山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初1012号 原告杨恩泉，男，1977年12月2日出生，汉族，身份证住址济南市历城区济南钢铁总厂集体宿舍厂区宿舍，现住济南市历城区济钢新村南区9号楼1单元202室。 原告杨洪山，男，1952年5月10日出生，汉族，身份证住址济南市历城区济南钢铁总厂郭店铁矿宿舍465号。 原告张东芳，女，1950年6月13日出生，汉族，身份证住址济南市历城区董家镇东杨家047号。 原告徐敏，女，1981年5月29日出生，汉族，身份证住址济南市历城区王舍人庄镇张马屯740号。 共同委托代理人魏新建，山东垠鹏律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府，住所地济南市。 法定代表人曹殿军，代区长。 委托代理人宋聪慧，济南市历城区司法局工作人员。 委托代理人张宁，山东东城律师事务所律师。 第三人济南市历城区董家街道东杨家村民委员会。 原告杨恩泉、杨洪山、张东芳、徐敏诉被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政强制一案，本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告杨恩泉及共同委托代理人魏新建，被告历城区政府的委托代理人宋聪慧、张宁到庭参加诉讼；第三人济南市历城区董家街道东杨家村民委员会（以下简称东杨家村委会）本院传票传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 四原告诉称，其在济南市历城区董家街道办事处东杨村有集体土地宅基地一处，建设合法住宅11间。2017年8月31日，被告借口“实施清零政策”，指使第三人东杨村村委会组织社会闲散人员，先是哄抢原告的室内财物，后用大型机械，将原告的上述房屋夷为平地。被告的上述具体行政行为违反国务院的《国有土地上房屋征收拆迁补偿条例》第1至6、13、15、17、18、21、22、25条等，侵害原告的合法拆迁权益，并故意毁坏、哄抢公民合法财产，经行政复议，被告不承认其上述行政行为违法，故诉至法院，请求：1、判决被告强拆原告房屋毁坏财产的行政行为违法；2、诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1.原告身份证复印件； 2.张东芳土地使用权证、宗地图； 3．情况说明； 4.关于杨恩泉的书面材料； 5.济历城复决字〔2019〕13号《济南市历城区人民政府行政复议决定书》； 6.历城区政府2018年8月15日的行政诉讼答辩状； 7.历城区政府2018年1月17日的冻结通告； 8.济南市历城区董家街道十村整合城中村改造项目房屋安置奖励政策； 9.历城区人民法院（2018）鲁0112行初270号行政判决书； 10.原告杨恩泉的集体户口常住登记表； 11.原告的分房分户协议书； 12.原告杨恩泉的济南市房屋登记信息查询表、济钢集团有限公司住房委员会出具的原告杨恩泉无房改房和福利房的证明以及张马屯村村民委员会开具的居民徐敏、杨子谦未享受分房和房改的证明； 13．音频、视频资料。 被告历城区政府辩称，没有实施强制拆除原告房屋的行为，更没有因拆除其房屋导致其财产毁坏的结果，请求驳回原告的起诉。原告曾于2019年5月27日以济南市历城区人民政府董家街道办事处、济南市历城区郭董片区城中村改造项目建设指挥部为被申请人提出行政复议申请。历城区政府作出济历城复决字〔2019〕13号行政复议决定书驳回了原告的复议申请，该决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。原告的诉讼请求没有事实及法律依据，历城区政府没有实施强拆原告房屋的行为，也没有指使他人拆除其房屋。 被告向本院提交了以下证据： 1.行政复议申请书； 2.申请人暨本案原告四人身份证复印件； 3.冻结通告复印件； 4.分房分户协议复印件； 5.行政复议立案审批表； 6.行政复议申请受理通知书及送达回证； 7.复议被申请人法定代表人身份证明书及授权委托书、法定代表人身份证复印件、统一社会信用代码证书复印件； 8.行政复议答复书； 9.行政复议决定审批表； 10.行政复议决定书及两份送达回证； 11.历城区政府依法依规作出复议决定并送达当事人的情况。 第三人东杨家村委会未提交证据。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1至4之内容和形式均无异议；对其他证据没有意见。被告对原告提交的证据1、6、7之真实性无异议，但认为与本案无关；对证据2客观性、真实性无异议，但对证明内容有异议；不认可证据3、13；认为证据4、8至12与本案无关联性；对证据5真实性无异议。 本院对证据的认定如下：原告提交的证据1、2、5、7、8、11、13以及被告提交的证据与本案待证事实具有相关联，证据来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的依据，本院予以采信。 