广州铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2019)粤71行终4369号 上诉人：广州市生态环境局（原审被告广州市番禺区环境保护局已整合划入广州市生态环境局），住所地：广东省广州市越秀区********，统一社会信用代码：11440100MB2C93184J。 法定代表人：杨柳，职务：局长。 委托代理人：周建中，该单位工作人员。 委托代理人：梁龙丽，广东合成泰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：广州佳旺餐具消毒有限公司，住所地：广州市番禺区****************之一。 法定代表人：王**，职务：执行董事。 委托代理人：尹检平，该公司员工。 委托代理人：周志军，北京市东元（广州）律师事务所律师。 上诉人广州市生态环境局因与被上诉人广州佳旺餐具消毒有限公司（以下简称佳旺公司）环保行政处罚一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1346号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认为，原广州市番禺区环境保护局作为番禺区环境保护主管部门，具有辖区范围内环境保护监督管理及处罚权。《中华人民共和国大气污染防治法》（2016年1月1日起施行）第十八条规定：“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。”第九十九条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；……”据原广州铁路运输第二法院的《调查笔录》证实，番禺区环保局南村镇环境保护监督检查中队在2018年7月31日已明确知道佳旺公司在2018年6月停工且在原广州市番禺区环境保护局下达处罚决定之前一直保持停工状态，并最终选择结业，即佳旺公司已经停止超标排放大气污染物的违法行为。原广州市番禺区环境保护局作出涉案处罚决定书前没有到现场进行检查核实该情况，在2018年9月7日作出的涉案处罚决定书中仍责令佳旺公司停止超标排放大气污染物的违法行为，属于认定事实不清。此外，《广州市环境保护局关于的环境处罚自由裁量权裁量标准（试行）》中序号3违法情节3-4注明，超标110%以下的，罚款50万元以上52万元以下。佳旺公司在原广州市番禺区环境保护局检查出臭气排放超标后，2018年6月已停工，且在下达处罚决定之前一直保持停工状态，并最终选择结业，即佳旺公司已经积极整改且停止超标排放大气污染物的违法行为。原广州市番禺区环境保护局没有审查佳旺公司上述情节酌情从轻或减轻裁量幅度，显失公正，故其对佳旺公司处以罚款52万元明显不当，也应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决撤销原广州市番禺区环境保护局于2018年9月7日作出的番环罚〔2018〕293号《行政处罚决定书》。诉讼费50元由原广州市番禺区环境保护局负担。 上诉人广州市生态环境局（原广州市番禺区环境保护局）不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定“番禺区环保局南村镇环境保护监察检查中队在2018年7月31日已明确知道原告在2018年6月停工且在被告下达处罚决定之前一直保持停工状态，并最终选择结业”，属于认定事实错误。南村镇环保中队并非上诉人的下属单位，被上诉人在听证程序中从未向上诉人提出已停止生产的申辩意见。经查询，被上诉人仍处于“在业”经营状态。另外，即使被上诉人已经改正违法行为，责令改正也不会加重其义务。二、一审判决认定“被告没有审查原告上述情节酌情从轻或减轻裁量幅度，显失公平，故其对原告处以罚款52万元明显不当，也应予以撤销”，属于适用法律错误。上诉人对被上诉人处以罚款52万元在自由裁量权范围之内。如被上诉人确实在处罚决定作出前已停工，也非法定应当从轻或减轻情节。事实上，本案是中央环保督查“回头看”交办案件及省市上级环保部门督查案件，被上诉人大气污染物排放超标的违法行为造成较大社会影响，因此，上诉人对被上诉人处以罚款52万元适当。一审法院仅仅依据“被上诉人存在酌情从轻或减轻的情节”则认为上诉人对被上诉人处以罚款52万元明显不当，并据此判决撤销，违反行政诉讼法合法性审查原则。三、即使一审法院认为上诉人对被上诉人的处罚金额过高，可依据《行政诉讼法》第七十七条第一款的规定变更处罚金额，撤销处罚会造成行政及司法资源的极大浪费。上诉人请求：1、撤销（2019）粤7101行初1346号行政判决书，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、请求判令被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人佳旺公司辩称：一是行政处罚所依据事实不清。监测报告并不能说明被上诉人排放臭气浓度超标。二是行政处罚程序违法。提取样品时没有制作相应的笔录或者记录表，被上诉人没有人在场，现场执法人员没有提供执法记录仪的视频记录；三是行政处罚的幅度不合理。行政机关只以超标排放的倍数作为裁量的标准，而不管行政相对人企业规模、产值、经营状态。被上诉人营业额一年不到100万，上诉人一次对其罚款52万元，明显不合理。 本院对原审法院查明事实予以确认。本院还查明，根据中共广州市番禺区委、广州市番禺区人民政府于2019年1月31日印发的《中共广州市番禺区委广州市番禺区人民政府关于印发的通知》（番发〔2019〕1号），原广州市番禺区环境保护局不再保留，其原有职责划入市生态环境局番禺区分局。市生态环境局番禺分局作为市生态环境局的派出机构，不计入机构限额。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，广州市生态环境局承接被撤销的广州市番禺区环境保护局的权利和义务。 