广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终197号上诉人（原审原告）：广州市黄埔区大沙街横沙股份经济联合社。住所地：广州市黄埔区********。负责人：罗俊强，董事长。委托代理人：吴昌恒，广东环球经纬律师事务所律师。委托代理人：曹融，广东环球经纬律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：周徽，该局工作人员。委托代理人：候丽鹏，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：黄集成，广州市司法局工作人员。上诉人广州市黄埔区大沙街横沙股份经济联合社因与广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、广州市人民政府（以下简称市政府）行政处理决定及行政复议决定行政纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3167号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，落款日期为1973年3月7日的《中国人民解放军三九二七部队整理营房档案复查基地面积报告表》显示：“部队于1952年占领黄埔公社横沙大队所属荒山为军事用地。1953年修建砖木结构营房。……双方一致认为蓝图红线内地域属部队用地。其范围内的树木除果树属生产队以外，其余均属部队。今后生产队在营区内不能再种。这些土地均归国家所有。如部队任务改变不得转租、转让他人，由上级机关安排。”该报告表由广州市郊区黄埔人民公社革命委员会生产组加具“同意双方协商意见”并盖章确认，中国人民解放军3927部队加具“同意复查意见”并盖章确认。1974年7月，广州市城市规划处向中国人民解放军3927部队作出城地字第786号《临时征用土地通知书》，注明同意临时征用黄埔港湾2村西边山地作军事阵地，面积共34652平方米，合52市亩，请到市房管局及郊区革委会办理有关手续。土地属国家所有，今后部队迁移不用时，应将土地交回政府有关部门进行重新分配，不得私自转让、租借给别的单位使用。1986年6月17日，广州市黄埔区横沙乡人民政府会同广州市黄埔区征地办公室向86601部队发函，记载：“贵部队6月4日来函收悉，关于74年城字786号经市规划局已划红线给3927部队使用，34652平方……经调查证实，市规划局同意该部队用地已批出，划了红线，但要求部队到市房地产管理局以下有关部门办理征用手续，现经我方到市房地产管理局了解，查核有关征用土地资料，证实该部队至今仍未到市房地产管理局办理征用手续……”1992年，广州市城市规划局向炮兵山86001部队雷达站作出的《违法用地行政处理决定书》显示：“该部队于1986年缩编为雷达站。由于部队长期以来对该地段未能管理好造成大量土地闲置和荒废，甚至被盲流人员和当地居民、村民占用。该部队从1985年以来在上述临时用地内搞违法建设，将临时房屋租给外来人员居住或作工厂使用……已构成非法使用土地，改变使用性质的事实，部分失去了军事用地的原拨地性质。为改变上述状况，搞好此地段的综合治理……作出如下行政处理决定：一、保留炮兵山山顶及现在位于炮兵山西北、西南面已作为军事临时用地和炮兵山北面做自用的一口鱼塘、菜地，该地只作军事临时用地，不得建设永久性建筑物。二、收回原来批准临时使用的炮兵山北脚及其南面、东南面的土地使用权，交回地方收回统筹安排，面积共6256平方米。”2012年9月3日，原告申请办理集体土地所有权证时签署《具结证明》，明确该宗地范围内如有其他土地所有权（含国有土地或其他集体土地）的，愿依法承担相应责任。2013年9月9日，原告取得穗集有（2012）第11000757号《集体土地所有证》，载明涉案地块为原告农民集体共同所有，地号440112005005JA00026，土地面积为1.6332公顷，记事：1.宗地内土地分类面积以年度土地变更调查统计数据为准；2.该集体土地范围内如有国有土地，经核实后从宗地面积中核减。2018年4月16日，广州军区空军勘察设计院出具的《炮兵山地块测量报告》显示，涉案地块位于城地字第786号《临时征用土地通知书》红线界址内。被告市规划资源局获知涉案地块涉嫌被村社违规办理不动产登记的情况后，遂展开调查，并于2018年11月27日向原告作出穗不动产登（2018）509号《关于注销穗集有（2012）第11000757号的通知》，告知2012集有11000757号登记红线在城地字第786号《临时征用土地通知书》红线范围内。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十条、第二十七条，以2012集有11000757号登记的集体土地自1952年起由部队使用至今，可依法确定为国有土地。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条、《广州市***地产权登记规定》第二十二条，请原告自收到通知之日起30个工作日内持原权利证书、身份证明等材料申请办理注销登记手续。如逾期未申请办理，将依职权撤销2012集有11000757号全部登记事项，同时将穗集有（2012）第11000757号《集体土地所有证》公告作废。被告市规划资源局于2018年12月3日将该通知送达给原告。后原告未向被告市规划资源局申请注销登记手续。