江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终928号 上诉人（原审原告）季竹芳，女，汉族，住江苏省如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地在江苏省如皋市行政中心。 法定代表人何益军，该市市长。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地在江苏省南通市世纪大道**。 法定代表人王晖，该市市长。 上诉人季竹芳因与被上诉人如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）、南通市人民政府（以下简称南通市政府）不履行法定职责、行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初364号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 季竹芳一审诉称，其在如皋市××××号有合法承包地。2017年1月11日，季竹芳向如皋市政府发出《依法履职申请》，申请如皋市政府对其被征土地依法进行补偿。如皋市政府一直未有答复，也没有将补偿款给季竹芳。因此，季竹芳针对如皋市政府的不作为行为向南通市政府申请复议。南通市政府驳回季竹芳复议申请，侵害了季竹芳的合法权益。请求法院依法撤销南通市政府作出的[2017]通行复第221号行政复议决定书，责令南通市政府受理复议申请；确认如皋市政府不答复行为违法，责令如皋市政府依法履职。 如皋市政府一审辩称，季竹芳的申请事项不属于如皋市政府的法定职责。根据法律规定，土地行政主管部门负责征收土地补偿安置实施工作。对季竹芳的申请事项，如皋市政府出于便民考虑，已经责成如皋市如城街道办事处（以下简称如城街道办）进行调查核实并给予答复。该街道办事处也已经向季竹芳送达相关答复意见。季竹芳的起诉不符合法定条件，不属于行政诉讼受案范围。请求法院驳回其起诉。 南通市政府一审辩称，被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。季竹芳向如皋市政府请求履行发放其户征收补偿款的职责，该职责并非如皋市政府的法定职责，故南通市政府驳回季竹芳的复议申请。请求法院驳回季竹芳的诉讼请求。 一审法院经审理查明，2017年1月11日，季竹芳向如皋市政府邮寄履职申请一份，主要内容为：季竹芳在原户籍所在地享有土地承包权和使用权。这些承包地已经被依法征收。依照法律规定，季竹芳应当享有征收补偿权益。故申请如皋市政府将征收补偿款补偿给季竹芳。如皋市政府在收到该申请后交予如城街道办核实。同年2月15日，如城街道办作出《关于季竹芳信访事项的答复意见》，告知季竹芳可到城西社区居委会办理手续领取青苗补助费和土地流转费。该答复意见于3月6日向季竹芳送达。8月15日，季竹芳向南通市政府申请复议，复议请求为“依法确认如皋市政府不答复行为违法，责令如皋市政府依法履职，依法发放征收补偿款”。8月16日，南通市政府收悉。8月18日，南通市政府作出补正行政复议申请通知书，告知季竹芳依据一事一申请原则，明确复议请求。季竹芳后变更复议请求为“依法确认如皋市政府不答复行为违法，责令如皋市政府依法履职”。8月25日，南通市政府收到季竹芳的补正材料。8月28日，南通市政府作出受理通知书，并向如皋市政府作出答复通知书。9月7日，如皋市政府作出行政复议答复书。11月20日，南通市政府作出[2017]通行复第221号行政复议决定书，认定季竹芳要求如皋市政府履职事项，不属于如皋市政府的法定职责。如皋市政府已经转交如城街道办作出处理，没有侵害季竹芳的权益。因此，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回季竹芳的复议申请。次日，季竹芳收悉该决定书。季竹芳仍不服，提起本案诉讼，诉讼请求为：请求法院依法撤销南通市政府作出的[2017]通行复第221号行政复议决定书，责令南通市政府受理复议申请；确认如皋市政府不答复行为违法，责令如皋市政府依法履职。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。从上述法律、法规的规定可以看出，征地补偿的实施由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，市、县人民政府并不具有直接发放征地补偿费的法定职责。本案中，季竹芳要求如皋市政府补偿其土地征收补偿费用，实质上就是要求发放征地补偿费用，如皋市政府并不具有发放征地补偿费这种具体而明确的法定职责。出于便民考虑，如皋市政府已经要求如城街道办在调查后作出答复，季竹芳也得到了如城街道办的答复。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后，发现该行政机关没有相应的法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，南通市政府受理后经审查认为如皋市政府不具有直接发放征地补偿费的职责，故根据前述规定驳回季竹芳的复议申请并无不当。 综上，季竹芳要求撤销南通市政府作出的[2017]通行复第221号行政复议决定书，责令南通市政府受理复议申请；要求确认如皋市政府不答复行为违法，责令如皋市政府依法履职的诉讼理由均不能成立。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回季竹芳的诉讼请求。案件受理费50元，由季竹芳负担。 季竹芳上诉称，1.一审判决未对被诉行政行为合法性进行审查。两被上诉人的行为明显违法。如皋市政府将上诉人的申请转交由如城街道办处理，移送了错误的对象。南通市政府的复议决定没有事实及法律依据。2.上诉人要求确认两被上诉人的行为违法，属于确认之诉，一审判决驳回上诉人诉讼请求错误。3.一审法院混淆了行政权与审判权的界线，被上诉人如皋市政府是否具有征地补偿款的法定职责，是如皋市政府自由裁量的范畴，一审法院径行认定如皋市政府不具有发放征地补偿款法定职责，侵越了如皋市政府的首次判断权。一审法院应当判决如皋市政府对上诉人的请求重新作出处理。4.如城街道办虽然给上诉人作出答复，但该答复没有针对性，上诉人申请的是城东村3组5号承包地的征收补偿款发放，而如城街道办答复意见中所讲的是城西村的地。综上，请求二审法院撤销一审裁定，撤销南通市政府行政复议决定，改判确认如皋市政府逾期不作答复行为违法，判令如皋市政府对上诉人的申请依法立即作出答复。 被上诉人如皋市政府、南通市政府均未提交答辩意见。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条明确规定：征地补偿由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，市、县人民政府并不具备该项法定职责。本案中，上诉人季竹芳主张的是城东村承包地补偿款的发放，而根据上述法律、行政法规规定，被上诉人如皋市政府不具有向上诉人季竹芳发放征地补偿款的法定职责，因此针对其申请未予答复并无不当，如皋市政府的行为并不违法。南通市政府经复议，作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。一审法院已对两被上诉人行为的合法性进行了审查，亦未超越行政权与司法权的界线。 对于上诉人季竹芳认为如城街道办的答复不具有针对性的问题。由于如皋市政府并不具备发放征地补偿款的法定职责，收到上诉人的申请后以转办信访件的形式要求如城街道办进行处理，如城街道办作出的答复意见也已向季竹芳告知如果不服该意见，应当按照信访程序规定，在法定期限内向如皋市政府申请复查。因此，对于如城街道办的答复意见不属于本案理涉范围。 综上，季竹芳的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人季竹芳负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 黎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 二〇二〇年四月八日 书记员 刘 妍