西 安 铁 路 运 输 法 院 行 政 判 决 书 (2020)陕7102行初173号 原告张长安，男，汉族，住西安市现住西安市北稍门联志路联志花苑小区8号楼1306室。委托代理人李换芳（系原告张长安之妻），女，汉族，1962年1月25日出生，公民身份号码610203196201253620，住址同上。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区凤城八路109号1号楼。法定代表人冯涛，局长。委托代理人李小武，西安市自然资源和规划局工作人员。委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。被告西安市人民政府，住所地西安市未央区凤城八路109号。法定代表人李明远，市长。委托代理人刘宏,西安市人民政府工作人员。原告张长安不服被告西安市自然资源和规划局于2019年8月15日作出的《政府信息公开告知书》及西安市人民政府于2019年11月7日作出的市政复决字（2019）509号《行政复议决定书》，于2019年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月9日立案后，于2020年1月17日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。原告张长安及其委托代理人李换芳、被告西安市自然资源和规划局的委托代理人李小武、段威、被告西安市人民政府的委托代理人刘宏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年7月30日，原告张长安向被告西安市自然资源和规划局申请公开政府信息。被告西安市自然资源和规划局于2019年8月15日作出《政府信息公开告知书》，内容为：张长安，你提交的政府信息公开申请我局已收悉，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定，现告知如下：“您申请公开的新城区联志村城中村改造项目选字第(2010)城棚009号《建设项目选址意见书》有关建设项目依据‘市城改发[2010]132号批复’，有关档案材料或监督检查记录信息，不属于我局制作的文件，我局不予以公开，建议您向主管部门西安市城中村改造事务中心申请公开”。原告张长安不服，向被告西安市人民政府申请行政复议。被告西安市人民政府于2019年11月7日作出市政复决字（2019）509号《行政复议决定书》，维持了被告西安市自然资源和规划局于2019年8月15日作出的《政府信息公开告知书》。原告张长安诉称，其是西安市新城区联志村拆迁安置户。2010年，联志村开始拆迁，西安市规划局出具了选字第(2010)城棚009号《中华人民共和国建设项目选址意见书》。原告张长安于2019年7月30日向被告西安市自然资源和规划局邮寄了《信息公开申请表》，内容为：“……请公开或查阅西安市规划局文件  中华人民共和国建设项目选址意见书 选字第(2010)城棚009号有关档案材料或者监督检查记录，请书面答复”。2019年8月15日，被告西安市自然资源和规划局作出《政府信息公开告知书》，内容为：“……您申请公开的新城区联志村城中村改造选字第(2010)城棚009号建设项目选址意见书 有关建设项目依据 市城改发[2010]132号批复有关档案材料或监督检查记录，不属于我局制作的文件，我局不予以公开，建议您向主管部门西安市城中村改造事务中心申请公开”。原告张长安不服，向被告西安市人民政府申请行政复议，被告西安市人民政府于2019年11月7日做出市政复决字(2019)509号《行政复议决定书》，维持了被告西安市自然资源和规划局2019年8月15日作出的《政府信息公开告知书》。原告张长安不服，诉至法院。诉讼请求:1.请求判决撤销被告西安市自然资源和规划局2019年8月15日《政府信息公开告知书》。责令被告西安市自然资源和规划局准予原告张长安查阅西安市规划局文件  中华人民共和国建设项目选址意见书  选字第(2010)城棚009号有关档案材料或者监督检查记录；2.请求判决撤销被告西安市人民政府市政复决字（2019）509号《行政复议决定书》；3.诉讼费用由二被告承担。原告张长安向本院提交了以下证据：1.《信息公开申请表》；2.《政府信息公开告知书》；3.《行政复议申请书》；4.《延期审理通知书》；5.《行政复议决定书》；6.选字第（2010）城棚009号《建设项目选址意见书》。证明被告西安市自然资源和规划局未按原告张长安的申请公开相关政府信息，作出的《政府信息公开告知书》违法。被告西安市自然资源和规划局辩称，一、2019年7月30日，被告西安市自然资源和规划局收到了原告张长安提交的《信息公开申请表》。该申请表载明“请安排我查阅西安市自然资源和规划局文件《中华人民共和国建设项目选址意见书》选字第(2010)城棚009号，建设项目名称是西安市新城区联志村城中村改造，建设单位名称是西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室，建设项目依据是市城改发[2010]132号批复，有关档案材料或监督检查记录。