四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1402行初21号 原告刘显成，男，汉族，1954年7月13日出生，公民身份号码：5111211954××××××××，住四川省仁寿县。 委托代理人（特别授权）刘科，男，汉族，1981年11月25日出生，住四川省仁寿县，系原告刘显成之子。 委托代理人蒲德洪，北京京师（成都）律师事务所律师。 被告仁寿县人民政府视高街道办事处。住所地：眉山市仁寿县视高街道东升街西段**。 法定代表人毛鑫，主任。 出庭负责人曾丽英，党工委委员。 委托代理人（特别授权）叶霜，北京大成（成都）律师事务所律师。 原告刘显成诉被告仁寿县人民政府视高街道办事处（以下简称视高街道办）房屋拆迁行政协议纠纷一案，于2020年1月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月21日立案后，向被告视高街道办送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。原告刘显成及其委托代理人刘科、蒲德洪，被告视高街道办负责人曾丽英、委托代理人叶霜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告刘显成诉称，2002年，原告经仁寿县公路路政管理大队、仁寿县国土资源局审批同意，取得《利用（占用）公路审批表》、《中国公路路政利用（占用）公路许可证》、《建设用地批准书》并缴纳土地补偿费后，在国道213线1160公里800米公路右侧快乐村4组（现奋勇村7组）修建住房。2012年至拆迁，原告将一楼门市出租，用于商业经营。2017年6月23日，视高镇人民政府（2019年12月6日调整为视高街道办）拆迁工作人员到原告房屋丈量。原告签字，无工作人员签字。2019年7月31日，视高镇人民政府政府信息公开《仁寿县视高镇占地房屋拆迁丈量记录》（以下简称《丈量记录》），原告才发现该丈量记录上多了备注“76平米砖混归儿媳李卉所有，其余房屋及宅基地归刘显成所有”。该丈量记录无工作人员签字，单方添加备注，也未送达原告，程序不合法。2017年7月17日，视高镇人民政府与原告签订《拆迁安置补偿协议》（以下简称《补偿协议》），通过视高镇花园村赔付款专户支付原告拆迁补偿款，违反拆迁补偿款专款专户支付的规定。2019年9月26日，视高镇人民政府信息公开《补偿协议》《视高镇产业用地拆迁土地补偿花名册》《仁寿县行政事业单位支出凭证》载明补偿花名册为产业用地拆迁补偿，支出凭证却为冒顶山公园拆迁补偿。同一拆迁，两个名目，且冒顶山公园规划范围距案涉房屋较远，显然违反规定。2019年9月26日，视高镇人民政府《政府信息公开答复书》及2019年8月15日仁寿县自然资源和规划局《政府信息公开申请答复书》陈述原告房屋占地没有征地规划、征收批复、征地公告、征地补偿安置公告。即原告房屋占地未被纳入规划拆迁范围，拆迁行为未经省政府征收审批同意且未公告。国道213线视高段为国有土地。原告房屋符合该段公路沿线范围，应按国有土地上房屋征收标准补偿。故请求：1.判决确认被告视高街道办与原告刘显成签订的《补偿协议》无效。2.本案诉讼费由被告承担。 原告为证明其主张，向本院提供如下证据并经庭审质证： 第一组证据：原告身份证、被告组织机构代码证。证明原、被告主体适格。 第二组证据：《建设用地批准书》、《利用（占用）公路审批表》、《利用（占用）公路许可证》、《公路占用补偿费收据》、《居民住宅用地审批表》。证明原告房屋占地中有173平米是经仁寿县公路路政大队、仁寿县国土资源局批准并支付补偿费1500元建成,其房屋及土地应按国有土地标准征收。 第三组证据：《丈量记录》。证明丈量未依法调查登记、公示，无丈量及记录人员签字，未送达。丈量记录未对房屋用途、用地作说明；备注系丈量人员私自添加，李卉名下76平米按720元／㎡补偿，不合法；丈量记录中粪池1、水塔1，但[2013]8号文件附件3记载，粪池按50元／立方米，水塔按200元／立方米补偿，丈量方式及记录方式错误。 