广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终21号上诉人（原审被告）惠州市自然资源局（以下简称市资源局）。法定代表人袁贵平，局长。委托代理人李必文，惠州市惠阳区自然资源局工作人员。委托代理人严剑润，广东卓凡律师事务所律师。被上诉人（原审原告）惠州市普朗特电源有限公司（以下简称普朗特公司）。法定代表人何德斌，经理。委托代理人杨庆，广东铸铭律师事务所律师。委托代理人黄嘉亮，广东铸铭律师事务所律师。原审第三人惠州市康恒实业开发有限公司（以下简称康恒公司）。法定代表人黎育明，董事长。委托代理人程春丽，广东达伦（仲恺）律师事务所律师。上诉人（原审被告）市资源局因与被上诉人（原审原告）普朗特公司、原审第三人康恒公司土地行政其他一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1991年7月5日，惠阳县社会福利公司成立。1993年7月2日，变更登记为惠阳市社会福利公司（股东：惠阳县民政局，企业类型：集体所有制，法定代表人：黎育明）。2007年5月31日，变更登记为康恒公司（法定代表人、股东：黎育明，企业类型：有限责任公司，自然人独资）。1992年4月，惠阳县人民政府作出惠阳府办函[1992]102号《关于县社会福利公司要求征地的批复》，同意惠阳县社会福利公司征用永湖镇稻园管理区低洼荒草地500亩作为福利场用地。1992年6月8日，惠阳县国土局向惠州市国土局提交惠地政字（1992）080号《关于惠阳县社会福利公司用地的请示》。1992年7月13日，惠阳县国土局作出惠地政字（1992）092号《关于惠阳县社会福利公司用地批复》，批复：“一、同意你司征用永湖镇稻园管理区位于该区南面地段的土地485.6亩（其中：旱地32.9亩、荒地57.9亩、荒地394.8亩）作兴建种植、养殖福利场用地。二、土地补偿按双方签订的协议处理。三、被征耕地按规定到县财政部门缴交耕地占用税。四、该地块若有要改变用地功能，必须按规定办理申报登记及审批手续。五、土地使用期限为五十年。”2006年8月31日，原告普朗特公司（乙方）与惠阳县社会福利公司（甲方）签订《土地转让合同书》，约定甲方将位于惠阳区永湖镇稻园村沿马公路边证号（惠阳府办[1992]102号）面积（约60000㎡）地块给乙方，由甲方负责办理土地转为出让地和50年工业使用熟地、土地转让总额为5400000元等。2010年10月30日，第三人康恒公司（甲方）与原告普朗特公司（乙方）签订《土地转让补充协议》，重新协商相关办证事项。原告普朗特公司与第三人康恒公司对于上述项目进行结算并制作《惠州土地项目明细表》，双方确认自2006年7月28日至2009年9月17日，原告普朗特公司共支付4205000元土地款和土地平整费。2009年11月3日，惠州宏帮会计师事务所向惠州市惠阳区国土资源分局出具《关于惠阳县社会福利公司位于永湖镇稻园管理区南面地段323735㎡中的64285㎡土地成本的专项审核报告》，认为涉案64285㎡土地成本费用1414912.85元及单位成本每平方米22.01元是比较公允和合理的反映该综地的总成本及单位成本。2009年11月8日，惠阳市社会福利公司向惠阳区建设用地盘整办公室出具《函》，同意区政府以每平方米20.01元人民币价格挂账收回涉案地块。2009年12月11日，惠州市惠阳区建设用地盘整办公室向惠阳区人民政府提交《关于盘整收回惠阳市社会福利公司位于永湖镇稻园村地段64285平方米土地使用权的请示》。2009年12月23日，惠州市惠阳区人民政府办公室作出惠阳府办函〔2009〕91号《关于同意盘整收回惠阳社会福利公司位于永湖镇稻园村地段64285平方米土地使用权的复函》，主要内容：“经区政府研究，同意以1414912.85元挂账收回惠阳社会福利公司位于永湖镇稻园村地段64285平方米土地使用权……”。2009年12月28日，惠阳市社会福利公司向惠州市国土资源局惠阳区分局提交《退地申请》，因政府需要盘整，公司同意将涉案土地由区政府盘整挂账收回，土地补偿费待挂牌出让后再行结算，同意退回涉案土地使用权给区政府作为储备用地。同日，惠州市惠阳区土地储备中心（甲方）与惠阳市社会福利公司（乙方，黎育明签名）签订《国有土地使用权收购协议》，经双方协商“一、经永湖镇稻园管理区及村小组确认，上述土地实测红线面积为64285平方米，属乙方征用地。乙方同意甲方对上述土地实施收回，收回后作为政府储备用地。二、经甲乙双方协商同意，根据惠阳府纪〔2009〕37号及惠阳府办函〔2009〕91号文精神，上述土地补偿费为人民币1414912.85元，该土地补偿费乙方同意以挂账方式处理，在上述土地挂牌出让后再行结算……”。