广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终27号上诉人（原审原告）谭荣娥，女，1984年4月14日出生，汉族，公民身份号码440************047，住广东省湛江市市辖区*************。委托代理人黄彪，广东唯杰律师事务所律师。委托代理人汪莹，广东唯杰律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）湛江市公安局赤坎分局，住所地广东省湛江市赤坎区********。法定代表人郑调，局长。出庭负责人陈放，该分局副局长。委托代理人庞湛娜，该分局法制大队大队长。委托代理人李斌，该分局法制大队副大队长。上诉人谭荣娥因与被上诉人湛江市公安局赤坎分局（以下简称：赤坎公安分局）不履行法定职责一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初71号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明，全正与原告谭荣娥是夫妻关系。2018年9月2日17时30分左右，全正的朋友拨打110报警，称全正当天中午以看病为由离家外出，之后一直联系不上。被告赤坎公安分局下辖民主派出所接到110指挥中心的指令后，联系报警人了解有关情况，并进行受理报警登记，其中警情类别注明为“报迷失人员”，警情性质注明为“公民求助”。同日22时30分左右，谭荣娥与全正的父亲全光明携带相关病历资料去到民主派出所，反映全正患有抑郁症，存在自杀的可能性，请求派出所立案并立即定位全正的手机寻找全正。民主派出所不予立案及进行手机定位，并作了解释。经请示，该派出所工作人员打开治安监控系统，与谭荣娥及其家人一起查看，但未能发现全正的活动轨迹。根据赤坎公安分局提供的警车治安卡口信息，号牌为粤G07**的警车于当日22时许至次日11时许曾在赤坎区海北路、吉祥路、百园路、人民大道、海田路等路段的治安卡口经过。同年9月3日，谭荣娥通过全正工作的通讯公司进行手机定位，确定手机信号最后出现的地点在湛江市赤坎区调顺岛。当日11时许，谭荣娥在湛江市公安局赤坎分局调顺派出所的协助下在调顺岛找到全正，找到时全正已昏迷，随即被送到湛江中心人民医院抢救。因抢救无效，全正于同年9月5日死亡。谭荣娥认为民主派出所在处理其报案过程中存在不履行法定职责，遂提起本案诉讼。原审法院认为，本案属于诉不履行法定职责及行政赔偿纠纷。本案的争议焦点是：一、被告赤坎公安分局是否存在不履行法定职责；二、原告谭荣娥提出的赔偿请求是否成立。关于被告赤坎公安分局是否存在不履行法定职责问题。《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”本案中，谭荣娥报警称其丈夫全正离家失联，有自杀可能，提出寻人请求，该警情属于上述规定的公民人身处于危难的情形，赤坎公安分局作为辖区内的公安机关，有进行救助的法定职责。根据本案证据，赤坎公安分局下辖民主派出所的工作人员与谭荣娥一起查看了治安监控视频，但未能发现全正的活动轨迹。根据赤坎公安分局提供的情况说明、治安卡口信息等证据，民主派出所曾通过巡逻警车在辖区范围内相关路段巡逻查找。在未能通过监控视频找到失踪人员活动轨迹的情况下，通过警车巡逻的方式在辖区范围内查找，已属在救助能力范围内履行职责，并无不当。谭荣娥认为赤坎公安分局应当依照《110接处警工作规则》第十一条的规定迅速前往现场处置工作并立即展开救助，与本案的实际情况不符。此外，谭荣娥认为赤坎公安分局未依照《公安机关查找疑似被侵害失踪人员信息工作规定（试行）》第五条“公安机关行政部门接到疑似被侵害失踪人员的报案报警后，应当登记受理，开展查找工作。”