杭州市富阳区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0111行初1号 原告李艳，女，1981年12月21日出生，汉族，住杭州市富阳区。 委托代理人张赵泳，浙江杭天信律师事务所律师。 被告杭州市富阳区人民政府银湖街道办事处，统一社会信用代码11330183002506726R，住所地杭州市富阳区银湖街道高桥东路28号。 法定代表人徐雪峰，该办事处主任。 出庭负责人李为强，该办事处副主任。 委托代理人蒋浩，浙江恩波律师事务所律师。 第三人杭州市富阳区土地储备中心，统一社会信用代码1233018347033470XY，住所地杭州市富阳区银湖街道桂花西路1号。 法定代表人王幼良，该中心主任。 委托代理人何丽青，浙江凯麦律师事务所律师。 委托代理人边晓琳，该中心工作人员。 原告李艳诉被告杭州市富阳区银湖街道办事处（以下简称银湖街道办事处）、第三人杭州市富阳区土地储备中心（以下简称土地储备中心）其他行政行为纠纷一案，于2019年12月25日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院组成合议庭，于2020年3月11日公开开庭进行了审理，原告李艳及其委托代理人张赵泳，被告银湖街道办事处出庭负责人李为强、委托代理人蒋浩，第三人土地储备中心委托代理人何丽青、边晓琳，到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称，2010年8月3日因迎宾大道立体式综合改造工程需要，土地储备中心在高桥镇高桥××及××村区域实施搬迁工作，章玉娥户（原告之母）的房屋在搬迁红线范围内，根据《富阳市推行农村住宅公寓化实施办法》，富政［2010］1号富阳市人民政府《关于加快农村住房改造建设的若干意见》及有关法律制定的《富阳市迎宾大道立体式综合改造工程中段（高桥片）集体所有土地住宅房屋搬迁补偿安置方案》（以下简称《安置方案》），土地储备中心与章玉娥户签订《迎宾大道立体式综合改造工程中段（高桥片）房屋搬迁补偿协议》（以下简称《搬迁补偿协议》）。协议约定符合安置政策人口2人。 2014年，原富阳市出台户口迁移落户新政：1995年及以后从大中专院校（技校）毕业（肄业、结业），原籍在富阳市农村，因就学户口迁往城镇，现要求返迁农村，而且农村有本人或直系亲属的合法固定住所，迁入地行政村及乡镇（街道）同意接收的毕业生，除已被机关、团体、事业单位、国有企业（含国有控股企业）正式录用，或本人及配偶已享受房改、经济适用房优惠政策，可将户口迁回原籍农村，落户村集体户，户口性质不变；因此原告将户口迁至原籍。 2019年7月12日，中共杭州市富阳区银湖街道工作委员会、银湖街道办事处形成银委纪〔2019〕8号《关于银湖街道高桥农居安置小区回迁安置中相关问题处理会议纪要》，其中条款之一即女儿（回迁女大学生）如已婚且为居民户口的则不予安置。 2019年9月26日，中共杭州市富阳区银湖街道工作委员会、银湖街道办事处形成银委纪〔2019〕12号《关于银湖街道高桥农居安置小区回迁安置第一次人口公示后相关问题处理的会议纪要》，决定回迁女大学生在回迁前已婚且为非农户口，不予以安置。 被告以会议纪要的形式确认原告不享有安置权利，侵犯了原告的合法权益，该会议纪要相应条款既违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，也违反了最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》第七条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条规定。故向法院起诉，请求判决：1.确认银委纪〔2019〕8号《关于银湖街道高桥农居安置小区回迁安置中相关问题处理会议纪要》中“一、共性问题‘（四）关于搬迁户主的居民户口女儿（包括回迁女大学生）安置问题’项下‘女儿（回迁女大学生）如已婚且为居民户口的则不予安置’”条款无效。2.确认银委纪〔2019〕12号《关于银湖街道高桥农居安置小区回迁安置第一次人口公示后相关问题处理的会议纪要》中“一、共性问题‘（二）经讨论决定：回迁女大学生在回迁前已婚且为非农户口，不予以安置’”条款无效。3.本案诉讼费由被告承担。审理中，经本院释明，原告撤回对银委纪〔2019〕8号会议纪要的诉讼请求。 被告银湖街道办事处答辩称：一、法律关系问题。