广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终237号上诉人（原审被告）：广州市越秀区城市管理和综合执法局。住所地：广州市越秀区********。法定代表人：朱锦新，局长。被上诉人（原审原告）：吴帆，男，汉族，1988年12月2日出生，身份证住址广州市越秀区**************，公民身份号码440************816。委托代理人：邵挺杰，广东天杰律师事务所律师。上诉人广州市越秀区城市管理和综合执法局因被上诉人吴帆诉其行政处理一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2800号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，吴帆持有粤房地权证穗字第0150286082号《房地产权证》，是越秀区东华西路启正上街12号房屋登记产权人。越秀区东华西路启正上街12号房屋后墙与越秀区启正上街40号房屋后墙相邻。2017年9月7日，原广州市城市管理综合执法局越秀区分局对自称东华西路启正上街40号相邻房屋的住户陈某进行调查询问，陈某称，2005年的时候，东华西路启正上街40号房屋业主对房屋进行维修，将房屋北面部分门口空地建设为两层，下层用水泥捣，上层用玻璃窗安装，顶用塑料棚。2014年在维修该房屋南面屋顶时将部分瓦顶改为混凝土斜顶（部分平顶），并将该部分屋顶升高了约1米。2017年9月8日，原广州市城市管理综合执法局越秀区分局对广州市越秀区大东街取证社区*民委员会副主任李某进行调查询问，李某称，东华西路启正上街40号房屋的住户叫刘傅煜，其跟邻居经常产生生活纠纷，常到居委会进行调解。2017年9月12日，原广州市城市管理综合执法局越秀区分局对自称东华西路启正上街40号相邻房屋的住户吴某进行调查询问，吴某称，2005年的时候，东华西路启正上街40号房屋业主对房屋进行维修，将房屋北面部分空地建设为简易结构房屋，2014年在维修该屋南面屋顶时将部分瓦顶改为混凝土斜顶，并将该部分屋顶升高了约50公分，东侧升高了1.7米多等。吴某还向城管部门提供了照片。2017年9月12日，城管部门工作人员前往不动产登记机关查询东华西路启正上街40号房产权登记情况，并提取了该房屋的查丈原图（总图），查明该房产登记建筑时间为“解放前”，登记产权人为刘傅煜。2017年9月18日，城管部门执法人员到规划部门查询东华西路启正上街40号房屋有无相关规划报建资料，工作人员答复无该房屋的相关报建资料。2018年3月8日，城管部门执法人员查明东华西路启正上街40号未曾在街道城管科申请过原状维修备案。2018年6月27日，广州市越秀区大东街启正社区*民委员会出具《证明》，内容为：东华西路启正上街40号房屋北面简易结构建筑物在2014年12月之前就已经存在。2018年11月28日，吴帆向原广州市越秀区城市管理局邮寄《强烈要求对越秀区启正上街40号房屋的违法建设进行查处的申请书》，要求对越秀区启正上街40号房屋违法建设进行立案查处，该申请书载明的事实和理由内容主要如下：一、40号房屋产权登记是一层平房,产权登记在北面有14.8㎡阁楼。40号业主2014年2、3月间拆除南面墙及揭掉屋顶瓦面,乘我房屋长期无人居住推塌我房屋部分北墙,在没有办任何报建手续情况下,违建升高1.5米加层用水泥混凝土倒注,从产权登记的1层平房违建成现在全屋2层楼,明显与房产证登记不符。二、40号揭瓦顶拆墙升高1.5米违建成2层的混凝土屋顶，正对着12号北墙的一个窗口,40号业主平常冲洗的污水及雨水通过窗口直接流入12号屋里,令12号受影响的窗根本不但不能打开,而且已经侵犯了我房屋通风采光权。三、40号违建第2层时,将违建部分向12号房屋北面不断层层凸进，令12号墙体维修时北面墙无法垂直砌墙。四、最近在40号揭瓦升高1.5米多倒的混凝土屋顶上,又用铁架、木板等违法搭建,将我房屋煤气管紧紧包围,造成极其危险隐患,铁架立柱还将启正上街14号的窗口封住,致14号窗口无法开启。我强烈要求贵局对40号违法建设依法立案查处,对40号房屋采取限期改正、拆除,使我房屋能安全及正常使用。该申请书一并附上了案涉房屋照片反映情况，照片显示拍摄地点存在混凝土屋顶，房屋顶部建筑物突出于该房屋围墙外。