山东省济南市槐荫区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁0104行初110号 原告山东沪鲁建筑工程有限公司，住所地山东省济南市。 法定代表人梁衍闯，经理。 委托代理人蒯多友，安徽金六州律师事务所律师。 被告济南市槐荫区综合行政执法局，住所地济南市。 法定代表人马宗辉，局长。 出庭负责人魏传文，副调研员。 委托代理人甘宪阳，该单位工作人员。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 原告山东沪鲁建筑工程有限公司（以下简称沪鲁建筑公司）不服被告济南市槐荫区综合行政执法局（以下简槐荫执法局）作出的济槐综执处字（2018）第03H45号行政处罚决定书，于2019年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月19日立案后，于2019年11月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月30日公开开庭审理了本案。原告沪鲁建筑公司法定代表人梁衍闯、委托代理人蒯多友，被告槐荫执法局出庭负责人魏传文及委托代理人甘宪阳、冯艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告槐荫执法局于2019年5月13日对原告沪鲁建筑公司作出济槐综执处字（2018）第03H45号行政处罚决定书，认定沪鲁建筑公司于2018年10月26日在槐荫区前屯小区18号楼进行既有建筑节能改造施工时，使用伪造的安全生产许可证，并在施工过程中发生事故造成两人死亡的行为，违反了《安全生产许可证条例》第二十一条，《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》第二十六条第二款之规定，依据《安全生产许可证条例》第十九条，《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》第二十四条之规定，决定对沪鲁建筑公司罚款人民币伍拾万元整。 原告沪鲁建筑公司诉称，2018年10月26日6时56分，原告承建的槐荫区前屯西小区西区18号节能改造工程，在施工过程中发生一起高处坠落事故。被告以原告伪造安全生产许可证从事建筑行业为由对原告下达了济槐综执处字（2018）第03H45号行政处罚决定书，对原告处以50万元罚款，原告认为被告的行政处罚行为错误，应当予以撤销，理由如下：一、该事件发生后，济南市槐荫区安全生产监督管理局（以下简称槐荫安监局）第一时间进驻现场。经现场勘查，现场安全措施完善，是由于其他施工人员人为错误操作导致事件发生。案发后，公安机关立即介入调查，并对具体操作人员采取强制措施，该事件属于意外致人死亡，已经达到刑事立案标准。但基于被控制人员赔偿能力有限，原告为安抚受害者家属，及时积极地与受害者家属协商赔偿事宜，并赔付180万元，客观上将该事件的影响降到了最低，并为政府减轻了影响和负担，并且前期就受害者的医疗费支付近2万元，并支付丧葬费等其他费用21万元。原告共支付203万元。因此，事件发生后原告积极响应政府要求，及时赔偿并安抚受害者家属，作为一个小微企业已经竭尽全力。二、我国《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”按此规定，一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚，也就是说，行为人的一个行为无论是违反一个规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，另一次处罚可以是其他处罚种类，只是不能再重复进行罚款。三、事件发生后，槐荫安监局以原告无安全生产许可证为由，对原告处以罚款40万元的决定，并且原告已经缴纳。虽然被告是以伪造安全生产许可证为由对原告进行罚款，但是无安全生产许可证和伪造安全生产许可证是有逻辑上的直接关联性，并且槐荫安监局在事故调查报告中已经明确原告存在无安全生产许可证并且伪造安全生产许可证的两个情节，在处以罚款时已经综合考虑了伪造安全生产许可证的情节。原告为该事件的发生已经缴纳40万元罚款，付出了应承担的代价。被告基于同一事件，以伪造安全生产许可证为由又下达50万元罚款，虽然是基于不同的法律规范，但却是基于同一个事件，对同一事件处以两次的罚款，显然是显失公正的。本案同一个违法事实，同时符合了两个以上行政法律规范的情形，属于“规范竞合行为”。如果同一行为可按不同法规、规章规定处罚两次以上，随着我国行政法律规范的日益增加，其后果不堪设想。说到底，违法行为人毕竟只做了一次行为，因此，不管几个法律规范对同一违法行为规定了多少不同的处罚，违法行为人只能受一次处罚，一事不再罚也主要是针对同一个违法行为有可能涉及几个行政主体的管辖权或者受多种规范约束，多个规范又由多个主体适用可能造成的多头处罚、重复处罚而提出来的，因此，对于“竞合违法”同样适用一事不再罚的规则，本案事件属于“竞合违法”。