广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终514号上诉人（原审原告）：利国生，男，汉族，1973年8月12日出生，住广东省深圳市宝安区。委托代理人：李绪兵，广东陆台律师事务所律师。上诉人（原审第三人）:邓海标，男，汉族，1976年10月3日出生，住紫金县。委托代理人：黄恳儒，广东鹏泰律师事务所律师。上诉人（原审第三人）:邓浓娣，女，汉族，1954年11月19日出生，住紫金县。委托代理人：陈韦安，北京市炜衡（深圳）律师事务所律师。委托代理人：许宇申，北京市炜衡（深圳）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：紫金县人民政府。法定代表人:廖继聪，县长。委托代理人：潘瑞华、孙俊威，均系紫金县自然资源局干部。被上诉人（原审被告）：紫金县自然资源局（原紫金县国土资源局）。法定代表人:王伟红，局长。委托代理人：潘瑞华、孙俊威，均系紫金县自然资源局干部。上诉人利国生、邓浓娣因与被上诉人紫金县人民政府、紫金县自然资源局国有土地使用权登记行政纠纷一案，不服广东省河源市中级人民法院（2018）粤16行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2003年，被告紫金县人民政府为加快纳入市区规划东环路的建设，需征收拆迁前进、联新、澄岭等村部分村民的房屋与土地，其中第三人邓海标和邓浓娣属于此次拆迁的户代表，具有参与政府安置土地分配的资格。2006年4月19日，第三人邓浓娣与原告利国生签订《土地转让合同书》，双方约定第三人邓浓娣将240平方米连块“回迁地”转让给原告利国生。为了妥善处理拆迁户的安置问题，被告紫金县人民政府于2007年7月作出《关于同意补办市东环路拆迁户建房用地相关证件及免收相关费用的复函》，同意106户拆迁户办理国有土地使用证以及规划许可证。2009年4月20日，紫金县临江镇国土所开始负责统一办理拆迁户的国有土地使用证初步审核，其提交的《临江镇东环路建设拆迁户安置用地名单》中显示邓友棠、邓从棠、邓海标、邓浓娣共480平方米土地，没有分别列明该四人分配土地的具体面积。随后，两被告根据市（县）[2009]字第x号《建设用地批准书》、紫府办函〔2007〕x号《关于同意补办市东环路拆迁户建房用地相关证件及免收相关费用的复函》、《建设用地规划许可证》等依据，并按照《临江镇xx路拆迁户安置用地名单》载明的地号、户主、面积，办理了相应的《国有土地使用证》，其中被诉《国有土地使用证》内容载明，证号紫府国用（2009）第xx，土地使用权人邓海标，座落紫金县，地号xx，地类（用途）住宅，使用权面积120㎡。两被告也在同时期为原告利国生办理了相邻地块（29）的《国有土地使用证》，使用权面积120平方米。根据被告提供的“颁发《土地使用证》签收表”显示，原告利国生、第三人邓海标的《国有土地使用证》于2009年9月由“翟启明”签收，其中翟启明为当时临江镇国土所的所长。第三人邓海标称其在2009年已领取到涉案《国有土地使用证》，而原告利国生否认该事实，称其在2016年才领取到其名下的国有土地使用证。2012年，原告利国生在被诉《国有土地使用证》和其办理《国有土地使用证》的范围内，建成一栋占地面积240平方米的七层房屋，经原审法院庭审询问原告利国生，其建造房屋并未取得相关的审批手续。2016年4月14日，第三人邓海标以原告利国生侵占其宅基地为由向紫金县人民法院提起民事诉讼。原告利国生则认为两被告颁发被诉《国有土地使用证》不当，向原审法院提起本案行政诉讼，请求法院判决：1.撤销两被告颁发给第三人邓海标的紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用证》；2.本案诉讼费由两被告承担。原审法院于2017年4月10日作出（2016）粤16行初54号行政判决，判决驳回利国生的诉讼请求。利国生、邓浓娣均不服该判决，上诉至广东省高级人民法院，广东省高级人民法院于2018年5月25日作出（2017）粤行终1603号行政裁定书，以原审查明事实不清、原审法院判决驳回利国生的诉讼请求不当为由，裁定撤销原审法院（2016）粤16行初54号行政判决，发回重审。原审另查明，被告紫金县国土资源局提交的《临江镇xx路拆迁户安置用地红线图》载明：邓海标（-28）地块120平方米，邓浓娣、利国生（-29）地块120平方米；《临江镇xx路拆迁户安置用地名单》载明：邓海标（-28）15×8=120，利国生（-29）15×8=120。同时查阅相邻的1-27地块的颁证材料，均是以《临江镇xx路拆迁户安置用地红线图》和《临江镇xx路拆迁户安置用地名单》记载的内容进行核发《国有土地使用证》。