广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1741号上诉人（原审原告）：阳山县阳城镇元江村委会新村村民小组(以下简称新村村民小组)。负责人：白勤，该村民小组组长。委托代理人：莫必权，广东新北江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阳山县人民政府。住所地：广东省阳山县阳城镇。法定代表人：廖敬华，县长。委托代理人：练翠红、蔡金水，均系阳山县林业局工作人员。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：郭锋，市长。委托代理人：殷朝武、张宇坤，均系清远市林业局工作人员。原审第三人：阳山县阳城镇石坳村委会水晶背村民小组（以下简称水晶背村民小组）。负责人：曾神伸，该村民小组组长。上诉人新村村民小组因诉阳山县人民政府、清远市人民政府林地确权及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的（2018）粤18行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告新村村民小组与第三人水晶背村民小组因争议屋背挝(屋背坑)山林权属问题，于2007年4月22日向被告阳山县人民政府提出申请，要求确认屋背挝(屋背坑)山林权属归其村民小组所有。被告阳山县人民政府依法受理后，派员进行现场勘验和调查核实，并要求双方当事人及代表协商解决，因双方当事人各持己见，无法进行协商解决。被告阳山县人民政府作出的《处理决定》查明：申请人新村村民小组称“屋背挝”与被申请人称“屋背坑”的争议山场同属一个山场，该争议山场实地勘查实际面积1469亩（其中：用材林面积1246亩，生态公益林面积223亩）。四至范围：东至归塘口佰公形标高649.5沿山脚往南至水晶背水库边；南至水晶背水库边沿山脚往西至水对墩；西至水对墩沿山脚往北至大坪口上岭路；北至大坪口上岭路往东至标高724.5沿山脊上山顶标高785.5倒水落标高755.5、746.0至归塘口佰公形标高649.5.山上有杉树、杂树、毛竹、零星树、砂糖桔。阳山县人民政府认为：（一）新村组不能提供被申请人颁发的1981年《山权林权所有证》以及其他相关有效证据。1．提供的1989年6月6日广东省人民政府出台的《广东省维护水库移民土地山林房产权属的若干规定》（粤府〔1989〕76号）该文件是我县处理水库移民问题的有效依据，被申请人子以采纳；2.提供的2007年3月17日阳城镇人民政府《关于元江新村与石坳水晶背争议山场的处理意见》（阳镇府〔2007〕12号）是对该争议山场的处理意见，被申请人予以支持；3．提供的《关于水晶背水库山林权属问题的请示报告》、《关于元江新村山林发证申请报告》、《关于山林发证申请报告》、《关于元江新村山林发证申请报告的复函》，该3份报告及复函不是确定山林权属的有效证据，被申请人不予采纳；4．提供的原农办退休干部李永芬《证明》、《新村白氏家族与莫氏家族双方堪踏山界确认书》，《关于确定山场界线协议书》、《当时水晶背山场划分经过书》、《关于处理水晶背茶地坳生态公益林补偿款的协议》和2004年11月18日开发本地矿产资源《协议书》等材料及经营事实不是确定山林权属的有效证据，被申请人不予采纳：5．提供的《关于重新明确新圩公社大岗大队与附城公社石坳大队水晶背生产队山界问题的决定》（阳府决字〔1983〕第01号）是1983年1月7日被申请人处理新圩公社大岗大队与附城石坳大队水晶背生产队山界问题的决定，但不是处理阳城镇元江村新村小组与石坳村水晶背村小组“屋背挝（屋背坑）”争议山场的决定，被申请人不子采纳。综合上述：新村组提供的以上证据、依据及经营事实不能充分有力地证明争议山林权属归其所有。（二）水晶背组持有1981年被申请人颁发的26份《自留山使用证》（阳林证№029493－029518)，地名：屋背坑，面积总计：1425亩，四至范围均在争议范围内。该26份《自留山使用证》与原件相符，属被申请人核发的有效证据。l.提供的2007年3月17日阳城镇人民政府《关于元江新村与石坳水晶背争议山场的处理意见》（阳镇府〔2007〕12号）是对该争议山场的处理意见，被申请人予以支持；2．