浙江省建德市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0182行初79号 原告王继荣，男，1952年7月7日出生，汉族，浙江省建德市人，现住杭州市滨江区。 被告建德市文化和广电旅游体育局，住所地浙江省建德市新安江街道国信路166号。 诉讼代表人龚鑫，局长。 委托代理人（特别授权代理）夏忠勤，浙江杭星律师事务所律师。 第三人吴江明，女，1971年7月27日出生，汉族，浙江省绍兴市人，住绍兴市越城区。 原告王继荣与被告建德市文化和广电旅游体育局（以下简称文广旅体局）、第三人吴江明行政许可一案，于2019年11月18日向本院提起行政诉讼，经补正材料，本院于2019年12月2日立案后，依法向被告文广旅体局、第三人吴江明送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月26日公开开庭审理了本案。原告王继荣，被告文广旅体局的法定代表人龚鑫及其委托代理人夏忠勤，第三人吴江明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原建德市体育局（以下简称体育局）于2015年7月29日作出《关于同意成立的批复》（建体字[2015]33号）（以下简称《33号批复》），载明：建德市罗桐棋院（筹）：你们关于要求成立《建德市罗桐棋院》的报告及有关材料收悉。根据国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》的有关规定，经审查，同意成立《建德市罗桐棋院》，请你们按照有关规定到民政部门办理民办非企业单位登记手续。 建德市罗桐棋院成立后，应遵守宪法、法律、法规和国家有关政策，按照核准的《章程》开展活动，自觉接受登记管理机关的监督管理。为进一步弘扬民族文化，丰富我市少儿棋类活动发挥积极作用。 原告王继荣诉称，第三人吴江明系建德市新安江街道紫金家园一幢一单元201室的租户，其明知本幢利害关系业主及业委会不会同意住宅改经营，仍于2015年7月29日去体育局违法办出了《33号批复》。体育局明知不能办批文仍为其办出《33号批复》，知法犯法。体育局和第三人的行为违反了《中华人民共和国物权法》第七十七条、《民办非企业单位登记管理暂行条例》[国务院251号令]第四条、第十一条、第十二条、第二十条、第二十三条、第二十四条、第二十六条和《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十条、第十一条及《浙江省放宽企业住所（经营场所）登记条件的规定》第三条等，侵犯了紫金家园一幢全体利害关系业主及业委会权益，影响小区业主正常生活，存在重大治安与安全隐患。现诉至法院请求判令：1.撤销体育局于2015年7月29日作出的《33号批复》；2.本案的诉讼费用由被告承担。 原告王继荣向本院提交了以下证据：1.建德市罗桐埠紫金家园1幢51位利害关系业主签名单一份，证明吴江明违反《物权法》第七十七条规定，办校危害小区，被业主投诉的事实。2.建德市紫金家园业主委员会出具的证明一份，证明吴江明违反《物权法》第七十七条规定。3.建德市紫金家园业主委员会对紫金家园1幢1单元201室户主王继荣发出的整治函一份，证明吴江明办校危害小区，被责令整改。4.（2019）浙01民终2138号《民事判决书》一份，证明紫金家园二位业主代表，在该案中出庭作证，证明吴江明未经本幢业主同意将住宅改经营，违反《物权法》第七十七条，经杭州中院审理已查明该事实。5.（2018）浙0182民初7162号《民事判决书》一份，证明业委会证明吴江明违反《物权法》第七十七条，吴江明承认违法。6.房屋租赁协议一份，证明吴江明租赁住宅改经营。7.身份证一份，证明原告身份。8.《信访事项处理意见书》一份，证明原告就吴江明的问题进行交涉、反映、信访，最后走的法律程序。9.《民办非企业单位登记证书》一份，证明建德市民政局所发的登记证书，认为罗桐棋院属于市级的单位，消防等其他事项都应具备。 以上证据均系复印件。 被告文广旅体局辩称：一、被告作出《33号批复》的基本情况。2015年7月18日，被告收到吴江明提交的《建德市体育类民办非企业单位审批申请表》及所附《房屋租赁协议》、《成人高等教育毕业证书》、中国棋协《段位证书》、《荣誉证书》、身份证复印件等材料，申请成立建德市罗桐棋院。被告经审查后于2015年7月29日作出《33号批复》，并请按照有关规定到民政部门办理民办非企业单位登记手续。二、被告作出案涉批复主体适格，适用法律正确，程序合法，符合相关法律规定。1.根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第三条、第五条第二款和《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第三条规定及中共建德市委建德市人民政府《关于印发的通知》[市委（2019）1号]，被告系建德市辖区民办非企业单位的主管单位，具有负责本辖区内体育类民办非企业单位的设立审查工作的职责。