广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终12号上诉人（原审原告）茂名市万通广告公司。住所地：茂名市高山街综合批发市场****。法定代表人黄卫，经理。委托诉讼代理人周海，茂名市万通广告公司员工。委托诉讼代理人许肖梅，茂名市万通广告公司员工。被上诉人（原审被告）茂名市城市管理和综合执法局。。住所地：茂名市茂**迎宾路**法定代表人吕国记，局长。委托诉讼代理人曾志坚，广东鸿基律师事务所律师。委托诉讼代理人吴帅强，广东鸿基律师事务所律师。上诉人茂名市万通广告公司诉被上诉人茂名市城市管理和综合执法局行政处罚决定纠纷一案，上诉人茂名市万通广告公司不服广东省茂名市茂南区人民法院作出的（2019）粤0902行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2000年8月，茂名市万通广告公司在茂名市站北七路(原站前)与茂名大道交汇处西南角设置单立柱三面广告牌，该广告牌规格为：立柱高13米，牌面长18米，宽6米，3面共324平方米。茂名市万通广告公司就上述广告牌在1999年8月19日取得茂名市规划城建局规划管理办公室审批的《广告装修工程施工平面图》[(1999)162号]。茂名市万通广告公司建设该广告牌没有办理验线手续和取得《建设工程规划许可证》。2000年8月，茂名市万通广告公司在建设广告牌时，羊角镇南香村村民出来阻挠，后经相关各部门处理，至2011年才正常使用广告牌，一直经营使用至今，期间没有办理延期审批手续。2018年2月5日，茂名市城市管理和综合执法局作出茂城管罚告[2017]72号《行政处罚事先告知书》，向茂名市万通广告公司告知茂名市城市管理和综合执法局拟决定责令茂名市万通广告公司限期自行拆除涉案的上述茂名市站北七路(原站前)与茂名大道交汇处西南角设置单立柱三面广告牌，并告知茂名市万通广告公司有陈述和申辩的权利。2018年10月10日，茂名市城市管理和综合执法局作出茂城管罚字[2017]72号《行政处罚决定书》，认定茂名市万通广告公司设置广告牌行为属于违法设置广告牌的行为，茂名市万通广告公司根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一项和《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第二十七条的规定，决定对茂名市万通广告公司作出以下行政处罚决定：限茂名市万通广告有限公司接到决定书之日起15日内自行拆除违法建设的茂名市站北七路(原站前)与茂名大道交汇处西南角设置单立柱三面广告牌。上述《行政处罚决定书》于2018年10月11日送达给茂名市万通广告公司。茂名市万通广告公司不服上述行政处罚决定，遂于2019年4月1日向本院提起行政诉讼。一审法院认为，综合诉辩双方意见和查明的事实，本案的争议焦点是：一、茂名市万通广告公司的起诉是否超出诉讼时效；二、茂名市城市管理和综合执法局是否具有行政处罚权；三、茂名市城市管理和综合执法局所作行政行为是否合法。关于茂名市万通广告公司的起诉是否超出诉讼时效问题。经查明茂名市城市管理和综合执法局于2018年10月11日送达《行政处罚决定书》给茂名市万通广告公司，茂名市万通广告公司于2019年4月1日向本院提起行政诉讼，没有超过半年的诉讼时效。茂名市城市管理和综合执法局主张茂名市万通广告公司的起诉超过了诉讼时效，没有事实依据，本院不予采纳。关于茂名市城市管理和综合执法局是否具有行政处罚权问题。《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款规定“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作”，第十一条规定：“在城市中设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗等，应当内容健康、外观美观，并定期维修、油饰或者拆除。大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续”；而在《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第四条第一款则规定“户外广告设置行政管理主管部门(以下简称“主管部门”)由市、区、县级市政府指定，负责辖区范围内的户外广告设置审批、监督和管理”。由上，根据法律规定茂名市人民政府市容环境卫生行政主管部门应作为茂名市区域的市容和环境卫生的管理工作，而根据茂名市政府文件规定，市区县级市政府有权指定户外广告设置行政管理主管部门。依据茂名市机构编制委员会于2015年1月9日作出的茂机编[2015]1号《关于明确市辖区户外广告管理职能有关事项通知》第二条“市辖区户外广告设施的设置审批及经营管理由市城市综合管理局负责。审批和经营管理的区域范围……3、电白区的部分重点区域(如325国道、茂名港大道、市民大道、包茂高速延长线、茂名大道、水林路及海洋大道等)”，涉案广告牌属于茂名市城市管理和综合执法局管辖的范围。另，依据茂名市人民政府2015年12月28日作出的茂府(2015)71号《茂名市人民政府关于公布政府工作部门权责清单的决定》以及附件《茂名市城市综合管理局权责清单》(职权编码：67888297530200009、67888297530300002)，明确茂名市城市管理和综合执法局具有处罚的违法行为的权责(未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置的大型户外广告牌，影响市容的，处罚种类：责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施)。