南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终71号 上诉人（一审原告）贵港市华景房地产开发有限公司，住所地广西壮族自治区贵港市金港大道与迎宾大道（欧景蓝湾花苑）。 法定代表人李铁林，该公司执行董事。 委托代理人罗瑞佳，广西金卡律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贵港市自然资源局，住所地广西壮族自治区贵港市荷城路1032号。 法定代表人张建文，该局局长。 委托代理人谢登险，该局工作人员。 委托代理人李文旺，广西万益（贵港）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区自然资源厅，住所地广西壮族自治区南宁市中新路2号。 法定代表人陈建军，该厅厅长。 委托代理人黄雪莲，该厅工作人员。 委托代理人廖平军，北京大成（南宁）律师事务所律师。 上诉人贵港市华景房地产开发有限公司（以下简称华景公司）因与贵港市自然资源局土地行政决定及广西壮族自治区自然资源厅（以下简称区自然资源厅）行政复议一案，不服南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初336号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审审理查明，2007年12月6日，华景公司与贵港市自然资源局（原贵港市国土资源局）签订贵国地出合〔2007〕579号《国有土地使用权出让合同》（以下简称579号《出让合同》），宗地位于贵港市××大道与××大道交汇处东北（××北新区ＧＢ-15南侧地块），规划用地面积90616.016平方米，实际使用面积73403.435平方米，土地用途为住宅用地。约定建筑密度≤30％、容积率≤2.5、绿地率≥30％。2008年12月，经华景公司申请并经贵港市城市规划委员会会议审议，同意将土地容积率调整为3.13。2014年11月，经华景公司申请并经贵港市城市规划委员会会议审议，同意将欧景蓝湾项目（三期）22.97亩土地使用权由住宅用地性质调整为商住用地。为确定需要补交土地出让价款数额，贵港市自然资源局通过公开摇号选择了广西华元瑞成土地评估公司、广西祥浩资产土地房地产评估有限公司、广西开元行土地房地产评估有限责任公司三家具有评估资质的公司，最终采用了评估结果最接近三家公司平均值的广西祥浩资产土地房地产评估有限公司的评估结果，估价为1874.9789万元。2018年5月31日，贵港市人民政府批复同意华景公司应补交土地出让价款1874.9789万元。2018年6月12日，贵港市自然资源局向华景公司作出《贵港市国土资源局关于出让用地增加容积率补交土地价款的通知》，要求华景公司与其签订补充协议并尽快缴清应补交的土地价款1874.9789万元未果。2018年11月14日，贵港市自然资源局向华景公司送达《约谈通知书》，要求华景公司公司法定代表人就补缴土地出让金问题到该局接受约谈，华景公司并未回复。2018年10月25日，贵港市自然资源局依法向华景公司送达《行政处理事前告知书》，拟对华景公司征收改变土地用途增加容积率应补交的土地出让价款1874.9789万元，同时告知华景公司依法享有陈述、申辩、申请听证的权利以及行使上述权利的期限。2018年11月28日，贵港市自然资源局依华景公司申请，组织了听证会。2018年12月14日，贵港市自然资源局作出贵国土资征决字〔2018〕4号《征收土地出让金决定书》（以下简称4号《征收决定书》），对华景公司在听证会上提出该项目出让合同价格30万元／亩征收主张不予采纳，决定向华景公司征收改变土地用途增加容积率应补交的土地出让价款1874.9789万元。华景公司不服，于2019年2月14日向区自然资源厅提起行政复议，经华景公司补正，区自然资源厅于2019年3月18日受理，经审理，区自然资源厅认为贵港市自然资源局作出4号《征收决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，于2019年5月14日作出桂自然资复〔2019〕10号《行政复议决定书》（以下简称10号《复议决定书》）予以维持。华景公司不服，诉至一审法院。 一审法院认为，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款的规定，贵港市自然资源局具有负责本行政区域的土地出让收入征收工作的法定职权，区自然资源厅作为贵港市自然资源局的上一级主管部门，依法受理华景公司提出的行政复议申请，符合法律规定，均为本案的适格被告。 关于贵港市自然资源局作出4号《征收决定书》是否合法的问题。一审法院认为，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）第二条第二款、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号）第一条、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十四条第一款第（六）项等规定，土地受让方改变土地使用条件的，应当办理相关手续并补交土地出让价款。