南宁铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）桂71行赔终15号 上诉人（一审原告）韦秀林，女，1949年7月20日出生，壮族，住广西柳州市鱼峰区。 委托代理人赵彬，北京瀛和律师事务所律师。 上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地广西柳州市城中区海关路西一巷**。 法定代表人黄庆麟，局长。 委托代理人黄晓东，该局工作人员。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 上诉人韦秀林、上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）因行政赔偿一案，不服柳州铁路运输法院（2019）桂7101行赔初7号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，韦秀林与蓝火生（已故）系夫妻关系。韦秀林的房屋位于柳州市鱼××区××龙屯，韦秀林与其家人共同居住。1990年12月，鹿寨县人民政府向韦秀林颁发鹿集建（90）字第05-05-03-036号《集体土地建设用地使用证》，批准其用地面积123.68平方米，四至范围为东邻巷子，南邻空地，西邻水沟，北邻小路。韦秀林未经有关部门批准建设一栋三层的房屋，总建筑面积488.90平方米，其中砖混结构面积为397.40平方米，砖木结构面积为91.50平方米。房屋的附属设施包括钢架棚180.87平方米，地台87.82平方米，水井一个，化粪池一个。2018年11月8日，市城管执法局在未向韦秀林送达有关文书的情况下，对韦秀林的房屋予以强制拆除。韦秀林对该强制拆除行为不服，于2019年1月23日向本院提起行政诉讼，要求确认市城管执法局强制拆除其房屋的行为违法，本院作出（2019）桂7101行初33号行政判决书，判决确认市城管执法局拆除韦秀林房屋的行为违法。韦秀林于2019年5月5日向市城管执法局申请行政赔偿，市城管执法局于2019年7月5日作出柳城管偿决字〔2019〕5号《不予赔偿决定书》。韦秀林不服，提起本案行政赔偿诉讼，请求判令：1.市城管执法局对违法拆除的房屋恢复原状，如不能恢复原状，按照当地现行房屋市场价值，全面赔偿违法拆除房屋给韦秀林所造成的所有经济损失4564665元；2.本案的诉讼费用由市城管执法局承担。 另查明，韦秀林房屋所占土地已经被列入土地征收的范围，柳州市人民政府先后发布了《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2012〕36号）、《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2014〕8号）、《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2015〕7号），并针对上述被征用土地发布了《柳州市（雒容镇）2011年第二十二批次建设用地、柳州市（雒容镇）2013年第八批次乡镇建设用地、柳州市（雒容镇）2013年第十批次乡镇建设用地涉及半塘村坪龙屯集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称拆迁补偿安置方案），该方案第四条规定，（一）有证房屋：1.砖混结构产权房屋2100元/平方米；2.砖木结构产权房屋1900元/平方米；3.被拆迁人在规定的期限内办理完拆迁手续并搬迁完毕交出房屋的，在有效产权证补偿标准的基础上，另行给予900元/平方米的自行安置奖励，逾期者取消此奖励；（二）无证房屋：被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/平方米，砖木300元/平方米补偿。第六条规定，被拆迁房屋有效产权面积的确定，原则上以《集体土地使用权证》、《房屋所有权证》、《规划建筑许可证》上登记的面积为准。对由于历史原因造成产权不明晰的房屋由规划、建设、国土等相关部门和镇政府核定。七、历史遗留问题，（一）对持有《集体土地使用证》无《规划建筑许可证》或《房屋所有权证》的多层住宅，第一层的建筑面积按有证房屋的补偿标准给予补偿；第二、三层（必须是与第一层同一时间建成投入使用）按有证房屋补偿标准的85%给予补偿（余下15%不计入可补偿或安置的无证面积）；四层（含四层）以上的按无证房屋处理。第八条奖励、其他补偿，（一）被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完拆迁手续并搬迁完毕交出房屋的，按15000元/户或5000元/人的标准补偿；（二）房屋搬迁补助费，按有效产权面积以6元/平方米计算，补偿金额不足1000元的，按1000元/户计；（三）被拆迁人选择全货币补偿，拆迁人按被拆迁人房屋的有证建筑面积10元/平方米的标准一次性支付3个月的自行安置过渡费。……（六）装饰装修部分按本方案附件给予补偿，附件没有的按市征收办发布的指导价给予补偿。该方案附件四规定，房屋以外其他地面附属物的补偿标准，钢架棚100元/平方米，围墙最高按50元/平方米，混凝土地面按40元/平方米，化粪池最高按60元/平方米，水井2200元/眼。附件五房屋征收装修补偿标准。