广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤19行终10号上诉人（原审原告）：东莞市科乐化工有限公司。住所地：东莞市万江简沙洲清水凹村。法定代表人：黄振明，该公司总经理。委托代理人：李刚，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市自然资源局。住所地：东莞市东城区东城大道268号。法定代表人：赖健伟，局长。委托代理人：刘小超，该局工作人员。委托代理人：张冬，广东方中天律师事务所律师。原审第三人：东莞市龙通货柜码头有限公司。住所地：东莞市万江区简沙洲创业工业园。委托代理人：刘毅君，广东尊仁律师事务所律师。上诉人东莞市科乐化工有限公司（以下简称“科乐公司”）因与被上诉人东莞市自然资源局及原审第三人东莞市龙通货柜码头有限公司（以下简称“龙通公司”）行政机关不履行法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初766号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年9月23日，科乐公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.确认东莞市国土资源局（以下简称“原东莞国土局”）不履行查处龙通公司违法占用土地63268.7㎡(94.9亩)职责的行政不作为违法；2.责令原东莞国土局限期切实履行查处龙通公司违法占用土地违法行为的法定职责。原审法院认为：符合法律规定的起诉条件是法院对行政案件进行实体审理的前提，本案首先应当审查科乐公司起诉是否符合法定的起诉条件。综合各方的诉辩意见，本案争议焦点在于东莞市科乐化工有限公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。前款所称的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”及第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的原东莞国土局；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，只有受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，与行政行为具有法律上的利害关系，才能形成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格。本案中，科乐公司的诉讼请求是请求法院判令确认原东莞国土局对龙通公司位于万江街道清和创业工业园的63268.7㎡(94.9亩)土地涉嫌未经批准违法占用土地未履行查处职责的行为违法，并责令原东莞国土局限期履行查处龙通公司的法定职责。而根据科乐公司与东莞市万江区简沙洲村民委员会清水凹经济合作社于1999年签订的《厂房租赁合同》，科乐公司向清水凹经济合作社承租位于其举报龙通公司违法占用土地的部分地块上所建的厂房，已于2014年9月底租赁合同期满。科乐公司亦承认对于该厂房在此之后其并未与清水凹经济合作社续签租赁合同。科乐公司于2018年10月向原东莞国土局举报龙通公司涉嫌违法占用土地时，其并非案涉土地及厂房的合法使用权人及实际使用人。科乐公司亦未提交有效证据证明原东莞国土局对龙通公司是否履行法定职责进行查处对于科乐公司的权利义务造成何种实际损害。科乐公司与龙通公司基于案涉厂房拆除产生的财产损害赔偿民事纠纷，并非本案审查范围，且并不能以此作为科乐公司与被诉行政行为存在利害关系的依据。综上，科乐公司不具有行政法律保护的权益，不具有本案诉讼的原告主体资格，不符合提起本案诉讼的法定条件。对于科乐公司的起诉，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回科乐公司的起诉。本案不收取诉讼费。一审宣判后，科乐公司不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定；2.责令原审法院对科乐公司的起诉继续审理。事实和理由：一、科乐公司具备本案原告主体资格。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，科乐公司具备一审起诉资格。科乐公司在1999年与东莞市万江区简沙洲清水凹经济合作社签订了《厂房租赁合同》，并投资建厂。然而，在2002年涉及科乐公司承包厂房所在集体土地被当时的政府非法转让给龙通公司，在2016年8月被龙通公司实施强拆厂房且违法占地，科乐公司至今未获得任何赔偿或者补偿。科乐公司向原东莞国土局提出实名《举报信》，要求对龙通公司违法占地的行为进行行政处罚。龙通公司至今未取得案涉土地相关权属证明，违法占地的事实呈连续、继续状态，并且其在一审答辩状中以及一审庭审过程中也承认其未取得案涉土地的权属证明。2.科乐公司就龙通公司违法拆除，到一审法院要求其承担财产损害侵权赔偿责任，该判决认为龙通公司擅自拆除行为已构成对科乐公司以上财产的侵权，依法应当向科乐公司承担赔偿财产损失责任。