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表……”的规定进行立案受理，但是，根据《公安机关查找疑似被侵害失踪人员信息工作规定（试行）》第二条的规定，疑似被侵害失踪人员是指可能遭到犯罪行为侵害而下落不明的人员；根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二条的规定，行政案件是指公安机关依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒、收容教育等处理措施的案件。谭荣娥报案所反映的情况既不涉及犯罪行为，也不涉及行政违法行为，不属于上述情形，不适用上述规定。谭荣娥认为当时全正患有重度抑郁症，不具有行为能力，其情况等同于《公安机关查找疑似被侵害失踪人员信息工作规定（试行）》第二条规定的被侵害人员，该意见没有法律依据，原审法院不予采纳。赤坎公安分局对涉案报案进行了受理报警登记，并无不当。另外，谭荣娥认为赤坎公安分局应当使用手机定位技术进行寻找，但手机定位属于技术侦查措施，涉及公民个人隐私和人身权利，必须依法进行。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的相关规定，只有对于严重危害社会的犯罪案件，根据侦查犯罪的需要，经过严格的批准手续，才可以采取技术侦查措施。综上，谭荣娥认为赤坎公安分局未履行法定职责的意见，原审不予采纳。二、关于谭荣娥提出的赔偿请求是否成立问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织获得国家赔偿必须同时满足四个条件，即存在违法行为、损害后果、违法行为与损害后果之间有因果关系、受损害的是合法权益。根据该法第五条第二项的规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。本案中，全正是因患抑郁症过量服药自杀死亡，是其自己的行为所致，与赤坎公安分局的行为不存在因果关系。因此，赤坎公安分局不承担国家赔偿责任。谭荣娥认为赤坎公安分局应当承担赔偿责任的理由不成立，原审不予支持。纵观本案，全正的生命因未被及时发现而未能挽回，实属可惜；谭荣娥作为亲人，其懊悔、悲痛之情可以理解。救助危难是公安机关的法定职责，但在救助能力范围内，应视赤坎公安分局履行了法定职责。谭荣娥认为该公安分局存在不履行法定职责以及要求该公安分局承担赔偿责任的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告谭荣娥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谭荣娥负担。上诉人谭荣娥不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定被上诉人已经完全履行救助义务，属于认定事实不清，适用法律错误。理由是：行政不作为由“行政主体具有作为义务、行政主体具有作为的可能性、行政主体在程序上表现为有所不为”三个要件构成，被上诉人的行为已构成行政不作为。一、被上诉人具有作为义务。根据《中华人民共和国人民警察法》第二条、第二十一条等规定，被上诉人的法定义务不仅包括侦破刑事犯罪案件，亦包括受理公民报警、公民求助等相关行政案件，即处理上诉人的报案行为显然属于被上诉人的法定职责。二、被上诉人具有作为可能性。被上诉人作为公安机关，具有单独执法权，有权查询闭路监控以及在辖区内通过巡逻警车进行巡逻、查询酒店等入住信息等，被上诉人当然具有作为可能性，被上诉人对上诉人的报警未采取相应措施以及提供相关证据证明其存在任何作为行为。被上诉人所提供的证据4、证据5仅为被上诉人例行的巡逻行为，被上诉人并没证明该例行行为与上诉人求助行为存在任何的关联性。三、被上诉人的行为未按法定程序履行前述法定职责。1、从程序合法的视角出发，上诉人三次前往派出所现场报案时，被上诉人在接收上诉人的报案后，起码应当记录在案受理登记，制作受案登记表、受案回执单。即便被上诉人认为上诉人报警不属于其职责范围，亦需要向相对人说明理由。在本案中，原审判决认为被上诉人对于上诉人的报警行为不用出具任何受案登记违反依法行政的基本原则，明显错误。