广东省东莞市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）粤19行终36号 上诉人（原审原告）：刘结明，男，汉族，1972年3月5日出生，身份证住址：广东省东莞市**********巷13号，公民身份号码：441************196。 被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府，住所地：广东省东莞市******，组织机构代码：70773468-1。 法定代表人：肖亚非，市长。 委托代理人：陈巧平，市司法局工作人员。 委托代理人：黎伟明，市司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）：东莞市塘厦镇人民政府，住所地：广东省东莞市*********，统一社会信用代码：11441900007345538G。 负责人：黎雪琴，该镇镇长。 委托代理人：冯伟荣，该镇政府工作人员。 委托代理人：王玉婷，广东坤益律师事务所律师。 原审第三人：东莞市农业农村局，住所地：东莞市**********，统一社会信用代码：11441900MB2C9016XX。 负责人：张永忠，该局局长。 委托代理人：欧达强，该局工作人员。 委托代理人：周智峰，广东政丰律师事务所律师。 原审第三人：东莞市塘厦镇诸佛岭股份经济联合社，住所地：广东省东莞市塘厦镇诸佛岭社区居委会。 负责人：刘爱国，该经合社理事长。 原审第三人：东莞市塘厦镇诸佛岭社区居民委员会，住所地：东莞市***********，统一社会信用代码：55441990779200822D。 法定代表人：刘爱国，该社区居民委员会主任。 原审第三人东莞市塘厦镇诸佛岭股份经济联合社及东莞市塘厦镇诸佛岭社区居民委员会共同委托代理人：刘爱国，该社区居民委员会主任 原审第三人东莞市塘厦镇诸佛岭股份经济联合社及东莞市塘厦镇诸佛岭社区居民委员会共同委托代理人：蒋国军，广东競秀律师事务所律师。 上诉人刘结明与被上诉人东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）、东莞市塘厦镇人民政府（以下简称“塘厦镇政府”）以及原审第三人东莞市塘厦镇诸佛岭股份经济联合社（以下简称“诸佛岭经合社”）、东莞市塘厦镇诸佛岭社区居民委员会（以下简称“诸佛岭居委会”）不履行法定职责及行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初414号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 2019年5月17日，刘结明向原审法院提起诉讼，请求判令：1.判决确认塘厦镇政府对刘结明于2019年1月2日申请书的请求没有依法全面正确履行《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”的法定职责、管理好行政区域内关于刘结明家庭的农村土地承包及承包合同管理工作的具体行政行为违法；2.判决撤销东莞市政府于2019年4月25日作出的东府行复〔2019〕132号《行政复议决定书》，并判决确认其行政复议行为的具体行政行为违法；3.判决塘厦镇政府根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》的规定及中国共产党第十九次全国代表大会会议精神，依法全面正确履行负责刘结明家庭案涉的农村土地承包、土地承包合同签订及合同到期后延期30年的管理工作的法定职责；4.判决东莞市政府、塘厦镇政府赔偿刘结明案涉农村土地生产经营活动停产停业约900000元人民币的损失（按每年产值30000元人民币，从2019年4月30日起至塘厦镇政府依法全面正确履行法定职责之日止计算赔偿）；5.判决东莞市政府给刘结明赔偿因处理本案诉讼而产生的交通费、误餐费、文件材料费约5000元人民币；6.判决东莞市政府以本市上年度职工平均工资56653元计算赔偿刘结明因处理本案诉讼而产生的误工损失费约84980元人民币（按从2019年4月30日起至塘厦镇政府依法全面正确履行法定职责之日止计算赔偿）；7.判决东莞市政府、塘厦镇政府赔偿刘结明精神损害抚慰金100万元人民币（以上第4至7项共计约1989980元）;8.本案诉讼费用由东莞市政府、塘厦镇政府承担。 原审法院查明：1988年1月1日，诸佛岭管理区（现诸佛岭社区）与刘结明的父亲刘丽球签订了《诸佛岭承包荒山种果合同》，约定刘丽球承包诸佛岭管理区的0.33亩的土地，荔枝4棵，承包期从1988年1月1日至2017年12月30日止。2017年12月21日，诸佛岭居委会向社区居民发出关于《诸佛岭承包荒山种果合同》到期的公告，告知如下：诸佛岭社区居委会（前身为东莞市塘厦镇诸佛岭管理区）于1988年与社区部分村民签订了《诸佛岭承包荒山种果合同》，承包期至2017年12月30日止。到期后社区将不再将上述土地进行发包。根据合同约定“期满所有果树全部无偿归集体所有”，请有签订《诸佛岭承包荒山种果合同》的村民于合同到期前做好归还承包地及地上果树的准备。2018年12月10日，刘结明向塘厦镇政府请求按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，对其因土地承包经营发生纠纷一事进行调解处理。2018年12月28日，塘厦镇政府下属单位农林水务局作出塘农复〔2018〕602号《关于刘结明调解请求的回复》，告知刘结明诸佛岭社区与刘丽球签订的《诸佛岭承包荒山种果合同》不属于家庭承包合同，该合同已到期，承包地块收回归集体所有，诸佛岭社区未违反《中华人民共和国农村土地承包法》的规定。2019年1月2日，刘结明向塘厦镇政府提交《群众信访事项表》和《请求东莞市塘厦镇人民政府履行法定职责的申请书》，请求履行《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条关于“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理”的法定职责，延长其与社区签订的土地承包合同。