江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1190号 原告季某，男，1947年3月5日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人季春某（系原告之女），女，1978年4月12日生，××族，住址同上。 委托代理人谢同某（系原告女婿），男，1977年11月8日生，××族，住址同上。 被告南通市崇川区综合行政执法局，住所地南通市崇川区青年中路**。 法定代表人龚培湘，局长。 应诉负责人陈进，副局长。 委托代理人易俊峰，该局工作人员。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。 第三人中国房地产开发集团南通有限公司，住，住所地南通市崇川区沈家巷**/div> 法定代表人高冲平，职务董事长。 委托代理人姜飙，江苏通成律师事务所律师。 委托代理人薛祖望，北京炜衡（南通）律师事务所律师。 第三人南通市学田苑业主委员会，住所地南通市学田苑小区 法定代表人王斌，主任 委托代理人葛德淇、沈戌冲，副主任。 第三人南通市崇川区学田街道学田社区居委会，住所，住所地南通市青年中路**div> 法定代表人卜晓冬，主任。 第三人南通市公安局崇川分局，住所地，住所地南通市青年西路**iv> 法定代表人丁忠明，局长。 原告季某诉被告南通市崇川区综合行政执法局（以下简称为崇川执法局）行政处罚一案，本院于2019年10月28日立案受理，并依法向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。被告于规定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法追加中国房地产开发集团南通有限公司（以下简称中房南通公司）、南通市学田苑业主委员会（以下简称学田业委会）、南通市崇川区学田街道学田社区居委会（以下简称学田居委会）、南通市公安局崇川分局（以下简称崇川分局）为第三人参加诉讼，并组成合议庭于2020年4月7日公开开庭审理了本案，原告季某的委托代理人季春某、谢同某，被告崇川执法局的应诉负责人陈进及委托代理人易俊峰、季翔，第三人中房南通公司的委托代理人姜飙、薛祖望，第三人学田业委会委托代理人葛德淇、沈戌冲到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告季某诉称，原告所居住的学田苑1幢101室房屋被东边及南边违法建筑物影响，这些违法建筑物是开发商建设学田小区时临时搭建的房屋，用于施工人员居住，售楼办公房售完楼后没被拆除，严重影响原告的生活。两层违章建筑和原告住房距离不到一米，致使原告房屋不通风、不透光，房屋周围噪音也极大，原告房屋潮湿发霉，出现大量白蚁无法居住。原告举报后，被告查处后作出案涉不予处罚决定书错误，请求法院依法撤销被告2019年9月23日作出的不予处罚决定书，并判令被告对学田苑1幢101室东边南边两层违章建筑尽快拆除。 原告向本院提交以下证据：1.[2019年]通崇城管依复23号政府信息公开申请答复书及附件，证明被告作出了不予处罚决定书；2.南通市规划局信访室2014年7月7日关于“学田新村1-101东南边的两层楼房有没有经过规划局审批”的回复，证明举报的两层小楼房是违章建筑；3.通住建依复[2019]106号、120号政府信息公开申请答复书，证明案涉房屋没有验收信息；4.不动产权属登记信息查询结果证明，证明案涉所举报的两层房屋没有产权证；5.通国土依复[2018]436号政府信息公开申请答复书，证明案涉两层建筑没有经过房屋建设批准；6.学田街道违法建设情况汇总表复印件，证明学田街道也认为案涉房屋属于违法建筑；7.平面图一张，说明开发商建设时私自改变规划局的规划，原来1号楼是连体的，原告购买的房屋位置就在1号楼东边；8.