提供的广东省人民政府出台的《广东省维护水库移民土地山林房产权属的若干规定》（粤府〔1989〕76号）该文件是我县处理水库移民问题的有效依据，被申请人予以采纳；3．提供的1970年5月4日石坳大队新村生产队革命领导小组存有阳山县副县长邝青《关于土地山场处理意见》“1．凡是有本生产队迁移到其他地方落户的，由同意接受单位自行解决；2．建水库用剩的山场，土地归留队的人使用”，该存档是处理水库移民问题的依据，被申请人予以采纳；4．提供的《关于重新明确新圩公社大岗大队与附城公社石坳大队水晶背生产队山界问题的决定》（阳府决字〔1983〕第01号）是阳山县人民政府1983年1月7日处理新圩公社大岗大队与附城石坳大队水晶背生产队山界问题的决定，但不是处理阳城镇元江村新村小组与石坳村水晶背村小组“屋背挝（屋背坑）”争议山场的决定，被申请人不予采纳；5．提供的《关于处理水晶背茶地坳生态公益林补偿款的协议》、2002年10月23日开发本地矿产资源《协议书》和《情况汇报》、《关于山场界线协议书问题》等材料及经营事实不是确定山林权属的有效证据，被申请人不予采纳；6．提出的《申请山林发证报告》、《请求颁发山权林权证的申请报告》两份报告不是确定山林权属的有效证据，被申请人不予采纳。综合上述：水晶背组提供的以上证据、依据及经营事实充分有力地证明争议山林权属归其所有。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省林林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第九条、第十条和《广东省维护水库移民土地山林房产权属的若干规定》（粤府〔1989〕76号）第七条等规定，作如下处理决定：争议山场屋背挝（屋背坑），面积1469亩，四至范围：东至归塘口佰公形标高649.5沿山脚往南至水晶背水库边；南至水晶背水库边沿山脚往西至水对墩；西至水对墩沿山脚往北至大坪口上岭路；北至大坪口上岭路往东至标高742.5沿山脊上山顶标高785.5倒水落标高755.5、746.0至归塘口佰公形标高649.5，该四至范围的山权林权归水晶背村民小组所有。新村村民小组不服被告阳山县人民政府作出的上述《处理决定》，向清远市人民政府申请行政复议。被告清远市人民政府查实：新村村民小组向阳山县人民政府申请将现争议地归其所有。新村村民小组提供了《广东省维护水库移民土地山林房产权属的若干规定》（粤府〔1989〕76号）、《关于元江新村与石坳水晶背争议山场权属问题的请示报告》、《关于元江新村山林发证申请报告》、《关于山林发证申请报告》、《关于元江新村山林发证申请报告的复函》、《证明》、《新村白氏家族与莫氏家族双方勘踏山界确认书》。《关于确定山场界线协议书》、《当时水晶背山场划分经过书》、《关于处理水晶背茶地坳生态公益林补偿款的协议》、《协议书》、《关于重新明确新圩公社大岗大队与附城公社石坳大队水晶背生产队山界问题的决定》（阳府决字〔1983〕第01号）等材料。水晶背村民小组提出了答复。水晶背村民小组提供了26张《自留山使用证》（阳林证№029493－029518），《关于元江新村与石坳水晶背争议山场的处理意见》（阳镇府〔2007〕12号）、《广东省维护水库移民土地山林房产权属的若干规定》（粤府〔1989〕76号）、《关于土地山场处理意见》、《关于重新明确新圩公社大岗大队与附城公社石坳大队水晶背生产队山界问题的决定》（阳府决字〔1983〕第01号）、《关于处理水晶背茶地坳神态公益林补偿款的协议》、《协议书》、《情况汇报》、《关于山场界线协议书问题》、《申请山林发证报告》、《请求颁发山权林权证的申请报告》等材料。2016年6月，阳山县山林调处办组织争议各方到现场指认，在地形图上共同确认争议四至范围并予以标示，争议各方代表签名确认。阳山县山林调处办组织争议各方召开协议会议，但协商未果。被告清远市人民政府认为：争议地的四至范围在水晶背村民小组持有1981年阳林证字№029493－№029518号《自留山使用证》登记的四至界限范围内；新村村民小组并未持有与争议地有关的权属凭证。