贵州省凯里市人民法院行 政 判 决 书（2020）黔2601行初19号原告王玉坤，男，1949年12月15日出生，畲族，农民，住贵州省麻江县。委托诉讼代理人(特别授权)王彬,贵州行者律师事务所执业律师。被告麻江县自然资源局，地址麻江县金竹街道办事处环城东路53号。法定代表人张清洪，局长。委托诉讼代理人（特别授权）王智尧。第三人王天福，男，1973年11月25日出生，畲族，农民，住贵州省麻江县。委托诉讼代理人（特别授权）吴学平，贵州圣伦达律师事务所执业律师。第三人王西凤，女，1962年5月15日出生，畲族，农民，住贵州省麻江县。第三人王熙珍，女，1969年12月28日出生，畲族，农民，住贵州省凯里市。原告王玉坤不服被告麻江县自然资源局（原麻江县国土资源局）于2007年向第三人王天福、王西凤、王熙珍之父王玉星颁发的麻杏集用（2007）第09-109号《集体土地使用证》一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月15日立案受理后，向被告麻江县自然资源局及第三人分别送达了起诉状副本、应诉通知书（参加诉讼通知书）及相关诉讼材料，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告王玉坤及其委托诉讼代理人王彬，被告麻江县自然资源局的委托代理人王智尧，第三人王天福及其委托诉讼代理人吴学平、第三人王西凤、王熙珍到庭参加了诉讼。现已审理终结。被告麻江县自然资源局（原麻江县国土资源局）于2007年6月向王玉星颁发了麻杏集用（2007）第09-109号《集体土地使用证》该证记载：土地使用权人为王玉星，座落于麻江县，用途为住宅用地，使用权类型为内部划拨，使用权面积为184.43平方米。原告诉称：现争议的晒坝及宅基地，系解放前王玉星的。解放后，麻江县人民政府将晒坝及房产没收分给王国清、王金林（原告之父）、王熙培三户村民。1955年麻江县人民政府颁发的土地房产所有证上标得很清楚，晒坝的四至为东抵王国清屋、西抵王玉星屋、南抵王玉坤土，北抵王玉星猪圈。原告在2018年修4间房屋的宅基地是用南面柴房的土地与王玉星换的，2016年修两间房时政府有补助的。2007年6月，麻江县国土资源局给王玉星颁发集体土地使用证时，有关人员未经调查核实将王国清、王金林、王熙培三户村民的晒坝及小组集体的宅基地（原小组的仓库）登记在王玉星的名下，原告和小组群众全然不知。2017年12月，因小组集体硬化路面时，第三人王天福进行阻止时本案才暴露。之后，原告多次找被告麻江县自然资源局、麻江县人民政府、街道和村委会反映。但被告直至2019年7月17日才作出麻自然资复[2019]14号《关于请求解决宅基地纠纷的申请》的答复，告知原告建议走司法程序。因被告未履职进行审查核实导致本案的发生，为维护原告的合法权益，特请求人民法院判决撤销被告麻江县自然资源局（原麻江县国土资源局）颁发给王玉星现第三人持有的麻杏集用（2007）第09-109号《集体土地使用证》。为证明上述事实和理由，原告在庭审中出示如下证据：1.麻自然资复（2019）14号《关于请求解决宅基地纠纷的申请》的答复。证明原告起诉没有超过时效。2.1955年王金林（原告之父）的土地房产所有证，证明证上记载的房产栏中座落为岩寨晒坝、四至中与王玉星的土地相邻，以该证据主张与本案被诉行政行为有法律上的利害关系。3.1955年王国清的土地房产所有证。证明原告与本案被诉行政行为有利害关系，因其家与王国清家土地毗邻。4.麻杏集用（2007）第09-109号《集体土地使用证》。证明被诉行政行为存在，且侵犯了原告的合法权益。5.证人的书面证言。证明原告与第三人是邻居；原告在本案的被诉行政行为有法律上的利害关系。6.房屋晒坝图片、房屋晒坝平面示意图。证明涉案土地的现状。7.证人杜某出庭作证的证言。证明其到过原告家十多次，原告告知其晒坝是原告的事实。被告麻江县自然资源局辩称：（一）我局并不是颁发土地证书的主体,我局不是本案的适格被告,请求人民法院依法判决驳回原告对我局的诉讼请求。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条“农民集体所有的土地,由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级人民政府登记造册,核发集体土地所有权证书,确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级人民政府登记造册,核发集体土地使用权证书,确认建设用地使用权。”