广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1686号 上诉人（一审原告）：唐桂秀，女，1963年6月20日出生，汉族，住广西桂林市七星区。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府，住所地广西桂林市七星区骖鸾路**。 法定代表人：郑平，区长。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府城市管理局，，住所地桂林市七星区骖鸾路**高新开发大厦普天大楼** 法定代表人：卓志炳，局长。 被上诉人（一审被告）：桂林市公安局七星分局，住，住所地桂林市七星区东二环路信息产业园内/div> 法定代表人：胡凯，局长。 上上诉人唐桂秀因与被上诉人桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）、桂林市七星区人民政府城市管理局（以下简称七星区城管局）、桂林市公安局七星分局（以下简称七星公安分局）行政强制清除一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初163号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2011年2月26日，广西壮族自治区人民政府作出《关于桂林市2010年第十七批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2011〕85号），同意将桂林市七星区穿山街道办事处（以下简称穿山街道办）七星村民委员会福隆上村、福隆中村、福隆下村、建干里村民小组、穿山村委会及下关、刘家里、张家园、江东、白果树、穿山园村民小组的集体农用地11.1107公顷转为建设用地并征收为国有，作为桂林市2010年第十七批次城市建设用地。桂林市人民政府于2011年4月27日发布《桂林市人民政府征收土地公告》（市政〔2015〕57号），桂林市国土资源局于2011年7月12日发布《桂林市2010年第十七批次城市建设用地征地补偿安置方案公告》。2016年12月6日，广西壮族自治区人民政府作出《关于桂林市2015年度城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2016〕652号），同意桂林市申报的2015年度城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案，同意使用业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地96.7881公顷作为桂林市2015年第三批次城市建设用地。桂林市人民政府于2017年1月18日发布《桂林市人民政府征收土地公告》（市政告字〔2017〕2号），桂林市国土资源局于2017年3月7日发布《桂林市2015年度第三批次城市建设用地项目征地补偿安置方案》。桂林市人民政府发布的两次征收土地公告均载明了建设用地批次名称、征收土地位置、被征地村（组）及面积、征地补偿标准、农业人员安置办法、办理补偿登记等内容，均要求被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人应在公告规定的期限内，将土地权属证明或其他有关证明材料，到指定的地点办理征地补偿登记及告知不办理补偿登记的后果。2017年2月26日，穿山街道办与七星区穿山街道办事处穿山村民委员会（以下简称穿山村委会）白果树××组（以下简称白果树××组）签订了《征地协议书》及《补充协议》，征地协议约定征地补偿价格为21.681万元／亩，该价格含土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费，由于白果树××组无对公账户，全部款项已于2017年1月22日汇入了穿山村委会的银行账户。2017年2月13日，穿山街道办、穿山村委会召开了刘家里征地工作组组长及代表会，告知了开展征收地工作的情况。 2018年6月1日，桂林市七星区塔山片区改造项目指挥部(以下简称塔山项目指挥部）发布《收地公告》，要求征地范围内仍有附着物及蔬菜的村民在2018年6月30日下午18时前自行清理完毕，否则将视为无主附着物、青苗处理。2018年7月18日，塔山项目指挥部再次发布并张贴《收地公告》，要求征地范围内仍有附着物及蔬菜的村民在2018年7月25日下午18时前自行清理完毕，否则将视为无主附着物、青苗处理。2018年7月31日，穿山街道办发布并张贴《关于对已征收土地进行清表迁坟的公告》，告知将对已征收土地范围内地面附着物进行全面清表，请尚未清点核实地面附着物及未领取补偿款的村民，于2018年8月10日前到塔山项目指挥部进行清点核实，签订协议，领取补偿款，如逾期不办理依法视为放弃地上附着物的权利，政府依法实施收地。