济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初67号 原告张敬，女，1984年11月25日出生，汉族，住山东省济南市市中区。 委托代理人王俊生，山东垠鹏律师事务所律师。 被告济南市市中区人民政府，住所地山东省济南市市中区纬二路128号。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人王功政，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人白伟，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。 原告张敬与被告济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）不履行法定职责一案，于2020年1月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年1月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月17日公开开庭审理了本案。原告张敬委托代理人王俊生，被告市中区政府副区长刘松及委托代理人王功政、白伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张敬诉称，请求判令被告依法履行对原告安置补偿职责。事实与理由：2012年3月16日，张敬因与花山峪村村民结婚而将户口迁入济南市市中区十六里河街道办事处花山峪村，并在花山峪村居住生活，成为花山峪村村民。2016年1月19日，张敬因感情不和离婚，但离婚后未将户口迁出。婚后花山峪村面临拆迁，张敬享受正常村民待遇，2017年8月10日前一直领取拆迁过渡费。2018年10月26日，花山峪村委会公开公示集体经济组织成员名单，张敬名列其中，十六里河街道办事处亦在信访文件中明确认可其集体经济组织成员资格，但市中区政府设立的柏石峪地区综合改造工程指挥部（以下简称柏石峪指挥部）却对张敬等人（离婚媳妇）区别对待，至今未与其签订房屋货币化安置补偿协议，亦未履行安置补偿的职责。花山峪村多数集体经济组织成员已签订了房屋货币化安置补偿协议或拆迁补偿协议书，并领取货币安置款或分配安置房产，张敬等人多次要求解决未果。柏石峪指挥部由市中区政府成立，负责柏石峪片区的拆迁、安置、补偿等具体实施工作。市中区政府不履行对张敬的安置补偿职责之行为属行政不作为，侵害了其获取安置补偿的权利。 原告张敬向本院提交了如下证据： 1.张敬身份证及户口本，证明张敬户籍在花山峪村； 2.花山峪村集体经济组织成员公示表，证明张敬在花山峪村委会于2018年10月26日公示的村集体经济组织成员名单中； 3.花山峪村委会出具的证明一份，证明村委会认可张敬的村集体经济组织成员身份； 4.济南市政府拆迁安置补偿通知，证明区政府是拆迁安置补偿工作的责任主体和实施主体； 5.济南市政府征收土地公告及补偿公告，证明花山峪村于2018年5月29日被列入土地征收范围，但市中区政府至今未对张敬进行补偿安置； 6.领导留言板案涉信息，证明2018年12月24日至27日，市中区政府集中与柏石峪地区村民签订了安置协议并履行，但其至今未对张敬进行补偿安置； 7.花山峪村民安置事宜明白纸，证明案涉片区的具体安置政策及标准； 8.房屋货币化安置补偿协议书，证明市中区政府已与村民签订安置补偿协议并履行； 9.《中共济南市委济南市人民政府关于稳步推进全市农村集体产权制度改革的实施意见》，证明在实行农村集体产权制度改革过程中，应合理确认集体经济组织成员身份，特别要保护好农村妇女的合法权益，持有股权的转让及有偿退出，仅可在本集体内部转让或由集体收回，没有放弃股权的规定; 10.《十六里河街道办事处花山峪村集体产权制度改革成员界定实施方案》，证明与本村村民结婚需要户口迁入本村的，确认为集体经济组织成员; 11.《十六里河街道办事处花山峪村集体资产清产核资办法》，证明集体产权制度改革清产核资的范围为未确权到户的土地等。 被告市中区政府辩称，一、原告所诉有不实之处，十六里河街道办事处信访文件并未确认其集体经济组织成员资格。集体经济组织成员资格需经法定程序予以认定，案涉信访意见亦载明“法律法规和现行政策有明确规定为集体经济组织成员的，从其规定；未明确规定的，将拟定方案提交本集体经济组织成员的村民会议或者村民代表讨论通过”，故办事处并未认定原告集体经济组织成员资格。