四川省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）川行赔终29号 上诉人（一审原告）先正祥，男，1964年2月25日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 上诉人（一审原告）先成安，男，1937年3月10日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 上诉人（一审原告）先正均，男，1974年12月18日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 上诉人（一审原告）先志文，男，1986年6月21日出生，汉族，住四川省。 被上诉人（一审被告）峨眉山市水务局。住所地：四川省峨眉山市绥山镇万福西路**。 法定代表人江德伦，局长。 委托代理人罗小君，四川立木律师事务所律师。 委托代理人冷东健，四川立木律师事务所律师。 第三人峨眉山市河湖保护中心。住。住所地：四川省峨眉山市绥山镇炳灵村**/div> 负责人黄磊，主任。 委托代理人许泽平，峨眉山市河湖保护中心工作人员。 上诉人先正祥、先成安、先正均、先志文（以下简称先正祥等人）因诉被上诉人峨眉山市水务局（以下简称市水务局）水利行政赔偿一案，不服四川省乐山市中级人民法院（2018）川11行赔初5号行政赔偿判决，向本院提起上诉。2019年8月12日，本院经审理作出（2019）川行赔终25号行政赔偿裁定，将本案发回重审。重审后，先正祥等人不服四川省乐山市中级人民法院（2019）川11行赔初7号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2002年10月18日，四川省发展计划委员会作出川计投资[2002]872号《关于峨眉山市观音岩水库工程开工的批复》，同意峨眉山市观音岩水库工程开工建设，项目法人是峨眉山市观音岩水库工程管理处（以下简称水库工程处）。 2006年3月31日，峨眉山市人民政府（以下简称峨眉山市政府）作出峨府土发〔2006〕29号《关于同意峨眉山市观音岩水库工程管理处临时使用土地的批复》，同意水库工程处的临时用地申请。2006年4月3日，原峨眉山市国土资源局（以下简称峨眉山国土局）颁发峨市国土临（2006）字第02号《临时用地许可证》，批准水库工程处临时使用峨眉山市绥山镇炳灵村2组（以下简称炳灵村2组）集体土地88.7亩，有效期自2006年3月31日起至2008年3月30日止。 2007年8月10日，峨眉山市政府作出峨府发〔2007〕35号《峨眉山市人民政府关于印发的通知》，其中第三十二条规定“因工程建设的需要临时使用土地的，按800元/年·亩补偿，面积按实丈量，从临时用地使用之日起至临时用地使用结束时终止……。” 2007年9月27日，水库工程处向四川省国土资源厅递交峨眉观建管[2007]13号《关于峨眉山市观音岩水库工程预审土地的申请》，请求征收土地109.23公顷，其中耕地66.46公顷。 2009年11月25日，市水务局、峨眉山市绥山镇人民政府（以下简称绥山镇政府）发布《关于观音岩水库清理库区的公告》，载明：观音岩水库库区520高程以下的建筑物、构筑物、附着物以及坟墓等一切需要搬迁的物品，物主应在2010年元月20日以前自行搬迁完毕。 2010年5月25日，峨眉山市政府防汛抗旱指挥部办公室作出峨防议〔2010〕1号《会议纪要》，其中有排查到先正祥、先正均农宅处于紧急防洪区域内，如在汛期内专门为其安全而开闸放水至相应水位，则不符合社会公共利益要求，经研究决定，对该农宅采取紧急处置措施，由绥山镇政府妥善安排农户过渡期的生产与生活，依法对处置的农宅进行补偿的内容。 2010年8月12日，市水务局向先正祥、先正均分别发出《关于限期拆除观音岩水库库区房屋的通知》，要求两人在2010年8月17日前自行拆除其房屋，逾期该局将组织强制处置。 2010年8月12日，观音岩水库关闸。当晚，峨眉山市观音岩水库地区开始下暴雨，水位猛涨，之后先正祥、先志文、先正均房屋、构筑物和先正祥、先志文青苗（黄柏树6000株、李子树45株、茨竹86笼、苦竹0.3亩、粑叶和粽叶0.2亩、白蜡树7株），以及先正祥、先志文室内外物品（家具1套、生产生活用具、日用品、5台加工茶叶机器、配套设施设备1套、生产白蜡用具1套、碗柜1个、腌菜罐3个、晒垫9根、照明线）等被淹。 