广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终166号上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人梁碧瑜，佛山市自然资源局南海分局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。被上诉人（原审原告）邝桐景，男，1967年10月10日出生，汉族，住佛山市南海区大沥镇钟边新城村新区****，公民身份号码440************358。委托代理人陈泽，广东道正律师事务所律师。原审第三人佛山市公安局南海分局大沥派出所，住所地佛山市南海区大沥镇政府西侧。负责人黄伯佳，所长。委托代理人邹尚勇，该所工作人员。上诉人佛山市自然资源局（以下简称“市自然资源局”）因与被上诉人邝桐景和原审第三人佛山市公安局南海分局大沥派出所(以下简称“大沥派出所”）土地行政登记一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初744号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，案外人何倩仪、邝耀鸿分别所有位于佛山市南海区********长岗脚的两宗土地，证号为佛南府国用（1995）特5719号、5720号。因案外人何倩仪、邝耀鸿未履行法律文书所确定的义务，佛山市中级人民法院对何倩仪、邝耀鸿所占有的上述土地及地上建筑物进行拍卖，邝桐景通过拍卖方式取得上述土地使用权及地上建筑物所有权，佛山市中级人民法院于2017年11月21日作出（2016）粤06执516号之五《执行裁定书》，对上述事实予以确认。后邝桐景发现大沥派出所所有部分建筑物建设在其所购买的土地上，为此向佛山市南海区人民法院提起物权保护的民事诉讼，在该案审理期间，该院向佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称“原南海区国土局”）发函询问土地物权情况，2018年9月3日，原南海区国土局向佛山市南海区人民法院复函，表示国用（1995）特5719号、5720号的两宗地土地证证载红线与土地证号为国用（2006）0710275号的土地红线存在重叠，重叠面积为191.51平方米。由于大沥派出所部分建筑物在国用（1995）特5719号、5720号土地红线范围内，属于房地不一致，同时原南海区国土局出具测草图。2019年3月1日，邝桐景向佛山市顺德区人民法院提起诉讼，要求撤销国用（2006）0710275号土地证，经该院调查国用（2006）0710275号的土地证系国用（2001）040004号土地证分证而来，为此该院于2019年5月7日作出（2019）粤0606行初275号《行政裁定书》，裁定驳回邝桐景的起诉。该裁定书生效后，邝桐景提起本案的诉讼。另查，位于大沥城区教育北路、大沥镇城区教育路地段面积为3901.8平方米（四至为东至中学路、南至教育路、西至利竹园宿舍、北至沥东集资楼）的国有土地于1995年12月31日登记在大沥派出所名下，权利证号为国用（1995）00001514号。2001年2月1日，大沥派出所向国土部门提出遗失补办土地证的申请，申请时该所提交了《土地登记申请、调查、审批表》、2001年1月5日绘制的宗地图、法定代表人证明及身份证复印件、遗失报告、登报的遗失声明、土地使用权登记卡、土地登记卡。原南海市国土局受理后于2001年2月26日向大沥派出所颁发了国用（2001）040004号土地使用权证。再查，根据市自然资源局提交的国用（1995）00001514号证所含材料显示：大沥派出所于1995年11月30日递交了《土地登记申请、调查、审批表》，宗地四至为：东至中学路；南至教育路；西至利竹园宿舍；北至沥东集资楼，其中用地批文附图中未显示包含国用（1995）特5719号、5720号的两宗地土地证证载红线。一审法院认为，案件争议焦点一：是否超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，虽然邝桐景从2017年开始知晓大沥派出所在其土地范围内建房，但并不代表知晓市自然资源局向该所颁发被诉登记的行政行为，市自然资源局的推断缺乏任何事实的依据。