山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行终108号 上诉人（原审原告）刘丽丽，女，1967年4月18日出生，满族，住青州市。 被上诉人（原审被告）青州市人民政府，住所地：青州市范公亭西路1601号。 法定代表人鞠立强，市长。 委托代理人王剑，青州市自然资源和规划局不动产登记中心科长。 委托代理人陈征，山东九州天衡律师事务所律师。 原审第三人刘伟，男，1965年11月28日出生，满族，住青州市。 上诉人刘丽丽因与被上诉人青州市人民政府、原审第三人刘伟土地行政登记一案，不服山东省青州市人民法院（2019）鲁0781行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 案经一审法院审理确认以下事实，1993年3月15日青州市云河乡西邢村散热器厂土地使用申请报告书中载明散热器厂申请用地亩数为1.1市亩。2002年8月18日，原告刘丽丽与云河乡西邢村签订协议书一份，经双方协商同意，双方达成如下条款：甲方把西邢村西，原“散热器厂”出让给乙方，面积长44米宽35米，共计2.31亩。2002年11月1日，青州市规划与国土资源局对刘伟出具行政处罚决定书，内容如下：当事人未经批准，于1993年3月占用本村耕地700㎡套院建房，违反了原土地管理法第39条的规定，决定处罚如下，1、没收在非法占用的土地上所建的建筑物；2、按每平方米1元罚款，共计700元。2002年11月4日，刘伟缴纳罚款700元。2002年11月7日，刘伟缴纳涉案土地出让金12677元人民币。2002年11月25日青州市政府作出青政复土字[2002]335号《青州市人民政府关于补办征用集体土地并向任洪文等人出让国有土地使用权的批复》，其中包含“将云河乡西邢村集体土地700平方米征为国有土地使用权，出让给刘伟使用”的内容。2002年11月26日，青州市规划与国土资源局与第三人刘伟签订《国有土地使用权出让合同》一份。第三人刘伟于2003年3月6日提出《土地登记申请书》。根据同日作出的《地籍调查表》显示，刘伟申请的土地为长35米宽20米面积共700平方米的土地一块。2003年3月7日，青州市政府作出《土地登记审批表》，同意刘伟使用上述土地。第三人刘伟在庭审中认可国有土地使用权证载明的700㎡土地没有在散热器厂经过审批的土地使用权1.1亩土地的范围内，第三人所占700㎡土地在散热器厂经过审批的1.1亩土地的南侧，刘伟所占700㎡土地与散热器厂经过审批的1.1亩土地两部分加起来是原告刘丽丽与西邢村委签订的协议书中的2.31亩土地。 另查明，原告于2019年4月26日向潍坊市中级人民法院提起诉讼，请求撤销《青州市人民政府关于补办征用集体土地并向任洪文等人出让国有土地使用权的批复》中“将云河乡西邢村集体土地700平方米征为国有土地使用权，出让给刘伟使用，用途为工业用地，出让期限50年”的内容。潍坊市中级人民法院于2019年8月1日裁定驳回刘丽丽的起诉。后刘丽丽向山东省高级人民法院提起上诉，该案尚未审结。 一审法院审理认为，本案的争议焦点有两个：一、原告是否是本案的适格主体；二、被告作出涉案土地使用权证事实证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确。 关于第一个争议焦点，即原告是否是本案的适格主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中第三人刘伟所占的700㎡土地包含在原告与西邢村委签订的协议书中约定的2.31亩土地中，现原告刘丽丽对被告青州市政府向第三人刘伟颁发青国用（2003）第04006号土地使用权证该行政行为不服，认为该行为侵犯了其合法权益，故此提起诉讼，符合上述法律规定，因此原告是本案适格主体。 关于第二个争议焦点，即被告作出涉案土地使用权证事实证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”该法第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《山东省土地登记条例》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）核发或者更换、注销土地证书。”上述条例第二十五条规定：“国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的登记申请，经土地登记机关审核权属合法、界址清楚、面积准确的予以登记，由本级人民政府核发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地使用证》。”原告提交的《协议书》第四条虽约定了甲方协助乙方办理散热器厂“土地转让手续”，但因为该协议涉及的土地系集体土地，法律不允许转让，因此原告刘丽丽并未通过该协议取得相关的土地权利。青州市人民政府作出的土地征收、出让批复是具有法律效力的行政行为，也是第三人刘伟办理土地使用权登记的依据。