浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙02行初294号 原告虞震霞，男，1949年3月11日出生，汉族，住宁波市北仑区。 委托代理人虞焱道（系原告之子，特别授权代理），男，1981年3月9日出生，汉族，住宁波市北仑区。 委托代理人虞焱波（系原告之女，特别授权代理），女，1977年5月30日出生，住宁波市鄞州区。 被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长 委托代理人金超、邓晓群，浙江省人民政府工作人员。 原告虞震霞不服被告浙江省人民政府于2019年5月17日作出的浙土字A[2019]-0022号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称《审批意见书》），于2019年11月19日向本院提起行政诉讼。同日本院受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年3月24日，本院公开开庭进行了审理。原告虞震霞及其委托代理人虞焱道、虞焱波，被告浙江省人民政府的委托代理人金超到庭参加诉讼。本院另通过移动微法院对部分证据进行了质证。本案现已审理终结。 经国务院批准，自然资源部于2018年9月24日作出《自然资源部关于杭州市等6市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》（自然资函[2018]417号，以下简称《自然资源部批复》），其中批准宁波市用地628.9063公顷。根据上述批复要求，宁波市人民政府呈报宁波市2018年度第十二批次城市建设用地实施方案，申请建设用地46.3623公顷（农用地转用29.3309公顷；未利用地转用5.2553公顷；征收集体土地41.1070公顷，使用国有土地5.2553公顷）的实施。2019年2月22日，宁波市自然资源和规划局北仑分局编制宁波市2018年度第十二批次城市建设用地实施方案《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经宁波市人民政府同意后上报审批。经省自然资源厅审查，被告于2019年5月17日作出《审批意见书》，同意上述实施方案。 原告虞震霞起诉称：2019年10月16日原告看到村委宣传栏张贴的2019年10月15日征收集体所有土地房屋拆迁公告、拆迁范围红线图和方案，将原告所在国有土地房屋以集体所有权房屋形式申请和审批，批准依据是《审批意见书》却没有一起公布出来。后原告向公告单位原宁波市自然资源和规划局北仑分局提出要求出示审批意见书，才得知网址查询方法，原告自行仅只查得浙江省人民政府作出《审批意见书》。被告未按《建设用地审查报批管理办法》第十条第（三）款、第十五条第（一）款、第十六条第（三）款进行审查，违法批准且未公告，致使原告土地被按集体土地予以征收，侵害了原告的合法权益，因此应予撤销。具体理由如下：原告认为审批意见书多项违法或不符批准条件：1、《审批意见书》具体内容未公告、未对行政行为相对人告知。2、被告未按《建设用地审查报批管理办法》第十条建设项目用地呈报说明书（一书）应当包括的材料中对申请单位（宁波市北仑区人民政府）申报的第（三）款地籍资料或者其他土地权属证明材料真实性、合法性进行审查。原告的1980年买的国有土地房屋从2017年查知房屋档案（包含地籍资料等）被宁波市北仑区人民政府下属单位原宁波市自然资源和规划局北仑分局失职丢失，原告多次要求办证申请直至提起行政诉讼[详见（2019）浙0225行初16号]直至2019年7月19日才判定房屋所有权性质且认定集体性质无依据判重新作出处理。在此时间段被告没有认真会审直接以集体性质违法批准。3、《建设用地审查报批管理办法》第十五条征收土地方案符合下列条件的，国土资源主管部门方可报人民政府批准：“（一）被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议的。”全市统一办证时原告所在村于2017年底开始统一测量，2018年4月10日公布，以20多种理由不让办、面积少办等方法违法办证。包括原告在内的272户中实行四不办（82年前不办、所谓拆迁范围不办、国有不办、面积等提出异议不办）两年只办下二十几户面积如何清楚，权属争议同上。原告符合行政诉讼法的规定。综上，原告认为《审批意见书》违法审查批准，损害了原告的权利。请求依法撤销《审批意见书》。 原告向本院提交并在庭审中出示了以下证据： 证据1《审批意见书》，拟证明被告有资格，且该意见书没有公告。 证据2征收集体所有土地房屋拆迁公告，与证据20至26对照，拟证明违法提前协议拆迁，且先拆后公告。 