广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终236号上诉人（原审原告）：邱嘉馨，女，1999年10月6日出生，汉族，住广州市海珠区桥东三约30号，公民身份号码440************540。委托代理人：谢一飞，广东正光明律师事务所律师。委托代理人：谢昌淇，广东正光明律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区********办事处。住所地：广州市海珠区*********。法定代表人：谭沛文，主任。委托代理人：彭浩中，广东纬韬律师事务所律师。原审第三人：广州市海珠区***联星经济联合社。住所地：广州市海珠区*********。法定代表人：林永盛，社长。委托代理人：尹香桂、刘永权，广东永通律师事务所律师。原审第三人：广州市海珠区***联星桥东经济合作社。住所地：广州市海珠区**********。负责人：叶满洪，社长。上诉人邱嘉馨因与被上诉人广州市海珠区********办事处（以下简称昌岗街道办）以及原审第三人广州市海珠区***联星经济联合社（以下简称联星联社）、广州市海珠区***联星桥东经济合作社（以下简称桥东经济社）行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3389号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，第三人桥东经济社是联星联社下属的经济合作社，原告于1999年10月6日出生，原告母亲麦彩云是两第三人的社员和股东，持两第三人红色社员证。原告出生后随母入户在第三人桥东经济社所在地，并持有两第三人蓝色社员证。1996年5月31日第三人联星联社通过股东代表大会审议通过《联星股份合作经济联社章程》，其中第三条规定：“集体经济长期积累起来的财产，除社员入社股金，历年劳动积累外，也有国家城建征地土地补偿。因此，通过清产核资，将资产100%折股量化到持股人……。”第五条规定：“按规定在一九九六年六月一日零时前出生的联星村持有《社员证》及《后备社员证》的社员及后备社员，均有权参加村股份合作经济，并按规定成为持股人。在截止日期后，按村规民约符合计生条例生育领取《后备社员证》的社员，不作持股人，只享受按村规定的福利及有关待遇。”1997年12月9日，联星村委会制定的《联星村村规民约》，其中第三条第（八）项规定：“根据一九九六年五月三十一日通过的《联星股份合作经济联社章程》规定，在一九九六年六月一日零时前出生的联星村持有《社员证》《后备社员证》的社员及后备社员，均有权参加村股份合作经济，并按规定具有持股人资格。在此截止日期后出生的，按《村规民约》符合计划生育条例生育领取《后备社员证》的社员（该证为蓝色），不作持股人，其只能享受按村规定的福利及有关待遇。”1998年11月13日，第三人联星联社通过股东代表大会通过《联星经济联合社股份制章程》，其中第六条规定：“按规定在一九九六年六月一日零时前出生的联星村持有《社员证》及《后备社员证》的社员及后备社员，均有权参加村股份合作经济，并按规定成为持股人。在一九九六年六月一日零时后出生的，按村规民约符合计生条例生育领取《后备社员证》的社员，不作持股人，只享受按村规定的福利及有关待遇。”该章程于1999年1月1日零时起正式实施，现行有效。2013年7月29日，第三人联星联社经过股东代表大会表决通过，向下属经济社作出《关于持蓝色正式社员待遇的明晰》，进一步明确“在一九九六年六月一日零时至二00二年十二月三十一日24时止出生的社员子女且符合领取《后备社员证》（该证为蓝色）条件的社员，不作持股人。其只能享受按村规定的福利及有关待遇……蓝色正式《社员证》的社员除不持股，不参加股红分配外，其权利、义务、福利及其他待遇与持红色正式《社员证》的社员股东相同……。”原告因对两第三人未为其配股有异议，向被告提出行政处理申请，请求确认：1.确认具有两第三人集体经济组织成员资格，与其成员股东具有同等的权利义务，享受成员股东同等的福利待遇和股份分红；2.责令两第三人从2018年1月起，按第三人桥东经济社股东每年股份分红的60%支付分红款；3.责令第三人桥东经济社从2018年1月起，每月向原告支付800元的生活保障金。被告受理后，向两第三人送达相关证据材料及举证告知书，并分别对原告方及两第三人进行调查询问。原告方在接受询问调查时明确属于两第三人集体经济组织成员，因联社将社员划分为蓝证社员和红证社员，故行政处理申请实为要求与红证社员享受同等福利待遇，即享受两第三人股东资格。2019年4月1日，被告根据原告申请作出涉诉行政处理决定，认为鉴于原告已经是两第三人集体经济组织成员，拥有选举权和被选举权，除不能购买股份和享受股份分红外，其余福利与红证社员一致。且第三人联星联社制定章程、文件规定将全村资产折股量化、持股人资格、股份购买方式及蓝证社员待遇的行为，均属于农村集体经济组织经营管理本组织成员集体所有的土地和其他资产的行为，并未违反《广东省农村集体经济组织管理规定》和其他法律法规的规定。第三人联星联社制定的章程内容合法，制定章程的程序合法，故其依据现行有效的章程、村规民约执行蓝证社员的待遇并无不当，故决定驳回原告的全部请求。该行政处理决定书于2019年4月3日送达双方当事人。原告不服，诉至原审法院。另查明，第三人桥东经济社为适应联星联社股份制章程的实施，结合桥东经济社实际情况，于1996年6月召开社委会研究决定，保留每户只能壹人参加分配（包含享受生活保障金）的原则，再根据联社股份制章程相关规定，允许每户增加壹个年满十六周岁且有后备社员证的社员子女购买股权。