西安铁路运输法院 行政判决书  (2020)陕7102行初356号 原告邸平里，男，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。委托代理人刘太明，西安市莲湖区青年路法律服务所法律工作者。被告西安市自然资源和规划局,住所地陕西省西安市未央区。法定代表人冯涛，局长。委托代理人王奋才，该局工作人员。委托代理人丁然，陕西丰瑞律师事务所律师。原告邸平里认为被告西安市自然资源和规划局2019年10月18日作出的（2019）责交决字第4-6号《责令交出土地决定书》违法，向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月16日立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告邸平里及其委托代理人刘太明，被告西安市自然资源和规划局的委托代理人王奋才、丁然到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告西安市自然资源和规划局于2019年10月18日向邸平里（院）作出了《责令交出土地决定书》，责令邸平里（院）在收到本决定书之日起三个工作日内，交出位于王彦（院）以西，村道以东，村道以南，村道以北，作为宅基地使用的土地，腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。原告邸平里诉称，2019年10月18日，被告西安市自然资源和规划局使用被国务院明令撤销的西安市国土资源局作废的西安市国土资源局土地执法专用章，作出（2019）责交决字第4-6号《责令交出土地决定书》,由已被明令取缔的西安市国土资源局浐灞分局的工作人员向原告送达，责令原告收到该决定书之日起三个工作日内交出其合法使用的宅基地。原告认为被告的具体行政强制行为严重违法，直接损害原告的合法权益。诉讼请求：1.撤销被告（2019）责交决字第4-6号《责令交出土地决定书》；2.本案诉讼费由被告负担。原告向本院提交了以下证据：第一组证据：陕西省自然资源厅陕自然资复〔2019〕86号《行政复议决定书》；证明邸平里邻居岳苏芳的《责令交出土地决定书》经复议被陕西省自然资源厅撤销，本案的《责令交出土地决定书》与被撤销的文书为同一类型，除姓名外其他方面基本一致，同样应被撤销。第二组证据：新闻图片,包括2019年2月1日根据《西安市机构改革实施方案》成立西安市自然资源与规划局，不再保留国土资源局、市规划局；2019年8月26日，市XX委书记冯涛向新成立的11个自然资源和规划局分局授牌；证明《责令交出土地决定书》加盖的是作废的西安市国土资源局土地执法专用章，《责令交出土地决定书》属于无效文书。第三组证据：裁判文书，包括西安市铁路运输法院（2019）陕7102行初535号行政判决书；西安市铁路运输中级法院（2019）陕71行终542号行政裁定书；西安市铁路运输法院（2018）陕7102行初2396号行政判决书；西安市铁路运输中级法院（2019）陕71行终132号行政裁定书；证明被告未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府也未以书面形式作出补偿安置决定的情况下作出《责令交出土地决定书》，不符合责令交出土地的条件，其认定拒绝接受补偿安置证据不足，程序违法，应予撤销。本案至今未得到灞桥区政府作出补偿决定，差一个程序，同样违法，应予撤销。第四组证据：领款通知；证明被告存的是征地款，且征地补偿款未足额发放，不存在强制交出土地的条件。第五组证据：基本农田碑照；证明陕政土批〔2007〕182文件是违法批文。第六组证据：西安市金融商务区XX村XX组图片；XX村XX村集体建设用地亩数明显不一样，此次征收行为明显违法。第七组证据：西安金融商务区规划图和浐灞生态区地理区位图；证明安邸村在城市规划区内，应按国有土地上房屋补偿标准补偿，浐灞分局对安邸村村民房屋评估依据标准明显违法。第八组证据：2014年7月21日的华商报及2015年3月21日的华商报复印件，2019年10月31日群众举报材料；证明安邸村的拆迁始终都是暴力违法拆迁。第九组证据：《责令交出土地决定书》；证明《决定书》上加盖的公章为失效公章。被告西安市自然资源和规划局辩称，一、被告对邸平里（院）实施的责令交出土地行为，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关规定的责令交出土地要件。1、邸平里（院）实际占用的集体土地已被依法列入被征收范围，邸平里（院）负有交出被征收集体土地的法定义务。