重庆市綦江区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝0110行初147号 原告：陈绍强，男，汉族，1963年5月1日出生，农民，住重庆市綦江区。 委托诉讼代理人：刘渝，重庆智豪律师事务所律师。 被告：重庆綦江工业园区管理委员会，住所地重庆市綦江区工业园区**，统一社会信用代码195002226608987686。 法定代表人：龚锐，该委主任。 委托诉讼代理人：张天友，男，该委工作人员。 委托诉讼代理人：李勇，重庆智牧律师事务所律师。 第三人：重庆綦江工业园区建设开发有限公司，住所地重庆市綦江区工业园区**，统一社会信用代码91500222756221962M。 法定代表人：周宁，该公司董事长。 委托诉讼代理人：谭文凯，男，该公司工作人员。 第三人：重庆伟家建筑工程有限公司，住所地重庆市綦江区文龙街道健康路**全泰栖苑**，统一社会信用代码915002223396688278。 法定代表人：任伟，该公司董事长。 委托诉讼代理人：郭辉，男，该公司工地管理人员。 委托诉讼代理人：邹瑜，重庆高助律师事务所律师。 原告陈绍强因要求确认被告重庆綦江工业园区管理委员会(以下简称园区管委会）在未办理完善征地拆迁相关法定手续的情况下强行对其承包地、宅基地实施挖掘平场、毁损其土地及附构筑（着）物的行政行为违法，于2019年8月19日向本院提起行政诉讼。本院同日立案。因原告申请交叉管辖，本院将案件移送重庆市第五中级人民法院（以下简称五中院）指定管辖。2019年8月26日，原告认为重庆伟家建筑工程有限公司（以下简称伟家公司）与本案有利害关系，申请追加其为第三人。2019年9月6日五中院以本案不符合报送交叉管辖的情形为由决定本案仍由本院审理。本院2019年10月15日收到返回的案件，后向被告和伟家公司送达了起诉书副本、应诉通知书、参加诉讼通知书等文书。2019年11月原告提出申请，要求本院依法裁定被告立即停止在原告被强拆房屋的土地上进行建设施工、修建建筑物构筑物的行政行为。本院于2019年11月22日裁定驳回了原告的申请。原告不服申请复议，本院复议后于2019年12月4日决定驳回原告的复议申请。本院在审查过程中因认为重庆綦江工业园区建设开发有限公司（以下简称园区建设公司）与本案处理结果有利害关系，于2019年12月2日通知其作为本案第三人参加诉讼，并向其送达了起诉书副本、参加诉讼通知书等文书。本院依法组成合议庭，分别于2019年12月3日（园区建设公司同意提前开庭）和2019年12月13日、2020年4月17日公开开庭审理了本案。原告陈绍强及其委托诉讼代理人刘渝、被告园区管委会之委托诉讼代理人张天友、李勇和第三人园区建设公司之委托诉讼代理人谭文凯均到庭参加诉讼，第三人伟家公司之委托诉讼代理人邹瑜在第一次、第三次开庭时到庭，郭辉在第二次、第三次开庭时到庭。2020年2月1日至2020年3月8日，因受新冠肺炎疫情影响未能正常上班，本案审理期限予以扣除。本案现已审理终结。 原告陈绍强起诉时向本院提出诉讼请求：要求确认被告在未办理完善征地拆迁相关法定手续的情况下对其承包地、宅基地强行实施挖掘平场、毁损其土地及附构筑（着）物的行政行为违法。审理中，原告变更其诉讼请求为：请求确认被告在未办理完善征地拆迁相关法定手续、甚至原告房屋及使用的土地均不在征收红线范围内的情况下对原告房屋及其附构筑（着）物、承包地、林地实施的拆除平整行为违法。事实和理由：2017年12月4日，重庆市綦江区国土资源和房屋管理局(以下简称区国土房管局)依据2013年2月18日渝府地〔2013〕153号文件和2013年12月2日渝府地〔2013〕1495号文件，向原告送达綦国土房管责〔2017〕3号《责令书》（以下简称《责令书》），责令原告在《责令书》送达之日起10日内拆除在征收土地范围内的房屋和附构筑(着)物，并交出所占土地。原告不服，对《责令书》提起行政复议和行政诉讼。经重庆市南岸区人民法院（以下简称南岸区法院）开庭审理查明，由于綦江区政府未完成相关的农用地征收法定手续，原告的房屋及使用的土地均不在征收红线范围内，《责令书》没有法律依据。