韦秀林与柳东征地办并未就案涉房屋拆迁达成安置补偿方案。 一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服，应向人们法院提起行政赔偿诉讼。本案中，市城管执法局强制拆除韦秀林房屋的行为已经被法院生效判决确认违法。判决生效后，韦秀林向市城管执法局申请行政赔偿，市城管执法局以房屋为违法建筑为由不同意赔偿损失。现韦秀林起诉市城管执法局要求赔偿，市城管执法局作为本案被告，主体适格，一审法院予以确认。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，市城管执法局的强拆行为已经被法院生效判决确认违法，故韦秀林有取得国家赔偿的权利。由于案涉房屋已经被拆除，房屋所在的土地已经被依法征收为国有土地并进行规划，故韦秀林要求市城管执法局对房屋恢复原状的诉请，一审法院不予支持。案涉房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，市城管执法局的强拆行为导致韦秀林未能按照拆迁补偿安置方案的规定得到相应的补偿，为体现公平原则，对韦秀林的赔偿标准参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准予以确认。针对韦秀林提出的赔偿请求，一审法院具体评析如下： 1.关于房屋的损失部分，首先对房屋的有效产权面积确定，依照拆迁补偿安置方案第六条规定，被拆迁房屋有效产权面积的确定，原则上以《集体土地使用证》、《房屋所有权证》、《规划建筑许可证》上登记的面积为准。本案韦秀林只提供了《集体土地建设用地使用证》并无规划建筑许可证，原则上不予赔偿，但依据拆迁补偿安置方案第七点优惠政策，可按照有证面积予以折算。一审法院对韦秀林的砖混结构的面积予以折算为有证面积。一层有证面积为123.68平方米，第二、三层有证砖混面积为（123.68+123.68）×85%=210.26平方米，则韦秀林有证砖混面积折算为123.68+210.26=333.94平方米，无证砖混面积为26.36平方米。关于砖木结构是否折算的问题，因其建设用地使用证的面积为123.68平方米，一审法院已对其房屋的砖混结构面积按123.68平方米予以折算，则对其无证砖木结构的面积不再予以折算，则其无证砖木结构面积为91.50平方米。关于韦秀林主张以周边的房价来计算房屋价值的问题，韦秀林主张的市场价无事实依据，市场房价一般指国有土地房屋价格，对集体土地上房屋按国有土地上房屋市场价格进行赔偿，没有法律依据，故对韦秀林该主张，不予支持。根据该方案第四条第（一）、（二）项的规定，韦秀林有证房屋部分应得的赔偿为：333.94平方米×（2100+900）元/平方米=1001820元，无证砖混面积应得的赔偿为：26.36平方米×400元/平方米=10544元,无证砖木面积应得赔偿为：91.50平方米×300元/平方米=27450元，该项小计1039814元。 2.关于房屋附属设施的损失，包括钢架棚、地台、水井和化粪池。对于钢架棚的损失计算为180.87平方米×100元/平方米=18087元，其他三项赔偿计算为6713元，小计24800元。 3.关于房屋装饰装修的损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。韦秀林的赔偿清单中主张的装饰装修费用并无证据证实，但从市城管执法局提交的房屋视频可以看出韦秀林的房屋进行了装修，因案涉房屋已经被拆除，具体损失无法通过鉴定确定。依据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，参照拆迁补偿安置方案中关于装饰装修的相关项目及标准，酌情确定赔偿数额为40000元。 4.奖励及其他补偿。按照拆迁补偿安置方案第八条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，被拆迁房屋应当享有搬迁奖励、房屋搬迁补助费、自行安置过渡费。因韦秀林庭审表示案涉房屋常住人口为两人，故一审法院按最低标准15000元确定其应得的搬迁奖励，房屋搬迁补助费333.94平方米×6元/平方米=2003.64元，自行安置过渡费333.94平方米×3×10元/平方米=10018.20元，该项小计27021.84元。 综上，韦秀林1至4项应得的赔偿合计为1131635.84元。关于韦秀林主张的房租及精神损失费等无事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项的规定，判决：1.市城管执法局向韦秀林赔偿损失1131635.84元；2.驳回韦秀林的其他诉讼请求。 上诉人韦秀林上诉称，一、一审法院认定“原告主张的市场价无事实依据，市场房价一般指国有土地房屋价格，对集体土地上房屋按照国有土地上房屋市场价格进行赔偿，没有法律依据”，是错误的。一审法院既然已经查明韦秀林房屋所占土地早在2012年就已经被征收且划归柳州城市规划区，也查明房屋是在六年后被违法强拆的，一审法院就应当根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。”的规定，判令市城管执法局按照国有土地上房屋征收补偿标准（即房屋市价)对韦秀林进行行政赔偿。二、市城管执法局对违法强拆韦秀林房屋造成的经济损失，应当进行全面赔偿。