青海省海东市中级人民法院行政赔偿判决书（2018）青02行初61号原告郭晓英，女，汉族，1974年9月出生，甘肃省渭源县人，现住该县。原告史海东，男，汉族，1966年7月出生，甘肃省渭源县人，现住该县。二原告共同委托代理人司宏乾、曹黎鑫,甘肃品泉律师事务所律师。被告海东市乐都区人民政府，住所地青海省海东市乐都区古城大街50号。法定代表人曾水清,系该区政府区长。委托代理人祁辉成、李文斌，青海智凡律师事务所律师。原告郭晓英诉被告海东市乐都区人民政府(以下简称乐都区政府)行政赔偿一案，本院于2018年9月28日立案登记受理该案后，依法组成合议庭,于2020年4月16日公开开庭审理了本案。本案受理后，被告乐都区政府以本案的法律事实须以原告郭晓英诉被告乐都区政府确认强制拆除行为违法一案【（2018）青02行初62号】的审理结果为依据为由，申请对本案中止诉讼。经审查，乐都区政府的申请符合法律规定，本院于2018年10月26日作出（2018）青02行初61号行政裁定，本案中止诉讼。2019年12月6日，原告郭晓英、史海东不服本院作出的（2018）青02行初62号行政判决及青海省高级人民法院作出的(2019)青行终75号行政判决,以已向最高人民法院第六巡回法庭申请再审为由申请本案继续中止诉讼,本院予以准许。2020年4月8日本院收到原告提交的最高人民法院作出的(2019)最高法行申14052号行政裁定,该裁定驳回二申请人的再审申请。中止原因消除,本案于同日恢复诉讼。因史海东与本案原告郭晓英系合伙关系，且在确认强制拆除行为违法一案中已确认郭晓英、史海东原告主体适格，故本院依法追加史海东为本案共同原告。原告史海东及其委托代理人曹黎鑫，被告乐都区政府负责人**胜及委托代理人李文斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郭晓英、史海东诉称，乐都全心空心砖厂是2011年经乐都区发展和改革局立项同意建设的，期间征得各个主管机关的同意（具体有高店镇西门村、高店镇人民政府同意办理在申请书上盖有公章，乐都区国土资源局的文件批复，乐都区环保局文件批复，建设项目环境影响报告表，营业执照、组织机构代码证、乐都县发展和改革局文）。乐都全心空心砖厂建成后由原投资人阿海城负责经营。2013年1月26日郭晓英、吴世兵同阿海城签订了《砖厂转让协议》，接手了乐都全心空心砖厂并从事经营生产。期间四年多时间，乐都区人民政府默许砖厂继续生产。但在2017年6月份乐都区高店镇农电所工作人员再次来乐都县全心空心砖厂将供电全部断掉，说是奉乐都区政府领导命令，现在全部砖厂责令停业。原告接受处理等待停业整改，期间多次向环保局打听如何整改，环保局工作人员一直答复区政府有回话立即通知原告，可在2017年8月15日左右，高店镇工作人员将乐都区所有砖厂负责人叫去开会，说是奉区政府领导命令，要将乐都区37个砖厂全部拆除，原告问赔偿问题时不予答复，2017年8月16日原告工作人员在出厂办事回来时发现轮窑已被乐都区杨副区长带领的其他单位人员组成的工作队用挖机挖毁，当时砖厂轮窑约有砖坯40余万左右，后工作队让将挖掉的轮窑垃圾拉往垃圾厂清理，在工作人员不同意的情况下，乐都区公安局民警硬性将砖厂职工史海东拉上警车拉到其单位羁押室关押，后其干警告知史海东，如不清理场地将对史海东拘留15日，砖厂在不得已的情况下答应工作人员配合清理场地，期间场地堆放的红砖、机器设备等一律不让暂时存放，要求尽快处理，在没有办法的情况下将近200万的红砖以0.25元价格变卖（当时红砖价格0.45元∕页），机器设备按废铁价格0.8元处理。综上所述，原告认为建设该厂是在取得各个主管机关同意后才决定投资建设该厂的，被告在没有进行行政处罚的情况下，在没有法律授权的情况下，直接组成联合工作组，将原告的企业直接摧毁的行为严重违反了我国《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，其行为为违法行为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定，行政机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。