南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终2号 上诉人柳州市城市管理行政执法局，住所地广西壮族自治区柳州市城中区海关路西一巷**。 法定代表人黄庆麟，局长。 委托代理人黄晓东，柳州市城市管理行政执法局工作人员。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 被上诉人韦春胜，男，1981年10月5日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 被上诉人杨庆花，女，1986年11月29日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 二被上诉人共同委托代理人朱达人，广东人民时代律师事务所律师。 一审被告柳州市人民政府，住所地广西壮族自治区柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称“柳州市城管执法局”）因与被上诉人韦春胜、杨庆花行政决定一案，不服柳州铁路运输法院作出的（2019）桂7101行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，韦春胜、杨庆花夫妻二人系柳州市××××区雒容镇半塘村南寨新村屯人，在雒容镇××××距村路约3米处建了一栋二层房屋。2019年1月3日，柳州市城管执法局将《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》（柳城管柳东规划停字［2019］1002号）、《柳州市城市管理行政执法调查通知书》（柳城管柳东规划调字［2019］1002号）张贴在原告房屋墙上；1月7日，柳州市城管执法局工作人员对该房屋进行了现场勘验检查，制作了现场勘验检查笔录。2019年1月22日，柳州市××××区雒容镇国土规建环保安监站出具书面意见，认为涉案房屋未办理相关规划审批手续；2019年1月28日，柳州市规划局柳东分局出具书面意见，认为该建构筑物在规划区范围内未取得其核发的《建设工程规划许可证》擅自建设，属违法建构筑物，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，应责令限期拆除。2019年2月2日，柳州市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》（柳城管柳东规划告字［2019］1003号）张贴于涉案房屋外墙上并拍照，告知杨庆花在收到告知书之日起三日内可提出陈述或申辩。2019年2月12日，柳州市城管执法局作出1003号《责令限期拆除决定书》（以下简称“1003号决定书”）并张贴于涉案房屋外墙上，该决定书认定杨庆花未取得《建设工程规划许可证》在雒容镇××××距村路约3米处建设房屋一栋二层，砖瓦结构，尺寸为11.2米×8.4米×2，砖瓦平房一间，尺寸为5米×9米；简易棚一个，尺寸为5米×4.2米；总建筑面积为254.16平方米，均已建好，以上行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令杨庆花自收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设。韦春胜、杨庆花不服1003号决定书，向柳州市政府申请行政复议。柳州市政府于2019年4月18日作出柳政复字〔2019〕127号《柳州市人民政府行政复议决定书》（以下简称“127号复议决定书”），维持柳州市城管执法局作出的1003号决定书。杨庆花、韦春胜不服，诉至一审法院，请求：1.确认柳州市人民政府作出127号复议决定书违法；2.确认柳州市城市管理行政执法局作出的1003号决定书违法。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据桂政函（2005）220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、第二条第（二）项的规定，城市管理行政执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。涉案房屋位于柳州市××××区雒容镇，根据桂政函（2010）312号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》，鹿寨县雒容镇于2010年12月已整体划归柳州市鱼峰区管辖，系在柳州市城管执法局管辖范围内。因此柳州市城管执法局具有作出限期拆除决定的主体资格和法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，市政府作为柳州市城管执法局的本级人民政府，有权受理原告的复议申请。韦春胜、杨庆花的陈述及柳州市城管执法局的调查结果证实了韦春胜、杨庆花系该涉案建筑物的实际使用人和管理者，故韦春胜、杨庆花与该建筑物及本案均有利害关系，可作为本案的原告参加诉讼。关于柳州市城管执法局作出的1003号《责令限期拆除决定书》是否符合法律规定的问题，韦春胜、杨庆花认为其是在宅基地上建房，但并未能提供宅基地使用证、私房建设工程规划许可证等相关证据证实其是在原有宅基地上合法建房，且无证据证实涉案房屋建设的时间。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，柳州市城管执法局作出1003号决定书中认定涉案房屋未取得《建设工程规划许可证》的事实清楚，应限期拆除。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”及第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定，虽然涉案房屋应限期拆除，但是柳州市城管执法局在作出行政处罚前，应当履行告知当事人要作出的行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，并听取当事人的意见，保障当事人陈述和申辩的权利。