贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔行终2035号上诉人（一审原告）候玉青，男，汉族。委托代理人王明秀，女，汉族。系候玉青之妻。被上诉人（一审被告）贵阳市乌当区人民政府，住所地贵州省贵阳市乌当区新寨航天路乌当区行政中心。法定代表人李成，区长。委托代理人鄢芷淳，贵州富迪律师事务所律师。上诉人候玉清因与被上诉人贵阳市乌当区人民政府（以下简称乌当区政府）房屋征收决定一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初290号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。候玉青一审诉称：候玉青在贵阳市乌当区拥有合法房屋。2018年10月23日乌当区政府作出乌府发〔2018〕24号《贵阳市乌当区人民政府房屋征收决定》（以下简称24号征收决定），候玉青的房屋在该征收决定确定的征收范围之内。候玉青认为，其房屋位于集体土地上，乌当区政府作出征收决定对候玉青的房屋进行征收，违反《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，也不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收程序违法，侵害了其合法权益，遂诉至法院，请求：1.撤销24号征收决定；2.乌当区政府承担本案诉讼费用。一审法院经审理查明，2008年12月30日，贵州省人民政府作出黔府用地函［2008］131号《关于贵州军安房地产开发有限公司建设经济适用住房项目的批复》，同意并批准将乌当区新天街道办事处北衙村集体农用地4.5127公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和农村集体建设用地3.3123公顷征为国有，作为贵州军安房地产开发有限公司建设经济适用住房用地。2017年12月14日贵阳市乌当区发展和改革局作出乌发改通字〔2017〕237号《关于乌当中心城区北衙1号地块棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，原则同意乌当中心城区北衙1号地块棚户区改造项目。2018年1月30日，贵州省住房和城乡建设厅作出《关于贵阳市2018年12个棚户改造项目纳入国家计划的确认函》，确认乌当中心城区北衙1号地块棚户区改造项目等拟纳入2018年国家棚户改造计划。2018年4月4日，贵阳市乌当区房屋征收局发布《中心城区北衙1号地块棚户改造项目红线范围内征收房屋评估机构推选公告》。2018年4月11日，贵阳市乌当区房屋征收局公布《关于征求意见的公告》，将《乌当区红边地块棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》予以公布，公布期限为2018年4月11日起至5月10日止。2018年6月15日，贵阳市乌当区房屋征收局发布《乌当中心城区北衙1号地块棚户改造项目红线范围内征收房屋评估机构推选结果公示》，确定贵州众鑫房地产评估有限公司为该项目房屋评估机构。2018年6月27日，乌当区房屋征收局发布《乌当中心城区北衙1号地块棚户改造项目红线范围内征收房屋评估结果公示》。2018年7月10日，贵阳市乌当区房屋征收局对乌当区中心城区北衙1号地块棚户区改造项目房屋征收进行风险评估后，作出《乌当中心城区北衙1号地块棚户区改造项目房屋征收风险评估报告》，载明：乌当区中心城区北衙1号地块棚户区改造项目涉及户数174户，低级风险，但不排除工作开展期间出现意外事故等情况发生或冲突引发新的矛盾。2018年7月25日，贵阳市城乡“三变”改革办公室作出筑三变函〔2018〕82号《关于乌当中心城区北衙1号地块棚户区改造项目列入贵阳市棚户区城中村改造计划的函》，原则同意乌当区中心城区北衙1号地块棚户区改造项目纳入2018年贵阳市棚户区城中村改造计划。2018年8月23日，贵阳市国土资源局出具《关于乌当区改造项目有关事宜的情况说明》，载明：经核实，北衙1号、北衙2号、北衙3号、红边四个地块位于乌当区；新寨坡地块位于新××、；温泉南路地块位于，上述六个地块均符合《贵阳市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》。2019年5月，乌当区房屋征收局作出《房屋征收安置补偿方案反馈意见的情况说明》，内容为：根据征收安置方案征求意见的情况，将方案中装修补偿以及产权调换房屋地点作出调整：装修补偿调整为可选两种方式补偿：一是按原来的方式补偿（装修分类实量计算），另一种是按300元－500元／平方米（按装修具体内容确定）包干计算；产权调换房屋地点调整为北衙村猪场（北衙尚城Ｃ区）和北衙村马家湾（北衙尚城Ｂ区）。2018年10月23日，乌当区政府作出24号征收决定，决定对乌当中心城区北衙1号地块棚户区改造项目规划红线范围内房屋予以征收，征收范围为：乌当中心城区北衙1号地块棚户区改造项目规划红线内的房屋，东至北衙村林地，南至北衙村村寨，西至五Ο一厂区，北至龙广路；按照《乌当中心城区北衙1号地块棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》（以下简称征收补偿方案）进行补偿和安置。同日，发布《房屋征收公告》。候玉清位于贵阳市乌当区的房屋，在该24号征收决定征收范围内。候玉清对该征收决定不服，遂诉至法院。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”之规定，乌当区政府是实施国有土地上房屋征收的合法行政主体。本案争议焦点为乌当区政府作出的24号征收决定是否合法。首先，案涉乌当区北衙1号地块棚户区改造项目是贵阳市城市建设的重点项目，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，该项目作为城市棚户区改造项目也已纳入2018年度贵阳市国民经济和社会发展计划，并取得相应的批准文件。其次，乌当区政府在实施案涉项目征收过程中，拟定社会稳定风险评估报告、征收补偿方案，并将24号征收决定和征收补偿方案向社会公众公示，公示期间符合法定期限，征收补偿方案内容不违反法律规定；评估机构通过民主程序选定后对评估机构选定结果进行了公示，符合法律规定。