广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0203行初63号原告邓泽桢，男，1968年3月19日出生，汉族，住广东省乐昌市*******。原告邓世华，男，1965年11月28日出生，汉族，住广东省乐昌市*******。被告乐昌市自然资源局。住所地广东省乐昌市*******。法定代表人廖桂英，该局局长。委托代理人蔡华俊，该局执法大队副大队长。委托代理人彭美莲，广东天行健律师事务所律师。原告邓泽桢、邓世华诉被告乐昌市自然资源局诉自然资源不履行法定职责一案，两原告于2020年1月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月3日立案后，于2020年2月6日向被告邮寄送达了起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年3月18日公开开庭审理了本案。原告邓泽桢、邓世华，被告乐昌市自然资源局的委托代理人蔡华俊、彭美莲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告邓泽桢、邓世华共同诉称，原告系乐昌市廊田镇楼下村委会村民，于2006年承包了位于江村河边荒坝土地16亩，承包期限从2006年6月起至2026年6月止。2013年12月，乐昌市富湾生态水产养殖基地（以下简称富湾水产养殖基地）及其负责人方小伟打着水产养殖的幌子，在未经被告审批的情况下，擅自在廊田镇楼下村与平富村交界处廊田河旧河床上建立临时砂石加工场，进行采砂并出售牟利，采砂面积达到193.45亩，其中，包括了原告承包的16亩土地和原告邓世华的2.53亩基本农田，有证书编号为440281104217010046J的《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》为证，原告的承包地已全部被挖，导致不能利用，失去承包经营价值，经济损失巨大。原告多次向乐昌市自然资源局反映相关情况并要求其依法行使法定职权，查处富湾水产养殖基地及负责人方小伟的违法行为并作出行政处罚决定，但是被告始终搪塞、推诿，不予处理。为维护国家利益和自身合法权益，原告现依法提出本行政诉讼，请求：一、依法确认被告乐昌市自然资源局未依法履行对富湾水产养殖基地及方小伟行政处罚的不作为行为违法；二、判令乐昌市自然资源局依法履行法定职责，对富湾水产养殖基地及方小伟作出行政处罚；三、本案诉讼费由被告承担。原告邓泽桢、邓世华向本院提交了以下证据：一、邓泽桢身份证复印件；二、邓世华身份证复印件，证明原告的身份情况。三、推塘承包协议书；四、(邓世华）《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》，证明原告取得土地的承包经营权。五、政府信息不存在告知书，证明2019年6月原告申请了信息公开，富湾水产养殖基地没有取得采矿权。六、受理告知书，证明被告在2018年6月5日被告收到原告的信访申请并依法受理。七、告知书，证明被告收到原告的申请后发出告知书告知原告2013年市政府有常务会议纪要进行批复，因此富湾水产养殖基地与市采砂治理整顿工作领导小组有利益关系嫌疑，证明被告没有履行法定职责，一直在推诿不予立案。八、2019年3月19日不予受理告知书，证明原告在2019年3月6日向被告提交申请查处违法行为申请书，被告以重复信访为由拒绝查处违法行为，说明被告在推诿。九、〔2019〕乐自然资信受字13号受理告知书，证明原告向广东省自然资源厅反映违法采砂问题，广东省自然资源厅向被告转达信访件，要求被告依法查处，被告作出受理决定。十、2019年6月24日不予受理告知书，证明广东省自然资源厅在2019年6月10日将信访件转到韶关市自然资源局，次日转到被告处，证明是由省里转过来的信访件，被告受理不处理，立案不查处，推诿搪塞的行为。十一、乐自然资（执法）立告字〔2019〕56号自然资源涉嫌违法行为举报事项立案告知书，证明被告立案，与其在2019年6月24日作出的不予受理告知书自相矛盾。十二、乐国土资信字[2014]第24号《国土资源信访事项汇报》，证明原告2014年12月向被告反映耕地被非法采砂要求恢复一事，被告没有作出处理。