广西壮族自治区梧州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂04行初60号 原告广西梧州市中威管道燃气发展有限责任公司，住所地：梧州市龙圩区龙圩镇祥龙新城祥龙一路80号。 法定代表人陆节兴，执行董事。 委托代理人宁启宇，广西梧州市中威管道燃气发展有限责任公司员工。 委托代理人韦朝鸿，国浩律师（南宁）事务所律师。 被告苍梧县人民政府，住所地：苍梧县石桥镇。 法定代表人谢善高，县长。 委托代理人李召生，苍梧县司法局副局长。 委托代理人徐楚程，苍梧县司法局干部。 被告梧州市城市管理监督局，住所地：梧州市长洲区新兴三路6-1号。 法定代表人郑兆武，局长。 委托代理人李华，梧州市城市管理监督局工作人员。 委托代理人韦发华，广西益远（藤县）律师事务所律师。 原告广西梧州市中威管道燃气发展有限责任公司（以下简称中威公司）诉被告苍梧县人民政府（以下简称苍梧县政府）、被告梧州市城市管理监督局（以下简称梧州市城监局）行政补偿一案，本院于2019年11月29日立案受理后，依法向被告苍梧县政府、梧州市城监局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月4日公开开庭审理了本案。原告中威公司的委托代理人宁启宇、韦朝鸿，被告苍梧县政府的委托代理人李召生、徐楚程，被告梧州市城监局的委托代理人李华、韦发华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告中威公司诉称，2010年4月23日，原告与经被告苍梧县政府授权的苍梧建设局签订《苍梧管道燃气特许经营协议书》，取得原苍梧辖区范围内的2010年4月23日起至2040年4月22日期间独家管道燃气特许经营权，并投入巨大的人力物力进行投资建设。2013年2月25日，苍梧县政府与广西中金能源有限公司（以下简称中金公司）签订《广西苍梧管道燃气及加气站特许经营合同书》，两份特许经营合同在约定的特许经营权地域和期限上基本一致。苍梧县政府擅自中止原告的特许经营权、改变己生效的行政许可的行政行为，经梧州市中级人民法院（2013）梧行初字第3号行政判决和广西壮族自治区高级人民法院（2014）桂行终字第35号行政判决确认违法，并责令苍梧县政府、原梧州市市政和园林管理局（现由梧州市城监局履行管道燃气的监督管理职能）采取相应的补救措施，对原告的合法投入予以合理弥补。生效判决确认了中威公司己基本完成了苍梧泰和嘉园、凤凰城的LNG瓶组站工程和苍梧泰和嘉园、龙宇茗都、凤凰城、丽源居四个小区管网安装工程。此后，原告与被告就补偿问题多次协商未果，于2019年7月向梧州市中级人民法院申请强制执行，被告苍梧县政府在《关于广西苍梧中威管道燃气发展有限责任公司申请执行问题的意见》中提出“中威公司的合法投入就是燃气管道设备的投入，目前中威公司投入的所有燃气管道设备他自己还在占有使用，所有权没变，在这种情况下，苍梧县人民政府没有理由要对他给予弥补。中威公司已超过了法律规定的申请执行的期间”，被告梧州市城监局在《关于对梧州市中级人民法院（2019）桂04执111号案的意见》中提出“申请执行人四年多之后再向贵院申请执行，是否已经超过申请执行的期限？生效判决主文的内容不明确、当事人无法履行”，两被告拒绝给原告任何补偿。原告认为，原告依法取得原苍梧辖区范围内的独家管道燃气特许经营权，是原告最重大的经营项目，原告举全公司之力进行投资建设，自从苍梧县政府擅自中止原告的管道燃气特许经营权后，原告从未间断过自已的权利主张。原告在管道燃气工程建设的投入包括：1、项目开发前期费用；2、市政及小区管网铺设费用；3、临时瓶组站工程建设费；4、工资及管理费用；5、已完工未收款项；6、设计费。另外，原告的预期收益被告也应予以补偿。经原告计算，投入计1115万元，补偿计3900万元，投入及补偿合计5015万元。原告建成的管道燃气工程己经交付出去，原告没有直接占有使用，所有权也没有归属原告。