河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3867号上诉人(一审原告)李书礼，男，1958年11月24日出生，汉族，住河南省新郑市。委托代理人赵文明，北京德恒（郑州）律师事务所律师。委托代理人李通，北京德恒（郑州）律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）郑州航空港经济综合实验区管理委员会，住所地河南省郑州航空港经济综合实验区新港大道**。法定代表人张俊峰，该管理委员会主任。委托代理人柴现峰，郑州航空港经济综合实验区龙王办事处副主任。委托代理人曹必琼，河南见地律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州航空港经济综合实验区龙王办事处，住，住所地郑州航空港经济综合实验区龙王办事处龙王村/div>法定代表人陈展，该办事处主任。出庭应诉负责人柴现峰，该办事处副主任。委托代理人曹必琼，河南见地律师事务所律师。上诉人李书礼因与被上诉人郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称航空港区管委会）、郑州航空港经济综合实验区龙王办事处（以下简称龙王办事处）履行拆迁补偿安置协议一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初379号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李书礼及其委托代理人赵文明，被上诉人航空港区管委会的委托代理人柴现峰、曹必琼，被上诉人龙王办事处的出庭应诉负责人柴现峰及其委托代理人曹必琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人李书礼一审诉讼请求：一、依法判令原、被告所签的《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿协议书》、《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿补充协议》、《龙王办事处征迁安置人口认定表》等协议合法有效；二、依法判令被告依照上述协议向李书礼承担合同义务，履行征迁安置补偿约定；三、本案的诉讼费用、评估费、保全费、鉴定费、律师费等由被告承担。李书礼当庭明确，其第二项诉讼请求具体指的是在《人口认定表》和《征迁协议》中最小小孩李明营没有得到本次分房，进行分房的时候，村委会明确告知按照被告的政策，李明营不享有此次安置分房的权利。一审法院经审理查明：2012年3月17日，郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管理委员会以通知的形式将《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》印发，要求其所属单位认真遵照执行。该办法第三条第二款规定，办事处是本辖区合村并城征迁工作的责任主体，具体负责本辖区内的安置、征迁、稳定工作。第二十三条第二款规定，被征迁安置人口的界定时间为征迁公告发布之日的24时。因李书礼所在村庄纳入合村并城范围，2014年8月28日，龙王办事处制定了《征迁安置实施方案》对房宅征收补偿及安置对象认定等均作出了规定。该方案显示对被征迁人口的界定时间截止到征迁安置实施方案发布之日零时。该方案第八项第1条规定，列入征迁安置对象包括（1）有农业户口的常住村民；（2）原有农业户口的在读大中专院校学生；（3）原有农业户口正在服刑的人员；（4）原有农业户口且不符合国家安置政策的现役军人；（5）依法办理户口迁入的人员（在同一拆迁区域内已享受拆迁安置政策的除外）；（6）由村民代表会讨论通过并经办事处审核同意的其他人员。不列入征迁安置对象包括（1）租住、借住房屋的；（2）因入托、入学等情况，户口在当地派出所的“空挂户”；（3）有当地户口，无责任田、无合法宅基地的回迁人员；（4）违反计划生育政策并且未足额缴纳社会抚养费的超生儿；（5）按有关政策规定不属于征迁安置对象的其他人员。按照前述方案规定的流程，2014年9月15日,李书礼所在村的村干部李保峰等人、龙王办事处包村干部高山及李书礼共同填报《人口认定表》，对李书礼家庭户是否符合安置条件予以认定。