河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初17号原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司。住所地洛阳市伊滨区科技大道**。法定代表人林日静，总经理。委托代理人任贺磊，河南首航律师事务所律师。委托代理人王宽，河南首航律师事务所律师（实习）。被告洛阳市人民政府。。住所地洛阳市开元大道**法定代表人刘宛康，市长。委托代理人王成，洛阳市自然资源和规划局工作人员。委托代理人陈杰锋，河南大鑫律师事务所律师。被告洛阳市自然资源和规划局。住所。住所地洛阳市西工区凯旋东路**div>法定代表人李松涛，局长。委托代理人王成，洛阳市自然资源和规划局工作人员。委托代理人高晓军，河南大进律师事务所律师。被告洛阳市农业农村局。住所地。住所地河南省洛阳市洛龙区开元路街道太康路**iv>法定代表人裴万赢，局长。委托代理人石现化，洛阳市农业农村局工作人员。委托代理人陈晓茹，河南中冶律师事务所律师。原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司诉被告洛阳市人民政府、洛阳市自然资源和规划局、洛阳市农业农村局确认行政行为违法一案，于2019年6月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，并于2019年8月27日作出（2019）豫01行初286号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服，向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院于2019年12月27日作出（2019）豫行终3331号行政裁定，撤销一审裁定，指令本院继续审理。本院重新立案后，另行组成合议庭，于2020年1月16日公开开庭审理了本案。原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司的委托代理人任贺磊、王宽，被告洛阳市人民政府的委托代理人王成、陈杰锋，被告洛阳市自然资源和规划局的委托代理人王成、高晓军，被告洛阳市农业农村局的委托代理人石现化、陈晓茹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告是“AAAA国家级旅游景区”——洛阳“中国薰衣草庄园”农业生态观光园项目的投资运营方。原告投资建设“中国薰衣草庄园”是按照洛阳市伊滨新区管委会于2011年9月16日向社会公开发布伊河生态观光园及城乡一体化试点项目第三标段招标公告的招标内容和原告的控股上级企业洛阳康都置业有限公司（简称“康都置业”）于2011年12月30日与伊滨区管委会签订的《洛阳新区伊河生态廊道城乡一体化试点项目第三标段综合开发合作协议》（下称“协议”）进行的。且原告的“中国薰衣草庄园”项目总平面规划图，是经洛阳市城乡规划局原则同意，伊滨区管委会进行核查，认为该项目符合国家相关产业政策，准予备案的。2016年3月2日，洛阳市国土资源局伊滨分局也对洛阳中国薰衣草庄园农业生态观光园建设项目用地预审材料进行审查，同意该建设项目通过用地预审。2016年3月16日，洛阳市城乡一体化示范区管理委员会发展改革规划局为洛阳伊滨区管委会也出具了规划意见，认为洛阳薰衣草庄园农业生态观光园项目，与洛阳生态廊道龙门至开元大道限建区保护规划相符合。原告是在合法取得各项土地及项目审批手续的前提下，投资2.8亿元建成了“中国薰衣草庄园”以及相应的旅游配套服务设施。2019年1月11日，洛阳市伊滨新区管理委员会、洛阳市自然资源和规划局、洛阳市农业农村局以原告未履行洛阳市国土资源局于2018年6月下达的《行政处罚决定书》，整治“大棚房”为由，联合下发《关于依法拆除洛阳市紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通知》，于2019年1月12日违法强行拆除了庄园内作为乡村旅游配套设施的192套木质结构的木屋，将拆除木屋及屋内全部物品直接掩埋。并于2019年3月31日，又再次组织违法拆除了薰衣草庄园内旅游服务配套设施（儿童乐园、钢琴餐厅）等其他地上物。被告实施的本次强制拆除行为严重违法，主要理由如下：原告是通过政府招标来到洛阳进行投资的，投资建设的项目，是通过政府招投标合法取得的，项目用地也是按协议经政府审批合法取得的。实施本次强制拆除行为的洛阳伊滨区管理委员会及洛阳市自然资源和规划局，洛阳市农业农村局不具备实施行政强制的主体资格，缺乏职权依据与执法资格。被告实施本次行政强制程序严重违法。被告实施本次行政强制行为的目的，在法律上具有不正当性。明显存在相关部门未完成上级领导部署的任务，任意人为扩大政策、政令的实施范围和权限，滥用职权，并故意掩饰该地区政府及相关部门历史上对该项目的招商、签约、审批、招标建设审批行为与今天上级要求不一致等业已存在的历史遗留问题。从法律上讲，违背了行政行为的“确定力”及“公信力”原则。综上，请求：1、依法确认被告强制拆除原告薰衣草庄园旅游配套设施的192套木质结构的木屋及儿童乐园、钢琴餐厅等其他地上物的行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告提交的证据有：第一组1.洛阳新区伊河生态廊道城乡一体化试点项目第三标《招标文件》；2.