2018年10月9日，穿山街道办发布《收地公告》，要求征地范围内仍有附着物的村民于2018年10月11日下午18时前自行清理完毕，否则将视为无主、废弃附着物处理。 2018年12月20日，穿山街道办再次发布并张贴《关于对已征收土地进行清表的公告》，告知将对已征收土地范围内地面附着物进行全面清表，请尚未清点核实地面附着物及未领取补偿款的村民，于2018年12月25日前到塔山项目指挥部进行清点核实，签订协议，领取补偿款，如逾期不办理依法视为放弃地上附着物的权利，政府依法实施收地。由于唐桂秀拒绝配合地上附着物登记，2018年8月24日塔山项目指挥部、穿山街道办组织对唐桂秀家庭的承包地地上附着物进行了勘测登记，制作地上附着物补偿清单并依补偿标准计算出补偿金额为1421.124元，穿山村委会出具情况说明，说明唐桂秀户地上附着物补偿款可随时到塔山项目指挥部或穿山村委会领取。公告期满，唐桂秀仍未对承包地进行清理，七星区政府于2018年12月26日组织对已征收土地实施了清表行为。 一审法院认为，关于唐桂秀是否具有提起本案行政诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。据上述法律规定，只有公民的合法权益受到行政行为侵害，具有需要司法救济的必要性，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，首先，唐桂秀诉请所称的承包地及地上农作物已获得补偿，遂丧失了对该承包地及地上农作物的合法权益。桂林市人民政府发布征收土地公告，唐桂秀的承包地在征地范围内。穿山街道办与白果树××组签订了《征地协议书》及《补充协议》，就征地事项达成了一致，协议约定征地补偿价格为21.681万元／亩，含土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费，唐桂秀的承包地及地上农作物补偿款已包含在该征地补偿价格内，协议约定的全部补偿款已付清。唐桂秀所在的白果树××组在上述公告范围内的集体土地已被征收，集体土地已转化为国有建设用地，唐桂秀遂丧失了土地承包经营权。征地补偿款已足额支付，唐桂秀所主张的承包地及地上农作物的合法权益已经转化为补偿款。故七星区政府的强制清除行为没有侵害唐桂秀的合法权益。其次，《广西壮族自治区实施办法》第五十一条第三款规定，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书和地上附着物的产权证明等文件，到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。逾期不办理征地补偿登记的，视为放弃补偿；但是，有正当理由导致延期办理征地补偿登记的除外。据此，进行征地补偿登记既是被征地人的权利，也是被征地人的义务，不依法履行义务，其权利也无法得到法律保护。本案唐桂秀未按规定办理征地补偿登记，依法应视为放弃补偿，即放弃相应的合法权益。七星区政府支付征地补偿款之后，实施强制清表之前，2018年6月至2018年12月期间，塔山项目指挥部、穿山街道办在白果树××组多次张贴收地公告、关于对已征收土地进行清表迁坟的公告，告知唐桂秀在规定的期限内办理相关登记手续并清理地面附着物，逾期按无主物处理。但唐桂秀在规定的期限内，无正当理由不办理征地补偿登记，依上述规定应视为放弃补偿，即视为唐桂秀放弃了自己的合法权益。另外，在唐桂秀不配合办理补偿登记的情况下，七星区政府依然对唐桂秀家庭承包地的地上附着物进行了登记，并计算出补偿金额，唐桂秀家庭户可随时领取。综上所述，七星区政府的行政强制清表行为未侵害唐桂秀的合法权益，唐桂秀不具有提起行政诉讼的主体资格，依法应当驳回其起诉。 关于七星区城管局、七星公安分局是否为适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，对涉案土地进行清表是七星区政府组织实施，因此，七星区政府是本案适格被告。七星区城管局、七星公安分局虽有工作人员在现场进行秩序维护等相关工作，但并非清表行为的组织和具体实施单位，故七星区城管局、七星公安分局并非本案适格被告。 综上所述，七星区政府的行政强制清表行为未侵害唐桂秀的合法权益，唐桂秀不具有提起行政诉讼的主体资格，依法应当驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回唐桂秀的起诉。 上诉人唐桂秀不服一审裁定，向本院上诉称：（一）七星区政府出庭人员不符合行政法规定，唐桂秀代理人多次提出异议，一审法院仍予以维护。（二）一审法院认定唐桂秀放弃补偿权利及丧失诉权缺乏事实和法律依据。首先，最高人民法院发布的公报案例（2017）最高法行申1145号一案的裁判要旨是，被征收人签订补偿安置协议并领取相应补偿费用后，如坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼，而不能认为签订补偿安置协议或领取相应补偿费用后，被征收人即丧失相应原告主体资格，无权提起相关行政诉讼。