本案银湖街道作为被告并不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政诉讼中的被告应具备以下条件：1.被告是国家行政机关，或者是法律法规授权的组织；2.被告是行政法律关系中的一方当事人；3.被告必须是以自己的名义作出具体行政行为的行政主体。本案被告与原告之间并不存在行政法律关系。被告也没有作出具体行政行为。本案被告是合同当事人的代理人。所谓实施单位是政府内部的工作安排。最终体现在协议的签订或者实际的履行。会议纪要只是被告内部议事决策，要经本案第三人同意才能产生对合同相对人的效力。 原告诉求的实质，是要求作为新增安置人员认定，增加安置面积。如果基于原《搬迁补偿协议》，则应该向合同相对人即本案第三人提出；如果基于行政法律，则应该向法定征收单位提出。故原告向被告提起诉讼不当。 二、原告资格问题。关于原合同无论民事协议还是行政协议，原告均不是协议相对人，不具备原告资格。 三、受案范围问题。房屋搬迁协议系各方当事人意思表示一致的结果，不具有强制性，不属于行政诉讼法规定的履行法定职责的范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”本案中，原告母亲与本案第三人签订的《搬迁补偿协议》，并不属于上述法律、司法解释规定的行政协议之范围。不属于人民法院行政诉讼受案范围。 四、被告作出的会议纪要性质问题。合同法第七十七条规定，当事人协商一致，可以变更合同。会议纪要是研究是否同意增加安置人员、增加安置面积等变更合同内容的处理意见，不属于行政诉讼的范围。针对安置期间内发生的一些变化，被告经内部集体讨论、研究后决定对符合法律及相关政策的安置人员进行调整，对不符合法律及相关政策的人员不作为安置的决定，不违反法律的规定，也不违反原《搬迁补偿协议》的约定。 五、原告要求作为新增安置人员，既没有法律依据也没有合同依据。无论是国有土地还是集体土地上的房屋征收，立法都禁止不当增加补偿费用的行为。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第七条，城乡规划主管部门核定用地范围后，市国土资源管理部门应当将征地范围公告并通知有关部门在征地范围内暂停办理下列事宜：（一）通知公安部门暂停办理户口的迁入、分户；（二）通知有关部门暂停办理房屋的买卖、交换、翻（扩）建、析产、赠与、分户、租赁、抵押等；（三）通知工商行政管理部门暂停核发营业执照、临时营业执照。暂停期间内，因出生、婚嫁需迁入户口，或者复转退军人、离退休人员、大中专院校学生以及刑满释放人员回原籍确需办理户口迁入的，公安部门应当按照户籍管理规定办理户口迁入手续，并及时抄告市国土资源管理部门。被补偿人在征地房屋补偿实施方案公告之日起至正式安置前出生的人口应当作为安置人口。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二十条规定了特殊情况下，可以增加一个安置人口的情形，但原告的情况，显然不属于上述可以增加的范围。法律之所以要做出相应的规定，主要防止补偿人采取不当行为增加补偿费用，比如突击分户、迁户口、办理营业执照等牟取不当利益，导致国家财产的损失；同时也防止出现补偿行为违反民事活动应当遵循的公平、诚实信用原则的情形。 综上，被告认为，原告的起诉不符合法律规定，其请求也不合法，故请求法院依法驳回原告起诉或其诉讼请求。 第三人土地储备中心陈述称：一、原告所提诉请不符合“一行为一诉”的行政诉讼基本原则，构成诉讼请求不具体。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。本案中，原告要求确认条款无效的诉讼请求分别涉及被告作出的银委纪〔2019〕8号与银委纪〔2019〕12号两份会议纪要，构成诉讼请求不具体。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、最高院关于《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条等规定，应当裁定驳回原告起诉。 二、案涉会议纪要条款符合法律及政策规定，不存在无效情形。2010年4月19日，富阳市迎宾大道立体式综合改造工程指挥部制定《安置方案》，原告户所在区域房屋搬迁工作根据该方案开展，该方案第七条“安置人口的界定”第1款明确规定“安置人口按照房屋搬迁公告发布之日被搬迁人家庭在册常住（农业）人口确定”，本案中，根据原告户《常住人口登记卡》，原告属于非农业集体户口，不符合上述方案中规定的安置人口，因此不予以安置。