洛阳新区城乡一体化建设工作指挥部办公室第三标《中标通知书》；3.洛阳新区伊河生态廊道城乡一体化试点项目第三标段《综合开发合作协议》；4.土地流转协议书补充协议；5.土地流转协议书；6.土地移交协议书、土地流转面积交接表、图纸各两份。第一组证据证明1.该招标文件第七条“旅游服务设施配套建设”约定：招标人在编制观光农业开发规划时，可按不超过农业用地总面积3%的土地面积用于旅游服务设施建设，旅游服务设施的建筑为临时建筑，原则上以木制结构的田园建筑为主，不得超过2层，具体方案须经新区城乡一体化办公室批准。2.康都置业授权原告负责协议中有关农业项目投资、开发、经营、管理等各项业务，并函告了洛阳市新区管理委员会。3.协议第四条第（五）款“农业观光配套旅游服务设施建设”约定：按照项目招标承诺，乙方可在总面积不超过农业开发用地3%的控制范围内，按批准的方案建设临时性服务设施，高度不得超过2层。具体方案需经洛阳新区规划部门批准，原告有权按照该协议约定经规划部门批准进行建设。4.协议签订后原告依法取得了土地使用权。第二组1.洛阳市国土资源局伊滨分局《关于洛阳市中国薰衣草庄园农业生态观光园建设项目用地预审的意见》。证明洛阳市国土资源局伊滨分局认为原告建设的薰衣草庄园项目建设拟占用洛阳市伊滨区诸葛镇集体土地285.867公顷，其中建设用地14.7732公顷，该项目用地符合《诸葛镇土地利用总体规划（2010—2020年）》同意该建设项目通过用地预审。第三组洛阳市城乡一体化示范区管理委员会发展改革规划局为洛阳伊滨区管委会《关于洛阳中国薰衣草庄园农业生态观光园项目的规划意见》和《关于洛阳中国薰衣草庄园农业生态观光园项目的规划意见情况说明》。证明1.原告建设的洛阳薰衣草庄园农业生态观光园项目与洛阳生态廊道龙门至开元大道限建区保护规划相符合；2.原告建设的洛阳薰衣草庄园农业生态观光园项目属于洛阳伊河生态廊道的规划范围内，配套设施符合相关规划。第四组洛阳伊滨区管理委员会经济发展局作出的《河南省企业投资项目备案确认书》两份。证明原告建设的洛阳薰衣草庄园农业生态观光园项目经过审查符合国家相关产业政策，准予备案。第五组1.洛阳市国土资源局《行政处罚决定书》；2.洛阳市国土资源局《履行行政处罚决定催告书》；3.洛阳市农业农村局、洛阳市自然资源和规划局、洛阳伊滨区管委会共同作出的《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》；4.被告制作的《薰衣草庄园“大棚房”问题整治情况》标识牌照片；5.洛阳市洛龙区人民法院《行政判决书》。证明1.原告的用地是经过政府批准的，洛阳市国土资源局《行政处罚决定书》认定原告违法用地是错误的；2.洛阳市国土资源局《行政处罚决定书》认定原告违法建设木屋和接待中心，并不包含儿童乐园和钢琴餐厅，被告强制拆除儿童儿童乐园和钢琴餐厅的行为违法；3.被告依据《行政处罚决定书》强行拆除原告旅游配套设施木屋和接待中心的行为违法，按照法律规定，被告不具有强制拆除的职权，应当申请人民法院强制执行。4.原告针对《行政处罚决定书》提起了诉讼，在诉讼期间被告组织强制拆除程序违法。被告洛阳市人民政府答辩称：一、答辩人不是本案的适合被告。伊滨区管委会是依法设立的答辩人派出机关，在管辖区域内行使市政府授予的部分行政管理职能。作为一级政府的派出机关，必要时应当依法定程序，设立相应的职能部门，在范围内独立行使应当由政府职能部门依法行使的职权，独立对外承担法律责任。伊滨区管委会负责规划区域内经济开发和管理，有关职能部门在伊滨区设立派出或办事机构，管委会的行政职权由市政府及其职能部门授予，依法具有行政主体资格，能够作为行政诉讼的适格被告，答辩人不是本案的适格被告，裁定驳回原告对答辩人的起诉。本案所涉木屋及儿童乐园、钢琴餐厅等设施列属不动产，应专属管辖。《行政诉讼法》第二十条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”该法条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地。木屋及儿童乐园、钢琴餐厅等未进行不动产登记，应以不动产实际所在地即洛阳市内法院管辖，而非郑州市中级人民法院进行管辖，故应裁定移送有管辖权的洛阳市内人民法院进行管辖。原告起诉状中所述事实与实际不符，系违法占用土地，在土地（耕地）上建设非农设施“大棚房”。2018年7月18日，河南省国土资源厅发布关于全面清理和严厉整治“大棚房”的公告，全面启动“大棚房”清理整治专项行动。要求违法建设“大棚房”的企业或个人，务必抓紧自行整改，立即拆除和复耕，拒不整改的，将从严从重查处，依法追究法律责任。国家农业农村部、自然资源部对“大棚房”的概念和整治范围做了明确规定。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《的通知》（农农发〔2018〕3号）。《通知》指出：“对占用耕地，特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面清理整治”，违法主体重点是工商资本和城市居民；违法形态是占用耕地甚至永久基本农田建设“私家庄园”，实质上是一种农地非农化的土地违法行为。洛阳市国土资源局于2018年5月17日对其违法占地立案，同年8月20日申请省国土资源厅进行耕地破坏程度鉴定，同年10月9日省国土资源厅发文批复：鉴定属于违法，占用集体土地63.133亩（其中耕地16.751亩，）建房及硬化地面。