安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终354号 上诉人（一审原告）嵇三敢，男，1963年4月11日出生，汉族，住安徽省安庆市。 被上诉人（一审被告）安庆市大观区人民政府，住所地安徽省安庆市大观区皇冠路大观政务新区6楼，统一社会信用代码1134080300311656XR。 法定代表人潘功发，该区区长。 委托代理人刘祥，安徽安泰达律师事务所律师。 上诉人嵇三敢因诉安庆市大观区人民政府（简称大观区政府）房屋征收补偿决定一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2019)皖08行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 嵇三敢向一审法院起诉称，为了治理××路特大级地质灾害点，2013年4月，大观区政府发布房屋征收决定公告，对××路地质灾害点治理区域包括××塘棚户区范围内的房屋、构筑物及附属物进行征收。其认为该房屋征收决定违法，根据公告要求于同年6月27日向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，经一、二审法院审理，分别作出（2013）宜行初字第00011号、（2014）皖行终字第00020号行政判决。2013年7月24日上午，其房屋被强拆，所有财产全部被毁，其就强拆行为提起诉讼。望江县人民法院作出（2014）望行初字第00003号行政判决，确认安庆市大观区防汛抗旱指挥部拆除房屋的征用行为违法。安庆市中级人民法院作出（2014）宜行终字第00065号行政判决，驳回上诉，维持原判。安徽省高级人民法院作出（2016）皖行申48-1号、48号行政裁定，驳回再审申请。其依据上述生效裁判，依法提出了赔偿申请及诉讼，一、二审法院分别作出（2015）望行初字第00018号、（2016）皖08行终16号行政判决，再审法院作出（2017）皖行申135号行政裁定，认为被拆房屋部分在大观区政府征收范围内，应由大观区政府依照法律规定给予征收补偿安置。由于房屋安置问题迟迟得不到解决，其连租房居住的房租都要通过诉讼判决才能得到解决。其根据（2017）皖行申135号行政裁定再次提起诉讼，要求大观区政府履行房屋征收补偿安置法定职责。安庆市中级人民法院作出（2018）皖08行初106号行政判决，判令大观区政府于判决生效之日起60日内对其位于安庆市大观区××路××号的房屋作出征收补偿安置决定。2019年3月20日，大观区政府作出观政补〔2019〕1号房屋征收补偿决定。该补偿决定缺乏公正合理的依据，更违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》《安庆市市区国有土地上房屋征收与补偿办法》《市区国有土地上房屋征收补偿相关补偿费用标准》等法律法规的规定，大观区政府以征用的名义先违法强制拆除房屋再征收补偿的行为，严重侵害了其合法利益。请求：1、确认大观区政府征收行为违法；2、确认大观区政府作出的观政补〔2019〕1号房屋征收补偿决定违法。 一审法院经审理查明，2013年11月28日，该院作出（2013）宜行初字第00011号行政判决，以大观区政府作出的房屋征收决定合法为由驳回嵇三敢的诉讼请求。嵇三敢不服，提出上诉。2014年4月1日，安徽省高级人民法院作出（2014）皖行终字第00020号行政判决，驳回上诉，维持原判。同年7月3日，望江县人民法院作出（2014）望行初字第00003号行政判决，判决安庆市大观区防汛抗旱指挥部于2013年7月24日拆除嵇三敢房屋的征用行为违法，并驳回嵇三敢的其他诉讼请求。11月21日，该院作出（2014）宜行终字第00065号行政判决，驳回上诉，维持原判。2015年11月26日，望江县人民法院作出（2015）望行初字第00018号行政判决，以安庆市大观区防汛抗旱指挥部组织人员以征用的名义将嵇三敢的房屋强制拆除，已为生效判决确认征用行为违法，安庆市大观区防汛抗旱指挥部应当赔偿由此给嵇三敢造成的损失，由于被拆除的房屋在大观区政府征收范围内，其要求重建已无可能，故对嵇三敢请求赔偿房屋重建和修缮费用不予支持为由，判决安庆市大观区防汛抗旱指挥部赔偿嵇三敢房屋内物品损失60000元、食宿费用5609元、房屋租金28800元，合计94409元。2016年4月7日，该院作出（2016）皖08行终16号行政判决，维持原判。