广西壮族自治区来宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂13行终26号 上诉人（一审原告）武建雄，男，1952年7月14日出生，汉族，住武宣县。 上诉人（一审原告）武建飞，男，1957年12月3日出生，汉族，住武宣县。 上诉人（一审原告）武建军（曾用名武建宣），男，1961年7月26日出生，汉族，住武宣县。 上诉人（一审原告）武建文，男，1963年5月5日出生，汉族，住武宣县。 上诉人（一审原告）武建全，男，1966年11月9日出生，汉族，住武宣县。 五上诉人共同委托代理人武琪，广西桂吉律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）武宣县二塘镇人民政府，住所地武宣县二塘镇新开发区。 法定代表人黄广章，该镇镇长。 行政机关负责人黄鸿灵，该镇副镇长。 委托代理人刘新明，武宣县二塘镇法律服务中心工作者。 被上诉人（一审被告）武宣县人民政府，住所地武宣县武宣镇城东路9号。 法定代表人吴孝斌，该县县长。 委托代理人韦国庆，该县司法局干部。 委托代理人黎莲，该县司法局工作人员。 一审第三人武宣县二塘镇七星村民委第6村民小组。 诉讼代表人武勇章，该村民小组长。 原审第三人武宣县二塘镇七星村民委第7村民小组。 诉讼代表人武树强，该村民小组长。 上诉人武建雄、武建飞、武建军、武建文、武建全（以下统称五上诉人）与被上诉人武宣县二塘镇人民政府（以下简称二塘镇政府）、武宣县人民政府（以下简称武宣县政府）土地确权纠纷一案，武宣县人民法院于2019年10月28日作出（2019）桂1323行初11号行政判决，武建雄、武建飞、武建军、武建文、武建全不服，向本院提起上诉。本院于2020年2月13日立案，并依法组成合议庭，于2020年3月24日公开开庭审理了本案，上诉人武建军、武建文及五上诉人委托代理人武琪，被上诉人二塘镇政府行政机关负责人黄鸿灵及其委托代理人刘新明、武宣县政府委托代理人韦国庆、黎莲，一审第三人武宣县二塘镇七星村民委第6、第7村民小组（以下简称七星村第6、第7村民小组）诉讼代表人武勇章、武树强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，本案争议地“塘仔地”位于武宣县××七星村民委第6、第7村民小组居住区，面积1.06亩，争议范围为东与武建文、武建飞兄弟户老龙眼树为界，南与村级水泥路为界，西与村级水泥路为界，北与武树堂户围墙为界的闭合线（详见《处理决定》附图）。该争议地的所有权属于第三人共有。1956年至1958年期间，第7小组成员武树屏曾在争议地上种植芋头，1964年，第7小组的插青队员也曾在争议地种过青菜。1976年，第7小组成员武文光、武树芳、武树屏等人曾在争议地内的鱼塘养鱼。1990年前后，第6、第7小组成员曾请推土机将争议地内的鱼塘推宽加深养鱼。自合作化、四固定、生产责任制至今，第6、第7小组集体从未将争议地发包或分配给农户管理使用。20世纪90年代期间，原告到争议地东南面建房居住生活。2007年，原告拉泥土填埋争议地内的鱼塘时即与第6、7小组的成员发生争议。2018年底至2019年初，原告用水泥砖墙将争议地围起来，并在争议地内挖土坑，引发使用权纠纷。为此，第三人申请二塘镇政府调处。另查明，武建雄、武建飞、武建军、武建文、武建全系同胞兄弟关系，均已各自成家且分户生活。本案审理期间，原告在未取得相关审批手续的情况下，拉有河沙、石碴等存放在争议地内，并建起了一层砖混结构的坯房。 一审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。本案是单位与个人之间发生的争议案件，二塘镇政府根据当事人的申请，受理和处理本案争议案件符合相关规定，依法享有本案行政主体资格。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。本案中，二塘镇政府为了调查核实证据，到争议地进行实地调查，通知当事人到现场，制作附图，组织当事人调解，调解未果后经集体讨论决定，作出本案处理决定。由此可见，二塘镇政府的行为均符合相关程序规定。关于本案是否遗漏当事人的问题。原告诉称，争议地是其家族所有成员共同使用，二塘镇政府没有将其他家族成员作为本案当事人，处理程序违法。