山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终319号 上诉人（原审原告）刘传生，男，1953年1月13日出生，汉族，住济南市长清区。 被上诉人（原审被告）济南市长清区人民政府，住所地济南市长清区清河街**。 法定代表人赵居安，区长。 被上诉人（原审被告）济南市长清区自然资源局，住所，住所地济南市长清区龙泉街中段路北div> 法定代表人高远胜，局长。 被上诉人（原审被告）济南市长清区人民政府崮云湖街道办事处，住所，住所地济南市长清区崮云湖街道芙蓉路东段创新大厦div> 法定代表人何长勇，主任。 刘传生因诉济南市长清区人民政府（以下简称长清区政府）、济南市长清区自然资源局（以下简称长清区资源局）、济南市长清区人民政府崮云湖街道办事处（以下简称崮云湖街道办）强制拆除房屋违法一案，不服济南市中级人民法院于2019年12月4日作出的（2019）鲁01行初617号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年6月8日，济南市长清区依法整治违法违章建设领导小组、长清区大学城建设指挥部、长清区自然资源局、崮云湖街道办联合向刘传生发出通知，主要内容如下，刘传生：你在崮云湖街道小崮山村占用集体土地建设的房屋未取得相关建设手续，系违法建设。根据《中华人民共和国土地管理法》，中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》《济南市拆违拆临行动方案》的相关要求，必须予以拆除。刘传生二日内进行拆除；自拆有困难的，可申请辖区街道政府协助拆除。在期限内未能拆除，指挥部将组织有关部门统一拆除。同日，上述四部门向刘传生发出房屋腾空通知书，主要内容如下，刘传生：根据相关要求，该处房屋已被列入2019年拆违拆临台账，请你于2019年6月11日前将违章建设房屋内物品搬迁腾空完毕，逾期不自动履行的，将依法组织强制实施，所造成的一切损失由你自行承担。2019年6月11日，崮云湖街道办将刘传生涉案房屋强制拆除。刘传生不服，提起本案诉讼，请求：1.确认被告强制拆除原告房屋行为违法；2.本案诉讼费用由三被告承担。 原审法院认为，本案中，根据在案证据能够证明涉案房屋被列入长清区拆违拆临2019年第三期台账，长清区依法整治违法违章建设领导小组、长清区大学城建设指挥部、长清区自然资源局、崮云湖街道办以涉案房屋未取得建设手续为由将涉案房屋认定为违法建筑，并作出限期拆除通知。又，原告提供的建筑管理费收据不足以证明涉案房屋已经取得合法建设手续，也未提供涉案房屋系合法建筑的其他证据。在此情况下，原审法院认为，涉案房屋未取得合法有效的审批手续，不符合土地管理法及城乡规划法的相关规定，依法应予以拆除。虽然涉案四部门联合向原告刘传生作出下达涉案房屋限期拆除通知书及腾空房屋通知书法律行为，但不意味着上述四部门联合实施了强制拆除涉案房屋的事实行为。在长清区自然资源局否认实施涉案强制拆除行为，且根据在案证据不足以证明长清区自然资源局实施或者委托崮云湖街道办实施被诉强制拆除行为情况下，对原告关于长清区自然资源局实施被诉强制拆除行为的主张，不予支持。崮云湖街道办自认拆除涉案房屋，予以认定。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，2019年6月8日，四部门联合向原告刘传生下达涉案限期拆除通知书及腾空房屋通知书，2019年6月11日，崮云湖街道办即将原告刘传生的房屋强制拆除，显然未保障原告申请行政复议或者提起诉讼的权利，崮云湖街道办该强制拆除行为违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、驳回原告刘传生对被告长清区资源局的起诉；二、确认被告崮云湖街道办强制拆除原告房屋行为违法。案件受理费50元，由被告崮云湖街道办负担。 刘传生不服原审法院判决，上诉请求：⒈撤销原审法院判决第一项；⒉确认长清区资源局强制拆除刘传生房屋的行为违法。主要理由如下：一、原审法院判决认定崮云湖街道将刘传生涉案房屋强制拆除的事实错误，应有长清区政府和长清区资源局承担强制拆除责任。1、本案并非单纯的拆除违法建筑行为，实质上是长清区政府开展的小崮山村棚户区改造拆迁项目，被上诉人崮云湖街道办自认强拆仅仅是执行长清区政府的行政命令，其只是实施单位，强拆主体仍应认定为长清区政府。2、2019年6月8日，同一天对上诉人刘传生发出《通知》和《房屋腾空通知书》，已经明确告知“在期内未能拆除，指挥部将组织相关部门统一拆除”，这说明无论是哪个部门具体实施的强拆，其组织的主体系长清区大学城建设指挥部。而长清区大学城建设指挥部系由长清区政府成立，所以应当由长清区政府承担责任。3、在被上诉人所提供的相关证据中，明确规定了强拆的责任主体为县区人民政府，被上诉人长清区政府作为长清区的强拆责任主体，被告主体适格。二、原审法院认定“原告提供的建筑管理费收据不予以证明涉案房屋已经取得合法建设手续”，这一认定事实不清。长清县崮山镇村镇建设环境保护办公室作为乡村规划建设主管部门，其开具的建筑管理费收据，说明当初涉案房屋被纳入管理的范围，建设活动经过审批。三、原审判决认定“涉案房屋未取得合法有效的审批手续，不符合土地管理法及城乡规划法的相关规定，依法应予以拆除”错误。