山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行再1号 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）潍坊银行股份有限公司安丘支行，住所地安丘市大汶河旅游开发区永安路以东、金融街以北金融中心。 法定代表人王方和，行长。 委托代理人王晓军，山东求是和信律师事务所律师。 被申请人（一审被告）安丘市不动产登记中心，住所地安丘市青云大街北侧。 法定代表人王春华，主任。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）陈孝文，男，1957年10月12日出生，汉族，个体工商户，住安丘市。 委托代理人周奉坡，山东周奉坡律师事务所律师。 被申请人（一审第三人、二审被上诉人）鹿国春，男，1965年9月2日出生，汉族，居民，住安丘市。 被申请人（一审第三人、二审被上诉人）陈桂花，女，1966年10月18日出生，汉族，居民，住安丘市，系鹿国春之妻。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）刘振国，男，1977年4月3日出生，汉族，个体工商户，现住潍坊市潍城区。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）曹军红，女，1977年10月3日出生，汉族，个体工商户，现住潍坊市潍城区，系刘振国之妻。 再审申请人潍坊银行股份有限公司安丘支行（以下简称潍坊银行安丘支行）因与被申请人安丘市不动产登记中心、陈孝文、鹿国春、陈桂花、刘振国、曹军红房屋登记一案，潍坊市中级人民法院于2019年3月7日作出（2019）鲁07行终30号行政判决，该判决已经发生法律效力。潍坊银行安丘支行不服，向本院申请再审。本院于2019年12月19日作出（2019）鲁行申708号行政裁定，对本案进行提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 安丘市人民法院一审查明：刘振国于2013年12月30日向安丘市房产管理中心提出办理涉案房屋所有权初始登记的申请，并提交了办证材料，安丘市房产管理中心审核后，于2014年1月9日为刘振国、曹军红颁发了安丘房权证大汶河字第0××3号及共同权证号0××1号的房屋所有权证，上述房产证均载明：房屋建成年代为2009年，混合结构，产权来源为刘振国、曹军红自建，房屋状况为一栋3层1733.52平方米、一栋1层124.38平方米。陈孝文不服，提起本案诉讼。 另查明，因陈孝文与鹿国春、陈桂花存在民间借贷纠纷，根据陈孝文的申请，安丘市人民法院于2013年4月24日作出（2013）安民初字第1243号民事裁定书，依法查封了涉案房屋、相应土地使用权及成材白杨树等，并制作了查封物品清单和查封笔录。查封当日，安丘市人民法院依法指定鹿国春和陈桂花共同使用与看管查封财产，但不得擅自处分。但在执行拍卖的过程中，安丘市人民法院发现涉案房屋已被鹿国春、陈桂花擅自处分，并分别登记在刘振国、曹军红的名下。2016年3月18日，安丘市人民法院作出（2015）安民一初字第3066号民事判决，认定鹿国春、陈桂花、刘振国等人的行为显属恶意串通，并判决鹿国春、陈桂花擅自处分并与刘振国约定将安丘市人民法院依法查封的房屋产权办理登记在刘振国名下（即现登记在刘振国、曹军红名下的潍安房权证（城区）字第0××3及共有权证号0××1号房产证）的行为无效。 又查明，2014年11月5日，刘振国与潍坊银行安丘支行签订了一份《最高额抵押合同》，同时以涉案房屋设定抵押权，双方于2014年11月5日向安丘市房产管理中心申请办理了抵押权登记。2014年11月7日，刘振国与潍坊银行安丘支行签订了两份个人借款合同，约定其向潍坊银行安丘支行借款分别为3400000元、959083.22元。上述最高额抵押合同为此两份个人借款合同的从合同。合同签订后，潍坊银行安丘支行依约履行放款义务。刘振国取得借款后，偿还了鹿国春从潍坊银行安丘支行借款约100万元及相应利息（刘振国系保证人），此时鹿国春尚不知情。因未按合同约定偿还借款及利息，潍坊银行安丘支行提起民事诉讼。安丘市人民法院于2016年6月24日作出（2016）鲁0784民初2060号民事判决书，判决刘振国、曹军红偿还潍坊银行安丘支行借款本金及利息，还判决潍坊银行安丘支行对涉案房产在最高额4400000元内享有优先受偿权等。 再查明，安丘市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告“安国土告字［2011］26号”中的地块编号为2011-ＡＧ109的1475平方米商服用地于2011年12月20日流拍，该宗土地经重新登记编号为×××31，由刘振国以56万元竞买。