广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初2047号原告：广州市祥信交通运输有限公司，住所地广东省广州市荔湾区西朗村渔尾桥南侧**之一，统一社会信用代码91440103734914151P。法定代表人：李杨杰，经理。委托代理人：龙文洪，广东雄宇律师事务所律师。被告：中山市应急管理局，住所地广东省中山市石岐区民生路****，统一社会信用代码114420007838798905。法定代表人：刘大明，局长。委托代理人：邓伟彬，该局工作人员。委托代理人：黄钰欣，广东孚道律师事务所律师。被告：中山市人民政府，，住所地广东省中山市**松苑路**市政府大楼统一社会信用代码11442000722460762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：林敏君，广东中元（中山）律师事务所律师。第三人：张铨佳，男，1967年9月3日出生，汉族，住广东省中山市小榄镇亿利路**，公民身份号码4406201967********。委托代理人：黄志丹，广东凡是律师事务所律师。原告广州市祥信交通运输有限公司（以下简称祥信运输公司）不服被告中山市应急管理局（以下简称市应急局）、中山市人民政府（以下简称市政府）行政处罚决定，于2019年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市应急局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因张铨佳与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭审理了本案。原告祥信运输公司的委托代理人龙文洪，被告市应急局的副局长原涛及委托代理人邓伟彬、黄钰欣，被告市政府的委托代理人李栋、林敏君，第三人张铨佳的委托代理人黄志丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市应急局于2019年5月24日作出（中二）应急罚[2019]25号《行政处罚决定书（单位）》，认定原告祥信运输公司未保证安全生产责任制的落实，未对从业人员（张铨佳、唐家强等）进行安全生产教育和培训等，对事故的发生负有责任，决定对其处以罚款21万元。原告祥信运输公司不服，申请行政复议。被告市政府于2019年10月28日作出中府行复[2019]672号《行政复议决定书》，维持上述行政处罚决定。原告祥信运输公司诉称，1.生产安全事故中发生全龙凤当场死亡的原因与全龙凤无证驾驶摩托车及没有佩戴安全头盔有重大关系，然而不管是在《道路交通事故认定书》还是《中山市东升镇“2018·12·01”一般生产经营性道路交通安全事故调查报告》（以下简称《安全事故调查报告》）中，对于这一重大事实和重大因素都忽略。假如全龙凤驾驶摩托车时佩戴了安全头盔，在与唐家强驾驶的粤A372**号轻型厢式货车发生碰撞时就不会当场死亡，完全可以通过抢救得以存活，那么本案就不属于安全生产法规定的一般事故。2.被告市应急局以其对粤A372**号轻型厢式货车多次因超载违法行为被查处后仍放任不管，以及案发时粤A372**号轻型厢式货车超载作为处罚的事实依据，明显不公。粤A372**号轻型厢式货车自2010年10月注册以来至2018年12月1日案发前，共发生3次超载违法行为，且这3次超载都已缴纳了罚款和处理完违法记分，被告市应急局以超载行为作为涉案行政处罚的依据，涉嫌违反了一事不再罚的行政原则。另，唐家强驾驶货车载物超过核定载质量30%以上并非发生此次安全生产事故的原因。3.其已对粤A372**号轻型厢式货车建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实。4.其与第三人张铨佳、中山市万丰物流有限公司（以下简称万丰物流公司）签订《合同书》，第三人张铨佳是万丰物流公司的实际合伙人和股东之一，粤A372**号轻型厢式货车实际使用人和管理人是万丰物流公司，因此，万丰物流公司是真正的生产经营单位，应对粤A372**号轻型厢式货车物业运输具有管理制度。被告市应急局仅以其系粤A372**号轻型厢式货车登记的产权人就认为其是应该承担责任的生产经营单位，没有查明事实，作出错误的认定，处罚对象错误。5.《最高人民法院关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》：“未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”。本案适用该答复。《安全事故调查报告》认定导致事故发生的间接原因是其未建立相应的机制，未加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，未保证安全生产责任制的落实，即使该事故报告的结果成立，其只是“间接原因”，被告市应急局不应对其进行处罚。