贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔行终1857号上诉人（一审原告）杨祥珍，女，汉族。委托代理人姜科其（系杨祥珍之夫），男，汉族。上诉人（一审原告）姜科其，男，汉族。被上诉人（一审被告）贵阳市乌当区人民政府，住所地贵阳市乌当区航天路7号。法定代表人李成，区长。委托代理人汪国庆，贵州匠心律师事务所律师。委托代理人罗小芳，贵州匠心律师事务所实习律师。一审第三人贵阳市乌当区顺海村民委员会，住所地贵阳市乌当区新添大道2号。法定代表人钟兴友，主任。委托代理人黄晓瑜。上诉人杨祥珍、姜科其因土地行政协议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初147号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。杨祥珍、姜科其一审诉讼请求为：确认贵阳市乌当区人民政府（以下简称乌当区政府）实施项目过程中（委托）贵阳市乌当区顺海村民委员会（以下简称顺海村委会）与其签订的《黔府用地函（2011）96号文征地涉及新寨坡农户补偿协议》为无效协议。其主要诉讼理由为：2016年12月9日，乌当区政府强挖杨祥珍、姜科其的责任地。乌当区政府乘姜科其被刑事羁押期间，于2017年3月13日指使顺海村委会欺骗杨祥珍及其子姜大平签订协议。但杨祥珍领取188088.48元补偿款后连社会保险都未获批准。杨祥珍、姜科其认为征收补偿标准不合理、不公平，乌当区政府强挖杨祥珍、姜科其的土地，破坏附着物，侵害了其合法权益。该协议是欺诈杨祥珍、姜科其的家属而签订的，应为无效协议。一审法院查明，2011年5月4日，贵州省人民政府作出黔府用地函（2011）96号《关于贵阳市2010年度城市建设第九批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》，同意并批准贵阳市人民政府2010年度城市建设农用地转用和土地征收方案，其中涉及顺海村的部分农用地。2011年5月6日，乌当区政府发布《征用土地公告》、《征地补偿安置方案公告》，对包括杨祥珍、姜科其在内的顺海村的集体土地进行征收，并对征地范围、补偿标准等进行了公示。2017年3月13日，杨祥珍与顺海村委会签订《黔府用地函（2011）96号文征地涉及新寨坡农户补偿协议》（以下简称《征地农户补偿协议》），内容为：为支持城市化建设，积极配合乌当区政府开展重点工程建设征地工作。因工程建设征地红线内需要征用杨祥珍耕种管理的部分土地和附着物，顺海村委会根据筑府发（2009）99号《贵阳市征地统一年产值计算标准》和乌府办（2010）19号《乌当区政府有关附着物补偿统一规定》，双方协商达成征地补偿协议如下：一、甲方（顺海村委会）收回乙方（杨祥珍）被征面积的土地承包经营权。二、乙方经营管理的土地经村委会、村民组织实地丈量核实，准确无误，并经签字认可达成补偿协议。三、乙方同意征用自己耕种的土地和附着物，支持城市化重点工程建设。四、土地或附着物（果树等）补偿标准计算如下：土地（补偿费）：1.656亩×95580元=158280.48元，附着物合计29808元。五、本次补偿后的土地或附着物归甲方所有用于支持城市化发展建设。六、本次征地属城市化建设用地，不涉及劳动力安置。2017年3月24日，顺海村委会按上述协议通过银行转账向杨祥珍支付补偿款188088.48元，杨祥珍在《补偿兑现清册》上签字捺印确认，该协议双方已履行完毕。杨祥珍、姜科其认为征收补偿标准不合理、不公平，乌当区政府强挖杨祥珍、姜科其的土地，破坏附着物，侵害了其合法权益，遂诉至法院。一审法院经审理认为，本案争议焦点为杨祥珍与顺海村委会签订《征地农户补偿协议》是行政协议还是民事协议的性质。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。但现行法律没有规定土地征收过程中对于地上附着物及青苗补偿费的支付方式，实践中一般是由征收实施部门向农村集体经济组织支付土地补偿费及地上附着物和青苗补偿费后，再由村集体经济组织根据集体讨论制定的土地补偿款分配方案将土地补偿费及地上附着物的补偿费和青苗费等分别支付给地上附着物的所有者。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第一款“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持”的规定，承包方与村集体经济组织之间对于地上附着物和青苗费的补偿标准、补偿金额等事项达成的协议，应当属于民事协议的范畴，承包人与村集体经济组织就该协议的签订、履行等发生的纠纷应当通过民事争议救济途径解决。本案讼争的《征地农户补偿协议》系杨祥珍与顺海村委会对于土地补偿费及地上附着物的补偿费和青苗费等达成的书面协议，应当确认为民事协议的性质，况且在本案诉讼中乌当区政府否认案涉《征地农户补偿协议》系乌当区政府委托顺海村委会与杨祥珍签订的，因此，杨祥珍、姜科其起诉要求确认该协议无效，不符合行政诉讼受案范围，依法应当驳回其起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，裁定驳回杨祥珍、姜科其的起诉。本案不收取案件受理费。上诉人杨祥珍、姜科其不服一审法院作出的裁定，向本院提出上诉，请求：1.撤销一审裁定，并改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.判令被上诉人支付其附着物赔偿费322582元（352660元-已支付的29808元)，并归还2.1186亩土地让其继续耕种，判令被上诉人支付征地补偿费127730.52元(286011元-已支付的158280.48元)；3.一并审查筑府发（2009）99号、乌府办（2010）19号、乌委办通字（2015）101号文件，确认上述文件不合法，不作为认定行政行为合法的依据。其主要理由为：1.被上诉人提供的黔府用地函（2011）96号件审批的土地与本案项目无关，被上诉人未办理土地审批手续，征地行为违法。一审法院认为该文件是被上诉人取得土地的合法审批手续错误；2.被上诉人未向上诉人送达任何决定就强挖其责任地，破坏了全部附着物。被上诉人与顺海村委会恶意串通，巧立名目，假借公益性项目收回农村土地承包经营权，实属非法征地，村委会无权与上诉人签订征地补偿协议。该协议虽然是顺海村委会与杨祥珍所签，但被上诉人是适格被告，杨祥珍是文盲、法盲，是没有诉讼行为能力的公民，其受欺诈、胁迫、引诱所签的字不发生法律效力，一审法院认为顺海村委会与杨祥珍签订的协议应当确认为民事协议的性质错误；3.被上诉人超越职权制定的补偿标准每亩95580元没有2002年的年产值高，因此应按每亩135000元的标准支付征地补偿费，地上附着物应按市场价赔偿；4.筑府发（2009）99号、乌府办（2010）19号、乌委办通字（2015）101号文件不合法，不能作为认定行政行为合法的依据，请求二审法院依法审查。被上诉人乌当区政府二审答辩请求：维持一审裁定，驳回上诉人的上诉。其主要理由为：1.上诉人请求确认《征地农户补偿协议》无效，不属于行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回起诉，适用法律正确，应予维持；2.上诉人若对附着物等的赔偿费有异议，应向合同相对方顺海村委会主张相关权利，而非乌当区政府；3.《征地农户补偿协议》为民事协议，乌当区政府在此过程中并无具体行政行为，上诉人提起附带审查规范性文件无法律依据。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一审第三人顺海村委会在二审法定期限内未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一审裁定以杨祥珍、姜科其的起诉不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉错误，杨祥珍、姜科其的起诉符合法定起诉条件，依法应当予以受理。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初147号行政裁定；二、本案指令贵州省贵阳市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年四月二十一日法官助理谭华良书记员马如意