河南省长垣市人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0728行初57号原告冬元光，男，汉族，1945年5月18日出生，住河南省原阳县。被告原阳县福宁集镇人民政府，住所地：河南省原阳县福宁集镇中岳村。法定代表人尹怀靖，任镇长。统一社会信用代码：11410725005559620X。行政首长袁俊锋，男，汉族，1982年8月13日出生，住河南省原阳县葛埠口乡葛埠口村002号，公民身份号码：410725198208133637，任原阳县福宁集镇党委委员。委托代理人马常昆，河南力超律师事务所律师。原告冬元光不服被告原阳县福宁集镇人民政府限期拆除通知书一案，于2019年1月3日向本院提起行政诉讼，本院于2019年5月27日作出（2019）豫0728行初1号行政裁定书，后原告冬元光提起上诉，新乡市中级人民法院经审查于2019年9月27日作出（2019）豫07行终162号行政裁定书，裁定：一、撤销河南省长垣县人民法院（2019）豫0728行初1号行政裁定；二、指令河南省长垣县人民法院继续审理此案。本院于2019年10月24日立案后，向被告原阳县福宁集镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月23日公开开庭审理了本案。原告冬元光，被告原阳县福宁集镇人民政府行政首长袁俊锋、特别授权委托代理人马常昆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告冬元光诉称，原告系原阳县福宁集镇西关王庙村村民，在该村有祖遗宅基一处。1981年原告在该处建房5间，被告以原告违反《河南省实施办法》第四十六条规定为由，作出福政拆字（）第2018120191号限期拆除通知书，限期拆除房屋，认定事实错误，适用法律错误。故请求依法撤销福政拆字（）第2018120191号限期拆除通知书。原告向本院提交的证据材料有：1、原阳县人民政府第0073865号宅基地证复印件一份，用以证明原告对涉案宅基地和房屋有合法使用权；2、福宁集镇政府2018年12月19日作出的福政拆字第2018120191号限期拆除通知书原件一份，用以证明被告在未经调查核实、未经原告申辩的情况下，违法认定原告具有在村内老宅基影响村镇规划建设的行为；3、福宁集镇政府2019年1月3日作出的福政拆字（2019）第01号限期强制拆除通知书原件一份、原福政催告字（2019）第01号催告书原件一份、福政（2019）006号福宁集政府关于对西关王庙村王道科信访反映问题的处理决定原件一份，用以证明被告在未查清事实的情况下违法通知原告拆除涉案房屋，违法作出拆除原告房屋的行政处理决定；4、新乡市中级人民法院（1997）新法行申字第1号驳回申诉通知书原件一份，用以证明（1）第三人王道科与原告宅基地纠纷经法院依法判决后，王道科没有按照新乡市中级人民法院驳回申诉通知书要求服判息诉，而是到政府部门无理缠访要求政府改变已被司法机关确认的事实，从而导致被告作出的006号行政处理决定在认定事实上出现严重错误；（2）被告作出的“006号行政处理决定”所根据的证据“原阳县人民法院（1995）原行初字第28号判决书”已经确认原告没有非法占地行为，故被告依据该证据不能证明其作出的006号行政处理决定是合法的；（3）被告作出的“006号行政处理决定”所根据的证据“原阳县福宁集镇土地所给王道科出具的收据和现金收入凭证”与实际情况不符（王道科已将该钱抽回），不能作为被告作出006号行政处理决定的有效根据。5、原阳县国土资源局2006年9月20日作出的原国土罚字（2006）第86号行政处罚决定书复印件一份、河南省原阳县人民法院（2007）原行初字第13号行政判决书原件一份，用以证明（1）被告作出的“006号行政处理决定”所根据的证据“河南省新乡市公安局于2006年出具的新公文检第37号刑事科学技术鉴定书”是在原阳县国土局2006年作出第86号行政处罚决定书时所依据的证据，但该证据已经人民法院生效判决认定不予采信；（2006)第86号行政处罚决定书已经人民法院生效判决撤销，故被告作出的006号行政处理决定所根据的证据在本案中已无证据能力；（2）本案涉案房屋宅基地原使用人是冬柏贞，涉案房屋所有人是冬柏贞的妻子即原告的大娘，原告是继承人之一，即共同使用人。