2010年1月22日，原惠州市国土资源局作出惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》。2010年2月1日，该文件由惠阳市社会福利公司盖章签收。原告普朗特公司在2019年1月28日从惠州市国土资源局惠阳区分局复印惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》的相关材料。截至2016年，部分涉案土地已被挂牌出让并办理确权登记，或被建成公共道路。被告、第三人康恒公司均确认，上述土地补偿款至今未支付给第三人康恒公司。2017年6月8日，原告普朗特公司向惠阳区永湖镇人民政府提交《申请》，请求依法纠正福利公司处分涉案土地的行为。2018年7月9日，原告普朗特公司向惠州市国土资源局惠阳分局、惠阳区盘整办提交《申请书》，申请解除《国有土地使用权收购协议》，并撤销惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》。2019年1月28日，原告普朗特公司针对惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》向惠州市人民政府提起行政复议。2019年1月31日，惠州市人民政府作出惠府行复[2019]13号《行政复议告知书》，认为原告普朗特公司与批复不存在法律上的利害关系，其复议申请不属于行政复议受理范围，建议通过民事法律途径解决。另查，根据2018年12月28日的惠州市人民政府机构改革方案，将惠州市国土资源局的职责，以及市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责，市房产管理局的不动产登记行政职能等整合，组建市资源局。原审法院认为，原惠州市国土资源局已整合变更为市资源局，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十三条的规定，市资源局是本案适格的被告。本案争议焦点在于：一是本案原告普朗特公司的诉讼主体是否适格，二是本案原告普朗特公司起诉是否已过起诉期限，三是被诉的行政行为是否合法的问题。关于本案原告普朗特公司是否具有主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告普朗特公司与第三人康恒公司签订《土地转让合同书》《土地转让补充协议》并支付了4205000元土地款和平整费，原惠州市国土资源局作出惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》决定收回涉案国有农用地，与原告普朗特公司当然具有法律上的利害关系，故原告普朗特公司具有本案的诉讼主体资格。关于本案原告普朗特公司起诉是否已过起诉期限问题。被告于2010年1月22日作出惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》后未送达原告普朗特公司，被告也未能举证证明原告普朗特公司何时知道或应当知道惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》内容及举证期限。原告普朗特公司举证证明其在2019年1月28日才从原惠州市国土资源局惠阳分局复印惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》及相关材料，原告普朗特公司于2019年3月27日向法院提起诉讼，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的起诉期限。关于原惠州市国土资源局于2010年1月22日作出的惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》是否合法的问题。被告在庭审时抗辩称其作出惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》的依据是第三人康恒公司的退地申请、第三人康恒公司表达了向政府退回涉案用地的意向。但从被告提交的证据来看，是惠州市惠阳区建设用地盘整办公室作出盘整涉案土地的决定在先，其后才有原惠州市国土局与第三人康恒公司协商退回土地等事宜。首先，从惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》的内容看，其具有收回国有土地使用权和将涉案土地作为政府储备用地的效力。