湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂10行初7号原告松滋市众兴煤炭有限责任公司，住所地：松滋市刘家场镇三堰淌村**。法定代表人张家华，该公司董事长。委托诉讼代理人周友华，湖北乾行律师事务所律师。被告松滋市人民政府，住所地：松滋市新江口镇环湖路**。法定代表人伍昌军，该市市长。负责人彭伟，该市副市长。委托诉讼代理人黄虹，该市司法局副局长。第三人松滋市科学技术和经济信息化局（原松滋市经济和信息化局），住所地：松滋市新江口镇堰西路**。法定代表人张兴无，该局局长。委托诉讼代理人杨家华，湖北驰华律师事务所律师。原告松滋市众兴煤炭有限责任公司（以下简称众兴煤炭）因要求确认被告松滋市人民政府（以下简称松滋市政府）扣发其300万元煤炭关闭奖励资金违法，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2020年1月8日分别向被告松滋市政府及第三人松滋市科学技术和经济信息化局（以下简称松滋市科经局）送达了起诉状副本及相关诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日采用互联网庭审方式，公开开庭审理了本案。原告众兴煤炭的法定代表人张家华及委托诉讼代理人周友华，松滋市政府的负责人彭伟及委托诉讼代理人黄虹，第三人松滋市科经局的委托诉讼代理人杨家华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告众兴煤炭诉称，2016年10月30日，第三人松滋市科经局受被告松滋市政府的委托与原告补签了一份《化解煤炭产能关闭退出煤矿协议》，但松滋市政府没有签字盖章，也没有给原告该协议的原件，却一直宣称是按此协议扣发原告的奖励资金。一直到2019年7月1日，原告在获得第三人松滋市科经局的书面回复后，才得知该协议无效。既然该协议无效，那么原告作为提前关闭的煤炭企业，所享受的奖励政策应当按照松政办发〔2015〕26号文件的规定执行。该文件规定“2015年12月31日申请且在规定时间内关闭的本市井工矿山，返还安全生产风险抵押金、资源价款、环境治理备用金（按标准治理后市级多余部分），并按许可产能给予一次性奖励。煤矿每1万吨奖补50万元。”原告已按其规定关闭煤矿，且验收合格，产能6万吨，理应获得奖励资金300万元。综上，被告松滋市政府以红头文件形式郑重承诺，在达到关闭煤矿的目的以后，一直执行一纸无效协议，扣发原告应当享有的奖励金300万元，严重失信失德，明显违法。请求确认被告松滋市政府扣发原告300万元煤炭关闭的奖励资金违法。原告众兴煤炭在举证期限内提交如下证据（均为复印件）：1.松滋市人民政府办公室松政办发〔2015〕26号《关于印发松滋市煤矿、煤系井工非煤矿山关闭退出工作实施方案的通知》一份。2.《矿山企业关闭情况现场验收意见》一份。证据1、2拟证明众兴煤炭按文件规定应该获得300万元的奖励资金。3.《化解煤炭产能关闭退出煤矿协议》一份，拟证明松滋市政府和松滋市科经局将该协议作为扣发奖励资金的根据。4.松滋市科经局《关于湖北省委第四巡视组移交第197号信访件办理情况报告》一份，拟证明《化解煤炭产能关闭退出煤矿协议》被宣布无效。5.（2018）鄂10行初45号行政判决书一份，拟证明松滋市政府委托松滋市科经局和众兴煤炭签订行政协议，且未给其原件的行政行为属实，该行为不合法。被告松滋市政府辩称：一、原告方的相关证据无法证明煤矿的关闭是在松滋市政府的主导下完成的。根据原告证据显示，其煤矿关闭时间是与其采矿许可证到期时间基本一致，也就意味着，即便没有政府的相关政策，如无法将其采矿许可证延期，原告煤矿在当时的时间点也应该关停。