江西省赣州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣07行终111号 上诉人（原审原告）：宁都泛华房地产开发有限公司。住所地：宁都县梅江镇河东下石垅A区。 法定代表人：林丽明，总经理。 委托代理人：张志龙，福建远大联盟律师事务所律师，特别代理。 委托代理人：林思捷，福建远大联盟律师事务所实习律师，特别代理。 被上诉人（原审被告）：宁都县水利局。住所地：宁都县博生西路55号。 法定代表人：李高峰，局长。 行政机关出庭负责人：黄宇星，系该局副局长。 委托代理人：邓三保，江西翠微律师事务所律师，一般代理。 被上诉人（原审被告）：宁都县人民政府。住所地：宁都县行政服务中心5楼。 法定代表人：刘定辉，县长。 委托代理人：杨镇南，系司法局干部，一般代理。 上诉人宁都泛华房地产开发有限公司因水利行政处罚及行政复议一案，不服江西省赣州市于都县人民法院（2019）赣0731行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院认定，2012年5月，上诉人在宁都县下石垅建造房屋4幢，其中1＃房屋占地面积159.89平方米，建筑面积547.36平方米；2＃房屋占地面积171.11平方米，建筑面积614.92平方米；3＃房屋占地面积391.13平方米，建筑面积1457.79平方米；4＃房屋占地面积360.36平方米，建筑面积1640.44平方米，占地总面积1082.49平方米，总建筑面积4260.51平方米。2015年7月17日，宁都县委办公室、宁都县人民政府办公室印发《宁都县城市建设综合执法大队工作方案》，成立宁都县城市建设综合执法领导小组，整治县城规划区内违法违章建筑。其中被上诉人宁都县水利局为成员单位，要求做好对河道管理范围内违法违章建设行为的查处。2016年7月9日，宁都县城乡规划建设局以上诉人案涉的房屋未按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设，擅自改变规划用途及突破规划控制指标，超出二期建筑用地红线范围，侵占国有土地面积1082.49平方米，地面以上总建筑面积4260.51平方米，向上诉人作出宁规建罚字［2016］第5-1003号《行政处罚决定书》，没收案涉房屋，并要求上诉人在收到决定书之日起15日内自行空出或向宁都县城乡建设规划局申请折价回购，折价回购款为6732635元。后上诉人支付回购款，将案涉房屋回购。2016年8月4日，宁都县城乡建设规划局为案涉房屋补办建设工程规划许可证。2016年8月30日，宁都县不动产登记局为案涉房屋补办不动产权证。 2018年10月28日，被上诉人宁都县水利局对案涉房屋的违法行为立案调查。2019年3月19日，被上诉人宁都县水利局执法人员对案涉房屋进行现场检查，制作了检查笔录并拍照、绘图。2019年4月1日，对上诉人员工黄成浪进行了询问，并下发责令改正通知书、行政处罚事先告知书、听证告知书，告知上诉人在2019年4月12日前自行拆除涉案房屋。4月2日，上诉人申请行政处罚听证，4月8日，被上诉人宁都县水利局召开听证会和重大案件集体讨论会，并作出《10号行政处罚决定书》。上诉人不服，向被上诉人宁都县人民政府申请行政复议。2019年6月17日，被上诉人宁都县人民政府作出《5号行政复议决定书》。上诉人不服，遂向原审法院提起诉讼。 原审法院另查明，2014年10月31日，被上诉人宁都县水利局作出《关于会同河出口河段洪水水面线计算说明》，载明：“在没有建设房屋前，整个河段在洪水期将行洪，而在防洪道上建有4间房屋后，该段河道行洪面积有所减少，遇20年一遇洪水时，该河道水流流速较建房前有所加大，洪水水面线有所壅高，壅高范围在0.09-0.22米左右，20年一遇洪水水面线壅高后仍在防洪堤工程设计超高范围内。”案涉房屋已于2019年4月12日被拆除。 原审法院认为，《中华人民共和国水法》第三十七条规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《防洪法》第二十二条规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《河道管理条例》第二十四条规定：“在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。”《中华人民共和国水法》第六十五条规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水利行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”就本案而言，案涉房屋违法违规建造后，虽经宁都县城乡规划建设局行政处罚予以没收，尔后再由上诉人向政府缴款回购，也经宁都县城乡规划建设局、宁都县不动产登记局补办了建设工程规划许可证、不动产权证，致使房屋建设规划、产权来源合法化。