山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终276号 上诉人（原审原告）枣庄市台儿庄光明燃气有限公司，住所地山东省枣庄市台儿庄区金光西路北侧。 法定代表人卢洪涛，执行董事。 委托代理人李洪杰，国浩律师（济南）事务所律师。 被上诉人（原审被告）枣庄市台儿庄区人民政府，住所地山东省枣庄市台儿庄区金光路**。 法定代表人刘涛，区长。 委托代理人潘万庆，枣庄市台儿庄区公用事业服务中心主任。 委托代理人冯克法，山东德衡（枣庄）律师事务所律师。 原审第三人枣庄昆仑能源有限公司，，住所地山东省枣庄市台儿庄运河大道**** 法定代表人吕鹏程，总经理。 上诉人枣庄市台儿庄光明燃气有限公司（以下简称光明公司）因与被上诉人枣庄市台儿庄区人民政府（以下简称台儿庄区政府）、原审第三人枣庄昆仑能源有限公司（以下简称昆仑公司）行政赔偿一案，不服枣庄市中级人民法院作出的（2019）鲁04行初103号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2009年7月31日，枣庄市燃气总公司与枣庄市台儿庄区住房和城乡建设局（以下简称台儿庄住建局）签订《台儿庄区城区天然气项目特许经营权合同书》。约定台儿庄住建局代表台儿庄区市燃气总公司，期限三十年。枣庄市燃气总公司根据合同约定，控股设立了光明公司，具体实施该特许经营权。2010年1月17日，台儿庄区政府作出批复，同意该合同书。2015年7月20日，台儿庄区政府与昆仑公司签署了《城市燃气特许经营协议书》，将台儿庄区行政管辖区域（包括台儿庄区的开发区、文化产业园及城区、街道等）的燃气特许经营权授予昆仑公司，有效期限为30年，自2015年7月20日至2045年7月20日。光明公司于2017年通过申请信息公开的方式获知该协议后，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销台儿庄区政府在2015年7月20日与昆仑公司签订的《城市燃气特许经营协议书》。原审法院于2019年1月30日作出（2018）鲁04行初26号行政裁定，裁定：“一、确认台儿庄区政府与昆仑公司签订的《城市燃气特许经营协议书》违法；二、责令台儿庄区政府在本裁定生效后六个月内采取补救措施”。该案裁定后，各方当事人均未提出上诉，现为生效裁定。2019年8月6日，光明公司以台儿庄区政府仍然协助昆仑公司继续实施侵权行为，给其造成了巨大经济损失为由，提起行政赔偿诉讼。 另查明，因存在燃气特许经营的重复授权问题，光明公司和昆仑公司在经营期间为各自利益抢占市场、争夺客户的恶性竞争行为时有发生，不同程度影响了燃气市场秩序和公共安全，引发相关小区居民的投诉。截至目前，光明公司和昆仑公司基于各种原因均未取得燃气经营许可证,台儿庄住建局也曾对光明公司未取得燃气经营许可证，擅自从事燃气经营的行为作出过行政处罚。在原审法院作出（2018）鲁04行初26号行政裁定后，台儿庄区政府于2019年6月10日召开区政府常务会议，研究关于收购光明公司名下枣庄华厦建筑工程有限公司股权等相关事宜，要求坚持依法和尊重各方利益的原则，台儿庄区政府成立专项工作小组负责做好收购股份和接受经营管理权等事宜，制定收购工作方案，做好收购期间的安全生产工作。6月20日，台儿庄区政府相关部门代表与枣庄华厦建筑工程有限公司代表就光明公司资产评估审计程序、方式、评估审计主体等协商并达成协议。8月7日，台儿庄区政府相关部门再次召开会议，协商确认资产评估审计过程中需要解决的问题。目前，相关工作正在推进当中。 原审法院认为，首先，原告提起本案诉讼的基础前提是被告与第三人签订特许经营协议的行为违法，实质是被告将原告燃气授权经营区域内的特许经营权授予第三人的行为违法。针对被告对第三人的重复授权行为，原审法院另案已判令被告限期采取补救措施，具有明确的可执行内容，在司法上已经为原告实体权利的救济提供了保障。而且根据本案查明的相关事实能够看出，被告在原审法院（2018）鲁04行初26号行政裁定生效后也一直在研究解决办法，采取补救措施，尽管在裁定的履行过程中出现波折或者没有完全达到原告的期望，但并没有影响到整体补救工作的推进。其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项明确规定了对财产造成损害的，按照直接损失给予赔偿。