广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤20行终394号上诉人（原审原告）：中山市新龙石业有限公司，住所地广东省中山市******白米山脚下，统一社会信用代码914***********171C。法定代表人：朱国荣，董事长。被上诉人（原审被告）：中山火炬高技术产业开发区管理委员会，住所地广东省中山市*******，统一社会信用代码114***********422Y。法定代表人：招鸿，主任。原审第三人：中山火炬开发区珊洲股份合作经济联合社，住所地广东省中山市火炬开发区**********，统一社会信用代码N2442000C038927935。法定代表人：林建强。上诉人中山市新龙石业有限公司（以下简称新龙石业公司）因与被上诉人中山火炬高技术产业开发区管理委员会（以下简称火炬管委会）及原审第三人中山火炬开发区珊洲股份合作经济联合社（以下简称珊洲经联社）政府行政强制一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1719号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2014年5月19日，中山市中级人民法院、中山市依法治市工作领导小组办公室、原中山市国土资源局、原中山市法制局联合印发中中法[2014]17号《关于印发〈关于建立国土资源非诉行政案件“裁执分离”强制执行新机制的会议纪要〉的通知》，要求火炬管委会、各镇政府、各区办事处等贯彻执行。其中，《关于建立国土资源非诉行政案件“裁执分离”强制执行新机制的会议纪要》载明：“国土资源非诉行政案件‘裁执分离’，是指人民法院在受理国土资源部门强制执行申请后，对其进行审查，并依法作出准予执行并载明组织实施强制执行的行政机关的书面裁定，或者不予执行的书面裁定。对裁定准予强制执行的国土资源非诉行政案件，应区分行政决定的内容，采用相应的执行方式。对罚款类等财产罚案件，人民法院应当依法受理审查，作出准予执行裁定后，及时启动强制执行程序。对责令限期拆除违法建筑，恢复原状等行为罚案件，要按照权责一致和属地管理的原则，积极推进‘裁执分离’强制执行新机制，努力破解国土资源非诉行政案件执行难问题”。2015年8月28日，原中山市国土资源局（以下简称原市国土局）作出中土执法决字[2015]1805号行政处罚决定，认定新龙石业公司未经依法批准，于2000年始占用位于中山市火炬开发区面积为24739.8平方米（折合37.1097亩）的土地，建成碎石生产机械设备，作碎石生产及堆放场项目用途。原市国土局遂对新龙石业公司处罚如下：1.责令退还非法占用的24739.8平方米土地；2.限期十五日内自行拆除非法占用的499.1平方米土地上新建的碎石生产机械设施，恢复土地原状；3.罚款252389元。随后，新龙石业公司未提起行政复议或行政诉讼，虽履行了缴纳罚款的义务，但未履行行政处罚决定确定的其他义务。为此，原市国土局向原审法院申请强制执行上述行政处罚决定。2016年6月20日，原审法院经审查后作出（2016）粤2071行审692号行政裁定，准予强制执行原市国土局作出的中土执法决字[2015]1805号行政处罚决定。且原审法院在行政裁定书中载明：“责令新龙石业公司限期自行拆除非法占用的499.1平方米土地上新建的碎石生产机械设施，恢复土地原状的处罚决定内容，由火炬管委会组织实施”。2019年8月21日，火炬管委会向新龙石业公司发出清场通知，要求该公司于2018年8月30日前自行搬迁离场，逾期未清场的，由火炬管委会组织施工单位及有关部门依照《中华人民共和国行政强制法》的规定代履行。同年9月9日，火炬管委会以顺利执行（2016）粤2071行审692号《广东省中山市第一人民法院行政裁定书》为由，申请广东省中山市火炬公证处对新龙石业公司的上述工地进行证据保全。次日，火炬管委会对新龙石业公司的涉案石场的生产设备和生产线进行强制拆除。新龙石业公司不服，诉至原审法院，请求法院判令：1.确认火炬管委会于2019年9月10日开始组织对新龙石业公司石场强制拆除的行为违法；2.本案诉讼费用由火炬管委会承担。原审法院另查明：火炬管委会向原审法院提交了由中山市中港测绘有限公司出具的《中山市新龙石业有限公司违法用地图》，测量日期为2015年6月1日，用地图载明了新龙石业公司涉案石场的24739.8平方米违法用地的四至坐标，且加盖了新龙石业公司的印章。在庭审过程中，火炬管委会陈述其拆除新龙石业公司的生产设备的面积就是（2016）粤2071行审692号行政裁定所涉的24739.8平方米，具体范围就是前述违法用地图记载的四至坐标范围；新龙石业公司则陈述火炬管委会的拆除范围已超过了24739.8平方米。原审法院认为：在新龙石业公司被国土资源管理部门处罚时，中山市已建立了国土资源非诉行政案件“裁执分离”强制执行新机制。