广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤行终219号上诉人（原审原告）:林家雨，男，汉族，1975年3月7日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）：关建龙，男，汉族，1963年1月8日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:李太青，男，汉族，1980年6月5日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:刘科凤，女，汉族，1966年5月29日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:李文聪，男，汉族，1952年4月8日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:李时周，男，汉族，1957年5月22日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:关建立，男，汉族，1965年10月21日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:李时国，男，汉族，1957年12月13日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:李太卿，男，汉族，1950年3月7日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:李启海，男，汉族，1979年1月23日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:林济陆，男，汉族，1971年3月18日出生,住廉江市。上诉人（原审原告）:吴章吉，男，汉族，1954年8月19日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:李太国，男，汉族，1965年6月23日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:李太远，男，汉族，1971年5月27日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:李太方，男，汉族，1971年2月28日出生,住廉江市。上诉人（原审原告）:林济统，男，汉族，1953年8月1日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:林家文，男，汉族，1970年12月16日出生,住廉江市。上诉人（原审原告）:林国明，男，汉族，1975年5月13日出生,住廉江市。上诉人（原审原告）:李寿，男，汉族,1978年1月6日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:李太前，男，汉族，1964年10月20日出生，住廉江市长山镇东升村24号，公民身份号码44082219641020573X。上诉人（原审原告）:李咏刚，男，汉族，1986年5月21日出生，住廉江市长山镇石上佳村33号，公民身份号码440881198605215750。上诉人（原审原告）:李太良，男，汉族，1975年4月8日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:温秀兰，女，汉族，1995年5月3日出生，住广西陆川县。上诉人（原审原告）:**章，男，汉族，1966年8月7日出生，住廉江市8。上诉人（原审原告）:李太武，男，汉族，1971年1月28日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:李时强，男，汉族，1970年1月9日出生，住廉江市。上诉人（原审原告）:龙师，男，汉族，1985年3月6日出生,住廉江市。委托代理人：李永忠，广东鸿峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：廉江市人民政府。住所地：廉江市五一路1号。法定代表人：庞晓冬，市长。委托代理人：林家永，廉江市水务局干部。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：陈伟强，湛江市司法局干部。