广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终2672号上诉人（原审原告）：史洪泉，男，1963年2月11日出生，汉族，住北京市海淀区***********，公民身份号码110************15X。委托代理人：李振鹏，北京市子悦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市应急管理局（原广州市安全生产监督管理局）。住所地：广州市越秀区*********。法定代表人：黄彪，局长。委托代理人：张淳、黄宏超，该局工作人员。上诉人史洪泉因与被上诉人广州市应急管理局行政处罚决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，史洪泉系北京正和工程装备服务股份有限公司（以下简称正和公司）公司法定代表人、党支部书记、董事长兼总经理。2016年6月4日，中交第四航务公出有限公司（以下简称中交四航局）与正和公司签订《中交集团南方总部基地B区塔式起重机服务合同》，由正和公司将中交集团南方总部基地B区土建工程塔式起重机出租给中交四航局。合同约定，出租方正和公司按照承租方中交四航局要求如期完成塔吊的进场、安装、调试、附墙、顶升、维保、拆除出场等相关工作，并按照国家和地方规定及时办理塔吊在当地的检验、检测、备案等相关手续……2016年12月1日，中交四航局下属分公司与正和公司签订《中交集团南方总部基地B区项目塔式起重机租赁合同》。中交集团南方总部基地B区项目是广州市新城市中轴线上地标建筑物“广州之窗”的一部分，“广州之窗”由A、B、C三区项目组成，完工后三栋建筑物由东往西排列成“001”的组合，B区项目是001组合中间的0，位于广州市海珠区，该项目工程的建设单位为中交四航局，施工单位为中交四航局总承包分公司实施。2017年7月22日18时07分，该项目发生建筑工地塔吊坍塌较大事故，造成7人死亡、2人重伤，直接经济损失847.73万元。事故发生后，广州市人民政府批准成立了广州市海珠区中交集团南方总部基地B区项目“7.22”塔吊坍塌较大事故调查组（以下简称事故调查组），并同时聘请专家成立事故技术分析组，分析塔吊坍塌过程，查找事故原因。2017年10月9日，事故技术分析组出具技术原因分析报告，对事故直接原因及间接原因进行分析，（一）直接原因：在右顶升销轴未插入到正常工作位置的状态下继续顶升作业。（二）间接原因：本事故的间接原因包括但不限于：1.顶升与换步销轴插拔操作手柄的导向滑杆与弹簧销缺失。2.右顶升销轴未插入到正常工作位置时，未及时发现、查找原因及采取消除安全隐患的措施。3.专项顶升施工方案、安全技术交底缺乏针对性。4.作业人员不熟悉该塔机顶升操作工艺，顶升过程技术指导缺乏有效性。5.专业分包、总承包、监理单位对该专项方案的审批把关不严，对顶升作业未起到有效的指导作用。6.塔机安装单位和转让单位对塔机维修与保养不到位，销轴插拔操作连杆机构部件缺失，作业前对操作系统存在的安全隐患未及时排除与整改。7.现场相关管理单位对顶升人员组织、时间安排未进行有效控制。8.同型号塔机在顶升过程中曾发生两起事故后，制造单位仍未采取有效措施预防类似事故再次发生。事故调查组对正和公司法定代表人史洪泉、员工杨永福、正和公司广州分公司员工王大印（总工）、唐贵军（安拆部负责人）、陈波（现场施工人员）、王恩光（现场施工人员）、**龙（副总经理、总工）、李春龙（安全主管）等进行调查询问。其中，**龙陈述涉案塔吊尚未向卖家支付货款，且购买的价格比市场价低很多，在涉案塔吊安装后一直未办理交接，其想等到塔吊所有顶升项目完成后再办理交接，而这个决定是总经理兼董事长史洪泉决定的，其也决定钱先不付，先用，在公司领导碰头会上决定的。并且涉案塔吊在购买前后正和公司也未对设备进行考察，而是直接就购买了……李春龙陈述，2017年7月21日、22日因为没有人向其发送安全技术交底照片，其也不清楚是否有进行交底，亦不清楚案发当天现场是否新增了两名安拆工……正和公司向事故调查组提交了涉案项目现场施工日志，该日志记录仅到2017年7月20日，未见案发当日的施工日志。2018年4月4日，事故调查组结合调查情况及事故技术分析，作出《广州市海珠区中交集团南方总部基地B区项目“7.22”塔吊坍塌较大事故调查报告》，对事故的原因、性质、存在的问题及主要教训等进行了总结，其中事故原因中，（一）直接原因为：部分顶升人员违规饮酒后作业，未佩戴安全带；在塔吊右顶升销轴未插到正常工作位置，并处于非正常受力状态下，顶升人员继续进行塔吊顶升作业，顶升过程中顶升摆梁内外腹板销轴孔发生严重的屈曲变形，右顶升爬梯首先从右顶升销轴端部滑落；右顶升销轴和右换步销轴同时失去对内塔身荷载的支承作用，塔身荷载连同冲击荷载全部由左爬梯与左顶升销轴和左换步销抽承担，最终导致内塔身滑落，塔臂发生翻转解体，塔吊倾覆坍塌。具体分析如下：1.销轴孔同轴度发生变化。2.爬梯踏步座变形。3.销轴插拔操作辅助确认装置结构不完整。4.顶升作业工人违章冒险作业。