福建省南安市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0583行初325号 原告石狮市祥泰石油贸易有限公司，住所地福建省石狮市祥芝镇祥渔村码头，统一社会信用代码913505816119291184。 法定代表人蔡国兴，执行董事兼总经理。 原告石狮市华祥海上供油有限公司，住所地福建省石狮市祥芝祥渔，统一社会信用代码91350581705226966T。 法定代表人蔡建家，执行董事兼总经理。 两原告共同委托代理人许光瑜、刘琼，北京盈科（泉州）律师事务所律师。 被告石狮市城市管理局，住所地福建省石狮市濠江路保安大厦。 法定代表人邱建申，局长。 委托代理人吴曙军、杨冰冰，福建中德律师事务所律师。 被告石狮市祥芝镇人民政府，住所地福建省石狮市祥芝镇。 法定代表人邱建明，镇长。 委托代理人黎礼，福建联合信实（泉州）律师事务所律师。 原告石狮市祥泰石油贸易有限公司（以下简称祥泰公司）、石狮市华祥海上供油有限公司（以下简称华祥公司）不服被告石狮市城市管理局（以下简称石狮市城管局）、被告石狮市祥芝镇人民政府（以下简称祥芝镇政府）作出责令改正违法行为通知一案，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭于2020年1月17日公开开庭审理了本案。原告祥泰公司的法定代表人蔡国兴及两原告共同委托代理人许光瑜，被告石狮市城管局的出庭负责人杨智瑞及委托代理人吴曙军，被告祥芝镇政府的出庭负责人谢文传及委托代理人黎礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 石狮市城管局于2019年5月17日作出狮城管改通№190011号《石狮市城市管理局责令改正违法行为通知书》，主要内容为：祥泰公司、华祥公司在祥渔后斗美山顶未经审批设立储油设施，现状为竖式油罐4个，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据该法第六十四条的规定，责令祥泰公司、华祥公司自收到通知书之日起6月5日内改正，自行拆除。逾期不改正的，将依法追究法律责任。祥芝镇政府在该通知书上加盖其公章。 原告祥泰公司、华祥公司诉称，祥泰公司成立于1994年10月20日，经营汽油、煤油、柴油批发等业务，华祥公司成立于2001年2月14日，经营柴油零售业务。两公司位于祥渔码头油库区，自创建（建于上世纪80年代)以来，为渔业生产提供后勤保障，相关经营证照、环评手续、消防验收均得到有关部门许可。2019年5月17日，两被告作出狮城管改通№190011号《石狮市城市管理局责令改正违法行为通知书》，认定两原告未经审批许可在祥渔后斗美山顶设立储油设施的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，现状为设立竖式油罐4个，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令两原告自收到本通知书之日起6月5日内改正，自行拆除。2019年7月，被告组织无拆除资质人员对其中2个立体油罐进行强制拆除。原告经批准后按照消防要求统一建立立式油罐从事汽柴油批发及零售，被告未经考证向原告下达责令停止违法行为通知书，该通知书未载明原告依法享有的陈述申辩权，不符合法律、法规的规定，程序违法，强制拆除行为亦没有法律依据，应立即停止并恢复原状。现请求撤销两被告作出的狮城管改通№190011号《石狮市城市管理局责令改正违法行为通知书》。 原告祥泰公司、华祥公司提供如下证据： 证据1，狮城管改通№190011号《石狮市城市管理局责令改正违法行为通知书》复印件一份，证明两被告作出被诉行政行为。 证据2，成品油批发经营批准证书、成品油零售经营批准证书复印件各一份，证明祥泰公司经批准从事汽油煤油柴油批发业务，华祥公司经批准从事柴油零售业务。 证据3，建设项目环境影响报告表复印件二份，证明储油罐建设符合环境功能。 证据4，建筑工程消防验收意见书复印件二份，证明储油罐经消防验收合格。 证据5，危险化学品经营许可证复印件二份，证明祥泰公司经许可从事汽油贸易经营，华祥公司经许可从事柴油零售经营。 证据6，证明、企业用地报批合同书、祥泰公司预申请用地请示、祥渔村委会收款票据（1份）、征地确认书复印件一组，证明原告向祥芝镇祥渔村委会、祥芝镇政府提出企业用地报批、支付土地转让费的事实。 证据7，土地租赁合同（2份）、祥渔村委会收款票据（5份）复印件一组，证明原告向祥芝镇祥渔村委会租赁土地用于经营的事实。 证据8，祥渔码头油库区关于要求继续保留的请示报告复印件一份，证明原告所在的祥渔码头油库区各企业联名要求保留油库区，以便当地渔业经济更好发展。 被告石狮市城管局辩称，根据政府职能转变和机构改革相关规定，该局作为石狮市行使城市管理相对集中行政处罚权的执法机关，履行城市规划建设等方面城市管理相关行政职能，具有行政执法主体资格。原告违法建设储油罐的事实客观存在，该违法事实认定有依据，责令限期改正正确。责令限期改正是行政处罚的一个程序，系行政处理行为不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状，未侵害相对人合法权益。根据《行政处罚法》的相关规定，责令限期整改不是可诉的行政处罚种类，原告诉请撤销狮城管改通№190011号《石狮市城市管理局责令改正违法行为通知书》，不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回起诉。 