广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂12行终40号 上诉人（原审原告）：广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司；住所地：广西壮族自治区凤山县凤城镇中山路；统一社会信用代码：914512230811692371。 法定代表人：李音，董事长。 委托诉讼代理人：韦业新，广西桂旭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：凤山县住房和城乡建设局；住所地：广西壮族自治区凤山县凤城镇中山路106号；统一社会信用代码：11451223008080471W。 法定代表人：王丰硕，局长。 原审第三人：凤山县自然资源局；住所地：广西壮族自治区凤山县凤城镇巴烈村京甲桥头；统一社会信用代码：114512230080804632。 法定代表人：杨平，局长。 上诉人广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司因与被上诉人凤山县住房和城乡建设局及原审第三人凤山县自然资源局确认行政行为违法一案，不服广西壮族自治区凤山县人民法院（2019）桂1223行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 2019年7月12日，广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司作为原告，以凤山县住房和城乡建设局为被告，以凤山县自然资源局为第三人，向原审法院起诉请求：1.确认被告在原告与第三人订立《国有建设用地使用权出让合同》之前提供的2013年6月26日《凤山县生态农业旅游综合开发建设项目一用地规划红线图》（即“6.26规划红线图”）的行政行为是违反城乡规划法第七条、第八条、第三十八条规定的违法行政行为；2.确认被告2018年12月18日作出《凤山县住房和城乡建设局关于凤山县凤凰养生开发有限责任公司办理建设用地规划许可证的有关说明》（即“12.18有关说明”）和2019年1月28日作出凤住建（2019）4号《凤山县住房和城乡建设局关于4#地块规划意见的相关说明》（即“1.28相关说明”）的行政行为违法;3.判决被告赔偿原告损失9977330.3元；4.本案诉讼费用由被告负担。 原审法院认定事实：2013年8月6日，第三人与李音签订《凤山县2013年第十一期挂牌出让成交确认书》；2013年10月31日，李音等人成立了广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司，并以该公司名义于同年12月20日与第三人签订《土地出让合同》,约定由第三人出让位于凤山县高级中学后山××＃地块给原告，面积14782m2，作为商住（宾馆）用地，用地期限70年，价款为513万元。合同附有被告所作“6.26规划红线图”。除支付土地出让金513万元，原告还支付了111300元的费用。2015年1月17日，原告向被告申请规划用地许可证，被告随后作出“5.13回复”，认为“该地块目前不具备出具相关规划许可条件”。后又作出“8.3答复”，认为“该宗地图所标地块在《凤山县总体规划2006-2020》中不属建设用地，并且没有相应的控制性详细规划”。原告股东因申请办理国有土地使用权登记未获准许，向第三人要求退回土地出让金，第三人作出“6.11复函”，认为“出让宗地程序合法”，后又作出“8.28复函”,指出原告未能提供建设用地规划许可证及附图、规划设计条件等相关证明材料，无法受理国有土地使用权登记申请。2018年10月26日，原告向第三人发出要求解除《出让合同》的通知，并于同年11月1日向该院提起民事诉讼，请求确认《出让合同》已于2018年10月26日解除，并要求第三人返还出让金及赔偿损失。该院经审理后认为解除通知不产生解除合同的效果，于2019年4月15日作出（2018）桂1223民初576号判决，驳回原告的诉讼请求。在该案审理过程中，本案被告向法院出具“12.18有关说明”及“1.28相关说明”，认为“4#地块属旅馆用地”、“新修编的县城规划已将此地块规划为旅馆用地……该土地竞得方应按此法律规定，提供齐全有效的材料，申请办理建设用地规划许可证。”第三人提供了《凤山县县城总体规划（2013-2030）》、《广西省凤山县县城控制性详细规划图》（2016.09）。此后，河池市政务公开领导小组办公室答复“凤山县县城总体规划（2013-2030）和凤山县县城控制性详细规划（2016-2030）至今还未报送河池市人民政府”。原告认为涉案地块自出让至今，没有在总体规划和控制性详细规划范围内，原告实际上无法提供齐全有效的材料用以申请规划许可证，因此提起本案诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，被告在国有土地出让前有出具规划设计条件的义务，亦有对规划许可证审批相关事项进行指导、答复的职权。故被告主体适格。 本案的争议焦点为：1.被告出具“6.26规划红线图”的行为是否合法；2.被告出具“12.18有关说明”及“1.28相关说明”是否合法；3.原告请求被告赔偿经济损失是否有事实及法律依据。 关于焦点一，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，本案被告出具红线图的行为，属于在国有土地使用权出让前提出“规划条件”的行为，是国有土地使用权出让合同的组成部分，是出让行为中阶段性、过程性行政行为，该行为是通过影响土地使用权出让行为的效力最终影响原告的合法权益，其自身并不直接产生外部法律效力。原告因竞拍得涉案国有土地使用权而享有的权利受其所签订的出让合同羁束，原告关于要求退回土地出让金的诉讼请求也是指向该合同，应根据合同主张相关权利。原告直接对被告出具红线图的行为提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。 关于焦点二，从2015年至今，被告就同一地块出具前后矛盾的规划意见，确属不当。虽然城乡规划要与时俱进，但法律对规划条件修改、变更的条件作了严格的限制，被告未能提供该地块规划条件出现变化经过法定的论证、审批等程序的证据，却在原告申请规划许可证审批过程中作出多份不一致的说明，有损政府公信力。但原告要求确认违法的两份说明，仅是被告对规划条件的解释以及对原告申请办理许可证所需材料的说明性告知行为，并未对原告创设权利义务，亦非行政许可决定，该行为不具备可诉行政行为的特征，不属于行政诉讼受案范围。