内蒙古自治区宁城县人民法院行政裁定书（2019）内0429行初31号原告：宁城县西泉松山萤石矿。住所地内蒙古自治区赤峰市宁城县黑里河镇东打村。投资人：陈良民，系矿长。被告：宁城县自然资源局（原宁城县国土资源局）。住所地内蒙古自治区赤峰市宁城县天义镇哈河大街26号。法定代表人：周振才，宁城县自然资源局局长。委托诉讼代理人：于斐。委托诉讼代理人：于占才，内蒙古天来律师事务所律师。被告：宁城县人民政府。住所地内蒙古自治区赤峰市宁城县天义镇哈河大街中段党政综合楼。法定代表人：马占国，宁城县人民政府县长。委托诉讼代理人：张宏亮。原告宁城县西泉松山萤石矿诉被告宁城县自然资源局、宁城县人民政府土地其他行政行为及行政赔偿一案，于2017年4月12日向本院提起行政诉讼。于2017年8月8日作出（2017）内0429行初8号行政判决书，原告宁城县西泉松山萤石矿不服一审判决提起上诉，赤峰市中级人民法院于2017年11月2日作出（2017）内04行终197号行政裁定书，裁定发还本院重审。本院依法另行组成合议庭公开开庭进行了审理，于2019年3月29日作出（2018）内0429行初1号之一行政裁定书，原告宁城县西泉松山萤石矿不服裁定提起上诉，赤峰市中级人民法院于2019年8月6日作出（2019）内04行终129号行政裁定书，裁定撤销本院（2018）内0429行初1号之一行政裁定书，由本院对本案依法处理。本院依法另行组成合议庭公开开庭进行了审理，原告宁城县西泉松山萤石矿投资人陈良民，被告宁城县自然资源局委托诉讼代理人于斐、于占才，被告宁城县人民政府委托诉讼代理人张宏亮到庭参加诉讼，现已审理终结。被告宁城县自然资源局于2015年9月14日作出了宁国土资发[2015]90号《关于宁城县自然保护区内矿业权退出的通知》（以下简称《退出通知》），要求相关矿业权人积极按照《宁城县自然保护区违法开发建设活动整改方案》整改落实，主动办理自然保护区内矿业权注销及变更（剔除保护区重叠矿区）手续。被告宁城县自然资源局依原告《信访申请书》，于2016年10月12日作出了宁国土资发[2016]138号《关于陈良民要求恢复企业生产或给予合理经济补偿的处理意见》（以下简称《处理意见》），原告于2017年1月5日向宁城县人民政府申请复议，被告宁城县人民政府于2017年3月15日作出了宁政复决字[2017]第1号《行政复议决定书》，维持了被告宁城县自然资源局作出的《退出通知》和《处理意见》。原告诉称：（一）宁城县西泉松山萤石矿始建于1975年。1996年宁城县设立县级自然保护区，范围是原四道沟乡，不包括原告萤石矿所在地西泉乡。后来陆续晋升为赤峰市、内蒙古自治区××区。2003年，晋升为国家级自然保护区。在整个自然保护区设立和晋升过程中，从未征求过意见，也不曾给过任何单位和个人补偿，更未曾公示，可以说，黑里河自然保护区的设立本身就是一个违法的产物。宁城县西泉松山萤石矿，距宁城县黑里河自然保护区外边界600多米（国家林业部2003年划定的边界为准），位于保护区的边缘地带。虽然设立了自然保护区，但宁城县西泉松山萤石矿因有合法手续，一直没有被关停。原矿山的法定代表人马晓明，由于个人原因矿山不能正常经营。为了启动生产，宁城县政府通过招商引资鼓励民间资本进入。2012年5月8日，原告与马晓明、刘子林签订了《股权转让合同》，以630万元价格外加抽水费用50万元，购得矿山经营权。原告购得矿权后，被告宁城县政府要求企业加大投资，技改升级。原告一边协调关系完善手续，一边加大投入。至2012年底，企业开采、环评、安监、火攻器材使用等各种证照齐全，是合法合规的矿山企业。从投资收购、改造升级至今，原告累计已经投资近5000余万元，借款利息累计超过1500多万元。2015年9月14日，被告宁城县国土资源局依据国家十部委《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发[2015]57号）和宁城县政府于2015年1月4日作出的《宁城县人民政府办公室关于印发宁城县自然保护区违法开发建设活动整改方案的通知》（宁政办发[2015]56号），作出了《退出通知》，勒令原告“主动办理自然保护区内矿业权注销变更手续”。