浙江省杭州市江干区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）浙0104行初189号 原告杭州大自然环境工程有限公司，住所地杭州余杭区南苑街道人民大道**。 法定代表人邰存林，董事长。 委托代理人李明华，该公司总经理。 委托代理人方成先，该公司副总经理。 被告杭州市应急管理局（原杭州市安全生产监督管理局），住，住所地杭州市解放东路****/div> 负责人孙国方，局长。 委托代理人丁璐丹，该局工作人员。 委托代理人倪越卿，浙江东鹰律师事务所律师。 被告浙江省应急管理厅（原浙江省安全生产监督管理局），住所，住所地杭州市西湖区体育场路**div> 法定代表人凌志峰，厅长。 委托代理人开声祥，该局工作人员。 委托代理人胡家奇，浙江非可律师事务所律师。 原告杭州大自然环境工程有限公司（以下简称大自然公司）不服被告杭州市应急管理局（以下简称市应急局）作出的杭安监管支罚〔2016〕35号《行政处罚决定书》及被告浙江省应急管理厅（以下简称省应急厅）作出的浙集复30〔2017〕3号《行政复议决定书》，于2017年9月13日向本院提起行政诉讼。本院2017年9月20日立案后，依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告大自然公司的委托代理人李明华、方成先、被告市应急局负责法制的党委委员胡伟及委托代理人丁璐丹、倪越卿、被告省应急厅副负责人李公杭及委托代理人开声祥、胡家奇到庭参加了诉讼。因其他案件处理结果与本案审理有关联，本案于2017年10月23日中止审理，2020年4月13日本案恢复审理。本案现已审理终结。 2017年5月11日，杭州市安全生产监督管理局作出杭安监管支罚〔2016〕35号《行政处罚决定书》。查明：2016年3月25日16点55分左右，绕城西线北向南K80+000三隆港桥（五常收费站附近）因周边绿化工程堆土过程中发生坍塌事故，造成直接经济损失约1608万元。事故发生后，杭州市人民政府成立事故调查组对该事故进行调查，并于2016年10月21日对事故调查报告作出批复，批复认定你单位对这起事故的发生负有直接责任。经调查，你单位未制定施工方案，盲目进行堆土作业，导致桥梁桩基内力超过桥梁本身的极限承载力；在堆土作业过程中未对风险进行辨识、未对从业人员进行安全技术交底、未对从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。你单位上述违法行为与事故的发生存在因果关系。认为：以上行为分别违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”和第四十一条“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险国素、防范措施以及事故应急措施。”的规定，导致事故的发生。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）第三条第三项“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；”的规定，此次事故属于较大事故，应当根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；”的规定进行行政处罚，鉴于你单位能主动配合执法人员调查，积极按要求落实事故隐患整改，行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项“你单位有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；”的规定，应当对你单位依法从轻进行行政处罚。决定给予你单位以下行政处罚罚款人民币伍拾万元整（500，000元）。原告大自然公司不服，向浙江省安全生产监督管理局申请行政复议。 2017年8月28日，浙江省安全生产监督管理局作出浙集复30〔2017〕3号《行政复议决定书》。查明：2016年3月25日16时55分，杭州绕城高速西线北向南K80+000三隆港桥（五常收费站附近）因周边绿化工程堆土施工发生坍塌事故。申请人系上述工程施工单位。2016年3月28日，杭州市人民政府授权杭州市交通运输局对事故进行调查，并由杭州市交通运输局牵头成立事故调查组。2016年7月15日，事故调查组作出《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》，认定事故性质为生产安全责任事故，无人员伤亡，事故直接损失1607.9743万元，申请人应负事故直接责任，并建议被申请人依法对申请人作出行政处罚。2016年9月29日，杭州市交通运输局向杭州市人民政府报送《关于要求杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告批复的请示》（杭交〔2016〕81号）。2016年10月21日，杭州市人民政府作出《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》（杭政函〔2016〕157号），原则同意事故调查报告。 2016年10月25日，被申请人决定对申请人上述涉嫌违反安全生产行为予以立案调查。被申请人执法人员从事故调查组提取了申请人《营业执照》《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故调查技术专家报告》《工程渣土消纳场地设置审批表》《申请报告》《事故现场照片》《中共五常街道党工委书记办公会议纪要》（[2016]2号）、事故调查组对有关涉案人员的询问笔录等证据材料，并对有关涉案人员直接进行调查以及制作询问笔录。