重庆市巴南区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝0113行初351号 原告张乾明，男，1963年12月20日出生，汉族,住重庆市巴南区。 被告重庆市巴南区人民政府鱼洞街道办事处，住所地重庆市巴南区鱼洞街道鱼轻路27号，统一社会信用代码11500113009307930M。 法定代表人罗勇，街道办主任。 出庭行政负责人李斌，行政负责人。 委托代理人屈博琛，邓智勇，重庆智渝律师事务所专职律师。 原告张乾明诉被告重庆市巴南区人民政府鱼洞街道办事处（以下简称鱼洞街道办事处）行政协议一案，本院受理后，依法向被告送达诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案，原告张乾明，被告鱼洞街道办事处行政负责人李斌、委托代理人屈博琛，邓智勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原、被告于2006年9月25日签订《房屋拆迁补偿协议书》，对房屋拆迁补偿事项进行相应约定。 原告张乾明诉称，2005年，因建设重庆市绕城高速公路，需征用重庆市巴南区鱼洞街道办事处百胜村X社的土地，原告房屋处于征地范围内，2006年9月25日，原、被告签订《房屋拆迁补偿协议书》。该《房屋拆迁补偿协议书》属于无效行政协议。理由如下:一、被告不具有签约主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十九条规定:“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；鱼洞街道办事处不具有签订补偿协议的缔约资格；二、被告采取先征后批的手段违法。原、被告于2006年9月25日签订补偿协议，而征收原告房屋所占土地的批准文件是渝府地(2006)899号文，该文件的作出时间是2006年10月19日，因此，被告尚未取得土地征收批复即与原告签订补偿协议，签订补偿协议后才取得国土资源部国土资函(2006)500号建设用地批复，被告的行为违反了土地管理法强制性规定；三、被告存在欺诈行为。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同。”重庆市人民政府渝府发(2000)84号文即《关于印发重庆市高等级公路、铁路建设征用土地补偿安置规定的通知》第八条之规定：“拆迁农村村民住房釆取自建住房、统建优惠购房、货币安置住房等方式予以安置。(一)外环高速公路(上桥至童家院子、童家院子至界石、界石至上桥)及其圈内的农村住房拆迁安置按照《重庆市征地补偿安置办法》规定实行统建优惠购房和货币安置住房。(二)外环高速公路圈外的农村住房拆迁安置实行自建住房方式进行安置，按《重庆市征地补偿安置办法》第二十七条规定办理。”根据上述规定，原告被征土地以及房屋所在地均处于外环高速公路圈内的范围，不应仅仅适用自建住房一种安置方式，应实行统建优惠购房和货币安置住房两种住房安置方式。但被告故意隐瞒可以在“统建优惠购房和货币安置住房”两种住房安置方式中选择一种适用这一真实情况，诱使原告做出错误的意思表示；四、被告剥夺原告知情权和选择权的行为构成重大且明显违法。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”。在整个征地过程中，被告未告知原告在住房安置方面享有的选择权，使原告的权利遭遇减损，且没有法律规范依据，被告的此违法行为具有“重大且明显”的特征。综上，请求法院判决：1、确认原告与被告在土地征收过程中所签《房屋拆迁补偿协议书》无效；2、要求被告按《关于高速公路征地拆迁有关政策的通知》规定[渝府发(2005)98号]，以2005年1月1日为界，按新政策执行(或补差)。 被告鱼洞街道办事处辩称，一、答辩人具有签约主体资格。2005年2月，为修建重庆绕城高速公路，答辩人应重庆市巴南区高等级公路建设指挥部要求，承担辖区范围内涉及到征地的房屋清理、丈量、登记、补贴等工作，并与被答辩人签订了《房屋拆迁补偿协议书》。因此，答辩人有权与被答辩人签订《房屋拆迁补偿协议书》；二、先征后批不必然导致合同无效。绕城高速公路属于市级重点工程，系线型工程，在用地上存在不确定因素，因此实施先征地而后申报。答辩人工作人员就房屋征收安置补偿事宜多次入户协商，充分协商后，双方签订了《房屋拆迁补偿协议书》，因此，双方签订的补偿协议系当事人真实意思表示，且未违反相关法律法规的禁止性规定，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，该协议合法有效，答辩人也按照约定向被答辩人发放了房屋拆迁补偿款，并依据《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知》规定就补偿差额进行补差。重庆市人民政府、重庆市巴南区人民政府补发的渝府地[2006]899号、巴南府发[2006]122号、巴南府发[2006]123号批文及公告，对之前的征地补偿行为内容予以追认，故征地补偿行为已经具有合法性；三、答辩人不存在欺诈。