辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终128号上诉人（原审原告）：郭鑫，男，1966年5月11日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。被上诉人（原审被告）：鞍山市铁东区人民政府。住所地，辽宁省鞍山市铁东区东解放路33号。法定代表人：聂鹏，该政府区长。委托代理人：尹洪顺，政府工作人员。委托代理人：刘清泉，辽宁钢城正大律师事务所律师。原审第三人：鞍山市住房和城乡建设局。住所地，辽宁省鞍山市铁东区园林大道888号。法定代表人：武秋丹，该局局长。委托代理人：田永生，该局工作人员。委托代理人：王悦铱，辽宁钢城正大律师事务所律师。原审第三人：鞍山市不动产登记中心。住所地，辽宁省鞍山市铁东区明山街2甲号。法定代表人：倪菲，该中心主任。委托代理人：魏兰，该中心工作人员。委托代理人：朱殿纯，辽宁仁锦合律师事务所律师。原审第三人：鞍山市自然资源局。住所地，辽宁省鞍山市铁东区二一九路18号。法定代表人：陈望新，该局局长。委托代理人：邱继峰，该局工作人员。原审第三人：鞍山市城市建设档案馆。住所地，辽宁省鞍山市铁东区平安街58号。法定代表人：朱雪音，该馆馆长。上诉人郭鑫因诉被上诉人鞍山市铁东区人民政府（以下简称铁东区政府）及第三人鞍山市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、鞍山市自然资源局（以下简称市自然局）、鞍山市不动产登记中心（以下简称不动产中心）、鞍山市城市建设档案馆（以下简称城建档案馆）政府信息公开一案，不服辽宁省鞍山市中级人民法院(2018)辽03行初177号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2020年4月15日组织各方当事人进行询问。上诉人郭鑫、被上诉人铁东区政府的委托诉讼代理人尹洪顺、刘清泉、第三人市住建局的委托诉讼代理人田永生、王悦依、市自然局的委托诉讼代理人邱继峰、不动产中心的委托诉讼代理人魏兰、朱殿纯到庭参加询问。本案现已审理终结。郭鑫起诉称：郭鑫于2018年5月22日向铁东区政府申请政府信息公开，申请公开郭鑫居住房屋住宅楼的1996年竣工验收报告、开发商和原市房产局的交接协议书。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三章第二十一条(三)项依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称，联系方式。市住建委于2018年5月21日、6月21日关于郭鑫申请政府信息公开的答复和铁东区政府2018年6月4日、7月25日政府信息告知书答复内容相互矛盾、非此即彼(1.竣工验收报告和交接协议书由对方保存；2.管房单位是对方),显失公正，滥用职权。证明了竣工验收报告和交接协议书，由市住建委和铁东区政府其中一个行政机关保存。鞍山市铁东房产经营管修处（以下简称铁东房管处）是原市房产局所属单位，现归铁东区政府管理，原市房产局归属市住建委。足以证明市住建委与铁东区政府的具体行政行为有直接利害法律关系，与本案判决结果有直接利害法律关系。根据《鞍山市机构编制委员会文件》(鞍编发【2015】19号)关于调整房屋管修职责等有关工作的通知。经2015年8月11日市政府第次业务会议研究决定：一、将市住建委房屋管修职责及相关机构分别调整至铁东区、铁西区、立山区。铁东房管处是郭鑫居住房屋(房籍号：1-7475-4062)住宅楼的管房单位，担负房产管理、维修服务、公共设施维修费收缴等职责。铁东区政府是铁东房管处的上级行政机关，由铁东区政府履行政府信息公开义务，公开郭鑫申请的政府信息是法定职责。鞍编发【2015】19号文件证明2018年6月4日铁东区政府办依申请公开政府信息告知书答复第1条：房籍号1-74-75-4062的楼房，1996年竣工报告与交接协议书，均由开发建设单位与原市房产局进行交接，具体相关材料由原市房产局管理。铁东房管处只负责为该楼进行管理范围内的相关维修服务是错误的。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第一章第七条：行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制。