广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初1143号原告李灿贤，男，1960年1月2日出生，汉族，住佛山市南海区*************，公民身份号码：440************71X。被告佛山市南海区社会保险基金管理局，住所地佛山市南海区**********。法定代表人李仁声，局长。委托代理人陈小钢，该局工作人员。委托代理人杨家盛，广东法品律师事务所律师。原告李灿贤不服被告佛山市南海区社会保险基金管理局作出的南社保信〔2019〕15号《信访事项处理意见书》（以下简称《信访处理意见》），于2019年10月25日向本院提起行政诉讼，本院于同年10月28日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭审理了本案。原告李灿贤，被告的委托代理人陈小钢、杨家盛均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年9月20日作出《信访处理意见》，告知原告，关于原告要求确认1977年12月至1988年2月在原南海县药品公司的工作年限为养老保险视同缴费年限的信访事项，被告于2019年9月10日已收悉。经查，原告为南海区户籍人员，截止目前，原告在佛山市社保信息系统中无任何职工社会保险参保缴费年限记录，2010年1月至今参加城乡居民养老保险，共117个月，目前未领取城乡养老保险居民待遇。被告认为，南海区在1994年7月1日贯彻实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》时，对在岗在册的原固定职工参加社会养老保险前按国家规定计算的连续工龄视同养老保险缴费年限。由于暂无原告（本人自述1977年12月至1988年2月在原南海县药品公司工作）在南海区贯彻实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》时在岗在册原固定职工身份的档案材料证据，故原告反映的工作年限不符合规定视同缴费年限。同时告知原告，如原告符合粤劳社发〔2008〕7号《关于解决早期离开省属国有集体企业人员社会保险有关问题的通知》和粤劳社发〔2009〕12号《关于早期离开国有集体企业人员申请一次性养老保险缴费有关问题的通知》适用范围的原固定职工，可根据佛社保〔2009〕15号《关于印发〈早期离开县以上企业人员申请一次性缴费业务办理流程〉的通知》的规定，由档案管理机构根据职工本人档案材料如实填写《早期离开县以上国有集体企业人员申请一次性缴纳养老保险费审核表》“职工档案记载的工作简历”一栏，同时复印原告原在市、区属企业工作简历的有关档案材料后，按规定密封档案原件，到所属镇（街道）行政服务中心社保窗口申办早期离开县以上国有集体企业人员一次性补缴业务。根据原告的身份证显示，原告于1960年1月出生，故在2010年12月31日前未达到国家规定的退休年龄，不符合粤人社发〔2011〕193号《转发人力资源和社会保障部、财政部关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题意见的通知》（以下简称粤人社发〔2011〕193号文）办理一次性补缴基本养老保险费的条件，不能办理一次性缴费。现时，原告可按粤人社规〔2016〕4号《关于完善灵活就业人员参加企业职工基本养老保险有关规定的通知》的规定在户籍镇（街道）税务部门办理灵活就业人员参加企业职工基本养老保险，当达到国家规定退休年龄时可按粤府〔2006〕96号文件的规定，参照灵活就业人员的费基、费率继续缴纳社保费，在缴费至满65周岁时，再按粤人社发〔2011〕37号《关于完善企业职工基本养老保险继续缴关规定的通知》的规定申请一次性趸缴养老保险费，从缴足社保费的次月起按月享受基本养老金。原告诉称，原告于2009年看到被告的公告后到劳动部门咨询有关资料，回原单位调取档案并联系工友，经一段时间寻找，得知大部分工友去外地工作，只联系到余成安，又不知原公司搬迁至桂城，地址不详。2009年12月，原告回原单位见到人事部主管邓先生等人，邓先生告知原告，原告的工资表、档案在搬迁期间和大部分发票遗失或烧毁。