该院认为，五原告是兄弟关系，均已各自成家，且都是一家之主，其作为本户代表主张权益符合相关规定，二塘镇政府未将其他家庭成员列为本案当事人并无不当，原告诉称本案遗漏当事人客观事实不符，该院不予采纳。关于诉讼代表人的身份问题。本案中，当事人所在七星村民委证明武勇章、武树强分别是第6、第7村民小组组长，诉讼中，原告对武勇章、武树强以村民小组长身份代表第三人参加本案诉讼均未提出异议；二塘镇政府调处期间，武建文持书面授权委托书以诉讼代表人的身份参加案件处理过程。由此可见，双方当事人的诉讼代表人均符合相关法律规定，原告诉称本案诉讼代表人身份不合法于法无据，该院不予采纳。关于《土地房产所有证》的证据效力问题。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，土地改革时给农民并颁发了土地所有证的土地，属于集体所有。本案中，原告现住房屋用地与争议地并非同一地块，且该《土地房产所有证》载明的面积、四至界限与争议地均不相符。在没有取得合法用地审批手续的情况下，原告仅以该《土地房产所有证》主张争议地使用权明显缺乏事实根据和法律依据。二塘镇政府根据现有证据和查明的案件事实，确认争议地由第三人集体管理使用并无不当。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况做如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。第二款规定，权属纠纷当事人对处理决定不服的，可以依法申请行政复议。本案中，二塘镇政府根据上述相关规定作出本案《处理决定》，其适用法律法规并无不当。同时，本案《处理决定》已明确告知双方当事人相关权利和义务，实际上原告已经行使权利申请行政复议和提起本案行政诉讼，其诉称被告剥夺其陈述、申辩权明显与客观事实不符，该院不予采纳。武宣县政府作为行政复议机关，接受原告的复议申请，履行行政复议职责，其复议行为符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，其作出的《行政复议决定》没有应当予以撤销的法定情形，具有合法性。另，《土地权属争议调查处理办法》第二十二条规定，在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地利用的现状。本案争议解决之前，原告用水泥砖将争议地围起来，并在争议地上建房，明显违反规定。综上所述，原告要求撤销本案《处理决定》和《行政复议决定》的理由均不成立，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告武建雄、武建飞、武建军、武建文、武建全的诉讼请求。 五上诉人上诉称，七星村第6、第7村民小组与五上诉人争议的七星村“塘仔”（地名）土地使用权纠纷，二塘镇人民政府于2019年1月31日作出《二塘镇人民政府关于七星村民委第6、第7村民小组与武建文等五人在塘仔地使用权纠纷的处理决定》（二政发〔2019〕3号）（下称《处理决定》），该《处理决定》将争议的“塘仔地”面积1.06亩土地使用权属于第三人集体所有，上诉人向武宣县人民法院提起诉讼，请求撤销《处理决定》，而武宣县人民法院作出（2019）桂1323行初11号判决驳回上诉人的诉讼请求。上诉人认为，处理决定认定事实错误，行政判决书采信证据错误，适用法律错误，应依法予以撤销。一、《处理决定》中的纠纷主体不适格，处理程序违法，在处理过程中没有保护武建文、武建飞、武建雄、武建全、武建宣及其家族其他成员的陈述、申辩的权利。1.《处理决定》中，七星村第6小组、第7村民小组作为申请人，其代表人未经过民主程序进行选举，且未经村民推荐参加，武宣县二塘镇人民政府对本案纠纷的处理，形成申请人主体资格未经过合法程序，申请主体不适格，超出人民政府裁决范围，二塘人民政府未经客观调查程序查明事实真相，程序明显违法。2.武宣县二塘镇人民政府作出的《处理决定》，并没有充分告知被申请人一方家族成员的意见，剥夺了被申请人武建文、武建飞、武建雄、武建全、武建军及其家族成员在处理本案纠纷时的陈述、申辩权利，属程序违法，决定应予以撤销。3.《处理决定》中的被申请人主体错误，对于土地纠纷属于被申请人整个家族利益。