证据3公告红线图，拟证明原告房屋在红线范围内，其有原告资格，与证据15对照，拟证明扩大了拆迁面积。 证据4房屋拆迁补偿安置具体方案，拟证明相关部门在2019年8月29日听证会上对原告提出各类问题不予理睬，且原告未同意方案，故方案违法。 证据5行政判决书（2019）浙0225行初16号，拟证明2018年4月1日时地类（国有还是集体）有争议。 证据6转送告知单，拟证明呈报前有信访事件；证据7告知书，证据6和7拟证明呈报前被告下属单位以权属争议为由不让换证。 证据8虞震霞与虞中央同一人证明，拟证明虞震霞与虞中央同一人。 证据9买契本契、契税完税证、买卖协议，拟证明合法买的房屋按当时《中华人民共和国土地改革法》第三条属于土地个人所有权，其有原告资格。 证据10土地房产所有证，拟证明1951年房屋全村统一办证是个人所有权，且1980年办证时原件被失职丢失。 证据11是1953年农业税土地产量公户清册，拟证明根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条，其土地为国有。 证据12是1981年20平方厨房用地，拟证明厨房系向村大队批的集体土地。 证据132008年集体建房批文，拟证明厨房20平方外为国有。 证据14《北仑区农村宅基地管理实施意见》部分，与证据13一起拟证明批前认定过厨房外面积为国有。 证据15测绘成果公示面积及图，证据16不动产登记公告，证据15和16证明未完成土地调查登记，拟证明有恶意以各种理有全区性不让办证和少办证（面积有异议）并采取不理睬方式不让确认。 证据17拆迁评估结果公示，证据18原告房屋图片2张，证据17和18与证据16对照，拟证明面积明显有误。 证据19其它说明，拟证明原告1980年买的房屋土地地类以前为个人所有权，1982年后报批前曾认定过国有，被告不认国有就说明土地地类未确认就呈报审查通过。 证据20是2018年4月7日拆迁通知，证据21是2018年4月23日评估清单领取通知，证据22阳光拆迁和温馨提示，证据23签约公告，证据24签约催告通知，证据25是2019年3月28日前现场照片，证据26征收补偿安置协议，证据20—26拟证明违法先拆后呈报及程序倒置违法，证据23证明报批前已有20户房屋腾空，与证据2相对照，拟证明这些是假拆迁。 证据27告知听证公告，证据28拆迁听证会通知书，拟证明听证补办，程序违法。 证据29有线电视、电力、电话、宽带网线、水、路、垃圾、毒狗、治安、威胁等变相逼迁，拟证明变相逼迁环境治安变差，严重影响正常生活。 证据30《建设用地审查报批管理办法》、《各类用地报批会审办法》、《农用地转用和土地征收审批》，拟证明被告审查的《建设用地审批意见书》真实性、合法性以及呈报程序违法。 另通过移动微法院补充提供证据31北仑区霞浦街道书院村2020年4月23日的证明一份，证据32“铁路北仑支线平改立工程--云台山路道口改造工程”拆迁红线图两份，拟证明自己的村民身份及有房屋、自留地在拆迁范围之内。 被告质证认为对证据1、证据30的三性没有异议，对证明对象有异议，认为其审核的是实施方案，相应的报批手续由国务院批准。证据2—4认为与本案没有关联性，认为证据5为一审判决，已被撤销。证据6和7认为与本案没有关联。证据8没有异议，请法院审查。证据9—13认为没有关联性。证据14不发表意见。证据15—17认为与本案没有关联性。证据18不具备证据形式要件，无法确认房屋地块。证据19不发表意见。证据20—25认为与本案没有关联性。证据26没有异议。证据27、28被告质证认为与本案没有关联性，原告将其与征地环节相混淆了。证据29被告质证认为不符合证据形式要件。对证据31、32质证认为认可真实性，对房屋在拆迁范围内无异议，但是否有自留地应由法院查实。 被告浙江省人民政府辩称：一、经国务院批准，自然资源部于2018年9月24日作出《自然资源部批复》，其中批准宁波市用地628.9063公顷（其中新增建设用地429.6927公顷，农用地394.8407公顷〈耕地372.0453公顷〉，征收土地554.5695公顷）。为实施城市总体规划，根据上述批复要求，宁波市人民政府呈报宁波市2018年度第十二批次城市建设用地实施方案，该批次建设用地实施方案涉及原告所在的宁波市北仑区霞浦街道书院村集体土地3.4972公顷，其中拟用于“铁路北仑支线平改立工程--云台山路道口改造工程-1至-4地块”0.8045公顷、拟用于“云台山路（东泰巷-大运河路）工程-3至-7地块”2.6927公顷。二、原告房屋在拟用于“云台山路（东泰巷-大运河路）工程-7”地块内。根据霞浦街道土地利用总体规划（2006-2020年），上述地块的规划用途为建设用地。2018年8月，宁波市北仑区土地勘测事务所对案涉地块进行勘测定界，并出具《云台山路（东泰巷-大运河路）-7土地勘测定界图》。