浙江省义乌市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0782行初349号 原告沈雅舰，女，1972年11月1日出生，汉族，住义乌市。 被告义乌市自然资源和规划局，住所地：义乌市宾王路366号。 法定代表人鲍建平，局长。 委托代理人陈文强，义乌市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人赵杨根，浙江现代阳光律师事务所律师。 原告沈雅舰不服义乌市自然资源和规划局（以下简称市自规局）行政处理决定一案，于2019年9月24日向本院提起行政诉讼，于同年10月10日补齐材料。本院于同日立案受理后，于10月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告沈雅舰，被告市自规局出庭行政负责人阚小洲及委托代理人陈文强、赵杨根到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月12日，被告市自规局作出行政决定书，告知原告沈雅舰，根据义土挂〔2018〕55号《国有建设用地使用权挂牌出让须知》（以下简称出让须知）第十三条第（七）项约定，我局于2019年4月25日再次公开挂牌出让该地块国有建设用地使用权。2019年5月29日，该地块以肆佰壹拾叁万元（￥413万元）的价格成交，与原出让价款的差额部分为陆拾万元（￥60万元），你方原交纳的竞买保证金伍万元（￥5万元）可予以抵扣，剩余差额为伍拾伍万元（￥55万元）。根据《中华人民共和国拍卖法》（2015年修正）（以下简称拍卖法）第三十九条规定，义土挂〔2018〕55号出让须知第十三条第（七）项约定，决定如下：责令原告沈雅舰自本决定书送达之日起五日内将违约金伍拾伍万元（小写550000元）缴纳至义乌市政府非税收入汇缴专户（账户：工商银行义乌分行1208020029200110032）。 原告沈雅舰诉称，2018年10月12日，原告竞买成功“上溪镇金塘路商住楼六号楼”土地后去365行政服务中心四楼大厅交纳资料时，才得知该宗土地使用权须规划图建造房屋，与之前原告去365行政服务中心有关工作人员咨询时回答的不一样，因房子结构不好，不适宜人居信，原告就没有参与完成投标后续程序。2019年4月25日，被告市自规局下达没有编号的义乌市自然资源和规划局行政决定书作出行政处罚，将原告所交纳的5万元保证金不予返还。2019年9月12日，被告市自规局再次下达没有编号的义乌市自然资源和规划局行政决定书再次作出责令原告（在5日内）交纳违约金55万元，同时将原告交纳的保证金5万元用于抵扣。2019年9月24日下午，原告因害怕被告收取每日3%滞纳金，交纳了55万元“违约金”。原告认为：1、拍卖法（2015年修正）第二条规定，本法适用于中华人民共和国境内拍卖企业进行的拍卖活动。被告依据拍卖法对原告进行处罚，适用法律错误。2、《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第七章第一百一十六条，当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或定金条款。2019年4月25日的行政决定书适用定金条款进行处罚。3、整个事件，政府有过错，全额补差价错误。4、被告对原告实施了听证、进行了两次行政处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“一事不再罚”的原则。5、被告的两份义乌市自然资源和规划局行政决定书缺少编号，该两份决定书形式也不合法。6、随后的国有建设用地使用权出让公告，将同一块土地再次进行出让，但已经将相关“补差价”条款予以剔除。政府相同的行政行为都要公开、公平、公正，对公民要一视同仁，不能区别对待。7、违反浙土规〔2017〕4号文件-浙江省国土资源厅关于印发《浙江省国有建设用地使用权出让网上交易规则》（试行）的通知违反第三十七条之规定，处罚依据违法。8、行政机关拍卖应当与最高人民法院网络司法拍卖一致，无补差价条款。综上，为维护自身的正当、合法权利，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，诉请：1、撤销被告于2019年9月12日作出的义乌市自然资源和规划局行政决定书。2、判令被告返还违约金人民币550000元整。 原告沈雅舰向本院提供以下证据： 1、2019年4月25日和2019年9月12日行政决定书各一份，证明行政决定不合法，处罚依据错误。 