青海省德令哈市人民法院行政判决书（2019）青2802行初35号原告：张胡塞，男，回族，1978年12月20日出生，住青海省格尔木市。被告：柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会（格尔木昆仑经济技术开发区管理委员会），住所地青海省格尔木市黄河路街道团结湖路**。法定代表人：海吉忠，系该管委会常务副主任。委托诉讼代理人：马国成，男，回族，1974年7月15日出生，系柴达木昆仑经济开发区格尔木工业园管理委员会规划建设与事务管理局局长，住青海省格尔木市。委托诉讼代理人：王梅颖，青海法脉律师事务所律师。委托诉讼代理人：尹彩霞，青海法脉律师事务所律师。被告：格尔木市自然资源局，所在地青海省格尔木市柴达木东路**。统一社会信用代码11632801015001508E。法定代表人：郭贵恩，该局局长。委托诉讼代理人：游文浩，男，汉族，1989年8月1日出生，身份证号码×××，系该局工作人员，，住青海省格尔木市中山路****原告张胡塞因要求确认被告格尔木市自然资源局、柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会于2019年3月26日强制拆除原告房屋及土地上附着物的行为违法，于2019年11月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月11日立案后，于2019年11月25日向被告格尔木市自然资源局、柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月24日公开开庭审理了本案。原告张胡塞，被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会的委托诉讼代理人马国成、王梅颖、尹彩霞，格尔木市自然资源局的委托诉讼代理人游文浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管理委员会的规划建设与事务管理局于2019年3月20日公示了《关于停建违建房屋告知书》，并于2019年3月26日实施该告知书涉及房屋进行拆除。原告张胡塞诉称，原告的房屋及地上附着物位于青海省格尔木市××村格尔木至信畜牧养殖场内。2019年3月26日，被告等多个行政部门多名工作人员，组织数辆挖掘机将原告的房屋及地上附着物强制拆除，原告认为被告强制拆除的行政行为严重违法，侵害了原告合法的私有财产权利。一、被告实施诉争行政行为主体不适格。柴达木循环经济试验区格尔木工业园管理委员会规划建设与事务管理局作为柴达木循环经济试验区格尔木工业园管理委员会的内设机构并无职权作出该《关于停建违建地上附着物的告知书》，也无职权实施强制拆除行政行为。格尔木市自然资源局（原格尔木国土资源局）作为土地行政主管部门，并无实施强制拆除违法建筑的法定职权，其参与强制拆除行为已属超越法定职权作出的行政行为。二、被告实施强制拆除行为程序违法。公民对行政机关实施的行政行为，享有陈述权、申辩权；行政机关作出具体行政行为应依法送达行政相对人；当事人对行政机关作出的行政行为有申请行政复议、提起行政诉讼等权利。本案中，原告房屋及地上附着物被强制拆除前，有且仅有柴达木循环经济试验区格尔木工业园管理委员会规划建设与事务管理局于2019年3月20日张贴在原告家房屋墙上的一纸未写明救济途径的《关于停建违建地上附着物的告知书》，该做法完全剥夺原告诉权，同时实施该行政行为也未履行强制拆除行政执法应当遵守的相关程序，故该强制拆除行为程序严重违法，属被告滥用行政权力实施的强制拆除行为，侵犯原告合法权益。综上所述，原告认为被告作出诉争的行政行为严重侵害了原告的合法权益。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释之规定特向贵院提起诉讼，现请求判令：确认被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管理委员会、格尔木市自然资源局于2019年3月26日强制拆除原告房屋及地上附着物的行为违法。原告张胡塞向本院提交了以下证据、依据：1.《合作协议》原件，《土地承包协议》原件，《格尔木至信畜牧养殖场住宿凭证》原件，《格尔木至信畜牧养殖场规划图》原件，格尔木至信畜牧养殖场同意建房证明，证明人马忠福身份证复印件，《格尔木至信畜牧养殖场关于场务管理组织机构及分工决议》复印件，各一份，拟证实1.拟证实原告自建房屋的缘由，2.被强制拆除房屋系原告所有，3.证明人马忠福身份证明。2.《格尔木市公安局关于张胡塞反应不明身份人员将其房屋强行拆除一事书面告知书》原件，《政府信息公开申请表及附件》《关于申请公开房屋所涉及地块土地使用权现状的情况说明》复印件，《海西州蒙古族藏族自治州人民政府行政复议决定书》西政复决字（2019）2号，拟证实原告的房屋拆除是政府部门所为，格尔木市自然资源局作为被告，主体适格，柴达木循环经济试验区格尔木工业园管理委员会作为被告，主体适格。3.原告房屋及地上附着物被强制拆除前、中、后的照片，拟证实原告地上附着物被强制拆迁事实存在。被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会辩称，一、原告诉讼请求不符合《行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，在被告审查及下发拆除通知及今天的开庭审理时，原告未提交合法的土地使用证、建设工程规划许可证及建设用地规划许可证，无法证实被告侵犯其合法权益，原告的诉讼请求不能成立，请依法驳回原告的诉讼请求。二、被告于1992年6月29日由中共青海省委、省政府批准成立，作为国家级经济开发区，功能定位为所在地（直辖）设区的市以上人民政府的派出机构，拥有同级人民政府的审批权限。2011年省政府向包括被告在内的三家单位下放省级部门75项审批权，该75项审批权中包括建设规划许可证和建设用地规划许可证。被告用地是以划拨方式取得，具体范围是“东至109国道与东干渠交汇点，南至109国道格东木东出口收费站以南887米，西至国家粮食储备库以东49米、青藏铁路中心线以东150米，北至警苑小区围墙以南55米、柴达木监狱围墙以南528米”，土地性质为工业用地。