被告不做深入调查，置法律于不顾，硬性拆除砖厂轮窑、厂房、砖机设备，逼原告廉价出卖厂内设备及红砖，损失巨大。原告认为被告的行为严重损害其合法权益，故请求依法判决被告赔偿原告因被告非法强行拆除原告砖厂的经济损失500万元并承担本案诉讼费。二原告向本院出示以下证据：1.（2019）青行终75号行政判决书，证明被告强拆原告砖厂行政行为违法。2.砖厂建设明细，系原告从阿海城手中接管财产时的移交清单。3.新增财产清单，证据2-3证明乐都全心空心砖厂固定资产投资253万余元。4.收据收条票据12张，证明原告砖厂每年按照相关管理规定向有关部门缴纳管理费用共计金额41105元，同时证明原告主张赔偿的经济损失来源。5.购买水培车收据及铲车付款凭据共4张，证明砖厂车辆的价格为180560元。6.拆除砖厂设备、平整场地雇车票据5张、零工工资11张、费用票据5张，证明拆除砖厂所支出的经济损失共计63950元。7.全心砖厂工资花名册等，即工人3个月待命砖机补贴工资、砖窑工资，证明自2017年6月份被告主管机关通知停业整顿开始，原告与工人协商答应给工人支付的工资数额共计165000元，至今未发。8.土地承包流转合同35份，证明砖厂已向村民支付2017年-2018年土地租赁费用共计127851元的事实。9.欠条，证明原告不得已以低于市场的价格即每页0.25元的价格出售在厂滞留的小红砖2212140页，总计553035元。以上证据系证据目录中证据12-19。被告乐都区政府辩称，一、关于郭晓英、史海东原告诉讼主体不适格的问题，已有生效的判决确认二原告主体适格，对此不再主张。二、“乐都全心空心砖厂”存在违法占地、违建的情形，违反相关法律规定，不受法律保护，其违法建筑依法应当被拆除。根据乐都区政府相关职能部门查明的事实，“乐都全心空心砖厂”在开展生产经营活动之前，不但未依法办理安全生产许可证、采矿证，且在未取得用地审批手续的情况下，存在违法占地和违建的事实。三、鉴于“乐都全心空心砖厂”存在上述违反法律规定的事实，乐都区政府具有依法强制拆除的法定职权与资格，其行政行为符合法律规定。《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。”该法律规定赋予了乐都区政府拆除“乐都全心空心砖厂”违法建筑的法定职权。2017年6月16日，乐都区政府六部门联合向“乐都全心空心砖厂”送达了限期2017年6月25日前自行拆除的通知书，2017年7月3日，乐都区政府又向“乐都全心空心砖厂”送达了《停产整改建议书》，但“乐都全心空心砖厂”在通知期限内既未采取任何整改措施，也未提起行政复议或诉讼，乐都区政府于2017年8月15日下发《告知书》后，于《告知书》期满之日对“乐都全心空心砖厂”违法建筑进行了强制拆除。强制拆除符合《行政强制法》第四十四条：“对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”之规定。故乐都区政府作出该行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。四、乐都区政府限期强制拆除乐都全心空心砖厂粘土砖厂等违法建筑的具体行政行为是应国家环保大督查保护环境的国策所需，属于为了公共利益的行政行为，应依法确认为合法行为，因此原告要求行政赔偿没有事实和法律依据。乐都区政府强制拆除系对“乐都全心空心砖厂”本身违法建筑应强制拆除这一不可逆转的行政行为的执行。综上，乐都区政府对于乐都全心空心砖厂等建筑的强制拆除符合国家为了公共利益环境保护的基本国策法定职责，原告砖厂建筑物系违法建筑，故主张行政赔偿没有事实和法律依据，应依法驳回起诉。五、鉴于本案与（2018）青02行初62号确认行政行为违法一案有直接关联，原告提起的行政赔偿诉讼不符合法定处理程序，应予以驳回。根据《国家赔偿法》及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应当符合行政赔偿诉讼所涉及的行政行为确认违法、赔偿义务机关已经先行处理或超过法定期限不予处理。