四川省遂宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川09行初21号 原告幸世文，男，1968年11月23日出生，汉族，住四川省射洪市。 被告射洪市人民政府，住所地四川省射洪市太和镇人民街106号。 法定代表人张韬，该单位市长。 委托代理人徐治男，射洪市司法局行政复议与应诉股股长。 委托代理人杨志勇，四川君易律师事务所律师。 原告幸世文诉被告射洪市人民政府（以下简称射洪市政府）土地其他行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告幸世文诉称，请求确认被告射洪市政府及原射洪县城乡规划委员会（以下简称原射洪规委会）作出的《射洪县规划委员会2015年第二次常务委员会会议纪要》（射规委阅〔2015〕2号）（以下简称《会议纪要》）违法。事实和理由：2009年7月28日，原射洪县太和镇迎春西路射洪县太和二幼东侧旁的约29户危旧房业主，根据原射洪县人民政府办公室出台的《关于促进房地产业恢复发展扶持居民安居置业的意见》（射府办发〔2008〕94号）、《关于县城区“城中村”及危旧房改造的实施意见（试行）》（射府办发〔2008〕117号）文件精神，成立了射洪县太和镇迎春西路危旧房改造联建理事组（以下简称理事组），联名书面向射洪县“城中村”改造协调领导小组申请联合改建。2009年8月23日，理事组向原告出具书面《授权书》，授权原告采取引资、联建相结合的方式，对迎春西路太和二幼东侧危旧房进行“统拆、统迁、统建”。随后原告投资对该改造区域进行测绘和建设方案设计，与该改造片区全体危旧房业主签订《房屋拆迁补偿安置协议实施方案》。2009年9月28日，理事组向具有三级房地产开发资质的四川锦诚建筑工程开发有限责任公司（以下简称锦诚公司）出具《委托书》，委托该公司对迎春西路太和二幼东侧危旧房进行改造，负责人为原告。2009年10月5日，锦诚公司向原告出具《授权委托书》，委托原告以锦诚公司名义投资参与太和镇迎春西路太和二幼东侧危旧房屋改造，与被拆迁房屋业主和理事组签订相关合同，以及办理公证事宜。之后原告以锦诚公司的名义投资，与全体被拆迁房屋业主签订《分户安置拆迁合同书》，与锦诚公司签订《联合建设协议书》，完成向被拆迁房屋业主接收旧房、领取房屋拆迁安置公证书和拆除全部危旧房工作。2010年11月10日，原告、理事组、射洪县太和二幼、锦诚公司共同向县政府和相关部门进行申报，获得县政府批准辖区实施“城中村”改造及其他改造项目的相关批示。2010年12月24日，理事组与锦诚公司签订《射洪县太和镇水浒宫社区迎春西路片区危旧房改造联建合同书》。2011年4月20日，原射洪县国土资源局、城乡规划管理局、住房和城乡建设局、太和镇人民政府发布《关于全面冻结县城区城中村改造的公告》，导致该项目无法启动报建手续，项目工程建设停滞，迟迟未能正式动工修建新房。2011年10月，原射洪县人民政府出台《关于研究城中村改造有关问题的会议纪要》（射府阅〔2011〕42号）、《关于县城区城中村改造的实施意见》（射府办发〔2011〕92号），要求参与县城“城中村”改造的房地产开发企业必需具备二级以上房地产开发资质。2011年12月28日，原告以锦诚公司顺和园项目部投资获益人和负贵人的身份委托四川隆生建设工程有限公司完成了该项目修建新房前期应具备的“三通一平”工作。2012年1月2日，原告向锦诚公司发出解除双方于2010年3月2日签订的《联合建设协议》的《解除联合建设协议通知》。2012年1月20日，锦诚公司出具同意解除联合建设协议的《通知》。2012年1月29日，理事组向具有二级房地产开发资质的四川省射洪虹桥房地产集团有限公司（以下简称虹桥公司）出具《委托书》，委托该公司具体负责实施对迎春西路太和二幼东侧危旧房的改造建设工作，其改造投资建设负责人为原告。2012年2月20日，理事组出具《射洪县太和镇迎春西路危旧房改造片区基本情况》，表明该改造片区是在全部危旧房拆除后委托虹桥公司作为建房单位。2012年2月27日，原告向虹桥公司递交《申请书》，申请将原以锦诚公司名义投资改造的迎春西路太和二幼东侧危旧房改造项目，与该公司合作并以该公司名义进行建设。2012年2月28日，虹桥公司向原告提供该公司《企业法人营业执照》《贰级房地产资质证书》等复印件资料。2012年3月12日，原射洪县太和镇人民政府向县“城中村”改造遗留问题处置领导小组递交《关于迎春西路城中村改造顼目的申请》，申请将太和镇迎春西路“城中村”纳入县政府“城中村”改造项目。