四川省广安市前锋区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1603行初338号 原告蒋中英，女，汉族，1952年12月3日出生，住四川省广安市前锋区。 原告张梦杰，女，汉族，1987年6月4日出生，住址同上。 二原告委托代理人张放，男，汉族，1983年6月12日出生，住址同上，系原告蒋中英之子，张梦杰之兄。特别授权。 原告张放，男，汉族，1983年6月12日出生，住址同上。 被告广安市前锋区龙滩镇人民政府，住所地广安市前锋区龙滩镇龙欣街**，统一社会信用代码11511603MB1473627K。 法定代表人邹剑，镇长。 委托代理人李朝琳，四川爱众律师事务所律师。 原告张遂荣诉被告广安市前锋区龙滩镇人民政府（以下简称龙滩镇政府）行政协议及附带规范性文件审查一案，于2018年12月18日向本院提起行政诉讼，诉讼中，原告张遂荣死亡，其法定继承人蒋中英、张梦杰、张放申请参与诉讼。本院于2019年6月6日裁定驳回原告蒋中英、张梦杰、张放的起诉。原告不服，提起上诉，四川省广安市中级人民法院于2019年8月27日作出裁定，撤销本院作出的裁定，指令本院继续审理。本院于2019年10月24日重新立案后，依法向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月26日、2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告张放及其作为原告蒋中英、张梦杰的委托代理人，被告龙滩镇政府的法定代表人邹剑及其委托代理人李朝琳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：请求确认张遂荣与被告之间签订的《广安市前锋区养殖场拆除补偿协议书》无效，并对《广安市前锋区人民政府办公室关于印发的通知》（前府办〔2017〕43号）文件进行审查。事实和理由：2018年10月16日原告在其他行政诉讼过程中发现《广安市前锋区养殖场拆除补偿协议书》，该协议属于伪造，原告既没有和被告签订任何拆除补偿协议，也没有委托任何人签订协议。该协议严重违反了《物权法》、《行政强制法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律、法规及规范性文件的禁止性和强制性规定。根据《合同法》第五十二条的规定，依法无效。 原告向法院提交了以下证据：1、动物防疫合格证；2、（2018）川16行赔终20号；证据1-2证明原告的养殖场合法；3、残疾人证；4、特殊疾病门诊补贴证；5、特殊疾病门诊补贴审批表；6、住院病历；7、户口簿；证据3-7证明张遂荣有多个监护人；8、询问笔录；9、视频语音转换文字材料；10、手机录像；证据8-10证明被告未在规定的期限内举证；11、前府函〔2018〕152号《广安市前锋区人民政府政府信息公开答复书》；12、前府函〔2018〕168号《广安市前锋区人民政府政府信息公开答复书》；13、前府函〔2019〕1号《广安市前锋区人民政府政府信息公开答复书》；14、邓让柯讲话录像说明与语音文字；15、《广安市前锋区养殖场拆除补偿协议书》；16、补偿计算明细表；17、前府函〔2019〕60号、前府函〔2019〕64号；18、（2019）川行终544号；19、国发[2007]22号。依据：四川省行政规范性文件管理办法、国办发[2018]37号、国土资法[2017]220号、国办发明电[2010]15号、中纪办发[2011]8号、前委发[2014]6号、前府办发[2014]62号、广安府发[2013]13号、前府办发[2017]43号、前府发〔2017〕3号、国发〔2007〕22号、中发〔2010〕1号、川府发〔2008〕15号、国发〔2016〕76号、广区委办发〔2008〕1号、广区委办发〔2009〕1号。 被告龙滩镇政府辩称：1、原、被告所签《广安市前锋区养殖场拆除补偿协议书》系原告的真实意识表示，合法有效。2017年7月，被告根据前锋区政府办文件前府办发〔2017〕43号文件要求，对静养区内畜畜养殖场进行关停拆除。被告与原告经充分磋商，签订了《广安市前锋区养殖场拆除补偿协议书》，协议约定：原告应在2017年7月30日前自行完成畜畜运转和养殖圈舍、管理用房及配套设施的拆除。被告补偿其各项费用共计561445.5元。