请书面答复”。经认真对其申请内容进行研判、分析、核实后于2019年8月15日作出了《政府信息公开告知书》。该告知书载明“您申请公开的新城区联志村城中村改造项目选字第(2010)城棚009号《建设项目选址意见书》有关建设项目依据：‘市城改发［2010］132号批复’有关档案材料或监督检查记录信息，不属于我局制作的文件，我局不予以公开。建议您向主管部门西安市城中村改造事务中心申请公开”。当日，被告西安市自然资源和规划局将该告知书向原告张长安邮寄送达。综上，被告西安市自然资源和规划局已根据原告张长安的信息公开申请事项对其给予了书面答复，履行了信息公开相应的法定职责；二、西安市自然资源和规划局基于原告张长安申请作出的《政府信息公开告知书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告张长安的起诉明显缺乏事实依据和法理支撑。1.《政府信息公开告知书》完全符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复”、第三十六条“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……(三)行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；……(五)所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定；2.应当说明的是，《信息公开申请表》中有关“市城改发［2010］132号批复有关档案材料或监督检查记录”的基本语义，应为向原告张长安提供市城改发[2010]132号批复有关档案材料。了解到市城改发［2010]132号批复是由原西安市城中村改造办公室制作，且2019年1月12日中国共产党西安市委员会市字(2019)7号文件已明确“将市城中村改造办公室(市棚户区改造办公室)改为市城中村(市棚户区)改造事务中心，仍作市政府直属事业单位”，因此，在告知书中才建议原告张长安向西安市城中村改造事务中心申请公开；3.《信息公开申请表》中有关“请安排我查阅西安市自然资源和规划局文件  中华人民共和国建设项目选址意见书  选字第(2010)城棚009号”的基本语义，应为向原告张长安提供选字第(2010)城棚009号建设项目选址意见书。需要说明的是，原告张长安基于诉讼早在2013年已获取了原西安市规划局选字第(2010)城棚009号《建设项目选址意见书》的政府信息。莲湖区人民法院(2013)莲行初字第00187号《行政裁定书》和西安市中级人民法院(2014)西中行终字第00004号《行政裁定书》，均能表明选字第(2010)城棚009号《建设项目选址意见书》作为案件讼争的核心证据，原告张长安不仅知晓且已获取。2016年8月3日原告张长安向被告西安市自然资源和规划局之前身原西安市规划局提交信息公开申请要求为其提供选字第(2010)城棚009号《建设项目选址意见书》，原西安市规划局基于息诉罢访考虑，向其再次予以了告知。但本次其又提出信息公开申请，明显属于“就同一内容反复提出公开申请”的情形。原告张长安的行为有滥用公民权之嫌；4.选址意见书是建设项目在城市规划区进行选址和布局的法定凭据，其应属于行政确认而非国家法律所设定的行政许可。行政确认行为是行政机关就行政相对人的申请事项，在法定职权范围内，依法定程序，对既存事实或关系的确定、认可和证明。而行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政确认行为往往是作出其他行政行为特别是行政许可的前提条件和基础。一般是确认在前，许可在后，确认是许可的前提，许可是确认的结果。选址意见书只是建设项目在报送有关部门批准或者核准前(即建设用地规划许可证和建设工程规划许可证颁发前)向建设单位核发的同意选址证明文件。原告混淆了行政确认与行政许可的关系，其诉状中有关套用行政许可法的做法和观点，明显缺乏事实依据和法理支撑；三、被告西安市人民政府作出市政复决字(2019)509号《行政复议决定书》认定的事由符合客观实际，程序合法，完全正确。综上，原告张长安的起诉缺乏事实和法律依据，应当依法驳回原告张长安的诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：1.《信息公开申请表》；证明被告西安市自然资源和规划局是严格按照法律规定和程序要求制作，无任何不当。《信息公开申请表》所载明申请内容不明确，特别是市城改发[2010]132号批复是城改办的文号，是由城改办制作，不属于被告西安市自然资源和规划局制作。2.《政府信息公开告知书》；证明被告西安市自然资源和规划局是严格按照法律规定和程序要求制作，没有不当之处。3.邮政快递单；证明被告西安市自然资源和规划局选择邮寄是因为与原告张长安儿子沟通无效后才选择邮寄方式送达。4.（2013）莲行初字第00187号《行政裁定书》和（2014）西中行终字第00004号《行政裁定书》。