吉林铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）吉7102行初189号 原告朱疆，男，汉族，1978年9月15日出生，住吉林省吉林市龙潭区。 委托代理人代唯一，吉林待续律师事务所律师。 委托代理人**，吉林待续律师事务所律师。 被告吉林市市场监督管理局龙潭分局，住所地吉林省吉林市龙潭区。 法定代表人牟宗，该局局长。 出庭负责人李鸿苹，该局副局长。 委托代理人郑庆玲，该局行政审批科科长。 委托代理人张颖，吉林恒正达律师事务所律师。 第三人青上农业科技吉林市有限公司，住所地吉林省吉林市龙潭区。 法定代表人吴洪彬，该公司董事长。 委托代理人曹诗，吉林崇唐律师事务所律师。 委托代理人吴伟，吉林崇唐律师事务所律师。 原告朱疆不服被告吉林市市场监督管理局龙潭分局（以下简称龙潭市监局）对青上农业科技吉林市有限公司作出的法定代表人、股东名称变更登记以及董事会成员、监事备案登记行为，于2019年12月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月26日立案后，于2019年12月27日向被告龙潭市监局送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。因与本案存在利害关系，本院依法追加青上农业科技吉林市有限公司（以下简称青上吉林公司）作为第三人参加诉讼，并于2019年12月27日向其送达了起诉状副本及参诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月13日公开开庭审理了本案。原告朱疆的委托代理人代唯一、**，被告龙潭市监局的出庭负责人李鸿苹、委托代理人郑庆玲、张颖，第三人青上吉林公司的委托代理人曹诗、吴伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告龙潭市监局于2019年12月6日作出（吉市市监龙）登记内变字[2019]第600761号《准予变更登记通知书》，决定准予对青上吉林公司法定代表人由朱疆（担任董事长兼总经理）变更为吴洪彬（担任董事长）、股东发起人名称由青上化工（佛山）有限公司（以下简称青上佛山公司）变更为广东佛山青上肥料制造有限公司（以下简称佛山肥料公司）登记。同时，龙潭市监局实际对青上吉林公司的董事会成员及监事作出了备案登记行为，即董事会成员为吴洪彬（董事长兼总经理）、陈建福、陈明霞、刘军、石尚兴，监事为刘铁军。 原告朱疆诉称：第一，青上吉林公司在2017年经过合法的变更手续，将法定代表人变更为朱疆，因青上吉林公司的全资母公司青上佛山公司合法法定代表人与登记法定代表人不一致等争议在广东省佛山市一直诉讼至今。第二，吉林市中级人民法院（2018）吉02民终2552号、吉林市龙潭区人民法院（2018）吉0203民初2213号两份生效裁判文书确认陈保慈已经被青上佛山公司免职，确认朱疆系合法有权代表青上吉林公司。第三，2018年下旬不法人员将青上吉林公司证照、印章非法抢夺，朱疆代表青上吉林公司提起诉讼要求返还证照、印章等，至今该案仍在吉林市中级人民法院审理中。第四，龙潭市监局在作出行政许可变更时程序严重错误，未尽到审查义务，朱疆至今未看到申请变更行政许可材料原件。（一）龙潭市监局已经确定陈生贵、江文柱为利害关系人，但在行政许可申请审查时，并未书面告知两位利害关系人有权进行陈述和申辩，严重违反《行政许可法》第三十六条的规定；（二）在第二次听证会期间，利害关系人陈保慈个人委托的两位律师，与本次听证会的申请方及证照返还纠纷案件有利益冲突，委托不符合《律师法》第三十九条的规定；（三）青上吉林公司并未委托欧阳律师、杨律师进行陈述申辩等，两位律师在听证会期间的陈述及提交的证据仅能代表陈保慈个人；（四）举行听证会期间，朱疆及陈生贵等人已经对青上吉林公司印章、形成时间等提出鉴定申请，并提出中止听证会，龙潭市监局并未予以理睬，严重违反相关法律规定；（五）青上佛山公司的股东会等决议，未经过合法的决议下进行，且无合法的有权代表陈生贵签字；（六）行政许可申请人为青上吉林公司，申请行政许可变更的主体是青上吉林公司，不是股东，更不是其他人，青上吉林公司印章、证照被抢夺，青上佛山公司法定代表人存在较大争议，至今青上吉林公司唯一有权代表为朱疆，青上吉林公司任何授权均需朱疆授权才有效，他人无权使用青上吉林公司的证照、印章。