广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4600号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：麦文裕，该局工作人员。委托代理人：陈健媚，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市国联创展有限公司。住所地：广州市******************。法定代表人：湛礼祺，总经理。委托代理人：朱旺娣、刘镜标，广东镜标律师事务所律师。上诉人广州市规划和自然资源局（下称市规资局）因与被上诉人广州市国联创展有限公司（下称国联创展公司）土地出让金行政决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1524号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年12月18日在本院组织了综合询问，上诉人市规资局的委托代理人麦文裕、陈健媚，被上诉人国联创展公司的法定代表人湛礼祺、委托代理人朱旺娣到庭接受询问。本案现已审理终结。原审法院查明，1992年6月28日，原广州市增城县国土局（出让方、甲方）与增城县房地产综合开发公司（受让方、乙方）签订《土地使用权出让合同书》，出让土地位于原增城县新塘镇白江村元会社，面积148619.33平方米，合同约定乙方同意包括市政规划道路在内的政府工程可在其用地红线范围内的规划位置建造或通过，而无须对土地作任何赔偿。1999年6月17日，原增城市房地产综合开发公司与增城中旅汽车贸易公司签订《增城市国有土地使用权转让合同书》，转让土地为上述《土地使用权出让合同书》中的6667平方米（折合10亩）地块。2005年6月2日，原告国联创展公司与原增城国土房管局签订《增城市国土资源和房屋管理局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》，原告受让增城中旅汽车贸易公司的上述6667平方米土地使用权。上述合同对建设项目容积率均无规定。2005年9月20日，原告就该6667平方米土地取得国有土地使用权证，证号为增国用（2005）第B0401240号。2010年5月13日，原增城市城乡规划局向原告作出《关于原则同意广州市国联创展有限公司修建性详细规划的复函》（增规批〔2010〕85号），复函内容为“……一、本地块为我局增规地证〔2005〕156号《建设用地规划许可证》所指用地，用地项目名称为商住用地，用地面积6667平方米，其中可建设用地面积5159.4平方米，代征市政道路用地面积（或代征河涌、城市绿地等）1507.6平方米。二、同意该规划的主要技术经济指标。（一）容积率3.88（以5159.4平方米用地面积计算）……”。2013年12月20日，原增城国土房管局向原增城市城乡规划局发出《市国土房管局关于征询广州市国联创展有限公司10.001亩地块规划设计条件有关情况的函》（增国房函〔2013〕860号），函称该局受理原告申办已出让国有土地规划条件调整补交出让金有关业务，需确定该土地所对应的历次规划条件。2014年1月3日，原增城市城乡规划局向原增城市国土房管局作出《关于征询广州市国联创展有限公司10.001亩地块规划设计条件有关情况的复函》（增规〔2014〕8号），函复了上述增规批〔2010〕85号文的相关内容。2014年4月10日，原增城国土房管局向原增城市城乡规划局发出《市国土房管局关于再次征询广州市国联创展有限公司10.001亩地块规划设计条件有关情况的函》（增国房函〔2014〕280号），征询增规批〔2010〕85号文是否是该10.001亩地块首次设定的规划条件。2014年4月16日，原增城市城乡规划局向原增城市国土房管局作出《关于再次征询广州市国联创展有限公司10.001亩地块规划设计条件有关情况的复函》（增规〔2014〕723号），确认增规批〔2010〕85号文为上述10.001亩地块的修建性详细规划方案的首次批复。2014年1月8日，原告就涉案地块上新建的商品房东景华庭A5栋申请初始登记。2014年10月17日，原增城国土房管局向原告出具《增城市土地出让金缴款通知单》（NO.ZC0000511），通知原告补缴（调整规划条件补缴土地出让金）5193988元。原告不服，向原增城国土房管局提出异议，原增城国土房管局于2015年5月28日作出增国房复〔2015〕453号《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》，就原告的异议进行了说明。