图片一组，证明房屋虽然分开了但是没有保持一定距离；9.视频资料，证明该房屋是违章建筑。 被告崇川执法局辩称，一是案涉建筑的形成被告已经做了详尽的调查。中房南通公司在开发建设学田小区C组团（学田苑小区）时，1992年取得建设工程规划许可证，编号（92）第222号，证明注明了项目建设名称，并附有建设工程规划许可证的平面图，其中沿学田南路店面房（南边和东边合计55间）在建设工程规划许可证附具的平面图上未标注。1995年，学田小区取得南通市新建住宅小区综合验收合格证书。55间中，中房南通公司持有25间，学田居委会（4组、8组、10组）因拆迁安置归还持有26间，学田业委会持有2间，崇川分局持有2间（取得房屋权证），且学田小区建设获得建设部综合评比的奖项。二是违法建设的查处不能忽略公共利益。学田小区所有房屋包括配套公建并非均属规划认定的违法建筑。学田小区的建设经过市政府的立项、建设、验收。获得当时南通市城乡建委颁发的《南通市新建住宅小区综合验收合格证书》，案涉房屋的现状和南通市城建档案馆调取的综合验收竣工图、合格证书一致。学田小区的建设验收，获得了各种部级奖项。南通市规划局以未办理建设工程规划许可，在2014年函复时认为属于违法建筑，南通市建设局答复相应信息不存在，均是未充分查询历史档案的错误认定。三是被告作出不予处罚决定是审慎的。从南通市城建档案馆调取的学田试点小区C组团（调整）竣工图和建设工程规划许可证附件的C组团平面图可以看出，中房南通公司的建设方案有所调整，其中居民楼4#明显的变动，增加了一个单元。中房南通公司建设学田小区C组团，配套用房和住宅楼同期建设，不属于未取得建设工程许可证进行建设的行为，而是未按照建设工程许可证规定的内容进行建设。小区综合验收时，众多的参与部门对建设红线范围内同期建设的案涉房屋未提出任何异议。小区综合验收合格，说明有关部门认可中房南通公司建设行为。且其中55间房屋中还有的已经领取房屋产权证书，更加不能将案涉房屋认定为违法建筑物。四是中房南通公司改变建设方案未对原告的权利造成不利影响。从建设工程规划许可证的附件来看，原来配套公房与学田小区1号、3号住宅楼连接。实际建设中，配套公房与学田小区1号、3号住宅之间有一定的距离。因此改变建设方案的行为，未对原告产生更为不利的影响。是故，被告为了个案公正，根据诚实守信和信赖利益保护原则，决定不予处罚正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据：1.立案审批表，证明法院判决，要求我们履行职责，后于2019年6月20日重新立案的；2.现场照片，证明被告进行了调查取证；3.2017年9月6日中房南通公司工作人员李杰明调查询问笔录；4.2014年12月2日原学田村八组组长朱玉兰调查询问笔录；5.2015年9月18日原学田村村长沈鹤松调查询问笔录；6.2017年3月8日学田社区党委书记卜晓冬调查笔录两份；7.2017年9月6日学田社区工作人员沈伯华调查询问笔录；8.2017年10月20日学田苑业主委员会副主任沈戌冲调查询问笔录，证据3-8证明被告对案涉房屋进行了调查，初步认定该房屋形成具有历史原因；9.南通市市级机关作风建设检察室2004年6月8日的会议纪要，证明学田业主委员会维修基金和两个配套公房的情况；10.2014年学田社区情况说明，证明20余间房是置换给4、8、10组拆迁补偿的集体用房，租金的全部收入用于159名失地农民的生活费和年终分配；11.南通市房屋建设开发公司N09400491房屋产权移交表、安置补偿协议，证明相关房屋是通过拆迁补偿置换给学田村；12.关于配合调查学田新村1幢-101东南边两层建筑物的函、中国房地产开发集团南通有限公司“关于配合调查学田新村1幢101东南边两层建筑物的函”的回复；证明对该案进行了调查取证且中房南通公司对房屋的建造作出了说明；13.南通市计划委员会“关于学田住宅试点小区二期建设工程项目的批复”；14.