广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终300号上诉人（原审原告）：广州市环通建港工程有限公司，住所地广州市番禺区*****************，统一社会信用代码914********216624Q。法定代表人：廖思均，经理。委托代理人：黎炜业、易显书，均为广东海云天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区综合行政执法局，地址广州市南沙区**************、八楼。法定代表人：李君，局长。委托代理人：张琳，该局工作人员。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。上诉人广州市环通建港工程有限公司因与被上诉人广州市南沙区综合行政执法局责令限期改正通知一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2777号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，原告在广州市南沙区******有经营场所（以下简称涉案地址）。2019年1月10日，被告在涉案地址张贴穗综南责拆字[2019]50030号《责令限期拆除在建违法建设通知书》，记载：当事人，你单位于2019年1月10日在南沙街**村环通公司建设一栋建筑物施工，已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项和《广州市违法建设查处条例》第十七条之规定，通知如下：1.责令你单位立即停止违法行为；2.请你单位在2019年1月17日前自行拆除上述违法建设；3.不停止建设或逾期不拆除的，将依法采取强制拆除措施。因环通公司不服穗综南责拆字[2019]50030号《责令限期拆除在建违法建设通知书》，向本院提起行政诉讼，本院于2019年5月15日作出（2019）粤7101行初658号《行政判决书》，判决撤销被告穗综南责拆字[2019]50030号《责令限期拆除在建违法建设通知书》，该判决已发生法律效力。2019年5月20日，被告再次派员到涉案地址检查并拍照，检查笔录记载：环通公司进行三栋建筑物施工，为简易结构建筑物，总占地面积1498.25平方米，其中第一栋占地面积1058.25平方米（42.5米×24.9米），第二栋占地面积约240平方米（不规则形状），第三栋占地面积约200平方米（不规则形状），以上现场均为首层完工阶段，并投入使用，等等。被告现场张贴穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》，记载：你单位于2019年5月20日在南沙街**村环通公司建设三栋建筑物的行为，已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项和《广州市违法建设查处条例》第十七条之规定，通知如下：1.责令你单位立即停止违法行为；2.请你单位在2019年5月27日前自行拆除上述违法建设；3.不停止建设或逾期不拆除的，将依法采取强制拆除措施。2019年5月21日，被告再次派员到涉案地址检查、拍照，并现场张贴穗综南询字[2019]50357号《询问通知书》及穗综南责字[2019]50408号《责令限期改正通知书》，通知当事人于次日携带有关资料接受询问并责令立即停止违法行为。2019年8月15日，被告对环通公司作出《关于撤回对环通建港工程有限公司相关法律文书的通告》，通告因机构改革，原南沙街城管执法队于2019年5月16日更名为南沙街综合行政执法大队，故撤销当时以南沙街城管执法队名义发出的穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》、穗综南询字[2019]50357号《询问通知书》及穗综南责字[2019]50408号《责令限期改正通知书》。因被告改正原行政行为，该院询问原告是否撤诉，原告表示不撤诉。另查明，被告原名称为广州市城市管理综合执法局南沙区分局，2019年5月16日，被告名称变更为广州市南沙区综合行政执法局，仍具有行使城市管理领域法律、法规、规章规定的行政处罚权的职能。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”被告于2019年5月20日到涉案地址检查并现场张贴穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》，又于2019年5月21日再次派员到涉案地址检查、拍照，并现场张贴穗综南询字[2019]50357号《询问通知书》及穗综南责字[2019]50408号《责令限期改正通知书》，可知被告作出的穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》并非终局的行政行为，而是作出终局行政行为前的过程性行为，被告仍需对涉案建设行为进行调查询问；且被告又于2019年8月15日对环通公司作出《关于撤回对环通建港工程有限公司相关法律文书的通告》，通告撤销穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》、穗综南询字[2019]50357号《询问通知书》及穗综南责字[2019]50408号《责令限期改正通知书》，因此穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》并未对原告的权益造成实际影响。