广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终107号上诉人（原审原告）佛山市南海区***道夏北社区洲表股份经济合作社，住所地佛山市南海区*******。负责人何满聪，社长。上诉人（原审原告）佛山市南海区***夏北经济联合社，住所地佛山市南海区****夏北社区。负责人黎广生，社长。上述两上诉人的共同委托代理人**，广东海恩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区****办事处，住所地佛山市南海区**********。负责人岑灼雄，主任。委托代理人卢丽芬，该办事处工作人员。委托代理人徐凤霞，广东骏和律师事务所律师。原审第三人何德潘，男，汉族，1975年1月24日出生，住佛山市南海区*****************，公民身份号码440************839。上诉人佛山市南海区******洲表股份合作经济社（以下简称“洲表经济社”）、上诉人佛山市南海区***夏北经济联合社（以下简称“夏北经联社”）因诉被上诉人佛山市南海区****办事处（以下简称“桂城街道办”）乡（镇）政府行政确认一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初590号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，何德潘原籍夏北洲表村，于1993年考入佛山大学后户口随之迁移到学校所在地，户籍性质变更为“非农业”。1996年何德潘大学毕业，同年12月2日将户口迁回洲表经济社所在地并登记为“非农业”户口（该户下无其他人员）。2007年何德潘投靠父母并户，户口村内移居迁移到佛山市南海区*****************。2010年10月19日何德潘向洲表经济社缴纳了5294元购买一股股权，洲表经济社于2011年3月经股东代表会议表决不同意何德潘享有该社股东成员资格，同时通知何德潘取回购股款，但何德潘至今未领取。2014年12月27日，何德潘向桂城街道办提出申请，请求桂城街道办：1.确认何德潘具有洲表经济社、夏北经联社的村民身份并享有股东资格；2.责令洲表经济社、夏北经联社向何德潘发放从2000年至今的股份分红及征地款283339元。经调查核实，桂城街道办于2014年12月29日作出桂街行决字〔2014〕9号《行政处理决定书》，认为何德潘毕业回迁后户口并非农业性质，不符合《佛山市南海区**集体经济组织成员资格界定办法》及洲表经济社、夏北经联社章程的规定，决定确认何德潘不具有洲表经济社、夏北经联社的集体经济组织成员资格，若洲表经济社、夏北经联社的章程发生变化导致何德潘成员资格的条件发生变化，则由新的章程确定何德潘是否具有相应的成员资格及股东资格，同时驳回何德潘要求洲表经济社、夏北经联社发放相应的股份分红及征地补偿款等相关权益的请求。何德潘不服，向佛山市南海区人民法院（以下简称“南海法院”）提起行政诉讼。南海法院经审理作出（2015）佛南法行初字第127号《行政判决书》，以桂城街道办适用法规错误为由，判决撤销了桂城街道办作出的桂街行决字〔2014〕9号《行政处理决定书》，责令桂城街道办限期内重新作出行政处理。洲表经济社、夏北经联社不服，向佛山市中级人民法院（以下简称“佛山中院”）提起上诉。佛山中院经审理作出（2015）佛中法行终字第582号《行政判决书》，认为《1993年章程》第十三条是专门针对考上大、中专学校的人员的特殊规定，何德潘属于该特殊人员范畴，应适用该条规定来确定何德潘的成员资格，桂城街道办作出的行政处理决定适用法规错误，判决驳回上诉，维持原判。2015年12月18日，桂城街道办以何德潘不符合具有集体经济组织成员资格条件的规章、文件及章程规定为由，作出桂街行决字〔2015〕42号《行政处理决定书》，决定不确认何德潘具有洲表经济社、夏北经联社的集体经济组织成员资格，驳回何德潘要求洲表经济社、夏北经联社发放相应的股份分红及征地补偿款等相关权益的请求。何德潘不服，又向南海法院提起行政诉讼。南海法院作出（2016）粤0605行初44号行政判决，认为桂城街道办作出的行政处理决定主要证据不足、适用法规错误，判决撤销桂城街道办作出的桂街行决字〔2015〕42号《行政处理决定书》，责令桂城街道办重新作出行政处理。洲表经济社、夏北经联社不服，向佛山中院提起上诉。佛山中院作出（2016）粤06行终418号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。2017年1月23日，桂城街道办重新作出桂街行决字〔2017〕5号《行政处理决定书》，仍认为何德潘不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款、《佛山市南海区**集体经济组织成员资格界定办法》第二条第一款及洲表经济社、夏北经联社2012年实施的《桂城街夏北村洲表股份合作经济社章程》（以下简称《2012年章程》）规定，决定对何德潘的申请不予支持。