广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1203行初74号原告：伍志宁，男，1972年11月9日出生，汉族，住广东省肇庆市端州区********，公民身份号码：441************536。委托代理人：黄沛华、林少君，均为广东网际律师事务所律师。被告：肇庆市城市管理和综合执法局（原肇庆市城市管理和综合行政执法局，以下简称肇庆城综局），住所地：肇庆市端州区*******。法定代表人：冼以良，局长。委托代理人：李安，广东安达信律师事务所律师。被告：肇庆市人民政府（以下简称肇庆市府），住所地：肇庆市端州区******。法定代表人：吕玉印，市长。委托代理人：江敏，肇庆市司法局工作人员。委托代理人：黄晖强，肇庆市司法局工作人员。原告伍志宁不服被告肇庆城综局作出的肇端管限拆决[2019]DG2005《限期拆除决定书》和肇庆市府作出的肇府行复[2019]31号《行政复议决定书》，于2020年3月11日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月12日立案受理后，分别于同月19日、24日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告伍志宁的委托代理人林少君，被告肇庆城综局的副局长赵健全及其委托代理人李安，被告肇庆市府的委托代理人黄晖强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告肇庆城综局于2019年4月10日向原告作出肇端管限拆决[2019]DG2005号《限期拆除决定书》，责令原告在接到决定书之日起七日内自行拆除位于肇庆市端州区****巷西南侧搭建的违法建筑物。原告不服申请行政复议，肇庆市府于2019年7月26日作出肇府行复[2019]31号《行政复议决定书》，决定维持肇庆城综局作出的肇端管限拆决[2019]DG2005号《限期拆除决定书》。原告伍志宁诉称，原告于2016年8月2日与肇庆市端州区****风股份合作经济社(下称东风经济社)签订《集体用地使用权出租合同》，约定由东风经济社将其名下位于肇庆市***6巷1、2、3号的土地使用权出租给原告，土地面积为428.60平方米，租赁期限为15年。该土地出租给原告前，长期被偷倒、堆放各种垃圾，导致该土地周边环境脏乱不堪、乌烟瘴气，给东风经济社及周边居民造成严重的生活困扰。原告租下该土地后，为积极响应配合我市争创全国文明城市，清理了土地上的垃圾。经东风经济社同意后，原告在该土地上搭建铁棚、砖房，并约定该搭建建筑物的权属归东风经济社所有，原告在租赁权满后无条件退还给东风经济社，原告认为肇庆城综局作出的《限期拆除决定书》不应对原告作出，原告并非该建筑物的权属人，且原告已经向东风经济社反映该决定，东风经济社称已开始向规划部门申请两处建筑物的报建，尽快完善该建筑物的报建手续。此外，肇庆城综局在作出限期拆除告知书前并没有告知原告享有要求举行听证的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，属于程序违法。原告于2019年6月6日向肇庆市府提出行政复议，2019年7月12日，肇庆市府开庭听取各方意见，于2019年7月26日作出《行政复议决定书》，维持了肇庆城综局于2019年4月10日作出的《限期拆除决定书》。原告认为涉案建筑的所有人为东风经济社，拆除涉案建筑对东风经济社有重大利害关系，因此肇庆城综局应将东风经济社列为行政相对人，肇庆市府没有对该问题依法作出处理。为此，原告特向本院提起诉讼，请求：1、撤销肇庆城综局作出的肇端管限拆决[2019]DG2005号的《限期拆除决定书》；2、撤销肇庆市府作出的肇府行复[2019]31号《行政复议决定书》。原告伍志宁向法庭提交了以下证据：1、原告身份证。证明原告主体资格。2、申请书、证明。证明涉案建筑与东风经济社有重大利害关系。3、限期拆除告知书。证明肇庆城综局遗漏必要的行政利害关系人。4、行政复议决定书。证明肇庆市府维持肇庆城综局的行政行为。被告肇庆城综局辩称，一、被告对原告违法建设查处行为主体适格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。”