云南省临沧市临翔区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0902行初8号原告：郭寿平，男，1968年6月24日出生，汉族，临沧市临翔区人，农民，住临沧市临翔区。委托代理人：杨永军，河南英泰律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告：临沧市临翔区自然资源局。住所地：临沧市临翔区迎宾路**。法定代表人：陈庆红，该局局长。委托代理人：陈超。代理权限：特别授权代理。委托代理人：徐晶晶，云南聚盈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告：临沧市临翔区人民政府。住。住所地：临沧市临翔区白塔路**/div>法定代表人：魏丛柱，该人民政府区长。委托代理人：王建海。代理权限：特别授权代理。委托代理人：罗俊林，云南江**律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告郭寿平不服被告临沧市临翔区自然资源局（以下简称区自然资源局）于2019年12月2日作出的临翔自然资行罚字[2019]136号《行政处罚决定书》的行政行为及被告临沧市临翔区人民政府（以下简称区人民政府）于2020年2月10日作出的临行复决字［2019］第81号《行政复议决定书》，于2020年2月24日向本院提起行政诉讼。本院于同年2月27日立案后，于2020年2月28日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年3月25日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告郭寿平及其委托代理人杨永军，被告区自然资源局的委托代理人陈超、徐晶晶，被告区人民政府的委托代理人王建海、罗俊林到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定,现已审理终结。被告区自然资源局于2019年12月2日作出临翔自然资行罚字[2019]136号《行政处罚决定书》，查明原告郭寿平未经批准擅自在临翔区忙畔街道青华社区忙半组违法占用1035.55平方米（1.553亩）土地的行为，违反了《土地管理法》第二条、第五十九条、第六十二条规定，并根据该法第七十七条规定，对郭寿平作出如下处罚：1.“责令15日内自行拆除在违法占用的1035.55平方米（1.553亩）土地上建盖的建筑物和其他设施；2.责令30日内将违法占用的1035.55平方米（1.553亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组。”原告郭寿平不服，向被告区人民政府申请行政复议，被告区人民政府于2020年2月10日作出临行复决字［2020］第8号《行政复议决定书》，决定对区自然资源局作出的《行政处罚决定书》予以维持。原告郭寿平诉称,原告在临沧市临翔区忙畔街道青华社区建有一处房屋,2019年12月2日，被告区自然资源局作出临翔自然资行罚字〔2019〕136号《行政处罚决定书》，责令原告15日内自行拆除有关建筑物,30日内将土地退还忙畔街道青华社区忙半组。原告不服向区人民政府申请行政复议,请求撤销该《行政处罚决定书》。被告区人民政府于2020年2月10日作出临行复决字〔2019〕第8号《行政复议决定书》，决定维持该处罚决定书。原告认为，首先，因《土地管理法》的修改,区自然资源局不再享有相关职权,且存在选择性执法及同案不同罚的情况,故其作出的行政行为不具有合理性；其次，被告作出的处罚决定书超过两年的处罚时效，不应当再处罚；第三，根据《土地管理法》等有关法律规定，被告区自然资源局作出的处罚决定所依据的事实不清，适用法律不当，应当予以撤销；第四，原告在本户承包土地上建盖的二幢房屋得到了国家补助资金15000元，该建房行为应认定为得到了当地政府的许可。综上，本案所涉《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》应予撤销。被告区人民政府作出的复议决定也应一并撤销。为依法维护原告的合法权益，特提起诉讼要求:1.撤销被告区自然资源局、区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕136号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2019〕第8号《行政复议决定书》；2.案件受理费由被告承担。原告郭寿平向本院提交如下证据材料：1.临翔区农村商业银行出具的银行交易明细一份，用以证明原告于2013年建盖了第一栋房屋后，按新农村建设标准于2016年3月3日获得临翔区政府财政奖励补助资金15000元的事实。据此，原告完全有理由相信所建造的房屋已征得政府的默认及认可；2.青华社区居委会出具的证明一份，用以证明原告户现有家庭人口10人，原有住宅已无法满足基本生活需求；3.现场照片4份，用以证明原告户的原有住宅已年久失修，存在安全隐患，已不适合生活居住、规划要求及原址翻旧建新条件。原告另择地址建造房屋具有现实的紧迫性和一定的合理性；4.原告所在地当地村民签字证实的情况报告一份，用以证明原告户家庭人口共10人，所建造的涉案房屋具备合理性和现实紧迫性。原有住房已成危房，无法居住，且家庭人口已达分户居住条件。涉案房屋占用部分土地已不具备耕种条件，属闲置荒地，建房前曾向主管部门提出过建房申请，没有违建的主观故意。第1栋房屋建造时间是2013年，第2栋房屋建造时间是2015年，此期间没有任何主管部门出面制止其违法行为；5.