湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终88号上诉人（一审原告）蒋法德，男，汉族，1954年11月2日出生，大悟县人，户籍所在地为大悟县。委托诉讼代理人赵谨，湖北森生律师事务所律师。被上诉人（一审被告）大悟县人民政府。住所地：大悟县城关镇府前街。法定代表人余海群，该县县长。一审第三人大悟县高铁经济试验区三合村村民委员会。法定代表人吴斌，该村委会主任。蒋法德因诉大悟县人民政府及大悟县高铁经济试验区三合村村民委员会不履行房屋征收补偿安置协议一案，不服湖北省孝感市中级人民法院(2019)鄂09行初12号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。一审判决认定，2009年5月14日，大悟县支持铁路建设领导小组办公室（以下简称“支铁办”）作为甲方及拆迁人与蒋法德作为乙方及被拆迁人、三合村委会（原大悟县高店乡三合村村民委员会）作为丙方，三方签订了《石武铁路客运专线大悟段房屋拆迁补偿安置协议书》。该协议约定：第一，拆迁内容。拆迁户位于高店乡××××铁路红线内所有房屋及附属建筑物（附调查测量表）。第二，拆迁补偿方式。货币补偿。第三，拆迁方式及期限。乙方于协议签订后一个月内，自行拆除附表载明的房屋及附属建筑物等。第四，拆迁过渡安置方式。拆迁户新建房屋所需宅基地原则上由乡镇及村按悟铁办发[2008]1号文件精神和新农村建设规划要求调剂安置。搬家方式为乙方自行搬家，甲方按上述文件精神给予补助。过渡用房由乙方自行安排，甲方按上述文件规定给予过渡安置补偿费。过渡期限为自协议签订之日起6个月。第五，房屋拆迁补偿费金额及具体构成。甲方应支付乙方补偿安置费51645元。上述协议签订后，原告在规定的期限内对其房屋自行拆除。原告已领取补偿安置费51645元。大悟县有关部门与三合村委会前后经过多次进行还建房宅基地选址并提出集中连片建设还建方案，但因各种原因未与原告及部分拆迁户达成一致意见。部分拆迁户未经报批许可强行在农村集体土地上私自建房。大悟县高铁经济试验区已经纳入大悟县城区总体规划，在规划区范围内不再准许私自建房。大悟县高铁经济试验区管理委员会对原告等拆迁户未还建的问题提出拆迁还建安置方案。即：原拆迁户未还建的，到试验区三期还建房还房，高铁红线内34户按成本价（800元/㎡）购买130平方米的户型；红线外拆迁户33户、二次拆迁户，经村级确认未建还建房的，按户平100平方米的户型用成本价（800元/㎡）在还建区（三期）购买还建房。新的拆迁安置补偿方案出台后，经征求拆迁户意见，67户拆迁户中已签订还建协议的有54户，原告等其余拆迁户经沟通未能达成一致意见，以致成诉。另查明，2008年12月15日，“支铁办”、大悟县国土资源局、大悟县房地产管理局、大悟县林业局联合下发《关于切实做好石武铁路客运专线大悟段征地拆迁工作的通知》[悟铁办发（2008）1号文件]。该文件对征地拆迁补偿标准、征地拆迁的具体运作方式、房屋的宅基地补偿与迁建等做出了明确规定。主要内容为：搬迁补助费（仅限住人主房）500元／户，临时性过渡用房补助期限为6个月，补助标准为100元／户／月；房屋的宅基地补偿与迁建原则上由乡镇、村按照新农村建设统一规划要求，调剂安置宅基地，其土地补偿款按统一标准拨付到所在乡镇及村；所有迁建户由所在乡镇、村及国土、城建部门按有关规定核定宅基地面积和办理建房手续，凡原房屋有相关证件的，凭旧证件换新证，只收取工本费。还查明，2013年7月23日，中共大悟县委办公室、大悟县人民政府办公室联合行文悟办发[2013]22号文件，即关于印发《中共大悟县委高铁经济新区工作委员会、大悟县高铁经济新区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》的通知,确立大悟县高铁经济新区管理委员会为县委、县政府的派出机构，托管高店乡的喻河村、三合村、杨畈村、新河村、夏河村。2014年9月30日，大悟县机构编制委员会行文将大悟县高铁经济新区管理委员会更名为大悟县高铁经济试验区管理委员会。同时，大悟县高店乡三合村村民委员会变更为大悟县高铁经济试验区三合村村民委员会。2017年1月5日，大悟县机构编制委员会办公室作为赋码机关核定大悟县高铁经济试验区管理委员会统一社会信用代码为11420922068420853W，机构性质为机关。此外，经审查“支铁办”的设立时间及其机构性质，“支铁办”属大悟县人民政府临时设立的协调组织，现该组织已解散。一审判决认为，本案主要争议焦点，一是涉案房屋拆迁补偿安置协议中，关于安置原告新建房屋所需宅基地的约定，是否能履行，如果因政策或者其他客观原因不能履行，是否应采取补救措施；二是原告关于要求被告补偿新建房屋差价、支付过渡安置补偿费的请求，应如何处理。大悟政府为了社会公共利益，组建大悟县支持铁路建设领导小组办公室即“支铁办”，作为保障石武铁路客运专线项目建设顺利进行的临时性协调组织。实际上是“支铁办”受大悟政府的委托与原告签订的《石武铁路客运专线大悟段房屋拆迁补偿安置协议书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，大悟政府委托“支铁办”与原告签订房屋拆迁补偿安置协议的行为，大悟政府为适格被告。