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故对原告的起诉，依法应予驳回，原告要求赔偿经济损失的诉讼请求于法无据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定：驳回原告广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司的起诉。 广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司上诉请求：1.撤销凤山县人民法院（2019）桂1223行初7号行政裁定；2.改判支持上诉人的诉讼请求。上诉理由：凤山县人民法院（2019）桂1223行初7号行政裁定认定案件基本事实错误，程序违法，适用法律错误。1.“6.26规划红线图”对即将出让的国有土地受让人设定权利义务，对象具体、内容明确，在作出该行为时，就具有对外法律效力，而不仅仅是对内产生效力的行政行为；在案涉国有土地使用权出让时及出让后，“6.26规划红线图”是国有土地使用权出让合同的必要组成部分，受到“6.26规划红线图”的约束，影响行政管理相对人的权利义务，显然是直接产生外部法律效力的行政行为。2.“12.18有关说明”和“1.28相关说明”改变了“6.26规划红线图”的用地规划条件，直接影响上诉人根据案涉国有土地使用权出让合同取得并使用相关土地，是可诉行政行为。3.根据被上诉人2015年5月13日作出的《关于对广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司要求办理建设用地规划许可证的回复》（即“5.13回复”）、2018年8月3日作出的《关于申请调阅凤山县巴烈新区4#地块（即高中部后面山上地块）城镇总体规划和控制性详细规划资料的答复》（即“8.3答复”）以及河池市政务公开领导小组2019年1月30日所作答复，《凤山县城总体规划2013—2030》和《凤山县县城控制性详细规划（2016—2030)》实际上并不合法存在；因此，被上诉人出具的“6.26规划红线图”、“12.18有关说明”和“1.28相关说明”，均属提供未依法规划且不具备建设用地开发条件而设定建设用地的非法材料，是违反《中华人民共和国城乡规划法》第七、八、十五、十六、十九、二十、三十八条规定的违法行为。4.上诉人请求判决被上诉人赔偿损失，事实清楚，证据充分，请求赔偿金额合理合法，请求成立。综上，原审裁定确有错误，为维护合法权益，特此提起上诉，恳请二审法院支持上诉人前述上诉请求。 本院审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，对本案争议，应从以下两个方面进行评判： 关于被诉行政行为的可诉性问题。1.被诉请确认违法的《凤山县生态农业旅游综合开发建设项目——用地规划红线图》（即“6.26规划红线图”）虽然系由被上诉人凤山县住房和城乡建设局制定并出具，但其是作为原审第三人凤山县自然资源局（原凤山县国土资源局）挂牌出让案涉国有建设用地使用权的出让宗地规划条件而出具和存在的，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款关于“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”的规定，在上诉人与原审第三人签订案涉《国有建设用地使用权出让合同》后，该“6.26规划红线图”的内容即被该国有土地使用权出让合同吸收并成为合同的组成部分，并通过《国有建设用地使用权出让合同》来影响、约束包括上诉人在内的合同当事人的权利义务，上诉人最终只能依据其与原审第三人签订的《国有建设用地使用权出让合同》享有权利、承担义务；因此，本案中被上诉人提供“6.26规划红线图”的行为，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项规定的“不产生外部法律效力的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.上诉人对案涉土地的权利义务体现在其与原审第三人签订的《国有建设用地使用权出让合同》中；本案被诉请确认违法的《凤山县住房和城乡建设局关于凤山县凤凰养生开发有限责任公司办理建设用地规划许可证的有关说明》（即“12.18有关说明”）和凤住建（2019)4号《凤山县住房和城乡建设局关于4#地块规划意见的相关说明》（即“1.28相关说明”），是被上诉人在上诉人与原审第三人之间的相关国有土地使用权出让合同纠纷一案审理过程中向凤山县人民法院所作的说明，并不具有推翻上诉人与原审第三人所签订的案涉《国有建设用地使用权出让合同》的法律效力，不影响上诉人在该《国有建设用地使用权出让合同》中的权利义务，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 关于相关纠纷的解决途径问题。从上诉人所陈述的诉讼事实和理由看，本案乃至前案〔指凤山县人民法院（2018）桂1223民初576号案〕均系因广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司认为因规划问题导致其不能享有案涉《国有建设用地使用权出让合同》约定的土地权利而引发的。如前所述，由于上诉人对案涉土地的权利义务体现在其与原审第三人签订的案涉《国有建设用地使用权出让合同》中，因此，应当根据该国有土地使用权出让合同来主张相关权利。此外，如果上诉人认为凤山县人民法院（2018）桂1223民初576号民事判决确有错误，还可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十九条、第二百零五条的规定申请再审。 综上所述，广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司的上诉请求不成立；原审裁定认定事实清楚，适用法律正确；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 上诉人广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司预交的二审案件受理费50元，本院予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 覃春燕 审 判 员 潘伟兰 审 判 员 张 英 二〇二〇年四月十四日 法官助理 李 娴 书 记 员 韦 菲 附：本裁定所适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；