广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1753号 上诉人（一审原告）兴业县石南镇南乡村第15村民小组。 诉讼代表人何时才，组长。 委托代理人何贤珊，广西润庆律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）兴业县人民政府。住所地：兴业县石南镇民主路**。 法定代表人杨开源，县长。 委托代理人梁华斌，兴业县司法局干部。 委托代理人林桂进，广西红火律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）玉林市人民政府。住所地：玉林市玉东大道**。 法定代表人白松涛，代市长。 委托代理人黄洁，玉林市司法局干部。 一审第三人兴业县石南镇南乡村第13村民小组。 诉讼代表人陈家伟，组长。 一审第三人兴业县石南镇南乡村第14村民小组。 诉讼代表人黄进平，组长。 上列一审第三人共同委托代理人蒋意祥，玉林市金盾法律服务所法律工作者。 上诉人兴业县石南镇南乡村第15村民小组（以下简称南乡15组）因与被上诉人兴业县人民政府（以下简称兴业县政府）、被上诉人玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）、一审第三人兴业县石南镇南乡村第13村民小组、第14村民小组（以下简称南乡13、14组）土地行政确权及行政复议一案，不服玉林市中级人民法院（2019）桂09行初50号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2020年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人南乡15组的诉讼代表人何时才及委托代理人何贤珊，被上诉人兴业县政府委托代理人梁华斌、林桂进，被上诉人玉林市政府委托代理人黄洁，一审第三人南乡14组诉讼代表人黄进平及南乡13、14组的共同委托代理人蒋意祥，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 兴业县政府于2019年2月24日作出兴政决〔2019〕2号《关于石南镇南乡村第13、14村民小组与第15村民小组争议位于南乡村××村自然庙屋塘西面、水井塘旁边土地权属纠纷的处理决定》（以下简称2号处理决定）。2号处理决定认定，各方争议的土地座落于石南镇南乡村××自然村庙屋塘西面、水井塘旁边，该争议地四至为：东以南乡13、14组在建文体活动中心的东面墙直至黄燕春的猪舍形成直线为界面；南与水井塘、黄德才房屋相邻；西与南乡13、14组晒地相邻（即以黄庆明老屋东面副屋直至黄勤房屋东南面屋角形成的直线为界）；北与通道、黄燕春猪舍相邻，面积399.83平方米（具体界址详见现场踏界丈量草图所示）。南乡13、14组与南乡15组在上世纪50年代初土改时期，同属南乡农会。1956年成立南乡高级农业合作社时、1958年成立人民公社、1962年“三包四固定”时期争议地的情况，各方表示不了解。各方不能提供该争议地的相关土地权属凭证。另查明，各方证实1981年分田到户前，南乡13、14组一直把该争议地作为晒场管理使用到现在，已有30多年，期间南乡15组均无异议。另外，南乡13、14组提供了一份石南镇南乡村13队黄文光（已故）于1991年办理的玉集建（1991）字第171213013号集体土地使用证复印件，该证的用地面积为38.91平方米。经工作人员到实地核对，该土地证记载的四至范围位于双方争议地范围内。南乡15组提出争议地属于庙屋塘的范围，是南乡13、14组填埋部分庙屋塘而来的说法，但不能提供相关凭证材料予以佐证。经过对争议各方的有关证人进行调查问话，各方均表示未能提供“土改”、“合作化”、“三包四固定”时期争议地的相关凭证。70年代初期，南乡13、14组将水塘旁边的土地建成晒地和禾仓，在村通道边的晒场处建保管室，放置谷物和农具。南乡15组也承认南乡13、14组一直以来作为晒地管理使用。2015年，南乡13、14组响应国家号召，经村民会议多次商议决定，利用将原已分配给各农户的晒场、宅基地及未建房的土地统一收归集体，以兴建文体活动中心，遭到南乡15组阻挠，引发土地权属纠纷。