原告认为被告未按照约定履行房屋征收补偿安置协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，应定性为行政协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围。从《石武铁路客运专线大悟段房屋拆迁补偿安置协议书》的内容看，第三条约定，房屋拆迁补偿方式为货币补偿。第五条约定，房屋拆迁补偿费金额及具体构成为应向原告支付补偿安置费合计人民币51645元。上述协议签订后，原告的房屋自行拆除，原告已领取补偿安置费。上述协议第四条第1项约定，拆迁户新建房屋所需宅基地原则上由乡镇及村按悟铁办发（2008）1号文件精神和新农村建设规划要求调剂安置。在协议履行过程中，大悟县有关部门及三合村委会与部分拆迁户前后经过几次还建房宅基地选址并提出集中连片建设还建方案，因各种原因没有确定下来。大悟县高铁经济试验区已经纳入大悟县总体规划，原告关于请求安置新建房屋所需宅基地的约定，由于规划调整不能按协议约定履行。行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而形成的，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。为了实现对行政协议相对人信赖利益的保护，行政主体应当兑现其作出的合法有效承诺。但是，因情势变更导致不能兑现承诺时，根据行政先行处理的原则，对行政补偿的补救措施人民法院不宜直接作出判决，应当先由行政机关在职权范围内作出补救措施。因此，被告大悟政府应当采取补救措施以补偿行政协议相对人的信赖利益损失。被告在采取补救措施过程中，应在法律政策准许的情况下，经协商可以达成新的切实可行的补偿安置协议。如果原告与被告经协商不能达成新的补偿安置协议，行政机关因公共利益需要或者在国家法律政策发生调整时，可以依法行使行政优益权单方变更行政协议的相关内容。原告关于要求被告补偿新建房屋差价款、支付过渡安置补偿费的请求，由于原告要求安置新建房屋所需宅基地的约定因情势变更导致不能履行，相关联的问题处于不确定状态，其请求有待在进一步协商签订新的补偿安置协议或者行政机关依法作出单方变更行政协议时予以综合考量，采取相应的补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项和第七十八条的规定，判决大悟县人民政府在本判决生效之日起60日内采取补救措施。案件受理费50元，由大悟县人民政府负担。蒋法德上诉称，一审判决没有正面回答上诉人的诉求，没有切实维持上诉人的合法权益。请求撤销一审判决，判令被上诉人落实建房所需的宅基地，补偿上诉人新建房屋的差价并赔偿经济损失。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“支铁办”受大悟县人民政府委托与蒋法德签订房屋拆迁补偿安置协议，大悟县人民政府为适格被告。蒋法德认为被上诉人未按照约定履行房屋征收补偿安置协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，该补偿安置协议的性质为行政协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政协议是行政机关为实现行政管理和公共利益的目的，基于行政裁量权与行政相对人协商一致而达成的协议，行政机关和行政相对人都必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。为了实现对行政协议相对人信赖利益的保护，行政机关应当兑现其作出的合法有效承诺。根据补偿安置协议第四条第1项约定，拆迁户新建房屋所需宅基地原则上由乡镇及村按悟铁办发（2008）1号文件精神和新农村建设规划要求调剂安置。在协议履行过程中，大悟县有关部门及三合村委会与部分拆迁户前后经过几次还建房宅基地选址并提出集中连片建设还建方案，因故未能达成一致意见。因大悟县高铁经济试验区已经纳入大悟县总体规划，故蒋法德关于请求履行安置新建房屋所需宅基地的约定，由于规划调整不能按协议约定履行。但是，因情势变更导致行政机关不能兑现承诺时，一般情况下应当遵循行政先行处理的程序，由行政机关在职权范围内作出补救措施，以补偿行政协议相对人的信赖利益损失。行政机关在采取补救措施过程中，在法律政策准许的情况下，经协商可以达成新的切实可行的补偿安置协议，也可以因公共利益需要或者在国家法律政策发生调整时，依法行使行政优益权单方变更行政协议的相关内容。综上，一审判决大悟县人民政府采取补救措施，而对具体补救措施不直接作出判决，并无不当。关于蒋法德要求补偿新建房屋差价款及经济损失等请求，由于上诉人要求安置新建房屋所需宅基地的协议不能履行，一审判决认为人民法院已经责令被上诉人采取补救措施，相关联的问题处于不确定状态，其请求有待在进一步协商签订新的补偿安置协议或者行政机关依法作出单方变更行政协议时予以综合考量，并无不当。蒋法德的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蒋法德负担。本判决为终审判决。审判长  张辅伦审判员  胡 文审判员  林志农二〇二〇年四月十五日法官助理赵静雯书记员赵静雯（兼）