广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初1717号原告：中山市精英物业管理有限公司，住所地广东省中山市*******（该建筑物首层），统一社会信用代码914***********999J。法定代表人：蓝华生，经理。委托代理人：胡冬勤、郭嫦娟，广东登都律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：岑影婕，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。第三人:中山市阜沙镇人民政府，住所地广东省中山市阜沙镇政府大院，统一社会信用代码114**********322X7。负责人：吴剑安，镇长。委托代理人：梁炽斌，该政府工作人员。委托代理人：叶建设，广东共阳律师事务所律师。第三人：中山市阜沙镇工业开发有限公司，住所地广东省中山市阜沙政府大院内55号，统一社会信用代码914************297。法定代表人：吴伟东。委托代理人：欧阳艳君、罗春宝，广东中亿律师事务所律师。原告中山市精英物业管理有限公司（以下简称精英物业公司）不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）土地闲置认定决定，于2019年9月25日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市阜沙镇人民政府（以下简称阜沙镇政府）、中山市阜沙镇工业开发有限公司（以下简称阜沙工业开发公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2019年12月3日、2020年3月12日公开开庭审理了本案。原告精英物业公司的委托代理人胡冬勤、郭嫦娟，被告市自然资源局的委托代理人岑影婕、陈润，第三人阜沙镇政府的委托代理人梁炽斌、叶建设，第三人阜沙工业开发公司的委托代理人欧阳艳君到庭参加诉讼。因原被告自愿协商调解，依原告精英物业公司的申请，本案扣除审限2个月。本案现已审理终结。原中山市国土资源局（以下简称原市国土资源局）于2018年5月2日作出中国土闲置认[2018]第06－004号闲置土地认定书，认定原告精英物业公司位于中山市*******面积24737.7平方米的国有建设用地为闲置土地。原告精英物业公司诉称，原市国土资源局作出的涉案闲置土地认定书认定错误，依法应予撤销，理由如下：1.涉案闲置土地认定书所载内容违法。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，闲置土地认定书应当载明闲置土地的基本情况、认定土地闲置的事实与依据、闲置原因及认定结论等事项。被告作出的涉案闲置土地认定书并未载明上述内容，亦未告知申请行政复议及提起行政诉讼的途经和期限，违反上述规定。2.涉案闲置土地认定书对闲置事实及原因未予以载明及认定错误。涉案土地系因政府原因不能按商住用途及时动工开发。第三人阜沙镇政府出具的承诺书证明涉案土地未能按商业住宅用途按时动工开发，系因第三人阜沙镇政府作为用地开发建设的政府监管部门，在该用地区域商业功能未形成的情况下，为更好利用该用地，明确要求其改变商住用途而建设1.5万平方米的工业厂房，且以工业用途使用10年，10年后再视周边开发情况再评估是否继续作工业用途，第三人阜沙镇政府并承诺在此10年期间对涉案土地不作商住闲置土地处理，根据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条的规定，对因政府原因造成开发延迟的，不应征缴土地闲置费。另，涉案土地已按第三人阜沙镇政府要求兴建工业厂房，且达到总面积的三分之一，不构成土地闲置。为维护合法权益，其起诉至法院，请求撤销中国土征闲置认[2018]第06-004号闲置土地认定书并判令由被告市自然资源局承担本案受理费。被告市自然资源局辩称，原市国土资源局作出的涉案闲置土地认定书认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，应予以维持。涉案土地位于中山市*******，面积为24737.7平方米，土地使用权证号为中府国用（2012）第0600148号，原告精英物业公司为涉案土地使用权人。2018年4月2日，原市国土资源局向原告精英物业公司发出闲置土地调查通知书，告知涉案土地涉嫌构成闲置土地，将依法进行调查，同日原告精英物业公司签收该通知书。另，原市国土资源局与原告精英物业公司签订的国有建设用地使用权出让合同约定动工时间为2012年4月23日。涉案土地的现状为建成部分工业厂房，但未取得住建部门核发的施工许可证，不符合《闲置土地处置办法》第三十条规定的动工开发的情形，根据《闲置土地处置办法》第二条规定涉案土地涉嫌闲置土地，因此，原市国土资源局于2018年5月2日作出涉案闲置土地认定书，认定涉案土地存在超过出让合同约定动工日期满一年未动工开发的情形，认定涉案土地为闲置土地，同日将该文书送达原告精英物业公司。综上，原市国土资源局作出的涉案土地闲置认定符合《闲置土地处置办法》第七条、第九条的规定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求法院予以维持。第三人阜沙镇政府述称，涉案土地自2011年至今系商住用地规划，不存在《闲置土地处置办法》第八条的情形，但属于《闲置土地处置办法》第二条第一款及《中山市闲置土地处置实施办法》第六条第二款第（一）项规定的情形，为闲置土地。原市国土资源局作出的涉案闲置土地认定书认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，应予以维持。第三人阜沙工业开发公司述称，原告精英物业公司与原市国土资源局签订的国有建设用地使用权出让合同明确约定涉案土地作商业住宅用途，动工日期为2012年4月23日。原告精英物业公司明知涉案土地为商住用途的情形下，仍在涉案土地建设工业厂房，且未取得施工许可证，属于逾期一年以上未对涉案土地动工开发，已构成土地闲置。原市国土资源局作出的涉案闲置土地认定书认定事实清楚、证据充分、合法有效。另，其并非行政主体，无权作出任何行政行为及行政承诺。经审理查明，2011年10月25日，原市国土资源局（出让人）与精英物业公司（受让人）签订国有建设用地使用权出让合同及补充条款。