原告不服该复函，向原市国规委申请行政复议，原市国规委复议决定维持原增城国土房管局的上述复函。原告不服，提起行政诉讼。原广州铁路运输第一法院于2016年5月4日作出（2016）粤7101行初156号行政判决书，撤销原增城国土房管局作出的上述复函及原市国规委作出的复议决定。案经二审，广州铁路运输中级法院于2016年11月14日作出（2016）粤71行终721号行政裁定书，撤销原一审判决，裁定驳回原告的起诉。2018年4月9日，原市国规委向原告作出《不予登记决定书》（穗不动产登〔2018〕335号），以原告至今未缴清土地出让金为由，决定对原告的初始登记申请不予登记。2018年12月28日，经原广州市增城区国土资源和规划局委托，信德资产评估公司就涉案地块市场价值进行评估，作出（广东）信评（2018）（估）字评T1812504083号《土地估价报告》，以2018年12月17日为评估时点，估价结果为：评估地价为21827.76万元；住宅（含公配）用途楼面地价为11093元/平方米；商业用途楼面地价为10020元/平方米。2019年1月14日，原市国规委对原告作出《关于补缴土地出让金告知书》（穗国土规划业务函〔2019〕350号），告知撤销《增城市国有土地调整规划条件补缴出让金协议》｛城镇国有土地转让履行出让合同规定书[增国房合字（2005）第420号]的补充协议｝、《增城市土地出让金缴款通知单》（NO.ZC0000511）及相对应的《增城市国土资源和房屋管理局缴费通知书》；依据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）等相关文件的规定，原告需补缴土地出让金117014696元，并告知原告享有陈述、申辩权。该告知书附件《项目计收标准》列明了计算方式，其中“商业、住宅、配套公建”计算容积率建筑面积分别为“3450.36、16332.14、231.82”平方米；已缴土地出让金按净容积率1.8计算“商业、住宅、配套公建”计算容积率建筑面积分别为“1601.01、7578.34、107.57”平方米；需补缴计收土地出让金的“商业、住宅、配套公建”面积分别为“1849.35、8753.8、124.25”平方米；按上述估价报价中的楼面地价标准计算，需补缴土地出让金合计为117014696元。2019年2月25日，被告广州市规划和自然资源局对原告作出穗规划资源业务函〔2019〕785号《征收土地出让金决定书》，限原告自该决定书送达之日起30日内缴交土地出让金11701.4696万元。被告于2019年3月1日向原告邮寄送达该决定书。原告不服，诉至原审法院。另查明，原市国规委的职责于2019年1月划入广州市规划和自然资源局。庭审中，原告对《项目计收标准》中“商业、住宅、配套公建”计算容积率建筑面积分别为“3450.36、16332.14、231.82”平方米无异议。原审法院认为，本案的焦点问题为原告的涉案建设项目已缴土地出让金是否应按净容积率1.8计收以及被告以2018年12月17日作为土地估价时点是否正确。一、关于原告的涉案建设项目已缴土地出让金是否应按净容积率1.8计收的问题。涉案土地首次出让给增城县房地产综合开发公司的《土地使用权出让合同书》以及原增城市房地产综合开发公司与增城中旅汽车贸易公司签订《增城市国有土地使用权转让合同书》、与原告国联创展公司签订《增城市国土资源和房屋管理局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》中均未约定建筑容积率。《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第三点第（十一）项规定：“历史上已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的用地，若地块属于整体规划的，按首次土地出让合同净容积率1.8(如首次规划批准的净容积率小于1.8且计容建筑面积小于首次土地出让合同按净容积率1.8计算的计容建筑面积，按首次规划批准的实际容积率计算）和2010年6月30日前已办理权属登记建筑面积及已预售但未确权建筑面积之和的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清出让金，其余建筑面积应当补缴出让金……”。该规定是对历史上土地出让合同未约定事项的补充认定。原增城市城乡规划局于2010年5月13日作出的《关于原则同意广州市国联创展有限公司修建性详细规划的复函》（增规批〔2010〕85号）是对涉案地块首次设定规划条件，同意该用地容积率3.88。原市国规委认为应当按净容积率1.8计算已缴出让金的建筑面积，其余建筑面积应补缴出让金，有事实和法律依据。