河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初654号原告樊桂莲，女，汉族，1951年1月8日出生，住郑州市。委托代理人吉家康，河南昱玮律师事务所律师。委托代理人高水利，河南良承律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人胡婉晴，中原区司法局工作人员。委托代理人张一武，河南正臻律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住，住所地郑州市中原区桐柏路**/div>法定代表人李晓雷，区长。委托代理人冯倩，中原区司法局工作人员。委托代理人李筱静，河南金色阳光律师事务所律师。被告郑州市房屋征收事务中心，住所地，住所地郑州市中原区伊河路伊河大厦**iv>法定代表人张勇民，主任。委托代理人蒋红涛，工作人员。委托代理人杜天征，河南春秋律师事务所律师。被告郑州市园林局，住所地，住所地郑州市工人路**iv>法定代表人辛绍河，局长。委托代理人王大猛，调研员。委托代理人侯江婓，金博大律师事务所律师。第三人郑州市西流湖公园，住所地郑州，住所地郑州市中原区西流湖路**>法定代表人陈建强，主任。委托代理人原红滨，副主任。委托代理人樊云峰，金博大律师事务所律师。原告樊桂莲诉被告郑州市人民政府(以下简称“郑州市政府”)、郑州市中原区人民政府（以下简称“中原区政府”）、郑州市房屋征收事务中心、郑州市园林局（以下简称“市园林局”）及第三人郑州市西流湖公园（以下简称“西流湖公园”）要求确认四被告强制拆除行为违法一案，于2019年10月28日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。原告樊桂莲及其委托代理人吉家康、高水利，被告郑州市政府的委托代理人胡婉晴、张一武，被告中原区政府的委托代理人冯倩、李筱静，被告郑州市房屋征收事务中心的委托代理人蒋红涛、杜天征，被告市园林局的委托代理人王大猛、侯江婓，第三人市西流湖公园的委托代理人原红滨、樊云峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告樊桂莲诉讼请求:一、判决确认四被告对原告樊桂莲投资的位于郑州市西流湖公园内游乐场、游乐设施及其附属设备（附属设备包含附属房屋、钢结构等设施）实施的强制拆除行为违法。二、判决四被告赔偿原告经济损失9705980元。三、本案相关诉讼费用由四被告负担。事实与理由：原告樊桂莲系第三人郑州市西流湖公园游乐设施的经营商户，自2014年7月至2017年12月期间，原告先后投资安装豪华转马、摇头飞椅、碰碰车、自控飞机、欢乐城堡、小火车等多种游乐设施及配套设备。因贾鲁河综合治理工程是郑州市五大重点工作之一，被告郑州市人民政府将贾鲁河西流湖段作为市贾鲁河综合治理工程的重要组成部分，与贾鲁河综合治理工程统一标准、统一规划、统一设计、统一建设。被告郑州市人民政府形成的【2018】111号《郑州市人民政府市长办公会议纪要》要求确保西流湖公园游乐设施、钢架房在10月31日前拆迁完毕，市园林局要将西流湖公园游乐设施、钢架房拆迁相关费用纳入西流湖可研建设费用。被告郑州市园林局向被告郑州市人民政府签订目标责任状，表明配合市房屋征收办、中原区完成西流湖公园职工家属院及有关设施、游乐场的拆迁工作。在行政补偿阶段，四被告未履行行政补偿听证程序，未征求原告补偿意见，未告知补偿标准和相应依据，不与原告签订补偿协议，不支付原告补偿费用。在行政拆迁阶段，四被告未告知原告依法享有的权利，未事先催告原告履行义务，未依法作出和送达行政决定，径行自2019年6月15日之日起拆除原告的上述游乐设施及其附属设备，且拆除前未依法对游乐设施及其附属设备进行登记保全，未制作拆迁物品清单并交原告签字确认，并采取破坏性质的拆除方式，造成原告投资的游乐设施及其附属设备完全损坏，丧失了全部使用价值。综上，四被告的强制拆除行为违法，四被告的强制拆除行为造成了原告投资的上述游乐设施及其附属设备等合法财产毁损，造成了原告重大经济损失9705980元，由此产生的行政赔偿责任，应当由四被告承担。庭审中原告撤回了第二项诉讼请求。被告郑州市政府辩称：一、答辩人未对涉案游乐设施及其附属设备实施强拆行为，不存在强拆行为违法的情形，故不具有行政诉讼主体资格。