江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1397号 上诉人(原审原告)张建国，男，汉族，住泰兴市。 委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)泰兴市人民政府,住所地泰兴市国庆东路**。 法定代表人张坤，该市市长。 委托代理人曹晖，泰兴市司法局工作人员。 委托代理人羊圣林，江苏兴泰律师事务所律师。 上诉人张建国因诉泰兴市人民政府（以下简称泰兴市政府）房屋行政补偿一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（以下简称泰州中院）(2019)苏12行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2017年4月2日，泰兴市房屋征收中心作出《关于泰兴市机床厂宿舍及周边地块房屋征收范围内调查结果的公示》，于现场进行张贴，对该地块拟征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等调查结果进行公示。其中载明，张建国的房屋位于21号2区1幢117室，土地使用权面积为14.13平方米，经有权部门登记（批建）建筑面积为56.51平方米。 2017年5月5日，泰兴市房屋征收中心作出《关于泰兴市鼓楼北路东侧（化肥厂宿舍区、机床厂宿舍）及周边地块被征收人选择房屋征收评估机构的公告》，并于现场进行张贴。2017年5月12日，泰兴市房屋征收中心作出《关于抽签确定泰兴市鼓楼北路东侧（化肥厂宿舍区、机床厂宿舍）及周边地块房屋征收评估机构的公告》，并于现场进行张贴。2017年5月15日，泰兴市房屋征收中心对备选的房地产价格评估机构进行现场公开抽签，确定了五家房地产价格评估机构，并于2017年5月16日作出《关于泰兴市鼓楼北路东侧（化肥厂宿舍区、机床厂宿舍）及周边地块房屋征收评估机构抽签结果的公告》，于现场进行张贴。江苏省泰兴市公证处对2017年5月15日下午抽签活动进行现场监督公证，并出具了公证书。公证书落款处有公证员杨某,4签名章及江苏省泰兴市公证处公章。 2017年6月20日，泰兴市政府作出《关于公布泰兴市鼓楼北路东侧（化肥厂宿舍区、机床厂宿舍）及周边地块房屋征收补偿方案的公告》，并于现场进行张贴。2017年6月23日，泰兴市政府作出泰政房征[2017]5号《房屋征收决定书》（以下简称5号《房屋征收决定》）及5号《房屋征收决定公告》，对泰兴市鼓楼北路东侧（化肥厂宿舍区、机床厂宿舍）及周边地块上房屋进行征收，签约期限为自公告公布之日起至2017年10月20日。张建国的房屋位于征收范围内。同日，泰兴市房屋征收中心将5号《房屋征收决定公告》《关于公布泰兴市鼓楼北路东侧（化肥厂宿舍区、机床厂宿舍）及周边地块房屋征收补偿方案的公告》《泰兴市鼓楼北路东侧（化肥厂宿舍区、机床厂宿舍）及周边地块房屋征收补偿方案》《被征收人须知》留置送达张建国。 2017年7月21日，泰兴市房屋征收中心作出《关于泰兴市鼓楼北路东侧（化肥厂宿舍区、机床厂宿舍）房屋征收分户初步评估结果的公告》，并于现场张贴公示。2018年1月19日，泰州市金田资产评估房地产估价有限公司对张建国的房屋作出房屋征收分户评估报告，并于同日留置送达张建国。 2018年3月28日，原泰州市泰兴地方税务局第一税务分局及原泰兴市国家税务局第一税务分局联合出具说明，其中载明“经对税收征管信息系统查询，无泰兴市张莉百货商行的税务登记信息”。 2018年4月3日，泰兴市房屋征收中心作出《关于选择补偿方式的通知》，其中载明“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。你户在协商过程中虽已明确选择货币补偿方式，但为充分保障被征收人的权利，现在再次书面通知你户应当在收到本通知之日起3日内书面明确选择上述一种补偿方式，并将选择结果书面告知泰兴市房屋征收中心。逾期仍不作选择，届时，征收人和征收部门将对你户实行货币补偿。”泰兴市房屋征收中心将上述通知于同日留置送达张建国。张建国于当日向泰兴市房屋征收中心出具书面回复，载明“你们送的通知为无效通知”，并在落款下注“按国务院590号令原地回迁门面房”。期间，张建国在与房屋征收部门协商中，表示“我们要求回迁，并且要门面房”“如果没有门面房回迁，我们肯定选择货币补偿，你们安置地块套房肯定不要”。 2018年9月12日，泰兴市房屋征收中心向泰兴市政府提交《关于请求对张建国户作出房屋补偿决定的申请》，提请泰兴市政府作出房屋补偿决定。2018年9月14日。泰兴市政府作出泰政房补（2018）15号《房屋补偿决定书》（以下简称15号《房屋补偿决定》），决定对张建国的涉案房屋实行货币补偿，补偿金额为：1.被征收房屋补偿价为403776元；2.装饰装潢、附属物补偿39357元；3.搬迁费1000元；4.临时安置费12000元；5.电话等移机费516元；6.货币补偿奖励28255元。上述款项合计为484904元。同时，载明了被征收人对房屋补偿决定不服的救济途径。2018年9月22日，泰兴市房屋征收中心将15号《房屋补偿决定》留置送达，并公示上墙。