广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤行终54号上诉人（原审原告）：麦某2，男，1973年8月8日出生，汉族，身份证住址广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：李雪芳，女，1977年10月6日出生，汉族，身份证住址广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：麦宇轩，男，2000年11月5日出生，汉族，身份证住址广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：麦语嫣，女，2001年2月27日出生，汉族，身份证住址广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：麦某1，男，2013年7月24日出生，汉族，住址广东省清远市清城区。法定代理人：麦某2，麦某1之父，系本案上诉人之一。上诉人（原审原告）：麦春燕，女，1976年11月23日出生，汉族，身份证住址广东省清远市清城区。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路**。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：吴笛，广东省司法厅工作人员。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。上诉人麦某2、李雪芳、麦宇轩、麦语嫣、麦某1、麦春燕(以下简称麦某2等六人)因诉广东省人民政府征地补偿标准行政裁决纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告麦某2等六人系广东省清远市清城区洲心南埗村委会xx村村民。2004年9月22日，清城区洲心街道办事处（甲方）与南埗村委会大冲村民小组（乙方）签订《征用土地协议书》《征地补充协议书》，因国家建设需要，根据《中华人民共和国土地管理法》和《广东省土地管理实施办法》，需征用洲心街道南埗村委会大冲村民小组（土名：鹅颈、大水浦等）集体土地91.292亩，并依照清府〔2004〕125号文规定给予补偿。《征地补充协议书》明确：……本次涉及乙方拆迁户的房屋其宅基地在新城E9#区内安排……甲方必须在与乙方村民签订房屋拆迁补偿协议书后并将房屋拆迁补偿款兑现给拆迁户，而且在新宅基地交给乙方使用后方可拆除乙方拆迁户的房屋……甲方须在签订征地协议书后二年内将新宅基地交给乙方拆迁户使用……。2010年5月17日，清远市新城E8#、E13#区城中村拆迁改造办公室在《清远日报》刊登《关于清远市新城E8#、E13#区洲心街南埗独树、大冲村小组城中村改造符合拆迁补偿条件房屋的公示》，原告麦某2拥有产权的房屋在公示名单中。2013年2月23日，清远市人民政府印发《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》（清府办〔2013〕19号）。该办法第四十二条规定：对被征收的集体土地上的住宅房屋，原则上实行实物（住房）安置：（一）根据土地利用总体规划和城乡规划，被征收房屋城市近期建设用地和中心城区范围内的，实行高层公寓式住宅房屋结合商铺安置，原则在征收范围或与征收范围同类型的地段，按照被安置人口人均50平方米套内面积的住宅房屋和人均15平方米套内面积的商铺安置，不再安排宅基地。……同年11月19日，清远市清城区人民政府印发《新城E8、E13#区房屋拆迁安置补偿方案》（城区府办发〔2013〕71号），载明，……一、拆迁范围：新城E8、E13#区范围内的所有建（构）筑物及地上附着物。……三、拆迁安置补偿：对新城E8**区范围内房屋所有人，并参加村里生产和分配的实际户籍人口（以此拆迁安置补偿方案发文之日为限），给予公寓式住宅结合商铺补偿安置；对超出补偿安置面积部分的房屋（拆迁房屋面积大于住宅和商铺补偿面积之和）进行残值货币补偿。因原告未签订《房屋征收补偿协议书》且拒绝交出房屋所在被征收土地，清远市清城区洲心街道办事处于2015年10月29日拆除其房屋，未向原告交付新宅基地及违约补偿。原告不服清远市清城区洲心街道办事处的拆除房屋行为，诉至清远市中级人民法院。清远市中级人民法院于2016年12月23日作出（2016）粤18行初124号《行政判决书》，确认清远市清城区洲心街道办事处于2015年10月29日拆除原告涉案房屋的行为违法。2017年2月24日，原告麦某2向清远市人民政府邮寄《征地补偿安置协调申请书》，请求清远市人民政府对原告位于广东省清远市青城区房屋的补偿标准进行协调提高。清远市人民政府收到该申请后，转清远市信访局处理，清远市信访局转清城区信访局处理。2017年6月4日，清城区信访局作出《信访事项不再告知书》。原告不服，诉至清远市中级人民法院。清远市中级人民法院于2017年11月28日作出（2017）粤18行初93号《行政判决书》，确认清远市人民政府对原告麦某2的征地补偿协调申请不予协调的行为违法；限清远市人民政府在法定期限内对原告麦某22017年2月24日向其提交的《征地补偿安置协调申请书》作出行政行为。