广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终26号上诉人（一审原告）：黄伯勇，男，1968年7月9日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。被上诉人（一审被告）：珠海市斗门区井岸镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区。负责人：许振铭，镇长。应诉负责人：陈振朝，副镇长。委托诉讼代理人：李勇，广东华杨律师事务所律师。上诉人黄伯勇因与被上诉人珠海市斗门区井岸镇人民政府（以下简称井岸镇政府）行政强制及行政赔偿一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2018年5月19日，珠海市斗门区******民委员会出具《情况说明》，向井岸镇政府说明：鉴于井岸镇政府林业站巡查发现，在xx公园西北入口附近的林地中有未经批准的搭建窝棚、搭建板房、堆放干柴等行为；经我村核查，该非法搭建等行为占用的是我村林地，该林地的林权证编号xx，珠斗府林证字（2011）第xx号，我村并未将该林地的使用权向任何人发包或出租，没有允许任何人使用该林地，该使用行为侵犯了我村的合法权益；经我村调查，该林地上的搭建等行为是暂住在我村的陈xx所为，特此说明，并请求镇政府协助我村维护合法权益，并尽快消除森林防火安全隐患。2018年5月19日，珠海市斗门区井岸镇林业工作站作出林责改（字）［2018］第xx号《责令（限期）改正违法行为通知书》，通知陈xx：经查，你（单位）于2018年5月19日，在xx山北面路口，从事在林地搭建，违反了《森林法》第十八条和《广东省林地保护管理条例》第十五条规定，根据规定，现责令你（单位）立即或在2018年5月19日前改正上述违法行为；逾期未改正违法行为的，本机关将依法处理。该通知书“违法人签名”处有“陈xx”签名字样。后，井岸镇政府强制拆除了黄伯勇位于斗门区井岸镇xx号小班的板房、窝棚、果树及农作物。2018年6月5日，珠海市斗门区林业局出具《证明》，该证明载明：xx公园西北入口被拆除临时建筑用地，经现场核查，比对林业资源档案数据库，位于井岸镇xx号小班，林地类型为省级重点生态公益林用地。另查明，案外人陈xx作为证人出庭作证，其当庭发表如下证言：黄伯勇是我房东，黄伯勇在xx公园西北入口处井岸镇xx号小班搭了板房,让我去做工，黄伯勇支付工资给我；中午吃饭时，井岸镇政府就来不让我们做工，老板让我们做工，我们就做工；井岸镇政府让我们在林责改（字）［2018］第xx号《责令（限期）改正违法行为通知书》签名，不签字就带我们去派出所，后来我就签名了，签完我就回去了；我们没有谈过一天多少钱的事，搭板房有五个工人，他们的工资包工9000元，这部分钱我没有领取，黄伯勇委托我将工钱全部发给工人，不包括我自己；我一人在该果园里种植果树，牛大力，黄伯勇没有收租，我没事就帮他做；我住在黄伯勇的自建房，黄伯勇从未收取我房租，就等于发工资；我向黄伯勇拿钱，他都不用我还钱，记不清楚拿了多少钱了；果园没有什么销售，有一年跟黄伯勇去三灶拉了些金银花来种；村里没有人通知我要求我们清理果园场地；搭建板房购买的材料费、人工费是黄伯勇出的；树是黄伯勇买的，我负责种植。编号xx《中华人民共和国林权证》中的《森林、林木、林地状况登记表》载明：位于xx村xx小班514.88亩的该地块，林地所有权人及林地使用权人均为井岸镇xx村民委员会。黄伯勇的一审诉讼请求：1.确认井岸镇政府对黄伯勇位于xx公园西北入口处井岸镇xx号小班的果园强拆行为违法；2.井岸镇政府赔偿黄伯勇农作物经济损失6.13万元；3.本案诉讼费用由井岸镇政府承担。一审法院判案理由及结果一、关于井岸镇政府拆除行为是否违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式，当事人依法享有陈述权和申辩权，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址、强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，珠海市斗门区井岸镇林业工作站于2018年5月19日作出《林责改（字）［2018］第xx号《责令（限期）改正违法行为通知书》，但在实施拆除行为前，井岸镇政府没有书面催告当事人履行义务，亦没有作出书面的行政强制执行决定送达给当事人，故井岸镇政府的行政强制执行程序违法。