云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终44号上诉人（一审原告）杨建祖，男，汉族，1957年9月4日生，住云南省德宏傣族景颇族自治州陇川县。委托代理人陈晓东，云南云誉律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人刘洪文，云南云誉（景洪）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）陇川县人民政府。住所地：陇川县章凤镇勐宛路1号。法定代表人郑洪云，县长。出庭负责人岳早扎，副县长。委托代理人刘春元，云南和序律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）陇川县自然资源局。住所地：陇川县勐宛南路15号。法定代表人尹绍斌，局长。出庭负责人尹大炯，副局长。委托代理人孔繁昕，云南宝励律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人高琪，云南宝励律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人陇川县粮油购销公司。住所地：陇川县章凤镇。法定代表人杨世宽，经理。委托代理人官维新，云南宝励律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。杨建祖因诉陇川县人民政府（以下简称县政府）、陇川县自然资源局（原陇川县国土资源局，以下简称县自然资源局）土地行政登记一案，不服云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院（以下简称德宏中院）于2019年11月7日作出的（2019）云31行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月16日受理其上诉后，依法组成合议庭于2020年4月2日公开开庭审理了本案，上诉人杨建祖及委托代理人陈晓东、刘洪文，被上诉人县政府的出庭负责人岳早扎及委托代理人刘春元，被上诉人县自然资源局的出庭负责人尹大炯及委托代理人孙繁昕、高琪，第三人陇川县粮油购销公司（以下简称粮油公司）的委托代理人官维新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定：2004年7月21日，粮油公司与杨建祖签订《土地转让协议》，约定：“甲方（陇川县粮油购销公司）将管辖范围内章凤粮管所下场进门右手边的土地，四至界线为：东至杜惠仙房屋滴水为界，南以晒场上红砖围墙为界，西以城建规划界线为准，北以甘元安共用道为界，及现有两幢仓库转让给乙方（杨建祖）。”后粮油公司委托公司办公室主任办理土地使用权证登记申请事项，县政府于2005年1月7日作出陇国用（2005）第××号《国有土地使用证》（以下简称5号土地证），确认杨建祖为100-0Ｂ-05-014号土地使用权人，使用面积为1849.2ｍ2，四至界线为“东邻章凤文化站，以本宗地外墙皮为界，南邻道路，以公路红线为界，西邻道路，以本宗地外墙皮为界，北邻甘元安家，以甘元安界线为界”。但临街四格铺面一直由粮油公司管理使用。2017年，杨建祖向陇川县人民法院提起民事诉讼，要求粮油公司返还其土地。2017年10月14日，陇川县人民法院认为双方当事人争执地块的权属不明，不属于人民法院的受案范围，作出（2017）云3124民初124号民事裁定，驳回杨建祖的起诉。杨建祖不服，向德宏中院提起上诉，2017年11月27日，德宏中院认为杨建祖持有土地使用权证，一审法院认定争议土地使用权不明属认定错误，作出（2017）云31民终503号民事裁定，撤销一审裁定，指定陇川县人民法院审理。2018年2月23日，粮油公司以县政府、县自然资源局为被告向德宏中院提起行政诉讼，要求撤销5号土地证，判令县政府重新根据《土地转让协议》颁发新的土地使用证。德宏中院认为粮油公司超出起诉期限提起行政诉讼，于2018年8月16日作出（2018）云31行初2号行政裁定，驳回粮油公司的起诉。粮油公司不服该裁定，向云南省高级人民法院提起上诉，在二审期间，县自然资源局对5号土地证进行更正，作出了云（2019）陇川县不动产权第××号不动产权证书（以下简称117号不动产权证），粮油公司遂向云南省高级人民法院申请撤诉并获准许。2019年3月28日，杨建祖以县政府为被告向德宏中院提起行政诉讼，要求撤销县政府2018年9月11日作出的陇政复〔2018〕222号《陇川县人民政府关于更正杨建祖土地登记的批复》（以下简称《批复》），后变更诉讼请求为：1．追加县自然资源局为被告；2．撤销县政府、县自然资源局注销5号土地证的具体行政行为；3．撤销县自然资源局变更登记及核发117号不动产权证的具体行政行为。另查明，2018年7月23日，粮油公司向县自然资源局提交关于更正杨建祖土地登记的申请，称杨建祖持有的5号土地证载明的四至界线与2004年7月21日双方签订的《土地转让协议》四至界线不一致，2005年办理国有土地使用证时将粮油公司靠章凤老街路边四格铺面土地办给了杨建祖，申请进行更正登记，重新按《土地转让协议》中载明的四至界线办理不动产权登记。