广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终51号上诉人（原审原告）朱阳娇，女，汉族。被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区自然资源局。法定代表人黄向阳，局长。委托代理人叶文辉，该局工作人员。委托代理人严剑润，广东卓凡律师事务所律师。原审第三人惠州市现代城房地产发展有限公司。法定代表人纪佳侠，董事长。委托代理人钱向阳，广东德邻律师事务所律师。委托代理人邓圭，广东德邻律师事务所律师。上诉人朱阳娇因与被上诉人惠州市惠阳区自然资源局、原审第三人惠州市现代城房地产发展有限公司撤销行政许可一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人朱阳娇，被上诉人惠州市惠阳区自然资源局委托代理人叶文辉、严剑润，原审第三人惠州市现代城房地产发展有限公司委托代理人邓圭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，第三人系涉案位于惠州市惠阳区惠阳经济开发区***东部现代城花园的开发商。2014年11月10日，第三人向原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局提交《申请》：“我公司惠州市现代城房地产发展有限公司开发项目东部现代城花园*期分为G组团（高层住宅）与E、F组团（低层住宅）进行建设，因E、F组团没有地下车库，人车不能分流。而G组团人流较多，出于安全以及方便考虑，本公司决定将G组团和E、F组团采取分区管理。鉴于上述情况，本公司特向贵局申请：在E、F组团和G组团之间的北二街增设一道铁艺围墙。”2014年11月12日，原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局对第三人作出《惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局关于东部现代城花园E、F组团和G组团之间增设铁艺围栏的回复》：“东部现代城花园位于惠阳经济开发区***地段，总用地面积为257542平方米，分五期建设，其中*期分为E、F、G三个组团。E、F组团已于2014年4月9日办理了《建设工程规划许可证》，目前E、F组团（多层住宅）尚未开工建设，G组团（高层住宅）尚未预售。经审核，我局同意贵公司在E、F组团和G组团之间增加一道通透铁艺围栏方便物业管理，该项目各项指标不变，公共配套、道路、建筑单体等按原审批方案。”2014年12月1日原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局在东部现代城花园*期总平面图（调整后）盖章确认“同意按此规划图实施建设”平面图显示E、F组团与G组团之间规划了涉案铁艺围栏。原告于2015年7月18日与第三人签订了《东部现代城花园房屋认购协议书》，分别于2016年1月2日、5日与第三人签订了《商品房买卖合同》、《商品房买卖合同补充协议》，购买涉案东部现代城花园*期G组团**号楼***号房，于2017年12月25日办理了房屋的《不动产权证书》。另查明，朱阳娇等人对惠州市现代城房地产发展有限公司、深圳市***物业管理有限公司惠州东部现代城分公司向惠州市惠阳区人民法院提起民事诉讼，请求：判决两被告排除妨害，保护原告对惠州市*******建筑区划内公共道路、公共绿地及公共施放的共有权，要求两被告立即拆除惠州市************与E、F组团之间的围栏及铁门、保障原告在惠州市*******所有出入口的人车通行权。惠州市惠阳区人民法院于2019年2月1日作出（2018）粤1303民初3172号民事判决书，认为“围栏及铁门的存在，并没有分割E、F组团与G组团，未破坏小区的整体统一规划，且经现场勘查，铁门并未上锁，即原告所在的G组团业主可以自由进出通向小区E、F组团的公共道路、公共绿地，并未妨碍到原告的通行权。再者，原告也并没有证据证明被告现代城公司加建的围栏及铁门导致G组团的实际容积率、绿化率及其他经济技术指标与规划审批时数据不符。”，判决驳回朱阳娇等人的全部诉讼请求。朱阳娇等人向惠州市中级人民法院提起上诉，至庭审时，该民事判决仍未生效。再查明，从原告提交的证据照片和视频看，E、F组团与G组团之间确实由第三人建设了铁艺围栏，G组团属于高层建筑，E、F组团属于低层别墅，围栏连接有大铁门和小铁门，大铁门的宽度足够车辆通行，小铁门的宽度足够人通行，大铁门有铁锁锁着，小铁门有门禁可刷卡通行。