福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0102行初423号 原告福建嘉利德斯汽车贸易有限公司，住所地福州市仓山区福峡路755号。 法定代表人伍素馨，执行董事。 委托代理人林斌、陈文艺，北京德恒（福州）律师事务所律师。 被告福州市仓山区城市综合执法局，住所地福州市仓山区大坪路125号。 法定代表人周斌，局长。 委托代理人游彪，男，该单位工作人员。 委托代理人陈松强，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 被告福州市仓山区人民政府，住所地福州市仓山区闽江大道236号。 法定代表人梁栋，区长。 出庭负责人刘治军，副区长。 委托代理人刘娴，女，该单位工作人员。 委托代理人许攀，福建闽天律师事务所律师。 原告福建嘉利德斯汽车贸易有限公司（以下简称“嘉利德斯公司”）诉被告福州市仓山区城市综合执法局行政强制执行决定及被告福州市仓山区人民政府行政复议一案，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告嘉利德斯公司的委托代理人林斌、陈文艺，被告福州市仓山区城市综合执法局及委托代理人游彪、陈松强，被告福州市仓山区人民政府副区长刘治军作为行政机关负责人及委托代理人刘娴、许攀到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限6个月，现已审理终结。 福州市仓山区城市综合执法局于2019年7月3日作出仓综执强执决字（2019）0000103号行政强制执行决定，认定原告未经审批在仓山区福峡路755号违法建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，根据《城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，决定于2019年7月9日实施强制拆除。原告不服，向福州市仓山区人民政府申请复议。2019年9月23日，福州市仓山区人民政府作出仓政行复决（2019）17号行政复议决定，维持了仓综执强执决字（2019）0000103号行政强制执行决定。 原告嘉利德斯公司诉称，一、被告福州市仓山区城市综合执法局依据《城乡规划法》第四十条第一款的规定认定仓山区福峡路755号房产为违法建筑，属于适用法律错误，被告福州市仓山区城市综合执法局作出仓综执强执决字［2009］0000103号《行政强制执行决定书》适用依据错误，依法应予以撤销。《城乡规划法》于2008年1月1日起施行，而原告与福建福腾房地产开发有限公司分别于2006年1月、5月11日签订了《购房协议书》和《补充协议》，原告也于2006年10月10日前依约支付价款，并于2006年底施工完毕并开业。故被告福州市仓山区城市综合执法局认定的行为均发生在《城乡规划法》施行前，根据法不溯及既往的原则，《城乡规划法》不能作为评定原告行为的法律依据，被告福州市仓山区城市综合执法局适用《城乡规划法》作为认定依据明显属于适用法律错误。二、仓综执强执决字［2009］0000103号《行政强制执行决定书》主要事实不清、证据不足。本案原告的建设行为发生在《城乡规划法》施行之前，应当按照当时有效的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）作为认定依据。按照《城市规划法》第四十条规定“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施”。本案原告的建设行为符合福州市城市规划，争议房产也不属于严重影响城市规划的建筑，依法不属于应当停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施的范围。依据福州市人民政府2003年3月5日批准（榕政地［2003］50号）和福州市发展计划委员会2003年10月27日批准（榕计服贸［2003］009号），仓山区福峡路755号土地上系规划开发建设“福州亚太汽车交易市场”，因此原告建设争议房产用于汽车4Ｓ店，符合政府审批内容。被告福州市仓山区城市综合执法局作出仓综执强执决字［2009］0000103号《行政强制执行决定书》明显属于认定事实不清、证据不足，依法应当予以撤销。三、被告福州市仓山区城市综合执法局作出的《行政强制执行决定书》超过了诉讼时效。原告建设行为已于2006年底完结，根据《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。