江苏省东台市人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0981行初38号原告：张占英（曾用名张某），性别××年××月××日出生，××族，居民。委托代理人：张广明，盐城市亭湖区先锋法律服务所法律工作者。被告：盐城市自然资源和规划局（原盐城市国土资源局），住所地盐城市亭湖区毓龙东路**。法定代表人：徐增产，该局局长。出庭负责人暨委托代理人：周峰，该局盐都分局副局长。委托代理人：黄清，江苏行真律师事务所律师。第三人：杨连堂，性别××年××月××日出生，××族，居民。委托代理人：杨贵强（系杨连堂之子），性别，居民，住辽宁省本溪市明山区。原告张占英因要求确认被告盐城市自然资源和规划局将坐落于盐城市盐都区潘黄街道跃北路105号房屋的集体土地使用权变更登记至杨连堂名下的行政行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月12日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因杨连堂与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告张占英及其委托代理人张广明，被告盐城市自然资源和规划局盐都分局的副局长周峰及委托代理人黄清，第三人杨连堂的委托代理人杨贵强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张占英诉称，张占英与杨连全（已故，曾用名杨连权）系夫妻关系，杨连堂系原告丈夫杨连全的三弟，杨连堂的户籍于1967年迁至辽宁省本溪市××生源街××号。杨连全于2005年12月28日死亡。原告夫妻坐落于盐城市××区××街道××北路××65.68平方米的房屋建设于1986年，1993年进行翻建，并以杨连全的名义领取了房屋所有权证和集体土地使用权证。2019年4月初，拆迁部门对房屋拆迁时，该房屋被认定为杨连堂所有，原告对此提出异议。后经查询档案发现，原登记在杨连全名下的土地使用权、房产所有权档案资料均被篡改为杨连堂的名字。原告认为，被告擅自篡改集体土地使用权登记档案的行为，已严重侵犯了原告的合法权益。故原告诉至法院，请求判令：1.确认被告将原告与杨连全（已故）共有的坐落于盐城市××区××街道××北路××号的房屋集体土地使用权变更登记至杨连堂名下的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原告张占英向本院提交了以下证据：1.张占英的常住人口登记卡、杨连全的身份证复印件、户口底册及全国人口普查登记表各1份。拟证明杨连全与原告张占英系夫妻关系，登记在杨连全名下的房屋是夫妻共同财产，原告张占英是案涉集体土地使用权的共有人，具有提起本案诉讼的原告主体资格。2.户口注销证明1份。拟证明原告张占英的丈夫杨连全于2005年12月28日注销常住户口，原告张占英系案涉集体土地使用权的共有人、继承人，有权提起本案诉讼。3.土地使用权登记档案资料（含编号为120805057的原盐都县国土管理局土地使用权申报登记卷宗、土地登记审批表各1份）、房屋所有权登记档案资料（含村镇房屋所有权证存根、盐城市郊区村镇私有房屋所有权登记申请书、房屋产权登记现场查勘表、盐城市郊区村镇房屋四至墙界申报表、房屋所有权登记具结书各1份）。拟证明案涉宅基上的房屋原登记在杨连全的名下，被告在杨连全和原告张占英均不知情的情况下，违法将案涉土地使用权人篡改为杨连堂的事实。4.杨连堂的身份证复印件1份。拟证明杨连堂于1967年将其户籍迁至辽宁省本溪市××生源街××号，杨连堂不是集体经济组织的成员，被告将集体土地使用权人改为杨连堂，违反了相关法律规定。5.建设工程规划许可证1份。拟证明案外人仓定富于2002年3月21日领取的建设工程规划许可证中载明的四至东侧为杨连全。6.吴俊红、仓定洋、项志兵、商汉伟出具的证明各1份以及吴俊红的证人证言。拟证明案涉宅基上的房屋是杨连全与原告张占英所建的事实。被告盐城市自然资源和规划局辩称，1.位于原××××号集体土地使用权登记在杨连堂名下，具有相应的事实和法律依据。2000年，原土地管理部门为响应《国土资源部关于做好当前土地登记和城镇地籍调查工作的通知》（国土资发[2000]105号）文件精神，对宅基地使用权进行统一登记并报政府批准发证。案涉宅基地在统一发证时，经所在地土管员调查确认宅基地上房屋的所有权已归杨连堂所有，房屋产权证书系1996年6月20日核发，证书编号为6459号。根据该事实，原盐都县国土管理局于2000年5月1日为杨连堂建立了土地使用权申报登记卷宗，进行了相应的地籍调查，实地勘查制作了宗地草图，并根据《土地登记规则》（1995年）第六条、第十九条的规定，由原盐都县人民政府批准后向杨连堂颁发了位于原××××号集体土地使用权证书。2.原告主体资格不适格。根据原告的诉称，原告张占英的丈夫杨连全于2005年12月28日死亡，但是案涉宅基地上的房屋产权已于1996年6月20日登记在第三人杨连堂的名下，即案涉房屋所有权在杨连全在世时已经发生转移。