广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初457号原告包贤稳，男，1962年12月8日出生，汉族，住英德市。委托代理人赖展陆，广东大观律师事务所律师。委托代理人梁芷雅，广东大观律师事务所工作人员。被告英德市林业局。地址：英德市金子山**路农林水大厦。统一社会信用代码：11441881100731255XU。法定代表人陈淑燕，局长。出庭应诉负责人郑宽华，该局党组成员。委托代理人周冠，该局干部。委托代理人周红平，广东浈阳律师事务所律师。原告包贤稳不服被告英德市林业局林业行政处罚决定纠纷一案，本院于2019年10月14日受理后，于同年10月17日向被告英德市林业局送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告包贤稳的委托代理人赖展陆、梁芷雅，被告英德市林业局的党组成员郑宽华及其委托代理人周冠、周红平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年4月2日，被告英德市林业局对原告包贤稳作出英林罚决字〔2019〕第133号《林业行政处罚决定书》（以下简称涉案处罚决定），责令其限期恢复林地原状，并处罚款128849.7元。原告包贤稳诉称，2019年4月17日,原告收到被告作出的涉案处罚决定，认定原告于2018年12月13日至2018年12月19日期间，在未经林业主管部门批准的情况下，擅自在英德市东华镇九围村委会包屋组荒洞岭山占用林地堆放石头,违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，已构成违法。决定对原告处以下行政处罚：1.责令限期自2019年6月25日之前将林地恢复；2.罚款128849.7元。根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，原告在林地的空地上堆放石头的行为不属上述规定中的“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程”行为，无须林业主管部门批准同意，没有违反《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定。因此，被告作出涉案处罚决定属事实认定不清，适用法律错误，依法应予以撤销。原告在没有林木的空地临时堆放石头，没有毁坏林木，该石头正在陆续运离，并没有长期占用，原告堆放石头的行为已征得包屋村同意，且交纳了4000元的费用。即使原告的行为违法，其违法的情节属较轻，涉案处罚决定按较重情节处罚，与客观事实不符。原告特提起诉讼，请求判决：1.撤销被告于2019年4月2日作出的涉案处罚决定；2.本案诉讼费由被告负担。原告包贤稳向本院提交了以下证据：1.身份证复印件，证明原告的身份情况；2.涉案处罚决定及送达回证，证明原告于2019年4月17日收到涉案处罚决定。被告英德市林业局辩称，一、原告擅自改变林地用途的违法事实清楚。2018年12月25日，被告对英德市东华镇九围村委会包屋组荒洞岭山（小地名高虎凹山）擅自改变林地用途案立案调查。经查实，在2018年12月13日至2018年12月19日期间，原告包贤稳在未经林业主管部门批准的情况下，擅自在英德市东华镇九围村委会包屋组荒洞岭山（小地名高虎凹山）占用林地堆放石头。经调查队鉴定，原告造成擅自改变林地用途面积6135.7平方米，林种为速生丰产林，后被告作出涉案处罚决定。二、被告行政处罚程序合法，适用法律法规正确。被告从立案、案件呈批、会审、集体讨论均依相关程序进行，并将相关法律文书均依程序送达给行政相对人，行政处罚程序合法。原告违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款之规定，被告根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定及《广东省林业行政处罚自由裁量标准（试行）》处罚幅度中的较重情节之规定，对其作涉案处罚决定。综上，原告擅自改变林地用途的违法事实清楚，被告作出的涉案处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告英德市林业局向本院提交了以下证据、依据：1.《统一社会信用代码》、陈淑燕居民身份证，证明被告主体资格及法定代表人身份；2.