上诉人林家雨、关建龙、李太青、刘科凤、李文聪、李时周、关建立、李时国、李太卿、李启海、林济陆、吴章吉、李太国、李太远、李太方、林济统、林家文、林国明、李寿、李太前、李咏刚、李太良、温秀兰、**章、李太武、李时强、龙师（以下简称林家雨等27人）因诉被上诉人廉江市人民政府廉府函[2018]314号《关于清拆长青水库和武陵水库库区网箱网具工作的通知》（以下简称314号通知）及被上诉人湛江市人民政府湛府行复[2018]71号《行政复议决定书》（以下简称71号复议决定）行政纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2019）粤08行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：廉江市人民政府曾于2018年5月4日作出廉府通[2018]13号《关于清理九洲江流域廉江市河流水库非法放置渔具的通告》（以下简称13号通告），该通告主要内容为：鉴于九洲江流域廉江市河流、水库（鹤地水库除外）被擅自违法放置网箱、渔栅、渔排、渔网等渔具，已经严重影响到河势稳定，危及行洪安全和污染环境。为了加强河道、库区管理，确保行洪安全，优化水资源，根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条和《中华人民共和国渔业法》第四十条的规定，决定依法清除上述范围所有非法放置的网箱养殖设施、定点装置、渔网、渔栅、渔排、养殖作业渔船以及其他河道内的障碍物，设障者必须在6月20日前自行清除，其中在6月15日前自行拆除网箱的给予补助人工拆除误工费800元/个，6月20日前拆除给予补助600元/个，逾期未拆除的将强制清除，所产生费用以及后果由设障者承担，该通告发布之日起立即停止一切妨碍河流、行洪的活动。同年10月12日，廉江市人民政府作出314号通知，该通知的主要内容为：根据13号通告精神，从5月4日起开展九洲江流域廉江市河流、水库（鹤地水库除外）非法放置渔具清拆工作，在执行过程中长青水库、武陵水库有部分养殖户反映其投放鱼苗时间较短，因此决定清拆时间延长至10月30日，为确保该期限前完成库区非法渔具清拆工程，凡是在长青水库和武陵水库库区内的所有网箱养殖设施、定点装置、渔网、鱼袋、渔排、养殖作业渔船以及其他障碍物必须在10月30日前自行清拆。由于网袋、拦网等渔具的拆除误工费未列入13号通告补助内容，现制定标准为：在6月15日前拆除的，网箱800/个、网袋1400元/个、拦网12元/米；在2018年6月16日至10月30日期间拆除的，网箱600/个、网袋1200元/个、拦网10元/米。逾期未清除的,将依法强制清除，由此产生的费用以及造成的一切后果由设障者承担。林家雨等27人不服314号通知，向湛江市人民政府申请行政复议，湛江市人民政府于2019年1月31日作出71号复议决定，以廉江市人民政府依法履行职责并考虑养殖户的实际情况，作出314号通知并无不妥，林家雨等27人的行政复议申请缺乏事实根据和法律依据，故决定维持廉江市人民政府作出的314号通知。林家雨等27人不服该决定，诉至原审法院，请求撤销314号通知及71号复议决定。原审法院另查明：2014年7月9日，广东省人民政府作出粤府函[2014]141号《广东省人民政府关于调整湛江市地表水饮用水源保护区的批复》，该批复明确廉江市长青水库、武陵水库和九洲江为饮用水水源保护区。原审法院认为：本案为水利行政复议纠纷。本案的争议焦点为：湛江市人民政府作出的71号复议决定及廉江市人民政府作出的314号通知是否合法。根据九洲江流域廉江市河流、水库治理需要，廉江市人民政府出台13号通告，决定依法清除上述范围所有非法放置的网箱养殖设施、定点装置、渔网、渔栅、渔排、养殖作业渔船以及其他河道内的障碍物，并规定了各养殖户自行清除的期限及在期限前清除网箱的误工费补助标准。13号通告是廉江市人民政府在其职权范围内作出的具体行政行为，一经作出即具有法律效力，在未经法定程序撤销前，相关人员均应依法予以执行。在13号通告的执行过程中，廉江市人民政府根据部分养殖户的反映及实际情况，在13号通告的基础上制定了314号通知，延长了涉案障碍物的清除期限，并新增了网袋、拦网等渔具的拆除误工费补助标准。该通知在内容上与13号通告没有相抵触，且没有对各养殖户的原有权益造成减损。虽然原告诉称渔具拆除补助过低，但该补助并非是对非法放置的渔具的行政补偿，而是对养殖户自行清除非法放置渔具所支出的劳务进行的补助，该补助以养殖户自愿清除其非法放置的渔具为前提，且没有证据证明该补助标准存在明显不合理的情形。据此，廉江市人民政府作出314号通知合法有据。而湛江市人民政府受理原告复议申请后，在法定期限内审理查明后作出行政复议决定予以维持314号通知，程序合法。综上所述，廉江市人民政府作出的314号通知及湛江市人民政府作出的71号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。林家雨等27人的诉讼请求缺乏理据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告林家雨等27人的诉讼请求。