广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终86号 上诉人（一审原告）梁荣艺，男，1979年04月10日出生，壮族，住广西南宁市邕宁区。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地：广西南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，主席。 委托诉讼代理人唐亦，广西壮族自治区司法厅工作人员。 委托诉讼代理人陈剑平，广西壮族自治区自然资源厅工作人员。 上诉人梁荣艺因其诉被上诉人广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）不予受理行政复议申请一案，不服南宁铁路运输中级法院作出的(2019)桂71行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。上诉人梁荣艺，被上诉人广西区政府委托诉讼代理人唐亦、陈剑平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：梁荣艺为南宁市邕宁区蒲庙镇良信村那粒坡村民，其所在集体土地被政府征收。2016年12月30日，广西区政府向南宁市人民政府作出桂政土批函〔2016〕830号《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2015年度城市建设用地第五批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（以下简称830号批复）。该批复主要内容为：原则同意你市申报的2015年中心城市建设用地第五批农用地转用和土地征收实施方案，同意实施使用业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地39.6809公顷，作为你市2015年第五批次城市建设用地。该批复的第2－7点，对征地批后程序、落实好被征地农民社会保障措施，加强对补充耕地管护情况的监督检查，建设用地批后监管工作、林地使用手续等作了要求。2019年7月22日，梁荣艺向南宁市自然资源局申请信息公开，获知了广西区政府作出的830号批复以及建设用地项目呈报材料一书三方案、勘测定界图、项目征收土地预公告、征收土地补偿安置方案等文件内容。2019年9月9日，梁荣艺以830号批复违法为由，向广西区政府申请行政复议，请求确认该批复违法。广西区政府受理后，于2019年9月11日作出桂政行复不〔2019〕42号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称42号不予受理决定），认定830号批复项下的土地已经由国务院批准征收，广西区政府作出830号批复是为具体实施国务院的征地批复，该批复不属于新的土地征收审批行为，没有给相对人设定新的权利义务，不属于行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。该复议决定亦告知起诉权利及期限，并邮寄梁荣艺。梁荣艺收到42号不予受理决定后不服，遂在收到决定之日起15日内起诉请求判决撤销42号不予受理决定，判令广西区政府依法受理其提出的行政复议申请，并作出行政复议决定。 南宁铁路运输中级法院一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，土地征收由国务院或省级人民政府批准，经法定程序审批后，由县级以上人民政府组织征收。即同一征地事项只能由一个法定机构审批，当国务院批准土地征收之后，省级人民政府则根据国务院的批准文件负责组织实施，该组织实施行为并非行使法定批准权限，不应视为履行土地征收审批权，不是新产生的独立审批行为。本案的土地征收审批机关为国务院，广西区政府据此作出的830号批复实质是告知行为，并非行使法定批准权限的独立审批行为，没有给当事人设定新的权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的申请复议的受理范围。故广西区政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定作出42号不予受理决定，有事实和法律依据，且程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回梁荣艺的诉讼请求。 上诉人梁荣艺上诉称：1.邕宁区政府在未与上诉人签订补偿安置协议书的情况下，强拆上诉人的房屋是错误的。邕宁区政府2019年征地适用2013年的补偿标准，大大降低被征地农民的生活水平。2.涉案《南宁市人民政府征收土地和补偿安置方案公告》载明涉案项目用地经过广西区政府、广西壮族自治区国土资源厅等几个批复同意，而这些批复里面均有“同意实施使用业经国务院批准农用地转用和土地征收”的描述，但实际上国务院并没有相关合法批准文件。这几个批复属越权批复，将单个建设项目用地拆分审批。广西区政府作出的830号批复未写明依据的是哪一份国务院批准文件，广西区政府虽于一审提交了国土资函〔2016〕478号《国土资源部关于南宁市等3市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》（以下简称国土部478号批复），但根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的规定，涉案项目用地应符合南宁市2015年土地利用计划，广西区政府一审提交的国土部478号批复是关于2016年度的征地批复，不是2015年度的，明显不合法。综上所述，涉案项目用地未经国务院合法审批，830号批复实际上是独立的违法征地批复，一审判决仅从法律条文作解释，未对客观存在的违法事实作认定，判决结果错误。请求二审法院撤销一审判决并依法改判，撤销42号不予受理决定，责令广西区政府受理上诉人的行政复议申请，并作出行政复议决定。 被上诉人广西区政府答辩称：涉案土地是由国务院批复征收，不是由广西区政府批复征收，广西区政府无权审批。国土部478号批复只涉及南宁、柳州、桂林三市需征收集体土地的面积数，不涉及具体地块。因为国务院的征地批复一年一度，广西区政府作出的830号批复未写明依据哪一年度国务院征地批准文件，并不会产生歧意，涉案土地包含在该批复当中。830号批复是为了具体实施国务院批复的转批行为，不是土地征收批复行为，没有给上诉人创设新的权利义务，不属于行政复议的范围，广西区政府作出42号不予受理决定正确。