原审法院认为，关于本案是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被告不能提交证据证明原告知道或者应当知道涉案规划增设围栏的行为超过上述规定的一年起诉期限，故对被告辩称原告的起诉已超过起诉期限的主张，原审法院不予支持。为了便于物业管理，第三人向被告申请及被告回复第三人同意其在E、F组团与G组团之间增加一道通透铁艺围栏时，E、F组团尚未开工建设，G组团尚未预售，亦即该行政行为发生于原告购买G组团房屋之前，且该围栏亦没有改变整个花园规划的容积率、绿化率等，因此，被告的涉案行为并不违反法律规定。原告以被告许可第三人增建铁艺围栏的行为违法为由，请求撤销该行为，理由不充分，原审法院不予支持。如果铁门上锁的原因影响原告的通行，原告可通过民事诉讼途径解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告朱阳娇的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。上诉人朱阳娇不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决认定被上诉人于2O14年11月10日作出行政许可行为，证据不足。原审判决对被诉行政行为认定为：2014年11月10日，原审第三人向原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局提交《申请》，在东部现代城花园*期E、F组团与G组团之间的北二街增设一道铁艺围栏。原惠阳住建局于2014年11月12日作出《惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局关于东部现代城花园E、F组团和G组团之间增设铁艺围栏的回复》，同意原审第三人的申请。原审判决认定该事实的证据不足：（一）被上诉人在原审中提交的《申请》、《回复》不真实，应不予采信。首先，该两份材料系被上诉人事后制作。被上诉人在本案一审中提交的《回复》复印件上载明“依申请公开”。针对原惠阳住建局述称的其于2014年11月12日作出同意原审第三人在东部现代城花园E、F组团和G组团之间增设铁艺围栏的行政许可行为，曾有业主向原惠阳住建局申请公开该行政许可行为的申请、批复文件。但原惠阳住建局于2019年1月30日答复称，没有符合公开条件的申请、批复文件。由此可见，直至2019年1月30日，该两份材料均不存在，是被上诉人为了本案诉讼事后制作的。其次，被上诉人仅提供了这两份材料的复印件，未提供原件供核对。因此，被上诉人在原审中提供的《申请》、《回复》系事后制作，且无原件可供核对其真实性，原审判决应不予采信。（二）被上诉人在原审中提交的东部现代城花园*期总平面图(调整后)不能证明原惠阳住建局于2014年11月12日作出行政许可行为。首先，被上诉人在原审提交的东部现代城花园*期总平面图(调整后)的落款时间为2013年5月，与被上诉人述称其于2014年11月12日作出行政许可行为相矛盾。其次，2013年5月的总平面图已经被在后的总平面图修改，在落款时间为2014年10月的东部现代城花园总平面图（调整后）上，*期E、F组团与G组团之间并没有围栏。综合以上两点，被上诉人在原审提交的三份证据均不能证明原惠阳住建局于2014年11月12日向原审第三人作出增设围栏的行政许可行为。二、原审判决未依法对被诉行政行为的事实依据、法律依据、法定程序进行审查，判决结果错误。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可的实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。也就是说，行政机关在作出一个行政许可行为时，需要有具体的法律法规作为依据，适用法定的程序，对行政许可申请所依据的事实基础进行审查后，才可决定是否作出行政许可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，在行政诉讼中，作出被诉行政行为的行政机关应在规定期限内向人民法院提交作出该行政行为的事实、程序证据和所依据的规范性文件。人民法院根据被诉行政机关所提交的证据，对被诉行政行为作出时所依据的事实基础、法定程序、适用法律法规进行全面审查。被诉行政行为作出时认定事实的主要证据不足，或适用法律法规错误，或违反法定程序，人民法院应判决予以撤销。