第四组证据：《补偿协议》、《安全拆迁责任书》、《承诺书》。证明协议中有76平米未补偿，另行补偿；房屋173平米未按国有土地补偿，补偿标准不符合经济发展水平；《补偿协议》中粪池补偿5立方米以上500元，独立水塔2000元／个，与[2013]8号文件补偿标准不符；卷帘门3个在《补偿协议》中未补偿。房屋装修补偿标准50元／平米过低且计算错误。室内装修面积应为1161.18平米，应补偿58059元；《补偿协议》未支付土地补偿费及安置补助费，应支付土地补偿费及安置补助费130560元。 第五组证据：《视高镇产业用地拆迁土地补偿花名册》、《视高镇产业用地拆迁成片果树、青苗补偿花名册》、《高镇产业用地拆迁拆迁坟补偿花名册》(奋勇6社，原快乐4、5、6社）、《视高镇奋勇村村民委员会用签》。证明同一地块，两个项目拆迁，不合法；成片果树、青苗补偿、房屋勘测补偿有误；迁坟花名册上户数与证人证词只有十几户矛盾。 第六组证据：《仁寿县行政事业单位支出凭证》、门面租赁合同》、《收条》、《债账户明细信息列表展示》、《交易明细清单》。证明原告一楼3间门面及1间耳房出租，搬迁补偿以堡坎费名义支付给租赁人，未按商业用途补偿，且堡坎费现金支付不合法。转款为视高镇花园村赔付款专户，违背专户专款专用规定。 第七组证据：《政府信息公开答复书（视高镇人民政府）》《仁寿县自然资源和规划局政府信息公开申请答复书》（仁自然资规公开告（2019）18号）。证明拆迁未经仁寿县人民政府批准，无土地公告及批复、拆迁补偿安置方案公告及批复等，属违法拆迁。 第八组证据：《仁寿县人民政府关于印发的通知》（仁府发[2013]8号）。证明补偿标准滞后，损害原告权益。 第九组证据：《环天府新区快速通道建设（国道213线视高段）国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》、《关于公示《环天府新区快速通道建设（国道213线视高段）国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》的通知》（仁视府（2019）168号）、《领导留言板-环天府大道快速通道国道213线视高段拆迁》（图片两张）。证明原告房屋应以评估公司评估价格作为拆迁补偿的依据。 被告视高街道办辩称，一、原告房屋所涉区域不涉及土地征收，只是冒顶山公园的林地建设，不涉及集体土地向国有土地的变性，没有省政府的征地批文。集体土地征收行为并非房屋拆迁补偿行为的法定前置程序。案涉土地尚未完成土地征收程序。原告若认为土地征收行为不合法，应当另行起诉。二、原被告签订的《补偿协议》，没有违反法律、行政法规的禁止性规定，补偿安置内容公平合理，双方意思表示真实，协议合法有效。三、《补偿协议》在原告的自愿配合下已履行完毕，不能因过程性行为、程序性行为的合法性瑕疵否认该协议的合法性。原告的证据不能证明被告实施了行政强制行为。被告实施的房屋征收行为与土地征收行为相互独立，合法有效。丈量过程中被告工作人员未签字，以及付款专户的名称与奋勇村不符等问题，均属于行政过程性行为、程序性行为的合法性瑕疵，对原告的权利未产生实际影响，更不能因此否认整个房屋拆迁管理行政行为的合法性。故请求驳回原告的诉讼请求。 被告视高街道办为证明自己行政行为合法，在法定期限内向本院提交了下列证据并经庭审质证： 第一组证据：《统一社会信用代码证书》、《负责人身份证明书》及负责人身份证复印件。证明原视高镇人民政府已更名为视高街道办，被告主体适格。 第二组证据：《仁寿县人民政府关于印发的通知》(仁府发[2013]8号)；《仁寿县人民政府关于视高镇货币化安置方案的批复》仁府函[2015]202号。证明被告有权实施集体土地上房屋拆迁补偿安置工作。 第三组证据：《仁寿县人民政府关于的批复》（仁府函［2013］144号）及附图。证明奋勇村被规划为帽顶山生态林地。 