吉林省延吉市人民法院行 政 判 决 书（2020）吉2401行初17号原告全盛赞，男，1964年11月11日出生，朝鲜族，无职业，住龙井市。被告龙井市自然资源局，住所地龙井市六道河路869-11号。法定代表人崔海松，局长。出庭的行政机关负责人刘富强，副局长。委托代理人曹雪峰，该局法规科科长。委托代理人逄增富，吉林敖联律师事务所律师。被告龙井市人民政府，住所地龙井市六道河路869-11号。法定代表人权大杰，市长。出庭的行政机关负责人许海花，龙井市司法局副局长。委托代理人王宗巍，吉林诚途律师事务所律师。原告全盛赞与被告龙井市自然资源局、龙井市人民政府土地行政撤销一案，本院于2020年2月25日受理后，依法适用普通程序，于2020年4月3日公开开庭进行了审理。原告全盛赞，被告龙井市自然资源局的行政机关负责人刘富强及其委托代理人曹雪峰、逄增富，被告龙井市人民政府的行政机关负责人许海花及其委托代理人王宗巍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告全盛赞诉称，龙井市自然资源局作出的决定书提出的征收依据中没有有关教育租赁地的收费规定与收费标准，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定应予撤销。龙井市自然资源局曾经三次发出的征收决定书【文号分别为﹝2018﹞龙国土租公告字第001号、龙国土征字﹝2019﹞第001号、龙自然资征字﹝2019﹞第011号】是基于同一个法律关系与同一个事实而重复作出的决定，且在两次行政复议中已经撤销过两次。这种行政行为违反了法律程序，属于违法行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，请求撤销上述决定。另根据《规范国有土地租赁若干意见》第一条的规定，国有土地租赁是合同形式。根据《中华人民共和国合同法》第二条的规定，全盛赞与龙井市自然资源局是平等主体关系,土地租金是合同中规定的权利。龙井市自然资源局从2006年开始12年没有主张过自己的权利是既有事实，根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条之规定，租金权利已超过诉讼时效,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条的规定，请求撤销龙自然资征字﹝2019﹞第011号决定书。综上，龙井市国土资源局作出的龙自然资征字﹝2019﹞第011号《国有土地资金行政征收决定书》与龙井市人民政府作出的龙政行复决字﹝2020﹞第1号《行政复议决定书》认定事实错误，适用法律错误，且违反法律程序，属于违法行为，应予撤销；同时龙井市自然资源局在合同履行过程中，没有尽责，应自行承担其不利的法律后果。被告龙井市自然资源局辩称，一、基本事实。2000年5月，案涉土地的使用类型是划拨，因划拨地不属于自有财产，银行无法给予办理贷款。全盛赞向龙井市自然资源局申请办理土地变更手续，将其一人投资的龙井市（私立）明东中学国有土地使用权更名为全盛赞，土地使用权类型由划拨变更为租赁，用途为教育用地。龙井市自然资源局于2006年5月30日为其办理变更手续并颁发国有土地使用证（面积为28547.4平方米）。2016年7月，全盛赞向龙井市自然资源局缴纳2015年至2016年度土地租金154156元；尚未缴纳2006年至2009年度土地租金45675.84元及2010年至2013年度土地租金154155.96元，应缴纳土地租金共计199831.8元整。为此，龙井市自然资源局发出催收通知，因找不到全盛赞而被龙井市人民检察院提起公益诉讼，导致龙井市自然资源局败诉。其后，龙井市自然资源局在公益诉讼过程中查找到全盛赞的送达方式，依法向其送达催缴通知，其拒不缴纳租金并向龙井市人民政府提出行政复议。龙井市人民政府复议维持龙井市自然资源局作出的征收决定。二、理由及依据。龙井市人民政府作出的龙政行复决字﹝2020﹞第1号《行政复议决定书》与龙井市国土资源局作出的龙自然资征字﹝2019﹞第011号《国有土地资金行政征收决定书》认定事实清楚、适用法律准确，依法应予维持。理由如下：（一）全盛赞主张其租赁土地系教育用地，不应收取租金，没有法律依据，是不正确的。国家没有关于私立教育用地不能征收租金的规定，反而在《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”。据此，国有土地除划拨以外必须有偿使用。自2006年全盛赞将划拨土地变更为租赁用地，已确定案涉土地不是划拨，而是租赁，租赁用地必须有偿使用。本案虽然没有签订书面租赁合同，但事实上全盛赞租赁并使用了土地，就应当有偿使用并缴纳租金，租金标准在没有书面合同约定的情况下，参照政府租金标准及定价是符合契约精神的。