辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行初246号原告刘晓琼，女，1958年4月25日出生，汉族，住大连市沙河口区。委托诉讼代理人吴淞豫，大连中和医院管理有限公司员工。委托诉讼代理人周涛，辽宁法大律师事务所律师。被告大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。法定代表人谭成旭。委托诉讼代理人潘洋，大连市自然资源局工作人员。委托诉讼代理人葛彩霞，辽宁智库律师事务所律师。原告刘晓琼因与被告大连市人民政府行政赔偿一案，于2019年7月29日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年8月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2019年11月22日、12月20日公开开庭审理了本案。原告刘晓琼及其委托诉讼代理人吴淞豫、周涛，被告大连市人民政府的委托诉讼代理人潘洋、葛彩霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告刘晓琼向本院提出诉讼请求：一、履行《挂牌成交确认书》的约定义务，继续办理能够办理的用地手续，包含《国有土地使用权证》《建设用地规划许可证》等。此项请求为国家赔偿中的恢复原状，针对【2002】-86号中标土地；二、损失赔偿：（1）判令被告赔偿原告案涉土地价值差额损失160872.2万元人民币及孳息；（2）依据《国家赔偿法》第三十六条第五项规定，判令被告给付原告应获得土地的被收储、拍卖、出让所得；具体补偿的时点以被告具体行为被确认违法时为准，价款数额以该时点的市场评估价值为准；（3）赔偿原告土地闲置期间的损失44684.32万元；（4）判令给付原告办公场所、人员工资、差旅费、委托建设规划设计、委托商业计划书、项目评估报告、环境调查报告、法律意见书等支出费用。此项请求为【2002】-86号中标土地不能恢复原状的赔偿方式。事实与理由：辽宁高院（2013)辽行终字第94号行政判决书判决确认被告不履行撤销《关于向大连市兴昌房屋开发有限公司出让土地使用权的批复》的行为违法。原告依法定程序，于2019年2月25日向被告提起行政赔偿申请。2019年5月24日，被告作出《不予赔偿决定书》。原告认为被告违法侵犯合法权益，应当予以赔偿。一、原告具有法律上的合法财产权。最高法院9756号再审裁定认为自然人可以依规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营，因此原告作为自然人有权依法取得案涉土地。2002年12月20日，原告己经获得《挂牌成交确认书》，以2002万元的竞价(土地出让金）成交，取得编号【2002】-86号地块的土地使用权。原告所缴纳的200万元不是土地保证金，是土地出让金，是出资财产，当原告中标案涉土地并与政府签署法律文件后方具有财产权性质。由于《中标通知书》变更函的改变，兴昌公司不再具有取得《批复》的法定条件，被告应当撤销对兴昌公司作出的《批复》，并根据中山公司和刘晓琼的申请依法重新办理建设用地审批。根据《国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”，其适用条件是原物未被处分或发生毁损灭失，若相关财产客观上己无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金。因此，原告请求被告履行《挂牌成交确认书》的约定义务，继续办理能够办理的土地用地手续和给付原告应获得土地的被收储、拍卖、出让所得；二、原告第一项诉讼请求合乎最高法院9756号再审裁定的司法准则，可以办理土地手续。原告取得土地使用权需要经过法律程序，原告诉求办理土地手续就是取得土地权利的第一步。辽宁省高院第94号判决查明诉争的8宗土地中，一宗由兴昌公司销售完毕，另七宗由民事裁定给案外人。该判决认为鉴于诉争土地己经法院民事裁定归属于案外人，判决大连市人民政府重新作出《批复》己无实际意义。