综上，涉案广告牌属于茂名市辖区范围内，且属于茂名市城市管理和综合执法局职责范围内，故茂名市城市管理和综合执法局对涉案的户外广告具有行政处罚权。关于茂名市城市管理和综合执法局所作行政行为是否合法问题。《广东省城乡规划条例》第四十八条第一款规定“在城市、镇规划区范围内进行临时建设的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请核发临时建设工程规划许可证”和第二款规定“临时建设工程规划许可证有效期不超过二年。使用期限届满确需延期的，应当在有效期届满三十日前向原核发机关申请办理延期手续，延续期限不超过一年”，《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第二十七条规定“户外广告设施设置期限一般为3年，最长不超过5年”、《茂名市户外广告设施和招牌设置管理办法》，第十八条规定“商业户外广告设施设置期限一般不超过3年；大型商业户外广告设置期限可以在出让时另行约定，但最长不能超过5年；公益广告设施使用权期限不得超过2年”及《茂名市市辖区户外广告设施使用权出让低价标准及历史遗留问题的处理办法》第二点第(三)项的规定，涉案广告牌于2000年8月建设，未完善审批许可手续便设置涉案广告牌，至被诉的行政处罚决定作出时，该广告牌设置时间长达17年11个月。因此，涉案广告牌已远远超过临时建设期限有效期不超过2年以及户外广告设施设置期限最长不能超过5年的规定。根据《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第二十七条“户外广告设施设置期限一般为3年，最长不超过5年”，及根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一款第(一)项规定：“有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：(一)未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；……的规定，茂名市万通广告公司于2000年设置的户外广告牌已超过广告牌5年最长设置期限，之后没有取得任何延期审批手续，属于行为持续状态。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条是这样规定的：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，本案中，茂名市万通广告公司在2000年设置广告牌后一直经营使用至今，违法设置广告牌的存在属于违法行为的继续状态，故茂名市城市管理和综合执法局对此进行行政处罚没有违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定。根据《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第二十七条规定，茂名市万通广告公司设置广告牌的行为违法，茂名市城市管理和综合执法局认定茂名市万通广告公司的广告牌属于违法设置的广告牌并无不当。茂名市万通广告公司在2018年10月10日适用《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一项和《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第二十七条的规定作出《处罚决定书》并无不当，属于适用法律正确。茂名市城市管理和综合执法局对茂名市万通广告公司违法设置的广告牌行为进行立案后，经过调查取证，依法履行处罚前告知、陈述申辩等程序。茂名市万通广告公司根据《城市市容和环境卫生管理规定》第三十六条第一项和《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第二十七条的规定，作出被诉的茂城管罚字[2017]72号《行政处罚决定书》，其认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，茂名市万通广告公司请求撤销茂名市城市管理和综合执法局作出的行政处罚决定缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出如下判决：驳回原告茂名市万通广告公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告茂名市万通广告有限公司负担。上诉人茂名市万通广告公司不服原审判决，向本院提出上诉请求：1.依法撤销（2019）粤0902行初104号行政判决；2.依法撤销被上诉人作出的[2017]72号《行政处罚决定书》；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：原审判决认定事实部分不正确、适用法律错误，二审法院应当给予纠正。一、茂名市城市管理和综合执法局就茂名市万通广告公司设立户外广告牌的行为做出行政处罚决定已超过法定的二年行政处罚时效。