河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再47号再审申请人(一审原告、二审上诉人)：武楠，男，汉族，1982年8月3日出生，住郑州市金水区。委托代理人：郭潇闯，上海市协力（郑州）律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人)：郑州市中原区人民政府，住所地郑州市中原区桐柏路200号。法定代表人：李晓雷，区长。委托代理人：冯爱芳郑州市中原区航海西路街道办事处工作人员。委托代理人：邱学金河南正润律师事务所律师。一审第三人：刘仙美，女，汉族，1955年1月3日出生，住郑州市中原区。一审第三人：郑艳，女，汉族，1980年12月28日出生，住郑州市中原区。刘仙美、郑艳共同委托代理人：牛宣惠，上海段（郑州）律师事务所律师。再审申请人武楠因诉被申请人郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）、一审第三人刘仙美、郑艳行政协议一案,不服本院(2018)豫行终2028号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2019）最高法行申1458号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人武楠的委托代理人郭潇闯，被申请人中原区政府的委托代理人冯爱芳、邱学金，一审第三人刘仙美、郑艳及其共同委托代理人牛宣惠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2015年10月28日，中原区政府成立的临时机构航海西路街道西石羊寺村城中村改造指挥部（以下简称“拆迁指挥部”），先后与郑艳、刘仙美签订了安置补偿协议，并用后签的协议替代了先签订的协议。武楠认为“拆迁指挥部”与刘仙美签订的协议损害其合法权益，向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，请求：1.撤销中原区政府与刘仙美签订的《拆迁补偿安置协议》；2.判令中原区政府与武楠签订《拆迁补偿安置协议》；3.诉讼费由中原区政府承担。郑州铁路运输中级法院一审查明：2015年初，中原区政府对航海西路街道西石羊寺村进行拆迁改造，并成立了“拆迁指挥部”负责拆迁改造具体事宜。武楠与郑艳正在进行的离婚诉讼所涉房产亦在拆迁范围内。该房屋建造在郑艳的叔叔郑玉臣名下、去世后由郑艳使用的宅基地上，由武楠、郑艳婚后共同出资加盖，未换发新的宅基证，宅基地用地许可人仍为郑玉臣。该房屋于2015年10月被“拆迁指挥部”拆除。武楠与郑艳的离婚诉讼涉及该处房产的分割，该处房产已由郑艳之母刘仙美与“拆迁指挥部”签订了安置补偿协议。武楠认为刘仙美签订的案涉协议明显存在隐匿武楠与郑艳夫妻共同财产，侵害其合法权益的嫌疑。郑州铁路运输中级法院一审认为:涉案房产在武楠、郑艳婚姻存续期间建造，武楠作为房屋出资人之一，若认为刘仙美签订的拆迁安置补偿协议侵犯其合法权益，可以提起本案申请撤销协议之诉。本案拆迁改造主体是中原区政府，拆迁指挥部由区政府设立，从事拆迁安置补偿工作，作为协议签订主体并无不当。涉案宅基地的使用权人郑玉臣属于拆迁区域内村民，其死亡后近亲属就其宅基地上房屋的安置补偿达成协议，并共同推荐刘仙美作为郑玉臣的近亲属与拆迁指挥部签订《拆迁补偿安置协议》并不违反法律法规的禁止性规定。武楠非拆迁区域村民，不是签订安置补偿协议的适格主体。武楠当庭对涉案《拆迁补偿安置协议》认定的补偿面积和补偿数额不持异议。综上，武楠申请撤销的《拆迁补偿安置协议》不违反法律、法规的禁止性规定。一审法院于2018年5月10日作出（2018）豫71行初374号行政判决，驳回武楠的诉讼请求。武楠不服，提起上诉，称原审认定刘仙美具备签订拆迁补偿安置协议的主体资格，显属认定事实错误；本案拆迁补偿安置协议存在转移夫妻财产的违法情形，应当依法予以撤销。本院二审查明的事实与一审一致。本院二审认为：涉案宅基地登记在郑玉臣名下，武楠与妻子郑艳虽然对该宅基地上的房屋进行出资加盖并实际居住，但宅基地并未变更登记在武楠或郑艳名下，其并不是合法的宅基地使用权人。中原区政府对涉案宅基地所在的西石羊寺村进行城中村改造，因宅基地使用权人郑玉臣已去世，中原区政府根据郑玉臣近亲属的推荐，与郑玉臣的弟媳刘仙美（即郑艳的母亲）签订补偿安置协议，并不违反法律规定。武楠本人既不是宅基地使用权人，也不是西石羊寺村的村民，因此，不属于西石羊寺村城中村改造拆迁补偿安置方案规定的补偿安置协议签订主体，其要求撤销被诉补偿安置协议没有事实根据和法律依据。被诉拆迁补偿安置协议应当包括对涉案宅基地及地上房屋的补偿，武楠基于对涉案宅基地上房屋进行投资而享有的合法权益，可依法另行主张。二审法院于2018年9月10日作出(2018)豫行终2028号判决，驳回上诉，维持一审判决。武楠申请再审称:1.案涉宅基地已由郑艳继承,刘仙美不具备签订《拆迁补偿安置协议》的主体资格,一、二审法院认定事实错误。2.