二、原告虽被列入花山峪村集体经济组织成员名单中并予以公示，但其并不享有完全意义上的成员资格。原告曾于2018年8月29日出具承诺，同意参照本村制定的女婿缴纳房屋折抵款后享受政府安置政策的规定，只享受政府安置中对集体经济组织成员待遇的分配政策，放弃本村集体产权制度改革后的股权分配及本村集体经济组织资产的福利分配、土地补偿的分配。故村委会虽认可其集体经济组织成员资格，但其并不实际享有集体经济组织成员的基本待遇。三、花山峪村村民安置工作中，安置补偿标准的确定和具体安置工作由柏石峪指挥部负责，安置人员范围的确定由于涉及集体经济组织成员资格确认问题，由村委会及村民会议讨论确定，花山峪村村民会议并未将原告纳入享受安置人员范围。四、村委会对原告集体经济组织成员资格的公示，系在安置后进行的成员资格确认，对之前的安置行为并无溯及力。五、原告所诉系拆迁安置遗留问题，还需被告进行专题研究，既要保护安置户的合法权益，也要防止村委会胡乱应承损害政府的利益，以防止国有资产流失。 被告市中区政府向本院提交了如下证据、依据： 1.花山峪村村两委及村民代表会会议纪要,证明柏石峪指挥部制定的安置实施细则和花山峪村应享受人员范围是经花山峪村村两委及村民代表会议表决后确定的，根据该会议纪要记载，张敬不属于村集体经济组织成员，不享受安置政策； 2.自愿缴纳房屋折低款的承诺，证明张敬同意参照花山峪村制定的女婿缴纳房屋折抵款后享受政府安置政策的规定； 3.自愿放弃花山峪村集体经济组织成员股权分配权及正常村民福利待遇分配权的承诺，证明村委会虽在形式上将张敬纳入村集体组织成员，但其承诺放弃土地补偿、股权分配、福利分配等待遇。 经庭审质证，双方当事人对他方证据均发表了质证意见： 对市中区政府提交的证据，张敬对证据1的证明目的有异议，认为信访事项处理意见书已明确，“结婚不满15周年离婚的媳妇不享受安置政策”这一规定已在2018年6月29日通过的《花山峪村集体产权制度改革成员界定实施方案》中予以废除，且村委会于2019年5月出具书面证明，再次明确了其集体经济组织成员的身份；对证据2的证明目的有异议，认为村委已认可张敬集体经济组织成员资格，其已符合拆迁安置的政策规定，只要按照村委要求抄写承诺书并缴纳房屋折抵款即可享受安置待遇，同时，承诺虽载明参照女婿户安置政策，但会议纪要记载女婿户缴纳的房屋折抵款为每人5万元，与承诺不符，无法达到被告的证明目的；对证据3的证明目的有异议，认为该承诺与证据2均为被迫书写，不具有法律约束力，且根据承诺书，张敬并未放弃享受集体经济组织成员的安置待遇，同时，2006年张敬领取土地补偿费98000元，每人每月750元的过渡费张敬亦一直领取，从未放弃过土地补偿的分配。 对张敬提交的证据，市中区政府对证据1的真实性无异议；对证据2的真实性无异议，证明目的有异议，认为在该名单公示前的2018年8月29日，张敬曾出具书面承诺，缴纳房屋折抵款十万元后纳入村集体经济组织成员资格，但不享有正常村民的股权分配、福利分配、土地补偿分配等权利；对证据3的真实性无异议，证明目的有异议，认为村委认可的成员资格并非完全意义上的成员资格；对证据4的真实性无异议，关联性有异议，认为花山峪拆迁安置发生在该文件实施前，根据法不溯及既往原则，该文件并不适用本案；对证据5的真实性无异议，关联性有异议，认为该征地及补偿公告征收的土地为耕地、园地和农村道路，未涉及任何房屋，不存在拆迁安置问题，同时根据张敬的承诺，其无权享有土地补偿的分配权；对证据6的关联性有异议，认为该留言板信息反映的是石青崖村，与本案无关；对证据7的真实性、合法性均无异议；对证据8的真实性、合法性无异议，但认为张敬并不符合安置补偿资格，故市中区政府未与其签订该协议；对证据9的真实性、合法性均无异议；对证据10的真实性、合法性均无异议，但认为该实施方案仅涉及成员资格的认定，并未涉及任何安置政策规定；对证据11的真实性、合法性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据5，该征地公告不包括案涉房屋占用的土地，与本案无关联性，本院不予认定。原告及被告提交的其他证据，均真实、合法，与本案具有关联性，本院予以认定。 经审理查明，2012年3月16日，张敬与济南市市中区十六里河街道办事处花山峪村村民莫修勇登记结婚。同日，张敬的户籍由济南市历下区东舍坊街迁至花山峪村。此后，因花山峪村位于济南市市中区柏石峪地区综合改造工程项目征收范围内，该处房屋被拆除。2016年1月19日，张敬与莫修勇因感情不和离婚。离婚后，张敬未将户籍迁出，至今仍登记在花山峪村。 