“负有责任”应当指的是对安全生产事故有“直接原因”的责任，而不应当是“间接原因”的责任，否则行政处罚面过大，造成行政处罚明显失当。为维护合法权益，其起诉至法院，请求：1.撤销被告市应急局作出的（中二）应急罚[2019]25号《行政处罚决定书（单位）》；2.撤销被告市政府作出的中府行复[2019]672号《行政复议决定书》；3.由被告市应急局、市政府承担本案诉讼费。被告市应急局辩称，1.根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款的规定，其局作为中山市人民政府安全生产监督管理部门，具有对行政区域内安全生产工作进行综合监督管理的法定职责，有权作出涉案行政处罚决定。2.涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分。经调查，第三人张铨佳购买了两辆货车（粤A372**号、粤A463**号）挂靠在原告祥信运输公司名下。第三人张铨佳于2017年年初聘请唐家强驾驶车辆，但唐家强的相关信息并没有在原告祥信运输公司备案（粤A372**号轻型厢式货车的备案司机为吴儒文）。2018年12月1日上午，张衡慰驾驶粤A372**号轻型厢式货车在开平市装完货后往广州出发，因第三人张铨佳有一些货物要运往广州，于是就让张衡慰中途驶离高速到中山市东升镇装货，装完货后就让唐家强驾驶货车前往广州。2018年12月1日9时50分许，唐家强驾驶粤A372**号轻型厢式货车沿中山市东升镇永俊街由西往东方向行驶，行驶至中山市东升镇永俊街与永生路交汇处时，与全龙凤驾驶的粤JH87**号普通二轮摩托车发生相撞，事故造成全龙凤当场死亡，车辆损坏的后果。经交警部门调查认定，唐家强驾驶机动车未按操作规范安全驾驶、驾驶货车载物超过核定载质量30%以上（超载265%，属严重超载行为），承担事故同等责任。该事故车辆自注册以来已有3次超载的违法行为记录。2019年1月16日，由原中山市安全生产监督管理局（以下简称原市安监局）、中山市交通运输局、交警支队等部门组成的事故调查组开展调查，最终形成了《安全事故调查报告》，该报告认定涉案交通事故为一起生产经营性道路交通责任事故，原告祥信运输公司对该事故负有责任。经调查后，其局认定原告祥信运输公司存在以下违法事实：未建立相应的机制，未加强对安全生产事故责任制落实情况的监督考核，未保证安全生产责任制的落实，对粤A372**号轻型厢式货车多次超载违法行为被交警部门查处后仍放任不管；未对从业人员（张铨佳、唐家强等）进行安全生产教育和培训，未保证从业人员具备必要的安全生产知识，未熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未掌握本岗位的安全操作技能，未了解事故应急处理措施，未知悉自身在安全生产方面的权利和义务。3.涉案行政处罚决定适用法律正确，处罚幅度合法、适当。原告祥信运输公司对本案事故发生负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十九条第二款和第二十五条第一款的规定，其局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定对原告祥信运输公司作出罚款21万元的行政处罚。本案事故的发生暴露了事故单位在安全生产管理上存在的漏洞，同时考虑到事故调查中，原告祥信运输公司主动配合调查，其局根据相关法律法规从轻处罚。4.涉案行政处罚决定的程序合法。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，其局在对原告祥信运输公司作出涉案行政处罚决定之前，已依法送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》；在涉案行政处罚决定作出后亦依法送达了文书，且告知当事人享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。5.对原告祥信运输公司在起诉状的主张进行回应。（1）原告祥信运输公司主张本案事故责任主体应是万丰物流公司（张铨佳），不应再认定该公司为事故责任主体。粤A372**号轻型厢式货车登记的所有权人为原告祥信运输公司，就算该车真如原告祥信运输公司主张由第三人张铨佳购买并使用，但该车事故发生时也是挂靠在原告祥信运输公司名下经营，本案的法律责任亦应由原告祥信运输公司承担。交通运输部（2016）703号《关于“挂靠经营”含义的复函》中明确指出挂靠经营者的相关经营行为由被挂靠的企业承担相应的法律责任。（2）原告祥信运输公司主张安监部门无权对本案事故处罚，《中华人民共和国安全生产法》不适用于本案。