原告刘丽丽虽向潍坊市中级人民法院提起诉讼，申请撤销《青州市人民政府关于补办征用集体土地并向任洪文等人出让国有土地使用权的批复》中关于涉案土地的内容，但潍坊中院驳回了刘丽丽的起诉，且原告提交的证据不能证明被告为第三人颁发的涉案土地的国有土地使用权证存在程序违法、事实不清的情形，故，本案中被告青州市人民政府根据上述法律规定，在调查清楚、程序完善的前提下，向第三人刘伟颁发了青国用（2003）第04006号土地使用权证，该行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘丽丽的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。 上诉人刘丽丽不服一审判决上诉称，一审判决认定事实错误，程序违法，适用法律错误。1.被上诉人颁发涉案土地使用权证所依据的2002年11月25日青州市人民政府《关于补办征用集体土地并向任洪文等人出让国有土地使用权的批复》不合法。（2018）第27号青州市国土资源局政府信息公开告知书明确载明涉案土地的征收、出让手续系补办，违反了1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第四款的规定。农村集体土地的土地征收应先办理农用地转用审批手续，相关审批手续由省级人民政府审批，青州市人民政府无权审批。告知书中明确载明该征地批复文件中“一书四方案”、征收土地公告、征地补偿安置方案公告等主动公开事项的信息和征地红线图或勘测定界图等信息不存在，证明青州市人民政府的上述批复因违反法定程序不合法。因此，该批复不具有合法性。虽然上诉人向潍坊市中级人民法院起诉要求确认该批复违法并要求予以撤销的诉讼请求被驳回，但该案已经提起上诉，因此，（2019）鲁07行初82号行政裁定书并未生效，不能作为本案认定案件事实的依据。2.被上诉人在发回重审一审庭审中提交的西邢村委证明、行政处罚决定书、缴纳罚款单据、刘伟申请书、地租核批表、国土局补办土地手续申请等证据作为被上诉人颁发涉案土地使用权证的证据，其在原一审及二审中均未提交，并非新证据，更不是被上诉人主张的为反驳上诉人的主张而提交的新证据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条的规定，被上诉人提交的证据已经超过了法律规定的举证期限，不能作为认定案件事实的依据。被上诉人提交的上述证据存在如下问题，导致上述证据不具有真实性、合法性:“西邢村委证明”存在先盖章后签字的问题，且“西邢村委”写成了“西刑村委”，涉案土地系原散热器厂的土地非“涝洼地”;上诉人提交的2018年11月28日青州市云门山街道西邢社区居民委员会出具的证明、西邢村散热器厂创建人王元伟、刘福顺、刘福海出具的“情况说明”等证据均能够证实，被上诉人和原审第三人提交的“西邢村委证明”是虚假的，不存在合法性;“刘伟申请书”也是虚假的，该申请书及“西邢村委证明”均系刘伟一人所书写，且存在涂改现象。上诉人曾多次到青州市国土局申请信息公开，青州市国土局的档案中并未有上述证据，且（2018）第27号、28号青州市国土资源局政府信息公开告知书均记载无上述证据，尤其是行政处罚决定书的原件。根据行政诉讼的举证原则，被上诉人无证据证明其颁发涉案土地使用证的合法性，其应当承担举证不能的不利法律后果。3.被上诉人在原一审中提交的《土地登记申请有》《地籍调查表》《国有土地出让合同》《土地出让金票据》《土地登记审批表》等证据也不具有真实性、合法性。《土地登记申请表》中未记载地号、图号、地上物类别及权属、四至及他项权利，导致涉案土地的具体位置未查清，该证据不合法。《地籍调查表》中记载的东邻、西邻、北邻为“西邢村耕地”与事实严重不符；界址调查员、权属调查员、勘丈员均无相关人员签字确认，且权属调查记事及调查员意见、地籍勘丈记事栏中也未有任何情况是否属实的记载。地籍调查结果审核意见、《土地登记审批表》初审意见及土地管理机关审核意见的时间均为2003年4月13日，被上诉人为刘伟颁证的时间为2003年3月7日，违反了《山东省土地登记条例》第六条的规定，程序违法。《国有土地出让合同》中刘伟的签字与《土地登记审批表》中刘伟的签字不一致，该证据不具有真实性。《土地出让金票据》在出让合同签订之前刘伟就缴纳土地出让金与事实不符，也不符合法定程序。请求二审法院查明事实，撤销一审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求，撤销该土地使用权证。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人青州市人民政府二审书面答辩称，一审判决正确。上诉人要求撤销青国用（2003）第04006号土地使用证无事实法律依据，应驳回上诉，维持原判。一、答辩人在发回重审程序中举证是合法的，相关证据系合法有效证据。本案发回重审后，上诉人在原一审举证的基础上增加提交如下证据：1.青州市国土资源局政府信息公开告知书（2018）第27号、28号；2.青州市人民政府关于补办征用集体土地并向任洪文等人出让国有土地使用权的批复；3.青州市云门山街道西邢社区居委会证明；4.王元伟等人情况说明；5.崔光荣、郝安荣证明；6.李庆河等人出具的情况说明。针对上诉人提交了原来一审未曾提交的证据，答辩人提交了《西邢村委证明》《行政处罚决定书》《缴纳罚款单据》《刘伟申请书》《地租核批表》《国土局补办土地手续申请》等相关证据。