淮安市清江浦区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0812行初346号 原告淮安经济开发区枚乘办祥来旺盛养殖场，住所地淮安经济技术开发区枚乘办周圩村张庄组。 经营者张德来，住淮安经济技术开发区。 委托代理人陈正，淮安经济技术开发区四平法律服务所法律工作者。 被告淮安经济技术开发区枚乘街道办事处，住所地淮安经济技术开发区明远东路**。 法定代表人徐超，职务书记。 出庭负责人田崇玉，该办事处副主任。 委托代理人周守斌，该办事处工作人员。 委托代理人张扬，江苏凯仕曼律师事务所律师。 原告淮安经济开发区枚乘办祥来旺盛养殖场（以下至判决主文前简称“祥来养殖场”）诉被告淮安经济技术开发区枚乘街道办事处（以下至判决主文前简称“枚乘街道办”）确认违法、行政赔偿一案，于2019年8月2日向本院提起诉讼。本院于2019年8月8日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月14日公开开庭审理了本案。原告祥来养殖场的经营者张德来及其委托代理人陈正，被告枚乘街道办出庭负责人田崇玉及其委托代理人周守斌、张扬到庭参加诉讼。因案件疑难复杂和新冠病毒疫情影响，报经江苏省高级人民法院批准，本案依法延长审理期限六个月。本案经合议庭评议，本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。 原告祥来养殖场诉称，有关交办单的要求是对原告进行周边环境整改，并强调要保存整改前后的图文影像资料，以备查阅。但被告滥用职权，于2019年3月，将养殖场强制拆除。在拆除前几天，责令原告处理场内的猪、鸡、鸭、鹅、羊。原告被迫只能以低于市场价的价格销售。后多次协商赔偿事宜，未果。请求确认被告擅自拆除原告养殖场房屋、设施、设备的行为违法。赔偿原告直接损失290.95万元。 为支持其诉请，原告向本院提交以下证据： 1、原告的经营执照、动物合格证、要求维修养殖场的申请及村委会领导、办事处的批示材料、信访事项转送告知单，证明原告经营资格合法。2、淮开263办交[2018]52号交办单，证明交办单要求是整改，不是消灭和毁坏。3、原告纳税发票，证明为国家创收。4、照片打印件一组，证明养殖场情况。 被告枚乘街道办辩称：一、被告的拆除行为是根据有关文件及要求，在与原告协商一致后作出，符合法律相关规定。二、被告拆除原告的猪舍，属于经原告允许后，帮助原告拆除的帮助指导行为，拆除过程全部进行了录音录像，原告经营者及配偶均在现场，原告所称的擅自捣毁不是事实。三、原告主张的赔偿及数额没有事实和法律依据，不应当支持。原告的猪舍没有规划，也未办理相关的产权证书。被告在拆除前对猪舍进行了录像，被告拆除的猪舍中没有牲畜，且猪舍十分简陋，与张德来主张的清单及金额差距巨大。在拆除前，被告委托了江苏先河房地产土地评估公司对圈舍进行了评估，合法前提下的补偿金额为69054元。综上，请求依法驳回原告的起诉或者诉讼请求。 被告枚乘街道办于法定举证期限内向本院提交以下证据： 1、《市政府办公室关于加快推进畜禽养殖禁养区划定及整治工作的通知》；2、《关于印发淮安经济技术开发区畜禽养殖禁限养区划定方案的通知》；3、《省政府办公室关于做好非洲猪瘟等动物疫病防控工作的通知》；4、《淮安经济技术开发区对非洲猪瘟等重大动物疫情的处置方案》；5、《市政府办公室关于切实做好非洲猪瘟等动物疫病防控工作的通知》；6、《关于加强市内生猪调运稳定生猪产业发展的紧急通知》。 上述证据证明：被告根据江苏省人民政府、淮安市人民政府、淮安经济技术开发区管理委员会、淮安市农业委员会、淮安经济技术开发区人民检察院、淮安经济技术开发区社会事业局、淮安经济技术开发区“263”专项行动领导小组办公室等单位和部门的文件及要求，作出拆除行为，符合法律相关规定。 7、淮安市农业综合行政执法支队致淮安经济技术开发区社会事业局的《行政执法委托函》；8、《关于淮安经济技术开发区枚乘办猪、羊养殖场存在问题的交办单》；9、检察建议书；10、淮安经济技术开发区社会事业局发出的《对枚乘路办事处周圩村张庄组张德来家用泔水喂猪的处置汇报》。 上述证据证明：经市“263”交办、市电视台曝光，原告擅自畜养猪、羊近百头，无相关环保手续及处理设施，猪饲料为餐厨垃圾露天堆放，气味难闻，现场环境脏乱差，影响周边环境，多个有关部门要求尽快进行处理。 11、《关于对周圩村张德来家养猪情况的汇报》；12、《关于周圩村养猪场的整治情况汇报》；13、《关于淮开263办交[2018]52号整治情况回复》。 