广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终417号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：曹雅龄，该局白云区分局工作人员。被上诉人（原审原告）：欧阳荣维，男，汉族，1945年1月14日出生，住广州市白云区**********，公民身份号码440************912。被上诉人（原审原告）：欧阳荣沛，男，汉族，1957年9月21日出生，住广州市白云区********之一，公民身份号码440************937。上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市资源局）因与被上诉人欧阳荣维、欧阳荣沛土地违法行政处罚一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4570号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案房屋位于广州市白云区***************，使用人为欧阳荣维、欧阳荣沛。2018年8月31日，原广州市国土资源和规划委员会向“珠江村当事人”作出《责令停工并限期整改土地违法行为通知》，查明珠江村江夏北街五巷15号的当事人未经批准在涉案地块违法建设，责令：1.立即停止该违法用地行为；2.2018年9月3日前整改到位，恢复土地原状、逾期未整改的，将依法追究法律责任；3.于2018年9月3日前到土地执法机关接受调查、询问。逾期不到者，将按有关规定进行处理。2018年9月6日，原广州市白云区国土资源和规划局（以下简称原白云区国规局）向欧阳荣维、欧阳荣沛询问调查，并制作了《土地违法案件询问笔录》《土地案件现场勘测笔录》《现场照片》、宗地图。询问笔录载明：涉案地块属于白云区江高镇珠江村的集体土地，系欧阳荣维、欧阳荣沛的祖辈留下的旧宅地，现使用人为欧阳荣维、欧阳荣沛。2005年5月开始拆除两栋旧祖屋建成一栋三层楼房，占地面积为350㎡，现状为一栋三层村民住宅框架房，作为欧阳荣维、欧阳荣沛的住房使用。涉案房屋重建时未办理相关用地审批手续，建房时符合“一户一宅”政策。欧阳荣维、欧阳荣沛在《土地违法案件询问笔录》《土地违法案件现场勘测笔录》以及现场照片、宗地图反映的情况均签名确认。同日，原白云区国规局对本案立案审查。2018年9月21日，原白云区国规局向白云区江高镇珠江村村委副主任兼国土员李健铨调查询问，李健铨证实涉案房屋是欧阳荣维、欧阳荣沛的旧祖屋，原是两栋上世纪七十年代所建的旧砖瓦房，现房屋是欧阳荣维、欧阳荣沛于2005年共同出资拆除上述两栋旧祖屋改建而成的，改建前未取得相关用地审批手续。欧阳荣维、欧阳荣沛在村里只有一处住房，建房时符合“一户一宅”政策。2018年11月5日，因案件复杂，不能在规定期限内审结，市资源局申请延期处理。2019年1月16日，市资源局向欧阳荣沛、欧阳荣维作出云国土告知〔2018〕879号《土地行政处罚及听证告知书》，告知欧阳荣维、欧阳荣沛的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条有关规定，拟对欧阳荣维、欧阳荣沛作出退还涉案土地给白云区江高镇珠江经济联合社、没收涉案土地上的新建房屋及其他设施并对欧阳荣维、欧阳荣沛处以罚款的行政处罚，并告知欧阳荣维、欧阳荣沛享有的权利义务。同月28日，欧阳荣沛签收上述告知书。2019年3月4日，市资源局向欧阳荣沛、欧阳荣维作出云国土行处〔2018〕879号《土地违法案件行政处罚决定书》，查明欧阳荣沛、欧阳荣维未经批准，擅自于2005年5月开始在广州市白云区***********巷13-15号地块处进行框架房建设，现状为一栋框架房和部分水泥地面，违法占用土地面积350平方米。根据《白云区江高镇土地利用总体规划（1997-2010年）》，被占用的地块为建设用地（350平方米），符合土地利用总体规划。根据2004年土地利用现状，被占用地块为农用地（350平方米）。欧阳荣维、欧阳荣沛的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条有关规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第四条、《广州市国土资源和规划委员会规范行政处罚自由裁量权规定》第八条的规定，决定：一、责令欧阳荣沛、欧阳荣维退还在白云区江高镇珠江村江夏北街五巷13-15号地块处非法占用的350平方米现状为农用地的土地予白云区江高镇珠江经济联合社；二、没收欧阳荣沛、欧阳荣维在白云区江高镇珠江村江夏北街五巷13-15号地块处非法占用的350平方米现状为农用地上新建的建筑物及其他设施；三、对于欧阳荣沛、欧阳荣维非法占用350平方米现状为农用地的土地处以每平方米20元罚款，罚款金额为7000元。2019年3月25日，市资源局向欧阳荣维、欧阳荣沛邮寄送达上述《土地违法案件行政处罚决定书》，欧阳荣维、欧阳荣沛于次日签收上述行政处罚决定书。欧阳荣维、欧阳荣沛不服，诉至原审法院。原审法院另查，因机构改革，原广州市国土资源和规划委员会更名为广州市规划和自然资源局，原广州市白云区国土资源和规划局更名为广州市规划和自然资源局白云区分局，是广州市规划和自然资源局的派出机构。诉讼中，欧阳荣维、欧阳荣沛提供番禺县政府核发的《土地房产所有证》，拟证明涉案房屋在上世纪50年代已取得所有权证。欧阳荣维、欧阳荣沛提供落款日期为2019年4月11日广州市白云区******镇北经济合作社出具的《证明》，记载：涉案房屋原是欧阳荣维、欧阳荣沛祖屋，已取得番禺县政府核发的《土地房产所有证》，后欧阳荣维、欧阳荣沛拆旧建新，现涉案房屋与《土地房产所有证》记载房屋是同一用地，该用地一直为集体建设用地，不是农用地。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第六十六条第一款、第七十六条及《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，市资源局对违反土地管理法律、法规的行为具有监督查处职权。