福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终1027号 上诉人（原审原告）曾玉云，女，1958年4月30日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 被上诉人（原审被告）厦门市思明区人民政府，住所地厦门市思明区民族路33号。 法定代表人夏长文，区长。 委托代理人裴涛，男。 委托代理人伍毓锟，福建天衡联合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市人民政府，住所地福建省厦门市思明区湖滨北路61号。 法定代表人庄稼汉，市长。 委托代理人刘盛，男,厦门市思明区人民政府工作人员。 上诉人曾玉云因诉厦门市思明区人民政府（以下简称思明区政府）房屋征收补偿决定和厦门市人民政府（以下简称厦门市政府）行政复议决定一案，不服漳州市中级人民法院（2018）闽06行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行了审理，现已审理终结。 原审查明，因蜂巢山社区公园绿地建设项目需要，2017年6月21日思明区政府作出【2017】19号《征收决定》及附件《蜂巢山社区公园绿地建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》），决定征收包括原告曾玉云、另案原告郑志良共有的址在思明区的国有土地上的房屋。附件《征收补偿方案》其中载明主要内容如下：“……二、补偿办法。征收国有土地上房屋，以一本产权证（或一份公有房屋租赁合同）为一户给予补偿和奖励。共有产权房屋存在一本以上产权证的，视同一本产权证予以补偿和奖励。征收范围内同一承租人持有一份以上公有房屋租赁合同的，其建筑面积应合并计算，视同一户予以补偿和奖励。住宅房屋被征收人可选择产权调换，也可选择货币补偿。……（二）住宅产权调换办法。……4、安置原则及流程。……③因家庭人口结构原因（在征收范围内具有常住户口并实际居住且本市他处无房源且五年内没有住宅交易），需增加安置面积的被征收户，由被征收人申请，经审核后，在征收工作点公示五天无异议的，允许在不增加安置套数的前提下，适当增加安置面积。需增加安置房套数的，严格按厦国土房【2007】93号文件执行，增加安置的套数只能选择东坪花园Ａ1地块的安置房，且只能选择该档户型中面积较小的安置房。……四、其他补偿、补助。……（二）临时安置费（过渡费）……2.住宅房屋被征收人实行货币补偿或现房安置的，按六个月装修期计算临时安置费（过渡费）。临时安置费计算标准：根据市场租金评估报告确定的临时安置费标准元／平方米·月×被征收房屋产权面积或安置房面积。3.临时安置费标准由具备相应资质的房地产价格评估机构按征收通告发布时点的同区域或相同房屋用途的市场租金进行评估。区人民政府根据市场租金评估报告确定征收项目临时安置费标准。……五、其他事项。……（三）对评估成果有异议的复核评估及鉴定办法。……3.当事人对复核意见有异议的，可以在收到复核意见之日起10日内向被征收房屋所在地房地产价格评估专家委员会提出鉴定申请。……”2017年6月23日，思明区政府在《厦门日报》上发布《厦门市思明区人民政府关于蜂巢山社区公园绿地建设项目房屋征收的通告》。2018年4月2日，思明区政府作出厦思政征【2018】7号《厦门市思明区人民政府关于蜂巢山社区公园绿地建设项目房屋征收期限延期的通告》，决定将签约期限延长至2018年5月20日止，最后搬迁期限延长至2018年6月10日止。2018年1月15日，思明区土地房屋征收办公室将东坪花园Ａ1地块东坪三里3号1002室（建筑面积76.33平方米）的房屋新增为安置房房源。被告的房屋征收部门分别于2018年1月6日、1月10日、1月12日、1月14日、3月12日与原告曾玉云进行了协商，但未达成安置补偿协议。 2018年5月25日，厦门信惠资产评估土地房地产估价有限公司作出信惠房估字【2017】C第007号（鉴定更正稿）《房地产征收评估报告》，其中载明：“估价时点2017年6月22日；估价结果：评估单价每平方米人民币50712元，评估总价人民币270.75万元（已扣除应补缴的土地出让金）；”该评估报告于2018年5月30日向原告送达。2018年7月4日，厦门市思明区土地房屋征收办公室报请被告思明区政府对曾玉云、郑志良户作出补偿决定，厦门市思明区土地房屋征收办公室的请示报告中载明：“……被征收人经调查在征收范围外均有房源[郑志良本人名下有私房一套，其妹郑惠珍（精神残疾）名下保障性租赁房一套；曾玉云名下有公房一套，其子陈威名下保障性租赁房一套]。被征收人的上述要求不符合征收补偿方案关于‘因家庭人口结构原因（在征收范围内具有常住户口并实际居住且本市他处无房源的），由被征收人申请，经审核后，在征收工作点公示五天无异议的，允许在不增加安置套数的前提下，适当增加安置面积。需增加安置房套数的，严格按厦国土房【2007】93号文件执行，增加安置的套数只能选择东坪花园A1地块安置房，且只能选择该档户型中面积较小的安置房’的规定，不符合申请增加安置面积和安置套数的条件。”被告于2018年7月10日对原告曾玉云、另案原告郑志良作出【2018】9号《补偿决定》，并于2018年7月12日送达原告曾玉云。曾玉云不服，于2018年8月31日向被告厦门市政府申请行政复议。厦门市政府于2018年10月24日作出厦府行复【2018】84号《行政复议决定书》,并于2018年10月24日、10月26日分别送达原告及被告思明区政府。