浙江省义乌市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0782行初380号 原告朱莉娜，女，1986年5月12日出生，汉族，住义乌市。 委托代理人朱桂清，义乌市权正法律服务所法律工作者。 被告（原行政机关）义乌市人民政府廿三里街道办事处，住所地：义乌市廿三里街道中新街16号。 法定代表人杨钟坚，主任。 委托代理人吴升平，浙江星耀律师事务所律师。 被告（复议机关）义乌市人民政府，住所地：义乌市县前街21号。 法定代表人王健，市长。 委托代理人张启华，义乌市司法局工作人员。 第三人义乌市廿三里街道下朱宅村民委员会，住所地：义乌市廿三里街道下朱宅村。 法定代表人朱春龙，村民委员会主任。 原告朱莉娜不服被告义乌市人民政府廿三里街道办事处（以下简称“廿三里街道办事处”）不履行农村住宅用地审批法定职责、义乌市人民政府（以下简称“市政府”）行政复议决定一案，于2019年9月16日向本院提起行政诉讼，于2019年11月26日补齐材料，本院于同日受理后，分别于同年11月28日、11月27日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人义乌市廿三里街道下朱宅村民委员会（以下简称“下朱宅村委会”）与被诉行政行为有利害关系，本院依职权通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年3月4日公开开庭进行了审理。原告朱莉娜及委托代理人朱桂清，被告廿三里街道办事处出庭行政负责人陈凯及委托代理人吴升平，被告市政府委托代理人张启华，第三人下朱宅村委会的法定代表人朱春龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市政府于2019年8月29日作出义政复〔2019〕第342号行政复议决定书，驳回原告朱莉娜的行政复议申请。 原告朱莉娜诉称，原告是义乌市廿三里街道下朱宅村农民，农村承包土地经营者，村集体经济组织成员，村经济合作社社员。下朱宅村委会不断地从农民手中收回承包土地，包括收回原告承包地，用于廿三里街道工业区建设、交通道路建设及廿三里街道卫星镇建设等。在下朱宅村农用地被征用所剩无几的情况下，义乌市有关单位同意下朱宅村旧村改造。根据旧村改造有关市政府文件及村旧村改造细则、决议等规定，凡下朱宅村村民人人享有同等报批农村宅基地的权利，尤其明确规定年满20周岁以上的子女允许单独补偿建房用地，原告符合这一规定单独立户补偿农村建房宅基地条件。被告廿三里街道办事处工作人员下朱宅村驻队干部周斌武两次到下朱宅村张贴公告，对下朱宅村私人建房申请用地审批表进行公示，公布了原告获得报批农村建房宅基地二间（80平方米）。下朱宅村委会也出具情况说明，证明公示通过原告获得建房宅基地二间，被告廿三里街道办事处长期拒绝为原告审核农村建房宅基地，封杀原告申报义乌市农村住宅建房用地审批表。为此，原告向被告市政府提起行政复议申请。被告市政府未依法审查原告申请及提供的大量证据材料。在行政复议过程中，被告廿三里街道办事处没有向被告市政府提供任何证据材料，被告市政府就作出驳回原告的行政复议申请的决定。下部分村民大闹被告廿三里街道办事处办公大楼3个多月，迫使被告廿三里街道办事处举行的违法公投被认定为合法公投。剥夺原告应享有村其他村民同等的农村建房宅基地分配权。两被告的行为是对原告的应享有农村建房宅基地零分配，侵害原告的合法权益。原告认为，原告是女性，保障妇女权益是国家基本国策，是全社会的共同责任。妇女在农村宅基地使用等方面享有与男子平等的权利。下朱宅村与原告相同的年满20周岁以上的子女有16人/户单独立户分配了农村建房宅基地，同一个村集体经济组织成员、相同条件的都审批宅基地，不该拒绝原告审核审批宅基地。为此，诉请：1、被告廿三里街道办事处为原告审核与报批农村建房宅基地二间（80平方米）；2、撤销被告市政府作出的2019年8月29日义政复〔2019〕342号义乌市人民政府行政复议决定书。 原告朱莉娜为证明自己的主张，向本院提供如下证据： 1、义政复〔2019〕第342号义乌市人民政府行政复议决定书一份，证明被告市政府在被告廿三里街道办事处不提供任何证据的情况下，作出驳回原告行政复议申请的复议决定。 2、告知书一份，证明义乌市人民政府办公室制作的告知书载明：你们认为廿三里街道办事处不为你们履行审核农村住宅建房用地义务，可以依法提起行政复议。 3、申请书一份，证明原告向被告市政府要求审批农村住宅（下朱宅村）建房宅基地二间（80平方米）。 