山东省日照市岚山区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1103行初15号原告汪照庆，男，1980年9月25日出生，汉族，住日照市东港区。委托诉讼代理人李政，山东辰静（日照）律师事务所律师。委托诉讼代理人黄晓敏，山东辰静（日照）律师事务所律师。被告日照经济技术开发区管理委员会，住所地日照市温州路**。法定代表人徐淑利，主任。委托代讼代理人袁昊晨，日照经济技术开发区法制办主任。委托诉讼代理人高凤，山东东方太阳律师事务所律师。被告日照市东港区北京路街道办事处，住所地日照市东港区临沂南路**，统一社会信用代码113711000043288042。法定代表人杨宗祥，主任。出庭应诉负责人王**，北京路街道办事处副主任。委托诉讼代理人刘玉梅，山东律苑律师事务所律师。被告日照市东港区北京路街道汪家台村民委员会，统一社会信用代码54371102ME05113700。法定代表人汪照进，主任。委托诉讼代理人朱凯华，山东律苑律师事务所律师。原告汪照庆诉被告日照经济技术开发区管理委员会、日照市东港区北京路街道办事处、日照市东港区北京路街道汪家台村民委员会行政强制及行政赔偿一案，日照市中级人民法院于2019年3月12日作出（2019）鲁11行初6号行政裁定书，裁定将本案移送本院审理。本院立案后，在法定期限内向被告送达了行政起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人李政、黄晓敏，被告日照经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）的委托诉讼代理人袁昊晨、高凤，被告日照市东港区北京路街道办事处（以下简称北京路街道）出庭应诉负责人王**及其委托诉讼代理人刘玉梅，被告日照市东港区北京路街道汪家台村民委员会（以下简称汪家台村委会）的委托诉讼代理人朱凯华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告汪照庆向本院提出诉讼请求：1.请求依法确认三被告强制拆除原告的渔业仓库行的行政行为违法；2.请求依法判令三被告赔偿原告财产损失；3.诉讼费由被告承担。事实和理由：2017年6月9日，被告强制拆除了原告于2001年9月17日经日照市东港区人民政府批准建设的渔业仓库。被告建设的渔业仓库为合法建筑，并一直在此居住。被告曾因涉案渔业仓库被强制拆除一事向日照经济技术开发区人民法院提起民事诉讼，请求被告汪家台委会赔偿房屋等财产损失，但被告开发区人民法院、日照市中级人民法院均裁定驳回起诉。涉案渔业仓库系以上三被告共同所为,故请求法院确认三被告的行政行为违法,并赔偿原告房屋等财产损失。被告开发区管委会辩称，原告所诉的被告开发区管委会不适格。涉案房屋系被告汪家台委会组织实施拆除，系被告汪家台委会的村民自治行为,其有权依照法律规定管理本村的属于村集体所有的土地和其他财产，被告开发区管委会无权干涉。被告开发区管委会既未参与也未实施，对强制拆除涉案渔业仓库一事并不知情。涉案渔业仓库所使用的土地属于集体所有的土地，并非原告所诉的系征收拆迁安置补偿范围内的房屋土地。原告所诉的室内财物损失也与被告开发区管委会无关，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告北京路街道辩称，其亦属于不适格的被告。被告北京路街道并未对涉案渔业仓库实施任何拆除的行为，也未指令被告汪家台委会对涉案渔业仓库实施拆除。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条的规定，村民委员会是村民自我管理，自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项。因此，原告请求确认被告北京路街道行政行为违法没有事实和法律依据，故请求驳回原告的诉讼请求。被告汪家台委会辩称，强制拆除涉案渔业仓库，是村民自治行为，村民委员会依法不属于负有行政管理职责的行政主体，强制拆除不是行政行为。