广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2945号上诉人（原审被告）：广州市白云区水务局。住所地：广东省广州市白云区大金钟路19号。法定代表人：李化军，局长。委托代理人：刘龙海，该局工作人员。委托代理人：李霖致，广东法制盛邦律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市水务局。住所地：广东省广州市天河区********。法定代表人：龚海杰，局长。委托代理人：姚荩，该局工作人员。委托代理人：吴娟，北京大成（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：段宜红，男，1956年10月10日出生，汉族，住湖南省衡南县。被上诉人（原审原告）：周桂花，女，1967年9月25日出生，汉族，住湖南省衡南县。两上诉人共同委托代理人：罗湘、谭杰明，广东国声律师事务所律师。上诉人广州市白云区水务局（以下简称白云区水务局）、广州市水务局（以下简称市水务局）因与被上诉人段宜红、周桂花责令限期改正通知及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6406号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，两原告系夫妻关系。涉案两栋房屋分别位于广州市白云区*************之一、之二。2018年9月4日，被告白云区水务局向原告段宜红作出穗云水责改〔2018〕640号《责令限期改正通知书》，称“据初步调查，你（单位）未经水行政主管部门审批，擅自在夏茅涌白云大道北342号河涌管理范围（20米）建设违章建（构）筑物的行为，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定。现根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定：1、责令你（单位）立即停止违法行为。2、责令你（单位）在2018年9月7日前自行清拆所建违章建（构）筑物，逾期不清拆政府部门将强制清除，所需费用由你（单位）负担。”2018年9月7日，被告白云区水务局针对涉案两栋房屋向两原告作出穗云水责改〔2018〕705号《责令限期改正通知书》（以下简称被诉《责令限期改正通知书》），称“据初步调查，你（单位）未经水行政主管部门审批，擅自在夏茅涌河涌管理范围（20米）建设违章建（构）筑物的行为，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定。现根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定：1、责令你（单位）立即停止违法行为。2、责令你（单位）在2018年9月10日前自行清拆所建违章建（构）筑物，逾期不清拆政府部门将强制清除，所需费用由你（单位）负担。”原告不服被诉《责令限期改正通知书》，向被告市水务局提出行政复议申请，要求撤销该《责令限期改正通知书》以及停止被告白云区水务局对涉案两栋房屋的强制拆除行为。2018年9月10日，被告市水务局收到该材料后，于2018年9月14日受理该行政复议申请。2018年9月17日，被告市水务局向被告白云区水务局作出《提出行政复议答复通知书》。2018年9月27日，被告白云区水务局向被告市水务局提交《行政复议答复书》及证据材料。2018年11月1日，被告白云区水务局向被告市水务局提交《补充证明材料》。2018年11月6日，被告市水务局作出并向两原告送达穗水行复〔2018〕29号《行政复议决定书》（以下简称被诉《行政复议决定书》），决定维持被诉《责令限期改正通知书》，以及对原告提出的要求被告白云区水务局停止拆除涉案房屋的诉求不予支持。该《行政复议决定书》载明：“申请人称：……1997年2月20日经新市镇人民政府批准，申请人在广州市******************屋并拥有合法的产权证（产权人：周桂花，宅基地证号：穗郊字第0405930号；产权人：段宜红，宅基地证号：穗郊字第0405925号），从1997年开始居住至今已有二十年的历史……”原告收到上述《行政复议决定书》后，仍不服，诉至原审法院。另查，2018年12月6日，被告市水务局作出穗水行复〔2018〕29号-1《补正决定书》，补正如下：“本局穗水行复〔2018〕29号《行政复议决定书》中第一页倒数第六行中‘于2018年9月4日作出的《责令限期改正通知书》（穗云水责改〔2018〕640号）’补正为‘于2018年9月7日作出的《责令限期改正通知书》（穗云水责改〔2018〕705号）’。