4、申请报告一份、寄件信息单和廿三里邮政所函复印件各一份，证明原告要求被告廿三里街道办事处废止廿街办字[2010]4号批复，并指导督促下朱宅村委会为原告申报宅基地，被告廿三里街道办事处确实收到申请报告的证明材料。 5、股权证复印件一份，证明原告具有下朱宅村集体经济组织成员资格。 6、农村土地承包经营权证复印件一份，证明原告在下朱宅村享有农村土地承包经营者的承包土地权利。 7、义政〔2001〕113号义乌市人民政府关于印发《义乌市旧村改造暂行办法》的通知复印件一份，证明该文第四十三条第二款规定年满20周年以上的子女允许单独补偿建房用地。第五十五条规定本办法自公布之日起施行，义政〔1999〕116号文件同时废止。 8、廿街办字〔2009〕30号关于下朱宅村“旧村改造实施细则补充规定”的批复复印件一份，证明该补充规定第三条第二款第二项规定有女无子户允许一个年满20周岁的女儿立户。第三项规定女大儿小户允许一个年满20周岁的女儿单独立户。 9、廿街办字[2005]34号关于同意下朱宅村旧村改造补充细则的批复复印件一份，证明2005年7月18日，被告廿三里街道办事处对下朱宅村旧村改造补充细则作出批复：望你村严格按照市〔2001〕113号文件精神和旧村改造实施细则……认真做好旧改工作。下朱宅村旧村改造补充细则第二条规定旧村改造年龄，年满20周岁，可单独立户改造。证实旧村改造是按义政〔2001〕113号文件进行，年满20周岁以上男女可单独立户改造。 10、公告复印件一份，证明下朱宅村委员会对众多村民参加旧村改造报批户型宅基地土地使用权人户资格对社会公示。 11、下朱宅村私人建房申请用地审批表（人户公示）复印件二份，证明2010年2月10日、4月8日对朱莉娜等获得报批宅基地审批人户向社会公示。 12、情况说明复印件一份，证明下朱宅村委会等证实原告被公示通过并获得建房宅基地。能否申报宅基地由被告廿三里街道办事处决定。 13、廿三里街道下朱宅村旧村改造年满20周岁以上子女单独立户16人/户审批农村建房宅基地统计一览表复印件一份，证明给年满20周岁以上子女单独立户的下朱宅村16人/户已获得建房宅基地。 14、“两儿户”朱航东等3人/户新房照片复印件一份，证明“两儿户”朱航东、陈健春、朱炎军三人年满20周岁单独立户经本人申请、村讨论通过，予以公示后，被申请人发义乌市农村住宅用地审批表给下朱宅村委填写并报被申请人审核、报批。该三户早已造好旧改新房的事实。 15、“女大儿小户”（两女户）朱晓琳等6人/户新房照片复印件一份，证明“有女无子户”朱晓琳、朱琴琴、朱淑虹、朱苏兰、朱亚青、朱晓丹六人/户年满20周岁单独立户经本人申请、村讨论通过，予以公布后，被申请人发义乌市农村住宅用地审批表给下朱宅村委填写并报被申请人审核、报批。该六户早已造好旧改新房的事实。 16、“儿大女小户”朱航宇等7人/户新房照片复印件一份，证明“儿大女小户”朱航宇、朱帅宇、朱浩、朱俊杰、朱天智、朱宁、朱剑波7人/户年满20周岁单独立户经本人申请、村讨论通过，予以公布后，被申请人发义乌市农村住宅用地审批表给下朱宅村委填写并报被申请人审核、报批。该七户早已造好旧改新房的事实。 当庭提交：17、义乌市农村村民建房用地审批表核对件一份，证明第三人下朱宅村委会为原告朱莉娜向被告廿三里街道办事处申报了义乌市农村村民建房用地审批表。可是被告廿三里街道办事处长达10年时间不为原告审核报批农村建房宅基地。 18、申请报告核对件一份，证明原告父亲为原告向下朱宅村委会申请单独立户报批建房宅基地。 19、分家约核对件一份，证明旧改前原告与其父母及家人对家庭财产房屋进行分割，原告分得房屋一间。 被告廿三里街道办事处辩称，《浙江省实施〈土地管理法〉办法》第36条规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论并公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。根据该规定，原告申请建房宅基地，具体程序应为先向下朱宅村委会提出旧改建房宅基地申请，经下朱宅村委会或村民大会讨论通过并予以公布，由下朱宅村报被告廿三里街道办事处审核，再报被告义乌市人民政府批准。本案的情况是：1、被告廿三里街道办事处从未收到过下朱宅村委会提交的载有原告名字要求审批住宅用地的申请材料。2、原告在诉讼中主张曾向被告廿三里街道办事处提交的申请报告请求与原告本案的诉求不一致。该申请报告请求事项分别为“纠正《廿街办字[2010]4号（关于下朱宅村旧村改造实施补充细则）的批复》”和“指导下朱宅村委会履行申报旧村改造农村住宅建房用地义务”，该报告并未提出要被告廿三里街道办事处审核宅基地请求，报告形式和内容均不具备审核条件，被告廿三里街道办事处不具有对该申请报告进行审核的法定职责。