本案中，无论被上诉人述称于2014年11月12日作出行政许可行为，还是实际上于2016年3月27日以总平面图的方式作出的被诉行政许可行为，被上诉人均没有提供合法、真实的证据，证明行政许可行为作出时所依据的事实基础、法定程序、法律依据。在被上诉人未举证的情况下，原审法院应判决撤销被诉行政行为。但原审法院未对被诉行政行为的事实依据、法定程序、法律依据这三方面进行审查和分析，仅以“被告的涉案行为并不违反法律规定”这一句简单的话，驳回本人的诉讼请求，严重违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。综上，请求二审法院依法撤销(2019)粤1322行初190号行政判决，被诉行政行为的事实基础、法定程序、法律依据这三方面进行审查后，改判撤销原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局作出的准予原审第三人在惠阳区东部现代城花园*期E、F组团与G组团之间增设围栏的行政许可行为。上诉请求：1.撤销（2019）粤1322行初190号行政判决；2.改判撤销原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局作出的准予原审第三人在惠阳区东部现代城花园*期E、F组团与G组团之间增设围栏的行政许可行为；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人惠州市惠阳区自然资源局答辩称，一、本局提交证据真实、有效。首先，按照上诉人提交的《惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局政府信息公开申请答复书》，上诉人所述业主并未向原惠阳区住房和城乡规划建设局申请公开涉案《申请书》，而且原惠阳区住房和城乡规划建设局已公开了增设围栏的批复文件，并非如上诉人所述，原惠阳区住房和城乡规划建设局向业主答复没有符合公开条件的批复文件。其次，在一审庭审时，本局已提交了证据原件，仅是上诉人未进行核对，在庭审质证阶段，上诉人也并未对本局提交的证据真实性提出异议。最后，上诉人所述相关图件落款时间(其所述2013年5月、2014年10月)均为原审第三人聘请设计单位制作该图件的落款时间而非原惠阳区住房和城乡规划建设局批复时间，设计单位制图时间与涉案行政行为并无关系，更不能将制图时间认作规划部门审批时间。综上，本局提交证据真实、有效。二、涉案行政行为合法。本局所同意原审第三人增设围栏并不涉及容积率、绿化率等规划条件，不属于规划条件的变更，仅系总平面图的修改，无需按照《中华人民共和国城乡规划法》(2007年版)第四十三条“城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”之规定，进行规划条件的公示。2014年11月10日，原审第三人向本局提出“因E、F组团没有地下车库，人车不能分流。而G组团人流较多，出于安全以及方便管理考虑，本公司决定将G组团和E、F组团采取分区管理”，申请“在E、F组团和G组团之间的北二街增设一遭铁艺围栏”。虽《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定，建设工程设计方案的总平面图确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见，然而当时涉案土地上房屋并未预售或销售，而在涉案宗地内增设围栏亦不会对其他宗地造成影响，不存在相关利害关系人，无法依照上述规定听取利害关系人意见。经审核，G组团规划居住人数较多，而其与E、F组团之间即为北二街车行道路，而G组团住户可从车行道任意一处穿行，存在安全隐患，确有增设围栏避免安全事故之需，故原区住建局同意原审第三人增设通透铁艺围栏。综上，涉案行政行为合法。三、上诉人提起行政诉讼已超起诉期限。一方面，按照上诉人与原审第三人于2016年1月5日所签订《商品房买卖合同补充协议》第九条第一点“在签订本合同及补偿协议时，出卖人已对下述作了合理的提示与说明，买受人已知悉所购商品房及周边区域已有道路交通环境、线网架设、市政配套设施等现状及规划情况”，上诉人在签订上述合同时，其应当知道本局所作涉案行政行为。另外，按照原审第三人现代城公示所提交(2018)粤1303民初3172号《民事判决书》，该案于2018年8月7日受理，朱阳娇作为原告之一，明确在其起诉的事实及理由中表述“被告现代城公司以方便物业管理和人行安全为由，于2014年11月申请在本小区*期G组团与E、F组团之间增设围栏。