浙江省舟山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙09行终73号 上诉人（原审原告）中国信达资产管理股份有限公司浙江省分公司，住所地浙江省杭州市延安路****。 负责人胡德，总经理。 委托代理人（一般授权代理）周红，浙江太安律师事务所律师。 委托代理人（一般授权代理）赵剑慧，浙江太安律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）岱山县自然资源和规划局，住所地浙江，住所地浙江省岱山县高亭镇衢山大道**> 法定代表人金安业，局长。 出庭应诉负责人刘增波，该局不动产登记中心主任。 委托代理人（一般授权代理）林汉身，该局工作人员。 委托代理人（一般授权代理）王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。 原审第三人交通银行股份有限公司宁波光明支行，住所地浙江省宁，住所地浙江省宁波市鄞州区江东北路** 负责人孙海雯，行长。 委托代理人（特别授权代理）张勇。 委托代理人（特别授权代理）高峰。 原审第三人浙江永乐铝轮制造有限公司，住所地浙江省岱山县，住所地浙江省岱山县东沙镇岱北工业区iv style="font-size: 15pt; font-family: 宋体; margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt"> 诉讼代表人邵汉军。 委托代理人（特别授权代理）蒋善军，浙江震舟律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）王曾，浙江震舟律师事务所律师。 原审第三人宁波海琪进出口有限公司，住所地浙江省宁波市，住所地浙江省宁波市海曙区灵桥路**20-9iv style="font-size: 15pt; font-family: 宋体; margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt"> 法定代表人罗永仕。 上诉人中国信达资产管理股份有限公司浙江省分公司（以下简称浙江信达公司）因与被上诉人岱山县自然资源和规划局、原审第三人交通银行股份有限公司宁波光明支行（以下简称交行宁波光明支行）、原审第三人浙江永乐铝轮制造有限公司（以下简称永乐公司）、原审第三人宁波海琪进出口有限公司（以下简称海琪公司）土地行政登记一案，不服浙江省岱山县人民法院（2018）浙0921行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年9月23日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年11月1日公开开庭审理了本案。上诉人浙江信达公司的委托代理人周红，被上诉人岱山县自然资源和规划局的出庭应诉负责人刘增波及委托代理人林汉身、王焦山，原审第三人交行宁波光明支行的委托代理人张勇、高峰，原审第三人永乐公司的委托代理人蒋善军到庭参加诉讼。原审第三人海琪公司经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，但不影响本案的审理。在案件审理过程中，经各方当事人同意，本院于2019年11月11日至2020年4月27日对案件进行了协调，因当事人之间分歧意见较大，最终无法达成调解。本案现已审理终结。 原审法院认定，原岱山县国土资源局于2010年10月22日为第三人交行宁波光明支行（抵押权人）与第三人永乐公司（抵押人）办理了土地使用权抵押登记，颁发了岱土抵（2010）21号土地使用权抵押证明书，由永乐公司将其名下位于岱山县××镇××道头的岱山国用（2009）第20-118号国有土地使用权抵押给交行宁波光明支行，为第三人海琪公司（债务人）与交行宁波光明支行发生在2010年10月22日至2012年12月30日期间签订的全部主合同提供最高额抵押担保，抵押期限为2010年10月22日至2012年12月30日，抵押金额为1980万元。原审法院另查明，该院于2017年6月12日作出（2016）浙0921民初720号民事判决书，该判决现已生效。查明如下事实：2013年11月10日，交行宁波光明支行与原告签订《债权转让协议》二份，分别约定：交行宁波光明支行将其对海琪公司的《开立银行承兑汇票合同》和《小企业流动资金借款合同》项下的债权及相关权利、权益、利益、收益转让给原告。后原告和交行宁波光明支行在《浙江法制报》公告了有关债权转让事项。2014年3月14日，岱山县人民法院裁定受理了中国工商银行股份有限公司岱山支行对永乐公司的破产清算申请，并指定浙江震舟律师事务所为永乐公司破产管理人。原告向永乐公司破产管理人申报债权21071578.70元，并主张就抵押土地使用权优先受偿。破产管理人于2015年9月14日向原告发出编号为（2015）永乐管函字第10号《关于担保物权中无抵押物的告知函》，认为该土地使用权并非属永乐公司所有，不属永乐公司破产财产，原告主张的抵押权不成立。原审法院再查明，2019年1月15日，因机构改革，原岱山县国土资源局的职责由新组建的岱山县自然资源和规划局承继。 