湖南省桃江县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0922行初12号原告益阳市建华园林绿化有限公司，住所地益阳市赫山区衡龙桥镇浮云铺村高叶塘村民组。法定代表人陈建华，该公司执行董事兼总经理。委托代理人孙敏，湖南森力律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被告湖南长株潭城市群两型社会示范区益阳东部新区管理委员会，住所地益阳市沧水铺镇灵宝山村。法定代表人于小波，该管理委员会主任。委托代理人欧阳文举，男，该管理委员会工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人李科，湖南天声律师事务所律师，代理权限为一般代理。被告益阳市城市管理和综合执法局，住所地益阳市赫山区海棠路468号。法定代表人梁成立，该局局长。委托代理人黄志恩，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人周之浩，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。被告益阳市赫山区鱼形山街道办事处，住所地益阳市赫山区鱼形山街道龙潭口社区。法定代表人文建清，该办事处主任。出庭负责人谌建章，该办事处副主任。委托代理人**仁，湖南公言律师事务所律师，代理权限为一般代理。被告益阳市公安局赫山分局，住所地益阳市赫山区平安路80号。法定代表人颜建波，该局局长。出庭负责人胡传玉，该局副局长。委托代理人唐大章，男，该局工作人员，代理权限为特别授权代理。委托代理人何辉，男，该局工作人员，代理权限为特别授权代理。益阳市建华园林绿化有限公司（以下简称建华园林公司）诉被告湖南长株潭城市群两型社会示范区益阳东部新区管理委员会（以下简称东部新区管委会）、益阳市城市管理和综合执法局、益阳市赫山区鱼形山街道办事处（以下简称鱼形山街道办事处）、益阳市公安局赫山分局城市规划管理行政强制及行政赔偿一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理立案后，于2020年1月7日向各被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月19日公开开庭审理了本案。原告建华园林公司的法定代表人陈建华及其委托代理人孙敏、被告东部新区管委会的委托代理人欧阳文举、李科、被告益阳市城市管理和综合执法局的委托代理人黄志恩、周之浩、被告鱼形山街道办事处的出庭负责人谌建章及委托代理人**仁、被告益阳市公安局赫山分局的出庭负责人胡传玉、委托代理人唐大章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东部新区管委会组织益阳市城市管理和综合执法局、鱼形山街道办事处、益阳市公安局赫山分局相关人员于2019年9月6日以原告栽种林木系抢栽抢种为由，使用挖机等工具将原告栽种的苗木予以推倒。原告建华园林公司诉称：1.判决四被告于2019年9月6日铲除原告栽种的苗木的行政行为违法；2.判决四被告共同赔偿原告损失共计人民币2,108,000元。事实和理由：原告系依法注册登记成立的有限公司，从事苗木种植销售、禽畜养殖销售；园林景观设计施工等业务。2015年9月10日及10月10日，原告租用闵小桂位于浮云铺老屋塘的2.5亩土地及李杰位于浮云铺张英冲的1.4亩土地进行苗木生产。2019年9月6日，被告东部新区管委会内设机构东部新区行政执法局、东部新区行政执法大队，被告益阳市城市管理和综合执法局内设机构益阳市规划行政执法支队，被告鱼形山街道办事处以及被告益阳市公安局赫山分局派出机构鱼形山街道派出所共同出动150余人，出动挖机2台，执法车辆十余台，强行将原告的共计3.9亩苗木全部销毁，并美其名曰“铁锤行动”。上述四被告的联合行动直接造成原告2,108,000元的经济损失。此次行动，益阳东部新区官方网站予以报道。原告认为，四被告违反《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，在未经任何行政程序，也未告知原告的情况下，联合执法将原告合法生产的苗木销毁。