何德潘不服，向佛山市南海区人民政府（以下简称“南海区府”）申请行政复议。南海区府于2017年6月16日作出南海府行复〔2017〕117号《行政复议决定书》，决定撤销桂城街道办作出的桂街行决字〔2017〕5号《行政处理决定书》，责令桂城街道办重新作出行政处理，驳回何德潘的其他行政复议请求。2017年9月30日，桂城街道办又作出桂街行决字〔2017〕56号《行政处理决定书》，决定对何德潘的申请不予支持。何德潘不服，向南海区府申请行政复议。南海区府于2018年2月22日作出南海府行复〔2017〕654号《行政复议决定书》，决定撤销桂城街道办作出的桂街行决字〔2017〕56号《行政处理决定书》，责令桂城街道办重新作出行政处理，驳回何德潘的其他行政复议请求。2018年4月25日，桂城街道办重新作出桂街行决字〔2018〕22号《行政处理决定书》，认为何德潘于2003年9月起在佛山市南海高美工贸有限公司全职工作，其已纳入城市居民基本生活保障体系，事实上已脱离了对原农村集体经济组织的基本生活保障需求，同时由于何德潘全职在外工作，不具备时间且实际上也没有参加洲表经济社集体建设，没有履行章程规定的义务，决定对何德潘的申请不予支持。何德潘不服，向南海区府申请行政复议。南海区府于2018年9月15日作出南海府行复〔2018〕526号《行政复议决定书》，认为桂城街道办作出上述行政处理决定主要事实不清、证据不足，决定撤销桂城街道办作出的桂街行决字〔2018〕22号《行政处理决定书》，责令桂城街道办重新作出行政处理，驳回何德潘的其他行政复议请求。2018年11月16日，桂城街道办作出被诉《行政处理决定书》，决定：一、确认何德潘自该行政处理决定书作出之日起具有洲表经济社的集体经济组织成员资格和股东身份，并享受该集体经济组织股东同等权利和福利待遇；二、确认何德潘具有洲表经济社的集体经济组织成员资格和股东身份后，同样也具有夏北经联社的成员资格和股东身份，享受股东同等权利和福利待遇；三、驳回何德潘的其他请求。又查，洲表经济社1993年7月16日实施的《平洲区夏北管理处洲表村股份经济合作社章程》（以下简称《1993年章程》）第一条规定：“洲表村集体资产属全体农业村民所有。”第十一条规定：“凡行政管理属本村的常住农业人口，承认本社章程，并对本村生产、经济、行政管理承担相应义务者，经社董事会批准，均可成为本社股东。”第十三条规定：“考上大、中专学校，在校就读期间保留其股权，但由国家分配工作后，其股权取消，毕业后将户口迁回本村参加村集体生产建设的，保留其股权。”洲表经济社其后制订的《平洲区夏北村委会洲表股份经济合作社章程》（以下简称《1999年章程》）、2002年实施的《平洲区夏北村委会洲表股份经济合作社章程》（以下简称《2002年章程》）、2007年实施的《佛山市南海区*******洲表股份经济合作社章程》（以下简称《2007年章程》）均没有对何德潘一类就读大中专院校毕业回迁后户口性质为非农业的人员是否具有成员资格进行明确规定。洲表经济社2012年实施的《2012年章程》第七条规定：“本社以2012年12月15日24时为截止时点，以在册股东的股权数额为基准，将股权数额固化到户（以户口簿为准），此后实行‘增员不增股，减员不减股’。”第十三条规定：“股权固化后，本社成员资格自当事人户口迁出本社所在地、死亡或户口注销之日起取消。以下情况除外：（一）因就读大中专院校户口迁出本社所在地的，读书期间（包含毕业后一年内）保留本社成员资格；毕业后一年内把户口迁回本社所在地的，则继续享有本社成员资格。……”夏北经联社2012年制定并实施的《桂城街夏北经济联合社章程》第八条规定：“本社以夏北各股份合作经济社2012年12月15日24时为截止时点确认的股东名单和股权数额作为本社确认股东名单和股权数额的最终依据。”第九条规定：“股权固化后，本社集体经济组织成员资格界定办法如下：（一）2012年12月15日（股权固化时点）夏北各股份合作经济社在册股东自然过渡为本社成员。……（六）不具备股份合作经济社成员资格的，则不具备经济联合社成员资格。”第十条（一）的规定与洲表经济社《2012年章程》第十三条（一）规定一致。一审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……。”本案中，桂城街道办作为乡镇一级政府，应何德潘的申请，对请求事项予以处理，依法有据。桂城街道办在收到何德潘的申请后，经调查核实，作出行政处理决定，在行政处理决定被依法撤销后，最后根据南海府行复〔2018〕526号《行政复议决定书》，重新作出被诉《行政处理决定书》，并依法送达，履行了作出行政行为的正当程序。