、第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”和《广东省人民政府关于在肇庆市开展综合行政执法工作的公告》“肇庆市城市管理和综合行政执法局是肇庆市人民政府的工作部门，在肇庆市端州区……集中行使城市管理领域的……城乡规划……等方面的行政处罚及相关的监督检查，行政强制职权。”的规定，依法查处违法建设是被告的法定职责，被告主体适格。二、被告对原告作出的决定证据充分，认定事实清楚。被告接到群众违建投诉事项后对端州区杏花街6巷西南侧搭建的建(构)筑物进行现场勘验，发现该处搭建有如下建(构)筑物:1.铁棚(部分砖墙体)，建筑面积393.9平方米;2.砖房杂物房(铁棚顶)，建筑面积24.7平方米；3.砖房(厕所)，建筑面积1.82平方米。2017年5月8日，被告现场张贴发出《调查通知书》，要求建设行为人及相关权利人在规定时间内到被告处接受协助调査工作。2017年5月15日，原告提交相关《集体用地使用权出租合同》、《申请书》、《申请》等资料，但拒绝接受协助调查询问笔录。根据原告提供的《集体用地使用权出租合同》、《申请书》、《申请》等资料，涉案建(构)筑物由原告于2016至7月至2017年4月间搭建。经规划部门复函认定:“一、未能查找到来函所述建筑物规划许可的相关报批资料；二、来函所述建筑物东边有部分面积压占规划道路，不符合城市景观要求，无法补办规划许可”。2019年2月2日，被告再次到现场发出《责令(限期)改正通知书》，责令当事人限期自行拆除上述违法建构筑物，但相关当事人逾期未自行改正违法行为。原告未取得《建设工程规划许可证》擅自在端州区杏花街6巷西南侧搭建建(构)筑物，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，原告违法建设行为事实清楚，被告作出的处理决定证据充分。三、被告对原告作出的处理决定适用法律正确，程序合法。被告严格按照法定程序依法依规办理本案，经立案调査认定原告的违法建设行为后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，2019年2月22日，被告开展班子集体讨论，同意对原告作出限期拆除的行政处理决定。2019年3月6日，被告依法履行告知程序，向原告送达《限期拆除告知书》，告知当事人有权进行陈述和申辩，当事人逾期未进行陈述申辩。被告于2019年4月10日向原告作出并送达《限期拆除决定书》，后原告向被告提交《关于搭建砖铁棚结构房事宜的说明》，经复核，被告于2019年4月19日回复原告，因此被告作出的《限期拆除决定书》程序合法，充分保障了当事人各项相关权利。此外，根据行政处罚法的规定，重大处罚之前才应当告知当事人听证权利，本案不适用行政处罚法第四十二条的规定。综上所述，被告对原告作出的肇端管限拆决[2019]DG2005《限期拆除决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确，应予以维持。被告肇庆城综局向法庭提交了以下证据及依据：1、《广东省人民政府关于在肇庆市开展综合行政执法工作的公告》。证明被告对该案的查处主体适格。2、肇庆市城市总体规划图（2010-2020）。证明涉案建筑物在城市规划区范围。3、立案审批表。4、调查通知书。证据3、4均证明被告依程序调查，程序合法。5、关于对端州区杏花街6巷西南侧的建筑物进行认定和定性的函。6、关于对端州区杏花街6巷西南侧的建筑物进行定性的复函。证据5、6证明涉案建筑物未经规划许可建设，属违法建设项目，被告认定事实清楚。7、《集体用地使用权出租合同》、《申请书》、《申请》。证明原告属涉案建筑物的建设行为人，被告认定事实清楚。8、责令（限期）改正通知书。证明被告依法查处案件，程序合法。9、案件集体讨论笔录。证明被告对重大案件集体讨论，程序合法。10、限期拆除告知书及送达回证、照片。证明被告履行事先告知义务，程序合法。11、限期拆除决定书及送达回证、照片。证明决定文书有效送达当事人，程序合法。12、关于搭建砖铁棚结构房事宜的说明。13、陈述申辩复核书送达回证、照片。证据12、13证明被告充分保障原告陈述申辩权、程序合法。14、伍志宁身份证复印件。证明原告身份。15、执法人员执法证复印件。证明被告执法人员具有执法资格。16、法条。证明与案件相关的法律依据，被告所作决定适用法律正确。被告肇庆市府辩称，被告作出肇府行复[2019]31号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。