2011年10月9日，市水务局作出峨水务发〔2011〕50号《关于不予国家赔偿的复函》，对先正祥等人的国家赔偿申请，决定不予以赔偿。 一审法院另查明，水库工程处经峨眉山市机构编制委员会于2001年12月15日同意设立，为市水务局管理的自收自支的全民所有制事业单位。水库工程处在债权债务清算后，已经注销。峨眉山市观音岩水库建设管理处（以下简称水库管理处）经峨眉山市机构编制委员会于2006年1月17日同意设立，由市水务局管理的事业单位。2017年8月31日，经中共峨眉山市委机构编制委员会批准，水库管理处更名为峨眉山市河湖管理处。2019年7月19日，峨眉山市河湖管理处又更名为峨眉山市河湖保护中心（以下简称市河湖保护中心）。 2016年1月18日，先正祥代表先正祥、先志文、先成安签订了《绥山镇炳灵村2组先正祥全权代表一大户三小户先接收三套安置住房与一个安置门市而在结算房屋拆迁补偿费时全额补差的承诺书》（以下简称《承诺书》），载明:“本人先正祥一大户三小户自愿选定与领取安置住房与安置门市，并认可以下结算标准与补差数额……”、“……自愿接收自愿选定的三套安置住房与一个安置门市，并承诺在结算房屋拆迁补偿费时（峨眉山市国土局已于2015年8月7日以先正祥本人的名义在乐山市商业银行单独整存房屋拆迁补偿款过渡费等共计224560元）缴清三套安置房与一个安置门市的补差款19.5777（万）元。”因峨眉山市观音岩水库工程，先成安已实际接收该户1人1套安置住房和1个安置门市；先正祥已实际接收该户2人1套安置住房，已选1个安置门市但至今未接收；先志文已实际接收该户3人1套安置住房，已选1个安置门市但至今未接收。峨眉山市国土局以先正祥的名义在乐山市商业银行存入22.456万元，款项包括：房屋拆迁补偿款16.8万元、过渡费2.016万元、搬迁费1.12万元、提前拆迁奖励2.52万元。 再查明，在观音岩水库520米高程以下，先成安有承包土地6.03亩，先正祥有承包土地4.86亩。在法庭询问时，先正均表示其位于520米高程以下的土地和房屋损失已协调处理完毕，其仅主张520米高程以上的土地损失。 一审法院认为，本案中，观音岩水库地区2010年8月12日晚有暴雨，导致水位猛涨，作为水库管理人的水库管理处应当预见到关闸蓄水可能产生先正祥等人房屋、构筑物及室内外物品、青苗等受损的后果。水库管理处虽准备开闸放水，但因雷击致变压器受损而未果。市水务局虽否认指令水库管理处关闸蓄水，但其提交的《会议纪要》复印于水库管理处，结合该《会议纪要》与市水务局作出的《关于限期拆除观音岩水库库区房屋的通知》，可以推定观音岩水库关闸行为是市水务局指令水库管理处实施，由此对先正祥等人房屋、构筑物及室内外物品、青苗灭失等损害后果，应由市水务局承担相应赔偿责任。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条第四项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：“（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。”本案中，因先正祥等人财产已经灭失，无法返还或者恢复原状，且原物已灭失无法予以鉴定，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，结合本案系因市水务局的原因导致先正祥等人无法举证的情形，对于具体的赔偿项目，一审法院确定： 第一项，关于先正祥、先志文主张520米高程以下林木、农作物损失。经查，先正祥、先志文未领取所主张的该部分补偿款，参照《峨眉山市征收土地地上附着物和青苗补偿暂行办法》（以下简称6号令）、峨府发〔2007〕35号《关于印发观音岩水库征地拆迁补偿和移民安置办法的通知》（以下简称35号通知）、四川省人民政府川府函〔2012〕98号《关于同意乐山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（以下简称省政府98号批复）、峨眉政府第11-1号令《峨眉山市征地补偿拆迁安置办法》（以下简称11-1号令）、峨眉政府第12号令《峨眉山市农村集体土地征收实施办法》（以下简称12号令）关于同类型项目的补偿标准，采取就高不就低、公平合理原则，酌情认定青苗损失共计15.7785万元（黄柏树11.7万元、李子树1.287万元、茨竹2.236万元、苦竹3120元、粑叶、粽叶共433元、白蜡树2002元）。 