上述调查证据显示，申请人在涉案项目堆土施工过程中，未制定施工方案，未对风险进行辨识、未对从业人员进行安全技术交底、未对从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施，堆土作业导致三隆港桥桥梁立柱断裂，进而引起桥梁梁板坍塌。 2016年11月21日，经被申请人负责人同意，上述案件延长办案期限至90日。2017年1月23日，经本机关同意，上述案件办案期限延长至180天。2017年4月13日，被申请人作出《行政处罚告知书》(杭安监管支罚告〔2016〕35号），告知申请人对其上述行为拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩及申请听证的权利。2017年5月3日，被申请人依申请人申请举行听证会。2017年5月9日，被申请人听证人员经评议认为，涉案违法事实清楚，证据确凿，适用法律准确，程序合法，处罚裁量适当，建议维持拟处罚意见。2017年5月11日，被申请人作出《行政处罚决定书》（杭安监管支罚〔2016〕35号），认定申请人的上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条和第四十一条的规定，导致事故的发生；依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（三）项规定，此次事故属于较大事故，应当根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项规定进行行政处罚，鉴于申请人主动配合执法人员调查，积极按要求落实事故隐患整改，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项规定的应当依法从轻进行行政处罚的情形，于是决定对申请人处以罚款50万元的行政处罚。2017年5月12日，被申请人将上述决定书送达申请人。 另查明，申请人因不服杭州市人民政府作出的《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》（杭政函〔2016〕157号）对其事故责任认定及处理意见的具体行政行为，向浙江省人民政府申请行政复议。浙江省人民政府于2017年3月29日作出维持上述具体行政行为的行政复议决定。 以上事实，有《余杭区建设工程中标通知书》《关于两路两侧绿化整治提升工程绕城高速五常段现场踏勘情况说明》，《立案审批表》（杭安监管立支〔2016〕35号），《营业执照》《工程渣土消纳场地设置审批表》《申请报告》《事故现场照片》《杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故调查技术专家组报告》，《中共五常街道党工委书记办公会议纪要》（〔2016〕2号），《询问笔录》《调查笔录》，杭州市交通运输局《关于要求对杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告批复的请示》（杭交〔2016〕81号），《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》，《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》（杭政函〔2016〕157号），《行政处罚告知书》（杭安监管支罚告〔2016〕35号），《听证申请书》，《听证通知书》(安监管听通〔2017〕1号），《听证笔录》，《行政复议决定书》（浙政复〔2016〕492号）等证据证实。 认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款和第一百零九条规定，被申请人具有对本行政区域安全生产工作实施综合监督管理的法定职责和对生产安全事故负有责任的生产经营单位作出行政处罚的法定职权。本案中，经杭州市人民政府批复同意的事故调查报告，认定申请人对杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故负直接责任，事故直接损失1607.9743万元。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（三）项规定，上述事故属较大事故。被申请人经调查认定申请人的上述行为违反《中华人民共和国安全生产法》第四条和第四十一条规定的行为，并依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项规定，作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，适用依据正确，内容恰当，亦符合《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安监总局令第15号）的规定程序。申请人认为其已对涉案事故调查报告批复及有关依据提起行政诉讼，因此上述批复尚未生效的主张，本机关不予支持：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被申请人于2017年5月11日作出的《行政处罚决定书》（杭安监管支罚〔2016〕35号）。 原告大自然公司诉称，1、被告《行政处罚决定书》依据的《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》认定事实错误。 (1)原告系根据招标文件规定的新增10000方土方进行外购土，并根据余杭区城管局指定的10000方堆土位置进行堆土，且当初原告实际堆土尚只有4000方，完全符合招标设计及指定堆土位置的要求。