山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终166号 上诉人（原审被告）招远市人民政府，住所地招远市泉山路**。 法定代表人吴有进，市长。 委托代理人王笑尘。 委托代理人王萍，山东盈科（烟台）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王晓东，男，1974年10月13日出生，汉族，住招远市。 被上诉人（原审原告）王金品，男，1951年12月22日出生，汉族，住招远市。 原审原告王晓东、王金品与招远市人民政府履行法定职责一案，招远市人民政府不服烟台市中级人民法院于2019年10月18日作出的（2019）鲁06行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告王晓东、王金品向原审法院起诉称，王晓东于1995年8月经招远市劳动局批准，到招远市经贸集团参加工作。1996年到蚕庄供销社工作，2003年4月到招远市公共就业（人才）服务中心办理了失业手续。2003年11月，王晓东申请办理挂档手续时，被告知找不到其个人档案，无法办理挂档手续，也就无法缴纳社保费。2018年1月，烟台达能人力资源公司清理档案，通知王晓东取回档案。原告要求招远市人力资源和社会保障局（以下简称招远市人社局）恢复王晓东档案和补缴中断年份的社保费。2019年1月22日，招远市人社局作出人社访复字〔2018〕第11号《关于王金品信访事项处理意见书》。2019年3月8日，招远市人民政府信访事项复查办公室作出招政信复查字〔2019〕13号《复查意见书》，撤销了招远市人社局所做处理意见。2019年3月18日，招远市人社局作出《关于王金品反映问题的调查意见》。原告向招远市人民政府行政复议办公室申请复议，招远市人民政府行政复议办公室于2019年4月8日作出招政复告字〔2019〕第1号《行政复议告知书》，招远市人民政府行政不作为，该告知书侵害了原告的权利。请求责令被告履行职责，作出正确的行政复议决定，责令招远市人社局纠正错误行为，向上级社保机关申请，尽早恢复王晓东档案关系管理，补缴中断年限个人社保费和续缴社保费。 原审法院审理查明，2019年1月22日，招远市人社局作出人社访复字〔2018〕第11号《关于王金品信访事项处理意见书》。意见书载明，王金品反映的其子王晓东档案丢失导致社保中断，要求补缴和续缴社保金的信访事项已办理完毕。经查,王晓东于2003年在公共就业(人才)服务中心办理了失业手续，2003年4月开始，共领取了18个月失业金，但并未在公共就业（人才）服务中心办理挂挡手续（2003年5月至2017年6月社保费欠费）。王晓东未办理挂挡手续即无接收单位，无法办理补缴社会保险手续。2012年8月2日，烟台达能人力资源公司到人社局将王晓东的个人档案提走(有劳资员提档案手续），并不存在人社局丢失王晓东档案现象，且该档案目前在王晓东本人手中保管。目前王金品要求为王晓东补缴和续缴社保金的要求，上级无政策依据。如不同意本处理意见，可在收到本处理意见书之日起30日向招远市人民政府提出复查申请，如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。王金品不服，提起复查申请。2019年3月8日，招远市人民政府信访事项复查办公室作出招政信复查字〔2019〕13号《复查意见书》。意见书认为，根据《信访条例》第十四条：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”的规定,招远市人社局所作处理意见违背程序。根据《山东省信访事项复查复核办法》第二十一条之规定，决定撤销招远市人社局所做处理意见。 2019年3月18日，招远市人社局作出《关于王金品反映问题的调查意见》。意见载明，王金品反映的其子王晓东档案丢失导致社保中断，要求补缴和续缴社保金问题，招远市人社局经过调查回复如下。王晓东于2003年在公共就业（人才）服务中心办理了失业手续，2003年4月开始，共领取了18个月失业金，但并未在公共就业（人才）服务中心办理挂挡手续（2003年5月至2017年6月社保费欠费）。王晓东未办理挂挡手续即无接收单位，无法办理补缴社会保险手续。