甘肃省武威市凉州区人民法院民事判决书（2019）甘0602民初2439号原告：武威市自然资源局。住所地：甘肃省武威市凉州区北二环西路武威市土地勘测规划技术服务楼**。法定代表人：丁煦，该局局长。委托诉讼代理人：杨婵娟，甘肃致为律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈德，甘肃致为律师事务所律师。被告：武威龙威新空间房地产开发有限公司。住所地：甘肃省武威市凉州区西大街**。法定代表人：黄道德，该公司董事长。委托诉讼代理人：郑斌，甘肃纵横律师事务所律师。被告：鄂尔多斯市施美珠房地产开发有限公司。住所地：内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区鄂尔多斯东街**街坊**楼/div>法定代表人：施美珠，该公司董事长。委托诉讼代理人：黄道德，该公司总经理。原告武威市自然资源局（以下简称自然资源局）与被告武威龙威新空间房地产开发有限公司（以下简称龙威公司）、鄂尔多斯市施美珠房地产开发有限公司（以下简称施美珠公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2019年3月1日受理后，依法组成合议庭，于2019年4月29日公开开庭进行了审理。原告自然资源局之委托诉讼代理人杨婵娟、陈德、被告龙威公司之委托诉讼代理人郑斌及被告施美珠公司之委托诉讼代理人黄道德均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。自然资源局的诉讼请求：1、请求依法确认市国土局与龙威公司签订的甘让H武（出）2013-26号国有建设用地使用权出让合同无效；2、判令龙威公司、施美珠公司共同承担合同无效的补偿责任，具体补偿责任承担方式为：请求法院委托有评估资质的评估机构对(2013)13号宗地出让时的市场价格进行评估，由龙威公司、施美珠公司按照评估结果补缴土地出让金，并承担本案的评估费用。事实与理由：2013年9月10日，武威市人民政府与施美珠公司签订武威市城乡融合规划馆项目代建合作协议书（以下简称代建协议），协议约定对武威市城乡融合规划馆项目采取代建模式建设，以“土地换项目”等方式出让国有建设用地使用权（协议具体内容详见代建协议）。2013年6月l7日，武威市2013年第三次国土资源联审领导小组会议审议同意将(2013)13号宗地按代建城乡融合规划馆挂牌方式出让，出让起始价为1129.59万元，宗地成交后，受让人上缴568.2万元至市财政，剩余572.8万元作为代建城乡融合规划馆的资金。后施美珠公司于2013年6月28日致函市国土局，其为实施与市国土局的合作项目，注册成立了武威龙威新空间房地产开发有限公司，该项目委托授权给龙威公司开发。2013年7月16日，经武威市人民政府武国土资建[2013]77号土地征拨文件批复同意将涉案的(2013)13号宗地按照联审领导小组会议议定的方式出让。2013年7月16日，市国土局发布武国土告字[2013]19号武威市国有建设用地使用权挂牌出让公告。2013年8月6日，龙威公司竞得涉案(2013)13号宗地，市国土局与龙威公司签订挂牌出让成交确认书。2013年9月4日，市国土局与龙威公司签订甘让H武（出）2013-26号国有建设用地使用权出让合同，该合同第八条约定：“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币568.22万元，每平方米人民币373.50元。”第四十四条约定：“受让人筹资572.8万元代建武威城乡融合规划馆，建成后无偿交付代建主管单位。”（其他合同内容详见出让合同），至此涉案宗地依代建协议出让。因上述涉案宗地出让未执行市场价，采用了土地换项目的方式出让，故涉案宗地名为挂牌出让实为协议出让。涉案土地出让合同中约定的内容违反《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条、第十条、第十一条、国办发[2006]100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条、财综发[2006]68号财政部国土资源部中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知第二条、第十条等法律、法规及国家禁止性规定，根据《合同法》第五十二条的规定，涉案合同无效。