海南省文昌市人民法院行政判决书(2020)琼9005行初2号海南省文昌市人民法院行政判决书（2020）琼9005行初2号原告陈忠明，男，汉族，1960年11月19日出生，海南省文昌市人。委托代理人云彬，男，海南法立信律师事务所律师。委托代理人邢悦，女，海南法立信律师事务所实习律师。被告文昌市林业局，住所地文昌市文城镇文建路84号。法定代表人吴敏，局长。委托代理人张泰初，海南昌宇律师事务所律师。委托代理人黎丽娟，女，文昌市林业局干部。原告陈忠明不服被告文昌市林业局于2019年10月23日作出的文林罚字[2019]第241号《林业行政处罚决定书》于2020年1月2日他们向本院起诉。本院在当天受理后，于1月7日向被告文昌市林业局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案。原告陈忠明及其委托代理人云彬、被告文昌市林业局的委托代理人张泰初、黎丽娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告文昌市林业局于2019年10月23日作出的文林罚决字[2019]第241号《林业行政处罚决定书》主要内容为：“上述行为违反了《海南经济特区林地管理条例》第十五条、第二十条之规定，已构成违法。依据《海南经济特区林地管理条例》第三十一条之规定，本机关决定对你处以下行政处罚：1.责令30天内自行拆除非法占用林地431平方米范围内所有建筑与设施，恢复原貌；2.处予对非法改变林地用途每平方米30元，共计12930元的罚款。”。原告陈忠明诉称，诉讼请求:一.撤销被告文昌市林业局于2019年10月23日作出的文林罚决字[2019]第241号《林业行政处罚决定书》；二.本案诉讼费由被告负担。事实与理由：一.涉案的431平方米土地的土地用途属于军用土地，而非属于林地，被告作出的行政处罚决定认定事实不清、证据不足。1977年2月2日，中国人民解放军38010部队根据中央军委的安排，海军和和舰队做决定，在广东省文昌县翁田公社景心角海滩修建一个高炮对空和坦克射击的永久靶场，以便加强部队的战各训练，适应未来战争的需要，因此与当时广东省××县签订了《修建高炮靶场占用土地树木商定书》，由中国人民解放军38010部队对占用和砍伐树木向大贺生产队支付损失费，以商定书标明的范围埋设界石为标记修建靶场，并约定靶场范围内，不再种树和砍树。1988年11月7日，部队为了确保靶场不受侵犯，特向大贺村民委员会出具《委托书》，委托大贺村民委员会对整个靶场及军事设施实施监管。2001年5月8日，部队向文昌市翁田镇明月大贺村经济社作出《关于征询靶场换置事宜的回复》，说明1985年撤编后，靶场并无与有关单位办理移交的任何相关手续。2013年3月19日，部队向文昌市翁田镇致送《关于配合翁田靶场启用建设的函》说明决定恢复翁田靶场使用，将对靶场相关设施进行重新建设，要求协助做好相关工作，确保靶场能够如期使用。以上事实表明，涉案的431平方米土地所处的土地一直属于军队靶场用地，自1977年起该片靶场用地上也不再种植任何树木，根本不属于林地。根据《中国人民解放军土地使用管理规定》第二条:“军用土地是军队拥有使用权的国有土地，包括下列范围:(一)陆军设防、海防、空防、通信、二炮阵地、军队人防工程，试验场地，试验基地，训练场，靶场等国防工程用地;……”的规定，本案所涉军队靶场土地的土地性质应当属于军用土地，而非属于林地，被告以原告非法占用林地431平方米(均为公益林地)作出行政处罚决定，明显属于事实认定不清，证据不足。二.被告所作出的林业行政处罚决定属于超越职权的行政行为，依法应当撤销。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定:行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。基于上述分析，涉案431平方米土地属于军用土地，而并非属于林地，因此被告无权对此作出行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为超越职权的，人民法院应当依法判决撤销。三.被告应充分尊重历史情况，作出正确处理决定。涉案土地自1977年起部队占用作为靶场用地后，该片靶场用地上便不再种植任何树木，部队撤离后，为防止该靶场场地不受侵犯，以维护靶场范围的军事设施，部队特委托大贺村民委员会对整个靶场进行管理。之后才由大贺村民小组与原告签订《土地合作合同书》，由大贺村民小组出让土地，原告负责场地建设与设备，合作分红经营海鲜店。