本案中，柳州市城管执法局在2019年1月3日将《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》《柳州市城市管理行政执法调查通知书》张贴在韦春胜、杨庆花房屋外墙上。2019年2月2日，柳州市城管执法局将《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》张贴在韦春胜、杨庆花房屋外墙上，告知柳州市城管执法局作出决定的事实、理由、依据及韦春胜、杨庆花依法享有陈述、申辩的权利，于2月12日又作出1003号决定书，并张贴于韦春胜、杨庆花房屋外墙上。鉴于韦春胜、杨庆花在看到柳州市城管执法局张贴的1003号决定书后在法定期限内向柳州市政府提起行政复议申请，故柳州市城管执法局的送达程序虽有轻微违法，但对韦春胜、杨庆花依法享有的陈述、申辩及救济等权利未产生实际影响。据此一审法院确认柳州市城管执法局作出的1003号决定书违法。基于本案事实及韦春胜、杨庆花的行政复议请求，柳州市政府应当依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第（三）项的规定作出行政复议决定，柳州市政府予以维持柳州市城管执法局作出的1003号决定书的行政复议决定，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。一审法院依法判决：一、确认柳州市城管执法局作出的1003号《责令限期拆除决定书》违法；二、撤销市政府作出的127号《行政复议决定书》。 上诉人柳州市城市管理行政执法局上诉称，涉案房屋属于违法建筑，依法应当予以拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，柳州市城管理执法局对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物实施强制拆除具有法定的职权，涉案房屋未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑，依法应当予以拆除。一审法院既已认定涉案建筑物属于违法建筑，同时认定上诉人所作出的具体行政行为并未对被上诉人产生实际性的影响，却认定上诉人据以作出的行政行为违法存在前后矛盾。韦春胜、杨庆花在收到1003号决定书后，就该决定书向柳州市政府提起行政复议，柳州市人民政府维持了该决定书，从韦春胜、杨庆花的提起的行政复议行为足以认定，市城管理执法局将文书张贴在其房屋外墙上，韦春胜、杨庆花是可以收到的。无论是《责令停止违法行为通知书》、《调查通知书》、还是本案的《责令限期拆除决定书》，市城管理执法局完全是按照法律规定及程序将作出的具体行政行为事实、理由及依据、相关救济的权利等全部列明在对应的文书中，同样的送达方式，韦春胜、杨庆花既然可以收到1003号决定书，那么其他相关的法律文书韦春胜、杨庆花也同样可以收到。既然如此，市城管理执法局的送达是符合规定及程序的，不存在市城管理执法局未告知当事人作出具体行政行为的事实、理由、依据及其该享有的陈述、申辩的权利的情形。请求二审法院：1.撤销一审判决，改判驳回韦春胜、杨庆花的诉讼请求。2.一、二审诉讼费用由韦春胜、杨庆花承担。 被上诉人韦春胜、杨庆花辩称，涉案房屋处于柳州市××××区雒容镇，属于农村规划范围，根据城乡规划法，涉案房屋依法不属于柳州市城管执法局的行政执法范围，柳州市城管执法局没有执法权。本案调查笔录与处罚决定不是同一个案号，说明上诉人在作出行政处罚时没有对涉案房屋进行过调查，也没有依法完成送达程序。 一审被告柳州市人民政府在二审期间未作陈述。 本院二审期间，各方当事人均未提交新证据,本院确认一审判决认定的证据均合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，“……行政机关在发现公民、法人或其他主张有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据……”，柳州市城管执法局在作出限期拆除决定书之前，应当全面、客观、公正地履行调查手续。本案中，柳州市城管执法局在发现涉案房屋可能属于违法建筑情形的情况下，现有案件证据没能证明其向当地村民委员会等相关组织或单位调查获取涉案房屋建设者、使用者、管理者的相关信息，即于2019年1月3日在涉案房屋外墙张贴《责令停止违法行为通知书》《调查通知书》行政法律文书，采取留置送达的方式送达法律文书。柳州市城管执法局知道涉案房屋建设者为杨庆花时，在现有案件无证据表明韦春胜、杨庆花属于躲避行政机关查处的情形，于2019年2月2日、12日分别在涉案房屋外墙张贴《责令限期拆除告知书》《责令限期拆除决定书》，采取留置送达的方式送达法律文书。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于留置送达的规定的前提条件是“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书”。本案中，无证据表明柳州市城管执法局全面履行了调查手续和韦春胜、杨庆花属于躲避行政机关查处，故本案不符合留置送达的条件。尽管韦春胜、杨庆花就1003号决定向柳州市政府提起了行政复议，但1003号决定书亦告知韦春胜、杨庆花如不服该行政处罚决定，可以向柳州市政府或广西自治区住房和城乡建设厅申请行政复议，故不能直接推断出其他行政法律文书韦春胜、杨庆花同样可以收到。一审法院认定柳州市城管执法局送达程序存在轻微违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定判决确认柳州市城管执法局作出的1003号《责令限期拆除决定书》违法，并无不当，本院应以维持。 综上，上诉人柳州市城市管理行政执法局的上诉理由均不能成立，依法予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人柳州市城市管理行政执法局（已缴纳）负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 廖防修 审 判 员 易 妙 审 判 员 韦圆圆 二〇二〇年四月七日 法官助理 利宛奇 书 记 员 陈斯涛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。