1.根据《土地管理法》第六十二条第一款的规定，韦秀林在坪龙屯应当依法拥有一块属于自己使用的宅基地，以保障其居住权。韦秀林房屋建筑面积488.90平方米,且于十几年前建成且居住至今，这在当地是众所周知的事实。最高人民法院作出（2018)最高法行申5424号《再审申请人梁文龙因诉被申请人广西壮族自治区贵港市港北区人民政府强制拆除房屋及行政赔偿一案》，明确指出：在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿；违法拆除因历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。韦秀林房屋不属于违法建筑，一审法院将韦秀林的房屋按照不同的标准计算赔偿，缺乏事实和法律依据。2.韦秀林向一审法院提交的《关于雒容镇半塘村坪（平）龙屯拆迁补偿安置情况说明》，明确标明对韦秀林房屋征收全货币补偿标准是1150039.27元，最大置换面积210平方米，置换后剩余金额596300.77元。韦秀林就是因为该补偿标准太低没有达成征收补偿协议才被市城管执法局超越职权强拆房屋的。一审法院作出判令市城管执法局赔偿113余万元的判决，不但数额明显低于2018年柳州市政府提出的全货币补偿标准1150039.27元，而且最大置换面积210平方米的房屋也被一审法院省略掉了，既没有体现对市城管执法局超越职权违法强拆行为的惩戒，也未能保障韦秀林现有的生活水平不被降低，此种赔偿数额导致韦秀林买不起房子无家可归，这与2020年1月1日实施的土地管理法第四十八条第一款“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”的规定背道而驰。一审法院作出的判决，应当依法予以撤销。为了保护韦秀林合法权益，本案应以柳州市市区现行房屋市场价格每平米8500元左右的标准，全面赔偿给韦秀林造成的所有损失。为此，韦秀林依法提起上诉，请求：1.依法撤销柳州铁路运输法院(2019)桂7101行赔初7号行政赔偿判决书，判令市城管执法局按照当地现行房屋市场价值，全面赔偿违法拆除韦秀林房屋所造成的经济损失4564665元；2.判令本案的诉讼费用由市城管执法局承担。 上诉人市城管执法局上诉称：一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院依法改判。一、案涉房屋有证部分的补偿，市城管执法局不应按照奖励部分的900元/平方米进行补偿。一审法院对拆迁补偿安置方案的实施内容存在理解上的错误。拆迁补偿安置方案第四条第（一）项第3点规定被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，在有效产权证补偿标准的基础上，另行给与900元/平方米的自行安置奖励，逾期者取消此奖励。而本案的韦秀林至今尚未办理手续并交出房屋，其不能享受该奖励政策。二、案涉房屋无证部分属于违法建筑，依法应予拆除，无需给予任何补偿或赔偿。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，……”，第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。案涉房屋属违法建筑，依法应当予以拆除。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”违法建筑部分不属合法权利，无需补偿或赔偿。三、根据拆迀补偿安置方案的规定，针对无证的房屋，市城管执法局无需给予任何的补偿或赔偿。一审法院适用拆迁安置补偿方案第四条第（二）项“无证房屋被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/平方米，砖木300元/平方米补偿”的规定判令市城管执法局需要给予韦秀林无证房屋(违法建筑）的补偿，存在严重的理解错误。该条明确规定，无证房屋想要得到补偿必须同时满足两个条件:一是被拆迁人须在规定的拆迁期限内办理完毕征收的相关手续；二是在办理完拆迁手续后必须搬迁完毕并交出房屋；这两个条件必须同时满足才可给予无证房屋补偿。四、本案属拆除违法建筑，不是拆迁安置。拆迁补偿安置方案的规定仅仅是作为对积极响应并配合拆迁政策的村民所实施的一种奖励机制，不予配合的是无法享受该项政策的。经与拆迁部门了解，韦秀林直至房屋被拆时也未曾与相关部门办理相关的拆迁手续，也未将房屋搬迁交给相关的部门，韦秀林无任何理由享受拆迁安置奖励政策，其无权享有与那些积极配合政府拆迁工作的村民同等权利。综上，提起上诉，请求：1.撤销柳州铁路运输法院作出的(2019)桂7101行赔初7号行政赔偿判决书；2.改判市城管执法局不应按照奖励部分的900元/平方米进行赔偿；3.依法改判市城管执法局对韦秀林房屋的无证部分无需进行赔偿。4.诉讼费由韦秀林承担。 二审期间，各方当事人均未提交答辩状和新证据。综上，本院确认一审法院确认的证据合法、有效，可以作为定案依据。根据以上证据，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，市城管执法局强制拆除韦秀林房屋的行为已被生效判决确认违法，对于因此造成韦秀林的损失，市城管执法局应承担赔偿责任。 关于赔偿范围及赔偿数额如何确定的问题。