广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终4402号上诉人（原审原告）：广州市白云区**********。住所地：广州市白云区**********。负责人：陈润好，园长。被上诉人（原审被告）：广州市白云区钟落潭镇人民政府。住所地：广州市白云区**********。法定代表人：刘耀均，镇长。委托代理人：邓其炳，该府工作人员。委托代理人：李佳，广东知先后律师事务所律师。上诉人广州市白云区**********（以下简称竹三村幼儿园）因与被上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇政府）行政通知一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2043号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年10月31日，广州市城市管理综合执法局白云分局（以下简称城管白云分局）到广州市****************检查发现有建设行为，现状为三层立柱施工，建基面积为120平方米，城管白云分局现场拍照、制作检查笔录，并发出《责令限期改正通知书》，责令竹三村委会立即停止施工。2013年11月4日，城管白云分局询问广州市白云区钟落潭镇竹三经济联合社（以下简称竹三联合社）法定代表人冯宝新，冯宝新陈述竹三联合社于2013年10月开始在涉案地址施工，此前原有旧建筑物，在原有一层框架结构建筑物上加建至三层，现工程进度为三层立柱阶段，建好作教学楼使用，由竹三联合社投资，未办理报建手续。当日，城管白云分局向竹三联合社发出《告知书》，告知拟责令其停止建设、限期改正，并告知其有陈述、申辩权。冯宝新当日写下《保证书》，保证立即停工。2015年4月15日，城管白云分局再次到涉案地址检查、拍照，制作检查笔录，笔录记载竹三村竹汉路33号正在建设第二层装模板阶段，城管白云分局现场发出《询问通知书》《责令限期改正通知书》，并询问陈润好，陈润好陈述其受竹三村幼儿园委托接受询问，竹三村幼儿园于2015年4月3日在上述地址施工，此前是空地，新建一幢建基面积为88平方米钢筋混凝土结构建筑物，处于第二层模板施工阶段，该地块有陈润好名义办理的《国家建设征用土地通知书》，无报建手续。城管白云分局当日向竹三村幼儿园发出《告知书》，告知拟责令竹三村幼儿园停止建设、限期改正，并告知竹三村幼儿园享有陈述、申辩权。当日，陈润好签下《保证书》，保证立即停工，完善手续后再建设。2015年5月4日，城管白云分局再次向竹三村幼儿园作出《责令限期改正通知书》，通知竹三村幼儿园自行拆除违法建筑物。2018年6月8日，钟落潭镇政府作出《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》，记载：“陈润好你（单位）未经批准，擅自在钟落潭镇竹三村竹三幼儿园地址进行违法建（构）筑物，违反《广州市城乡规划法》的有关规定。现责令你（单位）于2018年6月15日时前，将该处违法建（构）筑物自行拆除，逾期不拆除，镇政府将依据《广州市违法建设查处条例》，组织力量进行强拆，所造成的一切后果由你（单位）负责。特此通知。”2018年7月20日，钟落潭镇政府对“竹三幼儿园”作出《告知书》，记载：“钟落谭镇竹三村竹三幼儿园两幢楼房属违法建设，违反了《广州市城市规划条例》的有关规定。镇政府于2018年6月8日向你（单位）发出《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》，责令你（单位）于2018年6月15日前将该处违法建（构）筑物自行拆除，目前已超过时限，请你（单位）认真执行镇政府要求，如仍拒不执行，镇政府近期将按照《广州市违法建设查处条例》的规定，组织力量进行强制拆除你（单位）违法建（构）筑物，所造成的一切后果由你（单位）负责。”2018年7月23日，钟落潭镇政府组织人员对两幢建筑进行拆除。庭审中，竹三村幼儿园表示对该强制拆除行为已申请行政复议，目前未有结论。2018年8月16日，竹三村幼儿园出具《证明》，记载：在2018年7月23日早上7时左右，钟落潭镇政府派人对涉案地址内的建筑物进行强制拆除（一栋三层楼房，占地约290平方米；一个门楼，面积约100平方米；一个星瓦棚，面积约500平方米；二个围墙，一个长约200米高3米、一个长约100米高3米），以上建筑属于陈润好个人出资建设的建筑物，竹三村幼儿园只是使用人，权属人为陈润好。2019年1月31日，广州市白云区*******民委员会出具《声明》，记载其为竹三村幼儿园的举办者，竹三村幼儿园的教学楼已属危房，存在严重安全隐患，不能继续使用，该村配合竹料二小已于7月23日对教学楼进行围蔽，停止使用，竹三村幼儿园另一栋建筑物属性是违章建筑，也被城管执法部门进行了拆除，该村作为竹三村幼儿园的举办者对城管执法部门的强制执行行为没有异议。