湖南省桃江县人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘0922行初43号原告马金林，男，1957年12月22日出生，汉族，住大通湖区。委托代理人汤鹏，广东深田律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。委托代理人黄方奇，男，1954年8月7日出生，汉族，住大通湖区,代理权限为一般代理。被告益阳市人力资源和社会保障局，住所地：益阳市益阳大道1089号世纪大厦。负责人陈燕群，该局局长。委托代理人王志伟，男，大通湖区民社局总会计师，代理权限为特别授权。委托代理人郭剑，男，该局法律顾问，代理权限为一般代理。被告益阳市人民政府，住所地：益阳市赫山区梓山西路1号。法定代表人张值恒，该市市长。委托代理人赖月霞，女，益阳市司法局工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人李奇国，湖南万维律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告马金林不服被告益阳市人力资源和社会保障局（以下简称益阳市人社局）、益阳市人民政府退休审批行政行为、行政复议一案，于2020年2月10日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告马金林诉称，一、本案的基本事实：原告系原国营北洲子农场的机务工。1974年12月，被招为国营北洲子农场机务工，主要从事拖拉机驾驶等工作。当时是实行八级工资制的全民所有制固定职工，为农场机电公司的全民所有制工人。1996年1月开始按非农业职工（即企业工人）缴纳个人养老统筹，参加养老保险。2018年1月20日，大通湖人社局将退休证发放给原告，原告才发现大通湖人社局根据《湖南省国有农垦企业职工基本养老保险实施办法》（湘政办发［2003］44号）为原告按农业职工办理的退休，导致原告比同期退休的农场直属工商企业职工退休工资少一半。2018年2月12日，原告向益阳市人民政府申请行政复议，2019年12月23日，被告作出益府复决字（2019）82号行政复议决定书（以下简称82号行政复议决定书），原告于2020年1月6日收到该复议决定书。二、被告作出的82号行政复议决定书严重违反法律程序，应当撤销。依据《行政复议法》第十七条、第三十一条的规定，行政复议机关收到复议申请后，应当在五日内审查，自受理之日起六十日内作出行政复议决定。原告于2018年2月12日向被告申请行政复议后，被告于2019年12月23日作出行政复议决定书，逾期作出，违反了行政复议法的规定，属无效的复议行为，应当撤销。三、被告支持大通湖人社局对原告作出的行政行为，存在错误认定事实和适用法律的问题。（一）原告的身份是机务工（即属于非农业职工），不是农业职工，大通湖人社局将原告按农业职工办理参保违法。国家和地方政策一直以来将机务工作非农业职工对待。1996年1月，原告以非农业职工身份参加企业基本养老保险和缴纳养老保险费。2004年大通湖人社局以执行湘政办发［2003］44号文件为由，强行将原告的非农业职工身份变更为农业职工参加养老保险。这一强行变更行为违法，不产生法律效力，将原告以农业职工办理参保和退休的行政行为是违法和无效的。（二）所依据的湘政办发［2003］44号文件是无效的。2017年7月12日，湖南省人大法工委出具《关于蔡桂枚所提审查建议的回复》，确认了该文件已失效。大通湖人社局据此为依据为原告办理退休属于无效行政行为。（三）被告为原告办理退休的行政行为应当撤销。大通湖人社局为原告办理退休时，错误认定原告机务工身份，属于作出行政行为所依据的主要证据不足，且办理退休时所依据的文件已失效。（四）应当对湘政办发［2003］44号文件进行合法性审查。故请求：1．撤销82号行政复议决定书；2．判令撤销大通湖人社局审批的退休证，并责令被告限期以非农工身份为原告办理退休，并补发原告退休待遇差额；3．请求对湘政办发［2003］44号文件进行合法性审查；4．本案的一切诉讼费用由被告承担。被告益阳市人社局辩称，原告请求以非农业职工身份办理退休并补发退休待遇差额没有政策依据，有悖基本事实。一、原告马金林是农业职工身份。（一）原劳动和社会保障部关于《农垦企业参加企业基本养老保险有关问题的通知》（劳社部发［2003］15号）第一条规定，从2003年7月1日，各地非农业生产的企业和职工，执行当地统一的企业职工基本养老保险政策；从事农业生产的企业和职工，实行符合农业特点的参保办法。（二）湖南省人民政府办公厅关于转发省劳动保障厅、省财政厅、省农业厅湘政办发［2003］44号文件第三条规定，国有农垦企业撤场建区（管理区）、乡（镇）后，按规定录用为公务员和聘用为事业单位工作人员的，执行机关事业单位的养老保险政策。