但这与案涉行政处罚缺乏关联性。案涉行政处罚的事实和法律依据是上诉人所建房屋位于河道管理范围内，妨碍河道行洪、影响河势稳定、危害河岸堤防安全。故本案争议焦点是上诉人所建房屋位置是否位于河道管理范围内，是否会对河道行洪产生影响。根据被上诉人宁都县水利局的现场检查、绘图和现场照片，可以认定案涉房屋位于河道管理范围内。2014年10月31日，经水文计算和分析，上诉人在会同河建造案涉房屋后，致使河道行洪面积有所减少，河道水流流速加大，洪水水面线有所壅高。这足以证实案涉房屋已经妨碍了河道行洪，造成河道行洪安全隐患。因此，被上诉人宁都县水利局依据上述法律、法规，对上诉人作出限期拆除案涉房屋，恢复原状的行政处罚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应当予以维持。同理，被上诉人宁都县人民政府作出的行政复议决定亦符合法律规定，原审法院予以维持。上诉人以案涉房屋经处罚回购后，符合规划，权属来源合法，以及房屋影响洪水水面线壅高后仍在防洪堤工程设计超高范围内等抗辩理由不能成立，原审法院不予采信。一事不再罚是指，对违法行为人的同一个违法行为，只能给予一次行政处罚，不得以同一事实和同一依据给予两次以上的行政处罚。同时，《行政处罚法》第二十四条规定的“罚”仅仅限定为罚款。宁都县城乡规划建设局于2016年7月9日向上诉人作出没收案涉房屋的行政处罚，所认定的事实是上诉人未按照《建设工程规划许可证》规定进行建设，擅自改变规划用途及突破规划控制指标，依据是《城乡规划法》第四十条、第六十四条。该行政处罚与本案所涉行政处罚的事实认定、法律依据、处罚类型均不相同。上诉人的行政违法行为违反了多个法律规范并侵犯了多个行政法律关系。相关行政机关应当依据不同法律规范作出不同类型的行政处罚。因此，被上诉人宁都县水利局所作出的行政处罚未违反《行政处罚法》第二十四条的规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经审判委员会讨论决定，判决如下：驳回宁都泛华房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由宁都泛华房地产开发有限公司负担。 上诉人宁都泛华房地产开发有限公司不服一审判决，向本院提起上诉，要求：1.撤销赣州市于都县人民法院（2019）赣0731行初143号行政判决，并改判撤销《10号行政处罚决定书》第1项、撤销《5号行政复议决定书》第1项；2.一、二审案件受理费均由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决对被上诉人宁都县水利局案涉行政处罚所依据的事实并没有真正核实和审查，没有严格按照证据的证明规则评判案涉行政处罚的合法性。上诉人案涉房屋是否位于水利局“河道管理范围内”，这为本案最基础、最关键的问题，但案涉房屋位置不在河道管理范围内，水利局无权处罚，也不存在《水法》第37条、第65条规定的情形。上诉人案涉房屋即便位于河道管理范围内，也不存在妨碍河道行洪，影响河势稳定，危害河岸堤防安全的情形。二、水利局针对上诉人案涉房屋处罚事先告知和处罚决定，援引、适用法律不清。三、上诉人案涉房屋违法违规建造后，经城乡规划建设局行政处罚予以没收，因另行回购，补办了建设工程规划许可证、不动产权证，致使房屋符合建设规划，产权来源合法化，这与本案案涉行政处罚存在密切关联性；涉及到行政处罚“一事不再罚”原则的遵守和行政处罚对象错误而导致认定违法事实证据不足的后果。四、水利局立案且作出行政处罚，过了二年法律追溯期，不得再给予行政处罚。 被上诉人宁都县水利局答辩称，上诉人所建案涉房屋位于河道管理范围内是不争的事实，上诉人所建案涉房屋坐落于右岸防洪河堤迎水面共四处，该四处房屋位于河道管理范围内，黄成浪的询问笔录、上诉人的法定代表人林丽明确认的现场检查笔录和宁都县水利水电勘察设计院绘制图、现场照片等证据可以证实，上诉人在听证、复议和一审阶段对该些证据均没有提出异议。上诉人所建案涉四处房屋妨碍河道行洪，影响河势稳定，危害河岸堤防安全。答辩人对上诉人作出的行政处罚并没有违反“一事不再罚”原则。答辩人是对上诉人在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物的违法行为进行行政处罚，处罚的内容之一是拆除四处违法违章建筑物，恢复原状，上诉人回购房屋，并对回购房屋补办了相关产权证书等系列的行为以及所形成的法律关系，答辩人对此未作出任何行政行为，更没有作出行政处罚，因此，上诉人称答辩人处罚对象错误没有事实依据。上诉人补充陈述的过了二年的追溯期，因四栋房屋连续处于违法状态，因此，二年时效没有过，答辩人认为补充的上诉理由不充分。