甘肃省酒泉市中级人民法院行政裁定书（2020）甘09行终11号上诉人（原审原告）陈某，男，汉族，甘肃省酒泉市人，无业，住陕西省西安市碑林区，公民身份号码×××。被上诉人（原审被告）肃州区市场监督管理局，住所地甘肃省酒泉市肃州区莫高路**，统一社会信用代码11620902013922098K。法定代表人张某，该局局长。被上诉人（原审第三人）北京华联综合超市股份有限公司酒泉分公司，，住所地甘肃省酒泉市肃州区肃州路**统一社会信用代码91620900670832658F。负责人罗某，该分公司经理。上诉人陈某因与被上诉人肃州区市场监督管理局、北京华联综合超市股份有限公司酒泉分公司履行食品行政监督法定职责一案，不服甘肃省玉门市人民法院（2019）甘0981行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院2020年2月19日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2019年5月31日，原告向酒泉市市场监督管理局书写投诉举报信，原告以其于2019年5月27日在北京华联综合超市股份有限公司酒泉分公司以5.9元购买预包装食品“蒙牛”大果粒酸奶一袋，发现包装盒标注贮存条件为2度至6度冷藏，但所购买产品在冰箱盖上堆放并充分暴露在常温下，怀疑该产品未按照贮存条件存放，可能存在大肠菌群、霉菌、酵母、乳酸菌数不合格，要求:1.北京华联综合超市股份有限公司酒泉分公司赔偿10倍价款1000元；2.对北京华联综合超市股份有限公司酒泉分公司违法行为立案查处，立案受理告知书与处罚决定结果以书面邮寄的方式在法定时间送达本人；3.将投诉受理告知书和投诉调解告知书在法定时间内送达本人；4.依据《企业信息公示暂行条例》等法律规定将北京华联综合超市股份有限公司酒泉分公司违法行为在“国家企业信用信息公示系统”进行公示，书面告知对举报不服时的行政救济途径方法；5.没收剩余涉案商品和违法所得，责令被举报者对已经售出产品进行公告召回并无害化销毁;6.对投诉举报人身份信息严格保密。次日，原告将投诉举报信附超市购物小票、打印照片4张及个人护照复印件自西安邮寄给酒泉市市场监督管理局。2019年6月4日，酒泉市市场监督管理局收到原告投诉举报信，于2019年6月12日转交被告，要求被告依法查处并将查处情况在法定时间告知举报人和酒泉市市市场监管局网监科。2019年7月3日，被告对第三人进行了现场检查。在检查时，第三人提供了食品购销凭证、食品经营许可证、营业执照、食品生产许可证、产品检验报告。经检查，被告没有发现超市“蒙牛大果粒酸奶”存在未按要求储存情况，超市的酸奶都在冷藏柜内储存，未发现有不符合食品安全国家标准问题，未发现原告投诉的同批次产品。2019年7月24日，被告作出《肃州区市场监督管理局投诉举报答复意见书》，向原告告知：所举报2019年5月27日自北京华联综合超市股份有限公司酒泉分公司购买一袋“蒙牛”大果粒酸奶未按要求储存一事，经现场检查并未发现该超市销售的“蒙牛”以及其他系列的酸奶有不按规定储存的现象；鉴于其提供的图片等资料，执法人员对超市提出要求，并督促进行整改。原告收到该意见书后，遂向该院起诉。庭审中，原告自述所购“蒙牛”大果粒酸奶在购二、三天后进行了饮用，没有不良反映，但被告存在不依法对投诉举报事项进行处理的违法行为。被告则提出原告系职业打假人，除向法庭举证的24起原告投诉举报材料，原告在甘肃省范围内还进行了200多次的投诉举报；原告每次投诉均提出10倍赔偿要求，原告存在恶意举报非法牟利的行为；被告不存在违法之处，且被告的行为对原告的权利不产生影响，应驳回原告的起诉。另查明，被告向法庭举证了原告24起投诉举报及查处材料，反映原告曾进行过24起投诉举报，其中仅2019年8月27日就收到原告6起投诉举报材料；原告每次所举报购买商品均成本较小，对每次购买商品均进行拍照、索要购货票据，然后邮寄书面投诉举报材料；原告所投诉对象主要是大型超市和企业，主要集中在产品标识、说明等方面。原审法院认为，《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”。被告作为酒泉市肃州区食品安全监督管理机构，具有对酒泉市肃州区食品安全进行监督管理的法定职责。原告仅是怀疑其以5.9元购买的一袋“蒙牛”大果粒酸奶可能存在大肠菌群、霉菌、酵母、乳酸菌数不合格而进行投诉举报，原告并未提供该商品使其自身合法权益受到损害的证据。