2012年6月29日，原射洪县人民政府出台《关于何家桥社区保和社区等城中村改造项目的会议纪要》（射府阅〔2012〕3号），其中第三条第四项议定：“该项目（二幼东城中村改造项目）的建设由虹桥公司承担”。该会议纪要出台后，射洪县“城中村”改造遗留问题处置领导小组办公室不按照法律规定及时向原告公开这一政府信息，导致原告不能推进该改造项目建设，原告与被拆迁改造房屋业主和理事组之间形成拆迁纠纷，且一直协商未果。2014年8月28日，任前锦以虹桥公司名义强行进入迎春西路“城中村”改造宗地实施建设施工，非法侵占原告对该宗地占有、管理、使用、处分、开发、获益的合法权益。2015年7月30日，原射洪县人民政府及原射洪规委会作出《会议纪要》，其中第四条第一项确定由任前锦作为地块改造和前期遗留问题处理的实施和责任主体，县住建局和子昂办事处作为牵头主体，共同督促解决与前期业主的诉求处理、前期已购房户的诉求处理，子昂办事处加强监督。《会议纪要》违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十三条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条，《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）第二条第三项、第三条第一项，《射洪县人民政府关于城区“城中村”危旧房改造的实施意见（试行）》（射府办发〔2008〕117号）第一条第二项，《国家土地管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条，《国土资源部住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）第四条第一、三项等强制性法律、法规的规定，违反了谁依法签订交换或货币补偿合同，谁依法投资开发整理土地，谁就具备土地使用权竟得资格的原则。因此，原射洪县人民政府及原射洪规委会作出《会议纪要》第四条第一项行政处理决定的行政行为事实不清，程序违法，侵害了原告的合法权益。 被告射洪市政府辩称，原射洪规委会的《会议纪要》不具有可诉性，幸世文列射洪市政府为被告于法无据。依据《遂宁市城乡规划委员会工作章程》《射洪县规划委员会工作章程》的规定，城乡规划委员会是同级党委、政府进行城乡规划决策的议事机构，其审议结果作为政府相关职能部门审批的依据。据此，原射洪规委会的《会议纪要》作为党委、政府联席议事的审议结果，属党、政机关内部工作的性质，其结果只是政府相关职能部门作出具体行政行为的依据之一，但并不是具体行政行为本身。因此，原射洪规委会的《会议纪要》不具有可诉性。 经审理查明，2009年8月2日，原射洪县太和镇迎春西路（太和二幼东侧）29户居民为申报“城中村”改造项目，以出具《委托书》形式推举胥碧惠（组长）、夏燕（副组长）、周光富、余小莉、王久清等五人组成理事组，并于同年8月18日报至原射洪县居民委员会。同年8月23日，理事组向原告幸世文出具《授权书》，授权原告幸世文处理改造联建事务。同年9月28日，理事组向锦诚公司出具《委托书》，委托该公司负责实施改造工作。同年10月5日，锦城公司向原告幸世文出具《授权委托书》，委托其与被拆迁人签订《房屋拆迁安置补偿合同》、办理合同公证等。2010年3月2日，原告幸世文与锦城公司签订《联合建设协议书》，同时锦城公司向原告幸世文出具《法定代表人委托书》并附公司营业执照、资质证书（资质等级为三级）、组织机构代码证等复印件，授权其全权负责“城中村”改造的一切相关事宜。同年3月15日，原告幸世文以锦城公司代理人身份，将锦城公司此前与各房屋拆迁户签订的《房屋拆迁安置补偿合同》办理公证。同年8月29日，理事组向原射洪县人民政府申请参与县城“城中村”项目改造联建。同年12月24日，锦城公司与理事组签订《射洪县太和镇水浒宫社区迎春西路片区危旧房改造联建合同书》，约定理事组（业主单位）将片区内所涉各户业主的旧房交由锦城公司（开发建设单位）统筹拆迁，统一规划、设计修建、统筹还房等。 2011年4月，原射洪县国土资源局、城乡规划管理局、住房和城乡建设局、太和镇人民政府联合发布关于全面冻结县城区“城中村”改造的公告，从2010年11月起全面冻结县城区的“城中村”改造。理事组的改造申请未获批准纳入射洪县第一批（8处）“城中村”改造项目。但该项目的业主及开发商代理人幸世文并未按规定停止改造建设，在未取得相关批准手续的情况下继续实施拆迁。