江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终920号 上诉人（原审原告）毛兆余，男，汉族，住江苏省海安市。 上诉人（原审原告）王维荣，男，汉族，住江苏省海安市。 被上诉人（原审被告）海安市人民政府，住所地在江苏省海安市长江中路**。 法定代表人于立忠，该市市长。 行政机关出庭负责人丁兴育，该市副市长。 委托代理人严宏山，海安市司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）海安市自然资源局，住，住所地在江苏省海安市海安镇江海东路**/div> 法定代表人茆根明，该局局长。 委托代理人荀顺建，该局法规科科长。 委托代理人周希勤，江苏紫石律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海安市曲塘镇人民政府，住所，住所地在江苏省海安市曲塘镇曲水路**div> 法定代表人刘小松，该镇镇长。 委托代理人雍立云，海安市曲塘镇人民政府公职律师。 委托代理人陆海飞，海安市震阳律师事务所律师。 上诉人毛兆余、王维荣因与被上诉人海安市人民政府（原海安县人民政府，以下简称海安市政府）、海安市自然资源局（原海安县国土资源局，以下简称海安市资源局）、海安市曲塘镇人民政府（以下简称曲塘镇政府）土地行政管理一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初345号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 毛兆余、王维荣一审诉称，其系海安曲塘镇罗町村村民。2017年5月，其通过信息公开的方式得知，其部分耕地被海安市政府违法征收并出让给王佳胶带科技（南通）有限公司（以下简称王佳公司）建设厂房。违法征收是由海安市政府负责组织，海安资源局、曲塘镇政府负责具体实施违法征收行为，其并不知晓此次征收所有事项。此外，其另有一部分土地被曲塘镇政府违法用于工业园区项目建设、道路及配套设施的修建等非农建设，而未予征地农民补偿。海安市政府、海安资源局、曲塘镇政府的上述行为侵犯了其土地承包权，请求确认海安市政府、海安资源局、曲塘镇政府实施征收毛兆余、王维荣承包地的行为违法，并判令立即改正。 针对毛兆余、王维荣递交的行政起诉状，一审法院经审查发现，毛兆余、王维荣起诉海安市政府、海安资源局、曲塘镇政府的违法行为有两部分，一是海安市政府、海安资源局、曲塘镇政府违法实施土地征收并将土地出让给王佳公司的行为，二是曲塘镇政府未予补偿即违法使用毛兆余、王维荣的其他土地用于非农建设的违法行为。一审法院认为，一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。从上述法律、法规及司法解释的规定可以看出，对县级人民政府而言，虽然法律规定其在土地征收经批准后进行公告并组织实施，但组织实施行为仍应以法律、法规明确授予的职权为限，如土地经批准征收后的公告行为，对土地管理部门上报的征地补偿、安置方案的审批行为，在当事人对补偿标准存有争议时的协调行为等。现毛兆余、王维荣起诉的是征地实施行为，依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，应以海安资源局为被告，毛兆余、王维荣将海安市政府作为共同被告不当，应予变更。二、毛兆余、王维荣将海安资源局的征地实施行为、曲塘镇政府占地从事非农建设的行为，要求人民法院在一案中审理不当，应分别提起诉讼。一审法院向毛兆余、王维荣释明上述内容后，毛兆余、王维荣撤回对曲塘镇政府占地从事非农建设行为的起诉，但坚持认为土地征收实施行为的主体就是海安市政府、海安资源局、曲塘镇政府，拒绝变更被告。 一审法院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告。原告不同意变更的，裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第三项规定，有错列被告且拒绝变更的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，毛兆余、王维荣起诉针对的是行政机关实施土地征收的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，毛兆余、王维荣应以海安资源局为被告，向基层人民法院提起行政诉讼。现毛兆余、王维荣将不适格的海安市政府作为共同被告向一审法院提起诉讼且拒绝变更，不仅不符合法律规定，还变相提高了行政诉讼的管辖级别。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回毛兆余、王维荣的起诉。案件受理费人民币50元，一审法院退还毛兆余、王维荣。 毛兆余、王维荣上诉称，1.一审裁定适用法律错误。行政行为包括组织行为和实施行为，县级以上人民政府是征收行为的组织者，被上诉人海安市政府在未取得合法批准文件的情况下违法组织海安资源局、曲塘镇政府违法实施征收行为，应作为共同被告。2.一审裁定认定事实不清。从2012年10月底开始，在海安市政府的组织下，海安资源局、曲塘镇政府实施违法征收耕地行为，该土地陆续被曲塘镇罗町村经济合作社以农用设施建设为由租用至今，但事实上部分耕地被非法用于工业园区项目建设等非农项目。2017年8月2日，曲塘镇政府滥用警力在未给村民补偿的情况下实施强行圈地。被上诉人未履行征地告知、调查确认以及听证的法定职责。上诉人于2016年12月合法取得涉案土地的承包经营权证，但海安县不动产登记局于2016年12月27日给王佳公司颁发了不动产权证书，出现了在同一块土地上有两个不同土地使用权人，被上诉人“以租代征”占用承包地，严重侵犯了上诉人在内的所有村民的合法权益。综上，请求撤销一审裁定，判令一审法院继续审理；由被上诉人承担诉讼费用。 被上诉人海安市政府答辩称，1.案涉土地征收经江苏省人民政府《关于海安县城乡建设用地增减挂钩建新区2015年第10批次（15挂）建设用地的批复》（苏政地[2015]4172号，以下简称4172号《批复》）批准，由海安资源局具体实施。海安资源局履行了征地告知、征地调查结果确认等程序，2015年12月29日将相关征收材料上报，且材料上报前已足额缴纳征地预存款。2016年1月21日，江苏省人民政府批复同意征收土地方案。2017年5月26日，两上诉人向江苏省人民政府申请复议请求撤销4172号《批复》，江苏省人民政府经复议维持了该4172号《批复》，两上诉人所称违法实施征收与事实不符。2.两上诉人起诉的是征地实施行为，应以海安资源局为被告，将海安市政府作为共同被告不当，变相提高了行政诉讼的管辖级别，一审法院裁定驳回起诉，符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 海安资源局、曲塘镇政府未提交答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》明确规定农村集体土地征收为国有时的程序。集体土地征收是包括多个行政主体在不同阶段实施的多个行政行为组成的，有多个主体、多个阶段、多个行为。本案中，两上诉人经一审法院释明后仍然将海安市政府、海安资源局、曲塘镇政府作为共同被告，认为其共同实施了违法征地行为，违反了行政诉讼“一行为一诉”的原则，一审法院裁定驳回起诉并无不当。 综上，毛兆余、王维荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 黎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 二〇二〇年四月十五日 书记员 刘 妍