此处的直接损失是因遭受违法行政行为侵害而使现有财产的必然减少或消灭，其与间接损失相对。间接损失，是指由于侵权人侵害他人财产的行为，导致被害人在一定范围内与财产相关的未来利益的损失。间接损失不是现有财产的减少，而是可得利益的减少。显然，原告在本案中所主张的损失属于燃气特许经营过程中产生的经营性损失，具有一定的期待性和不确定性，属于间接损失范畴，并非行政行为造成的直接经济损失。因此，原告的起诉缺乏事实根据，依法应予驳回。于本案的法律适用之外，原审法院需要指出的是，城镇燃气的供应和保障是重大民生工程，不仅关系广大居民的基本生活保障，更事关千家万户的公共安全，其重要性不言而喻。无论是行政机关还是企业都应以维护社会公共利益和公共安全的大局为重，既尊重光明公司实际经营多年的历史和在此基础上产生的信赖利益，也要正视燃气市场存在重复授权、混乱经营、安全隐患的现实矛盾，更要着眼于城市公共配套设施统一、科学布局、集约发展的未来趋势，积极协商、相互配合，努力寻找各方利益的平衡点，尽快实现问题的彻底解决。法律的价值不仅在于提供规范，更在于其被尊重、被遵守，原审法院（2018）鲁04行初26号行政裁定只有在涉案各方充分尊重、全面履行的基础上才能收到最好的效果，才能真正实现各方利益的最大化。综上所述，原告的起诉不符合法定的起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告枣庄市台儿庄光明燃气有限公司的起诉。 光明公司不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审裁定，指令枣庄市中级人民法院继续审理。事实与理由：一、原审裁定认定上诉人主张的损失为间接损失，依法不应赔偿，不符合涉行政协议国家赔偿制度的立法宗旨和原则。原审裁定有关“直接损失”的法律规范解释缺乏依据，是否与时俱进有待商榷，与行政协议相关司法解释的“充分赔偿原则”不符。原审裁定有关“直接损失”的理解不符合特许经营类行政协议案件的实际。原审法院对上诉人主张的损失未依上诉人申请组织鉴定。二、原审法院(2018)鲁04行初26号行政判决虽判令被上诉人采取补救措施，但是并未为上诉人实体权利提供足够的司法保障。上诉人在本案中提出的第二项诉讼请求，要求判令被上诉人停止侵权行为，具有充分的事实依据和法律依据。三、原审以上诉人的诉讼请求缺乏事实根据为由，认定起诉不符合法定的起诉条件并裁定驳回起诉欠妥，严重损害了上诉人的合法权益。 台儿庄区政府答辩称，一、原审法院裁定驳回起诉，适用法律正确。二、被上诉人与上诉人正在推进的补救措施，即以股权转让方式收购全部资产，足以弥补保障上诉人实体权利。原审法院驳回其起诉符合一事不再理的原则。三、对上诉人第二项上诉内容“要求判令停止侵权行为”同样违反一事不再理的原则。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审中，光明公司申请法院对其特许经营权损失数额进行司法鉴定，本院认为，光明公司主张的燃气安装费等损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的赔偿范围，缺乏鉴定的必要性，本院对其申请不予准许。经审查，本院认定的事实与原审法院认定的事实基本一致。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理:……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，光明公司请求赔偿的损失属于间接损失范畴，并非行政行为造成的直接经济损失，原审法院认定其起诉缺乏事实根据并无不当。另外，针对被上诉人对原审第三人的重复授权行为，原审法院另案已判令被上诉人限期采取补救措施，具有明确的可执行内容，且针对重复授权行为，被上诉人也在积极采取补救措施。上诉人的实体权利能够通过另案得到救济。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人枣庄市台儿庄光明燃气有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇二〇年四月二十三日 书记员  隗 娇