张建国对15号《房屋补偿决定》不服，提起本案诉讼，请求法院撤销15号《房屋补偿决定》。 泰兴市济川街道办事处北站社区居民委员会出具证明，证明张梅生、钱福系该社区工作人员；泰兴市济川街道办事处越街社区居民委员会出具证明，证明陈文郁系该社区工作人员。泰兴市财政局出具证明，证明范曙琴、刘明泰、季颖、成亚军系该局在编在岗的正式工作人员。 原审法院另查明，2017年11月25日，案外人蔡明就5号《房屋征收决定》提起行政诉讼，请求法院撤销5号《房屋征收决定》。泰州中院于2018年5月14日作出（2017）苏12行初401号行政判决书，判决驳回蔡明的诉讼请求。蔡明不服，上诉至江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院于2019年5月20日作出（2018）苏行终1244号行政判决，驳回上诉，维持原判。 原审法院认为，本案争议焦点系泰兴市政府作出的15号《房屋补偿决定》是否合法。结合双方诉辩意见，综合评判如下： 首先，因张建国未能与房屋征收部门在签约期限内就补偿问题达成一致意见，泰兴市政府在泰兴市房屋征收中心报请下，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第二十六条的规定作出15号《房屋补偿决定》并送达张建国，行政程序合法。 其次，2017年4月2日，泰兴市房屋征收中心经过调查，对拟征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等调查结果进行了公示。其中载明，张建国土地使用权面积为14.13平方米，经有权部门登记（批建）建筑面积为56.51平方米。张建国于公示期内及诉讼期间均未对上述面积提出异议，且上述内容与泰兴市不动产登记信息查询结果及土地登记信息表上所载内容一致，法院予以认可。 关于张建国主张其房屋一直实际用于经营，应当认定为“住改非”，并据此享受停产停业损失补偿的问题。根据苏政发〔2011〕91号《江苏省贯彻实施若干问题的规定》（以下简称苏政发〔2011〕91号《规定》）第十四条第一款规定，住宅用房认定为“住改非”房屋并享受停产停业损失补偿应当符合以下条件：（一）具有土地、房屋权属证明，或者经设区的市、县（市)人民政府组织有关部门依法认定为合法建筑；（二）被征收房屋作为生产经营场所的，经营者应当持有合法有效的工商营业执照、税务登记证以及其他有关许可证件；（三）因房屋被征收造成停产停业损失的。本案中，根据原泰州市泰兴地方税务局第一税务分局及原泰兴市国家税务局第一税务分局联合出具的说明可知，张建国房屋领取营业执照后未依法办理税务登记证。张建国虽主张其已缴纳相关税收，但并未提供有效证据予以佐证，其当庭提交的发票及收据，所涉项目名称及加盖公章均与税收缴纳无关，法院不予采信；其提交的经年检的工商营业执照亦不能当然证明其已依法缴纳相关税收。张建国虽领取了工商营业执照，但未领取税务登记证并依法缴纳税收，不符合苏政发〔2011〕91号《规定》相关规定，涉案房屋不应认定为“住改非”房屋，依法不享受停产停业损失补偿。 第三，因被征收人未能协商一致选定房屋征收评估机构，泰兴市房屋征收中心于2017年5月12日作出《关于抽签确定泰兴市鼓楼北路东侧（化肥厂宿舍区、机床厂宿舍）及周边地块房屋征收评估机构的公告》，并于现场进行张贴，对征收评估机构进行抽签确定。2017年5月15日，经江苏省泰兴市公证处公证，泰兴市房屋征收中心对备选的房地产价格评估机构进行现场公开抽签，确定了房地产价格评估机构，并于2017年5月16日作出《关于泰兴市鼓楼北路东侧（化肥厂宿舍区、机床厂宿舍）及周边地块房屋征收评估机构抽签结果的公告》，评估机构选定程序合法。经抽签确定的泰州市金田资产评估房地产估价有限公司于2018年1月19日对涉案房屋作出了房屋征收分户评估报告，并于当日送达。报告中告知了对评估结果不服的救济途径。张建国收到分户评估报告后，在规定期限内未申请复核，应视为其放弃申请复核的权利。张建国庭审中主张评估机构评估方法不当、评估数额偏低等，法院不予采信。 关于张建国主张公证文书仅有一名公证员签名，应不予采信的问题。《中华人民共和国公证法》第三十二条第一款规定，公证书应当按照国务院司法行政部门规定的格式制作，由公证员签名或者加盖签名章并加盖公证机构印章。公证书自出具之日起生效。上述规定中并未强制要求公证书需两名公证人员签名，故张建国的主张于法无据。 关于张建国主张评估机构选定时间在5号《房屋征收决定》作出之前，程序违法的问题。涉案房屋征收房地产价格评估机构选定时间的确早于5号《房屋征收决定》作出之日，程序存在瑕疵。但应当认识到，涉案房地产价格评估机构选定时间提前，本质是为了进一步加快推进征收工作，提高征收工作效率，有助于该征收项目公共利益的早日实现。同时，房地产价格评估机构对涉案房屋及土地进行评估所依据的材料均系合法有效的房屋及土地调查结果，具体评估时间亦在评估时点即5号《房屋征收决定》作出之后，亦充分保障了张建国对评估报告的异议复核权，实体上对张建国的权利义务并未产生不利影响，张建国以此为由要求确认评估程序违法并进而否定评估报告的效力，法院不予采信。 第四，关于张建国主张行政文书送达人员并非征收部门工作人员，程序违法的问题。