县自然资源局经核实，认为粮油公司申请情况属实，遂于2018年10月10日作出《不动产更正登记通知书》（编号：2018001），内容为：“杨建祖：因不动产登记簿记载事项错误，请你自接到本通知之日起的30个工作日内持本人身份证明材料和不动产权属证书等申请办理更正登记。逾期未申请办理的，我机构将根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，对不动产登记簿记载的错误事项进行更正登记……”同日，经向杨建祖送达，杨建祖拒收，拒收理由为：“等待法院判决”。2018年11月22日，陇川县不动产登记中心在县自然资源局网站发布《不动产更正登记公告》（编号：2018第5号），内容为：“经初步审定，我单位拟对下列不动产权利予以更正登记，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，现予公告。如有异议，请自本公告之日起十五个工作日内（2018年12月12日之前）将异议书面材料送达我单位。逾期无人提出异议或者异议不成立的，我单位将予以登记。权利人：杨建祖；不动产坐落：陇川县章凤老街子；不动产权证号：陇国用（2005）第××号；土地面积（ｍ2）：1849.2；更正后面积（ｍ2）：1640.2；用途：其他商服用地……”2018年12月24日，县自然资源局委托云南定坤测绘工程有限公司陇川分公司对杨建祖用地进行不动产权籍调查。2019年1月10日，县自然资源局根据实际调查结果，作出117号不动产权证。2019年2月12日，经送达，杨建祖拒绝签收该证书。又查明，2019年3月17日，陇川县国土资源局变更为陇川县自然资源局。一审法院认为：根据《不动产登记暂行条例》第六条“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理……”的规定，县自然资源局具有对辖区内不动产进行登记的主体资格。杨建祖对案涉土地使用权的取得源于粮油公司的转让，双方签订的《土地转让协议》约定四至界线为：“东至杜惠仙房屋滴水为界，南以晒场红砖围墙为界，西以城建规划界线为准，北以甘元安共用道为界，及现在两幢仓库”，5号土地证的四至界线为：“东邻章凤文化站，以本宗地外墙皮为界，南邻道路，以公路红线为界，西邻道路，以本宗地外墙皮为界，北邻甘元安家，以甘元安界线为界”，县自然资源局在收到粮油公司的更正申请后，进行相关调查，并按法定程序和期限作出不动产更正登记，颁发117号不动产权证的具体行政行为，符合《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63号）第八十一条的规定，县自然资源局的执法程序合法。另，本案系行政机关对不动产的错误登记进行更正登记，县政府、县自然资源局并未注销5号土地证，县政府作出批复的行为仅是行政机关过程性、内部性行为，不对外发生法律效力，且117号不动产权证系由县自然资源局作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，县政府并非本案适格被告。综上，一审法院认为县自然资源局颁发117号不动产权证的行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，对杨建祖的诉讼请求不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第六十九条的规定，判决驳回杨建祖的诉讼请求。案件受理费50元，由杨建祖负担。杨建祖上诉称：一、杨建祖取得土地使用权的方式为出让。杨建祖与县政府签订了《国有土地使用权出让合同》，但县政府以材料丢失为由拒绝提交，杨建祖案涉土地的《土地登记申请书》《土地登记审批表》中载明了四至界限、面积，使用权类型为出让等内容，县政府已据此办理5号土地证。根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第六条、第十四条规定，该宗地在杨建祖取得之前属于粮油公司，但粮油公司无权对划拨土地转让，必须由县政府出让给杨建祖。二、案涉《国有土地使用权出让合同》《地籍调查表》《土地登记申请书》《土地登记审批表》比粮油公司与杨建祖签订的《土地转让协议》具有更高的法律效力。粮油公司与杨建祖达成口头协议，将案涉土地房产处置给杨建祖，但依法是由县政府与杨建祖于2004年6月18日签订《国有土地使用权出让合同》，登记时为了完善手续，粮油公司与杨建祖签订《土地转让协议》，不应简单以该协议否定其他法律文书。三、县政府是适格被告，县政府《批复》可诉且应依法撤销。虽然县自然资源局未按照《批复》内容注销杨建祖的5号土地证，但批复内容对杨建祖权利义务产生了实际影响，一审认为《批复》是不对外发生法律效力的行为是错误的。根据现行有效法律规定，县政府已无权对更正登记进行批复，县政府作出《批复》超越职权。四、县自然资源局更正登记及颁发117号不动产权证错误。