二、原告依据郑州市人民政府【2018】111号《郑州市人民政府市长办公会议纪要》关于拆迁问题的记载要求答辩人承担拆迁行为的赔偿责任没有法律依据。该会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，不对外发生法律效力，且对原告的权利和义务不产生直接影响。原告要求答辩人承担具体行政行为赔偿责任于法无据，依法不予支持。综上，答辩人不具有本案行政诉讼主体资格，原告要求的涉案行政赔偿于法无据，恳请法院依法驳回原告诉讼请求。补充：根据原被告双方当庭提交的证据可以确定原告所诉的拆迁行为是第三人与原告签订的租赁合同约定事项，属民事诉讼调整范围，基于事实与法律郑州市政府不是适格被告，本案不属于行政诉讼，应依法驳回原告起诉。被告中原区政府答辩称，一、中原区政府没有实施原告所诉的拆除行为。原告将中原区政府列为本案被告，没有事实依据，中原区政府不是本案适格被告。二、中原区政府也从没有向原告下达过任何行政决定。原告所依据的郑州市政府会议纪要不属于行政法律法规对外不产生行政法律效力，请求驳回原告对中原区政府的诉讼。被告郑州市房屋征收事物中心答辩称，答辩人在本案中不是适格主体，应依法驳回原告对答辩人的起诉。理由：1.本案所涉及的原告游乐设施的拆除行为，系原告与西流湖公园之间的合同纠纷，并不存在任何直接的行政行为。本案不属于行政诉讼法的调整范围，应依法驳回原告起诉。2.答辩人在原告所诉的游乐设施拆除过程中，既未作出任何的行政决定，也未参与实际拆除工作，该拆除行为与答辩人没有任何法律上的利害关系和因果关系，原告将答辩人列为被告缺少事实和法律依据。被告市园林局答辩称，一、本案并非行政诉讼受案范围，依法应驳回原告起诉。本案争议事实为原告与第三人郑州市西流湖公园之间因租赁合同纠纷产生的民事争议，不存在任何单位因行政管理职能做出的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第二十条规定的行政诉讼受案范围，因此原告起诉并不符合《行政诉讼法》第四十九条的起诉条件，依法应驳回其起诉。二、答辩人并非本案适格主体，依法应裁定驳回原告起诉。原告诉请的拆除行为，既非基于答辩人的行政决定，也非答辩人实际参与拆除，因此该拆除行为与原告完全无关。原告所提交的（2018）111号《郑州市人民政府市长办公会议纪要》及《郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设工期目标责任状》仅为政府机关间的内部行文，不产生任何外部法律效力，其中也未作出任何具体行政决定。因此原告依此认定拆除行为为答辩人的具体行政行为，于法无据。此外，此次拆除纠纷的主体郑州市西流湖公园为不具有行政权能的公益性、独立事业单位法人，其与原告间的合同纠纷与答辩人无关。综上，此案争议事实为基于原告与第三人间的租赁合同关系产生的民事争议，不应属于行政诉讼受案范围，且答辩人与原告所诉行为并无任何法律上的联系。因此，答辩人依据《行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》相关规定，恳请贵院依法驳回对原告的起诉。原告所提交的所有证据均无法证明被告郑州市园林局参与或指挥了此次拆除行为。因此被告郑州市园林局与诉请事实完全无关。第三人西流湖公园陈述称，第一、原告与第三人之间签订有场地租赁合同，双方为平等民事主体关系。本案因为涉及租赁场地的民事合同纠纷，而并非行政诉讼的审理范围。第二、依据该租赁合同第六条第四项和第七条第二项，第三人因为政府政策行政规划等相关原因有权作出解约以及清退原告游乐设施的行为，同时原告在2017年签署协议后，始终未支付租金以及保证金，所以第三人认为所实施的清退拆除行为是合法的，而且无需承担任何责任。原告为证明其诉讼主张，提交了以下证据：第一组证据一、《公园游乐项目经营协议书》一份、中国工商银行个人业务凭证（填单）一份、押金条一份；二、2018年3月29日樊桂莲与王庆福谈话录音资料、2018年3月29日樊桂莲与郑州市西流湖公园陈建强主任谈话录音资料、2019年2月26日樊桂莲与王庆福谈话录音资料等。证明2014年7月8日，郑州市西流湖公园为增添公园娱乐性、缓解河南豫达建筑安装工程有限公司承包人王庆福的工程款压力，遂招商引资原告在公园内投资游乐项目，安排河南豫达建筑安装工程有限公司代表西流湖公园与原告樊桂莲签订《公园游乐项目经营协议》。