根据清远市人民政府办公室于2018年7月30日作出的《征地补偿协调会纪要》显示，原告要求以货币补偿形式一次性补偿700万元，或将按人口补偿的实物住房面积以目前的市场价格折抵现金进行货币补偿。经过协调，双方未能就补偿方式及金额达成一致意见，协调未果。2018年8月21日，原告麦某2等六人向被告提交《行政复议（裁决）申请书》及其附件材料、《听证申请书》，请求被告裁决清远市人民政府对原告位于清远市清城区房屋的补偿安置标准在清府办〔2013〕19号文件基础上参照市场价值予以补偿。清远市人民政府于2018年9月17日向被告提交了《行政答复书》及证据材料。被告经审查，于2019年4月29日作出《征地补偿安置标准争议裁决书》，认为：清远市人民政府与南埗村委会大冲村民小组签订协议时间为2004年，对征地拆迁补偿工作实际推进较慢，且于2013年制定《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》（清府办〔2013〕19号）、《新城E8、E13#区房屋拆迁安置补偿方案》（城区府办发〔2013〕71号），主动更新了涉案地块的补偿标准。原告房屋于2015年11月被强制拆除，至今并无更新补偿标准，因此，原告请求按照（清府办〔2013〕19号）进行补偿，被告予以支持。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，裁决对原告涉案房屋按照《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》（清府办〔2013〕19号）标准进行补偿。该裁决书于2019年5月6日送达给原告及清远市人民政府。原告不服，诉至原审法院，请求撤销被告于2019年4月29日作出的《征地补偿安置标准争议裁决书》，判令被告以原告一家七人为安置人口参照清府办〔2013〕19号文件以安置房屋及商铺折算货币进行评估的基础上进行裁决，本案诉讼费由被告负担。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。……”本案中，被告作为涉案土地的批准征地机关，负有对原告提出的征地补偿标准裁决申请进行裁决的法定职责，但被告不负责征收补偿的具体实施工作，亦不能直接对原告作出征收补偿安置决定。本案中，2004年9月22日，清城区洲心街道办事处（甲方）与南埗村委会大冲村民小组（乙方）签订《征用土地协议书》《征地补充协议书》，需征用包括原告拥有权属的房屋在内的集体土地，并约定依照清府〔2004〕125号文规定给予补偿。由于征地拆迁补偿工作实际推进较慢，清远市人民政府及清远市清城区人民政府于2013年分别制定了《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》（清府办〔2013〕19号）、《新城E8、E13#区房屋拆迁安置补偿方案》（城区府办发〔2013〕71号），更新了涉案地块的补偿标准。被告结合案涉地块征收补偿工作推进较慢、负责征收实施的市县人民政府已经对补偿标准进行更新、且更新后的补偿标准对原告等被征收人更为有利的实际情况，作出被诉《征地补偿安置标准争议裁决书》，裁决对原告涉案房屋按照《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》（清府办〔2013〕19号）标准进行补偿，并无不当。至于原告所提其所在户的补偿安置人口如何计算、采取货币补偿还是安置补偿方式、房屋及商铺如何折算货币和评估等问题，均属于征收补偿的具体实施问题，依法应由负责实施征收的单位通过与被征收人签订补偿安置协议或者作出补偿安置决定的方式解决，而不属于征地补偿标准裁决的范围。综上所述，被告作出被诉裁决书认定事实清楚，适用法律正确，原告请求撤销被诉裁决书的理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决:驳回原告麦某2等六人的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告麦某2等六人共同负担。麦某2等六人不服原审判决向本院提起上诉称：一、被上诉人作出被诉《征地补偿安置标准争议裁决书》的程序违法，剥夺了上诉人的听证权。被上诉人对上诉人提交的听证申请置之不理，也未告知不予听证的原因，径行作出被诉《征地补偿安置标准争议裁决书》，复议程序有违公平、公正原则，侵犯了上诉人的听证权。二、被上诉人对上诉人的安置人口数未进行认定。关于安置人口数，麦某2的母亲于2013年去世，在2004年进行安置时确认并公示作为安置人口，应当对其进行补偿。麦春燕作为外嫁女，其户口一直在本村，从未迁出过，涉案房屋作为其父母遗留的财产其也具有相应的份额，应当作为本村人口进行安置，也应当纳入被安置人口，被上诉人并未对此事予以调查、裁决，侵犯上诉人的补偿安置权。三、被上诉人作出的裁决严重低于当地政府的补偿安置标准，侵犯上诉人的合法权益。第一，被上诉人依据清府办〔2013〕19号文件的规定对上诉人进行补偿属于适用法律错误。依据清府办〔2013〕19号文件的规定，对上诉人的补偿按照被安置人口人均50平方米套内面积的住宅房屋和人均15平方米套内面积的商铺安置。当地政府已经将安置标准提高为80平方米套内面积的住宅房屋和人均20平方米套内面积的商铺安置。第二，政府规定的货币补偿标准相互矛盾，远低于周边类似房地产的市场价值。