山西省忻州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）晋09行初31号原告暨诉讼代表人：任某1，男，汉族，1947年11月7日出生，住山西省朔州市。原告暨诉讼代表人：牛某1，男，汉族，1961年11月29日出生，住朔州市。原告暨诉讼代表人：刘某1，男，汉族，1953年12月2日出生，住朔州市。原告：任某2，男，汉族，1969年3月7日出生，住朔州市。原告：丁某，男，汉族，1977年12月29日出生，住朔州市。原告：郝某，女，汉族，1974年8月15日出生，住朔州市。原告：蔚某1，男，汉族，1951年4月29日出生，住朔州市。原告：王某1，女，汉族，1955年3月20日出生，住朔州市。原告：蔚某2，男，汉族，1965年12月26日出生，住朔州市。原告：牛某2，男，汉族，1975年2月19日出生，住朔州市。原告：牛某3，男，汉族，1962年2月16日出生，住朔州市。原告：刘某2，女，汉族，1956年1月4日出生，住朔州市。原告：蒯某1，男，汉族，1942年4月16日出生，住朔州市。原告：蒯某2，女，汉族，1969年11月18日出生，住朔州市。原告：赵某，女，汉族，1975年7月20日出生，住朔州市。原告：牛某4，男，汉族，1967年10月28日出生，住朔州市。原告：牛某5，男，汉族，1964年4月4日出生，住朔州市。原告：牛某6，男，汉族，1971年2月28日出生，住朔州市。原告：牛某7，男，汉族，1956年4月14日出生，住朔州市。原告：牛某8，男，汉族，1951年9月6日出生，住朔州市。原告：牛某9，男，汉族，1965年4月2日出生，住朔州市。原告：武某1，女，汉族，1951年6月9日出生，住朔州市。原告：武某2，男，汉族，1973年12月12日出生，住朔州市。原告：陈某1，女，汉族，1967年7月18日出生，住朔州市。原告：王某2，女，汉族，1942年4月28日出生，住朔州市。原告：牛某10，男，汉族，1948年11月22日出生，住朔州市。原告：陈某2，男，汉族，1937年6月15日出生，住朔州市。原告：叶某，男，汉族，1953年1月8日出生，住朔州市。原告：尹某1，男，汉族，1976年11月8日出生，住朔州市。原告：蔚某3，男，汉族，1971年3月15日出生，住朔州市。原告：张某1，女，汉族，1954年8月23日出生，住朔州市。原告：牛某11，女，汉族，1987年7月18日出生，住朔州市。原告：牛某12，男，汉族，1954年11月15日出生，住朔州市。原告：朱某，女，汉族，1956年5月3日出生，住朔州市。原告：马某，男，汉族，1952年3月10日出生，住朔州市。原告：蔚某4，男，汉族，1951年12月8日出生，住朔州市。原告：蔚某5，男，汉族，1950年8月2日出生，住朔州市。原告：段某，女，汉族，1963年1月26日出生，住朔州市。原告：蔡某1，男，汉族，1966年12月1日出生，住朔州市。原告：尹某2，男，汉族，1943年9月26日出生，住朔州市。原告：蔡某2，男，汉族，1968年9月15日出生，住朔州市。原告：武某3，男，汉族，1966年10月8日出生，住朔州市。原告：唐某，男，汉族，1980年2月23日出生，住朔州市。原告：蔚某6，男，汉族，1944年9月2日出生，住朔州市。原告：任某3，男，汉族，1976年12月14日出生，住朔州市。原告：任某4，男，汉族，1984年4月4日出生，住朔州市。原告：牛某13，男，汉族，1965年2月21日出生，住朔州市。原告：牛某14，男，汉族，1969年11月3日出生，住朔州市。原告：牛某15，男，汉族，1989年4月25日出生，住朔州市。原告：牛某16，男，汉族，1961年6月21日出生，住朔州市。原告：牛某17，男，汉族，1979年7月23日出生，住朔州市。原告：蔡某3，男，汉族，1975年2月11日出生，住朔州市。原告：任某5，男，汉族，1974年2月28日出生，住朔州市。原告：尹某3，女，汉族，1963年9月25日出生，住朔州市。原告：牛某18，男，汉族，1972年8月16日出生，住朔州市。原告：牛某19，男，汉族，1967年4月9日出生，住朔州市。原告：张某2，女，汉族，1953年2月9日出生，住朔州市。原告：牛某20，男，汉族，1985年2月21日出生，住朔州市。原告：牛某21，女，汉族，1958年2月22日出生，住朔州市。原告：翁某，男，汉族，1969年1月25日出生，住朔州市。原告：张某3，男，汉族，1979年12月3日出生，住朔州市。原告：牛某22，男，汉族，1953年3月11日出生，住朔州市。原告：孙某，女，汉族，1976年5月20日出生，住朔州市。原告：蔚某7，男，汉族，1980年10月8日出生，住朔州市。