湖南省花垣县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘3124行初20号原告潘太保。委托代理人朱荣耀，男，湖南民益律师事务所律师。被告保靖县复兴镇人民政府，住所地保靖县复兴镇复兴村，统一社会信用代码：114331250067107677。法定代表人彭明辉，男，该镇人民政府镇长。出庭机关负责人向丛春，男，该镇人民政府副镇长。委托代理人穆支夏，系该镇人民政府工作人员。委托代理人徐滨。被告保靖县人民政府，住所地保靖县魏竹路四大家，统一社会信用代码：11433125006710011P。法定代表人杨志慧，女，该县人民政府县长。委托代理人彭凤英，系保靖县司法局工作人员。委托代理人龙大云，系保靖县司法局工作人员。第三人杨玉春。委托代理人田维东，男，保靖县酉水法律服务所法律工作者。第三人田太成。委托代理人王金梅，系第三人田太成妻子。原告潘太保不服被告保靖县复兴镇人民政府、保靖县人民政府及第三人杨玉春、田太成土地使用权处理决定及行政复议一案，于2020年2月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，通知田太成作为第三人参加诉讼；于2020年2月17日向二被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书；于2020年2月18日向第三人杨玉春、田太成送达了起诉状副本及参加诉诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告潘太保及其委托代理人朱荣耀，被告保靖县复兴镇出庭机关负责人向丛春、委托代理人穆支夏、徐滨，被告保靖县人民政府委托代理人彭凤英、龙大云，第三人杨玉春及委托代理人田维东、第三人田太成的委托代理人王金梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月25日，保靖县复兴镇人民政府作出[2019]复政决字第1号《行政处理决定书》，认为杨玉春要求确认田太成现在住房外坎以下，沿公路后坎40余米土地使用权归己所有与查明事实相符，应予支持；要求确认潘太保、田太成之间土地转让行为无效并责令田太成退回侵占的长40余米，宽1.5-5米不等土地不是其职权范围，杨玉春可向有关机关主张权利。决定：一、田太成现在住房外坎以下沿公路后坎40余米土地使用权归申请人杨玉春所有。二、驳回申请人杨玉春的其他请求事项。潘太保不服，向保靖县人民政府申请行政复议。保靖县人民政府于2020年1月19日作出保府复决字[2020]3号《行政复议决定书》，维持保靖县复兴镇人民政府作出的[2019]复政决字第1号《行政处理决定书》。原告潘太保诉称，其与第三人杨玉春系同组村民。农村联产到户时，原告在本组“大坪”处承包了土地。现第三人杨玉春以其户承包土地与杨胜洪兑换为由与原告发生争议，向被告保靖县复兴镇人民政府申请土地确权，保靖县复兴镇人民政府作出[2019]复政决字第1号《行政处理决定书》，将原告户的承包土地确认给杨玉春；原告向被告保靖县人民政府申请行政复议，保靖县人民政府作出维持保靖县复兴镇人民政府的复议决定。原告认为，二被告的行政程序违法，没有告知立案、享有举证、质证和听证的权利；认定事实不清，适用法律错误，损害了原告合法权利，特诉至人民法院。请求：依法撤销被告保靖县复兴镇人民政府作出的[2019]复政决字第1号《行政处理决定书》、被告保靖县人民政府作出的保府复决字[2020]3号《行政复议决定书》。原告潘太保为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据、依据：1.保靖县复兴镇人民政府［2019］复政决字第1号《行政处理决定书》；2.保靖县人民政府保府复决字［2020］3号《行政复议决定书》；上述证据证明潘太保是本案适格原告。3.证人张某的证明，证明1994年杨玉春带头修清水岗公路时，曾用自家土地与杨胜洪互换用于修公路，土地约为2分，修公路后剩余面积不多。4.证人杨某的证明，证明杨玉春和潘太保争议的2分土地修建张花高速时临时被征用，补偿款由潘太保领取。5.证人邝桂发的证明，证明潘太保家在公路边叫“大坪”的承包地外的长堡坎约70余米长，宽约80厘米，高约2.5米，2018年8月5日被杨玉春请挖机挖掘。