广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终367号上诉人（原审原告）：中山市齐家家具有限公司，住所地广东省中山市***********之一，统一社会信用代码914***********440Q。法定代理人：陈伟新，总经理。委托代理人：周志鑫，广东卓正律师事务所律师。委托代理人：胡婉慈，广东卓正律师事务所实习人员。被上诉人（原审被告）：中山市生态环境局，住所地广东省中山市****政府第二办公区，统一社会信用代码114***********825P。法定代表人：杜敏，局长。委托代理人：刘俏婷，中山市生态环境局三乡分局工作人员。委托代理人：吴让炜，广东中元（中山）律师事务所律师。上诉人中山市齐家家具有限公司（下称齐家家具公司）因不服被上诉人中山市生态环境局（下称市生态环境局）生态环境行政处罚一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1544号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明，2018年11月4日，原市环保局对位于中山市三乡镇大布村********的齐家家具公司进行环境监察，发现该公司正在生产，拍照取证，制作工作记录表、现场检查笔录。现场照片显示有工人在操作机器。工作记录表备注“该项目污染物治理设施未经验收合格已投入使用”。现场检查笔录载明现场有25名工人正在生产；主要产污设备有开料机2台、水帘柜5台、喷枪5支、压板机2台、锣机3台；生产过程中主要产生喷漆有机废气、粉尘；该公司未能出示环境影响评价审批文件及建设项目竣工环保验收文件。齐家家具公司的行政主管人员唐某在前述现场照片、工作记录表、现场检查笔录签名确认并加盖公司公章。同年11月6日，原市环保局对齐家家具公司涉嫌“未验先投”违法行为立案查处，对该公司行政主管人员唐某进行调查询问并制作了询问笔录。唐某称齐家家具公司于2003年9月在鸦岗工村开工建设并投产，于2017年2月搬迁至大布村投产至今；现场有25名员工正在生产，生产过程会产生喷漆有机废气、粉尘；配套了简易环境保护治理设施，水帘柜、粉尘收集器等，但未经环保验收。同日，原市环保局向齐家家具公司发出责令改正违法行为决定书，责令该公司立即停止违法行为，限期9个月内通过项目竣工环保验收，逾期未通过环保验收，且不停止违法行为的，将处以100万元以上200万元以下罚款。同年12月28日，原市环保局作出行政处罚告知书，告知齐家家具公司，拟将作出的行政处罚、违法事实和法律依据，同时告知享有陈述申辩和听证的权利。2019年1月14日，齐家家具公司向原市环保局递交了陈述申辩书，主张其公司于2018年9月3日后就已经停产，并提交电费通知单、停产搬迁通告、照片等作为证据。2019年1月,中山市进行机构改革，组建市生态环境局,行使原市环保局的职权，承接原市环保局的权利与义务，且不再保留市环保局。同年3月15日，市生态环境局作出中（三）环罚字[2019]012号行政处罚决定，认定齐家家具公司未能出示环保竣工验收文件，其生产项目需配套的环境保护设施未经验收合格，已将生产项目主体工程投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，遂依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定对其处以罚款30万元。市生态环境局于同年3月21日将该处罚决定书送达齐家家具公司。齐家家具公司不服，诉至原审法院，请求撤销市生态环境局作出的中(三)环罚字[2019]012号行政处罚决定并判令市生态环境局承担本案诉讼费用。原审法院另查明，齐家家具公司提交的2018年11月员工工资表显示，来自“备料、组装、手砂、木工、雕刻、描花、底油、效果、检色”等部门的16名员工领取了“计时计件工资”。原审法院又查明，齐家家具公司提交的电费通知单显示，该公司于2018年8月、9月、10月、11月、12月的电费是23092.48元、15277.2元、15788.35元、15636.17元、15428.88元。齐家家具公司主张根据前述电费通知单主张其已于2018年9月后停产。齐家家具公司申请其员工唐某作为证人出庭作证，用于证明涉案现场检查时（2018年11月4日）生产经营状况及原市环保局的执法情况。唐某确认现场照片、工作记录表、现场检查笔录上的签名及公司公章属实。原审法院认为，原审法院应根据全面审查的原则对市生态环境局的行政处罚行为作合法性审查。第一，职权方面。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，市生态环境局作为中山市人民政府的环境保护行政主管部门，在本行政区域内可以行使对需要配套建设的环境保护设施未经验收就将建设项目投入生产的违法行为进行处罚的职权。第二，事实认定方面。本案中，经齐家家具公司确认的现场照片、工作记录表、现场检查笔录均反映出原市环保局的执法人员于2018年11月4日现场检查时，该公司是在正常生产，且该公司行政主管人员接受调查询问时亦明确承认现场有25名员工在生产作业，再结合齐家家具公司2018年11月员工工资表所反映该公司不同生产部门16名员工领取“计时计件工资”，前述证据足以证明齐家家具公司的家具生产项目于2018年11月4日现场检查时是正在生产的事实。齐家家具公司提出其于2018年9月4日后停产，2018年11月4日现场检查时未进行生产的主张，与前述查明事实不符，原审法院不予采信。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，齐家家具公司的家具生产项目，属于需要编制环境影响报告表的情形。