广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终41号上诉人（一审原告）：珠海市运升园艺有限公司。住所地:广东省珠海市。法定代表人：刘苏敬。委托诉讼代理人：孙维，北京圣运（天津）律师事务所律师。委托诉讼代理人：席月花，北京圣运（天津）律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）：珠海市公安局拱北口岸分局，住所地：广东省珠海市香洲区。法定代表人：王放达，职务：局长。委托诉讼代理人：杜建勇，珠海市公安局吉大派出所副所长。委托诉讼代理人：申刘潇翔，该局工作人员。上诉人珠海市运升园艺有限公司（以下简称运升园艺公司）因诉被上诉人珠海市公安局拱北口岸分局（以下简称拱北口岸公安分局）不履行法定职责一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初309号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2019年5月8日，运升园艺公司向拱北口岸公安分局邮寄递交《查处申请书》，请求拱北口岸公安分局依法对运升园艺公司合法使用的珠海市香洲区**盆景园被不明身份人员强拆一事进行行政查处，并将查处结果书面回复运升园艺公司。理由：申请人运升园艺公司与珠海市**建设管理有限公司签订租赁合同，对珠海市香洲区**盆景园有合法使用权，并一直经营至今。2019年4月23日，有不明身份人员强制拆除申请人合法使用的盆景园及所有的园内房屋设施、花木盆景等进行强制拆除，给申请人造成巨大的财产损失。运升园艺公司认为根据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条的规定“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助;对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助;对公民的报警案件，应当及时查处”。同时，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条的规定“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”以及第ニ十六条的规定“强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的，处5日以上10日以下的拘留，可以并处500元以下罚款;情节较重的，处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款”。运升园艺公司合法使用的盆景园及所有的园内设施、花木盆景等被不明身份人员违法强制拆除，其财产权利遭受到了严重的侵害，运升园艺公司认为上述强制拆除行为严重违法，应依法追究相关责任人员的法律责任。综上所述，为维护运升园艺公司的合法权益不受侵犯，依据《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关法律法规之规定，向拱北口岸公安分局提起查处申请，请求该局依法进行调查，查明强制拆除的主体，追究相关责任人的法律责任，并将查处结果书面告知运升园艺公司。拱北口岸公安分局认为运升园艺公司所申请查处的事项属于民事合同行为，不属于公安机关管辖范围。运升园艺公司一审诉讼请求：1.请求确认拱北口岸公安分局针对运升园艺公司2019年5月8日的查处申请不履行治安管理法定职责的行政行为违法，并判令拱北口岸公安分局依法履行该职责；2.判令由拱北口岸公安分局承担本案诉讼费用。一审法院判案理由及结果一、运升园艺公司2019年5月8日提交《查处申请书》申请被告查处的事项不属于公安机关的职责范围。运升园艺公司所称的2019年4月23日，有不明身份人员强制拆除其合法使用的盆景园及所有的园内房屋设施，实则珠海市**建设管理有限公司清拆白莲路XX号盆景园，其有《租赁合同》、《裁决书》为依据，并且在清拆盆景园之前，已经有多部门与运升园艺公司就拆除问题进行协商，珠海市**建设管理有限公司也多次发出清场通知，但是运升园艺公司均未主动搬迁，清拆当天有相关部门工作人员、特保人员等，足以证明其身份，并非运升园艺公司所说有不明身份人强折。即2019年4月23日当日发生的强制拆除行为是运升园艺公司与珠海市**建设管理有限公司的民事权益纠纷，不属于公安机关的职责范围。关于运升园艺公司申请查处的断水、断电事项与案涉盆景园搬迁事项是否为同一事项的问题。一审法院认为，断水、断电系案涉盆景园搬迁行为的一个环节，不能将断水、断电作为独立于搬迁的行为，二者本质上系同一事项。