湖南省桃江县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0922行初21号原告郭卉芳，女，1989年12月15日出生，汉族，居民，住益阳市赫山区。委托代理人陈洪，湖南理定明律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被告益阳市赫山区城市管理和综合执法局，住所地益阳市赫山区青年路38号。法定代表人刘斌辉，该局局长。出庭负责人陈向雄，该局副局长。委托代理人颜志辉，湖南天声律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。原告郭卉芳诉被告益阳市赫山区城市管理和综合执法局城市规划管理行政强制一案，于2020年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，于2020年1月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月17日公开开庭审理了本案。原告郭卉芳的委托代理人陈洪、被告益阳市赫山区城市管理和综合执法局的出庭负责人陈向雄、委托代理人颜志辉到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告益阳市赫山区城市管理和综合执法局于2019年8月7日作出益赫执强拆字［2019］第90004号强制拆除决定书，决定：责令郭卉芳立即拆除康城上品20栋11号底层架空停车位围合利用的建设；否则，本机关依法予以强制拆除。原告郭卉芳诉称，1、请求判令撤销益赫执拆字［2018］第1064号《限期拆除决定书》和益赫执拆字［2019］第90004号强制拆除决定书；2、本案的诉讼费用由被告承担。事实与理由：2018年7月6日，被告作出益赫执拆字［2018］第1064号《限期拆除决定书》，2019年5月8日，被告作出益赫执拆催字［2019］第90004号《履行限期拆除决定催告通知书》，2019年8月7日，被告作出益赫执强拆告字［2019］第90004号《强制拆除决定书》，被告作出的上述文书均直接侵犯原告的合法权益。一、《限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》实体处理错误。1、被告认定事实错误，原告对自己的车位享有自由管理、有效利用并装饰装修的权利，原告对自己车位进行围合处理的行为并非被告认定的建造行为，只是装修装饰行为，未改变房屋的主体结构，无须取得《建设工程规划许可证》，且也不影响通风、采光，不危及建筑物安全，也并未改变其用途，不损害其他业主的合法权益；2、被告适用法律错误，《限期拆除决定书》认定原告的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第41条的规定，属于适用法律不当，应按该法第64条的规定处理；3、被告实体处理有失公正，将楼栋架空层车位围合或半围合用以合理使用是全国、省、市通例和业主的习惯做法。如果仅凭个别匿名投诉就随意启动行政执法或错误适用法律，做出不适当的行政处理决定，其实体处理实属不公。二、《限期拆除决定书》、《履行限期拆除决定催告通知书》和《强制拆除决定书》程序处理错误。1、未依照程序规定召开听证会，原告收到被告作出的《限期拆除预先告知书》，在规定期限内提出陈述申辩意见，依法申请被告召开听证会，但被告没有及时召开听证会，而是在下达《限期拆除决定书》后才召开听证会，属于先决定后听证的行为，严重违反《湖南省行政程序》第74条的规定，2、告知原告诉讼权利明显错误。自2019年5月1日起，赫山区行政诉讼已调整至桃江县人民法院，但被告于2019年7月作出的《强制拆除决定书》告知原告向赫山区人民法院提起行政诉讼属于明显的程序违法。故此，被告的行政行为认定事实错误，适用法律错误，实体处理不公，程序处理不当，请求撤销被告所作的行政行为。原告为支持自己的主张，向本院提供了以下证据：1、陈述申辩复核意见通知书，2、限期拆除决定书，3、听证通知书，4、履行限期拆除决定催告通知书，5、强制拆除决定书。以上1－5欲证明1．被告程序认定违法，原告针对《限期拆除预先告知书》提出申辩意见的同时要求召开听证会，但被告未做处理。于2018年7月6日直接作出《限期拆除决定书》，后再于2018年8月3日举行听证会。且被告在《强制拆除决定书》告知原告向赫山区人民法院提起诉讼错误。2．被告认定事实错误，第一，被告在《限期拆除决定书》中依据的《现场勘验笔录》和《现场照片》不能认定原告将车位进行围合处理系建设行为而应取得《建设工程规划许可证》，达不到被告的证明目的；第二，被告在《限期拆除决定书》中依据的《关于对康城上品架空停车位改建车库建设行为的认定请示的复函》仅能作为被告内部之间请示来往函件，不符合行政机关作出认定违法决定依据的证据要求，不能作为认定原告违法的证明依据。3．被告适用法律错误。《物权法》是2007年3月由全国人民代表大会制定的基本法律，《城乡规划法》是2007年10月由全国人民代表大会授权全国人大常委会制定的法律，《湖南省实施办法》则是地方性法规。