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用，未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。本案中，现场检查笔录及唐某的询问笔录证实齐家家具公司需配套的环境保护设施未经验收就已于2017年2月将主体工程投入生产的违法事实，也就是说，齐家家具公司的家具生产项目需配套的环境保护设施未经验收就投入生产使用的违法状态自2017年2月开始，一直持续至2018年11月4日被环境监察之时。第三，法律适用方面。齐家家具公司生产项目需配套的环境保护设施未经验收就投入生产使用，市生态环境局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用……由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款”的规定，决定对其处以罚款30万元，适用法律正确，处罚额度亦是在法定范围之内，并无不当。涉案行政处罚决定是对齐家家具公司的生产项目需要配套建设的环境保护设施未经竣工验收就投入生产的“未验先投”违法行为作出的处罚，而《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条则规定的是环境保护行政主管部门对建设单位未报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者建设项目环境影响报告书、报告表未经批准，擅自开工建设的“未批先建”违法行为进行处罚的依据。齐家家具公司主张适用该法条对其涉案“未验先投”违法行为予以处罚，系其对法律条文理解有误，原审法院不予支持。第四，程序方面。市生态环境局对涉案违法行为立案查处，现场检查，制作工作记录表、现场检查笔录，对齐家家具公司主管人员调查询问，查明事实后作出涉案行政处罚决定。市生态环境局作出涉案行政处罚决定之前履行了告知义务，听取了齐家家具公司的陈述申辩，作出涉案行政处罚决定之后将文书送达当事人，程序合法。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，环境保护行政主管部门对建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产使用的违法行为，可责令限期改正并处罚款。齐家家具公司主张市生态环境局已责令其限期改正违法行为，在责令改正期限内不应对其再作出罚款的涉案行政处罚决定，此乃系其对前述法律条文的理解有误，原审法院亦不予支持。综上所述，齐家家具公司要求撤销市生态环境局作出的涉案行政处罚决定的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回齐家家具公司的诉讼请求。案件受理费50元，由齐家家具公司负担。上诉人齐家家具公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决事实认定错误。一审法院认定2018年11月4日市生态环境局进行复检时齐家家具公司有25人正在作业，并认为有证人唐某确认，但是唐某在一审期间已经明确其当时并不在现场，是事后补签的笔录，现场只有三个杂工在做收尾工作，并无开展生产经营活动。市生态环境局的处罚无事实依据。二、一审判决适用法律错误。一审法院认为市生态环境局对齐家家具公司的处罚是基于“未验先投”的违法行为进行的处罚，即上诉人的经营是需要配套建设环境保护设施，但是并无明文规定上诉人经营需要建设配套环境保护设施，市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款的规定对上诉人进行处罚，无法律依据。上诉人的情形应当属于“未批先建”而不是“未验先投”，上诉人并未完成环境影响报告表，根本谈不上验不验收的问题，市生态环境局适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条关于“未验先投”的规定进行处罚，属于适用法律错误。上诉人的行为社会危害性小，基本不造成污染，生产无需电镀，只需喷涂涂料，而涂料是水性环保涂料，而且建立了封闭的无尘喷淋房，基本是无污染的，市生态环境局对上诉人的处罚标准过当。三、市生态环境局的职权和处罚程序问题。市生态环境局在向上诉人发出《责令改正违法行为决定书》后又再行作出涉案行政处罚决定，处罚无依据，如果上诉人在改正期限内改正了违法行为的，其处罚即无依据。市生态环境局在执法过程中无全程录音录像，所做笔录的唐某亦不在现场，处罚程序不合法。四、中山市处于经济下行，市生态环境局的处罚行为不利于法治营商环境。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人一审提出的诉讼请求。被上诉人市生态环境局答辩称：一、上诉人的建设项目需配套的环境保护设施未经市生态环境局验收合格，主体工程即投入生产的环境违法事实客观存在，证据充分。环境监察人员在进行现场检查时，发现上诉人主要从事家具生产项目，现场有25名工人正在生产，并且有产污生产设备。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，上诉人从事的家具制造生产项目属于第27项应编制报告表的项目。上诉人未能提供该项目的环境影响评价文件及环保竣工验收文件，未领取《广东省污染物排放许可证》，其实施了未验先投的环境违法行为。二、市生态环境局对上诉人的违法行为具有作出行政处罚的职权，涉案处罚决定适用法律准确，量罚合理。