广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终92号 上诉人（一审原告）桂平市木圭镇宁凤村第7村民小组。 诉讼代表人李华海，组长。 上诉人（一审原告）桂平市木圭镇宁凤村第8村民小组。 诉讼代表人李德泉，组长。 上诉人（一审原告）桂平市木圭镇宁凤村第9村民小组。 诉讼代表人李华辉，组长。 被上诉人（一审被告）桂平市人民政府，住所地：桂平市。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托诉讼代理人马飞。 委托诉讼代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。 一审第三人李德杰，住桂平市。 委托诉讼代理人蒋柏满，广西桂力（贵港）律师事务所律师。 上诉人桂平市木圭镇宁凤村第7、8、9村民小组（以下简称宁凤村7、8、9组）因其诉被上诉人桂平市人民政府土地承包经营权行政登记一案，不服贵港市中级人民法院（2019）桂08行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：2016年11月21日，宁凤村7组户主召开会议，经三分之二以上参会户主同意通过7组农村土地承包经营权确权登记颁证方案。2016年12月，确权登记工作组对承包土地进行调查，制作了承包方调查表及承包地块调查表，显示李德杰从原二轮承包户李凤荣分户，其承包地块包括本案争议的地块编码为00825号0.52亩和编码为00822号0.30亩土地在内的20块土地，该两块争议地的土地利用类型为旱地。承包地块调查表指界人有相邻地块权利人李华松、李春生、李冬生、李华海及发包方李生荣签字，并经村委主任李有中签字确认审核意见为合格。木圭镇宁凤村民委员会于2017年6月9日对宁凤村7组农村土地承包经营权承包地块勘测结果及确权地块分布图进行第一次公示，2017年10月11日进行第二次公示。农村土地承包经营权公示结果归户表上有公示记事人李生荣（时任宁凤村7组组长）、覃东连签字确认，承包方李德杰签字确认对公示结果无异议，村干部李有中签字确认公示结果审核为合格。2017年10月25日，发包方宁凤村7组（负责人李生荣）与承包方李德杰签订《农村土地（耕地）承包合同》（编码：450881102208070057J），李德杰取得包括本案争议的地块编码为4508811022080700822的0.30亩和编码为4508811022080700825的0.52亩土地在内的20块土地承包经营权。2017年12月5日，广州奥格智能科技有限公司制作承包地块示意图。李德杰于2017年11月3日向桂平市人民政府申请农村土地承包经营权证登记，宁凤村7组组长李生荣于2017年11月5日签字确认承包土地权属、四至、面积清楚，并已签订土地承包合同，宁凤村民委员会于2017年11月9日盖章确认并同意上报，木圭镇人民政府初审后于2017年11月15日同意上报，农业局审核后于2018年1月4日同意登记发证，桂平市人民政府于2018年1月22日审批准予发证，于2018年3月27日在农村土地承包经营权登记簿上予以登记，其中地块代码为4508811022080700822的争议土地0.30亩、地类旱地，地块代码为4508811022080700825的争议土地0.52亩、地类旱地。桂平市人民政府于2018年10月18日向李德杰颁发了桂（2018）桂平市农村土地承包经营权第066402号证（以下简称066402号承包证），该证登记发包方为桂平市木圭镇宁凤村7组，承包方代表为李德杰，承包方式为家庭承包，合同代码为450881102208070057J，承包期限为1995年1月1日至2024年12月31日，承包地块总数20块，总面积7.68亩。李德杰于2019年2月11日领取066402号承包证。2018年，因荔玉高速公路建设需要征收上述争议土地，宁凤村7、8、9组认为争议地属于水塘，属于7、8、9村民小组集体共同所有，因此在征收过程中将地号为NF349的0.961亩土地（含上述0.52亩争议地块）调查确认为旱地并登记在7、8、9村民小组集体名下，将地号为NF361的0.519亩土地（含上述0.30亩争议地块）调查确认为水面并登记在宁凤村9组组长李华辉名下，现争议地补偿款存在李华辉的账户。因李德杰主张争议地补偿款而引起纠纷，经调解未果，宁凤村7、8、9组于2019年5月30日诉至法院，请求撤销066402号承包证。 贵港市中级人民法院一审认为：一、根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，桂平市人民政府具有颁发066402号承包证的法定职权。 二、关于原告的起诉资格问题。《农村土地（耕地）承包合同》系李德杰与宁凤村7组签订，故本案争议地与宁凤村7组有利害关系，而宁凤村7组认可争议地为宁凤村7、8、9组共同所有，因此，可初步认定宁凤村8、9组与争议地亦存在利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，宁凤村7、8、9组有权提起诉讼。 三、关于桂平市人民政府颁发066402号承包证是否合法的问题。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包……”第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”从上述法律规定看，人民政府颁发土地承包经营权证书只是对农村土地承包经营权的行政确认行为，而不是行政确权行为，该行为具有不动产物权变动公示的效应。而农村土地承包经营权是以农村土地承包经营合同为基础而设立的，村民与村集体经济组织签订的承包合同一旦生效，村民即取得承包经营权，该承包经营权不因政府是否发证确认而改变。从承包方调查表内容看，李德杰的承包地是从原二轮承包户李凤荣（李德杰父亲）分户而取得，并且其与所在集体宁凤村第7村民小组也签订了《农村土地（耕地）承包合同》，承包经营权来源清楚。