同时根据事故调查组的记录，案发堆土位置实际已经堆土16000方左右，其中11000方并非原告堆土。因此，原告在依设计、依审批的情况下堆土，且堆土总量远小于事实堆土量的情况下，认定原告承担直接责任，属于事实认定错误。 (2)事故调查组未依法对事故发生原因进行鉴定。依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十七条事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。本次调查中认定原告堆土系造成事故的直接原因，但对该原因未做鉴定。原告堆土造成了多少压力？4000方堆土造成的压力在16000方堆土造成总压力所占比例多少？案涉桥梁能够承受的横向压力有多少等关键问题均未做鉴定。在依法应当做鉴定却未做鉴定的情况下，即对原告的行为做出责任认定，属于事实认定错误。 (3)《行政处罚决定书》认定造成1608万元的直接经济损失也没有任何事实根据。 2、原《行政处罚决定书》依据的《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》、《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》认定程序错误，应当无效。 (1)根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第32条第一款“重大事故、较大事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之曰起15日内作出批复”。而杭州市人民政府在2016年9月29日收到事故调查报告，却在2016年10月31日做出上述批复，超过规定时间8日，该批复程序违法，应当认定无效。 (2)《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》认定的《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》程序违法，应当无效。根据《国家安全监管总局印发关于生产安全事故调查处理中有关问题规定的通知》规定，第十条“事故调查组应当按照下列期限，向负责事故调查的人民政府提交事故调查报告：（一）……（二）……（三）较大事故、一般事故自事故发生之日起一般不得超过30日；……特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，可以延长提交事故调查报告的期限，但最长不得超过30日。”而事故调查组自2016年3月28日成立起，直至2016年7月15日方做出《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》，前后历时109日，远超法律规定的60日，该调查报告应当无效。 3、被告1责任认定错误。根据浙集复30[2017]3号《浙江省安全生产监督管理局行政复议决定书》第三页第二自然段的陈述被告1认为原告在涉案项目堆土施工中“未制定施工方案，未对风险进行辨识、未对从业人员进行安全技术交底未对从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施”故认定原告再本次事故中应当承担直接责任。但根据《建设工程安全生产管理条例》第六条、第十条的相关规定，应当由建设单位向施工单位提供地质、水文、毗邻建筑、地下工程、地下工程的有关资料位提供建设工程有关安全施工措施的资料。在建设单位未提供前述资料的情况下，就要求施工单位进场施工、赶进度，则应当由建设承担责任。被告1将建设单位的义务、未履行义务造成的责任承担强加给施工单位即原告，属于责任认定的错误。 综上所述，对本次事故的认定及处罚存在多处严重的程序错误，事实认定错误、责任区分错误。对被告1在该种种错误之上做出的行政处罚理应撤销，对维护被告1做出处罚的复议理应撤销。故原告特提起行政诉讼，请求：1.判令撤销浙集复30[2017]3号《浙江省安全生产监督管理局行政复议决定书》；2.判令撤销杭州市安全生产监督管理局做出的杭安监管支罚告[2016]35号《行政处罚决定书》；3.由被告一、被告二承担本案诉讼费用。 原告向本院提交了以下证据、依据： 1.《行政处罚决定书》、《浙江省安全生产监督管理局行政复议决定书》，拟证明被告一对原告作出的行政处罚决定，被告二维持原行政处罚决定的相关事实。 2.《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》、《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》，拟证明《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》、《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》程序违法的事实。 3.《工程量编制清单》、《工程渣土消纳场地设置审批表》，拟证明原告堆土符合招标设计要求，堆土位置由余杭区城管局指定的事实。 4.调查笔录，拟证明案发当时，案发地实际堆土总量16000立方，原告堆土4000立方，事故调查报告事实错误认定案发原因的事实。 5.照片两张，拟证明原桥梁立柱不符合要求。 被告市应急局辩称，一、复议机关作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，程序正当。