2018年1月5日，安徽省高级人民法院作出（2017）皖行申135号行政裁定，以安庆市大观区防汛抗旱指挥部以征用的名义将嵇三敢的房屋强行拆除的行为，已被生效判决确认违法，安庆市大观区防汛抗旱指挥部应当赔偿由此给嵇三敢造成的损失，对于被拆除房屋部分，人民法院生效判决已认定嵇三敢的房屋在大观区政府征收范围内，故应由大观区政府依照法律规定给予征收补偿安置，原一、二审判决认定嵇三敢要求重建已无可能，对嵇三敢请求赔偿房屋重建和修缮费用不予支持并无不当为由，驳回了嵇三敢的再审申请。同年9月17日，嵇三敢向该院提起行政诉讼，要求大观区政府履行房屋征收补偿安置法定职责。该院于2018年12月28日作出（2018）皖08行初106号行政判决，判决大观区政府于判决生效之日起60日内对嵇三敢原位于安庆市大观区××路××号的房屋作出征收补偿安置决定。2019年3月14日，大观区政府作出观政补〔2019〕1号房屋征收补偿决定，主要内容为：一、被征收人嵇三敢所有的位于××塘××号的房屋建筑面积57.05平方米给予补偿，未登记房屋面积103.21平方米不予补偿，房屋用途为住宅。被征收人嵇三敢选择货币补偿，货币补偿房屋补偿款人民币310922.50元，过渡费人民币1797.40元，搬家费人民币500元，合计货币补偿人民币313219.90元；二、被征收人嵇三敢应当在本补偿决定送达之日起20日内与征收部门办理被征收房屋及权证的移交手续，并将被征收房屋腾空、搬迁。 一审法院认为，本案争议的焦点是：大观区政府作出观政补〔2019〕1号房屋征收补偿决定是否合法。 依据本案事实，大观区政府作出观政补〔2019〕1号房屋征收补偿决定是根据该院（2018）皖08行初106号行政判决“判令大观区政府于判决生效之日起60日内对嵇三敢原位于安庆市大观区××路××号房屋作出征收补偿安置决定”作出的。虽然大观区政府在2013年4月9日对嵇三敢原位于安庆市大观区××路××号地段发布过房屋征收决定公告，并公示安庆市金恒房地产评估咨询有限责任公司对涉诉地段评估结果，但并未对嵇三敢原位于安庆市大观区××路××号被征收房屋的价值予以评估，至其房屋被征用、拆除，大观区政府亦未与嵇三敢签订该房屋征收补偿安置协议。为显公平、公正，大观区政府应以不低于（2018）皖08行初106号行政判决生效之日嵇三敢原位于安庆市大观区××路××号涉诉地段被征收房屋类似房地产的市场价格进行补偿，并由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估及不低于（2018）皖08行初106号行政判决生效之日类似房地产的市场价格确定嵇三敢原位于安庆市大观区××路××号涉诉地段被征收房屋的价格。据此，大观区政府于2019年3月14日作出的观政补〔2019〕1号房屋征收补偿决定证据不足，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销大观区政府2019年3月14日作出的观政补〔2019〕1号房屋征收补偿决定；二、大观区政府于判决生效之日起60日内重新对嵇三敢原位于安庆市大观区××路××号的房屋作出征收补偿安置决定。 嵇三敢上诉称，房屋征收补偿行为的前提条件是行政行为合法，而征收行为合法的前提是征收目的和征收程序合法。本案中，大观区政府既未提供征收行为程序合法的证据，也没有提供补偿行为合法的依据。本案实质是大观区政府没有依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，依法履行评估等法定职责，征收行为程序违法，导致双方没有签订房屋征收补偿安置协议。综上，被诉房屋征收补偿决定严重违反条例规定，属征收、补偿行为违法。一审判决遗漏了其诉讼请求，且未对被诉房屋征收补偿决定的合法性依法审查并明确裁判，判决主文两项自相矛盾。请求撤销原判。 大观区政府未向本院提交书面答辩意见。 大观区政府一审中向法庭提交了以下证据：1、安庆市大观区龙山路街道办事处观龙办〔2019〕14号《关于报请区政府做出征收补偿决定的报告》，《关于报请区政府作出征收补偿决定的汇报》，区政府常务会议、区长办公会议议题登记表，大观区政府常务会议纪要，证明因嵇三敢未在征收补偿方案确定的签约时间内签订补偿协议，征收部门报请其作出征收补偿决定。2、房屋平面图、入户测绘图、被征收房屋图片，证明嵇三敢的房屋用途为住宅，证载面积为57.05平方米，补偿结果合法。3、观政补〔2019〕1号《房屋征收补偿决定书》及送达回证，证明其按照证载面积和用途，依据征收补偿方案对被征收房屋作出征收补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《安庆市市区国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，事实清楚，程序合法。 