2019年2月12日，被告市规划资源局作出穗不动产登（2019）53号《行政处理决定书》，载明：涉案2012集有11000757号登记的权属范围包含在城地字第786号《临时征用土地通知书》红线范围内，该地块自1952年起由部队一直使用至今，城地字第786号《临时征用土地通知书》及《违法用地行政处理决定书》已明确该土地属于国家所有……根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十条、第二十七条、第三十一条，《广州市不动产登记规程》第十一条的规定，决定撤销2012集有11000757号不动产登记的全部事项，同时将穗集有（2012）第11000757号《集体土地所有证》公告作废。2019年3月14日，原告向被告市政府申请行政复议。被告市政府受理后于同日向被告市规划资源局发出《提出行政复议答复通知书》。2019年6月3日，被告市政府作出穗府行复〔2019〕303号《行政复议决定书》，决定维持被告市规划资源局作出的涉案处理决定书。原告于2019年6月11日签收上述复议决定，但不服，于2019年6月26日诉至原审法院。原审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款和《广州市不动产登记规程》第三条的规定，被告市规划资源局作为本市不动产登记主管部门，负责本市不动产登记各项工作，具有对不动产登记机构核准登记不当予以撤销的职权。涉案地块的用地性质是本案争议的焦点。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十条规定：“军队接收的敌伪地产及解放后经人民政府批准征用、划拨的军事用地属于国家所有。”第二十七条规定：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。”第三十一条规定：“军事设施用地（含靶场、试验场、训练场）依照解放初土地接收文件和人民政府批准征用或划拨土地的文件确定土地使用权。土地使用权有争议的，按照国务院、中央军委有关文件规定处理后，再确定土地使用权。……经国家批准撤销的军事设施，其土地使用权依照有关规定由当地县级以上人民政府收回并重新确定使用权。”依据上述规定，解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。本案中，涉案地块于1952年即作为军事用地由部队使用至今，且根据《中国人民解放军三九二七部队整理营房档案复查基地面积报告表》《临时征用土地通知书》等证据均显示涉案地块在二十世纪七十年代已划归国家所有。原广州市郊区黄埔人民公社革命委员会生产组、原中国人民解放军3927部队双方也在该《中国人民解放军三九二七部队整理营房档案复查基地面积报告表》上签字确认，故该《中国人民解放军三九二七部队整理营房档案复查基地面积报告表》虽属内部文件，但对原告具有约束力。当时广州市城市规划处发文同意部队临时征用涉案地块作军事阵地，部队虽未对涉案地块完善征用手续，不影响涉案地块为国有土地的性质。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条第一款规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。”第八十条第一款规定：“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”《广州市不动产登记规程》第十一条规定：“有下列情形之一的，不动产登记机构可以撤销原不动产登记：（一）司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明登记是当事人通过隐瞒真实情况或者伪造有关证件、文件等非法手段获得的；不动产登记机构应当将撤销登记的决定在作出决定之日起十五日内送达当事人，并将原不动产权证书在广州市国土资源和规划委员会门户网站上公告作废。”根据上述规定，在发现不动产登记错误的，不动产登记机构可以撤销原不动产登记。本案中，被告市规划资源局在核实确认涉案土地所有权证登记项下的涉案土地为国有土地后，向原告发出《关于注销穗集有（2012）第11000757号的通知》。在原告逾期未申请办理注销登记后，被告市规划资源局依职权作出涉案处理决定书，其作出的处理决定具有事实和法律依据，程序合法。至于原告认为被告未对涉案地块进行实地调查就径直撤销涉案地块权属登记，怠于履行职责的主张。因并未有规定要求被告须到涉案地块实地调查，被告在已有证据证实涉案地块为国有土地的情况下直接作出涉案行政行为并无不当。原告的上述主张于法无据，不予支持。被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款及第三十一条的规定，依法受理并作出复议决定合法。综上所述，原告请求撤销涉案处理决定书及涉案复议决定书的理据不足，不予采纳。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回广州市黄埔区***横沙股份经济联合社的诉讼请求。上诉人广州市黄埔区***横沙股份经济联合社不服原审判决，上诉称：一、原审程序严重违法，剥夺了上诉人的诉讼权利，依法应予撤销或改判。原审判决主要依据被上诉人市规划资源局提交的《中国人民解放军三九二七部队整理营房档案复查基地面积报告表》《临时征用土地通知书》《违法用地行政处理决定书》等资料认定“涉案地块在二十世纪七十年代已划归国家所有”。