湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终208号上诉人(原审原告)：张家界市永定区苗苗幼儿园。住所地：湖南省张家界市永定区永定办事处崇实社区。法定代表人：陈发香，该园园长。上诉人（原审原告）：陈发香，女，1980年8月20日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人：胡小龙，湖南古庸律师事务所律师。委托代理人：李迪葳，湖南古庸律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：张家界市永定区人民政府。住所地：湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，该区区长。委托代理人：丁渊，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。原审第三人：张家界市永定区饮食服务公司。住所地：湖南省张家界市永定区回龙路。法定代表人：李文雄，该公司经理。上诉人张家界市永定区苗苗幼儿园、陈发香诉被上诉人张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）以及张家界市永定区饮食服务公司（以下简称饮食服务公司）不履行房屋征收补偿法定职责一案，不服湖南省张家界市中级人民法院2019年12月26日作出的（2019）湘08行初182号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审审理查明：2011年9月19日，饮食服务公司与案外人龚华签订《玉屏宾馆租赁合同》，将饮食服务公司所有的玉屏宾馆主楼一至四层、副楼餐厅（一层）、主楼后面的职工食堂及前大门两侧和建筑物周边停车场出租给龚华使用，租赁期限为2011年9月28日至2016年9月27日。合同还约定：乙方（龚华）若进行装修、整修、维修须向甲方（饮食服务公司）写出书面报告征得甲方的同意后，在不影响主体结构的前提下方可实施；合同期满或因乙方中途违约使合同无法履行的，乙方所装修改造的部分均无偿归甲方，甲方不做任何补偿；乙方在租赁期内不准私自转让（包括亲属）；在合同期内若因政府行为或企业整体改制需要终止合同，甲方必须提前2个月书面通知乙方，甲方按乙方当年实际租用的时间收取租金，装修改造的补偿按补偿的总额甲方享受30％，乙方享受70％。2011年10月8日，经龚华书面报告，饮食服务公司同意宾馆装修，并同意将租赁期限延长至2018年9月27日。2014年6月30日，龚华与案外人罗晓丹签订《租房协议》，将原玉屏宾馆餐厅（现腾辉宾馆）以及餐厅门前场地转租给罗晓丹开办苗苗幼儿园，租赁期限为2014年7月1日至2018年7月1日，具体终止日期参照主合同。合同还约定：如合同期内出现产权变更，他方如有补偿，可参照主合同相关执行即甲方（龚华）如有享有补偿，乙方（罗晓丹）按比例有受偿权利。2016年3月12日，龚华在该协议上批注“同意将苗苗幼儿园转让给陈发香”，落款“腾辉上午酒店龚华”。2018年6月28日，苗苗幼儿园给龚华交纳了2018年7至9月份房租16250元。2018年3月12日，永定区政府公告发布《沿河城市棚户区改造项目（玉屏宾馆周边）房屋征收决定》及《征收补偿方案》。饮食服务公司所有的原玉屏宾馆房屋在该项目征收范围内，属于被征收对象。2019年4月4日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室（后更名为张家界市永定区房屋征收与补偿事务中心）与饮食服务公司签订《房屋征收补偿协议》，对饮食服务公司被征收房屋824.81㎡给予一次性货币补偿8746355.89元。2019年6月张家界市永定区房屋征收与补偿事务中心（以下简称永定区房屋征补中心）以排除妨害为由向张家界市永定区人民法院提起民事诉讼，要求苗苗幼儿园腾出承租房屋，并申请先予执行。2019年7月1日，张家界市永定区人民法院作出（2019）湘0802民初2585号民事裁定书，裁定准许先予执行。之后经该区法院协调，苗苗幼儿园同意支持征收工作先搬迁后解决补偿纠纷。另查明，张家界泰业房地产评估咨询有限公司对苗苗幼儿园设施设备、附构筑物评估价值为224847.33元。苗苗幼儿园、陈发香提起本案诉讼，请求，1.判令永定区政府补偿因征收给其造成的各项损失共计796117.92元，其中房屋装饰装修损失332358元、设施设备及附构筑物损失224847.33＋19075=243922.33元、停产停业损失［7838962×（511.32／511.32＋331.49）＋332358］×0.007×6=213701.75元、搬迁补偿费511.32×12=6135.84元；2.本案诉讼费用由永定区政府承担。原审法院认为：《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”根据上述法律、法规的规定，征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人，但涉及用于经营的房屋被征收的情况，因征收给承租人造成房屋装饰装修损失、停产停业损失及搬迁费用等，承租人有权要求征收人给予补偿，承租人与征收补偿行为之间有利害关系，有权对征收补偿提起行政诉讼。