山东省滨州市滨城区人民法院行 政 判 决 书(2019)鲁1602行初93号原告王建国，男，1963年12月28日出生，汉族，住滨州市滨城区。委托代理人赵花娥，女，1961年9月9日出生，汉族，住滨州市滨州市滨城区，系王建国之妻。委托代理人刘亚婷，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室，住所地滨州市渤海八路515号，统一社会信用代码：123716027915021374。法定代表人朱友训，该办公室主任。委托代理人郑丽丽，山东雍徽律师事务所律师。原告王建国与被告滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室行政协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托代理人赵花娥、刘亚婷，被告滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室主任朱友训及委托代理人郑丽丽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年5月11日，滨城区政府在滨州市滨城区市东街道办事处西王居委会发布《滨州市滨城区人民政府关于西王居委会城中村改造房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)》。2016年5月14日，滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室和王建国签订房屋征收补偿合同，房屋征收补偿合同现已履行完毕。原告王建国在规定期限内腾空了房屋，领取了补偿款，认购了滨州市滨城区市东街道办事处提供的安置房，涉案房屋已被拆除。原告王建国诉称，原告是滨城区市东街道办事处西王居委会居民，在集体土地上建有住宅，2016年通过区政府作出的《滨州市滨城区人民政府关于西王居委会城中村改造房屋征收补偿安置方案》中得知自己的土地面临征收。为配合政府的征收行为，原告在征收补偿不合理的情况下与被告滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室签订了《西王居委会城中村房屋征收补偿合同》。因征收过程中未见到征地文件，为核实其征收合法性，原告于2016年7月14日分别向滨州市国土资源局滨城分局、滨州市国土资源局和山东省国土资源厅申请信息公开后始得知该区域内的土地并没有被依法征收。原告认为，在原告房屋所在地未被依法征收的情况下，被告滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室与原告于2016年5月14日签订的补偿协议严重违反了《中华人民共和国土地管理法》与《国有土地上房屋征收补偿条例》等强制性规定，应属无效合同。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》提起诉讼，请求：1.确认原告与被告滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室签订的《西王居委会城中村改造房屋征收补偿合同》无效；2.本案的诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：证据一、滨州市滨城区人民政府关于西王居委会城中村改造房屋征收补偿安置方案征求意见稿，证明被告与原告所签署的涉案的合同实际上是一种征收行为。证据二、2016年8月10日，滨州市国土资源局滨城分局信息公开答复；证据三、2016年7月29日，滨州市国土资源局关于王增华等4人申请信息公开事项的答复；证据四、2016年8月5日，山东省国土资源厅鲁国土字公开复（2016）216号政府信息公开申请答复意见书；均证明原告所居住村庄的土地并没有被依法征收；证据五、滨州市滨城区房屋征收补偿管理办公室城中村改造房屋征收补偿合同；证据六、（2018）鲁16行初5、6、7号行政裁定书；证明原告与被告所签署的涉案的合同严重的违反了法律的强制性规定。被告滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室辩称，一、滨州市滨城区住房保障和房产管理局系滨城区人民政府指定的征收部门，被告滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室系滨州市滨城区住房保障和房产管理局的部门科室，业务范围为拆迁补偿工作。滨城区人民政府为加快城中村改造步伐，消除危房、改善居民生活环境、提升城市品位，2016年被告接受滨州市滨城区住房保障和房产管理局的安排，就西王居委会城中村改造房屋征收工作包括四原告在内的全体居民在平等、自愿、协商一致的基础上达成一致协议签订了涉案《征收补偿合同》。四原告及西王居委会全体居民根据涉案《征收补偿合同》约定的期限腾出房屋、上缴钥匙并领取了补偿款。滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室作为被告主体不适格，行政主体必须是行政机关，是行政诉讼的恒定被告，且该行政机关必须有法定的职责，而被告是政府授权行使管理职能的工作部门，是对外代表政府行使公权力的机关，其本身不具有行政法规定的独立资格，行政诉讼的适格被告应是市县级人民政府，而非被告。二、征求意见稿是征收补偿合同缔结之前的要约邀请行为，征求意见公告已明确指出，该征求意见稿用于公开征求意见，且允许包括四原告在内的西王居委会全体居民提交书面意见或建议，并提倡签订协议。换言之，征求意见稿的公告只是房屋征收实施过程中的阶段性行为，对被征收人的利益并不产生实际影响，“提倡”而非“强制”。征收补偿合同是基于征求意见稿作出的，而征求意见稿本身不具有强制力，也未对四原告的合法权益造成损害，该征收补偿合同是双方在平等自愿协商一致的基础上签订的，并不存在意思表示瑕疵，未违反法律、行政法规的强制性规定或者有悖于社会公共利益。