广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终17号上诉人(原审原告)何志鹏，男，汉族，1957年7月17日出生，住梅州市梅江区******第4小组。上诉人(原审原告)李小英，女，汉族，1963年1月20日出生，住梅州市梅江区******第9小组门前路12号。上诉人(原审原告)夏前文，男，汉族，1974年9月30日出生，住梅州市梅江区************。上诉人(原审原告)张淡昌，男，汉族，1964年8月17日出生，住梅州市梅江区*********民小组。上诉人(原审原告)蔡森昌，男，汉族，1963年2月28日出生，住梅州市梅江区*********民小组。上诉人(原审原告)林权均，男，汉族，1968年11月14日出生，住梅州市梅江区*********民小组。上诉人(原审原告)李菊珍，女，汉族，1960年1月2日出生，住梅州市梅江区***********。上诉人(原审原告)温新昌，男，汉族，1959年9月23日出生，住梅州市梅江区*********民小组。被上诉人(原审被告)梅州市梅江区司法局，地址：梅州市梅江区*******。法定代表人李军明，局长。委托代理人蓝洁燕、刘克熙，均系梅州市梅江区司法局工作人员。被上诉人(原审被告)梅州市司法局，地址：梅州市梅江区*******。法定代表人叶仁基，局长。委托代理人张展源，广东从信律师事务所律师。委托代理人凌瑜，梅州市司法局工作人员。被上诉人(原审被告)梅州市人民政府，机构地址：梅州市*****。法定代表人张爱军，市长。委托代理人李秀萍、沈志奎，均系梅州市司法局工作人员。上诉人何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌因诉被上诉人梅州市梅江区司法局（以下简称区司法局）作出梅区司法依复（2019）2号《政府信息公开答复》（以下简称2号《答复》）和被上诉人梅州市司法局（以下简称市司法局）作出梅府行复（2019）63号《行政复议决定书》（以下简称63号《复议决定》）一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明：2019年2月27日原告何志鹏等向原梅江区法制局申请信息公开，要求公开“中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（〔2010〕88号）文件的合法性审查要件及相关备案登记情况”，被告区司法局收到原告的信息公开申请后，于2019年3月11日作出2号《答复》并送达给原告。2号《答复》内容如下：“何志鹏、李小英、夏前文、张和粦、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌公民：2019年2月28日，梅江区法制局收到你们提交的政府信息公开申请，因梅江区政府机构改革，将梅江区法制局职能以及区委区政府办公室的法制工作职能整合，重新组建区司法局。现根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条、第二十四条相关规定，答复如下：《印发中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（梅区办〔2010〕88号）是2012年12月31日中共梅州市梅江区委梅江区人民政府办公室印发的文件，经核查，你们申请的“《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》〔2010〕88号文件的合法性审查要件及相关备案登记情况”的信息不存在。原告不服2号《答复》，向梅州市人民政府行政复议委员会申请行政复议，2019年5月13日，梅州市人民政府行政复议委员会向原告发出《行政复议告知书》，告知原告因错列被申请人需要作出更正。2019年7月11日，市司法局作出63号《复议决定》，决定维持区司法局作出的2号《答复》。2019年7月23日，原告提起行政诉讼，请求依法确认被告不作为乱作为违法，并撤销2号《答复》和63号《复议决定》。另查明，原告张和粦于2019年7月1日因病死亡，张淡昌作为其继承人以原告身份继续参加本案诉讼。原审判决认为：本案涉及两个问题：一、梅州市人民政府是否为本案适格被告。二、2号《答复》及63号《复议决定》是否应当确认违法并撤销。一、关于梅州市人民政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告，……”本案中，作出2号《答复》的是区司法局，作出63号《复议决定》的是市司法局而不是梅州市人民政府，庭审中，原告坚持认为梅州市人民政府曾向原告等人发出过《关于送达行政复议答复书及相关材料和告知》，但该行为是程序性的告知行为，并不是具体行政行为，梅州市人民政府未对原告作出任何的具体行政行为，其不是本案适格的被告，现原告将梅州市人民政府列为本案被告属错列被告，应予驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，本院应驳回原告何志鹏等人对梅州市人民政府的起诉。在裁判文书中既有程序性裁定又有实体判决的情形下，应予“行政判决”作为裁判文书的形式为宜，故本院不再另行出具裁定予以驳回。二、关于2号《答复》及63号《复议决定》是否应当确认违法并撤销问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条:“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。据此，该条例所指的信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，原告申请公开的信息是“中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》〔2010〕88号文件的合法性审查要件及相关备案登记情况”，但原告申请公开该信息被告区司法局已告知该信息不存在，根据修改前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项关于“对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。根据上述规定，被告在2号《答复》中已告知原告申请公开的“中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》〔2010〕88号文件的合法性审查要件及相关备案登记情况”信息不存在，可见，被告已尽告知义务。现原告请求依法确认被告作出2号《答复》行政行为不作为、乱作为违法并撤销及要求被告在法定期限内重新公开其申请的政府信息理由不足，依法不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”，第七十九条：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。本案中，综观被告市司法局提供的证据材料，其复议程序严格依照《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定进行，原告对被告的复议程序也没有异议。被告作出63号《复议决定》维持2号《答复》，并无不当，故对原告请求撤销63号《复议决定》，依法不予支持。综上所述，原告请求撤销2号《答复》和63号《复议决定》，于法无据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回原告何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌的诉讼请求。上诉人何志鹏等上诉称：一审判决认定法律事实证据不清、审判程序明显不当，适用法律错误。请求撤销原审判决，并改判支持上诉人一审诉求。