江苏省昆山市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0583行初25号 原告上海市青浦区王庆桂建材经营部，住所地上海市青浦区白鹤镇万狮村苏州河旁。 经营者王庆桂，男，1963年10月22日生，住江苏省兴化市。 委托代理人吴景贵，上海正源(昆山)律师事务所律师。 委托代理人王加军，上海正源(昆山)律师事务所律师。 被告江苏昆山花桥经济开发区管理委员会，住所地江苏省昆山市花桥镇兆丰路8号。 法定代表人盛梦龙，该单位主任。 委托代理人王忠，江苏益友天元(昆山)律师事务所律师。 委托代理人韩礼斌，江苏益友天元(昆山)律师事务所律师。 原告上海市青浦区王庆桂建材经营部诉被告昆山市城市管理行政执法局城建行政强制一案，本院2019年1月9日立案后，向被告昆山市城市管理行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月22日公开开庭审理了本案。在审理过程中，因职权发生变更，江苏昆山花桥经济开发区管理委员会依法变更为本案被告，本院于2020年3月6日第二次公开开庭。原告上海市青浦区王庆桂建材经营部经营者王庆桂（参加第一次庭审）及其委托代理人吴景贵、昆山市城市管理行政执法局的行政机关负责人胡志寰、委托代理人方志洪、钱慧婷（参加第一次庭审）、被告江苏昆山花桥经济开发区管理委员会委托代理人王忠、韩礼斌（参加第二次庭审）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月28日，昆山市城市管理行政执法局将位于昆山××桥经济开发区吴淞江北侧沿线地块上原告上海市青浦区王庆桂建材经营部的无证建筑物进行拆除。 原告上海市青浦区王庆桂建材经营部诉称，昆山市城市管理行政执法局于2018年11月26日向原告作出昆城违建措(2018)HQ第357号《实施强制措施决定书》，并于2018年11月28日组织人员对原告场地进行了强制拆除。原告认为，此次强制决定及强制拆除行为违法，在程序和实体上均存在违法情形。被强制拆除的建筑物的所在地为上海市青浦区白鹤镇万狮村苏州河旁，也是原告的注册经营地，且长期以来，原告与上海万狮村委会发生租赁关系，该区域属于上海市青浦区辖内，而昆山市城市管理行政执法局是昆山的行政执法部门，其无权对原告实施执法行为，因此，执法主体是错误的。另，被拆除的建筑物是原告通过上海高院司法拍卖所得，是合法的建筑物，不属于违章建筑，而被强行拆除，显然违法。昆山市城市管理行政执法局于2018年11月26日向原告送达强制拆除决定书，要求原告三天内自行拆除，并在该决定书中明确表示在2018年11月29日查封并强拆，但却在2018年11月28日组织人员强拆，其执法程序严重违法。综上所述，昆山市城市管理行政执法局的行为违反了相关法律法规的规定，为了维护原告的合法权益，特诉至贵院，请求判令：1、确认昆山市城市管理行政执法局作出的昆城违建措字(2018)HQ第357号《实施强制措施决定书》违法并予以撤销（后原告撤回该项诉讼请求）；2、确认昆山市城市管理行政执法局于2018年11月28日对原告作出的行政强拆行为违法；3、判令被告承担本案诉讼费用。 原告上海市青浦区王庆桂建材经营部向本院提供的证据、依据：1、昆城违建措字(2018)HQ第357号实施强制措施决定书；2、照片；3、拍卖公告、拍卖通知书；4、拍卖成交确认书；5、执行裁定书2份；6、行政处罚决定书；7、代收罚没款收据；8、上海市农村集体经济组织统一收据；9、青浦赵屯万狮砂石经营部营业执照；10、2018年12月26日上海市农村集体经济组织统一收据。法律法规：《国务院关于行政区划管理的规定》第四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权的实施办法》第二条。 被告江苏昆山花桥经济开发区管理委员会辩称，昆山市城市管理行政执法局作出的昆城违建措字(2018)HQ第357号《实施强制措施决定书》合法有效；2018年11月28日针对原告违法搭建的拆除行为并无不妥。原告的诉请没有法律和事实依据，请求法院依法予以驳回。