第五，龙潭市监局仅凭不真实、无权的印章即表示提供的材料真实、合法，仅凭办理人口头表示对所提交的材料负责，即认定真实、合法，严重不符合客观事实，有损权威。在多次听证会及诉讼中已经确定，客观事实为青上吉林公司证照、印章被抢夺，青上佛山公司登记的法定代表人陈保慈已经被免职。龙潭市监局仍不承认已经存在的客观事实，仍认为材料真实、合法，以及陈保慈能代表青上佛山公司。龙潭市监局作出本案变更登记错误，其未尽到审查义务，应依法予以纠正。故提起行政诉讼，要求撤销龙潭市监局对青上吉林公司作出的法定代表人、股东名称变更登记及董事会成员、监事备案登记行为。 原告朱疆向本院提交了证明其主张成立的以下证据： 第一组：1、朱疆身份信息；2、龙潭市监局信息；3、行政许可听证结果告知书；4、青上吉林公司企业变更信息。 第二组：5、富利香港有限公司特别股东会会议纪要（2017年6月23日）；6、登报声明（2017年7月6日）；7、富利香港有限公司股东大会会议纪要（2017年9月14日）；8、中国委托公证人香港律师李钜林出具的富利香港公司《公司资料（状况）证明》。 第三组：9、（2018）吉02民终2552号民事裁定书；10、（2018）吉02民终2552号民事裁定书生效证明；11、（2018）吉0203民初2213号民事判决书；12、（2018）吉0203民初2213号民事判决书生效证明；13、（2018）吉0203民初1963号民事判决书；14、（2019）吉02民初347号传票。 第四组：15、外商投资的公司登记（备案）申请书。 第五组：16、中国行政审判指导案例第10号；17、《行政许可审查与决定规范》。 被告龙潭市监局辩称：第一，案涉工商变更登记行政行为程序合法，证据确凿，适用法律、法规正确。2019年8月6日，青上吉林公司通过吉林省市场主体准入e窗通系统申请该公司法定代表人、股东名称变更及董事会成员、监事的备案登记，龙潭市监局依法受理并予以审查。在审查程序中，龙潭市监局发现案涉行政许可登记存在争议，属于“关系他人重大利益”的情形，故依据《行政许可法》的规定，告知申请人和利害关系人可进行陈述和申辩，并组织了听证。申请人青上吉林公司同意变更、备案登记，利害关系人朱疆递交了陈述申辩申请书及相关证明文书。龙潭市监局对申请人青上吉林公司递交的登记材料和朱疆递交的证明材料进行了审查，认为不能阻止进一步作出行政许可的决定。最终，鉴于申请人青上吉林公司的申请事项符合现行登记规定，龙潭市监局作出了案涉变更登记和备案登记。第二，朱疆诉请撤销龙潭市监局作出的工商变更登记行为，没有事实和法律依据。朱疆持有的理由主要是青上公司的股东存在股权纠纷，以及相关的法定代表人争议、抢夺印章、证照等纠纷，但这些不符合撤销行政行为的法定条件。工商行政登记所进行的是形式审查，青上吉林公司提交的申请材料符合准予登记的法定条件。案涉登记申请人青上吉林公司对所提交材料的真实性负责，只要申请材料齐全，符合法定形式，公司登记机关就应当依法准予登记，否则就属于行政不作为。而朱疆提出的股权纠纷等理由，既不是公司登记机关的审查范围，也不是不准登记的法定事由。综上，要求驳回朱疆的诉讼请求。 被告龙潭市监局向本院提交了证明其作出行政行为合法性的以下证据、依据： 第一组（证据）：青上吉林公司2019年8月6日申请变更登记、备案登记档案一卷。 第二组（依据）：1、《中华人民共和国公司法》；2、《中华人民共和国公司登记管理条例》；3、《内资企业登记提交材料规范》。 第三人青上吉林公司述称，朱疆诉讼主体不适格，其无权对案涉股东名称变更、董事会成员和监事备案提出撤销的诉讼请求，且朱疆第一项诉讼请求所涉撤销事项也并非行政许可。青上吉林公司申请案涉变更登记及备案事项符合法律规定，且龙潭市监局已经对此尽到了审慎的审查义务，其变更登记和备案符合相关法律、法规的规定。朱疆提出的关于本案民事实体权利、义务的争议应通过另行提起民事诉讼的方式解决，行政诉讼对此不应予以审理。故要求驳回朱疆的诉讼请求。 第三人青上吉林公司向本院提交了证明其主张成立的以下证据： 第一组：1、青上吉林公司股东决定；2、龙潭市监局行政许可听证笔录。 第二组：3、报警回执；4、佛山日报声明；5、0066198号申请印章制作受理回执、三公印字0066198号印章制作备案证；6、青上吉林公司企业档案、赵健证人证词。 