行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与其有关行政机关进行沟通、确认保证行政机关发布的政府信息准确一致。铁东区政府和住建委应诚实守信，相互还应信赖力保护，两个行政机关应进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。市住建委2018年9月29日关于郭鑫申请政府信息公开的答复，我委为市直公房管理部门，负责全市直管公房的管理工作。产籍号：1-74-75-4062房屋为商品房，房屋的相关信息及档案的管理在不动产登记中心，我委不保存此房屋的相关档案，因此也不涉及移交问题。本人到不动产中心调取、到国土资源局申请公开郭鑫住宅楼竣工验收报告及交接协议书，答复是没有。本人到市住建委下属单位市城建档案馆调取，市城建档案馆的答复是没有。鞍山明嘉房地产开发有限公司（以下简称明嘉公司）开发建设的铁东区长兴街11栋4单元6层54号住宅楼，1996年竣工报告与交接协议书，均由开发商与原房产局进行交接，开发商应该保存竣工报告和交接协议。郭鑫于2001年购买的二手房，原市房产局颁发了房产证并按时缴纳公共设施维修费，受法律保护。明嘉公司(已注销)与第一任房主张俊强签定房产买卖契约书，郭鑫与张俊强签定房产买卖契约书。明嘉公司法人为张明超，鞍山明加置业有限公司（以下简称明加公司）法人为张明超，两公司法人为同一人。两公司及法人张明超与铁东区政府具体行政行为有直接利害法律关系，与判决结果有直接利害法律关系。郭鑫居住房屋因结构裂缝漏雨需维修，向铁东房管处长兴管修所报修，得到答复是归开发商负责，开发商答复是归管修所，无法确定报修和维修的责任人，郭鑫居住房屋处于漏雨无法维修状态。确认报修和维修责任人唯一的证据是该住宅楼竣工验收报告和开发商与原房产局的交接协议书，所有铁东区政府均应当保存该楼竣工验收报告和交接协议书，郭鑫作为普通公民无法调取，只能申请法院依职权调取，申请法院责令行政机关提交证据。如没有证据，百姓只能受到侵害，不能依法维权。铁东区政府在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯郭鑫合法权益。基于上述事实和理由，请求依法公正判决，支持郭鑫诉讼请求。1、依法判决铁东区政府履行政府信息公开义务，向郭鑫公开居住房屋(产籍号1-74-75-4062)住宅楼的1996年竣工验收报告、开发商和原市房产局的交接协议书。2、本案的诉讼费由铁东区政府承担。铁东区政府辩称：鞍山市铁东区房产经营管修处归原鞍山市房产局管理，后经政府机构改革，原市房产局划归现在的市住建委，根据2015年10月21日鞍山市机构编制委员会(鞍编发【2015】19号《关于调整房屋管修职责等有关工作的通知》决定，将市住建委铁东区房屋管修职责调整归铁东区政府，即鞍山市铁东区房产经营管修处及所属的12个管修所划归铁东区管理。自2015年鞍山市铁东区房产经营管修处划归答辩人时起，铁东区房产经营管修处只负责管理范围内房屋的相关维修服务，划归答辩人管理时没有交接被答辩人要求公开的“房籍号1-74-75-4062的楼房1996年竣工报告和开发商和原市房产局交接协议书”,故上述材料不在答辩人处保管。被答辩人向答辩人申请公开信息，答辩人负责人与多方查证核实后，依法告知其不在答辩人处保管并无不妥，另外根据国务院办公厅政府信息与政务公开办公室(国办公开办函【2016】206号文件规定，不动产登记资料查询不适用《政府信息公开条例》。综上，被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院驳回被答辩人的诉讼请求。第三人市自然局辩称：郭鑫的诉讼请求是履行信息公开的职责，这是一个履职之诉，那么履行行政职责的前提条件是能够具备履行的条件。那么履行信息公开这个前提，就是信息公开的存在。郭鑫方所需要的两份信息，不在政府的各个职能部门档案里。所以说诉讼请求就没有事实依据了，也没有法律依据了。第二个围绕着信息诉讼有两种行为。一个是信息收集行为，一个是信息公开行为。那么本案审理只是信息公开行为，所以说信息的收集是否应该收集而没有收集这个行为合法与违法应该是另案要解决的问题。第三人不动产中心辩称：一、我方的要求是驳回对我方的起诉。