广东省广州市增城区人民法院民 事 判 决 书（2019）粤0118民初8172号原告：广州市增城泛亚化绵厂，住所地广东省广州市增城区荔城街荔城大道**。法定代表人：邓自强，该厂总经理。委托诉讼代理人：陈庆林，广东来信律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘嘉绮，广东来信律师事务所实习人员。被告：增城市二轻工业总公司，住，住所地广东省广州市增城区荔城街沙园路二巷**/div>法定代表人：赖黎潘，该公司总经理。委托诉讼代理人：聂婉彬，广东金日律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈郸，广东正大联合律师事务所律师。原告广州市增城泛亚化绵厂（以下简称泛亚化纤绵厂）诉被告增城市二轻工业总公司（以下简称二轻公司）建设用地使用权转让合同纠纷一案，本院受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告泛亚化纤绵厂的委托诉讼代理人陈庆林、刘嘉绮，被告二轻公司的委托诉讼代理人聂婉彬、陈郸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告泛亚化纤绵厂向本院提出诉讼请求，一、二轻公司向泛亚化纤绵厂返还土地转让补偿款132225.75元及利息（以1322225.75元为本金，自1991年8月29日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至还清日，暂计至起诉之日为289750元）；二、二轻公司向泛亚化纤绵厂赔偿实际损失34621269元。事实与理由：泛亚化纤绵厂与二轻公司于1991年5月15日签订《关于转让土地使用权的协议书》，约定二轻公司将位于增城县××城镇西郊园岭仔（土名）地）地块｛建设用地许可证国土（91）用地字021号｝土地使用权转让给泛亚化纤绵厂，泛亚化纤绵厂向二轻公司支付转让补偿款共计132225.75元。合同签订后，泛亚化纤绵厂依约支付土地补偿132225.75元给二轻公司，二轻公司也将涉案土地交付给泛亚化纤绵厂使用。涉案土地交付后，泛亚化纤绵厂对土地进行了开发建设，投入高额资金建设了厂房、宿舍等建筑及附属设施，并一直依法缴纳该土地使用税。但二轻公司一直未协助泛亚化纤绵厂办理涉案土地的土地使用权变更登记手续。2012年，原增城市国土资源和房屋管理局将涉案土地收回，注销该土地的《广州市建设用地许可证》，并将该土地交由增城市土地开发储备中心储备运营。2016年，双方曾就涉案土地使用权转让问题诉至法院，案号为（2016）粤0183民初6651号、（2017）粤01民终18415号，广州市中级人民法院认定双方签订的《关于转让协议使用权的协议书》无效。2017年，增城区政府通过招、拍、挂方式公开出让涉案土地，二轻公司收到涉案土地的补偿款34621269元。双方签订《关于转让土地使用权的协议书》无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，二轻公司应向泛亚化纤绵厂返还土地转让补偿款132225.75元及利息。另，转让涉案土地时，二轻公司作为熟知国家土地政策一方，未向泛亚化纤绵厂明确土地性质，违背诚实信用原则，未尽到如实告知义务。在签订合同后，二轻公司在可弥补过失的情况下（缴纳土地出让金、办理转让手续），未能积极采取补救措施，导致涉案土地使用权无法变更产权登记。二轻公司将涉案土地转让给泛亚化纤绵厂后，又将土地抵押给广东发展银行，导致涉案房屋无法变更登记到泛亚化纤绵厂名下，二轻公司明显存在过错。因此，二轻公司应赔偿泛亚化纤绵厂损失。泛亚化纤绵厂在签订《关于转让土地使用权的协议书》后，对涉案土地进行了开发建设，投入资金建设厂房、宿舍等建筑、附属设施，评估价值为3297906元。涉案土地经泛亚化纤绵厂经营二十多年，价值大幅上涨，故2017年涉案土地的补偿款34621269元为泛亚化纤绵厂的实际损失。泛亚化纤绵厂特向法院提起诉讼，请判准诉求。被告二轻公司辩称，一、关于泛亚化纤绵厂要求二轻公司返还土补偿款及利息的问题，双方于1991年5月15日签订的《关于转让土地使用权的协议书》在2018年1月25日被广州市中级人民法院认定无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，二轻公司同意返还132225.75元给泛亚化纤绵厂，但合同无效所产生的损害属于双方因缔约过失所产生的补偿，应按双方导致合同无效的过错程度承担。