《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日实施，2006年10月1日废止）第七条规定：“社区经济组织的权利：……（二）根据有关法规，制定本组织章程，对组织内部的经营管理享有自主权；……（七）有权按规定确定并实施本组织内部集体收益的分配……”第十七条规定：“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员。户口迁出者，除社章另有规定外，其社员资格随之取消；其权利、义务在办理终止承包合同、清理债权债务等有关手续后，亦同时终止。”本案中，何德潘因就读大中专院校将户口迁出洲表经济社所在地，1996年毕业后将户口迁回原籍，并将户口性质登记为非农业。根据《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条规定，何德潘应不享有洲表经济社、夏北经联社的成员资格，但因洲表经济社有权按规定确定并实施本组织内部集体收益的分配，其当时适用的《1993年章程》第十三条明确规定，“考上大、中专学校，在校就读期间保留其股权，但由国家分配工作后，其股权取消，毕业后将户口迁回本村参加村集体生产建设的，保留其股权”。据此，何德潘只需满足上述章程规定的国家没有分配工作、户口迁回本村并参加集体生产建设的条件，即可保留其成员资格。因洲表经济社、夏北经联社未能提供何德潘未满足上述条件的有效证据，且洲表经济社、夏北经联社2012年制订的章程明确规定，“因就读大中专院校户口迁出本社所在地的，读书期间（包含毕业后一年内）保留本社成员资格；毕业后一年内把户口迁回本社所在地的，则继续享有本社成员资格”。即洲表经济社、夏北经联社《2012年章程》实施后，对因就读大中专院校将户口迁出毕业后再回迁的人员，回迁时的户口性质不再作为界定该类人员是否具有成员资格的依据。因此，洲表经济社、夏北经联社以何德潘不符合《1993年章程》规定为由，否定何德潘应享有该社的成员资格，理由不充分，法院不予支持。关于何德潘享受集体经济组织成员待遇的起算时间问题。当农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间就成员资格和待遇问题发生纠纷并经乡镇政府或街道办事处通过行政程序处理时，对集体经济组织成员待遇的起算时间，佛山市的通常做法是：自乡镇政府或者街道办事处作出行政处理决定之日起计算。这种做法综合考虑了此类案件的特点、历史和社会根源、处理此类纠纷经验、相关法律法规要求和社会现实状况，突出了兼顾公平和效率的原则适用，具有合理性，并且在大量实际案例中得到验证。本案也应该和其他类似案件作出相同的处理。桂城街道办对何德潘请求责令洲表经济社、夏北经联社支付从2000年起的股份分红及征地补偿款的申请事项不予支持处理正确。但考虑到桂城街道办针对何德潘的成员资格问题初次作出桂街行决字〔2014〕9号行政处理决定的时间是2014年12月29日。由于桂街行决字〔2014〕9号行政处理决定及其后作出的4份行政处理决定存在明显违法的情形，而被法院或政府生效文书依法撤销，桂城街道办最终才于2018年11月16日作出本案被诉行政处理决定。何德潘的合法权益不应因桂城街道办作出明显违法行政处理决定而受到影响。所以，何德潘享受集体经济组织成员待遇的起算时间应该以2014年12月29日为准。桂城街道办关于何德潘应于被诉《行政处理决定书》作出之日起享受成员同等待遇的决定，理据不足，应予纠正。综上，本案被诉行政处理决定主要内容合法，其中关于何德潘自该行政处理决定作出之日起具有洲表经济社的集体经济组织成员资格和股东身份，并享有成员同等待遇的处理不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，法院依法予以变更。洲表经济社、夏北经联社要求撤销被诉行政处理决定的理据不足，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，判决：一、变更桂城街道办作出的桂街行决字〔2018〕70号行政处理决定第一项为：确认何德潘自2014年12月29日起具有洲表经济社的集体经济组织成员资格和股东身份，并享受该集体经济组织股东同等权利和福利待遇。二、驳回洲表经济社、夏北经联社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由桂城街道办负担。上诉人洲表经济社、夏北经联社上诉称，一、一审法院错误理解《1993年章程》和《2012年章程》的规定，适用法规错误。根据《1993年章程》第11条的规定，成为洲表经济社股东的前提条件是农业户口，因就读大中专院校将户口迁出的，不仅要求毕业后一年内迁回原籍，迁回时还必须是农业户口，还要参加集体农业生产建设，承担相应义务。本案何德潘1996年12月2日因大学毕业将户口迁回原籍，性质为“非农业”，至今仍为“非农业”，也从来没有承担相应义务，因此其完全不符合《1993年章程》和《2012年章程》的规定，不具有成员资格。虽然《1993年章程》和《2012年章程》没有明确大中专毕业生迁回户口的性质，但也没有明确规定非农业户口也行，在此种情况下就应当由有解释权的主体对该情况进行解释。