本案中，苗苗幼儿园主张其作为原玉屏宾馆餐厅以餐厅门前场地的实际承租经营者，应当享有房屋装饰装修、停产停业损失、搬迁费用及设施设备、附构筑物的补偿，与本案房屋征收补偿有利害关系，是本案适格原告。苗苗幼儿园诉请永定区政府对其房屋装饰装修、停产停业损失、搬迁费用及设施设备、附构筑物等予以补偿，但永定区政府已与被征收人（房屋所有权人）饮食服务公司签订了《房屋征收补偿协议》并支付了补偿款，就涉案房屋补偿包括苗苗幼儿园主张的补偿部分作出了征收补偿行政行为（行政协议），已经履行了房屋征收补偿的法定职责，不可能就同一标的物再次作出征收补偿行为。苗苗幼儿园认为该房屋征收补偿行政行为（行政协议）侵犯其合法权益，应当对该行政行为（行政协议）提起行政诉讼，如对补偿资金归属存在争议，依法应另行主张权利，其要求永定区政府履行征收补偿的法定职责理由不成立，应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回苗苗幼儿园、陈发香的诉讼请求。原审案件受理费50元，由苗苗幼儿园、陈发香负担。苗苗幼儿园、陈发香不服原判决，向本院提起上诉称：一、其合法租赁饮食服务公司所有的原玉屏宾馆餐厅511.32平方米(现腾辉宾馆)及餐厅门前场地开办苗苗幼儿园。饮食服务公司将原玉屏宾馆整体出租给龚华,龚华于2014年6月30日将原玉屏宾馆的餐厅及场地出租给罗晓丹开办苗苗幼儿园,龚华于2016年3月12日同意罗晓丹将苗苗幼儿园转让给陈发香。陈发香斥资对苗苗幼儿园进行装修装饰、添附构筑物及设施设备、聘请教职员工10余人,经营幼儿教育直至2019年1月下旬。租赁合同约定的时间为2014年7月1日至2018年7月1日。征收决定发布后,龚华于2018年6月28日收取了其2018年7月1日至2018年10月1日的租金16250元。征收决定下发后,饮食服务公司及龚华从未通知终止合同,直至2018年12月24日,饮食服务公司通知其于2019年1月31日前腾房,并补交租金。二、苗苗幼儿园在征收范围内,系征收行为的利害关系人,依法应当获得房屋装饰装修、设施设备、附构筑物、搬迁费、停产停业损失各项征收补偿。三、其多次要求将苗苗幼儿园的房屋装修、搬迁费用及停产停业损失等直接予以补偿,但是永定区政府仍然与饮食服务公司签订无效的补偿协议并支付补偿款,践踏法律及损害老百姓的基本权益,违背中央政策。四、腾房拆屋过程中，张家界市永定区人民法院先是错误指引打民事官司,后又规劝撤诉另行到中院起诉本案,原审法院行政庭却草率驳回了其诉讼请求,其合法权益在办案机关踢皮球的过程中得不到救济和维护。综上，请求撤销原判,改判永定区政府支付其征收补偿款796117.92元,其中房屋装饰装修损失332358元、设施设备、附构筑物损失243922.33元、停产停业损失213701.75元、搬迁补偿费6135.84元。永定区政府答辩称：原审认定事实清楚。饮食服务公司是涉案房屋的所有权人，苗苗幼儿园是通过第三次转租后的次承租人，且未签订正式的转租合同，永定区房屋征偿中心与饮食服务公司签订的《房屋征收补偿协议》中已包含了苗苗幼儿园诉求的补偿部分；苗苗幼儿园的租房协议至2018年7月1日，其自认房租交至2018年10月，实际经营至2019年1月，苗苗幼儿园租房合同已到期限；苗苗幼儿园的损失应当根据合同向转租人罗晓丹提起民事诉讼进行主张。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。一审查明的事实二审予以确认。根据原审经庭审质证的证据及法院已生效裁判，本院二审另查明下列事实：1.2019年6月11日，苗苗幼儿园的股东龚晓霞、陈发香、李春浓向沿河城市棚户区改造项目房屋征收指挥部递交《请求复议补偿的报告》，载明，其于2019年6月6日与饮食服务公司协商拆迁补偿问题，饮食服务公司认为只能对设施设备、附构筑物进行部分补偿，其认为补偿不合理，恳请核实并补偿苗苗幼儿园的装饰、装修，经营停产停业损失，搬运及损毁，设施设备、附构筑物等项目的补偿费。2.2019年7月9日，张家界市永定区人民法院组织苗苗幼儿园进行协调，并委托评估公司对苗苗幼儿园的资产进行评估，苗苗幼儿园遂同意支持征收工作，先搬迁后解决补偿纠纷。2019年7月15日，该院作出（2019）湘0802民初2585号之一民事裁定书，准予永定区房屋征补中心撤回起诉。2019年7月24日，苗苗幼儿园向张家界市永定区人民法院起诉饮食服务公司、永定区房屋征补中心合同纠纷一案，诉讼请求为：1.判令饮食服务公司返还占有其因征收享有的装饰装修、设施设备、附构筑物、停产停业损失，搬迁补助费等补偿款800000元。2.判令永定区房屋征补中心将苗苗幼儿园涉及装饰装修、设施设备、附构筑物等遗漏项部分的补偿款直接支付给原告。2019年10月17日，该院作出（2019）湘0802民初3046号民事裁定书，准予苗苗幼儿园撤回起诉。二审还查明：苗苗幼儿园系民办非企业单位，于2010年12月20日登记发证，社会信用代码为52430802565936367W。2019年3月5日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室更名为永定区房屋征补中心，统一社会信用代码为12430802578626050E。