贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1816号上诉人（一审原告）李素芬，女，汉族。委托代理人张江雨，贵州贵龙律师事务所律师。被上诉人（一审被告）江口县人民政府，住所地江口县双江街道象狮大道天域家园。法定代表人杨云，县长。一审第三人江口县双江街道城郊村代家组。代表人杨三毛，组长。一审第三人江口县双江街道齐心村桐子园组。代表人王开勋，组长。一审第三人江口县双江街道城郊村杨家组。代表人杨桥发，组长。一审第三人江口县双江街道城郊村白家组。代表人金宁权，组长。一审第三人江口县双江街道城郊村黄家组。代表人黄建华，组长。上诉人李素芬因与被上诉人江口县人民政府（以下简称江口县政府）、一审第三人江口县双江街道城郊村代家组、江口县双江街道齐心村桐子园组、江口县双江街道城郊村杨家组、江口县双江街道城郊村白家组、江口县双江街道城郊村黄家组（以下简称一审第三人）土地行政登记一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2019）黔06行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，李素芬有五姊妹，其父母属于一审第三人江口县双江街道城郊村代家组村民。李素芬的外祖父牟保林生前属于一审第三人江口县双江街道齐心村桐子园组（以下简称桐子园组）村民。李素芬之母牟德仙（已去世）系牟保林的女儿。因牟保林没有儿子，由牟德仙负责牟保林的生养死葬。涉案争议地“乌龟董”山林（内有部分土地）原属于桐子园组所有。1982年1月15日，江口县政府向双江公社代家大队白沙生产队颁发江林权字第叁拾叁号《江口县山林所有证》（以下简称××号林权证），其中记载了地名为乌龟董，四至为“上抵冲天湾坳，下抵王家坪田角堰沟直过，左抵冲天湾与桐子园队各一半直下，右抵冲天湾坳沿王家坪田角直下”。李素芬五姊妹以争议地“乌龟董”属于其外祖父牟保林生前的林地，其母牟德仙去世前一直进行了管理，应由李素芬继续行使对争议地的管理使用权为由，申请办理土地承包经营权证。在江口县村民委员会（以下简称齐心村）与李素芬签订了土地承包合同书后，2018年3月11日，江口县政府向李素芬颁发编号为ＮＯ.Ｊ5206210004941号《农村土地承包经营权证》。该证记载了地名为乌龟董的两块地，面积2.23亩，同时记载了地块代码、四至等，发包方为齐心村。2018年12月10日，江口县政府作出江府发﹝2018﹞16号《关于注销第Ｊ5206210004941号农村土地承包经营权证的决定》（以下简称16号注销决定）并进行了公示。李素芬不服，遂向法院提起行政诉讼。诉请：1、依法撤销16号注销决定。2、本案诉讼费用由江口县政府承担。一审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”的规定，江口县政府具有作出注销农村土地承包经营权证的法定职责。本案的焦点是涉案发包方与承包方是否具有对争议地“乌龟董”山林的发包与承包主体资格。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款规定“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”、第十三条规定“发包方享有下列权利：（一）发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地；......”。本案中，对于争议地“乌龟董”山林，虽然桐子园组主张属于其所有，但第三人杨家组、白家组、黄家组共同持有3××号林权证，该证记载了地名为乌龟董及四至界线等。且桐子园组所在的齐心村村民委员会自认争议地“乌龟董”山林归江口县双江街道城郊社区（村）管辖，自己因工作失误，错把争议地“乌龟董”山林发包给李素芬。因此，涉案发包方齐心村村民委员会不具备发包主体资格。李素芬既非案涉发包方齐心村的村民，也没有证据证明争议地“乌龟董”山林属于其所在的代家组所有，李素芬只能依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，而无权承包本集体经济组织以外的农村土地。故李素芬不具备承包本案争议地的承包人资格。况且，农村集体土地依法不能继承。故江口县政府向李素芬颁发涉案《土地承包经营权证》明显错误。江口县政府根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：......（四）其他收回土地承包经营权证的情形”的规定，本着实事求是、有错必纠的行政原则，在通知李素芬主动交回案涉承包证无果的情况下，作出16号注销决定，是合法的。李素芬的起诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李素芬的诉讼请求。案件受理费50元，由李素芬承担。上诉人李素芬不服一审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2019）黔06行初17号行政判决；2.撤销16号注销决定；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。其主要事实和理由为：1.16号注销决定认定事实不清，证据不足，程序严重违法；（1）16号注销决定注销的主要理由为“确权事实依据存在争议”，16号注销决定认定涉案土地属于白沙组的主要依据为3××号林权证，3××号林权证记载白沙组集体所有的林地两幅，面积为四亩，其中一幅的地名为乌龟董。