四、该案事件发生与伪造安全生产许可证没有直接关联性，事故的发生与伪造安全生产许可证没有因果关系，该事件发生是由于其他人员人为重大过失操作导致。综上，被告的行政处罚违反了《行政处罚法》第24条规定，为维护原告的合法权益，特诉至法院，望判如所请。诉讼请求：1.依法撤销槐荫执法局济槐综执处字（2018）第03H45号行政处罚决定书；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告沪鲁建筑公司向本院提交了以下证据复印件：1.营业执照、法定代表人身份证明、身份证，拟证明原告的身份信息和诉讼主体资格；2.槐荫安监局（槐）安监罚〔2018〕1224号行政处罚决定书及事故调查报告，拟证明事件发生后槐荫安监局以原告无安全生产许可证为由，对原告处以罚款40万元的决定，原告已缴纳。槐荫安监局在事故调查报告处理意见第一条、第三条都明确载明原告伪造安全生产许可证，处罚的法律依据是无安全许可证，在处以罚款时已经综合考虑了伪造安全生产许可证的情节；3.槐荫执法局济槐综执处字（2018）第03H45号行政处罚决定书，拟证明被告的罚款行为违反了《行政处罚法》第24条规定的一事不再罚原则。 被告槐荫执法局辩称，一、我局具有对本案违法行为作出行政处罚的法定职权。根据国务院办公室《关于在山东省济南市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2012]170号）第二条规定及《济南市城市管理综合执法暂行规定》第四条：“综合执法机关的执法范围是：（五）负责行使城市绿化、规划、市政公用、人防、房产管理、建筑管理、开发拆迁管理有关法律、法规、规章规定的行政处罚权。”之规定，本案中原告的违法行为发生于济南市槐荫区，属于我局行政管辖区域内，我局作为集中行使行政处罚权的行政机关，具有作出行政处罚的法定职权。二、我局作出的济槐综执处字（2018）第03H45号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿。我局通过现场勘验、召开听证会等调查取证，认定原告在槐荫区前屯小区18号楼进行既有建筑节能改造施工时，使用伪造的安全生产许可证，并在施工过程中发生造成两人死亡的事故，该事实认定证据确凿。三、我局作出的济槐综执处字（2018）第03H45号行政处罚决定书适用法律正确。《安全生产许可证条例》第二十一条第二款规定，冒用安全生产许可证或者使用伪造的安全生产许可证的，依照本条例第十九条的规定处罚。第十九条规定，违反本条例规定，未取得安全生产许可证擅自进行生产的，责令停止生产，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款；造成重大事故或者其他严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》第二十六条第二款规定，冒用安全生产许可证或者使用伪造的安全生产许可证的，依照本规定第二十四条的规定处罚。第二十四条，违反本规定，建筑施工企业未取得安全生产许可证擅自从事建筑施工活动的，责令其在建项目停止施工，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款；造成重大安全事故或者其他严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。我局据此作出行政处罚适用法律正确。四、我局作出的济槐综执处字（2018）第03H45号行政处罚决定书程序合法。我局立案后，对案件进行了全面、客观、公正的调查，收集了相关证据；依原告要求召开了听证会；在作出行政处罚决定之前，向原告送达了《行政处罚事先告知书》，并听取了其陈述和申辩。处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。五、我局作出的行政处罚与槐荫安监局作出的行政处罚并非同一违法行为。槐荫安监局作出的行政处罚是基于原告在建筑施工过程中发生安全责任事故，而我局作出的行政处罚是基于原告伪造安全生产许可证的违法行为，两者并非同一违法行为。不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”之规定。综上，我局作出的行政处罚决定书证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告槐荫执法局向本院提交了以下证据、依据复印件：1.案件转办单、案件转移函、调查笔录、安全生产许可证、投标保证金缴纳证明；2.立案呈批表；3.调查（询问）通知书；4责令（限期）改正通知书；5.现场勘验笔录、现场检查（勘验）影像证据；6.行政处罚听证会告知书；7.听证申请书；8.行政处罚听证会通知书；9.行政处罚听证会公告；10.