浙江省金华市婺城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0702行初591号 原告：卢宇奎，男，1976年10月26日出生，汉族，住永康市 被告：永康市人民政府，住所地永康市金城路25号。 法定代表人：张群环，该市市长。 委托诉讼代理人：陈丹青，永康市行政复议局工作人员。 委托诉讼代理人：楼建航，政府法律顾问。 被告：永康市农业农村局，住所地永康市金城路19号科技大楼四楼。 法定代表人：赵斌，该局局长。 诉讼负责人：应明，该局分管领导。 委托诉讼代理人：李正，永康市新农村建设指导中心主任。 委托诉讼代理人：应希汉，浙**溪律师事务所律师。 原告卢宇奎诉被告永康市人民政府、永康市农业农村局土地确权行政登记及行政复议一案，于2019年11月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭进行了审理。原告卢宇奎，被告永康市人民政府的委托诉讼代理人陈丹青、楼建航，被告永康市农业农村局的诉讼负责人应明，委托诉讼代理人李正、应希汉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告卢宇奎起诉称：原告卢宇奎大家庭已各自分家立户。原告认为被告永康市农业农村局坚持农村土地承包是以家庭方式承包，不能更改、注销的观点是错误的，需要废止。2019年9月8日，原告向被告永康市人民政府提起行政复议，其将《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》第二节第三条第一款第（7）项之规定理解为“农户全部消亡的”而作出维持决定。原告理解属于“农户部分消亡的”情形，原告注销的情况特殊，属于“其他需要依法变更、注销的情形”。原告也可依照《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》第二节第三条第一款第（9）项之规定，结合《中华人民共和国民法通则》第四章第二节第七十条第一款第（二）项、《中华人民共和国土地管理法》第二章第十四条第一款、《中华人民共和国物权法》第五章第五十八条第一款第（一）项、第五十九条第一款、《中华人民共和国农村土地承包法》第四节第二十六条第二款、《中华人民共和国立法法》第五章第七十九条、第八十七条第一款第（二）项之规定。被告永康市人民政府的理解，与原告依照的上述法律相矛盾，其未依法履职，令原告无法信服。依照《中华人民共和国行政复议法》第五章第二十八条第一款第（三）项第（2）目之规定，被告永康市人民政府的决定错误，应予撤销。2013年，原告家庭申请分户，在儒堂头村村干部组织下，原告与父亲卢作余、母亲卢梅兰、卢某锋独立分户，各自分得相应的财产，并由2个儿子承担各自赡养义务。因农村风俗中由儿子赡养父母、财产由儿子继承，卢某英也算分户。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第一章第三条第二款之规定，芝英镇儒堂头村土地承包经营权是以“儒堂头村集体经济组织内部的家庭承包方式承包的”，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二章第十二条第一款、第十五条之规定，芝英儒堂头村的土地所有权属于“儒堂头村农民集体所有的”，卢某锋户、卢某英户均不是儒堂头村经济组织的农户，被告永康市农业农村局坚持家庭承包方式不能更改、注销，与原告依照的相关法律规定相抵触，是错误的，需要修改或者废止，其也没有提供相关法律法规支持家庭承包方式永远不能更改、注销的观点。关于《土地确权注销登记申请书》的回复，被告永康市农业农村局回复中依照的《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》第二节第三条第一款第（7）项“承包地灭失或者承包农户消亡的”之规定，原告不认可其单方解释“承包农户消亡”是指农户全部消亡的情形，卢宇奎始终不认同，理由同上。原告父亲卢作余系1998年版永康市农村集体土地承包清册暨承包权证审批表中农村耕地家庭承包户的指定代理人，与原告母亲卢梅兰、原告、卢某锋、卢某英5人，各自法律权利、承包田亩数均一致。依照《中华人民共和国民法通则》第四章第二节第七十条第一款第（二）项“法定代理或指定代理的终止，有下列情形之一的，法定代理或者指定代理终止：（二）被代理人或者代理人死亡”之规定，原告认为“父母死亡什么法律权利都没有了”。