四被告行政行为违法，给原告造成的损失应予以赔偿。故请求法院依法判决。原告向本院提交了以下证据：1.土地租赁合同、租金收据，欲证明2015年9月10日及10月10日，原告租赁闵小桂及李杰位于浮云铺老屋塘及张英冲共计3.9亩的土地用于苗木生产，原告已支付租赁费共计39,000元。2.林木种子经营许可证、野生动植物及其产品经营许可证、森林检疫登记证，欲证明涉案苗木属原告合法经营。3.关于供苗的情况说明、情况说明、工资收据、运费结算清单、证明，欲证明原告苗木移栽人工费用支出70,000元，吊车费、转运费支出72,000元，原告是于2016-2017年种植苗木的。4.苗木损失清单，欲证明原告苗木损失共计为2,108,000元。5.益阳东部新区官方网站报道、照片及陈达中的情况说明、身份证复印件，欲证明三被告于2019年9月6日联合执法毁损原告苗木的事实，照片上苗木是有根有叶子的，损毁的苗木并不是死树而是活树。6.陈德良情况说明及身份证复印件，欲证明益阳市赫山区鱼形山街道办事处于2018年11月12日要求原告将苗木登记造册并上报省相关部门，并由各级部门共同进行了现场查勘确认。7.郭呈祥、胡军、刘德兴情况说明及证明，欲证明原告被毁损苗木的情况。8.基本农田保护区碑文，欲证明原告被毁损苗木并不在该碑文的范围内，而据原告了解，原告被毁损苗木地点被列入基本农田系2019年划入，原告植树前该地点并不属于基本农田。被告东部新区管委会辩称：一、陈建华其抢栽抢种行为是在新建长益常高铁地质勘验时间段发生的。二、东部新区管委会于2017年2月13日推行了《益东管发3号》查违控违拆违网格化管理。网格管理员刘正奇于2017年下半年接到村民举报陈建华在高密度的抢栽抢种树木，随即报告给益阳东部新区执法大队，执法大队当天对其抢栽抢种的树木进行现场推倒，并责令其停止违法行为。2018年上半年村民举报其又在进行抢栽抢种，执法大队上门又对其抢栽抢种的树木进行推倒并执法。三、益阳市建华园林绿化有限公司抢栽抢种行为是益阳东部新区执法大队在巡查中发现的，现场制止过2次，村干部网格管理员可以证实。四、陈建华所谓经济损失系自身原因导致，与被告东部新区管委会无关。五、被告东部新区管委会采取行政强制措施制止违法抢栽死树林木应当得到法庭支持。六、原告与本案无直接因果关系和利害关系，不是本案适格的原告。七、退一步讲，假设人民法院认为原告有权主张经济损失，也是无事实依据和法律依据。八、原告对目前可能产生的经济损失也应承担相关过错。综上所述，原告建华园林公司的起诉及其所提诉讼请求均无事实依据和法律依据，请求人民法院查明事实，依法裁定驳回其起诉或判决驳回其诉讼请求。被告东部新区管委会在法定的举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1.2017年12月18日，国家发展改革委关于新建常德经益阳至长沙可行性研究报告的批复（发改基础【2017】2195号），欲证明：2017年12月18日，国家发改委批准常益长铁路立项。2.2017年12月6日，关于新建铁路常德经益阳至长沙项目建设用地预审意见的复函，欲证明：2017年12月6日，国土资源部批准常益长铁路项目土地预审。3.2018年7月18日，关于新建铁路常德经益阳至长沙环境影响报告书的批复（湘环评【2018】17号），欲证明：2018年7月18日，湖南省环保厅批准常益长铁路项目环境报告书。4.2019年7月5日，自然资源部办公厅关于新建常德经益阳至长沙控制性工程先行用地的复函（自然资办【2019】1142号），欲证明：2019年7月5日，自然资源部批准常益长铁路项目先行用地，涉案地段属于先行用地范围。5.2019年8月30日，益阳市人民政府征收土地公告及其照片（益政征告字【2019】067号），欲证明：2019年8月30日，益阳市人民政府发布了征地公告，涉案地段属于征收范围。6.2019年9月18日，拟征地告知书（益资规拟征字【2019】012号），欲证明：2019年9月18日，益阳市人民政府发布征用后续用地的拟征地公告，涉案地段属于征收范围。7.执法巡查记录及其照片、视频等资料，8.刘正奇的询问笔录，以上7-8欲证明：2018年1月起，浮云铺就开始抢栽林木的行为，意图获取征地补偿。