广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终49号上诉人（一审原告）：珠海市运升园艺有限公司。住所地:广东省珠海市。法定代表人：刘苏敬。委托诉讼代理人：孙维，北京圣运（天津）律师事务所律师。委托诉讼代理人：席月花，北京圣运（天津）律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）：珠海市公安局拱北口岸分局，住所地：广东省珠海市香洲区。法定代表人：王放达，职务：局长。委托诉讼代理人：杜建勇，珠海市公安局吉大派出所副所长。委托诉讼代理人：申刘潇翔，该局工作人员。上诉人珠海市运升园艺有限公司（以下简称运升园艺公司）因诉被上诉人珠海市公安局拱北口岸分局（以下简称拱北口岸公安分局）不履行法定职责一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初301号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2017年4月1日，运升园艺公司的法定代表人刘苏敬与珠海市**建设管理有限公司签订《租赁合同》，租赁该公司位于珠海市香洲区**盆景园，经营期限从2017年X月X日至2022年X月X日止。2018年12月20日,珠海市**建设管理有限公司向珠海仲裁委员会提起仲裁。2019年1月28日,珠海仲裁委员会作出珠仲裁字(2018)第XX号《裁决书》,查明2018年10月25日，珠海市香洲区征地和城市房屋拆迁管理办公室向珠海市**建设管理有限公司发函，因XX施工用地涉及白莲路XX号、XX号的征拆工作，要求其于2018年11月30日前完成白莲路XX号,XX号租户的清退工作。2018年10月24日、10月26日,珠海市**建设管理有限公司向刘苏敬发出《清场通知》，刘苏敬确认已收到。裁决确认珠海市**建设管理有限公司与刘苏敬于2017年4月1日签订的《租货合同》从裁决书作出之日起解除,刘苏敬自裁决书作出之日起十日内搬离盆景园并清场,并驳回申请人其他仲裁请求。该裁决已发生法律效力。2019年3月6日,刘苏敬向珠海市中级人民法院申请撤销珠仲裁字(2018)第XX号《裁决书》。2019年4月4日，珠海市中级人民法院作出(2019)粤04民特XX号《民事裁定书》,裁定驳回刘苏敬的申请。2019年4月11日，运升园艺公司向拱北口岸公安分局邮寄《查处申请书》，反映其租赁的珠海市香洲区**盆景园位于“XX工程项目”征收范围内，尚未就安置补偿事项与征收部门达成一致。从2019年1月，珠海市香洲区**盆景园被强制断水断电，严重影响其生产生活。申请拱北口岸公安分局对断水断电情况进行调查处理，并向其进行书面答复,同时恢复供水供电。拱北口岸公安分局于4月12日签收。2019年6月27日，运升园艺公司向拱北口岸公安分局提交《查处申请书》，反映2019年4月23日，有不明身份人员强制拆除其合法使用的珠海市香洲区**盆景园及所有的园内房屋设施、花木盆景等进行强制拆除，给其造成巨大财产损失。申请拱北口岸公安分局对强拆一事进行行政查处，并向其进行书面回复。2019年9月6日，珠海市公安局吉大派出所作出《出警经过》，称2019年4月X日10时左右，该所民警及辅警出警到香洲区吉大白莲路XX号盆景园搬迁现场维持治安秩序，民警及街道办工作人员向运升园艺公司法定代表人刘苏敬等人说明搬迁属于租赁合同解除后的合法搬迁，并告知刘苏敬等人此事不属于公安机关受理，如有异议可向法院提起民事诉讼。同日，珠海市公安局吉大派出所作出《情况说明》，称2019年6月X日11时，刘苏敬向其反映香洲区吉大白莲路X号盆景园被拆迁一事，民警告知其所诉事项不属于公安机关管辖，属于合同纠纷，建议其向法院提起民事诉讼。另查明，2018年10月30日、11月29日、12月4日，珠海市**建设管理有限公司均向刘苏敬送达《清场通知》，要求其清场。在11月29日的《清场通知》中载明，刘苏敬应在2018年11月30日前搬迁清场，12月1日该公司将停止供水电。运升园艺公司一审诉讼请求：1.请求确认拱北口岸公安分局针对运升园艺公司2019年4月11日的查处申请不履行治安管理法定职责的行政行为违法，并判令拱北口岸公安分局依法履行该职责；2.判令由拱北口岸公安分局承担本案诉讼费用。一审法院判案理由及结果一、运升园艺公司2019年4月11日提交《查处申请书》申请拱北口岸公安分局查处的事项不属于公安机关的职责范围。运升园艺公司所称的其位于珠海市香洲区**盆景园从2019年1月开始被强制断水、断电的问题，实则珠海市**建设管理有限公司对案涉盆景园的搬迁行为。珠海市**建设管理有限公司有《租赁合同》《裁决书》等为依据，珠海市**建设管理有限公司也多次发出清场通知，但是运升园艺公司均未主动搬迁。