广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终131号上诉人（原审被告）佛山市南海区里水镇人民政府，住所地广东省佛山市南海区。法定代表人麦满良，镇长。委托代理人高日胜，该府工作人员。委托代理人王少猛，广东南天明律师事务所律师。被上诉人（原审原告）汤淑玲，女，汉族，住广东省佛山市南海区。被上诉人（原审原告）汤健彪，男，汉族，住广东省佛山市南海区。以上两被上诉人的共同委托代理人刘光明，北京京益律师事务所律师。以上两被上诉人的共同委托代理人关舸，北京京益律师事务所律师。原审被告佛山市南海区城市管理和综合执法局，住所地广东省佛山市南海区。法定代表人植荣桢，局长。委托代理人陈洁华，该局工作人员。委托代理人黄彩英，广东科韵律师事务所律师。原审第三人冯伏生，男，汉族，住湖南省衡阳县。上诉人佛山市南海区里水镇人民政府（以下简称里水镇政府）因被上诉人汤淑玲、汤健彪诉其行政强制纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：2013年4月11日，汤健彪与佛山市南海区******料东股份合作经济社（以下简称料东经济社）、佛山市南海区******料西股份合作经济社（以下简称料西经济社）签订《鱼塘承包合同书》，分别向料东经济社租赁土名“大坦”、面积共17.6亩的鱼塘，向料西经济社租赁土名“大坦”，面积共61.65亩的鱼塘。租赁鱼塘后，汤淑玲、汤健彪进行鱼类养殖。2013年4月23日，冯伏生与汤健彪签订《养殖协议》，协议约定冯伏生承租鱼塘基搭建棚舍养种鸭。协议签订后，冯伏生在鱼塘基搭建鸭舍进行养殖。在鱼塘基边的电表中，冯伏生名下有用户编号分别为062********4271、062********1506、062********1583的三套电表，其中编号062********1506的电表实际使用人为汤淑玲、汤健彪，汤淑玲、汤健彪另使用黄某根名下的编号062********3578的电表及汤健彪名下的编号062********1509的电表用于鱼类养殖。2017年7月19日，里水镇政府根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国水污染防治法》《佛山市南海区畜禽养殖污染防治实施工作方案》等相关规定，发出《限期清拆违法养殖场通知书》给冯伏生，要求冯伏生在接到通知后于2017年10月31日前自行搬迁，并拆除违规建筑。逾期不完成搬迁清拆，将由里水镇相关部门依法律、法规作出行政处罚决定和执行强制清拆。2018年1月9日，里水镇政府再一次发出催告《限期清拆违规养殖场通知书》给冯伏生，但冯伏生拒绝履行。2018年8月3日，里水镇政府组织包含原佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称原南海区国土局）里水镇城管分局在内的相关部门对冯伏生经营的养鸭场进行强制拆除。在强制拆除前，里水镇政府组织的人员将汤淑玲、冯伏生、其二人雇请的人员谢某亮等人强行带离现场。在强制拆除期间，汤淑玲、汤健彪所承租的土名为“大坦”的鱼塘从上午9时许至下午6时许停止供电，后鱼塘陆续出现死鱼现象。因认为鱼塘出现死鱼现象与2018年8月3日里水镇政府强拆冯伏生养鸭场期间对汤淑玲、汤健彪所使用的汤健彪名下的编号062********1509、冯伏生名下编号062********1506、黄某根名下编号062********3578的三套电表从上午9时许至下午6时许停止供电有关，汤淑玲遂于2019年1月7日向人民法院提起诉讼，2019年6月6日，汤健彪申请参加诉讼。另查，佛山市南海区人民政府于2008年9月4日出具南府办〔2008〕157号《批转关于理顺区行政执法基础分局下移后相关问题请示的通知》，行政执法局基层分局已下移镇（街道）管理，基层执法分局正、副局长由镇（街道）提出人选，送区行政执法局任免，下移后因人员增加、人员职级、工作年限及工资福利待遇调整而增加的经费和绩效与作风年度考核奖励金由所在镇（街道）负责。