广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤19行终60号上诉人（原审原告）：厦门市三臣实业有限公司，住所地：福建省厦门市海沧区**************之三，统一社会信用代码：913***********222Y。法定代表人：卢扬航，该公司总经理。委托代理人：沈发涛，福建志远律师事务所律师。委托代理人：卢佩仁，福建志远律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市应急管理局，住所地：广东省东莞市东城区***********，统一社会信用代码：11441900MB2C90135G。法定代表人：张志强，该局局长。委托代理人：刘焯新，该局石碣分局工作人员。委托代理人：余海培，广东广和（东莞）律师事务所律师。上诉人厦门市三臣实业有限公司(以下简称“三臣公司”)因与被上诉人东莞市应急管理局安全生产监督行政处罚纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初458号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年6月10日，三臣公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销原东莞市安全生产监督管理局（以下简称“原东莞安监局”）作出的（东石碣）安监罚〔2018〕B005号《行政罚决定书》；2.本案全部诉讼费由东莞市应急管理局承担。原审法院查明，三臣公司2014年取得道路运输经营许可证，经营范围为普通货运。杜科是三臣公司的一名货运司机。2018年1月9日2时分许，杜科驾驶三臣公司所有的车牌号为闽D*****号重型半挂牵引车（拖挂粤RA3**号重型半挂车）沿环城路南往北方向行驶，行经石碣镇环城路东江大桥崇焕路出口路段时，该车头右侧与一辆在导流线左侧车道内行驶由梁旭林驾驶的无号牌电动自行车尾左侧发生碰撞，造成两车不同程度损坏及梁旭林经抢救无效于当日死亡的交通事故。2018年4月6日，东莞市人民政府对案涉交通事故成立了由石碣镇政府、石碣交警大队、石碣安监分局、石碣监察审计局、石碣公安分局、石碣交通运输分局、石碣总工会等部门组成的石碣镇“1.9”一般道路交通事故调查组。事故调查组对三臣公司法定代表人卢扬航、三臣公司安全员郭志恒、司机杜科、乘客杜少谷进行了调查询问，并制作了笔录。2018年6月28日，事故调查组对案涉事故出具《石碣镇“1.9”一般道路交通事故调查报告》，调查报告中车辆的鉴定结论显示：车牌号为闽D*****号重型半挂牵引车的制动系统、灯光系统不符合GB7258-2017《机动车运行安全技术条件》的有关规定；粤RA3**号重型半挂车右后行车灯失效，右侧制动灯线路连接异常，不符合GB7258-2017《机动车运行安全技术条件》的有关规定。根据交警部门对案涉事故出具的《道路交通事故认定书》及广东康怡司法鉴定中心《车辆安全技术检验鉴定意见书》等，调查组分析事故的直接原因为：1.当事人杜科驾驶安全技术标准不符合国家规定的机动车上道路行驶，及行经事发路段时疏忽大意，对应当发现的危险情况没有及时发现，致使遇到危险情况没有及时采取有效的避让措施，其行为是造成该事故的原因之一。2.当事人梁旭林驾驶非机动车违反禁行标志通行，也未在道路的右侧行驶，其行为也是造成该事故的原因之一。事故的间接原因是：三臣公司作为涉案牵引车所属单位在安全生产责任制落实不到位，对车辆存在安全隐患排查未到位，对下属运输车辆日常检测、维护工作落实不到位；对从业人员的教育培训制度不健全，以安全例会代替教育培训；企业安全生产事故应急演练落实不到位等情况，对事故负有责任。2018年8月3日，原东莞安监局对三臣公司在该起事故中涉嫌违法行为予以立案。2018年10月24日，原东莞安监局负责人对该案进行了集体讨论。2018年10月31日，原东莞安监局出具（东石碣）安监罚告〔2018〕B005号《行政处罚告知书》，认定三臣公司违反《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款和第三十八条第一款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，拟对三臣公司处以人民币贰拾万元罚款。