黑龙江省佳木斯市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑08行终8号上诉人（原审原告）佳木斯隆志达房地产开发有限公司，住所地黑龙江省佳木斯市向阳区沿江路**。法定代表人吕文军，董事长。委托代理人唐亮，黑龙江君德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佳木斯市前进区市场监督管理局，住，住所地黑龙江省佳木斯市前进区长安东路**/div>法定代表人李刚，局长。委托代理人赵维东，该局综合执法队队长。委托代理人孙振明，黑龙江孙振明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佳木斯市前进区人民政府，住所黑龙江省佳木斯市长安路**。法定代表人秦世海，区长。委托代理人徐宏宇，黑龙江合林律师事务所律师。上诉人佳木斯隆志达房地产开发有限公司因与被上诉人佳木斯市前进区市场监督管理局物价行政处罚及被上诉人佳木斯市前进区人民政府物价行政复议一案，不服黑龙江省佳木斯市前进区人民法院(2019)黑0804行初16号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人佳木斯隆志达房地产开发有限公司诉称：一、原审在审理本案过程中，归纳争议焦点为佳价发[2014]42号和佳价发[2015]45号的公示时间，但在判决中未对两份文件的公示时间予以认定，上诉人至今未得到有关部门告知可以通过何种渠道，以何种时间了解上述两份文件的答复。行政机关作出的文件在未送达的情况下，可以通过本地媒体和官方网站作出公示，让当事人得知，应当对社会公示或对相关主体送达才能生效，文件的作出时间不等于公示时间。而被上诉人未有任何证据显示上述两份文件的公示渠道，未送达未公示的文件要求上诉人主动掌握于理法相悖；二、原审判决认定《中华人民共和国价格法》及《价格违法行为行政处罚规定》为作出行政处罚的依据，上诉人认为《中华人民共和国价格法》及《价格违法行为行政处罚规定》是规范社会上的乱收现象，而上诉人仅为代收燃气安装费，收取的燃气安装费全部交付至燃气公司，没有私自扣留的行为，代收不等于乱收，用上述法律法规作出处罚明显不妥；三、上诉人与业主之间使用的合同系黑龙江省建设厅和黑龙江省工商局监制的格式合同，其中第十四条第三项明确约定居民开燃气由出卖人统一申请安装，初装费及天燃气相关费用由买受人承担。该合同是政府职能部门按照法律法规制定的，应当具有法律效力；四、被上诉人佳木斯市前进区市场监督管理局在一审中提交的证据显示，佳价发[2015]45号文件在佳木斯市政府网政务公开平台公示的时间是2016年10月25日，但对上诉人的处罚决定书上认定代收燃气初装费的时间是2015年3月至2016年9月，故上诉人代收燃气安装费有时间在佳价发[2015]45号文件公示之前。五、佳价发[2015]45号文件的作出时间是2015年，却规定从2014年6月1日起燃气管理安装费应当计入开发成本，《立法法》规定，法律、行政法规、地方性、地方性法规例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好的保护公民、法人和其他组织的利益而做的特别规定除外。本案中用新规定规范前行为明显违法，佳价发[2015]45号文件不适合归类为特别规定。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求或发回重审；诉讼费用及其他相关费用由被上诉人承担。被上诉人佳木斯市前进区市场监督管理局辩称：一、佳价发[2014]42号和佳价发[2015]45号文件是政府物价主管部门制发的具有普遍约束力的规范性文件，应对佳木斯地区内进行开发建设的房地产单位具有普遍约束力。上诉人作为房地产开发建设企业，应对相关法律法规、规章、政府及其相关主管部门的规范性文件予以熟知，上诉人以不知晓、未送达为由对抗机关主管部门制定的具有普遍约束力的规范，原审判决不予支持是正确的。二、2013年1月11日，国务院办公厅发布了国办发[2013]5号《国务院办公厅关于印发降低流通费用提高流通效率综合工作方案的通知》，2013年7月24日黑龙江省人民政府办公厅根据国务院办公厅的要求制作印发了黑政办发[2013]40号《关于印发黑龙江省降低流通费用提高流通效率综合工作方案的通知》，本案所涉及的佳价发[2014]42号和佳价发[2015]45号文件是根据上述文件制定，上诉人在2015年3月仍以不知道相关政策为由继续收取燃气管道安装费和燃气报警费，该理由不能成立。三、佳木斯市人民政府官方网站政务公开板块发布的内容中目前尚可以搜索到2014年7月30日物价监督管理局曾发布过的《市物价监督管理局积极加强整改强化服务措施》这一公开项目，详文内容体现“制定并下发了将燃气管理安装费纳入建设开发成本，不得在房价之外另行收取的规定，进一步强化商品房销售和进户环节收费管理工作等”，由此可见，佳价发[2014]42号和佳价发[2015]45号文件在2014年不存在未公示问题。燃气管理安装费问题历来是佳木斯市价格举报中心按受投诉举报的重点领域。市民曾于2014年12月19日通过佳木斯市人民政府政民互动板块向佳木斯市物价监督管理局咨询过2014年6月1日后商品房燃气初装费和报警器费用如何界定的问题，佳木斯市物价监督管理局于2014年12月22日作出答复，按照佳价发[2014]42号《关于新建商品房燃气管道安装费纳入开发建设成本等有关问题的通知》的规定，居民用房燃气管道安装费、燃气报警器安装费纳入开发建设成本，不得在房价之外向用户单独收取。上诉人对燃气管道安装费、燃气报警器安装费是否纳入开发建设成本是清楚的。