广东省鹤山市人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0784行初5号原告：吴用想，女，汉族，1953年5月12日出生，住广东省江门市江海区礼乐街道办事处向前大利里186号，公民身份号码：440721195305126224。委托代理人：李娴，广东金桥百信（江门）律师事务所律师。被告：江门市江海区自然资源局，住所地：广东省江门市江海区永康路6号。负责人：吴杰雄，该局局长。出庭负责人：姚小红，该局总工程师。委托代理人：郑少媛，广东东方大卫律师事务所律师。委托代理人：麦闻文，广东东方大卫律师事务所律师。第三人：何丽芳，女，汉族，1985年9月25日出生，住广东省中山市古镇镇古一村祥洲新村南路2号，公民身份号码：440782198509255964。委托代理人：何瑞兰，广东邦杰律师事务所律师。委托代理人：陈建叙，广东邦杰律师事务所律师。原告吴用想与被告江门市江海区自然资源局（下称江海自然资源局）、第三人何丽芳土地行政处罚纠纷一案，本院于2020年1月9日立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告吴用想的委托诉理人李娴、被告江海自然资源局的出庭负责人姚小红总工程师及其委托代理人郑少媛、第三人何丽芳的委托代理人何瑞兰和陈建叙到庭参加诉讼，本案现已审理终结。江海自然资源局于2019年11月21日作出江海自然（执法）决定字[2019]20号行政处罚决定书，认定何丽芳未经依法批准，擅自占用礼乐街道办事处乌纱股份合作经济联合社原乌纱砖厂地段农民集体所有的45.81亩土地建设厂房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款规定，构成非法占用土地行为的事实，其中将不符合土地利用总体规划的8.62亩土地用于重建、扩建厂房的行为同时违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十四条规定。鉴于何丽芳与吴用想所签订的《土地租赁合同》中45.81亩土地租赁关系已被法院解除，遂对何丽芳作出处罚如下：一、没收被处罚人何丽芳非法占用37.19亩土地上的建筑物及其他附属设施共18453平方米；二、责令被处罚人何丽芳在收到本行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在上述8.62亩土地上重建、扩建的厂房共4833平方米。吴用想诉称,江海自然资源局以何丽芳“未经依法批准，擅自占用乌纱经联社原乌纱砖厂地段农民集体所有的45.81亩土地建设厂房，将不符合土地利用总体规划的8.62亩土地用于重建、扩建厂房”，作出江海自然（执法）决定字[2019]20号行政处罚决定：“一、没收被处罚人非法占用37.19亩土地上的建筑物及其他附属设施共18453平方米；二、责令被处罚人在收到本行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在上述8.62亩土地上重建、扩建的厂房共4833平方米”。事实上，本案涉及的土地已经土地主管部门批准，为集体建设用地，可以用于搭建建筑物等建设行为。即江海自然资源局没收本案涉及的土地上的建筑物及其他附属设施、要求拆除厂房为没有事实和法律依据。其次，江海自然资源局作出的行政行为是针对何丽芳作出，但根据吴用想与何丽芳签订的《土地租赁合同》，因何丽芳违约，其在本案涉案土地上所兴建固定建筑物（包括但不限于建筑物、附属设施、厂房等）已无偿归吴用想所有，江海自然资源局作出的行政处罚实为损害了吴用想的合法权益。再者，在同一行政区域，其他地块上的建筑物、厂房等，江海自然资源局并未作出对应的行政处罚行为，江海自然资源局涉嫌选择性执法，违反了法律规定的公平正义原则。为维护吴用想的合法权益，吴用想依据法律的相关规定，提起本案诉讼，请求：一、法院依法撤销江海自然资源局作出的江海自然（执法）决定字[2019]20号行政处罚决定书；二、由江海自然资源局承担本案全部诉讼费用。吴用想为证明其主张提供如下证据：1、《江海自然（执法）决定字［2019］20号行政处罚决定书》复印件1份；2、《土地租赁合同》复印件1份。上述证据拟共同证明江海自然资源局作出的涉案行政处罚决定书认定事实不当，适用法律错误。江海自然资源局辩称，一、吴用想不是涉案行政处罚的相对人，原告主体不适格。吴用想已就江海自然资源局对其作出的江海自然（执法）决定字[2019]21号《行政处罚决定书》提起诉讼，贵院已依法受理[案号：(2020)粤0784行初4号]，吴用想的合法诉权已在该案中得到体现。然而，除该案外，吴用想还另外提起涉案行政诉讼及(2020)粤0784行初6号案诉讼，要求撤销江海自然资源局对何丽芳及对江门市江海区礼乐街道办事处乌纱股份合作经济联合社（下称“乌纱经联社”）作出的另外两份行政处罚决定。涉案行政处罚是江海自然资源局对第三人作出的，吴用想并非涉案行政处罚的相对人，显然，吴用想主体不适格，应驳回其起诉。二、江海自然资源局作出的江海自然（执法）决定字[2019]20号《行政处罚决定书》事实依据和法律依据充分，程序正当，应予以维持。（一）江海自然资源局作出涉案行政处罚事实清楚、证据充分。