原审再查明：1.2016年5月16日，紫金县临江镇联新村委会凹里经济合作社和联新村委会出具证明，称凹里村民小组邓桂新、邓木新两兄弟在回迁地块南端共分得四个单位（每个单位120平方米，共480平方米），经其家族议定并由拆迁安置工作小组确认：邓桂新、邓木新两兄弟各得240平方米，邓桂新所分得的部分由其女儿邓浓娣继承。邓木新部分由其三个儿子邓锦棠、邓松棠、邓友棠平均分配（即每人80平方米），邓锦棠所分得的部分由其儿子邓海标继承。2006年邓浓娣将其240平方米回迁地转让给利国生，利国生于2012年间在该地块建成一栋7层的房屋。后经查发现，原紫金县国土资源局为利国生办理了120平方米的土地使用证，少办理了120平方米（争议地）的国有土地使用证。2.在庭审时，作为当时负责分配回迁地的经办人联新村委会主任邓某出庭作证称，征地回迁时，邓浓娣与邓松棠作为两户一起分得共480平方米土地，邓浓娣分得其中240平方米。还称当时村里有召开返还地分配会议，回迁地分配表由村里代表手工制作，村里的书记和凹里村的书记也签名了，一式三份。其手里的交给当时临江镇人民政府的副镇长，村里并未有原始的回迁地分配表明细。经本院调查取证，临江镇人民政府并未有保管其所称的原始村回迁地分配表。邓某认可被告提供的《拆迁户用地名单》是其村里呈报。原审法院认为：本案的争议焦点是两被告作出为第三人邓海标核发的紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。《土地登记办法》规定，申请土地权属登记，应当有合法清楚的土地权属来源。被告紫金县人民政府、紫金县国土资源局为第三人邓海标核发涉案的紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用证》，主要依据是：1.《临江镇xx路拆迁户安置用地红线图》，其中载明“邓海标（-28）地块120平方米，邓浓娣、利国生（-29）地块120平方米”；2.《临江镇xx路拆迁户安置用地名单》，其中载明“邓海标（-28）15×8＝120，利国生（-29）15×8＝120”。该两份依据并非第三人邓海标土地权属来源的证明文件，只是临江镇人民政府制作的临江镇xx路拆迁户安置用地情况的统计数据。而原联新村委会主任邓某出庭作证称，其是当时联新村负责分配回迁地的经办人，征地回迁时，邓浓娣与邓松棠作为两户共分得480平方米土地，邓浓娣分得其中240平方米。紫金县临江镇联新村委会凹里经济合作社和联新村委会出具证明（2016年5月16日出具），也认为第三人邓浓娣分有240平方米回迁地。因此，第三人邓浓娣申请的出庭作证的邓某的证人证言和紫金县临江镇联新村委会凹里经济合作社和联新村委会出具证明可以作为佐证，证明涉案的120平方米土地存在使用权权属争议，现有证据无法证明第三人邓海标取得涉案土地的使用权，两被告作出为第三人邓海标核发涉案紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用证》的行政行为，事实不清，主要证据不足。至于原告利国生、第三人邓浓娣主张涉案的120平方米土地的使用权属于其所有的问题。证人邓某的出庭作证称当时村里有召开返还地分配会议，当时村回迁地分配表由村里代表手工制作的，村里的书记和凹里村的书记也签名了，一式三份，其保存的交给当时临江镇人民政府的副镇长，村里并未保存有原始的回迁地分配表明细。经本院调查取证，临江镇人民政府并未有保管其所称的村回迁地分配表。证人证言虽然能佐证原告利国生、第三人邓浓娣的权属主张，但原告、第三人邓浓娣并不能提供当时村里召开的会议即联新村委会制定和执行的返还地分配方案，其主张的分配方案交给了临江镇人民政府，但经过原审法院的调查，临江镇人民政府现并未保存有该分配方案。因此，原告、第三人均无法提供涉案土地权属来源的原始证明文件，导致原审法院无法核实证人邓某的证言的真实性、关联性，确认第三人邓浓娣、邓海标各自应当分得返还地的面积数量以及所在具体位置。而原告利国生在未取得相关审批手续的情况下，在涉案土地上建造七层楼房，第三人邓海标提出异议，引发土地的民事侵权纠纷。原告利国生、第三人邓浓娣与第三人邓海标之间对涉案土地使用权属存在争议，根据我国法律、法规的规定，争议方应申请有权机关进行调处，确定权属，因此，第三人邓海标、邓浓娣请求原审法院确定争议地的权属，不属于行政诉讼的审查范围，不予审查。综上，原告利国生请求撤销涉案的紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用证》有一定的事实和法律依据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……”之规定，判决：撤销被告紫金县人民政府、紫金县国土资源局作出为第三人邓海标核发紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用证》的行政登记行为。