宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院行政判决书（2020）宁0202行初10号原告廖建军，男，1963年10月25日出生，汉族。委托代理人蒋理珉，北京市京师律师事务所律师。委托代理人张润，北京市京师律师事务所实习律师。被告石嘴山市惠农区农业农村和水务局。法定代表人姚立新，系该局局长。出庭负责人王林华，系该局党组成员，农业综合开发中心主任。委托代理人吴会林，宁夏塞北律师事务所律师。原告廖建军不服被告石嘴山市惠农区农业农村和水务局作出的[2019]13号《责令改正（停止）违法行为决定书》一案，于2020年1月9日向本院提起诉讼，本院于当日立案后，于2020年1月13日向被告石嘴山市惠农区农业农村和水务局（以下简称惠农区水务局）送达起诉状副本、应诉举证通知书书及行政机关负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告廖建军及其委托诉讼代理人蒋理珉、张润，被告惠农区农水局的出庭负责人王林华、委托诉讼代理人吴会林均已到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月22日，被告惠农区农水局对原告廖建军作出（2019）13号《责令改正（停止）违法行为决定书》。该决定书中认定：“你(单位)未经有关部门批准,私自在河滩地内违规建狐狸圈舍,你的(单位)上述行为违反了《中华人民共和国水法》第二十四条'未经有关主管部门批准，不得在河床、河滩内修建建筑物';《中华人民共和国防洪法》第二十二条、五十六条、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规的规定,依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令你(单位):1.立即停止违法行为；2.于2019年11月25日之前拆除违章建筑,并于2019年11月25日前将改正情况书面报告本机关”。原告廖建军诉称，被告惠农区农水局作出（2019）13号《责令改正（停止）违法行为决定书》违反法定程序、认定事实错误、主要证据不足,适用法律错误，应当依法予以撤销。为维护当事人的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规之规定提起行政诉讼,请求法院依法判决：1.撤销被告作出的（2019）13号《责令改正（停止）违法行为决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。诉讼中，原告廖建军提交并庭审出示如下证据（注：复印件）：证据一、营业执照、土地承包合同各一份，证明原告的主体适格。证据二、[2019]13号《责令改正（停止）违法行为决定书》一份，证明：被诉行政行为存在。证据三、建设项目环境影响登记表、动物免疫证、自治区林业和草原局关于石嘴山市惠农区宏达狐狸养殖场办理野生动物人工繁育许可证的批复各一份，证明原告案涉养殖场经营和建设均经过合法审批，并非违法建筑。被告惠农区农水局辩称，一、答辩人是具有水行政管理职权的主管部门。根据《中华人民共和国防洪法》第八条第三款：县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。及《中华人民共和国水法》第十二条第四款:县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作的规定，答辩人具有水行政管理职权。惠农区农业农村和水务局职能配置、岗位设置和人员编制规定明确规定，被告是惠农区政府的水行政主管部门。二、被答辩人具有违法行为。答辩人依据《水利部办公厅关于开展全国河湖清四乱专项行动的通知》(办建管发[2018]130号)、《自治区人民检察院自治区河长办关于印发〈“携手清四乱保护母亲河”宁夏专项行动实施方案的通知》(宁河长办发(2018)3号)、《自治区河长办关于明确全区河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》(宁河长办发[2018]18号)等相关文件的安排部署要求，开展推进河湖四乱清理整治任务。答辩人在“清四乱”过程中发现被答辩人在黄河(惠农段滨河大道以东)河道上没有任何批准手续违章建设圈舍养殖狐狸，对被答辩人依法进行询问，告知其行为的违法性，责令其拆除违章建筑。惠农区人民检察院在“清四乱”监督工作中发现原告的违法事实后对其两次询问，原告陈述了没有办理任何手续在河道上建设圈舍养殖狐狸的事实。