《公园游乐项目经营协议》约定豫达公司同意原告经营游乐项目，项目名称地点：1、雪松林处为豪华转马、蓝色星球、带5个小电瓶车；2、电工房处河湾为摇头飞椅；3、工具房处河湾为碰碰车；4、鱼蛙争鸣处河湾为花果山漂流。2014年10月1日前为施工期，经营时间从2014年10月1日起至2019年10月1日止，有效期5年。原告一次性支付80万元配套设施费，租赁费从此费用每年扣除，直至用完。2014年7月9日，樊桂莲向郑州市西流湖公园指定的王庆福账户汇款80万元，支付了合同约定的租赁费。郑州市西流湖公园的主任、副主任等对上述事实予以认可。经过郑州市园林局的批准，原告在郑州市西流湖公园投资、建设游乐项目。三、《合同书》、崔文长出具《收条》各一份；四、2014年7月29日邮政储蓄银行跨行汇款单、中国工商银行转账汇款凭证各一份；五、郑州市中级人民法院（2017）豫01民终13551号民事判决书一份。证明2016年9月6日，原告樊桂莲（受让方）与崔文长（转让方）、郑州市西流湖公园、王庆福（见证方）签订了《合同书》，约定樊桂莲收购崔文长在郑州市西流湖公园杨树林处经营的游乐项目及其游乐设备（小转马、小碰碰车、小火车、小飞机、售票厅设施），原告樊桂莲应付给崔文长游乐项目及设备款57万元和40万元承包金。2016年9月6日，樊桂莲向崔文长支付了97万元（游乐项目及设备款57万元和40万元承包金），崔文长确认收到97万元的事实。六、《郑州市西流湖公园北区游乐项目场地租赁合同》一份。证明2017年4月25日，原告樊桂莲与郑州市西流湖公园签订《郑州市西流湖公园北区游乐项目场地租赁合同》，约定西流湖公园同意原告投资经营郑州市西流湖公园北区杨树林游乐场地，面积约4600平方米，游乐项目分为自控飞机、豪华转马、摇头飞椅、欢乐城堡、碰碰车等五个项目。原告在租赁合同履行期间，按每个游乐项目每年缴纳2万元租金合计10万元整，另外缴纳保证金10万元整。游乐设施所有权归原告。本合同经营期限为2017年5月1日至2023年4月30日止。第一组证据综合证明，原告经郑州市园林局、郑州市西流湖公园同意投资建设郑州市西流湖公园内的游乐项目和收购了崔文长经营的游乐项目及其游乐设备，原告系郑州市西流湖公园内游乐设施及其附属设施的合法所有权人。原告缴纳了15000元押金、投入120万元用于租赁场地和57万元收购他人的游乐项目的事实（合计178.5万元）。第二组证据一、2017年10月28日郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段项目建议书通过批复；二、郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设项目部会议纪要（郑贾西建纪[2018]7号）；三、郑州市人民政府关于贾鲁河综合治理工程西流湖段建设工作有关问题的会议纪要（[2018]111号）；四、郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设指挥部会议纪要（郑贾西指纪[2018]23号）；五、郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设工程工期目标责任状；六、2019年4月3日映象网“今年9月郑州西流湖将“升级”：新增水面相当于6.25个如意湖”的报道。证明贾鲁河综合治理工程是郑州市五大重点工作之一，2017年4月6日，郑州市政府召开贾鲁河综合治理工作推进会，将贾鲁河西流湖段作为市贾鲁河综合治理工程的重要组成部分，与贾鲁河综合治理工程统一标准、统一规划、统一设计、统一建设。被告郑州市人民政府形成的【2018】111号《郑州市人民政府市长办公会议纪要》要求确保西流湖公园游乐设施、钢架房在10月31日前拆迁完毕，市园林局要将西流湖公园游乐设施、钢架房拆迁相关费用纳入西流湖可研建设费用。被告郑州市园林局向被告郑州市人民政府签订目标责任状，表明配合市房屋征收办、中原区完成西流湖公园职工家属院及有关设施、游乐场的拆迁工作。第二组证据证明由于贾鲁河西流湖段作为市贾鲁河综合治理工程的重要组成部分，郑州市人民政府决定对郑州市西流湖公园内职工家属院及有关设施、游乐场进行拆迁，具体由被告郑州市房屋征收办公室、郑州市中原区人民政府、郑州市园林局、郑州市西流湖公园负责拆迁，故四被告系本案的适格被告。