原告不服两被告作出的执行意见，特提起本案诉讼，原告诉请：1、判决被告苍梧县政府、梧州市城监局向原告补偿5015万元；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告中威公司提交的证据如下：1、苍梧管道燃气特许经营协议书，拟证明2010年4月原告依法取得苍梧辖区独家管道燃气特许经营权；2、梧州市中级人民法院（2013）梧行初字第3号行政判决书；3、广西壮族自治区高级人民法院（2014）桂行终字第35号行政判决书，证据2、3拟证明生效判决确认苍梧县政府擅自中止原告的特许经营权、改变已生效的行政许可的行政行为违法，并责令采取相应的补救措施，对原告的合法投入予以合理弥补；4、梧州市中级人民法院（2019）桂04执111号受理执行案件通知书，拟证明2019年7月原告向梧州市中级人民法院申请强制执行；5、《苍梧县人民政府关于广西苍梧中威管道燃气发展有限责任公司申请执行问题的意见》，拟证明2019年8月19日苍梧县政府作出执行意见；6、梧州市城市管理监督局《关于对梧州市中级人民法院（2019）桂04执111号案的意见》，拟证明2019年8月2日梧州市城监局作出执行意见；7、梧州市中级人民法院（2019）桂04执111号通知，拟证明2019年9月27日梧州市中级人民法院通知原告提交关于合法投入的依据；8、梧州中威投入费用计算情况、苍梧公司预期收益、项目开发前期费用（附表一）、工资及其他管理费用（附表二）、资产负债表，拟证明2019年9月30日原告向梧州市中级人民法院提交投入费用计算情况；9、广西梧州市人民政府门户网站截图（梧州市城市管理监督局机构职能）；10、广西梧州市人民政府门户网站截图（市城市管理监督局挂牌成立）；11、关于协调处理苍梧管道燃气问题的通知；12、苍梧中威投入费用计算情况；13、申请执行书。 被告苍梧县政府辩称，一、梧州市中级人民法院（2013）梧行初字第3号行政判决和广西壮族自治区高级人民法院（2014）桂行终字第35号行政判决是己经生效的判决，原告请求行政补偿必须以上述判决为依据。（2014）桂行终字第35号行政判决第二项为“确认苍梧县人民政府与广西中金能源有限公司签订《广西苍梧管道燃气及加气站特许经营合同书》违法，责令苍梧县人民政府、梧州市市政和园林管理局于本判决生效之日起六个月内采取相应的补救措施，对广西苍梧中威管道燃气发展有限责任公司的合法投入予以合理弥补”。纵观上述两判决，对中威公司的补偿必须是中威公司的合法、合理投入。从中威公司请求补偿的项自看，远远超出了生效判决确定的应该由苍梧县政府履行的义务，原告诉讼请求的补偿项目没有依据。二、原告请求苍梧县政府补偿的数额没有证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”。本案中，原告凭自己的意志编造一份《梧州中威投入费用计算情况》并以此来主张补偿数额，毫无其他证据证明其主张。三、原告称“判决书确认了中威公司己基本完成了苍梧泰和嘉园、凤凰城的LNG瓶组站工程和苍梧泰和嘉园、龙宇茗都、凤凰城、丽源居四个小区管网安装工程”不是事实。广西壮族自治区高级人民法院（2014）桂行终字第35号行政判决的表述为“基本完成苍梧泰和嘉园、凤凰城的LNG瓶组站工程、小区管网安装工程，未投入使用。”而客观上该判决认定这样的事实也不是事实。按照规定，所有的建设工程施工建设必须取得建设工程施工许可证，中威公司在没有建设工程施工许可证的情况下是不可能进行上述建设工程施工的。如果中威公司无证施工，其施工建设也是违法的，其投入就不是合法投入，就不应该得到补偿。综上所述，请驳回原告的诉讼请求。 被告苍梧县政府提交的证据如下：1、梧州市中级人民法院（2013）梧行初字第3号行政判决书、广西壮族自治区高级人民法院（2014）桂行终字第35号行政判决书，拟证明苍梧县政府、梧州市市政和园林管理局于判决生效之日起六个月内采取相应的补救措施，对原告的合法投入予以合理弥补；2、中华人民共和国最高人民法院（2015）行监字第2035号行政裁定书，拟证明驳回原告的再审申请；3、关于要求补偿的函；4、《梧州市市政和园林管理局苍梧县人民政府关于协调处理管道燃气有关问题的函》（苍政函〔2015〕78号）、苍梧住建局文件签收回执单。 