关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕西省高级人民法院 行 政 裁 定书 （2020）陕行终121号 上诉人（一审原告）：李克锋，男，1947年8月22日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。委托诉讼代理人：刘英科，咸阳市148法律服务所基层法律服务工作者。被上诉人（一审被告）：咸阳市秦都区人民政府。住所地：陕西省咸阳市秦都区。 法定代表人：景雪峰，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：冯险峰，该区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：张胜利，陕西世创律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：咸阳高新技术产业开发区管理委员会。住所地：陕西省咸阳市。 负责人：景雪峰，该管委会主任。委托诉讼代理人：袁红军，该管委会工作人员。委托诉讼代理人：郭宁，陕西金镝律师事务所律师。上诉人李克锋因诉被上诉人咸阳市秦都区人民政府（以下简称秦都区政府）、咸阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）确认行政协议无效一案，不服咸阳市中级人民法院（2019）陕04行初110号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日组织各方当事人进行了询问。本案现已审理终结。一审法院查明：2015年12月31日，陕西省人民政府作出陕政土批[2015]657号、678号土地审批件，同意将咸阳市秦都区乡级土地利用XX街道办事处XX村XX组42.9567公顷集体建设用地及周某某、XX村XX组32.6077公顷集体建设用地依法征收为国有。2016年3月9日，高新管委会作出了土地征收公告，对陕西省人民政府批准（陕政土批[2015]657号）土地征收事项予以公告。同年3月14日，秦都区政府与高新管委会制定了《XX村、周某某、XX村XX户区改造项目实施意见》，根据该实施意见，秦都区XX村、周某某、南寺村棚户区改造项目征迁补偿安置工作领导小组，下设办公室。2016年4月1日，咸阳市国土资源高新分局对征收土地补偿安置方案予以公告。李克锋系秦都区XX街XX村村民，在征收范围内拥有宅基地一处并建有房屋。2016年4月9日，陕西华信房地产评估咨询有限公司对李克锋房屋等地上附着物进行了丈量和清查。2016年4月13日，李克锋对于家庭成员及安置面积进行了确认，同年4月14日，李克锋与咸阳市XX村、周某某、南寺村棚户区改造项目征迁补偿安置工作领导小组办公室签订了征迁补偿（房屋）安置协议（以下简称被诉协议）。李克锋依据该被诉协议领取了征迁补偿安置款并接受了安置房屋的移交。2019年8月13日，李克锋以咸阳市秦都区城市建设征收补偿办公室为被告向秦都区人民法院提起行政诉讼，请求确认2016年4月14日咸阳市秦都区城市建设征收补偿办公室与李克锋签订的被诉协议无效，并对咸阳市秦都区城市建设征收补偿办公室制定的拆迁补偿政策红头文件一并进行司法审查并确认违法。秦都区人民法院于2019年10月10日作出（2019）陕0402行初77号行政裁定，认为李克锋以咸阳市秦都区城市建设征收补偿办公室为被告，属于错列被告，裁定驳回起诉。同年12月2日，李克锋提起本案行政诉讼。请求依法确认2016年4月14日秦都区政府、高新管委会与其签订的被诉协议无效。对秦都区政府、高新管委会制定的拆迁补偿政策红头文件一并司法审查并确认违法。一审法院认为：李克锋与咸阳市XX村、周某某、南寺村棚户区改造项目征迁补偿安置工作领导小组办公室签订被诉协议的时间为2016年4月14日，根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的两年的起诉期限。李克锋在2016年4月14日签订了被诉协议，已知晓被诉协议的具体内容，且被诉协议签订后已及时履行完毕，李克锋于2019年8月提起行政诉讼请求确认双方签订的被诉协议无效，显然已超过了起诉期限，李克锋所称的一直就被诉协议进行上访的理由并非法律规定扣除起诉期限的正当理由，故李克锋的起诉不符合法律规定，应依法予以驳回。依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款二项的规定，裁定驳回李克锋的起诉。李克锋预交案件受理费50元，予以退回。上诉人李克锋上诉称：1.秦都区政府、高新管委会未告知其诉权和起诉期限，其一直向信访部门主张权利，因此本案未超过20年的起诉期限；2.被诉协议显失公平，与其庄基不符；3.秦都区政府、高新管委会以不予选房、断水断电断路等欺诈、胁迫手段迫使其签订被诉协议，签订时未详细告知其拆迁政策规定及协议内容，误导诱骗，让其误解，故应当认定协议无效。请求：1.撤销一审裁定，发回重审；2.请求依法确认物权归属；3.请求依法判决高新区管委会确认的庄基面积违法；4.依法改判确认被诉协议无效；5.本案诉讼费由秦都区政府、高新管委会承担。被上诉人秦都区政府答辩称：1.被诉协议的签订合法有效，且李克锋已经签署了房屋移交单，自愿将被征迁房屋移交，领取了安置补偿款，现李克锋起诉要求确认被诉协议无效，与法律规定不符，有失诚信；2.被诉协议于2016年4月14日签订，李克锋于2019年8月12日提起诉讼，已超过法定一年的起诉期限，原裁定驳回起诉符合法律规定。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人高新管委会答辩称：1.李克锋之诉请已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的诉讼时效，其请求不应得到支持；2.李克锋在二审中新增加的诉求，无任何法律依据，应当予以驳回；3.被诉协议系李克锋自愿签署，不存在任何法定无效的情形，且协议所涉内容已经全部履行完毕。请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，李克锋提起本案诉讼的第二项诉讼请求系“请求人民法院依据《行政诉讼法》规定依法对被告制定的拆迁补偿政策红头文件一并司法审查并确认违法”，对于提出一并审查的文件的具体指向，李克锋在一审庭审中陈述为“咸秦政字[2017]3号”。以上事实有起诉状、一审庭审记录等在卷佐证。本院认为，结合一审裁定和李克锋的诉讼请求，本案应当审查的焦点问题是，李克锋的起诉是否符合法定起诉条件，具体而言，李克锋请求确认被诉协议无效的诉讼请求是否受起诉期限的限制。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有法律效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。根据上述法律规定，当事人针对2015年5月1日之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当审查行政行为是否属于无效情形，认为属于无效情形的，则不受起诉期限的限制；认为不属于无效情形的，人民法院应当向原告一方予以释明。原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，李克锋针对2016年4月14日签订的被诉协议提起确认无效请求，不受起诉期限的限制。一审法院以超过起诉期限为由驳回李克锋的起诉，属适用法律错误。关于李克锋同时提出的“对被告制定的拆迁补偿政策红头文件一并司法审查并确认违法”的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案李克锋请求一并审查的文件是否是国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，该文件是否为被诉协议所依据的规范性文件，还需要进一步审查。关于高新管委会是否是本案适格被告的问题，亦需依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，进一步审查认定。关于李克锋提出的第二、三项上诉请求，超出其一审诉请范围，本院不予审查。综上，一审裁定以超过起诉期限为由驳回李克锋的起诉错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销咸阳市中级人民法院（2019）陕04行初110号行政裁定；二、本案指令咸阳市中级人民法院继续审理。   审判长徐  炯审判员张慧颖审判员赵  婧   二〇二〇年四月十八日 书记员刘婉楠1