《受理报警登记表》《案件承办人登记表》《林业行政处罚立案登记表》《延期结案呈批表》《关于包贤稳擅自改变林地用途案件调查报告》《重大或复杂林业行政案件会审申请书》《集体讨论笔录》《重大行政处罚决定法制审核意见书》《林业行政处罚意见书》《林业行政处罚先行告知书》及送达回证、《林业行政处罚听证权利告知书》及送达回证、《听证通知书》及送达回证、《听证公告》及《委托书》、包贤稳居民身份证、包贤征居民身份证、《签到表》、《听证笔录》、《听证报告》、涉案处罚决定及送达回证、《责令恢复林地原状通知书》及送达回证、《关于对英德市东华镇九围村委会包屋组洞岭山（小地名高虎凹山）林地进行监管的函》及送达回证，证明本案林业行政处罚重新立案之后，被告从立案、案件呈批、会审、听证等均依相关程序进行，并将相关法律文书均依程序送达给行政相对人，行政处罚程序合法，主体适格，处罚事实清楚，适用法律正确；被告要求当地镇政府履行涉案山林地监管职责，打击擅自改变林地用途的违法行为，保护森林资源；3.包贤科的《询问笔录》、张光俊的《询问笔录》、包贤稳身份证及《询问笔录》、勘验、检查笔录及现场草图、图片，证明包贤稳占用林地堆放石头，擅自改变林地用途的违法事实清楚；4.《委托鉴定呈批表》《鉴定委托书》《东华镇九围村委会包屋组荒洞岭山（小地名高虎凹）山林地占用鉴定意见书》，证明包贤稳在未经林业主管部门批准的情况下，擅自在英德市东华镇九围村委会包屋组荒洞岭山（小地名高虎凹山）占用林地堆放石头，造成擅自改变林地用途面积6135.7平方米，林种为速生丰产林；5.《关于要求同意我村兴建新村用地的申请》、《证明》、照片及《开挖工程合同》，证明原告在未经林业部门批准情况下占用林地堆放石头；6.《责令停工通知书》、《证明》，证明被告责令原告停止占用林地堆放石头。法律依据：《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款。经庭审质证，一、对于原告包贤稳提交的证据，被告英德市林业局的质证意见是：对证据的真实性、合法性、关联性均无异议。二、对于被告英德市林业局提交的证据、依据，原告包贤稳的质证意见是：证据1的真实性、合法性、关联性均无异议；证据2的真实性无异议，关联性、合法性有异议，对证明目的有异议，被告的负责人陈淑燕未参加集体讨论，依据《林业行政处罚程序规定》第三十四条规定，涉案的林业行政处罚案件从2018年12月25日立案，2019年4月2日作出涉案处罚决定，同年4月17日送达给当事人，办案期限超过三个月，并没有报上级林业行政主管部门批准，程序违法；原告在林地堆放石头没有违反法律规定，被告认定原告有违法事实错误；证据3的真实性无异议，关联性、合法性有异议，对证明目的有异议，张光俊的《询问笔录》与本案无关，张光俊不属于证人，也不是占用林地的见证人，原告是在林地临时堆放石头，但没有违反法律规定；证据4的真实性无异议、合法性、关联性均有异议，英德市森林资源调查队没有相应的鉴定资质，作出的《东华镇九围村委会包屋组荒洞岭山（小地点名高虎凹）林地占用鉴定意见书》不合法，依法不能作为定案的依据；证据5包屋村民小组《关于要求同意我村兴建新村用地的申请》、《九围村委会证明》、《照片及开挖工程合同》真实性无异议，关联性有异议，与本案无关；证据6的真实性无异议，关联性、合法性、证明目的均有异议，原告并没有违反法律规定堆放石头。被告适用法律错误，原告仅是在林地上临时堆放石头，并没有进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，并没有改变林地用途。本院对上述证据认证如下：一、对于原告包贤稳提交的证据1及证据2的《送达回证》，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信；证据2的涉案处罚决定，具有真实性、关联性，其合法性将在待下的本院认为部分阐述。二、对于被告英德市林业局提交的证据2中的涉案处罚决定，已进行认证；其余证据，本院确认其具有证据能力。经审理查明，2018年12月13日至19日，原告于英德市东华镇九围村民委员会包屋组荒洞岭山高虎凹山（小地名）处，用挖掘机堆放石头，且未办理相关用地手续。2018年12月19日，被告收到包贤科报警称有人在英德市东华镇九围村民委员会包屋组荒洞岭山高虎凹山占用林地堆放石头，被告于同年12月25日进行立案查处。2019年1月11日，被告委托英德市森林资源调查队对涉案占用林地堆放石头的面积及林种进行鉴定。经调查、鉴定，英德市森林资源调查队于同年1月16日作出英林鉴[2019]23号《关于东华镇九围村民委员会包屋组荒洞岭山（小地名高虎凹山）林地占用鉴定意见书》，认为位于英德市东华镇九围村民委员会包屋组荒洞岭山的涉案林地为速生丰产林，面积为6135.7平方米；林地现状为现场堆满大小不等石块，地表植被已被毁，但未硬底化，所堆放石块清除后，仍可恢复林业生产。