因此，被申请人将争议地确权归水晶背村民小组所有，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。被告清远市人民政府于2017年12月1日作出清府复决〔2017〕80号《复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，维持被告阳山县人民政府的《处理决定》。新村村民小组仍不服遂向原审法院提起行政诉讼。另查明，原告提供的1953年的《土地房产所有证》，该证上的户主不是原告村民小组，而是水晶背村民小组，庭审中向原告释明：“由于《土地房产所有证》上户主只有姓名，无法准确判断是否属于其村村民，庭后，需要把土地房地证上属于其村的村民列出一份名单。”但直至本案审结时，原告仍无提供。2018年4月12日，石坳村民委员会出具《证明》，该《证明》内容为：“兹有我石坳村委会水晶背村民小组(原石坳新村)26户村民1981年阳山县人民政府核发的自留山使用证，26户村民是我石坳村委会村民，而不是元江新村村民”。在庭审中，原告也认可第三人提供的《自留山证》的持证人是第三人水晶背村民小组村民，且有部份《自留山证》包括了涉案林地。原审法院认为，本案被诉的涉及两个行政行为，一是原行政机关被告阳山县人民政府作出的阳府决〔2017〕13号《处理决定》；二是复议机关被告清远市人民政府作出的清府复决〔2017〕80号《复议决定书》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，原审法院对被诉行政行为的合法性进行审查，根据原告与被告及第三人的诉辩意见，本案争议焦点是被告阳山县人民政府作出的《处理决定》和被告清远市人民政府作出的《复议决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。关于被告阳山县人民政府作出的《处理决定》认定事实是否清楚的问题。2016年5月1日施行的《广东省森林林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证……”本案中，第三人持有的1981年阳山县人民政府颁发的26份《自留山证》(阳林证№029493－029518)，是合法有效的权属凭证，经过被告阳山县人民政府现场比对、勘查，第三人提供的《自留山证》包括全部争议地，且原告也认可第三人对争议的涉案山场持有1981年的《自留山证》，有部分包括了涉案林地。故对第三人持有的《自留山证》包括全部争议地的事实原审法院予以确认。而原告对涉案林地没有提供县级以上人民政府颁发的合法有效的权属凭证，其提供的1953年的《广东省阳山县土地房产所有证》，根据上述法律法规规定，不是处理林权争议的依据，只能作为权属溯源的证据。原告持该证主张涉案山场归其所有，证据理由不充分。且从该证登记的户主看，无法准确判断是否属于其村村民，加上原告没有证据证实对涉案林地有经营管理事实。因此，被告根据本案的事实及上述法律法规规定，将争议山场处理给第三人认定事实清楚，适用法律法规正确，案件处理恰当。原告认为涉案山场的权属属其所有，要求撤销被告阳山县人民政府作出的《处理决定》的诉求，不应支持。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论后，按照下列规定作出行政复议决定：……(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。”被告清远市人民政府根据查明的事实及本案的实际情况，维持英德市人民政府的《处理决定》，符合上述法律的规定，故被告清远市人民政府作出的被诉的《复议决定》也属认定事实清楚、适用法律正确。另原告诉称被告阳山县人民政府严重拖延调处期限作出《处理决定》，程序违法问题。被告阳山县人民政府在调处涉案林地纠纷时，没及时作出《处理决定》，在程序虽存有瑕疵，但不影响原告陈述、申辩的权利及被告阳山县人民政府对涉案林地处理的正确性。综上所述，两被告作出的《处理决定》和《行政复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，原审法院对其合法性予以确认。