广西壮族自治区鹿寨县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0223行初1号 原告：杨芳娥，女，1966年6月30日出生，汉族，住广西鹿寨县。 委托代理人：白英明（与原告系夫妻关系），男，1963年9月18日出生，回族，住广西鹿寨县，特别授权。 委托代理人：雷海军，北京银雷律师事务所律师，特别授权。 被告：鹿寨县城市管理行政执法局，住所地广西鹿寨县鹿寨镇共和街**。 法定代表人：周采要，局长。 机关负责人出庭：韦世学，鹿寨县城市管理行政执法局副局长。 委托代理人：陈学权，鹿寨县城市管理行政执法局法规及执法监督股股长，特别授权。 委托代理人：覃国华，广西华尚律师事务所律师。 原告杨芳娥诉被告鹿寨县城市管理行政执法局不服行政处罚决定一案，本院于2020年1月2日立案后，依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭进行了审理本案。原告杨芳娥及其委托代理人白英明、雷海军，被告鹿寨县城市管理行政执法局的委托代理人陈学权、韦世学、覃国华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告鹿寨县城市管理行政执法局以原告于2008年6月在鹿寨县××××国道旁）原鹿寨收费站西南面约730米处建设三排砖瓦结构房屋未取得《建设工程规划许可证》为由，于2019年11月21日作出鹿城管行决字〔2019〕第144号《鹿寨县城市管理行政执法行政处罚决定书》责令原告自收到处罚决定书之日起三日内拆除上述违法建设的建筑物，构筑物。 原告杨芳娥诉称，原告在鹿寨县××××国道旁）原收费站西南面约730米处建设三排砖瓦结构房屋，2019年11月，被告作出144号行政处罚决定书认定原告房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，并责令原告显示拆除。原告认为，被告没有作出144号行政处罚决定书的法定权限，并且认定事实不清，以行政处罚的方式实施征地拆迁工作，滥用职权侵害了原告的合法权益，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，向人民法院提起诉讼，请求：1.撤销被告作出的鹿城管行决字〔2019〕第144号《鹿寨县城市管理行政执法行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告杨芳娥向法庭提供的证据如下： 1、被告出具的行政处罚决定书两份（一份破损，一份完好）交通防疫员孔继忠的证明、鹿寨县云峰禽业有限公司的证明，证明原告的行为是合法的。 2、照片65张，证实拆除前现场是用于养猪，通过拆除中和拆除后的照片证实被告不是配合违章处理而是配合征地拆迁。现场中除房屋外的树木等也被拆除。 3、视频光盘，现场拆除的视频和证据二的照片。证明拆除前现场是用于养猪，通过拆除中和拆除后的照片证实被告不是配合违章处理而是配合征地拆迁。现场中除房屋外的树木等也被拆除。 4、国土资源部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）、《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（2019年12月17日发布），证明国家对农业地的管理有特殊性，不应由城市规划管理部门按照城市规划进行管理。 5、补偿核定表，证明原告应当获得补偿。政府机关是同意给予补偿的。本案诉的是行政处罚，针对行政处罚的合法性。 6、农村承包经营权证，证明涉案的设施是农业设施不需要办理城市规划手续。 被告鹿寨县城市管理行政执法局辩称，一、被告执法主体合法。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条：“县级以上地方人民政府城乡规划部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，鹿寨县住房和城乡建设局作为鹿寨县城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作。根据鹿寨县行政执法体制改革后的职能划转，住房和城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权、行政强制权由被告行使。因此答辩人有权对鹿寨县区内公民、法人或者其他组织违反城乡规划管理秩序的行为依法给予相应处罚。