河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行初878号原告河南东升房地产开发有限公司，住所地河南省许昌市建设路**。法定代表人李晗闻，总经理。委托代理人曹圣明，北京曹圣明律师事务所律师。被告郑州市人民政府，，住所地郑州市中原西路**法定代表人王新伟，市长。委托代理人闫晓华，郑州市中原区自然资源局工作人员。委托代理人张素敏，河南荟智源策律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所，住所地郑州市桐柏路**div>法定代表人李晓雷，区长。委托代理人郁波，郑州市中原区自然资源局工作人员。委托代理人王骞，河南荟智源策律师事务所律师。原告河南东升房地产开发有限公司（以下简称东升房地产公司）诉被告郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）、郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）撤销征收行为一案，本院受理后依法组成合议庭，于2020年1月17日公开开庭审理了本案。原告东升房地产公司的委托代理人曹圣明，被告郑州市政府的委托代理人闫晓华、张素敏，被告中原区政府的委托代理人郁波、王骞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告东升房地产公司诉称：一、2016年8月2日，被告郑州市政府依据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，向河南省人民政府请示郑州市2015年度城市建设第二批农用地和土地征收实施方案和农用地转用补偿方案，该方案附有征收土地的相关明细。2016年12月13日，河南省人民政府《关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地的批复》该批次用地已经省政府上报国务院批准，国土资源部以国土资函〔2015〕468号文件下达批复。据此，郑州市政府有权在河南省人民政府豫政土〔2016〕1035号文件批复确认范围内对295.3768公顷农村集体土地进行征收。但是，郑州市政府并未依此作出征收决定书。原告因债务纠纷其所有的89829平方米集体建设用地，被郑州市中级人民法院依法查封。被告中原区政府所属的中原区西岗村（郑上路以北区域）拆迁安置工作指挥部于2019年7月4日将拆迁价款汇入郑州市中级人民法院指定账户，强行对原告所属建设用地实施征收行为。二被告实施的对原告所属的295.3768公顷集体建设土地的征收行为违法。首先，依据《中华人民共和国物权法》第四十二条和《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收集体所有土地应依法足额支付补偿费。二被告在强制对原告所属建设用地使用权实施征收行为时，未与原告签订征收补偿协议，未足额支付土地补偿费，其强制征收行为违法。其次，被告强制实施的对原告建设用地征收并不在郑州市政府获得批准征收范围内，被告擅自扩大征收范围对原告建设用地实施强制征收行为违法。再次，原告所属的89829平方米建设用地，已经是做过拆迁的平整土地，无需再行拆迁整理程序，完全具备开发利用条件。二被告以农地征收、拆迁名义，将原告所属的建设用地再次强行拆迁于法无据，与事实相悖。2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作意见》第一项明确要求，集体建设用地入市与国有建设用地享有同市、同权、同价原则。《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定，因公共利益需要，收回建设用地使用权，对建设用地使用权人依据本法第四十二条的规定给予补偿，并退回相应出让价款的精神不符。二、二被告的征收行为不符合法定征收程序。首先，郑州市政府在未获得农用地转用、集体土地征收批准之前，拟征收农村土地时，应当对拟征收的对象进行详细的调查程序，其调查结果应当经被征收不动产的单位和个人对调查结果进行确认。郑州市政府未就拟征收原告建设用地事宜告知原告，未进行征收前的调查并获得调查结果确认书，其征收行为违法，有悖于国土资发〔2004〕238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条的规定。其次，郑州市政府的农地转用和农地征收申请由河南省人民政府批准后，应当制作农地征收决定书。郑州市政府未作出对原告所属89829平方米建设用地进行征收的决定书，没有明确土地征收主体。河南省人民政府豫政土〔2016〕1035号文不能作为中原区政府实施征收原告土地行为的合法依据。郑州市政府应当作出征收决定书，该决定书和河南省人民政府的批准文件一并在被征收土地所在地村、组进行通告，明确告知被征收人本次土地征收的主体、范围、地块、面、地块途、征收方案、补偿标准等，以使中原区政府实施具体征收行为具有合法依据。郑州市政府拟征收土地未进行通告、土地征收批准后未尽公告义务，未将土地征收决定书面方式告知被征收集体或者个人。再次，郑州市政府的土地征收申请经河南省人民政府批准后10日内，应当按照《征收土地公告》第八条的规定，以书面形式告知被征收人。原告系被征收人，并未收到二被告书面征收决定告知书。二被告的征收土地行为违法，剥夺了原告的知情权、对征收补偿标准的提出异议权。