而本案中邝桐景系在（2019）粤0606行初275号行政诉讼的审理中才知晓案涉土地证的颁发情况，故根据上述法律规定，邝桐景的起诉并未超过起诉期限，对市自然资源局的抗辩意见法院不予支持。案件争议焦点二：邝桐景与本案是否有利害关系。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第七条规定：“人民法院、仲裁委员会在分割共有不动产或者动产等案件中作出并依法生效的改变原有物权关系的判决书、裁决书、调解书，以及人民法院在执行程序中作出的拍卖成交裁定书、以物抵债裁定书，应当认定为物权法第二十八条所称导致物权设立、变更、转让或者消灭的人民法院、仲裁委员会的法律文书。”本案中，邝桐景系通过拍卖方式取得案涉土地，且持有法院作出的执行裁定书，根据上述法律规定，其取得案涉土地的使用权。因此，邝桐景作为案涉土地的使用权人，有权对案涉行政行为提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定。案件争议焦点三：市自然资源局向大沥派出所颁发国用（2001）040004号土地使用权证是否正确的问题。首先职权方面，被诉的国用（2001）040004号土地使用权证系由原南海市国土局登记、南海市人民政府登记造册核发土地权利证书。根据《不动产登记暂行条例》的规定，自2015年3月起，原南海区国土局作为南海区的不动产登记机构，负责不动产登记工作。原南海区国土局本为适格被告，后因机构改革，原南海区国土局已被撤销，其职权由佛山市自然资源局承接，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故邝桐景对原颁证行为不服提起诉讼，佛山市自然资源局是适格被告。其次关于程序方面，根据《广东省城镇房地产权登记条例》（1994年9月1日实施）第十三条规定：“房地产管理部门收齐申请人的申请登记文件之日，为受理申请日。”第十六条规定：“房地产权证灭失的，权利人应当向房地产管理部门报失并申请补发，经在房地产管理部门指定的报纸刊登灭失声明，三十日内无异议的，房地产管理部门应当予以补发。”原南海市国土局接到大沥派出所的申请后，在合理期限作出案涉行政行为，程序合法，法院予以确认。再次关于事实认定方面。通常来说，初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为不可能侵犯邝桐景的合法权益，但若换证时对其土地界址进行更改，可能侵犯他人的合法权益，那么换证行为系可诉的行政行为。本案中，根据国用（1995）00001514号证中的用地批文附图显示，原南海市国土局向大沥派出所初始登记的时候并未包含国用（1995）特5719号、5720号的两宗地土地证证载红线，因此国用（1995）00001514号证与邝桐景并无利害关系。但从大沥派出所申请换证时提供的宗地图来看，该宗地图明显与初始登记时的用地批文图不一致，其中图上有部分占地与邝桐景拍卖所得土地相重合，该事实与原南海区国土局向南海区人民法院复函相印证，换言之也就是原南海市国土局在换证时登记有误，将邝桐景拍卖所得土地中的部分土地重合登记至大沥派出所名下。显然，原南海市国土局在对大沥派出所申请遗失补办登记的审核过程中没有调查清楚涉案土地的权属及四至情况，造成在已向案外人何倩仪、邝耀鸿颁发佛南府国用（1995）特5719号、5720号土地证的情况下，再向大沥派出所颁发国用（2001）040004号土地使用权证，导致部分面积重合的错误登记颁证。因国用（2001）040004号土地使用权证现已注销，不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，应确认该颁证行为违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认原南海市人民政府于2001年2月26日向原南海市公安局大沥分局颁发的国用（2001）040004号土地使用权证的行为违法。一审案件受理费50元，由市自然资源局负担。上诉人市自然资源局上诉称：1.邝桐景与涉案土地没有利害关系，一审法院认定邝桐景与本案有利害关系错误。何倩仪、邝耀鸿从未对涉案土地的登记提出异议，邝桐景也无权对涉案土地提出异议。