广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂07行终18号 上诉人（原审原告）钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田第一村民小组。 负责人余业均，村民小组长。 上诉人（原审原告）钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田第二村民小组。 负责人余增基，村民小组长。 被上诉人（原审被告）钦州市公安局沙埠派出所，住所地钦州市钦**南珠东大街东方韵旁。 负责人徐敬展，所长。 委托诉讼代理人张猛，钦州市。 委托诉讼代理人凌远毅，钦州市公安局沙埠派出所民警。 原审第三人黄雪，女，2000年1月20日出生，汉族，住钦州市钦**。 委托诉讼代理人苏建华，广西海岸律师事务所律师。 上诉人钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田第一村民小组、钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田第二村民小组因与被上诉人钦州市公安局沙埠派出所、原审第三人黄雪行政批准纠纷一案，不服钦州市钦南区人民法院（2019）桂0702行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认为，第三人黄雪出生于2000年1月20日，父亲黄志仕于2010年4月18日因病死亡，2014年1月23日第三人黄雪的母亲与余任基结婚，并申请将第三人黄雪户口迁入原告住所地钦州市钦**沙埠镇桥坪村委会大田村**，被告钦州市公安局沙埠派出所于同日办理了户口户口迁移手续，作出并完成行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”。原告钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田第一村民小组、钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田第二村民小组提起行政诉讼应于2019年1月23日前，而原告钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田第一村民小组、钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田第二村民小组于2019年10月17日向本院起诉已经超过诉讼时效，人民法院不予受理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项和第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田第一村民小组、钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田第二村民小组的起诉。 上诉人钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田第一村民小组、钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田第二村民小组上诉称，请求：一、撤销（2019）桂0702行初43号行政裁定；二、指令钦州市钦南区人民法院继续审理本案或者指令钦州市辖区内其他基层法院审理本案。事实及理由：一审裁定认定上诉人于2019年10月17日起诉明显错误。上诉人于2019年9月29日就第三人黄雪户籍户籍迁移入大田村**的问题，州市公安局钦南分局为被告向法院提交行政起诉状的事实。此后按法院要求于2019年10月17日变更被告为钦州市公安局沙埠派出所，并非2019年10月17日起诉。有经庭审举证质证的“钦州市钦南区人民法院补正材料通知、《行政起诉状》（证据8)证实。本案中，上诉人起诉没有超过起诉期限。1、上诉人自2019年1月28日向钦州市公安局申请政府信息公开时起，至2019年8月30日钦州市公安局钦南分局向原告公开信息，知情权的行使，没有间断。2019年8月30日钦州市公安局钦南分局向上诉人公开信息，才确切知道被上诉人办理第三人黄雪迁入大田村8-2号的违法许可行政行为。2、最高人民法院在(2019)最高法行再14号《行政裁定书》及(2019)最高法行再15号《行政裁定书》中对行政相对人“知道或者应当知道”具体行政行为的时间，均明确为：“相关民事裁判作出并生效后，当事人才能确定其权利义务是否因行政行为而受到生效民事裁判的影响，因此，在当事人于民事诉讼中知道行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下，行政诉讼的起诉期限应当从生效民事判决作出之日起计算”。第三人黄雪在本案之前，向钦州市钦南区人民法院提起民事诉讼，主张上诉人大田第一、第二村民小组侵害集体经济组织成员权益纠纷一案（[2017]桂07**民初1629号），钦南区人民法院于2017年6月30日立案，一审判决作出日期为2017年9月28日；终审判决（[2018]桂07民终341号）作出日期为2018年5月21日。依上述最高法二个判例明确的时间点2018年5月21日，上诉人才知道被上诉人办理第三人黄雪迁入大田村8-2号的许可行政行为对自己权利义务产生严重的不利影响。