贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终2058号上诉人（一审原告）周正海，男，汉族。委托代理人周晟，贵州舸林律师事务所律师。委托代理人梁宇，贵州舸林律师事务所律师。被上诉人（一审被告）遵义市汇川区人民政府，住所地遵义市汇川区汇川大道700号。法定代表人曾征，区长。被上诉人（一审被告）遵义市汇川区高坪街道办事处，住所地遵义市汇川区高坪街道办事处海龙大道。法定代表人金露，主任。二被上诉人共同委托代理人李长勇，贵州文熙律师事务所律师。二被上诉人共同委托代理人廖方圆，贵州文熙律师事务所律师。上诉人周正海因其诉被上诉人遵义市汇川区人民政府（以下简称汇川区政府）、遵义市汇川区高坪街道办事处（以下简称高坪街道办）房屋行政协议一案，不服贵州省遵义市中级人民法院于2019年10月21日作出的（2019）黔03行初444号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，清溪村干田湾弃土场主要作为汇川大道城市骨干道路及片区开发项目弃土场。因清溪弃土场项目土地征收纠纷，周正海于2017年提起行政诉讼，请求确认汇川区政府征收其承包土地的行为违法，贵州省遵义市中级人民法院经审理，作出（2017）黔03行初238号行政判决书，以弃土场占地行为已实施完毕不具有可撤销的内容为由，判决确认汇川区政府未获批准即征收周正海承包的山林土地的行为违法。汇川区政府上诉后，贵州省高级人民法院以（2017）黔行终1459号判决驳回上诉，维持原判。周正海已领取了案涉协议中约定的补偿款，其提起本案诉讼的目的是希望解决房屋补偿单价偏低问题，周正海认为汇川区政府、高坪街道办工作人员向其承诺房屋单价可由1200元提高到2300元。上述事实有周正海提交的汇府专议〔2015〕15号会议纪要、（2017）黔03行初238号、（2017）黔行终1459号行政判决书及庭审笔录等在卷佐证。周正海提起本案诉讼，请求判决确认《汇川区高坪镇清溪村干田湾弃土场项目房屋拆迁补偿安置协议书》无效。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，无效行政行为应当存在实施主体不具备行政主体资格或没有依据等重大明显违法情形。本案中，汇川区政府作为县级人民政府，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，具备征收集体土地及地上附着物的行政主体资格。汇川区政府因建设弃土场而实施的征地行为，在本案之前的诉讼中被确认违法，但未被撤销或确认无效，被诉房屋拆迁补偿安置协议书是落实征地补偿的具体措施，因此，也不能认定被诉补偿安置协议书没有事实依据。综上，周正海所持确认被诉补偿安置协议书无效的请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定。且弃土场的建设系为了收处汇川大道城市骨干道路及片区开发项目弃土等建筑类垃圾，从服务有关项目建设的角度看具有公益性，否定弃土场占地行为的效力可能对公共利益造成负面影响。为此，一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，对周正海予以释明，周正海坚持其诉讼请求。综上，本案被诉房屋拆迁补偿安置协议书不属于无效情形，经释明，周正海拒绝变更诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决：驳回周正海诉讼请求。案件受理费50元，由周正海负担。上诉人周正海不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求或将本案发回重审；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。其主要理由为：1.被上诉人征地行为未经省级以上人民政府批复，违反法律强制性规定，被诉行政协议当然无效；2.高坪街道办未提供汇川区政府授权证据，不具有征地实施主体资格。被上诉人汇川区政府答辩请求驳回上诉，维持原判。其主要理由为：1.被诉行政协议系双方真实意思表示，且协议内容不违反《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，故被诉行政协议是有效的；2.被诉行政协议涉公益项目，任意否定效力会引发严重后果；3.涉诉征收项目征收补偿安置方案中载明“组织实施单位：遵义市汇川区高坪镇人民政府（现高坪街道办）”，由高坪街道办作为征收实施单位与上诉人签订征收补偿协议未违反法律规定。被上诉人高坪街道办答辩请求驳回上诉，维持原判。其主要理由为：高坪街道办受汇川区政府委托，依法有权代表汇川区政府与上诉人签订征收补偿协议，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（一）项“根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的”、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”之规定，本院基于公共利益需要，向汇川区政府依法调取《省人民政府关于遵义经济技术开发区2016年度第七批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2017〕329号），并组织双方当事人对上述证据进行了质证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，贵州省人民政府于2017年6月19日作出《省人民政府关于遵义经济开发区2016年度第七批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2017〕329号），批准将清溪村集体农用地转为建议用地，并批准将集体农用地征为国有。本院认为，本案争议焦点有二：一是汇川区政府、高坪街道办征地主体资格问题，二是被诉行政协议效力问题。一、关于汇川区政府、高坪街道办征地主体资格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定，汇川区政府具有征收涉案土地法定职权。考虑到征收与补偿程序的多阶段、组织实施形式的多样性以及集体土地征收行政效能等因素，汇川区政府通过征收补偿安置实施方案委托高坪街道办作为实施单位，具体实施征地行为、签订补偿协议，并无不当。二、关于被诉行政协议效力问题。根据土地管理法律、法规规定的精神，依法取得征地批复是政府组织实施征地活动的法定前提条件。但是，基于协议双边自愿性原则和诚实信用原则，对协议的效力不宜轻易否定。通常，导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效，人民法院判决确认无效”情形或者《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”情形。本案中，高坪街道办受汇川区政府委托，具体实施涉案土地征地工作，与周正海签订被诉补偿安置协议，系汇川区政府行使征地管理职权行为，具有法定主体资格和法律依据。关于没有依据等重大明显违法情形，虽被诉补偿安置协议在取得征地批复前签订，但涉案集体土地征收是为了配合遵义国家级开发区高坪工业园区弃土需要，且双方已签订协议，相应补偿款已发放到位，协议约定内容已实际履行完毕。考虑涉案征收基于公共利益需要，违法事由已消除，再行确认无效不利于行政效能的实现，故对上诉人未取得征地批复应确认无效的上诉事由不予采纳。且周正海亦未提交被诉补偿安置协议签订时存在欺诈、胁迫、恶意串通、损害社会公益等违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效之情形存在。因此，从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，不宜以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的安置补偿协议的效力。需要指出的是《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十二条第三款规定“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议无效。”汇川区政府于2017年取得省政府关于涉案集体土地征地批复，未主动在本案一审法庭辩论终结前提交法院，存在举证不规范、应诉不力问题，应予进一步规范。综上，上诉人上诉理由不成立，本院不予支持，一审判决并无不当，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周正海负担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年四月二十六日法官助理邓玉婷书记员冀凌馨