房屋所有权转移后，杨连全以及原告随即丧失了对案涉房屋的所有权。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十条第（一）项的规定，原告与案涉房屋所占土地使用权并无法律上的利害关系，无权提起本案行政诉讼。综上，原盐都县人民政府批准登记颁证的行为合法，原告与案涉土地登记行为不具有利害关系，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告盐城市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1.编号为120805057的原盐都县国土管理局土地使用权申报登记卷宗1份。拟证明2000年5月1日，杨连堂向原土地管理部门提出土地登记申请，原土地管理部门进行现场勘测、指界，制作宗地草图，经审批后向杨连堂颁证的事实，原告的丈夫杨连全是作为杨连堂申请土地使用权登记时的代理人。2.村镇房屋所有权证存根1份。拟证明1996年6月3日杨连堂领取了案涉宅基地上的房屋所有权证书，杨连堂取得该房屋所有权证的事实在土地登记申报卷宗中已经载明，作为土地使用权登记的依据。第三人杨连堂述称，杨连堂与原告的丈夫杨连全是亲兄弟关系，杨连全是杨连堂的大哥。案涉房屋是杨连堂继承的其父亲的遗产。宅基地上的原房屋始建于1961年，因杨连堂当时在外当兵没有房产，杨连堂的其他兄弟姐妹都有房产，所以由杨连堂的兄弟姐妹替杨连堂建造了原房屋。1986年，杨连堂的兄弟姐妹出钱进行了简单维修，由杨连堂的父母居住，杨连堂当时一家居住在辽宁。1988年，杨连堂的父亲去世时曾强调案涉宅基地上的房屋由杨连堂全家回盐城时居住，并委托杨连全、杨连宽共同看管房屋。随后，杨连堂的母亲居住了几个月后，经子女商量将母亲接到各兄弟姐妹家居住便于轮流照顾，于是房屋便空置了。1991年，因杨连全家闹矛盾，就和房屋共同托管人杨连宽商量搬到案涉房屋里居住。1993年，杨连全对房屋进行了翻新改造。1996年，由杨连全以杨连堂的名义办理了土地使用权证和房屋所有权证。因此，被告将原××××号集体土地使用权登记在杨连堂名下，具有事实依据，请求驳回原告的诉讼请求。第三人杨连堂向本院提交了以下证据：1.杨桂顺（系杨连宽之子）、杨连英（系杨连全、杨连宽、杨连堂的妹妹）分别出具的证明各1份。拟证明案涉土地上的原房屋是1961年为杨连堂所建造，1988年作为遗产由杨连堂继承的事实。2.微信聊天记录截屏打印件1份。拟证明案涉土地使用证和房屋所有权证都是由原告的丈夫杨连全持有，原告陈述其是在2019年4月9日拆迁部门公示拆迁补偿价格时才知晓案涉土地登记在第三人杨连堂名下不是事实。经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：证据1、2的真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议，案涉土地使用权并未登记在原告张占英或其丈夫杨连全的名下，因此不存在夫妻共同财产或遗产继承。证据3中的土地使用权登记档案资料及房屋所有权登记档案资料中的村镇房屋所有权证存根的真实性、关联性、合法性无异议，该组证据的证明目的有异议，两份登记档案卷宗虽然内容有所改动，但都是同一登记行为，不存在前后两次的登记行为，原告不能以此认定土地使用权归杨连全享有。证据4的真实性、关联性、合法性无异议，证明目的有异议，第三人杨连堂因当兵参军，其户籍不在案涉土地所在地。证据5的真实性、关联性、合法性无法确认，建设工程规划许可证不能代替权属证明，不能证实杨连全取得案涉土地上的房屋所有权。证据6的真实性、关联性、合法性无法确认，案涉宅基上的房屋所有权人是第三人杨连堂，房屋的建造和居住情况无法否认所有权的归属。第三人对原告所举证据的质证意见与被告的质证意见一致。原告对被告所举证据的质证意见为：证据1形式上的真实性无异议，内容的真实性、合法性及证明目的均有异议，该申报登记卷宗中的内容有明显的篡改、重新制作的痕迹，将卷宗封面中的土地使用者名称“杨连全”的“全”字改成“堂”，又将“堂”字划去在旁边重新写了“堂”字，卷宗内容的书写字体不同，宗地界址的指界人是杨连全的签章，权属调查人员没有签名，没有注明调查时间，村民委员会出具的证明没有填写内容，审查意见栏没有审核人、负责人的签字等，同时该份土地使用权申报登记卷宗没有第三人杨连堂的签字和身份信息，也没有土地权属来源证明，违反了《土地登记规则》相关规定。证据2的真实性、关联性、合法性均有异议，村镇房屋所有权证存根是通过篡改房产档案之后于1996年6月3日填写的，被告基于被篡改的房屋所有权证存根进行土地使用权登记的行为违法。第三人对被告所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议。原告对第三人所举证据的质证意见为：证据1的真实性、关联性、合法性有异议，证人应当出庭接受双方质询，两份证明的内容没有客观证据印证，证明人与第三人杨连堂欲合伙侵吞原告的房屋拆迁款。