甘肃省高台县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘0724行初7号 原告：张掖市光宇纸业有限责任公司。 法定代表人：李光甲，公司总经理。 委托诉讼代理人：黄海平，甘肃振泽律师事务所律师。 被告：张掖市生态环境局。 法定代表人：马成，局长。 行政机关负责人：贾天宏，张掖市生态环境保护综合行政执法队执法一科副科长。 委托诉讼代理人：王晴，甘肃正峰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：韩林超，甘肃正峰律师事务所律师。 第三人：张掖市鑫发建筑工程有限责任公司。 法定代表人：徐德武，公司总经理。 委托诉讼代理人：吴娜，甘肃祁峰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：徐轩元，男，汉族，1988年5月10日出生，张掖市鑫发建筑工程有限责任公司员工。 原告张掖市光宇纸业有限责任公司诉被告张掖市生态环境局、第三人张掖市鑫发建筑工程有限责任公司生态环境行政处罚纠纷一案，本院于2020年1月14日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭于2020年4月1公开开庭审理了本案，原告委托诉讼代理人、被行政机关负责人及其委托诉讼代理人、第三人委托诉讼代理人到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年7月22日，被告张掖市生态环境局作出张环罚字[2019]15号行政处罚决定书。其决定书认定，2019年6月26日，被告对原告公司进行现场检查时，发现原告污水处理站排放的生产废水中总氮浓度超过《制浆造纸工业水污染物排放标准》（GB3544-2008),其行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项之规定，对原告罚款312000元。 原告张掖市光宇纸业有限责任公司诉称，一、行政处罚决定书事实认定错误、证据不足。张掖市生态环境局2019年7月22日对光宇公司出具的张环罚字（2019）15号行政处罚决定书中所述的违法行为的事实、依据并非真实。根据该处罚决定书中所述的造纸厂污水处理站排放的生产废水总氮浓度超过《制浆造纸工业水污染物排放标准》（GB3544-2008),但是并未说明具体超过数值和具体企业排放标准。《制浆造纸工业水污染物排放标准》有三种企业排放标准，但在该处罚决定书中并未明确原告属于哪一种企业排放标准。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。张掖市生态环境局对光宇公司作出行政处罚的事实、依据过于片面，并未告知具体的违法事项与依据，因此该处罚决定书主要证据不足且明显不当。 二、行政处罚决定书处罚对象错误。张掖市生态环境局［2019]15号行政处罚决定书与甘肃省张掖市中级人民法院作出（2018)甘07执89号执行裁定相冲突，该裁定是张掖市光宇纸业有限责任公司与张掖市鑫发建筑工程有限责任公司在张掖市中级人民法院2018年4月18日作出（2017)甘07民初128号民事调解书的履行达成执行和解协议后，张掖市中级人民法院就该协议内容作出的执行裁定。张掖市中级人民法院作出（2018)甘07执89号执行裁定是生效的法律文书，在生效的法律文书未被撤销之前其具有终局性，确定性，合法性。张掖市生态环境局作出的（2019）15号行政处罚决定书只是具体的行政行为，具体行政行为具有裁量性、单方意志性。因此，具体行政行为所明确的义务与生效法律文书所规定的义务发生冲突时，应当以生效法律文书所规定的义务为准，因此在2018年5月7日至2019年12月20日期间一直由张掖市鑫发建筑工程有限责任公司在实际生产经营，根据《中华人民共和国行政处罚法》之规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给子行政处罚的，依照本法由法律，法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。张掖市光宇纸业有限责任公司没有任何违反行政管理秩序的行为，因此张掖市生态环境局不应对光宇公司进行处罚决定，而是对实际的生产经营者即实际违反行政管理秩序者进行处罚。 三、行政处罚决定书程序错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》之规定对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。光宇公司认为张掖市生态环境局作出罚款312000元的决定属于重大案件，张掖市生态环境局并未对该重大案件进行集体讨论即作出处罚决定属于程序违法。 综上所述，原告请求贵院依法撤销张掖市生态环境局作出的张环罚字［2019])15号行政处罚决定书，并依法判令被告对实际的生产经营者既实际违反行政管理秩序者重新作出行政处罚决定书。 原告向法庭提交张掖市中级法院执行裁定书一份，原告与第三人签订的还款协议一份。 被告张掖市生态环境局辩称，被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法，原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，请予驳回，对应理由有三： 一、关于证据不足、事实认定错误。被告作出行政处罚决定所认定的违法事实和行为，其证据来源和认定排放标准依据于原告法定排污口的法定标准，即原告的《环境评价报告》经被告依法批复并验收合格认定的法定排污口和法定排放标准，也就是说原告自己的《环境评价报告》经行政审批已赋予其《排污许可证》强制执行和公示送达的法律效力，何来“没有告知具体事项和依据”，“主要证据不足且明显不当”之申辩？ 