第九页倒数第五行中‘穗云水责改〔2018〕640号《责令限期改正通知书》’补正为‘穗云水责改〔2018〕705号《责令限期改正通知书》’。”次日，被告市水务局向两原告邮寄该决定书。再查，根据2012年6月6日新市镇陈田村苗圃边342号之一的《广州市白云区宅基地情况表》显示，宅基地证号为穗郊字第0405930号，户主姓名为周桂花，建筑面积为988平方米，批准用地面积为159平方米，层数为五层，宅基地证批准时间为1997年2月20日。根据2012年6月6日新市镇陈田村苗圃边342号之二的《广州市白云区宅基地情况表》显示，宅基地证号为穗郊字第0405925号，户主姓名为段宜红，建筑面积为672平方米，批准用地面积为150平方米，层数为四层，宅基地证批准时间为1997年2月20日。2018年9月28日，广州市白云区********办事处向被告白云区水务局出具《关于清拆白云大道北342号段宜红、周桂花违法建设情况汇报》，称“按照市河长办下发的《广州市152条黑臭河涌管理范围内违法建设整治百日行动》任务书要求，我街正在清拆夏茅涌沿线6米范围内违法建设。白云大道北342号建筑物，属市任务书第41号清拆对象，现状居民住宅，共5层，建筑面积约2000平方米，权属人是段宜红和周桂花，持有宅基地证，证号分别为0405930和0405979……期间，我街派人前往区国土资源和规划局调取段宜红和周桂花二人宅基地档案。经查，此二宗宅基地证由于使用虚假资料骗取补录宅基地证档案，区国土资源和规划局于2015年10月12日对上述两个宅基地证注销注记。我街于2018年9月13日劝离该建筑物居住人员，搬清物品，9月14日整栋楼房清拆完毕。目前，当事人段宜红因伪造、变造公文证件印章罪被公安机关刑事拘留，人已移送至白云区看守所，案件正在侦办中。”原告段宜红陈述其于2018年10月19日被广州市白云区看守所释放，并于当日被广州市公安局白云区分局取保候审。2018年10月17日，广州市白云区***河长制办公室作出《关于白云大道北342号建筑物违法清拆情况的说明》，称：2018年9月14日，广州市白云区***河长制办公室组织黄石街城管执法队对白云大道北342号违法建筑物进行拆除，拆除总建筑面积约1733平方米。原告不服该强制拆除行为，向原审法院提起（2019）粤7101行初1520号行政诉讼，要求确认广州市白云区********办事处、被告白云区水务局于2018年9月14日强制拆除涉案房屋的行为违法，并赔偿损失等。目前该案正在审理中。诉讼中，原告段宜红陈述广州市白云区*************之一由陈惠英于1996年建设，共五层，广州市白云区*************之二由原告段宜红于2006年建设，于2006年5、6月份建成四层房屋。原告为此提供了穗云字第019294号《农村（墟镇）宅基地使用证》《楼房转让合同》《收条》等材料。其中，根据1997年2月9日广州市白云区新市镇人民政府向陈惠英核发的穗云字第019294号《农村（墟镇）宅基地使用证》显示：宅基地座落于新市乡陈田村苗圃边，宅基地面积为166.63平方米，层数为五层，结构为框架结构，建筑面积为987.5平方米。根据原告段宜红与郑振辉、谢国贤于2006年3月23日签订的《楼房转让合同》显示，该合同约定由原告以330万元的价格购买郑振辉、谢国贤位于白云大道北342号的房屋。该合同第一条楼房地址、概况载明：“1.该楼房座落于广州市********，门牌号：白云大道北342号。2.该楼房占地面积166.63平方米，共五层，建筑面积987.5平方米（玖佰捌拾柒点伍平方米）。前后约有370平方米的空地……”2006年3月27日，原告段宜红与陈惠英签订《房屋使用权出让合同书》，约定由原告以330万元的价格购买新市乡陈田村苗圃边新市区公所陈田房屋（白云大道北342号）的使用权。该房屋使用总面积987.5平方米，土地面积166.63平方米。2006年3月至8月期间，原告段宜红向郑振辉、陈强、郭威等人支付购房款、办理房产证等款项，并出具《收条》。被告白云区水务局向原审法院提交云府办〔2016〕10号《广州市白云区人民政府办公室关于印发白云区流溪河及其支流岸线保护红线成果与白云区河涌岸线控制区域、河道管理红线成果》，拟证明涉案两栋房屋在夏茅涌河涌管理范围内。该文件载明：河涌岸线至河道管理红线控制宽度按规划区确定，其中，一类河涌为20米，夏茅涌属于一类河涌。原审法院认为，关于被告市水务局认为本案不属于行政诉讼受案范围的意见。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，被告白云区水务局并未提交证据证明已经针对涉案两栋房屋作出行政处理决定，同时，涉案两栋房屋已被拆除，故被诉《责令限期改正通知书》对两原告设定了限期拆除涉案两栋房屋等义务，对两原告的实体权利产生了影响，因此，被诉《责令限期改正通知书》属可诉的具体行政行为。