证据2形式上的真实性无异议，内容的真实性、关联性、合法性及证明目的均有异议，聊天记录只能证明杨鹏程与杨连堂的儿子杨贵强之间商谈分配房屋拆迁款。被告对第三人所举证据的质证意见为：证据1由法庭依法审核。证据2的真实性无异议，从微信聊天内容中可以看出，原告张占英和第三人杨连堂的家庭均知悉案涉土地和房屋的情况。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、4，与本案待证事实有关联，且形式真实、来源合法，本院对其真实性、关联性、合法性予以认定；原告提交的证据3形式上的真实性予以认定；原告提交的证据5的真实性予以认定；原告提交的证据6中反映原告张占英长期居住在案涉房屋内的事实予以认定。被告、第三人提交的证据形式上的真实性予以认定。经审理查明，杨连全（已故）与原告张占英系夫妻关系。杨连全于2005年12月28日注销户口。杨连全与第三人杨连堂系同胞兄弟，两人父母生前生育有三子一女，即长子杨连全，二子杨连宽，三子杨连堂，一女杨连英。1996年5月，房屋管理部门对案涉位于原××××号土地上的房屋进行了房屋所有权登记。房屋所有权登记档案资料显示，1996年5月16日填写的《房屋产权登记现场查勘表》产权人一栏为“杨连堂”，建筑面积为65.68平方米。同年5月20日填写的《盐城市郊区村镇私有房屋所有权登记申请书》中的房屋所有人申请登记人“杨连堂”的“堂”是在“权”字上径直修改形成，产权来源一栏的原产权人姓名填写为“杨连权”，取得方式为“自建”，取得日期为“86年”，申请书落款处的申请人、代理/表人处填写为“杨连权”。同日填写的《盐城市郊区村镇房屋四至墙界申报表》中申报单位（人）为“杨连权”，《房屋所有权登记具结书》中的具结人为“杨连权”。另，根据村镇房屋所有权证存根（第6459号）记载，案涉土地上的房屋所有权人为第三人杨连堂，房屋所有权证于1996年6月3日被领取，但未载明领证人的签名或签章。2000年5月，原盐都县国土管理局以“为响应原国土资源部《关于做好当前土地登记和城镇地籍调查工作的通知》（国土资发[2000]105号）文件精神，对宅基地使用权进行统一登记报政府批准颁证，经调查，案涉土地上的房屋所有权归杨连堂所有，房屋产权证书于1996年6月20日核发”为由，于2000年5月1日为第三人杨连堂建立了《土地使用权申报登记卷宗》。根据该登记卷宗显示，卷宗封面中的土地使用者“杨连堂”的“堂”系改写形成，土地登记申请表中填写的申请人虽为杨连堂，但户主一栏中“杨连全”的“全”被划去，在上方重新书写了“堂”，姓名后一栏的身份证号码“320911320131431”亦被划去，代理人一栏中的姓名填写为“杨连全”，身份证号码填写为“32091132013431”（修改处均加盖杨连全的印章），宗地指界人均为“杨连全”的签章。土地登记审批表中的国土管理机关审核意见和发证机关批准意见均未加盖相应机关的印章或审核负责人签名。另查明，2000年案涉土地使用权申报登记时，第三人杨连堂因在外参军，未实际居住在案涉土地上的房屋内。杨连全与原告张占英自1991年搬到案涉土地上的房屋内居住，1993年杨连全对房屋进行了翻建，后由杨连全与原告张占英实际居住，杨连全于2005年去世后，原告张占英一直居住至今。目前，案涉土地上的房屋尚未被拆迁。第三人杨连堂落户辽宁省本溪市平山区，系城镇户口。原告张占英因认为案涉土地使用权登记行为侵犯其合法权益，向本院提起行政诉讼，要求确认被告将原告与杨连全（已故）共有的坐落于盐城市××区××街道××北路××号的房屋集体土地使用权变更登记到杨连堂名下的行为违法。审理中，第三人杨连堂认可杨连全的曾用名为“杨连权”。各方当事人确认原告诉讼请求中所涉的“盐城市××区××街道××北路××号集体土地”与“原××××号集体土地”系同一宗地。原告张占英在提起本案诉讼时，曾要求判令被告在限期内将坐落于盐城市××区××街道××北路××号房屋的集体土地使用权恢复登记到原告名下，审理中，原告申请撤回了该项诉讼请求。再查明，2016年4月25日，盐城市人民政府《关于在盐城市实施不动产统一登记的通告》规定：自2016年4月28日起，在盐城市区（不××区）实施不动产统一登记，盐城市国土资源局为盐城市不动产登记机构。另根据《盐城市机构改革方案》和《中共盐城市委机构编制委员会办公室关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》（盐编办通〔2019〕19号）的规定，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。盐城市国土资源局除监督防止地下水污染职责、农田整治项目管理职责、、地质灾害防治相关职责以外的职责由盐城市自然资源和规划局行使本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年1月1日起施行）第四条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。