2018年11月26日，原宁波市国土资源局北仑分局向书院村送达《征地听证告知书》（仑土听告字［2018］第96号），告知拟征收地块的用途、面积、征地补偿安置方案等内容，并告知在告知书送达之日起5个工作日内可书面申请听证。在上述告知书规定的期限内，原宁波市国土资源局北仑分局没有收到听证申请。原宁波市国土资源局北仑分局就涉案土地征收事宜与书院村进行商议，书院村于2018年12月2日召开村民代表会议讨论征地事宜，并形成村民（代表）会议纪要。2018年12月6日，书院村股份经济合作社与宁波市北仑区（开发区）征地拆迁办公室签订《征地补偿安置协议》（仑征草字［2018］第96号），对征地面积、地类、用途、位置等予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。2018年12月27日，原宁波市规划局北仑分局出具《关于宁波市2018年度第十二批次城市建设用地实施方案的规划意见》，同意规划选址。2019年2月22日，宁波市自然资源和规划局北仑分局编制宁波市2018年度第十二批次城市建设用地实施方案《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经宁波市人民政府同意后上报审批。经省自然资源厅审查，被告于2019年5月17日作出《审批意见书》，同意上述实施方案。被告认为，《审批意见书》是在国务院××2018年度农用地转用和土地征收方案的征地范围内，对有关建设用地农用地转用和土地征收实施方案的审核批复。国务院批准土地征收方案后，被告审核同意实施方案，不是法定审批权限，不属于被告的审批行为。原告对上述审核同意实施方案的行为不服，不属于行政诉讼的受案范围。综上，请人民法院依法裁定驳回原告起诉。 被告浙江省人民政府在法定举证期限内向本院提交并于庭审中出示了下列证据： 证据1《自然资源部批复》；证据2宁波市2018年度城市建设用地实施方案申报情况表，拟证明案涉审批意见系经自然资函[2018]417号批复批准的事实。 原告质证认为对真实性、合法性没有异议，对关联性，证明目的有异议。1、《自然资源部批复》相当于年度计划。国务院只批准建设用地的规模，在土地利用总体规划确定的城市建设用地落实具体位置。2、一书三方案需向市政府审核。在呈报方案前，省政府未依法履行征地前期有关程序核实，造成严重损害原告利益，被告属于工作失职，违法审批。3、按土地管理法第四十五条市政府审核呈报省政府审查。被告反驳认为系报国务院审批，在国务院报批之后是按规定落实。 证据3建设用地审批意见书；证据4建设用地呈报说明书；证据5农用地转用方案；证据6补充耕地方案；证据7土地征收方案；证据8建设用地审查报告；证据9建设用地面积汇总表；证据10社会保障措施落实情况说明表，证据3—10拟证明案涉审批意见的报批材料齐全。 原告质证认为对三性都有异议。呈报前应有：听证、地类、面积、未拆迁、产证登记、权属争议有异议，未对事实真实性合法性审查：1、审查前存在信访事件，2、审查前以权属争议，不让办证，3、地类和面积未确认，何来与成果相符，4、违法先拆后报批。批文日期2019年5月17日，实际拆迁日期在2018年底，2019年初，先有动工拆迁，后才办理报批材料，顺序颠倒。5、违法提前多征，远远大于审查面积，6、呈批前没有听证会，只有2018年12月2日村会议记录。审批后于2019年8月29日违法补听证会，7、未完成土地调查登记。20多个自然村极少一部分才新办不动产证（旧证难换新证，以权属争议不让办证，以土地地类性质不让办证，面积有异不让办证等）。盲目以集体土地申报，未经审查。被告反驳认为，相关材料都是按照相关规定来组织报批的。原告提出的观点，与本案征地程序无关联性，原告提出的都是征地实施环节，这与被告上报国务院报批环节没有关联。本案所涉的所有权属争议是面向整个地块，而不是具体针对各使用权人的。 证据11听证告知及送达回执、未要求听证说明；证据12村民（代表）会议纪要；证据13征地补偿安置协议书，证据11—13拟证明案涉审批意见作出前涉及的程序性事项。 原告质证认为：2018年11月26日至2018年12月3日听证会是针对土地的，与房屋拆迁无关。2019年8月29日才是房屋拆迁听证会，与2019年5月17日批文相冲突，应该是先有听证会后呈报，违反正常拆迁顺序。被告反驳认为原告将征地程序中的告知听证环节，与房屋拆迁程序中的听证环节相混淆。征地程序中的听证环节是依据国发[2004]28号文件规定，将补偿安置标准告知被征收人，由相关权利人提出异议。而房屋拆迁程序中的听证是依据地方性法规政策来实施的，房屋不包括在地上附着物的范围内。 证据14土地利用总体规划局部图、土地利用现状局部图、规划选址意见、勘测定界技术报告，拟证明案涉审批意见所涉土地的位置以及规划用途。