证人证言一份，用以证明原告因家庭人口增加，无法满足居住条件，村里无法分得其他宅基地，并于2013年建盖第1栋涉案房屋，即原告建房系迫于客观现实而建盖的。被告区自然资源局辩称，首先，区自然资源局作出的行政处罚决定所依据的事实清楚、证据确实充分。区人民政府在2019年集中查处违法占地建房工作中，发现原告郭寿平户存在未经批准擅自违法占地建房的情况，于2019年10月24日立案调查。经调查核实，原告郭寿平户在未办理任何相关用地手续的情况下，分别于2014年、2017年在自家承包田地上建盖了两幢房屋。经现场勘测，郭寿平户2014年建盖房屋占用土地面积460.57平方米，2017年建盖房屋占用土地面积574.98平方米，合计占地1035.55平方米。根据《土地管理法》有关规定，农村村民住宅建设用地应当符合乡镇土地利用总体规划和土地利用年度计划，并办理土地审批手续，但原告未有任何审批手续占用土地建房。区自然资源局认定原告违法占地的事实，系经过多次询问原告及通过历史影像资料、实地勘测确定的，故该《行政处罚决定书》所依据的事实清楚，证据确实充分。其次，区自然资源局作出的处罚决定书适用法律正确，不存在程序违法的情况。负责建立空间规划体系并监督实施最严格的耕地保护制度，是自然资源局作为政府工作部门的重要职责。区自然资源局在履职过程中发现原告户未经批准擅自占用农用地建房行为，违反了《土地管理法》的相关规定，处罚决定适用法律正确。区自然资源局从发现违法线索到作出行政处罚决定书前，均严格遵循《行政处罚法》及《土地管理法》等有关法律规定。第三，《行政诉讼法》第四十六条规定，公民法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《土地管理法》第八十三条规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内向人民法院提起诉讼。本案中的《行政处罚决定书》责令限期拆除的处罚决定，“诉讼时效”应该认定为接到责令限期拆除决定之日起15日，但原告郭寿平起诉时已超过了“这个诉讼时效”。综上，区自然资源局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，故要求驳回原告的全部诉讼请求。被告区自然资源局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1.《国土资源执法监察证》、《违法线索登记表》、核查报告、《立案呈批表》、《接受调查通知书》、《法律文书送达回证》、身份证及户口簿复印件，用以证明区自然资源局在具体执法过程中程序合法，郭寿平户登记的人口为7人；2.《集体土地使用证》，用以证明原告已享有面积为253.97平方米的宅基地，已经达到了人均占地面积的标准；3.原告户的《农村土地承包经营权证》，用以证明本案所涉房屋占地类别为耕地（水田），系原告户向集体经济组织承包的土地；4.《询问笔录》4份，用以证明原告自认占地建房未经任何审批手续，所属土地属本户承包土地；5.《现场勘测图》、《地类认定书》、现场照片3份，用以证明原告户违法占地建房的土地性质属农用地及房屋现状；6.调查报告、处理决定呈批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证，用以证明区自然资源局根据相关法律规定制作相应的文书后依法送达给了郭寿平；7.《听证申请》、家庭情况报告、《听证通知书》、送达回证，《听证笔录》、《行政处罚决定书》、《履行行政处罚决定催告书》、送达回证、照片2份，用以证明本案已依申请举行听证后，依法作出行政处罚决定并于2019年12月3日将《行政处罚决定书》送达给原告。2020年1月16日，又将《履行行政处罚决定催告书》送达给原告（留置送达）；8.行政复议决定书，用以证明原告提出行政复议后区人民政府经复议决定维持区自然资源局作出的处罚决定。被告区人民政府辩称，2019年12月19日，区人民政府收到原告的行政复议申请后，经审查于12月20日予以立案受理，同时向区自然资源局及原告郭寿平送达了行政复议答复书、答复通知书。区人民政府对区自然资源局作出的行政处罚决定所依据的相关证据进行了审查后认为，区自然资源局作出的处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确，并决定予以维持。综上，区人民政府作出复议决定程序合法，经审查后认为，区自然资源局作出的处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确、证据确实充分、处罚适当，决定予以维持该处罚决定，原告要求撤销区人民政府作出的行政复议决定书没有事实根据，请求驳回原告的诉讼请求。被告区人民政府向本院提交了如下证据材料：1.《行政复议申请书》、身份证复印件，用以证明原告提出行政复议申请的事实；2.行政复议受理审批表，用以证明行政复议机关收到原告申请后，经过审批认为符合受理条件；3.答复通知书，用以证明区人民政府受理原告申请后，分别向区自然资源局及原告发出了书面通知；4.送达回证及行政复议决定书，用以证明区人民政府在行政复议期限内受理原告申请后，经审查认为行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，行政复议机关不予撤销处罚决定。此外，原告郭寿平于2020年3月24日向本院提出调查取证申请书，要求本院向区人民政府及临翔区财政局调取2015年度至2017年度“关于临翔区新农村建设财政补助政府文件和补助对象及补助标准文件，”拟证明本案原告建房已征得区人民政府相关部门许可的事实。