凡购买股权的社员子女，只能按股分股款，而没有分配权（包含享受生活保障金)，待同户当中的拥有分配权的社员退休或去世后，购买股权的社员子女才可参加分配(俗称“顶替”）。该决定由社委会讨论决定，经社员大会通过，于1997年1月1日实施。原告邱嘉馨家庭户当中，“一户壹人参加分配”原则下参加分配的人员为叶金妹（邱嘉馨的外婆)，1997年后新增的购买股权的社员为麦彩云(邱嘉馨的母亲)。原告邱嘉馨家庭户当中叶金妹已退休，麦彩云顶替参加分配，享受800元的生活保障金。原审法院认为，原、被告双方对已经享有两第三人集体经济组织成员资格以及行政处理申请实为要求确认股东资格并无异议，原审法院予以确认。本案争议焦点为：一、第三人联星联社历年章程、村规民约等相关文件的制定通过程序是否合法？二、历年章程、村规民约等文件中规定1996年5月31日以后出生的社员不享有股东资格的内容是否合法？关于第一个争议焦点，《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日起施行，以下相同）第十九条规定：“社区经济组织的最高权力机构是社员大会或社员代表大会。由社员大会或社员代表大会民主选举产生若干人组成社委会管理社务，并选出社长主持日常工作。社委会干部的任期一般为五年，称职者连选连任，不称职者可经过社员大会或社员代表大会进行罢免。”第二十条规定：“社委会负责起草和修改社章，拟定经济发展计划、工作计划和财务收支计划，提交社员大会或社员代表大会审议通过；召开社员大会或社员代表大会并报告工作，贯彻执行大会作出的各项决议；处理社务，行使社区经济组织的经营、管理、协调、服务等职能；挑选和聘任社办企业的厂（场）长、经理；向当地人民政府及上级有关部门反映社员的意见和要求，维护集体与社员的合法权益。”《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年修订，以下相同）第九条规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。1/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。成员大会或者成员代表会议实行‘一人一票制’或者‘一户一票制’等表决方式，具体由组织章程确定。”第十条规定：“农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。农村集体经济组织召开成员代表会议，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过。”本案中，第三人制定的历年章程、村规民约以及《关于持蓝色正式社员待遇的明晰》等文件均召开社员代表大会或成员代表会议表决通过，制定程序符合前述法律规定，且上述章程、村规民约已实际执行二十多年。原告抗辩意见不足以否认章程制定程序的合法性，原审法院不予采纳。因此，第三人的历年章程、村规民约等文件可以作为被告处理适用的依据。关于第二个争议焦点，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第七条规定：“社区经济组织的权利：……（二）根据有关法规，制定本组织章程，对组织内部的经营管理享有自主权；……。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第八条规定：“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。农村集体经济组织章程由本组织成员大会表决通过。组织章程应当载明下列事项：……（四）成员资格及其权利、义务……（七）收益分配制度……。”因此，农村集体经济组织股东资格的确定和集体收益分配等问题，属于农村集体经济组织的自治范畴。农村集体经济组织可以在不违反法律规定的前提下，自行确定其股东资格的条件。而股权固化是指将原村级集体资产，按一定标准将股权份额量化给集体经济组织成员，股权量化到人、固化到户。只有具备集体经济组织成员资格的村民才可能被确定享有股东资格，分配股权。本案中，第三人联星联社1996年章程中关于1996年5月31日之后出生的社员不予配股、不享受股份分红的规定实为固定享有股东资格人员范围的规定，该条款内容并不违反法律法规的强制性规定，而且在之后历年修订的章程、村规民约等相关文件中均未进行修改。因此，第三人联星联社依照法定程序制定的章程中与上位法没有冲突的条款可以作为认定依据。因原告不能满足章程规定的取得股东资格的条件，无法取得股东资格及享受股份分红，被告据此驳回原告的申请，并无不当。对于原告的行政处理申请中要求第三人桥东经济社从2018年1月起，每月向原告支付800元的生活保障金的请求。根据第三人桥东经济社结合自身实际情况，制定股份分配原则，原告邱嘉馨一户中其母亲麦彩云已顶替参加分配，参加分配人员已满额，不能新增参加分配人员；且邱嘉馨作为蓝证社员，按联社股份制章程规定不能购买股份，无权参与分配，被告对邱嘉馨上述请求不予支持，事实清楚，适用法律正确。综上，原告起诉要求撤销涉诉行政处理决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告邱嘉馨的诉讼请求。上诉人邱嘉馨不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误，适用法律不当。原审第三人联星联社1996年5月31日通过、6月1日实施的《联星股份合作经济联社章程》制作、表决通过程序违法。