按《鹿寨县城总体规划》（2004-2020）的规划，原告违法建设房屋的区域在2004年就已纳入县城规划区范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第九条的规定，被告对原告未取得《建设工程规划许可证》，在鹿寨县××国道旁原收费站西南面约730米处建设砖瓦结构房屋的行为依法予以立案调查并作出相应处罚，执法主体合法。二、被告作出处罚决定的事实清楚，证据确凿。被告于2018年5月就发现原告违法建设的建筑物，并于2019年11月11日进行了调查。关于原告建设的建筑物是否办理有《建设工程规划许可证》，被告已得到鹿寨县住房和城乡建设局复函认为原告的行为对我县总体规划的实施、管理产生了较大影响，建议依法拆除。原告的违法建设事实清楚，证据确凿。三、被告对原告作出处罚决定适用法律依据正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或这个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设规划许可证。”的规定，因原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，于2008年6月在鹿寨县××××国道旁）原鹿寨收费站西南面约730米处建设三排砖瓦结构房屋（总占地面积1361.16平方米，总建筑面积1224.66平方米），被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，对原告作出责令拆除建设的三排砖瓦结构房屋的处罚，适用法律正确。四、被告对原告依法作出行政处罚决定的程序合法。被告于2019年11月11日依法予以立案调查，并于次日向原告送达了《鹿寨县城市管理行政执法责令改正通知书》（鹿城管责改字〔2019〕第0000204号），责令杨芳娥自收到通知时起停止违法行为，自行改正。因原告未自行改正违法行为，被告于2019年11月18日依法作出《鹿寨县城市管理行政执法行政处罚告知书》（鹿城管罚告字〔2019〕第168号）并当日送达原告，告知对原告拟作出责令其3日内拆除上述违法建设的房屋的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩的权利及期限。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2019年11月21日作出行政处罚决定书并当日向原告送达，责令原告3日内拆除违法建设的三排房屋，逾期未拆除的则依法拆除；同时告知原告享有行政复议、行政诉讼的权利以及行使权力的期限和途径。被告于2019年11月27日再次向原告送达处罚决定书。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，向鹿寨县人民政府请示依法强制拆除答辩人违法建设的建筑物，鹿寨县人民政府作出批复同意被告依法依规对原告违法建设的上述建筑物实施行政强制拆除。后答辩人分别作出《关于限期拆除违法建设的公告》（鹿城管拆公字〔2019〕第144号）、《关于撤离人员、搬离财务的通知书》并向原告送达，2019年11月27日向其送达《鹿寨县城市管理行政执法强制执行催告书》（鹿城管拆催字〔2019〕第144号）。被告经公告、催告催促原告后，原告仍未履行处罚决定。被告于2019年12月2日向原告送达了《鹿寨县城市管理行政执法强制执行决定书》（鹿城管执决字〔2019〕第144号），决定强制拆除原告违法建设的上述房屋，并要求原告于2019年12月4日前自行撤离违法建筑物，清理和搬离完毕违法建筑物内的所有财物。同时告知原告享有行政复议、行政诉讼的权利以及行使权利的期限和途径。被告依法按程序对原告通过作出责令停止违法建设通知、限期拆除违法建设的公告及强制执行告知书等文书让原告自行改正，拆除违法建设的建筑物。因原告逾期不自行拆除，才作出了依法强制拆除的行为，这也是被告严格履行法定职权的体现。根据全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会于2012年2月13日下发的《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号文件）：“违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”只要原告未自行拆除上述违法建设的砖瓦结构建筑，原告的违法建设行为继续存在，并影响城乡规划的实施，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》对原告作出处罚决定并无不当。因此被告的执法程序合法。五、被告所建设的房屋为违法建设，非合法权益；被告依法拆除，不存在滥用职权侵害原告合法权益的问题。