同日，原东莞安监局向三臣公司发出《行政处罚听证告知书》，告知三臣公司有权要求举行听证。2018年11月23日，原东莞安监局组织三臣公司代理人对该案行政处罚进行了听证会。2018年12月10日，原东莞安监局负责人再次对该案进行集体讨论。2018年12月12日，原东莞安监局作出（东石碣）安监罚〔2018〕B005号《行政处罚决定书》，查明在2018年1月9日发生的案涉交通事故中，三臣公司对货运司机杜科缺乏跟踪管理，在对司机的日常管理上存在漏洞，对驾驶人员进行安全教育和培训不到位；未建立健全生产安全事故隐瞒排查治理制度，未及时发现并消除事故隐患，未对事故车辆隐患排查情况如实记录，并向从业人员通报。三臣公司违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款和第三十八条第一款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定对三臣公司处以人民币贰拾万元罚款。2018年12月17日，原东莞安监局将上述处罚决定书邮寄送达三臣公司。三臣公司对此不服，向原审法院提起诉讼。另查明，2019年1月10日，东莞市应急管理局挂牌成立。根据东莞市机构改革方案，整合原东莞市安全生产监督管理局的职责以及东莞市政府办公室的应急管理职责，东莞市公安局的消防管理职责，东莞市民政局的救灾职责，东莞市国土资源局的地质灾害防治职责，东莞市税务局的水旱灾害防治职责，东莞市林业局的森林防火职责，相关机构的震灾应急救援职责，防汛防旱防风、减灾、抗震救灾、森林防火等指挥部（委员会）的职责等，组建东莞市应急管理局，为东莞市政府工作部门，不再保留原东莞市安全生产监督管理局。原审法院认为：本案为安全生产监督行政处罚纠纷。本案的争议焦点是原东莞安监局对三臣公司所作案涉行政处罚是否合法有据。其一，本案程序方面。原东莞安监局对案涉安全生产事故立案调查后，从事故调查组提取了相关证据，在作出案涉行政处罚前经过了集体讨论，告知三臣公司具有陈述、申辩和听证的权利，依其申请举行听证，并及时作出与送达案涉行政处罚决定，已充分保障其程序性权利。三臣公司指出原东莞安监局作出的立案审批表与处罚决定书的案号存在差异，原审法院认为，案号是否完全一致并不影响原东莞安监局作出行政处罚程序的合法性，且对相对人权利亦无影响。另三臣公司提出原东莞安监局对案涉行政处罚的集体讨论是在举行听证前而存在违法的问题。根据原东莞安监局向原审法院提交的内部会议纪要显示，原东莞安监局对本案进行了两次集体讨论，其中2018年12月10日第二次集体讨论发生在听证会后，故三臣公司该主张，原审法院不予支持。对于案涉行政处罚程序的合法性，原审法院予以认可。其二，本案事实及法律适用方面。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”。结合交警部门出具的《道路交通事故认定书》、石碣镇“1.9”交通事故调查组制作的《石碣镇“1.9”一般道路交通事故调查报告》、广东康怡司法鉴定中心作出的《车辆安全技术检验鉴定意见书》以及三臣公司在事故调查阶段向事故调查组所提交的《培训记录表》、《GPS监控车辆安全运行登记台账》及事故调查组对三臣公司方所作的《询问笔录》等材料可以反映，司机杜科驾驶安全技术标准不符合国家规定的机动车上道路行驶，及行经事发路段时疏忽大意，对应当发现的危险情况没有及时发现，致使遇到危险情况没有及时采取有效的避让措施，其行为是造成该事故的直接原因之一。间接原因则是三臣公司作为涉案牵引车所属单位在安全生产责任制落实不到位，对车辆存在安全隐患排查未到位，对下属运输车辆日常检测、维护工作落实不到位；对从业人员的教育培训制度不健全，以安全例会代替教育培训；企业安全生产事故应急演练落实不到位等情况。三臣公司主张，三臣公司未尽到对驾驶人员的安全教育、培训责任并非是造成此次交通事故的直接原因，其对此次交通事故应不承担责任，原东莞安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项规定对其处罚属于适用法律错误。