根据《广东省广州市********检验报告》（穗公（司）鉴（理化）字〔2017〕01748号）显示，经对死者血液中乙醇定性定量检验，龚国平、陈政琼、褚欧平、张亮、卢友利的血液中均有乙醇成分，含量分别是：龚国平64.5毫克／100毫升、陈政琼34.9毫克／100毫升、褚欧平（新增援顶升作业）5.1毫克／100毫升、张亮（新增援顶升作业）149.7毫克／100毫升、卢友利8.9毫克／100毫升。上述行为违反了《塔式起重机操作使用规程》（JG／T100-1999）第2条的规定。根据现场监控录像记录显示，事故部分伤亡人员坠落着地前已与塔吊分离，表明事故发生时有的顶升作业人员未佩戴安全带。上述行为违反了《塔式起重机操作使用规程》（JG／T100-1999）第3.2.7条的规定。5.人为破坏等因素排除情况。经事故调查组现场勘查、计算分析，排除了人为破坏、气象、地基沉降、塔身基础、结构及其连接失效、非原制造厂主体构件、外部冲击荷载、顶升油缸失效等因素引起事故发生的可能。（二）事故间接原因为：1.事故塔吊安装顶升单位北京正和公司安全生产管理不力，未能及时消除生产安全事故隐患。北京正和公司安全技术交底落实不力；编制的塔吊顶升专项施工方案存在严重缺陷；安全生产检查巡查和安全生产培训教育不到位；未及时消除事故隐患；塔吊安全使用提示警示不足等。2018年4月12日，广州市人民政府作出穗府函〔2018〕36号《广州市人民政府关于海珠区中交集团南方总部基地B区项目“7.22”塔吊坍塌较大事故结案的批复》（以下简称《“7·22”事故结案批复》），请广州市安全生产监督管理局（以下简称安监局）会同市纪委监委、公安局、住房城乡建设委、海珠区政府等相关单位，依法对事故相关责任单位和人员予以严肃处理。2018年5月14日，安监局对史洪泉立案调查。2018年6月13日对史洪泉进行询问，史洪泉陈述涉案塔吊在事故发生时正在办理验收、交接手续，对现场是否增加两名安拆人员不清楚，亦不清楚是否进行安全技术交底，其本人未到涉案项目工地进行检查过……正和公司于当日提交史洪泉收入证明，证实其2016年度税后年薪为255111.52元，并提交完税证明。2018年6月19日，安监局对正和公司副总经理莫天义进行调查，莫天义陈述涉案塔吊当时没有验收和办理交接手续，要等安装完委托第三方进行验收，因为没有安装到位，所以没有办理交接手续……因该案案情复杂，安监局于2018年6月13日决定将案件办结期限延期至2018年8月13日。2018年6月26日，安监局向史洪泉作出行政处罚告知书及听证告知书，告知其违法事实、违法行为，认为其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（五）项的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（二）项的规定，拟对史洪泉处罚人民币102044.61元，并告知其依法享有陈述、申辩及提出听证的权利。史洪泉未提出陈述、申辩及举行听证的请求。2018年7月9日，安监局作出调查报告，次日，进行本案行政处罚集体讨论。2018年7月12日，安监局作出（穗）安监罚〔2018〕F008号行政处罚决定书（个人），认定史洪泉作为正和公司法定代表人、董事长兼总经理，不认真贯彻落实国家有关安全生产政策和法律规定，对安全生产工作不重视；工作失职，违规决策不验收事故塔吊；疏于管理，未按规定督促检查指导内设机构履行职责，对内设机构存在的施工技术与安全管理混乱等问题失察，导致事故发生，对事故发生负有责任。其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（五）项的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（二）项的规定，决定给予102044.61元的行政处罚。该行政处罚决定书于2018年7月18日送达史洪泉。现史洪泉不服，诉至原审法院。庭审中，史洪泉对涉案项目发生此次较大事故的事实无异议，但认为事故的发生系产品质量造成，与其没有因果关系。另查明，根据穗字〔2019〕1号中共广州市委广州市人民政府关于印发《广州市机构改革方案》的通知，组建市应急管理局，将市安全生产监督管理局的职责，以及市政府办公厅的应急管理职责……等整合，组建市应急管理局，不再保留市安全生产监督管理局。原审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”《广东省安全生产监督管理局关于安全生产监督管理部门办理行政处罚案件的工作指引》第十二条规定：“县级以上安全监管部门应当在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权。安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为行政处罚，由安全生产违法行为发生地设区的市级以上安全监管部门管辖……”本案中，中交集团南方总部基地B区项目位于广州市海珠区，该项目现发生较大安全事故，因此，安监局作为安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管部门依法有权对史洪泉进行行政处罚。