河南省高级人民法院民 事 判 决 书（2019）豫民终1219号上诉人（原审被告):新县香山湖管理区，住所地新县。负责人：杨永浩，该管理区主任。委托诉讼代理人：李燕，该管理区国土资源所所长。委托诉讼代理人：田庆勇，河南庆勇律师事务所律师。被上诉人（原审原告):新县宏桥实业有限责任公司，住所地新县城关黄河北路中段宏桥商苑。法定代表人：王声波，该公司总经理。委托诉讼代理人：黄昌武，该公司经理。委托诉讼代理人：时新章，河南新章律师事务所律师。上诉人新县香山湖管理区（以下简称香山湖管理区）因与被上诉人新县宏桥实业有限责任公司（以下简称宏桥公司）合伙协议纠纷一案，不服河南省信阳市中级人民法院（2019）豫15民初28号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人香山湖管理区的法定代表人杨永浩及委托诉讼代理人李燕、田庆勇，被上诉人宏桥公司的委托诉讼代理人黄昌武、时新章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。香山湖管理区上诉请求：依法撤销信阳市中级人民法院（2019）豫15民初28号判决书或发回重审；本案一审、二审诉讼费用由宏桥公司承担。事实及理由：一、一审法院认定事实不清，错误认定为香山湖管理区违反了《香山湖管理区林冲村下林冲新农村建设项目合作协议》（以下简称《合作协议》）而承担违约责任。合作协议之所以不能完全履行，完全是宏桥公司一方违约、违法引起的。（一）香山湖管理区本质上是以一个事业单位性质身份与宏桥公司签订的《合作协议》。合作协议中明确约定了香山湖管理区的职责，除了负责安置群众工作外，就是配合宏桥公司处理工程建设过程中的一些协调工作。宏桥公司要求香山湖管理区办理相关手续于法无据。（二）《合作协议》签订后，香山湖管理区履行了协议中自身的职责与义务，而宏桥公司却未按照协议约定向香山湖管理区支付安置区以外的开发用地相关费用以及群众征地费用。宏桥公司依协议缴纳120万元征地款，2014年1月21日香山湖管理区退还47.494万元，余款72.506万元用于安置区征地补偿款，依据《合作协议》的第三款的约定，就安置区项目宏桥公司仍欠213.836万元。且宏桥公司在新农村安置项目中仅仅就实施了安置区建设的“三通一平”工作，并未按照合作协议中约定的内容去进行工程建设。（三）一审法院认定宏桥公司的景区庄园手续不全、工程停工多年的原因是香山湖管理区未能按约履行协议第四条第一款第一项义务造成的，该认定混淆了协议中的安置户55户与宏桥公司自行开发范围内住户的性质。协议第二条明确约定了下林冲村民安置的户数不超过55户（即21.01亩），安置区以外的土地由宏桥公司进行开发，开发收益归宏桥公司所有。安置区以外宏桥公司自行开发范围内的住户手续香山湖管理区没有权利和义务办理，宏桥公司取得土地使用权后，相关手续依法只能由自己办理。2007年8月签订《合作协议》后，在涉诉土地相关手续不齐全的情况下，宏桥公司就开始违规私自对外出售地皮。2014年经国土部门实测景区庄园项目占地45.33亩。未办理用地、规划、建设、人防等审批手续，且建筑面积超过了挂牌成交确认书中规定的40.99亩。经原整治办调查处理，要求相关部门对宏桥公司超占的用地追缴土地出让金，追缴增加容积率应缴费用，违规建设罚款、人防易地建设费、相关税费。截至目前，宏桥公司未报批专项规划，未缴纳相关规费，项目审批手续办理就此停滞。由此可知，景区庄园住户无法办理相关手续，相关房屋至今没建成的原因完全是宏桥公司一味追求自身利益最大化，违规建设造成。（四）宏桥公司辩称为安置区建设前期投资或垫付的资金3145330元，完全是基于履行合作协议的行为，现因宏桥公司严重违反合同，应承担违约所带来的不利后果。2010年10月14日，新县国土资源局公开出让40.99亩土地（景区庄园），土地出让金为778.81万元，后香山湖管理区退还宏桥公司485.94万元，而宏桥公司出售地皮所得却只字不提。截至2018年8月7日宏桥公司为其房地产开发项目即景区庄园共计缴费2072359.75元，该投资与香山湖管理区没有任何关系，仅仅是宏桥公司自身商业性开发投资，至于亏损也应当由宏桥公司自行承担。一审判决香山湖管理区退还该2072359.75元给宏桥公司，实属颠倒因果。就该项判决看，宏桥公司不仅将自身原因导致的乱摊子转移给了香山湖管理区，还因此赚到了之前私卖的地皮费用。二、一审法院判决所依据的法律错误，导致香山湖管理区在无过错的前提下却要承担因宏桥公司合同违约的责任。一审法院依据《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十七条的规定即合同解除的原因以及合同解除后处理办法。而本案中香山湖管理区按照合作协议的约定，已经履行了其应尽的义务和职能，不存在合同解除的情形。双方签订《合作协议》是基于当时新农村建设的政策，但在具体的实施过程中，国土、住建等职能部门要求农民安置应办理农宅手续，林冲村下林冲新农村建设在政策上已经不具备可行性。所以本案法律依据应按照合同法司法解释（二）第二十六条情势变更原则，而非合同解除。合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。而在本案中，《合作协议》中的工程已经完成了大部分，法院应按照合同严守的原则，优先考虑在最大的限度范围内维持原有的合同关系，而不是不顾实际情况直接认定为合同解除，将所有的不利后果直接转移给香山湖管理区。