理由如下：首先，依《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）、《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号)、《广东省人民政府关于贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》（粤府﹝2004﹞83号）及《梅州市规范性文件制定程序规定》第三十六条第一款的规定及职权法定之原则，中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》梅区办[2010]88号是具有法律效力的规范性文件，依法依规应合法性审查并备案。被上诉人区司法局作出2号《答复》违反《中华人民共和国政府信息公开条例》及《广东省政务公开条例》的相关规定，严重行政乱作为，应以确认违法予以撤销，并责令重新作出公开。且依《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条、第四十三条之规定，被上诉人区司法局负责区政府规范性文件的合法性审核，并负责区政府规范性文件的上报备案、解释、清理、编纂工作。被上诉人作出2号《答复》该信息不存在，认定法律事实及证据不清，严重适用法律错误。被上诉人市司法局作出63号《复议决定》维持2号《答复》违反《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》（国法复函[2011]628号），是枉法支持，于法于规并无道理，依法依规应以撤销。其次，依《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条、第十二条第一款之规定，上诉人依法向被上诉人市司法局提起复议，受理并作出复议决定的也应该为被上诉人市司法局。本案中，受理复议的是被上诉人市政府，履行复议职责的亦是被上诉人市政府，涉案复议决定案号亦以梅府行复[2019]63号作出，一审认定63号《复议决定》的是市司法局，认定法律事实及证据不清，63号《复议决定》应是市司法局和市政府共同所作，所以市政府作共同被告，符合《中华人民共和行政诉讼法》第二十六条第四款的规定。综上所述，被上诉人区司法局作出2号《答复》，提供虚假不真实信息陈述，严重行政乱作为，应以确认违法予以撤销，并责令重新作出公开。被上诉人市司法局作出63号《复议决定》依法依规应以撤销。一审判决认定法律事实及证据不清，严重适用法律错误。依法应以撤销，并改判支持上诉人的诉求。被上诉人区司法局和市司法局答辩称：一、答辩人依法具备作出信息公开答复的主体资格。因梅江区政府机构改革，将梅江区司法局职责和区委区政府办公室的法制工作职责整合，重新组建区司法局，原梅江区法制局的职责由梅江区司法局继续行使。同时根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条的相关规定，梅江区司法局具有依法作出信息公开答复的法定职责。二、答辩人作出的2号《答复》认定事实清楚、适用法律准确，程序合法。答辩人于2019年2月28日收到上诉人递交的《信息公开申请表》，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条的相关规定，答辩人于2019年3月11日作出2号《答复》，并于2019年3月13日通过EMS邮寄方式送达给上诉人，上诉人于2019年3月14日收到了该答复。答辩人已按照《中华人民共和国政府信息公开条例》所明确的方式和程序作出了答复。因此答辩人已履行了信息公开的法定职责，所作答复符合法律规定。三、答辩人作出63号《复议决定》符合法定程序。上诉人不服区司法局作出的2号《答复》，向答辩人申请行政复议。答辩人收到申请后于2019年6月3日依法受理，在法定期限内要求区司法局提出行政复议答复书和作出具体行政行为的证据、依据，该局在法定期限内递交了行政复议答复书和作出具体行政行为的证据、依据。经过审理，答辩人于2019年7月11日作出63号《复议决定》维持2号《答复》，并通过EMS邮政特快专递方式送达给上诉人。答辩人的整个复议过程严格遵循相关法律规定。四、上诉人的诉讼请求缺乏事实和理由，应依法不予支持。答辩人认为根据国办发〔2018〕115号《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》第二点第(三)项：“行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围”。同时，《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》发文字号为“梅区办〔2010〕88号”，属于党委文件，不是行政机关规范性文件，因此不是《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息；而且，即使属于政府信息，其合法性审查和备案信息也应属于过程性信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)第二条第二款的规定，依法可以不予公开。且上诉人对同一内容，分别向答辩人梅州市人民政府、梅江区人民政府和梅江区司法局申请政府信息公开，已明显违背合理性原则。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人梅州市人民政府答辩称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告，……”的规定，本案中，作出涉案2号《答复》的是梅江区司法局，作出涉案63号《复议决定》的是梅州市司法局而并不是答辩人。上诉人坚持认为答辩人曾向其发出过《行政复议受理通知书》、《关于送达行政复议答复书及相关材料的告知》，但该行为是程序性的告知行为，并不是具体行政行为，答辩人未对上诉人作出任何的具体行政行为，不是本案适格的被告。上诉人将答辩人列为本案被告属错列被告，应予驳回。经审查，本院二审查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以认可。本院认为,本案二审争议焦点是上诉人何志鹏等人向被上诉人区司法局申请公开的政府信息是否存在。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；……”本案中，上诉人向被上诉人区司法局申请公开“中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（〔2010〕88号文件）的合法性审查要件及相关备案登记情况”，被上诉人区司法局收到申请后，经检索没有上诉人所申请公开的信息，并在法定期限内作出2号《答复》告知上诉人其申请公开的信息不存在。被上诉人区司法局作出2号《答复》符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项的规定。被上诉人市司法局作出63号《复议决定》维持2号《答复》，程序合法。至于市政府在本案中既不是作出2号《答复》的机关，也不是作出63号《复议决定》的机关，上诉人将其列为共同被告没有事实根据和法律依据，原审裁定驳回上诉人对市政府的起诉，并无不当。综上所述，上诉人诉请撤销2号《答复》和63号《复议决定》，原审依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条关于“有下列情形之一，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；……”的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。上诉人上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 王利珍审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年四月十七日法官助理 曾伟芳书 记 员 张佳芳