复议机关浙江省应急管理厅（原浙江省安全生产监督管理局）于2017年7月13日收到原告提出的行政复议申请，经审查于2017年8月28日作出《行政复议决定书》（浙集复30[2017]3号），认定被告具有对本行政区域安全生产工作实施综合监督管理的法定职权。本案中，根据杭州市人民政府批复同意的事故调查报告，原告对案涉事故负有直接责任，事故造成直接经济损失1607.9743万元，属于较大事故。被告据此认定原告的行为违反《中华人民共和国安全生产法》第四条、第四十一条的规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，作出案涉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合《安全生产违法行为行政处罚办法》规定的程序。原告认为其已对案涉事故调查报告批复及有关依据提起行政诉讼，因此批复尚未生效的主张，浙江省安全生产监督管理局不予支持，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告作出的杭安监管支罚[2016]35号《行政处罚决定书》。复议机关浙江省应急管理厅（原浙江省安全生产监督管理局）的行政复议行为，认定事实清楚、适用法律正确，程序正当，请求法院予以维持。 二、被告具有作出案涉行政处罚的法定职权。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款的规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”第一百零九条第二项的规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；”发生生产安全事故，被告具有对负有责任的生产经营单位作出罚款的行政处罚的法定职权。 三、被告作出案涉行政处罚认定事实清楚、适用法律正确，并无不当。2016年3月25日，绕城西线北向南K80+000三隆港桥（五常收费站附近）因周边绿化工程堆土过程中发生坍塌事故，造成直接经济损失约1608万元。事故发生后，杭州市人民政府成立事故调查组对事故进行调查，并于2016年10月21日对事故调查报告作出批复，批复认定原告对事故的发生负有直接责任。以上事实，有《营业执照》、《中共五常街道党工委书记办公会议纪要》、《申请报告》、《现场照片》、《询问笔录》、《调查笔录》等证据予以证明。 被告认为，原告的行为，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第四十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（三）项的规定，事故造成直接经济损失约1608万元，属于较大事故，应当根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项的规定进行行政处罚。鉴于原告能主动配合执法人员调查，积极按要求落实事故隐患整改，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，依法从轻进行行政处罚。经过听证程序后，被告给予其罚款人民币50万元的行政处罚，事实证据完备、适用法律准确，并无不当。 四、被告作出案涉行政处罚程序正当。杭州市人民政府于2016年10月21日印发《杭州市人民政府关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》（杭政函[2016]157号），被告根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，于2016年10月25日立案处理，经调查，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定于2017年4月13日作出并向原告送达了《行政处罚告知书》，原告于2017年4月14提出听证申请，开始听证程序，被告于2017年4月21日向原告发出《听证会通知书》（杭安监管听通[2017]1号），并于2017年5月3日举行听证会，根据听证情况于2017年5月9日作出《听证会报告书》，至此完成听证程序。经过听证程序，被告认为本案违法事实清楚、证据确实充分、适用法律准确、程序合法、处罚裁量适当，并无不当，并于2017年5月11日作出并向原告送达了《行政处罚决定书》。 另外，根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条的规定，被告由于客观原因和特殊情况，无法在30日内作出行政处罚，经部门负责人和浙江省安全生产监督管理局批复同意，将行政处罚办案期限延长至180日。 五、原告的申请事由缺乏事实和法律依据。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，被告应当根据杭州市人民政府的批复作出行政处罚，原告对事故调查过程和批复内容不服的，已提起行政诉讼，但不影响被告根据已经生效的批复作出行政处罚的行政行为。关于直接经济损失的问题，根据事故调查过程中2016年6月24日，杭州市交通工程造价管理站作出《关于杭州绕城高速公路三隆港桥（左幅）紧急修复工程施工图预1607意见的报告》，经审核事故受损桥梁修复工程所需资金为1607.9743万元，该审核意见系认定事故等级的依据，已经事故调查报告和杭州市人民政府的批复确认。 原告提出作出处罚依据无法定效力，单方责任，事实认定不清，法定机构作出无法定机构的事实无效力，以及堆土造成事实归责等问题已经在浙江省高级人民法院（2019）浙行终213号行政判决予以认定。不是今天本案审理的内容。