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定了该法的适用范围，第九条规定了安监部门职权和职责。根据《广东省生产经营性道路交通责任事故调查处理工作指引》第四条、第九条规定，其局有权管辖和查处本案。综上所述，其局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，请求法院依法驳回原告祥信运输公司的诉讼请求。被告市政府辩称，1.根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款以及第十二条第一款规定，其府具有处理本案行政复议事项的法定职权。2.行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定，原告祥信运输公司因不服被告市应急局作出的涉案行政处罚决定，于2019年6月11日向其府申请行政复议，其府当天受理并向原告祥信运输公司送达了《行政复议受理通知书》，又于同年6月12日向被告市应急局送达了《提出行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本等资料。相关行政复议受理程序符合上述规定要求。3.其府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，审查程序合法。经审查相关证据、依据和其他有关材料，其府认为，《安全事故调查报告》、询问笔录等证据相互佐证证实：2018年12月1日9时50分许，原告祥信运输公司所有的粤A372**号轻型厢式货车进行货物运输经营时，行使至中山市东升镇永俊街与永生路交汇处时与全龙凤驾驶的粤JH87**号普通二轮摩托车相撞，事故造成全龙凤当场死亡，车辆损坏的后果。被告市应急局认定该起事故属于生产经营性道路交通安全责任事故应予以支持。根据《中华人民共和国安全生产法》第十九条、第二十五条的规定，原告祥信运输公司未建立相应的机制，未加强对安全生产事故责任制落实情况的监督考核，且未对从业人员进行安全生产教育和培训，违反了上述规定，对该起事故的发生负有责任，被告市应急局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定处以罚款21万元，事实清楚，依据正确，程序合法。因此，其府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出维持的行政复议决定。4.行政复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项、第二款、第三款的规定，因调查工作需要，其府于2019年8月10日经本机关负责人批准作出《延长审查期限通知书》，决定延长复议审查期限30天；又于同年9月10日，因案件复杂，需进一步核实有关证据及依据材料，作出《中止行政复议审查通知书》，相关文书已依法送达各方当事人。行政复议中止原因消失后，其府恢复审查并于同年10月28日作出行政复议决定，分别于同年10月28日、11月4日将文书送达被告市应急局、原告祥信运输公司。综上所述，其府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告祥信运输公司的诉讼请求。第三人张铨佳述称，其与原告祥信运输公司之间是民事合同关系，与涉案行政处罚决定无关。即使其违反了合同约定，只能按一般民事规则处理。2.涉案交通事故的死者有严重过错，按法律规定，其只需承担涉案交通事故的次要责任或无责，但从死者家属的角度出发，且涉案车辆已购买了商业险及交强险，其在交警部门劝说下同意了对涉案交通事故责任认定按同等责任处理。经审理查明，粤A372**号轻型厢式货车登记的所有权人系祥信运输公司。2018年12月1日上午，张衡慰驾驶粤A372**号轻型厢式货车在开平市装完货后往广州出发，因张铨佳有些货物要运往广州，于是就让张衡慰中途驶离高速到中山市东升镇装货，装完货后就让唐家强驾驶该车前往广州。当日上午9时50分许，唐家强驾驶粤A372**号轻型厢式货车行驶至中山市东升镇永俊街与永生路交汇处时，与全龙凤驾驶的粤JH87**号普通二轮摩托车发生碰撞，事故造成全龙凤当场死亡，车辆损坏的后果。交警部门认定，唐家强驾驶机动车未按操作规范安全驾驶、驾驶货车载物超过核定载质量30%以上（载重3975KG，核定载质量1495KG，超载265%），承担此事故同等责任。上述事件发生后，市政府批准成立了由原市安监局、中山市公安局交通警察支队、中山市交通运输局、中山市总工会等有关部门组成的东升镇“2018·12·01”生产经营性道路交通责任事故调查组（以下简称事故调查组），开展事故调查工作。调查期间，原市安监局对张铨佳、唐家强和祥信运输公司的法定代表人李杨杰、员工劳健华进行调查并制作询问笔录。