广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初1337号原告黎桂林，男，汉族，1966年8月1日出生，住佛山市顺德区。委托代理人黄朝永，广东杏强律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区。负责人杨小晶，局长。委托代理人邓娟，该局顺德分局工作人员。委托代理人庞朝升，该局顺德分局工作人员。原告黎桂林诉被告佛山市自然资源局行政处罚一案，于2019年12月3日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月10日公开开庭审理了本案。原告黎桂林及其委托代理人黄朝永，被告委托代理人邓娟、庞朝升到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年11月15日作出佛自然资顺（杏）罚[2019]37号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定》），查明：原告于2004年8月开始未经批准非法占用位于佛山市顺德区***************旁边（宗地号：**）面积为56.01平方米的土地进行拆旧改建，到调查结束时止，已改建成占地面积为56.01平方米的围墙和天井，将其与有证住宅合并使用。原告建设前未办理任何用地审批手续。该地块属于佛山市顺德区杏坛镇昌教股份合作经济社（以下简称昌教股份社）。被告认为，原告行为属于未经批准占用土地进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，根据该法第七十七条第一款的规定，决定对原告作出如下处罚：1.责令原告退还非法占用位于佛山市顺德区***************旁边（宗地号：**）面积为56.01平方米的土地；2.拆除在非法占用位于佛山市顺德区***************旁边（宗地号：**）面积为56.01平方米的土地上新建的建筑物和其他设施。原告诉称，一、按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，被告作出《处罚决定》认定的违法行为发生在2004年间，距今已超过两年，被告现对原告的行为超过十五年才进行处罚，适用法律错误，该行政处罚无效。二、《处罚决定》认定的事实未查清。杏坛属顺德水乡，几乎每个村居都有河涌环绕，村民在河涌边建房，面临河涌那边基本上是各户自行建好的防洪大墙，因此，临近河涌边报建房屋大都是不计入房屋面积，因此不存在房产证上显示所占面积。这是全顺德、全佛山、甚至全国农村在河涌边建房普遍存在的现象，自原告于2004年建成防洪大墙、建好大门至今，邻居及生产队（村民小组）、村委会、股份社均无意见，原告的行为不是非法占用土地，而合乎情理，得到社会认可，因此无须退还和拆除。另外，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，被告未对原告给予行政处罚进行书面张贴、电视、社会公共场合等多种渠道公布，被告的处罚违反《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，被告作出处罚的依据显失公正。三、原告的行为，邻居及生产队（村民小组）、村委会、股份社均无意见，该现象其他村民也普遍存在，因此原告的行为属于情节轻微，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，可以不予处罚。综上，请求法院判令：1.撤销被告作出的《处罚决定》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告在诉讼中提交了下列证据：1.原告身份证复印件、被告社会信用代码查询信息、《处罚决定》，证明原被告主体资格以及被诉的行政行为。2.照片，证明原告自2005年起一直占用涉案土地，广东省人民政府于2019年5月颁发“光荣之家”的称号，证明原告房子不存在违法占用土地。“光荣之家”是原告的儿子参军颁发的。根据军人抚恤退伍的政策，可以在住房方面有优先安排。被告辩称，一、被告具有作出《处罚决定》的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定，被告作为市级政府的土地行政主管部门，具有对涉案违法用地行为进行查处的法定职权。二、被告作出《处罚决定》的行为认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。接群众反映，位于佛山市顺德区***************旁边面积为56.01平方米的地块存在未经批准非法占用土地进行建设。经核查，被告于2019年9月21日立案调查，于2019年9月30日向原告所在昌教股份社的社长梁国明进行询问，证实案涉地块未办理用地审批手续，于2019年10月9日向佛山市顺德区环境运输和城市管理局杏坛分局调取原告涉嫌在案涉地块进行违法建设的询问笔录，原告在笔录上承认其未办理合法用地手续就占用上述地块进行建设。经查，原告于2005年8月开始未经批准非法占用上述面积为56.01平方米的土地进行拆旧改建，已改建成占地面积为56.01平方米的围墙和天井。