2012年8月2日，烟台达能人力资源公司到人社局将王晓东的个人档案提走（有劳资员提档案手续），并不存在人社局丢失王晓东档案现象，且该档案目前在王晓东本人手中保管。目前王金品要求为王晓东补缴和续缴社保金的要求，上级无政策依据。如不同意本意见，可自收到本意见书之后，对主张的权利通过司法途径解决。王晓东、王金品不服，向招远市人民政府提交信访事项复查申请书及前述《关于王金品信访事项处理意见书》《关于王金品反映问题的调查意见》《复查意见书》。信访事项复查申请书一的落款时间为2019年2月8日，载明申请人为王晓东、王金品，被申请人为招远市人社局，申请人因不服被申请人2019年1月22日作出的人社访复字〔2018〕第11号《关于王金品信访事项处理意见书》而申请复查。申请复查请求事项为：1.撤销2019年1月22日作出的人社访复字〔2018〕第11号《关于王金品信访事项处理意见书》。2.给予申请人王晓东恢复档案关系、补缴和续缴社保金。信访事项复查申请书二的落款时间为2019年3月26日，载明申请人为王晓东、王金品，被申请人为招远市人社局，申请人因不服被申请人2019年1月22日作出的人社访复字〔2018〕第11号《关于王金品信访事项处理意见书》而申请复查。申请复查请求事项为：1.撤销2019年1月22日作出的人社访复字〔2018〕第11号《关于王金品信访事项处理意见书》。撤销2019年3月18日招远市人社局作出的《关于王金品反映问题的调查意见》。2.给予申请人王晓东恢复档案关系、补缴和续缴社保金。2019年4月8日，招远市人民政府作出招政复告字〔2019〕第1号《行政复议告知书》并向王晓东、王金品邮寄送达，告知王晓东、王金品其邮寄的两份信访事项复查申请书及相关材料收悉，经审查该来函不属于行政复议事项。根据《山东省行政复议条例》第十八条第二款的规定，现予以退回。 原审法院认为，在招远市人社局对王金品反映的其子王晓东档案丢失导致社保中断，要求补缴和续缴社保金的信访事项作出处理意见后，王金品不服，提出复查申请。招远市人民政府信访事项复查办公室依据《信访条例》第十四条“对应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”的规定，撤销了处理意见，这表明该单位认为王金品的投诉请求应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决。招远市人社局于此后作出《关于王金品反映问题的调查意见》，对王金品反映的问题作出了明确回复，并告知王金品如不同意该调查意见，可对主张的权利通过司法途径解决。从《关于王金品反映问题的调查意见》的内容、告知事项、作出过程看，该调查意见是招远市人社局对王金品要求解决问题作出的行政答复，是具体行政行为，而不是对信访事项的答复。王金品如对调查意见不服，可通过行政复议或行政诉讼的途径寻求权利救济。王金品、王晓东不服调查意见，向招远市人民政府递交信访事项复查申请书。在信访事项答复申请书二中，王晓东、王金品明确表达了撤销调查意见的请求，其提交的其他材料也能证实相关事项的处理过程。王晓东、王金品系对行政机关作出的具体行政行为不服而提起行政复议，招远市人民政府应当依法作出处理。招远市人民政府以根据《信访条例》规定，王晓东、王金品应当请求上一级行政机关进行复查，而不是提起行政复议，且其提交的也是《信访事项复查申请书》为由主张王晓东、王金品的来函不属于行政复议事项，理由不成立，原审法院不予支持。王晓东、王金品未能规范表达自身诉求，其同时提交了两份内容不同的申请书，申请书署名为信访复查事项申请书而非行政复议申请书，请求事项署名为申请复查请求事项而非行政复议事项，请求事项中包含了撤销《关于王金品信访事项处理意见书》，这对招远市人民政府作出正确判断造成干扰，其应注意规范、准确的表达自身诉求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、确认被告招远市人民政府未对原告王晓东、王金品的行政复议申请作出处理违法；二、责令被告招远市人民政府在法定期限内对原告王晓东、王金品的行政复议申请作出处理。案件受理费50元，由被告招远市人民政府负担。 上诉人招远市人民政府不服原审法院判决，请求依法撤销原审法院判决，依法改判。理由：1.