广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行赔终4号 上诉人（原审原告）韦良珍，男，1950年12月6日出生，壮族，住崇左市江州区。 委托代理人邓攀，广西天狮灵动律师事务所律师。 委托代理人胡钦，广西天狮灵动律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）崇左市人民政府，所在地崇左市江州区新城路**。 法定代表人何良军，市长。 被上诉人（原审被告）崇左市自然资源局，所在地崇左市友谊大道**。 法定代表人梁志红，局长。 第三人崇左市江州区江南街道中渡社区中渡经济联合社。 诉讼代表人农桂雄，主任。 上诉人韦良珍因诉原审被告崇左市人民政府（以下简称崇左市政府）、崇左市自然资源局强制占用土地及行政赔偿一案，不服崇左市中级人民法院作出的（2017）桂14行初3号行政裁定、（2017）桂14行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年12月14日分别作出（2017）桂行终1101号行政裁定、（2017）桂行终1102号行政裁定，撤销崇左市中级人民法院（2017）桂14行初3号行政裁定、（2017）桂14行初3号行政判决，发回崇左市中级人民法院重审。崇左市中级人民法院经重审，于2019年12月20日作出（2019）桂14行初31号行政判决。韦良珍仍不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷并询问了上诉人韦良珍及其委托代理人邓攀、胡钦，听取了上诉人的意见，上诉人没有提出新的事实和证据。经本院通知被上诉人及第三人应诉，被上诉人及第三人未进行答辩。本案现已审理终结。 崇左市中级人民法院一审审理查明：2006年，为推进城镇化建设，被告崇左市政府拟在崇左市2006年第二批次城市建设用地中共征收中渡经联社集体土地7.8223公顷，其中旱地5.1949公顷、林地0.6874公顷、牧草地0.38公顷、养殖水面0.3公顷、未利用地1.26公顷。2006年6月23日，崇左市国土资源局将《征地情况告知书》、《听证告知书》送达第三人中渡经联社，时任中渡经联社负责人黄某在送达回执上盖章及签字确认签收。2006年11月2日，广西壮族自治区人民政府依据被告崇左市政府的请示作出《关于崇左市2006年第二批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2006〕83号），同意将中渡经联社、岭弄经联社等集体的集体农用地38.7236公顷转为建设用地并征收为国有，另征收上述农村集体经济组织的集体建设用地0.1212公顷、未利用地23.6297公顷，同时收回原由崇左市公路局管理使用的国有建设用地0.2401公顷。以上共计批准建设用地62.7146公顷，作为崇左市2006年第二批次城市建设用地。2006年12月8日，被告崇左市政府发布《征收土地方案公告》(〔2006〕第3号)，确定崇左市2006年第二批次城市建设用地共征收中渡经联社集体土地7.8223公顷。经核实，原告韦良珍经营的土地在该批次征收范围内。除了韦良珍户外，中渡经联社其他农户均确认被征收土地面积，征收土地部门将确认征收土地面积的农户的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费转账到中渡经联社账户，由中渡经联社安排并发放到各农户。因韦良珍户对土地补偿费、安置补助费的标准持有异议，没有配合政府丈量被征收的土地，也没有在拟征土地面积确认表上签字确认。2010年6月22日，被告崇左市政府城区征地拆迁安置保障工作指挥部召开会议，讨论了涉及征收韦良珍户土地等有关问题，会议要求继续做动员工作，如韦良珍再不配合将依法维护现场施工。2010年7月7日，征地部门对中渡经联社被征收土地10.525亩（韦良珍户）进行征地补偿确认书会审，确定土地补偿费、安置补助费243406.41元、青苗补偿费10582.89元，合计253989.30元。2010年7月29日，崇左市财政投资评审中心作出《崇左市城区建设征收韦良珍土地补偿费用预算审定通知书》（崇财评预〔2010〕223号），审定崇左市城区建设征收韦良珍土地补偿费用为253989.30元。由于原告韦良珍户对土地补偿费、安置补助费的标准仍持有异议，第三人中渡经联社没有在《崇左市城区建设征收土地补偿确认书》上签字及盖章，土地征收部门也未将韦良珍户被征收集体土地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费转账到第三人中渡经联社账户或提存。2016年初，因修建公路等，建设单位进场施工，对韦良珍经营的土地实施填埋。2016年3月22日，江州区政府征地部门派出工作人员对韦良珍承包土地重新丈量，实际被征收面积16.292亩，但韦良珍仍拒绝签字确认土地面积。