二轻公司不存在过错，不应承担利息赔偿责任。二、关于泛亚化纤绵厂主张的损失34621269元的诉讼请求，没有事实和法律依据，应予以驳回。泛亚化纤绵厂主张的实际损失34621269元是根据二轻公司与增城区荔城街道办事处签订的收回国土使用权协议书关于土地补偿款支付的约定来界定，属于涉案土地的收益，是基于《关于转让土地使用权的协议书》能正常履行的情况下可获得的利益，但泛亚化纤绵厂与二轻公司签订的《关于转让土地使用权的协议书》已被广州市中级人民法院认定为无效合同，无效的合同自始没有发生法律效力，当事人预期通过履行合同获得利益为非法利益，不受法律保护。本案中，泛亚化纤绵厂主张的损失34621269元本质上是主张土地使用权的收益，与其在（2017）粤01民终18415号案件的诉请无异，应予驳回。三、泛亚化纤绵厂提出在使用土地过程中对涉案土地进行了开发建设，建设了厂房、宿舍等建筑附属设施，但这些建筑是在未取得政府有关部门的许可下建设，没有任何报建手续，属于违法建筑，不受法律保护。四、导致《关于转让土地使用权的协议书》无效的过错责任不在于二轻公司，二轻公司不应承担赔偿责任。在签订《关于转让土地使用权的协议书》时，泛亚化纤绵厂的法定代表人邓自强是二轻公司经理部的经理，是二轻公司的领导干部，对涉案土地的性质及取得方式不可能不知情。当时，双方签订协议书，将涉案土地交由泛亚化纤绵厂使用，二轻公司为了下属企业的发展，才同意了泛亚化纤绵厂的要求，《关于转让土地使用权的协议书》的协商及签订过程都是在邓自强的请求和指引下做出，是邓自强一手操办，所以泛亚化纤绵厂称二轻公司未明确土地性质，未尽告知义务，纯属无理。另外，《关于转让土地使用权的协议书》是在1991年5月15日签订，按当时的法律规定，对于划拨的国有土地使用权在国有集体企业中流转，没有禁止性规定，没有违反法律规定。《关于转让土地使用权的协议书》约定税费由泛亚化纤绵厂承担，二轻公司仅提供协助义务，但泛亚化纤绵厂一直未办理过户手续，属于泛亚化纤绵厂过错，应自行承担责任。在1995年1月，城市管理法出台后，由于法律与政策发生了变化，泛亚化纤绵厂的股东广州市增城鸿桥实业发展公司进行了改制，企业性质发生变化，由集体企业变更为民营企业，因此涉案土地的流转无法得到政府的审批，最后无法变更权属，该客观情况的变化并非二轻公司所能左右，二轻公司对此不存在任何过错，不应承担缔约过失责任，对可能产生的损失不应承担赔偿责任。五、《关于转让土地使用权的协议书》虽被认定无效，但泛亚化纤绵厂已使用涉案土地二十年之久，二轻公司为泛亚化纤绵厂提供了土地使用，助力泛亚化纤绵厂发展状大。泛亚化纤绵厂虽然对涉案土地有所投入，但其投入与使用土地的经济效益相比，是微不足道。相反，泛亚化纤绵厂非法占有使用二轻公司的土地，给二轻公司造成巨大经济损失，根据公平原则，应向二轻公司支付占有使用费，为了保护国有资产，二轻公司已另案提起诉讼。综上所述，泛亚化纤绵厂关于利息及赔偿损失的诉讼请求均无事实和法律依据，请依法驳回泛亚化纤绵厂的不合理诉请。经审理查明，1991年5月15日，泛亚化纤绵厂（乙方）与二轻公司（甲方）签订《关于转让土地使用权的协议书》，载明：“为解决增城泛亚化纤棉厂生产发展之所需，经增城县二轻工业总公司与增城泛亚化纤棉厂共同协商，甲方愿意把已征用的土地转让给乙方使用。现订立如下协议，共同遵守。一、土地所在地：在增城县××城镇西郊园岭仔（土名）。二、转让土地的范围：甲方转让给乙方的土地东至广州振兴利塑胶五金厂、西至增城海绵厂、南至山丘、北至广汕公路（详见附图）。土地面积：2319.75平方米。四、转让土地的经济及付款方式：甲方转让乙方的土地，由乙方按每平方米57元的补偿费（含平整土地等费用）计付给甲方。补偿费总额共132225.75元。此补偿费于本协议书生效后的十天内付清给甲方。五、该土地适当时候再到国土部门办理变更手续，该土地的使用权永远属乙方所有。每年应交的土地使用税由乙方负责交纳，甲方给予无偿协助。六、乙方在该土地上兴建楼宇，一切手续由乙方办理。七、本协议由甲乙双方签字盖章之日起生效。如有未尽事宜，可由双方协商一致订立补充协议，补充协议具有同等效力。