江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1977号 上诉人（原审原告）邳州市戴圩街道办事处戴圩村第四村民小组，住所地在江苏省邳州市戴圩街道办事处戴圩村**。 诉讼代表人戴彬山，男，汉族，住江苏省邳州市。 诉讼代表人刘太华，男，汉族，住江苏省邳州市。 诉讼代表人冯君民，男，汉族，住江苏省邳州市。 诉讼代表人戴亚非，男，汉族，住江苏省邳州市。 诉讼代表人冯海涛，男，汉族，住江苏省邳州市。 委托诉讼代理人倪兴华，江苏红杉树律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邳州市人民政府,住所地在江苏省邳州市长江路行政中心**楼。 法定代表人曹智，该市市长。 上诉人邳州市戴圩街道办事处戴圩村第四村民小组（以下简称戴圩村四组）因诉被上诉人邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）土地行政管理（土地）行政征收一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初72号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人戴圩村四组原审诉称，原红旗乡村镇建设管理站（以下简称原红旗乡建管站）1977年租用戴圩村四组土地并建房使用至1984年11月3日。1984年11月3日，原红旗乡建管站与戴圩村四组签订协议书，约定原红旗乡建管站使用戴圩村四组4.9亩土地（汪塘1.9亩、实用地3亩），期限自1977年1月至1984年12月，原红旗乡建管站共付给戴圩村四组补偿费583.92元，原红旗乡建管站从该协议签订之日起使用至1998年7月。1998年7月16日，戴志学为达到个人目的以原红旗乡建管站名义与戴圩村四组签订补办用地协议书，载明原红旗乡建管站因建办公楼等征用戴圩村四组土地4.9亩，包括汪塘2.9亩，位于红旗乡东西街西侧、戴圩村东侧，东至红旗中心幼儿园，西至戴圩村四组汪塘，南至戴圩村居民点，北至东西道，南北67.5米，东西48.4米，3267平方米折合4.9亩。1998年7月之后，原红旗乡建管站根据上级企业改制文件精神，经乡党委、政府同意，将其部分土地产权有偿转让。原红旗乡建管站与戴志学签订土地转让协议书，转让范围土地面积详见附图，将原红旗乡建管站所占戴圩村四组土地及土地上所建房屋转归戴志学。戴志学依据补办用地协议书等于1998年11月25日以原红旗乡建管站名义，向邳州市国土局提出征用该地申请。该局未严格审查申请用地单位与被用地单位签订的协议是否是其真实意思、两单位是否签订土地补偿协议书并补偿到位××××土地邳州市国土局是否有权审批，即盖章同意，邳州市政府最终作出批准决定。上述土地征用程序违法，侵犯戴圩村四组土地使用权。请求判决：1、确认邳州市政府征用戴圩村四组集体土地的行政行为违法；2、诉讼费用由邳州市政府负担。 被上诉人邳州市政府辩称，邳州市政府1998年即批准征收涉案土地，戴圩村四组提起本案诉讼超过我国行政诉讼法规定的起诉期限。以村民小组名义起诉，应征得村民小组三分之二以上群众同意。本案中并无相关书面手续。戴圩村四组不符合以村民小组名义起诉的法定条件。邳州市政府有批准征收土地的职权。根据当时施行的《江苏省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》规定，征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县级人民政府批准。邳州市政府征地的事实清楚，程序合法。1998年7月16日，原红旗乡建管站向邳州市国土局、计经委提交补办用地手续申请报告，计经委签署了“同意”意见。同时，原红旗乡建管站提交了其与戴圩村四组签订的补办用地协议书，邳州市政府根据申请人提供的材料依法批准原红旗乡建管站征用戴圩村四组4.9亩土地。