答辩人根据《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市高等级公路、铁路建设征用土地补偿安置规定》、《重庆市巴南区人民政府关于贯彻重庆市高等级公路建设征用土地补偿安置规定的通知》对被答辩人进行了补偿，后又按照《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知》对被答辩人涉及的补偿项目进行补差，被答辩人享受的补偿待遇符合《重庆市巴南区人民政府关于征收巴南区界石镇等4个镇(街)集体土地拆迁安置方案的公告》文件规定，未侵害被答辩人权益；四、答辩人从未剥夺被答辩人知情权和选择权。在征地过程中，答辩人多次组织工作人员深入群众，宣讲政策，将拆迁安置的有关规定及时告知被答辩人，被答辩人享受的拆迁补偿安置标准符合重庆市人民政府及重庆市巴南区人民政府关于本次拆迁的有关文件规定，没有损害被答辩人的权利。综上，答辩人受上级部门授权，依法依规对被答辩人实施房屋拆迁补偿，行政行为合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告鱼洞街道办事处于举证期限内向本院提供以下证据： 1、拆迁户房屋拆迁安置补偿核算表、房屋拆迁补偿协议书、拆迁登记表（现场勘验图）； 2、张乾明户口本、身份证、集体土地建设用地使用证； 3、绕城路房屋补偿明细表（补征地）、绕城高速公路补征地房屋拆迁安置补助费发放表； 4、拆迁政策公告照片； 5、关于重庆绕城高速公路西南段工程建设用地的批复（国土资函[2006]500号）； 6、重庆市人民政府关于重庆绕城高速公路西南段工程巴南区境内建设农用地转用和土地征收的通知（渝府地[2006]899号）； 7、重庆市巴南区人民政府关于征收巴南区界石镇等4个镇（街）土地的公告（巴南府发[2006]122号）、重庆市巴南区人民政府关于征收巴南区界石镇等4个镇（街）土地拆迁补偿安置方案的公告（巴南府发[2006]123号）； 8、重庆市巴南区人民政府办公室关于成立高等级公路建设领导机构的通知（巴南府办函[2003]70号）、重庆市巴南区高等级公路建设指挥部关于绕城高速公路巴南段征地拆迁补偿工作实施倒计时的通知（巴高指[2005]8号）； 9、重庆市巴南区人民政府关于转发重庆市征地补偿安置办法的通知（巴南府[1999]80号）、重庆市人民政府关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知（渝府发[2005]67号）、重庆市巴南区人民政府关于转发《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知》的通知（巴南府发[2005]40号）。 被告提供以上证据，拟证明原告与被告签订房屋拆迁补偿协议及补偿计算方式、原告系补征地人员、被告依协议向原告发放了房屋拆迁补偿、被告对相关政策文件进行了张贴公告、巴南区人民政府成立高等级公路建设指挥部以文件形式授权被告完成土地勘测、补偿协议签订、补偿费发放等工作，被告按照文件对原告进行补差。 被告鱼洞街道办事处提供的法律依据为：《重庆市土地管理规定》、《重庆市征地补偿安置办法》。 经庭审质证，原告认为：对证据1的内容有异议，认为是欺诈行为；证据2、3、6真实性无异议；证据4真实性有异议，认为不合法；证据5真实性无异议，是签订协议后出台的文件；证据7、8真实性有异议，不知情；证据9中67号文件真实性无异议，对80号、40号文件有异议，认为应该执行67号文件。 原告张乾明出示的证据为： 1、房屋拆迁补偿协议书，拟证明被诉补偿协议客观存在； 2、重庆市巴南区人民政府办公室《关于对绕城高速公路巴南段规划用地范围内相关手续进行冻结的通知》）（巴南府办发[2005]10号），拟证明行政机关尚未取得征地批复即对原告房屋实施冻结； 3、重庆市人民政府《关于高速公路征地拆迁有关政策的通知》（渝府发[2005]98号），拟证明行政机关尚未取得征地批复即对原告房屋实施拆迁； 4、重庆市巴南区人民政府《关于重庆绕城高速公路南段（巴南段）工程征（转）土地征地拆迁安置补偿有关情况的报告》（巴南府文[2005]118号），拟证明行政机关尚未取得征地批复即对原告房屋实施拆迁； 5、重庆市人民政府《关于重庆绕城高速公路西南段工程巴南区境内建设农用地转用和土地征收的通知》（渝府地【2006】899号），拟证明行政机关尚未取得征地批复即对原告房屋实施拆迁； 6、重庆市人民政府《关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知》（渝府发[2005]67号），拟证明行政机关尚未取得征地批复即对原告房屋实施拆迁； 7、《重庆市高等级公路、铁路建设征用土地补偿安置规定的通知》（渝府发【2000】84号），拟证明被告在签订补偿协议存在欺诈行为； 8、重庆市巴南区人民政府关于转发《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知》的通知（巴南府发[2005]40号），拟证明被诉协议无效，应重新签订协议； 9、绕城路房屋补偿明细表，拟证明该表上没有载明时间，故是虚假的。 经庭审质证，被告认为：对证据1三性无异议，是双方自愿签订，真实有效；对证据2真实性无异议，但不能达到原告的证明目的；证据3真实性无异议，认为被告对原告补差有文件依据；证据4三性无异议，但不能达到原告的证明目的，被告实施的征地行为已获得巴南区人民政府认可；证据5、6、7、8三性无异议，被告已经依据文件对原告进行补差；证据9，因系复印件，对三性均有异议。 