广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终603号 上诉人（一审原告）杨雄盛，男，1962年11月4日出生，汉族，住北海市海城区。 被上诉人（一审被告）北海市海城区人民政府。住所地：北海市海城区长青北路13号。 法定代表人裴相春，区长。 委托代理人刘付娴婧，北海市海城区海角司法所工作人员。 上诉人杨雄盛因其诉被上诉人北海市海城区人民政府（以下简称海城区政府）不履行政府信息公开法定职责一案，不服北海市中级人民法院于2019年12月16日作出的（2019）桂05行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，本院决定不开庭审理。本案现已审理终结。 北海市中级人民法院一审查明：杨雄盛在取得北海市土地储备中心2015年1月12日致北海德荣房地产开发有限公司的《关于协助对海湾新城92.84亩用地进行场地清理的函》后，根据该函：“为解决贵公司位于湖北××××海景大道东南角92.84亩土地上遗留的建（构）筑物、附着物等清理问题，根据协调会精神和工作方案，拟于2015年1月13日对该部分建（构）筑物、附着物等进行清理行动，届时请贵公司派施工人员协助进行场地清理”的内容，于2018年10月9日向北海市土地储备中心提交《政府信息公开申请表》，申请公开该函内容中的“协调会精神和工作方案”。2018年10月22日。北海市土地储备中心作出《信息公开告知书》，告知杨雄盛申请公开的信息需要北海市土地储备中心对该函中具体内容进行分析，不属于政府信息公开的范围。杨雄盛不服，向北海市海城区人民法院提起行政诉讼。2019年4月22日，北海市海城区人民法院作出（2018）桂0502行初85号行政判决，认为对属于不予公开范围的信息，应当告知申请人并说明理由，应当对拒绝的根据及履行义务说明情况，但北海市土地储备中心未能就需要其分析的情况进行举证，遂判决撤销北海市土地储备中心作出的《信息公开告知书》，并责令北海市土地储备中心对该申请公开事项重新作出答复。2019年5月10日，北海市土地储备中心重新作出《信息公开告知书》，告知杨雄盛申请公开的信息不属于北海市土地储备中心制作或保存，请依法向牵头单位海城区政府申请。2019年5月14日，杨雄盛向海城区政府提交《政府信息公开申请表》，申请公开“《关于协助对海湾新城92.84亩用地进行场地清理的函》中协调会精神和工作方案”的政府信息。2019年6月3日，海城区政府作出受理编号为2019020的《政府信息告知书》（以下简称《政府信息告知书》），内容为：“您向我区政府申请公开《关于协助对海湾新城92.84亩用地进行场地清理的函》中‘协调会精神和工作方案’的《政府信息公开申请表》已收悉。据查，您申请公开的信息属于我区政府的内部事务信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定：‘行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开’。据此，我区对您申请的相关信息不予公开。”海城区政府于2019年6月4日将该告知书送达杨雄盛。杨雄盛认为海城区政府不予公开政府信息违法，遂提起本案行政诉讼，起诉请求：判决确认海城区政府拒绝向其公开《关于协助对海湾新城92.84亩用地进行场地清理的函》中“协调会精神和工作方案”政府信息的行政行为违法，并指令海城区政府在一定时间内公开此信息。 北海市中级人民法院一审认为，根据2019年5月15日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第一款“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作”、第二款第（一）项“各政府信息公开工作机构的具体职能是：（一）办理本行政机关的政府信息公开事宜”的规定，海城区政府作为县级以上人民政府，具有对向其提出的政府信息公开申请进行处理并作出答复的行政职权。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（三）项“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由”的规定，行政机关对不属于应当公开的政府信息决定不予公开的，应当告知申请人不予公开并说明理由。本案中，杨雄盛向海城区政府申请公开《关于协助对海湾新城92.84亩用地进行场地清理的函》中“协调会精神和工作方案”的政府信息。海城区政府主张该“协调会精神”属于行政机关针对行政事务管理进行的内部沟通协调，在协调会上形成的意见和达成的共识；而“工作方案”是在协调会上对某项工作形成的工作步骤和程序内容，并没形成书面文件。鉴于该“协调会精神和工作方案”只是达成意识上的一个共识，具有内部性、过程性的特点，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”的规定，属于可以不予公开的政府信息。经查，海城区政府的上述主张客观真实，应予以采信。对于海城区政府在《政府信息告知书》适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条的内容未引用条款全文问题，予以指正。杨雄盛认为海城区政府制作保存有“协调会精神和工作方案”，且北海市土地储备中心和北海德荣房地产开发有限公司已经根据“协调会精神和工作方案”实施了土地清场，不属于行政机关的内部事项的主张，缺乏事实根据，不予采信。海城区政府于2019年5月14日受理杨雄盛提出的政府信息公开申请，于2019年6月3日作出《政府信息告知书》，告知杨雄盛不予公开并说明了理由。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日”的规定，海城区政府在法定期限内履行了答复告知义务，程序合法。综上，海城区政府作出案涉《政府信息告知书》并无不当，依法应予以维持。杨雄盛请求法院判决确认海城区政府拒绝向其公开相应信息的行政行为违法并指令海城区政府在一定时间内公开其申请的信息，没有事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决：驳回杨雄盛的诉讼请求。 上诉人杨雄盛上诉称：被上诉人没有否认“协调会精神和工作方案”的存在，一审判决却认定尚未形成书面文件，与事实不符。该信息是北海市土地储备中心作出行政行为及北海市公安局对上诉人作出司法行为的依据，已被北海市土地储备中心、北海市公安局所知悉，并对上诉人的权益产生影响，不符合内部性、过程性的特征，产生外化法律效果的政府信息也不可能不形成书面文件。综上，一审判决认定事实错误，判决不当。上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人海城区政府答辩称：上诉人杨雄盛申请公开的“协调会精神和工作方案”属于行政机关内部事务信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定，可以不予公开。被上诉人据此作出《政府信息告知书》答复不予公开，并送达杨雄盛，已依法履行政府信息公开的法定职责，程序合法。杨雄盛的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，双方当事人对海城区政府具有政府信息公开职权及其信息公开程序无异议，本院经审查予以确认。根据上诉及答辩意见，本案争议焦点在于：杨雄盛申请公开的《关于协助对海湾新城92.84亩用地进行场地清理的函》所涉“协调会精神和工作方案”是否属于可以不予公开的政府信息。 2019年5月15日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。本案中，杨雄盛申请公开《关于协助对海湾新城92.84亩用地进行场地清理的函》所涉的“协调会精神和工作方案”。但是，该“协调会精神和工作方案”显然是行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、协调、工作方案等内部性、过程性信息，同时具有内部性和过程性特征，依法属于可以不予公开的信息。海城区政府作出《政府信息告知书》，明确告知杨雄盛不予公开并说明理由，并无不当。行政机关及其职能部门依照法律法规赋予的职权及法定程序，按照该“协调会精神和工作方案”进行实施与落实的具体行为，才是直接对行政相对人或者其他利害关系人产生实质影响的行为。若认为该具体实施行为违法，可依法直接针对该具体实施行为循法定途径寻求救济。坚持申请公开内部性、过程性信息，不仅于法无据，亦不能就核心诉求的解决提供最直接、最高效、最便捷的实际救济，更是徒增诉累，浪费行政司法资源。上诉人杨雄盛主张该信息已外化，不具有内部性、过程性特征，系对法律规定的错误理解，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人杨雄盛的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨雄盛负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年四月二十四日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青