第三组证据一、2018年5月5日全部游乐项目录像；证明在遭遇强拆前，樊桂莲投资的豪华转马、摇头飞椅、小火车、碰碰车、自控飞机、欢乐城堡等游乐项目的游乐设施及附属房屋、钢结构，均客观存在且全部完好无损。二、2019年6月10日《郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设项目部关于限期拆除游乐设施的通知》；证明郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设项目部于2019年6月10日做出关于限期拆除游乐设施的通知，要求游乐设施经营方在2019年6月14日前完成全部游乐设施搬迁、拆除工作。如不按期拆除，相关部门将采取必要措施给予拆除。三、2019年6月14日原告投资的郑州市西流湖公园内游乐项目被强制拆除的录像、照片。证明四被告未告知原告依法享有的权利，未事先催告原告履行义务，未依法作出和送达行政决定，径行自2019年6月14日之日起拆除原告的上述游乐设施及其附属设备，且拆除前未依法对游乐设施及其附属设备进行登记保全，未制作拆迁物品清单并交原告签字确认，并采取破坏性质的拆除方式，因此四被告的强制拆除行为违法。第四组证据一、证人丁某、马某证人证言；证明丁某、马某均是原告雇佣的工人，马某在2019年9月至2019年3月期间负责看护西流湖公园内的游乐设施，丁某在2014年10月1日至2019年6月5日期间负责看护西流湖公园内的游乐设施。二人每人每月的工资及生活费均是3500元，由原告为其发放。二人均能证明在2014年至2019年期间，由于各种原因导致原告投资建设的游乐项目均未开业。二、人民网河南分网“农业路西三环建互通立交桥化工路东向西封闭施工”的新闻报道；三、河南省人民政府门户网站2017年3月9日“今起，郑州市农业路西三环互通立交桥试通车”的报道；四、2017年11月28日《项目停业申请书》；第四组证据证明由于西流湖公园基础建设迟缓的原因，加上农业路化工路段道路施工和郑州市园林局对西流湖公园进行升级改造的原因，樊桂莲在公园内投资的游乐项目自设立开始一直未能运营，樊桂莲于2017年11月28日向郑州市质量技术监督局申请西流湖游乐项目停业。被告郑州市政府对原告提交的证据发表质证意见如下：第一组真实性无异议，只是证明了原告在西流湖公园游乐设施的投资、租赁及其附属设施是合法所有人，跟郑州市政府没有任何关联性，不能证明其证明目的。第二组证据真实性无异议，但郑州市政府7号和111号会议纪要，只是政府在行使行政职权，针对西流湖治理工程安排相关部门实施此项工作的指导性意见，郑州市政府与原告之间不能形成法律上的关系，故郑州市政府不是适格被告。第三组证据真实性无异议，但只是证明原告在西流湖公园游乐设施的拆除过程，郑州市政府并未对原告的设施实施任何拆除行为，故郑州市政府不应为此承担任何法律责任。第四组证据真实性无异议，但与郑州市政府没有任何关联性，也不能证明其证明目的。被告中原区政府对原告提交的证据发表质证意见如下：对第一组证据的真实性、关联性以及证明目的均有异议。该证据不能证明被告中原区政府实施了拆除行为，更不能证明中原区政府是本案适格被告。对第一组证据里边的第六份证据真实性、关联性没有异议。该证据证明原告游乐设施被拆，是基于原告与西流湖公园签订的场地租赁合同的相关约定事项，产生了本案的游乐设施被拆，原告游乐设施被拆是原告与西流湖公园之间的民事法律关系所调整，原告提起行政诉讼没有事实依据和法律依据。对第二组证据的真实性没有异议，但对关联性及证明目的有异议。该组证据政府的会议纪要是行政机关在工作过程中形成的并不对外产生行政法律效力。原告据此主张被告中原区政府承担相应的行政责任没有法律依据没有事实依据，原告起诉被告中原区政府，被告资格不适格。第三组证据真实性没有异议。但对关联性以及证明目的有异议。第三组证据里边的一、三两个视频证据与本案没有关联不能证明实施拆迁的具体主体，更不能证明本案中原区政府实施了拆除行为。对第三组证据里边的证据二，不能证明被告中原区政府实施了拆除行为，因此中原区政府不是本案适格被告。对第四组证据中的证人证言，首先证人没有出庭不符合证人证言有效的法律要件，其次两位证人与原告具有利害关系，其证言不应予以采信。其三，证人所证明的事实与本案没有关联，不能证明原告的证明目的。