2、义乌市自然资源和规划局告知单（义自然资规告〔2019〕第2号）一份，证明告知内容不合法。 3、义乌市国土资源局告知单（义土告〔2019〕第5号）一份，证明告知内容不合法。 4、义乌市自然资源和规划局告知单（义自然资规告〔2019〕第14号）一份，证明告知内容不合法，无法律依据。 5、听证通知书（义自然资规听字〔2019〕第3号）一份，证明听证通知情况。 6、浙江省政府非税收入通用票据一份，证明原告已交55万元违约金。 被告市自规局辩称，一、我局作出行政行为事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。2018年9月12日，我局通过浙江省国有建设用地使用权出让网上交易系统挂牌出让上溪镇金塘路商住楼六号楼九幅地块，原告通过提交竞买申请书、竞买声明书、交纳保证金5万元等手续，最后，于2018年10月12日以人民币肆佰柒拾叁万元（￥：473万元）竞得上溪镇××路商住楼××楼××＃地块的国有建设用地使用权。后我局多次催促，且书面又告知原告，但其仍拒绝在相应规定时间内签订成交确认书及国有建设用地使用权出让合同。我局无奈，根据义土挂〔2018〕55号出让须知第十三条第（七）项约定，再次挂牌出让该地块，并于2019年5月29日以肆佰壹拾叁万元（￥：413万元）价格成交，前后两次成交差额为六十万元（￥：60万元）。故，我局于2019年9月12日依据拍卖法第三十九条、义土挂〔2018〕55号出让须知第十三条第（七）项规定，作出义乌市自然资源和规划局行政决定书并依法送达原告。二、针对原告的起诉所陈述的事实与理由，我局认为：1、对于国有建设用地使用权挂牌出让，通过网上交易系统公开竞拍出让，属于拍卖法中拍卖，同时，涉案出让行为所形成的合同系整个拍卖程序的最终结果，按照特别法优于一般法的法律适用原则，拍卖法相对于合同法是特别法，对原告当然可适用拍卖法，并不存在适用法律错误。2、依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释（法释〔2000〕44号）第一百一十八条规定：当事人交付留置金、担保金、保证金、订约金、押金或者订金等，但没有约定定金性质的，当事人主张定金权利的，人民法院不予支持。因而案涉5万元的保证金不得类推适用定金罚则，也并非是定金。3、涉案的国有建设用地使用权挂牌出让，整个过程我局没有任何差错，也根本不存两次处罚的事实。4、决定书是否采用编号并非系强制性规定，因此，决定书缺少编号并不存在形式不合法。5、对于“补差价”问题。首先，在出让须知第十三条第（七）款中已明确约定，原告也自愿接受；其次，拍卖法第三十九条对此也做了明确规定。故，我局对挂牌出让均是一视同仁，并不存在区别对待，更不存在有违法之处。综上所述，请求贵院驳回原告的诉讼请求。 被告市自规局在法定期限内向本院提供了如下作出被诉行政行为的事实证据、法律依据。 事实证据： 1、义土挂〔2018〕55号公告、挂牌出让须知、竞买声明书、地块基本信息、出价记录、成交情况各一份，证明原告通过网拍以473万元价格竞得坐落于上溪镇××路商住楼××楼××＃地块的国有建设用地使用权的事实。 2、义土告〔2019〕第5号告知单、特快专递回执及邮件查询单各一份，证明被告告知原告在规定时间内签订成交确认书及国有建设使用权出让合同并送达的事实。 3、义自然资规告〔2019〕第2号告知单、申请书、听证通知书、听证笔录各一份，证明被告告知原告其需要承担的违约责任并召开听证的事实。 4、2019年4月25日行政决定书、特快专递回执及邮件查询单各一份，证明被告作出对原告交纳的保证金5万元不予返还的决定的事实。 5、义挂成〔2019〕69号挂牌成交确认书一份，证明案涉地块再次挂牌出让竞得价款为413万元的事实。 6、义自然资规告〔2019〕第14号告知单、特快专递回执及邮件查询单各一份，证明被告拟向原告收取违约金的决定先行告知并送达事实。 7、2019年9月12日行政决定、特快专递回执、邮件查询单各一份，证明被告作出向原告收取违约金55万元的决定并送达的事实。 8、票据一份，证明原告已交纳违约金的事实。 法律依据： 1、《中华人民共和国拍卖法》第三十九条； 2、义土挂〔2018〕55号出让须知第十三条第（七）项。 经庭审质证，对原、被告提供证据作如下确认： 对原告提供的证据，对证据的真实性均无异议，证明目的有异议。本院对证据的真实性予以认定。 