云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云01行终45号上诉人（一审原告）李余，男，汉族，1953年3月2日出生，身份证住址：云南省昆明市官渡区。上诉人（一审原告）余志明，男，汉族，1950年4月29日出生，身份证住址：云南省昆明市官渡区。上诉人（一审原告）余琼英，女，汉族，1952年7月2日出生，身份证住址：云南省昆明市官渡区。上诉人（一审原告）余志德，男，汉族，1956年2月28日出生，身份证住址：云南省昆明市官渡区。上诉人（一审原告）余志能，男，汉族，1963年2月24日出生，身份证住址：云南省昆明市官渡区。上诉人（一审原告）余丽琼，女，汉族，1972年9月15日出生，身份证住址：云南省昆明市官渡区。上诉人（一审原告）李红江，女，汉族，1979年8月6日出生，身份证住址：云南省昆明市官渡区。以上七上诉人委托诉讼代理人李晓莉，国浩律师（昆明）事务所律师。特别授权代理。上诉人（一审被告）昆明市自然资源和规划局。住所：云南省昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心4号楼5楼（南楼）。法定代表人王涛，局长。委托诉讼代理人罗天，北京大成（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。上诉人（一审第三人）李滨，男，汉族，1955年12月19日出生，身份证住址：云南省昆明市官渡区。委托诉讼代理人刘明周，云南凌云律师事务所律师。特别授权代理。一审第三人昆明市官渡区人民政府。住所：云南省昆明市官渡区云秀路2898号。法定代表人周燕，代理区长。委托诉讼代理人罗华，建纬（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。委托诉讼代理人乐怡心，建纬（昆明）律师事务所实习律师。特别授权代理。一审第三人昆明市官渡区自然资源局。住所：云南省昆明市官渡区关上双桥路322号。法定代表人许云华，局长。委托诉讼代理人罗华，建纬（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。委托诉讼代理人乐怡心，建纬（昆明）律师事务所实习律师。特别授权代理。上诉人李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江、上诉人昆明市自然资源和规划局、上诉人李滨，一审第三人昆明市官渡区人民政府、一审第三人昆明市官渡区自然资源局因土地行政管理行政登记一案，李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江、昆明市自然资源和规划局、李滨不服昆明市官渡区人民法院（2019）云0111行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月26日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审判决确认以下事实：昆明市官渡区人民政府于2001年3月5日向李永才颁发了官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》，将李永才登记为土地使用者，地址为大口子村，图号08-02-03-40，地号40，土地类别50，用地面积55.84㎡，用途住宅，东至余聪1.9m，南空地，西至巷道厕所，北至巷道1.5m。李永才与候国秀原系夫妻关系，李永才因交通事故于1993年8月24日死亡后，候国秀于1995年10月24日与第三人李滨登记结婚，第三人李滨现为官渡镇海东村委会大口子村82号的户主。七原告持有1952年4月昆明市人民政府颁发的《昆明市郊区国有土地使用证》，载明土地使用权人为余藻全家，取得国有土地十亩之使用权自行耕作或者经营，其中包含水田、旱地若干及海东村瓦楼房八厘。余藻一家在1952年土地改革以后就没有在土地上的原房屋居住。昆明市官渡区人民政府官渡街道办事处及昆明市官渡区官渡街道办事处海东社区居民委员会于2019年10月17日共同出具《情况说明》，内容为：上世纪50年代，由于特殊历史原因，海东大口子村（现海东社区三组）余藻房屋由李茂、杨富贵居住，至1992年海东村开展农村宅基地有偿使用制度试点工作，该房屋仍由李永才（李茂之子）、杨云华（杨富贵之子）居住使用，村组开展宅基地发证登记工作时，李永才、杨云华进行了申请登记，并于2001年领取了《集体土地建设用地使用证》。在李茂死亡后，其子李永才与候国秀夫妻及子女李洪波继续居住在内，李永才死亡后，第三人李滨及候国秀居住在内。余藻于2000年11月2日死亡。案外人余淑珍、余志家、余淑琼、余志国、余洋曾于2015年12月16日向一审法院起诉李滨、杜云华，要求确认房屋所有权，一审法院于2016年12月20日作出了（2015）官民一初字第5933号《民事判决书》，判决驳回原告的起诉。余淑珍、余志家、余淑琼、余志国、余洋不服上诉至昆明市中级人民法院，上诉人与家庭成员达成内部调解协议，就诉争房屋达成内部分割方案，同意结案后更换原告重新起诉，原告向昆明市中级人民法院提出撤回上诉、起诉，故昆明市中级人民法院作出（2017）云01民终1790号《民事裁定书》，裁定撤销（2015）官民一初字第5933号《民事判决书》，准许原告撤回起诉。本案原告李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江于2018年2月12日以昆明市官渡区人民政府为被告、以李滨、杜云华为第三人向一审法院提起行政诉讼，要求确认昆明市官渡区人民政府颁发的官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》违法，并要求撤销，一审法院于2018年3月20日作出（2018）云0111行初30号《行政裁定书》，认为原告起诉昆明市官渡区人民政府，被告系县级以上地方人民政府，一审法院不具有管辖权，裁定驳回七原告的起诉。