原审法院认为，根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，本案中永乐公司破产管理人于2015年9月14日向原告发出《关于担保物权中无抵押物的告知函》，已告知原告该土地使用权并非属永乐公司所有，原告应当于当时知道了被诉土地使用权抵押登记行为的内容，至其于2018年9月提起本案诉讼，已超过2年的起诉期限，且无其他正当事由。退一步讲，即便当时原告不知道该抵押登记行为的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”之规定，本案被诉的土地使用权抵押登记行为并非因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼，故适用最长五年的保护期限。该抵押登记行为作出于2010年10月22日，至原告提起本案诉讼，亦超过最长五年的保护期限，本案依法应不予立案。鉴于本案已经立案，应裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告浙江信达公司的起诉。 浙江信达公司不服，向本院提起上诉称，上诉人一开始因被上诉人重大违法行为向原审法院提起行政赔偿之诉，原审法院释明要求上诉人根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定，先提起确认行政行为违法之诉，作为行政赔偿诉讼的前置程序和条件。上诉人按照原审法院要求提起确认违法之诉，现原审法院以超过起诉期限为由，裁定驳回上诉人的起诉，该裁定无事实依据，且适用法律错误。首先，关于起诉期限问题。本案实质上应是确认行政行为无效之诉，与确认无效民事行为一样，应当不受时效限制。此前岱山县人民法院（2016）浙0921民初720号民事判决和舟山市中级人民法院（2017）浙09民终382号民事判决确认：永乐公司不是涉案土地使用权人，上诉人要求确认其对永乐公司就涉案土地行使抵押权即其申报的债权在该土地使用权拍卖、变卖可得价款中优先受偿的主张不能成立。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第（三）项规定，被上诉人办理涉案土地使用权抵押登记并颁发土地使用权抵押证明书的行为，属于“行政行为的内容客观上不可能实施”的“重大且明显违法”的无效行政行为。退一步讲，如果本案有时效限制，具体时效也应从上诉人收到舟山市中级人民法院（2017）浙09民终382号民事判决书时起算，且应适用最长20年的时效。因为对上诉人来说，本案土地使用权抵押登记上盖的岱山县人民政府和被上诉人的公章是真实的，永乐公司破产管理人的告知函是不能否定其土地使用权抵押登记的真实性及效力的。故上诉人必须通过诉讼要求法院确认本案土地使用权的抵押权是有效成立的。当上诉人收到舟山市中级人民法院（2017）浙09民终382号民事判决时，才知道并确定上诉人的财产权受到侵害，所以具体时效应从上诉人收到该终审判决时起算。另，本案被上诉人办理并颁发土地使用权抵押登记的行为是涉及不动产的具体行政行为，且抵押行为发生于2010年，应适用原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定的最长20年的起诉期限。原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，属适用法律错误。其次，即使本案的裁定结论是正确的，但原审法院所适用的法律依据是错误的。本案被上诉人侵犯上诉人财产权的行为属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定的“造成财产损害的其他违法行为”，不属于该法第四条第（一）、（二）、（三）项规定的具体行政行为，故不能适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项的规定，上诉人无需先提起确认违法之诉，原审法院要求上诉人先提起确认违法之诉的释明是错误的。且如前所述，本案实质是确认行政行为无效之诉，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。综上，请求本院撤销原审裁定，并依法作出裁定。 被上诉人岱山县自然资源和规划局答辩称，根据行政诉讼的特点以及行政诉讼法有关规定，决定了行政诉讼的起诉期限是一次性的，不可逆转的，不会因《民法通则》规定的法定事由出现而发生起诉期限的循环重复问题，因此行政诉讼不能适用时效中断制度。且本案中上诉人的一审诉讼请求是确认行政行为违法，并非是确认行政行为无效。根据原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定，这两个诉讼请求是不同的，不应该混为一谈。确认行政行为违法的诉讼，仍然应当适用行政行为起始期限的时效规定。如果上诉人一审诉讼请求是要求确认2009年颁发土地使用权抵押证明书的行为无效，原审法院仍然可以适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定的法律精神，裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。另，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”，并非是所有涉及不动产的行政行为都适用20年的起诉期限。