被上诉人几度推诿既未受理上诉人的报案，又未向上诉人说明作出不予受理的理由，上诉人要求出具不予受理的证明后更拒绝进行登记，属于程序违法。根据《行政诉讼法》所规定的举证责任倒置的规则，被上诉人应当就其程序合法进行相关举证，但被上诉人从始至终未证明其向上诉人出具过一张受案回执单或受案登记表，应当承担举证不能的法律后果。其次，上诉人报警后，被上诉人以全正属于成年人，失踪不满24小时为由不予受理为由拒绝受理，亦没有依据。最后，在上诉人第三次来到派出所现场进行报案时，派出所以不属于本所管辖范围为由拒绝受理，亦违反法律规定。2、从实体的视角出发，本案明显区别于一般的公民求助，被上诉人对于案情的性质以及应当采取的救济方式存在明显不当，构成实质违法。上诉人在报案时，已经向派出所出示了全正的病历、遗书等，证实全正属于《警察法》等相关法律规定的“危难情形”，而派出所以“失踪人口不到24小时不予受理”作为搪塞的理由拒绝出警，已构成违法行政。四、被上诉人的不作为行为与损害结果存在因果关系。在上诉人需要被上诉人及时履行作为义务的情况下，被上诉人作为行政主体在负有作为义务的同时不予作出或怠于作出，而导致损害结果的出现。诚然，全正自身患有抑郁症，但这种病理性的客观原因不具有可归责的主观过错，而被上诉人的不作为行为致使失去了此次挽救全正最有利机会。上诉人并非苛求被上诉人履行其力所不能及的法外义务，而是要求被上诉人能像调顺岛派出所一样，积极履行自己的法定职责。若被上诉人积极履行义务后，即使结果不诚如人所愿，上诉人也会向对调顺岛派出所一样表示由衷的感激。本案涉及行政机关对于患有抑郁症及其他精神疾病相对人的求助如何合法处理，对于今后的行政决定的作出以及行政诉讼具有巨大的参考价值。请求二审法院依法撤销一审判决，改判为支持上诉人的诉讼请求或发回原审法院重审。被上诉人赤坎公安分局答辩称：一、答辩人明确救助危险为自身的法定职责。案中，上诉人报警称其丈夫全正离家失联，有自杀可能，提出寻找请求，该警情显然属于法律规定的公民人身处于危险情形的求助，答辩人属下的民主派出所作为辖区内的公安机关，有进行救助的法定职责，答辩人对此是始终明确、毫无异议的。二、答辩人采取多种可能的方式寻找以救助全正，已依法、积极履行救助职责，不存在不作为。接警后，民主派出所已安排人员打开派出所的治安视频监控系统，在上诉人及其家人的参与下一起查看各街道路面、重点位置的视频，但未能发现全正的活动轨迹。其后，该所又安排值班民警和路面巡逻警力继续寻找，虽然没有成功找到全正，但一直通过各种可能方式进行了寻找，根本不存在上诉人所称的“未出警也未采取相应的应急措施”。三、民主派出所在接受、处罚上诉人的求助警情过程中完全依法定程序进行，符合法律法规的规定。涉案警情属于公民求助，全正的失踪不属于“疑似被侵害失踪人员”范围。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二条的规定，上诉人报警反映的情况既不涉及犯罪行为，也不涉及行政违法行为，不适用上述规定作为案件进行受理。值班民警在接处警过程中亦已就以上情况向上诉人及其家人作了解释说明。民主派出所在接到上诉人及其亲友有关全正的报警后，经详细了解情况，后在警务综合应用平台上对该警情的接受、处置情况进行登记录入，详细记录了全正的姓名和体貌特征、电话号码等个人信息。当晚22时30分后，上诉人等家属继续到民主派出所反映全正失联的情况，值班民警也将情况在警情登记中注明。值班民警的接处警工作完全符合《公安派出所执法执勤工作规范》的要求，完全依法定程序进行。四、全正的死亡与答辩人的履职行为不存在任何的因果关系，答辩人不应对此承担任何责任。请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：本案是诉公安机关不履行法定职责及行政赔偿案。公安机关不履行法定职责包括公安机关不履行或者不完全履行或拖延履行法定职责的行为。