广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1746号上诉人（原审原告）汤金婵，女，1984年1月20日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）黄某某，男，2010年11月10日出生，汉族，住广东省清远市清城区。委托代理人汤金婵，系黄某某的母亲。上诉人（原审原告）黄某，男，2013年11月6日出生，汉族，住广东省清远市清城区。法定代理人汤金婵，系黄某的母亲。被上诉人（原审被告）清远市清城区人民政府，住所地广东省清远市清城区东城新区行政文化中心。法定代表人邱泽军，区长。原审第三人清远市清城区洲心街道洲沙村福安经济合作社。法定代表人汤汉生，该村民小组组长。原审第三人汤志新，男，汉族，1957年7月1日出生，住广东省清远市清城区。原审第三人谭友凤，女，汉族，1956年10月2日出生，住广东省清远市清城区。原审第三人汤金霞，女，汉族，1982年10月17日出生，住广东省清远市清城区。原审第三人汤锦河，男，汉族，1980年8月24日出生，住广东省清远市清城区。原审第三人汤某某，男，汉族，2006年10月29日出生，住广东省清远市清城区。原审第三人梁满霞，女，汉族，1981年9月1日出生，住广东省清远市清城区。原审第三人汤金权，男，汉族，1981年5月5日出生，住广东省清远市清城区。原审第三人朱素芬，女，汉族，1987年8月15日出生，住广东省清远市清城区。上诉人汤金婵、黄某某、黄某因诉被上诉人清远市清城区人民政府（下称清城区政府）、原审第三人清远市清城区洲心街道洲沙村福安经济合作社（下称福安经济合作社）及汤志新、谭友凤、汤金霞、汤锦河、汤某某、梁满霞、汤金权、朱素芬土地承包经营权行政登记纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年9月，广东省农业厅印发《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，在第二轮土地承包的基础上，开展我省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年至2017年，清远市农业局、清城区农业局、洲心街道办先后制定辖区范围内的具体方案。2017年7月25日，福安经济合作社选举产生农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，并在同日召开村民会议，就拟定的《农村土地承包经营权确权方案》进行表决。该会议应到户数90户，实到户数80户，确定享有土地承包经营权的农户数有90户，人口427人。第三人汤志新、谭友凤、汤金霞、汤锦河、汤某某、梁满霞、汤金权、朱素芬均在表决结果之内，原告汤金婵、黄某某、黄某未在其中。次日，福安经济合作社将确权方案在村内进行了为期七天的公示，截止至公示期满，原告未提出异议。2017年8月17日，福安经济合作社将确权登记资料进行了第一轮公示，截止至公示期满，原告未提出异议。2017年9月17日，福安经济合作社又进行了确权登记资料第二轮公示，截止至公示期满，原告未提出异议。此后，福安经济合作社与农户代表汤志新签订《农村土地（耕地）承包合同》，同时附上公示后确定的户内人员名单。随后，由户主代表汤志新申请，发包方同意，洲心街道办初审通过后申请清城区政府颁证。2017年11月25日，清城区政府对涉案土地承包经营权进行登记，根据公示后确认的名单，向第三人汤志新、谭友凤、汤金霞、汤锦河、汤某某、梁满霞、汤金权、朱素芬颁发了《农村土地承包经营权证》，登记方式主要是确权不确地，即按份额享有相应面积的承包地，但承包地具体四至不定。2018年7月9日，福安经济合作社各户签收了《农村土地承包经营权证》，第三人汤志新也在颁证清册上签名并领取了《农村土地承包经营权证》。汤金婵、黄某某、黄某不服，提起本案诉讼，请求：撤销上述《农村土地承包经营权证》；判决确认汤金婵、黄某某、黄某对涉案集体土地享有承包经营权并列入汤志新为户主的《农村土地承包经营权证》上；限清城区政府在一审判决发生法律效力之日起六十日内重新向汤志新颁发《农村土地承包经营权证》；判决清城区政府承担本案一审案件受理费。另查明，因福安经济合作社不承认原告汤金婵、黄某某、黄某的成员资格，原告汤金婵、黄某某、黄某向洲心街道办申请行政监督，要求纠正。洲心街道办作出《行政处理决定》认定原告不具备福安经济合作社的集体经济组织成员资格，处理决定经清城区政府复议维持后，均被法院予以撤销。2018年9月7日，洲心街道办作出区府洲心街行决字〔2018〕13号《行政处理决定》，仍然认定原告汤金婵、黄某某、黄某不具备福安经济合作社的集体经济组织成员资格。原告汤金婵、黄某某、黄某再次向清新区法院起诉请求撤销洲心街道办的处理决定和清城区政府的复议决定。清新区法院一审认定上述处理决定认定事实不清，主要证据不足，并作出撤销重作的判决。洲心街道办上诉后，原审法院正在审理当中，尚未作出终审裁判。原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：清城区政府作出的涉案土地承包经营权行政登记行为是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为性质上是对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。对于具体的发证程序，原农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，清城区政府作为土地承包经营权登记机关，其登记行为是建立在既有土地承包合同生效的基础之上，并非直接根据合同当事人的申请作出，而是在审核下级机关提交的申请资料后作出的。