一审法院武断认定回迁时的户口性质不再作为界定该类人员是否具有成员资格的依据，是一种越俎代庖行为，与《南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第二条第1款的规定相悖。二、一审法院错误分配举证责任，何德潘是否履行了义务应由其举证而不是由经济社举证。三、一审法院超出了请求范围作出判决。何德潘服从行政处理决定，并没有起诉，但一审法院在何德潘没有起诉的情况下，擅作主张，超过一审请求作出判决，违反法定程序，应予撤销。请求二审法院撤销一审判决，改判支持洲表经济社、夏北经联社的全部诉讼请求。被上诉人桂城街道办辩称，何德潘大学毕业后并未经国家分配工作，而《1993年章程》第一条、第十一条规定农业人口是成为股东的一般规定，而第十三条则是专门针对考上大中专学校人员的特殊规定，何德潘属于大学毕业回迁户口的特殊人员，故应适用第十三条的规定来确定其成员资格。此外，没有证据显示何德潘迁回户口后未参加生产建设，故桂城街道办作出《行政处理决定书》适用法律正确，依据充分。洲表经济社、夏北经联社在本案提出的事实和理由，在所涉的生效判决中均有充分说理，故其要求撤销被诉《行政处理决定书》的依据不足。请求二审法院驳回洲表经济社、夏北经联社的诉讼请求。原审第三人何德潘述称，其对一审判决查明的事实无异议，一审判决结合本案特点并参考过往案例，依法作出判决正确。洲表经济社、夏北经联社的上诉依据只是“旧事重提”，没有事实和法律依据，请求二审法院查明事实，驳回洲表经济社、夏北经联社的诉讼请求，并限令其按相关法律规定的时间执行法院的判决。本院经二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对桂城街道办作出被诉行政行为的职权依据及程序的合法性均无异议，本院亦予确认。综合各方的诉辩意见，本案争议的焦点是何德潘大学毕业后保留股权是否必须以迁回农业户口为前提条件。本案何德潘于1996年6月27日获得佛山大学颁发的《毕业证书》，于1996年12月2日迁回非农户口。当时有效的《1993年章程》第13条规定：“考上大、中专学校，在校就读期间保留其股权，但由国家分配工作后，其股权取消，毕业后将户口迁回本村参加村集体生产建设的，保留其股权。”该条并没有区分农业户口和非农户口，本案何德潘的情形符合该条的规定，故可继续保留股权。洲表经济社、夏北经联社上诉称，根据《1993年章程》第11条的规定，常住农业人口才能成为股东，何德潘毕业回迁户口时是非农业户口，因此其不具有股东资格。对此本院认为，《1993年章程》第11条与第13条是一般规定与特别规定的关系，当一般规定与特别规定冲突时，应以特别规定为准。如洲表经济社、夏北经联社坚持认为保留股权的前提必须是农业户口，则显然与“在校期间保留其股权”时的非农业户口相矛盾，难以自圆其说。众所周知，规范性文件具有预测、指引功能，准确、清晰的规定可以合理的规范公民的言行，假如第13条明确规定了毕业后迁回农业户口才保留股权，则何德潘当年可以根据该条的指引选择是否回迁户口以及回迁的户口类型，并由此承担相应的后果。如果允许洲表经济社、夏北经联社对第13条作出任意解释，显然对何德潘不公平，无从体现章程规范的指引功能。故本院认为《1993年章程》第13条应作出对何德潘有利的解释，洲表经济社、夏北经联社上诉认为何德潘保留股权应以农业户口为前提的主张不能成立，本院不予采纳。洲表经济社、夏北经联社上诉称，一审法院对何德潘是否承担相应义务的举证责任分配错误。对此本院认为，股东是否已实际履行义务首先来自于洲表经济社、夏北经联社对股东提出了具体要求，如经济社不提出明确要求，则股东对其是否应履行义务无从举证，故一审法院对相应举证责任的分配正确，本院予以支持。洲表经济社、夏北经联社上诉还称，一审法院超出诉讼请求的范围作出判决错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”该条建立了行政诉讼的合法性审查原则，即人民法院对被诉行政行为的事实依据、适用法律、程序合法性、是否存在明显不当等方面进行全面审查，不受原告诉讼请求的限制，故洲表经济社、夏北经联社的该上诉理由亦不能成立，本院不予采纳。综上所述，桂城街道办作出被诉《行政处理决定书》具有事实和法律依据，但其对何德潘享有成员资格和股东身份的起算时间认定错误，一审法院依法予以纠正，本院予以支持。洲表经济社、夏北经联社的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区******洲表股份合作经济社、上诉人佛山市南海区***夏北经济联合社负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年四月十七日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