广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)桂01行初488号 原告丁立山，男，1981年9月8日出生，汉族，住广西横县。 委托代理人周泳，广西友宁律师事务所律师。 被告横县人民政府。住所地：横县横州镇江滨西路**。统一社会信用代码：11450127MB0109372U。 法定代表人曾鹏鑫，该县县长。 委托代理人雷德强，广西辉博律师事务所律师。 委托代理人陆翔，该县司法局工作人员。 第三人丁立宣，男，1959年8月28日出生，汉族，住广西横县。 委托代理人丁立全，男，1964年10月17日出生，汉族，住广西横县。 原告丁立山不服被告横县人民政府（以下简称横县政府）行政复议决定一案，于2019年10月17日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月24日立案受理后，于2019年11月4日向被告横县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告丁立山及其委托代理人周泳，被告横县政府的委托代理人雷德强、陆翔，第三人丁立宣及其委托代理人丁立全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月20日，被告横县政府对原告丁立山作出《行政复议决定书》（横政复决字〔2019〕7号）（以下简称被诉7号复议决定），以横县百合镇人民政府（以下简称百合镇政府）作出的《横县百合镇人民政府关于丁立山和丁立宣旧宅地权属纠纷处理决定书》（百政发〔2018〕111号）（以下简称涉案111号处理决定）认定事实不清、证据不足、适用法律错误为由撤销百合镇政府作出的上述涉案111号处理决定。 原告丁立山诉称，一、原告与第三人发生争议的土地位于横县××村委××山村，面积约337平方米。原告与第三人是同公分父的堂兄弟关系，争议地是由原告父亲丁建飞与同堂大伯丁建荫在上世纪七十年代初期互换而来，此后四十多年一直都是由原告种植杨桃、龙眼、黄皮、竹子等经济作物，由原告使用、管理、经营和收益。该地的东边是原告父亲丁建飞及丁建恒居住的瓦房，南边是原告于2010年建造的砖混结构房屋。丁建恒生前属于五保户，就将原告过继给丁建恒，丁建恒于2013年10月1日去世，丁建恒的生养死葬都是由原告负责。原告与第三人同属于横县××村委××山村第17村民小组（以下简称木山村17组），但是争议地周边并没有第三人的土地及房屋，双方所属的村委证明争议地一直以来都是原告管理使用，原告的同族亲友丁建范等人在调解笔录中也明确表示该地应该属于原告管理使用。因此，百合镇政府依法将争议地使用权确权归原告所有完全正确，完全符合事实。二、被告横县政府作出的被诉7号复议决定认定事实不清。被告以争议地属于木山村17组所有，双方没有任何证据证明各自已取得该争议地的土地使用权或承包经营权为由，认定百合镇政府作出的涉案111号处理决定侵犯了村民的自治权。对此，原告认为，木山村17组及村委对原告一直以来使用管理争议地的事实均无异议，认同原告对争议地的使用权，被告凭何认定百合镇政府作出的涉案111号处理决定侵犯了村民的自治权。三、被告认为农村居民的宅基地按照一定程序申请，由县级人民政府批准，才能成为宅基地。百合镇政府在没有职能部门审批手续的情况下将争议地定义为宅基地依法无据。对此，原告认为，百合镇政府作出的涉案111号处理决定处理的是争议双方的土地使用权。在百合镇政府的修改决定中也确认争议地属于空闲地。因此，被告作出的被诉7号复议决定混淆了概念，是完全错误的。四、被告认为公民的遗产中只包括公民房屋，不包括宅基地，原告主张继承宅基地不符合法律规定。对此，原告认为，横县政府搞乱概念，适用法律错误。综上所述，原告认为被告横县政府撤销百合镇政府作出的涉案111号处理决定认定事实不清、证据不足，适用法律错误。为此请求：一、撤销横县政府于2019年9月20日作出的被诉7号复议决定；二、维持百合镇政府于2018年10月19日作出的涉案111号处理决定；三、本案诉讼费用由被告负担。 原告丁立山为证明其主张，向本院提供了以下证据材料：1.身份证，证明原告身份情况；2.送达回证，证明原告收件时间；3.行政复议决定书，证明横县政府作出被诉7号复议决定；4.纠纷处理决定书，证明百合镇政府就纠纷作出涉案111号处理决定；5.修改决定，证明百合镇政府作出修改确认争议地为空闲地；6.原告当庭补充提供四份现场的照片，证明双方现在发生纠纷土地的现状。 被告横县政府答辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条的规定，被告是百合镇政府的上一级地方人民政府，具有对本案履行行政复议法定职责。二、被告作出的被诉7号复议决定事实清楚。原告丁立山与第三人丁立宣的土地使用权纠纷是农村集体宅基地使用权性质的纠纷，主要事实如下：（一）原告丁立山和第三人丁立宣在向百合镇政府申请纠纷处理时，都共同主张属于宅基地使用权纠纷；（二）百合镇政府作出的涉案111号处理决定亦确认是属于处理旧宅基地使用权纠纷，争议地面积为337.82平方米；（三）百合镇政府提供的询问证人证言证实，争议的土地为宅基地使用权；（四）根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《广西壮族自治区实施办法》第四十四条规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地，且面积要符合法律规定的标准。