从（2018）粤0605民初6264号案查明的事实可知，1993年间，当时的南海市公安局大沥分局（现在的大沥派出所）在大沥沥中管理区竹冠村陆续兴建了拘留所、审讯室、围墙等工程。1995年9月28日，何倩仪、邝耀鸿才取得国用（1995）特5719号、5720号土地使用权证，由此可知，大沥派出所的建筑时间早于何倩仪、邝耀鸿的发证时间。邝桐景是通过法院裁定文书的方式取得国用（1995）特5719号、5720号土地的土地使用权及地上建筑物所有权，其对土地享有的权利限于前一手已经取得的权利范围，何倩仪、邝耀鸿从未对大沥派出所的建筑提出任何异议，邝桐景也无权提出异议，与涉案土地没有利害关系。2.根据拍卖公告，邝桐景系按照国用（1995）特5719号、5720号土地及建筑物的现状取得权利，而涉案土地的红线范围与上述两证土地的现状红线并不重叠。2017年9月，佛山市中级人民法院对登记在何倩仪、邝耀鸿名下的土地使用权及地上建筑物进行拍卖，拍卖公告注明“标的物实际面积由发证部门确认为准，按现状交付，交付时实物与评估报告不一致的风险以及评估基准日至交付之时所产生的风险如隐藏瑕疵、缺陷、损毁等均由买受人承担”、“成交之后，标的物以现状为准，房产及国土使用权的领证面积、四至范围及其他指标以国土城建等部门的最终核实为准”，由此可知，邝桐景仅能按照现状取得权利，而拍卖时的现状是涉案土地已由大沥派出所长期使用并早就有围墙与拍卖标的相隔开至今，涉案土地的红线范围与拍卖标的的红线范围并不重叠，因此邝桐景无权对涉案土地提出异议，与涉案土地无利害关系。3.涉案土地证的登记及注销时间均在邝桐景取得其所拍卖土地的使用权之前，邝桐景无权在取得土地使用权后对涉案土地此前的登记行为提出异议。综上，邝桐景与涉案土地不存在利害关系，一审法院不应对涉案土地进行实体审查，一审判决有误，请求：1.撤销一审判决，改判驳回邝桐景的起诉；2.由邝桐景承担一、二审诉讼费用。被上诉人邝桐景答辩称：1、市自然资源局在上诉称“邝桐景与涉案土地没有利害关系”的说法是完全错误的，也是没有任何依据的。2、市自然资源局在上诉称“邝桐景的两个涉案土地登记与大沥派出所土地登记红线并不重叠”的说法是没有任何依据的。3、原判认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，并依据事实和法律作出公正判决。因此，市自然资源局的上诉没有任何事实依据和法律依据，请二审法院驳回上诉。原审第三人大沥派出所在二审期间未陈述意见。上诉人市自然资源局在二审期间提交以下两组证据：第一组，（2018）粤0605民初6264号民事判决书、（2019）粤06民终2887号民事判决书以及佛山市（南海区）不动产登记信息查询结果2张，拟证明大沥派出所的建筑时间早于何倩仪、邝耀鸿的发证时间。邝桐景系按照国用（1995）特5719号、5720号土地及建筑物的现状取得权利，而涉案土地的红线范围与上述两土地的现状红线并不重叠。涉案土地证的登记及注销时间均在邝桐景取得其所拍卖土地的使用权之前，其无权在取得土地使用权后对涉案土地此前的登记行为提出异议。第二组，拍卖公告截图，拟证明国用（1995）特5719号、5720号土地及建筑物拍卖前已明示告知标的物实际面积由发证部门确认为准，按现状交付，交付时实物与评估报告不一致的风险及评估基准日至交付之时所产生的风险如隐藏瑕疵、缺陷、损毁等均由买受人承担。本院认为，上述两组证据形成于被上诉人邝桐景在2019年6月12日提起行政诉讼之前，系市自然资源局在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，不属于新证据，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案当事人对市自然资源局具有颁发国用（2001）040004号土地使用权证的行政职权、邝桐景通过拍卖方式取得证号为佛南府国用（1995）特5719号、5720号土地使用权及地上建筑物所有权等基础事实均不持异议，本院经审查亦予以确认。本案争议的焦点有二：一是邝桐景是否为本案适格原告；二是市自然资源局向大沥派出所颁发国用（2001）040004号土地使用权证与邝桐景所有的佛南府国用（1995）特5719号、5720号二宗土地使用权证证载土地红线是否存在重叠，即国用（2001）040004号土地使用权证登记行为的合法性。