湖北省石首市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1081行初13号原告张家华，男，汉族，1963年10月18日出生，住湖北省石首市。原告曾庆群，女，汉族，1964年9月13日出生，住湖北省石首市。原告张艳，女，汉族，1987年11月12日出生，住湖北省石首市。委托代理人钟海鹰，系湖南深柳律师事务所律师。委托代理人刘武忠，男，汉族，1965年12月27日出生，住湖北省石首市，系张家华妹夫。被告石首市团山寺镇人民政府，住所地石首市团山寺镇解放路**。法定代表人洪亚力，系该镇镇长。委托代理人彭属军，系湖北楚望律师事务所律师。原告张家华、曾庆群、张艳因要求确认被告强制拆除原告一家人位于石首市团山寺镇木榨湖村三间住房的具体行政行为违法，于2019年7月3日向本院提起诉讼。本院于2019年7月3日受理后，向被告石首市团山寺镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月15日公开开庭审理了本案。原告张家华、曾庆群、张艳及委托代理人钟海鹰、刘武忠，被告石首市团山寺镇人民政府法定代表人洪亚力及委托代理人彭属军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告张家华一家五口,妻子曾庆群,唯一的女儿张艳(患有××,生活不能自理),外孙女崔张霞,还有入赘的女婿崔启红,一家人住在石首××组。一家人勤劳节约于2009年修建了三间平顶房屋(还有两间附属生产房和牲畜房)居住至今。除了宅基和菜园,家里还有7.11亩承包土地。2019年6月6日上午,团山寺镇人民政府组织几十人,包括几名公安民警,在镇领导田元芳的指挥下,开着挖机,趁原告张家华旧病复发上了救护车去医院,家中无人之机,撬锁破门,搬走了所有家具、生活用品和生产资料,用挖机强行拆除了原告一家赖以生存的三间住房。团山寺镇搞扶贫易地搬迁。原定易地搬迁户是原告的单身哥哥张家中。因张家中一户只有一个人,按政策一个人只能分得25平方米的安置房,而镇政府用于易地搬迁的安置房的户型是50平方米的房子。在此情况下,镇政府便不顾张家中实为精准扶贫应当易地搬迁的对象,张冠李戴,将易地搬迁对象更换为原告一户,以达到为开发商销售一套50平方米商品房的目的。原告一家明明是五口人,镇政府却指示木榨湖村村民委员会弄虚作假,要原告自认一家只有二口人;村支书陈友平口头承诺搬迁后旧房不拆,诱使原告与黄古山村扶贫工作小组签订所谓《易地搬迁协议》及《保证书》。为了应付上级检查,村支书陈友平还多次口头交代原告张家华,如果上面来人你就说这屋是女儿女婿的。2017年4月5日,镇政府又伪造了一份《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》(落款处“张家华”三个字不是原告所签)。据此,镇政府将离原告家十多里位于团山寺镇龙腾商贸城的50平方米商品房作为易地搬迁安置房分配给了原告张家华和曾庆群老俩口。女儿张艳、外孙女崔张霞及女婿崔启红并未得到安置。这样,原告张家华、曾庆群迁入安置房后,女儿张艳、外孙女崔张霞仍住在家里的三间平房中。2018年9月13日,团山寺镇扶贫攻坚指挥部向原告张家华送达了一份通知,限于2018年9月20日前自行拆除旧房并平整土地。就这样,2019年6月6日,镇政府便组织人员强行拆除了原告一家人的三间住房。原告认为,被告强行拆除原告一家五口的三间住房的具体行政行为违法,因此造成原告一家人的直接经济损失约35.5万元,依法应当予以赔偿。为了维护原告合法权益，特请求人民法院：1.确认被告强制拆除原告一家人位于石首市××三间住房的具体行政行为违法；2.判令被告赔偿原告的直接经济损失300000元；3.判令被告赔偿原告家具生活用品、电器、生产资料等物品的直接经济损失及2000元现金丢失共计35000元；4.判令被告赔偿原告律师代理费20000元。原告为支持其诉讼请求，向本院提供了如下证据：1.原告身份证复印件、常住人口登记卡复印件，证明原告主体资格；2.统一社会信用代码证书，证明被告主体资格；3.扶贫手册，证明原告一家系贫困户，张家华女儿先天性精神封闭症，本人长期哮喘，妻子因动手术劳动能力下降，还需供养孙子上学，证明张家华家中实际有四人居住；4.农村土地承包经营权证书，证明原告一家承包了团山寺镇木榨湖村九组土地7.1亩；5.《易地搬迁协议》，证明黄古山村扶贫小组拟与原告签订《易地搬迁协议》，结果黄古山村扶贫小组并未签字盖章，且黄古山村非该协议的合法主体；6.