二、关于处罚对象错误。原告认为其属于不当被罚的行为主体，被罚当事人另有其人，并以民事审判的生效裁定为论据和依据。被告有以下事实和法理依据证明原告的主张不成立：1,处罚决定书与执行裁定法律后果上并不构成冲突。执行裁定属于民事处分范围，处理的是当事人的债或财产关系，并不当然替代和产生行政许可和行政审批的行为及效力。执行裁定是根据原告和第三人双方和解协议审查同意原告将经营权交于第三人生产经营以其生产经营期间所产生的利润履行案款。其效力只是对双方当事人和解协议的认可， 本质上仅仅是当事人关于债的处理和行为代履行的民事合同，双方当事人要按执行裁定履行其和解协议的权利义务，民事执行裁定书并未裁定免除当事人依法申请行政许可和经营权审批的行政义务。在裁定书中也找不到以民事裁定赋予民事合同以行政许可效力的相应内容。故裁定书与本案处罚认定的原告主体并无法律上的冲突。2、事实上，第三人并未依法申办造纸企业的环评和营业执照等的行政审批及行政许可证手续，原告的法定代表人实际上一直在行使其法定代表权，对外签发文件和接受检查监督、提交行政申请报告等。经营权原属于光宇纸业并构成光宇纸业公司法人民事主体被行政许可赋予的权利能力和行为能力，迄今为止，光宇纸业的经营权并未发生从光宇纸业到第三人鑫发建筑工程有限公司的转移，第三人从未以自己的名义行使经营权，即便如原告法定代表人李光甲在询问笔录所认“我负责协助他们管理”，第三人对内也从未独立行使过经营权；第三人参与光宇纸业的生产和分配，从民事主体和诉讼主体上来看，也仅仅涉及光宇纸业的内部承包劳务关系或挂靠经营生产单位的本质。据此，完全可以认定光宇纸业即原告是本案行政处罚的当事人，内部违法行为的责任应由其企业法人主体承担。3、原告应基于其商事登记和行政审批所确立的行政法律关系对企业内部生产单元或生产单位所实施的违法行为对外承担公法责任。再依其与第三人和解协议确立的民事合同关系就行政处罚罚款等财产损失私法利益行使追偿权。4、原告的该项错误主张，非但不成立经营权转移的行政法效力，而且一经查实，被告将依法对原告实施转让或出借环评资质等相应违法行为实施行政处罚，如建议吊销营业执照和撤销环评批复等。 三、关于行政处罚决定书程序违法。本案行政处罚决定的作出和签章，是被告按照重大案件的定性，经由本局依法行政领导小组集体讨论通过的，原告诉指没有经过集体讨论，完全不实。请求驳回原告全部诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据（1-8);1、现场检查笔录；2、询问笔录（蒋吉国）；3、身份证复印件（蒋吉国）；4、被告2019年6月16日－26日在线监控数据统计表；5、被告2019年6月1日－24日总氮在线数据；6、污染源自动监控设备验收备案表；7、污染源自动监控设备验收意见；8、污染源自动监控设备验收签到薄。 第二组证据（9-13)；9、甘环开发（2008）125号环评报告批复；10、甘环批函（2016）70号环评批复；11、甘环验发（2017）6号改造项目环境验收合格函；12、排污许可证及目录；13、环评报告书要求排放标准、制浆造纸工业水污染物排放标准。 第三组证据（14-18）：14、张掖市中级法院执行裁定书；15、原告营业执照；16、停产申请、停产申请报告；17、张光司字（2019)第02号技改项目启动生产申请报告；18、原告污水处理厂2018年11月化验检测记录表； 第四组证据（19-30);19、调查报告；20、行政处罚裁量结果表；21、立案审批表；22、案件处理内部审批表（听证）；23、（2019)15号听证告知书；24、听证告知送达回证；25、案件集体讨论笔录；26、法制审核意见书；27、案件处理内部审批表（处罚）；28、张环罚字（2019)15号处罚决定书；29、处罚决定送达回证；30、案件处理内部审批表（责令改正）； 第五组证据（31-34）：31、（2019)32号责令改正违法行为决定书；32、送达回证；33、行政执法主体资格证；34、执法人员执法证。 第三人张掖市鑫发建筑工程有限责任公司述称，行政处罚决定确定的行政处罚相对人正确，原告与第三人虽然达成了执行和解协议，但执行裁定是对双方的债权债务关系民事行为的确认，第三人仅对原告的财务进行监管，并未独立生产经营，双方约定产生的利润用偿还第三人的债务，生产设备是由原告负责维护，其排污问题也应由原告负责处理，综上原告与第三人达成的还款协议不能改变原告生产主体的资质，被告作出的行政处罚决定，相对人主体适格，第三人不是本案最终承担行政处罚责任的主体。 对原被告及第三人提交的证据，本院组织进行了质证。原告对被告提交的证据1、2、19-23、25-27的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为调查在前，立案在后，程序违法；对证据3、4、5的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议；对证据6-13的真实性无异议，对其关联性有异议；对证据15-18的真实性无异议，对其关联性有异议；对证据29、30、31的真实性无异议，对其关联性有异议；对证据24、32、33无异议；对证据34的合法性有异议。 第三人对被告提交的与第三人有关的证据2、12、14、16、24、29、32发表质证意见，认为上述证据证明原告与第三人达成和解协议后，原告负责设备的正常运行，原告工作人员并未退出生产经营，第三人仅对原告投资并进行财务监督。 被告及第三人对原告提交的张掖市中级法院执行裁定书、还款协议的关联性有异议。 本院对被告及第三人提交的证据认定如下： 被告提交的证据除证据18、20外，均予以认定； 第三人提交的《还款协议》予以认定。 