甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终48号上诉人（原审被告）皋兰县人民政府。法定代表人杜某。被上诉人（原审原告）祁某，住甘肃省皋兰县，公民身份号码：×××。原审第三人兰州市生态环境局皋兰分局。法定代表人王某。原审第三人皋兰县农业农村局。法定代表人颜某。原审第三人皋兰县水务局。负责人郁某。原审第三人皋兰县自然资源局。法定代表人赵某。原审第三人皋兰县九合镇人民政府。法定代表人周某。上诉人皋兰县人民政府（以下简称皋兰县政府）因祁某诉其不履行行政复议法定职责一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2019）甘06行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告祁某系兰州龙康砂业有限公司的法定代表人，该公司成立于2012年12月12日，该公司经营范围：型砂、硅砂、毛砂、石英砂、压裂砂等的批发零售。2018年8月9日至10日，皋兰县政府以该公司在皋兰县九合镇金沙村从事非法采砂活动为由，组织相关部门强制拆除了该公司的厂房和设备。2018年8月29日，原皋兰县环境保护局、原皋兰县农牧局、原皋兰县国土资源局、原皋兰县林业局、皋兰县水务局和九合镇政府以原告公司违法建筑拆除后的垃圾严重影响自然环境和生态保护，严重影响了当地自然环境的治理等为由，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国草原法》第七十一条、《中华人民共和国水土保护法》第五十六条、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《中华人民共和国环境保护法》第六十一条之规定，对原告联合作出如下行政处罚决定：1.责令原告3日内完成清理治理；2.责令原告恢复生态地貌。原告不服，于2018年9月3日向皋兰县政府申请行政复议，请求：1.撤销六机关作出的行政处罚决定书，或者确认该行政行为违法；2.六机关承担行政赔偿责任，返还物品，不能返还的，承担行政赔偿责任；3.复议诉讼期间停止执行。皋兰县政府法制办公室于2018年9月5日向原告作出《补正行政复议申请通知书》，要求原告限期补正以下材料：1.采矿许可证；2.经环保部门审核同意的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表；3.经水行政主管部门审查批准的洪水影响评价报告；4.工商营业执照；5.用地审批资料；6.林地、草地占用审批资料。该通知告知原告无正当理由逾期不补正，则视为放弃行政复议申请。2019年4月12日，原告以皋兰县政府未在复议期限内作出复议决定违法为由，提起本案诉讼，请求判令皋兰县政府履行行政复议职责。另查明，根据2019年1月31日中共兰州市委办公厅、兰州市人民政府办公厅《关于转发兰州市所辖区县机构改革方案的通知》，皋兰县政府组建皋兰县自然资源局，不再保留原皋兰县国土资源局；组建兰州市生态环境局皋兰分局，不再保留原皋兰县环保局，组建皋兰县农业农村局，不再保留原皋兰县农牧局；原皋兰县林业局职责划归到皋兰县自然资源局，不再保留原皋兰县林业局。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（一）项、第十二条第一款的规定，原告祁某对涉案行政处罚决定不服，选择向被告皋兰县政府申请行政复议，皋兰县政府负有对祁某复议申请进行处理的职责。该法第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”可见，对于不符合本法的行政复议申请，行政复议机关具有作出不予受理决定并书面告知申请人的法定义务。如行政复议机关未在法定期限内作出不予受理决定，则该复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。本案中，皋兰县政府于2018年9月5日收到祁某的行政复议申请，一直未作出书面不予受理决定，则视为皋兰县政府已受理了祁某的行政复议申请。该法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，皋兰县政府自收到祁某的行政复议申请，直至2019年4月12日提起本诉长达7个月之久，未作出任何书面行政复议决定，其行为明显不合法，已构成怠于履行法定职责情形。关于皋兰县政府认为祁某未在补正期限内补正相关证据材料视为放弃行政复议申请的理由。根据原告祁某的行政复议申请内容，其复议请求为三项：一是请求撤销涉案行政处罚决定或者确认违法；二是请求六机关承担行政赔偿责任；三是复议诉讼期间停止执行行政处罚决定。该三项请求虽相互联系，但又相对独立，复议机关可分别对上述复议请求进行审查处理，不能因为原告未对其第二项复议请求提供赔偿的证据材料而视为对所有行政复议申请的放弃。即便皋兰县政府认为祁某未在限定期限内补正材料，亦应当基于行政公正的要求，在法定期限内作出相应的书面决定，以保障祁某有权知悉可能影响其合法权益的行政行为。况且，补正通知不是行政机关对复议申请的最终处理方式，皋兰县政府不能以补正通知替代复议决定，更不能对原告的复议申请不作回应，故皋兰县政府的该辩解理由不成立。