福建省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)闽行赔终41号 上诉人（原审原告）洪锦衣，女，1963年1月8日出生，汉族，住福建省南安市。 被上诉人（原审被告）南安市人民政府，住所地福建省南安市溪美街道柳新路1号。 法定代表人张桂森，市长。 委托代理人陈鸿伟，北京市京师（泉州）律师事务所律师。 上诉人洪锦衣因诉南安市人民政府行政赔偿一案，不服厦门市中级人民法院（2019）闽02行赔初33号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2017年10月至2018年4月期间，福建省人民政府分别作出闽政文〔2017〕382号《福建省人民政府关于南安市2017年度第二十五批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2017〕819号《福建省人民政府关于南安市2017年度第十七批次农用地转用和土地征收的批复》，闽政地〔2017〕829号《福建省人民政府关于南安市2017年度第十八批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2017〕857号《福建省人民政府关于南安市2017年度第三十批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2017〕867号《福建省人民政府关于南安市2017年度第十六批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2017〕872号《福建省人民政府关于南安市2017年度第三十一批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2018〕87号《福建省人民政府关于南安市2018年度第一批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2018〕92号《福建省人民政府关于南安市2018年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2018〕107号《福建省人民政府关于南安市2018年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2018〕90号《福建省人民政府关于南安市2018年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2018〕152号《福建省人民政府关于南安市2018年度第五批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2018〕116号《福建省人民政府关于南安市2018年度第七批次农用地转用和土地征收的批复》、闽政地〔2018〕226号《福建省人民政府关于南安市2018年度第八批次农用地转用和土地征收的批复》。被告南安市人民政府根据上述批复自2017年11月开始，对南安市石井镇院前村、杨山村的部分集体土地组织实施征收。在组织实施征收过程中，南安市人民政府及南安市国土资源局发布上述十三个批次的征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告。前述土地作为南安石井高新技术产业园区项目用地，规划作为“泉州芯谷”园区南安园区产业起步区。 原告系南安市石井镇院前村村民，其家庭户承包经营的土地在前述批次的征地红线范围内。原告于2018年4月向本院提起诉讼，主张承包地被强制推平、地上青苗被毁坏，请求确认被告行政强制行为违法。2018年6月27日，本院作出（2018）闽02行初47号行政判决，判决确认被告对原告家庭承包经营的集体土地及地上附着物强制执行的行政行为违法。该判决生效后，2018年7月27日，原告向被告提出行政赔偿申请，要求被告停止侵害、恢复原状并赔偿原告财产损失。2018年9月25日，被告作出不予行政赔偿答复书。原告不服，向本院提起行政赔偿诉讼。2018年12月21日，本院作出（2018）闽02行赔初56号行政赔偿判决，判决：一、撤销南安市人民政府于2018年9月25日作出的不予行政赔偿答复书；二、责令南安市人民政府于判决生效之日起六十日内对洪锦衣财产损失的赔偿请求作出行政赔偿决定；三、驳回洪锦衣要求南安市人民政府立即停止侵害，恢复原状的赔偿请求。原告不服，提起上诉。2019年3月29日，福建省高级人民法院作出（2019）闽行赔终153号行政赔偿判决，判决驳回上诉，维持原判决。2019年6月14日，南安市人民政府作出不予行政赔偿决定书，认定：原告家庭户承包经营权证承包土地登记为3.31亩，已被平整为2.81亩，参照征地补偿安置方案规定的标准，原告可得的征地补偿安置费用（包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）为122516元[2.81亩×（41600元+2000元/亩）]。原告要求以地瓜36000元/亩、蔬菜60000元/亩的标准赔偿承包地种植农作物损失的主张，依据不足，不予赔偿。关于原告主张龙眼树的赔偿问题，因未能提交证据证明有种植龙眼树的情况，故不予赔偿。因已委托院前村委会以存汇款形式支付给原告相关的征地补偿安置费用人民币162240元，数额已超过原告可以获得的赔偿费用，因此不再另行支付赔偿款项。原告不服，向本院提起本案行政赔偿诉讼。 原审另查明，原告持有2份《耕地承包合同书》，承包人均为原告洪锦衣。