2、邸平里（院）所在安邸村绝大多数村民支持拆迁安置政策，已顺利搬迁。3、邸平里（院）无正当理由，拒绝搬迁，不予交出其所占用的集体土地，已严重阻挠集体土地征收工作。二、被告依法作出《责令交出土地决定书》，符合法律法规规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据该规定，若集体土地使用权人不支持国家征收集体土地行为，不予搬迁，拒不交出已被征收的集体土地，阻挠集体土地征收工作，严重影响国家建设征收土地工作正常进行的，县级以上人民政府土地行政主管部门有权责令其交出被征收集体土地，并作出相应的行政决定。本案中，自征收以来，虽经工作人员长期、耐心解读安置补偿政策，积极劝说邸平里（院）接受安置补偿，但邸平里（院）坚持不合理不合规诉求，不予搬迁。在安邸村绝大多数村民响应、支持国家征地拆迁安置政策，已基本搬离的情况下，拒绝搬迁，至今仍占用已被列入集体土地征收范围的宅基地，导致安邸村集体土地征收补偿工作滞后至今，邸平里（院）上述行为已严重阻挠国家土地征收工作，系《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的拒不交出已被征收集体土地的行为。因此，被告依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，依法履行土地管理职权，就邸平里（院）拒不搬迁、阻挠国家建设征收土地的行为，于2019年10月18日作出责令交出土地的行政决定，该行政行为合法有效，应予支持。三、被告作出《责令交出土地决定书》的行政行为，程序、内容合法合规，不存在邸平里诉称的违法情形。1、本案涉诉的省市两级《审批土地件》未被撤销、废止、确认无效，该《审批土地件》具有法律效力，被告依据该审批件作出涉案《责令交出土地决定书》并无不当。2、被告具有作出涉案《责令交出土地决定书》的职权依据。3、被告对邸平里（院）作出的责令交出土地行政行为程序合法。4、责令邸平里（院）交出土地程序所涉法律文件已依法送达，邸平里（院）陈述、申辩、听证等救济权利已得到充分保障。据此，被告作出的（2019）责交决字第4-6号《责令交出土地决定书》，认定事实清楚，适用法律准确，符合法律、法规规定，不存在实体和程序违法情形，依法应予维持。综上所述，被告作出《责令交出土地决定书》的行政行为，认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求贵院依法查明事实，驳回邸平里全部诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:第一组证据：1.陕西省人民政府审批土地件（陕政土批〔2007〕182号）、西安市人民政府审批土地件（市国土字〔2007〕第366号）；证明邸平里（院）宅基地所在的安邸村集体土地已被省、市人民政府列入征收范围；2.西安市人民政府征收土地方案公告、西安市国土资源局征地补偿安置方案公告；证明西安市人民政府、西安市国土资源局分别就征收邸平里（院）宅基地所在安邸村集体土地征收土地方案、征地补偿安置方案进行了公告。到目前为止邸平里（院）仍拒绝领取土地补偿款。第二组证据：1.西安市国土资源局浐灞分局《勘测通知书》、《评估通知书》、送达回证、送达笔录、现场照片；证明2019年4月4日，西安市国土资源局浐灞分局工作人员在XX村委会工作人员见证下，向邸平里(院)张贴送达了《勘测通知书》《评估通知书》及附件评估单位名单，通知对邸平里实际使用的宅基地及地上房屋、附着物进行勘测、评估，并告知其有权选择评估单位。2.《意见书》（邸平里等人联名提交）；证明2019年4月11日，邸平里等人联名向西安市国土资源局浐灞分局提交《意见书》，要求选定“西安天正房地产评估顾问有限公司”为本次评估单位，邸平里收到了被告之前送达的文书。3.西安市国土资源局浐灞分局现场勘测笔录、安邸村拆迁调查平面图（邸平里）、现场评估、勘测照片；证明2019年4月12日，西安市国土资源局浐灞分局委托西安大地测绘股份有限公司及西安天正房地产评估顾问有限公司，在XX村委会工作人员见证下，对邸平里（院）宅基地位置及地面建设情况进行测量、评估，邸平里本人到场参与勘测评估工作。4.西安市国土资源局浐灞分局《通知书》及附件：《安置房屋面积及补偿费用清单》、《拆迁房屋预（初）评估报告》、送达回证、送达笔录、现场照片；证明邸平里本人当场接收，本人拒绝签字确认。5.《询问若干》（邸平里等人联名提交）；证明2019年5月7日，邸平里等人联名向西安市国土资源局浐灞分局提交《询问若干》，对评估报告等提出书面异议。