广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1326号上诉人（原审被告）雷州市人民政府，住所地雷州市雷州大道106号。法定代表人黄廉东，市长。委托代理人陈定阳，雷州市人民政府法制局公职律师。委托代理人廖有滋，雷州市人民政府法制局公职律师。被上诉人（原审原告）王秀英，女，汉族，1928年6月20日出生,住雷州市雷城镇镇。委托代理人陈维礼，男，汉族，1932年11月23日出生，住雷州市雷城镇。原审被告雷州市自然资源局，住所地雷州市雷城镇广朝南街90号。法定代表人黄文驹，局长。委托代理人韩琦震、刘卫强，均为该局工作人员。上诉人雷州市人民政府（下称雷州市政府）因诉被上诉人王秀英、原审被告雷州市自然资源局行政补偿纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2019）粤08行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年2月，雷州市政府决定对雷州市区城角桥至工业大道段道路进行改建，并决定征收该区域范围内的土地。据此，雷州市土地储备中心与雷州市建材总厂签订《收回土地使用权协议书》，收回海府国用总字（93）第0085XX号《国有土地使用证》范围内的土地685平方米，并按每平方米748元的标准补偿给雷州市建材总厂共512380元。该补偿款分别于同年6月19日、9月18日支付给雷州市国有资产经营公司。申请执行人雷州市财政局申请执行被执行人雷州市建材总厂一案的执行过程中，因雷州市建材总厂逾期没有履行还款义务，雷州市人民法院于2001年5月14日作出（2001）雷法执字第333号民事裁定，裁定查封雷州市建材总厂坐落在雷城镇下广路51140平方米土地使用权以及该地上的建筑物、厂房、轮窖和所有生产设备。2001年6月22日，雷州市人民法院委托湛江市广诚拍卖有限公司对上述查封财产进行拍卖，王秀英以5027000元的价格竞得上述财产，并与湛江市广诚拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》。雷州市国营建材总厂不服该拍卖，向雷州市人民法院提出书面异议，雷州市人民法院于2010年2月2日作出（2008）雷法执异字第1号之一执行裁定，裁定上述拍卖作不成交处理。王秀英不服，向原审法院申请复议，原审法院作出（2010）湛中法执复字第26号执行裁定，驳回王秀英的复议请求，维持原裁定。2012年2月29日，原审法院根据广东高级人民法院（2011）粤高法执监字第64号执行监督函，对该案重新审查，并作出（2012）湛中法执监字第1号执行裁定，对上述拍卖的效力重新作出认定，并裁定撤销上述（2008）雷法执异字第1号之一及（2010）湛中法执复字第26号两份认定拍卖无效的执行裁定。王秀英于2018年6月3日取得粤（2018）雷州市不动产权第00030XX号不动产权证书，证载：权利人王秀英；单独所有；坐落雷州市霞海路；用途工业用地；面积51140平方米；使用期限2018年6月3日至2068年6月3日；权利其他状况：国有建设用地使用权，用地面积51140平方米；附记：1、原证海府国用总字（93）第0085XX号，该不动产由拍卖成交所得。2、原地址：海康县雷城镇下广路。2018年8月15日王秀英向雷州市政府和雷州市土地储备中心提出申请，请求雷州市政府给予涉案土地征收补偿款481.75万元。雷州市政府和雷州市土地储备中心在原告起诉之前未作出处理决定。王秀英不服，提起本案诉讼，请求雷州市政府和雷州市土地储备中心履行行政补偿法定职责向其支付征收补偿款481.75万元，并从起诉之日起按月利率2%计付利息。原审法院认为：本案是不履行行政补偿法定职责纠纷，争议的焦点是两被告对王秀英的行政补偿申请应否作出处理。2012年雷州市政府因市区城角桥至工业大道段道路改建工程，与雷州市建材总厂签订《收回土地使用权协议书》，征收了海府国用总字（93）第0085XX号《国有土地使用证》范围内的685平方米土地使用权，并支付给雷州市国有资产经营公司相应的补偿款。