原告丁立山户已经取得一处宅基地，百合镇政府又将争议的337.82平方米宅基地确权给原告，属于认定事实不清、证据不足，并与法律法规相抵触，适用法律错误。三、被告作出的被诉7号复议决定程序合法。第三人丁立宣提出行政复议申请，被告依法受理行政复议申请，通知百合镇政府行政复议答复并提交作出行政行为的证据及依据，通知原告丁立山提供证据和陈述意见，经被告法制工作机构横县司法局的集体讨论，被告作出被诉7号复议决定。四、被告作出被诉7号复议决定适用法律正确。在查明事实后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项第1、2点的规定，被告作出被诉7号复议决定，适用法律正确。综上，农村集体宅基地使用权的确权，必须符合法律法规对宅基地使用权的要求，由于百合镇政府处理原告与第三人的宅基地使用权纠纷中认定事实不清、证据不足、适用法律错误，被告作出被诉7号复议决定撤销百合镇政府作出的涉案111号处理决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告横县政府在法定期限内向本院提交以下证据，证明被诉行政行为合法：1.横县百合镇人民政府《关于丁立山和丁立宣旧宅地权属纠纷处理决定书》（百政发〔2018〕111号），证明该处理决定实体处理属于处理农村集体宅基地使用权；2.行政复议申请书，证明：①2018年12月18日，丁立宣申请行政复议；②请求撤销百政发〔2018〕111号处理决定书；③证明属于农村集体宅基地使用权纠纷；3.行政复议受理通知书及送达回证，证明2018年12月19日，横县政府行政复议办公室受理丁立宣行政复议申请；4.行政复议提交答复通知书及送达回证，证明通知百合镇政府答复；5.行政复议受理通知书及送达回证，证明通知原告丁立山对行政复议提供证据和陈述意见；6.行政复议答复书，证明属于宅基地使用权纠纷，行政复议决定查明事实和认定事实清楚；7.百合镇政府提交证据目录，证明：①申请人丁立山和被申请人丁立宣承认是农村集体宅基地使用权纠纷；②证明是丁立山与丁立宣宅基地使用权纠纷，行政复议决定查明事实和认定事实清楚；8.行政复议答辩书，证明属于宅基地使用权纠纷，行政复议决定查明事实和认定事实清楚；9.会议纪要，证明被诉7号复议决定经集体讨论；10.被诉7号复议决定（横行政复决字〔2019〕7号），证明行政复议决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确、决定得当；11.送达回证，证明被诉7号复议决定已于2019年10月8日送达原告，12.《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条、第二十八条，证明：①被告具有本案行政复议法定职权；②被告作出行政复议决定适用法律正确。 第三人丁立宣未向本院提交书面陈述意见，当庭陈述称，要求依法维持横县政府作出的复议决定。 第三人丁立宣未向本院提交证据。 经庭审质证，被告横县政府对原告丁立山提交的证据1、2、3的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据4、5的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为涉案111号处理决定在没有更正之前，原认定的争议土地就是宅基地使用权的处理，原告和第三人也都认可是宅基地使用权纠纷，并且当时百合镇政府在调查的时候，大部分证人都证实是宅基地使用权纠纷，因此百合镇政府作出的涉案111号处理决定属于宅基地处理决定，百合镇政府作出的修改决定也是违法的；证据6的四张照片是2019年11月29日拍摄的，被告没有到过现场，对其真实性无法认定。 第三人丁立宣对原告丁立山提交的证据1、2、3的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据4、5的合法性有异议，认为该涉案111号处理决定已经被横县政府的复议决定撤销，横县政府作出的被诉7号复议决定正确；对证据6的四张照片因看不清楚，无法确认是否是争议地的现状。 原告丁立山对被告横县政府提交的证据1、2、6、8的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证明目的不予认可，认为百合镇政府作出的涉案111号处理决定确认争议地使用权归原告使用是正确的，本案争议地应该属于村中空闲地；对证据3、4、5、7、9、11的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据10的真实性、合法性、关联性均无异议，但对该复议决定认定的事实有异议，对被告横县政府认为本案争议地属于宅基地不予认可，按照土地管理法的相关规定，百合镇政府有权对同一集体内部个人之间的土地纠纷作出处理决定，请求维持百合镇政府作出的涉案111号处理决定；对证据12的真实性、合法性、关联性均无异议，认为被告具有行政复议的法定职责，但被诉7号复议决定适用法律不正确。 第三人丁立宣对被告横县人民政府提交的所有证据的真实性、合法性及关联性均无异议。 本院对原告丁立山、被告横县政府提交的证据认证如下：对原告丁立山提交的证据1、2、5，被告横县政府提交的证据2-9、11、12的真实性、合法性及关联性匀予以认可，可以作为认定案件事实的依据。