河南省周口市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫16行初32号原告崔亚军，男，汉族，1963年3月14日生，住河南省周口市川汇区。被告周口市人民政府。法定代表人丁福浩，职务市长。原告崔亚军因要求确认被告旧城改造行为侵权及要求行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告崔亚军诉称，被告周口市人民政府以《关于印发周口市荷花市场整合升级实施方案的通知》周政[2014]54号文件确定对荷花市场“坚持分步实施原则”进行“整合”与“升级”两个行政行为，先依据消防机关的“停产停业请示”对商户实施关停市场搬迁至华耀城为第一个“整合”行政行为；再依据市规划局的“荷花市场旧城改造请示”对业主启动市场片区旧城改建为第二个“升级”行政行为。此两个行政行为不同属于一个法律关系、不是同一个行政行为相对人、房屋征收应当为旧城改建中的一个环节，封闭房屋应当在征收房屋后进行，在关停职务行为中实施封闭，侵害房屋权利人享有的权益。被告于2015年11月1日启动“关停市场搬迁整合”程序，商户凭通行证进出市场搬迁，20日结束。期间，不发给业主通行证禁止入内，16日在市场内张贴《第六号公告》，（对第一个行政行为相对人商户说“为保障财产安全，适时荷花市场北正门和男中门也将实施封闭”，对第二个行政行为相对人业主，不告知、不定时地进行了封闭房屋行为，原告房屋的9条通道到2019年全部封闭），至11月24日对业主作出《第七号公告》，载明:“荷花市场外迁已基本结束(第一个搬迁“整合”行政行为终止)。此前，荷花市场及周边已经过设计，将整体改建成为现代城市综合体。通过旧城改建和安置补偿，能维护和实现好广大业主的合法权益。要求业主自2015年11月26日到年底，去长江置业公司申报房产，逾期不申报登记的房产由政府收回”，开始了旧城改造的登记房产等一系列行为。原告基于对政府公信力的信赖，相信了被告的旧城改建行政行为内容。但是直到2019年3月看到了新证据《河南省保障性安居工程工作领导小组办公室＜关于下达全省2019年第二批城市棚户区改造项目计划的通知＞》(以下简称新证据)，批准涉案的荷花新城D区安置房2019年6月动工至2024年6月竣工交付，原告方知道市场关停9年后才有置换房屋的旧城改建行政行为真实内容,被告在4年前作出的市场片区旧城区改建公告内容，并未纳入旧城改建年度计划，违反法律、法规规定，情形如下:一、原告通过新证据知道:2015年被告无涉案荷花市场旧城区改建年度计划依据,到2024年,被告才有置换房屋被封堵房屋的行政行为内容;通过被告在省高院判决书中的答辩知道:其不征迁、不补偿损失的行政行为内容，已经剥夺原告4年的收益权，等到2024年置换，还会造成原告5年的合法权益损害，国家机关职务侵权，应当承担赔偿的民事责任。二、被告依据周口市规划局《依法改造荷花市场有关情况汇报暨依法关闭荷花市场的请示》、用周口市政府31次常务会议研究程序、代替报送国家批准年度计划程序，意见替代年度计划超越职权，依据“意见”作出《第七号公告》启动改建、成立市、区两级荷花市场及周边改造工作指挥部、发布公告、登记房产及租赁协议、填写业主置换补偿表、进行入户丈量评估，封堵市场，其实质是已经进行了市场改造的行政行为。被告只封堵不征收、不补偿损失行政行为，更未告知原告享有陈述、申辩的权利，亦未充分听取原告的意见，明显违反正当程序原则。至2018年11月20日被告在河南省高院的判决书中答辩称:“关停市场和关闭市场具有紧密的关联性，封闭是启动旧城改造的前提和基础，不发生征迁事实，不补偿损失”。被告启动改建基础的封闭行为实质是已经进行了改建基础的行政行为，其公告的旧城改造内容已经被新证据证明没有事实根据，原告的租金损失与被告的虚假改建有因果关系。被告在“整合”与“升级”两个行政行为之间混淆消防法与规划法调整的行政相对人资格，在“整合”行为中对商户作出(第六号公告》封闭房屋，“整合”结束后不终止封闭措施，不归还业主房屋，接着用于启动“升级改造”的行政行为，与其《周政[2014]54号文件》确定的“坚持分步实施原则”和“实现确保商铺业主权益原则”不相符。三、荷花市场建成之初消防布局合理、次序井然。荷花市场发展中心为了追求经济利益，在消防通道上加设大棚、摊位、彩钢房500多个，以4至6万元每年的租金租赁给商户，占用消防通道，造成火灾隐患。