上述增规批〔2010〕85号复函是规划部门对原告修建性详细规划的规划许可，并非国土部门出让土地使用权的条件。原告主张该复函为原告与原增城国土房管局签订土地出让合同的补充约定，应以复函中批准的容积率计算已缴出让金的建筑面积，不予支持。二、被告以2018年12月17日作为土地估价时点是否正确的问题。被告主张其评估时点的依据为《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第四点第（十四）项的规定“本通知出让金计收时点所适用的政策、土地估价标准以用地单位或个人申请缴交出让金且国土规划部门依法受理的时间为准，本通知或我市其他政策已明确计收时点的除外。”但是，被告并没有证据证明2018年12月17日是原告申请缴交出让金且被依法受理的时间，原告在2014年1月8日即对涉案地块的建设项目申请初始登记，原增城国土房管局在2014年10月17日对原告作出了第一次土地出让金缴款通知，因此被告将2018年12月17日作为土地估价时点没有事实依据。而且，《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）中第四条加强房地产用地监管，严格落实制度中第一款规定“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”根据该规定，补缴土地出让金时的地价应以批准调整容积率时间作为评估时点。涉案地块在2010年5月13日即已批准调整容积率为3.88。被告以委托评估的时间2018年12月17日作为补缴土地出让金土地估价时点，违反了上述规定，应予撤销。综上，被告作出的《征收土地出让金决定书》（穗规划资源业务函〔2019〕785号）关于土地估价时点的认定错误。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决撤销被告广州市规划和自然资源局作出的《征收土地出让金决定书》（穗规划资源业务函〔2019〕785号）。上诉人市规资局不服原审判决，向本院上诉称，原审判决认定以2018年12月17日作为补缴土地出让金土地估价时点，违反国土资发〔2010〕204号文第四条的规定，系认定事实错误，适用法律错误。首先，上诉人是根据历史土地出让金追缴工作的要求，依法主动履行追缴土地出让金职责，以2018年12月17日作为征缴时间节点，不违反相关法律法规政策规定。其次，2014年10月17日作出的土地出让金缴款通知书已被依法撤销，上诉人主动履行追缴土地出让金职责，按照现行有效的规定重新以2018年12月17日作为土地估价时点作出涉案决定书，符合相关规定。再次，上诉人根据国土资厅发〔2018〕4号《国土资源部办公厅关于发布的通知》第6.4条的规定“(1)估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价日期应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准”及穗国土规划规字〔2018〕2号《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第四条第十四项“本通知出让金计收时点所适用的政策、土地估价标准以用地单位或个人申请缴交出让金且国土规划部门依法受理的时间为准，本通知或我市其他政策已明确计收时点的除外”的规定，以2018年12月17日作为征缴时间节点正确，并不违反国土资发〔2010〕204号文第四条的规定。综上，涉案决定书以2018年12月17日作为评估时点计算应补缴的土地出让金符合法律政策规定，认定事实清楚，证据确凿，请求二审法院撤销原审判决。被上诉人国联创展公司二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉人的上诉请求。上诉人以委托评估的时间2018年12月17日作为补缴土地出让金土地估价时点违反法律规定，应以2010年5月13日增城市城乡规划局作出增规批〔2010〕85号文确认涉案土地各项经济技术指标的时间作为评估时点。根据原国土资源部作出的国土资发〔2010〕204号《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》中规定“坚决制止擅自调整容积率行为”及原国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日对山西省国土资源厅《关于房地产用地调整容积率后如何补缴地价款有关问题的请示》作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》中进一步明确：“征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日，参照市场价格水平，优先采用市场比较法、假设开发法等评估方法，评估测算新旧容积率规划条件下的土地市场楼面地价，并择高作为补缴土地出让价款的标准。