乌纱经联社于2009年6月16日和2011年1月30日，擅自将原乌纱砖厂地段未确认集体建设用地使用权的43亩（含道路实际面积56.83亩）采矿用地和42.29亩农用地（含道路实际面积43.76亩）出租给吴用想作经营使用。吴用想于2010年9月26日与本案第三人何丽芳签订《土地租赁合同》，将上述从乌纱经联社所租得的原乌纱砖厂地段45.81亩采矿用地和6.19亩农用地出租给何丽芳经营厂企。2011年至2012年期间，何丽芳未经国土资源主管部门用地批准，未取得规划行政主管部门建设工程规划许可证，占用上述52亩集体土地用作建设厂房27413平方米，其中6.19亩非法占用农用地所建的4127平方米厂房已由原江海区国土规划和环境保护局立案并拆除，其余45.81亩占地违法状态一直存续。经核对《2010年江门市江海区土地利用现状图》，何丽芳非法占用建设的52亩土地地类分别为采矿用地45.81亩，坑塘水面6.19亩。经核对《江门市江海区土地利用总体规划（2010-2020年）》，上述45.81亩采矿用地中，符合土地利用总体规划的有37.19亩（建有厂房18453平方米），不符合土地利用总体规划的有8.62亩（建有厂房4833平方米）。江海自然资源局通过实地调查，调阅土地利用现状图、土地利用总体规划图、卫片影像图等，并向乌纱经联社现任主任曾福旺、前任会计付桂生、吴用想以及吴用想的儿子孙志球、第三人何丽芳以及何丽芳合伙人区沃铨、邓润喜等进行调查取证，收集到的各项证据资料显示，何丽芳非法占地的行为证据充分。（二）涉案行政处罚法律依据充分。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订，下同）第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”、第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”。何丽芳占用涉案集体土地建设厂房的行为已经违反了上述规定，其中将不符合土地利用总体规划的8.62亩土地用于重建、扩建厂房的行为同时违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十四条：“在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建的规定。江海自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条：“对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。”的规定作出涉案行政处罚，依法有据。（三）江海自然资源局作出涉案行政处罚的程序正当合法。2019年6月14日，江海自然资源局对何丽芳非法占地行为依法进行立案查处，并启动案件调查程序，作出江海自然（执法）调字[2019]3号《接受调查通知书》并于2019年6月15日送达何丽芳。江海自然资源局于2019年7月3日、8月5日和8月12日分别对何丽芳及其合伙人区沃铨、邓润喜进行调查取证和调查询问，同时结合乌纱经联社现任主任曾福旺、前任会计付桂生、吴用想以及吴用想的儿子孙志球的询问笔录，认为何丽芳涉嫌构成非法占用土地的违法行为。2019年9月3日，江海自然资源局作出了江海自然（执法）处告字[2019]20号《行政处罚告知书》和江海自然（执法）听告字[2019]20号《行政处罚听证告知书》，并于2019年9月4日送达何丽芳，告知何丽芳就江海自然资源局拟作出的行政处罚决定有陈述、申辩和举行听证的权利。2019年9月8日，何丽芳提出听证申请。2019年10月12日，江海自然资源局依法组织召开听证会。因何丽芳在听证会中提出的理由不成立，2019年11月21日，江海自然资源局作出江海自然（执法）决定字[2019]20号《行政处罚决定书》，并于2019年11月22日依法送达何丽芳。可见，涉案行政处罚依法进行了立案、通知、调查取证、告知权利、举行听证会、送达等工作，符合《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国国土资源行政处罚办法》的规定，程序正当合法。综上所述，吴用想提起本案诉讼明显缺乏事实依据及法律依据，造成了司法资源和行政资源的严重浪费，请求法院依法驳回吴用想的起诉。江海自然资源局在法定举证期限内向本院提交以下证据、依据：1、《接受调查通知书及送达回证》复印件1份；2、《违法用地案件询问笔录》复印件1份；3、《江海区2010年土地利用现状图（局部）》复印件1份；4、《江海区土地利用总体规划图（2010-2020年）（局部）》复印件1份；5、《现场勘测笔录》复印件1份；6、《土地租赁合同（乌纱村联社与吴用想签订）》复印件1份；7、《土地租赁合同（吴用想与何丽芳签订）》复印件1份；8、《租地合同的补充说明》复印件1份；9、《何丽芳提交的规划文件》复印件1份；10、《何丽芳建设厂房费用支付凭证》复印件1份；11、《（2015）江中法民一终字第181号民事判决书、（2016）粤07民终2336号民事判决书、（2018）粤07民终1289号民事判决书》复印件1份；12、《行政处罚听证告知书、行政处罚告知书及送达回证》复印件1份；13、《听证申请书》复印件1份；14、《听证会通知书》复印件1份；15、《听证笔录》复印件1份；16、《行政处罚决定书及送达回证》复印件1份；17、《土地管理法》（2004年修订）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》复印件各1份。