因此，《城乡规划法》、《湖南省实施办法》与《物权法》相冲突的部分应以《物权法》为准，即被告不应适用《城乡规划法》、《湖南省实施办法》认定原告行为违法。6、建设工程规划许可证，欲证明18.20栋颁发的建设规划许可证未注明该架空层可人行通行的事实，开发商的建设行为有规划许可的证据。7、益阳市城市规划咨询中心出具的建筑面积复核计算式，欲证明架空层的用途属于车库。8、益阳市规划局出具的建设工程规划审批单，欲证明是建设许可规划中的附件，应以规划许可为依据，该份仅仅标明架空层的面积。没有标明架空层可人行通行，为封闭空间的事实。被告益阳市赫山区城市管理和综合执法局辩称，一、被告认定事实清楚，1、地下车库的权属并不属于原告所有，属于小区的配套设施、附属设施，它属于全体业主所有，湖南康瑞房地产开发有限公司无权对其出售或转让；2、原告理解法律错误，湖南康瑞房地产开发有限公司建设的康城上品18#、20#楼于2015年8月10日取得了建设工程竣工规划合格证，但该底层的规划审批为架空未封闭空间，可人行出入通行。该规划明确为架空未封闭空间，所以原告作为业主无权对其进行任何形式的封闭处理，也未规划为用于停放车子的车位、车库，并不能认定为属于原告所有的车位；二、被告适用法律正确，1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，康城上品属于城市规划区范畴，所以在其区域进行建筑物、构筑物建设必须向规划主管部门办理建设工程规划许可证，但原告未办理上述许可，被告对其行为有权处理；2、被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定作出限期拆除决定和强制拆除决定，同时依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款，《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》之规定作出处理适用法律正确；三、被告行政执法程序正当，1、该案系2018年4月12日由益阳市规划行政执法支队交由被告进行查处处理，2、被告收到《违法建设交办函》后，就车库的围合建设属不属于违法建设的问题向益阳市整治违法建设“铁锤行动”领导小组办公室进行了请示，该领导小组办公室在2018年5月的复函中明确表明业主对车库进行围合利用，与规划审批和规划验收不符，属于违法建筑，交由被告行政执法处理；3、被告在对原告整个行政执法过程中均是严格依法依规进行的，进行了立案审批、现场勘验、对当事人进行了调查、依法举行了听证等。综上，被告具有行政执法主体资格，作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确、程序正当，请求驳回原告的诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提供了如下证据：1、受理案件登记表，欲证明被告案件的来源是上级城管执法局交办的案件。2、违法建设交办函，欲证明上级交办，本案是群众上访投诉的。3、立案审批表，欲证明被告经过立案的程序。4、现状图，欲证明被告对现状进行录像。5、现场检查笔录，欲证明被告对原告所涉的违建现场有描述和客观记载。6、物业车库调查说明，欲证明说明车库的形成、来源，原告存在违法搭建的行为。7、关于对康城上品架空车位改建车库建设行为认定的请示，欲证明被告本着谨慎的态度向上级进行请示。8、关于对康城上品架空车位改建车库建设行为认定请示的复函，欲证明益阳市整治违法“铁锤行动”领导小组办公室对被告的请示进行认定，认定原告所涉车库属于违章建筑。9、向龙岭工业集中区发的违法建设交办函，欲证明上级领导小组对原告建筑的性质进行了认定，要求龙岭工业园进行处理。10、向益阳市房地产管理局发的查处违法建设联系函，欲证明被告在调查案件时本着谨慎的态度，向市房管局出具了联系函，认清了违建的车库的权属问题。11、接受询问调查通知书，欲证明被告本着谨慎的态度，原告当时不配合，先发了通知书。12、调查笔录，欲证明被告找了大多数的车位的权属人、管理人或使用人，进行了调查笔录，内容能够证实原告没有办理相关手续，属于违章建筑。13、接受询问的记录，欲证明被告找业主做出的记录，反映违建的基本事实。14、行政执法案件调查终结报告，欲证明被告按照对案件的基本程序，对案件查处后，根据调查终结报告，出具结论，领导审批，证明被告程序到位。15、案件处理呈批表，欲证明被告按照对案件的基本程序，对案件查处后，根据调查终结报告，出具结论，领导审批，证明被告程序到位。16、限期拆除预先告知书及送达回证，欲证明原告在预先告知书上签字，证明其收到了预先告知书。17、申辩陈述意见，欲证明原告向被告提出了陈述和申辩。18、审批单、限期拆除决定书及送达回证，欲证明被告在听证后发放了限期拆除决定书。19、听证笔录，欲证明被告组织了双方进行了质证和答辩，记载了陈述意见。20、审批单、强制拆除决定书及送达回证，欲证明被告作出强制拆除决定，原告已经签收。