贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1801号上诉人暨诉讼代表人（一审第三人）周永彪，男，汉族。上诉人（一审第三人）王再昌，男，土族。上诉人（一审第三人）周启富，男，苗族。上诉人（一审第三人）杨恩文，男，土族。系已故一审第三人杨树平之子。上诉人（一审第三人）周永玖，男，汉族。上诉人（一审第三人）石维月，女，土族。系已故一审第三人吴国明之妻。上诉人（一审第三人）周永福，男，汉族。被上诉人（一审原告）金发军，男，布依族。被上诉人（一审原告）杨济松，男，汉族。被上诉人（一审原告）杨继华，男，汉族。被上诉人（一审原告）杨新，男，汉族。被上诉人（一审原告）张锦勇，男，布依族。被上诉人（一审原告）都匀市小围寨办事处马尾村村民委员会，住所地贵州省都匀市小围寨办事处马尾村。法定代表人吴秀娣，主任。被上诉人（一审原告）都匀市小围寨办事处小围寨村村民委员会，住所地贵州省都匀市小围寨办事处小围寨村。法定代表人韦忠平，主任。一审被告黔南布依族苗族自治州人民政府,住所地贵州省都匀市环东中路14号。法定代表人吴胜华，州长。一审第三人杨昌友，男，苗族。一审第三人杨光荣，男，苗族。一审第三人杨昌仪，男，苗族。一审第三人吴国芳，男，苗族。一审第三人吴培福，男，苗族，系已故一审第三人吴国明之子。上诉人周永彪、王再昌、周启富、杨恩文、周永玖、石维月、周永福（以下简称周永彪等七人）因与被上诉人金发军、杨济松、杨继华、杨新、张锦勇、都匀市小围寨办事处马尾村村民委员会（以下简称马尾村委会）、都匀市小围寨办事处小围寨村村民委员会（以下简称小围寨村委会），一审被告黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）及一审第三人杨昌友、杨光荣、杨昌仪、吴国芳、吴培福（以下简称杨昌友等五人）行政复议决定一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：都匀市人民政府小围寨办事处于2015年10月作出《都匀市人民政府小围寨办事处关于申请对审批的请示》（寨办呈〔2015〕182号）和《都匀市人民政府小围寨办事处关于申请对审批的请示》（寨办呈〔2015〕183号），都匀市人民政府于2015年10月23日作出《都匀市人民政府关于“两河”汇水生态治理项目征地补偿方案及征收公告的批复》（匀府函〔2015〕437号）（以下简称“437号批复”），同意前述征地补偿方案和土地征收公告。杨昌友、吴国明（已故）、杨光荣、周永彪、周永福、周启富、王再昌、杨恩文、杨树平（已故）、杨昌仪、吴国芳、周永玖（以下简称杨昌友等十二人）因不服437号批复，向黔南州政府申请复议，要求确认该批复行政行为违法。黔南州政府于2017年1月4日受理复议申请，同日作出《行政复议答复通知书》，并于同年3月3日作出黔南府行复延字〔2017〕25号《行政复议案件延期审理通知书》，决定延期至2017年4月5日前作出复议决定。2017年4月5日，黔南州政府作出黔南府行复决字〔2017〕32号《行政复议决定书》（以下简称32号复议决定），决定撤销都匀市人民政府作出的437号批复并邮寄送达杨昌友等十二人。32号复议决定中申请人部分列明的申请人有杨昌友、吴国明、杨光荣、周永彪、周启富、王再昌、杨恩文、杨树平、杨昌仪、吴国芳、周永玖，遗漏申请人周永福。金发军、杨济松、杨继华、杨新、张锦勇、马尾村委会、小围寨村委会（以下简称金发军等人）房屋、企业位于该项目征收范围内，已经与都匀市人民政府签订《房屋征收补偿协议》《企业搬迁补偿暨拆除协议书》并领取了征收补偿款。金发军等人认为黔南州政府撤销涉案437号批复致其所领取的补偿款丧失依据，不服该32号复议决定，遂向一审法院提起诉讼，请求撤销32号复议决定。一审另查明，诉讼过程中吴国明于2017年9月16日死亡，其近亲属有妻子石维月、儿子吴培福和吴培飞；杨树平于2018年11月29日死亡，其近亲属有杨恩文、杨恩华、杨恩群、杨恩秀4个子女。杨昌友、杨光荣、杨昌仪、吴国芳四人书面向一审法院表示自愿放弃诉讼，一审法院经审查后已依法口头裁定准许。一审法院认为，本案争议焦点为：一、金发军等人是否适格；二、金发军等人提起诉讼是否超过法定起诉期限；三、32号复议决定是否合法。一、关于金发军等人诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，所谓“利害关系”也就是认为某合法权益有可能受到被诉行政行为的不利影响。经查，32号复议决定撤销都匀市人民政府作出的437号批复，系对《都匀市“两河”汇水生态治理项目征地补偿方案》《都匀市“两河”汇水生态治理项目建设土地征收公告》的审批，复议决定撤销该批复可能影响到金发军等人与都匀市人民政府签订的补偿协议效力，故金发军等人与被诉复议决定具有利害关系，系本案适格原告。黔南州政府关于原告主体不适格的答辩意见不能成立，不予采纳。二、关于本案起诉是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，对行政复议决定不服的起诉期限为收到决定书之日起十五日内，但是金发军等人并非32号复议决定的行政相对人，故金发军等人起诉期限应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定。被诉行政复议决定于2017年4月5日作出，金发军等人知道后于同年10月提起诉讼，并未超过法定起诉期限。另，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定，黔南州政府主张原告起诉超过法定起诉期限，但并未提交证据证明该项主张，一审法院不予采纳。三、关于涉案32号复议决定是否合法的问题。