技改工程竣工后，赤峰市安监局根据被告宁城县政府的通知，对技改工程不予验收；有关部门对各种证照不予年检。为此，原告到宁城县信访局上访。宁城县信访局将原告的《信访申请书》转交给被告宁城县国土资源局处理。被告宁城县国土资源局于2016年10月12日作出了《处理意见》：“一、对你的要求恢复企业正常生产我局不予支持。二、要求给予合理经济补偿我局给予支持。待国家、自治区出台政策后，县政府将会尽快按政策要求给予落实”。原告向宁城县政府申请复查。宁城县政府于2016年11月30日作出了《关于陈良民反映问题的复查意见书》（赤宁信复查字[2016]36号），维持了被告作出的《处理意见》。原告向赤峰市人民政府申请复核。赤峰市政府于2016年12月29日作出了《不予受理告知书》，认为原告的复核申请事项不属于本机关受理范围，建议通过行政复议、行政诉讼等法定途径解决。根据赤峰市政府告知的救济渠道，原告向宁城县政府申请行政复议。宁城县政府作出了《行政复议决定书》（宁政复决字[2017]第1号），维持了被告的具体行政行为。原告正常生产，按采矿设计生产能力每年生产矿石6000吨。每吨矿石市场价格1400元至1800元计算，被告违法关停原告矿山两年零三个月，造成经济损失2000万元，依法应予赔偿。（二）被告宁城县国土资源局的具体行政行为，超越职权，程序违法。原告的矿权是经赤峰市国土资源局许可设置的，下级部门无权撤销上级部门的行政许可。环保行政许可，是由宁城县环保局批准的，被告作为国土资源管理部门，无权停止或撤销环保行政部门的行政许可。另外，被告宁城县国土资源局作出的《矿业权退出通知》，属于“责令停产停业”的行政处罚。既然是行政处罚，就应当适用行政处罚法规定的处罚程序，依法进行。而被告宁城县国土资源局，对于关乎原告重大财产权益的行政处罚，未进行听证，一纸通知了事。严重侵犯了原告的合法财产权益。所以，被告宁城县国土资源局的具体行政行为，超越职权，程序违法，应当撤销。（三）被告宁城县国土资源局关停原告企业，不予补偿，属于执行国家政策错误。同时，《意见》中，未引用法律依据，实体违法。国家十部委《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》“四项”中规定：“坚决整治各种违法开发建设活动。对于自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区”。该文件规定的非常明确，对于在自然保护区设立之前已经存在的采矿权，要在分类提出差别化补偿和退出方案后，在依法保护探矿权、采矿权和取水权合法权益的前提下退出。在开展进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理工作中，被告宁城县国土资源局违反上级政策规定的“先补偿、后关停”的工作程序，未提出补偿方案，也未征得原告意见，只管强行关停，不管补偿。同时，被告宁城县国土资源局的具体行政行为，违反了《中华人民共和国行政许可法》所确定的“信赖保护原则”。行政许可法第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”被告宁城县国土资源局在《处理意见》中说：“就如何补偿事宜依照环发[2015]57号文件精神，对此类矿山分类提出差别化的补偿，就如何补偿县政府及县级以上政府都未提出补偿方案。待国家、自治区出台政策后，县政府将会尽快按政策要求给予落实”。这是对十部委文件的精神的歪曲，十部委文件要求地方：要分类提出差别化补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。也就是“差别化补偿和退出方案”应当由地方政府提出。关于补偿数额，可以通过委托中介机构评估作价确定。其补偿资金应由地方政府加以解决。因此，被告宁城县国土资源局等待上级政府出台补偿标准后，再予补偿的理由不能成立。另外，因准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化而撤回行政许可的，也应当依法进行。