职能下放后，区行政执法局注重业务指导、监督和培训工作，督促各行政执法分局履行职能。根据南机编〔2014〕28号《关于调整区国土城建和水务局机构编制事项的通知》第一条规定，将原佛山市南海区环境运输和城市管理局除环境保护、交通运输和市政道路、城市桥梁、城市道路照明等市政设施的日常养护和管理外的职责划入区国土城建和水务局。根据南发〔2019〕3号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于印发〈佛山市南海区机构改革方案〉的通知》，将区国土城建和水务局的市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法及考评考核、数字化城市管理等相关职责，相关机构承担的与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理有关职责等整合，组建区城市管理和综合执法局，不再保留区国土城建和水务局。再查，因认为里水镇政府、原南海区国土局于2018年8月3日对冯伏生养鸭场及附属设施实施的强制拆除行为违法，2019年1月9日，冯伏生向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼，该案案号为（2019）粤0606行初110号。2016年6月10日，佛山市顺德区人民法院作出（2019）粤0606行初110号行政判决，认为根据佛山市国土资源和城乡规划局作出佛国土规划复〔2016〕46号《关于南海区城区和乡镇规划区范围的批复》，里水镇政府无权对其辖区内的违章建筑进行强拆，里水镇政府对冯伏生养鸭场及附属设施予以强制拆除，属于越权行为。原南海区国土局并非被诉行政强制行为的实施主体，判决：一、驳回冯伏生对原南海区国土局的起诉；二、确认里水镇政府于2018年8月3日对冯伏生养鸭场及附属设施实施的强制拆除行为违法。里水镇政府不服，提出上诉。2019年9月16日，佛山市中级人民法院作出（2019）粤06行终493号行政判决，认为里水镇政府既超越职权实施强制拆除行为，同时在实施强制拆除行为时的程序亦违法，判决驳回上诉，维持原判。一审法院认为：根据已生效的（2019）粤0606行初110号《行政判决书》、（2019）粤06行终493号《行政判决书》的判决，里水镇政府在2018年8月3日对冯伏生养鸭场及附属设施实施的强制拆除行为违法。汤淑玲是否具有提起诉讼的资格，是本案的争议焦点之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。案件中，虽由汤健彪与料东经济社、料西经济社分别签订《鱼塘承包合同书》，分别向料东经济社、料西经济社租赁了土名“大坦”的鱼塘进行鱼业养殖，但汤淑玲、汤健彪是夫妻关系，从汤淑玲、汤健彪提交的汤淑玲的电费代扣银行卡复印件、客户用电受理回执可认定，在经营过程中，汤健彪名下的编号062********1509的电表、黄某根名下的编号062********3578的电表是使用汤淑玲的账户交纳电费，汤淑玲在汤健彪租赁了鱼塘进行养殖时实际上是参与了经营，而小布村委会出具的《证明》亦印证了该事实，故汤淑玲与案件有利害关系，可以以原告的名义提起诉讼。里水镇政府在2018年8月3日在拆除冯伏生的养鸭场及其附属设施时，有否对汤淑玲、汤健彪经营的土名“大坦”的鱼塘实施了断电的行为，是案件另一争议焦点。里水镇政府在诉讼中提交了《协助执行停电通知书》《关于协助提供断电情况的函》《关于函询2018年8月3日对里水镇小布村冯伏生养殖场停电的复函》《关于协助提供冯伏生养鸭场电表情况的函》《冯伏生电表情况说明》，认为冯伏生养鸭场区域共有三套电表，用户编号分别为062********4271、062********1506、062********1583，2018年8月3日里水供电所按里水镇政府的协助要求只对冯伏生名下的062********4271、062********1506进行停电，停电方式为现场停表后线，没有对汤健彪在鱼塘边使用的编号062********1509电表停电，没有拆除汤健彪的表后线。