北京市海淀区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0108行初390号原告易江涛，男，1968年12月18日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。委托代理人赵兰，北京盈科（天津）律师事务所律师。被告北京市海淀区上庄镇人民政府，住所地北京市海淀区上庄路98号。法定代表人周波，镇长。委托代理人张洪宇，女，北京市海淀区上庄镇司法所所长。委托代理人赵文科，北京市君佑律师事务所律师。原告易江涛认为被告北京市海淀区上庄镇人民政府（以下简称上庄镇政府）作出的强制拆除行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月5日受理后，依法组成合议庭。2018年5月9日，本院依法公开开庭审理了本案，原告易江涛及其委托代理人赵兰，被告上庄镇政府的原委托代理人王秀玲、赵文科到庭参加诉讼。2018年7月11日，本案因故中止审理。2019年1月16日，本案恢复审理并于同日依法公开开庭审理了本案，原告易江涛及其委托代理人赵兰，被告上庄镇政府的委托代理人张洪宇、赵文科到庭参加诉讼。2019年1月21日，本案因故再次中止审理。2020年4月20日，本案恢复审理。本案现已审理终结。原告易江涛诉称，原告于2012年12月2日与村民黎进东签定土地承包合同，获得位于皂甲屯村原场院东面积1.64亩（42x26米）农业大棚一套。当时大棚内外为未开垦过的荒地。2013年上半年，原告对院内大棚内外开始拓荒施肥，栽树种菜。因为原有的看护房漏水，电线布置也存在安全隐患，原告为研究室内无土栽培技术，又在大棚南侧建设大小两间房屋。2017年8月1日，被告在大棚墙上贴出一纸通告，理由是原告擅自改变大棚的使用性质，严重影响周边环境，责令原告于2017年8月4日8时前自行拆除违法建设，逾期不拆除的，将强制拆除。2017年8月9日，被告组织强拆队伍对大棚实施了强拆处理。被告的违法拆除行为导致原告损失惨重。原告认为被告的强制拆除行为是违法的，理由如下：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此被告上庄镇政府对其规划区内的违法建筑（本案中原告的农业附属设施），应当依照该条规定的法定程序先责令限期改正，对逾期不改正的，才可以强制拆除。被告未履行限期改正的程序，直接实施强制拆迁行为，剥夺了原告的自救权利，属于严重的程序违法。据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条的相关规定，拆除违建的程序为若当事人不履行《责令限期拆除决定》（具体期限无法律规定，通常只给15天）、书面催告、陈述申辩、强制执行决定、行政机关拆除相关违建。整个程序中，责令限期拆除、催告、强制执行决定等文件都需要依法送达。被告于2017年8月9日对原告的农业附属设施实施强制拆除前，没有向原告发送上述文件，仅仅通过张贴通告的形式完成工作，被告的行为明显存在跳步且违反程序性规定，严重侵犯了原告的合法权益。根据《北京市禁止违法建设若干规定》，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。被告在实施强制拆除过程中，对建筑物内的附属设施、家具、家电、生活用品、货物等，未按规定登记清理出来异地放置，没有清空房屋就用挖掘机推翻房屋直接掩埋，程序严重失当。原告特根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十四条及第七十六条的规定，提起诉讼，请求依法确认被告强制拆除原告的农业附属设施的行为违法，本案诉讼费用由被告承担。在本院指定的证据交换期限内，易江涛提交如下证据并当庭出示：1.上庄镇政府于2017年8月1日发布的通告，证明上庄镇政府为强拆的实施主体及责任人，通知整改未作为，通知强拆手续不到位不合法乱作为；2.海淀区农村土地家庭承包合同书（海淀区农村合作经济经营管理站印制），证明上庄镇皂甲屯村村民委员会发包涉案土地给村民，村民享有承包经营流转的权利；3.农业保险温室、大棚保险保险单，证明政府对村民自建带看护房的大棚给予保险补贴，早己知晓大棚现状并给予政策支持；4.