广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1422号 上诉人（一审原告）：杨展翅，男，1977年5月27日出生，汉族，住广西壮族自治区灵川县。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府，住所地广西壮族自治区桂林市七星区骖鸾路**。 法定代表人：郑平，区长。 一审第三人：广西兴进实业集团有限责任公司，，住所地广西壮族自治区桂林市七星区环城南一路****** 法定代表人：罗欣，董事长。 上诉人杨展翅因与被上诉人桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）、一审第三人广西兴进实业集团有限责任公司（以下简称兴进公司）确认行政强制拆除房屋行为违法及行政赔偿一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，涉案房屋位于桂林市××星区××山街道办事处××（以下××）32号，登记权属人为熊秀元。2018年6月15日，兴进公司与熊秀元签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，约定熊秀元于2018年7月31日前搬迁完毕并将被拆迁房屋交由兴进公司验收后拆除。熊秀元于2018年7月30日移交房屋，并于2018年8月13日承诺涉案房屋如有产权纠纷由其负责处理。2018年8月15日，兴进公司将涉案房屋交由桂林市旭阳建筑安装工程有限公司（以下简称旭阳公司）拆除。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼要有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，兴进公司认可涉案房屋系其交由旭阳公司拆除，七星区政府没有组织实施杨展翅所诉的拆除房屋及故意毁坏财物行为。因此，杨展翅以七星区政府为被告提起本案行政诉讼，缺乏基本的事实根据,不符合法定起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回杨展翅的起诉。 上诉人杨展翅上诉称：（一）一审法院认定事实错误。七星区政府在一审庭审中承认，桂林市七星区漓江东片区福隆园社区城中村改造工作指挥部（以下简称福隆园改造指挥部）是其所设的下属部门，负责包括涉案房屋在内的征收与补偿工作。因此福隆园改造指挥部的法律责任由七星区政府承担。杨展翅在一审庭审中提交的《福隆园片区改造小村回建房安置方案》与七星区政府提交的《桂林市七星区福隆园片区棚户区改造项目房屋拆迁与补偿方案》载明“按获得房屋拆迁许可（拆许字〔2007〕0202、0104号）制定本拆迁安置方案”，并盖有七星区政府与福隆园改造指挥部的公章。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，该两证2011年已失效，且延期也属无效，七星区政府明显程序违法，一审法院对行政行为没有尽到审查责任。七星区政府提供的《小村32号房屋拆除情况说明》足以证明是福隆园改造指挥部组织实施了强制拆除。一审法院采信兴进公司的片面之词，认定是兴进公司将涉案房屋交由旭阳公司拆除，与事实不符。另外，兴进公司是项目建设单位，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，严禁建设单位参与拆迁活动，因此兴进公司与熊秀元签订《房屋拆迁补偿安置协议书》的行为违法且无效，对协议各方没有约束力，不应采信。相反，该协议注明福隆园改造指挥部是拆迁实施主体，并盖公章，恰好证明福隆园改造指挥部组织实施了强拆。（二）一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，涉案房屋属于国有土地上的房屋，并非集体土地，因此应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条及《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，七星区政府作为县级人民政府，负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，其确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。杨展翅在一审提交了大量书面材料与图片及视频证据，证实拆迁现场有七星区政府工作人员及其下属单位七星区城管局队员等组织强拆了涉案房屋。一审法院没有采纳杨展翅的证据但没有在裁定书说明理由，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条规定。综上，请求二审法院撤销一审裁定，判决支持杨展翅的诉讼请求。 本院经审理查明，2003年10月30日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函〔2003〕263号《关于桂林市2003年第八批次城市建设用地的批复》，同意桂林市人民政府将七星、秀峰、叠彩、象山区穿山、甲山、大河乡等7个村委14个村民小组的集体农用地14.2705公顷转为建设用地并征为国有，同意征用集体建设用地10.6486公顷、未利用地0.6379公顷；同意使用国有建设用地3.3136公顷、未利用地0.88公顷。共计批准建设用地29.7506公顷，按上报的土地开发用途用于城市建设。2014年11月24日，桂林市人民政府向桂林旅游股份有限公司作出《关于桂林市兴进实业有限责任公司承继福隆园项目的批复》，批复原则同意在保持环城水系建设开发有限公司作为项目业主不变的前提下，由桂林市兴进实业有限责任公司承继福隆园项目。2015年9月28日，七星区政府向福隆园改造指挥部相关工作组、区机关相关部门印发《桂林市七星区福隆园片区棚户区改造征收补偿安置方案》，请福隆园改造指挥部相关工作组、区机关相关部门认真贯彻执行，房屋征收与补偿协议未尽事宜由福隆园改造指挥部开会决定，房屋征收与补偿协议最终解释权归福隆园改造指挥部。