现王秀英以被征土地使用权人的身份请求两被告给予行政补偿，故本案的关键是涉案685平方米土地被征收时的使用权属于雷州市建材总厂还是王秀英的问题。两被告称涉案土地被征收时，王秀英获得涉案土地使用权的拍卖被人民法院生效裁定确认为“作不成交处理”，故涉案土地的使用权应属原权利人雷州市建材总厂，其与雷州市建材总厂签订《收回土地使用权协议书》并支付其相应补偿款合法。但根据广东省高级人民法院的执行监督函，原审法院对上述拍卖重新审查，并裁定撤销雷州市人民法院确认拍卖“作不成交处理”的执行裁定，故该拍卖行为的效力得以恢复。根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第二十九条“动产拍卖成交或者抵债后，其所有权自该动产交付时起转移给买受人或者承受人。不动产、有登记的特定动产或者其他财产权拍卖成交或者抵债后，该不动产、特定动产的所有权、其他财产权自拍卖成交或者抵债裁定送达买受人或者承受人时起转移”之规定，故自王秀英与湛江市广诚拍卖有限公司签订《拍卖成效确认书》之日（2001年6月22日）起，即取得涉案土地的使用权。据此，王秀英有权向两被告申请涉案土地的征收补偿款，但鉴于雷州市土地储备中心已将涉案土地的征收补偿款支付给雷州市建材总厂，两被告应召集王秀英、雷州市建材总厂进行协商，协商不成，两被告则应对王秀英的补偿申请作出处理决定。现两被告收到王秀英的补偿申请却不予答复的行为，构成了不履行法定职责。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，原审法院判决限被告雷州市人民政府、土地储备中心在法定期限内对原告王秀英的补偿申请作出处理决定。雷州市政府不服一审判决，向本院提起上诉称：雷州市土地储备中心与雷州市建材总厂签订《收回土地使用权协议书》并已付清征地补偿款，王秀英对征收补偿不服应以房屋征收部门为被告，雷州市政府不是本案适格被告。王秀英持有的不动产权证书将已被政府收回建成道路的土地登记在王秀英名下，认定事实不清。王秀英以《夏广路改建工程拆除建材厂职工宿舍和用地等情况》的住宅补偿标准为依据要求补偿涉案工业用地，并要求计算利息，没有依据。而且，王秀英未提供证据证明其曾向雷州市政府提出申请。雷州市土地储备中心是土地征收补偿主体，雷州市政府不具有相关法定职责，原审法院认定事实错误，请求撤销一审判决，驳回王秀英的起诉或诉讼请求，一、二审诉讼费由王秀英承担。被上诉人王秀英二审答辩称，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，雷州市政府是本案适格被告。雷州市政府2001年批示同意拍卖雷州市建材总厂还债，雷州市建材总厂法定代表人与职工代表亦参加了拍卖，雷州市政府明知涉案土地使用权已被依法拍卖，仍由雷州市土地储备中心与雷州市建材总厂签订《收回土地使用权协议书》，不合法。《收回土地使用权协议书》没有提及征收土地上的房屋，没有注明日期，不符合法律规定。王秀英签订《拍卖成交确认书》时即取得拍卖标的物权，有权要求政府支付补偿款。雷州市政府收到王秀英的《不动产权证书》后不履行补偿职责，侵犯王秀英合法权益，请求驳回上诉，维持原判。原审被告雷州市自然资源局二审未提交书面答辩意见。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院另查明，根据2019年3月25日中共雷州市委办公室、雷州市人民政府办公室印发的《雷州市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，土地储备经营股为雷州市自然资源局内设机构，负责回收、收购、置换、征用、储备和供给土地等事务性工作。雷州市政府于2012年4月24日作出《关于印发雷州市区城角桥至工业大道段道路改建工程征收土地和房屋补偿和实施办法的通知》（雷府办[2012]10号）。根据（2012）湛中法执监字第1号《执行裁定书》查明的事实，截至2008年8月，王秀英已支付拍卖款5228080元。