广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1587号 上诉人（一审原告）**，男，1963年4月16日出生，汉族，住所地：广东省湛江市霞山区人民大道南77号。现住防城港市防城区。 委托代理人张琨，广西振昆律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）防城港市防城区人民政府，住所地：防城港市防城区防城北路102号。 法定代表人荣毅宏，区长。 委托代理人陈忠，广西十环律师事务所律师。 一审第三人防城港市防城区水营街道办事处大王江村民委员会。 诉讼代表人邓立亮，大王江村民委员会负责人。 一审第三人防城港市防城区水营街道办事处大王江村民委员会针鱼岭组。 诉讼代表人邓伟和，组长。 上诉人**因其诉被上诉人防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府）、一审第三人防城港市防城区水营街道办事处大王江村民委员会（以下简称大王江村委）、防城港市防城区水营街道办事处大王江村民委员会针鱼岭组（以下简称针鱼岭组）行政征收补偿一案，不服防城港市中级人民法院（2019）桂06行初33号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年12月18日公开开庭审理了本案。上诉人**及其委托代理人张琨，被上诉人防城区政府的委托代理人陈忠到庭参加诉讼。一审第三人大王江村委、针鱼岭组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 防城港市中级人民法院一审查明，1999年7月18日，邱淞、杨小华与原防城港市防城区附城乡人民政府（以下简称原附城乡政府）签订一份《租赁海滩围塘养殖合同书》，约定：原附城乡政府为甲方，邱淞、杨小华为乙方，地点和界址：附城乡海水养殖场位于大王江针鱼岭、长榄海滩，面积400亩，围垦两个塘。租期25年，从1999年7月18日至2024年7月18日止。补充合同条约与本合同具有法律效力。合同还约定其他事项。《补充合同条约》约定利益分配，由乡占10%，村委会占10%，生产队占80%，在租赁期间，如果国家征用，土地征用费按80%计算给生产队。由附城乡政府、邱淞、杨小华、大王江村委代表和群众代表共同签名。 2003年7月，邱淞、杨小华承包的独揽大塘堤坝被台风冲毁，委托大王江村委江朝贵支书召集人力、出资进行抢修，并由江朝贵负责管理。江朝贵召集了邓立信等人共同出资共9份股份进行修建。2004年2月20日，经集资修塘人员协商，该塘由邓立信承包一年。 2005年3月12日，江朝贵、邓立信与**签订《租用独榄塘养殖协议书》，将塘租给**养殖使用。 2010年元月1日，邱淞、杨小华(甲方)与**(乙方)签订《虾塘转让协议书》，双方约定：一、甲方愿将独揽大围塘转让给乙方管理经营，时间从2010年元月1日起至2024年7月18日止(即经营完原合同的所有时间)。二、甲方要把原与附城乡政府签订的租赁海滩围塘养殖合同书交给乙方保管，并由乙方按照合同条款继续执行使用，甲方所享有原合同的权利和义务自签订协议之日起均属乙方所有与甲方无关。若乙方不按原合同条款履行的，一切损失由乙方负责。合同条款议好后，乙方一次性支付30万元给甲方，协议还约定其他事项。 2010年2月20日，原防城港市国土资源局和防城港市征地拆迁办公室作出《关于尽快开展西湾区域土地、海域征收征用相关工作的函》，要求防城区政府尽快开展相关工作。 2010年3月1日，原防城港市国土资源局作出《征收土地预公告》，计划征收针鱼岭、长榄岛、洲墩岛一带土地(具体位置详见征地范围图)，公告载明计划征收土地面积、补偿标准、安置途径等。 2010年3月15日，防城港市防城区征地拆迁办公室（以下简称防城区征地办，甲方）与针鱼岭组（乙方）签订《用地协议》，主要内容为：乙方同意甲方征收使用洲墩岭（面积473.970亩）、大围塘（面积736.245亩）作为第一期建设用地，如按时签订协议，甲方一次性支付给乙方1386万元，其中，1170万元作为征收上述用地的补偿，补偿金额包括洲墩岭土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和大围塘土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费；216万作为一次性奖励费。同日，双方签订《补充协议》，主要内容为：甲方所付乙方的补偿款1386万元是指乙方集体所得土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费，以及按时签订协议的奖励款，不包括个人部分，群众个人应得青苗补偿款，地上附着物补偿款另行解决等。