十三、《关于乐昌市富湾生态水产养殖基地情况告知单》，证明2017年5月30日邓世华收到韶关市自然资源局转给被告的信访件，证明被告已经收到信访件，但没有对非法采砂行为作出处理，对告知单上有关已经停止采砂的内容有异议，实际上一直在采砂，被告作出的信访回复是虚假的。十四、2017年8月28日不予受理告知书，证明被告的回复是虚假的，富湾水产养殖基地存在非法采砂破坏耕地的行为，邓世华也没有在网上信访过，被告捏造了事实。十五、2018年9月17日不予受理告知书，证明被告收到原告的信访件，在法定时间没有作出处理，原告对市政府提出信访并投诉了被告的不予处理行为。十六、信访举报情况登记表，证明2019年3月6日原告提交了查处违法行为的申请书给被告，被告告知会在15个工作日内作出是否受理的决定。十七、乐砂整字〔2013〕3号《关于乐昌市富湾生态水产养殖基地砂石加工的批复》，证明被告知道是市政府有批复，富湾水产养殖基地与市采砂治理整顿工作领导小组有利益关系，没有作出深入调查。十八、《测量报告》，证明邓世华的农田在测量报告范围内。十九、录音，证明被告收到原告的材料，2014年到2017年养殖基地都一直有采砂的行为，被告一直对采砂行为没有作出处理。二十、视频，证明养殖基地在2017年7月16日都在采砂，被告收到原告的材料没有给材料清单给原告。二十一、照片，证明富湾水产养殖基地非法采砂，对农田产生破坏性，原告的农田已经被开挖。二十二、（2015）韶乐法乐民初字第39号及（2016）粤02民终785号民事判决书，证明原告已经取得了土地承包经营权。被告乐昌市自然资源局辩称，被告于2019年6月10日收到原告关于“富湾生态水产养殖基地在廊田镇楼下村非法采砂”的举报，于2019年7月31日立案并于8月1日告知原告，同时在8月对相关当事人进行了调查询问。因案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定，同年9月27日经本级国土资源主管部门负责人批准，延长了行政处罚期限。因富湾水产养殖基地采砂的具体数量需要由有资质的部门进行鉴定，所以至今没有作出行政处罚。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”的规定，因本案案情特别复杂，被告尚需要时间进行相关鉴定、查证，且案件正在处理过程中，不存在不履行法定职责的情况。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。被告乐昌市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：一、原告的举报材料；二、信访事项处理意见书（〔2019〕乐自然资信处13号）；三、违法线索登记表、立案呈批表；四、立案告知书；五、接受调查通知书；六、询问笔录，证明被告已经按照规定进行立案、调查。七、延长调查期限呈批表，证明因案情特别复杂，已按规定办理延长期限手续；八、《国土资源行政处罚办法》，证明可以延长办案期限的法律规定。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：一、被告乐昌市自然资源局对原告邓泽桢、邓世华的证据的质证意见：证据一、二无异议；证据三、四真实性和证明目的有异议，原告并未能提供证据证实证据三协议的甲方是合法的发包人，不能证明原告是合法承包，而邓世华的权属证据只有图纸，没有四至情况，不能证明其证明目的；证据五至十真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，从所有的受理以及不予受理的告知都可以看出，被告对原告的信访诉求及投诉都有进行处理，原告都没有提出复议，这些证据与本案也没有关系；证据十一真实性、合法性和关联性无异议，证明目的有异议，被告认为实际并不矛盾，被告是进行了调查之后自行纠错的行为，被告实际一直有进行调查，但是原告一直没有予以配合，比如测量和定范围的时候原告不配合签名，对被告的工作造成一定的妨碍；证据十二至十六，原告通过信访举报富湾水产养殖基地，被告对原告进行了告知和回复，被告已经履行了法定职责，原告没有对此提起行政复议或者行政诉讼，这些材料也与本案无关；证据十七证明目的有异议，原告主张存在利益关系是不成立的，相关收费都是按照法律法规规定进行的；证据十八有异议，被告在2018年接到原告信访，想去测量和定范围，但原告不肯签名，现有的证据却有原告的签名，说明证据是虚假的；证据十九的录音内容并非执法过程，录音的来源也不合法，不能作为本案证据；证据二十、二十一有异议，照片上的设备并未在运行，不能证明原告的证明目的；证据二十二无异议，但不能确认上述民事判决书属于生效的法律文书。