本院认为：本案的焦点有二，一是苗苗幼儿园、陈发香是否具有原告资格，二是永定区政府是否已履行对苗苗幼儿园的房屋征收补偿法定职责。一、关于苗苗幼儿园、陈发香是否适格原告的问题。《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。根据上述法律规定，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条明确被征收人是房屋所有权人，但承租人作为用益物权人，因征收行为导致用益物权受到损害的，其有权获得相应的征收补偿。首先，从物权保护的角度来看。对所有权人（被征收人）房屋征收补偿的性质应为弥补其丧失物权的损失补偿，而物权的权能具体包括占有、使用、收益、处分。租赁协议实际上是所有权人将其物权之占有、使用权能让渡给承租人行使，承租人基于合法有效的协议概况受让了物权之占有、使用权能，在房屋用益物权的使用人与房屋所有权人不一致的情况下，政府在征收补偿中应当分情况考虑被征收房屋的具体状况，不能忽视承租人的合法权利。其次，从利益角度的考量来看。所有权人在征收补偿中的利益角度与承租人的利益角度并非完全重合。承租人基于租赁协议取得了房屋的占用、使用权能，其为了最大限度发挥上述权能将会对房屋进行装修、改造，但该部分投入单独归承租人，所有权人仅是按照租赁协议约定收取房屋租金。由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》将承租人排除在征收补偿法律关系外，征收人与被征收人都无需考虑装修、搬迁、停产停业等的补偿情况，这将导致承租人的合法利益处于真空状态，无从获得法律的有效保护。因此，苗苗幼儿园认为永定区政府对其装饰装修损失、设施设备及附构筑物损失、停产停业损失、搬迁补偿费等部分财产未合法补偿，可以向人民法院提起行政诉讼，具备原告诉讼主体资格。《民法总则》第六十条规定，法人以其全部财产独立承担民事责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第二十五条第一款的规定，提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，苗苗幼儿园属于民办非企业单位的法人，陈发香是苗苗幼儿园的股东，也是苗苗幼儿园的法定代表人，在苗苗幼儿园作为法人已经起诉的情况下，陈发香的利益通过法人实现，其个人不再具有原告资格，一审将其列为原告，理解和适用法律错误，本院予以纠正。二、关于永定区政府是否已履行对苗苗幼儿园房屋征收补偿法定职责的问题。苗苗幼儿园是涉案房屋的承租人，属于该案征收补偿行为的行政相对人，因征收行为必将对其装修投入、物品搬迁、停产停业等方面产生重大影响，故其享有的用益物权应在征收补偿中予以合法保护。永定区政府、永定区房屋征补中心应在征收程序中就装饰装修费、搬迁费、停产停业费等与苗苗幼儿园进行协商；协商不成的情况下，应及时做出征收补偿决定。永定区政府、永定区房屋征补中心实施的征收程序虽然将上述补偿项目与饮食服务公司签订《房屋征收补偿协议》并支付了补偿款，但遗漏了行政相对人苗苗幼儿园，因而对作为承租人的苗苗幼儿园而言依旧是没有履行房屋征收补偿法定职责。原判决认定基本事实不清，予以指正。本案中，永定区政府对苗苗幼儿园履行征收补偿职责，须以苗苗幼儿园和饮食服务公司的租房合同，和双方对房屋装饰装修、设施设备、附构筑物价值数额及分配比例的基础民事关系之事实为基础，如当事人对上述基础民事关系有异议，应先行提起民事诉讼，确认租房合同效力及明确双方对房屋装饰装修、设施设备、附构筑物价值数额及分配比例，尔后方能提起行政诉讼来审查履行征收补偿职责行为的合法性。从本案的情况看，苗苗幼儿园应先行通过提起民事诉讼方式，查明基础民事关系，然后由永定区政府自行纠错，或者由苗苗幼儿园提起行政诉讼，请求撤销永定区房屋征补中心与饮食服务公司签订《房屋征收补偿协议》的关于装饰装修费、附构筑物价值、搬迁费、停产停业费部分内容，或者请求永定区政府履行房屋征收补偿的职责，然后由永定区政府自行依法纠错追回给付错误的补偿款。在苗苗幼儿园未先行提起民事诉讼或者依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条的规定，在提起行政诉讼时，申请人民法院一并解决民事争议的情况下，原审法院未向原告充分释明即直接判决驳回苗苗幼儿园诉讼请求，属于认定基本事实不清，证据不足。综上，原判决认定基本事实不清，证据不足，苗苗幼儿园请求撤销原判的上诉理由成立，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款、第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销张家界市中级人民法院（2019）湘08行初182号行政判决；二、驳回上诉人陈发香对被上诉人张家界市永定区人民政府的起诉；三、上诉人张家界市永定区苗苗幼儿园的诉求发回张家界市中级人民法院重审。二审案件受理费50元，退还给上诉人张家界市永定区苗苗幼儿园。本裁定的第二项为终审裁定。审判长  钟玺波审判员  赵 旻审判员  林 芝二〇二〇年四月二十四日法官助理薛珊珊书记员刘畅言