广东省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)粤行终1557号上诉人（原审被告）：连州市人民政府。住所地：广东省连州市爱民路9号。法定代表人：唐庆卫，副市长、代市长职务。委托代理人：成建军，连州市林业局工作人员。委托代理人：伍朝俊，广东律昊律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：连州市瑶安瑶族乡清源村委会清水村民小组。负责人：邝伟标，该村民小组组长。委托代理人：汤志伟、郑成鸣，均系广东本务律师事务所律师。原审第三人：连州市瑶安瑶族乡碧梧村委会金竹山村民小组。负责人：廖先伟，该村民小组组长。连州市瑶安瑶族乡清源村委会清水村民小组（以下简称清水村民小组）因诉连州市人民政府林权登记行政处理决定纠纷一案，连州市人民政府不服广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年3月9日，连州市瑶安瑶族乡碧梧村委会金竹山村民小组（以下简称金竹山村民小组）向连州市人民政府提交《申请书》，该《申请书》主要内容为：“我村民小组座落在梅花塘的山林，四至范围是东至小坑，南至冲脚，西至小坑冲，北至观地坑塝顶倒水为界，约30亩。我村民小组在一九六六年曾与本乡清源村委会清水村民小组争议过此山场，但当时已由瑶安人民公社管理委员会和东陂庭召集双方生产队干部、驻生产队四清工作队协商，己达成了关于清水和金竹山村民小组山林纠纷协议书，协议书规定此山林是属于我碧梧村委会金竹山村民小组所有。现我村民小组持有1966年6月16日瑶安人民公社管理委员会关于清水和金竹山村民小组山林纠纷调解协议书，山权划定后我生产队集体就在此山练山造林并种上杉树。1981年国家体制改革山林林权所有证登记颁发时，清源村委会清水村邝记妹于1981年11月7日又出具了协商书给我金竹山村民小组登记填山权林权所有证，清水生产队确认我金竹山生产队在梅花塘内有一块30亩山，东至小坑，南至冲脚，西至小坑冲，北至观地坑塝顶倒水为界。我金竹山村民小组持有1981年10月15日山权林权所有证（连林证字№xxxxxx）后，1984年将梅花塘山场又划分给张海龙、梁亚龙、李荣真、盘来发等六户人作为自留山。1993午冬清源村委会清水村又制造一次争议，我村民小组梅花塘山的山权林权纠纷，经瑶安乡人民政府调查取证又作出了1993年10月6日《关于金竹山村与清水村山界争执的处理意见》，按照1966年6月16日连县瑶安人民公社管理委员会《关于清水与金竹山村民小组山林纠纷调解协议书》，规定梅花塘东至小坑，南至冲脚，西至小坑冲，北至观地坑塝顶倒水为界，面积30亩属碧梧村委会金竹山村民小组集体所有。综上所述，我碧梧村委会金竹山村民小组持有1966年6月16日瑶安人民公社管理委员会《关于清水和金竹山村民小组山林纠纷调解协议书》、1981年10月15日连县人民政府颁发的《山权林权所有证》（连林证字№xxxxxx）、瑶安乡人民政府1993年10月6日《关于金竹山村与清水村山界争执的处理意见书》等权属证件，现申请依法撤销清源村委会清水村民小组证号为xxx（发证时间：2006年9月29日）的林权证书并确认梅花塘山权林权属归碧梧村委会金竹山村民小组所有。”金竹山村民小组在向连州市人民政府提出《申请书》时，并提交有：1966年6月16日瑶安人民公社管理委员会《关于清水和金竹山村民小组山林纠纷调解协议书》、1981年10月15日连县人民政府颁发的《山权林权所有证》（连林证字№xxxxx）、瑶安乡人民政府1993年10月6日《关于金竹山村与清水村山界争执的处理意见书》等以上材料的复印件。连州市人民政府在没有对以上材料的复印件与原件进行核对和对争议双方当事人进行调查的情况下，于2017年8月2日作出连府决〔2017〕7号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》，该《决定》内容为：“瑶安乡清源村委会清水村民小组：你村民小组持有的连府林证字（2006）第xxx号新版林权证：宗地编号为xxxxxxxx、地名为“柯志冲”、面积219亩。东至其练倒水为界，南至山脚，西至水源山冲，北至山岭其练山场。