龙井市人民政府于2000年下发的规范性文件《龙井市土地资产管理规定》第四条规定教育用地缴纳土地租金的标准按工业或综合用地的标准执行，故龙井市自然资源局参照工业用地收取租金，其标准是最低的，符合有利行政原则。（二）全盛赞认为龙井市自然资源局基于同一法律关系和同一事实重复作出决定，应按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定撤销征收决定的主张是错误的。龙井市自然资源局作出的前两次催缴决定与最终作出的征收决定所依据的事实和理由不同，属于行政机关根据当事人的陈述和申辩自己变更的，不是复议机关的决定或人民法院的裁判，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条关于人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为的情形。由于全盛赞未履行缴付土地租金的义务，明显违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款、国土资源部关于《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发﹝1999﹞222号）、吉林省土地管理局、吉林省财政厅《关于规范土地租赁管理的通知》（吉土字﹝2000﹞8号文件）、《延边朝鲜族自治州土地资产管理条例实施办法》（延州政发﹝1999﹞18号）、《龙井市土地资产管理规定》（龙政发﹝2000﹞23号、延边州国土局、财政局、发改委和统计局关于公布实施全州新一轮乡镇基准地价的通知（延州国土资联发﹝2010﹞1号）、延边州政府年租金征收标准的批复（延州政办函﹝2010﹞77号）等有关法律及规范性文件之规定，龙井市自然资源局分别于2019年1月29日、2019年2月28日先后向全盛赞送达关于缴纳国有土地租金的龙国土租字﹝2018﹞第001号通知和龙国土资催字﹝2019﹞001号履行缴纳国有土地租金催告书，但全盛赞仍认为收费决定中存在不合理的部分，拒绝履行缴付土地租金义务。龙井市自然资源局根据全盛赞的陈述和申辩，对征收决定作出合理调整，最后作出案涉《征收决定书》并于2019年11月20日送达全盛赞。案涉征收决定在适用上述法律及规范文件规定方面是准确的。（三）全盛赞主张其与龙井市自然资源局之间形成的合同为民事合同是错误的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定：“人民法院受理公民、法人、其他组织提起的下列（行政）诉讼：（十一）公民、法人、其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”全盛赞与龙井市自然资源局形成的是行政合同，而非民事合同，不应适用民事法律关于诉讼时效的规定，全盛赞引用《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定是错误的。（四）全盛赞称《征收决定书》中未提及双方当事人之间租赁合同的任何内容，缺乏征收依据是错误的。全盛赞自2006年申请变更之日起已知晓其使用权类型为租赁，即全盛赞对国家依法实行国有土地有偿使用的制度是非常明确的，虽然无书面上的租赁合同，但因全盛赞的事实行为而成立事实合同，法律和规范性文件授予龙井市自然资源局依法收取土地租金的行政职责，没有赋予不予收取的权利。国有土地属于国家所有，国有土地租金亦属于国家和社会公共利益，土地使用权人欠缴土地租金的，应当依法追征，直至收缴入库，对任何单位和个人不得豁免。综上，案涉《国有土地租金行政征收决定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律依据正确，内容适当，应依法维持。被告龙井市人民政府辩称，全盛赞租赁国有土地事实清楚，龙井市自然资源局作出的征收全盛赞欠缴的土地租金决定完全符合法律规定。2006年5月30日，龙井市自然资源局根据全盛赞的申请，将全盛赞投资的龙井市（私立）明东中学取得的28547.4平方米国有土地使用权变更至全盛赞名下，土地使用权性质由划拨变更为租赁。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第五项规定，国有土地使用适用有偿制度。另根据国土资源部关于《规范国有土地租赁若干意见》及吉林省土地管理局、吉林省财政厅《关于规范土地租赁管理的通知》（吉土字﹝2000﹞8号文件）、第三条（十）项及延边朝鲜族自治州土地资产管理条例实施办法》（延州政发﹝1999﹞18号）第三十三条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门是国有土地租赁管理机构，有权收取国有土地租金，本案龙井市自然资源局具备土地租金征收主体资格。