广东省茂名市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤09民终701号上诉人（原审原告）：李梅鑫(又名李新)，男。委托诉讼代理人：廖泽文，广东格正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。法定代表人：谭剑锋，区长。委托诉讼代理人：蔡志明，男。委托诉讼代理人：林桂初，男。被上诉人（原审被告）：茂名市国土资源局水东湾新城分局。法定代表人：谢世民，局长。委托诉讼代理人：黄美婷，女。委托诉讼代理人：黄永华，男。上诉人李梅鑫因与被上诉人茂名市电白区人民政府（以下简称电白区政府）、茂名市国土资源局水东湾新城分局（以下简称国土局新城分局）合同纠纷一案，不服茂名市电白区人民法院（2019）粤0904民初1696号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。李梅鑫上诉请求：1.撤销(2019)粤0904民初1696号民事裁定；2.指令茂名市电白区人民法院进行实体审理；3.本案的诉讼费用由电白区政府、国土局新城分局承担。事实和理由：一、有足够证据证明李梅鑫与电白区政府存在合同关系。虽然李梅鑫与电白区政府没有签订正式的书面合同，但按约定，原茂港经济开发区管理委员会同意安排11370.11平方米的土地抵偿李梅鑫的工程款1200000元后，原茂名市茂港区经济开发试验区管理委员会于2013年3月25日出具二张共收到李梅鑫1200000元土地款的收据给李梅鑫，同时结清了尚欠工程款。并且电白区政府、国土局新城分局一方有茂名市茂港区人民政府办公室作出茂港府办(2004)XX号《关于安排土地的意见》，决定将开发区东区第四小区面积11370.11平方米建设用地安排给李梅鑫。2013年1月4日，茂港经济开发区管理委员会又作出《关于李新“请求办理＜国有土地使用证＞申请书”的意见》，该意见呈报区有关领导审批后，于2014年5月4日广东省茂名水东湾新城建设管理委员会作出《关于李新抵兑工程款土块组织材料报批问题的复函》，建议按用地报批政策尽块完善报批手续。根据《中华人民共和国合同法》第十一条的规定，李梅鑫提供的证据足以形成书面合同，证明李梅鑫与茂港经济开发区管理委员存在明确完整的合同关系。一审裁定认为没有书面合同明显违背本案的事实及法律规定。二、李梅鑫与电白区政府、国土局新城分局约定用土地折价抵偿工程款的合同，属于民事合同关系，不属于行政合同关系。在原茂港区政府拖欠李梅鑫工程款150多万元无法支付的情况下，双方约定原茂港区政府将位于原茂港区开发区东区第四小区面积11370.11平方米建设用地抵偿工程款，并由其国土部门办理好土地使用权证交付给李梅鑫，这是电白区政府、国土局新城分局提供给李梅鑫的书面证据材料中明确的责任。因此，办理好土地使用权证交付给李梅鑫是电白区政府、国土局新城分局应当履行的义务。这种权利义务关系是建立在平等主体间的民事合同关系，并非是行政合同关系。由于国土局新城分局有义务为李梅鑫办理土地使用权证，因此，李梅鑫请求其为李梅鑫办理土地使用权证，也同样是民事法律行为。三、1.李梅鑫为电白区政府、国土局新城分局当时施工所产生的工程款总共是150多万元，除了兑换土地1200000元，剩余部分电白区政府、国土局新城分局已经支付给李梅鑫，该事实说明本案不是以工程款兑换土地的问题，而是折价抵偿工程款的问题。2.本案要求电白区政府、国土局新城分局履行合同的义务，按照现在的事实是完全可以履行的，土地仍然存在，且土地是已经全部被国家征收，在当地的百姓里面已经再没有空闲的土地没有被征收。3.作为政府部门，应该树立履行合同的形象，不应该成为履行合同的无赖，应该为百姓树立良好的形象，既然答应用土地兑换工程款，应该严格履行合同。电白区政府辩称：一、李梅鑫提起的诉求主张没有任何事实和法律理据，一审裁定适用法律正确，应予维持。李梅鑫提起本案的诉讼没有直接利害关系，也没有证据证明其就是行政机关内部工作文件里表述的“李新”，本案属原告主体不适格之诉。其主张所谓的土地抵兑工程款没有事实根据，李梅鑫从来就没有跟电白区政府签订过任何以土地抵兑工程款合同，其主张口头合同没有事实和法律依据，以土地抵兑工程款合同属土地出让或转让行为，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款“土地使用权出让应当签订出让合同”和第二十条“土地使用权的转让应当签订书面合同”的规定，土地出让或转让关系的成立须以签订的书面合同约定为准。由于不存在客观的买卖和抵兑合同关系，李梅鑫主张履行合同没有事实和法律依据，依法应予驳回。二、李梅鑫的起诉已超过法律规定的诉讼时效期间，依法也应驳回李梅鑫的起诉。