瑶安乡碧梧村委会金竹山村民小组对此提出异议：金竹山村民小组认为其村有一块地名叫“梅花塘”、面积约30亩的山场，被你村民小组在2006年以“柯志冲”的山名所包含，换领了连府林证字（2006）第xxx号新版林权证，侵害了他们的合法权益。2016年12月21日，金竹山村民小组再次向本府申请要求撤销你村民小组连府林证字（2006）第xxx号新版林权证。本府根据金竹山村民小组提供的证据材料和查阅了原来的相关材料发现：（一）该争议山场的纷争始于1966年上半年，当年经连县瑶安人民公社管理委员会召集双方调解协商，于1966年6月16日双方达成书面协议（附有草图）:1.把争议山场一分为二，左边的归金竹山生产队集体管业所有（林地使用权、林木所有权、林木使用权）；右边归清水生产队集体管业所有（林地使用权、林木所有权、林木使用权）,但林地所有权归国家所有；2.高级社时（1956年）金竹山村在现已划分给清水村所管辖的山场内开荒种植的杉树，从1956年计起期限25年（即到1981年止）归金竹山村所有，到时砍树（杉树）还山。（二）1981年11月7日清水队写有一张邝记妹盖有私章的协商书：清水队承认金竹山生产队在梅花塘内有一块30亩的林地，东至小坑冲，南山冲脚，西小坑冲，北从小坑冲到顶倒水为界。（三）连州市瑶安乡金竹山村插花林地纠纷调处专职工作组在2012年9月11日与你们双方到现场勾绘的争议范围地图（该争议范围位于连府林证字（2006）第xxx号林权证中第二宗地“柯志冲”的范围之内）。对此，市林业局曾多次与你村民小组干部座谈或电话沟通，要求你村民小组把连府林证字（2006）第xxx号林权证交上来对证中第二宗登记地进行更正，但你村民小组不予配合，拒绝交证更正。鉴于上述情况，为了确保林地林木的权属清晰、林业生产发展和社会稳定，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十二条之规定：“有证据证明存在争议且未解决而颁发林木林地权属证书的，原发证机关应当撤销所发出的林木林地权属证书”。据此，市政府决定注销你村民小组所持有的连府林证字（2006）第xxx号林权证中宗地编号为xxxxxxxx，小地名为“柯志冲”的登记页及其附图，撤销该宗地的林权登记。如不服本决定，可以自收到本决定之日起六十日内向清远市人民政府申请行政复议或三个月内向清新区人民法院提起行政诉讼。”清水村民小组收到该《决定》后不服，曾于2017年11月3日向原审法院提起行政诉讼。原审另查明，连州市人民政府在2017年10月15日签收原审法院于2017年9月27日发出的《举证通知书》，连州市人民政府于2017年11月3日向原审法院提交行政答辩状及证据，无向原审法院提交逾期提供证据的正当理由。金竹山村民小组提供的证据材料全部为复印件。庭审中，释明其在庭后七天内向原审法院提交证据原件，但庭后一直没有提交。原审法院于2017年11月28日作出（2017）粤18行初153号行政判决，主要以连州市人民政府无正当理由逾期提供证据，无核对作为行政行为证据使用的复印件是否与原件相符，金竹山村民小组提交的复印件不符合向人民法院提交证据的形式要求为由，撤销连州市人民政府于2017年8月2日作出的连府决〔2017〕7号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》；由连州市人民政府重新作出行政行为。连州市人民政府在重新调处期间，为证明于1966年6月16日双方达成书面协议的复印件与原件完全一致，向两个瑶安乡干部（不是签订协议上签名的干部）进行调查，并制作调查笔录，连州市人民政府及金竹山村民小组提供的证据材料全部为复印件。原审另查实，原审法院（2017）粤18行初153号行政判决书于2017年12月4日生效。原告清水村民小组向原审人民法院提起本案诉讼，请求依法判决撤销连州市人民政府于2018年12月29日作出的连府决〔2018〕25号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。所谓“同一事实和理由”是指行政机关重新作出的行政行为依据的主要证据、事实和理由，与被撤销的行政行为所依据的主要证据、事实和理由基本相同，从而造成重新作出行政行为直接与人民法院的生效判决认定的事实和理由相抵触的情形。