全盛赞租赁土地位于龙井市智新镇，面积为28547.4平方米，性质为教育用地，根据《龙井市土地资产管理暂行规定》第四条第二项的规定，教育用地租金按工业用地标准执行。结合《龙井市基准地价及年租金暂行标准》和《龙井市各乡（镇）土地登记表》的规定，全盛赞租赁土地年租金标准为每平方米0.4元，即年租金11418.96元。2006年至2009年度共计四年，全盛赞拖欠年租金共计45675.84元整。2010年度，根据《延边州人民政府四部门联合发布的关于公布实施全州新一轮乡（镇）基准地价的通知》（延州国土资联发﹝2010﹞1号）的规定，全盛赞土地租金标准调整为每年每平方米2.7元。再依照延边州人民政府延州政办函﹝2010﹞77号《延边州人民政府关于调整城区土地年租金征收标准的批复》的规定，对全盛赞的2010年至2013年度土地租金按年租金标准的50%征收。2018年，龙井市人民检察院向延吉市人民法院提起的公益诉讼亦确定全盛赞租赁土地2010年后的土地租金收费标准为每年每平方米1.35元，龙井市自然资源局征缴全盛赞拖欠的2010年至2013年度土地租金154155.96元并未超出法律规定标准。二、复议机关作出的复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。龙井市自然资源局向全盛赞作出案涉征收决定后，全盛赞提出复议申请，龙井市人民政府依法受理后，由行政复议机关负责法制工作的机构根据《行政复议法》第二十三条的规定，向龙井市自然资源局发送复议申请材料，龙井市自然资源局按时提出书面答复，提交作出征缴土地租金的证据、依据和其他有关材料，经复议机关充分听取全盛赞的意见并进行全面审查后，认为征缴决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确，程序合法，内容适当，故依照《行政复议法》第二十八条第一项之规定，维持龙井市自然资源局作出的征缴土地租金决定。三、全盛赞提出国有土地租赁合同关系是平等主体间的民事合同关系，应适用《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条的规定，征缴土地租金行为已经超过诉讼时效的诉讼主张于法无据。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定和国土资源部关于《规范国有土地租赁若干意见》的规定，国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同并支付租金的行为。签订土地租赁合同目的是为了实现公共利益，并非为了自身个体利益，且行政机关在合同履行过程中享有行政优益权，对合同履行享有监督、单方变更和解除权，对土地租金的收取、调整均依据法律、法规和政策有关规定进行，行政管理关系属性明显，系行政合同范畴，并非同等民事主体间签订民事租赁合同，不适用民事诉讼时效法律规定。综上，龙井市自然资源局作出的征缴土地租金决定与龙井市人民政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，无超越职权、滥用职权的情形，且无明显不当，为保护社会公共利益，请求依法驳回全盛赞的诉讼请求。经审理查明：2006年5月，龙井市国土资源局根据全盛赞的申请，将面积为28547.4平方米的原龙井市（私立）明东中学国有土地使用权更名在全盛赞个人名下，土地使用权类型由划拨变更为租赁，用途为教育用地，但未签订土地租赁协议。该宗土地自2006年开始欠交土地租金。期间，全盛赞与案外人许虎允于2014年3月26日签订《房屋和土地使用权转让协议》，以480万元的价格转让了该宗土地使用权和房屋，但尚未办理土地使用权变更登记。2016年7月27日，龙井市自然资源局收取龙井市大陆东晟新能源有限公司（该公司法定代表人为许虎允）自2014年至2016年期间的土地租金。2018年5月3日，龙井市国土资源局召开专题会议，讨论龙井市人民检察院对龙井热力公司、延边宜和制药有限公司等企业提出的检察建议并制作会议纪要。2018年5月4日，龙井市国土资源局向龙井市大陆东晟新能源有限公司（原明东中学所在地）门卫送达了《关于缴纳国有土地租金的通知》，让门卫转交给全盛赞，被退回。2018年5月15日，龙井市人民检察院向龙井市国土资源局发出延龙检行公建〔2018〕08号检察建议书，建议：1.依法收缴全盛赞欠缴的国有土地租金。2.履行国有土地有偿使用监督管理职责。2018年7月17日，龙井市国土资源局书面回复称：因全盛赞本人一直无法联系，龙井市国土资源局找到原明东中学校址所在地，现为龙井市大陆东晟新能源有限公司，让门卫转交《关于缴纳国有土地租金的通知》给全盛赞，被退回。