广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终338号上诉人（原审原告）：邱志坚，男，1969年9月3日出生，汉族，住广东省广州市番禺区南沙经济技术开发区东瓜宇大街一巷10号，公民身份号码440************417。委托代理人：罗湘，广东华穗律师事务所律师。委托代理人：高海涛，广东经国律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：罗肇华，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。上诉人邱志坚因与被上诉人中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）自然资源行政决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1449号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2010年5月11日，邱志坚在公开挂牌活动中，竞得编号为K25-10-002旧矿山环境恢复治理与土地平整权，且于同日与中山市土地招标拍卖办公室签订《矿山环境恢复治理与土地平整权成交确认书》，载明标的座落于中山市*******新龙石场，成交总价为28000000元。同时，邱志坚向原中山市国土资源局（以下简称原市国土局）出具《矿山地质环境恢复治理与平整承诺书》，承诺其于2010年6月10日前支付自然生态环境治理保证金8315393.5元，该保证金在复绿整治与土地平整工作、复绿维护保养经验收合格后退还邱志坚，具体按照中府[2003]2号《关于进一步加强采石取土管理的通知》及其相关规定处理；邱志坚同时承诺，其于2010年8月10日前动工，并于2013年5月10日前竣工，且进行365日的维护保养；同时承诺按照广东省珠海工程勘察院2010年3月的《中山市*******新龙石场地质环境治理工程方案设计》进行旧矿区地质环境恢复治理与土地平整工程的施工，并承担全部责任。2011年3月21日，经邱志坚申请，原市国土局确认邱志坚缴纳了保证金8315393.5元和土石方的价值28000000元。同年7月20日，原市国土局作出中土函[2011]474号《关于新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整工期的复函》，称经审查并报请市政府同意，要求邱志坚按该局中土函[2011]145号《关于新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整的函》的签发日期即2011年2月21日为工期起始时间，有效期至2014年3月20日止。2014年3月28日，原市国土局向邱志坚作出中土函[2014]416号《关于新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整工程到期的通知》，认为工期至2014年3月20日已届满，邱志坚须对矿区内复绿场地植物进行365天的维护保养，且应向原市国土局提出工程验收申请，验收不合格、未达到自然生态环境治理标准的，应再进行治理。2016年12月28日，原市国土局作出中土函[2016]3705号《关于新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整限期整改的通知》，认为邱志坚一直未向该局提出工程验收申请，遂要求邱志坚自通知发出之日起6个月内完成新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理工作，并书面向该局提出工程验收申请，否则该局将根据《广东省矿山自然生态环境治理恢复保证金管理办法（试行）》等有关规定，由市政府组织进行治理，治理费用从邱志坚已缴纳的保证金和产生的利息中支付，保证金不足以支付所需费用的，由市政府责令限期补足。2017年11月28日，经邱志坚申请，原市国土局作出中土函[2017]3093号《关于再次责令新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理限期整改的通知》，要求邱志坚加快推进矿山地质环境恢复治理工作，按照专家评审通过的《中山市******新龙石场矿山地质环境保护与土地复垦施工设计》要求和邱志坚承诺的2018年12月25日前全面完成矿山地质环境恢复治理工作并通过组织验收内容履行，否则该局根据粤国土资地环发[2014]322号《广东省国土资源厅、广东省财政厅、广东省发展改革委关于矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》等有关规定，将邱志坚缴存的保证金和产生的利息转为该矿山的专项治理费用，由市政府统一组织治理，保证金不足时，将责令邱志坚限期补足。