因原告无档案文件而不能办理，精神压力极大，生活悲苦。2011年经同学、工友告知，2009年至2011年期间，小塘水上渔民、社会民众、早期下岗人员、原单位破产转让他人的单位等大多数人无档案，经三名工友签名、确认工龄签名或单位领导签名认定即可办理，有部分出生于1935年至1942年的原村委会干部都入围办理社保享受退休福利。2012年，原告致电原单位人事部邝小姐，其无法找到有关资料，前任人事主管把10年以上的发票或其他文件烧毁。2012年7月，原告寻找工友再度回原单位，要求人事部已退休的邓先生协助邝小姐开具证明，证明原告等人在原南海县药品公司的工作时间。2012年7月31日下午，原告等人到南海区信访局办理登记，同年12月17日被告出具不予受理的复函，即南社保信〔2012〕88号《关于李灿贤等人信访事项的回复》。后原告等人持该回复到南海区信访局咨询，并提供原单位开具的证明，但信访局工作人员不办理。原告等人再到被告四楼关系科提交该回复，工作人员阅读后告知原告，2009年至2010年确实有一批无档案人员按照南劳社〔2009〕24号《转发市劳动保障局〈关于解决早期离开县以上国有集体企业人员社会保险问题的通知〉及我区开展相关工作的通知》的规定领取养老金，前几个月南海区人民政府发文全部停办，依照上级指示无法给原告等人办理。2013年1月，原告在家找到1984年、1985年的单位介绍信，1981年、1983年、1984年中药材调价收购通知表（加盖公章），原告持上述原始材料和复印到被告处咨询，还是不能办理。2016年3月，经工友和各方人士帮忙，原告获悉人社部发〔2010〕107号《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》适用本人情况，原告持有多份能够说明本人身份及工作经历的证明材料，其中部分材料上盖有公司公章，还有原单位的出入仓库验收单、磅码单等与原单位建立劳动关系或形成事实劳动关系的原始材料，符合粤人社发〔2011〕193号文的规定，但被告却多次拒绝不予办理。原告应在60周岁领取养老金，因在药品公司工作中毒，脑血管老化，经常头昏失忆。综上，原告于1977年12月开始在原南海县药品公司工作，至1988年2月离职。原告自2013年1月开始，多次到被告处要求确认1977年12月至1988年2月在原南海县药品公司的工作年限为养老保险视同缴费年限，并要求办理一次性补缴业务。原告认为其符合相关政策，并提供了在原单位工作的相关材料，但被告拒不为原告办理。2019年9月10日，原告又向被告提出申请，被告出具《信访处理意见》，认为原告的申请没有政策依据，之前的原南海县药品公司工作期间的年限不能视同缴费年限，且不同意原告一次性补足缴费。被告的答复无据可依，应依法撤销。请求法院判决：1.撤销被告作出的《信访处理意见》；2.认定原告1977年12月至1988年2月在原南海县药品公司的工龄；3.2012年8月起计算养老金额，一次性缴足全数养老费；4.本案诉讼费用由被告承担。原告在诉讼中向本院提交了《粤人社发〔2011〕193号文的办理须知》、粤人社发〔2011〕193号文、人社部发〔2010〕107号《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》、佛劳社[2009]39号《关于解决早期离开县以上国有集体企业人员社会保险问题的通知》、南劳社〔2009〕24号《转发市劳动保障局〈关于解决早期离开县以上国有集体企业人员社会保险问题的通知〉及我区开展相关工作的通知》《信访处理意见》、证明、介绍信、收购价格的通知2份、佛山地区中药材统一收购价格目录、书籍截图3页、南社保信〔2012〕88号《关于李灿贤等人信访事项的回复》、广东省南海县药品公司磅码单4页、信封封面2份（邮戳日期分别为1985年5月4日和1985年6月11日）、广东省南海县药品公司大小便签各一叠（空白）、南海县药品公司商品进仓验收单（空白）、《常用中草药彩色图谱》《陕西中草药》《中药保管技术》书籍3本（封面复印件），证明原告于1977年12月在南海县药品公司工作，直至1988年4月后离开南海县药品公司从事其他工作，被告应确认原告1977年12月至1988年4月工作期间的工龄为视同养老缴费年限。