2017年3月3日，原告韦良珍向崇左市中院提起行政诉讼，请求：1.判决确认被告对原告韦良珍承包的中渡经联社土地的征收行为违法；2.判决确认被告以实际征地面积按照2016年崇左市土地征收补偿标准赔偿原告土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费；3.被告承担本案诉讼费。2017年6月30日，崇左市中院作出（2017）桂14行初3号行政裁定，裁定驳回对被告崇左市国土资源局的起诉；作出（2017）桂14行初3号行政判决：一、确认被告崇左市人民政府对原告韦良珍经营的土地实施征收的行政行为违法；二、被告崇左市人民政府在本判决生效之日起十五日内赔偿原告韦良珍地上青苗损失及鱼苗损失13605元；三、驳回原告韦良珍的其他诉讼请求。韦良珍不服，向本院提起上诉。本院于2018年12月14日分别作出（2017）桂行终1101号行政裁定书、（2017）桂行终1102号行政裁定书，以一审法院未查明具有被诉行政行为法定职权的行政机关，事实不清为由，撤销崇左市中院（2017）桂14行初3号行政裁定书、（2017）桂14行初3号行政判决书，发回该院重审。 另查明，2019年崇左市江州区江南街道征地补偿标准为耕地（旱地）类土地补偿费和安置补助费36600元／亩，耕地类青苗补偿费2750元／亩；鱼塘，常年有水且能放养的，按6000元／亩进行补偿；坑塘、季节塘的，按6000元／亩÷12个月×积水月数进行计算补偿。 再查明，崇左市国土资源局因机构改革已更名为崇左市自然资源局。 崇左市中级人民法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。根据上述规定，一般情况下，相关市、县土地行政主管部门是征收主体在征收决定中明确的征收部门，负责组织实施安置补偿、清理地上物等具体征收工作。故，经依法批准的征地过程中的土地强制占用行为引发的行政案件，宜推定市、县土地行政主管部门为适格被告，除非有相反证据足以推翻。本案中，根据查明的事实，桂政土批函〔2006〕83号批复、〔2006〕第3号公告、崇左市政府城区征地拆迁安置保障工作指挥部会议纪要第8期、崇财评预〔2010〕223号征收韦良珍土地补偿费用预算审定通知书等证据能够证明：崇左市政府经批准利用涉案土地进行建设，而未能就韦良珍经营土地的土地补偿费、安置补助费等问题达成一致意见，崇左市政府城区征地拆迁安置保障工作指挥部召开会议，讨论了涉及征收韦良珍户土地等有关问题，会议要求继续做动员工作，如韦良珍再不配合将依法维护现场施工。同时，庭审中崇左市政府并不否认其利用涉案土地的行为。因此，原告将崇左市政府和崇左市自然资源局列为共同被告，并无不当。崇左市自然资源局辩称其不是本案适格被告，该院不予支持。 根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十七条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收并给予补偿，也就是依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”据此，本案被告需要利用涉案土地进行建设，依法应当作出责令交出土地的决定并申请人民法院执行，而被告在未能就原告韦良珍经营土地的土地补偿费、安置补助费问题与第三人中渡经联社签订补偿协议，未能与原告就土地上的青苗补偿问题达成一致意见，同时在没有将青苗补偿费提存的情况下，遂将原告经营耕种的土地提供给建设方施工，直接占用土地的行为，违反上述法律规定，该院确认该占用土地行为违法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，被告对原告经营耕种的土地实施违法占用行为给原告造成的损失，应承担赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，原告韦良珍应当对赔偿事实包括被征收土地面积、经营耕种土地青苗的数量及价格负有举证责任；被告要反驳原告的赔偿请求，亦负有举证责任。本案原告耕种的土地、放鱼的水塘已经被填埋修建了道路等，因被告未向该院提供证据证明在填埋前已进行证据保全，故只能从原告提供的照片及崇左市江州区国土局《信访事项处理意见书》（江国土资复字〔2016〕2号）、被告提供的韦良珍户GPS-RTK测量土地面积地类记录簿（2016年3月22日）等材料，从有利于保护原告合法权益角度考虑，确定被征收使用的土地面积、地上青苗、水塘状况，从被告提供的韦良珍户GPS-RTK测量土地面积地类记录簿（2016年3月22日）看，韦良珍的菜地有两块共0.828亩，旱地五块共13.904亩，水塘1.56亩，从原告提供的照片看，该水塘存储水量并不大，该水塘仅能算是坑塘、季节塘，因此，该院确认被告征收原告韦良珍户面积为16.292亩。