河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫行赔终100号上诉人（一审原告）：梁雨，男，1992年7月15日出生，汉族，住河南省中牟县。委托代理人:徐勇、赵凤梅，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：郑州市郑东新区管理委员会。住所地:郑州市郑东新区商务外环路**。法定代表人:王鹏，该管委会主任。委托代理人:李丽莎，该管委会工作人员。委托代理人:黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：郑州市郑东新区豫兴路办事处。。住所地：郑州市郑东新区郑开大道**法定代表人：林庆超，该办事处主任。委托代理人：李勇，该办事处工作人员。委托代理人：朱妍，河南宇法律师事务所律师。一审第三人：郑州市郑东新区豫兴路办事处马仙李村村民委员会。住所。住所地：郑州市郑东新区豫兴路办事处马仙李村div>负责人：苏鹏，该村委干部。上诉人梁雨因与被上诉人郑州市郑东新区管理委员会（以下简称东区管委会）、郑州市郑东新区豫兴路办事处（以下简称豫兴路办事处）以及一审第三人郑州市郑东新区豫兴路办事处马仙李村村民委员会（以下简称马仙李村委会）行政赔偿一案，不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称一审法院）(2019)豫01行赔初96号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明，梁雨系河南省郑州市郑东新区豫兴路办事处（原河南省中牟县刘集乡）马仙李村村民，涉案宅基地原由梁文化使用，梁文化去世后，该宅基地及地上房屋由梁雨之父梁海旺（梁文化之侄）使用，后在此宅基地上翻建房屋一处由梁雨一家居住生活。2011年12月21日郑州市中牟产业园区管委会印发《关于印发郑州市白沙绿博组团合村并城工作实施方案的通知》（牟管委〔2011〕5号），第三条“合村并城规划”规定：按照郑州市《郑州市中牟产业园区村庄整合安置专项规划》，在白沙组团、绿博组团规划区内拟建7个安置小区。其中在白沙组团拟建白沙安置小区、刘集01号安置小区和刘集02号安置小区，计划安置21个自然村，约31000人。第四条“拆迁工作”第（一）“拆迁范围”规定：本方案所指拆迁范围为中牟产业园区规划区建设用地范围内的村庄。涉案被拆房屋的宅基地位于刘集02号安置小区建设范围内。后豫兴路办事处、马仙李村委会对涉案地上附属物进行了调查。至2015年10月，因未达成拆迁安置协议梁雨的房屋尚未被拆除。马仙李村委会于2015年10月15日召开村两委及村干部会议、16日召开全体村组干部和全体党员会议，强调本次拆迁任务的重要性、表示坚决完成拆迁任务，并决定：收回未拆迁户的集体土地宅基地使用权；按照马仙李拆迁补偿政策进行补偿，村组干部分包到户、采取措施、拆除到位。2016年5月3日，涉案宅基地上房屋被拆除。梁雨以该拆除行为系东区管委会、豫兴路办事处实施的违法强拆行为为由提起行政诉讼，同时提起本案行政赔偿诉讼,诉讼中，梁雨明确其诉讼请求为依法判令东区管委会、豫兴路办事处向其支付因违法强拆房屋造成的损失：对其安置不低于被强拆面积1341.52平方米的房屋或货币赔偿15832619.04元（1341.52＊11802）,2016年5月3日至2019年11月15日期间4人过渡费131200元（800＊4＊41），被砸物品损失5541元。一审法院另查明，豫兴路办事处出具马仙李村群众过渡期安置费发放情况说明，载明：马仙李村2014年10月进行整村拆迁，过渡期安置费是从签订征迁补偿安置协议之日起按照600元/人/月的标准发放过渡费，按照100元/人/月的标准发放交通补贴，按照100元/人/月发放生活补贴，三项标准总计为800元/人/月。一审法院认为：一、根据该院生效行政判决，豫兴路办事处作为东区管委会的下属单位，按照东区管委会的指示实施合村并城工作的相关行为，法律责任及后果应当由东区管委会承担，东区管委会是本案适格被告，豫兴路办事处不是本案适格被告，梁雨对豫兴路办事处的起诉应当予以驳回。二、东区管委会拆除梁雨房屋的行为违法，已由该院生效行政判决予以确认，针对涉案房屋原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，东区管委会依法应对梁雨的财产损失承担行政赔偿责任。综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为东区管委会对梁雨财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准和赔偿如何处理等问题。（一）关于被拆迁人财产损失的赔偿范围问题《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就违法强拆行政赔偿而言，如果没有违法强拆行为的介入，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，这意味着对上述“直接损失”之理解，不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房、过渡期安置费等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。本案中，如果梁雨在合村并城项目中未获得相应的补偿和安置，则其所主张的涉案房屋以及过渡期安置费等损失均应纳入行政赔偿范围。（二）关于被拆迁人财产损失的赔偿方式问题《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。如果房屋系因合村并城项目而被拆除，恢复原状已经不具备现实可能性，对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时，从切实保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发，如果被拆迁人未获得安置,行政机关还有提供拆迁安置房的义务，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权。