贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终2049号上诉人（一审原告）遵义市山峰房地产开发有限公司，住所地贵州省遵义市汇川区衡阳路大坪福兴商住楼A栋2层1号。法定代表人蒋家希，董事长。上诉人（一审被告）遵义市汇川区人民政府，住所地贵州省遵义市汇川区汇川大道700号。法定代表人曾征，区长。委托代理人王滢钦，贵州惟翰律师事务所律师。委托代理人邓礼艳，贵州惟翰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）遵义市人民政府，住所地贵州省遵义市汇川区人民路343号。法定代表人魏树旺，市长。上诉人遵义市山峰房地产开发有限公司（以下简称山峰公司）因与上诉人遵义市汇川区人民政府（以下简称汇川区政府）、被上诉人遵义市人民政府（以下简称遵义市政府）不履行法定职责一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2008年至2009年，由于受国际金融危机影响，遵义市部分房开企业出现资金短缺，所开发楼盘出现停工停建，开发商拖欠银行贷款和民间借贷债务不能偿还，更不能按照与购房户、拆迁安置户签订的合同如期交房，个别房开企业甚至一房多卖，所开发楼盘停工停建成为“问题楼盘”。部分购房户、民间借贷债权人到遵义市委、市集体上访，成为严重的不稳定因素，并在一定程度上影响了市、区党政机关的正常工作秩序。遵义市委、政府高度重视，要求市、区两级各有关部门务必要统一思想认识，增强紧迫感和责任感，认真履行职责，严格依法办事，积极调处纠纷、化解矛盾，全力维护社会稳定。2009年8月11日，遵义市政府召开妥善处理中心城区房开突出问题维护社会稳定会议并形成了遵府专议〔2009〕114号会议纪要，专门成立了中心城区房开突出问题处置工作领导小组。两城区党委、政府按照市委、政府的安排布署，向群众反应强烈，存在上述问题的问题楼盘派驻工作组，帮助房开企业搞清存在的问题情况，提出解决问题方案，协调解决问题楼盘后续建设中的相关困难，同时协助相关部门对问题楼盘的相关工作实施监管，打击恶意欺诈、“黑房开”以及黑恶势力操纵房开项目的行为，稳定购房户、拆迁还房安置户、民间借贷债权人情绪，维护群众利益，确保社会稳定大局。位于汇川区，开工时间2005年9月，批准建设规模为1.2万平方米，因存在债权人起诉，法院查封；工程未完工，不能按期交房；民间借贷；未经购房人同意擅自更改购房合同；购房户、债权人抢占未完工房屋导致后续建设安装工程无力实施等问题，被明确为遵义两城区存在重大隐患、影响社会稳定的25个问题楼盘之一，汇川区政府派出工作组进驻该问题楼盘。2010年7月7日，遵义市汇川区政府驻福兴商住楼工作组向遵义市人民政府报送了《遵义市汇川区政府驻福兴商住楼工作组工作方案》（以下简称《工作方案》），该方案的签章为“汇川区房开企业信访突出问题处置工作领导小组”，方案分总体概况，经济分析，工作方案三个部分，第三部分工作方案又分为：1、召开业主大会，2、资金管理，3、工程验收，4、债务处理及工程移交，5、目前需要解决的问题，共5个方面。此外，《工作方案》中关于债务处理及工程移交载明“工程竣工验收、业主入住后，工作组把工程、财务等相关资料全部移交山峰公司”。该方案明确业主代表参与后期工程管理和资金监管，福兴商住楼后续工程基本按照方案实施完毕，大部分购房户已入住并办理房产证。山峰公司对《工作方案》不服，经申请遵义市政府复议后诉至一审法院，请求撤销汇川区政府问题楼盘处置工作组作出的《工作方案》及遵府行复〔2014〕149号复议决定，一审法院作出（2014）遵市法行初字第204号行政判决，驳回山峰公司的诉讼请求。山峰公司不服上诉，本院作出（2015）黔高行终字第14号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。该判决同时认定：1、“关于被诉《工作方案》的性质。本院（2014）黔高行终字第14号行政判决认为部分已经确认方案内容以及根据方案内容的实施行为已对山峰公司的权利义务产生实际影响。因此，该《工作方案》应当属于已经实际产生强制力的行政行为，遵府行复〔2014〕149号《行政复议决定书》以及一审判决认为该方案没有强制力属于适用法律错误，本院予以纠正。”2、“关于被诉《工作方案》应否撤销或确认违法的问题。第一，该《工作方案》的出台是特殊时期汇川区政府针对特殊情形所采取的应对行为。本案所涉福兴商住楼因经营不善导致购房户长期上访，遵义市政府遵府专议〔2009〕114号会议明确福兴商住楼为问题楼盘，汇川区政府为维护社会稳定，切实解决购房户居住问题出台《工作方案》，方案措施皆是以顺利推进楼盘建设保护各方合法权利为出发点。