被上诉人社保金无论什么原因断档，作为征缴机构的答复“目前补缴和续缴社保金上级没有政策”，表述三个意思：一是补缴和续缴社保金是政策规定；二是目前没有政策规定；三是如果今后有政策还是可以补缴和续缴的。该《调查意见》没有剥夺被上诉人依法缴纳社保金的的权利，没有给被上诉人设定义务，且该答复属于重复性告知行为，不是行政法意义上的行政行为，不属于行政复议事项，依法应当予以退回。2.2019年3月8日的《复查意见书》以及2019年3月18日的《调查意见》中告知“对主张的权利通过司法途径解决”，并不是告知对“社保金的补缴和续缴没有政策”回复应当通过司法途径解决，而是对“档案”是否丢失问题通过司法途径解决。3.退回被上诉人的材料并不仅仅是被上诉人申请标题是“信访复查事项申请书”，而是上诉人依法审核之后，认为其申请事项无论是程序还是实体内容，都不是行政复议事项而是诉讼事项，退回被上诉人递交的材料符合法律规定。 被上诉人王晓东、王金品向本院提交书面答辩意见称，请求驳回招远市人民政府的上诉，责令其履行职责，作出行政复议决定。同时责令招远市社保局纠正错误，尽早给予申请人王晓东恢复档案关系管理，办理个人补缴中断年限社保费。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据已经原审法院庭审质证。二审中，各方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。行政复议的目的是行政机关通过监督下级行政机关和工作部门的工作，以维护公民、法人和其它组织的合法权益不受行政机关的行政行为的侵犯。因此行政复议的对象应该是能够产生行政法上权利义务的行政行为，而该行为能够对于公民、法人和其它组织的合法权益产生影响。该法第六条规定，公民、法人或者其他组织对该条列举的十一种情形不服，可以申请行政复议。国务院《信访条例》第二条、第十四条第二款、第三十五条第一款规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起3０日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。本案中，根据原审法院查明的事实，王晓东、王金品向招远市人民政府递交信访事项复查申请书，虽署名和请求均为信访复查事项申请而非行政复议申请，但从其内容可以看出，实质上是请求撤销招远市人社局的调查意见而申请行政复议。作为行政复议机关，招远市人民政府应当依法予以处理。 应当指出，《山东省行政复议条例》第十八条规定，行政复议机关应当自收到行政复议申请之日起五日内对行政复议申请依照下列规定分别作出处理：（一）行政复议申请符合受理条件的，决定受理，并书面告知申请人；（二）行政复议申请不符合受理条件的，决定不予受理，并书面告知申请人；（三）行政复议申请不属于本机关受理的，书面告知申请人向有关行政复议机关提出，但是县级人民政府接到复议法第十五条第一款所列不属于本机关受理的行政复议申请后应当依法转送；（四）行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，书面通知申请人在指定期限内补正。申请人在指定期限内补正的，补正所用时间不计入行政复议审理期限；无正当理由逾期未补正或者未按照要求补正的，视为申请人放弃行政复议申请。行政复议机关收到不属于行政复议事项的信函后，予以退回，并书面告知退回理由。本案中，由于王晓东、王金品在信访事项复查申请书中未能全面、正确地理解和表达申请招远市人民政府予以行政复议的诉求，而招远市人民政府也未依照前述规定要求申请人修改、补正。同时，没有证据表明招远市人民政府在退回申请人的材料时已经书面告知其退回理由。因此，招远市人民政府在行政复议程序中确有不当之处。原审法院判决确认招远市人民政府未对王晓东、王金品的行政复议申请作出处理违法，并责令其对王晓东、王金品的行政复议申请作出处理并无不当，本院予以维持。 综上，原审法院判决结果正确，程序合法。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人招远市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年四月三日 书记员  王超群