洛阳市国土资源局依程序对其行政处罚：没收非法占用土地之上的“大棚房”木屋建筑和其他设施，限期拆除违建物和处以罚款。2018年6月29日直接送达《行政处罚决定书》。济南督察局督察通报。去年9月全国整治耕地上违建“大棚房”，12月31日济南督察局到伊滨区暗访后，将洛阳紫香园农业科技开发有限公司违建的木屋及儿童乐园、钢琴餐厅，以擅自占地进行非农建设的“大棚房”违法项目通报了省政府。被答辩人违法用地和违法违规建设的行为不应受法律保护，其建设的“大棚房”应当由当地政府联合执法，在限定时间内将违占土地上的建筑物进行登记、清理和移除，应裁定驳回原告起诉。伊滨区管委会作出实施的本次行政强制拆除程序没有违法或超越职权。拆除原告薰衣草庄园旅游配套设施的192套木制结构的木屋及儿童乐园、钢琴餐厅等其他地上物的依据是：2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发的《的通知》（农农发〔2018〕3号）和《河南省国土资源厅发布关于全面清理和严厉整治“大棚房”的公告》。伊滨区管委会是依据上级政府和相关文件合法有序进行的“大棚房”清理整治专项行动，相关部门在政府统一领导下，各司其职，协同配合开展的专项行动，并非自作主张，独家进行。鉴于原告长期对违法建筑的自行拆迁置之不理，当地政府机构依据省政府对地方各级政府履行清理整治“大棚房”主体责任的要求，2019年1月11日，联合下达《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》，组织联合执法队伍，依法在限定时间内将违占土地上的建筑物进行了登记、清理和移除原地，并非起诉状所述的违法强制拆除。本次专项整治行为所依据国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件没有不合法的地方，应裁定驳回原告起诉。原告经多次催告，仍知法犯法。相关职能部门已多次催告洛阳紫香园农业科技开发有限公司自行拆除违法建筑，但答辩人均抗拒自拆。2018年9月17日，诸葛镇人民政府向被告答辩人下达了《自行拆除通知书》，要求限期拆除。2018年10月3日，诸葛镇政府再次下达《催告通知书》，被答辩人仍未自拆。2019年3月7日，洛阳市国土资源局伊滨分局下达了《关于洛阳薰衣草庄园违法占地项目的整改通知》，但答辩人仍未自拆到位。被告拆除本案的地面附着物是原告建筑在非法占用的耕地之上，公安机关已经刑事立案。2018年10月17日，洛阳市国土资源局伊滨分局已将洛阳紫香园农业科技开发有限公司非法占地案涉嫌刑事犯罪移送公安部门，公安部门已经刑事立案。被答辩人的确认之诉是为民事经济赔偿做准备的前置条件，我国审判工作中的“先刑后民”原则已十分明确，本案确认之诉需以另一案刑事案件的审理结果为依据，而另一刑事案件尚未审结，据此，应当优先审理刑事法律关系。本案的先刑后民不侵害当事人的合法权益，应使用先刑后民原则，这样可体现行政机关执法的严肃性和公正性，故应裁定驳回原告起诉。综上，被告派出机构伊滨区管委会的行为没有超越职权，亦不违法，该行为不具备可诉性。请求驳回原告诉讼请求。洛阳市人民政府提交的证据有：第一组1.《责令停止违法行为通知书》洛国土资执改（2018）642号及送达签名；2.《责令改正违法行为通知书》洛国土资执改（2018）642号及送达签名；3.《接受调查通知书》洛国土资执调（2018）642号及送达签名；4.《询问笔录》；5.洛阳紫香园农业科技开发有限公司《委托书》；6.洛阳紫香园农业科技开发有限公司法定代表人身份证明、被委托人身份证明；7.洛阳紫香园农业科技开发有限公司《营业执照》；8.《行政处罚事先告知书》洛国土资执告（2018）642号及送达回证；9.《行政处罚听证告知书》洛国土资执听告（2018）642号及送达回证；10.《洛阳市国土资源局行政处罚决定书》洛国土资监（2018）89号及送达回证。第一组证据证明原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司起诉状中所述事实与实际不符，原告违法占用土地，在土地（耕地）上建设非农设施“大棚房”事实清楚，行政查处程序合法。第二组1.《河南省政府非税收入专用缴款通知书》及《河南省政府非税收入票据》各两份；2.《非法财物移交书》；3.《洛阳市国土资源局履行行政处罚决定催告书》；洛国土资执催告（2018）42号；4.催告书送达照片一张；5.《强制执行申请书》洛国土资执审（2018）47号。第二组证据证明原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司受到行政处罚后未完全履行处罚决定。第三组1.《洛阳市国土资源局关于申请对洛阳紫香园农业科技开发有限公司占用耕地破坏程度进行鉴定的请示》；2.河南省国土资源厅豫国土资土鉴（2018）123号《河南省国土资源厅关于对洛阳紫香园农业科技开发有限公司非法占地造成耕地破坏程度进行鉴定请示的批复》；3.《洛阳紫香园农业科技开发有限公司非法占地造成耕地种植条件严重毁坏的鉴定报告》；4.《涉嫌犯罪案件移送书》洛国土资移送（2018）4号及送达回证；5.刑事立案决定书；6.洛阳紫香园农业科技开发有限公司《关于协调撤销紫香园公司刑事案件的请求报告》。第三组证据证明原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司涉嫌犯罪事实的鉴定、移送和刑事立案符合法定程序。