广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终25号上诉人（一审原告）：珠海市斗门区井岸镇金海滩保健按摩中心，住所地：广东省珠海市斗门区。经营者：华登维。委托诉讼代理人：赵巧燕，北京大成（珠海）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：珠海市消防支队斗门区大队（原珠海市公安局斗门分局防火监督大队），住所地：广东省珠海市斗门区。负责人：周何，大队长。委托诉讼代理人：**红，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄紫城，工作人员。上诉人珠海市斗门区井岸镇金海滩保健按摩中心（以下简称金海滩保健按摩中心）因与被上诉人珠海市消防支队斗门区大队（以下简称斗门消防大队）消防行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2018年5月17日，斗门区井岸镇金港湾保健按摩中心（以下简称金港湾保健按摩中心）填写《建设工程消防设计备案申报表》，就“金港湾保健按摩中心室内装修工程”工程消防设计向珠海市公安局斗门分局防火监督大队申请备案。同日，珠海市公安局斗门分局防火监督大队作出斗公防消设备字〔2018〕第XX号《建设工程消防设计备案凭证》，告知：经审查，备案材料齐全，依法核发备案凭证，已经依法备案的建设工程消防设计不得擅自修改，确需修改的，应当重新备案；注：备案编号XXX，项目已抽中。2018年6月15日，珠海市公安局斗门分局防火监督大队作出《建设工程消防设计备案受理凭证》，告知金港湾保健按摩中心：“金港湾保健按摩中心室内装修工程”已被确定为抽查对象，请于5个工作日内提供有关资料，并接受检查。同日，消防办事大厅官网上显示：备案号为XXX的“金港湾保健按摩中心室内装修工程”消防设计方案，其备案时间为X年X月X日，状态为合格。另查明，金港湾保健按摩中心于X年X月X日变更登记为金海滩保健按摩中心。金海滩保健按摩中心一审诉讼请求：一、确认斗门消防大队对金港湾保健按摩中心室内装修工程消防设计备案登记为合格的行为违法;二、撤销金港湾保健按摩中心室内装修工程消防设计备案登记行为;三、本案诉讼费由斗门消防大队承担。一审法院判案理由及结果《公共娱乐场所消防安全管理规定》第二条规定：“第二条本规定所称公共娱乐场所，是指向公众开放的下列室内场所：（五）保龄球馆、旱冰场、桑拿浴室等营业性健身、休闲场所。”中华人民共和国公安部《关于营业性健身、休闲类公共娱乐场所范围的批复》（公法［2005］241号）批复如下：“《公共娱乐场所消防安全管理规定》（公安部令第39号）第二条第（五）项是采用不完全列举的表述，该项所规定的营业性健身、休闲场所不限于该项所列的保龄球馆、旱冰场、桑拿浴室，还包括其他与所列场所功能相同或者相似的营业性场所，如美容院、棋牌室、洗脚房等。”本案中，金海滩保健按摩中心的使用性质为保健按摩、足浴，斗门消防大队根据上述规定，认定金海滩保健按摩中心为营业性健身、休闲场所，认定事实清楚。《公安部关于修改〈建设工程消防监督管理规定〉的决定》第二十四条规定：“对本规定第十三条、第十四条规定以外的建设工程，建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，通过省级公安机关消防机构网站进行消防设计、竣工验收消防备案，或者到公安机关消防机构业务受理场所进行消防设计、竣工验收消防备案。”第十三条规定：“对具有下列情形之一的人员密集场所，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收：（一）建筑总面积大于二万平方米的体育场馆、会堂，公共展览馆、博物馆的展示厅；（二）建筑总面积大于一万五千平方米的民用机场航站楼、客运车站候车室、客运码头候船厅；（三）建筑总面积大于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场；（四）建筑总面积大于二千五百平方米的影剧院，公共图书馆的阅览室，营业性室内健身、休闲场馆，医院的门诊楼，大学的教学楼、图书馆、食堂，劳动密集型企业的生产加工车间，寺庙、教堂；（五）建筑总面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房，儿童游乐厅等室内儿童活动场所，养老院、福利院，医院、疗养院的病房楼，中小学校的教学楼、图书馆、食堂，学校的集体宿舍，劳动密集型企业的员工集体宿舍；（六）建筑总面积大于五百平方米的歌舞厅、录像厅、放映厅、卡拉ＯＫ厅、夜总会、游艺厅、桑拿浴室、网吧、酒吧，具有娱乐功能的餐馆、茶馆、咖啡厅。”第十四条规定：“对具有下列情形之一的特殊建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收：（一）设有本规定第十三条所列的人员密集场所的建设工程；（二）国家机关办公楼、电力调度楼、电信楼、邮政楼、防灾指挥调度楼、广播电视楼、档案楼；（三）本条第一项、第二项规定以外的单体建筑面积大于四万平方米或者建筑高度超过五十米的公共建筑；（四）国家标准规定的一类高层住宅建筑；（五）城市轨道交通、隧道工程，大型发电、变配电工程；（六）生产、储存、装卸易燃易爆危险物品的工厂、仓库和专用车站、码头，易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站。”