曾玉云不服，于2018年11月15日向本院提起本案诉讼。 原审另查明，原告曾玉云、另案原告郑志良共有的址在思明区的国有土地上的房屋，国有土地使用权类型为划拨，土地用途为住宅，房屋用途为住宅，宗地面积为127.56平方米，其中分摊面积54.11平方米，总用地面积54.11平方米，建筑面积53.39平方米。该房产系原告曾玉云、另案原告郑志良各占二分之一份额。厦门市住房保障管理中心于2017年7月17日向思明区土地房屋征收办公室出具《关于核查阮明惠等72人保障性住房申请分配情况查询结果》及附件《关于思明区土地房屋征收办公室查询阮明惠等72人保障性住房申请分配情况结果》，确认原告曾玉云之子陈威于2016年10月1日承租址于高林三里7号1715室保障性住房一套；厦门市房屋管理中心于2018年1月15日向思明区土地房屋征收办公室出具证明，确认原告曾玉云承租厦门市思明区直管公房，住于厦门市之1806室。 原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据本案业已查明的事实，就本案被诉【2018】9号《补偿决定》作出之前，被告思明区政府已就包括案涉房屋在内的国有土地上房屋征收事宜作出【2017】19号《征收决定》及附件《征收补偿方案》，并于2017年6月23日在《厦门日报》上发布《厦门市思明区人民政府关于蜂巢山社区公园绿地建设项目房屋征收的通告》。在被告的房屋征收部门未能于法定期限内与原告曾玉云达成补偿协议的情况下，被告根据房屋征收部门的报请，依据《征收补偿方案》以及评估机构根据专家委员会鉴定意见重新作出的评估报告等材料，作出【2018】9号《补偿决定》，符合上述规定。【2018】9号《补偿决定》的内容包含了案涉被征收房屋基本情况、货币补偿及产权调换安置等补偿方式的选择、搬迁补助费、临时安置费、安置房装修补助费等其他补偿、补助费用、救济途径等事项，亦无不妥之处。关于原告对评估机构信惠房估字【2017】Ｃ第007号《房地产征收评估报告》提出的异议问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核及鉴定。原告不服评估机构评估报告，并未依照上述规定申请鉴定，评估机构于2018年5月25日重新作出信惠房估字【2017】Ｃ第007号（鉴定更正稿）《房地产征收评估报告》，被告将评估机构根据鉴定更正后出具的评估报告作为【2018】9号《补偿决定》的依据，并无不当。原告主张被告存在程序违法，缺乏事实和法律依据，不予支持。原告提出其与郑志良是两户独立人家，属于两个不同家庭，对于两个不同家庭按一户进行补偿显然是错误等主张。经审查，案涉房屋只有一本产权证，原告曾玉云、另案原告郑志良对案涉房屋各享有二分之一产权，原告曾玉云、另案原告郑志良确属不同家庭户，但根据被告提供的厦门市思明区土地房屋征收办公室的请示报告，被征收人经调查在征收范围外均有房源，厦门市住房保障管理中心于2017年7月17日向思明区土地房屋征收办公室出具《关于核查阮明惠等72人保障性住房申请分配情况查询结果》及附件《关于思明区土地房屋征收办公室查询阮明惠等72人保障性住房申请分配情况结果》，确认原告曾玉云之子陈威于2016年10月1日承租址于高林三里7号1715室保障性住房一套；厦门市房屋管理中心于2018年1月15日向思明区土地房屋征收办公室出具证明，确认原告曾玉云承租厦门市思明区直管公房，住于厦门市之1806室。因此，案涉被征收人不符合《征收补偿安置方案》中有关可以增加安置套数的规定，原告的主张缺乏事实和法律依据，不能成立。原告关于被告作出【2018】9号《补偿决定》违反公平原则、同房不同价等主张，缺乏事实依据，不能成立。原告主张思明区建筑物除了房屋所对应的分摊土地使用权之外，还有近22平方米的庭院面积，被告在【2018】9号《补偿决定》中没有对庭院所对应的土地使用权进行估价及相应补偿。经审查，根据被告作出【2018】9号《补偿决定》所依据的信惠房估字【2017】Ｃ第007号（鉴定更正稿）《房地产征收评估报告》中，就“估价对象基本状况”已明确载明“……建筑面积53.39平方米（院落面积51.816平方米）法定及实际用途均为住宅，权属人为曾玉云、郑志良。”，即评估报告已经将院落面积基本状况列入估价对象，原告主张与事实不符，不予支持。综上，被告思明区政府作出的【2018】9号《补偿决定》基本事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，符合法定程序。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。被告厦门市政府作出厦府行复【2018】84号《行政复议决定书》，决定维持被申请人思明区政府作出的厦思政征【2018】9号《补偿决定》，复议结果正确。但是，行政机关在行使职权时应遵循正当程序的基本要求，在可能作出对他人不利的行政行为时，应当专门听取利害关系人的意见。本案中，复议机关审查的对象是思明区政府作出的厦思政征【2018】9号《补偿决定》，该《补偿决定》被征收人为原告曾玉云及另案原告郑志良。因此，被告厦门市政府所作出的复议结果与厦思政征【2018】9号《补偿决定》的另一被征收人郑志良有着直接利害关系，厦门市政府在行政复议程序中应依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定，通知利害关系人郑志良作为第三人参加行政复议，但被告厦门市政府未依法通知郑志良作为第三人参加行政复议，该复议程序违反正当程序的要求，属程序违法，但对原告曾玉云权利不产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，应确认违法，但不予撤销，仍保留厦府行复【2018】84号《行政复议决定书》的效力。