为此，区国土房管局于2018年9月10日作出《关于撤销綦国土房管责〔2017〕3号责令书的决定》。于是原告撤回起诉，南岸区法院作出（2018）渝0108行初184号《行政裁决书》予以准许。因此，区国土房管局要原告拆除在征收土地范围内的房屋和附构筑(着)物并交出所占土地的行政行为因缺乏法律依据就不成立了。但是作为政府职能部门(机构)之一的被告园区管委会在没有任何法定手续、甚至原告房屋及使用的土地均不在征收红线范围内的情况下，却依然安排第三人伟家公司并由其负责人郭辉组织人员用挖掘机对原告所有或占有使用的房屋及其附构筑（着）物、承包地进行拆除平整。原告多次冒着身体健康可能受损的危险劝阻施工，并多次向公安机关报警，公安机关也多次介入调查、协调，但未果。2019年9月13日晚，郭辉召集不明身份人员来到原告家威胁、恐吓，让原告必须妥协。原告为了生命安全偷偷离开家，剩下老母亲和妻子在家看守。2019年9月14日上午，区拆迁办负责人和派出所等部门人员再次到原告家协商动员搬迁，双方依旧未达成协议。当日下午16时42分，郭辉召集多名不明身份人员未经权利人同意闯入原告房屋内将原告年迈的80多岁老母亲和残疾妻子翁艳容强行拉出房屋，并强行将原告房屋全部拆除。被告和第三人伟家公司的行为不仅损害了原告的财产权，严重威胁到原告夫妻和母亲的人身安全，更重要的是严重损害了被告作为政府部门(机构)理当依法行政的公信力，属严重违法行政行为。综上，被告在没有法律和事实依据的情况下实施的行政强制行为属于违法行为，依法应当确认其违法。原告特诉请支持诉讼请求，依法维护原告的合法权益。 被告园区管委会辩称，一、被告未实施行政强制行为。原告诉称的房屋、承包地等在渝府地〔2013〕153号、1495号征地批文征收范围内，其征地补偿安置由作为土地行政主管部门（现属规划自然资源主管部门）的原区国土房管局实施。正如原告诉状所述，责令交地也系原区国土房管局实施。被告从未对原告的房屋及其附构筑物、承包地、林地实施任何行政强制行为。二、本案系民事争议。据了解，第三人伟家公司在原告房屋周边地块进行平场施工（作业范围不含原告房屋），欲将机械作业改进为爆破作业，伟家公司与原告协商拆除其房屋。至于伟家公司是如何与原告达成房屋拆除的条件，如何拆除原告房屋进行爆破作业，均系平等主体间的民事行为。被告从未参与拆除原告房屋的行为。本案属于平等主体的伟家公司与原告之间的民事争议，原告起诉不符合行政诉讼法第四十九条的规定，法院应当裁定驳回起诉。 第三人园区建设公司述称，被告接到安全委员会办公室下达的安全隐患整改通知，园区建设公司接到被告的排危通知后将排危工程发包给伟家公司。至于伟家公司和原告具体怎么协商的拆除原告房屋，园区建设公司不清楚，因为园区建设公司的施工范围不包括原告的房屋。 第三人伟家公司述称，伟家公司并没对涉案房屋及附构筑物进行强行拆除，是在原告及其家属的同意之下才进行的拆除。 经审理查明，原告陈绍强原为居住在重庆市綦江区的农民，在该组有承包地4.614亩（其中耕地2.093亩，经济林地2.521亩）；建筑面积为250.14平方米的住房一栋（其中合法产权面积190平方米、无产权面积60.14平方米），住房楼顶另搭建有无产权的隔热层37.63平方米；还搭建有无产权的用作商店经营的房屋47.3平方米（包括33平方米左右的砖木结构房屋和13平方米左右的活动板房），无产权的厕所15平方米左右；修建有公路、停车场、沙场（沙场系使用其部分承包地修建）。第三人园区建设公司系经原綦江县人民政府批准、2003年12月4日经工商登记注册成立的主经营工业园区内土地一级开发、工业园区基础设施项目建设（七通一平）等业务的国有公司（法人独资）。2006年4月18日前，园区建设公司的名称为重庆市桥河工业园区建设开发有限公司，重庆市桥河工业园区管理委员会（被告前身）办公室为其两个股东（发起人）之一。2006年4月18日以后股东变更为一个，即重庆市渝南资产经营有限公司。 根据区委、区府对工业园区(齿轮城）的总体部署，重庆綦江工业园区需征地拆迁古南街道飞鹅村2组、春光村9组全部农房、长乐村5组的部分农房用于工业园区2012年的建设用地。