本院认为：本案为行政补偿纠纷，二审审查的焦点问题是雷州市政府、雷州市自然资源局应否处理王秀英的行政补偿申请。因雷州市建材总厂逾期没有履行对雷州市财政局等债权人的还款义务，雷州市人民法院于2001年5月14日裁定查封雷州市建材总厂坐落在雷城镇下广路51140平方米土地使用权以及该地上的建筑物、厂房、轮窖和所有生产设备。雷州市人民法院委托湛江市广诚拍卖有限公司对上述查封财产进行拍卖，王秀英以5027000元的价格竞得上述财产，与湛江市广诚拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》，并于2008年8月将拍卖款支付完毕。虽然雷州市建材总厂因王秀英未及时支付竞买价款及佣金曾向雷州市人民法院提出书面异议，雷州市人民法院作出（2008）雷法执异字第1号《执行裁定书》认定涉案拍卖作不成交处理，但原审法院2012年2月29日作出的（2012）湛中法执监字第1号《执行裁定书》已撤销上述《执行裁定书》并重新确认涉案拍卖的效力。《最高人民法院关于适用的解释》第四百九十三条：“拍卖成交或者依法定程序裁定以物抵债的，标的物所有权自拍卖成交裁定或者抵债裁定送达买受人或者接受抵债物的债权人时转移。”在王秀英已支付完拍卖款项，（2012）湛中法执监字第1号《执行裁定书》已确认拍卖成交的情况下，可认为雷州市建材总厂已丧失对涉案地块的土地使用权。虽然雷州市土地储备中心与雷州市建材总厂签订的《收回土地使用权协议书》未注明签订日期，但根据《协议书》载明的“根据《中华人民共和国土地管理法》……以及《雷州市区城角桥至工业大道段道路改建工程征收土地和房屋补偿和实施办法》……市政府决定收回乙方坐落市区城角桥至工业大道段道路改建工程范围内的土地使用权”的内容判断，《协议书》签订时间应晚于雷州市政府作出《雷州市区城角桥至工业大道段道路改建工程征收土地和房屋补偿和实施办法》的时间，因该《实施办法》于2012年4月24日印发，即雷州市土地储备中心与雷州市建材总厂签订《收回土地使用权协议书》时，雷州市建材总厂已丧失对涉案地块的土地使用权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”雷州市政府作为收地决定的实施主体，雷州市土地储备中心作为签订《收回土地使用权协议书》的组织者，对涉案土地使用权人的确定均应负有审慎审查义务。若土地使用权存在争议，应由县级以上人民政府依法作出征收补偿决定，并将征收补偿款予以提存，待土地使用权争议依法解决后，人民政府再行发放征地补偿款。本案中，在生效裁定已确认涉案拍卖效力的情况下，雷州市土地储备中心仍与土地原使用权人雷州市建材总厂签订《收回土地使用权协议书》并支付土地补偿款，缺乏事实依据，雷州市政府主张签订《收回土地使用权协议书》时涉案拍卖仍作不成交处理，雷州市建材总厂为涉案地块的土地使用权人，与事实不符，对其主张本院不予支持。作为雷州市政府决定收回道路改建工程范围内土地的使用权人，王秀英依法有权向雷州市政府提出补偿申请。鉴于雷州市土地储备中心已将涉案土地的征收补偿款支付给雷州市建材总厂，雷州市政府及雷州市自然资源局应召集王秀英及雷州市建材总厂进行协商，协商不成的，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款关于“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定”的规定，由雷州市政府作出补偿决定。现雷州市政府收到王秀英的申请后未作任何答复或处理，已构成行政不作为，原审法院限雷州市政府在法定期限内对王秀英的补偿申请作出处理，于法有据，本院予以支持。综上，雷州市政府的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人雷州市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年四月二十七日法官助理严崇哲书记员钟能英