被告石狮市城管局提供以下证据、依据： 证据1，狮城管改通№190011号《石狮市城市管理局责令改正违法行为通知书》复印件一份，证明该局对原告存在的违法事实限期进行改正，与祥芝镇政府联合执法，不存在配合问题。 证据2，行政执法证复印件二份，证明执法人员具有执法资格。 依据：狮委办〔2019〕55号《中共石狮市委办公室石狮市人民政府办公室关于印发的通知》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》规定一组，证明职权来源及适用法律依据。 被告祥芝镇政府辩称，祥芝镇政府并非对涉案行政行为的执法主体，只是配合石狮市城管局作出《石狮市城市管理局责令改正违法行为通知书》，不是适格的被告。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”规定，祥芝镇政府与石狮市城管局作出《石狮市城市管理局责令改正违法行为通知书》，是行政处罚前置阶段行为，并非独立、完整的具体行政行为，应视为一种告知、通知，未载明权利救济事宜并无不妥，且不违法。石狮市城管局在执法检查时已经就原告私自设立储油罐未经规划审批情况进行过确认，不存在未经考证的事实，原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定。作出《石狮市城市管理局责令改正违法行为通知书》属于过程性行政行为，对违法行为的强令禁止的措施，不能视为终局性行政处罚，不对行政相对人的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，《石狮市城市管理局责令改正违法行为通知书》不属于行政诉讼受案范围，不具备可诉性。综上，请求驳回原告的起诉。 被告祥芝镇政府未提供证据。 经庭审质证，两原告提供的证据1，两被告对真实性无异议，但认为通知书不可诉。两原告提供的证据2，两被告认为只能证明有相关经营资质，不能证明储油设施经过规划审批。两原告提供的证据3，两被告认为不能证明建设项目验收合格，不能取代政府的规划许可。两原告提供的证据4，两被告认为消防验收和规划审批属于不同行政管理范围，不存在交叉或包容关系。两原告提供的证据5，两被告认为经营许可与规划许可不同，经营许可不能取代规划许可。两原告提供的证据6，两被告认为与本案无关，可以看出未经报批就建设，违法事实客观存在。两原告提供的证据7，两被告不认可合同的真实性，并认为即使合同真实存在，也只能证明原告有土地使用权利，但不能取代政府行政管理审批。两原告提供的证据8，两被告认为可以证明原告的储油罐不符合政府城市规划要求，存在违法行为。被告石狮市城管局提供的证据1，两原告对真实性不持异议，但认为依法应予撤销；被告祥芝镇政府无异议，但认为其只是配合作出。被告石狮市城管局提供的证据2，两原告认为王向军所在单位为石狮市行政执法局，不具有执法权；被告祥芝镇政府无异议。被告石狮市城管局解释因机构改革石狮市行政执法局变更为石狮市城市管理局，执法证还未统一更换。被告石狮市城管局提供的依据，两原告及被告祥芝镇政府均无异议。 本院对上述证据认证如下：两原告提供的证据2-7，与本案无关，不予确认。两原告提供的证据1、8，及被告石狮市城管局提供的三组证据、依据，来源真实，与本案处理相关，可以作为本案的证据采用。 经审理查明，2019年5月17日，石狮市城管局作出狮城管改通№190011号《石狮市城市管理局责令改正违法行为通知书》，主要内容为：祥泰公司、华祥公司在祥渔后斗美山顶未经审批设立储油设施，现状为竖式油罐4个，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据该法第六十四条的规定，责令祥泰公司、华祥公司自收到通知书之日起6月5日内改正，自行拆除。逾期不改正的，将依法追究法律责任。祥芝镇政府在该通知书上加盖其公章。另查明，上述通知发出后，未作出后续的行政处理决定，案涉储油设施已部分被拆除。 本院认为，关于案涉责令改正通知行为是否可诉问题。案涉责令改正通知作出后，至今未经后续处理并作出相应的行政决定，且案涉储油设施已部分被拆除。两原告与案涉责令改正通知行为有利害关系，其权利义务亦受到实际影响，有权提起本案诉讼。两被告提出责令限期改正只是过程性行为，不属于行政诉讼受案范围的辩解理由不能成立，本院不予采纳。关于案涉责令改正通知书是否应予撤销问题。行政机关作出行政行为，应当事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，两被告没有向人民法院提供其作出行政行为的证据材料，应视为没有相应证据，其作出案涉责令改正通知书，事实不清，证据不足。两原告诉请撤销案涉责令改正通知书，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第七十条第一项的规定，判决如下： 撤销被告石狮市城市管理局、石狮市祥芝镇人民政府于2019年5月17日作出的狮城管改通№190011号《石狮市城市管理局责令改正违法行为通知书》。 本案受理费50元，由两被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长  洪江波 审 判 员  张春水 人民陪审员  黄晋邓 二〇二〇年四月三日 书 记 员  叶俊妮 附相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。