安徽省马鞍山市雨山区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖0504行初5号 原告柏受荣，男，1969年8月18日生，汉族，系钟鼎悦城36栋405室业主，现住安徽省马鞍山市雨山区。 委托代理人陈琦,安徽浩谦律师事务所律师。 委托代理人张帆,安徽浩谦律师事务所律师。 被告马鞍山市雨山区城市管理行政执法局,住所地马鞍山市。 法定代表人杨斌，局长。 出庭负责人吴洪波，该局副局长。 委托代理人王俊，该局工作人员。 委托代理人郝希罕，安徽铭心律师事务所律师。 原告柏受荣不服被告马鞍山市雨山区城市管理行政执法局（下称雨山区城管局）作出的马雨城管(规划)限拆【2020】第ZD006号《限期拆除决定书》，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。原告柏受荣的委托代理人陈琦、张帆，被告雨山区城管局副局长吴洪波及委托代理人郝希罕、王俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告雨山区城管局于2020年1月19日作出马雨城管(规划)限拆【2020】第ZD006号《限期拆除决定书》，该决定书的内容如下：“柏受荣(342623196908180916):经查,你(单位)因未取得建设工程规划许可证在钟鼎悦城36#405建设违法建(构)筑物的行为,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定,依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,现决定:责令你(单位)自收到本决定书之日起叁日内自行拆除该处违法建(构)筑物。逾期未拆除的,本机关将依法报请雨山区人民政府责成有关部门依法予以强制拆除。如不服本决定,可以在接到本决定书之日起60日内,向马鞍山市人民政府行政复议委员会或雨山区人民政府申请行政复议,也可以在接到本决定书之日起六个月内直接向雨山区人民法院提起行政诉讼”。 原告柏受荣诉称：一、请求依法撤销被告作出的马雨城管(规划)限拆【2020】第ZD006号《限期拆除决定书》;二、请求判决被告承担本案诉讼费用。事实和理由：原告为马鞍山钟鼎悦城36栋405室业主。2019年12月17日,马鞍山市雨山区人民政府向马鞍山市自然资源和规划局发出(雨政函【2019】186号)《雨山区人民政府关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的函》文件,后者于2019年12月31日作出(马自然资规函【2019】194号)《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的复函》,答复所涉建(构)物未核发建设工程规划许可证,不可以补办建设工程规划许可证。后雨山区城管局于2020年1月19日依据该《复函》,作出案涉《限期拆除决定书》,责令原告收到决定书3日内自行拆除该违法建(构)筑物。被告作出的该《限期拆除决定书》没有事实依据。首先,案涉房屋为钟鼎悦城36栋405室,其施工编号为钟鼎悦城5#楼。根据案涉工程在马鞍山市城建档案馆的竣工资料,马鞍山市城乡规划局于2017年6月12日已向案涉工程的建设单位马鞍山中冶华辰置业有限公司核发了建设项目名称为钟鼎悦城(1#、5#、6#、9#、10#楼)的建设工程规划许可证,证号为“建字第340503201700059”。其次,案涉房屋已通过了竣工验收，根据竣工备案资料图纸显示,案涉建(构)物所在位置在5#楼竣工图纸上并无任何开洞的设计,也无任何5#楼“设计修改通知单”显示有开洞的修改,竣工图纸与建设单位所提供的户型图一致,即均无任何开洞设计。以上事实证明案涉建(构)物已实际取得建设工程规划许可证,该处位置的封闭设计与设计规划、建设一致,不存在违法建设和无规划许可的客观事实。为维护原告合法权益,现具状法院,请求依法判如所请。 