广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终304号上诉人（原审原告）：陈汉宇，男，汉族，1978年3月20日出生，身份证住址广州市增城区************,公民身份号码440************714。委托代理人：付鹏，广东品峰律师事务所律师。委托代理人：欧博豪，广东品峰律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区中新镇人民政府，住所地广东省广州市增城区*********。法定代表人：叶舒畅，镇长。委托代理人：阮建豪，该府工作人员。委托代理人：刘水发，广东兆鹏律师事务所律师。上诉人陈汉宇因诉被上诉人广州市增城区中新镇人民政府（以下简称中新镇政府）行政强制及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2772号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年7月20日，原告填写编号为中农建备五联村00001号《中新镇农村建房登记备案表》，申请在五联村下围社村庄规划用地上建一幢楼房，其中家庭成员为陈骏豪（原告之子），广州市增城区****联村下围经济社同意并盖章，广州市增城区*******民委员会记录情况属实并盖章。2017年9月1日，江西核工业测绘广州分院制作《宗地图》，记载：宗地编号00003，权利人原告，房屋座落中新镇五联村下围社新屋二路，宗地面积120平方米，并在图中标出界址点坐标章。诉讼中原告称江西核工业测绘广州分院系原告申请报建时被告委托的测绘公司，原告仅负责支付测绘费用，并按照测绘的放线位置建设。被告称其并未委托该测绘机构，是原告自行委托。2017年10月24日，被告的农村规划建设办公室填发《中新镇农村建房登记备案证明》，对原告的建房申请登记备案，原告遂开始建设。被告于诉讼中主张上述备案证明并非建房许可文件，只是建房资格审查文件。2017年11月6日，被告派员到广州市增城区****围社菜场对面检查并制作《检查笔录》，记载：现场一在建地基，建基面积120平方米，未能提供相关报建手续，等等，该笔录无原告签名。被告现场拍照并制作简易勘验图，并向原告发出《责令限期改正通知书》，责令原告停止房屋建设行为，自行整改，该通知书由原告签收。2018年9月7日，被告的农村规划建设办公室对原告作出《关于取消农村建房登记备案的通知书》，记载：原告于2017年9月28日取得的《中农建备五联村00001号》农村建房登记备案资格，因涉嫌提交“一户一宅”虚假资料，决定予以取消，并告知有异议可在7个工作日内提出复核申请，并申明理由。原告于2018年9月14日签收该通知书。2018年11月，广州市增城区城乡规划与测绘地理信息研究院作出《广州市增城区土地利用动态遥感监测图斑陈汉宇2018年土地巡查土地勘测定界报告书》，记载：用地单位为原告，座落地址中新镇五联村下围社龙底，图斑面积154.16平方米，合0.231亩，占耕地面积0平方米，2016年、2017年土地利用现状分类一级类为园地，二级类为果园；土地利用总体规划地类（2010-2020年）一级类为园地，二级类为其它园地，其中占基本农田保护区16.8平方米。诉讼中，被告主张根据系统套图显示原告建房的位置与江西核工业测绘广州分院制作的《宗地图》确认的位置不一致，位置有所偏移；原告则主张其是根据江西核工业测绘广州分院的放线位置建设的，测量时放线一次，建设地基时放线一次，之后被告才审批同意并填发《中新镇农村建房登记备案证明》，因此建设位置没有偏移。原审法院比对上述《宗地图》和《广州市增城区土地利用动态遥感监测图斑陈汉宇2018年土地巡查土地勘测定界报告书》中的《图斑测绘报告》，其中，《宗地图》中宗地形状为长方形，面积120平方米，坐标点为J1-J4，而《图斑测绘报告》中宗地形状为多边形，图斑面积154.16平方米，坐标点为1-6，经比对上述坐标，《宗地图》中J1、J2、J4与《图斑测绘报告》中的1、2、6应为对应的坐标，其中J1的X为2579600.462，Y为464818.796；而1的X为2579602.995，Y为464815.225；J2的X为2579601.925，Y为464830.707，而2的X为2579603.929，Y为464827.185；J4的X为2579590.537，Y为464820.015；而6的X为2579591.725，Y为464816.105，因此从两幅图的坐标来看，上述位置略有不同。2019年4月25日，广州市规划和自然资源局对原告作出穗规划资源增资罚[2019]160号《土地违法案件行政处罚决定书》，认为原告未办理用地审批手续从2017年10月开始非法占用中新镇五联村下围社龙底（土名）的土地进行农村住宅建设，非法占地154.16平方米，责令原告退还土地并自行拆除地上建筑，恢复土地原状。