6.西安市国土资源局浐灞分局《异议回复及复核结果通知书》及附件《拆迁房屋评估报告》、送达回证、送达笔录、EMS快递单、EMS官网截图；证明2019年5月17日，向邸平里邮寄了《异议回复及复核结果通知书》及《评估报告》，经查询，2019年5月18日，邮寄投递并签收，由黄邓菜鸟驿站签收。7.西安市自然资源和规划局《责令交出土地决定告知书》送达回证、送达笔录、EMS快递单、EMS官网截图；证明2019年5月27日，被告执法队员向邸平里（院）邮寄送达了《责令交出土地决定告知书》，告知邸平里拟对其作出的责令交出土地决定，及享有的陈述、申辩权利。8.西安市自然资源和规划局《听证告知书》、送达回证、送达笔录、现场照片；证明2019年7月9日，被告执法队员在XX村委会工作人员见证下向邸平里送达了《听证告知书》，告知邸平里（院）对拟作出的责令交出土地决定，其享有听证权利，邸平里丈母娘接收，拒绝在送达回证上签字确认。9.《听证申请》（邸平里等人联名提交）；证明2019年7月12日，邸平里等人联名向西安市国土资源局浐灞分局提交书面申请，要求举行听证。10.西安市自然资源和规划局《听证通知书》、送达回证、送达笔录、现场照片及《听证会签到表》、《听证笔录》；证明2019年9月10日，被告执法队员在XX村委会工作人员见证下向邸平里送达了《听证通知书》，邸平里当场接收，并拒绝在送达回证上签字确认。2019年9年26日举行听证会，邸平里未到场参与，视为放弃听证。11.西安市自然资源和规划局《责令交出土地决定书》、送达回证、送达笔录、现场照片；证明2019年10月18日，自然局执法队员在XX村委会工作人员见证下向邸平里送达了《责令交出土地决定书》，邸平里本人当场接收，拒绝在送达回证上签字确认。第三组证据：《单位存款证明》及西安市灞桥区人民政府席王街道办事处《承诺函》；证明西安市灞桥区席王街道办事处已足额留存应支付邸平里（院）拆迁安置补偿款。第四组证据：XX村委会《证明》及土地执法人员执法证件复印件；证明执法送达人员及见证人符合法律规定。第五组证据：西安市机构编制委员会办公室《关于设立西安市国土资源局浐灞分局的批复》。经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提交的证据的质证意见为：对第一组证据的真实性认可，证明目的不予认可，认为被告征地的范围有1000多亩基本农田保护地，根据相关规定，被告征地存在超越权限征地或少批多占等违法行为。对第二、三、四、五组证据真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不认可，认为被告送达过程属实，但其没有行政主体资格，征地过程中未能进行合法的公告、评估，土地批复文件也已超过两年期限而失效，且未留存宅基地补偿款，故征地行为违法。被告对原告提交的证据的质证意见为：对第一、二组证据的真实性、合法性、关联性均不认可，称浐灞分局机构改革已进入收尾，不存在主体违法；对第三、五、六、八组证据认为与本案无关，不予以质证；对第四组证据的真实性、证明目的均不认可，认为征地款是由村里发放，拆迁补偿款是由区里留存；第七组证据的真实性、合法性、关联性均不认可；第九组证据的真实性认可，证明目的不认可。本院对原告提供的证据认证如下：对原告提交的第四、九组证据真实性予以确认，对其他证据与本案诉争的行政行为没有关联性，不予确认；被告西安市自然资源和规划局提交的证据来源合法，内容真实，与本案诉争的行政行为存在利害关系，对其内容予以确认。经审理查明，原告邸平里系西安市灞桥区XX街道办事处XX村村民，在该村拥有宅基地。2007年6月28日，陕西省人民政府下发陕政土批〔2007〕182号《关于西安市2006年度第十八批次农用地转用和土地征收的批复》的审批土地件，同意将西安市灞桥区XX镇规划外的灞桥区席王街道办事处北牛寺、XX村XX组46.6864公顷农用地（含耕地12.0276公顷、园地32.6924公顷、其他农用地1.9664公顷）转为建设用地。2007年11月12日，西安市人民政府作出市国土字〔2007〕第366号《关于征收灞桥区XX街道办事处XX村、XX村XX组集体土地的批复》的审批土地件，同意将灞桥区席王街道办事处北牛寺、XX村XX组46.6864公顷农用地（含耕地12.0276公顷、园地32.6924公顷、其他农用地1.9664公顷）转为建设用地，连同上述有关村组4.1904公顷建设用地，0.9895公顷未利用地，三项合计51.8663公顷集体土地依法征收为国有，用于城市建设。