原告柏受荣就其诉讼请求，向本院提供如下证据：1、原告身份证、被告组织机构信息，证明原、被告诉讼主体资格；2、马雨城管（规划）限拆（2020）第ZD006号《限期拆除决定书》，证明被告于2020年1月19日作出《限期拆除决定书》，责令原告收到决定书三日内拆除；3、建设工程规划许可证、竣工图纸，证明案涉建构物实际已经核发建设工程规划许可证，与竣工图纸内容一致；4、信息公开回复函、建设工程规划许可证、钟鼎悦城5#、6#、9#楼施工平面图，证明案涉构建物现状在自然资源规划局报批的施工平面图、建设工程规划许可证与马鞍山市城建档案馆的竣工备案资料一致；5、设计修改通知单，证明案涉工程竣工备案资料中无被告提供的设计修改通知单，且竣工备案资料中相同编号（5#、6#）的设计修改通知单与被告提供的设计修改通知单完全不一致，9#楼只有1号修改通知单；6、宣传广告，证明案涉房屋开发商即马鞍山华辰置业有限公司公开宣传的广告页面中，案涉房屋户型、结构与设计图纸、竣工图纸一致，无墙体开洞设计。 被告雨山区城管局辩称：一、雨山区城管局作出的马雨城管(规划)限拆(2020)第ZD006号《限期拆除决定书》认定事实清楚,证据确凿充分。马鞍山市城乡规划局于2017年6月12日向建设单位核发建设工程规划许可证后,由于电梯厅的封闭设计违反了《电梯制造与安装安全规范》关于电梯到达的各层应满足应急救援要求的规定,案涉工程的设计单位于2018年1月25日对电梯厅进行了设计修改,在入户电梯厅相邻楼梯间的墙上开设洞口。原告私自将电梯应急救援通道封闭在自家私人空间,造成电梯一旦发生故障将无法维修和救援。原告封闭电梯应急救援通道的行为,直接导致马鞍山市特种设备监督检验中心对案涉工程的电梯检验为不合格,为消除原告行为造成的安全隐患,2019年11月19日,雨山区市场监督管理局责令物业公司停止了案涉工程电梯的使用。2019年12月17日,雨山区城管局报请雨山区人民政府函商马鞍山市自然资源和规划局对被原告封闭电梯救援通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设以及能否补办建设工程规划许可证予以确认。2019年12月31日,马鞍山市自然资源和规划局在复函中明确“未核发来函涉及建(构)筑物的建设工程规划许可证;来函涉及建(构)筑物不可以补办建设工程规划许可证”。二、雨山区城管局作出的马雨城管(规划)限拆(2020)第ZD006号《限期拆除决定书》程序合法。雨山区城管局于2019年12月2日依法立案调查。2019年12月17日,雨山区城管局报请雨山区人民政府向马鞍山市自然资源和规划局发出《关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的函》。2019年12月31日,马鞍山市自然资源和规划局向雨山区人民政府复函“未核发来函涉及建(构)筑物的建设工程规划许可证;来函涉及建(构)筑物不可以补办建设工程规划许可证”。2020年1月6日,雨山区城管局经集体讨论研究决定责令原告3日内自行拆除所建建(构)筑物。2020年1月8日,雨山区城管局向原告送达马雨城管(规划)告知(2020)第ZD006号《事先告知书》,告知原告拟对其作出限期拆除决定,并告知其有权进行陈述和申辩。2020年1月19日,雨山区城管局向原告依法送达了马雨城管(规划)限拆(2020)第ZD006号《限期拆除决定书》,并告知了原告申请行政复议或提起行政诉讼的权利。三、雨山区城管局作出的马雨城管(规划)限拆(2020)第ZD006号《限期拆除决定书》适用法律正确,处罚适当。原告未取得建设工程规划许可证建设案涉建(构)筑物,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、道路管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”;《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条“城市综合管理行政执法部门,集中行使下列行政处罚权”中第二项“城市规划管理方面法律、法规和规章规定的全部或者部分行政处罚权”之规定,雨山区城管局在原告未取得建设工程规划许可证且不能采取改正措施的情况下,根据上述法律规定作出违法建设《限期拆除决定书》适用法律正确,处罚适当。