大观区政府一审中向法庭提交了以下依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》；《安庆市市区国有土地上房屋征收与补偿办法》。 嵇三敢一审中向法庭提交了以下证据：1、安徽省安庆市中级人民法院（2013）宜行初字第00011号行政判决书，证明其在征收公告确定的签约期限内，依法提起行政诉讼。2、安徽省高级人民法院（2014）皖行终字第00020号行政判决书，证明大观区政府未按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定提供公布征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改的情况、征收补偿费用足额到位并专户存储的证据；入户调查登记不合法、评估不合法、未补偿先搬迁不合法等；因这些行为均属征收决定作出之后的行为，与征收决定的合法性无关，故不属于该案的审查范围。3、安徽省望江县人民法院（2014）望行初字第00003-1号行政裁定书，证明其对强拆行为提起诉讼。4、安徽省望江县人民法院（2014）望行初字第00003号行政判决书，证明安庆市大观区防汛抗旱指挥部强制拆除其六人房屋的征用行为被确认违法。5、安徽省安庆市中级人民法院（2014）宜行终字第00065-1号行政裁定书，证明其对安徽省望江县人民法院（2014）望行初字第00003-1号行政裁定提起上诉。6、安徽省安庆市中级人民法院（2014）宜行终字第00065号行政判决书，证明其对安徽省望江县人民法院（2014）望行初字第00003号行政判决提起上诉。7、安徽省高级人民法院（2016）皖行申48-1号行政裁定书，证明其对安徽省安庆市中级人民法院（2014）宜行终字第00065-1号行政裁定提起再审申请。8、安徽省高级人民法院（2016）皖行申48号行政裁定书，证明其对安徽省安庆市中级人民法院（2014）宜行终字第00065号行政判决提起再审申请。9、安徽省望江县人民法院（2015）望行初字第00018号行政判决书，证明其根据生效的（2014）宜行终字第00065号行政判决提起相关赔偿诉讼。10、安徽省安庆市中级人民法院（2016）皖08行终16号行政判决书，证明其对（2015）望行初字第00018号行政判决提出上诉。11、安徽省高级人民法院（2017）皖行申135号行政裁定书，证明其对（2016）皖08行终16号行政判决提出再审申请，再审法院认为，安庆市大观区防汛抗旱指挥部以征用的名义将其房屋强制拆除的行为，已被生效判决确认违法，安庆市大观区防汛抗旱指挥部应当赔偿由此造成的损失。对于被拆房屋部分，人民法院生效判决已认定其房屋在大观区政府征收范围内，故应由大观区政府依照法律规定给予征收补偿安置。12、安徽省安庆市中级人民法院（2018）皖08行初106号行政判决书，证明法院判决大观区政府依照法律规定对其房屋因征用所造成拆除行为给予征收补偿安置，作出征收补偿安置决定。13、安徽省安庆市中级人民法院（2019）皖08行赔终3号行政判决书，对于被强制拆除的房屋双方至今未签订房屋征收补偿协议，大观区政府也尚未作出房屋征收补偿决定；拆除房屋行为主体就是大观区政府。14、2013年7月25日《安庆日报》，证明大观区政府强制征用拆除房屋是众所周知的事实。15、大观区政府办公室《关于嵇三敢等五位群众来信办理的复函意见》，证明大观区政府此次征收采取就地安置和货币补偿两种方式；大观区政府组织相关单位对上述五户不动产依法实施征用。16、安庆市大观区人大常委会办公室观人办〔2014〕5号《关于嵇三敢等五位群众来信办理情况的报告》，证明大观区政府组织相关单位对上述五户不动产依法实施征用。17、安庆市大观区龙山路街道办事处作出的《关于嵇三敢同志信访事项的答复意见》；18、安庆市公安局北正街派出所作出的《关于嵇三敢同志信访事件的答复意见》，以上2份证据证明大观区政府于2013年7月24日组织大观区国土分局、公安分局、检察院、法院、司法局、公证处、城建局办事处等单位，对上述五户不动产依法实施征用。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2013年4月9日，大观区政府作出《关于××路地质灾害点区域国有土地上房屋征收决定》并于同日公告，公告载明签约期限为2013年4月15日至2013年6月30日。