对被告提供的证据，原告对证据1中义土挂〔2018〕55号公告、出价记录、成交情况的真实性无异议；对挂牌出让须知合法性有异议；对竞买声明书真实性无异议、合法性有异议；对地块基本信息有异议。对证据2中义土告〔2019〕第5号告知单合法性有异议，对特快专递回执及邮件查询单真实性无异议。对证据3中义自然资规告〔2019〕第2号告知单合法性有异议，对申请书真实性无异议，对听证通知书真实性无异议，对听证笔录有异议。对证据4、5、8真实性无异议。对证据6、7合法性有异议。本院对上述证据真实性均予以认定。 经审理查明，2018年9月12日，原义乌市国土资源局通过浙江省国有建设用地使用权出让网上交易系统发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（义土挂〔2018〕55号），挂牌出让包含案涉“上溪镇××路商住楼××楼××＃地块”共九幅地块的国有建设用地使用权。公告对地块具体规划要求作了明确，并告知规划条件、控制红线图等材料可登录浙江省国土资源网上交易系统自行下载。出让须知对案涉出让地块各项规划指标要求也作了明确。其中第十二条“竞买保证金”载明：“竞得人交纳的竞买保证金，在挂牌成交后挂牌成交价款的20%转作受让地块的定金，其余转为出让金；竞买保证金不足成交价20%的，竞买保证金全部转为定金。竞得人不按约定时间缴纳出让金的，定金不予返还。”第十三条“注意事项”第（五）项载明：“竞得入选人须在网上交易活动结束后10个工作日内与出让人签订《网上交易成交确认书》。”第（七）项载明：“竞得人有下列行为之一的，视为违约，挂牌人可取消其竞得人资格并有权单方解除双方的合同关系，定金不予退还；义乌市国土资源局可另行依法组织挂牌出让该地块，另行挂牌出让价格若低于本次挂牌出让价格，差额部分由违约人承担。1.竞得人逾期或拒绝签订《网上交易成交确认书》的；2.竞得人逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同的》。” 原告沈雅舰在认真阅读本次出让文件内容并经确认无异议之后于2018年10月9日向原义乌市国土资源局提交了竞买申请书、竞买声明书并缴纳了保证金5万元。2018年10月12日原告沈雅舰出价以人民币肆佰柒拾叁万元（￥：473万元）挂牌成交案涉上溪镇××路商住楼××楼××＃地块的国有建设用地使用权，之后原告沈雅舰按照出让须知的时间向原义乌市国土资源局提交了竞得入选人通知书及相关材料，并通过资格审查。之后，原告沈雅舰以规划图不合适为由反悔拒绝签订《网上交易成交确认书》。为此，原义乌市国土资源局曾委托义乌市公证处电话通知原告沈雅舰于10月25日到义乌市公证处签订《网上交易成交确认书》，未果。 2019年1月15日，原义乌市国土资源局作出义乌市国土资源局告知单（义土告〔2019〕第5号）并于同年1月22日邮寄送达原告沈雅舰，内容载明：“现我局正式通知你在收到本告知函之日起3个工作日内到义乌市公证处办理成交确认书及土地使用权出让合同的签订事宜。逾期不签订的，将被记录不良信息，扣除个人信用分10分，竞买保证金不予返还，并根据义土挂〔2018〕55号出让须知有关条款承担相应的法律责任。” 2019年2月2日，被告市自规局作出义乌市自然资源和规划局告知单（义自然资规告〔2019〕第2号），告知原告沈雅舰：“你方没有在规定时间内签订成交确认书及国有建设用地使用权出让合同。你方需承担相关违约责任，现告知如下：1.根据义土挂〔2018〕55号出让须知第十二条约定，已转为定金的竞买保证金伍万元整（￥5万元）不予返还。2.根据义土挂〔2018〕55号出让须知第十三条第（七）款约定，我局将另行依法组织挂牌出让该地块，另行挂牌出让价格若低于本次挂牌出让价格即人民币肆佰柒拾叁万元整（￥473万元），差额部分由违约人即你方承担。3.根据义信用办〔2018〕15号《关于印发〈义乌市信用评分办法（2018版）〉的通知》文件的附件2《义乌市个人信用评分标准（2018版）》第31条规定，在你方个人信用档案中记录不良信息，扣除个人信用分10分。”同时告知原告沈雅舰对此享有提出陈述、申辩和申请听证的权利。 2019年2月12日，原告沈雅舰向被告市自规局提交了书面申辩意见及听证申请，认为告知书第2点内容补差价不合理，不符合浙江省国土资源厅浙土资规（2017）4号文件第三十七条的规定，不接受此项处罚。2019年2月19日，被告市自规局向原告沈雅舰作出听证通知书（义自然资规听字〔2019〕第3号），并于同年3月5日就原告沈雅舰未按约签订成交确认书一案组织召开了听证会。 