次日，原告向广州市人民政府申请行政复议。2019年4月28日，广州市规划和自然资源局作出穗规划资源增资罚撤[2019]7号《撤销行政处罚决定书》，因法律适用错误而决定自行撤销穗规划资源增资罚[2019]160号《土地违法案件行政处罚决定书》。2019年4月29日，被告将原告在广州市增城区*******围社龙底（土名）建设的建筑拆除。关于建设情况，原告称其自2017年经审批同意后开始建设，2018年10月被迫停工，已建成框架结构建筑（三层，部分四层），现场还有建筑材料（包括红砖、水泥和沙石）堆放在建筑内，强拆时被掩埋而无法使用。关于建房费用，项目包括钢材（103304元）、水泥（16753元）、土方、沙、石、红砖（共计99635元）、排水、排污、水电安装材料（共计9450元）、下水道、化粪池包工包料（共计13500元）、混泥土（87112.5元）、人工费用（184576元），共计514330.5元。原告提交了收据、转账记录等证明其费用支出情况，并要求被告赔偿上述款项。被告提供了其农村规划建设办公室出具的陈宇航、陈汉宇在五联村的房屋情况表，共有5处房屋的记录，其中位于五联村新屋一路5号的建筑面积分别为95.03和13.69平方米，位于五联村下围社的建筑面积分别为21.55和16.57平方米，位于五联村下围社新屋一路的建筑面积为32.82平方米；被告据此认为原告不符合一户一宅政策。原告表示陈宇航是其弟弟，上述建筑除了面积为95.03平方米的房屋外（该房屋由陈宇航和父母居住），其余分散在村内，无法居住，建设涉案建筑时已约定好涉案建筑归原告，父亲的宅基地归陈宇航；因此原告本人只有一个涉案房屋，且原告已分户，是户主，符合一户一宅政策。原告并提供了户口簿，该户口簿为广州市公安局福和派出所于2015年12月4日签发，户主为原告，住址为广州市增城区**************，常住人口有陈骏豪，为原告之子。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”因此，被告有权查处未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为。本案中，原告于2017年7月20日申请建设，被告的农村规划建设办公室于2017年10月24日填发《中新镇农村建房登记备案证明》，对原告的建房申请登记备案。后被告的农村规划建设办公室于2018年9月7日对原告作出《关于取消农村建房登记备案的通知书》，认为原告涉嫌提交“一户一宅”虚假资料，决定取消建房备案。因此，原告建房所依据的《中新镇农村建房登记备案证明》已经被撤销，被告有权对原告的建房行为进行查处，但被告于2019年4月29日将原告在广州市增城区*******围社龙底（土名）建设的建筑迳行拆除，而未根据《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定的“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像”履行相关程序，被告的强制拆除行为程序违法。关于原告请求损失赔偿。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十二条第一款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”被告的农村规划建设办公室于2018年9月7日对原告作出《关于取消农村建房登记备案的通知书》，认为原告涉嫌提交“一户一宅”虚假资料，决定取消原《中新镇农村建房登记备案证明》。根据原告提供的户口簿显示，原告于2015年12月4日已经分户并为户主，其户籍地址为广州市增城区**************；但根据被告提供的其农村规划建设办公室出具的陈宇航、陈汉宇在五联村的房屋情况表，共有5处房屋的记录，其中位于五联村新屋一路5号的建筑面积分别为95.03和13.69平方米。因此原告现户籍地已有居所，即广州市增城区**************的房屋，原告主张其新建房屋的行为符合“一户一宅”政策，证据尚不充分。原告建房的依据已被撤销，其建房所产生的建筑材料成本、人工成本等损失不属于合法权益，不应予以赔偿。关于原告主张尚有部分建筑材料（包括红砖、水泥和沙石）堆放在建筑内，强拆时被掩埋而无法使用，因被告未制作执法笔录、现场拍照、录音录像，也未制作物品清单，因此对于原告该部分赔偿请求原审法院酌情支持10000元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告广州市增城区中新镇人民政府于2019年4月29日强制拆除原告陈汉宇位于广州市增城区*******围社龙底（土名）的建筑的行政行为程序违法；二、被告广州市增城区中新镇人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿原告陈汉宇10000元；三、驳回原告陈汉宇的其他赔偿请求。