第三组：7、外商投资企业核准通知书、青上佛山公司季度档案登记材料、变更登记材料、营业执照复印件；8、羊城晚报刊登的富利香港有限公司、佛山肥料公司联合声明；9、（2018）粤0607民初4660号之一民事裁定书、（2019）粤民终4872号民事裁定书。 第四组：10、（2019）吉02民初347号民事裁定书、吴洪彬撤诉申请书。 第五组：11、2018年3月8日富利香港有限公司全体股东书面决议、2018年3月9日富利香港有限公司全体董事书面决议、2018年8月9日富利香港有限公司股东会决议、2018年8月10日富利香港有限公司董事会决议、中国委托公证人刘达潜律师于2018年8月15日出具的证明书。 第六组：12、龙公（经）立字[2020]58号立案决定书。 第七组：13、吉林市公安机关印章治安管理信息系统显示的青上吉林公司备案的印章样式一份、第三人掌管的青上吉林公司三枚印章（公章、财务专用章、合同专用章）样式文本一份。 本院根据原告朱疆的申请调取了以下证据： 第一组（在吉林市中级人民法院调取）：（2019）吉02民初347号公司证照返还纠纷案件，于2019年9月16日、2019年11月20日两次《民事审判笔录》。 第二组（在龙潭市监局调取）：1、青上吉林公司内档复印件共13本；2、2019年9月17日、2019年11月21日至22日两次《行政许可听证笔录》；3、行政许可权利义务告知书、行政许可听证告知书及送达回证（共8页）；4、2019年9月17日、2019年11月21日行政许可听证会陈保慈、欧阳娟芬、杨志宏身份信息及委托材料（共7页）；5、青上吉林公司申请案涉行政变更登记“彭拥胜”的委托材料（共1页）；6、青上吉林公司变更法定代表人、股东名称及备案董事、监事材料（共25页）。 经庭审质证，被告龙潭市监局对原告朱疆提交的第一组证据（第1至4份）真实性、合法性、关联性均无异议，对证明的问题有异议；对第二组（第5至8份）证据的真实性、合法性、关联性及证明的问题均有异议；对第三组证据中的第9至12份的真实性、关联性和证明的问题均有异议；对第三组证据中的第13、14份的关联性和证明的问题均有异议；对第四组证据（第15份）的真实性、合法性、关联性和证明的问题均有异议；对第五组证据（第16、17份）有异议，认为该组证据涉及法律适用问题，不能证明任何事实，不具有证据效力。被告龙潭市监局对第三人青上吉林公司提交的第一（第1、2份）、七组（第13份）以及第三组证据中的证据第7份证据无异议；对第二（第3至6份）、四（第10份）、五（第11份）、六（第12份）组以及第三组证据中的第8、9份证据的关联性有异议。被告龙潭市监局对本院调取的第一组证据有异议，认为该案没有形成生效的法律文书，证据不具有证明效力；对第二组证据无异议。 原告朱疆对被告龙潭市监局提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性均有异议；对第二组证据的关联性有异议，认为无法证明被诉行政行为符合法定程序，也无法证明案涉申请材料符合准予登记条件。原告朱疆对第三人青上吉林公司提交的第三组证据中的第9份真实性、关联性有异议；对第六组证据（第12份）的关联性有异议；对其他证据的真实性、合法性、关联性均有异议。原告朱疆对本院调取的第一组证据，以及第二组证据中的第1份真实性无异议；对第二组证据中的第3份合法性、关联性有异议；对其他证据的真实性、合法性、关联性均有异议。 第三人青上吉林公司对原告朱疆提交的第一组证据（第1至4份）真实性、合法性、关联性无异议，对证明的问题有异议，认为变更手续符合规定，合法有效；对第二组证据（第5至8份）有异议，认为所涉会议处理事务因违反富利香港公司章程无效，证明不能作为认定案件事实的依据，声明无效；对第三组证据（第9至14份）有异议，认为裁判文书认定事实没有事实和法律依据，且有证据可以推翻该认定的事实，故不能以该认定事实作为免证事实；对第四组证据（第15份）有异议，认为不能证明所要证明的事项；对第五组证据（第16、17份）有异议，认为没有证明效力。第三人青上吉林公司对被告龙潭市监局提交的证据真实性、合法性、关联性均无异议。第三人青上吉林公司对本院调取的第一组证据有异议，认为在本案中没有证明效力；对第二组证据有异议，认为不能证明所要证明的事项。 