2017年8月10日，花山峪村民委员会召开村两委及村民代表会议，会议纪要载明：“以下为村两委及村民代表讨论研究我村享受安置人员范围事宜：一、不属于村集体经济组织成员的，不享受安置政策：1.结婚不满15周年离婚的媳妇，不享受安置政策”。同日，柏石峪指挥部发布《花山峪村村民安置事宜明白纸》，就安置人员范围、安置方式、政策标准、截止期限等事项进行了公示。之后，柏石峪指挥部集中对前期已搬迁且符合安置条件的村民签订了安置协议，但其至今未与张敬签订安置补偿协议，亦未履行安置补偿职责。2018年6月25日，花山峪村民委员会作出《十六里河街道办事处花山峪村集体产权制度改革成员界定实施方案》，将“与本村村民结婚且户口迁入本村的”，确认为集体经济组织成员。10月26日，花山峪村民委员会对村集体经济组织成员名单进行公示，张敬在公示名单之内。2019年5月15日，花山峪村民委员会出具证明，证实张敬的户籍仍在花山峪村，为花山峪村集体经济组织成员。 本院认为，本案的争议焦点为张敬是否应享受安置补偿待遇。 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”。由此可见，保障“户有所居”是行政机关安置补偿所应遵循的原则，避免被征收人居无定所也是行政机关应考虑的因素。本案中，在花山峪村拆迁时，张敬的户口已在花山峪村。此时，如有证据证明张敬或其家庭已在他处分配有农村宅基地，或者是在城镇已进行了福利性购房，又或是其他已享受到居住权保障政策的情况下，可以不对其进行安置补偿。而本案中，作为安置补偿主体的市中区政府在没有上述证据的情况下，仅因村民代表会议的决定不对张敬进行安置，缺乏事实依据。 同时，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”，第三十三条规定“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”享受安置人员范围虽系花山峪村两委及村民代表会议研究确定，但《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定，“村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”，花山峪村两委及村民代表会议研究确定的享受安置人员范围，将张敬排除在外，违反了上述法律规定，侵害了张敬的合法权益。况且，2018年《十六里河街道办事处花山峪村集体产权制度改革成员界定实施方案》再次确认，“与本村村民结婚且户口迁入本村的”属于集体经济组织成员。花山峪村民委员会亦于2019年5月15日证实，张敬的户籍仍在花山峪村，其仍然具有花山峪村集体经济组织成员资格，故市中区政府以张敬不属于花山峪村集体经济组织成员为由拒绝对其履行安置补偿职责的行为，没有法律依据，应当予以纠正。 综上，在排除张敬已在他处另有宅基地或者已享受福利性购房的前提下，市中区政府应参照《花山峪村村民安置事宜明白纸》规定履行对张敬的安置补偿职责。安置补偿时，应在货币化安置与房屋回购安置中赋予张敬选择权。若张敬选择货币化安置，市中区政府应当支付其货币安置款及过渡费。其中货币安置单价为签订安置补偿协议时花山峪片区改建地段类似房屋的交易均价（若低于17000元/平方米，则按17000元/平方米计算），按50平方米计算。签订补偿协议后，还应按每月750元标准一次性支付6个月过渡费。若张敬选择房屋回购安置，市中区政府应在石青崖村闭合圈范围内花山峪片区安置区，按照高层毛坯房建筑面积50平方米的标准为其匹配安置房源。如为期房，还应考虑过渡费、违约金等问题。此外，市中区政府还应按照每人每月750元的标准，将张敬的过渡费补足至安置补偿协议签订之日。 综上，市中区政府不对张敬进行安置，缺乏事实和法律依据。张敬请求市中区政府依法履行对其安置补偿职责，应予支持。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二、三十三条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 被告济南市市中区人民政府于本判决生效之日起60日内，履行对原告张敬的安置补偿责任。 案件受理费人民币50元，由被告济南市市中区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  蔡珂伟 审 判 员  杜晓杰 人民陪审员  石宪亮 二〇二〇年四月二十七日 法官 助理  徐 洁 书 记 员  樊 璐