综上，请求驳回戴圩村四组起诉。 原审法院认定，1998年7月，戴圩村四组组长刘成民与原红旗乡建管站签订补办用地协议书，主要内容为，原红旗乡建管站因建办公楼、仓库等需征用戴圩村四组耕地4.9亩（其中包括汪塘2.9亩），根据《中华人民共和国土地管理法》有关规定，达成协议：用地面积及位置：……。土地补偿情况说明；由于初始用地时间为1977年，当时应付村组的各项费用已结清，只是没有办理上报审批手续，所以现在补办用地手续，不再给村组任何补偿。本协议一式三份，报有权机关批准后生效。原红旗乡人民政府、原邳州市土地管理局红旗乡土地管理所、戴圩村民委员会亦在该协议上盖章。 1998年12月2日，邳州市政府在申请用地单位为原红旗乡村镇建设管理站、填报审核部门为邳州市国土管理局的江苏省徐州市邳州市国家、乡（镇）村建设征（拨）用地申报表的县（市）人民政府意见栏盖章同意。该申报表记载的建设项目名称为原红旗乡村镇建设管理站站址，征（拨）用地位置为邳州市红旗乡戴圩村四组，征（拨）用地数量为4.9亩。原邳州市国土管理局1998年12月2日作出的邳土（征补）字【1998】第156号征用土地批准通知书，其内容主要为，邳州市红旗乡村镇建设管理站：1998年7月17日，你站补办申请用地报告收悉，经邳州市政府1998年12月2日批准，同意征用红旗乡戴圩村四组集体土地4亩9分，其中耕地2亩、非耕地2亩9分。有关土地补偿等问题，按双方协议执行。希按规定缴纳税费，做好工作，严禁超批使用。戴圩村四组因对邳州市政府1998年征收涉案土地行为不服，遂提起本案诉讼。 另查明，戴圩村四组提供的1984年11月原红旗乡建管站与戴圩村四组就土地遗留问题达成的协议，主要内容为，原红旗乡建管站使用戴圩村四组土地4.9亩，其中汪塘1.9亩，实际使用地3亩。从使用之日起（除当时所付费用外）原红旗乡建管站需向戴圩村四组补偿三项费用。从1977年至1984年应付给四组补偿费583.92元。由原红旗乡建管站向县政府补写征用土地被告，从县政府批准之日起，取消三项费用补贴，延长部分三项费用由原红旗乡建筑站承担。本协议从签字之日起生效，现金一次付清，双方不得以任何借口变更，节外生枝者对方可以拒绝承担责任，经济损失由自己负责。 再查明，戴圩村四组述称其于2016年土地确权时知晓被诉征地行为存在。 还查明，在本案2017年4月19日开庭审理之后，戴圩村四组提交了2017年9月27日村民小组会议记录、戴圩村四组村民签名捺印的书面材料以及记录该会议过程的录像光盘，欲证实刘太华等作为戴圩村四组诉讼代表人提起本案诉讼是戴圩村四组二轮承包人口过半数开会决定的（戴圩村**1994年承包人口218人，到会141人）。而戴圩村四组提交的记录该会议过程的录像显示，上述村民签名、捺印的书面材料上的141个签名、指印存在代签、代按指印的情形，实际签字、按捺指印的为数十人。 本案的争议焦点是：1、戴彬山等人作为诉讼代表人以戴圩村四组名义提起本案诉讼，是否符合法定的起诉条件；2、本案是否超过法定的起诉期限；3、被诉征地行为有无事实及法律依据，程序是否合法。 该院认为： 一、戴彬山等人作为诉讼代表人以戴圩村四组名义提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款及第三款规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，戴圩村四组请求确认违法的征地行为所征收土地原系集体经济组织所有，提起本案诉讼应当以集体经济组织的名义，并符合法律规定的起诉条件。首先，戴圩村四组提供的原件保存于邳州市人民法院的“戴圩村四组村民要求戴广汉归还非法侵占集体土地”的签名、捺印材料复印件等，从其内容看，系戴圩村四组村民针对邳州市人民法院民事诉讼作出，与本案无关。其次，后戴圩村四组又提交2017年9月27日村民小组会议记录、戴圩村四组村民签名捺印的书面材料以及记录该会议过程的录像光盘，欲证实刘太华等作为戴圩村四组诉讼代表人提起本案诉讼是戴圩村四组二轮承包人口过半数开会决定的（戴圩村**1994年承包人口218人，到会141人）。