相关证据不仅是真实的，而且是在发回重审阶段针对上诉人提交的新证据而相应提交，是完全合法的。行政诉讼法第三十六条规定：原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。行政诉讼法解释第四十二条规定：能够反映案件真实情况的、与待证事实相关联、来源和形式等符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据。故答辩人提交的证据可以作为认定案件事实的证据，一审据此判决是完全正确的。二、答辩人为第三人颁发青国用（2003）第04006号土地使用权证有充分事实依据，土地来源清楚明确。答辩人根据青州市人民政府作出的土地征收、出让批复，签订土地出让合同，收取土地出让金，进行了调查审核，发证行为事实清楚，土地来源合法有效。上诉人购买的集体土地的位置与第三人土地证是否重叠，因为其购买行为无效，对答辩人向第三人颁发国有土地使用权证缺乏关联性，上诉人与答辩人的具体行政行为没有法律上的利害关系。 原审第三人刘伟二审未提交书面陈述意见。 各方当事人在一审中提交的证据、依据均已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审中，各方当事人均填写了二审行政案件诉讼要素表，上诉人提交了以下五份材料作为新证据：1.（2019）鲁07行初82号行政裁定书；2.2019年9月2日刘丽丽起诉青州市人民政府土地行政批复一案行政上诉状复印件；3.（2019）鲁07行初82号二审行政案件诉讼要素表复印件；4.青州市云门山街道办事处农村集体三资委托代理服务中心出具的证明一份；5.出具证明时现场照片复印件。证据1-3证明上诉人对（2019）鲁07行初82号裁定已经上诉，该裁定未生效，不能作为（2019）鲁0781行初73号案件认定事实的依据。经审查，一审判决中对刘丽丽起诉青州市人民政府土地行政批复一案（2019）鲁07行初82号正在上诉中的事实已经作出认定，且与事实相符，上述证据无需作为新证据提交。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的审理重点同争议焦点，即：被上诉人为原审第三人颁发的青国用（2003）第04006号土地使用权证是否合法。《山东省土地登记条例》第二十五条规定：“国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的登记申请，经土地登记机关审核权属合法、界址清楚、面积准确的予以登记，由本级人民政府核发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地使用证》。”本案中原审第三人通过国有土地使用权出让合同方式取得涉案土地使用权，其交纳了土地出让金，并经过青州市规划与国土资源局审核同意后，被上诉人为原审第三人办理了涉案土地使用权证，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。上诉人虽与青州市云河乡西邢村民委员会签订过“西邢散热器厂”出让协议，且协议中约定西邢村协助上诉人办理原“散热器厂”房产及土地转让手续，但该协议中关于土地转让手续部分内容一直未履行。而土地使用权作为不动产权利，以登记为取得原则，故上诉人与西邢村民委员会签订的协议的内容不能对抗原审第三人以出让方式合法取得并办理了登记手续的土地使用权证。上诉人虽称被上诉人提交的证据是虚假的、不具有合法性，但其提供的证据不足以推翻上述证据的真实性、合法性。虽然有部分证据是被上诉人在本案发回重审后提交的，但该部分证据系针对上诉人新提交的证据而补充的相关证据，用以反驳上诉人的主张，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条的规定，上诉人关于被上诉人超过法定期限举证的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 另外，一审判决即以认定刘丽丽起诉青州市人民政府土地行政批复一案（2019）鲁07行初82号正在上诉中，那么上诉中的案件，最终裁判结果未确定，不应作为裁判案件的事实依据，故一审判决在本院认定部分将该案的一审结果作为事实依据确属不当，应予纠正。但一审判决驳回上诉人诉讼请求的主要理由是“没有证据证明被上诉人为第三人颁发的涉案土地的国有土地使用权证存在程序违法、事实不清的情形”，而非仅仅是刘丽丽起诉青州市人民政府土地行政批复一案（2019）鲁07行初82号裁定驳回起诉的结果。故在被上诉人提交的证据证实被诉行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确的情况下，上诉人提交的证据不足以证实被诉行政行为违法。上诉人主张撤销涉案土地使用权证的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘丽丽负担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  林少华 审判员  郭明明 二〇二〇年四月十三日 书记员  王巧贞