9.2019年9月6日，益阳东部新区聚合力，除铁锤拆违治违益阳东部新区在行动的现场记录及其照片、视频等资料，欲证明：2019年9月6日，益阳东部新区综合执法局依法采取行政强制措施推翻陈建华抢栽林木照片和视频，现场林木大部分均是枯枝死树，数量为二十几课，现场无养护苗木的排水沟，根本不是正规苗木基地，明显属于抢栽死树，意图骗取林木补偿。以下是因疫情申请延期举证后补充的证据：10.林木种子生产经营许可证申请表全部资料12页，11、湖南省野生动植物及其产品经营许可证申请表全部资料9页，以上10-11欲证明：原告建华园林公司的生产经营林木的地点不是被告铁锤行动依法挖掘林木的地点，原告建华园林公司与涉案挖掘林木的地方无因果关系和利害关系。12.长益常高铁浮云铺村征地铁锤行动执法地块地形图（一）、（二），13.长益常高铁浮云铺村征地铁锤行动执法地块位置图，14.长益常高铁浮云铺村征地铁锤行动执法地块地类性质为基本农田示意图，15.测绘说明，16.证明，以上12-16欲证明：1、原告经营林木的地点与铁锤行动执法地点不是一个地方，原告建华园林公司与被告执法地点无因果关系和利害关系；2、被告铁锤行动执法地点为基本农田，相关人员违法占有基本农田抢栽死树的林木，不是属于合法保护的经济利益。17.林业行政处罚立案登记表等材料，欲证明：余习兵经营的苗圃没有卖树给陈建华、建华园林公司。法律依据：《中华人民共和国行政强制》第九条、第十七条，益政通[2012]2号通告、《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十条，益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法第九条、第十条，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。被告益阳市城市管理和综合执法局辩称：一、被告益阳市城市管理和综合执法局并不负责东部新区范围的园林绿化管理与违建执法工作。根据市委办、市政府办《关于印发益阳市城市管理和综合执法局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（益办[2019]60号）文件精神，他局依法负有城市园林绿化设施建设维护方面管理职责；负责中心城区违建治理方面的城市查违控违拆违综合管理、监督检查和考核，负责中心城区项目建设违法违规行为的查处等职责。但是，《益阳市城市总体规划（2004-2020）》中可以看出，东部新区并未包含在中心城区主城区内，不属于他局负责的中心城区违建治理范围。同时，根据2018年11月14日市政府颁布的《益阳市人民政府关于进一步向园区下放市级经济管理权限的决定》（政府令2号）的要求，市政府已将包括城市园林绿化管理和违建执法的职能下放至东部新区有关部门。因此，他局对东部新区范围内的园林绿化管理与违建执法工作不负有直接的职责。二、被告益阳市城市管理和综合执法局仅指导违建执法，并未实施涉诉的行政行为。原告本次所诉的，2019年9月6日东部新区相关部门对辖区内抢栽抢种实施集中治理活动，他局下属市规划执法支队虽派员到了集中治理的集合现场，但这只是因东部新区相关部门认为集中治理可能涉及违建执法而邀请市规划执法支队实施指导，且市规划执法支队的执法人员并未实际参与当日的抢栽抢种的集中治理行动。因此，不能认为他局实施了涉诉行政行为。综上所述，益阳市城市管理和综合执法局不负有东部新区范围内的园林绿化管理与违建执法职责，且未实施涉诉行政行为，不应当认定为本案被告，更不能要求被告承担相应的诉讼责任，请求人民法院依法驳回原告对被告益阳市城市管理和综合执法局的诉讼请求。被告益阳市城市管理和综合执法局在法定的举证期限内向本院提交了以下证据：1.市委办、市政府办《关于印发益阳市城市管理和综合执法局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，欲证明他局依法负有城市园林绿化设施建设维护方面管理职责，负责中心城区违建治理方面的城市查违控违拆违综合管理、监督检查和考核，负责中心城区项目建设违法违规行为的查处的职责。2.《益阳市人民政府关于进一步向园区下放市级经济管理权限的决定》，欲证明市政府已将东部新区范围内的绿化管理、违建执法的职责已下放至东部新区管理委员会。3.益阳市城市总体规划，欲证明市中心城区并不包括东部新区范围。