据此，原告具有明显的违法行为。三、答辩人作出行政处罚有法律依据。(1)《中华人民共和国水法》第三十七条:禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻得行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第三十八条:在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。(2)《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款：禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第二十七条第二款前款工程设施需要占用河道、湖泊管理范围内土地，跨越河道、溯泊空间或者穿越河床的，建设单位应当经有关水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准后，方可依法办理开工手续;安排施工时，应当按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行。第四十二条规定:“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除;逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。在紧急防汛期，国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置”。(3)《中华人民共和国河道管理条例》第十一条、第二十四条第二款的规定。(4)行政强制法第三十四条、第五十条、第五十二条的规定。(5)行政处罚法第二十三条：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。四、被告作出行政处罚决定，程序合法，适用法律正确。2019年9月10日，答辩人向被答辩人发出《致惠农区黄河沿线河滩种植户、养殖户的一封信》，信中明确要求在黄河河滩内从事养殖和种植户要积极配合政府开展清四乱工作，必须与2019年11月10日之前自行清理，恢复河道原貌。2019年9月25日，答辩人依法给被答辩人廖建军作出调查询问笔录，被答辩人陈述自己从2006年开始在河道养殖狐狸,答辩人要求被答辩人限期拆除狐狸场;被答辩人希望政府给与拆迁补偿。2019年11月22日，答辩人向被答辩人廖建军送达了编号为[2019]13号《责令改正(停止)违法行为决定书》，责令被答辩人限期拆除养殖狐狸的违章建筑，并告知了作出行政处罚的法律依据和救济途径。根据《宁夏回族自治区行政听证程序规定》第二十四条规定，原告不符合要求听证范围，被告也没有义务向原告告知听证权利。据此，被告作出的行政处罚行为，完全符合法定程序。综上，答人依法向被答辩人依法作出的责令改正(停止)违法行为决定书，符合法定程序，事实清楚，证据充分，请求法庭依法驳回被答辩人的诉讼请求。诉讼中，被告惠农区农水局向本院提交并庭审出示如下证据（注：均为复印件）：证据一、《石嘴山市惠农区农业农村和水务局主要岗位职责设置和人员编制规定》、《石嘴山市人民政府第四十三次、四十四次专题会议纪要》各一份，证明被告具有水行政执法职责和职权。证据二、《致惠农区黄河沿线河滩种植户、养殖户的一封信》一份，证明被告针对包括原告在内的违法建筑养殖圈舍行为进行过公告,告知原告务必于2019年11月7日至2019年11月10日自行清理养殖圈舍等违章建筑，恢复河道。证据三、本局调查询问笔录一份、石嘴山市惠农区人民检察院询问笔录两份,土地承包合同书一份，证明2004年廖建军在惠农区黄河边搞狐狸养殖,养殖的场地是租贺开玉的荒芜河滩地,租过来后没有办理建筑规划以及河道主管部门的审批手续建设了圈舍、围墙和住房等违章建筑的事实。证据四、《责令改正(停止)违法行为决定书》【2019】13号一份、照片一张，证明被告于2019年11月22日向原告发出拆除违章建筑的整改决定书。证据五、石嘴山市惠农区人民检察院检察建议书一份，证明该院要求要求本局依法履行河道监管职责,责令廖建军拆除在黄河河道管理范围内的违法建筑,恢复土地原貌。经庭审质证，一、当事人对本案证据的质证意见：(一）对被告惠农区农水局的证据，原告廖建军的质证意见：对证据一、证据四没有异议。对证据二的那封信件的合法性、真实性、关联性、（以下简称“三性”）及证明目的均不予认可，认为该信未加盖被告的公章，信件内容泛化，也并未针对原告本人，与本案无关。