江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终142号 上诉人（原审原告）张锡志，男，汉族，住徐州市云龙区。 被上诉人（原审被告）徐州市自然资源和规划局，住所地徐州市新城区镜泊西路。 法定代表人卜凡敬，该局局长。 被上诉人（原审被告）徐州市云龙区人民政府，住所地徐州市云龙区和平大道**。 法定代表人周天文，该区区长。 委托代理人李洁，徐州市云龙区司法局工作人员。 委托代理人邢印虎，江苏忠清律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）徐州市云龙区黄山街道办事处，，住所地徐州市云龙区城东大道** 法定代表人褚衍勇，该办事处主任。 被上诉人（原审被告）徐州市云龙区住房和城乡建设局，住，住所地徐州市和平大道**/div> 法定代表人齐永革，该局局长。 被上诉人（原审第三人）徐州市云龙区黄山街道办事处店子社区居委会，住所，住所地徐州市云龙区民祥路div> 负责人胡广伟，该社区居委会主任。 上诉人张锡志因诉徐州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）、徐州市云龙区人民政府（以下简称云龙区政府）、徐州市云龙区黄山街道办事处（以下简称黄山办事处）、徐州市云龙区住房和城乡建设局（以下简称云龙住建局）确认征收补偿协议无效一案，不服江苏省徐州市中级人民法院(2019)苏03行初239号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定： 2012年11月6日，江苏省人民政府作出苏政地（2012）660号征地批复，同意将黄山办事处店子社区居委会0.1709公顷集体建设用地征收为国有。2015年6月10日，徐州市土地储备中心与云龙区政府就农科院及周边棚户区地块房屋及地面附着物拆迁补偿事宜签订委托拆迁补偿协议。2015年10月28日，江苏省人民政府作出苏政地（2015）687号征地批复，同意将黄山办事处店子社区居委会等4.0917公顷集体建设用地征收为国有。2016年1月22日，原徐州市国土资源局根据江苏省人民政府苏政地（2012）660号、（2015）687号征地批复批准的《征收土地方案》，作出徐征地通（2016）1号《关于农科院周边项目征地补偿安置方案的公告》，明确项目用地范围内征地补偿安置、房屋建筑物拆迁补偿等事宜均由云龙区政府按照《徐州市云龙区农科院周边地块土地及房屋征收补偿包干协议书》(徐储收字（2013）18号)和《农科院及周边棚户区地块委托拆迁补偿协议》(徐储收字（2015）9-1号)内容自行补偿。2016年9月22日，云龙区政府发布《农科院地块集体土地居民房屋征收补偿安置方案》。 2017年7月6日，张锡志与云龙住建局、黄山办事处就征收编号为1-21的房屋签订了房屋征收补偿协议。2017年7月20日，张锡志领取了补偿协议及相应的现金兑现单（转账支票）。 案外人秦晶、甄汝义等认为苏政地（2012）660号征地批复违法，向江苏省人民政府申请行政复议。江苏省人民政府于2017年10月作出（2017）苏行复第098号行政复议决定，以《征地调查结果确认表》中农户签章不真实、签字确认程序未依法履行为由确认苏政地（2012）660号征地批复违法。 2018年4月2日，张锡志出具《停诉息访承诺书》，主要内容为：“本人张锡志位于农科院地块的被征收房屋（征收编号1-21），按照拆迁政策，已签订征收补偿协议。现在我们的事情已经完全处理，我自愿在此承诺：我及家人今后不以此次房屋征迁为理由主张任何权利，也不再到各级部门上访和各级法院诉讼，彻底停诉息访。如有反悔，本人自愿退还所有补偿金，再处违约金5万元，同时承担所有相应法律责任。” 因补偿协议中只有云龙住建局、黄山办事处印章，原审法院告知张锡志将市自然资源局、云龙区政府作为被告不符合法律规定。张锡志仍坚持按照诉状所列被告起诉。 原审法院另查明，因机构改革，原徐州市国土资源局被撤销，相应职权由市自然资源局行使。 原审法院认为： 公民等认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，在符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条等的情况下，可以提起行政诉讼。 首先，张锡志起诉的被告不适格。涉案补偿协议中签字、盖章的当事人为张锡志及云龙住建局、黄山办事处，云龙区政府未在补偿协议中盖章。依据协议相对性，云龙区政府不是本案适格被告。并且，即使如张锡志所述，“原徐州市国土资源局委托云龙区政府进行征收补偿，云龙区政府又委托黄山办事处、云龙住建局具体实施征收”，依据行政诉讼法第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，云龙区政府仍不是适格被告。另外，本案补偿协议明显不是云龙区政府、云龙住建局、黄山办事处、原徐州市国土资源局共同作出的行政行为，张锡志将四行政机关作为共同被告起诉，明显错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。