本案所诉的行政行为是土地抵押登记行为，并不属于该类情况，因此不适用20年的起诉期限，而是应当适用5年的最长起诉期限。综上，原审法院事实认定清楚，法律适用正确，请求本院驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人交行宁波光明支行在法定期限内未向本院提交书面答辩状，在二审庭审中答辩称，该行与永乐公司签署的涉案土地使用权抵押合同真实有效。该行有理由认为永乐公司享有涉案土地使用权并信赖该行对抵押的涉案土地使用权享有抵押权。同时，按照案涉当时有效的《土地登记办法》第九条、第十四条以及《中华人民共和国土地管理法》第七十八条、《中华人民共和国物权法》第二十一条等相关规定，行政机关就其过错行为应当承担赔偿责任。故请求本院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 原审第三人永乐公司在法定期限内也未向本院提交书面答辩状，在二审庭审中答辩称，永乐公司没有相应涉案土地的使用权，抵押物不存在。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。 原审第三人海琪公司在法定期限内未向本院提交书面答辩状。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审中，各方当事人主要围绕上诉人浙江信达公司提起本案行政诉讼是否符合法定起诉条件等审理重点进行了质证与辩论。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，故对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，相对人通过行政诉讼维护自身权益应当依法在符合规定的起诉期限内进行，超过起诉期限的诉请不受司法保护。原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，上诉人浙江信达公司提起行政诉讼要求确认原岱山县国土资源局办理岱山国用（2009）第20-118号国有土地使用权抵押登记并颁发土地使用权抵押证明书的行为违法。根据原审查明的事实，2013年11月10日，原审第三人交行宁波光明支行与上诉人签订了债权转让协议，交行宁波光明支行将其对海琪公司的《开立银行承兑汇票合同》和《小企业流动资金借款合同》项下的债权及相关权利、权益、利益、收益转让给上诉人，后双方在《浙江法制报》公告了有关债权转让事项。故从2013年11月受让交行宁波光明支行对海琪公司的债权时，上诉人就应当已经知道相关债权项下的抵押权，彼时上诉人也即应当已经知道与该抵押权相关联的被诉行政行为。但上诉人直至2018年9月才向原审法院提起本案行政诉讼，显然已经超过2年的起诉期限。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，结果正确。但原审法院认为上诉人于2015年9月14日永乐公司破产管理人向其发出《关于担保物权中无抵押物的告知函》时才知道被诉行政行为内容，存在不当，本院对此予以指正。 上诉人主张其须通过诉讼才能确定涉案土地使用权的抵押是否有效成立，故本案起诉期限应从收到本院（2017）浙09民终382号民事判决书时起算，且应适用最长20年的时效。但原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条关于2年起诉期限的规定，是以当事人知道或者应当知道行政行为内容之日为起算点，并不是以当事人知道行政行为违法之日为起算点。即使起诉期限按上诉人所主张的从其知道权益受侵害之日起算，那么2015年9月14日永乐公司的破产管理人向上诉人发出《关于担保物权中无抵押物的告知函》，上诉人收到该函后即应当已经知道其权益被侵害，至其于2018年9月才向原审法院提起本案行政诉讼，亦已经超过2年的起诉期限。另，本案也不存在“先民后行”问题，上诉人通过民事诉讼途径主张民事权利，并不妨碍其提起相关行政诉讼，上诉人主张本案起诉期限应从收到本院（2017）浙09民终382号民事判决书时起算，没有事实和法律依据，本院不予采纳。至于原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定的20年最长起诉期限，系针对“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容”的情形，显然不适用于本案。上诉人认为本案实质上应是确认行政行为无效之诉，不受起诉期限限制，但根据上诉人的原审诉请，系要求确认被诉行政行为违法，并非是确认无效，且其主张确认无效之诉不受起诉期限限制亦无相应法律依据，故上诉人的该主张亦不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人浙江信达公司的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审裁定结果正确，予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 张 静 二〇二〇年四月二十九日 法官助理 方 园 代书记员 斯洲慧