广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行初761号原告：广州市从化区*******东向经济合作社。住所地：广州市从化区*******。负责人：禤艺明，社长。委托代理人：林海，广东法海律师事务所律师。被告：广州市从化区人民政府。住所地:广州市从化区*******。法定代表人：蔡澍，区长。委托代理人：邓宏龙，该府工作人员。委托代理人：胡海源，广东流溪律师事务所律师。被告：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：刘昭辰，广州市司法局工作人员。第三人：广州市从化区*******黄洞经济合作社。住所地：广州市从化区*******。负责人：谭学登，社长。委托代理人：谭灼贤，该经济合作社村民。原告广州市从化区*******东向经济合作社（以下简称东向合作社）诉被告广州市从化区人民政府（以下简称从化区政府）、广州市人民政府（以下简称市政府）行政处理决定及行政复议决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月20日公开开庭进行了审理。东向合作社的负责人禤艺明及委托代理人林海，从化区政府的委托代理人邓宏龙、胡海源，市政府的委托代理人刘昭辰，广州市从化区*******黄洞经济合作社（以下简称黄洞合作社）负责人谭学登及委托代理人谭灼贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告东向合作社诉称：一、从化区政府作出被诉《山林纠纷处理决定书》认定事实不清，适用法律错误。（一）从化区政府仅对黄洞合作社提供的“王佈窿市面”的四至范围作出测量并测绘出界线示意图，而没有对东向合作社提出的从府神字第132号《从化县人民政府山林权证》第三栏填写的四至范围作出测量及测绘出界线示意图，仅凭此就认定争议山林的归属明显不公平，只要把双方林权证第三栏标示的四至范围都测绘出界线示意图并加以比较，就能清楚知晓争议山林是否属于同一块地，权属归谁也一目了然。（二）东向合作社于2018年7月30日要求从化区政府工作人员将东向、北向、黄洞三个合作社的山林地四至标记出来，并于次月15日要求从化区政府工作人员现场勘察东向合作社1984年林权证山地四至并描出四至图，当天从化区工作人员向东向合作社出具了两份争议林地四至范围界线示意图，该两份界线示意图皆证明了东向合作社林权证所记载的四至范围包括争议林地，因此从化区政府只是根据单方面证据材料作出被诉《山林纠纷处理决定书》，而没有依据自己的职责作出全面的调查取证，明显玩忽职守。（三）被诉《山林纠纷处理决定书》对东向合作社自70年代左右即对争议山林进行有效管理和使用及黄洞合作社未对争议山林进行过系统性经营管护的事实进行了确认，加之东向合作社村民在争议山林已耕种、维护数十年，根据《林木林地可能性争议处理办法》第三条规定，争议山林的权属应归东向合作社。二、市政府作出被诉《行政复议决定书》，对上述《山林纠纷处理决定书》予以维持，侵害了东向合作社合法权益。综上，请求法院判令：1.撤销从化区政府作出的从府行决字〔2018〕7号《山林纠纷处理决定书》；2.撤销市政府作出的穗府行复〔2018〕2311号《行政复议决定书》。被告从化区政府答辩称：一、从化区政府作出被诉《山林纠纷处理决定书》认定事实清楚，证据充足。黄洞合作社提供的从府神字第130号《从化县人民政府山林权证》第三栏记载：山名“市面”，面积30亩，树种，四至：东至岺顶以水为界，南至水田边，西至蝴蝶（同音字）石，北至东向队隔界。经查，该证第三栏记载的土名及四至范围与现争议山林四至范围较吻合。东向合作社提供的从府神字第132号《从化县人民政府山林权证》第三栏记载：山名“水榕树”，面积320亩，树种松，四至：东至三百洞田顶，南至大松树，西至岭顶分水，北至大石古。经查，该证第三栏记载的土名及四至范围与现争议山林四至范围不相吻合。解放后土改、四固定时期，元洲岗大队的山林均是统一集中管理，未划分到生产队。林业三定时期，为了方便管理，元洲岗大队曾组织各生产队队长到现场划分，将统一管理的山林划分到各生产队管理。各生产队并分别领取了《从化县人民政府山林权证》2004年换发《林权证》时，全村所有的山林又以元洲岗村民委员会的名义领取了从林证字（2006）第5120001号《中华人民共和国林权证》，其红线图范围包括现争议山林。2011年林改期间，元州岗村民委员会将属村委的山林分别划分给各经济社经营管理，因黄洞合作社、东向合作社对争议山林权属有异议，故没有相应林改资料。另外，黄洞合作社在70年代曾在争议山林砍伐过松枝作烧砖瓦用，林业三定后基本没有进行过系统的经营管护。东向合作社在70年代左右曾在争议山林种竹、木薯；90年代后，东向合作社部份社员开始在争议山林开荒种植荔枝等果树；其中社员禤锐明、冯孝先、禤建洪因种植的荔枝等果树管理不善，从2011年左右先后在争议山林东南面改种沙糖桔。依上述，从化区政府上述认定事实清楚，证据充足。二、从化区政府作出被诉《山林纠纷处理决定书》适用法律法规正确。黄洞合作社提供的从府神字第130号《从化县人民政府山林权证》第三栏记载的四至范围清楚，与现争议山林四致范围较吻合，包括了现争议山林。