被告鱼形山街道办事处辩称：同意被告东部新区管委会的答辩意见。同时，原告起诉的被毁损的苗木在城市规划控制区域内，应得到相关部门许可后，才能栽种，原告栽种的时间是在抢种抢栽的时间之内，是非法的经营行为，不具有合法性，原告栽种的苗木属于抢种抢栽的，因此，不具有主张国家赔偿的权利，为响应上级文件精神，被告益阳市赫山区鱼形山街道办事处只是协助参与了拆除行动，严格来说不是本案的适格被告。被告鱼形山街道办事处所举证据与被告东部新区管委会相同。被告益阳市公安局赫山分局辩称：2019年9月6日，东部新区、鱼形山街道办事处根据《中华人民共和国城乡规划法》和中共益阳市委办公室、益阳市人民政府办公室关于印发《益阳市整治违法建设“铁锤行动”方案》的通知（益办[2013]13号）文件精神，组织政府相关职能部门统一部署对长益高铁项目周边抢栽抢种的树木进行清理拆除，他局鱼形山派出所为防止现场发生违法、犯罪行为，派民警到达现场执勤，未采取任何行政强制措施，也未对任何单位或个人进行处罚。综上所述，他局未侵犯原告任何合法权益，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告益阳市公安局赫山分局在法定举证期限内向本院提交了以下证据：中共益阳市委办公室、益阳市人民政府办公室关于印发《益阳市整治违法建设“铁锤行动”方案》的通知，欲证明政府相关职能部门本次行为的合法性。经庭审质证，被告东部新区管委会对原告提交的证据，质证意见如下：对证据1三性及证明目的均有异议，租赁合同的真实性有异议，与原告公司去进行备案登记时提交的租赁合同不一致，该真实性无法确认，租赁土地是基本农田，与本案没有关联性，收据编号为264、265、266、269三性与证明目的均有异议，请求法院责成原告完整提供，因有造假的嫌疑，四张收据来源于一本，四张收据存在明显的逻辑错误，时间跨度过大，编号在前，时间反而在后；对证据2真实性没有异议，但对关联性有异议，与本案没有关联性，经营许可的范围与被告实施行政行为的地点不一致；对证据3均有异议，没有申请证人出庭作证，证人也没有提供身份证明，对三性均有异议，对证据3中关于供苗的情况说明尽管撤回，但被告东部新区管委会认为原告提供虚假证据的行为是存在的；对证据4有异议，系原告单方制作，在撤回证据3的情况下，其提出的损失额没有任何基础依据；对证据5官方报道没有异议，证明目的有异议，照片没有真实全面地反映真实的情况，也看不出苗木种植的设施设备，陈达中的情况说明有异议，证人没有出庭作证，证明目的有异议；对证据6、7三性与证明目的均有异议，证人没有出庭作证，也未提供身份证明，根据原告证据3造假情况，该部分证人证言造假嫌疑很大；对证据8有异议，达不到原告的证明目的。被告益阳市城市管理和综合执法局对原告提交的证据，质证意见如下：同意被告东部新区管委会的质证意见，对证据5官方报道没有异议，关联性与证明目的有异议，仅是报道某一天的行为，并没有讲明是与原告之间的关系。被告鱼形山街道办事处对原告提交的证据，质证意见如下：同意被告东部新区管委会的质证意见，对原告所提供证据的三性均有异议，不能达到原告的证明目的，原告所购买的苗木并不能确认栽种于某处，也不能证明其苗木出售了，对证据5官方报道不能证明被告鱼形山街道办事处是本案适格的被告。原告对被告东部新区管委会、鱼形山街道办事处提交的证据，质证意见如下：对证据1-6关联性有异议，本案的行政行为是被告对原告栽种的苗木强制拔除及销毁的行政行为，其是否具有用地手续与其行政行为是否合法并无关联。且拟征地告知书出具日期为2019年9月18日，原告在此之前栽种苗木并不是抢栽抢种。同时，本案被损毁的苗木只有小部分在红线范围之内，在征收的红线范围之外大部分苗木更加不属于抢栽抢种，且拟征地告知书及征收土地公告并未进行张贴。对证据7－8三性均有异议，巡查记录来源不明，没有加盖单位公章，不具有真实性，照片根本看不清，并不能认定被告销毁苗木的地点，视频资料没有看到，刘正奇并没有出庭作证，对其询问笔录不具有真实性，原告是有合法经营苗木手续的，并不是抢栽抢种的，原告种植的苗木均是2016-2017年种植的，该两份证据与被告的行政行为是否合法并无关联性；对证据9真实性与合法性有异议，三被告以查处抢栽抢种苗木为由，强制拔除、损毁原告苗木的行为违法，对其中照片的真实性有异议，被告损毁的苗木有很多没有拍摄出来，且当时拍摄时并不是死树；对证据10-16均在超过举证期限提供的，因此，应视为没有提交证据，延期提交证据的理由不具有正当性。