继承人获得房屋所有权时相应的土地使用权随之转移，故原告不存在非法占地。原告持有的0073865号宅基地证是法定的物权凭证，它在未经法定程序撤销之前仍然具有法律效力，被告在该证仍然有效的情况下越权对原阳县人民政颁发的宅基地证予以否认，认为原告非法占地，属程序违法。原告现居住的涉案房屋是1981年所建，当时土地法还未颁布，原告的房屋不属新建房屋，且原告现持有该处宅基地的合法宅基地证，不属非法占地。故被告要求原告拆除房屋的行政处理决定认定事实错误、程序违法、适用法律错误，应予撤销。被告原阳县福宁集镇人民政府辩称，一、被告作出限期拆除通知书有法律授权。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条规定的内容，被告有作出限期拆除通知书的职权。二、原告案涉老宅基地影响村镇规划，也违反了农村村民一户一宅的相关法律规定，被告作出限期拆除通知书行为合法。1、原告所在西关王庙村在2005年的村镇规划，经过了原阳县人民政府（原政文[2005]174号）批准，是合法有效的规划方案。在2018年12月5日村两委又应多数村民的要求于通过“4＋2工作法”召开了村民代表会议，并一致通过在西关王庙村1988年和2005年的村镇规划基础上进一步完善修订了村镇规划，并向原阳县建设规划局和镇政府进行了备案。根据上述规划方案，原告案涉老宅基地严重影响村镇规划。2、2018年12月2日被告接群众反映原告一户多宅，经过调查取证，发现原告只有一个儿子，西关王庙村于1990年在该村南北中心路东为原告规划了新宅基地，其于1996年也已建成房屋，目前其子在居住。原告一户多宅的情况了违反了《中华人民共和国土地管理办法》第六十二条、《河南省实施办法》第五十三条等相关规定，即农村村民一户只能拥有一处宅基地。3、按照历年上级相关部门和镇党委、政府的相关要求及村内的村镇规划“一户一子一宅及盖新宅丢老宅”的规定，原告却拒不交还老宅基地，其行为又违反了相关法律法规的规定，应当依法拆除。三、案涉限期拆除通知书属于催告，不属于行政诉讼受案范围，对原告的权利义务没有产生实际影响。综上，被告行为合法，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告向本院提交的证据材料有：1、送达回证原件一份、现场送达照片五张，用以证明原告拒收被告向其送达的《限期拆除通知书》，被告依法采取留置方式送达；2、原告所在村按4＋2工作法加入该公约的申请原件一份、福宁集镇农村宅基地管理公约原件一份、村党支部委员会提议原件一份、村党支部、村委会商议原件一份、党员大会审议原件一份、村民代表会议或村民会议决议原件一份、照片三张，用以证明：（1）原告所在村委会按照“4+2”工作法一致通过了《福宁集镇农村宅基地公约》并于2018年11月27日公示公告，符合《村民组织法》的规定，该决议合法有效，包括原告在内的所有村民应当遵守。（2）原告所在村委会在2018年11月24日申请加入《福宁集镇农村宅基地公约》。（3）公约第八条规定：一户多宅的，只对一处住宅确权，超过部法加入该公约的分由村收回。（4）原告只有一个儿子，确定宅基地位置在村南北中心路东（即新规划的第十排第十号），根据公约第十五条（一）之规定，应收回原宅基地使用权。（5）根据公约第十七条（七）之规定，原告案涉宅基地属于违法用地和违章建筑，被告有权依法处理；3、福宁集镇政府的福政（2018）252号文原件一份，用以证明2018年12月5日被告批准西关村加入《福宁集镇农村宅基地共约》，该共约对原告在内的所有村民具有约束力；4、西关王庙村村镇规划细则（1988年、1993年）复印件各一份，用以证明要求按规划重新划分宅基地的村民，必须写申请，经批准并保证把原宅基地的房屋、树木、障碍物搬清。