原告诉请撤销的《处理决定》和《行政复议决定》，证据不足，理由不充分，不予采纳。两被告及第三人水晶背村民小组的答辩意见，证据、理由充分，应予采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告新村村民小组本案的诉讼请求。上诉人新村村民小组不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决认定事实错误。原审第三人持有的《自留山证》属于争议期间发证，无法律效力。涉案山场自1974年已发生争议，在纠纷未解决之前应当维持现状，不应当发证。且原审第三人持有的《自留山证》未经法定法证程序，该证未经申请、公示，相邻权人现场核实等程序，未取得争议山场《山权林权所有证》的前提下，由对方村委会人员利用职务取得的。上诉人的《自留山证》虽然只有2份，却是行政机关核发给户主的。其他24户的《自留山证》只有存档联，没有户主存查联，即阳山县人民政府没有对其他24户发放《自留山证》。阳山县人民政府现场核查原审第三人提供的《自留山证》包括全部争议地不符合客观事实。《自留山证》记载的林地和争议地的面积不相符，东、西、北至界线均不符，自留山证的界址全部不真实。二、一审未认定阳山县人民政府作出涉案处理决定程序违法于法无据。被上诉人阳山县人民政府程序违法不属于瑕疵问题，而是乱作为。阳山县人民政府历经22个月调解未果，又时隔87个月才重新启动新的调处程序，先后四次发出延长调解期限通知书，从立案到结案长达10年1个月，远远超过了《广东省林木林地权属争议调解处理条例》规定的时限。阳山县人民政府程序违法损害上诉人的合法权益。本案自2007年立案，调处应当适用2006年施行的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》，上诉人持有的《土地房产所有证》是处理本案的依据，即使原审第三人持有《自留山证》具有法律效力，由于其不具有法律效力，四至范围仅占争议林地的小部分。阳山县人民政府拖延10年才重新立案调处，适用了2016年5月施行的《广东省林木林地权属争议调解处理条例》，《自留山证》成为处理依据，土改时核发的《土地房产所有证》成为来源依据，导致证据效力不一致，调处结果也不一致。一审未认证核查原审第三人持有的《自留山证》也未到现场核对四至，仅凭与事实不符的证据支持涉案《处理决定》，造成了上诉人合法权益的损害。三、阳山县人民政府在本案调处中采纳了其他无法律效力的证据。阳山县人民政府采纳的《关于元江新村与石坳水晶背争议山场的处理意见》是错误的，该意见的处理单位阳城镇人民政府没有处理单位之间争议的权限且无相关证据佐证，该意见不具有法律效力。该意见也违背了1974年1月5日附城公社革委会作出的《关于水晶背水库山林归属的请示报告》，当时附城革委会已经明确划归上诉人。被上诉人采纳的1970年5月4日新村生产队革命领导小组存有的阳山县副县长邝青《关于土地山场处理意见》。但该证据只是建水晶背水库的粮款补助表，当时也没有阳山县的正式行文的土地山场处理意见的文件，且缺乏邝青的职务证明，该证据与本案没有关联性。四、原审第三人的经营事实不具真实性、合法性、关联性。2002年10月23日，原审第三人与孙土金签订开采矿产资源的地点不在涉案山场范围，即使在争议范围内，也是在争议期间签订，不具合法性。2004年1月8日，原审第三人与孙土金、朱耀全签订的开采铁矿《协议书》未盖公章，不具真实性。种植回头杉和原审第三人的经营管理没有关联性。至于1970年代在乌鸦山冲口建小水电和粮食加工厂完全是虚构的。关于70年代曾默等人适用争议山场的事实也是虚构的。上诉人拥有屋背挝山场权属的合法有效证据。其中1953年阳山县人民政府向白屋（上诉人）颁发《土地房产所有证》，共有197块土地分布在涉案山场。1953年《土地房产证》是鉴于上诉人村民已种植经营的林地，对未开垦种植的林地则不发证，并不代表涉案山场不属于上诉人所有。根据当时发证的上述原则，可以证实土地房产所有证包括争议山场且属上诉人所有。1975年10月17日，阳山县革委会农林水办公室在附城公社革委会《关于水晶背水库山林归属的请示报告》的批示。