江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终683号 上诉人（原审原告）徐州市泉山区新新家具厂一分厂，经营场所徐州市黄河南路西首。 经营者李洪艳，男，汉族，住徐州市泉山区。 委托代理人李洪义，男，汉族，住徐州市云龙区。 委托代理人王秀侠，女，汉族，住徐州市云龙区。 上诉人（原审被告）徐州市泉山区人民政府，住所地徐州市解放南路延长段**。 法定代表人李勇，该区区长。 委托代理人孙涧，徐州市泉山区司法局工作人员。 委托代理人崔平，徐州市泉山区司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）徐州市泉山区人民政府七里沟街道办事处，，住所地徐州市泉山区南郊七里沟 法定代表人袁文峰，该办事处主任。 委托代理人刘艳，徐州市泉山区人民政府七里沟街道社区服务中心主任。 被上诉人（原审被告）徐州市泉山区住房和城乡建设局，，住所地徐州市建国西路** 法定代表人葛本周，该局局长。 委托代理人张金权，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）徐州市人民政府，住，住所地徐州市新城区昆仑大道**/div> 法定代表人庄兆林，该市市长。 委托代理人刘龙，徐州市司法局工作人员。 徐州市泉山区新新家具厂一分厂（以下简称新新家具分厂）诉徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）、徐州市泉山区人民政府七里沟街道办事处（以下简称七里沟街道办）、徐州市泉山区住房和建设局（以下简称泉山区住建局）、徐州市人民政府房屋行政强制及行政赔偿一案，上诉人新新家具分厂、泉山区政府不服江苏省徐州市中级人民法院（以下简称徐州中院）（2016）苏03行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定：泉山区政府于2013年10月22日发布房屋征收决定并公告，因三环西路高架沿线棚户区改造项目二期需要，决定对淮海路西出口至丁万河段地块进行征收，公告同时对补偿方案、征收部门、实施单位、办公地点及监督电话、复议及诉讼权利公布。 徐州市果园西苑市场管理委员会（甲方）于2001年6月27日与徐州市泉山区新新家具厂（乙方，以下简称新新家具厂）签订场地租赁合同，将其西苑市场综合楼西大院场地近3000平方米及附属设施（包括东南西三面墙及水电表设施等）出租给乙方生产家具使用，租期两年（2001年4月至2003年3月31日）。合同第七条约定，如因国家建设或市、区重点工程需要，双方均应无条件服从，合同自行终止，所有赔偿、补偿归甲方，不赔偿乙方任何损失等。如不是国家建设或市、区重点工程需要，对于乙方所搭建的南墙沿街房屋及北墙房屋按开发征用或占用时建造同类房屋所需材料（不含装饰装修）价的30%由甲方给予一次性补偿（装饰装修不予补偿）；其他建筑设施（包括院内大棚）由乙方拆除，其材料归乙方所有，不再给予任何赔偿或补偿。2013年，因三环西路高架沿线棚户区改造项目进行征收，涉案房屋在征收范围内，徐州市果园、徐州市果园西苑市场管理委员会向新新家具厂发出解除租赁合同通知书。2014年1月，徐州市果园以新新家具厂为被告诉至徐州市泉山区人民法院，要求解除租赁合同并判决新新家具厂自行拆除搭建的房屋、亭棚等建筑设施，将场地恢复原状。后徐州市果园以所诉主体不适格为由申请撤回起诉。徐州市果园以同一事由以个体工商户经营者李洪艳为被告再次起诉，后又撤诉。 2014年5月25日，新新家具分厂主张的房屋被强制拆除。李洪永向徐州市公安局泉山分局西苑派出所报警，公安机关回复“经现场了解，系区政府强行拆除违章建筑，报警人不在现场，电话告知其到有关部门反映解决”。新新家具分厂提起本案诉讼认为，徐州市人民政府是高架指挥部的领导机关，泉山区政府是征收人，泉山区住建局是征收部门，七里沟街道办是委托实施单位，均应为适格被告。四被告在实施强制拆除前没有作出强制执行决定，没有告知其强制拆除的理由，也没有听取其陈述与申辩，更没有告知救济途径及期限，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条、三十四至三十八条的规定。请求法院依法判决：1、确认四被告2014年5月25日实施的强拆行为违法；2、责令四被告对新新家具分厂赔偿1030万元（具体以评估结果计算确定）；3、认定四被告主管人员、直接实施人员违法违纪，移送监察机关，构成犯罪的，移送公安机关或检察机关。 原审法院另查明，新新家具分厂系个体工商户，营业执照字号为“徐州市泉山区新新家具厂一分厂”，经营者为李洪艳，组成形式为个人经营。