被告辩称，一、《信访处理意见》不属于行政诉讼受案范围，对原告的权利义务不产生实际影响，本案应裁定驳回起诉。《信访条例》第二条第一款规定：“公民采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动属于信访。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项、第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，《信访处理意见》针对原告的信访事项告知政策，并指引原告按要求到相关办事窗口申请办理确认养老保险视同缴费年限或一次性补缴业务。相关办事窗口将根据办事指引对原告的申请进行审查，决定是否受理或在受理后作出实体处理。届时若原告对其申办结果不服，可提起行政复议、诉讼等途径进行救济，而非提起本案诉讼意图通过法院审判剥夺行政机关的首次判断权。可见，《信访处理意见》对原告的权利义务不产生实际影响，应裁定驳回起诉。二、被告作出《信访处理意见》合法有效。（一）被告作出《信访处理意见》程序合法。2019年9月4日，被告收到佛山市南海区信访局的粤访〔2019〕9003号《群众来访事项表》，原告反映“其于1977年12月至1988年2月在原南海县药品公司工作，现佛山市南海区人社局不认定其于1977年12月至1988年2月期间在原南海县药品公司的工作年限为视同缴费年限，导致其退休待遇过低，要求处理”。2019年9月10日，被告作出南社保信告字〔2019〕15号《受理告知书》，对该信访事项予以受理并邮寄《受理告知书》给原告。经调查后，被告于2019年9月20日作出《信访处理意见》并送达原告，符合《信访条例》第二十一条、第三十三条等相关规定，程序合法。（二）被告作出《信访处理意见》具有事实依据，符合规定。《广东省社会养老保险条例》第十六条第二款规定：“1998年7月1日前（不含本日），被保险人已参加社会养老保险的年限计算为缴费年限。国有和县级以上集体所有制单位的原干部和固定职工，在当地实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》前，按照国家原规定计算的连续工龄视同缴费年限。”《广东省职工社会养老保险暂行规定》第十一条第三款规定：“全民所有制和县以上集体所有制企业的固定职工参加社会养老保险前按国家规定计算的连续工龄视同缴费年限。”佛市社险[94]第16号《关于确认视同缴费年限的连续工龄的通知》规定：“一、确认的对象必须是一九九四年六月底在册的全民所有制或县以上集体所有制企业（含‘三资’企业的中方职工）的固定职工，包括原是全民所有制或县以上集体所有制企业的固定职工，因工作调动或变动，经劳动部门批准转为合同制职工的人员（含我市开展劳动三项制度综合改革企业的原固定职工转为合同制职工的人员）。”粤社保函（1998）86号《关于1993年底前被辞退的原固定工的连续工龄能否视同缴费年限问题的复函》规定：“《广东省职工社会养老保险暂行规定》（粤府（1993）83号，下简称《暂行规定》）第十一条规定的‘全民所有制和县以上集体所有制企业的固定职工参加社会养老保险前按国家规定计算的连续工龄视同缴费年限’是指：《暂行规定》实施时已按规定建立保险关系的全民所有制或县以上集体所有制企业的在职固定职工，其1993年底以前辞职、离职或被单位辞退的人员，在实施《暂行规定》时已不是在职固定职工，故其1993年底以前的工作时间已不符合《暂行规定》关于‘视同缴费年限’的规定，因此，其原工作的时间不能视同缴费年限。”根据上述规定，佛山市南海区在1994年7月1日起实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》，故只有1994年6月30日在册的全民所有制和县以上集体所有制企业的固定职工，其按当时国家规定计算的连续工龄才能视同缴费年限。本案中，被告查无原告的社会保险首次参保记录，也无原告在岗在册原固定职工身份的档案材料。