对证据10-13三性无异议。对证据14真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告被损毁的苗木地点在种植时并不属于基本农田，是否是种植在基本农田之中与被告应予以赔偿原告并无关联。对证据15没有异议。对证据16质证意见同证据14，原告并不是抢栽抢种的，也并不是死树。对证据17的关联性有异议，原告已经将《关于供苗的情况说明》撤回，不再作为向法院提交的证据，且原告提供的苗木损失清单证据为原告根据实际情况作出的苗木损失的内容，符合真实情况。被告益阳市城市管理和综合执法局、鱼形山街道办事处对被告东部新区管委会提交的证据均无异议。原告对被告益阳市城市管理和综合执法局提交的证据，质证意见如下：对真实性、合法性没有异议，对关联性及证明目的有异议，并不能证明被告益阳市城市管理和综合执法局在涉案的行政行为中就没有执法，被告益阳市城市管理和综合执法局是和其余各被告对原告的苗木共同执法。被告东部新区管委会、鱼形山街道办事处对被告益阳市城市管理和综合执法局提交的证据均无异议。被告益阳市公安局赫山分局因原告当庭撤回对其起诉，未对原、被告所举证据进行质证。原、被告亦未对被告益阳市公安局赫山分局的证据进行质证。本院对上述证据认证如下：对原、被告均无异议的证据，本院予以确认。对有异议的证据认定如下：对原告所举证据1、2，土地租赁合同、租金收据、林木种子经营许可证、野生动植物及产品经营许可证等来源客观合法，内容与事实相符，本院予以采信；原告撤回了证据3中关于供苗的情况说明，对情况说明、工资收据、运费结算清单、证明等证据，没有其他证据印证，仅凭原告提交的书面凭证，不足以证实其真实性，本院不予采信；对原告所举证据4苗木损失清单，与原告撤回的虚假证据中苗木种类、规格、数量均一致，没有其他证据印证，其真实性、合法性均存疑，本院不予采信；对原告所举证据5被告官方网站报道、照片等具有真实性、合法性，且与本案有关联，本院予以采信；对原告所举证据6刘德兴、郭呈祥、胡军等人出具的情况说明、证明，相关证人没有提供身份证复印件，又未出庭作证，没有其他证据印证其陈述的事实，无法查实其证言的真实性，且其向原告出售的苗木是否栽种于涉案地段，无从考证，亦无法与本案建立关联，本院均不予采信。对被告东部新区管委会、鱼形山街道办事处提交的证据，其中证据1-6系批复、复函、报告等官方文件，其来源合法，内容客观真实，本院予以采信。证据7-8巡查记录完整，有照片、笔录予以证实，本院予以采信。证据9系官方新闻报道，对现场情况进行了拍照、摄像和文字说明，可以客观真实的反映现场执法的情况，但不能达到证明涉案苗木系抢栽抢种的证明目的，本院对其反映的客观事实予以采信。证据10-11系原告的相关资质材料，仅能证实原告系依法注册成立的有资质种植苗木的公司，因原告提供了其租赁涉案地段土地的相关证据，被告此组证据的证明目的不能实现，本院仅对证据本身与原告提交证据一致部分予以采信。证据12-16，相关测绘图纸和说明，来源合法，内容真实客观，本院予以采信。证据17，立案登记表证实原告公司法定代表人陈建华被林业行政部门立案调查的情况，询问笔录有余习兵的签名捺印予以确认，来源合法，内容真实，与本案有关联，本院予以采信。对被告益阳市城市管理和综合执法局提交的证据，具有真实性、合法性，且与本案有关联，能够达到证明该被告不是本案行政行为实施主体的证明目的，本院均予以采信。经审理查明，原告是于2013年依法注册成立的从事苗木种植销售等业务的有限责任公司，主要经营场所是益阳市赫山区衡龙桥镇浮云铺村高叶塘村民组。原告分别于2015年9月10日、10月10日租赁闵小桂位于浮云铺老屋塘的2.5亩土地、李杰位于浮云铺张英冲的1.4亩土地用于种植苗木。2017年12月18日，国家发展改革委同意新建常德经益阳至长沙。2019年7月5日，自然资源部办公厅批准新建常德经益阳至长沙先行用地范围。2019年8月30日，益阳市人民政府发布征收土地公告并予以张贴公示。2019年9月18日，益阳市人民政府发布拟征地告知书,涉案地段在征收范围内。