首先，涉案文书送达人员虽系泰兴市财政局工作人员，但应当认识到，作为房屋征收补偿主体的被告系一级人民政府，其为了提高征收补偿效率，安排其职能部门工作人员与泰兴市房屋征收中心工作人员等组成征收工作小组，负责征收补偿事宜并无不当。在法律层面上亦可将职能部门工作人员视为受泰兴市政府委托，故泰兴市财政局工作人员作为征收补偿工作小组人员送达相关文书并无不当。其次，《征收与补偿条例》中并未强制规定对于征收决定、征收补偿安置方案、房地产价格评估机构选定公告、抽签公告等需要直接送达被征收人个人，而系在征收现场予以公告即可。本案中，泰兴市政府在对上述文书公告的同时将其送达给张建国，系为进一步保障张建国的知情权，即便其程序存在一定瑕疵，亦不影响张建国合法权益。 最后，关于补偿安置方式的问题。张建国主张泰兴市政府单方确定货币补偿方式，剥夺了其选择产权调换补偿安置方式的权利。根据泰兴市政府提交的《关于选择补偿方式的通知》及张建国回复可知，张建国明确要求要原地安置门面房。然而，产权置换方式是一种实物形态的补偿方式，是以易地或者原地建设的房屋和被征收房屋进行产权交换，置换房屋及所占土地的性质应当是一致的。本案中，张建国房屋系住宅用房，其要求泰兴市政府置换门面房，明显于法无据。泰兴市政府在张建国选择补偿方式明显不具有可行性时，确定对张建国的房屋实行货币补偿并无不当。且与张建国在协商过程中的陈述“如果没有门面房回迁，我们肯定选择货币补偿”相吻合。综上，张建国主张泰兴市政府剥夺其补偿安置方式选择权于法无据。 综上，泰兴市政府作出的15号《房屋补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，补偿的各项标准符合法律规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张建国的诉讼请求。 上诉人张建国上诉称：1、涉案房屋评估机构选定时间早于5号《房屋征收决定》公告之日违法。2、涉案房屋性质认定错误。3、涉案房屋评估价格过低。4、泰兴市政府未保障张建国补偿安置方式选择权违法。5、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，撤销15号《房屋补偿决定》。 被上诉人泰兴市政府未向本院提交书面的答辩意见。其在听证过程中答辩称：1、涉案房屋面积和性质认定正确。2、涉案房屋评估机构选定合法。3、泰兴市政府已保障张建国补偿安置方式的选择权。4、15号《房屋补偿决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 一、关于涉案房屋评估机构选定是否合法的问题 《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第五条规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。苏政发〔2011〕91号《规定》第十条第一款第五项规定，采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定。本案中，被上诉人泰兴市政府提供的《关于泰兴市鼓楼北路东侧（化肥厂宿舍区、机床厂宿舍）及周边地块被征收人选择房屋征收评估机构的公告》《关于抽签确定泰兴市鼓楼北路东侧（化肥厂宿舍区、机床厂宿舍）及周边地块房屋征收评估机构的公告》《公证书》及张贴的照片证明，泰兴市政府已公布具有相应资质的房地产价格评估机构名单，并要求被征收人协商选定。本次征收范围较大、被征收人户数较多，被征收人未能协商选定评估机构，泰兴市政府通过抽签的方式确定涉案5家评估机构，并委托公证机关进行公证，行政程序合法。 二、关于涉案房屋面积、性质的认定是正确的问题 在房屋征收补偿决定中，房屋面积和性质的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。张建国持有的房屋所有权证记载的房屋面积为56.51平方米、房屋性质为住宅，双方当事人对此均无异议。本院听证过程中，张建国主张其房屋面积为68.5平方米，理由是购买房屋后，未办理任何审批手续，在房屋外面搭建围墙，导致房屋面积增加。关于张建国的上述主张，本院经审查认为，在房屋征收过程中，有关部门已对房屋面积进行调查认定，张建国对房屋面积未提出异议，本案一审中，张建国仍然未提出异议。即便张建国主张其购买房屋后，在房屋外面搭建围墙，导致房屋面积增加，由于其未办理任何审批手续，亦属于违法建设，依法不应当予以补偿。泰兴市政府对涉案房屋按照56.51平方米予以补偿正确。 土地性质和房屋性质决定房屋价值。涉案土地并非商业用地，涉案房屋并非营业用房。住宅实际用于经营并不必然导致被征收人享有停产停业损失的补偿。根据苏政发〔2011〕91号《规定》第十四条第一款第二项的规定，被征收房屋作为生产经营场所的，持有税务登记证是给予停产停业损失补偿的前提条件。同时根据苏政发〔2011〕91号《规定》第十五条的规定，被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿。被征收房屋于2010年7月1日前已经改变为经营性用房，并取得工商营业执照、持续营业1年以上的，可以结合实际营业年限按照适当比例给予停产停业损失补偿。