四川省自贡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川03行终2号 上诉人（原审原告）杨光杰，男，1964年11月出生，汉族，住四川省自贡市大安区。 委托代理人谭国君，四川顺安律师事务所律师。 上诉人（原审原告）杨文莉，女，1967年10月出生，汉族，住四川省自贡市大安区。 委托代理人杨光杰（杨文莉之兄），男，1964年11月出生，汉族，住四川省自贡市大安区。 被上诉人（原审被告）自贡市大安区住房和城乡建设局。住所地四川省自贡市大安区大山铺镇东大家居城。 法定代表人邹政友，局长。 委托代理人卿建，四川宏宗律师事务所律师。 委托代理人李小彬，四川宏宗律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）自贡市大安区国有土地上房屋征收与补偿中心。住所地四川省自贡市大安区进盐坝**。 法定代表人杨超，主任。 委托代理人卿建，四川宏宗律师事务所律师。 委托代理人李小彬，四川宏宗律师事务所律师。 上诉人杨光杰、杨文莉与被上诉人自贡市大安区住房和城乡建设局、自贡市大安区国有土地上房屋征收与补偿中心房屋拆迁管理（拆迁）行政撤销一案，不服自贡市大安区人民法院（2019）川0304行初14号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审查明，杨光杰、杨文莉系兄妹，坐落于自贡市大安区马冲口漏明井居委会**********，建筑面积为48㎡的非成套住宅一套系二人所有，二人各持50%份额所有权，该住宅位于自贡市大安区马冲口大西洋棚户区改造项目D8地块内。 2016年11月9日，自贡市大安区人民政府发布《关于马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块征收范围暨启动上述地块国有土地上房屋模拟征收工作的公告》。自贡市大安区城乡住房保障管理局于2016年11月30日公布《关于大安区马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块改造意愿调查结果的公告》。2017年1月12日，经被征收人投票选举最终确定由四川省天润四通房地产评估有限责任公司作为该项目房屋征收的评估机构，并于次日在被征收区域进行了公告。自贡市大安区人民政府分别于2017年9月25日、2018年8月27日发布《大安区马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块国有土地上房屋模拟征收补偿方案（征求意见稿）》、《关于征求意见情况的公告》。2018年9月1日，自贡市大安区人民政府发布《马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块国有土地上房屋模拟征收补偿方案》，该征收方案就模拟征收的目的、模拟征收范围、征收部门及实施单位、模拟征收签约期限、模拟征收补偿协议的签订、生效等作了详细的规定，其中五（一）载明“私有房屋征收补偿协议签订、生效1.签约期限内，地块内产权明晰的私有房屋被征收人签订《大安区国有土地上房屋模拟征收自主购买房屋安置补偿协议书》或《大安区国有土地上房屋模拟征收货币补偿协议书》比例达98%（按四舍五入法精确到百分位），且地块内拟征收成栋楼房中私有房屋被征收人签订的《模拟征收补偿协议》比例达到100%的地块，大安区人民政府发布该地块《征收决定》，征收部门和征收实施单位与被征收人签订的《模拟征收补偿协议》自动生效。”2018年9月17日，自贡市大安区城乡住房保障管理局和自贡市大安区国有土地上房屋征收与补偿中心公示《大安区马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块国有土地上房屋模拟征收初步评估结果的公告》。2018年9月22日，评估机构对杨光杰、杨文莉的房屋作出了分户评估报告，房屋评估价格为144000元、装饰装修、构筑物及其附属物价格为39968.69元。2018年12月6日，大安区城乡住房保障管理局公布了《关于马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块国有土地上房屋被征收人签订模拟征收补偿协议期限的公告》，载明签约期限为2018年12月10日上午8:30至2019年2月21日下午6:00。2019年2月18日，双方签订了《模拟征收补偿协议》，补偿金额为470358.69元，其中：原房屋价值补偿150000元、签约面积补助100000元、新购房屋奖励面积补贴费用115500元、配套设施费用结算8650元、构附属物（含装饰装修、花草树木、特种养殖）补偿39968.69元、临时安置补助费（住宅）25920元、搬迁补助费1600元、物业管理费补贴4320元、住宅专项维修资金补贴4400元、按时签约提前搬迁奖励费20000元。并约定协议生效条件：在签约期内，地块内被征收人签订《大安区国有土地上房屋模拟征收自主购买房屋安置协议书》或《大安区国有土地上私有房屋模拟征收货币补偿协议书》比例达到98%（按四舍五入法精确到百分位），且地块内拟征收成栋楼房被征收人签订《模拟征收补偿协议》比例达到100%的地块，则双方签订的模拟征收补偿协议自动生效。