山东省临沂市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁13行初47号 原告王国义，男，1958年2月18日出生，汉族，居民，住临沂市兰山区。 委托代理人王浩，男，1985年7月28日出生，汉族，住址同上，系原告之子 委托代理人郭江威，北京新翰律师事务所律师。 被告：临沂市人民政府。住所地：临沂市北城新区北京路17号。 法定代表人：孟庆斌，市长。 委托代理人：密仕晓，该单位工作人员。 委托代理人：袁君，山东芳名律师事务所律师。 被告：临沂市自然资源和规划局。住所地：临沂市北城新区北京路7号。 法定代表人：田磊，局长。 委托代理人：张庆军，山东泽钧律师事务所律师。 委托代理人：魏丽，临沂市河东区自然资源和规划局工作人员。 原告王国义诉被告临沂市人民政府、临沂市国土资源局确认强制拆除房屋行政行为违法及行政赔偿一案，于2018年3月9日向本院提起行政诉讼，本院于2018年9月7日作出（2018）鲁13行初76号行政裁定，裁定驳回起诉。原告王国义不服，提起上诉，山东省高级人民法院于2019年3月11日作出（2018）鲁行终2759号行政裁定，裁定撤销本院（2018）鲁13行初76号行政裁定并指令继续审理。本院于2019年4月11日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告诉称，原告在临沂市河东区，是原告在2003年7月从九曲店村购得。并于2006年8月自临沂市房产管理局领取房屋所有权证，拥有合法产权。2014年3月九曲店社区工作人员开始对原告进行动迁，并强行对该房屋断水断电，但一直未达成补偿协议。该房屋之前一直用于出租，由于拆迁和断水断电，租户从2014年4月退租，房屋一直空闲。直到2016年10月17日原告在未收到任何通知的情况下，该房屋被拆除。之后，原告通过向被告临沂市国土资源局申请信息公开得知，2016年10月19日临沂市国土资源局向被告临沂市人民政府请示，临沂市人民政府于当日作出《关于挂牌出让临沂河东区中心路中段西侧一宗国有建设用地使用权的批复》，同意将原告房屋所在区域的国有土地出让。原告因对上述批复不服申请行政复议的过程中又得知该宗土地已被《山东省人民政府关于临沂市河东区第七批次城市建设用地的批复》批准征收为国有，征地及补偿工作由两被告负责实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市县人民政府组织实施”、“征地补偿安置方案报市县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，两被告对原告房屋及所占土地征收的责任主体在未进行合理补偿的情况下就拆除原告的房屋显然违法，应当按拆迁补偿标准对原告进行赔偿。综上，请求：一、确认被告拆除原告位于河东区南侧房屋的行为违法；二、判令被告按拆迁补偿标准赔偿原告房屋损失300万元，停产停业损失152000元，搬迁费8000元，共计人民币316万元；三、诉讼费由被告承担。 被告临沂市人民政府辩称，一、答辩人不是本案的适格被告，王国义不应将答辩人列为被告。土地征收行为与房屋拆除行为为不同的法律关系，挂牌出让行为与房屋拆除行为也属于不同的行政行为。答辩人临沂市人民政府依据职权仅仅是对涉案房屋所在的土地统一挂牌出让，该行为合理合法。答辩人没有参与任何拆除行为，故王国义因房屋拆除被强制拆除起诉答辩人临沂市人民政府没有任何法律依据，应予驳回；二、经过调查落实，有证据证明王国义的房屋是由九曲店社区在答辩人不知情的情况下拆除的，该案不应将答辩人临沂市人民政府列为被告；三、涉案房产所在地为集体土地，九曲店社区居委对该片集体土地有组织收回的权利。 被告临沂市国土资源局答辩称，原告起诉主体错误，答辩人没有实施任何拆迁行为；答辩人具体行政行为事实清楚，依法依据正确，程序合法；土地征收补偿安置费已全部到位，答辩人已经履行了安置补偿的职责，没有违法行为。请依法查明事实，驳回原告起诉。 本院经审理查明，原告王国义于2003年7月5日与原临沂市河东区九曲镇九曲店村民委员会签订房屋买卖合同一份，购得涉案房屋。2006年8月30日获颁房屋所有权证。2008年8月4日临沂市河东区人民政府以临东政报[2008]73号请示上报临沂市人民政府，请示拟征收包括原告房屋所在范围集体建设用地18.1344公顷，用于河东区城市建设。临沂市人民政府以临政土[2008]57号请示上报山东省人民政府，山东省人民政府于2008年9月26日以鲁政土[2008]312号文件批准征收包括涉案房屋所占用土地在内的13.6905公顷土地。