广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终2号上诉人（原审原告）雷州市******和家砖经济合作社，住所地：雷州市*******。负责人符丙桥，社长。委托代理人符颖庆，该村村民。委托代理人林日成，广东粤海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）雷州市自然资源局，住所地：雷州市***********。法定代表人黄文驹，局长。委托代理人韩琦震，该局干部。委托代理人刘卫强，该局干部。原审第三人雷州市******黎庞经济合作社，住所地：雷州市******。负责人庞荣盛，社长。委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。上诉人雷州市******和家砖经济合作社（以下简称和家砖经济合作社）因与被上诉人雷州市自然资源局,原审第三人雷州市******黎庞经济合作社（以下简称黎庞经济合作社）土地行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初221号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明，1994年5月1日，黎庞经济合作社与白沙镇人民政府签订《租赁土地协议书》，将包含节塘坡在内的317亩土地租赁给白沙镇政府建设白沙镇红砖三厂，后冯村和和家砖经济合作社对部分土地使用权提起异议，经雷州市人民政府确权处理，将317亩租赁土地范围内的83亩土地确权给冯村，将和家砖经济合作社所争议的15亩土地划出租赁范围，剩余219亩土地由黎庞经济合作社出租给白沙镇政府作为红砖三厂的用地，双方于1997年8月6日签订《补充协议》，明确红砖三厂的实际租赁面积为219亩。红砖三厂使用该土地至2009年。2013年4月15日，黎庞经济合作社取得雷集有（2013）第0005200号《集体土地所有证》，登记土地总面积为123.3367公顷，红砖三厂租赁使用的219亩土地包括在内。自2013年6月开始，黎庞经济合作社将原红砖三厂所使用的部分土地出租给广东恒生源环保科技有限公司使用至今。2019年5月，和家砖经济合作社向原审法院提起诉讼，主张黎庞经济合作社出租给广东恒生源环保科技有限公司使用的土地中包括了90年代两村有争议的15亩土地，故请求法院撤销黎庞经济合作社取得的雷集有（2013）第0005200号《集体土地所有证》。本案经现场勘查，和家砖经济合作社与黎庞经济合作社对争议的15亩土地的方位、四至存在争议，和家砖经济合作社认为该15亩土地在原红砖三厂所使用的土地范围内，广东恒生源环保科技有限公司现用地是在原砖厂范围内，占用了15亩土地的一部分；黎庞经济合作社现场指认争议的15亩土地位于广东恒生源环保科技有限公司使用地的西北面，在冯村83亩林地的西面，不在广东恒生源环保科技有限公司使用地的范围内。原审认为，本案属于土地行政登记纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是和家砖经济合作社是否具备诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由于本案原告不是涉案行政行为的相对人，根据上述法律规定，和家砖经济合作社具备原告主体资格的前提必须与涉案行政行为有利害关系。在本案中，和家砖经济合作社主张雷州市自然资源局颁发给黎庞经济合作社的《集体土地所有证》中包含有双方争议的15亩土地，故此请求撤销该《集体土地所有证》。由于和家砖经济合作社不能举证所争议的15亩土地的具体位置，且与黎庞经济合作社对该15亩土地的位置和四至的指认不相同，故原审法院未能确认该15亩争议地的具体位置和四至。根据黎庞经济合作社与白沙镇政府于1997年8月6日签订的《补充协议》以及原告在《起诉状》中的诉称可知，15亩争议地并不在原红砖三厂租赁土地范围内，广东恒生源环保科技有限公司在原红砖三厂土地使用范围内继续承租黎庞经济合作社第三人的土地，并未占用所争议的15亩土地，故对和家砖经济合作社主张黎庞经济合作社出租给广东恒生源环保科技有限公司使用的土地中包括了90年代两村有争议的15亩土地的意见，原审法院不予采纳。由于和家砖经济合作社未能提供充分证据证明其在黎庞经济合作社持有的《集体土地所有证》土地范围内存在任何法律保护的现有权益，故和家砖经济合作社与被诉行政行为没有法律上的利害关系，和家砖经济合作社不具备诉讼主体资格，无权诉请撤销涉案《集体土地所有证》。