《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《中华人民共和国河道管理条例》（1988年）第二十条规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。”《广州市河涌管理规定》（2000年10月1日施行，已失效）第六条规定：“河涌管理范围按城市规划主管部门划定的红线确定。对尚未实施城市规划管理的河涌，管理范围按两岸堤防背水坡脚以外６米之间的全部区域确定；没有堤防的，按历史最高洪水位或设计洪水位确定。具体范围由市水行政主管部门划定。”根据上述规定，被告白云区水务局作为辖区内水行政主管部门，有权对涉嫌在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物的行为进行查处，但本案被告白云区水务局作出被诉《责令限期改正通知书》，认为两原告在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物（即涉案两栋房屋）的事实不清，适用法律不当。具体如下：第一，被告白云区水务局作出被诉《责令限期改正通知书》查明的违法事实为两原告未经水行政主管部门审批，擅自在夏茅涌河涌管理范围（20米）建设违章建（构）筑物的行为。但1988年、2002年的《中华人民共和国水法》，均未对河涌管理范围进行具体规定，根据被告白云区水务局的陈述可知，涉案两栋房屋的位置处于无堤防河道，而1988年的《中华人民共和国河涌管理条例》第二十条第二款、第三款、2000年10月1日施行《广州市河涌管理规定》第六条第二款规定，无堤防的河道，其管理范围是根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定的，且河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定，但被告白云区水务局并没有提交上述材料以证明已对夏茅涌河的河道管理范围进行划定。诉讼中，被告白云区水务局提交的云府办〔2016〕10号《广州市白云区人民政府办公室关于印发白云区流溪河及其支流岸线保护红线成果与白云区河涌岸线控制区域、河道管理红线成果》，显示夏茅涌河管理范围为20米，但该文件出台时间为2016年。而两原告陈述涉案两栋房屋分别建于1996年、2006年，被告白云区水务局也未提交证明涉案两栋房屋在河管理范围划定之后才修建的，故被告白云区水务局适用1988年、2016年的《中华人民共和国水法》来认定广州市白云区*************之一位于河涌管理范围，从而妨碍行洪，缺乏事实和法律依据。第二，根据两原告提交的《农村（墟镇）宅基地使用证》、《楼房转让合同》《收条》等材料显示，虽然陈惠英的宅基地证上并无载明房屋地址，但该房屋的占地面积、建筑面积与《楼房转让合同》中转让房屋以及原告段宜红被注销前的广州市白云区*************之一宅基地证载房屋的描述大致相同，而原告段宜红也陈述广州市白云区*************之一由陈惠英建设，并在被核发穗云字第019294号《农村（墟镇）宅基地使用证》后，才由原告段宜红从陈惠英等人手中购得，同时也陈述广州市白云区*************之二才是由原告段宜红建设。但被告白云区水务局并未核实上述情况，即认定两原告擅自建设涉案两栋房屋。第三，如果广州市白云区*************之一为陈惠英的宅基地证载房屋，那么，早在两原告曾被核发涉案两栋房屋的宅基地证之前，陈惠英就已经因广州市白云区*************之一被核发宅基地证，被告白云区水务局在该宅基地证撤销之前，认定广州市白云区*************之一妨碍行洪，违反了信赖利益原则，且两原告曾被核发涉案两栋房屋的宅基地证，并非因妨碍行洪被撤销，而是因为使用虚假资料骗取补录宅基地证档案，才被广州市白云区国土资源和规划局注销了涉案两栋房屋的宅基地证。综上，被告白云区水务局作出被诉《责令限期改正通知书》，事实不清，证据不足、适用法律错误，应予以撤销。被诉《行政复议决定书》未查清上述事实，故应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决：一、撤销被告白云区水务局于2018年9月7日向原告段宜红、周桂花作出的被诉《责令限期改正通知书》；二、撤销被告市水务局于2018年11月6日作出的被诉《行政复议决定书》。