按照法律规定，到我中心查询不动产登记信息，均应按照《不动产登记资料查询暂行办法》，不适用《中华人民共和国政府信息公开条例》，《不动产登记资料查询暂行办法》第33条，公民、法人或者其他组织依据《中华人民共和国政府信息公开条例》，以申请政府信息公开的方式申请查询不动产登记的，有关国土资源主管部门应当告知其按照本办法的规定申请不动产登记资料查询。其中第八条不动产权利人、利害关系人申请查询不动产登记资料，应当提交申请书以及不动产权利人、利害关系人的身份证明材料等。二、国办公开办函【2016】206号，不动产登记资料查询以及户籍信息查询、工商登记信息查询等属于特定行政管理领域的业务查询事项。法律依据办理程序、法律后果等与政府信息公开条例所调整的政府信息公开行为存在根本性差异。当事人依据政府信息公开条例申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律规定办理。三、2018年11月7日，我中心接到郭鑫的申请，对郭鑫不动产登记信息出具了查询结果。并告知其房屋所有权证有效。2003年以前不动产登记材料在各个相关部门分散管理。面积审核备案归技术监督部门管理，竣工验收手续在住建部门管理。2003年以前我单位办理房屋所有权证，依据开发商提供手续直接办理，不留存开发单位的相关资料包括竣工验收手续，所发放房屋所有权证有效。2003年以后留存开发商的房屋竣工手续。第三人市城建档案馆辩称：对郭鑫起诉的“到住××鞍山市城市建设档案馆调取，城建档案馆的答复是没有”事实与理由提出答辩：2019年10月17日我馆收到鞍山市中级人民法院行政庭转来的郭鑫同志的起诉状，称欲维修房屋而到我馆查阅铁东区长兴街11栋4单元6层54号，房籍号1-74-75-4062楼房工程档案，我馆答复没有。现就起诉状所提诉求答辩如下：2015年，郭鑫同志就曾持有效身份证和房屋产权登记证到我馆查阅铁东区长兴街11-54号所属建筑工程档案，我馆管理科通过计算机以及人工检索工程档案目录，证实馆藏无保存此项目工程档案。2018年5月4日，郭鑫同志再次持有效证件到我馆查阅此项目工程档案，我馆管理科再一次进行了全面、认真、负责的查阅，结果仍是无保存此项目工程档案。郭鑫同志遂提出要为其出具“市城建档案馆无保存此项目工程档案的书面证明”,按其要求，我馆出具了查无此工程档案的相关证明。2018年7月13日，郭鑫同志又一次持有效证件与法院工作人员到我馆核实2018年5月4日出据的无保存此项目工程档案的书面证明，管理科工作人员认真配合完成此项工作。2018年10月30日，郭鑫同志第4次持有效证件，到我馆查阅所有住宅工程馆藏档案目录，经他本人参与逐一查阅，认定确无保存此项目工程档案。2018年11月15日，郭鑫同志第5次持有效证件及住建委介绍信和委领导意见函，到我馆调阅明嘉房地产开发公司湖南3、4号小区住宅工程建筑执照并复印其中“建筑工程规划许可证申请书”“工程平面位置红线图”“平面定位图“平面图”“立面图”。2018年12月14日，郭鑫同志第6次持有效证件到我馆再一次要求开具无保存此项目工程档案证明。鉴于郭鑫同志数次提出此要求，我馆领导高度重视，随即组织召开了由我馆管理科全体工作人员及郭鑫本人参加的现场办公会，会议做出了结论性意见：“市城建档案馆无保存此项目工程档案”,郭鑫同志现场认同此结论，并对管理科一直以来的工作给予高度肯定。2019年2月21日，机构改革后的我馆与市档案馆(市史志办)合并重组为公益性事业单位，由住建委主管划至市委办公厅主管，市档案局划归市委办公厅。期间，郭鑫同志再次找到市档案馆，市档案馆责成时任市档案局综合处处长的朱雪音同志陪同郭鑫同志前往新接手档案行政职能的市档案局(市委办公厅),并向郭鑫同志说明了机构改革后的权责移交情况。按照市委办公厅领导对处理郭鑫同志查档问题的意见和要求，我馆领导再次主持召开了专题会议，并又一次全面认真的对郭鑫同志需查找的档案进行了重新查找和调阅。在仍查阅无果的前提下，我馆形成了《关于对明嘉(明达)房地产开发公司收、返档案保证金情况的说明》和《对郭鑫查找其工程档案结果的说明》报送市委办公厅。综上，我馆从始至终严格执行《中华人民共和国档案法》第四章(档案的利用和公布)第二十二条“中华人民共和国公民和组织，持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已开放的档案”之规定，并热情周到、尽其所能地满足了郭鑫同志的各种的要求，只是郭鑫同志所要查找的工程档案确实没有移交我馆，我馆不得不答复其“没有”。