浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终65号 上诉人（原审原告）吴槐钧，男，1966年10月18日出生，汉族，住新昌县。 被上诉人（原审被告）新昌县七星街道办事处。住所地新昌县七星街道办事处。 法定代表人俞均坪，主任。 出庭行政机关负责人张锋，副主任。 委托代理人王**先，浙江新时代律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新昌省级高新技术产业园区管理委员会。住所地新昌县七星街道三花路**科创中心。 法定代表人俞伟峰，主任。 出庭行政机关负责人戴华富，副主任。 委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）新昌县七星街道庙前地股份经济合作社。住所地新昌县七星街道庙前地村。 法定代表人王国军，董事长。 委托代理人吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 上诉人吴槐钧因诉被上诉人新昌县七星街道办事处（以下简称“七星街道办事处）”、新昌省级高新技术产业园区管理委员会（以下简称“高新园区管委会”）、新昌县七星街道庙前地股份经济合作社（以下简称“庙前地股份合作社”）履行行政协议一案，不服新昌县人民法院（2019）浙0624行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月19日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人吴槐钧、被上诉人七星街道办事处副主任张锋及该单位的委托代理人王**先、被上诉人高新园区管委会副主任戴华富及该单位的委托代理人裘彰林、被上诉人庙前地股份合作社的委托代理人吕凯利到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年4月28日，新昌县人民政府办公室发布《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案》（新政办发[2018]56号）（以下简称“《补偿方案》”）第五条规定：七星街道办事处负责旧村改造的组织实施，承担房屋拆除补偿的具体事务工作；高新园区具体负责改造资金保障和安置地块的安排落实及配套建设工作。《补偿方案》第十条规定：符合村民建房审批条件的农户给予安排宅基地。安置地具体由高新园区管委会统一规划，统筹安排，落实安置用地。选择宅基地安置的，免缴城市基础设施配套费。2018年6月10日，吴槐钧（乙方）与新昌县七星街道办事处（甲方）签订了《房屋批建协议》。协议约定：乙方选择的补偿方式为批建安置，由高新园区管委会统一规划，统筹安排落实安置用地；在选择宅基地建房户搬迁腾空验收之月起12个月内落实安置用地放样；对其超期限时段应作临时安置补偿，补偿标准按被拆除房屋建筑面积每月每平方米20元计算。吴槐钧于2018年7月22日搬迁腾空，相关房屋已拆除。同日，吴槐钧领取旧村改造补偿款78332元。至原告起诉时高新园区管委会就安置地的相关审批手续正在办理过程中。被告七星街道办事处、高新园区管委会于2019年10月25日在涉诉地块安置组织了抽签择地，因原告在内的宅基地安置户拒绝而中止。另查明，涉诉拆迁安置地室外配套工程建设内容包括场外道路、给排水工程景观绿化工程，围墙大门工程、土方工程、路灯及监控工程及场外供电工程，投资估算4314.2万元。即政府除支付每户奖励费用外为每个宅基地安置户需投入资金68.47万元。同时，为维护宅基地安置户利益，两被告作出了如下承诺：此类房屋今后如遇征收，补偿标准将不低于集体土地上的房屋征收补偿标准。 一审法院审理认为，关于《房屋批建协议》是否合法有效、安置国有划拨建设用地建房是否减损原告利益、是否符合行政协议约定。《补偿方案》既是《房屋批建协议》签订的依据，也是《房屋批建协议》具体内容的组成部分。符合建房审批条件的农户选择批建安置或货币安置，由农户自愿作出选择。协议虽对原有房屋不作补偿作了明确，但以争先签约奖与腾空奖方式给予了经济补偿，为每户配套工程建设投入了资金。即为履行协议，国家需为每户负担约80余万元资金支出。为此，《房屋批建协议》内容真实自愿、公平合理，应属合法有效。被告七星街道办事处辩称，国有划拨建设用地是国家向农村集体经济组织征收的，已经向农村集体经济组织支付了征地费用，相对农村集体建设用地具有更高的价值，安置国有划拨建设用地不减损原告利益。结合此类房屋今后如遇征收，补偿价格不低于集体土地上的房屋征收补偿价格，被告所作的承诺。