的规定。由此可见,我局并没有颁发土地证书的权利,颁发土地使用权证书的主体是县级以上人民政府,因此我局并不是本案的适格被告,请求人民法院依法驳回原告对我局的诉讼请求。（二）我局此次审核登记事项过程中,已做到审慎、尽责的要求。根据《不动产登记暂行条例》第十六条“申请人应当提交下列材料,并对申请材料的真实性负责:1.登记申请书；.申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；3.相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；4.不动产界址、空间界限、面积等材料；5.与他人利害关系的说明材料；6.法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”的规定,我局审核了王玉星提交来的土地申请书、集体土地使用权权属证明、地籍调查表、土地登记审批表,我局根据申请人王玉星提交登记申请材料进行形式审查后,我局提交材料齐全,符合法定形式后呈报给麻江县人民政府予以颁证,所以我局此次审核登记事项过程中,已做到审慎、尽责的要求。（三）本案不宜对案涉土地承包证的颁证行为进行实体审查。1.原告在本案中的诉求为撤销宅基地中的相关内容,作为人民法院而言,一般审查颁证机关的颁证行为的合法性,即对颁证行为进行实体审查。但本案的具体情况却决定了不宜进行实体审查,本案案涉土地应先经过政府提出确权申请,原告提起本案在形式上是对颁证行为的合法性进行审查,但争议实质是其与第三人关于争议地的使用权属问题之争议,此时,若本案进入实体审查,人民法院对颁发案涉土地的宅基地证行为进行实体判决,则可能产生不应有的法律障碍,不管对案涉土地的颁证行为予以合法性还是违法性评价,都会对行政机关在对案涉土地进行确权时产生不必要的影响,而行政机关在进行确权时或多或少都会考虑人民法院此次的实体判决。故本案需由人民政府先行确权,故应裁定驳回原告的起诉。我局认为,本案最妥善的处理方式应由政府在法定期限内依法对案涉土地予以确权,若原告与第三人对确权不服自可提起行政复议或行政诉讼,在行政诉讼阶段人民法院再对确权行为的合法性进行审查。因此,此时本纠纷不宜进入人民法院的实体审查范围,建议直接裁定驳回原告的起诉。2.县级地方人民政府依据申请人提交的《集体土地使用权杈属证明》来颁发《集体土地使用证》,确认集体土地宗地使用权。据此规定,颁发《集体土地使用证》是对土地使用权人已经取得的宅基地的一种登记确认行为,颁证的前提是已有《集体土地使用权权属证明》。本案中,在我局审查申请人提交的材料中已有《集体土地使用权权属证明》,证明该宅基地已属于王玉星,麻江县人民政府颁发《宅基地证》,是对第三人已经取得的土地使用权的登记确认。故,原告提起本诉,要求撤销《集体土地使用证》,请人民法院综合考虑第三人和被告实际情况,依法裁定。被告麻江县自然资源局向本院提交了以下被诉行政行为的证据、依据：1.土地登记申请书（1047）；2.集体土地使用权权属证明；3.地籍调查表（A-09-109）4.土地登记审批表（A-09-109），旨证被告在本案审核登记事项过程中，已做到审慎、尽责的要求，颁发的集体土地使用证合法。第三人王天福述称：（一）本案属于复议前置案件,原告未经复议径直诉至贵院,依法应当予以驳回。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。另外,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款之规定,法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。原告诉至贵院请求撤销涉案《宅基地证》理由之一是原麻江县国土资源局未经调查核实将王国清、王金林、王熙培三户村民晒坝登记至王玉星名下,显然,原告认为被告颁发涉案《宅基地证》的行为侵犯了其已经依法取得的土地使用权。