江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0691行初1186号原告顾某，男，1946年10月16日生，××族，住启东市。委托代理人蔡黄平，江苏海萌律师事务所律师（法律援助）。被告启东市汇龙镇人民政府，住所地启东市汇龙镇人民中路288号。法定代表人龚健，职务镇长。应诉负责陆庆兵，职务副镇长。委托代理人陈卫东，江苏东疆律师事务所律师。原告顾某不服被告启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）社会保障行政给付，于2019年10月18日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。本院于10月25日立案后，于10月28日向被告汇龙镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月10日公开开庭审理了本案。原告顾某及委托代理人蔡黄平，被告汇龙镇政府应诉负责人陆庆兵及委托代理人陈卫东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告顾某诉称，原告于1977年在某水利工程建设过程中因工负伤，导致终身残疾，不能参加重体力劳动。当时的启东县政府协同水利局派出代表与原告夫妇协商达成协议，约定自1979年起至原告终身，原告获本生产队全劳动力85%的报酬，资金由上级拨款至生产队。原启东市圩角乡人民政府（以下简称圩角乡政府）于1993年予以确认，后圩角乡合并入汇龙镇，汇龙镇政府也多次确认，并于2009年10月起将每年2500元报酬提高到7000元，后于2014年9月始又从7000元每年增加至9600元，直到今天未重新调整。农村居民人均纯收入逐年增加，但原告的待遇五年来未调整，请求：1.判令被告自2019年10月始按照农村居民入均纯收入的85%发放原告工伤待遇。2.判令被告补齐从2015年10月以来按江苏省农村居民人均纯收入85%的部分，合计41163.5元。3.诉讼费由被告承担。原告顾某向本院提供了以下证据：1.身份证，证明原告的诉讼主体资格。2.申请、邮寄凭证，证明原告于2019年8月6日向被告提出增加补助标准的申请。3.协议书，证明原告曾于1979年11月与政府就工伤待遇达成协议，被告同意按生产队全劳动力计工分85%的报酬，资金由上级拨款到生产队。4.圩角乡政府1993年10月14日出具的《证明》，证明当时的圩角乡政府承认原告因工负伤按水利残疾对待，从1979年始由乡财政按一个全劳动力的85%给予补助。5.关于顾某同志相关补贴发放通知，证明被告按启东市同期失地农民保障补贴给予原告补贴，原告不认可该标准。6.启东市汇龙镇大陆村村民委员会（以下简称大陆村委会）提出的申请、报告，证明原告享受工伤待遇的标准应当按照江苏省高院公布的农村全劳动力85%的标准。7.残疾人证，证明原告的残疾得到民政部门的确认。被告汇龙镇政府辩称，1.被告已履行了社会保障给付义务。被告自2014年起，对原告的保障费用调整为每年9600元。2.本案属于历史遗留案件，1979年11月20日的协议书第五条中的情况已经发生根本变化，按该条内容履行已不可能。因此，被告根据社会发展情况给予适当保障符合协议的约定。3.2019年8月6日，原告向被告提出申请，要求对目前9600元每年的生活费予以调高，但在诉状中主张按农村居民人均纯收入的85%发放工伤待遇及补差，与申请不一致，且原告的该主张缺乏依据。请求驳回原告的诉讼请求。被告汇龙镇政府向本院提供了汇龙镇2019年8、9、10月份其他人员工资发放明细表，证明被告按照每月800元的标准向原告发放补助费。经庭审质证，原告对被告提供的证据的真实性无异议，但认为被告未按照协议确定的标准履行。被告对原告提供的证据1、2、6、7无异议，对证据3-5的真实性无异议，但认为在当时情形下签订的协议与现在意义上的工伤待遇有区别，原告已经75岁，不具有劳动力，按照全劳动力85%计算没有可参照执行的标准，被告按照失地农民保障标准符合实际情况。本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力。原告、被告提供的证据的真实性各方当事人均无异议，予以认定，至于究竟应按何标准发放补助涉及争议焦点问题，待后文一并阐述。经审理查明，1979年11月20日，原启东县委、圩角乡、大队、小队、建港代表与原告达成一份协议书，主要内容是顾某因在77年某建港工程建设中不幸造成工伤事故，经多方治疗，确不能再参加重体力劳动，现县、港、公社、大小队领导在场，同顾某夫妻两人面议后，达成如下协议：（1）在建港工程中负伤后所有药费全部已经报销。（2）上海就诊期间伙补亦已全部结清。（3）顾在78年误工及顾妻护理部分也已算清。（4）尚欠生产队309元有顾本人负责逐年归返生产队。（5）79年起到终身为止，顾每年按本生产队同等全劳动力计算工分85%报酬（资金由上级拨款到生产队）。本协议自79年度起生效。1993年10月14日，圩角乡政府出具一份《证明》，主要内容为：兹有圩角乡大陆村顾某同志于1977年时出征市某水利工程中受工伤，腰部受伤，经医治，顾成终身残疾，丧失劳动能力。经当时县政府协同水利局发文定于水利残疾对待，每年于一个整劳动力的85%给于补助，故从79年起至今每年由乡财政给于残疾补助。2009年10月28日，大陆村委会向汇龙镇政府提交《报告》，载明9月份顾某与汇龙镇政府达成协议，从今年起在每年十二月底之前支付年生活补助费7000元，由村办理手续后支付给顾某，据此约定，村特此报告。