证明原告张长安的《信息公开申请表》没有任何标点符号，被告西安市自然资源和规划局无法判断原告张长安所申请的具体政府信息内容。通过研究发现选字第（2010）城棚009号属于原西安市规划局的文件，原告张长安早在2013至2014年通过诉讼获取了该政府信息，故原告张长安申请公开的政府信息不可能是该信息。另《信息公开申请表》中市城改发（2010）132号批复系城改办制作，不是被告西安市自然资源和规划局制作的。因城改办已于2019年改名为西安市城中村改造事务中心，故告知原告张长安就“市城改发（2010）132号批复的档案材料或监督检查记录信息”可向西安市城中村改造事务中心申请公开。依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十一条、第三十六条。被告西安市人民政府辩称，原告张长安于2019年9月3日向其申请行政复议，其在受理申请次日向被告西安市自然资源和规划局送达了市政复答字（2019）509号《行政复议答复通知书》，在收到被告西安市自然资源和规划局《行政复议答复书》及相关证据材料后发现：原告张长安在《行政复议申请书》和《信息公开申请表》中描述所需信息内容不清楚。被告西安市人民政府多次电话联系原告张长安儿子(原告张长安耳背，只留其儿子电话)，要求对其父申请公开的信息内容进行解释说明，但其多次推辞并在最后提出无理要求，导致审理延期。被告西安市人民政府作出延期审理决定后，于2019年11月7日作出市政复决字（2019）509号《行政复议决定书》，并送达给各方当事人。被告西安市人民政府的复议程序合法，请求依法驳回原告张长安的诉讼请求。被告西安市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议申请书》；2.《行政复议答复通知书》；3.《行政复议答复书》；4.《延期审理通知书》；5.《行政复议决定书》；6.邮寄凭证两份。    证明被告西安市人民政府作出的市政复决字（2019）509号《行政复议决定书》程序合法。7.(2013)莲行初字第00187号行政裁定书；8.(2014)西中行终字第00004号行政裁定书。证明被告西安市人民政府作出市政复决字（2019）509号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确。被告西安市人民政府发现原告张长安递交的复议申请内容及政府信息公开申请书均存在不明确情形后，向被告西安市自然资源和规划局了解过处理这件事的整个过程，因原告张长安只留了其儿子的电话，经与原告张长安儿子电话多次沟通，其儿子始终未告知被告西安市人民政府其父张长安想申请的具体政府信息及复议申请内容，导致审限延期。后原告张长安的儿子提出了“先为其办理西安市人民政府通行证，才会告知被告西安市人民政府张长安所申请公开政府信息的具体内容”的无理要求。依据：《中华人民共和国行政复议法》第二条、第二十八条第一款第一项；《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条、第三十六条。经庭审质证，原告张长安对被告西安市自然资源和规划局提交的证据均有异议，认为其要的是选址意见书的档案资料或者监督检查记录。本次申请公开的政府信息与莲湖区人民法院的判决无关，其在莲湖区人民法院诉讼的是选址意见书涉嫌违法的问题，本次申请的是选址意见书的档案资料或监督检查记录，这两个是不同内容的东西。被告西安市人民政府对被告西安市自然资源和规划局提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。被告西安市自然资源局、西安市人民政府均对原告张长安提交证据的真实性、关联性全部认可，对除证据1、3外的合法性均认可，对证明目的不认可，针对原告张长安申请公开政府信息内容不明确的问题，被告西安市自然资源和规划局、西安市人民政府均与原告张长安进行过沟通，但因原告张长安耳背，电话与其儿子多次沟通亦无效。市城改发[2010]132号批复的文号是城改办的文号，与被告西安市自然资源和规划局无关。被告西安市自然资源和规划局在穷尽了一切手段后仔细研判，才做出了《政府信息公开告知书》，要求驳回原告张长安的诉讼请求。原告张长安对被告西安市人民政府提交证据的真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的不认可。认为二被告没有给原告张长安所申请公开的政府信息。被告西安市自然资源和规划局对被告西安市人民政府提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。本院认证如下：对原告张长安提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的依法予以确认。对被告西安市自然资源和规划局提交证据1-3的真实性、关联性依法予以确认。对被告西安市人民政府提交证据1-4、6的真实性、合法性、关联性依法予以确认，提交证据5的真实性、关联性依法予以确认。