综上所述，答辩人认为，原审判决认定本案事实清楚，证据充分，适用法律正确，判决公平公正，请求法院依法维持一审判决。 被上诉人宁都县人民政府答辨称，案涉四栋房屋占用河堤建设均未经过河道行政主管部门批准，且建在河堤迎水面，属于河堤范围，妨碍行洪，影响河势稳定，危害河岸堤防安全。上诉人在上诉状中提到的“一事不再罚”与一审诉状中的“一事不再罚”是完全不同的内涵和外延，属于偷换概念，诉状当中的罚是专指罚款，一审法院已经就诉状中的一事不再罚作出晰理。未批先建，先建后罚款再补证，以罚代批，以补办得来的产权来源合法性有待于审查，本案中产权来源合法性就是违法违纪的源泉。案涉房屋处罚的主体是宁都县城乡规划建设局，并不是其所称的综合执法体，或是与宁都县水利局共同作出的处罚，作出处罚是宁都县城乡规划建设局依自身职能独自作出的，并不是联合体依文件共同作出的，水利局依据法律作出的处罚与前处罚基于不同的事实，也是基于不同的行为，且作出的处罚类型也不同。对于庭前上诉人补充的行政处罚已经超过二年时效，但上诉人在行政复议阶段并没有提出，当时并包括现在，答人都没有作出处理，关于这点，答辩人同意水利局的答辩意见。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，处理得当，请求依法驳回上诉，维持原判。 二审法院对原审法院审理查明的事实予以确认。 上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院二审询问笔录在卷，可以证实。 本院认为，被上诉人宁都县水利局的现场检查、绘图和现场照片，足以证实上诉人在右岸防洪堤迎水面建房四处，已违反了《中华人民共和国水法》第三十七条、《中华人民共和国防洪法》第二十二条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条的规定。在作出行政处罚之前，被上诉人宁都县水利局于2019年4月1日向上诉人送达了行政处罚事先告知书和听证告知书，告知了上诉人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知了上诉人依法享有的权利。上诉人于2019年4月2日提交了书面的行政处罚听证申请书，被上诉人宁都县水利局在2019年4月8日组织了听证，上诉人也派员参加了听证会，并进行了陈述和申辩。被上诉人宁都县水利局于2019年4月8日依据《中华人民共和国水法》第六十五条的规定对上诉人作出宁水罚字〔2019〕10号行政处罚决定书第一项，即限上诉人在2019年4月12日之前拆除在右岸防洪堤迎水面建设的四处违法违章建筑物、恢复原状的行政处罚，认定事实清楚，处罚程序合法，应当予以维持。 被上诉人宁都县水利局对上诉人所作出的拆除违法违章建筑物、恢复原状的行政处罚，与宁都县城乡规划建设局于2016年7月9日向上诉人作出没收案涉房屋的行政处罚，是两个独立不同的行政行为，在事实认定、法律依据、处罚类型、作出处罚的行政机关等方面均不相同，故被上诉人宁都县水利局作出的拆除违法违章建筑物、恢复原状的行政处罚并未违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的“一事不再罚”的规定。案涉房屋违法违建后被宁都县城乡规划建设局作出没收的行政处罚，后上诉人通过回购的方式，取得了建设工程规划许可证、不动产权证，但这属于另一个行政法律关系，不在本案审查范围内。案涉房屋虽然取得了建设工程规划许可证、不动产权证，但这与案涉房屋违反其他法律、法规并不冲突，不能据此否认案涉房屋存在的其他违法事实，被上诉人宁都县水利局有权依据《中华人民共和国水法》对上诉人作出的行政处罚。同理，被上诉人宁都县人民政府作出宁府复字〔2019〕5号行政复议决定书第一项，即维持被上诉人宁都县水利局作出的宁水罚字〔2019〕10号行政处罚决定书第一项，亦符合法律规定。在一审时，上诉人请求撤销宁水罚字〔2019〕10号行政处罚决定书第一项、撤销宁府复字〔2019〕5号行政复议决定书第一项，原审法院予以驳回，并无不当。 关于上诉人提出被上诉人宁都县水利局对其进行行政处罚已超过二年时效的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者持续状态的，从行为终了之日起计算。”建设案涉房屋的违法行为及其造成的不法状态处于不间断持续的状态，不受“二年内未发现”的限制，被上诉人宁都县水利局作出行政处罚未超过二年处罚时效，故上诉人的该上诉理由不能成立。 综上，原审驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宁都泛华房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吕纲翔 审 判 员  赖朝晖 审 判 员  周洋发 二〇二〇年四月二十六日 法官助理刘海英 代理书记员  郭燕华