四、佳木斯市物价监督管理局于2014年4月15日制发佳价发[2014]42号文件，于2015年7月17日制发佳价发[2015]45号文件，同时废止佳价发[2014]42号文件，两份文件有时间上的连续性，在佳价发[2015]45号文件公布之前，佳价发[2014]42号文件为生效文件，不存在上诉人所述的溯及力问题。五、佳木斯市物价监督管理局的监督职责于2016年才下放给被上诉人。被上诉人在处理本案过程中多次请示上级单位佳木斯市物价监督管理局，佳木斯市物价监督管理局均要求被上诉人按照佳价发[2014]42号和佳价发[2015]45号文件执行。因黑龙江省物价监督管理局的官方网站出现故障，导致该两份文件已经面向社会公示的事实无法取证。文件公示不是被上诉人的职责，而按照上级单位的要求执行是被上诉人的义务，故被上诉人依据上述两份文件作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚方式适当，程序合法，佳木斯市前进区人民政府作出的行政复议决定及原审判决正确，请求维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人佳木斯市前进区人民政府辩称，被上诉人作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，维持佳木斯市前进区市场监督管理局作出的佳前市监行处字（2017）第003号行政处罚决定，符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审判决，驳回上诉人的诉讼请求。经审理查明：上诉人佳木斯隆志达房地产开发有限公司系“书香名苑”小区的开发建设单位。其在2015年3月至2016年9月期间授权委托佳木斯隆志达物业有限公司收取“书香名苑项目”燃气管道安装费及报警器费用，即每户收取燃气管道安装费3000元、报警器270元，共收取“书香名苑”小区127户业主燃气管道安装费（不含报警器）38.1万元。2016年8月15日，被上诉人佳木斯市前进区市场监督管理局接到佳木斯市物价局佳价举[2016]第5号《价格举报投诉移交函》，举报投诉反映上诉人不合理收费。佳木斯市前进区市场监督管理局于2016年9月12日立案调查，认为上诉人在“书香名苑”项目安置入户时，违反黑政办发[2013]40号《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省降低流通费用提高流通效率综合工作方案的通知》、佳价发[2014]42号《关于新建商品房燃气管道安装费纳入开发建设成本等有关问题的通知》及佳价发[2015]45号《关于进一步明确新建商品房燃气管道工程建设收费纳入开发建设成本的通知》的规定，强制另行向住户收取燃气管道安装费，根据《中华人民共和国价格法》第十二条、《价格违法行为行政处罚规定》第九条的规定，于2017年3月27日对上诉人作出佳前市监行处字（2017）第003号行政处罚决定，责令上诉人改正违法行为，限期15日内退还“书香名苑”127户业主燃气管道安装费（不含报警器）共计38.1万元；并对上诉人罚款15万元，上缴国库。上诉人对此不服，向被上诉人佳木斯市前进区人民政府申请行政复议。佳木斯市前进区人民政府于2019年9月9日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，对上诉人作出佳前复决[2019]1号行政复议决定，维持原行政行为。上诉人以二被上诉人为被告，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销佳木斯市前进区市场监督管理局作出的佳前市监行处字（2017）第003号行政处罚决定，但对佳木斯市前进区人民政府作出的佳前复决[2019]1号行政复议程序及结论均未提出异议，也未请求撤销该行政复议决定。原审法院未向上诉人释明对佳木斯市前进区人民政府的复议决定不服，提出具体诉讼请求，也没有对被诉行政复议决定进行合法性审查。本院认为:在原审诉讼中，上诉人虽以被上诉人佳木斯市前进区市场监督管理局、佳木斯市前进区人民政府为共同被告向原审法院提起行政诉讼，但仅要求撤销佳木斯市前进区市场监督管理局作出的行政处罚决定，未对被上诉人佳木斯市前进区人民政府提出具体的诉讼请求，对其作出的行政复议决定既未提出异议，也未请求撤销，原审法院应当向上诉人释明，要求上诉人对被上诉人佳木斯市前进区人民政府提出具体的诉讼请求。原审法院仅针对被诉行政处罚决定进行了审理，而遗漏对被诉行政复议决定的审理，属程序违法，应予发回重审。重审时，原审法院要在以下几个方面对被诉行政行为进行合法性审查：一、佳木斯市前进区市场监督管理局针对“书香名苑”127户业主的投诉，作出佳前市监行处字（2017）第003号行政处罚决定。该处罚决定既有行政处理的内容，又有行政处罚的内容。行政处理的内容是针对投诉人的投诉而作出，是否应当将投诉人开列为当事人。二、行政处罚决定和行政处理决定是两个独立的行政行为，佳木斯市前进区市场监督管理局是否应当分别作出决定。三、（佳价发[2014]42号）《关于新建商品房燃气管道安装费纳入开发建设成本等有关问题的通知》及（佳价发[2015]45号）《关于进一步明确新建商品房燃气管道工程建设收费纳入开发建设成本的通知》属于市级规范性文件，行政机关制发文件是否履行了公开发布等程序，能否作为行政管理的依据。综上，原审判决违反法定程序，应予撤销，发回重审。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》一百零九条第三款的规定，裁定如下：一、撤销佳木斯市前进区人民法院作出的(2019)黑0804行初16号行政判决；二、发回佳木斯市前进区人民法院重审。审判长  石广玉审判员  卢伟艳审判员  肖宇峰二〇二〇年四月二十七日书记员  柴 源