被告对原告举报的答复并未对原告合法权益明显产生实际影响，也未侵犯原告的合法权益。原告诉请不具有法律上可保护的权益，其不具备行政诉讼原告资格。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款、《食品药品投诉举报管理办法》第九条的规定，被告在收到上级部门转办通知后，对原告投诉举报的北京华联综合超市股份有限公司酒泉分公司进行了现场检查，未发现有不符合食品安全国家标准问题，未发现原告投诉的同批次产品。被告遂作出《肃州区市场监督管理局投诉举报答复意见书》，将对举报查处情况向原告进行了反馈，不存在不履行食品行政监督法定职责的问题。原告频繁在大型超市购买成本较小的商品，每次均进行拍照、索要购货票据，然后进行书面投诉举报并要求赔偿。原告所投诉对象主要是大型超市和企业，主要集中在产品标识、说明等方面，原告投诉举报均以10倍经济赔偿为目的。原告以极小的成本进行大量投诉举报，使行政机关承受了不应承受的花费和压力。原告投诉对象是同类市场上产品质量相对有保障，管理较为规范的生产经营主体。原告投诉举报的动机并非为了净化市场，而是利用惩罚性赔偿为自身牟利。原告所诉明显缺乏诉的合法利益、严重违背诚信原则，违背诉权行使的必要性，给行政执法造成了极大干扰，客观上浪费了司法资源，不具有权利行使的正当性，属于滥诉行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定：驳回原告陈某的起诉。案件受理费50元，由原告陈某负担。陈某不服，提起上诉称：上诉人投诉举报第三人存在的违法行为，已明显侵害了上诉人的合法权益。因行政部门的处理结果与投诉举报人具有利害关系，上诉人作为举报人，具备行政诉讼的主体资格。根据法律规定，与原告资格中的利害关系应当以“可能性”为标准，在事实上是否存在利害关系属于实体审查的范围，且举报人具备行政诉讼原告主体资格也被最高人民法院以案例指导形式予以确认。原审法院认为上诉人频繁投诉举报索赔浪费司法资源属于主观臆断，没有法律依据。请求二审法院撤销原审裁定，依法改判。被上诉人肃州区市场监督管理局辩称，被上诉人针对上诉人的投诉举报作出的答复是以书面形式作出的回复行为，没有设定管理相对人的权利义务，对相对人不产生实际影响，因此属于不可诉的行政行为。上诉人的起诉存在严重滥用诉权、浪费司法资源的行为。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人北京华联综合超市股份有限公司酒泉分公司未提供书面答辩意见。本院二审查明的事实与一审认定无误。本院认为，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规、规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。原国家食品药品监督管理总局颁布的《食品药品投诉举报管理办法》第二条规定:“食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。”第五条第（二）项规定:“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息。”第十二条规定:“对符合本办法第二条规定的投诉举报，食品药品投诉举报机构或者管理部门应当依法予以受理。”第十九条规定:“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。”第二十条规定:“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。”由以上规定可以看出，《食品药品投诉举报管理办法》赋予了公民、法人和其他组织对生产者、经营者在食品生产、经营环节中有关食品安全方面的违法违规行为的投诉请求权，且投诉的作用主要是为食品药品监督管理部门查处生产者、经营者等主体在食品生产、经营活动中违法违规行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益。本案中，上诉人陈某向食品药品监督管理机构提出的投诉，是针对原审第三人北京华联综合超市股份有限公司酒泉分公司在食品经营过程中可能存在违法违规行为的投诉，又混杂着反映“在国家企业信用信息公示系统公示原审第三人的违法行为”、“责令第三人召回已出售产品并销毁”等与其本人合法权益没有直接关系的一般性举报。