故对和家砖经济合作社的诉求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回和家砖经济合作社的起诉。案件受理费50元，不予收取，于裁定生效后退还给和家砖经济合作社。上诉人和家砖经济合作社不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、上诉人在本案中属于与被诉行政行为有利害关系的组织，依法可以提起诉讼。首先，上诉人提供的《租赁土地协议书》、《补充协议》等证据可以证实上诉人的土地与原审第三人的土地相邻；其次，被上诉人提供的原审第三人申报确权土地的四至，也显示拟确权给原审第三人的土地的北边与上诉人的土地相邻。因此，被上诉人给原审第三人颁发的雷集有（2013）第0005200号《集体土地所有证》时，依法应当通知上诉人到场指界，但是被上诉人没有履行该项程序，导致上诉人的土地所有权被侵害，上诉人对被上诉人违反法定程序颁证给原审第三人的行政行为有权提出撤销的诉求。原审法院不但没有审查被诉行政行为的合法性，反而将争议的举证责任倒置给上诉人，明显是偏袒被上诉人及原审第三人的做法。二、被上诉人给原审第三人颁发雷集有（2013）第0005200号《集体土地所有证》的行政行为所依据的事实不清，程序违法。首先，从发证依据上看，本案中原审第三人就123.3367公顷（约1850亩）土地申请确权登记时，没有提交地上附着物权属证明，所提交的《土地来源证明》实为其自证材料，原审第三人提供的林权证记载的面积共计1240亩，与其申请确权的1850亩还相差610亩，被上诉人没有要求原审第三人提供该610亩土地的权属来源证明，便同意给原审第三人办理初始登记，并颁发了雷集有（2013）第0005200号《集体土地所有证》，不符合《土地登记规则》第十条的规定，明显发证依据不足。其次，从发证程序上看，依据《土地登记规则》第十四条第一款、第十五条及《城镇地籍调查规程》第1.2条、第3.3.6.1条的规定，本案中被上诉人提交的《地籍调查表》第2页指界部门的内容是空白的，没有任何相邻一方宗地使用者的到场指界，被上诉人对涉案土地登记给原审第三人后进行的公告也没有在当地张贴，剥夺了相关邻地权利人的知情权和提出异议权利，显然是严重违反了法定程序。综上，上诉人是本案的适格原告，被上诉人给原审第三人颁发的雷集有（2013）第0005200号《集体土地所有证》依据不足，程序不合法，依法应予撤销。故请二审法院依法撤销原审裁定，判令原审法院继续审理本案，并作出实体处理，支持上诉人的诉讼请求。另补充意见如下：根据上诉人二审提供的公证书和红砖三厂生产经营承包合同、关于白沙镇黎庞村、冯村土地争议的处理决定及附件，可以进一步证实涉案上诉人的土地在红砖三厂的土地范围内，也就是在317亩的使用范围内。上诉人的土地也有跟白沙镇人民政府签订合同，不过是在原审第三人与白沙镇人民政府签订的范围内而已。红砖三厂使用范围不但包含原审第三人土地、冯村土地也包含上诉人的土地。所以，涉案土地与原审第三人土地是相邻的，上诉人的土地占地位置也是清晰的，图上也显示土地就在三村的交界处，在砖厂机房的西方向。根据补充协议的约定，上诉人的土地也列入了红砖三厂的取土范围。上诉人提交的卫星图显示黎庞村的土地构成，除开林地1240亩有证外，还包含了村庄面积和农田面积。但是卫星图中显示其村庄和农田的面积不到300亩，也就是黎庞村的全部土地面积不足1540亩，但是被上诉人给原审第三人发证的面积是1850亩，那么多出的面积明显是占用了其他村的土地，其中也包含了上诉人争议的土地，发证程序违法。涉案土地在上世纪90年代就存在了争议，至2013年发证时，没有经过上诉人的指界，又把上诉人的土地面积列入第三人的所有权证明显损害了上诉人的权利。被上诉人雷州市自然资源局辩称，我局坚持一审的答辩意见，补充：根据上诉人的陈述，其主张争议的15亩土地还保留原状没有纳入租赁范围，并且上诉人提供的所有的证据中，包括原审第三人、冯村的土地处理决定、租赁金的支付意见等，都体现了所谓的15亩土地已经不在红砖三厂的使用范围内。所谓的支付意见都没有涉及到上诉人，里面也提到上诉人对土地曾经提起异议，市调处办已经依法调处结案。上诉人提供的1994年5月1日原审第三人与白沙镇人民政府签订的租赁土地协议书，里面清楚载明最初租赁的土地是317亩土地，经过政府纠纷处理后把83亩确权给冯村，还有15亩也不在确权的范围内，与和家砖村有争议。所以，红砖三厂使用范围是219亩，而不是上诉人说的317亩，已经把83亩和15亩剔除在发证范围外。