贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终82号上诉人（原审被告）遵义市红花岗区深溪镇人民政府，住所地：遵义市红花岗区深溪镇街道，统一社会信用代码：11520302009516134Y。法定代表人吴波，镇长。委托代理人王光静，政府工作人员。被上诉人（原审原告）张朝文，男，1979年6月11日出生，汉族，住遵义市新蒲新区。被上诉人（原审原告）罗正阳，男，1973年8月24日出生，汉族，住遵义市红花岗区。共同委托代理人陈建均，贵州名城律师事务所专职律师。原审被告遵义市红花岗区人民政府，住所地：遵义市红花岗区海尔大道。法定代表人游劲松，区长。委托代理人王璇，贵州舸林（赤水）律师事务所专职律师。上诉人遵义市红花岗区深溪镇人民政府（以下简称深溪镇人民政府）因与被上诉人张朝文、罗正阳，原审被告遵义市红花岗区人民政府（以下简称红花岗区人民政府）行政强制纠纷一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初344号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。被上诉人一审诉讼请求：确认红花岗区人民政府、深溪镇人民政府拆除张朝文、罗正阳的顺利养殖场房屋及相应附属设施的行政行为违法；案件受理费由红花岗区人民政府、深溪镇人民政府负担。一审经审理查明：2012年张朝文、罗正阳在位于红花岗区的集体土地上修建了占地面积2415㎡的砖混结构两层，局部为一层的房屋，总建筑面积为2545㎡，用于养殖业。其修建区域为规划区范围外的其他区域。2017年11月21日，原遵义市城乡规划局向张朝文、罗正阳作出了《责令限期自行拆除违法建筑决定书》（遵市规限拆字〔2017〕第902号），认定其未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，根据《城乡规划法》第六十四条之规定，限令张朝文、罗正阳在接到该决定书之日起三日内对上述建筑物予以自行拆除。2017年11月27日，遵义市城乡规划局根据《城乡规划法》第六十四条之规定，将案件移送原遵义市南部新区管理委员会强制执行。遵义市南部新区管理委员会对案件相送材料予以了签收，遵义市城市管理局南部新区分局又于当日将案件移送给深溪镇城管办。一审法院认为，本案争议焦点是，一是本案是否超过起诉期限；二是红花岗区人民政府、深溪镇人民政府、遵义市综合行政执法局谁是适格的被告；三是拆除行为是否合法。关于焦点一，红花岗区人民政府、深溪镇人民政府认为张朝文、罗正阳所建建筑于2017年12月1日被强制拆除，张朝文、罗正阳于2019年7月提起本案诉讼，超过了六个月的起诉期限。一审法院认为，根据当时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，2017年12月1日张朝文、罗正阳所建建筑被深溪镇城管办强制拆除，深溪镇城管办未告诉张朝文、罗正阳诉权或起诉期限，张朝文、罗正阳于2019年7月2日提起本案诉讼没有超过两年的时限，故对张朝文、罗正阳超过起诉期限的主张，一审法院不予支持。关于焦点二，红花岗区人民政府认为其不是拆除行为的实施者与参与者，故不应是适格的被告；遵义市综合行政执法局认为其只是认定张朝文、罗正阳所建建筑物为违法建筑物，并未实施强制拆除行为，是实施行政处罚的主体，而非强制拆除行为的主体，故不是本案适格的被告。一审法院认为，原遵义市南部新区管理委员会已被撤销，由红花岗区人民政府继续行使其职权，根据《行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，应由红花岗区人民政府作为被告出庭应诉。但因原遵义市城乡规划局将本案移送给遵义市南部新区管理委员会后，遵义市城市管理局南部新区分局又将案件移送给深溪镇城管办，均系职能分工的工作交接，并非系委托关系，故红花岗区人民政府与遵义市综合行政执法局均不属于适格的被告。针对红花岗区人民政府和遵义市综合行政执法局的起诉，应裁定驳回起诉。深溪镇城管办作为深溪镇政府的内设机构，不具有行政主体资格，其相应的法律责任应由深溪镇人民政府承担。深溪镇城管办拆除张朝文、罗正阳所修建的建筑物双方并无争议，根据《行政诉讼法》第二十六条第一款“……作出行政行为的行政机关是被告”的规定，深溪镇人民政府是本案适格的被告。