而如何确定损失数额问题，参照被告《崇左市政府关于同意崇左市江州区集体土地征收及拆迁补偿标准的批复》（崇政函〔2019〕60号）中关于2019年崇左市江州区集体土地征收及拆迁补偿标准进行计算赔偿数额，该院酌定菜地、旱地共14.732亩以耕地类青苗补偿费2750元／亩进行计算，合计40513元；坑塘、季节塘按6000元／亩÷12月×积水月数计算赔偿，坑塘酌定以每年积水6个月计，应赔偿损失4680元。两项合计45193元。 关于原告要求赔偿土地补偿费、安置补助费的问题。根据土地管理法及其实施条例的规定，国家征收集体土地，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。原告韦良珍对土地补偿费无请求权，其要求赔偿土地补偿费归属其本人，于法无据，对其该项请求，该院不予支持。 综上所述，鉴于被告实施占用土地行为已经广西壮族自治区人民政府批复同意，予以撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故被告对原告经营的土地实施的占用行为不宜撤销。被告应就其违法行为造成的损失予以赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条的规定，判决：一、确认被告崇左市人民政府、被告崇左市自然资源局强制占用原告韦良珍经营的土地行为违法；二、被告崇左市人民政府、被告崇左市自然资源局在本判决生效之日起十五日内赔偿原告韦良珍地上青苗损失45193元；三、驳回原告韦良珍的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告崇左市人民政府、被告崇左市自然资源局负担。 韦良珍上诉称：根据崇左市江州区征地补偿方案公告，崇左市地区的青苗损失及鱼苗损失和土地补偿费、安置补助费是可以直接支付给农户。涉案土地已于2016年开始由被上诉人强制占用，所以土地的三费应当可以支付给农户。这个属于广西壮族自治区地方政策。所以原审法院驳回上诉人对土地补偿费、安置补助费的诉讼请求是违反地方政策的行为。请求判决：两被上诉人共同赔偿上诉人土地补偿费、安置补助费（按照实际征地面积16.292亩以2019年崇左市江州区征地标准计算）直接支付给其本人，并由两被上诉人共同承担一审、二审诉讼费用。 崇左市人民政府、崇左市自然资源局、第三人崇左市江州区江南街道中渡社区中渡经济联合社均未答辩。 二审期间，诉讼各方均没有向本院提供新证据。经询问上诉人，确认原告一审提交的证据已经庭审举证、质证，对一审判决查明的本案基本事实没有异议。据此，本院对经一审庭审质证、认证的本案证据予以确认，对一审判决查明的本案事实予以确认。 本院认为,本案被上诉人未依照法定程序征收上诉人韦良珍承包经营的土地。一审根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项的规定，确认被上诉人占用上诉人承包经营的土地行为违法，该项判决正确，本院予以维持。 对于被上诉人征收上诉人承包经营的土地面积问题，一审根据从被上诉人提供的照片及崇左市江州区国土局《信访事项处理意见书》（江国土资复字〔2016〕2号）、被告提供的韦良珍户GPS-RTK测量土地面积地类记录簿（2016年3月22日）等材料，从有利于保护原告合法权益角度考虑，确定被征收使用的土地面积、地上青苗、水塘状况，从被告提供的韦良珍户GPS-RTK测量土地面积地类记录簿（2016年3月22日）看，韦良珍的菜地有两块共0.828亩，旱地五块共13.904亩，水塘1.56亩，从原告提供的照片看，该水塘存储水量并不大，该水塘仅能算是坑塘、季节塘。一审确认被告征收原告韦良珍户面积为16.292亩，证据确凿，本院予以确认。而如何确定损失数额问题，参照被告《崇左市政府关于同意崇左市江州区集体土地征收及拆迁补偿标准的批复》（崇政函〔2019〕60号）中关于2019年崇左市江州区集体土地征收及拆迁补偿标准进行计算赔偿数额，一审酌定菜地、旱地共14.732亩以耕地地类青苗补偿费2750元／亩进行计算，合计40513元；坑塘、季节塘按6000元／亩÷12月×积水月数计算赔偿，坑塘酌定以每年积水6个月计，应赔偿损失4680元。两项合计45193元。该项判决适用法律正确，计算准确。本院予以确认。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。上诉人请求判决两被上诉人共同赔偿上诉人土地补偿费、安置补助费直接给其个人，与上述法规的规定不符，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元，由上诉人韦良珍负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴中权 审判员  陈 钢 审判员  古华强 二〇二〇年四月十六日 书记员  冼光明