三、一审判决书中的第二项判决内容判令香山湖管理区支付宏桥公司2072359元及相关利息，该费用并不在宏桥公司六个诉讼请求中，判非所请，超出当事人的诉讼主张。宏桥公司答辩称，一、香山湖管理区应当承担《林冲村下林冲新农村建设项目合作协议》的违约责任。《合作协议》为有效合同，协议中第四条第一款甲方（香山湖管理区）责任第一项约定“甲方负责分户办理该宗土地、建设相关手续，费用由甲方承担。”第三项约定“根据规划，下林冲村民组群众的安置工作由甲方负责。”第四项约定：“甲方负责该项目土地范围内的三杆迁移的协调工作。”该条第二款第一项约定：“乙方（宏桥公司）负责该项目的规划设计工作，由甲方报上级审批。”而香山湖区管理区在上诉状中明确诉称“在整个协议履行过程中除了负责安置群众工作外，就是配合宏桥公司处理工程建设过程中的一些群众协调工作。”这一诉称恰恰证明香山湖管理区只履行了配合协调义务，承认了没有按合作协议的约定履行到国土、住建等部门办理相关手续，并承担费用，证明了香山湖管理区确实违反了协议的约定，应当承担违约责任。香山湖管理区不管是事业单位，还是新县政府的派出机构，都不影响其对外签订合同的主体资格，更不能免除其在合同中应履行的合同义务。虽然香山湖管理区无权对土地、建设相关手续进行审批，但是向其上级报批是其应履行的合同约定的合同义务。香山湖管理区怠于履行这一合同义务，应当承担违约责任。因此，一审法院判决认定是香山湖管理区违约造成双方《合作协议》目的无法实现，按照合同法第九十四条的规定解除《合作协议》是正确的。二、香山湖管理区上诉称宏桥公司仍欠其相关费用共计213.836万元没有事实根据，不能成立。1.双方在《合作协议》中约定的甲方从总面积中拿出10亩作为主干道路及公共设施建设用地，而这10亩地香山湖管理区至今没有提供，所以不存在向其支付24万元征地费用之说。2.宏桥公司前期支付120万元给香山湖管理区，而实际征地费用为72.5万元，征地费用已付清，不再欠其征地费用。3.《合作协议》约定的“该项目建设用地由甲方负责从下林冲村民组征用，乙方对安置区以外的开发用地按每亩陆万肆仟元向甲方支付相关费用。”每亩陆万肆仟元的费用，是指包含办理土地、住建等手续所需费用，还包含税费。按照《合作协议》约定，办理相关手续应由香山湖管理区负责，费用也由香山湖管理区承担。所以，该宗土地的出让金应该由香山湖管理区缴纳，但实际是宏桥公司缴纳了该宗土地出让金778.81万元。而这778.81万元土地出让金只退给宏桥公司（两次）共466万元，香山湖管理区还应退还宏桥公司该宗土地出让金312.81万元。按照协议约定每亩6.4万元×40.99亩=262.336万元给香山湖管理区，照此计算：312.81万元+72.5万元-262.336万元=122.974万元。因此宏桥公司不仅不欠香山湖管理区开发用地相关费用，而是香山湖管理区应当退还宏桥公司费用122.974万元。三、香山湖管理区上诉称其负责办理该宗土地、建设相关手续并承担费用的区域仅为安置区，不包括安置区以外的土地、建设相关手续，这一诉称不成立。《合作协议》第四条第一款第一项的约定“甲方负责分户办理该宗土地、建设相关手续，费用由甲方承担。”该宗土地并没有区分安置区和安置区以外的区域，该宗土地的全部建设手续以及承担费用都是香山湖管理区应履行的合同义务。四、景区庄园项目的土地建设以及消防等费用2072359元应当由香山湖管理区承担。按照《合作协议》第四条第一款第一项的约定“甲方负责分户办理该宗土地、建设相关手续，费用由甲方承担。”宏桥公司提供了该项目的土地建设以及消防等相关手续费用2072359元的支出票据，都是宏桥公司代香山湖管理区代垫的，依据协议约定应当由香山湖管理区承担。一审法院判决香山湖管理区支付宏桥公司代垫的景区庄园项目的土地、建设以及消防等相关手续费用2072359元事实清楚，证据充分。香山湖管理区的上诉请求和理由不能成立，应依法驳回。宏桥公司一审诉讼请求：1.判令解除双方于2007年8月3日签订的《香山湖管理区林冲村新农村建设项目合作协议》，该项目的后续建设及遗留问题由香山湖管理区负责。2.判令香山湖管理区返还宏桥公司为该项目垫付的资金3145330元，承担银行利息6227753元。3.判令香山湖管理区赔偿宏桥公司停工损失18848000元。4.判令香山湖管理区承担因停工多年，造成该项目配套设施建设成本增加费用1000000元。5.判令香山湖管理区因停工多年，新县人民政府执行联动机制致使宏桥公司开发建设的金水湾项目8梯楼层和11户别墅未能及时开工所造成的损失3348000元，以上2-5项合计请求标的为31569083元。6.香山湖管理区承担本案的全部诉讼费用。一审法院查明：2007年8月3日，香山湖管理区与宏桥公司签订了《香山湖管理区林冲村下林冲新农村建设项目合作协议》（简称《合作协议》），协议第二条约定了项目用地范围及面积：总面积66.5亩（以国土部门实际测量面积为准），其中用于下林冲村民不超过55户的商居土地安置（每户安置地块120平方米），安置区以外的土地66.5亩由宏桥公司进行开发，收益归宏桥公司所有。第三条约定了项目合作方式：建设用地由香山湖管理区负责从下林冲村民组征用，宏桥公司对安置区以外的开发用地按每亩64000元向香山湖管理区支付相关费用。自协议签订后一周内宏桥公司向香山湖管理区支付100万元，2007年9月支付100万元，剩余款项待土地平整、香山湖管理区办理相关手续后付清，最后一批款项须于2008年前付清。该项目用于联合开发的土地，香山湖管理区从总面积中拿出10亩作为主干道路及公共设施建设，宏桥公司按每亩24000元向香山湖管理区支付群众征地费用。