被告福州市仓山区城市综合执法局对原告13年前的建设行为作出行政处罚，超过了诉讼时效。四、仓综执强执决字［2009］0000103号《行政强制执行决定书》违反了信赖利益保护原则，明显不当，应予以撤销。2006年，为响应福州市政府“南进”号召以及顺应福州市政府打造福州亚太汽车交易市场，做大做强汽车行业的政策，原告与福建省福腾房地产开发有限公司签订了《购房协议书》购买了规划为福州亚太汽车交易市场、以福腾公司作为开发主体的位于福州市城门镇××路××号的土地使用权及房屋作为4Ｓ店。由于福腾公司缺乏资金无力开发，原告在已按约支付土地款的情况下，全额出资委托施工单位在前述土地上建成4Ｓ店，由于福腾公司未能按约提供相关文件以及配合办理相关手续，致使4Ｓ店权属证书至今未能办理。基于对福州产业政策以及当地有关部门口头承诺的信赖，原告依然投入几千万装修、经营，并营业至今长达十余年。该4Ｓ店建设手续不完备是由于历史原因导致，非原告主观原因造成。该店开业十几年来，经营证照完备，所有经营行为均获得政府认可甚至表彰，且政府从未将该店建筑定性为违法建筑。该店十几年来始终坚持依法经营并依法纳税，为福州市解决就业、贡献税收，如果简单粗暴拆除，将会造成企业猝死、百多号员工仓皇下岗，政府税收重大损失的后果，严重的与党中央稳就业、稳外资、稳投资以及保护企业合法产权的政策相悖。如果原告的建筑手续欠缺，可以通过补办手续的方式弥补。如果部分建筑违反规划建设要求，也可通过整改的方式进行，无需采取强制拆除的方式。五、原告对该4Ｓ店的建筑以及土地享有合法权益已经福建省高级人民法院生效判决认定，原告的合法权益应得到保护。自2014年以来，福腾公司未经原告同意，将市政府原定位于发展汽车行业的“福州亚太汽车交易市场”项目变更为开发住宅、商业项目的“滨海福腾花园”。为追求利益最大化，福腾公司违背诚信，起诉要求原告拆除4Ｓ店并返还土地，福建省高级人民法院作出（2018）闽民再114号判决驳回福腾公司全部诉讼请求，确认了原告为该4Ｓ店建筑及土地的合法所有者。六、该4Ｓ店建筑的土地已经收储，应当根据政府土地收储法律进行处理。根据2012年12月28日福州市人民政府《关于研究地铁1号线建设涉及环站新城项目等问题的纪要》（［2013］11号）及2014年11月27日福州市人民政府《市十四届政府2014年第22次常务会议纪要（一）》（［2014］30号）内容，涉案土地已纳入政府收储范围。因此，该土地及其建筑物的处理，应当适用政府土地储备的有关法律法规。综上，仓综执强执决字［2009］0000103号《行政强制执行决定书》主要事实不清、证据不足，适用法律错误，强制行为措施明显不当。福州市仓山区人民政府作出的仓政行复决［2019］17号《行政复议决定书》未能纠正原行政机关的错误，侵害原告的合法权益。如拆除4Ｓ店原告将无法继续经营，将造成百多名员工下岗，严重影响社会和谐及稳定，请求依法撤销被告福州市仓山区城市综合执法局作出的《行政强制执行决定书》。原告嘉利德斯公司未向本院提交证据。 被告福州市仓山区城市综合执法局于2019年11月6日向本院提交书面的答辩意见，并在庭审中辩称，一、答辩人作出的《行政强制执行决定书》（仓综执强执决字〔2019〕0000103号），具有合法的权力来源。根据中共福州市委福州市人民政府《关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委〔2002〕30号）及中共福州市仓山区委福州市仓山区人民政府《关于仓山区人民政府机构改革的实施意见》（仓委〔2012〕10号）之规定，答辩人系福州市仓山区人民政府在城市管理方面集中行使处罚权的执法机关，有权针对违反城乡规划管理法律规定的行为进行处罚及行政强制执行，故答辩人作出的《行政强制执行决定书》（仓综执强执决字〔2019〕0000103号）具有合法权力来源。二、答辩人认定原告在仓山区福峡路755号建设房屋的行为系违法行为、案涉建筑物系违法建筑，事实清楚、适用依据正确。首先，答辩人依法通过勘验、调查询问等程序查明，2006年原告在未取得建设工程规划许可证情况下，在仓山区福峡路755号违法建设案涉建筑物。且原告在调查询问过程中也承认其在仓山区福峡路755号建设案涉建筑物时未办理建设工程规划许可证的事实。为此，答辩人作出《限期拆除决定书》，限原告于2019年1月3日前自行拆除案涉建筑物。而原告对上述《限期拆除决定书》也未提起行政复议或者行政诉讼。因此，案涉建筑物属于违法建筑，认定事实清楚，证据确实充分。其次，原告于2006年建设案涉建筑物时，即违反了当时的《城市规划法》相关规定。而后，因原告至今都未对案涉建筑物补办相关审批手续，原告所建案涉建筑物的违法状态一直持续到《城乡规划法》实施之后。