被申请人不足以代表全部人利益，该《处理决定》处理对象不明，系未进行深度的调查作出的决定，对象明显错误，家族中多人未能够参与此次纠纷解决，剥夺家族其他人的合法权利，属于程序违法。二、《处理决定》划定争议土地范围的程序不合法，划定范围与事实明显存在不符。《处理决定》对“塘仔地”的范围，在2018年3月2日，经二塘镇政府调解，达成确定“塘仔地”的范围确认，各方已确认其范围，有武尚书、武树堂等人签字确认，而在《处理决定》中，并没有相关的材料，足以证明二塘镇人民政府在确认土地范围过程中，存在明显的程序违法。而武宣县二塘镇人民政府作出的二政发〔2019〕3号的行政处理决定，未深入调查“塘仔地”客观权属书证、未调查其他与权属纠纷当事人没有亲属关系或者其他密切关系的证人，偏信《处理决定》申请人一方口头的阐述，未客观、全面查明争议地范围，属违反土地权属纠纷调处法定程序，调解作出的让步以及确定范围，不符合真实的情况。三、《处理决定》中采信争议土地权属管理使用的认定事实错误，违反法律规定。1.《处理决定》中的被申请人提供的广西石龙县人民政府1953年发放的《房产证复印件》经专家组核实与原件相符，明确注明存在鱼塘一张，说明该土地一直是武建文、武建飞、武建雄、武建全、武建军家族用地，并由武建文、武建飞、武建雄、武建全、武建军家族管理使用至今；既有权属书证证明该土地的使用权属，又有武建文、武建飞、武建雄、武建全、武建军家族历史使用该土地及现实使用该土地的客观情况。但《处理决定》未予以查明事实真相，在认定事实上，未予以优先考虑书证《房产证复印件》及该土地的历史及现实使用情况，仅单方面听取个别村民意见，未广泛听取各方意见，导致认定事实错误。2.《处理决定》对于土地大小、确认范围未予以查明，单方面听信《处理决定》中的申请人的陈述，确定面积大小，没有任何的事实根据。村委会出具的证明，不具合法性，更不具有客观性。关于土地的确定属于重大事项，应当根据村民大会予以表决确认。四、《处理决定》、《行政判决书》适用法律错误。1.根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例（2013修订）》第三十三条明确各类证据的种类，第三十四条第（一）项“土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册；”第三十六条第（一）项“国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证”，《处理决定》中被申请人武建文、武建飞、武建雄、武建全、武建宣提供的广西石龙县人民政府1953年发放的《房产证复印件》属于书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料，且证据效力优先。但《处理决定》未予以采纳，反而采信非全面、客观调查取得的、且证据效力偏低的《处理决定》中申请人一方有利害关系的人出具的单方证言，属于适用法律错误，导致错误认定。2.《处理决定》、《行政判决书》适用法律有误，且违反证据使用规则。本案中争议的地方不应当适用《确定土地所有权和使用权若干规定》的第十九条的规定，《确定土地所有权和使用权若干规定》中的土地，指的是山林、耕地等土地。而本案中争议的土地，是属于房屋周边的“自留地”，应当属于房屋的一部分，《土地房屋所有证》作为还原房屋、自留地的重要凭证，使用土地合法审批手续，是建立在国家以及政府有相关的部分负责后才能进行的，不能强加于自然人，在争议以前，对非农业用地进行建设改造，并不需要进行审批。3.根据有利于生产生活、有利于经营管理的原则，参照土地现实使用情况，以及防止日后变更土地管理使用者会造成持续性纠纷，对于土地的使用管理，应以路为界，并维持现实土地管理使用人不变，由《处理决定》中被申请人武建文、武建飞、武建雄、武建全、武建军及其家人一方继续使用管理该土地既符合维护现有土地使用者的合法权益，也符合历史事实真相，并方便日后的管理，符合我国的土地管理精神。综上所述，《二塘镇人民政府关于七星村民委第6、第7村民小组与武建文等五人在塘仔地使用权纠纷的处理决定》（二政发〔2019〕3号）、（2019）桂1323行初11号行政判决书程序违法、主体错误、认定事实没有依据、适用法律错误。