三臣公司对此提交了〔2010〕行他字第12号《最高人民法院关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》证明其观点。原审法院认为，上述最高人民法院的答复“根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，《中华人民共和国道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。运输企业违反《中华人民共和国安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《中华人民共和国安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。”而本案中三臣公司的违法行为不仅仅是未履行安全生产教育和培训义务，还包括对货运司机缺乏跟踪管理，在对司机的日常管理上存在漏洞，未建立健全生产安全事故隐瞒排查治理制度，未及时发现并消除事故隐患，未对事故车辆隐患排查情况如实记录，并向从业人员通报。故原东莞安监局根据《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款和第三十八条第一款的规定，认定三臣公司在此次一般事故中负有责任，并依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项规定对三臣公司作出贰拾万元罚款的行政处罚，适用法律正确，处罚幅度适当，原审法院依法予以确认。三臣公司的诉讼请求依法应予以驳回。综上，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回三臣公司的诉讼请求。本案收取诉讼费50元，由三臣公司承担。一审宣判后，三臣公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决，改判支持三臣公司的一审诉请；2.东莞市应急管理局承担本案的一、二审诉讼费用。事实及理由：一、原东莞安监局存在四方面程序违法，原审判决认定行政处罚程序合法是错误的。1.原东莞安监局提交的立案审批表的案号与作出的处罚决定书的案号不一致。本案作出行政处罚前，未经合法立案，违反立案审批程序。立案是行政处罚案件的开端和必经程序，立案是行政执法机关依法进行调查取证、执行案件办理程序、依法做出处罚决定和执行的首要前提。原东莞安监局作出的行政处罚告知书案号和行政处罚决定书的案号分别为:(东石碣)安监罚告[2018]B005号和(东石碣)安监罚[2018]B005号。原东莞安监局诉讼中提交的立案审批表案号为(东石碣)安监立[2018]B004号，因此原东莞安监局作出(东石碣)安监罚[2018]B005号处罚决定，并未进行相应的立案，违反立案审批程序。原审法院认为案号是否一致不影响原东莞安监局作出行政处罚程序的合法性是错误的。没有经过合法立案程序，就不能开展之后调查取证、听证、集体讨论、作出处罚等行为，如开展即是违法。2.原东莞安监局未告知三臣公司陈述和申辩权利或未告知听证权利前，即己集体讨论决定对三臣公司进行处罚，违反《行政处罚法》第三十八条第二款、《行政处罚法》第四十三条、《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条第三款、《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十二条规定之规定。本案原东莞安监局于2018年10月24日，已集体讨论决定处罚，而告知三臣公司申辩权利或者申请听证权利，却是2018年10月31日。三臣公司依法于2018年11月3日提交申辩意见，同日提出听证。故，在听取三臣公司申前，以及听证前，原东莞安监局已集体讨论决定处罚，存在程序违法。原审法院认为，根据原东莞安监局向原审法院提交的内部会议纪要显示，原东莞安监局对本案进行了两次集体讨论，其中2018年12月10日第二次集体讨论发生在听证会后，因此，原东莞安监局程序合法。然而，至今为止，三臣公司从未见到2018年12月10日的“内部会议纪要”。原审法院所述的该份“内部会议纪要”也未经庭审质证，原东莞安监局原审提交的证据也没有该份“内部会议纪要”。