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”即除其他法定强制收回土地外，政府收回土地应当符合上述规定。就本案被告提交证据来看，涉案地块属于国有农用地，被告收回涉案国有农用地的土地使用权，并不符合上述“收回”国有土地使用权的情形。其次，《土地储备管理办法》（2007）第十条规定：“下列土地可以纳入土地储备范围：（一）依法收回的国有土地；（二）收购的土地；（三）行使优先购买权取得的土地；（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；（五）其他依法取得的土地。”第十三条规定：“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”本案中，惠阳区土地储备中心与惠阳市社会福利公司对涉案地块签订的是《国有土地使用权收购协议》，结合上述规定，现有证据无法证明该收购属于“根据土地储备计划”的收购，且第三人康恒公司已在2007年即由惠阳市社会福利公司变更登记为康恒公司，但被告与第三人康恒公司的往来函件、批复、收购协议等仍以惠阳县社会福利公司为对象。此外，根据惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》内容，本案所涉土地为国有农用地，根据《土地储备管理办法》（2007）第十条规定，对于国有农用地纳入政府储备用地应当办理农用地转用手续。对于上述问题，被告也未提交涉案土地已办理农用地转用手续的证据。综上，本院认定原惠州市国土资源局作出的惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》主要证据不足且没有法律依据。但鉴于涉案地块通过政府拍卖方式出让给多个不同主体，并办理了权属登记，若撤销惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》而恢复涉案土地原本状态将会损害善意第三人康恒公司的利益，故原审法院仅确认其违法，对于原告普朗特公司撤销惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第七十四条第一款第（一）项及前引法律、规章的规定，判决：确认原惠州市国土资源局于2010年1月22日作出的惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》违法。上诉人（原审被告）市资源局不服原审判决，上诉称：一、一审判决认定事实存在错误。（一）被上诉人提起行政诉讼已超起诉期限。在举证期限内，上诉人已向一审法院提交了被上诉人于2017年6月8日致永湖镇人民政府《申请》（上诉人证据二）、被上诉人于2018年7月9日致原惠州市国土资源局惠阳区分局及惠阳区建设用地盘整办公室《申请书》（上诉人证据三）。按照上述两份证据内容，被上诉人在2017年6月8日便开始要求有关部门“按程序纠正福利公司对上述土地的收地批复文件”，其在适时便应当已知道涉案行政行为。在被上诉人于2018年7月9日向原惠州市国土资源局惠阳区分局以及原惠阳区建设用地盘整办公室提交的《申请书》中，被上诉人更是明确要求撤销惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市福利公司国有农用地的批复》。因而，被上诉人并非于2019年1月28日而是在2017年6月8日就知道涉案行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，被上诉人自其知悉涉案行政行为至其提起行政诉讼已超六个月，超过行政诉讼起诉期限。（二）被上诉人不具有本案原告普朗特公司资格。根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（三）原告普朗特公司与被诉行政行为具有利害关系的材料……”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”之规定，被上诉人就其与涉案行政行为是否具有利害关系承担举证责任。虽被上诉人与原审第三人康恒公司签订了《土地转让合同书》，但原审第三人康恒公司经惠阳府办函[1992]102号《关于县社会福利公司要求征地的批复》被批准使用的永湖稻园村沿永马公路旁的土地有500亩（合约33万㎡），而该合同标的并未指向涉案64285㎡土地，被上诉人所提供其他证据不能证明合同标的即为涉案土地。