第四组1.《河南省国土资源厅关于全面清理和严厉整治“大棚房”的公告》；2.农业农村部、自然资源部印发的《〈关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案〉的通知》（农农发〔2018〕3号）文件；3.《河南省国土资源厅关于全面清理和严厉查处“大棚房”违法占地行为的紧急通知》豫国土资发（2018）112号文件；4.中共河南省纪律检查委员会《关于在“大棚房”问题专项清理整治工作中建立执纪监督协调联动机制的通知》；5.洛阳市农业农村局、洛阳市自然资源和规划局、洛阳伊滨区管委会《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》。第四组证据证明从2018年8月份起，全国开展“大棚房”问题专项清理整治行动，原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司行政处罚决定限期拆除的设施属于“大棚房”问题专项清理整治对象，原告对其专项清理整治通告置之不理，地方政，地方政府依照上级政府部署将其属于“大棚房”问题专项清理整治的设施做了登记移除，并非违法强制拆除。被告洛阳市自然资源和规划局答辩称：首先，原告建设木屋和接待中心等占用土地系违法占用土地，属于在土地（耕地）上建设非农设施“大棚房”，属于非法建筑物、构筑物。2017年原告在未取得任何规划和用地手续的情况下，在农用地上建设木屋及接待中心等项目，属于非法占用土地。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《的通知》（农农发〔2018〕3号）。《通知》指出“对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面清理整治”，违法主体重点是工商资本和城市居民；违法形态是占用耕地甚至永久基本农田建设“私家庄园”，实质上是一种农地非农化的土地违法行为。原告建设的木屋和接待中心等属于大棚房，属于非法建筑物、构筑物。洛阳市国土资源局于2018年5月17日对其违法占地立案，同年8月20日申请省国土资源厅进行耕地破坏程度鉴定，同年10月9日省国土资源厅发文批复：鉴定属于违法占用集体土地63.133亩（其中耕地16.751亩）建房及硬化地面。洛阳市国土资源局依程序对其行政处罚：没收非法占用土地上的“大棚房”木屋建筑和其他设施，限期拆除违建物和处以罚款。2018年6月29日直接送达《行政处罚决定书》。去年9月全国整治耕地上违建“大棚房”，12月31日济南督察局到伊滨区暗访后，当洛阳紫香园农业科技开发有限公司违建的木屋及儿童乐园、钢琴餐厅，以擅自占地进行非农建设的“大棚房”违法项目通报了省政府。因此原告建设的小木屋等建筑物、构筑物属于违法建筑物、构筑物，应当予以拆除。其次，洛阳市伊滨区管委会、洛阳市农业农村局和洛阳市自然资源和规划局的强制拆除符合法律规定。根据行政强制法第四十四条：“对违法的建筑、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”2018年6月29日，洛阳市自然资源和规划局送达《行政处罚决定书》后，原告并未自行拆除小木屋等违法建筑物。2019年1月11日，洛阳市伊滨区管委会，洛阳市农业农村局和洛阳市自然资源和规划局联合下发《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》。然后洛阳市伊滨区管委会，洛阳市农业农村局和洛阳市自然资源和规划局组织联合执法队伍，依法在限定时间内将违占土地上的建筑物进行了登记、清理和移除原地，并非起诉状所述的违法强制拆除。因此，此次强制拆除的主体合法，具有强制拆除的主体资格，拆除程序适当，符合法律规定。最后，2019年3月的拆除系被原告自行拆除，洛阳市伊滨区管委会、洛阳市农业农村局和原告仅是协助原告拆除，不属于强制拆除行为。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。洛阳市自然资源和规划局提交的证据有：第一组，1.《责令停止违法行为通知书》洛国土资执改（2018）642号及送达签名；2.《责令改正违法行为通知书》洛国土资执改（2018）642号及送达签名；3.《接受调查通知书》洛国土资执调（2018）642号及送达签名；4.《询问笔录》；5.洛阳紫香园农业科技开发有限公司《委托书》；6.洛阳紫香园农业科技开发有限公司法定代表人身份证明、被委托人身份证明；7.洛阳紫香园农业科技开发有限公司《营业执照》；8.《行政处罚事先告知书》洛国土资执告（2018）642号及送达回证；9.《行政处罚听证告知书》洛国土资执听告（2018）642号及送达回证；10.《洛阳市国土资源局行政处罚决定书》洛国土资监（2018）89号及《洛阳市国土资源局行政处罚决定书》洛国土资监（2018）89号之一、送达回证；11.洛龙区人民法院（2019）豫0311行初13号判决书。第一组证据证明：原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司起诉状中所述事实与实际不符，原告违法占用土地，在土地（耕地）上建设非农设施“大棚房”事实清楚，行政查处程序合法。并且，该《行政处罚决定书》被人民法院维持，合法有效。第二组，1.