湖南省常德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘07行初157号 原告周家霞，女，1974年9月23日出生，土家族，住湖南省石门县。 委托代理人**，湖南珏晨勇易律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被告石门县人民政府，住所地湖南省石门县楚江街道办双拥路32号。 法定代表人郭碧勋，该县县长。 委托代理人杨佼，女，1985年9月10日出生，土家族，石门县司法局工作人员，住湖南省石门县，代理权限为特别授权代理。 委托代理人刘楚双，湖南前进律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告石门县国有资产经营管理中心，住所地湖南省石门县楚江镇澧阳东路145号。 法定代表人王先全，该中心主任。 出庭负责人辛智慧，该中心副主任。 委托代理人柳娟，湖南楚江律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告石门县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室，住所地湖南省石门县楚江镇澧阳西路2号。 法定代表人周辉，该办公室主任。 委托代理人徐超烽，男，1983年11月26日出生，汉族，该办公室工作人员，住湖南省石门县，代理权限为特别授权代理。 委托代理人喻世生，湖南楚江律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原告周家霞与被告石门县人民政府（以下简称石门县政府）、石门县国有资产经济管理中心（以下称石门县国资中心）、石门县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室（以下简称石门县征补办）行政其他行政行为一案，于2019年10月30日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2019年11月5日向被告石门县政府、石门县国资中心、石门县征补办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日召开庭前会议，原告周家霞及其委托代理人**，被告石门县政府的委托代理人刘楚双，被告石门县国资中心副主任辛智慧及其委托代理人柳娟，被告石门县征补办的委托代理人徐超烽、喻世生到庭参加会议。本案现已审理终结。 原告周家霞起诉称，2017年1月1日，石门县科技和工业信息化局与周家霞签订《门面租赁合同》，将其所属产权的青云商场1-2号门面出租给周家霞。石门县政府于2018年10月23日形成第30次《关于三叉路市场被征收业主门面调换有关问题的专题会议纪要》（以下简称《专题会议纪要》），石门县国资中心、石门县征补办于2018年10月28日根据该会议纪要精神与他人签订《三叉路市场产权调换协议》。三被告在未事先告知周家霞的情况下，将周家霞承租的门面置换给他人，该会议纪要与产权调换协议程序违法，损害其优先购买权。《专题会议纪要》作出之前和产权调换协议签订之前未事先告知周家霞，属程序违法。据此，请求：一、撤销石门县政府于2018年10月23日形成的第30次《专题会议纪要》；二、确认石门县国资中心、石门县征补办分别与王红玲、文华玲、覃予签订的《三叉路市场产权调换协议》无效；三、本案诉讼费及其他费用由被告承担。 石门县政府答辩称：一、周家霞对《专题会议纪要》及《三叉路市场产权调换协议》，均不具有原告主体资格，本案虽已被受理，但应裁定驳回起诉。周家霞所主张的承租人优先购买权的问题，已经民事诉讼中生效的一、二审民事判决所确认，即石门县国资中心的产权调换行为不属于《中华人民共和国合同法》第二百三十条规定的“出卖房屋”，周家霞对案涉门面不享有优先购买权。二、《专题会议纪要》所记载事项、表现形式及实质内容对外部均不产生法律效力，对周家霞的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。三、《专题会议纪要》记载事项和内容不能针对不特定人反复适用，不具有抽象行政行为特征，不属于规范性文件的范畴，不能在提起行政诉讼时一并进行附带审查。综上所述，周家霞不具有原告资格，《专题会议纪要》不属于行政诉讼受案范围，不属于规范性文件，不能附带审查，请求裁定驳回周家霞的起诉。 石门县国资中心答辩称：一、本案系因租赁行为产生的纠纷，属于民事争议；二、生效民事判决已经确认案涉协议合法有效。据此，请求驳回原告周家霞的诉讼请求。 石门县征补办答辩称：一、本案不属于行政诉讼。二、《专题会议纪要》不具有可诉性。三、《三叉路市场产权调换协议》的安置权优先任何物权购买权。据此，请求判决驳回周家霞的诉讼请求。 经审理查明，2017年1月1日，石门县科技和工业信息化局与周家霞签订租赁合同，将青云商场1-2号门面出租给周家霞经营，租赁期限为一年。2018年1月1日，石门县科技和工业信息化局将案涉门面移交给石门县国资中心，此后周家霞要求与石门县国资中心续签租赁合同未果。 2018年8月15日，石门县政府发布石政发［2018］47号《关于征收石门县三叉路片区棚户区改造项目建设范围内国有土地上房屋的决定》及房屋征收补偿方案。案外人王红玲、文华玲共有的房屋、覃予所有的房屋在三叉路片区棚户区改造项目范围内。2018年10月18日，石门县政府召开关于三叉路市场被征收业主门面调换有关问题的专题会议，并于2018年10月23日形成第30次专题会议纪要，会议纪要明确：“三叉路市场被征收业主可以选择产权调换，产权调换房源为县国资中心提供的异地现房（青云商场处国有商业门面）”、“选择产权调换的被征收人可自行协商选定调换商业门面位置”。2018年10月28日，石门县征补办分别与王红玲、文华玲及覃予签订房屋征收补偿协议。同日，石门县征补办、石门县国资中心还分别与案外人王红玲、文华玲及覃予签订《三叉路市场产权调换协议》，将案涉门面作为产权调换房屋调换给该三人。 2018年12月29日，石门县国资中心通知周家霞，其承租的门面已移交给石门县国资中心管理，要求周家霞缴纳2018年租金87200元并腾空房屋。周家霞不腾房，石门县国资中心遂向石门县人民法院提起民事诉讼，请求周家霞腾空返还青云商场1-2号门面，并按每年87200元的标准支付自2018年1月1日起至腾退之日的租金。周家霞提起反诉请求确认周家霞对青云商场1-2号门面享有优先购买权。石门县人民法院认为石门县国资中心产权调换行为并不构成《中华人民共和国合同法》第二百三十条规定的“出卖房屋”，周家霞对案涉门面不享有优先购买权，遂作出（2019）湘0726民初654号民事判决：“一、周家霞于本判决生效之日起30日内向石门县国资中心腾空、返还其占有使用的位于石门县青云商场1-2号门面；二、周家霞自2018年1月1日起按年租金53600元的标准支付石门县国资中心租金至门面腾空、返还之日止；三、驳回石门县国资中心其他诉讼请求；四、驳回周家霞反诉请求。”周家霞不服一审判决，向本院提起上诉，本院作出（2019）湘07民终1744号民事判决，驳回上诉，维持原判。 另查明，案涉门面现仍由周家霞占有使用，并未实际交付。 本院认为，本案争议焦点为周家霞是否具有本案原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，行政行为相对人以外的人提起行政诉讼，必须与被诉行政行为具有利害关系，才有权提起行政诉讼。本案中，周家霞系案涉产权调换房屋的承租人，民事判决已经确认其不享有优先购买权。故石门县征补办、石门县国资中心与案外人签订的《三叉路市产权调换协议》，并未实际减损周家霞的合法权益，周家霞不属于利害关系人，不具有诉的利益，不具有提起本案诉讼的原告资格。据此，周家霞的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告周家霞的起诉。 本案不收取案件受理费。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年四月八日 法官助理  赵阳娟 书 记 员  黄 莺 附：本裁定适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。