被告宁城县国土资源局的两份文件中，根本未见援引法律条文。也就是没有法律依据。（四）被告宁城县政府在复议中，维持被告宁城县国土资源局《处理意见》是错误和违法的。没有起到上级行政机关监督下级行政机关依法行政的作用，反而强化、支持了违法行政、乱作为的违法行为，因此，应当一并撤销。综上所述，被告宁城县国土资源局的具体行政行为，超越职权，程序、实体均属违法。被告宁城县政府的行政复议决定亦属错误。原告采矿权等各种行政许可证件齐全，是宁城县政府招商引资的合法、正当企业。现在，由于当时准予原告采矿的行政许可所依据的客观情况发生了重大变化，原告同意退出，关闭矿山。但前提是，二位被告应当依据行政许可法的规定，合情合理地解决好矿业关停的补偿事宜，补偿原告投入及利息6500万元。再者由于二位被告违法责令原告停产停业退出自然保护区，现已停产两年零三个月，给原告造成了2000万元的经济损失。故提出如下诉讼请求：1、依法判决撤销被告宁城县国土资源局分别于2015年9月14日、2016年10月12日作出的《退出通知》（宁国土资发[2015]90号）、《处理意见》（宁国土资发[2016]138号），责令其重新作出具体行政行为；2、依法撤销被告宁城县人民政府作出的《行政复议决定书》（宁政复决字[2017]第1号）；3、请求被告宁城县国土资源局，对原告企业关停期间造成的经济损失2000万元给予国家赔偿；4、请求恢复生产。案件审理过程中，原告变更诉讼请求情况如下：2017年5月11日变更诉讼请求：将诉状中第四项“请求恢复生产”变更为“请求二被告补偿原告矿山投入及借款利息6500万元”。事实和理由：2014年12月，内蒙古自治区××区，就非法征占林地、自然保护区内违法开矿等问题进行督查调研。之后，在宁城县政府召开了有关部门参加的座谈会，要求县政府立即依法关停自然保护区内的矿山。此次座谈会后，被告宁城县政府要求有关部门：“一、严格管理、严格要求，严肃处理4家违法矿山企业。一是由县国土局、县林业局对原告及其他3家矿山占地作出行政处罚，要求限期恢复林地原状。二是县环保局责令违法企业未办理环评验收、排污许可的一律停止生产。三是县安监局责令4家矿山取得安全生产许可证前必须停产。四是黑里河政府、黑里河自然保护区管理处封闭通往矿山的主干道，派出专人对4家矿山企业进行巡查，确保停产。”根据这一要求，各相关部门停止办理了原告矿山企业的各种许可证延续年检，原告从2014年12月开始被非法关停。上述事实可以通过2015年1月4日被告宁城县政府向赤峰市政府呈报的《宁城县人民政府关于黑里河自然保护区内违法矿山整治情况的报告》得到证实。在这个过程中，二被告及相关部门，未对原告履行过正式的行政处罚程序，也未向原告出具过任何手续。一切行政行为均为口头。原告购买矿山、申请各种行政许可，办理证照和进行技术改造，共支出6500万元（包括贷款、借款利息1500万元）。二被告应当依法给予原告经济补偿后，再进行矿山关闭。发回重审后原告第一次变更诉讼请求：1、请求确认被告宁城县国土资源局于2015年9月14日作出的《关于宁城县自然保护区矿业权退出的通知》、二被告于2014年12月责令原告停产的行为违法，同时赔偿停产期间给原告造成的经济损失；2、请求确认被告宁城县人民政府《关于关闭黑里河国家级自然保护区内采矿权的公告》违法，二被告补偿原告矿山投入及相关利息6500万元。发回重审后原告于2018年10月8日第二次变更诉讼请求：1、请求二被告补偿原告采矿权相关收益（包括保有资源储量对应价款）进行补偿。2、请求二被告补偿原告矿山投入及相关利息6500万元。赤峰中院裁定本院对本案依法处理的庭审过程中，原告要求按照发回重审其于2018年10月8日第二次变更的诉讼请求主张权利。原告明确其诉讼请求为：第一项为原告购买采矿权有合同，按照合同的630万计算；第二项要求按照法院委托评估公司的评估结论计算。被告宁城县自然资源局辩称，原告暂时不具有诉权。1、原告遵守“环发[2015]57号”《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》及“宁国土资发[2015]90号”《关于宁城县自然保护区内矿业权退出的通知》要求有序退出正确。