该工程由宏桥公司负责建设。宏桥公司负责该项目的规划设计、由香山湖管理区报上级有关部门审批。第四条约定了双方责任：（一）香山湖管理区责任：1.负责分户办理该宗土地、建设相关手续，费用由香山湖管理区承担。2.宏桥公司在开发过程中，因土地纠纷出现的矛盾，由香山湖管理区协调解决，否则赔偿损失。3.根据规划，下林冲村民组群众的安置工作由香山湖管理区负责。4.香山湖管理区负责该项目土地范围内的“三杆”迁移的协调工作，不得影响宏桥公司施工，迁移费用由宏桥公司承担。5.宏桥公司享受上级关于新农村建设方面的优惠政策。（二）宏桥公司责任：……2.宏桥公司应于2007年12月份前完成土地平整、规划设计及作效果图工作，2010年底前完成该项目的建设工作。3.宏桥公司负责项目用地范围内的“三通一平”、河道治理及道路建设（含安置区主干道路）。协议签订后，宏桥公司向香山湖管理区支付了相关费用。香山湖管理区在该区域共征地79.01亩，其中群众安置用地21.01亩，新县人民检察院廉政建设“清风园”广场占地12.87亩，剩余45.13亩土地除公共道路外，还有40.99亩土地宏桥公司用于开发。2010年8月23日新县人民政府以新政文（2010）17号文关于公开出让香山湖管理区林冲村40.99亩土地使用权的批复，向社会公开出让。2010年9月14日原新县国土资源局根据新县人民政府的批复意见，发布《国有建设用地使用权出让公告》。宏桥公司摘牌后于2011年5月4日缴纳了该宗土地出让金7788100元，并于2011年5月12日与新县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，注明是住宅用地，出让70年。宏桥公司取得了该宗土地使用权后，截止2018年8月7日代付40.99亩景区庄园项目土地、建设等相关手续费用2072359.75元（其中2015年4月29日交景区庄园项目建设规费50000元、2017年11月27日交景区庄园人防易地建设费200000元、2018年2月9日交景区庄园项目建设规费500000元、2018年8月3日交景区庄园遗留问题土地报批费用89072元、2018年8月7日交景区庄园人防易地建设费825594.75元）。由于宏桥公司已建成的景区庄园49户房屋至今手续不全，无法办理土地使用权和房屋所有权证等相关手续，另有76户房屋至今没建或没有建成，引起所涉业主经常性的群访事件，造成景区庄园工程停工多年。一审法院另查明：新县人民检察院建设廉政广场（清风园）项目工程用地12.87亩、用于安置下林冲村民的12.01亩土地都是从香山湖管理区原新农村建设项目拟用的79.01亩土地中调剂的。经双方共同委托，河南豫蓼联合资产评估事务所对宏桥公司代垫付的“清风园”广场和群众安置工程基础设施建设费，以及征地补偿款进行了评估鉴定，并于2017年12月31日出具了河南豫蓼评字（2017）20号《关于新县宏桥实业有限责任公司代垫基础设施建设费和征地补偿款的评估报告》，确认下林冲居民安置及清风园“上述工程费用及地面附着物补偿款应由政府承担，但实际由宏桥公司垫付资金施工并完成”，“补偿费用主要发生在2007年”，结论：宏桥公司垫付两项工程费用和征地补偿费3145330元。香山湖管理区于2017年11月6日以香政（2017）148号文件《关于对宏桥景区庄园处理意见落实情况的请示》中认可：“宏桥公司投入的群众安置区和清风园广场基础设施投入资金3176675元，此笔款应由政府投入……”。一审法院认为，2007年8月3日双方签订的《香山湖管理区林冲村下林冲新农村建设项目合作协议》是当事人的真实意思表示，且不违反法律规定，应属有效合同，对双方当事人都具有法律约束力。该协议签订后，宏桥公司履行了合作协议约定的相关义务。而香山湖管理区未能按约履行协议第四条第一款第一项“甲方负责分户办理该宗土地、建设相关手续，费用由甲方承担”的义务，造成该项工程停工至今，且目前仍无法继续推进，合作协议目的无法实现，符合合同法第九十四条规定的合同法定解除条件，现宏桥公司要求解除双方的《合作协议》，一审法院予以准许。香山湖管理区辩称双方的约定仅包括下林冲村民组的群众安置工程，不包括宏桥公司开发建设的景区庄园项目工程，没有提供相应的证据，不予支持。同时，为了保证该项目后续工程的完成，维护所涉业主的合法权益，在双方协议解除后，宏桥公司应当及时将该工程项目移交给被告方香山湖管理区，由香山湖管理区负责该项目的后续建设及遗留问题的处理。宏桥公司代交的景区庄园工程项目土地、住宅、消防等部门收取的各项费用2072359元，宏桥公司代垫的群众安置区和新县人民检察院“清风园”广场项目工程基础设施建设费、征地补偿款3145330元，应由香山湖管理区支付给宏桥公司，并承担利息。宏桥公司要求香山湖管理区赔偿其停工损失18848000元、建设成本费用增加损失1000000元、新县人民政府实行联动机制，造成清水湾工程停工损失3348000元的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。综上，一审法院根据《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十七条的规定，判决：一、解除宏桥公司和香山湖管理区于2007年8月3日签订的《香山湖管理区林冲村下林冲新农村建设项目合作协议》，宏桥公司在判决生效之日起十日内将该新农村建设项目工程全部移交给香山湖管理区。