河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3617号上诉人（一审原告）：张全贵，男，汉族，1943年10月10日出生，住河南省温县。被上诉人（一审被告）：温县人民政府，住所地：河南省温县温泉镇黄河路**。法定代表人：李培华，该县县长。被上诉人（一审被告）：温县农业农村局，，住所地：河南省温县温泉路**法定代表人：高晓斌，该局局长。上诉人张全贵因诉被上诉人温县人民政府、温县农业农村局撤销行政登记一案，不服河南省焦作市中级人民法院(以下简称一审法院)（2019）豫08行初59号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：张全贵系温县黄庄镇东宋庄村第二村民小组（以下简称东宋庄**）村民。2015年11月1日，张全贵之女张静出具户主声明书一份，内容载明：为配合我村土地承包经营权登记工作，本人就本户有关情况做如下声明：1、我户有家庭成员：张博航、张博宁、张迪、张静、张同伟、吕莲花、张全贵，共计7人。2、经我户家庭成员同意，我作为户代表负责签署土地承包经营权登记相关文书。3、本人作为户代表对外签署的文书是家庭全体成员志愿、真实意思的表达，愿承担相应的法律责任。特此声明，声明人：张静签字、按印。2016年2月11日，张静作为承包方代表与东宋庄二组补签了农村土地（耕地）承包合同书（家庭承包方式）一份，该合同发包方为温县黄庄镇东宋庄村二组，发包方负责人刘成群，承包方代表为张全贵。合同约定的承包地块情况载明：地：地块名称李坟地，地块编号4108251042320200016落：东至刘连才、西至道路、南至任升岭、北至刘连营，面积（亩）5.25，质量等级一等。合同约定承包期限为30年，从1998年9月1日至2028年8月31日止。承包土地用途为农业生产。刘成群在发包人负责人处签字并加盖了东宋庄村委会的公章，张静在承包方代表处签名、按印。2016年3月6日，张静出具公示无异议声明书一份，内容为：声明人（承包方代表）：张全贵，男，系黄庄镇东宋庄**村民，身份证号：。我已对黄庄镇东宋庄村（二村民小组）于2015年11月10日就农村土地承包经营权确权登记公示结果进行了认真核实，经全体家庭成员确认，特作如下声明：1、户主（承包方代表）签字无异议；2、本户家庭成员人数无异议；3、本户承包地块分布位置和登记面积无异议。特此声明，张静在声明人处签字、按印。同年3月8日，张静在农村土地承包经营权公示结果归户表中“承包方（代表）对公示结果的意见”一栏中签署无异议，并签名、按印。该归户表公示记事栏中记载“2、根据农村土地承包经营权登记颁发工作安排，进行承包经营权结果公示，公示过程中未发生争议”，归户表载明的发包方、承包方及家庭成员、承包期限、承包地块及四至、面积、用途等内容与补签的承包合同内容一致。2016年8月6日，张静出具农村土地承包经营权确权登记申请书一份，内容载明：温县人民政府：我户在二轮土地承包时，承包温县黄庄镇东宋庄村二组土地1块，二轮承包合同面积4.95亩，实际测量面积5.25亩，承包方式为家庭承包，承包期限为1998年9月1日至2028年8月31日，并已补充签订二轮土地承包合同，根据《农村土地承包法》和《物权法》等相关规定，申请农村土地承包经营权登记，请准予批准登记。承包户代表姓名：张全贵，身份证号：。张静在该申请书的承包方代表处签字、按印。温县农林局根据张全贵之女张静出具的户主声明书、张静与东宋庄村二组补充签订的农村土地承包合同书、公示无异议声明书、农村土地承包经营权公示结果归户表及农村土地承包经营权确权登记申请书等材料，经审核并报温县人民政府批准后，于2016年12月23日为原告张全贵颁发了豫（2016）温县农村土地承包经营权第009775号土地承包经营权证。张全贵于2017年8月收到。之后张全贵认为其实际耕种的地块与证载地块不一致，向温县农业农村局反映解决未果，遂以温县农林局为被告于2018年9月12日向沁阳市人民法院提起行政诉讼。2018年12月19日，沁阳市人民法院做出（2018）豫0822行初45号行政判决：一、撤销温县农林局于2016年12月23日做出的豫（2016）第009775号温县农村土地承包经营权证。二、驳回张全贵的其他诉讼请求。后温县农林局提起上诉。2019年3月29日，一审法院做出（2019）豫08行终70号行政判决：一、撤销沁阳市人民法院（2018）豫0822行初45号行政判决；二、驳回张全贵的起诉。