原审法院认为2018年12月10日第二次集体讨论发生在听证会后，没有事实依据。3.2018年10月24日，原东莞安监局在集体讨论时，参与讨论决定的人员不符合法律规定，涉及程序违法。根据《行政处罚法》第三十八条、《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条，集体讨论成员仅限于行政机关负责人，即本案所涉安全监管监察部门的负责人。负责人为行政机关的正职和副职，即班子成员。2018年10月24日，原东莞安监局在集体讨论时，除冷超为汇报人刘焯新为记录人外，尚有李锦彪、袁庆洪、袁康基、卢向云、刘享韶、梁国勋、陈玉青、何健强等8人。从集体讨论记录看，并未明确显示谁为表决人，只有出席人员签字。按记录上表述“经集体讨论表决，同意该起案件的处理意见”，之后全部人员即签字只能推定签字人员即为表决决定人员。故可判定，表决人员存在大量非行政机关负责人，且汇报人和记录人都参与了表决，存在程序违法。4.2018年10月24日，原东莞安监局在集体讨论时，参与集体讨论的人员包括了大量的本案调查人员，不符合法律规定，涉及程序违法。根据原东莞安监局出具的《行政处罚决定书》显示，其作出的行政处罚决定的一个主要证据为《石碣镇“1.9”一般道路交通事故调查报告》，而原东莞安监局提交的《石碣镇“1.9”一般道路交通事故调查报告》显示，该报告的形成时的调查人员包括了李锦彪、袁庆洪、何健强、冷超刘焯新等15人。2018年10月24日，原东莞安监局在集体讨论时，参与集体讨论的人员包括了李锦彪、袁庆洪、何健强、冷超、刘焯新。10个集体讨论表决人员，存在5个本案的调查人员，存在违法。二、原审适用法律错误。本案应根据《安全生产法》第2条规定，按《道路交通安全法》去认定事故的因果关系和过错。1.《安全生产法》第二条规定，有关法律、行政法规道路对交通安全另有规定的，适用其规定。而《道路交通安全法》已对道路安全方面的规范作了全面规定，应予适用。本案为一般道路交通责任事故，在分析道路交通事故的因果关系和过错时，应适用《道路交通安全法》。在分析道路交通事故的因果关系时，只能适用直接因果关系，而不能适用所谓间接因果关系，否则就会无限扩大责任人的范畴。2.原东莞安监局作出的行政处罚决定的一个主要证据为《石褐镇“1.9般道路交通事故调查报告》，该证据也体现了事故的原因是直接原因所致，并未将三臣公司的管理行为作为事故发生的原因之一。3.交警部门在作出《道路交通事故认定书》时，也仅将杜科和梁旭林的个人行为列为事故的原因，并未将三臣公司的管理行为作为事故发生的原因之一。在认定事故的过错及责任或者意外原因中，更进一步给出结论，杜科违反了《道路交通安全法》第二十二条第一款“机动车驾驶人应当遵守道路交通安全法律、法规的规定，按照操作规范安全驾驶、文明驾驶”之规定，是导致此起事故的过错之一。4.如前述，本案根据《安全生产法》第二条规定，道路交通安全另有规定的，适用其规定。《道路交通安全法实施条例》第九十一条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。此包括三层意思:一是道路交通事故，由道路交通安全法去规范，本案应当适用道路交通安全的法律法规;二是认定道路交通事故责任的主体，为公安机关交通管理部门;三是要根据事故的当事人所起的作用以及过错的严重程度，去确认当事人是否要负责适用《安全生产法》第109条第(一)项的规定，存在两个要件，一是发生安全事故，二是负有责任。根据《安全生产法》第二条，本案如何认定生产经营单位是否负有责任，应适用道路交通安全法律法规去认定。本案交警部门在分析原因与过错时，均没有将三臣公司的管理行为作为事故发生的原因和过错，也没有确认三臣公司应当负责。5.本案适用法律的逻辑是:基于《安全生产法》第二条规定，应适用《道路交通安全法》去分析三臣公司是否要负责。根据《道路交通安全法》，应从原因与过错去认定三臣公司是否要负责。如果根据《道路交通安全法》要负责，则适用《安全生产法》第一百零九条第(一)项，如果根据《道路交通安全法》不要负责而认定三臣公司管理不完善时，可适用《安全生产法》第九十四条。前述法律适用逻辑也是“最高人民法院关于安监部门适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复（2010行他字第12号)”体现的法律适用精神与逻辑。