本案中，金海滩保健按摩中心为营业性健身、休闲场所。斗门消防大队就“金港湾保健按摩中心室内装修工程”工程消防设计备案申请，告知金海滩保健按摩中心依法核发备案凭证，适用法律正确。斗门消防大队收到金海滩保健按摩中心的备案申请后，依法开展工作，作出备案凭证，程序合法。斗门消防大队作出的备案行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。金海滩保健按摩中心诉请撤销备案，理据不足，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金海滩保健按摩中心的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由金海滩保健按摩中心负担。当事人二审诉辩主张上诉人金海滩保健按摩中心的上诉请求：1.请求撤销一审判决书，并依法改判支持上诉人全部诉讼请求；2.请求判令确认被上诉人对金港湾保健按摩中心室内装修工程消防设计备案登记为合格的行为违法；3.请求依法撤销金港湾保健按摩中心室内装修工程消防设计备案登记行为；4.请求判令由被上诉人承担本案一审、二审的全部诉讼费用。其理由如下：（一）工业用地上建造的建筑物不可能是商业用途，更不可能通过商业用途的消防合格备案。一审法院未依法查明本案事实，属于认定事实错误。涉案房屋的土地用途为工业用地，建设工程规划许可证也明确用途为工业，在该地块没有依法改变土地权属和用途并依法办理土地变更登记手续的情况下，根据我国《土地管理法》第四条、第十二条、第二十六条、第五十六条、第八十条，《城乡规划法》第三十八条、第四十条的规定，以及房地一体的原则，在此基础上建造的建筑物必然不可能属于商业性质的建筑物。上诉人租赁房屋是用于经营足浴保健按摩项目，也以此作为申报主体，被上诉人将不能用于商业用途的工业用地通过消防设计备案，显然该行政许可行为是违法。一审法院及被上诉人在上诉人明确告知涉案房屋性质为工业后，不尊重本案事实，不对此加以说明审查，就认定消防合格，属于明显重大错误。（二）被上诉人作出本案行政许可的基础（XX百货的消防许可证）是错误的，基于这份错误行政决定而作出的行政行为也是错误的，如此重大明显的违法行为依法属于人民法院的审理查明范围。本案被上诉人是依据{该场所原斗门区井岸镇XX百货商场公众聚集场所营业前消防安全检查合格证（斗公消安检许字[2012]第X号）}这份重大明显违法的行政决定作为本案行政许可的基础，明显属于《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条规定的重大明显违法情形，应属于法院的审理审查范围，且依法应不予认可。一审法院只认定被上诉人程序合法，却在明知作出行政行为的前提是错误的，却不加以查明、诠释，将错就错的认为被上诉人的行为合法，明显偏离了审判的中立立场，是对案件事实的错误理解。（三）为通过涉案项目的消防备案，上诉人曾多次向多个有权申报的消防部门进行了申报，却得到了不同的行政许可意见，该行为明显不合理，明显的不合理即为不合法。2014年，上诉人曾向珠海市公安消防局申报过消防备案，2014年6月24日，珠海市公安消防局就上诉人报送的金沙港保健按摩中心室内装修消防设计进行了备案检查，出具了检查不合格的结果《建设工程消防设计备案检查不合格通知书》（珠公消设查字[2014]第X号），认为主要存在的问题是因为案涉土地性质为工业用地，不符合消防法和国家工程建设消防技术标准强制性要求，明确工业用地不能用于商业用途。2018年5月17日，上诉人改名为金港湾保健按摩中心，又以之前申报过的材料向被上诉人进行了室内装修工程消防设计备案申报,备案号为XX，被上诉人于2018年5月17日认定上诉人室内装修消防设计备案合格。由于之前上诉人知道了工业用地不可能通过商业用途的消防，上诉人又于2018年12月10日就相同的室内装修工程消防设计向珠海市消防支队进行了申报确认，结果珠海市消防支队告知上诉人不单止工业用地不能用于商业经营，且应该申报设计审核而非设计备案，并于2018年12月17日就相同的申报资料出具不同意工程消防设计的审核意见书。同样是有权许可消防的行政机关，却对上诉人相同的事实出具了不同的许可意见。由于之前经历过被消防部门罚款且勒令不准经营的情况，上诉人知道了工业用地不可能通过商业用途的消防，因此上诉人认为上下级消防行政机关对待上诉人的消防申报事件明显不合理，也认为被上诉人的行政许可行为明显不合法。明显的不合理即为不合法，依法应属于法院的审理范围，一审法院对如此不合理的行为未加以审查，只字不提，明显属于认定事实不清。被上诉人所实施的行政行为是在依据明显违法，属于对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的情况下作出的。此行政许可决定认定事实不清、适用法律错误，侵犯了上诉人的合法权益，故此，请求人民法院在尊重事实的基础上依法支持上诉人的诉请，依法对本案作出公正的裁决，依法确认被上诉人的行政许可决定违法并依法予以撤销。被上诉人斗门消防大队答辩称：（一）金海滩保健按摩中心提起本案诉讼，已超过法定诉讼时效，依法应当驳回其起诉。