广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤20行终396号上诉人（原审原告）：李兴畅，男，1973年10月17日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：秦雍，广东香山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市城市管理和综合执法局，住所地广东省中山市东区*******，统一社会信用代码114***********744W。法定代表人：杜俊强，局长。原审第三人：中山市大涌镇大涌社区股份合作经济联合社，住所地广东省中山市***********涌社区居民委员会，统一社会信用代码N2442000C03896954C。负责人：萧日超。上诉人李兴畅因与被上诉人中山市城市管理和综合执法局（以下简称市城管执法局）及原审第三人中山市大涌镇大涌社区股份合作经济联合社（以下简称大涌经联社）城管行政处罚决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1646号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2017年8月22日，市城管执法局认定大涌经联社未领取《建设工程规划许可证》，于2012年5月至12月在中山市大涌镇大涌社区土名“篸地”、中山市大涌镇**路（已领取土地使用证，证号：中府国用[2010]第27****4号、中府集用[2012]第27****1号）建设4幢厂房。其中2幢3层钢结构厂房，面积分别为8711.01平方米、14601.06平方米；1幢2层钢结构厂房，面积6718.46平方米和1幢1层钢结构厂房，面积1564.64平方米，竣工测量总面积为31595.17平方米。规划部门的界定意见为，2幢3层和1幢2层厂房跨两宗用地建设，存在侵占规划道路情况；1幢1层厂房东北角不符合《中山市城市规划技术标准与准则》第7.2条退让用地红线距离要求，上述4幢厂房属于不可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，建议限期拆除。市城管执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出中城执罚字[2017]第13-36号《行政处罚决定书》，决定给予大涌经联社自行拆除位于中山市大涌镇大涌社区土名“篸地”、中山市大涌镇**路上述4幢厂房，逾期不拆除则强制拆除的处罚。该行政处罚决定书于同年9月4日送达大涌经联社。李兴畅对涉案处罚决定不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销市城管执法局2017年8月22日中城执罚字[2017]第13-36号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由市城管执法局承担。原审法院另查明，2014年10月20日，市城管执法局就涉案违法建设问题，向大涌经联社调查询问。大涌经联社确认涉案建筑物是由大涌经联社建设且没有办理规划报建手续。2017年6月26日，李兴畅与大涌经联社共同出具一份《承诺书》，载明：“……本承诺人大涌社区及该建筑物承租人李兴畅作出如下承诺：1.2018年9月1日前自行拆除上述4幢厂房；2.李兴畅不得在上述违法建筑内从事生产活动，清拆前违法建筑内发生的事故责任由李兴畅承担；3.如在2018年9月1日前未能拆除上述4幢厂房，李兴畅同意由大涌镇人民政府组织相关部门对上述厂房进行清拆，清拆费用由李兴畅承担”。原审庭审中，李兴畅对前述涉案建筑物为大涌经联社建设及其是建筑物承租人的事实没有提出否定和异议。2019年11月29日，本案原审庭审中，李兴畅当庭确认涉案厂房是大涌经联社委托李兴畅建设的，建设单位是大涌经联社。同年12月24日，李兴畅在原审法院质证中，确认其是以利害关系人即土地、厂房承租人的身份提起诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条第一款规定的公民、法人或者其他组织。”、第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”的规定，本案中，李兴畅不是涉案行政处罚决定的相对人，而是涉案土地、厂房的承租人，与涉案行政处罚决定不存在法律上的利害关系，不具有原告主体资格，其提起本案诉讼不符合法定条件，原审法院予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定：驳回李兴畅的起诉。上诉人李兴畅不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、基本事实。1.李兴畅于2012年10月30日与大涌经联社签订《土地使用权租赁合同书》，承租大涌经联社位于篸地山工业区的土地16亩，租赁期限自2012年7月1日起至2024年6月30日止。2012年9月3日，李兴畅取得《大涌镇临时建设工程规划报建批复书》，规划局及相关单位批复意见为同意办理临时建筑报建，批复建设的总面积为13600平方米。2.