之后，张全贵向一审法院提起本案诉讼，请求：1、依法撤销豫（2016）温县农村土地承包经营权证第009775号。2、请求判令把正确的“农村土地承包经营权证”限期发给张全贵，使张全贵至今仍在经营的实际地块（寺东地5亩：东至武校、南至大道、西至刘壮、北至冯高升）与“农村土地承包经营权证”相一致。3、诉讼费由温县人民政府、温县农业农村局承担。庭审中，张全贵放弃第二项诉讼请求。一审法院另查明，张全贵所持1998年8月21日的温县农村土地承包合同书的第一条载明：甲方将耕地4.5亩发包给乙方从事农业生产经营。承包期限为30年，即自1998年8月20日起至2028年8月20日止。该承包书第1页载明的甲方（发包方）为林召乡东宋庄村委会并加盖了“温县林召乡东宋庄村村民委员会公章”，乙方（承包方）处由张全贵签名、按印。合同书最后一页即第4页甲方处签字内容为二组冯生军，乙方处签字内容为张全贵。2002年9月28日，张全贵与东宋庄一组村民冯小堆签订互换协议一份，内容为：张全贵、冯小堆根据本人各自家庭的具体情况，经双方协商一致，自愿将自家承包的土地互相调换使用（即张全贵家清口东的耕地与冯小堆家寺东的耕地互相调换）。根据有关法律和政策，互相调换期到2028年8月底止，关于以后状况，将遵循当时国家政策实行。本协议一式二份，双方各执一份存档。空口无凭，立字为证。永不反悔，依法而行。公元2002年9月28日。该协议书当事人处签字内容为：张全贵及按印冯小堆及按印，证明人处签字内容为：冯学敏张全忠。东宋庄村委在协议左下角签署“同意调整东宋庄村委会2002年9月29号”并加盖村委会公章，温县林召司法所在协议右下角签署“此协议符合法律规定，温县林召司法所2002年9月29日”并加盖司法所公章。此后，张全贵按照互换后的寺东地耕种至今。再查明，2016年2月11日，案外人冯小堆与东宋庄村一组签订农村土地（耕地）承包合同书（家庭承包方式），显示地块名称寺南，地，地块编码4108251042320100060落东至田垄（埂）、西至刘国强、南至道路、北至周小爱，面积4.61亩。冯小堆出具户主声明书、公示无异议说明书和在农村土地承包经营权公示结果归户表上签字确认，并于2016年8月6日出具农村土地承包经营权确权登记申请书。后温县人民政府将该地块向冯小堆颁发农村土地承包经营权证。冯小堆证载地块实际由张全贵耕种。张全贵证载地块实际由冯小堆实际耕种。一审法院认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；”的规定，温县人民政府具有对张全贵颁发农村土地承包经营权证的行政职责，温县农业农村局不是涉案农村土地承包经营权证的发证机关，对张全贵起诉温县农村农业局应予驳回。本案中，根据户主声明书、农村土地承包合同书、公示无异议声明书、农村土地承包经营权公示结果归户表及农村土地承包经营权确权登记申请书等申请土地承包经营权确权登记的材料，经温县农村农业局进行审核并报温县人民政府，温县人民政府向张全贵颁发豫（2016）第009776号温县农村土地承包经营权证，温县人民政府的颁证行为事实清楚、程序合法。张全贵诉称其是户主，张静无书面委托，张静不是户主其签字系受蒙骗的理由无事实依据，该院不予采信。颁发农村土地承包经营权证主要依据农村土地承包合同，并非依据农村土地承包经营权摸底调查表的内容，且该调查表的内容与承包合同、公示声明书、登记申请书等的内容不相符，故张全贵的该诉称理由不能成立。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十条“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。”，《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条第三款“互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。”的规定，只有同一集体经济组织的承包户可以互换土地承包经营权。本案中，东宋庄村实行的是以小组为发包人进行土地承包，张全贵主张是以村委为发包人进行土地承包与事实不符，该院不予采信。本案张全贵系东宋庄村**村民，与其签订土地承包合同的是东宋庄村二组，而与张全贵互换承包土地的冯小堆系东宋庄村**村民，尽管张全贵和冯小堆之间存在互换承包土地的协议，且实际耕种各自对方的土地，但因为张全贵和冯小堆不是同一集体经济组织成员，双方之间的互换土地不符合《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条所规定的互换，且经该院调查东宋庄村一组和冯小堆均不同意将张全贵实际耕种的冯小堆的土地登记为张全贵。