2010年4月13日，针鱼岭组收到防城区征地办支付款1386万元。 2010年4月8日，防城区征地办与原防城港市防城区防城镇人民政府（以下简称原防城镇政府）签订《征(回)收土地协议》，协议约定防城区征地办为甲方，防城镇政府为乙方，经甲、乙双方现场勘界认定，甲方征收针鱼岭组和乙方共有的大围塘面积共736.245亩。征收大围塘针鱼岭组土地权属部分520亩，协议还具体约定征收土地的补偿标准及金额，付款方式、双方责任和义务等。 2014年1月7日，防城区征地办与针鱼岭组签订《补充协议》，约定：防城区征地办为甲方，针鱼岭组为乙方，乙方对协议中的补偿款存在异议，经双方代表计算，计算出甲方需给乙方的补差款共418.2万元。补充协议还约定其他事项，针鱼岭已领取该补偿款。 2010年4月30日和6月12日，原防城镇政府与**分别签订大围塘青苗补偿协议及征用大围塘补偿协议，政府一次性补偿**青苗费1659926.15元及补偿费226万元（其中10万为奖励金），上述款项**已领取。 2014年8月28日，防城港市防城区水营街道办事处对**向上级信访反映其承包大围塘尚有520亩造塘费等补偿款原防城镇政府没有补偿问题作出《关于**信访事项处理意见书》，认为该520亩土地属于针鱼岭组的集体土地，根据《防城港市四沿线四片区建设征地拆迁补偿及安置办法》(防政发〔2009〕98号，以下简称〔2009〕98号文)的规定，集体土地只补偿土地补偿费及安置补助费给集体土地所有人，不再补偿造塘费等。同时建议**通过法律途径依法解决诉求。 2015年4月19日，防城港市防城区信访局对**作出《信访事项不予受理通知单》。2015年9月14日，防城港市防城区人民法院对**以被告防城区政府、大王江村委、针鱼岭组隐瞒、侵占、瓜分其应当享有的承包大围塘被征用后尚有520亩造塘费520万元为由，起诉三被告偿还520万造塘费及利息纠纷一案，作出（2015）防民初字第831号民事裁定，以**的起诉实质是对原防城镇政府征地补偿行为有异议，不属于民事诉讼的受案范围，驳回原告**的起诉。 2016年2月3日，防城区政府收到**申请支付或赔偿其造塘费补偿款520万元的书面报告。2015年4月19日，防城区信访局对**的信访作出《信访事项不予受理告知单》。2016年10月13日，**提起本案行政诉讼，请求：1.确认防城区征地办与针鱼岭组签订的《用地协议》及两份《补充协议》无效；2.要求防城区政府偿还**造塘费520万元及利息，大王江村委和针鱼岭组承担连带责任。 2017年3月16日，广西壮族自治区人民政府作出《广西壮族自治区人民政府关于防城港市2016年第一批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2017〕97号），同意将大王江村委等四个村委会的集体农用地16.6323公顷转为建设用地并征收为国有。 2018年4月4日，广西壮族自治区人民政府作出《广西壮族自治区人民政府关于防城港市2017年第十六批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2018〕124号），同意将大王江村委等两个村委会的集体农用地5.1634公顷转为建设用地并征收为国有。 2019年5月29日，防城区政府向防城港市中级人民法院作出《关于针鱼岭土地及大围塘滩涂的权属说明》，说明：辖区范围内的农村集体土地由于历史等客观原因，大部分都没有颁发权属证书。关于针鱼岭组在大围塘旁边约500亩土地的发证和权属情况，针鱼岭组乃至整个××各族自治县附城乡，均没有各个历史时期的土地发证档案，故该组土地(包括大围塘旁的土地)均没有土地权属证。但鉴于历史以来均属该组农民集体管理、使用，政府承认土地属于该组所有。关于大围塘约200亩滩涂部分的权属，该部分属于海滩滩涂，属于国有。我区政府所属的海洋部门曾经对200亩滩涂发过海域使用证。 防城港市中级人民法院一审认为，防城区征地办与针鱼岭组签订的《用地协议》和两份《补充协议》，是当事人之间签订的行政协议，虽然原防城港市国土资源局发布了征收土地预公告，防城区政府制定了相应补偿方案、支付了预付补偿款，但这属于征地前期的准备阶段，至于对征地前期准备阶段调查确认成果，还需要严格依法报有审批权限的人民政府进行审批。防城区征地办是防城区政府的下属部门，防城区政府对防城区征地办的行政行为予以确认，防城区政府作为行政行为主体是适格行政主体，对此各方当事人也无异议。另外，防城区征地办与针鱼岭组签订的《用地协议》《补充协议》作为征地前期由当事人签订的行政协议，并无违反法律、行政法规强制性规定，也没有给公民、法人或者其他组织的合法权益带来重大影响，不存在重大且明显违法情形，且针鱼岭组在该补偿协议上签字确认并收取了防城区征地办支付的相关补偿款，因此，**请求确认防城区征地办与针鱼岭组签订的《用地协议》和两份《补充协议》无效缺乏事实及法律依据，不予支持。 **承租的大围塘200亩为防城区政府自认属于国有海域，**已领取大围塘养殖塘补偿费216万元(以实际测量面积为准)。其他的如属于集体土地，则为针鱼岭组所有，该土地补偿费应当归针鱼岭组所有。**作为案涉被征大围塘的承租人，其对被征的大围塘地上附着物和青苗依法享有获得补偿的权利。原附城乡政府、大王江村委与邱淞、杨小华签订《租赁海滩围塘养殖合同书》及《补充合同条约》中明确约定租赁给邱淞、杨小华开发利用大围塘面积共400亩，而邱淞、杨小华将大围塘转让给**经营管理实际只有200亩(**自述有海域使用证)，因此，**获得的征用大围塘的相关补偿也应当在该范围内。而防城区政府与**签订补偿协议时，**承租的大围塘按面积731.245亩计算青苗补偿费，已对**承租的大围塘面积进行了完全补偿；超出的部分如为国有海域，则因**未取得海域使用证，属于非法用海，不应获得相应补偿。另外，根据上述法律规定，征收农村集体土地有土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费、安置补助费等，并没有造塘费的补偿项目，针鱼岭组在防城区政府征收大围塘中，所领取的相关补偿费也没有包含造塘费，因此，**无法证明其尚有未获得补偿的合法权益损失，**认为原防城镇政府与大王江村委、针鱼岭组领取了本属于其享有的造塘费520万元，请求防城区政府补偿造塘费520万元及利息，并由大王江村委和针鱼岭组承担连带责任没有事实和法律依据，对**的该请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第六十九条，《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，判决：驳回**的诉讼请求。 上诉人**上诉称，一、防城区征地办与针鱼岭组签订的《用地协议》及《补充协议》将**应得的520亩大围塘造塘费错误补偿给针鱼岭组，明显违反法律、行政法规的强制性规定，损害**的合法权益，应依法确认无效。二、邱淞、杨小华与原附城乡政府、大王江村委签订合同约定开发利用大围塘的面积仅是当时估算的面积，准确的面积应以**实际经营管理并由政府现场计算的731.245亩为准。且一审判决认定**实际经营管理200亩，又认定防城区政府与**签订协议时对**承租的大围塘按731.245亩计算青苗补偿费完全相矛盾，一审判决认定邱淞、杨小华将大围塘转让给**经营管理实际只有200亩，**获得征用大围塘的相关补偿也应当在该范围内是错误的。三、邱淞、杨小华与原附城乡政府、大王江村委签订合同约定租赁海滩由出租方保证能够合法使用，即使没有办理海域使用证，也并非**过错，更不是非法用海，政府没有履行合同约定的义务怠于办理海域使用证，而剥夺**依法应当获得的征收补偿，属于用政府的过错来惩罚没有过错的公民，一审判决认定**所承租的大围塘超出部分为国有海域，则因**未取得海域使用证，属于非法用海，不应获得相应补偿错误。四、大围塘的造塘费属于地上附着物补偿，一审判决在防城区政府、大王村委、针鱼岭组未提供证据证明针鱼组所收取和征收补偿没有包括大围塘造塘费的前提下，认定针鱼岭组所领取的征收补偿没有包括造塘费明显错误，一审判决认定征收集体土地没有造塘费的补偿项目及针鱼岭组所领取的相关补偿费没有包括造塘费，从而认定**的诉请没有事实和法律依据错误。五、即使针鱼岭组所领取的征收补偿费没有包括造塘费，那也不能免除作为政府应支付地上附着物补偿即造塘费的义务，无论大围塘是国有滩涂还是农村集体土地，关于造塘费这一地上附着物的补偿，防城区政府征收大围塘有义务向实际经营者**进行补偿，综上，一审判决认定事实和适用法律错误，为维持**的合法权益，请求撤销一审判决，改判支持其诉讼请求。 被上诉人防城区政府答辩称：防城区征地办与针鱼岭组签订的《用地协议》及《补充协议》涉及是的集体土地的征地补偿，没有造塘费补偿，**作为虾塘的承包人，不享有土地补偿的权益。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人大王江村委、针鱼岭组未作答辩。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 另查明：江朝贵、邓立信与**于2005年3月12日签订的《租用独榄塘养殖协议书》约定将股东集资抢险修好的原邱松、杨小华已围垦过的独榄塘租给**养殖使用；租金每年36000元，合同签订后，**一次性首付资金98000元作还给各股东，以后在每年交纳租金时，应冲减20000元，直到冲减完为止。 