原告在本村已拥有合法宅基地房屋，对于其所居住的渔业仓库的拆除，不享有依法征收征用土地房屋获得安置补偿，且涉案渔业仓库是原告未经上级主管部门批准擅自扩建，因建设需要村委会有权收回该集体土地使用权。在做原告工作无效的情况下，经本村民委员会研究决定将其强制拆除。涉案渔业仓库系被告汪家台委会依法拆除，在拆除过程中未对原告的物品造成任何损坏，不存在赔偿损失问题，原告所诉没有事实和法律依据。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告开发区管委会认为对涉案渔业仓库的强制拆除并非为被告开发区管委会所拆除，对此也不知情，故被告开发区管委会无证据提交。被告北京路街道对证据的提交情况同被告开发区管委会，亦无证据提交。被告汪家台委会提供如下证据：1.汪洪堂与汪照庆系父子关系的证明；2.不动产登记中心查询记录，山东省城镇私房所有权有关资料及房屋所有权审批材料各一份，证明汪照庆的父亲汪洪堂在建设渔业仓库时在汪家台已拥有合法的宅基地房屋。根据土地管理法规定，村民一户只能拥有一处宅基地。因此，原告对涉案拆除的房屋无权要求被告汪家台委会对其渔业仓库被拆除而要求安置房屋产权。原告请求确认被告汪家台委会实施行政行为违法，并请求赔偿财产损失没有法律和事实依据。3.汪家台委会会议记录复印件一份。证明对涉案渔业仓库的强制拆除是经过村委员研究决定，并在做原告的工作无效后的情况下以村民自治形式实施强制拆除的，此不违反村民委员会组织法的规定；4.视频资料光盘一份。证明涉案房屋以村民自治形式组织实施拆除，拆除时对其涉案房屋内物品进行全部清空，原告在现场而拒不接收被清空出房屋的财物，有可能因此导致损失的扩大，对于由于原告的原因故意造成损失扩大的，属于不合理的损失赔偿请求，应由原告自行承担。经庭审质证，原告认为，对证据1父子关系证明材料真实性没有异议。对证据2不动产登记中心查询结果，真实性没有异议。但对它的证明目的有异议，原告主张请求赔偿损失，而不是拆迁房屋安置。对证据3汪家台会议记录，真实性不能确定，该证据证明村委会经过会议决定拆除涉案渔业仓库不合法。对证据4视频资料光盘的内容没有异议。综上，被告汪家台委会提交的上述证据与原告的诉请无关联性，不应予以认定。涉案渔业仓库是经过日照市东港区人民政府批文批复建设，且对加盖的厂房也是通过村委会同意后才进行建设的。被告的强行拆除行为造成了房屋及厂房内财产损失，根据侵权责任法和物权法规定，被告应当赔偿原告的财产损失。原告汪照庆向法庭提供如下证据：1.公证书及光盘一份。证明属于原告的涉案渔业仓库坐落位置及附属设施状况。2.证明材料一份。原告之父汪洪堂在汪家台土地上建设渔业仓库，经过了被告汪家台委会同意，手续合法；3.日照市东港区人民政府作出的东政土字［2001］170号文件一份。证明日照市东港区人民政府同意被告汪家台委会使用本村部分非耕地，用于建造渔业仓库和养殖场，具有合法用地手续；4.被告汪家台委会2017年4月24日发给原告拆除渔业仓库的通知和2017年5月12日发给原告土地收回通知各一份。证明被告拆除原告房屋的原因是建设深圳路，深圳路作为城市道路，占用农村集体土地，依法应当由市、县级行政机关进行土地征收，发布公告，组织听证，进行征地拆迁补偿，而被告并没有履行上述征地程序，仅以村委会发出通知要求原告自行拆除是违法的；5.受案登记表一份。证明2017年6月9日原告向日照市公安局日照经济技术开发区分局臧家荒边防派出所报案，报案事由是被告于2017年6月9日将原告的房产擅自强行拆除；6.公安派出所对汪运堂、汪盛华、李云霞的询问笔录各一份。证明被告汪家台委会支部书记汪军堂带领村委人员和有关拆迁工作人员未经原告同意未通知原告即进行强拆；原告的涉案渔业仓库房产占地面积约600多平方米，是经过被告汪家台委会同意后扩建的；被告汪家台委会强拆过程中损坏了原告的财产，包括加工牡蛎的机器、家具、一台大冰柜及衣物等；原告曾向被告汪家台委会交纳办证费，但被告汪家台委会没有为原告办理房产证明；拆迁补偿不公平，与原告同期拆除渔业仓库的汪华堂、汪财堂两户相比，每户各补偿了一套180平方米的安置房，而被告汪家台委会仅支付原告5万左右的补偿款。