本案中，华景公司申请调整涉案项目土地容积率及改变土地用途获批后，为确定需要补交土地出让价款数额，贵港市自然资源局通过公开摇号选择了三家具有评估资质的公司，最终采用了评估结果最接近三家公司平均值的广西祥浩资产土地房地产评估有限公司的评估结果，估价为1874.9789万元并报贵港市人民政府批复同意，后依华景公司申请举行了听证会，依法释明了对该项目拟征收土地出让金的来源和法规依据。2018年12月14日，贵港市自然资源局作出4号《征收决定书》，对华景公司在听证会上提出该项目出让合同价格30万元／亩征收主张不予采纳，决定向华景公司征收改变土地用途增加容积率应补交的土地出让价款1874.9789万元，程序合法。华景公司提出其与贵港市自然资源局是平等民事主体，双方未协商一致，未签订补充协议贵港市自然资源局擅自决定补交的意见与国家关于土地征收管理的相关规定不符，不予采纳。贵港市自然资源局代表国家对土地出让及收取土地出让金等工作履行监督管理的职责，与华景公司并非平等民事主体，因土地增加容积率及改变性质而决定补交土地出让价款，需要按照相应的程序进行评估、听证而后与华景公司签订补充协议，华景公司是否认可该补交价款、因不认可价款而不配合签订补充协议并不影响该4号《征收决定书》的效力。关于华景公司提出贵港市自然资源局因同一个行为出具了两份不同的补交价款决定应为无效的意见，从证据来看，贵港市自然资源局向华景公司发出《关于增加容积率补交土地出让金的通知》只针对华景公司增加容积率的行为，而后一份决定书除针对增加容积率的行为外还增加了由住宅改为商用这一改变使用性质的行为，后一份决定书包含了前一份通知的内容，两者并不冲突，华景公司应按照4号《征收决定书》履行义务。华景公司还提出4号《征收决定书》超过三年后才提出补交已经超过时效，不应支持，一审法院认为，收取被征收土地的价款并非民事行为，不受民事诉讼中关于诉讼时效的相关规定的约束，华景公司的意见于法无据，不予采纳。综上，4号《征收决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，故对华景公司主张撤销贵港市自然资源局作出的4号《征收决定书》的申请，一审法院不予支持。 关于自然资源厅作出复议决定书是否合法的问题。一审法院认为，2019年2月14日，华景公司向区自然资源厅提起行政复议，经华景公司补正，区自然资源厅于2019年3月18日受理，于2019年4月2日制作《行政复议受理通知书》（桂自然资复（2019）10-2号）、《行政复议答复通知书》（桂自然资复（2019）10-3号），分别送达该复议案件的双方当事人。2019年5月14日，区自然资源厅在法定期限内作出10号《复议决定书》予以维持并分别送达华景公司、贵港市自然资源局，程序上符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。事实及法律适用上，区自然资源厅对华景公司提出的行政复议申请，经审查认为贵港市自然资源局作出的4号《征收决定书》认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，根据《行政复议法》第二十八条规定决定维持并无不当。故对本案中华景公司主张撤销自然资源厅10号《复议决定书》的申请，不予支持。 综上，贵港市自然资源局作出的4号《征收决定书》，事实清楚，证据确凿，符合法定程序，适用法律、法规正确。区自然资源厅在调查审理的基础上，作出的10号《复议决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回贵港市华景房地产开发有限公司的全部诉讼请求。 上诉人华景公司上诉称：1.4号《征收决定书》没有法律依据。（1）根据《中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定，改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，出让方和受让方要重新签订土地使用权出让合同，贵港市自然资源局无权单方决定土地出让权的价格并强制征收。（2）国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》并非法律和行政法规、地方性法规，不能作为定案依据。（3）根据《广西壮族自治区实施《中华人民共和国城乡规划法)办法》第三十四条第一款第(六)项规定，变更后容积率增加的，建设单位或者个人应根据变更后的容积率向国土资源主管部门办理相关土地出让收入补交手续，贵港市自然资源局无权单方决定土地出让权的价格并强制征收。2.华景公司与贵港市自然资源局于2007年12月6日签订的579号《出让合同》载明：根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国合同法》和其他法律、行政法规、地方性法规，双方本着平等、自愿、有偿，诚实信用的原则，订立本合同。说明华景公司与贵港市自然资源局之间是合同的平等主体关系，原出让合同变更应当由双方共同协商土地使用权出让价格，修改合同条款，签订补充协议。上诉请求：撤销(2019)桂7102行初336号行政判决、贵港市国土资源局作出的4号《征收决定书》以及区自然资源厅作出的10号《复议决定书》。 