苏州市姑苏区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0508行初422号 原告王永明，男，1964年2月26日生，汉族，住苏州市姑苏区。 委托代理人李长东，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人王泽鹏，北京市京师律师事务所实习律师。 被告苏州市自然资源和规划局，住所地苏州市姑苏区干将西路**。 法定代表人黄戟，局长。 出庭负责人焦红萱，该局副局长。 委托代理人姚雪，该局工作人员。 委托代理人陈婷雯，江苏漫修（苏州）律师事务所律师。 被告苏州市人民政府，住所，住所地苏州市三香路**div> 法定代表人李亚平，市长。 委托代理人李吉，该单位工作人员。 委托代理人姚品超，江苏立泰律师事务所律师。 原告王永明不服被告苏州市自然资源和规划局（以下简称苏州资规局）所作苏规征认字[2019]第0033号认定意见（以下简称33号认定意见）及苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）所作[2019]苏行复第92号行政复议决定（以下简称92号复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月8日立案后，次日向二被告寄送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭进行了审理。原告王永明及其委托代理人李长东、王泽鹏，被告苏州资规局出庭负责人焦红萱及委托代理人姚雪、陈婷雯，被告苏州市政府委托代理人李吉、姚品超到庭参加诉讼；证人王某出庭作证。本案现已审理终结。 2019年4月22日，苏州资规局作出33号认定意见，认定王永明（户）在本市姑苏区南××号的房屋，建筑总面积904.84平方米，其中合法建筑面积247.42平方米，657.42平方米为违法建筑。原告王永明对该认定意见不服，申请行政复议。苏州市政府于2019年9月11日作出92号复议决定，维持苏州资规局上述认定意见。 原告王永明诉称：1.苏州资规局将部分房屋认定为违法建筑与事实不符。苏州市沧浪区友新街道三香村村民委员会（以下简称友新街道三香村委会）向原告出具的《证明》可以确认，南××号宅基地和家庭人口可按4户批房，没有建房手续系行政机关不予办理导致；房屋建筑总面积实际为3户面积之和，除原告房屋外，另两幢房屋系原告亲属所有。2.案涉房屋系2007年建造，而《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）系2008年1月1日起生效，依据法不溯及既往原则，不应当将案涉房屋认定为违法建筑。3.苏州资规局未全面、客观、公正地对涉案房屋建筑面积、区位、用途和房屋确权性质进行调查取证，直接以原告未在规定时间提供建房手续而认定为违法建筑，有违程序正当原则。4.迳行将部分房屋认定为违法建筑而予以拆除，明显不当。根据《城乡规划法》第六十四条规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的，可以责令停止建设、消除影响、限期改正、罚款等措施，并非一味的实施拆除等“一刀切”行为。综上，苏州资规局所作33号认定意见及苏州市政府92号复议决定认定事实错误，故原告请求予以撤销，本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提供以下证据：1.原告的居民身份证、村镇建设工程位置申请、审批书；2.苏州虎丘区横塘镇三香村村民委员会（以下简称横塘镇三香村委会）出具的请示；3.友新街道三香村委会出具的证明；4.行政复议申请书，证据1-4证明原告主体资格适格；5.认定意见书；6.行政复议决定书，证据5-6证明原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系；7.房屋拆迁事宜委托手续；8.孙玉珍、王某出具的证人证言；9.证人王某出庭作证证言，证据7-9证明认定为违法建筑的两幢房屋分属王某、孙玉珍所有，其两人仅就拆迁事宜委托原告代为办理，被告将房屋认定为王永明（户）所有与事实不符。 被告苏州资规局辩称：根据房屋征收部门苏州市姑苏区房屋征收与补偿办公室（以下简称区征收办）移送的相关调查材料，王永明（户）于1999年经批准建造楼房3间（两层），核定建筑面积为243平方米，家庭人员为王永明、祝建华、王**成。经实测，该处建筑面积为247.42平方米，另有原告建造的未经登记的建筑面积为657.42平方米的建筑，明显超过了批准建造的范围及面积。该局经公示初步认定意见，向原告作出限期提供材料进行说明或举证的通知，但原告未在规定期限内提供建筑合法的相关材料，该局依据建房审批材料并基于有利于当事人的考虑，将实测建筑面积247.42平方米认定为合法建筑面积，将无批建手续的未经登记的657.42平方米建筑认定为违法建筑，既符合法律规定，又在最大限度内维护了被征收人的合法权益。