更何况即便被上诉人与原审第三人康恒公司签订了《土地转让合同书》的合同标的为涉案土地，该《土地转让合同书》并非有效合同，其双方转让行为未经有批准权的人民政府同意，涉嫌非法转让土地使用权，被上诉人不能以违法合同主张其与涉案行政行为具有利害关系。一方面，涉案土地并未进行登记、发证于原审第三人康恒公司名下，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”之规定，其与被上诉人所签订《土地转让合同书》属无效合同、不受法律保护。另一方面，原审第三人康恒公司未与原惠阳县国土局就涉案土地签订土地使用权出让合同，其也并未缴纳土地出让金。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同”之规定，土地使用权出让具有以下特征：1.出让土地使用权具有一定期限；2.土地使用者需支付土地使用权出让金；3.具有出让合同。第三人康恒公司被批准使用涉案土地的相关情况并不符合土地使用权出让特征，因而涉案土地性质并非国有出让土地。根据原审第三人康恒公司被批准使用涉案土地所适用的《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条“划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权”之规定，涉案土地被批准给原审第三人康恒公司使用时，其性质为划拨（事实上，惠阳府办函[1992]102号《关于县社会福利公司要求征地的批复》批准原审第三人康恒公司使用的其他土地均登记为划拨）。涉案划拨土地尚未办理《国有土地使用权证》，地上也并未建有房屋，不符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拔土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金”所规定的划拨土地使用权转让条件，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”之规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”之规定，原审第三人康恒公司与被上诉人所签订《土地转让合同书》属无效合同。即便原审第三人康恒公司与被上诉人所签订《土地转让合同书》有效，根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”之规定，被上诉人单单与第三人康恒公司签订合同，而并未进行土地使用权登记，其仅拥有对原审第三人康恒公司的债权而并不拥有对涉案土地的任何权利。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼……”之规定，被上诉人应向原审第三人康恒公司主张债权，而并不具有对本案行政行为提起诉讼的主体资格。综上，被上诉人不具有本案原告普朗特公司资格。（三）惠州市惠阳区建设用地盘整办公室并未就涉案土地作出具有行政强制效力的决定。惠州市惠阳区建设用地盘整办公室向惠阳区人民政府提交《关于盘整收回惠阳市社会福利公司位于永湖镇稻园村地段64285平方米土地使用权的请示》，仅意味着有将涉事土地纳入政府储备土地的意向，并不产生行政强制效力。在上述请示经惠阳区人民政府同意后，土地储备机构惠阳区土地储备中心仍是与原审第三人康恒公司通过协商达成由惠阳区土地储备中心收购涉案土地合意，即是通过收购方式将涉案土地纳入政府储备。二、一审判决适用法律错误。（一）涉案行政行为不属于强制收回土地使用权，并不适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定。涉案土地系由惠阳区土地储备机构惠州市惠阳区土地储备中心根据《土地储备管理办法》（2007）进行收购的土地。若涉案土地进行了土地使用权登记，根据《土地储备管理办法》（2007）第十三条“……完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备”之规定，由原审第三人康恒公司申请注销登记，由作为土地登记机关的上诉人办理；但鉴于涉案土地并未登记，才由原审第三人康恒公司申请退回土地，由上诉人作出涉案行政行为，以确认原审第三人康恒公司对涉案土地权益的灭失，将土地纳入政府储备。涉案行政行为不属于强制收回土地使用权，并不适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条关于可以强制收回土地使用权情况的规定。（二）一审判决错误适用了《土地储备管理办法》（2007）的相关规定。