第二项，关于先正祥、先志文主张的室内外物品损失。因该部分物品未进行过补偿，属于赔偿范围。参照6号令、35号通知、11-1号令、12号令同类型项目补偿标准，采取公平合理原则，酌情认定室内外物品损失共计7.6319万元（家具2万元，生产生活用具、日用品1万元、加工茶叶机器3.05万元、配套设施设备1万元、生产白蜡用具2700元、碗柜500元、腌菜罐150元、晒垫1800元、照明线500元、农网改造户头费169元）。 第三项，关于先正祥、先志文主张的地上建筑物、构筑物损失。因先正祥已代表先正祥等人与峨眉山市国土局签订了《承诺书》，自愿选定安置住房与安置门市，认可《承诺书》中的结算标准与补差数额，且先正祥等人已实际按照《承诺书》的内容接收部分门市，峨眉山市国土局也已按约定将款项存入先正祥名下，因此，对先正祥等人提出的地上建构筑物的赔偿请求，不予支持。 第四项，关于先正祥等人主张观音岩水库520米高程以上土地、青苗损失。因现无证据证明520米高程以上的土地、青苗被淹没，且市水务局还为先正祥等人继续耕种观音岩水库520米高程以上土地提供了通勤便利，不影响先正祥等人对520米高程以上土地的耕种，故对先正祥等人的该项主张，不予支持。 第五项，关于先正祥、先志文主张的停业损失。因先正祥等人未提出充分证据予以证明，对该项主张不予支持。但因市水务局未提交先正祥等人位于观音岩水库520米高程以下的土地被依法征收的批准文件，由此导致先正祥等人无法继续行使土地承包经营权造成的损失，市水务局应当赔偿。参照临时用地租金、峨府发〔2007〕35号《峨眉山市人民政府关于印发的通知》中临时使用土地的800元/年亩作为占用土地的收益损失标准。因先正祥等人该部分土地被淹没当年的土地损失已在前文第一项损失中按实际的地上青苗损失予以了赔偿，此处的时间计算应扣除被淹没当年（即2010年），从2011年起算至本判决作出时（2019年），故先正祥已产生且应获赔的土地收益损失为34992元（800元/亩/年×4.86亩×9年），先成安已产生且应获赔的土地收益损失为43416元（800元/亩/年×6.03亩×9年）。一审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第四项的规定，判决：一、市水务局赔偿先正祥、先志文23.4104万元；二、市水务局赔偿先正祥3.4992万元；三、市水务局赔偿先成安4.3416万元；四、驳回先正祥等人的其他诉讼请求。 先正祥等人上诉称：(一)本案是峨眉山市政府、峨眉山市国土局违法征地，市水务局违法修建观音岩水库并违法强行关闸蓄水共同造成先正祥等人合法利益的损害，应当追加峨眉山市政府、峨眉山市国土局为本案共同的被告。（二）观音岩水库修建时未办理农村集体土地征收和农用地转用审批，其修建行为违法。观音岩水库违法修建、蓄水行为，造成先正祥等人耕作的土地、房屋及室内物品毁损，相关生产设施失去使用价值，依法应由峨眉山市政府、峨眉山市国土局和市水务局共同赔偿。（三）先正祥等人提出的赔偿请求虽是自行估算的，但人民法院有义务委托专业机构进行司法鉴定并确定具体损失。一审法院以实物灭失、无法鉴定为由，擅自确定的赔偿金额明显与实际损失不符，缺乏事实根据。（四）对先正祥等人被淹没承包土地的赔偿，应以统计部门查定的土地年产值作为依据，并按承包期30年计算损失。一审法院按临时用地租金标准作为依据，并只赔偿9年的损失，明显有失公正。先正祥等人上诉请求：1.撤销(2019)川11行赔初7号行政赔偿判决；2.依法委托专门机构进行鉴定，并判决市水务局赔偿经济损失。 水务局二审未作答辩。 经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院依法予以确认。 本院还查明，乐山市人民政府于2010年2月26日、2014年11月25日分别以乐府函[2010]21号《乐山市人民政府关于实施乐山市征地统一年产值标准的通知》和乐府函[2014]90号《乐山市人民政府关于公布执行征地统一年产值标准的通知》，确定自2010年1月1日起，峨眉山市征地统一年产值为2030元/亩，自2015年1月1日起，峨眉山市征地统一年产值为2700元/亩。 