二、香山湖管理区在判决生效之日起十日内支付宏桥公司垫付的景区庄园项目土地、住宅、消防等相关手续费2072359元，并承担利息（利息按中国人民银行公布的同类同期贷款利率计算，从2018年8月7日至生效判决确定的履行期届满之日止）。三、香山湖管理区在判决生效之日起十日内支付宏桥公司垫付的群众安置区和新县人民检察院“清风园”广场工程基础设施建设费、征地补偿费3145330元，并承担利息（利息按中国人民银行公布的同类同期贷款利率计算，从2007年7月31日至生效判决确定的履行期届满之日止）。四、驳回宏桥公司的其他诉讼请求。如果未按判决确定的期间履行给付金钱义务的，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费199645.4元，由香山湖管理区负担120000元，宏桥公司负担76645.4元。本院二审期间，当事人围绕上诉请求提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。香山湖管理区提交以下证据材料：1.新县国土资源局与宏桥公司签订的挂牌成交确认书。证明目的：宏桥公司于2010年10月14日取得40.99亩国有建设用地的使用权（即为景区庄园开发建设，非安置区建设）。2.①加盖有宏桥公司财务专用章的收款收据一组共计13张；②联合开发协议一组共计3份。证明目的：宏桥公司是2010年10月14日取得景区庄园40.99亩国有建设用地的使用权，而宏桥公司却于2008年4月份就将该40.99亩的土地中部分地皮非法出售给钟克明等人，证明宏桥公司在未取得所售土地使用权的情况下，就违法违规私卖地皮。3.①新国土资〔2010〕024号责令停止违法通知书一份；②新国土资罚字（2011）051号行政处罚决定书；③宏桥公司罚没收入票据一份。证明目的：宏桥公司于2010年1月份在香山湖管理区林冲居委会林冲村占地35亩开挖山体平整土地，因未办理合法用地审批手续，被新县国土资源局行政处罚，证实宏桥公司对景区庄园违法违规建设的事实。4.①新建案立字〔2011〕第015号立案审批表；②新建案批字〔2011〕第017号案件处理审批表；③勘验笔录；④新建责停字〔2011〕第0715号责令停止违法行为通知书；⑤新建罚先告字〔2011〕第0715号行政处罚事先告知书；⑥新建罚听告字〔2011〕第0715号行政处罚听证告知书；⑦新建罚字第017号行政处罚决定书；⑧询问笔录；⑨行政处罚强制执行申请书。证明目的：宏桥公司在开发建设景区庄园项目过程因未办理建设工程规划许可证被新县住建部门查处后予以行政处罚。5.①新县土地和城市建设管理综合整治办公室出具的新整治交办〔2014〕30-1号问题处理意见书；②河南省新县地方税务局出具的关于宏桥公司“景区庄园”税收情况；③新县住房和城乡规划建设局出具的关于景区庄园项目规划及监管情况的报告；④新县人民防空办公室出具的关于对景区庄园项目调查处理情况的汇报。证明目的：宏桥公司在建设景区庄园项目过程中未办理用地、规划、建设等审批手续，经新县土地和城市建设管理综合整治办公室提出处理意见，要求国土资源局、住建局、人防办、税务局对宏桥公司违法违规建设的项目进行核查处理。6.新县综合整治违法违规用地、建设和开发经营项目领导小组办公室（以下简称三违办）出具的关于对钟克明等人信访反映景区庄园项目问题的调查报告。证明目的：三违办查明的事实可以再次证实，宏桥公司存在多项违规建设行为，造成涉诉项目土地、房屋所有权证、规划相关证件无法及时办理。且下林冲新农村建设在政策上已不具备可行性。宏桥公司仅仅在用地范围内实施了三通一平的工作，并未按照合作协议中约定的内容去进行工程建设，违约在先。7.新三违交办[2017]5-1号、新三违办[2017]5-2号、新三违交办[2017]5-3号、新三违交办[2017]5-4号交办通知书。证明目的：新县三违办于2017年9月15日向新县住建局、国土资源局、香山湖管理区、县人防办下发交办通知书，通知各单位对宏桥公司违法违规开发景区庄园的情况进行调查、核算应交各项税费、土地出让金、人防费用以及违规侵占生产耕作路问题，并及时作出处理意见。8.新县景区庄园遗留问题处理平面图。证明目的：经土地部门测绘，证明宏桥公司实际开发建设景区庄园的面积为45.33亩，而非挂牌确认的40.99亩，宏桥公司非法侵占土地开发的违法违规行为。9.胡帆等人的询问笔录9份。证明目的：宏桥公司在未取得景区庄园土地使用权的情况下，将其中的地皮非法售卖；宏桥公司违法侵占国有土地以及违法侵占建设生产耕作路；景区庄园建设范围内没有安置户，以及宏桥公司售卖地皮给私人的情况；香山湖管理区与宏桥公司签订的合作协议中所涉及的安置户土地建设手续已经由县检察院协商国土局、住建局办理完毕，而并非宏桥公司所称没有办理。宏桥公司质证认为：1.香山湖管理区提交的证据都是在一审开庭前已经形成的证据。均不属于二审中的新证据。2.对13张收款收据、联合开发协议真实性没有异议，对证明目的有异议。部分收据只是联建户预交的费用，联建日期应以联建协议为准。香山湖管理区提交的联建协议日期均在宏桥公司取得土地使用权之后，不存在手续未办齐非法出售土地。而且宏桥公司不是向联建户私卖地皮，而是联建户型统一的新农村住宅。3.对香山湖管理区提的第四组至第九组政府的相关文件的真实性无异议，对证明目的有异议。景区庄园项目被有关职能部门处罚的原因恰恰是因为香山湖管理区未履行合同约定的办理相关手续的义务，是香山湖管理区违约造成的。而且新县国土资源局的（2018）146文件认定宏桥公司没有超面积占用土地。有关职能部门对宏桥公司的行政处罚，是行政法律关系，不影响香山湖管理区履行合同义务。4.