2018年7月10日，邱志坚向原市国土局出具承诺书，载明：“本人与贵局签订于2018年12月25日完成复绿工程，将复绿保证金831.53935万元作为抵扣未完成复绿款”。同年8月1日，原市国土局作出中土函[2018]2210号《关于停止外运新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理工程废渣及土石方的通知》，称接群众投诉，邱志坚正在进行的新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整工程存在严重超量采挖和超范围平整的情况，该局拟作进一步调查核实和依法处理，遂要求邱志坚自本通知送达之日起立即停止外运废渣和土石方，同时要求邱志坚加快本项目复绿的进度，完成矿山地质环境恢复治理工作并通过组织验收。2019年1月，根据中山发[2019]1号文件，中山市进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土局的职权，且不再保留原市国土局。2019年1月21日，市自然资源局对邱志坚作出中山自然资函[2019]18号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的通知》，载明：“我局已多次要求你加快对新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理工程，截止2018年12月31日你仍未完成该石场复绿工作，根据中山市土地招标拍卖办公室2010年4月中山市矿山地质环境恢复治理与土地平整（业务编号：K25-10-002）约定和你的承诺，我局将依法没收你缴存的保证金831.54万元及产生的利息，转由政府统一组织治理该石场。保证金不足以支付所需的费用，将责令你限期补足”。同年2月22日，经邱志坚陈述和申辩，市自然资源局作出中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》，认为截止至2018年12月31日，邱志坚仍未完成矿山恢复治理工作，遂根据《广东省矿产资源管理条例》第五十五条、《广东省采石取土管理规定》第九条的规定，决定没收邱志坚缴存的保证金831.54万元及产生的利息，转由政府统一组织治理新龙石场旧址，保证金不足以支付所需的费用，将责令邱志坚限期补足。邱志坚不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销市自然资源局作出的中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》；2.由市自然资源局承担本案的诉讼费用。原审法院另查明：市自然资源局在庭审中明确，《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》所涉的保证金金额831.54万元采用了四舍五入的表述方法，但该局当庭明确精确金额为831.53935万元。原审法院认为：市自然资源局行使原市国土局的职权，且承接了原市国土局的权利与义务，原市国土局的行为法律责任由市自然资源局承担，因此，市自然资源局作为市人民政府矿产资源管理部门，具有作出涉案行政决定的法定职权。本案中，邱志坚通过公开挂牌活动于2010年5月11日竞得编号为K25-10-002旧矿山（新龙石场）环境恢复治理与土地平整权，并承诺于2013年5月10日前竣工。后经原市国土局的多次督促要求，确认邱志坚最后全面完成矿山地质环境恢复治理工作的时间为2018年12月25日，且告知邱志坚，若逾期则将会把邱志坚缴纳的保证金及产生的利息转为矿山专项治理费用。对此，邱志坚也给予了相应承诺。然而，在距离邱志坚首次承诺的竣工时间超过五年的情况下即截止至2018年12月31日，邱志坚仍未完成上述矿山地质环境恢复治理工作和通过组织验收。因此，市自然资源局经告知并听取邱志坚的陈述申辩后，于2019年2月22日根据《广东省矿产资源管理条例》第五十五条、《广东省采石取土管理规定》第九条的规定，作出中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》，没收邱志坚缴存的保证金831.53935万元及产生的利息，转由市政府统一组织治理新龙石场旧址，并无不当。