撤场建区（管理区）、乡（镇）的原国有农垦企业直属工商企业，改制后登记为独立法人、生产经营正常、有缴费能力的，其在职职工整体纳入统一的企业职工基本养老保险，已破产关闭或停产多年、无缴纳能力的，不再要求纳入基本养老保险；原在职职工实现了再就业的，在新的就业单位参加基本养老保险；未就业或者自谋职业的，安灵活就业人员参保办法参加基本养老保险。第四条规定，国有农垦企业（包括撤场建区、管理区、乡、镇的原国有农垦企业）中从事农业生产的职工，实行符合农业生产特点的参保办法。（三）根据上述文件规定，原农场在职职工纳入统一的企业职工基本养老保险必须是原国有农垦企业直属工商企业职工或者是仍实行农场管理体制的从事非农业生产的农垦企业职工。大通湖人社局根据湘政办发［2003］44号文件启动农垦企业职工基本养老保险时，原告马金林虽在（原农场撤场建镇），但未进入原场的工商企业单位，而是在原北洲子农场二分场管理的机电站从事农业生产活动。劳社部发［2003］15号和湘政办发［2003］44号文件表述的都是“从事非农业生产的企业和职工”执行统一的企业职工基本养老保险政策。大通湖区经撤场建镇，不再实行农场管理体制。所以，原告马金林不符合上述两个文件中“从事非农业生产的企业和职工”条件，因其农业职工身份，故大通湖人社局根据当时的文件，将原告纳入农垦企业职工基本养老保险，实行符合农业生产特点的参保办法符合政策规定。二、原告马金林是按农业职工缴费标准缴纳养老保险费。马金林以农业职工身份于2004年参加大通湖区农垦企业养老保险时，补缴1996年1月至2003年6月个人账户部分，共计应缴2187.5元，由于以前农场内部统筹时期缴纳了540元，相抵后实际缴费1647.5元，之后逐年缴费共计14162.44元，马金林是按农业职工缴费标准缴纳养老保险费。马金林执行农垦企业农业职工养老保险参保、缴费、退休等政策的行政行为事实清楚，有据可查。三、关于湘政办发［2003］44号文件的有效性。该文件在湖南省人大法工委作出的《关于蔡桂枚所提审查建议的回复》中已经明确失效，现无须对其合法性进行审查。但2000年9月，原大通湖农场、北洲子农场等五大国营农场改制，益阳市人民政府决定撤销五大农场设立益阳市大通湖区管理委员会后，马金林于2004年参加大通湖区农垦企业养老保险时，该文件合法有效。且我省目前农业职工参加基本养老保险的养老金计发标准是依照《湖南省关于完善企业职工基本养老保险制度若干政策问题的意见》（湘劳社政字［2006］）13号文件的相关规定办理，无论该文件目前是否失效，大通湖人社局按照湘劳社政字［2006］13号文件规定，根据马金林的参保情况，为其到龄满足法定退休条件时办理退休并计发养老金的行政行为合法有效。四、本案不属于人民法院受案范围。原告就本案的诉讼请求已以相同的事实与理由向益阳市中级人民法院起诉，其起诉被益阳市中级人民法院以不属于人民法院的受案范围裁定驳回，并经湖南省高级人民法院裁定维持。综上，请求驳回原告的起诉。被告益阳市人民政府辩称，一、被告作出的82号行政复议决定程序合法。马金林于2018年2月13日以邮寄的方式向被告申请行政复议。被告于2月28日电话告知其因同类事项和请求，刘正先、黄方奇、胡建平、曹先进四人已经向益阳市中级人民法院提起诉讼，且已经受理，原告可就该事项直接向益阳市中级人民法院提起行政诉讼或待该案判决后再提起行政复议申请。事后，马金林一直未与被告联系。直至2019年9月3日，被告在接受最高院询问时，才获知马金林以被告不履行法定职责，以及要求法院判令被告责令大通湖人社局以非农工身份为其办理退休证、补发退休待遇差额，请求对湘政办发［2003］44号文件进行合法性审查为诉讼请求，已直接向人民法院提起诉讼，并经一、二审（一审法院认为其诉讼请求不属于人民法院行政诉讼范围，不予立案，二审法院驳回其上诉，维持一审裁定）和再审。再审期间，按法院要求，被告于2019年11月8日立案受理其行政复议申请，并分别向马金林、益阳市人社局送达受理通知书、行政复议答复通知书。经审查后，于2019年12月23日作出82号行政复议决定书。二、被告作出的82号行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确。（一）原告工作经历及办理退休的基本事实：原告于1957年12月22日出生，1974年在原益阳地区参加生产劳动，1979年4月到二机站当学徒工至1982年5月转正。2000年9月，原大通湖农场、北洲子农场等五大国营农场改制，益阳市人民政府决定撤销五大农场设立益阳市大通湖区管理委员会，比照县级政府赋予职能职权，负责全面管理区域内的经济社会事务。北洲子农场被撤销，并被批准设立。2003年7月1日起国家要求将农垦企业职工纳入当地基本养老保险范围。原告于2004年参加大通湖区农垦企业养老保险，从大通湖区从事农业生产职工养老保险费个人缴费明细表可知，原告以农业职工身份缴纳养老保险费。被告认为：1．依据劳社部发［2003］15号第一条和湘政办发［2003］44号第三条的规定，原农场在职职工纳入统一的企业职工养老保险必须符合两个条件，即：进入原场的工商企业单位，或者是仍实行农场管理体制的农垦企业，从事非农业生产的企业和职工。