广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行初265号原告：阮灿波，男，汉族，住广东省清远市清城区。原告：刘志金，女，汉族，住广东省清远市清城区。原告：阮健羽，男，汉族，住广东省清远市清城区。原告：阮凤仪，女，汉族，住广东省清远市清城区。阮灿波等四原告的委托诉讼代理人：戴海燕，广东乐同律师事务所律师。被告：清远市清城区人民政府，住所地：广东省清远市清城区东城新区行政文化中心大楼。法定代表人：邱泽军，区长。委托诉讼代理人：孔玲梅，清远市清城区司法局干部。被告：清远市自然资源局，住所地：广东省清远市清城区人民二路13号。法定代表人：林英营，局长。委托诉讼代理人：李国其，清远市自然资源局清城分局干部。被告：清远市人民政府，住所地：广东省清远市清城区人民二路19号。法定代表人：黄喜忠，市长。委托诉讼代理人：李国其，清远市自然资源局清城分局干部。第三人：清远市清城区人民政府洲心街道办事处，住所地：广东省清远市清城区洲心街清源西路188号。法定代表人：陈伟荣，主任。委托诉讼代理人：黄杏华，洲心街道办事处司法所干部。以上三被告及第三人的共同委托诉讼代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。阮灿波等四原告因与被告清远市清城区人民政府（以下简称清城区政府）、被告清远市人民政府（以下简称清远市政府）、被告清远市自然资源局、第三人清远市清城区人民政府洲心街道办事处（以下简称洲心街道办）安置补偿协议纠纷一案，于2019年8月8日向本院提起行政诉讼，本院于2019年8月15日立案受理后，于2019年10月10日向三被告、第三人送达了起诉状副本及举证、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月30日公开开庭审理了本案。原告阮凤仪及四原告的委托诉讼代理人戴海燕律师，被告清城区政府的委托诉讼代理人孔玲梅，被告清远市政府、清远市自然资源局的共同委托诉讼代理人李国其，第三人洲心街道办的委托诉讼代理人黄杏华以及上述三被告、第三人的共同委托诉讼代理人温福荣律师到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。阮灿波等四原告的诉讼请求：1.判决三被告支付商铺安置货币补偿款120万元给四原告（暂按每平方米2万元的单价计算，具体金额以评估的安置点周边商铺在起诉日的市场单价乘以面积计算为准）；2.判决三被告从2018年7月1日开始按照每月每平方米45元计付补偿费至付清上述商铺安置货币补偿款之日止；3.本案诉讼费用由三被告承担。事实和理由：2014年，第三人受被告委托征收原告位于清远市××××阮村的房屋，并与原告于2014年1月签订了《拆迁补偿协议书》。双方在协议书第一条第2点约定“安置商铺套内面积60平方米，拟安置位置位于地块五（即锦霞路拆迁安置点，现代城背后）”。在协议书第三条第4点约定“在签订拆迁补偿协议后超过三年过渡期限还未能交付商业用房安置给乙方的，自逾期之日起，按每月每平方米45元补偿费计发。”拆迁补偿协议签订后，原告配合政府拆除了自己的房屋，一直等待住房和商铺的补偿安置。但现在仅安置了住房，却没有在合同约定的商铺安置点建设用于安置的商铺，且超过三年过渡期后的补偿费也只支付到了2018年6月份，从2018年7月至今的补偿费尚未计发。原告认为，被告违反协议约定，未在约定安置点建设商铺导致事实上的履行不可能，依法应当赔偿原告的损失，即按照起诉之日的安置点周边商铺市场价格折价补偿给原告，且还需向原告支付逾期安置补偿费。因此，原告依法起诉，请求法院查明事实，依法判决支持原告的诉讼请求。阮容波等五原告为其主张向本院提供以下证据：1.清城区扩容提质重点市政道路集体土地房屋拆迁、补偿、安置清册，2.洲心办事处复〔2019〕45号《关于阮应强、阮金元、阮灿波、阮国兴、阮焕兴等人信访事项答复意见书》、〔2019〕清城复查46号《信访事项复查不予受理告知书》，3.现代城商铺余货价目表。被告清城区政府答辩称：一、答辩人不是涉案房屋的征收主体。根据《土地管理法实施条例》第二十五条：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”的规定，答辩人作为县级政府（非县政府）无权征收集体土地，不是涉案房屋的征收主体。