经过兴业县石南镇人民政府（以下简称石南镇政府）调处，于2015年10月15日作出了《关于南乡村第13、14村民小组与第15村民小组土地权属纠纷的处理意见》（以下简称《处理意见》）。南乡13、14组为了早日明确土地权属，以便尽快建好文体活动中心，向兴业县政府申请土地确权。兴业县政府认为，南乡13、14组主张现争议地所有权属南乡13、14组所有，南乡15组主张现争议地所有权属13、14组与15组共同所有。各方都无法提供现争议地在各历史时期的有效书证予以证实。在现争议地的管理使用方面，南乡13、14组一直把该争议地作为晒场管理使用到现在，至今已有30多年时间。南乡13、14组有过管理使用事实，如现南乡13、14组曾经在70年代初期将水塘旁边的土地建成晒地和禾仓，在村通道边的晒场处建保管室，放置谷物和农具。南乡13、14组主张土地权属全部归己方所有，而南乡15组主张土地权属归13、14组与15组双方共有。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款和第三十五条第（二）项“权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”可以作为调处权属纠纷、确定权属的参考证据材料的规定，以及遵循有利于团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则出发，作出2号处理决定，决定：争议地除去南乡13组黄文光颁发有《集体土地使用证》的38.91平方米为南乡13组集体所有外，剩余部分为南乡13、14组集体共有（具体界址详见现场踏界丈量草图所示）。 玉林市政府于2019年6月5日作出玉政复决字〔2019〕第17号《行政复议决定书》（以下简称17号复议决定），维持2号处理决定。 一审法院经审理查明，该院认定的事实和2号处理决定所认定的基本事实一致。南乡15组不服，提起本案诉讼，请求撤销2号处理决定和17号复议决定，由兴业县政府重新作出处理决定。 一审法院认为，人民法院对行政案件的审理主要是对被诉行政行为的合法性进行审查，如果被诉行政行为具备合法性，即不予撤销，反之应予以撤销。国发〔1980〕135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三点第（二）项规定：“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据……”《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条规定：“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料:(一)土地利用现状调查、城镇地籍调查、森林资源清查有关成果资料;(二)权属纠纷当事人管理使用(包括投资)争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证;……”本案中，各方均未能提供证据证明争议地在土改、合作化和“四固定”时期的权属归属，故应根据争议地长期以来的管理使用事实确定权属归属。由于本案争议地自上世纪80年代开始一直由南乡13、14组管理使用，直至纠纷发生期间南乡15组均无异议，而且有部分争议地已颁发集体土地使用证给南乡13**的村民，兴业县政府根据争议地管理使用的事实，将争议地所有权确定给南乡13、14组共有，所作出的2号处理决定认定事实清楚，主要证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序，具备合法性，不应予撤销。玉林市政府作出的17号复议决定维持2号处理决定并无不当，亦具备合法性，对17号复议决定该院同样不予撤销。南乡15组主张争议地是由庙屋塘和水井塘填埋而形成，应属于南乡13、14、15组共同所有，但无论在行政调处程序还是在诉讼中均未能提供确实充分的证据证明其主张，属于举证不能，故南乡15组主张争议地权属没有事实根据和法律依据，其请求撤销2号处理决定和17号复议决定的理由不成立，对其诉讼请求该院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回南乡15组的诉讼请求。 