2019年4月25日，被告市自规局作出行政决定书并于同年4月27日邮寄送达原告沈雅舰，决定如下：“根据义土挂〔2018〕55号出让须知第十二条约定，你方交纳的竞买保证金伍万元整（￥5万元）不予返还，同时根据义信用办〔2018〕15号《关于印发〈义乌市信用评分办法（2018版）〉的通知》文件的附件2《义乌市个人信用评分标准（2018版）》第31条规定，在你方个人信用档案中记录不良信息，扣除个人信用分10分。” 2019年4月25日，被告市自规局通过浙江省国有建设用地使用权出让网上交易系统发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（义土挂〔2019〕25号），再次挂牌出让包括案涉地块在内的二幅地块的国有建设用地使用权。2019年6月12日，被告市自规局与竞得人何献峰签订案涉地块的挂牌成交确认书，成交价格为人民币肆佰壹拾叁万元（￥413万元）。 2019年7月5日，被告市自规局作出义乌市自然资源和规划局告知单（义自然资规局告〔2019〕第14号）并于同年7月10日邮寄送达原告沈雅舰，告知内容主要为：“根据义土挂〔2018〕55号出让须知第十三条第（七）项约定，我局于2019年4月25日再次公告挂牌出让该地块，并于2019年5月29日以肆佰壹拾叁万元（￥413万元）价格成交，差额部分为六十万元（￥60万元），拟决定向你收取违约金六十万元（￥60万元）。”在该告知书告知的期限内，原告沈雅舰未陈述、申辩和申请听证。2019年9月12日，被告市自规局作出上述行政决定书并于同年9月17日邮寄送达原告沈雅舰。2019年9月24日，原告沈雅舰向被告市自规局交纳违约金55万元。 另，原义乌市国土资源局已于2019年1月18日被撤销，其职能由被告义乌市自然资源和规划局承受。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第二款规定：“法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”根据该规定，行政机关赋有对不履行行政协议约定义务的行为作出行政处理决定的职权。具体到本案，被告市自规局因认为原告沈雅舰“没有在规定时间内签订成交确认书及国有建设用地使用权出让合同”，“按规定须承担两次拍卖的差价”，而作出案涉行政决定书。本案审理的焦点即为被告市自规局作出的案涉行政决定书是否合法。具体有：一、关于案涉行政决定书的事实认定和证据。案涉行政决定书所载明的证据，经本院庭审质证，原告沈雅舰对其真实性均无异议，且与本院庭审查明的事实一致。本院认定案涉行政决定书认定事实清楚，证据确凿。二、关于案涉行政决定书作出的程序。行政行为必须遵循程序正当性原则，保障行政相对人陈述、申辩等的权利。《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款规定：“行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。”第五十三条第一款：“行政机关作出行政执法决定前，法律、法规和规章规定应当主动组织听证的，应当组织听证；未规定应当主动组织听证，但行政机关认为有必要组织听证的，可以组织听证。”本案中，被告市自规局经过调查取证，在作出案涉行政决定书之前，以告知单的形式书面告知原告沈雅舰拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权和听证的权利；并且在原告沈雅舰提出陈述、申辩和听证申请后，及时组织进行了听证，充分听取了原告沈雅舰的意见。案涉行政决定书符合法定程序。三、关于案涉行政决定书的法律适用。第一、被告市自规局依据拍卖法（2015年修正）第三十九条规定、义土挂〔2018〕55号出让须知第十三条第（七）项约定作出案涉行政处理决定。拍卖法（2015年修正）第三十九条规定：“买受人应当按照约定支付拍卖标的的价款，未按照约定支付价款的，应当承担违约责任，或者由拍卖人征得委托人的同意，将拍卖标的再行拍卖。拍卖标的再行拍卖的，原买受人应当支付第一次拍卖中本人及委托人应当支付的佣金。再行拍卖的价款低于原拍卖价款的，原买受人应当补足差额。”本案系国有建设用地使用权的招、拍、挂。2007年11月1日起施行《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款明确规定：“本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。”