2018年12月5日，城管执法部门向规划部门发函征询东华西路启正上街40号房屋北侧扩建两层简易结构房屋，面积6.0788平方米违法建设的规划定性意见。规划部门复函认为该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。2019年1月2日，原广州市越秀区城市管理局向吴帆作出穗越城管执信复字[2018]网481号《关于吴帆投诉事项的处理意见书》，针对吴帆的申请，答复如下：一、基本情况2017年9月7日，大东街执法队就已对启正上街40号房屋进行了立案，对其下列违法建设进行调查：1、2005年，当事人未经规划许可，擅自在房屋北面门前空地建设两层简易结构房屋；2、2014年3月，当事人在改建房屋南面部分房顶时，未经规划许可，擅自将屋顶升高；3、2014年3月，当事人未经规划许可，擅自将房屋南外墙在超高部分向南扩建。二、处理情况由于当事人不配合调查，大东街执法队走访周边群众，收集了启正上街40号升高南向部分屋顶和北面扩建的证言证词，经越秀城管执法分局审核后，认为缺乏该屋的原始高度数据，难以对南向的升高问题定案。由于无法查证到该屋的原状高度，对该屋南部涉嫌超高的投诉，暂不列入该案的处理范畴，在该案中仅查处该屋北端加建的违法建设。根据大东街执法队掌握的证据，当事人未经规划许可，擅自在房屋北面门前空地建设两层简易结构房屋，构成违法建设。目前，该案已送规划局定性。吴帆对穗越城管执信复字[2018]网481号《关于吴帆投诉事项的处理意见书》不服，于2019年5月27日向原审法院提起行政诉讼。广州市越秀区城市管理和综合执法局克服被调查人拒不配合调查等困难，经过多次调查取证后，于2019年6月4日作出穗综越违建处字〔2017〕第1500007号《违法建设行政处理决定书》，以东华西路启正上街40号房屋权属人刘傅煜在未取得《建设工程规划许可证》的情况下在2004年2月至2009年7月期间，在该房屋北侧扩建两层简易结构房屋，面积6.0788平方米，构成违法建设为由，对刘傅煜上述行为作出责令拆除上述6.0788平方米违法建设的处理决定。同日，广州市越秀区城市管理和综合执法局作出并在东华西路启正上街40号现场张贴穗综越强拆公字〔2017〕第1500007号《限期拆除违法建设公告书》，对上述违法建设予以公告督促违法建设当事人在上述决定书规定的期限内自行拆除，告知逾期不拆除的，该机关将依法实施强制拆除，并告知公告期间违法建设当事人依法享有陈述、申辩权。吴帆诉讼中提供书面材料复印件，主要内容为：2014年3月，我发现40号房屋屋顶被砸漏水，屋梁被白蚁蛀烂，我将瓦顶上盖拆除抢修，在自墙的外立面内按原屋顶斜面捣制混凝土上盖加固；另外，由于市政街道不断升高，每逢暴雨水浸入屋，其在自有围墙之内加固修筑防御盗贼、防暴雨、防水浸入屋的维护设施，于2005年修缮完成使用至今。该书面材料落款栏有“刘傅煜”字样手写签名，落款日期为2015年1月26日。原广州市越秀区城市管理局查处违法建设的职权，现由广州市越秀区城市管理和综合执法局行使。原审法院认为,吴帆房产与启正上街40号房屋紧密相邻，其所投诉的启正上街40号房屋存在涉嫌违法建设的情况与其存在利害关系。《广州市违法建设查处条例》第十二条规定：“城市管理综合执法机关应当建立违法建设投诉、举报制度，向社会公布信箱、电子邮箱和全市统一的投诉、举报电话，受理投诉、举报。城市管理综合执法机关接到投诉举报后，应当受理、做好登记，并及时进行调查处理，有明确投诉、举报人的，在受理投诉、举报后三十日内将处理情况书面告知投诉、举报人，处理结束后在七日内将处理结果书面告知投诉、举报人。”原广州市越秀区城市管理局及本案广州市越秀区城市管理和综合执法局负有受理违法建设投诉、举报并限期将处理情况答复投诉、举报人的职责。原广州市越秀区城市管理局向吴帆作出的穗越城管执信复字[2018]网481号《关于吴帆投诉事项的处理意见书》的答复内容中的第一点“基本情况”答复内容有相关证据予以证实，并无不当。