原告向被告申请行政复议，被告作为肇庆城综局的本级地方人民政府，收到原告的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定。一、案涉《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。(一)被告作出案涉《行政复议决定书》程序合法。原告不服肇庆城综局作出的肇端管限拆决[2019]DG2005号《限期拆除决定书》，于2019年6月6日向被告申请行政复议，被告依法受理。被告于2019年6月10日向肇庆城综局送达《行政复议答复通知书》，肇庆城综局于2019年6月18日向被告提交了答复材料。2019年7月12日，被告开庭听取了各方当事人的意见。2019年7月26日，被告作出案涉《行政复议决定书》，并依法送达给原告。被告上述作出行政复议决定的过程符合行政复议法的有关规定。(二)案涉《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。原告于2016年出资建设的案涉建筑物没有取得《建设工程规划许可证》。2017年4月24日，肇庆城综局接到群众投诉，于是对端州区杏花街6巷西南侧搭建的建(构)筑物进行现场勘验，发现该处搭建有如下建(构)筑物:1.铁棚(部分砖墙体)，建筑面积393.9平方米;2.砖房杂物房(铁棚顶)，建筑面积24.7平方米;3.砖房(厕所)，建筑面积1.82平方米。2017年5月8日，肇庆城综局发出《关于对端州区杏花街6巷西南侧的建筑物进行认定和定性的函》给肇庆市城乡规划局端州分局，请求对涉案建筑物进行定性。肇庆市城乡规划局端州分局于2017年5月15日复函:“一、暂未能查找到来函所述建筑物规划许可的相关报批资料;二、来函所述建筑物东边有部分面积压占规划道路，不符合城市景观要求，无法补办规划许可”。2017年5月15日，原告向肇庆城综局提交了《集体用地使用权出租合同》、《申请书》、《申请》等资料。2019年2月2日，肇庆城综局发出《责令(限期)改正通知书》，责令建设行为人及相关权利人立即改正违法行为，自行拆除涉案建筑物。2019年3月6日，肇庆城综局发出《限期拆除告知书》，告知原告拟作出限期拆除决定的事实及依据，并告知原告有权进行陈述和申辩，原告逾期未进行陈述申辩。肇庆城综局于2019年4月10日向原告作出拆除决定，原告不服，遂向被告申请行政复议。根据肇办发[2019]47号《关于肇庆市城市管理和综合执法局机构编制事项的通知》规定，肇庆城综局作出拆除决定是其法定职责。肇庆城综局根据群众投诉，发现原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自建设建筑物，经履行相关告知等程序，并依职权就有关事实调查了解，综合相关证据材料后作出的案涉决定程序合法，应予以确认。原告于2016年建成涉案建筑物，至今未取得建设工程规划许可证，而且案涉建筑物有部分面积压占规划路，不符合城市景观要求，无法补办规划许可，无法采取改正措施消除影响，肇庆城综局根据城乡规划有关规定作出拆除决定并无不当。因此，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定维持拆除决定。综上，被告作出案涉《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当，应予以维持。被告肇庆市府向法庭提交了以下证据及依据：1、原告提交的行政复议申请材料。证明原告申请行政复议的内容。2、行政复议申请收件回执。证明原告提交行政复议申请的时间。3、行政复议答复书及证据清单、行政复议答复材料回执。证明肇庆城综局提交答复的时间和答复的内容。4、行政复议庭审签到表及庭审笔录。证明被告开庭审理，听取有关当事人的意见。5、行政复议答复通知书、送达材料通知书等。证明按照行政复议法的有关规定，及时作出有关文书。6、送达回证、邮政快递单及查询结果。证明依法送达相关法律文书。7、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。证明被告作出的行政复议决定符合有关规定。经过各方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：2016年7月29日，伍志宁向东风经济社申请搭建砖铁栅结构房两间，东风经济社盖章同意。