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（八）项、第（十）项的规定，裁定驳回原告广州市环通建港工程有限公司的起诉。上诉人广州市环通建港工程有限公司不服原审裁定，向本院提起上诉称，原审法院以被诉行政行为“并非终局性行政行为，而是做出终局行政行为前的过程性行为，被告仍需对涉案建设行为进行调查询问”，“且被告已于2019年8月15日撤消了相关法律文书”，因此“未对上诉人的权益造成实际影响”为由驳回我方起诉，我方认为原审法院的这两个理由不能成立：1、原审法院违背了法律统一适用的原则。2019年1月10日，被上诉人的前身原广州市城市管理综合执法局南沙区分局基于同一事实、同一理由、同一证据、同一程序，针对同一标的物、同一主体，作出了与本案被诉行政行为相同的行政行为，即穗综南责拆字[2019]50030号《责令限期拆除在建违法建设通知书》。次日，原审法院以案号（2019）粤7101行初658号案受理。被上诉人当时的答辩与其在本案中的答辩相同，即认为其行为属于所谓的“并非终局的行政行为，而是做出终局行政行为前的过程性行为，仍需对涉案建设行为进行调查询问”。2019年5月15日，原审法院作出（2019）粤7101行初658号行政判决，认定“涉案通知认定当事人违法建设施工，并载明了完整的处理结果，对当事人的权益造成实质性影响，因此对被告的上述观点本院不予支持”，从而判决撤销该通知书。但本案中，针对相同的行政行为，原审法院作出了相反的认定，显然违反了法律统一适用的原则。2、原审法院认定被上诉人作出的穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》“并非终局的行政行为，而是做出终局行政行为前的过程性行为，被上诉人仍需对涉案建设行为进行调查询问”站不住脚。首先，正如原审法院在（2019）粤7101行初658号判决中所言，穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》认定上诉人违法建设施工，并载明了完整的处理结果，对上诉人的权益造成了实质影响。其次，该通知书若非终局性行为而是过程性行为，那么为何可作出上诉人违法建设施工的认定，并责令上诉人自行拆除，同时还言明在不自行拆除的情况下，其将强制拆除？再次，该通知书无疑是一个行政决定。调查询问是作出行政决定的前置程序，原审法院的认定等于说行政机关可先做行政决定后再调查询问，这显然与行政程序和行政诉讼的目标背道而驰。3、2019年8月15日《关于撤回对环通建港工程有限公司相关法律文书的通告》是无效的，原审法院未认真查明事实。穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》使用的是“广州市城市管理综合执法局南沙区分局”的执法专用章，即以“广州市城市管理综合执法局南沙区分局”的名义作出的。但应诉的是被上诉人。开庭时被上诉人解释说“广州市城市管理综合执法局南沙区分局”的职权于2019年4月24日开始由其行使，只是因为当时（2019年5月20日）新的公章还未启用，所以仍沿用旧章。且不论其所述是否真实，既然被上诉人在2019年7月23日出庭应诉，那么当时新公章应该启用了，也就是说如果被上诉人确实在2019年8月15日作出《关于撤回对环通建港工程有限公司相关法律文书的通告》，那么该通告应以被上诉人的名义作出，且应加盖新公章。但实际上该通告仍使用的是已经不存在的“广州市城市管理综合执法局南沙区分局南沙街执法队”的印章。以不存在的单位的名义作出的行政行为显然是无效的，原审法院以一个无效的行政行为作为裁判依据令人匪夷所思。综上所述，请求二审法院：1、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2777号行政裁定；2、指令广州铁路运输法院继续审理本案。被上诉人广州市南沙区综合行政执法局辩称，1、一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，应当予以维持。上诉人对我局2019年5月20日作出的穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》不服提起本案诉讼。但2019年5月21日我局又进行现场检查，并作出穗综南询字[2019]50357号《询问通知书》及穗综南责字[2019]50408号《责令限期改正通知书》。由此可知，本案所诉的穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》并非最终的行政行为，仅是过程性行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（六）项的规定，不属与人民法院行政诉讼受案范围。一审认定事实清楚，适用法律法规正确，并无不当。而（2019）粤7101行初658号案涉及的穗综南责拆字[2019]50030号《责令限期拆除在建违法建设通知书》与本案情况不一样，其作出后并没有新的行政行为作出，因此两案适用法律规定不一样，最终导致的裁判结果不一样，并不违背法律统一适用的原则。2、2019年8月15日作出的《关于撤回对环通建港工程有限公司相关法律文书的通告》是合法有效的。