经调查，临翔区委办公室、区人民政府忙畔街道分别向本院出具了如下证据材料：1.农村危房改造试点农户档案信息表一份（附原告身份证及户口簿复印件），其中载明，户主姓名“郭寿平”，旧住房建造年代“1970年—1979年”，旧住房面积“70平方米”，旧住房结构类型“砖木、石木、土木结构（木框架）”，改造方式“原址翻建”，改造后房屋面积“180平方米”，竣工日期“2015.12.09.”，总投资“175000元”，各级政府补助资金“15000元”；2.忙畔街道2014年旧房改造工程完成情况公示表及2015年度补贴资金分配明细表（农村危房改造及地震安居工程补助表—第三次），其中载明原告及段廷和、罗明志等忙畔街道青华社区忙半组**村民，分别于2014年12月、2015年1月间各享受补助资金15000元，于2015年1月5日进行公示；3.临办发（2014）26号文件，“中共临沧市临翔区委办公室、临沧市临翔区人民政府办公室关于下达2014年美丽乡村建设旧村旧房改造目标任务的通知”，忙处发（2014）10号临沧市临翔区人民政府忙畔街道办事处文件，“忙畔街道办事处关于印发忙畔街道2014年度美丽乡村建设旧村旧房改造工程实施方案的通知”，其中临办发（2014）26号文件载明，“补助标准：……（二）非美丽村庄建设点属原址重建或集中建设的，新建砖混结构（两层及以上），每户补助1.5万元（含项目整合资金）；新建砖木结构（四榀柱子，两层及以上）及砖混结构一层或加盖一层，每户补助1万元（含项目整合资金）”。忙处发（2014）10号文件载明，“（一）任务确定：……忙令社区原址重建50户，青华村委会（社区）原址重建64户，文伟村委会（社区）原址重建80户……”经庭审质证，原告对被告区自然资源局提交的第1组、第2组、第3组证据的真实性无异议，但认为因原告家庭人口增加，原有住房已不能满足居住需求，建造住房有其正当现实的合理性。对第4组证据的真实性无异议，但认为，原告建房之初已多次向主管部门提出过申请，建房所涉土地由于其他国家建设的客观原因，该土地已丧失农用地的基本属性。对第5组证据的真实性无异议，但认为区自然资源局作出行政处罚时，存在以偏概全、选择性执法问题，导致作出的行政处罚不合理。对第6组、第7组、第8组证据的真实性无异议,但认为,根据法律规定,本案不应采用留置方式送达相关文书。被告区人民政府对区自然资源局提交的证据无异议。对被告区人民政府提交的4组证据，原告郭寿平及被告区自然资源局均对其真实性无异议。对原告郭寿平提交的第1组、第2组、第3组、第4组证据，被告区自然资源局、区人民政府均对其真实性、合法性无异议，但认为与本案无关，同时也不认可其证明目的，同时认为,即便原有住宅不能满足生活需要，亦可在旧址上重建或购买商品房等方式解决。通过影像资料显示，原告建盖第1栋房屋的时间是2014年，建盖第2栋房屋的时间是2017年，而非原告自述的系2013年、2015年建盖。对第5组证据即证人证言，被告区自然资源局、区人民政府对其真实性、合法性、关联性均不予认可。对原告郭寿平申请本院依法调取的证据，原告郭寿平以该部分证据系2014年间的文件及材料，而原告申请调取的证据系2015年—2017年间的证据材料为由，不发表质证意见。被告区自然资源局对该部分证据的真实性无异议，并认为，对原告补助的15000元资金系旧村旧房改造，是在旧址上重建，非本案所涉的承包土地上建盖房屋。被告区人民政府认为，对该部分证据的真实性、合法性无异议，但不认可关联性，因原告现所建盖的房屋系在耕地或基本农田上建盖。同时，因原告用合法的资金用于建造违法的房屋，区人民政府保留向原告追偿该15000元资金的权利。本院对上述证据认证如下：被告区自然资源局提交的8组证据及区人民政府提交的4组证据，来源合法、内容客观真实、与本案具有关联性，且证据间能够相互印证，能充分证明案件的相关事实，故本院采信该部分证据。原告郭寿平提交的第1组、第2组、第3组、第4组、第5组证据，与本案无关，本院不予采信。本院调取的证据，本院结合本案实际综合予以认定。经审理查明，原告郭寿平系忙畔街道青华社区忙半组村民，现有家庭人口10人。多年前，该户村民已在该组拥有一宗宅基地，并于2006年8月30日办理了《集体土地使用证》，土地证号为第**,土地使用面积253.97平方米，并建有土木结构房屋一幢。该户于1999年通过土地延包方式承包得本集体经济组织2.5亩承包土地（水田，地名大，地名大长田期限至2028年12月31日止,区人民政府向该户颁发了《土地经营权证书》，该证载明发包方为忙畔街道青华社区忙半组，承包期限1999年1月1日至2028年12月31日。2014年及2017年间，原告郭寿平户未经批准分别在上述承包土地上建盖了二幢房屋用于出租及自行居住，二幢房屋分别占地面积为460.57平方米、574.98平方米，两幢房屋占地面积共计1035.55平方米（1.553亩），其中涉及基本农田0.645亩。2019年10月24日，原告郭寿平非法占地的行为被区自然资源局立案调查，2019年12月2日，区自然资源局作出《行政处罚决定书》，处罚内容为：1.责令原告15日内自行拆除在违法占用的1035.55平方米（1.553亩）土地上建盖的建筑物和其他设施；2.责令30日内将违法占用的1035.55平方米土地退还忙畔街道青华社区忙半组。原告不服于2019年12月19日向区人民政府申请行政复议。区人民政府于2020年2月10日作出《行政复议决定书》，决定维持该处罚决定书。此外，庭审中还查明，原告郭寿平户与本自然村段廷和、罗明志等7户村民，共同享受了国家农村危房改造补助福利，原告郭寿平于2016年3月3日领取了15000元农村危房改造款项，相关档案记载为：“旧住房建造年代1970年—1979年，旧住房结构类型砖木、石木、土木结构（木框架），旧住房面积70平方米，改造后面积180平方米，竣工日期2015年12月9日。”