湖南省永州市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）湘11民再14号再审申请人（一审被告、二审上诉人）：湖南省永州市建设开发有限公司，住所地湖南省永州市冷水滩区清桥路。法定代表人：胡会元，该公司执行董事。委托诉讼代理人：王正方，男，1950年6月16日出生，汉族，住湖南省株洲市。委托诉讼代理人：易达，湖南湘律律师事务所律师（特别授权）。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：永州市国土资源局，住所地永州市冷水滩区。法定代表人：蒋良铁，该局局长。委托诉讼代理人：唐保国，湖南新星律师事务所律师（特别授权）。原审第三人：永州市冷水滩区人民政府，住所地湖南省永州市冷水滩区。法定代表人：桂砺锋，该区区长。委托诉讼代理人：蒋仁友，男，1964年8月21日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区（特别授权）。委托诉讼代理人：肖耘，湖南金州（永州）律师事务所律师。再审申请人湖南省永州市建设开发有限公司因与被申请人永州市国土资源局、原审第三人永州市冷水滩区人民政府确认合同无效纠纷一案，不服本院（2017）湘11民终2067号民事判决，向湖南省高级人民法院申请再审。湖南省高级人民法院于二○一八年十月二十四日作出（2018）湘民申1363号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人湖南省永州市建设开发有限公司的委托诉讼代理人王正方、易达、被申请人永州市国土资源局的委托诉讼代理人唐保国、原审第三人永州市冷水滩区人民政府的委托诉讼代理人蒋仁友、肖耘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。湖南省永州市建设开发有限公司申请再审称:1、请求法院依法撤销一、二审判决，认定申请人与被申请人2001年5月28日签订的（2001永国）土出字第XX号《国有土地使用权出让合同》有效；2、本案一、二审和再审诉讼费用全部由被申请人负担。理由：一、原审认定事实错误，无证据证明申请人的前身是国有企业；二、一、二审法院适用法律错误；三、一、二审法院程序违法。本案属于行政诉讼，不属于民事案件；四、法院与被申请人涉嫌串通，损害了申请人的利益。被申请人永州市国土资源局答辩称：一、原一、二审判决认定事实清楚，证据充分；二、一、二审判决答辩人2011年5月29日签订的（2001永国）土出字第XX号《国有土地使用权出让合同》无效，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，实体处理合法；三、一、二审判决适用法律正确合法；四、一、二审判决程序合法；五、再审申请人申请书所说的内容严重失实。永州市国土资源局与永州市建设开发有限责任公司签订《国有土地使用权出让合同》不是双方的真实意思的表示，且违反国家规定，损害了国家利益，应属无效。原审第三人永州市冷水滩区人民政府陈述称：同意永州市国土资源局答辩意见，并补充：冷水滩市建设总公司一直以来都是国有企业；涉案土地不是来源于拆迁补偿；市建设总公司不存在交了挂靠费的问题。一审原告永州市国土局向一审法院提出诉讼请求：1、确认原告与被告2001年5月29日签订的（2001永国）土出字第XX号《国有土地使用权出让合同》无效；2、由原告退还被告所缴纳的土地出让金20万元整；3、由被告承担本案诉讼费用。一审法院经审理认定事实如下：1992年9月8日，原冷水滩市人民政府（现永州市冷水滩区人民政府）下发冷市政发（1992）XX号关于成立“湖南省冷水滩市建设总公司”的通知，规定该总公司属于全民企业单位，实行自主经营、自负盈亏、独立核算，隶属于市政府领导。1992年9月18日，冷水滩市建设总公司取得企业法人营业执照，该执照登记企业住所地在冷水滩市（现永州市冷水滩区）清桥路，法定代表人胡会元，注册资金1868万元，经济性质全民。1992年9月22日，冷水滩市人民政府作出（92）政土字第XX号《国家建设征（拨）用土地审批单》，该审批单上载明冷水滩市建设总公司作为申请用地单位，冷水滩市人民政府同意划拨2.97亩土地，用于建设办公、宿舍。