柴达木循环经济试验区格尔木工业园管理委员会规划与事业管理局属被告的内设机构（该局现已注销），主要负责园区内的建设规划和审批工作以及对建设工程进行检查，因该房屋无任何合法手续，被告在发现所管辖范围内出现大批无任何审批手续的违法在建建筑时，享有依法拆除，恢复土地原貌的权利。因此被告依据《城乡规划法》第64条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”对违法建筑进行拆除，如被告不及时拆除该违法建筑，将导致他人效仿原告违法乱建，严重损害国家利益。综上，原告要求确认被告强制拆除原告房屋及地上附着物的行为违法的诉讼请求不成立，请依法驳回原告的诉讼请求。被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员向本院提交了以下证据、依据：1.《自然资源部住房和城乡建设部关于国家级开发区四至范围公告》、《国家级开发区四至范围公告目录》，《青海格尔木昆仑经济开发区四至范围的说明》各一份，拟证实1．被告土地系划拨方式取得（土地管理法第54条）；2．被告土地具体范围是“东至109国道与东干渠交汇点，南至109国道格尔木东出口收费站以南887米，西至国家粮食储备库以东49米、青藏铁路中心线以东150米，北至警苑小区围墙以南55米、柴达木监狱围墙以南528米”。3．被告土地性质为“工业用地”（开发区的范围为格尔木市规划中的东南工业园）。2.格尔木农垦（集团）有限公司【青国用（2003）第农-74号】国有土地使用证复印件、《格尔木昆仑经济开发区行政界线示意图》、《数据核实报告》、《农牧公司河东三连部分土地租赁合同》各一份，拟证实1.被告拆除房屋及地上附着物的地点是在被告所属地域内，2.河东农场将三连部分土地租赁给格尔木兆丰投资有限公司，格尔木至信畜牧养殖场无合法土地承包权，《格尔木昆仑经济开发区行政界线示意图》中标注了原告的具体位置，在图中有GPS名称标识，虽然名称上标注的是张胡赛，但在拆除的时候原告并没有向被告提交证据证明该房屋是原告所建。3.《青海省人民政府办公厅文件》【青政办（2011）266号】、《青海省住房和城乡建设厅文件》【青建法（2012）324号】、《青海省机关编制委员会文件》【青编委发（2013）9号】、《青海省机关编制委员会办公室文件》【青编办事发（2017）53号】、《中华人民共和国城乡规划法》，拟证实园区内建筑应当向被告申请《建设工程规划许可证》、《施工许可证》，原告未向被告申请，私自建房，被告享有拆除违法建筑的权利，被告作为具体行为的依据。被告格尔木市自然资源局辩称，一、原告诉讼请求不符合《行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，在被告审查及下发拆除通知及今天的开庭审理时，原告未提交合法的土地使用证、建设工程规划许可证及建设用地规划许可证，无法证实被告侵犯其合法权益，原告的诉讼请求不能成立，请依法驳回原告的诉讼请求。二、被告于1992年6月29日由中共青海省委、省政府批准成立，作为国家级经济开发区，功能定位为所在地（直辖）设区的市以上人民政府的派出机构，拥有同级人民政府的审批权限。2011年省政府向包括被告在内的三家单位下放省级部门75项审批权，该75项审批权中包括建设规划许可证和建设用地规划许可证。被告用地是以划拨方式取得，具体范围是“东至109国道与东干渠交汇点，南至109国道格东木东出口收费站以南887米，西至国家粮食储备库以东49米、青藏铁路中心线以东150米，北至警苑小区围墙以南55米、柴达木监狱围墙以南528米”，土地性质为工业用地。柴达木循环经济试验区格尔木工业园管理委员会规划与事业管理局属被告的内设机构（该局现已注销），主要负责园区内的建设规划和审批工作以及对建设工程进行检查，因该房屋无任何合法手续，被告在发现所管辖范围内出现大批无任何审批手续的违法在建建筑时，享有依法拆除，恢复土地原貌的权利。因此被告依据《城乡规划法》第64条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”对违法建筑进行拆除，如被告不及时拆除该违法建筑，将导致他人效仿原告违法乱建，严重损害国家利益。综上，原告要求确认被告强制拆除原告房屋及地上附着物的行为违法的诉讼请求不成立，请依法驳回原告的诉讼请求。被告格尔木市自然资源局向本院未提交证据、依据。经庭审质证：对于原告张胡塞提交的证据一，被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会的质证意见为《合作协议》冶占云和格尔木至信畜牧养签订的协议无法确认真实性，该协议中第二条已经规定了合作范围及经营范围，在第四条乙方的责任和义务当中第八款乙方的修建设施必须符合国家相关规定，该份协议不能证实原告修建房屋的设施；第二份证据对该份承包协议书真实性不予认可，该份协议中冶占云三个字是由马哈给代写，没有授权证明是冶占云让马哈给代签的；第三份证据住宿凭证为显示原告的名称和时间，因此无法确认原告的证明目的；第四证据规划图不能证实原告称该房屋在图中没有任何标识证明该房屋是原告承建，第六组证据证明是复印件无法与原件核对，无法确定真实性，后续的几份证据均是复印件无法确认真实性不予认可，该组证明不能证明原告所称所建的房屋是原告所建，无法证明房屋是合法的。被告自然资源局对该组证据不予认可。对于原告张胡塞提交的证据二，柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会的质证意见为第二组公安机关出具的书面告知书只是证实原告所反映的事情不是公安机关受理的范围，不能证明原告被强制拆除的房屋是原告所有，关于《政府信息公开申请表及附件》《关于申请公开房屋所涉及地块土地使用权现状的情况说明》，格尔木市自然资源局作为主体适格，与第一被告无关，《海西州蒙古族藏族自治州人民政府行政复议决定书》真实性认可。被告自然资源局的质证意见为和强拆没有关系。