上述证据证明：被告根据指示，要求原告立即停止用泔水喂猪、限期处置所养生猪等。经被告多次上门做工作，原告同意尽快处理所养生猪、拆除猪舍。 14、2019年1月4日，涉案猪圈拆除前现状的录音录像；15、2019年1月4日，涉案猪圈拆除时的录音录像；16、《致估价委托人函》。 上述证据证明：被告拆除原告的猪舍，属于经原告允许后，帮助原告拆除的帮助指导行为，拆除过程全部进行了录音录像，原告经营者及配偶均在场，原告诉状中所称的“擅自捣毁”不是事实；原告提出的赔偿及赔偿数额没有事实和法律依据，不应当予以支持。 经庭审质证，结合各方当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实： 张德来在位于枚乘街道办周圩村张庄组的承包地上搭建猪圈、羊圈等建筑物，从事猪、羊、鸭等的畜禽养殖，于2006年取得了动物防疫合格证，2009年办理了营业执照。营业执照载明：“类型：个体工商户，经营者张德来，经营范围：生猪、家禽养殖及销售；建筑材料销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。” 2016年11月30日，淮安经济技术开发区党政办公室根据《中华人民共和国动物防疫法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《水污染防治行动计划》以及《市政府办公室关于加快推进畜禽养殖禁养区划定及整改工作的通知》等规定，制定发布了《淮安经济技术开发区畜禽养殖禁限养区划定方案》。该方案中确定经济技术开发区的建成区、徐杨片区、科教产业园、空港产业园等属于禁养区。原告祥来养殖场位于科教产业园区域，属于禁养区。 2018年12月17日，原告因无相关环保手续和处理设施，周围环境脏乱差，影响周边环境，被电视台曝光。2018年12月20日，区“263”专项行动领导小组办公室向被告枚乘街道办出具了淮开263办交[2018]52号《关于淮安经济技术开发区枚乘办猪、羊养殖场存在问题的交办单》，主要内容是：2018年12月17日，经市“263”交办、市电视台曝光，淮安经济技术开发区枚乘办辖区内周圩村张庄组张德来家擅自畜养猪、羊近百头，无相关环保手续及处理设施，猪饲料为餐厨垃圾露天堆放，气味难闻，现场环境脏乱差，影响周边环境。上述问题望你办高度重视，迅速整治，避免“反弹”。整改材料于12月26日前上报至区“263”专项行动领导小组办公室。你办需保存整改前后的图文影像资料，以备查阅。 2018年12月20日，淮安经济技术开发区检察院向被告枚乘街道办发出了淮开检行公建﹝2018﹞20号检察建议书，主要内容是：本院在履行公益监督职责中发现，淮安经济技术开发区高教园区枚乘路办事处周圩村张庄组村民从事生猪养殖，污染环境。现查明：淮安经济技术开发区高教园区枚乘路办事处周圩村张庄组村民（李集小区东侧）在禁养区内饲养生猪及羊，养殖场所没有雨污分流及沉淀设施等任何环保防污设备，畜禽所产生的粪便长期堆积未处置，产生恶臭，严重污染环境，周边群众反应强烈，社会公共利益受到损害。另查明，淮安经济技术开发区高教园区枚乘路办事处作为开发区管委会的派出机构，应当承担相关职能和义务，具有本行政区域内环境质量管理职责。本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款、第二十八条第一款规定，你办事处作为淮安经济技术开发区管委会的派出机构，行使区域内的行政管理、经济管理、社会管理职能，负有对辖区内环境的监督管理及保护职能，应对养殖畜禽导致的环境污染行为进行监督管理，敦促责任人员进行清理和整改，并主动对接相关职能部门，协助做好辖区内畜禽养殖污染防治工作。而你办事处怠于履行环境监督管理职能，未及时制止禁养区内村民养殖污染行为，致使环境遭受污染，侵害了社会公共利益。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，建议如下：1、对发现的在畜禽养殖禁养区内养殖生猪污染环境的行为应当及时制止，并敦促责任人员进行清理和整改。2、及时将相关情况反馈至淮安经济技术开发区管委会环保、农牧相关职能部门，共同做好辖区内畜禽养殖污染防治工作。请于收到本检察建议书后两个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复本院。 2018年12月7日，江苏先河房地产土地评估有限公司根据周圩村村委会的委托，对涉案养殖场进行了评估，于2018年12月26日出具了评估报告。