后刘振国用该土地使用权向潍坊银行安丘支行抵押贷款100000元。 还查明，刘振国、曹军红持有的房屋所有权证号为安丘房权证大汶河字第0××3及0××1号，安丘市不动产登记中心提交的《中华人民共和国房屋登记薄》中记载的该房屋的房屋所有权证号为0087633号及0××1号，未有“安丘房权证大汶河字第”的记载。该事实有刘振国提交的房屋产权证及被告提交的涉案房屋的登记簿为证。因机构调整，安丘市不动产登记中心于2015年11月份成立，是事业单位法人，其业务范围负责包括不动产登记产生的信访、行政复议、行政诉讼、争议纠纷调处等工作。在审理过程中，陈孝文明确要求撤销的是登记在刘振国、曹军红名下的房屋所有权证，房屋产权证的号码以房屋登记簿中记载的为准。 安丘市人民法院一审认为，本案争议的焦点有：一、原告及被告是否适格；二、被告为第三人刘振国、曹军红颁发房屋所有权证的行为是否合法；三、涉案的房屋所有权证是否应予撤销。 关于焦点问题一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”依据上述法律规定，涉案的房屋所有权证虽然是安丘市房产管理中心颁发的，但因行政机关职权变更，安丘市不动产登记中心系适格的被告。关于原告的主体资格问题。刘振国、曹军红持有的房屋所有权证编号为：安丘房权证大汶河字第0××3及0××1号，陈孝文要求撤销的是潍安房权证（城区）字第0××3及共有权证号0××1号房产证，被告提交的房屋登记簿中房屋所有权证编号为：0087633号及0××1号房产证。被告提交的涉案房屋登记簿中除房屋所有权证编号与刘振国、曹军红所持的房屋所有权证编号不一致外，其余内容均相同。《房屋登记办法》第二十六条规定：“房屋权属证书、登记证明与房屋登记簿记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准”。本案中各方当事人均未提交房屋登记簿有错的证据，因此对于涉案房屋的所有权证号以房屋登记簿为准，即0087633及0××1号。同时，通过庭审可以确认陈孝文要求撤销的房屋所有权证与刘振国、曹军红所持的房产证号及登记簿中记载的房产证号虽不完全相同，但确系同一处房产。鉴于在陈孝文与鹿国春民间借贷纠纷案中，陈孝文已申请法院查封了涉案房屋，在未经法院及陈孝文同意的情况下，将涉案房屋产权证办理在刘振国、曹军红名下的行为，直接影响陈孝文基于查封而获得的利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，陈孝文与被诉行政行为有利害关系，系适格的原告。此外，（2015）安民一初字第3066号民事判决中记载的房产证号与刘振国、曹军红及房屋登记簿中的房产证号虽不一致，但鹿国春、陈桂花与刘振国约定办理涉案房屋产权证的行为是明确的，故并不影响判决中确认该约定行为无效的效力。 关于焦点问题二，刘振国在申请所有权初始登记时提交了申请书、刘振国及曹军红身份证、建字第370784201300359（补）建设工程规划许可证、房屋已竣工的证明、安建施许字2013-355（补）建设工程施工许可证、房屋权属登记四邻墙界表、地字第**建设用地规划许可证、安国用（2013）第0××8号国有土地使用权证等材料，上述材料符合《房屋登记办法》第三十条的规定，安丘市房产管理中心在颁发涉案房产证时履行了形式审查的义务。同时，根据《房屋登记办法》第十八条第一款及第十九条第一款第一项的规定，房屋登记机构应当查验申请登记材料，并对申请人进行询问，询问结果应当经申请人签字确认并归档保留，房屋所有权初始登记的房屋登记机构应当实地查看。本案被告提交了刘振国签字确认的询问笔录，亦提交了实地查看时房屋状况的照片，由此可知安丘市房屋管理中心在颁发涉案房产证时尽到了审慎审查的义务。安丘市房产管理中心根据刘振国提交的符合法律规定的材料办理涉案房屋产权证的行为并无不当。 关于焦点问题三，《房屋登记办法》第十一条第三款规定：“申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。”本案中，刘振国应当对其提交的申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责。在（2015）安民一初字第3066号的审理过程中，已查明涉案房屋的实际所有人系鹿国春、陈桂花，其在法院查封涉案房产的情况下，与刘振国恶意串通，将涉案房屋登记在刘振国名下。故刘振国在庭审中提交四份合同，以证明其与鹿国春、陈桂花关于涉案房屋买卖合法性的主张，不予采信；但该证据能够证明刘振国在明知涉案房屋不是其建设的情况下，仍向被告提交涉案房屋系其建设的相关虚假材料。此外，鹿国春、陈桂花与刘振国以合同方式约定将涉案房屋产权办理在刘振国名下是刘振国申请房屋产权登记的基础，但该行为被已生效的（2015）安民一初字第3066号判决确认无效，故被诉房屋所有权登记行为合法性基础缺失。