根据原审第三人提供的和上诉人划清土地范围界线的协议书，也载明在镇政府的组织下，经过双方调解已经把15亩地重新兑换。本案在原审法院的组织下进行了现场勘验，争议地是在红砖三厂界线外的北面，不在我局发证的范围内，与发证土地的距离有大约300米。上诉人与本案没有任何利害关系。原审第三人黎庞经济合作社述称，一、在涉案集体土地所有证范围内并没有与上诉人存在争议的土地，上诉人与涉案行政行为没有利害关系。(一)涉案集体土地所有证范围内虽然有小段界线与上诉人的土地存在相邻，但是相邻点是宗地红线图上的3-4段界线相邻，其他部分并无相邻。在2003年11月20日，经白沙镇调处办组织上诉人与我社对两村的土地争议问题调解，双方签订《和家砖村与黎庞相邻坡地划界协议》，划定了两村土地界线，这段界线内并没有争议土地。一审期间，上诉人也已经明确表示除了所谓的15亩争议地之外，二村再无土地争议。上诉人认为这15亩土地在现广东恒生源环保科技有限公司（下称恒生公司）的使用范围内，但是恒生公司的用地范围却不在3-4段界线的范围，而是在4-5段界线的范围。所以，上诉人并不是因为相邻权问题而对涉案行政行为主张权利。上诉人认为有毗邻关系就有存在法律利害关系是没有法律依据的，并不是有相邻关系就一定存在利害关系。(二)本案的证据已经充分证明所谓的15亩争议地不在涉案集体土地所有证的红线范围之内。理由如下：1、1994年5月1日，我社与白沙镇人民政府签订《租赁土地协议书》，将包含节塘坡在内的317亩土地租赁给该政府建办红砖三厂。在建厂期间，冯村和上诉人对部分土地提出争议，经雷州市人民政府确权处理，将317亩租赁土地范围内的83亩土地确权给冯村，将上诉人所争议的15亩土地划出租赁范围，剩余219亩土地由我社出租给白沙镇人民政府作为红砖三厂的用地。我社和白沙镇人民政府于1997年8月6日签订《补充协议》，明确红砖三厂的实际租赁面积为219亩，红砖三厂使用该土地至2009年。这219亩土地中有一部分在涉案《集体土地所有证》的红线范围之内，一部分还没有发证。2013年，原告将该地的一部分承包给颜羽，2019年将该土地承包给恒生公司。现恒生公司使用的位置（在发证范围内）就是原红砖三厂厂房的位置，在原红砖三厂已经实际使用的范围内。上诉人在起诉书及一审开庭中均自认“将争议的15亩土地保留原状，没有纳入租赁范围”，也就是说上诉人已经自认的15亩争议地并不在原红砖三厂使用的219亩土地范围，现也是保留原状没有使用过，所以该15亩地就不可能在恒生公司现使用的位置，更不在涉案集体土地所有证中。2、根据上诉人在二审期间提交的证据1《关于白沙镇红砖三厂租赁黎庞冯村土地的租赁金的支付意见》已经写明“冯村、和家砖村对黎庞村租赁给红砖三厂的部分土地（即现厂机房北端〕权属提出争议，”明确当时争议的位置在租赁土地的北端，而恒生公司现使用的位置就是原红砖三厂厂房位置，并不在争议范围内。另外，该《支付意见》已经写明租赁黎庞经济合作社的土地已经“除和家砖村约20亩外”，只是租赁了黎庞经济合作社和冯村的土地，只是付给黎庞经济合作社和冯村的租金，没有付给上诉人租金，这更加证明了当时原红砖三厂根本没有租赁、使用过上诉人所称的15亩土地。3、实际上，上诉人所称的15亩土地并不在涉案集体土地所有证的红线范围内，而是位于涉案发证土地的北面，离土地界线约300米，目前也是上诉人在使用。上诉人与黎庞经济合作社已根本不存在什么土地争议。上诉人提起本案的诉讼是因为恒生公司在该地投资建厂，该村某些村民见是外地人投资，就想去讨一些好处，于是就去干扰恒生公司施工。恒生公司报案后，公安机关刑事拘留了几位村民，上诉人为了让这些人逃避法律责任，才恶意提出本案的诉讼。为此，在涉案集体土地所有证范围内，并没有与上诉人存在争议的土地，上诉人与涉案行政行为没有利害关系。一审裁定驳回原告的起诉是正确的。二、被上诉人给我社颁发涉案的《集体土地所有证》事实清楚、证据充分，程序合法，依法应予以维持。涉案土地是位于农村范围之内，依法属于农村集体土地。在红线范围内的土地包括了我社的村庄以及林地、耕地，发证范围内土地均已经颁发了《林权证》以及法院的生效判决作为确权依据。被上诉人发证时已经进行了地籍调查，并依法公告，整个发证过程事实清楚，证据充分，程序正确，依法也是应予以维持。另补充意见如下：上诉人所提交的新证据恰恰说明上诉人与涉案的行政行为更加没有利害关系。上诉人所提交的所谓新证据，从庭前提供的两份证据看，第一份提交的红砖三厂的租金意见已经写得非常清楚，当时征地的土地是在机房的北面，不在红线范围内。