江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初955号 原告陈召建，男，1969年12月7日生，××族，住如皋市。 委托代理人金磊，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告如皋市人民政府如城街道办事处，住所地如皋市如城街道福寿路**。 负责人沙海军，职务主任。 应诉负责人马京武，党工委政法委员。 委托代理人冒连锋，政法办主任兼司法所所长。 委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。 原告陈召建诉被告如皋市人民政府如城街道办事处（以下简称为如城街道办）行政协议一案，原告于2019年8月14日向本院提起诉讼，本院于8月19日立案后，于8月22日向被告如城街道办邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。被告如城街道办于9月5日向本院提交了答辩状及相应证据材料。本院依法组成合议庭，于2019年12月31日公开开庭审理了本案。原告陈召建及其委托代理人金磊，被告如城街道办应诉负责人马京武及委托代理人冒连锋、管蔚蔚到庭参加了诉讼。受新冠××疫情影响，本案曾暂停审限，现已审理终结。 原告陈召建诉称，其在如皋市××××组拥有合法宅基地和住宅，2017年被告向其在内的村民发放了《如城西部工业区房屋搬迁与补偿政策解答》及《搬迁须知》，并告知其所在的**村民，被告依据的是《中华人民共和国土地管理法》等法律法规及江苏省、南通市、如皋市的相关规定，误使其在内的村民以为房屋是被合法征收。2017年11月被告如城西片区拆迁指挥部的工作人员告知其房屋所在地土地因规划需要被征收，要求其在空白的《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》上签字，其明确拒绝后，工作人员威胁说签好字才可以回家，签字后，被告将签字的空白协议带走。直到2019年7月19日，其通过申请信息公开才知道上述协议的内容。2019年8月，其通过信息公开的方式了解到房屋所在地并未办理过征收手续，其认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，无论对集体土地实行征收还是对国有土地上房屋进行征收，均应当依照法律的规定实施。行政机关在上述法律规定形式之外，采取任何其他征收土地或者房屋的，均缺乏法律依据。本案中，原告的合法宅基地及房屋尚未经有权政府予以征收，被告与其签订的搬迁补偿安置协议严重违反了法律的强制性规定，应当属于无效合同。综上，请求确认原告与被告签订的《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》无效并由被告承担诉讼费用。 原告为证明其主张向本院提交以下证据： 1.原告宅基地使用权证、户口簿复印件、如皋建龙机械制造厂营业执照（经营者陈召建），证明原告对案涉的房屋及其所在地块享有合法权益，并在自有房屋内开展合法经营。 2.信息公开申请表、通自然依复[2019]第344号《政府信息信息公开答复书》、皋政依复[2019]41号《政府信息信息公开答复书》、[2019]皋自然资依复第44号《政府信息信息公开答复书》，证明原告分别于2019年7月、8月获知其房屋所在地块尚未办理征收手续。 3.《如城西部工业区房屋搬迁与补偿政策解答》、《搬迁须知》，证明被告在明知原告房屋所在地块不存在征收的情况下违法实施征收。 4.信息公开申请表、城政依复[2019]011号《政府信息信息公开答复书》、《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》、《房屋搬迁调查评估结果确认书》，证明原告于2019年7月19日通过信息公开知晓协议内容，该协议因违反法律的强制性规定应当确认无效。 被告如城街道办辩称，1.案涉《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》名为搬迁补偿安置协议，实际上是平等主体之间通过协商一致自愿达成的民事搬迁协议，非行政拆迁。2.原告作为完全民事行为能力的合同签订主体，与被告签订搬迁补偿安置协议系双方协商一致达成的协议，不存在原告所称胁迫，应当合法有效。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告如城街道办向本院提交证据以下证据：（2019）苏0691行初82号行政判决书、（2019）苏06行终541号行政判决书，证明行政协议是反映行政机关实施行政管理的一种方式，不属于无效协议，案涉协议在签订过程中不存在欺诈和胁迫行为。 经庭审质证，原告对被告提供的证据的真实性、合法性没有异议，但不认可关联性和证明目的，认为判决书并非对原告所作，不能证明协议合法有效。对于原告提供的证据，被告质证认为，对证据1的真实性、合法性没有异议，但宅基地并非原告单独所有，而是其和兄弟各半所有，且建房面积是核准宅基地面积的10倍，属于私自搭建，擅自改变房屋用途，用以工业生产制造；对证据2、3的真实性没有异议，但不能达到原告的证明目的，协议搬迁并非行政征收，行政征收的相关手续并不完全适用于协议搬迁；对证据4的真实性没有异议，但认为不能达到原告的证明目的。 对上述证据，本院认证如下：对于原、被告提供的证据的真实性，本院均予以认可，对证明力将在下文评判。 根据原、被告提供的证据及庭审中的陈述，本院经审理查明，2017年9月12日，如城西片区搬迁指挥部发出《房屋搬迁通知》，载明根据市委、市政府对如皋经济发展及整体规划要求，决定于2017年9月12日开始对如城西部工业区搬迁地块实施搬迁，并要求相关部门及人员做好评估搬迁工作。原告户位于如皋市××××组的房屋在上述搬迁范围内。 原告陈召建与案外人陈银江系兄弟关系，两人共同居住在如皋市××××号的房屋中。