至于深溪镇人民政府认为拆除行为系南部新区综合执法局牵头，深溪镇城管办参与的主张。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，深溪镇人民政府未提供证据证明，一审法院不予采纳。关于焦点三，涉案建筑物修建于规划区外的农村集体土地上，根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第八十三条关于“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”的规定，强制执行规划区范围外其他区域的集体土地上违法建筑物和其他设施的实施主体是人民法院，深溪镇人民政府不具有执行涉案建筑物的行政职权。《责令限期自行拆除违法建筑决定书》于2017年11月21日作出，深溪镇人民政府尚在张朝文、罗正阳的诉讼救济期限内将涉案建筑物强制拆除，程序违法。现张朝文、罗正阳请求确认深溪镇人民政府对其所建建筑物强制拆除的行为违法，具有事实及法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认深溪镇人民政府于2017年12月1日拆除张朝文、罗正阳共同修建于贵州省遵义市红花岗区深溪镇大窝村的建筑物（建筑面积为2545㎡）的行为违法；驳回对红花岗区人民政府、遵义市综合行政执法局的起诉；案件受理费50元，由深溪镇人民政府承担。宣判后，深溪镇人民政府不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。其理由为：1.责令限期自行拆除违法建筑决定书已送达被上诉人，且告知了救济途径，被上诉人提起行政诉讼已超过起诉期限。2.上诉人拆除的系顺利养殖场，被上诉人作为个人提起诉讼系主体有误。3.上诉人的案涉拆除行为系执行上级部门的文件、命令，实际参与拆除的不止上诉人。4.案涉建筑系违法建筑，应予拆除。被上诉人张朝文、罗正阳辩称：1.案涉拆除行为发生在2017年12月，拆除时未告知被上诉人权利救济的途径及诉权，根据当时的司法解释，起诉期限为知道或者应当知道行政行为之日起两年，被上诉人提起诉讼并未超过起诉期限。2.原遵义市城乡规划局下达的文书系对张朝文、罗正阳个人作出，故被上诉人主体适格。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审被告红花岗区人民政府述称，2017年11月21日，原遵义市城乡规划局向被上诉人送达《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令被上诉人自收到决定书之日起3日内自行拆除违法建筑，并告知其复议及起诉期限。后被上诉人未自行拆除违法建筑，原遵义市城乡规划局于2017年11月27日移送遵义市南部新区管理委员会强制执行。遵义市南部新区管理委员会在收到案件移送执行书后于2017年11月27日移送深溪城管办执行。深溪城管办于2017年12月1日强制拆除被上诉人的房屋，前述行为均系职能分工的工作职责，并非委托关系，红花岗区人民政府并非适格被告。一审法院驳回被上诉人对红花岗区人民政府的起诉系认定事实清楚，适用法律正确，请求依法判决。本院二审期间，上诉人深溪镇人民政府提交了以下证据：深溪镇城管办简报（2017年12月4日第15期）、照片、《遵义市南部新区管委会办公室关于印发的通知》（遵南管办通〔2016〕82号），证明拆违行为系按照上级委托拆除，拆除的系违章建筑。被上诉人张朝文、罗正阳对以上证据的质证意见为：上诉人在一审中未提交上述证据，对上诉人提交的证据的真实性、合法性、关联性持有异议。原审被告遵义市红花岗区人民政府对以上证据的质证意见为：对简报、照片的真实性、合法性、关联性持有异议，达不到其证明目的；对《遵义市南部新区管委会办公室关于印发的通知》（遵南管办通〔2016〕82号）的真实性不持异议，对证明目的持有异议。本院对上诉人深溪镇人民政府在二审期间提交的证据认证如下：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据”的规定，上诉人提交的以上证据不属于新的证据，本院不予采纳。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的除案件移送过程以外的其他事实。