该地块在佛山市顺德区土地利用总体规划（2010-2020）调整完善方案中属于建设用地，案涉违法用地行为发生的上一年度该地块地类为建设用地，土地所有权属昌教股份社，原告建设前未办理任何用地审批手续。被告经审理认为，原告未经批准占用土地进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，被告于2019年10月12日作出《国土资源行政处罚听证告知书》，告知原告其拟作出的行政处罚以及原告享有陈述、申辩和听证的权利，原告收到后于同年10月13日提出听证申请，被告于同年10月28日向原告送达了听证通知书，并于同年11月8日举行听证会，听取了原告的陈述和申辩意见。被告认为原告未经批准占用土地进行建设的事实清楚，遂于同年11月15日作出《行政处罚决定》，并于同年11月21日邮寄送达给原告。以上事实有立案呈批表、询问笔录、《责令停止违法行为通知书》及送达回证、宗地图、现场勘测笔录、现场勘测图及现场相片、土地利用现状图、土地利用总体规划、核查证明、调查报告、审理意见表、集体讨论笔录、法制审核意见书、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚听证申请书、听证通知书及送达回证、听证会笔录、《处罚决定》及送达回证为证，事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确。从行政处罚作出程序上看，符合《国土资源行政处罚办法》第三章、第四章的有关规定，程序合法。三、原告的诉讼理由没有事实和法律依据。（一）被告作出的行政处罚决定未超过时效，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定。原告未经批准占用土地进行建设的行为，在未恢复土地原状之前处于继续状态，应从行为终了之日起算，该违法行为仍未终了。（二）被告作出的行政处罚决定未违反《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定。被告对原告的违法行为给予行政处罚的法律依据为《中华人民共和国土地管理法》，该法律已经公布。（三）原告未经批准非法占用土地进行建设的行为损害了案涉地块权属人的利益，根据法律规定，应当将土地退还给权属人。综上，被告作出《处罚决定》的行为认定事实清楚，法律适用正确，程序合法，原告的主张没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的请求。被告在诉讼中向本院提交了下列证据：立案呈批表、梁国明询问笔录及其身份证复印件、人口信息查询表、昌教村委会出具的证明、关于协助调取黎桂林询问笔录的函及复函、原告的询问笔录及其身份证复印件、送达地址确认书、不动产权证、《责令停止（改正）违法行为通知书》及送达回证、宗地图、现场勘测笔录、现场勘测图及现场相片、土地利用现状局部图、土地利用总体规划（2010-2020）调整完善方案、核查证明、关于黎桂林违法用地的调查报告、案件审理意见表、行政处罚决定法制审核意见书、《国土资源行政处罚听证告知书》及送达回证、行政处罚听证申请书、听证通知书及送达回证、听证会笔录、集体讨论会议笔录、《处罚决定》及送达回证，证明被告作出《处罚决定》的行为认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确，程序合法。被告提供了作出行政处罚的职权、程序及法律依据：《国土资源行政处罚办法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的证据、原告提供的证据1，各方对证据的真实性无异议，上述证据来源合法，与本案有关联，可作为本案的定案依据。原告提供的证据2，是广东省人民政府颁发的“光荣之家”称号的牌匾，该证据与审查被告作出的行政处罚的合法性无关联性，不作为本案的定案依据。经审理查明，被告接群众反映位于佛山市顺德区***************旁边面积为56.01平方米的地块存在未经批准非法占用土地进行建设的行为后，经现场检查，向原告作出《责令停止（改正）违法行为通知书》，并将该通知留置给原告。2019年9月21日，被告对原告的违法行为立案调查，证实原告于2005年8月开始未经批准非法占用上述面积为56.01平方米的土地进行拆旧改建，已改建成占地面积为56.01平方米的围墙和天井。该地块在佛山市顺德区土地利用总体规划（2010-2020）调整完善方案中属于建设用地，案涉违法用地行为发生的上一年度该地块地类为建设用地，土地所有权属昌教股份社，原告建设前未办理任何用地审批手续。2019年10月12日，被告作出《国土资源行政处罚听证告知书》，告知原告其拟作出的行政处罚以及享有陈述、申辩和听证的权利，原告收到后于同年10月13日提出听证申请，被告于10月28日向原告送达了听证通知书，并于同年11月8日举行听证会，听取了原告的陈述和申辩意见。被告于2019年11月15日作出《处罚决定》，并于同年11月21日送达给原告。另查明，原告是佛山市顺德区***********民。