被上诉人经过调查，给上诉人反馈的答复意见对上诉人的实体权利未产生任何实际影响，也未对其合法权益造成任何损害。而且，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对投诉事项发动行政权，如果行政机关已经发动行政权，并将调查处理结果告知了投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起的诉讼目的是想为第三人施加负担，则应依赖与法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就《食品药品投诉举报管理办法》而言，公民、法人或者其他组织认为食品生产者、经营者存在违法违规行为的，有权向食品药品监督管理部门投诉举报，但投诉请求权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。因此，原审法院认定被上诉人对上诉人投诉举报的答复并未对上诉人合法权益明显产生实际影响，上诉人的诉请不具有法律上可保护的权益符合法律规定。同时，行政机关根据法律、法规或者规章等规定，对公民、法人和其他组织投诉举报反映的一些事项可能具有监管职责。但此种职责之履行情况并不当然构成行政诉讼法意义上的可诉的行政不作为，有些仅仅是行政机关凭此获得一般线索，再依职权再作出不同裁量和处置。通常，只有当举报人有明确证据证明投诉事项涉及自身合法权益、且法律、法规等规定了行政机关对该举报行为有限期答复义务和具体行政处理程序，而行政机关因存在置之不理、拖延履行等违法方式不履行该法定义务时，才有可能构成可诉的行政不作为。在本案中，上诉人陈某并无证据证明被上诉人肃州区市场监督管理局在收到其投诉举报后存在置之不理、拖延履行等违法行为，其与被诉的不履行食品行政监督管理法定职责的行政不作为不存在法律上的利害关系，因此，原审法院认定上诉人陈某不具有本案行政诉讼原告资格符合法律规定。因上诉人陈某多次在多处食品经营场所购买小额商品，频繁向食品药品监督管理机构投诉举报，继而对食品药品监督管理机构提起履职之诉，以期达到扩大影响、反映举报诉求的目的，其起诉不具有依法应予救济的诉讼利益，与《中华人民共和国行政诉讼法》第一条“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法本意相悖，浪费了行政资源和司法资源，已构成诉讼权利的滥用。原审法院裁定驳回上诉人陈某的起诉并无不当。如果将任何起诉不加区别地一律登记立案，全部进入审理程序甚至实体裁判程序，将会导致真正需要保护的公民在权利受损时却得不到及时的救济，并影响经济社会发展。因此，对存在的各类滥用诉讼权利行为，也必须实施必要的规制。根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十七条的规定，上诉人陈某多次频繁向食品药品监督管理机构投诉举报，继而对食品药品监督管理机构提起履职之诉，其诉讼的数量、周期、目的明显不具有正当利益，属于滥用诉权的行为。只有有效规制其滥诉行为，才能保障有限的司法资源能为正常行使诉讼权利的当事人提供必要且充裕的司法救济，原审法院裁定驳回上诉人陈某的起诉并无不当。国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项规定，裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件不交纳案件受理费。虽然上诉人陈某滥用诉权、恶意诉讼的行为消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织行政诉权的正常行使，但在现行行政法规尚未修改的情况下，原审法院裁定驳回陈某的起诉，并决定案件受理费由陈某负担不当，本院予以纠正。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，陈某的上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。上诉人陈某预交的一、二审案件受理费合计100元予以退回。本裁定为终审裁定。审判长 刘 平审判员 董 海审判员 张耀泽 二〇二〇年四月二十三日书记员 高小粟