陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终154号 上诉人（一审被告）陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城大院。法定代表人：刘国中，省长。委托代理人：苏建武，陕西省司法厅工作人员。委托代理人：陈风涛，该省政府行政复议应诉专家咨询组成员。被上诉人（一审原告）：任文利，男，汉族，1969年1月16出生，住陕西省西安市长安区。被上诉人（一审原告）：袁军会，男，汉族，1972年6月15日出生，住陕西省西安市长安区。被上诉人（一审原告）：姜毅涛，男，汉族，1953年11月12日出生，住陕西省西安市长安区。上诉人陕西省人民政府（以下简称陕西省政府）因被上诉人任文利、袁军会、姜毅涛（以下简称任文利等）诉其行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初599号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审判决经审理查明：根据陕西省政府作出陕政复驳字〔2019〕64号《驳回行政复议申请决定书》载明复议机关查明事实，任文利等先后于2018年5月23日、2019年2月3日通过申请政府信息公开获取了“西安市国土资源局征地补偿安置方案公告[2015]第23-2号、[2015]第24-2号”及西安市人民政府作出的《关于征收斗门街道办事处齐家曹村新常村太平村等有关村组集体土地的批复》（市国土字[2015]第147号），后于2019年4月4日申请行政复议，请求“撤销西安市人民政府《关于征收斗门街道办事处齐家曹村新常村太平村等有关村组集体土地的批复》（市国土字[2015]第147号）批准实施的《征地补偿安置方案》（[2015]第23-2号）”。一审认为：《中华人民共和国行政复议法》第六条系关于复议范围的规定，其中该条第一款第四项规定：对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以提出行政复议。原告申请行政复议，请求撤销西安市人民政府《关于征收斗门街道办事处齐家曹村新常村太平村等有关村组集体土地的批复》（市国土字[2015]第147号）批准实施的《征地补偿安置方案》，因此该行政复议申请事项属于《中华人民共和国行政复议法》规定的应当由陕西省政府进行行政复议的受理范围。陕西省政府主张任文利等虽申请撤销《征地补偿安置方案》，但其标明的文件文号（[2015]第23-2号）指向的是《征地补偿安置方案公告》，因此其以行政复议方式申请撤销的行政行为系公告行为，故不属于行政机关行政服复议的受案范围。一审法院认为，任文利等先后两次申请政府信息公开，在获知了西安市国土资源局征地补偿安置方案公告（[2015]第23-2号、[2015]第24-2号）内容后，按照公告内容第六条指引又申请政府信息公开获取西安市人民政府作出的《关于征收斗门街道办事处齐家曹村新常村太平村等有关村组集体土地的批复》（市国土字[2015]第147号），确认公告载明的《征地补偿安置方案》已经西安市人民政府审查并同意，才按照法定救济途径在法定期限内（扣除2019年春节法定假日）向陕西省政府申请行政复议，其复议申请清晰表述为“请求撤销西安市人民政府《关于征收斗门街道办事处齐家曹村新常村太平村等有关村组集体土地的批复》（市国土字 [2015]第147号）批准实施的《征地补偿安置方案》”，其后标明的文号虽指向《征地补偿安置方案公告》，但其请求撤销的是“市国土字[2015]第147号批复批准实施”这一程序限定语指向的行政行为系《征地补偿安置方案》并不产生歧义；复议机关在陕政复驳字〔2019〕64号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定）陈述已经明晰申请人的撤销诉求为“原告对西安市政府批准实施的征地补偿安置方案不服申请行政复议”，说明复议机关已经明知该复议申请书载明文号指向行政行为的载体文件与其申请诉求之间出现表述不清楚的情形，即应按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限”的规定，向申请人释明并通知对其申请诉求进行明确，一是便于行政机关进一步明确申请人的复议事项，二则赋予申请人对其不同申请事项承担不同法律责任的结果选择权，有效避免复议程序空转，同时对民众就《征地补偿安置方案》的有限救济方式、申请行政复议的期间权利作有利于相对人的保护。综上，被诉复议决定认定事实主要证据不足、适用法律错误，应予撤销，陕西省政府应当按照法律规定履行行政复议的法定职责。任文利等主张的事实与理由成立，其诉讼请求应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、七十一条之规定，判决如下：一、撤销被诉复议决定；二、责令陕西省政府受理任文利等的行政复议申请并在法定期限内作出处理。案件受理费50元（已由任文利等预交），由陕西省政府承担。陕西省政府上诉称：（一）任文利等3人申请复议撤销的是《征地补偿安置方案公告》（以下简称涉案公告），文件号准确，不存在需要补正的情形。（二）涉案公告不属于行政复议受案范围。该公告是将征地补偿安置事项予以公示告知的行为，是征地程序中的过程性行为，方案公告不等于方案被批准实施，更不是征收补偿安置方案本身，对被征收人的补偿安置不产生实际影响，不属于行政复议受案范围。（三）一审判决认定事实及适用法律错误。一审判决认定，按照涉案公告第六条的指引能够确认公告载明的征地补偿安置方案已经西安市人民政府审查并同意，从事物发展时间顺序上不能推定出该结论，该条明确征求意见阶段的方案与有权机关后的方案是不同环节的文件，一审该认定错误。任文利等复议请求撤销西安市人民政府批复批准的征地补偿安置方案，并非要求撤销确认土地所有权或者使用权的决定，一审判决适用行政复议法第六条第四项关于确认自然资源所有权或者使用权的法律规定，认定该复议申请属于行政复议范围，系适用法律错误。其所作出的被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求撤销一审判决，驳回任文利等的诉讼请求。任文利等答辩称：其申请复议请求撤销西安市人民政府《批复》批准实施的《征地补偿安置方案》而不是《征地补偿安置方案公告》，属于行政复议受案范围。复议机关认为复议请求不明晰，未要求补正，直接作出被诉复议，认定事实不清，适用法律错误。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明：本案中，[2015]第23-2号对应的文件是《西安市国土资源局征地补偿安置方案公告》。任文利等在其复议申请中明确表述的是“《征地补偿安置方案》未附被征地集体经济组织、农村村民其他权利人意见及采纳情况、呈报前未依法组织听证以及内容缺失、违法”等。上述事实，有附卷材料佐证，本院予以确认。一审查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案争议是被诉复议决定是否合法。首先是确定本案行政复议针对的是征地方案还是征地方案公告问题。行政复议法实施条例第二十九条规定，申请人复议申请不明确的，应当书面通知申请人补正。如果复议请求存在歧义，行政复议机关应当通知申请人明确，不宜以自己的判断作为复议申请针对的对象。本案中，从任文利等的复议申请书记载的复议请求看，其申请复议针对的是征地方案还是征地方案公告存在歧义，但从其复议申请的内容分析，明确针对的是征地方案。即使存在歧义，陕西省政府也应当按照上述规定，通知补正或者明确，不宜以自己的判断直接确定。因此，陕西省政府以自己的判断确定任文利等申请复议针对的对象，从而作出被诉复议决定，系认定事实不清，适用法律错误。一审判决撤销被诉复议决定，要求陕西省政府重新对任文利的复议申请依法处理，符合法律规定。综上，陕西省政府的上诉理由及请求不能成立，不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人陕西省人民政府承担。本判决为终审判决。       审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    赵  婧   二〇二〇年四月八日 书  记   员    鱼海洋   1