七原告又提起行政诉讼至昆明市中级人民法院，昆明市中级人民法院于2018年5月25日作出（2018）云01行初41号《行政裁定书》，认为适格被告应当是昆明市国土资源局，七原告以昆明市官渡区人民政府为被告提起行政诉讼，属于错列被告，裁定驳回七原告的起诉。后七原告向昆明市呈贡区人民法院提起行政诉讼，要求确认被告颁发的《集体土地建设用地使用证》违法，并要求撤销，昆明市呈贡区人民法院于2018年7月31日作出（2018）云0114行初45号《行政裁定书》，认为因案件诉争不动产，不在呈贡区辖区范围内，裁定不予立案。现七原告作为余藻的法定继承人，诉至一审法院，要求撤销被告颁发的官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》，并在庭审中放弃第一项请求依法确认被告颁发官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》的行政行为违法的诉讼请求。经机构改革，原昆明市国土资源局现变更为昆明市自然资源和规划局，原昆明市国土资源局官渡分局现变更为昆明市官渡区自然资源局。另海东村因城市改造，已被拆迁征收。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一、二款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”及《最高人民法院关于适用的解释》第十四条第一款：“行政诉讼法第二十五条第二款规定的‘近亲属’，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属”的规定，七原告作为余藻的法定继承人持有《昆明市郊区国有土地使用证》，认为被告的行为侵犯了合法权益，依法有权提起行政诉讼，一审法院对被告及第三人的辩解不予采信。《中华人民共和国土地管理法》于1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，于1987年1月1日起施行，该法对土地的权属及土地的管理部门进行了进一步的明确规定，第二条第一款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。第六条规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有”。随着土地改变政策及法律法规的规定，田地及房屋依附的宅基地的所有权均发生变化，根据现行法律，土地只有国家所有及集体所有，原告持有的1952年颁发的《昆明市郊区国有土地使用证》也不能证实原告系对应土地的使用权人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”对于李永才申请办理的官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》的各项申请材料、审批材料，被告不能进行提交，同时第三人官渡区自然资源局、第三人官渡区政府也不能对审批的事实及程序提交证据予以证实，故无法认定被告颁发官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》时行为合法，但鉴于官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》所在的海东村因城市发展及改造需要，海东村的土地及房屋已被征用和拆除的事实，包括官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》的土地也在此范围内，故对官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》进行撤销已无意义，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”一审法院依法确认被告颁发的官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》违法。据此，原判根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第三十四条、第七十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第十四条第一款的规定，遂判决：确认被告昆明市自然资源和规划局颁发的官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》违法。宣判后，上诉人李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江不服一审判决，提出上诉并请求：一、依法撤销一审法院（2019）云0111行初71号《行政判决书》，改判在确认昆明市自然资源和规划局颁发官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》违法的基础上，撤销官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》；二、请求判令由昆明市自然资源和规划局承担本案一、二审诉讼费。事实与理由：一、一审判决适用法律错误。一审法院确认了昆明市自然资源和规划局向李滨颁发国有土地使用权证的行为违法，但是又以“鉴于官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》所在的海东村因城市发展及改造需要，海东村的土地及房屋已被征用和拆除，包括官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》的土地也在此范围内，对官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》进行撤销已无意义”为由，没有撤销官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》。确认违法与撤销系前提与结果的关系，撤销土地使用证的前提必须是确认颁证行为违法，二者之间并不予盾。