本案中都匀市人民政府作出的437号批复，系依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定履行法定审批职责，审批对象为涉案的征地补偿方案和土地征收公告，该方案及公告经审批后即对外实施，系整个土地行政征收复合行为中的一个程序性行为，对当事人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。但区别于行政诉讼的是，行政复议除具有行政争议解决功能之外，还具有行政机关内部自我监督和纠错功能。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”故对下级行政机关经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服申请行政复议的，可以该批准机关为被申请人向批准机关的上级行政机关申请行政复议。复议审查对象包括该批准机关作出的批准行为，属于行政复议的受理范围。本案中，杨昌友等十二人不服都匀市人民政府的批准行为，可以该批准机关为被申请人并向批准机关的上级机关即黔南州政府申请行政复议，黔南州政府作为法定复议机关依法应予受理并予以审查。行政复议机关受理复议申请后，应当针对申请人的具体行政复议请求和理由对被复议对象的合法性进行审查，并依法作出相应的处理决定。杨昌友等十二人向黔南州政府申请复议请求确认都匀市人民政府于2015年10月23日作出的《都匀市人民政府关于“两河”汇水生态治理项目征地补偿安置方案及征收公告的批复》行政行为违法，而都匀市人民政府在法定期限内未提交当时作出批准行为的证据及依据，黔南州政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、第（四）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条的规定决定撤销437号批复，虽有法律依据，但该决定超出了申请人的行政复议请求范围，与《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条的规定相悖，故适用法律不当。且程序上，申请复议人为杨昌友等十二人，而黔南州政府作出的涉案行政复议决定遗漏复议申请人周永福，可能损害周永福的合法权利，程序违法，依法应予以撤销。金发军等人主张黔南州政府作出的行政复议决定程序违法、超出申请人复议请求范围，应予以撤销的理由成立，予以支持。由于如前所述，都匀市人民政府作出的437号批复不属于行政诉讼受案范围，不予审查。综上，黔南州政府作出32号复议决定适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：一、撤销黔南州政府于2017年4月5日作出的32号复议决定；二、责令黔南州政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由黔南州政府承担。周永彪等七人不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人周永彪等七人上诉称：2015年10月15日，都匀市人民政府作出《滨江生态移民新区项目建设土地征收公告》，未依法公告征地批复的文件、文号、内容，属于非法征地公告。2016年5月3日，都匀市国土资源局作出匀国土资信复〔2016〕8号文件，证实上述项目之征地批复正在组件上报过程中。本案中，黔南州政府经行政复议审查，发现都匀市人民政府在确无征地批复的情况下，发布征地公告违法，其作出437号批复违反法律规定。黔南州政府依法作出32号复议决定，被一审法院判决撤销错误。请二审查清事实后，撤销一审判决，将本案发回重审。金发军等被上诉人在二审法定期限内未提交书面答辩意见。一审被告黔南州政府、一审第三人杨昌友等五人在二审法定期限内未提交书面陈述意见。二审经审理查明的事实，与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，一审询问吴国明儿子吴培飞，杨树平子女杨恩华、杨恩群、杨恩秀，均表示放弃参加诉讼。本院认为，一审法院对都匀市人民政府批复行为可复议性进行充分阐述，认定都匀市人民政府案涉批复属于行政复议的受理范围并无不当，予以确认。杨昌友等十二人不服都匀市人民政府的批复行为，向黔南州政府申请行政复议，黔南州政府依法受理，予以审查，并无不妥。本案争议焦点为32号复议决定是否合法，应否撤销。其一，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，具体行政行为主要事实不清、证据不足，违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。诚如黔南州政府认为，都匀市人民政府作出437号批复，存在事实不清、证据不足、违反法定程序情形，也并不必然撤销，宜根据在案证据、本案事实依法决定是撤销、变更437号批复，还是确认437号批复违法。其二，437号批复作出后，征收部门遂组织实施《房屋征收补偿安置方案》，此方案在当地涉及面广、所涉拆迁户数量多，其中金发军、杨济松、杨继华、杨新、张锦勇等人以及马尾村委会、小围寨村委会，已经与都匀市人民政府签订协议书，并领取了征收补偿款。有鉴此，黔南州政府作出撤销437号批复之复议决定，是否会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，黔南州政府未予举证、论证，其作出复议决定存在事实不清、证据不足。综上所述，一审判决撤销32号复议决定，责令黔南州政府重新作出行政行为并无不当，一审判决结果正确，本院应予维持。上诉人周永彪等七人上诉理由不成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周永彪、王再昌、周启富、杨恩文、周永玖、石维月、周永福承担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年四月十六日法官助理邓玉婷书记员冀凌馨