同时，原告在信访材料中自称其于1977年12月至1988年2月期间在原南海县药品公司工作，未表示其工作连续至1994年6月30日，故原告在1994年6月30日时并非原南海县药品公司的在册固定职工，其反映的1977年12月至1988年2月在原南海县药品公司工作期间不能确认为视同缴费年限。因此，被告于2019年9月20日作出《信访处理意见》，对原告的信访事项进行告知、指引并列明相关规范性文件依据，事实清楚，符合规定。原告可依照指引到相关窗口办理业务。三、原告的主张缺乏依据。（一）根据粤人社发〔2011〕193号文的规定，该规定的适用对象为2010年12月31日前已达到或超过国家规定的退休年龄，且符合人社部发〔2010〕107号《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》规定的条件的人员。本案中，原告出生于1960年1月2日，故其在2010年12月31日前未达到国家规定退休年龄，不是上述规定的适用对象，其关于办理一次性补缴业务的主张缺乏依据。（二）原告提供的材料不足以证明原告于1977年12月至1988年2月期间在原南海县药品公司作为原固定职工身份连续工作，更不能证明其在1994年6月30日时是原南海县药品公司的在册固定职工，故其关于确认1977年12月至1988年2月期间的工作期限为视同养老保险缴费年限缺乏依据。综上所述，《信访处理意见》未对原告的权利义务产生实际影响，应裁定驳回原告的起诉。原告未按指引向经办窗口提交有效材料办理确认视同养老保险缴费年限的申请，原告拟跨越行政机关的首次判断权提起本案诉讼进行司法救济缺乏依据。即使《信访处理意见》属行政诉讼受案范围，被告经调查，原告在1994年6月30日时并非原南海县药品公司的在册固定职工，其反映的1977年12月至1988年2月在原南海县药品公司工作期间不能确认为视同缴费年限，《信访处理意见》依据充分。原告未能提交有效证据证明其反映的工作年限符合养老保险视同缴费年限或一次性补缴的规定，其主张缺乏依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中向本院提供了作出被诉行政行为的以下证据、依据：1.群众来访事项表、原告的身份证复印件、《关于开展粤人社发〔2011〕193号文办理工作的通知》、申诉书、证明、收购价格的通知2份（共4页）、南社保信告字〔2019〕15号《受理告知书》、EMS邮单，证明2019年9月4日，被告收到南海区信访局的群众来访事项表及相关材料，原告反映其于1977年12月至1988年2月在原南海县药品公司的工作年限应为视同缴费年限，被告于2019年9月10日受理。2.系统查无在岗在册档案的截图（李灿贤）、无首次参保记录截图（李灿贤）、《信访处理意见》、EMS邮单及查询结果、信访事项办理情况报告，证明经查原告在1994年6月30日时并非原南海县药品公司的在册固定职工，其反映的1977年12月至1988年2月在原南海县药品公司工作期间不能确认为视同缴费年限，遂被告于2019年9月20日作出《信访处理意见》，于同年9月21日送达原告，并向南海区信访局反馈办理情况，《信访处理意见》程序及内容合法。被告在诉讼中向本院提交的法律依据及规范性文件：《中华人民共和国社会保险法》《信访条例》《广东省社会养老保险条例》《广东省职工社会养老保险暂行规定》、佛市社险[94]第16号《关于确认视同缴费年限的连续工龄的通知》、粤社保函（1998）86号《关于1993年底前被辞退的原固定工的连续工龄能否视同缴费年限问题的复函》、粤人社发〔2011〕193号文。经庭审质证，本院对当事人提交的证据认证如下：原、被告提供的证据，除被告提供的证据2中的系统查无在岗在册档案的截图（李灿贤）以外，双方当事人对证据的真实性均无异议，上述证据来源合法、与本案相关联，本院予以采纳。被告提供的证据2中的系统查无在岗在册档案的截图（李灿贤），原告称看不清楚不确定，经查，该截图是被告档案数据管理系统中输入原告身份证号的查询情况，该份证据上加盖被告的公章，本院对其真实性予以确认。经审理查明，原告李灿贤于2019年8月28日到广东省信访局信访，反映“原告1977年12月至1988年2月在原南海县药品公司（现为佛山市南海区医药集团有限公司）工作，现佛山市南海区人社局不认定原告1977年12月至1988年2月在原南海县药品公司的工作年限为视同缴费年限，导致其退休待遇过低，要求处理”。