虽然土地使用权挂牌出让与拍卖出让两种方式在部分操作程序上有近似之处，但却在交易的主体资格、竞买人人数要求、竞报价方式、成交条件等方面存在重大差异。拍卖法第二条规定：“本法适用于中华人民共和国境内拍卖企业进行的拍卖活动。”第十条规定：“拍卖人是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的从事拍卖活动的企业法人。”据此规定，拍卖法约束和规范的只是拍卖行为，依照据拍卖法进行拍卖活动的主体应当是依法设立的企业法人。国家工商行政管理部门在执法实践中，不但对于土地使用权的挂牌出让行为不适用拍卖法，而且对于不属于拍卖企业的土地管理部门组织实施的土地使用权拍卖行为，亦明确强调不适用该法。即拍卖法所规制的是拍卖企业的拍卖活动，因此，土地出让中的拍卖不适用拍卖法。被告市自规局适用拍卖法的相关规定作出行政处理决定系适用法律错误。第二、关于5万元保证金和60万元出让差额能否同时适用的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《中华人民共和国合同法》第一百一十六条规定：“当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或者定金条款。”即法律禁止违约金和定金同时适用。具体到本案是否属于违反同时适用禁止条款，应先需区分该两笔款项的法律性质：①关于5万元保证金的法律性质。根据出让须知第十二条的约定，挂牌成交后缴纳的保证金不足挂牌成交价款的20%，该保证金转为定金。被告市自规局在2019年2月2日作出的告知单（义自然资规告〔2019〕第2号）上也明确该款项系“已转为定金的竞买保证金5万元”，本院认定原告沈雅舰缴纳的5万元保证金在法律性质上属于定金，依照《中华人民共和国担保法》第八十九条的规定，给付定金的一方不履行约定债务的，无权要求返还定金。被告市自规局作出行政处理决定不予返还定金符合法律规定。②关于两次出让差额60万元的法律性质，属于违约金还是经济损失。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。”据此规定，约定的违约金应当是明确的具体的数额；经济损失则是计算方法。结合出让须知第十三条第（七）的规定，“差额部分”是一确定的数额，且被告市自规局在案涉处理决定书中也认定该差额部分款项系违约金，故本院认定两次出让差额60万元的法律性质应认定为违约金。因合同法明确规定违约责任承担方式禁止定金和违约金同时适用，被告市自规局在已经作出没收定金的行政处理决定后又作出案涉处理决定收取违约金，违反了合同法第一百一十四条第一款规定。第三、被告市自规局可否以之前行政处理决定中已没收的5万元保证金用以抵扣本案60万元差额部分，进而作出只收取55万元的违约金的行政处理决定。被告市自规局于2019年4月25日作出“5万元保证金不予返还”的行政处理决定，对该处理决定，原告沈雅舰不持异议，且已过复议起诉期限。参照《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条第三款的规定：“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。”至该行政处理决定送达原告沈雅舰时，该5万元应已上缴国库，归国家所有。被告市自规局将已上缴国库的5万元款项用于抵扣本案款项，显然也不符合法律规定。综上，被告市自规局挂牌出让案涉地块使用权，原告沈雅舰出价竞得案涉地块，双方事实上已达成案涉地块国有土地使用权出让协议。之后沈雅舰违约，未履行合同义务，系不诚信的表现。被告市自规局作出案涉行政处理决定认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，导致处理结果不当，依法应当撤销。因案涉行政处理决定已被撤销，被告市自规局据此收取的违约金依法应予返还。原告沈雅舰诉请合法正当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告义乌市自然资源和规划局于2019年9月12日向原告沈雅舰作出的“义乌市自然资源和规划局行政决定书”。 二、被告义乌市自然资源和规划局于本判决生效后十日内返还原告沈雅舰违约金人民币55万元。 案件受理费50元，由被告义乌市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审判长 陈洵敬人民陪审员杜志贵人民陪审员金光伟 二〇二〇年四月十日 法官助理金贤俐书记员郑婧