因此，案涉盆景园自2019年1月被断水、断电的问题实际上系珠海市**建设管理有限公司对案涉盆景园的搬迁行为，属运升园艺公司与珠海市**建设管理有限公司的民事权益纠纷，不属于公安机关的职责范围。关于运升园艺公司申请查处的断水、断电事项与案涉盆景园搬迁事项是否为同一事项的问题。一审法院认为，断水、断电系案涉盆景园搬迁行为的一个环节，不能将断水、断电作为独立于搬迁的行为，二者本质上系同一事项。二、拱北口岸公安分局对运升园艺公司2019年4月11日提交《查处申请书》的处理程序轻微违法。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。在日常执法执勤中发现的违法行为，适用前款规定。”根据上述规定，公安机关应当对报案、控告、举报等根据不同情况分别作出处理，并将处理情况在接报案登记中注明。本案中，拱北口岸公安分局接到运升园艺公司的《查处申请书》后，未立即口头告知运升园艺公司所报事项不属于公安机关职责范围的事项，即拱北口岸公安分局未能当场判断运升园艺公司所报事项是否属于公安机关职责范围的事项，拱北口岸公安分局应依照上述规定对运升园艺公司进行书面告知，但拱北口岸公安分局并未以书面形式对运升园艺公司进行告知，且拱北口岸公安分局亦未将处理情况在接报案登记中注明，换言之，拱北口岸公安分局对运升园艺公司提交的《查处申请书》的处理违反法定程序。但鉴于运升园艺公司申请查处的事项不属于公安机关的职责范围，拱北口岸公安分局亦已向运升园艺公司口头告知，拱北口岸公安分局之违法情形对运升园艺公司的权利义务不产生实际影响，应依法确认拱北口岸公安分局对运升园艺公司提交《查处申请书》的处理程序轻微违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认拱北口岸公安分局对运升园艺公司于2019年4月11日提交《查处申请书》的处理程序轻微违法。一审案件受理费人民币50元，由拱北口岸公安分局负担。当事人二审诉辩主张上诉人运升园艺公司的上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判确认被上诉人不履行查处职责的行为违法，并责令其依法履行查处职责或者将本案发回重审；2.判令本案诉讼费用由被上诉人承担。其理由如下：（一）被上诉人具有法定查处职责，上诉人申请查处事项属于公安机关的职责范围。根据《中华人民共和国警察法》第二条之规定，保护公民的人身和财产不受非法侵害，预防、制止违法犯罪活动、及时查处治安违法行为，维护社会治安秩序，是公安机关的法定职责。结合《公安机关办理行政案件程序规定》第十条之规定，被上诉人作为涉案违法行为地的公安机关有职责对于辖区内的违法案件进行立案、调查和处理，对于上诉人的合法财产权益理应进行保护。同时，上诉人所涉场地和场地内设施、财产和各种花卉盆景等正面临征收，但是，无论是房屋征收工作主管部门还是场地出租人珠海市**建设管理有限公司，都无权在征收过程中强制断水断电，并以此种方式强迫上诉人搬离场地。因此，被上诉人对于此类违法行为有依法立案处理职责，应当进行立案调查，并作出治安管理处罚或者依法追究相关人员的刑事责任。（二）被上诉人未依法履行查处职责，而并非是处理程序轻微违法。根据《治安管理处罚法》第七十八条、《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条之规定，被上诉人没有按照法定程序履行应尽的查处职责，且超过法定期限没有答复，其行为是行政不作为，属于违法行为，应该予以确认，并责令其履行应尽的查处职责。（三）本案查处断水断电行为与搬迁并非同一事项。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条之规定，在国有土地上房屋征收过程中，不得采用断水断电的方式逼迁。由此可见，违法断水断电的目的是为了强迫上诉人自行搬迁；而盆景园搬迁实际上并非上诉人自行搬迁，而是被不明身份人员强制搬迁并拆除场地内相关设施、建筑等。因此，本案涉及的断水断电行为与强制拆除并搬迁行为系完全不同的两个事项，两者不存在包含之关系，同时，也不能将断水断电归结为搬迁行为的其中一个环节，因为合法的搬迁是不能实施强制断水断电行为的。（四）被上诉人具有法定查处职责，且没有依照法定程序在法定期限内履行查处职责，其行为对于上诉人的权利产生实际影响。正是由于被上诉人没有依法及时对于上诉人的场地内的断水断电行为进行调查处理，才导致上诉人的经济损失不断扩大。一审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，仅仅确认被上诉人程序轻微违法，明显是适用法律错误。被上诉人拱北口岸公安分局答辩称：（一）拱北口岸公安分局收到上诉人寄出的《查处申请书》后已作为信访件处理，不应认定该申请书为报案、控告。