第四组证据：《补偿协议》、《丈量记录》、《安全拆迁责任书》、《承诺书》、《仁寿县行政事业单位支付凭证》。证明原告协议确认的建筑物面积，与丈量记录一致。《补偿协议》已经履行完毕。 第五组证据：证人卢某当庭证言。证明丈量数据经过原告本人签字确认，未违背原告的真实意思表示，合法有效。 经庭审质证，原被告双方质证意见如下： 原告对被告提交证据的质证意见为：对第一组证据的三性无异议。对第二组证据的真实性无异议，对关联性、合法性有异议，文件未记载原告房屋列入征收范围，文件规定的补偿标准不符合当前经济水平，违反拆迁补偿标准2-3年调整一次的规定。对第三组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该批复及详细性规划图不能得出原告房屋列入规划范围。对第四组证据的真实性无异议，对合法性有异议，支付凭证违反拆迁补偿款专户专款专用的规定，原告房屋未区分住宅用房、营业性用房，对堡坎费现金支付，违反财务规则。支付凭证与实际支付有出入。对第五组证据证人证言认为丈量方式不科学，程序不合法，不能达到被告证明目的。 被告对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据的三性无异议。对第二组证据的真实性、合法性认可，对关联性不认可，仅证明原告为建房缴纳了少量占用费，不代表原告取得了国有土地使用权。对第三组证据的三性无异议，原告对丈量记录签字确认，未提出任何异议。对第四组证据的三性无异议，协议赔偿标准依据仁府发[2013]8号文件执行。原告本人签字认可，合法有效。对第五组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，没有视高产业用地拆迁项目，可能是名称混用导致错误，拆迁项目名称问题对原告权利未产生实际影响。对第六组证据的收条和门面出租合同不认可，与本案行政行为合法性无关；其他证据三性无异议；因该项目主体位置在花园村，故用花园村赔付账户支付；拆迁项目名称和支付方式等问题对原告权利未产生实际影响。对第七组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，原告若认为土地征收行为不合法，应当另行起诉。对第八组证据的三性无异议，原告若质疑该规范性文件的内容，可以另行提起关于规范性文件的附带性审查。对第九组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，案涉房屋为集体土地上房屋，不适用国有土地上房屋拆迁补偿标准。 经庭审质证，原被告举证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。 经审理查明，原告系四川省仁寿县村民。2002年3月18日，原告经仁寿县公路路政大队审批同意利用公路用地30平米及公路控制范围内143平米在仁寿县修建房屋。原告为此向仁寿县公路路政大队交纳补偿费1500元。2002年9月24日，原告经仁寿县国土资源局审批在旧宅基地复垦200平米后，获批120平米修建住宅。2013年10月28日，原告房屋所在的仁寿县视高镇奋勇村占地经仁寿县人民政府批准，被规划为冒顶山生态林地。被告经仁寿县人民政府授权在辖区内实施集体土地上房屋拆迁补偿安置工作。原告房屋实际建筑面积为393.31平方米（楼房228.78平米、彩瓦81.03平米、幢楼7.5平米、砖混房屋76平米）。2017年6月23日，被告工作人员对原告房屋进行丈量并制作《丈量记录》，主要记载：“户主姓名：刘显成、李雪琴；楼房12.3×9.3×2＝228.78；彩瓦3×4.6×2＝27.6，13.7×3.9＝53.43，共81.03；幢楼3×2.5＝7.50；混9.5×8＝76。备注：‘76平方米砖混归儿媳李卉所有，其余房屋及宅基地归刘显成所有’。地坝面积4×3＝12，外11.9×10＝119，共131；卷3个，铁大门1，粪1，水塔1，水缸3，沼气1，双眼灶1，水井2；宅基地面积326.42㎡。”