新新家具厂与新新家具分厂分别进行工商登记，新新家具厂是总厂，住，住所地在徐州市案被拆除的是新新家具分厂房屋，被拆除房屋所占用的土地系向徐州市果园租赁使用，房屋建设均没有审批手续，未进行权属登记。原徐州市规划局于1997年针对徐州市果园的建设行为作出行政处罚，认定该单位未经规划批准建设，“该违法建设影响城市规划，尚可采取改正措施的情形，决定罚款人民币陆仟元整，限三日内缴清，结清罚款后按规定补办有关手续”，但该单位一直未进行后续手续的补办。2014年5月，原徐州市规划局作出徐规拆（2014）19号《违法建设拆除通知》，内容为“泉山区政府：为保障城建重点工程三环西路高架桥建设工程的顺利进行，我局对于三环西路沿线两侧的建设17处进行了核查，经查该违法建设未经规划行政主管部门批准”，并在附件中载明“三环西路西侧新新家具厂内建设7处，面积1200平方米，砖混”。 在本案一审审理过程中，新新家具分厂经营者李洪艳与七里沟街道办达成房屋征收补偿协议，协议号为0000756、0000757，补偿房屋、附属物、搬迁过渡、停产停业等共计1598032元。七里沟街道办与李洪艳再次签订三环路高架沿线棚户区改造项目征收补偿协议，对征收范围内的地面附着物及厂房内的设备、家具等予以补偿。经评估测算及双方确认，七里沟街道办总计支付征收补偿款人民币8250000元，协议第二项约定征收拆迁工作全部终结。2018年3月21日经营者李洪艳出具书面说明，明确8250000元补偿款中包括0000756、0000757号补偿协议所载明的1598032元。2018年5月29日，经营者李洪艳出具了停诉息访保证书，内容如下：“……我已与泉山区七里沟街道办事处达成征收补偿协议，我们所反映的问题已全部得到妥善解决。作为法人代表，我全权代表本人及家人保证今后绝不再因新新家具厂拆迁及补偿的问题提出任何要求，也不再因新新家具厂拆迁及补偿的问题到任何部门上诉上访，如有违反，均为无理上诉上访，且本人及家人自愿承担一切后果”。 原审法院认为： 一、关于本案原、被告主体是否适格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息”。根据新新家具分厂提供的个体工商户营业执照载明的信息，“徐州市泉山区新新家具厂一分厂”系个体工商户的字号，作为提起本诉原告主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，新新家具分厂提供的徐州市人民政府徐核字（2015）24号信访复核意见、现场影像资料、车辆登记信息等证据能够初步证实诉称的房屋被拆除系基于泉山区三环西路高架沿线棚户区改造征收项目。结合新新家具分厂提供的徐州市人民政府信访答复意见书、警情反馈、泉山区政府征收决定、原徐州市规划局违法建设拆除通知书载明的通知主体等证据，可以认定本案被诉行为系在房屋征收过程中发生的强制拆除行为，征收主体泉山区政府为本案的适格被告。新新家具分厂主张徐州市人民政府、泉山区住建局、七里沟街道办作为被告的证据不足，该主张不予支持。 关于新新家具分厂提起本案诉讼是否超过法定期限。根据双方当事人确认的事实，新新家具分厂所主张的房屋被拆除时间为2014年5月25日。根据当时适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，新新家具分厂于2016年5月23日向法院递交诉状，并不超过上述规定的起诉期限。 关于被诉行政行为的合法性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，“实施房屋征收应当先补偿，后搬迁”；第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”；第二十八条规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。本案中，泉山区政府在征收过程中，在未与新新家具分厂就被征收房屋达成协议、亦未作出补偿决定的情形下，直接实施拆除，违反上述条例的程序规定，该拆除行为应确认违法。即使如泉山区政府庭审中陈述，新新家具分厂的涉诉房屋没有合法审批手续，是作为违法建设实施拆除，但至本判决作出前，其仅提供了原徐州市规划局发送给泉山区政府的违法建设认定通知，没有证据证实向被拆除主体履行了《中华人民共和国行政强制法》规定的告知、陈述、申辩等相关程序，亦属程序违法。 关于新新家具分厂的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。根据该规定，泉山区政府实施的强制拆除行为被认定违法，应当予以赔偿。