最高人民法院对于是否应负责，也是以直接原因作为认定责任的基础，而不是将所谓间接原因作为认定责任的基础。目前交警部门并未将三臣公司的管理行为认定为事故原因与过错，也未认定三臣公司应当负责。（二）原东莞安监局如认为三臣公司存在管理上的不完善，应当根据另外的法律规定去作出行政行为。原东莞安监局如认定三臣公司的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款和第三十八条第一款的规定，应当适用《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第(三)项和第(五)项的规定处罚。虽然三臣公司存在管理上的不完善，但在这个阶段发生了交通事故，并不能因为事故发生的时间，与管理不完善的时间上存在契合，就将三臣公司管理不完善作为交通事故发生的原因与过错。原东莞安监局一方面将交通事故纳入安全生产法进行管理，另一方面却又忽略《安全生产法》第二条规定，忽视道路交通事故是否要负法律上的责任，应当根据《道路交通安全法》的法律法规去分析事故的原因和过错，最后去确认。原东莞安监局单方主观上认为三臣公司管理不完善的行为，视为安全责任的原因，并要三臣公司承担责任，于法有悖。三、关于本案的证据与事实。《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》均仅将《石碣镇“1.9”一般道路交通事故调查报告》、《居民死亡医学证明书》、2份《询问笔录》、《车辆安全技术检验鉴定意见书》作为证据。1.原审庭审中，三臣公司要求原东莞安监局明确，《询问笔录》是哪两份，但原东莞安监局无法明确;而本案原东莞安监局提交了5份《询问笔录》作为证据，既然无法确认，只能确认该5份《询问笔录》均不能作为证据。原东莞安监局辩解称写成2份系笔误，没有任何事实依据，且于法有悖。何况《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》均体现是2份笔录。原东莞安监局辩解称是概括性列举证据，一方面与事实不符，因为《行政处罚决定书》明确显示“此栏不够，可另附页”，本案从未见到附页。另一方面，证据必须一一列举，岂能概括性列举不作明示。2.原东莞安监局提交的《关于厦门三臣实业有限公司在石碣镇“1.9”般道路交通事故中负有责任的案件调查报告》，并非被告作出行政处罚时的证据，只是其内部分析，不能作为定案证据。东莞市应急管理局二审答辩称，原东莞安监局作出的行政处罚事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，原审判决认定事实清楚，裁判结果正确。三臣公司提起上诉的事实和理由不成立。原东莞安监局作出行政处罚的程序合法。1.三臣公司称原东莞安监局所提交的立案审批表的案号与作出的处罚决定书的案号不一致，在作出行政处罚前，未经合法立案，违反立案审批程序。三臣公司的理解过于僵化。首先从原东莞安监局提交的立案审批表中的案件名称、基本情况等内容可见原东莞安监局在行政处罚中对本案依法进行了立案手续，不能因案号不一致就否定该立案手续的存在。其次，并无相关法律规定行政处罚中各个文书的编号必须一致，立案审批表为行政机关内部程序性审批文书，不对外发生效力，文书编号不一致完全不影响三臣公司在行政处罚中的权利行使。在实际工作中，立案审批表等文书的编号是按照文书作出的先后进行排序，因各个行政处罚决定的文书作出时间不一，存在部分处罚先进行立案但处罚决定作出时间较晚，而部分处罚先进行立案但处罚决定作出时间较晚的情形，导致立案编号与后续处罚文书编号不一定一致。这些文书的类型、性质不同，所以编号等也不一样，而且也没有任何的法律规定，不同的文书编号必须一致，三臣公司提出的理由不成立，原东莞安监局的立案程序合法。2.三臣公司称原东莞安监局在听取三臣公司申辩前，以及听证前就已经集体讨论决定处罚，存在程序违法。三臣公司对事实和法条的理解有误。原东莞安监局提交的(东石碣)安监罚集[2018]B5号《行政处罚集体讨论记录》证明原东莞安监局在告知陈述申权利及听证权利前进行集体讨论决定符合相关法律规定。