唯一能证明其关停是在政府参与之下的，就是《化解煤炭产能关闭退出煤矿协议》，如果原告否定其效力，也就无法证明其煤矿关闭与政府行为有关。该协议虽形式要件上存在瑕疵，但确已实际履行。二、原告企业至今未注销，根据松政办发〔2015〕26号文，其未达到取得奖补资金的要求。三、煤炭关闭奖补资金是用于政府帮助企业顺利关闭煤矿，而并不是直接奖励给企业。鄂财建发〔2015〕146号文已明确，煤炭关闭奖补资金是由地方政府统筹使用，松政办发〔2015〕26号文也说明，奖补资金是用于煤矿关闭工作，所以这笔资金并不是原告应得的，而是由政府统筹使用，帮助其顺利关闭煤矿。以上两份文件并无冲突，可以理解为，省政府下发的资金，可以由地方政府自己安排使用，再根据地方情况拟定地方的实际使用方案。在当时要求关闭小煤矿的国家政策大背景下，松滋市政府文件率先制定了煤炭关闭奖补政策，但奖补资金少于省级文件，在省级文件政策出台后，松滋市政府立即调整，按照省级政策执行，积极帮企业争取更多资金，帮助其关闭煤矿安置职工，是出于对企业负责的态度。《化解煤炭产能关闭退出煤矿协议》上的瑕疵，也是当时为了尽快帮其争取省政府的奖补资金，工作上的疏忽才产生的。四、关于省政府拨付的540万元的资金，松滋市政府已全额用于被告煤矿关闭工作。被告作为地方政府，在行政诉讼中秉承实事求是的原则，帮助审判庭查明事实真相。虽然原告的证据关联性不强，无法达到其证明目的，且其并未完全符合松政办发〔2015〕26号文中使用煤炭关闭奖补资金的使用标准。但实际上，松滋市政府仍然帮其积极争取到了省级政府的540万元资金，并全部用于企业，帮助其平稳关闭煤矿，维护了社会稳定。被告的证据能够证明，该笔资金已用于原告的煤矿关闭工作。综上，原告诉求的政府煤炭奖补资金，其使用权在地方政府，而并非企业所得，且被告已将该笔资金全部用于原告的煤矿关闭工作。原告刻意回避上述事实，割裂地看待市级文件和省级文件政策，意图重复领取政府煤炭关闭奖补资金，既不尊重客观事实，也有悖诚信，于法无据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告松滋市政府在举证期限内提交如下证据（均为复印件）：1.松滋市人民政府办公室松政办发〔2015〕26号《关于印发松滋市煤矿、煤系井工非煤矿山关闭退出工作实施方案的通知》一份，拟证明煤矿关闭对象、条件标准、奖补金使用主体等项目。2.《化解煤炭产能关闭退出煤矿协议》一份，拟证明协商拟定关闭协议书。3.湖北省财政厅鄂财建发〔2015〕146号《关于印发湖北省钢铁、煤炭行业化解过剩产能专项奖补金管理实施细则的通知》一份，拟证明奖补资金直达县市，由县市统筹使用。4.松滋市国库集中支付项目支出资金拨付审核表、申请书，松滋市科经局专项奖补资金的请示各一份，拟证明被告已为原告拨付540万元。5.原告企工商登记资料一份，拟证明原告企业至今未注销、未达标。6.（2018）鄂10行初45号行政判决书一份，拟证明双方协商拟定的退出煤矿协议客观存在，是双方真实意思表示。第三人松滋市科经局述称：一、原告的请求不能得到支持。原告的奖励金没有确认成立；松政办发〔2015〕26号文规定奖励资金专项用于井工矿山关闭工作，不是原告应该得到的。二、《化解煤炭产能关闭退出煤矿协议》约定扣出被告垫付原告的奖补资金；如果原告否认这份协议存在，那么原告就没有构成文件规定的享有300万元奖励金的条件。三、第三人代表被告已经拨付使用了540万元奖补资金。不论是按照使用条件，还是退出关闭协议的约定，被告已履行了支付奖补资金的义务。