2016年5月27日，桂林市兴进实业有限责任公司与小村二组村民户代表、福隆园改造指挥部签订《桂林市七星区福隆园片区（小村二期）棚户区改造项目征地协议书》及《桂林市七星区福隆园片区（小村二期）棚户区改造项目征地补充协议书》，协议征收小村二组位于漓江以东、小东江以北、环城北路以南、桂林医学院西侧的集体土地。2016年6月30日、8月5日，桂林市兴进实业有限责任公司按照协议约定先后将土地补偿款、集体经济扶持费一次性拨付到小村二组所在村委会对公账户。11月25日，桂林国家高新区管委会七星区人民政府发展和改革局向桂林市环城水系建设开发有限公司、桂林市兴进实业有限责任公司作出新星发改字〔2016〕139号《关于福隆园片区（上关、三联、小村二期）棚户区改造项目（02地块二期）核准的批复》，核准桂林市七星区福隆园片区（上关、三联、小村二期）棚户区改造项目（02地块二期）的相关事项。 另查明，小村二组32号共有三户户籍，分别是：1.户主熊秀元、儿子秦翼昌、儿媳潘龙梅、孙子秦佑熙；2.户主秦楚涵、父亲秦新民、祖父秦志发、女儿杨子琪；3.户主秦翼红、儿子秦海峰、秦俊峰。杨展翅是秦楚涵的丈夫、熊秀元与秦新民的女婿。小村二组32号建有涉案房屋2栋，其中一栋房屋1层，建筑面积35.8平方米，另一栋房屋6层，建筑面积852.92平方米。涉案土地及部分房屋已办理《集体土地建设用地使用证》和《建筑证》，权属登记人为熊秀元，登记的土地及建筑面积为361.58平方米。涉案房屋无证面积共计527.14平方米。杨展翅主张其中一栋6层房屋中的4至6层是其与其妻秦楚涵、其妻妹妹共同建造的，其享有其中一层房屋的权属。 再查明，2018年6月10日，秦楚涵出具《协议书》，同意父亲秦新民签订拆迁补偿安置协议书。2018年6月15日，项目业主兴进公司、拆迁实施主体福隆园改造指挥部与被拆迁人熊秀元签订《房屋拆迁补偿安置协议书》及《房屋拆迁安置补偿之补充协议（一）》，约定由兴进公司以安置房及现金补偿的方式安置补偿熊秀元，熊秀元于2018年7月31日前搬迁完毕并将被拆迁房屋交由兴进公司验收后拆除，兴进公司向熊秀元支付搬迁奖励。同日，项目业主兴进公司、拆迁实施主体福隆园改造指挥部分别与被拆迁人秦新民、秦翼红签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，约定兴进公司以建筑面积为360平方米、单价为1730元每平方米的安置房分别安置秦新民、秦翼红，秦新民、秦翼红分别向兴进公司支付622800元的安置房房款。熊秀元于2018年7月30日移交房屋，并于2018年8月13日作出承诺，认可其已领取房屋拆迁补偿款，将涉案房屋及附属物交由拆除单位无条件拆除，涉案房屋如有产权纠纷由其负责处理。2018年8月15日，涉案房屋被拆除。兴进公司自认涉案房屋是其交由旭阳公司拆除的。拆除当天，杨展翅仍居住在涉案房屋。2019年1月25日，杨展翅以七星区政府在没有公告限期搬离与拆除、未经法院判决与执行、没有《房屋拆迁许可证》及没有履行安置义务的情况下，勾结房地产开发公司拆除涉案房屋，毁坏其财物为由，向一审法院起诉请求判决确认七星区政府拆除杨展翅房屋并故意毁坏财物的行为违法，由七星区政府赔偿其经济损失并恢复房屋原状。 本院认为，对因强制拆除房屋引发的行政诉讼，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定与职权法定原则，结合案情确定适格被告。非行政主体自认实施强制拆除，但在案证据证明该强制拆除行为系行政主体基于职权组织的，应当推定该行政主体为被告。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及第四十五条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，小村二组集体土地的征收工作系由七星区政府组织实施的。七星区政府向福隆园改造指挥部印发《桂林市七星区福隆园片区棚户区改造征收补偿安置方案》，请福隆园改造指挥部贯彻执行，房屋征收与补偿协议未尽事宜由福隆园改造指挥部开会决定。福隆园改造指挥部按照该方案要求，作为拆迁实施主体与兴进公司、熊秀元签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，约定涉案房屋交由兴进公司拆除，七星区政府及福隆园改造指挥部均应当对该补偿安置协议的履行承担法律责任。综合当事人的诉辩意见及在案证据材料分析，兴进公司按照征地补偿安置协议约定拆除涉案房屋，应当视为受七星区政府基于征收职权委托实施的行政行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，七星区政府是本案的适格被告。 另，杨展翅妻子秦楚涵是涉案房屋的被征收人，在涉案房屋被拆除当天，杨展翅仍居住在涉案房屋，据此可确认杨展翅居住并使用涉案房屋的事实。杨展翅主张七星区政府强拆涉案房屋过程中毁坏其财物，故杨展翅与被诉强制拆除行为有利害关系，是本案的适格原告。 综上，一审法院简单以兴进公司认可涉案房屋系其交由旭阳公司拆除为由，认定七星区政府没有组织实施被诉强制拆除行为，并据此裁定驳回杨展翅的起诉不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 一、撤销桂林市中级人民法院（2019）桂03行初62号行政裁定； 二、本案指令桂林市中级人民法院继续审理。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年四月三日 书记员 陈 芳 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第八十九条第一款第二项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第二十条第三款没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。