2019年2月22日，自贡市大安区城乡住房保障管理局发布《关于马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块签约率的公告》，载明：根据《大安区马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块国有土地上房屋模拟征收补偿方案》，截止2019年2月21日凌晨，D1-D11地块内产权明晰的私人产权房屋（包括私人拥有的住宅、营业用房和其他非住宅；不包括私人拥有的企业和单位拥有的住宅、营业用房和其他非住宅）签订《大安区国有土地上房屋模拟征收自主购买房屋安置补偿协议书》或《大安区国有土地上房屋模拟征收货币补偿协议书》比例已达到98%，且地块内拟征收成栋楼房被征收人签订《模拟征收补偿协议》比例达到100%。自贡市大安区人民政府将发布D1等11个地块的征收决定，被征收人已签订的《模拟征收补偿协议》自动生效。 开庭后，根据提交的《自贡市大安区人民政府关于马冲口大西洋棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》载明：本次征收范围内征收部门与被征收人已签订的《大安区国有土地上房屋模拟征收自主购买房屋安置补偿协议书》和《大安区国有土地上房屋模拟征收货币补偿协议书》自本公告公告之日起即2019年7月31日起转为征收补偿协议并生效，征收部门与被征收人不再另行签订征收补偿协议。 另查明，因大安区机构改革，2019年2月，将自贡市大安区城乡建设局、自贡市大安区城乡住房保障局的职责整合，组建自贡市大安区住房和城乡建设局。 一审认为，一、杨光杰、杨文莉在签约期限内与自贡市大安区城乡住房保障局、自贡市大安区国有土地上房屋征收与补偿中心签订的《模拟征收补偿协议》系附条件的行政合同，依据该协议第九条的约定，在签约期内，地块内被征收人签订《模拟征收补偿协议》比例达到98%，且地块内拟征收成栋楼房被征收人签订《模拟征收补偿协议》比例达到100%时，《模拟征收补偿协议》自动生效。根据2019年2月22日大安区城乡住房保障管理局发布的《关于马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块签约率的公告》，签约比例已达到涉案《模拟征收补偿协议》约定的生效比例，《模拟征收补偿协议》已于2019年2月22日自动生效。虽然《马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块国有土地上房屋模拟征收补偿方案》关于模拟征收协议生效条件是大安区人民政府发布征收决定，已签订的《模拟征收补偿协议》自动生效。而杨光杰、杨文莉与自贡市大安区城乡住房保障局、自贡市大安区国有土地上房屋征收与补偿中心签订的《模拟征收补偿协议》约定的生效条件是签约率达到约定比例，该《模拟征收补偿协议》自动生效。双方签订的《模拟征收补偿协议》的时间在《模拟征收补偿方案》之后，以签订《模拟征收补偿协议》的方式改变了原《模拟征收补偿方案》规定的生效条件，不违反法律规定。双方之间签订的《模拟征收补偿协议》已经生效。 杨光杰、杨文莉诉称签订的《模拟征收补偿协议》违背其意愿，系在受到严重威胁情况下被迫签字、显失公平，但无相应的证据予以证实，且双方在签订《模拟征收补偿协议》时主体地位平等，不具有《中华人民共和国合同法》关于协议可撤销的情形。故杨光杰、杨文莉请求撤销《模拟征收补偿协议》的理由不成立，不予支持。即使杨光杰、杨文莉与自贡市大安区城乡住房保障局、自贡市大安区国有土地上房屋征收与补偿中心签订的《模拟征收补偿协议》无效或者被撤销，征收部门依据政府作出的《征收决定》对杨光杰、杨文莉房屋进行货币补偿，杨光杰、杨文莉所获得的经济补偿金额与现有的《模拟征收补偿协议》所获得的补偿金额相比较，其金额仅为《模拟征收补偿协议》的百分之五十左右。从维护行政相对人的合法利益出发，人民法院也不宜作出对杨光杰、杨文莉利益有减损的判决。 二、关于杨光杰、杨文莉请求依法对自贡市城乡规划建设和住房保障局自规建住发〔2015〕175号《关于国有土地上房屋征收与补偿工作中有关具体问题的通知》（简称自规建住发〔2015〕175号《通知》）中“一、征收补偿标准……一处房屋多人共有的，按一户认定……”的内容的合法性、合理性进行审查，且撤销此条的诉讼请求，自规建住发〔2015〕175号《通知》系地方人民政府部门制定的规范性文件，为贯彻执行国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》，就自贡市四城区（含高新区）国有土地上房屋征收与补偿工作中具体问题而作出的。根据《最高人民法院关于的解释》第一百四十八条第二款的规定，自规建住发〔2015〕175号《通知》的制定并无上述不合法的情形，杨光杰、杨文莉认为该文件不符合法律规定的理由不成立。