因养殖场登记人张遂荣身体瘫痪（现已死亡），养殖场实际控制人张放代替家庭签署协议，当时原告蒋中英在场，全程知情且无异议。协议签订后，被告预支了20万元作为原告拆除养殖场经费。后张放与被告又签订了《补充协议》，张放承诺将于7月31日前完成生猪装运，否则被告有权委托环保、公安、农业、公证处等部门强制帮助处理，原告放弃诉讼权利。2、被告系受原告委托代为拆除养殖场，并已履行部分义务，支付了补偿费20万元。原告以家庭劳动力不足，经济困难为由未拆除养殖场，根据原告的口头请求，被告组织畜牧站、村委会及聘请的民工十几人对原告的养殖场进行了拆除，原告张放、蒋中英均在场并协助清理材料和出售拆除建材。因当时生猪没有完全转运，拆除工作完成了大部分圈舍。被告于2017年9月19日支付原告补偿费20万元。因原告未完成其他设施的拆除，被告未再支付剩余补偿款。综上，被告与原告的协议系其真实意识表示，被告已依约履行了部分义务。故请求驳回原告的诉讼请求。 被告在原审中未依法向法庭提交证据，在继续审理中，被告提供了如下证据： 证据1、前府发[2017]3号关于印发广安市前锋区规模化畜 禽养殖区域划分方案的通知； 证据2、前府办发[2017]43号关于印发前锋区2017年畜禽养殖污染治理工作实施方案的通知； 证据3、广安市前锋区养殖场拆除补偿协议书； 证据4、前锋区畜禽养殖场拆除补偿计算明细表； 证据5、原告张放与被告签订的养殖场拆除补充协议； 证据6、补偿款领取单、银行转账凭据； 证据7、拆除现场图片8张； 证据8、拆除民工调查笔录4份； 证据9、前锋区环保局环境保护行政处罚案卷； 证据10、证人王某、程某的证言。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告质证后认为，对本次庭审提供的证据17、18、19真实性、合法性无异议，关联性有异议，达不到证明目的。对原审提供的证据，1、真实性、合法性无异议，证明目的不认可；2、对录像不认可；3、对补充协议三性认可；4、对几个文件真实性、合法性无异议，关联性有异议，证明目的不认可；对网上打印的依据，真实性无法确认，三性均持异议。对被告提供的证据，原告不予质证。 本院对上述证据综合认证如下：原、被告提供的证据的真实性予以认可，可以作为本案认定事实的依据，但对其证明内容及证明力的大小应结合案情综合加以评定。 经审理查明，2003年6月5日原广安市广安区动物防疫监督所向张遂荣颁发了动物防疫合格证〔川广广动物（合）字第2003013号〕，经营住址为观阁镇大坝村2社，经营范围为饲养种公猪。张遂荣于2008年在前锋区龙滩镇青杠村11组修建养猪场，2014年对该养猪场进行扩建。2017年4月11日，前锋区安全生产监督管理和环境保护局对张放作出川环法前锋罚[2017]26号《行政处罚决定》，责令张放养猪场立即停止违法排污行为，并处罚款人民币壹拾万元。2017年7月24日被告与张遂荣签订了《广安市前锋区养殖场拆除补偿协议书》，协议约定张遂荣应在2017年7月30日前自行将畜禽转运完毕，并确保安全的前提下自行将养殖场圈舍、管理用房及配套设施予以拆除。补偿方式为货币，其中养殖场圈舍及办公管理房、生活用房等基础设施拆除补偿368717.50元、限位栏、产床、保育栏生产设施补偿46500元、生猪、牛、羊、畜等畜禽转运费补助46800元、沼气池等粪污处理设施补偿5000元、复耕补助94428元，共计561445.50元。该协议上签写了张遂荣字样并加盖了张遂荣印章。2017年7月24日被告（甲方）与张放（乙方）签订了《补充协议》，协议约定：乙方按照协议在7月31日前完成生猪转运工作，甲方保证在7月31日支付补偿总金额的50％给乙方。如果乙方在7月31日前不能完成生猪转运，甲方有权要求环保、公安、农业、公证处等部门强制帮助其处理生猪转运，乙方及亲属主动放弃上访和诉讼的权利。2017年9月19日，被告向张遂荣转帐20万元。 2017年8月16日，被告组织人员对张遂荣的该养猪场进行了拆除，拆除了部分养猪场设施。 同时查明：《广安市前锋区人民政府办公室关于印发的通知》（前府办〔2017〕43号）文件系前锋区政府办公室于2017年3月30日印发。在审理中，我院就该文件的制定情况向前锋区政府办公室发函。前锋区政府办公室回函称：该规范性文件通过了区农业局文件起草、征求公众意见、区法制办合法性审查、区政府常委会审议通过等环节。