诉争的官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》原件仍然由李滨所持有。也就是说，虽然该《集体土地建设用地使用证》所载明的土地纳入海东村的拆迁范围，但行政机关并没有将该《集体土地建设用地使用证》原件收回并作作废处理。另外，案件在诉讼中，李滨多次持该《集体土地建设用地使用证》原件到拆迁办欲领取补偿款。一审法院虽然判决确认昆明市自然资源和规划局颁发官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》的行政行为违法，但没有判决撤销该本土地使用证，一审判决形同虚设，根本无法解决本案的根源问题。二、一审法院错误适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，导致一审判决错误。对于本案，不符合行政诉讼法第七十四条第一款第一项及第二款第一项之规定，因为撤销官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》既不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，而且官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》原件至今仍被李滨持有，具有可撤销的内容。因此，一审法院以行政诉讼法第七十四条第一款第一项和第二款第一项之规定所作判决属于适用法律错误，请求二审法院对此予以纠正。上诉人昆明市自然资源和规划局上诉请求：撤销（2019）云0111行初71号《行政判决书》，改判驳回李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江的起诉，并由其承担一、二审诉讼费用。事实与理由：一、李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不符合行政诉讼的法定起诉条件，依法应当驳回其起诉。李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江持有的《昆明市郊区国有土地使用证》不能证明与案涉土地的关联性，他们所持《昆明市郊区国有土地使用证》上记载的土地四至、面积与其诉请撤销的《集体土地建设用地使用证》上记载的四至、面积不一致，不能形成对应关系，不能证明与案涉土地具有关联性。根据国家当时的政策规定，结合案涉土地在当时已由生产队管理的事实，生产队有权对涉案土地进行重新分配，并安排李茂、杨富贵居住。李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江所持1952年颁发的《昆明市郊区国有土地使用证》已经不能再作为土地权属凭证。余藻及其继承人与本案被诉行政行为没有法律上的利害关系，不是本案适格的原告。二、李滨据此申请土地登记的行为不违反法律规定，颁发被诉集体土地建设用地使用证不违反国家土地登记制度的要求。根据1987年生效的《土地管理法》第八条的规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”因此，土地所有权归村农民集体所有后，农业集体经济组织或者村民委员会有权对属于该村农民集体所有的土地进行重新分配和安排，李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江在起诉状中称，杨贵富和李茂所住房屋是村上安排居住的，且在一审庭审中自认土改后未在案涉宗地上居住的事实，该村已对案涉土地进行了重新安排，李滨据此申请土地登记的行为不违反法律规定。上诉人李滨上诉请求：撤销一审法院（2019）云0111行初71号行政判决书判决内容，即“确认被告昆明市自然资源和规划局颁发的官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》违法”，依法改判驳回李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江的起诉，并由其承担本案诉讼费。事实与理由：一、根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”之规定，李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江并非行政行为的相对人，一审法院认为他们持有的1952年颁发的《昆明市郊区国有土地使用证》不能证实其系对应土地的使用权人。因此，昆明市自然资源和规划局颁发的官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》的行政行为对他们合法权益明显不产生实际影响，应当裁定驳回起诉。二、根据《中华人民共和国土地管理法（1998修订，1999年1月1日起施行）》第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例（1999年1月1日起施行）》第四条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设，由土地使用者向土地所在地县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证，确认建设用地使用权。”及第三款“设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。”作为官集建（92）字第40号土地的所有权人，昆明市官渡区人民政府官渡街道办事处海东社区居民委员会未向人民法院提起诉讼，而是认可1992年办证的情况。因此，原官渡区人民政府（官渡区土地管理局）发放官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》的行政行为并不损害国家利益、社会公共利益。综上，根据1998年、2001年期间土地登记的相关法律规定，昆明市自然资源和规划局（原官渡区土地管理局）作出行政行为符合行政行为主体合法、履行法定职责的权限合法、内容合法正当、程序合法，行政行为对原告合法权益明显不产生实际影响，应当驳回一审原告的起诉。