原告丁立山提交的证据3、4，被告横县政府提交的证据1、10均为本案的审查范围，不作为证据审查。原告丁立山提交的证据6因没有提供制作说明，没有注明照片的原始出处，无法确认为涉案现场，故对其真实性、合法性、关联性均不予认定。 根据以上确认的证据，经审理查明，原告丁立山与第三人丁立宣均属横县××村委××山村第17村民小组成员。争议地位于横县××村委××山村，坐落在谢植立旧宅南边，该地东邻原告丁立山瓦房及空地，南至原告丁立山宅，西接谢海旧宅，北接谢植立旧宅以水沟为界，争议面积约337.82平方米，目前种植有农作物，未建设有房屋。2015年2月原告丁立山将争议地用水泥砖砌墙维护，第三人丁立宣以争议地属其管理为由阻止并推倒部分围墙，引发双方纠纷。后原告丁立山于2015年3月4日向百合镇政府申请确认争议地使用权归其所有。百合镇政府受理原告丁立山的申请后于2015年4月15日进行现场勘验并进行了相应的调查，经组织双方调解未果后，于2018年10月19日作出涉案111号处理决定，将原告丁立山与第三人丁立宣争议的337.82平方米集体土地使用权确权归原告丁立山所有。第三人丁立宣不服，于2018年12月18日向被告横县政府申请行政复议，被告横县政府于2019年9月20日作出被诉7号复议决定，以百合镇政府作出的上述涉案111号处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误为由，撤销百合镇政府作出的上述涉案111号处理决定。原告丁立山不服提起本案诉讼，并提出前述诉讼请求、事实和理由。 另查明，除争议地外，原告丁立山及第三人丁立宣现在本村民小组均享有宅基地并建设房屋。 再查明，百合镇政府行政复议期间，于2019年6月27日作出百政发〔2019〕28号《横县百合镇人民政府关于部分修改百政发〔2018〕111号文件的决定》，以涉案111号处理决定在事实表述上有瑕疵为由，补充以下内容：从主文第3页顺数第七行起插入如下文字单独作一个自然段，其他按原文不变，双方当事人各自取得原生产队分配的宅基地后，均没有用于建房，而是用于种植竹木果树，丁建飞（丁立山）户在现争议地上种植撑高竹、黄皮果、龙眼果、丁立宣户在屋面园土地上种植桉树，因此，本案争议土地应认定为村中空闲地。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：被告横县政府作出的被诉7号复议决定是否合法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，被告横县政府具有作出本案被诉复议决定的法定职权。 《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（2013年版）第三十条规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上进行处理。本案中，原告丁立山向百合镇政府申请土地行政确权时主张本案属于宅基地使用权纠纷，百合镇政府在没有查清争议地的性质是属于宅基地还是村中空闲地的情况下，即以宅基地使用权纠纷进行处理并作出涉案111号处理决定属于认定事实不清，证据不足。虽然百合镇政府在横县政府行政复议期间以“该文在事实表述上有瑕疵”为由对涉案111号处理决定的事实部分的内容作了增加，认为“本案争议地应认定为村中空闲地”。但该增加的部分应属于对事实的认定并非表述上的瑕疵，况且该增加的内容与百合镇政府以宅基地纠纷对该案进行处理自相矛盾，明显不符合法律规定。此外，原告丁立山主张涉案争议地是其祖辈与丁建飞置换而来，第三人丁立宣则主张涉案争议地是其父亲通过继承取得，双方均主张对争议地进行过管理使用，对于争议地分配、管理情况以及是否存在互换或继承的事实，百合镇政府并未进行调查核实即作出涉案111号处理决定，属认定事实不清。 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……”，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；”根据上述法律规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，并且宅基地使用方案须经村民会议讨论确定，政府无权对宅基地纠纷作出处理。本案在庭审时，原告丁立山与第三人丁立宣均自认除争议地外二人均已享有其他地块作为宅基地使用，百合镇政府以宅基地权属纠纷立案并作出涉案111号处理决定，违反了上述法律规定。 综上，横县政府以百合镇政府作出的涉案111号处理决定存在事实不清、证据不足，适用法律错误等为由予以撤销有事实和法律依据，本院予以支持。原告丁立山请求撤销横县政府作出的被诉7号复议决定，没有事实和法律依据，理由不成立，对该请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告丁立山的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告丁立山负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  彭晓霞 审判员  傅朝霞 审判员  戴声长 二〇二〇年四月十五日 书记员  彭 丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。