山东省济宁市任城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0811行初135号原告汤某某，男，汉族，1961年9月15日出生，住山东省嘉祥县。委托代理人赵帅，北京盈科（天津）律师事务所律师。被告济宁经济开发区管理委员会。住所地济宁经济开发区麟祥路**。法定代表人陈秋生，主任。委托代理人陈雨，山东文康（济宁）律师事务所律师。委托代理人李大浩，该管委会工作人员。被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府。住济宁经济技术开发区疃里镇迎宾路**。法定代表人杨孔申，镇长。委托代理人贾炳宇，山东众翊轩律师事务所律师。委托代理人田涛，山东众翊轩律师事务所实习律师。原告汤某某不服被告济宁经济开发区管理委员会、被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府房屋强制拆除一案，于2019年11月27日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告济宁经济开发区管理委员会、被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月19日通过互联网公开开庭审理了本案。原告汤某某及其委托代理人赵帅，被告济宁经济开发区管理委员会委托代理人陈雨、李大浩，被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府出庭负责人杨硕及其委托代理人贾炳宇、田涛，均参加诉讼。本案现已审理终结。原告汤某某诉称，原告系济宁经济开发区疃里镇东汤村村民，在本村拥有宅基地并在该宅基地上有房屋一处。2018年8月21日两被告在疃里镇东汤村里张贴公布了《疃里镇××期房屋征收补偿安置方案》。2019年11月20日，两被告在未与原告签订《安置补偿协议》的情况下，强制拆除了原告的合法房屋。原告认为两被告实施的案涉强拆行为违法，理由包括但不限于：第一、首先根据《疃里镇××期房屋征收补偿安置方案》“二、征收范围：疃里镇东汤村剩余所有房屋”及“三、征收实施主体：被征收人的征收补偿安置工作由济宁经济技术开发区房屋征收管理办公室指导、疃里镇人民政府和东汤村村民委员会负责具体实施。”得知，案涉房屋所在区域存在征收行为，且征收主体系被告济宁经济开发区管理委员会、被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府。第二、根据最高法（2018）最高法行再106号裁判要旨：根据《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市县级人民政府能够举证证明房屋却系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市县级人民政府或其委托的主体实施。具体到本案，被告济宁经济技术开发区管委会及疃里镇人民政府作为本次房屋征收的实施主体，具有对房屋进行拆除的法定职权。因此征收范围内违法强拆的法律后果应由两被告承担；第三、现实中，强制拆除行为具有明显的组织性、公开性以及政府工作人员的参与性，与征收行为具有高度的关联性。据此，两被告作为案涉征收行为主体，且为本案征收的最终受益人，其与案涉强拆行为具有高度关联性。第四、两被告并未与原告签订《安置补偿协议》，原告也未得到任何合法合理的补偿，未收到关于本次强拆的任何正式通知，故案涉强拆行为明显违法。综上，为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关规定，向贵院提起诉讼。请求：1、依法确认被告济宁经济开发区管理委员会、济宁经济技术开发区疃里镇人民政府于2019年11月20日强制拆除原告房屋的行为违法。2、本案诉讼费用由被告承担。原告汤某某提交的证据、依据：1、疃里镇××期房屋征收补偿安置方案。证明案涉强制拆除行为和两被告的关系。2、房屋被强拆的现场视频光盘。证明被诉行政行为的存在。3、（2019）鲁08行终161号行政裁定书。证明本案房屋征收的主体是两被告，该案不是村民自治行为。4、房屋征收补偿明细表。证明原告的主体适格。5、涉案报警时的录音。被告济宁经济开发区管理委员会辩称,一、被告济宁经济开发区管理委员会不是东汤村房屋搬迁补偿安置的实施主体，没有强制拆除原告汤某某的房屋，请求依法驳回原告汤某某的诉讼请求。2018年8月1日，东汤村召开东汤村党员、村民代表会议，会议就《疃里镇××期房屋征收补偿安置方案（草案）》进行了谈论和研究，该方案明确载明补偿安置工作由被告济宁经济开发区管理委员会房屋征收管理办公室指导，东汤村村民委员会负责具体实施，会后与会党员及村民代表一致赞同以上方案。2018年8月22日，东汤村村民委员会对《疃里镇××期房屋征收补偿安置方案》进行了公示。公示后，2018年9月9日至2018年9月16日东汤村村民委员会与本村村民就被拆迁房屋进行了集中签订协议活动。综上，东汤村房屋搬迁补偿安置工作由东汤村具体实施，被告济宁经济开发区管理委员会不是东汤村房屋搬迁补偿安置的实施主体，没有强制拆除原告汤某某的房屋，也没有实施具体的行政行为，因此请求驳回原告汤某某对被告济宁经济开发区管理委员会的诉讼请求。二、东汤村棚户区改造项目被鲁建住字〔2016〕13号文列入了2017年第二批棚户区改造计划，并且东汤村99.52%的院落（房台）已经完成搬迁工作。东汤村现有人口1634人，农户557户，院落619个，自2016年12月份、2017年8月份、2018年8月份三次开展房屋搬迁补偿安置工作至今，东汤村99.52%的院落已经完成搬迁工作，目前仅有原告汤某某在内的三户村民未签订补偿安置协议，严重影响了已搬迁村民的后续安置工作，导致东汤村99.52%已搬迁村民的生活利益受损。被告济宁经济开发区管理委员会提交的证据、依据：1-1、东汤村党员、村民代表会议纪要一份（附件：东汤村参会党员、村民代表名单两页、疃里镇××期房屋征收补偿安置方案（草案）一份。