该《人口界定表》显示李书礼家共计人口7人，符合安置条件6人，包含本案争议的李明营，其中对应的居民身份证号码一栏显示信息为410184201411250099。2014年12月1日，李书礼（乙方）代表其家庭户与龙王办事处（甲方）、铁李村村民委员会（丙方）签订《征迁协议》和《补充协议》。《征迁协议》第一条“乙方基本状况”第（2）项约定：乙方家庭符合安置房回购条件的安置人员农6非1人。第三条“过渡安置”第（1）项约定：按照4口人（含4口人）以下的每户600元、超过4口人的每增加1人增加100元的补助标准，甲方一次性支付乙方搬家补助费900元。第五条“安置房回购”约定：（1）按政策要求，乙方家庭符合安置条件的农6非1，……需支付甲方安置房回购款348000元。甲方支付乙方拆迁补偿款时，对安置房回购款进行抵扣，统一核算，多退少补。（2）确因户型设计原因造成被征迁人安置房面积超出或低于人均60平方米的（限10平方米以内），均按建筑成本优惠价1800元每平方米多退少补。2019年4月22日，中共郑州航空港经济综合实验区龙王办事处工作委员会（以下简称“龙王办事处工作委员会”）及龙王办事处作出龙王工委〔2019〕15号《回迁安置方案通知》，该通知第四条“时间安排”规定，铁李行政村于2019年6月30日前分房到户，2019年8月31日前完成村民回迁。同时期，纪检、审计、新型城镇化等有关部门对合村并城征地安置过程中签订违规协议的问题进行了排查。龙王办事处按照排查出的问题开展专项整治工作。2019年5月29日，〔2019〕12号《龙王办事处党政联席会议纪要》第三条第（二）款记载：第二批拆迁村中王道、铁李、杨家寨3个行政村发布拆迁公告的时间为2014年8月28日零时；对协议中已签订的公告日后出生的村民需按新增人口政策进行整改。在龙王办事处召开联席会进行整改工作的同时，航空港区管委会出台郑港〔2019〕68号《关于调整合村并城村民安置政策的通知》，对征迁公告发布次日零时至首次安置房分房公告发布之日24时期间新增加的人口享受相关安置政策进行了新的规定。2019年7月16日，龙王办事处工作委员会作出龙王工委〔2019〕33号《关于印发龙王办事处合村并城征迁安置违规协议问题专项整治实施方案的通知》，在附件中列明违规协议问题整治台账。2019年7月25日，航空港区社会治安综合治理委员会办公室作出郑港综治办〔2019〕18号《成立督导小组通知》，指导协调推进专项整治工作，该区法、检、公安、纪委、政法委、办事处等机关有关负责人均是督导组成员。2019年8月30日，郑州航空港经济综合实验区、郑州新郑综合保税区监察审计局对龙王办事处征地拆迁资金管理和使用情况进行了审计，并作出郑审港征〔2019〕23号《审计报告征求意见书》，在报告中列明办事处违规安置公告日后新增人口，包括公告日后出生儿童101人，违反管委会征迁政策进行补偿、安置。基于前述审计整改要求，被告展开了整肃清理工作。在安置房回迁中，李书礼被告知不再按照《征迁协议》约定安置购买标准向李明营进行安置，遂提起本案行政诉讼。在诉讼中，被告龙王办事处于2019年9月7日向李书礼邮寄《变更协议通知书》，李书礼拒绝接收该邮件。另查明，李书礼的孙子李明营于2014年11月25日出生，2014年12月5日经出生申报予以登记落户，常住人口登记卡显示居民身份证件编号为4101842014********。一审法院认为:一、关于本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》等相关规定，被告航空港区管委会是其行政区域内村庄改造、合村并城工作的主体，也是涉案房屋所在行政区域内房屋征收、拆迁、补偿的主体。被告龙王办事处不具有组织实施征收土地的法定职责，亦无补偿安置职权。郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管理委员会《暂行办法》规定“办事处是其辖区合村并城安置征迁工作的责任主体，具体负责本辖区内的安置、征迁、稳定工作”，龙王办事处与被安置人签订《征迁协议》是为了实现航空港区管委会的行政管理目标，应当视为受委托的行为，其行为的法律后果应当由航空港区管委会承担。故航空港区管委会是本案适格的被告,龙王办事处不是本案的适格被告，依法应当驳回李书礼对龙王办事处的起诉。二、关于李书礼的第一项诉讼请求能否支持的问题。