安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖12行初323号 原告阜阳市颍州区清河办事处肖郢村前肖郢中队村民小组。 诉讼代表人孙连举，男，1957年10月8日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 委托代理人杨振，上海祯平律师事务所律师。 被告阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。 法定代表人孙正东，该市市长。 委托代理人韩辉，该市自然资源规划局工作人员。 委托代理人韩宪生，安徽志豪律师事务所律师。 原告阜阳市颍州区清河办事处肖郢村前肖郢中队村民小组（以下简称“前肖郢中队村民小组”）诉被告阜阳市人民政府（以下简称“阜阳市政府”）行政补偿及合法性审查一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告前肖郢中队村民小组诉称，其村民于2018年12月通过申请政府信息公开获知，前肖郢村庄住地与后肖郢村庄住地同在皖政地（2017）475号《关于阜阳市2017年第1批次城市建设用地的批复》(以下简称“475号《批复》”)的征收范围内。其属前肖郢自然村中队。2017年10月,被告在对其村组住地土地进行征收时,对地上附着物(房屋)的补偿标准依据的是阜州城建指(2017)89号《阜阳市城南新区植物园、竹园路绿化、西清路南延、新韩路等项目肖营段征地拆迁安置补偿实施细则》规定给予补偿的。而时隔几个月的2018年7月,被告对后肖郢村庄住地土地进行征收时,对地上附着物(房屋)的补偿,依据的则是阜州政征(2018)66号《阜阳市城南新区竹园路南侧980亩土地收储项目等》规定进行补偿。因被告对两个村庄的房屋补偿依据的文件不同,导致原告村组在房屋补偿方面同后肖郢相比相差数倍。其认为,被告对于同一批次范围内的土地征收,对地上附着物(房屋)的补偿，采取两个不同政策，使用两个不同标准,其征收补偿明显不公,其行为明显违反土地征收的相关法律、法规的规定,故请求：1、确认被告征收475号《批复》范围内的土地对地上附着物（房屋)的补偿使用两个不同方案的行政行为违法；2、请求对阜州城建指（2017）89号《阜阳市城南新区植物园、竹园路绿化、西清路南延、新韩路等项目肖营段征地拆迁安置补偿实施细则》和阜州政征（2018）66号《阜阳市城南新区竹园路南侧980亩土地收储项目等》文件的合法性进行审查;3、判令被告采取补救措施,对其村组在房屋拆迁补偿方面遭到的不公对待问题予以解决；4、诉讼费用由被告承担。 被告阜阳市政府答辩称，其不是适格的被告。原告的起诉已超过起诉期限。其发布的征地公告及批准的《补偿安置方案》不具有可诉性。孙连举不能代表前肖郢中队村民小组提起行政诉讼。 经审理查明，2017年5月24日,安徽省人民政府作出475号《批复》，同意在该批次申报的颍州区清河街道肖营村、洪郢社区、苗庄社区、张大营村，王店镇顾庄村、京九路街道丁寨村用地范围内，将集体农用地43.1027公顷（其中耕地33.9088公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地26.2271公顷、未利用地0.0366公顷。2017年9月21日阜阳市政府作出阜政秘（2017）218号《阜阳市人民政府征地公告》。2017年11月1日阜阳市国土资源局作出（2017）57号《阜阳市2017年第1批次城市建设用地征地补偿、安置方案公告》。2018年10月7日，前肖郢村民肖国存以其村庄的土地被全部征收,为了解土地征收、补偿安置的相关情况，申请政府信息公开：（一）前肖郢村庄被全部征收的土地总面积是多少亩；（二）前肖郢村庄至今还有多少亩被征的土地补偿款没有发放；（三）前肖郢村庄全部被征土地涉及的征地批复，各批次的勘测定界图、各批次被征土地分类面积表，征收土地公告，征地补偿安置方案公告，征地补偿安置方案的批复；（四）前肖郢村庄被征土地各批次依法报批前，对拟征土地的权属、地类、面积及地上附着物的权属、种类、数量的调查、确认资料。2018年12月17日，阜阳市国土资源局颍州分局作出《关于肖国存申请公开政府信息的告知书》，告知其现将肖郢村庄被全部征收的土地总面积、征地批复、勘测定界图、土地分类面积表、征收土地公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿安置方案的批复、前肖郢村被征土地报批前对征地权属、地类、面积邮寄给你，前肖郢村至今还有多少亩被征的土地补偿款没有发放以及地上附着物的权属、种类、数量的调查、确认资料不属于我单位制作。并随附475号《批复》及阜阳市2017年第1批次城市建设用地（地块一）勘测定界图。肖国存等前肖郢村村民就其所在村拆迁补偿不合理进行信访。2018年9月3日，阜阳市颍州区清河街道办事处作出州清信（2018）32号《关于肖国存等人信访事项处理意见书》，经调查，肖国存等人所反映的问题属阜阳市颍州区清河街道办事处肖郢社区，前肖郢征迁项目属于“阜阳市城南新区植物园、竹园路绿化、西清路南延、新韩路等项目”（阜州城建指[2017]89号）征地拆迁范围内，该项目占地685亩，涉及被征迁户数270户，房屋面积12.1万平方米，项目于2017年8月6日启动，2017年8月底签约结束；后肖郢征迁项目属于《阜阳市城南新区竹园路南侧980亩土地收储项目等》（阜州政征[2018]66号）范围内，该项目于2018年7月24日启动，项目占地980亩，一期涉及被征迁户178户，面积约5.1万平方米，项目正在进行中。前肖郢中队村民小组认为阜阳市政府对同在475号《批复》征收范围内的前肖郢及后肖郢的地上附着物(房屋)的补偿使用两个不同的补偿标准，侵犯了其合法权益,诉至本院。 另查明,前肖郢中队村民小组现有村民60户，352人。孙连举系该村村民。 本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，原告提起诉讼时提供的诉讼代表人推荐书后共附有41人的名单，而前肖郢中队村民小组现有村民352人，显然未达到过半数村民的要求，不符合上述司法解释的规定。且根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款、第二款规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会任期相同，可以连选连任。据此，村民小组组长必须经村民小组会议推选产生。参照最高人民法院（2006）民立他字第23号《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》精神，以村民小组为当事人的诉讼应当以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序。据此，村民小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当履行民主议定程序。本案中，原告并未提供证据证明已履行了民主议定程序并推选村民组长为主要负责人来提起本案诉讼，不符合法定起诉条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，有县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》则规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。本案中,原告认为被告对同一批次的征地批复使用了两个不同的补偿标准行为违法，提起诉讼,实质上是对征地补偿标准不服,应当先向有权行政机关申请协调、裁决，而不能直接向人民法院提起诉讼。前肖郢中队村民小组并未提供证据证明其经过协调、裁决程序，其直接起诉亦不符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。根据上述规定，对规范性文件的审查及是否采取补救措施的判断均应当依附于案涉行政行为的审理。本案中，原告对被诉行政行为的起诉不符合法定起诉条件，已予以驳回，因此对其一并提起的请求规范性文件审查及判令被告采取补救措施,对其村组在房屋拆迁补偿方面遭到的不公对待问题予以解决的请求，因缺乏前提，本院一并驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项及第（四）项的规定，裁定如下： 驳回原告阜阳市颍州区清河办事处肖郢村前肖郢中队村民小组的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 张 辉 审判员 耿牛牛 审判员 迟 莹 二〇二〇年四月二十三日 书记员 丁茹梦 附适用法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的; （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的。