广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0203行初73号原告武江区伟信汽车修理厂，住所地广东省韶关市武江区**********。经营者黄伟波。委托代理人谢崇天，广东韶大律师事务所律师。被告韶关市武江区西联镇人民政府，住所地广东省韶关市武江区**********。法定代表人杨国浩，镇长。委托代理人杨威，该府社会事务办副主任。委托代理人林红福，广东秦唐律师事务所律师。原告武江区伟信汽车修理厂（以下简称伟信汽修厂）诉被告韶关市武江区西联镇人民政府（以下简称西联镇政府）镇政府行政命令一案，原告2020年2月18日向本院提起行政诉讼，本院2020年2月25日立案受理后，次日向被告送达起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月2日公开开庭审理本案。原告伟信汽修厂的委托代理人谢崇天，被告西联镇政府的委托代理人杨威、林红福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告伟信汽修厂诉称，被告2019年12月16日向原告发出《限期清场告知书》，告知书是这样说的：“经市自然资源局认定，你单位所租用场地上的建筑物属于违章建筑。根据国家《土地法》、《城乡规划法》、《铁路法》等法律法规，需对你单位所租用场地的违法违章建筑物进行拆除。请贵单位积极配合，于2019年12月20日前自行清空建筑物内所有物品，并拆除相关建筑物。逾期未搬空及拆除相关建筑物的，政府将在2019年12月25日前依法组织强制清场及拆除，并追究相关责任人的法律责任。”原告接到告知书后，在被告规定的期限内紧急搬厂，按被告的要求搬空及拆除了相关建筑物，给原告带来了巨大的经济损失。政府的工作，原告一定会积极配合。但被告向原告发出这一《限期清场告知书》，明显违法，事实与理由有以下几点：一、程序违法。1、被告《限期清场告知书》上说“经市自然资源局认定，你单位所租用场地上的建筑物属于违章建筑。”但是，原告从来没有收到市自然资源局的关于所租用场地上的建筑物属于违章建筑的告知书，更没有让原告有陈述和申辩的权利。原告在所租用场地上的建筑物到底违反了哪部法律法规哪个条款，是程序违法还是实体违法。2、《行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”被告在《限期清场告知书》上并没有告知原告依法享有的陈述权和申辩权。二、被告实体违法。1、原告2012年12月租用阳山村委会的荒地，2013年1月租用韶关市林业科研所的地也是荒地。2、原告在上述租用地建了厂房等建筑物，没有报建，这是事实。但这是程序上的问题，不是实体违法，按照相关规定，补办相关手续即可，不存在非拆除不可。三、被告确实因为安全等原因要拆除，应该依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神和原则，给予补偿。综上所述，请求法院判决：一、确认被告2019年12月16日向原告发出《限期清场告知书》这一行政行为违法。二、被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神和原则，给予补偿。原告伟信汽修厂向本院提交了以下证据：一、限期清场告知书，证明被告2019年12月16日向原告发出《限期清场告知书》。二、土地承包合同书，证明原告与阳山村委会签订土地承包合同，原告租的是荒地，可以建厂房等建筑物。三、土地承包合同书，证明原告与谢伯威签订承包市林科所的土地也是荒地，可以建厂房等建筑物。被告西联镇政府辩称，一、案涉建筑物属于违法建筑，依法应当予以拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”依据韶关市自然资源局作出的《关于对〈关于协助调查武江区西联镇（新区）高铁沿线31处建筑物建设规划报建和用地审批情况的通知〉的回复意见》，涉案房屋系违法建筑。首先，原告未提供证据证实其主张的涉案房屋已经办理了土地使用权证。其次，涉案房屋位于城市、镇规划区内，未依法取得建设工程规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”和第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”之规定，被告已多次与原告进行沟通，要求其自行拆除，但原告一直不予自行拆除，因此，被告可以依法拆除案涉的违法建筑，被告向原告发出《限期清场告知书》的行政行为合法。二、原告诉请被告对其进行行政补偿，于法无据。1、案涉房屋系违法建筑，原告在本案中并不存在合法权益受到损害的情况，无权提出补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”之规定，原告请求行政补偿，只有在合法权益受到损害时，才能够获得行政补偿；没有合法权益可保护的，将不能获得行政补偿。本案中，原告被拆除的建筑物属于违法建筑，故对原告提出的补偿请求应当不予支持。