八、本协议一式二份，甲乙双方各执一份。”签订合同后，二轻公司已将涉案土地交付给泛亚化纤绵厂。1991年8月29日，二轻公司出具《收据》给泛亚化纤绵厂收执，确认收到泛亚化纤绵厂支付的转让土地补偿款132225.75元。1998年至2002年间，增城市地方税务局开具了《税收完税证》以及《税收通用完税证》共5张，均载明纳税人为泛亚化纤绵厂，税种为房产税等。2011年5月26日，原增城市人民政府印发增府函〔2011〕39号《关于增城市二轻工业总公司要求“还本免息”偿还银行贷款的函》，载明以下内容：“广东粤财投资控股有限公司：为筹措建设资金，以加快广州广字铝型材有限公司的建设，增城市二轻工业总公司分别于2000年12月15日和2000年12月21日以增城泛亚化纤棉厂的广州用地许可证（1991用地字021号）……等作抵押，向广东发展银行增城支行贷款190万元和100万元，并计划待广州广字铝型材有限公司投产后由其偿还该笔贷款，后因广铝公司歇业而无法偿还债务。2006年，广东发展银行增城支行将上述两笔贷款作不良资产处置，并将债权转让给贵公司。由于上述债务原因，用于贷款的抵押物一直无法归还给原有企业……，截至去年底，增城泛亚化纤棉厂拖欠工人工资147余万元……为保障工人的基本生活条件，维护社会稳定，增城市二轻工业总公司经与增城泛亚化纤棉厂等协商，决定筹措资金偿还上述贷款并取回抵押物，以通过盘活工厂资产，解决拖欠工人的工资及社会养老、医疗保险购买费用问题。鉴于上述情况，为妥善解决历史遗留问题，维护我市社会和谐稳定，希望贵公司能体谅增城市二轻工业总公司、增城泛亚化纤棉厂等的实际困难，同意增城市二轻工业总公司以还本免息的方式偿还上述共290万元贷款，同时希望贵公司处置上述两笔债务时不予公示债权和拍卖处置”。2011年11月30日，甲方增城市人民政府荔城街办事处与乙方二轻公司签订《收回国有土地使用权协议书》，载明：“甲方根据增城市国土资源和房屋管理局、增城市土地开发储备中心的委托，收回乙方位于荔××庆丰村园岭仔（土名）的23.53亩（具体面积以房地产管理部门所属测绘机构测丈为准）国有土地使用权，并移交增城市国土资源和房屋管理局注销该土地权属证书后，移交增城市土地开发储备中心储备。经甲乙双方充分协商，特签订本协议。一、土地基本情况经向增城市国土资源和房屋管理局了解，并经双方确认，该土地基本情况如下：（一）土地使用人：土地原权属人是增城县二轻工业公司，面积15686.7平方米……坐落：荔××庆丰村园岭仔（土名）……证号（批文号）：增国土（91）用地字第20号、增国土（91）用地字第21号，土地用途：工业用地；（三）抵押查封情况：乙方确认土地（及房产）无抵押、无查封。（四）地）地上建筑物基本情况方确认地上建筑物，构筑物及其附着物均未办理权属登记。二、补偿约定（一）补偿内容及依据根据《增城市‘三旧’改造实施办法（试行）》（增府〔2010〕10号）文件政策，经甲乙双方确认，同意选择以下方式确定土地的货币补偿金额：土地由政府整理并组织公开出让后，甲方按整体地块出让成交金额乘以该地块面积（23.53亩）占总整合用地面积的比例的60%返还给乙方。乙方在收到荔城街道办事处发出的搬迁通知后六个月内完成搬迁、拆除该土地的地上建筑物或构筑物，经验收合格后，甲方按整体地块出让成交金额乘以该地面积占总整合用地面积的比例的10%追加补偿给乙方。土地出让成交后因规划调整使地价款发生增减的，原土地使用权人已确定分配的土地收益不再调整。……三、甲乙双方权利和义务（一）本协议签订时，乙方应确保该土地拥有无可争议的处分权，确保土地权属清晰，且没有任何涉及债权债务等问题。乙方土地为行政划拨地，如有欠缴土地出让金、规费、税费等费用，乙方负责缴交，否则，甲方将直接从补偿款中扣减（具体金额以相关部门核算为准）……（四）乙方须在收到荔城街道办事处的搬迁通知后六个月内负责将地上建筑物可构筑物搬迁、拆除完毕，经验收合格之日起，甲方每月支付租金人民币125600.00元（大写：壹拾贰万伍仟陆佰元整）给乙方，直到土地出让公告发布当天为止。……”。