根据国家赔偿法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。“直接损失”是指行政行为造成的实际损失，本案中，韦秀林的直接损失应当包括当事人因违法强拆行为造成的直接财产损失和其他必得利益，由于案涉房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，则当事人在正常的征收补偿程序中依据安置补偿方案既得的利益，均应认定为其所受到的直接损失，应予赔偿。鉴于本案是因违法强拆行为引发的行政赔偿，上述法律规定已明确财产权受到损害的按照直接损失给予赔偿，一审法院参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准确定对韦秀林赔偿，并无不当。关于本案应否按照有关国有土地上房屋征收补偿标准（即房屋市价）进行赔偿的问题。首先，本案是因市城管执法局违法拆迁引发的行政赔偿，不是集体土地上的房屋征收补偿。其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”，该款规定的适用条件是：集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收，征收时，包括被征收房屋所在的土地已经征为国有土地。而从本案查明的事实和现有证据看，不具上述条件。案涉房屋是集体土地上建造的房屋，韦秀林主张按照国有土地上周边房地产价格予以赔偿无事实和法律依据，不予支持。综上，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，实质性解决行政争议，在市城管执法局违法强制拆除案涉房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，法院可根据当事人提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照拆迁补偿安置方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他财产损失一并予以行政赔偿。故一审法院参照拆迁补偿安置方案确定的补偿标准，全面充分考虑当事人的各项损失，有理有据，处理并无不当，本院予以支持。 关于案涉房屋的损失部分，韦秀林只提供了《集体土地建设用地使用证》并无规划建设许可证，而拆迁补偿安置方案中第七点针对持有《集体土地使用证》无《规划建筑许可证》或《房屋所有权证》的多层住宅，制定了相应的优惠政策，确定可按照有证面积予以折算，因此市城管执法局关于案涉房屋的无证部分属于违法建筑，无需给予补偿或赔偿的主张不能成立。一审法院参照拆迁补偿安置方案相应规定，根据案涉房屋的《集体土地建设用地使用证》及房屋平面图，确定案涉房屋有证砖混面积、无证砖混面积、无证砖木结构面积，并计算出相应的赔偿款，符合客观实际，处理并无不当，应予以维持。 关于案涉房屋附属设施的损失，一审法院根据房屋平面图中对案涉房屋附属设施（钢架棚、地台、水井、化粪池）的数量、面积的记载，参照拆迁补偿安置方案中关于房屋附属物的补偿标准，结合生活经验、生活常识等，综合考量，计算出相应的赔偿款项，并无不当。 关于房屋装饰装修的损失，因韦秀林未能提供证据证实其房屋装饰装修损失，一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，运用公平原则和生活经验，结合本案实际情况，酌情确定案涉房屋的装饰装修赔偿数额为40000元，并无不当。 关于奖励及其他补偿，本院认为，虽然韦秀林没有主动搬离并腾空房屋，但由于市城管执法局实施的强制拆除行为违法，安置补偿方案中规定的搬迁奖励、房屋搬迁补助费、自行安置过渡费均应纳入赔偿范围，计算为直接损失。一审法院参照拆迁补偿安置方案第八条第（一）项的规定，被拆迁房屋可以享有搬迁奖励，从有利于当事人利益出发，按就高不就低原则，比照韦秀林在正常情况下配合政府征拆工作有可能获得奖励而给予韦秀林相应赔偿15000元，以及相应的房屋搬迁补助费及自行安置过渡费，合法有据。同理，前述关于房屋损失的赔偿项中，一审法院参照拆迁补偿安置方案第四条第（一）项第3点规定被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，在有效产权证补偿标准的基础上，另行给予900元/平方米的自行安置奖励。究其目的实质是针对违法事实存在，给予当事人最大可期待利益的赔偿。对市城管执法局提出韦秀林不应享受奖励政策的意见，本院不予支持。关于韦秀林主张的租房费和精神损失费，无事实和法律依据，一审法院不予支持合法有据，应予维持。 综上，一审法院运用公平原则和生活经验，结合本案实际情况，分析判断确认韦秀林应得的赔偿金额合计为1131635.84元，有理有据，处理并无不当，本院予以维持。上诉人韦秀林，上诉人市城管执法局的上诉理由不能成立，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  易 妙 审 判 员  韦圆圆 审 判 员  彭 博 二〇二〇年四月三十日 法官助理  谢 瑜 书 记 员  庞 嫱 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。