广东省湛江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）粤08行终9号 上诉人（原审第三人）吴川市******民小组（以下简称平城村村民小组），住所地：吴川市******。 法定代表人陈晓颖，村民小组长。 委托代理人陈上轩，男，汉族，1958年3月21日出生，住广东省吴川市******194号101房，系该村村民。 委托代理人陆华平，广东佳业律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吴川市***************民小组（以下简称小枚陈村村民小组），住所地：吴川市***小枚陈村。 法定代表人庞日生，村民小组长。 委托代理人夏宏，广东海东律师事务所律师。 原审被告吴川市自然资源局，住所地：吴川市*******。 法定代表人宁观保，局长。 委托代理人黄朝进，该局干部。 委托代理人陈新宇，该局干部。 上诉人平城村民小组因林业行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初438号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，案涉“鲤鱼岭”土地位于小枚陈村村路口中线公路东面，面积为3.8亩，其四至为：东至小枚陈村土地，南至小枚陈村土地（往下福基村路），西至中线公路，北至小枚陈村土地。第三人平城村民小组距离该地2公里左右。在该地旁边有第三人平城村村民的先祖坟墓。2000年，平城村村民对该坟墓进行修缮和扩建时遭到原告村民的阻拦，原告村民主张**城村村民扩建坟墓占用了原告村的农田。2000年4月3日，《广州日报》在B5版以《咄咄怪事，吴川市**民为风水毁农田拟建座超级大坟》为题并配插图进行报道，报道内容为:“该市黄坡镇平城村陈氏村民以修祖坟，兴风水为名，一举毁掉了邻近的小枚陈村一亩多的基本农田，后在黄坡镇人民政府的干预下，事态才没有进一步扩大”。2004年7月10日，平城村对案涉土地申请林地林权登记，在《广东省林地林权登记申请表》中，“主要权利依据”栏为空白，《林地林权现场踏查表》中“踏查时间”为空白，“参加踏查人员签名”栏记载平城村陈健才、陈二九和黄坡镇政府陈华寿、曹秀春参加踏查。2006年8月30日，吴川市人民政府向第三人平城村民小组颁发吴林证字（2006）第0873号《林权证》，证载：林地所有权利人为黄坡镇平城村，座落黄坡镇中线公路东面，小地名鲤鱼岭，面积为3.8亩，四至为：东至小枚陈村土地，南至下福基村路，西至中线公路，北至小枚陈村土地。其中“主要树种”和“株数”栏均为空白。 2018年3月底，平城村村民将吴林证字（2006）第0873号《林权证》土地范围连同平城村先祖的坟墓用铁丝网围起来，并建设一间房屋用于养殖花木，引起原告村民不满，双方再次发生纠纷。2018年6月15日，小枚陈村小组长庞日生向黄坡镇政府国土所反映平城村村民违法用地，黄坡镇政府国土所告诉庞日生平城村已经取得了涉案《林权证》，庞日生随后到吴川市林业局档案室复印了涉案《林权证》有关档案资料。2018年6月25日，吴川市********就涉案《林权证》网上信访事宜作出《信访事项处理意见书》，答复小枚陈村如对平城村民小组“鲤鱼岭”林权证权属有异议，建议向市不动产登记局申请撤销该林权证，或可通过法律途径解决。 2018年9月20日，原告向湛江市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销吴林证字（2006）第0873号《林权证》。2018年11月7日，湛江市中级人民法院以吴川市人民政府的不动产登记职能已经转移到不动产登记机构，吴川市人民政府不是适格被告为由，裁定驳回原告小枚陈村的起诉。原告小枚陈村对该裁定不服，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院于2019年6月5日作出终审裁定，裁定驳回上诉，维持原审裁定。2019年9月27日，原告小枚陈村以吴川市自然资源局为被告向本院提起行政诉讼，请求撤销吴川市人民政府于2006年8月30日给第三人平城村村民小组颁发的吴林证字（2006）第0873号《林权证》，本院于同月30日决定立案受理。 原审认为，本案属于土地行政登记纠纷案件。本案的争议焦点问题是：一、原告起诉是否超过起诉期限；二、本案原告的起诉是否是重复起诉；三、被告作出被诉具体行政行为事实是否清楚，程序是否合法。 一、关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”同时，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据以上规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，公民、法人或者其他组织有权自知道或者应当知道行政行为内容之日起一年内提起诉讼。