河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3881号上诉人（原审原告）李彦森，男，1956年9月5日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）李雪梅，女，1956年7月15日出生，汉族，住址同上。上诉人（原审原告）郭红利，女，1980年3月10日出生，汉族，住址同上。上诉人（原审原告）李昊阳，男，2014年12月27日出生，汉族，住址同上。上诉人（原审原告）李灏珂，男，2006年3月21日出生，汉族，住址同上。上诉人（原审原告）李怡鑫，女，2007年6月1日出生，汉族，住址同上。李昊阳、李灏珂、李怡鑫的法定代理人郭红利，女，1980年3月10日出生，汉族，住址同上。六上诉人共同委托代理人赵文明，北京德恒（郑州）律师事务所律师。六上诉人共同委托代理人李通，北京德恒（郑州）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）郑州航空港经济综合实验区管理委员会。住所地：河南省郑州航空港经济综合实验区新港大道**。法定代表人张俊峰，该管委会主任。被上诉人（原审被告）郑州航空港经济综合实验区龙王办事处。住。住所地：河南省郑州航空港经济综合实验区龙王办事处龙王村/div>法定代表人陈展，该办事处主任。二被上诉人共同委托代理人柴现峰，龙王办事处副主任。二被上诉人共同委托代理人曹必琼，河南见地律师事务所律师。上诉人李彦森等六人因与被上诉人郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称航空港区管委会）、郑州航空港经济综合实验区龙王办事处（以下简称龙王办事处）履行行政协议一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初382号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李彦森及其李彦森等六人的共同委托代理人赵文明，被上诉人航空港区管委会、被上诉人龙王办事处的共同委托代理人柴现峰、曹必琼到庭参加诉讼，本案现已审理终结。李彦森等六人一审诉讼请求：判令双方所签的《征迁协议》、《补充协议》、《人口认定表》等协议合法有效；判令航空港区管委会、龙王办事处按照上述协议向李彦森等六人承担合同义务，履行征迁安置补偿约定；本案的诉讼费用、评估费、保全费、鉴定费、律师费等由航空港区管委会、龙王办事处承担。李彦森等六人当庭明确其第2项诉讼请求的履行合同义务具体指的是按照协议约定为李昊阳安置60平方米房屋。一审法院查明：2012年3月17日，郑州新郑综合保税区管理委员会、航空港区管委会联合以通知的形式将《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》印发，要求其所属单位认真遵照执行。该办法第三条第二款规定，办事处是本辖区合村并城征迁工作的责任主体，具体负责本辖区内的安置、征迁、稳定工作。第二十三条第二款规定，被征迁安置人口的界定时间为征迁公告发布之日的24时。因李彦森等六人所在村庄纳入合村并城范围，2014年8月28日，龙王办事处制发《龙王办事处合村并城征迁安置实施方案》。该方案显示对被征迁人口的界定时间截止到征迁安置实施方案发布之日零时。第八项第1条规定，列入征迁安置对象包括（1）有农业户口的常住村民；（2）原有农业户口的在读大中专院校学生；（3）原有农业户口正在服刑的人员；（4）原有农业户口且不符合国家安置政策的现役军人；（5）依法办理户口迁入的人员（在同一拆迁区域内已享受拆迁安置政策的除外）；（6）由村民代表会讨论通过并经办事处审核同意的其他人员。2．不列入征迁安置对象包括（1）租住、借助房屋的；（2）因入托、入学等情况，户口在当地派出所的“空挂户”；（3）有当地户口，无责任田、无合法宅基地的回迁人员；（4）违反计划生育政策并且未足额缴纳社会抚养费的超生儿；（5）按有关政策规定不属于征迁安置对象的其他人员。按照前述方案规定的流程，在村民、村干部及包村干部的共同参与下，2014年9月27日，填报了《人口认定表》，对李彦森家庭户人口予以认定。李彦森儿子李红涛、村组干部李二伟等人及包村干部王鑫分别在该认定表中签字确认。在该《人口认定表》对应李昊阳身份证号一栏未显示信息；对应是否符合安置条件一栏未显示任何信息。2014年12月1日，李红涛（乙方）代表其家庭户与龙王办事处（甲方）、铁李村村民委员会（丙方）签订《征迁协议》。《征迁协议》第一条“乙方基本状况”第（2）项约定：乙方家庭符合安置房回购条件的安置人员6人。