广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终756号上诉人（原审第三人）：怀集县洽水镇坡下村第二经济合作社。住所地：肇庆市怀集县洽水镇。法定代表人：梁少悦，该社社长。委托代理人：魏琳，广东洊江律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：怀集县洽水镇坡下村蔡洞坑第三经济合作社。住所地：肇庆市怀集县洽水镇。法定代表人：陈播成，该社社长。委托代理人：陈右成，该经济社社员，委托代理人：陈自成，该经济社社员，原审被告：怀集县人民政府。住所地：肇庆市怀集县县城。法定代表人：申翰杰，该县县长。委托代理人：成前卿，怀集县人民政府调处山林纠纷办公室干部。委托代理人：黄国强，怀集县人民政府调处山林纠纷办公室干部。原审被告：肇庆市人民政府。住所地：肇庆市端州区城中路49号。法定代表人：范中杰，该市市长。委托代理人：欧志兵，肇庆市司法局干部。委托代理人：江敏，肇庆市司法局干部。原审第三人：怀集县洽水镇坡下村蔡洞坑第一经济合作社。住所地：肇庆市怀集县洽水镇。法定代表人：陈顺祥，该社社长。怀集县洽水镇坡下村蔡洞坑第三经济合作社（以下简称蔡洞坑三社）因与怀集县人民政府（以下简称怀集县政府）、肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）、怀集县洽水镇坡下村第二经济合作社（以下简称坡下二社）、怀集县洽水镇坡下村蔡洞坑第一经济合作社（以下简称蔡洞坑一社）山林权属行政裁决及行政复议纠纷一案，坡下二社不服广东省肇庆市中级人民法院（2017）粤12行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案争议山场地名称“根、氹根山”，其中坡下二社称“根”，蔡洞坑三社和蔡洞坑一社称“氹根山”，山场座落在怀集县洽水镇坡下村行政界线内，四至（以日出为东）：东至新田村行政界止，南至山脊直下石灰口山咀止，西至以山脊直上半山然后以冲劣直上山顶，北至山顶，面积约260亩。坡下二社向怀集县政府申请调处纠纷。坡下二社向被告怀集县政府提供以下权属证明主张争议山场权属：1.提供有1953年《土地房产所有证存根》（证号第XX号）1份，座落：波下，持证单位：怀集县第四区新江乡小江村，户主：梁缵贻，地名：“根田面”，四至：东至顶以水流界；南至旱劣；西至荒田；北至峙顶，面积8亩。2.提供有1963年《怀集县生产队山林土地所有证》1份，持证单位：怀集县洽水公社波下大队波下第二生产队，座落：波下，地名：“根”，四至：东至火路；南至大桐田顶；西至埇；北至大岩埇劣直上顶，面积120亩。3.提供有1982年《山权林权证》（怀林证字第XX号）1份，持证单位：怀集县洽水公社波下大队第二生产队，座落：波下大队，地名：“根”，四至：东至顶界；南至横圳峙；西至埇；北至大岩埇劣直上顶，面积100亩。蔡洞坑三社和蔡洞坑一社向怀集县政府提供以下权属证明主张争议山场权属：1.提供有1963年《怀集县生产队山林土地所有证》1份，持证单位：怀集县洽水公社蔡洞坑大队第二生产队，座落：蔡洞坑大队，地名：“氹根山”，四至：东至界板头；南至分界石；西至高寨顶；北至无名山顶，面积150亩。地名：“亚潦山路下”，四至：东至圳，南至劣，西至木路，北至崩，面积2亩。2.提供有1982年怀林证字第XX0号《山权林权证》（续2、3页）2份，持证单位：怀集县洽水镇波下大队蔡洞坑三生产队，座落：波下大队，地名：“氹根大片”，四至：东至无名山顶流界；南至介板头分界石依峙连落埇；西至竹仔顶流界；北至上天堂大路狮子头大峙直上顶界，面积150亩。地名：“大氹根埇”，东至大上天堂大路；南至氹根埇口高带头峙依峙直上根冲凹；西至坑；北至天堂交界，面积70亩。地名：“亚辽山”，四至：东至大路；南至崩江；西至埇；北至劣，面积2亩。