因此根据《行政复议法》第三十条第一款和《行政诉讼法》第四十四条第二款之规定,原告应当现行申请行政复议,对行政复议不服方可向贵院起诉,现原告未经复议便诉至贵院,应当依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(五)项之规定,驳回起诉。（二）本案已过法定起诉期限,依法应当驳回起诉。即使本案不属于复议前置的案件,根据《行政诉讼法》第四十六条第一款之规定,原告也应当自知道或者应当知道被告作出行政行为之日起六个月内提出。据原告所述,其知道被告颁发王玉星涉案《宅基地证》的时间系2017年12月,而原告2020年1月15日方才诉至贵院请求的撤销该《宅基地证》,此时早已过了法定的起诉期限。故根据《行政诉讼法司法解释》第六十九条第一款第(二)项之规定,应当驳回起诉。（三）在原告所称小组集体宅基地(原小组仓库)权属确定问题上,原告不是适格的原告。若涉案地块真如原告所称属于集体宅基地,根据《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款和第十条之规定,应当由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理,故根据《行政诉讼法》第二十五条第一款和第四十九条第(一)项之规定,适格的原告应当村民委员会或村集体经济组织。另外,依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定,村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的,过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中,原告以自身名义起诉,既不符合过半数村民的条件,也不符合以集体经济组织名义的条件,故依据《行政诉讼法司法解释》第六十九条第一款第(一)项之规定,应当驳回起诉。（四）涉案《宅基地证》确认给王玉星的宅基地范围,确实属于王玉星涉案晒坝一直由我一家使用至今,我一家在涉案晒坝上种植了花椒树,且村民需要借用涉案晒坝也需经过我局家的同意。若涉案晒坝使用权确属原告,原告不可能对我一家在晒坝上种植作物的行为不闻不问,且其他村民借用涉案晒坝时也不会经过我家同意。另外,原告所称小组集体宅基地(原小组仓库)实际是分配给我家大伯王玉忠的宅基地,王玉忠生前并无子女,其过世后由我局之父王玉星安葬故我一家作为亲属,依法有权继承分配给王玉忠的宅基地。综上,我芳方认为,原告未经复议便诉至贵院,在超过法定起诉时间方才诉至贵院,也不是适格的原告,且涉案宅基地权利人确实是我局,被告颁发涉案《宅基地证》合情合理合法故依法应当驳回起诉。为证明上述事实和理由，第三人王天福在庭审中出示如下证据：1.证人王某出庭作证的证言。证明其小时候到本案诉争土地上摘花椒，被王玉星阻止，但从来没有被王玉坤的父亲阻止，说明了本案宗地系王玉星的事实。2.证人的书面证言。证明证人去摘王玉星家老厢房前的花椒时须得到王玉星夫妇及其子女的同意；帮王玉星家采摘过其老厢房前花椒；证人到王玉星家老厢房前借用过晒谷子和包谷等。第三人王西凤、王熙珍未提交书面答辩和证据材料，称两人的意见与第三人王天福的意见一致。经庭审质证，本院对各方提交的证据认证如下：对原告提交的1号证据，能证明原告申请过麻江县自然资源局对本纠纷进行处理的事实，采纳为本案的证据。2、3号证据，能证明原告与本案被诉行政行为有法律上的利害关系。4号证据，系被诉行政行为本身，采纳为本案的证据。5号证据，不符合证人证言的形式要件，不采纳为本案的证据。6号证据，能证明本案诉争土地的四至范围情况，被告和第三人均认可，采纳为本案确定争议范围的证据。7号证据，出庭作证的证人证言，其证言内容系传来，且其证明内容来源于原告的告知，证明力较低，不采纳为本案定案证据。对被告提交的证据，能证明被告对第三人的父亲王玉星提出的土地登记申请进行了地籍调查、审批的相关情况，采纳为本案的证据。对第三人提交的1号证据，出庭作证的证人证言，只能证明第三人户有管理的情况，但不能证明本案诉争土地的权属，不采纳为本案的定案证据。2号证据，证人的书面证词，因原告不认可，且不符合证人证言的形式要件，不采纳为本案的证据。根据以上的证据，本院确认如下案件事实：本案诉争土地位于麻江县，其小地名为晒坝，四至为南抵王玉坤新建的房屋和王熙培的宅基地、北抵小组集体的水塘、东抵小组的宅基地（原小组仓库）、西抵王玉星的旧房。