第三条“过渡安置”第（1）项约定：按照4口人（含4口人）以下的每户600元、超过4口人的每增加1人增加100元的补助标准，甲方一次性支付乙方搬家补助费800元。第五条“安置房回购”约定：（1）按政策要求，乙方家庭符合安置条件的6人可按回购价（600元/㎡）购买安置房300㎡（人均建筑面积50㎡）、按建筑成本优惠价（1800元/㎡）购买安置房60㎡（人均建筑面积10㎡），需支付甲方安置房回购款288000元。甲方支付乙方拆迁补偿款时，对安置房回购款进行抵扣，统一核算，多退少补。（2）确因户型设计原因造成被征迁人安置房面积超出或低于人均60平方米的（限10平方米以内），均按建筑成本优惠价1800元/平方米多退少补。三方并签订了《补充协议》，约定与《征迁协议》合并生效。龙王办事处在涉案房屋腾空后将补偿款项打至李彦森等六人家庭银行账户。2019年4月22日，龙王办事处作出龙王工委〔2019〕15号《回迁安置方案通知》，该通知第四条“时间安排”规定，铁李行政村于2019年6月30日前分房到户，2019年8月31日前完成村民回迁。同时期，纪检、审计、新型城镇化等有关部门对合村并城征地安置过程中签订违规协议的问题进行了排查。龙王办事处按照排查出的问题开展专项整治工作。2019年5月29日，〔2019〕12号《龙王办事处党政联席会议纪要》第三条第（二）款记载：第二批拆迁村中王道、铁李、杨家寨3个行政村发布拆迁公告的时间为2014年8月28日零时；对协议中已签订的公告日后出生的村民需按新增人口政策进行整改。在龙王办事处召开联席会进行整改工作的同时，航空港区管委会出台郑港〔2019〕68号《关于调整合村并城村民安置政策的通知》，对征迁公告发布次日零时至首次安置房分房公告发布之日24日期间新增加的人口享受相关安置政策进行了新的规定。2019年7月16日，龙王办事处工作委员会作出龙王工委〔2019〕33号《关于印发郑州航空港经济综合试验区龙王办事处合村并城征迁安置违规协议问题专项整治实施方案的通知》，在附件中列明违规协议问题整治台账。2019年7月25日，航空港区社会治安综合治理委员会办公室作出郑港综治办〔2019〕18号《成立督导小组通知》，指导协调推进专项整治工作，该区法、检、公安、纪委、政法委、办事处等机关有关负责人均是督导组成员。2019年8月30日，郑州航空港经济综合实验区、郑州新郑综合保税区监察审计局对龙王办事处征地拆迁资金管理和使用情况进行了审计，并作出郑审港征〔2019〕23号《审计报告征求意见书》，在报告中列明办事处违规安置公告日后新增人口，包括公告日后出生儿童101人违反管委会征迁政策进行补偿、安置。基于前述审计整改要求，航空港区管委会、龙王办事处展开了整肃清理工作。在安置房回迁中，李彦森等六人被告知不再按照《征迁协议》约定的安置购买标准向李昊阳进行安置。李彦森等六人遂提起行政诉讼。在诉讼中，2019年9月7日，龙王办事处向李彦森等六人邮寄《变更协议通知书》，但李彦森等六人拒绝接受该邮件。另查明，李彦森户籍名下包括妻子李雪梅、长子李红涛、儿媳郭红利、孙女李怡鑫、孙子李灏珂、孙子李昊阳。郭红利及其女李怡鑫、其子李灏珂于2014年6月11日从他所迁入。李昊阳于2014年12月27日出生，于2016年1月12日出生申报落户至祖父李彦森户籍名下并取得公民个人身份证号。再查明，李彦森儿子李红涛于2019年8月10日因病死亡。在诉讼中，李彦森等继承人申请变更当事人，一审法院依法予以变更。一审法院认为，一、关于该案适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》、《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》等相关规定，航空港区管委会是其行政区域内村庄改造、合村并城工作的主体，也是涉案房屋所在行政区域内房屋征收、拆迁、补偿的主体。龙王办事处不具有组织实施征收土地的法定职责，亦无补偿安置职权，综保区《暂行办法》规定“办事处是其辖区合村并城安置征迁工作的责任主体，具体负责本辖区内的安置、征迁、稳定工作”，龙王办事处与被安置人签订《征迁协议》也是为了实现航空港区管委会的行政管理目标，应当视为受委托的行为，其行为的法律后果应当由航空港区管委会承担。故航空港区管委会是该案适格的被告；龙王办事处不是该案的适格被告，依法应当驳回李彦森等六人对龙王办事处的起诉。二、关于李彦森等六人第一项诉讼请求能否支持问题。基于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，李彦森等六人可以因合同有效主张航空港区管委会、龙王办事处履行协议，即协议有效系航空港区管委会、龙王办事处应该履行协议的依据。履行行政协议之诉必然涉及到对合同的效力的审查。