建设用地许可证（编号1992040）；15.建编号（92）第222号检核工程规划许可证及附件一中房公司南通分公司学田小区C组团平面G91002#，证据13-15证明学田小区的开发建设经过了立项和规划许可；16．学田试点小区C组团（调整）竣工图；17.南通市新建住宅小区综合验收合格证书；18.房屋面积测绘报告；19.奖励证书，证据16-19证明房屋通过了同步验收且房屋现状和竣工图是一致的；20.房屋所有权证，证明案涉房屋不应认定为违法建筑，部分房屋已经领取了产权证；21.通崇执法发【2014】18号“关于对学田新村1-101东南边两层建筑物合法性认定的函”及规划回函；22.通崇执法发【2016】30号“关于请求对学田南路北侧店面房合法性认定的函”及规划回函，证据21-22证明规划局后来没有予以正面回复；23.给规划局的函件（通崇执法发【2015】7号、通崇执法发【2017】32号《协助调查函》），但是规划局没有答复；24.给南通市建设局的函（通崇执法发【2018】23号、通崇执法发【2019】37号），但是南通市建设局没有答复；25.通崇执法发【2015】8号《关于查处学田南路北侧店面房违法建设的告知函》；26.南通市人民政府办公室文件（通政办发【1990】106号），证明该专门成立学田小区指挥部且学田小区是试点小区，在当时情形下对学田小区的建设是全程验收的；27.案件集体讨论记录；28.处罚审批表及送达回证；29.案涉不予处罚决定书。 第三人中房南通公司述称，一是案涉学田小区C组团房屋属于合法建筑，并非违法建筑，被告作出的案涉不予处罚认定书是合法正确的。第三人持有1991年、1992年南通市计划委员会《关于建设学田住宅小区住宅项目的批复》和1995年《南通市新建住宅小区综合验收合格证书》，符合南通市国土规划、建设等相关各级政府部门的全部要求。二是学田小区在验收合格证书颁发以前没有违法建设行为，颁发之后也没有违法建设行为。三是原告诉请判令拆除学田苑1幢101室东南边的两层建筑不能成立。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人中房南通公司向本院提交以下证据材料：1.1991年、1992年南通市计划委员会《关于建设学田住宅小区项目的批复》，证明案涉小区建设经过政府部门的立项批复；2.1995年《南通市新建住宅小区综合验收合格证书》、1995年学田苑C组团的竣工图，证明案涉房屋经过多部门的联合验收，房屋是同步建设、同步验收、同步交付，现状和竣工图完全一致；3.1996年4月建设部颁发的三份《奖励证书》，证明案涉四套店面房在内的八幢店面房均不属于违法建设；4.南通市城乡建设委员会《南通市住宅小区竣工综合验收管理办法》；5.《房屋产权移交表》若干、房产证、房屋租赁合同一份、现状照片2张、崇川区城管队对学田八组组长朱玉兰笔录等，证明案涉55间房屋或通过拆迁安置或销售已经属于他人财产，部分房屋安置给村里后租金已经作为老年人的生活费和年终分配用，当时未办理房产证是由于资金原因。 第三人学田业委会述称，同意被告的所作的处罚决定书和中房南通公司的观点，第三人持有的两间用房是配套用房，是第三人中房南通公司建完移交的。 第三人学田居委会提交书面材料述称，学田4组、8组、10组持有的26间房屋是当时拆迁安置归还给学田村的，已经计入各组的固定资产，目前所有的房租收益用于失地农民的年终分配，且在2018年申请办理相关证书，缴纳了相关的契税，通过测绘部门对房屋面积进行了测绘，同时在公安部门为房屋申请了编号。因此，案涉学田居委会下属村组持有的房屋不属于违法建筑物，恳请法院依法判决。 经审理查明，1990年南通市人民政府成立学田住宅试点小区建设指挥部，由时任副市长作为指挥长，南通城建委主任、副主任（兼规划局局长）等人为副主任，其他11个部门的负责人作为成员。