本院另查明：2017年11月27日，遵义市城乡规划局作出《移送执行书》，载明：受移送单位为遵义市南部新区管理委员会，移送单位为遵义市城乡规划局，内容为本机关对张朝文、罗正阳未取得建设工程规划许可证，在南部新区深溪镇大窝村台上组修建2545㎡的违法建设案，已于2017年11月21日送达了遵市规限拆字〔2017〕第902号责令限期自行拆除违法建筑决定书...根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，特移送贵府依法强制执行。2017年11月27日，遵义市城市管理局南部新区分局对案件材料予以签收，并于当日作出《违法建设案件移送执行书》，载明：深溪城管办，本单位现有张朝文、罗正阳违法建设案，根据《南部新区城市管理职责和城管行政执法职能下沉的实施方案》《遵义市南部新区管委会办公室关于进一步加强我区违法建设管控工作的通知》等文件要求，现移送给贵办，并附上相关案件材料，请10个工作日之内将处理情况及时回复。2017年12月1日，深溪镇城管办将张朝文、罗正阳的案涉建筑物强制拆除。再查明：一审中，被上诉人提交的起诉状载明的被告为遵义市自然资源局。2019年8月5日，被上诉人向一审法院提交了变更被告申请书，申请变更被告为遵义市综合行政执法局。2019年8月23日，被上诉人再次向一审法院提交了变更被告申请书，申请变更被告为红花岗区人民政府，追加深溪镇人民政府作为共同被告。本院认为，关于起诉期限问题，深溪镇城管办于2017年12月1日将案涉建筑物强制拆除，对起诉期限的评价适用当时有效的法律法规或司法解释。一审法院根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，认定张朝文、罗正阳于2019年7月2日提起本案诉讼未超过起诉期限并无不当。关于深溪镇人民政府主张原遵义市城乡规划局向张朝文、罗正阳作出的《责令限期自行拆除违法建筑决定书》已告知了救济途径及期限，故张朝文、罗正阳提起本案诉讼超过起诉期限的理由，因该决定书告知的系针对决定书这一行为提起权利救济的途径和期限，而本案被诉行政行为系决定书作出后的强制拆除行为，故本院对深溪镇人民政府的该项上诉理由不予采纳。关于本案适格被告问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，对于深溪镇城管办拆除案涉建筑物的事实，深溪镇人民政府、张朝文、罗正阳均无异议。深溪镇城管办无独立行政主体资格，而其系深溪镇人民政府的内设机构，故深溪镇人民政府为本案适格被告。关于深溪镇人民政府称其系执行上级部门的文件和命令进行强制拆除，且参与拆除的还有其他部门的问题，该理由不足以否定其系本案适格被告且其未提供充分证据予以证明，本院不予采纳。因现有证据不能证明红花岗区人民政府或原遵义市南部新区管理委员会参与了案涉强制拆除行为或委托深溪镇人民政府实施案涉强制拆除行为，故一审法院认定红花岗区人民政府不是本案适格被告并驳回对红花岗区人民政府的起诉并无不当。关于案涉强制拆除行为是否合法问题，在《责令限期自行拆除违法建筑决定书》未被依法撤销的情况下，可作为执行依据。但结合《中华人民共和国行政强制法》相关规定，行政机关以建筑违法为由实施强制拆除的情况下，在实施强制拆除前还应进行书面催告履行、作出书面强制执行决定、公告等程序，且应保护行政相对人提起复议和诉讼的权利救济期限。本案中，对案涉建筑物虽由规划行政部门事先作出限期自行拆除决定，但未履行前述程序，且深溪镇人民政府在张朝文、罗正阳对《责令限期自行拆除违法建筑决定书》享有救济权利的期限内即拆除案涉建筑物，系程序违法。因案涉拆除行为已执行完毕，不具有可撤销的内容，故一审法院确认深溪镇人民政府强制拆除案涉建筑物的行为违法并无不当，本院予以支持。需要指出的是，张朝文、罗正阳在一审时变更被告为红花岗区人民政府并追加深溪镇人民政府为被告，遵义市综合行政执法局不再是本案当事人，虽然一审判决书仍将遵义市综合行政执法局作为本案原审被告并对其是否为适格被告进行了评价，但并未对本案结果产生实质影响，本院予以纠正。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遵义市红花岗区深溪镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年四月二十九日法官助理袁瑾书记员张枝茂