山东省威海市文登区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1003行初3号原告龙连强，男，1962年11月5日出生，汉族，居民，住荣成市。委托代理人范家华，北京市振邦律师事务所律师。被告荣成市综合行政执法局，住所地荣成市成山大道中段164号。负责人刘杰，该局党组成员、综合行政执法大队大队长。出庭负责人闫志斌，该局党组成员。委托代理人王海燕，荣成市综合行政执法局法制宣传科科员。原告龙连强因要求确认被告荣成市综合行政执法局于2018年8月15日作出的行政处罚决定无效，向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年1月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭审理了本案。原告龙连强及委托代理人范家华，被告荣成市综合行政执法局负责人闫志斌、委托代理人王海燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告荣成市综合行政执法局于2018年8月15日作出荣综执行处字[2018]第24号行政处罚决定书，认定原告所有的位于成山××南，原西龙家村委西的五处房屋（①北侧楼房的一至三层，建设于1993年至1994年，为混合结构，东西走向，建筑面积534.13平方米；②北侧楼房第四层，建设于1999年，混合结构，建筑面积148.09平方米；③南侧三层楼房，建设于1999年，混合结构，建筑面积645.66平方米；④东侧平房，建设于1999年，混合结构，建筑面积17.33平方米；⑤东南侧简易棚，建设于1999年，简易结构，建筑面积41.65平方米）未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条之规定，决定对原告龙连强作出以下行政处罚：自收到决定书之日起一日内自行拆除涉案违法建筑物。原告龙连强诉称，被告作出案涉处罚决定，认定原告位于成山大道南、××村委西的房屋属于违法建设，限原告一日内自行拆除，无视事实和法律，违反法定程序，存在重大且明显违法情形，严重侵害了原告的合法权益，请求确认被告于2018年8月15日作出的荣综执行处字[2018]第24号行政处罚决定书无效。原告龙连强向本院提交了以下证据：1.荣成市人民政府关于桑沟湾北海岸岸线整治修复的公告复印件一份；2.桑沟湾北海岸带综合整治项目涉及建筑物及地上定着物拆迁补偿价格一览表、土地估价结果一览表及崖头街道西龙家水利工程补偿费表复印件各一份；3.土地使用证复印件一份；以上证据证明，案涉房屋因桑沟湾北海岸线整治修复工程被列入征收范围，经过了评估作价，属合法建筑，案涉行政处罚决定无事实依据。被告荣成市综合行政执法局辩称，原告所有的案涉房屋共五处，总建筑面积1378.87平方米，位于荣××××村，处于荣成市城市规划控制区区域内，未办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，经荣成市规划主管部门认定，案涉房屋属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被告依法作出行政处罚决定，具备执法主体资格，认定事实清楚，证据确凿，依据充分，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告荣成市综合行政执法局向本院提交了以下证据、依据：1.《山东省人民政府法制办公室关于在荣成市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2015]13号）一份；2.《荣成市机构编制委员会关于明确综合行政执法体制改革涉及的有关机构编制事项的通知》（荣编发[2017]52号）一份；3.《荣成市人民政府办公室关于印发荣成市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（荣政办发[2018]32号）一份；4.《威海市人民政府法制办公室关于荣成市开展相对集中行政处罚权备案情况的函》（威政法办[2018]28号）一份；以上证据证明，被告是荣成市集中行使城市管理行政处罚权的行政机关，具有独立的行政执法主体资格，职权之一是行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的，对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证建设，影响城市规划的行为的行政处罚权。5.《关于对荣成县县城、石岛镇总体规划的批复》（（85）鲁政函10号）复印件一份；6.《荣成市人民政府关于调整公布崖头、石岛城市规划控制区范围的通知》（荣政发[1994]45号）一份；7.《山东省人民政府关于荣成市城市总体规划的批复》(鲁政字[1999]154号)一份；8.《荣成市人民政府关于对城镇规划区及重点村庄单位规划建设实行统一管理的通知》(荣政发[2000]7号)一份；以上证据证明，原告违法建设所在地崖头街道西龙家村在荣成市城市规划区范围内。9.限期拆除决定书及送达回证各一份；10.撤销行政处罚决定书及送达回证各一份；11.立案审批表一份；12.对龙增安及龙江的调查笔录各一份，对龙德山的调查笔录两份，龙增安、龙江、龙德山、徐东爽的身份证复印件及委托书各一份，龙连强身份证明一份；13.