2、保护区退出方案补偿办法及标准尚未制定实施。“赤政发〔2017〕79号”《赤峰市自然保护区内工矿企业退出方案》三、工作步骤（三）“符合补偿退出条件的工矿企业要按照生态恢复方案开展生态恢复治理，并与具有管辖权的旗县人民政府签订补偿协议；旗县区人民政府对通过生态修复工程核验的企业予以分期兑付补偿”；四、保障措施（二）“市财政局重点负责制定全市自然保护区内工矿企业补偿标准与补偿办法，落实自然保护区内工矿企业补偿退出补助资金”，（三）“按资源税分成比例，由自治区、市和旗县区分担补偿费用”及“宁政发〔2018〕9号”《宁城县自然保护区内工矿企业退出方案》三、实施步骤（三）“按照生态恢复方案开展生态恢复治理，并与县政府签订补偿协议；县政府对通过生态修复工程核验的企业予以分期兑付补偿”之办法，现在具体方案还没有出台、协议没有签订、资金没有落实，补偿不具有可操作性。综上，原告可得利益为行政补偿，应该先依据具体办法签订补偿协议，现原告暂时不具诉权，请人民法院驳回原告的起诉。被告宁城县人民政府辩称，根据环保部等十部委《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》、自治区环保厅关于《转发环境保护部等十部委的函》等文件精神，宁城县国土资源局作出的《退出通知》（宁国土资发[2015]90号）及《处理意见》（宁国土资发[2016]138号）并无不当，应予支持。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，宁城县人民政府作出了复议决定书。经审理查明：宁城县西泉松山萤石矿始建于1975年，系非法人矿山企业，企业原投资人马晓明。2012年5月8日，原告与原投资人签订《股权转让合同》，宁城县西泉松山萤石矿的出资人变更为陈良民，企业采矿许可证的有限期限至2017年12月23日。2015年5月6日，环境保护部等十部委下发了环发[2015]57号《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，其中第四部分坚决整治各种违法开发建设活动中规定：“……对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。”此后，内蒙古环保厅等部门联合下发内环函[2015]167号《转发环境保护部等十部委的函》，赤峰市环境保护局等部门联合下发赤环函[2015]42号《关于转发自治区环保厅关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理通知的函》。2015年9月8日，被告宁城县人民政府下发宁政办发[2015]56号《宁城县人民政府办公室关于印发宁城县自然保护区违法开发建设活动整改方案的通知》，2015年9月14日，被告宁城县自然资源局作出了宁国土资发[2015]90号《退出通知》，要求相关矿业权人积极按照《宁城县自然保护区违法开发建设活动整改方案》整改落实，主动办理自然保护区内矿业权注销及变更（剔除保护区重叠矿区）手续，2015年9月14日，原告宁城县西泉松山萤石矿领取了该文件。原告宁城县西泉松山萤石矿的出资人陈良民于2016年8月30日向宁城县信访局反映要求恢复企业生产或给予经济补偿，宁城县信访局于2016年8月30日转送给被告宁城县自然资源局调查处理。2016年10月12日，被告宁城县自然资源局依据《信访条例》作出了宁国土资发[2016]138号《处理意见》，对陈良民关于恢复企业正常生产的要求不予支持，关于给予合理经济补偿的要求给予支持，就如何补偿事宜依照环发[2015]57号文件精神，对此类矿山分类提出差别化的补偿，就如何补偿县政府及县级以上政府都未出台补偿方案，待国家、自治区出台政策后，县政府将会尽快按政策要求给予落实。2017年1月5日，原告宁城县西泉松山萤石矿向被告宁城县人民政府申请行政复议，被告宁城县人民政府于2017年1月10日受理了原告的复议申请，因案情复杂，经行政复议机关负责人批准，延长了行政复议期限。