怀集县政府经过调处后，于2017年5月25日作出怀府裁决〔2017〕5号《关于“根、氹根山”林地权属的处理决定》（以下简称5号处理决定），根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款、第十条第（二）、第（五）项的规定，决定如下：“争议山场地名称‘根、氹根山’，其中申请人称‘根’，被申请人称‘氹根山’，山场座落在怀集县洽水镇坡下村行政界线内，四至（以日出为东）：东至新田村行政界止，南至山脊直下石灰口山咀止，西至以山脊直上半山然后以冲劣直上山顶，北至山顶，面积约260亩。上述山场四至范围内的林地所有权归怀集县洽水镇坡下村第二经济合作社所有。”蔡洞坑三社不服，向肇庆市政府申请行政复议。肇庆市政府于2017年10月20日作出肇府行复〔2017〕39号《行政复议决定书》（以下简称39号复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持怀集县政府于2017年5月25日作出的5号处理决定的具体行政行为。蔡洞坑三社仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销怀集县政府作出的5号处理决定及肇庆市政府作出的39号复议决定，由怀集县政府重新作出处理，将争议林地确认归其所有。另查明，争议双方从土改时至现在的体制变化情况，蔡洞坑三社和蔡洞坑一社在土改时，属怀集县第四区七坑乡蔡芦村管辖；在落实“四固定”时，属怀集县洽水公社蔡洞坑大队管辖，原告蔡洞坑三社和第三人蔡洞坑一社合称第一生产队；在落实林业“三定”时，属怀集县洽水公社波下大队管辖，分别称蔡洞坑一、三生产队；约在1998年左右，属怀集县洽水镇坡下村民委员会管辖，分别称蔡洞坑第一、第三经济合作社，直至现在。坡下二社在土改时，属怀集县第四区新江乡小江村管辖；在落实“四固定”时，属怀集县洽水公社波下大队管辖，称第二生产队；在落实林业“三定”时，属怀集县洽水公社波下大队管辖，称第二生产队；约在1998年左右，属怀集县洽水镇坡下村民委员会管辖，称第二经济合作社，直至现在。原审法院认为：本案争议山场座落在怀集县行政界线内，争议双方均是单位，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，怀集县政府有权处理本案山林权属争议，是本案的适格被告。本案争议焦点为：怀集县政府于2017年5月25日作出5号处理决定以及肇庆市政府于2017年10月20日作出39号复议决定事实、证据及法律法规依据是否确实充分。根据争议双方提供的争议山场权属证，涉及有“根、氹根山”地名，怀集县政府作出5号处理决定，将争议山场裁决给坡下二社，认为蔡洞坑三社、蔡洞坑一社提供的权属证，其山场四至只能与现争议山场交界，不能超过“界板头”的位置，其重要根据之一是依据怀府裁决〔2008〕2号《关于氹根山山林权属的处理决定》（以下简称2号处理决定）附图上标明的“界板头”位置来判断的，因此，“界板头”的位置对案件处理起着重要的作用。蔡洞坑三社提出“界板头”位置在怀府裁决〔2008〕2号《关于氹根山山林权属的处理决定》附图中划图出现错误，将无名顶当作介板头。怀集县人民法院（2010）肇怀法行初字第10号和肇庆市中级人民法院（2011）肇中法行终字第59号审理的坡下二社诉怀集县林业局、蔡洞坑一社、蔡洞坑三社林业采伐行政许可及行政赔偿纠纷案，查明认定怀集县林业局发放案涉《采伐许可证》时根据蔡洞坑一社、蔡洞坑三社提供的有效的“氹根大片”、“大氹根埇”等《山权林权证》及对采伐地点及四至范围进行“林木采伐前公示”，在期限内没有当事人提出异议，经审核林业技术人员调查的伐区地形图和林木采伐设计书等相关材料，认为申请采伐的资料齐全，符合核发林木《采伐许可证》的条件，核发了案涉林木《采伐许可证》，从其伐区位置图可知，伐区范围超过2号处理决定附图的“界板头”位置。