中原区政府下属的拆迁指挥部先与郑艳签订补偿安置协议,同一天又与郑艳的母亲刘仙美签订了《拆迁补偿安置协议》,并用后签的协议代替了前面的协议,该行为属于转移夫妻财产的违法情形,应当依法予以撤销。故请求撤销一、二审判决,认定案涉协议无效。中原区政府答辩称：1.宅基地属于集体所有,不能继承,武楠称郑艳继承了郑玉臣的宅基地错误。2.案涉拆迁安置补偿是以宅基证而非房屋为主要依据。郑玉臣的亲属推举刘仙美作为代表签订《拆迁补偿安置协议》不违反法律法规的强制性和禁止性规定。3.武楠不是案涉宅基地使用权人和房屋所有权人,不具有签订拆迁补偿安置协议的主体资格。即使武楠对建房有部分出资,也不代表其享有房屋产权。案涉拆迁补偿争议应由武楠与郑玉臣的继承人通过家庭析产或者民事途径解决。在安置补偿权益被确认之前,武楠不具有提起本案诉讼的主体资格。请求驳回武楠的再审申请。刘仙美、郑艳述称：案涉宅基地上房屋主要是由郑艳父母出资建成,武楠、郑艳只出资了一部分。郑艳与拆迁指挥部所签补偿协议,因未取得郑玉臣其他家庭成员同意,应属无效。郑玉臣的亲属推选刘仙美作为代表签订《拆迁补偿安置协议》符合法律规定。本院再审查明的事实与原审一致。另查明，郑玉臣有兄弟郑保军，郑平军，郑冠军等人。又查明，“拆迁指挥部”签订案涉《拆迁补偿安置协议》时未核查案涉宅基地上房屋是否存在其他利益相关方。本院再审认为,本案表面上是因拆迁安置补偿过程中中原区政府先后与相对人签订两份《拆迁补偿安置协议》而引起的行政协议纠纷，但实质上是由于武楠与郑艳离婚而引起的财产纠纷。双方争议的焦点是中原区政府与刘仙美签订的《拆迁补偿安置协议》是否因违法而应认定无效。本院综合全案事实与证据分析评判如下：一、案涉宅基地及房屋相关拆迁利益归属问题。根据在案证据，案涉宅基地使用权人原为郑艳的叔叔郑玉臣。郑玉臣去世时，案涉宅基地上原建有其宅院，郑玉臣去世后，该宅基地未换发新的宅基地使用证，郑艳在婚前与郑玉臣部分法定继承人郑保军、郑平军、郑冠军签订协议，约定郑玉臣宅院“使用归属权归郑艳”，武楠、郑艳婚后在该宅基地上共同出资加盖房屋，一直实际使用。《中华人民共和国继承法》第十条规定：“遗产按照下列顺序继承：……第二顺序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。”本案中，郑玉臣去世后，其相关利益由郑玉臣法定继承人继承，郑艳并无法定继承权。因郑艳婚前与郑玉臣部分法定继承人的约定仅限于案涉旧宅院，且宅基证仍在郑玉臣名下，郑玉臣的法定继承人仍有基于郑玉臣宅基地上的建筑物而获得相关利益的权利。正是因为郑艳取得了郑玉臣继承人的同意，才能与武楠在婚姻存续期间共同出资在案涉宅基地上建设房屋。案涉拆迁补偿利益应由相关人员合理分享，武楠作为宅基地实际使用人、房屋共建人，对宅基地上的房屋享有一定合法权益。二、案涉行政协议合法性问题。本案拆迁安置补偿以宅基地为主要依据。案涉宅基地登记在郑玉臣名下，郑玉臣的法定继承人先后推选郑艳、刘仙美为拆迁补偿利益代表人。中原区政府只要与案涉拆迁利益的代表人签订协议即能达到行政协议目的，不会因拆迁协议签订人的变化而导致行政相对人合法拆迁利益的减损。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”在涉案《拆迁补偿安置协议》签订过程中，中原区政府未调查拆迁利益是否存在其他争议，尤其是武楠与郑艳离婚诉讼期间，在与郑艳签订协议的当天，又与刘仙美签订同样的协议，以否定与郑艳签订的协议，没有征求宅基地实际使用人、房屋共建人武楠的意见，未尽到审慎审查和注意义务。不过武楠并非西石羊寺村村民，且未向“拆迁指挥部”提出过异议，加之西石羊寺村委会在后签订的协议中证明情况属实并加盖公章，原审已论述案涉《拆迁补偿安置协议》签订主体并无不当，武楠对于案涉协议的补偿面积和补偿数额均没有异议，协议本身也不违反法律、法规的禁止性规定，此处不再赘述，本院予以认可。虽然案涉行政协议在签订过程中存在一定瑕疵，但双方意思表示真实，并不存在合同法规定的合同无效情形，故原判认定案涉行政协议合法有效并无不当。需要指出的是，本案系因离婚财产纠纷而导致的行政诉讼案件，在行政行为并不存在违反法律法规禁止性规定，行政协议双方行政法律关系处于稳定状态，武楠通过民事诉讼途径能够维护自身合法利益的情况下，仅以行政过程中的瑕疵行为来推翻行政行为的合法性，法律依据不足。中原区政府因与刘仙美签订《拆迁补偿安置协议》没有征求宅基地实际使用人、房屋共建人武楠的意见，存在行政瑕疵，在武楠主张相应权利时，中原区政府应当及时、准确、客观、全面地提供涉案宅基地拆迁补偿安置的书面材料，为武楠的相关权利依法得到救济提供便利。综上，武楠的再审请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：维持本院(2018)豫行终2028号行政判决。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  卞亚峰审判员  段励刚二〇二〇年四月二十九日法官助理张翼书记员马珊珊