一方面，《土地储备管理办法》（2007）第十三条虽规定了“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同”，但并不意味只有根据土地储备计划，才能收购土地使用权，土地储备计划并非收购土地使用权的必要条件。事实上，为避免错误理解，《土地储备管理办法》（2018）已将该条款删除。另一方面，《土地储备管理办法》（2007）第十条规定了五种可以纳入土地储备范围的土地类型，只要拟纳入储备的土地属于五种土地中的一种，便可以纳入土地储备范围。虽涉案土地为农用地，但其也是被收购的土地，属于《土地储备管理办法》（2007）第十条规定的第二种可以纳入土地储备范围的情形，涉案土地并非在办理农用地专用手续后才可纳入土地储备范围，故一审判决认定“纳入政府储备土地需要办理农用地转用手续”是错误的。综上所述，被上诉人提起行政诉讼已超起诉期限，且其与涉案行政行为不具有利害关系，不具备本案原告普朗特公司主体资格，涉案行政行为合法，一审法院认定事实、适用法律存在错误，恳请法院依法撤销一审判决并依法驳回被上诉人起诉。上诉请求：1.撤销（2019）粤1302行初69号行政判决书，并依法裁定驳回被上诉人起诉；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人（原审被告）普朗特公司答辩称：一、一审法院认定事实清楚，答辩人有权对涉案具体行政行为提起诉讼维护权益。（一）答辩人向法院提起行政诉讼并未超过起诉期限。上诉人作出收回土地惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》的具体行政行为至今未完结，第三人康恒公司至今未获得土地补偿款，本案答辩人及第三人康恒公司合法权益被侵害状态一直处于持续状态，至今尚未结束。按照惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》的内容：“……你公司报来《退地申请》收悉，经区政府研究……作为政府储备用地，相关的补偿请到区土地储备中心办理”，第三人康恒公司至今却仍未获得分文相应的土地补偿款项。既然第三人康恒公司至今仍未获得相应的土地补偿款项，则《国有土地使用权收购协议》就没有履行完毕，合同没有履行完毕，就不存在所谓起诉期限、诉讼时效的问题。上诉人上诉状中提及的，答辩人曾于2018年7月9日、2017年6月8日分别向永湖镇政府、原惠州市国土资源局惠阳区分局以及惠阳区盘整办所提的有关申请，并不能否定涉案具体行政行为尚未完结的事实。更何况上诉人在下级隶属部门、有关政府收到申请后对此事一直置之不理，也不出具任何书面答复，更未告知当事人有复议或诉讼的权利。而第三人康恒公司在与土储中心签订《国有土地使用权收购协议》后迟迟未得到相应的土地补偿款项，致使答辩人有理由相信包括上诉人在内的政府部门正在处理此事，寄希望于上诉人早日予以答复。但上诉人对此事不作为的消极态度，迫使答辩人不得不最后选择诉讼途径寻求救济。另根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或其他组织不知道具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道具体行政行为的内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。根据以上规定，由于本案是涉及不动产的行政诉讼，应适用20年起诉期限之规定，因此，本案答辩人一审起诉也没有超过法律规定的最长起诉期限。（二）答辩人与涉案具体行政行为存在利害关系，毋庸置疑是本案适格的诉讼主体。1.上诉人作出收回第三人康恒公司土地使用权的惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》的行政行为，直接导致答辩人与第三人康恒公司交易的标的灭失。本案行政行为是上诉人作出收回第三人康恒公司土地使用权的惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》，这一行政行为直接导致答辩人与第三人康恒公司交易的标的灭失，令答辩人与第三人康恒公司土地转让的合同目的根本无法实现。试想答辩人已向第三人康恒公司给付近五百万资金、耗费大量时间成本、另行投入数百万清场费、平整费后期待早日实现过户到自己名下的土地，仅因上诉人的一纸批文就全部付之东流。