河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行初2号原告弓麦莲，女，1963年6月7日出生，汉族，住郑州市惠济区。被告郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市惠济区开元路**。法定代表人丁文霞，区长。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。委托代理人黄洪亮，男，惠济区新城街道办事处工作人员。被告郑州市人民政府，住所地河南省郑州市中原西路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人高贯月，郑州市行政复议中心工作人员。委托代理人郜堃，郑州市行政复议中心工作人员。原告弓麦莲要求撤销被告郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）作出土地征迁公告的行政行为、郑州市人民政府行政复议一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月2日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭审理了本案。原告弓麦莲，被告惠济区政府的委托代理人马国杰、黄洪亮，郑州市人民政府的委托代理人高贯月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告惠济区政府于2019年7月15日作出xx村合村并城项目《土地征迁公告》，原告弓麦莲认为该公告影响其权利义务，于2019年9月12日向被告郑州市人民政府申请行政复议，被告郑州市人民政府于2019年12月13日作出郑政（行复驳决）〔2019〕755号《驳回行政复议申请决定书》。原告弓麦莲诉讼请求：1.依法撤销惠济区政府作出的xx村合村并城项目的《土地征迁公告》；2.依法撤销郑州市人民政府作出的郑政（行复驳决）〔2019〕755号《驳回行政复议申请决定书》。事实和理由：依据《中华人民共和国土地管理法》第44条、第45条、第46条规定，原告不服惠济区政府2019年7月15日作出的针对原告住所地xx村合村并城项目的《土地征迁公告》。依据《中华人民共和国行政复议法》第13条规定，原告于2019年9月12日向被告郑州市人民政府申请行政复议，郑州市人民政府于2019年12月13日作出郑政（行复驳决）〔2019〕755号《驳回行政复议申请决定书》，该决定书于2019年12月17日送达原告。原告耕种的口粮田（实属基本农田）和家庭依法使用的宅基地全在涉案《土地征迁公告》的范围内，因此惠济区政府作出的《土地征迁公告》对原告的权利义务产生了实际影响，郑州市人民政府的复议决定侵犯了原告的合法权益，遂诉至法院。被告惠济区政府辩称，一、原告系郑州市惠济区xx街道办事处xx村第x组（队）村民，2019年7月15日公告载明的范围涉及原告家庭责任田地上附属物（临时建筑、树和地坪等）。随后，原告向郑州市人民政府申请行政复议，郑州市人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》，原告不服提起诉讼。二、郑州市人民政府作出的郑政（行复驳决）〔2019〕755号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。被告郑州市人民政府辩称，一、郑政（行复驳决）〔2019〕755号《驳回行政复议申请决定书》程序合法。原告不服《土地征迁公告》，于2019年9月17日提出行政复议申请，郑州市人民政府依法受理。经延期审理，2019年12月13日，郑州市人民政府做出复议决定并送达当事人，复议程序合法。二、郑政（行复驳决）〔2019〕755号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确。涉案《土地征迁公告》系仅对相关征迁范围、征迁时间、补偿标准等予以告知的行为，该公示告知的行为对原告的权利义务不产生实际影响，与其没有利害关系，原告的行政复议申请不符合受理条件，因此，郑州市人民政府依法驳回原告的行政复议申请。另外，郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见，因为在复议阶段没有见到惠济区新城街道xx村合村并城项目指挥部的成立文件,因此复议机关将惠济区政府列为被申请人并无过错。如果法律查明惠济区新城街道xx村合村并城项目指挥部是由新城街道办事处成立的，原告应以该街道办事处为被申请人向惠济区政府提起行政复议，其复议申请仍然不符合行政复议受理条件，郑州市人民政府仍应驳回其复议申请。