如果原告对此有异议，可以通过其他核实合法方式申诉。综上，案涉行政复议决定和行政处罚决定合法，请求法院予以维持。 被告市应急局向本院提交了以下证据、依据： 1.《杭州市人民政府关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌师傅调查报告的批复》（杭政函[2016]157号），拟证明杭州市人民政府对案涉事故调查报告作出批复。 2.《立案审批表》（杭安监管立支[2016]35号），拟证明被告依法对案涉行政处罚立案。 3.《营业执照》；4.《中共五常街道党工委书记办公会议纪要》；5.《工程渣土消纳场地设置审批表》；6.《申请报告》，拟证明案涉事故的生产经营单位为原告。 7.《现场照片》，拟证明案涉事故发生现场情况。 8.《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故调查技术专家组报告》，拟证明案涉事故专家组报告情况。 9.2016年3月26日《李明华询问笔录》；10.2016年3月26日《何小平询问笔录》；11.2016年3月26日《胡欣询问笔录》；12.2016年3月27日《胡欣询问笔录》；13.2016年5月5日《寿洪询问笔录》；14.2016年11月11日《李明华询问笔录》；15.2016年11月15日《胡欣询问笔录》；16.2016年12月16日《张明忠询问笔录》；17.2016年12月16日《寿洪询问笔录》；18.2016年12月19日《郭艳询问笔录》；19.2016年12月19日《滕国晖询问笔录》；20.2017年4月11日《李明华调查笔录》；21.2017年4月11日《胡欣调查笔录》，拟证明案涉事故发生后、调查过程中、行政处罚程序中各部门制作的询问笔录。 22.《行政处罚告知书》（杭安监管支罚[2016]35号）、《文书送达回证》，拟证明被告告知行政处罚的内容及陈述申辩的权利。 23.《听证申请书》、《听证会通知书》（杭安监管听通[2017]1号）；24.《听证会报告书》、听证笔录，拟证明根据原告的申请，被告组织召开了听证会，并根据听证情况作出听证会报告。 25.《行政处罚决定书》（杭安监管支罚[2016]36号）、《文书送达回执》，拟证明被告作出案涉行政行为的事实。 26.《延期结案审批表》（杭安监延期支字[2016]27号）；27.《浙江省安全生产监督管理局关于同意延长对杭州大自然环境工程有限公司行政处罚决定期限的批复》（浙安监管法规[2017]4号），拟证明被告申请延长办案期限并获部门负责人及上级主管部门同意。 法律依据：《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《浙江省行政程序办法》。 被告省应急厅辩称，一、被告作出的涉案浙集复30[2017]3号行政复议决定书程序合法。 2017年7月13日，原告因不服杭州市应急管理局（原杭州市安全生产监督管理局）（以下简称“杭州市安监局”）对其在绕城高速公路三隆港桥坍塌事故中的违法行为作出的行政处罚，向被告申请行政复议。被告受理行政复议申请后，于2017年7月17日杭州市安监局送达了《行政复议答复通知书》，7月23日，杭州市安监局向被告提交了行政复议答复意见书及相关证据材料。被告经过书面审理，于2017年8月28日作出涉案浙集复30〔2017〕3号《行政复议决定书》，并将《行政复议决定书》向原告和杭州市安监局进行了送达。 综上，被告作出涉案浙集复30〔2017〕3号行政复议决定书的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条和第三十一条的规定。 二、被告作出的涉案浙集复30〔2017〕3号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。被告受理涉案行政复议申请后，对原告及杭州市安监局提交的行政复议材料进行了书面审理，审理查明：2016年3月25日，杭州绕城高速西线北向南k80+000三隆港桥（五常收费站附近）因周边绿化工程堆土施工发生坍塌事故。2016年7月15日，由杭州市交通运输局牵头成立的事故调查组作出《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》（以下简称“事故调查报告”），认定事故性质为生产安全责任事故，事故直接损失1607.9743万元，事故的直接原因为堆土过快、过高，导致临河侧软土地基失稳滑移；原告作为涉案工程施工单位应负事故直接责任。2016年10月21日，杭州市人民政府作出《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》（杭政函[2016]157号，以下简称“157号批复”），同意事故调查报告中对事故的认定和对事故原因及责任的分析，并明确要求由杭州市安监局依据安全生产法律、法规有关规定对原告作出行政处罚。2016年10月25日，杭州市安监局根据杭州市政府157号批复，决定对原告涉嫌违反安全生产行为予以立案，因案情复杂，办案期限经杭州市安监局负责人同意后延长至90天，后又经被告批准后，延长至180天。杭州市安监局经过相关调查及听证程序后，于2017年5月11日作出涉案《行政处罚决定书》（杭安监管支罚[2016]35号）。另查明，杭州市安监局对原告违法安全生产行为具有行政处罚的法定职权。 依据上述查明的案件事实，并根据《中华人民共和国安全生产法》等相关法律法规之规定，被告认为杭州市安监局作出的涉案《行政处罚决定书》具有事实和法律依据，并据此作出了涉案浙集复30〔2017〕3号行政复议决定书。 