被告保靖县复兴镇人民政府辩称，其作出的[2019]复政决字第1号《行政处理决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉请。被告保靖县复兴镇人民政府为证明其行政行为合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.（2017）湘3125行初21号行政判决书、（2018）湘31行终13号行政判决书，证明人民法院判决保靖县复兴镇人民政府对杨玉春的土地确权申请作出具体处理意见。2.土地确权申请书，证明杨玉春向保靖县复兴镇人民政府提出土地确权申请。3.保靖县复兴镇人民政府[2018]复政不字第1号《土地权属争议不予受理决定书》，证明保靖县复兴镇人民政府对于杨玉春的相关申请不予受理。4.（2019）湘3125行初4号行政判决书、（2019）湘31行终39号行政判决书，证明人民法院判决保靖县复兴镇人民政府对杨玉春的土地确权申请作出确权决定。5.杨玉春、潘太保、田太成身份证复印件，证明相关当事人身份信息。6.复政行受字[2019]第1号《土地行政确权案件受理通知书》及送达回证，证明依法受理杨玉春的土地确权申请，并向当事人送达。7.复兴镇人民调解委员会《调解情况说明》，证明复兴镇已对争议地进行调解。8.河边村委会《证明》，证明河边村委会已对土地纠纷进行调解。9.争议地现场图，证明争议地现场情况。10.[2019]复政决字第1号《行政处理决定书》及送达回证，证明保靖县复兴镇人民政府对杨玉春的土地确权申请作出处理决定并送达当事人。被告保靖县人民政府辩称，保靖县复兴镇人民政府作出的[2019]复政决字第1号《行政处理决定书》及其作出的保府复决字[2020]3号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告保靖县人民政府为证明其行政行为合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请书，证明潘太保向保靖县人民政府申请行政复议。2.申请人潘太保身份证复印件，证明申请人的身份信息。3.授权委托书及身份证复印件，证明申请人的委托代理人的权限及身份信息。4.行政复议答复通知书、受理通知书、第三人参加行政复议通知书；5.送达回证；上述证据证明依法受理行政复议申请并告知申请人、被申请人及第三人权利。6.保府复决字[2020]3号《行政复议决定书》；7.送达回证；上述证据证明保靖县人民政府依法按时作出复议决定书并送达给当事人。第三人杨玉春口头辩称，保靖县复兴镇人民政府作出的[2019]复政决字第1号《行政处理决定书》及保靖县人民政府作出的保府复决字[2020]3号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人杨玉春为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据、依据：1.（2017）湘3125行初21号行政判决书、（2018）湘31行终13号行政判决书、（2019）湘31行终39号行政裁定书；2.土地使用权确权申请书；上述证据证明人民法院判决保靖县复兴镇人民政府依法受理杨玉春的土地使用权确权申请并作出确权决定。3.杨玉春承包土地登记表；4.杨胜洪承包土地登记表；5.潘太保承包土地登记表；上述证据证明涉案土地情况。6.杨胜录调查笔录；7.潘太顺调查笔录；8.杨秀义调查笔录；上述证据证明杨玉春用“丰杨树”一块紧靠“大坪”的承包地调换了杨胜洪在“大坪”的承包地用来修通村公路，并给杨胜洪付了1000元土地面积补差费，修成公路后，还剩下一长条土地；杨胜洪土地与潘太保土地上下相隔一条高坎；后潘太保将修路剩下的土地卖给了田太成。9.清水乡河边村委会证明，证明该村委会对该纠纷进行了调处，因潘太保反悔失效。10.证人张某的证明，证明杨玉春与杨胜洪互换土地，并出钱出粮食用于修公路。第三人田太成辩称，同意原告潘太保的起诉观点，请求依法支持原告的诉讼请求。第三人田太成未向本院提交证据。经庭审质证，对于原告潘太保提交的证据，被告保靖县复兴镇人民政府质证认为：证据1、2无异议；证据3、4、5不符合行政诉讼证据规则，不予认可。