本案中，根据原告诉称，原告村长庞日生于2018年6月15日去黄坡镇国土所反映平城村涉嫌违法建设事宜时，方知晓平城村在涉案土地上已办理《林权证》，随后，庞日生和村民一起去吴川市林业局档案室查询到涉案吴林证字（2006）第0873号《林权证》有关资料，据此应认定原告于当日知道了涉案具体行政行为的存在。由于行政机关在作出该具体行政行为时并未告知原告起诉期限，其有权自知道该行政行为内容之日起一年内提起诉讼。原告于2018年9月20日向湛江市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销吴林证字（2006）第0873号《林权证》，因被告主体不适格，被湛江市中级人民法院和广东省高级人民法院裁定驳回起诉，该诉讼期间应予以扣除。现原告小枚陈村于2019年9月27日向本院提起本诉，并未超过法律规定的一年的起诉期限。关于原告起诉状中第5页曾表述“小枚陈村村民在阻止时获悉，平城村在该岭办理了《林权证》”的问题，原告小枚陈村当庭陈述为该处系笔误，实际情况是小枚陈村在当时只有个别村民听闻平城村有林权证，但并未当真，小枚陈村是在2018年6月15日，其村长庞日生去吴川市林业局档案室复印了涉案林权证的有关档案资料以后，才确切的知道了涉案《林权证》的存在，故小枚陈村当庭纠正将该句予以删除。本院认为，根据我国《行政诉讼法》之规定，在行政诉讼撤销之诉中具体行政行为是行政审判的基础和中心，没有具体行政行为则该撤销之诉就失去了基石和必要性。根据原告的陈述，原告是在2018年6月15日其村长庞日生去吴川市林业局档案室复印了涉案林权证的有关档案资料以后，才知道了涉案《林权证》的存在，在此之前，原告并不清楚平城村是否真的领取了《林权证》，也就是说，原告是在2018年6月15日以后才确切的知道了吴川市人民政府给第三人颁发《林权证》的具体行政行为的存在，随后，原告针对该具体行政行为提起了行政诉讼。据此可以认定，原告获知本案具体行政行为的时间为2018年6月15日。原告在开庭中的陈述具有合理性，本院予以采纳。关于原告在《行政起诉状》中提及在吴川市林业局档案室见到2010年5月20日有人复印案涉《林权证》有关资料记录的问题，承办法官于2019年11月8日去到吴川市自然资源局不动产登记档案中心和森林资源股查询档案记录情况，但均未查到案涉《林权证》有关资料于2010年5月20日被人查询和复印的记录，无法认定是原告村民于2010年5月20日对案涉《林权证》有关资料予以查询和复印的事实。故本院认为，原告于2019年9月27日向本院提起本诉，并未超过法律规定的起诉期限。 二、本案原告的起诉是否是重复起诉的问题。所谓“重复起诉”，是指同一当事人以同一诉讼请求和同一事实理由重复起诉的情形。行政诉讼构成重复起诉应当同时具有下列情形：1、后诉与前诉的当事人相同；2、后诉与前诉的诉讼标的相同；3、后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。在本案中，原告小枚陈村曾以吴川市人民政府为被告提起行政诉讼，请求撤销涉案《林权证》，因被告不适格，被人民法院裁定驳回起诉，现原告小枚陈村根据机构改革后职能变更情况以吴川市自然资源局为被告提起撤销涉案《林权证》之诉，虽然诉讼标的和诉讼请求相同，但两诉的当事人并不相同，不符合以上重复起诉之规定。且由于涉案具体行政行为的合法性在前诉中并未经过人民法院的审查，现人民法院对该具体行政进行全面审查，并不违反人民法院“一事不再理”的原则。故本案原告的起诉并不属于重复起诉。 三、关于被告作出被诉具体行政行为事实是否清楚，程序是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理，……在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。本案中，从2000年4月《广州日报》刊登的报道可以证实，长期以来，针对涉案土地的所有权和使用权，原告和第三人一直存在争议，而吴川市人民政府在该土地争议未解决前，于2006年8月为第三人办理了涉案《林权证》，违反了以上法律规定。同时，我国《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记时，应当提交土地权属来源证明。本案中，第三人平城村民小组在申请办理涉案《林权证》登记时，并未提交有关土地权属来源证明，在此情况下，吴川市人民政府为第三人颁发涉案《林权证》，缺乏事实依据。 关于涉案具体行政行为的作出程序是否合法问题。根据《土地登记规则》及《地籍调查规程》的规定，土地登记应进行地籍调查，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。