《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》，证明该协议书乙方不是张家华本人签名，证明张家华并未与团山寺镇达成易地搬迁协议；7.《通知》，证明2018年9月13日，团山寺扶贫攻坚指挥部通知张家华按承诺建新拆旧，于2018年9月20日前拆除旧房，否则镇扶贫攻坚指挥部将组织拆除。该通知程序不合法，且镇扶贫指挥部非行政主体，无权下发强拆通知；8.调查笔录，证明确定张家华为易地搬迁对象，没有经过民主评议；张家华易地搬迁和有关资料是村里把张家中的资料换过来做成的，张家华为易地搬迁对象程序违法；9.视频资料，证明强拆前张家华的三间房屋完好；房内部分东西被搬出，丢得到处都是；有警察着装配械到现场参与强拆；镇政府领导田元芳现场指挥，参与强拆人员至少20人以上，一台挖土机将房屋拆除仅剩房屋右边一角；有一台救护车来到现场；10.证人证言，证明强拆经过。11.财产损失清单，证明强拆造成的损失数额。被告石首市团山寺镇人民政府辩称：一、答辩人并不是根据法律法规的授权对原告房屋进行的征收。答辩人组织拆除原告位于木榨湖村的旧房,系在落实“易地扶贫搬迁”政策过程中,根据原告出具的《申请书》、《保证书》及签订的《易地搬迁协议》、《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》等文件行使的合同权利。2017年初,根据《湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划》明确的扶贫搬迁政策,经原告本人的申请及原告所在村公开推选,原告家庭被确定为扶贫搬迁对象,随后原告出具《保证书》、并自愿签订《易地搬迁协议》、《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》等书面文件,同意易地搬迁集中安置在“龙腾商贸城”,并承诺在领取新房钥匙后3个月内将原有旧房交由镇拆迁工作专班进行拆除及将宅基地交村集体进行土地复垦。据此,答辩人在依约履行集中安置义务向原告交付新房后取得了拆除原告旧房并复垦旧房宅基地的权利。二、答辩人已依约履行了向原告交付新房的义务,原告也实际接受了集中安置的新房并入住至今。根据石首市远大物业管理有限公司提供的资料显示,原告一家已于2017年10月17日接收了答辩人提供的集中安置房,即位于“龙腾商贸城”的9栋2单元402室(见证据《易地搬迁交房验收表》),并已实际入住(见证据《石首市远大物业管理有限公司龙腾商贸城物业服务合同》等)。三、原告在诉状中所述不实,答辩人并非强制拆除其旧房,更未造成其经济损失。其一、答辩人是依原告承诺的义务行使的合同权利,通过向原告无偿提供集中安置房后取得对其旧房进行拆除的权利,原告无偿取得的安置房的价值远远大于其旧房价值。其二、答辩人根据国家政策对其进行帮扶完全遵循了自愿原则,要求易地搬迁安置是依原告的申请进行的,并不存在原告所称的弄虚作假或欺骗利诱。其三、拆除原告旧房时完全保障了原告的财产权利,拆除时不仅通知了原告到场,而且是在原告清空了屋内所有设施、物品后进行的,拆除时原告张家华及其妻子自始至终都在拆除现场,并不是其在诉状中所称的是趁其家中无人之机动用强制手段进行的拆除。综上,答辩人认为其对原告旧房进行的拆除符合相关政策规定,系依原告承诺的义务取得的权利,对原告完全是一种帮扶,对原告的权利并未造成任何形式上的侵害,故请求法庭依法驳回原告的全部诉讼请求。被告石首市团山寺镇人民政府向本院提供了如下证据：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明及身份证复印件，证明被告诉讼主体资格；2.《湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划》，证明2017年易地扶贫搬迁政策；3.贫困户资料，证明原告系申报的贫困户；4.户籍证明、《申请书》及入户调查资料、登记审批表，证明易地搬迁系原告自行申请依政策享有的易地搬迁帮扶；5.《易地搬迁协议》《保证书》《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》，证明将旧房交由拆除是原告自愿履行的义务；6.《易地搬迁交房验收表》《物业服务合同》《石首市住宅使用说明（保证）书》《小区车辆和装修人员管理办法》，证明被告已依约交付了安置房，原告已实际接受安置房并入住；7.