综上，被告作出的涉案浙集复30〔2017〕3号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。 三、原告的起诉缺乏事实和法律依据。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，杭州市安监局应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位进行行政处罚。 尽管涉案157号批复在经过浙江省人民政府行政复议维持后，原告又就该批复提起行政诉讼，但在157号批复未被司法机关依法撤销前，该批复仍具有法律效力，杭州市安监局根据该批复，全面收集和认定证据后，依照法定程序作出行政处罚决定并无不当。 综上所述，被告作出维持杭安监管支罚[2016]35号行政处罚决定书的浙集复30[2017]3号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据： 1.《行政复议申请书》及相关证据材料；2.《行政复议答复通知书》；3.《行政复议答复书》及相关证据材料；4.浙集复30〔2017〕3号《行政复议决定书》及邮寄凭证，拟证明被告作出浙集复30〔2017〕3号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）、《中华人民共和国安全生产法》。 经庭审质证，原告大自然公司对被告市应急局提交的证据1、5、8-22，三性无异议，但证明目的有异议；对证据2-3、6-7、23-24、26-27，三性均无异议；对证据4，三性均不予认可；对证据25，真实性、关联性无异议，合法性有异议。被告省应急厅对被告市应急局提交的证据1-27，三性均无异议。原告大自然公司对被告市省应急厅提交的证据1，真实性无异议，证明目的有异议；对证据2，三性无异议；对证据3，认为未调查清楚；对证据4，决定书有异议，邮寄凭证无异议。被告市应急局对被告省应急厅提交的证据1-4，三性无异议。被告市应急局对原告大自然公司提交的证据1-2，三性无异议；对证据3，其中审批表真实性没有异议，工程量编制清单三性均有异议；对证据4，真实性无异议，证明对象有异议；对证据5，三性有异议，拍摄时间、地点均无、地点均无体现急厅对原告提交的证据1，三性无异议；对证据2，真实性、合法性无异议，证明对象有异议；对证据3、5，工程量、编制清单、照片三性均有异议；对证据4，真实性、合法性无异议，证明对象有异议 本院对上述证据认证如下：对原告大自然提交的证据1-2、4、证据3中的工程渣土消纳场地设置审批表，均能证明原告大自然公司要待证的事实，本院予以确认；对原告大自然公司提交的证据3中的分部分项工程量清单及计价表、证据5，因没有制作单位、制作时间、地点，不、地点据规则，本院不予认可。对被告市应急局提交的证据1-27，均能证明被告市应急局要待证的事实，本院予以确认。对被告省应急厅提交的证据1-4，均能证明被告省应急厅要待证的事实，本院予以确认。 经审理查明:为加快推进杭州市余杭区高速公路两侧绿化整治工作，杭州市余杭区打造“美丽杭州”建设“两美浙江”示范区工作领导小组办公室于2016年2月6日下发余杭区2016年高速公路两则绿化整治提升项目建设计划，其中包括绕城高速五常段建设项目。五常街道办事处为实施该项目建设，通过余杭区公共资源交易中心进行招投标，大自然公司参加投标并中标。2016年3月16日，杭州市余杭区城市管理局对大自然公司提出的上述建设项目工程红线范围内需办理消纳土方10000立方米的申请，同意予以备案，并要求属地街道做好监管工作。2016年3月15日，大自然公司、建设单位、监理单位进行现场踏勘。2016年3月18日，五常街道党工委召开书记办公会议，明确因上述建设项目时间要求紧，为了按时完成工程，同意施工单位进场，施工协议及监理协议待内容审核完成后签订。2016年3月19日，大自然公司在杭州绕城高速西线北向南K80+000三隆港桥（五常收费站附近）路段西侧实施绿化工程的土地平整后，开始堆土作业。2016年3月25日16时55分，三隆港桥发生坍塌事故。2016年3月28日，市政府授权市交通运输局对事故进行调查，并由市交通运输局牵头成立了由市安监局、市公安局、市建委、市城管委、市监察局、市总工会、余杭区政府等单位联合组成事故调查组，并邀请市检察院参与。同日，市交通运输局组织成立了由浙江省交通运输厅专家委员会、国家道路及桥梁质量监督检验中心等机构的工作人员组成的事故调查专家组，对事故有关的技术等问题进行鉴定。2016年5月，事故调查专家组作出《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故调查技术专家组报告》。专家组的调查结论为“三隆港桥坍塌事故的原因为桥梁西侧堆土过高、堆填速度过快，引起临河侧软土地基失稳，形成滑坡，其产生的推力超过了桥梁桩柱的设计极限承载能力，导致桥梁立柱断裂，进而引起桥梁梁板坍塌”。2016年6月24日，杭州市交通工程造价管理站作出《关于杭州绕城高速公路三隆港桥（左幅）紧急修复工程施工图预算审查意见的报告》，审核事故受损桥梁修复工程所需资金为1607.9743万元。期间事故调查组向有关单位和个人进行了调查询问并制作笔录。2016年7月15日，事故调查组作出《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》。