因此，政府制定《工作方案》是履行维护社会稳定的工作职责的行为，也是应对影响社会稳定问题的工作举措。从利益衡量角度，在特殊时期针对特殊情形，为了充分保障购房人合法权益，对经营不善的企业采取行政指导、协调甚至直接介入等多种方式参与企业经营并未实质性损害企业合法权益。当然，一般情形下，行政机关不应采取侵犯企业经营自主权的方式干预企业经营管理。第二，从《工作方案》的实际后果而言，《工作方案》载明“工程竣工验收、业主入住后，工作组把工程、财务等相关资料全部移交山峰公司。”因此，按照《工作方案》，工作组最终应当把工程、财务等相关资料全部移交山峰公司并由山峰公司接受、确认。此过程中，如山峰公司认为工作组于方案实施中损害其合法权益，可请求人民政府统筹解决或者通过其他方式依法解决。综上，上诉人所提《工作方案》侵犯企业自主经营权的诉讼理由，因缺乏依据，不予采纳。其主张撤销本案被诉《工作方案》，因理由并不充分，不予支持。一审判决驳回其诉请并无明显不当。期间，山峰公司因被定为问题楼盘不服，以遵义市政府、汇川区政府、原市国土局等为被告，提起多起行政诉讼，因其诉求未能满足，多次向最高人民法院申诉。山峰公司还向汇川区、遵义市及贵州省、中央各级纪检监察机关举报、控告，也采取向当地税务、公安机关举报、控告等方式维权，但其诉请都未得到支持。其中，1、山峰公司于2014年诉请撤销福兴商住楼业主委员会《备案通知》，一审法院裁定驳回起诉。2、山峰公司于2015年起诉要求确认汇川区政府、遵义市政府强行管理经营其建设的福兴商住楼违法，一审法院判决驳回山峰公司的诉讼请求，本院（2017）黔行终1500号行政判决“驳回上诉，维持原判”，同时查明：“《遵义市汇川区政府驻福兴商住楼工作组工作方案》提出：由施工单位康泰建司继续施工，工作组另列专户，业主交款于遵义市汇川区城市建设投资经营有限公司（以下简称城投公司）所列专户，城投公司派专人负责会计及出纳工作，该专户资金受工作组及业主委员会监管，工程所产生的费用经工作组、业主委员会两方同意后，经城投公司直接划拨于施工单位康泰建司账户上，资金使用首先保证完善后续工程等，其次才考虑前期施工单位工程款，材料款及财务，待业主入住完毕及完成产权办理，将财务及后续工程资料移交山峰公司。其后，按照方案内容，后续购房款交入城投公司所列专户，方案作出前后收款收据上收款单位由山峰公司变更为城投公司。另，供电设计、一户一表改造等施工方均是向汇川区房开企业信访问题处置工作领导小组书面提出工程款支付申请，大坪福兴商住楼业主自救委员会代表签字后，经汇川区房开企业信访突出问题处置工作领导小组签字盖章同意后予以支付；大坪福兴商住楼业主自救委员会作为发包方与施工方签订了土建工程、供水工程、消防工程承包合同，汇川区房开企业信访突出问题处置工作领导小组作为合同见证方签字盖章。”3、山峰公司于2015年起诉，以汇川区政府、遵义市政府违法经营山峰公司建设的福兴商住楼造成损失为由，请求赔偿其经济损失319107874.70元，一审法院裁定驳回起诉。4、山峰公司于2017年起诉，要求确认汇川区政府作出的《关于商请启动办理福兴商住楼盘房屋产权证的函》违法，一审法院裁定驳回起诉。5、一审法院于2019年6月24日张贴拍卖公告，就遵义欣宇公司、倪帮友等申请执行山峰公司案，拟拍卖已查封并评估的福兴商住楼部分房屋，山峰公司以福兴商住楼房屋被政府工作组强行管理经营等理由提执行异议，一审法院已裁定驳回异议。并认定相关资产登记在山峰公司名下，属山峰公司资产，依法应予执行。2018年11月23日，山峰公司向汇川区政府申请，要求遵义市政府、汇川区政府将福兴商住楼房退还给申请人，退还办公室、办公配套设备。将工作组强行经营管理福兴商住楼8年多的账目给山峰公司结算清楚，把所有账单移交给山峰公司。2019年4月30日，汇川区房开企业信访突出问题处置工作领导小组发布《关于选定福兴商住楼项目工程审计机构的会议公告》，明确根据遵义市中心城区问题楼盘处置工作相关文件精神，《福兴商住楼后续工程施工方案》及本院司法建议，为维护山峰公司及各业主的合法权益，及时推进福兴商住楼业主委员会与山峰公司完成相关财务移交工作，拟选定工程造价审计机构对福兴商住楼工程情况进行工程造价审计，决定以邀请参会方式于2019年5月5日在汇川区综合执法局一楼抽签采用抓阄形式选定审计单位。一审法院认为，一、关于山峰公司请求“判决被告将原告开发的福兴商住楼盘退还给原告”应否支持的问题。