而被告提供的《林地林权现场踏查表》中参加踏查人员仅有平城村陈健才、陈二九和黄坡镇政府陈华寿、曹秀春四人参加踏查，原告作为该宗地的邻宗地人，并未到场参加踏查，亦未进行指界，不符合土地登记规则和地籍调查规程的规定。且根据《土地登记规则》第十五条的规定，土地登记管理部门对认为符合登记要求的宗地应予以公告，而根据被告的举证材料，未能证明其在涉案土地登记前经过合法的公示程序进行过公告，原告亦称并未见过涉案土地登记公告。故本案具体行政行为的作出程序违法。 综上所述，吴川市人民政府于2006年8月30日为第三人平城村民小组颁发吴林证字（2006）第0873号《林权证》，认定事实不清，程序违法，依法应予撤销。原告诉请撤销该具体行政，有事实和法律依据，理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决撤销吴川市人民政府于2006年8月30日给第三人吴川市******民小组颁发吴林证字（2006）第0873号《林权证》的具体行政行为。 宣判后，上诉人吴川市******民小组不服原审判决，上诉称： 一、原审认定事实错误。上诉人于2010年清理涉案林地时，被上诉人的个别村干部和村民无理干预并报镇政府处理。在上诉人出示涉案岭地《林权证》后，镇政府干部对被上诉人进行了批评教育，被上诉人才不干预上诉人的清理行为。关于这一事实，被上诉人在本案及（2018）粤08行初408号案中的《行政起诉状》均有提及，而被上诉人在2019年9月27日才提起本案诉讼，显然已经超过法定起诉期限。而被上诉人辩称其诉状属笔误，原审采信其说法，认定被上诉人在2010年时不知道被诉林权证的事实而是在2018年6月15日才知道是错误的。而即使被上诉人于2018年6月15日才知道被诉林权证，其于2019年9月27日提起本案诉讼也超过了一年的起诉期限。二、原审适用法律错误。被上诉人以吴川市人民政府为被告，提诉请求撤销涉案林权证［（2018）粤08行初408号案］，因拒不变更适格被告为吴川市自然资源局，被裁定驳回起诉后，再次提起本诉，系滥用诉权致起诉超期，并不属于《行政诉讼法》第四十八条所规定的可扣减期限情形。原审法院认为被上诉人向湛江市中级人民法院及广东省高级人民法院提诉主张撤销涉案林权证的诉讼期间应予扣减的观点缺乏法律依据。三、被上诉人提交了一份2000年4月的《广州日报》复印件为证据，但没有原件，一审判决采信该份报纸复印件为定案依据显属错误。四、上诉人的祖坟葬于涉案地“鲤鱼岭”，而祖坟及“鲤鱼岭”的相邻岭地一直由上诉人管理，因此确认涉案地属于上诉人使用具有充分的事实依据。涉案地界址明确，不存在指界确认的需要，而且吴川市林业局发证前亦有公示，公示期满才发证给上诉人，故发证程序并无不当。综上，请求二审法院：1、撤销（2019）粤0891行初438号行政判决，改判为驳回被上诉人的起诉。2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人小枚陈村村民小组辩称：一、我村的起诉符合法律规定，没有超出法定期限。上诉人及原审被告均称我村在2010年时已获悉上诉人取得涉案《林权证》，该意见没有事实依据。而即使我村的某个村民听说了上诉人已经取得《林权证》，也不能推断出我村在2010年已经知道或者应当知道被诉林权证的内容。我村是在2018年6月15日，由当时的村长庞日生去林业局档案室复印涉案林权证的有关档案资料时，才知道原审被告给上诉人颁发了《林权证》的。我村于2018年9月20日向湛江中级人民法院提起行政诉讼，因被告主体不适格，被驳回起诉。随后于2019年9月27日向原审法院提起本诉，没有超过起诉期限。二、于上诉人申请办证时未提交土地权属来源证明，发证前的现场踏界亦未通知我村到场确认相邻界址，属事实不清、程序违法，原审判决予以撤销正确。原审被告未提出上诉也说明原审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告吴川市自然资源局述称：1、被上诉人的起诉已超过起诉期限，依法应予驳回。2、被诉《林权证》的发证事实清楚、程序合法。3、原审判决适用法律不当，涉案林权登记是根据2000年的《林木林地权属登记管理办法》的相关规定而登记的，而一审法院以《土地登记办法》以及《土地登记规则》的两个法律依据作出判决，明显属于适用法律不当。 上诉人平城村民小组在二审询问时向本院提交了下列证据：（2018）粤08行初408号案件的《行政裁定书》及《行政起诉状》；经审查，上诉人二审期间提交的该两份证据材料均不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条中规定的“新的证据”情形，本院均不予确认。 案经本院二审审查查明，原审查明事实清楚、证据充分，本院予以确认。 本院认为，本案系林业行政登记纠纷。本案各方争议的焦点有两个：一是被上诉人的起诉是否已超过法定期限？二是原审被告作出本案被诉林业登记行政行为其权属来源是否清楚、程序是否合法？ 