二、答辩人不是征收涉案房屋的实施主体。根据《清远市人民政府办公室印发清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法的通知》（清府办〔2013〕19号）第三十六条：“征收集体土地由土地征收单位委托属地镇人民政府（街道办事处）具体实施”的规定，洲心街办可直接接受委托具体实施征收工作，答辩人不是征收涉案房屋的实施主体。三、答辩人不是本案适格被告，原告属于错列被告。根据《中华人民共和国合同法》第二条第一款：“本法所称的合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，2014年1月14日，原告与本案第三人洲心街道办签订了《拆迁补偿协议书》。从《拆迁补偿协议书》上可知，合同的相对方是本案第三人，并非答辩人。同时，答辩人并非作出征收补偿决定的主体，也并非履行补偿义务的实施主体，答辩人并没有就涉案拆迁安置作出相应的具体行政行为。因此，答辩人不是本案适格被告，原告属于错列被告。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请法庭查明事实依法裁决。被告清远市自然资源局答辩称：答辩人不是本案适格被告，原告属于错列被告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”《清远市人民政府办公室印发清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法的通知》（清府办〔2013〕19号）第三十六条：“征收集体土地由土地征收单位委托属地镇人民政府（街道办事处）具体实施。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”之规定，答辩人并非作出征收补偿决定的主体，也并非履行补偿义务的实施主体，答辩人不是本案适格被告，原告属于错列被告。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请法庭查明事实依法裁决。一审期间，被告清城区政府、清远市自然资源局未向本院提交证明其行政行为合法的证据、依据。庭审中，上述两被告称，本案与我方没有关系，我方不发表具体的质证意见，也不进行举证。被告清远市政府答辩称：一、原告的第一项诉讼请求没有事实、法律依据。2014年1月14日，洲心街办与原告签订《拆迁补偿协议书》，协议书上约定：“一、补偿项目及方式……2、乙方应安置人数有肆人，需安置高层住房房屋套内面积200平方米，商铺套内面积60平方米，拟安置位置位于地块五。……二、拆迁、补偿时间及方式……3、甲方承诺安置住宅房屋在2016年7月14日前交付乙方使用，免三年物业管理费。商业用房在2017年1月14日前交付使用。……三、违约责任……4、在签订拆迁补偿协议后超过三年过渡期期限还未能交付商业用房安置给乙方的，自逾期之日起，按每月每平方米45元补偿费计发。……”2015年7月18日，清远市人民政府办公室作出《推进大塱安置区、广清大道以西洲心安置区和横荷安置区工作协调会议纪要》，其中第三大点会议议定：“三、关于安置区设计遗留问题。（一）因广清大道以西横荷、洲心两个安置区勘察设计已经完成，但目前需重新选址合并建设横荷、洲心两个安置区的商业部分……”。2016年12月13日，清远市人民政府办公室作出《市中心区域重点项目联席会议纪要》，其中第五大点第5小点会议议定：“关于商业用房安置问题，洲心安置区（地块五）、横荷安置区（地块六）、职教基地安置区（地块七）、大塱安置区（地块八）及龙塘安置区的商业综合体不再安排建设，原计划在洲心、横荷安置的拆迁户，先在洲心已建成的三个安置区中安置，已建安置区面积不足时，可按照套内面积10000元／平方米的标准实施货币安置。”根据约定，洲心街办与原告所签订的《拆迁补偿协议书》中约定，商铺拟安置位置位于地块五。但目前，由于市政规划变更，地块五安置区取消建设，为妥善解决安置问题，政府已采用地块一安置区（即凤凰春天花园）商业用房安置代替原地块五安置区商业用房安置。原告起诉要求我府货币补偿120万元没有依据。二、原告因自身原因未领取2018年7月份之后的商铺安置货币补偿款。自《拆迁补偿协议书》约定的交付时间到期后，2018年6月止，洲心街办已根据约定支付商铺安置货币补偿款给原告。