1991-1992年，中房南通公司（原为南通市房屋建设开发公司）取得了南通市计划委员会对于建设学田住宅小区的立项批复，南通市计划委员会根据省计经委苏计经基（1991）196“关于南通市学田实验小区立项的复函”的精神，对该小区项目允许建设。1992年，中房南通公司取得建设工程规划许可证，编号为（92）第222号，证上注明项目名称为六层住宅14幢，建设规模39726.65平米，该建设工程规划许可证附学田小区C组团平面G91002#，图上标注住宅14幢，住宅面积39726.65平米，公建面积2225.5平米，图纸最东南边标注有配套公房屋建筑规划，与学田小区1号、3号住宅楼连接。1994年，中房南通公司建成住宅14幢，住宅面积39726.65平米；住宅之间公建**，面积882.5平米；8号配套公建与1号、3号住宅楼不相连（编号为8），住宅南侧还有编号4-7的房屋，但该几处房屋在原先的建筑工程规划许可证上未予以标注,4-8号房屋面积约为2564.12平米。 上述4-8号房屋总计55间，其中中房南通公司自持25间；因小区建设拆迁安置，约于1995年4月通过房屋产权移交表的方式移交26间给了学田村4组、8组、10组，并注明产权人按规定到房产监理所领取房产证，学田村因故未领取，学田居委会将上述房屋的租金收益主要用于4组、8组、10组失地农民的养老保障和年终分配；因小区建设，约于1994年11月拆迁归还崇川分局2间房屋，该2间房屋崇川分局约于1995年3月领取了房屋产权证书；另有2间为学田苑业委会持有，作为小区物业用。 1995年1月20日，南通市人民政府发布了通政办发[1995]8号文件，发布了《南通市市区住宅小区竣工综合验收管理办法》。该办法规定，南通市建设行政主管部门负责组织实施市区住宅小区的竣工验收工作；申请住宅小区竣工综合验收，应当提交选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、初步设计图纸、竣工资料（图纸）等材料；市建设行政主管部门在接到住宅小区综合验收申请后成立包括城建、国土、房管等十几个部门在内的综合验收小组，审阅有关验收资料，听取开发建设单位的情况汇报，进行现场检查，对小区建设情况进行全面的鉴定和评价，提出验收意见并向建设行政主管部门提交验收报告，市建设行政主管部门审查合格的，给开发建设单位颁发《南通市新建住宅小区综合验收合格证书》，开发建设单位凭此办理房屋和有关设施的交付手续；住宅小区经验收不合格的，由市建设行政主管部门责令限期改正。1995年中房南通公司申请对学田苑小区进行综合验收，经验收合格，南通市城乡建设委员会向其发放了《南通市新建住宅小区综合验收合格证书》，在联合验收的竣工图纸中，明确标注有东边、南边4-8号的房屋。该小区验收合格后，参与了国家部委的各种建设试点项目评比，建设单位、南通市国土规划局、南通市城建委及有关个人均获得了较高的奖项。 1996年原告季某购买学田苑小区1幢101室房屋。2014年7月，原告方曾经向被告邮寄书面材料，反映案涉建筑情况。2014年9月16日，被告对第三人中房南通公司的李杰明作了调查询问笔录。此后，被告致函南通市规划局，询问学田新村1幢101室东南边两层建筑物办理规划许可证情况。2014年9月28日，南通市规划局作出通规函[2014]70号《关于“通崇执法发[2014]18号函”的回函》，答复称上述举报的两层建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形。2014年10月15日，学田居委会作出情况说明，认为拆迁安置归还给村组的房屋不是违章建设。2014年11月6日，被告崇川城管局向第三人中房南通公司作出通崇执法发[2014]23号《关于配合调查学田新村1幢-101东南边两层建筑物的函》。2014年11月10日，第三人中房南通公司作出中房通发[2014]09号《关于配合调查学田新村1幢-101东南边两层建筑物的函的回复》。