山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行再17号 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）济南市历城区王舍人街道东沙河三村村民委员会，住所地济南市历城区王舍人街道东沙河三村。 法定代表人路洪图，该村民委员会主任。 委托诉讼代理人莫琳，山东彰理律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审上诉人）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，该市人民政府市长。 委托代理人李春久、张华林，均系济南市司法局工作人员。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）济南市历城区王舍人街道东沙河四村村民委员会，住所地济南市历城区王舍人街道东沙河四村。 法定代表人郭连军，该村民委员会主任。 济南市历城区王舍人街道东沙河三村村民委员（以下简称三村村委）因济南市历城区王舍人街道东沙河四村村民委员会（以下简称四村村委）诉济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政复议决定一案，不服山东省高级人民法院作出的（2017）鲁行终70号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2019年8月16日作出（2017）最高法行申5299号行政裁定，指令本院再审此案。本院依法另行组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 四村村委向一审法院起诉称:⒈三村与四村的土地权属争议，仅限于原沙河小学地块，济南市政府撤销三村整体土地登记证，偏离了争议焦点。⒉四村村委虽未在2008年7月2日的《土地权属界线协议书》上盖章或签字，但该村一致认可该协议书的效力，并在2012年申请土地登记时提交了该协议书，三村村委在地籍调查时也未对该协议书的内容提出异议，济南市历城区人民政府(以下简称历城区政府)依据该协议确定两村之间土地权属界线，主要证据充足。⒊《山东省土地登记条例》效力高于《土地登记办法》，该条例并未规定土地登记前必须对权属审核结果进行公告，济南市政府认定历城区政府应当履行颁证前的公告程序于法无据。⒋复议决定认定的“指界人姓名栏”错误，是指四村与其他村争议地段的“指界人姓名栏”，记载的指界人是三村村委委托指界人路飞扬，但该错误不影响三村村委的合法权益，不能作为济南市政府依三村村委申请撤证的理由。请求法院：⒈撤销济南市政府济政复决字[2016]13号行政复议决定；⒉维持历城区政府为四村颁发历城集有（2012）第00922101号《集体土地所有证》的行政行为；⒊本案诉讼费用由济南市政府承担。 一审法院经审理查明，上世纪八、九十年代，三村、四村等联合批准扩建原沙河小学，两村也曾于2000年签订《土地权属界线协议书》。全国第二次土地调查期间，土地管理部门于2008年7月2日，再次组织两次村签订《土地权属界限协议书》，附图显示原沙河小学地块归四村所有。三村村委在该协议上盖章，土地调查员孙培亮在该协议上签字，四村村委既未盖章也未签字。2012年，四村村委向历城区政府提出集体土地确权登记申请，并提交了该村与三村村委2008年7月2日的《土地权属界限协议书》。土地登记部门组织三村等进行了现场指界，并制作了《地籍调查表》和《宗地图》。在地籍调查过程中，三村村委对2008年《土地权属界限协议书》确定的两村界限未提出异议。同年12月12日，历城区政府为四村村委颁发历城集有（2012）第00922101号《集体土地所有证》。 2016年1月11日，三村村委向济南市政府申请行政复议，前身为该村先人创办的“启蒙书屋”，自上世纪六、七十年代以来，学校两次在原址基础上向西扩建，两次所需土地均是由三村提供，一直由三村对学校进行管理，第五次人口普查区域图、有关法律文书和教育局网站等，也都载明学校所在地在该村范围内，说明该学校地块应为三村土地。因为土地一直被教委和学校使用，三村在1997年时为学校出具证明，允许学校申请办理土地证。三村一直以为该地块已经登记在学校和教委名下，因此在历城土管部门2008和2012年两次组织的地籍调查中，该村都将该学校地块排除在本村村界范围外，并在2008年7月与四村签订《土地权属界线协议书》。导致历城区政府由于三村的重大误解和错误指界行为，将原沙河小学地块被错误登记在四村名下，所以请求济南市政府撤销涉案集体土地所有证,对原沙河小学地块权属重新进行调查，确认该土地归三村所有。 三村村委为证明原沙河小学地块归该村所有，在复议过程中提交了如下证据：1、土地权属界线协议书及附图复印件，2、记账凭证、山东省往来结算统一收据、王舍人街道办事处农村集体财物往来结算统一收据、收款收据复印件；3、《集体土地所有证》复印件；4、路氏家谱复印件；5、历城碑刻复印件；6、媒体关于原沙河小学报道资料复印件；7、土地使用申请书、翻建校舍审批书及批文，新建校舍申请及批文、关于翻建厕所硬化校园的申请及批文复印件；8、巡逻示意图复印件；9、（2005）历城民初字第2663号民事判决书；10、历城区王舍人镇第五次人口普查区域图复印件；11、土地使用证权证明及附图、房屋所有权复议件；12、济南市教务网站小学资料复印件；13、证明材料、地类证明复议件；14、讨要沙河小学土地群众签名复议件。 