张全贵以其已与冯小堆互换土地，且实际耕种互换土地要求撤销温县人民政府为其颁发的农村土地承包经营权证的理由不能成立。综上，温县人民政府为张全贵颁发豫（2016）温县农村土地承包经营权证第009775号的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，对张全贵的诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回张全贵对温县人民政府的诉讼请求。二、裁定驳回张全贵对温县农村农业局的起诉。一审案件受理费50元，由张全贵负担。张全贵上诉称：一、一审判决不予认可涉案土地承包权互换，缺乏必要的事实和法律依据。一审判决认定上诉人与冯小堆不属于同一集体经济组织属认定事实错误。二人都为东宋庄村民，虽不属于同一小组，但该村下属村民小组无独立的组织机构和财产，也无印鉴，对外“行为”需统一加盖该村村民委员会印章，故该村村民小组并非为《农村土地承包法》中要求的集体经济组织、发包方。同一集体经济组织应以村为单位。且涉案土地承包合同的开头及落款均为东宋庄村委会，可见涉案土地的发包方应是东宋庄村。一审认定上诉人与冯小堆互换行为不合法，无事实和法律依据。上诉人与冯小堆互换土地为双方当事人真实意愿，已实际履行至今17年，且经过村委会同意，上诉人要求按照互换后的土地办理土地承包经营权证符合法律规定，温县农村农业局仍按互换前情形报送温县人民政府颁发土地承包经营权证，行政行为明显错误；二、一审判决认定温县农业农村局、温县人民政府颁证程序合法，认定案件事实错误。上诉人方家庭承包土地的户主是张全贵，张静非户主，无张全贵的委托授权手续，无权在有关材料上签字，签署涉案确权文件不合法，且地块指认工作未实施，因此一审法院认定温县农业农村局、温县人民政府颁发程序合法，属认定事实错误。请求二审法院查明事实，依法判决。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为：本案中，互换的土地所有权分别属于两个村民小组，最初的承包合同载明的发包方虽为村委会，但实际发包方是村民小组，且在2016年两个村民小组又与本组村民签订了土地承包经营合同，相关事实可以证明张全贵与冯小堆分属不同的集体经济组织，张全贵和冯小堆是与不同的集体经济组织签订了土地承包合同。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农村集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十条规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。”《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条第三款规定：“互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。”依照上述规定，只有同一集体经济组织的承包户方可以互换土地承包经营权。张全贵和冯小堆不属同一集体经济组织，冯小堆所在的村民小组也不同意将张全贵实际耕种的土地的承包经营权登记到张全贵名下，因此张全贵不能因为土地互换取得实际耕种土地的土地承包经营权。互换协议有效与否，如何履行，不影响互换双方对各自原有土地享有的土地承包经营权，也不能成为双方对实际耕种的土地主张享有承包经营权的依据。张静有无张全贵的委托，能否代表家庭或作为户主签署有关材料、文件，不影响有关部门按原承包合同颁发土地承包经营权证书行为的效力。张全贵与冯小堆签订互换协议，不能改变二人分属不同村民小组的事实，二人如因互换协议产生纠纷，可另行解决。温县人民政府涉案颁证行为并无不当。关于张全贵对温县农业农村局的诉讼请求，已被生效的法律文书裁定驳回起诉，一审法院再予处理有违“一事不再理”原则。处理结果正确，但适用法律错误，本院予以指正。综上，张全贵的上诉请求不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张全贵负担。本判决为终审判决。审判长  卜发忠审判员  李红芬审判员  张书强二〇二〇年四月二十八日法官助理上官宁书记员王夷恒