江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0691行初1219号原告郭某某，男，1977年2月15日生，××族，住如皋市。被告南通市自然资源和规划局，住所地南通市崇川区工农南路**。法定代表人魏钦稳，职务局长。应诉负责人冯平，职务副局长。委托代理人严伟，该局工作人员。委托代理人张晓梅，北京大成（南通）律师事务所律师。原告郭某某不服被告南通市自然资源和规划局（以下简称南通市自然资源局）行政复议一案，于2019年9月26日向本院邮寄起诉材料，后经本院释明后于10月29日向本院补正相关材料。本院于2019年11月4日立案受理后，于11月7日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告在规定期限向本院提供了答辩状及相应的证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭进行审理，原告郭某某、被告南通市自然资源局应诉负责人冯平及委托代理人严伟、张晓梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月17日，被告南通市自然资源局作出通自然资行复〔2019〕18号驳回行政复议申请决定书（以下简称18号复议决定书），认为郭某某单独就如皋市自然资源局受理听证申请与否提起行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回郭某某的行政复议申请。原告郭某某诉称，其系杨花桥村集体经济组织成员，居住于如皋市××号，在该村拥有合法住宅及承包耕地。原告发现皋征告[2019]第80号《征地告知书》后就向如皋市自然资源局申请听证。2019年4月22日，如皋市自然资源局以原告非集体经济组织成员为由拒绝受理申请人的听证申请并作出不予受理听证申请通知书。原告不服该通知书，依据行政复议法向南通市自然资源局申请行政复议。2019年9月20日，南通市自然资源局作出18号复议决定书，以案涉听证是程序性、过程性行为，对原告的权利义务并不产生实际影响为由驳回原告行政复议申请。原告认为，18号复议决定书认定事实不清，适用法律错误，故诉至法院请求撤销被告南通市自然资源局作出的18号复议决定书，并责令其依法受理原告的复议申请。原告向本院提供了身份证复印件、不予受理听证申请通知书、18号复议决定书。被告南通市自然资源局辩称，一是18号复议决定书认定事实清楚。皋征告[2019]第80号《征地告知书》拟征土地位置为城南街道杨花桥村集体、杨花桥村28、32、36、37、38组；皋征告[2019]第81号《征地告知书》拟征土地位置为城南街道育华村集体、育华村29、30组。而根据如皋市城南街道杨花桥村村委会书面说明材料，原告系杨××组经济组织成员，其宅基地和承包地在杨××组范围内。二是如皋市自然资源局受理案涉征地听证申请与否对原告的权利义务不产生独立的实际影响。土地征收部门告知被征收人拟征土地的补偿标准、安置途径、听证权利以及组织听证仅仅是土地征收过程中的程序性行为，不直接设定当事人的实体权利。因此，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出案涉复议决定符合法律规定。三是被告作出18号复议决定书的程序合法。综上，请求驳回原告的起诉。被告南通市自然资源局向本院提交如下证据：1.原告郭某某寄送的行政复议申请材料，证明原告向被告提出行政复议申请；2.通自然资行复〔2019〕18号《行政复议答复通知书》及送达回证，证明被告依法办理原告行政复议申请；3.如皋市自然资源局提交的《行政复议答复书》及相关证据材料，证明如皋市自然资源局在法定期限内进行答复并提交了相关证据材料；4.18号行政复议延期审理通知书及邮寄送达凭证，证明被告依法告知延期审理情况；5.18号复议决定书及邮寄送达凭证，证明被告依法审理办结了原告提出的行政复议申请。经审理查明，原告郭某某系如皋市城南街道杨××组集体经济组织成员，其宅基地和承包地在39组范围内。2019年4月15日，如皋市自然资源局作出了皋征告〔2019〕第80号《征地告知书》和皋征告〔2019〕第81号《征地告知书》，拟征收城南街道杨花桥村集体，杨花桥村28、32、36、37、38组范围内集体土地约15.5536公顷；城南街道育华村集体，育华村29、30组范围内集体土地约10.6548公顷。同时告知被征地的农村集体经济组织和农户对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利。2019年4月17日，原告郭某某向如皋市自然资源局寄送《听证申请书》，申请听证。2019年4月22日，如皋市自然资源局作出《不予受理听证申请通知书》，告知原告“您并非上述集体经济组织成员，本次征地事项与您无利害关系，根据《国土资源听证规定》第二十四条第三项的规定，您提出的听证申请我局不予受理”。同日，如皋市自然资源局向原告郭某某进行了邮寄送达。2019年6月21日，原告郭某某向被告南通市自然资源局邮寄了行政复议申请。被告南通市自然资源局于2019年6月22日收悉该申请并予以受理，后于2019年7月1日通知如皋市自然资源局进行答复。因案件审理需要，被告南通市自然资源局于2019年8月20日决定延期至2019年9月20日，并于9月21日将该延期审理通知书邮寄送达原告郭某某。2019年9月17日，被告南通市自然资源局作出18号复议决定书，并9月19日向原告郭某某及如皋市自然资源局进行了邮寄送达。以上事实有原、被告提供的证据及当庭陈述予以证实。本院认为，原告郭某某的本次行政复议申请不符合行政复议法的受理条件，被告南通市自然资源局作出驳回复议申请的决定并无不当。行政复议与行政诉讼都是特定人在其合法权益受到行政行为侵害时，可以选择的具有法律强制力的救济途径。行政复议与行政诉讼在受理范围、主体资格等方面有着共同的限制。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。根据上述规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为也不属于行政复议法规定的行政复议范围。就本案而言，原告郭某某对如皋市自然资源局未受理其听证申请不服而提起行政复议。根据《中华人民共和国土地管理法》和《征收土地公告办法》的规定，土地征收部门告知被征收人申请听证的权利以及依法组织听证，仅仅是土地征收过程中程序性的行为。听证行为本身不能直接设定当事人的实体权利，只是土地征收行为中的程序性、过程性行为，对当事人的权利义务并不产生独立的实际影响。当事人通常不能对过程性行为单独提起行政复议或诉讼，否则必将使一项独立的、完整的行政行为“支离破碎”。这样不仅影响行政效率和效果，对当事人的权益也无实质性的保护意义，更违背行政复议和诉讼制度的目的。故原告郭某某单独就不予受理听证的行为提起行政复议不属于行政复议法规定的行政复议范围。被告南通市自然资源局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出驳回郭某某的行政复议申请的决定符合法律规定。同时被告于2019年6月22日受理原告的行政复议申请，后于2019年8月20日作出延期决定并予以告知，并经审查后于9月17日作出18号复议决定书并予以送达，其程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上，被告南通市自然资源局作出的18号复议决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告郭某某的主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郭某某的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告郭某某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  陈金平人民陪审员  陈 莉人民陪审员  陆惠球二〇二〇年四月十三日书 记 员  徐 烨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。