二、关于井岸镇政府是否应赔偿黄伯勇农作物损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，黄伯勇主张赔偿，但未能提交证据证明其损失，应承担举证不能的不利后果，因此，对于黄伯勇要求井岸镇政府赔偿其农作物经济损失的该项诉求，一审法院不予支持。井岸镇政府拆除涉案板房、窝棚、果树及农作物，程序违法。黄伯勇诉请要求井岸镇政府赔偿其损失，理由不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认井岸镇政府拆除黄伯勇位于斗门区井岸镇xx号小班的板房、窝棚、果树及农作物的行为违法；二、驳回黄伯勇的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由井岸镇政府负担。当事人二审诉辩主张上诉人黄伯勇的上诉请求：1.确认井岸镇政府在没有通知、张贴通告和没有补偿的情况下，强行拆除其位于xx公园西北入口处井岸镇xx号小班的窝棚、围栏、果树及农作物的行为违法；2.井岸镇政府赔偿其经济损失人民币91500元（窝棚30000元，围栏10000元，果树31500元，牛古大力苗20000元）。其理由如下：上诉人常年在外谋生，大约十年前回来在xx公园西北入口处（即现在的林班xx地）种植果树及农作物。这块地是xx村xx队的耕地，上诉人也分到其中一份，年幼时在此种植花生、红薯，不知何时变成林地。上诉人在本村林地耕种并无不妥，被上诉人在没有通知和张贴告示的情况下强行拆除窝棚、围栏，毁坏果树和农作物，理应赔偿。被上诉人井岸镇政府答辩称：(一)上诉人的上诉请求不明确。上诉人第一项请求为确认案涉强制拆除行为违法。一审判决已经以被上诉人行政强制执行程序违法为由确认了拆除行为违法，上诉人无需在二审中提出该项请求。上诉人第二项上诉请求为请求判令被上诉人赔偿窝棚、围栏、果树、牛古大力苗经济损失91500元，与一审的诉讼请求不符。上诉人在一审庭审过程中已经明确不要求赔偿窝棚等搭建物，仅要求赔偿农作物经济损失6.13万元，超出一审请求的部分应当视为上诉人在二审期间提出的新的行政赔偿请求，人民法院应当依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第六款的规定进行处理，或依据第六十八条第三款的规定进行处理。(二)上诉人在案涉林地内开荒种植农作物并进行搭建，违法行为事实清楚。珠海市斗门区林业局出具的《证明》显示，“xx公园西北入口处被拆除临时建筑用地，经现场核查，比对林业资源档案数据库，位于井岸镇xx号小班，林地类型为省级重点生态公益林用地”。上诉人的占用林地行为，未经县以上人民政府林业主管部门审核同意，也没有依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，违反了《森林法》第十八条和《广东省林地保护管理条例》第十五条第二款、第二十七条等法律法规的规定。涉案林地的所有权人、使用权人，森林或林木的所有权人、使用权人皆为xx村委会。上诉人没有提供xx村委会将该林地的承包经营权发包给上诉人的证明。珠海市斗门区井岸镇林业工作站于2018年5月19日做出并送达《责令（限期）改正违法行为通知书》（林责改字[2018]第xx号），限期当日内改正违法行为。上诉人自认其工作人员陈xx在该通知书的“违法人签名”栏签字确认。但上诉人直至2018年5月26日被上诉人实施清理行为时仍未自行改正违法行为。上诉人在案涉省级重点生态公益林用地内开荒种植农作物等行为未经有权部门批准，也未获得林权人许可，在井岸镇林业工作站告知其行为违法并限期自行改正后仍不改正，其违法占用林地的行为事实清楚，主要证据确凿、充分。（三）被诉具体行政行为并未导致上诉人的合法权益受到侵害，不应进行赔偿。1.根据上诉人提交的现场照片可知，涉案现场林木茂密，无从分辨上诉人所主张的种植苗木和该林区天然林木，也没有其他证据可以佐证。2.上诉人提交的第一份证明的证明事项是自留地和果园被强拆，不能说明上诉人有权使用案涉林地，也不能证明果木等农作物的数量、价值、权属。上诉人的第二份证明显示形成日期为2019年2月27日，是在本案一审之前的（2019）粤04行终xx号案中提交的，未在本案的一审中提交。