现场勘验笔录三份；14.违法建设房屋照片打印件两张；15.西龙家村记账凭证照片打印件四张；16.地籍调查表、土地登记申请审批表、荣成市人民政府关于市土地管理局补办征用土地并出让给寻山镇西龙家村龙连强个人使用的批复、国有土地使用证复印件各一份；17.原告龙连强与西龙家村买卖房屋契约及销楼情况表复印件各一份；18.荣成市人民法院开庭笔录复印件一份；19.荣成市综合行政执法局关于认定建筑物性质的函、建筑物位置照片、送达回证及荣成市规划局关于认定龙连强建设建筑物违法性质的复函各一份；20.案件调查情况报告一份；21.案件处理意见单一份；22.行政处罚告知书及送达回证各一份；23.行政处罚决定书及送达回证各一份；以上证据证明，被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法。24.《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条，证明被告作出的处罚决定适用法律正确。经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性无异议，发表以下质证意见：1.对证据1的关联性有异议，认为该批复明确集中行使行政处罚权行政机关的名称是城市管理行政执法局，并非被告；对证据2-4的合法性不予认可，行政机关的成立需上一级人民政府或者上一级编制委员会审批同意，荣成市机构编制委员会没有权利审批被告的成立，威海市人民政府法制办公室亦没有审批权；对上述证据的证明目的不认可。2.对证据6的合法性有异议，城市规划的审批需省级以上人民政府审批，荣成市人民政府没有权利审批；对证据5、7、8的关联性有异议，在总体规划批复之前，原告的房屋已建成；对证据5-8的证明目的不予认可。3.证据10证明被告重复执法、选择性执法，证据11是选择性执法的结果；被告对龙德山的笔录证实建设经过市政府审批；原告未收到行政处罚告知书，对证据9中的限期拆除决定、11、13、21、23的合法性不认可，对证据9-23的证明目的不认可。4.对其他证据无异议。被告辩驳称，1.2017年，荣成市开展综合行政执法体制改革，在原城市管理行政执法局的基础上，整合有关执法职责和机构，组建荣成市综合行政执法局，其中包括行使原城市管理行政执法局的职责，并由威海市法制办公室按程序报省法制办备案。2.证据5是经省政府批准的整体规划，涉及到原告案涉建筑物所在区域，荣成市政府的两个文件是对省政府总规的细化；案涉建筑物包括村委1993年、1994年建设的，还包括原告1999年建设的。3.被告于2017年对原告作出处罚决定，原告向荣成市人民法院起诉，诉讼过程中，被告自行纠错，作出撤销行政处罚决定；村委会无权决定是否需要审批；2018年7月27日，被告在原告经营的旅馆向原告送达行政处罚告知书，原告拒收，留置送达。被告对原告提交证据的真实性无异议，但认为不能证明原告未办理建设工程规划许可证的行为合法。荣成市政府开展桑沟湾整治，在前期摸排过程中，发现案涉建筑物为违法建筑，被告依法查处，不涉及原告所述土地、房屋征收问题。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据不能证实被告的行政行为存在重大且明显违法情形，对其证据效力不予确认；被告提交的证据能够证实其具有实施案涉行政行为的行政主体资格，不存在重大且明显违法情形，原告虽对部分证据提出异议，但未提供有效证据予以证实，应认定为有效证据。经审理查明，原告龙连强所有的位于荣成市××大道南、××村委西的五处房屋，未取得建设工程规划许可证，经荣成市规划局认定，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。2018年8月15日，被告作出荣综执行处字[2018]第24号行政处罚决定书，对原告作出如下行政处罚：自收到决定书之日起一日内自行拆除涉案违法建筑物。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《山东省人民政府法制办公室关于在荣成市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2005]13号）及《荣成市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，被告荣成市综合行政执法局有权对辖区城市规划区内，未取得建设工程规划许可证，影响城市规划的行为行使行政处罚权。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，被告具有实施案涉行政行为的行政主体资格，其依据《中华人民共和国城市规划法》的相关规定，依法对原告作出行政处罚，不存在重大且明显违法情形，不属于无效行政行为。原告拒绝变更诉讼请求，要求确认被告作出的行政处罚决定无效，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告龙连强的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龙连强负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审 判 长  于 青审 判 员  张 敏人民陪审员  杨春建二〇二〇年四月十三日书 记 员  刘珺璐