2011年10月12日，原射洪县人民政府专题研究“城中村”改造有关问题并印发《关于研究城中村改造有关问题的会议纪要》（射府阅〔2011〕42号），要求进一步规范《关于县城区“城中村”及危旧房改造的实施意见（试行）》（射府办发[2008]117号）执行程序（包括要求实施“城中村”改造的开发方必须具备二级以上房地产开发资质），依法处理“城中村”改造遗留问题。同年10月18日，原射洪县人民政府办公室印发《射洪县人民政府办公室关于县城区城中村改造的实施意见》（射府办发〔2011〕92号）。 2012年1月2日，原告幸世文书面通知锦城公司解除2010年3月2日双方所签订的《联合建设协议书》，并于同年1月8日向锦城公司提交《承诺书》，承诺愿意将原以锦城公司名义产生的若干资料、物件交还该公司销毁。同年1月20日，锦城公司书面通知原告幸世文同意解除前述《联合建设协议书》，终止对原告幸世文的一切授权，并要求交还原以公司名义产生的若干资料、物件的原件。后该公司向理事组提交《情况说明》，表明其公司已与原告幸世文解除合同并附相关解除合同的资料。 2012年1月29日，理事组向虹桥公司出具《委托书》，载明：委托该公司具体负责实施改造建设工作，改造投资建设负责人为辛世文。同年2月28日，虹桥公司向理事组提供其公司营业执照、资质证书（资质等级为二级）复印件，并注明仅供理事组（业主单位）用于危旧房改造的申报。为妥善解决“城中村”改造项目未批先拆、违规拆除所形成的遗留问题，原射洪县人民政府于2012年6月13日召开会议专题研究，决定将“城中村”改造遗留问题有序、有效、逐步解决，并于同年6月29日印发《关于何家桥社区保和社区等城中村改造项目的会议纪要》（射府阅〔2012〕30号）。该《会议纪要》第三条第四项载明：“二幼东城中村改造项目。该项目位于太和二幼东侧，与二幼食堂改造进行统一规划，用地面积2006.5平方米。设计建筑面积12139.33平方米（其中还二幼600平方米），容积率6.05。会议议定：因业主自身原因导致该项目推进速度缓慢，该项目的建设由虹桥公司承担，各部门会后尽快与虹桥房产开发集团公司进行联系商谈，由虹桥房产开发集团公司签署一切协议（包括二幼还房协议）”。 2012年8月8日，理事组向锦诚公司、原告幸世文发出《解除合同通知》，解除当初各房屋拆迁户与锦诚公司签订的《房屋拆迁安置补偿合同》、理事组与锦诚公司于2010年12月24日签订的《射洪县太和镇水浒宫社区迎春西路片区危旧房改造联建合同书》、幸世文以锦诚公司名义与理事组签订的所有协议，终止理事组原对幸世文的授权等。同年8月30日，理事组向原射洪县太和镇人民政府书面报告表示理事组及各户业主原是与锦诚公司签的合同，且已解除了合同，不认可原告幸世文以任何公司的名义继续拆迁开发。同年9月9日，理事组两次书面声明表示理事组原是与锦诚公司签订的合同，幸世文也是以锦诚公司名义来进行工作的，现理事组与锦诚公司解除了合同，将另行选择开发公司合作，不认可原告幸世文。2012年11月8日，理事组书面通知锦诚公司、原告幸世文进行合同解除后的结算。同年11月9日，理事组就与锦诚公司、原告幸世文解除合同后的清算、结算事务，向原射洪县“城中村”改造领导小组提交《情况汇报》，称理事组与幸世文就解除合同后的结算分歧较大。同年11月28日，26户房屋拆迁户参加迎春西路拆迁工作居民协调表决会议并进行表决，房屋拆迁户不同意由幸世文继续实施改造。2012年12月13日，原射洪县子昂街道办事处出具《射洪县子昂街道办事处关于水浒宫社区迎春西路城中村改造的情况汇报》，就相关情况作出述明（包括协调未果的情况），同时鉴于理事组及各房屋拆迁户与幸世文未能通过协商、协调达成一致意见，该办事处一并提出处理建议意见。 2012年11月17日，理事组出具《子昂办事处迎春西路片区危旧房改造联建工程开发商入围条件》（包括由新的开发方承担幸世文前期费用），重新选择改造项目开发方，并抄送原射洪县人民县政府应急办、射洪县太和镇水浒宫社区居民委员会。2013年3月4日，虹桥公司向理事组出具《介绍信》并附公司营业执照、资质证书、组织机构代码证等复印件，介绍任前锦、田洺果前往理事组（业主单位）接洽改造建设工作。同年3月7日，理事组向虹桥公司出具《委托书》，委托该公司办理规划、设计事务并负责改造建设（项目负责人任前锦）。同年6月10日，理事组向虹桥公司出具《委托》，委托该公司（项目负责人任前锦）办理“城中村”改造项目相关手续。2013年6月13日，理事组向原射洪县子昂街道办事处作出《关于射洪县太和镇迎春西路危旧房改造联建工程项目推荐开发商的情况汇报》，申请对该“城中村”改造项目以及理事组所选定的开发建设单位虹桥公司予以批准。