原告提交了《临沂市国土资源局关于挂牌出让河东区东兴路中段西侧一宗国有建设用地使用权的请示》（临国土资报[2016]539号）、《临沂市人民政府关于挂牌出让河东区东兴路中段西侧一宗国有建设用地使用权的批复》（临政土字[2016]347号）以及山东省人民政府鲁政土[2008]312号文件，以期证明二被告为涉案行政行为主体。 被告临沂人民政府在庭审后向本院提交了由临沂市河东区人民政府九曲街道办事处出具的情况说明一份，该说明载明“2016年10月17日九曲店社区居民委员会组织人员对位于河东区进行拆除，其中属于王国义所有的房产，在上述拆除范围内。上述拆除行为由临沂市河东区人民政府九曲街道办事处委托九曲店居民委员会组织实施，九曲店社区居民委员会在委托范围内按照街道要求实施拆除行为，此次拆除行为由九曲街道办事处承担全部法律责任。”本院组织各方当事人对该份情况说明进行了质证，二被告均认为根据该证据原告应向临沂市河东区人民政府九曲街道办事处主张。原告质证认为，对该证据不认可，街道办事处不具有拆除公民房屋的法定职权，这份证据已经超过举证期限不能作为定案依据。 本院认为，本案争议的焦点是原告王国义所起诉的二被告是否为适格被告的问题。 关于被告临沂市人民政府于庭审后提交的情况说明是否可为本案有效证据使用的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”该条款溯源于证据失权制度。所谓证据失权，是指负有举证责任的一方诉讼当事人如果未能按照约定或者规定的时间向法庭提供证据，视为放弃举证权利，逾期提供的证据不再予以组织质证，也不能作为认定案件事实的依据，其目的在于从制度上解决“证据突袭”问题，促进诉讼权利行使，保障司法效率提高。可见，证据失权的范围，原则上限于本证以及应当确定的反证，通常不及于视具体情形新发现的反证。就本案而言，被告是否适格，即临沂市人民政府是否实施了被诉行政行为，属于事实根据的范畴，依法应当由原告负举证责任或者初步的举证责任，鉴于本案属于二审法院指定继续审理案件，被告视事实和法律状态的情势变更补充提供新发现的反证，以补强证明被诉行政行为确非其所为，并不违反证据规则，依法应当作为新的证据予以质证和认定。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项的规定，提起行政诉讼应当有明确的被告，即要求被告形式上适格；同时《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。即要求在形式上适格的基础上还需要实质性适格，这里明确指向的适格被告是“作出行政行为的行政机关”；《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项还规定提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，也就是说原告应提供证明被告作出被诉行政行为的相关事实根据。本案中，原告王国义诉请确认临沂市人民政府、临沂市国土资源局拆除其房屋的行为违法。其向本院提交的证据为临沂市国土资源局挂牌出让涉案土地的请示、临沂市人民政府同意挂牌出让的批复及山东省人民政府批准征收涉案地块的批复告等。认为根据《中华人民共和国土地管理法》实施条例的规定，县级地方人民政府是土地征收工作的实施主体，即亦应为拆除其房屋的实施主体。本院认为，即使在可以认定二被告为相关土地征收及补偿安置行为的实施人情况下，也不能直接认定二被告即为征收土地上房屋强制拆除行为的实施人。实践中，大量存在土地征收实施主体与房屋拆除实施主体并非同一主体的情形，本案中，被告临沂市政府提交的临沂市河东区人民政府九曲街道办事处的情况说明在证明拆除行为的实施主体的指向性上较之原告所提交的证据更接近事实，即依本案现有证据，本案亦属土地征收实施主体与房屋拆除实施主体并非同一主体的情形，且临沂市河东区人民政府九曲街道办事处具有独立承担法律责任的能力。在被告已证明由其他主体实施了强制拆除行为的情况下，原告仍坚持以临沂市人民政府、临沂市国土资源局为被告进行诉讼并拒绝变更被告，属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第三项规定的“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的情形，其起诉应予驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十六条、第四十九条第一款第（三）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告王国义的起诉。案件受理费50元，退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  王建伟 审 判 员  杨建义 人民陪审员  李俊杰 二〇二〇年四月七日 书 记 员  杨金亭