2、原告对行政行为造成的拆除违法建筑之外的损害负有举证责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”之规定，原告应当就行政行为是否造成损失、具体损失数额多少承担举证责任。需要强调的是，上述原告就损失金额承担的举证责任，是法律预先规定的，是固定不变的，而非可转移的，是客观的举证责任，而非主观的举证责任。易言之，只要原告所提供的证据不能证明其有关遭受损失及损失金额的主张，原告因举证不能或者未能完全履行举证责任，而承担其主张得不到法院支持的不利后果。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，原告起诉行政补偿，于法无据，依法应当驳回其诉讼请求。被告西联镇政府向本院提交了以下证据、依据：一、关于对《关于协助调查武江区西联镇（新区）高铁沿线31处建筑物建设规划报建和用地审批情况的通知》的回复意见。二、上报计划打击违法建筑物基本情况。三、建筑物基本情况描述。证据一至三证明涉案房屋未依法办理土地使用权证和未依法取得建设工程规划许可证，系违法建筑，被告有权依法进行拆除。四、案涉房屋所在的规划图，证明案涉土地所在位置在城镇规划范围内，属于划拨用地。如果原告要进行合法建造必须依法进行报建，取得《建设工程规划许可证》才可以进行建设。而原告并未取得《建设工程规划许可证》，其所建建筑为违法建筑。五、法律法规（节选），证明被告的拆除行为合法。六、韶武府〔2010〕2号《关于芙蓉新城范围内房屋拆迁的通告》，证明西联镇政府是根据韶关市武江区人民政府的授权依法具体实施本案的拆迁工作，从该份通告可知，从2004年12月1日起，芙蓉新城范围内任何单位和个人不能新建和抢建房屋和附属设施，因此原告从2012年承租案涉场地后无法办理建设规划工程许可证，故案涉建筑物属于违法建筑，应当依法予以拆除。经庭审质证，双方当事人发表质证意见如下：对被告西联镇政府提交的证据，原告伟信汽修厂的质证意见：1、证据一真实性、合法性和关联性均无异议，证明内容有异议。韶关市自然资源局的回复意见只是经核查原告涉嫌违法建设，未查到相关报建手续。韶关市自然资源局并未认定原告在所租用的土地上建筑物是违法或者是违章建筑。韶关市自然资源局如果认定原告的建筑物是违法建筑，其应当向原告发出行政处理的信息，应当要给原告陈述、申辩权利。但是，原告一直没有收到相关的信息，说原告在所租用地上的建筑是违法建筑。该证据只能证明原告的建筑物没有报建。2、证据二真实性、合法性和关联性及证明内容均有异议，该证据是被告自己制作的。3、证据三真实性、合法性和关联性均无异议，证明内容有异议，不能证明我方的建筑物是违法建筑。4、证据四由于该图太专业我方不发表意见，证明内容有异议。5、证据五有异议，被告节选对其有利的内容。6、证据六通告针对地方与原告被拆建筑物所在地不存在关联性，如果被告得到拆迁的授权，但我方诉的是西联镇政府发布命令时实体和程序严重违法，该证据应当有附图，而我方并未看到该附图，没有附图无法确认原告案涉建筑物的地方是否属于附图范围内，我方汽修厂和该通告不是一回事。对原告伟信汽修厂提交的证据，被告西联镇政府的质证意见：1、证据一真实性、合法性和关联性均无异议，通过该证据可知原告建造的建筑物没有依法报建，没有取得《建设工程规划许可证》，属于违法建筑，根据《城乡规划法》的规定，被告有权依法进行拆除。2、证据二、三真实性、合法性无异议，关联性有异议，该两份合同只能证明原告承租相关土地的情况，并无法证明原告所建造的建筑物履行了报建手续。因此，案涉的建筑物属于违法建筑，依法应当予以拆除。经审理查明，2012年12月1日，韶关市武江区*****村委会（甲方）与黄伟波（乙方）签订《土地承包合同书》，约定甲方将位于阳山上庙背新村南面、武广铁路西面、大坪新村北面、天工电气公司东面的荒地租给黄伟波使用，承包土地面积800平方米。土地承包时间共15年，自2013年1月1日起至2028年1月1日止。承包租金4300元/年，五年后租金从2018年1月在上一年的基础上递增5%，十年后租金从2023年1月在上一年的基础上递增10%。2013年1月1日，谢伯威（甲方）与黄伟浪（乙方、黄伟波的弟弟、伟信汽修厂的投资人之一）签订《土地承包合同书》，约定甲方将承包韶关市林业科研所的一块荒地转包给乙方，此块荒地位于阳山上庙背新村南面、武广铁路西面、大坪新村北面、天工电气公司东面。承包时间从2013年1月1日至2027年10月31日止。承包的土地面积1100平方米，承包租金为4300元/年，五年后租金从2018年1月在上一年的基础上递增5%，十年后租金从2023年1月在上一年的基础上递增10%，等等。2013年9月24日，黄伟波注册成立伟信汽修厂，其《营业执照》登记：“经营者：黄伟波，类型：个体工商户，经营场所：韶关市武江区**********，组成形式：个人经营，经营范围：二类机动车维修。”