所以龙井市国土资源局只能继续查找，等找到全盛赞本人后才能对其进行起诉。2018年10月8日，龙井市人民检察院向本院提起公益诉讼，2018年10月31日，全盛赞申请作为第三人参加诉讼。2018年11月6日，龙井市国土资源局作出龙国土租字〔2018〕第14号《关于缴纳国有土地租金的通知》，限期全盛赞缴纳欠缴2006年至2009年度内租金本金45675.84元、滞纳金50014.70元；2010年至2014年度内租金本金192694.95元、滞纳金211000元；2017年租金本金82787.40元、滞纳金90652.20元，以上本金总计321158.10元、滞纳金总计351666.90元，并在延边日报刊登送达公告。全盛赞不服该通知，提起行政复议。2018年12月21日，本院作出（2018）吉2401行初141号公益诉讼行政判决，责令龙井市国土资源局依法继续履行对全盛赞缴纳土地租金的监督管理职责。2019年1月29日，龙井市国土资源局作出龙国土撤字〔2019〕第001号《撤销的决定》，撤销龙国土租字〔2018〕第14号《关于缴纳国有土地租金的通知》，并于同日向全盛赞送达该决定。2019年3月12日，龙井市国土资源局更名为龙井市自然资源局。2019年4月1日，龙井市自然资源局作出龙国土资征字〔2019〕第001号《国有土地租金行政征收决定书》，限全盛赞在接到该决定书之日起五日内缴纳2006年至2009年度内土地租金45675.84元；2010年至2014年度内土地租金192694.95元；2017年至2018年度内土地租金165574.92元，共计403945.71元。逾期未缴纳，将按日加收应缴或欠缴土地租金3‰的滞纳金。全盛赞不服，向龙井市人民政府提出行政复议。2019年6月24日，龙井市自然资源局作出龙自然资撤字〔2019〕1号决定，撤销龙国土资征字〔2019〕第001号《国有土地租金行政征收决定书》，并于2019年7月1日向全盛赞送达该决定书。2019年7月24日，龙井市自然资源局向全盛赞送达龙自然租字〔2019〕第11号《关于缴纳国有土地租金的通知》，限全盛赞在接到该通知后15日内缴纳2006年至2009年度内土地租金45675.84元；2010年至2013年度内土地租金154155.96元，共计199831.80元。2019年9月6日，龙井市自然资源局向全盛赞送达龙自然资催字〔2019〕011号《履行缴纳国有土地租金催告书》，告知本催告书送达5日后，如仍未履行，将依照有关规定下达行政征收决定书，并按日加收应缴或欠缴土地租金3‰的滞纳金，向人民法院申请强制执行。2019年11月20日，龙井市自然资源局作出龙自然资征字〔2019〕第011号《国有土地租金行政征收决定书》，限全盛赞于接到该决定书之日起五日内缴纳上述欠缴土地租金，并于当日向全盛赞送达该决定书。全盛赞不服，向龙井市人民政府提起行政复议，2020年1月19日，龙井市人民政府作出龙政行复决字〔2020〕第1号行政复议决定书，维持龙井市自然资源局作出的龙自然资征字〔2019〕011号决定。上述事实有当事人的陈述以及全盛赞地籍档案、2019年1月31日全盛赞《询问笔录》、龙国土租字〔2018〕第14号《关于缴纳国有土地租金的通知》、龙国土撤字〔2019〕第001号《撤销的决定》及送达回证、龙国土资征字〔2019〕第001号《国有土地租金行政征收决定书》、龙自然资撤字〔2019〕1号决定及送达回证、2019年7月24日、9月4日、11月20日分别作出的通知书、催告书、征收决定书及相关送达回证、龙检行公诉（2018）4号公益诉讼起诉书、（2018）吉2401行初141号行政判决书、（2017）吉2405民初292号民事判决书、2006年5月30日土地变更登记表、龙政行复决字〔2020〕第1号行政复议决定书及送达回证、〔2018〕龙国土租公告字第001号通知和三次行政复议申请书、行政复议决定书、土地证、2016年7月许虎允缴纳2014年7月至2016年7月期间土地租金发票等证据予以证明。本院认为，根据已生效的（2018）吉2401行初141号行政判决书，龙井市自然资源局对于全盛赞自2006年5月起欠缴土地租金的行为构成怠于履行法定职责的违法行为，且该判决责令龙井市自然资源局依法继续履行对全盛赞缴纳土地租金的监督管理职责，故龙井市自然资源局向全盛赞作出案涉龙自然资征字〔2019〕第011号《国有土地租金行政征收决定书》系继续履行催缴土地租金的监督管理职责行为。