1、山峰公司提交的证据不能证明汇川区政府和遵义市政府何时接收或者强制占用了山峰公司开发的福兴商住楼盘；2、山峰公司诉请确认汇川区政府和遵义市政府强行管理经营其开发的福兴商住楼盘违法及造成损失，请求赔偿其经济损失319107874.70元，人民法院的判决都未予支持；3、本院（2015）黔高行终字第14号行政判决书已认定：《工作方案》的实施行为已对山峰公司的权利义务产生实际影响，但该《工作方案》的出台是特殊时期汇川区政府针对特殊情形所采取的应对行为，方案措施皆是以顺利推进楼盘建设保护各方合法权利为出发点，是履行维护社会稳定的工作职责的行为，也是应对影响社会稳定问题的工作举措。从利益衡量角度，在特殊时期针对特殊情形，为了充分保障购房人合法权益，对经营不善的企业采取行政指导、协调甚至直接介入等多种方式参与企业经营并未实质性损害企业合法权益。4、一审法院对山峰公司作为被执行人的案件恢复执行并公告拍卖，亦证明福兴商住楼仍在山峰公司名下，未被一审二被告实际占用。故汇川区政府根据《工作方案》实施的行为不属予强行占有、强制管理山峰公司开发的福兴商住楼盘的行为。山峰公司的该项诉讼请求没有事实和法律依据，理由不成立，不予支持。二、关于山峰公司请求“判决被告与原告进行财务结算”应否支持的问题。遵义市政府未派人参与《工作方案》的实施，山峰公司请求其进行财务结算，没有事实依据，依法应予驳回。汇川区政府派驻工作组参与指导、监督《工作方案》的实施，且基本按《工作方案》要求实施完毕，致山峰公司因资金困难及债务纠纷等因素难以继续施工的福兴商住楼项目建设得以完成并竣工验收，购房户、拆迁还房户顺利入住并登记办证，对山峰公司和购房户、拆迁还房户、山峰公司的其他债权人都是好事，最大限度的维护了各方的利益，社会效果较好。根据本院（2015）黔高行终字第14号行政判决书查明及认定的事实，汇川区政府应当根据《工作方案》关于“工程竣工验收、业主入住后，工作组把工程、财务等相关资料全部移交山峰公司”的要求，继续及时做好善后工作，督促工作组汇同业主委员会整理好后续施工中工程、财务收支等相关资料全部移交山峰公司并由山峰公司接受、确认。汇川区政府答辩称，现其正在协助福兴商住楼“业主自救委员会”通过公证方式随机选取审计机构对福兴商住楼项目的工程量及财务进行审计，待审计结束后，由业主委员会与山峰公司对相关财务资料进行交接。其称山峰公司不配合交接工作没有提交证据予以证明，不予采信。结合查明的事实以及汇川区政府在审理相关案件时陈述已着手准备向山峰公司移交相关财务资料，工作组公告2019年5月5日在汇川区综合执法局一楼抽签采用抓阄形式选定审计单位，距今已三个多月，考虑到审计结果出来后各方当事人尚有提出异议、请求复核的权利，也需要一定时间，但又不能延迟太久损害山峰公司利益，一审法院认为给三个月时间办理交接较为恰当。需要说明的是，1、虽然生效判决认定汇川区政府是对实施《工作方案》进行指导和监督，《工作方案》由业主委员会具体负责实施，但《工作方案》是工作组制定由业主大会通过并报政府同意后实施，业主委员会（原业主自救委员会）也是工作组指导成立，专用账户以及财务收支也是由工作组和业主委员会共同监管，没有政府公权力介入，业主委员会无法定权力参与决定前述事务。因此，按《工作方案》要求，后续的资料移交、财务结算应当由汇川区政府负责。2、山峰公司以《工作方案》实施行为违法、工作组工作人员及业委会违法处理福兴商住楼房屋、收入不入账等理由提起诉讼、举报、控告，因证据不充分未得到支持。山峰公司应当积极配合工作组及业委会依照《工作方案》搞好工程、财务等相关资料交接工作，交接工作完成后，根据接收确认的资料，如果认为有违法侵权行为并给山峰公司造成损失，可申请政府统筹解决，亦可通过协商、向上级人民政府申请复议、提起诉讼依法维护其合法权益。综上，山峰公司请求“判决被告将原告开发的福兴商住楼盘退还给原告”依据不充分，不予支持。山峰公司请求“判决被告与原告进行财务结算”，汇川区政府在审理过程中陈述已委托审计机构审计，待审计完成后督促业主委员会将工程、财务资料等对一审原告移交。对福兴商住楼后续工程建设施工以及相关财务收支等进行审计，就是山峰公司所称“财务结算”的方式之一，即汇川区政府对此请求并无异议且已着手准备，故山峰公司的该项请求依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”和第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务，理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，作出如下判决：一、由汇川区政府及所属工作组在本判决生效后九十日内，依据《工作方案》向山峰公司移交福兴商住楼项目后续工程施工建设、财务收支等资料并与山峰公司进行财务结算；二、驳回山峰公司关于“判决被告将原告开发的福兴商住楼盘退还给原告”的诉讼请求；三、驳回山峰公司要求遵义市政府与其进行财务结算的起诉。