本院认为，行政处罚合法性主要从行政主体有无行政职权、证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等方面进行审查。双方当事人对行政主体和法律适用并无争议，本院不再赘述。本案的争议焦点在广州市生态环境局（原广州市番禺区环境保护局）对佳旺公司予以行政处罚事实是否清楚、程序是否正当，对其罚款五十二万元是否合理。 关于行政处罚事实是否清楚的问题。从本案证据来看，原广州市番禺区环境保护局对佳旺公司进行执法检查，其检查、监测对象是佳旺公司排放大气污染物和排放废水的情况，（穗番）环境监测（2018）第NO1800809号监测报告的监测结果显示：下风向界外臭气浓度（无量纲）为42，臭气浓度超过了《恶臭污染物排放标准》(GB14554-93)规定的二级排放限值（二级排放限值为20无量纲）。上诉人提供了现场检查（勘察）记录/污染源现场监察记录、调查询问笔录，恶臭监测原始记录表、现场照片等证据，已完成其举证责任。对于被上诉人认为行政处罚的事实不清、上风向粗洗区1号取样点没有臭气而下风向2号点产生恶臭不符常理的意见，本院认为，恶臭污染环境监测有着严格的技术规范，环境保护部2017年12月29日发布的《恶臭污染环境监测技术规范》（HJ905-2017）对该技术规范作了明确的规定，在进行无组织排放源恶臭监测采样时，应对风向和风速进行监测，应在下风向周界布设监测点位。一般情况下，点位设立在周界主导风向的下风向轴线及风向变化标准偏差±S0范围内或在臭气方位的边界线上，一般设3个点位。对于间歇无组织排放源样品采集次数不少于3次。原广州市番禺区环境保护局提供的《恶臭监测原始记录表》证明，当时风向为北，风速1.5M/S，1号取样点处于上风向，即风吹来的方向，还没有经过恶臭区当然不会检测出臭气。2、3、4号三个取样点处于经过恶臭源的主导风向的下风向轴线及风向变化标准偏差±1800范围内，还分别有3次采样，因此，原广州市番禺区环境保护局的监测采样行为符合技术规范，佳旺公司的意见不符合下上风向关系的基本常识、不符合常理。据此，原广州市番禺区环境保护局对佳旺公司涉案行为实施行政处罚的事实基本清楚，主要证据确凿。 关于行政处罚的程序是否正当问题，《环境行政处罚办法》第三十七条规定“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据”；第四十三条规定“环境保护主管部门调查取证时，当事人应当到场”；第三十四条规定，需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。《恶臭监测原始记录表》（2018年6月14日）证明，行政机关现场取样时制作了取样原始记录表，记录了当时取样的情况，“示意图”记载了取样的地点；《调查询问笔录》（2018年6月15日）证明现场检查监测日期为2018年6月14日，当天佳旺公司正常生产，其单位代表尹检平在恶臭采样原始记录表上签名，证明当事人已到场。因此，原广州市番禺区环境保护局当时取样行为符合法律规定。原广州市番禺区环境保护局通过现场检查发现佳旺公司的违法行为后，依法做出了《监测报告》（提供了人员资质证据），依照《环境行政处罚办法》规定的程序进行现场调查取证、发送了行政处罚听证告知书和听证通知书，召开了听证会，保障了行政相对人依法享有的陈述权、申辩权、请求听证权。原审被告广州市番禺区环境保护局作出行政处罚程序合法。 关于罚款数额的合理性问题。《中华人民共和国大气污染防治法》（2016年1月1日实施）第九十九条第二项的规定，超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第五条规定“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。第二十七条还对“应当依法从轻或者减轻行政处罚”的情形作出了规定。本院认为，行政机关实施行政处罚应当遵循《中华人民共和国行政处罚法》过罚相当、惩罚与教育相结合等基本原则在自由裁量权范围内，合理考量行政相对人是否有可以（应当）依法从轻或者减轻行政处罚的相关因素，使行政处罚做到合法、适当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条的规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”本案在审理过程中，为妥善解决行政争议，遵循自愿、合法原则，本院组织双方当事人进行了调解。双方当事人经充分协调，就罚款的幅度达成了一致协调：上诉人广州市生态环境局将番环罚〔2018〕293号罚款变更为100000元，被上诉人佳旺公司自愿于2020年6月30日前缴清罚款。本院认为，双方当事人就行政处罚自由裁量幅度自愿协商，达成了将罚款数额变更为100000元的调解协议，还约定了缴纳期限，符合法律规定，不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，本院予以确认。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，判决如下： 一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1346号行政判决； 二、变更原广州市番禺区环境保护局2018年9月7日作出的番环罚〔2018〕293号《行政处罚决定书》罚款金额为100000元。广州佳旺餐具消毒有限公司于2020年6月30日前缴清罚款。 一审、二审案件受理费各50元，由广州佳旺餐具消毒有限公司负担。 本判决为终审判决。 (本页无正文) 审 判 长 肖志雄 审 判 员 陈雪梅 审 判 员 彭铁文 二〇二〇年四月二十日 法官助理 王艳秋 书 记 员 陈秋仪