但（2007)西民合初字第1393号民事判决己经被撤销，其中的7宗土地权属己经由被告重新收回，因此原告有权要求被告履行《挂牌成交确认书》的约定义务，继续办理能够办理的土地用地手续和给付原告应获得土地的被收储、拍卖、出让所得；三、被告侵权行为与原告损失构成因果关系。被告拒绝撤销批复的行为严重侵犯原告合法财产权益。2004年5月12日，大连市房地产开发管理领导小组办公室分别向大连市商业银行、大连市建委、大连市规划和国土资源局发出《紧急告知书》，商请对兴昌公司利用【2002】-86号土地证手续办理的抵押贷款进行严密的控制，商请暂停办理兴昌公司建设项目的相关手续。被告在明知出现行政许可重大错误，而拒绝撤回批复，导致作出错误的行政许可，直接导致原告合法中标却无法取得土地使用权的情形，丧失土地使用权许可人资格的财产权损失；四、被告具有赔偿的现实条件和法律依据。被告具有赔偿原告损失，恢复土地原状的合法职权和履职能力。根据《行政许可法》第七条、第六十九条规定，被告作为【2002】-86号土地的行政许可实施机关的上级，完全有能力许可，具有恢复原状的合法职权。且根据《行政许可法》第六十九条第二款规定，被告有恢复【2002】-86号土地至2002年12月20日签订挂牌成交确认书的权属状况的法定职权。被告出让的土地十二块的权属状况具备为原告办理权属的基础条件。根据2002年挂牌文件，出让土地共涉及十二宗土地，合计面积127650平方米。被告与兴昌公司签订的履约保证书和中标通知书中，只涉及到了93450平方米的土地，尚有34200平方米的土地未涉及。规划局依据中标通知书和履约保证书为兴昌公司颁发的规划许可证中，也只涉及到了100500平方米的土地，尚有27150平方米土地未规划。目前纷争土地仍然有部分土地尚未办理国有土地使用权证，属于平整后待售状况，被告完全具备恢复办理原告土地手续的现实条件。且根据土储中心大土储2004-165号变更函，原告己经具备中标人资格，早在2004年5月17日，原告就提交了公证书，承诺愿意积极承担一切土地手续办理费用，积极履行《挂牌成交确认书》。综上，原告的行政赔偿的诉求，符合《国家赔偿法》的规定，被告应返还财产和赔偿损失。被告大连市人民政府辩称，不同意原告的诉讼请求，理由是：一、原告诉讼请求无事实和法律依据，不应支持。被告具有作出《关于向大连新昌公司出让国有土地使用权的批复》的职权，被告作出的相关批复事实清楚，依据充分且程序合法。首先，《国家赔偿法》中无要求履行行为的规定，原告要求被告为其继续办理用地手续的请求没有事实和法律依据。其请求属于要求被告作出行政行为，根本不属于本案国家赔偿的审理范围，因此原告的第一项诉讼请求根本没有法律依据，并且案涉土地已经多次转让，根本不具备将其办理至原告名下的实际条件，因此原告的该项诉讼请求不应予以支持；其次，原告并无证据证明其实际损失，其要求被告赔偿多项损失的诉讼请求也不应予以支持。在行政赔偿补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害承担举证责任，但原告并未提供证据证明包括案涉土地价值差额损失、土地闲置期间的损失以及其他支出费用，因此其赔偿损失的诉讼请求没有事实依据。退一步讲，即便存在国家赔偿，行政机关仅对违法行为造成的直接财产损失承担赔偿责任。如前所述，被告不履行撤销批复的行为，产生的直接后果是原告未能依据挂牌成交确认书签订土地使用权出让合同等，而非直接导致其已依法取得土地使用权被剥夺，更何况原告仅交付土地保证金200万元，自始未支付土地出让金，因此其对土地使用权并无实际或者期待利益，因此其要求赔偿的诉讼请求没有任何事实和法律依据。案涉土地如何挂牌、如何交易是根据市场经济杠杆所调整的，而不是被告的政府行为，所以地价的上涨是受整个大连市经济环境影响，而不是被告的故意操纵。案涉土地另行转让给案外人是有其他生效的法律依据，并非被告进行行政审批，原告称西岗法院所作的1393号裁定已经被撤销属实，但是已移送到省高院进行审理，具体结果现在并不清楚，但并不意味着所有案涉土地恢复到被告名下；二、案涉地块出让性质为毛地出让。按照《大连市城市房地产开发管理办法》有关规定，开发方式为组建有开发资质的房地产开发公司联合开发，即原告与大连中山商业房屋开发有限责任公司共同组建开发公司联合开发，而非原告一人独自享受所有权利，因此原告不具备要求被告赔偿的主体资格。