第四组证据，二、三、四与本案没有关联性，不能证明原告的证明目的，更不能证明被告中原区人民政府实施了拆除行为。中原区人民政府不是本案适格被告。被告郑州市房屋征收事务中心对原告提交的证据发表质证意见如下：对原告提交的第一组证据，事务中心所要证明的事实不了解，不清楚，不予质证。第二组证据真实性没有异议，但该组证据没有能够证明被告房屋征收事务中心在本案所涉及的拆除中有任何的行政行为，因此原告据以此证据对被告房屋征收中心进行起诉，显然没有事实依据。第三组证据具体情况不了解，不予质证。第四组证据同上，对此事件情况不了解，不质证。被告市园林局对原告提交的证据发表质证意见如下：第一组证据，经营协议书与被告郑州市园林局无关，且不能证明原告诉请。个人业务凭证及押金条，与本案无关。押金条并未写明押金内容，因此第一份证据均不能证明其证明目的。第二份证据录音资料中均无被告郑州市园林局相关工作人员录音内容，且录音证据中各参与人身份无法核实，因此对第二份证据真实性及其证明目的均不予认可。第三份合同书均与被告郑州市园林局无关，且不涉及原告诉请。第四份汇款单与本案无关。对其身份也无法核实，第五份判决书与本案无关，不能证明原告证明目的。第六份场地租赁合同，从其签约主体可以明确看出为西流湖公园与原告的民事租赁合同，恰能证明原告所诉请的事实是基于民事合同关系，不涉及任何行政行为，因此对其证明目的不予认可。第二组证据综合质证：各会议纪要、批复均为复印件，对其真实性不予认可，且上述文件均为政府机关的内部行文，不涉及任何具体行政行为，不对外产生任何法律效力。因此无法证明市园林局参与了此次拆除行为。第三组证据，第一份游乐项目录像。首先两份视频证据中均未显示市园林局参与拆除行为，也恰能证明园林局与此次拆除行为无关，此外视频证据中并无任何拆除现场的状况仅为拆除前与拆除后的现场状态，不能达到原告的证明目的。第二份证据限期拆除通知为复印件，且并非现场照片，不能证明其真实性。此外通知的主体为西流湖段建设项目部，建设项目部一般为建设项目中的民事机构，更加无法证明被告与此次拆除行为有任何关联。第三份证据同第二份质证意见。第四组证据，首先证人丁某、马某为原告所雇佣的员工，与原告存在利益关系，其证言真实性存疑，其次，根据现有文字证言内容无法证明原告所称的2014-2019年未开业，且此份证据和原告诉请的强制拆除行为无任何关联。二、三份证据综合质证，与本案无关。第四份证据与本案无关。综上，原告提供的所有证据均无法证明郑州市园林局与此次拆除行为存在任何关联，反而显示此次争议仅为因租赁合同产生的民事纠纷，与被告无关。第三人西流湖公园发表质证意见如下：同园林局发表的质证意见。补充：第一组证据第二份是本案原告与其他各方的录音、谈话资料，从这些资料中我们可以明确看出，本案是原告与西流湖公园之间基于租赁合同而发生的民事法律争议，不是一个行政行为，或者一个行政诉讼的范畴。第一组证据第六份，我们特别要向法庭展示的是该证据的前言明确约定为根据合同法及相关法律规定，双方在平等、自愿、基础、平等、自愿的基础上达成本协议，那么这是一份民事合同，并非一个行政合同。其次，该合同第二条第二项约定，原告应当缴纳每年的租金和合同的保证金，原告均未履约。根据合同第六条第四项，第七条第二项，西流湖公园有权利在政府政策发生变化，市政规划发生变化的情况下，收回场地，解除租赁合同，要求原告清退离场，所以我们特意要向法庭展示上述的条款，以证实原告方出具证据的证明目的，我们提出异议。被告郑州市政府、中原区政府、郑州市房屋征收事务中心无证据提交。被告市园林局提交以下证据：西流湖公园工商信息查询一份，证明西流湖公园为公益性、独立事业法人单位，没有任何行政权能，其所行使的民事行为与被告园林局无关。原告发表质证意见如下：对真实性不予认可，没有公章，对内容的真实性也予以否认，因为开办资金仅仅登记为91万，这是不真实的。西流湖公园与园林局是一个单位，是两个牌子一个单位。它属于园林局主管，从人事到行政所有的所有的人员工资内容都属于园林局。因此西流湖公园我们认为他说与被告园林局无关不是客观事实。补充一点，本案不是原告与西流湖公园之间的民事权益纠纷，而是审理的拆迁行为，被告园林局所提供的证据与本案没有关联。被告郑州市政府发表质证意见如下：西流湖公园的工商登记信息真实性、合法性及关联性、证明目的均无异议。被告中原区政府发表质证意见如下：同郑州市政府的质证意见，同时该证据也证明西流湖公园的民事法律行为，与被告中原区政府之间没有关联性。