针对上诉人昆明市自然资源和规划局、上诉人李滨的上诉，李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江的答辩意见与上诉意见一致。针对上诉人李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江的上诉，昆明市自然资源和规划局的答辩意见与上诉意见一致，同意上诉人李滨的上诉意见。针对上诉人李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江的上诉，李滨的答辩意见与上诉意见一致，同意上诉人昆明市自然资源和规划局的上诉意见。一审第三人昆明市官渡区自然资源局陈述：同意昆明市自然资源和规划局的上诉意见。一审第三人昆明市官渡区人民政府陈述：同意昆明市自然资源和规划局的上诉意见。二审确认事实与一审确认事实一致，本院依法予以确认。本院认为：行政案件的审理亦在行政机关的行政行为是否合法的项下进行审理。关于李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江持有的《昆明市郊区国有土地使用证》上记载的土地四至、面积与其诉请撤销的《集体土地建设用地使用证》上记载的四至、面积是否一致的问题，昆明市自然资源和规划局主张《昆明市郊区国有土地使用证》上记载的土地四至、面积与本案诉请撤销的《集体土地建设用地使用证》上记载的四至、面积不一致，但其并未说明案涉土地“不一致”的详情，根据《昆明市郊区国有土地使用证》上记载的内容，原土地主管部门昆明市官渡区人民政府陈述《昆明市郊区国有土地使用证》上记载的土地与本案诉请撤销的《集体土地建设用地使用证》载明的土地系同一地块，李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江及李滨认可昆明市官渡区人民政府的陈述。作为土地主管部门的昆明市自然资源和规划局对案涉土地负有管理的职责，但其未提交证据证实其主张，故本院根据现有证据，结合其他当事人的陈述，本院确认《昆明市郊区国有土地使用证》上记载的土地与本案诉请撤销的《集体土地建设用地使用证》上载明的土地系同一地块。针对李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江是否具备主体资格的问题，1952年4月，昆明市人民政府颁发的《昆明市郊区国有土地使用证》，载明案涉土地使用权人为余藻全家，余藻全家取得国有土地十亩之使用权自行耕作或者经营。而根据本案查明的事实，现有证据不能证明已注销李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江所持有的《昆明市郊区国有土地使用证》，因此，李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江在事实上与案涉土地具有利害关系。一审法院据此确认李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江在本案中的主体资格并无不当。案涉土地涉及到历史沿革时期的土地权属问题，新中国成立初期，废除了地主阶级封建剥削土地制度，实行土地农民所有制。1957年全国农村土地基本由农民的私有制变成农业合作社集体所有，之前取得的土地权属证书与土地公有制度抵触的，没有法律效力。1962年国家对农村的土地、牲畜、耕垦、劳动力进行“四固定”，按居地原则对土地进行调整，归就近生产队集体所有。根据本案查明的事实，余藻一家在1952年土地改革以后就没有在土地上的原房屋居住。昆明市官渡区人民政府官渡街道办事处及昆明市官渡区官渡街道办事处海东社区居民委员会于2019年10月17日共同出具《情况说明》，内容为：上世纪50年代，由于特殊历史原因，海东大口子村（现海东社区三组）余藻房屋由李茂、杨富贵居住，至1992年海东村开展农村宅基地有偿使用制度试点工作，该房屋仍由李永才（李茂之子）、杨云华（杨富贵之子）居住使用，村组开展宅基地发证登记工作时，李永才、杨云华进行了申请登记，并于2001年领取了《集体土地建设用地使用证》。在李茂死亡后，其子李永才与候国秀夫妻及子女李洪波继续居住在内，李永才死亡后，李滨及候国秀居住在内。原属于余藻的房屋，上世纪50年代，由当时的生产队安排李茂、杨富贵居住使用，余藻的家人也认可该事实。尊重历史，随着海东村农村宅基地有偿使用制度试点工作的开展，按居地原则，李永才、杨云华于2001年领取了《集体土地建设用地使用证》。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”因昆明市自然资源和规划局不能提交李永才办理官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》的各项申请材料、审批材料，不能对审批的事实及程序提交证据予以证实，故无法认定昆明市自然资源和规划局颁发官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》的程序合法，鉴于上述原因，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”一审法院依法确认昆明市自然资源和规划局颁发的官集建（92）字第40号《集体土地建设用地使用证》违法的处理正确，本院予以维持。综上，各上诉人所提上诉无事实及法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第二目、第二十九条第一款之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人昆明市自然资源和规划局承担17元；由上诉人李余、余志明、余琼英、余志德、余志能、余丽琼、李红江承担16.5元；由上诉人李滨承担16.5元。本判决为终审判决。审判长 洪 琳审判员 曾蕙菁审判员 黄 红二〇二〇年四月九日书记员 杨 瑞