也写清楚土地是租赁黎庞村和冯村的，与上诉人没有关系，如果红砖三厂使用了上诉人的土地也会支付租金，但是证据显示并没有支付租金给上诉人。结合上诉人在起诉状和一审开庭中所承认的15亩土地一直保持原状，说明肯定不在红砖三厂的范围内。上诉人所提交的证据2的标注图，1994年3月13日是建红砖三厂之前的土地的地形图，黎庞经济合作社与镇政府是1994年5月才签订的合同才建厂，冯村提出争议，最后调整了面积。所以红砖三厂使用的面积没有上诉人的土地。上诉人开庭所补充的证据更加证实了上诉人与涉案土地没有利害关系。上诉人在本案中根本没有办法指认其土地是在红砖三厂的哪个位置。上诉人的推定没有任何证据来支持，上诉人提供百度地形图主张我社土地面积不足1540亩，这是不成立的。上诉人与我社在2003年对土地界线已经签订了协议，对争议土地已全部解决清楚，黎庞经济合作社划了不少土地给上诉人。综上所述，由于上诉人与涉案的《集体土地所有证》没有利害关系，原审裁定查明事实清楚，适用法律正确，请法院依法驳回上诉，维持原审裁定。二审期间，上诉人于2019年9月24日向本院提交了两份证据材料，又于2020年3月5日向本院提交了四份证据材料。对于上诉人二审中提交的上述六份证据材料，依据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款关于“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院不予接纳。本院经审理查明，原审查明“自2013年6月开始，第三人黎庞经济合作社将原红砖三厂所使用的部分土地出租给广东恒生源环保科技有限公司使用至今”的事实有误，应更正为“自2019年1月21开始，第三人黎庞经济合作社将原红砖三厂所使用的部分土地发包给广东恒生源环保科技有限公司承包经营使用至今。”本院查明的其他事实与原审裁定认定的事实一致，对原审认定的其他事实，本院予以确认。另查明，上诉人在起诉书中自认争议的15亩土地保留原状，没有纳入租赁范围，在原审庭审中自认争议的15亩土地不在原红砖三厂的使用范围内，但在原审进行现场勘验时却主张争议的15亩土地在红砖三厂所使用的土地范围内。本院认为：本案系土地行政登记纠纷。本案的争议焦点系上诉人和家砖经济合作社与被上诉人雷州市自然资源局给原审第三人黎庞经济合作社颁发雷集有（2013）第0005200号《集体土地所有证》的行政行为是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）、（三）项规定:“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”据此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当提供证据初步证明其与被诉行政行为具有利害关系，否则不具有原告主体资格。本案中，上诉人起诉主张原审第三人发包给广东恒生源科技有限公司使用的土地位于涉案集体土地所有证证载范围内，包括了争议的15亩土地，从而请求撤销涉案集体土地所有证。经查，广东恒生源环保科技有限公司系在红砖三厂土地范围内承包使用原审第三人的土地。虽然原审第三人与白沙镇人民政府于1994年5月1日签订的《租赁土地协议书》中约定白沙镇人民政府租赁317亩土地用以建设红砖三厂，其中包括涉案争议的15亩土地，但协议双方已于1997年8月6日签订《补充协议》将争议的15亩土地排除在约定租赁的土地范围之外，上诉人在起诉书中亦自认争议的15亩土地保留原状，没有纳入租赁范围，故现有证据不足以证实红砖三厂或广东恒生源科技有限公司占用争议的15亩土地，上诉人的上述主张缺乏事实依据，本院不予采纳。从现已查明的事实来看，上诉人关于15亩争议地位置的主张先后不一致，也未能提供证据证明争议的15亩土地的具体位置和四至范围，其提交的现有证据不足以证明争议的15亩土地位于涉案集体土地所有证登记的土地范围内，无法证明其与被诉行政行为具有利害关系，其应承担举证不能的法律后果。另外，上诉人上诉主张其村与原审第三人村相邻，其与被诉行政登记行为便具有利害关系，该主张缺乏法律依据，本院不予采纳。综上所述，上诉人与被诉行政行为不具有利害关系，其不具备本案原告诉讼主体资格。原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨纯京审 判 员 吴有文审 判 员 李常红二〇二〇年三月二十四日法官助理 陈小斯书 记 员 周 玥附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。