贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终215号上诉人（一审原告）六盘水市钟山区众新果蔬种植农民专业合作社，住所地贵州省六盘水市钟山区汪家寨镇吴家寨社区三组。法定代表人赵松林，经理。委托代理人于森，北京市中盾律师事务所律师。委托代理人史明杰，北京市中盾律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵州省自然资源厅，住所地贵州省贵阳市中华北路242号省政府大院内。法定代表人周文，厅长。被上诉人（一审被告）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区中华北路242号。法定代表人谌贻琴，省长。上诉人六盘水市钟山区众新果蔬种植农民专业合作社（以下简称众新合作社）因与贵州省自然资源厅、贵州省人民政府（以下简称贵州省政府）不履行监督检查职责及行政复议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初652号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审原告众新合作社诉称，其向贵州省自然资源厅提出申请，申请贵州省自然资源厅依法履行监督检查和查处职责，查处六盘水市自然资源局负责人和直接责任人员滥用职权违法作出处罚的行为，要求撤销六盘水（钟山）国土资行处字〔2017〕第77号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称77号处罚决定）。贵州省自然资源厅作出的《自然资源信访（举报）不予受理告知单》（以下简称不予受理告知单）没有事实和法律依据，应予撤销。贵州省政府以贵州省自然资源厅作出答复就视为履行了监督检查的法定职责，毫无事实和法律依据，作出驳回其行政复议申请的决定，适用法律错误，应当予以撤销。诉请：1、撤销贵州省自然资源厅作出的不予受理告知单，并判决贵州省自然资源厅对其申请事项依法履行监督检查和查处法定职责；2、撤销贵州省政府作出的黔府行复驳字〔2019〕22号《贵州省人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称22号复议决定）；3、案件受理费由贵州省自然资源厅和贵州省政府承担。一审法院认为，众新合作社向贵州省自然资源厅邮寄《申请书》，申请贵州省自然资源厅履行监督检查职责，撤销六盘水市自然资源局作出的77号处罚决定，并责令六盘水市自然资源局立即停止向人民法院申请强制执行；对六盘水市自然资源局的直接负责人和直接责任人员滥用职权的行为依法予以处分；将六盘水市自然资源局违法作出行政处罚的案件案情和处理结果向社会公开通报并接受社会监督。贵州省自然资源厅收到众新合作社的《申请书》后，作出不予受理告知单，告知众新合作社其申请的事项属于撤销具体行政行为的申请，且众新合作社引用的法律法规条款不适用于其的申请事项。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，建议众新合作社申请行政复议或提起行政诉讼。贵州省自然资源厅作出的不予受理告知单的内容系告知众新合作社不服行政行为的合法救济途径，并未对众新合作社设定行政法上的权利义务，对其权利义务不产生实际影响。且众新合作社向贵州省自然资源厅提交申请的实质系要求贵州省自然资源厅履行对下级行政机关的层级监督职责，因上下级行政机关的内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务，该层级监督并不直接设定当事人新的权利义务关系。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，众新合作社诉请撤销贵州省自然资源厅作出的不予受理告知单，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。众新合作社不服贵州省自然资源厅作出的不予受理告知单，向贵州省政府申请行政复议，贵州省政府对众新合作社的行政复议申请是否作出复议审查处理不影响人民法院对该不予受理告知单性质的审查认定，不属于行政诉讼受案范围的行为并不会因为经行政复议程序即进入人民法院行政诉讼司法审查的范围。虽贵州省政府受理众新合作社的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条之规定作出22号复议决定，驳回众新合作社的行政复议申请。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”之规定，众新合作社的起诉应依法予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项、第十项、第六十九条第三款、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回众新合作社的起诉。上诉人众新合作社不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院另行组成合议庭重新审理。主要理由为：1、其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围。（1）贵州省自然资源厅存在不履行法定职责的情形，一审裁定将其提交的请求履行查处职责的申请认定为“上下级层级监督”“内部事务”显然错误；（2）贵州省政府作出的22号复议决定以贵州省自然资源厅作出答复就视为履行了监督监督的法定职责毫无事实和法律依据，错误认定案件事实，应予撤销；（3）其向贵州省自然资源厅提出履职申请，贵州省自然资源厅未履行查处职责，直接侵害其合法权利，其提起诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项、第十二项的规定，属于人民法院的受案范围，应依法予以受理。2、一审裁定适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人贵州省自然资源厅、贵州省政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院认为，本案的争议焦点在于众新合作社提起本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，当事人提起行政诉讼应当属于人民法院的受案范围，不符合该条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促职责等行为，不属于行政诉讼的受案范围。根据该规定，内部层级监督行为不属于行政诉讼的受案范围，因为上级行政机关不改变或者不撤销下级行政机关作出的行政行为，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人完全可以通过直接起诉下级行政机关作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉上级行政机关不履行内部层级监督职责，既不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决。因此，该类行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，众新合作社因违法占地被原六盘水市国土资源局（现六盘水市自然资源局）处罚，向贵州省自然资源厅提出履行监督检查职责申请，请求撤销六盘水市自然资源局作出的77号处罚决定，责令六盘水市自然资源局立即停止向人民法院申请强制执行该处罚决定，对直接负责人和直接责任人员滥用职权的行为依法予以处分，将六盘水市自然资源局违法作出行政处罚的案件案情和处理结果向社会公开通报并接受社会监督。上述申请，属于要求贵州省自然资源厅对六盘水市自然资源局进行内部层级监督，贵州省自然资源厅是否受理众新合作社的申请、是否启动层级监督程序、是否撤销六盘水市自然资源局作出的处罚决定、是否处分相关人员等，不属司法监督的范畴。因此，贵州省自然资源厅作出的不予受理告知单，不属于行政诉讼的受案范围。众新合作社主张其起诉属于受案范围不能成立，本院不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，贵州省自然资源厅作出的不予受理告知单依法不属于行政诉讼的受案范围，贵州省政府作出维持决定，一审一并裁定驳回众新合作社对原行政行为和复议决定的起诉，符合上述规定，并无不当。众新合作社主张一审裁定适用法律错误不能成立，本院不予支持。综上所述，上诉人众新合作社的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。一审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年四月二十八日法官助理刘畅书记员冀凌馨