广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1755号 上诉人（一审原告）兴安县严关镇上马石枫木山采石场，住所地：兴安县严关镇仙桥村委上马石。 法定代表人张紫仪，执行事务合伙人。 委托代理人唐德仁，广西同望（柳州）律师事务所律师。 委托代理人姜嶷，广西同望（柳州）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）兴安县人民政府，住所地：兴安县三台路51号。 法定代表人黄钦，县长。 委托代理人罗顺兮，兴安县工信和商贸局副局长。 委托代理人张家财，广西嘉合律师事务所律师。 上诉人兴安县严关镇上马石枫木山采石场（以下简称枫木山采石场）因其诉被上诉人兴安县人民政府强拆违法及行政赔偿一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人，各方均没有提出新的事实、证据或者理由，本院决定不开庭审理。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：2009年6月，枫木山采石场经兴安县工商行政管理局批准成立，企业住所：兴安县严关镇仙桥村委上马石，企业类型：普通合伙企业，执行合伙人：张紫仪，经营范围露天石灰岩开采、加工、销售。为了扩大生产，枫木山采石场新建了涉案的10口石灰土立窑，把开采出来的石灰石经过焚烧之后变成生石灰。枫木山采石场新建的涉案10口石灰土立窑未向兴安县安全生产监督管理局、环境保护局等有关部门报批，而在生产经营期间，兴安县有关部门也未提出任何异议，枫木山采石场也依法纳税。 2016年1月23日，桂林市人民政府下发《桂林市人民政府关于印发桂林市环境保护综合督查反馈问题整改工作方案的通知》（市政〔2016〕9号），该通知中的工作方案明确指出各级政府应淘汰落后产能的石灰土立窑。2016年8月5日，兴安县人民政府办公室下发《兴安县人民政府办公室关于印发兴安县淘汰关闭石灰土立窑工作实施方案的通知》（兴政办〔2016〕51号），明确兴安县要开展淘汰关闭石灰土立窑的工作，在2016年10月20日起对兴安全县的石灰土立窑全部依法淘汰关闭。2016年8月10日，兴安县××镇人民政府发布《严关镇人民政府关于印发严关镇淘汰关闭石灰土立窑工作实施方案的通知》（严政发〔2016〕23号），亦明确严关镇要开展淘汰关闭石灰土立窑的工作，在2016年10月20日起对兴安全县的石灰土立窑全部依法淘汰关闭。2016年10月13日，兴安县人民政府工作人员将上述兴政办〔2016〕51号、严政发〔2016〕23号文件送达给枫木山采石场的执行合伙人张紫仪，张紫仪也在送达回证上签收。2016年12月13日，兴安县人民政府向包括枫木山采石场在内的19名兴安县各个石灰土立窑负责人下达《兴安县人民政府关于淘汰关闭石灰土立窑的通知》，明确告知包括枫木山采石场在内的19名石灰土立窑负责人接到该通知后立即停止生产。枫木山采石场执行合伙人张紫仪在该通知的文件签收回执单上签收，但枫木山采石场一直未停止涉案石灰土立窑的有关生产活动。2018年1月19日，兴安县安全生产监督管理局召开严关石灰窑会议，告知枫木山采石场应履行淘汰关闭石灰土立窑、自行拆除石灰土立窑的义务。该会议枫木山采石场的执行合伙人张紫仪参会并签到。2018年1月23日，兴安县安全生产监督管理局、国土资源局、环境保护局、工商行政管理和质量技术监督局联合作出《关于依法关闭取缔石灰土立窑的通告》，要求枫木山采石场自行拆除涉案石灰土立窑的设施，并在枫木山采石场的生产作业区进行张贴。2018年1月30日，兴安县安全生产监督管理局工作人员现场检查时发现枫木山采石场的石灰土立窑“仍在生产，无证无照，没有任何安全防护设施存在重大隐患，生产现场没有安全管理人员”，该两名工作人员对枫木山采石场作出《现场检查记录》，枫木山采石场执行合伙人张紫仪在《现场检查记录》上签字。同日，兴安县安全生产监督管理局立即作出《责令限期整改指令书》（兴）安监管责改〔2018〕07号，责令枫木山采石场立即停止一切生产作业，并进行整改，对该指令不服的可以在法定期限内向兴安县人民政府申请复议，或者向兴安县人民法院提起行政诉讼。在法定期限内，枫木山采石场并未提出行政复议或行政诉讼，也未按照要求自行拆除石灰土立窑。2018年6月20日，兴安县人民政府下发了《兴安县人民政府关于限期关停淘汰落后产能的通知》，明确要求枫木山采石场等仍未关停石灰土立窑的企业应于2018年6月24日前自行拆除所有生产设备和设施，切实做到“切断电源，注销证照，拆除设备，消除原料”四到位。逾期不按要求自行拆除的，县人民政府将组织有关部门依法进行强制拆除及关停。该通知下发后，枫木山采石场仍未自行拆除涉案石灰土立窑。