请人民法院据此实情做出公平合理的判决或裁定。一审法院经审理查明：2018年5月，郭鑫向铁东区政府递交《政府信息公开申请书》,申请公开1996年或1997年收取铁东区长青街11栋住宅楼住户的房屋公共设施维修费的依据和标准；居住房籍号1-74-75-4062楼房1996年竣工验收报告及开发商向铁东房产经营管修处和下属单位长兴管修所交接的协议书。2018年6月4日，铁东区政府向郭鑫作出《铁东区政府办依申请公开政府信息告知书》，1、房籍号1-74-75-4062的楼房，1996年竣工报告与交接协议书，均由开发建设单位与原市房产局进行交接，具体相关材料由原市房产局管理。铁东房产经营管修处只负责为该楼进行管理范围内的相关维修服务。2.关于收费标准和依据，铁东房产经营管修处原执行的是2008年100号文，但该标准已于2017年年底废止，新的标准和依据我们尚不掌握，因此目前也没有进行收费。至于1996年的收费标准和依据，由于年代久远已被新的依据和标准所代替，无法查找。郭鑫对该答复意见不服，向本院提起诉讼。以上事实有郭鑫提供的《铁东区政府办依申请公开政府信息告知书》；市住建委《关于郭鑫申请政府信息公开的答复》四份；房产买卖契约书一份。以上证据经庭审质证，足资认定。一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”第十七条规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。本案中，郭鑫申请获得的信息即公开居住房屋(产籍号1-74-75-4062)住宅楼的1996年竣工验收报告、开发商和原市房产局的交接协议书，按《城市建设档案管理规定》第五条“城建档案馆重点管理下列档案资料：（一）各类城市建设工程档案：1、工业、民用建筑工程”。铁东区政府既不是上述信息的制作者，也不是上述信息的保存者。郭鑫要求铁东区政府公布上述信息无事实和法律依据，故对郭鑫要求铁东区政府公布上述信息的诉讼请求不予支持。至于郭鑫在本案的起诉状中将市住建委、市自然局、不动产中心、市城建档案馆以及鞍山明加置业有限公司和已经注销的鞍山明嘉房地产开发有限公司为第三人，庭审期间要求上述主体公开上述信息。郭鑫的上述主张无法律根据，本院不予支持。综上，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条（一）之规定，判决：驳回郭鑫的诉讼请求。案件受理费50元，由郭鑫承担。郭鑫不服一审判决，向本院提出上诉称，请求撤销一审判决，改判支持郭鑫的诉讼请求。理由：1、郭鑫房屋因结构裂缝漏雨至今无法维修，郭鑫按时交纳公共设施维修费，但房管单位不确定，按照《关于调整房屋管修职责等有关工作的通知》，铁东区政府和市住建委只能是其中之一应当履行职责。2、市住建委于2018年5月21日、6月21日、8月7日关于郭鑫申请政府信息公开的答复与铁东区政府2018年6月4日、7月25日政府信息告知书答复内容相互矛盾、非此即彼（1、竣工验收报告和交接协议书由对方保存；2、管房单位是对方），显失公正，滥用职权。证明了竣工验收报告和交接协议书，由市住建委和铁东区政府其中一个行政机关保存。铁东房管处是原市房产局所属单位，现归铁东区政府管理，原市房产局归属市住建委。足以证明市住建委与被诉的具体行政行为有直接利害法律关系，与本案判决结果有直接利害法律关系。以上事实证明市住建委是被告型的第三人。铁东房管处及12个房产经营管修所成建制划归铁东区政府管理。铁东房管处是郭鑫居住房屋的管房单位，担负房产管理、维修服务、公共设施维修费收缴等职责。铁东区政府是铁东房管处的上级行政机关，由铁东区政府履行政府信息公开义务是法定职责。因此，铁东区政府办公室2018年7月25日答复的第一项是错误的，原审法院认为郭鑫要求铁东区政府公布上述信息无事实和法律依据是错误的。郭鑫只要证明一个政府机关对当事人做出一个具体行政行为（政府信息告知书）的事实存在就行，原审法院应分别对铁东区政府和市住建委的具体行政行为合法还是违法进行审理。原审法院应当对铁东区政府2018年6月4日、7月25日、10月23日、12月7日的政府信息告知书答复内容进行审理，原审法院不予支持是错误的。原审法院没有审理被告型第三人市住建委的信息告知书是合法还是违法，是漏判。3、郭鑫按照开发商建楼需向政府机关报批手续的程序，重新再走一遍，申请涉及到的政府机关信息公开，盖了几十个章，证明开发商建楼手续齐全。