第一，关于被上诉人的起诉是否已超过法定期限的问题。经查，上诉人声称其村村民在2010年与被上诉人的村民因涉案林地的使用问题发生冲突、黄坡镇政府的领导到场处理时，其村曾将涉案的《林权证》出示给被上诉人的村民查看过；且被上诉人在针对涉案《林权证》提起的两个行政诉讼案件中，在其《行政起诉状》中亦均有过“小枚陈村村民在阻止时获悉，平城村在该岭办理了《林权证》”的陈述内容。但在本案诉讼中，被上诉人对上诉人的这一说法予以否认，并表示其在有关《行政起诉状》中关于“小枚陈村村民在阻止时获悉，平城村在该岭办理了《林权证》”的陈述内容系因撰写该诉状的人员对真实情况不了解而导致的笔误。本院认为，虽然被上诉人在先后两份的《行政起诉状》中均有“小枚陈村村民在阻止时获悉，平城村在该岭办理了《林权证》”的陈述内容，但对于当时是其村某一村民、或是某些村民还是村长、村干部获悉的，是被口头告知的还是在看到了具体的涉案《林权证》证书后才知道的等等细节均没有详细的陈述。而在被上诉人否认曾于2010年看过涉案《林权证》的情况下，上诉人对于当时被上诉人村中有谁在场、当时如何查看、又有哪些黄坡镇人民政府的领导或工作人员在场等具体情况亦均未能举证予以证实。据此，上诉人及原审被告目前提供的证据尚无法证实被上诉人在2010年已经明确知道被诉《林权证》的具体内容，并清楚知道该《林权证》的存在已经影响到其合法权益。为切实保障当事人的诉权，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款关于“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，上诉人及原审被告应承担举证不能的法律后果。至于上诉人提出的关于被上诉人曾在2010年5月20日到原吴川市林业局查询过涉案《林权证》存档资料，当时已知道该《林权证》内容的意见，也仅是上诉人单方面的推断，并无证据予以证实。 另外，被上诉人曾于2018年9月20日向本院提起行政诉讼，诉讼请求同为撤销涉案《林权证》，该案经广东省高级人民法院二审，于2019年6月5日作出二审裁定，维持了本院以被告不适格为由而驳回被上诉人起诉的裁定。从2018年9月20日至2019年6月5日该段期间为不属于被上诉人自身原因而耽误的起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，原审法院将该段期间从被上诉人的法定起诉期限中予以扣除并无不当。综合上述几点可确定，上诉人及原审被告认为被上诉人起诉超过法定期限的意见理据不足，本院不予支持。 第二，原审被告作出本案被诉林业登记行政行为其权属来源是否清楚、程序是否合法的问题。 《林木和林地权属登记管理办法》（国家林业局第1号令，2011年1月25日施行）第十一条第（二）项规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（二）林权证明材料合法有效”、《广东省林地林权登记换发证工作方案》“四、工作程序”中的“（二）审核登记”规定：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督”。从现已查明的事实可知，上诉人在申请办证时并未提交涉案林地的权属来源依据；且被上诉人作为涉案林地的毗邻村单位，亦没有被通知参加过登记发证前的涉案林地现场踏查活动，即涉案林地的四至并没有经过毗邻单位被上诉人的认定。据此，吴川市人民政府给上诉人颁发涉案《林权证》的行政行为属事实不清、证据不足，程序违法，原审法院判决予以撤销并无不当，本院予以支持。 但原审法院认为在涉案《林权证》上诉人与被上诉人对涉案林地的权属已经形成争议不当，虽然现有证据材料显示，在2000年上诉人村民与被上诉人村民曾因涉案林地的使用问题发生过冲突，但该冲突是否即可认定为双方已对涉案林地权属形成了争议尚无法确定。故原审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条以及《土地登记规则》等法律法规处理本案不当，应予纠正。至于上诉人与被上诉人双方多年来关于涉案林地使用问题发生的冲突，是否确已构成权属上的争议，则可由相关行政机关在随后的处理中予以认定，并依法进行处理。 综上所述，上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持；原判正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴川市******民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 麦江梅 审 判 员 李常红 审 判 员 黎振华 二〇二〇年四月十三日 法官助理 莫望春 书 记 员 黄文琪 附相关的法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。