2018年7月11日，兴安县人民政府办公室作出《兴安县人民政府办公室关于依法开展强制拆除石灰土立窑行动的通知》，该通知对包括枫木山采石场在内的未自行拆除石灰土立窑的企业制定强拆计划。2018年7月17日至21日，兴安县人民政府组织公安、国土、环保、安监等行政部门强制拆除了枫木山采石场的涉案10口石灰土立窑。枫木山采石场不服，诉至法院，请求：确认兴安县人民政府于2018年7月强制拆除枫木山采石场所有的10口石灰土立窑的行为违法；判决兴安县人民政府赔偿因强拆给枫木山采石场造成的直接财产损失1000万元（每口窑的损失100万元，具体以评估机构的评估价格为准）及利息（自2018年8月1日起，以1000万元为基数，按年利率6%计算至全部清偿之日止）。 桂林市中级人民法院一审认为：行政机关作出行政行为必须具有法律依据，遵循法定程序。本案中，兴安县人民政府以淘汰落后产能为由强制拆除枫木山采石场的石灰土立窑，未能提供其可以作出被诉强拆行为的法律依据，程序上亦不符合《中华人民共和国行政强制法》的有关规定。因该强制拆除行为已实施完毕，不再具有可撤销内容，依法应当确认违法。因此，兴安县人民政府认为其强拆行为有事实和法律依据、程序合法的主张，依法不能成立，不予支持。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条第一款规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”因此，国家赔偿必须以合法权益受到损害为前提；赔偿请求人和赔偿义务机关应当对自己的主张提供证据。本案中，枫木山采石场建造的石灰土立窑没有合法审批手续及有关设计资料，亦未取得生产石灰的行政许可，属于使用淘汰工艺，装备落后，不符合产业政策，需要关停淘汰的石灰土立窑。枫木山采石场提供的编号为﹝2015﹞FM安许证字CY0112号《安全生产许可证》的有效期为三年，自2015年4月1日至2018年4月1日；证号为C4503252010087120072837《中华人民共和国采矿许可证》的有效期为二年，自2014年8月8日至2016年8月8日；兴环许﹝2016-50﹞号《排放污染物许可证》的有效期限自2016年5月至2017年4月，至兴安县人民政府2018年7月17日实施强制拆除行为时，枫木山采石场的上述许可证均已到期，枫木山采石场已不再具有相应的资质。虽然兴安县人民政府强制拆除其石灰土立窑的行政行为被确认违法，但该强制行为是对没有合法生产石灰资质的枫木山采石场的有关石灰生产设施进行拆除，并未对枫木山采石场的合法权益造成损害，枫木山采石场亦未提供证据证实其合法权益因此受到了侵害，其要求兴安县人民政府承担赔偿责任，没有事实根据和法律依据，不予支持。 综上，枫木山采石场请求确认兴安县人民政府强制拆除其石灰土立窑的行政行为违法，理由成立，予以支持。枫木山采石场请求判决兴安县人民政府承担赔偿责任，没有事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认兴安县人民政府于2018年7月17日组织有关单位强制拆除枫木山采石场10口石灰土立窑的行政行为违法；二、驳回枫木山采石场要求兴安县人民政府赔偿财产损失1000万元及利息的诉讼请求。 上诉人枫木山采石场上诉称：一、上诉人于2004年经工商部门批准后成立，已取得生产石灰的相关资质：安全生产许可证、采矿许可证、排污许可证及临时用地许可。在上诉人建厂时，没有法律明确规定生产石灰需要办理何种手续，《中华人民共和国城乡规划法》也是2008年1月1日才正式实施，上诉人已获得上述行政许可，应视为上诉人已取得生产石灰的相关资质。在《中华人民共和国城乡规划法》颁布后，相关部门并未要求上诉人按照新的法律法规完善任何手续，说明相关部门已默认上诉人在2004年成立时已取得了审批手续，不需要根据新的法律规定另行完善手续，且上诉人一直依法纳税，始终处于合法存续状态。二、兴安县人民政府于2014年开始实施“一刀切”的淘汰落后产能工作，致使上诉人向相关部门申请办理新的行政许可时被拒，并导致上诉人的许可证过期，但在此前，上诉人的证照始终是有效的。三、石灰窑是上诉人的合法财产，一审判决已认定兴安县人民政府强拆行为违法，给上诉人的合法权益造成损害，兴安县人民政府应当承担赔偿责任。四、上诉人的石灰窑是石灰轮窑，而非石灰土立窑，是新型环保工艺，不属于需要淘汰的落后产能。一审判决认定上诉人的石灰窑属于石灰土立窑错误。五、上诉人已向一审法院提交《司法鉴定申请书》，请求一审法院对被强制拆除的10口石灰窑的直接财产损失进行鉴定，一审法院未予鉴定也没有答复上诉人，程序违法。综上，一审判决认定事实不清，理解法律条款错误，程序明显错误，请求撤销一审判决第二项，判令兴安县人民政府赔偿其财产损失1000万元及利息。 被上诉人兴安县人民政府答辩称：一、上诉人没有合法生产石灰的资质，属于违法生产，依法应予取缔、关停和拆除。