但2018年7月份之后，经原告所在地的村小组通知，基于原告自身原因没有到洲心街办领取相应的商铺安置货币补偿款。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，恳请法院依法驳回原告的诉请。第三人洲心街道办提交的书面陈述意见与被告清远市政府的书面答辩意见一致。被告清远市政府、第三人洲心街道办向本院提交证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.清册，2.《推进大塱安置区、广清大道以西洲心安置区和横荷安置区工作协调会议纪要》《市中心区域重点项目联席会议纪要》，3.中阮联系群聊天记录，4.照片，5.2013年扩容提质重点市政道路房屋拆迁安置租金补偿明细表（地块五），6.法律依据。经庭审质证，本院对原告、被告、第三人提供的证据的真实性、关联性、合法性的认定意见详见以下本院认为部分。本院经审理查明：因锦霞路项目用地建设需要，阮灿波等四原告位于清远市××××阮村的房屋需要拆迁。2014年1月14日，甲方清远市清城区人民政府洲心街道办事处与乙方阮灿波签订《拆迁补偿协议书》。协议的主要内容是：“一、补偿项目及方式1、因地块五项目用地建设需要，乙方同意拆除位于三角××阮村自有壹（大写）间房屋，建筑面积274.5平方米……。2、乙方应安置人数有肆（大写）人（具体见附件一），需要安置高层住房房屋套内面积200平方米，商铺套内面积60平方米，拟安置位置位于地块五。……二、拆迁、补偿时间及方式……3、……商业用房在2017年1月14日前交付使用。三、……4、在签订拆迁补偿协议后超过三年过渡期限还未能交付商业用房安置给乙方的，自逾期之日起，按每月每平方米45元补偿费计发。”上述协议的附件一《拆迁安置人口信息表》中登记了阮灿波、刘志金、阮健羽、阮凤仪为拆迁安置人（备注：以上人员均享受人均50㎡套内面积住宅房屋和人均15㎡套内面积商铺，在今后的房屋征收过程中将不再重复享受该项安置补偿）。因上述协议约定的住宅已经补偿安置，但商铺未予以安置，原告不服诉至法院，请求判决如所请。另查明，2015年7月18日，清远市人民政府办公室作出《推进大塱安置区、广清大道以西洲心安置区和横荷安置区工作协调会议纪要》，其中第三大点会议议定：“三、关于安置区设计遗留问题。（一）因广清大道以西横荷、洲心两个安置区勘察设计已经完成，但目前需重新选址合并建设横荷、洲心两个安置区的商业部分，会议明确，对已完成设计的原广清大道以西横荷、洲心两个安置区勘查设计工作进行结算，对准备重新选址合并建设横荷、洲心两个安置区的商业部分，要求按一个项目进行重新立项，重新进行勘查设计招标。”2016年12月13日，清远市人民政府办公室作出《市中心区域重点项目联席会议纪要》，其中第五大点第5小点会议议定：“关于商业用房安置问题，洲心安置区（地块五）、横荷安置区（地块六）、职教基地安置区（地块七）、大塱安置区（地块八）及龙塘安置区的商业综合体不再安排建设，原计划在洲心、横荷安置的拆迁户，先在洲心已建成的三个安置区中安置，已建安置区面积不足时可按照套内面积10000元／平方米的标准实施货币安置。”再查明，在中阮联系群中，阮灿波等四原告所在的村小组已经发出请到洲心街办领取商铺租金款的通知。但阮灿波等四原告未前去领取，也未在《2013年扩容提质重点市政道路房屋拆迁安置租金补偿明细表（地块五）2018.7-12月》《2013年扩容提质重点市政道路房屋拆迁安置租金补偿明细表（地块五）2019.1-6月》上签名确认。庭审中，经本院释明，原告拒绝撤回对清城区政府、清远市自然资源局的起诉。一审过程中，阮灿波等四原告向本院提交《评估申请书》，申请对商铺安置点（地块五：锦霞路现代城背后）周边商铺在2019年8月份（起诉时间）的市场交易单价进行评估。以上事实，有原告、被告、第三人的诉讼状及提供的证据、开庭笔录等材料予以证实。本院认为，本案系不履行安置补偿协议纠纷。结合本案各方当事人的意见，本案的争议焦点为：一、本案三被告主体是否适格；二、涉案《拆迁补偿协议书》的效力及履行问题；三、被告清远市政府未按涉案《拆迁补偿协议书》约定向原告履行商铺安置的行为是否违法；四、原告提出以货币形式安置代替涉案《拆迁补偿协议书》约定的商铺安置的请求能否得到支持。关于争议焦点一。