江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1291行初313号 原告秦翠英，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人(特别授权)朱玉怀，靖江市靖城法律服务所法律工作者。 被告靖江市人力资源和社会保障局，住所地靖江市人民中路**。 法定代表人范新宏，局长。 参与诉讼负责人许晓波，副局长。 委托代理人(特别授权)李静，江苏骥江律师事务所律师。 委托代理人(特别授权)史骥星，被告工作人员。 被告靖江市人民政府，住，住所地靖江市阳光大道**/div> 法定代表人陈锋剑，市长。 委托代理人(特别授权)朱飞、周征宇，靖江市司法局工作人员。 原告秦翠英不服靖江市人力资源和社会保障局（以下简称靖江市人社局）作出的靖人社察不字[2019]第7-002号《劳动保障监察不予受理投诉决定书》（以下简称7-002号不予受理决定）及靖江市人民政府（以下简称靖江市政府）作出的[2019]靖行复第49号行政复议决定（以下简称49号行政复议决定），于2019年11月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月7日立案后，于2019年11月12日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告秦翠英及其委托代理人朱玉怀，被告靖江市人社局参与诉讼负责人许晓波、委托代理人李静、史骥星，被告靖江市政府的委托代理人朱飞、周征宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告秦翠英于2019年4月10日向被告靖江市人社局提交履行劳动保障监察职责申请书，被申请人分别为靖江市永嘉服装店（工薪之家）、靖江市永贸服装店、靖江市工薪服装店，申请书内容为：“2010年9月至今，申请人在被申请人的服装营业柜台岗上工作，现被申请人辞退申请人，被申请人未按《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）规定替申请人办理社会保险登记、缴纳社会保险费，敬请支持申请人的诉求”。被告靖江市人社局于2019年4月17日作出编号为靖人社察不字[2019]第7-001号劳动保障监察不予受理投诉决定书（以下简称7-001号不予受理决定），其内容为：“秦翠英于2019年4月10日投诉靖江市永嘉服装店、靖江市永贸服装店和靖江市工薪服装店，要求上述三间用人单位为其补缴在职期间社会保险。《劳动保障监察条例》第二十条和《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条规定了养老保险追诉期和劳动者劳动合同终止期限。经查，秦翠英出生日期为1967年2月18日，2018年2月18日已达法定退休年龄，与用人单位的劳动关系终止，从劳动关系终止之时起至投诉之日已超过2年的时效，根据国务院《关于实施若干规定》第十八条规定，决定不予受理”。原告秦翠英不服申请行政复议，靖江市政府于2019年6月27日作出〔2019〕靖行复第32号行政复议决定（以下简称32号行政复议决定），认为根据原劳动和社会保障局《关于确立劳动关系有关事项的通知》、《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条、《劳动保障监察条例》第二十条规定，用人单位与其招用的已达退休年龄但未享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议，双方之间用工情形符合劳动关系特征，应认定为特殊劳动关系，由此认定被告靖江市人社局作出的7-001号不予受理决定适用法律错误予以撤销。靖江市人社局于2019年8月9日作出7-002号不予受理决定，其内容为“秦翠英于2019年4月10日投诉靖江市永嘉服装店、靖江市永贸服装店和靖江市工薪服装店，要求上述三间用人单位为其补缴在职期间社会保险。《劳动保障监察条例》第二十条和《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条规定了养老保险追诉期和劳动者劳动合同终止期限。经查，秦翠英出生日期为1967年2月18日，2018年2月18日已达法定退休年龄，至此用人单位未为其缴纳社会保险的违法行为终止，该违法行为终了之日（2017年2月18日）起至投诉之日（2019年4月10日）已超过2年的时效，根据国务院《关于实施若干规定》第十八条规定，决定不予受理”。原告不服申请行政复议，靖江市政府于2019年10月18日作出49号行政复议决定，维持靖江市人社局作出的7-002号不予受理决定。 原告秦翠英诉称，2010年9月至2019年4月，原告先后在靖江市××服装店、××永××服装店、靖江市工薪服装店服装营业柜台工作，但上述单位均未按照《社会保险法》的相关规定为原告办理社会保险登记、缴纳社会保险费，现上述单位均已登记注销。原告于2019年4月3日向被告靖江市人社局邮寄《履行劳动保障监察职责申请书》，但被告靖江市人社局明知经营者的行为违反劳动保障相关法律法规的规定，且该行为有连续及继续状态至2019年3月29日，却作出了7-001号不予受理决定，损害了原告的合法权益，原告申请行政复议后靖江市政府依法作出了32号行政复议决定，撤销了7-001号不予受理决定。且未责令被告重新作出处理，但被告靖江市人社局却再次作出7-002号不予受理决定，而靖江市政府无视被告靖江市人社局在没有新的事实和理由情况下作出内容与7-001号一致的7-002号不予受理决定，作出49号行政复议决定认定事实不清且违反了一事不再理的原则。