其中编号072625060048合同记载原告在石井镇院前村(6组)有承包地1.4亩，包括“南塘洋”水田0.24亩、“海仔尾”水田0.44亩、“水冒”旱地0.5亩及“新村”旱地0.22亩；编号072625080040合同记载原告在石井镇院前村(8组)有承包地1.91亩，包括“坂头”水田0.76亩、“堀仔后”旱地0.55亩、“沃内山仔”旱地0.60亩。被告确认其于2018年3月、5月对原告上述两份合同项下所记载的共计2.81亩（包括6组的1.4亩和8组的1.41亩）承包地进行了平整，8组的“水冒”0.5亩旱地未被平整。原告予以认可。 原审还查明，案涉项目征地补偿安置方案确定土地补偿及安置补助费标准为耕地62.40万元/公顷（41600元/亩）；青苗补偿标准为3.0万元/公顷（2000元/亩）。被告南安市人民政府将案涉项目征收石井镇院前村集体土地的征地补偿款（含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）拨付至院前村委会。2018年4月19日，院前村委会将分配给原告家庭的案涉项目征地补偿款共计162240元汇入原告长子李江泳的银行账户内。 原审认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。被告在集体土地征收过程中违法强制平整原告的承包地并清除地上农作物，依法应赔偿原告受到的直接损失。 本案因被告组织实施征收原告承包土地所引发，根据我国土地管理的相关法律法规规定，征收集体土地的，应按照补偿安置方案给予被征收人补偿安置，原告因被告违法行为财产权益受到直接影响的是其承包土地被征收而获得的征地补偿安置利益，包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费。原告持有的2份《耕地承包合同书》显示，原告有承包地3.31亩，双方确认其中的承包地2.81亩已被平整。参照本案征地补偿安置方案规定的标准，原告因被告强制平整承包地违法行为造成的损失，应为122516元[2.81亩×（41600元+2000元/亩）]。原告要求以地瓜36000元/亩、蔬菜60000元/亩、花生15000元/亩的标准赔偿其承包地2017年秋季及2018年全年种植农作物损失的主张，依据不足，本院不予支持。原告主张其被平整承包地面积大于承包合同记载面积，被告不予认可，原告亦未能提供证据证明土地所有权人即集体经济组织对此予以确认或认可，故对于原告超出承包合同记载面积及地类以外的相关赔偿请求，本院不予支持。此外，原告提供的照片尚不足以初步证明其种植有龙眼树及损失情况，对龙眼树赔偿请求，亦不予支持。 根据本案查明事实，被告按补偿安置方案规定将案涉项目的征地补偿款（含土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费）拨付给院前村委会，由其负责发放，该征地补偿款中既包括被征地农民应得的补偿款项也包括农村集体经济组织应得的补偿款项。经调查，院前村委会系以第一次土地承包时确认各户承包人数，以人均1.2亩为基数，分配发放征地补偿款。但由于院前村委会将分配给原告的征地补偿款汇入原告长子李江泳账户，而不是汇给原告，在原告否认委托付款，被告亦无证据证明曾接受原告的委托的情况下，将款项支付给原告的长子李江泳的行为不能视为原告已收到赔偿款。被告应赔偿原告土地平整造成的直接财产损失（包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）为122516元[2.81亩×（41600元+2000元/亩）]。至于被告支付到李江泳账户的款项，则其可循其他途径予以解决。 综上，对于原告案涉承包地在征地过程中造成的损失，被告应予赔偿。被告作出不予行政赔偿决定书不当，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项；《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、撤销被告南安市人民政府于2019年6月14日向原告洪锦衣作出的不予行政赔偿决定书；二、被告南安市人民政府应于本判决生效之日起十五日内赔偿原告洪锦衣损失人民币122516元；三、驳回原告洪锦衣的其他赔偿请求。 上诉人洪锦衣不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决，改判支持其原审诉讼请求。其主要理由为：1.原审法院以被上诉人单方面陈述认定被平整的面积，并按照被上诉人单方面制定的征地补偿安置方案计算上诉人征地补偿款来确定上诉人损失，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》关于举证责任的规定，所作的认定违背客观事实，应予以纠正。本案中，上诉人的具体损失证据因被上诉人违法强征而灭失，因此，被上诉人应就上诉人损失承担举证责任，否则应由被上诉人承担不利的法律后果。原审法院认定上诉人提交的照片尚不足以初步证明有种植龙眼树及损失情况，对龙眼树的赔偿请求不予支持，违反上述举证责任。2.原审法院以承包证记载面积来认定上诉人实际承包面积，不符合客观事实，与村集体组织统计表登记确认的承包面积相矛盾。上诉人已具体说明被平整土地地块位置、面积、损失事项及计算依据。同时，提供村委会登记分配土地亩数的统计表，以此证明所在村集体实际承包地数与承包证记载的不一致，至少以村集体统计表登记确认的面积为准。经了解，被上诉人提供的村委会擅自汇入或以存单方式存入上诉人账户的款项是村委会按照1982年时各家分配承包地人数确定每人按照1.2亩标准存入款项，该款项数额正好与上诉人提交登记分配土地亩数统计表相互吻合，足以说明上诉人实际承包面积远远大于承包证记载的面积。3.原审法院认定上诉人已经获得被上诉人的征地补偿款，且均来源于被上诉人拨付的补偿款，缺乏依据。明显将集体分配财产与本案行政赔偿混同，混淆了行政补偿与行政赔偿之间的关系。