《河南省政府非税收入专用缴款通知书》及两份《河南省政府非税收入票据》两份；2.《非法财物移交书》；3.《洛阳市国土资源局履行行政处罚决定催告书》洛国土资执催告（2018）42号；4.催告书送达照片一张；5.洛阳市农业农村局、洛阳市自然资源和规划局、洛阳伊滨区管委会《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》。第二组证据证明：原告在收到行政处罚决定书后，并没有完全履行。洛阳市自然资源局催告原告自觉履行。并且在强制拆除前，洛阳市农业农村局、洛阳市自然资源和规划局、洛阳伊滨区管委会向原告进行了通告。第三组，原告向拆除工人支付劳务款的转账凭证。证明：2019年3月的拆除行为系原告自行拆除行为，而非强制拆除。洛阳市农业农村局答辩称：一、原告是否通过政府招投标进行投资行为与案涉“大棚房”违建的事实不具有关联性。“大棚房”违建问题主要涉及如下几个方面：1、“大棚”本属于农业用地，但“大棚房”违法占用了耕地，甚至基本农田用作建设非农设施，改变土地性质和用途，属于违法行为。“大棚房”违建在于违法改变土地利用性质、少批多占、进行经营性开发等。如果这些投资项目严格按照《土地管理法》、《基本农田保护条例》等的规定，坚持按法定程序办理各项手续，该申请就申请，该审批就审批，逐级逐层获得批准后，就不会被以“违建”之名拆除。2、根据农业农村部、自然资源部印发《的通知》（农农发〔2018〕3号）规定，“大棚房”问题是指地方工商企业和个人借建农业大棚之名占用耕地甚至永久基本农田，违法违规建设“私家庄园”等非农设施，严重冲击耕地红线。开展“大棚房”问题专项清理整治行动目的是为加强耕地保护，遏制农地非农化现象。3.对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面清理整治，清理整治范围主要包括以下三类问题：（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅，休闲度假设施等。（二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。（三）建设农业大棚看护房严重超标，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。（四）依照《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等相关法律法规，对违法违规建设“大棚房”等问题的责任主体，自然资源部门要依法依规从严查处。对涉嫌犯罪的，移送公安、司法等部门，依法追究刑事责任。逐一排查“大棚房”是否享受财政补贴情况，建立工作台账，对其中涉嫌骗取涉农资金补助，改变农业设施用途的，农业农村、财政等部门要坚决追回。二、被告事实上并没有参与实施任何行政强制行为，不应被列为本案被告。原告起诉被告的事实不存在，被告未对原告实施任何行政强制行为，原告也没有证据证明被告对原告实施了何种行政强制行为。且被告在联合下发洛阳市农业农村局、洛阳市自然资源和规划局洛阳伊滨区管委会《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》审核盖章过程中，严格依法履行职责，并不存在违法情形，不应被确认违法。（一）原告未经有权机关批准，擅自在农用地（含基本农田）进行违法建房，违反以下法律规定：1.原告利用耕地建设非农设施的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第四十四条、第七十六条的规定。2.原告在基本农田建设非农设施的行为，违反《基本农田保护条例》第十五条、第十七条、第三十条、第三十三条的规定。3.原告未经建设用地审批，擅自改变土地用途，将耕地用于建设并进行经营性活动，违反农业农村部、自然资源部印发《的通知》（农农发〔2018〕3号）相关规定。（二）原告案涉木屋确系“大棚房”问题，应依法清理整治，答辩人依法履职，不存在违法情形。1.原告案涉木屋占用土地性质为耕地（部分为基本农田），未经法定批准程序不能建设非农设施和进行非农经营。依照法律规定，首先原告不能占用耕地或，以设施农业为名违法违规建设非农设施，退一步讲即使原告按设施农用地审核或备案后，其也不能改变土地性质和用途，进行非农业经营。2.原告注册为农业公司，其薰衣草庄园具有农业属性，属于以设施农业为名违法违规建设非农设施。3.原告改变土地性质和用途，建设木屋别墅后对外出租，进行非农化经营，属于典型的“大棚房”问题。综上，被告认定原告未经批准违法占用耕地，特别是永久基本农田建设木屋别墅开展租售经营活动，变相搞房地产项目开发，属于典型的“大棚房”问题，应依法列入“大棚房”问题清理整治范围，依法整改并予以规范。根据国家法律和政策相关规定，有权机关对违法占用耕地和永久基本农田的木屋别墅应按照法定职责实施拆除，恢复农地性质。因此在联合下发洛阳市农业农村局、洛阳市自然资源和规划局、洛阳伊滨区管委会《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》审核盖章过程中，被告应按照法律规定依法履行法定职责审核盖章，大力配合有权机关下发拆除违建通知。三、被告并没有参与实施案涉拆违行为，更谈不上程序违法问题。四、关于案涉拆违行为的目的及行政行为的确定力及公信力问题，应结合案件事实和证据依据法律规定予以认定，不仅仅站在行政相对人单方面利益来推定。