请来宾市中级人民法院依法撤销二塘镇人民政府作出的二政发〔2019〕3号处理决定、武宣县人民政府作出的武政复议字〔2019〕2号复议决定及一审法院作出的（2019）桂1323行初11号行政判决。 被上诉人二塘镇政府答辩称，一、上诉人称“《处理决定》中，七星村民委第6、第7村民小组作为申请人，其代表人未经过民主程序进行选举，且未经过村民推荐参加武宣县二塘镇人民政府对本案纠纷的处理，形成申请人主体资格未经过合法程序，申请人主体不适格，超出人民政府裁决范围。二塘镇人民政府未经客观程序调查事实真相，程序明显违法”不是事实。七星村第6、第7、村民小组参加本案纠纷处理的代表人员是由本村民小组的村民签订了授权委托书后交给被上诉人作为依据，代表人的资格合法。二、上诉人称“武宣县二塘镇人民政府作出的二政发〔2019〕3号《处理决定》，并没有充分告知各方权利，显然剥夺了《处理决定》中的被申请人武建文、武建雄、武建全、武建宣在处理本案纠纷时陈述、申辩权利属程序违法，决定应予撤销”不是事实。被上诉人在该处理决定书中已经明确当事人不服本处理决定的，可自接到本处理决定之日起60日内向武宣县人民政府提出行政复议申请。三、上诉人称“《处理决定》中的被申请人主体错误，对于土地纠纷属于被申请人整个家族利益，被申请人不足以代表全部利益，该《处理决定》处理对象不明，系未进行深度的调查作出的决定，对象明显错误，家族中多人未能参与此次纠纷解决，剥夺家族其他人的合法权利，属于程序违法”不是事实。上诉人参加本案纠纷处理的代表于2019年1月8日签订了授权委托书，委托武建文全权参加处理本纠纷案，并将授权委托书提交给被上诉人作为依据，其代表人资格合法。四、上诉人称“《处理决定》中的被申请人提供的广西石龙县人民政府1953年发放的《房产证复印件》经专案组核实与原件相符，明确注明存在鱼塘一张，说明该土地一直是武建文、武建飞、武建雄、武建全、武建宣家族管理使用至今；既有权属书证证明该土地的使用权属，又有武建文、武建飞、武建雄、武建全、武建宣家族历史使用该土地及现实使用该土地的客观情况。但《处理决定》未予以查明事实真相，在认定事实上，未予以优先考虑书证《房产证复印件》及该土地历史及现实使用情况，仅单方面听取个别村民意见，未广泛听取各方意见，导致认定事实错误”不是事实。上诉人提交的广西石龙县人民政府1953年发放的《房产所有证》可以作为权属纠纷的证据材料，但该《房产所有证》所登记的面积、四至界限与本案争议地不相符。五、上诉人称“《处理决定》对于土地大小、确认范围未予以查明，单方面听信《处理决定》中的申请人的陈述，确定面积大小、没有任何的事实根据”不是事实。被上诉人于2019年1月9日组织双方代表人到纠纷现场实地勘验，测量争议地的面积及四至界限，并经双方当事人签名盖手印予以确认。综上所述，被上诉人作出的《二塘镇人民政府关于七星村民委第6、第7村民小组与武建文等五人在塘仔地使用权纠纷的处理决定》是调查事实清楚、证据确实充分、程序合法。武宣县人民法院（2019）桂1323行初11号判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果公正，请求中级人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持被上诉人的处理决定。 被上诉人武宣县人民政府答辩称，一、武宣县人民法院作出的（2019）桂13行初11号判决、武宣县人民政府作出的武政复决字〔2019〕2号以及二塘镇人民政府作出的二政发〔2019〕3号处理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。二、上诉人的请求缺乏事实及法律依据，应予驳回。争议地“塘仔地”的土地所有权自合作化、“四固定”、分责任地至今属七星村民委第6、第7村民小组集体所有，第6、第7村民小组集体从未将争议地发包或分配到某家农户管理。上世纪90年代期间，上诉人才到争议地的东南面建房居住生活，2007年后，上诉人将挖枝榨塘（地名）的泥土运到争议地填入鱼塘内时与到场干涉的第6、第7村民小组成员发生纠纷。