被告永康市农业农村局应当依法收回、注销其土地承包经营权，归儒堂头村集体所有。卢某锋全家迁入设区的杭州市，卢某英全家迁入设区的北京市，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二章第四节第二十六条第三款“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”之规定，被告永康市农业农村局应当依法收回属于他们两户的儒堂头村五组的土地承包经营权，归儒堂头村集体所有。依照《中华人民共和国土地管理法》第二章第十四条第一款“农民集体所有土地承包经营权：农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”和《中华人民共和国物权法》第五章第五十八条第一款第（一）项“集体所有的不动产和动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；”第五十九条第一款“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”之规定，永康市芝英镇儒堂头村集体土地所有权与行使所有权只能是儒堂头村的农民。卢某锋、卢某英2户己是非农业户口，已享受国家城镇居民户口的福利（如购买城市中的经济适用房等），被告永康市农业农村局无视该情况，使得卢某锋、卢某英2户同时享受“农业户口”与“非农业户口”双重国家福利政策，侵害了儒堂头村的集体利益。依照《中华人民共和国立法法》第五章第七十九条、第八十七条第一款第（二）项之规定，法律的效力高于行政法规，下位法违反上位法规定的，被告永康市农业农村局依照的行政法规、单位内部法规应当予以改变或者撤销。现原告向法院提起诉讼，请求：1.依法撤销被告永康市人民政府永政复字（2019）第61号决定书中维持被申请人永康市农业农村局作出的《关于〈土地确权注销登记申请书〉的回复》；2.判令被告永康市农业农村局注销1998年版本的永康市芝英镇儒堂头村五组登记户主卢作余的永康市农村集体土地承包清册暨承包权证审批表；3.诉讼费由被告承担。 原告向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.1998年版本的永康市农村集体土地承包清册暨承包权证审批表，证明被告永康市农业农村局未注销，该表仍有法律效力；2.卢作余注销户口证明和卢梅兰死亡证明，证明相应民事权利已消亡；3.卢某峰、卢某英户口本各1份，证明两人均非永康市芝英镇儒堂头村集体经济组织的农户；4.立户证明和分家书，证明家庭成员已各自分家立户；5.短信截图及内容，证明原告从基层开始申请注销；6.邮寄给被告永康市农业农村局的挂号信及内容，证明被告永康市农业农村局已收到原告的注销申请；7.邮寄给被告永康市人民政府的挂号信及内容，证明原告申请行政复议；8.被告永康市人民政府行政复议决定书，证明其支持被告永康市农业农村局的回复。 被告永康市人民政府答辩称：1.永政复字（2019）第61号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。其在收悉原告寄送的行政复议申请书后，因申请材料不齐全，告知原告补正。2019年9月10日，在收到原告补正的行政复议申请，被告永康市人民政府依法受理后，通知被告永康市农业农村局作出书面答复，并提交相关证据、依据和其他材料，进行依法审查。2019年10月23日，被告永康市人民政府作出行政复议决定书，并于当月25日送达申请人和被申请人。复议审理查明：1998年，申请人卢宇奎所在的卢作余户以家庭承包方式取得2.759亩儒堂头村集体土地承包权，家庭人口5人，家庭其他成员为卢某兰、卢宇奎、卢某峰、卢某英；2019年8月6日，申请人卢宇奎以卢作余已死亡为由，向被申请人申请注销承包户卢作余登记的《永康市农村集体土地承包清册暨承包权证审批表》；被申请人收到申请后依法进行调查，于8月19日作出卢宇奎的申请不符合注销登记条件回复。2.原告的起诉没有事实和法律依据，卢作余户成员至今未有对承包地进行分割，原承包地也未被发包方收回，承包户没有消亡，故不符合承包经营权证注销登记的情形。被告永康市农业农村局作出的回复是符合规定的，原告起诉与事实不符，没有法律依据。