原告同时提交了身份证复印件、《关于开展粤人社发〔2011〕193号文办理工作的通知》、申诉书、证明、收购价格的通知2份（共4页）。广东省信访局收到原告的信访事项后，将其信访诉求有关材料转至佛山市信访局进行核查处理。佛山市信访局将该件转至南海区信访局，南海区信访局再将该件分别转至被告及佛山市南海区人力资源和社会保障局。被告于2019年9月4日收到上述信访材料后，于同年9月10日作出南社保信告字〔2019〕15号《受理告知书》，对原告反映的信访事项决定予以受理，并于次日将该告知书送达原告。经核查后，被告于2019年9月20日作出《信访处理意见》，告知原告因暂无其在南海区贯彻实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》时在岗在册原固定职工身份的档案材料证据，故其反映的工作年限不符合规定视同缴费年限，另，由于原告1960年1月出生，在2010年12月31日前未达到国家规定的退休年龄，不符合粤人社发〔2011〕193号文办理一次性补缴基本养老保险费的条件，不能办理一次性缴费。同时对原告申请补缴养老保险的政策作出了相应指引，并于次日将《信访处理意见》邮寄送达原告。另查明，粤人社发〔2011〕193号文规定：“一、严格界定适用人员范围。根据人社部发〔2010〕107号文，凡曾经与我省城镇集体企业建立劳动关系或形成事实劳动关系，未参加企业职工基本养老保险的本省城镇户籍人员适用本通知。（一）2010年12月31日前已达到或超过国家规定退休年龄，且符合人社部发〔2010〕107号文规定的条件的，个人可按本通知的标准申请一次性补缴基本养老保险费，纳入所在地企业职工养老保险统筹，符合按月领取基本养老金条件发给基本养老金；（二）2010年12月31日前未达到国家规定退休年龄的，按规定参加基本养老保险。达到国家规定退休年龄时仍未达到按月领取基本养老金条件的，可按粤府〔2006〕96号文规定继续缴费。继续缴费后达到粤人社发〔2011〕37号文规定条件的可申请一次性趸缴养老保险费。”本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”被告作为南海区的社会保险经办机构，有对个人权益记录、社会保险待遇支付事项作出处理的职权。被告收到信访部门转办的原告的申诉后，经审核作出《信访处理意见》，并依法送达原告，已作出了相应的处理，本院予以确认。需要指出的是，虽然原告是以信访申诉的形式申请处理，但已明确申请事项主要是认定原告1977年12月至1988年2月在原南海县药品公司的工作年限为视同缴费年限，被告理应按照核定工作年限为缴费年限的工作流程进行处理，核定原告所述的工作年限是否视同缴费年限，而被告仅以作出《信访处理意见》的形式予以回复存在瑕疵，本院予以指正。本案争议的焦点是：原告的起诉是否符合法定起诉条件，被告作出的《信访处理意见》是否合法。关于原告的起诉是否符合法定起诉条件的问题。原告认为其1977年12月至1988年2月在原南海县药品公司的工作年限应视同缴费年限，向信访部门申诉要求处理。被告收到信访部门转办的材料后应作出处理。经查，《信访处理意见》是被告收到信访部门转送的信访材料后，针对原告核定工作年限为视同缴费年限的申诉作出的处理意见，并非是针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核等行为。因此，被告作出的《信访处理意见》不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项所规定的行为。此外，该《信访处理意见》不仅告知原告补缴养老保险的相关政策，还对原告反映的工作年限是否符合规定视同缴费年限以及原告是否符合办理一次性补缴基本养老保险费的条件作出处理，直接影响到原告能否享受相应年限核算的养老金待遇，明显对原告的权利义务产生实际影响，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十）项的规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。