江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0691行初1008号原告如皋市众鑫生猪生态养殖有限公司，住所地江苏省如皋市吴窑镇龙河村21、22组。法定代表人冯红萍，职务董事长。委托代理人徐晓倩、曾海情（实习律师），北京市京师律师事务所律师。被告如皋市吴窑镇人民政府，住所地江苏省如皋市吴窑镇鲁班西路。法定代表人石晓鹏，职务镇长。应诉负责人严海兵，职务副镇长。委托代理人邱斌，江苏敏政（南通）律师事务所律师。第三人高华，男，1970年4月1日生，××族，住江苏省苏州市。委托代理人钟天舒、田辉（实习律师），江苏鸿永律师事务所律师。原告如皋市众鑫生猪生态养殖有限公司（以下简称众鑫生猪养殖公司）诉被告如皋市吴窑镇人民政府（以下简称吴窑镇政府）确认行政行为违法一案，于2019年8月26日向本院提交起诉材料。本院于2019年9月2日立案后，于9月5日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等，被告在规定时间内向本院提交了答辩状及证据材料。为查明案件事实，本院依法追加高华为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年1月19日公开开庭审理了本案。原告众鑫生猪养殖公司法定代表人冯红萍及委托代理人徐晓倩、曾海情，被告吴窑镇政府副镇长严海兵及委托代理人邱斌，第三人高华的委托代理人钟天舒、田辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告众鑫生猪养殖公司诉称，2012年原告积极响应如皋市招商部门的招商引资政策，在吴窑镇××、××组投资达1000多万元成立了众鑫生猪养殖公司。原告依法享有涉案土地的使用权并依法取得如皋市政府、市国土局、市发改委、市环保局等多部门审批，获得合法养殖手续，一直生产经营至今。2018年11月原告被告知需关闭拆除其经营养殖场，但被告与原告就补偿问题经多次协商均未达成一致意见。2019年3月30日，被告在无法律依据、未经法定程序的情况下，将原告养殖场违法强制拆除，上述行为侵犯了原告合法权益。原告认为，被告超越法定职权，在未经法定程序的情况下将原告合法养殖场强制拆除应属违法。故原告诉至法院，请求确认被告于2019年3月30日强制拆除原告养殖场的行为违法。原告众鑫生猪养殖公司向本院提交了以下证据：1.如皋市吴窑镇龙河村村委会农村土地承包经营权流转合同；2.如皋市农业项目建设申请表；3.营业执照；4.动物检疫条件合格证，证据1-4证明2013年原告养殖项目经过吴窑镇政府、如皋市国土局、市环保局、市农业委员会、市政府批准，原告主体适格；5.强制拆除通知书；6.江苏省南通经济技术开发区人民法院关于（2019）苏0691行初430/431号行政案件开庭笔录；7.被告强制拆除原告房屋的照片，证据5-7证明被告违法实施强制拆除原告养殖场行为。被告吴窑镇政府辩称，一是被告并未实施原告诉称的强制拆除行为。2019年3月29日原告的股东高华在得知养殖场位于禁养区之后与被告签订了畜禽养殖场（户）关闭息养协议书，其同意拆除养殖场。被告的拆除行为是依据与高华签订的上述协议并由高华带领进入后进行的。拆除的房屋也是经高华指认的属于高华的个人财产。被告的拆除行为是履行上述协议的行为，不是依据强制拆除通知书进行的，并非强制拆除行为。二是众鑫生猪养殖公司并非本案适格原告。如前所述，被告并未拆除原告的任何财产，而经高华指认后拆除高华的个人财产。因此，被告的拆除行为并未侵犯原告的任何权益。三是原告养殖场存在危害周边环境等违法行为。原告的养殖场位于吴窑镇××、××组，紧邻龙游河河岸。2018年3月3日如皋市环保局接到群众举报后到现场进行调查。经现场调查取证，原告养殖场存在向龙游河偷排猪粪、场内存在露天渗坑、随意在龙游河边偷埋死猪的违法行为。2019年3月，被告又接到群众举报。经现场查看，原告仍然存在上述违法行为。综上，原告的起诉没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告吴窑镇政府向本院提交了以下证据：1.皋办（2019）18号《市委办公室市政府办公室关于印发2019年度全市打好污染防治攻坚战暨“263”专项行动任务清单的通知》，证明原告养殖场位于禁养区内，属于应当在3月之前关闭拆除的对象；2.冯红萍及吴建波与高华签订的并由原告确认的合同一份、《畜禽养殖场（户）关闭息养协议书》，证明原告是同意拆除的，案涉拆除是依据畜禽养殖场（户）关闭息养协议书而实施，是履行协议的行为，并非强制拆除行为，同时也未拆除任何原告的财产，未侵犯原告的合法权益；3.现场照片和视频、现场检查（勘察）笔录，证明原告存在违法行为的事实。第三人高华述称，首先，高华为原告的隐名股东，其与冯红萍签订了股权转让协议并支付了相应的全部对价。其次，案涉拆除行为是由被告实施的，拆除对象本应该为本案第三人高华的个人财产，但在拆除过程中本案被告将属于原告的部分猪圈一并予以拆除。