汤淑玲、汤健彪则提供了视频、强拆的照片、养殖鱼死亡的照片、《畜禽整治强拆诉求》（2份）、汤淑玲与李某章的录音光盘及文字、2018年7月至10月的电费缴纳记录、汤淑玲的电费代扣银行卡复印件、谢某亮的证人证言、汤淑玲鱼塘平面图及照片、电表照片、客户用电受理回执，认为里水镇政府在2018年8月3日强制拆除冯伏生养鸭场时，对汤健彪名下的编号062********1509的电表、汤淑玲、汤健彪使用的黄某根名下的编号062********3578的电表及汤淑玲、汤健彪使用的冯伏生名下的编号062********1506的电表的也停止供电，从双方提交的证据来认定，汤淑玲、汤健彪提交的2018年7月至10月的电费缴纳记录、汤淑玲的电费代扣银行卡复印件、客户用电受理回执，可证实黄某根名下的编号062********3578的电表的实际使用人为汤淑玲、汤健彪，而冯伏生在诉讼中的陈述及谢某亮的证人证言可证实冯伏生名下编号062********1506的电表的实际使用人为汤淑玲、汤健彪，汤淑玲、汤健彪提交的鱼塘平面图及照片、电表照片，可证实冯伏生养鸭场及相邻的鱼塘实际上存在五套电表，视频、强拆的照片、养殖鱼死亡的照片、《畜禽整治强拆诉求》（2份）、汤淑玲与李某章的录音光盘及文字、冯伏生的陈述及谢某亮的证言，可证实在2018年8月3日，里水镇政府在强制拆除冯伏生的养鸭场前，已将汤淑玲、冯伏生、证人谢某亮等人带离现场，鱼塘在此期间从上午9时许开始出现停电现象，直至当天下午6时许才恢复通电，由于汤淑玲、冯伏生、谢某亮在强拆期间，已对汤淑玲、汤健彪的鱼塘所使用的电表失去控制，在整个强拆过程中，汤淑玲、汤健彪的鱼塘出现停电现象，对汤淑玲、汤健彪的鱼塘进行停电的行为人应认定为组织强拆冯伏生养鸭场的里水镇政府。由于里水镇政府在2018年8月3日对冯伏生养鸭场及其附属设施进行拆除的行为被生效法律文书认定为违法，故在拆除冯伏生养鸭场及其附属设施时，对汤淑玲、汤健彪的土名“大坦”的鱼塘进行停电的行为亦为违法。但汤淑玲、汤健彪在诉讼中并没有提交证据证实里水镇政府在强拆冯伏生养鸭场时对汤淑玲、汤健彪的鱼塘进行了断水，故汤淑玲、汤健彪诉请确认里水镇政府对鱼塘进行断水的主张，法院不予支持。关于原南海区国土局是否为适格主体的问题。法院认为，2018年8月3日的强拆行动系里水镇政府组织实施，虽然在该次行动中原南海区国土局的派出机构，即南海区里水城市管理局作为成员单位派人参与强拆工作，但上述工作系南海区里水城市管理局接受里水镇政府管理而为，并不体现原南海区国土局的意志。故法院确认原南海区国土局不是案件被诉行政强制行为的实施主体。汤淑玲、汤健彪对原南海区国土局的起诉应当予以驳回，因机构改革，原南海区国土局相关职能划归佛山市南海区城市管理和综合执法局（以下简称南海区城管执法局），即汤淑玲、汤健彪对南海区城管执法局的起诉应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）款第（一）项的规定，判决：一、驳回汤淑玲、汤健彪对南海区城管执法局的起诉；二、确认里水镇政府于2018年8月3日在拆除冯伏生养鸭场及附属设施过程中，对汤淑玲、汤健彪位于佛山市南海区******土名“大坦”的鱼塘实施停电的行为违法；三、驳回汤淑玲、汤健彪的其他诉讼请求。案件受理费50元，由里水镇政府承担。上诉人里水镇政府上诉称：一、一审法院认定事实不清，采信证据错误。一审法院依据被上诉人汤淑玲、汤健彪提供的视频、强拆照片、原审第三人冯伏生陈述及证人证言，认定在2018年8月3日上诉人对冯伏生养鸭场进行强制拆除前，将汤淑玲、冯伏生及证人谢某亮等人带离现场，鱼塘从上午9时至当天下午6时许出现停电现象。以上认定错误，理由如下：1.从汤淑玲所提供的视频、强拆照片中，并不能证明其鱼塘存在停电状况。