本院对上述证据认证如下：对于原告朱疆提交的第一组证据（第1至4份），经审查，符合真实性、合法性、关联性要求，本院予以确认；第二组证据（第5至8份）涉及民事法律关系和事实，与本案被诉行政行为不具有必然的关联性，本院不予确认；第三组证据中的第9至13份证据为人民法院生效裁判文书及生效证明，本院予以确认；第14份证据与本案不具有关联性，本院不予确认；第四组证据（第15份）与本案不具有关联性，本院不予确认；第五组证据（第16、17份）本院不作为证据进行认证。对于被告龙潭市监局提交的第一组证据，经审查，符合真实性、合法性、关联性要求，本院予以确认；第二组为依据材料，本院不作为证据进行认证。对于第三人青上吉林公司提交的第一组证据（第1、2份），经审查，符合真实性、合法性、关联性要求，本院予以确认；其他证据均涉及民事法律关系和事实，与本案被诉行政行为不具有必然的关联性，本院不予确认。对于本院调取的第一组证据，经审查，与本案被诉行政行为不具有必然的关联性，本院不予确认；第二组证据能够反映出被告龙潭市监局作出被诉行政的审查过程，符合真实性、合法性、关联性要求，本院予以确认。 本院经审理查明，青上吉林公司类型为有限责任公司（非自然人投资或控股的法人独资），即该公司为一名企业法人全资投资的一人有限责任公司，其股东仅为一名企业法人。青上吉林公司的原法定代表人为朱疆（董事长兼总经理），股东发起人为青上佛山公司。青上吉林公司的原董事会成员为朱疆、江文柱、陈生贵、孟凡普，监事为刘军。2019年2月20日，广东省佛山市工商行政管理局作出核准变更登记，将青上佛山公司的企业名称变更为佛山肥料公司。2019年8月6日，青上吉林公司通过吉林省市场主体准入e窗通系统，向龙潭市监局递交公司登记（备案）申请书，申请对案涉事项进行变更、备案登记，并提交了法定代表人信息、佛山肥料公司签署的股东决定、法定代表人任（免）职证明、董事监事总经理任（免）职证明等材料。2019年9月17日及2019年11月21日至22日，龙潭市监局组织召开两次听证会，龙潭市监局派出审查人员，与青上吉林公司、朱疆共同作为听证参加人进行了听证。两次听证会中，龙潭市监局派出的审查人员对青上吉林公司、朱疆提交的证据均表示无异议。2019年12月6日，龙潭市监局作出（吉市市监龙）登记内变字[2019]第600761号《准予变更登记通知书》，决定准予对案涉法定代表人、股东发起人名称变更登记。同时，龙潭市监局于当日实际对案涉董事会成员及监事作出了备案登记。 本院认为，本案原告的诉讼请求实际涉及三个行政行为，即被告对第三人作出的法定代表人变更登记行为、股东发起人名称变更登记行为，以及董事会成员和监事备案登记行为。 对于股东发起人名称变更登记。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，原告与该变更登记行为之间不存在行政法上的利害关系，即该变更行为不会实际影响原告的权利义务，原告并不具备要求撤销该变更行为的诉权，因此，本院对该股东发起人名称变更登记行为不予审查。 对于董事会成员和监事备案登记。被告在其作出的《通知书》中虽未载明对该事实予以备案登记，但在被告作出变更登记行为时，实际已经同时作出了对第三人公司董事会成员及监事的备案登记行为。根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》中的规定“备案申请人以外的人对登记机关的备案事项与备案申请人之间存在争议，要求登记机关变更备案内容，登记机关不予变更，因此提起行政诉讼的，人民法院不予受理，可以告知通过民事诉讼等方式解决”，原告诉讼请求撤销被告作出的上述备案登记行为，并不属于人民法院受理行政诉讼的范围，因此，本院对该备案行为不予审查。 对于法定代表人变更登记，被告作出该行政行为，系根据《中华人民共和国公司登记管理条例》行使行政权的行为，该行政行为属于行政诉讼的审查对象，即属于行政诉讼受案范围。被诉行政行为是被告根据第三人的申请，依据第三人提供的股东决定、任（免）职证明等材料对公司法定代表人的变更登记行为，系行政主体依法对行政相对人的法律地位或者有关法律关系、法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明的行政处理行为，应属行政确认范畴。