1-2、2018年8月22日，东汤村村民委员会公示《疃里镇××期房屋补偿安置方案》时拍摄的照片三张（附《疃里镇××期房屋补偿安置方案》一份）。1-3、2018年9月20日，东汤村村民委员会出具的东汤村关于第三期拆迁参与安置人员的说明一份。以上证明东汤村村内的房屋搬迁补偿安置工作由东汤村村民委员会负责具体实施，被告济宁经济开发区管理委员会房屋征收管理办公室仅是对该工作进行指导，不是具体实施单位，没有实际拆除涉案房屋。2-1、山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅共同下发的鲁建住字〔2016〕13号《关于公布2017年第二批棚户区改造任务分解落实项目的通知》文件一份。2-2、东汤村村民委员会出具的本村搬迁补偿安置工作进度统计。以上证明东汤村棚户区改造项目被鲁建住字〔2016〕13号文列入了2017年第二批棚户区改造计划，并且东汤村99.52%的院落已经完成搬迁工作。以上证据证明被告不是搬迁安置主体，也没有强制拆除原告房屋。被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府辩称，一、被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府不是东汤村房屋征收的实施主体，没有强制拆除原告的房屋，请求依法驳回对于被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府的诉讼请求。根据《土地管理法》第四十六条的规定，涉及集体土地上房屋的征收拆迁，实施机关是县级以上人民政府。因此镇政府并不是房屋征收的实施机构，起诉被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府没有法律依据。二、原告的房屋属于东汤村所在地范围，根据鲁建住字〔2016〕13号文列入了2017年第二批棚户区改造计划，东汤村被列入村棚户区改造项目。虽属于棚户区改造项目，但是在项目实施的过程中，政府部门仅是处于指导地位，相关房屋的拆除及补偿方案的作出，均是东汤村村委会在召开村两委会议和群众代表会议的基础上形成，充分体现了村民自治情形。东汤村房屋搬迁补偿安置工作由东汤村村民委员会具体实施，被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府不是东汤村房屋搬迁补偿安置的实施主体，没有强制拆除原告汤某某的房屋，也没有实施具体的行政行为。三、东汤村99.52%住户已经完成拆迁工作，且该东汤村原址已经不适宜村民居住，拆除涉案房屋完全也是为了公共利益的需要，也是为了保护村民人身安全的需要。目前仅有原告汤某某在内的三户村民未签订补偿安置协议，严重影响了已搬迁村民的后续安置工作，东汤村村委会基于村民利益，开会决议拆除涉案房屋，符合绝大多数村民利益。综上，被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府既不是涉案房屋的征收主体，也不是拆除主体，恳请依法驳回对于被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府的诉讼请求。被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府提交的证据同被告济宁经济开发区管理委员会。经庭审质证，原告汤某某对被告济宁经济开发区管理委员会、被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府提交的证据，质证意见如下：对证据1-1，真实性无异议，合法性、关联性有异议。应该认定村委系被告委托实施的，不属于村民自治范围。会议纪要只有参加人员的名字，没有签字，达成的会议纪要无效。对证据1-2，房屋搬迁补偿安置方案真实性、合法性、关联性有异议。安置补偿方案明确写明是被告济宁经济开发区管理委员会指导被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府和村委会具体实施的内容，征收补偿是由被告济宁经济开发区管理委员会以行政征收的方式作出的，应当理解为行政行为不是村民自治。村委会所谓的以村民自治和会议纪要等方式实施的征收工作应当理解为政府委托，是政府行为。对证据1-3，真实性无异议，合法性、关联性有异议。以上三份证据不能证明被告的证明目的。对证据2-1，真实性、合法性、关联性无异议。棚户区改造的作出主体应当是地方政府，村委会也不具有该职权，棚户区改造超出村委会村民自治的范围。对证据2-2，真实性无异议，合法性、关联性有异议，证明目的也不认可。被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府对被告济宁经济开发区管理委员会提交的证据，质证意见如下：对证据的真实性、合法性、关联性均无异议。1、从证据看出涉案房屋的拆除涉及棚户区改造项目，但从东汤村村民会议纪要表示，涉案房屋的拆除是东汤村村委在村民代表会议决议后自行组织拆除，符合村民自治的要求，且补偿方案的补偿主体也是东汤村村委,因此,镇政府不是涉案房屋拆除的实施主体。2、本案因属于棚户区改造，根据土地管理法和山东省土地征收办法的规定，集体土地征收由市县级人民政府负责，政府部门仅是起到指导作用，镇政府主体不适格。被告济宁经济开发区管理委员会对原告汤某某提交的证据，质证意见如下：对证据1，真实性无异议。该方案第3条明确载明征收补偿安置工作由被告征收办公室指导，被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府和东汤村村委会进行具体实施。对证据2，真实性无异议，但与被告济宁经济开发区管理委员会无关。对证据3，真实性无异议，但该证据不能证明原告证明目的。对证据4，真实性无异议，对该明细表中载明的房屋以及原告提交的拆除房屋图片是否为同一房屋，存在异议，原告应当提交证据证明该明细表载明的房屋与涉案房屋是同一房屋。