上诉人的起诉期限，应自2018年5月21日起开始计算。3、最高人民法院在（2018）最高法行申11441号《行政裁定书》中对行政诉讼起诉期限从2年改为1年后如何适用的问题，认为：“行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定;另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。”最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。在起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议的情况下，此问题需要考虑以下因素：（1）是否有利于行政诉讼法宗旨的实现，有悖于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的制定初衷；（2）是否违反有利于行政相对人的法律适用原则，造成当事人客观上起诉不能；（3）是否违反了“法不溯及既往”原则，影响当事人对法律及司法解释的预期，损害其信赖利益。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长，从有利于保护当事人诉权的角度，应当适用该司法解释有关2年起诉期限的规定，即使不能，为保护当事人对法律及司法解释的法律预期，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限，而不能简单地适用新的司法解释”。本案被诉行政行为发生在新法施行之前的2014年1月23日。根据“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的本案被诉行政行为，应当从有利于保护行政相对人大田第一、第二村民小组合法权益的角度选择法律及司法解释适用。2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。因此，上诉人的起诉期限，从应当知道被诉具体行政行为的时间2018年5月21日起，最长至2020年5月21日止。4、本案中，上诉人的起诉期限具有依法应予扣除的情形。《行政诉讼法》第四十八条规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”。最高人民法院(2018)最高法行申7775号《行政裁定书》对不属于起诉人自身原因耽误起诉期限予以扣除的情形，明确：《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。第四十八条第一款规定，因不可抗力或者其他不属于起诉人自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。所谓“不属于起诉人自身原因耽误起诉期限”，是指在有效起诉期限内，基于地震、洪水等客观原因无法起诉而耽误的期间，或者基于对有关国家机关答应处理涉案争议的信赖，等待其处理结果而耽误的期间。针对同一诉讼目的，当事人基于不同的救济路径提起了两个不同的诉讼。因人民法院审理前案而耽误当事人提起本案行政诉讼的期间，是当事人基于对人民法院审理该案的信赖而耽误的期间，依法应当予以扣除；最高人民法院行政审判庭《关于权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议行政诉讼起诉期限是否应当扣除的答复》明确：“对于行民交叉案件起诉期限的计算问题。权利人在提起民事诉讼过程中，对被诉行政行为提出异议的，可视为其主张权利，符合我国行政诉讼法规定的起诉期限的扣除及延长等作为计算起诉期限特殊情形的法定事由。民事案件进入审理阶段，行政诉讼的起诉期限可从民事裁判文书生效之日重新计算”。第三人黄雪在本案之前以原告大田第一、第二村民小组侵害集体经济组织成员权益为由，于2017年6月向钦州市钦南区人民法院提起民事诉讼，在该民事诉讼一审（[2017]桂07**民初1629号）中，作为被告的大田第一、第二村民小组即对公安机关为第三人黄雪办理户籍迁移户籍迁移入大田村**的行政行为提出异议。人大田第一、第二村民小组基于信赖人民法院能够在该民事诉讼案中依法解决否定黄雪大田第一村民小组的成员资格的主张，但是，法院对这个行政行为异议既没有直接处理，也没有向作为被告的大田第一、第二村民小组告知（释明）该如何救济。该民事诉讼案历经一、二审（[2018]桂07民终341号），自2017年6月30日一审立案至2018年5月21日二审作出判决，共10个月又20天。因此，本案上诉人基于上述的信赖而耽误的期间，属于《行政诉讼法》第四十八条规定的“其他不属于自身的原因耽误起诉期限的”的期间，依法应予以扣除。即使本案根据《行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，以2014年1月23日至2019年1月23日止满五年，补上共10个月又20天的扣除时间，上诉人起诉期限应至2020年1月2日届满。根据以上事实和理由，足以肯定本案上诉人的起诉没有超过起诉期限。但是，一审法院对上诉人在一审中提出的上述几个理由（详见代理律师的代理意见），都没有依法作出回应。综上所述，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实及适用法律均错误，程序违法，违法剥夺了上诉人的诉权。 