该林权证属于《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条、第十条规定的处理林权争议的依据，且记载争议山林的四至清楚，应当以该四至为准，确定其权属。东向合作社提供的从府神字第132号《从化县人民政府山林权证》第三栏记载的四至范围与现争议山林四至范围不相吻合，即不包括现争议山林。因此，从化区政府裁决确认争议山林所有权归黄洞合作社所有，适用法律、法规正确。三、从化区政府作出被诉《山林纠纷处理决定书》程序合法。从化区政府严格依照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》相关规定，在受理案件后，当日送达应答通知书给东向合作社。案件调处期间，组织双方及相关人员进行现场勘踏，并由林业技术人员勾划出争议范围，并制作《现场勘踏笔录》《现场勘验界线位置示意图》，由双方确认山林土名及界线位置示意图；组织双方召开调解、举证、听证会议，会议由双方提供的证据进行质证，听取双方意见，并制作《举证听证调解会笔录》，同时对双方证人进行调查取证等工作。因此，从化区政府依法进行的山林纠纷处理决定程序合法。四、东向经济社的起诉理由缺乏事实和法律根据，依法不予成立。综上，请法院判决驳回东向合作社的诉讼请求。被告市政府答辩称：一、市政府作出的被诉《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。东向合作社因不服从化区政府作出的《山林纠纷处理决定书》，于2018年8月29日向市政府申请行政复议，市政府予以受理，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定。2018年10月25日，因案情复杂，市政府依法延长审查期限。2018年11月26日，经复议庭审查，因案件证据材料繁多，涉及事实认定等疑难间题，需进一步审查，市政府依法中止了案件审理。2019年8月14日，市政府恢复审查并告知东向合作社。2019年8月15日，经审查相关证据、依据和其他有关材料，市政府依法作出被诉《行政复议决定书》，维持了原行政行为，并将决定书送达给双方当事人，审查程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定。二、市政府作出的被诉《行政复议决定书》程序合法。从化区政府受理调处申请后进行了现场勘踏，并组织听证调解会，确定了争议山林四至范围，本着尊重历史、兼顾现实、合理利用山林资源、维护稳定团结的原则，结合历史上已有的山林权证，以及多次现场勘验、调解、调查，作出了被诉《山林纠纷处理决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。因此，市政府依法维持了被诉《山林纠纷处理决定书》。综上，请法院判决驳回东向合作社的诉讼请求。经审理查明：2017年3月20日，黄洞合作社就其与东向合作社的山林权属纠纷向从化区政府提出山林权属争议调处申请，从化区政府于次月19日予以受理。黄洞合作社与东向合作社争议山林地名为“王怖窿市面”（市面），座落于黄洞合作社东面。2017年6月13日，从化区政府组织黄洞合作社、东向合作社、北向合作社、太平镇山林纠纷调处办、太平林业工作站等到争议山林所属地进行现场勘验，各方签字确认了争议山林四至范围。2017年6月23日，从化区政府组织黄洞合作社、东向合作社进行调解举证，明确争议山林四至以2017年6月13日现场勘验为准。争议山林“王怖窿市面”（市面）四至为：东至面直上山顶，南至山脚现小路，西至面，北至暗面直上山顶，面积约51亩（现场勘验笔录注明北向合作社与东向合作社已无山林界线纠纷），争议山林以种植的沙糖橘、荔枝以及天然生长的杂树为主。2018年7月7日，从化区政府作出从府行决字〔2018〕7号《山林纠纷处理决定书》，主要内容为：“申请人集体虽对争议山林未进行过系统性的经营管护事实，但其领取的从府神字第130号《从化县人氏政府山林权证》（存根）第三栏，填写的四至范围清楚，与现争议山林四致范围较吻合，包括了现争议山林，主张争议山林主要证据充足，本府予以支持。被申请人部份社员虽对争议山林有经营的事实，但是以个人开荒种植为主，林业三定后，并没有进行经营管护的事实。被申请人领取的从府神字第132号《从化县人民政府山林权证》（存根）第三栏，填写的四至范围与现争议山林四至范围不相吻合，主张争议山林主要证据不足，本府不予支持。……本府作出处理决定如下：座落在太平镇元洲岗村黄洞社东面，申请人称“王佈窿市面”，被申请人称“市面”，四至范围：东至窿直上山顶分水，南至山脚田（现小路），西至窿，北至暗窿直上山顶，面积约51亩山林所有权归申请人广州市从化区*******黄洞经济合作社所有。具体界线见附图。（附1:10000地形图标示位置）。”东向经济社对上述《山林纠纷处理决定书》不服，于2018年8月29日向市政府申请行政复议，市政府于同日予以受理。2018年10月25日，市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，将审查期限延长30日。2018年11月26日，市政府作出《中止行政复议审查通知书》，决定中止对该案的审查。2019年8月14日，市政府作出《恢复行政复议审查通知书》，决定恢复审查。