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条的规定，人民法院对认定为不合法的规范性文件，也只有向行政机关提出处理建议，并无撤销的规定。故，杨光杰、杨文莉请求撤销自规建住发〔2015〕175号《通知》中“一、征收补偿标准……一处房屋多人共有的，按一户认定……”条款的诉讼请求，不予支持。 三、关于杨光杰、杨文莉诉请按照产权份额分别与其重新按照两个按份所有权人单独分别签订《大安区国有土地上房屋模拟征收自主购买房屋安置补偿协议书》，其房屋价值补偿金额分别为杨光杰350000元、杨文莉350000元，其余补偿另行协商。该请求无事实和法律依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回杨光杰、杨文莉的诉讼请求；案件受理费50元，由杨光杰、杨文莉自行负担。 上诉人杨光杰、杨文莉不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.判决撤销双方于2019年2月18日签订的《模拟征收补偿协议》；依法对自规建住发〔2015〕175号《通知》中“一、征收补偿标准……一处房屋多人共有的，按一户认定……”的内容的合法性、合理性进行审查，且撤销此条；判决二被上诉人按照产权份额分别与二上诉人重新按照两个按份所有权人单独分别签订《大安区国有土地上房屋模拟征收自主购买房屋安置补偿协议书》，其房屋价值补偿金额分别为杨光杰350000元、杨文莉350000元，其余补偿另行协商。3.二被上诉人负担本案诉讼费。事实与理由：1.一审法院认定事实错误。一审法院没有采纳上诉人提供的报警笔录等证明签订《模拟征收补偿协议》存在围攻、辱骂的证据而认定该协议有效，系认定事实错误；房屋征收补偿过程中，存在被上诉人未将征求意见情况和根据工作意见修改的情况及时公布、没有组织听证会、协商选定房地产价格评估机构等违法情形。2.一审判决对自规建住发〔2015〕175号《通知》中“一、征收补偿标准……一处房屋多人共有的，按一户认定……”的内容的审查理由不合法。自贡市城乡规划建设和住房保障局超越法定职权指定该项规定，且与上位法相抵触。3.二被上诉人未对二上诉人分户补偿系违法。二上诉人的房屋产权是按份共有，是依法可分离的，按份享有处理权，因此对案涉房屋征收补偿应当按照二上诉人的房屋所有权份额进行各自征收补偿办理。 被上诉人大安区住房建设局辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。（一）自贡市大安区人民政府于2016年11月9日对被征收区域发布启动对大安区马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块启动模拟征收工作的公告，并于2016年11月30日公布了《马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块改造意愿调查结果的公告》。2017年1月12日，经被征收人投票选举最终确定由四川省天润四通房地产评估有限责任公司作为项目征收房屋的评估机构，同时于2017年1月13日在被征收区域进行了公告。自贡市大安区人民政府分别于2017年9月25日、2018年8月27日、2018年9月1日发布《马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块国有土地上房屋模拟征收补偿方案(征求意见稿)》、《关于〈马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块国有土地上房屋模拟征收补偿方案(征求意见稿)〉征求意见情况的公告》和《马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块国有土地上房屋模拟征收补偿方案》。2018年9月17日，二被上诉人对《马冲口大西洋棚户区改造项目范围内D1等11个地块国有土地上房屋模拟征收初步评估结果的公告》进行了公示。上述公告在公示期内二上诉人均未收到被征收区域内的被征收人的书面异议。二被上诉人启动模拟征收签约工作，于2019年2月20日与二上诉人签订了《大安区国有土地上房屋模拟征收自主购买安置补偿协议书》，补偿金额为470358.69元。故，二被上诉人启动模拟征收工作符合法律法规规定，且程序合法。（二）模拟征收行为是一种民事协议。模拟征收不具有强制性，是否同意征收和签订模拟征收协议完全取决于被征收人意愿。二上诉人于2016年11月16日签署了《旧城区改建项目房屋所有权人征求意见表》、《国有土地上被征收房屋分户调查登记表》、《国有土地上城镇房屋附属物、构筑物摸底调查明细表》，同意自贡市大安区人民政府对马冲口大西洋棚户区改造项目的改建与征收，且积极配合了征收部门相关工作人员的工作。2019年2月20日，二上诉人与二被上诉人签订了模拟征收协议。（三）模拟征收协议的效力具有或然性，被征收人通过模拟征收协议获得的补偿具有期待性。只有签订模拟拆迁协议达到相应比例，才能发生法律效力,被征收人才能获得相应补偿。