本院认为，修订前《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第三十七条规定“移民安置达到阶段性目标和移民安置工作完毕后，省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构应当组织有关单位进行验收；移民安置未经验收或者验收不合格的，不得对大中型水利水电工程进行阶段性验收和竣工验收。”根据上述规定，大中型水利水电工程必须依法使用国有土地，并在移民安置验收合格后，才能进行阶段性验收和竣工验收，也才能投入使用。本案中，观音岩水库作为批准建设的中型水利工程，但在未依法办理集体土地征收、未进行移民安置验收的情形下，市水务局迳行关闸蓄水投入使用，其行为明显违法，对造成先正祥等人的财产权益损失，应依法承担赔偿责任。 就先正祥等人房屋、构筑物被淹没造成的损失，因先正祥等人已同峨眉山市有关部门签订过补偿协议并履行，相关损害已得到填补，同时，就先正祥等人主张的观音岩水库520米高程以上的土地使用权损失，因观音岩水库投入使用后并未淹没先正祥等人520米高程以上的土地，未造成实际损失，因此，一审法院对先正祥等人主张的房屋损失、520米高程以上的土地损失未予支持，符合法律规定。 对先正祥、先志文的青苗、地上附着物损失，一审法院鉴于青苗、地上附着物已被淹没，缺乏司法鉴定的可能的情形下，根据省政府98号批复中关于成片林木补偿按面积确定的方式，以与先正祥等人林木树种最相近的林木补偿标准，从高、从有利于先正祥等人权利维护的角度出发，确定的相关赔偿数额，并无不当。 关于先正祥等人被淹没土地承包经营权损失。修订前《中华人民共和国土地管理法》第五十七第三款明确规定“临时使用土地期限一般不超过二年。”法律法规并未授权市、县人民政府可以规定临时使用土地的租金标准，因此，一审判决以峨眉山市政府规定的临时用地租金标准，作为确定先正祥等人被淹没土地承包经营权损失的赔偿标准，且仅赔偿9年损失，适用法律确有不当。对先正祥等人土地承包经营权损失的赔偿，应按依法确定的峨眉山市集体土地统一年产值确定，并赔偿至先正祥等人土地承包经营权依法终止时止。先正祥、先志文土地承包经营权赔偿：2010年至2014年（4.86亩×2030元/亩×5年=49329元），2015年至2019年（4.86亩×2700元/亩×5年=65610元），2020年及以后的赔偿金，每年按乐山市依法发布的集体土地统一年产值标准计算，并赔偿至先正祥、先志文土地承包经营权依法终止时止；先成安土地承包经营权损失赔偿：2010年至2014年（6.03亩×2030元/亩×5年=61204.5元），2015年至2019年（6.03亩×2700元/亩×5年=81405元），2020年及以后的赔偿金，每年按乐山市依法发布的集体土地统一年产值标准计算，并赔偿至先成安土地承包经营权依法终止时止。 综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予纠正。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二） 项之规定，判决如下： 一、维持四川省乐山市中级人民法院（2019）川11行赔初7号行政赔偿判决第一项、第四项； 二、撤销四川省乐山市中级人民法院（2019）川11行赔初7号行政赔偿判决第二项、第三项； 三、由峨眉山市水务局赔偿先正祥、先志文自2010年起至今的土地承包经营权损失114939元，对2020年及以后的土地承包经营权损失，由峨眉山市水务局按依法确定的峨眉山市集体土地统一年产值标准或综合地价逐年计算赔偿，并赔偿至先正祥、先志文土地承包经营权依法终止时止； 四、由峨眉山市水务局赔偿先成安自2010年起至今的土地承包经营权损失142609.5元，对2020年及以后的土地承包经营权损失，由峨眉山市水务局按依法确定的峨眉山市集体土地统一年产值标准或综合地价逐年计算赔偿，并赔偿至先成安土地承包经营权依法终止时止。 本判决为终审判决。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇二〇年四月十四日 书记员  杨 晴 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。