经原审法院释明，张锡志拒不变更被告，依法应裁定驳回其起诉。 其次,张锡志提起本案诉讼缺乏权利保护必要。行政诉讼法第一条规定“解决行政争议”，第二条规定“侵犯合法权益”，因此，行政诉讼作为权利救济制度，当事人提起行政诉讼就应具备权利保护的必要性。根据查明的事实，店子村集体土地被征收后，江苏省人民政府作出的行政复议决定虽以违反程序为由确认征地批复违法，但并未否定该征地批复的效力，张锡志签订的征收补偿协议的效力不因行政复议决定的作出发生变化。征收补偿协议签订后，各方均已按照协议履行，张锡志的安置补偿权益已经依法得到保障，其再提起本案诉讼，明显缺乏权利保护必要。 再次，张锡志已经自愿抛弃权利保护，仍旧提起诉讼有违诉讼诚信。诉权是公民、法人和其他组织享有的法定权利，神圣不可侵犯，但诉权却可以自愿抛弃。抛弃权利保护的方式包括单方向人民法院表示、单方向诉讼的另一方当事人表示，也包括当事人之间自愿达成合意。如果当事人在自愿抛弃权利保护之后再行实施诉权，则属出尔反尔，有违诚实信用。经查，张锡志在签订征收补偿协议并领取相关款项后，已以书面方式承诺不再信访、诉讼，其后又提起行政诉讼，违反自己所作权利抛弃承诺，这种权利保护的滥用同样构成不符合法定起诉条件的情形。 综上，张锡志的起诉不符合法定条件，其起诉应予驳回。原审法院根据行政诉讼法第一条、第二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回张锡志的起诉。 上诉人张锡志上诉称，原徐州市国土资源局委托云龙区政府具体征收并支付征收补偿款，云龙区政府专款专用，上诉人所列被告主体适格。行政复议决定确认征地批复违法，属于改变原行政行为，法院应当根据改变后的行政行为审理上诉人签订的行政协议是否合法。原审法院认定上诉人自愿放弃诉权没有法律依据。请求本院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人云龙区政府答辩称，原审法院裁定驳回张锡志的起诉认定事实清楚，适用法律法规正确。补偿协议中签字、盖章的当事人为张锡志及云龙住建局、黄山办事处，云龙区政府未在补偿协议中盖章，不是本案适格被告。涉案征地批复虽然被确认违法，但并未撤销，仍然有效。补偿协议已经实际履行完毕，张锡志自愿放弃权利保护。张锡志于2017年7月20日领取了补偿协议并实际领取全部补偿款，2019年6月5日起诉，超过法定起诉期限。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人黄山办事处向本院提交了答辩状，答辩内容与其在一审中的答辩意见相同。 被上诉人市自然资源局、被上诉人云龙住建局、被上诉人徐州市云龙区黄山街道办事处店子社区居委会均未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，征收编号为1-21的房屋征收补偿协议载明被征收房屋面积414.12平方米，被征收房屋补偿总额2547654元，2017年7月20日张锡志通过转账支票提取现金2547654元。 本院认为，根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。征收补偿协议中签字、盖章的当事人为张锡志及云龙住建局、黄山办事处，原徐州市国土资源局和云龙区政府未在补偿协议中盖章，故市自然资源局和云龙区政府均不是本案适格被告。行政诉讼法第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案的征收补偿协议不是云龙区政府、云龙住建局、黄山办事处、原徐州市国土资源局共同作出的行政行为，张锡志将上述四行政机关作为共同被告起诉，没有法律依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。经原审法院释明，张锡志拒不变更被告，原审法院裁定驳回张锡志的起诉正确。此外，征收补偿协议签订后，张锡志已履行协议领取补偿款项，后又以书面方式承诺涉案房屋征收一事已经完全处理，不再以房屋征迁为由主张权利，也不再上访和诉讼。 综上，上诉人张锡志的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审法院裁定驳回张锡志的起诉并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  倪志凤 审判员  沙永梅 审判员  黄 河 二〇二〇年四月十日 书记员  吁 璇 附：本裁定适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 …… 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 …… 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： …… （二）有明确的被告； …… 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 二、《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 …… (三)错列被告且拒绝变更的；