上诉人南乡15组上诉称：一、本案争议地权属来源清楚，一审法院及兴业县政府在调处过程中忽视土地权属在土改、合作化、“四固定”时期的权属归属事实。争议地现状在南乡13、14、15组共同所有的庙屋塘、水井塘旁边。而两鱼塘为黄塘村李家堂(俗称:美甘玖，属地主)所有，解放后国家落实土地改革政策两鱼塘归六望村，1962年“四固定”权属落定在当时的六望村12、13生产队(即现在南乡13、14、15组)，四至界址清楚。鱼塘一直为两生产队共同所有，共同管理。在集体生产时期，两生产队各养殖一年，次年交另一队管理。80年代落实承包责任制后，两鱼塘承租给梁烈盛个人经营，集体从经营者手中收取租金，南乡15组一直保留有租塘资料及收款相关凭证，2002年由陈家裕承包鱼塘经营。每年租金归六望村(即13、14、15组)集体使用，用于公益及修桥补路。本案应当落实两鱼塘在土改、合作化、“四固定”时期的范围是否包含现争议地，而兴业县政府没有从这一方面落实处理，致使无法查实争议地在土改、合作化、“四固定”的归属。二、一审法院认定南乡15组主张争议地系填塘而成无证据证明，违背了举证责任分配原则。首先，争议地的地型为“凸”字型，争议地突出到鱼塘里面，从直观土地形状就可以合理怀疑争议地系填塘而成。其次，南乡15组为了更明确查实争议地系填塘而成，在石南镇政府及兴业县政府调处过程中，均表明申请对土地进行开挖予以验证，并在玉林市政府复议期间书面提交鉴定申请，但两被上诉人未理会南乡15组的口头及书面申请。政府在调处土地争议案件中应保持公正、中立立场，其有职责对案件事实予以调查取证，而在本案中两被上诉人均没有进行取证行为，争议地是否为填塘而成应当由政府予以举证，一审法院对南乡15组承担举证不能后果的认定，违背了行政诉讼举证责任原则。三、兴业县政府、玉林市政府在调处中均存在程序违法。1.兴业县政府没有依法送达南乡13、14组提交的《确权申请书》给南乡15组，致使在调处土地纠纷案件中对立双方的法律地位不对等，处在被申请人一方的南乡15组不能有效针对对方主张行使调处权利。2.玉林市政府对上诉人提交的《鉴定申请书》不作任何处理，争议地是否填塘形成应当为调处的核心事实，调处土地纠纷应先确定土地历史来源，而两被上诉人均没有对争议地的核心事实进行调查取证，一审法院及两级政府均将该方面归责为南乡15组举证不能，显然是错误的。而玉林市政府对南乡15组的鉴定申请不予以理会系程序违法而影响了对争议地权属公正处理。3.兴业县政府在仅依据对立双方的村民询问笔录作出事实判断，没有对具有中立性并知情的人进行调查取证，所采集的证据单一，并单方面采信南乡13、14组村民的询问笔录。一审法院均未对两级政府在程序方面的违法进行评议，而直接认定两级政府调处程序合法，显然错误。四、兴业县政府未以解决对立双方的社会矛盾为已任。南乡15组与南乡13、14组的矛盾焦点为土地纠纷，曾引发双方村民大斗殴流血的恶性事件。兴业县政府应本着解决双方的社会矛盾为己任，寻找合理解决方式。双方土地纠纷根源为庙屋塘、水井塘两鱼塘为共同所有，而南乡13、14组不断蚕食，多次填塘侵犯南乡15组的合法权益。而兴业县政府却据南乡13、14组长时间侵占的违法事实作为定案依据。不管在哪一级政府调处中，南乡15组均表示只要明确分割好庙屋塘、水井塘，即可从根源解决双方的矛盾。而相应的政府均未付之调处致使双方矛盾无法消除，当属政府不作为，即使法院有定论也无法消弥双方的矛盾。综上所述，兴业县政府及玉林市政府在调处本案的土地纠纷所认定事实缺乏主要证据，调处程序违法，一审法院作出了错误判决，恳请二审法院予以改判，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人兴业县政府答辩称：一、2号处理决定事实清楚，证据确凿充，一审判决合法有据。行政调处过程中，经询问争议各方、听取证人证言，各方对争议地相邻的庙屋塘、水井塘面积及四至范围表述各异，无书面证据证实争议地有部分土地是由两张塘填土形成，反之，争议地一直由南乡13、14组管理使用至今已30多年时间。