2007年7月3日，西安市人民政府作出〔2007〕第28-1号《征收土地方案公告》，确定46.6864公顷集体建设用地的土地补偿费和安置补助费的标准，青苗补偿费18.0414万元，地上附着物补偿费按评估价补偿。2007年9月11日，原西安市国土资源局作出〔2007〕第28-2号《征地补偿安置方案公告》，将《征地补偿安置方案》的内容和有关事项进行公告。2019年4月4日，原西安市国土资源局浐灞分局向邸平里（院）作出了一份《勘测通知书》和《评估通知书》，通知该院宅基地已列入此次集体土地征收范围，拟定于2019年4月9日对该院宅基地上的房屋、构筑物、附着物进行勘测和评估，要求该院准时到场予以配合，并附有评估单位名称、送达笔录及送达回证、现场照片。因原告邸平里本人未在家，在村委会工作人员的见证下，张贴于其大门上。后原告提出书面意见书，选定西安天正房地产资产评估顾问有限公司作为评估单位。2019年4月12日，被告组织相关人员对对邸平里（院）宅基地上的房屋、构筑物及附着物进行了勘测评估，原告也在场参与。2019年4月29日，原西安市国土资源局浐灞分局向原告作出了[2019]市国土补字第4-6号《通知书》，将其房屋的评估报告及补偿费用清单进行送达，具体补偿结果为“住宅用房安置面积共计260㎡,经济发展用房安置面积共计40㎡，补偿款总计639467元”，并告知原告对补偿结果有异议，可在接到通知书后十日内以书面形式提出。如无异议，应在十日内携带相关手续到指定地点办理相关手续、领取补偿款，并交出土地及腾空后的地上房屋、构筑物、附着物。原告在被告处会议室当场接收，但拒绝在送达回证上签字确认，并附有送达照片及笔录为证。2019年5月7日，原告等人联名提交《询问若干》，对评估报告提出书面异议。2019年5月17日，原西安市国土资源局浐灞分局作出[2019]责交复字第4-6号《异议回复及复核结果通知书》，并向邸平里邮寄送达了《异议回复及复核结果通知书》、《拆迁房屋评估报告》。2019年5月27日，原西安市国土资源局向原告作出《责令交出土地决定告知书》，并向原告邮寄送达。2019年7月9日，原西安市国土资源局向原告邸平里（院）作出《听证告知书》。2019年7月12日，邸平里等人联名提交《听证申请》，要求被告举行听证。2019年9月10日，被告向原告送达了《听证通知书》，邸平里当场接收，并拒绝签字。2019年9月26日，原西安市国土资源局浐灞分局举行听证会，原告未到现场参加听证。2019年10月18日，原西安市国土资源局向原告作出《责令交出土地决定书》，原告本人接收，但拒绝在送达回证上签字确认。案涉决定书认定原告所在宅基地上的房屋及附着物已经评估，西安市国土资源局浐灞分局根据评估结果已将对应的安置房屋面积、补偿款等书面通知原告，并根据申请组织听证，原告逾期且无正当理由未到场参加听证，视为放弃听证。因原告至今未办理相关手续、领取补偿款，并交出土地及腾空后的地上房屋、附着物，该行为已经阻挠国家建设征收土地，责令邸平里（院）自收到该决定书之日起三个工作日内，交出位于王彦（院）以西，村道以东，村道以南，村道以北，作为宅基地使用的土地，腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。原告邸平里不服该决定，诉请如上。 另查明，西安市机构编制委员会办公室下发的市XX号《关于设立西安市国土资源局浐灞分局的批复》中明确载明“……为加强我市浐灞河综合治理与开发建设工作，经研究，同意设立西安市国土资源局浐灞分局。分局受市国土资源局和市浐灞河综合治理开发建设管理委员会（现为西安市浐灞生态区管理委员会）双重领导。……”，且其该局主要职责为“……八、负责区内建设项目的拆迁安置工作……”。中共西安市委机构编制委员会办公室2019年12月11日作出的市编办函〔2019〕108号《关于市自然资源和规划局各开发区分局机构编制有关事项的复函》已载明“……整合市属各开发区国土资源分局、规划分局以及管委会相关部门……组建市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局、浐灞生态区分局……为市市自然资源和规划局派出机构”。再查明，西安市自然资源和规划局2019年8月23日作出《关于机构改革期间印章管理使用有关问题的通知》，该通知规定“各分局承办事项用印（一）对外以原西安市国土资源局、西安市规划局名义行文使用专用章或者其他业务章的，继续使用原专用章或业务章”。本院认为，本案争议的焦点为：被告西安市自然资源和规划局2019年10月18日向原告作出的《责令交出土地决定书》是否合法。