2019年12月17日，韶关市自然资源局向韶关市区市容市貌整治提升工作领导小组出具《关于对＜关于协助调查武江区西联镇（新区）高铁沿线31处建筑物建设规划报建和用地审批情况的通知＞的回复意见》（韶自然资函〔2019〕1967号），与本案有关的内容有“一、关于……武江区西联镇上庙背村旁之二、之三、之四黄伟波……涉嫌违法建设情况。经核查，该23宗涉嫌违法建设未在我局查询到相关的规划报建手续。上述23宗涉嫌违法建设用地的情况，未在我局查询到相关的用地手续和登记资料”。根据韶关市自然资源局出具的上述回复意见，西联镇政府查明，黄伟波于2012年9月在武江区西联镇上庙背村旁之二的国有土地上违建一层铁皮棚结构房屋，建筑面积300平方米；黄伟波于2012年9月在武江区西联镇上庙背村旁之三的国有土地上违建一层铁皮棚结构房屋，建筑面积200平方米；黄伟波于2012年9月在武江区西联镇上庙背村旁之四的国有土地上违建一层铁皮棚结构房屋，建筑面积300平方米。该三处建筑物位于西联镇城镇规划区范围内。2019年12月16日，西联镇政府向黄伟波作出《限期清场告知书》，内容有“经市自然资源局认定，你单位所租用场地上的建筑物属于违法违章建筑。根据国家《土地法》、《城乡规划法》、《铁路法》等法律法规，需对你单位所租用场地上的违法违章建筑物进行拆除。请贵单位积极配合，于2019年12月20日前自行清空建筑物内所有物品，并拆除相关建筑物。逾期未搬空及未拆除相关建筑物的，政府将在2019年12月25日前依法依规组织强制清场及拆除，并追究相关责任人的法律责任”。伟信汽修厂收到西联镇的上述《限期清场告知书》后，将位于韶关市武江区********，韶关市林业科学研究所的划拨用地上的铁皮棚结构建筑物内的物品搬离，并自行拆除了一部分建筑物，剩余建筑物由西联镇政府进行了拆除。拆除的建筑物面积总计800平方米。2020年2月18日，伟信汽修厂向本院提起行政诉讼诉讼，请求判决：一、确认西联镇政府2019年12月16日发出的《限期清场告知书》违法。二、西联镇政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神和原则，给予补偿。本院认为，西联镇政府对伟信汽修厂的经营者黄伟波作出《限期清场告知书》的行政行为不合法，理由如下：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，对在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为，由当地乡、镇人民政府进行处理。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”和第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，对在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门（现为机构改革后的自然资源局）依法处理。因伟信汽修厂在韶关市武江区********，韶关市林业科学研究所的国有划拨用地上建设的三处面积总计800平方米的铁皮棚结构建筑物位于西联镇城镇规划区范围内，而不在韶武府〔2010〕2号《关于芙蓉新城范围内房屋拆迁的通知》中拆迁涉及的车头、下胡、赤水、芙蓉和西联村范围内，本应由县级以上地方人民政府自然资源主管部门进行处理，现西联镇政府以自己的名义对伟信汽修厂的经营者黄伟波作出《限期清场告知书》，属于超越职权作出行政行为，不符合法律规定。关于伟信汽修厂要求西联镇政府给予补偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”伟信汽修厂在韶关市武江区********，韶关市林业科学研究所的国有划拨用地上建设的三处面积总计800平方米的铁皮棚结构房屋，既未取得土地主管部门的使用土地批准手续，也未取得城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证，因此，该建筑物属于违法建筑，而违法建筑本身不受法律保护。在西联镇政府拆除该房屋前，伟信汽修厂已将房屋内物品搬离，其不存在合法财产受到损害的情形。因此，伟信汽修厂要求西联镇政府给予补偿，不符合上述法律规定，本院不予支持。综上所述，因西联镇政府超越职权作出《限期清场告知书》，本应予以撤销，但由于所涉及的建筑物已经拆除，撤销该《限期清场告知书》已无实际意义。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：一、确认被告韶关市武江区西联镇人民政府于2019年12月16日对原告武江区伟信汽车修理厂的经营者黄伟波作出《限期清场告知书》的行政行为违法。二、驳回原告武江区伟信汽车修理厂的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告韶关市武江区西联镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  廖丽静人民陪审员  谢书琴二〇二〇年四月二十四日书 记 员  黎 宸