对此，本院予以认可。安置国有划拨建设用地建房对原告利益没有减损。且协议中未明确约定安置土地须为庙前地村集体土地，即被告没有提供“庙前地集体土地安置宅基地”合同义务。原告诉请被告给予集体土地安置宅基地与合同约定不符，缺乏请求权基础，本院不予支持。关于规范性文件附带审查问题。为加快城市建设，提高城市品位，保障人民群众共享城市改革发展和文明进步成果，在对七星街道庙前地村范围内的未改造房屋实施旧村改造时，新昌县人民政府办公室制定了上述规范性文件。文件内容不违反法律、法规和部门规章等上位法的规定。该规范性文件的制订程序也不存在违反法律、法规等相关规定的情形。文件内容与国家实施乡村振兴战略要求相一致。即在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。同时符合国家完善农村宅基地管理制度的规定，即科学确定农村居民点用地布局，防止出现新的“城中村”。基于此，案涉规范性文件符合法律规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴槐钧的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告吴槐钧负担。 上诉人吴槐钧上诉称：1.根据《补偿方案》第十点规定，上诉人签订《房屋批建协议》并选择宅基地建房，上诉人是宅基地建房户。本次旧村改造，住宅房屋无偿拆除，是自拆自建，属于新农村改造，也应当确认上诉人是宅基地建房户。2.根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条条及《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》第三点规定，宅基地就是集体所有的土地，不是国有划拨土地。3.鉴于宅基地属集体土地，而高新园区管委会作为行政机关无法提供农村集体建设用地，《房屋批建协议》将高新园区管委会作为落实宅基地安置用地的实施单位，是明显的程序错误，该协议是违法无效的。4.本次旧村改造，上诉人住宅房屋未获得任何补偿，故本村旧村改造选择宅基地的建房户是自拆自建，宅基地必须依法安排在本村的集体土地上。5.村民委员会未经村民会议或村民代表会议讨论决定，擅自与有关部门签订征地协议，将上诉人的建房宅基地移地安置，改变为国有划拨土地，侵害上诉人的合法权益，庙前地股份合作社是适格被告。6.一审法院对《房屋批建协议》的认定违法。将上诉人的宅基地安置在国有划拨土地上，表明上诉人建房的宅基地（集体土地）没有了，意味着本村的集体土地也没有了，上诉人是本村集体经济组织成员，利益被减损。根据《补偿方案》及《房屋批建协议》约定，上诉人选择宅基地建房，宅基地应当是集体土地，而非国有划拨土地。7.被上诉人仅向上诉人支付了争先签约奖、腾空奖，没有对住宅房屋作出补偿，案涉《补偿方案》《房屋批建协议》违反了《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，属于合同法第五十二条规定的违法无效协议。8.一审法院对本案证据认定违法错误。上诉人一审证据1、4、5均与本案具有关联性，能够证明上诉人的主张，一审法院认定上述证据缺乏关联性错误。上诉人起诉是要求安置宅基地（集体土地），高新园区管委会对国有划拨建设用地办理上报审批与上诉人无关，其所提供的证据1-8也与本案无关联。一审法院不采纳上诉人提交的《24户原告共同诉讼的举证与反驳（一）》《24户原告共同诉讼的举证与反驳（二）》《24户原告共同诉讼的举证（三）》，却逐一采纳三被上诉人的证据，侵犯了上诉人的合法权益。9.案涉《补偿方案》违反《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款、第一百五十二条条及《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》《关于实施乡村振兴战略的意见》等法律、法规、规章规定，该规范性文件不合法。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人七星街道办事处答辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。2.上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围。