对于违建事实清楚，证据确实充分的，有权机关应该严格依法查处。若不依法履行法律职责，才属于行政违法。综上，本案中答辩人并没有参与实施被诉行政行为，与被诉行政行为的作出不具有关联性，不应被列为本案被告。且答辩人亦不存在法定违法情形，也不应被确认违法。请求法院驳回原告诉讼请求。洛阳市农业农村局在法定举证期内未提交证据，在庭前会议阶段提交洛政土资监[2018]89号行政处罚决定书（复印件）、洛阳紫香园农业科技开发有限公司非法占地造成耕地种植条件严重损坏的鉴定报告、洛阳市农业农村局、洛阳市自然资源和规划局洛阳伊滨区管委会《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通知》复印件等三份证据。经庭审质证，对各方当事人的质证意见总结如下：原告对被告洛阳市人民政府提供的证据第一组真实性无异议，但认为原告使用的土地经过国土局批准，建设也经过相关部门批准，符合规划，不存在违法占用土地的事实，国土局作出的行政处罚认定事实错误。第二组证据1——4真实性没有异议，对证据5的真实性合法性有异议，对该组证据的证明目的有异议：一，原告并不是没有完全履行行政处罚，而是原告依法在法定期限内向人民法院对行政处罚决定提起了诉讼。二，原告从没有接到过强制执行申请书，法院并没有将该申请书送达给原告，说明被告并没有去法院立案，该事实是不存在的，真实性不认可。从客观事实看，法院也不可能给被告立案。因为行政处罚的诉讼期限还没有超过，被告在原告起诉期限内申请强制执行明显违法，该证据不具有合法性。对第三组证据的真实性没有异议，对其关联性合法性有异议。刑事案件的立案与本案的强拆行为违法，不具有关联性。况且虽然公安机关已经立案，但是检察机关以事实不清对相关人员作出了不批准逮捕的决定。所以对这组证据的关联性和合法性有异议。对第四组证据对该组证据的真实性没有异议，但对其证明目的有异议。原告的建设行为是经过有关部门批准的，符合相关规划，不是大棚房。二是洛阳伊滨区管委会不是强制拆除违法建设的主体，不享有职权。其组织强制拆除原告旅游配套设施的行为违法。对第五组证据1.2的真实性没有异议，关联性有异议。本案是基于违法用地而进行的拆除，被告在强拆时并没有依据诸葛镇的文件，况且诸葛镇政府并没有作出强制执行的决定，所以被告不能依据该文件进行强制拆除。证据3的真实性、关联性、证明目的均有异议。该证据是强拆之后的文件，是要求复耕的，与强拆行为的违法没有关联性。被告没有证据证明对该文件向原告送达，原告也并没有见到。原告对被告洛阳市自然资源和规划局第一组证据真实性没有异议，对于证明目的有异议，异议同对市政府第一组证据的意见。对第二组证据真实性没有异议，但对其证明目的有异议。第一原告并不是没有完全履行行政处罚，而是在法法定期限内向人民法院提起了诉讼。二、该组证据恰恰证明三被告的强制拆除拆除行为违法。行政处罚决定针对的是违法使用土地，法律依据是土地管理法，根据土地管理法第83条的规定，被告国土资源和规划局应当在起诉期限届满后依法申请人民法院强制执行，而不是三被告联合下发通知强制拆除。对第三组证据真实性关联性、证明目的均有异议。该转账凭证只能证明闫蒙蒙向这个卡号转款13000元，无法证明用途，更无法证明原告自行拆除，而非强制拆除。原告对洛阳市农业农村局逾期提交的证据拒绝质证。三被告对彼此之间的证据无异议。洛阳市人民政府对原告第一组证据真实性予以认可，对其证明方向不予认可。认为原告提交的第一组证据不能证明原告的用地经过国土部门批准，符合相关规划。对原告第二组证据的真实性没有异议，证明方向有异议。认为原告提交的第二组证据的名称均带有预审的字眼，并不能证明原告的用地经过了批准。对原告第三组证据真实性没有异议，但认为原告提交的证据仅是规划意见，不能证明该规划经过批准，符合相关规划。对原告第四组证据真实性没有异议，但认为与本案无关。对原告提交的第五组证据认为可以证明原告在非法占用的土地上建设的木屋、钢琴餐厅等设施属于大棚房的认定范围。为了响应中央以及上级政府的号召，洛阳市伊滨管委会、自然资源规划局、农业农村局联合下发通告要求原告限期拆除，符合中央精神。洛阳市自然资源和规划局与洛阳市人民政府的质证意见一致。另补充意见土地流转不得改变土地的性质和用途，不准许在农用地上修建大棚房；预审并不是正式的文件，不代表最终的批准和同意，原告没有任何证据证明他所占用的土地合法。第四组证据与本案没有关系。第五组证据行政处罚决定已经被洛阳市洛龙区人民法院判决书所确认是合法有效的。我们在2019年1月份实施拆除的时候已经过了复议期和诉讼期，在拆除的时候没有收到人民法院的立案通知。洛阳市农业农村局质证意见与洛阳市人民政府、洛阳市自然资源和规划局一致。经庭审举证、质证，综合各方当事人的意见，本院对原被告证据审查后认证如下:一、原告提交的证据。各被告对原告五组证据其真实性均无异议。原告证据可以证明已被拆除木屋及儿童乐园、钢琴餐厅等其他地上物的由来，原洛阳市国土资源局对原告建设木屋和接待中心行为作出处罚及原告针对处罚提起相关诉讼，被告拆除原告96栋木屋的事实，符合证据真实性、合法性、关联性，可以作为定案依据。二、被告洛阳市人民政府提交的证据。原告对被告洛阳市人民政府提交的除第二组证据5外的证据真实性无异议。