河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终168号 上诉人（原审被告）保定市徐水区人民政府（原徐水县人民政府）。住所地：河北省保定市徐水区永兴中路11号。 法定代表人李志永，该区区长。 被上诉人（原审原告）刘书洪，男，1961年10月20日出生，汉族，现住河北省保定市徐水区。 被上诉人（原审原告）刘书青，女，1963年6月11日出生，汉族，现住河北省保定市徐水区。 被上诉人（原审原告）刘闯，男，1990年8月9日出生，汉族，现住河北省保定市徐水区。 被上诉人（原审原告）刘书文，男，1956年5月13日出生，汉族，现住河北省保定市徐水区。 上诉人保定市徐水区人民政府（以下简称徐水区政府）因刘书洪、刘书文、刘书青、刘闯（以下简称刘书洪等4人）诉其不履行补偿安置职责一案，不服保定市中级人民法院（2019）冀06行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2013年9月28日，徐水县人民政府研究同意《徐水经济开发区改造工作的指导意见》（以下简称指导意见）。该指导意见具体内容为，扎实推进徐水经济开发区改造工作，其中第二项，实施范围为大王店镇六各庄、智武营、刘官营和正村乡孟官营、西公村。第四项，村庄改造采取两种安置方式：一是货币安置，二是房屋安置，被拆迁人任选其一。（一）货币安置，其总额＝宅基地补偿＋地上附着物补偿＋安置住房成本价款＋奖励商业用房成本价款＋奖励和补助（二）房屋安置1、宅基地及附着物补偿：宅基地补偿按区片地价40600元／亩执行（全部归村民个人）。建筑物、构筑物补偿由选定的具体资质的评估公司按重置成新价评估确定。建筑物、构筑物基地面积以外的地面，包括该地面上的全部附着物，每平方米补偿240元，不再进行评估。宅基范围内现使用的饮水井（每户仅限一眼）按评估价予以补偿。2、安置房面积和户型的确定：按照认定的应安置人口，无偿提供每人45平方米安置房。在规定期限内签署协议且搬家腾房的户，每人再奖励5平方米。每户选定的住房总面积，除应安置面积外，可再另行购买不高于50平方米。其中高于应安置面积20平方米（含20平方米）以内的部分，按成本价购买；高于应安置面积20平方米以上少于50平方米的部分，按市场价购买。因受户型设计限制，实际选定户型总面积小于应安置面积的，差额部分按成本价给予货币补偿。3、奖励商业用房股权：按应安置人口每人10平方米的标准，奖励村集体商业用房，在规定期限内签署协议且搬家腾房的户，由村集体奖励被拆迁户应安置人口每人10平方米商业用房股权。商业用房由村集体统一管理，被拆迁人每年按股分红，股权可以继承、转让。4、奖励及补助：在规定期限内签署房屋拆迁补偿安置协议的户，按宅基地面积每平方米奖励10元；在规定期限内搬家腾房的户，按宅基地面积每平方米再奖励30元。被拆迁户搬迁补助费按照确认的现住房面积每平方米10元的标准发放。5、过渡安置：在正式迁入安置房之前，需要进行过渡安置的，按应安置人口每人每月400元标准发放过渡安置费。从搬家腾房之日起至公示的回迁时间为止，另加两个月装修期。过渡安置以投亲靠友、互帮互助、自行租房为主；确实自身不能解决的，由村两委申请上级统一过渡安置，不再发放过渡安置费。根据该指导意见，制定了六各庄、智武营、刘官营、西公村、孟官营村庄改造政策明白纸，载明了安置补偿政策。张玉珍、刘书洪、刘书文、刘书亮四人均为保定市徐水区大王店镇六各庄村村民，均属于被征收范围内的安置人口。张玉珍系刘书洪、刘书文、刘书亮的母亲，已于2018年3月2日死亡。刘书亮系刘书青的丈夫，刘闯的父亲，已于2015年9月14日死亡。 在徐水经济开发区改造实施中，刘书洪、刘书文、刘书亮均与六各庄村村民委员会及徐水经济开发区管理委员会三方签订房屋安置补偿协议。其中，刘书洪的房屋安置补偿协议中，应安置人口为刘书洪本人、妻子及子女4人，按2户享受安置房。其中第一项，村庄改造补偿中的过渡安置费为4人×26月×400元／人／月＝41600元；村庄改造土地整合奖5人×5000元／人＝25000元。第二项，村庄改造安置中，刘书洪方应得无偿安置房面积共计200㎡。1、按安置人口应得无偿安置房面积为4人×45㎡／人＝180㎡；2、按安置人口应得奖励安置房面积4人×5㎡／人＝20㎡。