二、原告邓泽桢、邓世华对被告乐昌市自然资源局的证据的质证意见：证据一真实性无异议，证明目的有异议，不能证明被告已经及时立案；证据二至五证明目的有异议，被告是找借口没有及时对养殖基地的负责人进行立案调查；证据六合法性和证明目的有异议，被告没有及时立案，一直在拖延，案件的复杂性也是被告造成的，原告上交材料后被告一直在拖延，造成案情复杂；证据七应该有限定的期限，被告一直拖延时间不立案，也未对原告进行询问并制作询问笔录。经审理查明，原告邓泽桢、邓世华均为乐昌市************民。2006年6月19日，原告邓泽桢（乙方）与楼下鹿江村邓家组（甲方）签订《推塘承包协议书》一份，约定乙方承包甲方位于鹿江村河边荒坝地十六亩用于兴建鱼塘，协议约定承包期限自2006年6月起至2026年6月止。就同一坝地，2014年9月12日，乐昌市******委会鹿江四组邓武纯（甲方）与方小伟（乙方）签订《河坝承租合同书》，约定甲方将十六亩坝地出租给乙方挖鱼塘用于发展水产养殖，合同期限三十年。方小伟租用河坝地后用于富湾水产养殖基地的建设，该基地于2013年12月31日取得乐昌市**采砂治理整顿工作领导小组《关于乐昌市富湾生态水产养殖基地砂石加工的批复》（乐砂整字〔2013〕3号），该批复同意富湾水产养殖基地在乐昌市**********交界处廊田河旧河床上建立临时砂石加工场，加工场经营时间为一年，并根据韶关水文分局土方开挖勘测评估报告测算出富湾水产养殖基地应缴纳的砂石出让费、砂石管理费、矿产资源补偿费，同时要求该养殖基地砂石加工场的经营范围为开挖鱼塘所产生的砂石，严格控制在国土部门规定的红线范围内及评估报告方案的要求开挖砂石，不得超越界限和深度，不得来料加工。富湾水产养殖基地在开挖鱼塘及采砂过程中，与邓泽桢就坝地的使用权产生纠纷。2015年3月9日，邓泽桢将富湾水产养殖基地及方小伟列为被告，乐昌市******鹿江四组经济合作社列为第三人向乐昌市人民法院提起民事诉讼，请求判令富湾水产养殖基地及方小伟停止侵权，恢复土地原状，归还土地，并赔偿其损失30万元。案经乐昌市人民法院一审、韶关市中级人民法院二审及广东省高级人民法院再审，生效裁判文书判决富湾水产养殖基地及方小伟立即停止对乐昌市******鹿江四组鹿江坝的侵占，并限期将土地归还给邓泽桢。自2014年起，原告邓泽桢即以富湾水产养殖基地及方小伟存在非法开采砂石行为为由多次向乐昌市人民政府、乐昌市国土资源局进行信访，原告邓世华也通过信访途径反映富湾水产养殖基地存在非法占地、破坏耕地的行为。乐昌市人民政府及乐昌市国土资源局对于原告邓泽桢、邓世华的信访也多次进行了回复，但均未令原告邓泽桢、邓世华满意。2019年5月30日，原告邓泽桢、邓世华前往广东省自然资源厅信访，反映其所在的村组自留山权益被侵犯、农田耕地被毁、林木被砍及富湾水产养殖基地及方小伟非法采砂行为。韶关市自然资源局收到广东省自然资源厅转交的粤自然资信访字〔2019〕923号信访件后交由被告乐昌市自然资源局办理。被告乐昌市自然资源局于2019年6月24日作出〔2019〕乐自然资信受字13号《受理告知书》，决定予以受理。同日，该局以“经核实，关于你们举报乐昌市富湾生态水产养殖基地非法采砂的事项，本机关已对该养殖基地是否存在违法采砂的行为进行了调查核实并告知你们该事项的调查结果，因你们此次反映的事项未提出新的事实或理由，经我局信访办公室研判，你们所反映的事项为重复举报”为由，作出《不予受理告知书》决定不予受理。2019年7月31日，被告乐昌市自然资源局以接到群众举报富湾水产养殖基地于2014年未取得采矿权手续，在乐昌市******委会、平富村委会通过办理设施农用地（生态水产养殖基地）进行挖鱼塘行为，涉嫌存在非法开采砂石行为，违反《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条的规定为由，决定立案查处。