同年1月25日，被告办理案件延期手续，对该案延期至同年2月25日结案。同年2月25日，被告再次办理案件延期手续，对该案延期至同年3月25日结案。经陈述申辩权利告知、组织听证、集体讨论等程序，被告于同年4月2日对包贤稳作出英林罚决字〔2019〕第133号《林业行政处罚决定书》，该决定载明“你（你单位）于2018年12月13日至2018年12月19日期间，在未经林业主管部门批准的情况下，擅自在英德市东华镇九围村民委员会包屋组荒洞岭山（小地名高虎凹山）占用林地堆放石头。经英德市森林资源调查队鉴定，造成擅自改变林地用途面积为6135.7平方米，林种为速生丰产林……本机关决定对你（你单位）处以下行政处罚：1.责令限期在2019年6月25日前恢复林地原状；2.并处以罚款人民币壹拾贰万捌仟捌佰肆拾玖元柒角（128849.7元）。”原告不服，遂向本院提起本案诉讼。庭审中，原告对其于2018年12月13日至19日在涉案林地堆放石块的事实没有异议。本院认为，本案系不服林业行政处罚决定纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据原告的诉讼请求、被告的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：被告英德市林业局作出的涉案处罚决定是否合法。一、认定事实方面。原告非法占用林地堆放石块的事实，有原告、包贤科、张光俊的《询问笔录》，《勘验、检查笔录》及《关于东华镇九围村民委员会包屋组荒洞岭山（小地名高虎凹山）林地占用鉴定意见书》等证据予以充分证实，原告对其在涉案林地堆放石块的行为亦无异议。而根据2009年8月27日修改的《中华人民共和国森林法》第十八条“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费……”及《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条“需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准……”的规定，任何单位或个人如需占用或临时占用林地，均应当向县级以上人民政府林业主管部门审核或批准。因此，被告认定原告未经林业主管部门批准非法占用林地的事实清楚。原告认为其占用林地无需林业主管部门批准同意的有关主张，本院不予采纳。二、程序方面。被告对原告的非法占用林地行为进行了立案、调查取证、陈述申辩权利告知、组织听证、集体讨论等程序，并作出及送达涉案处罚决定，程序并无不当。但根据《林业行政处罚程序规定》第三十四条“林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。”的规定，本案中，被告经本单位负责人批准，先后两次延长办案期限至2019年3月25日。即使被告于2019年1月11日至16日委托英德市森林资源调查队对涉案林地进行鉴定的时间可于办案期限中抵扣，但被告于同年4月2日才作出涉案处罚决定，仍然超出了法定审理期限，故被告作出涉案处罚决定程序违法。三、适用法律方面。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。”的规定，由于原告未经林业主管部门审核非法占用林地并改变林地用途堆放石块，被告对原告处以每平方米21元，共128849.7元的罚款，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的……”的规定，本院决定确认被告作出涉案处罚决定的行为违法但不予撤销，保留效力。综上，被告英德市林业局作出涉案处罚决定实体处理得当，适用法律正确，唯程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决如下：确认被告英德市林业局于2019年4月2日对原告包贤稳作出英林罚决字〔2019〕第133号《林业行政处罚决定书》的行政行为违法。本案受理费50元，由被告英德市林业局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  梁希哲人民陪审员  叶少霞人民陪审员  王秋桂二〇二〇年四月八日书 记 员  曾洁莹附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。