在履行行政协议诉讼中应仅对于行政机关是否应当履行行政协议予以裁判，对当事人同时提起的确认协议合法有效的诉请不具有单独裁判的意义，当事人不能直接诉请确认行政协议合法有效。另外，李彦森等六人所诉《人口认定表》系航空港区管委会、龙王办事处履行征收改造职责时所实施的中间过程性行为，不具有独立可诉性。综上，李彦森等六人第一项诉讼请求不能成立，不予支持。三、关于李彦森等六人第二项诉讼请求能否支持问题。虽然龙王办事处与李红涛签订了《征迁协议》，但在《人口认定表》及《征迁协议》签订时李昊阳尚未出生，李昊阳的户籍在出生1年后才入户至其祖父李彦森户籍名下，远远晚于补偿协议签订时间，更晚于征迁人口界定截止时间，《人口认定表》中未填写李昊阳身份证信息也一定程度上印证了李昊阳出生在填制《人口认定表》之后的事实，李昊阳的人口认定存在虚假，《征迁协议》将其计入安置人口内，与事实不符，且李昊阳系李红涛家庭第三孩，属于超生儿，不符合国家计划生育政策，李彦森等六人也无证据证明已缴纳社会抚养费，李昊阳不符合《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》及《龙王办事处合村并城征迁安置实施方案》规定的安置条件。该部分补偿利益不当支出会造成国家补偿资金损失，因此涉案补偿协议中涉及李昊阳安置补偿条款因损害国家利益，该部分无效，李彦森等六人据此要求履行给付义务的请求，不予支持。四、李彦森等六人要求航空港区管委会、龙王办事处支付的评估费、保全费、鉴定费和律师费的诉请，因无事实和法律依据，不予支持。综上，李彦森等六人的诉讼请求不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李彦森等六人的诉讼请求。李彦森等六人不服一审判决，向本院提起上诉称，一、龙王办事处作为《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿协议书》、《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿补充协议》的签订主体，应依法承担并履行协议约定义务，同时，龙王办事处作为拆迁的主体，在拆迁工作中，以自己的名义行使行政权，作出影响李彦森等六人权利义务的行政行为，应承担由此产生的相应法律责任。二、李彦森等六人请求确认安置补偿协议合法有效的情况下，请求航空港区管委会、龙王办事处履行补偿协议约定义务逻辑并无不当。涉案协议系航空港区管委会、龙王办事处作出的具体行政行为，体现行政机关及相对人的意思表示，李彦森等六人作为行政相对人有权利确定合同是否有效，且航空港区管委会、龙王办事处在法庭中承认涉案协议系龙王办事处与李红涛所签订，合法有效，并已履行部分义务，原审法院确认行政合同不具有独立可诉性有失公允。三、根据我国《行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项（土地房屋征收补偿协议）规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。龙王办事处有继续履行的能力，应当继续履行前款协议。双方签订的协议明确载明李彦森等六人家庭符合安置条件的人口为6人，其中包括李红涛的儿子李昊阳，且龙王办事处出具的《龙王办事处征签安置人口认定表》家庭成员一栏中也有李昊阳的名字。以上证据可有力地证明李昊阳享有安置房回购条件。一审法院以李昊阳人口虚假，《征迁协议》将其计入安置人口内与事实不符为由驳回李彦森等六人的诉讼请求实在过于主观。《安置补偿协议》日期系航空港区管委会、龙王办事处补签，航空港区管委会、龙王办事处怎么能以此来主张李昊阳不符合征迁人员的认定条件？李昊阳作为合法公民，出于对政府的信赖而签订《郑州航空港经济综合试验区村民征迁置补偿协议书》《郑州航空港经济综合试验区村民征迁安置补偿补充协议》《龙王办事处征迁安置人口认定表》，三个协议中均对有安置房回购条件的李昊阳进行权利明确，龙王办事处非但不遵守协议约定，不履行协议义务，反倒谴责李昊阳损害国家利益，有损责任政府、法治政府的形象。综上，一审判决适用法律错误，认定事实不清。请求依法撤销河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初382号行政判决，依法改判或发回重审；一审、二审的诉讼费、评估费、保全费、鉴定费、律师费等由航空港区管委会、龙王办事处承担。航空港区管委会答辩称，一、李彦森等六人家庭成员李昊阳于2014年12月27日出生并于2016年1月12日申报落户，不符合签订协议所依据的《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》等文件规定的安置对象的界定条件。李昊阳于人口认定之后出生，李昊阳的信息栏仅填写了性别和姓名，对李昊阳的人口认定存在虚假。