广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终16号上诉人（原审被告）茂名市自然资源局。法定代表人梁荣杰，局长。委托代理人梁德林，茂名市茂南区自然资源局干部。委托代理人袁治，广东海日律师事务所律师。被上诉人（原审原告）茂名市茂南区公馆镇下垌村下垌第三经济合作社。法定代表人张锡贵，社长。委托代理人黄金甫，广东海法律师事务所律师。委托代理人张董锋，男，1987年3月16日出生，汉族，住广东省茂名市茂南区***********。系茂名市茂南区公馆镇下垌村下垌第三经济合作社社员。原审第三人茂名市茂南区公馆镇下垌村下垌第一经济合作社。法定代表人张启飞，社长。上诉人茂名市自然资源局（以下简称茂名自然局）因与被上诉人茂名市茂南区公馆镇下垌村下垌第三经济合作社（以下简称下垌三社）土地登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初277号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，本案涉案土地位于茂名市茂南区公馆镇下垌村，面积7.4799公顷。2012年12月7日，茂名市茂南区公馆镇下垌村下垌第二经济合作社（以下简称下垌二社）及茂名市茂南区公馆镇下垌村下垌第一经济合作社（以下简称下垌一社）共同向国土部门申请涉案土地所有权的初始登记发证，并提交了《土地登记申请书》、土地权属的《证明》、《广东省农村集体经济组织证明书》、《村民代表身份证明书》、《法定代表人（责任人）身份证明书》和法定代表人居民身份证复印件等材料，但没有提交地上附着物权属证明。原茂名市国土资源局经审查，认为涉案土地符合土地登记规定，报茂名市人民政府审批。茂名市人民政府经审核，于2012年12月25日分别向下垌二社核发了茂南集有(2012)第107x7号《集体土地所有证》及向下垌一社颁发了茂南集有（2012）第107x3号《集体土地所有证》。下垌三社认为茂名市人民政府核发给下垌一社的上述《集体土地所有证》事实不清、程序违法，严重损害其合法权益，又因不动产登记职权已由茂名市人民政府变更为茂名市国土资源局行使，遂以茂名市国土资源局为被告，于2018年9月21日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销茂名市人民政府核发给下垌一社的茂南集有(2012)第107x3号《集体土地所有证》。原审法院另查明，下垌一社于2017年6月15日出具的《下垌村土地确权纠错证明书》，证明涉案的茂南集有(2012)第107x3号《集体土地所有证》的土地范围内不但存在下垌一、二社成员的宅基地，还存在着下垌三社成员的宅基地，该《集体土地所有证》的土地属下垌一、二、三社共同所有。2018年5月9日，茂名市茂南区公馆镇下垌村民委员会在上述《下垌村土地确权纠错证明书》加具“同意村民组长意见”的内容。另经庭审查明，下垌三社在上世纪八十年代左右从下垌一社分离出来，下垌一社申请本案涉案土地所有权登记发证时，涉案土地上有下垌三社社员的宅基地及种有竹木等。原审法院又查明，2017年11月9日，案外人张董锋以茂名市人民政府、广东省人民政府为共同被告，以下垌一社和下垌三社为第三人向茂名市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告广东省人民政府作出的粤府行复[2017]406号行政复议决定书；2、依法撤销被告茂名市人民政府核发给下垌一社的茂南集有(2012)第107x3号《集体土地所有证》；3、本案的诉讼费用由被告负担。在该案的审理过程中，因不动产登记职权由茂名市人民政府变更为茂名市国土资源局行使，张董锋申请变更该案被告茂名市人民政府为茂名市国土资源局，茂名市中级人民法院依据相关法律规定裁定该案由原审法院管辖，原审法院于2018年2月8日受理该案[案号：（2018）粤0902行初63号]。2018年2月14日，原审法院向该案第三人下垌三社即本案原告送达了该案原告张董锋提交的证据清单及所有证据材料，其中包括了本案被诉的茂南集有(2012)第107x3号《集体土地所有证》。原审法院再查明，根据2019年1月10日中共茂名市委办公室印发的《茂名市机构改革方案》，茂名市国土资源局已整合入茂名自然局，不再保留茂名市国土资源局。原审法院认为，本案的争议焦点有两方面：一、下垌三社提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；二、被诉的土地登记行为是否合法。关于下垌三社提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实可以作为定案的依据。本案中，根据茂名市中级人民法院（2019）粤09行终96号行政裁定书所确认的事实可知，下垌三社于2018年2月14日知道本案被诉的茂南集有(2012)第107x3号《集体土地所有证》的土地登记行为后，于2018年9月21日对该土地登记行为提起本案诉讼，没有超过法定的起诉期限。茂名自然局认为下垌三社提起的本案诉讼超过法定起诉期限，缺乏依据，原审法院不予采纳。关于被诉的土地登记行为是否合法问题。《中华人民共和国土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料:(一)土地登记申请书;(二)申请人身份证明材料;(三)土地权属来源证明;(四)地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标;(五)地上附着物权属证明;(六)法律法规规定的完税或者减免税凭证;(七)本办法规定的其他证明材料。”