2005年6月24日，第三人王天福、王西凤、王熙珍之父王玉星向原麻江县国土资源局提出土地登记申请，后提交仙坝村民委员会出具的的集体土地使用权权属证明书，该局于2005年9月25日进行了地籍调查，地籍调查表中界址线栏中盖有仙坝村民委员会的公章；邻宗地指界人除王天培签名捺印外再无其它人。2007年6月，被告麻江县自然资源局（原麻江县国土资源局）向第三人之父王玉星颁发了麻杏集用（2007）第09-109号《集体土地使用证》，将本案诉争土地（晒坝）登记在王玉星的集体土地使用证。2017年12月，因修路占用该晒坝，原告王玉坤与第三人王天福发生争议，后原告向相关部门申请处理，2019年7月17日，被告对原告作出麻自然资复（2019）14号《关于请求解决宅基地纠纷的申请》的答复，告知原告如对该局颁发的集体土地使用证有异议，建议原告走司法程序处理。后原告向本院提起行政诉讼，以被告未尽职审查，侵犯了原告的合法权益为由，要求撤销被告向第三人父亲王玉星颁发的麻杏集用（2007）第09-109号《集体土地使用证》。本院认为，（一）关于本案被告麻江县自然资源局的主体资格问题。根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”之规定，辖区内不动产登记的行政职权已由县人民政府变更到县不动产登记机构，故本案被告主体资格适格。（二）关于原告是否与本案被诉行政行为有利害关系的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告建有房屋与本案诉争土地四至中的一方相邻，且其提交的1955年的土地房产所有证记载的“晒坝”中的四至有一方为抵第三人之父王玉星，说明了原告与被告向第三人之父颁发的《集体土地使用证》有法律上的利害关系，原告的主体资格适格。（三）关于被告向第三人之父颁发的《集体土地使用证》是否合法的问题。《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行:(一)土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”《城镇地籍调查规程》中3．2．6．1项规定“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”本案中，被告提交的地籍调查表中的邻宗地指界人中没有作为相邻宗地使用者原告王玉坤的签名，被告的该登记行为事实不清,因此被告麻江县自然资源局为第三人之父王玉星威颁发集体土地使用证存在主要证据不足,且第三人提供的证据也不能证明被告为其父颁证行为的合法性,依法应予以撤销。（四）关于原告的起诉是否已超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任。本案中，被告及第三人均未能提交证据证明原告知晓本案被诉不动产登记行为在起诉前已超过一年，且原告亦申请被告对本案涉案《集体土地使用证》作出处理，故本院以被告向原告作出答复的时间2019年7月17日作为原告知晓本案行政行为的起算时间，本案中原告的起诉未超过起诉期限。（五）关于本案是否属于行政复议前置的情形。本案中涉案集体土地使用证颁证行为属于行政许可性质,不在行政确认范畴之内,根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》,本案不属于复议前置情形。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告麻江县自然资源局（原麻江县国土资源局）于2007年6月向第三人王天福、王西凤、王熙珍之父王玉星颁发的麻杏集用（2007）第09-109号《集体土地使用证》。案件受理费50元，由被告麻江县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，还应在上诉期限届满前直接向上诉法院预交上诉费，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期，本判决发生法律效力。审 判 长  刘 江人民陪审员  赵华洪人民陪审员  张 英二〇二〇年四月二十四日法官助理李维君书记员邓汝雪