案件受理费50元，由被告紫金县人民政府、紫金县国土资源局共同负担。利国生不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审法院虽然撤销了被上诉人颁发的紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用证》，但是对于该具体行政行为所依据的客观事实并没有查清，且部分查明事实有误，没有对利国生依法取得的有关土地权属来源所举的证据进行认定，从而认定涉案120平方米的国有土地属于利国生所有。1.原审法院认定利国生提交的证据2《证明》属于证人证言，认定事实错误。该证据是紫金县临江镇联新村凹里经济合作社和紫金县临江镇联新村村民委员会出具，且有当时负责返还地村委领导和小组组长确认，因此，该证据是村级基层自治组织出具的书证。2.原审法院认为利国生在一审提交的证据2-4、8-12均是证人证言，真实性需其他有效的证据佐证。利国生提交的上述证据不但来源于客观实际而且也得到了被上诉人工作人员肖林海、翟启明相关电话录音的证实。同时邓海标提交的其叔父的证言能互相印证同一事实，即邓石来、邓某当时对邓浓娣应当分得240平方米的返还地是最清楚的。3.对于村回迁地分配表的情况，被上诉人在原一审中确认在临江政府存有，印证了邓某证言的真实性。综上，原审法院作出的判决结果正确，但未确认邓浓娣240平方米土地权属来源的事实，在证据方面认定有误，请求二审法院维持原审判决结果，认定涉案120平方米的国有土地属利国生所有。邓海标不服原审判决向本院提起上诉称：一、邓海标是涉案土地的合法权利人，原审法院认定本案争议属于土地权属纠纷是错误的。《临江镇xx路拆迁户安置用地红线图》《临江镇xx路拆迁户安置用地名单》由临江镇人民政府在调查拆迁户安置用地情况时制作，充分证明邓海标是涉案土地的合法权利人。涉案土地来源清楚、证据充分，被上诉人作出的紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用证》的行政行为合法有效。利国生主张涉案土地权利，应追究邓浓娣非法转让他人土地使用权的责任，属于土地使用权纠纷，与行政登记行为无关，应当通过民事诉讼途径解决。二、原审法院认为邓某的证言可以作为证明涉案120平方米地权属争议的佐证是错误的。经原审法院调查取证，临江镇人民政府并未保存回迁地分配表，邓某的证人证言的真实性存疑，且邓某无证据证明其为原联新村委主任、负责分配拆迁的经办人的身份。因此，邓某的证言不能佐证涉案的120平方米土地存在使用权权属争议的事实。三、被上诉人作出的紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用证》行政登记行为于法有据，事实清楚，程序合法。四、利国生的违建行为严重侵犯了邓海标的合法权益，应依法予以制裁。综上，请求二审法院撤销原审判决，本案诉讼费用由利国生、邓浓娣、紫金县人民政府、紫金县自然资源局承担。邓浓娣不服一审判决向本院提起上诉称：一、原审法院判决认定事实有两处重大错误，应予纠正。1.原审判决查明部分认为“其中第三人邓海标和邓浓姊属于此次拆迁户代表，具有参与政府安置土地分配的资格”，这是错误的。邓海标非临江镇联新村村民，不具备获得返还地分配的资格。2.原审判决认为“邓某认可被告提供的《拆迁户用地名单》是其村里呈报”，这与客观事实和邓某的意思表示不符。二、邓浓娣、利国生提交的证据足以证明邓浓娣分得的返还地是连块的240平方米，巳全部转让给利国生，涉案争议的120平方米土地应登记至利国生名下。1.与本案有关的证人证言全部指向涉案120平方米的土地，本就是分配给邓浓娣的240平方米返还地的一部分。临江镇联新村委会凹里经济合作社和联新村委会联合出具的《证明》、时任联新村委会书记邓石来出具的《关于2003年联新村凹里大松园山政府返还地分配情况的说明》、负责邓氏家族返还地分配的邓伟城出具的《大松园山征收补偿分配情况补充说明》，还有时任联新村委会主任邓某、时任凹里小组组长邓增成分别出具的证词及二人出庭作证的证言共同证实邓浓娣分得240平方米的返还地。2.被上诉人的证据和利国生的证据可以确认争议地权属应归利国生所有。3.邓海标认可邓浓娣提交的《拆迁补偿协议》，证明其认可返还地分配与现金补偿分配一样，都是邓木新和邓桂新对半分配，认可作为邓桂新继承人的邓浓娣分得240平方米土地。4.被上诉人不能提供原始《返还地分配表》、邓浓娣与利国生签订的《土地转让合同书》，应由被上诉人承担举证不能的责任。