被告梧州市城监局辩称，梧州市城监局无需承担行政赔偿责任，请法院依法驳回原告要求梧州市城监局补偿5015万元的诉讼请求。理由如下：一、梧州市城监局在2014年10月16日作出《关于梧州中金燃气有限公司试运行的批复》符合相关法律规定，不存在任何违法之处。二、梧州市城监局不是《广西苍梧管道燃气及加气站特许经营合同书》的签订主体，不存在行政违法事实。《广西苍梧管道燃气及加气站特许经营合同书》签订于2013年2月25日，但是，根据梧州市人民政府向广西壮族自治区高级人民法院出具的《关于管道燃气管理职权问题的复函》，从2014年5月1日起，原苍梧县政府行政区划内龙圩镇、新地镇、广平镇、大坡镇的管道燃气管理权才归由梧州市城监局行使。三、根据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，行政机关需要承担赔偿责任的前提是行政行为违法。鉴于本案，梧州市城监局不是《广西苍梧管道燃气及加气站特许经营合同书》及《苍梧管道燃气特许经营协议书》的签订主体。梧州市城监局为了社会公众利益依法作出《关于梧州中金燃气有限公司试运行的批复》符合法律规定，不存在行政违法行为，不应是赔偿责任的主体。四、根据本案的事实显示，苍梧县政府在没有与中威公司终止特许经营协议的情况下，与中金公司又继续签订基本相同的特许经营协议，主要是原告自身原因直接造成的。1、2010年4月23日，原告与苍梧建设局签订《苍梧管道燃气特许经营协议书》后，由于资金短缺，进度缓慢，直至2014年3月18日，才基本完成苍梧泰和嘉园、凤凰城的LNG瓶组站工程及小区管网安装工程，历时将近四年之久，但是全部未投入使用，严重影响居民用气，造成社会公众利益受损。2、鉴于原告不履行特许经营协议的约定，苍梧县政府与中金公司签订《广西苍梧管道燃气及加气站特许经营合同书》，从2013年2月25日签订特许经营协议，截至2014年3月18日，短短一年，已经基本完成市政管道敷设，基本完成燃气门站，基本建成苍梧佛子小区、林业小区的管网安装工程。可见，后签订的特许经营协议工程进度快，使居民使用上清洁能源，维护了社会公众利益。3、最高人民法院（2015）行监字第2035号行政裁定审查认为：从工程建设的速度和进度来看，中金公司明显优于原告，更符合政府行政管理目的，更有利于实现行政管理职能，维护社会公共利益。五、梧州市城监局已严格按照（2014）桂04行终第35号行政判决要求，积极采取了积极的补救措施，争取尽快化解中威公司与中金公司之间的纷争。六、原告主张补偿的5015万元损失依据不足。（2014）桂行终字第35号行政判决对于何为合法投入、哪些属于合法投入、如何区分投入时间、何为合理弥补等问题均不明确，存在争议。另外，根据梧州市中级人民法院(2019）桂04执111号通知，原告也没有递交合法投入的票据、凭证、收条、工程结算书及项目工程评估报告等证明材料。七、原告至今才向法院提起诉讼要求补偿其损失，已超过法定诉讼时效。综上，梧州市城监局作出《关于梧州中金燃气有限公司试运行的批复》，符合法律规定，已经严格按照上述生效判决要求采取了补救措施，请法院依法驳回原告对被告的诉讼主张。 