南乡13组提供本组成员黄文光（已故）于1991年办理的集体土地使用权证复印件，经核实，证载土地四至范围位于争议地范围内，属南乡13组集体所有。二、南乡15组的诉讼请求无法律依据。1.上诉人对自己的主张负有举证责任，其主张本府举证责任倒置没有依据，本府已依法履行举证责任。2.上诉人对争议地挖土验证的主张属无理要求。鉴定意见并不是山林土地确权的法定必要证据，且本府根据现场丈量图、集体土地登记证、证人证言、协商调解会议记录等证据，已能完全证明事实情况，故对挖土验证的主张，一是未向本府提出过申请，二是无任何证据证实的情况下，要求挖土验证的无理请求不应得到支持。三、本府作出处理决定程序合法。本府已向上诉人发送申请书，送达了《立案受理通知书》、《提出答辩通知书》，并在《提出答辩通知书》中将确权申请书列为附件送达，未在送达回证单独列明并不意味着未送达该确权申请书。本府立案后，多次调查询问、开会协调，上诉人均有参与，现主张未收到确权申请书与事实不符，以此为由主张行政调处程序违法明显不成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人玉林市政府答辩称：一、2号处理决定正确合法，依法应予维持。争议地相邻的庙屋塘、水井塘属于南乡15组和南乡13、14组共有。南乡13、14组无确凿书面证据证实争议地在土改、合作化、“四固定”时期的权属。1991年10月30日兴业县政府颁发给南乡13组村民黄文光（已故）的集体土地使用权证，面积为38.91平方米，位于争议地的南面（即）水井塘相邻地方。自落实责任制后，争议地一直由南乡13、14组管理使用，期间均无异议。南乡15组无确凿证据证实争议地有部分土地是由两个鱼塘所填土形成。2015年初，南乡13、14组在争议地上兴建文体娱乐活动中心，遭到南乡15组的阻挠，从而引起纠纷。二、17号复议决定程序合法。玉林市政府作为行政复议机关，根据南乡15组的申请，依法对兴业县政府作出的2号处理决定立案复议，按规定向兴业县政府发出提出答复通知书，要求兴业县政府在收到通知书后十日内提交相关证据材料和答复书，向南乡13、14组发出行政复议通知书，通知其参加行政复议，并提交相关证据材料。经审理，认为兴业县政府作出的2号处理决定正确合法，于2019年6月5日作出17号复议决定，并依法送达各方当事人，程序合法。三、南乡15组的诉讼请求没有事实法律依据，依法应予以驳回。南乡13、14组虽没有土改、合作化、“四固定”时期的权属凭证证实争议地属己方所有，但是争议地一直以来均是南乡13、14组管理使用，期间从未见有异议，且南乡13、14组村民的集体土地使用权证登记的土地也在争议地范围内，因此南乡13、14组对争议地的管护事实可以作为确权依据。南乡15组主张争议地有一部分是从共有的鱼塘填土形成，但是没有相关的证据佐证。四、南乡15组在复议期间提出过挖土验证的主张，经向多家专业鉴定机构咨询，均答复不具有挖土验证的条件，南乡15组也未能提供有资质的鉴定机构，且考虑挖土验证不影响确权结果，故已将无法挖土验证的结果告知了南乡15组。因此，2号处理决定正确合法，17号复议决定程序合法。南乡15组的诉讼请求没有事实法律依据。请求：驳回上诉，维持原判。 一审第三人南乡13、14组述称：一、庙屋塘、水井塘的权属与本案确权的位于庙屋塘西面、水井塘旁边的在建文体中心的土地，是不同的两处地块，两张鱼塘的权属归属不在本案的确权审理范围。二、南乡15组认为确权的土地属填塘形成，应由政府承担举证责任，是对土地权属纠纷处理法律规定的错误理解。1.根据民事诉讼法规定“谁主张谁举证”的举证原则以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九、二十、三十四、三十五条的规定，对主张土地的权属，应当由当事人承担举证责任。2.南乡15组认为对争议地的地层结构进行钻土鉴定能解决土地权属争议，是对地质资料的错误认识。地层结构的形成无法证实地层形成的原因、时间以及何人所为，更无法证实土地归谁所有。三、兴业县政府2号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。