四、鄂财建发（2016）146号文第七条规定“专项奖补资金由市县人民政府统筹使用”，松政办发〔2015〕26号文规定“煤矿每一万吨奖补50万元专项用于井工矿山关闭退出工作”，所以奖补资金使用权不在原告，原告不享有所有权。第三人松滋市科经局在举证期限内未向法庭提交证据。经庭审质证，被告对原告所举证据1的证明目的有异议，该文没有载明松滋市政府要给予原告300万元的奖金，奖补资金的对象不是企业而是其所在的乡政府。对证据2的真实性和证明目的有异议。松政办发〔2015〕26号文附件中载明原告的安全许可证和采矿许可证是2016年1月24日到期，原告无法证明证据2是许可证到期验收还是关闭煤炭企业的验收意见。原告企业至今仍处于经营状态，没有注销。对证据3的关联性和证明目的有异议，原告没有证据证明其是在被告胁迫下签订的协议，该协议是双方自愿达成的，原告如果认为该协议无效，其主张300万元奖补资金就没有依据。该协议是否真实有效应由法院判决确认。对证据4的关联性有异议。对证据5的关联性和证明目的有异议。第三人对原告所举证据1的真实性无异议。对证据2的真实性和合法性有异议。对证据3的形式要件有异议，但协议是真实存在的，也部分履行。对证据4的真实性无异议，合法性有异议，该报告只是对协议形式的判定。对证据5的真实性无异议。原告对被告所举证据1的证明目的有异议，该文件已经载明了煤炭企业以及政府部门的权益，按照规定企业关闭后发放奖补资金，没有约定其他的先决条件。对证据2的证明目的有异议，该协议是松滋市政府为了减少支出带有强迫性的不公平的协议，没有反映出双方的真实意思表示，违背了松政办发〔2015〕26号文。对证据3的真实性无异议，关联性和证明目的有异议，恰好证明原告符合该文件精神。对证据4中拨付审核表的真实性有异议，是单方财务记录，不代表企业得到了奖补资金；对证据4中的其他证据的真实性无异议，证明目的有异议。对证据5的证明目的有异议，松政办发〔2015〕26号文在国家和省里文件出台之前，如果政府违背了约定，企业注销了的话，将无法维权。对证据6的证明目的有异议，证据2关闭退出协议是无效的。第三人对被告所举证据真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。本院对原、被告所举证据认证如下：原告所举证据1、3与被告所举证据1、2相同，双方对其真实性、关联性、合法性均无异议，本院予以认可，对于是否能达到双方的证明目的，本院将结合其他证据在论证部分予以阐明。原告所举证据5和被告所举证据6均为（2018）鄂10行初45号行政判决书，该判决系原告针对被告不履行政府信息公开职责所提起的行政诉讼，与本案不具有关联性，本院不予认可。原告所举证据2虽为复印件，但系原告于松滋市安监局调取，上面有“安监局、财政局、公安局、国土局、经信局、供电公司、杨家场镇（卸甲坪乡）”等多名工作人员的签名确认及相关领导的批复，结合被告所举证据1、4和原告的举证能力综合判断，对该份证据的真实性本院予以认可，可以证明原告矿井2016年1月6日验收情况。原告所举证据4系第三人出具，对其真实性本院予以认可，可以证明《化解煤炭产能关闭退出煤矿协议》的签订经过。被告所举证据3系湖北省财政厅文件，对其真实性、合法性与关联性予以认可。被告所举证据4，原告虽以内部审批文件为由，不认可其真实性，但该组证据均有相关部门及领导的签章，且能够相互印证，亦与原告法定代表人陈述已获得国家、省级奖补资金540万元的事实相符，本院予以认可。对被告所举证据5的真实性予以认可，可以证明原告企业目前的经营状况。