本案应由赔偿义务机关先行处理，但被告至今未收到原告提出的行政赔偿申请。六、本案所涉及具体行政行为并未侵害原告的合法权益，因此并未被确认实体违法，原告的诉讼请求不符合法定条件，应当予以驳回。行政赔偿应当以违法行政行为存在为前提。结合本案事实，在确认违法一案的判决中虽确认强制拆除行为程序违法，但在判决内容中亦确认原告的厂房及其他建筑物是由于未获得相关的审批手续，属于违法建筑。根据《城乡规划法》第六十八条的规定，被告拆除原告的厂房及其建筑行为本身并不属于违法行为，也未造成原告的合法财产损失。综上，原告提出的行政赔偿诉讼不符合应由赔偿义务机关先行处理的法定程序及法定起诉条件，应当予以驳回。被告乐都区政府在法定期限内向本院提交了如下证据：第一组证据：1.（2019）青行终75号行政判决书，证明人民法院仅确认了被告的强拆行为程序违法，且原告并没有依法向赔偿义务机关先行提出处理申请。第二组证据：2.青建科〔2014〕162号《关于印发的通知》；3.东规建[2014]334号《转发省四部门关于印发的通知》；4.中共海东市委〔2017〕第12次（2017年8月4日）、第14次（2017年8月8日）专题会议纪要；5.中央环保督察组交办信访举报案件台账及受理编号为*A0812046的信访事项资料；6.中共海东市委〔2017〕第16次（2017年8月14日）专题会议纪要；7.海东市人民政府（63）（2017年8月13日）专题会议纪要；8.乐办发〔2017〕71号《关于印发的通知》；9.中共海东市乐都区委〔2017〕第11期（2017年8月14日）、第12期（2017年8月15日）、第15期（2017年8月17日)专题会议纪要；10.乐办发〔2017〕93号《转发区环境保护局关于乐都区贯彻落实中央第七环境保护督察组督察反馈意见整改方案的通知》；11.《通知》；12.关于砖厂停产整改的会议纪要；13.《停产整改建议书》；14.粘土矿整治专项会议纪要；15.《告知书》(2017年8月15日）；16.中央第七环保督察组交办整改问题办理报告及送达材料；17.取缔乐都区粘土矿（砖厂）专项工作会；18.2017年环境监察信息第18期；19.环保进行时的发文，第二组证据证明原告案涉的乐都县全心空心砖厂存在违建以及违法占地的问题，被告作出强制拆除行政行为有充分的事实和法律依据，而且在实体上符合国家政策和环境保护国策的相关要求。经庭审质证，原告郭晓英、史海东对被告乐都区政府的证据质证意见如下：对第一组证据的真实性无异议，但是对其证明方向有异议，该判决书中确认被告的强制拆除行政行为程序违法，证明被告在拆除原告砖厂的过程中确实存在违法行为。第二组证据中对2-10的真实性无异议，但不能证明与被告方拆除原告砖厂之间没有关联性。对证据11的合法性以及证明目的不予认可。对证据12的真实性和合法性均不予认可。证据13-19全部是被告内部开会形成的会议纪要，并没有直接证据能够证明被告方对原告方是作出了行政处罚之后再实施拆除的行政行为。被告乐都区政府对二原告提交的证据质证意见如下：对证据1的三性无异议，该生效判决确实确认了被告的强拆行为程序违法及原告被拆除的砖厂属于违章建筑，但并不能证明赔偿义务机关已经先行处理的证明方向。证据2、3、5-9（证据目录12、13、15、16、17、18、19）的三性及证明方向均不予认可，上述证据均为原告方自行统计或自行形成，没有其他的证据相印证，对其体现的金额无法证明。证据4（证据目录14）的真实性予以认可，但是证明方向不予认可，该证据系原告生产经营的正常支出，并不是因被告的拆除行为导致的经济损失，即与强拆行为没有直接的因果关系，且人民法院生效的判决已经确认原告的砖厂没有依法办理相关手续，属于违章建筑。本院对上述证据认证如下：二原告出示的证据1为已发生法律效力的判决，证明方向予以采信。证据2、3、5-9不具有真实性、合法性，证明方向不予采信。证据4与本案不具有关联性，不予采信。被告乐都区政府的第一组证据为已发生法律效力的判决，对其证明强拆原告砖厂行政行为程序违法及未向赔偿义务机关先行提出处理申请的证明方向予以采信，其他证明方向不予采信。