（三）关于被拆迁人财产损失的赔偿标准问题面对违法强拆，行政机关在承担赔偿责任时应当遵循全面赔偿和公平合理的原则。为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。同时，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案，关于双方争议较大的涉案房屋的损失赔偿标准问题，对此，该院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持。”从该条款可以看出，集体土地被依法征收且未进行安置补偿是适用国有土地上房屋价值补偿标准的前提，本案并不符合上述条款规定的情形。在前期已对大部分被拆迁人按合村并城拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后，仅对梁雨的涉案房屋按国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准依据不足。故此，梁雨的该项主张不能成立，不予支持。（四）关于被拆迁人财产损失的赔偿处理问题东区管委会在确定行政赔偿标准与额度的过程中，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，对梁雨的损失赔偿，要填平补齐其受损的财产权利，确保其在同等条件下获得不低于其他被拆迁人所享受的拆迁安置补偿利益。同时，还要考虑到梁雨房屋被强拆至今未得到赔偿的客观情况，东区管委会应当切实弥补因违法拆迁所造成的各项损失，对梁雨作出公平合理的赔偿。对于搬迁奖励费、临时过渡安置费等损失赔偿问题，东区管委会应当按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额。鉴于有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要东区管委会进一步审查核实，同时考虑到本案合村并城涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明执法的角度出发，本案在损失赔偿处理问题上宜按照全面赔偿原则，由东区管委会对梁雨的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。应当指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，人民法院针对赔偿案件可以组织调解。本案审理期间因各方分歧过大难以达成调解协议。本案判决之后，东区管委会仍应积极协调当事人，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应当及时作出赔偿决定。梁雨如不服，仍有权依法寻求司法救济。综上，该院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条、第三十二条、第三十六条第（八）项的规定，判决：责令东区管委会于判决生效之日起九十日内对梁雨依法予以全面赔偿。梁雨上诉称，一审认定宅基地面积有误，且未明确涉案房屋面积；案涉土地被征收为国有，但未对土地和房屋实施征收补偿，一审判决对该事实未予载明；案涉土地有征收批复文件，合法的土地征收已覆盖不规范的合村并城拆迁；一审认为对被强拆的财产的赔偿不符合参照执行国有土地上房屋征收补偿标准错误；一审责令进行全面赔偿，对梁雨损失未直接进行评判，纯属程序空转。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判东区管委会、豫兴路办事处赔偿因违法强拆房屋造成的损失：对其安置不低于被强拆面积1341.52平方米房屋置换或货币赔偿15832619.04元，2016年5月3日至2019年12月25日期间4人过渡费134400元，被砸物品损失5541元。东区管委会辩称，梁雨所称一审认定基本事实错误或未予记载已查明相关直接影响其赔偿权利的事实不成立，一审认定赔偿标准并无错误，一审判决符合实际。请求驳回上诉，维持原判。豫兴路办事处辩称，案涉土地使用证载明土地使用面积为200平方米，三层以上面积为违法面积，即便进行赔偿，也应根据合法使用面积上的合法建筑计算赔偿款，并扣除已经支付的补偿款，梁雨要求参照国有土地上房屋征收补偿标准赔偿不符合法律规定；一审判决全面赔偿符合行政赔偿的原则和法律规定。请求驳回上诉，维持原判。马仙李村委会未提交意见。本院查明事实与一审查明事实基本一致。另查明，一审法院于2019年3月12日作出（2018）豫01行赔初192号行政赔偿判决后，东区管委会不服上诉至本院，本院于2019年9月27日作出（2019）豫行赔终259号行政赔偿裁定书，裁定撤销原判，发回重审。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项的规定，行政机关及其工作人员在行使职权时，违法征收、征用财产，侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。具体到本案，东区管委会未对案涉土地依法实施征收，也未依法给予补偿，即组织人员将梁雨房屋强制拆除，经行政诉讼确认强制拆除房屋的行为违法，东区管委会对其违法行为造成的损失应当承担赔偿责任。本案中，一审法院根据案件具体情况，判决东区管委会依法全面进行赔偿，有利于进一步明确梁雨原房屋的面积、价值、室内物品以及当地合法征收补偿的标准等情况，更有利于矛盾最终的妥善化解，并无不当，本院予以维持。梁雨的上诉理由不能成立，不予支持。届时，若东区管委会在判决规定的期限内仍未作出赔偿决定或者梁雨对东区管委会作出的赔偿决定不服，梁雨可再行向人民法院提起行政赔偿诉讼。鉴于一审法院此前曾对该案作出行政赔偿判决后被本院发回重审，相关部门在作出赔偿决定时，一定要兼顾个案与类案的利益平衡，认真核对房屋面积，依照法定程序重新确定房屋赔偿标准、房屋价值及各项费用，充分保障梁雨的合法权益。综上，一审判决认定事实清楚，处理结果并无不当，应予维持；梁雨的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审判长  李红芬审判员  张书强审判员  黄志远二〇二〇年四月二十二日书记员  吴 双