依据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款的规定，“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”。3.上诉人的占用林地行为既未取得林地使用权人xx村的承包权，也没有取得林业主管部门的许可，其所种植的农作物不属于合法权益，依据《国家赔偿法》第二条不应主张国家赔偿。二审查明的事实原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果案涉强制拆除行为应确认违法。其一，井岸镇政府在实施案涉拆除行为前未催告当事人履行义务，未作出书面的行政强制执行决定送达给当事人，强制拆除前亦未予以公告，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条及第四十四条的规定，程序违法。其二，珠海市斗门区井岸镇林业工作站仅就违法搭建行为作出《责令（限期）改正违法行为通知书》，对于黄伯勇种植果树及农作物的行为，井岸镇政府并未作出任何行政决定即径直予以清理，井岸镇政府清理果树及农作物的行为缺乏依据。一审判决确认拆除行为违法正确，本院予以确认。井岸镇政府应承担侵害黄伯勇合法财产权益的行政赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款明确规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。尽管黄伯勇使用案涉林地的行为系非法占地，但井岸镇政府应依法作出行政决定后按照法定程序实施强制拆除，使当事人有合理时间处置农作物；应当依法采取适当的拆除方式，对案涉建筑物可回收利用的建筑材料予以保护。本案中，珠海市斗门区井岸镇林业工作站于2018年5月19日针对违法搭建行为作出了《责令（限期）改正违法行为通知书》,井岸镇政府于2018年5月26日对案涉窝棚、围栏、农作物实施强制拆除清理，黄伯勇显然没有足够时间对农作物进行处置。由于井岸镇政府的违法强制拆除，黄伯勇仅能提供相关现场照片、财产损失清单、证人证言，业已穷尽举证手段以证明损失的存在，根据上述法律所规定的举证责任倒置，应由井岸镇政府承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。一审法院认为黄伯勇未能提交证据证明其损失，应承担举证不能的不利后果，适用法律有误，本院予以纠正。黄伯勇于2019年5月10日向一审法院提交了书面申请，其后又在一审庭审中明确了诉讼请求为：请求赔偿农作物损失61300元。其在上诉状中请求赔偿经济损失91500元，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第六款的规定，本院对超出一审诉讼请求部分依法不予审处。黄伯勇主张其在案涉林地种植了果树逾十年共计315棵，2018年起种植牛古大力苗24棵。从黄伯勇提交的照片来看，案涉现场林木茂密，确实无法分辨黄伯勇种植的苗木种类及数量。在各方证据不足、难以再行取证的情形下，本院结合本案具体情况，酌定井岸镇政府赔偿黄伯勇农作物损失人民币3万元。综上，上诉人黄伯勇的上诉理由部分成立，对于其上诉有理部分，本院予以支持。一审判决适用法律有误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一、二项之规定，判决如下:一、维持珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初176号行政判决第一项及案件受理费用负担部分；二、撤销珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初176号行政判决第二项；三、被上诉人珠海市斗门区井岸镇人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿上诉人黄伯勇农作物损失人民币3万元。四、驳回上诉人黄伯勇的其他诉讼请求。二审案件受理费人民币50元，由被上诉人珠海市斗门区井岸镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年四月八日书记员 梁敏儿