报告载明：“猪圈1面积220.88平方米，单价80元／平方米，猪圈2面积236.03平方米，单价150元／平方米，猪圈3面积106.58平方米，单价150元／平方米。合计563.41㎡，总价69054元。” 张德来在养殖场被拆除前，分多次销售了养殖的猪、羊、鸭等禽畜和销售了养殖场周围的树木。 2019年1月4日，被告在对原告祥来养殖场进行录像取证后，组织人员进行了拆除。拆除时，经营者张德来和其配偶在拆除现场。原告不服被告的强制拆除行为，提起本案诉讼。 被告提供的拆除前视频资料显示，养殖场存在2个泔水池，2扇铁门，2、3个料槽，7、8个饮水器，10来个废旧的油漆桶、塑料桶等。 张德来认可该评估报告上载明的面积和房屋状况，不认可评估单价。经咨询评估机构，评估单价是以估价时点新建的成本价扣减折旧后计算得出。 原告主张直接损失290.95万元，未举证。被告枚乘街道办测算的圈舍、附属设施损失、生猪售价损失、搬迁费、营业损失等合计106078元。 本案的争议焦点主要包括以下两个方面：一、本案强制拆除行为是否合法？二、原告的损失如何赔偿？ 一、关于本案强制拆除行为是否合法的问题。 《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：禁止在下列区域内建设禽畜养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区、风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。第三十七条规定：违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。依据上述规定，原告的养殖场位于科教产业园范围，属于禁止养殖区域，拒不停止违法行为的，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。 根据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，行政机关在强制执行前，应当履行作出限期拆除决定、进行催告、作出强制执行决定的法定程序。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被告枚乘街道办在对原告养殖场组织实施强制拆除前，没有依法履行上述法定程序，程序违法。虽然区“263”专项行动领导小组办公室于2018年12月20日向被告出具了交办单，但要求的是被告迅速整治。故应由被告枚乘街道办承担强制拆除的法律后果。被告枚乘街道办主张经营者同意其拆除涉案的养殖场，其实施的是行政指导中的帮助行为，但被告拆除前既未履行强制拆除的相关手续，也没有与原告达成补偿协议，被告该辩解没有事实依据，本院不予支持。 综上，被告实施强制拆除张德来经营的养殖场，程序不合法。鉴于原告确实位于禁养区内，影响周边环境，被告的强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销性，且无撤销的必要，故依法确认该强制拆除行为违法。 二、关于对原告的损失如何赔偿的问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利……。”第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据上述法律规定，行政赔偿的范围限于行政行为本身对受害人造成的人身、财产损害产生的直接损失。原告祥来养殖场具有合法的经营资格，在辖区禁养区划定之前，已经建造圈舍，从事养殖，其有权就圈舍、附属设施等受到的损害要求行政赔偿。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者不依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额的认定。但是，确定行政赔偿数额，必须要有基本的事实依据。在双方对损失情况均不能举证证明，且无法进行鉴定的情况下，法官应当根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常理等，酌情确定损失数额。 本案中，原告主张的损失主要包括如下几个方面：1、圈舍等损失249.15万元（猪圈163.21万元，鸡圈73.2万元、羊圈2万元、养鸭鹅棚3900元、鸭塘3500元）。2、禽畜售价损失19.16万元（生猪12万元、羊2.4万元，狗1000元、鸡3.6万元、鸭7000元、鹅3600元）。3、附属设施及机器设备等财产损失185202.5元。对原告主张的上述损失，本院分别分析、认定如下： 1、关于猪圈等圈舍损失。