经本案庭审查明，及根据下垌一社出具的《下垌村土地确权纠错证明书》，被诉的茂南集有(2012)第107x3号《集体土地所有证》项下土地不仅包含了该证持有人下垌一社成员的宅基地，还包含了下垌三社成员的宅基地，且下垌一社申请涉案土地所有权登记发证时地上还有竹木等附着物。而下垌一社申请涉案土地所有权登记发证时，也没有按照上述规定提交地上附着物权属证明。因此，茂名市人民政府在未查清涉案土地权属及地上附着物权属的情况下，即向下垌一社核发被诉的上述《集体土地所有证》，属认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。综上所述，茂名市人民政府核发给下垌一社的茂南集有(2012)第107x3号《集体土地所有证》证据不足，依法应予撤销。下垌三社请求撤销上述《集体土地所有证》，于法有据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销茂名市人民政府核发给下垌一社的茂南集有(2012)第107x3号《集体土地所有证》。上诉人茂名自然局不服原审判决，向本院上诉称：一、下垌三社的起诉已超过法定起诉期限，原审法院认定事实错误。下垌一社就涉案土地向茂名市国土资源局茂南分局(以下简称茂南国土分局)申请集体土地所有权初始登记时，下垌三社于2012年8月15日在《土地权属调查表》中盖章确认涉案土地权属和界址无异议。茂南国土分局经审核后，于2012年10月26日向下垌三社所属茂南区公馆镇下垌村民委员会送达《关于农村集体土地登记发证审核结果公告告知书》，要求下垌村委会通知各经济合作社到村委会了解公示成果，并告知如对审核结果有异议，自发布之日起30天到茂南国土分局“茂南区农村集体土地确权登记发证办公室”申请复查。公告期满后，茂南国土分局于2012年12月25日依法制作茂南集有(2012)第107x3号《集体土地所有证》给下垌一社。首先，下垌三社于2012年8月15日在《土地权属调查表》中盖章、并由法定代表人签字，即证实下垌三社是明确知道涉案土地登记的事实的。其次，下垌三社在2012年10月26日下垌村委会张贴《关于农村集体土地登记发证审核结果公告告知书》之日起，就已经知道或应当知道下垌一社就涉案土地向茂南国土分局申请登记的事实。上述审核结果公告后，下垌三社没有提出任何异议，即使上诉人未告知被上诉人起诉期限，但其直至2018年9月10日才提起行政诉讼，其起诉已远远超过法律规定的起诉期限。最后，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，即使茂名市中级人民法院已作出(2019)粤09行终96号行政裁定书，原审法院亦应当中止诉讼通过法定程序予以纠正，而并非直接认定下垌三社没有超过法定起诉期限。二、原审第三人仅申请对涉案土地所有权进行登记发证，无需提交地上附着物权属证明；茂南国土分局登记制作茂南集有(2012)第107x3号《集体土地所有证》的事实清楚，适用法律、法规正确，原审判决认定事实错误，适用法律不当。根据《土地登记办法》第九条规定，土地登记申请者申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交文件资料。在本案中，原审第三人是就涉案土地申请所有权初始登记，区别于个人土地使用权登记，无需提交地上附着物作为登记依据，其持《土地登记申请书》、《土地权属证明书》、《广东省农村集体经济组织证明书》、《村民代表身份证明书》、《法定代表人(责任人)身份证明书》和法定代表人居民身份证复印件等相关材料，要求将涉案土地登记到其名下，茂南国土分局经调查和审核，认为其申请符合上述规定的条件后，登记制作茂南集有(2012)第107x3号《集体土地所有证》，该行政行为事实清楚，适用法律、法规正确。此外，原审第三人就涉案土地向茂南国土分局申请集体土地所有权初始登记时，下垌三社在《土地权属调查表》中盖章、签字确认涉案土地权属和界址无异议，即同意、认可茂南国土分局发证给原审第三人，是证实涉案行政行为合法的直接依据。综上所述，原审第三人仅申请对涉案土地所有权进行登记发证，无需提交地上附着物权属证明，下垌三社起诉已超过法定起诉期限。原审判决认定事实错误，适用法律不当，依法应予撤销。恳请贵院查明事实，依法撤销原审判决，维持我局颁发给原审第三人的茂南集有(2012)第107x3号《集体土地所有证》，驳回下垌三社的起诉，本案的诉讼费全部由下垌三社负担。被上诉人下垌三社在庭审中口头辩称：原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。1.茂名自然局称起诉超过法定期限，明显不能成立。本案是重审案件，第一次诉讼中，原审法院以超过法定期限为理由驳回我社的起诉后，我社不服提起上诉，二审法院认为并没有超过法定期限，因此发回继续审理。因此本案是基于生效法院裁定确定没有超过法定期限。茂名自然局称其在下垌村委会张贴公告，就应当知道涉案土地向茂南国土分局申请登记的事实不能成立。本案的具体行政行为指发证，而张贴公告仅是发证前的一个行为，即使有公告，是否发证未知，因此并不能得出我社在该时段就知道行政机关作出的行政行为。