二、拱北口岸公安分局对运升园艺公司2019年5月8日提交《查处申请书》的处理程序轻微违法。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。在日常执法执勤中发现的违法行为，适用前款规定。”根据上述规定，公安机关应当对报案、控告、举报等根据不同情况分别作出处理，并将处理情况在接报案登记中注明。本案中，拱北口岸公安分局接到运升园艺公司的《查处申请书》后，未立即口头告知运升园艺公司所报事项不属于公安机关职责范围的事项，即拱北口岸公安分局未能当场判断运升园艺公司所报事项是否属于公安机关职责范围的事项，拱北口岸公安分局应依照上述规定对运升园艺公司进行书面告知，但拱北口岸公安分局并未以书面形式对运升园艺公司进行告知，且拱北口岸公安分局亦未将处理情况在接报案登记中注明，换言之，拱北口岸公安分局对运升园艺公司提交的《查处申请书》的处理违反法定程序。但鉴于运升园艺公司申请查处的事项不属于公安机关的职责范围，拱北口岸公安分局亦已向运升园艺公司口头告知，拱北口岸公安分局之违法情形对运升园艺公司的权利义务不产生实际影响，应依法确认拱北口岸公安分局对运升园艺公司提交《查处申请书》的处理程序轻微违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认拱北口岸公安分局对运升园艺公司2019年5月8日提交《查处申请书》的处理行为违法。一审案件受理费人民币50元，由拱北口岸公安分局负担。当事人二审诉辩主张上诉人运升园艺公司的上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判确认被上诉人不履行查处职责的行为违法，并责令其依法履行查处职责或者将本案发回重审；2.判令本案诉讼费用由被上诉人承担。其理由如下：（一）被上诉人具有法定查处职责，上诉人申请查处事项属于公安机关的职责范围。根据《中华人民共和国警察法》第二条之规定，保护公民的人身和财产不受非法侵害，预防、制止违法犯罪活动、及时查处治安违法行为，维护社会治安秩序，是公安机关的法定职责。结合《公安机关办理行政案件程序规定》第十条之规定，被上诉人作为涉案违法行为地的公安机关有职责对于辖区内的违法案件进行立案、调查和处理，对于上诉人的合法财产权益理应进行保护。同时，上诉人所涉场地和场地内设施、财产和各种花卉盆景等正面临征收，但是，无论是房屋征收工作主管部门还是场地出租人珠海市**建设管理有限公司，都无权在征收过程中强制清除上诉人的设施、花木盆景等，并以此种方式强迫上诉人搬离场地。因此，被上诉人对于此类违法行为有依法立案处理职责，应当进行立案调查，并作出治安管理处罚或者依法追究相关人员的刑事责任。本案并非上诉人与珠海市**建设管理有限公司的民事纠纷。根据《中华人民共和国仲裁法》第六十二条、《最高人民法院关于人民法院办理仲裁裁决执行案件若干问题的规定》第二条之规定，上诉人与珠海市**建设管理有限公司之间的仲裁裁决应当由珠海市中级人民法院进行执行。但是，当日在现场上诉人并未发现法院执行的情况，且珠海市中级人民法院并未作出任何执行裁定，反而是不明身份人员强制拆除场地内上诉人的建筑设施、花木盆景等。因此，本案涉及的强制拆除并非上诉人与珠海市**建设管理有限公司的民事纠纷。被上诉人未依法履行查处职责，而并非是处理程序轻微违法。根据《治安管理处罚法》第七十八条、《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条之规定，被上诉人没有按照法定程序履行应尽的查处职责，且超过法定期限没有答复，其行为是行政不作为，属于违法行为，应该予以确认，并责令其履行应尽的查处职责。（四）查处断水断电行为与本案涉及查处强制搬迁、拆除并非同一事项。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条之规定，在国有土地上房屋征收过程中，不得采用断水断电的方式逼迁。由此可见，违法断水断电的目的是为了强迫上诉人自行搬迁；而盆景园搬迁实际上并非上诉人自行搬迁，而是被不明身份人员强制搬迁并拆除场地内相关设施、建筑等。因此，本案涉及的断水断电行为与强制拆除并搬迁行为系完全不同的两个事项，两者不存在包含之关系，同时，也不能将断水断电归结为搬迁行为的其中一个环节，因为合法的搬迁是不能实施强制断水断电行为的。（五）被上诉人具有法定查处职责，且没有依照法定程序在法定期限内履行查处职责，其行为对于上诉人的权利产生实际影响。一审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，仅仅确认被上诉人程序轻微违法，明显是适用法律错误。