该规范性文件的法律依据是：《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《四川省农业厅关于加强畜禽养殖污染防治工作的指导意见》（川农业〔2017〕233号）、《广安市2017年畜禽养殖污染治理工作方案》。 另查明：2013年1月张遂荣因脑梗等疾病在广安市人民医院住院治疗后长期瘫痪，其养殖场由张放经营管理。张遂荣于2019年2月14日去世，蒋中英系其妻子，张放系其子、张梦杰系其女。 在审理过程中，被告龙滩镇政府向本院提出书面申请，要求：1、对原告与被告签订的《广安市前锋区养殖场拆除补偿协议书》及《补充协议》中的张遂荣和张放签名处的签名是否是张放书写作出鉴定；2、对原告与被告签订的《补充协议》中的张放签名处的指纹是否是张放本人所捺作出鉴定，本院依法通知原、被告到法庭采集原告张放的笔迹及指纹，张放不予配合导致鉴定无法进行。 本院经审查认为行政协议不属于无效情形，经释明，原告拒绝变更诉讼请求。 本院认为，本案的主要争议焦点为张遂荣与被告之间签订的《广安市前锋区养殖场拆除补偿协议书》是否合法有效。因行政协议兼具行政行为与合同的双重属性，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”的规定，故审查行政协议是否具有无效情形，既要适用行政法律规范，也要适用民事合同的相关规定。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决行政行为无效。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’:(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。”的规定。只有违法程度达到重大明显违法的行政行为才属于无效行政行为，“重大且明显”的举证责任由原告承担，被告仅承担“一般违法”情形下合法性的举证责任。本案张遂荣与被告签订的《广安市前锋区养殖场拆除补偿协议书》并不存在“重大且明显”的违法情形。故，张遂荣与被告之间签订的《广安市前锋区养殖场拆除补偿协议书》不属于无效行政行为。 根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定。本案中，被告称张遂荣签名系张放所写，并加盖了张遂荣的私章，张放予以否认。在诉讼中，被告申请对该签名予以鉴定，本院依法通知原、被告到场采集原告张放的笔迹及指纹，张放不予配合，导致鉴定无法进行。根据证据规则，本院认定2017年7月24日被告与张遂荣签订的《广安市前锋区养殖场拆除补偿协议书》系张放代张遂荣签名并加盖了张遂荣的印章。原告认为涉案行政协议系伪造，应属无效，但提供证据不足以证实其主张。由于张放与张遂荣系父子关系，当时张遂荣瘫痪在床，张放实际经营养猪场，被告与张放就拆除养殖场进行协商，2017年7月24日张放又与被告签订了《补充协议》。故，张放代张遂荣与被告签订的《广安市前锋区养殖场拆除补偿协议书》是双方真实意识表示，并不违反法律的规定，合法有效。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的规定，庭审中，经本院向原告释明所主张的行政协议不属于无效情形后，原告拒绝变更诉讼请求，故对原告的诉讼请求应依法予以驳回。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”的规定，原告要求对《前锋区2017年畜禽养殖污染治理工作实施方案》（前府办〔2017〕43号）文件进行审查，经本院审查，结合制定文件当时的相关规定，该文件不存在原告所诉的规范性文件不合法的情形。 综上，原告的诉请依法不能成立，应予驳回。据此，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款、第一百四十八条之规定，判决如下： 驳回原告蒋中英、张梦杰、张放的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告蒋中英、张梦杰、张放负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。 审 判 长  王明建 人民陪审员  周素碧 人民陪审员  周田菊 二〇二〇年四月二十日 书 记 员  王 瑶