被告保靖县人民政府质证认为：证据1、2、3无异议；证据4与保靖县复兴镇人民政府质证意见一致；证据5关联性有异议。第三人杨玉春质证认为：证据1、2、3无异议；证据4、5真实性有异议。第三人田太成质证认为均无异议。对于被告保靖县复兴镇人民政府提交的证据，原告潘太保质证认为：证据1、3、5、6、7、8、9、10无异议；证据2第三人杨玉春申请时间不清楚；证据4关联性有异议。被告保靖县人民政府、第三人杨玉春、第三人田太成质证认为均无异议。对于被告保靖县人民政府提交的证据，原告潘太保、被告保靖县复兴镇人民政府、第三人杨玉春、第三人田太成质证认为均无异议。对于第三人杨玉春提交的证据，原告潘太保质证认为：证据1、2、9、10无异议；证据3、4、5证明目的有异议；证据6、7、8真实性有异议。被告保靖县复兴镇人民政府质证认为：证据1、9无异议；证据2申请时间有异议，杨玉春向保靖县复兴镇人民政府申请确权的时间是2018年7月6日；证据3、4、5、6、7、8、10在确权过程中未向行政机关提供，如与生效法律文书冲突则不予认可。被告保靖县人民政府质证认为：证据1、9、10无异议；证据2关联性有异议；证据3、4、5无异议；证据6、7、8与保靖县复兴镇人民政府质证意见一致。第三人田太成质证认为：证据1、2、9、10无异议；证据3、4、5与原告潘太保质证意见一致；证据6、7、8真实性有异议。本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，针对已质证的证据作如下确认：（一）对于原告潘太保提交的证据。证据1、2均系书证，来源合法，本院予以采信；证据3、4、5均系证人证言，在土地确权及行政复议过程中未向行政机关提交，证明人与证据提交人是否有利害关系、是否为传来证据存疑，本院不作为本案证据使用。（二）对于被告保靖县复兴镇人民政府、保靖县人民政府提交的证据。部分证据原告不予认可，这些证据是二被告在作出涉诉行政行为中制作、收集的客观资料，且能证实二被告作出涉诉行政行为的客观事实，原告对上述证据的三性及证明目的提出异议，其实质是对被告据此作出具体行政行为的合法性的质疑，即对证据证明力的异议，而并非是对证据的证明能力提出的异议，原告亦没有向本院提交足以反驳被告证明观点的证据，故上述证据可以作为本案的定案依据，本院予以采纳。（三）对于第三人杨玉春提交的证据。证据1、3、4、5、9均系书证，来源合法，本院予以采信；证据2与其向被告保靖县复兴镇人民政府提交的《土地使用权确权申请书》不一致，本院不作为本案证据使用；证据6、7、8、10均系证人证言，在土地确权及行政复议过程中未向行政机关提交，证明人与证据提交人是否有利害关系、是否为传来证据存疑，本院不作为本案证据使用。经审理查明，1993年至1994年间，时任村民小组组长的第三人杨玉春因组织修建通组公路，遂与杨胜洪协商，将自己的承包地与杨胜洪位于“大坪”的土地互换，但未签订书面合同，亦未进行变更登记。互换后，杨胜洪“大坪”的部分土地被占用修成公路，修公路所占用的土地未得到补偿。杨玉春与杨胜洪互换土地后未发生争议。2014年，原告潘太保将自己位于“大坪”的承包地及本案争议地卖给第三人田太成作为宅基地，杨玉春知晓后提出异议，但杨胜洪与潘太保位于“大坪”的承包地均无明确四至界限，为此，杨玉春与潘太保发生土地权属争议。2018年7月6日，第三人杨玉春向被告保靖县复兴镇人民政府提交《土地使用权确权申请书》。2018年7月20日，保靖县复兴镇人民政府作出复政不字[2018]1号《土地权属不予受理决定书》，杨玉春不服，向保靖县人民法院提起行政诉讼。2019年3月26日，保靖县人民法院作出（2019）湘3125行初4号行政判决书，撤销该决定，并要求保靖县复兴镇人民政府在判决生效60日内作出确权决定。2019年10月25日，保靖县复兴镇人民政府作出[2019]复政决字第1号《行政处理决定书》。原告潘太保不服，于2019年11月28日向被告保靖县人民政府申请行政复议。2020年1月19日，保靖县人民政府作出保府复决字[2020]3号《行政复议决定书》，维持保靖县复兴镇人民政府作出的[2019]复政决字第1号《行政处理决定书》。