2012年9月27日重庆綦江工业园区（齿轮城）管理委员会(亦为被告前身)发布《公示》，将征地拆迁涉及的农房拆迁面积、征地农转非住房安置人口及面积等数据及有关情况、要求进行了公示。2013年2月18日，重庆市人民政府以渝府地〔2013〕153号文件作出批复，同意重庆市綦江区人民政府（以下简称綦江区政府）将古南街道飞鹅村1社、2社、3社集体农用地5.6602公顷连同集体未利用地0.0907公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地1.1185公顷。2013年3月12日，綦江区政府作出綦府征公〔2013〕5号《征收土地公告》，对该次征地有关事宜进行了公告，其中要求被征地的所有权人、使用权人对征地范围内的土地、附着物、构筑物、青苗等补偿持土地权属证书等合法证件于公告之日起十个工作日内自行到区土地房屋征收中心或工业园区核实，办理征地补偿登记，逾期不办理登记的，由区土地行政主管部门调查确认。2013年4月10日第三人园区建设公司与重庆市綦江区古南街道飞鹅村村民委员会签订《土地移交协议》，约定：园区建设公司因建设需要，需征收属村委会所有的位于古南街道飞鹅村2社的全部集体土地，村委会于2013年4月10日前将协议土地526.424亩移交给园区建设公司。2013年12月2日重庆市人民政府又以渝府地〔2013〕1495号文件作出批复，同意綦江区政府将古南街道飞鹅村1社、2社、6社、10社会及其他村社集体农用地17.9680顷连同集体未利用地14.8336公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地2.2203公顷。2013年12月20日，綦江区政府作出綦府征公〔2013〕22号《征收土地公告》，对该次征地有关事宜进行了公告，其中要求被征地的所有权人、使用权人持土地权属证书等合法证件于公告之日起十个工作日内自行到区土地房屋征收中心或古南街道国土资源管理所核实，办理征地补偿登记，逾期不办理登记的，由区土地行政主管部门调查确认。 原告的承包地4.614亩在渝府地〔2013〕153号、1495号征地批文征地红线图范围内；住房**被红线图分成三部分，绝大部分位于渝府地〔2013〕153号征地批文征地红线图范围内，很小一部分位于另一份渝府地〔2013〕71号征地批文征地红线图范围内，住房中间有很小一部分位于**和**征地批文征地红线图之间的空隙里，未在征地红线图之内。原告一直未与被告、原区国土房管局就征地拆迁安置补偿达成一致意见，也一直未搬迁，交出土地。从2012年6月27日至2015年，原告种植药材的耕地陆续被施工平整。2017年5月3日，原告无产权的用作商店的房屋、厕所、公路、停车场被拆除平整。2017年12月4日，原区国土房管局向原告送达《责令书》，责令原告在该责令书送达之日起10日内拆除在征收土地范围内的房屋和附构筑(着)物，并交出所占土地。原告没有履行责令书的内容。2018年3月20日，綦江区政府安全生产委员会办公室以綦江府安办发〔2018〕18号文件对被告下发了《綦江区政府安全生产委员会办公室关于督促整改西齿北路古剑山高速路口斜对面高边坡存在的严重安全隐患的通知》，其中记载：经现场检查，发现被告辖区内位于西齿北路古剑山高速路口斜对面的一处15米高陡边坡存在严重安全隐患，按照安全属地监管原则，对被告提出督办要求，即被告立即制定整改方案，进行全面整治，彻底消除安全隐患，确保安全。原告不服《责令书》，于2018年5月23日向法院提起行政诉讼，要求撤销《责令书》。后南岸区法院受理该案。该案审理过程中，2018年9月10日原区国土房管局作出《关于撤销綦国土房管责〔2017〕3号责令书的决定》，以《责令书》经核实有误为由决定予以撤销。原告遂申请撤回起诉，南岸区法院于2018年9月11日以（2018）渝0108行初184号《行政裁定书》裁定予以准许。 2019年7月5日，被告向原告发出《通知》，认为原告未经批准占用国有土地堆放河沙、石子，严重影响綦江工业园区形象，限原告于2019年7月15日前将堆放的河沙、石子搬离，否则造成的后果由原告负责。