经审理查明，松滋市政府为按期实现全市煤炭行业关闭退出目标，促进安全生产形势持续稳定好转，根据《国务院办公厅进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2015〕99号）和《湖北省人民政府关于加快小煤矿关闭退出工作的意见》（鄂政发〔2014〕48号）精神，结合该市实际，制定《松滋市煤矿、煤系井工非煤矿山关闭退出工作实施方案》（以下简称实施方案）。该实施方案经松滋市第二十三次常务会议研究同意，由松滋市人民政府办公室于2015年11月9日通知印发（松政办发〔2015〕26号）。该实施方案第二部分对关闭退出对象和标准作出规定：“（一）关闭退出对象：煤矿、煤系井工非煤矿山（以下统称井工矿山），详见附表。（二）关闭退出标准。关闭退出由企业提出关闭申请，与市人民政府签订关闭退出协议。井工矿山关闭应达到以下标准：1.拆除设备，封闭填实井筒，填平场地。封闭填实主、副、风井井筒，填实长度应达到10米以上。井口封闭墙用混凝土抹面，标明关闭井矿名称、关闭单位、关闭时间等字样。2.依法注（吊）销关闭矿山相关证照。包括采矿许可证、安全生产许可证、工商营业执照、税务登记证、法人代码、民爆物品购买使用相关许可证等。3.停止供应民爆物品，收缴剩余民爆物品。4.停止供电，拆除矿井生产设备、供电、通信线路。5.妥善安置从业人员，确保社会稳定。6.按标准做好环境治理。井工矿山制定关闭拆除方案报市政府审查备案，关闭退出工作完成后，由市井工矿山关闭退出领导小组办公室组织专班进行检查验收，出具书面验收意见。”该实施方案第三部分对关闭退出措施作出规定：“（一）实施奖励补助。为推动井工矿山早关多关、应关尽关，既要运用政府行政手段积极推进，又要发挥市场作用，促进其自然淘汰。2015年12月31日前申请且在规定时间内关闭的本市井工矿山，返还安全生产风险抵押金、资源价款、环境治理备用金（按标准治理后市级多余部分），并按许可产能给予一次性奖补。煤矿每1万吨奖补50万元、井工非煤矿每1万吨奖补10万元，专项用于井工矿山关闭退出工作。因发生事故关闭的井工矿山和非法违法组织产生被责令关闭的矿山，不享受奖补政策。……”该实施方案第四部分对工作要求作出规定，由松滋市政府成立松滋市井工矿山关闭工作领导小组，领导小组下设办公室，并明确了各成员单位的工作职责。该实施方案附件为《松滋市煤矿、煤系井工非煤矿山明细表》，其上载明众兴煤炭安全许可证有效期为2015.5.11—2016.1.14，采矿许可证有效期为2014.1.14—2016.01.14，许可产能为6万吨/年。2016年1月26日，松滋市井工矿山关闭工作领导小组组织各成员单位对众兴煤炭进行验收，出具书面验收意见为：“该矿井下生产供电设施已拆除，民爆物品已收缴并停供，井口已封闭。”2016年2月3日，松滋市科经局依据鄂财建发〔2015〕292号文向众兴煤炭拨付小煤矿关闭退出省财政“以奖代补”资金200万元。2016年6月30日，松滋市政府委托松滋市科经局与众兴煤炭协商拟订《化解煤炭产能关闭退出煤矿协议》，其中针对考核和奖补约定：1.松滋市政府组织验收初审，确认关闭退出煤炭企业，出具验收证明。2.奖补资金按照市政府2015年第二十三次常务会议确定的奖补标准执行。3.积极向上争资。国家、省政府确定煤炭化解产能奖补标准后，全额专款专用，扣出市政府垫付资金余额直达所在乡镇政府，由所在乡镇政府直达关闭退出企业。众兴煤炭签字盖章后，由松滋市科经局报请松滋市政府签字盖章。2016年8月1日，湖北省财政厅作出鄂财建发〔2016〕146号《关于印发湖北省钢铁、煤炭行业化解过剩产能专项奖补金管理实施细则的通知》，该实施细则第四条第（二）项规定煤炭行业化解过剩产能奖补资金按照产能对市县进行分配。第七条规定专项奖补资金由市县人民政府统筹使用，主要用于钢铁、煤炭行业化解过剩产能过程中的职工分流安置。