首先，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，并集体讨论作出行政处罚决定。在集体讨论之前仅是对当事人是否存在违法行为进行调查，并不存在拟作出的行政处罚，陈述申辩及听证权利也是在集体讨论作出拟对当事人进行行政处罚的决定之后才产生，在未经集体讨论的情况下告知当事人，拟对其进行处罚有陈述申辩权才是违反了相关法律规定。其次，听证程序规定在集体讨论之后，并不是所有案件都会发生听证程序，而法律规定的是在行政处罚决定作出前听取陈述申辩意见。另外，原东莞安监局在行政处罚中依据法律相关规定进行了多次集体讨论。三臣公司听证后原东莞安监局依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条的规定，仍举行了集体讨论，并提交了案审会记录表，可以证实以案审会的形式进行了集体讨论，三臣公司在庭审中主张案审会记录表不足以证明集体讨论，庭审后东莞市应急管理局提交了案审会的内部会议纪要作为参考，东莞市应急管理局只需证明进行了集体讨论的程序即可，至于民主集中制的表决情况属于内部评议事项，符合人民法院的审查标准，足以证明集体讨论程序合法，请求二审法院以事实为依据，以法律为准绳进行认定。3.三臣公司称原东莞安监局在集体讨论时，参与讨论决定的人员包括了大量的本案调查人员，不符合法律规定。集体讨论规定人员组成是为了防止案件调查人员专断擅断，无法律规定调查人员不能参加集体讨论的回避要求，在实际工作中也必须要求对案件最为熟悉的调查人员对案情进行汇报、参与讨论，原东莞安监局的集体讨论以及案审会制度无论在人员上还是在内容上均保护了三臣公司的权益，防止了专断擅断，也是应急管理系统包括广东省市县区行政机关的统一做法。原东莞安监局参与集体讨论的人员组成合法。(二)原东莞安监局作出的处罚决定适用法律正确。1.《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，对道路交通安全另有规定的适用其规定。三臣公司用于生产经营活动的车辆在从事道路运输的生产经营过程中发生事故，符合《中华人民共和国安全生产法》的适用范围，而《中华人民共和国道路交通安全法》无生产经营单位对生产安全事故负有责任的相关规定，也没有其他部门对三臣公司对事故负有责任的违法行为进行处理，因此原东莞安监局仍依据一般法《中华人民共和国安全生产法》关于生产经营单位对事故负有责任的相关规定予以处理。对生产经营性道路运输事故依据《中华人民共和国安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》进行生产安全事故调查及处罚，对涉及到的生产经营单位进行责任认定及处理是符合法律规定的，并且在全国的事故处理实践中无争议。2.根据国家标准《企业职工伤亡事故调查分析规则》(GB6442-86)，“3.2.2属下列情况者为间接原因:3.2.2.2教育培训不够、未经培训、缺乏或不懂安全操作技术知识3.2.2.6没有或不认真实施事故防范措施，对事故隐患整改不力;3.3.1根据事故调查所确认的事实，通过对直接原因和间接原因的分析，确定事故中的直接责任者和领导责任者及《国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》第一条:“根据《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》(国办发[1999]43号)的相关规定，国家安全监管总局作为国务院负责安全生产监督管理的行政主管部门对工作中具体应用《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号，以下筒称《条例》)的问题具有解释权”，第四条:“在生产安全事故调查中，直接原因是指由事故当事人实施的、直接造成事故发生的原因，间接原因是指由于相关企业单位和监管部门未全面履行职责而造成事故发生的原因，直接原因和间接原因都是造成事故发生的重要原因。因此，只要生产经营单位发生生产安全事故且负有责任，就可以适用《条例》第三十七条规定对其进行处罚”，直接原因和间接原因仅是对导致事故的影响方式的划分而不是导致事故原因力大小的划分。