上述证据拟共同证明江海自然资源局对吴用想作出的涉案行政处罚合法。何丽芳述称，一、吴用想不是涉案行政处罚的相对人，与涉案行政处罚不存在利害关系，不是适格的原告，依法应驳回吴用想的起诉。（一）吴用想不是涉案行政处罚的相对人。根据江海自然资源局2019年11月21日作出江海自然（执法）决定字[2019]20号《行政处罚决定书》认定的内容，被处罚人为何丽芳，吴用想并非涉案行政处罚的相对人。对此，吴用想在起诉状亦予以承认。（二）吴用想不是涉案行政处罚予以没收的地上建筑物的所有权人，其主张的根据土地租赁合同约定该建筑物归其所有的主张，均被法院生效裁判文书驳回。根据涉案行政处罚认定的事实，被处以没收的建筑物（下称“涉案建筑物”）由何丽芳出资建设，该事实由江门市中级人民法院多份生效判决所认定。尽管吴用想多次以何丽芳违反土地租赁合同为由，向法院起诉请求确认涉案建筑物的所有权归其所有，但江门市中级人民法院的多份生效裁判文书[案号：(2016)粤07民终2336号、(2018)粤07民终1289号]显示，法院对吴用想有关何丽芳违反土地租赁合同约定，根据合同约定涉案建筑物归吴用想所有的主张，均不予认可，并判决驳回吴用想关于确认涉案建筑物归其所有的诉求。吴用想起诉状所称“根据吴用想与何丽芳签订的《土地租赁合同》，因何丽芳违约，其在本案涉案土地所兴建固定建筑物（包括但不限于建筑物、附属设施、厂房等）已无偿归吴用想所有”，没有任何依据，也与法院生效裁判文书的认定内容及判项相矛盾。（三）根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条，吴用想与涉案行政处罚不存在“利害关系”。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条：行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”包括以下情形：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。吴用想不存在前述规定的六种情形，与涉案行政行为没有利害关系。（四）根据《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，应驳回吴用想的起诉。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人或与行政行为有利害关系。如前所述，吴用想既非涉案行政处罚的相对人，也非涉案行政处罚予以没收的地上建筑物的所有权人，与涉案行政处罚没有《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定的“利害关系”，故吴用想不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的行政诉讼起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项，应驳回吴用想的起诉。二、吴用想出租给何丽芳的52亩土地，全部为农民集体所有的土地，而且并非集体建设用地。根据江海自然资源局对何丽芳作出的江海自然（执法）决定字[2019]20号《行政处罚决定书》，江海自然资源局对乌纱经联社作出的[2019]19号《行政处罚决定书》，以及江海自然资源局对吴用想作出的江海自然（执法）决定字[2019]21号《行政处罚决定书》，涉案土地为乌纱经联社农民集体所有的土地，且并非集体建设用地。综上，吴用想与本案行政处罚没有利害关系，应驳回其起诉。何丽芳在法定期限内没有提交证据。经审理查明如下事实：一、2009年6月16日，吴用想和乌纱经联社签订《土地租赁合同》，约定：由乌纱经联社将位于乌纱村原乌纱砖厂区用地面积43亩及原废弃厂房出租给吴用想作经营使用；租赁期限从2010年7月1日起至2030年6月底止；吴用想需自行办理用地及建筑物报建手续，乌纱经联社协助。二、2010年9月26日，吴用想与何丽芳签订《土地租赁合同》，约定：由吴用想将原礼乐乌纱砖厂面积52亩出租给何丽芳经营厂企；租赁期限由2010年12月1日至2028年11月30日；何丽芳负责向国土部门办理报建手续及相关费用，吴用想协助；何丽芳违约，吴用想收取何丽芳的定金不予退还，且何丽芳在该土地上所兴建固定建筑物无偿归吴用想所有，吴用想并收回该土地另行安排。三、2011年1月30日，吴用想和乌纱经联社又签订一份《土地租赁合同》，约定：由乌纱经联社将原乌纱砖厂用地面积28194.7平方米（约42.29亩）出租给吴用想使用；租赁期限从公历2011年4月1日起至2031年3月31日止；吴用想负责办理改变土地用途的一切手续，乌纱经联社协助。