市县政府也要相应安排资金，支持本地钢铁、煤炭行业化解过剩产能工作。2017年1月20日，松滋市科经局通过松滋市卸甲坪土家族乡财政管理所向众兴煤炭拨付关闭煤炭奖补专项资金286万元。2018年1月5日，松滋市科经局向松滋市政府作出松经文〔2018〕4号《关于拨付湖北省煤炭行业化解过剩产能专项奖补资金的请示》，载明松滋市煤炭行业化解过剩产能工作从2015年6月启动，截至2016年6月止，关闭煤炭企业4家，淘汰产能24万吨。2016年7月20日，省钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困升级工作领导小组专班进行了现场验收。省财政厅预拨付松滋市煤炭行业化解过剩专项奖补资金2160万元。其中：鄂财建发〔2015〕292号拨付683万元，鄂财建发〔2016〕134号拨付1261万元，鄂财建发〔2017〕48号拨付216万元。已下拨企业2052万元，尚存余款108万元。对众兴煤炭应拨540万元，已拨486万元，待拨54万元。2018年2月9日，松滋市科经局向众兴煤炭拨付煤矿关闭奖补资金54万元。2019年7月1日，松滋市科经局针对众兴煤炭的信访要求，作出《关于湖北省委第四巡视组移交第197号信访件办理情况报告》，载明：“2016年，为了进一步促进化解煤炭产能关闭工作和争取省补助资金需要，由我局杨官富同志代表市政府拟定了一个《化解煤炭产能关闭退出煤矿协议》，作为协议的甲方将其协议送乙方众兴煤炭公司审阅、修改、确认后，该公司法定代表人张家华认可后，在协议上签名，加盖了公司公章，送回我局。我局将其协议呈报市政府审阅盖章，但市政府没有盖章，将协议返还我局。该协议只有一方签名盖章，是一纸没有成立的合同，也是没有法律效力的合同。因此，该协议也没有执行。”众兴煤炭得知后认为，既然该协议不具有法律效力，松滋市政府即应当按照松政办发〔2015〕26号文的规定为其发放300万元的奖励资金，而不应当在众兴煤炭应得的国家、省级奖补资金中予以扣出，故而成诉。本院认为，本案是在国家为进一步加强煤矿安全生产，落实加快落后小煤矿关闭退出奖补政策过程中产生的矛盾纠纷。2013年10月2日，国务院办公厅作出《国务院办公厅进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2015〕99号），该意见明确要求加快落后小煤矿关闭退出，加大政策支持力度。2014年11月4日，湖北省人民政府出台《湖北省人民政府关于加快小煤矿关闭退出工作的意见》（鄂政发〔2014〕48号），进一步明确了加快小煤矿关闭退出政策的总体思路、对象、步骤、程序、政策措施、工作要求等内容。2015年11月9日松滋市人民政府办公室印发的实施方案即是在贯彻落实上述国务院、省政府意见精神的背景下，结合松滋市实际制定出台。根据各方当事人的诉争观点，本案的主要争议焦点为：一、原告众兴煤炭是否达到关闭退出标准；二、被告松滋市政府是否已向原告众兴煤炭足额支付奖补资金。关于原告众兴煤炭是否达到关闭退出标准的问题。原告作为年许可产能6万吨/年的煤炭生产企业，属于按照上述文件精神应予关闭退出的落后小煤炭。根据本案查明的事实，原告的安全许可证与采矿许可证均于2016年1月14日过期。松滋市井工矿山关闭工作领导小组于2016年1月26日组织各成员单位对原告进行检查验收，验收意见显示原告经营矿井下的生产供电设施已拆除，民爆物品已收缴并停供，井口已封闭。该状况基本符合实施方案中对关闭退出标准的规定。被告松滋市政府辩称原告未达到关闭退出标准的理由有二：一是其未与原告签订关闭退出协议；二是原告至今未注销其工商营业执照。