首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。本案被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门依法具有作出责令交出本案被征收土地的职权。至于原告诉称，征地过程中的行为是由西安市国土资源局浐灞分局作出，但西安市国土资源局因政府机构改革，已经变更为西安市自然资源和规划局及相应区县设立的11个分局，故西安市国土资源局浐灞分局进行相应的征地行为系主体违法。本院认为，被告就其机构改革流程已作出合理解释，即因西安市国土资源局浐灞分局作为派出机构，受原西安市国土资源局及西安浐灞生态区管理委员会双重领导管理，于2019年底才完成机构改革，故执法专用印章尚未废止，仍在使用，本院对被告的辩称予以采信。其次，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体，其有义务确保被征收人通过签订协议或者以其他方式取得公平合理的补偿。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。本案中，原告邸平里（院）宅基地所在的土地已经陕西省人民政府批准征收，西安市人民政府及原西安市国土资源局先后发布了征收土地方案公告和征收补偿安置方案公告，相关部门制定了安置补偿实施方案，上述行为可以证明被告已经依照当时适用的《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序实施了征地行为。最后，被告西安市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人达成补偿安置协议的情况下，对原告宅基地上的房屋进行了测量评估，并作出了相应的补偿方案即邸平里（院）安置房屋面积及补偿费用清单，告知原告不服补偿结果的权利救济途径，并以补偿金额的3倍设立专门账户留存了补偿款，应当认定被告的行为足以保障原告的安置补偿权利。因此，原告如对补偿安置有异议，可以就补偿安置决定依法行使自己的权利，但原告未按照法定程序救济自己的权利，且拒不配合被告的补偿安置工作。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。原告的行为属于无正当理由拒绝接受安置补偿的情形，且其拒不交出土地已经影响到征收工作的正常进行，被告西安市自然资源和规划局作出涉案《责令交出土地决定书》并无不当。至于原告诉称的涉及征收的土地批复文件因超过两年而失效且批复文件违反法定权限的问题，在陕西省人民政府于2007年6月28日、11月12日分别作出涉案土地的批复后，西安市人民政府于2007年7月3日作出了《征收土地方案公告》，原西安市国土资源局也于当年9月11日作出了《征地补偿安置方案公告》，故不存在两年内未用地或未实施征收土地补偿安置方案而导致土地审批件自动失效的情形。同时，按照该案涉及土地征收时适用的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，被告所依据的陕西省土地审批件确定的征地范围，并未超过上述法律规定的征地权限。现原告质疑其土地不在本次征收范围内及征地存在违法故拒绝交出土地，事实上系原告对征地补偿安置方案标准存有异议，其应依法通过法定途径主张权利。因本案涉及的征收属于整村征收拆迁，在被告提供相应征地批复手续后，原告未能提交相反证据，故本院对原告的上述意见不予采信。关于被告送达程序是否合法的问题，为确保原告正确行使权利、及时知悉相关文书的内容，在原告拒不签字的情况下，被告采取留置、邮寄等方式送达，不违反相关法律的强制性规定。况且，本案中，原告事实上在获得相应文书内容后已依法行使了陈述申辩及听证等权利。综上，原告的请求不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告邸平里的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邸平里负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长    王得志                          审  判  员    孙青青                          人民陪审员    楚  琳  二〇二〇年四月二十八日      书  记  员    张艳菲  附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 1