刘书洪方应得商业股权奖励4人×10㎡／人＝40㎡（股权）。刘书洪村庄改造奖励确认书中奖励过渡安置取暖费为应安置人口4人×6000元／人＝24000元；奖励1个车位1个仓房；可按成本价购买安置房40㎡，按政府补贴价1880元／㎡结算。刘书洪于2016年10月27日在六各庄村村庄改造返迁安置决算清单（含调剂）上签字，该清单载明，应安置人口4人；安置户2户；应安置面积200㎡、368.83㎡，实测总面积390.93㎡；应安置面积以外购买20㎡（含）以内面积为42.2㎡（分得哥哥刘书文2.2㎡低价房）；应安置面积以外购买20㎡以上面积为126.63㎡；调剂后所选调剂房总面积高于协议选房总面积的购买20㎡（含）以内面积22.1㎡。 原审法院认为，该案的焦点主要为三方面：一、该案是否属于行政诉讼的受案范围；二、刘书洪等4人的起诉是否超过行政诉讼的法定起诉期限；三、该次诉讼系因未对张玉珍进行安置补偿引起，其诉讼请求实际为请求确认徐水区政府在征收过程中不给予张玉珍补偿安置的行政行为违法。即徐水区政府是否对张玉珍进行了安置补偿。一、关于该案是否属于行政诉讼的受案范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益提起行政诉讼的，人民法院予以受理。该案中，刘书洪等4人主张确认徐水区政府征收过程中不给予张玉珍补偿安置的行为违法，实际属于侵犯其财产权的行为，属于行政诉讼的受理范围。二、关于刘书洪等4人的起诉是否超过行政诉讼的法定起诉期限问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。具体到该案，依职权应主动履行的，其履责义务是持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除。徐水区政府对张玉珍的安置补偿职责，系依职权应主动履行的职责，故该案不存在超过法定起诉期限的问题。三、关于徐水区政府是否对张玉珍进行了安置补偿问题。当事人双方对张玉珍属于徐水经济开发区改造范围内应安置人口的事实均予以认可。在庭审过程中，徐水区政府主张已将对张玉珍的安置补偿折算到刘书洪处，其提供的证据中徐水经济开发区六各庄村返迁安置房选定情况统计表、刘书洪徐水经济开发区村庄改造房屋安置补偿协议、村庄改造奖励确认书、决算清单与徐水区政府的上述主张有关。该徐水经济开发区六各庄村返迁安置房选定情况统计表上虽显示张玉珍的安置房面积折到刘书洪，但该表未经刘书洪或者张玉珍的签字认可。除刘书洪徐水经济开发区村庄改造房屋安置补偿协议中的村庄改造土地整合奖按5人计算外，安置补偿协议、村庄改造奖励确认书及决算清单上均载明应安置人口为4人，且安置补偿协议中的过渡安置费、无偿安置房面积、奖励安置房面积、商业股权奖励、村庄改造奖励确认书中的奖励过渡安置取暖费均按4人计算，决算清单中的资金决算也是扣除200平方米的无偿安置房面积计算的缴费数额。故在案证据无法证明徐水区政府已对张玉珍进行了全面的安置补偿。综上，徐水区政府未全面履行对张玉珍的安置补偿职责。因该案不符合法定确认违法的情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令徐水区政府在该判决生效之日起60日内就被征收人张玉珍的安置补偿依法向刘书洪等4人履行法定职责。 上诉人徐水区政府不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、刘书洪等4人的起诉，已超过法定诉讼时效期间。本案纠纷所依赖的基础法律关系是房屋安置补偿关系，上诉人对包括原告在内的被拆迁人的安置补偿早在2016年底已全部完毕。被上诉人如认为上诉人未履行或者未按照约定履行土地房屋安置补偿协议的，应当依照《行政诉讼法》第46条第1款规定的期限提起行政诉讼。本案非行政机关不履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责引发的行政机关不作为纠纷。一审法院未正确认定本案基本事实，导致错误适用《行政诉讼法》第47条第1款的规定，认定本案不存在超过法定起诉期间的问题，属于认定事实不清，适用法律错误。二、上诉人已经完成对张玉珍的安置。刘书洪等4人的起诉没有事实依据，应驳回其诉讼请求。