1997年4月26日，经工商部门批准同意，冷水滩市建设总公司变更名称为“湖南省永州市建设公司”，注册资金与法定代表人未变。1998年初，该公司仍以冷水滩市建设总公司的名义就该宗地申请土地登记，并于同年4月28日取得永（冷）国用（1998）字第01XX号《国有土地使用证》，该证上载明土地使用者为冷水滩市建设总公司，用地面积为1980平方米，用途为商住。1998年4月30日，永州市土地估价事务所，对涉案土地的价格进行了评估，并制作《永州市国有土地登记地价评估成果表》，土地评估价格1500元/㎡，总地价283.5万元。2000年1月12日，永州市建设公司递交《关于申请脱钩的报告》。2000年1月31日，永州市冷水滩区人民政府根据有关法律规定，经第37次常务会议研究，作出冷政函[2000]X号《关于永州市建设公司与区人民政府脱钩的批复》，同意该公司与冷水滩区政府脱钩。考虑到原冷水滩市建设总公司自1992年成立以来，区政府一直没有投入资金、安排房屋、配置设备，无需进行国有资产清算、审计等，此项工作不再进行。至于永州市建设公司承接的各项业务、工程质量、资金盈亏、债权债务、职工伤残及劳动保险应负的责任等问题，概由该公司负责处理。2000年12月19日经工商部门批准湖南省永州市建设公司的名称变更为“湖南省永州市建设开发有限公司”，法人代表变更为谢爱堂，注册资本变更为800万元，企业性质变更为有限责任公司。2001年5月28日，永州市人民政府作出（2001）政地出字第XX号《国有土地使用权出让审批单》，审批单上载明受让单位为“永州市建设开发有限公司”，出让方式为协议，出让面积为1614.2平方米，出让金额为47.78万元，并备注“经蒋市长批示出让金只交20万元，其余用于安置下岗职工”。同日，永州市建设开发公司取得该1614.2平方米土地的《建设用地批准书》。同月29日，永州市国土局与永州市建设开发公司签订了（2001永国）土出字第XX号《国有土地使用权出让合同》，将位于永州市冷水滩区河东清桥路1614.2平方米的土地，作为商住用地以每平方米缴付295.998元出让金出让给永州市建设开发公司。合同载明出让金总金额为47.78万元，经蒋市长批示，免27万元，只交20万元。永州市建设开发公司于2001年5月22日交纳测绘费500元，于2001年5月29日支付土地出让金20万元，转让契税19,110元，于2002年6月21日交纳土地闲置费7万元。2002年6月24日永州市国土局给永州市建设开发公司下发使用土地通知：位于冷水滩区清桥路1614.2平方米土地，通过清查，决定由永州市建设公司继续使用。2003年6月9日永州市冷水滩区发展计划委员会作出冷区计基[2003]XX号《关于同意永州市建设开发有限公司兴建商住楼的批复》，同意永州市建设开发公司投资320万元在冷水滩区清桥路兴建商住楼，总建筑面积7000平方米，所有建设资金从银行抵押贷款解决。2004年10月2日，冷水滩区政府第24次常务会议纪要形成如下意见：冷政函[2000]X号批准冷水滩市建设总公司（已更名为永州市建设公司）与冷水滩区政府脱钩正确，应予维持，但作出的无需清产核资的决议，不符合法律规定，应予纠正，应对脱钩公司进行清算，尽快组织清产核资领导小组，对脱钩前的冷水滩市建设总公司进行全面清算。2008年12月22日，中共永州市冷水滩区纪委作出冷纪函字[2008]XX号《关于永州市建设开发有限公司再次要求退还公司财务资料和土地使用证等资料的再答复函》，指出：1、冷政函[2000]X号批复中“无需清算”的决定，已被纠正；2、“冷水滩市建设总公司”在改制前属于国有企业，不是私营挂靠公司，永州市建设公司未经清算与区人民政府脱钩改制，其后，仅缴纳20万土地出让金，就将冷水滩市建设总公司名下的国有土地变更为永州市建设开发公司名下的土地，这种行为是错误的；3、国有企业的相关资料不宜退还给私营公司；4、已借走的国有企业资料应及时归还。2011年12月16日，永州市建开发公司交纳测绘费1000元。2012年11月3日，冷水滩区人民政府办公室下发关于成立永州市建设公司析产清算工作领导小组的通知，决定成立永州市建设公司析产清算工作领导小组。本案诉讼期间，永州市国土局及永州市冷水滩区人民政府未提交清算资料及清算结果。