本案中，张建国未办理税务登记证，未提供证据证明已缴纳税收，并且其在听证过程中自认，其于2014年办理工商营业执照。故张建国主张，涉案房屋性质为“住改非”，泰兴市政府认定涉案房屋为住宅，未给予停产停业损失补偿错误等上诉理由依法不能成立。 三、关于涉案房屋评估报告能否作为作出15号《房屋补偿决定》依据的问题 《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，依法选定的具有资质的房屋评估机构根据涉案房屋的面积和性质，以5号《房屋征收决定》公告之日作为评估时点，采取市场比较法对涉案房屋作出评估报告正确。泰兴市政府提供的涉案房屋《关于泰兴市鼓楼北路东侧（化肥厂宿舍区、机床厂宿舍）房屋征收分户初步评估结果的公告》及张贴的照片，涉案房屋评估报告及送达回证证明，涉案房屋初步评估结果已张贴公示，涉案房屋评估报告已送达。张建国在法定期限内未申请复核评估，表明其对评估报告的认可，故涉案涉案评估报告等可以作为作出15号《房屋补偿决定》的依据。 四、关于15号《房屋补偿决定》是否合法的问题 泰兴市政府提供的《征收工作协商记录》证明，在房屋征收补偿过程中，负责房屋征收补偿的有关人员与张建国就涉案房屋补偿安置问题进行协商。泰兴市政府提供的《关于选择补偿方式的通知》证明，其已保障张建国补偿安置方式选择权。张建国给泰兴市房屋征收中心的回复中载明，“你们送的通知为无效通知”，并在落款下注“按国务院590号令原地回迁门面房”。同时，张建国在与房屋征收部门协商中，表示“我们要求回迁，并且要门面房”“如果没有门面房回迁，我们肯定选择货币补偿，你们安置地块套房肯定不要”。由于原地暂时不具备安置的条件，且张建国不符合安置商业用房的条件，泰兴市政府依据涉案房屋评估报告以及补偿安置方案，补偿张建国被征收房屋补偿款，装饰装潢、附属物补偿，搬迁费，临时安置费，电话等移机费以及货币补偿奖励共计484904元，已保障张建国的合法权益。泰兴市政府在就涉案房屋补偿安置问题与张建国协商未果的情况下，依据涉案房屋评估报告、补偿安置方案等作出15号《房屋补偿决定》符合《征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条第一款、第二十六条第一款等规定。 需要说明的问题是，本案审理过程中，泰兴市政府为彻底化解本案纠纷，愿意在评估报告的基础上，适当增加补偿款项，但与张建国的要求有较大差距，导致协调未果。 综上，泰兴市政府作出的15号《房屋补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。上诉人张建国的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审法院判决驳回张建国的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张建国承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 军 审 判 员  张世霞 审 判 员  杨 述 法官助理  张莹莹 二〇二〇年四月二十七日 书 记 员  吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 第二十六条第一款房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 二、《国有土地上房屋征收评估办法》 第四条第一款房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 第五条同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。 第十六条第一款房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。 三、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》 第十条第一款确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序： （五）被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定； 第十四条第一款给予停产停业损失补偿的被征收房屋应当同时符合以下条件： （二）被征收房屋作为生产经营场所的，经营者应当持有合法、有效的工商营业执照、税务登记证以及其他有关许可证件； 第十五条被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿；擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失。 被征收房屋于2010年7月1日前已经改变为经营性用房，并取得工商营业执照、持续营业1年以上的，可以结合实际营业年限按照适当比例给予停产停业损失补偿。具体比例由设区的市、县（市、区）人民政府结合本地实际确定。 四、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；