三、还有几个事实可以进一步证明利国生确实从邓浓娣处购得240平方米土地，邓海标在2016年提起民事诉讼前，一直没有提出异议；在利国生起诉被上诉人之前，被上诉人也从来对利国生的建筑行为有任何意见。四、现有证据已充分证实利国生从上邓浓娣处购得240平方米土地是真实合法的，为节省诉讼资源，法院应一并裁判被上诉人重新作出登记行为，将紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用证》撤销后的120平方米土地使用权登记至利国生名下。综上，请求二审法院判决维持原审判决，纠正原审判决对事实认定错误之处，同时判令被上诉人重新作出具体行政行为，将紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用证》撤销后的120平方米土地使用权登记至利国生名下，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人紫金县人民政府、紫金县自然资源局二审未提交书面答辩意见。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案为国有土地使用权登记行政纠纷，二审争议焦点为被上诉人紫金县人民政府、紫金县自然资源局为邓海标颁发紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用权证》的行为是否合法。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”根据上述规定，申请土地权属登记，必须具有合法清楚的土地权属来源。所谓土地权属来源证明，是指当事人通过征收、划拨、买卖、交换、赠与、继承等方式取得土地权属的原始证明文件。紫金县人民政府、原紫金县国土资源局为邓海标颁发紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用权证》，其登记依据主要是：《临江镇xx路拆迁户安置用地红线图》，其中载明：邓海标（-28）地块120平方米，邓浓娣、利国生（-29）地块120平方米；《临江镇xx路拆迁户安置用地名单》，其中载明：邓海标（-28）15×8=120，利国生（-29）15×8=120。但是，该两份证据仅是临江镇政府制作的临江镇xx路拆迁户安置用地情况的统计数据，而非邓海标土地权属来源的证明文件，紫金县人民政府、原紫金县国土资源局未调查核实邓海标土地权属来源的证明文件，即为邓海标颁发紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用权证》，事实不清，证据不足，该登记行为应依法予以撤销。根据本案查明的事实，临江镇政府提供的发证材料的基础来源应当是联新村委会以及该村凹里经济合作社制定的返还地分配方案，虽然经原审法院调查核实，临江镇联新村、临江镇政府及利国生、邓浓娣现均未持有返还地分配方案，但是，邓浓娣、利国生提交了临江镇联新村委会凹里经济合作社和联新村委会于2016年5月16日出具的《证明》、当时负责分配回迁地的经办人联新村委会主任邓某和邓石来联名于2017年5月8日出具的《关于2003年联新村凹里大松园山政府返还地分配情况的说明》、当时经办邓氏家族分配回迁地的邓氏家族代表邓伟城分别于2016年5月2日和2017年4月28日出具的《情况说明》及《大松园山征收补偿分配情况补充说明》等证据，结合出席一审庭审作证的联新村委会主任邓某的证言，上述证据相互印证，可证实邓浓娣应当获分配240平方米的回迁地。同时，上述临江镇联新村委会凹里经济合作社和联新村委会出具的《证明》显示邓浓娣获分配的回迁地位于安置地块最南端。基于上述事实和理由，原审法院以事实不清、主要证据不足为由，判决撤销紫金县人民政府、原紫金县国土资源局作出为邓海标颁发紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用权证》的行政登记行为正确，本院依法予以维持。上诉人邓海标关于其是争议土地的合法权利人，紫金县人民政府、原紫金县国土资源局为其颁发紫府国用(2009)第xx号《国有土地使用权证》合法，请求撤销原审判决的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决结果对上诉人利国生、邓浓娣有利，其上诉提出请求法院确认争议土地权属的主张，并不属于法院行政审判的职权范围，本院对该诉讼请求不予审查。综上，原审判决结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共150元，由上诉人利国生、邓海标、邓浓娣各负担50元。本判决为终审判决。审判长 刘  德  敏审判员 方  丽  达审判员 李  永  梅二〇二〇年四月二十九日书记员 苏靖茹刘佳琪