江苏省常州市天宁区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0402行初107号 原告中盐东兴盐化股份有限公司，住所地安徽省定远盐矿，统一社会信用代码×××74Ｊ。 法定代表人靳海，该公司董事长。 委托代理人韩宏直，安徽昊华律师事务所律师。 被告常州市天宁区市场监督管理局，住所地江苏省常州市天宁区竹林北路256号。 法定代表人王健，该局局长。 出庭负责人马玉峰，该局副局长。 委托代理人范继东，江苏禅律律师事务所律师。 第三人刘天元，性别××年××月××日生，××族，常州市人。 原告中盐东兴盐化股份有限公司（以下简称中盐东兴公司）不服被告常州市天宁区市场监督管理局（以下简称天宁市监局）工商管理行政处罚一案，于2019年9月29日向本院起诉，本院于2019年10月8日予以受理，于2019年10月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月16日公开开庭审理了本案。因刘天元与被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。原告中盐东兴公司，被告天宁市监局的出庭负责人马玉峰、委托代理人范继东，第三人刘天元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月9日，天宁市监局对刘天元作出（常天）市监案字[2019]KFS004号行政处罚决定。 原告中盐东兴公司诉称，一、在2019年3月19日江苏省食品安全抽验检验中，刘天元销售的由原告生产的中盐绿色低钠盐（加碘）产品，因标签不符合相关要求，被检验为不合格。6月初，原告向被告出具《关于绿色低钠盐（加碘）包装标签存在瑕疵的情况说明》，表示对存在的瑕疵立即整改到位。同时请求被告根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款规定，依法免于处罚。8月9日，被告对第三人作出（常天）市监案字[2019]KFS004号行政处罚决定书，没收中盐绿色低钠盐（加碘）35袋、罚款10000元、没收违法所得699元。 二、原告产品标签属于瑕疵，但不影响食品安全且不会对消费者造成误导。根据《中华人民共和国食品安全法》规定，应当先责令改正，拒不改正的，才能处二千元以下罚款。被告行政处罚因认定事实不清、适用法律错误、程序违法，应当予以撤销。首先，中盐绿色低钠盐（加碘）产品包装标签营养成分中标注的问题属于瑕疵，一是关于“钠30470毫克（mg）1523%”的标注，理论计算营养素参考值为1523.5%。按照《预包装食品营养标签通则》GB28050-2011附录A中修约间隔规定，可能应标注为1524%（该国标仅规定NRV%即营养素参考值%的修约间隔为1，并无进舍规则），属理解有异。二是关于“钾1177毫克(mg)”标注，实际营养成分含量为11770毫克(mg)，是产品包装版面设计、制作过程中校对疏忽，数据丢了一位数字0。该两项问题,均是原告方无心之举，没有任何误导消费者的主观故意。原告一贯严格要求产品质量，从上述江苏省食品安全抽验检验结果看，原告产品的内在品质符合标准，包装标签瑕疵不影响食品安全问题，客观上也不会给消费者造成误导。如果留心产品标签，这两项内容可由其他标签印证含量没有问题，不至于误导消费者。涉案的是低钠盐，降低钠添加钾，帮助人体钠钾平衡，所以低钠盐标高钾的含量，才可能解释成有意误导。涉案标识瑕疵是钾被标低，所以也不会对消费者造成误导。涉案产品标识瑕疵外观上非常不显眼，字号是介于小六号和七号之间，磅数才6pt，普通消费者不会注意此标识内容，即使注意看，绝大多数非专业人士也看不明白。其次，对食品标签瑕疵，目前没有全国统一的规定，除了从文义上理解外，还可以参照部分省级规定，参照山东省食品药品监督管理局关于印发《山东省食品药品监管系统执法办案知道意见（一）》的通知，原告标签存在的问题属于瑕疵。再次，原告获悉上述情况后，立即全部整改到位，被告未经责令整改而行政相对方拒不整改程序，径行作出行政处罚，属于程序违法，适用法律错误。 三、第三人在本案中的行为，依法也不应予以行政处罚。从被告作出的行政处罚决定书中载明的证据材料，即中盐东兴公司的营业执照复印件、中盐东兴公司食盐定点批发企业证书、中盐东兴公司检测报告复印件，可以看出，第三人履行了食品安全法规定的进货查验等义务，也有充分证据证明其不知道所购食品不符合食品安全标准，并能如实说明进货来源。