2012年茂南区国土分局进行土地调查，通知的指界人是所属合作社的社长，但根据村民委员会组织法，涉及村民等重大利益的，应该经过村民集体决议才能作出，而确权调查的指界人并没有经过村民集体开会决议授权，所以大部分村民对确权行为不知情。茂名自然局所称的公示不能体现公示的具体内容、时间、张贴地点，后来的发证行为，我社的大部分社员对此也是不知情，甚至不知道发证机关和涉案证号，也没有收到任何关于起诉期限、相应权益的书面告知。因此，我社并没有超过法定起诉期限。2.茂名自然局对法律法规理解错误。茂名自然局对《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条理解错误。其一，该法条所指生效的裁判文书是指其他案件，并非指同一案件，其二，该规定指出认定事实有重大问题才应当终止诉讼，本案不存在认定事实错误的情形，本案第一次诉讼发回继续审理，仅是因为适用法律存在问题，并非认定事实方面。茂名自然局称根据《土地登记办法》第九条规定，无须提交地上附着物作为登记的依据，明显不能成立。其对登记办法第九条错误理解，对该句话的理解应为对于不同的登记事项都应当提交下列材料，而非茂名自然局所理解可以根据情况决定是否提交下列材料。3.事实上，茂名自然局发证明显错误，本案下垌一、二、三社是世代混居一起，涉案证件下的土地上存在三个经济合作社社员的房屋，还有农作物。而茂名自然局仅发证给下垌一、二社，明显不当。2012年进行的集体所有权确权的依据应当以实际使用的现状作为参考，并且涉及农村土地使用情况有插花地、争议地等问题错综复杂，而茂南国土分局的调查发证仅是用了四个月左右的时间，明显不符合常理。4.茂名自然局的发证程序除了上述缺乏土地附着物的材料外，还有其他程序上的不当，其中，根据其提供的证据显示，对涉案土地，茂名自然局指界在前，指界人的委托在后，简单来说就是，先进行指界再要求经济合作社委托指界人，明显是程序上的错误。综上，希望法院依法维持原审判决，驳回上诉，维持原判。原审第三人下垌一社没有提交书面陈述意见。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案二审阶段的争议焦点有两个方面：一是下垌三社提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；二是被诉土地登记行为的发证事实是否清楚，证据是否充分。关于下垌三社提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。由于本院所作的生效（2019）粤09行终96号行政裁定，对下垌三社在本案的起诉没有超过法定期限的事实已作出认定，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书确认的事实可以作为定案的依据”的规定，茂名自然局在上述生效法律文书未被撤销的情况下再次主张下垌三社的起诉超过法定期限，缺乏法律依据，故对其主张本院不予支持。关于被诉土地登记行为的发证事实是否清楚，证据是否充分的问题。从本案所附的证据反映，被诉土地证包含了下垌自然村的整个场地，而该村历来由下垌一社、下垌二社和下垌三社的村民世代混居一起，三个社的村民在村内均拥有各自合法的宅基地和房屋，而且下垌一社于2017年6月15日出具的《下垌村土地确权纠错证明书》中，认为被诉土地证包含了下垌三社村民的宅基地，属于登记错误的土地权属证书。由此可以确认，茂名自然局向下垌一社颁发的茂南集有(2012)第107x3号《集体土地所有证》，明显存在包含下垌三社村民合法拥有的宅基地、房屋和其他农作物的事实。再者，根据当时生效的《土地登记办法》第九条第一款的规定：“土地登记申请者申请土地登记，应该根据不同的登记事项提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)申请人身份证明材料；(三)土地权属来源证明；(四)地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；(五)地上附着物权属证明；(六)法律法规规定的完税或者减免税凭证；(七)本办法规定的其他证明材料。”行政机关在办理土地登记过程中，不论该登记是初始登记还是权属转移变更登记，均应对地上附着物的权属予以审查，在地上附着物权属与土地权属相一致且无争议的情况下才能办理土地权属登记。而本案中，涉案土地上不但有下垌一、二社村民的房屋和其他农作物，也有下垌三社村民的房屋和其他农作物。从本案的证据反映，下垌一社申请涉案土地登记时没有依据上述规定提交地上附着物权属证明。在此情况下，茂名自然局不对下垌一社提交的土地登记申请材料是否齐全完整进行审查，就将包含下垌三社村民拥有的宅基地、房屋和其他农作物的土地一并登记发证给下垌一社所有，其行为显然没有尽到谨慎审查义务，应属发证事实不清，证据不足，且违反上述规章规定的行政行为。原审法院据此判决撤销被诉土地登记行为，并无不当。茂名自然局上诉主张土地所有权登记无须提交地上附着物权属证明，是对上述规章的错误理解，对其主张本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人茂名自然局上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年四月六日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤附本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。