2017年3月15日，被告宁城县人民政府作出宁政复决字[2017]第1号行政复议决定书，决定维持宁城县自然资源局作出的宁国土资发[2015]90号《退出通知》和宁国土资发[2016]138号《处理意见》。原告于2017年3月28日收到了行政复议决定书。另查明，原告宁城县西泉松山萤石矿于2012年6月8日以后，因进行技改升级，一直没有进行生产。再查明，2017年9月8日，赤峰市人民政府下发了赤政发[2017]79号《赤峰市人民政府关于印发自然保护区内工矿企业退出方案的通知》，其中第三部分工作步骤第三项依法合理补偿，全面整改规范中规定：“市人民政府根据国家、自治区有关政策制定本辖区自然保护区内合法的工矿企业退出补偿办法，由旗县区人民政府对符合补偿退出的企业组织实施补偿。符合补偿退出条件的工矿企业要按照生态恢复方案开展生态恢复治理，并与具有管辖区的旗县区人民政府签订补偿协议；旗县区人民政府对通过生态修复工程核验的企业予以分期兑付补偿，对未通过修复核验的企业不予补偿。各旗县区人民政府要结合本地区实际，在职权范围内综合运用财政、国土资源等相关政策，拓宽补偿渠道，完善补偿方式，保障补偿退出顺利实施”。第四部分保障措施第二项认真落实工作责任中规定：“……市财政局重点负责制定全市自然保护区内工矿企业补偿标准与补偿办法，落实自然保护区内工矿企业补偿退出补助资金，并指导旗县区完成此项工作”。2018年1月3日，宁城县人民政府下发了宁政发[2018]9号《宁城县人民政府关于印发自然保护区内工矿企业退出方案的通知》，其中第三部分实施步骤第三项依法合理补偿，全面整改规范中规定：“按照市人民政府制定的本地区自然保护区内合法工矿企业退出补偿办法，县政府对符合补偿退出的企业组织实施补偿。符合补偿退出条件的工矿企业要按照生态恢复方案开展生态恢复治理，并与县政府签订补偿协议；县政府对通过生态修复工程核验的企业予以分期兑付补偿，对未通过修复核验的企业不予补偿。各有关单位运用本部门相关政策，运用多方渠道完善好补偿方式，保证补偿顺利实施”。本院认为，被告宁城县自然资源局（原宁城县国土资源局）于2015年9月14日作出的宁国土资发[2015]90号《退出通知》，是根据环保部等十部委、内蒙古自治区环保厅等部门、赤峰市环保局等部门、宁城县人民政府办公室分别下发的文件作出的，宁国土资发[2015]90号《退出通知》要求包括原告在内的矿业权人主动办理自然保护区内矿业权注销及变更（剔除保护区重叠矿区）是在贯彻执行上级行政机关文件精神。被告宁城县自然资源局于2016年10月12日作出的宁国土资发[2016]138号《处理意见》，以及被告宁城县人民政府于2017年3月15日作出的宁政复决字[2017]第1号行政复议决定书，均对原告要求的合理经济补偿予以支持，只因县政府及县级以上政府都未出台补偿方案，待国家、自治区出台政策后，县政府将会尽快按政策要求给予落实。本案涉及的矿业权退出，系因推进生态文明建设，保护生态环境等公共利益作出的，属政策性退出。就本案原告所主张的要求二被告对原告采矿权相关收益（包括保有资源储量对应价款）及矿山投入进行补偿，赤峰市人民政府赤政发[2017]79号《赤峰市人民政府关于印发自然保护区内工矿企业退出方案的通知》中明确规定，由市人民政府制定本辖区自然保护区内合法的工矿企业退出补偿办法，但相关补偿办法并未制定，导致对原告企业如何补偿没有具体标准。在补偿方案未出台的情况下，原告松山萤石矿诉请人民法院直接确定补偿数额缺少依据。原告松山萤石矿可待补偿方案作出后，再依法行使救济权利,故原告宁城县西泉松山萤石矿的起诉条件不成就。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十九条第一款第十项、第一百零一条第一款第二项之规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：驳回原告宁城县西泉松山萤石矿的起诉。案件受理费50元，退还原告宁城县西泉松山萤石矿。邮寄费44元，由二被告各负担22元。司法鉴定费60000元，由原告宁城县西泉松山萤石矿负担。审 判 长 王晓剑人民陪审员 李晓燕人民陪审员 崔永庆 二○二○年四月二日书 记 员 王宇轩