山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行再1号 上诉人（一审被告、再审申请人）：孙瑞松，男，1968年6月11日出生，汉族，住潍坊市寒亭区。 委托代理人：许勇，山东翔华律师事务所律师。 被上诉人（一审原告、再审被申请人）：潍坊市寒亭区人民政府，住所地潍坊市寒亭区富亭街2969号。 法定代表人：刘金国，区长。 委托代理人：王寿明，男，1964年10月9日出生，汉族，潍坊市自然资源和规划局寒亭分局工作人员，住山东省潍坊市寒亭区。 委托代理人：成强，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。 被申请人（一审被告）：潍坊市人民政府，住所地潍坊市奎文区胜利东街99号。 法定代表人：田庆盈，市长。 委托代理人：王军委，男，1986年12月22日出生，汉族，潍坊市司法局行政复议科工作人员，住潍坊市高新区。 原审第三人：孙江涛，男，1984年8月27日出生，汉族，住潍坊市寒亭区。 原审第三人：孙江卫，男，1989年10月9日出生，汉族，住潍坊市寒亭区。 上诉人孙瑞松因与被上诉人潍坊市寒亭区人民政府、再审被申请人潍坊市人民政府及原审第三人孙江涛、孙江卫土地行政批复一案，不服山东省潍坊市寒亭区人民法院（2019）鲁0703行再1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 2016年10月20日，孙瑞松以寒亭区人民政府作出的寒政复〔2015〕14号建房使用土地的批复侵害其合法权益为由，诉至潍坊市中级人民法院。2017年2月17日潍坊市中级人民法院将本案移交山东省寒亭区人民法院审理。寒亭区人民法院审理期间，应孙瑞松申请，依法追加潍坊市人民政府为本案被告。2017年10月13日，寒亭区人民法院作出（2017）鲁0703行初5号民事裁定，以孙瑞松经法院传票传唤无正当理由拒不到庭为由按撤诉处理。孙瑞松不服，向本院申请再审。2018年11月19日，本院作出（2018）鲁07行申6号行政裁定，指令寒亭区人民法院再审本案。 根据有效证据及当事人无争议的陈述，寒亭区人民法院再审确认以下事实：1995年11月，原审原告孙瑞松向寒亭区朱里街道后埠下村申请建房6间。经孙瑞松与后埠下村村委会协商，后埠下村村委会同意其在交纳使用费350元后，长期使用其获批宅基地东侧的一处空闲土地（即本案涉案土地）。双方还约定，在孙瑞松使用该处空闲土地期间，若有公共设施建设或村庄规划需要，应将该处空闲土地无偿交还。 又查明，2015年3月18日，第三人孙江涛、孙江卫向后埠下村申请建房，经村委会讨论同意，潍坊市寒亭区人民政府朱里街道办事处审查，并报潍坊市自然资源和规划局寒亭分局审核，原审被告潍坊市寒亭区人民政府于2015年7月8日作出寒政复〔2015〕14号批复，批准第三人孙江涛、孙江卫使用后埠下村居民点用地（含本案涉案土地）各189平方米用于建房。在建房过程中，第三人孙江涛、孙江卫与孙瑞松发生纠纷。孙瑞松对潍坊市寒亭区人民政府作出的寒政复〔2015〕14号批复不服，向原审被告潍坊市人民政府申请行政复议。潍坊市人民政府以其申请超过了复议期限为由，于2016年9月30日作出潍政复决字〔2016〕第198号行政复议决定，驳回孙瑞松的行政复议申请。为此，原审原告孙瑞松提起本案诉讼。 寒亭区人民法院再审认为：一、关于孙瑞松是否适格及是否超过法定起诉期限的问题。根据原审原告孙瑞松的陈述、后埠下村委会出具的现金收入单及证人孙某1、孙某2的证言，可以确定后埠下村委会同意在孙瑞松缴纳土地使用费350元后可使用涉案土地，以后若有公共设施建设或村庄规划需要，孙瑞松应将涉案土地无偿交还的事实。在本案涉案土地由孙瑞松占有使用的情况下，潍坊市寒亭区人民政府作出允许第三人孙江涛、孙江卫使用涉案土地建房的批复，孙瑞松与该行政行为存在利害关系，是本案适格的当事人，其有权提起本案诉讼。孙瑞松在2015年12月3日得知涉案土地已经批准由第三人孙江涛、孙江卫建房使用的情况下，根据《山东省行政复议条例》第八条的规定，其行政复议申请的期限应为知道潍坊市寒亭区人民政府的批复内容之日起最长不超过二年，孙瑞松在法定期限内对该批复申请复议，在潍坊市人民政府驳回其复议申请后又提起本案诉讼，符合法律规定，本案并未超过法定的起诉期限。二、本院原审裁定是否确有错误的问题。本案在原审时，确定在2017年9月22日开庭审理本案，因原审原告孙瑞松没有到庭，本院又定于在10月13日再次开庭审理本案。原审在再次确定了开庭审理时间，并且孙瑞松已按时到庭的情况下，却以其上次开庭无正当理由拒不到庭为由，裁定本案按撤诉处理。原审适用法律明显不当，原审裁定确有错误，应当予以撤销，再审应对原审原告孙瑞松的诉讼请求作出相应的裁判。