2019年3月19日，钟落潭镇政府作出《更正说明》，将《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》中当事人“陈润好”更正为“竹三村幼儿园”，将“违反《广州市城乡规划法》”更正为“违反《广州市城乡规划条例》”。2019年3月26日，因陈润好申请对《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》进行行政复议，广州市白云区人民政府作出云府行复[2019]90号《驳回行政复议申请决定书》，认为钟落潭镇政府于2019年3月19日作出《更正说明》，将《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》的当事人更正为“竹三村幼儿园”，根据竹三村民委员会作出的《声明》，竹三村民委员会作为竹三村幼儿园的举办者，对钟落潭镇政府作出的《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》并未提出异议，陈润好本人与《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》无利害关系，不是适格的提出复议申请的当事人，遂决定根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回陈润好的行政复议申请。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，钟落潭镇政府于2018年6月8日对竹三村幼儿园作出《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》（钟落潭镇政府于2019年3月19日已将当事人由“陈润好”更正为竹三村幼儿园），于2018年7月20日对竹三村幼儿园作出《告知书》，两次告知竹三村幼儿园需自行拆除涉案建筑，逾期不拆除将按照《广州市违法建设查处条例》的规定组织力量进行强制拆除，后钟落潭镇政府于2018年7月23日组织人员对两幢建筑进行拆除。可见，钟落潭镇政府发出的《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》系进行强制拆除前的告知性、过程性行为，并不对竹三村幼儿园的合法权益产生实际影响，竹三村幼儿园未依照该通知自行拆除相关建筑，钟落潭镇政府再次发出《告知书》，后实施强制拆除，而强制拆除行为才是对竹三村幼儿园产生实际影响的行为，竹三村幼儿园于庭审时陈述已对该强制拆除行为申请行政复议，其可在该案件中一并解决相关争议。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回广州市白云区**********的起诉。上诉人竹三村幼儿园不服原审裁定，上诉称：一、原审认定事实不清，导致裁定错误。上诉人从未对涉案强制拆除行为提出过行政复议申请，上诉人当庭陈述只是陈润好对强制拆除行为提出行政复议申请，这与上诉人无关，上诉人与陈润好属于两个不同法律关系的主体。二、法院对“责令拆除通知”与“强制拆除”分别进行审查符合一案一诉原则。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人钟落潭镇政府二审答辩称，原审法院认定事实清晰，适用法律正确，无需撤销，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。经审查，原审裁定查明事实清楚且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被上诉人钟落潭镇政府于2018年6月8日对陈润好作出《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》，后又于2019年3月19日作出《更正说明》，将被诉责令拆除通知的当事人由“陈润好”更正为“竹三村幼儿园”，因此，竹三村幼儿园于2019年4月8日向原审法院提起本案诉讼，请求撤销该责令拆除通知，具有提起行政诉讼的原告主体资格。原审法院认为被诉责令拆除通知属于进行强制拆除前的告知性、过程性行为，不对竹三村幼儿园的合法权益产生实际影响的裁判理由不当，且与本院生效的（2018）粤71行初472号行政判决相冲突。原审法院关于上诉人可在涉案强制拆除行为经复议后另行提起诉讼、一并解决相关争议的指引，本无不当，但鉴于强制拆除行为一直未有复议结果、尚未进入司法审查，故原审法院仍应将本案进行实体审理，以避免当事人权利救济过于迟延。上诉人竹三村幼儿园的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定驳回上诉人竹三村幼儿园的起诉，适用法律错误，处理不当，本院依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2043号行政裁定；二、本案由广州铁路运输法院继续审理。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年四月二十七日书记员 罗子晴