综上,雨山区城管局作出的马雨城管(规划)限拆(2020)第ZD006号《限期拆除决定书》认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,处罚适当,故请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告雨山区城管局向本院提交了以下证据、依据：1：被告的组织机构代码证复印件,证明被告的诉讼主体资格；2：案涉工程的设计图纸,证明在案涉工程的入户电梯厅相邻楼梯间的墙上开设洞口是依法进行的设计修改；3：雨山区市场监督管理局在2019年第5期的信息专报,证明原告私自将电梯应急救援通道封闭在自家私人空间；4：雨山区人民政府(雨政函(2019)186号)《关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建的函》、马鞍山市自然资源和规划局向雨山区人民政府的复函复印件,证明原告未取得建设工程规划许可证且不能采取改正措施；5：立案审批表、重大案件集体讨论笔录、《限期拆除告知书》及送达回证、《限期拆除决定书》及送达回证复印件,证明被告作出的具体行政行为程序合法；6、依据：《中华人民共和国城乡规划法》及《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》节选。 经庭审质证：一、被告雨山区城管局对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1、2的三性无异议；证据3-6与本案没有关联性，达不到原告的证明目的。二、原告柏受荣对被告雨山区城管局提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性无异议，但是是否证明其诉讼主体资格有问题，虽然被告提供统一社会信用代码，但不代表被告有行政处罚权，根据相关规定，应该市政府报省政府批准。对证据2的三性均有异议，原规划墙上没有洞，已经进行规划的图纸和附件，非经法定程序不能改动。如果确定修改，应履行规划许可变更程序。当时，原告柏受荣之所以购买案涉房屋是因为见到规划，已经产生行政信赖，设计修改是对业主权利的侵犯，国务院下发的130号文件明确规定和行政许可法的相关规定，涉及修改是否经过规划部门批准，被告需要举证；竣工验收备案资料并没有发现所谓的设计修改的图纸，被告的图纸从何而来。相关验收都是原设计并且验收通过，擅自变更本就是违法，不能作为处罚的依据。被告提交的设计修改的5#、6#、9#号楼的第三号设计修改通知单，根据我们调档案涉竣工备案资料，其中5、6号楼设计修改通知单和被告提供的完全不一样，9号楼竣工备案资料中没有第三号修改通知单，被告提供的证据2没有真实性；对证据3的真实性无异议，但不具备合法性，且达不到被告举证的证明目的。所谓的电梯应急通道的封闭，是规划图纸上确认的，也是竣工备案表上确认的，不存在私自封闭的问题，这个空间就是业主付钱的对价，市场监督管理局没有权利认定业主是否封闭应急通道。信息专报不能证明存在重大安全隐患或者不可整改，市监特2018（37）号文写明可以允许在没有救援通道的情况下，是可以采取可行措施，保证救援人员通过强制手段打开通往电梯服务城站的门窗等，来进行救援，并且其中也提到了救援措施，涉及相关业主利益的应相关业主同意即可；对证据4中的雨山区人民政府(雨政函(2019)186号)函的真实性无异议，但是对内容有异议，根据市场监督管理局的信息专报认定业主私自封闭；使用了函的形式，违反行政机关公文处理办法和国务院处理公文的意见，形式上就不合法，程序上、内容上均不合法，函中写明是否违法建设和是否可以补办许可证予以确认；复函中自然资源规划局没有确认是违章建筑，案涉建筑物只有一个规划许可证和设计方案；自然资源规划局没有确认是违法建筑，复函是行政确认还是行政答复行为，行政确认行为是一种要式的行政行为，是要按照一定的技术规范要求作出的，行政答复行为对申请咨询的内容作出明确的说明，不能引起任何权利义务的变更；对证据5中立案审批表形式上真实性无异议，就本案而言，被告立案要有省政府批准；笔录形式上真实性无异议但没有合法性，仅仅是被告相关工作人员的个人认识和见解；限期拆除事先告知书真实性无异议，不具备合法性，规划部门没有认定是违章或违法建筑；《限期拆除决定书》的真实性无异议，而被告雨山区城管局在同一管辖范围内，对春晖悦府楼盘是整改，而对案涉楼盘是拆除。 本院认证意见如下：一、原告提供的上述证据均达不到支持其案涉诉讼请求的证明目的。