2019年3月1日，塘厦镇政府下属单位农林水务局作出塘农复〔2019〕106号《信访事项答复意见书》，告知刘结明诸佛岭社区与刘丽球签订的《诸佛岭承包荒山种果合同》不属于家庭承包合同，该合同已到期，承包地块收回归集体所有，诸佛岭社区未违反《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，并建议刘结明如认为存在承包合同争议，可通过法律途径解决。刘结明认为塘厦镇政府未对其2019年1月2日请求履行法定职责的申请书作出处理存在违法，于2019年3月7日向东莞市政府申请行政复议。东莞市政府受理刘结明的复议申请后，于2019年4月25日作出东府行复〔2019〕132号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，驳回刘结明的复议申请。刘结明对此不服，向原审法院提起行政诉讼，请求确认塘厦镇政府未履行其管理关于刘结明家庭的农村土地承包工作的行为违法、撤销东莞市政府作出的案涉《行政复议决定书》，并请求东莞市政府、塘厦镇政府对其进行赔偿。 原审法院认为：本案争议焦点是塘厦镇政府对于刘结明2019年1月2日向其提交的请求履行法定职责的申请书是否依法履职。刘结明提出其父亲与诸佛岭管理区于1988年所签订的《诸佛岭承包荒山种果合同》属于农村土地家庭承包形式，按照中国共产党第十九次全国代表大会会议规定了“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”及《中发〔2019〕1号中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》的规定，应当对案涉承包土地延期30年。原审法院认为，首先，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条“…农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”、第四十八条“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定”、第四十九条“以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同，承包方取得土地经营权。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定”及第十六条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”的规定，家庭承包，是指集体经济组织按照公平分配、人人有份的原则，统一将耕地、林地、草地承包给本集体经济组织农户的一种承包方式。而本案中刘结明承包荒山种果不是原诸佛岭管理区人人有份进行的承包，而是有意向的部分村民与原管理区协商以承包的方式签订合同承包荒山种果，属于家庭承包方式以外的其他承包方式，双方可自愿约定地上物的处置等权利和义务，以及承包期限等内容。其次，依据中办发〔1997〕16号《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策”，由于本案刘结明承包荒山种果的方式不属于家庭承包经营方式，故刘结明案涉承包土地并不适用上述文件关于“延长30年”的规定。再者，案涉《诸佛岭承包荒山种果合同》中没有约定关于延包或后续承包的条款，因此，诸佛岭社区发出公告后到期收回集体土地，并不违反法律法规规定。综上，塘厦镇政府下属农林水务局对刘结明作出的案涉《信访事项答复书》，已履行了其对案涉土地承包合同的指导和管理职责。东莞市政府经审查，作出驳回刘结明的复议申请的复议决定，亦于法有据。刘结明的诉讼请求理据不足，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘结明的全部诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由刘结明承担。 一审宣判后，刘结明不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.东莞市政府经刘结明的请求却没有确认“塘厦镇政府经刘结明的请求却没有依法全面正确履行《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定:‘乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理’的法定职责管理好行政区域内关于刘结明家庭的农村土地承包及承包合同管理工作的具体行政行为违法”的具体行政行为违法；2.撤销东莞市政府于2019年4月25日作出的东府行复[2019]132号《行政复议决定书》；3.塘厦镇政府根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的规定、中国共产党第十九次全国代表大会和习**主席指示，依法全面正确履行负责刘结明家庭案涉的农村土地承包、土地承包合同签订及合同到期后延期30年的管理工作的法定职责；4.诸佛岭经合社、诸佛岭居委会依法全面正确履行发包方发包土地的义务，并依法全面正确履行与刘结明家庭签订案涉的农村土地承包合同及合同到期后延期30年义务；5.东莞市政府、塘厦镇政府和诸佛岭经合社、诸佛岭居委会给刘结明赔偿案涉农村土地生产经营活动停产停业约900000元人民币的损失（按每年产值30000元人民币，从2019年4月30日起至塘厦镇政府依法全面正确履行法定职责之日止计算赔偿）；6.东莞市政府给刘结明赔偿因处理本案诉讼而产生的交通费、误餐费、文件材料费约5000元人民币；7.东莞市政府以本市上年度职工平均工资56653元计算赔偿刘结明因处理本案诉讼而产生的误工损失费约84980元人民币（按从2019年4月30日起至塘厦镇政府依法全面正确履行法定职责之日止计算赔偿）；8.