三、原告的89829平方米建设用地不在河南省人民政府豫政土〔2016〕1035号文批复征收土地范围内。该批复的征收土地范围涉及中原区西岗村45.4007公顷土地，原告所属的建设用地不在该征收范围内。二被告对其实施强制征收行为未获得批准，缺乏征收依据。综上，请求法院：1.确认二被告对原告位于中原区须水乡西岗村，许庄路以西、纺织空调厂以东、北岗路以南、六院联营厂以北的89829平方米土地的征收行为违法；2.二被告承担本案诉讼费。原告当庭表示，其要求法院撤销二被告对原告涉案土地的征收行为。被告郑州市政府、中原区政府均答辩称：一、本案不符合行政诉讼起诉条件。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地征收行为是由多个相对独立的行政行为组成的复合行政行为，包括土地批复、征收土地公告、征收土地及地上附着物的补偿安置、限期交出土地决定、强制清除地上附着物等多个行政行为，其相应职责涉及不同的行政主体，对相对人权利义务产生的影响也不相同。本案中，原告认为涉案征地项目不在征地批复范围内、且未履行征收土地公告、征收前期调查、支付征收补偿等程序，诉请法院确认征收行为违法，其中涉及诸多可诉行政行为，并依法由不同主体实施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告的诉讼请求不明确、不具体，不符合行政案件的起诉条件，依法应予驳回。二、被告不是本案适格的被告。根据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，土地征收批准权由国务院及省人民政府行使，被告无相应权限，不是本案适格被告。三、涉案土地组织实施征收行为合法。涉案土地经豫政土〔2015〕1077号《河南省人民政府关于郑州市实施2014年度第二批城市建设用地的批复》、豫政土〔2015〕1215号《河南省人民政府关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地的批复》及豫政土〔2016〕1035号《河南省人民政府关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地的批复》批准征收。西岗村村民委员会出具补偿费补偿到位证明。在征收补偿过程中，经查，1993年12月8日，原告以涉案土地作抵押，向郑州市陇海城市信用合作社借款500万元。因原告到期未还前述借款，郑州市陇海城市信用合作社诉至法院。郑州市中级人民法院于1995年8月15日作出（1995）郑法经初一字第87号判决，判定原告付清借款本金500万元及相应罚息。该案执行程序中，郑州市中级人民法院作出（1998）郑法执字第206号民事裁定，查封原告位于涉案土地的土地使用权。2011年4月1日，河南志鹏置业有限公司通过公开竞买方式，竞得（1995）郑法经初一字第87号判决的相应权益。后经法院裁定，该公司成为（1995）郑法经初一字第87号判决的申请执行人。2016年6月12日，郑州市中级人民法院向中原区西岗村拆迁安置工作指挥部下发（1995）郑执法字第214号《协助执行通知书》，要求该指挥部协助冻结涉案土地征收（拆迁）补偿款，待发放条件时，按照该院指令汇入该院账户。因此，中原区西岗村拆迁安置工作指挥部将涉案土地的1091.394万元补偿款汇入法院账户的行为并无不当，且根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，该行为不属于行政诉讼受案范围。至于前述补偿款汇入法院账户后如何分配的问题，则是原告与河南志鹏置业有限公司之间的民事纠纷，应另行处置。此外，关于原告所称的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作意见》中集体建设用地入市与国有建设用地享有同市、同权、同价原则的问题。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》之规定，郑州市并不包括在三十三个试点县（市、区）名单内，不适用前述工作意见的相关规定。关于原告所称“郑州市政府应当在获得征收批复后作出征收决定书”的问题。因本案仅涉及集体土地征收，根据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依据法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，不涉及郑州市政府制作征收决定书的情形。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案中，原告要求撤销二被告对其涉案土地的征收行为，但土地征收包含了从用地申请、征地批复到发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等一系列行政行为，涉及到不同级别的行政机关及多个职能机构，原告不能明确对征收土地过程中的哪一个行政行为提起行政诉讼，其经过本院释明后，仍坚持笼统的要求“撤销征收土地行为”，诉讼请求不明确。综上，原告的起诉不符合起诉条件，依法应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告河南东升房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  赵军胜审判员  张 启审判员  徐 滢二〇二〇年四月二日书记员  冯月梅