该机制要求对国土资源非诉行政案件所涉的各项行政处罚决定内容应采用不同的方式予以执行，具体实施原则如下：对罚款等“财产罚”的处罚内容，由人民法院自行启动强制执行程序，对责令限期拆除违法建筑、恢复原状等“行为罚”的处罚内容，应由违法用地所在地的镇人民政府（区办事处）组织实施强制执行。对此，人民法院可以在裁定书中予以载明。本案中，原市国土局对新龙石业公司作出中土执法决字[2015]1805号行政处罚决定，所涉的“行为罚”包括了责令退还非法占用的24739.8平方米土地以及拆除非法占用的499.1平方米土地上新建的碎石生产机械设施，恢复土地原状。对于罚款，新龙石业公司已自觉履行，但对于上述“行为罚”，该公司并未自觉履行。基于此，原市国土局向原审法院申请强制执行。经审查，原审法院作出（2016）粤2071行审692号行政裁定，准予强制执行中土执法决字[2015]1805号行政处罚决定。根据中山市建立的国土资源非诉行政案件“裁执分离”强制执行机制，该行政处罚决定所涉的“行为罚”内容均应按照属地管理原则，由火炬管委会具体组织实施强制执行。此亦为（2016）粤2071行审692号行政裁定之本意。现火炬管委会按照中土执法决字[2015]1805号行政处罚决定认定的违法用地范围，对照《中山市新龙石业有限公司违法用地图》的四至坐标对新龙石业公司违法占用的24739.8平方米土地内的石场进行拆除，并未超出（2016）粤2071行审692号行政裁定准予行政强制执行的范围。对新龙石业公司提出的火炬管委会超出前述范围进行拆除的主张，并未提交证据予以证明，故原审法院不予采纳。综上所述，火炬管委会作出的涉案强制拆除行为是依据人民法院作出的（2016）粤2071行审692号行政裁定所作出的执行行为。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（七）项的规定，该强制拆除行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，对新龙石业公司的起诉，原审法院予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（七）项、第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定：驳回新龙石业公司的起诉。上诉人新龙石业公司上诉称：1.被上诉人对其行为的合法性负有举证责任，被上诉人未提供证据证明其未超出准予执行的范围，原审法院也未查清，因此属于认定事实不清；2.原审法院认为行政处罚决定所涉的“行为罚”内容均应按照属地管理原则，由火炬管委会具体组织实施明显错误，根据（2016）粤2071行审692号行政裁定的内容，火炬管委会组织实施拆除的范围仅限于499.1平方米土地上的碎石生产机械设施，而且该范围的设施已在涉案行政处罚作出后一个月由上诉人自行拆除完毕，涉案行政处罚决定中要求退还24240.7平方米的建设用地，并未要求上诉人拆除碎石生产机械设备，被上诉人物权强制拆除上述设施；3.被上诉人此次强拆的目的是为了推进国家重点项目中开高速建设，因此被上诉人强拆的目的就是征收，因此，原审法院将此次强制拆除的性质认定为“依据人民法院作出的行政裁定所作的执行行为”明显错误，因此上诉人所诉的行为属于行政诉讼的受案范围；4.被上诉人此次组织强制拆除的部分不仅超过（2016）粤2071行审692号行政裁定准予执行的499.1平方米的执行范围，也超出了原市国土局在涉案行政处罚决定中所指明的24739.8平方米的范围，因此被上诉人扩大执行范围，违法实施强制拆除的行为依法属于行政诉讼的受案范围。综上，请求二审法院判令：1.撤销广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1719号行政裁定；2.指令本案由中山市第一人民法院继续审理。本院认为，本案为政府行政强制纠纷。本案中，原审法院作出（2016）粤2071行审692号行政裁定，依据非诉执行“裁执分离”强制执行机制，将拆除新龙石业公司非法占用的499.1平方米土地上新建的碎石生产机械设施的行为交由属地政府火炬管委会负责实施，而火炬管委会自认其实施强制拆除的范围有24739.8平方米，超过了499.1平方米，明显超过了上述非诉执行裁定中交由其执行的拆除范围，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（七）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；……”的规定，火炬管委会的上述强制拆除行为属于扩大执行范围，属于行政诉讼的受案范围，原审法院对上述强制拆除行为的认定不妥，据此驳回新龙石业公司的起诉错误，本院依法予以纠正。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1719号行政裁定；二、本案指令广东省中山市第一人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 王 鹏审判员 陶香琴审判员 高 琳二〇二〇年四月二十九日书记员 肖炫霓