2016年8月2日，东风经济社与伍志宁签订《集体用地使用权出租合同》，约定东风经济社向伍志宁出租位于肇庆市******、2、3、4号，出租的土地使用权面积为428.60平方米；东风经济社只出租该集体用地给伍志宁使用，伍志宁如需在该集体用地上进行建设所需在该土地上办理的临时建筑报批手续和建设费用由伍志宁自行解决，东风经济社只协助出具相关土地权属证明；租赁期限为15年，自2016年7月22日至2031年7月21日止。2017年1月2日，伍志宁向东风经济社申请搭建砖铁栅结构房两间，东风经济社盖章同意。2017年5月8日，肇庆城综局向东风经济社作出肇端管执调[2017]DG2059《调查通知书》，因其位于端州区***6巷处搭建砖房一间，砖铁棚两间，涉嫌未经规划部门许可，为查明事实，请其于2017年5月9日前到城东规划执法大队配合调查，并携带相关资料。2017年5月8日，肇庆城综局向肇庆市城乡规划局端州分局发出《关于对端州区杏花街6巷西南侧的建筑物进行认定和定性的函》，询问位于端州区***6巷西南侧建筑物的定性。2017年5月15日，肇庆市城乡规划局端州分局作出《关于对端州区杏花街6巷西南侧的建筑物进行认定和定性的复函》，意见如下：一、暂未能查找到来函所述建筑物规划许可的相关报批资料;二、来函所述建筑物东边有部分面积压占规划道路，不符合城市景观要求，无法补办规划许可；同日，伍志宁向肇庆城综局提交《集体用地使用权出租合同》、《申请书》、《申请》等资料。2019年2月2日，肇庆城综局作出肇端管止责改[2019]DG2018《责令（限期）改正通知书》，认为建设行为人、相关权利人涉嫌未经规划主管部门许可，在杏花街6巷西南侧建设①铁棚393.9平方米②砖房（铁棚顶）24.7平方米③砖房1.82平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其于2019年2月15日前改正违法行为，自行拆除上述建筑物。2019年2月15日，肇庆城综局对伍志宁违法建设的行为依法立案处理。2019年2月22日，肇庆城综局对伍志宁未取得《建设工程规划许可证》建设一案召开班子集体讨论，决定责令伍志宁在接到限期拆除决定书之日起七日内自行拆除违法建构筑物。2019年3月6日，肇庆城综局向伍志宁作出并留置送达肇端管限拆告[2019]DG2005《限期拆除告知书》，告知伍志宁因未经规划部门许可，在肇庆市端州区****巷西南侧搭建建（构）筑物：1.铁棚(部分砖墙体)，建筑面积393.9平方米;2.砖房杂物房(铁棚顶)，建筑面积24.7平方米;3.砖房(厕所)，建筑面积1.82平方米，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，拟对其作出限期拆除决定：责令其在接到《限期拆除决定书》之日起七日内自行拆除涉案违法建筑物，并告知其陈述申辩的权利。2019年4月9日，东风经济社作出申请书，认为案涉建筑物是东风经济社同意伍志宁搭建的，且经协商，搭建的建筑物到期后所有权归东风经济社，东风经济社将向规划部门完善相关手续。2019年4月10日，肇庆城综局向伍志宁作出并留置送达肇端管限拆决[2019]DG2005《限期拆除决定书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其自接到决定书之日起七日内自行拆除涉案违法建筑物。同日，伍志宁向肇庆城综局提交《关于搭建砖铁棚结构房事宜的说明》，说明其搭建砖棚房是经过东风经济合作社同意的，但东风经济社未能提交合法用地手续，因此该地块没有权属证明，且端州区厚岗管理区梁初添书记口头承诺可以搭建砖铁棚房。2019年4月19日，肇庆城综局向伍志宁作出并送达《陈述申辩复核书》，认为经审查复核，伍志宁在情况说明中所述是经本村理事长及厚岗社区居委相关负责人同意后，搭建上述铁棚且及时解决因创文检查上述地块的脏乱差状况等问题，不属于执法部门的职权范围，建议其向端州区人民政府专题报告，因此对其提出的陈述申辩不予采纳。伍志宁不服，于2019年6月6日向肇庆市府申请行政复议。肇庆市府当日受理后向肇庆城综局发出肇府行复[2019]31号《行政复议答复通知书》。2019年6月18日，肇庆城综局向肇庆市府提交《行政复议答复书》及证据材料。2019年7月12日，肇庆市府召开行政复议庭审，听取双方当事人的意见。