上诉人的行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，市生态环境局依据该条例第二十三条第一款的规定，参照《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准》（中环规字[2017]2号）“违反建设项目环境保护管理规定类”第五条第1项第（2）点之①行政处罚自由裁量标准，对上诉人作出法律人民币30万元的处罚，适用法律正确，是在法律规定范围内量罚的。三、涉案处罚决定的程序合法。环境监察人员进行现场检查时，有表明身份、出示执法证件，并制作了现场检查笔录及拍照，通过现场调查取证查明上诉人的违法行为。同时，处罚的程序亦符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定，程序合法。四、上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，不能成立。上诉人称现场只有两个留守保安，三个做收尾工作的杂工，并未生产经营，与事实不符。上诉人称无明文规定其经营需要建设配套环境保护设施，不符合法律的规定。上诉人从事的家具制造生产项目属于应编制报告表的类别，《建设项目环境保护条例》规定编制环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施验收合格后方可投入生产或者使用，未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。上诉人的该意见明显不成立。上诉人称其行为应适用“未批先建”的环境影响评价法的规定，是对法律规定的理解有误，上诉人的行为既构成“未批先建”又构成“未验先投”，根据全国人大法工委《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复[2007]2号）第三点的意见，同时构成这两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。本案处罚仅是针对上诉人“未验先投”的违法行为作出处罚，上诉人认为只能按照“未批先建”进行处罚才符合规定，属于理解法律有误。此外，上诉人主张适用的《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》的规定是在涉案处罚决定作出后才实施的，不适用与本案。上诉人认为责令改正期限内如通过竣工验收是无须处罚的，亦是对法律规定的错误理解，依法责令限期改正的同时可以并处罚款。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为不服环境保护行政处罚案件。根据齐家家具公司的上诉意见，审查涉案处罚决定的合法性，在于审查市生态环境局的涉案行政处罚事实是否充分，程序是否合法，处罚结果是否适当的问题。首先，对于涉案处罚决定的事实认定是否充分问题。市生态环境局依据执法人员现场检查的情况及齐家家具公司生产项目未编制环境影响报告表即投入生产的实际情况，对齐家家具公司按照“未验先投”的违法行为实施处罚，事实认定充分。建设项目是否投入生产或使用是《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款关于“未验先投”违法行为的构成要件，市生态环境局根据齐家家具公司现场生产设备进行生产使用的事实确定其违法行为，事实依据充分。对于齐家家具公司关于其行为属于“未批先建”而非“未验先投”的上诉意见，回避了其生产经营的事实，本院不予采纳。市生态环境局根据齐家家具公司生产经营的事实认定其违法行为，事实依据充分。其次，对于涉案处罚决定的程序是否合法问题。市生态环境局的执法人员进行现场检查是有制作现场检查笔录及拍照固定证据，并对齐家家具公司的主管人员进行了询问调查，处罚之前进行了处罚告知及有效的送达，应当认定其调查及处罚程序合法。对于齐家家具公司提出的现场检查没有录音录像、主管人员的询问调查并非现场调查的上诉意见，录音录像并非现场检查的必要程序，因现场检查时主管人员不在场而事后对其进行补充调查并不影响主管人员客观陈述事实的权利，齐家家具公司提出的这些上诉意见均不影响市生态环境局作出涉案处罚决定的程度合法性，由此，对该上诉意见，本院亦不予采纳。最后，对于涉案处罚决定的处罚结果是否适当问题。第一，对于责令限期改正的同时罚款处罚的问题，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对于“未验先投”违法行为是在责令限期改正的同时根据改正的具体情况并处罚款的，罚款处罚本就属于并处性规定，因此市生态环境局并处罚款的措施并无不当。第二，齐家家具公司主张其生产项目基本不造成污染，不应对其处罚，是对环境保护法律法规赋予生产企业环境保护责任的误读，无论是“未批先建”还是“未验先投”行为被环境保护法律法规所禁止，均是旨在赋予生产企业防止发生环境污染的责任，而不是在实际发生污染后生产企业才负有治理污染的责任。齐家家具公司的该上诉意见不能成为豁免其“未验先投”违法行为责任的理据。第三，经济发展不应以牺牲环境保护利益为代价，在保护环境的前提下进行合法的生产经营是社会生产可持续发展的题中之意，齐家家具公司以中山市的“经济下行”为规避其环境保护责任理据，明显不应予以支持。综上，市生态环境局作出的涉案处罚决定是在法定处罚幅度内根据自由裁量量化标准作出，处罚适当，本院予以确认。综上所述，上诉人齐家家具公司上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，法律适用准确，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人齐家家具公司负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年四月二十九日书记员 何君岚