潘太保仍不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，本案的争议焦点为被告保靖县复兴镇人民政府作出的[2019]复政决字第1号《行政处理决定书》、被告保靖县人民政府作出的保府复决字[2020]3号《行政复议决定书》的合法性。人民法院在审查行政行为的合法性时，不仅需要审查行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、是否遵循法定程序；同时还需要审查行政行为是否符合实体要件，包括作出的行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。关于本案涉及的行政行为的程序问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。因此，被告保靖县复兴镇人民政府具有调处本案的法定的职责权限。驳回杨玉春要求确认潘太保、田太成之间土地转让行为无效并退回侵占的长40余米，宽1.5-5米不等土地的请求，符合《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定。根据《土地权属争议调查处理办法》规定的处理程序，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请受理后，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，行政机关应当审查双方当事人提供的证据材料；行政机关认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应进行调查；在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解；调解未达成协议的，及时作出处理决定。《湖南省行政程序规定》第一百一十二条规定，双方当事人对主要事实有争议的，应当充分听取双方当事人的意见；重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政机关认为必要时，可以采取听证的方式审理。本案中，从被告保靖县复兴镇人民政府提交的证据来看，未能证明其在处理过程中进行了调查取证、查明事实、主持调解、进行听证等法定程序，故其作出的案涉《行政处理决定书》违反法定程序。关于本案涉及的行政行为的实体问题。根据庭审查明情况，第三人杨玉春与杨胜洪二人互换土地事实客观存在，杨胜洪位于“大坪”的部分土地当年已用于修建通组公路，剩余土地交由杨玉春管理使用，双方未因互换土地发生纠纷，被占用修建公路未得到补偿基本属实。本案中，杨玉春通过互换取得杨胜洪位于“大坪”土地使用权的面积、四至及之后的变迁过程是确定争议地使用权归属的关键所在。被告保靖县复兴镇人民政府在其作出的案涉《行政处理决定书》中，在没有进行调查核实上述问题的情况下，迳行作出处理决定，其处理结果明显缺乏说服力。综上，被告保靖县复兴镇人民政府作出的[2019]复政决字第1号《行政处理决定书》主要证据不足、违反法定程序，依法应予撤销。被告保靖县人民政府作出的保府复决字[2020]3号《行政复议决定书》维持了[2019]复政决字第1号《行政处理决定书》，应一并予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告保靖县复兴镇人民政府于2019年10月25日作出的[2019]复政决字第1号《行政处理决定书》；二、撤销被告保靖县人民政府于2020年1月19日作出的保府复决字[2020]3号《行政复议决定书》；三、责令被告保靖县复兴镇人民政府在本判决生效之日起六十日内对第三人杨玉春提出的《土地使用权确权申请书》重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告保靖县复兴镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  吴 辉人民陪审员  贾文敏人民陪审员  李永芹二〇二〇年四月三十日法官助理龙瑜书记员姚梦附本判决书所适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。