因此，对第三人也可以免予处罚。综上，请求法院：一、撤销常州市天宁区市场监督管理局作出的（常天）市监案字[2019]KFS004号行政处罚决定书，返还被没收的中盐绿色低钠盐（加碘）35袋、罚没款10699元；二、诉讼费由被告承担。 原告中盐东兴公司向法院提供了以下证据及依据：1、（常天）市监案字[2019]KFS004号行政处罚决定书；2、江苏华测品标检测认证技术有限公司检验报告；3、GB28050—2011附录A食品标签营养素参考值（NRV）及其使用方法；4、《山东省食品药品监管系统执法办案指导意见（一）》。 被告天宁市监局辩称，天宁市监局依法履行职责，事实清楚，证据充分。2019年3月19日，江苏省食品安全抽样检验中，天宁区郑陆东兴华联超市销售的中盐绿色低钠盐（加碘）经江苏华测品标检测认证技术有限公司抽样检验，其标签不符合GB7718—2011食品安全国家标准预包装食品标签通则要求。2019年5月13日，天宁市监局将检测报告送达给第三人，并告知其收到检测报告7个工作日内有申请复检的权利。当事人涉嫌经营不合格食盐，为进一步查明事实，天宁市监局依法立案调查。经查明，2019年2月26日，第三人从原告处购进不合格食盐1200袋，进货价1.4元/袋，销售价2元/袋。至案发止，销售1165袋，货值金额2400元，违法所得699元。2019年7月12日，天宁市监局对第三人未售完的35袋食盐予以扣押。2019年8月5日，天宁市监局向第三人送达行政处罚听证告知书，第三人未向答辩人提出异议。本案适用法律正确，第三人的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第三款之规定，构成经营标签不符合法律规定食品的行为。原告生产的涉案食盐因为标签不合格，对消费者造成误导，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第二项之规定对其进行处罚结果准确适当。 被告天宁市监局向法院提交了以下证据：1、立案审批表，2、行政处罚决定书、行政处罚决定书签发稿及送达情况记录，3、实施（解除）行政强制措施决定书及送达情况记录，4、物品扣押清单及送达回证，5、证据提取单三份，6、第三人的营业执照及委托手续，7、现场检查笔录、调查笔录，8、第三人提供的原告的商品出货单、营业执照、食盐定点批发企业证书及检测报告，9、关于绿色低钠盐存在瑕疵的情况说明，10、行政处罚（听证）告知书及送达情况记录，11、江苏省代收罚没款收据，12、案件来源登记表，13、检验抽样单，14、检测报告及送达回证，15、行政处罚审批表，16、案件调查终结报告，17、案件核审表，18、通案记录，19、行政处罚决定审批表，20、行政处罚案件结案报告。 第三人刘天元述称，同意原告意见。 第三人刘天元未向本院提交证据。 经庭审质证，一、原告的证据。被告对原告提供的行政处罚决定书无异议；对检测报告的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，认为原告的食盐检测结论为不合格并非瑕疵；对GB28050—2011附录A食品标签营养素参考值（NRV）及其使用方法的真实性无异议，但认为不能达到其证明目的；根据《山东省食品药品监管系统执法办案指导意见（一）》第六条也能证明原告的标签标注产生错误的误导，不属于瑕疵。第三人对原告提供证据的真实性无异议。二、被告天宁市监局的证据。原告认为被告提供的证据：1、立案审批表中载明当事人涉嫌经营不符合食品安全标准的食品，属故意夸大，涉案食盐质量和安全均符合标准，只是标签存在瑕疵；2、行政处罚决定书事实认定不清，处罚没有依据；3、处罚决定书送达回证的送达人一栏，有“少一人签字”字样，证明其程序造假；4、行政强制措施决定书认定的“涉嫌经营标签不符合法律规定食品”属于认定事实不清；5、扣押物品清单，行政机关应当妥善保管，无妥善保管的证据；6、现场检查笔录无行政执法人员签名或盖章，“检查人员”签名栏空白，仅有见证人“章某,4”签名；本次行政处罚程序中，现场检查、询问当事人，以及实施扣押等行政措施时，均没有采取拍照、录音、录像等方式记录现场情况，程序违法；刘红平询问（调查）笔录、原告涉案食盐出库单、营业执照、食盐定点批发企业证书、检测报告等，证明第三人在采购涉案食盐时已经履行了食品安全法第五十三条规定的进货查验义务，并能如实说明其进货来源，作为涉案食盐生产者的原告也已经及时和被告联系说明情况并立即整改，根据食品安全法第一百三十六条规定，即使第三人经营不符合食品安全标准的食品，也可以免予处罚，被告直接对第三人处以没收、罚款、没收违法所得错误；情况说明表明原告已立即整改；7、对行政处罚听证告知书及送达回证有异议，告知时间是2019年8月5日，而审批的日期却是2019年8月6日，程序明显违法，该告知无效；8、案件来源登记表、抽样检验单、检验报告、送达回证。