为此，该违法建设案涉建筑物的行为也违反了现行有效的《城乡规划法》第四十条等规定。因此，原告未经规划许可建设的案涉建筑物显然不属于行政处罚法第二十九条规定的“不再给予行政处罚”范畴，而且，答辩人根据《城乡规划法》等法律规定，对原告作出《限期拆除决定书》、《行政强制执行决定书》等法律文书，也并无不当。最后，根据福建省高级人民法院（2018）闽民再114号《民事判决书》所查明事实，案涉建筑物所在土地已经被纳入政府收储范围，不再用于原规划的汽配城项目建设，为此，案涉建筑物客观上已经无法补办规划建设审批手续并补办不动产权属证书。因此，案涉建筑物已经不存在“采取改正措施消除对规划实施的影响”的可能，故答辩人决定对案涉建筑物予以拆除，认定事实清楚，适用依据正确。三、答辩人作出的《行政强制执行决定书》（仓综执强执决字〔2019〕0000103号），程序合法。因原告在答辩人作出《限期拆除决定书》后，既不提起行政复议或行政诉讼，也不履行限期拆除的义务。为此，答辩人根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十八条、第四十四条，以及《城乡规划法》第六十八条的规定，先请示福州市仓山区人民政府决定是否对该违法建筑实施强制拆除行为，并经福州市仓山区人民政府研究，同意对案涉建筑物实施强制拆除行为。为此，答辩人于2019年2月1日依法向原告送达《催告书》（仓综执催字〔2019〕0000103号），催告原告于2019年2月11日前履行自行拆除义务，以及告知原告享有陈述、申辩的权利，但原告仍未自行拆除。2019年7月3日，答辩人向原告送达《行政强制执行决定书》（仓综执强执决字〔2019〕0000103号）、《公告》（仓综执公字〔2019〕0000103号），决定于2019年7月9日对案涉建筑物实施强制拆除，并通知原告限期自行搬离。因此，答辩人作出《行政强制执行决定书》（仓综执强执决字〔2019〕0000103号）的程序符合上述法律规定，程序合法。综上，答辩人作出的《行政强制执行决定书》（仓综执强执决字〔2019〕0000103号）认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告福州市仓山区城市综合执法局在法定期限内向本院提交如下证据：1、2018年11月29日作出的《勘验笔录》、《福州市仓山区城市综合执法局行政执法取证照片》；2、《接受调查通知书》（仓综执调字［2018］0000135号）、《询问笔录》及福建嘉利德斯汽车贸易有限公司营业执照、委托书、法定代表人伍素馨港澳居民来往内地通行证、郑家祥身份证；3、《行政违法案件立案表》（仓综执立［2018］0005303号）；4、《责令限期拆除通知书》（仓综执责通字［2018］000013号）及送达回证；5、《限期拆除告知书》（仓综执限拆告字［2018］0000103号）及送达回证；6、《限期拆除决定书》（仓综执限拆决字［2018］0000103号）及送达回证；7、《福州市仓山区城市综合执法局关于请求拆除仓山区城门镇福峡路755号违法建筑的请示》（仓综执综［2019］1号）、《仓山区人民政府关于同意拆除城门镇福峡路755号违法建筑的批复》（仓政综［2019］5号）；8、《催告书》（仓综执催字［2019］0000103号）及送达回证；9、《行政强制执行决定书》（仓综执强执决字［2019］0000103号）及送达回证、《公告》（仓综执公字［2019］0000103号）及送达回证；10、两份福建省行政执法证复印件；11、福建省高级人民法院（2018）闽民再114号《民事判决书》。法律依据：《城乡规划法》第四十条、六十四条、六十八条；中共福州市仓山区委福州市仓山区人民政府《关于仓山区人民政府机构改革的实施意见》（仓委〔2012〕10号）；中共福州市委福州市人民政府《关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委〔2002〕30号）。 被告福州市仓山区人民政府于2019年10月23日向本院提交书面答辩状，并在庭审中辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，答辩人具有审查、受理该行政复议申请并作出本案被诉行政复议决定的法定职权；福州市仓山区司法局作为答辩人负责法制工作的机构，具体办理行政复议申请的审查、受理、法律文书送达等具体事宜，亦具有合法的权力来源。答辩人及答辩人法制工作机构在收到原告的行政复议申请之后，依法履行了向被申请人发出答复通知书的程序。