2012年1月17日，原增城市国土资源和房屋管理局作出增国房字〔2012〕24号《关于收回国有土地使用权的通知》，载明：“增城市二轻工业总公司：贵司于1991年6月1日取得了位于我市荔城街（原荔城镇）庆丰村园岭仔（土名）的一宗国有土地使用权，面积2670.75平方米，用途为工业用地，我局核发了增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》，2011年11月30日增城市人民政府荔城街办事处与贵司双方签订了《收回国有土地使用权协议书》，收回该宗国有土地使用权，并达成了相关补偿共识。由此，我局决定收回增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》对应的2670.75平方米的国有土地使用权，并注销该《广州市建设用地许可证》，并将该宗土地交由增城市土地开发储备中心储备运营，补偿事宜请贵单位联系增城市人民政府荔城街办事处处理”。2016年间，泛亚化纤绵厂起诉二轻公司，要求确认泛亚化纤绵厂与二轻公司签订的《关于转让土地使用权的协议书》有效，确认泛亚化纤绵厂享有增国土（91）用地字21号位于广东省广州市增城区荔城庆丰园岭仔（土名）土地的收益权（二轻公司因该土地获取的所有收益归泛亚化纤绵厂）等；本院受理案号为（2016）粤0183民初6651号。2017年7月2日，本院作出（2016）粤0183民初6651号民事判决，载明：“……经审理查明：……1991年6月1日，原增城县国土局出具增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》，载明“用地单位增城县二轻工业总公司，建设项目塑胶五金厂，项目地点荔城庆丰村园岭仔（土名），东至原农委药厂空地、西至原农委药厂空地、南至增城海棉厂、北至广汕公路，用地面积4亩一厘，2670.75平方米。上述项目用地业经增城县国土局批准，请按批准的地点、面积和用途使用土地”。另标注：基建竣工后携本证书从速到增城县国土局核换土地使用证书。本宗土地使用权已于96年1月23日和96年5月21日在广东发展银行增城支行作借款抵押，增国土地押字第3号和第17号。本宗土地使用权于98年4月15日经增城市国土局准予注销借款抵押。……2011年6月22日，广东粤财投资控股有限公司与增城市二轻工业总公司签订《债务偿还协议》，载明‘增城市二轻工业总公司在本协议签订之日起7日内一次性向广东粤财投资控股有限公司偿还290万元’。2011年6月28日，增城中记家具制造有限公司通过中信银行向广东粤财投资控股有限公司转账290万元，由广东粤财投资控股有限公司出具《收款收据》给原告收执。……2011年12月2日，增城市荔城街‘三旧’改造工作办公室出具《资料移交目录》，载明‘内容增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》原件，移交单位增城市二轻工业总公司，移交人苏志标、梁国东，接收单位增城市荔城街三旧改造工作办公室，接收人魏永志’。……在审理过程中，一、本院向增城市国土资源和规划局发函了解涉案土地是否具备过户条件，该局于2017年1月18日作出《增城区国土规划局关于增城区人民法院调查函的复函》。函复如下：位于增××××庆丰村园岭仔（土名），面积为2670.75平方米，原用地单位为广东省增城县二轻工业总公司，土地用途为工业。建设用地许可证【增国土（91）用地字21号】已注销。根据《中华人民共和国土地管理法》、《收回国有土地使用权协议书》，我局依法收回了该地块，并将土地交由增城市土地开发储备中心储备运营。……庭审中……原告主张《关于转让土地使用权的协议书》合法有效，被告辩驳签订协议时转让的土地未取得土地使用权证书，认为双方签订的《关于转让土地使用权的协议书》无效……本院认为……《关于转让土地使用权的协议书》转让的土地是否在增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》范围内，对此分析如下：1、地、地址均为增××××庆丰村园岭仔（土名）、1998年至2002年，荔××庆丰村园岭仔（土名）的房产税是由增城泛亚化纤棉厂缴纳，3、增城市人民政府印发增府函【2011】39号关于增城市二轻工业总公司要求‘还本免息’偿还银行贷款的函中写明‘增城市二轻工业总公司分别于2000年12月15日和2000年12月21日以增城泛亚化纤棉厂的广州用地许可证（1991用地字021号）等作抵押，向广东发展银行增城支行贷款190万元和100万元’，综上事实，本院确认《关于转让土地使用权的协议书》转让的土地是在增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》范围内。