7.公安派出所对被告汪家台委会成员汪军堂、汪照凯、金光文、汪玲、汪志堂、金伟的询问笔录各一份。证明原告的渔业仓库是经过被告汪家台委会同意建设，且有合法用地手续；被告汪家台委会等人未经原告同意未通知原告即进行强拆；原告的渔业仓库房产面积约600多平方米，是经过被告同意后扩建的；被告强拆过程中损坏了原告的有关财产；拆迁补偿标准不同，同样是渔业仓库，汪华堂、汪财堂两户各补偿了一套180平方米的安置房，原告按每平米80元赔偿；被告北京路街道就拆迁问题对被告汪家台委会作出指示，要求尽快完成拆迁。8.日照经济技术开发区人民法院作出的（2018）鲁1191民初821号民事裁定书、日照市中级人民法院作出的（2018）鲁11民终2341号民事裁定书各一份。证明原告曾针对被告汪家台委会提起过财产损害民事诉讼，但均以拆迁不属于民事诉讼受案范围为由，驳回了原告的起诉；9.日照市国土资源局日照经济技术开发区分局作出的《日照市国土资源局日照经济开发区分局关于汪家台拟征收土地补偿安置方案》一份。证明涉及到被告开发区管委会辖区内征地补偿事宜，已经开发区管委会研究同意，并由被告北京路街道、被告汪家台委会落实。综上，三被告对违法拆除原告房屋的行为均构成违法。被告开发区管委会认为，对证据1真实性需要核实。根据证据1的内容来看，原告事前去申请公证时就声称房屋将被拆除。由此可以说明，被告汪家台委会在拆除原告房屋时向原告下发了通知，该公证书时间是2017年6月14日，而拆除时间是2017年6月9日，时间不一致，不能证明公证处在制作时现状与拆除时现状是一致的。原告已经事前知道房屋将要被拆除，就应当采取合理措施降低损失。对证据2真实性不能确定。不能证明材料当中四个人签字捺印是其本人签字捺印，如果该证明真实，该四位证人只能证明渔业仓库是批给汪家台的，而不是批给本案原告自己的。对证据3因系复印件对其真实性不予认可。即使该证据是真实的，从内容上来看，涉案渔业仓库是批复给汪家台委使用，而不是批复给原告使用。对证据4真实性没有异议，证明被告汪家台委会在拆除涉案渔业仓库前，已经给原告下发了拆除通知和收回集体土地使用权通知，同时还证明对涉案渔业仓库的强制拆除行为是被告汪家台委会的行为，而不是被告开发区管委会的行为。对于证据5真实性有待核实。但是，通过该证据也证明了拆除行为是被告汪家台委会的行为，而不是被告开发区管委的行为。对证据6汪运堂的询问笔录，汪运堂在该笔录当中明确渔业仓库是东港区土地管理部门批给汪家台委的，所以涉案房屋的土地使用权应当是被告汪家台委，而不是原告个人的。涉案房屋是由汪洪堂等人建设，没有原告汪照庆，也就是说，原告汪照庆对于渔业仓库的权益无权主张，汪盛华的陈述意见与本案无关联性，李云霞系原告汪照庆之妻，其陈述意见相当于原告的陈述意见，且证明内容也与事实不符。其陈述涉案渔业仓库是汪洪堂建设，对于认定涉案房屋属于渔业仓库没有异议，只是因为存在攀比心理才要求赔偿。对证据7对被告汪家台委干部的询问笔录真实性无异议。上述被调查人陈述意见，一致认为拆迁原告房屋是被告汪家台委会，并且召开了村两委会议决定的，对于房屋的性质认定以及补偿标准也是由被告汪家台委会决定的。本案拆除原告房屋的行为，是被告汪家台委会的村民自治行为，而不牵涉被告开发区管委会；上述被调查人均证明在拆除原告房屋前，被告汪家台委会曾给原告下达过两次通知。因此，原告有义务对于房屋内的相关物品进行及时处置；上述被调查人均证明在拆迁过程当中对于原告的相关财物均已采取了相应的保护措施。上述被调查人均证实了涉案渔业仓库无审批手续、无房产证、无土地使用权证，且土地使用权属归被告汪家台委会村集体所有，即使村集体同意他们建设渔业仓库，也只是临时性建筑，而非永久性建筑。因此，作为土地使用权利所有权人汪家台委会有权对上述土地使用权予以收回。上述被调查人陈述的意见不同之处，应做如下正确理解：上述被调查人与本案原告均系同村村民，很大程度上存有不愿得罪人的心理，也有被调查人与本案原告存在一定的亲属利害关系，比如，被调查人金光文与被拆迁人汪照庆系舅舅和外甥的关系。