行政处罚听证笔录；11.行政处罚决定书、山东省非税收入通用票据；12.答辩意见；13.行政处罚事先告知书；14.答辩意见；15.行政相对人陈述、申辩复核意见书；16.案件审议委员会会签记录；17.行政处罚决定书；18.企业信用信息公示报告；19.授权委托书、送达回证、EMS邮寄单、查询单，证据1-19拟证明被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、符合法定程序；20.《关于在山东省济南市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《济南市城市管理综合执法暂行规定》、《中华人民共和国行政处罚法》、《安全生产许可证条例》、《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》，拟证明被告具有作出行政处罚法定职权，作出的行政处罚决定适用法律、法规正确。 经庭审质证，各方当事人对其他当事人所提供的证据提出以下质证意见：一、沪鲁建筑公司对槐荫执法局提供的证据提出以下异议：对证据1-19的真实性无异议，但证据没有合法性，对此事已经进行过行政处罚，不应当再处罚。对证据20真实性无异议，对证明目的有异议，《行政处罚法》第24条明确规定一事不再罚，本案实质上对同一起安全事故进行重复罚款处罚。二、槐荫执法局对沪鲁建筑公司提供的证据提出以下异议：对证据2真实性无异议，对证明目的有异议。由于原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条之规定，槐荫安监局依据该法第一百零九条之规定对原告进行了处罚，事故调查报告中提到的“伪造安全生产许可证”仅是对基本事实的描述，并未作为槐荫安监局行政处罚的依据，《中华人民共和国安全生产法》也并未有对伪造安全生产许可证加重处罚的情节的规定。对其他证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告沪鲁建筑公司与被告槐荫执法局所提供的证据，能够反映案件情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，可以作为本案有效诉讼证据使用。 经审理查明，2018年槐荫区既有居住建筑节能改造计划项目中，沪鲁建筑公司通过伪造安全生产许可证骗取中标后，于2018年8月27日与槐荫区城乡建设委签订“政府采购合同”，确定成为前屯小区既有居住建筑节能改造项目的施工单位。后沪鲁建筑公司与张某某签订“承揽合同”，张某某与合伙人李某找朱某某、孙某某具体施工，以上人员均无建筑施工相关资质。2018年10月26日6时56分，槐荫区前屯小区西区18号楼节能改造施工过程中，因朱某某在未查明吊篮中是否有人施工的情况下，指挥工人误将三单元门前的配重当成二单元门前配重拆除，导致楼南三单元吊篮高处坠落，施工人员许某甲、许某乙未按规定采取防护措施，随吊篮一起坠落导致死亡。事故发生后，经槐荫区政府批准，由槐荫安监局、槐荫区城乡建设委等部门组成沪鲁建筑公司“10.26”一般高处坠落事故调查组，并形成事故调查报告,报告对事故进行了分析定性并提出防范整改措施及对事故有关责任人和责任单位的处理意见。 2018年11月8日，济南市城乡建设委员会作出济建法函字[2018]135号案件移送函，将该案移交济南市城市管理行政执法局处理，济南市城市管理行政执法局转由槐荫执法局处理。槐荫执法局于2018年11月9日立案，并于2019年2月15日举行行政处罚听证会，于2019年5月13日作出济槐综执处字（2018）第03H45号行政处罚决定书，并于2019年5月22日向沪鲁建筑公司直接送达。沪鲁建筑公司对该行政处罚决定不服，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，2018年12月28日，槐荫安监局作出（槐）安监罚〔2018〕1224号行政处罚决定书，主要内容：2018年10月26日6时56分，沪鲁建筑公司在槐荫区前屯小区西区18号楼节能改造施工过程中，发生一起高处坠落生产安全责任事故，导致2人死亡。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条、第八十四条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项“发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，决定给予沪鲁建筑公司罚款人民币肆拾万元整的行政处罚，该处罚已执行完毕。 