关于《关于转让土地使用权的协议书》的效力问题，原告与被告之间签订的《关于转让土地使用权的协议书》是转让涉案土地使用权，该合同条款是原告与被告之间真实意思表示，并不违反法律法规的强制性规定，上述协议并不是法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的情形，故被告抗辩在签订《关于转让土地使用权的协议书》时没有土地使用证为由，认为该协议无效的理由不成立，本院不予采纳。综上所述，本院认定原告与被告于1991年5月15日签订的《关于转让土地使用权的协议书》合法有效。故原告请求确认《关于转让土地使用权的协议书》有效，本院予以支持。……判决如下：一、确认原告广州市增城泛亚化纤棉厂与被告增城市二轻工业总公司于1991年5月15日签订的《关于转让土地使用权的协议书》合法有效；二、确认原告广州市增城泛亚化纤棉厂享有位于广州市增××××庆丰村园岭仔（土名）的土地面积2319.75平方米〔增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》〕的收益权。……”二轻公司不服上述判决，提出上诉。广州市中级人民法院审理后于2018年1月25日作出（2017）粤01民终18415号民事判决，载明：“……本院认为……根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定：‘以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。’《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：‘划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。’第四十五条规定：‘符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押……’。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：‘土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。’可见，我国现行法律、行政法规对以划拨方式取得建设用地使用权的转让行为进行了严格的限制。该类转让行为须经得政府批准转让及土地管理部门为出让人补办出让手续，否则认定该类转让合同无效。对于涉案《关于转让土地使用权的协议书》的效力，本院认为，首先，《增城市用地档案详细资料》《收回国有土地使用权协议书》《增城区国土规划局关于协助查询有关资料的复函》上均载明涉案地块的取得方式为划拨。泛亚化纤棉厂虽不予认可，但其未能提供相反的证据推翻上述证据所证明的事实，故本院根据上述证据认定涉案地块为行政划拨用地；其次，增府函【2011】39号文是增城市人民政府向广东粤财投资控股有限公司发出，且针对的是增城市二轻工业总公司要求‘还本免息’偿还银行贷款事项，并非增城市人民政府针对本案双方当事人对于土地使用权转让的批准行为；再次，增城市国土资源和规划局于2017年1月18日向一审法院发出的《增城区国土规划局关于增城区人民法院调查函的复函》中载明涉案地块的原用地单位仍为二轻总公司。亦可证实土地管理部门并未对涉案转让合同作出过批准手续；最后，泛亚化纤棉厂至今未提交相关涉案合同有经政府批准或其已向国土部门办理出让手续的任何证据。而其二审提交的证据因与本案不具有关联性，本院不予采纳。综上，涉案转让划拨土地的转让协议因未经政府批准，违反了法律、行政法规的效力性强制规定，应当认定无效。泛亚化纤棉厂起诉请求确认合同有效无事实和法律依据。一审法院认定涉案合同有效，属于对合同效力的错误判断，本院依法予以改判。因被上诉人确认其享有涉案土地的收益权的前提系基于涉案合同有效，现在该合同无效的情形下，其该请求亦缺乏事实和法律依据。至于涉案合同无效后的法律后果问题，泛亚化纤棉厂可另循法律途径解决。综上所述，二轻总公司的上诉请求成立，本院予以支持；一审判决查明事实清楚，但适用法律错误，本院予以改判。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销广东省广州市增城区人民法院（2016）粤0183民初6651号民事判决；二、驳回广州市增城泛亚化纤棉厂的诉讼请求。