被告第二组证据5洛国土资执审（2018）47号《强制执行申请书》，被告没有提交洛阳市中级人民法院受理该执行申请，案件进入非诉行政强制执行程序的证据，而且1、被告申请执行与原告对案涉洛国土资监〔2018〕89号行政处罚决定提起行政诉讼及被告组织对原告相关房屋进行拆除的事实相矛盾；2、该执行申请落款日期（2018年11月29日）与文书显示及被告证据二、3《催告书》的显示的催告日期（2018年12月29日）相矛盾。故对该份证据，本院不予认定。被告提交的第三组证据原告公司涉嫌犯罪及移送刑事立案的证据，涉及另一法律关系，与本案待证事实缺乏关联性（后文将有详细论述），本院不予认定。被告提交的第五组证据诸葛镇人民政府及洛阳市国土局伊滨分局相关法律文书，因本案强制拆除行为并非三被告执行诸葛镇人民政府《自行拆除通知》或洛阳市国土局伊滨分局《整改通知》的执行行为，其他行政机关作出的行为与本案三被告强制拆除行为合法性问题无关，对于该组证据，本院不予认定。被告洛阳市人民政府提交的其余证据符合证据真实性、合法性、关联性，可以作为定案依据。三、被告洛阳市自然资源和规划局提交的证据。原告对被告洛阳市自然资源和规划局提交的一二组证据真实性无异议，该两组证据符合证据真实性、合法性、关联性，可以作为定案依据。被告洛阳市自然资源和规划局提交的第三组证据转账凭证，该证据显示转款人为自然人，不能显示转款对象、转款目的及转款日期（不显示转款年份），在无其他证据佐证的前提下，本院无法得出该转账凭证系原告因自行拆除涉案房屋而向施工工人支付劳务费的结论，无法判断该转账凭证与本案的关联性，故对该证据，本院不予认定。四、被告洛阳市农业农村局逾期提交的证据，原告拒绝质证，本院对相关证据不予评述。经审理查明：2011年9月，洛阳市伊滨区管理委员会发布伊河生态廊道城乡一体化试点项目第三标招标公告，洛阳康都置业有限公司经过公开评审和投标中标。2011年12月30日，洛阳市伊滨区管理委员会作为甲方，与乙方洛阳康都置业有限公司、见证方洛阳新区管理委员会签订《洛阳新区伊河生态廊道城乡一体化试点项目第三标段综合开发合作协议》。后洛阳康都置业有限公司授权洛阳康馨置业有限公司与诸葛镇人民政府于2012年1月25日签订《土地流转协议》，租赁诸葛镇人民政府相关土地1942.64亩，用于该农业项目开发用地。2016年，诸葛镇人民政府、洛阳康鑫置业有限公司与原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司签订《土地流转协议书补充协议》，将原协议中洛阳康鑫置业有限公司的全部权利义务转由洛阳紫香园农业科技开发有限公司享有、履行。期间诸葛镇人民政府又与原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司签订《土地移交协议书》，将位于司马村、西马村两处面积分别为137.44亩、193.95亩土地移交洛阳紫香园农业科技开发有限公司。2016年，原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司洛阳中国薰衣草庄园农业生态观光园项目经过洛阳市城乡一体化示范区管理委员会发展改革规划局投资项目备案确认；洛阳市国土局伊滨分局项目用地预审；洛阳市城乡一体化示范区管理委员会发展改革规划局出具了规划意见。后洛阳紫香园农业科技开发有限公司对该项目进行开发建设后投入使用。原洛阳市国土资源局认为原告未经批准占用诸葛镇杨堂村集体土地建设木屋及接待中心，涉嫌违反《土地管理法》遂于2018年5月30日决定立案，经调查原洛阳市国土资源局于2018年6月29日作出洛国土资监〔2018〕89号《行政处罚决定书》，对其认定的原告违法占地新建等建筑物（含本案被诉强制拆除行为拆除的部分房屋），处以部分没收，部分限期拆除以及罚款的行政处罚，该处罚决定并于当日向洛阳紫香园农业科技开发有限公司送达。原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司不服该处罚决定，向洛阳市洛龙区人民法院提起诉讼，请求法院撤销该处罚决定。洛龙区人民法院于2019年1月23日立案，经审理于2019年4月23日作出一审判决，判决驳回原告诉讼请求。该判决已经生效。2019年1月11日，洛阳市农业农村局、洛阳市自然资源和规划局、洛阳市伊滨区管委会联名作出《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》，《通告》称原告公司建设的木屋等建筑为“大棚房”，决定拆除相关“违法建筑”。2019年1月12日、3月31日，被告伊滨区管委会、洛阳市自然资源、规划局、洛阳市农业农村局分两次组织拆除了原告木屋及钢琴餐厅、儿童乐园等配套设施。本院认为：一、关于洛阳市人民政府及洛阳市农业农村局是否为本案适格被告的问题。根据本案查明的事实，洛阳市伊滨区管理委员会为《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》的联署机关，且亦实际组织实施了现场拆除行为。鉴于洛阳市伊滨区管理委员会为洛阳市人民政府组建并赋予部分行政管理职能的派出机构，并非由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构，无独立的行政主体资格，其作出行政行为的法律后果应由洛阳市人民政府承担，因此，被告洛阳市人民政府为本案适格被告。洛阳市农业农村局亦为《通告》联署机关，其虽答辩称其没有参与实施案涉拆违行为，但其说法与另二被告答辩意见存在矛盾（如洛阳市人民政府答辩称：“当地政府机构联合下达《通告》，组织联合执法队伍，依法在限定时间内将违占土地上的建筑物进行了登记、清理和移除原地。”