视频、强拆照片只是显示上诉人在强制拆除冯伏生养鸭场时，因汤淑玲等人在养鸭场现场阻挠工作人员工作，被带离现场的事实。2.因鱼塘基上违法搭建的养鸭场为冯伏生所有，其与上诉人之间存在诉讼纠纷，存在利害关系，其陈述并不真实，不能作为证据采信。3.证人谢某亮是汤淑玲的员工，与汤淑玲之间存在雇佣关系，其证言明显倾向其雇主，不足以采信。因此，一审法院认定汤淑玲等人被带离强拆现场时鱼塘存在停电情况，并没有任何证据予以证明，该认定是错误的。二、一审法院认为汤淑玲等人被带离现场，导致其失去对鱼塘电表使用的控制，从而出现鱼塘停电现象，理据不足。根据里水供电所《关于函询2018年8月3日对里水镇小布村冯伏生养殖场停电的复函》《冯伏生电表情况说明》证实，现场只拆除冯伏生养殖场的用电（停电的电表用户名为冯伏生，编号：062********4271、062********1506），并且停电方式是拆除表后线。一审庭审时，汤淑玲也承认并没有对总闸停电。三、一审法院认为用户名冯伏生，编号062********1506的电表实际使用人是汤淑玲，并没有任何证据予以证明。而黄某根名下编号062********3578的电表同样并不能证明是汤淑玲使用。汤淑玲所提供的电费缴纳记录、银行卡、客户用电受理回执，上述三份证据的内容并不能证明三者之间存在关联性，也不能证明汤淑玲是编号062********3578电表实际使用人。综上所述，一审法院确认上诉人于2018年8月3日在拆除冯伏生养鸭场及附属设施过程中，存在对汤淑玲、汤健彪位于佛山市南海区******土名“大坦”的鱼塘实施停电的行为，该认定没有证据予以证明，没有事实依据。因此，请求二审法院：撤销一审判决的第二项判决；依法驳回汤淑玲、汤健彪的诉讼请求；本案一、二审诉讼费由汤淑玲、汤健彪承担。被上诉人汤淑玲、汤健彪辩称，一、一审法院认定事实清楚，结合在案证据确认上诉人里水镇政府对汤淑玲、汤健彪的鱼塘实施停电的行为违法，裁判结果并无不当。二、一审法院在汤淑玲、汤健彪提交证据形成完整证据链条的基础上对相关证据予以采信，符合行政诉讼证据规定的要求，上诉人的上诉意见不能成立。1.通过上诉人提供的证据及其自认的事实可知，在对原审第三人冯伏生养鸭场实施强拆前，上诉人对涉案鱼塘实施了停电行为。汤淑玲、汤健彪承包涉案鱼塘合计79.25亩，租赁冯伏生的鱼塘面积为79亩，也就意味着汤淑玲、汤健彪将涉案鱼塘整租给了冯伏生，由其利用鱼塘基搭棚舍养种鸭。而在冯伏生所搭建的鸭棚遍布鱼塘的情况下，上诉人只认可拆除冯伏生养殖场的用电（停电的电表用户名为冯伏生，编号062********4271、062********1506），明显与客观情况不符。因为只拆除冯伏生养殖场的用电（停电的电表用户名为冯伏生，编号062********4271、062********1506），客观上将无法对整个鱼塘内的全部养鸭场实施拆除，且存在着极大的电路隐患。2.编号062********1506的电表实际使用人系汤淑玲、汤健彪，通过冯伏生的证人证言足以证实。而黄某根名下编号062********3578的电表实际使用人系汤淑玲、汤健彪。电费通知单的缴费银行账号与汤淑玲电费代扣银行卡复印件的银行账号完全相同。而客户用电受理回执（申请业务办理）显示的黄某根名下编号062********3578的电表，实际签约账户也系汤淑玲名下的银行卡账户。因此，上述证据可以证实汤淑玲既是编号062********3578的电表实际使用人，也是交费人。根据汤淑玲鱼塘平面图可知，黄某根名下编号062********3578的电表供应标注名为“黄”的三个鱼塘电力使用，冯伏生名下编号062********1506的电表供应标注为“冯C”的两个鱼塘电力使用，由此印证上诉人对鱼塘内的上述两个电表和汤健彪名下的电表实施了停电。综上，一审法院认定事实清楚、证据采信和适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审被告南海区城管执法局述称，一、南海区城管执法局并未就案涉养殖场作出任何行政行为，查处案涉养殖场亦非该局的行政职责。