广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0606行初245号原告佛山市南海区狮山镇山南村澳涌股份合作经济社，住所地佛山市南海区狮山镇南村澳涌村。法定代表人麦永成，该社社长。委托代理人陈明全，广东信广律师事务所律师。委托代理人江润凯，广东信广律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人李灿伦，佛山市自然资源局南海分局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。原告佛山市南海区狮山镇山南村澳涌股份合作经济社诉被告佛山市自然资源局行政登记纠纷一案，于2020年3月2日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭进行审查。本案现已审理终结。原告诉称，2019年4月，原告与佛山市南海区松岗城区经济发展总公司（以下简称松岗经济总公司）、佛山市南海区樱花电器有限公司（以下简称樱花公司）就土名为“竹园、山塘、盘龙岗”的土地发生租赁合同纠纷，原告在同年8月7日得知原南海区国土城市和水务局已于2012年9月11日向樱花公司颁发了xxx《国有土地使用权证》。案涉土地东面为澳涌村、西面为岐阳村、南面为山南大道、北面为山岗荒坡，该土地一直以来归原告村民集体所有，原告认为被告作出的颁证行为严重违法、错误，侵害原告依法享有的土地所有权和使用权，依法应予撤销，具体理由如下：一、案涉土地的所有权属于原告，被告向樱花公司颁发案涉《国有土地使用权证》没有事实依据。上个世纪五六十年代集体合作化以来，土名为“竹园、山塘、盘龙岗”约13.7亩土地时集体农用地，一直由原告村民进行耕作，土地的使用权及所有权一直归属原告。1993年12月28日，原告与松岗经济总公司签订《征用土地合同书》，虽然名为征用土地合同书，但实际上法律关系是土地租赁合同关系，双方约定由松岗总公司使用案涉土地50年（即由1993年12月1日起至2043年11月30日止），总面积共壹拾叁亩柒分正（13.7亩）。50年租赁期满后，一切机械设备归松岗经济总公司，一切建筑物归原告所有。如中途国家征用案涉土地，国家补偿的厂房设备费归松岗经济总公司所有，补偿的土地费双方各占50%。合同还约定，如松岗经济总公司中途转让案涉土地使用权则按此合同条款为基础，同时要与原告共同办理转让手续。合同签订后，原告依约将其所有的案涉土地交由松岗经济总公司使用，自1993年12月土地交付至今已经20多年，原告充分尊重松岗经济总公司的土地使用权，从未对案涉土地的使用行为进行任何干预。2019年8月7日，原告与松岗经济总公司、樱花公司因土地租赁合同发生纠纷在佛山市南海区人民法院开庭审理，根据樱花公司当庭提供的不动产信息查询表，原告才得知案涉土地早就变成国有土地，并办理了xxx《国有土地使用权证》，使用期限至2044年8月10日止。案涉土地一直是原告的集体土地，虽然原告将案涉土地的使用权转让给松岗经济总公司使用50年，但土地使用权并没有发生变更，案涉土地一直归原告集体所有，案涉土地从来没有被上级政府部门征用，原告也没有与上级政府部门签订过任何征地手续。被告在没有任何事实依据的前提下向樱花公司颁发《国有土地使用权证》，直接侵害了原告合法的土地所有权和使用权，属于错误的行政行为，应予撤销。二、被告向樱花公司颁发案涉土地的《国有土地使用权证》不合法。（一）案涉《国有土地使用权证》登记的土地权属来源不合法。根据原告与松岗经济总公司签订的《征用土地合同书》的第六条：“该土地的使用期限伍拾年内，使用权归乙方使用，甲方不得提出任何条件和干预，不能收任何费用，如乙方经中途转让则按此合同条款为基础，同时要与共同办理转让手续”以及第七条：“伍拾年期满后，一切机械设备归乙方，一切建筑物归甲方所有，如中途国家征用涉案土地，国家补偿的厂房设备归乙方所有，补偿的土地费甲、乙双方各占50%。”结合上述合同内容可知，上述合同虽名为征用，但并非将案涉土地所有权出让或者转让，其实质为土地租赁合同关系，松岗经济总公司对案涉土地只有50年的使用权，并没有取得案涉土地的所有权，所以双方签订的《征用土地合同书》并不具有征用的性质，案涉土地的所有权并没有发生转移，案涉土地仍属于原告集体所有的土地。案涉土地既然是原告集体所有的土地，被告在没有认真核查土地权属是否有合法来源的情况下，直接越过所有权人向樱花公司颁发《国有土地使用权证》，显然已经侵犯了原告的合法权益。所以被告的颁证行为已经违法，应予撤销。（二）被告颁证行为违反程序规定。