湖南省岳阳市君山区人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘0611行初182号原告李建中，男，1971年3月14日出身，汉族，住临湘市。委托诉讼代理人肖太勋，临湘市民声法律服务所法律工作者。被告临湘市自然资源局，住所地临湘市长盛西路**，统一社会信用代码11430682006378346F。法定代表人程金波，该局局长。委托诉讼代理人黎志强，该局法规股股长。委托诉讼代理人孙岳兰，湖南雄剑律师事务所律师。第三人临湘市林业局，，住所地临湘市长盛西路**统一社会信用代码1143068200637824X1。法定代表人尹建新，该局局长。委托诉讼代理人丁慧，湖南永发律师事务所律师。第三人临湘市五里牌街道千针村民委员会。法定代表人方凯，该村主任。委托诉讼代理人邹三重，临湘市民声法律服务所法律工作者。原告李建中诉被告临湘市自然资源局（以下简称自然资源局）、第三人临湘市林业局（以下简称林业局）、第三人临湘市五里牌街道千针村民委员会（以下简称千针村）农村集体土地征收管理一案，于2019年10月29日向本院起诉。本院受理后，在法定期限内向被告自然资源局、第三人林业局、第三人千针村送达应诉通知和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭进行了审理。原告李建中及其委托诉讼代理人肖太勋，被告自然资源局委托诉讼代理人黎志强、孙岳兰，第三人林业局委托诉讼代理人丁慧，第三人千针村法定代表人方凯及委托诉讼代理人邹三重，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告李建中诉称，原告一家人是原五里乡车坪村坪水组集体经济组织成员。1998年3月，原告本人提出申请，并经村组集体统一，取得了107国道旁130平方米的宅基地，原临湘市国土局向原告核发了《建设用地批准书》《李建中宅基定界布局平面图》。在取得各项证照后，原告在批准的宅基地上建成一栋二层的房屋。房屋建成后，原告一家外出深圳务工，很少回家。2015年底，原告的妻子回家后，听说房屋已被划入林业局苗圃园红线内。为此，原告的妻子先后找乡村反映情况，了解真相，并向有关单位信访，寻求解决。2018年10月9日，临湘市五里牌街道办事处作出五信访复字（2018）48号《信访事项处理意见书》，告知原告要通过行政诉讼解决争议。原告认为，原告已依法取得诉争宅基地，并且已使用多年。第一被告在原告不知情且无任何事实和法律依据情况下，将已由自己划定给原告使用的红线内土地，再次以红线图的形式划给第二被告，属重复发证，明显违法，严重侵害了原告的合法权益。第二被告在明知红线内的诉争土地为原告所建房屋宅基地，也明知未与原告达成任何协议的情况下，仍然与第三人签订征地行政合同，属于重大明显违法行为。请求确认第二被告与第三人签订损害原告利益的《苗圃征地协议》属于部分无效的行政协议，并予以撤销。原告李建中向本院提交了以下证据材料：1．《农村个人建设使用土地审批单》；2．《村镇规划选址意见书》；3．《水土保持许可证》；4．《建设用地批准书》；5．《村（居）民建房（改建）用地申请报批书》；6．《李建中宅基定界、布局平面图》；7．五信访复字［2018］48号《信访事项处理意见书》；8．信访告知单、信访事项回复书。被告自然资源局辩称，没有为林业局划定红线图，没有作出征地行政行为。第三人林业局述称，原告李建中不是本案适格主体，不应列为本案当事人。原临湘市国有苗圃园合法使用土地范围内没有原告起诉状中陈述的130平方米的宅基地上的房屋，更没有无偿使用原告李建中130平方米宅基地的事实。原临湘市国有苗圃园（现临湘市林业科学技术研究所）已支付全部土地征用补偿款，不存在无偿使用任何个人宅基地。第三人林业局向本院提交了以下证据材料：1．苗圃征地协议；2．补充协议；3．苗圃扩建征地土地、青苗补偿明细表；4．记账凭证、进账单、收据；5．关于林业局下属事业单位机构编制调整的通知；6．临湘市林业科学研究所事业单位法人证书；7．现场照片；8．苗圃征地地形图。第三人千针村述称，第三人林业局为了发展林业项目，经临湘市人民政府批准，于2000年12月8日，于原车坪村签订了《苗圃征地协议》。