（一）原告自然人，没有依法组建具有房地产开发资格的开发公司，其并不具备取得未依法设立具备取得案涉土地的主体资格。（二）原告以《变更函》为依据另案起诉被告土地批复一案，足以证明原告承认《变更函》和《协调备忘录》中设定的权利和义务。案涉地块应由原告与中山公司共同新成立一项目开发公司即兴昌公司，双方共同以该项目公司行使权利，因此原告不具备向被告主张赔偿的主体资格、更无权独自享有全部利益；三、即便原告具备本案的主体资格，直到现在原告都未履行其作为摘牌人的相关义务，自始未履行任何拆迁义务，根本不具备申请办理土地批复的条件，原告所主张的损失完全是其故意不履行合同义务所致，与被告无关；四、原告的损失系由案外人兴昌公司造成，原告应向兴昌公司主张损失，与被告无关。现原告要求被告对其进行赔偿相当于因案涉土地获得双倍赔偿，与国家赔偿法立法本意相悖，实际是损害国家利益。国家赔偿案件首先要审理行政机关是否有国家赔偿的责任，从辽高法第94号行政判决书中能确定一个事实，即大连市人民政府办理的土地批复的行政行为，责任不在行政许可办理过程中违法，而是确认案外人兴昌公司伪造材料所致，因此责任不在大连市人民政府，而在案外人兴昌公司。原告本应积极通过向相关部门举报，提起民事诉讼等方式追究其法律责任，即赔偿责任，但原告却刻意回避，直接要求国家赔偿，实质上严重损害了国家利益。2004年7月13日，原告签字确认其与兴昌公司2002年签订的《联合开发意向书》“依然有效”。另同年7月15日，原告与兴昌公司当时的法定代表人侯俊录签字确认《协调会备忘录》，原告与兴昌公司均同意继续履行《联合开发意向书》，而原告现在所主张的损失完全是因兴昌公司未履行《联合开发意向书》的违约行为所致，因此原告要求被告承担行政赔偿责任没有事实和法律依据；五，原告要求国家赔偿的诉讼时效已过，其诉讼请求不应得以支持。根据《国家赔偿法》第39条的规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，原告早于2003年应已知道其权利受到侵害，因此其诉讼时效已过，诉讼请求不应被支持。经审理查明，2002年12月13日,原告刘晓琼与大连市中山商业房屋开发有限责任公司(以下简称:中山公司)签订《联合开发意向书》,约定“拟联合开发大连市开发办挂牌的【2002】-86号新开路侧地块,双方将联合参入竞牌”，“待地块摘牌后,双方将共同组建项目开发建设有限公司,共同开发该地块,并按投资比例进行利益分配”。同年12月17日,大连市工商行政管理局制发《企业名称预先核准通知书》,同意预先核准“大连兴昌房屋开发有限公司”（以下简称“兴昌公司”）作为原告与中山公司组建的项目开发公司。同年12月18日,大连市房地产开发管理办公室分别向中山公司和原告出具了交纳300万元、200万元竞牌保证金的收据,交款人签名为侯伟。同年12月20日,大连市房地产开发管理领导小组办公室与中山公司和原告签订了《挂牌成交确认书》,约定:摘牌人与挂牌人签订《履约保证书》后,挂牌人对摘牌人签发《中标通知书》;摘牌人与大连市规划和国土资源局签订《大连市国有土地使用权出让合同书》。2003年1月10日,兴昌公司取得《企业法人营业执照》,法定代表人为侯俊,公司股东包括刘晓琼、侯俊在内共5人。同年1月24日,大连市房地产开发管理领导小组办公室与兴昌公司签订《履约保证书》，同日,为兴昌公司签发了《中标通知书》。同年1月29日,兴昌公司修正公司章程,将公司股东之一侯俊变更为中山公司:同年3月24日,大连市规划和国土资源局为兴昌公司核发《建设用地批复》和《建设用地规划许可证》。同年5月20日,兴昌公司再次修正公司章程,将公司股东之一刘晓琼变更为侯俊。2003年6月,大连市规划和国土资源局根据兴昌公司递交的《关于办理国有土地使用权批复的申请》，与兴昌公司签订了《国有土地使用权出让合同》。同年6月27日,被告大连市人民政府向兴昌公司作出《关于向大连市兴昌房屋开发有限公司出让土地使用权的批复》：“同意将位于新开路,黄河路南,一二九街西,高尔基路北,土地面积为93787.1平方米国有土地使用权收作为你单位建设公共设施及住宅项目用地”。同年6月30日,兴昌公司缴清了全部土地出让金。2004年5月,大连市公安局分别出具大公侦技文字[2004]第067号《鉴书》和[2004]公刑技鉴字第72号《鉴定书》,结论为:“要求鉴定的8份材料中刘晓琼签名均不是其本人书写。”