同年6月28日，原射洪县子昂街道办事处向原射洪县人民政府作出《射洪县子昂街道办事处关于水浒宫社区迎春西路城中村改造项目重新确定开发商的请示》（射子昂办〔2013〕38号）。原射洪县人民政府副县长袁渊于同年7月在《射洪县人民政府来文处理笺》中批复：“同意。请义超组织规划、住建、国土、办事处指导理事会选好新的开发商，处理好以前遗留问题，确保及时推进工程建设，维护社会稳定”。 2015年7月30日，原射洪规委会作出《会议纪要》，其中第四条第一项载明：“锦尚居（二幼东）1.项目基本情况：该项目属县政府批准的十七个遗留问题项目之一，涉及41户拆迁户，拆迁还房面积10190.98m²。该项目地块范围较小、属插空工程，拆除时间已达六年，因中途变更业主，现业主任前锦须处理原业主的遗留问题（包括原业主已售17套房）及还建二幼食堂，经业主测算需建22000平方米，实际报批方案计容建筑面积21834.69平方米。为避免后期纠纷，确定由任前锦作为地块改造和前期遗留问题处理的实施和责任主体，县住建局和子昂办事处作为牵头主体，共同督促解决与前期业主的诉求处理、前期已购房户的诉求处理。子昂办事处加强监督。方案设计为……2.规委会审查意见：该项目为因该项目涉及较多遗留问题的处理和老百姓的信访纠纷，业主需积极协调处理。为加快推进该项目，同意规划指标和设计方案。” 另查明，《射洪县规划委员会工作章程》第二条载明：“射洪县城乡规划委员会是县委、县政府进行城乡规划决策的议事机构，受县委、县人民政府委托就城乡规划建设的重大问题进行审议，其审议结果作为县人民政府及相关职能部门审批的依据。” 2019年7月12日，射洪县撤县设市，上级授权原射洪县实施的相关政策不变。自2019年11月18日起，原射洪县各级机构整体更名为射洪市工作机构。 本院认为，本案被诉行政行为是原射洪规委会作出的《会议纪要》。根据《射洪县规划委员会工作章程》第二条规定可以认定，原射洪规委会是受原射洪县委、县人民政府委托履行相关职责的城乡规划决策的议事机构，其从事委托事项所产生的法律责任应由原射洪县人民政府承担。本案所涉原射洪规委会作出《会议纪要》的行为属于其从事委托事项的行为，该行为的法律责任应由原射洪县人民政府承担，在该单位名称变更为射洪市政府以后，即应由射洪市政府承继该法律责任。再根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”之规定，可以确定射洪市政府是本案适格被告。 公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。”通常情况下，行政机关或者法律、法规、规章授权的组织作出会议纪要的行为属于内部行政行为，不具有可诉性，但当该行为被外化而对公民、法人或者其他组织的权利和利益产生实际影响即产生外部法律效力的情况下，则具有可诉性。当会议纪要已经外化，但法定行政机关已经作出行政决定的，则只能针对法定行政机关作出的行政决定提起诉讼，而不得针对行政机关或者法律、法规、规章授权的组织作出的会议纪要提起诉讼。本案中，原射洪规划委作为原射洪县委、县人民政府进行城乡规划决策的议事机构，受县委、县人民政府委托就城乡规划建设的重大问题进行审议，其审议结果作为县人民政府及相关职能部门审批的依据。原射洪规委会就涉案项目规划建设作出的审议结果本身并非行政规划许可，在该单位未通过作出会议纪要以外的其他方式使其外化的情况下，其并不直接影响幸世文的合法权益，对幸世文的合法权益产生直接影响的行为是原射洪县城乡规划主管部门作出的行政规划许可行为。而事实上原射洪规委会并未通过作出会议纪要以外的其他方式将《会议纪要》就涉案项目规划建设作出的审议结果进行外化。因此，原射洪规委会作出《会议纪要》的行为并未产生外部法律效力，不具有可诉性。 综上，原告幸世文的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的提起诉讼条件，本院应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告幸世文的起诉。 本案不收取案件受理费，原告幸世文预交的案件受理费50元，由本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 谭生斌 审 判 员 刘晓玲 审 判 员 蒋熠炜 二〇二〇年四月二十二日 法官助理 封传焱 书 记 员 姚 林