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，2018年11月26日向原告出具昆城违建措(2018)HQ第357号《实施强制措施决定书》，而相关违法搭建物于2018年11月28日被拆除，王庆桂对上述情况充分知悉，但并未在法定期限内提出行政诉讼，已超出行政起诉期限。其次，本案所涉违法搭建物所在区域属江苏昆山，昆山相关部门对其拥有行政管理及执法权。再次，昆山市城市管理行政执法局作出相关决定书有充分的法律和事实依据。2018年11月19日接原昆山市规建局下发的昆花规移字[2018]第406号《违法建设认定及案件移交函》，函中明确本案所涉搭建物为违法搭建。2018年11月21日，昆山市城市管理行政执法大队花桥中队队员朱丰强、季高敏针对本案所涉违法搭建开具了昆城违建改核字(2018)HQ第594号《责令改正核查通知书》告知王庆桂相关搭建物没有合法审批手续，要求其在2018年11月24日前改正或清除。与此同时，政法委331专办也对其开具责令停产停业告知单。2018年11月26日，昆山市城市管理行政执法大队花桥中队经巡查发现王庆桂未及时履行改正或清除义务，遂向其出具了昆城违建措字(2018)HQ第357号《实施强制措施决定书》，再次告知其搭建没有合法手续，且其未履行相关改正或清除义务，故要求其在三日内自行拆除，逾期不拆除的，将组织强制拆除措施。上述行为均有事实和法律依据，相关决定不存在任何违法嫌疑。 最后，2018年11月28日针对原告的违法搭建的拆除行为并无不妥。2018年11月27日，昆山市城市管理行政执法大队花桥中队在进行巡查时发现本案中所涉违建内物品均已清空，原告建材料场内经营户对违建拆除工作积极配合，已清空违建内所有物品并搬离，故2018年11月28日相关部门对涉案搭建物进行了拆除。综上，答辩人认为王庆桂实际以自行清空搬离等配合行为表明了对相关决定和执行的支持理解，在此情况下协助王庆桂完成违法搭建物的拆除工作并无不妥。综上，所出具的决定书及相关拆除工作合法合规并无不妥，请求驳回原告的全部诉请。 被告江苏昆山花桥经济开发区管理委员会证据、依据：1、违法建设认定及案件移交函(附照片)；2、王庆桂的询问笔录；3、曹坚的询问笔录；4、责令改正、核查通知书及送达回证；5、责令改正、核查通知书送达照片；6、责令改正、核查通知书送达证人笔录；7、责令改正、核查通知书送达证人身份证明材料；8、实施强制措施决定书及送达回证；9、违法建设拆除照片；10、协议书；11、当事人身份证复印件、营业执照复印件；12、执法人员执法证件复印件；13、花桥经济开发区花安社区居委会证明1份及附图2张；14、上海市青浦区规划和自然资源局白鹤所平面图2张；15、青浦县赵屯镇万狮村村民委员会与昆山市花桥镇石头村村民委员会于1996年6月19日签署的《土地租用协议》1份及附属《土地丈量清单》1份；16、昆山市花桥经济开发区周泾农村社区股份专业合作社与上海市青浦区白鹤镇万狮村村民委员会签订的2013年度至2017年度的《农村集体资产租赁协议书》、《土地租赁合同》共5份；17、现场视频材料1份。 法院依职权向上海市青浦区规划和自然资源局调取如下证据：1、《土地所有权界限协议书》即飞地界线协议书后附所有权界线指界图；2、上海市青浦区规划和自然资源局复函；3、村民决议书、周泾村决议书、委托书。向昆山市人民政府调取如下证据：4、江苏省司法厅《关于昆山市开发区和建制镇开展相对集中行政处罚权工作的复函》；5、昆山市人民政府《关于印发昆山市开发区和建制镇相对集中行政处罚权工作方案的通知》。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告所举证据，被告对证据1无异议；对证据2真实性无异议，对关联性有异议，无法证明拆除行为违法；对证据3-5真实性无异议，但关联性及证明内容有异议，该份证据仅能证明原告取得违章建筑的方式，不能证明其取得的建筑物是合法建筑，根据《物权法》第三十条规定，原告不得以该构筑物系拍卖所得来对抗行政执法机关对违法建设的查处；对证据6-7真实性、合法性无异议，但对证据7的关联性有异议，上海市水务局处罚的是原告在苏州河道范围内堆放物料的违法行为，仅能证明河道管理权属于上海市水务局，不能证明涉案房屋不是违章建筑，也不能证明所在的地块不属于昆山，故该证据与本案无关联性；对证据8、10的真实性关联性有异议，从原告调查笔录及万狮村党支部书记的笔录中可以认定2016年该地块经过认定后属于昆山花桥，原告将租金交给上海万狮村，后续万狮村又将租金返还给了花桥，且明确该地块是属于昆山花桥的收租范围，因此该份证据不能证明原告建筑物是合法建筑，也不能证明其建筑所在的区域属于上海。