刘书洪代表其母亲张玉珍在2013年12月同徐水经济开发区管理委员会、徐水县大王店镇六各庄村村民委员会签订了“徐水经济开发区村庄改造房屋安置补偿协议”。协议中“村庄改造补偿”部分的补偿款，刘书洪已明确表示已经领取；“村庄改造安置”部分，张玉珍应得无偿安置房面积，折到刘书洪与徐水经济开发区管理委员会、徐水县村庄改造房屋安置补偿协议”（Ａ106）中。且已经按照Ａ106号协议约定将安置房屋交付刘书洪，完成对张玉珍的房屋安置。上诉人一审提交的“徐水经济开发区六各庄村返迁安置房选定情况统计表”，以证实张玉珍的房屋安置折到刘书洪的安置中。一审法院错误地将根据实际情况制作的“情况统计表”，认定为合同、协议性质的文书，以“该表未经刘书洪或者张玉珍的签字认可”为由，未予认定已实际发生的事实，属于认定事实不清。三、刘书洪等4人的起诉构成虚假诉讼。如其确实未对张玉珍依法依约进行补偿安置，张玉珍生前应以本人名义提起起诉方为合理行为。被上诉人在明知刘书洪已代表张玉珍签订了安置补偿协议且补偿款及安置房均已实际履行的情况下，虚构未对张玉珍进行房屋安置的事实，恶意提起诉讼，妄图获取重复补偿安置。由上，刘书洪等4人的起诉无事实及法律依据，一审判决认定事实不清，适用法律错误，故请求撤销原判，改判驳回刘书洪等4人的诉讼请求或者发还重审。 被上诉人刘书洪等4人未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，本案刘书洪等4人主张确认徐水区政府不给予张玉珍补偿安置的行为违法，属于侵犯行政相对人财产权的范畴，故具有可诉性，由此刘书洪等4人有权以继承人身份主张被继承人张玉珍的补偿安置中的权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，而对于行政机关应当依职权履行法定职责而没有履行的，其履责义务呈持续存在状态，并不因其怠于履行而消灭，行政机关有义务继续履行，否则仍然构成不履行法定职责。本案所涉安置补偿职责，系行政机关依职权主动履行的职责，故不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限。关于徐水区政府是否对张玉珍进行了安置补偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。这里的“法定职责”，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件所确定的职责。本案中，刘书洪等4人诉请确认徐水区政府不给予其所主张的补偿安置的行政行为违法，其实质是要求徐水区政府针对其诉请履行补偿安置职责。根据徐水区政府制定下发的徐政通［2013］35号通知即《徐水经济开发区改造工作的指导意见》，徐水区政府对实施范围内的符合条件的行政相对人具有补偿安置职责。徐水区政府对张玉珍属于应安置人口的事实予以确认，并主张已将对张玉珍的安置补偿折算到刘书洪处。但从其提供的徐水经济开发区六各庄村返迁安置房选定情况统计表、刘书洪所签房屋安置补偿协议、村庄改造奖励确认书、决算清单等证据来看，刘书洪家庭成员共4人，其所签房屋安置补偿协议中除村庄改造土地整合奖包括张玉珍按5人计算外，安置补偿协议其余内容、村庄改造奖励确认书及决算清单上均载明安置人口为4人，且房屋安置补偿协议中过渡安置费、无偿安置房面积、奖励安置房面积、商业股权奖励，以及村庄改造奖励确认书中的奖励过渡安置取暖费均按4人计算，决算清单中的资金决算亦是扣除以4人计200平方米无偿安置房面积而计算的缴费数额。虽然六各庄村返迁安置房选定情况统计表备注栏显示张玉珍的安置房面积折到刘书洪，但该表既未经刘书洪或者张玉珍签字确认，又与实际补偿内容不符，由此，不足以证明徐水区政府已对张玉珍进行了全面安置补偿。综上，一审判决责令徐水区政府在一定期限内就被征收人张玉珍的安置补偿依法向刘书洪等4人履行法定职责，结果并无不当，依法应予维持。徐水区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人保定市徐水区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  魏立超 审判员  柴学哲 审判员  韩锦霞 二〇二〇年四月十五日 书记员  常琳璐