但是，戴圩村四组记录该会议过程的录像显示，上述村民签名、捺印的书面材料上的141个签名、指印存在代签、代按指印的情况，实际签字、按捺指印的为数十人。戴圩村四组提供的2017年9月27日村民小组会议记录对此代签、代按指印情形未作相应的记录及说明。戴圩村四组提供的村民小组会议记录、戴圩村四组村民签名捺印的书面材料内容，与其提供的会议录像所记录的会议及签名、捺印过程不完全相符，其提供的村民小组会议记录等不足以证实该村民小组过半数村民同意提起本案诉讼，戴圩村四组不符合以戴圩村四组名义提起本案诉讼的条件。 二、本案超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。我国行政诉讼设置不同的起诉期限既是为了最大程度保护行政相对人不因不可抗力或其他不属于行政相对人自身的原因丧失对其权利的保护，又意在防止行政相对人、利害关系人怠于行使诉权。本案中，首先，1998年7月戴圩村四组组长刘成民与原红旗乡建管站签订的补办用地协议书主要内容包括，原红旗乡建管站因建办公楼、仓库等需征用戴圩村四组耕地4.9亩（其中包括汪塘2.9亩），根据《中华人民共和国土地管理法》有关规定，达成协议：用地面积及位置：……。土地补偿情况说明；由于初始用地时间为1977年，当时应付村组的各项费用已结清，只是没有办理上报审批手续，所以现在补办用地手续，不再给村组任何补偿。戴圩村四组虽否认该协议内容是其组长的真实意思表示，但未举证证实其有关“刘成民当时是在空白的A4纸上签名”等主张。据现有证据，应当认定戴圩村四组组长1998年签署该协议时是知晓协议内容的。而该协议对征收土地的面积、位置及土地补偿情况的约定是明确、具体的。虽然当时涉案征地行为尚未完成，但可以认定1998年戴圩村四组应当知晓该征地行为的主要内容。需要强调的是，该院认为，不应将戴圩村四组对此知情理解为该组每一位村民均知情。其次，戴圩村四组称其于2016年土地确权时知晓被诉的征地行为存在。对此该院认为，徐州市农村土地1994年二轮延包后，于2000年后进行了若干次的土地承包经营权确权颁证，戴圩村四组未对其主张的其至2016年土地确权时方才知晓被诉征地行为作出合理的解释。鉴于戴圩村四组1998年应当知道被诉行政行为的主要内容，本案不适用20年的最长起诉期限，而应适用法律、司法解释规定的一般起诉期限。即便根据戴圩村四组起诉时尚有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，戴圩村四组提起本案诉讼也已超过起诉期限。 鉴于戴圩村四组不符合法定的起诉条件且其起诉超期，故该院对本案的其他争议焦点及相关证据不再评判。另外，如戴圩村四组认为涉案土地上确存在案外人违法用地的情形，可依法向相关土地行政管理部门要求查处，另行主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，裁定驳回邳州市戴圩街道办事处戴圩村第四村民小组的起诉。案件受理费50元免于收取。 戴圩村四组上诉称，1.上诉人一审提交的证据三证明上诉人共计71户组民，目前健在人数218人，其中有125人签字并推选代表人，该125人，达到了84.5%，远远超过了过半数。另戴圩村委会出具证明上诉人在1994年土地调整时土地承包户68户；最高人民法院司法解释仅仅说明过半数的村民起诉，并没有规定要召开全体村民会议或村民代表会议；上诉人根据立案庭的指导又提供了该组享有土地承包经营权的村民证明、过半数村民的身份证或户籍登记情况复印件、过半数村民推选诉讼代表人的手续；上诉人在2017年2月2日在小新庄召开全体村民会议，表决内容一致要求返还土地并赔偿损失，包括民事诉讼和行政诉讼；2017年9月上诉人根据一审法院的要求再次召开会议，会议到会人数以及表决人数远远超过了法定人数，一审法院认定的代签代按指纹发生在家庭成员之间，并有书面授权，且即使这五人签名不符合法定程序，也不影响到会人数121人签名按指纹的真实性和合法性。