河南省开封市鼓楼区人民法院行 政 判 决 书(2019)豫0204行初52号原告：魏海涛，男，汉族，1978年8月9日出生，住河南省开封市鼓楼区。委托代理人：肖以荣，北京万典律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告开封市国土资源局鼓楼区分局统一社会信用代码：11410200MB0U44799Q。地址：河南省开封市鼓楼区内环南路33号。负责人：李琦，该局局长委托代理人：许卫兵，该局执法监察大队队长，代理权限为特别授权。开封市鼓楼区人民政府住所：开封市包公湖北路39号。法定代表人：戴继田，区长。委托代理人：焦悦，鼓楼区政府办科员，代理权限为一般代理。委托代理人：雷新年、陈森，河南盛意律师事务所律师，代理权限为特别授权。原告魏海涛不服被告开封市国土资源局鼓楼区分局（以下简称鼓楼区国土局）、开封市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）行政处罚一案，于2019年11月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月5日立案后，于2019年11月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭审理了本案。原告魏海涛及其委托代理人肖以荣，被告鼓楼区国土局委托代理人许卫兵、鼓楼区政府委托代理人焦悦、陈森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告鼓楼区国土局于2019年8月21日、2019年8月22日作出两份《责令改正违法行为通知书》；被告鼓楼区政府于2019年10月18日作出鼓政复决【2019】1号《行政复议决定书》。原告魏海涛诉称，原告在开封市鼓楼区仙人庄街道办事处何楼村依法经营生猪养殖场，养殖场各项手续齐全。当地政府为实施河南省数字化建筑产业园项目将原告经营的生猪养殖场所占范围土地划入土地征收范围内。因征收部门实施的征地行为不合法，原告一直未与征收部门签订补偿安置协议。鼓楼区国土局为配合政府部门征收，分别于2019年8月21日、2019年8月22日向原告作出了《责令改正违法行为通知书》，要求原告3天内自行拆除生猪养殖场。原告认为鼓楼区国土局作出责令改正通知的行为严重违法，应予撤销，遂依法向鼓楼区政府申请行政复议。2019年10月24日，原告在鼓楼区政府领取（鼓政复决【2019】1号）《行政复议决定书》，该复议决定维持了鼓楼区国土局作出的两份责令改正通知。原告不服被诉复议决定，依法提起行政诉讼。请求：1.撤销被告鼓楼区政府作出的（鼓政复决【2019】1号）《行政复议决定书》；2、撤销鼓楼区国土局2019年8月21日作出的《责令改正违法行为通知书》；3、撤销鼓楼区国土局2019年8月22日作出的《责令改正违法行为通知书》。原告向本院提交了以下证据：证据1、鼓政复决【2019】1号行政复议决定书，证明被告鼓楼区政府作出被诉行政复议决定，原告、被告主体适格。证据2、2019年8月21日、22日鼓楼区国土局作出的两份《责令改正违法行为通知书》，证明被告作出被诉行政行为，侵犯了原告的合法权益。证据3、农村土地承包经营权证（002623）复印件。证据4、个体工商户营业执照复印件。证据5、中华人民共和国组织机构代码证复印件。证据6、动物防疫条件合格证复印件。证据7、开封市环境保护局关于《鼓楼区何楼村红日生猪养殖场新建项目》的审批意见复印件。证据8、个体工商户名称预先核准通知书复印件。证据3-8证明原告一家经营的生猪养殖场营业手续齐全，用地合法，被告作出被诉限期改正通知的行为严重错误。证据9、鼓楼区河南数字化建筑产业园项目。证明目的：被告作出被诉行政行为目的是为协助当地政府实施建设项目征收原告的生猪养殖场，被诉行政行为目的非法。被告鼓楼区政府辩称，被告在法定期限内对被答辩人提出的复议申请作出了答复，并及时送达给了原告和复议被申请人，程序合法。被告作出的鼓政复决【2019】1号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确。鼓楼区国土局作出的《责令改正违法行为通知书》属于行政处罚过程中的过程性、命令性行政行为，并非行政处罚，对原告权利义务并未产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。同时根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，原告占用土地的行为并未得到相关部门的审批和备案，属于擅自在土地上进行违法建设，应当予以制止，甚至拆除。因此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告鼓楼区政府向本院提交了以下证据：证据1、邮寄封皮两张。证明鼓楼区政府于2019年9月4日通过邮政快递方式收到原告的复议申请。证据2、2019年9月11日送达回证和行政复议答复书各一份，证明2019年9月11日被告向鼓楼区国土局送达了行政复议答复通知书，要求鼓楼区对原告的申请进行答复，2019年10月15日鼓楼区国土局向被告提供书面答复。证据3、行政复议决定书一份和送达回证一份。证明2019年10月18日，被告在法定期限内对原告的复议申请作出复议决定，并分别送达给了原告和鼓楼区国土局。