适用的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十条，《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十五条、第三十六条、第三十七条。经庭审质证，原告对被告提交的证据，质证意见如下：对证据1-3真实性、合法性没有异议，关联性有异议，达不到被告的证明目的，对证据4的三性均有异议，系被告单独制作，不能证明原告违法的事实，对证据5真实性、合法性没有异议，关联性有异议，系被告履行职务行为单方制作，对证据6真实性、合法性无异议，关联性有异议，证实了物业中心就车库的问题充分作了解释说明，对证据7、8、9、10真实性、合法性没有异议，关联性有异议，是被告与其他行政部门之间的事务性的请示与回复，不属于文件的范围，不能作为被告认定原告违法的依据，对证据11、12的真实性、合法性没有异议，关联性与证明目的有异议，对证据13真实性、合法性没有异议，关联性有异议，证实原告配合被告调查的事实，不能证明原告有违法行为，对证据14、15真实性、合法性无异议，关联性有异议，为被告内部调查处理的文书，属于内部程序规范，不能证明原告的行为违法，对证据16、18、19、20真实性、合法性、关联性均有异议，是被告基于错误的行政行为而制作，对证据17真实性、合法性没有异议，关联性有异议，该证据仅能证明原告对被告错误的行政行为提出陈述和申辩的权利，而被告并没有保障原告的这项权利。对法律依据适用法律错误，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定。被告对原告提交的证据1-5真实性没有异议，对证明目的有异议，被告依据行政强制法的规定，发出限期拆除通知书，组织了听证，然后作出了强制拆除决定，被告是严格依据行政强制法的规定实施的行为，无论是实体还是程序都是正确的，行政强制法并没有规定什么时候听证，只要在案件终结之前组织听证都是符合规定的，不能证明被告的行为违法，对证据6-8真实性有异议，复印件要盖章，来源有异议。内容来讲，都不能达到原告的证明目的，第一没有规划是车位，不存在属于原告所有的问题，第二可以看出是架空层面积，跟建设工程竣工规划中一致，第三关联性，所有的建设必须办理建设工程竣工规划证，其规划的用途都以竣工规划为准，不以许可为主，竣工规划在复函中已经作为证据提供，复函中调取了竣工建设规划证，明确为架空未封闭空间、可人行通过。关于面积问题来源有异议，不能达到原告的证明目的，只讲了架空面积的问题。本院对上述证据认证如下：对双方没有异议的证据，本院予以确认。有异议的证据：被告所举证据4、5系被告执法人员拍摄和制作，并有物业公司人员在场确认，能反映原告将所购车位进行封闭的事实，证据6系物业公司的单方意见，应以被告查实和认定的事实为准，证据7、8、9、10系被告与有关部门的函商意见，本院予以确认，证据11-20，系被告进行调查，内部审批以及处罚前告知、听证，以及作出处罚的证据，本院予以确认。原告所举证据6－8虽为复印件，但系有关部门的文件，本院予以采信。经审理查明，原告系开发商湖南康瑞房地产开发有限公司开发的康城上品小区20栋的业主。2016年4月11日，原告与湖南康瑞房地产开发有限公司签订《地下停车位使用权转让协议》，原告出资78,000元受让康城上品小区20栋11号车位的使用权，使用期限与购房合同载明的土地使用权年限相同。2017年底，原告将所购车位，用水泥砖进行了封闭，并安装了卷闸门，但未办理有关审批许可手续。2018年4月12日，被告收到益阳市规划行政执法大队的《违法建设交办函》，要求被告对康城上品小区18栋、20栋底层架空停车位封闭变成停车库的违法行为依法查处，被告于同日对原告等人将架空停车位变成停车库的违规行为予以立案。2018年4月26日，被告下属的益阳市赫山区整治违法建设“铁锤行动”领导小组办公室向益阳市整治违法建设“铁锤行动”领导小组办公室作出益赫治违办［2018］1号《关于对康城上品架空停车位改建车库建设行为认定的请示》，该函要求益阳市整治违法建设“铁锤行动”领导小组办公室组织相关部门对康城上品小区业主将架空停车位改建车库建设行为的事实，依法进行认定。2018年5月6日，益阳市规划局向被告出具益规函（2018）94号《关于康城上品18#、20#楼架空层事宜工作联系函》，该函称：由湖南康瑞房地产开发有限公司开发建设的康城上品（原名大学康城）18#、20#于2015年8月10日核发了市建设工程竣工规划核实合格证。18#、20#住宅楼架空层计算了半面积，使用功能底层全部为架空未封闭，可以人行出入通行。2018年5月16日，益阳市整治违法建设“铁锤行动”领导小组办公室向益阳市赫山区整治违法建设“铁锤行动”领导小组办公室出具了益治违办［2018］12号《关于对康城上品架空停车位改建车库建设行为认定请示的复函》，该函称：“开发商湖南康瑞房地产开发有限公司建设的康城上品18#、20#楼，于2015年8月10日核发了建设工程竣工规划核实合格证，底层规划审批为架空未封闭空间，可人行出入通行。