对此，不论于情、于理、于法，答辩人都是无法接受的，上诉人的行政行为直接损害了答辩人的权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，《最高院关于适用的解释》第十二条的规定和本案事实，答辩人均是符合上述法律、司法解释规定有利害关系的法人，答辩人理应为本案适格的诉讼主体。2.惠阳区土地储备中心与第三人康恒公司就涉案土地的“收购价格”不是交易标的的替代物。首先，惠阳区土地储备中心与第三人康恒公司就涉案土地的“收购”协议不符合形式要件，与惠阳区土地储备中心签约的早已经不存在的“惠阳市社会福利公司”。其次，“收购价格”低于当时同一地区同一类型土地的出让价格近20倍，整个交易是不真实的。再次，惠阳区土地储备中心与“惠阳市社会福利公司”签署涉案土地收购协议，不是法定的征收程序，上诉人无权据此收回涉案土地。3.答辩人是涉案土地的权益人。首先，上诉人业已明确第三人康恒公司是涉案土地的权益人。第三人康恒公司于1992年即已经取得当时惠阳县人民政府、惠阳县国土局的相关批复，上述文件内容明确表示“土地使用期限为五十年”。并且，答辩人就本案请求一审法院撤销的惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》中也明确显示，上诉人承认第三人康恒公司已经通过惠阳县国土局的惠地政字（1992）092号批复获得了涉案土地的使用权。而今上诉人在上诉状再次以第三人康恒公司未获得涉案土地的相应证书，生搬硬套以《中华人民共和国物权法》关于不动产物权登记设立的条款为由否定第三人康恒公司已经获得的土地权益。答辩人不禁要反问：既然第三人康恒公司没有获得涉案土地使用权，不是土地的实际使用权人，上诉人为何还要多此一举作出惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》将土地收回？上诉人的上诉理由与其作出的行为自相矛盾。其次，第三人康恒公司已经确认答辩人就是涉案土地的权益人。答辩人已在一审行政起诉状中详尽阐述了与第三人康恒公司就涉案土地订立合同、支付土地对价及平整费的整个交易流程。合同是在双方平等自愿的基础上签订的，且没有违反法律法规的强制性规定，应当受到法律保护。一审法院认为答辩人“与第三人康恒公司签订《土地转让合同书》《土地转让补充协议》并支付了土地款和平整费，原惠州市国土资源局作出惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》决定收回涉案国有农用地，与原告普朗特公司（答辩人）当然具有法律上的利害关系”，并无不当。二、一审法院适用法律、法规正确，本案审理的焦点系上诉人作出具体行政行为有无法律依据，具体行政行为的实施有无按照法定程序执行。（一）上诉人作出惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》收回涉案土地本就不符合《中华人民共和国土地管理法》允许行政机关依法收回土地的法定情形。上诉人的具体行政行为根本没有法律层面的依据。答辩人已在诉状、庭审、庭后代理词中反复释明：根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，涉及法定收回土地使用权的有：第三十七条：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年末使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”和第五十八条：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”收回土地使用权是一项涉及土地使用权人重大利益的行政行为，任何行政机关作出这一行政行为，显然应于法有据。但本案涉案土地根本不存在以上法律规定的情形，因此，本案上诉人作出收回涉案土地的批复完全是超越法律的规定，滥用职权，违法行政。（二）即便是在部门规章/文件、地方性法规层面，上诉人的具体行政行为也属行政违法。即使按照《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）和惠州市的地方规范性文件《惠州市市土地储备实施办法》（下称：《办法》），上诉人作出批复的行为也存在多处程序违法之处。（1）违反《土地储备管理办法》[国土资发（2007）277号]之处有：①违反《土地储备管理办法》第十三条规定：根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。