2018年8月1日，被告乐昌市自然资源局向原告邓泽桢、邓世华作出〔2019〕乐自然资信处字13号《信访事项处理意见书》，内容为“韶关市自然资源局于2019年6月10日向我局交办你们的信访件反映‘乐昌市富湾生态水产养殖基地非法采砂’的问题（信访件编号：粤自然资信访字〔2019〕923号），要求我局依法进行查处。对于你们反映的问题，经认真调查核实，根据相关法律法规，本机关作出处理答复如下：我局执法股已对富湾生态养殖基地立案调查（编号：乐自然（执法）字〔2019〕56号）。我局执法股工作人员于2019年8月1日电话告知富湾生态养殖基地相关负责人到我局配合调查，并将《接收调查通知书》通过邮件送达给富湾生态养殖基地负责人方小伟。你们本次信访事项，已交由我局执法股依法履职，如有疑问可向我局执法股咨询了解。”被告乐昌市自然资源局主张，此举属于对原告邓泽桢、邓世华的信访事项的自行纠错行为。同日，被告乐昌市自然资源局向原告邓泽桢、邓世华作出编号为乐自然资（执法）立告字〔2019〕56号《自然资源涉嫌违法行为举报事项立案告知书》，内容为“关于你们反映‘富湾生态养殖基地在廊田镇楼下村非法采砂’的问题已收悉，经初步调查，我局认为富湾生态养殖基地涉嫌存在违法行为，现决定对其立案调查。”另查明，2019年8月7日，被告乐昌市自然资源局向富湾生态养殖基地的法定代表人方小伟进行了调查询问，方小伟陈述了开挖砂石及泥土的面积、方量和构成，并陈述了开挖的砂石的处理方式和去向。2019年9月27日，案件承办人员以“乐昌市富湾生态水产养殖基地于2014年未取得采矿权手续，在乐昌市******委会、平富村委会通过办理设施农用地（生态水产养殖基地）进行挖鱼塘行为，涉嫌存在非法开采砂石。因该地块现场地貌发生较大变化，案件调查人员无法确定违法事实及涉嫌非法开采矿产资源数量，案情特别复杂，建议延长案件调查期限”为由，申请延长案件的调查期限，被告乐昌市自然资源局负责人于同日批准同意。原告邓泽桢、邓世华因对被告乐昌市自然资源局长时间未对富湾水产养殖基地作出行政处罚不满，遂于2020年1月20日向本院提起本案行政诉讼，请求确认被告乐昌市自然资源局未依法履行对富湾水产养殖基地及方小伟行政处罚职责违法，并要求判令被告乐昌市自然资源局依法履行作出行政处罚的法定职责。被告乐昌市自然资源局在庭审中确认该案至开庭之日仍未作出处理决定，并陈述原因包括原告邓泽桢、邓世华存在不配合确认开采的范围的行为，以及开采持续时间长远，地貌发生改变，被告执法力量薄弱等方面。庭审中，本院询问在2019年9月27日延长办案期限之后进行了何种调查工作，被告乐昌市自然资源局确认没有进行调查工作，且在原告邓泽桢、邓世华起诉之前，并未告知原告邓泽桢、邓世华案件调查期限延期的事实及理由。还查明，被告乐昌市自然资源局在处理原告邓泽桢、邓世华的信访过程中，委托乐昌市粤新测绘技术咨询服务有限公司对富湾水产养殖基地开挖范围进行了测绘，该公司于2018年8月2日出具《测量报告》显示富湾水产养殖基地项目总面积达193.45亩。原告邓世华提交其持有的440************046J的《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》主张，富湾水产养殖基地将包括其承包地在内的很多承包地一并进行了砂石开挖。本院认为，信访，是指信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，虽然原告邓泽桢、邓世华系以信访方式进行举报，但被告乐昌市自然资源局在向原告邓泽桢、邓世华作出〔2019〕乐自然资信处字13号《信访事项处理意见书》的同时也向其二人发出乐自然资（执法）立告字〔2019〕56号《自然资源涉嫌违法行为举报事项立案告知书》，明确告知该局已受理原告邓泽桢、邓世华有关富湾生态养殖基地非法采砂的举报，故原告邓泽桢、邓世华的信访人身份已经转化为举报人。而根据查实的案情，原告邓泽桢、邓世华系对富湾生态养殖基地非法采砂损害其二人承包地不满，且其二人也提供了富湾生态养殖基地损害承包地的初步证据，故原告邓泽桢、邓世华属于为维护自身合法权益而向被告乐昌市自然资源局进行举报的举报人，依照《中华人民共和国矿产资源法实施细则》附件矿产资源分类细目，天然石英砂亦属非金属矿产，被告乐昌市自然资源局作为县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门，依照《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条的规定对未取得采矿许可证擅自采矿的违法行为负有法定管理职责，因此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项的规定，原告邓泽桢、邓世华与被告乐昌市自然资源局有无对其二人的举报事项依法作出行政处理决定具有利害关系，属于行政诉讼的适格原告。