《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（五）项规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：……（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患……”第九十二条第（二）项规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故……本条第一款所称的‘以上’包括本数，所称的‘以下’不包括本数。”第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分……”《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条规定：“案件调查终结后，负责承办案件的安全生产行政执法人员应当填写案件处理呈批表，连同有关证据材料一并报本部门负责人审批……对严重安全生产违法行为给予责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工、吊销有关许可证、撤销有关执业资格或者岗位证书、5万元以上罚款、没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品或者采掘设备价值5万元以上的行政处罚的，应当由安全监管监察部门的负责人集体讨论决定。”第三十一条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，安全监管监察部门应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人或者其他的法定受送达人……”第三十二条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”第三十三条规定：“安全监管监察部门作出责令停产停业整顿、责令停产停业、吊销有关许可证、撤销有关执业资格、岗位证书或者较大数额罚款的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，安全监管监察部门应当组织听证，不得向当事人收取听证费用。前款所称较大数额罚款，为省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府规定的数额；没有规定数额的，其数额对个人罚款为2万元以上，对生产经营单位罚款为5万元以上。”《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》（2015修正）第三条规定：“本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。本规定所称主要负责人是指有限责任公司、股份有限公司的董事长或者总经理或者个人经营的投资人，其他生产经营单位的厂长、经理、局长、矿长（含实际控制人）等人员。”第四条第一款规定：“本规定所称事故发生单位主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，属于国有生产经营单位的，是指该单位上级主管部门所确定的上一年年收入总额；属于非国有生产经营单位的，是指经财务、税务部门核定的上一年年收入总额。”本案中，中交集团南方总部基地B区项目于2017年7月22日发生建筑工地塔吊坍塌事故，造成7人死亡、2人重伤，直接经济损失847.73万元，根据上述法律规定，该事故属于较大生产安全事故。史洪泉作为该项目塔吊出租方正和公司的主要负责人，对于涉案塔吊在事故发生时尚未办理完成验收、交接手续，操作人员违规饮酒作业，不清楚操作人员是否进行安全技术交底，未亲自到涉案工地进行检查等事项负有责任，未履行法律规定的督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患的职责，因此，安监局经向正和公司及税务部门核实史洪泉案发上一年度的年收入后，依据《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（五）项及第九十二条第（二）项的规定，作出（穗）安监罚〔2018〕F008号行政处罚决定书（个人）事实认定清楚，法律适用正确。史洪泉主张事故的发生系产品质量造成，与其没有因果关系，理由不充分，不予采纳。史洪泉主张安监局作出本案行政处罚决定的程序违法，立案日期晚于调查时间，本案行政处罚决定未经安监局负责人集体讨论决定且出席人员并非安监局负责人，本案办理延期的时限违法。