最后，被告虽有拆除之行为，但是第三人不认为是强制拆除，故不应属于行政诉讼的管辖范围。第三人高华向本院提供了以下证据：1.2017年1月12日收据、2018年1月21日收款凭证，证明2017年1月12日高华与冯红萍、吴建波签订合同后支付了相应的对价；2.2018年2月11日收条一份，证明高华受让后自建了部分房屋；3.2019年2月24收条一份，证明高华受让后直接向龙河村村委会缴纳过50%的土地租金。经庭审质证，对被告提交的证据，原告质证认为，对证据1的关联性、真实性认可，但合法性和证明目的不认可，恰能证明涉案拆除行为是行政强制行为，属于行政诉讼受案范围；对证据2的真实性认可，但关联性、合法性、证明目的不认可，高华并非工商部门登记的公司股东，也不是公司法定代表人，其无权直接处分公司资产，故该协议并不对原告产生约束；对证据3均不认可，且与本案无任何关联。第三人高华质证后认为，对证据1的真实性认可，但与本案无关联性；对证据2的真实性认可，第三人高华与被告签订的畜禽养殖场（户）关闭息养协议书仅明确表示被告可拆除高华个人投资的资产，并非可拆除原告所享有的1、3、5号楼及其他资产；对于证据3的三性无法确认。对原告提供的证据，被告质证后认为，对证据1的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，该证据只能证明原告的用地情况，不能证明原告养殖场上的附属设施包括楼房、厂房等已有合法的审批手续，原告的地上建筑物和地下设施属于违法建筑，依法不予以保护；对证据2的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，只能证明原告所投资的该项目建设经过了申请，但不代表原告所添置的地上建筑物以及排放措施和标准已经符合三废排放的标准；对证据3的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议；证据4只能证明2015年、2016年原告进行了年检，之后再无年检，已经超过了有效期；证据5已经被被告撤销，且与案涉拆除行为无关联性；对证据6真实性、合法性无异议；证据7不能达到原告的证明目的，只能证明被告对属于高华的财产进行了拆除。第三人高华质证后认为，对证据1-4的三性均无异议；对证据5-7不知情，不发表意见。对第三人高华提供的证据，原告质证后认为，对证据1、2、3的真实性无异议，但均与本案无关联性。被告质证后认为，对其证据的三性均无异议，被告拆除的范围仅限高华的财产范围。本院认为，原、被告双方及第三人提供的证据能证明案件的有关事实，证明力结合全案酌定。经审理查明，2019年3月16日，如皋市委办公室、市政府办公室下发了《关于印发的通知》（皋办〔2019〕18号），对2019年度全市打好污染防治攻坚战暨“263”专项行动任务进行部署。其中在附件××如皋市生猪养殖场（户）清理整治对象统计表中列明有原告众鑫生猪养殖公司。2019年3月26日，吴窑镇政府向众鑫生猪养殖公司作出《强制拆除通知书》，要求于2019年3月30日前自行关闭拆除，逾期不拆，吴窑镇政府将根据相关规定采取强制措施。2019年3月29日，被告吴窑镇政府与第三人高华签订畜禽养殖场（户）关闭息养协议书，高华在“乙方：养殖场（户）”落款处签名。该协议书载明甲方为吴窑镇政府，乙方为众鑫养殖场，协议主要内容为：1、乙方必须在2019年3月30日之前自行拆除场内养殖设施、设备，畜舍保留转为他用；2、乙方不得恢复养殖现象，如果有违反以上条款造成影响并经查实的，甲方一律依法依规查处，乙方无条件关闭拆除，不享受任何补偿，保证金不予退还。2019年3月30日，被告吴窑镇政府至原告众鑫生猪养殖公司养殖场内将第三人高华个人所有的位于该养殖场范围内的养殖房屋内的料槽等部分设施予以拆除，同时也将属于原告众鑫生猪养殖公司的部分养殖用房及设施即病猪康复中心楼（图示1号房）、粪便处理中心及液氧发酵池（图示3号房）、污水过滤池（图示5号房）、污水集中池（图示4号处）、部分预制板道路及雨水沟等予以拆除、破坏。（详见第三人高华与原告众鑫生猪养殖公司确认的标示图）另查明，1.原告众鑫生猪养殖公司的法定代表人为冯红萍，其登记股东为冯红萍（51%）、吴剑波（28%）、唐少军（16%）、周永兴（4%）、周万年（1%）。2017年1月12日高华（乙方）曾与冯红萍及吴剑波（甲方）签订合同，约定高华收购众鑫生猪养殖公司50%的股权，但并未在工商登记部门予以变更登记。第三人高华及原告众鑫生猪养殖公司对该合同是否实际履行存在争议，原告众鑫生猪养殖公司认为该协议并未实际履行。庭审中第三人高华及原告众鑫生猪养殖公司均认可在上述股权转让合同签订后经协商原告众鑫生猪养殖公司将该养殖场内的部分设施及土地使用权（详见第三人高华与原告众鑫生猪养殖公司确认的标示图，黑线圈内部分及圈外的6号楼均为高华个人所有）转让给第三人高华个人。2.庭审中高华陈述其与被告吴窑镇政府签订的畜禽养殖场（户）关闭息养协议书仅是对其个人在该养殖场内的个人财产予以处分，并不涉及原告众鑫生猪养殖公司的财产。