广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤19行终21号上诉人（原审原告）：东莞市景洋装饰工程有限公司，住所地：东莞市*************，统一社会信用代码：914**********874X4。法定代表人：谢景淮，总经理。委托代理人：李剑刚，广东国晖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市应急管理局，住所地：东莞市东城区***********，统一社会信用代码：11441900MB2C90135G。法定代表人：张志强，局长。委托代理人：陈沛钧，该局工作人员。委托代理人：余海培，广东广和（东莞）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府，住所地：东莞市南城区******，组织机构代码：70773468-1。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：陈巧平，东莞市司法局工作人员。委托代理人：黎伟明，东莞市司法局工作人员。原审第三人：正隆（广东）纸业有限公司，住所地：东莞市**镇工业城，统一社会信用代码：914**********876XE。法定代表人：游晴辉。上诉人东莞市景洋装饰工程有限公司（以下简称“景洋公司”）因与被上诉人东莞市应急管理局（以下简称“东莞应急局”）、东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）、原审第三人正隆（广东）纸业有限公司（以下简称“正隆公司”）安全生产监督行政处罚纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初308号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。2019年4月15日，景洋公司向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销东莞市安全生产监督管理局（以下简称“原东莞安监局”）作出的（东）安监罚[2018]厚H1号《行政处罚决定书》(单位)；2.撤销东莞市政府作出的《行政复议决定书》东府行复[2019]26号；3.诉讼费由东莞应急局、东莞市政府承担。原审法院经审理查明：2018年1月12日，正隆公司将其废纸打包车间的水管补漏工程交由景洋公司处理。2018年1月14日，景洋公司安排梁志鸿等三人进入上述车间作业，下午15时30分左右，车间碎纸集尘设备的外露布袋燃烧起火，将其中一名电焊工（无法确认身份）烧伤，后送至医院经抢救无效死亡。2018年1月19日，东莞市政府下发《关于成立厚街镇“1.14”生产安全事故调查组的通知》，决定成立事故调查组。2018年1月23日，东莞全民安全生产培训有限公司就上述事故作出《“1.14”火灾事故技术调查报告》。2018年3月，事故调查组作出《厚街镇“1.14”一般火灾事故调查报告》，并于2018年4月27日向东莞市政府请示审批。同日，东莞市政府下发《关于厚街镇“1.14”一般火灾事故结案的批复》，同意事故调查组作出的上述报告。2018年5月1日，原东莞安监局对上述事故进行立案调查。2018年5月28日，原东莞安监局决定将案件延期90日。2018年7月25日，原东莞安监局向广东省安全生产应急管理局申请批准将案件办案期限延长至180日。2018年8月1日，广东省安全生产应急管理局作出《复函》，同意了原东莞安监局的申请。2018年8月31日，原东莞安监局向景洋公司作出（东）安监罚告[2018]厚H1号《行政处罚告知书》和（东）安监听告[2018]厚H1号《行政处罚听证告知书》，告知了景洋公司拟对其作出的行政处罚、事实、理由、依据以及景洋公司享有的陈述、申辩和提起听证的权利。2018年9月19日，原东莞安监局根据景洋公司的申请举行了听证会。2018年11月1日，原东莞安监局对景洋公司作出（东）安监罚[2018]厚H1《行政处罚决定书》，认为景洋公司存在未能保证从业人员熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未如实记录安全生产教育和培训情况，未建立健全安全生产事故隐患排查制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患的行为，对事故负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第二十五条第四款、第三十八条第一款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，决定对景洋公司罚款人民币贰拾万元，并邮寄送达给景洋公司。景洋公司不服，于2019年1月11日向东莞市政府提出行政复议申请。同日，东莞市政府向景洋公司出具《补正行政复议材料告知书》，并于2019年1月23日出具东府行复[2019]26号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》并送达给景洋公司和原东莞安监局。2019年1月28日，原东莞安监局向东莞市政府提交答复书及相关材料。2019年3月20日，东莞市政府作出东府行复[2019]26号《行政复议决定书》，决定维持上述行政处罚，并送达给景洋公司和原东莞安监局。景洋公司仍不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：本案的争议焦点在于原东莞安监局作出的（东）安监罚[2018]厚H1《行政处罚决定书》以及东莞市政府作出的东府行复[2019]26号《行政复议决定书》是否合法有据。