广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行赔终137号 上诉人（一审原告）全维兰，女，1958年9月3日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市。 上诉人（一审原告）李平昌，男，1953年2月10日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市。 被上诉人（一审被告）南宁高新技术产业开发区管理委员会。住所地广西壮族自治区南宁市滨河路1号火炬大厦。 法定代表人李耕，主任。 委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。 上诉人全维兰、李平昌因诉被上诉人南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下称南宁高新区管委会）行政强制行为一案，不服广西壮族自治区南宁市中级人民法院（2019）桂01行赔初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。 一审法院查明，原告全维兰、李平昌均系广西桂平市麻垌镇大上村大充屯人。2006年，原告在南宁市东面其承包的国营南宁市罗文农工商公司、南宁市罗文园艺场的土地上建设一栋五层砖混结构房屋。2012年，原告将1994年在该地建设的厂房推倒重建成一栋一层框架结构房屋。上述房屋未办理规划审批手续。2013年8月26日，被告南宁高新区管委会向原告发出《综合行政执法检查通知书》（南高管【规监】检通字【2013】第0826-16号），对原告上述房屋进行规划检查，并在原告在场的情况下，对上述房屋进行了现场勘查。经勘查，该栋一层框架结构房屋占地面积318.85平方米，建筑面积318.85平方米；该栋五层砖混结构房屋占地面积200.92平方米，建筑面积1131.5平方米。2013年9月2日，被告在上述房屋张贴《行政处罚告知书》（处告字【2013】第375号），告知原告上述房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，构成违法建设，拟对其作出限期拆除违法建筑的行政处罚，并告知原告接到告知书后3日内可以进行陈述、申辩及申请举行听证。2013年9月4日，原告向被告申请举行听证。同日，被告通知原告于2013年9月17日下午在被告处举行听证。2013年9月17日，原告无故缺席听证会。2013年9月18日，被告作出《行政处罚决定书》（南高新管处字【2013】第375号），限原告在决定书送达之日起1日内自行拆除上述房屋，并将该处罚决定书张贴于上述房屋。2013年9月23日，被告作出《限期履行行政处罚决定催告书》（高新管催字【2013】375号），催告原告履行上述行政处罚决定，并将催告书张贴于上述房屋。2013年10月10日，被告作出《限期拆除违法建（构）筑物公告》（高新管强公字【2013】375号）和《行政强制执行决定书》（高新管强决字【2013】375号），决定对上述房屋实施强制拆除，并将该公告和决定书张贴于上述房屋。2015年12月15日，被告作出《限期搬离通知书》，限于2015年12月21日前搬离房屋，并将该通知张贴于上述房屋。2016年9月21日，被告以原告未经城乡规划行政主管部门批准擅自建设为由，在原告到场的情况下，对原告上述房屋予以强制拆除。2018年8月31日，原告以被告违法拆除其房屋为由，要求被告赔偿房屋等财产损失共计8327412.5元。2018年10月31日，被告作出《不予赔偿决定书》（【2018】高管赔复2号），以涉案强制拆除行为未经法定程序确认为违法，且原告损失证据不足为由，决定对原告的赔偿申请不予赔偿，并告知原告如不服该决定，可以自决定作出之日起三个月内向人民法院提起诉讼。2019年1月28日，原告提起本案行政诉讼。 一审另查明，2015年12月29日，原告向南宁市人民政府申请行政复议，请求撤销被告作出的上述《行政处罚决定书》（南高新管处字【2013】第375号）和《限期搬离通知书》。2016年2月2日，南宁市人民政府作出南府复议（2015）350号《行政复议决定书》，认为原告的申请不符合行政复议受理条件，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，于2016年3月4日向一审法院提起行政诉讼。2018年1月15日，一审法院作出（2016）桂01行初95号行政判决，驳回了原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。2018年9月4日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2018）桂行终字498号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原告仍不服，向最高人民法院申请再审。2019年5月13日，最高人民法院决定立案审查。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”。本案中，原告请求确认涉案强拆行为违法并要求赔偿，属于在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的情形，应当适用行政诉讼法关于起诉期限的规定，而不是直接适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定的“两年”。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释【2000】8号）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，被诉强拆行为实施于2016年9月21日，原告当时也在场，原告于2016年9月21日已经知道被诉行政行为，其于2019年1月28日提起本案行政诉讼，超过了上述规定的最长“2年”期限。对其起诉，应当驳回起诉。 被告在被诉强拆行为未被依法确认违法的情况下，在其《不予赔偿决定书》中告知原告如不服本决定，可以自决定作出之日起三个月内向人民法院提起诉讼，没有法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”。