《土地登记规则》（1996年2月1日起施行）第七条第二款规定，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作。第十九条第一款规定，由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。基于上述规定，《不动产登记暂行条例》施行后，本案所涉单一的土地登记转变为不动产统一登记。又根据盐城市人民政府制定的《关于在盐城市实施不动产统一登记的通告》等规范性文件，自2016年4月28日起，盐城市区（不××区）范围内的不动产登记的法定职责统一由盐城市国土资源局承担，即原盐都县人民政府行使的土地登记职权由盐城市国土资源局承继。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共盐城市委机构编制委员会办公室印发的盐编办通〔2019〕19号文件，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。本案的被告应为继续行使原盐城市国土资源局职权的盐城市自然资源和规划局。被告作为行政机关，对案涉土地登记行政行为的合法性负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行:（一）土地登记申请；（二））地籍调查（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四））地上附着物权属证明委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十五条第一款规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。根据上述规定，土地登记申请者申请土地使用权登记，必须向土地管理部门提交土地登记申请书、土地权属来源证明和地上附着物权属证明等文件资料。委托代理人申请土地登记的，应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。土地管理部门经地籍调查和审核后，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告期满后，与土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后办理注册登记。本案中，根据被告提交的土地使用权申报登记卷宗显示，并无第三人杨连堂授权杨连全申请案涉土地使用权登记的相关材料，被告在法定期限内亦未能提交第三人杨连堂委托杨连全申请土地使用权登记的授权委托书和代理人资格身份证明等材料，且土地使用权申报登记卷宗封面的土地使用者名称有明显改动的痕迹，宗地指界人处的签章均为“杨连全”，因此，不能认定杨连全是受第三人杨连堂的委托从事案涉土地使用权申请登记的行为，被告所作的地籍调查和权属审核，缺乏相应的事实依据。同时，被告亦未能在法定期限内提交案涉土地有效的权属来源证明以及对案涉宗地予以公告等证据。因此，原盐都县人民政府作出的案涉土地登记行政行为依据不足，违反了上述程序规定。原盐都县国土管理局以1996年6月20日向第三人杨连堂核发房屋所有权证为依据，对案涉土地使用权进行申报登记并报原盐都县人民政府批准颁证，但根据本院查明的事实，杨连全于1993年就案涉土地上的房屋重新进行了翻建，翻建后与原告张占英实际居住在房屋内，2000年土地使用权登记时，原告张占英亦实际生活居住在房屋内长达近十年，故对于被告抗辩认为原告与案涉土地登记行为无法律上的利害关系的意见，本院不予采信。综上，原盐都县人民政府将坐落于原××××号的集体土地使用权登记在杨连堂名下的行政行为，认定事实不清，主要证据不足，程序违法。因考虑到案涉土地上的房屋可能涉及拆迁问题，且各方当事人未能提交案涉土地颁发集体土地使用权证书的相关证据，针对案涉土地登记行为，宜确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：确认原盐都县人民政府将原盐都县潘黄镇吴杨村五组54号集体土地使用权登记至杨连堂名下的行政行为违法。案件受理费50元，由被告盐城自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  张俊宏审 判 员  丁 惠人民陪审员  丁祥林二〇二〇年四月三十日法官 助理  汤晓青书 记 员  郁静涵附：本判决适用的相关法律依据1.《土地登记规则》第六条土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二））地籍调查（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四））地上附着物权属证明委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十五条经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。