浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终25号 上诉人（原审原告）杨妃娥，女，1964年11月28日出生，汉族，住嵊州市。 上诉人（原审原告）杨煜洪，女，1992年11月28日出生，汉族，住嵊州市。 两上诉人共同的委托代理人殷玉航，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市三江街道办事处。住所地嵊州市三江街道杨港路**。 法定代表人徐有敏，主任。 出庭行政机关负责人李俊洁，副主任。 委托代理人裘沙泓，浙江三惟律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）嵊州市城镇房屋拆迁有限公司。住。住所地嵊州市三江街道圳塍村黄泥桥综合楼**/div> 法定代表人张湘镇。 被上诉人（原审第三人）杨军江，男，1966年3月27日出生，汉族，住嵊州市。 上诉人杨妃娥、杨煜洪因与被上诉人嵊州市三江街道办事处（以下简称“三江街道办”）集体土地上房屋征收安置补偿协议一案，不服诸暨市人民法院（2019）浙0681行初82号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月14日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人杨妃娥、杨煜洪共同的委托代理人殷玉航，被上诉人三江街道办的副主任李俊洁、委托代理人裘沙泓应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告杨妃娥与第三人杨军江原系夫妻关系，原告杨煜洪系上述两人女儿。涉案房屋坐落于嵊州市，土地使用者为杨昌永（杨军江之父，已故），地，地号为5-9-8-104-1口本显示户主为杨军江，杨妃娥、杨煜洪均为该户内成员。2004年1月13日，嵊州市人民法院作出（2004）嵊民一初字第206号民事调解书：一、杨妃娥与杨军江自愿离婚。二、婚生女杨煜红由杨妃娥抚养教育至独立生活止，杨妃娥自愿承担全部抚育费。三、夫妻共同财产嵊州市三江街道隔水村坐北朝南一间两层房屋（价值5000元）一幢归杨军江所有；……2011年6月27日，嵊州市人民法院作出（2011）绍嵊民初字第1052号民事调解书：杨军江同意将坐落在原城关镇隔水村的地号为5-9-8-104-1的二间两层的房屋归杨妃娥所有。后该房屋因嵊州市三江街道城中村改造被列入征收范围。2016年10月19日，受被告三江街道办事处委托，城镇拆迁公司与杨军江签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》一份，对杨军江户的房屋拆迁、补偿安置事宜进行了约定。（2011）绍嵊民初字第1052号民事调解书确认的归杨妃娥所有的地号为5-9-8-104-1的二间两层房屋并入杨军江户（家庭成员：杨军江母亲吕雅芹、杨军江及两原告）一并安置，该协议书相关内容已经履行完毕，房屋也已拆除。2017年5月9日，原告杨妃娥、杨煜洪向绍兴市中级人民法院提起诉讼，要求确认嵊州市人民政府作出的房屋行政征收行为违法。2017年11月3日，绍兴市中级人民法院作出（2017）浙06行初141号行政判决，认为嵊州市人民政府在履行征收集体土地审批之前，单独对集体土地上房屋进行“征收”，程序违法，依法应予撤销。但鉴于嵊州市人民政府在事后获得了征收涉案房屋所在土地的批文，对被诉违法行为进行了弥补，且房屋征收系基于城中村改造的公共利益需要，故判决确认嵊州市人民政府所作杨妃娥、杨煜洪所在户集体土地上房屋征收行为违法。2019年4月12日，两原告提起本案诉讼。因本案被诉行政行为不属于无效情形，经释明，原告变更第一项诉讼请求为依法撤销被告与杨军江于2016年10月19日签订的编号为156号的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。 一审法院审理认为，当事人行使诉权，应当在法定期限内进行。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”但2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”涉案房屋补偿协议签订于2016年10月19日，签约行为在《最高人民法院关于适用的解释》施行之前作出，但原告在该解释施行之后提起行政诉讼，故从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，本案原则上应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》2年起诉期限的规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年。本案中，原告在2017年5月9日就涉案房屋征收行为向绍兴市中级人民法院提起诉讼，要求确认嵊州市人民政府对涉案房屋的征收行为违法。在该案诉讼过程中，原告将涉案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》作为证据提交，并在2017年8月22日的开庭审理过程中进行了举证，故原告最迟在2017年8月22日就知道涉案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的内容，而其直至2019年4月12日才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限，且本案不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的不属于原告自身原因耽误起诉期限的情形，故对于原告杨妃娥、杨煜洪的起诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项、第九十四条第二款之规定，裁定驳回两原告的起诉。 上诉人杨妃娥、杨煜洪上诉称：1.两上诉人以确认涉案行政协议无效起诉至法院，一审庭审中合议庭询问上诉人是否变更诉讼请求，并告知两上诉人若坚持原诉讼请求则可能被判败诉。两上诉人基于一审法院对原诉讼请求判决结果的判断，将“确认协议无效”变更为“撤销协议”。2.《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定的“释明”，是人民法院经“审查认为行政行为不属于无效情形”后进行的“释明”义务。