首先，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”的规定，结合清远市人民政府办公室于2013年2月28日印发的《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法的通知》（清府办〔2013〕19号）中第三十六条：“征收集体土地由土地征收单位委托属地镇人民政府（街道办事处）具体实施。”规定的内容，以及清远市政府办公室作出的相关《会议纪要》反映，本案中，因锦霞路项目用地建设需要，清远市政府征收了原告位于清远市××××阮村的房屋，清远市政府是涉案房屋的征收主体。对此事实，清远市政府在答辩状及庭审中亦予以自认，本院予以确认。另外，清远市政府在答辩状及庭审中均称其委托洲心街道办作为实施涉案房屋征收工作的单位，代表清远市政府与原告签订涉案《拆迁补偿协议书》。对上述事实，洲心街道办在陈述意见及庭审中亦予以承认。根据上述规定，洲心街道办在清远市政府的委托权限范围内与原告阮灿波订立了涉案《拆迁补偿协议书》，其后因该协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告，故清远市政府为本案适格被告。虽然洲心街道办不是本案适格被告，但其与本案被诉行政行为有利害关系或与本案处理结果有利害关系，原告将其列为本案第三人并无不当。其次，关于清城区政府、清远市自然资源局的被告主体是否适格的问题。经审查，清城区政府、清远市自然资源局并非涉案房屋的征收主体，也未实施征收涉案房屋的具体工作，不具有作出征收补偿决定的职权，也不具有履行补偿义务的职责，不是本案适格被告。原告对清城区政府、清远市自然资源局的起诉，本院不予采纳。关于争议焦点二。人民法院在审理行政协议纠纷时，应当对行政协议的合法性进行全面的审查。首先，经审理，涉案《拆迁补偿协议书》是当事人的真实意思表示，协议内容不违反法律法规规定，也不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，且协议约定的大部分内容已经履行完毕，故涉案《拆迁补偿协议书》合法有效，应受法律保护，协议当事人应当按照约定全面履行协议约定的义务。庭审中，本案当事人对《拆迁补偿协议书》的合法性及效力均无异议，本院予以确认。其次，参照《中华人民共和国合同法》第六十条：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”的规定，结合涉案《拆迁补偿协议书》“在签订拆迁补偿协议后超过三年过渡期限还未能交付商业用房安置给乙方（原告）的，自逾期之日起，按每月每平方米45元补偿费计发。”的约定，本案被告清远市政府逾期交付商铺，应按约定向原告支付上述补偿费。鉴于被告清远市政府已按约定支付补偿费至2018年6月份，原告对此无异议。原告诉请被告清远市政府支付自2018年7月1日起至交付商铺之日止的逾期交付商铺补偿费的理由成立，本院予以支持。被告清远市政府应支付自2018年7月1日起至交付商铺之日止的逾期交付商铺补偿费54000元（暂计至2020年2月29日，共计20个月的补偿费为：45元/平方米×15平方米×4人×20=54000元）。关于争议焦点三。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条：“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”的规定，人民法院审理行政协议纠纷时，对行政机关未按照约定履行职责义务的，应当确认该行为违法，依法判决行政机关承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。本案中，被告清远市政府答辩称“由于市政规划变更，涉案商业用房安置区取消建设，政府与被拆迁户均无法按《房屋拆迁协议书》履行权利义务……”被告清远市政府提出上述辩解意见，因涉案《拆迁补偿协议书》未作此项约定，且被告清远市政府在诉讼中未向本院提供证明其辩称“市政规划变更”合法性的证据，该理由不能成立，本院不予采纳。被告清远市政府应当按约定向原告交付商铺，其明确表示无法按协议约定履行交付商铺的义务，该行为已违反协议约定，构成不履行法定职责，依法应当确认违法，并承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。