银委纪〔2019〕8号第一条第四项与银委纪〔2019〕12号第一条第二项关于“女儿（回迁女大学生）如已婚且为居民户口的则不予安置”以及“回迁女大学生在回迁前已婚且为非农户口，不予安置”的规定系对上述政策的进一步明确与细化，符合政策规定且不违反《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》、《中华人民共和国妇女权益保障法》等法律规定，因此原告诉请中所提条款不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的重大且明显违法情形，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条的规定，应当判决驳回原告诉讼请求。 综上，原告所提诉请违反行政诉讼“一行为一诉”的基本原则，构成诉讼请求不具体，案涉会议纪要条款符合法律及政策规定，不存在重大且明显违法的无效情形，恳请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 经审理查明：2010年4月19日，因富阳市迎宾大道立体式综合改造工程需要，根据《富阳市推行农村住宅公寓化实施办法》、富政[2010]1号富阳市人民政府《关于加快农村住房改造建设的若干意见》及有关法规，结合迎宾大道立体式综合改造工程中段集体所有土地上的房屋情况，富阳市迎宾大道立体式综合改造工程指挥部制定并发布《安置方案》，方案明确，搬迁人为富阳市土地储备中心，搬迁实施单位为搬迁人委托的有资质的动迁公司，搬迁责任单位为高桥镇人民政府。章玉娥户（原告之母）的房屋在搬迁红线范围内。2010年8月3日富阳市土地储备中心与章玉娥户签订《搬迁补偿协议》。协议约定符合安置政策人口2人（不包含原告）。协议签订后，章玉娥户按约腾空房屋，并领取了补偿款。 原告李艳系章玉娥女儿，于1998年考入台州农业职业技术学院，户口从富阳市高桥镇高桥迁入台州市城关镇台州农校，由原来的农业户口变成居民户口（非农城镇居民）。2002年6月21日原告将其户口从台州农校迁回高桥镇××路××号镇集体户口。2014年11月20日，原告再将其户口从××路××号高桥镇集体户口迁至高桥镇××路××号高桥集体户口。原告李艳于2004年与他人结婚并组成家庭。 2019年，高桥农居安置小区完工，对安置房进行分配时，因安置人口有新增人员，银湖街道办事处于2019年9月26日对高桥农居安置小区回迁安置中是否可以确定为新增安置人口等相关问题处理以会议纪要的方式确定。会议纪要讨论决定：一、共性问题……（二）回迁女大学生要求安置，现共涉及4人（均为拆迁前已婚，后回迁至高桥，在册非农户口）。……，不予以安置。 本院认为，案涉会议纪要是对2010年迎宾大道立体式综合改造工程中因房屋搬迁签订《搬迁补偿协议》后在安置房分配前搬迁户中新增人口是否可作为安置人口的内部讨论。会议纪要第一条共性问题中的第（二）项：“回迁女大学生要求安置，现共涉及4人（均为拆迁前已婚、后回迁至高桥，在册非农户口）。经讨论决定：回迁女大学生在回迁前已婚且为非农户口，不予以安置。”的条款是对原《安置方案》中安置人口界定的进一步明确，其基础还是建立在原《安置方案》上，对于能否作为安置人口给予安置及安置多少面积，其内容法律法规均有明确规定，并非由政府通过会议纪要决定。而案涉原告在章玉娥户签订《搬迁补偿协议》时已不作为章玉娥户户内家庭成员，不符合当时指挥部发布的《安置方案》中作为安置人口的规定。现原告以其户口在2014年从镇集体户口迁入高桥集体户口的变动为由要求其作为章玉娥户新增安置人口给予安置，不符合法律法规及《安置方案》的规定。会议纪要“一、共性问题……（二）……回迁女大学生在回迁前已婚且为非农户口，不予以安置。”的条款并未对原告设定条件，未对其合法权益产生实际影响。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告李艳的起诉。 案件受理费人民币50元，退还原告李艳。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  张国其 审 判 员  刘珍玲 人民陪审员  何 伟 二〇二〇年四月十四日 书 记 员  张晓青