“送检的大连市房地产开发管理办公室所提供的7份文件与大连市工商行政管理局备案的相应7份文件均不相同。”2004年5月12日,大连市房地产开发管理领导小组办公室分别向大连市商业银行、大连市建委、大连市规划和国土资源局发出《紧急告知书》开办发函字[2004]第76、77、78号),商请大连市商业银行对兴昌公司利用【2002】-86号土地证手续办理的抵押贷款进行严密的控制,商请大连市建委、大连市规划和国土资源局暂停办理兴昌公司建设项目的相关手续。7月13日,大连市土地储备交易中心召开协调会,刘晓琼、中山公司法定代表人侯伟、兴昌公司法定代表人侯俊等人参加会议,形成了协调会备忘录。双方对2002年12月13日签订的《联合开发意向书》的内容无异议,并重新签字确认。7月16日,大连市土地储各交易中心向大连市规划和国土资源局制发《关于撤回大房开办发函字[2004]76、77、78号的函》,同时抄送大连市建委、大连市综合执法局、大连市商业银行。8月18日,大连市工商行政管理局制发《处罚决定书》,对兴昌公司虚报注册资本、提交虚假证明文件、虚假出资等行为罚款65万元,并限其30日内改正,逾期不改正,依法吊销营业执照。之后，兴昌公司在规定的期限内向大连市工商行政管理局如数缴纳了罚款,递交了变更申请,并补足了注册资本。2004年9月,大连市工商行政管理局为兴昌公司办理了变更登记。刘晓琼不再作为兴昌公司的股东。2005年原告刘晓琼向法院提起行政诉讼,请求撤销为兴昌公司作出的企业登记,撤销第三人兴昌公司的企业变更登记。经过法院一、二审审理,判决驳回刘晓琼的诉讼请求。2004年12月2日,大连市土地储各交易中心向刘晓琼和中山公司、兴昌公司制发《关于变更2003年1月24日签发的大房开中字(2002)8号项目中标单位的函》(以下简称变更函),将2003年1月24日签发、签订的该项目《中标通知书》和《履约保证书》中的中标单位兴昌公司变更为中山公司和自然人刘晓琼,其它条款不变,并要求摘牌双方认真履行《履约保证书》确定的各项条款。之后刘晓琼及中山公司均未办理相关的变更手续。刘晓琼据此变更函于2005年10月26日向辽宁省人民政府申请行政复议,请求撤销大连市人民政府作出的批复,辽宁省人民政府于2006年7月20日作出复议决定,决定维持大连市人民政府作出的批复。2006年刘晓琼提起确认被告拒绝履行法定职责违法、请求撤销行政批复并赔偿的行政诉讼。案件历经一审、上诉、发回重审后，本院作出（2012）大行初字第6号行政判决书，驳回原告诉讼请求。在该案中原告的诉讼请求有7项：1、确认被告拒绝撤销《关于向大连市兴昌房屋开发有限公司出让土地使用权的批复》的行为违法；2、确认被告拒绝责令大连市国土资源局撤销【2002】-86号8块土地使用权证违法许可的行为违法；3、确认被告拒绝责令大连市规划局撤销【2002】-86号8块土地建设用地批复许可的行为违法；4、判决撤销被告作出的《关于向大连市兴昌房屋开发有限公司出让土地使用权的批复》；5、判决被告为原告办理使用土地的许可批复；6、判决被告责令大连市国土资源局、规划局纠正违法许可，为原告办理土地出让合同、规划证、土地使用权证；7、判决被告赔偿原告因1、2、3、4项诉讼请求中涉诉具体行政行为导致各项经济损失10亿元。原告不服本院（2012）大行初字第6号行政判决再次提起上诉。2018年12月辽宁省高级人民法院作出（2013)辽行终字第94号行政判决书，认定：“2002年12月20日原告与中山公司联合摘牌取得的土地位于大连市××街附近，面积93450平方米，分为8宗土地。2003年11月至2004年4月，经兴昌公司申请，原大连市规划和国土资源局为兴昌公司办理了其中7宗土地的土地登记及发证手续。2004年8月，兴昌公司和原大连商业银行向原大连市规划和国土资源局对6宗土地申请办理了抵押登记。8宗土地的现状：一宗土地由兴昌公司销售完毕;一宗土地由本院民事裁定给辽宁正宇城市建设发展有限公司；其余6宗土地（包括未发证土地）大连市西岗区人民法院于2007年4月23日作出（2007）西民合初字第1393号民事裁定，裁定给大连城达投资有限公司。”该判决认为：“大连市人民政府在兴昌公司提交的申请材料齐备的情况下，于2003年6月27日对兴昌公司作出的《批复》并无不当。