鉴于合同违法违规，龙威公司针对合同无效于2017年4月，按代建款数额补缴涉案宗地出让金572.8万元，但因涉案宗地的出让采取的土地换项目的方式，挂牌出让时未执行市场价，经相关部门核查，涉案宗地出让合同无效的违法后果整改未完成。因涉案合同无效，根据《中华人民共和国合同法》第58条的规定，龙威公司、施美珠公司作为涉案宗地出让的实际受益人，应当共同承担合同无效的补偿责任，现因涉案宗地已完成了项目的投资建设，客观上收回土地已无法实现，故龙威公司、施美珠公司的具体补偿责任承担方式为：请求法院委托有评估资质的评估机构对(2013)13号宗地出让时的市场价格进行评估，由龙威公司、施美珠公司按照评估结果补缴土地出让金。为此市国土局遂诉诸法院，请求依法判决。龙威公司辩称，一、龙威公司与国土局签订的国有建设用地使用权出让合同系合法有效的合同，不存在合同无效的法定情形。1、国有建设用地使用权出让合同签订时主体合法、内容合法、取得程序合法。本案中龙威公司作为依法成立的有限公司符合土地使用者的身份，国土局作为市县人民政府土地管理部门属于法律规定的土地出让合同主体，所以本案案涉合同签订的主体合法。而且签订的合同内容无任何违反法律规定的情形，内容均合法有效。其次，龙威公司取得该土地的所有程序合法，所以双方签订合同合法有效；2、本案涉案国有建设用地使用权出让合同不存在法律规定的任何合同无效的情形。二、国土局所称龙威公司取得案涉土地名为挂牌实为协议，没有事实依据。龙威公司取得案涉土地是国土局通过合法程序挂牌后，由龙威公司依法合规摘牌取得。其次，该合作协议系施美珠公司与武威市人民政府签订的一份招商引资意向协议，并非最终出让合同。再次，本案涉案“招拍挂”土地行为是在国土局的主导下通过挂牌、竞价、成交、合同签订及履行等一系列手续完成的，龙威公司作为市场主体只是合法依规按程序公开摘牌取得了土地，不可能主导完成上述行为，仅仅作为土地使用者取得了土地使用权，更不可能影响国土局的社会公开挂牌行为。最后，本案涉案土地挂牌起始价是由国土局委托专业土地评估机构评估后确定的，其价格确定过程、依据与龙威公司完全无关，自然不存在本案国土局所述的“没有按出让时的市场评估价确定”的情形。本案土地取得后，龙威公司经过层层批复的人防工程，人防工程应该不征收土地出让金，但是龙威公司缴纳的价格在国内已经是很高的。三、国土局两条诉讼请求相互矛盾，且没有任何事实依据以及法律依据。故请求人民法院依法查明事实，驳回国土局的诉讼请求。施美珠公司辩称，1、本案将施美珠公司列为被告主体不适格，施美珠公司与国土局之间不存在合同关系，不是涉案合同当事人，将施美珠公司列为被告是主体不当，2013年签订合作协议书，仅仅是招商引资的协议。国土局于2013年经过合法手续通过“招拍挂”出让给了龙威公司，合同相对方是国土局和龙威公司，将施美珠公司作为被告明显主体不当，且要求施美珠公司共同承担补偿责任不能成立。2、国土局与龙威公司签订的国有建设用地使用权出让合同有效，国土局确认该合同无效没有事实和法律依据。国土局与国有建设用地使用权出让合同是双方真实意思的表示，国土局提出确认合同无效没有具体法律依据，请求驳回国土局对施美珠公司的诉讼请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。本院经审理认定事实如下，2019年1月20日凉州区人民政府印发关于印发《武威市机构改革方案》的通知，根据该通知，将市国土资源局的职责等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门。2013年3月1日，武威市人民政府与施美珠公司签订了武威市城区地下人防工程商业街合作协议书，主要内容为：....一、1、项目名称：武威市地区地下人防工程商业街；2、项目选址与投资规模：...项目总建筑面积约22000平方米（具体以规划、土地部门批准的控制坐标及实测面积为准），总投资约3亿元人民币，全部建设资金由乙方自筹。...