关于第二点“处理情况”内容，城管部门已经收集了启正上街40号涉嫌升高南向部分屋顶和北面扩建的证言证词，证人已经提供了证人所认为的升高数据，且根据吴帆提供的照片，房屋涉嫌加建升高部分所使用的建筑材料和房屋原有建筑材料可能存在区别，城管部门经过实地勘查后，存在判断是否有加高情况或认定加建加高部分数据的可能，城管部门认为因缺乏该屋的原始高度数据，难以对南向的升高问题定案的意见缺乏事实依据，应予撤销，广州市越秀区城市管理和综合执法局应对吴帆投诉启正上街40号涉嫌加高的问题重新作出调查处理。城管部门答复内容中，根据大东街执法队掌握的证据，当事人未经规划许可，擅自在房屋北面门前空地建设两层简易结构房屋，构成违法建设；目前，该案已送规划局定性的答复意见，有相关证据证明，并无不当。另外，对吴帆投诉启正上街40号房屋涉嫌存在向启正上街12号房屋凸进的情况，城管部门答复意见里面意见确认“当事人未经规划许可，擅自将房屋外墙在超高部分向南扩建”。该投诉属于涉嫌水平方向违建的投诉，与房屋高度原始数据并无直接关联，城管部门未对此投诉内容进行实质答复，依法应予答复。吴帆投诉启正上街40号屋顶涉嫌用铁架木板搭建违建包围其煤气管的问题，城管部门也未作答复，依法应予答复。吴帆投诉启正上街40号铁架立柱涉嫌将启正上街14号窗口封住的问题，与吴帆并无直接利害关系。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销原广州市越秀区城市管理局作出的穗越城管执信复字[2018]网481号《关于吴帆投诉事项的处理意见书》第二点“处理情况”中“认为缺乏该屋的原始高度数据，难以对南向的升高问题定案。由于无法查证到该屋的原状高度，对该屋南部涉嫌超高的投诉，暂不列入该案的处理范畴”的答复内容；二、广州市越秀区城市管理和综合执法局在本判决发生法律效力之日起30日内（可扣除法定扣除的办理期间）对吴帆投诉启正上街40号房屋涉嫌存在加高高度及涉嫌向启正上街12号房屋凸进的投诉事项、启正上街40号屋顶涉嫌用铁架木板搭建违建包围吴帆房屋煤气管的投诉事项进行处理答复；三、驳回吴帆的其他诉讼请求。上诉人广州市越秀区城市管理和综合执法局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院受理被上诉人要求撤销上诉人信访回复的行为明显违反法律规定。根据最高人民法院（2005）行立他字第4号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》的答复意见第一条、第二条的规定，上诉人对被上诉人作出的信访回复行为，对被上诉人的权利不产生实质影响，原审法院不应受理被上诉人要求撤销上诉人信访回复的案件。根据《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，被上诉人如果不服上诉人按照《信访条例》作出信访答复意见，可在法律规定的时限内通过向上级政府申请复查、复核的方式寻求救济，因该信访答复行为不具有可诉性，因此原审法院不应当受理本案。二、上诉人作出《关于吴帆投诉事项的处理意见书》，程序合法有效。2018年12月4日，上诉人收到东华西路启正上街12号吴帆反映东华西路启正上街40号违法建设并要求立案查处的信访件《广州“云信访”信访事项登记表》。上诉人于2019年1月2日向被上诉人发出《关于吴帆投诉事项的处理意见书》，告知处理情况，处理过程符合《广州市违法建设查处条例》第十二条的规定，程序合法。三、上诉人对被上诉人的信访回复合法合理。越秀区东华西路启正上街12号与启正上街40号房屋南北相邻。启正上街12号业主与启正上街40号业主刘傅煜自2015年12月开始，相互指责对方违法建设，并向上诉人进行投诉，上诉人根据调查事实，发出《关于吴帆投诉事项的处理意见书》，作出了阶段性回复处理意见，该回复是基于调查事实的基础上，且程序合法。综上，上诉请求：1.撤销原审判决，发回重审；2.被上诉人承担一、二审诉讼费用。被上诉人吴帆在二审期间答辩称：一、被上诉人要求上诉人履行法定职责非为信访事项申请，上诉人以此请求法院不予受理，是规避司法审查。1.被上诉人的《查处申请》并非信访申请。上诉人引用最高人民法院（2005）行立他字第4号答复中的内容，称其对被上诉人的回复行为属于信访回复，不影响被上诉人的实体权利，该主张不能成立。