被上诉人拱北口岸公安分局答辩称：（一）拱北口岸公安分局收到上诉人寄出的《查处申请书》后已作为信访件处理，不应认定该申请书为报案、控告。拱北口岸公安分局作为县级公安机关，不仅有侦查刑事犯罪、办理行政案件的法定职能，也有处理投诉信访、调解群众纠纷、帮助群众求助等多种职能。运升园艺公司寄送该《查处申请书》的行为不属于《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定的报案、控告等行为，原因有：1.一审判决中已认定上诉人《查处申请书》中申请的事项不属于公安机关职责范围，即不属于行政案件办理程序，不应适用《公安机关办理行政案件程序规定》规定的行政案件办理流程。2.上诉人寄送的文件标题叫做《查处申请书》，收件地址为“拱北口岸分局办公室”，不符合一般报案流程。从标题、内容、收件单位等来看，该《查处申请书》更像一封投诉或信访件，而非报警。3.即便认定上诉人寄送该《查处申请书》的行为属于报案、控告等行为，也属于重复报案，无须登记。4.上诉人明知2019年4月23日搬迁盆景园人员的身份为XX园林公司人员，并且在搬迁前已有珠海市仲裁委员会的仲裁裁决及XX园林公司的《清场通知》等多份文件、公告告知上诉人要对该盆景园依法清场，但上诉人在《查处申请书》仍然说是不明身份人员强拆。上诉人该行为已涉嫌谎报警情或虚假投诉信访。（二）拱北口岸公安分局吉大派出所经过认真调查后，认为运升园艺公司所申请查处的事项属于民事合同行为，不属于公安机关管辖范围。该局吉大派出所民警已于2019年6月27日在吉大派出所向上诉人法定代表人刘苏敬告知了其所申请事项不属于公安机关职责范围，不存在拒绝履行法定职责或者不予答复的情况。二审查明的事实二审查明，2019年4月23日，运升园艺公司在珠海市香洲区XX盆景园搬迁现场向公安机关报警，珠海市公安局吉大派出所接警后派出民警到现场维持治安秩序，派出所民警现场向运升园艺公司法定代表人刘苏敬说明搬迁属于租赁合同解除后的合法搬迁，并告知此事不属于公安机关受理，如有异议可向法院提起民事诉讼。2019年6月27日，运升园艺公司法定代表人刘苏敬到珠海市公安局吉大派出所反映白莲路XX号盆景园被拆迁一事，该所民警为其制作了询问笔录。后民警告知刘苏敬其所诉事项不属于公安机关管辖，属于合同纠纷，建议其如有异议可向法院提起民事诉讼。一审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果运升园艺公司提起的本案诉讼依法应予驳回。其一，运升园艺公司申请查处事项，系运升园艺公司与珠海市**建设管理有限公司的民事纠纷，不属于公安机关职责范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”据此，运升园艺公司请求拱北口岸公安分局履行的职责明显不属于公安机关权限范围，依法应予驳回起诉。其二，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。就“白莲路盆景园被不明身份人员强拆”一事，运升园艺公司曾于2019年4月23日搬迁当日报警申请处理，珠海市公安局吉大派出所民警现场向运升园艺公司法定代表人刘苏敬说明搬迁属于租赁合同解除后的合法搬迁，不属于公安机关受理，如有异议可向法院提起民事诉讼。运升园艺公司于2019年5月8日邮寄《查处申请书》，就相同事项再次请求拱北口岸公安分局行政查处，在此情况下，拱北口岸公安分局接到2019年5月8日《查处申请书》后履行行政职责的情况，未设定、改变或消灭运升园艺公司的行政法上的权利、义务，对其合法权益明显不产生实际影响。运升园艺公司提起的本案诉讼，依法不属行政诉讼受案范围。综上，一审法院审查原告诉权问题不到位，且未查清运升园艺公司于2019年4月23日盆景园搬迁当日报警、拱北口岸公安分局已作口头告知的相关事实，确认拱北口岸公安分局处理程序轻微违法，明显有误，本院依法予以纠正。运升园艺公司请求拱北口岸公安分局履行的职责明显不属于公安机关权限范围，且拱北口岸公安分局对于重复申请的处理对运升园艺公司的权利义务不产生实际影响，运升园艺公司提起的本案诉讼依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第九十三条第二款之规定，裁定如下:一、撤销珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初309号行政判决；二、驳回珠海市运升园艺有限公司的起诉。一、二审案件受理费各人民币50元，分别由一审法院和本院予以退回。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年四月十六日书记员 梁敏儿