据此，原告郭寿平诉称，其在上述本户承包土地上建盖的二幢房屋系得到了国家及当地政府的许可，本案所涉《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》应予撤销。本院认为，原告郭寿平户于2016年3月3日领取了15000元农村危房改造款项的事实，与本案无关，本案对此不作评述。原告不服区人民政府于2020年2月10日作出《行政复议决定书》，于同年2月20日向本院提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”故本案不存在超过起诉期限的问题。根据2020年1月1日起实施的新修订的《土地管理法》第三条、第四条、第五条规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”“国家实行土地用途管制制度。”“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”本案中，区自然资源局作为临翔区土地行政主管部门，依法享有对本案所涉耕地的管理职权，故本案被告区自然资源局的执法主体资格合法有效。虽然《行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”但本院认为，违法行为有连续或者继续状态的，应从行为终了之日起计算。本案中,原告郭寿平违法占地的行为具有连续性,故本案不存在超过处罚时效问题。根据《土地管理法》（2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改的决定》第二次修正，下同）第三十一条、第三十四条、第三十六条、第七十七条规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行基本农田保护制度。”“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府……”《基本农田保护条例》第十五条规定，“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准”。综上，原告郭寿平非法占地建盖房屋的行为违反了上述法律规定，区自然资源局作出责令原告15日内自行拆除在违法占用的1035.55平方米土地上建盖的建筑物和其他设施的处罚有事实依据及法律依据，本院应予支持。《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第二十六、第二十七条规定：“承包方享有下列权利：（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品……”“承包期内，发包方不得收回承包地……”“承包期内发包方不得调整承包地……”《中华人民共和国物权法》第一百一十七条、第一百二十五条规定，“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”综上，原告户通过土地延包方式向青华社区忙半二组承包的2.5亩土地，系其享有的一项用益物权，应受法律保护，其有权利在该地块上进行种植业、林业、畜牧业等农业生产。需要收回或者调整该承包土地的，须适用《物权法》及《农村土地承包法》进行调整，故区自然资源局依照《土地管理法》第七十七条规定，作出“责令30日内将违法占用的1035.55平方米土地退还忙畔街道青华社区忙半组”的处罚属适用法律不当，应予撤销。综上，原告郭寿平要求撤销区自然资源局、区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕136号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2019〕第8号《行政复议决定书》中，责令原告15日内自行拆除在违法占用的1035.55平方米（1.553亩）土地上建盖的建筑物和其他设施的诉讼请求，与本案查明的事实不符及与有关法律规定相悖，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条、第七十条第（二）项、第（四）项规定，判决如下：一、驳回原告郭寿平要求撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕136号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2019〕第8号《行政复议决定书》中，责令原告“15日内自行拆除在违法占用的1035.55平方米（1.553亩）土地上建盖的建筑物和其他设施”的诉讼请求；二、撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕136号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2019〕第8号《行政复议决定书》中，“责令30日内将违法占用的1035.55平方米（1.553亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组”的行政处罚。案件审理费50元，由原告郭寿平承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。审 判 长  石兆钟审 判 员  李 悦人民陪审员  何朝春二〇二〇年四月十三日书 记 员  杨海波