对9份询问笔录，除了对王声波的询问笔录认可外，其他询问笔录真实性均不认可。询问笔录是复印件，真实性无法确认。且证人应该出庭作证。胡帆等人的询问笔录内容不真实，无法证明香山湖管理区的证明目的。因为宏桥公司与联建户不是私卖地皮，而是联合建设新农村住房。土地建设手续不能办理是香山湖管理区的问题。二审中，本院组织双方共同到现场查看景区庄园房屋建造情况。部分房屋已经建好并入住使用，部分房屋盖了半截停工至今，部分土地上没有开工建造。本院到新县自然资源管理局和新县综合整治违法违规用地、建设和开发经营项目工作领导小组办公室（以下简称新县三违整治办）、新县自然资源局进行了走访，调取了2018年12月6日的《三违整治工作例会会议纪要》、《关于香山湖管理区林冲新村建设及土地出让金返拨问题的调查报告》、香山湖管理区（2017）71号文件，对新县三违整治办、新县自然资源局相关工作人员进行了调查。对上述调取证据本院组织双方进行了质证。香山湖管理区对上述调取证据的真实性及内容表示无异议。宏桥公司对上述证据真实性没有异议，但认为景区庄园已经办理了合法用地手续，根据新县国土资源局的调查报告，没有超占规划以外的土地。关于应补缴的费用，包括三违办罚款，宏桥公司于2018年、2019年缴纳了2072359.75元，提交6张凭证。景区庄园的手续应该由香山湖管理区完成。本院另查明：一、新县政府部门针对宏桥公司景区庄园遗留问题的有关文件以及处理意见：1.2014年10月23日新县三违整治办领导小组的（2014）30-1号《问题处理意见书》载明，对香山湖管理区和宏桥公司《合作协议》的履行情况，以及景区庄园项目的状况进行了调查，提出如下处理意见：一、由县国土资源局依法对项目用地进行处理，完善用地审批手续，如该项目追缴增加容积率，追缴增加容积率部分应缴土地出让金；二、由县住建局依法对项目建设情况进行调查处理，完善规划、建设审批手续、监督人防工程审批。如该项目追缴增加容积率，及时函告县国土资源局追缴增加容积率部分应缴土地出让金；三、由县人防办依法对该项目人防工程建设审批或人防易地建设费的征缴处理落实到位。四、应缴地方各税由县地税局核查征收。五、香山湖管理区协调、督促宏桥公司及时落实部门处理意见，并协助做好群众上访稳控工作。2.2016年7月12日新县住房和城乡规划建设局《关于景区庄园项目规划及监管情况的报告》载明：该项目于2011年5月份开工建设，因建设单位未按规划建设，经县三违整治办查处，平面规划于2015年2月11日通过县规委会2015年第一次会议评审，会议要求，项目单位需结合该区域市政管网规划，完善供水、排水、排污等专项规划设计，待专项规划报批后再报批平面规划，该意见已及时告知项目建设单位。目前，该项目暂未报批专项规划，且未交齐建设规费、违规建设罚款等相关费用，待项目单位落实县整治办及规委会意见后，我局方可履行平面规划报批程序。建设情况：该项目已建成49套（门面房16栋，别墅33套），74套未建成。2011年7月15日针对宏桥公司“景区庄园”项目未办理《建设工程规划许可证》擅自施工行为，我局对其依法下达了执法文书。该项目工地一直处于停工状态。3.2016年7月12日新县人防办《关于对景区庄园项目调查情况的汇报》：该项目于2007年起以新农村建设为由开始动工建设，目前已建成面积18142.86平方米。应交人防费362857.20元。人防办向宏桥公司下发了催缴人防工程异地建设费通知书。因土地规划手续正在办理中，暂未缴纳人防工程易地建设费。将督促宏桥公司尽快履行人防义务，力争早日复工，给上访群众满意答复。4.2017年4月5日新县三违整治办出具《关于对钟克明等人信访反映景区庄园项目问题的调查报告》：一、信访人诉求：信访人钟克明等36人反映，其于2008年购买宏桥公司和香山湖管理区联合开发的“景区庄园”的地皮用于建房，但至今未能办理相关的建设手续，不能开工建设，请求解决问题。二、调查情况（一）2007年8月香山湖管理区以招商引资方式将其所征林冲村下林冲组部分土地与宏桥公司合作进行新农村建设，并签订《合作协议》，宏桥公司向香山湖管理区预缴120万元征地款。同年，宏桥公司开始进行基础设施建设，同时对外出售地皮。2008年2月宏桥公司完成基础设施建设，基本具备建房条件。群众安置用地21.01亩，县检察院“清风园”广场占地12.87亩，剩余45.13亩除区间道路外的40.99亩用于“景区庄园”房地产开发项目。2010年10月14日宏桥公司签订40.99亩《挂牌成交确认书》，按19万元/亩出让，总价款为778.81万元。2011年5月12日宏桥公司交齐土地出让金后与县国土局签订《国有土地使用权出让合同》。2014年经国土部门实测“景区庄园”项目占地45.33亩，其中已建临街商业总建筑面积8104.62平方米，已建别墅区面积10038.24平方米。至目前，未办理用地、规划、建设、人防等审批手续，项目整体未完工。（二）原整治办调查处理及交办落实情况。该项目已于2014年7月至10月由原县整治办调查形成了调查报告。调查结论：宏桥公司景区庄园项目在未取得用地、规划、建设审批手续的情况下违法建设，相关部门存在滥用职权（如将区间道路面积扣减后出让）、监管不力等问题。并形成报告提出了建议意见。原整治办分别向县国土、住建、香山湖管理区、宏桥公司下发新整治（2014）30-1号《问题处理意见书》，截至目前，处理意见均未落实，相关审批手续均未办理，项目处于停工状态。（三）40.99亩土地出让金划拨情况。