2013年12月10日，永州市建设开发公司交纳数字地形制图费800元。同月24日，永州市国土资源局梅湾国土资源所出具《地籍调查表》，注明土地使用者为永州市建设开发有限公司，土地权属性质为国有出让，地籍调查结果审核意见为合格。2014年1月5日，永州市建设开发公司就涉案土地向永州市国土局申请土地登记，市国土局未及时答复，永州市建设开发公司遂以市国土局不履行法定职责为由，于2015年5月12日向永州市中级人民法院提起行政诉讼。同年10月27日，冷水滩区政府向市国土局下发了冷政函[2015]1XX号《关于继续维持原冷水滩市建设总公司名下2.97亩国有土地权属主体,避免国有资产造成重大损失的函》，该函指出2004年10月8日第24次冷水滩区政府常务会议纪要明确了永州市建设开发公司改制前的资产属国有资产，必须进行清产核资，必须经过国有资产的处置程序，请市国土局继续维持2.97亩土地在冷水滩市建设总公司名下不变。为此，市国土局于2015年12月21日作出《不予受理土地登记申请告知书》，永州市建设开发公司也因此撤回了对市国土局不履行法定职责一案的起诉，又就市国土局作出的《不予受理土地登记申请告知书》向永州市中级人民法院提起行政诉讼。经审理，永州市中级人民法院于2016年7月29日下达（2016）湘11行初25号行政判决书，撤销永州市国土局于2015年12月21日向永州市建设开发公司作出的《不予受理土地登记申请告知书》，由永州市国土局就是否受理永州市建设开发公司的土地登记申请重新作出处理。东安县人民法院认为，本案的争议焦点为：1、国有企业所有的划拨土地能否直接转为改制后的民营企业所有；2、涉案土地登记是否需要提供国有资产清算、处置相关文件，未经资产清算程序而签订的《国有土地使用权出让合同》是否有效。从本案来看，原“湖南省冷水滩市建设总公司”成立时属于全民企业，实行自主经营、自负盈亏、独立核算，隶属于原冷水滩市人民政府领导。1997年4月26日，该企业更名为“湖南省永州市建设公司”后，仍系全民所有制企业，原冷水滩市人民政府划拨给该企业的2.97亩土地仍属国有资产。2000年企业改制时，根据冷水滩区人民政府《关于永州市建设公司与区人民政府脱钩的批复》，同意该公司与冷水滩区政府脱钩。2000年12月19日，经工商部门批准，“湖南省永州市建设公司”更名为“湖南省永州市建设开发有限公司”后，企业性质已变更为民营企业。根据《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》第四条规定：“行政事业单位处置规定标准以上的国有资产，首先向主管部门申报，提出申请处置国有资产的报告，填报《行政事业单位国有资产处置申报表》，经主管部门审核后，报同级国有资产管理部门会同财政部门审批。行政事业单位处置国有资产时，应根据不同情况提交有关文件、证件及资料：（一）资产价值的凭证。如购货单（发票、收据）、工程决算副本、记账凭单影印件。固定资产卡片等；（二）资产报废的技术鉴定；（三）评估机构出具的有关资产评估文件：（四）报损资产的名称、数量、规格、单价、损失价值清册，以及鉴定资料和对非正常损失责任者的处理文件；（五）提交单位领取的《中华人民共和国国有资产产权登记证（行政事业单位）》。”原“湖南省永州市建设公司”属冷水滩区人民政府所有的国有企业，划拨给该企业的土地应属上述规定中的行政事业单位国有资产，在改制时应当经过国有资产处置程序，而冷水滩区人民政府于2000年1月31日作出的冷政函[2000]X号《关于永州市建设公司与区人民政府脱钩的批复》中“无需进行国有资产清算、审计等”的内容与上述规定不符，直接将划拨给国营企业使用的土地出让给民营企业使用的做法不妥，违反了国有资产处置程序，因此，永州市国土局在没有认真审查申请人的申请资料情况下，与永州市建设开发公司签订的（2001永国）土出字第XX号《国有土地使用权出让合同》，直接将国营企业使用的土地出让给民营企业使用的做法损害了国家利益，系无效合同。在合同签订后，永州市建开发公司先后向永州市国土局支付了土地出让金20万元、契税1.911万元、测绘费0.15万元、土地闲置费7万元，共计28.961万元，应当退还。永州市国土局未经过国有资产处置程序而与永州市建设开发公司签订《国有土地使用权出让合同》的行为属行政过错，因而应当赔偿因合同无效而造成永州市建设开发公司支付相关费用后的利息损失。