2014年12月2日，被告崇川城管局对原学田村八组组长朱玉兰制作了调查询问笔录，其表示房屋是拆迁产权调换的，由于当时队里资金短缺，所以未能领证，不能作为违章处理，房屋租金用于村分配，未领证是历史遗留形成。2015年2月13日，被告崇川城管局向第三人学田居委会作出通崇执法发[2015]8号《关于查处学田南路北侧店面房违法建设的告知函》。2015年5月20日，第三人学田居委会作出《的回复》。2015年9月18日，被告崇川城管局对原学田村主任沈鹤松制作了调查询问笔录，其表示被举报的房屋是开发公司与组里产权调换的，未领证是历史遗留问题，不能简单做违章处理。2015年12月9日，原告季某向被告邮寄《申请》，要求对位于学田南路北侧由西向东直至学田苑1幢东面的违章店面房依法查处，限期拆除。后原告提起诉讼，南通市港闸区人民法院作出（2016）苏0611行初155号行政判决书，责令被告限期履职。被告不服，上诉于南通市中级人民法院，南通市中级人民法院于2016年12月20日作出维持的行政判决。在2016-2018年期间，被告函询规划部门和建设部门相关的小区建设情况时，有关部门未予回应。2018年6月22日，被告作出通崇执法罚(2018)第9028号行政处罚决定书，责令中房南通公司自行拆除上述55间房屋。中房南通公司不服，申请行政复议，南通市崇川区人民政府于2018年10月22日作出崇川复议[2018]35号复议决定书，撤销了上述行政处罚决定书。2019年1月31日，被告重新作出通崇执法罚(2019)第9007号行政处罚决定书，责令中房南通公司对其中的53间（崇川分局持有的2间除外）限期自行拆除。中房南通公司不服，申请行政复议，南通市崇川区人民政府于2019年6月18日作出崇川复议[2019]14号复议决定书，撤销了上述行政处罚决定书，责令被告收到复议决定书之日起六十日内重新作出行政行为。2019年6月20日，被告予以立案。2019年7月24日，被告向南通市建设局发送通崇执法发[2019]37号《关于协协助调查学田南路北侧沿街店面房竣工验收情况的函》，请求对上述房屋的验收情况两周内函告被告，但两周后南通市建设局未予以函复。2019年9月17日，被告负责人集体讨论了该案的处理意见，决定不予处罚。2019年9月23日，被告作出了案涉不予处罚决定书，认为小区通过综合验收，获得南通市新建住宅小区综合验收合格证书，说明政府部门认可当时中房南通公司的建设行为，且其中案涉两间房已经获取权属证书，推定其他房屋同样也能领取房屋产权证书，根据公平和信赖原则，决定不予处罚。被告遂将案涉文书向中房南通公司予以送达。原告通过政府信息公开申请获取案涉不予处罚决定书。 还查明，中房南通公司在学田苑小区建设过程中，其中商品楼4单元在初步设计时为5幢，建成时为6幢，该第6幢的商品房买受方业已办理房屋产权证书。 以上事实有原告、被告及第三人提交的证据及当庭陈述等予以证实。 本案争议在于案涉不予行政处罚决定书是否合法正确，关键在于案涉55间房屋能否作为违章建筑处理。本院认为，案涉55间房屋不宜作为违章建筑处理，被告所做不予行政处罚决定书并无不当。第一、案涉学田苑小区建设时为市政府试点建设项目，在指挥部的领导指挥下进行建设，并非没有建设工程规划许可证。当时行之有效的《城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建或者改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有有关批准文件向城市行政主管部门出具申请，由城市规划行政主管部门核发建设工程规划许可证。案涉学田苑小区的建设，由南通市人民政府亲自组织成立学田住宅试点小区建设指挥部，列为全国第二批试点小区，时任市政府负责人亲自挂帅，其他部门作为成员单位参加，南通市计划委员会准予立项，南通市城市规划行政主管部门核发了建设工程规划许可证，且许可证附具了初步设计图纸。