关于征收项目资金是否足额到位、专户存储、专款专用问题，乌当区政府在诉讼中提供的贵阳泉丰城市建设投资有限公司与乌当区房屋征收局往来结算收据12份及银行业务回单16份，可以证明乌当区政府作出征收决定之时至具体实施征收过程中该征收项目资金是足额充分的，并未出现资金短缺影响征收工作顺利推进的情形。关于案涉征收项目涉及集体土地上房屋征收问题，乌当区政府诉讼中提交的贵州省人民政府黔府用地函[2008]131号《关于贵州军安房地产开发有限公司建设经济适用住房项目的批复》记载：贵州省政府同意并批准将乌当区新天街道办事处北衙村集体农用地4.5127公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和农村集体建设用地3.3123公顷征为国有，应当确认案涉征收项目涉及农村集体土地征收已取得贵州省政府批准手续。综上，乌当区政府在作出24号征收决定之前履行了相应的法定程序，相关的征收文件符合法律规定。候玉清诉请撤销征收决定的诉讼理由，缺乏充分事实依据，应不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回候玉青的诉讼请求。案件受理费50元，由候玉青负担。上诉人候玉青不服一审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初290号行政判决；2.撤销乌当区政府作出的24号征收决定；3.一审、二审诉讼费由乌当区政府承担。其主要理由为：1.乌当区政府作出的24征收决定违反法律规定，依法应予撤销。（1）24号征收决定将集体土地上的房屋决定征收，严重违反法律规定；（2）黔府用地函[2008]131号《省人民政府关于军安房地主开发有限公司建设经济适用住房项目的批复》依法已经失效，不能作为案涉征收项目的合法性依据；（3）24号征收决定不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划以及市、县级国民经济和社会发展年度计划；（4）乌当区政府未实际进行案涉征收项目房屋摸底调查工作；（5）案涉棚户区改造项目的房屋评估机构的选择违反法律规定；本案中乌当区政府在作出征收决定前就已确定房屋评估机构；（6）社会风险评估报告严重违反法律的相关规定；（7）乌当区政府制订补偿方案的程序和内容均违反法律的规定；（8）案涉评估结果不符合法律规定；（9）在本案作出房屋征收决定前，补偿安置资金没有依法足额到位，专户存储，专款专用；（10）被上诉人在作出房屋征收决定前，案涉项目未经政府常务会议审议；（11）乌当区政府在征收过程中采取非法方式逼迫候玉青等人搬迁。2.一审判决未明确证据是否采纳的理由，并在缺乏证据依据的情况下认定事实。被上诉人乌当区政府答辩称：24号征收决定的作出符合法律法规的相关规定，程序合法正当。1.乌当中心城区北衙1号地块棚户区改造项目已取得贵州省人民政府黔府用地函〔2008〕131号用地批复；2.24号征收决定取得了乌当中心城区北衙1号地块棚户区改造项目可行性研究报告的批复等相关批复，并纳入2018年国家棚户区改造计划；3.征收补偿费已足额到位、专款存储，专款专用；4.本案房屋征收评估机构的选定符合法律规定；5.上诉人以未经政府常务会议讨论通过而认定违法的上诉理由不能成立。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为乌当区政府作出的24号征收决定是否合法、是否应当予以撤销。乌当区政府提供的贵州省人民政府黔府用地函[2008]131号《省人民政府关于军安房地主开发有限公司建设经济适用住房项目的批复》证实案涉项目土地系集体土地。集体土地的征收与国有土地上房屋的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及适用法律等方面均存在明显区别。集体土地征收补偿应当依照土地管理法的相关规定予以征收补偿安置，除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，一般不得按照征补条例进行安置补偿。本案中，24号征收决定系依据征补条例的相关规定作出，但乌当区政府并未提供证据证实案涉项目土地已被征为国有，故24号征收决定依照征补条例作出系适用法律错误。退一步讲，即使案涉土地参照国有土地征收程序进行征收，依照征补条例第九条之规定，对国有土地上的房屋进行征收，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。对于保障性安居工程建设、旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，乌当区政府提供的证据除可以证实案涉项目已纳入贵阳市棚户区城中村改造计划及国家棚户区改造计划，案涉用地符合贵阳市土地利用总体规划外，并未提供相关证据证实案涉项目符合乌当区国民经济和社会发展规划，城乡规划及乌当区国民经济和社会发展年度计划。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，24号征收决定依法应予以撤销，但该征收项目系棚户区改造项目，大多数被征收户已签订征收补偿协议，如撤销该征收决定会给社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，应判决确认违法。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律、法规不当,依法应予改判。上诉人候玉青的部分上诉理由成立，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初290号行政判决；二、确认贵阳市乌当区人民政府于2018年10月23日作出的乌府发〔2018〕24号《贵阳市乌当区人民政府房屋征收决定》违法。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人贵阳市乌当区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年四月二十一日法官助理谭华良书记员马如意