委托代理人：谭某，男，汉族，1962年11月6日出生，住朔州市。被告：朔州市朔城区人民政府，住所地,朔州市鄯阳街137号。法定代表人：孟某，朔城区人民政府区长。委托代理人：刘某3，山西业盛律师事务所律师。原告任某1等64人因要求确认被告朔城区人民政府行政行为违法一案，于2019年10月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月24日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告任某1等64人的诉讼代表人任某1、牛某1及委托代理人谭某，被告朔城区人民政府的副职负责人秦超及委托代理人刘某3到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告任某1等64人诉称：2013年春季，被告朔城区人民政府规划建设城东万亩苗圃项目，原告北旺庄街道办事处牛家店村北的64户村民涉及346.7亩农田被列入林区项目。同年4月11日，朔城区人民政府召开区长办公会议，研究关于城东万亩苗圃建设及南榆林乡青钟村千亩育苗基地建设相关事宜，会议涉及实施万亩林地项目对各村的贴息贷款、相应的配套基础设施等内容，参会的有牛家店村等4个村的村干部。多年来，牛家店村民一直以种地为生，被告在实施这个项目时，原告正备好春种物资，村委干部传达了区里会议精神和行政指令，村后大路北所有地段不允许再种植农作物，全部栽种树苗，不听劝告自行种植农作物者，种上庄稼也要强行拆除、改摘树苗。原告群体都不愿意弃粮种树，村委、办事处干部轮番动员并在地里巡查，阻止村民种植其他农作物，后原告被迫种上了松树苗。至今原告弃粮种树已有七年，且没有拿到贴息贷款，种树补贴只拿到两年每亩90元补贴。2019年春，部分原告为维持生活，铲除树苗种上农作物。2019年8月原告申请行政复议，2019年10月朔州市人民政府作出了复议决定，该决定适用法律错误。被告城东万亩苗圃项目在立项等程序方面存在诸多违规并强制推行，明显属于行政指导行为，侵害了原告的合法权益，原告依法有权得到合理的行政赔偿。综上请求：确认被告采取行政指令迫使原告群体“弃粮从林”行为违法。原告任某1等64人向本院提交了以下证据：1.朔城区人民政府区长办公会纪要（〔2013〕第16期）；2.全省征地统一年产值标准汇总表（朔州市）；3.中共朔城区北旺庄街道工作委员会关于任某1同志信访事项处理情况答复意见书；4.任某1向朔城区人民政府提出的复查申请书；5.中共朔城区北旺庄街道工作委员会关于刘某1信访事项答复意见书；6.任国权、牛雪锋证人证言；7.土地管理法及农村土地承包法相关规定；8.牛家店村栽植树苗统计表；9.行政复议决定书（朔政行复决字〔2019〕23号）；10.李腊珍、聂尚仁证人证言；11.村民请愿书。被告朔城区人民政府辩称：一、本案所涉“城东万亩苗圃建设”内容，系被告为了推进林业产业化发展，增加农村收入，作出的行政指导行为，根据行政诉讼法司法解释的规定，行政指导行为不属于行政诉讼受案范围；二、原告任某1、牛某1等64人的起诉已经超过法定起诉期限；三、被告作出的种植苗木行政指导行为适当，且村民也是在自愿的基础上实施的，不存在原告在行政起诉状中所诉被强迫的情形。综上，请求人民法院依法驳回原告任某1、牛某1等64人的起诉。被告朔城区人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.中共朔州市朔城区委员会书记办公会议纪要（〔2013〕第12期）；2.朔城区人民政府区长办公会纪要（〔2013〕第16期）；3.行政复议申请书；4.朔州市人民政府行政复议决定书（朔政行复决字（〔2019〕23号）。庭审中，被告朔城区人民政府向本院提供国务院办公厅关于加强林木种苗工作的意见（国办发〔2012〕58号），意证明当时作出行政行为的背景。经庭审质证，被告对原告证据1真实性无异议，证明目的不认可，结合被告提供的证据1可证明被告就本案所涉及的万亩苗圃项目作出会议纪要属于行政指导行为，不具有强制性；证据2年产值标准与本案没有关联性，不能证明原告主张的损失；证据3、4、5是一个整体，对真实性当庭无法核实，认可材料中政府补偿90元每亩的事实，是林业局补的，这3份证据不能证明政府在此行为上具有强制性；证据6证人证言，程序上证人未到庭无法核实真实性，不能证明被告作出行政行为的强制性，证人证言反映出二位证人没有种树，但是政府也没有强制要求必须种树或损害当事人的任何权利；证据7真实性无异议；证据8对真实性无法核实；证据9真实性无异议；证据10证人证言，证人未到庭无法核实真实性，从证据关联性讲与本案无关，其他质证意见同对证据6；证据11当庭无法核实实际情况，原告起诉超过起诉期限。