当时整个学田苑小区项目的建设，很显然都是在政府部门成立的学田住宅试点小区建设指挥部的领导指挥下进行，城乡建设、国土、计划、房管等部门均全程参与了指挥管理。第二、案涉学田苑小区建成后多部门已经完成了联合竣工验收，并按照当时的规定和要求发放了验收合格证。《南通市市区住宅小区竣工综合验收管理办法》规定，申请住宅小区竣工综合验收，应当提交选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、初步设计图纸、竣工资料（图纸）等材料；市建设行政主管部门在接到住宅小区综合验收申请后成立包括城建、国土、房管等十几个部门在内的综合验收小组，审阅有关验收资料，听取开发建设单位的情况汇报，进行现场检查，对小区建设情况进行全面的鉴定和评价，提出验收意见并向建设行政主管部门提交验收报告，市建设行政主管部门审查合格的，给开发建设单位颁发《南通市新建住宅小区综合验收合格证书》，开发建设单位凭此办理房屋和有关设施的交付手续；住宅小区经验收不合格的，由市建设行政主管部门责令限期改正。从上述规定可以看出，当时建设工程建设报批建设工程规划许可证时，需提供相应的初步设计图纸，在竣工验收时还要提供竣工资料（图纸）等材料，本案当中虽然竣工图纸和初步设计图纸存在差异，但是在城建主管部门组建联合验收时，提供有相应的竣工图纸资料，而竣工验收又验收合格，很显然包括建设行政主管部门在内的有关行政机关对学田苑小区的建设是予以认可，如若学田苑小区建设不符合相应条件和标准要求，在当时必然会要求限期改正，绝不会贸然发放《南通市新建住宅小区综合验收合格证书》，并将此小区的建设成果向国家部委申请参评相关奖项。第三、案涉学田小区东边、南边的55间房屋中有部分未能取得房屋产权证书应系历史遗留原因，行政机关执法应当尊重历史和当时客观事实。案涉55间房屋中有2间已经领取房产证，有2间是物业配套用房，有26间是当时的学田村拆迁安置房，相关的出租收益用于村民（孤寡老人）供养和年终分配。当时建设学田苑小区时拆除的是学田村的房屋，因故小区建成后归还相应的房屋给学田村4组、8组、10组。从房屋建造情况、评比情况、被告的调查情况综合来看，案涉房屋没有领取房屋产权证书，应属于历史遗留造成，且其中已经有部分房屋因及时领证取得了房屋产证书。另外，在配套公房之外的商品楼4单元在初步设计时为5幢，建成时扩为6幢，该第6幢的商品房买受方业有办理房屋产权证书。由此可以看出，相应未领取产权证书的房屋，不宜简单做违章建筑认定，剩余房屋产权证书未能及时办理，乃是由于各方种种原因所致。同一个试点建设小区范围内的建筑，房屋同期建成交付使用且验收合格，一部分因及时办理手续而领取房屋产权证书，另一部分未能及时领取房屋产权证书就认定为违法建筑，也显然相互冲突矛盾。综上所述，本案中案涉配套建设的55间房屋中有相应房屋未领取房屋产权证书，乃系历史遗留原因造成，综合房屋建造情况、评比情况、调查情况、领取产权证书情况来看，不宜按照《城乡规划法》第六十四条的规定做违法建筑处理，被告崇川执法局作出案涉不予处罚决定书，认为小区通过综合验收，获得南通市新建住宅小区综合验收合格证书，根据公平和信赖原则，经集体讨论后决定不予处罚，并无不当之处。 综上所述，被告崇川执法局作出的案涉不予处罚决定书，并无不当之处，原告季某的诉讼请求本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告季某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告季某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  万流兵 人民陪审员  陆修兵 人民陪审员  黄 樱 二〇二〇年四月二十七日 书 记 员  刘 佳 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。