原防城镇政府与**于2010年4月30日签订的《协议》约定：市人民政府征（回）收防城镇政府位于防城港西湾洲墩岛西北角的大围塘作为印象北部湾项目第一期用地，一期项目用地需要用到乙方承包养殖的大围塘，为妥善解决项目用地问题，经双方协商达成如下协议：一、原防城镇政府一次性支付给**承包的大围塘青苗补偿款。补偿标准2270元/亩，面积731.245亩，合计补偿金额1659926.15元；二**在签字领取青苗补偿款后，原防城镇政府通过转账方式将青苗补偿费转到**提供的账户，七天内自行清塘，逾期不清塘的，由施工单位处理，**不得阻挠施工。 原防城镇政府与**于2010年6月12日签订的《协议》约定，项目用地需要用到原附城乡政府持证的大围塘养殖塘，该大围塘原为广东省茂名市电白县邱淞、杨小华所投资围造，2010年1月1日**与邱淞、杨小华签订的协议，邱淞、杨小华已将大围塘养殖塘的债权债务转让给**，为确保项目顺利施工，经双方协商达成如下协议：一、原防城镇政府一次性将大围塘养殖补偿费支付给**，补偿按一级塘标准10000元/亩，面积216亩（以实际测量面积为准），合计补偿费216万元。二、原防城镇政府一次性支付给**奖励金10万。三、原防城镇政府通过转账方式将补偿费款转到**提供的银行账户。 再查明：防城港市中级人民法院于2016年12月20日作出的（2016）桂06行初72号行政裁定认为：防城区征地办与针鱼岭组签订的《用地协议》及《补充协议》属于确定征收人与被征收人之间权利义务的行政协议，且根据〔2009〕98号文第九条“征收、使用土地涉及出租的，由出租人、承租人双方自行解决承租人的投资权益问题”的规定，身为承租人的**与涉案的上述《用地协议》及《补充协议》不具有法律上的利害关系，不具备原告的主体资格。其次，**与原防城镇政府签订大围塘青苗补偿协议及征用大围塘补偿协议，领取国有滩涂造塘补偿费216万元，其主张防城区政府尚欠520亩造塘补偿款未支付给其而是已经支付给针鱼岭组，防城区政府和针鱼岭组则认为，政府和针鱼岭组签订涉案的征地补偿协议以及补偿款项与**无关，表明双方当事人对征收、征用大围塘的补偿标准、范围和金额存在异议。根据土地管理法实施条例第二十五条“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”的规定，本案当事人对征地补偿有异议，但未经行政机关裁决，故原告的起诉不符合行政诉讼案件的受理条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（四）项、《中华人民共和国土地管理法实施条列》第二十五条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（一）（八）（十）项之规定，裁定：驳回**的起诉。 本院于2018年10月26日作出（2018）桂行再23号行政裁定认为：**对于案涉土地征收的补偿标准并无异议，其诉讼请求是请求确认防城区征地办与针鱼岭组签订的征收补偿协议无效，由防城区政府偿还其造塘费520万元及支付利息，大王江村委及针鱼岭组承担连带责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行土地房屋征收补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。防城港市人民政府因建设需要，征收包括案涉大围塘在内的土地。2010年3月15日，防城区征地办与针鱼岭组就案涉大围塘的土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费等补偿问题签订补偿协议，该协议属于行政审判的受案范围。**作为案涉大围塘的实际经营权人，对于涉及该围塘的补偿协议具有利害关系，具备原告主体资格。**认为防城区政府将其承包的大围塘的相关补偿费用补偿给针鱼岭组错误，并要求确认上述协议无效，由防城区政府向其偿还造塘费等诉讼请求，符合法定立案条件，人民法院应予以受理并进行实体审理。一审法院以**的起诉不符合行政诉讼案件受理条件为由，裁定驳回**的起诉，适用法律错误，应予以纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第一百零九条第一款的规定，裁定：一、撤销防城港市中级人民法院（2016）桂06行初72号行政裁定；二、本案指令防城港市中级人民法院继续审理。 本院认为，一、关于防城区征地办与针鱼岭组签订的《用地协议》《补充协议》是否包含**所称的大围塘造塘费的问题。 案涉土地大围塘除海滩滩涂依法属于国家所有外，其余部分防城区政府已明确历来属针鱼岭组农民集体管理、使用，并确认该土地属于针鱼岭组所有，且该部分土地，除针鱼岭组外，至今并无其他农民集体组织主张权属，防城港市人民政府征收征用该部分大围塘土地依法应当支付的相应补偿款，应归针鱼岭组集体所有。