贵港市自然资源局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，华景公司的上诉请求没有事实和法律依据，请求予以驳回。土地管理部门调整土地出让金，是以涉案项目增加容积率、改变土地用途等事实为依据，华景公司认为改变土地用途、容积率后应当先签订补充合同才可以征收相应的土地出让金，是对法律法规的误解。 区自然资源厅辩称，1.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十条以及《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条规定了国有土地使用权的出让、出让合同的签订及土地使用权出让金的收取均由土地管理部门具体负责。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》《国有土地使用权出让收支管理办法》作为国务院现行的规范性文件，是对前述法律法规关于土地使用权出让金征收管理的进一步细化，并未违反上位法。2.华景公司申请调整涉案项目土地容积率和改变土地用途，获得批准后，应当主动缴纳土地使用权出让金，但至今仍未履行义务，直接使用了涉案土地，违反了法律规定。3.根据相关法律规定，贵港市自然资源局是代表国家对土地出让及收取土地出让金进行监督管理，与华景公司并非平等民事主体，因土地增加容积率及改变性质而决定补交土地出让金，需要按照相应的程序进行评估、听证后与华景公司签订补充协议，华景公司是否认可该补交价款、因不认可价款而不配合签订补充协议并不影响4号《征收决定书》的效力。4.区自然资源厅作出10号《复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，华景公司的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求驳回其上诉请求，维持原判。 本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据，贵港市自然资源局、区自然资源厅对一审认定的事实没有异议。华景公司对一审判决“2008年12月，经原告申请并经贵港市城市规划委员会会议审议，同意将土地容积率调整为3.13”有异议，认为调整土地容积率并不是其申请，经审查，本院认为，华景公司在听证、复议期间以及一审时均未提出该异议，且根据《贵港市城市规划委员会2008年第九次例会会议纪要》第九项“现建设单位报来修改后总平图……调整后的总平规划指标为：容积率3.13……”可以证实是华景公司申请调整土地容积率，对华景公司提出的异议，本院不予支持。 经审查，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条第二款、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一条、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十四条第一款第（六）项等，均规定改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件的，应当按规定补缴土地价款。本案中，华景公司申请调整涉案项目土地容积率、改变土地用途并获得批准后，贵港市自然资源局通知华景公司签订补充协议，进行土地评估并举行了听证会，履行了相关程序，其作出的4号《征收决定书》事实清楚，程序合法。贵港市自然资源局以《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等规范性文件作为执法依据，适用法律法规正确。华景公司提出其与贵港市自然资源局是平等民事主体，其已办得项目建设工程规划许可证，由于双方未协商一致，未签订补充协议因而无需补交土地出让金的意见，与国家关于土地征收管理的相关规定不符，本院不予采纳。华景公司又主张贵港市自然资源局作出征收决定已超过时效，且造成其经济损失。本院认为，征收土地出让金并非民事行为，不受民事诉讼中关于诉讼时效的规定约束，且在批准调整容积率后，贵港市自然资源局亦已按程序通知华景公司签订补充协议、补交土地出让金，华景公司主张的经济损失亦不是由于4号《征收决定书》造成的，华景公司的意见于法无据，不予采纳。关于华景公司提出贵港市自然资源局因同一个行为出具了两份不同的补交决定，违反依法行政原则的意见，本案审查的是4号《征收决定书》的合法性，该决定书要求补交的土地出让金包括了增加容积率以及改变土地性质应补交的价款，并已经过评估机构评估，合法有效，对华景公司该意见，本院不予采纳。 综上所述，上诉人贵港市华景房地产开发有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回;一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贵港市华景房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄顺超 审 判 员 袁宇飞 审 判 员 韦圆圆 二〇二〇年四月二十日 法官助理 林 欢 书 记 员 庞 嫱 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；