根据《信访条例》第十四条的规定，公民只能针对该规定中列明的主体的职务行为提起信访，而被上诉人向上诉人提交的《查处申请》并非对《信访条例》中规定的主体的职务行为反映情况或提出建议、意见，而是对越秀区启正上街40号房屋屋主的违法建设行为进行举报，该违法建设行为不属于《信访条例》中的职务行为，上诉人以信访形式处理《查处申请》，不符合《信访条例》的规定。2.上诉人出具《处理意见书》属于具体行政行为，故被上诉人有权提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，可知公民要求行政机关履行法定职责，必须符合三个条件：一是行政机关负有保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权等的法定职责；二是行政机关在公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益面临被侵害时能够履行法定保护职责；三是当事人已向行政机关提出符合法定条件的申请。被上诉人在启正上街40号房屋业主违法加建高建筑物侵害其房屋使用权、相邻权等权益的情况下，要求上诉人履行立案查处职责的申请，符合上述三个条件，且上诉人出具《处理意见书》的行为导致被上诉人的合法权利事实上被否定。被上诉人与上诉人出具的《处理意见书》有明显的直接利害关系，被上诉人享有法定诉权，上诉人在接到被上诉人的投诉申请后，不加区分地作为信访事项处理，以信访答复、信访调查意见等代替依法履行法定职责，构成不依法履行法定职责。二、本案的争议焦点为上诉人出具的《处理意见书》内容是否合法，而非上诉人对被上诉人的投诉处理流程是否合乎程序。本案中，启正上街40号业主有加高加建的行为，另外，越秀区大东街道办事处委托广州市城市规划勘测设研究院于2019年10月12日对启正上街40号房屋进行了房屋外立面现状测绘，资料明确显示40号房屋已加高至6.13米，上诉人有职责和证据责令40号业主将房屋恢复原状，上诉人作出“难以对升高问题定案”的结论显然背离常理的。关于被上诉人投诉启正上街40号房屋存在用铁架木板搭建违建包围被上诉人房屋煤气管的投诉事项和向启正上街12号房屋凸进的情况，上诉人在《处理意见书》中未对此投诉内容进行实质答复。另外，上诉人认为“40号业主未经规划许可，擅自将房屋外墙在超高部分向南扩建”的投诉事项属于涉嫌水平方向违建的投诉，与房屋高度原始数据并无直接关联，但上诉人未在《处理意见书》对此进行实质答复。综上，被上诉人认为上诉人怠于履行法律规定的职责，其上诉请求缺乏事实和法律依据，原审认定事实清楚，适用法律正确且程序合法，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，二审争议焦点为被诉行政处理的合法性审查。结合已查明事实，被上诉人吴帆自有房屋北墙与其投诉的启正上街40号房屋南墙紧密相邻，其向上诉人广州市越秀区城市管理和综合执法局（原广州市越秀区城市管理局）主张因相邻房屋存在违法建设而影响其自有房屋的正常使用，即涉案被投诉房屋的涉嫌违法建设的情况与被上诉人存在利害关系。而且，涉案投诉事项中除已由上诉人广州市越秀区城市管理和综合执法局调查处理的北面违法加建情形外，仍有被投诉房屋涉嫌升高南向部分屋顶违法建设行为、涉嫌存在向被上诉人吴帆自有房屋凸进的违法建设行为、以及屋顶涉嫌用铁架木板违法搭建等问题。则依据《广州市违法建设查处条例》第十二条的规定，上诉人广州市越秀区城市管理和综合执法局对该投诉负有受理并限期将处理情况答复投诉、举报人的职责。上诉人广州市越秀区城市管理和综合执法局虽然对部分投诉事项作出调查，但未能作出实质处理及答复，原审判决予以撤销并责令其重新处理的做法正确，本院予以维持。上诉人广州市越秀区城市管理和综合执法局上诉提出涉案答复为信访回复行为的主张与事实及法律法规规定不符，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理妥当，依法予以维持。上诉人广州市越秀区城市管理和综合执法局上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市越秀区城市管理和综合执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇二〇年四月一日法官助理  陈嘉祥书 记 员  黄骏敏