《房屋批建协议》所涉地块性质为国有划拨建设用地，在土地使用权使用年限方面，国有划拨建设用地与农村集体建设用地相似，均没有使用年限限制，在用途方面没有任何差别，都可以建房，故安置国有划拨建设用地建房对上诉人权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。3.即使本案属于行政诉讼受案范围，即使是国有划拨建设用地替代农村集体建设用地，亦没有减损上诉人利益，其诉讼请求没有诉的利益，其起诉应予驳回。国有划拨建设用地是国家向农村集体经济组织征收的，已经向农村集体经济组织支付了征地费用，相对农村集体建设土地具有更高的价值，故安置国有划拨建设用地不减损原告利益，其诉讼请求没有诉的利益。行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人的正当需求。明显没有值得保护的与其自身权益相关的实际利益，即无诉的利益，人民法院不应予以支持。4.在现安置地块安排国有划拨建设用地是原新昌县××街道庙前地村自己的选择。上诉人因对高新园区管委会用于安置的建设用地性质有异议而提起本次诉讼。这是原庙前地村为村民利益向七星街道办事处、高新园区管委会主动要求安置在现有地块。5.即使本案属于行政诉讼受案范围，上诉人第一项诉讼请求缺乏事实与法律依据。《房屋批建协议》第五条第三款约定：批建应根据《新昌县农村村民建房管理实施细则》，甲方按建房审批标准安排，安置地具体由高新园区管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地，……。高新园区管委会应在选择宅基地建房户搬迁腾空验收之月起12个月内落实安置用地放样，……。《房屋批建协议》第五条第三款虽然出现了“《新昌县农村村民建房管理实施细则》”、“选择宅基地建房户”这一文字，众所周知，高新园区管委会属于国家机关而不是农村集体经济组织，所能提供的只能是国有建设用地，而无法提供农村集体建设土地，这一点作为上诉人也应知道或应当知道。而批建应根据《新昌县农村村民建房管理实施细则》，是指安排建设用地的程序、条件应根据《新昌县农村村民建房管理实施细则》。且《房屋批建协议》未明确约定安置土地须为庙前地村集体土地，即七星街道办事处、高新园区管委会没有提供“庙前地集体土地安置宅基地”的合同义务。故上诉人要求七星街道办事处、高新园区管委会给予125平方米的宅基地（农村集体建设用地）缺乏事实与法律依据。6.上诉人的第二项诉讼请求也缺乏事实与法律依据，且与其第一项诉讼请求相冲突。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。上诉人第一项诉讼请求是：“请求判令三被告在新昌县七星街道庙前地村集体土地上给予原告125平方米的宅基地”。其诉讼目的是要求七星街道办事处、高新园区管委会履行《房屋批建协议》，对《房屋批建协议》的效力并无异议。上诉人与七星街道办事处依据《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案的通知》［新政办发（2018）56号］规定的标准、程序等经协商一致订立《房屋批建协议》，现在上诉人对《房屋批建协议》的效力没有异议，在未对行政行为提出异议的情况下，请求审查行政行为所依据的规范性文件，缺乏事实与法律依据，且与其第一项诉讼请求相冲突。7.即使需要规范性文件审查，《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案的通知》［新政办发（2018）56号］制定主体、程序、内容均符合法律规定。综上所述，请求驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人高新园区管委会答辩称，1.一审法院认定事实清楚。上诉人（乙方）与被上诉人七星街道办事处（甲方）签订了《房屋批建协议》，该协议约定：乙方选择的补偿方式为批建安置，由高新园区管委会统一规划，统筹安排落实安置用地。被上诉人高新园区管委会不是协议的当事人，也没有在协议中签字和盖章。但协议约定的上述内容符合2018年4月28日发布的《补偿方案》中第五条“七星街道办事处负责旧村改造的组织实施，承担房屋拆除的具体事务工作；高新园区具体负责改造资金保障和安置地块的安排落实及配套建设工作”规定。因此，高新园区管委会根据《补偿方案》的规定有序推进落实庙前地村旧村改造中选择批建安置户的安置用地，至目前相关的准备工作已完成，可供被搬迁人择地建房。2.高新园区管委会给予上诉人安置国有划拨土地建房不违反上诉人与七星街道办事处之间签订的协议约定，也不违反上述《补偿方案》的相关规定，上诉人与七星街道办事处签订的《房屋批建协议》第五条约定：“甲方（七星街道办）按建房审批标准安撑，安置地块具体由高新园区管委会统一规划、统筹安排、落实安置地”，但该《房屋批建协议》井未约定七星街道办事处和高新园区管委会应为上诉人安置“庙前地村集体土地作为安置宅基地”的义务，因此，上诉人诉请判令高新园区管委会在新昌县××街道庙××村××地，缺乏事实基础。