被申请人亦在法定期限内依法提交了书面答复意见及证据材料。因案情复杂需要延长审理期限，答辩人亦及时书面通知申请人与被申请人。后答辩人经审查在法定期限内作出本案被诉行政复议决定。为此，答辩人作出的《行政复议决定书》〔仓政行复决（2019）17号〕，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告福州市仓山区人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：1、原告提交的《复议申请书》；2、《行政复议答复通知书》［仓政行复答（2019）16号］；3、《行政复议答复书》及《证据清单》；4、《行政复议延期审理通知书》［仓政行复延（2019）8号］；5、《行政复议决定书》［仓政行复决（2019）17号］；6、各法律文书送达回证及邮寄凭证。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款。 经庭审质证，原告对俩被告提交的证据均无异议，但是认为，诉争的建筑于2006年建设，应当适用当时有效的城市规划法，根据该法第四十条规定，被告没有可以认定涉案建筑存在严重影响城市规划的证据。俩被告对对方提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：俩被告提交的证据符合法律规定的证据要件，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，因原告未经规划部门批准，于2006年开始在福州市仓山区福峡路755号搭建混合结构建筑物，第一座为两层混合结构建筑，占地面积约为3560㎡，第一层建筑面积约为3560㎡，第二层建筑面积约为978.5㎡，两层总建筑面积约为4538.5㎡；第二座为单层砖混结构建筑，占地面积约为44㎡，建筑面积约为44㎡；第三座为单层铁皮结构建筑，占地面积约为160㎡，建筑面积约为160㎡；第四座为单层铁皮结构建筑，占地面积约为99㎡，建筑面积约为99㎡，第五座为单层砖混结构建筑，占地面积约为51.25㎡，建筑面积约为51.25㎡。总占地面积约为3914.25㎡，总建筑面积约为4892.75㎡。福州市仓山区城市综合执法局于2018年12月12日作出仓综执责通字（2018）0000113号责令限期拆除通知书，于2018年12月20日作出仓综执限拆告字（2018）0000103号限期拆除告知书，于2018年12月27日作出仓综执限拆决字（2018）0000103号限期拆除决定，责令原告在2019年1月3日前自行拆除，并告知其提出诉讼、复议的权利。上述文书均于作出当日送达给原告。原告在法定期限内未提出行政复议及行政诉讼，也未履行限期拆除决定。2019年1月9日，福州市仓山区人民政府经审核后，同意福州市仓山区城市综合执法局对上述违法建设实施强制拆除。2019年2月1日，福州市仓山区城市综合执法局向原告送达了仓综执催字（2019）0000103号催告书，要求原告于2019年2月11日前自行拆除违法建设，如在期限内未自觉履行，将依法强制执行。2019年7月3日，福州市仓山区城市综合执法局作出仓综执强执决字（2019）0000103号行政强制执行决定，于同日予以送达并进行公告。原告不服，向福州市仓山区人民政府申请复议。2019年9月23日，福州市仓山区人民政府作出仓政行复决（2019）17号行政复议决定，维持了仓综执强执决字（2019）0000103号行政强制执行决定。目前，涉案房屋尚未拆除。 另，福建省高级人民法院（2018）闽民再114号民事判决书，确认如下事实：福腾公司与嘉利德斯公司于2006年1月签订《购房协议书》，约定：鉴于1．乙方（福腾公司）于1994年11月4日与福建省福州市土地管理局签署了国有土地使用合同，拥有位于福州市的45119平方米的土地使用权（榕国用［2003］第00456600125号），经福州市人民政府2003年3月5日批准（榕政地［2003］50号）和福州市发展计划委员会2003年10月27日批准（榕计服贸［2003］009号）同意乙方在上述土地上建设开发“福州亚太汽车交易市场”；……4．乙方将按照甲方（嘉利德斯公司）所提供的建筑设计方案及其他有关要求，建设甲方要求的房屋，在该房屋的建设达到甲方设定的条件和取得有关预售许可证后，双方签订《商品房买卖合同》，并到房地产交易中心办理商品房买卖合同的登记。……后嘉利德斯公司委托施工单位进行建设，建成后涉案房屋由嘉利德斯公司一直经营使用至今。