怀集县林业局2XX年6月24日核发XX《广东省商品林采伐许可证》时对采伐范围的勾图与怀集县政府2008年1月25日作出的2号处理决定附图的“界板头”位置是否一致，是否存在矛盾，应予查清。鉴此，“界板头”位置未予查清，有可能影响案件的处理，为依法、公正处理山林权属争议，维护当事人的合法权益，保障社会稳定和谐，促进林业发展，应撤销怀集县政府作出的5号处理决定及肇庆市政府作出的39号复议决定，重新调查作出处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销被告怀集县政府于2017年5月25日作出的5号处理决定；二、撤销肇庆市政府于2017年10月20日作出的39号复议决定；三、由怀集县政府重新作出具体行政行为。本案案件受理费50元，由怀集县政府负担。坡下二社不服原审判决向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实不清，证据不足。蔡洞坑一社起诉后在法庭调查前，已明确表示放弃诉讼，即对5号处理决定和39号复议决定均无异议。坡下二社持有涉案争议山场的权属凭证，四至明确，且权证四至包含争议山场四至，自合作化至今，坡下二社一直在涉案山场种植、经营、管理，从未有人提出争议。坡下二社是涉案山场的合法权属人。二、蔡洞坑一社、蔡洞坑三社持有的证件四至没有包含争议山场，与蔡洞坑三社提供权证证明归其所有的山场与争议山场相邻但并非同一山场，蔡洞坑三社不能跨过“介（界）板头”山场的界线指认山场，其东至只能至“介板头”止。三、按照坡下二社提供的山林权属凭证及与蔡洞坑三社的共同指认，结合肇庆市中级人民法院生效判决以及生效的2号处理决定已明确确定土名“界板头”的位置，该位置不存在任何异议。怀集县林业局为案外人颁发《采伐许可证》的行为属行政许可，而非山林权属的确权行为，与本案并非同一法律关系。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判维持怀集县政府作出的5号处理决定及肇庆市政府作出的39号复议决定，本案诉讼费由蔡洞坑三社负担。被上诉人蔡洞坑三社答辩称：原审判决事实认定事实清楚，证据充分，适用法律法规和实体处理正确，请求二审法院予以维持，依法驳回坡下二社的诉讼请求。原审第三人怀集县政府答辩称：一、从争议各方当事人分别提供的山林权属证据及依据，可确认山林权属的归属。蔡洞坑三社（包括蔡洞坑一社）持有的证件四至没有包含争议山场，其不能跨过“介（界）板头”山场的界线指认山场，其东至只能至“介板头”止。二、从争议各方当事人确认的山场地名及界线坐落位置，可确认山林权属的归属。争议各方当事人代表在现场实地指认山场地名和界线坐落位置时，一致公认的山场地名和界线坐落位置有“大岩埇”、“石灰口”和“新田村行政界”。按坡下二社提供的1963年《怀集县生产队山林土地所有证》四至看，东至火路（指新田村行政界山脊界线），南至大垌田劣顶，西至埇，北至大岩埇劣直上顶，该四至已覆盖了争议山场四至，并比争议山场四至大。按被蔡洞坑三社（包括蔡洞坑一社）提供的1963年《怀集县生产队山林土地所有证》（原持证单位属蔡洞坑大队第二生产队）四至看，东至界板头，南至分界石，西至高寨顶，北至无名山顶。该四至的东至与2号处理决定所确认山场的东至（介板头依峙直落分界石坡下石灰口对竹仔顶至高寨顶依坟前塝左边直下公路）基本相符，该至有2号处理决定附图予以佐证，但附图四至界线与争议山场四至并没有关联，只证实与现争议山场交界。为此，证实争议山场应属坡下二社集体所有。三、原审法院撤销本府作出的5号处理决定错误。本府依法作出的2号处理决定已发生法律效力，该裁决文书是确认“氹根山”山场山林权属的重要依据，应依法予以维护。怀集县林业局于2XX年6月24日核发的XX《广东省商品林采伐许可证》，不属于山林权属的确权依据。