粮油公司仅提交《土地转让协议》作为更正依据，粮油公司在知道5号土地证内容情况下在13年时间里未提出任何异议。县自然资源局未对土地登记资料调查了解，其作出更正登记没有相应证据；适用的《不动产登记暂行条例实施细则》条款错误，适用的《土地登记办法》已失效；剥夺了杨建祖的陈述申辩权，未保障知情权，未告知救济途径和方式。请求撤销一审判决，撤销县政府《批复》，撤销县自然资源局更正登记及颁发117号不动产权证的行为。县政府答辩称：一、县政府不是适格被告。县政府对县自然资源局请示作出的《批复》是行政机关过程性、内部性行为，对杨建祖不产生法律效力。二、县自然资源局作出的更正登记行为合法。杨建祖取得土地源于粮油公司转让，双方签订了《土地转让协议》，在办理土地使用权登记时，县自然资源局没有进行实地测量，沿用原来的地籍调查表，办理了5号土地证，但杨建祖与粮油公司是按《土地转让协议》四至界限进行交付。《土地转让协议》与5号土地证区别在于《土地转让协议》未包含临街四格铺面，粮油公司十多年来实际管理使用该四格铺面，杨建祖未主张过权利直至2017年突然提起民事诉讼，粮油公司才发现原土地登记事项错误。县自然资源局进行了调查、请示等程序，因杨建祖拒绝接收通知而发出公告，并进行了更正登记和办理117号不动产权证，符合《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定。请求驳回上诉，维持原判。县自然资源局答辩称，一、杨建祖与粮油公司签订《土地转让协议》合法有效。杨建祖认可土地原属粮油公司的事实，粮油公司是根据县政府批复同意，将土地转让给杨建祖。二、杨建祖是以转让形式取得案涉土地。杨建祖与粮油公司签订《土地转让协议》后，支付6万元土地转让费。三、县政府《批复》属内部行政行为，不具有可诉性，不产生外部法律效力。四、本案具体行政行为是更正登记，证据确凿，适用法律正确。县自然资源局经核查，粮油公司要求更正杨建祖的土地证申请情况属实，临街四格铺面不在《土地转让协议》范围中，杨建祖取得该部分土地无事实根据，属登记错误。县自然资源局作出《不动产更正登记通知书》，要求杨建祖办理更正登记，告知救济权利，杨建祖拒收，后县自然资源局又作出公告。因此，请求驳回上诉，维持原判。粮油公司陈述称：一、案涉土地是转让而非出让。陇川县粮食局为安置员工，经县政府同意由企业转让出售部分土地房产。粮油公司与杨建祖签订《土地转让协议》。二、更正登记和重新颁发117号不动产权证的行为合法有据。2017年杨建祖提起民事诉讼，粮油公司才知道2004年转让土地时所办土地证存在错误，并向县自然资源局要求更正，县自然资源局依法审查并进行更正登记。请求驳回上诉，维持原判。一审法院随案移送了一审当事人提供的证据材料。本院认为，一审法院对证据的审核认定正确，本院予以确认。二审中，粮油公司提交了营业执照、关于请求用土地房产变现安置职工的请示及批复等证据材料。本院认为，虽然一审法院在开庭后追加粮油公司为第三人，但粮油公司已对其他各方当事人提交的证据进行了书面质证，且向一审法院提交申请书说明没有新证据提交及申请不再开庭。因此，粮油公司在一审中未提交而在二审中提交上述证据材料没有正当理由，本院不予接纳。经二审审理查明，一审判决认定的事实清楚，本院予以确认。二审庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点进行了辩论。即1.县政府是否是本案适格被告；2.县自然资源局作出的更正登记行为是否合法，是否应予撤销。一、县政府是否是本案适格被告。本案中，杨建祖一审起诉时的诉讼请求为撤销县政府《批复》，后在诉讼中变更诉讼请求为：1．追加县自然资源局为被告；2.撤销县政府、县自然资源局注销5号土地证的具体行政行为；3.撤销县自然资源局变更登记及核发117号不动产权证的具体行政行为。二审中，经法庭询问，杨建祖称其坚持一审变更后的诉讼请求。因此，杨建祖变更后的诉讼请求，不再要求撤销县政府《批复》，一审法院未按照变更后的诉讼请求告知原告对被告进行相应变更存在不当，但一审法院实质上是对杨建祖变更后的诉讼请求进行了审理，且已在判决中特别说明县政府未作出注销5号土地证的行为、《批复》不对外发生法律效力，县政府非适格被告，一审法院作出的上述认定正确，本院予以确认，但本院对一审法院存在的程序瑕疵问题予以指出。另，杨建祖在上诉状中提出请求撤销县政府《批复》，该请求超越了其一审诉讼请求，本院不予审查。二、县自然资源局作出的更正登记行为是否合法，是否应予撤销。县自然资源局认为5号土地证存在错误，粮油公司的更正申请理由成立；杨建祖认为《土地转让协议》不能证明5号土地证存在错误，根据办理5号土地证时的申请材料，其是以出让方式取得土地。双方对土地登记申请书和土地登记审批表中载明的申请登记依据“土地转让协议2004-07-21”不存在争议，但对“国有土地使用权出让合同2004-06-18”存在争议，县自然资源局提出该合同在土地登记档案中未查找到，认为该土地出让合同是其与粮油公司签订，而杨建祖认为该土地出让合同是县政府与杨建祖签订；双方提出的法律依据均为《划拨土地使用权管理暂行办法》。