3.高新园区管委会根据《补偿方案》的规定，给予上诉人安置国有划拨土地建房，也不损害上诉人的利益。国有划拨建设用地相对农村集体建设土地具有更高的价值。给予安置上诉人建房的土地为国有划拨土地，对上诉人的权利义务不产生实际影响。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，应当依法驳回。 被上诉人庙前地股份合作社答辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。2.原新昌县××街道庙前地村民委员会已于2019年4月29日撤村建居。在居民委员会设立前，由庙前地股份合作社代行原新昌县××街道庙前地村民委员会管理职责。庙前地股份合作社是新昌县七星街道庙前地村的原村经济合作社根据社员大会（社员代表大会）讨论决定，将集体经营性净资产折股量化改制而成，是以资产为纽带、股东为成员的综合性（社区性）农村集体经济组织。并且在原新昌县××街道庙前地村民委员会撤销后居民委员会设立前，代行原新昌县××街道庙前地村民委员会管理职责。3.庙前地股份合作社并不是本案第三人。原新昌县××街道庙前地村民委员会并不是《房屋批建协议》的当事人。2018年6月12日，上诉人作为户主代表与七星街道办事处签订《房屋批建协议》，协议第三条约定的补偿方式是批建安置，现上诉人对《房屋批建协议》的履行内容有异议提起诉讼，但新昌县七星街道庙前地村民委员会并不是《房屋批建协议》的当事人。原新昌县××街道庙前地村民委员会并没有审批宅基地的职权。上诉人的诉讼请求为：请求判令三被告在新昌县××街道庙××村××地。《浙江省实施中华人民共和国土地管理法办法》第三十六条第一款规定：农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。故对于宅基地的审批，原新昌县××街道庙前地村民委员会并没有审核、批准的职权。因此，庙前地股份合作社与上诉人的诉讼请求没有法律上的利害关系，不属于本案一审第三人。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求维持一审判决，驳回上诉。 经审理，本院查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人起诉时的第一项诉讼请求为“判令三被告在新昌县七星街道庙前地村集体土地上给予原告125平方米的宅基地”，并在二审中明确其是基于案涉《房屋批建协议》第五条“被拆除房屋所有人选择宅基地安排的，免缴城市基础设施配套费”约定及《补偿方案》相关规定，要求三被上诉人按其诉请履行上述《房屋批建协议》。经审查，上诉人（乙方）与被上诉人七星街道办事处（甲方）签订的《房屋批建协议》中，双方对于批建安置的具体约定为“甲方按建房审批标准安排，安置地具体由高新园区管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地，其原有房屋不作补偿，应自行拆除。…高新园区管委会应在选择宅基地建房户搬迁腾空验收之月起12个月内落实安置用地放样，对其超期限时段应作临时安置补偿，补偿标准按被拆除房屋建筑面积每月每平方米20元计算。被拆除房屋所有人选择宅基地安排的，免缴城市基础设施配套费”，其中并无安置土地必须为庙前地村集体土地的明确约定，且无证据显示被上诉人高新园区管委会为上诉人落实相应面积的国有划拨土地作为其建房用地之做法减损了上诉人的合法权益。故上诉人该项诉请缺乏请求权基础，亦缺乏事实依据，一审法院未予支持，并无不当。 经本院二审询问，上诉人明确其规范性文件合法性审查请求是针对案涉《补偿方案》第五条中“高新园区具体负责改造资金保障和安置地块的安排落实及配套建设工作”规定提出，认为高新园区管委会只能安置国有划拨土地，没有安置集体土地的权利。本院认为，该规定是新昌县人民政府基于庙前地村旧村改造工作实际作出，未发现存在违法情形，上诉人也无法说明具体违反的上位法规定，故对上诉人关于该规定违法的主张，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴槐钧负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  蒋 瑛 审判员  傅芝兰 二〇二〇年四月十五日 书记员  孟树楠