被告梧州市城监局提交的证据如下：1、关于梧州中金燃气有限公司试运行的申请报告，拟证明中金公司试运行的事实；2、关于梧州中金燃气有限公司试运行的批复、关于梧州中金燃气有限公司延长试运行的批复，拟证明梧州市城监局依法作出行政行为的事实；3、关于尽快协调龙圩区燃气管道有关问题的函，拟证明致函苍梧县政府要求积极履行广西高院生效判决的事实；4、关于梧州中金燃气有限公司申请办理《燃气经营许可证》的批复，拟证明要求中金公司延长试运行的事实；5、关于梧州中金燃气有限公司申办《燃气经营许可证》的回复，拟证明回复未能办理《燃气经营许可证》的事实；6、整改通知，拟证明由于中金公司尚未取得《燃气经营许可证》，要求其整改复查的事实；7、中华人民共和国最高人民法院（2015）行监字第2035号行政裁定书，拟证明2015年12月30日原告申请再审被最高院驳回的事实，中金公司建设管道燃气供气设施明显优于原告，原梧州市市政和园林管理局批准中金公司试运行更符合政府行政管理目的，更有利于实现行政管理职能，维护公共利益的事实；8、梧州市中级人民法院（2019）桂04执111号执行裁定书，拟证明2019年11月19日因原告没有提供合法投入的票据、凭证、收条、双方的结算书、项目工程评估报告等证明项目合法投入的依据，自行撤销本次执行申请，若日后发现符合恢复执行条件的也可以在两年内再次申请执行的事实，证实本案目前仍处执行阶段；9、《梧州市市政和园林管理局苍梧县人民政府关于协调处理管道燃气有关问题的函》（苍政函〔2015〕78号）；10、苍梧住建局文件签收回执单，证据9、10拟证明在判决生效后两被告多次协调履行判决事宜，并要求原告提供合法投入的证明材料，但直至目前原告都没有提供。 对原告中威公司提交的证据，被告苍梧县政府质证认为：证据1，真实性、合法性、关联性无异议；证据2、3是生效判决，真实性、合法性、关联性无异议；证据4，真实性、合法性、关联性无异议；证据5，是事实，原告申请执行已过时效，本案已进入执行阶段，如何执行在于原告是否能够提供证据，否则应终止执行；证据6，真实性、合法性、关联性无异议；证据7，原告未在期限内提交证据材料；证据8，不能作为证据，这是原告自己写的，没有其他材料予以佐证，即使程序上进行审理，实体上也不应支持原告的诉请；证据9、10，不清楚具体情况；证据11，真实性无异议；证据12，确实是苍梧县政府的委托代理人签收的；证据13，真实性、合法性、关联性不予认可。对原告中威公司提交的证据，被告梧州市城监局质证认为：证据1-7、9，真实性、合法性、关联性无异议；证据8，真实性、合法性、关联性不予认可，是原告单方的陈述；证据10，真实性、合法性、关联性予以认可；证据11-13，真实性、合法性、关联性不予认可；原告提交的证据均能证实本案是不是履行生效判决，被告能否依照判决作出补救措施是双方争议焦点，还证明了被告无法作出补救措施的责任在于原告不在被告。 对被告苍梧县政府提交的证据，原告中威公司质证认为：证据1，真实性、合法性、关联性无异议；证据2，真实性无异议，申请撤销特许经营权也确认苍梧县政府的行政行为违法，不影响原告提出的行政补偿请求；证据3、4，真实性无异议，原告提交的证据被告不认可，只进行了口头承诺没有实质补偿。对被告苍梧县政府提交的证据，被告梧州市城监局无异议。 对被告梧州市城监局提交的证据，原告中威公司质证认为：证据1、2，真实性无异议，苍梧县政府后续作出的审批是违法的；证据3，只是向原告发函而没有实质补偿，没有积极履行生效判决；证据4-6，真实性、合法性、关联性无异议，证实交给中金公司建设存在一系列问题，被告认为责任在原告的说法不能成立；证据7，由中金公司接管不再改变更有利于行政管理，与原告开始建设自身是没有什么问题的；证据8-10，原告按照要求准时提交了证据，但被告不能接受，因此只能终止执行，执行意见是政府对公民作出的具体行政行为，原告对此不服起诉，请求法院判决确认具体补偿金额。对被告梧州市城监局提交的证据，被告苍梧县政府无异议。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提交的证据8，为原告单方制作的损失金额计算，被告方不予认可，本院不予认定；证据12，只能证明原告向苍梧县政府提出的补偿申请；证据13，不予认定。被告苍梧县政府提交的证据4，只能证明原告向苍梧县政府提交了补偿申请。被告梧州市城监局提交的证据1、2、4、5、6，与本案无关联性。对原告、被告苍梧县政府、被告梧州市城监局提交的其他证据，予以认定作为认定本案事实的证据。 