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。原告弓麦莲向本院提交了以下证据：1.照片五页。拟证明：案涉土地范围环境现状，已严重影响原告自由耕种和生产经营；2.微信截屏三页。拟证明：《土地征迁公告》已对原告产生利益关系；3.2019年1月25日惠济区国土资源局的回复；2020年2月17日郑州市惠济区住房和城乡建设局的回复。拟征明：该《土地征迁公告》范围内有大型的违法建筑没有被清理，且此建筑侵占了原告的财产权益；4.郑政（行复驳决）〔2019〕755号驳回行政复议申请决定书；行政复议申请。拟证明：原告向郑州市人民政府提出行政复议申请；5.《土地征迁公告》。拟证明：《土地征迁公告》真实存在。被告惠济区政府对原告弓麦莲提交的证据质证如下：证据1照片真实性没有异议，但与本案所诉的公告无关。证据2微信截图与本案无关，打到村委会账户上的青苗费，该家庭确实没有领取。证据3证明涉案地块有违章建筑，与本案批复没有法律上的利害关系。证据4复议手续的真实性没有异议。征迁公告对原告具体权利义务不产生影响，复议决定认定正确。证据5公告本身真实性没有异议，该公告张贴于xx村村民委员会。该公告上的印章落款是惠济区新城街道xx村合村并城项目指挥部，成立主体是惠济区新城街道办事处，并非惠济区政府，因此原告以惠济区政府作为被复议申请人主体错误，应起诉惠济区新城街道办事处，我们已向法院提交了两份已由区级人民法院对同村的地块发布相同公告作出的裁定书。被告郑州市人民政府对原告弓麦莲提交的证据质证如下：证据1照片在复议阶段没有向郑州市人民政府提交，且不能证实其证明目的及已严重影响其自由耕种和生产经营，不能确定照片中的地块就是原告自述的口粮田。证据2微信截屏内容显示通知领青苗费，不能证明征迁公告已对原告产生利益关系。证据3与本案无关，对其关联性有异议。证据4、5对行政复议申请书、土地征迁公告、行政复议决定书及送达回执的真实性、关联性、合法性均没有异议。被告惠济区政府向本院提交了以下证据：《土地征迁公告》。拟证明：1.涉案公告的制定及公示系针对xx村全体村民作出，并非具体行政行为，且该行为也未侵犯原告的合法权益；2.涉案公告并非惠济区政府作出，且惠济区政府并非惠济区新城街道xx村合村并城项目指挥部的成立主体，惠济区政府并非适格的行政复议被申请人；3.涉案公告并非土地征收，而是针对xx村农用地范围内私拉乱建违章建筑作出的拆除公告，原告故意混淆土地征收和违章建筑拆除两个概念，试图以此为由将惠济区政府列为被复议人。原告弓麦莲对被告惠济区政府提交的证据质证如下：《土地征迁公告》是违法的。根据《土地管理法》第44条、第46条，《土地管理法实施条例》第25条，《征收土地公告办法》第5条、第14条，涉案公告只能由惠济区政府作出，而惠济区政府解释该公告仅仅是“公示、告知”，那么“土地征迁”四个字，怎样解释。惠济区政府说该公告仅针对全体村民作出，未侵犯原告合法权益，但原告系xx村村民，对原告的权利义务产生了实际影响。被告郑州市人民政府对被告惠济区政府提交的证据质证如下：对《土地征迁公告》的质证意见同惠济区政府第一个证明目的。被告郑州市人民政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书及证据；行政复议答复通知书。拟征明：原告提出行政复议申请后，郑州市人民政府依法受理并通知惠济区政府进行答辩。2.行政复议答复书及证据目录。拟证明：惠济区政府在行政复议过程中答复及提交证据情况。3.郑政（延复通）字〔2019〕755号延期审理行政复议通知书；郑政（行复驳决）〔2019〕755号驳回行政复议申请决定书；有关送达回证。拟证明：郑州市人民政府经延期审理后在法定期限内作出复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告弓麦莲对被告郑州市人民政府提交的证据质证如下：证据1、2及证据3中延期审理行政复议通知书均没有异议，但对证据3中行政复议决定被驳回的证明目的有异议。郑州市人民政府已经说明根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条第二项，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理；申请人与具体行政行为有利害关系的，应当受理。原告提交的证据已经证明与原告有利害关系，所以应该受理。郑州市人民政府又根据《中华人民共和国行政复议法》第48条第一款第二项之规定，驳回申请人的行政复议申请。