张铨佳在笔录中承认其是粤A372**号轻型厢式货车的车主，将该车辆挂靠在祥信运输公司进行运营；于2017年年初雇请唐家强做司机；祥信运输公司对其没有进行任何安全生产教育和培训，亦未对其进行监督考核。唐家强在笔录中称，其是张铨佳雇请的司机，祥信运输公司未对其进行安全生产教育和培训，亦未对其明确责任制、责任范围和进行考核等。李杨杰在笔录中称，张铨佳将两辆货车（粤A372**号、粤A463**号）挂靠在其公司；唐家强是张铨佳的司机，但唐家强的信息没有在其公司备案，按要求所有司机都要在其公司备案；其公司没有对张铨佳、唐家强进行安全生产教育和培训。劳健华在笔录中称祥信运输公司没有对从业司机专门进行教育和培训，只是对司机进行网上教育。张铨佳向原市安监局提交了其与祥信运输公司签订的《合同书》和《安全责任书》；祥信运输公司则提交了驾驶员吴儒文的网络培训记录。事故调查组经调查后形成《安全事故调查报告》，向市政府提交。2019年4月24日，市政府批复同意了事故调查组提交的《事故调查报告》，该《事故调查报告》反映涉案事故的直接原因系“全龙凤驾驶机动车通过无灯控或交警指挥的路口，不按交通标志、标线指示让优先通行的一方先行；唐家强驾驶机动行径平面交叉路口时未按操作规范安全驾驶、驾驶货车载物超过核定载质量30%以上”；间接原因系“1、祥信运输公司未建立相应的机制，未加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，未保证安全生产责任制的落实，对粤A372**号轻型厢式货车多次超载违法行为被交警部门查处后仍放任不管；2、祥信运输公司未对从业人员（张铨佳、唐家强等）进行安全生产教育和培训，未保证从业人员具备必要的安全生产知识，未熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未掌握本岗位的安全操作技能，未了解事故应急处理措施，未知悉自身在安全生产方面的权利和义务。”；责任分析和处理意见为“中山市东升镇‘2018·12·01’事故是一起生产经营性道路交通安全事故，事故责任单位为祥信运输公司”。2019年4月29日，市应急局召开案审委会议，对案件进行集体审议。同年5月17日，市应急局向祥信运输公司送达（中二）应急罚告[2019]16号《行政处罚告知书》和（中二）应急听告[2019]16号《行政处罚听证告知书》，告知祥信运输公司拟将对其作出的行政处罚、处罚的事实依据和法律依据以及其享有陈述、申辩、听证等权利。同年5月24日，市应急局作出（中二）应急罚[2019]25号《行政处罚决定书（单位）》，认定祥信运输公司未建立相应的机制，未对安全生产责任制落实情况的监督考核，未保证安全生产责任的落实，未对从业人员（张铨佳、唐家强等）进行安全生产教育和培训，未保证从业人员具备必要的安全生产知识等，对事故发生负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十九条第二款和第二十五条第一款的规定，遂依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，决定对其处以罚款21万元。祥信运输公司不服，于同年6月11日向市政府申请行政复议，市政府当日受理并向市应急局发出《提出行政复议答复通知书》，要求该局书面答复并提交证据、依据和其他有关材料。市政府经机关负责人批准后于同年8月10日决定延长复议审查期限30日；因案件复杂需进一步核实有关证据及依据材料，又于同年9月10日决定中止复议审查；后于同年10月28日恢复审查并作出中府行复[2019]672号《行政复议决定书》，维持市应急局作出的上述行政处罚决定。中府行复[2019]672号《行政复议决定书》明确列明当事人为：“申请人：广州市祥信交通运输有限公司”、“被申请人：中山市应急管理局”、“第三人：张铨佳”。市政府分别于同年10月28日、11月4日将该行政复议决定文书送达市应急局、祥信运输公司。市政府未提供证据证明其已向张铨佳送达该行政复议决定文书。祥信运输公司仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市应急局，行使原市安监局的职权，且不再保留市安监局。本院认为：本院根据全面审查的原则对市应急局的行政处罚行为、市政府的行政复议行为作合法性审查。第一，职权方面。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款和第一百零九条的规定，市应急局作为中山市人民政府安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内安全生产工作进行综合监督管理的法定职责。