原告未经审批许可建设房屋违反了城乡规划法的规定，对城市规划的事实有较大影响且不能改正，须依法拆除，其所建设的房屋并非合法权益，被告在法律规定的职责权限范围内作了强制拆除的处罚决定并无不当，不存在滥用职权侵害原告合法权益的问题。综上所述，被告对原告擅自建设房屋的行为作出强制拆除的行政处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。经报请鹿寨县人民政府批准后对原告的违法建设实施行政强制拆除，符合相关法律规定。请求驳回原告的诉讼请求。 被告鹿寨县城市管理行政执法局在举证期限内提交证据如下： 第一组证据：1、《中共鹿寨县委办公室鹿寨县人民政府办公室关于印发的通知》（鹿办〔2019〕43号），及中央、国务院（中发〔2015〕37号）、自治区（厅发〔2016〕22号）；2、《行政处罚决定书》（鹿城管行决字〔2019〕第144号）、送达回证及照片。综合证明被告有权履行本案行政处罚资格，依法作出行政决定书并送达原告。 第二组证据：3、《行政执法调查通知书》、送达回证以及照片；4、案件调查函（鹿寨镇规建环保安监）（鹿城管调函字【2019】第062号）及复函；5、杨芳娥的身份信息证明（交通村委）；6、现场勘查笔录、现场勘查照片；7、案件调查函（住建）（鹿城管调函字【2019】第066号）及复函；8、《鹿寨县城总体规划用地规划图》（2004-2020）。综合证明原告未取得《建设工程规划许可证》，违法建设鹿寨县××国道旁原收费站西南面约730米处建设砖瓦结构房屋，事实清楚，证据确凿。 第三组证据：9、立案表；10、责令改正通知书、送达回证以及照片；11、调查报告及附法律、法规依据；12、会议纪要及会议签到表；13、行政执法审批表；14、行政处罚告知书、送达回证以及照片。综合证明被告作出行政处罚决定书程序合法。 第四组证据：15、《依法强制执行请示》；16、《请示、报告批复单》；17、《关于限期拆除违法建设的公告》以及公告照片；18、《关于撤离人员、搬离财物的通知书》以及照片；19、《强制执行催告书》、送达回证以及照片；20、《强制执行决定书》、送达回证以及照片；21、《关于给予违法建筑断电处理的函》；22、第一次强制执行笔录、执行照片；23、第二次强制执行笔录、第二次执行照片。综合证明被告行政强制执行程序合法。 法律依据： 1、《中华人民共和国城乡规划法》第一条第二款、第二条、第九条第一款、第四十条第一款、第六十四条、第六十八条； 2、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条； 3、《鹿寨县城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》第二条、第三条。 经庭审质证，原告杨芳娥对被告鹿寨县城市管理行政执法局提交证据的证据质证意见如下： 第一组证据，对证据1的真实性认可，关联性不认可，被告无处理本案建设行为的职权。原告所建房屋属于农业辅助设施，应当在2007年按照农用地管理，不应由被告在2019年按照城市建设工程管理；对证据2的程序违法，原告本人在现场，但是被告偷偷张贴是让原告无法行使诉权，应直接送达给原告。原告的房屋建设于2007年，被告对房屋的实际属性未作认定。 第二组证据，对该组证据真实性不认可，被告作出处罚决定程序违法。没有按照农业地管理的职责权限进行。被告超越职权，在2007年受到提倡，原告在自己承包的土地上养猪，并不是目前的建设用地规划，所以要求原告办理规划许可证错误。没有调查原告意见，没有核实用地属性，所以调查内容错误。本案中被告并没有向原告做调查笔录，导致原告未行使陈述、申辩权利。被告的行政行为程序违法，正常程序应由法院判决为违法建筑，被告才可以强拆。 第三组证据，对该组证据立案调查表中，被告没有进行现场测绘和确认，所以作出的建筑物的面积缺乏客观依据（提交征地办做出的核定表，证明对本案建筑物面积的认定与被告的认定不相符。）在拆除的程序中没有严格按照行政处罚的程序进行，从证据65页到68页中可以看出建筑物是在征地范围内，处罚决定中没有征求所有人的意见；立案表中的数据不是依据其他部门得来的，是被告在11月11日到现场进行勘测后得出的数据才反映到立案表上的。 第四组证据，原告诉的是行政处罚，该证据多是行政措施。被告并没有下达强制拆除的决定书，在原告起诉期间内1月3日、1月22日分，两批次拆除原告猪舍，现还有部分未拆除。按照规定，在提出行政诉讼后不应再进行拆除。在处罚决定书作出后被告仍然进行强行拆除，所以被告作出的行政处罚决定书程序违法。行政拆除过程中被告采取留置送达及张贴拍照，原告一直在猪舍，但是一直都没有看到被告所述送达的文书，被告送达文书的程序是违法的。 