在33号认定意见作出后，原告再予提供的材料不属于新证据，相应不利后果应由原告承担；且也不能证明被认定的违法建筑具备合法的批建手续。针对原告904.84平方米是3户面积之和，除原告房屋外，其余建筑面积为其他2户的说法，该局认为因案涉未经登记建筑本无审批手续、权属证书等材料证明其归属，调查人员在对案涉房屋进行实地查勘时，原告以户主身份在《房屋估价勘察表》上签字确认，该局据此认为案涉未经登记建筑属于王永明（户）具有事实依据。综上，苏州资规局作出的33号认定意见合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告苏州资规局向本院提交了以下证据：1.苏州市姑苏区人民政府（以下简称姑苏区政府）姑苏府〔2018〕109号国有土地上房屋征收决定、姑苏区房屋征收项目联合证明、关于对区征收办来函的复函、未经登记的建筑认定和处理移送函，证明苏州资规局对征收范围内未经登记建筑进行规划认定的缘由；2.建房审批表、房屋平面图、户口簿、未经登记建筑面积认定表、情况说明；3.王永明（户）建房审批手续（1999年）、王毛头（户）建房审批手续（1983年、1999年），证明王永明（户）家庭成员祝建华、王**成，1999年办有建房审批手续面积为243平方米，建筑实测面积为247.42平方米，未经登记且无批建手续的建筑为657.42平方米；王毛头（户）家庭成员含王永明妹妹王某，1999年经批准另办有建房手续；4.房屋估价查勘表，证明原告以户主身份在该查勘表中签字，对查勘数据等予以确认；5.未经登记建筑认定意见函及现场公示照片，证明苏州资规局对包含涉案建筑在内的未经登记建筑的初步认定情况及现场公示情况；6.关于提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知及送达回证，证明苏州资规局告知原告拟作出的认定意见，通知原告限期进行说明或提供材料；7.认定意见书及送达回证，证明苏州资规局作出认定意见并予以送达；8.王永明（户）提供的情况说明等材料，证明原告无法证明657.42平方米的房屋属于合法建筑。被告苏州资规局提供的法律法规依据为《城乡规划法》第十一条、《征补条例》第二十四条、《征补暂行办法》第十条、第三十四条、《市区房屋征收计户规则、房屋分类、面积认定规定》（苏住建规〔2011〕4号）第三条、《关于印发〈苏州市城区房屋征收与补偿若干问题处理规定〉的通知》（苏住建规〔2012〕8号）第七条。 被告苏州市政府辩称：1.原告于2019年6月14日向其申请行政复议，苏州市政府经审核后受理并通知苏州资规局答复，后经延长审查期限，于同年9月11日作出维持的复议决定并送达双方当事人，复议程序合法。2.村委会并非宅基地有权批准机关，原告提交的村委会出具的《证明》、《请示》及《关于完善三香村村民建房手续情况的报告》（以下简称《报告》）并不足以证明涉案争议的两幢房屋系合法、经审批的建筑。同时，因上述房屋本无审批手续、权属证书等证明其归属；而调查人员在对案涉房屋实地查勘时，王永明以户主身份在《房屋估价查勘表》中签字确认，故苏州资规局据此认为案涉未经登记建筑属王永明（户），并无不当。苏州市政府复议予以维持，亦符合法律规定，故请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告苏州市政府向本院提交以下证据：1.行政复议申请书及所附材料、行政复议收文清单；2.行政复议受理通知书及送达凭证；3.行政复议答复通知书及送达凭证；4.行政复议答复材料；5.延期审理通知书及送达凭证，证据1-5证明行政复议程序合法；6.对王永明、孙玉珍、王某所作询问笔录；7.原三香村书记徐荣根出具的情况说明；8.对苏州资规局和华夏拆迁公司工作人员所作调查笔录；9.王永明（户）户表；10.房屋估价查勘表，证据6-10证明苏州市政府就委托建房、友新街道三香村委会出具的证明、王永明（户）成员、孙玉珍户口迁移等情况作调查核实；11.行政复议决定书及送达凭证，证明行政复议决定内容适当，文书已依法送达双方当事人。被告苏州市政府提供的法律法规依据为《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第一项。 经庭审质证，关于被告苏州资规局所举证据，原告对证据1中征收决定的真实性、关联性认可，但认为本次涉案土地为集体土地，故对该证据的合法性存疑；对证明及复函的关联性不予认可；对移送函真实性认可、合法性不予认可；对证据2中审批表、平面图、户口簿无异议，对认定表、情况说明合法性不予认可，认为涉案原告所有房屋面积为247.42平方米，另两幢房屋分别归属于王某、孙玉珍；对证据3无异议；对证据4不予认可，认为与本案被诉行政行为无关联性，同时户主仅王永明一人签字，查堪人员仅为一人，征收实施单位至今未签字确认，对其真实性、合法性存疑；对证据5不予认可，原告从未见过该证据；对证据6、7合法性不予认可，送达回证既无原告签字又无其他见证人签字，原告有理由怀疑该文件制作已久，仅具形式意义，未达到法定送达标准；对证据8的证明目的不予认可。