原告在该《丈量记录》上农户核实签字处签名。 原告家庭安置户4人，有原告及其妻子李雪琴、儿子刘科、孙女刘雨莹。2017年7月17日，原告刘显成（乙方）作为户主与仁寿县视高镇人民政府（甲方）签订《补偿协议》，主要载明：“1.构筑物（建筑物）拆迁补偿标准及金额：房屋砖混结构236.28㎡，400元／㎡，94512元。土墙瓦盖81.03㎡，220元／㎡，17826.60元。晒坝131㎡，15元／㎡，1965元。粪池5立方米以上1个，500元。沼气池1口1500元。生活灶双眼及以上1眼260元。生活井2口，800元／口，1600元。铁大门1道，双门800元。独立水塔1个2000元。水缸3口，每口200元，600元。房屋装饰300㎡，50元／㎡，15000元。宅基地326.42㎡，0.48亩，小计136563.60元。2.拆迁过渡费补偿标准及金额：1.搬迁费4人，200元／人，800元。2.过渡费4人，200元／人.月，12个月，9600元。小计10400元。3.拆迁奖励费4人20天内计16000元。1-3项总金额162963.60元。甲方为安置对象提供60平方米／人的货币化实物按揭贷款安置房。本户实际安置人口4人，…刘显成…李雪琴…刘科…刘雨莹，本户共安置面积为240平方米。”同日，原告在《安全拆迁责任书》上签名，并出具《承诺书》，承诺自愿将其房屋于2017年8月7日以后交由政府全权处理（包括建渣及其他）。 另查明，2013年3月1日，仁寿县人民政府作出仁府发[2013]8号《仁寿县乡镇建设和单独选址项目征收集体土地补偿安置办法》，第四条载明：各乡镇人民政府是辖区征地拆迁补偿安置工作实施主体，具体负责辖区内征地拆迁补偿安置工作。附件1仁寿县新批宅基地安置房屋重置价格补偿标准表：砖混结构720元／㎡。附件2仁寿县乡镇统建小区安置房屋拆迁补偿标准表：砖混结构400元／㎡，土墙瓦盖220元／㎡。附件3仁寿县地上构筑物及其他附属设施补偿标准表：晒坝15元／㎡，粪池50元／立方米，沼气池1500元／口，生活灶双眼以上260元／眼，生活井800元／口，铁大门双门800元／道，水塔（砖混结构）200元／立方米，水缸200元／口，附件5仁寿县成片林木补偿标准表：小树2000元／亩。 庭审中，原告认为《补偿协议》中：1.构筑物（建筑物）拆迁补偿标准中，房屋砖混结构236.28平方米错误。原告耳房76平米错误登记在儿媳李卉名下，实际应为236.28＋76平米。粪池总应为10立方米。卷帘门少写了，应为3个。房屋装饰应为1161.18平米。其他无异议。2.协议中所有构筑物（建筑物）计算标准均有误，应当按照国有土地标准补偿或评估价格进行补偿。二、对拆迁过渡费补偿标准中的搬迁费800元、过渡费9600元的计算标准不认可，应该按国有土地标准或评估价格进行补偿。三、对拆迁奖励费16000元有异议，应该按国有土地标准或评估价格进行补偿。对此，被告认为当时被告方拆迁人员杜淑彬、卢某、刘志祥丈量，卢某记录。杜淑彬按原告要求将耳房76平米备注在李卉名下。《补偿协议》仅约定既拆又安情形。李卉是城镇户口，只拆不安，故未体现在协议中。［2013］8号文件中附件1是针对只拆不安情形，既拆又安按附件2执行。 2017年11月26日，被告通过视高镇花园村赔付款专户 向原告转款171603.60元（含房屋设施补偿费、过渡费、搬迁奖励费162963.60元、3道卷帘门3600元、堡坎费5040元。2017年11月26日，被告通过视高镇花园村赔付款专户向原告转款57456元，系《丈量记录》中备注给李卉的76平米只拆不安补偿费。2017年11月27日，被告通过视高镇花园村赔付款专户向原告转款3亩田地及果树补偿费11424元。2017年11月27日，被告通过视高镇花园村赔付款专户向原告转款迁坟补偿费4800元。 再查明，原视高镇人民政府已更名为视高街道办。原告房屋所涉土地，尚未完成土地征收程序，无省政府的征地批文。 