综上，被告永康市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告永康市人民政府向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.补正行政复议申请通知书、行政复议文书送达回证（永政复补字（2019）第15号），证明被告永康市人民政府审查发现原告的复议申请材料不齐全，依法告知原告补正的事实；2.行政复议申请书、原告申请复议时提交的证据材料，证明接受原告行政复议申请的事实；3.行政复议受理审批表、行政复议案件答复通知书、行政复议案件受理知书、行政复议文书送达回证（永政复字（2019）第61号），证明依法受理行政复议的事实；4.行政复议决定书、行政复议文书送达回证（永政复字（2019）第61号），证明经审查依法作出复议决定的事实；5.主要法律依据。 被告永康市农业农村局答辩称：2019年8月5日，原告向该局提出《土地确权注销登记申请书》，要求对卢作余（系卢宇奎之父）承包户主登记的永康市农村集体土地承包清册暨承包权证审批表注销。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。该局依据法律职责，前往芝英镇人民政府和儒堂头村进行调查核实。根据农业部办公厅关于印发《农村土地承包经营权登记试点工作规范（试行）》的通知第二节第三条变更登记、注销登记规定，卢作余虽已死亡，但尚有其他家庭成员。2019年8月19日，该局依法作出不能对卢作余承包户主登记的永康市农村集体土地承包清册暨承包权证审批表注销的回复。同时，为更好解决该户土地承包经营权确权登记的颁证问题，该局已在回复中告知原告：因卢作余死亡，根据浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证工作协调小组办公室关于印发《浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证技术方案》的通知第3.5.2确定承包方代表的规定，承包方代表因死亡、丧失民事行为能力或者因其他原因无法确认的，可以在其农户家庭成员内重新推选一名成员作为承包方代表，该推选人可以通过填写承包方代表声明书方式进行确认，按有关程序规定进行农村土地承包经营权变更登记。或者也可根据《浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证工作协调小组办公室印发农村土地承包经营权确权登记颁证有关政策问题解答的通知》第8条的规定：农户因离异或子女成家等原因分户，承包地未分割的，按原承包关系登记；承包地分割的，可凭分户协议书等相关材料和村集体经济组织分别签订承包合同，并办理土地承包经营权变更登记。综上，该局已依法履职并告知其他解决办法和救助途径，复议机关也作出维持决定，原告的申请缺乏法律政策依据，恳请驳回原告的申请。 被告永康市农业农村局向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.永康市农村集体土地承包清册暨承包权证审批表，证明该审批表属登记簿，不可注销；2.情况说明和声明，证明承包户有成员明确表示不放弃土地承包经营权的事实；3.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，证明承包清册暨承包权证审批表系登记簿，不可注销，原告也不具备申请注销土地承包经营权证的四种情形；4.《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》的通知，证明原告的申请不具备该规定对土地承包经营权进行注销的九种情形；5.农村土地承包经营权确权登记颁证有关政策问题解答，证明承包农户家庭成员发生变化和承包户全家户口外迁情况均不属于注销经营权证的事由，原告不具备申请注销的条件。 本院依职权调取（2019）浙0702行初398号案件庭审笔录复印件1份。 在审理过程中，本院依法组织双方当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下： 1.对被告永康市人民政府证据1-4，其他当事人均无异议，本院确认其证明力。 2.对被告永康市人民政府证据5，被告永康市农业农村局无异议，原告提出：不认可被告永康市人民政府以承包户全部销亡作为注销承包户的依据；经查：该组证据系履职依据，原告异议在于相关规定的理解和适用，本院确认该组证据真实性。 3.