2．大通湖区根据湘政办发［2003］44号文件启动农垦企业职工基本养老保险时，原告并未进入原场的工商企业，而是在分场管理的机电站从事农业生产劳动，且其所在的已撤场建镇，并非仍实行农场管理体制的农垦企业，不符合上述两个文件中“从事非农业生产的企业和职工”条件，且其被纳入当地基本养老保险时，是以农业职工身份缴纳保险费，依据当时颁发的文件将其实行符合农业生产特点的参保办法是正确的，不存在重新以非农工身份为其办理企业职工基本养老保险退休手续和补发退休待遇差额问题。（二）对于湘政办发［2003］44号文件的效力问题，湖南省人大法工委作出的《关于蔡桂枚所提审查建议的回复》中已经明确该文件不属于现行有效的规范性文件，无须对其合法性进行审查。但2000年五大国营农场改制，设立大通湖区管委会，原告于2004年参加企业保险时，该文件是合法有效的。三、同类事项直接向人民法院起诉的，均有生效裁判文书确认不属于人民法院受案范围。综上，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，1974年原告马金林在原益阳地区参加生产劳动，1979年4月到二机站当学徒工至1982年5月转正。2000年9月，原大通湖农场、北洲子农场等五大国营农场改制，被批准设立。2003年7月起，国家要求将农垦企业职工纳入当地基本养老保险范围，原告系以农业职工身份缴纳保险费。2017年12月30日，益阳市大通湖区人力资源和社会保障局（以下简称大通湖人社局）为马金林签发职工退休证。退休时间：2017年11月，退休类别：农业职工。2018年1月20日，将退休证发给原告马金林，以农业职工身份退休并领取退休金。2018年2月13日，原告马金林向被告益阳市人民政府邮寄行政复议申请书，请求：1．确认大通湖人社局以农业职工身份为其办理的退休证无效；2．责令大通湖人社局为其重新以非农工身份办理企业职工基本养老保险退休手续；3．责令大通湖人社局补发其所应当享受的以非农业职工参加企业职工养老保险的退休待遇差额；4．请求对湘政办发［2003］44号文件进行合法性审查。同年2月28日，益阳市人民政府电话告知马金林，因刘正先等四人已就同事项和请求提起行政诉讼，且已经立案，可就该事项直接向法院起诉或待该案判决后再提起行政复议。2018年4月23日，马金林以益阳市人民政府逾期不作出行政复议决定违法为由，向法院提起行政诉讼，益阳市中级人民法院于2018年4月27日作出（2018）湘09行初17号行政裁定书，认为，马金林所诉内容系企业改制过程中身份转换及待遇落实问题，属国家政策调整范围，不属于人民法院行政诉讼受案范围，裁定：对马金林的起诉，本院不予立案。马金林不服，提起上诉，2018年10月29日，湖南省高级人民法院作出（2018）湘行终1282号行政裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。马金林仍不服，向最高人民法院提出再审申请。在再审期间，益阳市人民政府于2019年11月8日受理其行政复议申请，并于2019年12月23日作出82号行政复议决定书，决定：维持益阳市人社局为马金林以农业职工身份办理退休的行政行为。并于2020年1月6日向马金林送达该行政复议决定书。另查明：2017年10月7日，起诉人刘正先、黄方奇、胡建平、曹先进等447人（实际提供身份信息的382人）起诉要求判决大通湖人社局从2008年12月3日至2017年9月25日期间为其办理退休手续的行政行为为无效行政行为，判令撤销大通湖人社局为其按农业职工参加企业职工基本养老保险办理的退休证，并要求按非农业职工办理企业职工基本养老保险待遇；赔偿因被错误按农业职工退休给其造成的社保待遇损失；请求对湘政办发［2003］44号文件进行合法性审查。大通湖管理区人民法院认为起诉人所提诉求系原国有大通湖农场、金盆农场、北洲子农场、千山红农场等四个国营农场机务工要求解决养老保险和退休待遇等历史遗留问题，这些问题属于政策调整的范畴，不属于人民法院受案的范围，于2017年11月13日作出（2017）湘0991行初1号行政裁定书：对刘正先、黄方奇、胡建平、曹先进等382人的起诉，本院不予立案。其中马金林在起诉人之列。刘正先、黄方奇、胡建平、曹先进等四人以要求责令大通湖人社局撤销将其按农业职工参加养老保险的退休证，并按非农业职工办理企业职工养老保险退休手续，并赔偿因错误按农业职工退休所造成的社保待遇损失等请求为由，诉益阳市大通湖区管理委员会行政复议一案，2017年11月13日，益阳市中级人民法院予以受理，认为四原告所提诉求属于国有农垦企业体制改革引发的问题，而企业改制是人民政府主导的一项具有高度政策性的工作，应由人民政府及其相关部门处理，亦不属于人民法院行政审判的受案范围，故对四原告要求按城镇企业职工享受退休待遇的起诉，应予驳回。并于2018年5月3日作出（2017）湘09行初60号行政裁定书，驳回刘正先等四人的起诉。