西安铁路运输法院 行政判决书 （2020）陕7102行初359号 原告西安建设金属结构厂，住所地灞桥区。法定代表人赵联民，厂长。委托代理人默立贤，北京京润律师事务所律师。委托代理人柳双双，北京京润律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市。法定代表人冯涛，局长。委托代理人叶英杰，该局工作人员。委托代理人杨红军，陕西丰采律师事务所律师。原告西安建设金属结构厂不服被告西安市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]6-26号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月16日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭审理了本案。原告西安建设金属结构厂法定代表人赵联民，被告西安市自然资源和规划局委托代理人叶英杰、杨红军到庭参加了诉讼。原告委托代理人默立贤通过陕西法院微庭审系统在线参加了诉讼。本案现已审理终结。西安市自然资源和规划局于2019年7月24日作出市国土发[2019]6-26号《行政处罚决定书》，对原告西安建设金属结构厂决定处罚如下：一、没收西安建设金属结构厂在非法占用土地上新建的钢构厂房3座，砖混两层房屋3座及其他设施。二、对西安建设金属结构厂非法占用耕地3423.02平方米（5.134亩）土地的行为，按照每平米20元标准，处以罚款68460.4元；对西安建设金属结构厂非法占用土地面积5620平方米（8.430亩）土地的行为，按照每平米12元标准，处以罚款67440元。合计处罚135900.4元。原告西安建设金属结构厂诉称，原告经营场所位于西安市灞桥区XX园XX号。2019年7月29日，原告收到被告作出的涉案行政处罚决定书。被告称原告于2005年在灞桥街道豁口村和洪庆街道赵西村建设厂房的行为违反了我国《中华人民共和国土地管理法》第43条和第44条的规定，并作出涉案的行政处罚决定。原告认为，被告作出的涉案《行政处罚决定书》，认定事实错误，原告并未构成非法占用土地，原告的房屋亦不属于违法建设。而且，被告作出涉案的行政处罚决定违反法定程序及实体性规定，严重侵犯了原告的合法权益。故起诉至法院，请求：1.依法撤销被告作出的市国土发[2019]6-26号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1.合同书，证明原告企业与洪庆街道办事处通过签订合同的方式取得了涉案的土地，原告不属于违法用地；2.[2019]第（49）号《政府信息公开告知书》及附件；3.西安市国土资源局灞桥分局关于西安建设金属结构厂申请政府信息公开有关问题的回复及附件；4.陕政复决字[2020]10号《行政复议决定书》；以上证据证明原告企业所在区域面临拆迁，被告以查处违法用地为由作出行政处罚，属于滥用行政职权，行政处罚应当依法予以撤销。5.市国土发[2019]6-26号《行政处罚决定书》，证明被告违法作出涉案的行政处罚决定，应当依法予以撤销。被告西安市自然资源和规划局辩称：一、被告作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律准确。原告于2005年6月通过与灞桥区洪庆街道企业办签订《合同书》的形式，圈占了灞桥区XX村XX村的农村集体土地27.2亩，后又将其中部分土地出租给了西安市临潼区建筑公司六分司，在下余13.564亩土地上建设了钢结构厂房3座，砖混两层房屋3座，用于建设机械生产制造。这些事实有涉案《合同书》、《土地案件现场勘查平面图》、2019年4月9日和5月27日给赵联民所作的两份《询问笔录》、《关于西安建设金属结构厂非法占地案的调查报告》等证据在卷佐证。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地”和第44条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续”的法律规定，经查，原告西安建设金属结构厂建厂使用的土地全部是XX村XX村农村集体土地，不是国有土地，既未经县级以上人民政府批准，亦未办理农转手续，其性质属于未经批准非法占用土地。经查灞桥区土地利用总体规划图（1997-2010），该宗地为建设用地区，符合土地利用总体规划；经查2004年灞桥区土地利用现状图，原告占用的13.564亩土地地类为建设用地和耕地，其中农村建设用地8.43亩，农村耕地5.134亩。所以，根据《中华人民共和国土地管理法》第76条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定给予原告土地行政处罚并无不当。二、涉案土地行政处罚程序完整，充分保障了原告的合法权益。涉案行政处罚历经了调查、询问、现场勘查、证据信息收集、图地对比、立案、审理、处罚告知、听证告知、决定呈批、处罚决定书送达等全部环节，给予了原告行政复议和行政诉讼的权利与途径，保障了其陈述权申辩权等全部合法权利。原告也于2019年8月7日自觉履行了涉案处罚决定书中所涉两笔共计135900.4元罚款。综上，涉案处罚决定认定事实清楚，适用法律准确，程序完整。原告的诉讼理由不能成立，请法院依法驳回起诉。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:1.西安建设金属结构厂的工商注册信息；2.合同书；3.赵联民的身份证复印件；4.