二、土地出让，甲方（武威市人民政府）依据相关规定，按人防工程建设项目性质，以出让方式协助乙方（施美珠公司）办理项目用地手续和土地使用权证，地下土地出让金按地表相同用途土地使用权评估价的25%收取，用地交付、出让价款及付款方式等，按国土部门与受让方签订的《国有土地使用权出让合同》执行；三、甲乙双方的权利义务...乙方权利义务：...2、项目建成后，由乙方管理、经营，可以自营、出租、转让，战时无条件交给甲方管理使用；土地使用权期满后，土地使用权、建筑物及其他设施的归属遵循国家相关规定，具体在《国有土地使用权出让合同》中约定。3、...4、乙方应于本协议签订之日起20个工作日内在凉州区注册成立具有房地产开发资质的项目公司，具体负责项目实施...。2013年3月6日，武威龙威新空间房地产开发公司成立。2013年6月28日，施美珠公司向原市国土资源局发出便函，内容为：“根据武威市政府与我公司今年3月1日签订的关于《武威市地区地下人防工程商业街项目》合作协议的有关条款规定，我公司在武威注册成立了“武威龙威新空间房地产开发公司”，其作为独立法人，全面负责项目的落实，特此函告。”2013年5月，武威市人民政府与施美珠公司签订武威市城乡融合规划馆项目代建合作协议书,主要内容为：...一、武威市城乡融合规划馆建设项目情况，建设项目为武威市城乡融合规划馆，位于武威新城区阜康路北侧、体育馆东侧，占地面积17.43亩，总建筑面积约为8000平方米，建筑主体为三层，局部带地下室，包括城乡融合规划展厅和配套用房以及室外广场等，项目建设资金概算12000万元。二、武威市城乡融合规划馆建设项目建设内容及费用。1、建设内容...。2、建设费用：包括上述代建内容所产生的建安费和各类行政事业性费用、经营性费用（工程勘察、土建、室外、布展等设计、方案招标、方案设计、初步设计、施工图设计及审查、施工招标、设备招标、工程监理、测量等费用）、设备运行人先行垫资城乡融合规划馆项目建设，建设资金在“武威市城区地下人防工程商业街项目（已签约）”以及拟签约开发建设的“武威市文化广场北广场地下空间开发项目”和“凉州区文化馆周边地上商业改造项目”的土地使用权出让价款中除去上缴财政后剩余部分价款冲抵，不足部分另行通过“土地换项目”等方式以土地出让款冲抵。“武威市城区地下人防工程商业街项目”和“武威市文化广场北广场地下空间开发项目”属于地下空间开发利用，土地使用权出让价格按照地表相同用途土地使用权评估价的25%收取。...。2013年6月19日，武威市人民政府印发关于建设用地供地方案的批复，内容为：市国土资源局，你局报来《建设用地项目供地方案》收悉，经武威市2013年6月7日第三次国土资源联审领导小组会议研究，现将供地方案批复如下：一、城市规划区内8宗：...第3宗：该宗地位于商业步行街，面积1.52131公顷（合22.82亩），宗地编号[2013]13号。范围：东起大什字，西至西小什子的武威市商业步行街地下。2013年3月1日武威市政府和施美珠公司签订《武威市城区地下人防工程商业街项目合作协议书》约定：该项目用地地下使用权出让金按地表相同用途土地使用权评估价的25%收取。规划条件（武市建条[2013]25号）：商业服务设施用地（地下）。同意该宗地按挂牌方式出让地下土地使用权，用途为批发零售用地，出让年限40年。出让起始价按照评估价4518.36万元（198万元/亩）的25%确定为1129.59万元（49.5万元/亩）。竞买保证金400万元，加价幅度为在挂牌起始单价的基础上加0.5万元/亩。土地出让成交后10日内签订出让合同，出让合同签订后60日内土地成交价款中568.2万元（24.9万元/亩，按基准地价99.6万元/亩的25%核算）上缴市财政，剩余价款572.8万元作为代建城乡融合规划馆项目建设资金...。2013年7月16日原武威市国土资源局发出武国土告字[2013]19号武威市国有建设用地使用权挂牌出让公告，将[2013]13号宗地的国有建设用地地下使用权挂牌出让。