案涉土地性质原为集体所有的农用地，而根据xxx《国有土地使用权证》所记载案涉土地的性质为国有土地，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，集体土地变成国有土地必须经过国家的征收程序。根据1993年实施的《广东省征地管理规定》第九条：“市、县国土部门根据征地工作需要，可委托乡（镇）人民政府承办征地工作的具体业务，但征地协议必须由国土部门与被征地单位签订。国土部门应对承办征地工作的乡（镇）人民政府的征地业务加强管理和监督。”按照此规定，如果案涉的集体土地转变为国有土地，那么应该是原告与国土部门签订征地协议后才能变更国有土地，之后才能将国有土地出让给樱花公司，樱花公司才能取得被告颁发的《国有土地使用权证》。在本案中，原告并没有和国土部门签订过任何征收协议，所以案涉的集体土地并没有被国家征收。而松岗经济总公司并不是国土部门，没有征收土地的资格，其与原告签订的《征用土地合同书》不具备国家征收的性质，所以案涉的集体土地并没有被国家征收，案涉土地所有权没有发生转移。既然没有被国家征收，那么案涉的集体土地就不能变更为国有土地。显然，国土部门在没有与原告签订征收协议的情况下，擅自违规将案涉的集体土地直接变更为国有土地，再将案涉土地出让并登记在樱花公司名下，已严重侵害了原告的土地权益，显然已违反法律的规定。被告作为南海区国土部门的主管机关，将南海区国土部门违规变更得来的土地向樱花公司颁发《国有土地使用权证》，显然是违法错误的，应予撤销。（三）被告无权批准征用案涉土地，被告下属的南海区国土部门将案涉土地转让违反法律规定。根据1988年修订实施的《中华人民共和国土地管理法》第二十五条的规定：“国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准。征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。”按照当年的规定，案涉土地面积达13.7亩，即使松岗经济总公司有资格去征收案涉土地，也要取得市级甚至省级政府的批准才能进行征用。而当时1993年的南海市政府属于县级人民政府，根本没有权利批准松岗经济总公司征用案涉土地，且征用案涉土地也没有取得上级人民政府的批准，所以南海区国土局文件南国土征〔1994〕号《关于征用土地出让土地使用权给松岗经济发展总公司使用的批复》是无效的，南海市国土局与松岗经济总公司在1994年8月11日签订的《南海市国有土地使用权出让合同》也是无效的。因此案涉土地的征用实际上并没有完成，案涉土地依然属于原告所有，被告依据无效的批复和出让合同向樱花公司颁证的行为违反法律规定，应予撤销。（四）松岗经济总公司没有征地的主体资格，其与原告签订的《征用土地合同书》无效。退一步讲，即使《征用土地合同书》内容被定性为征地行为，但根据1993年实施的《广东省征地管理规定》第四条：“国家建设需要使用的农村集体土地由市、县人民政府统一征用，征地工作由同级国土部门负责实施。其他任何单位、组织、团体或个人均不得直接征用农村集体土地。”按照该规定，松岗经济总公司并不是人民政府和国土部门，没有征地的主体资格，其不能直接征用农村集体土地，所签订的《征用土地合同》应认定为无效合同。因此，凭据无效的征地合同书，向樱花公司颁发《国有土地使用权证》违反法定程序。综上，原告起诉请求：1.撤销被告颁发的xxx《国有土地使用权证》；2.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提供的证据材料有：证明、征用土地合同书、土地租赁书遗失补充存底说明、测量图2份、土地权属界线核定图、南国土政[1994]317号《关于征用土地出让土地使用权给松岗区经济发展总公司使用的批复》、南国出让字（94）第068号《南海市国有土地使用权出让合同》、南国地政补复[1998]311号《关于南海市松岗城区经济发展总公司建工业厂房申请补办出让手续的批复》、南国出让字（98）第1-74号《南海市国有土地使用权出让合同》、脱离挂靠关系合同书、不动产登记信息查询结果、xxx《国有土地使用权证》、（2019）粤0605民初8679号《民事裁定书》、传票。被告辩称，一、本案不符合行政诉讼立案条件，应裁定驳回起诉。（一）原告的起诉拟规避行政诉讼中起诉期限和受理制度的规定，不应获得支持。案涉土地早在1997年8月15日即登记在松岗经济总公司名下，后因土地使用权转让，2000年2月1日登记在樱花公司名下。2012年，因公司名称以及案涉土地的地址名称变更，樱花公司申请案涉土地使用权的变更登记，案涉土地证即位变更登记后的结果。