德阳市旌阳区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川0603行初1号 原告：四川新筑路业发展有限公司,住所地四川省成都市成华区东三环路二段龙潭工业园。 法定代表人:吕晶，该公司董事长。 委托诉讼代理人：何鑫，四川亚峰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：袁航，四川亚峰律师事务所律师。 被告：德阳市旌阳区住房和城乡建设局，机构地址四川省德阳市旌阳区龙泉山北路昕水河巷3号。 负责人：李汇祥，该局局长。 委托诉讼代理人：曾忠樵，四川心精诚律师事务所律师。 第三人:鹏程建设集团有限公司，住所地四川省德阳市旌阳区黄许镇。 法定代表人：袁国福，该公司总经理。 委托诉讼代理人：曾无畏，四川维扬律师事务所律师。 原告四川新筑路业发展有限公司（以下简称新筑路业公司）与被告德阳市旌阳区住房和城乡建设局（以下简称旌阳区住建局）、第三人鹏程建设集团有限公司（以下简称鹏程建设公司）城建行政管理一案，本院于2020年1月2日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告新筑路业公司的委托诉讼代理人何鑫、袁航，被告旌阳区住建局负责人李汇祥及其委托诉讼代理人曾忠樵，第三人鹏程建设公司的委托诉讼代理人曾无畏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月3日，被告旌阳区住建局作出《关于东江路（至、松江路（至、（涟江路-孝黄路段）道路工程（第二次）（涟江路-孝黄路段）道路工程招标投标活动投诉处理决定书》（以下简称《投诉处理决定书》），该《投诉处理决定书》中载明：依据德阳市住房和城乡建设局关于对《德阳市标准施工招标文件》相关条款解释的复函：“《德阳市标准施工招标文件》第二章“投标人须知前附表”1.4.3限制投标情形：“除投标人不得存在的12种情形之一外，投标人也不得存在下列情形之一：（13）投标人配备项目负责人和技术负责人有未完工的在建项目。”其中，“在建项目”是指投标文件载明的拟任的项目负责人（项目经理）在其他项目中，自被公示为第一中标候选人后至竣工前担任项目负责人（项目经理）的，即为有未完工的在建项目。”我局认为：被投诉人新筑路业公司在该工程项目投标时存在招标文件第二章“投标人须知前附表”1.4.3中（13）投标人配备项目负责人和技术负责人有未完工的在建项目的限制投标情形。 原告新筑路业公司诉称，2019年6月26日，原告新筑路业公司参加了德阳中欧现代物流港建设发展有限公司（以下简称德阳港发公司）招标的《东江路（至、松江路（至、（涟江路-孝黄路段）道路工程（第二次）（涟江路-孝黄路段）道路工程标段》（以下简称工程）的投标。2019年7月3日，德阳市公共资源交易服务中心网上公示了评标结果，原告是中标候选人第一名，第三人鹏程建设公司是第二名。2019年7月8日，第三人认为原告参加工程投标拟任的项目技术负责人熊坚在投标时有未完工的在建项目，违反了本次招标文件第二章1.4.3中（13）项的规定，故向被告进行投诉。被告于2019年12月3日作出《投诉处理决定书》。原告认为，被告作出的《投诉处理决定书》事实认定错误、适用依据错误、程序违法。一、关于事实认定错误的问题。原告在工程投标时，依据《注册建造师执业管理办法（试行）》规定，拟任技术负责人熊坚已经不是《同安生态移民集中安置区市政道路纵一路工程融资建设二标段》（以下简称同安工程项目）的负责人。2018年3月19日，原告参加了成都市龙泉现代农业有限公司（以下简称现代农业公司）招标的同安工程项目，熊坚拟任同安工程项目负责人。中标后，现代农业公司与原告于2018年5月3日签订了施工合同并备案。合同签订后，同安工程项目因业主现代农业公司未取得用地指标、征地拆迁未完成等原因，至2019年5月未开工，也无法办理施工许可证。基于上述原因，原告在工程投标前，依据《注册建造师执业管理办法（试行）》第九条以及第十条的规定，于2019年5月30日向现代农业公司书面提出《关于人员解锁的申请》、《关于变更项目经理的申请报告》，经建设单位同意，现代农业公司于当日在《关于变更项目经理的申请报告》签注“情况属实，拟同意”。成都市龙泉驿区住房和城乡建设局于2019年6月4日办理了解锁，熊坚不再是同安工程项目的负责人。二、关于适用法律错误的问题。被告依据德阳市住房和城乡建设局《关于对相关条款解释的复函》（以下简称《复函》）作出《投诉处理决定书》，但该《复函》不具有普遍适用的法律效力，被告不能依据其上级主管部门的《复函》作出处理决定；《复函》与《注册建造师执业管理办法（试行）》相冲突，该《管理办法》第九条既有原则性规定，也有例外情形；《复函》约束的对象为项目负责人（项目经理），熊坚拟任为工程的技术负责人，不是《复函》约束的对象。三、关于投诉受理的问题。被告受理投诉不符合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条第一款第（五）项、《四川省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动投诉处理办法》第十条的规定。第三人的投诉理由没有指出原告在参与投标时具体违反招投标相关法律法规的具体条款，无相关线索和证明材料。 原告新筑路业公司向本院提交了当事人身份信息、投诉处理决定书、情况说明、关于变更项目经理的申请报告、关于人员解锁的申请、成都市住房和城乡建设局信息化综合应用平台信息等作为证据。 被告旌阳区住建局答辩称，一、我局作出的《投诉处理决定书》证据充分，程序合法。2019年7月10日，第三人鹏程建设公司向我局提交了《投诉书》，认为在工程招标活动中，第一中标人新筑路业公司违反本次招标文件第二章投标人须知中第1.3.4条规定的限制投标情形，要求取消第一中标人的中标资格，并提交了相关资料。我局受理后，向第三人发出《建设工程招标投标投诉受理告知书》，同时向项目业主单位德阳港发公司发出《建设工程暂停招标投标活动通知书》。