经审理查明，原告杨恩泉、杨洪山、张东芳、徐敏在济南市历城区董家街道办事处东杨家村有集体土地一处，证号〔历城集用（2013）第062320099号〕，土地使用权人张东芳，面积222.49平方米，用途为农村宅基地。四原告及原告杨恩泉之子杨子谦因在上述宅基地上建设的房屋（即涉案房屋）于2017年8月31日被强制拆除，以济南市历城区董家街道办事处、济南市历城区郭董片区城中村改造项目建设指挥部（以下简称郭董片区指挥部）为被申请人，向历城区政府提起行政复议。复议审查过程中，济南市历城区董家街道办事处、郭董片区指挥部均否认强拆过涉案房屋。历城区政府以“申请人应就被申请人存在强拆申请人住房的行为，提供证据加以证明”为由，驳回了四原告及杨子谦的复议申请。 另查明，2017年6月4日，郭董片区指挥部发布《济南市历城区董家街道十村整合城中村改造项目房屋安置拆迁奖励政策》（以下简称《奖励政策》），载明对所涉的住宅及非住宅房屋拆迁和按期完成拆迁的奖励政策。2018年1月17日，历城区政府发布《冻结通告》，载明：“经研究决定，对董家街道……东杨村……共计10个村范围内全部土地、人口及地上物实施冻结……”。涉案土地已被征收。 又查明，郭董片区指挥部系由被告历城区政府组建成立。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，涉案宅基地使用权人为张东芳，杨洪山、杨恩泉、徐敏系张东芳的家庭成员，均具有提起本案诉讼的原告主体资格。 本案的焦点可以归纳为被诉强制拆除行为是否存在、由谁实施以及是否合法三个方面。 关于被诉强制拆除行为是否存在的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”，其中“事实根据”包括能够证明被诉行政行为存在的初步证据。原方告庭审时提交的强拆前后视频资料等，能够证明涉案房屋已被拆除。根据原告提交的《集体土地使用权证》、《冻结通告》、《济南市历城区董家街道十村整合城中村改造项目房屋安置奖励政策》（以下简称《奖励政策》）可知涉案房屋位于拆迁范围内。基于政府及其职能部门对于土地征收、强制拆迁等的法定职权，对涉案房屋的拆除应推定为行政强制行为。因此，可以认定被诉强制拆除行为存在。 关于强制拆除主体的认定问题。被告历城区政府否认实施了拆除行为；济南市历城区董家街道办事处、郭董片区指挥部在前期的复议过程中均否认强拆过涉案房屋；第三人济南市历城区董家街道东杨家村民委员会未出庭，也未发表意见；原告方提供的证据不能证实具体实施拆除涉案房屋的主体。此情况下，人民法院应结合相关法律规定和案件实际情况及当事人的举证能力分配举证责任。本案中，没有证据证实，强制拆除涉案房屋前，原告方曾收到关于拆除的相关文书、曾被告知相关权利。亦无证据证实，强制拆除时曾通知当事人到场。强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任。原告方客观上无法举证证明谁是具体实施强制拆除行为的主体，仅在庭审中提供了郭董片区指挥部作出并发布的《奖励政策》及历城区政府发布的《冻结通告》。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”郭董片区指挥部系由被告历城区政府组建，属于不具有独立承担法律责任能力的机构，其实施的行为应当由组建机关历城区区政府承担责任。该指挥部发布《奖励政策》，公布了历城区董家街道十村（含原告涉案房屋）城中村改造项目房屋安置拆迁奖励政策。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。历城区政府亦曾发布《冻结通告》，对上述十村范围内全部土地、人口及地上物实施冻结。故可以初步认定历城区政府实施了被诉强制拆除行为，四原告以其为被告提起诉讼并无不当。历城区政府没有证据证明确系其他主体对涉案房屋实施了强制拆除行为或者依法应当由相应的行政机关承担强制拆除责任，其应承担举证不能的法律后果。 关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。根据在案证据可以认定的事实，原告方的房屋在未经其同意的情形下被强制拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”国家因建设需要可以征用土地并依法对被征收人予以补偿，但实施强制措施时应当符合上述法律规定。本案中，被告未提供证据证实在对涉案宅基地上房屋实施强制拆除行为时履行了上述法定程序，因此被告历城区政府组织、实施的强制拆除行为违法。 综上，原告杨恩泉、杨洪山、张东芳、徐敏的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告济南市历城区人民政府强制拆除原告杨恩泉、杨洪山、张东芳、徐敏位于济南市历城区董家街道办事处东杨家村房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  胡一帆 人民陪审员  王红伟 人民陪审员  张秀梅 二〇二〇年四月十三日 书 记 员  丁 亮