四、江门市江海区人民法院在审理吴用想诉何丽芳、江海区恒基电器有限公司租赁合同纠纷一案中[案号：（2017）粤0704民初1278号]，吴用想的诉讼请求为：1、何丽芳立即支付吴用想2013年10月1日至2017年10月16日4.68亩土地占用费268181.60元及滞纳金120744.32元（以银行利率贷款四倍计算），之后土地占用费及违约金计算至土地归还吴用想之日止；2、何丽芳立即支付吴用想2016年6月1日至2017年10月16日45.81亩土地占用费964758.60元及违约金154361.36元（以银行利率四倍计算），之后土地占用费及违约金计算至土地归还吴用想之日止；3、何丽芳与江门市江海区恒基五金电器有限公司的租赁合同违法无效；4、何丽芳和江门市江海区恒基五金电器有限公司承担本案全部诉讼费用；5、确认涉案土地上的建筑物、附属物的所有权归吴用想所有。江海区人民法院作出判决如下：一、何丽芳自一审判决发生法律效力之日起十日内支付土地租金及占用费880470.70元、违约金（按中国人民银行规定的同期贷款基准利率的四倍计算至本判决确定的清付款项之日止，其中以321586.20元为基数，从2016年6月2日起计算；以45815.02元为基数，从2016年12月2日起计算）给吴用想；二、驳回吴用想的其他诉讼请求。其中对驳回吴用想诉讼请求5的理由论述为：吴用想在（2015）江海法民三初字第283号案件中已提起没收违约地上附着物简易厂房的诉讼请求，法院认为双方当事人均有过错，吴用想主张没收违约地上附着物简易厂房的诉讼请求，理据不足，驳回其该项诉讼请求，现吴用想在本案中提起确认涉案土地地上建筑物、附着物所有权归其所有的诉讼请求，同样理据不足，法院不予支持。何丽芳不服江海区人民法院作出的上述判决并提起上诉，吴用想对何丽芳的上诉辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回何丽芳的上诉请求。江门市中级人民法院于2018年8月2日作出（2018）粤07民终1289号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。该终审判决已生效，且庭审中吴用想和何丽芳均确认已履行完毕。2019年6月14日，江海自然资源局对何丽芳涉嫌非法占地的行为依法立案查处，并启动案件调查程序，作出江海自然（执法）调字[2019]3号《接受调查通知书》并于次日送达何丽芳。事后，江海自然资源局依法对相关事项进行了调查取证及对乌纱经联社现任主任曾福旺、前任会计付桂生、何丽芳等人进行了调查询问。2019年9月3日，江海自然资源局作出江海自然（执法）处告字[2019]20号《行政处罚告知书》和江海自然（执法）听告字[2019]20号《行政处罚听证告知书》，并于次日送达何丽芳，告知其就江海自然资源局拟作出的行政处罚决定有陈述、申辩和举行听证的权利。后经听证，江海自然资源局于2019年11月21日作出江海自然（执法）决定书[2019]20号《行政处罚决定书》，并于2019年11月22日依法送达何丽芳。现吴用想认为涉案行政处罚决定书与其有利害关系，认为涉案行政处罚决定书侵犯了吴用想的合法权益，古依法提起本案行政诉讼。本院认为，本案为土地行政处罚纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”、第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”，可见，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，才有权针对该行政行为提起行政诉讼。具体到本案，吴用想不是行政行为的相对人，但吴用想认为江海自然资源局作出的涉案《行政处罚决定书》与其有利害关系，理由是基于其与何丽芳签订的《土地租赁合同》中约定了“何丽芳违约，何丽芳在该土地上所兴建固定建筑物无偿归吴用想所有”的内容，故认为涉案《行政处罚决定书》损害了吴用想的合法权益。根据本院查明的事实，吴用想在江海区人民法院审理的（2017）粤0704民初1278号案中，已经主张过涉案的45.81亩以及另外的4.68亩土地上的建筑物、附属物的所有权归吴用想所有，江海区人民法院判决驳回了吴用想该项诉讼请求。吴用想在江门市中级人民法院审理的（2018）粤07民终1289号案中，对何丽芳的上诉请求进行辩称时亦认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，江门市中级人民法院亦判决驳回何丽芳的上诉，维持原判。因此，江海自然资源局就涉案的45.81亩（37.19亩+8.62亩）土地上的建筑物及其他附属设施作出处理，与吴用想没有法律上的利害关系。因吴用想既不是行政行为的相对人，又不是利害关系人，故不具备本案原告诉讼主体资格，依法应予驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告吴用想的起诉。本案不收取案件受理费，已经预收的案件受理费50元，退回原告吴用想。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于广东省江门市中级人民法院。逾期不提起上诉的，本裁定发生法律效力。审 判 长 源冠泉审 判 员 何建通审 判 员 古辉林二〇二〇年四月十四日法官助理 王嘉励书 记 员 黄嘉欣