原告虽然表面上对案涉土地证提出异议，但从起诉的事实和理由可知，其本质是对案涉土地初始登记有异议，而案涉土地的初始登记行为距今已超过20年，原告对案涉土地证提起诉讼，是为了规避起诉期限的问题，法院不应支持。（二）原告与案涉登记行为无利害关系，不具有提起本案行政诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款以及第四十九条的规定，起诉人与被诉行政行为有利害关系是提起行政诉讼应当符合的法定要件之一。土地登记案件中，案涉土地登记行为相对人或者与登记行为具有利害关系，具有原告资格。但是，如果该相对人或者该利害关系人对上一手登记行为未提起诉讼，仅对之后的变更登记行为起诉的。因上一手登记行为已生效，土地权属已明确，后来的变更登记行为并不侵犯其合法权益，其与后来的变更登记行为并不存在利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格。案涉土地证并非初始登记而是变更登记后的结果，原告未就案涉土地上一手登记行为提起行政诉讼，直接就案涉土地证起诉，由于后续的变更登记对其合法权益不产生任何影响，原告不具有提起本案行政诉讼的主体资格。综上，请求法院裁定驳回原告的起诉。被告在诉讼中提供的证据材料有：不动产登记信息查询结果3份、土地登记卡。经审查查明，1997年8月15日，原南海国土部门将位于南海区狮山镇山南工业区南区山南大道旁、松岗山南澳冲“盘龙岗”、地号为**、使用权面积8658.9平方米、权利类型国有土地使用权、权利性质出让登记在松岗经济总公司名下，并向其颁发了xxx号土地证。后松岗经济总公司将该土地转让变更给南海市樱花电气有限公司，于2000年2月1日注销了xxx号土地证，国土部门向南海市樱花电气有限公司颁发了xxx号土地证，显示地号、使用权面积、权利类型等与xxx号土地证一致。2012年，南海市樱花电气有限公司向原南海区国土城建和水务局申请更名更址登记，原南海区国土城建和水务局受理后，向樱花公司颁发了xxx号《国有土地使用权证》。另查，1993年12月28日，南海市松岗镇澳涌村民委员会与松岗经济总公司签订《征用土地合同》，约定松岗经济总公司征用澳涌村民委员会土地即竹园、山塘（土名）土地，使用权限为五十年，总面积为拾叁亩柒分正，此外还约定补偿款的支付等。1994年8月11日，松岗经济总公司与南海市国土局签订《南海市国有土地使用权出让合同》，约定南海市国土局出让给松岗经济总公司位于山南澳冲“盘龙岗”地段，面积为9133平方米，出让年限五十年，该合同还约定了出让金支付等。1998年5月8日，松岗经济总公司与南海市国土局签订《南海市国有土地使用权出让合同》，约定南海市国土局出让给松岗经济总公司位于土名“盘龙岗”地段，面积为7333平方米，出让年限为五十年，还约定了出让金支付等。再查，1994年8月11日，南海市国土局作出南国土政[1994]317号《关于征用土地出让土地使用权给松岗城区经济发展总公司使用的批复》，批复表示同意征用松岗镇山南管理区澳冲村委会位于土名“盘龙岗”地段用地红线范围内的土地9133平方米，协议出让土地使用权作兴建变压器厂用地。1998年5月8日，南海市国土局作出南国地政补复[1998]311号《关于南海市松岗城区经济发展总公司建工业厂房申请补办出让手续的批复》，批复要求松岗经济总公司自领取用地批文三十日内到土地登记部门申请办理土地登记手续。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案案涉土地在核发xxx《国有土地使用权证》之前已转为国有土地，原告即便是案涉土地被征收前的原所有权人，亦因涉案土地被征收，阻断了其与案涉土地被征收后的土地登记行为之间的利害关系。换言之，针对案涉土地，与原告有利害关系的是征地行为，土地被征收后的土地登记及颁证行为与原告没有直接的法律上的利害关系。因此，原告并非被诉行政行为的相对人，与被诉土地登记行为之间不存在法律上的利害关系，不是本案适格的原告，对其起诉应予以驳回。再者，被诉的xxx《国有土地使用权证》系樱花公司因更名更址变更得来，樱花公司的更名更址的换证行为或变更登记等行为不可能侵犯原告合法权益，再次可以印证原告对被诉的xxx《国有土地使用权证》行为没有利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告佛山市南海区狮山镇山南村澳涌股份合作经济社的起诉。本案不收取受理费（原告佛山市南海区狮山镇山南村澳涌股份合作经济社已预交的受理费50元，原告可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  吴嘉敏审判员  陈 威审判员  田婷婷二〇二〇年四月二十日书记员  黄银瑞