本院认为，本案争议焦点为：案涉补偿协议是否无效。一、关于补偿协议的法律效力。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，本案被告与原告签订的《补偿协议》属于行政协议。因行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。故对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，基于冒顶山生态林地建设这一社会公共利益所需，被告视高街道办经仁寿县人民政府授权在辖区内实施集体土地上房屋拆迁补偿安置工作，与原告在平等、自愿、协商一致的基础上，签订《补偿协议》并不违反法律禁止性规定，亦不具有上述法律规定的无效情形。原告房屋所涉土地，尚未完成土地征收程序，存在未批先征问题。但是基于合同自愿性原则和诚实信用原则，对合同效力不宜轻易否定。故原告请求确认协议无效的理由不成立。二、关于补偿项目及标准的问题。原告认为《补偿协议》及《丈量记录》中原告耳房76平米登记在李卉名下，按720元／㎡补偿，不合法。经查，该补偿标准符合[2013]8号文件附件1只拆不安的情形，且原告已实际领取补偿款57456元，故原告该主张，本院不予支持。关于原告认为《补偿协议》少写了卷帘门3个，经查，原告已实际领取卷帘门3个的补偿款3600元，故对原告的该主张本院不予支持。关于原告对《丈量记录》的丈量方式及内容有异议，经查，该《丈量记录》上的项目与《补偿协议》上相关项目一致，原告在该《丈量记录》上签字，应视为其认可相关内容。故对原告该主张，本院亦不予支持。关于原告对《补偿协议》中房屋装饰费用、粪池及独立水塔补偿标准，成片果树、青苗、所有构筑物（建筑物）计算标准，搬迁费、过渡费、拆迁奖励费，土地补偿费及安置补助费等有异议，认为应按国有土地标准或评估价格补偿。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”之规定，且《补偿协议》是原被告自愿签订，原告作为户主签字确认了协议上载明的建筑物（构筑物）拆迁补偿标准及金额、拆迁过渡费标准及金额、拆迁奖励费、安置面积、安置人员等内容。该协议内容不违反法律、行政法规的禁止性规定，且已履行完毕，故对原告上述异议，本院不予支持。关于原告主张其房屋占地中有173平米是经仁寿县公路路政大队、仁寿县国土资源局批准并支付补偿费1500元建成,其房屋及土地应按国有土地标准征收。因原告当时为修建房屋缴纳的占用费，并非土地出让金，故不能据此认定其取得了国有土地使用权。关于原告主张被告实施补偿依据的补偿文件，不符合当前经济水平。因原告并未在诉讼中提出对规范性文件的附带性审查，故原告该主张，本院不予支持。关于原告主张其一楼房屋出租，未按商业用途补偿，不合法。因原告并未举证证明该房屋已变更登记为非住宅用房，故对原告的该主张，本院不予支持。关于原告认为同一拆迁，两个名目；《丈量记录》仅原告签字，且未送达；搬迁补偿费以堡坎费的名义现金支付；以视高镇花园村赔付款专户转款等不合法，因上述情形并未对原告的权利产生实际影响，故不能因此否认案涉《补偿协议》的合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘显成的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告刘显成负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  彭 英 审 判 员  杨丰华 人民陪审员  李先毅 二〇二〇年四月十六日 书 记 员  杨浩民 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2020）川1402行初21号 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。