本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（１９９０年５月１９日，国务院令第５５号发布）第四十五条规定，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。《划拨土地使用权管理暂行办法》〔１９９２年３月８日，国家土地管理局令（９２）第１号发布〕第五条规定，未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。第六条规定，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准，其土地使用权可转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明；（四）依照《条例》和本办法规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。第十二条规定，土地使用者需要转让、出租、抵押土地使用权的，必须持国有土地使用证以及地上建筑物、其他附着物产权证明等合法证件，向所在地市、县人民政府土地管理部门提出书面申请。第十四条规定，市、县人民政府土地管理部门与申请人经过协商后，签订土地使用权出让合同。第十五条规定，土地使用权转让、出租、抵押行为的双方当事人应当依照有关法律、法规和土地使用权出让合同的规定，签订土地使用权转让、租赁、抵押合同。按照上述法律规定，划拨国有土地使用权需要进行转让的，应当由划拨土地使用者与市、县土地管理部门签订国有土地出让合同、交纳土地出让金，然后才可以由原划拨土地使用者将土地进行转让。本案中，《土地登记申请书》《土地登记审批表》上记载“国有土地使用权出让合同2004-06-18；土地转让协议2004-07-21”，即《国有土地使用权出让合同》在前，而《土地转让协议》签订时间在后。县自然资源局提出出让合同系由土地主管部门与粮油公司签订，在土地仍由粮油公司享有使用权情况下行政机关不可能与杨建祖签订土地出让合同的主张，更为符合法律规定和行政管理实际；杨建祖提出出让合同系由县政府与杨建祖签订的主张不具有合理性。5号土地证及登记材料中记载的土地使用权类型为出让，但该记载仅是关于使用权类型是出让或划拨使用权的区分，并不能以此证明土地为行政机关直接出让给杨建祖，且杨建祖向粮油公司支付了土地转让款，而非向土地主管部门直接交纳出让金，杨建祖关于该款项实质为土地出让金的主张不能成立。土地出让协议与国有土地出让合同所包含范围的主要差异在于争议的临街四格铺面，该四格铺面一直由粮油公司管理使用多年，杨建祖虽然提出其向粮油公司主张过权利，但没有相应证据，杨建祖直至2017年才提起民事诉讼主张权利。因此，在目前案涉国有土地出让合同缺失的情况下，结合法律规定及本案证据，县自然资源局的主张与在案证据相符且具有合理性，而杨建祖的主张没有相应证据和法律依据。县自然资源局对杨建祖的5号土地证进行更正登记具有相应事实根据和法律依据。《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条第一款第（三）项、第二款规定，依职权更正登记的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外；公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于15个工作日。公告所需时间不计算在登记办理期限内。公告期满无异议或者异议不成立的，应当及时记载于不动产登记簿。第八十条第二款规定，不动产权属证书或者不动产登记证明填制错误以及不动产登记机构在办理更正登记中，需要更正不动产权属证书或者不动产登记证明内容的，应当书面通知权利人换发，并把换发不动产权属证书或者不动产登记证明的事项记载于登记簿。第八十一条规定，不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。本案中，粮油公司作为利害关系人向县自然资源局提出更正登记申请，县自然资源局经审查，发现原登记存在错误，应予更正，并履行了法律规定的审查、通知、地籍调查、公告、换发权利证书等程序。杨建祖提出要求撤销县政府、县自然资源局注销5号土地证的具体行政行为及撤销县自然资源局核发117号不动产权证的诉讼请求，但本案中县自然资源局仅是对5号土地证进行更正登记并重新核发更正后的117号不动产权证，县自然资源局并未对5号土地证进行注销登记，县自然资源局因更正登记而作出的换发权属证书即颁发117号不动产权证的行为，并未为当事人设定新的权利义务，不对当事人权利义务产生实际影响，县自然资源局对5号土地证进行更正登记并无不当，故杨建祖要求撤销117号不动产权证的事由不能成立。因此，县自然资源局作出的更正登记行为具有相应事实根据和法律依据，执法程序合法。杨建祖提出的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由杨建祖负担。本判决为终审判决。审判长 桂 蕾审判员 赵 霁审判员 苏雪峰二〇二〇年四月十五日书记员 林珊珊