贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1567号上诉人（一审原告）漆国栋，男，汉族。被上诉人（一审被告）黔西县人民政府，住所地黔西县城关镇。法定代表人杨汉华，县长。委托代理人钱华。委托代理人张鹏。一审第三人黔西县甘棠乡毕架村高枧组负责人罗成林，组长。上诉人漆国栋因与被上诉人黔西县人民政府（以下简称黔西县政府）、一审第三人黔西县甘棠乡毕架村高枧组（以下简称高枧组）林业行政登记一案，贵州省毕节市中级人民法院（以下简称一审法院）于2015年12月21日作出（2015）黔毕中行初字第102号行政判决，漆国栋不服，向本院提起上诉。本院于2016年9月1日作出（2016）黔行终573号行政裁定，发回重新审理。一审法院于2016年12月21日作出（2016）黔05行初137号行政裁定，漆国栋不服，向本院提起上诉。本院于2018年8月20日作出（2017）黔行终961号行政裁定，指令继续审理。一审法院于2019年6月26日作出（2019）黔05行初96号行政判决，漆国栋不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案，上诉人漆国栋、被上诉人黔西县政府的工作人员钱华、张鹏出庭参加了诉讼，一审第三人高枧组经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明，黔西县政府于2007年10月26日向高枧组颁发黔县府林证字（2007）第××号《林权证》。该证载明林地位于毕架村高枧组大坡，面积为25.1亩，林地使用期限为56年，四至为东至张家山、南至龙啄啄坡，西至凉水井，北至马路。2014年因息黔高速公路建设项目征收林地，在丈量时，漆国栋发现黔西县政府为高枧组颁发了《林权证》，并于2015年1月6日知道了《林权证》的内容。漆国栋认为，其父漆定忠于1985年3月26日与高枧组签订《林业开发承包荒山合同》，且黔西县公证处于1985年10月28日作出（1985）黔公证字第32号《公证书》对该合同进行了公证，其取得了涉案林地的承包经营权。漆国栋以黔西县政府的颁证行为侵犯其合法权益为由，于2015年9月28日向一审法院提起诉讼，请求：一、撤销黔西县的登记证号为黔县府林证字（2007）第××号《林权证》；二、案件受理费由黔西县政府承担。一审另查明，漆定忠及其妻杨碧珍均已故，二人子女漆国和、漆国胜、齐国平、漆国良出具了声明，均放弃参加诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案漆国栋之父漆定忠于2013年5月8日病故，漆国栋作为近亲属提起诉讼符合法律规定。黔西县政府向高枧组颁发了涉案林权证，黔西县政府被告主体适格。漆国栋提交了其父于1985年3月26日与高枧组签订的《林业开发承包荒山合同》及黔西县公证处1985年10月28日作出（1985）黔公证字第32号《公证书》证明其与涉案颁证行为有利害关系，已完成初步的举证责任，其原告主体适格。漆国栋于2015年1月在毕架村村委会获知黔西县政府颁发涉案《林权证》给高枧组，因黔西县政府颁证时未告知漆国栋的诉权及起诉期限，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”之规定，漆国栋于2015年9月向一审法院提起诉讼时并未超过起诉期限。黔西县政府提出漆国栋的起诉已超过起诉期限的答辩理由不能成立，一审法院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，本案中，漆国栋请求撤销涉案颁证行为，其诉讼请求所依据的事实是漆国栋认为其父与高枧组签订了《林业开发承包荒山合同》并对该合同进行了公证，漆国栋认为黔西县政府的颁证行为侵犯其在先取得的诉争之地的承包经营权。人民法院对行政行为合法性的审查，不能仅以漆国栋的主观判断（原告认为）作为标准，还需结合漆国栋提供的证据进行综合判断，黔西县政府的颁证行为是否侵犯漆国栋在先取得的合法权益，漆国栋还应举证证明其在先权利合法取得的依据。本案中，漆国栋是否合法取得涉案林地的承包经营权，是判断漆国栋诉讼请求能否得到支持的关键。经一审法院审查，漆国栋起诉所依据的基础民事行为的效力处于待定状态，各方当事人对合同的效力持不同意见，合同是否有效未经有权机关确认，且合同约定的内容与公证的内容亦不一致，故漆国栋的诉讼请求不能得到支持。具体理由如下：一、涉案《林业开发承包荒山合同》未经有权机关确认其效力。《中华人民共和国合同法》第四条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”第八条第二款规定：“依法成立的合同，受法律保护。”漆国栋提交的《林业开发承包荒山合同》不能证明漆国栋之父已合法取得高枧组2000亩荒山的承包经营权。该合同甲方为高枧组，乙方为漆国栋之父，甲方高枧组的经办人陈光忠在合同上签字。经黔西县政府调查合同上的甲方户主，袁时书称其当时系高枧组组长，不知晓漆定忠1985年承包涉案荒山的情况，也未在合同上签字；户主李朝明、张朝均、王祥凤、罗国明等人证实不知晓漆定忠1985年承包涉案荒山的情况，均未在合同上签字。同时，承包荒山给漆国栋之父是否经过召开村民大会形成决议、高枧组的经办人陈光忠是否是当时组长、其是否获得村民授权与漆国栋之父签订合同，漆国栋均没有提供证据证实。二、《公证书》公证的内容是：“漆定忠向甲方陈光忠承包荒山六遍（片），估计面积2000亩，从1985年3月26号起至2035年3月26号止。”公证的内容是漆国栋之父向陈光忠承包荒山，并非向高枧组承包。公证内容与《林业开发承包荒山合同》约定的内容并不一致。