对于原告张胡塞提交的证据三，柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会的质证意见为对该组不予认可，无法证实拍摄地点和时间，无法证实该照片中的房屋系原告所有，无法证实该房屋系原告合法承建。被告自然资源局对该组证据不予认可。对于被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会提交的证据一，原告张胡塞质证意见为不知道他们规划范围，被告格尔木市自然资源局质证意见为无异议；被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会提交的证据二，原告张胡塞质证意见为建房合同是和格尔木至信畜牧养殖场签订的，占地396平方米，和被告没关系，被告格尔木市自然资源局质证意见为无异议；被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会提交的证据三，原告张胡塞认为柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会和自然资源局没有权利拆除原告房子，当时原告建房的时候他们什么也没说。被告格尔木市自然资源局质证意见为无异议。经审理查明，青海省机构编制委员会于2013年2月7日出具青海省机构编制委员会文件（青编委发（2013）9号）《关于柴达木循环经济试验区管委会相关体制调整和机构编制调整的通知》，该通知显示的内容有：将格尔木市昆仑经济开发区管委会更名为柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会（仍保留格尔木市昆仑经济开发区管委会的牌子），隶属柴达木循环经济试验区管委会管理。柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会规划与事务管理局属于柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会的内设机构，现已注销。柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会规划与事务管理局于2019年3月20日在涉案房屋上张贴《关于停建违建房屋告知书》，该通知书显示的内容有：违建户678966E、4029438N，根据格尔木市下发的《关于禁止并严厉打击违反建筑违法占地行为的通知》，你在红柳村所建房屋属于违法建筑，限你在接到通知书后3日内立即停止搭建并自行拆除违法建筑，逾期将进行强制拆除，所造成的一切后果由你本人自行承担。在限期自行拆除的期限届满后，被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会及被告格尔木市自然资源局于2019年3月26日对涉案房屋及附着物进行强制拆除。被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会在庭审中陈述因找不到涉案房屋的主人，故将该通知张贴于涉案房屋之上，在拆除涉案房屋和附着物过程中被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会仅下发了《关于停建违建房屋告知书》，且在《关于停建违建房屋告知书》规定的期限届满后，对涉案房屋及附着物进行强制拆除。被告自然资源局在庭审中认可其参与涉案强制拆除行为。原告张胡塞在庭审中陈述涉案房屋的建设并未取得相关审批手续。被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会在庭审中出示青海省聚诚测绘有限公司于2019年12月6日出具的的数据核实报告中显示经在绘图软件CASS9.2展绘，得出张胡塞678966E、4029438N。本院认为，柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会规划建设与事务局依据格尔木市下发的《关于禁止并严厉打击违反建筑违法占地行为的通告》，向违建户678966E、4029438N下达了《关于停建违建房的告知书》，责令限期拆除违法建筑通知书，通知书落款及签章均为柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会规划建设与事务局。因柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会规划建设与事务局属于柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会的内设机构，且现已注销，故柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会规划建设与事务局所实施的行政行为所引起的相应法律责任应由被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会承担。另外，因被告格尔木市自然资源局在庭审中认可其参与了涉案房屋及附着物的拆迁行为。被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会是本次强制拆迁的组织者和实施者，被告格尔木市自然资源局是涉案房屋及附着物强制拆迁的实施者和参与者，故涉案的强制拆迁行为的法律后果应当由被告，柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会、格尔木市自然资源局来承担。违法建筑是指，未经规划许可、建设用地许可或建筑工程施工许可，并颁发许可证，或虽经许可，但不按照许可条件建造的建筑物。本案中，原告在庭审中自认，涉案房屋的承建未取得审批手续，故涉案房屋的承建既未完善用地手续，又未办理相关的规划报建手续。故，被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会将涉案房屋认定为违法建筑，认定事实清楚。