再查明，大通湖人社局系受益阳市人社局委托执法。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行为，委托的行政机关是被告”的规定，大通湖人社局系受益阳市人社局委托为原告马金林核发退休证，故，益阳市人社局是本案适格被告。本案争议的焦点是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、本案诉请的标的是否已经为生效裁判所羁束的问题；三、对湘政办发［2003］44号文件的合法性是否应予审查的问题；四、82号行政复议决定书的合法性问题。关于第一个焦点，本案是否属于行政诉讼的受案范围问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，参照规章，对行政行为的合法性进行审查。本案原告马金林原为国营北洲子农场职工，其所诉内容实质为因企业改制过程中身份转换及待遇落实问题，属国家政策调整范围，人民法院无法进行合法性评判，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件，应予驳回。关于第二个焦点，本案诉请的标的是否已经为生效裁判所羁束的问题。所谓诉讼标的为生效裁判所羁束，是指当事人起诉所指向的诉讼标的已经不具有可争议性，诉讼标的物的归属或者法律关系的性质，已经被人民法院生效的裁判文书所确认。生效裁判具有对世的法律效力，不仅对案件当事人有拘束力，对案件当事人之外的其他公民、法人或者其他组织同样具有拘束力。无论2018年4月27日益阳市中级人民法院对马金林作出的（2018）湘09行初17号行政裁定书，还是大通湖管理区人民法院于2017年11月13日对刘正先等382名起诉人作出的（2017）湘0991行初1号行政裁定，抑或是益阳市中级人民法院于2018年5月3日对刘正先等四人作出的（2017）湘09行初60号行政裁定，所有起诉人均是基于本案相同诉讼请求即要求撤销退休证，按非农工身份办理退休待遇，补发退休差额，一并对湘政办发［2003］44号文件的合法性进行审查，诉讼标的同为身份转换及待遇落实问题，均被法院以“不属于人民法院受案范围”为由，裁定不予立案或裁定驳回起诉，因此，马金林的诉讼请求，已经被上述生效裁判所羁束，其起诉应当予以驳回。关于第三个焦点，湘政办发［2003］44号文件的合法性审查问题。该文件的合法性已经湖南省人大法工委在《关于蔡桂枚所提审查建议的回复》作出答复，且规范性文件的合法性审查是在对行政行为提起诉讼时，一并提出，因本案不属于行政诉讼的受案范围，故对原告的该项诉讼请求，本院应予驳回起诉。关于第四个焦点，82号行政复议决定的合法性问题。益阳市人民政府在马金林诉其不履行法定职责案件过程中，按照法院要求，于2019年11月8日受理，于12月23日作出涉案行政复议决定，在法定期限内作出。虽然益阳市人民政府作出了维持益阳市人社局为马金林以农业职工身份办理退休的行政行为。行政复议与行政诉讼的受案范围并非完全一致，人民法院受理行政案件，应当依照法律规定的起诉条件进行审查，该行政复议决定的内容及诉权的告知，不影响人民法院对起诉条件依法审查的法定职权。因本案不属于行政诉讼受案范围，故对原告要求撤销82号行政复议决定书的诉讼请求，亦应予以驳回。综上所述，原告马金林的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项之规定的起诉条件，不属于人民法院受理行政案件的范围；其诉讼标的已经被生效裁判所羁束，因此，其起诉应当裁定予以驳回。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第九项、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回原告马金林的起诉。案件受理费50元，退回给原告马金林。如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。审 判 长  殷载媛人民陪审员  李惠军人民陪审员  汤迪连二〇二〇年四月二十日法官助理肖霞书记员胡彬附相关法律条文《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百零一条第一款裁定适用于下列范围：（一）不予立案；（二）驳回起诉；（三）管辖异议；（四）终结诉讼；（五）中止诉讼；（六）移送或者指定管辖；（七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；（八）财产保全；（九）先予执行；（十）准许或者不准许撤诉；（十一）补正裁判文书中的笔误；（十二）中止或者终结执行；（十三）提审、指令再审或者发回重审；（十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为；（十五）其他需要裁定的事项。