案件受理费50元，由汇川区政府负担。上诉人山峰公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.维持一审判决第一项；2.撤销一审判决第二、三项；3.改判二被上诉人将其开发的福兴商住楼盘退还给其；4.改判由遵义市政府与其进行财务结算。其主要理由为：1.一审对二被上诉人不退还福兴商住楼盘的事实认定错误。二被上诉人派出庞大的工作组，强行违法经营其开发的楼盘，完全具有占有、使用、收益和处分其楼盘的行为。《工作方案》无论是程序和内容都是违法的，二被上诉人强行管理上诉人的财产，明显违法。2.一审对被上诉人遵义市政府不进行财务结算的事实认定错误。遵义市政府发的文件错误，以虚假的事实将其开发的楼盘错误定为问题楼盘，错误批准《工作方案》，违法组建工作组，有不可推脱的责任。在进行财务结算时，应同汇川区政府承担连带责任。上诉人汇川区政府不服一审判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销一审判决第一项；2.本案一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。其主要理由为：1.案涉福兴商住楼项目后续工程施工建设资料并非由其掌握，相关资料均有建设施工单位保管，其没有义务也没有能力向上诉人进行移交。2.案涉福兴商住楼项目财务收支等资料均由被上诉人和业主委员会掌握和保管，其没有义务也没有能力向被上诉人进行移交。3.财务结算主体是业主委员和被上诉人，一审判决要求其与被上诉人进行财务结算认定事实不清。被上诉人遵义市政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于汇川区盘以及与山峰公司进行财务结算的职责。关于汇川区盘的职责。《中华人民共和国物权法》第三十四条规定，无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物。根据该规定，物权人的物被他人侵占的，物权人有权请求返还原物，使物复归于物权人事实上的支配。本案中，福兴商住楼虽系山峰公司所开发，但绝大部分房屋早在《工作方案》实施前即被山峰公司通过签订《商品房买卖合同》方式转让给购房人，现为购房人占有并办理物权登记，就该部分房屋而言，山峰公司已非权利人，房屋亦非汇川区政府、遵义市政府所占有。福兴商住楼尚有部分房屋未售卖，由于山峰公司未履行生效裁判所确定的义务，已被一审法院查封并拟拍卖处置，就该部分房屋而言，山峰公司不能行使所有权系因查封所致，不等于相关资产被汇川区政府、遵义市政府所占有。因此，山峰公司向汇川区政府、遵义市政府主张返还福兴商住楼盘无事实及法律依据，一审据此驳回山峰公司的该项诉讼请求，并无不当。山峰公司主张一审对汇川区盘的事实认定错误不能成立，本院不予支持。关于汇川区政府、遵义市政府是否负有与山峰公司进行财务结算的职责。根据《工作方案》规定，工程竣工验收、业主入住后，工作组把工程、财务等相关资料全部移交山峰公司。根据该规定，工作组负有与山峰公司进行财务结算的职责，因工作组系汇川区政府组建的不具有独立承担法律责任能力的机构，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款之规定，应由汇川区政府承担该项职责，汇川区政府在工程竣工验收、业主入住后，未履行职责，一审判决由汇川区政府与山峰公司进行财务结算，并无不当。汇川区政府主张福兴商住楼项目后续工程施工建设、财务收支等资料并非由其掌握，其没有义务也没有能力进行移交不能成立，本院不予支持。遵义市政府并非《工作方案》的制定及实施主体，不具有与山峰公司进行财务结算的职责，一审据此判决驳回山峰公司对遵义市政府的起诉，亦无不当。山峰公司主张遵义市市政府错误批准《工作方案》，违法组建工作组，有不可推脱的责任不能成立，本院不予支持。综上，上诉人山峰公司、汇川区政府的上诉理由均不能成立，上诉请求依法应予驳回。一审判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遵义市山峰房地产开发有限公司、上诉人遵义市汇川区人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年四月十日法官助理邓玉婷书记员冀凌馨