2016年9月29日，市交通运输局向市政府报送杭交〔2016〕81号《关于要求杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告批复的请示》，并提交《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》《事故调查组成员签名及会议纪要》《事故询问笔录》《专家组报告》《关于成立“3·25”杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故调查组报告的批示》《关于要求延长“3·25”杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故调查时间请示的批复》等材料。2016年10月21日，市政府作出杭政函〔2016〕157号《杭州市人民政府关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》。批复:“二、处理意见。同意调查报告对该事故原因及责任的分析，对事故责任作如下处理：（一）施工单位杭州大自然环境工程有限公司在施工作业过程中未落实安全责任，未制定详细施工方案，未对风险进行辨识，施工不当，对本次事故负有直接责任。由市安全监管局依据安全生产法律、法规有关规定对其作出行政处罚。”2016年10月25日，被告市应急局立案调查“3.25”杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故。2017年1月23日，被告省应急厅批准被告市应急局对原告大自然公司涉及工程事故调查期延长180日。2017年4月13日，被告市应急局作出杭安监管支罚告〔2016〕35号《行政处罚告知书》。2017年4月21日被告市应急局作出（杭）安监管听通〔2017〕1号《听证会通知书》。2017年5月3日，被告市应急局召开听证会。2017年5月11日，被告市应急局作出杭安监管支罚〔2016〕35号《行政处罚决定书》。原告大自然公司不服，向被告省应急厅申请行政复议。2017年7月13日，被告省应急厅收到原告大自然公司的行政复议申请，同月17日向被告市应急局发出浙集复30〔2017〕3号《行政复议答复通知书》。2017年8月28日，被告省应急厅作出浙集复30〔2017〕3号《行政复议决定书》，并送达原告大自然公司、被告市应急局。 另查明：原告大自然公司不服杭州市人民政府作出的杭政函〔2016〕157号《杭州市人民政府关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》和浙江省人民政府作出的浙政复[2016]492号行政复议决定，向杭州市中级人民法院提起行政诉讼。2019年11月7日，杭州市中级人民法院作出（2017）浙01行初173号行政判决，驳回原告大自然公司的诉讼请求。原告大自然公司不服，上诉于浙江省高级人民法院。2020年3月16日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终2137号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第一款规定的事故等级划分标准，造成1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故是较大事故。杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故，造成直接经济损失1607.9743万元，构成较大事故等级。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定“重大事故、较大事故，一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故发生后，杭州市人民政府授权由交通运输局牵头，成立安监、公安、建委、城管委、监察局等多家单位联合调查组进行调查，并依据调查结果，责令被告市应急局依照有关法律、法规规定，对原告大自然公司进行行政处罚，符合上述条例规定。被告市应急局根据杭州市人民政府作出的杭政函〔2016〕157号《杭州市人民政府关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》，予以立案调查。调查过程中，被告市应急局根据《杭州市人民政府关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》、《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》、《专家组报告》等材料及相应的调查后，依照《中华人民共和国安全生产法》第四条、四十一条，一百零九条（二）项，《中华人民共和国行政处法》第二十七条第一款（一）项、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条（三）项的规定，作出行政处罚决定，并无不当。被告省应急厅在收到行政复议申请后及时审查受理，通知被告市应急局进行复议答复并要求提交相关证据、依据和其他有关材料，在法定期限内审理并作出行政复议决定，且将《行政复议决定书》送达原告大自然公司、被告市应急局，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，行政复议事实清楚，程序合法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杭州大自然环境工程有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告杭州大自然环境工程有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审  判  长 杨佩林 人民 陪 审员 徐忠德 人民 陪 审员 宋洁身 二〇二〇年四月二十二日 （代）书记员 戚丹红