2019年8月15日，市政府作出穗府行复〔2018〕2311号《行政复议决定书》，主要内容为：“本案中，申请人所持有的《从化县人民政府山林权证》其四至范围与涉案争议山林地块的四至范围模糊且不相吻合，虽有个人种植的事实，但并未有其集体经营管护的事实，被申请人受理调处申请后进行了现场勘踏，并组织听证调解会，确定了争议山林四至范围，本着尊重历史、兼顾现实、合理利用山林资源、维护稳定团结的原则，结合历史上已有的山林权证，以及多次现场勘验、调解、调查，作出了从府行决字〔2018〕7号《山林纠纷处理决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。”故市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了从化区政府作出的从府行决字〔2018〕7号《山林纠纷处理决定书》。东向经济社仍不服，诉至本院。另查明，解放后土改、四固定时期，元洲岗大队的山林未划分到生产队，但林业三定时期，为了方便管理，元洲岗大队曾组织各生产队队长到现场划分，将统一管理的山林划分到各生产队，各生产队分别填领了《从化县人民政府山林权证》。2004年换发《林权证》时，全村所有的山林又以元洲岗村民委员会的名义领取了从林证字（2006）第51200001号《中华人民共和国林权证》，其红线图范围包括现争议山林。2011年林改期间，元州岗村民委员会将属村委的山林分别划分给各经济社经营管理，因黄洞合作社、东向合作社对争议山林权属有异议，导致没有相应林改资料。黄洞合作社在70年代曾在争议山林砍伐过松枝作烧砖瓦用，林业三定后基本没有进行过系统的经营管护。东向合作社在70年代左右曾在争议山林种竹、木薯；90年代后，东向合作社部份社员开始在争议山林开荒种植荔枝等果树；其中社员禤锐明、冯孝先、禤建洪因种植的荔枝等果树管理不善，从2011年左右先后在争议山林东南面改种沙糖桔。东向合作社领有从府神字第132号《从化县人民政府山林权证》，该讧第三栏记载：山名“水榕树”，面积320亩，四至：东至三百洞田顶，南至大松树，西至岭顶分水，北至大石古。黄洞合作社领有从府神字第130号《从化县人民政府山林权证》，该证第三栏记载：山名“市面”，面积30亩，四至：东至岑顶以水为界，南至水田边，西至蝴蝶石，北至东向队隔界。以上事实，有《森林林木林地权属争议案件案件调解处理申请书》《山林纠纷案件受理通知书》《维持争议林木林地现状通知书》《提交书面答复通知书》《林权争议受理公告附四至范围图》《勘踏现场笔录》《现场勘验界线位置示意图》《举证听证调解会笔录》《情况说明》《山林纠纷处理决定书》《行政复议申请书》《提出行政复议答复通知书》《行政复议答复书》《第三人参加行政复议通知书》《延长行政复议审查期限通知书》《中止行政复议审查通知书》《恢复行政复议审查通知书》《行政复议决定书》、从府神字第130号《从化县人民政府山林权证》、从府神字第132号《从化县人民政府山林权证》、从林证字（2006）第5120000号《中华人民共和国林权证》以及各方当事人当庭陈述等证据在案予以证实。本院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定:“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”本案中，东向合作社、黄洞合作社之间的山林所有权争议，从化区政府有权依法处理。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”本案中，黄洞合作社、东向合作社之间就林地“王佈窿市面”的权属发生争议，双方各自持有林权证，故处理该林权争议时，应以林权证作为依据，以林权证记载的四至为准。从化区政府受理黄洞合作社的处理申请后，经多次现场勘验、调解、调查，明确了争议山林的四至，经与黄洞合作社、东向合作社各持有的林权证进行比对，争议山林的山名、面积、四至均与黄洞合作社持有的林权证记载较为吻合，而与东向合作社持有的林权证记载差异偏大。虽然东向合作社个别社员曾在争议山林零星种植，但从未以集体名义进行经营管护，故该事实并不足以否定林权证的优先效力。从化区政府结合历史上已有的林权证，以及多次现场勘验、调解、调查的情况，作出被诉《山林纠纷处理决定书》，认定争议山林归黄洞合作社所有，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应决定维持。本案中，市政府作为行政复议机关，在法定期限内受理东向合作社的复议申请，并对从化区政府作出的被诉《山林纠纷处理决定书》予以审查，认为被诉《山林纠纷处理决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，遂作出被诉《行政复议决定书》，决定维持，处理正确。综上，东向经济社请求撤销被诉《山林纠纷处理决定书》及被诉《行政复议决定书》，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告广州市从化区*******东向合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广州市从化区*******东向合作社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年四月二十日法官助理 江妙龄书 记 员 王裕清