基于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，李书礼可以因协议有效主张被告履行协议，即协议有效系被告应该履行协议的依据。履行行政协议之诉必然涉及到对协议效力的审查。在履行行政协议诉讼中应仅对行政机关是否应当履行行政协议予以裁判，当事人同时提起的确认协议合法有效的诉请不具有单独裁判的意义。另外，李书礼所诉《人口认定表》系被告履行征收改造职责时所实施的中间过程性行为，不具有独立可诉性。综上，李书礼的第一项诉讼请求不能成立，本院不予支持。三、关于李书礼的第二项诉讼请求能否支持的问题。虽然被告龙王办事处与李书礼签订了《征迁协议》，但在制作《人口认定表》时李明营尚未出生，《征迁协议》签订时虽已出生，但李明营落户日期晚于征迁人口界定截止时间，《人口认定表》中记载的李明营的身份证号码也印证了李明营出生在填制《人口认定表》之后的事实，李明营的人口认定存在虚假。《征迁协议》将其计入安置人口内，与事实不符，也不符合《暂行办法》及《征迁安置实施方案》规定的安置条件。该部分补偿利益不当支出会造成补偿资金损失，损害社会公共利益，故协议中涉及到李明营补偿利益的约定条款无效，李书礼据此要求二被告履行为李明营安置60平方米房屋的请求，本院不予支持。对李书礼户其他符合安置条件人员的认定双方均无争议，且具备实际分配安置房的现实条件，故无司法裁判的必要性。四、李书礼要求被告支付的评估费、保全费、鉴定费和律师费的诉请，因无事实和法律依据，本院不予支持。综上，李书礼的诉讼理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李书礼的诉讼请求。案件受理费50元，由李书礼负担。上诉人李书礼不服一审判决，提起上诉称：一、龙王办事处作为《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿协议书》《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿补充协议》的签订主体，应依法承担并履行协议约定义务，同时，龙王办事处作为拆迁的主体，在拆迁工作中，以自己的名义行使行政权，作出影响李书礼权利义务的行政行为，应承担由此产生的相应法律责任。二、根据我国《行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项（土地房屋征收补偿协议）规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。龙王办事处有继续履行的能力，应当继续履行前款协议。双方签订的协议明确载明李书礼家庭符合安置条件的人口为6人，其中包括李书礼的孙子李明营，且龙王办事处出具的《龙王办事处征签安置人口认定表》家庭成员一栏中也有李明营的名字。以上证据可有力地证明李明营享有安置房回购条件。一审法院以李明营人口虚假，《征迁协议》将其计入安置人口内与事实不符为由驳回李书礼的诉讼请求实在过于主观。《安置补偿协议》日期系被告补签，被告怎么能以此来主张李明营不符合征迁人员的认定条件？李明营作为合法公民，出于对政府的信赖而签订《郑州航空港经济综合试验区村民征迁置补偿协议书》《郑州航空港经济综合试验区村民征迁安置补偿补充协议》《龙王办事处征迁安置人口认定表》，三个协议中均对有安置房回购条件的李明营进行权利明确，龙王办事处非但不遵守协议约定，不履行协议义务，反倒谴责李明营损害国家利益，有损责任政府、法治政府的形象。综上，一审判决适用法律错误，认定事实不清。请求二审法院查清事实，支持李书礼的诉请，依法改判或发回重审。被上诉人航空港区管委会答辩称：一、李书礼家庭成员李明营于2014年11月25日出生并于2014年12月5日申报落户，不符合签订协议所依据的《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》等文件规定的安置对象的界定条件。人口认定表中李书礼家庭人口为6人，非7人，关于李明营信息明显与其他内容的笔迹不同，对李明营的人口认定存在虚假。二、航空港区管委会作为合村并城项目的法定实施主体，制定了安置补偿政策的具体标准，该标准构成签订安置补偿协议的依据，协议也明确了依据该标准签订。