被告郑州市房屋征收事务中心发表质证意见如下：同市政府、区政府意见。第三人西流湖公园发表质证意见如下：这份证据与第三人提交的委托材料里面的事业单位法人证书相互印证，证明了园林局和西流湖公园是相互独立的法人单位。第三人西流湖公园提交以下证据：第一组证据《郑州市西流湖公园北区游乐项目场地租赁合同》。该份证据证明本案争议事实为原告与第三人之间的民事合同争议，不涉及任何具体行政行为，双方为平等民事主体之间的关系。合同中双方明确约定因上级政策或者市政府体制改造，相关规划调整等需要收回场地的，第三人有权通知原告解除合同，对双方造成损失的互不负任何责任。第二组证据共三份，第一份是郑州市人民政府市长办公会会议纪要，编号为（2018）111号，证明目的为第三人因政府对公园的提升改造规划发生变更，第三人要求解除合同，符合第三人与原告之间关于合同解除的相关约定。第二份证据，第三人向原告发布的通知及照片一组，通知一共是七份，通知到现场照片六份，证明目的为第三人依合同约定自2018年4月起提前多次向原告发送解约清退通知，并在原告所使用的场地处进行张贴，原告对此始终不予理会，因此原告应对此次拆除承担相关责任。第三份证据为2019年5月9日第三人与原告面谈解约清退事宜的相关照片两张。该照片证明了第三人的单位负责人陈建强主任与原告本人清退解约一事进行了沟通，多次向原告发出通知面谈，原告始终不予腾退。因此原告应对此次拆除承担全部责任。原告发表质证意见如下：租赁合同原告已经向法院出示过，真实性无异议，没有关联性。此案争议的是行政违法行为，不是民事合同纠纷。对于市政府的办公会议纪要，真实性无异议，对证明目的有异议。第一，解除合同他没有给原告发出过任何解除合同的通知，出了拆迁纠纷以后，双方就在一起谈过一次，而且还是不谈赔偿不谈补偿，就是谈让你拆迁，单方下命令式的拆迁。第二组证据这个照片是他们在那最后一次双方在一块谈，要补偿的时候见过面，不是说通知他拆迁，这是张冠李戴。第三份关于面谈的这个照片真实性没有异议。证明目的有异议。补充：第三人所举的证据均是与原告之间的民事法律关系，与本案争议焦点即确定四被告强制拆除的行为是否违法没有关系，这些通知均说明了贾鲁河西流湖工程是市政府的重点工程，证明了四被告的主体资格。本案所涉及的拆迁行为，均是按照郑州市人民政府的部署实施的。被告郑州市政府发表质证意见如下：第一组证据，证明原告与第三人之间民事合同合法，对拆迁合同中有约定，不涉及任何具体行政行为。原告不应提起行政诉讼，郑州市政府不是适格被告。第二组证据，郑州市政府办公会议纪要是政府行使行政职权，内部传阅文件与原告不产生任何法律关系。原告的诉求与郑州市政府无关，不应承担任何法律责任。被告中原区政府发表质证意见如下：第一组、第二组证据真实性、关联性、合法性以及证明目的均无异议。上述两组证据证明本案是因原告与第三人之间的民事合同产生的法律后果。原告提起本案诉讼无事实依据和法律依据，依法应予驳回。被告郑州市房屋征收事务中心综合质证意见：第三人提交的证据真实性没有异议。该组证据恰恰证明原告是基于双方的合同占用本案诉争的场地，第三人也是依据合同履行了解除通知的义务，因此原告在提起行政诉讼没有事实和法律依据。被告市园林局对第三人提交的证据真实性及证明目的均无异议。第三人证据恰恰证明了原告所诉请的此次拆除行为完全基于其与第三人的民事合同关系，相关证据也证明多次通知主体均为第三人，与被告郑州市园林局无关。本院综合各方当事人在庭审中发表的质证意见，对原告提交的第二组证据中真实性、合法性和关联性均予以确认，对第三组证据的二、三真实性及关联性予以确认。原告提交的其他组证据与其诉请的确认违法无关，因原告已当庭撤回赔偿请求，故本院对与其赔偿请求相关的证据不予评价。对被告市园林局提交证据的真实性、合法性予以认可。对第三人提交证据的真实性、合法性予以认可。本院经审理查明,认定以下案件事实：2017年4月25日，甲方郑州市西流湖公园与乙方樊桂莲签订《郑州市西流湖公园北区游乐项目场地租赁合同》一份。该合同第三条场地及经营期限约定：本合同经营期限自2017年5月1日其至2023年4月30日止。2018年，郑州市拟对贾鲁河实施综合治理。