苏州市政府对苏州资规局所举证据均无异议。 关于被告苏州市政府所举证据，原告对证据6有异议，认为从笔录可以看出房屋并非王永明（户）所有；原告在笔录中明确从未见过公示的初步认定意见；对证据7、8证明目的不予认可，村委会出具的证明具有法律效力；对证据10的质证意见同对被告苏州资规局证据4的意见；对其他证据无异议。苏州资规局对苏州市政府所举证据均无异议。 关于原告所举证据，被告苏州资规局对证据2真实性认可，但认为与本案无关联，该请示系三香村对2002年前因历史原因已经形成的未批先建房屋补办建房审批手续，而案涉房屋系2007年新建；认为证据3不能证明被认定的违法建筑具有合法的建房手续；认为证据7未在认定程序中提交，且不属于“新证据”，不应被采纳；对证据8不予认可，认为与本案无关联；认为证据9证人陈述与事实不符，王某与王毛头属一户，以王毛头1999年宅基地审批手续来看，王某已经享受过宅基地，根据一户一宅原则，王某不可能再享受宅基地。被告苏州市政府强调在复议过程中多次向原告释明要求其提供所有证据，但原告并未提交证据7；认为证据9与本案关联性不大，苏州资规局表述为王永明（户）具有合理性，且认定意见并非确权文书，对于证人及原告按照四户享受宅基地的意见，苏州资规局在作出认定意见时已经充分考虑，即便王永明系被受托人，其他人员的程序权利也能得到保障；对其他证据的质证意见同苏州资规局。 本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据均与本案被诉行政行为存在关联性，本院予以确认。 经审理查明，2018年8月23日，姑苏区政府作出姑苏府〔2018〕109号国有土地上房屋征收决定，对本市姑苏区劳动东路北地块（里双河南城中村改造）项目征收红线范围内的房屋实施征收，征收部门为区征收办；南××号房屋位于本次征收范围内。 2019年3月7日，区征收办向被告苏州资规局作出《未经登记的建筑认定和处理移送函》，称苏州资规局此前作出的书面初步认定处理意见已经现场公示，请求该局对南××号王永明（户）房屋中未经登记建筑情况及时作出最终认定处理意见并向其反馈。同年4月10日，苏州资规局向王永明（户）送达《关于提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知》，告知其拟认定情况及如有异议，于收到通知书5个工作日内（逾期视为放弃）带好相关资料至叶家庄4号予以说明或举证。2019年4月17日，王永明妻子祝建华至上述地址对违法建筑认定提出异议并提交了三香村委会出具的《请示》、《报告》及《证明》三份文件，华夏拆迁公司工作人员姚学明签收了上述材料。同年4月22日，苏州资规局作出33号认定意见，认定王永明（户）在南××号房屋建筑总面积904.84平方米，其中合法建筑面积247.42平方米，657.42平方米为违法建筑，并于同年4月26日送达。原告对该认定意见不服，于2019年6月14日向苏州市政府申请行政复议。苏州市政府于同年6月21日受理，并分别向原告与苏州资规局送达受理通知与答复通知。同年8月8日，因案情复杂，苏州市政府决定延期30日作出复议决定，并向双方送达延期审理通知。经审查全案证据并经调查核实，苏州市政府于2019年9月11日作出92号复议决定，维持苏州资规局所作上述认定意见并予以送达。原告仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。 另查明，王永明（户）家庭成员：户主王永明、妻子祝建华、儿子王**成，于1999年办有新建房屋批准手续，批准面积为243平方米。王永明父亲王毛头，其户家庭成员含王永明妹妹王某，于1999年另办有翻建房屋批准手续。查勘日期为2017年12月8日的《房屋估价查勘表》载明，坐落于南××号的房屋户主为王永明（王毛头），绘制的房屋平面图旁边写明“⑤②王毛头、其余王永明”，王永明在该表户主签字处签名。33号认定意见所涉房屋面积904.84平方米不包含上述王毛头（户）房屋；其中认定为合法建筑的247.42平方米即为王永明（户）1999年经批准建房的实测面积；另外657.72平方米由实测面积为424.84平方米与232.58平方米的两幢房屋组成，该两幢房屋于2007年由原告建造。 再查明，原告王永明岳母孙玉珍于2003年9月5日将户籍由东美巷1-1号迁入南××号王永明（户）内，后又于2009年2月13日迁至打线场11号。 还查明，2002年2月26日，横塘镇三香村委会向横塘镇建设办作出《请示》，拟对一、三两个生产队补办建房审批手续，具体要求包含户籍确系三香村村**、三组的村民（1999年6月31日前），建房申请户年龄确定以2001年12月31日止，男性22周岁，女性20周岁。