九三年规划细则证明没有拆除搬清的，村委会可以强制拆除。且在本村新的规划方案中为其^划了新的宅基地在村南北中心路东（即新规划的第十排第十号）；5、西关王庙村村两委会议记录原件一份、表决照片一张，用以证明2018年12月5日被告批准西关村加入的《福宁集镇农村宅基地公约》经过了民主议程，合法有效；6、河南省新乡市公安局于2006年出具的新公文检第37号刑事科学技术鉴定书复印件一份，用以证明原告持有的老宅基证系自己书写，系采取弄虚作假的手段骗取的证书，根据《河南省农村宅基地用地管理办法》第十八条之规定，被告作为乡级人民政府有权限期拆除或没收在非法占用的土地上新建的房屋，并责令退还非法占用的土地；7、调查笔录原件3份，用以证明：（1）被告依据《河南省行政执法条例》规定的法定程序进行了调查取证，系履行了法定程序作出的《限期拆除通知书》，（2）原告存在一户多宅，原告所在村委会已经为其规划了新的宅基地（第十排第十号），并于1997年左右建成房屋，且就新的宅基地办理了集体土地建设使用证，（3）原告案涉老宅基地及建筑物严重影响了村镇规划，系非法占用的土地，违反了“一户一宅”的规定，被告有权限期拆除；8、现场取证照片五张，用以证明（1）被告依法履行了法定程序，进行了调查取证，（2）原告老宅基地及建筑物严重影响了村镇规划的事实存在。（3）原告新的宅基地（第十排第十号），并于1997年左右建成房屋。（4）原告两处宅基地均有建筑物，均为原告占有；9、信访事项实体性受理告知书原件一份，用以证明2018年12月2日被告依法受理了西关村王道科信访事件，反映原告占有他人新规划的宅基地多年，启动对原告的调查，符合《河南省行政执法条例》第二十二条的规定；10、福宁集西关村村民委员会的申请原件两份，用以证明原告所在杧委会依法要求被告对原告案涉宅基地及建筑物影响村镇规划的行为，进行调查及处理，符合符合《河南省行政执法条例》第二十二条的规定；11、信访事项处理意见书原件一份，用以证明被告依法定程序调查取证后，得出处理意见，原告违法占地事实存在，应依法限期拆除；12、福宁集政府的请示（2005年）调取件一份、西关村的请示（2005年）调取件一份、西关村镇规划征求意见书（2005年）调取件一份、建设规划说明书原件一份、西关王庙村村镇规划实施细则（2005年）原件一份、西关王庙村村镇规划图（2005年）原件一份、原阳县人民政府原政文[2005]174号原件一份，用以证明：（1）2005年被告依法向原阳县人民政府申请批复《西关村镇规划》；（2）西关村2005年-2010年村镇建设规划经原阳县人民政府批准，具有法律效力；（3）原告老宅基地违反西关村建设规划，应依法拆除，被告依据该规范性文件作出的有关原告案涉宅基地的行政行为合法，依法作出的《限期拆除通知书》行为合法；（4）原告持有的老宅基证因与批准的规划方案相抵触而失效；（5）2005-2010西关村规划图经原阳县人民政府（原政文[2005]174号）批准；（6）原告新规划的宅基地在村南北中心路东（即新规划的第十排第十号）的位置，原宅基地已经被规划给该村村民王道科；(7)原告该处原宅基地及建筑物属于违法占地和违章建筑；13、原阳县人民法院（1995）原行初字第28号判决书复印件一份，用以证明：（1）原告依据1988年村规划提出申请重新规划宅基地，经批准新规划给原告的宅基地在村南北中心路东（即新规划的第十排第十号），原告1989年领取了新《宅基地证》，1993年又换领《集体土地设用地使用证》，原告持有的老宅基证失效；（2）原告取得新宅基地的行为本身，能够证明其已经认可1988年的规划方案，也认可自行拆除原宅基地建筑物并搬清所有障碍物的方案，否则村委会有权强制拆除；（3）原阳县人民政府（原政文[2005]174号）批准的有关原告的宅基地位置与原告申请重新规划（有1993年《集体土地建设用地使用证》）的位置一致，即村南北中心路东第十排第十号；（4）证明原告一户多宅，应依法拆除并收回原宅基地使用权；。