对被告永康市农业农村局证据1，被告永康市人民政府无异议，原告对真实性无异议，但提出：卢宇锋系非农户口，且在杭州已申请经济适用房多年，无权继承土地承包经营权；经查：原告异议与待证事实无关，本院确认其证明力。 4.对被告永康市农业农村局证据2，被告永康市人民政府无异议，原告提出该证与本案无关；经查：原告异议不成立，本院确认其证明力。 5.对被告永康市农业农村局证据3-5，被告永康市人民政府均无异议，原告提出：与《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第三款的规定相冲突；经查：该组证据系履职依据，且原告依据的相关法律已经修改，本院确认其真实性。 6.对原告证据1-8，两被告均提出：与本案无关，不能达到原告证明目的；经查：两被告在庭审过程中确认原告证据的真实性，本院确认原告证据的真实性。 7.对本院依职权调取的证据，原、被告对真实性均无异议。 根据本院确认证明力的上述证据及到庭当事人和代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下： 2019年8月6日，原告向被告永康市农业农村局邮寄提交《土地确权注销登记申请书》，以其父卢作余已死亡销户为由，申请依法对被申请人卢作余承包户主登记的永康市农村集体土地承包清册暨承包权证审批表（芝英镇儒堂村5组、登记日期1998年9月4日、承包合同编号：700507）注销。当月19日，被告永康市农业农村局作出《关于〈土地确权注销登记申请书〉的回复》，回复：根据你提供的《永康市农村集体土地承包清册暨承包权证审批表》等材料，卢作余虽已死亡，但尚有其他家庭成员，不符合《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》第二节第三条第一款第（7）项规定的注销登记条件；《浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证技术方案》第3.5.2确定承包方代表的规定，承包方代表因死亡、丧失民事行为能力或者因其他原因无法确认的，为农户家庭成员推选的人；该推选人可通过填写承包方代表申明书方式确认。同时，该回复附《承包方代表申明书》。原告不服，于2019年9月8日提出行政复议申请并邮寄被告永康市人民政府。被告永康市人民政府受理并告知原告补正，后于2019年10月23日作出永政复字（2019）第61号《行政复议决定书》，决定维持被申请人被告永康市农业农村局作出的《关于〈土地确权注销登记申请书〉的回复》。该决定书已依法送达原告。 另查明，永康市农村集体土地承包清册暨承包权证审批表所载承包户主为卢作余（已故），家庭其他成员为卢梅兰（已故）、卢宇奎、卢某锋、卢某英。该审批表所涉承包土地现由原告经营。2013年12月16日，卢作余、卢宇奎和卢某锋订立分家书，但未就该户土地承包经营权进行分割。 本院认为，原告以部分家庭成员已故为由，要求被告永康市农业农村局注销永康市农村集体土地承包清册暨承包权证审批表未果而提起诉讼，其争议焦点在于原告的申请是否符合法定注销条件。《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》规定，承包期内，因下列情形导致土地承包经营权发生变动或者灭失，根据当事人申请，县级农村土地承包管理部门依法办理变更、注销登记：…3.因承包农户分户等导致土地承包经营权分割的；…7.承包地灭失或者承包农户消亡的；…9.其他需要依法变更、注销的情形。涉案土地承包经营系以卢作余户为承包主体的家庭承包经营，卢作余户虽已发生变动，但不存在涉案土地承包经营权分割情形，且原告作为卢作余户家庭成员，至今仍经营涉案承包土地、履行原土地承包合同，亦不存在其他导致土地承包经营权灭失的情形。故，被告永康市农业农村局作出涉案回复内容并无不当，被告永康市人民政府依法受理原告的复议申请，经审查作出维持涉案回复的复议决定，程序合法，结论亦无不当。综上，原告的诉请缺乏法律依据，本院不予支持。两被告的抗辩合法有据，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条等规定，判决如下： 驳回原告卢宇奎的诉讼请求。 本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  阮 君 人民陪审员  汤江群 人民陪审员  汪奕南 二〇二〇年四月二十一日 代书 记员  吴雨倩