涉案土地上，自1977年部队占用后便不存在任何的树木，因此原告也根本不可能存在任何非法占用林地或者破坏林地的行为。即使被告要处罚非法占用林地、擅自改变林地用途、破坏林地的行为，也不应以原告为对象作出处罚，处罚对象存在错误。因此，被告根据《海南经济特区林地管理条例》第三十一条对原告作出行政处罚决定，同样明显不当。虽然相关的文昌市林地保护利用规划和文昌市总体规划上将涉案土地列为林地，但是根据《国务院、中央军委关于妥善处理军队与地方部分房地产权属问题的通知》中写明：军队使用的营房和其他军事设施以及军用土地，是国家的财产，是国防建设的重要组成部分。……在处理军队与地方房产和土地问题时，双方都要尊重历史，面对现实，从有利于经济建设和国防建设出发，实事求是地进行协商，妥善地加以解决。本案被告应当尊重部队占用大贺村土地建设靶场的事实，不能简单地以规划性质一刀切地看待问题，以切实维护各方的合法利益。综上所述，原告认为，大贺村民小组于1977年与部队签订协议，将土地给部队修建高炮靶场，且经过了当时翁田人民公社批准，靶场土地用途属于军用土地，而非属于林地，被告文昌市林业局以原告占用林地建海鲜城作出的行政处罚决定缺乏事实依据，属于超越职权的行为，处理结果是错误的。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，特提起诉讼，请求贵院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，依法撤销被告文昌市林业局作出的文林罚决字[2019]第241号《林业行政处罚决定书》（下简称第241号行政处罚）。原告陈忠明提供如下证据证明其主张：1.林业行政处罚决定书（文林罚决字[2019]第241号），证明被告对原告作出的行政处罚，认定事实不清，属于越权行政，依法应当撤销；2.修建高炮靶场占用土地树木商定书，证明1977年2月1日，部队与当时的大贺生产队签订协议修建靶场；3.委托书，证明1998年11月7日，部队为委托大贺村民委员会对整个靶场及军事设施实施监管；4.关于征询靶场换置事宜的回复，证明1985年撤编后，靶场并无与有关单位办理移交的任何相关手续；5.关于配合翁田靶场启用建设的函，证明将对靶场相关设施进行重新建设；以上2-5证据，共同证明涉案土地属于军队用地，不属于林地，原告并不存在非法占用林地的情形，被告也无权作出行政处罚；6.土地合作合同书，证明大贺村民小组与原告合作经营海鲜店。被告文昌市林业局辩称，一.被告作出第241号行政处罚认定原告非法占用林地的事实清楚,证据充分。原告诉称,涉案的431平方米的土地,属于大贺村集体土地，1977年,由38O10部队与大贺村签订用地协议,由部队补偿地上林木,土地由部队用作为靶场使用。部队撤离后,该地交归土地所有权人大贺村集体管理使用,也就是说该涉案土地部队用于靶场后交归村集体,土地权属没有发生变化。该地块依文昌市林地保护利用规划(2010―2020年)属于林地,文昌市总体规划(空间类2015―2O30年)也属于林地,土地的使用必须服从土地利用总体规划,涉案的土地属于林地,而非军事用地,原告于2015年在涉案土地上建海鲜城的事实清楚,证据充分。二.被告作出第241号行政处罚程序合法。被告依原告的申请组织听证。经听证,认为原告的行为属手违法占用林地,而依法作出第241号行政处罚,依其职权并非越权行政。被告作出第241号林业行政处罚过程依法进行调查取证,告知原告享有陈述、申辩、听证、复议和起诉的权利,程序合法。综上,被告作出第241号行政处罚认定事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律正确,请于以维持。被告文昌市林业局向本院提供如下证据证明其主张：1.文林罚立字[2019]第241号立案登记表；2.林业行政处罚意见书；3.林业行政处罚事先告知笔录；4.文林罚权告字[2019]第241号林业行政处罚先行告知书及送达回证；5.文林罚听权告[2019]第241号林业行政处罚听证权利告知书及送达回证；6.听证申请；7.听证受理通知书及送达回证；8.听证通知书及送达回证；9.听证笔录；10.第241号林业行政处罚决定书及送达回证，证据1-10证明被告作出第241号《林业行政处罚决定书》程序合法；11.林业行政处罚勘验、检查笔录；12.询问笔录；13.规划情况；14.修建高炮靶场占用土地树木商定书；15.土地合作合同书；16.村小组户代表签名表；17.