三、关于潍坊市人民政府是否应为共同被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”在本案审理过程中，孙瑞松虽申请追加了复议机关潍坊市人民政府为被告，但潍坊市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，以孙瑞松的申请超过复议期限为由驳回其复议申请，不属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形，潍坊市人民政府不应作为本案的共同被告。四、关于潍坊市寒亭区人民政府作出的行政行为是否合法的问题。根据潍坊市寒亭区人民政府提供的证据，因第三人孙江涛、孙江卫的建房申请符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定的条件，经后埠下村村委会讨论同意，潍坊市寒亭区人民政府朱里街道办事处审查，并报土地行政主管部门审核，原审被告潍坊市寒亭区人民政府依据《山东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四十三、四十四、四十五条的规定，于2015年7月8日作出了寒政复〔2015〕14号批复。在潍坊市寒亭区人民政府作出该批复的过程中，尽管后埠下村委会主任孙爱华未在孙江涛的建房用地申请书上签字，但该申请书加盖有后埠下村委会的公章，故不能否认第三人孙江涛、孙江卫的建房申请已经村委会讨论同意的事实；孙瑞松虽未在孙江涛的相邻权人意见书上签字，但该意见书不是潍坊市寒亭区人民政府作出被诉行政行为的必经程序，更非第三人申请建房需征求孙瑞松的意见或取得其同意。因此，孙瑞松所称本案存在的上述问题，不能确认为被诉行政行为违反了法定程序。 综上所述，原审被告潍坊市寒亭区人民政府作出的寒政复〔2015〕14号批复证据确凿，适用法律、法规正确，亦符合法定程序，故原审原告孙瑞松的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条、第一百二十二条的规定，判决：一、撤销本院（2017）鲁0703行初5号行政裁定;二、驳回原审原告孙瑞松的诉讼请求。案件受理费50元，由原审原告孙瑞松承担。 孙瑞松不服一审判决，向本院提起上诉称，第三人孙江涛、孙江卫的建房用地申请书村委会意见一栏中村委会主任孙爱华的签名并非孙爱华本人所签，现任村党支部书记孙守青也陈述称不知情，足以说明第三人申请建房未经村委会讨论同意；相邻权人意见书中孙瑞松的签名也不是上诉人所签，故被上诉人作出的土地批复事实不清，程序违法。请求撤销寒亭区人民法院（2019）鲁0703行再1号行政判决，依法改判或发回重审。 被上诉人寒亭区人民政府辩称，一审法院再审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 再审被申请人潍坊市人民政府及原审第三人孙江涛、孙江卫的答辩意见同寒亭区人民政府的意见。 本院查明的事实与原审法院再审查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人寒亭区人民政府作出的寒政复〔2015〕14号批复中批准原审第三人孙江涛、孙江卫建房使用土地的内容是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》（简称土地管理法）第六十二条、《山东省实施办法》（简称实施办法）第四十三条、四十四条之规定，孙江涛、孙江卫符合申请使用宅基地的条件，寒亭区人民政府批复其使用的宅基地亦符合土地管理法及实施办法中规定的“原有的宅基地和村内空闲地”。该土地虽原由上诉人孙瑞松占有使用，但后埠下村村委会与孙瑞松早有约定，在其使用期间，若有公共设施建设或村庄规划需要，应将该处空闲土地无偿交还。孙江涛、孙江卫的建房用地申请书中村委会主任孙爱华的签字虽非本人所签，但加盖有后埠下村委会的公章，该公章真实有效，可以证明孙江涛、孙江卫使用涉案土地建房的申请已经村委会同意。且征询相邻权人的意见并非法律规定的进行土地行政批复的必要条件和程序，孙瑞松未在相邻权人意见书中签字，不影响寒亭区人民政府在依法审查孙江涛、孙江卫的用地申请后予以批复的合法性。 综上，寒亭区人民政府作出的寒政复〔2015〕14号批复中批准原审第三人孙江涛、孙江卫建房使用土地的决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。上诉人的上诉请求缺少证据支持，本院不予采信。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孙瑞松承担。 本判决为终审判决。 审判长  王贤臣 审判员  刘 勇 审判员  迟文文 二〇二〇年四月二十一日 书记员  安春晓