说明1970年阳山县在上诉人居住地修建水晶背水库，上诉人全体村民迁移，1974年附城公社为了保障村民的合法权益，向县农林水办申请把原属于上诉人所有屋背挝的约二千亩山林地重新划拨给上诉人，县农林水办在1975年同意该申请报告，使因修建水库迁移失去的山地得到回归。2005年9月21日，阳山县林业局、水利局和时任常务副县长王秀明在上诉人《关于元江新村山林发证报告》的批示。1981年，由于多种原因，上诉人未能申办林权证，直到2005年向县有关部门申请山林发证，得到各级部门同意，但发证单位不作为不予发证。根据广东省人民政府粤府(1989)76号文，凡土地权属归移民集体所有的土地，任何单位和个人不得侵占。阳城石坳村委会证明证实，原审第三人在农林水办1975年同意把屋背挝山场划归给上诉人后又存在侵权行为。上诉人对涉案山场有经营管理的事实。屋背挝山场历来属于上诉人所有，1970年迁移之前一直由上诉人经营管理。由于上诉人新住址离屋背挝山场约8-10公里，对管理方面存在不到位的问题，以至原审第三人偷耕、偷砍。上诉人发现原审第三人的侵权行为后即以制止，在2008年及2011年均存在上诉人发现后拦截扣留木头的事实。2004年发现原审第三人与他人签订开发矿山协议立即制止等等。综上所述，一审认定事实错误，容忍被上诉人程序违法行为，采纳违法无效证据，适用法律错误，支持被上诉人的错误《处理决定》和《行政复议决定》，上诉请求：一、撤销广东省清远市中级人民法院(2018)粤18行初13号《行政判决书》；二、撤销阳山县人民政府阳府决字[2017]13号《关于阳城镇元江村新村村民小组与石坳村水晶背村民小组屋背挝（屋背坑）山林权属争议的处理决定》和清远市人民政府作出的清府复决[2017]80号《行政复议决定书》，并指令阳山县人民政府重新作出行政行为。被上诉人阳山县人民政府答辩称：被上诉人作出的涉案《关于阳城镇元江村新村村民小组与石坳村水晶背村民小组屋背挝（屋背坑）山林权属争议的处理决定》、清远市人民政府作出的涉案《行政复决定书》以及一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法．请二审法院予以维持。被上诉人清远市人民政府未提交书面答辩意见。原审第三人水晶背村民小组答辩称：被上诉人作出的处理是公正的，证据材料充分。原审第三人属于修建水库留守移民，1981年领取了26户自留山证，村民在涉案山场有经营管理的事实。请求二审法院维持涉案处理决定和复议决定。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条第一款规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……。”本案中新村村民小组和水晶背村民小组因涉案林地权属产生纠纷向阳山县人民政府申请调处，新村村民小组未能出示有效的权属凭证材料，也未能提供在争议地范围内有管理使用事实的相关证据。水晶背村民小组提交了阳山县人民政府于1981年给其26户村民核发的《阳山县自留山证》，该自留山证记载的地块均在涉案争议山场范围内，且依据多份证据材料可以确认，水晶背村民小组对涉案山场具有长期经营管理的事实。新村村民小组认为水晶背村民小组持有的自留山证属于非法取得，但未能提交证据证明其主张，阳山县人民政府据此对争议林地的权属作出确权处理决定，确认争议山场内的山权林权归水晶背村民小组所有事实和法律依据充分。阳山县人民政府未在法定期限内作出涉案处理决定确有不妥，但并不影响该处理决定的实体正确性，新村村民小组关于撤销被诉处理决定及复议决定的诉讼请求理由不充分，原审判决驳回其诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人新村村民小组上诉主张，一审法院认定事实错误，未认定阳山县人民政府程序违法于法无据，阳山县人民政府在调处中采纳的证据无法律效力，其对争议山场具有经营管理事实误等，上诉请求撤销原判及改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人新村村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年四月二十四日书记员  刘 丹