举重以明轻，本案唐桂秀至今既未签订补偿安置协议，也未领取任何补偿费用，显然具有原告主体资格。其次，唐桂秀作为涉案土地的实际使用人，对七星区政府针对该土地实施的强制清表行为不服，是行政相对人，具有原告主体资格。（三）一审法院认定事实不清，证据不足。一审法院仅采信七星区政府的答辩，不管证据是否符合“三性”原则，对唐桂秀提交的证据和意见视而不见。1.征收集体土地应当经省级人民政府以上部门批准方为合法，一审法院直接认定广西壮族自治区国土资源厅超越职权作出的批复，并据此推定事实，明显错误。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条，国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》及《国土资源部关于印发的通知》的规定，七星区政府征地所依据的征地批准文件已经失效。3.根据《征用土地公告办法》第十四条规定，未依法进行征收土地公告的，被征收人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征收人有权依法要求公告，有权拒绝办理补偿、安置手续。4.唐桂秀没有签订补偿协议，也没有获得补偿。5.根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，唐桂秀具有诉权。（四）一审法院出现明显的“同案不同判”，与广西壮族自治区高级人民法院作出的其他判决观点也不同。（五）一审法院适用法律错误。首先，本案不具有适用《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十一条第三款规定的条件和基础；其次，唐桂秀作为强制清表行为的行政相对人，作为涉案土地的承包经营者和实际使用人，显然与本案具有法律上的利害关系；最后，一审法院适用该条规定属于对法律的错误理解。在合法征收的情况下，被征收人若不配合补偿登记，才可能会使用该条规定，而本案其行政区政府的征收批复早已失效，一审法院适用该条规定错误。再者，上位法并没有视为放弃征地补偿的规定，该条规定属于超越上位法规定权限，不应适用。综上，请求二审法院撤销一审裁定，依法提审或判令一审法院继续审理。 被上诉人七星区政府答辩称，一审法院认定唐桂秀承包地及地上农作物已获得补偿，丧失了对该承包地及地上农作物的合法权益，事实清楚。一审法院认定唐桂秀未按规定办理征地补偿登记，依法应视为放弃补偿，有事实和法律依据。本案诉讼与另案生效裁判的起诉事实和理由相同，另案已经裁定驳回原告的起诉，故本案上诉理由亦不成立，依法应当驳回上诉。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗的补偿费等费用排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。此外，《中华人民共和国物权法》还对物权转移的问题进行了规定。该法第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，唐桂秀的承包地位于广西壮族自治区人民政府批准的征收范围内，穿山街道办与唐桂秀所在的白果树××组签订了《征地协议书》及《补充协议》后，依照协议约定支付了征地补偿费、安置补助费及青苗补偿费。因唐桂秀没有配合地上附着物清点登记工作，塔山项目指挥部、穿山街道办组织开展了勘测唐桂秀的承包地及清点地上附着物工作，并将唐桂秀承包地的地上附着物的补偿费提存到穿山村委会账户。据此，相关行政主体因唐桂秀不主动清理其承包地而实施强制清理，并不损害唐桂秀的实体权利，故本院维持一审法院裁定驳回唐桂秀起诉的结果。唐桂秀若对七星区政府的补偿行为不服，可以依法另行主张。 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案系因人民政府征收集体土地引发的确认行政强制清除地上附着物行为违法的诉讼，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“作出行政行为的行政机关是被告”的规定与职权法定原则，结合案情确定适格被告。根据查明的事实，本案被诉行政强制清除行为系七星区政府组织实施，故七星区政府是本案的适格被告。七星区城管局、七星公安分局派出工作人员在现场参与秩序维护等相关工作，属于协助性质，依法不应当作为实施强制行为的责任主体，故七星区城管局、七星公安分局并非本案适格被告。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 潘 莉 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年四月三十日 书记员 陈 芳