土地承包合同（原告与村民所签合同），证明原告依法取得土地承包权，是大棚的实际管理人，复印件上有最新的村民签字，与原件一致；5.大棚历史图片及文字说明，证明被告数年时间早已知晓大棚建筑存在并提供保险补贴及配套服务，支持农业大棚建设发展；6.大棚强拆现场图片及文字说明，证明被告在强拆过程中未能清理室内家具家电及其它物品，清理出的物品也导致部分毁损；7.两张火车票，证明被告未尽到强拆法定通知义务，强拆期间原告不在北京，事后匆匆赶回北京。被告上庄镇政府辩称，一、本案基本事实。2017年5月，北京市规划和国土资源管理委员会发出《关于清理整治以设施农业、险户搬迁及村民安置等名义进行违法用地行为的函》，提出限期由区农业主管部门牵头、乡镇政府（街道）配合，区国土部门依法开展相关工作，对所有农业大棚等项目，集中进行全力整治，对其中的土地违法行为加紧组织整改，确保按期完成年度督察工作任务。为完成上述工作，北京市国土资源局海淀分局、北京市海淀区农村工作委员会在2017年7月10日发出《关于开展海淀区设施农业清理整治工作的通知》，初步要求在2017年7月10日到20日之间，完成全面梳理、清理整治和检查验收工作。随后，上述两部门发出《海淀区违法占用农田建设“大棚房”清理整治专项工作方案》，要求限期开展违法占用农田建设“大棚房”的清理整治专项工作，提出了清理整治任务、责任分工、整改标准和工作安排。对于具体工作安排，提出2017年8月1日至4日，进行现场核查工作；8月4日至8月8日，制作上报表单及报告阶段；8月8日至10日，形成档案卷宗阶段，完成对占用农田的“大棚房”的整改卷宗，包括整改影像资料归档等工作。根据核查情况，原告易江涛存在违法建设和使用“大棚房”情况，根据国土部门要求，在8月1日贴出公告，要求其必须在8月4日8时前自行清理、自行撤除违法建设，逾期不拆除的，将采取强制拆除措施。在公告贴出后，原告置之不理，在此情况下，由行政机关清空屋内全部物品或杂物，拍照取证后，依法于8月9日对违法建设进行了强制拆除。二、被告依法要求对于违法建设要求拆除，在违法建设者未自行纠正的情况下由行政机关在清理物品拍照取证后，依法予以拆除，符合法律规定和本次清理整治“大棚房”相关政策的规定。1.本案被拆除的建设为违法建设。本案认定事实清楚，被强制拆除大棚房属于违法建设，属于法律规定的城乡规划范围内严禁用于他用的农业用地土地范围内。在违法建设人明知该大棚房为非法建设，且未能自行拆除的情况下，由行政机关依法对此违法建筑进行强制拆除，认定事实清楚。2.本案行政机关适用法律正确。原告的大棚房未依法取得乡村建设规划许可证，更不可能按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，在集中整治违法建设过程中，在通知并限期原告自行拆除、原告置之不理的情况下，在行政相对人拒绝履行法律义务的情况下，依法进行了强制拆除，符合法律规定。三、本案被告的主体资格不适格。此次海淀区违法占用农田建设“大棚房”清理整治专项工作，由区国土部门负责，上庄镇政府不是适格的诉讼主体。综上所述，我们认为，本案政府做出的集中清理大棚房专项整治行政行为，符合法律规定。对于原告的拆除工作，认定事实清楚，适用法律正确，在通知原告限期清理、限期拆除违法建设，但原告拒不履行义务改正错误的情况下，依法拆除违法建设，保障了社会的合法权益和公共利益，本案依法应当驳回原告的诉讼请求。在法定期限内，被告上庄镇政府向本院提交如下证据并当庭出示：1.《北京市规划和国土资源管理委员会关于清理整治以设施农业、险户搬迁及村民安置等名义进行违法用地行为的函》、北京市海淀区人民政府公文批办单，证明对违法占用土地行为集中摸底，限期整治；2.《国土资源局海淀分局海淀区农村工作委员会关于开展海淀区设施农业清理整治工作的通知》；3.《海淀区违法占用农田建设“大棚房”清理整治专项工作方案》，以上证据证明责任分工明确，时间明确；4.《北京市国土资源局海淀分局北京市海淀区农村工作委员会关于进一步加强海淀区已划入永久基本农田温室及种植大棚规范管理的通知》，证明保耕地、保农房；5.通知原告限期清理、限期拆除违法建设以及清理、拆除的照片，证明被告张贴公告，限期自行拆除，屋内物品已搬出，整个档案齐全。