被上诉人钦州市公安局沙埠派出所辩称，一、上诉人提起该行政诉讼时已超过法定起诉期限，请二审法院驳回上诉人的起诉。未成年人黄雪随母婚嫁迁入（婚迁）广西钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田村8-2号的许可是我所2014年1月23日作出的，距上诉人2019年10月17日起诉已超过五年，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条之规定，上诉人提起诉讼已超过法定起诉期限，请求驳回上诉人起诉。二、被上诉人作出的未成年人黄雪随母婚嫁迁入（婚迁）广西钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田村8-2号的许可事实清楚、证据确凿，适用法律法规规定正确。经依法调查查明：2010年4月18日，黄雪的生父黄志仕死亡，黄雪（2000年1月20日出生）随生母农礼艳生活。2014年1月23日，黄雪的母亲农礼艳与余任基登记结婚，同日，钦州市公安局沙埠派出所依法办理农礼艳及其未成年女儿黄雪随母婚嫁迁入广西钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田村8-2号（余任基户），当场办结。我所办理农礼艳及其女儿黄雪随母婚嫁迁入广西钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田村8-2号（余任基户）依据相关法律法规规定分别是：一、2014年《中华人民共和国民法通则（2009修正)》第十六条“未成年人的父母是未成年人的监护人”；二、《钦州市人民政府办公室关于印发钦州市集体土地上房屋征收补偿及安置建设管理暂行办法的通知》（钦政办[2012]217号）文件“在征地预公告发布之日起2年内，公安、国土、住建、工商、税务等有关部门，暂停办理被征收范围内村庄的户口迁入、分户口迁入、建扩建和工商税务登记等有关手续。但因出生、婚嫁和军人退役、学生毕业等确需入户的除外。”；三、《钦州市公安局关于办理户口登记、迁户口登记、uo;一站式”服务管理实施办法》（钦公通【2007】96号）第一条之规定办理婚迁所需材料“1、《结婚证》，2、双方《户口簿》、《户口簿》、”；四、《钦州市公安局关于办理户口登记、迁户口登记、uo;一站式”服务管理实施办法》（钦公通【2007】96号）第三条第一点之规定,迁入地派出所户籍内勤接到户籍内勤接到群众登记、请后户口的申请后，uo;一站式”类户口范畴确认户口范畴确认无误，表》交申请人填表受理，同时审核所需材料无误，即可审批办理；第三条第三点之规定，“一站式”户口迁移业务户口迁移业务，迁证及户口准迁证及户口迁移证办理。年1月23日黄雪的母亲农礼艳与余任基结婚的事实，同日农礼艳及其未成年女儿黄雪随母婚嫁迁入广西钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田村8-2号（余任基户），属于乡村人口之间婚嫁迁移，符合《钦州市公安局关于办理户口登记、迁户口登记、uo;一站式”服务管理实施办法》（钦公通【2007】96号）的户口范畴，被户口范畴，农礼艳及其未成年女儿黄雪随母婚嫁迁入广西钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田村8-2号（余任基户）事实清楚，证据充分，程序正当，适用法律法规规定正确。综上所述，上诉人所述的辩解与事实不符，请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉人的起诉。 原审第三人黄雪未向本院提交书面意见。 本院认为，第一，上诉人于2019年9月29日以钦州市公安局钦南分局为被告，以黄雪为第三人向钦州市钦南区人民法院提交起诉状起诉，后经该院释明变更被告为钦州市钦南区沙埠派出所，于2019年10月21日提交变更后的起诉状。因此，上诉人起诉时间应为2019年9月29日，一审法院认定上诉人的起诉时间为2019年10月17日不当，本院予以纠正。第二，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”上述法律规定的五年最长起诉期限应当从行政行为作出之日起计算，而非从当事人知道或者应当知道行政行为之日起计算，且该最长起诉期限是不变期间，不存在中止、中断、延长或者扣除的情形，只要当事人超过该期限提起行政诉讼，人民法院应不予受理。本案中，被上诉人于2014年1月23日办理了户口迁移手续户口迁移手续，该日作出并完成该具体行政行为。根据上述法律规定，上诉人应于2019年1月23日前提起行政诉讼，但上诉人于2019年9月29日才提起诉讼，已超过5年最长起诉期限。据此，上诉人关于本案起诉期限的起算点、扣除等的上诉事由不能成立，本院不予采纳，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。 综上所述，钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田第一村民小组、钦州市钦南区沙埠镇桥坪村委会大田第二村民小组上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 黄富丽 审 判 员 梁明晔 审 判 员 张艳蓉 二〇二〇年四月二十四日 法官助理 曾佩云 书 记 员 李日雄