另查明，根据2012年12月28日福州市人民政府《关于研究地铁1号线建设涉及环站新城项目等问题的纪要》（［2013］11号）及2014年11月27日福州市人民政府《市十四届政府2014年第22次常务会议纪要（一）》（［2014］30号）的内容，涉案土地已纳入政府收储范围。上述判决认为，鉴于涉案房屋的建设并未通过政府部门审批且涉案土地已纳入政府收储范围，客观上已无法办理权属登记手续，故本院对嘉利德斯公司要求福腾公司为其办理涉案房屋权属登记的反诉请求不予支持。 本院认为，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定（国发［2002］17号）》及《福州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委［2002］30号），可以证明被告福州市仓山区城市综合执法局是被告福州市仓山区人民政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权，是本案适格被告。被告福州市仓山区人民政府作为行政复议机关，有权作出相应的行政复议决定，是本案适格被告。 依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被告福州市仓山区城市综合执法局已提交证据证明作出并送达《限期拆除决定书》，并催告当事人履行义务。在该《限期拆除决定书》未被有权机关经法定程序撤销的情况下，该《限期拆除决定书》具有公定力，在该《限期拆除决定书》及《催告书》确定的期限内，原告并未履行义务，故被告福州市仓山区城市综合执法局在《限期拆除决定书》的基础上，依职权对原告作出《行政强制执行决定书》，事实清楚，证据充分。被告福州市仓山区人民政府在行政复议过程中，履行了行政复议的相应程序，复议程序及事实认定、法律适用并无不当。 原告主张涉案房屋建设于2006年，属于《城乡规划法》施行前的行为，本案应当按照当时有效的《城市规划法》作为认定依据。本案中，原告并无证据证明涉案总面积达4892.75㎡的五座建筑系于2006年全部建成。现有证据仅能说明涉案房屋自2006年开始建造并投入使用至今。因此，无证据排除涉案房屋的建设过程涵盖《城市规划法》与《城乡规划法》新旧法交替的时间点，且不论是新法还是旧法，均规定新建房屋应当取得建房手续，而涉案建筑至今未办理建设工程规划许可证，被告福州市仓山区城市综合执法局认定原告的建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款关于在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的规定，属于违法建设行为，涉案房屋系违法建筑物，并无不当。退一步讲，即使原告案涉建筑物于2006年建设完毕，但原告自始至今未补办相关审批手续，结束建筑物属违法建设的状态，其违法建设行为亦是处于持续状态。根据全国人大法工委《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、涉及违法行为追诉时效有关问题的意见》同意住建部“违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算”的指导精神，原告的建设行为应当被追诉。另根据福建省高级人民法院（2018）闽民再114号《民事判决书》所查明事实，案涉建筑物所在土地已经被纳入政府收储范围，不再用于原规划的汽配城项目建设，因此，原告的建筑物客观上无法通过补办手续改变现状。也即是说，涉案建筑已经不符合城市规划要求，客观上亦不存在采取改正措施消除对规划实施的影响，不管是按照《城市规划法》还是《城乡规划法》，涉案建筑均属于应当被拆除的违法建筑，被告福州市仓山区城市综合执法局适用新法对原告的处罚相比旧法而言并未更严厉。故原告上述主张，本院不予采纳。 原告还提出被告从原告建房、装修、经营长达十余年未予干涉，双方已形成信赖关系。因信赖保护应当以利益合法为前提，不法利益不存在“信赖保护”的问题。故原告的上述主张，本院不予支持。原告主张根据政府土地收储处理涉案建筑，无法律依据。综上，原告的请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告福建嘉利德斯汽车贸易有限公司的诉讼请求。 本案诉讼费50元由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  黄人堃 人民陪审员  史锦红 人民陪审员  伍 缄 二〇二〇年四月二十六日 书 记 员  郑治文 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。