陈光忠是否取得涉案荒山的使用权或其是否有权将集体荒山承包给漆国栋之父，漆国栋均未提供其他证据印证。三、在诉讼过程中，经一审法院释明后，漆国栋及涉案林权证的持证人均未对《林业开发承包荒山合同》的效力进行确认，从漆国栋提供的现有证据看，尚不能证明漆国栋已合法取得了涉案荒山的承包经营权，涉案合同的真实性、合法性在本案中无法得到确认。综上，漆国栋提交的证据尚不足以证明其已依法取得了争议地的使用权，其请求撤销涉案颁证行为的诉讼请求，一审法院不予支持。本案高枧组经传票传唤，未到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款：“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”之规定，高枧组不到庭参加诉讼不影响本案的审理。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回漆国栋的诉讼请求；案件受理费50元由漆国栋承担。上诉人漆国栋不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审法院将漆定忠与高枧组签订《林业开发承包荒山合同》，向组集体承包荒山造林的民事法律行为，曲解为发包方代表陈光忠的个人行为，认定事实错误。首先，《林业开发承包荒山合同》虽无高枧组的公章，但加盖有甘棠区区公所、甘棠乡人民政府、甘棠区林业站的公章且有负责人的亲笔签名，足以证实陈光忠在该合同上签名系代表发包方的职务行为。其次，漆定忠申请公证的对象是向高枧组承包集体荒山造林这一民事法律行为，而非仅要求公证合同主体资格及签名的真实性，《公证书》将公证确认的事实简单表述为“漆定忠向甲方陈光忠承包荒山”，虽有欠缺，但该文字表述瑕疵不足以否定漆定忠向高枧组承包集体荒山造林这一客观事实。2.一审法院以漆国栋方30多年来未向县级以上人民政府林业行政主管部门申请林地承包经营权登记，未办理2000亩争议林地的林权证为由，认定上诉人与被诉行政行为没有利害关系，无权提起行政诉讼，是明显错误的。3.一审诉讼程序违法，应予以撤销。首先，一审判决未列明实际参加本案一审诉讼的所有第三人，遗漏诉讼参与人。其次，一审法院不同意上诉人申请法院调查取证，剥夺了上诉人的诉讼权利。最后，被上诉人、一审第三人未诉请同时处理民事纠纷，一审法院变相认定《林业开发承包荒山合同》及相应《公证书》无效，属于无诉而审判，违反行政诉讼程序。请求：一、撤销一审判决；二、裁定发回重审，指令一审法院继续审理并依法作出判决；三、一二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人黔西县政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。一审第三人高枧组在二审法定期限内未提交书面陈述意见。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。二审另查明，黔县府林证字（2007）第××号《林权证》小地名“大坡”，林地使用权人、林木所有权人、林木使用权人甘棠乡毕架村高坝组系笔误，应为甘棠乡毕架村高枧组。本院认为：《中华人民共和国合同法》第八条第二款规定，依法成立的合同，受法律保护。本案中，漆国栋提交了《林业开发承包荒山合同》及《公证书》，用以证明其与涉案颁证行为具有利害关系，已完成初步的举证责任，其原告主体适格。因此，漆国栋提起本次诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件且未超过法定起诉期限，应当依法予以受理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，行政诉讼审查的对象，是被诉行政行为的合法性。即本案的审查对象应为黔西县政府的涉案颁证行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，涉案颁证行为源于集体林权制度改革，根据《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条规定，林权颁证按照“摸底调查现有林权—第一榜公示—制定、通过林改方案—勘界—第二榜公示—签订（完善）合同—林权权利人申请发证—审核—输机—发证前第三榜公示—颁证—建档12个步骤实施。但本案在案证据不足以证明黔西县政府的涉案颁证行为符合《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条规定的法定程序。故，黔西县政府的涉案颁证行为不符合法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，依法应予撤销。应当指出的是，本案纠纷的实质是林地林木权属争议，在涉案林权证被撤销后，当事人可依法向有权机关申请行政确权以实质解决争议。综上所述，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律、法规错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行初96号行政判决；二、撤销黔西县的黔县府林证字（2007）第××号《林权证》。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人黔西县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 孟 婷审判员 谢璐凯二〇二〇年四月二十日法官助理王文婷书记员汪杨