一、关于行政职权。首先，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”的规定，原东莞安监局作为东莞市行政辖区内的安全生产监督管理部门，对辖区内的安全生产违法行为有实施行政处罚的法定职权，主体适格。其次，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”和第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，东莞市政府作为原东莞安监局的本级人民政府，就其作出的行政处罚，依法享有行政复议的法定职权。二、关于程序。首先，原东莞安监局于2018年5月1日对涉案安全生产事故立案调查，经延期后于2018年11月1日对景洋公司作出（东）安监罚[2018]厚H1《行政处罚决定书》，且在作出行政处罚前经过了集体讨论，并告知了景洋公司具有陈述、申辩和听证的权利，亦依法送达了相关法律文书，其程序合法，原审法院依法予以确认。其次，东莞市政府于2019年1月23日受理景洋公司复议申请后，经审查于2019年3月20日作出涉案的东府行复[2019]26号《行政复议决定书》，其程序合法，原审法院依法予以确认。三、涉案行政处罚证据是否充分，法律适用是否正确，处罚幅度是否适当。首先，根据东莞应急局提交的《询问笔录》、事故现场图片、《医院诊断证明书》、《居民死亡医学证明书》、《“1.14”火灾事故技术调查报告》、《厚街镇“1.14”一般火灾事故调查报告》等证据可以证明景洋公司存在“未能保证从业人员熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未如实记录安全生产教育和培训情况，未建立健全安全生产事故隐患排查制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患的行为”，导致涉案事故发生，一人死亡，对事故负有责任。景洋公司上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”及第四款“生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况”、第三十八条第一款“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报”的规定。同时，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”的规定，本案属于一般生产安全事故。因此，原东莞安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，决定对景洋公司人民币20万元罚款，证据充分，适用法律正确，处罚幅度适当，原审法院依法予以确认。东莞市政府经过复议维持了上述行政处罚，适用法律正确，原审法院依法予以确认。四、对于景洋公司主张的回应。首先，景洋公司主张死者是其请来的临时工，不存在隶属关系。原审法院认为，《生产经营单位安全培训规定》第三十二条第三款规定，生产经营单位其他从业人员是指除主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员以外，该单位从事生产经营活动的所有人员，包括其他负责人、其他管理人员、技术人员和各岗位的工人以及临时聘用的人员。由此可知，死者系景洋公司的从业人员，也即景洋公司系本案事故的生产经营单位。其次，景洋公司主张本案行政处罚对象错误。根据《厚街镇“1.14”一般火灾事故调查报告》可知，发生涉案事故的原因是景洋公司从业人员在电焊作业时高温焊渣掉落至正隆公司作业车间粉尘收集布袋上面，高温焊渣先将布袋融穿，然后引燃布袋内悬浮的废纸粉尘，最终导致火灾，也即本案事故是在景洋公司的生产经营活动中发生的，原东莞安监局以景洋公司为处罚对象并无不当。第三，景洋公司主张其已经尽到了安全培训义务。原审法院认为，景洋公司提交的《安全施工操作规程》并无显示形成时间，景洋公司亦未能提供组织工人开会学习、培训教育工人严格按照安全施工操作规程进行施工作业的相关证据，且该主张与景洋公司法定代表人在《询问笔录》中的陈述相互矛盾，原审法院不予采纳。景洋公司的诉讼请求依法应予以驳回。综上，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，判决：驳回景洋公司的全部诉讼请求。本案收取一审诉讼费人民币50元，由景洋公司承担。一审宣判后，景洋公司不服，向本院提起上诉，请求:1.撤销原审判决；2.撤销原东莞安监局作出的（东）安监罚[2018]厚H1号《行政处罚决定书》（单位）；3.撤销东莞市政府作出的东府行复[2019]26号《东莞市人民政府行政复议决定书》；4.上诉费由东莞应急局、东莞市政府承担。事实与理由：一、死者是多年来独立经营电焊业务的个体户，与景洋公司是雇佣关系，不存在隶属关系，景洋公司并非生产经营企业。二、景洋公司事先取得了生产经营单位的书面安全许可后才进行施工，施工期间严格遵守安全操作的相关规定，已完全尽到安全教育和安全防护注意义务。景洋公司受正隆公司保卫人员现场统一指挥、调度和监督。事故发生的根本原因是正隆公司没有严格按照程序签发安全工作许可证、派遣不具备相关安全知识的监管人员、未在易然易爆的粉尘布袋上设置安全警示标志亦未告知施工人员存在的安全隐患等。三、景洋公司从成立起已制定安全施工操作规程，在事故调查时已向原东莞安监局提交备案，并经常组织工人学习、培训。被上诉人东莞应急局答辩称：一、景洋公司是本次事故的责任主体。