第二组证据具有真实性、合法性，与第一组证据能够相互印证二原告案涉的乐都县全心空心砖厂存在违建的客观事实，予以采信，其他证明方向与本案不具有关联性，不予采信。经审理查明，2017年8月16日，被告乐都区政府、海东市乐都区工业和商务局等11个政府部门联合组织人员强制拆除原告郭晓英、史海东所有的砖厂及其他建筑，原告郭晓英、史海东以被告乐都区政府强制拆除原告砖厂的行政行为违法并给其造成经济损失为由向本院提起了诉讼，本院于2018年9月28日分别立案登记受理了（2018）青02行初62号确认强制拆除行为违法一案和（2018）青02行初61号行政赔偿一案。2019年9月26日青海省高级人民法院就（2018）青02行初62号确认强制拆除行政行为违法上诉一案作出的（2019）青行终75号行政判决已经生效，该判决认定郭晓英、史海东未取得土地行政主管部门审批，未办理建设工程规划许可等擅自修建厂房等建筑物的客观事实存在,被告乐都区政府在强制拆除郭晓英、史海东砖厂厂房前，未依法履行催告义务，未在《通知》中载明当事人享有的陈述权和申辩权等，判决确认被告乐都区政府强制拆除郭晓英、史海东砖厂的行政行为程序违法。本院征询二原告就行政赔偿请求是否先行向赔偿义务机关提出，二原告表示直接向本院提起行政赔偿诉讼，不先行向赔偿义务机关提出。本院认为，本案的争议焦点是：1.二原告的起诉是否符合法定条件；2.被告的强制拆除违法行为是否给二原告的合法财产造成损失以及损失数额的认定。一、二原告的起诉是否符合法定条件。本案系二原告提起的行政赔偿诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。本案中，青海省高级人民法院于2019年9月26日作出的（2019）青行终75号行政判决，确认被告乐都区政府的强制拆除的行政行为程序违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在行政复议或提起行政诉讼时一并提出。对于上述规定中设置的两种求偿途径，赔偿请求人可以自行选择。本案二原告在提起行政诉讼的同时一并提出了行政赔偿诉讼，且在强制拆除行政行为已被确认程序违法后仍明确表示不先行向赔偿义务机关提出赔偿请求，这表明二原告选择人民法院解决其行政赔偿问题。在此种情形下，如果要求赔偿请求人再向赔偿义务机关提出赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼，实际上取消了赔偿请求人在行政赔偿程序上的选择权，增加了赔偿程序的复杂性，也不符合制定和修改国家赔偿法的立法目的。因此，本案应属于提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的情形，所以二原告的行政赔偿诉讼符合法定的起诉条件。二、被告的强制拆除违法行为是否给二原告的合法财产造成损失以及损失数额的认定。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。故赔偿请求人取得国家赔偿，须有赔偿义务机关侵犯其合法权益的情形存在，并造成其实际损害，且违法行为与损害之间具有因果关系。本案中，虽然（2019）青行终75号行政判决认定被告乐都区政府强制拆除行为的程序违法，但是该违法行为是否必然引起对二原告的行政赔偿，应当考量是否对二原告的合法权益造成损害。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。据此，在行政赔偿诉讼中原告对行政行为造成损失的事实负有举证责任。庭审中，二原告举证未能证明被告的违法行为对其合法权益造成损害。综上，被告的强制拆除行为程序违法但尚未对二原告的合法权益造成损害，故二原告的赔偿请求理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告郭晓英、史海东要求被告海东市乐都区人民政府因非法强行拆除原告砖厂赔偿经济损失500万元的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 薛红玲审判员 丁 亮审判员 李延萍 二〇二〇年四月二十六日（法官助理 马慧春书记员 李健荣