合同的订立有赖于合同相对方的同意和认可，被告从未强行干预四原告的意思表示自由，双方在签订合同中不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条致使合同无效的情形，被告对包括四原告在内的西王居委会全体居民的房屋进行征收，并未对土地实施征收行为，原告以在征收过程中未见到征地文件，且土地没有被依法征收，双方签订的补偿合同违反强制性规定，系无效合同，没有任何事实与法律依据。三、本案中，四原告所有的被拆迁房屋已被依法进行了补偿，其合法权益未受到侵害，该补偿合同是在双方共同勘测丈量补偿范围、项目并确定无误后，依据征收补偿政策，经协议一致最终达成的补偿金额。该金额远超过按政策补偿标准计算的金额。四原告签订征收补偿合同并在规定期限内腾空了房屋，后又签订了认购合同认购了安置房、领取了房屋补偿款项，包括四原告在内的西王居委会全体居民的房屋已全部拆迁完毕，征收补偿合同已履行完毕，无法恢复原状。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”针对已经履行完毕的房屋拆迁安置补偿协议提起的诉讼不属于人民法院司法审查受案范围，审判机关有权对行政机关不依法履行、未按协议或者未按约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议的行政行为是否按照协议约定全面履行给付义务的情形，即已经按照约定履行自己的义务的行政协议，不属于人民法院司法审查的范围。综上所述，原告起诉被告没有任何事实与法律依据，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（十一）项的规定，人民法院对不符合法定立案条件的起诉，应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。被告在法定期限内向本院提交以下证据：第一组证据：征求意见稿一份，证明该征求意见公告明确目的为改善居民生活环境，提升城市品位，对西王居委会房屋全体居民的房屋、构筑物和附属物依法进行征收，该征求意见稿本身不具有强制性，该意见稿明确被征收人可以在本公告发布之日起30日内提交书面意见或建议，征求意见期间签订补偿协议，因此该征求意见稿不存在具体的征收行为。第二组证据：1.原告与被告签订的西王居委会城中村改造房屋征收补偿合同一份，证明该份合同证明原被告双方在平等自愿的基础上签订的，是对原告的房屋进行征收，且原告并在规定的期间内腾空了房屋，被告并未对其采取欺骗和胁迫的行为。2.原告与滨州市滨城区市东街道办事处签订的西王居委会城中村改造安置房补偿认购合同一份，证明原告在规定的期限内腾空了房屋，并自愿签订了认购合同，认购了安置房。3.原告房屋货币补偿计算表、房屋勘估草图各一份、4.市东街道办事处西王居委会城中村改造房屋征收补偿资金兑付表明细。证明原告已根据补偿合同及货币补偿计算表计算的款项领取了补偿款。原告通过与被告签订补偿合同、领取补偿款的方式对涉案房屋进行了处分。涉案诉争的补偿合同并不违反法律法规和国家强制性规定，并非无效合同。本院对原、被告证据综合认证如下：原、被告提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。经审理查明，2016年5月11日，滨城区政府在滨州市滨城区市东街道办事处西王居委会发布《滨州市滨城区人民政府关于西王居委会城中村改造房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)》公告，载明：“为改善居民生活环境，完善城市基础设施，美化城市环境，提升城市品位，经区政府研究决定，拟对西王居委会整村区域的土地及房屋、构筑物和附属物依法进行征收。……为使征收补偿安置方案公平、合理、科学，现将该征求意见稿予以公布，公开征求意见，本区域的被征收人可以在本公告发布之日起30日内，到指挥部提交书面意见或建议，征求意见期间签订补偿协议。”原告王建国系西王居委会居民，在集体土地上建有住宅。2016年5月14日，滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室和王建国签订房屋征收补偿合同，约定：王建国现有一层房屋面积197.21平方米，应于2016年5月21日前将被征收房屋腾空后交付滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室，由滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室按规定统一组织拆除；滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室向王建国支付房屋补偿费、搬迁补助费、临时过渡费、营业房损失补助费、签合同奖励费、搬家奖励费、院内无违章奖励费等各项补偿、补助、奖励款项共计359289.76元。此外，双方还约定了违约责任、发生纠纷的解决方式等合同条款。后原告王建国在规定期限内腾空了房屋，涉案房屋已被拆除。2016年5月22日，滨州市滨城区市东街道办事处与王建国签订《西王居委会城中村改造安置房补偿认购合同》，王建国认购了滨州市滨城区市东街道办事处提供的100平方米的安置房一套（现按1330元/㎡的标准在补偿款中暂扣），并领取了扣除暂付房款后的剩余款项。2016年7月29日，滨州市国土资源局作出《关于王增华等4人申请信息公开事项的答复》，答复王增华、王永刚、王建忠、王建国：截至目前，西王居委会城中村改造项目未征收，申请公开的“征地批文及申报材料”“用地预审文件、用地批准文件及申报材料”不存在。2016年8月5日，山东省国土资源厅作出《政府信息公开申请答复意见书》（鲁国土资公开复[2016]216号），答复王增华、王永刚、王建忠、王建国：经查询滨州市国土资源局，你们所申请的地块尚未征收，所申请信息目前不存在。