委托书，证据11-17证明被告作出第241号林业行政处罚决定事实清楚，证据充分。经庭审质证，本院对原、被告所举证据作如下确认：一.被告文昌市林业局所举1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信；14、15、16、17号证据形式真实性予以认定。二.原告陈忠明所举1号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信；5号证据没有单位盖章其来源不真实，对2、3、4、6号证据形式真实性予以认定。经审理查明，38010部队拟在原广东省文昌县翁田公社景心角海滩修建一个高炮对空和坦克射击的永久靶场，其于1977年2月1日与当时大贺生产队签订了《修建高炮靶场占用土地树木商定书》，由38010部队对占用和砍伐树木向大贺生产队支付损失费。该商定书所写靶场座标为人工方式。1985年部队撤编后靶场闲置。1988年11月7日，部队向大贺村民委员会出具《委托书》，委托大贺村民委员会对整个靶场及军事设施实施监管。2001年5月8日，部队向文昌市翁田镇明月大贺村经济社作出《关于征询靶场换置事宜的回复》，说明1985年撤编后靶场并无与有关单位办理移交的任何相关手续。2018年9月21日，原告同大贺村民小组签订《土地合作合同书》，由原告负责场地建设与设备，合作经营海鲜店。此后原告在合同约定的土地上构建建筑物和其他设施经营海鲜店。被告发现后认为原告涉嫌占用林地，遂对其进行立案查处。被告作出事先处罚告知、听证权和陈述申辩权告知，原告申请听证并向被告提供《修建高炮靶场占用土地树木商定书》、《委托书》、《关于征询靶场换置事宜的回复》、《关于配合翁田靶场启用建设的函》等证据复印件，并说明是从明月村民委员会档案中提取。被告曾申请市自规局对涉案土地是否位于高炮靶场范围进行测定，该局无法进行测绘。被告经听证不支持原告主张，遂作出涉案《处罚决定书》。本院认为，本案的争议焦点是，一.被告文昌市林业局是否超越职权；二.被告文昌市林业局所作第241号行政处罚认定事实的主要证据是否充足、程序是否合法、适用法律是否正确。一.被告文昌市林业局是否超越职权。《海南经济特区林地管理条例》第六条规定“县级以上人民政府林业主管部门是林地的主管部门，负责本行政区域内林地的管理和监督工作”；《中华人民共和国军事设施保护法实施办法》第四十五条规定“违反本办法第十六条的规定，在作战工程安全保护范围内开山采石、采矿、爆破、采伐林木的，由公安机关以及国土资源、林业行政主管部门依据各自的职权责令停止违法行为，没收采出的产品和违法所得；造成损失的，依法赔偿损失”；第四十六条“违反本办法第十六条的规定，擅自在作战工程安全保护范围内修筑建筑物、构筑物、道路或者进行农田水利基本建设的，由城市规划、交通、农业行政主管部门依据各自的职权给予警告，责令限期改正；造成损失的，依法赔偿损失”。被告认定涉案土地为林地有《文昌市林地保护利用规划（2010-2020）局部图》、《文昌市总体规划（空间类2015-2030年）林地专章局部图》、《“多规合一”情况图》等证据证实，事实清楚、证据充足。原告主张涉案土地在部队用地范围内，其应负举证责任，根据其所举《修建高炮靶场占用土地树木商定书》，被告曾申请市资规局进行界定，该局无法进行测绘。因此，被告是经过调查后无法判定涉案土地是否在部队用地范围内。应当指出，涉案土地的权属是另外一个问题，本案不对其归属做出判断。被告作为文昌市辖区林地的主管部门，其行政主体适格。而且按照《中华人民共和国军事设施保护法实施办法》所规定，对于损害军事设施的行为，辖区地方行政机关可以依法进行处罚，这样更能维护部队的合法权益。因此，本案被告所作处罚没有超越职权。二.被告在办理本案过程中进行了事先处罚告知、听证权和陈述申辩权告知，组织了听证，依法进行了送达，其办案程序合法。被告依据《海南经济特区林地管理条例》第三十一条规定对原告进行行政处罚适用法律法规正确。据此，原告诉请撤销被告所作第241号行政处罚的理由欠妥，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告陈忠明的诉讼请求。案件受理费人民币50元由原告陈忠明负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。审判长 严世棉人民陪审员 潘俊良人民陪审员 林丹丹二0二0年四月三十日书记员 潘泰明附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。