2.吴江明在向被告申请成立建德市罗桐棋院时向被告提交的材料符合《暂行办法》第七条之规定。3.被告作出案涉批复的程序符合《暂行办法》第八条之规定。三、王继荣并非案涉批复的行政相对人，其合法权益也未因案涉行政行为受到实质影响，王继荣与《33号批复》无法律上的利害关系，其并非本案适格原告。被告认为，1.《暂行条例》的十九条第（一）项规定，登记管理机关履行下列监督管理职责：负责民办非企业单位的成立、变更、注销登记。该法规第二十条第（一）项规定，业务主管单位履行下列监督管理职责：负责民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查。本案中，被告作为建德市罗桐棋院的业务主管部门审查同意，建德市民政局作为登记管理机构予以核准。被告的审查行为属于多阶段行政行为中的前置行为，尚未对行政相对人的权益产生实际影响，王继荣如认为其合法权益受到侵害，应当以直接对外发生法律效果，对其权利义务产生实际影响的行政行为作为其起诉对象。2.王继荣以建德市罗桐棋院的登记体育场所侵害其合法权益为由提起本案诉讼，且不论被告的审查同意批复是否直接对外发生法律效果，最终登记机关作出的民办非企业单位登记证书对于经营场所的记载并无证明场所的所有权或使用权的法律效果，该登记记载对王继荣都不产生实际影响，被告的批复行为则更不可能与其产生法律上的利害关系。 综上，被告作出《33号批复》主体适格，适用法律依据正确，程序合法。被告认为王继荣与《33号批复》无法律上的利害关系，其作为本案原告主体不适格，且该批复属多阶段行政行为中的前置行为，并非最终对外发生法律效果之行政行为，故文广旅体局作为本案被告主体不适格，请法院驳回王继荣的起诉或驳回其诉讼请求。 被告文广旅体局向本院提交了以下证据：1．申请资料一组，证明吴江明向文广旅体局提出申请成立罗桐棋院，并附相关材料的事实。2．建体字（2015）33号《关于同意成立》的批复一份，证明被告在规定的期限内作出案涉批复及批复的性质；批复内容中有“请你们按照有关规定到民政部门办理民办非企业单位的登记手续”，且拟设立罗桐棋院的场地转变为罗桐棋院经过登记许可的活动场所需完成相应登记，从而证明该批复未对外产生实际的影响。3.中共建德市委建德市人民政府《关于印发的通知》[市委（2019）1号]一份，证明根据建德市机构改革方案，原体育局的行政职能由文广旅体局行使的事实。 以上证据均系复印件。 第三人吴江明述称，我是经过原告同意之后才办了民办非企业的证件。2015年，因房市处于淡季，原告便爽快同意和我签了五年的房屋租赁协议，后来原告要求加房租我不同意，所以引起了这一系列后续行为。其实只有原告一人在为此事到处走访，紫金家园的其他业主没有人认为我的棋院对他们的生活造成了影响，反而觉得我的棋院给小区的孩子提供了学习传统文化的便利。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人吴江明未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1，提出上报申请材料是正常程序，但是第三人没有申报场地违法，根据《物权法》第七十七条第二款的规定，住宅改经营必须经过利害关系业主全体同意，否则不能经营。国务院251号令第四条也阐明，民办非企业单位应当遵守宪法、法律、法规和国家政策，不得损害国家利益、社会公共利益以及其他社会组织和公民的合法权益，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》及《浙江省放宽企业住所（经营场所）登记条件的规定》也有相应规定，故第三人的行为不仅违反国法，还侵犯了利害业主的权益。对证据2的真实性无异议，合法性有异议，认为被告在作出批复前应进行事前审查，审查是否违反物权法和消防法。提出民办非企业每年3月、5月必须向行政机关汇报一年中是否有违法行为，罗桐棋院四年来一直都是违法运行，但是没有证据证明其向行政机关汇报过违法行为，故认为批复不合法。对证据3真实性无异议，认为体育局并到了文广旅体局，处理案涉批复的职责仍在文广旅体局的职权范围内。第三人对被告提交的证据无异议。 被告对原告提交的证据1-6，提出在原民事案件中均已提供，法院已认定证据的真实性，故尊重法院的认定，但认为证据1-6不能证明案涉批复对原告产生了实质性的影响，从其举证的证明对象看，其在民事案件中实际是指向的是民政部门登记许可的发证行为，并非本案主管部门的审查行为。案涉住宅作为罗桐棋院的住所的这一事实，发生于行政许可登记完成之后，被告作出批复后并不能发生住宅用于罗桐棋院住所的法律效力，故不能证明《33号批复》与原告有利害关系并产生实质性的影响。原告认为其住宅用于罗桐棋院的住所需要第三人征得利害关系人同意的意见是值得商榷的，原告和第三人签订的租赁协议已确定了棋院的特定用途，沿用原告观点，若在法律上需要这样的程序，那么原告就是义务人。