经审理查明，2010年4月23日，苍梧建设局与中威公司签订《苍梧管道燃气特许经营协议书》，约定中威公司在苍梧行政区域内独家享有管道燃气特许经营权，期限为30年，在特许经营期间，苍梧建设局不得在已授予中威公司特许经营权的地域范围内，再将特许经营权授予第三方。2013年2月25日，苍梧县政府与中金公司签订《广西苍梧管道燃气及加气站特许经营合同书》。该《合同书》的第9.6条款约定“甲方在与乙方签订本合同时，终止履行原广西苍梧中威管道燃气发展有限公司《苍梧管道燃气特许经营协议》的权利义务”。2013年8月14日，中威公司向本院提起诉讼，请求判决确认被告苍梧县政府与中金公司签订的《广西苍梧管道燃气及加气站特许经营合同书》的行为违法并予以撤销。本院于2013年12月18日作出（2013）梧行初字第3号行政判决，判决：一、确认被告苍梧县人民政府与第三人广西中金能源有限公司签订的《广西苍梧管道燃气及加气站特许经营合同书》违法，责令被告苍梧县人民政府采取相应的补救措施；二、驳回原告广西苍梧中威管道燃气发展有限责任公司的其他诉讼请求。中威公司、苍梧县政府、中金公司不服该判决，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院于2015年4月7日作出（2014）桂行终字第35号行政判决，判决：一、维持一审判决第二项；二、一审判决第一项改为“确认苍梧县人民政府与广西中金能源有限公司签订《广西苍梧管道燃气及加气站特许经营合同书》违法，责令苍梧县人民政府、梧州市市政和园林管理局于本判决生效之日起六个月内采取相应的补救措施，对广西苍梧中威管道燃气发展有限责任公司的合法投入予以合理弥补”。 因机构改革，梧州市市政和园林管理局更名为梧州市城市管理监督局。 中威公司依据已生效的广西壮族自治区高级人民法院（2014）桂行终字第35号行政判决书于2019年7月9日向本院申请强制执行，本院于2019年7月16日依法立案执行。2019年9月27日，本院向中威公司作出（2019）桂04执111号通知，通知中威公司“由于你公司未向本院或被执行人提供合法投入的依据，被执行人认为无法作出合理补偿。因此，你公司应于2019年10月15日前向本院提交关于合法投入的票据、凭证、收条、双方结算书、项目工程评估报告等能证明你公司合法投入的依据或金额，预期不提交的，视为放弃相关权利。”2019年10月16日，中威公司向本院提交《撤销执行申请书》，称因没有明确具体的补偿金额，待确定具体的补偿金额之后再申请执行。2019年11月19日，本院作出（2019）桂04执111号执行裁定书，裁定：终结广西壮族自治区高级人民法院（2014）桂行终字第35号行政判决书的执行，日后发现符合恢复执行条件的，申请执行人可以在两年内再次申请执行。 本院认为，中威公司提起本案诉讼，要求被告对其进行补偿。被告应对原告补偿的是其合法投入。生效的广西壮族自治区高级人民法院（2014）桂行终字第35号行政判决书已判决被告对中威公司的合法投入予以合理弥补，中威公司亦向本院申请执行该生效判决，中威公司的合法投入应通过执行程序予以解决。该生效判决的执行尚未完毕，原告中威公司提起本案诉讼不符合条件。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定如下： 驳回原告广西梧州市中威管道燃气发展有限责任公司的起诉。 案件受理费50元，由广西梧州市中威管道燃气发展有限责任公司向本院申请退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 陈少培 审 判 员 邱 良 审 判 员 陈国飞 二〇二〇年四月十日 法官助理 谭蓉蔚 书 记 员 姚家楷 附：适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用 行政诉讼法>的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。