该规定适用于行政行为被确认违法后单独提出行政赔偿的情形，本案被诉强拆行为并未被确认违法，被告告知原告不服其不予赔偿决定，可以自其决定作出之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼，系出于对该规定的误读。但基于下文说明的理由，被告的错误告知，对原告起诉期限的计算没有影响。 需要说明的是，对于被诉行政行为侵权的救济途径，法律规定了行政复议和行政诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释【2000】8号）第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期限内。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。当事人在行政行为的起诉期限内，向作出被诉行政行为的机关等有关机关申诉信访的，是当事人认为权利被侵害后自己对救济途径的选择。在法律已经规定了行政复议和行政诉讼救济途径的前提下，除非受理申诉信访的机关以明示方式作出将予处理、让其等待的承诺，当事人没有正当理由一定要等到受理申诉信访的机关作出处理后再提起行政诉讼。因此，除受理申诉信访的机关以明示方式作出将予处理、让其等待的承诺外，当事人的申诉信访不能作为起诉期限被耽误的合法理由，其申诉信访的时间，属于当事人自身放弃法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不能从起诉期限内予以扣除。虽然原告在2016年9月21日房屋被拆之日至2018年9月21日的2年内，向被告提出了赔偿申请，但没有证据证明被告对其明示作出了将予处理、让其等待的承诺，因此，其要求被告赔偿等申诉信访的时间，不能从起诉期限中予以扣除。而被告上述关于起诉期限的错误告知，是在原告起诉期限于2018年9月21日届满之后，故对原告起诉期限的计算没有影响。 另外，原告对本案被诉强拆行为之前的行政处罚决定和限期搬离通知等前置行为申请行政复议和提起行政诉讼，不能成为其耽误本案起诉期限的正当事由，相关时间也不能从本案起诉期限中扣除。强拆行为是一个独立的行政行为，对其提起行政诉讼并不要求以前置行为被确认违法为前提，况且前置行为违法，因违法情形和程度不同，强拆行为也不当然违法。因此，以前置行为是否违法尚在行政复议或者行政诉讼过程中，无法对强拆行为提起诉讼为由，主张强拆行为起诉期限的耽误具有正当事由，理由不能成立。事实上，原告提起本案诉讼时，其此前起诉的行政处罚决定和限期搬离通知也尚未被确认违法，结合其庭审中陈述的理由，其耽误起诉期限的真实原因是出于对《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定的“两年”的误读。 综上，原告起诉超过规定期限，且无正当理由。依照《最高人民法院关于适用的解释》（法释【2018】1号）第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告全维兰、李平昌的起诉。 上诉人全维兰、李平昌不服一审裁定，上诉称，1、一审判决认定上诉人的起诉超过起诉期限错误。被上诉人南宁高新区管委会对于上诉人的赔偿申请已经受理并作出了实体处理，上诉人基于对国家机关的信赖，等待对争议事项进行处理，属于非因当事人的原因耽误期间，依法应予以扣除；上诉人对行政处罚决定书和限期搬离通知书提起行政复议和行政诉讼的期间属于因法院受理而耽误的时间。2、被上诉人对涉案房屋实施强制拆除的行政行为违法，房屋是否是违法建筑尚无定论，且强制拆除行为尚在上诉人提起行政诉讼的法定期限内。请撤销一审裁定，支持上诉人的诉讼请求，上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人南宁高新区管委会答辩称，1、上诉人全维兰、李平昌的起诉已超过起诉期限，一审裁定驳回起诉正确。上诉人起诉行政强制行为已超过起诉期限。上诉人一并提出行政赔偿请求，也已超过起诉期限。上诉人认为其对行政处罚决定提起行政复议和行政诉讼的期间属于因法院受理而耽误的时间没有法律依据。2、涉案房屋是没有规划许可手续的违法建筑，事实非常清楚，依法应当予以拆除。涉案房屋无法采取改正措施消除影响，依法应当拆除。涉案行政处罚决定早已生效。3、答辩人对涉案房屋违法建设作出的强制拆除行为认定事实清楚，适用法律正确。4、答辩人是合法的行政主体，具有辖区内城乡规划行政管理职权。5、上诉人起诉要求赔偿财物损失3215376.42元没有事实和法律依据。违法建筑依法不应当赔偿。答辩人提交的证据照片及视频反映涉案违法建筑物内的物品已搬空，证明强制拆除行为并没有造成上诉人财物损失。上诉人的上诉请求及上诉理由依法不能成立，请依法予以驳回。 本院审理查明事实与一审查明事实一致。 本院认为，上诉人全维兰、李平昌请求确认涉案强拆行为违法并要求赔偿，属于在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的情形，应当适用行政诉讼法关于起诉期限的规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。本案被诉强拆行为实施于2016年9月21日，上诉人当时也在场，全维兰、李平昌于2016年9月21日已经知道被诉行政行为，其于2019年1月28日提起本案行政诉讼，超过了起诉期限。对其起诉，人民法院应不予立案，已经立案的，应当驳回起诉。全维兰、李平昌上诉提出其对行政处罚决定书和限期搬离通知书提起行政复议和行政诉讼的期间属于因法院受理而耽误的时间，应予扣除起诉期限等意见；经查《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条等的规定，一案一诉是受理行政案件的原则，故，对于南宁高新区管委会二审提出上诉人的主张没有法律依据、上诉人提起本案诉讼已经超过起诉期限的答辩意见予以采纳。一审裁定驳回全维兰、李平昌的起诉，认定的事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  贺利研 审判员  杨 钉 审判员  李俊思 二〇二〇年四月一日 书记员  郭奕轩