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定限期内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等应先由城乡规划部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定，告知当事人权利救济途径后，当事人在法定限期内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，再根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，作出书面催告通知书，催告当事人履行义务，同时应当将强制拆除违法建筑的内容向社会公告。行政机关在送达催告通知书和发布公告之后，应当依法听取当事人的陈述和申辩，并对其陈述和申辩作出处理。催告通知及公告催告履行期满之后，当事人仍不履行拆除义务的，行政机关应当依法作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人。当事人到期没有自行履行，行政机关依法采取强制措施，对违法建筑予以强制拆除。本案中，柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会对涉案房屋仅在《关于停建违建房的告知书》告知涉案房屋系违法建筑，而未作出是否属违法建筑物、构筑物、设施的书面决定。另外，被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会《关于停建违建房的告知书》中未告知涉案房屋权利人享有陈述与申辩权，且被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会未能提供证据证实其已将陈述与申辩权告知于涉案房屋的权利人。故被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会在催告涉案房屋权利人时剥夺了其陈述权与申辩权，柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会的催告行为已违反强制执行的法定程序。另外，被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会在庭审中辩称在向违建户678966E、4029438N下发《关于停建违建房的告知书》时并对涉案房屋的权利人不清楚，故以违建户678966E、4029438N的房屋上张贴了《关于停建违建房的告知书》，但根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”的规定及第三十八条：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”，《最高，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十八条：“公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告在报纸、信息网络等媒体上刊登公告，发出公告日期以最后张贴或者刊登的日期为准。对公告送达方式有特殊要求的，应当按要求的方式进行。公告期满，即视为送达”。故根据上述法律规定，在被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会无法对涉案房屋权利人直接或者留置送达的情况下，应根据法律规定的其他送达方式进行送达，且在涉案房屋张贴《关于停建违建房的告知书》并非是张贴法定形式的公告送达文书，故于2019年3月26日由被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会、格尔木市自然资源局对本案涉及房屋及附着物进行强制拆除行为，然不符合法律规定，属于程序违法。按照《中华人民共和国行政强制法》第三十七条：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定”及第三十八条：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”的规定，根据被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会在庭审中辩称其在强制拆除涉案房屋及附着物过程中仅向涉案房屋权利人下发了《关于停建违建房的告知书》，并在该告知书限期拆除期限届满后，实施了强制拆除行为，故在实施强制拆除前也未制作书面《强制执行决定书》，并送达涉案房屋权利人的行为违反法律、法规的规定，程序违法。本案中，被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会对涉案房屋并未作出是否属违法建筑物、构筑物、设施的决定，也未按法律规定的方式送达《关于停建违建房的告知书》，且未制作书面《强制执行决定书》等文书，也未向原告告知六十日内申请复议和六个月内向人民法院提起诉讼的救济途径。被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会未按照上述法律规定的“催告、陈述、申辩、强制执行决定、强制执行”等程序强制拆除涉案房屋及附着物的行政强制拆除行为违法。被告格尔木市自然资源局在被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会在程序违法的前提参与的涉案房屋及附着物的强制拆除行为也属于行政强制拆除行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：确认被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会、被告格尔木市自热资源局的行政强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会、被告格尔木市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。审判长 李桂香人民陪审员 宫海舰人民陪审员 吴玉凤 二〇二〇年四月十四日书记员 徐明东