江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1115号 上诉人（原审原告）李洪节，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）房明聪，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）顾广英，女，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）李加配，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）王夫玲，女，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）谭鹏，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）吕士廷，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）曹广峰，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）李敬款，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）梅自玲，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）李修利，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）王计中，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）曹广才，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）李修伦，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）吕士成，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）吕士军，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）张宗彦，女，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）顾广楼，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）谭中玲，女，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）谭漫侠，女，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）房继修，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）房继海，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）房文江，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）房继东，男，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）李胜侠，女，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）王中娥，女，汉族，住江苏省邳州市。 诉讼代表人李洪节，男，汉族，住江苏省邳州市。 诉讼代表人房明聪，男，汉族，住江苏省邳州市。 被上诉人（原审被告）邳州市人民政府，住所地在江苏省邳州市长江路沙沟湖新区行政中心**楼。 法定代表人曹智，该市市长。 上诉人李洪节、房明聪等26人因与邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）土地行政登记及行政赔偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初392号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定事实如下：涉案土地位于邳州市××村，系李圩村村组集体所有土地。李洪节、房明聪等26人与李圩村民委员会或集体经济组织未就涉案土地签订农村土地承包合同。邳州市政府亦未在2015年以来开展的农村土地确权登记颁证工作过程中就涉案土地进行确权登记颁证。 李洪节、房明聪等26人认为，涉案土地属于基本农田，邳州市政府应当将涉案土地确权登记颁证给李圩村全体村民（李洪节**明聪等26人主张李圩村全体村民人数为6000余人）。诉讼过程中，李洪节、房明聪等26人述称，邳州市政府未将涉案土地确权登记颁证给李圩村全体村民，其系代表李圩村全体村民提起本案诉讼。 原审法院认为，关于原告诉讼主体资格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。本案中，李洪节、房明聪等26人述称其代表李圩村全体村民提起本案诉讼，其诉讼请求亦涉及到李圩村全体村民。李洪节、房明聪等26人向原审法院提供的起诉状中所载明原告为26名，而其接受询问时述称李圩村有6000余名村民，未提交证据证实其所在村民委员会或者农村集体经济组织对其提起本案诉讼的法律态度，亦未举证证实其起诉经半数的村民的同意或授权。根据李洪节、房明聪等26人现提交的证据，无法认定李洪节、房明聪等26人提起本案诉讼系李圩村过半数村民的真实意思表示，故李洪节、房明聪等26人的诉讼主体并不适格。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。可见，对于家庭承包而言，承包方与发包方签订土地承包合同，这是人民政府对承包地进行确权颁证的前提和基础，只有存在合法有效的承包合同的情况下，经发包方呈报材料、乡（镇）人民政府及其职能部门初审并提出颁证申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门进行审核且符合规定后，最终才能由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，李洪节、房明聪等26人直接起诉邳州市政府要求就涉案土地进行确权颁证，但是，一方面，李洪节、房明聪等26人并未提供其与发包方就涉案土地所签订的土地承包合同，在缺乏合法有效的承包合同的情况下，邳州市政府为涉案土地确权颁证的前提和基础并不具备；另一方面，农村土地承包经营权证的颁发需经过发包方报送材料、乡（镇）人民政府及其职能部门的初审和申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门的审核等程序，未经这些程序，县级以上地方人民政府无法、也不可能直接为当事人颁发农村土地承包经营权证。因此，有关主体须首先与村集体签订合法有效的土地承包合同，之后再由村集体报送材料向相关人民政府及职能部门申请，经审核符合条件之后，方能办理涉案土地的农村土地承包经营权证，在未签订土地承包合同的情况下直接起诉邳州市政府要求为涉案土地确权颁证，这并不符合法定的起诉条件。 另外，如前所述，李洪节、房明聪等26人的诉讼主体不适格，其起诉不符合法定的起诉条件，从现有证据分析，并不存在李洪节、房明聪等26人所谓的邳州市政府的行政行为给其造成损失问题。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条、六十九条第一款第（一）、（十）项及第三款之规定，裁定：驳回李洪节、房明聪等26人的起诉。本案不收取诉讼费用。预交的案件受理费50元予以退回。 李洪节、房明聪等26人上诉称，涉案土地是上诉人祖先开垦的粮田，被上诉人不确权，反而掠夺、截留土地，助长村民委员会的贪污腐败行为。本案不是承包土地争议，而是涉案土地出产的农产品产权问题。上诉人在原审的诉求是被上诉人截留土地给上诉人造成每人每年收入损失300元合计10000元，且并非代表全村6000人起诉。原审裁定没有事实依据。请求二审法院澄清事实，依法改判。 邳州市政府未提交答辩意见。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据上诉人的起诉状及原审庭审明确的诉讼请求，上诉人系要求邳州市政府对其诉称的千余亩土地确权颁证，并赔偿因不确权所造成的利益损失。首先，涉案土地系李圩村村组集体所有，李洪节、房明聪等26人与李圩村村民委员会或集体经济组织并未就涉案土地签订农村土地承包合同，其无权以自己名义提起本案诉讼。第二、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，李洪节、房明聪等26人并未举证证实其起诉已经过半数的村民同意。即使其获得过半数的村民同意，也应以集体经济组织名义提起诉讼。第三，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定了颁发农村土地承包经营权证的程序，是在土地承包合同签订后，由乡（镇）人民政府农村经营管理部门进行初审，并由县级以上地方人民政府农业行政主管部门进行审核后，报同级人民政府颁发。本案中，李洪节、房明聪等26人要求邳州市政府直接向其颁发土地承包经营权证，不符合确权登记颁证的程序性要求。故，原审法院裁定驳回起诉，并无不当。 综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  赵 黎 审 判 员  臧 静 审 判 员  吴晓玲 法官助理  刘小花 二〇二〇年四月二十九日 书 记 员  刘 妍