14、原阳县福宁集镇土地所给王道科出具的收据调取件一份，用以证明涉案宅基地部分在县政府批准的规划方案中，已经重新划分给西关村村民王道科占有和使用，被告政府给王道科出具了办理《集体土地建设用地使用证》的依据，但由于历史原因未能及时办理相关证件，但可以证明王道科应合法占有和使用该处宅基地部分，对该处宅基地部分拥有合法使用权。经庭审质证，原告冬元光对被告原阳县福宁集镇人民政府提交的对证据1的真实性存疑，原告不知情，请法庭予以核实。证据2中1、对公约有异议，认为该公约不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条所规定的法律、法规、规章范围，法院不应予以采信，且根据该公约第十六条，即使是被告根据的该公约并没有赋予被告强制拆除原告已经建成的房屋；2、对工作法无异议；3、对村党支部委员会提议真实性有异议，认为该份证据是虚假的，该几份证据中每份都有李华雷的签名，但是每份证据上李华雷的签名字体均不一样，原告认为该组证据显然是被告为了应付本次庭审临时制作的；4、对村党支部、村委会商议的真实性有异议，认为与本案没有关联性，原告所在村村委及支委成员均尚未确定，该份证据上签字的人员不能代表本村村委和支委的意见；5、对党员大会审议的质证意见同对村党支部村委会商议的质证意见，另补充，原告所在村共有党员二十七名，根据相关规定，党员大会应当由全体党员参加、讨论问题时应少数服从多数，因此，该份证据不具有合法性，法院不应予以采纳；6、对村民代表会议或村民会议决议质证意见同上，另根据法律相关规定，该证据显示参会人员数量不具有合法性。对证据3有异议，认为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条所规定的法律、法规、规章范围。对证据4的质证意见同证据3的质证意见，另补充，该规划细则不能否定原阳县人民政府为原告颁发的宅基地物权证书的效力。对证据5真实性有异议，原告对此不知情，请法庭予以核实。对证据6有异议，认为该证据是2006年原阳县国土资源局在作出第86号行政处罚决定书时所依据的证据材料，该证据已经被人民法院生效判决认定为程序违法，不应予以采信。第86号行政处罚决定书也已经被人民法院生效判决予以撤销，故该证据在本次诉讼中不具有证据能力。对证据7有异议，认为这三份调查笔录反映的内容是虚假内容，不客观、不真实，不应当被法院采信。对证据9有异议，认为信访人王道科所述内容不真实，与本案没有关联性。对证据10关联性有异议，认为西关村是没有通过申请的方式来要求被告作出拆除原告房屋的权力。对证据11的质证意见同证据9的质证意见。对证据12关联性有异议，认为该组证据全部是2005年被告报请县政府的请示，但至今县政府并没有撤销原告所持有的物权凭证，故该组证据不能证明被告作出拆除原告房屋的决定是合法的。对证据13有异议，认为从该份判决书的内容中可以证明王道科以前曾经与原告发生纠纷诉至法院，经过一系列审理，法院均驳回了王道科的诉讼请求，被告依据该份证据显然不能证明原告有任何违法行为，相反该份证据可以证明原告对自己的房屋拥有合法的使用权。对证据14证明目的有异议，认为在王道科将钱交给乡土地所之后，于1993年又将收据上的款项取回。原告对被告提交的其他证据材料均无异议。被告原阳县福宁集镇人民政府对原告冬元光提交的证据1真实性、合法性均有异议，认为该宅基地证上书写体内容为原告本人自己填写，其与原政文[2005]174号相抵触，不具有合法性，原告对案涉宅基地没有合法使用权。对证据2真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为被告依照法定程序对原告的该处宅基地进行了调查取证，通过调查取证的内容可以证明影响了原告所在村委2005—2010的村镇规划，应当依法拆除。