本案审查的主要问题是所颁发的承包经营权证的发证程序是否合法。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”的规定，在经过宁凤村7组及村委确认土地承包相关材料真实性，木圭镇人民政府初审同意上报及农业局予以审核后，桂平市人民政府颁发066402号承包证有事实依据，程序合法。宁凤村7、8、9组认为争议地为水塘，属于其共同共有，不属于承包土地，但根据宁凤村7、8、9组的到案证据，尚无法认定争议地的土地性质为水塘，而且与高速公路征收土地的公示、土地承包经营权确权公示的地类性质不符，因此对于宁凤村7、8、9组要求撤销066402号承包证的主张不予支持。李德杰与宁凤村7组签订的《农村土地（耕地）承包合同》系民事合同，其真实性、合法性等效力性问题属于民事争议的范畴，该合同未经任何法定程序进行过变更或者解除，具有法律效力。而且该《农村土地（耕地）承包合同》仅以宁凤村7组作为发包方，因此，宁凤村7、8、9组应先向有权机关申请确认争议地的土地性质及权属归属，变更或者解除该《农村土地（耕地）承包合同》后，再另行要求对066402号承包证登记确认的相应地块进行更正或撤销。 综上，桂平市人民政府颁发066402号承包证土地来源清楚，程序合法。宁凤村7、8、9组请求撤销066402号承包证的证据不足，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回宁凤村7、8、9组的诉讼请求。 上诉人宁凤村7、8、9组上诉称：1．在一审第三人李德杰的父亲李凤荣交给木圭司法所的证明材料中，李德杰全家都自认争议土地性质为水塘，并且李德杰请求村民在该证明材料上签章；2．在木圭司法所的调解笔录中，各方当事人都对争议地性质认定为水塘，调解笔录也记载为水塘，李德杰及其父亲李凤荣也到场参加了会议，对于争议地性质为水塘并无任何异议；3．在李德杰提交的征地确认表中，小水塘的登记性质为水塘，认同争议的土地是水塘。因此，争议地的性质为水塘，事实清楚，证据确凿，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条的规定，水塘性质的非农用土地不能颁发承包证，桂平市人民政府对集体水塘颁发承包证错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销066402号承包证。 被上诉人桂平市人民政府答辩称：其府向李德杰颁发066402号承包证的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，一审判决恰当，上诉人宁凤村7、8、9组请求撤销066402号承包证无事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人李德杰述称：被上诉人桂平市人民政府给其核发066402号承包证的行政行为事实清楚、证据确凿充分。一审判决认定的事实清楚，证据确实、充分，二审应予维持。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：一、关于桂平市人民政府给李德杰颁发066402号承包证是否有法律依据的问题。颁证时施行的《中华人民共和国农村土地承包法》（2009修正）第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，生效的农村土地承包经营合同是颁发承包经营权证的前提和基础。依照《中华人民共和国农村土地承包法》（2009修正）第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”的规定，宁凤村7组有权将其集体所有的土地发包给集体成员。李德杰的承包地从原二轮承包户其父亲李凤荣分户而取得，并于2017年10月25日与宁凤村7组签订《农村土地（耕地）承包合同》，宁凤村7组将包括争议地在内的20块土地共7.68亩发包给李德杰，桂平市人民政府对李德杰依据合同取得的土地承包经营权予以确认并颁发066402号承包证，权属来源清楚，其颁证行为有事实和法律依据。上诉人宁凤村7、8、9组上诉提出，争议地为水塘，为非农用土地性质，不能颁发承包证，因宁凤村7、8、9组未能提交充分证据证明争议地为非农用土地性质，且桂平市人民政府颁发承包证是对农村土地承包经营权的行政确认行为，李德杰与宁凤村7组签订承包合同，即取得土地承包经营权的权属来源，故该上诉意见本院不予采纳。 二、关于桂平市人民政府给李德杰颁发066402号承包证的程序合法性问题。被上诉人桂平市人民政府一审提交的承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、农村土地承包经营权证登记申请审批表、农村土地承包经营权登记簿等证据证明，宁凤村7组在2016年12月至2017年间按照上级文件要求开展了农村土地承包经营权确权登记发证的一系列工作。李德杰申报了包括争议地在内的7.68亩土地，承包地块调查表有相邻权人及发包方签字，并经村委主任审核，且经公示无集体、村民提出异议。桂平市人民政府按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的流程进行了调查和公示，对逐级呈报的申请材料予以审核，颁发066402号承包证，颁证程序合法。 综上，被上诉人桂平市人民政府颁发066402号承包证，对争议地予以登记的行为认定事实清楚，程序合法。上诉人宁凤村7、8、9组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人桂平市木圭镇宁凤村第7、8、9村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 班 艳 审 判 员 陈伟红 二〇二〇年四月十七日 法官助理 陆雨清 书 记 员 饶 栖