《督办函》《“六项清零”工作方案》，证明拆除旧房进行复垦是易地扶贫搬迁的工作要求；8.照片，证明拆除旧房时原告在拆除现场及屋内设施、物品均已搬离。原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对被告提交证据1无异议；对证据2合法性有异议；对证据3三性无异议；对证据4户籍证明中家庭户有3人，除申请书外其他资料真实性、合法性有异议；对证据5真实性、合法性有异议；对证据6真实性无异议，对证明目的有异议，搬进去的仅有2人；对证据7合法性有异议，这只是政策依据，不是强拆依据；对证据8真实性、关联性无异议，对合法性有异议。被告提供的证据都不是强拆的依据，我们看不到被告拆除原告房屋的依据。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对原告提交证据1真实性无异议，对家庭成员有特殊情况要说明，原告张家华女儿出嫁后，因为生病接回家治病，户口没有迁出；对证据2无异议；对证据3真实性无异议，但对证明目的有异议，说张家华家中有4人居住是不准确的；对证据4真实性无异议，对承包家庭成员有张艳有异议，农村土地承包经营期限有30年，自1999年始，所以不能达到原告证明目的；对证据5真实性无异议，对证明内容有异议，黄古山村扶贫小组是不存在的，实际是每个村成立的扶贫专班，因专班成员水平有限，所以在张家华递交申请后签了该协议，但是团山寺镇已经确认了的；对证据6，签名确实不是张家华签的，但对原告证明目的有异议，不能因张家华没签名，就否定与团山寺镇达成了协议，依据后续履行情况可以证明双方实际是达成了协议的，该协议也得到了张家华的追认，即使没有该协议，也不能否认张家华的真实意识；对证据7真实性无异议，对证明目的有异议，不是强拆，实际是双方达成协议，原告入住龙腾商贸城后，再拆除的原告房屋，原告证明目的达不到；对证据8有异议，不具有客观真实性，张家华实际通过了民主评议，也不是所说的换的张家中的资料；对证据9，我们不否认组织了相关人员到场，但不属于强拆，警察在场只是为了确保安全，这点我们没有异议；对证据10，我们没有异议，但不属于强拆；对证据11,不能证明原告的损失。经庭审质证，对各方当事人无异议的证据本院予以确认。对有异议的证据，本院认定如下：对被告提交的证据2的真实性、合法性、关联性予以确认；对证据5《易地搬迁协议》、《保证书》系张家华、曾庆群所签名，本院予以确认。对《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》，虽然没有张家华、曾庆群的签名，但系木榨湖村副主任雷万明在电话中告知张家华协议内容，由雷万明代签的，且按协议接收了安置房，对该协议本院予以确认。对证据8原告认为没有经过民主评议，被告提交的《民主评议会议签到表》、《群众民主评议会议记录》、《群众评议投票表》、及2017年3月28日《团山寺镇木榨湖村易地扶贫搬迁项目搬迁对象公示公告》，明确表明群众民主评议并投票表决后，拟定为搬迁户。对原告的异议，不予支持。对原告提交的证据4真实性予以确认，但不能达到证明目的；对证据8雷万明证言，证明《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》，系其在电话中告知张家华协议内容后由其代签，被告没有异议，予以确认。对其证明没有经过民主评议，被告予以否认，雷万明亦未出庭作证，且有相关证明材料证明经过了民主评议，对该证言不予确认；对证据7、9、10真实性予以确认，对其证明目的，是否属于强拆，是否违法，亦是本案争议的焦点，本院将在说理部分予以说明。经审理查明，原告张家华与曾庆群系夫妻关系，于1987年11月12日生育女儿张艳。曾庆群因病、张艳智障，其一家为扶贫对象，贫困户属性为低保贫困户。张艳与崔启红（木榨湖村三组）结婚后，于2013年8月30日生育一女，取名崔张霞。崔启红为了家庭生活等原因，常年在外打工，张艳及其女儿便随张家华、曾庆群生活。2017年石首市人民政府根据《湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划的通知》精神实施易地扶贫搬迁工作。2017年3月27日，原告张家华向被告提交《石首市易地扶贫搬迁项目贫困户申请书》，认可全家现有二口人，承包耕地二亩，目前居住房屋经镇城建办认定为C级危房。经全家人商议，自愿申请实施易地扶贫搬迁，同意按团山寺镇政府实施方案，集中安置在龙腾商贸城。承诺在领取新房钥匙3个月内，同意由团山寺镇拆迁工作专班对旧房进行拆除，并将宅基地交村集体进行土地复耕。