原告邓泽桢、邓世华现以被告乐昌市自然资源局在2019年7月31日立案之后一直没有对其举报的违法行为作出行政处罚决定为由，认为被告乐昌市自然资源局存在不履行法定职责行为。对此，本院认为，被告乐昌市自然资源局对查实的违法行为依法作出行政处罚决定固然属于其履行法定职责的一种方式，但并不能认为履行法定职责就是作出行政处罚决定，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款的规定，行政机关负责人在调查终结后应当对调查结果进行审查，根据不同情况分别作出决定，如确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；如违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；如违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；如违法行为已构成犯罪的，则应当依法移送司法机关，故判断行政机关在行政处罚案件中有无履行法定职责，应以该行政机关有无按照《中华人民共和国行政处罚法》及其他规范性文件进行调查并作出处理决定。本案中，被告乐昌市自然资源局于2019年7月31日受理了原告邓泽桢、邓世华的举报并立案进行查处，现有证据也能证实该局已经着手进行了调查询问，但依照《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，如经查实存在违法行为的，被告应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定，案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。根据上述规定，被告乐昌市自然资源局应当在法定期限内办结案件，但基于查处违法行为的难度不同，查处期限可依法延长，如果案情确实属于特别复杂的，《国土资源行政处罚办法》对查处期限并未作出限制，被告乐昌市自然资源局也正是以此为由抗辩其不存在未履行法定职责的违法行为，对此，根据庭审询问，被告乐昌市自然资源局确认其在2019年9月27日延长办案期限后，没有再进行调查工作，故本院有理由认为，被告乐昌市自然资源局存在以案情复杂为由，实际怠于履行其查处违法行为法定职责的行为。至于被告乐昌市自然资源局提出的原告不配合无法确定开采的范围、违法持续时间长久、地貌发生改变、执法力量薄弱等理由，均不是其可在立案之后长时间不作出行政处理决定、延长办案期限后不再进行案件调查工作的法定正当理由，故对被告乐昌市自然资源局的上述辩解意见，本院不予采信。综上所述，被告乐昌市自然资源局存在不依法履行法定职责的行为事实清楚，但有关富湾水产养殖基地及其法定代表人方小伟违法的确凿证据及其违法情节方面的证据，尚有待被告乐昌市自然资源局予以调查确认，原告邓泽桢、邓世华将要求被告乐昌市自然资源局履行法定职责限定在对富湾水产养殖基地及其法定代表人方小伟作出行政处罚，于法无据，本院依法作出裁判，同时，鉴于在诉行政机关不履行法定职责案件中，判决行政机关在一定期限内履行法定职责即包含对行政机关不履行法定职责违法行为的确认，本院判决的判项不作重复确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：一、被告乐昌市自然资源局应于本判决发生法律效力之日起，在法定期限内对原告邓泽桢、邓世华举报的事项作出行政处理决定；二、驳回原告邓泽桢、邓世华的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告乐昌市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  梁增有人民陪审员  冯世振人民陪审员  潘英祥二〇二〇年三月二十四日书 记 员  李舒韵