2016年1月11日，济南市政府收到三村复议申请，经审查后，于1月14日作出受理决定，通知历城区政府提出行政复议答复，并追加四村村委作为第三人参加复议。2016年2月24日，济南市政府组织召开听证会，于同年3月10日作出济政复决字[2016]13号行政复议决定，撤销历城区政府为四村颁发涉案集体土地所有证的具体行政行为，责令历城区政府依法重新作出具体行政行为。 一审法院认为，本案审理的焦点问题是，1、济南市政府认定三村村委与四村村委2008年7月2日的《土地权属界线协议书》，不能作为确定两村之间土地权属界限的有效依据，认定事实是否清楚？2、济南市政府对三村村委行政复议申请的处理，是否符合法律规定？ 关于第一个审理的焦点问题。2008年7月2日的《土地权属界线协议书》,系在2008年全国土地调查过程中经土地主管部门组织签订的,该协议书上有三村村委公章和土地调查员的签名。四村村委虽未在该协议书盖章或签字，但在2012年申请集体土地登记时,将该协议作为土地权属来源依据提交给土地管理部门,说明该村认可该协议的效力。另外，在2012年土地登记前的地籍调查过程中，三村村委对该《土地权属界线协议书》规定的土地权属界线也未提出异议，并委托该村指界人在地籍调查表“指界人姓名栏”签字确认，历城区政府在行政复议过程中提交了地籍调查材料。综合以上证据，一审法院认为，济南市政府认定2008年7月2日的《土地权属界线协议书》，不能作为确定两村之间土地权属界限的有效依据，属于认定事实不清。 关于第二个审理的焦点问题。行政复议是一种准司法程序，与行政诉讼程序一样，都有自身的局限性，只是解决行政争议的一种途径，只有在处理时机成熟时，才能对诉争的行政争议予以受理，并作出处理决定。 关于涉及不动产登记行政争议的处理时机，《最高人民法院关于审理房屋行政登记案件》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事争议法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内，已经受理的，裁定中止诉讼。”参照上述规定，申请人认为基础关系无效或应当撤销，对房屋和土地登记行为提起复议或诉讼的，此时复议和诉讼处理行政争议的时机尚不成熟，应当告知当事人先行解决基础关系争议，基础关系争议处理期限不计算在诉讼或复议期限内，已经受理的，应当裁定中止复议或诉讼。 具体到土地行政登记案件中，《土地权属界限协议书》和地籍指界材料，均属于土地权属来源的证明材料，是土地行政登记行为的基础。本案中，2008年7月2日的《土地权属界线协议书》，将原沙河小学地块确定给四村所有，三村认可该协议书的真实性，在2012年地籍调查时也未提出异议。该村在申请行政复议时提出，原沙河小学地块应为该村所有，该村是基于该地块已经登记在学校和教委名下的重大误解，才签订了上述《土地权属界限协议书》，并在2012年土地指界时将学校地块排除在该村范围之外，同时提交了一系列证据予以证明。以上事实说明，三村村委对历城区政府土地登记行为的基础依据存在争议，行政复议处理该争议的时机尚不成熟，应当告知三村村委先行解决该基础争议，已经受理的，应当中止复议程序。济南市政府未通知三村先行解决基础关系争议，迳行撤销历城区政府为四村颁发历城集有（2012）第00922101号《集体土地所有证》的行政行为，属于适用法律错误。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决撤销济南市政府作出的济政复决字[2016]13号行政复议决定,责令济南市政府与本判决生效之日起六十日内，对三村村委的行政复议申请重新作出处理决定。案件受理费50元，由济南市政府负担。 本院二审认为，本案的审理重点是济南市政府于2016年3月10日作出的济政复决字[2016]13号行政复议决定是否合法。本案中三村村委对原沙河小学所在土地所有权归属有异议而提起行政复议，要求撤销历城区政府作出的历城集有（2012）第00922101号《集体土地所有证》并确认原沙河小学所在土地所有权为三村所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”、《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”之规定，三村村委与四村村委之间对涉案土地权属存在争议，应由人民政府处理。济南市政府在双方土地权属基础关系没有解决的情况下，直接作出行政复议决定撤销四村的集体土地所有证，违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属适用法律错误。原审法院判决撤销济南市政府作出的被诉复议决定并无不当。