本案中茂名市城市管理和综合执法局对茂名市万通广告公司的涉案行为做出行政处罚决定是因为上诉人的涉案户外广告牌未经审批设置。涉案广告牌的审批设置行为已于2000年8月完成终了，根据《行政处罚法》(2017年修正)第二十九条之规定，就上诉人涉案广告审批设置行为做出行政处罚的时效为二年，故本案中相关行政部门应当在2002年8月前就上诉人的涉案行为做出行政处罚决定，其于2018年10月10日才对上诉人的涉案行为做出行政处罚，已超过行政处罚期限。二、被上诉人并非上诉人涉案行为产生时的行政审批单位，也不是法定的对涉案行为进行行政处罚的行政职权机关，故被上诉人不具备对上诉人涉案行为作出行政处罚的主体资格。1.本案所涉及的涉案广告牌设置之时向当时的茂名市规划城建局报批广告装修工程施工，并取得该局核准的《广告装修工程施工平面图》，获准施工建设。2.2003年6月12日，涉案户外广告用地经征用纳入S280道路用地，土地权属人变更为茂名市茂南公路局，该用地正式纳入道路用地范围。依据《公路法》(1998年实施)第五十四条、《公路法》(2017年修正)第五十四条“任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。”之规定，本案上诉人广告设置行为有权做出行政处罚的职权机关为茂名市茂南区公路局。3.人民政府市容环境卫生行政主管部门对涉案广告设置只有征得同意权，而没有行政审批权。三、户外广告设施的设置期限并无明文规定。原审判决所认定的设置期限分别是指户外广告和临时建筑的设置期限，其与户外广告设施并非相同的法律适用对象。其依此判定涉案广告牌的设置期限是不正确的。综上所述，上诉人认为其诉讼请求有充分的事实和法律依据，原审判决认定事实部分不清，适用法律错误。被上诉人茂名市城市管理和综合执法局辩称，一、关于案涉行政处罚是否已超过行政处罚的时效问题，原审法院已依法查明，茂名市万通广告公司错误解读法律条文从而主张“被上诉人就茂名市万通广告公司设立户外广告牌的行为做出行政处罚决定已超过法定的两年行政处罚时效，……原审法院并未就此事实作出认定”不成立。本案中，茂名市万通广告公司在2000年设置广告牌后一直经营使用至今，违法设置广告牌的存在属于违法行为的继续状态，故茂名市城市管理和综合执法局对此进行行政处罚没有违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，原审法院已依法查明万通公司违法设置案涉广告牌的事实，认定答辩人对万通公司进行行政处罚合法。二、关于答辩人是否具有案涉广告牌的行政处罚权的问题，茂名市万通广告公司主张涉案广告牌只有公路管理部门有权进行设置审批和行政处罚的理由不成立。政府对位于公路建筑控制区域内的户外广告牌实行双重管辖，公路行政管理部门基于行车安全的规范，对公路建筑控制区域范围内设置建筑物构筑物进行行政管理，城市综合管理部门依据《城市市容和环境卫生管理条例》的规定对户外广告进行城市规划、安全技术等方面的行政管理，两者并无冲突之处。三、关于户外广告设施的设置期限问题。本案中，茂名市万通广告公司在未完善审批许可手续的情况下，于2000年8月擅自设置涉案广告牌，答辩人以茂名市万通广告公司广告牌超期限为由予以拆除与法律规定相符，茂名市万通广告公司提出“户外广告的设置期限并无明文规定”的抗辩不成立。综上所述，茂名市万通广告公司上诉请求事实不清，适用法律不当，恳请二审予以驳回。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，恳请依法维持。本院根据各方当事人提供的证据材料及庭审质证情况，确认原审判决查明的事实。本院认为，围绕上诉人茂名市万通广告公司的上诉请求及双方在一审、二审时的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.被上诉人作出的行政处罚是否超过行政处罚的时效；2.被上诉人是否具有行政处罚权；3.关于涉案的户外广告设施的设置是否违法的问题。关于茂名市城市管理和综合执法局作出的行政处罚是否超过行政处罚时效的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。根据查明的事实，虽然案涉广告牌于2000年8月设置完成，但直至2018年茂名市城市管理和综合执法局作出行政处罚时，一直在设置使用中，该违法行为一直处于持续状态，因此，茂名市城市管理和综合执法局于2018年对此进行行政处罚没有超过行政处罚时效，符合法律规定。对于茂名市万通广告公司主张茂名市城市管理和综合执法局就茂名市万通广告公司设立户外广告牌的行为做出行政处罚决定已超过法定的二年行政处罚时效的上诉意见，本院不予采纳。关于茂名市城市管理和综合执法局是否具有行政处罚权问题。《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款、第十一条的规定，人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。根据《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第四条第一款“户外广告设置行政管理主管部门（以下简称“主管部门”）由市、区、县级市政府指定，负责辖区范围内的户外广告设置审批、监督和管理”的规定，户外广告设置行政管理主管部门由市区县级市政府。茂名市机构编制委员会于2015年1月9日作出的茂机编[2015]1号《关于明确市辖区户外广告管理职能有关事项通知》第二条明确“市辖区户外广告设施的设置审批及经营管理由市城市综合管理局负责。