现业主将其围合利用，与规划审批和规划验收不符，应当限期拆除，请你办依法拆除。”之后，2018年5月30日，被告依法通知原告于2018年6月1日14时30分到被告处接受调查，原告于同年6月13日委托丈夫李白山去被告处接受了调查，原告丈夫对封闭停车位的事实无异议。之后，被告收集相关证据并现场勘查后，于2018年6月27日，作出了益赫执限拆告字［2018］第1064号限期拆除预先告知书，认定原告将停车位围合利用建设行为违法，拟对原告作出限期拆除车位围合利用的建设，恢复底层架空停车位原状的决定，并告知原告在收到告知书之日起3日内可以向被告陈述和申辩，逾期将作出限期拆除决定。原告于2018年6月27日向被告提交了书面的申辩陈述意见，称被告认定的事实有误，适用法律错误，实体处理有失公正。被告于2018年7月6日对原告的陈述申辩书面进行了回复，驳回了原告的陈述和申辩意见。2018年7月6日被告作出了益赫执拆字［2018］第1064号《限期拆除决定书》，决定认为原告未取得《建设工程规划许可证》，擅自对康城上品20栋11号底层架空停车位围合利用建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十六条第一款之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十七条第一款和第二款（三）项之规定，决定责令原告于2018年7月23日前自行拆除车位围合利用建设，恢复底层架空停车位原状。逾期不自行拆除，未恢复原状的，将依法强制拆除。原告于2018年7月25日向被告申请听证，被告于2018年8月3日组织进行了听证，对原告的陈述和申辩进行了答复。2019年7月8日，被告向原告作出了益赫执拆催字［2019］第90004号履行限期拆除决定催告通知书，要求原告自收到通知之日起十日内自行履行拆除义务，逾期依法强制执行。2019年8月7日，被告向原告作出益赫执强拆字第［2019］第90004号强制拆除决定书，责令原告立即拆除违法建设，否则将强制拆除。另查明，因机构改革，益阳市赫山区城市管理行政执法局更名为益阳市赫山区城市管理和综合执法局。原告在庭审过程中，撤回了要求撤销益赫执拆字［2018］第1064号《限期拆除决定书》的诉讼请求。本院认为，原告申请撤回要求撤销限期拆除决定的诉讼请求，符合法律规定，本院应予准许。根据《湖南省城市综合管理条例》第四十一条第（一）项以及中共益阳市赫山区委办公室、益阳市赫山区人民政府办公室关于印发《益阳市赫山区城市管理和综合执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知之规定，被告具有对辖区内违法建设进行查处并强制执行的职权，本案争议焦点为被告作出的益赫执强拆字第［2019］第90004号强制拆除决定书是否合法？根据益阳市规划局提供的证据，本案所涉康城上品18#、20#住宅架空层只计算了半面积，使用功能底层全部为架空未封闭，可以人行出入通行，故其产权为开发商与全体业主共有。原告将建设规划设计为停车位的设施封闭使用明显违反了《湖南省实施〈中华人民共和国规划法〉办法》第四十七条第一款和第二款第（三）项之规定，被告根据益阳市规划局文件认定为违法建设行为，其认定事实清楚，证据确实充分，被告根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《湖南省实施〈中华人民共和国规划法〉办法》第五十条之规定，在之前的《限期拆除决定书》已生效的前提下，作出强制拆除决定适用法律正确。被告在接到上级机关责令交办函后，由相关部门作出了违法建筑认定，进行了现场勘查，进行了相关调查，收集相关证据，作出了限期拆除预先告知书，限期拆除决定书，履行限期拆除决定催告通知书，强制拆除决定书并依法送达，依法听取了当事人的陈述申辩并组织了听证，充分保障了当事人的权利，其行政程序均符合法律规定。综上所述，被告的行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，被告在《强制拆除决定书》末尾交代可以向益阳市赫山区人民法院提起诉讼，并未影响原告的实体权利，原告的诉讼请求依法不能成立，本院应依法予以驳回，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第六十九条之规定，判决如下：一、准予原告郭卉芳撤回要求撤销益赫执拆字［2018］第1064号《限期拆除决定书》的起诉；二、驳回原告郭卉芳的其余诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭卉芳负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。审 判 长 杨 勇人民陪审员 高 卫人民陪审员 李惠军二〇二〇年四月二十日法官助理杨怀远书记员欧阳小玲附相关法律条文：第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。