根据行政复议查明的事实，被告肇庆市府于2019年7月26日作出肇府行复[2019]31号《行政复议决定书》，决定维持肇庆城综局作出的肇端管限拆决[2019]DG2005《限期拆除决定书》。肇庆市府分别于2019年8月1日、8月2日将该复议决定书送达给伍志宁和肇庆城综局。伍志宁不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”和广东省人民政府的粤府函[2014]237号《广东省人民政府关于在肇庆市开展综合行政执法工作的公告》笫二条“肇庆市城市管理和综合行政执法局的具体职能是：（四）负责行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对各类违法建设行为的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职权。”的规定，被告肇庆城综局是城市管理执法部门，依法查处违法建设是其法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，被告肇庆市府作为肇庆城综局的本级人民政府，在收到原告伍志宁的复议申请后，依法有权作出行政复议决定，亦是本案的适格被告。被告肇庆城综局在接到群众投诉后发现案涉建筑物涉嫌未批先建，经向肇庆市城乡规划局端州分局和原告伍志宁调查取证，案涉建筑物的建设没有取得规划部门批准，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”及第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，违法建设未取得建设工程规划许可证，属于无法采取改正措施消除影响的情形，肇庆城综局作为肇庆市负责城市规划管理工作的主管部门，认定案涉建筑物属于违法建筑，并无不当。故肇庆城综局于2019年4月10日对伍志宁案涉建筑物作出的肇端管限拆决[2019]DG2005《限期拆除决定书》事实清楚、证据充分。由于伍志宁在建设案涉建筑物后未补办相关手续，该违法状态一直持续至今，被告肇庆城综局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对案涉建筑物作出处理，合理合法。被告肇庆城综局在作出限期拆除决定前，于2019年3月6日向伍志宁作出了肇端管限拆告[2019]DG2005《限期拆除告知书》，告知原告拟对其在接到限期拆除决定书之日起七日内自行拆除涉案违法建筑物，并告知原告享有陈述、申辩的权利。保护了原告应享有的陈述、申辩权利。由于原告伍志宁逾期未向肇庆城综局进行陈述和申辩，被告肇庆城综局于2019年4月10日向原告作出肇端管限拆决[2019]DG2005《限期拆除决定书》，程序合法。被告肇庆市府作为被告肇庆城综局的本级人民政府，受理原告的复议申请后，根据肇庆城综局提交了《行政复议答复书》及相关证据，并召开行政复议庭审，听取原告伍志宁和被告肇庆城综局的意见后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，程序合法。对于原告伍志宁认为案涉建筑物的所有权人为东风经济社，肇庆城综局不应向原告作出《限期拆除决定书》的意见，经调查，原告与东风经济社签订的《集体用地使用权出租合同》约定“如需在该集体用地上进行建设，所需在该土地上办理的临时建筑报批手续和建设费用由伍志宁自行解决；租赁期限自2016年7月22日至2031年7月21日止”，虽然原告在搭建建筑物前向东风经济社申请并征得东风经济社同意，东风经济社在4月9日作出的申请书中确认租赁到期后案涉建筑物归东风经济社所有，但目前租赁期尚未结束，且案涉建筑物为原告搭建，原告应为本案的违法行为人，因此本院对原告该意见不予支持。综上所述，被告肇庆城综局作出的肇端管限拆决[2019]DG2005《限期拆除决定书》和肇庆市府作出的肇府行复[2019]31号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告伍志宁的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告伍志宁负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于肇庆市中级人民法院。审 判 长  黄登魁审 判 员  伍钜雄人民陪审员  李丽明二〇二〇年四月二十九日书 记 员  温敏思