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年”。根据茂港区人民政府办公室作出茂港府(2004)XX号文的时间是2004年6月29日，《关于李新请求办理国有土地使用证申请书的意见》是2013年1月4日作出，《关于李新抵兑工程款土地组织材料报批问题的复函》是2014年5月4日作出，表明李梅鑫知道或者应当知道权利受到损害时间最迟是2014年5月4日。但李梅鑫直至2019年5月16日才向贵院提起诉讼，已远远超过法律规定的三年诉讼时效，因此，李梅鑫的起诉依法也应予驳回。三、李梅鑫以与电白区政府存在以土地抵兑工程款的合同关系为由，主张土地使用权属，违反法律强制性规定，亦属无效合同，依法也不应予支持。李梅鑫认为土地抵兑工程款口头合同成立于2004年6月29日之前，2013年1月4日作出《关于李新请求办理国有土地使用证申请书的意见》的第一项表明三亩多插花地未征收，根据土地管理法律法规规定是不能办理兑换用地手续。退一万步，如果口头合同存在，双方上述约定的内容因违反国家法律法规规定，也属无效合同。因合同无效，电白区政府无需按约定将位于原茂港区开发区东区第四小区面积11370.11平方米建设用地办理土地使用证给李梅鑫。国土局新城分局辩称：一、国土局新城分局与李梅鑫不存在合同关系，李梅鑫主张国土局新城分局履行合同义务无事实依据。根据李梅鑫提供的茂名市茂港区人民政府办公室《关于安排土地的意见》，涉案土地是为“抵兑其承建我区工程工程款。”可见，本合同纠纷案的主体并非国土局新城分局。国土局新城分局不曾与李梅鑫签订工程合同，不是涉案合同当事人或合同权利义务的继承人，与本案无利害关系。二、李梅鑫主张国土局新城分局是电白区政府颁发土地证的主管部门，同样负有履行合同义务的责任没有法律依据。根据《中华人民共和国民法通则》第一百一十一条的规定，基于实际存在的合同关系，国土局新城分局不是涉案合同的当事人，没有承担合同履约责任的义务。李梅鑫向一审法院起诉请求：1.判决电白区政府、国土局新城分局立即履行合同义务，按约定将位于原茂港区开发区东区第四小区面积11370.11平方米建设用地办理土地使用证给李梅鑫(土地价款1200000元)；2.判决电白区政府、国土局新城分局承担本案的诉讼费用。一审法院认为：李梅鑫主张电白区政府和国土局新城分局立即履行合同义务，按约定将位于原茂港区开发区东区第四小区面积11370.11平方米建设用地办理土地使用证给李梅鑫，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款“土地使用权出让应当签订出让合同”，由于李梅鑫与电白区政府没有签订书面合同，无法确定李梅鑫与电白区政府的权利义务及存在利害关系及取得方式，且李梅鑫要求国土局新城分局给予办证属于行政行为，不属于民事诉讼范围。李梅鑫的起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定原告必须符合的条件，故对李梅鑫的起诉，一审法院依法予以驳回。一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款之规定，裁定：驳回李梅鑫的起诉。案件受理费15600元(李梅鑫已预交)，于本裁定书生效后退还给李梅鑫。本院认为：根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”的规定可知，向人民法院提起民事诉讼应当符合上述规定的四个要件。本案中，从李梅鑫的起诉请求、事实和理由来看，李梅鑫主张其与原茂港区人民政府之间达成了口头合同，双方约定原茂港区人民政府因拖欠李梅鑫的工程款1200000元，故原茂港区人民政府同意用涉案的土地抵兑该1200000元工程款。并向法院提交原茂港区人民政府、茂名茂港经济开发区管理委员会等有关部门作出的文件作为证据。又因电白区政府作为原茂港区人民政府与原电白县人民政府合并后的机关单位，故以电白区政府、国土局新城分局为被告提起本案诉讼。综合上述情况，可以认定李梅鑫与本案有直接的利害关系，本案的被告主体明确，诉讼请求具体，属于人民法院受案范围。因此，李梅鑫的起诉符合上述法律规定的起诉条件，本案应当进行实体审理。一审法院裁定驳回李梅鑫的起诉错误，本院予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第三百三十二条的规定，裁定如下：一、撤销茂名市电白区人民法院（2019）粤0904民初1696号民事裁定；二、本案指令茂名市电白区人民法院审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 江剑兵审 判 员 庞健军审 判 员 徐金信二〇二〇年四月八日法官助理 陈燕红书 记 员 汤智磊