2013年8月6日原武威市国土资源局与龙威公司签订武威市国有土地建设用地使用权挂牌成交确认书，内容为：武威龙威新空间房地产开发有限公司：根据你公司提交的《国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单》及本次挂牌出让文件规定，现确定你公司为宗地编号（2013）13号，位于商业步行街国有建设用地地下使用权竞得人，现将有关事项确认如下：1、该宗地面积为大写壹万伍仟贰佰壹拾叁点壹平方米（小写15213.1平方米，合22.82亩），成交总额为人民币伍佰陆拾捌万贰仟贰佰元整（小写：568.22万元）。...3、本成交确认书签订后，竞得人保证于2013年8月16日前与出让人签订《国有建设用地使用权出让合同》，并按《国有建设用地使用权出让合同》约定付清全部成交价款...。2013年8月22日武威市财政局向原武威市国土资源局作出土地出让金清缴证明，证明根据市政府土地征拨文件批复，第三宗武威龙威新空间房地产开发有限公司将位于武威商业步行街，宗地编号[2013]13号，土地出让总面积22.82亩，应缴纳土地出让金568.22万元，已全部上缴财政，请按有关规定办理用地手续。2013年9月4日，原武威市国土资源局与龙威公司签订国有建设用地使用权出让合同，合同约定：...第八条：本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币568.22万元，每平方米人民币373.50元...第四十四条,受让人筹资572.8万元代建武威城乡融合规划馆工程，双方权利以签订的代建方案为准，竣工后无偿交付代建主管单位。2017年4月11日，龙威公司向原武威市国土资源局缴纳572.8万元的土地使用权出让金。另查明，龙威公司于2013年8月15日办理了建设用地规划许可证，2013年8月21日办理了建设工程规划许可证，2013年9月1日办理了武国用（2013）第073号国有土地使用证，2014年5月19日办理了建筑工程施工许可证，2014年7月3日办理了商品房预售许可证。本院认为，本案争议的焦点是：涉案的国有建设用地使用权出让合同是否合法有效。自然资源局（原武威市国土资源局）以涉案合同约定的内容违反了法律的强制性规定，认为该合同无效。经审查，原武威市国土资源局在发布国有建设用地使用权挂牌出让公告后，龙威公司依法竞得涉案土地，并与原武威市国土资源局签订了挂牌出让成交确认书，后双方签署了国有建设用地使用权出让合同，龙威公司依约缴纳了土地使用权出让金。因此，从形式上来看，自然资源局（原武威市国土资源局）完全是根据投资协议的约定和相关规定对案涉宗地的使用权进行挂牌出让，龙威公司则按照挂牌出让方式竞得案涉宗地后，严格按照协议和相关要求履行了合同。以上事实证明，原武威市国土资源局通过招投标方式，在自愿、合法的前提下与龙威公司签订了国有建设用地使用权出让合同，该合同当属有效合同。其次，关于认定合同效力的法律依据问题，自然资源局所依据的《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定的是土地出让金缴纳的标准、方法以及上缴和使用，与土地出让合同是否有效无关；而自然资源局所依据的《招标拍卖挂牌出让国有建设土地使用权规定》、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、《国有土地使用权出让收支管理办法》均系部门管理性规定，不能作为认定合同无效的法律依据适用，自然资源局也无证据可以证明土地出让合同的签订损害了国家、集体、第三人或者社会公共利益。双方签订的土地出让合同不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的认定合同无效的情形，故自然资源局要求确认合同无效的法律依据不足。综上所述，自然资源局的诉请无事实与法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：驳回武威市自然资源局的诉讼请求。案件受理费51580元，由武威市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费，上诉于甘肃省武威市中级人民法院。审 判 长 张春蕾审 判 员 王劲辉人民陪审员 宁玉桂 二〇二〇年四月二十六日书 记 员 撖梦婷