李兴畅于2019年7月6日接到市城管执法局下属的中山市大涌镇综合行政执法局发来的《整改通知》，通知李兴畅停止生产，并采取停水、停电措施。3.李兴畅于2019年7月16日就《行政处罚决定书》和《整改通知》提起行政诉讼并由中山市第一人民法院受理【案号（2019）粤2071行初1295号】，该院以《行政处罚决定书》和《整改通知》为两个具体行政行为，应分案起诉、分别处理为由，裁定驳回起诉。李兴畅遂分案提起诉讼，其中就《整改通知》提起的行政诉讼【案号（2019）粤2071行初1647号】，中山市第一人民法院以《整改通知》为“告知行为”不属于行政诉讼范围为由裁定驳回起诉，就《行政处罚决定书》提起的诉讼即本案诉讼。二、李兴畅作为原告的主体适格，（2019）粤2071行初1646号行政裁定认定错误，适用法律错误，应予以撤销。1.行政诉讼法第二十五条规定的“法律上的利害关系”，应当理解为行政行为具有“影响”当事人合法权益的“客观可能性”。2.李兴畅虽不是《行政处罚决定书》相对人，但是涉案土地房产的承租人，有房产租赁权益，房产的拆除无疑对李兴畅合法权益构成重大利害关系。且《整改通知》直接责令李兴畅停产停业、停水停电，也能充分证明《行政处罚决定书》对李兴畅有利害关系。3.涉案房产取得《大涌镇临时建设工程规划报建批复书》（批复建设的总面积为13600平方米），部分建筑物具有一定合法性，《行政处罚决定书》认定全部建筑物（面积31595.17平方米）均违法应全部拆除，显属错误。合法建筑物应当保留，李兴畅仍可租用，因此该《行政处罚决定书》与李兴畅存在重大利害关系。4.大涌经联社否认涉案房产存在规划报建等事实，不能排除《行政处罚决定书》认定事实和适用法律的错误，更不能作为审理《行政处罚决定书》是否具有合法性的依据。5.一审开庭已对《大涌镇临时建设工程规划报建批复书》进行实质审查，市城管执法局也已补充证据。市城管执法局没有否认批复书的公章盖章的真实性，只是认为该公章已经停用。一审以李兴畅无利害关系为由驳回起诉，实有规避审查《行政处罚决定书》合法性之嫌。6.对于2017年6月26日李兴畅签名的承诺书，李兴畅只是配合大涌经联社，以为是拆除违法建筑部分，保留合法建筑部分。7.《行政处罚决定书》和《整改通知》无论是否属于同一行政行为，本质上具有不可分割性，一审法院既认为以李兴畅为相对人的《整改通知》是《行政处罚决定书》的过程性文件，不具有可诉性，又否认《行政处罚决定书》与李兴畅有利害关系，显属错误。8.在合法建筑部分里从事工作的员工有400多个，《行政处罚决定书》和《整改通知》认定4幢钢结构建筑物全部为违法建筑应予以拆除，显属错误，如不纠正，大批员工将面临失业。李兴畅与《行政处罚决定书》存在利害关系显而易见。综上，特提起上诉，请求撤销中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1646号行政裁定。被上诉人市城管执法局辩称：一、原审裁定对本案的有关事实认定清楚正确，证据确实充分、适用法律正确、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。李兴畅不是涉案行政处罚决定的相对人，而是涉案土地及厂房的承租人，与涉案行政处罚决定不存在法律上的利害关系，不具有本案原告主体资格，其提起本案诉讼不符合法律规定，应当驳回其起诉。市城管执法局的行为并没有改变原来的法律关系，没有给李兴畅的权利义务产生任何新的影响，拆除违建物所影响到的李兴畅与大涌经联社之间的租赁权利义务关系，李兴畅应当通过民事诉讼途径予以解决。二、大涌经联社的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，市城管执法局作出中城执罚字[2017]第13-36号《行政处罚决定书》，事实清楚、证据充分，适用法律正确、程序合法，应予以维持。原审第三人大涌经联社未提出陈述意见。本院查明，原审查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”因此，起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。行政诉讼法上的“与行政行为有利害关系”是指起诉人的合法权益有可能受到行政行为的直接影响，受影响的权益并不包括反射性利益。本案中，行政处罚决定的相对人是大涌经联社，责令自行拆除的建筑物也是大涌经联社所建设，作为承租人，李兴畅依据租赁合同所享有的合同性权益并不会受到行政处罚决定的直接影响，建筑物被强制拆除导致李兴畅无法继续租赁经营的，该受影响的权益只是反射性利益。因此李兴畅与本案的行政处罚决定之间并不具有行政诉讼法所规定的利害关系，其作为承租人不具有提起本案行政诉讼的主体资格，故李兴畅的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，其起诉应予驳回。综上所述，上诉人李兴畅的上诉意见缺乏理据，本院对其上诉请求不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理无误，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年四月二十日书记员 陈 怡