在基础行为缺失且刘振国提供虚假材料的情况下，被诉的房产证应当予以撤销。《房屋登记办法》第九十二条第一款规定：“申请人提交错误、虚假的材料申请房屋登记，给他人造成损害的，应承担相应的法律责任。”虽然被诉房屋所有权初始登记应予撤销，但本判决效力不自然及于对涉案房屋抵押登记行为的合法性。综上，因刘振国向被告提交虚假材料申请办理房产证，致使被告为刘振国、曹军红颁发了0087633号及0××1号房屋产权证的主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销安丘市不动产登记中心为刘振国、曹军红颁发的0087633号及0××1号房屋产权证。 潍坊银行安丘支行、刘振国、曹军红不服，向潍坊市中级人民法院提起上诉。该院二审认为一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，故判决驳回上诉，维持原判。 潍坊银行安丘支行申请再审，请求撤销潍坊市中级人民法院（2019）鲁07行终30号行政判决、撤销安丘市人民法院（2016）鲁0784行初47号行政判决。主要理由如下：一、一审与二审法院认定事实不清，未考虑到再审申请人合法权益的保护。1.再审申请人在为刘振国、曹军红办理涉案房屋抵押贷款时已经审慎审查了相关材料，且办理抵押登记是建立在房屋登记公示公信力基础之上。再审申请人不存在任何过错，所取得的抵押权属于善意取得。上述事实构成对撤销被诉房屋登记行为的阻却事由。2.安丘市人民法院依据(2013)安民初字第1243号民事裁定书对涉案房屋进行查封，在没有通知有关部门的情况下，不具有公示公告效力，更不能对抗善意第三人。3.生效判决已经判定再审申请人对涉案房屋享有优先受偿权，如果撤销案涉房屋产权证，则再审申请人的抵押权得不到保护，与已生效的民事判决相矛盾。4.一审与二审法院认定的“安丘市不动产登记中心在颁发涉案房屋产权证时已经尽到了审慎审查的义务”以及一审法院判决载明的“判决效力不自然及于对涉案房屋抵押登记行为的合法性”，也等同于认定了颁发涉案房屋产权证的行为与办理抵押登记行为的合法性。二、一审与二审法院适用法律错误。涉案房屋抵押登记应该受到法律保护，如果撤销涉案房屋产权证，则抵押登记的物权基础不复存在，再审申请人的合法权利得不到保护，必然造成社会公共利益的损害。涉案房屋登记如存在应该被撤销的情形，本案也不应直接判决撤销而应判决确认违法。 被申请人安丘市不动产登记中心向本院提交书面答辩意见称，刘振国、曹军红申请不动产登记时提交了完整的登记材料，原安丘市房产管理中心在对上述登记材料进行审查的基础上，还对刘振国、曹军红制作了询问笔录，同时也进行了现场查看，已尽到审慎审查义务，不存在任何过错，程序合法。另外，安丘市不动产登记中心未收到涉案房屋的相关司法协助文件。 被申请人陈孝文向本院提交书面答辩意见称，潍坊银行安丘支行的再审请求应予驳回。主要理由如下：1.刘振国、曹军红无视涉案房地产已被查封的事实，采用欺骗手段，将该房屋登记在自己名下。该二人以涉案房地产作为抵押物并贷款的行为自始违法、无效。2.鹿国春与刘振国、曹军红恶意串通，非法处置人民法院已经查封的财产，安丘市公安局已移交安丘市人民检察院审查起诉。 被申请人鹿国春、陈桂花、刘振国、曹军红未向本院提交书面答辩意见。 再审过程中，被申请人陈孝文向本院提交了安丘市公安局关于鹿国春涉嫌非法处置查封、扣押、冻结的财产罪卷宗材料复印件两宗。经合议庭评议，本院认为，已生效的（2015）安民一初字第3066号民事判决已查明鹿国春、陈桂花与刘振国恶意串通擅自处分涉案房屋的事实，陈孝文提交的上述材料以及鹿国春是否构成犯罪对本案并无影响，故本院不作为新证据采纳。（2013）安民初字第1243号民事裁定及查封物品清单在一审中已作为证据采纳，亦不属于再审期间的新证据。 本院认为，本案争议的焦点问题如下：一是涉案房屋查封行为的效力问题；二是涉案房屋产权登记的合法性问题；三是涉案房屋抵押登记的合法性问题；四是本案的判决方式问题。 一、关于涉案房屋查封行为的效力问题 根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第九条、第十条的规定，查封不动产的，人民法院应当张贴封条或者公告;查封尚未进行权属登记的建筑物时，人民法院应当通知其管理人或者该建筑物的实际占有人，并在显著位置张贴公告。本案陈孝文提出财产保全申请时，涉案房屋尚未进行权属登记，安丘市人民法院作出并向当事人送达了（2013）安民初字第1243号民事裁定书，对涉案房屋进行了查封。在对陈桂花所作查封笔录中，安丘市人民法院明确向陈桂花告知涉案房屋已被查封以及查封后指定其与鹿国春对该房屋共同使用、看管、但不得擅自处分，鹿国春亦认可知悉上述事实。在查封的过程中，安丘市人民法院还依法制作了查封物品清单，并张贴了查封公告。