审批和经营管理的区域范围……3、电白区的部分重点区域（如325国道、茂名港大道、市民大道、包茂高速延长线、茂名大道、水林路及海洋大道等）”，涉案广告牌属于茂名市城市管理和综合执法局管辖的范围。另，依据茂名市人民政府2015年12月28日作出的茂府（2015）71号《茂名市人民政府关于公布政府工作部门权责清单的决定》以及附件《茂名市城市综合管理局权责清单》（职权编码：67888297530200009、67888297530300002），明确茂名市城市管理和综合执法局对违法设置广告设施的行为具有处罚的权责。综上，涉案广告牌属于茂名市辖区范围内，且属于茂名市城市管理和综合执法局职责范围内，茂名市城市管理和综合执法局对本案中违法设置户外广告设施的行为具有行政处罚权。对茂名市万通广告公司主张茂名市城市管理和综合执法局对涉案户外广告的设置行为没有行政处罚权的意见，本院不予采纳。关于涉案的户外广告设施的设置是否违法的问题。《广东省城乡规划条例》第四十八条第一款规定“在城市、镇规划区范围内进行临时建设的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请核发临时建设工程规划许可证”和第二款规定“临时建设工程规划许可证有效期不超过二年。使用期限届满确需延期的，应当在有效期届满三十日前向原核发机关申请办理延期手续，延续期限不超过一年”，《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第二十七条规定“户外广告设施设置期限一般为3年，最长不超过5年”、《茂名市户外广告设施和招牌设置管理办法》，第十八条规定“商业户外广告设施设置期限一般不超过3年；大型商业户外广告设置期限可以在出让时另行约定，但最长不能超过5年；公益广告设施使用权期限不得超过2年”。本案中，茂名市万通广告公司在1999年8月19日取得茂名市规划城建局规划管理办公室审批的《广告装修工程施工平面图》，但茂名市万通广告公司在2000年8月完成建设涉案广告牌时均未办理验线手续和取得《建设工程规划许可证》，至被诉的行政处罚决定作出时，该广告牌设置时间长达17年11个月，使用期间亦未办理延期审批手续。涉案广告牌的设置期间已远远超过临时建设期限有效期不超过2年以及户外广告设施设置期限最长不能超过5年的规定期限。茂名市城市管理和综合执法局在2018年8月10日适用《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一项和《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第二十七条的规定作出涉案的《处罚决定书》适用法律正确，并无不当。综上，茂名市城市管理和综合执法局对茂名市万通广告公司违法设置的广告牌行为进行立案后，经过调查取证，依法履行处罚前告知、陈述申辩等程序，根据《城市市容和环境卫生管理规定》第三十六条第一项和《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第二十七条的规定，作出被诉的茂城管罚字[2017]72号《行政处罚决定书》，其认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人的上诉理由不成立，本院予以驳回；原审判决认定事实清楚，驳回诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市万通广告公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 欧卫慧审 判 员 张国平审 判 员 封桢莉二〇二〇年四月二十九日法官助理 柯国梁书 记 员 王晓婷附：适用法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《城市市容和环境卫生管理条例》第四条国务院城市建设行政主管部门主管全国城市市容和环境卫生工作。省、自治区人民政府城市建设行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。第十一条在城市中设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗等，应当内容健康、外型美观，并定期维修、油饰或者拆除。大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。第三十六条有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：（一）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的；（三）未经批准擅自拆除环境卫生设施或者未按批准的拆迁方案进行拆迁的。《广东省城乡规划条例》第四十八条在城市、镇规划区范围内进行临时建设的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请核发临时建设工程规划许可证。临时建设工程规划许可证有效期不超过二年。使用期限届满确需延期的，应当在有效期届满三十日前向原核发机关申请办理延期手续，延续期限不超过一年。临时建设必须按照批准的用途使用，不得改变用途或者转让。临时建设应当在批准的使用期限届满前自行拆除，恢复土地原状。