2018年6月15日斗门消防大队对金港湾保健按摩中心室内装修工程消防设计备案认定为合格并向依法送达，金海滩保健按摩中心在知道备案结果之后超过六个月才提起行政诉讼，超过法定诉讼时效规定。（二）消防是根据相关消防技术规范标准对建筑物的使用功能以及性质进行审核及验收，并非决定用地性质。林家辉（斗门区井岸镇家浩物业代理部）按照以上法规相关要求，向斗门消防大队报送抽查所需文件资料{含建设工程规划许可证[建字第（斗门）2010XX号]}后，斗门消防大队审核后作出消防设计备案以及竣工验收备案合格的决定。林家辉综合楼实际上就是一栋综合楼，直至目前为止没有任何一条法律条文规定综合楼不允许作工业园内的商业配套。（三）斗门区井岸镇XX百货商场向斗门消防大队申请公众聚集场所营业前消防安全检查，斗门消防大队经检查后认定合格的程序合法、依据充分。（四）金海滩保健按摩中心申报的消防行政许可，得到的意见均与金海滩保健按摩中心所认为的意思不相一致。《建设工程消防设计备案检查不合格通知书》（珠公消设查字[2014]第XX号）表明存在的问题为需进一步核实建筑主体原有性质及使用功能，主要原因为金海滩保健按摩中心在申报时并未提供《斗门区井岸镇XX百货商场》的消防许可证（斗公消安检许字[2012]第XX号），但金海滩保健按摩中心却认为存在的问题是因为租用的房屋土地性质为工业用地，明显曲解了《建设工程消防设计备案检查不合格通知书》（珠公消设查字[2014]第XX号）的含义。2018年12月10日再以金海滩保健按摩中心名义向珠海市消防局登记申报室内装修工程，金海滩保健按摩中心登记《建设工程消防设计审核申报表》时在使用性质一栏中明确勾选了桑拿浴室，根据《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第119号）第十三条第（六）项之规定，建筑总面积大于五百平方米的桑拿浴室应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，金海滩保健按摩中心称珠海市消防支队告知工业用地不能用于商业经营，且应该申报设计审核而非设计备案无理无据，且投机取巧转变其含义，其目的性很强，理应不予认可。二审查明的事实二审查明，2014年6月24日，珠海市公安消防局就金沙港保健按摩中心报送的室内装修消防设计进行了备案检查，出具了检查不合格的结果《建设工程消防设计备案检查不合格通知书》（珠公消设查字[2014]第XX号）。2018年12月10日，金海滩保健按摩中心就相同的室内装修工程消防设计向珠海市消防支队进行了申报，在申报表的“使用性质”栏内勾选了“建筑面积大于500m2的桑拿浴室”。珠海市消防支队于2018年12月17日作出珠应急消审字[2018]第XX号《建设工程消防设计审核意见书》，不同意该工程消防设计。二审法庭调查中，法官询问上诉人：“案涉合格的备案通知侵犯你方哪种合法权益？”上诉人称：“由于2014年消防部门对我方消防设计审核后认为不合法并予以处罚，导致我方装修了几百万之后足浴保健按摩无法正常开业，我方因此提起民事诉讼向出租方索赔。提起本案诉讼是为了搜集证据便于民事部分索赔。同时作为商人和公民，也想搞清楚类似这种工业用地是否能通过商业消防，为以后的经营作参考。”法官询问上诉人：“2014年和2018年你方收到了两次不同意消防设计的通知书，对此有无申请复议或诉讼？”上诉人称无。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果金海滩保健按摩中心起诉合格的备案登记结果，缺乏权利保护的必要。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，提起行政诉讼的前提是公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政行为的侵害。司法资源的有效性决定了人民法院只能满足当事人正当的司法需求，当事人提起的诉应该具有法院对其诉讼请求进行审判的必要性和实效性，否则人民法院可以拒绝救济。本案中，斗门消防大队作出的消防设计备案结果为“合格”，系有利于金海滩保健按摩中心的行政行为。金海滩保健按摩中心如果认为消防部门不予通过消防设计，使其无法营业、利益受损，完全可以通过对不合格通知书提起诉讼保护自身合法权益。金海滩保健按摩中心现针对合格的备案登记结果提起诉讼，明显缺乏法院通过裁判加以保护的诉的利益。金海滩保健按摩中心主张，提起本诉系为了便于民事案件索赔，同时作为商人和公民也想搞清楚类似这种工业用地是否能通过商业消防。这些理由均非通过行政诉讼应予保护的权益，故对金海滩保健按摩中心提起的本案诉讼，依法应予裁定驳回。综上，金海滩保健按摩中心起诉合格的备案登记结果，缺乏权利保护的必要，依法应予驳回。一审判决适用法律有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定如下:一、撤销珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初171号行政判决；二、驳回珠海市斗门区井岸镇金海滩保健按摩中心的起诉。一、二审案件受理费各人民币50元，分别由一审法院和本院予以退回。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年四月十三日书记员 梁敏儿