原告对被告证据1、2不能证明政府实施种植林木行为属于行政指导行为，证据3、4对真实性无异议，行政复议决定书有倾向性不认可。本院对上述证据认证如下：原告对被告在法定期限内所提供证据真实性无异议，本院确认其合法性。被告当庭提供的证据，超过法定举证期限，同时该证据不影响本案的审理，本院不作确认。原告所举证据中，关于朔城区人民政府区长办公会议纪要决定内容及部分村民通过其他渠道寻求解决所形成的证据本院予以确认，其他证据对本案所诉行为不产生实际影响，本院不作确认。经审理查明，2013年4月7日，中共朔州市朔城区委员会召开书记办公会议，对加强生态建设及城东万亩苗圃建设等有关事宜进行研究，会议议定：1、在城东建设万亩苗圃。规划以国营苗圃为中心，涉及北旺庄办事处二十里铺、牛家店、七里河和神头镇烟墩村周边整体建设较大的苗木基地；2、建设模式采取统一规划、分块实施的原则，鼓励苗木种植大户领办苗木生产，号召周边农民积极发展苗木产业。所涉及乡村要全力配合此项工作，根据实际情况采取多种方式解决土地问题，并将国营苗圃扩建费用列入财政预算；3、打通苗圃主要通道……。2013年4月12日，朔城区人民政府召开区长办公会议，对城东万亩苗圃建设及南榆林乡青钟村千亩育苗基地建设相关事宜进行研究，会议议定：1、为了推进林业产业化发展，增加农民收入，区政府决定以苗圃为依托，规模化发展林业，打造万亩现代苗圃，该苗圃位于大运高速西、朔州支线南、世纪大道两侧，涉及烟墩村、七里河村、二十里铺村、牛家店村、在苗圃拟定范围内，自愿经营苗木种植的牛家店村，由于资金困难，该村农户可到区信用联社贷款，每户金额5万元，共计375万元，区政府提供两年全额贴息共计79.02万元（月利率8.78‰），并给予技术指导，相应配套机井、水渠、道路等基础建设……。根据上述会议议定事项，包括本案原告在内的部分村民在耕地上种植了林木。后部分村民以朔城区人民政府强行要求村民在耕地上种植树苗造成损失等为由，向所在街道办事处及区政府反映，经协调，朔城区人民政府对牛家店村民反映造成经济损失问题，批示按每亩补贴90元标准，暂先补贴2016年、2017年的费用，具体由朔城区林业局办理。2019年8月，包括本案原告在内的66名牛家店村村民，以朔城区人民政府作为被申请人，向朔州市人民政府提出行政复议，复议请求是：1、确认被申请人强制村民种树行为行政违法；2、被申请人赔偿行使行政强令致使66名申请人弃粮从林造成的损失，每亩每年按种植玉米的收入1500元纯收益计算，共计7年；3、对所栽植树苗政府要作包销处理；4、整修土地，恢复原状。经复议，朔州市人民政府认为，朔城区人民政府所做行为是为了推进林业产业发展、增加农民收入的举措。国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。申请人所说：“村委、办事处的干部轮番动员”、“强势宣传”系工作用语失当，并未出现《中华人民共和国行政强制法》规定的：行政强制措施种类、行政强制执行方式等情形。申请人所称的“担心种上玉米也被强行铲除”是假设推理。整个过程未发生行政强制行为，被申请人作出的区长办公会纪要属行政指导，不属于行政复议受案范围。据此于2019年11月11日作出朔政行复决字〔2019〕23号行政复议决定书，决定驳回申请人的行政复议请求。原复议申请人中部分村民对复议决定不服，提起本案行政诉讼。本院认为，朔城区人民政府经研究决定在原告等所在村号召农民积极发展苗木产业，旨在引导村民自愿进行苗木产业经营，以实现行政管理的一种非职权行为，符合行政指导行为特征。根据相关法律规定，行政指导行为不可诉，被告相关决定不属于行政诉讼审查范畴。本案原告主张确认被告采取行政指令迫使原告群体“弃粮从林”行为违法，是否存在强令原告种植苗木行为，被告否认实施过强令行为，原告应对所诉行为的存在提供可供辨别的相应证据，包括实施者、具体行为等行为外在化的证据，现原告举证无法证实被告朔城区人民政府实施了强令原告种植苗木行为，无法证实所诉行为的存在，原告不符合法律规定的行政诉讼主体资格。事后被告对相应村民进行补偿等处理行为，不能证实为其对实施相应强令行为的补救措施。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第三项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告任某1等64人请求“确认被告采取行政指令迫使原告群体‘弃粮从林’行为违法”的起诉。一审案件受理费50元，退还原告任某1等64人。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 赵 飞审 判 员 曲 攀人民陪审员 张 伟二〇二〇年四月二十一日书 记 员 段雪皎