……”另查明，邓自强于1991年4月5日任二轻公司的经理部经理。本案审理过程中：一、泛亚化纤棉厂陈述以下内容：1、二轻公司在1991年9月左右交付涉案土地给泛亚化纤棉厂使用，交付时土地无建筑物，泛亚化纤棉厂自1991年9月起对涉案土地进行平整，然后建设厂房、宿舍等用于生产经营化纤绵，建筑面积约有4000多平方米；2、泛亚化纤棉厂在涉案土地建设建筑物有得到当地政府的许可，由于涉案土地未过户到泛亚化纤棉厂名下，故无法办理规划报建手续；3、泛亚化纤棉厂使用涉案土地至2011年政府要收回涉案土地，当时整个收地过程都是泛亚化纤棉厂与政府协商，涉案土地的证件都是泛亚化纤棉厂交回给政府的，泛亚化纤棉厂在政府规定的时间内拆除涉案土地上的建筑物并平整好土地后，在2011年底至2012年初期间将涉案土地交付给政府；4、泛亚化纤棉厂与政府协商好，政府将拍卖涉案土地所得的50%拍卖款支付给泛亚化纤棉厂；5、据泛亚化纤棉厂了解，涉案土地的拍卖款有8000多万元，实际支付给二轻公司的款项有3200多万元。二、二轻公司陈述以下内容：1、政府在收回涉案土地的补款对象是二轻公司，二轻公司不否认在与政府协商收回土地过程中有泛亚化纤棉厂的工作人员参与其中；2、涉案土地在2011年底至2012年初被政府收回，涉案土地的地上建筑物是政府收回后拆除的；3、2017年间，涉案土地连同周边的其他土地一起拍卖，拍卖金额超过2亿，其中涉案土地的拍卖款近7000多万元左右，按收回用地协议约定的50%比例计算，涉案土地的征收补偿款是3400万元内；3、广州市增城区人民政府荔城街道办事处没有将相应的土地款支付给二轻公司，二轻工公司对土地款项没有支配的权利。三、泛亚化纤棉厂提供《增城市二轻工业园“三旧”改造项目房屋及附属物详查成果》复印件，拟证明涉案土地上的建筑经评估的价值为3297906元。《增城市二轻工业园“三旧”改造项目房屋及附属物详查成果》复印件载明位于增城市××大道××号土地上建筑物的测量面积。二轻公司对上述证据的真实性、合法性、关联性不认可，涉案土地上的建筑没有办理报建手续，属于违法建筑。四、本院向广州市增城区人民政府荔城街道办事处发函了解涉案土地相关情况。广州市增城区人民政府荔城街道办事处于2020年1月6日作出《关于广州市增城泛亚化纤绵厂与增城市二轻工业总公司合同纠纷一案相关情况复函》，内容为：“……在2011年11月30日，我街与增城市二轻工业总公司（下称‘二轻公司’）签订一份《收回国有土地使用权协议书》“下称‘协议书’）（附件1），约定由我街收回二轻公司位于荔××庆丰村园岭仔（土名）的土地。后因增城市撤市设区和城市更新政策的调整，根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市城市更新办法配套文件的通知》（穗府办〔2015〕56号）等法规政策的规定，在2018年9月10日，我街与二轻公司补充签订了一份《补充协议》（下称‘补充协议’）（附件2）。为进行‘三旧’项目改造，我街和二轻公司委托增城市国土资源和房屋管理局地籍测量队以及广州中誉房地产及土地评估有限公司对荔城街荔城大道237号分别进行房屋测量和价值评估，相关文件资料有：《增城市二轻工业园地上建筑物详查测绘合同》（附件3）、《房地产初评意见书》（中誉初字【2010】1855号）（附件4）。贵院征询原告提供的《增城市二轻工业园‘三旧’改造项目房屋及附属物详查成果》以及《增城市二轻工业园三旧改造项目房地产及附属总价表》是否真实等，建议贵院征徇出具该此材料的商量队或评估机构。上述协议所涉土地已于2017年5月4日整合出让，我街根据上述协议书和补充协议的约定，已将二轻公司所得的全部补偿款（包含预留尾款）共计人民币210378240元汇至二轻公司指定的账户上。对于贵院来函的提到的其他问题，建议贵院向区国土地资源规划局和区土地开发储备中心查询。……”上述复函的附件2《补充协议》载明以下内容：“甲方（全称）：广州市增城区人民政府荔城街道办事处乙方（全称）：增城市二轻工业总公司甲乙双方于2011年11月30日就增城区荔城街‘二轻’工业小区（二期）‘三旧’改造项目23.53亩用地签订的《收回国有土地使用权协议书》（以下简称“原协议书”，见附件1），现该地块已按程序规划出让。