经庭审质证，本院对证据作如下确认： 被告鱼洞街道办事处出示的证据1-13、原告出示的证据1-7来源和形式合法，具有真实性，能证明本案相关案件事实，与案件具有关联性，本院予以采信。 本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实： 重庆绕城高速公路西南段因工程建设需占用重庆市巴南区鱼洞街道办事处、界石镇、南彭镇、一品镇等镇街集体土地，原告房屋位于用地范围内。被告对原告房屋进行清理、丈量并核算房屋拆迁安置补偿费用。2006年9月25日，原、被告签订《房屋拆迁补偿协议书》，该协议书甲方为被告，乙方为原告，约定内容包括：按照有关规定乙方拆迁房屋以自建方式解决住房；甲方按照有关规定对乙方房屋进行补偿，被拆迁房屋各类补偿补偿费合计为96045元，详细见清理附表和结算清单；甲方对乙方原有旧宅基地按《集体土地建设用地使用证》确权面积以每亩21000元合计补偿5827元，乙方自行落实新建宅基地规划和用地审批手续，用地面积不得超过《重庆市土地管理条例》规定标准；协议签订之日，甲方一次性向乙方支付上述补偿费用的80%合计81498元，余款在乙方搬出旧房申请甲方现场验收后，交出钥匙和宅基地使用证并书面承诺交出宅基地，甲方即支付补偿余款，旧房残值由甲方处理。协议签订后，原、被告即按《房屋拆迁补偿协议书》约定内容履行完毕各自义务。 2006年10月17日，重庆市人民政府作出《关于重庆绕城高速公路西南段工程巴南区境内建设农用地转用和土地征收的通知》（渝府地【2006】899号），同意将重庆市巴南区鱼洞街道办事处、界石镇、南彭镇、一品镇等所属的9个村、31个合作社、2个村集体农用地99.2303公顷、未利用地3.1897公顷、另征收建设者用地4.5182公顷、国有土地10.0132公顷共计批准建设用地116.9514公顷，划拨给重庆高速公路发展有限公司，作为重庆绕城高速公路西南段工程建设用地，重庆市巴南区人民政府据此发布征地公告、拆迁补偿安置方案公告，拆迁补偿安置方案明确《重庆市巴南区人民政府关于转发〈重庆市人民政府关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知〉的通知》（巴南府发【2005】40号）是征地补偿标准。 2019年11月6日，原告向本院起诉，请求确认其与被告签订的《房屋拆迁补偿协议书》无效；要求被告按《关于高速公路征地拆迁有关政策的通知》规定[渝府发(2005)98号]，以2005年1月1日为界，按新政策执行(或补差)。 本院认为，最高人民法院《关于审理行政协议若干问题的规定》第二十八条第二款规定：2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案中，《房屋拆迁补偿协议书》签订于2006年9月25日，故其是否无效应适用当时的法律、行政法规及司法解释进行认定，修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》未有行政协议及其效力定定定定定定定定定定定定人民共和国定人民共和国定人民共和国之之规定，其时施行有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。根据该司法解释规定，本案《房屋拆迁补偿协议书》是否无效可适用民事法律规范进行认定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）、一方以欺诈、胁迫手段订立合同、损害国家利益；（二）、恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）、以合法形式掩盖非法目的的；（四）损害社会公共利益；（五）、违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，原告签订《房屋拆迁补偿协议书》前知悉房屋拆迁安置补偿的核算方式、金额，原、被告签订补偿协议系双方真实意思表示，不具有上述法律规定的无效情形，且双方均已按协议约定履行完毕，故原告请求确认《房屋拆迁补偿协议书》无效不能成立，本院不予支持。 原告请求被告按《关于高速公路征地拆迁有关政策的通知》规定[渝府发(2005)98号]，以2005年1月1日为界，按新政策执行(或补差)，本案中，原、被告虽于重庆绕城高速公路西南段工程土地征收批复之前签订《房屋拆迁补偿协议书》，但被告系按《重庆市巴南区人民政府关于转发〈重庆市人民政府关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知〉的通知》（巴南府发【2005】40号）核算原告的拆迁安置补偿费用，而巴南府发【2005】40号文件是重庆绕城高速公路西南段工程土地征收的有效补偿安置标准，故原告该诉讼请求亦不能成立。 综上，原告要求确认其与被告签订的《房屋拆迁补偿协议书》无效、要求被告按新政策执行(或补差)的诉讼请求于法无据，本院不予主张。为此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下： 驳回原告张乾明的诉讼请求。 案件受理费50元由原告张乾明负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。 审 判 长  魏 东 人民陪审员  穆礼芬 人民陪审员  吴洪兰 二〇二〇年四月十一日 书 记 员  张怡佳