对于其理由一，根据本案查明事实，被告曾委托第三人松滋市科经局与原告协商拟订《化解煤炭产能关闭退出煤矿协议》，原告亦在该协议上签名盖章，而被告却未能说明其未予盖章的原因，故被告以此为由认为原告未达到关闭退出标准的观点不能成立。对于其理由二，依据鄂政发〔2014〕48号文和松政办发〔2015〕26号文，应依法依规注销或吊销关闭煤矿的相关证照。在煤矿实施关闭后，应由工商部门依法依规注（吊）销原告的工商营业执照。被告以原告的工商营业执照未予注销为由，认为其未完成关闭退出工作的理由不能成立。此外，根据被告提交的证据4中第三人出具的松经文〔2018〕4号请示，湖北省钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困升级工作领导小组专班已于2016年7月20日对包括原告在内的4家已关闭煤炭企业，进行了现场验收。综上，应认定原告达到关闭退出标准，完成其应尽的关闭退出工作。对于被告松滋市政府是否已向原告众兴煤炭足额支付奖补资金的问题。湖北省政府为加快落后小煤矿的关闭退出，在出台的鄂政发〔2014〕48号文中明确将实行奖励补助政策措施。省政府除积极争取国家小煤矿关闭退出奖补资金外，省财政安排专项资金，按照“以奖代补、先关后奖、奖励政府”的原则，对达标地市县政府给予奖补，奖补资金由市（县）人民政府统筹使用。湖北省财政厅鄂财建发〔2016〕146号文第七条亦明确，专项奖补资金由市县人民政府统筹使用，主要用于钢铁、煤炭行业化解过剩产能过程中的职工分流安置。市县政府也要相应安排资金，支持本地钢铁、煤炭行业化解过剩产能工作。从上述文件中可以看出，国家和省级财政奖补资金拨付的对象是地市县政府，即针对地市县政府实施奖补措施，而并非针对关闭退出的小煤矿企业。该笔奖补资金的使用权在地市县人民政府。本案中，被告松滋市政府根据省政府的文件精神，结合本地实际为将奖补资金最终落实到达标企业，制定出实施方案。不同于省政府奖补措施的实施对象，该实施方案中奖补措施的实施对象是在2015年12月31日前申请且在规定时间内关闭的本市井工矿山企业。被告对该奖补措施的规定即是其对国家、省级财政专项奖补资金进行统筹使用的处分。如焦点一所述，原告已通过验收，达到关闭退出标准，符合获得奖补资金的资格，如按上述实施方案的规定“煤矿每1万吨奖补50万元”，原告许可产能6万吨，应得奖补资金300万元。根据本案查明事实，被告根据湖北省财政厅对其拨付的奖补资金数额，最终核定应对原告拨付奖补资金540万元，原告亦已足额收到。被告超出实施方案的规定，提高对原告奖补资金的数额，并未损害原告的合法权益，相反正是严格落实奖补资金的使用，将所得奖补资金专款专用，全部落实到达标企业，充分保障了原告的应得权益。综上所述，被告松滋市政府已向达到关闭退出标准的原告众兴煤炭足额支付奖补资金540万元。原告割裂国家、省与市奖补资金的来源及使用，认为540万元奖补资金为其应得的国家、省级专项奖补资金，被告还应依据实施方案另行向其支付市政府承诺的奖补资金300万元，缺乏政策和事实依据，该观点不能成立。被告不存在扣发原告300万元煤炭关闭奖励资金的行为，原告的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告松滋市众兴煤炭有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告松滋市众兴煤炭有限责任公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  欧阳庆审判员  王 阳审判员  孙开炎二〇二〇年四月三十日法官助理王文娟书记员王文娟（兼）