具体之处有：没有进行土地评估；没有对收购土地标准履行批准确认手续；在没有完成收购程序前提下，违法作出收回土地的惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》。②违反《土地储备管理办法》第八条第二款规定：入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。具体是：对违反前述规定不应入库的土地，办理了入库手续。（2）违反《惠州市土地储备实施办法》之处有：《办法》第十三条“收购、收回储备土地按以下程序进行”的规定的七个程序是明显是有顺序的，是应按照该程序规定的顺序依次进行的。但本案上诉人的具体行政行为及惠阳区土地储备中心完全没有按该规定程序进行。具体有：①没有按照规定对储备土地作出认定。《办法》第十三条第（一）“土地储备的认定”第1点规定“对土地使用权人申请收回的用地由申请人携有关资料向市国土资源行政主管部门提出申请，经批准后由市土地储备机构具体组织实施”。本案上诉人向法院提交的证据显示，在本案中上诉人完全没有这一动作：本案是先由土地储备机构先在2009年12月28日与第三人康恒公司签署《国有土地使用权收购协议》（土地使用权人也是在2009年12月28日向惠州市国土资源局惠阳区分局提出申请），上诉人在收到申请后，根本没有做出批准的动作，而是在2010年1月22日就直接做出收回土地的批复。②没有审核第三人康恒公司的主体身份和资格（办法规定需要第三人康恒公司提交《土地收购申请书》《营业执照》等材料）；③没有对涉案土地进行调查与评估；④没有向市规划局、区规划局征询规划意见；⑤没有拟定补偿方案；⑥没有按《办法》规定将拟定的收回补充方案报上诉人审核，并报市政府批准；⑦没有按照《办法》规定向第三人康恒公司支付补偿金额，没有与第三人康恒公司“共同向市国土资源部门、房产管理部门申请权属变更登记手续”。在如上的违法程序的具体事项中，涉及上诉人的有第①②③⑦。5.上诉人无权作出涉案土地的收回土地使用权的批复。本案上诉人无权作出涉案土地的收回土地使用权的批复，理由如下：（1）上诉人在未报请涉案土地原批准用地人民政府批准的情况下，无权作出涉案土地收回土地使用权的批复。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。”本案涉案土地是由惠阳县人民政府在1992年4月6日作出的《关于惠阳县社会福利公司要求征地的批复》，根据该规定，从程序上看，上诉人如需作出收回涉案土地的土地使用权，应先报惠阳区人民政府批准，在得到批准后，方可作出收回土地使用权的批复。但本案，上诉人没有向法院提交惠阳区人民政府的批准文件。因此，本案上诉人作出收回涉案土地的行政行为是违法的。（2）上诉人作出收回涉案土地的批复违反政策规定。如前所述，按照《惠州市土地储备实施办法》第十三条第（一）项之规定，上诉人收到第三人康恒公司退地申请后，应当作出的是，批准该地纳入土地储备，并由土地储备机构具体实施的批文。但上诉人错误理解政策，将本应是启动收储程序的批文，错误的作出结束收储程序直接收回土地的批复，这是完全错误的。而且，《惠州市土地储备实施办法》第十三条第（七）项也明确规定，在完成土地收储原土地使用权人交付土地后，应是“办理权属变更登记手续”，而不是作出收回涉案土地使用权的批复。从这一点而言，上诉人作出收回涉案土地使用权的批复也是错误的。（3）上诉人作出的收回涉案土地的批复，违反第三人康恒公司与惠阳区土地储备中心签署的《国有土地使用权收购协议》第三条的约定，违背涉案土地权益人的本意，侵害其合法权益。第三人康恒公司与惠阳区土地储备中心签署的《国有土地使用权收购协议》第三条的约定“乙方在本协议签订后即将土地权属凭证及相关材料原件移交给甲方，由甲方交有关部门注销，乙方在该地上的权利义务随之终止”。按该条款约定，上诉人作出的收回涉案土地的批复，违反第三人康恒公司与惠阳区土地储备中心签署的《国有土地使用权收购协议》第三条的约定，违背涉案土地权益人的本意，侵害其合法权益。理由如下：首先，该条款约定：应由惠阳区土地储备中心履行将交涉案土地权利凭证及相关文件交国土部门注销的义务。但本案，上诉人没有向法院提交惠阳区土地储备中心向上诉人递交注销涉案土地权利凭证的任何文件。即：上诉人是在惠阳区土地储备中心没有履行该协议条款的前提下，自行作出收回涉案土地使用权的批复的。其次，按该条款约定，上诉人应作出的应是注销涉案土地的权利凭证及相关材料，即上诉人应作出注销涉案土地的批准用地文件的行政行为，但本案上诉人违反协议约定，擅自作出的是收回涉案土地使用权的批复，这显然是违反协议条款约定，也是违背涉案土地权益人本意的。