因受撤市设区和城市更新政策调整影响，原协议约定的补偿内容、有关条款不符合该地块出让时的政策文件规定。甲乙双方本着互利互惠的原则，经友好协商，依据实际情况，在原协议书基础上变更协议条款部分内容，特订立以下补充协议。一、补偿内容及依据1、原协议书第一条第（一）项‘土地面积15686.7平方米（折合23.53亩）’与用地批准书‘增国土(91)用地字第20、21号’面积不相符。本协议同意将土地面积按照‘增国土(91)用地字第20、21号’所载面积变更为‘15626.75平方米’（折合23.44亩，原用地批准书见附件2）。……3、原协议书第二条第（一）项的补偿内容变更为：“同意以下方式确定补偿款：收回土地的用地规划容积率（毛容积率）在2.0以内的，按照土地公开出让成交价款的50%来计算补偿款，超出2.0部分不再计算补偿款。土地出让成交后因规划调整使土地价款发生增减的，收益补偿不再调整。……因此补偿款计算方式为：土地补偿款=土地出让成交价×(23.44／65.514)×50%。经计算该地块补偿款为：117600万元×(23.44/65.514)×50%=21037.824万元。4、原协议书第二条第（一）项的约定不再履行。5、土地补偿款预留30万元／亩尾款，即703万元，用于解决该项目用地不可预见问题，如签订本协议之日起一年内无出现相关遗留问题，则该笔补偿款由甲方支付给乙方。6、原协议书第二条第（二）项关于补偿款的支付方式变更为‘本协议签订之日起3个月内，甲方扣除703万元后将剩余补偿款一次性支付到乙方账户’。乙方收款账户如下：收款单位：广州增城区二轻企业管理有限公司……”。附件4《房地产初评意见书》（中誉初字【2010】1855号）内容，广州市中誉房地产及土地评估有限公司接受增城市荔城街道办事处、泛亚化纤绵厂委托，对位于增城市荔城街237号，产权泛亚化纤棉厂所有的、为进行三旧项目改造而对该厂内的房屋建筑物、在2010年9月27日的市场价值进行初评，评估总价为3297906元。由于广州市增城区人民政府荔城街道办事处作出的《关于广州市增城泛亚化纤绵厂与增城市二轻工业总公司合同纠纷一案相关情况复函》建议本院向区国土资源规划和区土地地开发中心查询其未能回复的其他问题，本院遂于2020年1月14日向广州市规划和自然资源局增城区分局发函了解相关情况，但广州市规划和自然资源局增城区分局直至本案判决之日仍未作出书面函复。本院认为，本案为建设用地使用权转让合同纠纷。泛亚化纤棉厂与二轻公司签订《关于转让土地使用权的协议书》后，向二轻公司支付了涉案土地的补偿款132225.75元，二轻公司收款后于1991年8月29日开具《收据》给泛亚化纤棉厂收执，该事实有泛亚化纤棉厂提供的《关于转让土地使用权的协议书》以及《收据》佐证，二轻公司对该事实不持异议，本院予以确认。广州市中级人民法院于2018年1月25日作出的（2017）粤01民终18415号民事判决认定泛亚化纤棉厂与二轻公司于1991年5月15日签订《关于转让土地使用权的协议书》无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，二轻公司基于《关于转让土地使用权的协议书》所收取的土地补偿费132225.75元应返还给泛亚化纤棉厂。据此，泛亚化纤棉厂主张二轻公司返还132225.75元以及支付利息的诉讼请求，于法不悖，本院予以支持；对于泛亚化纤棉厂主张的利息以二轻公司应返还的款项132225.75元为本金，从泛亚化纤棉厂支付土地转让补偿款之日即1991年8月29日起计至二轻公司付清132225.75元之日止，其中1991年8月29日计至2019年8月19日止按中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率计算，从2019年8月20日起计至付清款项之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。二轻公司抗辩不支付利息的理据不成立，本院不予采纳。关于泛亚化纤棉厂主张的损失问题。