无论被调查人如何陈述其各自意见，涉案渔业仓库建设是否合法，应当依据法律和事实来认定，而不是依据上述被调查人的个人观点来认定。对证据8真实性无异议，但对证明目的不能证明原告主张成立。对证据9真实性无异议，被告汪家台委会决定收回渔业仓库所占用的集体土地，是根据日照市人民政府决定，而不是根据被告开发区管委会或者其他有关部门决定。该文件只是证明对于征收汪家台委土地的一个补偿方案，而不是行政命令或者行政决定，涉案仓库被拆除的时间是在2017年6月9日，但该文件下发时间是在2018年，以上事实充分说明，2017年6月9日被告汪家台委会拆除原告房屋时是行使了村民自治的权利，而不是相政府或者行政部门的具体行政行为。综上，原告提供的上述证据，均不能证明被告开发区管委会参与或者实施了对涉案渔业仓库的强制拆迁活动，不属于被告开发区管委会的行政行为。原告对被告开发区管委的诉求理由不成立。被告北京路街道对上述证据的质证意见同被告开发区管委会。被告汪家台委会对上述证据的质证意见亦同上。本院对上述证据认证如下：对被告汪家台委会及原告提供的证明材料真实性，本院均予以确认。经审理查明，2001年9月17日，日照市东港区人民政府作出东政土字［2001］170号《关于石臼街道金家沟村等补办用地手续的批复》文件，同意被告汪家台委会使用本村的部分非耕地453.3平方米，用于建设渔业仓库,以及使用部分非耕地建设养殖场。经被告汪家台委会研究同意，将上述批准使用的非耕地许可给村民汪运堂、汪洪堂等人建设渔业仓库，以及许可村民汪盛华建设养殖场。渔业仓库主要用于渔业生产而储存网具等，未取得房产证和土地使用权证。汪洪堂建设渔业仓库后来转由其子汪照庆使用。该建设用地性质仍属于村集体所有的土地。建设渔业仓库时未经批准均擅自进行扩建。涉案渔业仓库坐落于汪运堂的渔业仓库西边，房屋四间，院内有二层平房及院墙，占用面积约600平方米。原告王照庆及其父亲汪洪堂在本村内各自已拥有自己的宅基地房屋。因日照市深圳路修路需要，应予立即拆除汪洪堂、汪运堂建设的渔业仓库和汪盛华建设的养殖场。被告汪家台委会与被拆迁户进行协议拆迁，给予涉案渔业仓库补偿款每平方米80元，双方未能达成补偿协议。2017年4月24日、5月12日，被告汪家台委会两次向原告下达了拆除渔业仓库和通知，原告未自行拆除。被告北京路街道工作人员曾多次到汪家台委会进行组织、指导和协调拆迁。2017年6月9日，被告汪家台委会经村两委会议决定，对涉案渔业仓库给予强制拆除。在强制拆除过程中，原告汪照庆的妻子李云霞在场，对原告室内物品未给造成损坏。原告对造成室内财物损坏请求赔偿损失的主张，未能提供充分的证据予以证明。2018年5月23日，原告汪照庆对被告汪家台村委会向日照经济技术开发区人民法院提起损害赔偿民事诉讼，日照经济技术开发区人民法院依法裁定驳回了原告的起诉，原告上诉后二审维持原裁定。为查明涉案渔业仓库拆除时的财产价值，经原告申请，本院于2019年10月16日委托了日照仁和信价格评估有限公司进行成本重置的价格认定。日照仁和信价格评估有限公司出具评估报告认定涉案房屋财产价值为176800元。为此支出评估费3000元（原告已预交）。本院认为，本案争议的焦点是：被告开发区管委会、被告北京路街道是否为本案的适格被告；被告汪家台委会实施的强制拆除行为应否承担行政责任；被告对原告请求的房屋财产损失是否应当承担行政赔偿责任。为修建日照市深圳路需要，对原告的涉案渔业仓库应予拆除。对于此类项目的用地与征收拆迁工作，应当根据土地性质的不同，分别依照《中华人民共和国土地管理法》或者《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件和程序进行。征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不能假基层群众性组织以村民自治的形式进行。法律、法规、规章并未授权村民委员会具有行政管理职能，不具有行政主体资格。即使对因历史原因形成的城中村的改造，村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应当遵照执行，但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。