2019年7月中旬，郭辉主动找到被告工作人员，以挂靠的伟家公司的名义从被告处承接了“西齿北路古剑山高速路口斜对面高边坡抢险排危工程（云奥地块南侧平场工程）”，原告住房及其所在山头土地的土石方开挖及平场属于该工程范围和工作内容之内。2019年7月31日开始，伟家公司进场开始施工，先对原告改造成沙场的那部分承包地进行了平场。此后原告多次阻止施工，原告和伟家公司均各自多次向公安机关报警，重庆市綦江区公安局古南派出所（以下简称古南派出所）多次出警处理。其间，被告的工作人员曾到施工现场劝说原告，述施工项目的土地已经被政府征收，不属于原告个人，让原告配合施工，搬出房屋。原告认为在法院未判决之前政府无权施工，拒绝了被告的要求。2019年8月8日原告电话报警后，古南派出所民警到场了解情况，伟家公司的工地现场负责人李振斌述是被告拆迁办的人员让其进行的施工，民警随后让原告、李振斌与之一起到派出所进行调解，并告知李振斌，谁让其施工的就通知谁也到派出所进行调解。后被告工作人员张天友到达派出所。调解时张天友仍提出，包括原告房屋所在地在内的那个山头的所有土地都是国有土地，是交给被告使用的，被告应当进行拆除。经派出所调解，各方未能达成协议，均表示通过司法程序解决。因平场工程施工范围内另有黄桷树一棵和电线杆一根、电线影响平场，伟家公司向被告作了汇报。2019年8月12日，被告向重庆市綦江区林业局出具《证明》，其中记载：綦江区古南街道飞鹅村2组已于2012年征地拆迁整体端队，该组除原告房屋所在地块山堡未平场外，其他已经交付园区建设使用；根据园区建设的需要，现需对该地块实施平场建设，但该山堡有黄桷树一棵需要搬迁，拟临时搬迁至被告现办公楼后，根据园区需要再定搬迁地点。有关部门颁发《林木采伐许可证》后，在被告的督促下，该黄桷树被搬迁。2019年8月17日，郭辉在微信聊天中与原告商量，因放炮（即爆破作业）节约成本，如果原告同意他在施工中放炮，他则拿几十万元现金给原告。郭辉同时向原告展示了50万元现金的视频。原告当天将自己农行卡的照片传给了郭辉，并告知了农行卡户名为原告，但此后无果。伟家公司继续进行施工，原告仍不时阻工。 2019年8月19日原告向本院提起本案行政诉讼。2019年8月23日伟家公司向綦江区供电局出具《证明》，请示拆除电线杆等电力设施。被告同日在《证明》上盖章确认，并联系有关部门对电线杆、电线予以了拆除。至2019年9月13日，原告住房周围的土地基本都被开挖平场，施工现场仅存原告住房。2019年9月14日上午，张天友和古南派出所民警一起到原告住房处与原告家人商谈拆迁补偿一事（原告未在家），双方仍未达成一致补偿意见。下午14时许，伟家公司通过重庆雄望机械设备租赁有限公司以“陈绍强房子拆迁赔偿款”的名义从网上银行转账支付了5万元到原告前述农行卡的账户内。与此同时，伟家公司工作人员与原告妻子一起对原告住房内物品等情况用手机拍摄了视频，并与原告家人一起将原告住房内的物品搬出。因原告家人和伟家公司均报警，古南派出所民警在中午时又到了原告住房处出警处理。在物品搬运完毕、原告妻子和母亲撤出住房后，伟家公司以原告住房系危房、存在安全隐患为由予以了全部拆除（包括合法产权面积190平方米、无产权面积60.14平方米、无产权隔热层37.63平方米）。当天，原告妻子和母亲未与伟家公司人员发生冲突，也无阻止施工、拆除的行为。住房。住房被拆除完毕后时42分，原告妻子又向公安机关电话报警，称他家房屋已被非法拆除。17时19分郭辉将转账支付5万元的电子回单在微信中发给了原告。第三人园区建设公司在2019年9月14日未到过原告住房拆除现场。 2019年9月19日，第三人园区建设公司与伟家公司签订《建设工程施工合同》，其中记载：园区建设公司将“西齿北路古剑山高速路口斜对面高边坡抢险排危工程（云奥地块南侧平场工程）”发包给伟家公司施工；工程范围及工作内容为，该工程平场面积约30亩，土石方总挖方量约3.8万立方米，具体情况详见设计施工图和相关资料；伟家公司及时安排组织员工规范进场施工；施工过程中对所有的设施设备及周边造成的一切损坏由伟家公司自行负责赔偿或维修复原。