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 二审庭审中，被上诉人广西区政府更正830号批复依据的不是国土部478号批复，而是国土资函〔2015〕471《国土资源部关于南宁市等3市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》（以下简称国土部471号批复），并向法庭提供了该批复文件。上诉人梁荣艺认可国土部471号批复的真实性，但不认可与本案的关联性，认为涉案土地在2012年就已经经过国土资源部国土资函〔2012〕522号文批准征收，相关批准文件已经失效了，2015年不能再次批复。为证明该说法，上诉人梁荣艺二审向法庭提供了其诉南宁市自然资源局的另案证据：(2020)桂7102行初64号案证据提交清单、南宁市邕宁区发展和改革局《关于重型机械制造二期项目名称变更的批复》（邕发改〔2010〕123号）、《南宁市邕宁区土地储备中心（重型机械制造二期工程项目）权属地类内分图》。被上诉人广西区政府质证认为，本案审查的是830号批复是否属于行政复议受案范围的问题，上诉人梁荣艺提出的国土部471号批复是否合法的问题是行政复议案件受理后才会审查的问题。此外，上诉人梁荣艺二审还提供了南宁市中级人民法院（2019）桂01行初474号判决书、（2019）桂01行初474号案证据提交清单、南宁市邕宁区人民政府行政答辩状，用以证明有生效判决认可830号批复的真实性、关联性、合法性，830号批复就是广西区政府征收涉案土地的征地批复文件。被上诉人广西区政府质证认为，上述证据不能证明830号批复是独立行使土地征收审批权的行为。经审核，本院认为，被上诉人广西区政府提供的国土部471号批复具备真实性、合法性、关联性，上诉人梁荣艺一审亦提供了该证据，本院予以采信，该证据可作为本案的定案依据；上诉人梁荣艺提供的邕发改〔2010〕123号文等证据，用以证明涉案土地在2012年就已经经过国土资源部国土资函〔2012〕522号文批准征收，且相关批准文件已经失效，2015年不能再次批复，本院认为梁荣艺要证明的内容属于国土部471号批复的合法性问题，不属于本案的审理范围，因此对上诉人提供的相关证据，本院不作认定；上诉人梁荣艺提供的南宁市中级人民法院（2019）桂01行初474号判决书、（2019）桂01行初474号案证据提交清单、南宁市邕宁区人民政府行政答辩状，用以证明830号批复是广西区政府征收涉案土地的征地批复文件，本院认为，830号批复是与征地有关的批复文件，里面载明“同意实施使用业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地……”，即使有生效判决采信其作为证据使用，亦不能因此认定830号批复是独立行使土地征收审批权的行为，故上述证据不能达到上诉人梁荣艺的证明目的，本院不予采信。 二审庭审中，被上诉人广西区政府提供国土资发〔2006〕320号文，作为国土部471号批复的报批程序依据，认为报批程序合法。上诉人梁荣艺否认该报批依据，认为国发〔2006〕31号文、国土资厅发〔2011〕57号文、国土资发〔2011〕58号文才是申报依据。经审核，本院认为，国土部471号批复报批程序的合法性问题不属于本案的审理范围，故对上述证据本院不作认定。 经审查，一审判决对证据的认证意见中仅认可证据的真实性，表述“对证据的关联性和证明目的由本院根据本案案情予以综合认定”，但下文未作相关认定，属于认定证据不清，本院二审予以纠正。本院认为，一审判决书第3页记载的梁荣艺提供的证据1-7、第5页记载的广西区政府提供的证据2-3具备真实性、合法性、关联性，可作为本案的定案依据；一审判决书第4页记载的梁荣艺一审开庭提交的证据1-15，不能达到梁荣艺的证明目的，即不能证明830号批复是独立行使土地征收审批权的行为，故不作为本案的定案依据；广西区政府一审提交的证据1国土部478号批复，因广西区政府在二审庭审已作了更正，与本案不具有关联性，故不作为本案的证据使用。 据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院另查明，广西区政府依据国土部471号批复作出本案830号批复。 本院认为：本案审查42号不予受理决定是否合法，即830号批复是否属于行政复议受案范围，主要审查830号批复是独立的征地批复行为还是根据国务院征地批复具体组织实施征地的行为。经审查，被上诉人广西区政府在830号批复中批复南宁市人民政府“原则同意你市申报的……农用地转用和土地征收实施方案，同意实施使用业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地……”，本案被上诉人广西区政府已提供国土部471号批复作为830号批复中提到的国务院批准征地依据，涉案土地已经经过国务院批准征收。国土资源部在国土部471号批复中亦批复广西区政府“依据国务院批准的农用地转用和土地征收方案及有关规定，对城市人民政府呈报的农用地转用和土地征收实施方案进行严格审核，审核同意后，由城市人民政府具体实施”、“你区人民政府审核同意农用地转用和土地征收实施方案后，督促国土资源部门按规定及时将实施方案和征地实施情况报国土资源部备案”。因此，830号批复是根据国务院的征地批复具体组织实施征地的行为，是批复城市人民政府农用地转用和土地征收实施方案的行为，不是新产生的独立行使土地征收审批权的行为，未给上诉人梁荣艺设定新的权利义务。因此，830号批复不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，被上诉人广西区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，作出42号不予受理决定，符合法律规定。一审判决驳回梁荣艺的诉讼请求正确。 关于上诉人梁荣艺提出的国土部471号批复报批程序问题及涉案土地在2012年就已经经过国土资源部国土资函〔2012〕522号文批准征收，相关批准文件已经失效，2015年不能再次批复等问题，属于国土部471号批复的合法性问题，不属于本案的审理范围。关于上诉人梁荣艺提出的涉案征地补偿标准大大降低被征地农民生活水平等问题，属于征地补偿范畴，亦不属于本案的审理范围，本院在本案中不作审查。 综上所述，被上诉人广西区政府作出42号不予受理决定合法，一审判决结果正确。上诉人梁荣艺的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人梁荣艺负担。 本判决为终审判决。 审判长  禤达宇 审判员  王小成 审判员  班 艳 二〇二〇年四月九日 书记员  饶 栖