鉴于在本案审理过程中，新新家具分厂经营者李洪艳与七里沟街道办就被拆除房屋、附属物、搬迁过渡、停产停业、物品损失等达成协议，经评估测算及双方确认，七里沟街道办总计支付新新家具分厂征收补偿款人民币8250000元，协议约定征收拆迁工作全部终结。且经营者李洪艳于2018年5月29日向七里沟街道办提交了书面停诉息访保证书，认可其所反映的问题已全部得到妥善解决，并以法人代表身份代表本人及家人保证今后绝不再因新新家具分厂拆迁及补偿的问题提出任何要求，也不再因拆迁及补偿的问题到任何部门上诉上访。故新新家具分厂就被诉强制拆除行为所造成的财产损失已经获得足额补偿。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，新新家具分厂的赔偿请求不再予以支持。 在本案一审法院判决前，新新家具分厂申请增加“确认征收补偿协议无效并予以撤销”的诉讼请求，因该诉请不属本案审查范畴，故不予理涉。新新家具分厂经营者李洪艳的兄弟李洪义、李洪永申请作为第三人参加本案诉讼，经审查，该申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，法院不予准许。如果新新家具分厂认为泉山区政府等工作人员有其他违法违纪问题可通过其他途径主张权利。 综上，泉山区政府实施的强制拆除行为违反法定程序，应当确认违法。新新家具分厂在达成补偿协议并领取全额款项后不同意撤回诉请，赔偿请求不予支持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，判决：一、驳回新新家具分厂对徐州市人民政府、泉山区住建局、七里沟街道办的起诉；二、确认泉山区政府于2014年5月25日实施的拆除新新家具分厂厂房的行政行为违法；三、驳回新新家具分厂的其他请求。 上诉人新新家具分厂上诉称：1、原审判决虽确认泉山区政府违法，但七里沟街道办的人员也参与了涉案房屋强拆，应当确认七里沟街道办参与强拆行为违法。2、七里沟街道办逼迫新新家具分厂签订不公平的征收补偿协议，仅按照无证房标准进行补偿，补偿金额远远低于实际损失，双方签订的补偿协议显失公平。新新家具分厂在原审判决前已申请增加诉讼请求，原审判决不对协议的效力进行审查是错误的。3、原审判决不考虑新新家具分厂的实际损失，仅以签订了补偿协议为由，驳回新新家具分厂要求赔偿的诉讼请求错误。涉案房屋属于未领证但尚可采取改正措施的情形，可以在拆迁前按规定补办相关手续，不应当按照无证的违章建筑补偿，新新家具分厂房屋财产等实际损失应当得到全部赔偿。请求本院：1、改判确认七里沟街道办与泉山区政府共同强拆行为违法；2、确认征收补偿协议无效并撤销协议；3、改判泉山区政府、七里沟街道办按照合法建筑补偿标准赔偿因强拆造成的房屋财产等实际损失。 上诉人泉山区政府上诉称，本案不属于行政争议，泉山区政府不是适格的被告。徐州市果园将位于黄河××路西首的土地使用权出租给新新家具分厂，双方租赁合同约定，如因国家建设或市、区工程需要，双方均应无条件服从，合同自然终止，所有赔偿、补偿归果园，不赔偿新新家具厂任何损失等。因三环西路高架沿线棚户区改造项目进行征收，徐州市果园向新新家具分厂发出解除租赁合同通知书，因新新家具分厂未搬离，徐州市果园自行组织人员拆除地上临时建筑物搭建物并将物品搬离。新新家具分厂所主张的拆除事项是徐州市果园收回租赁土地而采取的民事行为，即使存在纠纷也是民事纠纷，请求本院撤销徐州中院（2016）苏03行初192号行政判决第二项，改判驳回新新家具分厂要求确认泉山区政府强拆行为违法的诉讼请求。 泉山区政府针对新新家具分厂的上诉答辩称，新新家具分厂没有合法建设手续，在租赁土地上自建房屋，不应该得到赔偿。新新家具分厂已经与七里沟街道办签订了房屋征收补偿协议，新新家具分厂的实际损失已经得到补偿。请求本院驳回新新家具分厂的上诉。 七里沟街道办针对新新家具分厂的上诉答辩称，七里沟街道办没有参与强拆，新新家具分厂所主张的拆除事项是徐州市果园收回租赁财产的民事行为，且新新家具分厂的实际损失已经得到补偿，新新家具分厂出具了停诉息访保证书，因拆除房屋产生的纠纷已经得到解决。请求本院驳回新新家具分厂的上诉。 新新家具分厂针对泉山区政府的上诉答辩称，泉山区政府作为征收主体在没有补偿的情况下强行拆除涉案房屋，强拆行为违法，应当确认违法并赔偿损失，请求本院驳回泉山区政府的上诉。 徐州市人民政府、泉山区住建局均未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 一、关于诉讼主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，新新家具分厂作为被强制拆除房屋的权利人，可以提起本案诉讼。