广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终442号上诉人（原审被告）：广州市番禺区********办事处。住所地：广州市番禺区**********。法定代表人：黄松柏，主任。委托代理人：吴庆松，该街道办事处工作人员。委托代理人：樊启彪，广东星凯律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：广州市番禺区******股份合作经济社。住所地：广州市番禺区************。负责人：张广联，理事长。委托代理人：罗裕敏，广东创展律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：张铭梁，男，1980年10月23日出生，汉族，住广州市番禺区*************，公民身份号码440************711。被上诉人（原审原告）：姚菲菲，女，1983年6月15日出生，汉族，住广州市番禺区*************，公民身份号码441************040。上诉人广州市番禺区********办事处（以下简称东环街道办）、广州市番禺区******股份合作经济社（以下简称龙美村合作社）因与被上诉人张铭梁、姚菲菲行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，张铭梁自出生入户龙美村合作社处，享有龙美村合作社的股份分红。姚菲菲于2004年12月15日与张铭梁登记结婚，于2010年8月12日将户口迁至龙美村合作社处，后享有龙美村合作社的股份分红。张铭梁、姚菲菲婚后育有两个儿子，第一个儿子张晋轩于2006年1月28日出生，第二个儿子张晋彬于2013年7月30日出生。广州市番禺区人口和计划生育局于2013年10月24日作出征决字〔2013〕第24021号《社会抚养费征收决定书》，认定张铭梁、姚菲菲违反计划生育，农村居民超生第一孩，应缴纳社会抚养费壹拾叁万元。张铭梁、姚菲菲于2013年10月28日缴清了该项社会抚养费。龙美村合作社依照《番禺区东环街龙美村股份合作经济社章程》的规定，从2014年开始停发张铭梁、姚菲菲的股份分红，后于2018年恢复了张铭梁、姚菲菲的股份分红。2019年3月29日，张铭梁、姚菲菲向东环街道办提出行政处理申请，请求东环街道办责令龙美村合作社向张铭梁、姚菲菲支付2016年1月1日至2017年12月31日未发的股份分红各33000元。东环街道办于2019年7月8日作出番东环街行决〔2019〕2号《行政处理决定书》，认为：张铭梁、姚菲菲于2013年不符合法律法规多生育子女，该超生事实发生在2016年《中华人民共和国人口与计划生育法》《广东省人口与计划生育条例》关于提倡生育两个子女的规定之前，应适用违法事实发生时有效的法律法规进行处理。而且《广东省人口与计划生育条例》在2015年修订时没有同时取消对超生人员不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利的规定，直至2018年修订时才取消。《番禺区东环街龙美村股份经济合作社章程》中关于超生股东7周年内停止股红分配的规定亦没有违反法律规定，合法有效，故龙美村合作社2016年度、2017年度停发股红分配的行为没有违反法律规定，应予支持。因此，东环街道办决定：驳回张铭梁、姚菲菲的申请请求。张铭梁、姚菲菲不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市**办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”本案中，东环街道办作为广州市番禺区人民政府的派出机关，在广州市番禺区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，有权对张铭梁、姚菲菲提出的集体经济组织股东待遇申请作出行政处理决定。《中华人民共和国人口与计划生育法》（2015修正）第十八条第一款规定：“国家提倡一对夫妻生育两个子女。”《广东省人口与计划生育条例》（2018修正）第十八条规定：“提倡一对夫妻生育两个子女。不符合法律、法规规定多生育子女的，属于超生。”第五十九条规定：“本条例自2016年1月1日起施行。”本案中，张铭梁、姚菲菲是龙美村合作社的股东，于2013年7月30日生育第二个儿子，按当时法律法规属于超生。龙美村合作社依照章程规定对张铭梁、姚菲菲违反计划生育的行为作出处理，从2014年起停发张铭梁、姚菲菲的股份分红，不违反当时法律、法规的规定。自2016年1月1日起施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》已经明确规定，一对夫妻可以生育两个子女。原处理没有执行的部分与现行的法律法规相抵触，再继续执行不符合法律法规规定，应依法予以调整。东环街道办以张铭梁、姚菲菲的超生事实发生在2016年法律法规修改之前为由，决定适用违法事实发生时有效的法律法规进行处理，不符合现行法律、法规的规定，应予撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销东环街道办于2019年7月8日作出的番东环街行决〔2019〕2号《行政处理决定书》；二、东环街道办于本判决发生法律效力之日起六十日内，对张铭梁、姚菲菲的行政处理申请事项，依法重新作出处理。案件受理费50元，由东环街道办负担。上诉人东环街道办不服原审判决，向本院上诉称：一、龙美村合作社以张铭梁、姚菲菲超生为由，停发该二人2014年度至2017年度的股份分红，完全符合2015年修订版《广东省人口和计划生育条例》第四十一条第二款、《番禺区东环街龙美村股份经济合作社章程》第二十二条第二项规定，东环街道办作出的被诉《行政处理决定书》并无不当。二、在作出行政处理决定之前未提申请且已分红完毕的，申请人请求一般不予支持，（2018）粤7101行初6203号、（2019）粤71行终1548号行政判决均对此规则予以确认，本案亦应作相同处理。三、本案应充分考虑到社会效果和法律效果的统一。据不完全统计，当前因超生取消2016-2017年分红的村民达92人，涉及分红资金高达2,595,750.00元，因此本案判决不仅要考虑村民权益，还要考虑整个维稳大局。张铭梁、姚菲菲在当时属于超生，也违反了法律规定，应承担相应的法律责任，龙美村的村规民约就该种情况规定在一定时间段停发分红也符合法律规定，东环街道办作出的被诉《行政处理决定书》综合考虑了本案可能带来的各方面社会影响，如若张铭梁、姚菲菲的诉求得到支持，其他村民必然效仿，对整个番禺区的经济稳定和社会稳定都会带来极大不稳定因素。