2016年8月10日，滨州市国土资源局滨城分局对王增华、王永刚、王建忠、王建国四人作出政府信息公开答复，告知：截至目前，四人申请公开的内容为“西王居委会城中村改造项目的用地预审文件、用地批准文件及申报材料”的信息不存在。2016年10月9日，原告因要求确认滨州市滨城区人民政府于2016年5月14日以与原告签订《西王居委会城中村改造房屋征收补偿合同》的形式征收原告房屋的行为违法向滨州市中级人民法院提起行政诉讼。2018年12月4日，滨州市中级人民法院作出（2018）鲁16行初5号行政判决书，判决：确认滨州市滨城区人民政府于2016年5月14日以与原告王建国签订《西王居委会城中村改造房屋征收补偿合同》的形式征收原告王建国房屋的行为违法。滨城区人民政府不服提起上诉，山东省高院判决维持。本案系指令继续审理案件，原审中，原告在诉讼中以与（2018）鲁16行初5号案件相同的事实理由和证据材料，将诉讼请求变更为请求确认原告王建国与被告滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室签订的《西王居委会城中村改造房屋征收补偿合同》无效，向本院提起诉讼。本院认为滨州市中级人民法院对原告诉讼请求的审理实际上已经涵盖了原审的诉讼请求和事实理由。滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室作为本案征收过程中的实施单位，在前诉（2018）鲁16行初5号案件已经对此次征收行为的合法性进行审理的前提下，根据原告的诉讼主张，前诉的诉讼结果对滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室具有当然的法律约束力。因此在滨州市中级人民法院已经对本案的证据和事实进行认证和审理的情况下，原告仍以相同事由、证据和法律依据提起诉讼，违反了行政诉讼“一事不再理”的基本原则，裁定驳回王建国的起诉。原告不服，提出上诉。滨州市中级人民法院认为，该两案当事人、诉讼标的及诉讼请求均不相同，（2018）鲁16行初5号案件生效裁判并未涉及本案所诉房屋征收补偿合同的效力问题，起诉不构成重复起诉，作出（2019）鲁16行终55号行政裁定，撤销本院驳回裁定，指令本院继续审理。滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室系事业单位法人，负责制定区域内及城镇开发建设中的部分拆迁计划并组织实施；负责城区道路建设、建成区房地产开发中的部分拆迁工作；依法处理城镇各类违章建筑的拆迁工作；负责房屋拆迁许可证的换发、拆迁补偿工作。本院认为，本案案涉《房屋征收补偿合同》系滨城区城中村改造，属公益项目，涉及社会公共利益，故《房屋征收补偿合同》属于行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”，确认行政协议无效案件属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”，被告系滨城区人民政府确定的房屋征收部门，负责滨城区的拆迁补偿工作，并与原告签订了《房屋征收补偿合同》，其具备本案的主体资格。原被告双方对签订的《征地补偿安置协议》已履行完毕的事实均无异议，争议焦点在于《房屋征收补偿合同》是否无效。对行政协议的效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显”的理解，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，被告是滨城区政府确定的房屋征收部门，具有签订《房屋征收补偿合同》的主体资格。另外，被告基于公共利益和行政管理目的,结合被征收人具体情况,在协商一致的情况下双方自愿签订的协议。原、被告双方就补偿依据及标准、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容协商一致,于2016年5月14日签订《房屋征收补偿合同》，协议内容系双方真实意思表示，签订协议程序及协议内容不存在重大且明显违法情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，原告没有提供证据证明签订涉案《房屋征收补偿合同》存在欺诈、胁迫、显失公平或其他重大且明显违法情形，且协议已经履行完毕的情况下，没有违反法律、行政法规的强制性规定，原告主张的问题不足以导致涉案《房屋征收补偿合同》无效。原告提出已经发生法律效力（2018）鲁16行初5号行政判决书已经对案涉土地及房屋以协议形式征收的行为确认了违法，对本案事实及法律适用产生羁束力，该协议所依据的法律基础不合法，并且对集体土地进行征收，应当按照土地管理法等相关规定依法定的程序，而非直接签订安置补偿协议。本院认为，（2018）鲁16行初5号行政判决书对涉案房屋以协议形式征收的行为（已确认违法）与涉案协议系不同行政主体作出的不同行政行为，并且该判决未涉及本案所诉房屋征收补偿合同的效力问题，案涉房屋以协议形式征收的行为违法，不影响涉案协议的效力；从案涉协议内容可知，协议中的补偿款系对原告集体土地上房屋的补偿，并未涉及集体土地的征收补偿事宜，关于集体土地征收程序的合法性不属于本案审查范围。故原告的该项理由不能成立。综上，被告具有行政主体资格并且签订的协议没有重大且明显违法情形，也未违反《合同法》规定的合同无效的情形，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王建国的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王建国负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。审 判 长  李志强人民陪审员  于良鹏人民陪审员  付成水二〇二〇年四月九日书 记 员  江雅洁