释明过程中，法官要在当事人主张不明确、相关证据不充分的情况下，向当事人提出事实、法律的质问及提示，让当事人对不正确或存有矛盾的主张予以排除。通过释明，将事实予以澄清，将不充分证据进行补充。本案中，上诉人起诉“确认无效”到变更为“撤销”，一审法院并未将当事人诉求的“确认无效”进行甄别予以解释，而只是将“原诉讼请求的判决结果”告知当事人，让当事人心生畏惧，进而产生“变更诉讼请求”的行为。此种“释明”明显与指导当事人依法行使诉权的立法本意冲突，系司法机关以“结果的预先判断”作为影响当事人诉求的手段。故一审法院的“释明”，其实质为一审法院程序违法的表现，依法应予纠正。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。上诉人要解决的行政争议，是弥补房屋灭失给自己造成的损失。因嵊州市人民政府的违法征收过程存在多个行为，且行政机关未告知上诉人主张权利的途径，故行政协议的起诉期限不应当从知道协议之日起算，而应从上诉人知道“自身利益包含在该行政行为之中”起算。上诉人曾起诉嵊州市人民政府要求赔偿，绍兴中院于2019年1月31日作出一审判决，明确上诉人的利益包含于涉案安置补偿协议之内。正常情况下，本案行政协议的起诉期限，应当自上诉人收到行政赔偿二审判决之日起计算。现上诉人于2019年4月起诉安置补偿协议，距离上诉人收到一审判决不超过6个月，充分表明上诉人在积极主张诉权保护自身利益。之前相关诉讼产生的期限，不属于当事人原因而耽误的期限，不应计算在起诉期限内。综上，请求撤销一审裁定，发回重审。 被上诉人三江街道办答辩称：1.《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定：公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决。本案中，法官是以适当方式提醒当事人，从未直接预判结果或用直接告知判决的方式干扰当事人诉讼活动。2.法官依法释明，并不等于当事人必须变更。变更诉讼请求的处分权始终归属上诉人。上诉人变更后的诉请超过了起诉期限，且不存在不属于上诉人自身原因耽误起诉期限的情况，一审法院依法驳回起诉正确。3.行政案件一案一诉，诉征收行为违法或诉安置补偿协议，上诉人有选择的权利。不同案由指向的标的或行为不同，不能因为上诉人曾起诉征收行为，又以缺乏专业知识为由主张一直针对安置补偿协议维权。否则，会造成法律体系混乱和无休止的诉讼。且《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“不属于自身原因”是指生病、没有人身自由等不可克服和避免的情况，选错维权途径导致超过起诉期限的，不利后果应自行承担。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司、杨军江经本院传票传唤，无正当理由拒不参加本院组织的庭询活动，但不发生阻止本案审理的效果。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，嵊州市人民政府对涉案房屋的征收行为被确认违法后，两上诉人杨妃娥、杨煜洪以嵊州市人民政府为被告提起行政赔偿诉讼，本院于2019年1月31日作出（2018）浙06行赔初40号行政赔偿判决，驳回两上诉人的赔偿请求。杨妃娥、杨煜洪不服，提出上诉。浙江省高级人民法院于2019年5月20日作出（2019）浙行赔终30号判决：驳回上诉，维持原判。（2019）浙行赔终30号判决认定：“嵊州市人民政府征收上诉人户房屋的行为虽已被相关生效行政判决确认违法，但上诉人因征收行为应享有的补偿安置权益已通过其所在安置户代表与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订相关补偿安置协议的形式得以体现，且协议约定的各项补偿安置费用均已履行到位。除此之外，上诉人对其提出的其他损害事项，均未提供存在损失的相应证据。” 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，公民起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉。本案中，一审法院审查认为涉案协议不属于无效情形，当庭询问上诉人杨妃娥是否变更诉讼请求为撤销涉案行政协议。上诉人杨妃娥当庭回复“同意变更诉讼请求为撤销协议”，上诉人杨煜洪于2019年10月24日作出《情况说明》一份，亦同意变更诉请为撤销涉案协议。据此，一审法院对变更后的撤销涉案协议的诉讼请求继续审理并无不当。上诉人杨妃娥、杨煜洪主张一审法院违法释明而构成程序违法，缺乏事实依据，本院不予采纳。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，涉案房屋补偿协议签订于2016年10月19日，签约行为在《最高人民法院关于适用的解释》施行之前作出，两上诉人在该司法解释施行之后提起本案诉讼。一审法院从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，认定本案适用原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》2年起诉期限的规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年，本院予以确认。两上诉人至迟于2017年8月22日就已知道涉案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的内容，但直到2019年4月12日才提起本案诉讼，从2018年2月8日起已超过一年，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的不属于原告自身原因耽误起诉期限的情形。一审法院据此裁定驳回起诉，并无不当。两上诉人主张起诉期限应从两上诉人知道“自身利益包含在该行政协议之中”、“收到行政赔偿二审判决之日”起算，与上述司法解释的规定相悖，本院不予采纳。 综上，上诉人杨妃娥、杨煜洪的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 毕金刚 审 判 员 王 建 审 判 员 蒋 瑛 二〇二〇年四月十日 法官助理 张亚彬 书 记 员 孟树楠