第一，邱志坚虽非直接的采矿权人，但基于其通过公开挂牌活动竞得旧矿山的环境恢复治理与土地平整权，在其未按照约定的期限内完成矿山地质环境恢复治理工作和通过组织验收的情况下，基于最密切联系原则且结合邱志坚的承诺内容，市自然资源局作为市人民政府的矿产资源管理部门，根据《广东省矿产资源管理条例》第五十五条的规定没收邱志坚缴存的保证金831.53935万元及产生的利息，转由市政府统一组织治理新龙石场旧址，并无不当。第二，原市国土局于2018年8月1日作出的中土函[2018]2210号《关于停止外运新龙市场旧址矿山地质环境恢复治理工程废渣及土石方的通知》，仅是要求邱志坚停止外运废渣和土石方，但这并不构成邱志坚如期完成矿山地质环境恢复治理工作的阻却因素。第三，对于市自然资源局在中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》中所述的保证金金额为831.54万元，因市自然资源局已在庭审中明确此处金额作了四舍五入的表述，但保证金的精确金额应为831.53935万元，故原审法院认定此处金额应以831.53935万元为准。对于该瑕疵，市自然资源局应另行作出补正通知，但原审法院不以此为由撤销讼争的行政决定。综上所述，对邱志坚要求撤销中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回邱志坚的诉讼请求。案件受理费50元，由邱志坚负担。上诉人邱志坚不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审法院认定上诉人超过5年没有完成旧新龙石场环境地质治理，判决被上诉人可以没收上诉人保证金及利息是完全错误的，上诉人因新情况已申请延长治理期限，被上诉人已经承诺同意，但却擅自没收上诉人巨额保证金有违行政信赖利益，原审法院枉法裁判，二审法院依法应予撤销。上诉人于2010年5月通过公开招标竞得新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整项目。其除了缴纳保证金831.53935万元外，还向原市国土局支付了剩余的2800万元土石方价值款，但因客观因素导致工期延长，且上诉人无法预料，首先市政府重点项目中山嘉明电厂三期施工，需要在上诉人的项目所在地施工，因此导致上诉人工期延长一年多的时间，在该高压电线建成后，上诉人不能使用炸药雷管进行爆破作业，只能改用大型机械作业，导致工期延长；其次，原市国土局同意上诉人提交的由广东省地质局第十地质大队作出的新设计方案《中山市南朗镇东濠涌新龙世昌矿山地址环境保护与土地复垦施工设计图》，而该设计方案的竣工日期为2019年6月30日，2017年11月28日，原市国土局作出的中土函[2017]3093号《关于再次责令新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理期限整改的通知》，同意其承诺全面完成矿山地质环境恢复治理工作并通过组织验收的时间是2018年12月25日，因此原审法院认定上诉人超过招标公告五年没有完成竣工验收就可以直接没收保证金明显错误。2018年8月1日，原市国土局发出[2018]2210号《关于停止外运新龙石场旧址矿山地质环境合法治理工程废渣及土石方的通知》，要求上诉人立即停止外运废渣及土石方，但同时又要求上诉人加快复绿工程明显矛盾，因为停止外运废渣及土石方，废渣和土石方没有地方安置，导致无法进行复绿工程与土地平整工作，上诉人收到上述通知后停产停工，上诉人认为被上诉人作出的上述通知没有事实依据，从一审开庭至今均未提供上诉人存在超量开采和超范围平整的书面证据，因此被上诉人明显是给上诉人设置障碍致使上诉人无法在承诺的时间内完成申请竣工验收，这明显与政府信赖利益相违背；2.被上诉人没收上诉人的保证金及利息适用法律法规错误，且程序严重违法。原市国土局已书面同意上诉人完成复绿工程的时间为2018年12月25日，但其从2018年8月1日开始，多次发出自相矛盾的通知，且不给上诉人陈述及申辩的机会，故意造成上诉人无法履行合同，被上诉人依据《广东省矿产资源管理条例》第五十五条和《广东省采石取土管理规定》第九条的规定进行处罚是错误的，该法条适用的主体是采矿权人，而上诉人是通过公开招投标程序竞拍得地质环境恢复治理，并未取得采矿证，不是采矿权人；3.根据《土地复垦条例》第23条及第24条的规定，涉案旧新龙石场地质环境恢复治理是治理平整历史遗留损害的土地，应由县级以上人民政府承担主体治理责任，但原市国土局却将该工作公开挂牌，利用社会投资资金进行地质环境恢复治理，非但不投资整治资金，还收取了2800万元的土石方费用，明显违法。综上，请求二审法院判令：1.