综上，请求法院判决撤销被告靖江市人社局作出的7-002号不予受理投诉决定及被告靖江市政府作出的49号行政复议决定。 原告秦翠英向本院递交了如下证据： 1.靖江市人民法院（2019）苏1282民初5953号民事判决书，证明原告与用人单位存在劳动关系，法院判决支持原告主张的经济补偿和最低工资差额，同时查明原告在用人单位服务至2019年3月底的事实； 2.7-001号不予受理决定及32号行政复议决定； 3.7-002号涉案不予受理投诉决定书及49号行政复议决定书； 4.靖江市法律援助中心指派通知书，证明原告是弱势群体； 两被告对原告证据真实性无异议，对证明目的不予认可。 被告靖江市人社局辩称，被告作出7-002号不予受理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告靖江市人社局为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下证据： 劳动保障监察投诉登记表，证明原告投诉的内容为要求用人单位补缴2010年9月至今的社会保险； 被告对秦翠英制作的调查笔录，证明原告已经达到法定退休年龄，与用人单位劳动关系终止，至投诉之日已经超过两年。 原告对被告靖江市人社局提交的证据真实性无异议，但认为被告靖江市人社局作出7-002号不予受理决定程序违法。被告靖江市政府对被告靖江市人社局证据没有异议。 被告靖江市政府辩称，其作出49号行政复议决定职权正当、认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告靖江市政府向本院提交了如下证据： 行政复议申请书； 行政复议申请受理审查审批表； 行政复议申请受理通知书及送达回执； 行政复议答复通知书及送达回执； 行政复议答复书； 行政复议决定书及送达回执。 原告对被告靖江市政府提交的证据无异议，对行政复议程序合法性有异议。 本院认证认为，原告提供的证据4与本案待证事实无关联，本院不予采纳；原告提交的其他证据客观真实、来源合法，两被告亦无异议，本院予以采纳；两被告在法定期限内提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法与本案存在关联性，本院予以确认。上述证据涉本案争议焦点的部分，将在下文中一并予以评判。 通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实： 原告于2019年4月10日向被告邮寄履行劳动保障监察职责申请书，要求被告靖江市人社局责令用人单位靖江市永嘉服装店、靖江市永贸服装店和靖江市工薪服装店等为其补缴2010年9月至今的社会保险。2019年4月17日，靖江市人社局对秦翠英制作询问笔录，秦翠英反映：其在靖江市永嘉服装店、靖江市永贸服装店和靖江市工薪服装店三店混岗工作，工作时间段从2010年9月至2019年3月28日；其工资标准均未达到3125元；其出生日期为1967年2月18日。 靖江市人社局于2019年4月17日作出7-001号不予受理决定，决定对原告的投诉不予受理。原告不服申请行政复议，靖江市政府于2019年6月27日作出32号行政复议决定撤销靖江市人社局7-001号不予受理决定。 2019年8月9日，靖江市人社局重新作出7-002号不予受理投诉决定。秦翠英于2019年8月再次申请行政复议，靖江市政府于2019年8月21日受理其申请，同日向靖江市人社局发送行政复议答复通知书，靖江市人社局于2019年8月28日递交行政复议答复书，靖江市政府于2019年10月18日作出行政复议决定，维持靖江市人社局作出的不予受理投诉决定，原告于法定期限内诉来本院。 另查明，秦翠英于2019年8月向法院提起民事诉讼，要求判令戴东兰、邢文龙、焦秀凤连带支付原告经济补偿金36107.36元、被扣发的工资64898元。靖江市人民法院审理后查明：靖江市永源服装店系个体工商户，经营者为戴东兰，经营场所在靖江市骥江路**，2018年9月4日注销；靖江市永贸服装店系个体工商户，经营者为邢文龙，经，经营场所在靖江市骥江路**018年9月4日注销；靖江市工薪服装店系个体工商户，经营者为焦秀凤，经营场，经营场所在靖江市骥江路**9年3月29日注销；2012年6月至2014年10月、2015年1月至2019年3月，靖江市永源服装店通过银行转账向原告发放工资。靖江市人民法院依据上述事实认定靖江市永嘉服装店、靖江市永贸服装店和靖江市工薪服装店与秦翠英之间存在劳动关系，判决戴东兰、邢文龙、焦秀凤于判决生效后十日内支付秦翠英经济补偿金12204元，低于最低工资标准差额506元，合计12710元。 还查明，秦翠英的身份证显示其出生年月为1967年2月18日，庭审中原告对该事实亦无异议。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。原告对靖江市人社局具有作出不予受理投诉决定之职权无异议，本案的争议焦点为：1.被告靖江市人社局以秦翠英2017年2月18日达到法定退休年龄，故其于2019年4月10日向被告投诉时违法行为已经超过两年的追诉时效，从而对原告投诉不予受理的处理适用法律是否正确；2.被告靖江市人社局7-001号不予受理决定被靖江市政府撤消后再行作出7-002号不予受理决定程序是否合法；3.靖江市政府作出49号行政复议决定程序是否正确。 对争议焦点1，2008年《劳动合同法》施行后，大量用人单位反映，劳动者已达到法定退休年龄而未享受基本养老保险待遇的情况很复杂。有的是用人单位依法为劳动者缴纳了社会保险费但由于劳动者累计缴费年限达不到规定年限，达到退休年龄时不能享受基本养老保险待遇，有部分农民工因种种原因不愿意参加社会保险而无法享受基本养老保险待遇的情况，还存在个别用人单位的高级管理人员即便达到法定退休年龄也不办理退休手续和领取基本养老保险待遇。