经查，2018年4月12日，广州市人民政府作出《“7·22”事故结案批复》，2018年5月14日，安监局对史洪泉立案调查，2018年6月13日对史洪泉等工作人员进行询问并展开调查，2018年6月13日安监局决定将案件办结期限延期至2018年8月13日，2018年6月26日，安监局向史洪泉作出行政处罚告知书及听证告知书，史洪泉未申请听证，2018年7月9日，安监局作出调查报告，次日，进行本案行政处罚集体讨论。2018年7月12日，安监局作出涉案行政处罚。上述程序均有经质证的证据予以证实。本案中，安监局在2018年4月12日广州市人民政府作出涉案项目事故调查报告后予以立案，并依照《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条、第三十三条关于安全事故调查的程序规定作出涉案行政处罚决定，其程序符合法律规定。史洪泉主张安监局作出本次行政处罚决定违反法定程序，理由不充分，不予采纳。综上，史洪泉请求撤销广州市应急管理局作出的（穗）安监罚〔2018〕F008号行政处罚决定书（个人）理由不成立，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回史洪泉的诉讼请求。上诉人史洪泉不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不足。1.原审依据的事故调查报告及事故结案批复存在效力不确定问题，不能作为裁判依据。上诉人的行为不是该起事故发生的主要原因，塔吊的产品质量严重不合格才是事故发生的直接原因。2.原审判决认定案件事实所依据的立案审批表、上诉人和莫天义的询问笔录、调取的询问笔录、讯问笔录、施工日志、塔吊顶升加节申请表、安全技术交底、新工人安全教育汇总表、行政处罚告知书、听证告知书及其送达回执、案件调查报告、行政处罚集体讨论记录、案件处理呈批表、结案审批表等存在违法。二、原审判决适用法律、法规错误。原审法院无视诸多违法事实的存在，程序违法，适用法律、法规错误。三、原审判决程序违法。2018年11月7日，上诉人所在的正和公司对安监行政处罚一案的前置性、基础性行政行为即涉案事故结案批复，提起了行政诉讼。2018年11月12日，广州铁路运输中级法院作出（2018）粤71行初577号行政裁定，裁定不予立案。正和公司上诉至广东省高级人民法院，案件仍在审理中。上诉人认为，本案的审理必须以涉案事故结案批复的裁判结果作为依据，而该案尚未审理终结，故应中止本案的行政诉讼。原审判决对于上诉人中止诉讼的请求不予答复、处置，迳行作出判决属于程序违法。综上，上诉人请求二审撤销原审判决及被上诉人作出的被诉行政处罚决定，判令被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人广州市应急管理局答辩称，上诉人的违法行为证据确凿、事实清楚，被上诉人对其作出涉案行政处罚决定适用法律正确、程序正当。上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，应不予采纳。请求二审驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决查明事实清楚且有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，2018年11月7日，上诉人所在的正和公司就广州市人民政府作出的《“7·22”事故结案批复》，向本院提起了行政诉讼。2018年11月12日，本院作出（2018）粤71行初577号行政裁定，裁定不予立案。正和公司对该裁定不服，向广东省高级人民法院提起上诉。2019年9月26日，广东省高级人民法院作出（2018）粤行终1873号行政裁定，裁定撤销原裁定，指令本院立案审理。2019年10月28日，本院依照该生效裁定，对该案立案审理，案号为（2019）粤71行初864号，现在本院一审审理过程中。上述事实，有相关法律文书予以证实。本院认为，本案中被上诉人根据广州市人民政府作出的《“7·22”事故结案批复》作出被诉安监行政处罚决定。正和公司在提起本案诉讼之前，已于2018年11月7日对《“7·22”事故结案批复》提起诉讼，且该案尚在本院一审审理中。上诉人提起本案诉讼的主要事由亦是认为《“7·22”事故结案批复》不合法，其实质仍然是对《“7·22”事故结案批复》不服，故本案的审理须以《“7·22”事故结案批复》被诉案的裁判结果作为依据。上诉人提出原审法院未待《“7·22”事故结案批复》被诉案审结即迳行作出裁判，违反法定程序，合法有理，本院予以采纳。关于上诉人提出本案应中止审理的问题，根据本案实际，上诉人宜在先行解决《“7·22”事故结案批复》是否合法有效这一基础争议后，再对涉案被诉安监行政处罚决定提起诉讼。根据法律规定，上诉人解决基础争议的期间不计入起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初188号行政判决；二、驳回上诉人史洪泉的起诉。本案不收取诉讼费。上诉人史洪泉预交的一、二审案件受理费各50元，均在裁定书送达后予以退回。本裁定为终审裁定。审判长 丁 玮审判员 闵天挺审判员 余树林二〇二〇年四月九日书记员 罗子晴