2017年3月28日，经群众民主评议，并张贴《团山寺镇木榨湖村易地扶贫搬迁项目搬迁对象公示公告》，“根据《团山寺片区易地扶贫搬迁项目实施办法（试行）》，我村在住房困难的建档立卡贫困户中，通过贫困户的自愿申请，专班入户调查，群众民主评议并投票表决后，拟定下列贫困户为易地扶贫搬迁户：陈友付、张家华……。公示时间从2017年3月28日起至2017年4月5日止，广大村民如有异议，请向团山寺镇扶贫攻坚指挥部反映。”之后，黄古山村（原木榨湖村）扶贫工作领导小组作为甲方与作为乙方的张家华、曾庆群签订《易地搬迁协议》。协议约定：“根据市镇搬迁办有关文件精神，结合我村原搬迁户张家中一户因家庭人口不符合搬迁政策，被镇扶贫办否定并清退，现将原张家中一个二人户的户型50平米返回到我村进行公开选举，现经党员代表推荐，贫困户本人强烈要求并保证，村扶贫工作小组报请市供销社结对帮扶工作组同意，经甲、乙双方核定，特作如下规定协议：一、现贫困户张家华户籍3人（户主张家华、妻子曾庆群、女儿张艳）其中女儿张艳于2010年嫁至我村三组，并已生育一孙女，本人多次劝导将女儿户口迁出，因多种原因未迁出，现本自认为二人，女儿张艳属寄住人口。二、本人自建的三间平顶平房及其它加工附属设施房屋，自合同签订之日起，按镇扶贫办要求，一律按协议拆除不得反悔。三、其它合同条款与同村易地搬迁户一致。”党员鉴证人张某在丙方处签了名。同时，张家华就上述协议内容写了《保证书》，张某在保证书上签名。2017年4月3日，被告石首市团山寺镇人民政府（作为甲方）与张家华（作为乙方）签订《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》。该协议约定：“一、甲方责任和权利……；二、乙方责任和权利：1、服从甲方的统一组织和领导，按甲方要求有序实施搬迁。2、全家自愿选择易地扶贫搬迁，通过集中安置方式在龙腾商贸城安置点安置。3、按照甲方要求如实及时提供相关证件和材料。4、乙方签订集中安置协议时，必须交纳1万元拆除旧房保证金。领取新房钥匙3个月内，团山寺镇政府组织拆迁工作专班对乙方旧房进行拆除，开展土地复垦，并退还拆除旧房保证金。”该协议中张家华的名字由木榨湖村副主任雷万明电话告知张家华协议内容后，由雷万明代签名捺印。张家华、曾庆群易地扶贫搬迁经村、团山寺镇人民政府、石首市扶贫办公室、石首市易地扶贫搬迁办公室审核通过。2017年10月17日，张家华对易地扶贫安置房屋（龙腾商贸城小区9栋2单元402室）进行交房验收并办理相关手续后，接收了该房屋。2018年9月13日，石首市团山寺镇人民政府扶贫攻坚指挥部向张家华发出《通知》，限其于2018年9月20日前自行拆除旧房并将土地予以平整，否则镇扶贫攻坚指挥部将组织人员对其旧房予以拆除。2019年6月6日，被告组织人员对原告位于石首市团山寺镇木榨湖村的易地扶贫搬迁房进行了拆除。拆除时房屋中物品堆放在屋前空地上，张家华、张艳亦在现场，但未对房屋中的物品进行登记造册并交付原告。原告主张的直接经济损失为：1、涉案房屋自认为价值300000元；2、生活用品、电器、生产资料等计33000元；丢失现金2000元；3、律师代理费20000元。丢失现金未提供相应的证明材料。本院认为，本案在立案时案由定为乡政府行政征收，而根据原告的诉讼请求及本院查明的事实，系石首市团山寺镇人民政府为落实湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划而与原告张家华、曾庆群签订易地扶贫搬迁协议而引发的纠纷，不属于乡政府行政征收，应确定为行政协议及行政赔偿。在审理过程中，本院向原告示明应主张对易地搬迁协议效力的确认，但原告坚称未与被告签订易地搬迁协议。本案的争议焦点为：一、原、被告是否签订行政协议及行政协议的效力问题；二、张艳是否属于易地扶贫搬迁对象；三、被告拆除涉案房屋的行政行为是否违法；四、原告的赔偿请求是否应得到支持。一、原、被告是否签订行政协议及行政协议的效力问题。被告石首市团山寺镇人民政府根据《湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划的通知》精神实施易地扶贫搬迁工作。张家华、曾庆群申请易地扶贫搬迁，出具承诺书，并签订《易地扶贫搬迁协议》，系双方真实意思表示。被告与张家华签订的《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》中“张家华”名字虽然不是张家华所签名，但系由雷万明将协议内容电话告知张家华，经张家华同意后由雷万明代签。