对证据5，真实性、证明目的有异议。被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府对原告汤某某提交的证据，质证意见如下：对证据1，真实性无异议，显示涉案房屋的征收工作根据村民自治原则办理，涉案房屋的安置补偿为东汤村村委会，而不是被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府。被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府在棚户区改造项目中，仅是指导作用，并没有拆除原告房屋，该证据不能证明被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府实施拆除原告房屋的行为。对证据2，真实性无异议。对证据4，有异议。证件中的户主与本案原告是否是同一人无法印证。对明细表真实性无异议，系村委作出。对证据5，对电话录音的双方当事人无法核实确定，不能证明被告拆除了原告房屋。其他证据质证意见同被告济宁经济开发区管理委员会的质证意见。本院对当事人提交的证据，认证如下，对被告济宁经济开发区管理委员会、被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府提交的证据，真实性予以认定，但不能证明其主张。对原告汤某某提交的证据，本院予以确认采信。经审理查明，原告汤某某系济宁经济开发区疃里镇东汤村村民。2016年，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅联合发布鲁建住字〔2016〕13号关于公布2017年第二批棚户区改造任务分解落实项目的通知。疃里镇东汤村棚户区改造项目被列入2017年第二批棚户区改造计划内。为进一步改善疃里镇东汤村居民生活环境，充分保障房屋被征收人的合法权益，2018年8月1日，东汤村召开东汤村党员、村民代表会议，会议就疃里镇××期房屋征收补偿安置方案（草案）进行了谈论和研究。2018年8月21日发布疃里镇××期房屋征收补偿安置方案，其中载明征收实施主体被征收人的征收补偿安置工作由济宁经济技术开发区房屋征收管理办公室指导，疃里镇政府和东汤村村民委员会负责具体实施。嘉祥县疃里镇东汤村村民委员会、济宁经济技术开发区疃里镇人民政府、济宁经济技术开发区房屋征收管理办公室在该方案上署名并用印。原告汤某某房屋位于被征收范围之内。2019年11月20日，原告汤某某房屋被拆除。原告汤某某认为，两被告在未与原告签订安置补偿协议的情况下，强制拆除其合法房屋，强拆行为违法。原告汤某某于2019年11月27日向本院提起行政诉讼。请求：1、依法确认被告济宁经济开发区管理委员会、济宁经济技术开发区疃里镇人民政府于2019年11月20日强制拆除原告房屋的行为违法。2、本案诉讼费用由被告承担。本院认为，涉案房屋位于疃里镇××期房屋征收范围内，现已被强制拆除，各方当事人对上述事实均无异议，本案的审理重点为原告房屋实施强制拆除的主体问题。本案中，房屋征收补偿安置方案虽经东汤村村民委员会讨论通过，但依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。”第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：“……。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，被告济宁经济开发区管理委员会是案涉集体土地征收补偿安置工作的法定主体，其应当对拆迁补偿安置工作承担法律责任。且其设立的济宁经济开发区房屋征收管理办公室也在补偿安置方案上署名并用印。被告济宁经济技术开发区管理委员会认为其仅是指导行为，没有提交有效证据证明。由于原告房屋在征收范围内，存在被拆除的必要性和紧迫性，在没有相反证据证明系他人实施了强拆行为的情况下，从目的性和受益性的角度分析，即应推定系由济宁经济技术开发区管理委员会实施强拆行为。棚户区改造房屋征收的项目实施单位一般为所属街道办事处或乡、镇政府，对于集体土地上的房屋，村委会或社区居委会也参与其中，即使是由东汤村村民委员会具体实施拆除行为，亦应认定系其委托或授权该村委会实施。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”故应认定济宁经济技术开发区疃里镇人民政府为强拆原告汤某某房屋的实施主体。被告济宁经济技术开发区管理委员会、济宁经济技术开发区疃里镇人民政府未提供强拆行为合法性的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，应视为没有相应证据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”本案中，被告济宁经济开发区管理委员会、济宁经济技术开发区疃里镇人民政府在实施房屋征收过程中，在既未与原告汤某某达成征收补偿协议又未作出征收补偿决定的情况下，强制拆除原告汤某某案涉房屋，该行政行为缺乏法律依据。故，原告汤某某请求确认被告济宁经济开发区管理委员会、济宁经济技术开发区疃里镇人民政府强制拆除其房屋的行政行为违法，理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告济宁经济开发区管理委员会拆除原告汤某某涉案房屋的行为违法。二、确认被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府拆除原告汤某某涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告济宁经济开发区管理委员会、被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  李 明人民陪审员  仲高峰人民陪审员  李一冉二〇二〇年四月十日书 记 员  程亚杰