对证据9营业执照发证时间是2004年4月9日，并不能证明执法时该地块属于上海青浦。本院对于原告所举证据的真实性予以认定。 被告所举证据，原告对证据1真实性无异议，对内容不认可，认为移交函中确认的四号地块上的建筑物确实是本案被强拆部分，但是部分建筑物是原告通过合法拍卖取得；对证据2真实性无异议，但不认可被告的证明目的，原告自工商登记以来均是属上海青浦管辖，根据国务院《关于行政区划管理的规定》第四项的规定，原告目前依然属于上海青浦区，因此该地块应该由上海青浦管辖，被告无权执法；对证据3真实性无法确认，同时也没有任何证据证明案涉地块是属于昆山；对证据4-7真实性不予认可，因为原告经营者或者所谓的受送达人没有任何一个人告诉过原告收到材料；证据8原告确实收到，该证据足以证明在11月28日进行的强拆程序违法；对证据9真实性无法确认；对证据10真实性无异议，但是该协议恰恰证明被强拆的地块是属于上海市青浦区，不属于昆山管辖范围，被告属于主体违法；对证据11、12真实性无异议；对证据13不认可，居委会无权确认土地归属，且证明上写的是万狮飞地5号地块，但原告所涉是4号地块。对证据14-16无法确认，这些协议是万狮村委和石头村委签订，另村委会的协议本身不能证明涉案地块系江苏省在上海的飞地；对证据17真实性认可，视频的拍摄时间是2018年11月28日9点15分，而通知书上要求拆除是在26日之后的三天，因此拆除违法，同时视频的1分50秒显示拆除仓库所在房间是原告经营者的住处，当时里面还有很多东西，足以证明原告不可能要求协助拆除。因被告所举证据1-12均为其在行政程序过程中制作形成的，本院对其真实性予以认定；证据13居委会证明虽将涉案地块表述为5号地块，而《违法建设认定及案件移交函》中4号地块系涉案地块，但基于制作机关不同，而两地块形态位置一致，因此本院对证据13的真实性予以认定；对证据14-17的真实性本院予以认定。 本院依法调取的证据，原告对证据1-2真实性认可，但是不认为能证明涉案场地是属于昆山的飞地，并且认为这份证据形成于2019年12月份，不能证明行政行为的合法性，同时文件本身和原告举证不一致，且复函中表述权属以登记为准；证据3真实性不认可，村委会没有明确时间何时开的会，村民代表不符合《土地管理法》要求；对证据4-5认可。被告对法院调取证据表示无异议。对于本院依法调取的证据1-3的内容与被告提供的证据13-16并不矛盾，本院对依职权所调取的证据1-5真实性予以认定。 经审理查明，上海市青浦县赵屯镇万狮村与昆山市花桥镇石头村是隔省市的邻村，因历史遗留原因，二村土地混合交错复杂，特别是石头村在万狮村境内的土地。1996年6月，经两村委会协商后就前述土地签订租赁协议，约定由万狮村引进项目，石头村提供土地供万狮村使用，万狮村每年交纳给石头村土地租用费。后2013年至2017年，就前述土地，相关部门每年签订土地租赁合同。2008年2月1日，上海市青浦区白鹤镇万狮村村委会与王庆桂签订协议书（沙场码头），约定村委会提供万狮村苏州河边地约3亩租赁给王庆桂经营使用，王庆桂每年支付道路维修、保养费及土地补偿费，协议期为5年。 原告上海市青浦区王庆桂建材经营部于2009年6月30日办理工商注册登记，类型系个体工商户，经营者为王庆桂，经营地址为上海市青浦区白鹤镇万狮村苏州河旁。2014年8月，王庆桂通过上海市青浦法院司法拍卖以21.72万元竞拍得位于青浦区白鹤镇××17间无证建筑物(不包括集体土地使用权，合计约401.56平方米)及该地上吊机、地磅。前述租赁协议（沙场码头）到期后，王庆桂继续交纳土地租金并经营使用。 