被上诉人对于上诉人报案请求查找失联人员全正，系其法定职责范围并没有异议，只是认为该报案属于公民求助性质，上诉人对于定性为“公民求助”没有异议，但认为该“求助”有别于普通的公民求助，因为请求查找的失联人员存在有自杀倾向的情形，符合“危难情形”，具有立即救助紧迫性，被上诉人的处警不合法。因此，本案争议的焦点为：被上诉人接警后，是否存在消极作为，即是否存在不完全履行或拖延履行法定职责等情形。《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”公安机关协助查找失联人员的工作通常包括：接报、登记、初查、处理、反馈等程序。被上诉人下辖民主派出所接警后，已安排工作人员与上诉人一起查看了治安监控视频，但未能发现全正的活动轨迹。其后，民主派出所又安排值班民警和路面巡逻警力继续寻找，虽然没有成功找到失联人员全正，但该所的行为表明其已经事实受理了上诉人的报案。故上诉人提出被上诉人存在以全正属于成年人因失踪不满24小时为由而拒绝受理及不属于本派出所管辖为由而拒绝受理的情节的主张，缺乏事实依据。上诉人认为，被上诉人在接收上诉人的报案后，没有制作受案登记表、受案回执单，程序违法，应承担不利的法律后果。对此，本院认为，被诉行政行为发生于2018年，参照2012年12月19日中华人民共和国公安部令第125号公布并于2014年修订的《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条的规定，公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理；公安机关接受案件时，应当制作受案回执单一式二份，一份交报案人、控告人、举报人、扭送人，一份附卷。本案中，上诉人电话报警后又亲自到派出所报案，被上诉人未能提供证据证明其受理后已向报案人出具受案回执单，存在不当之处，但由于被上诉人已事实受理了报案并安排人员对上诉人的警情进行了处理，故民主派出所不出具受案回执单的行为并未因此影响到对上诉人合法权益的保护，亦不足以认定民主派出所的行为违法。上诉人认为，其报案时已提供全正患有重度抑郁症、有自杀倾向的证据，因此本案应符合查找疑似被侵害失踪人员情形，该警情的处理具有紧迫性，被上诉人应当采取手机定位等技侦手段而没有采用，存在种种推诿行为耽误了挽救全正的最好时机，存在严重失职。对此，本院认为，“疑似被侵害失踪人员”指的是因外力因素的伤害致使失踪的情形，由于外力因素的侵害，极可能引起刑事案件和治安案件，对于符合该情形，公安机关可依托信息网络和计算机技术，收集失踪人员的信息，以达到尽快破案的目的。但本案中，被寻查人员存在的是因自身的可能而受到伤害，并非来自于外力侵害，该情形上升为刑事案件和治安行政案件的可能性极低，而“采取技术侦查措施”是公安机关侦查刑事案件的措施，该措施的启动，需要满足特定条件，且需要经过严格的审批程序，上诉人要求民主派出所采取手机定位的措施显然不符合条件。应当指出的是，上诉人报案请求查找的失联人员存在自杀的倾向，具有紧急寻查的必要性，被上诉人下辖民主派出所在处警过程中，应充分利用公安机关有利条件和资源，穷尽可能的措施和手段，积极查找失联人员，以满足当事人的意愿；但是这些属于行政执法自由裁量权范围，本案中无证据表明公安机关行政执法尺度明显失当，因此，原审法院对上诉人关于赤坎公安分局未履行法定职责的意见，不予采纳，并无不妥。综上，被上诉人对上诉人请求查找失联人员的警情，已实际受理，并履行了常规的职责，上诉人上诉认为被上诉人处警程序违法以及没有履行法定职责，没有事实和法律依据，本院不予支持。失联人员全正自杀死亡与被上诉人履行职责没有直接因果关系，上诉人请求被上诉人赔偿损失，缺乏理据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谭荣娥负担。本判决为终审判决。审判长  李若珠审判员  吴有文审判员  李常红二〇二〇年四月二十八日书记员  朱志权附：本案适用的主要法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。……