贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔行终1624号上诉人（一审原告）覃光若，男，布依族。委托代理人王基生，贵州群众律师事务所律师;委托代理人胡洪春，贵州群众律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）三都水族自治县人民政府。法定代表人杨显龙，县长。委托代理人石贵银，贵州桥城律师事务所律师。委托代理人覃治招，贵州桥城律师事务所律师。上诉人覃光若因与被上诉人三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2019)黔27行初82号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。一审经审理查明：原告系三都水族自治县九阡镇白庙村雅院**村民，在该组拥有合法的承包地。黔南州人民政府于2015年10月15日作出《黔南州人民政府关于三都水族自治县2015年度第一批次农村个人建房农用地转用的批复》（黔南府函〔2015〕169号），批准三都水族自治县周覃等六个乡（镇）的集体农用地12.1044公顷转为建设用地，作为三都水族自治县2015年度第一批次农村个人建设用地。三都县发展和改革局和三都县水库和生态移民局于2016年3月22日作出《关于三都县九阡镇2016年度易地扶贫搬迁工程实施方案（代可行性研究报告）的批复》（三发改〔2016〕215号），原则同意《关于三都县九阡镇2016年度易地扶贫搬迁工程实施方案（代可研）的请示》。三都县政府于2017年3月23日作出《三都县水族自治县人民政府关于九阡镇易地移民安置用地的批复》（三府函〔2017〕49号），批准将九阡镇九阡村雅院组集体土地3.4234公顷划拨给九阡镇作为易地移民安置项目建设用地，于2019年3月11日作出《三都水族自治县人民政府关于三都水族自治县九阡镇总体规划和中心镇区控制线详细规划的批复》（三府函〔2019〕45号），批准执行三都水族自治县城乡规划管理委员及专家组评审通过的《三都水族自治县九阡镇总体规划（修编）（2015—2035）方案》《九阡镇中心镇区控制性详细规划》。为了实施九阡镇区集镇建设和2016年度易地扶贫搬迁工程，三都水族自治县九阡镇人民政府分别于2015年使用或平整了原告承包位于九阡镇××组的土地。经九阡镇人民政府对原告的土地及地上附着物进行现场测量并登记后，于2015年将土地补偿款和地上附作物补偿款共计三万余元支付给原告。原告不服九阡镇使用其土地的行为，于2019年1月24日提起本案诉讼，请求：一、确认被告征收并占用原告位于拉垂承包土地的具体行政行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。审理中经一审法院释明，原告将其第一项诉讼请求变更为请求确认被告强制占用原告承包位于纳交土地的行为违法。一审另查明，一审法院于2019年6月12日组织原、被告并邀请九阡镇九阡村及雅院四组代表，对原告主张的纳交土地进行现场指认，各方均认可原告主张的纳交的土地被占用。同时，原告认可上述土地的征地征收款已经领取的事实。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第三款规定对于因建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准，以及该法第四十六条规定县级以上人民政府为征地法定主体之规定，本案被告三都县政府作为土地征收法定主体，负有落实建设用地和工程组织实施的职责，而九阡镇政府无实施土地征收的法定职权，故可推定九阡镇政府系受三都县政府委托实施涉案行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”之规定，故三都县政府为本案适格被告，一审法院予以确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”之规定，当事人应在法定起诉期限内提起行政诉讼。本案中涉案土地被使用或平整发生于2015年，在此过程中,三都水族自治县九阡镇人民政府对涉案土地进行测量，并于2015年将涉案土地及地上附作物的补偿款支付给原告，原告自此就知道或应当知道涉案土地被占用的事实，根据当时施行的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，被告实施案涉行政行为时，未告知原告起诉权和起诉期限，应从被告发放补偿款之日起2年内提起诉讼，故原告于2019年1月24日提起本案诉讼，显然已超过了法定期限且无正当理由，应依法驳回其起诉。至于被告案涉行政行为是否合法的问题属于实体审理范围，因原告起诉不符合起诉条件，一审法院对该行为合法性不予审查。为此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回覃光若的起诉。案件受理费50元，退还覃光若。覃光若不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，改判支持覃光若一审诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。上诉理由为：1.一审法院裁定认定事实错误，上诉人并未超过诉讼时效。一审法院认定三都水族自治县九阡镇政府在2016年3月18日将土地补偿款和附作物补偿款打入上诉人卡号的行为推定为上诉人应当知道具体行政行为的时间起算点，没有事实依据。2.一审法院裁定认定被上诉人是本案的适格被告，同时又裁定本案已经超过诉讼时间，裁判逻辑自相矛盾。3.本案中，被上诉人开始并不认可是自己实施的征地行为，只是代九阡镇政府进行诉讼，所以并没有认为已经超过诉讼时效，而是认为依据土地转用审批的程序，认为本案程序合法。三都水族自治县人民政府二审答辩请求二审法院维持一审裁定。主要理由为：1.2015年10月15日黔南州政府作出《关于三都水族自治县2015年度第一批次农村个人建房用地转用》的批复，批准包括九阡在内的六个乡镇的具体农用地12.1044公顷转为建设用地；2.九阡镇政府参照征地补偿标准支付承包户的补偿费后，才将土地交给项目实施单位使用。在相关环评、规划手续齐全后，三都县政府于2017年3月23日将包括覃光若在内的雅院组3.4234公顷农用地转为建设用地；3.覃光若所诉行政行为已超过起诉期限；4.一审法院于2019年6月12日组织双方以及九阡村民组现场指认，各方均认可覃光若位于“纳交”的土地被占用，覃光若也认可收到九阡镇政府支付的补偿款。本院经审理，查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点有两个，一是三都县政府是否为适格的被告；二是一审驳回覃光若的起诉是否正确。一、关于三都县政府是否为适格的被告的问题。首先，2017年3月23日，三都县政府批复同意将九阡镇九阡村雅院组集体土地3.4234公顷划拨给九阡镇作为异地移民安置项目建设用地。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的。依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。因而，在被强制占用的土地位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明占用土地确系其在不知情的情况下由其他主体违法强制占用，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制占用行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。因而，三都县政府应为适格的被告。二、关于一审驳回覃光若的起诉是否正确的问题。一审法院于2019年6月12日组织覃光若及三都县政府并邀请九阡镇九阡村及雅院四组代表，对覃光若主张的“纳交”土地进行现场指认，各方均认可覃光若主张的“纳交”土地被占用。同时，覃光若认可上述土地的征地征收款已经领取的事实。覃光若明确其土地2015年被占用，同时也明确其收到征收款的时间是在2015年，其土地被占用后。另外，三都水族自治县九阡镇人民政府《关于九阡镇城镇化建设的情况说明》证实该项目于2016年3月启动，据此覃光若于2015年至2016年就知道或应当知道三都县政府实施涉案行政行为的具体内容，而其于2019年1月24日才提起本案诉讼，已明显超过法定起诉期限，且未提供不属于自身原因耽误起诉期限的证据，一审裁定以覃光若提起本案诉讼超过法定起诉期限驳回其起诉并无不当。综上，三都县政府为本案适格被告，覃光若提起本案诉讼已超过起诉期限，一审裁定驳回覃光若的起诉并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。”之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  罗长虹审判员  谭慧敏审判员  柏龙金二〇二〇年四月三日法官助理尉一明书记员叶冬