在《西齿北路古剑山高速路口斜对面高边坡抢险排危工程（云奥地块南侧平场工程）”施工红线图》中，原告的房屋位于“开挖范围线”之内，但原告房屋以及四周各往外扩展5米左右的范围被红线框起来并被标注为“保护范围线”。有关施工图说明的第1点为“全部土石方采用机械开挖”,第2点为“不包含房屋区域”。 针对原告报警称房屋被强制拆除一事，古南派出所对有关人员进行了询问和调查。2019年9月16日，伟家公司李振斌在接受调查时陈述：伟家公司是2019年7月中旬从被告拆迁部、古南街道办事处接到的工程，当时去看现场时看见原告的房子也在施工范围之内；2019年7月31日伟家公司开始进场，施工的对象包括山体和原告的房子。2019年9月27日，郭辉在接受调查时陈述：2019年7月郭辉主动找到被告的工作人员对接“高速路口斜对面陈绍强房子挖土石方项目”；原告曾称，只要郭辉拿10万元给他，他就在郭辉放炮作业时搬出去，郭辉担心放炮后把原告房屋震垮原告找其麻烦，提出了让原告直接搬出去的另一方案，最后原告仍坚持前述意见，郭辉未同意；郭辉转款5万元给原告是作为赔偿原告家不能搬走物品的损失费和原告的生活费等费用。 另查明，被告办公大楼大门处没有第三人园区建设公司的挂牌，办公大楼内也无有关园区建设公司的门牌和标识。被告下属内设机构包含有拆迁管理部、建设管理部等部门。在大楼内办公室外墙设置的公示牌上，本案中被告委托诉讼代理人张天友属于被告拆迁管理部的工作人员，第三人园区建设公司的委托诉讼代理人谭文凯属于被告建设管理部的工作人员。2019年10月10日五中院对原告不服重庆市人民政府土地行政裁决一案作出（2019）渝05行初217号《行政判决书》，其中“经审理查明”部分记载：原告户房屋在渝府地〔2013〕153号征地批文征收范围内，綦江区征地实施机构计算出原告户应补偿拆迁房屋、搬迁补助及住房货币安置款等共计84.897539万元，并于2017年11月10日存入中国邮政储蓄银行綦江桥河支行原告个人账户，但原告未领取；原告户在渝府地〔2013〕153号、1495号征地批文征收范围内的承包地为4.614亩，征地实施机构根据相关征地标准计算青苗及构附着物补偿费共计2.20354万元，于2013年2月28日和2018年11月29日分两次存入原告个人账户。该判决业已生效。原区国土房管局在该案的《答辩状》中述，原告住房楼顶搭建的无产权的隔热层37.63平方米在项目实施征地时已对该部分面积按照构筑物进行了评估补偿。 审理中，原告陈述，从2012年6月27日至2017年5月3日，其种植药材的耕地、商店、厕所、公路、停车场是被告组织人员进行的拆除平整。被告和第三人园区建设公司予以否认，认为2015年前种植药材的耕地不清楚是谁进行的平整，2017年5月3日原告的商店、厕所、公路、停车场是原重庆市綦江区规划局清理违法建筑时进行的拆除平整。被告另陈述，被告与园区建设公司的工作人员各不相同，只是办公地点在一个地方；张天友和规划部门2019年9月14日到拆除现场是去给伟家公司讲哪些是拆迁范围，明确原告房屋及房屋之外5米之内不能拆除。第三人园区建设公司另陈述，郭辉找谭文凯对接施工工程时，谭文凯没有表明自己的身份，也没有告诉过工程的发包方是谁，原告报警后园区建设公司没有到派出所参加过协调，派出所或伟家公司均未通知其到派出所过。伟家公司陈述，郭辉当时是找谭文凯对接的施工工程，郭辉不能区分被告和第三人园区建设公司的人员，认为都是被告的工作人员；拆除原告住房系其单方行为，且系在原告家人同意的情况下进行的；愿意承担拆除、平整原告住房、沙场的民事责任以及可能产生的刑事责任。 