新县县委“新发（2006）3号《关于香山湖管理区体制及事权界定的通知》文件中明确：关于管理区收取的土地有偿使用费、土地出让金等，除按规定上缴中央、省、县财政处，其余部分全部给管理区用于开发建设。”经查阅档案，宏桥公司景区庄园40.99亩土地缴纳出让金778.81万元，其中扣除上缴相关税费192万元，余款586万元由县财政分两次于2011年11月1日、2012年5月23日返还到香山湖管理区用于基础设施建设。三、处理意见未落实的根本原因（一）宏桥公司未缴纳相关费用。目前宏桥公司未报批专项规划，未缴纳建设规费（1174661.3元）、违规建设罚款（544285.8元）、土地出让金、人防费等费用，项目审批手续办理就此停滞。（二）宏桥公司在该区域前期垫付征地款、平整土地及其他基础性工程投入与香山湖管理区存在争议，双方未最终结算。2007年8月，香山湖管理区将其所征林冲村下林冲组部分土地与宏桥公司合作进行新农村建设，并签订一份《合作协议》。但在具体的实施过程中，国土、住建等职能部门要求农民安置应办理农宅手续，其余土地必须进行公开出让，林冲村下林冲新农村建设在政策上已不具备可行性。协议约定的条款双方实际上未完全履行。宏桥公司向香山湖管理区缴纳征地款120万元，2014年1月21日香山湖管理区退回宏桥公司47.494万元，余款72.506万元香山湖管理区用于老百姓征地补偿款。宏桥公司完成了村民安置区、廉政广场、和40.99亩出让土地的基础设施建设，香山湖管理区完成了该区域从村民组的征地工作。2011年11月3日、2012年6月6日宏桥公司先后两次向香山湖管理区呈送《林冲新农村改造工程资金拨付报告》，2011年11月7日、2012年6月6日香山湖管理区分两次向宏桥公司拨付400万元。目前双方就该区域用地建设投入资金还未最终结算，双方就应返还资金数额存在争议。四、建议意见（一）由县国土、住建、人防等相关部门督促宏桥公司尽快落实原整治办交办意见(新整治交办（2014）30-1号)。（二）由香山湖管理区主持，做好与宏桥公司在该区域有关资金投入情况的结算，如有实际困难或其他特殊情况，香山湖管理区再申请县政府协调解决。（三）县政府各有关部门要积极主动，尽快落实相关意见，尽早启动项目建设，维护信访稳定。5.2017年8月1日新县三违整治办《关于对香山湖管理区的调查处理意见》：一、香山湖管理区请示的主要内容：（一）对宏桥景区庄园45.33亩在建用地进行分步处理；（二）请县政府对历史原因造成的规费依据2007年标准收取，其他部分费用酌情予以减免；（三）请县政府对宏桥公司投入的群众安置区和清风广城基础设施进行财政评审，并依据评审拨付费用。二、调查情况：三违整治办（2014）30-1号《问题处理意见书》提出的处理意见均未落实。该项目一直停工，群众信访不断。2017年3月整治办又作出调查结论和处理意见，并于2017年5月8分别向国土、住建、人防、香山湖管理区交办处理意见，截至目前意见均未落实。三、宏桥公司提出复工申请等问题。调查期间（2017年7月13日）宏桥公司向县政府提出复工申请。调查组对宏桥公司提出的相关问题进行了调查核实。整治办对景区庄园项目实际用地面积及规划问题进行调查，认为经国土部门测绘该项目超占面积4.42亩。三、调查结论：香山湖管理区向县政府请示中提出的三条解决意见的前两条涉及该项目用地及规划方面的违法违规行为处理问题，此两条解决意见违背了上述《指导意见》和原整治办交办的（2014）30-1号原则意见，对此调查结论认为应维持原整治办意见。四、建议意见：鉴于宏桥公司景区项目始于2007年，因项目相关审批未办理，导致从该公司购买地皮的建房户不能进行施工建设，多次上访，提出以下建议：（一）宏桥公司在该区域前期垫付征地款及其他基础性工程投入的结算问题，建议由香山湖管理区与宏桥公司自行协商据实结算。（二）关于香山湖管理区及宏桥公司提出的预留生产耕作路问题，建议由香山湖管理区就必须预留的生产耕作路问题提出书面证明材料报县住建部门，由县住建部门进行调查。（三）根据景区庄园平面规划的审批情况，由国土、住建、人防、税务部门根据原整治办交办意见（新整治办（2014）30-1号），核算宏桥公司景区庄园项目应缴各项规费税费，宏桥公司按要求缴纳各项税费规费后，由上述部门限期办理完善该项目审批手续，准许宏桥公司景区庄园项目复工。2017年9月15日新县三违整治办向县住建局出具《交办通知书》，载明景区庄园实际占地面积45.33亩，共123套地皮（已建成49套，未建成74套）。要求依法提出景区庄园项目平面规划的意见，按照原整治办的交办意见，核算宏桥公司景区庄园项目应缴各项规费，宏桥公司按要求缴纳各项规费税费后，完善该项目相关审批手续，准许宏桥公司景区庄园项目复工。2017年9月15日新县三违整治办给县国土资源局出具《交办通知书》：要求按照原整治办意见（新整治办（2014）30-1号），核实宏桥公司景区应缴土地出让金，宏桥公司按要求缴纳后，完善相关审批手续，准许宏桥公司景区庄园项目复工。2017年9月15日新县三违整治办给县人防办出具《交办通知书》，要求人防办按照原整治办公室的意见，核算宏桥景区庄园项目应缴人防费，宏桥公司按要求缴纳后，完善该项目人防审批手续，准许宏桥公司景区庄园项目复工。2017年9月15日新县三违整治办给香山湖管理区出具《交办通知书》：一、关于宏桥公司在该区域前期垫付征地款及其他基础性工程投入的结算问题由香山湖管理区与宏桥公司协商据实结算。二、鉴于原景区庄园遗留问题处理平面规划虽通过了2015年2月11日县规委会2012年第一次会议评审，但随后的供水、排水、排污等专项规划设计并未报批，相关审批手续也未办理，由香山湖管理区就必须遗留的生产耕作路问题提出书面证明材料报县住建局。