撤销（2019）粤2071行初1449号行政判决；2.撤销被上诉人作出的中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市自然资源局辩称：1.被上诉人作出的中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》程序及实体内容均合法，应予以维持。2010年4月2日，原市国土局发布《中山市矿山地质环境恢复治理与土地平整权挂牌公告》，对位于中山市*******新龙石场用地范围的矿山地质环境恢复治理与土地平整权进行公开挂牌。2010年5月11日，邱志坚以最高价竞得涉案矿山地质环境恢复治理与土地平整权。邱志坚承诺于2010年6月10日前支付自然生态环境治理保证金8315393.5元，同时承诺于2010年8月10日前动工，并于2013年5月10日前竣工。2011年3月11日，邱志坚申请调整工期，原市国土局于同年7月20日作出《关于新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整工期的复函》，同意调整工期至2014年3月20日。但邱志坚未按约定完成矿山地质环境恢复治理与土地平整工作。2014年3月28日，原市国土局向邱志坚作出《关于新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整工程到期的通知》，告知邱志坚未按期完成工作的法律后果。2016年12月28日，原市国土局向邱志坚发出《关于新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整限期整改的通知》，告知邱志坚涉案工程的工期已过，要求邱志坚在该通知发出之日起6个月内完成地质环境恢复治理与土地平整工作，并书面向原市国土局提出工程验收申请。2017年11月28日，原市国土局向邱志坚发出《关于再次责令新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理限期整改的通知》，要求邱志坚于2018年12月25日前全面完成矿山地质环境恢复治理工作并通过组织验收。邱志坚一直未履行恢复治理义务。2019年1月21日，其向邱志坚发出《关于没收自然生态环境治理保证金的通知》，告知邱志坚未按期完成矿山地质环境恢复治理工程，其将依法没收邱志坚缴纳的保证金831.54万元及产生的利息，并告知陈述申辩的权利。邱志坚于同年2月1日向其提交陈述和申辩书，但理由不能成立。2月22日，其作出中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》，决定依法没收邱志坚的保证金831.54万元及利息。上述行政行为符合《广东省矿山资源管理条例》第五十五条及《广东省采石取土管理规定》第九条。2.邱志坚要求撤销涉案决定无事实及法律依据。其经三次通知，要求邱志坚应于2018年12月25日前全面完成矿山地质环境恢复治理工作并通过组织验收，但邱志坚一直未履行义务。邱志坚主张市自然资源局于2018年1月要求其停工，但该工程挂牌公告中已明确涉案旧址矿山地质环境恢复治理工程开挖土、挖石的最高方量，邱志坚在实际施工中已存在严重超挖的情形，市自然资源局按挂牌公告的规定责令邱志坚不得外运土石方并无不妥，不影响邱志坚进行地质环境恢复治理工作。综上，请求法院驳回邱志坚的诉讼请求。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明：根据《中山市矿山地质环境恢复治理与土地平整权挂牌公告》第一条第1点，第二条第5点规定“整治过程中产生的石块、淤泥等由竞得人自行处置”。邱志坚亦确认，其将通过平整矿山挖得的土石进行售卖，并以此所得收入支付涉案环境恢复治理以及土地平整工程的费用。邱志坚委托广东省地质局第十地质大队于2017年10月出具《中山市南朗东濠涌新龙石场矿山地质环境保护与土地复垦施工设计》记载“在2014年至2015年工程复绿期间，中山市政府重点建设项目—嘉明电厂三期配套高压线设置多条高压线路经过已经复绿的山顶，为配合政府重点工程项目建设，该项目停止了复绿工程施工近一年时间”。2015年6月5日，广东电网有限责任公司中山供电局南郎分局出具证明，确认了上述高压线路施工期间。本院再查明：截止本案二审庭审结束时，涉案石场的自然生态环境恢复治理工作仍未完成。市自然资源局认为邱志坚涉嫌非法开采矿山，相关事实仍在进一步调查中。本院认为，本案为自然资源行政决定纠纷。审查本案中市自然资源局作出的中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》是否合法，在于审查其认定事实是否清楚、适用法律及处理结果是否正确，程序是否合法。