福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终158号 上诉人（原审原告）黄文辉，男，1967年10月1日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 委托代理人汪庆丰、陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙岩市人民政府，住所地福建省龙岩市新罗区龙岩大道1号。 法定代表人张国旺，代市长。 上诉人黄文辉因诉龙岩市人民政府（以下简称龙岩市政府）行政复议一案，不服三明市中级人民法院（2019）闽04行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：黄文辉之父黄某在新罗区拥有总面积2.19亩的承包地，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日。2019年8月2日，新罗区住房和城乡建设局（以下简称新罗区住建局）发布《新罗区住房和城乡建设局关于南三龙铁路龙门安置小区项目集体土地房屋征收实施计划和补偿方案的公告》（以下简称《房屋征收补偿方案公告》），其附件为《南三龙铁路龙门安置小区项目集体土地房屋征收实施计划和补偿安置方案》（以下简称《房屋征收补偿安置方案》），并张贴公示于龙门镇湖二村村务公开栏。2019年8月23日，黄文辉向新罗区人民政府（以下简称新罗区政府）申请公开该府“决定征收南三龙铁路龙门安置小区项目规划红线范围内的相关文件”，新罗区政府提供了《房屋征收补偿方案公告》等材料。2019年8月28日，黄文辉以新罗区政府为被申请人，向龙岩市政府提出行政复议申请,其复议请求为：请求撤销《房屋征收补偿安置方案》。龙岩市政府于2019年9月2日收到黄文辉的行政复议申请后，书面通知黄文辉明确行政复议请求及事由、被申请人，并告知其主张补偿标准有争议应向新罗区政府申请协调，协调不成的由批准征收土地的人民政府裁决。黄文辉的委托代理人于2019年9月9日提交《补正说明》，认为其行政复议请求明确、以新罗区政府为被申请人符合法律规定、对于补偿标准的异议仅是其申请复议理由而不是请求。龙岩市人民政府于2019年9月12日受理黄文辉的行政复议申请，并于2019年9月16日通知新罗区政府提出书面答复并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。新罗区政府于2019年9月25日提交行政复议答辩状和相关证据、依据。2019年10月21日，龙岩市政府作出《驳回行政复议申请决定书》（龙政行复驳〔2019〕2号），认为《房屋征收补偿安置方案》系新罗区住建局作出，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条规定，黄文辉对新罗区住建局的行为不服，应当向该部门的上一级主管部门或新罗区政府申请行政复议。另外，《房屋征收补偿安置方案》并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，是房屋征收补偿决定的前置阶段性行为，属于行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，并不单独对外产生效力，依法不属于行政复议的受案范围。因此，黄文辉提出的行政复议申请不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十八条第五项规定的受理条件。根据《复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，决定驳回黄文辉的行政复议申请。黄文辉于2019年11月5日收到上述决定书后不服,遂于2019年11月12日提起本案诉讼。 原审认为，原告黄文辉以新罗区政府为被申请人，向被告龙岩市政府提出行政复议申请，请求撤销《房屋征收补偿安置方案》。根据《行政复议法》第三条、第十三条的规定，龙岩市政府是依法履行行政复议职责的行政复议机关，具有作出行政复议决定的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”规定，征地补偿标准争议应通过先协调后裁决的方式解决。而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收土地由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准。因此，征地补偿标准争议应由国务院或省、自治区、直辖市人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法[2011]35号)规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”即自该通知下发，被征地集体经济组织和农民对征地补偿安置方案不服要求裁决的，不再向批准征地的省级人民政府或者国务院申请裁决，而是向批准征地补偿、安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府申请裁决。本案中，黄文辉对《房屋征收补偿安置方案》不服，可依据上述规定向批准该方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府申请裁决。黄文辉以申请行政复议的方式请求撤销《房屋征收补偿安置方案》，缺乏法律依据。征地补偿、安置方案是针对征收范围内所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，对被征收人权利义务产生实际影响的是有关部门在组织实施征收过程中的具体行政行为，龙岩市政府认定黄文辉提出的行政复议申请不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，事实清楚，于法有据。另黄文辉针对新罗区住建局作出的《房屋征收补偿安置方案》申请行政复议，并非针对市、县人民政府批准该方案的行为提出申请，龙岩市政府认定黄文辉以新罗区政府为被申请人向其申请复议不符合《行政复议法》第十二条规定并无不当。龙岩市人民政府经通知补正、受理、通知答复等程序，根据《复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，作出驳回行政复议申请的决定并送达给黄文辉，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告黄文辉的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黄文辉的诉讼请求，案件受理费50元，由原告黄文辉负担。 黄文辉不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。其主要理由为：根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法[2011]35号)的规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。上诉人申请裁决就是依照《行政复议法》的相关规定提起行政复议。任何法律都没有规定裁决是以什么形式，国务院国法[2011]35号规定了依据行政复议的方式，因此申请裁决就是申请复议。 龙岩市人民政府答辩称：《房屋征收补偿安置方案》系由龙岩市新罗区住房和城乡建设局作出，因此根据法律规定，上诉人应当向该部门的上一级主管部门或新罗区政府申请行政复议。《房屋征收补偿安置方案》是针对征收范围内所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，对被征收人权利义务产生实际影响的是有关部门在组织实施征收过程中的具体行政行为，故上诉人提出的行政复议申请依法不属于行政复议的受案范围，不符合行政复议的受理条件。请求驳回上诉人的上诉请求。 双方当事人原审提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”根据上述规定，被征地集体经济组织和农民，如对经批准的征地补偿、安置方案不服，可向批准征地补偿、安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请行政复议。本案中，《房屋征收补偿安置方案》系经新罗区政府批准作出，上诉人黄文辉之父黄某的承包地位于龙岩市新罗区，处于案涉征收安置规划范围之内，上诉人因不服经新罗区政府批准的征地补偿方案，以新罗区政府为被申请人，向龙岩市政府以申请行政复议的方式请求龙岩市政府进行裁决，于法有据。龙岩市政府认为应以新罗区住房和城乡建设局的上一级主管部门或新罗区政府申请行政复议，属认定事实不清、适用法律错误。因征地补偿方案系确定被征收土地权利人权益的依据，直接影响被征收人的实体权益，依法应属于行政复议范围。被上诉人龙岩市政府认定案涉征地补偿方案不属于复议范围，应属认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销，并重新作出行政行为。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，亦属认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。 综上，黄文辉的上诉请求成立，对其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项，八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销三明市中级人民法院（2019）闽04行初53号行政判决； 二、撤销龙岩市人民政府作出的龙政行复驳〔2019〕2号《驳回行政复议申请决定书》。 三、责令龙岩市人民政府重新作出行政行为。 一、二审案件受理费50元，均由被上诉人龙岩市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许秀珍 代理审判员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年四月二日 书 记 员  林 珊 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或变更； ……