对证据三不认可被告对河滩地的认定；认为原告于2007年根据土地承包合同确定的土地用途开始从事养殖的，在建设的时候进行了审批手续的申报，但相关部门没有给予回复，未办手续原因不在原告。对证据五的真实性、合法认可，对关联性、证明目的不予认可，认为检察院依法行使检察建议权仅是针对被告未依法履行相关职责提出的建议，属于内部的行政公文，故对认定本案的事实不产生相关的证明效力。（二）对原告廖建军的证据，被告惠农区农水局的质证意见：对证据一、证据二无异议；对证据三认为只能证明经营的行为有主管部门的审批情况，但并不能证明建筑物、构筑物经过审批的合法性。二、本院对原、被告的证据作如下分析认证：（一）关于被告惠农区农水局的证据，均是其在行政行为过程中制作或收集所形成的，具有证据属性。其中，鉴于原告对证据一、四无异议，对上述证据的证明效力予以确认。证据二的一封信，该信内容虽然并未针对原告个人，但结合证据一及庭审全案情况，具有证明效力。证据三，除原告第三点质证意见外，据所载内容反映，具有证明效力，原告的前两点质证意见未有证据佐证，不予采信。证据五，具有证明效力。（二）关于原告廖建军的证据，来源合法，形式内容真实、与本案具有关联性，其中，对证据一、证据二，鉴于被告惠农区农水局质证无异议，确认证明效力。证据三，被告的质证意见成立，仅就经营养殖场对环境影响的登记以及对狐狸人工繁育的许可、动物免疫经过审批的证明目的，予以确认。经审理查明：2006年12月，原告廖建军向案外人石嘴山市玉雄农业开发有限公司的贺开玉承包位于惠农区良繁场以东土地20亩，之后其在该地上建设围墙、圈舍、冷库、住房等建筑物从事狐狸养殖。2012年1月1日，原告廖建军（乙方）与案外人石嘴山市玉雄农业开发有限公司（甲方）的贺青就上述土地重新签订了一份土地承包合同，该合同中约定，“甲方将本基地所属土地20亩承包给乙方经营，每年每亩承包费400元，承包期限10年；乙方承包期内有自主经营权，但不得破坏自然生态系统，如乙方需在承包土地内搞养殖以外的项目，必须取得甲方的同意后后方可实施”。2017年11月15日，原告廖建军在石嘴山市市场监督管理局注册了惠农区宏达狐狸养殖场的个体营业执照，该执照中记载经营场所为石嘴山市惠农区良繁场（玉雄农业开发公司承包地）。同时期，原告就该养殖场扩建项目对环境的影响曾进行承诺登记，并办理了动物免疫证。2018年7月以来，国家水利部、宁夏自治区河长办对推进河湖四乱清理整治作出了通知部署，据此，石嘴山市惠农区开展了“携手清四乱保护母亲河”专项活动。石嘴山市区人民检察院在活动中发现惠农区农水局对在惠农区黄河河道管理范国内的违法乱建、违法养殖行为未及时依法履行监管职责，于是进行了立案调查。期间，该检察院于2019年4月3日和5月28日先后对廖建军进行询问调查，后于2019年7月3日向惠农区农水局作出石惠检行公（2019）64020500019号检察建议书，建议：“1.依法履行河道监管职责，责令王晓红、廖建军、马强拆除在黄河河道管理范內的违法建筑，恢复士地原貌。2.加强对本辖区黄河河道管理范国内未经批准私自建设妨碍行洪输水的建筑物、构筑物等违法行为的监督检査，确保河道行洪畅通安全，切实保护好黄河流域生态环境，促进本辖区河湖面貌改善。......”。2019年5月17日，宁夏回族自治区林业和草原局行政审判办公室对惠农区林业和草原局作出宁林审发（2019）12号《关于石嘴山市惠农区宏达狐狸养殖场办理野生动物人工繁育许可证的批复》。2019年9月25日，被告惠农区水务局以询问调查方式通知原告等三养殖户是被列入“清四乱”活动中需要拆除的对象。2019年10月10日，被告惠农区水务局作出《致惠农区黄河沿线河滩种植户、养殖户的一封信》，信中明确要求在黄河河滩内从事养殖和种植户要积极配合政府开展“清四乱”工作，并要求须与2019年11月10日之前自行清理，恢复河道原貌。2019年11月22日，被告惠农区水务局对原告廖建军作出了[2019]13号《责令改正(停止)违法行为决定书》，责令原告限期三日拆除违章建筑，并告知如不服决定的申请复议和提起行政诉讼的救济途径。原告对此表示不服，遂诉诸法院请求判如所请。本案诉讼中，鉴于原告称宏达狐狸养殖场上的建筑物于2019年11月份被予以拆除，由此经法庭释明，原告同意将其第一项诉讼请求变更为确认被告作出的（2019）13号《责令改正（停止）违法行为决定书》违法。本院认为，被诉（2019）13号《责令改正（停止）违法行为决定书》是否合法的问题是本案的争议焦点。（一）关于认定事实方面。本案中，经庭审查证，被告的证据三和证据五足以反映被诉责改决定所认定的事实，只是该决定未对案涉圈舍所占的土地来源，圈舍建筑面积及建设时间等基本事实加以具体地认定，且责令“立即停止违法行为”是针对正在实施的不法行为，由此被告对被诉责改决定的行文缺乏严谨规范。