被上诉人提交的村委会流水单，不足以说明该款项为上诉人本次征地补偿款，也尚无充分的证据说明上述村集体分配的款项全部由被上诉人拨付的本次征地补偿款。相反，根据2017年7月26日院前村委会财务公布情况得知，据不完全统计，与本次征地无关的村集体收入至少有5229.5582万元。4.本案涉及的是行政赔偿，非土地补偿纠纷。从上诉人提交的计算赔偿清单看，说明上诉人的诉讼请求是要求赔偿因被上诉人违法行为造成地上附着物及因无法耕种的经济损失而要求征收土地补偿。一审法院依照被上诉人单方制定的补偿安置方案计算土地补偿款明显混淆行政赔偿与行政补偿的区别，曲解上诉人的诉讼请求，应予以纠正。 被上诉人南安市人民政府答辩称：原审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，应予维持。一、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，对财产权造成损害的，国家按照直接损失给予赔偿。本案上诉人财产权益受到直接影响的是其承包土地被征收而获得的征地补偿，而涉案上诉人被征土地依法可得的征地补偿安置费用被上诉人已委托村委会以存汇款的形式支付给上诉人，不存在上诉人所诉的行政赔偿问题。二、上诉人主张的相关赔偿项目、金额缺乏事实和法律依据，依法不应支持。 原审中，各方当事人在法定举证期限内向原审提交的证据均已经原审庭审举证质证，并随案移送本院。本院对原审查明的基本事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，被上诉人南安市人民政府对上诉人家庭承包经营集体土地的强制平整行为，已被生效行政判决确认违法。被上诉人因其违法行为给上诉人带来的损害，依法应承担行政赔偿责任。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案系因集体土地征收中强制交地行为所引发，被上诉人南安市人民政府强制平整上诉人家庭承包经营的集体土地，位于前述十三个批次福建省人民政府征地批复的红线范围内，上诉人因被上诉人的强制平整行为而遭受的直接财产损失主要是其承包土地被征收而获得的征地补偿，主要包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费。 经查，上诉人持有土地承包经营权证记载上诉人家庭户在石井镇院前村有承包地3.31亩，被上诉人确认其于2018年3月、5月对上诉人土地承包经营权证所记载的承包地共计2.81亩进行平整。上诉人认可承包证上记载土地均已被平整。参照本案征地补偿安置方案规定的标准，上诉人因被上诉人强制平整承包地违法行为造成的损失，应为122516元[2.81亩×（41600元+2000元/亩）]。上诉人主张其实际耕作并被平整的土地面积大于承包证所记载面积，应按上诉人所主张的土地面积作为计算赔偿的依据，但上诉人所主张的承包地面积超出土地承包证所记载面积，既无合法正当的理由，亦未提供证据证明其已获得土地所有权人即农村集体经济组织的确认与认可。在此情形下，原审法院以承包证所记载面积认定其所承包的土地数量，并无不当。上诉人要求以地瓜36000元/亩、蔬菜60000元/亩、花生15000元/亩的标准赔偿其承包地种植农作物损失的主张，依据不足，不予支持。此外，因上诉人提供的照片不足以证明其种植有龙眼树以及龙眼树的损失情况，原审未支持上诉人对龙眼树的赔偿请求，并无不当。 需要指出的是，被上诉人作为组织实施征地的地方人民政府，本应组织相关部门做好被征收土地的丈量登记工作，确保补偿安置款项及时、足额地支付给被征地农民，但被上诉人及其职能部门未明确每一户被征地农民应得补偿款的具体数额，而是笼统地将包括农村集体经济组织和被征地农民个人应得的补偿款项一起转给农村集体经济组织，由其负责发放。虽然农村集体经济组织分配补偿款项更为便利，但若未将被征地农民个人应得的补偿款项予以明确，亦容易产生混乱和分配争议。据本院调查，本案中上诉人所在村集体经济组织并未按照被征地农民承包土地情况计算和分配被征地农民应得补偿款，而是按照第一次土地承包时确认的承包户人数，以人均1.2亩为基准，确定补偿款分配发放方式。此种分配发放方式，将被征地农民依法应得的补偿安置款同村集体经济组织分配的集体财产混合在一起，导致上诉人对其依法应得的补偿款不甚明确，进而产生异议。被上诉人及其土地行政管理部门在补偿安置工作中未履行好应尽的职责，本院予以指出。由于院前村委会将分配给原告的征地补偿款汇入上诉人长子李江泳账户，而不是汇给上诉人，在上诉人否认委托付款，被上诉人亦无证据证明曾接受上诉人的委托的情况下，将款项支付给上诉人的长子李江泳的行为不能视为上诉人已收到赔偿款。被上诉人应赔偿上诉人土地平整造成的直接财产损失（包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）为122516元[2.81亩×（41600元+2000元/亩）]。至于被上诉人支付到李江泳账户的款项，则其可循其他途径予以解决。上诉人主张村委会分配款项系集体财产，与案涉项目无关，被上诉人应另行赔偿其土地平整的经济损失，缺乏依据，本院不予采纳。 综上，对于上诉人案涉承包地在征地过程中造成的损失，被上诉人应予赔偿。原审法院撤销被上诉人作出不予行政赔偿决定书，并责令被上诉人赔偿上诉人损失122516元并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  许秀珍 代理审判员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年四月二十九日 书 记 员  林 珊 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……