在现行土地和房屋征收补偿的法律法规框架内，基于“旧城改造”、“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民委员会村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定的前提下，通过村民自治的方式决定建设项目和补偿项目事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题。但在未经协商一致情况下，村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。我国法律对强制搬迁合法房屋的步骤程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第二款规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”被诉强制拆除行为虽然形式上表现为被告汪家台委会实施，但村民委员会等自治组织仅系被告北京路街道的行政助手和行政辅助者。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。被告北京路街道为如期完成涉案拆迁工作，还专门委派工作人员到汪家台委会召开会议，参与组织、指导，督促村委会尽快完成拆迁任务。结合法律规定和案件事实证据，以及对土地争议用途等情况综合判断，对涉案渔业仓库的强制拆除，不应当认定系汪家台委会自主实施，而应当认定系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中给予共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。故本案的适格被告为北京路街道办事处,其应当对被告汪家台委会实施的强制拆除行为承担行政法律责任。本案不涉及被告开发区管委会对强制拆除渔业仓库也进行了组织、参与和实施，故被告开发区管委会主张其不是本案的适格被告，不承担法律责任，本院予以支持。涉案渔业仓库坐落土地虽为集体建设用地，但该房屋自2001年建设以来经过了较长时间，在所有权人建设时已取得有关使用土地批复和村委会同意的情况下建设了渔业仓库，在使用过程中亦未有任何行政部门对该房屋作出属于非法建筑或临时性建筑的认定并责令原告拆除。故对该房屋在征收征用时需要拆除应当给予合理的补偿。强制拆除也应当按照法定程序先补偿后进行拆除。而本案被告进行强制拆除未能按照行政强制法的规定进行，强制拆除程序违法，原告请求确认行政机关的行政行为违法理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权违法侵犯公民、法人和其他组织财产权造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。对本案已经被强制拆除的渔业仓库财产价值所作出的评估认定，评估程序合法，本院予以确认。综上所述，对原告请求确认被告北京路街道行政行为违法，并且因强制拆除行为所造成的渔业仓库财产损失予以行政赔偿，本院予以支持。对原告的其他诉讼请求，本院不予支持。本院经对双方当事人和解未果，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项的规定，判决如下：一、确认被告日照市东港区北京路街道办事处于2017年6月9日的强制拆除原告王照庆的涉案渔业仓库的行为违法；二、被告日照市东港区北京路街道办事处于本判决生效后十日内赔偿原告汪照庆的房屋财产损失共计176800元。三、驳回原告汪照庆的其他诉讼请求。案件受理费50元，评估费3000元，由被告日照市东港区北京路街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。]审 判 长  牟立华人民陪审员  胡顺成人民陪审员  邢立书二〇二〇年四月十日法官助理吴媚书记员陈成丽