各方当事人提交的证据经庭审质证，发表质辨意见如下：原告易江涛对被告上庄镇政府提交的证据1、证据4的真实性、合法性认可，证明目的不予认可；对证据2无异议；对证据3的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不予认可；对证据5的真实性、关联性及证明目的均不认可。被告上庄镇政府对原告易江涛提交的证据1的真实性认可；对证据2、证据4、证据5、证据6的真实性不予认可；对证据3的关联性不予认可；对证据7的真实性认可，但不认可其证明目的。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认证如下：被告上庄镇政府提交的证据1、2、3、4系规范性文件，不能作为证据使用；证据5形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉的行政行为具有关联性，内容真实，但不能证明其欲证明的事项，对其证明目的本院不予采信。原告易江涛提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉的行政行为具有关联性，本院予以采信。根据以上经过认证的证据以及庭审查明的情况，可以确认如下事实：2009年3月1日，皂甲屯村委会（发包方）与黎桂玲（承包方代表）签订《海淀区农村土地家庭承包合同书》，黎桂玲获得皂甲屯村原场院东1.64亩土地的承包经营权。2012年12月2日，黎进东、黎桂玲、钟秀芹、康秀梅与易江涛签订土地承包合同，将土地承包经营权转让给易江涛，合同载明土地现状：座落于皂甲屯村原场院东，面积1.64亩（42×26米），四周水泥实墙（高2.2米，大铁门一扇），大棚面积约300平米（35×8米），配套房屋面积56平米（两间房屋合计面宽7米，白墙，铺地砖）。墙外有配电箱，电线引到房间里，未到大棚，水管引到房间及大棚内，卫生间下水道，大棚内及大棚外的空地为未平整的荒草地。承包期限为2012年12月2日到2031年12月31日止。2013年，易江涛在大棚南侧新建砖混结构房屋两间，面积为93.6平方米。2017年8月9日，上庄镇政府对位于北京市海淀区上庄镇皂甲屯村原场院东共计149.6平方米的四间房屋实施了强制拆除。易江涛认为上庄镇政府实施的上述强制拆除行为违法，向本院提起行政诉讼。庭审中，易江涛认可其所建涉案房屋未取得乡村建设工程规划许可证。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款规定，乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。依据上述规定，上庄镇政府具有对其行政辖区内的违法建设进行查处，并予以强制拆除的法定职权。行政机关在行使行政职权时，须遵循法定的方式、步骤、顺序和时限，如应履行立案、调查、决定、送达等相应的法定程序。《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。”同时，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项规定，应当取得规划许可而未取得规划许可的乡村违法建设，不符合村庄规划的，乡镇人民政府应当限期拆除。本案中，易江涛在北京市海淀区上庄镇皂甲屯村原场院东建造的建筑物未取得规划管理部门颁发的建设工程规划许可证，属于违法建设。但是，上庄镇政府在对易江涛所建的相关房屋进行强制拆除前，并未向违法建设当事人即易江涛作出限期拆除决定，即迳行实施了强制拆除行为，故上庄镇政府行使行政职权的行为违反了上述《北京市城乡规划条例》第六十八条及《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项所规定的法定程序，确有不当，本院应予以纠正。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告北京市海淀区上庄镇人民政府于二○一七年八月九日对易江涛在北京市海淀区上庄镇皂甲屯村原场院东所建建筑物实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告北京市海淀区上庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张侨珊人民陪审员  程保荣人民陪审员  陆友才二〇二〇年四月三十日书 记 员  郑 屹