原告提出被诉责改决定认定事实错误、主要证据不足的理由不能成立，本院不予采纳。（二）关于程序运作方面。根据程序正当原则要求，行政机关在作出对行政相对人不利的行政行为时，应当依法保障行政相对人的知情、参与和陈述申辩的基本权利。本案中，根据庭审查证，被告在作出被诉责改决定之前，以通过询问调查和向惠农区黄河沿线河滩的种植户、养殖户致信的方式，基本向原告履行了有知情、参与和陈述申辩的基本权利，且在被诉改正决定书中，告知了如不服决定可提出申请复议和行政诉讼的救济权利。再者，至于听证程序，本案被诉的只是行政责改决定，不是行政处罚决定，作出行政责改和组织听证都是实施行政处罚的过程性行为。由此，本案被诉责改决定基本体现了程序正当原则要求。原告提出被诉责改决定违反法定程序的理由不能成立，本院不予采纳。（三）关于适用法律方面。根据原建设部的行政解释，违法建筑属于违法行为的持续状态，应当适用作出行政行为时有效的法律。本案中，被诉责改决定中认定原告建设圈舍的行为违反了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等。经审查，《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》均系经2016年最后修订的现行法律，本案的被诉责改决定应适用2016年修正的现行法律。其一，现行的《中华人民共和国水法》第二十四条规定，在水资源短缺的地区，国家鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用和对海水的利用、淡化。而被诉责改决定中记载的《中华人民共和国水法》第二十四条写成“未经有关主管部门批准，不得在河床、河滩内修建建筑物”。由此，此处法律适用错误。其二，《中华人民共和国防洪法》第二十二条共有四款规定，其中仅第二款规定（注：禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动）的内容符合本案的情形。但被告适用该条时既未写明相关内容，也未明确第几款的规定，有泛化之处。其三，被诉责改决定适用的《中华人民共和国防洪法》第五十六条，决定书中未明确该条款的相关内容。现行的《中华人民共和国防洪法》第五十六条规定，违反本法第十五条第二款、第二十三条规定，围海造地、围湖造地、围垦河道的，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款；......。由此可见，适用现行上述法条规定与案涉情况显然不相符合，经审查，现行《中华人民共和国防洪法》中，第五十五与第二十二条第二款的规定在内容上才相互衔接。由此，此处法律适用出现混杂错误。其四，《中华人民共和国处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。由此可见，从文义来看，行政责改行为是实施行政处罚时的前置过程性行为，不是作出行政责改的法律依据。因此，原告提出被诉责改决定适用法律错误的理由成立，本院予以采纳。综上所述，被告作出的《责令改正（停止）违法行为决定书》所认定事实的主要证据充分，程序基本正当合法，但适用法律错误。据此，该决定书不具有合法性，依法应予以撤销，但由于考虑到被诉该责改通知是被告参与惠农区开展“携手清四乱，保护母亲河”专项整治活动行使行政管理权的局势，撤销该通知会使该项活动的国家利益、社会公共利益造成严重影响。再者，由于原告诉称养殖场的建筑现已被拆除，客观上责改通知上的物件已不具有可执行的内容。故对原告在庭审中经法庭释明后变更的诉讼请求，本院予以支持。被告辩解的适用法律正确的理由不成立，对被告的辩解请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：确认被告石嘴山市惠农区农业农村和水务局对原告廖建军作出的（2019）13号《责令改正（停止）违法行为决定书》违法。本案诉讼费50元，由被告石嘴山市惠农区农业农村和水务局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。审判长 陈美荣审判员 徐 宁人民陪审员 许安平 二〇二〇年四月二十八日书记员 韩海龙附：本判决适用法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本院特别提醒：当事人上诉的，应当于递交上诉状之日起至上诉期满后七日内，向石嘴山市中级人民法院缴纳上诉案件受理费，逾期则视为放弃上诉。