2017年下半年，原告曾在高密度抢栽抢种苗木，接到村民举报后，东部新区执法大队将拟征收高铁项目红线范围内的其苗木予以推倒。2018年上半年，东部新区执法大队再次接到村民举报原告抢栽抢种，将原告在拟征收高铁项目红线范围内所种苗木予以推倒。2019年9月6日，东部新区综合执法局联合益阳市规划行政执法支队、东部新区行政执法大队、鱼形山街道办事处、鱼形山街道派出所等部门共150余人，出动挖机2台，执法车辆十余台，对原告所栽种的部分苗木予以推倒，并在自媒体上发布了官方报道。另查明，因本案被告益阳市城市管理和综合执法局庭后向本院书面建议对原告建华园林公司提供虚假证据行为予以司法制裁，本院依法对原告提交的刘德兴出具的情况说明及证明、以及原告撤回的证据即余习兵出具的关于供苗的情况说明，分别向当事人刘德兴、余习兵进行调查核实，刘德兴、余习兵均承认其向原告提供的有关证明原告损失的证据是虚假的，原告亦承认其损失来自于推测。庭审中，原告建华园林公司因被告益阳市公安局赫山分局不是本案行政行为的实施人，故当庭书面申请撤回对被告益阳市公安局赫山分局的起诉。本院认为，本案的争议焦点是：1.原告益阳市建华园林绿化有限公司是否具有原告主体资格？2.本案行政行为的实施主体是谁，四被告是否具有被告主体资格？3.被告实施的行政行为是否合法？4.被告是否应对原告予以行政赔偿以及赔偿的数额？针对上述归纳的争议焦点，具体分述如下：第一，关于益阳市建华园林绿化有限公司是否具有原告主体资格的问题。原告经营场所为益阳市赫山区衡龙桥镇浮云铺村高叶塘村民组。原告为了扩大经营于2015年租赁了浮云铺、老屋塘组的土地用于种植苗木。被告东部新区管委会在执法过程中，制作了现场录音录像，绘制了现场地形图、在自媒体网站进行报道，上述证据能够客观真实全面地反映涉案行政行为发生现场的实际情况，即2019年9月6日，被告东部新区管委会联合相关部门使用挖机强制推倒了栽种于、老屋塘组的疑似抢栽抢种的部分苗木。被告提交上述证据欲证明陈建华在涉案地段所栽种苗木系抢栽抢种，意图骗取林木补偿，陈建华作为原告建华园林公司的法定代表人，以该公司的名义租赁了涉案地段的土地用于种植苗木，并非其个人的行为，被告提出其行政行为的相对人系陈建华而非本案原告，原告的经营场所不是涉案地段，原告与涉案苗木没有因果关系的主张，本院均不予采纳。故原告与涉案行政行为之间具有利害关系，具有适格原告主体资格。第二，关于涉案行政行为实施主体的问题。依据东部新区管委会的官方报道，及原、被告提交的相关证据，本案中，2019年9月6日对原告部分苗木予以推倒的行政强制行为系东部新区综合执法局联合其他部门实施的，东部新区综合执法局是被告东部新管委会的内设机构，其实施的行为代表被告东部新区管委会，故涉案行政行为实施主体应确定为被告东部新区管委会。被告益阳市城市管理和综合执法局并不负责东部新区范围的园林绿化管理与违建执法工作，之所以其下属市规划执法支队派员到了涉案行动的现场，是因受东部新区邀请对当日行动实施指导，并未对原告涉案的苗木实际实施集中治理行为。被告鱼形山街道办事处对涉案苗木没有行政执法权，仅在涉案行动的现场维持秩序和双方协调，并未实际实施涉案治理行为。因此，被告益阳市城市管理和综合执法局、鱼形山街道办事处均不是本案涉案行政行为的实施主体，原告将其列为本案被告，系起诉的被告不适格。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条之规定，原告所起诉的被告不适格，依法应裁定驳回起诉。同时，被告益阳市赫山区公安局下属鱼形山派出所为防止现场发生违法、犯罪行为，派民警到现场执勤，未采取任何行政强制措施，也未对任何单位或者个人进行处罚，原告在此事实的基础上当庭书面申请撤回对该被告的起诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条的规定，原告申请撤回对被告益阳市赫山区公安局起诉的请求，是其真实意思表示，符合事实和法律的规定，本院应准予该申请。第三，关于被告东部新区管委会实施的行政行为是否合法的问题。根据《湖南省城市综合管理条例》第四十一条之规定，以及《益阳市人民政府关于进一步向园区下放市级经济管理权限的决定》（政府令2号）文件要求，益阳市人民政府已将包括城市园林绿化管理和违建执法的职能下放至东部新区有关部门，涉案区域属于东部新区管辖范围内，故被告东部新区管委会具有对本案涉案违法行为进行查处并强制执行的职权。