前述事实，有《綦江县乡村个人建房规划定点申请审批表》、《綦江县城乡居民建房用地许可证》、《村镇规划建设许可证存根》、《农村土地承包经营权证》、《公司基本情况》、《綦江县人民政府关于桥河工业园区建设开发有限公司经营范围的批复》、《公司变更登记申请书》、《公示》、渝府地〔2013〕153号《重庆市人民政府关于綦江区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》、綦府征公〔2013〕5号《征收土地公告》、《土地移交协议》、渝府地〔2013〕1495号《重庆市人民政府关于綦江区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》、綦府征公〔2013〕22号《征收土地公告》、《征地红线图》2张、卫星影像图2张、綦国土房管责〔2017〕3号《区国土房管局责令书》、《区国土房管局关于撤销綦国土房管责〔2017〕3号责令书的决定》、《南岸区法院行政审判开庭审理笔录》、南岸区法院（2018）渝0108行初184号《行政裁定书》、《綦江区政府安全生产委员会办公室关于督促整改西齿北路古剑山高速路口斜对面高边坡存在的严重安全隐患的通知》、《通知》、《重庆市公安局案（事）接报回执》2张、照片21张、五中院（2019）渝05行初217号《行政判决书》、区国土房管局《行政诉讼答辩状》、郭辉与原告的微信聊天记录截屏4张、《中国工商银行网上银行电子回单》、被告《证明》、《林木采伐许可证》、伟家公司《证明》、《建设工程施工合同》、《西齿北路古剑山高速路口斜对面高边坡抢险排危工程（云奥地块南侧平场工程）施工红线图》、视频光盘2张、《公安局接受证据材料清单》、古南派出所对郭辉、李振斌、原告、翁艳容、任靖的《询问笔录》共5份、《证人诉讼权利义务告知书》3份、《公安机关权利义务告知书》3份、翁艳容当庭证言、任开书当庭证言、本院对雷荣的《调查笔录》及当事人陈述笔录等证据在卷佐证，这些证据已经庭审质证和本院审查，应予认定。 本院认为，本案的争议焦点主要包括三个方面:一、原告对2012年6月27日至2017年5月3日拆除平整其种植药材的耕地、商店、厕所、公路、停车场行为的起诉是否已经超过起诉期限；二、2019年7月31日至9月14日拆除平整行为的作出主体是谁；三、2019年7月31日至9月14日的拆除平整行为是否合法。本院对此综合评判如下： 关于原告对2012年6月27日至2017年5月3日拆除平整其种植药材的耕地、商店、厕所、公路、停车场行为的起诉是否已经超过起诉期限的问题。 行政诉讼法第四十六条第一款规定，公民、法人或其他组织直接向法院提起行政诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起6个月内提出，法律另有规定的除外。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时未告知公民、法人或其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。而之前于2000年3月10日起施行的原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《执行解释》对行政机关未告知诉权或起诉期限的情形规定的起诉期限要比《适用解释》长1年。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法［2004］96号文件）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则。目前，行政诉讼中起诉期限属于程序性规定。公民、法人或其他组织对《适用解释》施行前（即2018年2月7日前）发生的行政行为在2018年2月8日以后起诉的，如果2年的起诉期限未超过，则计算至2年期满时止，但最多不超过2019年2月7日，否则为超过起诉期限。 本案中，原告是2019年8月19日向本院提起的行政诉讼。经审理查明，原告起诉的平整其种植药材的耕地的行为发生于2012年6月27日至2015年，拆除平整其商店、厕所、公路、停车场的行为发生于2017年5月3日。本案尚无充分可靠的证据证明前述行政行为是被告组织实施的。根据前述规定，这些行为即使是被告实施的，平整其种植药材的耕地的行为也在《适用解释》施行前（2018年2月8日前）就已超过起诉期限；拆除平整其商店、厕所、公路、停车场的行为在2019年2月8日之后超过起诉期限，即便扣除原告2018年5月23日至2018年9月11日向南岸区法院起诉的4个多月的时间也已超过。