2002年3月29日，该村委会向虎丘区建设局、横塘镇政府作出《报告》，明确三香村一、三组村民建房审批手续至今已全部结束。2008年5月16日，友新街道三香村委会出具《证明》一份，载明“根据我村于2002年2月当时向横塘镇建设办的请示报告及虎丘区建设局的意见，完善村民住房手续。按照当时规定，南××号宅基地和家庭人口可按4户批房。王永明234平方、王毛头189平方、王某189平方、孙玉珍189平方。因我村划入城区后，停止办理新建房手续。该户于2007年8月提出申请，要求办理应该享受的二户计360平方左右。村里按当时规定，南××号应该享受二户计划。”复议程序中，原三香村书记徐荣根向苏州市政府出具《情况说明》一份，明确上述证明系因王永明的纠缠，导致村委会无法正常办公，其迫于无奈才以三香村名义单方出具，并未经有关部门协调同意。 本院认为，根据《城乡规划法》第十一条第二款、《征补条例》第二十四条第二款、《征补暂行办法》第十条第二款之规定，苏州资规局作为苏州市城乡规划部门有权对未经登记建筑作出认定意见，系本案适格被告；苏州市政府作为复议机关，作出维持原行政行为的复议决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，为本案共同被告。 本案争议焦点在于苏州资规局所作33号认定意见，事实是否清楚、证据是否充分。《征补暂行办法》第十条第二款规定，调查中发现有未经登记的建筑，由房屋征收部门将相关调查材料移送规划部门，规划部门应当及时作出认定和处理。《市区房屋征收计户规则、房屋分类、面积认定规定》（苏住建规〔2011〕4号）第三条第二项、第三项规定，已依法征收为国有土地的原集体土地上所建的房屋，以原所在地政府建房批复或建设工程规划许可证认定所有人和建筑面积；土地使用面积以宅基地证或者当地政府批准的建设用地面积认定。未经登记的建筑，由规划部门作出认定和处理。本案中，经公示初步认定意见，并向原告送达限期说明或举证通知后，因王永明（户）在规定的期限内所提供证据不能证明拟被认定为违法建筑的房屋存在合法建房批准手续或满足合法建筑认定的其他相应条件，苏州资规局根据现有审批材料并基于有利于当事人的考虑，将王永明（户）实测面积247.42平方米房屋认定为合法建筑面积，将其余657.42平方米未经登记且未满足合法建筑认定条件的房屋认定为违法建筑，事实清楚、证据充分，程序合法，充分保障了被征收人的合法权益；苏州市政府复议予以维持，实体上亦无不当。同时，苏州市政府的复议受理、通知、延期审理、送达等程序及审理期限，也符合法律规定。 关于原告认为被认定为违法建筑的两幢房屋系妹妹王某、岳母孙玉珍所有，且为2户的宅基地，无建房审批手续系政府不履职行为导致，依据村委会的《证明》、《请示》、《报告》可以证明其合法性的观点。本院认为，首先，现有证据可以认定案涉争议房屋为王永明建造，前期查勘时王永明也以户主身份在《房屋估价查勘表》中签字；而除当事人自述外，并无证据证明该两幢房屋系王某、孙玉珍分别委托王永明所建，且王某出庭作证时对于委托建房及出资情况均不能清晰表述，因此将争议的两幢房屋归属于王永明（户）名下，并无不当。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。……”的规定，村委会并非宅基地的批准机关，结合原三香村书记对《证明》出具情况所作说明，该《证明》也非经主管机关会商同意后出具，故该《证明》实际不具有法律效力；同时，该《证明》内容明确南××号享受4户的依据为2002年的《请示》、《报告》等，但一方面《请示》明确系对此前因历史原因已经形成的未批先建房屋补办建房审批手续，而争议的两幢房屋于2007年建造；另一方面，原告岳母孙玉珍不符合《请示》明确的户籍与年龄条件，而其妹妹王某已在王毛头（户）1999年建房时享受宅基地。因此，原告提交的委托手续、证人证言及《证明》、《请示》、《报告》等并不能证明原告上述主张的成立，故本院对原告认为涉案争议两幢房屋不应认定为违法建筑的起诉理由不予采纳。 综上，经对被诉行政行为全面审查，被告苏州资规局所作33号认定意见与苏州市政府所作92号复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告要求予以撤销的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王永明的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告王永明负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，账号：10×××76。 审 判 长  金丽婷 人民陪审员  时福良 人民陪审员  金莉萍 二〇二〇年四月二日 法官 助理  李 闯 书 记 员  吴凤萍