2018年10月18日，郑州市人民政府市长办公会议纪要〔2018〕111号《郑州市人民政府关于贾鲁河综合治理工程西流湖段建设工作有关问题的会议纪要》中明确：由市征收办牵头，中原区、郑州高新区根据属地拆迁原则，按照市政府拆迁相关政策及两区拆迁安置政策，依法依规对西流湖公园家属职工住房进行拆迁，市园林局西流湖公园做好配合。市园林局要将公园游乐设施、钢架房和公园办公楼及办公平方的拆迁相关费用纳入西流湖可研建设费用，并确保西流湖公园游乐设施、钢架房在10月31日前拆迁完毕。2018年5月1日，郑贾西建纪﹝2018﹞7号《郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设项目部关于协调推进西流湖段建设工作有关问题的会议纪要》明确：“5月1日下午，市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设项目部经理、市园林局副局长姚喜民在现场视察工程情况及了解施工中遇到的实际性困难后，参加在项目部二楼会议室召开的西流湖段工程日例会，就蓝线内扩湖疏挖工程快速推进工作作出安排。现将会议确定的主要事项纪要如下：……五、关于西流湖公园游乐场问题，西流湖公园尽快组织拆除工作。……”2018年11月13日，郑贾西指纪﹝2018﹞23号《郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设指挥部关于加快推进西流湖段建设工作的会议纪要》中明确：“……四、拆迁征地部要做好以下两个方面工作：1、督促中原区、高新区按照市长办公会议纪要（﹝2018﹞111号）要求，抓紧完成附属物拆迁和垃圾清运工作。……”2019年，市园林局签订《郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设工程工期目标责任状》，责任目标明确为：“一、2019年2月28日前，配合市房屋征收办、中原区完成西流湖公园职工家属院级有关设施、游乐场的拆迁工作。……”2018年4月3日、5月4日、11月1日、11月15日、12月24日及2019年1月14日、1月18日，第三人西流湖公园多次向原告发出通知，要求限期拆除游乐设施。但原告方未实际拆除。2019年6月10日，郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设项目部发布《郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设项目部关于限期拆除游乐设施的通知》。该通知内容为：“游乐设施经营方：……按照市长办公室会议纪要（﹝2018年﹞111号要求，并按照市园林局与王新伟市长签订的工期目标责任状，影响工程建设的游乐设施必须拆除。现再次通知你方务必在2019年6月14日前完成全部游乐设施搬迁、拆除工作。如不按期拆除，相关部门将采取必要措施给予拆除，一切后果你方自负！”2019年6月15日，案涉游乐设施被清退拆除，拆除现场有中原区执法局的工作人员。本院认为：一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的认定问题。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。结合本案产生的背景，以及在卷的政府会议纪要等证据，本院审查后认为，对案涉游乐设施实施拆除，是中原区政府、市园林局按照郑州市政府对贾鲁河综合治理工程西流湖段建设工作的相关要求，为保质保量完成西流湖段的建设目标任务，进行的相关工作部署，市园林局更是为此向郑州市政府签订了《目标责任状》。虽然本案第三人西流湖公园自认其实施了拆除行为，认为本案应属民事纠纷，但拆除现场有中原区执法局的工作人员，在卷证据也可以证明第三人实施的拆除行为是受行政机关主导所为，因此不能抛开政府对贾鲁河进行综合治理的背景，简单地将本案定性为民事合同纠纷。因第三人西流湖公园为公益性、独立事业法人单位，并非行政主体，相关会议纪要均明确应按照属地拆迁为原则，市园林局予以配合，故中原区政府及市园林局辩称与拆除行为无关的答辩意见本院不予认可。本案原告诉请的是确认强制拆除的行为违法，而非与第三人之间关于租赁合同的民事纠纷，综上所述，本案属于行政诉讼受案范围，被告及第三人认为本案应属民事纠纷的答辩意见本院不予认可。