经审理查明，2019年6月26日，被告张掖市生态环境局对原告张掖市光宇纸业有限责任公司进行现场检查，从现场监测数据显示，原告污水处理站排放的生产废水中总氮为30mg/L,调取张掖市光宇纸业有限责任公司6月总氮在线数据，其6月15日-26日总氮数据统计，总氮数据在15.818mg/L--29.997mg/L之间，超过《制浆造纸工业水污染物排放标准》（GB3544-2008)“新建企业水污染物排放限值”标准15mg/L，被告遂询问了相关人员，调取了环评报告、环评批复、排污许可证等，并于次日形成了张掖市光宇纸业有限责任公司涉嫌生产废水超标排放案件的调查报告，作出张环责改字（2019）32号责令改正违法行为决定书，责令原告立即停止违法行为。7月3日审批立案后，被告向原告送达了行政处罚听证告知书，听证告知书告知了拟处罚的事实理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩及听证权利。后经被告集体讨论，内部审批。于2019年7月22日作出张环罚字[2019]15号行政处罚决定书，对原告超过水污染物标准的违法行为罚款人民币312000元。 另查明，2018年4月18日，第三人张掖市鑫发建筑工程有限责任公司（甲方）与原告张掖市光宇纸业有限责任公司达成《还款协议》，协议约定：1、确定乙方向甲方支付欠款本金4196744.50元，承担利息555150.43元，合计本息4751894.93元，乙方承担案件受理费23503元，乙方合计欠付甲方款项4775397.93元，乙方逾期不支付按照年利息6%承担利息。2、甲乙双方约定乙方将张掖市光宇纸业有限责任公司的经营权交给张掖市鑫发建筑工程有限责任公司，由甲方负责生产经营，生产经营期间所产生的利润将法院判决乙方欠甲方的款项还清为止。协议还约定了双方享有的权利、承担的义务。2019年4月25日，张掖市中级人民法院作出甘07执89号执行裁定书，裁定被执行人张掖市光宇纸业有限责任公司将该公司经营权交给申请人张掖市鑫发建筑工程有限责任公司，由申请人负责生产经营，生产经营期间所产生的利润用于履行该案所涉及的所有案款，直到该案款还清为止。 本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，被告具有对排放水污染物的违法行为进行行政处罚的行政职权，被告行政执法人员在调查办理案件时虽行政执法证过期，但执法人员持有中国环境监察证，符合《环境行政处罚办法》规定的调查取证要求。2018年4月18日，第三人张掖市鑫发建筑工程有限责任公司与原告张掖市光宇纸业有限责任公司达成《还款协议》，原告将其企业的经营权交给第三人，但并未发生排污许可证的变更等许可登记，原告仍是企业的所有人、管理者，是排污许可主体、环境污染的责任主体。《中华人民共和国水污染防治法》第十条，“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”。原告违反了上述规定，应为生态环境行政处罚的相对人，被告行政处罚的对象正确。《环境行政处罚办法》第二十四条规定，对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。被告在现场检查中发现原告污水处理站排放的生产废水实时监测数据总氮浓度超过排放标准后，先行调查取证，并在7个工作日内决定立案，并不违反上述规定。本案中被告提交的《行政处罚裁量结果表》是作出行政处罚的参考依据，不是法定证据，被告在其线上对比参考后打印入卷，不违反有关规定。《环境行政处罚办法》第四十八条，“在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。被告依照上述规定在行政处罚决定前以行政处罚听证告知书一次性告知了上述事宜，不违反法律规定。《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条:违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；本案中，被告于2019年6月27日作出张环责改字[2019]32号责令改正违法行为决定书；2019年7月22日，被告张掖市生态环境局作出张环罚字[2019]15号行政处罚决定书。其责令改正违法行为决定书和行政处罚决定书不在同一决定书作出，其程序并不违反法律的强制性规定。 本案被告在作出的行政处罚决定中认定原告排放的生产废水中总氮浓度超过《制浆造纸工业水污染物排放标准》，对违法事实认定不具体，但具体数据系依据原告提供的在线数据进行统计，其数据与标准在作出行政处罚决定时已取得、确定，并在《行政处罚裁量结果表》中运用，对原告的权利不产生实质影响，被告认定为原告排放的生产废水中总氮浓度超过《制浆造纸工业水污染物排放标准》，事实清楚，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，行政处罚的相对人准确，符合法定程序，原告的诉请不能成立。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张掖市光宇纸业有限责任公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承担，原告预交的受理费50元，本院不予退还。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省张掖市中级人民法院。 审 判 长  桑建明 人民陪审员  陈立平 人民陪审员  高立业 二〇二〇年四月三十日 书 记 员  于 莎 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。