虽然龙井市自然资源局在作出案涉龙自然资征字〔2019〕第011号《国有土地租金行政征收决定书》之前，两次作出催缴全盛赞国有土地租金的行政行为后又予以撤销，全盛赞对此认为龙井市自然资源局是基于同一个法律关系与同一个事实而重复作出的决定，属于程序违法，本院认为此种情况并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条关于人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为的情形，而是龙井市自然资源局作出的自我纠正行为，故对全盛赞的上述主张不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”另根据国土资源部国土资发﹝1999﹞222号《规范国有土地租赁若干意见》第一条及第八条规定：“国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。”“各级土地行政主管部门要切实加强国有土地租金的征收工作，协助财政部门作好土地租金的使用管理。收取的土地租金应当参照国有土地出让金的管理办法进行管理，按规定纳入当地国有土地有偿使用收入，专项用于城市基础设施建设和土地开发。”故龙井市自然资源局具备征收欠缴土地租金的主体资格。关于全盛赞陈述其为实施民办教育使用案涉土地，系为公益事业用地，不应采用租赁形式的主张，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条第（二）项规定：“城市基础设施用地和公益事业用地经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得”，并未规定必须以划拨方式取得，故对全盛赞的该项主张不予支持。龙井市自然资源局与全盛赞之间虽未签订土地租赁协议，但双方已形成事实土地租赁协议关系，该协议是龙井市自然资源局为了实现国有土地行政管理和公共利益，与全盛赞协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案双方形成事实国有土地使用权租赁协议关系是2006年5月，当时并未有法律规定行政协议适用民事诉讼时效的内容，且全盛赞通过转让案涉土地使用权已获取经济利益，龙井市自然资源局向其追缴土地租金是为维护公共利益，故全盛赞认为龙井市自然资源局向其催缴土地租金已经超过民事诉讼时效的主张，于法无据，本院不予支持。关于案涉土地租金的标准，因双方并无书面约定，根据吉林省土地管理局、吉林省财政厅吉土字﹝2000﹞8号《关于规范土地租赁管理的通知》第二条第（二）项规定：“以长期使用方式租赁国有土地使用权的，土地租赁合同应根据当地经济、社会发展的需要和城镇国有土地基准地价的变化作相应的调整（或按合同约定时间调整），但租金调整幅度应超过基准地价或标定地价的调整幅度。”该通知第三条第（二）项规定：“各市县制定的租金标准要报省土地行政主管部门和省财政部门审批批准后，方可执行。”《龙井市土地资产管理暂行规定》第四条第二项规定教育用地租金按工业用地标准执行，结合《龙井市基准地价及年租金暂行标准》和《龙井市各乡（镇）土地登记表》的规定，全盛赞租赁土地年租金标准为每平方米0.4元，2006年至2009年度期间，全盛赞共计拖欠土地租金45675.84元。2010年度，根据延州国土资联发﹝2010﹞1号《延边州人民政府四部门联合发布的关于公布实施全州新一轮乡（镇）基准地价的通知》的规定，全盛赞土地租金标准调整为每年每平方米2.7元，另根据延边州人民政府延州政办函﹝2010﹞77号《延边州人民政府关于调整城区土地年租金征收标准的批复》的规定，对全盛赞的2010年至2013年度内土地租金按年租金标准的50%征收，据此龙井市自然资源局征缴全盛赞拖欠的2010年至2013年度土地租金154155.96元并未超出法律规定标准。另根据吉林省土地管理局、吉林省财政厅吉土字﹝2000﹞8号《关于规范土地租赁管理的通知》第三条第（九）项规定：“对逾期不交或未足额交纳土地租金的单位或个人，按日加收应缴租金3‰的滞纳金”，龙井市自然资源局在案涉龙自然资征字﹝2019﹞第011号《国有土地资金行政征收决定书》中适用滞纳金并无不当。综上，龙井市自然资源局作出的龙自然资征字﹝2019﹞第011号《国有土地资金行政征收决定书》事实清楚、适用法律正确，程序合法，龙井市人民政府据此作出的龙政行复决字﹝2020﹞第1号维持决定，亦事实清楚、适用法律正确，程序合法，本院均予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告全盛赞的诉讼请求。案件受理费50元（原告全盛赞已全部预交），由原告全盛赞负担。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。审 判 长  陈 艳审 判 员  李 冬人民陪审员  董秀英二〇二〇年四月二十七日书 记 员  李 娜