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”本案中，根据市资源局提供的《询问笔录》、现场照片、《白云区江高镇土地利用总体规划（1997-2010年）》及航空影像图可知，涉案地块为建设用地，周围均建有房屋，原是欧阳荣维、欧阳荣沛祖屋，属拆旧建新，是欧阳荣维、欧阳荣沛唯一住宅。欧阳荣维、欧阳荣沛提供的《土地房产所有证》和《证明》也可以证明上述事实。市资源局虽否认涉案房屋是欧阳荣维、欧阳荣沛唯一住宅，但并未能提供证据予以证明，在案件调查处理过程中，对该问题也未作进一步核实。虽然欧阳荣维、欧阳荣沛在未取得建设规划许可的情况下，于2005年对原房屋拆旧建新，该建设行为确有违规之处，但鉴于该房屋是欧阳荣维、欧阳荣沛的唯一住宅，且欧阳荣维、欧阳荣沛是拆旧建新，建设时符合《白云区江高镇土地利用总体规划（1997-2010年）》土地利用总体规划和“一户一宅”政策，市资源局未查明此事实即根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定作出处罚，属于认定事实不清，处罚明显不当。关于欧阳荣维、欧阳荣沛主张市资源局作出被诉行政处罚决定程序违法问题：1.因机构改革，原广州市白云区规划和自然资源局已更名为广州市规划和自然资源局白云区分局，为市资源派出机构，故本案由市资源局依职权作出行政处罚，并无不当。2.根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定，案情复杂的，可以适当延长，延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案于2018年9月6日立案审查，因案件复杂，市资源局多次延期处理，于2019年3月4日作出被诉处罚决定，并无不当。综上，市资源局作出被诉行政处罚决定的主要事实不清、依据不足，且明显不当，依法应予撤销。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，判决撤销市资源局于2019年3月4日作出的云国土行处〔2018〕879号土地违法案件行政处罚决定。案件受理费50元，由市资源局负担。上诉人市资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。（一）从市资源局提交的2004年土地利用现状图来看，涉案地块在2004年时为林地，从2005年影像图来看，虽然涉案地块周围存在建筑物，但涉案地块上为林地，不存在所谓旧房。前述两份证据能够相互印证，而欧阳荣维、欧阳荣沛提供的《土地房产所有证》上的地块位置已经不可考，也无法反映出与涉案地块存在关联关系，欧阳荣维、欧阳荣沛主张涉案地块上存在旧房，新建建筑物为拆旧建新仅有口头陈述，未有其他证据予以支撑。（二）根据市资源局工作人员的现场调查和提供的现场照片来看，欧阳荣维、欧阳荣沛将涉案地块上建筑物用于一般生产经营，且两人已在一审庭审过程中承认将涉案地块上建筑物用于作坊用途，也即原审判决认定涉案地块上建筑物用于居住用途错误，认定符合“一户一宅”依据不足。二、原审判决适用法律错误。原审判决既已认定欧阳荣维、欧阳荣沛未有合法报建手续，在两人未经批准非法占用土地的情况下，市资源局作出被诉《土地违法案件行政处罚决定书》，完全符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，亦未超出自由裁量权范围。退一步讲，即便涉案地块上建筑物系欧阳荣维、欧阳荣沛唯一住宅，也应当依法办理报建手续。根据国土资规〔2017〕3号《国土资源部关于进一步改进执法监察工作的意见》，国土资源主管部门应严格履行法定查处职责，对违法问题始终保持高压态势，坚决纠正有法不依、执法不严问题。市资源局作出被诉《土地违法案件行政处罚决定书》是严格履行法定查处职责，处罚内容适当，完全符合法律规定，不应被撤销。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决；2.驳回欧阳荣维、欧阳荣沛的全部诉讼请求；3.本案的一审、二审诉讼费用由欧阳荣维、欧阳荣沛负担。被上诉人欧阳荣维、欧阳荣沛二审未提交书面答辩意见。经审理查明，原审法院查明的事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《国土资源行政处罚办法》第三条规定：“国土资源主管部门实施行政处罚，遵循公正、公开的原则，做到事实清楚，证据确凿，定性准确，依据正确，程序合法，处罚适当。”本案中，市资源局在被诉《土地违法案件行政处罚决定书》中认定涉案地块现状为农用地，欧阳荣维、欧阳荣沛未经批准在涉案地块建房，违法用地面积350平方米。但根据广州市白云区*******委副主任兼国土员李健铨在询问笔录中的陈述及欧阳荣维、欧阳荣沛提交的广州市白云区******镇北经济合作社出具的《证明》显示,涉案土地属于广州市白云区******镇北经济合作社的集体土地，并非农用地，与欧阳荣维、欧阳荣沛持有的《土地房产所有证》上所载房屋的用地是同一土地，两人在该地块上建房属于拆旧建新，且建房时符合“一户一宅”政策。而且，市资源局提交的现场照片、航空影像图及《白云区江高镇土地利用总体规划（1997-2010年）》均显示涉案地块为建设用地，符合土地利用总体规划，其提交的2004年土地利用现状图却显示涉案地块为农用地。在涉案地块类别、权属性质等事实均未有效核实的情况下，市资源局即认定欧阳荣维、欧阳荣沛非法占用农用地，并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条等规定，对欧阳荣维、欧阳荣沛作出责令退还土地、没收新建建筑物及其他设施和罚款的行政处罚，属于认定事实不清，主要证据不足，处罚明显不当。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决撤销被诉《土地违法案件行政处罚决定书》，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。市资源局的上诉请求理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年四月二十日法官助理 江妙龄书 记 员 王裕清