拱北口岸公安分局作为县级公安机关，不仅有侦查刑事犯罪、办理行政案件的法定职能，也有处理投诉信访、调解群众纠纷、帮助群众求助等多种职能。运升园艺公司寄送该《查处申请书》的行为不属于《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定的报案、控告等行为，原因有：1.一审判决中已认定上诉人《查处申请书》中申请的事项不属于公安机关职责范围，即不属于行政案件办理程序，不应适用《公安机关办理行政案件程序规定》规定的行政案件办理流程。2.上诉人寄送的文件标题叫做《查处申请书》，收件地址为“拱北口岸分局办公室”，不符合一般报案流程。从标题、内容、收件单位等来看，该《查处申请书》更像一封投诉或信访件，而非报警。3.即便认定上诉人寄送该《查处申请书》的行为属于报案、控告等行为，也属于重复报案，无须登记。经查询接报案网上登记系统，刘苏敬曾于2019年1月X日8时41分拨打110报警，报警内容为：“报警人报：称房东将水电设施故意破坏，导致其断水断电，现需民警到场，请处理。”详细地址为“广东省珠海市香洲区**门口”，拱北口岸公安分局2名民警出警处理，处理结果为“民警到场了解，是物业要解除和报警人的场地租赁合同产生的纠纷，告知报警人通过民事途径处理。”对于上诉人于2019年4月16日寄送《查处申请书》的行为，即使认为属于报案、控告等行为，也属于重复报案，按照规定不再登记。（二）运升园艺公司所报停水停电是民事纠纷，不属于公安机关管辖范围。运升园艺公司在《查处申请书》中已写明，白莲路XX号盆景园因安置拆迁补偿事项与征收部门未达成一致，被断水断电。故拱北口岸公安分局吉大派出所经审核后认为该停水停电行为属于民事纠纷，不属于《人民警察法》第六条规定的公安机关人民警察职责范围，一审判决也对这一事实进行了认可。（三）吉大派出所民警已于2019年4月23日在白莲路XX号盆景园搬迁现场再次向运升园艺公司法定代表人刘苏敬告知了其所申请事项不属于公安机关管辖。二审查明的事实二审查明，运升园艺公司法定代表人刘苏敬曾于2019年1月X日8时41分拨打110报警，报警内容为：“房东将水电设施故意破坏，导致其断水断电，现需民警到场，请处理。”详细地址为“广东省珠海市香洲区**门口”。拱北口岸公安分局2名民警出警处理，处理结果为“民警到场了解，是物业要解除和报警人的场地租赁合同产生的纠纷，告知报警人通过民事途径处理。”一审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果运升园艺公司提起的本案诉讼依法应予驳回。其一，运升园艺公司申请查处事项，系运升园艺公司与珠海市**建设管理有限公司的民事纠纷，不属于公安机关职责范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”据此，运升园艺公司请求拱北口岸公安分局履行的职责明显不属于公安机关权限范围，依法应予驳回起诉。其二，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。就“白莲路盆景园被断水断电”一事，运升园艺公司曾于2019年1月X日8时41分拨打110报警申请处理，民警到场了解到系因解除场地租赁合同产生的纠纷，告知报警人通过民事途径处理。运升园艺公司于2019年4月11日邮寄《查处申请书》，就相同事项再次请求拱北口岸公安分局行政查处，在此情况下，拱北口岸公安分局接到2019年4月11日《查处申请书》后履行行政职责的情况，未设定、改变或消灭运升园艺公司的行政法上的权利、义务，对其合法权益明显不产生实际影响。运升园艺公司提起的本案诉讼，依法不属行政诉讼受案范围。综上，一审法院审查原告诉权问题不到位，并且未查清运升园艺公司于2019年1月X日拨打110报警、拱北口岸公安分局已作口头告知的相关事实，确认拱北口岸公安分局处理程序轻微违法，明显有误，本院依法予以纠正。运升园艺公司请求拱北口岸公安分局履行的职责明显不属于公安机关权限范围，且拱北口岸公安分局对于重复申请的处理对运升园艺公司的权利义务不产生实际影响，运升园艺公司提起的本案诉讼依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第九十三条第二款之规定，裁定如下:一、撤销珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初301号行政判决；二、驳回珠海市运升园艺有限公司的起诉。一、二审案件受理费各人民币50元，分别由一审法院和本院予以退回。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年四月十六日书记员 梁敏儿