江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初566号 原告杨某，男，1944年1月13日生，××族，住海安市高新区。 委托代理人杨某某（原告之子），男，1975年1月28日生，××族，住址同上。 委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。 被告江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会，住所地海安市花园大道**。 法定代表人邓加忠，职务主任。 应诉负责人尤健，职务副主任。 委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。 第三人江苏某工业园区发展有限公司，，住所地海安民营工贸园区 法定代表人王某，总经理。 原告杨某诉被告江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会（以下称高新区管委会）、第三人江苏某工业园区发展有限公司（以下简称某公司）行政协议一案，本院于2018年11月7日立案受理后，于11月9日向被告高新区管委会邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。被告于2018年11月27日向本院提供了答辩状及证据材料。本院依法追加与本案有利害关系的某公司为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年4月22日公开开庭进行审理，原告杨某及委托代理人杨某某、王大伟，被告高新区管委会副主任尤健及委托代理人沈群，第三人某公司的法定代表人王某到庭参加诉讼。本案因案情复杂，向江苏省高级人民法院申请延长审理期限，又因相关刑事案件的处理，中止案件审理。本案现已审理终结。 原告杨某诉称，原告位于海安市××新区××街道××村房屋面临征收拆迁，涉及的项目为海安高新区电子信息产业园。原告通过政府信息公开的方式得知了该征迁没有征收决定及征地批文，是违法拆迁，且拆迁过程中存在暴力威胁恐吓拘禁等违法行为。原告户无奈受胁迫签订了空白协议，后通过政府信息公开的方式获取了案涉《海安高新区房屋征收补偿安置协议》。原告以某公司为被告向海安市人民法院提起了诉讼，要求确认合同无效，法院释明告知某公司属于被告的下属实体，涉案协议属于行政争议，应该提起行政诉讼。因此，请求法院依法确认原告和被告下属某公司签订的《海安高新区房屋征收补偿安置协议》无效。 原告杨某向本院提交了以下证据材料：1.原告身份证、户口本复印件、分家协议，证明原告的家庭人员情况，案涉协议只有原告签字不能代替其他家庭成员的意思，且杨某和杨某某两个家庭已经分户析产；2.海安市国土资源局作出的海国土信答[2018]40号政府信息公开申请答复书，证明案涉地块没有实施征地，没有征地批文，协议签订违反了相关法律的强制性规定；3.海安市人民政府作出的[2018]第23号政府信息公开申请答复书，证明电子信息产业园项目无合法的征地手续，协议中载明的依据相关法规规定实施征迁而达成协议，本身存在欺诈；4.案涉协议一份，证明案涉协议原告是通过政府信公开的方式获取，案涉协议的签订是存在不平等和胁迫之情形，也能证明被告是该案的适格被告，如果被告方不是这次拆迁的实施方，也不可能向原告提供案涉协议；5.拆迁中打人照片、报警记录、海安市人民检察院及海安市公安局的告知书、海安市人民政府所作出的受理通知书和延期审理通知书等，证明原告户在拆迁过程中受到胁迫等情形；6.基本农田公示牌等照片复印件，证明原告户房屋所在地块已经列入了基本农田保护区范围之内，案涉地块是永久性基本农田，实施所谓的工业园建设是违法的，违反法律的强制性规定；7.海安市人民法院作出的释明函。 被告高新区管委会辩称，一是被告未启动行政征收。2017年某公司因建设海安高新区电子信息产业园的需要，本着自愿、平等、有偿的原则，与该规划区域房屋所有权人进行充分协商，对范围的房屋实施搬迁，某公司为此次搬迁的合同主体，与各搬迁户协商达成一致意见后签订搬迁补偿协议，该协议搬迁行为不属于行政征收行为。二是被告主体不适格。某公司借用了园区内其他区域在征收过程中的书面协议形式作为搬迁协议。某公司具有独立的法人资格，其有独立承担搬迁过程中的履行能力，被告不是该搬迁协议的签订主体，也不是该协议的实施主体，故被告不是本案的适格主体。三是案涉协议合法有效。案涉协议是双方当事人在平等协商的基础上所订立的，协议并不存在重大或明显违法情形，案涉协议的签订系原告真实意思表示，且协议内容不违法法律、法规的强制性规定，未侵害原告的合法权益，案涉协议应认定为合法有效。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告高新区管委会向本院提供了照片复印件一张。 第三人某公司述称，其意见同被告高新区管委会的答辩意见。第三人未向本院提交证据材料。 经审理查明，杨某为海安市高新区韩庄村**的村民，家庭成员有韩宝歌（妻子）、杨某某（儿子）、戴子梅（儿媳）杨涵（孙子），该户在该村组建有房屋等建筑物。2011年2月，杨某与杨某某签订了分家析产协议书，协议书对有关房屋建筑物等进行了家庭内部分割。2017年12月，高新区管委会房屋征收安置办公室向海安高新区电子信息产业园的范围内被搬迁户发送了公开信和告知书。在该区域搬迁过程中，江苏天圣房地产土地造价咨询评估有限公司对杨某户作出了相应评估。2018年7月6日，第三人某公司作为甲方（委托代理人处为海安顺达房屋拆迁服务所），与杨某签订了编号为8468的《海安高新区房屋征收补偿安置协议书一份》，杨某在乙方落款处签字捺印。