上诉人李素芬等五人持有的农村土地承包经营权证记载的地名为乌龟董，土地性质为基本农田，承包地面积之和为11.15亩。两者之间土地性质不同、面积不同，两者何种关系不清。江口县政府在没有厘清两块土地是什么关系这一基本事实的情况下，便作出16号注销决定，属证据不足、事实不清前提下作出的具体行政行为。（2）江口县政府作出16号注销决定超越法律规定的职权滥用，且程序严重违法。本案系土地承包经营权纠纷，应当依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、五十二条的规定处理，16号注销决定作出前应当充分调查了解，保障当事人各方的知情权、听证权，但本案作出16号注销决定前并未向上诉人一方以及案涉土地存在争议的第三方白沙组作过任何调查，也未组织过听证程序或告知上诉人有权申请听证程序，违反程序合法正当性原则。（3）16号注销决定适用法律错误。2.一审判决认定事实不清，证据不足；（1）一审判决认定争议地“乌龟董”不属齐心村而属双江社区城郊村、齐心村不具备发包主体资格的证据不足。3××号林权证记载的土地与李素芬等五人持有的农村土地承包经营权证上记载的土地性质不同、面积不同，两者之前是什么关系不清，齐心村出具的说明不具备证明效力，故一审判决认定事实不清，证据不足。（2）一审确定行政行为程序合法认定不当。江口县政府没有直接作出撤销土地承包经营权证的行政权力，没有对权利争议的各方做出调查，一审增加第三人也证明江口县政府没有调查权利争议各方，更没有在程序上保障上诉人一方的权利。故被诉行政行为程序不合法，而一审确认行政行为程序合法显属不当。被上诉人江口县政府、一审第三人均未在二审法定期限内提交答辩状和陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点为江口县政府作出16号注销决定的合法性。第一、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定，符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告，江口县政府具有作出注销农村土地承包经营权证的法定职责，系本案的适格被告。第二、行政注销是指因法定事由出现而导致取消登记的行为。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条列举了三种法定事实和其他回收土地承包经营权证的情形。本案16号注销决定以原确权事实依据存在争议，确权错误为由注销案涉农村土地承包经营权证，该注销理由并非上述法规规定的法定事由。第三、《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。根据上述法律规定，土地承包经营者自土地承包经营合同生效时取得土地承包经营权。县级以上人民政府为土地承包经营者发放相应的承包经营权证、使用权证，是对既有土地承包经营权的确认和对外宣告，属于行政确认行为，其本身并不直接设定物权，设定物权的是承包等合同行为或其他事实行为。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，齐心村村委会与李素芬等人签订农村土地承包合同后，向李素芬等人颁发了农村土地承包经营权证，当齐心村发现因工作失误错误将本案案涉土地发包给李素芬等人后，该合同的效力以及土地承包经营权归属还须通过仲裁或民事诉讼等途径予以解决。江口县政府在无生效调解书或者法律文书确定本案所涉的承包经营权纠纷已得到解决的情况下，仅根据齐心村的情况说明、与案涉地性质、面积不相符的林权证为主要依据，公告注销李素芬等人持有的农村土地承包经营权证，主要证据不足。第四、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条对于行政注销行为并未规定相关的程序，但行政机关实施行政行为时仍应遵循正当程序原则，充分保障行政相对人的知情权、陈述权和申辩权。本案中，齐心村发现为李素芬等人错误确权颁证后，只是电话与李素芬等人联系，让其退回乌龟董土地确权证书，并无证据证实江口县政府充分保障了李素芬等人的知情权、陈述权和申辩权，故江口县政府作出16号注销决定违反正当程序原则，程序违法。综上，江口县政府作出的16号注销决定主要证据不足，适用法律、法规错误，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项的规定，应当判决撤销。上诉人李素芬的上诉请求成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，本院予以改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2019）黔06行初17号行政判决；二、撤销被上诉人江口县人民政府于2018年12月10日作出的江府发﹝2018﹞16号《关于注销第J5206210004941号农村土地承包经营权证的决定》。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人江口县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 孟 婷审判员 谢璐凯二〇二〇年四月二十六日法官助理杨凤池书记员刘亚玲