洛阳市自然资源和规划局答辩称“洛阳市伊滨区管委会，洛阳市农业农村局和洛阳市自然资源和规划局组织联合执法队伍，依法在限定时间内将违占土地上的建筑物进行了登记、清理和移除原地”），且其不能提供证据证明其观点。因此，本院认为被告洛阳市农业农村局参与了本案被诉强制拆除行为，是本案适格被告，其关于未参与实施案涉拆违行为，不应列为被告的观点不能成立。关于本案管辖问题。本案系省法院裁定指令本院继续审理案件，而依据原告本案原一审〔（2019）豫01行初286号案件〕起诉时（2019年6月）我省行政案件管辖规定，以洛阳市人民政府为被告的一审行政案件，应由本院管辖。被告洛阳市人民政府关于本案“应以不动产实际所在地即洛阳市内法院管辖，而非郑州市中级人民法院进行管辖，故应裁定移送有管辖权的洛阳市内人民法院进行管辖”的观点不能成立。关于本案是否存在“先刑后民”（或“先刑事后行政”）的问题。被告洛阳市人民政府主张原告非法占地案涉嫌刑事犯罪已移送公安部门刑事立案，本案需以另一案刑事案件的审理结果为依据，而另一刑事案件尚未审结，因此本案应裁定驳回原告起诉。对此本院认为本案被诉行为是被告对原告房屋实施的强制拆除行为，该行为为行政事实行为，是以政府直接实施的强力动作达致行政法律效果的行为，该行为本身并不直接对原告设定权利义务，亦并不涉及对原告占地建设相关房屋的行为的法律评价，对该行为的合法性评价实际并不以原告相关建设行为是否违法，是否应追究刑事责任为前提。因此公安机关对原告是否刑事立案，刑事司法程序对原告行为如何定性，原告可能面对何种刑事制裁等问题为另一法律关系，并非本案的先决问题。本案不存在“先刑后民”（或“先刑事后行政”）问题。关于本案被诉强制拆除行为合法性问题。（一）本案被诉强制拆除行为并非洛国土资监〔2018〕89号行政处罚决定的执行行为。洛国土资监〔2018〕89号行政处罚决定《中华人民共和国土地管理法》（2004年第二次修正）第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”对于责令限期拆除违法占地建设建筑物和其他设施的行政处罚的强制执行，依法应由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，法律并未赋予行政机关执行权。显然本案被诉强制拆除行为虽有洛国土资监〔2018〕89号行政处罚决定的作出机关洛阳市自然资源和规划局（原洛阳市国土资源局）参与，虽然拆除的部分房屋与该处罚决定指向（木屋及接待中心）一致，但并非洛国土资监〔2018〕89号行政处罚决定的执行行为。（二）本案被诉强制拆除行为并非诸葛镇人民政府2018年9月17日《自行拆除通知书》的实行行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”对于因违反乡镇规划建设行为，如行为人未履行乡、镇人民政府相应行政命令的，乡、镇人民政府有权予以拆除。但是，很显然本案三被告并非诸葛镇人民政府或其下属执行机构，无权实施《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条授权的行政强制措施。本案被诉强制拆除行为并非诸葛镇人民政府2018年9月17日《自行拆除通知书》的实行行为。（三）未经批准违法占用耕地建设“大棚房”为严重违法行为，该行为擅自改变土地性质和用途，改变农用地生产属性，违反国家土地用途管制制度，变相实现了“农地非农化”。容忍、放纵“大棚房”肆意发展，将会严重影响农业生产，侵犯农民合法权益，甚至危及国家粮食安全，造成严重民生问题，同时，基于“大棚房”的违法属性，其建设、经营行为本身也会派生出一系列严重社会问题。因此，清理整治“大棚房”具有重大的政治、经济、社会、法律意义与现实紧迫性。开展“大棚房”问题专项清理整治行动也是由党中央、国务院决策部署，国务院相关部门，各级人民政府及相关工作部门全面参与、分工负责、务求实效的重要工作。本院对三被告基于“大棚房”问题专项清理整治行动而对原告相关房屋实施拆除行为的行政目的正当性不持异议。但是另一层面，“紧急不避法治”，良好的行政目的需以合法的方式予以实现。针对违法占用土地进行建设及占用、破坏耕地违法行为的法律责任问题，《中华人民共和国土地管理法》及相关法律规范有明确规定，相关部门查处原告涉嫌违法行为有法可依。事实上，本案被告之一洛阳市自然资源和规划局针对原告部分涉嫌违法建设的房屋已经基于法律授权的方式和程序作出了相应法律文书，但是嗣后三被告却没有继续遵照法律规定的方式和程序履行自身职责，而是采取无法律依据的自行组织实施强制拆除方式，直接对原告房屋进行拆除，其行为明显缺乏法律依据，依法应当确认行为违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认洛阳市人民政府、洛阳市自然资源和规划局、洛阳市农业农村局分别于2019年1月12日、3月31日组织拆除了原告木屋及钢琴餐厅、儿童乐园等配套设施的行为违法。案件受理费50元，由被告洛阳市人民政府、洛阳市自然资源和规划局、洛阳市农业农村局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院,并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年四月二十三日书记员  李燕辉