2019年7月16日至8月8日，我局就投诉事项分别向投诉所涉单位进行调查核实，调取了相关证据，并对相关证据进行了质证。二、根据德阳市人民政府德府发［2019］6号文件《关于确定城市管理行政处罚权行权范围的通知》的规定，住房和城乡建设领域的处罚权，交由德阳市城市管理行政执法局行使。对工程建设项目招标投标活动投诉的受理、调查、核实、认定等职能仍由我局行使，我局在《投诉处理决定书》中相关认定不属于行政处罚，在程序上是为有行政处罚权的行政机关提供定性的意见，法律效力不直接及于原告。 被告旌阳区住建局向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据：投诉书、建设工程暂停招标投标活动通知书、德市旌建函［2019］154号、德市旌建函［2019］155号、2019年7月16作出的德市旌建函［2019］165号、成都市龙泉驿区建设工程造价招标管理站关于“同安生态移民集中安置区市政道路纵一路工程融资建设二标段”项目负责人的情况说明、现代农业公司于2019年7月17日出具的情况说明、现代农业公司于2019年5月31日出具的情况说明、关于变更项目经理的申请报告、信息化综合应用平台下载资料、2019年8月8日作出的德市旌建函［2019］165号、建设执法询问笔录、签到表、关于鹏程集团建设有限公司投诉的申辩、工程招标公告、全国公共资源交易平台查询信息、鹏程建设公司质证意见书、同安工程项目中标候选人公示、同安工程项目合同公告、同安工程项目招标文件、德市旌建［2019］129号、投诉处理决定书、德建函［2019］379号、德市旌建函［2019］207号。 第三人鹏程建设公司述称，同安工程项目属于在建工程，熊坚系同安工程项目的项目经理。第三人的投诉符合相关法律法规的规定，被告根据调取的证据就相关事实作出认定，事实认定清楚，符合法律规定。 第三人鹏程建设公司没有向本院提交证据。 经庭审质证，原告新筑路业公司、第三人鹏程建设公司对被告旌阳区住建局提交的证据的真实性没有异议，本院予以确认。被告、第三人对原告提交的关于变更项目经理的申请报告提出异议，本院认为，该项证据经被告调查核实后得到现代农业公司的认可，能够相互印证，被告和第三人的异议无证据支持，不能成立。被告、第三人对原告提交的其余证据的真实性没有异议，本院予以确认。 经审理查明，2018年3月，原告新筑路业公司中标同安工程项目，熊坚为该项目负责人。因同安工程项目业主现代农业公司未取得用地指标、未进行征地拆迁、未办理施工许可证等原因，原告未进入项目现场，该项目尚处于拟建阶段。2019年5月30日，原告新筑路业公司向现代农业公司书面提出《关于人员解锁的申请》、《关于变更项目经理的申请报告》。2019年6月4日，新筑路业公司经龙泉驿区住房和城乡建设局办理了解锁，成都市住房和城乡建设局信息化综合应用平台信息显示“解锁原因：因业主单位未取得土地指标，致使项目中标且合同签订后一年亦无法开工，经双方友好协商一致同意暂时解锁锁定人员，待项目达到开工条件，再恢复人员锁定。”2019年6月26日，原告新筑路业公司参加了德阳港发公司招标的工程的投标，德阳市公共资源交易服务中心于2019年7月3日网上公示了评标结果，原告系第一中标候选人，熊坚为该项目的技术负责人，第三人鹏程建设公司为该次招标的第二中标候选人。2019年7月8日，第三人向招标人德阳港发公司递交了评标结果异议书，德阳港发公司进行了回复。第三人不服该回复，于2019年7月11日向被告旌阳区住建局投诉，称“新筑路业公司存在限制投标情形，其参加工程投标的项目技术负责人熊坚在参加本次投标时有未完工的在建项目”。被告旌阳区住建局受理后进行了调查核实，于2019年12月3日作出被诉《投诉处理决定书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，被诉《投诉处理决定书》依法不属于行政诉讼的受案范围。理由：首先，从《投诉处理决定书》的内容来看，该决定书只是认定了原告新筑路业公司在工程的投标中，配备的技术负责人熊坚有未完工的在建项目这一事实，没有对原告作出最终的处理决定，原告最终是否受到处罚、受到何种处罚，还未可知，被诉《投诉处理决定书》中认定的事实最终是否被采纳也不清楚。因此，对行政相对人的权益影响处于不确定的状态，在此阶段无救济的必要性。其次，从被诉《投诉处理决定书》的性质来看，被诉《投诉处理决定书》系行政机关作出终局行政行为而实施准备的过程性行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。最后，从行政机关职权划分来看，被告旌阳区住建局不具有相关的处罚职权。《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中指出：“（七）推进综合执法。重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。具体范围是：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权……”。从上述指导意见和川委发［2017］5号文、德委发［2017］21号文、德府发［2019］6号文等相关规定可知，四川省和德阳市分别就住房城乡建设领域全部行政处罚权由城市管理部门行使作出了规定。德阳市住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权均由德阳市城市管理行政执法局行使。据此，被告旌阳区住建局对招投标活动不具有处罚的职权。被告亦于2019年12月13日将新筑路业公司在招投标活动中涉嫌弄虚作假的相关线索移送德阳市城市管理行政执法局处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告四川新筑路业发展有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省德阳市中级人民法院。 审 判 长  唐 宁 人民陪审员  邓鉴栗 人民陪审员  张秋娇 二〇二〇年四月二十八日 书记 员代  正 琼