二、上诉人所建造的石灰立窑没有合法审批手续，又属于使用淘汰工艺，装备落后，不符合产业政策，需要关停淘汰的石灰土立窑，兴安县人民政府对上诉人的石灰生产设施进行拆除，并未对上诉人的合法权益造成损害，无需承担任何赔偿责任。三、兴安县人民政府淘汰、关停上诉人的石灰土窑是为了改善环境采取的合法措施，以国家政策为依据，符合法律规定，并非上诉人所述系兴安县人民政府不合理的“一刀切”关停政策。四、兴安县人民政府2016年12月13日印发的兴政办〔2016〕51号文件明确了界定石灰土立窑的标准，并据此认定上诉人的石灰窑为石灰土立窑，上诉人负责人签收了该文件，对此未提出异议，且在《起诉状》中亦自认为石灰土立窑，现主张案涉石灰窑属于石灰轮窑没有事实依据。五、上诉人要求兴安县人民政府承担赔偿责任没有事实根据和法律依据，因而没有鉴定的必要，一审法院不存在程序错误。综上，上诉人的主张与事实不符，其诉求没有事实与法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 经审查，一审判决确认的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：关于被诉强拆行为是否违法的问题。兴安县人民政府根据《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发[2010]7号）、《中华人民共和国工业和信息化部公告》（工产业[2010]第122号）及附件《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录（2010年本）》的规定及桂林市人民政府下发的《桂林市人民政府关于印发桂林市环境保护综合督查反馈问题整改工作方案的通知》（市政〔2016〕9号），对符合国家淘汰政策的枫木山采石场石灰土立窑责令关停，不存在重大且明显违法的情形。枫木山采石场2016年10月13日签收了上述兴政办〔2016〕51号、严政发〔2016〕23号文件，已明知兴安县人民政府对兴安全县的石灰土立窑全部依法淘汰关闭。2016年12月13日，兴安县人民政府向枫木山采石场下达通知立即停止生产，但枫木山采石场未停止涉案石灰土立窑的有关生产活动。2018年1月19日，兴安县安全生产监督管理局召开会议告知枫木山采石场应履行淘汰关闭石灰土立窑、自行拆除石灰土立窑的义务，2018年1月23日，兴安县安全生产监督管理局、国土资源局、环境保护局、工商行政管理和质量技术监督局联合作出通告要求枫木山采石场自行拆除涉案石灰土立窑的设施。但枫木山采石场的石灰土立窑仍在生产。在兴安县安全生产监督管理局向枫木山采石场作出《责令限期整改指令书》后，枫木山采石场即不提出行政复议或行政诉讼，也未按照要求自行拆除石灰土立窑。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”的规定，在枫木山采石场不履行行政决定确定的关停义务，在没有法律规定赋予兴安县人民政府有强制执行权的情况下，兴安县人民政府应依法向人民法院申请强制执行。兴安县人民政府自行实施被诉强制拆除行为，未能提供其具有行政强制执行权的职权依据，一审判决认定被上诉人强制拆除枫木山采石场10口石灰土立窑的行为违法正确，本院予以确认。 关于枫木山采石场提出的赔偿主张能否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。即国家赔偿必须以合法权益受到损害为前提。本案中，枫木山采石场不具备涉案石灰土立窑合法建设审批手续，亦未取得生产石灰的行政许可；涉案石灰土立窑不符合产业政策，属于国家政策淘汰的生产工艺设备；枫木山采石场提供的安全生产许可证、采矿许可证、排放污染物许可证，至兴安县人民政府实施强制拆除行为时止，均已过期；枫木山采石场涉案石灰土立窑的有关生产活动不具备合法资质，兴安县人民政府及相关职能部门多次通知要求枫木山采石场关闭石灰土立窑、停止生产。枫木山采石场对涉案石灰土立窑不具有法律保护的合法权益，枫木山采石场对涉案石灰土立窑依法不具备取得国家赔偿的权利。至于枫木山采石场申请对其被强拆的石灰窑的损失进行司法鉴定的问题，因涉案石灰土立窑不属于依法保护的合法财产，且涉案石灰土立窑已拆除完毕，缺乏鉴定的基础，故对上诉人提出的鉴定申请，一审不予鉴定并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确。枫木山采石场的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兴安县严关镇上马石枫木山采石场负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  叶 坚 审 判 员  陆 海 审 判 员  陈 惠 二〇二〇年三月二十六日 法官助理  杜翰洋 书 记 员  许 青