东莞市政府、塘厦镇政府、诸佛岭经合社和诸佛岭居委会赔偿刘结明精神损害抚慰金100万元人民币（以上第4至7项共计约1989980元）;9.本案诉讼费用由东莞市政府、塘厦镇政府、诸佛岭经合社和诸佛岭居委会承担。事实和理由：本案，刘结明和父亲刘丽球从来没有签订过任何《诸佛岭承包荒山种果合同》，任何认为刘结明和父亲刘丽球曾经签订过《诸佛岭承包荒山种果合同》的调查或者认定均与事实不符。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”规定，塘厦镇政府经刘结明请求却没有依法全面正确履行管理好行政区域内关于刘结明家庭的农村土地承包及承包合同管理工作，显然是具体行政行为违法，并造成刘结明的损失，应当给予赔偿。因刘结明家庭在诸佛岭社区农村塘浦东路旁边土名为“办塘尾”的一处案涉果园是刘结明的合法财产，面积约500平方米，价值约400万元人民币，被诸佛岭居委会、诸佛岭经合社通过伪造合同的形式对刘结明案涉的果园财产进行非法占有，已经构成合同诈骗罪，刘结明已于2019年11月12日拨打110电话向公安机关报案，塘厦派出所民警佩戴记录仪到案涉果园现场取证处理，并于2019年11月13日在塘厦派出所做了笔录，报警回执号：441************1083047112，将由检察机关提起公诉。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，复议决定错误及判决错误。 被上诉人东莞市政府在二审答辩期间的答辩意见与一审一致。 被上诉人塘厦镇政府辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。二、刘结明于2019年1月2日向塘厦镇政府提交的请求履行法定职责的申请书，塘厦镇政府下属农林水务局于2019年3月1日出具了塘农复[2019]106号《信访事项答复书》并送达给刘结明。塘厦镇政府已在法定期限内作出了书面答复，履行了塘厦镇政府对案涉土地承包合同的指导和管理职责，其程序合法合规，不存在任何行政行为违法。三、刘结明承包荒山种果的方式不属于家庭承包经营方式，故刘结明要求按照相关政策延长30年，没有法律依据。本案中，刘结明承包荒山种果是与管理区协商以承包的方式签订的合同，双方可自愿约定地上物的处置等权利和义务，以及承包期限等内容，不属于家庭承包经营方式。且案涉《诸佛岭承包荒山种果合同》并没有约定延包或者续承包的条款。因此，诸佛岭社区到期后收回集体土地，不违反法律规定。综上所述，刘结明主体不适格且其诉请缺乏事实与法律依据。 原审第三人东莞市农业农村局辩称：一、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第十六条、第四十八条以及第四十九条规定，刘结明案涉的承包荒山种果的方式不属于家庭承包经营方式，依法依规不属于延包30年的承包方式范围。二、刘结明的诉请5-8项没有法律和事实依据。首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿以行政行为存在侵犯合法权益的情形并造成损失为前提，而本案中，东莞市政府和塘厦镇政府并没有侵犯刘结明合法权益的情形，也没有造成相应的损害，刘结明不具备取得行政赔偿的权利。其次，刘结明也并没有提交相应的证据证明其损失，其诉求缺乏法律依据。三、东莞市政府、塘厦镇政府已依法履行相应的法定职责，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请法院依法维持原判，驳回上诉。 原审第三人诸佛岭经合社以及诸佛岭居委会在二审期间未提出陈述意见。 经审查，本院对原审查明的事实予以认可。 本院认为，虽然刘结明主张其父亲于1988年未曾与诸佛岭管理区签订《诸佛岭承包荒山种果合同》，但一审庭审时，刘结明确认每年有缴纳使用费3.3元，该费用与合同约定的金额相同。另外，在（2018）粤19行初107号案件的庭审中，刘结明确认承包土地是确实存在的，亦有实际使用土地，合同期限是法定的30年，从签订之日开始计算。综合上述可知，虽然刘结明父亲没有在该合同上签名，但该合同已实际履行。由于该合同中没有关于延包或后续承包的条款，双方亦没有对合同续期达成新的约定。而根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条“…农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”、第四十八条“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定”、第四十九条“以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同，承包方取得土地经营权。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定”的规定可知，本案中刘结明案涉承包荒山种果是属于家庭承包方式以外的其他承包方式，不能适用中办发〔1997〕16号《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策”的规定延长期限。综上，刘结明主张合同应延期30年，于法无据，塘厦镇政府下属农林水务局作出的案涉《信访事项答复书》，并无不当。东莞市政府经复议予以维持，亦无不妥。 综上所述，刘结明的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，处理结果亦无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人刘结明负担（已预交）。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈彩玲 审判员  林冰洁 二〇二〇年四月十五日 书记员  韩思琦