1.兴业县政府受理南乡13、14组的土地确权申请后，依法将《土地确权申请书》送达了南乡15组。在兴业县政府多次召集双方调处争议土地的调解会上，上诉人的组长何时才及其代表均将书面《土地确权申请书》摆放在桌面上，进行驳辩和质证。南乡15组称兴业县政府没有依法送达《土地确权申请书》是不实的。2.在70年代初，南乡13、14组将水塘旁边的争议土地建成禾仓和晒场管理使用至现在，已经30多年。在此期间没有发生过纠纷。玉林市政府于1991年给南乡13组村民黄文光(已故)颁发了玉集建(1991)字第171213013号集体土地证，用地面积38.91㎡，四至范围明确记载位于本案确权的争议地块范围，属南乡13组所有的集体土地。四、玉林市政府的17号行政复议决定，维持兴业县政府的2号行政处理决定，是正确的。但是，在复议程序中，直接认定本案争议土地相邻的庙屋塘、水井塘属南乡15组和南乡13、14组共有，是不当的，应予纠正。庙屋塘、水井塘与本案争议土地属不同的土地，不在本案的行政处理和复议范围，且两张鱼塘的面积不清，四至界线不详，在复议程序中直接认定土地权属不当。综上所述，南乡15组的上诉无事实和法律依据，理由不充分，请予驳回其上诉请求。 经审查，本院确认一审法院采信的证据合法有效。据此，本院确认一审法院查明的事实。 本院认为，对于案涉争议地在土改、合作化、“四固定”时期的权属情况，争议双方当事人均表示不了解。争议双方当事人也没有提供争议地的权属凭证。争议双方当事人均认可争议地在落实生产责任制之前的上世纪70年左右是南乡13、14组的晒场用地，落实生产责任制后，分给南乡13、14组的村民管理使用。争议双方当事人存在分歧的是，争议地在用作晒场之前是否填塘形成。南乡15组主张争议地是填塘形成，依法负举证责任。南乡15组申请挖土验证属于举证方式之一，是否开展挖土验证还要考虑其必要性与可行性。首先，经核实，争议地东面与水塘之间宽约5米的一幅土地（不在本案争议地范围内），争议双方当事人均认可是填塘形成，并表示不列入本案争议地，这表明争议双方当事人对填塘的大致范围是认可的，即主要在前述争议地东面与水塘之间宽约5米土地的范围内，争议地位于该幅土地的西面，距离水塘更远，南乡15组在已经认可填塘的大致范围的情况下，还主张本案争议地亦系填塘形成，其理由不足以获得支持。其次，本案争议地在上世纪70年就属于南乡13、14组作为晒场使用，对于集体化时期已经使用并在之后持续长期使用的土地，南乡15组无权属凭证或书面协议证明属己方的情况下，即使通过挖土验证能证明填塘形成，也不宜改变长期形成的管理使用秩序，否则有悖《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定的“三个有利于”原则。再次，复议期间玉林市政府无法找到具备挖土验证资质的鉴定机构，南乡15组也无法提供有资质的鉴定机构，所以客观上也不具备挖土验证的条件。考虑上述事实与理由，对南乡15组提出的挖土验证申请，本院不予准许，对其主张争议地是填塘形成的意见，本院不予采纳。鉴于争议地长期由南乡13、14组管理使用，目前用作公益性质的文体场地，且已经动工建设，兴业县政府确权属南乡13、14组所有，既有法律依据也合乎情理，应予支持。玉林市政府作出的17号复议决定维持兴业县政府的2号处理决定，合法有据，应予支持。至于南乡15组主张庙屋塘、水井塘两张塘属其与南乡13、14组共同所有，因两张塘不属于本案确权处理范围，不应在本案中进行处理，其可以申请确权处理，或者循法定途径进行权属划分，但不影响本案争议地确权结果。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，结果得当，本院予以维持。南乡15组上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人兴业县石南镇南乡村第15村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年四月十五日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青