新新家具分厂系个体工商户，具备原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，新新家具分厂提供的泉山区政府征收决定、徐州市人民政府信访答复意见书、徐州市公安局泉山分局接处警情工作登记表、现场影像资料、车辆登记信息等证据，能够证实涉案房屋系基于泉山区三环西路高架沿线棚户区改造的征收项目，在房屋征收过程中被强制拆除，泉山区政府作为征收主体，实施了强制拆除行为，是本案的适格被告。新新家具分厂在一审中主张徐州市人民政府、泉山区住建局、七里沟街道办作为共同被告的证据不足。新新家具分厂上诉认为七里沟街道办是共同违法主体，但未提供充分的证据，该上诉理由缺乏事实根据，不能成立。原审法院驳回新新家具分厂对徐州市人民政府、泉山区住建局、七里沟街道办的起诉并无不当。 二、关于被诉行政行为的合法性。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一、二款规定:“实施房屋征收应当先补偿，后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”本案中，泉山区政府在征收过程中未就被征收房屋作出补偿的情形下，直接实施拆除，违反上述规定，应当确认该拆除行为违法。泉山区政府在原审中主张涉案房屋没有合法审批手续，故作为违法建设实施拆除，但仅提供了原徐州市规划局发送给泉山区政府的违法建设认定通知，没有证据证实泉山区政府向被拆除主体履行了《中华人民共和国行政强制法》规定的告知、陈述、申辩等相关程序，该主张不能成立。泉山区政府上诉主张系徐州市果园因收回租赁土地而拆除房屋，但徐州市人民政府的信访复核意见、徐州市公安局泉山分局的接处警情工作登记表，以及新新家具分厂提交的现场影像资料等证据，能够证实涉案房屋系基于泉山区三环西路高架沿线棚户区改造征收项目而被强制拆除，泉山区政府的该项上诉理由缺乏事实根据，上诉请求不能成立。原审法院判决确认泉山区政府实施拆除厂房的行政行为违法并无不当。 三、关于新新家具分厂要求行政赔偿的诉讼请求。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据该规定，本案强制拆除行为被确认违法，应当予以赔偿。在本案一审审理期间，七里沟街道办与新新家具分厂就被拆除房屋、附属物、搬迁过渡费用、停产停业、物品损失等达成房屋征收补偿协议，共计补偿8250000元，协议约定征收拆迁工作全部终结。李洪艳于2018年5月29日出具了停诉息访保证书，载明：“……我已与泉山区七里沟街道办事处达成征收补偿协议，我们所反映的问题已全部得到妥善解决。作为法人代表，我全权代表本人及家人保证今后绝不再因新新家具厂拆迁及补偿的问题提出任何要求，也不再因新新家具厂拆迁及补偿的问题到任何部门上诉上访，如有违反，均为无理上诉上访，且本人及家人自愿承担一切后果”。因新新家具分厂已经对涉案房屋及物品等相关权益进行了处分，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，原审法院判决驳回新新家具分厂要求行政赔偿的诉讼请求并无不当。 新新家具分厂在一审期间提出增加诉讼请求，主张其系被迫签订征收补偿协议，协议内容显失公平，要求确认征收补偿协议无效并予以撤销。鉴于该诉讼请求与本案诉讼属于不同法律关系，原审法院认为该项新增诉讼请求不属本案审查范畴，不予理涉，并不违反法律规定。此外，原审法院认为新新家具分厂提出的泉山区政府等工作人员违法违纪的问题，可通过其他途径主张权利，并无不当。 综上，上诉人新新家具分厂、泉山区政府的上诉理由和请求均不能成立，本院不予支持。原审法院判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐州市泉山区新新家具厂一分厂、徐州市泉山区人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  倪志凤 审判员  黄 河 审判员  张贞伟 二〇二〇年四月十七日 书记员  吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二十七条实施房屋征收应当先补偿，后搬迁。 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。 …… 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条第一款公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 第二十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 ……