本院认为，国务院法制办公室《关于在山东省济南市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2012]170号）第二条规定，“集中行使行政处罚权的行政机关可以行使下列具体职权：……(八)履行省、市人民政府规定的其他职责”，《济南市城市管理综合执法暂行规定》第四条规定，“综合执法机关的执法范围是：……（五）负责行使城市绿化、规划、市政公用、人防、房产管理、建筑管理、开发拆迁管理有关法律、法规、规章规定的行政处罚权……”本案中，案涉建筑施工地点在槐荫区，槐荫执法局作为槐荫区行政区域内对建筑管理实施综合执法的部门，具备作出本案被诉行政处罚决定的职权。 《安全生产许可证条例》第十九条规定：“违反本条例规定，未取得安全生产许可证擅自进行生产的，责令停止生产，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款；造成重大事故或者其他严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第二十一条第二款规定：“冒用安全生产许可证或者使用伪造的安全生产许可证的，依照本条例第十九条的规定处罚。”《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》第二十四条规定：“违反本规定，建筑施工企业未取得安全生产许可证擅自从事建筑施工活动的，责令其在建项目停止施工，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款；造成重大安全事故或者其他严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第二十六条第二款规定，“冒用安全生产许可证或者使用伪造的安全生产许可证的，依照本规定第二十四条的规定处罚。”本案中，沪鲁建筑公司作为施工单位，伪造安全生产许可证骗取中标，又将工程承包给无相应资质人员是案涉事故发生的间接原因。槐荫执法局在济槐综执处字（2018）第03H45号行政处罚决定书中，认定沪鲁建筑公司使用伪造的安全生产许可证并在施工过程中发生事故造成两人死亡，违反了《安全生产许可证条例》第二十一条和《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》第二十六条第二款规定，并适用《安全生产许可证条例》第十九条和《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》第二十四条对沪鲁建筑公司进行处罚，认定事实清楚，适用法律正确。 《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”即行政处罚中的一事不再罚原则，该原则是指对当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上罚款的行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。同一事实是指同一个违法行为，即从其构成要件上，符合一个违法行为的特征。同一理由是指同一法律依据。具体到本案，槐荫安监局因沪鲁建筑公司的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条、第八十四条之规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项作出（槐）安监罚〔2018〕1224号行政处罚决定。该行政处罚决定系针对沪鲁建筑公司违反了“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”、“生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的”之规定，而本案被诉行政处罚决定则是针对沪鲁建筑公司违反了“冒用安全生产许可证或者使用伪造的安全生产许可证”之规定，二者针对的非同一个违法行为，处罚的法律依据亦有所不同，因此并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定。 综上所述，槐荫执法局作出的济槐综执处字（2018）第03H45号行政处罚决定书，认定事实清楚、适用法律正确，且符合法定程序。沪鲁建筑公司请求撤销该行政处罚决定书，不符合法律规定，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告山东沪鲁建筑工程有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告山东沪鲁建筑工程有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。同时，直接向该院预交上诉案件受理费。递交上诉状后七日内仍未预交上诉费又不提出缓（免、减）交申请的按自动撤回上诉处理。 审 判 长  李巧英 人民陪审员  王庆华 人民陪审员  孙淑琴 二〇二〇年四月十日 书 记 员  王 雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。