超过起诉期限，则意味着对超过期限的行政行为原告丧失了诉权，法院也不再存在审查该行政行为合法性的问题。本院审理中已向原告进行释明，原告不同意撤回对2017年5月3日前拆除平整行为的起诉，故本院对原告起诉的该部分拆除平整行为不予进行合法性审查，仅对未超过起诉期限的2019年7月31日至9月14日的拆除平整行为的合法性进行审查。 关于2019年7月31日至9月14日拆除平整行为的作出主体是谁的问题。 此问题的认定涉及本案属于民事争议还是行政争议的认定。本案中，第三人伟家公司是2019年7月31日至9月14日拆除平整行为的具体实施主体，但其是否是拆除平整行为的作出主体，不能简单看表象，而应根据证据进行分析认定。 （一）伟家公司的拆除平整行为是其自主单方行为还是接受委托进行的行为。 伟家公司的实际施工人郭辉、工地现场负责人李振斌在古南派出所多次出警和调查时均陈述，是被告安排他们进行的施工；而被告在本案中并未举示出充分可靠的证据予以反驳。这直接、有力地证明了拆除平整行为不是伟家公司的自主单方行为，而是其接受委托实施的行为。 （二）伟家公司的拆除平整行为是接受谁的委托进行的行为。 首先，郭辉、李振斌在古南派出所多次出警和调查时均陈述，施工工程是从被告处承包的，而非从第三人园区建设公司处承包。其次，到古南派出所调处纠纷时，特别是2019年9月14日对原告住房实施拆除时都是被告到场处理有关事务，园区建设公司均未到场。如果说施工工程是园区建设公司发包并组织的，这明显有违常理。第三，2019年7月5日是被告向原告发出搬离河沙、石子的《通知》，施工范围内的黄桷树和电线杆、电线影响平场时，伟家公司是向被告作的汇报，同时也是被告联系綦江区林业局等有关部门进行的处理，作为发包方的园区建设公司没有出现过，这同样有违常理。第四，审理中查明，谭文凯也系被告内设机构“建设管理部”的工作人员，郭辉陈述与谭文凯对接的施工工程，也能证明伟家公司实际是从被告处承包的施工工程。第五，园区建设公司与伟家公司之间的《建设工程施工合同》是在原告住房等被拆除几天后的2019年9月19日才签订的，该证并不能推翻前述多个证据证明的内容，尤其郭辉在合同签订后的2019年9月27日仍向派出所陈述工程是从被告处承接的，也从侧面印证了《建设工程施工合同》和施工红线图的不真实性。因此，综合以上理由，本案有充分的证据证明2019年7月31日至9月14日的拆除平整行为是被告组织委托伟家公司实施的，而不是园区建设公司委托实施的。 （三）伟家公司的拆除平整行为是单纯的民事施工行为还是基于征地拆迁实施的征用土地行为。 原告住房和沙场在被拆除平整前已被纳入征地范围，征地程序已经启动，征地实施机构也将有关拆迁补偿安置款、青苗及构附着物补偿费存入了原告账户。原区国土房管局还于2017年12月4日向原告送达过《责令书》，责令原告限期拆除在征收土地范围内的房屋和附构筑(着)物，并交出所占土地。被告无论在古南派出所到施工现场出警时或到古南派出所调解时均陈述过原告房屋所在土地已经被政府征收，不属于原告个人，让原告搬出房屋；被告在2019年8月12日向綦江区林业局出具的《证明》中也明确提出根据园区建设的需要需对原告房屋所在地块山堡实施平场建设；郭辉、李振斌均证实施工工程本身包括原告住房在内。现无证据证明，在整个拆除平整行为中被告及第三人向原告及古南派出所陈述过伟家公司是基于抢险排危而施工。因此，从以上事实可说明，对原告住房、沙场进行拆除平整的行为不是建筑企业基于抢险排危实施的单纯民事施工行为，而是行政机关基于征地拆迁委托建筑企业实施的征用土地的行为。 本案中，无证据证明拆除平整行为系綦江区政府或原区国土房管局（现区规自局）安排或委托被告实施的，则伟家公司拆除平整行为的法律后果应由作为直接委托人的行政机关——被告承担。即使施工工程为园区建设公司发包给伟家公司，因园区建设公司也是一个民事主体，其无权实施征地行为，也应当由委托它施工的行政机关——被告承担相应的法律后果。 综上，2019年7月31日至9月14日拆除平整原告住房及沙场行为的作出主体应当认定为被告。