6.2018年12月6日新县综合整治违法违规用地、建设和开发经营项目工作领导小组第3期《会议纪要》载明：关于景区庄园项目信访问题，该项目已经多次研究，并形成了明确处理意见，但至今没有得到很好的落实。会议明确：总体原则上，各相关单位要按照已经形成的处理意见抓好落实；关于安置户问题，原则同意三违整治办提出的调查意见，四户不得作为安置户对待；关于容积率问题，按照提高容积率对待，依法核算追缴土地出让金；关于耕作路问题，维持规划审批意见，面积不得扣减。该项目严格按照三违项目进行处理，依法追缴相关税费后，完善相关审批手续。二、经本院组织双方核对账目，双方对以下款项予以确认：1.宏桥公司共向香山湖管理区支付征地款120万元；2.2017年12月31日双方委托河南豫蓼联合资产评估事务所对宏桥公司代垫付的“清风园”广场和群众安置工程基础设施建设费及征地补偿款进行了评估鉴定，确认宏桥公司垫付两项工程费用和征地补偿费3145330元。3.宏桥公司对景区庄园项目于2015年4月29日缴纳基础设施配套费5万元、2017年11月27日缴纳人防易地建设费20万元、2018年2月9日挖方补偿款50万元、2018年7月10日缴纳配套费407693元、2018年8月6日缴纳景区庄园遗留问题报批经费89072元、2018年8月7日缴纳人防易地建设费825594.75元，以上共计2072359.75元。4.香山湖管理区向宏桥公司分别于2011年11月7日拨付200万元、2012年6月6日拨付200万元、2014年1月21日拨付47.494万元、2017年11月29日拨付38万元，共计拨付485.94万元。三、2017年11月22日宏桥公司向香山湖管理区提交《林冲新农村改造工程资金拨付报告》显示：该项目公司缴纳778万元土地出让金，依据相关文件扣除清算、划转上缴税费192万元后，实际586万元已返还到香山湖管理区财政，该部分资金依县政府要求，返还给我公司垫付基础设施建设费和征地补偿款。香山湖管理区已分别于2011年11月和2012年6月份两批拨付我公司400万元，香山湖管理区直接投入148万元用于安置区基础设施建设，通过公司与香山湖管理区清算结余38万元，敬请将余款38万元拨付给我公司。四、本院调查时，询问双方“2007年签订《合作协议》时，除村民安置土地外，对联合开发的土地取得程序是如何认识的”，香山湖管理区称：“2007年的合作开发是鉴于当时有新农村建设的政策，想盘活这块土地。想依托新农村建设政策一并办理土地手续。协议签订后，我方向职能部门申报，县政府转到土地局时候，土地局签了一份意见，说安置内的按照农宅办理，安置外的需要出让。”宏桥公司称：“签订协议前，我们新县几个乡镇都有新农村改造项目，有新农村改造政策性的大背景，也想一并都走这个政策。约定甲方负责征用，我们一亩地付64000元。都是想依托新农村政策一块处理了”。本院询问：“2007年签订的合作协议，第三条第1项约定宏桥公司对安置区以外的开发用地按每亩6.4万元向香山湖管理区支付相关费用，该约定是不是在土地不进行招拍挂情况下，直接由宏桥公司承担每亩6.4万元就可以了？该费用是否支付了？”香山湖管理区称：“当时说一亩地6.4万元可能是不走招拍挂的意思。后来每亩6.4万元又返回了。”宏桥公司：“当时一亩地6.4万元意思就是不走招拍挂。”其他事实与原审查明一致。本院认为：一、关于香山湖管理区是否违约的问题。根据2014年10月23日新县三违整治办公室新整治交办（2014）30-1号《问题处理意见书》、2017年4月5日新县三违整治办《关于对钟克明等人信访反映景区庄园项目问题的调查报告》、2017年8月1日新县三违整治办《关于对香山湖管理区的调查处理意见》、新县三违整治办向新县住建局、国土资源局、人防办、香山湖管理区出具的《交办通知书》、2018年12月6日新县综合整治违法违规用地、建设和开发经营项目工作领导小组第3期《会议纪要》等文件内容中对《合作协议》签订及履行情况的调查，以及本院调查时双方对签订《合作协议》背景的陈述，可以认定双方签订《合作协议》时是基于新农村建设政策的背景，想通过《合作协议》将村民安置之外的土地一并按新农村建设政策取得，《合作协议》第四条第5项约定“宏桥公司享受上级关于新农村建设方面的优惠政策”亦可证明该签约背景。据此，《合作协议》中约定的“项目建设用地由香山湖管理区负责从下林冲村民组征用，宏桥公司对安置区以外的开发用地按每亩陆万肆仟元向香山湖管理区支付相关费用”、“香山湖管理区负责分户办理该宗土地、建设相关手续，费用由香山湖管理区承担”应是在新农村建设政策下双方所要履行的义务。2017年4月5日“三违”整治办《关于对钟克明等人信访反映景区庄园项目问题的调查报告》查明：“但在具体的实施过程中，国土、住建等职能部门要求农民安置应办理农宅手续，其余土地必须进行公开出让，林冲村下林冲新农村建设在政策上已不具备可行性。协议约定的条款双方实际上未完全履行。”据此，因协议履行中开发用地的政策发生变化，相关职能部门要求村民安置之外的土地要按照挂牌出让程序进行，宏桥公司实际上也是通过挂牌出让并缴纳土地出让金的方式取得了项目土地使用权，协议约定的宏桥公司取得土地的方式发生变更，按照协议约定由香山湖管理区按照新农村建设政策办理该宗土地、建设相关手续的政策基础已经不存在，该条款客观已无法履行。