对此，本院分析如下：关于邝桐景是否为本案适格原告的问题。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第七条规定：“人民法院、仲裁委员会在分割共有不动产或者动产等案件中作出并依法生效的改变原有物权关系的判决书、裁决书、调解书，以及人民法院在执行程序中作出的拍卖成交裁定书、以物抵债裁定书，应当认定为物权法第二十八条所称导致物权设立、变更、转让或者消灭的人民法院、仲裁委员会的法律文书。”本案邝桐景系通过拍卖方式取得佛南府国用（1995）特5719号、5720号二宗土地使用权及地上建筑物所有权，按照上述规定，人民法院作出拍卖成交裁定书后，新的权利人即邝桐景就直接取得了上述土地使用权及地上建筑物所有权，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“其他与行政行为有利害关系的公民”，邝桐景有权提起诉讼，系本案适格原告。《中华人民共和国物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”邝桐景因拍卖取得上述二宗土地使用权，其使用权限于证载土地范围。市自然资源局关于邝桐景按拍卖时土地现状享有权利的意见系对法律规定的曲解。市自然资源局认为邝桐景与涉案土地没有利害关系，与本院查明的事实不符，本院不予支持。关于国用（2001）040004号土地使用权证登记行为的合法性问题。《中华人民共和国物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；……。”这些规定体现了物权登记和发证行为的关系。不动产登记包括不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为和依法向权利人核发不动产权属证书的行为。根据相关规定，不动产权属证书遗失、灭失的，权利人可以申请补发；登记簿、权属证书样式修改也会带来登记簿、权属证书的更新、换证问题。不动产登记机构换发、补发证书和更新登记簿的行为，没有改变原登记内容，系重复处置行为，对不动产权属人、利害关系人的权利义务不产生实际影响。但若换发、补发证书和更新登记簿后，记载事项与原登记内容不一致的，则有可能对不动产权属人、利害关系人的权利义务产生实际影响。本案中，根据市自然资源局提交的2001年2月1日由南海市公安局大沥分局填写《土地登记申请、调查、审批表》宗地图与1991年5月27日由大沥公安分局填写《佛山市建设工程规划许可证报批表》用地批文附图可知，初始登记的国用（1995）00001514号证证载红线与佛南府国用（1995）特5719号、5720号二宗土地证证载红线互不包含。而对比上述2001年宗地图与1991年用地批文附图，大沥派出所在2001年申请变更登记时宗地图土地红线不一致，其中图上有部分土地与佛南府国用（1995）特5719号、5720号二宗土地重合，该重合部分与原南海区国土局出具的《佛山市南海国土城建和税务局关于（2018）粤0605民初6264号之二函的复函》现场实勘重测图测出重叠部分可相互印证。且各方当事人对上述事实亦予以确认。由此可知，原南海区国土局2001年向大沥派出所颁发国用（2001）040004号土地使用权证时，在没有调查清楚该土地原始登记的四至界址点坐标的情况下，仅按照地上建筑物的现状登记宗地四至红线范围，即改变了初始登记内容，又不能提供证明大沥派出所合法取得上述重叠部分土地使用权的证据，进而将佛南府国用（1995）特5719号、5720号二宗土地中的部分土地重复登记在该所名下，该颁证行为错误。市自然资源局认为邝桐景因拍卖而取得佛南府国用（1995）特5719号、5720号二宗土地，该二宗土地与国用（2001）040004号土地的现状红线并不重叠，应以现状交付邝桐景，因此邝桐景无权对涉案土地的颁证行为提出异议的主张理据不足，本院不予支持。综上所述，一审判决认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。市自然资源局的上诉意见不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二〇年四月二十六日法官助理 张 靖书 记 员 何斯棋