对证据3真实性无异议，但被告认为该组证据与本案不具有关联性。对证据4真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为从该法律文书的内容来看，提到的是原告第十排第十号宅基地，并非案涉宅基地，故不能证明原告对案涉宅基地拥有合法使用权。对证据5真实性均无异议，对其证明目的有异议，认为该判决书中提到的鉴定书是因程序问题而失去法律效力的，但并不能改变原告持有的编号为：073865号宅基地证的内容系原告个人书写的事实；该处宅基地违反了原阳县人民政府批准的西关村村镇规划，原告又在本村的另处申请了新的宅基地并新建了房屋，且办理了集体建设土地使用证，因原告只有一个儿子，原告却拥有两处宅基地，违反了一户一宅的法律规定，故案涉宅基地应当依法拆除。本院对上述证据认证如下：原告冬元光提供的证据材料证明其与案涉宅基地有利害关系，被告原阳县福宁集镇人民政府不能证明其程序合法。经审理查明，原告冬元光在位于原阳县福宁集乡西关王庙村中南部拥有老宅基地一处，其南北均邻村内规划路，西邻冬元明旧宅，北邻王道科住宅，占地东西16米，南北12米，面积192平方米，1981年建房五间。1988年，福宁集乡西关王庙村实施了村庄规划，经研究将新规划第十排第十号东邻冬堂社、西、南、北均邻路，东西宽16.5米，南北长20米，面积为330平方米的宅基地划给冬元光使用，1995年原阳县人民政府为其颁发了《集体土地建设使用证》（证号为006012201）,1998年冬元光在新宅基地上建造一座两层砖混结构楼房，房屋建成后，冬元光家人搬入居住。2018年12月被告依法受理了王道科信访事件，经调查后作出了信访事项处理意见书。后被告原阳县福宁集镇人民政府以冬元光未取得乡村建设规划许可证，在村内老宅基影响村镇规划建设为由，于2018年12月19日作出了福政拆字（）第2018120491号限期拆除通知书，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《河南省实施办法》第七十三条的规定，责令冬元光在三日内自行改正，逾期不改正的，将依法予以强制拆除。原告冬元光不服，诉讼来院，要求撤销福政拆字（）第2018120491号限期拆除通知书。另查明，被告原阳县福宁集镇人民政府于2019年1月3日作出了福政拆字（2019）第01号限期拆除通知书、原福政催告字〔2019〕第01号催告书、福宁集镇人民政府文件福政【2019】006号《福宁集镇关于对西关王庙村王道科信访反映问题的处理决定》。本院认为，一、关于被告作出的限期拆除通知书是否可诉问题。经查，被告作出的限期拆除通知书认定原告冬元光位于原阳县福宁集乡西关王庙村中南部的个人住宅属于违法建筑，并责令原告冬元光限期自行拆除，否则依法予以强制拆除。被告作出的限期拆除通知书已对原告冬元光的权利产生了实际影响，原告冬元光有权对限期拆除通知书提起行政诉讼。被告关于限期拆除通知书不可诉的辩解理由不足，不予采纳。二、关于被告主体资格问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”，被告原阳县福宁集镇人民政府享有对乡、村规划区内的违法建筑的强制拆除权。三、关于被告作出限期拆除通知书是否合法问题。被告原阳县福宁集镇人民政府作出的责令限期自行拆除行政行为属于行政强制措施，被诉通知书未告知原告申请复议、提起诉讼的权利和期限，程序违法，原告请求撤销，理由成立，应予支持。案经院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告原阳县福宁集镇人民政府作出的福政拆字（）第2018120491号限期拆除通知书。案件受理费50元，由被告原阳县福宁集镇人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。审判长  邢海军审判员  杜相禹审判员  黄琦超二〇二〇年四月十四日书记员  户曌辉