2018年11月19日，昆山市城市管理行政执法局收到原昆山市规划局移交的昆花规移字[2018]第406号《违法建设认定及案件移交函》，内容为花桥经济开发区吴淞江北侧沿线6处地块存在违章搭建现象，该建设行为未按《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的有关规定取得规划主管部门的审批许可，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条认定为无法采取改正措施消除影响的违法建设行为，依据《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《昆山市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，移交昆山市城市管理行政执法局进行行政处罚，后附违章设施现场照片，附图中地块4上的建筑物即涉案原告被强拆的建筑物，原告称部分建筑物是其通过司法拍卖取得。昆山市城市管理行政执法局分别向原告经营者王庆桂及万狮村村党支部书记进行调查。同年11月21日，昆山市城市管理行政执法局作出昆城违建改核字〔2018〕HQ第594号《责令改正、核查通知书》，告知原告其位于昆山市花桥××交界处搭建的建筑物、构筑物，未见合法审批手续，已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，责令原告立即停止违反城市管理的行为，限2018年11月24日24时前，办理相关审批手续或清除建(构)筑物，并到花桥城管委控违办作调查询问、陈述申辩。昆山市城市管理行政执法局在社区工作人员见证下将该通知书以留置方式送达。因原告未按《责令改正、核查通知书》内容履行义务，2018年11月26日，昆山市城市管理行政执法局作出昆城违建措字〔2018〕HQ第357号《实施强制措施决定书》，催告原告自收到该文书之日起3日内自行拆除，逾期不拆除的，将依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《苏州市城乡规划条例》第四十四条的规定，于2018年11月29日起开始组织查封施工现场和采取强制拆除措施，并告知提起行政诉讼及复议的权利及期限。同日，该《决定书》直接送达原告。因认为涉案房屋内物品已搬空，2018年11月28日昆山市城市管理行政执法局对前述地块4上的原告的无证建筑物进行拆除，期间对拆除行为进行录像。 另查明，审理过程中，就昆花规移字[2018]第406号违法建设认定及案件移交函(后附图)中位于昆山花桥经济开发区吴淞江北侧沿线地块中4号地块是否属于江苏省飞地，本院依职权向上海市青浦区规划和自然资源局发出书面调查函。2019年12月17日，上海市青浦区规划和自然资源局复函称，调查函中所指位于吴淞江北侧沿线4号地块属于江苏省在上海市青浦区白鹤镇万狮村的飞地，相关权属需经登记后方可确认，并提交了万狮村与花桥周泾社区股份合作社（2019年12月，昆山市花桥镇人民政府委托周泾社区股份合作社为原石头村土地所有权代表，行使村集体经济组织职能）的《土地所有权界线协议书》即飞地界线协议书用以证实其复函内容。 再查明，依据江苏省司法厅《关于昆山市在开发区和建制镇开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏司函〔2019〕21号），2019年8月27日，昆山市人民政府发布《关于印发昆山市开发区和建制镇相对集中行政处罚权工作方案的通知》，在昆山开发区、昆山高新区、花桥经济开发区等3个开发区，张浦镇等7个镇管辖区内行使包括城乡规划等行政管理方面相对集中行政处罚权并可以实施法律、法规规定的与集中行使的行政处罚权相关的行政强制措施。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院办公厅《关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条的规定，城管执法部门行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。