该章程审议召开的社员（股东）大会，表决程序本身不符合法律规定，也不符合农村当时的惯常做法。《广东省农村集体经济组织管理规定》不应当作为认定被上诉人昌岗街道办依法行政的依据，不能作为被上诉人认定老社员资格和相应待遇的依据，原审法院并未查明上述章程的真实情况，明显不当。二、原审第三人联星联社通过的历年章程、村规民约中规定的1996年5月31日以后出生的社员、股东子女不享有股东资格的内容，是在原审第三人联星联社真正进行股权固化之前限制、剥夺上诉人这一类社员股东子女的持股权利，是不合法的。亦不能因上述条款“已实际执行二十多年”“在历年修订的章程、村规民约等文件中均未进行修改”而将其合法化。原审法院并未审理《联星村村规民约》《联星经济联合社股份制章程》的制定和实施是否合法，明显不当。三、上诉人在向被上诉人申请行政处理时，要求享有原审第三人联星联社及下属经济合作社60﹪的社员分配股，是合乎村规民约的规定。被上诉人未依职权审查联星联社及下属各经济社股分红情况及各年章程、村规民约对于股份分配的规定，未正确处理被上诉人的申请。四、被上诉人在行政处理阶段没有正确处理原告申请享有生活保障金（800元/月）的请求，作出处理决定所依据的事实错误，适用的村规民约、章程、决议不当。综上所述，请求法院撤销原判，依法撤销被上诉人昌岗街道办作出的被诉《行政处理决定书》并责令其重新作出处理。本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人昌岗街道办答辩称，首先，上诉人将村民委员会等同于集体经济组织是错误的，依据1987年至2006年的有关法律法规及规章规定，村民或农民是不等于集体经济组织成员的，村民委员会也是不等于集体经济组织的。其次，既然村民委员会与集体经济组织是不同法律概念及法律主体，就应适用不同的法律法规、规章来调整其法律关系。具体到本案，彼时原审第三人应适用时的广东省“一个规章一个法规”来调整，即1990年至2006年间实施的广东省地方性规章《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》及1996年3月1日其实施的广东省地方性法规《广东省农村集体资产管理条例》，原审第三人于1996年6月1日实施的《联星股份合作经济联社章程》制定程序合法，该章程内容第五条亦合法。其中关于股东固化或股资格界定的制度是否剥夺1996年6月1日零时后出生人员的权益问题，依据彼时法规、规章及政策规定，原审第三人制定的截股制度或股份固化制度是合法的。最后，关于上诉人要求享有两原审第三人60﹪社员分配股的上诉事实和理由，被上诉人认为其存在隐瞒事实与避重就轻的情况。不论依据1997年的《联星村村规民约》还是1999年原审第三人的《联星经济联合社股份制度章程》规定，上诉人均不享有。另关于上诉人要求享有原审第三人桥东经济社800元/月的生活保障金缺乏事实和法律依据。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人联星联社陈述称，首先，原审第三人联星联社1996年5月31日通过、6月1日实施的《联星股份合作经济联社章程》的制作及表决均合法。因该章程表决会议的参加人员合法，具有广泛代表性且在制定后二十多年里不断地重申、加强并得到实施。原审法院围绕争议问题，查明了原审第三人联星联社历年章程、村规民约等自治文件的效力及其具体规定内容，其所作出的判决是在综合全案证据的基础上作出并非孤独地引用章程规定。原审第三人联星联社上世纪九十年代开始的清产核资、资产量化、股权固化等股份制改革工作，是历史进程的一部分，合法性不容置疑。上诉人偷换了“股东资格界定日”和“股权固化”的概念，无论根据原审第三人联星联社的历年章程还是村规民约的规定，上诉人都不存享受60﹪的社员分配股，但在阐述其他问题时又否认该章程明显系自相矛盾。其次，原审法院适用《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》《广东省农村集体资产管理条例》《广东省农村集体经济组织管理规定》等与农村集体经济组织有关的法律法规准确无误。最后，上诉人要求原审第三人联星联社每个月向其生活保障金，不符合该社社规约定和惯例。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人桥东经济社二审未陈述意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条之规定，农村集体经济组织股东资格的确定和集体收益分配等问题，属于农村集体经济组织的自治范畴。本案中，原审第三人联星联社1996年章程中关于1996年5月31日之后出生的社员不予配股、不享受股份分红的规定实为固定享有股东资格人员范围的规定，该条款内容并不违反法律法规的强制性规定，而且在之后历年修订的章程、村规民约等相关文件中均多次确认继续有效。被上诉人根据上述章程和村规民约中关于股权固化和集体收益分配之规定，作出被诉行政处理决定，驳回上诉人的申请请求，事实清楚，证据确凿，程序合法。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院判决驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人邱嘉馨负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年四月二十日法官助理 马 淼书 记 员 马可茗