防城区征地办与针鱼岭组就包括案涉大围塘土地在内被征收的集体土地签订的《用地协议》和两份《补充协议》，是双方协商一致后自愿签订的协议，该协议约定的补偿金额包括洲墩岭、大围塘土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费以及按时签订协议的奖励款，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条关于“土地补偿费归农村集体经济组织所有”“安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用”的规定，协议约定的土地补偿费、安置补助费属于针鱼岭组依法应当获得的补偿，至于青苗补偿，协议亦约定“群众个人应得青苗补偿款、地上附着物补偿款另行解决等”，故双方签订协议的补偿金额仅为针鱼岭组依法应当获得的被征收土地的相关补偿。上述协议约定的补偿内容与原防城港市国土资源局公告计划征收土地补偿标准、安置途径等不存在冲突，亦没有任何证据证实防城区征地办与针鱼岭组签订的协议存在重大且明显违法情形，且双方从签订协议至补偿款履行完毕，均未对上述协议提出异议，防城区政府亦确认上述协议的效力，上述协议合法有效，本院应予确认。**请求确认防城区征地办与针鱼岭组签订的《用地协议》《补充协议》无效的理由是协议包含应该补偿给其的大围塘造塘费，但未能提供相应证据证实，防城区政府亦否认上述协议包含**所称的造塘费或地上附着物的补偿项目，一审判决认定“**请求确认防城区征地办与针鱼岭组签订的《用地协议》和两份《补充协议》无效缺乏事实及法律依据，不予支持”并无不当，本院予以确认。 二、关于**请求补偿造塘费520万元及利息的问题。 2010年3月1日，原防城港市国土资源局作出的《征收土地预公告》载明计划征收土地的补偿标准参照〔2009〕98号文规定的标准执行，其中〔2009〕98号文第十条规定，被征收征用土地的青苗补偿费按照下列规定和标准执行：（三）征收养殖塘有青苗的，根据不同养殖产品按前三年平均一造产值补偿。淡水养殖每亩按700-1300元补偿。海水养殖按1200元至2400元补偿，没有青苗不予补偿。第十一条规定，浅海滩涂所有权属于国家所有，围塘按地上附着物补偿，具体标准为：一级塘按10000元/亩标准补偿，二级塘按9000元/亩标准补偿，三级塘按8000元/亩标准补偿。**对涉案大围塘被征收的补偿标准无异议，**作为案涉土地大围塘的实际经营者，大围塘地上附着物和青苗补偿费依法应归其所有。**与原防城镇政府在自愿的基础上分别于2010年4月30日和6月12日签订的协议，是双方真实意思表示，协议对补偿范围、补偿项目、补偿标准、补偿金额均分别进行了约定，并参照〔2009〕98号文规定的标准执行，协议不存在重大且明显违法情形，且签订协议后，防城区政府已根据协议向**足额支付补偿款，并支付十万元奖励金，**亦根据协议领取所有补偿款，防城区政府已履行了补偿的义务。另根据已查明的事实：邱淞、杨小华与原附城乡政府1999年7月18日签订合同租用面积400亩大王江针鱼岭、长榄海滩围垦两个塘；2003年7月，独揽大塘堤坝被台风冲毁，邓立信等人出资修建；2004年2月20日，邓立信承包该塘一年；2005年3月12日，**租用邓立信等人出资抢险修好的独榄塘后，虽支付江朝贵、邓立信等人出资修建费用9.8万元，但又在此后每年交纳的租金中相应冲减已支付的修建费用；**在租用独榄塘期间，没有任何证据证实**对所承租的独榄塘进行改造、维修等；2010年1月1日，邱淞、杨小华与**签订独揽大围塘转让协议，**一次性支付30万元给邱淞、杨小华。因此，结合已查明的事实，**没有证据证实其存在造塘费应补偿而未补偿，**与原防城镇政府于2010年4月30日和6月12日签订的协议并未遗漏应当补偿的既得合法利益，亦不存在补偿显失公平的情形。**请求防城区政府再补偿造塘费520万元及利息缺乏事实和法律依据，一审判决不支持**提出“防城区政府补偿造塘费520万元及利息，并由第三人大王江村委和针鱼岭组承担连带责任”的请求正确，本院予以确认。 综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确。**的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人**负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  叶 坚 审 判 员  陆 海 审 判 员  陈 惠 二〇二〇年三月二十四日 法官助理  杜翰洋 书 记 员  许 青