被告鹿寨县城市管理行政执法局对原告杨芳娥提交证据的质证意见如下： 一、对两份处罚决定书（一份是破损、一份完好），以及撤离人员搬离财物的通知书真实性、合法性认可，这些证据刚好证明被告行政行为程序合法； 二、对交通防疫员孔继忠的证明、鹿寨县云峰禽业有限公司的证明的真实性合法性无异议，不同意原告的证明目的，孔继忠出示的证据刚好证明被告处罚决定书上认定的违法建筑面积是与实际相符的，因为孔继忠的证明上记载原告的养殖场有三排，占地2亩左右。云峰禽业公司的证明与本案没有关联性； 三、对照片、视频的真实性无异议，但是不认同原告的证明目的，这些照片恰好证明养殖场的房屋是原告所建； 四、国土资源部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）、《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（2019年12月17日发布）是文件，不应作为证据，只是说明农业投资的设施用地可以简化用地审批手续，但是不能证明可以免除城乡规划部门建设审批手续。这两份文件不能证明原告未经建设审批许可而进行建设的合法性； 五、补偿核定表没有盖公章和签字，对真实性合法性不予认可；六、对农村土地承包经营权正的真实性合法性无异议，但是不认可原告的证明目的。 本院对以上证据的认证意见如下： 一、对被告提供的证据1，本院予以采信； 被告提供的证据2-14证据链完整，能够证明被告作出本案处罚决定书的职权合法，程序合法，作出行政行为的事实依据清楚，本院予以确认； 关于被告提供的证据15-23，该组证据属于强制执行程序的文件、材料，虽然该行政行为不属于本案审查内容，但能证实被告已对本案违法建筑实施强制执行之事实，这与庭审中原告的有关陈述一致，本院予以采信。 二、被告对原告提供的两份处罚决定书（一份是破损、一份完好）、《农村土地承包经营权证》真实性、合法性无异议，本院予以采信； 被告对提供孔继忠出具的《证明》、鹿寨县云峰禽业有限责任公司出具的《证明》的真实性、合法性无异议，前者“占地2亩左右”的陈述与被告查明占地面积基本一致，本院予以确认，后者的关联性无佐证，本院不予采信； 被告对原告提供的照片56张及视频光盘真实性无异议，本院予以采信； 国土资源部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）、《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（2019年12月17日发布）属国家机关规范性文件，不作为证据采用； 补偿核定表无出具该表单位签章，其真实性无其他佐证，本院不予采信。 经审理查明，原告于2008年6月在位于鹿寨县××交通村××组其承包经营的旱地内建设三排砖瓦结构房（建筑面积1224.66平方米，总占地面积1361.16平方米）用于从事肉猪养殖。被告以原告的上述行为涉嫌未取得《建设工程规划许可证》建设建筑物进行立案调查，于2018年5月29日向被告送达《鹿寨县建设行政执法调查通知书》（鹿建行调字[2018]第0000297号）。2019年11月11日，被告向鹿寨县鹿寨镇国土规建环保安监站、鹿寨县住房和城乡建设局分别发出《案件调查函》，同日鹿寨县鹿寨镇国土规建环保安监站、鹿寨县住房和城乡建设局分别向被告复函，确认原告的上述建设行为发生于2008年6月，原告所建设的上述建筑物未办理建设工程规划许可证，鹿寨县住房和城乡建设局建议依法拆除上述建筑物、构筑物，消除影响。同日，被告制作现场勘验检查笔录（《现场勘验检查（检查）示意图》）、现场勘查照片，对杨芳娥涉嫌未取得《建设工程规划许可证》建设建筑物的行为立案调查。 2019年11月12日，被告向原告发出责令改正通知书送达原告责令原告于2019年11月15日前自行改正违法建设行为； 2019年11月14日，被告召开集体讨论会议，形成《关于杨芳娥等10户违法建设建筑物案件集体讨论的会议纪要》，《纪要》形成责令杨芳娥等10户当事人在三日内拆除其违法建设的建筑物、构筑物。逾期不拆除的，则依法强制拆除的一致意见； 2019年11月18日向原告留置送达《鹿寨县城市管理行政执法处罚告知书》。 经被告调查核实，原告未取得《建设工程规划许可证》擅自于2008年6月在鹿寨县××××国道旁）原鹿寨收费站西南面约730米处建设三排砖瓦结构房，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。于2019年11月21日作出《鹿寨县城市管理行政执法行政处罚决定书》决定对原告作出责令原告自收到处罚决定书之日起三日内“拆除上述违法建设的三排砖瓦结构房，建筑面积1224.66平方米，总占地面积1361.16平方米的行政处罚”，同日向原告送达。 另查明，本案建筑物、构筑物位于鹿寨县城总体规划（2004-2020）范围内。