因此，安丘市人民法院对涉案房屋所作查封符合法律法规，依法产生公示效力。 二、关于涉案房屋产权登记的合法性问题 根据《房屋登记办法》第十一条第三款的规定，房屋登记申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。本案中，根据已查明的事实，涉案房屋的实际所有人系鹿国春、陈桂花，刘振国在明知涉案房屋不是其建设且已被查封的情况下，仍向原安丘市房产管理中心提交涉案房屋是其建设的相关材料，足以证明刘振国故意提交虚假材料；在办理涉案房产证时，曹军红亦故意隐瞒该房屋取得的真实情况。故本案关于房屋登记的合法性问题，应当确认当事人存在提交虚假材料、以非法手段获取房屋登记的情形。此外，已生效的（2015）安民一初字第3066号民事判决也确认鹿国春、陈桂花擅自处分并与刘振国约定将法院依法查封的房屋产权办理登记在刘振国名下的行为无效，即被诉房屋产权登记行为亦丧失合法性基础。 三、关于案涉房屋抵押登记的合法性问题 根据《房屋登记办法》第八十一条的规定，除了善意取得外，通过提供虚假材料获得房屋登记的，应予撤销。具体到本案，由于存在提交虚假材料非法获取房屋登记等情形，涉案房屋登记本应予以撤销；但是如果存在善意取得的情形，则构成对撤销房屋登记的阻却事由。故涉案房屋抵押登记的合法性问题直接影响对房屋登记是否应予撤销的判断。 根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，受让人受让不动产时是善意的，受让人取得该不动产的所有权;当事人善意取得其他物权的，与善意取得的所有权具有同样的法律后果。抵押权系设立在所有权之外的受法律保护的其他物权之一。抵押权因被担保债权的成立而成立，亦因被担保债权的消灭而消灭。认定善意取得的核心要件是第三人属于善意、有偿取得抵押权。本案中，潍坊银行安丘支行在签订抵押合同、办理抵押登记时，已采用审慎的态度相关材料进行了审查，抵押登记亦是建立在房屋登记公示与公信力基础之上。潍坊银行安丘支行签订抵押贷款合同、进行抵押登记行为不存在重大过失。另，潍坊银行安丘支行已按合同约定向刘振国账户足额发放贷款，完成了支付抵押权对价的义务。已生效的（2016）鲁0784民初2060号民事判决也确认了涉案房屋抵押贷款行为的效力，并认定潍坊银行安丘支行对涉案房屋依法享有抵押权。故潍坊银行安丘支行所取得的抵押权属于善意取得，应受法律保护。诚然，涉案房屋在办理产权证、进行抵押贷款前已被人民法院公告查封，但是查封公告公示与房屋产权登记公示相比，存在自身局限性。要求银行工作人员审查涉案房屋颁证之前有无人民法院公告查封亦超出银行合理的注意能力和范围。故陈孝文提出的以涉案被查封房屋作为抵押物并贷款的行为自始违法与无效的主张，本院不予支持。 四、关于本案的判决方式问题 对被诉行政行为作出否定性评价并不意味着该行政行为必须撤销，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定的判决方式，就是对被诉行政行为合法性作否定性评价却不改变该行政行为所形成的法律关系，该判决方式的适用条件除涉及国家利益或社会公共利益外，也包括涉及善意第三人的情形。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款则规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。本案中，涉案房屋抵押权应该受到法律保护。如果撤销涉案房屋登记行为，则抵押登记的物权基础不复存在，抵押权人的合法权利得不到保护，也不利于维护正常的交易秩序和交易安全，势必造成社会公共利益的损害。潍坊银行安丘支行的善意取得构成撤销被诉房屋登记的法定阻却事由。故本案应判决确认被诉颁证行为违法，保留房屋登记的效力。一、二审法院判决撤销安丘市不动产登记中心为刘振国、曹军红颁发的0087633号及0××1号房屋产权证，认定事实不清，适用法律错误。陈孝文查封利益损失，鹿国春、陈桂花物权损失等可另案向相关侵权人主张赔偿。 综上，再审申请人潍坊银行安丘支行所提再审主张部分成立，一、二审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下: 一、撤销潍坊市中级人民法院（2019）鲁07行终30号行政判决; 二、撤销安丘市人民法院（2016）鲁0784行初47号行政判决; 三、确认安丘市不动产登记中心为刘振国、曹军红颁发的0087633号及0××1号房屋产权证违法; 一、二审案件受理费共100元，由安丘市不动产登记中心负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  韩 勇 审 判 员  王海燕 审 判 员  陈 晖 二〇二〇年四月三日 法官助理  曲俊鹏 书 记 员  李 倩