本案受理费50元，由林家雨等27人共同负担。林家雨等27人不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，被上诉人没有提供证据证实上诉人不能在长青水库进行水产养殖。1.关于上诉人进行水产养殖范围是属于一级水源保护区还是二级水源保护区，原审判决未仔细审查而认定被上诉人作出314号通知合法，缺乏事实依据。根据广东省人民政府作出的粤府函[2014]141号《广东省人民政府关于调整湛江市地表水饮用水源保护区的批复》，自2014年起，长青水库取水口半径500米的水域范围调整为一级水源地，除一级保护区外的全部水域调整为二级水源地。依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五、六十六条的规定，基于防止污染饮用水水体的前提下，在饮用水水源二级保护区内是可以从事水产养殖的。2.被上诉人未能提供证据证实长青水库水质超标是由上诉人的水产养殖行为造成的。3.上诉人是在人民政府机关的扶持下，为解决温饱问题，在长青水库边进行水产养殖，并非非法放置渔具。二、原审判决适用法律错误，被上诉人应给予上诉人相应的行政补偿，而不仅仅是渔具拆除补助。即使需要拆除渔具，根据《广东省人民政府关于调整湛江市地表水饮用水源保护区的批复》第二点：“……因划定或调整保护区对公民、法人或其他组织造成的损害，要依法予以补偿”，本案314号通知规定的补助只是对养殖户自愿清除渔具的劳务补助，并不是行政补偿，长青水库在未划入饮用水源保护区前，常年以来一直进行水产养殖，现因水源保护区规划调整，造成上诉人权益受损，被上诉人应依法给予相应的行政补偿。三、314号通知是被上诉人廉江市人民政府对13号通告的变更，更改了13号通告中的拆除时间及补助范围、标准，原审判决认为13号通告未被撤销具有法律效力，并在此基础上认定314号通知相比13号通告没有造成上诉人权益减损而具有法律效力，没有法律依据。四、314号通知对于拆除时间的补助严重不合理且未能证实制定补助标准的合理性，被上诉人应对其制定补助标准的合理性进行举证。综上，请求二审法院撤销原审判决，并撤销314号通知及71号行政复议决定。被上诉人廉江市人民政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，上诉人违法在长青水库进行水产养殖的证据确实、充分。1.长青水库不属于国家规划确定用于养殖业的水域，在长青水库中养殖的养殖户（含上诉人）均没有依法取得养殖证，上诉人是在长青水库非法养殖。2.长青水库属于一级饮用水源保护区，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条的规定，禁止在饮用水源一级保护区内从事网箱养殖，故整个长青水库库区范围禁止网箱养殖。3.上诉人网箱养殖行为与长青水库的水质超标具有直接因果关系，上诉人没有采取任何措施防止污染饮用水水体，导致水质检测数据超标。本府一审提供的《2018年4月廉江市饮用源（水库）水质月报》证实长青水库水质的超标污染物是总磷、生化需氧量、高锰酸盐指数，这些污染物常由水上网箱投饵养殖产生，上诉人大批量网箱养殖是长青水库水体污染的主要来源，该证据足以证实上诉人的网箱养殖行为与长青水库的水质超标具有直接因果关系。4.除了污染水质外，在长青水库中的自发性非法网箱养殖行为还威胁到河道行洪和通航安全，禁止在长青水库中进行网箱养殖符合法律规定。上诉人在长青水库范围内设置大片的网箱养殖设施、定点装置、渔网、网袋、渔排、养殖作业船及其他障碍物的行为属在非国家划定的养殖范围内从事网箱养殖的行为，直接威胁到河道行洪和通航安全。二、原审判决适用法律正确，上诉人请求行政补偿于法无据。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条的规定，上诉人在长青水库的网箱养殖行为系违法行为，因违法养殖被通知限期拆除渔具，并非因水源保护区规划调整给上诉人造成损害而补偿。三、本府作出的314号通知系根据13号通告作出的具体行政行为，不是对13号通告的变更。四、本府作出的314号通知对于拆除时间的补助合理，补助标准符合当地实情。综上，原审判决正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。被上诉人湛江市人民政府答辩称：一、原审判决与71号复议决定认定的主要事实一致，事实清楚，证据确凿。二、71号复议决定适用法律正确，程序合法。三、13号通告和314号通知系廉江市人民政府对其区域内的江流和水库进行清理，目的是为了水污染防治和确保行洪安全，于法有据。