第三人冷水滩区政府在本案中没有过错，不承担赔偿责任。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项、第五十八条，参照《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》第四条之规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决如下：一、原告永州市国土资源局于2001年5月29日与被告湖南省永州市建设开发有限公司签订的（2001永国）土出字第XX号《国有土地使用权出让合同》无效；二、原告永州市国土资源局在本判决生效之日起十五日内返还给被告湖南省永州市建设开发有限公司土地出让金、契税、测绘费、土地闲置费等28.961万元，并自2001年5月29日起以21.961万元为本金和自2002年6月21日起以7万元为本金，按年利率6%计算损失至本判决生效之日止。案件受理费4300元，由被告湖南省永州市建设开发有限公司负担。永州市建设开发公司上诉请求：撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：本案属于行政诉讼，不应适用民事程序审理，故应驳回被上诉人的起诉。一审认定上诉人企业成立时属于国有企业，改制时未予清算，故认定本案国有土地转让合同无效是错误的。上诉人购买土地已经支付相应的转让款，且获得土地是基于历史的拆迁补偿等其它原因，涉案转让合同不存在合同无效的情形。一审认定涉案土地未经资产清算程序而签订的《国有土地使用权出让合同》，违反《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》第四条规定，属于适用法律错误。被上诉人永州市国土局辩称，一审认定事实清楚，适用法律错误，请求二审维持原判。原审第三人述称：请求二审维持原判。本案二审期间，原审第三人向本院提交了两份证据。证据一、永州市冷水滩市人民政府办公室文件，拟证明永州市冷水滩市原城市建设工程审批领导建设小组是由冷水滩市政府成立的临时机构，该机构将其财务资金945万元调拨给冷水滩市宋家洲综合开发总公司945万元，通过宋家洲综合开发总公司转拨给冷水滩市建设总公司；证据二、资金拨付390万元，资金来源于945万元，其它应付款-审批办，拟证明是市政府的临时机构，资金来源是国有的。上诉人质证认为，对证据一真实性、合法性无异议，关联性有异议，此证据与本案没有任何关系，它是冷水滩市政府关于对方城市建设领导小组的文件，与我方建设总公司没有关系，宋家洲总公司是政府的公司，但与我们也没有关系，在一审时我方提供的证据六说明得很清楚；证据二、不是新证据，不能做为新证据提交，在第一次开庭时证据目录第四页的资金拨付证明，这个证明是假的，390万元是1993年6月到11月通过宋家洲综合开发总公司拨过来的工程款，不是区政府拨给我方建设总公司的。被上诉人质证认为，同意原审第三人提交的两份证据。本院二审认证认为，原审第三人提交的两份证据与本案合同效力无关，本院二审不予采信。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，对一审法院认定的事实，本院二审予以确认。本院二审认为，本案系确认合同无效纠纷，双方争议焦点为：1、上诉人与被上诉人于2001年5月29日签订的（2001永国）土出字第XX号《国有土地使用权出让合同》是否有效；2、本案是否属于民事诉讼受案范围。关于上诉人与被上诉人于2001年5月29日签订的（2001永国）土出字第XX号《国有土地使用权出让合同》是否有效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人与被上诉人签订的国有土地转让合同，属于土地使用权转让的行为，被上诉人永州市国土局代表的是国家利益。该转让合同约定上诉人仅以20万元的价格获得1614.2平方米的土地，而该土地位于永州市城区中心商业地段，土地市场价值远远高于合同约定的转让价格。即该转让合同约定的土地转让价格明显低于市场价格，且无其它合理理由说明，属于不对价的非正常转让交易。