武宣县人民政府认为，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（一）项“土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册”的规定，上诉人提交的广西石龙县人民政府1953年发放的《房产所有证》可以作为处理权属纠纷的证据材料，但该《房产所有证》所登记的面积、四至界限均与本案争议地不相符。二塘镇人民政府通过询问相关证人、现场勘查调查查明，争议地自合作化、“四固定”、分责任地至今均由七星村民委第6、第7村民小组所有并管理使用，从未将争议地发包或分配至某户，因上诉人未能举证证明村民小组将争议地发包或分配给上诉人，也未能证明其对争议地有经营管理使用的事实，其权属主张缺乏事实及法律依据。关于上诉人提出的纠纷主体不适格、争议地面积与事实不符等主张，因均有调查笔录并由上诉人一方签字确认，其主张缺乏事实及法律依据。综上所述，武宣县人民法院作出的（2019）桂13行初11号判决、被上诉人武宣县人民政府作出的武政复决字〔2019〕2号以及二塘镇人民政府作出的二政发〔2019〕3号处理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。上诉人的请求没有事实及法律依据，恳请人民法院查清事实，依法驳回上诉人的诉讼请求。 一审第三人七星村第6、第7村民小组的陈述意见是同意二被上诉人的答辩意见。 经审理，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明：1.庭审中，被上诉人、一审第三人均认可争议地范围内的桉树和竹子均为上诉人及其家人所种植且管护多年。2.上诉人在未取得相关审批手续的情况下，在争议地范围内已建起了一栋四层砖混结构的坯房。 综合各方当事人的诉辩主张，本案争议的焦点为： 一审法院作出的（2019）桂1323行初11号行政判决及被上诉人二塘镇人民政府作出的二政发〔2019〕3号处理决定、武宣县人民政府作出的武政复决字〔2019〕2号行政复议决定，认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法？ 本院认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第二项的规定：“权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定”。本案上诉人及家人于20世纪90年代期间已到争议地东南面建房居住生活，被上诉人、一审第三人均认可争议地范围内的桉树和竹子均为上诉人及其家人所种植且管理多年。被上诉人二塘镇人民政府没有对上诉人对部分争议地有耕管的事实进行查明并作出认定，而是认为上诉人提供不出村民小组发包或分配该争议地的证据，对上诉人的主张不予支持，决定把争议地1.06亩的使用权全部确权为第三人集体所有，属认定事实不清，证据不足，应予撤销。武宣县人民政府经行政复议后，以被上诉人二塘镇人民政府的行政行为认定事实清楚、法律适用正确为由，作出维持二塘镇人民政府行政行为的行政复议决定，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，属于适用法律错误，应予撤销。一审法院认定二被上诉人作出本案被诉行政行为并无不当，判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的，依法应当撤销。五上诉人提出的部分上诉意见，有事实、法律依据，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销武宣县人民法院（2019）桂1323行初11号行政判决； 二、撤销武宣县人民政府作出的武政复决字〔2019〕2号行政复议决定书； 三、撤销武宣县二塘镇人民政府作出的二政发〔2019〕3号处理决定，由武宣县二塘镇人民政府重新作出行政行为。 本案一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人武宣县二塘镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  罗 旭 审 判 员  闭振鹏 审 判 员  韦柳林 二〇二〇年四月八日 法官助理  樊鳚聪 书 记 员  周 莎 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。