而实际上，前述三份证据仅是复印件，在原审审理期间，原审法院均未就该证据原件进行质证，上诉人曾向原审法院申请调取涉案地块的历史登记资料，但该院一直未予答复，以上均系严重违反程序的行为。二、原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。原审证据材料已明确表明，无论是占地部队还是有关管理部门都是基于涉案土地属于横沙大队所有的认知前提下，任何性质的土地都不因各方当事人之间的协商或承诺就发生了法律性质的变更。本案中，市规划资源局、广州市黄埔区征地办公室的文件均确认临时征用的行为。《国家建设征用土地办法》《国家建设征用土地条例》《中华人民共和国土地管理法》等在规定征收征用的内容、基本原则、立法精神上一致，即便在历史特殊时期驻地部队有需要使用非国有土地也应遵循规定履行相关手续，在此之前任何占用、临时使用的行为都不应视为对土地性质的改变。上诉人二审请求撤销原审判决，判令被上诉人市规划资源局撤销穗不动产登（2018）509号《关于注销穗集有（2012）第11000757号的通知》及本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市规划资源局二审答辩称，第一，原审程序合法正当，未剥夺上诉人的诉讼权利。上诉人的上诉理由中所涉的三份证据原件属于调取确有困难的情况，经法庭允许对其复印件进行质证符合法律规定，且经与部队多次协调，已获取原件并提供给原审法院，该院是在经过双方当事人质证并客观查实原件的基础上作出原审判决，程序合法正当。第二，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。涉案地块为国有土地属性得到确认，原审的认定并无不当，上诉人认为涉案地块仍为横沙村民集体所有的观点无事实和法律依据。该地块的用地性质应依据解放初期相关情况作出了明确规定的《确定土地所有权和使用权的若干规定》来进行认定，根据法不溯及既往原则，《国家建设征用土地办法》《国家建设征用土地条例》《中华人民共和国土地管理法》均在涉案地块被部队使用之后出台，不能适用于涉案地块相关权属变动纠纷中。退一步讲，即便认为程序存在瑕疵，原广州市城市规划处发出的《临时征用土地通知书》和广州市黄埔区横沙乡人民政府会同广州市黄埔区征地办公室向86601部队所发函件均要求部队办理相关手续，但这仅是程序上的补正通知，而未撤销、改变涉案地块为国家所有的事实。请求二审维持原审判决。被上诉人市政府二审坚持原审答辩意见，其作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。经审查，原审法院查明事实清楚且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，本案二审争议的事实系涉案土地的性质是否属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十条规定，军队接受的敌伪地产及解放后经人民政府批准征用、划拨的军事用地属于国家所有。第三十一条规定，军事设施用地（含靶场、试验场、训练场）依照解放初土地接收文件和人民政府批准征用或划拨土地的文件确定土地使用权。土地使用权有争议的，按照国务院、中央军委有关文件规定处理后，再确定土地使用权。经国家批准撤销的军事设施，其土地使用权依照有关规定由当地县级以上人民政府收回并重新确定使用权。第十六条第一款、第二款第（一）项还规定，1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。本案中，涉案地块从1952年起即作为军事设施用地由3927部队使用至今，对该事实双方均无异议。此外，《中国人民解放军三九二七号部队整理营房档案复查基地面积报告表》（1973年3月7日）作为在案最早的一份权属证明材料，明确显示当时3927部队与黄埔人民公社、横沙大队到地核实后，一致认为蓝图红线内地域属部队用地，属国家所有，仅其范围内的果树属横沙大队所有，该报告表有军地双方签字盖章确认。原广州市城市规划处1974年7月作出的城地字第786号《临时征用土地通知书》亦显示“同意中国人民解放军3927部队临时征用涉案地块，土地属国家所有，今后部队迁移不用时，应将土地交回政府有关部门”。上述行政机关提交的证据，经审查，同时具有真实性、合法性及关联性，能够证明涉案土地的权属，故予采信。而上诉人一方并无提交任何权属证明材料，以证明涉案地块在解放后曾分给了当地农民或当时的农业合作社使用。且即使上诉人能够提交证据证明涉案地块自土地改革起至1952年期间曾经是其集体使用的土地，但参照前述《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款、第二款第（一）项的规定，涉案地块在1962年9月《六十条》公布以前即由部队使用，该使用的事实从1952年持续至今且不存在曾经退还给上诉人当地集体的情况。因此，认定争议土地的性质应属国家所有，具有事实根据与法律依据。被上诉人据此作出被诉《行政处理决定书》《行政复议决定书》，亦具有事实根据与法律依据，程序合法，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律及处理均正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市黄埔区大沙街横沙股份经济联合社负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年四月二十七日书记员 罗子晴