本案中，连州市人民政府于2017年8月2日作出的连府决〔2017〕7号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》主要根据金竹山村民小组提供的于1966年6月16日签订的《关于清水与金竹山村民小组山林纠纷调解协议书》复印件材料而作出。原审法院生效的（2017）粤18行初153号行政判决，主要以金竹山村民小组提交的上述协议书复印件不符合向人民法院提交证据的形式要求，不能作为定案依据，从而证明连州市人民政府作出《决定》合法性为由，撤销该《决定》，并由连州市人民政府重新作出行政行为。连州市人民政府在重新作出行政行为过程中，虽然向相关人员进行调查核实，但被调查人并不是在协议书上签名的干部，故被调查人的证言不能充分证实复印件与原件的一致性。连州市人民政府没有新的证据足以推翻法院生效裁判认定的事实，仍以金竹山村民小组提供的上述协议书复印材料，作出与原行政行为相同的处理决定，违反法律规定。综上所述，连州市人民政府作出的连府决〔2018〕25号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》，主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十一条的规定，判决：一、撤销连州市人民政府于2018年12月29日作出的连府决〔2018〕25号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》；二、由连州市人民政府重新作出行政行为。连州市人民政府不服原审判决向本院提起上诉称：原审法院判决撤销本府作出的连府决〔2018〕25号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》，是不符合客观事实、没有法律根据的。一、原审法院已对本府提供的证据1至13的真实性予以认定，其中，证据11的两份调查笔录，是参加过案争山林纠纷调处退休干部看过协议书并证明原件和复印件完全一致。本府提供的证据已形成完整的证据链，足以认定案争山属于金竹山村民小组。二、当年瑶安乡发洪水，协议书原件已经灭失，客观上已经无法提供原件，本府作出《连府决〔2018〕25号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》程序合法，依法有据。原审法院在对本府提供的证据作出真实性认定的情况下，仅仅以本府不能提供协议书原件作出判决，与事实不符，适用法律不当。三、本案案争山林的归属从清水村民小组、金竹山村民小组至镇政府及本府三方都经多次走访调查，组织双方实地查勘争议范围地图并对有关证人资料进行核实，足以证明案争山林归金竹山村民小组所有，原审法院仅以本府不能提供协议书原件而作出判决，势必令本案的调处及后期工作陷入极大的困难，使本案难以得到妥善处置。综上，请求二审法院撤销原审判决，维持本府作出的连府决〔2018〕25号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》，由清水村民小组承担本案上诉费用。被上诉人清水村民小组答辩称：一、原审法院认定事实清楚、适用法律正确，应当依法予以维持。二、上诉人连州市人民政府没有新的证据足以推翻法院生效裁判认定的事实，仍作出与原行政行为相同的处理决定，违反法律规定。三、涉案的“柯志冲”使用权一直都属于清水村民小组所有，连州市人民政府作出的连府决〔2018〕25号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》，没有事实依据，应依法予以撤销。四、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条和《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四十八条的规定，连州市人民政府违反法定时限作出行政行为，程序违法，应予撤销。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四十八条规定，经行政复议或者行政诉讼撤销的林权争议处理决定，作出该处理决定的人民政府应当在六个月内重新作出处理决定。