综上，济南市政府于2016年3月10日作出济政复决字[2016]13号行政复议决定，适用法律错误。原审判决予以撤销，结果正确。两上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人济南市政府、三村村委共同负担。 三村村委会不服一、二审法院判决，向最高人民法院申请再审，请求：1.撤销山东省高级人民法院（2017）鲁行终70号行政判决和山东省济南市中级人民法院（2016）鲁01行初197号行政判决；2.依法维持济南市政府作出的济政复决字[2016]13号行政复议决定；3.一、二审诉讼费用由被申请人承担。主要理由如下：一、二审法院认定事实不清，涉案地块权属清晰，三村享有该土地的使用权和管理权，导致三村与四村之间土地权属纠纷的根本原因是土管部门未依法履行行政职责，而不是土地权属基础关系上的争议；原审法院作出的撤销济南市政府济政复决字[2016]13号行政复议决定适用法律不当，裁决错误。 最高人民法院再审审查认为：本案被诉行为系济南市政府2016年3月10日作出的济政复决字[2016]13号行政复议决定，因此本案应围绕行政复议决定是否合法进行审查。本案中，三村村委会因对原沙河小学所在土地的所有权归属有异议而提起行政复议，要求撤销历城区政府历城集有(2012)第00922101号《集体土地所有证》并确认涉案土地的所有权为三村所有。根据案涉集体土地使用权证作出时有效的部门规章《土地登记办法》第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。第三款规定，申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。本案中，作为颁发历城集有(2012)第00922101号集体土地所有证的主要依据之一，系由三村与四村在2008年7月2日签订的《土地权属界线协议书》，仅有三村村委会的印章和土地调查员孙培亮的签字，没有四村村委会的盖章或者签字。历城区政府依据上述协议确定了三村与四村之间的土地权属界线，属于主要证据不足。 同时，《土地登记办法》第二十三条规定，对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限；（三）土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构；（四）需要公告的其他事项。第二十四条规定，公告期满，当事人对土地总登记审核结果无异议或者异议不成立的，由国土资源行政主管部门报经人民政府批准后办理登记。历城集有(2012)第00922101号《集体土地所有证》颁发前，历城区政府未按照上述规定对权属审核结果进行公告，属于程序违法。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。据此，济南市政府在受理三村村委的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目、第3目的规定，撤销历城区政府为四村颁发的历城集有（2012）第00922101号《集体土地所有证》，并责令历城区政府重新作出行政行为的行政复议决定于法有据。另，原生效判决以案涉土地权属存在争议，行政复议处理权属争议的时机尚不成熟的理由亦不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。因此本案中，历城区政府有权对三村和四村之间的土地权属争议作出处理，因此，济南市政府行政复议决定由历城区政府重新作出行政行为并无不当。 被申请人济南市政府未提交书面答辩意见。 被申请人四村村委提交答辩意见称：⒈四村村委与三村村委之间签订的《土地权属界线协议书》系双方的真实意思表示，合法有效，一审法院认定事实清楚。在全国第二次土地调查期间，土地管理部门组织三村村委与四村村委于2008年7月2日签订了《土地权属界线协议书》，三村村委在协议书上签章，四村村委认可协议的内容，系双方真实的意思表示，因此系合法有效的。2012年四村村委向历城区政府提出集体土地确权登记申请时,四村村委提交了的与三村村委于2008年7月2日签订的《土地权属界线协议书》，再次证实被上诉人认可该协议内容及效力。土地登记部门组织四村村委、三村村委等进行了现场指界，并制作了《地籍调查表》和《宗地图》，再次调查过程中，三村村委也未对2008年《土地权属界线协议书》的真实性提出异议，因此上述证据应作为确定两村之间土地权属界限的有效证据。显然，行政复议机关的认定事实不清，一审法院据此作出的判决认定事实清楚。⒉一审法院认定三村村委应先行解决基础关系争议适用法律正确。本案中，2008年7月2日的《土地权属界线协议书》将原沙河小学地块确定给四村所有，三村村委认可该协议书的真实性，在2012年地籍调查时也未提出异议。后三村村委在行政复议时，声称《土地权属界线协议书》系因重大误解签订的，因此对土地登记行为的基础依据存在争议，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定，行政复议机关应当告知三村村委应先行解决基础关系争议，一审法院判决认定适用法律正确。