昆山市城市管理行政执法局作为本行政辖区内的城管执法行政部门，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权。依据江苏省司法厅《关于昆山市在开发区和建制镇开展相对集中行政处罚权工作的复函》规定，江苏昆山花桥经济开发区管理委员会是本案的适格被告。 本案争议焦点一起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，原告的建筑物于2018年11月28日被拆除，原告于2019年1月诉至法院，其起诉并未超出法律规定的起诉期限。 本案争议焦点二昆山市城市管理行政执法局强制拆除原告的涉案房屋是否具有事实和法律依据。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《苏州市城乡规划条例》第四十四条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由城市管理行政执法部门依法采取查封施工现场、强制拆除等措施。 结合本案，昆山市城市管理行政执法局为本行政辖区内的城管执法行政部门，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权。原告认为涉案房屋坐落于上××××白鹤镇万狮村，昆山市城市管理行政执法局并无执法权。依据《中华人民共和国土地管理行业标准》（TD/T1014-2007）第二次全国土地调查技术规程12.1.2.1规定，以县级行政辖区为单位，统计行政界线范围内的土地（含飞入地），因此作为土地飞入地的上海青浦区规划和自然资源局有权对其行政辖区内土地（含飞入地）进行统计，结合其复函称涉案被拆除建筑物所在的地块即吴淞江北侧沿线4号地块属于江苏省在上海市青浦区白鹤镇万狮村的飞地，因此昆山市城市管理行政执法局对该飞地及飞地上建筑物、构筑物有执法权。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的；（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能移符合审查文件要求的。第七条规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，虽涉案房屋系原告经营者王庆桂通过司法拍卖程序取得，但对于涉案房屋属于无证建筑其在买受时即明知。昆山市城市管理行政执法局向原告发出《责令改正、核查通知书》后，原告及其经营者王庆桂也未提供证据证实涉案房屋已取得规划主管部门的审批许可或者属于可采取改正措施消除影响的房屋，因此，昆山市城市管理行政执法局责令原告改正、限期拆除具有事实及法律依据，并无不当。 本案争议焦点三昆山市城市管理行政执法局作出的强制拆除原告的无证建筑物的程序是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定,被告作出强制执行决定之前,应当事先催告当事人履行义务,给予当事人陈述和申辩的权利;对当事人逾期不履行的,应当作出书面形式的强制执行决定;对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。本案中，昆山市城市管理行政执法局未提供证据证明在强制拆除前向原告进行了法定的催告、听取陈述申辩、送达和公告等程序。虽被告称此次拆除系协助原告拆除，但原告不予认可，被告对此也无相应证据证实，因此本院不予采信。昆山市城市管理行政执法局强制拆除原告无证建筑物的程序违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第二款第一项的规定，判决如下： 确认被告于2018年11月28日拆除原告上海市青浦区王庆桂建材经营部所有的位于昆山经济技术开发区吴淞江北侧沿线地块上建筑物的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。 审 判 长 徐 琰 人民陪审员 倪 琴 人民陪审员 杨莉亚 二〇二〇年四月八日 书 记 员 蒋丽欢