综上，原告以起诉的方式要被告廿三里街道办事处为其审核和报批宅基地，没有事实和法律依据，被告廿三里街道办事处不存在不履行法定职责的行政行为，也未侵犯原告的合法权益，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告廿三里街道办事处向本院提供如下事实证据。 1、申请报告复印件一份，证明原告提交的申请要求及内容均没有要被告廿三里街道办事处审批宅基地内容，与本案的诉请无关联性。被告廿三里街道办事处没有收到过。 被告市政府辩称，一、本机关作出的行政复议决定程序合法。2019年6月13日，本机关收到原告提交的行政复议申请书及相关材料。经审查后，决定立案受理，并告知原告，要求被告廿三里街道办事处进行答复举证。2019年8月7日，本机关延长审理期限30日。2019年8月29日，本机关作出义政复〔2019〕第342号行政复议决定，该决定书于2018年9月2日邮寄给原告和被告廿三里街道办事处。二、本机关作出的行政复议决定法律法规适用正确。原告并不能提供充足证据证明被告廿三里街道办事处收到过载明经下朱宅村委会组织讨论通过并予以公布后报被告廿三里街道办事处审核的材料，且被告廿三里街道办事处也明确其从未收到载有原告名字的、要求对原告农村村民建造住宅用地进行审批的材料，因此被告廿三里街道办事处并不存在为原告进行审核农村建房用地的职责。本机关根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定：驳回原告的行政复议申请。综上，本机关作出的行政复议决定事实清楚、程序正当、法律法规适用正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市政府在法定期限内向本院提供如下事实证据和法律依据。 事实证据： 1、行政复议申请书复印件一份，证明原告向被告市政府提起行政复议申请。 2、行政复议答复书复印件一份，证明被告廿三里街道办事处在行政复议程序中向被告市政府提交的答辩意见。 3、受理通知书、答复通知书、听证通知书、延长审理期限通知书、听证笔录复印件各一份，证明被告市政府作出复议决定的程序。 4、义政复〔2019〕第342号行政复议决定书、EMS快递单及查询结果复印件各一份，证明被告市政府作出行政复议决定。 法律依据： 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项。 第三人下朱宅村委会述称，2009年12月之前整个村民代表大会公投过的，确定旧改按照什么细则报批，女大儿小户不能立户报批。原告是2010年4月报送的，按规定是不能报批的。 第三人下朱宅村委会当庭提供浙江省高级人民法院（2016）浙行申592号行政裁定书原件一份，证明下朱宅村里有类似的情况，女大儿小户不符合立户条件。 经庭审质证，对原告提供的证据，两被告及第三人对证据1、5、6三性无异议。对证据2三性无异议，对证明目的有异议，该告知书明确指出要提供经村委讨论、通过并公示的证据材料上报街道审核，该部分证据原告在复议以及诉讼中均未提供。对证据3真实性有异议，该申请书中两项诉求，程序上不符合法律要求。对证据4真实性无异议，合法性、关联性有异议，该份证明没有负责人或者具体经办人的签名，不符合证据的形式合法性要件，无法明确邮寄的申请报告具体内容，无法证明与本案有关，该申请报告的请求事项是纠正街道文件的批复以及指导旧村改造的义务等内容，并非本案诉请中要求审批宅基地的请求，申请报告的内容与本案没有关联性，被告廿三里街道办事处并不具有对该申请报告审核报批的法定职责。证据7真实性无异议，证明目的有异议，原告以个人名义直接向街道申请报批是违反程序的，同时该文件明确具体的条件和标准是由各村旧改实施细则确定。证据8、9真实性无异议，这两份文件是关于下朱宅村旧改政策问题的文件，原告实际上已经在2015年通过诉讼并且经法院一审、二审、再审作出判决，不应在本案中重复处理，其中证据8中文件已经废止，证据9中提到的2005年5月的34号实施细则也已经被废止。对证据10、11真实性有异议。证据12真实性有异议，该情况说明没有落款年份，其中内容也没有明确原告提出用地审批，村委会有无决定。证据13、14、15、16三性均有异议，从这些证据的形式、流程、陈述的证明对象来看，原告是知道旧村改造审批要本人申请，村集体讨论公布后填发审批表，再报街道审核，但被告廿三里街道办事处从未收到过符合申报审批的有原告姓名的审批表，而且这些证据与原告也无可比性。