故对被告认为《信访处理意见》不具可诉性的辩解意见，于法无据，本院不予支持。对于原告提出的第二项、第三项诉讼请求，为被告根据其法定职责而进行行政处理的事项，对原告该两项请求属被告的职权处理范围，根据职权法定的原则，人民法院不能直接替代行政机关行使行政决定权，故原告的该两项诉讼请求不属于人民法院行政案件受案范围，本院不予支持，应以驳回。关于被告作出《信访处理意见》的合法性问题，主要争议在于原告反映的其1977年12月至1988年2月在原南海县药品公司的工作年限能否视同缴费年限。《广东省社会养老保险条例》第十六条第二款规定：“1998年7月1日前（不含本日），被保险人已参加社会养老保险的年限计算为缴费年限。国有和县级以上集体所有制单位的原干部和固定职工，在当地实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》前，按照国家原规定计算的连续工龄视同缴费年限。”《广东省职工社会养老保险暂行规定》第十一条第三款规定：“全民所有制和县以上集体所有制企业的固定职工参加社会养老保险前按国家规定计算的连续工龄视同缴费年限。”由此可知，计算视同缴费年限应当满足两个条件，一是国有和县级以上集体所有制单位的原干部和固定职工，二是在当地实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》前按照国家原规定计算的连续工龄。就本案而言，首先，原告未提供其原始职工档案证明其符合上述条件，诉讼中提供的证明、介绍信、收购价格的通知、佛山地区中药材统一收购价格目录、书籍截图、磅码单、信封封面、广东省南海县药品公司大小便签各一叠（空白）、南海县药品公司商品进仓验收单（空白）、《常用中草药彩色图谱》《陕西中草药》《中药保管技术》书籍3本（封面复印件）等证据材料并不足以证实1977年12月至1988年2月期间原告属于国有和县级以上集体所有制单位的原干部和固定职工。其次，原南海市于1994年7月1日开始实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》，现有证据亦不能证实原告自1977年12月起连续工龄延续至本地实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》前。因此，原告所申诉的核定其1977年12月至1988年2月期间的连续工龄视同为职工养老保险缴费年限，不符合《广东省社会养老保险条例》第十六条第二款规定的国有和县以上集体所有制单位的原干部和固定职工可按照国家原规定计算的连续工龄的情形，原告认为该段时间应视同职工养老保险缴费年限的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。被告根据群众来访事项表、原告的身份证复印件、申诉书、系统查无在岗在册档案的截图（李灿贤）、无首次参保记录截图（李灿贤）等材料，对原告要求核定其1977年12月至1988年2月期间的工作年限计算为视同缴费年限的申诉事项，认为原告反映的工作年限不符合规定视同缴费年限的处理意见并无不当。此外，原告于1960年1月出生，故在2010年12月31日前未达到国家规定的退休年龄，被告据此认为其不符合粤人社发〔2011〕193号文规定的办理一次性补缴基本养老保险费的条件，不能办理一次性缴费于法有据。因此，被告作出《信访处理意见》虽然形式不当，但处理结果正确，本院予以支持。综上，原告请求撤销被告作出的《信访处理意见》及认定原告1977年12月至1988年2月在原南海县药品公司的工龄，并自2012年8月起计算养老金额，一次性缴足全数养老费的诉请，理由不成立，于法无据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李灿贤的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告李灿贤负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈跃北审 判 员  田婷婷人民陪审员  徐锦梅二〇二〇年四月二十一日书 记 员  罗盛权