上诉人白云区水务局不服原审判决，向本院上诉称：一、被诉《责令限期改正通知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据现场执法照片显示，涉案建筑物紧邻河涌，位于河涌管理范围内，同时涉案建筑物还侵占河涌水面上方。两被上诉人因使用虚假资料骗取宅基地证档案，已被白云区国规局注销，证明涉案房屋从始至今没有任何合法报建手续，违法事实持续存在。本局作为河道主管部门，根据广州市河长办整治违法建设的要求，查明两被上诉人未经水行政主管部门批准临河且占用河道建设房屋已经影响河势稳定，危害河岸堤防安全，妨碍河道行洪，有权依据《中华人民共和国水法》第六十五条规定，责令两被上诉人停止违法行为，限期拆除违法建筑物。二、关于是否违反信赖利益保护的问题。两被上诉人因使用虚假资料骗取宅基地证，被土地管理部门依职权注销，该注销行为并非本局实施，且是被上诉人自身违法行为造成，原审法院适用信赖利益保护原则，明显不当。三、关于违法行为人认定问题。首先，违法建筑的实际建成时间应由违法行为人予以证明，而不是由本局证明，更不能以两被上诉人自述的房屋建成时间作为其实际建成时间，而应由其提供证据证明涉案房屋的建设事实。其次，两被上诉人通过转让取得涉案宅基地，是地上建筑物的实际占有使用权人。即使房屋所有人不是违法建设行为人，但违法建筑物依附于合法房屋，房屋所有人也是直接利益关系人，对维护房屋合乎行政管理秩序负有不可推卸的责任，也应承担拆除违法建筑物恢复原状的行政责任。本局作出被诉《责令限期改正通知书》要求两被上诉人限期拆除违法建筑物，恢复原状，认定事实清楚，适用法律、法规正确。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.驳回被上诉人段宜红、周桂花的诉讼请求；3.本案一、二审案件受理费由被上诉人段宜红、周桂花承担。上诉人市水务局不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决认定被诉《责令限期改正通知书》对两被上诉人实体权利义务产生影响，属于行政诉讼受案范围，认定事实不清，混淆了法律关系。事实上，在白云区水务局作出被诉《责令限期改正通知书》之前，白云区黄石街道办已于2018年8月29日下达包含涉案房屋在内的《关于限期自行拆除夏茅涌陈田段河涌两侧六米范围内建筑物的通知》，并于2018年9月14日依据上述限期拆除通知完成涉案房屋的整栋清拆。该拆除行为与被诉《责令限期改正通知书》没有任何因果关系，被诉《责令限期改正通知书》仅是起到通知作用的行政告知行为，并未直接对两被上诉人设定新的行政强制性法律责任或义务，不属于行政诉讼受案范围。原审法院将依据上述限期拆除通知作出的清拆行为，认定为被诉《责令限期改正通知书》设定的法律后果，实属张冠李戴，没有任何依据。二、被诉《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分。两被上诉人的涉案建筑物紧贴夏茅涌边，无论河涌管理范围划定为河岸线外延多少米，均位于河道管理范围内，违法事实清楚。原审法院以房屋建造时未划定具体河道管理范围为由，认定涉案房屋不在河道管理范围内，违背《水法》立法目的。三、两被上诉人持有的涉案房屋宅基地证书已被有权机关注销，原审法院却以宅基地证书被注销原因并非妨碍行洪，从而推论两被上诉人对涉案房屋产权的合法性，属于错误推论。涉案房屋未经水行政主管部门审批同意建设在河道管理范围内，妨碍行洪的事实，并不以“涉案房屋的宅基地证已被注销”为基础和证据。相反，两被上诉人的宅基地证被白云国规局注销，恰恰证明两被上诉人不仅违反水法的有关规定，还存在伪造资料骗取宅基地证的行为，涉案房屋是存在多个违法行为的违章建筑。四、原审判决错误扩大信赖利益保护原则的适用范围，混淆了行政法律关系中的信赖利益保护原则和民事法律关系中的诚信原则。首先，只有在白云区水务局审批同意两被上诉人建设涉案房屋的情况下，才负有对该审批同意行为相对人的信赖利益保护义务。其次，两被上诉人未举证证明涉案342号之一房屋为案外人陈惠英所建并依法取得宅基地证。即使该房屋由案外人陈惠英建设并取得宅基地证，其宅基地证也并非白云区水务局核发，白云区水务局对其宅基地证不具有信赖利益保护义务，本案不适用信赖利益保护原则。最后，如果陈惠英曾取得涉案342号之一房屋的宅基地证并转卖给两被上诉人，两被上诉人承继该房屋的相关权利义务，基于市场交易诚信原则，也应当是两被上诉人向陈惠英追究信赖利益损失。五、本局在法定期限内依法作出被诉《行政复议决定书》，程序合法，应予维持。综上所述，请求二审法院依法撤销原判，驳回两被上诉人的全部诉讼请求。被上诉人段宜红、周桂花二审未提交答辩意见。经审理查明，原审法院查明事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。