出让合同约定，原市国土资源局将位于中山市*******面积为24737.7平方米的涉案土地的国有建设用地使用权出让给精英物业公司作商业住宅用途，该合同第三章明确约定了土地开发建设与利用，其中，第十四条约定涉案土地用于住宅项目建设，第十六条约定该建设项目于2012年4月23日之前开工，第十八条规定受让人应当按照合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。补充条款则约定：由阜沙镇政府承担出让合同中出让人的义务和责任，监管受让人精英物业公司对出让合同条款的履行；受让人精英物业公司应与阜沙镇政府签订国有建设用地交付协议书和建设用地开发建设监管合同，接受阜沙镇政府依照出让合同所实施的监管。同日，阜沙镇政府与精英物业公司签订国有建设用地交付协议书和建设用地开发建设监管合同。该监管合同约定涉案土地必须用于商业住宅建设，涉案土地的开发建设由阜沙镇政府负责监管。2012年7月17日，中山市人民政府就涉案土地向精英物业公司核发了中府国用（2012）第0600148号国有土地使用证，该证载明地类用途为商业住宅。2018年4月2日，原市国土资源局向精英物业公司发出闲置土地调查通知书，告知涉案土地存在“超过约定动工时间一年未动工开发”的情况，涉嫌构成闲置土地，该局将依法对涉案土地进行调查，要求其接受调查并自通知书送达之日起30日内提交土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明及辅佐材料。精英物业公司当日签收该调查通知书。原市国土资源局前往涉案土地现场调查，现场照片显示该土地建有工业厂房。经调查后，原市国土资源局认定涉案土地存在超过出让合同约定动工日期满一年未动工开发的情况，根据《闲置土地处置办法》、《中山市闲置土地处置实施办法》的规定，于2018年5月2日作出中国土闲置认[2018]第06－004号闲置土地认定书，认定涉案土地为闲置土地。原市国土资源局当日将该认定书送达精英物业公司。精英物业公司不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，精英物业公司于2019年1月23日向本院提起行政诉讼，要求撤销中国土闲置认[2018]第06－004号闲置土地认定书及编号为NO:ZS01800029071中山市非税收入缴费通知书，本院经审理后认为精英物业公司的起诉违反了行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则，属于诉讼请求不明确，于2019年6月24日作出（2019）粤2071行初433号行政裁定，驳回精英物业公司的起诉。又查明，涉案土地现状为建成工业厂房。再查明，2013年10月18日，阜沙镇政府、阜沙工业开发公司向精英物业公司出具承诺书，该承诺书载明：“考虑到该区域商住功能没有形成，为了更好利用该用地，本公司和镇人民政府在合同中约定要求贵方建设工业厂房1.5万平方米，使用10年。现贵方已按要求完成了1.5万平方米厂房的建设并全部投入使用。就此事本公司与镇政府作出如下承诺：一、保证贵方厂房能以工业用途使用10年，10年后视周边开发情况另外评估是否再作工业用途。在此期间，贵方在厂房安全、生产合法的前提下，我们保证该厂房不被视作违章建筑，不要求贵方再补办报建手续，并保证该厂房能办理相关生产经营证照。二、在这10年里，我们对该土地不视作商住闲置地处理，并确保贵方该商住土地以后能正常、合法建设经营使用”。再查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局，行使原市国土资源局的职权，且不再保留市国土资源局。庭审中，阜沙镇政府、阜沙工业开发公司确认该承诺书的真实性，承认因招商引资向精英物业公司出具的。精英物业公司承认其是在未领取施工许可证和规划许可的情形下在涉案土地建设工业厂房，工业厂房建成后至今亦未补办施工许可和规划许可等手续。本院认为，市自然资源局行使原市国土资源局的职权，承接原市国土资源局的权利与义务，为本案适格被告。本案系土地闲置认定纠纷。根据《闲置土地处置办法》第四条第一款的规定，原市国土资源局负责本行政区域内闲置土地的调查认定及处置工作。《闲置土地处置办法》第三十条规定，本办法中“动工开发”是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。本案中，精英物业公司未依法取得施工许可即在涉案土地建设工业厂房，事后亦未补办施工许可手续，该建设行为明显不属于《闲置土地处置办法》所规定的“动工开发”。根据《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”和第九条“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》”的规定，按照合同约定涉案土地应于2012年4月23日之前动工开发，涉案土地超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年仍未动工开发，已构成闲置，市自然资源局作出涉案闲置土地认定书认定为闲置土地，并无不当，本院予以支持。从原市国土资源局与精英物业公司签订的补充条款以及阜沙镇政府与精英物业公司签订的建设用地开发建设监管合同可知，原市国土资源局仅将国有建设用地使用权出让合同中出让人的义务和责任授予阜沙镇政府行使，授权阜沙镇政府负责监管涉案土地的开发建设，但并未将该局依法享有的闲置土地调查认定及处置职权授予阜沙镇政府行使。因阜沙政府并不具有闲置土地调查认定及处置法定职权或委托授权，故阜沙镇政府承诺涉案土地“不视作商住闲置地处理”的内容不具行政法律效力，本院不予认可。精英物业公司以阜沙镇政府承诺对涉案土地不作商业闲置为由提出涉案土地不应认定为闲置土地的主张，本院不予采信。精英物业公司要求撤销涉案闲置土地认定书的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告中山市精英物业管理有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市精英物业管理有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘香霞审 判 员  李秀华人民陪审员  古燕飞二〇二〇年四月一日书 记 员  郝晓燕郭倩程慕桦