景洋公司承接正隆纸业公司工程，并临时聘请死者进行作业，事故发生在景洋公司的生产经营活动中，景洋公司在生产经营活动中未依法履职，对本次事故的发生负有责任。正隆公司并非从事装饰工程、电焊作业的生产经营单位，没有能力对电焊作业施工现场的事故隐患进行排查，更不可能对景洋公司的从业人员进行教育培训。正隆公司作为该项目的定作方，不对承揽方在其生产经营活动中的安全管理负责。二、景洋公司未依法履职。景洋公司未依靠其专业能力排查作业现场存在的粉尘收集布袋这种显性的事故隐患，未在进行电焊作业前依法建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患，并将事故隐患排查治理情况如实记录及通报，多次安排不确定是否具备电焊作业资质的死者上岗进行电焊作业；未执行并实施安全生产教育和培训计划，未对员工进行考核保证员工具备必备的安全生产知识、熟悉相关的安全生产规章制度和操作规程。景洋公司的法定代表人谢景淮及员工梁志鸿在调查期间均在询问笔录中对以上事实表示认可，现景洋公司主张其已尽到安全教育和安全防护注意义务，但并未提供相应证据证明其主张。请二审法院驳回景洋公司的诉讼请求。被上诉人东莞市政府答辩称：东莞市政府作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请法院依法驳回景洋公司的诉讼请求。原审第三人正隆公司二审未陈述意见。经审查案件证据，本院对原审查明的事实予以认可。另查明，2019年1月10日，东莞市应急管理局挂牌成立。根据东莞市机构改革方案，整合原东莞安监局的职责以及东莞市政府办公室的应急管理职责，东莞市公安局的消防管理职责，东莞市民政局的救灾职责，东莞市国土资源局的地质灾害防治职责，东莞市税务局的水旱灾害防治职责，东莞市林业局的森林防火职责，相关机构的震灾应急救援职责，防汛防旱防风、减灾、抗震救灾、森林防火等指挥部（委员会）的职责等，组建东莞市应急管理局，为东莞市政府工作部门，不再保留原东莞安全监局。本院认为：本案为安全生产监督行政处罚纠纷。二审争议焦点系景洋公司是否为涉案行政处罚的适格对象。根据《广东省安全生产条例》第五十二条第（一）项、《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条的规定，生产经营单位是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。本案中，景洋公司是从事装饰工程经营活动的公司，其承接正隆公司的水管补漏工程，双方就水管补漏工程口头达成协议，景洋公司与正隆公司之间形成承揽合同关系。景洋公司在正隆公司的废纸打包房进行施工活动，且有盈利目的，是生产活动和经营活动的基本单元。根据《生产经营单位安全培训规定》第三十二条第三款的规定，生产经营单位其他从业人员包括该单位从事生产经营活动临时聘用的人员，景洋公司主张死者系外聘临时工，不能改变死者为景洋公司从业人员的身份，景洋公司系涉案事故的生产经营单位。景洋公司法定代表人谢景淮，在接受原东莞安监局调查询问时承认景洋公司未组织制定安全生产规则制度及操作规程，也没有制定并实施安全生产教育和培训计划，更无建立事故隐患排查治理制度，亦不清楚死者是否取得电焊工特种作业操作业证，不知道废纸打包房存在粉尘爆燃的风险，仅通过口头教育员工做好高空动火作业的安全措施。景洋公司的监工罗金水、杂工梁志鸿在询问笔录中则陈述，在死者实施电焊作业时，罗金水、梁志鸿没有通知正隆公司关停施工区域的相关设备，当时废纸打包机、破碎机、粉尘收集机都在工作，二人都看到火花、熔珠溅落，均不清楚粉尘收集机运行过程中遇到动火作业会存在安全隐患，不清楚景洋公司是否制定动火作业、高空作业的相关安全生产制度，但二人均确认景洋公司没有进行过这方面的教育培训。景洋公司在听证阶段才提交《安全施工操作规程》，迟于其接受原东莞安监局调查询问的时间，该规程既无落款形成时间，又无证据显示已组织实施，且与该公司法定代表人先前所作未曾制定安全生产规则制度及操作规程的陈述自相矛盾。《厚街镇“1.14”一般火灾事故调查报告》认定发生涉案事故的原因是景洋公司从业人员在电焊作业时高温焊渣掉落至正隆公司作业车间粉尘收集布袋上面，高温焊渣先将布袋融穿，然后引燃布袋内悬浮的废纸粉尘，最终导致火灾。景洋公司作为专门从事装饰装修工程的生产经营企业，未依靠其专业能力排查作业现场存在的粉尘收集布袋这种显性的事故隐患、未在进行电焊作业前依法建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患，并将事故隐患排查治理情况如实记录及通报、多次安排不确定是否具备电焊作业资质的死者上岗进行电焊作业、未执行并实施安全生产教育和培训计划、未对员工进行考核保证员工具备必备的安全生产知识、熟悉相关的安全生产规章制度和操作规程，原东莞安监局认定景洋公司为生产经营单位并对涉案生产安全事故负有责任，据此作出涉案行政处罚，并无不当。东莞市政府经复议予以维持，亦无不妥。原审法院判决驳回景洋公司要求撤销涉案行政处罚及行政复议决定，理据充分。综上所述，景洋公司上诉请求撤销原审判决缺乏事实与法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果无误，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人景洋公司负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  韦艳芹审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年四月十日书记员  王凤梅