其次，信赖保护原则是行政法基本原则之一，源于行政行为的确定力和公定力，其基本含义是行政机关对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。即行政行为一经作出，非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或变更，违法撤销、废止或变更致相对人损失的，应承担行政赔偿责任。同时参照《中华人民共和国合同法》第七十七条：“当事人协商一致，可以变更合同。法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。”的规定，本案中，被告清远市政府答辩称“由于市政规划变更，涉案商业用房安置区取消建设，政府与被拆迁户均无法按《房屋拆迁协议书》履行权利义务，为妥善解决安置问题，……政府采用地块一（凤凰春天花园）安置区商业用房安置代替原地块五安置商业用房安置。”实质是被告清远市政府单方变更行政协议内容的行为。被告清远市政府既然选择以缔结行政协议的方式“代替”单方行政行为，则应在缔结协议后，切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动，如果出尔反尔，显然损害协议相对方的权益。众所周知，针对商铺投资而言，区位是首要考虑的因素，商铺所处的地段直接决定商铺的投资价值。被告清远市政府与原告约定安置的商铺位于锦霞路拆迁安置点（地块五），但后来称将商铺安置地点变更为凤凰春天花园（地块一），安置商铺所处的地段发生变化，显然对原告的利益产生了影响。被告清远市政府未与原告协商，单方变更商铺安置地点，该行为已经违反信赖保护原则，且被告清远市政府未能提供证明该单方变更行为合法性的充分证据，依法应确认违法，并承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。关于争议焦点四。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条：“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。”的规定，鉴于相关《会议纪要》明确表示取消协议安置区的建设，继续履行涉案《拆迁补偿协议书》已无可能，被告清远市政府未按涉案《拆迁补偿协议书》约定对原告进行安置商铺的行为违法，应承担相应的行政赔偿责任。原告提出以货币形式安置代替商铺安置的请求具有一定的合理性，本院予以支持。但在行政机关处理行政事务尚有裁量空间时，基于行政权和司法权的分工原则，人民法院应当尊重行政机关的“首次判断权”。同时，从充分发挥行政机关履行行政职责的专业优势、节约司法资源、达到实质解决行政争议的目的出发，本院不直接作出具有明确执行内容的履行判决，即不直接判决被告清远市政府对原告货币形式安置赔偿款的具体金额，而是责令被告清远市政府对涉案商铺安置问题进行处理，通过与原告沟通协调、对安置的涉案商铺的市场价值进行评估等以后，作出具体的商铺安置货币赔偿决定。如原告对被告清远市政府作出的上述赔偿决定不服，原告可以另行提起行政诉讼。另外，对原告申请对商铺安置点（地块五：锦霞路现代城背后）周边商铺在2019年8月份（起诉时间）的市场交易单价进行评估的请求，本院不予支持。综上，原告的部分诉讼请求于法有据，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，判决如下：一、确认被告清远市人民政府未按照约定履行涉案《拆迁补偿协议书》的行政行为违法，责令被告清远市人民政府于本判决生效之日起九十日内参照涉案《拆迁补偿协议书》约定应交付商铺期满之次月（2017年2月）作为时间节点，并以约定安置地点商铺的市场价格对原告作出赔偿决定；二、责令被告清远市人民政府于本判决生效之日起15日内向原告支付逾期交付商铺补偿费54000元（自2018年7月1日起暂计至2020年2月29日，共计20个月）；余下的补偿费限于每月10日前付清，按照每月每平方米45元的标准向原告支付至付清上述商铺安置货币赔偿款之日止。本案案件受理费50元，由被告清远市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  黄方然审判员  赖爱红审判员  林士嵛二〇二〇年四月一日法官助理叶礼裕书记员李芫霜附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。