对被告西安市自然资源和规划局提交证据4和被告西安市人民政府提交证据7-8的因与本案无关联性，对该证据依法不作认定。经审理查明，2019年7月30日，原告张长安向被告西安市自然资源和规划局邮寄了《信息公开申请表》，内容为：“……请公开或查阅西安市规划局文件  中华人民共和国建设项目选址意见书  选字第(2010)城棚009号  建设项目名称  西安市新城区联志村城中村改造  建设单位名称 西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室  建设项目依据  市城改发[2010]132号批复  有关档案材料或监督检查记录。请书面答复”。被告西安市自然资源和规划局于2019年8月15日作出《政府信息公开告知书》，内容为：“张长安，您提交的政府信息公开申请我局已收悉，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定，现告知如下：您申请公开的新城区联志村城中村改造项目选字第(2010)城棚009号《建设项目选址意见书》有关建设项目依据‘市城改发[2010]132号批复’，有关档案材料或监督检查记录信息，不属于我局制作的文件，我局不予以公开，建议您向主管部门西安市城中村改造事务中心申请公开”。原告张长安不服该《政府信息公开告知书》，于2019年8月30日向被告西安市人民政府申请行政复议。《行政复议申请书》申请事项为：“请求西安市人民政府作出行政复议决定，撤销西安市自然资源和规划局《政府信息公开告知书》，要求西安市自然资源和规划局提供条件，安排我查阅西安市规划局文件  中华人民共和国建设项目选址意见书  选字第(2010)城棚009号  建设项目名称  西安市新城区联志村城中村改造  建设单位名称 西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室  建设项目依据  市城改发[2010]132号批复有关档案材料或监督检查记录”。被告西安市人民政府于2019年9月3日收到原告张长安的复议申请，同日向被告西安市自然资源和规划局作出市政复答字（2019）509号《行政复议答复通知书》，2019年11月1日作出并于同日向原告张长安邮寄送达了市政复延字（2019）509号《延期审理通知书》，决定行政复议决定延期30日作出。2019年11月7日作出并于次日向原告张长安邮寄送达了市政复决字（2019）509号《行政复议决定书》，维持了被告西安市自然资源和规划局于2019年8月15日作出的《政府信息公开告知书》。原告张长安不服《政府信息公开告知书》及《行政复议决定书》，向本院提起本案行政诉讼。另查，《信息公开申请表》中填写张长安的通信地址为：西安市北稍门联志路西安市实验小学第二分校张西彬代收；联系电话：18092506278。本院认为，本案的争议焦点为：一、原告张长安向被告西安市自然资源和规划局邮寄的《信息公开申请表》中所申请公开政府信息的内容是否明确、具体；二、被告西安市自然资源和规划局于2019年8月15日作出的《政府信息公开告知书》是否合法；三、被告西安市人民政府于2019年11月7日作出的市政复决字(2019)509号《行政复议决定书》是否合法。关于焦点一，原告张长安在填写《信息公开申请表》时，对其所申请公开政府信息的内容特征性描述有多处无标点符号及空格的情形，根据文义，对其所申请公开政府信息的内容，存在多种不同意思的理解。被告西安市自然资源和规划局通过电话让原告张长安儿子向其父转达需进一步明确《信息公开申请表》所申请公开政府信息的具体内容，原告张长安并未向被告西安市自然资源和规划局明确其所需具体政府信息的内容。其虽在诉状及庭审中明确表示其所申请公开的政府信息内容为“西安市规划局选字第(2010)城棚009号《中华人民共和国建设项目选址意见书》的有关档案材料或者监督检查记录”，但在被告西安市自然资源和规划局作出《政府信息公开告知书》以及被告西安市人民政府作出《行政复议决定书》时，原告张长安亦未向二被告明确表示其所申请公开政府信息的具体内容。故应认定原告张长安所申请公开政府信息的内容存在不明确、不具体的情形。关于焦点二，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职能是：（一）办理本行政机关的政府信息公开事宜；……”的规定，被告西安市自然资源和规划局对原告张长安提出的政府信息公开申请具有办理的法定职责。该法第三十条“政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。”的规定是行政机关对政府信息申请内容不明确时应如何处理的程序性规定。本案原告张长安所申请公开政府信息的内容不明确、不具体，被告西安市自然资源和规划局应按照上述程序性规定，给予原告张长安指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知原告张长安作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。