10月29日，汇龙镇政府在该《报告》上签署了“经多次协商和研究，同意对该同志的生活补助费由每年2500元提高到每年7000元标准发放（每年年底前由镇财政发放，五年补贴标准不变）”的意见，并加盖汇龙镇政府公章。此后，汇龙镇政府按此标准发放顾某的生活补助费。2014年12月1日，大陆村委会向汇龙镇政府提交《申请》，载明现经镇党委研究决定，从2014年起每年9600元，今年一次性支付，明年按季打到一折通卡上，情况属实，望镇财政所按照兑现解决之事。12月2日，汇龙镇政府在该《申请》上签署了“根据2014年9月28日党委讨论意见，从原基础上适当调整增加至9600元，今年一次性支付，明年起财政支付，实施打卡发放，五年内标准不变，到期后参照相关规定再作适当调整”的意见，并加盖汇龙镇政府公章。此后，汇龙镇政府按此标准发放顾某的生活补助费。2018年11月25日，汇龙镇政府向镇财政所出具《关于顾某同志相关补贴发放通知》，主要内容为经2018年11月24日镇党政联席会议讨论，对大陆村顾某同志相关补贴明确如下：1.顾某同志补贴标准按启东市同期失地农民保障补贴标准执行。2.因目前失地农民保障标准低于800元/月，故从2019年1月1日起，顾某同志补贴仍按800元/月的原标准执行。3.当启东市失地农民保障补贴标准高于800元/月时，顾某同志补贴标准随之同时上调。此后，汇龙镇政府按800元/月标准发放顾某的生活补助费至今。2019年8月6日，顾某向汇龙镇政府邮寄《申请》，以1979年协议约定按整劳动力85%补贴生活费，现农村居民人均纯收入逐年增加至2018年的23687元，其生活费仍是每年9600元，远低于协议中85%报酬，基本生活和医疗得不到保障，要求汇龙镇政府按1979年协议解决。本院认为，根据当事人诉辩意见，本案的争议焦点是被告汇龙镇政府按800元/月标准向原告给付生活费是否有事实和法律依据。行政给付一般是指行政主体依照有关法律、法规或政策文件、协议等,向符合条件的申请人提供物质利益或者赋予其与物质利益有关的权益的行政行为。双方当事人对于原告1977年在启东某水利工程建设过程中受伤以及1979年达成协议约定由政府给付原告生活费的基础事实没有异议。主要争议在于给付标准的问题。原、被告双方的争议属于因历史原因形成的争议，上世纪六七十年代，法律法规极不健全，1977年国家尚没有正式的工伤保险方面的法律规范，此也意味着没有法律规定对于因工作原因受伤的劳动者给予何种待遇保障，相关用人单位或社会保障部门亦无给付待遇的相关法律规范可参照执行。根据当事人1979年达成的协议，该协议第5条约定“79年起到终身为止，顾某每年按本生产队同等全劳动力计算工分85%报酬（资金由上级拨款到生产队）”，该内容带有强烈的历史时代特征，“工分”是上世纪八十年代实行家庭联产承包责任制之前，农村村民参加集体劳动在年终与村集体（大队）结算粮食、食用油、钱物等报酬的一种计算方法。随着全国各地实行家庭联产承包责任制，农村集体土地承包到户，所谓的工分已经不复存在，成为一个历史概念。因此，要求仍然按此标准发放原告生活补助费实际上已经不可能实现，显然缺乏可操作性。原告也当庭陈述，自上世纪八十年代开始，乡政府也是每年发放一定数额的金钱。随着经济社会的不断发展，社会保障水平也应当与经济社会发展水平相适应。从原告提供的证据中的申请、报告来看，汇龙镇政府在2009年将原告原每年2500元的补助费提高到每年7000元，后于2014年又提高到每年9600元，应当说汇龙镇政府已经按照当地经济社会发展的情况作出了相应的调整，在没有确切的可参照执行依据的情况下，这种调整依法保障了原告的合法权益，也是对原告有利的调整，并不违反法律的禁止性规定。汇龙镇政府在2018年11月25日作出的《关于顾某同志相关补贴发放通知》中明确，原告的补贴按同期失地农民保障补贴标准执行，因目前失地农民保障标准低于800元/月，故仍按该标准执行，今后当启东市失地农民保障补贴标准高于800元/月时，原告的补贴标准随之同时上调。原告作为大陆村的村民，在其超过法定退休年龄，已经丧失劳动能力的现实情况下，汇龙镇政府按照当地失地农民保障标准给予一定社会保障，具有其公平合理性，况且汇龙镇政府在目前失地农民保障标准低于800元/月的情况下，仍按800元/月发放，最大程度地维护了原告的合法权益。原告要求汇龙镇政府按照1979年协议的标准履行，该协议约定的“按本生产队同等全劳动力计算工分85%报酬”，随着时代的发展变迁，协议的该内容已经没有可衡量性，不具有现实可操作性。至于原告要求按江苏省农村居民人均纯收入的85%发放补助，农村居民人均纯收入与全劳动力计算工分之间并不能简单地划等号，也没有可比性，而汇龙镇政府给付给原告的补助费带有一定社会保障性质，现行社会保障法律规范并没有按照农村居民人均纯收入的标准给付社会保障待遇的规定。虽然原告参加水利建设导致残疾的情形值得同情，但原告提出的主张缺乏法律依据，本院实难支持。综上，原告顾某的主张缺乏法律或政策依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告顾某的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告顾某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  齐海生人民陪审员  周袁芳人民陪审员  唐海兵二〇二〇年四月二十四日书 记 员  顾梦窈附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。