如果用人单位不能与已达到法定退休年龄而未享受基本养老保险待遇的劳动者终止劳动合同，则用人单位可能将不得不一直与该劳动者保持劳动关系，直到劳动者死亡或用人单位注销，这对用人单位有失公平。为此，根据《劳动合同法》第四十四条第六项关于有“法律、行政法规规定的其他情形”劳动合同终止的授权，2008年9月公布施行的《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条明确劳动者达到法定退休年龄的劳动合同终止，对超过法定退休年龄的劳动者愿意继续工作的，用人单位与劳动者的关系可以按劳务关系处理，依据民事法律关系调整双方的权利义务。该规定立法主旨是：劳动者达到法定退休年龄，不再符合劳动法律法规规定的主体资格，即不具备建立劳动关系的条件，劳动合同自然终止。2019年7月24日，人力资源和社会保障部向十三届全国人大二次会议就撤销《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条的第6979号建议作出回复。 本案中，根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第（一）项规定，秦翠英于1967年2月18日出生，于2017年2月18日年满50周岁，因其身份为工人，故年满50周岁时达到法定退休年龄，此时原告与用人单位之间劳动合同自然终止，用人单位不再负有为原告缴纳社会保险的义务。即使秦翠英投诉用人单位存在的未为其办理社会保险登记和缴费的违法行为客观存在，该行为于2017年2月18日终止，不再存在继续和连续状态。被告靖江市人社局7-002号不予受理决定中有关原告投诉的违法行为于2017年2月18日终止的认定证据充分。 《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”被告靖江市人社局根据上述规定，依据国务院《关于实施若干规定》第十八条，对原告提出的投诉不予受理，适用法律正确。 人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复（人社建字[2017]105号），对于《劳动保障监察条例》第二十条规定的追诉时效适用问题有过明确意见，即地方劳动保障监察执法实践中对用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险、缴纳社会保险费的违法行为一般按照《劳动保障监察条例》第二十条规定进行追缴和处罚，而鉴于《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险法稽查办法》均未对清缴企业欠费问题设置追诉期，故地方经办机构追缴历史欠费不受追诉期的限制。本案中，秦翠英投诉内容系认为三家用人单位未为其办理社会保险登记和缴费，故应适用《劳动保障监察条例》第二十条的规定处理。 关于争议焦点2，被告靖江市人社局作出的7-001号不予受理决定被靖江市政府作出的32号行政复议决定撤销后，虽然靖江市政府未按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项规定要求被申请人在一定期限内重新作出处理，但该行政复议决定的内容明显不具有终局性，靖江市人社局基于原告申请而启动的行政程序尚未终结，继而作出7-002号不予受理决定是依法履职行为，原告认为被告靖江市人社局作出7-002号不予受理决定程序违法的主张没有法律依据。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条第二款规定，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。本案中，7-001号和7-002号不予受理决定均是基于“同一的事实”；在理由部分，7-001号不予受理决定系认为原告与用人单位的劳动关系终止，至投诉之日已超过2年的时效，而7-002号不予受理决定则认为秦翠英达到法定退休年龄，故用人单位未为其缴纳社会保险的违法行为终止，两次不予受理的理由并不完全相同。 关于焦点3，本案中靖江市政府先后两次作出行政复议决定，均是基于原告的申请对靖江市人社局7-001和7-002号不予受理决定进行合法性审查的履职行为，虽然两次不予受理决定系基于原告同一份履职申请，但复议审查对象则存在明显不同，并不违反一事不再理的原则。本院根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、是二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条审查认为，被告靖江市政府作出49号行政复议决定职权正当，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告要求撤销行政复议决定之主张，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告秦翠英的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告秦翠英负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费50元。 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  栾 云 人民陪审员  介蒙蒙 二〇二〇年四月二十七日 法官 助理  肖云璐 书 记 员  杨 洁 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。