（三）答辩人及第三人康恒公司的权益受到长期的侵害无法得到解决，已经严重影响政府公信力。本案第三人康恒公司的土地，被当地政府部门违反程序，以政府规定补偿标准（2008年惠阳区政府规定的补偿标准是70元/㎡）1/3的价格收回，然后又挂牌再次出让。至今已经过去十年时间，第三人康恒公司及答辩人仍未收到一分钱补偿。答辩人除向第三人康恒公司支付四百多万的购地价款外，已另行花费近五百万元的款项对涉案土地进行相应的清场、平整、管理和维护，实际投入接近壹仟万元。上诉人涉案行政行为的结果就是：答辩人投入大额资本准备开发利用的土地被上诉人一纸文书近似无偿收回，更为重要的是，根据上诉人所述，涉案土地早就已经被政府重新挂牌出让给其他公司，且挂牌出让的土地价款也早已经付清，但至今，上诉人即不与第三人康恒公司结算，更没有支付分文“补偿款”，这点上看，上诉人的行为也是显失公平、明显不当的，也极大损害政府的公信力。答辩人在知晓上诉人作出收回涉案土地的惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市社会福利公司国有农用地的批复》后，从未中断向有关政府及相关部门反映问题，但一直未得到政府及相关部门的任何答复，答辩人在穷尽其他救济途径的前提下只能通过行政诉讼的方式解决上述纠纷。综上所述，上诉人的请求没有事实和法律上的依据，上诉理由不成立，请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。原审第三人康恒公司未向本院提交陈述意见。本院查明，2017年6月8日，被上诉人（原审原告）普朗特公司向惠阳区永湖镇人民政府提交《申请》，称“......。2009年12月28日，福利公司与惠州市惠阳区土地储备中心签订《国有土地使用权收购协议》，福利公司同意区储备中心将稻园村土地收回作为政府储备土地，我司对此毫不知情，这造成我司重大损失。.....。”2018年7月9日，被上诉人（原审原告）普朗特公司向原惠州市国土资源局惠阳区分局及惠阳区建设用地盘整办公室提交《申请书》，请求“......。为维护我公司的合法权益，特向贵局与盘整办申请解除《国有土地使用权收购协议》，并撤销惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号批复。......。”根据一审卷宗，原审法院收到原告普朗特公司的诉状日期是2019年4月1日。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，对行政行为不服的，一般的起诉期限为六个月，自当事人知道或者应当知道被诉行政行为作出之日起算。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被上诉人（原审原告）普朗特公司在庭审中称其“于2017年5月向有关部门申请就涉案土地进行过户办理的时候才被告知涉案土地被政府收回”，结合在案证据，2017年6月8日，其要求惠阳区永湖镇人民政府“按程序纠正福利公司对上述土地的收地批复文件”；2018年7月9日，其明确向原惠州市国土资源局惠阳区分局以及原惠阳区建设用地盘整办公室申请撤销惠市国土资（惠阳）（用地）字[2010]97号《关于收回惠阳市福利公司国有农用地的批复》；可见其于2017年6月8日即已经知道被诉行政行为的内容。则被上诉人（原审原告）普朗特公司向原审法院提起本案行政诉讼之时，已超过上述法定起诉期限。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）项之规定，对于超过起诉期限且无不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限情形的，人民法院应当裁定驳回其起诉。原审法院对被上诉人（原审原告）普朗特公司提起的本案诉讼进行实体审理不当，本院予以纠正。综上，上诉人（原审被告）市资源局上诉有理部分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初69号行政判决书。二、驳回惠州市普朗特电源有限公司的起诉。本案一、二审案件受理费各50元，退回各缴款人。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年四月八日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律、司法解释等条文一、中华人民共和国行政诉讼法第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。