从香山湖管理区向新县人民政府提交的《关于对宏桥景区庄园遗留问题解决意见的请示》内容看，香山湖管理区申请县政府对宏桥公司景区庄园建设用地分步处理、酌情减免费用，请求政府对宏桥公司投入基础设施费用进行财政评审后拨付以及拨付应退的征地款等，可见香山湖管理区积极向政府协调因政策变化导致的宏桥公司景区庄园遗留问题，针对香山湖管理区的请示，2017年8月1日新县三违整治办出具《关于对香山湖管理区的调查处理意见》中明确要求宏桥公司按处理意见缴纳各项规费税费，而未采纳香山湖管理区的请示意见。综上，由于《合作协议》签订后土地政策发生变化，协议约定的合作项目采用新农村建设方式在政策上已不具备可行性，宏桥公司实际通过挂牌出让程序取得土地，协议约定的履行方式实际发生变更，香山湖管理区无法按照《合作协议》约定办理相关手续系由政策变化的客观原因导致，该政策变化并非香山湖管理区所能预料和控制，亦非香山湖管理区过错导致，不能因此认定香山湖管理区违约。原审判决认定香山湖管理区未能按约履行办理相关手续构成违约不当，香山湖管理区的该上诉理由成立，本院予以支持。二、关于《合作协议》应否解除的问题。根据新县三违整治办的调查报告及会议纪要等针对宏桥公司景区庄园问题的一系列文件内容，宏桥公司作为项目开发商，存在擅自施工、超出让面积占地等行为，新县三违整治办针对宏桥公司的违规行为提出的处理意见是“由国土、住建、人防、税务部门根据原整治办交办意见（新整治交办（2014）30-1号），核算宏桥公司景区庄园项目应缴各项规费税费，宏桥公司按要求缴纳各项规费税费后，由上述部门限期办理完善该项目相关审批手续，准许宏桥公司景区庄园复工。”可见，只要宏桥公司按照政府部门处理意见的要求履行缴纳款项等义务后，即可以完善相关建设手续，并不存在无法办理相关手续的政策障碍。而且，因政策变化导致《合作协议》的履行方式发生变更，宏桥公司通过挂牌出让程序取得景区庄园的土地使用权，政府部门的相关处罚文件均系针对宏桥公司出具，宏桥公司作为土地使用权人及项目开发商，应按政府部门的要求对外承担相应责任。宏桥公司没有提供证据证明其按照政府部门处理意见交清款项后，办理相关手续存在障碍或政府部门拒绝为其办理相关手续。因此，在宏桥公司没有按照政府部门处理意见履行相应义务情况下，其主张相关建设手续迟迟未办理系香山湖管理区原因缺乏依据。如上所述，因政策变化客观原因香山湖管理区不能履行协议约定的办理手续的义务不构成违约，宏桥公司以香山湖管理区违约主张解除合同不能成立。香山湖管理区完成了协议约定的从村民组征用土地的义务，村民安置房已经建成使用，宏桥公司所开发的景区庄园土地通过出让程序也已取得。根据宏桥公司与购买人签订的联建协议书、宏桥公司收取购买人款项的收据以及新县“三违”整治办的调查报告内容等证据，证明宏桥公司已将景区庄园土地分块出售并收取款项，部分购买人已经建成房屋并入住多年，部分房屋虽因手续问题尚未建成，但对此问题新县三违整治办及相关职能部门已经出具处理意见，项目手续办理完善问题可以通过执行政府部门的处理意见予以解决，不存在不能办理的政策障碍。综上，《合作协议》基本已经履行，因土地政策发生变化导致双方对增加费用承担的争议并不影响合同目的的实现。原审法院认定香山湖管理区未履行办理手续的义务造成合作协议目的无法实现，与客观情况不符，判决合同解除适用法律不当，本院予以纠正。三、关于一审判决香山湖管理区返还宏桥公司垫付的群众安置区和新县检察院“清风园”广场基础设施费和征地补偿款3145330元及利息、景区庄园项目相关手续费2072359元及利息是否正确的问题。因《合作协议》履行过程中政策发生变化，协议约定的宏桥公司取得土地的方式发生变更，宏桥公司对景区庄园土地通过出让程序取得，并缴纳了土地出让金。因此，《合作协议》约定的村民安置区之外的开发用地由宏桥公司按每亩6.4万元支付费用不再履行，宏桥公司已经支付的120万元征地款香山湖管理区应该返还。按照《合作协议》约定宏桥公司负责项目用地范围的“三通一平”等基础设施建设，经双方共同委托进行评估，宏桥公司垫付的群众安置区和新县检察院“清风园”广场基础设施费和征地补偿款共计为3145330元，该费用香山湖管理区也应当返还。上述两项宏桥公司垫付的费用共计4345330元。根据查明事实，宏桥公司在2017年11月22日向香山湖管理区提交的《林冲新农村改造工程资金拨付报告》中要求香山湖管理区将政府返还的土地出让金返还给宏桥公司垫付基础设施建设费和征地补偿款。香山湖管理区已经返还宏桥公司款项为485.494万元，该485.494万元应作为返还宏桥公司垫付基础设施建设费和征地补偿款，因此，香山湖管理区不再欠付宏桥公司垫付的费用。关于宏桥公司为景区庄园项目缴纳的建设规费、人防费等费用2072359元，宏桥公司一审诉讼请求中不包含该项费用，一审法院对该费用进行判决超过宏桥公司的诉讼请求。综上，一审判决香山湖管理区返还宏桥公司垫付的群众安置区和新县检察院“清风园”广场基础设施费和征地补偿款3145330元及利息、景区庄园项目相关手续费2072359元及利息错误，本院予以纠正。对于因政策发生变化导致项目增加的费用，各方如有纠纷可待相关政府部门最终确定缴纳数额实际发生后另行解决。综上所述，香山湖管理区的上诉请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销河南省信阳市中级人民法院（2019）豫15民初28号民事判决；二、驳回新县宏桥实业有限责任公司的诉讼请求。一审案件受理费199645元、二审案件受理费199645元均由新县宏桥实业有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  高海娟审判员  焦新慧审判员  庞宝峰二〇二〇年四月三十日书记员  王星星