1、本案并无行政机关依法认定案涉房屋属于应当强制拆除的违法建筑。在没有法定职权的主管机关通过法定程序作出生效的违法建筑的行政处罚决定之前，仅凭本案长清区依法整治违法违章建设领导小组、长清区大学城建设指挥部、长清区自然资源局、长清区崮云湖街道办事处联合作出的《通知》和《房屋腾空通知书》，不能作为认定上诉人的房屋属于违法建筑的合法证据，更不能认定应当适用“依法应予以拆除”的行政处罚。2、上诉人房屋应属于《城乡规划法》第六十四条“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正”的情况，该房屋不属于《山东省城乡规划条例》第七十二条规定的无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形。3、原审法院超越行政诉讼审理范围，代替行政机关作出行政处罚。本案审理的重点是对被上诉人强拆行为是否合法进行审理。案涉的《通知》和《房屋腾空通知书》并非行政处罚，上诉人对此正在诉讼过程中，原审法院对上诉人建房行为和处罚裁量直接作出认定，严重违法。 被上诉人长清区政府未提交书面答辩意见。 被上诉人长清区资源局未提交书面答辩意见。 被上诉人崮云湖街道办未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据，在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院判决查明的案件事实。 本院认为，本案争议的焦点问题是强制拆除房屋行为的责任主体及强制拆除涉案房屋行为是否合法。 根据原审查明，2019年6月8日，济南市长清区依法整治违法违章建设领导小组、长清区大学城建设指挥部、长清区自然资源局、崮云湖街道办联合向刘传生发出限期拆除及腾空房屋通知。通知明确记载根据《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法违章建设的通知》、《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅济南市拆违拆临行动方案》的相关要求，刘传生房屋已被例入2019年拆违拆临台账。在具体实施拆除刘传生房屋过程中实际是由崮云湖街道办组织实施拆除，崮云湖街道办对其强拆行为亦认可。因崮云湖街道办是向刘传生发出限期拆除及腾空房屋通知的主体之一，且崮云湖街道办具体实施了强制拆除房屋行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，刘传生应以作出行政行为的崮云湖街道办为被告提起本案诉讼。故，原审法院驳回刘传生对长清区自然资源局的起诉，并无不当。刘传生上诉主张限期拆除通知中载明若限期内未能拆除，指挥部将组织相关部门统一拆除，因此，强拆行为的主体系长清区大学城建设指挥部，应由长清区政府对此承担责任。本院认为，虽然通知中记载了拆除组织部门，但具体作出行政行为的行政机关是实际实施拆除的主体，即崮云湖街道办，该上诉主张不能成立。 关于强制拆除房屋行为的合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，刘传生房屋已被列入长清区拆违拆临2019年第三期台账。自2019年6月8日四部门联合向刘传生发送拆除通知及腾空房屋通知，至2019年6月11日，崮云湖街道办拆除涉案房屋仅间隔两日，并未保障刘传生申请行政复议或者提起诉讼的权利。原审法院认定崮云湖街道办实施的强制拆除行为违反法定程序，并无不当。刘传生以建筑管理费收据主张其房屋属于合法建设不属于应当限期拆除情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物建设，应向规划主管部门或者有权行政机关申请办理建设工程规划许可证。刘传生仅以建筑管理费收据不能证实其建设涉案房屋已经办理建设工程规划许可证件。另，根据涉案通知，刘传生的房屋是依据《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法违章建设的通知》、《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅济南市拆违拆临行动方案》的相关要求，被列入长清区拆违拆临2019年第三期台账。刘传生关于其房屋不属于《山东省城乡规划条例》第七十二条规定的应当限期拆除情形的上诉主张，缺乏事实依据，不能成立，对其上诉主张，本院不予支持。 关于原审法院审查内容的问题。经查，刘传生以被上诉人为被告分别提起强制拆除房屋违法案和确认涉案通知违法案，原审法院将两案合并审理。在确认涉案通知违法一案中，原审法院认为被诉的行政行为实际上已经被后续的强制拆除行为所吸收，已无单独进行审查的必要性，刘传生提起该案诉讼已无诉的利益，裁定驳回其起诉。因此，本案中，原审法院围绕涉案房屋是否是违法建筑，拆除程序是否符合法律规定等方面对强制拆除行为从程序和实体进行全面审查，不违反法律规定。刘传生关于原审法院对其建房行为及是否应予拆除直接作出认定违法的上诉主张，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘传生负担。 本判决为终审判决。 审判长  郝万莹 审判员  孙晓峰 审判员  李莉军 二〇二〇年四月二日 书记员  杨柳青