其按月收缴公共部位管理、消防设施维护费用，但荷花市场的消防问题日益严重，直至市场因消防问题关闭。周口市防火委员会、周口市公安消防支队下发整改文件的相对人为市场发展中心，与2004年10月21日的《周口市人民政府办公会议纪要》载明“荷花市场各营业房的产权属商户所有，公共设施的所有权及管理权归市市场发展中心”，证明被告是消防隐患物的所有权人。被告在10万公众聚集的市场内出租隐患构筑物牟利，导致市场2015年11月被关停。被告为了利用火灾隐患构筑物减损原告的房屋价值利于其以后征收，在没有旧城区改造年度计划的情况下也不解除封闭措施，反而提前启动改造的封闭程序，对原告的合法权益造成重大侵害，侵权人应当停止侵害、排除妨害、恢复原状、补偿损失，归还原告的房产权益。为此，原告根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国物权法》等法律规定，请求判决确认被告在荷花市场外迁结束时未取得省政府下达棚户区改造年度计划，提前4年作出荷花市场旧城区改建公告、封堵房屋的行政行为侵权，判令被告排除妨害、恢复市场的规划原状、足额赔偿原告因房屋遭受4年封堵造成的租金损失14万元。河南省高院认定：“当事人根据最高法行政裁定中，至于被告关停行为引发的行政补偿委托，可另案主张的相关表述，提起行政补偿之诉，于法有据”。故依法诉讼至法院，请求贵院依法支持原告的诉讼请求。原告诉状中诉讼请求表述为：1、确认被告在荷花市场关停行为结束后未取得上级批准的《全省2019年第二批棚户区改造项目计划》的旧城改造行政行为侵权。2、判令被告排除妨害、恢复原状，拆除其为牟利加设的消防隐患物。3、判令被告赔偿违法封闭房屋造成的房租金损失4年14万元。4、判令被告承担本案诉讼费用。被告周口市人民政府辩称，一、原告的诉请补偿所谓的租金损失没有法律依据。二、确认被告关停行为结束后未取得旧城履行批准的行为侵权并排除妨害问题，没有事实根据和法律依据。三、原告的起诉已经超过起诉期限，应驳回其起诉。经审理查明，原告崔亚军在周口市荷花市场范围内购买有经营用房，用于出租经营。2015年11月24日周口市荷花市场被周口市人民政府正式清场关闭。郭荣华等177名原告向开封市中级人民法院提起诉讼，要求确认被告对荷花市场实施停业关闭的行政行为违法，并要求赔偿该行为给原告造成的经济损失。开封市中级人民法院于2016年6月12日作出（2016）豫02行初9号行政判决。该判决以关停市场行为合法为由驳回了177名原告的诉讼请求。2016年12月16日河南省高级人民法院作出（2016）豫行终1504号行政判决，维持了上述开封市中级人民法院行政判决。本院认为，原告起诉状中诉讼请求表述为“确认被告在荷花市场关停行为结束后未取得上级批准的《全省2019年第二批棚户区改造项目计划》的旧城改造行政行为侵权。”所谓旧城改造行政行为，是一个较为笼统的概念，没有指向具体的行政行为，这样的诉讼请求是不明确具体的。经过本院询问，原告对旧城改造行为解释为被告对荷花市场的封闭、关停以及作出公告、成立拆迁指挥部的等行为。原告进一步解释的所谓关闭市场、作出公告、成立拆迁指挥部等行为，也是不明确具体。上述关停市场行为已经被河南省高级人民法院的生效判决确认为合法，即被诉行为已被生效判决所羁束，原告对此行为是不能起诉的。且原告在关停市场四年后，又起诉所谓的关停等行为，超过了《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条规定的从知道或者应当知道行政行为之日起最长1年的起诉期限。综上，无论是原告诉状中所称的诉讼请求还是解释之后的诉讼请求均不明确具体，所指向的系列关停市场行为已为生效裁判所羁束且也超过了起诉期限，应驳回原告的起诉，其一并提起的赔偿请求应一并驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第二、九项之规定，裁定如下：驳回原告崔亚军的起诉。案件受理费50元退还原告崔亚军。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按双方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年四月二十二日法官助理范帅印书记员杨颖