综上，皋兰县政府未依法对祁某的复议申请作出行政复议决定，属于不履行行政复议职责的情形，鉴于其履行该职责尚有必要，故应当判决皋兰县政府继续履行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令被告皋兰县人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告祁某的行政复议申请作出行政复议决定。上诉人皋兰县政府上诉称：1.原审判决根据《行政复议法》第十七条及第三十一条第一款规定，认为上诉人“一直未作出书面不予受理决定，则视为已受理了行政复议申请。在法定期限内未作出任何书面行政复议决定，已构成怠于履行法定职责”，是对法律的错误理解和适用。根据《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十九条之规定，上诉人经审查认为申请材料中缺少被上诉人因行政行为造成损害的证明材料，限期被上诉人补正材料，但被上诉人始终未补充材料，已产生自动放弃复议申请的法律后果。2.原审判决认为“不能因为被上诉人未对第二项复议请求提供赔偿的证据材料而视为对所有行政复议申请的放弃”缺乏直接、充分的法律依据。上诉人作出的《补正行政复议申请通知书》依法告知被上诉人不提交补正材料的不利法律后果，人民法院不能让行政机关用合法的行政行为为行政相对人的违法行为买单，更不能“强令”行政机关作出没有法律依据的行政行为。综上，请求撤销原审判决，并依法改判或者发回重审。被上诉人祁某未提交书面答辩意见。原审第三人兰州市生态环境局皋兰分局、皋兰县农业农村局、皋兰县水务局、皋兰县自然资源局、皋兰县九合镇人民政府均未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是上诉人皋兰县政府就被上诉人祁某提起的行政复议申请是否构成怠于履行法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一项、第九条第一款、第十二条第一款之规定，被上诉人祁某对案涉行政处罚决定不服，向上诉人皋兰县政府申请行政复议，符合行政复议受理范围并在法定期限内提出行政复议申请，上诉人皋兰县政府负有对祁某提出的复议申请进行处理的法定职责。该法第十七条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”据此，皋兰县政府在收到祁某的行政复议申请之后，未作出书面不予受理决定的情形，应认定为皋兰县政府已受理祁某的行政复议申请。根据《行政复议法》第三十一条第一款规定，皋兰县政府自收到祁某行政复议申请，直至祁某提起诉讼之时长达七月之久未作出任何书面行政复议决定，已构成怠于履行法定职责。一审判决据此判决上诉人皋兰县政府对被上诉人祁某的行政复议申请作出行政复议决定并无不当。关于皋兰县政府认为祁某未在补正期限内补正相关证据材料视为放弃行政复议申请的问题。《行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”该条主要针对的是有关受理行政复议所必须的证据材料的补正问题，而并非证明被申请复议的行政行为合法性的证据材料。本案中，被上诉人祁某的复议请求有三项：一是请求撤销案涉行政处罚决定或者确认该行政处罚决定违法；二是请求六机关承担行政赔偿责任；三是复议诉讼期间停止执行行政处罚决定。从被上诉人的上述三项复议请求来看，案涉行政处罚决定是明确具体的，复议请求亦是明确具体的，故不存在上诉人皋兰县政府对该三项复议请求予以复议审理的事实及法律障碍。需要指出的是，被上诉人祁某未按照上诉人作出的《补正通知》的要求补正相关证据材料，对被上诉人提出的赔偿请求是否成立产生影响，但对案涉行政处罚决定的合法性审查及复议期间停止执行案涉行政处罚决定的必要性审查并不产生影响。同时，上诉人作出的《补正通知》不是行政机关对复议申请的最终处理方式，上诉人以《补正通知》替代是否受理复议申请的做法属于适用法律错误。故上诉人皋兰县政府提出的，被上诉人祁某未在补正期限内补正相关证据材料视为放弃行政复议申请的上诉理由不能成立。综上所述，上诉人皋兰县政府在法定期限内就被上诉人提起的行政复议申请未予依法审查构成怠于履行法定职责。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人皋兰县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 吕 强审判员 赵静莉二Ｏ二Ｏ年四月十四日书记员 董 新附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（一）项有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；第九条第一款公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。第十二条第一款对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。