2.刘成民与原红旗乡建管站签订的补办用地协议书的时间是1998年7月，刘成民在协议书上签字系案外人采取欺诈的情况下所为，且协议内容虚假，红旗乡建管站是企业法人，不是适格的行政征用主体；以当时四组组长知晓被诉行政行为就认为四组知晓是错误的，严重损害了行政相对人的四组全体村民的利益；上诉人在2016年土地确权时，知道涉案土地被邳州市政府非法征收，被他人非法占用，提起行政诉讼，没有超过6个月的起诉期限；本案应适用不动产最长20年的起诉期限。请求撤销江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初72号行政裁定，指令原审人民法院继续审理。 被上诉人邳州市政府未提交答辩意见。 当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审裁定对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为。 一、关于戴圩村四组起诉的主体资格问题 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，所涉土地系原集体经济组织所有，过半数村民可以以戴圩村四组名义提起本案诉讼。上诉人一审提供的用以证明有提起本案诉讼的意愿村民已经过半数的证据材料有：原件保存于邳州市人民法院民事案件的“戴圩村四组村民要求戴广汉归还非法侵占集体土地”的签名、捺印材料复印件等，2017年9月27日村民小组会议记录、戴圩村四组村民签名捺印的书面材料以及记录该会议过程的录像光盘（戴圩村**1994年承包人口218人，到会141人），以及该组享有土地承包经营权的村民证明、过半数村民的身份证或户籍登记情况复印件。从上述证据材料可以看出，无论是民事诉讼还是本案行政诉讼所涉的是同一地块，基本事实相同，戴圩村四组村民提起诉讼寻求救济的意愿是真实的，且民事、行政诉讼提起诉讼的时间相近，先后两次召开村组会议讨论，也提交了该组享有土地承包经营权的村民证明、过半数村民的身份证或户籍登记情况复印件。在此情况下，原审法院以上述证据材料不足以证实该村民小组过半数村民同意提起本案诉讼，认定该组村民不符合以戴圩村四组名义提起本案诉讼，该裁判理由不当，应予纠正。本案应当认定原审原告符合以戴圩村四组名义提起本案诉讼的条件。 二、关于是否超过法定起诉期限问题 1998年7月戴圩村四组组长刘成民与原红旗乡建管站签订补办用地协议书，戴圩村四组否认该协议内容是其组长的真实意思表示，但未举证证实其有关“刘成民当时是在空白的A4纸上签名”等主张。戴圩村四组申请再审称刘成民在协议书上签字系案外人采取欺诈的情况下所为，且协议内容虚假，亦没有提交证据证明。据此应当认定戴圩村四组组长1998年签署该协议时是知晓协议内容的。而该协议对征收土地的面积、位置及土地补偿情况的约定是明确、具体的。戴圩村四组称其于2016年土地确权时知晓被诉的征地行为存在没有事实依据。徐州市农村土地1994年二轮延包后，于2000年后进行了若干次的土地承包经营权确权颁证，上诉人未对其主张的其至2016年土地确权时方才知晓被诉征地行为作出合理的解释。鉴于戴圩村四组1998年应当知道被诉行政行为的主要内容，因此，本案不适用20年的最长起诉期限，而应适用法律、司法解释规定的一般起诉期限，即根据戴圩村四组起诉时尚有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，戴圩村四组提起本案诉讼已超过起诉期限。 综上所述，一审鉴于戴圩村四组提起本案诉讼已经超过起诉期限，裁定驳回起诉并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  臧 静 二〇二〇年四月二十七日 书记员  任子悦