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（四）项规定，撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案原告作为案涉法定代表人变更登记行为的原法定代表人，因该行政行为的作出直接导致权利义务受到影响，行政行为涉及其合法权益，原告与被诉行政行为存在利害关系，具备提起本案行政诉讼的主体资格。本案的争议焦点在于被诉法定代表人变更登记行为是否具备合法性。 人民法院审理行政案件，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，对行政行为是否合法进行审查，行政行为的合法性审查，包括审查行政机关作出行政行为时，查明事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序，以及行政机关是否存在超越、滥用职权的行为。 本案被诉行政行为合法性审查的关键在于判定被告在作出行政行为时是否履行了审查义务。《中华人民共和国公司登记管理条例》以及《企业登记程序规定》虽未对行政机关在公司变更登记中履行何种以及多大强度的审查标准作出明确规定，但根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款，及《企业登记程序规定》第十一条的规定，结合行政机关的日常执法实践，审查标准可分为形式审查与实质审查，但无论采取何种审查标准，行政机关在作出行政行为前，均负有审慎审查义务。这种审慎审查义务，要求行政机关在进行形式审查的同时，基于其专业管理领域的职责，在其专业能力判断的限度内，尽到应有的、合理谨慎的注意义务。鉴于对被诉行政行为属行政确认的性质判定，即是对既有法律关系、法律事实的甄别、认定，不会为行政相对人设立新的权利义务，也就是为私法权利赋予公法形式，使私法权益具有公示性和公信力。行政机关在履行行政确认职责时，并无太大的自由裁量空间，主要对于申请材料是否完整和齐备，是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，应当建立在由申请人负责的基础上，要求行政机关在职责和能力范围内尽到审慎的审查义务。因此，人民法院对行政机关裁量权进行审查时，更应秉持谦抑原则，尊重行政机关对自身裁量权的限缩，除非这种限缩性裁量达到滥用职权或者明显不当的程度。本案中，被告履行行政确认，即对第三人申请的法定代表人变更进行登记，应当对第三人提供的材料进行审查。而第三人提交的包括股东决定等在内的申请材料符合法律、法规规定的审查内容要求。 关于本案涉及的民事争议及事实，虽为诉讼参与各方争议的焦点，但并非本案行政诉讼争议的焦点，本院在审查被诉行政行为合法性时无需对此予以考虑。理由在于，基于民事诉讼法律关系与行政诉讼法律关系客体的差异，二者对于解决社会矛盾纠纷的领域和形式有着极大不同。行政诉讼的主要职能在于评价行政行为的合法性，对于纯属民事诉讼领域的法律关系无权予以判定，对于相关民事法律事实也不宜过分引入，除非这种民事法律事实可以直接辅助判断被诉行政行为的合法性。本案中，原告与第三人之间民事争议涉及的事实并无直接肯定或否定被诉行政行为合法性的作用，而且双方提交证据的待证事实存在冲突，对这种冲突的民事法律关系的判定已超出了行政诉讼的审查职责和能力。同理，被告对这些民事法律事实未加以考虑，并不能以此否定其作出被诉行政行为具备合法性。 结合以上论述，被告在作出本案被诉行政行为时尽到了审查义务，且证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，被告亦无超越、滥用职权的行为。被诉行政行为具备合法性，原告的诉讼请求应予驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告朱疆的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告朱疆负担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审 判 长 张建国 审 判 员 刘冬蕊 审 判 员 杨 峰 二〇二〇年四月二十五日 法官助理 韩 璐 书 记 员 任 媛 （本件共14页，共印10份）