二、关于本案适格被告的认定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案原告主张四被告共同实施了本案的拆除行为，具体本案而言，贾鲁河综合治理工程西流湖段的相关工作是依据郑州市政府﹝2018年﹞111号会议纪要进行，因政府会议纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为，故虽然本院对案涉会议纪要的真实性和关联性予以采信，但该纪要对原告的权利义务并不产生直接影响。原告的证据也不能证明该会议纪要已经外化为行政行为，更不能证明被告郑州市政府委托或者授权第三人西流湖公园实施了相关行为，因政府会议纪要本身不具有可诉性，故案涉会议纪要虽是郑州市政府所作出，但不能认定郑州市政府是本案的适格被告。故原告对郑州市政府的起诉应予驳回。关于中原区政府是否适格的认定问题。郑州市人民政府市长办公会议纪要〔2018〕111号《郑州市人民政府关于贾鲁河综合治理工程西流湖段建设工作有关问题的会议纪要》中明确：由市征收办牵头，中原区、郑州高新区根据属地拆迁原则，按照市政府拆迁相关政策及两区拆迁安置政策，依法依规对西流湖公园家属职工住房进行拆迁，市园林局西流湖公园做好配合。郑贾西指纪﹝2018﹞23号《郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设指挥部关于加快推进西流湖段建设工作的会议纪要》中明确：“……四、拆迁征地部要做好以下两个方面工作：1、督促中原区、高新区按照市长办公会议纪要（﹝2018﹞111号）要求，抓紧完成附属物拆迁和垃圾清运工作。……”以上文件可以得知，贾鲁河综合治理工程西流湖段的相关拆迁工作根据属地拆迁原则，由中原区政府主导，市园林局、西流湖公园做好配合，且原告提交的拆除现场的视频中中原区执法局的工作人员一直在拆除现场，因此中原区政府辩称其没有参与拆除行为的答辩意见，本院不予采信，故中原区政府是本案适格被告。关于市园林局及郑州市房屋征收事务中心是否适格的认定问题，虽然市园林局是第三人西流湖公园的上级主管单位，发布过行政指令，但原告的证据不足以证明市园林局及郑州市房屋征收事务中心具体实施了对案涉游乐设施的拆除行为，且市园林局及郑州市房屋征收事务中心也不具备法定实施强制拆除行为的行政主体资格，故市园林局及郑州市房屋征收事务中心不是本案适格被告。原告对该二被告的起诉，应予驳回。三、关于被诉拆除行为是否合法的认定问题。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第四章规定了行政机关强制执行需遵循的法定程序和条件，即依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。本案中，虽然有证据证明原告的游乐设施被强制拆除前，第三人一直与原告进行协商，但最终原告与第三人或者被告等有关部门从未就拆除事宜达成一致意见，被告中原区政府亦未提供任何证据证明实施强制拆除行为履行了前述法律规定的法定程序及步骤，故中原区政府拆除原告游乐设施程序违法。四、贾鲁河综合治理工程是郑州市政府一项惠民利民的工程，提升品质，打造宜居城市，愿景美好，但任何建设行为必须在法律框架下实施才能取信于民。尤其是政府行为，更应遵守法律底线，用更扎实仔细和智慧的手段取得民众支持与理解，把好事依法办好。本案原告作为市民一员，也能从城市发展中获益，这种受益，并不仅仅体现在经济方面。法院支持原告用法律的手段维护自身的合法权益，但同时建议原告应从大局出发，从长远利益考虑，兼顾个体利益与整体利益，共同建设美丽家园。裁判易，但最终化解矛盾仍然需要原告、被告及第三人换位思考，积极采取措施，促进和谐社会的建立。综上，原告樊桂莲诉请确认被告中原区政府强制拆除其涉案房屋行为违法的诉讼请求成立，本院依法予以支持。对其其他诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告郑州市中原区人民政府于2019年6月15日拆除原告樊桂莲投资的位于郑州市西流湖公园内游乐场、游乐设施及其附属设备（附属设备包含附属房屋、钢结构等设施）的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市中原区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年四月二十三日书记员 张 林