《土地案件现场勘查平面图》；5.2019年4月9日《询问笔录》；6.2019年5月27日《询问笔录》；7.《关于西安金属结构厂非法占地案的调查报告》；8.西安市灞桥区土地利用总体规划图（1997-2010）；9.灞桥区2004年土地利用现状图；以上证据证明：1.原告通过合同方式实际占用了XX村XX村农村集体土地13.564亩，并建有多处建筑；2.原告占用这些农村集体土地未经县级以上人民政府批准，亦未办理农转用手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条和第44条的规定，属于非法占地；3.涉案市国土发[2019]6-26号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律准确。10.立案呈批表；11.违法案件审理记录；12.行政处罚告知书；13.行政处罚听证告知书；14.违法案件处理决定呈批表；15.处罚决定书；16.处罚决定送达回证；17.缴款收据二份。以上证据证明：1.涉案土地行政处罚程序完整，并无不当；2.原告已经自觉履行了涉案行政处罚中的罚款部分，于2019年8月7日交纳了两笔总计135900.4元；3.原告的诉讼理由依法不能成立，应予驳回起诉。经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提供的证据1、4-9、10-11、14的真实性、合法性及证明目的均不认可，认为工商注册信息未提供原始载体，没有注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象，不符合证据的形式要求，土地案件现场勘查平面图内容不属实，图中数据的确定没有依据，且存在未立案先进行调查、执法人员不具有执法资质、没有制作现场勘测笔录、现场勘测没有告知原告参加、证据形式上不完整等多处明显违法之处，两份询问笔录的内容不真实，被告未核实土地权属、地类等，调查报告没有署名时间，所述内容不属实，土地利用总体规划图及现状图未提供原件及批准文件，且已经失效，被告认定事实不清，原告不存在违法用地的情形，此外，以上证据均存在多处违反《国土资源违法行为查处工作规程》规定形式的情形；对证据2的真实性认可，证明目的不予认可，但认为原告系与地方政府签订合同取得涉案土地使用权，不属于违法用地，且被告未对涉案土地权属及性质进行核实、认定；对证据3、16的真实性予以认可；对证据12-13、15的真实性认可，合法性不认可，认为被告认定事实错误，适用法律错误，其违反法定程序作出的告知书不具有合法性，且两份告知书法律适用混乱；对证据17的真实性认可，证明目的不认可，认为原告缴纳罚款不等于被告行政行为合法。被告西安市自然资源和规划局对原告提交证据1-4的真实性认可，证明目的不予认可，认为根据《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条第五款，合同本身是违法的，不能证明原告属于合法用地，且与本案不具有关联性；对证据5的真实性、合法性及关联性均予认可，但认为处罚决定书没有可撤销内容。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据1、5来源合法、内容真实，与本案被诉行为具有关联性，对其内容予以确认；对原告提交的证据2-4，因与本案被诉行为不具有关联性，本院不予采信。对被告提交的证据2-3、12-13、15-17，因原告对其真实性不持异议，本院对其内容予以确认；对证据1、4-6，原告虽不认可其真实性，但经法庭询问，原告法定代表人对其企业注册信息核对无异，对被告制作现场勘查平面图及询问笔录，原告法定代表人予以签字的事实无异议，对此予以确认；对证据7-11、14，被告制作调查报告，灞桥区土地利用总体规划图（1997-2010）及灞桥区2004年土地利用现状图，被告立案、审理及呈批的事实客观存在，本院予以确认。经审理查明，2005年6月1日，原告西安建设金属结构厂（乙方）与西安市洪庆街道办事处企业办（甲方）签订《合同书》，约定如下：“一、甲方为乙方基础设施提供服务：1、甲方为乙方在洪庆工业园区西区内有偿提供工业建设用地27.2亩……4、企业在洪庆地区办理税务登记、土地、环保、卫生防疫等经营证件由甲方协助乙方办理……二、乙方的权利与责任：1、企业基建由乙方办理，甲方协调城建、土地、市容等部门关系，并帮助联系本地地材、运输事宜……四、土地租赁使用情况：1、甲方在符合国家土地使用法的前提下，为乙方提供建设用地……六、合同期限：1、本合同从2005年4月12日起，到2055年4月12日止，共50年……”被告西安市自然资源和规划局灞桥分局分别于2019年4月9日、2019年5月27日对原告西安建设金属结构厂法定代表人赵联民进行询问并制作询问笔录，在笔录中原告法定代表人称租用洪庆工业园区北、东城大道南建设用地27.2亩（其中赵西村约22亩，豁口村5亩），东临邵平店耕地，南临园区，西临钢化玻璃厂，XX大道，建设前该宗地是荒地，有小树林，原告2005年6月在租用的土地上陆续动工建设，两年建成，现围墙已圈建，墙内地面全部硬化，并搭建有6座钢构棚，两座两层办公楼，三座平房，其中最北边钢构棚南边的砖混二层、砖混二层东边的钢构棚是孙宝建设的。2019年6月10日，被告西安市自然资源和规划局工作人员进行现场勘查并制作《土地案件现场勘查平面图》，XX街XX村，现场四至东、西、南均至洪庆工业园，XX大道，总面积13.564亩（9043.02㎡），建筑面积5164.29㎡。图中未显示地块具体坐标，原告法定代表人赵联民在《土地案件现场勘查平面图》上签字。