从被诉登记行为所需的前提条件及经过初审、复审等多阶段处理的程序来看，人民法院在行政诉讼中对登记机关是否尽到审慎审查义务方面，不宜作过度审查，如果登记机关对乡镇政府提交的土地承包合同等申请登记材料的真实有效性已尽到审慎审查义务，那么在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，不存在有明显足以推翻被诉行政登记行为相反证据，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。本案中，根据清城区政府提交的确权颁证工作中形成的福安经济合作社确权表决方案、公示资料、土地承包合同、申请发证材料等证据证实，涉案土地承包合同记载的承包人与第三人福安经济合作社民主议定程序的结果一致，也与第三人申请的范围一致，且在登记之前的两轮公示中原告亦未提出异议，并无明显重大的瑕疵。因此，可以认定清城区政府在其职责范围内对合同的真实有效性已尽到了审慎审查义务，其作出的登记颁证行为主要证据充分、适用法律法规正确、程序合法，原审法院予以支持。至于原告是否为经济合作社成员，是否丧失或具有土地承包经营资格以及村民自治是否侵害村民合法权益等问题，主要涉及原告与第三人福安经济合作社之间的其他纠纷。原告可通过相应法律途径予以解决，而非直接起诉请求撤销涉案土地承包经营权行政登记行为，原审法院在此对上述纠纷不作审查。综上，清城区政府的颁证行为符合法定颁证条件和程序，原审法院予以支持。原告汤金婵、黄某某、黄某的诉讼请求理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回汤金婵、黄某某、黄某的诉讼请求。本案受理费50元，由原告汤金婵、黄某某、黄某负担。汤金婵、黄某某、黄某不服一审判决，向本院提起上诉称：原审法院认定事实不清，上诉人作为福安经济合作社成员，积极履行了本社社员应尽的义务，应享有社员同等待遇。法院生效判决已认定福安经济合作社以上诉人为外嫁女为由非法剥夺上诉人的权益违背男女平等原则。上诉人自2018年1月知道名字不在土地确权名单后，就向相关部门反映情况，但相关部门没有作出处理。上诉人从1999年开始便享有福安经济合作社的土地承包权，福安经济合作社借机调整收回土地承包地，违反《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》关于“不得借机违法调整收回农户承包地，更不能打乱重分、另起炉灶”的规定，侵犯妇女权益，被上诉人对洲心街道办提交申请材料的真实性未尽到审查核查义务，核发涉案《农村土地承包经营权证》认定事实不清。被上诉人提供的汤金婵父亲汤志新与福安经济合作社签订的文件，因与汤志新的签名笔迹不一致，是伪造代签的文件，不具有证明力，原审法院拒绝上诉人提出的笔迹鉴定申请，程序违法。请求撤销一审判决，依法支持上诉人的诉讼请求，案件诉讼费由被上诉人承担。清城区政府二审未提交书面答辩意见。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院另查明，汤金蝉父亲汤志新2017年8月23日在注明成员为8人（不包括汤金婵、黄某某、黄某）的《农村土地承包经营权公示结果归户表》上签名确认公示结果。汤志新2017年11月25日在《承包方基本信息表》上签名确认后，于2017年12月24日与福安经济合作社签订《农村土地（耕地）承包合同》。2017年12月25日汤志新填写《农村土地承包经营权登记申请书》申请颁发《农村土地承包经营权证》，《申请书》注明家庭共有8人。本院认为：本案为土地承包经营权行政登记纠纷，二审审查的焦点问题是清城区政府颁发的城区府农地承包权（2018）字第441802008007140ＸＸＸJ号《农村土地承包经营权证》是否合法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条关于“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，颁发土地承包经营权证的实质条件是,承包人依法享有土地承包经营权,土地承包经营权证仅仅是对承包人依法享有的土地承包经营权民事权利的确认。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”2017年7月25日福安经济合作社召开村民会议就拟定的《农村土地承包经营权确权方案》进行表决，汤金婵父亲汤志新参加村民会议，并签名同意“实行确面积到户”的《农村土地承包经营权确权方案》。汤志新作为户主于2017年8月23日在注明成员为8人（不包括三上诉人）的《农村土地承包经营权公示结果归户表》上签名确认公示结果。2017年12与24日汤志新与福安经济合作社签订《农村土地（耕地）承包合同》，次日汤志新向清城区政府递交《农村土地承包经营权登记申请书》申请颁发农村土地承包经营权证，《申请书》注明家庭共有8人的。至此，福安经济合作社已完成了对《农村土地承包经营权确权方案》及确权登记资料的公示，期间上诉人及作为承包方户主代表的汤志新均未就家庭承包经营的成员情况提出异议，事后汤志新在签订承包合同及申办《农村土地承包经营权证》过程中亦未提出将上诉人纳入承包经营主体的主张，上诉人提出福安经济合作社伪造代签汤志新的签名及上诉人曾向相关部门反映情况的主张，因缺乏有效证据证实，本院不予支持。清城区政府根据福安经济合作社确权表决方案、公示资料、土地承包合同、申请发证材料等证据，经初审、审核等程序向原审第三人核发涉案《农村土地承包经营权证》，证据充分、程序合法，本院予以支持。至于上诉人主张福安经济合作社剥夺、侵害其应享有的土地承包经营权的问题，不属于本案审查范畴，上诉人应另寻法律途径予以救济。综上，汤金婵、黄某某、黄某上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人汤金婵、黄某某、黄某共同承担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年四月二十七日法官助理严崇哲书记员钟能英