涉案事故系一般生产经营性道路交通责任事故，属于安全生产范畴，市应急局对此具有行使监督管理的职责和作出行政处罚的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府作为市应急局的本级人民政府，对该局作出的行政行为具有行政复议的职权。第二，事实认定方面。本案中，唐家强、李杨杰、劳健华的询问笔录以及《事故调查报告》等证据足以证明祥信运输公司未建立相应的机制，未对安全生产责任制落实情况监督考核，未保证安全生产责任制的落实，未对从业人员（张铨佳、唐家强等）进行安全生产教育和培训等事实。因此，市应急局认定祥信运输公司存在上述违法行为，本院予以支持。祥信运输公司以其与张铨佳签订《安全责任书》以及对吴儒文进行网络教育培训为由，主张已建立相应机制，已对安全生产责任制落实情况进行监督考核，已对从业人员进行安全生产教育和培训，理据明显不足，且与查明事实不符，故本院不予采信。第三，处罚对象是否适当。张铨佳在询问笔录中承认涉案车辆是其购买后挂靠在祥信运输公司，祥信运输公司的法定代表人李杨杰在询问笔录中亦承认张铨佳将涉案车辆挂靠其公司营运。上述两人的询问笔录，结合张铨佳提供的《合同书》相佐证，足以证明张铨佳将涉案车辆挂靠祥信运输公司营运的事实。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，结合《事故调查报告》“事故责任单位为祥信运输公司”的认定，再参照交办运函（2016）703号《交通运输部办公厅关于“挂靠经营”含义的复函》“挂靠经营者的相关经营行为由被挂靠的企业承担相应的法律责任”的函文，市应急局认定祥信运输公司是涉案事故的生产经营单位，并将其作为涉案处罚决定的处罚对象，并无不当。第四，法律适用和处罚幅度是否适当。本案中，祥信运输公司为涉案事故的责任单位，未建立相应的机制，未对安全生产责任制落实情况进行监督考核，未对从业人员（张铨佳、唐家强等）进行安全生产教育和培训等，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十九条第二款“生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实”第二十五条第一款“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务”的规定。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，祥信运输公司作为生产经营单位，且对涉案生产安全事故负有责任，市应急局对其作出罚款21万元的行政处罚决定，罚款幅度系在法定范围之内，法律适用正确。市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，作出涉案行政复议决定，对涉案行政处罚决定予以维持，处理结果适当。第五，程序方面。市应急局对祥信运输公司的违法行为调查核实，作出涉案行政处罚决定之前履行告知义务，作出涉案行政处罚决定之后将文书送达当事人，符合法定程序。从市政府作出的涉案行政复议决定书可知，该案行政复议当事人包括了祥信运输公司、市应急局和张铨佳，然而市政府未提交证据证明其已向张铨佳送达相关文书，程序轻微违法，但基于市政府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦正确，故本院对市政府作出的涉案行政复议决定行为确认违法，但不予撤销。第六，是否违反一事不再罚原则。本案中，市应急局是对祥信运输公司未建立相应安全生产机制、未对从业人员进行安全生产教育和培训等违法行为作出涉案行政处罚，并非是针对涉案车辆的超载违法行为而作出。因此，祥信运输公司主张有关部门已对涉案车辆的超载行为进行了处罚，市应急局就不应再对其作出涉案行政处罚决定，否则违反一事不再罚原则的主张，本院不予支持。综上，对祥信运输公司要求撤销涉案行政处罚决定和涉案行政复议决定的诉讼请求，理据不足，本院一并予以驳回。因市政府未向张铨佳送达行政复议决定文书，程序轻微违法，对市政府作出的涉案行政复议决定，本院确认违法但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条的规定，判决如下：一、确认被告中山市人民政府于2019年10月28日作出中府行复[2019]672号《行政复议决定书》的行为违法；二、驳回原告广州市祥信交通运输有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广州市祥信交通运输有限公司负担25元，由被告中山市人民政府负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘香霞人民陪审员  李开联人民陪审员  曹彩红二〇二〇年四月十四日书 记 员  郭 倩程慕桦