对检测报告的内容认可，但两处不合格标识为瑕疵，不影响食品安全且不会对消费者造成误导。从检验报告第3页可以看出，标签不符合的审核条款是GB7718-2011中4.1.11.3.2，内容是除特殊膳食类食品和专供婴幼儿的主辅类食品外，“其他预包装食品如需标示营养标签，标示方式参照相关法规标准执行”，只是“参照”执行；9、强制措施决定审批表，行政强制法中无“扣留”这一行政强制措施，该审批无效；10、案件调查终结报告说明第三人已依法履行进货查验义务；11、通案记录、行政处罚决定审批表，通案记录仅仅是被告下属的办案机构经开区分局的一个案件讨论，不属于行政处罚法第三十八条规定的重大案件集体讨论；行政处罚决定审批表，仅仅有被告机关一位负责人的签字，无重大案件集体讨论程序，该行政处罚决定违法。第三人刘天元对天宁市监局的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：一、原告的证据。原告提供的证据能够证明其具有本案诉讼主体资格，本院予以采信。提供的GB28050—2011附录A食品标签营养素参考值（NRV）及其使用方法、《山东省食品药品监管系统执法办案指导意见（一）》不能达到其证明目的。二、被告天宁市监局的证据。行政处罚决定书的送达回证有天宁区郑陆东青华联超市印章及其工作人员签名，表明其已收到行政处罚决定书，结合本案诉讼情况能够证明该行政处罚决定书已实际送达，对原告认为送达人处有“少一人签字”字样表明程序造假的意见，本院不予采纳。原告认为现场检查笔录上仅有见证人章某,4签字，无行政执法人员签字。从本案在案证据可以看出，章某,4为天宁市监局工作人员，故对该证据予以采信，但希被告今后加强证据制作采集工作。行政处罚听证告知书送达回证有天宁区郑陆东青华联超市盖章及工作人员签字确认，具有真实性，本院予以采信。行政处罚决定审批表的内容为对拟作出行政处罚的审批，故对原告认为听证告知程序无效、程序违法的意见不予采纳。被告证据的取得符合法律规定，具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。其他问题在本院认为部分予以阐述。 经审理查明，天宁区郑陆镇东青华联超市为个体工商户，其经营者为刘天元。2019年3月19日，在江苏省食品安全抽验检验中，天宁区郑陆镇东青华联超市销售的中盐绿色低钠盐（加碘）经江苏省华测品标检测认证技术有限公司抽样检验，其标签不符合GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》的要求。该检测报告于2019年5月13日送达给第三人。同日，天宁市监局对刘天元涉嫌经营不符合食品安全标准的食品进行立案调查。2019年6月3日，中盐东兴公司向天宁市监局出具情况说明，表明其产品包装存在的问题为瑕疵，对存在的瑕疵，将立即整改到位，希望不对公司进行处罚。2019年7月12日，天宁市监局对刘天元经营的天宁区郑陆东青华联超市进行现场检查，并对超市工作人员进行调查询问，对涉案食盐进行证据提取。同日，天宁市监局作出常天市监强字[2019]KFS0712号实施行政强制措施决定书并送达，决定对涉案中盐绿色低钠盐35袋进行扣押。2019年7月16日，天宁市监局对该超市工作人员进行调查询问。2019年8月5日，天宁市监局作出行政处罚听证告知书，告知刘天元告知其拟作出的行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，并告知其具有陈述、申辩的权利及要求举行听证的权利。第三人未在期限内提出听证申请，也未进行陈述、申辩。