协议签订之时，现场有拆迁工作人员韩良悦、范加来、韩良军及杨某夫妇等人在场。上述协议在签订时，双方只约定签署了大体的总数额，其他处签订时均未填写。随后上述协议其他内容要素补全后，载明房屋合法建筑面积为236平米，房屋合法土地面积为198平米，房屋建安价补偿、区位补偿、各项修正补偿、搬迁补助、临时过渡费、放弃安置奖、签协议奖、交钥匙奖等在内的合计总补偿款为1902453.00元。在该协议中，总补偿额处百万位上的“壹”和十万位上的“玖”笔记明显与协议其他内容存在差异。另查，该搬迁项目的搬迁补偿安置工作，被告在与被搬迁户协商一致的基础上，已经与绝大多数被搬迁户达成一致。 再查明，徐邦耀、唐义冬纠集仲敏、钱亮、冯军、王帅、高晓云以及姚爱中等人于2018年7月2日22时许至原告户家中，以不签订拆迁协议，则不允许离开住所的方式限制杨某某及其家人人身自由，并对杨某某及其家人殴打、辱骂、滋扰，毁坏杨某某家监控摄像头，直至7月6日下午杨某某的父亲杨某签订拆迁协议后才离开。在此期间被告人高晓云、冯军、王帅在徐邦耀、钱亮的授意下殴打被害人杨某某，致杨某某腰椎L1、L2右侧横突骨折。经鉴定,损伤程度为轻伤二级。上述唐义冬、徐邦耀等人员的违法行为，已经被海安市人民检察院提起了公诉，海安市人民法院已经作出（2019）苏0621行初143号刑事判决书，依法进行惩处。 以上事实有原、被告双方提交的证据、（2019）苏0621行初143号刑事判决书、各方当庭陈述等予以证实。 本案争议在于被告高新区管委会是否为适格被告，案涉协议是否合法有效。 关于被告高新区管委会是否为适格被告的问题，本院认为高新区管委会为适格被告。首先，被诉协议签订行为应认定为行使行政管理职责的行政行为，而不是单纯的某公司与原告户之间的民事行为。根据高新区管委会房屋征收安置办公室向被征收区域范围内住户发送的公开信和告知书来看，案涉区域实施搬迁乃是为了优化产业结构、整合功能板块背景下的电子信息产业园规划建设，协议签订正是在此背景之下发生，追求的是行政管理所要达到区域发展的目标，显然属于履行行政管理职责的行政行为，具有行政管理的色彩。其次，行政诉讼被告的确认通常以名义上作出行政行为的行政机关为被告。但在实践中，行政行为的作出主体具有多样性，一部分行政行为可以通过委托的方式由其他行政机关甚至非行政机关作出，此种情形下应当区分实施主体与责任主体、委托机关与受托单位，根据名义、职权、责任相统一的原则确定行政诉讼的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。实施主体不同于责任主体，能够成立行政诉讼的被告必须具有法定职权，同时还要以其名义实施，并能独立承担行政责任。根据相关文件和协议签订过程来看，虽然某公司与被搬迁户签订协议，但协议签订过程中均是由拆迁工作组人员、办事处人员等参与商谈，显然不能依据协议签订的甲方而认定某公司取得了独立实施协议搬迁的行政主体资格，其也不具有以自己名义实施整个区域的搬迁项目的能力，区域发展和协议搬迁项目并非某公司责任能力范围。因此，某公司应系接受高新区管委会的委托实施了签订协议行为，法律后果依法应由高新区管委会承担。 关于案涉协议是否合法有效的问题，本院认为案涉协议在签订过程中存在违法犯罪之情形，应被确认无效。行政协议虽系行政机关处于行政管理之目的与行政相对人签订，但协议签订应当体现当事人的意思自治和意思表示一致，不得有重大违法之情形，然则，协议应被司法确认无效。《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定，其他重大且明显违法的情形属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。本案中，被告高新区管委会委托的第三人某公司方组织的有关人员，在高新区电子信息产业园项目搬迁过程中，采用辱骂、殴打、破坏财物等涉违法犯罪之方式，逼迫原告户签订案涉协议，此种手段和方式当属上述法律、司法解释规定的“重大且明显违法”之情形。在其子受到殴打、监控设备遭到破坏等情况下，原告杨某签订的案涉房屋征收补偿安置协议，并不能体现签订协议的行政相对方的意思自治和协议签订双方的意思表示一致，明显缺乏协议合法有效之条件，应被确认为无效协议。 综上所述，案涉协议存在重大且明显违法之情形，协议签订并不能体现各方的意思自治和意思表示一致，应被确认为无效协议，原告杨某的诉讼请求本院予以支持。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条第（四）项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款之规定，判决如下： 确认原告杨某与被告江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会于2018年7月6日签订的《海安高新区房屋征收补偿安置协议》为无效协议。 案件受理费人民币50元，由被告江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  万流兵 审 判 员  陈金平 人民陪审员  于 佳 二〇二〇年四月十六日 书 记 员  刘 佳 附：相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： …… （四）其他重大且明显违法的情形。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。