……核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。核定楼面地价时不能以土地出让金、土地增值收益或土地纯收益代理。”上诉人评估涉案土地建筑面积补缴土地出让金单价时却以2018年12月17日为评估时点，晚于其确定容积率和规划建筑面积时间，并且上述规定，补缴地价款的实际履行周期较短，地价的涨幅因素对补缴地价款的影响不大，但本案因多种原因造成补缴地价款事宜拖延近5年之久，且该段时间是地价飞涨的时期，被上诉人以2018年12月17日作为补缴土地出让金的评估时点不符合原国土资源部文件的规定且增加了上诉人的支付成本，违反了行政诉讼法上的比例原则，存在明显不当，故应以2010年5月13日增城市城乡规划局作出增规批〔2010〕85号文为评估时点。经二审审查，原审判决查明的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，上诉人市规资委向被上诉人国联创展公司作出穗规划资源业务函〔2019〕785号《征收土地出让金决定书》，限被上诉人自该决定书送达之日起30日内缴交土地出让金11701.4696万元。但关于案涉土地补缴出让金问题，原增城国土房管局已于2014年10月17日向被上诉人出具《增城市土地出让金缴款通知单》（NO.ZC0000511），通知原告补缴（调整规划条件补缴土地出让金）5193988元。上诉人未对该交款通知予以撤销，迳行作出上述被诉决定，导致被上诉人需要缴交的出让金款项无端增加了22.5倍之巨。被上诉人因对前述出让金认定有异议，一直在寻求法律救济，并非属于怠于履行缴交义务情形。此项决定涉及行政相对人的重大利益变更，上诉人未提供充分的事实和法律依据，有违信赖利益保护原则，应认定作出决定的依据不足，原审法院判决予以撤销并无不妥，依法应予维持。关于涉案建设项目已缴土地出让金是否应按净容积率1.8计收的问题。原市国规委认为涉案土地应当按净容积率1.8计算已缴出让金的建筑面积，其余建筑面积应补缴出让金，具有相应规范依据,被上诉人国联创展公司对此亦未在上诉中提出异议，本院对原审判决的此项认定予以认同。关于补缴土地出让金土地估价时点问题。上诉人市规资委作出的被诉决定认定应以被上诉人申请缴交出让金且被依法受理的时间即2018年12月17日作为征缴时间节点，被上诉人国联创展公司认为应以2010年5月13日增城市城乡规划局作出增规批〔2010〕85号文确认涉案土地各项经济技术指标的时间作为评估时点。上诉人主张其评估时点的依据为《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第四点第（十四）项的规定，上诉补充提出以国土资厅发〔2018〕4号《国土资源部办公厅关于发布的通知》第6.4条的规定为依据。但根据在案证据显示，2013年12月3日被上诉人已填报《已出让国有土地规划条件调整补缴土地出让金申请呈批表》，2014年1月8日，上诉人受理了被上诉人关于办理增城市************、22号之一、二的单位新建初始登记申请（登记字号：14登记12302439）。2014年8月26日上诉人与被上诉人签订了《国有土地地下空间补缴出让金协议》，被上诉人向上诉人缴交了上述633336元地下车库及设备用房的土地出让金。2014年10月17日，原增城国土房管局向被上诉人出具《增城市土地出让金缴款通知单》（NO.ZC0000511），通知原告补缴（调整规划条件补缴土地出让金）5193988元，估价时点为2014年1月10日。从上述事实可以得出，上诉人并没有证据证明2018年12月17日是被上诉人申请缴交出让金且被依法受理的时间，将2018年12月17日作为土地估价时点没有事实依据。上诉人市规资委在本判决生效后重新作出征收土地出让金决定时，应充分考量相关政策要求、国土资源部有关规章的前后规定、规范性文件出台时间及其效力、行政相对人的合理信赖及其主观状态等因素，合理确定评估时点核定土地出让金价款。综上所述，原审判决结果并无不当，本院予以维持。上诉人市规资委的上诉主张理据不足，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年四月二十七日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