二、被告雨山区城管局提交的上述证据均具有真实性、合法性，且均与本案具有相应的关联，故均予以采信作为定案的参考依据。 经审理查明，原告柏受荣系马鞍山市钟鼎悦城小区36栋405室业主。2019年11月19日，雨山区市场监督管理局向雨山区委、区政府报送一份“市场信息专报”，该“专报”的主要内容为：“近日，马鞍山市特种设备监督检验中心在对安民街道钟鼎悦城小区电梯检验时发现，该小区18、35、36三栋楼的部分业主私自将电梯应急救援通道封闭在自家私人空间，造成电梯一旦发生故障将无法维修和救援。存在重大安全隐患，涉及五台电梯检验不合格。根据《特种设备安全法》规定，我局责令物业公司立即停止使用该五台电梯，待消除安全隐患，经检验合格后方可使用”。2019年11月22日，雨山区城管局接到雨山区委办公室有关上述“专报”内容之转办函之后即派员前往现场进行了相应调查，并在调查了解了相应情况之后决定依法立案查处。2019年12月17日，雨山区政府向马鞍山市自然资源和规划局发出（雨政函【2019】186号)《雨山区人民政府关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的函》，该函的内容如下：“市自然资源和规划局:根据雨山区市场监督管理局《市场监督信息专报》称“钟鼎悦城小区,18、35、36三栋楼的部分业主,私自将电梯应急通道封闭在自家私人空间,造成电梯一旦发生故障无法维修和救援,存在重大安全隐患。”我局执法人员前往现场调查,并现场拍摄了图片,经查发现,共计7户将电梯救援通道封闭,分别是18-505业主王晓杰、35-402业主顾凤翠、35-502业主陈于、35-602业主李静、36-202业主李睿婧、36-404业主张青利、36-405业主柏受荣。现函请贵局对钟鼎悦城18、35、36三栋的7户业主封闭电梯救援通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设,且能否补办建设工程规划许可证予以确认,以便雨山区城市管理行政执法局依法查处。”2019年12月31日，马鞍山市自然资源和规划局向雨山区政府发出马自然资规函【2019】194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的复函》，该复函内容如下：“雨山区政府:《关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的函》(雨政函(2019)186号)悉,经查,现答复如下:1.未核发来函涉及建(构)物的建设工程规划许可证;2.来函涉及建(构)物不可以补办建设工程规划许可证。特此函复。”嗣后，雨山区城管局在实施了相关行政执法程序之后，于2020年1月19日针对钟鼎悦城36栋405室业主柏受荣作出马雨城管(规划)限拆【2020】第ZD006号《限期拆除决定书》并向柏受荣予以了送达，该决定书的内容为：“柏受荣(342623196908180916):经查,你(单位)因未取得建设工程规划许可证在钟鼎悦城36#405建设违法建(构)筑物的行为,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定,依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,现决定:责令你(单位)自收到本决定书之日起叁日内自行拆除该处违法建(构)筑物。逾期未拆除的,本机关将依法报请雨山区人民政府责成有关部门依法予以强制拆除。如不服本决定,可以在接到本决定书之日起60日内,向马鞍山市人民政府行政复议委员会或雨山区人民政府申请行政复议,也可以在接到本决定书之日起六个月内直接向雨山区人民法院提起行政诉讼”。 另查明，雨山区城管局提交的证据2所载明的相关内容显示钟鼎悦城5#楼、6#楼、9#楼的设计图纸进行了相应的设计修改，具体的修改内容为：根据GB7588-2003《电梯制造与安装安全规范》要求，电梯到达的各层需满足应急救援要求。在设有入户电梯的单元内，二至七层平面入户电梯厅相邻楼梯间的墙上开设600*2000洞口，此洞口安装活动百叶，具体做法见“电梯厅修改平面图”。据雨山区城管局当庭陈述其自钟鼎悦城小区建设单位马鞍山中冶华辰置业有限公司处了解到案涉证据之设计修改图纸未向相关监管部门报备系建设单位失误所致。 