上诉人提出的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院补充查明：2018年11月30日，林家雨等27人不服314号通知向湛江市人民政府申请行政复议，湛江市人民政府于同日受理。2019年1月31日，湛江市人民政府作出71号复议决定。本院认为，本案二审争议焦点为廉江市人民政府作出314号通知的行为及湛江市人民政府作出71号复议决定的行为是否合法。《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第二款规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。”《中华人民共和国水法》第三十七条规定：“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。”《中华人民共和国渔业法》第四十条第三款规定：“未依法取得养殖证或者超越养殖证许可范围在全民所有的水域从事养殖生产，妨碍航运、行洪的，责令限期拆除养殖设施，可以并处一万元以下的罚款。”《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则责令限期清除。廉江市人民政府作为县级人民政府，有权根据防止水污染和行洪安全的需要，对行政区域内的江河、水库非法放置的网箱养殖设施、定点装置、渔网、网袋、渔栅、渔排、养殖作业渔船以及其他河道内的障碍物进行整治。根据九洲江流域廉江市河流、水库治理需要，廉江市人民政府发布13号通告，决定依法清除上述范围所有非法放置的网箱养殖设施、定点装置、渔网、渔栅、渔排、养殖作业渔船以及其他河道内的障碍物，并规定养殖户自行清除的期限及在期限前清除网箱的误工费补助标准。在13号通告执行过程中，长青水库、武陵水库部分养殖户反映其投放的鱼苗时间较短，清拆造成较大损失，要求延长清拆时间。廉江市人民政府考虑到养殖户反映的情况，根据13号通告制定314号通知，将清拆时间由2018年6月20日延长至2018年10月30日，保留了13号通告规定的养殖户自行拆除网箱的误工费补助标准，并增设了养殖户自行拆除网袋、拦网等渔具的误工费补助标准，并未违反法律规定，较13号通告而言，314号通知更加有利于养殖户，无不当之处。湛江市人民政府受理林家雨等27人的复议申请，经审查作出71号复议决定，维持廉江市人民政府作出的314号通知，认定事实清楚，处理结果正确。但是，根据本院二审查明的事实，湛江市人民政府于2018年11月30日受理林家雨等27人的复议申请，于2019年1月31日才作出71号复议决定，已超出行政复议法规定的法定复议期限，且不存在经批准延长复议期限的情形，已构成程序违法。原审判决认为71号复议决定符合法定程序，未确认该复议决定程序违法不当，本院予以纠正。因行政复议仅系超期作出决定，对林家雨等27人的实体权利并不产生实际影响，属轻微违法，可不予撤销。对于林家雨等27人提出廉江市人民政府未提供证据证实其不能在长青水库进行水产养殖，因饮用水源保护区规划调整而造成其权益受损，廉江市人民政府应当给予相应行政补偿的主张，本院认为，廉江市人民政府提供了广东省人民政府粤府函[2014]141号《广东省人民政府关于调整湛江市地表水饮用水源保护区的批复》，该批复载明长青水库为饮用水水源保护区，故长青水库不属于国家规划确定用于养殖业的水域。林家雨等27人在没有取得养殖证的情况下，采取投饵养殖方式常年在长青水库从事网箱养殖，该养殖行为属违法养殖行为，因此，林家雨等27人并不具有合法养殖权益受到行政行为损害的事实基础，其要求廉江市人民政府给予行政补偿缺乏法律依据。另，林家雨等27人在二审过程中向本院提交《停止执行具体行政行为申请书》，申请本院裁定停止执行314号通知，因本案并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定的人民法院在诉讼期间应当裁定停止执行行政行为的情形，本院对该申请予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款、第七十四条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第五款之规定，判决如下：一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2019）粤08行初26号行政判决；二、确认湛江市人民政府作出湛府行复[2018]71号行政复议决定程序违法；三、驳回上诉人林家雨等27人的诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，由上诉人林家雨等27人负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年四月二十九日书记员  刘佳琪