该一审判决已认定科乐公司的主体资格，依法享有民事权利义务，且确认由龙通公司向科乐公司承担侵权赔偿责任，充分说明龙通公司违法占地的事实，并对科乐公司造成重大损失，与科乐公司有直接的利害关系。此外，《最高人民法院关于企业法人营业执照被吊销后其民事诉讼地位如何确定的复函》、《广东省高级人民法院关于企业法人解散后的诉讼主体资格及其民事责任承担问题的指导意见》均针对企业法人被吊销营业执照后其诉讼主体资格进行了确认，龙通公司强拆科乐公司厂房的违法事实确实存在，其强占土地的行为也可以确认，一审法院认为龙通公司的违法行为与科乐公司没有利害关系，属枉法裁判。二、案涉土地至今仍未被国家正式征收，龙通公司违法占地行为事实清楚、证据确凿，龙通公司未被进行行政处罚，构成行政不作为，且该行政不作为侵犯了科乐公司的合法权益。根据原东莞国土局向科乐公司作出的《复函》，以及龙通公司在一审庭审过程中的自认情况、现有证据材料，龙通公司违法占地的事实清楚，违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条以及《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》关于违法占地的行政处罚标准。原东莞国土局形式上的答复行为不等同于履行法定职责的行为，对被投诉的事项未予查明作实质认定，法院应认定原东莞国土局未履行法定职责。原东莞国土局与龙通公司实质上属于共同侵犯了科乐公司的合法权益，与科乐公司具有法律上的利害关系，科乐公司具备起诉主体资格。三、龙通公司违法强占土地及强拆行为致科乐公司无法继续与村委会签订承包合同，剥夺了科乐公司对案涉土地依法享有优先承租权或者续签的可能。被上诉人东莞市自然资源局答辩称：一、科乐公司起诉本案并不具有法律上的利害关系，不具有本案诉讼主体资格，其诉讼请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条规定，科乐公司提起本案诉讼，应提供证据证明其与涉案举报事项具有利害关系。根据简沙洲社区出具的情况说明，科乐公司已不再使用该地块及地上厂房，租赁合同到期后不再享有租赁土地使用权，也不是土地的实际使用者，科乐公司于2018年10月15日的案涉举报并非维护其自身合法权益。二、原东莞国土局已经按法律的规定依法履行职责，程序合法，并将目前调查的情况以书面形式回复，没有行政不作为。原审第三人龙通公司述称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，科乐公司与被诉行政行为无法律利害关系，主体不适格，应当驳回上诉维持原裁定。1.科乐公司与本案土地无任何法律关系。2.龙通公司使用涉案土地经过多部门审批，该占地行为未对科乐公司造成损害。同时，原东莞国土局是否对龙通公司用地现状履行法定职责同样也未对科乐公司造成损害。3.龙通公司于2016年8月因台风防灾拆除厂房行为，发生在科乐公司终止厂房租赁合同之后，不存在科乐公司所称“剥夺了其优先承租权或者续签承包合同的可能”。况且该财产损失是另案民事纠纷，不构成科乐公司在本案中起诉的理由。二、龙通公司已按原东莞国土局要求落实了涉案土地整改措施，无可处罚的违法事实。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。另查明，东莞市自然资源局在2019年1月10日成立。新组建的东莞市自然资源局作为东莞市人民政府组成部门，整合原东莞市国土资源局职责，以及原东莞市城乡规划局职责，东莞市发展和改革局的编制主体功能区规划职责，东莞市水务局、原东莞市林业局的水、森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，原东莞市海洋与渔业局的海洋资源管理职责等，加挂东莞市海洋局牌子。不再保留东莞市国土资源局、东莞市城乡规划局、东莞市海洋与渔业局。本院认为：行政诉讼法乃公法上之诉讼，故而，认定是否具有行政诉讼中原告主体资格的利害关系，应限于公法上的利害关系；除法律另有规定外，一般不包括私法上的利害关系。换言之，只有公法领域的权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，形成行政法上权利义务关系，进而具有原告主体资格。就本案而言，科乐公司于2018年举报龙通公司违法占用土地，虽其曾承租该土地当中的部分建有厂房，但在此之前，科乐公司与东莞市万江区简沙洲村民委员会清水凹经济合作社所签订的租赁合同早在2014年已到期，且无续租，而科乐公司亦称厂房于2016年即被拆除。可见，科乐公司在其举报时已非案涉土地实际使用人,不再享有与之相关属于行政实体法保护的权益，当然未形成行政法上的利害关系，不具备诉的利益，没有资格提起行政诉讼。原审法院以科乐公司不具有原告主体资格为由，裁定驳回科乐公司的本案起诉，并无不当。至于科乐公司主张龙通公司强拆其所建厂房的问题，则系民事权益范畴，不能以此取得提起本案行政诉讼的原告主体资格，且科乐公司已另行通过财产损害赔偿民事诉讼途径寻求救济，不属于本案审查范围。综上所述，科乐公司上诉撤销原审裁定并责令原审法院继续审理，缺乏法律与事实依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年四月一日书记员  梁玮珊