之内。尽管在庭审结束后铜山区政府又称涉案土地已被其依法征收，并补充提供了一系列证据，但一方面，其补充提供的证据仍然不能证明涉案土地处于依法批准征收的范围之内，也不能证明其依法公告并组织实施了土地征收的程序；另一方面，即便铜山区政府还能够进一步补充提供证据证明涉案土地处于批准征收的范围之内，但由于其存在无正当理由逾期举证的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条第一款的规定，也应视为行政行为没有相应证据。综上，鉴于铜山区政府未依法提供证据证明涉案土地已经审批征收，故本案应当确认其行为违法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决确认铜山区政府未经依法审批征收将凌艳军承包的位于徐州市铜山区××镇××1亩“桃地”交由建设单位施工占用的行为违法；驳回凌艳军的其他诉讼请求。案件受理费50元，由铜山区政府负担。 上诉人铜山区政府不服，向本院上诉请求：撤销一审判决，改判驳回凌艳军的诉讼请求，一、二审诉讼费由凌艳军承担。理由是：第一，2013年2月22日，国家发展和改革委员会批准了徐州市城市轨道交通建设，原国土资源部于2015年12月17日印发《国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复》，铜山区政府据此作出《征收土地方案公告》，对相关土地进行依法征收。第二，铜山区政府虽是本次土地征收的征收主体，但并非实施强占强拆凌艳军的“桃地”行为的主体。无论凌艳军的“桃地”是否在依法征收范围内，铜山区政府对毁坏的情况都不知情，凌艳军也没有提供证据证明铜山区政府实施了毁坏桃地的行为，凌艳军应当向侵权人主张责任。 原审被告汉王镇政府述称，汉王镇政府没有征收土地的职权，铜山区政府也未提供证据证明汉王镇政府实施了占用案涉土地的行为，铜山区政府要求确认汉王镇政府强占土地缺乏事实与法律依据。综上，请求驳回对汉王镇政府的诉请。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，第一，就凌艳军的“桃地”是否系依法征收的问题，铜山区政府在原审中当庭陈述“桃地”不在征收范围之内，该陈述与汉王镇政府“应当处于征收红线范围之内”的陈述相矛盾；原审庭审结束后，铜山区政府提供的国家发展和改革委员会《关于印发徐州市城市轨道交通近期建设规划（2013-2020年）的通知》（发改基础［2013］342号）等文件，亦无法证明凌艳军的“桃地”是否处于批准征收范围内。在铜山区政府并未提供相应证据证明系经依法审批而占用凌艳军的“桃地”情形下，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条第一款的规定，认定铜山区政府未经依法审批征收，并无不当。 第二，本案中，凌艳军的“桃地”实际被徐州市轨道交通1号线工程建设占用，而对该工程在铜山辖区范围内的房屋征收、安置房建设、工程协调等重大问题，由铜山区轨道交通建设指挥部进行组织领导。铜山区轨道交通建设指挥部系由铜山区政府组织成立，《征收土地方案公告》也由铜山区政府发布，且铜山区政府并未提供证据证明凌艳军的“桃地”确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆占用。因此，原审法院确认案涉“桃地”系铜山区政府交由建设单位施工占用，亦无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐州市铜山区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 张 伟 二〇二〇年四月三十日 书 记 员 任子悦