证据17-19来源于廿三里国土所，经办人陈静系该所雇员，该所系义乌市自然资源和规划局设立的机构，与被告廿三里街道办事处不存在行政隶属关系，廿三里国土所存有该三份证据不能证明原告向被告廿三里街道提交过建房用地申请，审批表中无申请户主签名、无申请时间、无申请建房面积等内容，该审批表不是正式申请材料，不能证明原告已提出建房用地申请。本院对原告提供的证据1-9的真实性予以认定，对证据10-12、17-19，经本院核实对形式真实性予以认定，对证据13-16的关联性不予认定。 对被告廿三里街道办事处提供的证据，被告市政府、第三人对三性均无异议。原告对三性无异议，对证明目的有异议。本院对被告廿三里街道办事处提供的证据的真实性予以认定。 对被告市政府提供的证据，被告廿三里街道办事处、第三人对真实性、合法性、关联性均无异议。原告对证据所有证据真实性无异议，合法性有异议。本院对被告市政府提供的证据的真实性均予以认定。 对第三人下委会提供的证据，被告廿三里街道办事处、被告市政府对三性均无异议；原告对关联性有异议。本院对第三人下委会提供的证据的真实性予以认定。 经审理查明，原告朱莉娜系义乌市廿三里街道下朱村宅村民。2018年6月7日，原告朱莉娜通过EMS特快专递向被告廿三里街道办事处邮寄申请报告，申请被告廿三里街道办事处自行纠正（或撤销或撤回）廿街办字[2010]4号《关于下朱宅村旧村改造实施补充细则的批复》中关于“你村继续按廿镇政字（2001）38号文件实施旧村改造”和“另2009年9月2日下发的廿街办字（2009）30号文件同时废止”的条文，并指导下朱宅村委会为原告履行申报旧村改造农村住宅建房用地的义务。2019年4月20日，原告向被告市政府提交申请，要求被告市政府为其审批农村住宅建设用地二间80平方米，撤销廿街办字（2010）4号《关于下朱宅村旧村改造实施补充细则的批复》。2019年5月10日，市政府办公室作出告知书，告知其市政府审批前应经乡镇人民政府审核，若廿三里街道存在不履行审核农村住宅建房用地义务，可以依法提起行政复议，但需提供已经村民委员会组织讨论通过并予以公布、要求廿三里街道办事处履行审核法定职责的证据材料。2019年6月12日，被告市政府收到原告朱莉娜提出的行政复议申请书。次日，被告市政府决定予以受理。2019年6月21日，被告廿三里街道办事处向被告市政府作出行政复议答复书。2019年7月24日，被告市政府举行听证。2019年8月7日，被告市政府决定延长审理期限30日。2019年8月29日，被告市政府作出义政复〔2019〕第342号行政复议决定书，以被告不存在为原告进行审核农村建房用地的职责为由，驳回原告朱莉娜的行政复议申请，并于同年9月4日邮寄送达原告。原告不服，遂成讼。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。根据上述规定，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的之外，行政机关在收到申请之日起60日内或者两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在行政机关收到申请满60日起60日内提出行政复议申请或者在两个月的履职期限届满之日起六个月内提起诉讼。本案原告于2018年6月7日通过EMS特快专递方式向被告廿三里街道办事处邮寄涉案申请报告，虽被告廿三里街道办事处否认其收到过该申请报告，但基于邮寄面单上载明的收件人系作为行政机关的廿三里街道办事处，地址亦然，可以推定被告廿三里街道办事处最迟在寄出五日内应该收到该申请报告。原告于2019年6月12日提出行政复议申请，于2019年9月16日向本院提起本案诉讼，均已超过法定期限，且原告没有提供证据证明其超过期限具有正当理由。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。根据该规定，原行政行为已超过期限的，即使复议机关嗣后作出了维持原行政行为的复议决定，原告在收到该决定之日起十五日内提起行政诉讼，仍不应认为因超过起诉期限而已经丧失了的诉权可以通过行政复议的方式重新获得。故原告朱莉娜的起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条、第六十九条第一款第（二）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下： 驳回原告朱莉娜的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  王来来 人民陪审员  杜志贵 人民陪审员  楼林明 二〇二〇年四月二十一日 书 记 员  陈 强