被告鼓楼区国土局辩称，被告依据《农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2014】127号）第三款第二条的规定，用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。但原告经营的生猪养殖各项手续至今未向被告提供。《中华人民共和国土地管理法》规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。因此，被告作出的《责令改正违法行为通知书》事实清楚、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告鼓楼区国土局未向本庭提供证据。经庭前质证，原告对被告鼓楼区政府提供的证据1无异议，认为证明了原告向被告鼓楼区政府申请了行政复议。对证据2送达回证的真实性、合法性不予认可，认为送达回证显示送达的文书名称为行政复议答复通知书，但被告鼓楼区政府提供的证据里并没有该通知书。原告也并未收到被告鼓楼区分局作出的《行政复议答复书》，被告作出的答复适用法律错误。对证据3行政复议决定书真实性认可，合法性不认可。被诉《责令改正违法行为通知书》的作出严重违法，原告经营的生猪养殖场并不是违法建筑。原告经营生猪养殖场并未违反原《土地管理法》第四十三条，被告以《土地管理法》第七十六条为由限期原告3日内拆除地上建筑物严重错误。同时，被告鼓楼区政府针对原告申请的两个行政复议案件作出一份行政复议决定，不符合法律规定。原告认为被告鼓楼区国土局未提交其作出被诉《责令改正通知书》所依据的证据材料及相关规范性文件。根据相关法律规定应视为被诉责令改正通知这一具体行政行为的作出没有相应的证据。被告鼓楼区政府对原告提交的证据1真实性无异议。对证据2真实性无异议，但对认为两份责令改正通知书是鼓楼区国土局作出行政处罚的过程性文件，尚未最终形成行政处罚，未对原告的权利产生实际影响。对证据3真实性无异议，但认为与本案无关联性，承包权人不是本案原告。对证据4-8真实性无异议，但认为几份证据仅能证明该养殖场取得了营业执照和环保手续，但并未获得土地相关部门的审批或备案，属于违法占地。且证书持有人或养殖场的负责人均与原告无关。对证据9真实性无异议，但认为鼓楼区政府作出的数字化建设项目与原告养猪场土地违法行为无任何关联。被告鼓楼区国土局对证据1真实性无异议。对证据2真实性无异议，但认为责令改正违法行为通知书只是行政机关作出行政处罚前的阶段性行为，不是行政处罚。对证据3真实性无异议，但认为该证据不能证明原告办理养殖厂合法，承包权人不是本案原告。对证据4-8真实性无异议，但认为不能证明原告已取得合法的养殖用地手续。对证据9真实性无异议，但认为与养殖场无关联。经审理查明，原告魏海涛在开封市鼓楼区仙人庄街道办事处何楼村经营生猪养殖场，该养殖场于2003年建在豫（2017）鼓楼区农村土地承包经营权第002623号农用地上，该农用地承包经营权人是原告魏海涛的父亲魏永兴。该养殖场性质为个体工商户，2014年办理营业执照，负责人系原告妻子张利英。被告鼓楼区国土局在国家土地卫片执法检查工作中，发现原告所建养殖场系违法建设，于2019年8月21日、2019年8月22日向原告作出了内容基本相同的两份《责令改正违法行为通知书》，认为魏海涛未经许可、无任何手续，在何楼村东建养殖场，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令其自收到通知书之日起3日内，对该养殖场自行拆除。逾期不改正的，将依法追究法律责任。2019年9月4日原告向被告鼓楼区政府申请行政复议。2019年10月18日，被告鼓楼区政府作出鼓政复决【2019】1号《行政复议决定书》，维持了被告鼓楼区国土局作出的两份责令改正通知书。原告不服，向本院提起行政诉讼。上述事实有当事人陈述、土地承包经营权证、个体工商户营业执照、《责令改正违法行为通知书》、邮寄封皮、《行政复议决定书》、庭审笔录等证据予以证实。本院认为，是否对公民、法人和其他组织权利义务产生确定的、最终的实际影响，是判断该行政行为是否属于人民法院受案范围的基本标准之一。本案被告鼓楼区国土局作出的《责令改正违法行为通知书》，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定要求原告在3日内自行拆除涉案养殖场。当该行为作出时即对原告的实际权益产生了不利影响，具有独立的法律效果，应当赋予原告独立的诉权。因此，被告认为该行政行为系过程性行为，不具有可诉性的意见，本院不予采纳。被告鼓楼区国土局未向法庭提交证据，证明其作出《责令改正违法行为通知书》的合法性，被告鼓楼区政府也未提交作出行政复议行为所依据的事实证据，故本院认为被告鼓楼区国土局认定事实不清、程序违法，依法应予撤销。被告鼓楼区政府作出的《行政复议决定书》认定事实不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销开封市国土资源局鼓楼区分局2019年8月21日、2019年8月22日作出的《责令改正违法行为通知书》；二、撤销被告开封市鼓楼区人民政府作出的（鼓政复决【2019】1号）《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告开封市国土资源局鼓楼区分局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于开封市中级人民法院。审 判 长  刘亚萍人民陪审员  代建红人民陪审员  王聪卉二〇二〇年四月二十六日书 记 员  李苌珊