3.在另案中被告已经撤销了2019年3月26日作出的《强制拆除通知书》。本院认为，根据当事人诉辩意见及当庭陈述，本案的争议焦点是：1.被诉拆除行为是否属于行政诉讼受案范围；2.众鑫生猪养殖公司是否具备原告主体资格；3.2019年3月30日被告对原告众鑫生猪养殖公司所有的部分相关房屋及设施实施拆除是否合法。一、被诉拆除行为属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。从行政行为是否直接产生法律效果来划分，行政行为可以分为行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为。其中行政事实行为一般是指行政机关或者法律法规授权组织实施的不产生、变更或者消灭行政法律关系，但以影响或者改变事实状态为目的、可致权益损害性的行为。行政事实行为通常表现为一经作出，即表现为一种客观存在，行政事实行为会对相对人的权利和义务造成事实上的、实际上的影响，而且影响的发生是由于外力作用的结果。具体到本案而言，被告吴窑镇政府组织人员拆除众鑫生猪养殖公司养殖场内案涉房屋及设施，属于典型的事实行为。该行为系基于畜禽养殖专项治理而实施，是如皋市养殖业专项治理暨治理畜禽养殖污染专项行动的组成部分，且如皋市政府下发的皋办〔2019〕18号通知明确众鑫生猪养殖公司是清理整治对象，相关的责任主体为各镇政府。显然，被告吴窑镇政府组织实施的上述拆除行为系基于完成上级政府给予的行政任务之要求，系履行社会管理职责而实施，属于可诉的行政行为。二、众鑫生猪养殖公司具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。本案中，在2019年3月30日实施的拆除行为中被告吴窑镇政府将部分属于原告众鑫生猪养殖公司的养殖房屋及设施予以拆除。显然，该拆除行为对原告众鑫生猪养殖公司的权利产生直接影响，原告众鑫生猪养殖公司与被诉拆除行为具有法律上的利害关系。因此，原告众鑫生猪养殖公司提起本案诉讼，具备起诉主体资格。三、2019年3月30日被告吴窑镇政府对原告众鑫生猪养殖公司所有的部分相关房屋及设施实施拆除缺乏依据，亦违反了法定程序。在打好污染防治攻坚战暨“263”专项行动中，每个公民都有配合政府做好污染防治工作的义务。但相关行政部门在实施行政强制行为时也应具有相应的依据，并履行法定的程序。首先，第三人高华与被告吴窑镇政府签订的畜禽养殖场（户）关闭息养协议书并不包括原告众鑫生猪养殖公司所有的相关房屋及设施，仅是对高华个人财产的自愿处分。本案中，被告辩称其系依据其与高华签订的畜禽养殖场（户）关闭息养协议书而至原告众鑫生猪养殖公司养殖场内实施拆除行为。但从庭审举证质证及调查情况来看，畜禽养殖场（户）关闭息养协议书系第三人高华与被告吴窑镇政府签订。虽然高华曾与冯红萍及吴剑波签订过股权转让合同，但合同双方现对该合同是否实际履行存在争议，且第三人高华并非原告众鑫生猪养殖公司的法定代表人或委托代理人。同时，第三人高华在庭审中也明确表示其与被告吴窑镇政府签订畜禽养殖场（户）关闭息养协议书仅是对其个人在该养殖场范围内的个人财产予以处分，并不涉及原告众鑫生猪养殖公司的财产。因此，被告吴窑镇政府依据该畜禽养殖场（户）关闭息养协议书对原告众鑫生猪养殖公司的部分养殖房屋及设施予以拆除明显超出了前述畜禽养殖场（户）关闭息养协议书的范围，该拆除行为缺乏相应依据。其次，在未达成拆除协议并自愿交付拆除的情形下，行政强制行为应依据法定的程序依法实施。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，被告吴窑镇政府强制拆除原告所有的部分相关房屋及设施前，未针对原告作出有效的行政决定，也未依照上述规定作出行政强制执行决定、未履行催告及公告等程序，亦未听取当事人的陈述申辩等。故被告吴窑镇政府实施的该拆除行为缺乏强制执行依据，且违反了法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当的情形，就应当认定为不具有合法性。这就意味着，只要被诉行政行为具备了上述情形之一，就应当给予违法的否定性评价。就本案而言，2019年3月30日被告吴窑镇政府对原告众鑫生猪养殖公司所有的部分相关房屋及设施实施拆除的行为缺乏合法依据、违反法定程序，本院应依法确认该行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告如皋市吴窑镇人民政府于2019年3月30日拆除原告如皋市众鑫生猪生态养殖有限公司所有的部分养殖用房及设施的行为违法。案件受理费人民币50元，由被告如皋市吴窑镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  陈金平人民陪审员  周袁芳人民陪审员  唐海兵二〇二〇年四月十日书 记 员  徐 烨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；