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、驳回原告曾玉云的诉讼请求；二、确认厦门市人民政府作出的厦府行复【2018】84号《行政复议决定书》违法。案件受理费50元，由原告曾玉云负担。 上诉人曾玉云不服，向本院提起上诉称，上诉人与郑志良系两户独立人家，属于两个家庭，对于两个不同家庭按一户进行补偿显然是错误的。被上诉人作出的补偿决定违反公平原则，同房不同价。涉案房屋除了房屋所对应的分摊地使用权之外，还有近22平方米的庭院面积未补偿。请求撤销一审判决及厦思征收（2018）9号补偿决定，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人厦门市人民政府辩称，一审判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用依据正确。被上诉人依照《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的程序对上诉人的行政复议申请依法予以受理，未追加郑志良作为第三人并未对其和上诉人利害关系产生实际影响，也未违反法律规定，一审判决确认被上诉人作出的复议决定违法属认定事实不清，适用依据错误，依法应予改判。上诉人提出的上诉请求不能成立，依法应当驳回。 各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审质证，并随卷移送本院。本院对原审查明的基本事实予以确认。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。最高人民法院【2012】行他字第16号《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》规定：“对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，未经确权登记，亦应确定现使用者的国有土地使用权。国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿”。最高人民法院的上述答复系针对所有合法享有国有土地使用权的院落、空地面积是否应予补偿作出的明确规定，因此，对于被征收人依法享有合法国有土地使用权的院落、空地面积部分，应根据上述规定纳入评估范围一并予以补偿。 本案中，被上诉人思明区政府作出补偿决定所依据的信惠房估字【2017】C第007号（鉴定更正稿）《房地产征收评估报告》中《房地产估价结果报告》第四条载明：“估价对象基本状况：……建筑面积53.39平方米（院落面积51.816平方米），法定及实际用途均为住宅，权属人为曾玉云、郑志良”，应是明确涉案被征收房屋包含被征收人享有合法使用权的院落空地部分。但第四条关于估价对象财产范围为：包括估价对象建筑物（不含室内二次装修）及其分摊的土地使用权和公共配套设施，不包括动产、债权债务、特许经营权等其他财产或权益，并没有体现院落空地部分相关面积已列入该范围。并且，评估报告中也没有体现上诉人享有的院落空地面积以及院落空地的具体评估标准等内容，无法判断上诉人享有使用权的院落空地相关部分是否纳入评估范围，被上诉人思明区政府据此作出被诉征收补偿决定主要证据不足，依法应予撤销。被上诉人思明区政府应在查清相关事实的基础上，依法重新作出补偿决定。被上诉人厦门市人民政府的行政复议决定维持了被诉行政补偿决定，且在行政复议的过程中未通知利害关系人郑志良作为第三人参加行政复议，属认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依法亦应予以撤销。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，仅确认被诉行政复议决定违法，亦属认定事实不清，证据不足，依法应予纠正。上诉人的部分上诉理由成立，其请求撤销原审判决及补偿决定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项、第（三）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第三款的规定，判决如下： 一、撤销漳州市中级人民法院（2018）闽06行初53号行政判决； 二、撤销被上诉人厦门市思明区人民政府于2018年7月10日作出的厦思政征[2018]9号《厦门市思明区人民政府关于蜂巢山社区公园绿地建设项目房屋征收的补偿决定》； 三、撤销被上诉人厦门市人民政府于2018年10月24日作出的厦府行复[2018]84号行政复议决定； 四、责令被上诉人厦门市思明区人民政府于本判决生效之日起三个月内依法重新作出补偿决定。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人厦门市思明区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇二〇年四月十六日 书记员  宋安然 附：附本案所适用的法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。