2017年9月22日，南通市金达信房地产评估有限公司对陈银江、陈召建户所居住的房屋进行实测评估，实测面积共为2311.32平方米，并根据实际情况对被搬迁房屋整体评估、面积各半的原则分别对陈银江、陈召建户制作了《搬迁评估分户表》及房屋平面示意图，该表载明各房屋产权性质、结构、实测面积，两户均为1156.66平方米。 2017年10月24日下午，原告陈召建签署房屋搬迁调查评估结果确认书，该结果确认书载明：“本户姓名陈召建搬迁号1-1，被搬迁房屋性质私，实量建筑面积1156.7平方米，合法（批建）面积245平方米，其中被搬迁房屋居住面积245平方米，确认人口4.5人，房屋评估价619816.08元，附属设施补偿价210295.75元，上述结果已经公布，经本人认真核对，认为准确无误，不再有异议，特此确认。”当日，如皋市如城西片区拆迁指挥部（甲方）与陈召建（乙方）与签订了《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》，约定对如城十里村二组85号陈召建户的房屋进行协议搬迁（房屋实测建筑面积1156.7平方米，合法（批建）建筑面积245平方米），协议第三条约定“根据估价结果及相关规定，甲方对乙方进行下列补偿：1.被搬迁房屋评估价值补偿619816.08元。2.装饰装潢及附属设施等补偿210295.75元。3.乙方自愿实行自行过渡，过渡期自2017年10月24日，临时安置费（过渡费）标准安置房屋合法面积每平方米10元计算……。5.误工费补偿2600元。6.搬家费补偿7800元。7.其他：按质论价58388.23，无证拆除费89666。”第四条约定乙方可以选择货币补偿或者选择产权调换安置。同日，如皋市如城西片区拆迁指挥部（西部工业园区）也同案外人陈银江签订了内容相同的《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》。 另查明，在双方签订上述房屋搬迁补偿安置协议后，原告目前仍在使用案涉房屋。庭审中，被告明确表示如皋市如城西片区拆迁指挥部（西部工业园区）系其设定的临时机构，产生的行为和后果由其承担，符合实际，原告亦无异议。 本院认为，根据原、被告的诉辩意见，本案的争议焦点是案涉房屋搬迁补偿安置协议的效力即是否存在无效的情形。对此，本院评判如下： 第一，案涉房屋搬迁补偿安置协议的签订主体合法，内容真实有效。行政协议是行政机关为实现公共管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，被告如城街道办根据如皋市政府经济发展和整体规划要求的需要，具体负责对原告的房屋进行搬迁，在平等、自愿、协商一致的基础上与原告达成案涉房屋搬迁补偿安置协议，符合行政协议的构成要素。被告如城街道办作为区域内基层政府，基于行政管理的需要，具体实施与原告签订房屋搬迁补偿安置协议，主体合法。同时，原、被告双方根据当地的拆迁补偿标准，就案涉房屋及其附属设施等补偿金额达成合意，形成案涉搬迁补偿安置协议，内容真实合法，无违反法律强制性规定之情形。关于原告所述协议签订时未取得征地手续及违反法定程序的意见，与评判案涉协议要素合法性之间并无必然联系，本院不予理涉。 第二，案涉房屋搬迁补偿安置协议不存在法定无效之情形。如上所述，行政协议属于特殊的一类行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。基于此，《最高人民法院》第十二条明确规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。即因行政协议的特殊性，其作为体现行政机关和行政相对人合意的产物，在不违反行政诉讼法的情况下可以适用民事法律规范关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。对于如何认定上述规定的重大且明显违法情形的理解，《最高人民法院关于适用的解释》规定了四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。同时，《中华人民共和国合同法》对于合同无效的情形作了规定：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。所以，在对行政协议效力审查时，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进了利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人的合法权益等角度，来认定行政协议的效力。特别是，在认定行政协议效力是否系无效的情形时，要严格按照上述规定予以认定，在尊重协议各方的意思自治的同时，保持行政行为的安定。本案中，如前所述，被告如城街道办为行政管理的需要，与原告签订了案涉搬迁补偿安置协议，其中，对案涉房屋的建筑面积、用途等进行了认定，并根据该区域对应的搬迁补偿标准，结合有资质的评估单位出具的评估意见，对原告房屋所涉及需要补偿的项目进行逐项核算补偿，其中包括房屋价值补偿、装饰装潢补偿、停业停产损失、误工费、搬家费及无证拆除费等，协议方均在协议上签字或盖章予以确认，真实有效，不存在上述认定行政协议无效之情形，故对原告要求确认协议无效的诉请，本院不予支持。 综上，案涉搬迁补偿安置协议系双方当事人真实意思的表示，协议内容不违反法律、法规规定,无法定无效之情形。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈召建的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈召建负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  管丽君 人民陪审员  唐海兵 人民陪审员  陆惠球 二〇二〇年四月十五日 书 记 员  施逸凡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。