综上，请求二审法院依法维持本府作出的5号处理决定，并支持坡下二社的上诉请求。原审第三人肇庆市政府答辩称：对照涉案地形地貌，按照坡下二社提供的四固定证和1982年山权林权证的记载及坡下二社的指认，地名“根”的四至范围包括涉案争议山场范围。按照生效的2号处理决定已明确确定土名“界（介）板头”的位置，蔡洞坑一、三社所主张的氹根山和氹根大片，与现争议山场相邻但不包含案涉争议山场。因此，蔡洞坑一、三社以大土名“氹根山（氹根大片）”来主张涉案争议山场的山林权属，应不予支持。怀集县政府作出的5号处理决定的具体行政行为主体适格，主要事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。请二审法院依法作出判决。原审第三人蔡洞坑一社二审未提交书面答辩意见。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系山林权属行政裁决及行政复议纠纷，二审争议焦点为怀集县政府作出的5号处理决定以及肇庆市政府作出的39号复议决定是否合法。本案中，争议山场地名为“根、氹根山”，其中坡下二社称“根”，蔡洞坑三社和蔡洞坑一社称“氹根山”，山场座落在怀集县洽水镇坡下村行政界线内，四至（以日出为东）：东至新田村行政界止，南至山脊直下石灰口山咀止，西至以山脊直上半山然后以冲劣直上山顶，北至山顶，面积约260亩。怀集县政府作出5号处理决定，认为根据蔡洞坑三社、蔡洞坑一社提交的权属依据1963年《怀集县生产队山林土地所有证》，其主张权属的“氹根山”的东至“界板头”界线在怀集县政府作出的2号处理决定的附图上已经标示明确，其山场四至只能与争议山场交界，不能超过“界板头”的位置，故怀集县政府将争议山场裁决给坡下二社。蔡洞坑三社提出“界（介）板头”位置在2号处理决定附图中划图出现错误，附图将无名顶当作“介板头”。因此，“介(界)板头”的位置是调处本案山林纠纷的关键事实。在坡下二社诉怀集县林业局、蔡洞坑一社、蔡洞坑三社、罗兆任林业采伐行政许可及行政赔偿纠纷一案中，广东省怀集县人民法院（2011）肇怀法行初字第10号行政判决及广东省肇庆市中级人民法院（2011）肇中法行终字第59号行政判决查明认定，蔡洞坑一社、蔡洞坑三社与罗兆任协商，将土名“氹根山”山场的残林进行改造联合连片造林，于2009年6月签订了《发包清山协议》，怀集县林业局根据罗兆任提供的有效的1982年林业“三固定”时期县政府确认核发给蔡洞坑一社、蔡洞坑三社的“氹根大片”、“大氹根埇”等山场的《山权林权证》，以及对采伐地点、四至范围进行林木采伐前公示，在期限内没有当事人提出异议，经审核林业技术人员调查的伐区地形图和林木采伐设计书等相关材料，认为申请采伐的资料齐全，符合核发林木《采伐许可证》的条件，于2XX年6月24日向罗兆任核发了XX《广东省商品林采伐许可证》。从该案涉及到的伐区位置图可知，2号处理决定附图中“介板头”的位置位于上述《广东省商品林采伐许可证》伐区范围之内。怀集县林业局核发XX《广东省商品林采伐许可证》时对采伐范围的勾图与怀集县政府作出的2号处理决定附图的“介板头”位置是否一致，是否存在矛盾，应予查清。原审法院认为“介板头”位置未予查清，有可能影响案件的正确处理，判决撤销怀集县政府作出的5号处理决定及肇庆市政府作出的39号复议决定，同时判令怀集县政府重新作出处理，有利于正确、稳妥解决本案林权纠纷，并无不当，本院依法予以维持。上诉人坡下二社主张撤销原审判决并改判维持怀集县政府及肇庆市政府作出的行政行为的诉请不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由怀集县洽水镇坡下村第二经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年四月二十九日书记员  王秋喆刘佳琪