虽然该调整规划的申请经惠阳住建局批准”，其在2018年8月7日前已知悉涉案行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，上诉人自其知悉涉案行政行为至其提起行政诉讼已超六个月，超过行政诉讼起诉期限。综上所述，原审法院认定事实清楚正确、证据确实充分，涉案行政行为合法，因此恳请贵院依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。原审第三人惠州市现代城房地产发展有限公司述称，一、被上诉人准许本公司增设铁艺围栏的行政行为不仅合法、而且合理。（一）关于系合法行政行为的理由，被上诉人已有充分论述，不再赘述。（二）本公司现仅就其合理性进行论述，主要体现在以下两个方面：1.铁艺围栏系设计单位根据小区的整体布局，从专业的角度设计的（注：本公司增设铁艺围栏没有任何的收益，反而要投入大量的人力、物力）；2.因为别墅区没有人车分流（没有地下停车场），增设该铁艺围栏是为全面提升小区日常行人安全管理及维护小区的安定和谐，且该铁艺围栏并没有分割别墅区与高层区，两者之间可以通过铁门互通，不影响高层区的业主共享小区的公共设施、绿化等。由此可见，本公司申请增设铁艺围栏的合理性，而被上诉人基于此所作的行政行为亦当然是合理的。二、业已生效的民事判决已驳回上诉人在内的29名业主关于要求拆除铁艺围栏及铁门的诉请，足以证明涉案具体行政行为的合法性、合理性。（一）原审判决驳回关于拆除铁艺围栏及铁门的诉请，二审法院依法予以维持。1.（2018）粤1303民初3172号《民事判决书》查明“围栏及铁门的存在，并没有分割E、F组团与G组团，未破坏小区的整体统一规划，……铁门并未上锁，即原告所在的G组团业主可以自由进出通向小区EF组团的公共道路、公共绿地，并未妨碍到原告的通行权”（具体见该判决第12页第9-12行），并依法判决“驳回了原告的全部诉讼请求”。2.（2019）粤13民终6036号《民事判决书》认定“一审认定事实清楚，予以确认”（具体见该判决第17页第3行），并判决“驳回上诉，维持原判”。（二）该案29个原告中只有2人上诉，足以说明基本上所有的业主已认可涉案具体行政行为的合法性、合理性。该案当时起诉要求拆除的业主共有29人，在原审判决驳回其诉请后，上诉的只有向风及甘灵燕，由此可见，基本上所有的业主（包括本案上诉人）已认可涉案具体行政行为的合法性、合理性（亦即铁艺围栏及铁门存在的合法性、合理性）。三、同意被上诉人关于上诉人提起行政诉讼已超过起诉期限的答辩理由。综上所述，上诉人的起诉已过起诉期限，另涉案行政行为不仅合法、而且合理，故恳请人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《广东省城乡规划条例》第四十三条第一款规定：“建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可的内容进行建设，不得擅自变更；需要变更的，应当经原许可机关批准。”及第三十八条第一款规定：“以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，应当严格执行规划条件，不得改变用地性质，不得提高容积率，不得降低绿地率，不得减少基础设施和公共服务配套。”本案中，建设单位即原审第三人已经办理了涉案建设项目的《建设工程规划许可证》，但因其考虑到小区安全及方便管理等因素，且涉及的建设项目尚未开工建设，故其向原许可机关提交申请予以变更原已审批的内容。原许可机关在收到原审第三人的申请后，经其审核，由于原审第三人申请变更的事项并未影响已批准建设项目的用地性质、容积率及其他方面，因此，原许可机关作出被诉行政行为，符合上述法规规定。至于上诉人在购入房产成为业主后，认为建设单位所建设的房屋存在工程质量不合格的问题，及影响其通行、采光等权利，其可依法另循其他途径予以维权，不属于本案审理范围。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人朱阳娇负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 邱炜炜审 判 员 覃毅华二〇二〇年四月二十三日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