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述法律规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。但近年来，由于房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日与作出补偿决定日差距较大，则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买与被征收房屋类似的房地产，无法体现公平补偿原则。因此，市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。本案中，大观区政府于2013年4月9日作出《关于××路地质灾害点区域国有土地上房屋征收决定》并于同日公告，公告载明签约期限为“2013年4月15日至2013年6月30日”。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条有关在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议即应作出补偿决定的规定，大观区政府在2013年6月30日签约期限届满后，应立即启动作出补偿决定程序，并在合理的期限内作出补偿决定。然而，大观区政府一直未能作出补偿决定，直至嵇三敢判令大观区政府履行房屋征收补偿安置法定职责的诉请被人民法院支持后，大观区政府才依据生效判决于2019年3月14日作出本案被诉房屋征收补偿决定。该房屋征收补偿决定在确定被征收房屋价值时，以补偿安置方案规定的“按征收决定公告之日被征收房屋市场评估价格进行补偿，建筑面积5450元／㎡”予以计算。在房屋征收决定公告之日后五年多的时间里，被征收房屋市场价值明显发生较大变化，大观区政府仍以房屋征收决定公告之日时的评估价格作为补偿依据，所给予的货币补偿已不能保障被征收人在类似地段购买到类似房地产，明显不符合公平补偿原则。在补偿决定明显存在不合理迟延的情况下，以补偿决定作出时点作为确定房屋价值的评估时点，更有利于实现公平补偿。另外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款的规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。被诉房屋征收补偿决定确定的5450元／㎡系房地产价格评估机构对征收范围内被征收房屋的整体评估价格，并非对嵇三敢的被征收房屋依法评估后所确定的价格。故大观区政府作出被诉房屋征收补偿决定主要证据不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，一审判决撤销并责令重作并无不当，本院予以维持。 需要指出的是，因大观区政府怠于履行补偿安置职责，造成补偿安置纠纷经年得不到解决。为尽快解决双方之间的补偿安置争议，大观区政府在重新作出补偿决定时，除要注意上述有关被征收房屋市场价值的确定问题以外，还应注意以下两个问题：一、关于可予补偿房屋面积问题。被诉房屋征收补偿决定认定嵇三敢所有的位于××塘××号的房屋建筑面积57.05㎡给予补偿，未登记房屋面积103.21㎡不予补偿。大观区政府一审庭审中也称嵇三敢对应予补偿的房屋面积有异议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。因此，大观区政府在作出房屋征收补偿决定前，应就嵇三敢涉案被征收房屋尤其是未登记房屋部分的面积、建设时间、用途等进行调查、认定，再根据合法的补偿安置方案决定应否补偿、如何补偿。二、关于补偿方式。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。大观区政府在作出补偿决定时应保障被征收人嵇三敢的选择权。在嵇三敢未明确选择补偿方式或其关于房屋产权调换的要求并非无法满足的情况下，大观区政府不宜对嵇三敢仅实行货币补偿，剥夺其选择房屋产权调换的权利。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。嵇三敢关于本案征收行为违法的主张，本院已作出（2014）皖行终字第00020号行政判决予以认定，不属于本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人嵇三敢负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年四月二十六日 法官助理石音 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。