故本案属于行政争议，不是民事争议，被告认为本案系民事纠纷的辩称不成立，本院不予支持。 关于2019年7月31日至9月14日拆除平整行为是否合法的问题。 拆除平整行为如果合法，要么征得了权利人的同意，要么符合法律规定的条件和程序。 拆除平整行为是否经过原告或其家人同意。 在本案中，被告及第三人未提交与原告达成了同意伟家公司拆除原告住房或沙场的书面协议等证据。从审理查明的事实可知，伟家公司从2019年7月31日进场时起原告及其家人就多次阻工，多次报警，说明对包括原告沙场在内的拆除平整行为没有经过原告及其家人同意。从伟家公司举示的证据分析，伟家公司在施工中确实就原告搬出住房的问题与原告进行过协商。但是，郭辉在原告提供了银行卡号及户名后并未向原告银行账户内转款50万元；即使郭辉所述“原告提出郭辉给其10万元然后在伟家公司放炮时搬出住房”的情节成立，郭辉自己也陈述其未同意原告的该意见。因此可以说明，协商最后都没有达成一致的协议，郭辉在2019年9月14日转款5万元给原告是其单方行为。即使在派出所调解时，原告也未同意被告或伟家公司拆除其房屋。直至2019年9月14日拆除住房当天上午被告工作人员到原告住房处与原告家人协商时，双方就拆迁补偿问题仍未能达成一致协议。且在伟家公司拆除房屋前和拆除房屋后，原告家人都向公安机关报了警。前述事实，均难以证明原告当天是自愿搬出的住房或同意伟家公司拆除。伟家公司自认，因前期施工导致原告住房成了危房，存在安全隐患。原告家人是鉴于房屋的该实际状况才搬离的更符合情理和逻辑，没有明显的阻工行为并不能得出原告及其家人同意拆除的必然结论。故对伟家公司“在原告及其家属的同意之下才进行的拆除”的述称，本院不予认定。 拆除平整行为是否符合法律规定的条件和程序。 物权法第四十二条第一至三款规定，为了公共利益的需要，依照“法律规定的权限和程序”可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附、地上附着物和青苗的补偿费等费用征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益；征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请法院强制执行。此规定说明，如果原告存在违反土地法律、法规规定、阻挠国家建设征用土地的行为，有权责令原告交出土地的应当是綦江区的土地行政主管部门——原区国土房管局或现区规自局；如果原区国土房管局或现区规自局作出的责令行为生效了而原告仍拒不交出土地，行政机关也无权自行强制拆除，而应申请法院进行强制执行。本案中，原告至今未与原区国土房管局或现区规自局达成拆迁补偿安置协议，原告是否存在违反土地法律、法规规定、阻挠国家建设征用土地的行为尚不确定。而且被告不属于綦江区的土地行政主管部门，无权责令原告拆除住房、交出土地，更无权自行直接组织实施强制拆除平整行为。因此，被告2019年7月31日至9月14日对原告住房及沙场组织实施拆除平整既超越职权，也违反了征地拆迁中征用土地的程序规定。原告请求确认该部分行为违法理由成立，本院予以支持。 综上所述，本院认为，原告要求确认被告2012年6月27日至2017年5月3日拆除平整其种植药材的耕地、商店、厕所、公路、停车场行为违法的起诉因已超过起诉期限，本院不予进行合法性审查；其要求确认被告2019年7月31日至同年9月14日拆除及平整其住房及沙场行为违法的请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下： 确认被告重庆綦江工业园区管理委员会2019年7月31日至同年9月14日强制拆除及平整原告陈绍强住房及沙场的行为违法。 本案案件受理费50元由被告重庆綦江工业园区管理委员会负担（此费原告已预交，被告在本判决生效后五日内直接支付给原告）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于五中院。 审 判 长  陈 纪 人民陪审员  陈庆全 人民陪审员  胡 红 二〇二〇年四月二十七日 书 记 员  刘维佳