原告当庭陈述案涉之设计修改图纸所载明的应急救援口（600*2000）在其购买案涉之房屋并由开发商向其交房之时已存在，且其事后对该应急救援口实施了相应的封闭行为。原告亦陈述电梯监管部门于2019年底停止了相关所涉电梯的运行，且至今未允许所涉电梯运行。现因原告不服被告雨山区城管局作出的案涉之限期拆除决定，以致成讼。 本院认为，被告雨山区城管局实施相应行政行为并作出的案涉之限期拆除决定证据确凿，且符合相关法律、法规等规定，依法应予以支持，理由如下：1、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条第（二）项规定：“城市综合管理行政执法部门，集中行使下列行政处罚权：（二）城市规划管理方面法律、法规和规章规定的全部或者部分行政处罚权，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构建物等违法行为实施行政处罚”。《马鞍山市城市管理领域集中行使行政处罚权试行办法》第二条第二、三款规定：“各区城市管理行政执法局是区一级城市管理领域集中行使行政处罚权的机关。市、区城市管理行政执法局按照市人民政府规定的体制和职责，在本辖区内依法查处违法行为，集中行使行政主罚权，并承担法律责任”；第二十条第（一）项规定：“本办法所称城市违法建设是指：（一）未取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构建物及其他设施”。据此，被告雨山区城管局作为雨山区一级城市城市管理领域集中行使行政处罚权的机关查处本辖区内涉嫌城市违法建设行为的行政执法主体资格适格。2、就本案而言，已经审理查明的前述本案相关事实一方面明确表明根据GB7588-2003《电梯制造与安装安全规范》要求，案涉建设工程（钟鼎悦城小区商品房）的电梯到达的各层需满足应急救援要求，此情形亦进一步明确表明了案涉应急救援口的设置系因案涉商品房建设工程的公共安全需要而被国家相关的规范规定予以强制性规范,即设计修改确定的电梯应急救援口应系案涉建设工程必需的设施。其次，也明确表明了案涉之应急救援口（600*2000）在案涉建设工程通过了竣工验收并由开发商对外售卖商品房及本案原告购买接受开发商交付案涉商品房之时均业已事实存在。再一方面，也明确表明了原告在取得案涉房屋之后，在没有取得相应规划许可的情况下，自行实施了封闭案涉电梯应急救援口的相应行为，且上述行为也被相关监管部门确定存在重大安全隐患，并致所涉电梯检验不合格及停止运行至今。原告的上述行为不仅违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，也对案涉建设工程所涉业主的公共安全形成了重大安全隐患。3、原告方虽陈述并提供相应设计图纸说明在案涉建设工程竣工验收的备案资料之设计图纸中没有案涉应急救援口的设计体现，但结合已查明相关事实及前述分析认定意见来看，案涉建设工程设计修改确定设置案涉应急救援口系援引GB7588-2003《电梯制造与安装安全规范》要求而来，且案涉应急救援口也已实际施工完成并通过了相应管理部门的竣工验收，即相关管理部门对案涉设计具体的修改事项及实际施工结果是认可的。因此，案涉建设工程的竣工验收备案资料中没有出现案涉修改设计图纸（应急救援口）的因果关系应系建设单位或施工单位漏报、错报等情形所致，但此情形并不能当然地排除案涉应急救援口存在的必然性及合法性，也不影响被告雨山区城管局依法查处案涉违法建设行为。综上，被告雨山区城管局查处案涉封闭应急救援口违法建设行为的主体适格，其作出的案涉之“限期拆除决定书”认定事实清楚，证据确凿，且适用法律、法规等规定正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告柏受荣的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告柏受荣负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。 审 判 长  丁荣超 人民陪审员  姚 军 人民陪审员  宁伦平 二〇二〇年四月二十九日 书 记 员  邢涵敏 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。