但《中华人民共和国行政复议法》中并没有第48条，以此证明郑州市人民政府作出的复议决定无法律依据，是严重的违法行为，应予撤销。郑州市人民政府提交的答辩状中也以此条款为由驳回原告申请，于法无据，应予撤销。被告惠济区政府对被告郑州市人民政府提交的证据质证如下：对证据的真实性、关联性、合法性、证明目的均没有异议。但需强调，在复议阶段惠济区政府已经向郑州市人民政府提出涉案的拆迁公告制作主体并非惠济区政府，该点并未被复议决定采纳，故请求法院在查明事实的基础上予以纠正。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3具备真实性，但其关联性原告并无其他证据予以佐证，故本院不予采纳。原告提交的证据4、5以及被告惠济区政府、郑州市人民政府提交的证据具备真实性、关联性，本院予以采纳。经审理查明，2019年7月15日，惠济区新城街道xx村合村并城项目指挥部、中共郑州市惠济区新城街道xx村总支委员会、郑州市惠济区新城街道xx村村民委员会、郑州市惠济区新城街道xx村村务监督委员会联合发布xx村合村并城项目《土地征迁公告》。该公告称惠济区新城街道xx村合村并城项目指挥部、村三委会共同研究，决定对xx村合村并城项目剩余土地开展征迁，该公告内容包含征迁范围、征迁时间、征迁工作要求等内容。原告认为其宅基地和口粮田均在涉案《土地征迁公告》范围内，对其权利义务产生实际影响，即以惠济区政府为被申请人，于2019年9月12日向郑州市人民政府申请行政复议，要求撤销涉案《土地征迁公告》。2019年9月19日，郑州市人民政府复议办公室作出郑政行复办（复答通）字〔2019〕755号行政复议答复通知书，通知惠济区政府，原告针对惠济区政府提起的行政复议申请，郑州市人民政府行政复议办公室已经受理。2019年10月8日惠济区政府作出行政复议答复书，答复称：1.《土地征迁公告》的制定及公示系针对xx村全体村民作出，并非具体行政行为，也未侵犯原告的合法权益，原告提起行政复议不具有事实依据。2.《土地征迁公告》的制定及公示并非惠济区政府作出，且惠济区政府并非惠济区新城街道xx村合村并城项目指挥部的成立主体，惠济区政府并非适格的行政复议被申请人。2019年11月15日，郑州市人民政府作出郑政（延复通）〔2019〕755号延期审理行政复议通知书，决定针对原告提起的行政复议申请延期三十日作出。2019年12月13日，郑州市人民政府作出郑政（行复驳决）〔2019〕755号驳回行政复议申请决定书，驳回了原告的行政复议申请，并于2019年12月17日送达原告。原告认为郑州市人民政府的复议决定侵犯其合法权益，遂诉至法院。本院认为，本案的争议焦点为：1.本案所诉争的《土地征迁公告》是否由惠济区政府作出，是否有合法依据；2.郑州市人民政府作出的驳回行政复议申请决定书是否合法。一、因惠济区新城街道xx村合村并城项目指挥部、中共郑州市惠济区新城街道xx村总支委员会、郑州市惠济区新城街道xx村村民委员会、郑州市惠济区新城街道xx村村务监督委员会联合发布的xx村合村并城项目《土地征迁公告》，惠济区政府否认项目指挥部系其成立，原告也无其他证据印证系惠济区政府作出的涉案《土地征迁公告》，因此，原告诉称《土地征迁公告》作出主体系惠济区政府，缺乏事实依据，不予支持。二、由于涉案《土地征迁公告》系仅对相关征迁范围、征迁时间、补偿标准等予以公示告知的行为，该行为对原告的权利义务不产生实际影响，与其没有利害关系。因此郑州市人民政府认为原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，依据该条例第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告的行政复议申请。根据河南省高级人民法院（2019）豫行终547号生效裁定认定，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。郑州市人民政府作出的复议决定书是以原告的复议申请不符合受理条件为由予以驳回，依法不属于行政复议维持的情形。故本案不能以郑州市人民政府和惠济区政府为共同被告对复议决定提起诉讼，已经立案受理的，应对起诉予以裁定驳回。关于驳回行政复议申请决定书及答辩状中引用的《中华人民共和国行政复议法》的条文系笔误，郑州市人民政府已作出更正。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项，第一百三十三条，裁定如下：驳回原告弓麦莲的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年四月二十三日书记员  平 航