南海区城管执法局对于辖区内违法建（构）筑物有调查处理的职权，而被诉的行为系针对违法养殖场所引起的污染问题，显然不属于南海区城管执法局的职责范围。根据《限期清拆养殖场的通知》反映，该清拆行为系由上诉人里水镇政府作出的，法律依据为《中华人民共和国水污染防治法》。案涉养殖场的排污行为涉嫌违反环保法律法规，应当由属地政府和环保部门进行查处，与南海区城管执法局无关。二、南海区城管执法局并非案涉强制行为的实施主体。案涉的强拆行动系上诉人组织实施，虽然在该次行动中原南海区国土局派出机构，即南海区里水城市管理局作为成员单位参与强拆工作，但上述工作系南海区里水城市管理局接受上诉人管理而为，不能体现原南海区国土局的意志。故南海区城管执法局并非被诉行政强制行为的实施主体。一审法院依法驳回被上诉人汤淑玲、汤健彪对南海区城管执法局的起诉，有事实依据和法律依据。原审第三人冯伏生二审期间未发表意见。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为:综合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于上诉人里水镇政府于2018年8月3日在拆除原审第三人冯伏生养鸭场及附属设施过程中，对被上诉人汤淑玲、汤健彪承包的鱼塘是否实施了违法停电行为。本案中，根据上诉人所提交的《协助执行停电通知书》可知，上诉人于2018年8月1日向佛山南海供电局里水供电所发函请求该局协助于2018年8月3日前对里水小布村冯伏生养殖场采取停电措施。由此可见，上诉人出于消防安全考虑，于2018年8月3日在拆除冯伏生养鸭场及附属设施过程中采取停电措施，以保证强拆过程中不因电力问题造成损害。而根据被上诉人提供的视频、强拆照片、养殖鱼死亡的照片、《畜禽整治强拆诉求》、冯伏生、谢某亮的证言可以证实，在上诉人实施强制拆除过程中，汤淑玲、冯伏生及证人谢某亮等人均被带离现场，鱼塘在期间出现停电现象。由此可见，汤淑玲等人在强拆过程中由上诉人强制带离现场，即汤淑玲、汤健彪实际上失去了对鱼塘的控制管理，此期间上诉人作为强拆组织者应对上诉人的鱼塘尽到合理照顾。但被上诉人鱼塘出现停电现象，上诉人未提供有效证据证实其在强拆过程中尽到了谨慎注意义务的情况下，推定其为鱼塘停电行为的实施人，并无不妥。虽然上诉人在诉讼中提交了《关于协助提供断电情况的函》《关于函询2018年8月3日对里水镇小布村冯伏生养殖场停电的复函》《关于协助提供冯伏生养殖场电表情况的函》拟证明强拆当天供电所只对冯伏生的养殖场实施停电，而未对汤淑玲、汤健彪的鱼塘进行停电。但以上函件均为诉讼中形成，且并未提供函件所依据的实施停电行为当时的原始证据材料予以佐证，不能客观反映强拆当时的情况。而汤淑玲、汤健彪所提供的电表照片、客户用电受理回执、谢某亮的证人证言等证据材料可以证实，汤淑玲、汤健彪的鱼塘实际使用的电表除其名下的电表外，还包括黄某根及冯伏生名下的电表。同时，相比较而言，汤淑玲、汤健彪所提供的以上证据更为客观，亦符合日常生活常理。据此，一审法院认定上诉人在2018年8月3日在拆除冯伏生养殖场及附属设施过程中，对汤淑玲、汤健彪鱼塘实施停电行为违法，合法有据，本院予以确认。此外，关于原审被告南海区城管执法局是否为适格被告的问题。由于被诉之强制拆除行为系上诉人里水镇政府组织实施，虽然南海区里水镇城市管理局作为成员单位派人参与其中，但系接受上诉人管理而为，并不体现原南海区国土局的意志。因机构改革，原南海区国土局相关职能划归南海区城管执法局。故一审判决驳回对南海区城管执法局的起诉，并无不当。综上，一审判决处理正确，本院依法应予维持。上诉人里水镇政府的上诉主张均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人佛山市南海区里水镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年四月二十四日法官助理 杨 阳书 记 员 黄晓琳