根据《中华人民共和国合同法》第四十九条规定，“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。”且被告亦是按该协议向原告张家华、曾庆群交付了易地扶贫搬迁安置房。因此，雷万明的代理行为有效，《石首市易地扶贫搬迁集中安置协议书》亦为有效协议。二、张艳是否属于易地扶贫搬迁对象。《湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划的通知》中，对易地扶贫搬迁的对象只有原则性的要求，并无具体的规定。但要求经建档立卡贫困户自愿申请，本村群众评议认可后由各县（市、区）人民政府锁定。本案中，张家华、曾庆群在《易地搬迁协议》中自认张艳2010年出嫁至本村三组，属寄住人口。张家华、曾庆群申请易地扶贫搬迁，并无张艳的申请。因此，经张家华、曾庆群申请，群众评议认可后，石首市人民政府锁定张家华、曾庆群为易地扶贫搬迁对象，并无不当。原告张家华、曾庆群接收易地扶贫搬迁安置房后，再称应将张艳列为安置对象，违背了诚实信用原则。三、被告拆除涉案房屋的行政行为是否违法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第四十六条第三款：“没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”本案被告无行政强制执行权，在按照协议履行了义务，行政相对人未按照协议将房屋交由被告拆除，仍在该房屋中居住，被告未作出要求原告履行协议的书面决定，即对涉案房屋进行拆除，超越了法定职权，也违反了法定程序，但因该行为不具有可撤销内容，依法应确认违法。四、原告的赔偿请求是否应得到支持。1、房屋损失。易地搬迁协议签订后，原告张家华、曾庆群按协议约定接收了安置房，即表明涉案房屋的原所有人对该房屋所享有的权益已处分完毕，应按协议交由被告拆除。因此，对原告的主张，不予支持。2、室内物品等损失。根据正当法律程序和比例原则的要求，行政机关在履行职务过程中可能给公民、法人或者其他组织造成损害的，应选择对相对人权益最小侵害的方式进行。本案中，团山寺镇政府因拆除涉案的房屋即理应对房屋内的物品负有清点登记及妥善保管之义务，否则即应承担相应的赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款:“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，对于因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。但考虑到双方的举证便利条件，原告亦应提供物品损失的主张，由被告承担证明少赔偿或不赔偿的举证责任。本案中，被告违法拆除张家华、曾庆群的房屋，未对屋内物品进行登记及交接，亦未尽妥善保管的义务，应由团山寺镇政府承担举证责任。原告提交了损失物品清单及堆放物品的照片，酌定损失为20000元。丢失现金2000元，无证据证明，不予支持。3、律师费。律师费不属于行政赔偿范围。五、被告应考虑的问题。湖北省2017年度易地扶贫搬迁实施计划的指导原则是坚持“保基本、促脱贫”的目标要求。着力解决搬迁后的脱贫问题，防止住房一建了之，贫困人口一搬了之，确保搬迁一户，脱贫一户。张家华、曾庆群、张艳及其女儿在易地扶贫搬迁之前在一起居住生活，在张家华、曾庆群申请易地扶贫搬迁时，是否考虑了其一家人的实际情况。现易地安置房面积50平方米，其一家人能否居住，搬迁后的生产，张艳及其女儿的生活居住如何解决，搬迁后其一家的贫困能否得到解决，仍是团山寺镇人民政府所需考虑和解决的问题。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告石首市团山寺镇人民政府拆除原告张家华、曾庆群位于石首市团山寺镇木榨湖村十二组三间房屋的行政行为违法；二、被告石首市团山寺镇人民政府赔偿原告张家华、曾庆群、张艳房屋内物品损失20000元；三、驳回原告张家华、曾庆群、张艳的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告石首市团山寺镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审 判 长  杨 斌人民陪审员  唐海林人民陪审员  袁 原二〇二〇年四月二十日书 记 员  刘玉龙