这一低价转让土地的行为明显损害了国家利益，因此涉案土地转让合同因损害国家利益而无效。至于上诉人公司属于何种性质，在改制前是否进行了清算均与本案合同是否有效无关。就上诉人而言，要证明合同的有效，必须证明其已向国土部门支付了相应的对价，且该对价与同期土地交易的市场价格相差不大。但在一审、二审过程中，上诉人均未提交有效证据证明，其在获得土地使用权的过程中，已经通过多种形式支付了合理的对价，因此上诉人关于本案合同有效的抗辩意见不能成立。再者，涉案土地的处置程序存在瑕疵。《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》第四条规定了相应的国有资产处置程序。该实施办法虽为部门规章，但其程序的设定是为了保障国有资产处置过程中，防止国有资产不当处置，是对国家利益的保护。在违反该程序规定的情况下，尽管不必然的造成合同无效，但结合本案双方交易并未支付对价的情形，应当认定土地转让合同无效。一审以涉案合同违反国有资产处置程序，损害国家利益为由认定合同无效，并无不当。合同无效后，双方应互相返还。被上诉人应返还已收取的土地转让款等。关于本案是否属于民事诉讼受案范围。被上诉人的起诉请求为确认合同无效，属于民事诉讼中的确认之诉，属于民事诉讼的受案范围，故上诉人关于本案不属于民事诉讼受案范围的上诉理由不能成立，二审法院不予支持。综上，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费4300元，由上诉人湖南省永州市建设开发有限公司负担。本院再审查明的事实与一、二审查明的事实一致，对一、二审认定的事实，本院予以确认。本院再审认为，本案系确认合同无效纠纷。其争议焦点在于：1、2001年5月29日签订的（2001永国）土出字第XX号《国有土地使用权出让合同》是否有效；2、本案是否属于民事诉讼受案范围。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，再审申请人与被申请人签订的国有土地转让合同，属于土地使用权转让的行为，被申请人永州市国土局代表的是国家利益。该转让合同约定再审申请人仅以20万元的价格获得1614.2平方米的土地，而该土地位于永州市城区中心商业地段，在1998年时经永州市土地估价事务所对涉案土地的价格进行评估，该宗土地的总地价就达到了283.5万元，该宗土地市场价值远远高于合同约定的转让价格。即该转让合同约定的土地转让价格明显低于市场价格，且无其它合理理由说明，属于不对价的非正常转让交易。这一低价转让土地的行为明显损害了国家利益，因此涉案土地转让合同因损害国家利益而无效。在本案诉讼过程中，再审申请人均未提交有效证据证明，其在获得土地使用权的过程中，已经通过多种形式支付了合理的对价，因此再审申请人关于本案合同有效的意见不能成立。关于本案是否属于民事诉讼受案范围的问题，本案是永州市国土局向法院起诉请求确认合同无效的案件，不是行政相对人起诉行政机关，属于民事诉讼中的确认之诉，属于民事诉讼的受案范围。综上所述，再审申请人对本案提出的再审理由不能成立，其再审请求本院不予支持。原二审判决认定事实清楚，适用法律正确，实体处理恰当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、第一百七十条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零三条第二款之规定，判决如下：维持本院（2017）湘11民终2067号民事判决。本案一审案件受理费4300元，二审案件受理费4300元，共计8600元，由再审申请人湖南省永州市建设开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  郑江云审判员  吴 斌审判员  张新民二〇二〇年四月二十九日书记员  汪亮香附相关法律条文：《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零三条人民法院审理再审案件应当组成合议庭开庭审理，但按照第二审程序审理，有特殊情况或者双方当事人已经通过其他方式充分表达意见，且书面同意不开庭审理的除外。符合缺席判决条件的，可以缺席判决。