而涉案《村民征迁安置补偿协议书》中关于李明营的安置人员认定和安置权利享受的约定条款严重突破了安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据，属于无效情形。三、考虑到签订涉案协议的目的是为改善村民生活条件、实现社会公共利益，如果李书礼依据违反拆迁政策的协议条款再获得60平方米的安置房，势必增加政府在合村并城项目中的公共支出，侵犯整个片区的补偿安置秩序，损害社会公共利益。因此，根据合同法第五十二条之规定，涉案争议条款关于李明营的安置人员认定和安置权利享受的约定不符合协议目的，损害社会公共利益，亦应无效。四、虽然关于李明营安置权利享受的约定应属无效，但航空港区管委会考虑到整个片区村民的利益出台了针对新增人口的安置政策，龙王办事处与铁李村委会已通知李书礼变更协议，李书礼家庭成员可选择依据该政策享受安置权利。五、李书礼要求的评估费、保全费、鉴定费均未发生，要求的律师费没有依据，也未提供相应证据，依法不应支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，李书礼的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审依法驳回其上诉请求。被上诉人龙王办事处除同意航空港区管委会的答辩意见外，另认为航空港区管委会是合村并城工作和房屋征收补偿的主体，龙王办事处实施辖区内安置、征迁、稳定工作，并与李书礼签订协议，系受航空港区管委会委托。根据《行政诉讼法》第二十六条及《行政诉讼法司法解释》第二十条的规定，应以委托的行政机关为被告，一审判决关于本案适格被告的认定正确。请求驳回李书礼的上诉，维持一审判决。本院经二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院认为：一、李书礼要求判令案涉征迁协议、补充协议及人口认定表等合法有效的诉讼请求不应支持。根据李书礼所提诉讼请求，其实质是以涉案协议有效而主张二被上诉人履行协议，故本案案由应定履行行政协议之诉。人民法院在审理履行行政协议之诉中必然涉及到对协议效力的审查认定，如果协议有效则被告应该履行，反之则不应履行而判决驳回原告的诉讼请求。因此在履行行政协议诉讼中人民法院应仅对行政机关是否应当履行行政协议予以裁判，当事人同时提起的确认协议合法有效的诉请不具有单独裁判的意义。另外，李书礼所诉《人口认定表》系二被上诉人履行征收补偿职责时所实施的中间过程性行为，不具有独立可诉性。二、李书礼要求为李明营安置60平方米房屋的诉讼请求不应支持。根据相关法律规定，严重损害社会公共利益的行政协议应属无效。本案中，《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》中关于安置人口的范围和标准是航空港区管委会拆迁安置补偿政策的体现，航空港区管委会与被征迁人签订安置补偿协议应当以此为基础,涉案安置补偿协议中亦明确约定“依据郑州航空港经济综合实验区《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城拆迁安置暂行办法》及有关法律法规规定……签订本协议”。按照《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》的规定，符合安置条件的人口为征迁公告发布之日（2014年8月28日）以前出生的人口，而由于行政机关有关人员的渎职行为，龙王办事处与李书礼签订的《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿协议书》中约定的安置对象包括了出生于2014年11月25日的李明营，明显违反了上述规定，属于超越职权，该部分补偿利益的不当支出会造成补偿资金损失，损害社会公共利益，故协议中涉及李明营补偿利益的约定条款无效，李书礼据此要求二被上诉人履行为李明营安置60平方米房屋的请求，依法不应予以支持。李书礼另要求二被上诉人支付的评估费、保全费、鉴定费和律师费的诉请，因无事实和法律依据，亦不予支持。故一审判决驳回李书礼的诉讼请求并无不当。综上，上诉人李书礼的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李书礼承担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  王江**二〇二〇年四月二十八日书记员  金 硕