2019年8月9日，天宁市监局作出（常天）市监案字[2019]KFS004号行政处罚决定书，认定刘天元的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第三款之规定，构成了经营标签不符合法律规定食品的行为，对其处罚：1、没收不合格产品“中盐绿色低钠盐（加碘）”35袋；2、处罚款10000元；3、没收违法所得699元。两者合计10699元，上缴国库。该决定书于2019年8月9日予以送达。2019年8月14日，第三人刘天元缴纳了罚款及没收款，合计10699元。此后，中盐东兴公司将上述款项支付给第三人，并退回没收的35袋盐款。 本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，天宁市监局作为食品安全监督管理部门对本辖区内的食品安全问题进行监督管理是其法定职权。 根据《中华人民共和国食品安全法》第四条之规定：“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。”可以看出，食品生产者、经营者均是保证食品安全的责任人。 根据《中华人民共和国食品安全法》第二十六条之规定：“食品安全标准应当包括下列内容：……（四）对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求；……（八）其他需要制定为食品安全标准的内容”。第六十七条第三款规定：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：……（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定。”根据GB2721-2015《食品安全国家标准食用盐》第4项其他之规定：低钠盐的产品标签中应标示钾的含量，并应清晰标示：“高温作业者、重体力劳动强度工作者、肾功能障碍者及服用降压药物的高血压患者等不适宜高钾摄入的人群应慎用。”上述规定，明确了食品标签是否符合规定是食品是否符合安全标准的内容之一，对于低钠盐这种产品而言，钾含量属于必须特别标注的营养成分，其适用人群也有一定限制。 食品标签作为消费者了解食品信息的主要载体，对于需要特别标注的成分内容，生产者、经营者应予以特别注意，其含量的标注要求不仅包括是否标注，也应包括标注是否准确。本案中，因原告不慎，对钾含量标注有误，应标注为11770毫克，实际标注为1177毫克，两者相差10倍，其产品与标签标注内容不符，构成对消费者的误导。对原告认为其产品标签属于瑕疵，且不对消费者造成误导的意见，本院不予采纳。食品标签的作用在于让消费者直观、明确地了解产品信息，通过标签上的其他标识判断某一项信息的正确性提高了消费者的注意义务，不符合标签设置的初衷，故对原告认为标签上的其他标识内容可以印证钾含量标注错误，从而不会误导消费者的意见，本院不予采纳。 在被告天宁市监局调查过程中，第三人虽提供了中盐东兴公司的营业执照等材料，但未提供证据证明其已建立产品台账。其所经营的食盐属与产品标签内容不符，且已进行销售。被告天宁市监局发现上述行为后，对案件事实进行了立案调查、取证、告知其拟作出的行政处罚及陈述、申辩、要求举行听证的权利。刘天元未作出陈述申辩，亦未要求举行听证。此后，被告依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第二项的规定，考虑基本事实综合判定相关违法情节后，在其自由裁量范围内，对刘天元作出从轻的行政处罚，其程序合法、适用法律正确、事实认定清楚，处罚幅度适当。结合本案案件事实及处罚幅度、金额等因素可以看出，所涉行为并非重大、复杂案件，故未进行重大案件集体讨论，并无不当。综上所述，原告中盐东兴公司起诉要求撤销常州市天宁区市场监督管理局作出的（常天）市监案字[2019]KFS004号行政处罚决定书，返还被没收的中盐绿色低钠盐（加碘）35袋、罚没款10699元的主张，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告中盐东兴盐化股份有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告中盐东兴盐化股份有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。 审 判 长  范凌岐 人民陪审员  李昭仪 人民陪审员  吴逸莉 二〇二〇年四月八日 书 记 员  梁晶晶