⒊历城区政府作出颁发历城集有（2012）第00922101号《集体土地所有证》的具体行政行为程序合法。《山东省土地登记条例》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）核发或者更换、注销土地证书。”按照该条例规定，历城区政府必须按照上述程序进行土地登记，而无须进行公告程序。2012年四村村委提交了土地登记申请，2012年11月13日土地管理部门进行了地籍调查，并于2012年12月10日进行了土地登记审批即权属审核，历城区政府于2012年12月12日为四村村委颁发历城集有（2012）第00922101号《集体土地所有证》，显然历城区政府作出的具体行政行为程序合法。⒋二审期间济南市政府提交的（2015)济行初字第127号、（2016)鲁行终30号行政判决书与本案事实完全不同，其“同案同判”的主张毫无事实依据。本案中，三村村委对2008年全国地籍调查过程中经土地主管部门组织签订的《土地权属界线协议书》的真实性没有异议，2012年四村村委向历城区政府提出集体土地确权登记申请时，三村村委也未提出异议，各方均委托人员到场，并在《地籍调查表》上签字认可。而济南市政府所提交的上述行政判决书认定主要事实是:小洼村向济南市历城国土分局申请《土地权属争议申请书》，请求对存在土地权属争议进行调查并依法确权。土地部门在进行地籍调查时未通知双方当事人到场，双方当事人均未在《地籍调查表》上签字。因此该判决与本案事实完全不同。综上所述,一、二审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。 双方当事人在原审中提交的证据在原审庭审中已经质证。再审中双方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意一、二审法院查明的案件事实。 本院认为，本案审理重点应围绕济南市政府作出的涉案行政复议决定是否合法进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。”土地权属争议在协商不成的情况下，应由人民政府处理。国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）载明，“......土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼......”本案中，即是三村村委因对已颁发《集体土地所有证》之后的原沙河小学所在土地的所有权归属提出异议而提起的行政复议。因此，本案土地权属争议在三村和四村协商不成的情况下，应由人民政府处理，济南市政府有权处理本案行政复议。根据一、二审法院查明，四村村委于2012年向历城区政府提出集体土地确权登记申请，并提交了该村与三村村委签订的《土地权属界限协议书》。济南市政府经复议后认为，该《土地权属界线协议书》没有四村村委的盖章或者签字，历城区政府以此认定权属基础关系的主要证据不足；以及历城区政府未对权属审核结果进行公告，违反《土地登记办法》第二十三条、第二十四条关于颁证之前应进行公告的相关规定，属于程序违法，决定撤销该《集体土地所有证》，并责令历城区政府重新作出行政行为，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，即“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”该行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。另，济南市政府于2016年1月11日收到三村村委的行政复议申请，于同年1月14日作出受理决定，并通知历城区政府提出行政复议答复，以及追加四村村委作为第三人参加复议。2016年2月24日，济南市政府组织召开听证会，于同年3月10日作出涉案行政复议决定，以上行政复议程序合法。因此，四村村委要求撤销济南市政府作出该行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不应支持。 综上，一、二审法院判决撤销济南市政府作出的济政复决字[2016]13号行政复议决定,责令济南市政府限期对三村村委的行政复议申请重新作出处理决定，系适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，判决如下： 一、撤销山东省高级人民法院（2017）鲁行终70号行政判决； 二、撤销济南市人民法院（2016）鲁01行初197号行政判决； 三、驳回济南市历城区王舍人街道东沙河四村村民委员会的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，共计100元由济南市历城区王舍人街道东沙河四村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  郝万莹 审判员  孙晓峰 审判员  李莉军 二〇二〇年四月二日 书记员  杨柳青