连州市人民政府重新作出的连府决〔2018〕25号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》，明显超过了法定期限，程序违法，应予撤销。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回连州市人民政府的上诉，维持原判。原审第三人金竹山村民小组答辩称：一、清水村民小组陈述事实错误。1.涉案山场名称为梅花塘，不是清水村民小组自称的柯志冲山场。2.梅花塘山场，最明显的经营事实是，1966年至今都是金竹山村民小组管护。最能证实的事实是，1966年6月16日，连县瑶安人民公社管理委员会《关于清水和金竹山村山林纠纷调解协议书》第1、2条已经有了明确的权属事实；1981年10月15日连县人民政府颁发的连林证字NO.xxxxxx号《山权林权所有证》也证实金竹山村民小组在梅花塘山上拥有30亩山场的事实；1981年11月7日，清水村民小组一方的邝记妹在《协商书》上承认梅花塘内有一块30亩的林地属于金竹山村民小组的事实；2000年11月20日，清水村民小组人员邝木生与金竹山村民小组签订《山林承包合同书》，明确金竹山村民小组将梅花塘林地发包给邝木生承包经营林木的事实。由此可见，清水村民小组称一直经营涉案的梅花塘无事实根据。3.金竹山村民小组于2010年3月3日证明“以上图柯志冲争议山场我金竹山没有山场在内”，是清水村民小组伪造而成的。金竹山村民小组确实没有柯志冲山场，但是金竹山村民小组在梅花塘有山场，而清水村民小组所称的柯志冲并不是金竹山村民小组所称的梅花塘。清水村民小组试图以金竹山村民小组出具的上述证明，推翻事实，不应受法律保护。二、清水村民小组适用法律、地方性法规错误。清水村民小组在梅花塘山场既没有经营管护的事实，也没有确凿的证据证实梅花塘山场属其所有，其适用《中华人民共和国物权法》第十四条、第十七条的规定以及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二条第二款的规定，明显错误。三、连州市人民政府作出的连府决〔2018〕25号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》事实清楚，程序合法，证据充分确实，适用法规正确。综上，请求二审法院撤销原审判决，维持连州市人民政府作出的连府决〔2018〕25号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》。二审经审查，对于原审判决查明“被告及第三人金竹山村民小组提供的证据材料全部为复印件”的事实，本院不予确认，原审判决查明的其他事实属实，本院予以确认。二审补充查明：原审法院（2017）粤18行初153号行政判决撤销连州市人民政府作出的连府决〔2017〕7号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》，由连州市人民政府重新作出行政行为，连州市人民政府在重新作出行政行为过程中，向连州市瑶安瑶族乡退休干部廖宗献、谭佳记进行调查核实并制作了《调查笔录》。此外，连州市林业局于2018年12月19日会同连州市调处山林纠纷办、瑶安乡政府到争议山林现场进行实地勘查，制作了《山林林地权属争议现场勘验笔录》，根据实地勘查的情况，在清水村民小组持有的连府林证字（2006）第xxx号林权证中宗地编号为xxxxxxxx、小地名为“柯志冲”的附图上标注了《关于清水与金竹山村山林纠纷调解协议书》（以下简称1966年《协议书》）所附山场草图的位置。连州市人民政府于2018年12月29日作出连府决〔2018〕25号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》，决定注销清水村民小组持有的连府林证字（2006）第xxx号林权证中宗地编号为xxxxxxxx、小地名为“柯志冲”的登记页及其附图，撤销该宗地的林权登记。