原告主张圈舍损失249.15万元。在拆除前，原告所在的村委会已经委托评估公司进行了评估，其中猪圈1面积220.88平方米，单价80元／平方米，猪圈2面积236.03平方米，单价150元／平方米，猪圈3面积106.58平方米，单价150元／平方米。合计563.41㎡，总价69054元。尽管系单方委托，但评估报告中显示的房屋面积、结构等基本事实，双方对此无异议，予以确认。经咨询评估机构，评估单价基本符合实际，但考虑到单方委托的事实、被告强拆行为的违法程度等，酌定由被告赔偿原告圈舍损失80000元。 2、畜禽售价损失。原告主张因被告限期处置畜禽，其低于市场价销售了猪、牛、羊、狗、鸡、鸭、鹅，造成损失19.16万元。对此，本院认为，张德来在圈舍被拆除的十几天前，已经分多次销售了所养畜禽，现主张存在损失19.16万元，依据不足；但考虑到销售时间的紧迫性，客观上可能会造成一定的损失，被告同意支付生猪售价损失1.5万元，基本符合实际，本院照准。原告主张的其他畜禽的损失，不予支持。 3、关于养殖附属设施及机器设备等财产损失。原告主张损失是185202.5元（机器设备损失32900元、养殖附属设施损失101020元、钢渣路损失46882.5元，树木损失4400元）。关于机器设备，未因拆除行为受到损毁，均在张德来处保管。原告主张因机器设备无使用价值，要求赔偿，没有依据，不予支持。关于树木，在拆除前已被张德来出售，现要求赔偿，不予采信。关于附属设施，被告虽未制作证据清单，但在拆除前，对场内的泔水池、下水道、下水管道、化粪池、三眼灶、灶台、水井、跑猪台、地坪、地坪管道、铁门、粪坑、窨井、猪舍排泄沟等进行了登记，并根据淮安市的征地补偿的相关文件，测算出补偿价格16711元。因养殖场已经被拆除，无法逐一核对。但根据生活经验、生活常识，养殖场需要照明、通行、喂养、清理、存放粪便及饲料等的附属设施，因为使用年限、折旧等因素，桶、饮水器、钢渣路等附属设施市场价值很低。本院结合录像、被告测算的清单，参考走访、咨询、调查的情况，综合考虑折旧、原告是否主张、被告的过错程度等案件实际，酌定存在泔水池、料槽、桶、饮水器、下水道、化粪池、三眼灶、灶台、水井、跑猪台、地坪、地坪管道、铁门、粪坑、窨井、猪舍排泄沟、照明材料、钢渣路等附属设施损失2.5万元。原告主张超出部分，不予支持。 以上费用合计12万元。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决如下： 一、确认被告淮安经济技术开发区枚乘街道办事处于2019年1月4日拆除原告淮安经济开发区枚乘办祥来旺盛养殖场圈舍及附属设施的行为违法。 二、被告淮安经济技术开发区枚乘街道办事处于本判决生效之日起三十日内赔偿原告淮安经济开发区枚乘办祥来旺盛养殖场各项经济损失合计12万元。 三、驳回原告淮安经济开发区枚乘办祥来旺盛养殖场的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告淮安经济技术开发区枚乘街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省淮安市中级人民法院；开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行；账号：62×××24）。 （此页无正文） 审 判 长  蒋同一 审 判 员  邹晓琴 人民陪审员  高东生 二〇二〇年四月二十八日 书 记 员  胡 琪 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外： （一）被告应当依职权主动履行法定职责的； （二）原告因正当理由不能提供证据的。 在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 《最高人民法院关于适用的解释》 第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。 对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。 当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （四）造成财产损失的其他违法行为。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第二十九条人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。