贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终339号上诉人（原审被告）黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州都匀市环东中路14号。法定代表人吴胜华，州长。委托代理人熊必梅、勾文灿。被上诉人（原审原告）杨德芝，女，汉族。上诉人黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）因与被上诉人杨德芝土地行政复议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2019)黔27行初553号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。一审经审理查明，杨德芝以“2018年12月6日都匀市人民政府在没有取得征地审批机关批准征收绿博园建设用地面积1959公顷的情况下，强制挖毁其位于附城村1组的土地及地上农作物，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第七十六条及《中华人民共和国行政强制法》第八条、第十八条之规定，侵犯其合法权益”为由，于2019年1月9日向黔南州政府邮寄行政复议申请，请求确认都匀市人民政府强制挖毁其土地及地上农作物的行政强制行为违法。黔南州政府于2019年1月11日收到杨德芝的行政复议申请，并于同月16日作出黔南复不字〔2019〕7号《行政复议不予受理决定书》，以杨德芝提交的证据材料不能证明其土地及地上农作物被挖毁与都匀市人民政府具有关联为由，决定对杨德芝提出的行政复议申请不予受理。杨德芝不服，提起行政诉讼，贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院于2019年5月6日作出（2019）黔27行初123号行政判决，判决：一、撤销黔南州政府作出的黔南复不字〔2019〕7号行政复议不予受理决定书；二、责令黔南州政府于判决生效后60日内重新作出行政行为。前述判决生效后，黔南州政府未在法定期限内重新作出行政行为。杨德芝于2019年8月18日向贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院递交《行政执行申请书》，该院于2019年8月22日作出（2019）黔27执269号执行裁定书，裁定黔南州政府自该裁定书送达之日起30日内对杨德芝提出的行政复议申请重新作出行政行为。黔南州政府于2019年8月28日重新作出黔南府行复不字〔2019〕57号《行政复议不予受理决定书》（以下简称被诉复议决定），以杨德芝被挖毁的土地和地上农作物系匀东镇政府，其向黔南州政府申请行政复议，主体明显不适格为由，决定对杨德芝提出的行政复议申请不予受理。杨德芝不服，提起本案诉讼，诉请：判决撤销黔南州政府作出的被诉复议决定，并判令黔南州政府重新作出行政行为。一审法院认为，本案争议的焦点为被诉复议决定是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由市、县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，市、县级人民政府是征收集体土地的征收主体。本案中，杨德芝提供的《致第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》、今日头条看黔南的截图照片、杨德芝承包地被强挖前后的照片等证据，初步证明都匀市人民政府因第四届中国绿化博览园项目强制挖毁其承包地及地上农作物。因此，都匀市人民政府是适格的征收主体。杨德芝对涉案征收土地的具体行政行不服，即是对作为涉案项目用地法定征收主体的都匀市人民政府所作出的相关行政行为不服。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，本案杨德芝认为都匀市人民政府强制挖毁其土地和地上农作物的行政行为违法，侵犯其合法权益，以都匀市人民政府为被申请人向黔南州政府申请行政复议，符合前述规定。至于杨德芝提出的行政复议申请是否符合法定受理条件，则应由黔南州政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第二十九条的规定进行全面审查和处理。故黔南州政府以“主体明显不适格”为由作出被诉复议决定，不符合行政复议法第十三条之规定，依法应予以撤销。贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院遂判决：一、撤销黔南州政府于2019年8月28日作出的黔南府行复不字〔2019〕57号《行政复议不予受理决定书》；二、责令黔南州政府于判决生效后在法定期限内日内重新作出行政行为。上诉人黔南州政府不服一审判决，现上诉请求：撤销一审判决。其事实及理由为：一审判决事实不清、证据不足、适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人提交的申请书上的请求是“确认都匀市人民政府的征收强制挖毁其土地及地上农作物的行政强制行为违法”，但从申请书事实及理由的陈述及提交的证据材料看，实质是匀东镇人民政府实施行政强制行为，一审判决认为都匀市人民政府系征收主体，匀东镇人民政府是实施机构，其按照都匀市人民政府的工作安排，具体实施征收工作，被上诉人对案涉征收土地的具体行政行为不服，即是对作为涉案项目用地法定征收主体都匀市人民政府所作具体行政行为的不服。但是，参照借鉴最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）“被征收人提供的证据能够证明市、县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构组织实施强制拆除的，以市、县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构为被告；……”之规定，行政复议的适格被申请人应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案在卷证据可以确定的事实是匀东镇人民政府对其土地实施了强制行为，匀东镇人民政府作为都匀市人民政府确定的征收管理实施机构，按照谁行为、谁被告的原则，被上诉人应以匀东镇人民政府作为被申请人提起复议或诉讼，不应针对匀东镇人民政府的强制行为以都匀市人民政府为被申请人向上诉人提起行政复议申请，因此都匀市人民政府并不是适格的主体。综上所述，（2019）黔27行初553号行政判决证据事实认定错误，请求依法撤销。被上诉人杨德芝未在二审法定期限内作出书面答辩。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本案的争议焦点为：都匀市人民政府是否为被诉行政复议的适格被申请人。根据被诉复议决定作出时生效适用的2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由市、县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，市、县级人民政府是征收集体土地的征收主体。本案中，杨德芝提交《行政复议申请书》请求“贵州省黔南布依族苗族自治州人民政府对被申请人以《绿博园建设项目用地面积1959公顷》征地为由，实施征地过程中于2018年12月6日强制摧毁申请人位于附城村一组土地和土地上农作物的行政强制措施，依法确认为违法”。前述《行政复议申请书》列明的被申请人为都匀市人民政府，且未提及匀东镇人民政府。杨德芝提供的《致第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》、今日头条看黔南的截图照片、杨德芝承包地被强挖前后的照片等证据材料，已能初步证明是都匀市人民政府实施了强制挖毁杨德芝承包地及地上农作物的行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，本案杨德芝认为都匀市人民政府强制挖毁其土地和地上农作物的行政强制行为违法，侵犯其合法权益，以都匀市人民政府为被申请人向黔南州政府申请行政复议，符合前述规定。黔南州政府以“所涉摧毁的土地和土地农作物是匀东镇所为，被申请人向州政府申请行政复议，主体明显不适格”为由作出被诉复议决定，没有事实根据，依法应予以撤销。综上，上诉人黔南州政府的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由黔南布依族苗族自治州人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 龙 雨审判员 肖 瑶审判员 柏龙金二〇二〇年四月二十六日法官助理易思波书记员龙凤