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决，改判驳回张铭梁、姚菲菲的诉讼请求；2.本案的诉讼费用由张铭梁、姚菲菲负担。上诉人龙美村合作社不服原审判决，向本院上诉称：虽然2016年1月1日起施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》规定一对夫妻可以生育两个小孩，但张铭梁、姚菲菲超生行为发生在2013年7月30日，仍属于违反计划生育行为，龙美村合作社停发该二人股份分红的决定在2014年已经作出并实施。《广东省人口与计划生育条例》在2018年修订时才取消了对超生人员不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利的规定，故龙美村合作社停发该二人2016、2017年度股份分红并未违反当时法律法规规定，原审判决以“原处理没有执行的部分与现行的法律法规相抵触，再继续执行不符合法律法规规定，应依法予以调整”为由撤销东环街道办作出的被诉《行政处理决定书》，却没有指明依据的具体法律法规，显然于法无据。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决，改判驳回张铭梁、姚菲菲的诉讼请求；2.维持东环街道办于2019年7月8日作出的番东环街行决〔2019〕2号《行政处理决定书》；3.本案的诉讼费用由张铭梁、姚菲菲负担。被上诉人张铭梁、姚菲菲二审未提交书面答辩意见。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是东环街道办对张铭梁、姚菲菲提出的由龙美村合作社向其补发2016、2017年度股份分红的申请是否应予以支持。实行计划生育是我国的一项基本国策，是国家在特定时期基于特定的目的而采取的措施，并根据国家的实际国情进行适时调整，以适应经济和社会发展，满足国家的总体发展需要，我国计划生育政策自2016年1月1日实施“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。2015年12月30日修订、2016年1月1日施行的《广东省人口与计划生育条例》第十八条规定“提倡一对夫妻生育两个子女，不符合法律、法规规定多生育子女的，属于超生”。即我国在2016年调整制定了新的计划生育政策，实施全面二孩政策。根据该政策精神及法律规定，我国在落实人口生育政策及开展相关配套执行过程中，应符合当前全国人口与经济社会发展新形势的要求，顺应人民群众需求，推动我国人口结构良性变动和长期均衡发展。村民自治章程是村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村实际制定并通过的涉及村民自治活动和村务管理主要内容的综合性规范，在管理涉及村集体的有关公共事务和公益事业发挥着积极作用。遵守和落实国家计划生育政策与村民自身利益密切相联，集体经济组织在制定和执行有关自治章程、村规民约时，不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，符合最有利保护村民合法权益的原则，促进社会经济可持续性发展。本案中，张铭梁、姚菲菲是龙美村合作社的社员，其在2013年7月30日违法生育二孩的事实清楚，龙美村合作社按照《番禺区东环街龙美村股份合作经济社章程》相关规定，对张铭梁、姚菲菲违反计划生育的行为作出处理，从2014年起停发张铭梁、姚菲菲的股份分红，不违反当时法律法规强制性规定，该项处理正确。因2016年1月1日修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》已明确规定全面放开二孩生育，《广东省人口与计划生育条例》在2016年亦作出相应修改，明确规定提倡一对夫妻生育两个子女，张铭梁、姚菲菲在2013年违反计划生育的行为已依当时法律法规作出处理。由于现行国家计划生育政策作出重大调整，相应法律法规亦进行修订，原处理没有执行的部分已与现行法律法规规定相抵触，再继续执行既不符合现行法律规定，又不符合国家鼓励生育二孩政策精神，更不利于保护公民合法权益要求。为贯彻落实我国坚持以人民为中心的发展思想，切实做好促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，实现制度政策之间良性的协调和联动调整，促进家庭幸福与社会和谐，更好地保护当事人合法利益，对张铭梁、姚菲菲提出向其补发2016年1月1日之后停发的股份分红的申请及类似情况应当依法妥善处理，张铭梁、姚菲菲的请求具有合法性和合理性。龙美村合作社在2016年1月1日之后继续依据2005年制订通过的《番禺区东环街龙美村股份合作经济社章程》，对张铭梁、姚菲菲生育二孩行为，按超生的情形进行惩罚，与现行的国家法律及政策精神不符。东环街道办以张铭梁、姚菲菲超生事实发生在2016年《中华人民共和国人口与计划生育法》《广东省人口与计划生育条例》关于提倡生育两个子女的规定之前，应适用违法事实发生时有效的法律法规进行处理为由，决定驳回张铭梁、姚菲菲提出的由龙美村合作社向其补发2016、2017年度股份分红的申请，未遵循最有利保护当事人合法利益的原则，不符合现行法律法规要求。原审判决撤销东环街道办作出的该项《行政处理决定书》，并无不当。关于申请人未在行政处理决定作出之前提出申请且股份分红已发放完毕时是否支持其补发股份分红请求的问题。在（2018）粤7101行初6203号、（2019）粤71行终1548号案中，申请人系因外嫁女身份一直未被集体经济组织承认成员资格，才向东环街道办提出确认成员资格、补发股份分红等行政处理申请，与本案中张铭梁、姚菲菲本身已具备集体经济组织成员资格、因超生才被停发股份分红的情况并不相同，张铭梁、姚菲菲主观上并不存在拖延提出行政处理申请的过错，故该两人被停发的股份分红应从2016年1月1日《中华人民共和国人口与计划生育法》明确规定全面放开二孩生育时起恢复，即龙美村合作社应向两人补发2016、2017年度股份分红。东环街道办的此项上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。东环街道办、龙美村股份合作社上诉请求改判，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由广州市番禺区********办事处、广州市番禺区******股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年四月十五日法官助理 江妙龄书 记 员 王裕清