征收部门于2019年2月22日公布《关于马冲口大西洋棚户区改造项目范围内D1等11个地块签约率的公告》，且自贡市大安区人民政府于2019年7月31日向被征收区域发布了《征收决定书》以此证明二上诉人与二被上诉人签订的模拟征收协议已发生相应的法律效力。（四）二上诉人请求撤销一审判决和模拟征收协议，没有事实和法律依据。二上诉人一审时提交的部分证据，不能达到其证明目的。二、请求撤销自规建住发〔2015〕175号《通知》的相关内容，于法无据。根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，撤销地方性规范性文件是地方人民政府或者地方人民代表大会常务委员会的职权。虽然，新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十四条的规定，人民法院仅对规范性文件的合法性进行审查，向制定机关提出司法建议。三、二上诉人请求分别签订模拟征收协议，违反公平公正的原则。二上诉人于2013年7月11日通过继承获得案涉房屋。该房屋的建筑面积为48平方米，房屋登记为二上诉人各拥有50%的按份共有。征收部门按一户对二上诉人进行模拟征收符合相关法律法规的规定，且公平公正。 请求驳回二上诉人的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人大安区房屋征收补偿中心的辩称与被上诉人大安区住房建设局一致。 本院经审理查明的事实与一审查明事实一致，对一审查明事实予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第二项“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；”、第二十七条第二款“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”、《中华人民共和国合同法》第五十四条“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”之规定，房屋征收补偿协议为行政协议之一，行政协议的撤销应参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，即因重大误解订立的合同、显失公平的合同和以欺诈、胁迫的手段或乘人之危而订立的合同。且若原告主张撤销行政协议的，应对撤销行政协议的事由承担举证责任。本案中，二上诉人与二被上诉人于2019年2月18日签订的《模拟征收补偿协议》系行政协议,二上诉人提供的证据不足以证明上述协议存在可撤销的事由。《模拟征收补偿协议》的补偿金额较作出《征收补偿决定》的金额，对二上诉人是有利的。故二上诉人请求撤销《模拟征收补偿协议》的上诉理由不成立，本院不予支持。 关于二上诉人提出的房屋征收补偿过程中，二被上诉人未将征求意见情况和根据工作意见修改的情况及时公布、没有组织听证会、协商选定房地产价格评估机构等违法情形的上诉理由。根据《关于〈马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块国有土地上房屋模拟征收补偿方案(征求意见稿)〉征求意见情况的公告》，自贡市大安区人民政府已完成群众对《马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块国有土地上房屋模拟征收补偿方案(征求意见稿)》反映问题的公布，且于2018年9月1日公布了《马冲口大西洋棚户区改造项目D1等11个地块国有土地上房屋模拟征收补偿方案》；根据《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”的规定，结合本案查明事实，案涉房屋征收补偿不满足组织听证的条件；根据《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”的规定，房地产价格评估机构的选定在协商不成时，可通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，自贡市大安区住房和城乡建设局通过由被征收人投票的方式确定房地产价格评估机构符合相关法律法规，且有《公告》、《公证书》等证据予以证明。故，二上诉人的该上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。 关于二上诉人提出的一审判决对自规建住发〔2015〕175号《通知》的内容的审查不合法和应对二被上诉人分户补偿的上诉理由。因一审判决对此说理充分，适用法律处理正确，本院予以支持。二上诉人的该上诉理由，本院不予支持。 综上所述，上诉人杨光杰、杨文莉的上诉请求不成立，本院不予支持。一审判决驳回杨光杰、杨文莉的诉讼请求并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨光杰、杨文莉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 赵龙跃 审 判 员 谭爱华 审 判 员 王钟霞 二〇二〇年四月二十三日 法官助理 刘洋年 书 记 员 王玉洁