但由于刘晓琼的举报……《大连市公安局刑事技术鉴定书》，认定《关于【2002】-86号地块中标通知书签约的协议》等8份文件中的刘晓琼签字系兴昌公司伪造。大连市土地储备交易中心于2004年12月2日作出的变更函，将2003年1月24日签发、签订的《中标通知书》和《履约保证书》中的中标单位兴昌公司变更为中山公司和刘晓琼，致使大连市人民政府作出《批复》的条件发生变化。在办理《批复》的前置条件中，只要其中一项发生改变，取得《批复》的基础就不存在，本案“中标通知书”因“变更函”的改变，兴昌公司不再具有取得《批复》的法定条件，大连市人民政府应当根据“变更函”撤销对兴昌公司作出的《批复》，并根据中山公司和刘晓琼的申请依法重新办理建设用地审批。但鉴于诉争土地已经法院民事裁定归属于案外人，判决大连市人民政府重新作出《批复》已无实际意义。故应依法确认大连市人民政府不履行撤销《批复》行为违法”。该判决内容如下：一、撤销（2012）大行初字第6号行政判决；二、确认大连市人民政府不履行撤销《关于向大连市兴昌房屋开发有限公司出让土地使用权的批复》的行为违法；三、驳回原告刘晓琼其他诉讼请求。2019年，被告大连市人民政府不服辽宁省高级人民法院作出（2013)辽行终字第94号行政判决，向最高人民法院申请再审。2019年11月最高人民法院作出（2019）最高法行申9756号行政裁定书，驳回被告的再审申请。本院认为，本案系行政赔偿之诉。原告诉讼请求分为两部分，其第一部分虽然是要求被告履行《挂牌成交确认书》约定义务，继续办理用地手续，但原告始终主张该请求是基于国家赔偿中有关恢复原状的规定而提起，是国家赔偿的方式之一；其第二部分诉讼请求为各项财产损失赔偿，是对无法恢复原状提起的财产损失赔偿，故原告的两部分诉讼请求均为行政赔偿之诉，其请求权基础均为辽宁省高级人民法院（2013)辽行终字第94号行政判决所认定的“确认大连市人民政府不履行撤销《关于向大连市兴昌房屋开发有限公司出让土地使用权的批复》的行为违法”。原告两部分诉讼请求均针对同一标的—【2002】-86号批复的8宗建设用地，原告既要求恢复8宗土地原状，办理相关用地手续，又要求赔偿8宗土地被拍卖、出让、收储等损失，其两部分诉讼请求的利益相互重叠，原告应选择其一而诉。在辽宁省高级人民法院（2013)辽行终字第94号行政判决已经认定相关8宗土地均已被处分：一宗兴昌公司销售完毕、一宗民事裁定给辽宁正宇城建司、六宗民事裁定给大连城达公司的情况下，经本院释明，原告仍坚持其诉讼请求，拒绝作出选择，其诉讼请求不明确，应予驳回。当事人就已经提起诉讼的事项在裁判生效后再次起诉，构成重复起诉，应予驳回。本案原告在大连市中级人民法院（2012）大行初字第6号、辽宁省高级人民法院（2013)辽行终字第94号行政案件中，提出的7项诉讼请求中包括：确认大连市人民政府不履行撤销《关于向大连市兴昌房屋开发有限公司出让土地使用权的批复》的行为违法，及因该行为违法赔偿各项经济损失10亿元的请求。生效的（2013)辽行终字第94号行政判决已经确认了大连市人民政府不履行撤销《关于向大连市兴昌房屋开发有限公司出让土地使用权的批复》的行为违法，并判决驳回了原告的其他诉讼请求（包括原告请求赔偿各项经济损失10亿元的诉请），即原告本次诉讼与（2012）大行初字第6号、（2013)辽行终字第94号案的当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求已被前诉所包含，原告之诉构成重复起诉，依法应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（六）项、第一百零六条之规定，裁定如下：驳回原告刘晓琼的起诉。受理费50元（原告已预付），退回原告。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  李雪霜审判员  李 健审判员  徐建海二〇二〇年四月二十日书记员  王 阳附：相关法律法规条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百零六条当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。