本案一审期间，连州市人民政府向原审法院提交了1966年《协议书》复印件以及上述《调查笔录》《山林林地权属争议现场勘验笔录》及勘查绘图，还提交了瑶安林业工作站于1993年10月6日出具的《关于金竹山村与清水村山界争执的处理意见》（以下简称1993年《处理意见》）复印件、连州市瑶安瑶族乡人民政府于2018年5月2日出具的《瑶安乡关于金竹山村与清水村就梅花塘山场争议的情况说明》（以下简称《瑶安乡情况说明》）复印件、清水队邝记妹于1981年11月7日出具的《协商书》复印件等证据。其中：1.1993年《处理意见》复印件记录了1966年《协议书》的内容、调解结果、参加调解人员以及邝记妹于1981年11月7日出具《协商书》的经过，瑶安林业工作站曾于1993年向1966年《协议书》上签名的车陂法庭代表丘伟钧了解的情况等内容；1993年《处理意见》认为，1966年《协议书》和邝记妹出具的《协商书》的四至山界清楚分明，应执行维护；1993年《处理意见》载明参加该次调查处理人员有谭佳记等五人，并注明“经核对此件（2页）与原件相符2018年9月17日”。连州市人民政府称该证据原件在一审期间曾向法庭出示，连州市人民政府在二审期间亦出示该《处理意见》原件给清水村民小组，清水村民小组确认该《处理意见》复印件与原件内容一致。2.《调查笔录》证实，廖宗献、谭佳记均是参加过清水村与金竹山村争议山林纠纷调处的人员，二人均证实参与调处时看过1966年《协议书》原件，并称1966年《协议书》复印件和原件一致，连州市人民政府称谭佳记与在1993年《处理意见》上签名的“谭佳记”系同一人，廖宗献、谭佳记均参与了1993年诉争山林调处工作。3.《瑶安乡情况说明》复印件载明，经瑶安人民公社管理委员会调解，清水村与金竹山村签订1966年《协议书》以及在协议书上签名的人员，该内容与1993年《处理意见》的内容一致，同时说明了参加签订1996年《协议书》的人员均已去世以及金竹山村现没有1966年《协议书》原件的原因。清水村民小组一审庭审时表示对该证据材料的真实性予以确认，连州市人民政府称有该情况说明的原件。4.清水队邝记妹于1981年11月7日出具的《协商书》复印件载明，清水生产队确认金竹山生产队在梅花圹内有一块30亩山，东至小坑，南至冲脚，西至小坑冲，北至观地坑塝顶倒水为界，金竹山村民小组在原审法院（2017）粤18行初153号案审理期间向法庭提供了该《协商书》原件，本案二审期间，清水村民小组亦确认该《协商书》复印件与原件一致。本院认为，本案系林权登记处理决定纠纷。连州市人民政府向原审法院提交了1966年《协议书》复印件、1993年《处理意见》复印件、《瑶安乡情况说明》复印件、邝记妹出具的《协商书》复印件、《调查笔录》《山林林地权属争议现场勘验笔录》及勘查绘图等证据，对上述证据真实性、合法性及关联性的认定以及能否采信作为定案依据的判断，直接影响到1966年《协议书》复印件证据效力的认定，而1966年《协议书》系金竹山村民小组主张争议山林权属来源的重要依据，原审法院未全面、客观地审查核实连州市人民政府提交的上述证据，仅以连州市人民政府主要依据金竹山村民小组提供的1966年《协议书》复印件作出连府决〔2018〕25号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》，而廖宗献、谭佳记的证言不能充分证实1966年《协议书》复印件与原件的一致性为由，认定连州市人民政府在没有新的证据足以推翻法院生效裁判认定的事实的情况下，再次作出与原被撤销的行政行为相同的处理决定，从而判决撤销连州市人民政府作出的连府决〔2018〕25号《关于注销“柯志冲”林权证的决定》，由连州市人民政府重新作出行政行为，原审法院的认定意见属事实不清，不利于实质上化解行政争议。为进一步查清案件事实，妥善解决本案林权争议，有效化解矛盾纠纷，本案应由原审法院重新审理。原审法院在重审过程中，应当从实质上化解行政争议的行政诉讼目的出发，全面审查本案证据，进一步查清案件事实，在此基础上再行依法作出裁判。综上，本案应由原审法院重新审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行初45号行政判决；二、本案发回广东省清远市中级人民法院重审。本裁定为终审裁定。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年四月二十九日书记员  刘佳琪