依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关实施行政强制措施应当作出行政决定，进行催告，告知当事人陈述、申辩权。行政决定生效后，才能依法进行强制执行。本案中，被告东部新区管委会对原告所有部分苗木予以强制推倒时，未制作相关法律文书，未告知原告其依法享有的权利、救济途径，未听取原告的陈述和申辩，严重违反法定程序，故原告要求确认被告东部新区管委会的行政强制行为违法的诉讼请求依法成立，本院予以支持。第四，关于被告东部新区是否应予以行政赔偿及行政赔偿数额多少的问题。1.经益阳市国土资源局高新区分局对涉案地段进行测绘，该范围属于基本农田保护区范围，依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。尽管原告系经依法注册成立的从事苗木种植销售等业务的有限责任公司，又合法租赁了涉案地段的土地进行经营，但其扩大经营场所没有向有关部门备案，在基本农田范围内种植林木，也没有任何审批手续，该部分苗木属于违法栽种的。2.被告东部新区管委会行政强制行为程序违法，使用挖机等工具将苗木挖掘推倒，未采取任何保护措施，使其再无存活和移栽的可能，尽管原告的苗木系违法栽种，但苗木仍是原告的合法财产，被告无权损毁。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，被告东部新区管委会应当对原告的损失予以赔偿。3.根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款之规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”在行政诉讼中，原则上应当由原告就其损害事实承担举证证明责任，因被告原因导致原告无法举证的，不当然免除原告初步证明其存在损失及损失范围的举证义务。本案中，被告东部新区管委会违反法定正当程序，未制作证据清单，对其所推倒的苗木未进行登记造册，固定证据，使得原告在举证上有一定困难，应当承担重要的举证责任。而原告亦应就其所栽种苗木的数量来源、采购价格等基本事实提供初步的证据证明，虽然其向本院提交了刘德兴、郭呈祥、胡军等人出具的情况说明、证明和苗木损失清单等证据，但经本院调查核实，上述证人仅能证明曾经向原告供苗，原告从该处购买的苗木栽种于何处没有证据证实，苗木损失清单，来源于虚假的证据，也没有其他证据予以佐证，原告提交的欲证明其损失情况的证据均不能采信。本案原被告双方均未提供证据证明原告所受具体损失的事实,在被诉行政行为确已给原告造成损失，但原、被告双方又无法证明具体损失金额的情况下，本院无法查实原告所受损失的具体金额，故对原告请求赔偿的主张本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、准予原告益阳市建华园林绿化有限公司撤回对被告益阳市公安局赫山分局的起诉。二、驳回原告益阳市建华园林绿化有限公司对被告益阳市城市管理和综合执法局、益阳市赫山区鱼形山街道办事处的起诉。三、确认被告湖南长株潭城市群两型社会示范区益阳东部新区管理委员会于2019年9月6日作出的行政强制行为违法。四、驳回原告益阳市建华园林绿化有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告湖南长株潭城市群两型社会示范区益阳东部新区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。审 判 长  杨 勇人民陪审员  汤迪连人民陪审员  高 卫二〇二〇年四月二十一日法官助理杨怀远书记员欧阳小玲附相关法律条文：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2.《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。3.《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。4.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。