现在铁东房管处将维修费收走，管房单位不能确定，竣工报告和交接协议由谁保管不清楚，只收费无管理就是违法。关于城建档案馆，机构类型为全额拨款事业单位，职责是为城市建设提供楼案管理服务。业务范围包括城市建设档案资料的接收和保管。能以自己的名义独立做出行政行为，是具有独立承担责任能力的文化事业机构。郭鑫多次到城建档案馆查阅规划档案、竣工档案等资料。按照城建档案馆作出的《情况说明》中的内容，此档案未移交城建档案馆。这将会产生严重后果。依据鞍山市人民政府令第四十七号《鞍山市城市建设档案管理办法》（1996年3月14日发布施行），开发商会受到处罚，工程档案保证金被没收用于补测补绘。否则市住建委和城建档案馆将承担行政不作为的后果。关于市自然局和不动产中心，郭鑫到不动产中心查询关于房屋建设项目的相关资料，查询结果：当时是特殊时期未留存其他资料。根据《不动产登记资料查询暂行办法》（国土资源部令第80号）第二条、第四条、第七条、第十条、第十四条规定，没有查询到的不动产登记原始资料，是不动产登记领证要件的相关资料，不动产中心有过错。明嘉公司开发建设了郭鑫购买的住宅，鞍山明加置业有限公司的法定代表人张明超与明嘉公司的法定代表人为同一人，两公司与被告具体行政行为有直接利害法律关系，与判决结果有直接利害法律关系。原审判决不予支持错误。4、郭鑫有针对性地列举了住宅的竣工验收报告和交接协议书存在的事实及法律依据。原审法院适用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的。更加证明被诉机关对郭鑫做出的具体行政行为全是违法的。应当直接不受理郭鑫的依申请公开的政府信息。5、铁东区政府的诉讼代理人尹洪顺是铁东区政府所属的区住建局下属企业中的工作人员，是企业编制，不是行政编制身份及其他依法履行公职的人员，不具备出庭资格。铁东区政府只委托律师出庭，原审法院没有记录在案和在裁定文书中载明，没有建议有关机关依法作出处理，是漏判行为。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。郭鑫二审中提交了铁东区湖南街道办事处嘉伦社区居民委员会与鞍山市东房房产管修有限公司签订的《保障型物业维修服务委托合同》，证明郭鑫居住的房屋不是弃管房，管房单位是鞍山市东房房产管修有限公司。经审查，郭鑫提交的《保障型物业维修服务委托合同》于2019年3月28日签订，该合同与郭鑫诉请公开1996年竣工验收报告、交接协议书不具有关联性，本院不予采用。本院认为，《政府信息公开条例》第二十七条规定，“除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部申请获取相关政府信息”。郭鑫向铁东区政府申请公开其居住房屋的“竣工验收报告”和“交接协议书”符合法律规定。铁东区政府于2018年6月4日作出《政府信息告知书》后，郭鑫认为铁东区政府提供的信息不符合其在申请中要求的内容，向人民法院起诉，郭鑫与铁东区政府具有诉讼主体资格。《政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。郭鑫申请公开的“竣工验收报告”和“交接协议书”，应当是郭鑫居住房屋的建设单位和建设管理行政部门进行竣工验收和管理交接时制作的材料。该材料不是由铁东区政府制作。2015年10月21日，鞍山市政府决定将鞍山市住房和城乡建设委员会管理的三家房产管修单位整建制地划归各区管理，其中铁东房管处整建制划归铁东区管理。因铁东区政府与市住建局均否认在划归铁东房管处时，进行了包括案涉“竣工验收报告”和“交接协议书”等档案材料的交接。没有证据证明铁东区政府保管案涉“竣工验收报告”和“交接协议书”。郭鑫要求铁东区政府公开上述信息缺乏事实依据。一审法院依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定驳回郭鑫的诉讼请求正确。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人郭鑫的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由郭鑫负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年四月二十七日法官助理浦欣书记员鞠林