2019年7月11日，被告对原告未经批准非法占地正式立案查处，经审理，2019年7月15日，被告向原告西安建设金属结构厂作出并送达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知原告拟处罚内容及申请听证的权利和期限，原告未在指定期限内申请听证。2019年7月24日，被告西安市自然资源和规划局向原告西安建设金属结构厂作出市国土发[2019]6-26号《行政处罚决定书》，认定：“你单位于2005年在灞桥街道豁口村和洪庆街道赵西村建设厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条和第44条的规定。上述违法事实有下列证据证实：1、询问笔录；2、现场勘查图；3、现场照片……根据《中华人民共和国土地管理法》第76条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，决定处罚如下：一、没收西安建设金属结构厂在非法占用土地上新建的钢构厂房3座，砖混两层房屋3座及其他设施。二、对西安建设金属结构厂非法占用耕地3423.02平方米（5.134亩）土地的行为，按照每平米20元标准，处以罚款68460.4元；对西安建设金属结构厂非法占用土地面积5620平方米（8.430亩）土地的行为，按照每平米12元标准，处以罚款67440元。合计处罚135900.4元……”2019年7月29日被告将上述行政处罚决定书送达原告。原告于2019年8月7日缴纳了罚款。原告对涉案《行政处罚决定书》不服，诉至本院，诉请如前所述。本院认为，首先，因被告作出涉案行政处罚决定行为发生在2019年，故本案应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”本案中，被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查、作出相应处罚的法定职责。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2规定：“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。”据此，土地主管部门在对违法占用土地的行为进行查处时，应当依法查清违法用地占用的面积及地类。本案中，原告进行建设所占用的土地系租用洪庆工业园区27.2亩土地，被告认定原告非法占地面积13.564亩的证据只有2019年6月10日制作的《土地案件现场勘查平面图》，该现场勘查图中四至名称与被告调查报告、审理记录中不完全一致，且被告并未提交按照《国土资源违法行为查处工作规程》规定进行套合的证据，仅依据没有标注具体面积、位置的灞桥区2004年土地利用现状图认定原告占用地类为耕地及建设用地，而对分别占用土地地类的具体面积未提交相应证据证明。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，被告向原告作出的市国土发[2019]6-26号《行政处罚决定书》载明，被告认定违法事实的证据有：1.询问笔录；2.现场勘查图；3.现场照片。但被告未向本院提交该现场照片及认定原告占用耕地和建设用地具体面积的证据，因此，被告作出的行政处罚决定中认定案件事实的的证据不足。《国土资源行政处罚办法》第二十二条规定：“现场勘测一般由案件调查人实施，也可以委托有资质的单位实施。现场勘测应当制作现场勘测笔录。”《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.6规定：“现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图……”《国土资源违法行为查处工作规程》4.4规定：“国土资源执法监察人员应当熟悉土地、矿产资源等法律法规，经过培训，考核合格，取得《国土资源执法监察证》。执法监察人员在查处国土资源违法行为过程中，应当出示《国土资源执法监察证》，向当事人或者相关人员表明身份。”本案中，被告西安市自然资源和规划局未依据上述规定制作现场勘测笔录，未提交两名办案人员是否具有执法资质的证据，在2019年4月9日向原告法定代表人赵联民所作的询问笔录中没有依据上述规定表明身份、出示执法证件的记录，办案人员在《土地案件现场勘查平面图》“见证人”处签字，调查报告中无办案人员签名，均不符合《国土资源违法行为查处工作规程》的具体规定，属于程序违法。综上，被告西安市自然资源和规划局作出涉案《行政处罚决定书》认定案件事实的主要证据不足，且程序违法。据此，被告西安市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]6-26号行政处罚决定，依法应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告西安市自然资源和规划局2019年7月24日向原告西安建设金属结构厂作出的市国土发[2019]6-26号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长  胡海军  审  判  员  孙青青  人民陪审员  张  艳   二Ο二Ο年四月十三日  书   记  员  鬲  博    附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）    主要证据不足的；（二）    适用法律、法规错误的；（三）    违反法定程序的；（四）    超越职权的；（五）    滥用职权的；（六）    明显不当的。 1