如原告张长安无正当理由逾期不补正的，可视为原告张长安放弃申请，被告西安市自然资源和规划局可以不再处理该政府信息公开申请。但在本案中，被告西安市自然资源和规划局并未向本院提交其给予原告张长安指导和释明的证据，且原告张长安在《信息公开申请表》上预留了联系电话及通信地址，被告西安市自然资源和规划局完全可在电话沟通无效的情况下向原告张长安邮寄“说明需要补正的事项和合理的补正期限”的相关材料，其自行根据《信息公开申请表》中语义、原告张长安曾申请政府信息公开的情况及原告张长安在其他诉讼中已获取的政府信息予以推定，得出原告张长安所申请公开的政府信息为“市城改发（2010）132号批复的有关档案材料或监督检查记录”与原告张长安在诉状、庭审中明确表示所申请公开政府信息的内容有着本质上的区别。虽然原告张长安所申请公开政府信息的内容不明确、不具体，但是不能合理排除原告张长安所申请公开政府信息内容可能为“西安市规划局选字第(2010)城棚009号《中华人民共和国建设项目选址意见书》的有关档案材料或者监督检查记录”。故被告西安市自然资源和规划局在未查明原告张长安所申请公开政府信息具体内容、未能合理排除其他可能性、未向原告张长安进行程序性的指导和释明，仅通过自行推定作出的《政府信息公开告知书》存在事实不清、程序违法的情形，依法应予以撤销。需要说明的是，为了提高行政工作效率，减少当事人的诉累，原告张长安已在诉状及庭审中明确了其所申请的政府信息内容为“西安市规划局选字第(2010)城棚009号《中华人民共和国建设项目选址意见书》的有关档案材料或者监督检查记录”，被告西安市自然资源和规划局可依职权对原告张长安已明确申请公开政府信息的内容作出准予公开或者不予公开的决定。关于焦点三，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”和第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责:（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；……”及第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，被告西安市人民政府对原告张长安的行政复议申请具有作出行政复议决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，因被告西安市自然资源和规划局所作的《政府信息公开告知书》存在事实不清，程序违法的情形，故被告西安市人民政府作出市政复决字(2019)509号《行政复议决定书》维持该《政府信息公开告知书》亦存在事实不清、程序违法情形，依法应予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决如下：一、撤销被告西安市自然资源和规划局于2019年8月15日作出的《政府信息公开告知书》。二、撤销被告西安市人民政府2019年11月7日作出的市政复决字(2019)509号《行政复议决定书》。三、责令被告西安市自然资源和规划局在本判决生效之日起20个工作日内对原告张长安提出“西安市规划局选字第(2010)城棚009号《中华人民共和国建设项目选址意见书》的有关档案材料或者监督检查记录”的政府信息申请依法作出答复。案件受理费50元，由二被告各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长    薛科平 人民陪审员    张亚美人民陪审员    强智才  二〇二〇年四月十三日 书  记  员    程小龙               附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：  （一）主要证据不足的；  （二）适用法律、法规错误的；  （三）违反法定程序的；  （四）超越职权的；  （五）滥用职权的；  （六）明显不当的。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条 人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。  人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。  人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。  人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。  原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。  原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。  原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。1