将原车坪村集体茶园为主，附属谭家、坪水、桥头三个村民小组的部分旱地予以征收，用作苗圃种植基地，发展临湘、绿化临湘。原告李建中在1983年依规办理了建房手续，且坐落在苗圃基地靠107国道的北侧段。千针村对林业局是下级服从上级指示，积极协助上级的工作，不是征地主体。请求驳回原告李建中对千针村的诉讼请求。第三人千针村向本院提交了以下证据材料：1．《苗圃征地协议》；2．调查笔录。本院查明，原告李建中系原临湘市五里牌乡车坪村坪水组村民。1998年办理好建房手续后，在该组107国道北侧一处130平方米宅基地上建成一栋二层楼住房。2000年12月8日，林业局苗圃（甲方，即前文“苗圃园”）根据湖南省林业厅湘林计函［2000］38号文件要求及临湘市委、政府有关文件精神，与原临湘市五里牌乡车坪村（乙方）签订了《苗圃征地协议》苗圃园分期征收车坪村200亩土地，用作苗圃种植基地。土地面积按国土局红线图实测面积分类土地价格据实核算。征地补偿款待国土部门批准并且国债资金到林业局账户后分批付款。征地等费用由乙方分组到户，甲方不参与管理。2001年3月14日，双方又签订了《补充协议》，约定了甲方只负责李子春（原告李建中父亲，已离世）房屋按文件标准给予补偿等事项。林业局代表苗圃园在补充协议上加盖了印章。协议签订后，苗圃园向千针村支付了相应征地补偿款（征地费），向国土局缴纳了征地管理费。临湘市土地测绘队制作的《临湘市林业局苗圃征地地形图》圈定了苗圃用地红线，车坪村、五里牌乡人民政府、国土局、临湘市人民政府在地形图上加盖了印章。原告李建中房屋所在地，在红线范围内。苗圃园将征收的土地用于了苗圃基地建设，但土地权属变更、划拨手续未最终完成。原告李建中的房屋一直使用至今。2016年5月，车坪村合并到千针村。2017年12月26日，中共临湘市委机构编制委员会发出临编办发〔2017〕22号《关于市林业局下属事业单位机构编制调整的通知》，同意将临湘市国有苗圃更名为临湘市林业科学技术研究所，是公益一类事业单位。本院认为，合同具有相对性，即便是行政协议亦如此。原告李建中不是《苗圃征地协议》合同当事人。将行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，界定为行政协议并纳入行政诉讼审查范围，是2015年5月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（第一次修正版）的规定。因此，由于《苗圃征地协议》签订于2000年，在行政诉讼法第一次修正后实施时间点之前，本案中《苗圃征地协议》不视为行政协议，原告李建中既不是合同当事人也不是与“行政行为”有利害关系的当事人，原告李建中不具有适格原告诉讼主体资格。即便原告李建中是适格原告，其起诉的被告自然资源局没有作出行政行为，其提出的诉讼请求亦与被告自然资源局无关；林业局苗圃已更名，并成为独立法人，原告李建中起诉的被告主体亦不适格。另外，原告的诉讼请求是确认协议无效还是撤销协议，不明确。简而言之，原告李建中的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定。原告李建中在本案中并无诉讼利益，其可以过自己正常生活，也可以和林业局以及临湘市林业科学技术研究所就土地上房屋的征收补偿事宜进一步达成协议；临湘市林业科学技术研究所欲实质获得土地，应当通过完整的征地手续和国有土地出让、划拨法定程序取得。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告李建中的起诉。本案案件受理费50元，由原告李建中负担。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院或者直接向湖南省岳阳市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  万文华审 判 员  万曙辉人民陪审员  魏国军二〇二〇年四月二十日书 记 员  彭 贝附：本案适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……