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十七条第一款的规定，被告作为市级以上人民政府土地行政主管部门，依法享有对辖区内土地违法行为作出行政处罚的法定职权。被告经核查后立案对违法行为进行处理，在处罚前告知原告拟作出的行政处罚以及享有陈述、申辩和听证的权利，在原告提出听证申请后，依法组织听证并在法定期限内作出《处罚决定》，并送达原告，程序符合《国土资源行政处罚办法》的相关规定，本院予以支持。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订，下同）第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”本案中，被告提供梁国明询问笔录、昌教村委会出具的证明、关于协助调取黎桂林询问笔录的函及复函、原告的询问笔录、不动产权证、《责令停止（改正）违法行为通知书》及送达回证、宗地图、现场勘测笔录、现场勘测图及现场相片、土地利用现状局部图、土地利用总体规划（2010-2020）调整完善方案、核查证明等证据，认定原告于2005年8月开始未经批准非法占用位于佛山市顺德区***************旁边（宗地号：**）面积为56.01平方米的土地进行拆旧改建，已改建成占地面积为56.01平方米的围墙和天井，将其与有证住宅合并使用，事实清楚、证据确凿，被告根据上述法律规定责令原告退还非法占用的土地并拆除非法占用位于佛山市顺德区***************旁边新建的建筑物和其他设施，适用法律正确，本院予以支持。关于原告认为顺德的村民临近河涌边报建房屋大都是不计入房屋面积，原告的行为不是非法占用土地，被告作出的《处罚决定》认定事实不清的问题。本院认为，被告提供的证据已证明原告作为农村村民实施了未经批准非法占用土地建设住宅的行为，属于《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定的违法行为，原告认为村民临近河涌边报建房屋大都不计入房屋面积于法无据，其主张本院不予支持。对于原告提出对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，认为被告未对原告给予行政处罚前进行书面张贴、电视、社会公共场合等多种渠道公布，被告的处罚违反《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，被告作出处罚的依据显失公正的意见，本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四条第三款“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据”的规定是指行政机关作出处罚所适用的法律法规及规范性文件必须公布，未经公布不得作为处罚的依据，并不是指作出处罚的文书要公布，本案《处罚决定》所适用的《中华人民共和国土地管理法》已经公布，故原告的此项主张理由不成立，本院不予支持。关于原告认为被告作出《处罚决定》认定的违法行为发生在2004年间，距今已超过两年，被告现对原告的行为超过十五年才进行处罚，适用法律错误，该行政处罚无效的问题。本院认为，本案原告未经批准占用土地进行建设的行为虽然发生在2004年，但在该违法行为在未恢复土地原状之前一直处于持续状态，该违法行为一直至今并未终了，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，被告于2019年11月15日作出行政处罚决定并未超过追究时效，原告的此项主张于法无据，本院不予采纳。关于原告认为其行为邻居及生产队（村民小组）、村委会、股份社均无意见，该现象在其他村民也普遍存在，原告的行为属于情节轻微，可以不予处罚的问题。本院认为，原告的违法行为根据《中华人民共和国土地管理法》应由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，并限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，原告提出邻居及生产队（村民小组）、村委会、股份社对其行为均无意见，并认为该现象其他村民也普遍存在不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（二）项规定的“违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚”的情形，原告此项主张于法无据，本院不予采纳。综上，原告要求撤销被告作出的《处罚决定》的理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告黎桂林的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告黎桂林承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状。并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  郑旭辉人民陪审员  李爱真人民陪审员  王俊中二〇二〇年四月一日书 记 员  肖静紫