在认定事实、适用法律和处理结果方面，本案中，邱志坚取得了涉案新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整权，并承诺最终将于2018年12月25日前竣工。后经原市国土局的多次督促要求，且告知邱志坚，若逾期则将会把邱志坚缴纳的保证金及产生的利息转为矿山专项治理费用，但截至本院二审庭审时，邱志坚仍未完成上述地质环境恢复治理工作，因此不具备竣工并通过组织验收的前提条件，根据《广东省矿产资源管理条例》第五十五条“……采矿权人不进行治理或治理后验收不合格又不再进行治理的，保证金及其利息由矿山所在地县级以上人民政府转为治理费用，并负责组织治理。”以及《广东省采石取土管理规定》第九条第二款“……采矿权人不进行治理或治理后验收不合格又不再进行治理的，其治理费用从采矿权人已缴纳的保证金中支付。”的规定，作出中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》，没收邱志坚缴存的保证金831.53935万元及产生的利息，转由市政府统一组织治理新龙石场旧址，并无不当，本院对此予以确认，对于保证金的金额，原审依法已对此作全面论述，本院予以采纳。在程序方面，市自然资源局在作出中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》前进行了告知，并听取了邱志坚的陈述申辩，程序正确，本院亦予以确认。邱志坚提出其并未取得采矿证，并非采矿权人，不应适用《广东省矿产资源管理条例》第五十五条以及《广东省采石取土管理规定》第九条的规定，对此，本院认为，原市国土局在《中山市矿山地质环境恢复治理与土地平整权挂牌公告》中确认在环境恢复治理工作中产生的石块、淤泥由竞买人自行处置，邱志坚作为买受人亦确认其将环境恢复治理工作中产生的石块、淤泥进行售卖并取得收益。因此邱志坚在该工程中充当了采矿权人的角色，那么，按照“谁开采谁治理”的原则，以及邱志坚向原市国土局出具的《矿山地质环境恢复治理与平整承诺书》以及邱志坚于2018年7月10日，向原市国土局出具承诺书，均证明邱志坚明确知晓其未在规定的时间内完成上述治理工作的法律后果，因此，原市国土局出具涉案决定没收邱志坚的保证金并无不妥，因此邱志坚提出的上述主张，本院不予支持。邱志坚提出其未能在2018年12月25日前完成涉案环境恢复治理与平整工作的原因在于原市国土局于2018年8月1日作出中土函[2018]2210号《关于停止外运新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理工程废渣及土石方的通知》，要求邱志坚停止对外运废渣及土石方，因此，邱志坚未能在承诺的时间内完成上述工程并非自身原因。对此，本院认为，原市国土局认为邱志坚存在超量采挖以及超范围平整的行为，要求邱志坚停止外运土石方，并不必然导致邱志坚无法完成上述工程，且邱志坚从其在《矿山地质环境恢复治理与平整承诺书》确定的开工时间2010年8月10日始至2018年8月1日止，为期8年，除2014年至2015年期间有高压线路施工外，其余时间并未发生因政府原因或不可抗力等阻却其施工的事由，因此原市国土局要求邱志坚先行停止外运土石方再继续进行调查并无不妥之处。因此本院对于邱志坚的上述主张亦不予支持。邱志坚提出市自然资源局未提供证据证明存在超量开采的行为，对此，本院认为，原市国土局是在其作出的中土函[2018]2210号《关于停止外运新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理工程废渣及土石方的通知》中认定邱志坚有过量开采的可能，但原市国土局作出上述通知的行政行为与本案被诉的没收保证金的行为并非同一行为，原市国土局是否有证据证明其在上述通知中的所认定的事实，并不影响本案对没收保证金这一行为的认定，原市国土局的上述通知一经作出且未经司法审判之前，即具有法定的行政执行效力，邱志坚如认为市自然资源局的上述通知损害了其合法权益，可另循法律途径解决，本案不对该通知所认定的事实予以审查，且事实上，原市国土局已对邱志坚是否存在过量开采的行为以及是否涉嫌非法开采矿山进行了调查，所以为避免对国家矿产资源可能继续造成的损失，原市国土局作出上述停运通知并无不妥之处。综上所述，邱志坚上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邱志坚负担。本判决为终审判决。审判长 王 鹏审判员 陶香琴审判员 高 琳二〇二〇年四月二十八日书记员 肖炫霓