被告分别于2020年1月3日、1月21日分两次对原告建设的前述建筑物、构筑物实施行政强制执行。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”及《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的意见》（中发〔2015〕37号）、《自治区党委办公厅自治区人民政府办公厅关于印发的通知》（厅发〔2016〕22号）、《中共鹿寨县委办公室鹿寨县人民政府办公室关于印发的通知》（鹿办〔2019〕43号）《鹿寨县城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》第二条、第三条的规定，鹿寨县城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，在城市规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。故本案被告城管局具有对违法建筑进行查处的法定职权。 本案中，原告于2008年6月在鹿寨县××××国道旁）原鹿寨收费站西南面730米处建设的三排砖瓦结构房位于鹿寨县城总体规划（2004-2020）范围内。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。原告所建的涉案房屋应依法取得建设工程规划许可证，但原告未获得建设工程规划许可证，故被告认定本案涉案房屋系违法建筑的事实清楚。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案涉案房屋属于违法建筑，未依法取得建设工程规划许可证，其行为对鹿寨县总体规划的实施、管理产生较大影响。本案被告在发现原告的违建行为后，依法立案、调查取证，制作调查、勘测笔录，对涉案房屋的违建行为进行调查核实后，向原告发出责令改正通知书责令原告限期改正。对本案违法建筑拟作出行政处罚后，被告召开集体讨论会议，形成会议一致意见记录于会议纪要，根据会议纪要制作行政处罚告知书向原告送达，责令原告限期自行拆除违法建筑物，明确告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其享有的陈述和申辩权的权利。限期内，原告仍不自行拆除涉案建筑物，被告于2019年11月21日作出《鹿寨县城市管理行政执法局行政处罚决定书》（鹿城管行决字〔2019〕第144号）明确告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利及行使权利的期间。故，本院确认被告作出处罚决定的行政行为程序合法。 原告主张涉案建筑物、构筑物系其2007年建成，应适用《中华人民共和国城市规划法》对其建设行为的处理，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》处理，适用法律错误。关于涉案建筑物、构筑物的建成时间，原告未提供证据证实，经被告调查核实，并有鹿寨县鹿寨镇国土规建环保安监站的调查情况复函予以证实，涉案建筑物建筑时间为2008年6月。原告的该主张不成立，本院不予支持。另，原告庭审中提出，被告采取张贴的方式送达有关文书，导致原告的陈述、申辩及其他合法权利不能及时行使，被告的行为构成程序违法。被告在采取张贴送达有关文书过程中有送达人2名，邀请基层有关组织的工作人员签字见证，并且将有关文书张贴在涉案建筑物处后留照存证，送达程序和方式符合《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达的规定，从本案审理情况也可以确认原告是知晓行政处罚决定书及本案有关的其他文书的内容和权利及行使权利期间的，故，被告送达文书程序合法。原告还提出，其在享有承包经营权的土地内养猪的行为合法，该主张与本案审查内容无关，本院不作处理。 综上所述，原告的建设行为，属于违法建设行为，依法作出行政处罚决定认定事实清楚，程序合法、适用法律正确。原告请求撤销被告作出的鹿城管行决字〔2019〕第144号《鹿寨县城市管理行政执法行政处罚决定书》，无充分理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨芳娥的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨芳娥负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于柳州市中级人民法院。 审 判 长  邓志璟 人民陪审员  黎永堂 人民陪审员  陈石喜 二〇二〇年四月三十日 法官 助理  罗菲菲 书 记 员  潘西西