依据清府办〔2013〕19号文件第42条规定，安置房屋及商铺折算货币补偿的，补偿标准由有资质的评估机构根据有关评估办法和规定评估确定。上诉人要求将安置房屋及商铺折算货币补偿，即应当以评估机构的评估结果为依据，当地政府直接规定3000多元的标准进行补偿与市场价相距甚远。第三，参照附近村庄最新的征地拆迁方案，上高层必须配备车位，分配方案为三人一个车位、六人两个车位，多出的部分按市场价值补偿。但本案当地政府对此项目并未规定补偿标准。四、按有关法律法规政府进一步落实失地农民社保、医保的政策享受。五、原审法院认为上诉人的诉求属于具体补偿问题属认定错误。上诉人在一审的诉求是要求依据上诉人的人口作为安置依据，参照市场价格作出裁决，并不是具体的补偿问题，对上诉人人口的补偿问题实际上也是对补偿标准的问题，符合被上诉人裁决的范围。综上，请求二审法院撤销原审判决，判令被上诉人以上诉人一家七口人为安置人口参照清府办〔2013〕19号文件以安置房屋及商铺按市场价格折算货币进行评估的基础上进行裁决，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广东省人民政府二审答辩称：一、本府作出被诉《征地补偿安置标准争议裁决书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。上诉人要求撤销被诉裁决书的请求不成立。二、上诉人要求本府以上诉人一家七口人为安置人员参照清府办〔2013〕19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》，以安置房屋及商铺折算货币进行评估的基础上进行裁决没有法律依据。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原判，并判令上诉人承担全部诉讼费用。本院认为：本案系征地补偿标准行政裁决纠纷，二审争议焦点是广东省人民政府作出的《征地补偿安置标准争议裁决书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，麦某2等六人因案涉补偿标准争议由清远市人民政府协调未成后，向广东省人民政府提出裁决申请，广东省人民政府作为征收案涉土地的批准机关，依法负有对案涉征收补偿标准争议进行裁决的法定职责。麦某2等六人的案涉房屋位于清远市清城区，清城区洲心街道办事处与南埗村委会大冲村民小组于2004年9月22日签订《征用土地协议书》《征地补充协议书》，需征收包括案涉房屋在内的集体土地，并约定依照清府〔2004〕125号文规定给予补偿。由于征地拆迁补偿工作实际推进较慢，为推进案涉地块的拆迁补偿工作，清远市人民政府于2013年2月制定清府办〔2013〕19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》，清远市清城区人民政府于2013年11月制定城区府办发〔2013〕71号《新城E8、E13#区房屋拆迁安置补偿方案》，更新了案涉地块的补偿标准，对案涉地块住宅房屋所有人拆迁安置补偿实行高层公寓住宅房屋结合商铺安置。广东省人民政府结合案涉地块征收补偿工作推进较慢、负责征收实施的市县人民政府已经对补偿标准进行更新、更新后的补偿标准对被征收人更为有利的实际情况，作出被诉《征地补偿安置标准争议裁决书》，裁决对案涉房屋按照清府办〔2013〕19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》进行补偿，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。麦某2等六人提出其所在户的补偿安置人口数、要求采取安置房屋和商铺折算货币补偿等问题，属于征收补偿的具体实施问题，并非属于征地补偿标准裁决的范围，依法应由负责实施征收的单位通过与麦某2等人签订补偿安置协议或者作出补偿安置决定的方式解决，麦某2等六人申请广东省人民政府在征地补偿标准裁决过程中解决上述问题于法无据，应不予支持。至于麦某2等六人上诉提出广东省人民政府未组织听证即作出被诉《征地补偿安置标准争议裁决书》，侵犯了其听证权的主张，本院认为，法律并未明确规定组织听证是批准征收土地的人民政府作出征地补偿安置争议裁决前的法定程序，广东省人民政府作出被诉《征地补偿安置标准争议裁决书》，已充分考虑麦某2等六人的意见，程序合法，并无不当。基于上述事实和理由，广东省人民政府作出被诉《征地补偿安置标准争议裁决书》具有事实根据和法律依据，原审判决驳回麦某2等六人的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人麦某2等六人所提撤销原审判决，判令广东省人民政府以麦某2一家七口人为安置人口，参照清府办〔2013〕19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》，在以安置房屋及商铺折算货币进行评估的基础上进行裁决的上诉请求，因据理不足，本院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人麦某2、李雪芳、麦宇轩、麦语嫣、麦某1、麦春燕共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年四月二十九日书记员  刘佳琪