此外，根据上述国家标准，直接原因为机械物质或环境的不安全状态及人的不安全行为，三臣公司是因为管理失职、监督过失的间接原因导致了直接原因。三臣公司所称只能以直接原因认定事故责任是错误的。3.交警部门的责任认定书只是依据特殊法《中华人民共和国道路交通安全法》对驾驶员杜科的违法行为进行认定，本案对于三臣公司的追责是依据《中华人民共和国安全生产法》对生产经营单位的违法行为与负有责任进行认定，不同的主体依据的是不同的法律规范。4.关于三臣公司提出的《最高人民法院关于安监部门适用经审查，本院确认原审法院查明的事实为本案事实。本院认为：本案系安全生产监督行政处罚纠纷。二审争议焦点为原东莞安监局作出的（东石碣）安监罚〔2018〕B005号《行政罚决定书》是否合法有据。对于三臣公司提出的本案行政处罚存在程序问题。首先，案涉立案审批表上的编号只是针对立案审批表本身的一个编号，该表的内容足以反映是针对案涉事故的立案审批表，与案涉行政处罚决定书的案号不一致，并无不妥。其次，案涉行政处罚程序中，原东莞安监局已经充分保障了三臣公司的权益，三臣公司提出了申辩和听证申请，并且举行了听证，在听证前后，原东莞安监局均进行了集体讨论。案涉执法充分保障了三臣公司的权益，程序合法，本院予以确认。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”杜科驾驶重型半挂牵引车的运营活动是三臣公司生产经营活动的组成部分，对于该车运营引起的安全生产责任应由该公司承担。《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”第三十八条第一款：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”对于案涉交通事故，案涉的《道路交通事故认定书》和事故调查组对前述事故出具的《东莞市石碣镇“1.9”一般道路交通事故调查报告》反映，事故直接原因之一为杜科驾驶技术标准不符合国家规定的机动车上路行使，及行经事发路段时疏忽大意，对应当发现的危险情况没有及时发现，致使遇危险情况没有及时采取有效的避让措施。杜科所驾驶的重型半挂牵引车及拖挂的重型罐式半挂车经鉴定均存在不符合GB7258-2017《机动车运行安全技术条件》的情形，不符合国家标准。并且，根据案涉交通事故调查组和原东莞安监局对三臣公司的法定代表人卢扬航的调查可知，三臣公司对杜科的安全管理主要是口头交待处理，虽然其主张该公司有对所属从业人员进行安全生产教育和培训，并主张杜科亦有参加，但并无杜科参加培训的记录，在案涉事故发生前杜科仅有一次参加安全例会的签到。而对于车辆的隐患排查，卢扬航主张有建立安全生产事故隐患排查治理制度，并有落实相关工作，但没有对案涉车辆的隐患排查记录。由此可见，三臣公司对司机杜科缺乏跟踪管理，在日常管理上存在漏洞，安全生产教育和培训不到位，以安全例会替代教育培训，同时，对运输车辆存在安全隐患排查和车辆日常检测、维护工作亦落实不到位。三臣公司的安全生产责任制落实不到位，在涉及安全生产与公众生命及财产安全的重点环节存在明显违法之处，对案涉事故的发生负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第三十八条第一款之规定。案涉事故属于一般道路交通安全生产责任事故，原东莞安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条之规定，对三臣公司给予20万元的行政处罚，理据充分，并无不当。三臣公司主张案涉的《道路交通事故认定书》没有认定三臣公司的责任。本院认为，该事故认定书仅为对事故双方车辆驾驶人员之间的责任分担，其依据是道路交通安全法律法规，与三臣公司须依据安全生产方面法律法规承担责任并不冲突。综上所述，三臣公司的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果无误，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人厦门市三臣实业有限公司负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年四月十七日书记员  王建海