上诉人陈汉宇上诉称，原审法院认定事实不清，法律适用不当。具体如下：一、上诉人被拆的宅基地取得完全符合法律程序，不属于违法建筑，被上诉人违法拆除应当承担赔偿责任。上诉人开始建设前，已经依照被上诉人规定的程序向被上诉人进行报批，并取得了被上诉人的同意。上诉人宅基地位置是由被上诉人委托的测量机构江西核工业测绘广州分院绘制的《宗地图》确定的，并且该图作为上诉人向被上诉人报建材料的副本一同被审批通过，建房后被上诉人又称该位置占用基本农田，其行为自相矛盾。据此，原审法院认为被上诉人在建中的宅基地建设为违法建筑与事实不符。二、即使该宅基地上的建筑被认定为违法，但因为是被上诉人同意上诉人实施建设的，其有明显过错，也应当承担赔偿责任。原审法院认定建房所产生的建筑材料成本等不属于上诉人合法权益过于片面。拆违的主要法律效果在于消除违建的存续状态，行政机关不得因拆违对相对人的合法财产造成不应有的损害。本案中上诉人的建筑如通过适当方式拆除后，部分墙体用砖、楼板等仍可利用的材料属于上诉人的合法财产，因被上诉人没有履行法定程序，实施毁坏性暴力拆除，致使该部分上诉人的合法财产悉数尽毁，该部分损失属于因被上诉人违法行政行为而导致上诉人的扩大损失，其应承担上诉人的全部损失。综上所述，请二审法院支持上诉人的上诉请求：撤销原审判决第二、三项，判令被上诉人三日内赔偿上诉人514330.5元，本案诉讼费全部由被上诉人承担。被上诉人中新镇政府二审答辩称：一、上诉人提供虚假材料取得的建房依据已被撤销，其建设涉案房屋未取得合法的备案登记证明，属于违法建设。被上诉人强制拆除是正常履职行为，不应承担赔偿责任。申请建房备案只是解决建房是否符合建房资格问题。二、根据执法过程中获取的《宗地图》里拟建房的界址点坐标表，对比《土地勘测定界报告书》中的界址点坐标表，上诉人建房前拟占用的地址与真正建房使用的地址面积、位置均发生了变化，建房位置后移占用了部分基本农田。三、涉案的江西核工业测绘广州分院绘制的《宗地图》非由被上诉人委托绘制，也没有经过被上诉人审批通过。四、涉案强制拆除行为符合相关法律规定，程序合法，拆除涉案违法建设并没有导致上诉人堆放在建筑内的建筑材料被掩埋无法使用的事实，一审判决赔偿不当，但考虑到数额不大，就没有上诉。实际上，红砖、沙石等建筑材料即使被掩埋，也不会损坏。综上，请求驳回上诉，维持原判。经二审审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，涉案房屋建设发生在2017年，根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定，需依法经过批准取得相关许可。根据本案查明的事实，上诉人于2017年7月20日申请建设，被上诉人的农村规划建设办公室于2017年10月24日填发《中新镇农村建房登记备案证明》，对上诉人的建房申请登记备案。后被上诉人的农村规划建设办公室认为上诉人涉嫌提交“一户一宅”虚假资料，决定取消建房备案，于2018年9月7日对上诉人作出《关于取消农村建房登记备案的通知书》。被上诉人提供的陈宇航、陈汉宇在五联村的房屋情况表，证实上诉人与陈宇航在该村共有5处房屋，面积总计约180平方米，故上诉人主张其新建房屋的行为符合“一户一宅”政策，与本案现有证据证明的事实不符。被上诉人以上诉人涉嫌提交“一户一宅”虚假资料，决定取消建房备案，并将涉案房屋建设作为违法建设查处，有相应的事实和法律依据，但其查处行为未按《广州市违法建设查处条例》等法律法规的相关规定进行，原审法院确认被上诉人强制拆除行为违法，并无不当。关于上诉人提出的赔偿请求应否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”被上诉人强制拆除涉案房屋的行为虽然被确认为违法，但本案涉案房屋为违法建设，上诉人对其不享有合法权益。原审判决不予支持上诉人提出的建房费用损失，并无不当。涉案房屋建设强制拆除前为框架，上诉人上诉主张被上诉人实施毁坏性暴力拆除，致使部分拆除后仍可使用的建筑材料无法使用，该损失应予赔偿，因上诉人并未提供相应证据证明，故该项主张，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人陈汉宇负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年四月十七日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