二、航空港区管委会作为合村并城项目的法定实施主体，制定了安置补偿政策的具体标准，该标准构成签订安置补偿协议的依据，协议也明确了依据该标准签订。而涉案《村民征迁安置补偿协议书》中关于李昊阳的安置人员认定和安置权利享受的约定条款严重突破了安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据，属于无效情形。三、考虑到签订涉案协议的目的是为改善村民生活条件、实现社会公共利益，如果李彦森等六人依据违反拆迁政策的协议条款再获得60平方米的安置房，势必增加政府在合村并城项目中的公共支出，侵犯整个片区的补偿安置秩序，损害社会公共利益。因此，根据合同法第五十二条之规定，涉案争议条款关于李昊阳的安置人员认定和安置权利享受的约定不符合协议目的，损害社会公共利益，亦应无效。四、虽然关于李昊阳安置权利享受的约定应属无效，但航空港区管委会考虑到整个片区村民的利益出台了针对新增人口的安置政策，龙王办事处与铁李村委会已通知李彦森等六人变更协议，李彦森等六人家庭成员可选择依据该政策享受安置权利。五、李彦森等六人要求的评估费、保全费、鉴定费均未发生，要求的律师费没有依据，也未提供相应证据，依法不应支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，李彦森等六人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审依法驳回其上诉请求。龙王办事处除同意航空港区管委会的答辩意见外，另认为航空港区管委会是合村并城工作和房屋征收补偿的主体，龙王办事处实施辖区内安置、征迁、稳定工作，并与李彦森等六人签订协议，系受航空港区管委会委托。根据《行政诉讼法》第二十六条及《行政诉讼法司法解释》第二十条的规定，应以委托的行政机关为被告，一审判决关于本案适格被告的认定正确。请求驳回李彦森等六人的上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、李彦森等六人要求判令案涉征迁协议、补充协议及人口认定表等合法有效的诉讼请求不应支持。根据李彦森等六人所提诉讼请求，其实质是以涉案协议有效而主张二被上诉人履行协议，故本案案由应定为履行行政协议之诉。人民法院在审理履行行政协议之诉中必然涉及到对协议效力的审查认定，如果协议有效则被告应该履行，反之则不应履行而判决驳回原告的诉讼请求。因此在履行行政协议诉讼中人民法院应仅对行政机关是否应当履行行政协议予以裁判，当事人同时提起的确认协议合法有效的诉请不具有单独裁判的意义。另外，李彦森等六人所诉《人口认定表》系二被上诉人履行征收补偿职责时所实施的中间过程性行为，不具有独立可诉性。二、李彦森等六人要求为李昊阳安置60平方米房屋的诉讼请求不应支持。根据相关法律规定，严重损害社会公共利益的行政协议应属无效。本案中，《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》中关于安置人口的范围和标准是航空港区管委会拆迁安置补偿政策的体现，航空港区管委会与被征迁人签订安置补偿协议应当以此为基础,涉案安置补偿协议中亦明确约定“依据郑州航空港经济综合实验区《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城拆迁安置暂行办法》及有关法律法规规定……签订本协议”。按照《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》的规定，符合安置条件的人口为征迁公告发布之日（2014年8月28日）以前出生的人口，而由于行政机关有关人员的渎职行为，龙王办事处与李彦森等六人签订的《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿协议书》中约定的安置对象包括了出生于2014年12月27日的李昊阳，明显违反了上述规定，属于超越职权，该部分补偿利益的不当支出会造成补偿资金损失，损害社会公共利益，故协议中涉及李昊阳补偿利益的约定条款无效，李彦森等六人据此要求二被上诉人履行为李昊阳安置60平方米房屋的请求，依法不应予以支持。李彦森等六人另要求二被上诉人支付的评估费、保全费、鉴定费和律师费的诉请，因无事实和法律依据，亦不予支持。故一审判决驳回李彦森等六人的诉讼请求并无不当。综上，李彦森等六人的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李彦森等六人承担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  王江**二〇二〇年四月二十八日书记员  金 硕