原告对此无异议。 证据15（2019）浙02行终416号行政判决书，拟证明原告称其房屋所在地块原为国有土地与事实不符。原告反驳认为二审立案和判决时间均在呈报和审查批准《建设用地审批意见书》之后，不可能预知。 被告在法定期限内向本院提交了作出被诉审批意见的依据：土地管理法第四十四、四十五条，土地管理实施条例（节录）第二十条，国发[2006]31号、国土资发[2006]320号、国土资发[2010]9号，用以证明案涉批文于法有据，且依法不属于行政诉讼受案范围。 经质证，本院认为，被告举证的证据，来源真实、合法，与案件事实相关联，本院均予以认定。本院对原告提供证据的真实性予以认定，但因原告强调其房屋所占土地为国有的主张，与生效的（2019）浙02行终416号行政判决不符，故其基于土地国有而认定被告程序违法的相关证据，不能达成证明目的。同时，因涉案建设用地审批意见书批复之后，才有直接涉及原告房屋的具体拆迁程序，故确认发生批复后拆迁程序中涉及的相关证据与被诉意见书无关联性。 经审理查明，为实施城市规划，自然资源部经国务院批准后，以《自然资源部批复》形式批复同意浙江省人民政府浙政[2018]28号《浙江省人民政府关于要求批准杭州等5市2018年度城市建设用地的请示》及浙政[2018]35号《浙江省人民政府关于要求批准宁波市2018年度城市建设用地的请示》，批准同意将杭州市等6市1795.5108公顷（含耕地1500.8789公顷）土地转为建设用地。同时办理2402.4109公顷农民集体所有土地征收手续。其中批准宁波市用地628.9063公顷（其中新增建设用地429.6927公顷，农用地394.8407公顷〈耕地372.0453公顷〉，征收土地554.5695公顷）。根据上述批复要求，宁波市人民政府呈报宁波市2018年度第十二批次城市建设用地实施方案，申请建设用地46.3623公顷（农用地转用29.3309公顷；未利用地转用5.2553公顷；征收集体土地41.1070公顷，使用国有土地5.2553公顷）的实施。该批次建设用地实施方案涉及原告所在的宁波市北仑区霞浦街道书院村集体土地3.4972公顷，其中拟用于“铁路北仑支线平改立工程--云台山路道口改造工程-1至-4地块”0.8045公顷、拟用于“云台山路（东泰巷-大运河路）工程-3至-7地块”2.6927公顷。原告房屋在拟用于“云台山路（东泰巷-大运河路）工程-7”地块内。2018年12月27日，原宁波市规划局北仑分局出具《关于宁波市2018年度第十二批次城市建设用地实施方案的规划意见》，同意规划选址。2019年2月22日，宁波市自然资源和规划局北仑分局编制宁波市2018年度第十二批次城市建设用地实施方案《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经宁波市人民政府同意后上报审批。经省自然资源厅审查，被告于2019年5月17日作出《审批意见书》同意上述实施方案。原告不服，诉至本院。 本院认为，2018年9月24日自然资源部经国务院批准后，以《自然资源部批复》形式批复同意浙江省人民政府浙政［2018］28号《浙江省人民政府关于要求批准杭州等5市2018年度城市建设用地的请示》及浙政［2018］35号《浙江省人民政府关于要求批准宁波市2018年度城市建设用地的请示》，批准同意将杭州市等6市1795.5108公顷（含耕地1500.8789公顷）土地转为建设用地。同时办理2402.4109公顷农民集体所有土地征收手续。根据上述批复内容，被告于2019年5月17日作出《审批意见书》在国务院××范围内××2018年度第十二批次城市建设用地实施方案，该审批意见书系浙江省人民政府依据《自然资源部批复》进行的实施行为，未超出国务院批准范围，并非新的土地征收或者农转用审批行为。故原告虞震霞对此提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。对其起诉，本案虽然立案受理，但审查后应裁定予以驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项和第一百零一条第一款第二项的规定，裁定如下： 驳回原告虞震霞的起诉。 如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  谭星光 审 判 员  秦 峰 人民陪审员  张志君 二〇二〇年四月二十四日 书 记 员  王 静 附本案适用的法律、法规及规范性文件： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… 第一百零一条裁定适用于下列范围： …… （二）驳回起诉； ……