对证据7无异议。对证据8本身的真实性无异议，关联性有异议，认为本案争诉的是原批复行为的合法性，事后被告回复信访的行为不在本案的争议范围之内。对证据9本身的真实性、合法性、关联性无异议，但认为无法证明原告欲待证事实，恰能证明罗桐棋院的住所需由后续登记许可行为完成后才能变为法定住所，从而证明《33号批复》对本案原告未产生实质影响。第三人对原告提交的证据1有异议，提出业主举报不属实，给原告签字的业主也曾给吴江明签字，这些业主是原告的同事，给原告签字时并未看内容；对其余证据未提异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-6，被告质证后对真实性无异议，本院对真实性予以确认。证据7，被告质证后无异议，本院予以采信。证据8，系文广旅体局对王继荣作出的信访事项处理意见，与本案不具有关联性，本院不予认定。证据9，系建德市民政局发给建德市罗桐棋院的《民办非企业单位登记证书》，被告质证后对真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以采信。被告提交的证据1，原告质证后对真实性无异议，能够证明第三人吴江明向文广旅体局提出申请成立罗桐棋院时提交的申请材料，本院予以采信。证据2，系被诉行政行为的载体，本院予以采信。证据3，能够证明原体育局的职责已由文广旅体局继续行使，本院予以采信。 经审理查明，2015年7月18日，原体育局收到吴江明提交的《建德市体育类民办非企业单位审批申请表》及所附《房屋租赁协议》、《成人高等教育毕业证书》、中国棋协《段位证书》、《荣誉证书》、身份证复印件等材料，申请成立建德市罗桐棋院。原体育局经审查后于2015年7月29日作出《33号批复》。另查明，2015年7月1日，王继荣与吴江明签订《房屋租赁协议》时，即已知晓吴江明租赁房屋用于开设棋院。 再查明，2016年5月24日，建德市民政局向建德市罗桐棋院下发《民办非企业单位登记证书》，法定代表人为吴江明，住所为××街道××幢××室，业务主管单位为建德市体育局。2019年1月16日，根据《中共建德市委建德市人民政府关于印发的通知》，原体育局的行政职能由文广旅体局继续行使。 本院认为，《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》第四条第一款第（一）项规定，体育类民办非企业单位的业务主管单位履行下列职责：（一）负责体育类民办非企业单位设立、变更、注销登记前的审查；（二）......。本案中，原体育局作为体育类民办非企业单位的业务主管单位具有根据第三人吴江明的申请作出《33号批复》的法定职责。因机构改革，原体育局的行政职能由文广旅体局继续行使，故文广旅体局作为本案被告主体适格。 对于王继荣是否具有本案原告资格。本院认为，《暂行办法》第五条规定，申请设立体育类民办非企业单位应当具备以下条件：（一）业务和活动范围必须符合发展体育事业的相关政策、法规，并遵守国家规定的行业标准；（二）有与业务范围和业务量相当的体育专业技术人员，关键业务岗位的主要负责人应由体育专业技术人员担任；（三）有与所从事的业务范围相适应的体育场所和条件；（四）法律、法规规定的其他条件。第七条规定，申请设立体育类民办非企业单位，必须向体育行政部门提交以下材料：（一）从业人员中体育专业技术人员的专业技术资格证明材料，包括学历证明、工作简历、在体育运动中获得成绩证明、体现运动技术水平的其他证明材料等。（二）体育场所使用权证明材料和从事业务所必需的器材清单。（三）体育行政部门要求提供的其他材料。本案中，第三人吴江明依照《暂行办法》的规定向业务主管部门提交了相应材料，原体育局审查后作出《33号批复》，王继荣并非该行政行为的相对人。另，王继荣与吴江明签订《房屋租赁协议》时，即已知晓吴江明租赁房屋用于开设棋院。且根据《暂行办法》规定的申请设立体育类民办非企业单位应当具备的条件，王继荣诉称的被侵害的权益（火灾造成财产损失的风险；发生违法事件被牵连承担法律责任的风险）并非原体育局作出《33号批复》时需考虑、尊重和保护的权益，王继荣与案涉《33号批复》并无法律上的利害关系，故其不具有本案原告资格，应依法裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十六条第六款、第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百○一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告王继荣的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  张 振 审 判 员  翁 婷 人民陪审员  王亚平 二〇二〇年四月十七日 书 记 员  单丽丽