《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日发布，1987年1月1日起施行）第十条规定：“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日自发布并施行）第四十四条第一款规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条第一款规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年1月1日起施行）第三十九条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”本案中，根据查明的事实，涉案土地的取得方式为划拨，根据原增城市国土资源和房屋管理局于2012年1月17日作出增国房字〔2012〕24号《关于收回国有土地使用权的通知》以及二轻公司与广州市增城区人民政府荔城街道办事处签订的《收回国有土地使用权协议书》《补充协议》反映，二轻公司转让给泛亚化纤棉厂的涉案土地，仅有原增城县国土局在1991年间核发的增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》，无国有土地使用证。二轻公司在（2016）粤0183民初6651号案件中也承认在签订协议时涉案土地未取得土地使用权证书。由此可见，二轻公司将未取得国有土地使用证的涉案土地转让给泛亚化纤棉厂的行为违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日自发布并施行）第四十四条以及第四十五条第一款第（二）项的规定。另，《关于转让土地使用权的协议书》第五条约定：“该土地适当时候再到国土部门办理变更手续，该土地的使用权永远属乙方所有。每年应交的土地使用税由乙方负责交纳，甲方给予无偿协助。”在泛亚化纤棉厂与二轻公司签署转让协议书后，虽然履行了支付土地转让款以及交付了涉案土地给对方的义务，但是直到2011年涉案土地被收回前，双方均未按相关法律规定办理涉案土地使用权的登记审批转让手续。综上分析，造成《关于转让土地使用权的协议书》无效的法律后果，双方均有过错。考虑到二轻公司将涉案土地转让给泛亚化纤棉厂后，泛亚化纤棉厂在涉案土地投入了资金建设的建筑物进行经营，由于涉案土地被广州市增城区人民政府荔城街道办事处收回，《关于转让土地使用权的协议书》被认定无效，导致泛亚化纤棉厂无法取得涉案土地以及地上建筑的既得利益以及涉案土地被政府拍卖所应得的拍卖款项，确实给泛亚化纤棉厂造成了一定的经济损失。因此，泛亚化纤棉厂基于《关于转让土地使用权的协议书》无效，而要求二轻公司赔偿损失，并无不当。对于泛亚化纤棉厂主张损失金额，综合考虑上述因素以及双方的实际履约情况，结合造成合同无效的过错程度，参考广州市增城区人民政府荔城街道办事处出具的复函（含附件《补充协议》）的内容，根据诚实信用原则和公平原则，本院酌定二轻公司应当赔偿泛亚化纤棉厂损失1200万元，至于泛亚化纤棉厂诉请的损失超出1200万元的部分，本院不予支持。综上所述，泛亚化纤棉厂的诉讼请求，部分予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五条、第六条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决如下：一、被告增城市二轻工业总公司应于本判决发生法律效力之日起十日内向原告广州市增城泛亚化绵厂返还土地转让补偿款132225.75元以及支付利息（以132225.75元为本金，从1991年8月29日起计至付清之日止，其中1991年8月29日起至2019年8月19日的利息按中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率计算，从2019年8月20日起计至付清款项之日止的利息按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。二、被告增城市二轻工业总公司应于本判决发生法律效力之日起十日内向原告广州市增城泛亚化绵厂赔偿损失1200万元。三、驳回原告广州市增城泛亚化绵厂的其他诉讼请求。案件受理费217016元，由原告广州市增城泛亚化绵厂负担140089元，被告增城市二轻工业总公司负担76927元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。审 判 长  卢艳晖人民陪审员  陈丽华人民陪审员  毛美清二〇二〇年四月二十一日书 记 员  陈雪冰