2019年8月15日作出的《关于撤回对环通建港工程有限公司相关法律文书的通告》之所以加盖“广州市城市管理综合执法局南沙区分局南沙街执法队”印章，主要是机构改革新印章尚未启用的缘故，不影响该通告的效力。南沙街执法队是我局下属机构，其作出的行政行为仍应由我局承担责任，所以《关于撤回对环通建港工程有限公司相关法律文书的通告》仍是由我局承担责任的行政行为，具有撤销涉案穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》的效力。综上，涉案穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》仅是过程性行为，且已被撤销，并未对上诉人合法权益产生实际影响。一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。综上，请求法院驳回上诉人诉讼请求。经审查，原审法院查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。另查明，原审法院对原告广州市环通建港工程有限公司不服被告广州市城市管理综合执法局南沙区分局责令限期改正通知一案作出（2019）粤7101行初658号《行政判决书》，该院认为：“……被告认为涉案通知是过程性行为，但被告确认至本案开庭时并未有进一步行政行为，且涉案通知认定当事人违法建设施工，并载明了完整的处理结果，对当事人的权益造成实质影响，因此对被告的上述观点本院不予支持。”以上事实，有（2019）粤7101行初658号《行政判决书》予以证实。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被上诉人认为上诉人存在违法建设行为，于2019年5月20日对上诉人作出穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》，责令其立即停止违法行为，并于2019年5月27日前自行拆除违法建设，逾期不停止或不拆除的，将采取强制拆除措施。后被上诉人于2019年5月21日再次进行现场检查，对上诉人作出《询问通知书》《责令限期改正通知书》，责令上诉人立即停止违法行为并要求其接受询问调查。由此可见，被上诉人在作出《责令限期拆除在建违法建设通知书》后，仍需履行相应的调查、听取陈述和申辩等程序，之后才能作出行政处理决定。即穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》是违法建设行政处理决定的前置程序，属于过程性行为。此外，穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》已被被上诉人作出的《关于撤回对环通建港工程有限公司相关法律文书的通告》撤销，不再对上诉人的权利义务产生实质性影响。原审法院认为穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》是作出终局行政行为前的过程性行为，且对上诉人的合法权利义务不产生实际影响，并无不当，本院予以支持。关于上诉人提出原审法院法律适用不统一的上诉主张。在（2019）粤7101行初658号案中，该案被告广州市城市管理综合执法局南沙区分局（亦为本案被上诉人的前身）在开庭前并未有进一步行政行为，且该案被诉穗综南责拆字[2019]50030号《责令限期拆除在建违法建设通知书》载明了完整的处理结果，故应视为终局行为。而本案中，穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》虽然也载明了处理结果，但如前所述被上诉人还需进行后续的调查等程序，因此通知中的处理结果并非最终处理结果，不具有终局性。两案案情不同，(2019)粤7101行初658号行政判决对本案处理不具有参照性，对上诉人的该项上诉理由，本院不予支持。关于上诉人提出的《关于撤回对环通建港工程有限公司相关法律文书的通告》由业已不存在的“广州市城市管理综合执法局南沙区分局南沙街执法队”的名义作出，是无效行政行为的上诉理由。行政机关的派出机构以自己名义作出行政行为但不具有独立承担法律责任的能力时,应由行政机关作为被告参加行政诉讼并承担相应的法律责任。行政机关被撤销或者职权变更的，应由继续行使其职权的行政机关承担相应的法律责任。本案中，《关于撤回对环通建港工程有限公司相关法律文书的通告》已明确原南沙街城管执法队于2019年5月16日更名为南沙街综合行政执法大队，该通告落款为“南沙街综合行政执法队”，并加盖广州市城市管理综合执法局南沙区分局南沙街执法队公章。南沙街综合行政执法队有权撤销自己先前所做行政行为，且其作为被上诉人的下属机构，其以自己名义作出行政行为的法律后果应由被上诉人承担，因此《关于撤回对环通建港工程有限公司相关法律文书的通告》对被上诉人有拘束力，亦具有撤销穗综南责拆字[2019]50123号《责令限期拆除在建违法建设通知书》的效力。上诉人提出的该通知书无效的上诉理由不能成立。综上所述，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当,应予维持。上诉人的上诉理由不能成立,对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张 戈审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇二〇年三月三十一日法官助理  吴悠铮书 记 员  黄英华