另查明，原审法院于2019年9月10日作出（2019）粤7101行初1520号行政判决，认为白云区水务局依据职权对段宜红和周桂花涉案房屋作出责令限期改正通知书，而且对于白云区河涌两岸管理范围内违法建设的拆除工作是由该局牵头并负责，在白云区水务局、黄石街道办与白云区城管局均否认是强制拆除涉案房屋主体的情形下，具有查处职权的白云区水务局也应是适格被告，故认定白云区水务局、黄石街道办与白云区城管局联合执法，三被告主体资格适格，并判决：一、确认白云区水务局、黄石街道办、白云区城管局于2018年9月14日强制拆除段宜红、周桂花所有的广州市*********之一、之二房屋的行政行为违法；二、白云区水务局、黄石街道办、白云区城管局于该判决发生法律效力之日起十五日内赔偿段宜红、周桂花物品损失人民币20000元。白云区水务局、黄石街道办、白云区城管局均不服该判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月16日作出（2019）粤71行终4602号行政判决，驳回上诉，维持原判。本院认为，根据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定，县级以上水行政主管部门对河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动，有权责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物，恢复原状，强行拆除。但是，行政机关在作出对行政相对人的财产权益具有重大影响的行政行为前，应当认真查明事实，特别是对建成多年的历史建筑的建设情况及权属情况进行充分调查核实，并依法妥善作出处理。本案中，两被上诉人主张其居住使用的陈田村苗圃边342号之一房屋系从案外人陈惠英处受让取得，342号之二房屋由被上诉人段宜红于2006年建成，并提供了《楼房转让合同》《收条》以及使用人为陈惠英的穗云字第019294号《农村（墟镇）宅基地使用证》，该宅基地证记载的宅基地坐落位置、建筑面积、层数等与被上诉人周桂花原持有的穗郊字第0405930号《农村（墟镇）宅基地使用证》记载的内容基本相符。白云区水务局作为有权查处妨碍河道行洪违法建筑物的水行政主管部门，应当对被查处人及相关人员进行调查询问，并对被查处人提出的抗辩事实进行调查核实。白云区水务局在未对两被上诉人进行调查询问，也未对两被上诉人主张的上述情况进行核实的情况下，于2018年9月7日作出被诉《责令限期改正通知书》，责令两被上诉人在9月10日前自行拆除涉案房屋，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。市水务局作为复议机关，作出维持被诉《责令限期改正通知书》的被诉《行政复议决定书》，亦应予撤销。原审法院对被诉《责令限期改正通知书》和《行政复议决定书》一并予以撤销，并无不当，应予维持。关于被诉《责令限期改正通知书》是否具有可诉性的问题。行政机关在查处违法行为过程中作出的责令限期改正通知，通常情况下是行政执法程序中的阶段性行政行为，不是对违法行为的最终处理，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于可诉的行政行为。但是，如果行政机关作出责令限期改正通知后并未作出后续行政处理决定，并依据该改正通知实施了强制执行行为，该改正通知对当事人的权利义务已经产生实际影响，应赋予当事人提起行政诉讼的法律救济权利。本案中，白云区水务局作出被诉《责令限期改正通知书》后，并未作出后续行政处理决定，而是与黄石街道办及白云区城管局直接对涉案房屋实施了拆除行为。因此，被诉《责令限期改正通知书》对两被上诉人的实体权益产生实际影响，应当属于行政诉讼受案范围。故上诉人市水务局主张被诉《责令限期改正通知书》不具有可诉性的上诉理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。关于两上诉人提出白云区水务局并未对涉案房屋核发宅基地证，原审法院错误适用信赖利益保护原则的上诉理由，属于对该原则的不当理解，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。两上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区水务局、广州市水务局共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 石晓利二〇二〇年四月二十日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