广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终53号上诉人（原审原告）肇庆市鼎湖区***龙一11经济合作社，住所地：广东省肇庆市鼎湖区******委会内。法定代表人谭华展，该社社长。委托代理人温锡棋，广东天重行律师事务所律师。委托代理人李炳球，广东天重行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市鼎湖区****办事处，住所地：广东省肇庆市鼎湖区*******。法定代表人梁思颖，该办事处主任。被上诉人（原审被告）肇庆市鼎湖区人民政府，住所地：广东省肇庆市鼎湖区***。法定代表人刘运通，该区区长。委托代理人陈小圣，该区司法局工作人员。委托代理人严诗铭，该区司法局工作人员。第三人谭飞华，男，1968年4月8日出生，汉族，住广东省肇庆市鼎湖区****办事处龙一居委会十一队大谭村49号，公民身份号码：441************019。第三人麦志红，女，1972年7月24日出生，汉族，住广东省肇庆市鼎湖区****办事处龙一居委会十一队大谭村49号，公民身份号码：441************527。第三人谭彦文，男，2011年8月1日出生，汉族，住广东省肇庆市鼎湖区****办事处龙一居委会十一队大谭村49号，公民身份号码：441************213。法定代理人麦志红，女，1972年7月24日出生，汉族，住广东省肇庆市鼎湖区****办事处龙一居委会十一队大谭村49号，公民身份号码：441************527。上诉人肇庆市鼎湖区***龙一11经济合作社（以下简称11社）因与被上诉人肇庆市鼎湖区****办事处（以下简称桂城街道办）、肇庆市鼎湖区人民政府（以下简称鼎湖区府）、第三人谭飞华、麦志红、谭彦文撤销行政处理决定及行政复议决定纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初340号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，谭飞华、麦志红系肇庆市鼎湖区*******委会十一队大谭村的村民，具有11社集体经济组织成员资格，两人结婚后于1999年7月1日生育大儿子谭彦豪，于2011年8月1日生育二儿子谭彦文。因谭彦文不符合当时计划生育政策要求，属超生儿童，故2011年10月30日，桂城街道办事处计划生育办公室向桂城街道龙一居委会出具《关于要求龙一居委会取消麦志红谭飞华夫妇集体福利的意见》，要求桂城街道龙一居委会按照《广东省人口与计划生育条例》第四十八条的规定，取消谭飞华、麦志红夫妇及超生子谭彦文十年的分红和其他集体福利。2012年9月27日，谭飞华、麦志红向计生部门缴纳社会抚养费49512元。2012年11月8日，谭彦文入户11社处。2013年12月6日，11社与原肇庆市国土资源局鼎湖分局签订《征地补偿协议》一份，就11社村民集体所有的土名为“村前、轻轨南、丰收渠边”面积共375.798亩的土地被肇庆市鼎湖区人民政府征收用于广佛肇城轨鼎湖站T0D项目开发建设需要达成一致意见。根据该协议，11社于2016年9月14日向社员发放商业设施补偿款2000元/人，2017年1月12日向社员发放商业设施补偿款及2016年年终分红共5500元/人。上述两笔款项，11社未发放给谭飞华、麦志红、谭彦文。2017年9月2日，11社向社员发放商业设施补偿款2000元/人;2017年年终，11社向社员发放商业设施补偿款以及股份分红共6000元/人；2018年3月9日，11社向社员发放土地补偿款8000元/人。上述三笔款项，11社仅发放给谭彦豪和谭彦文，未发放给谭飞华、麦志红。谭飞华、麦志红、谭彦文对此不服，于2018年8月24日向桂城街道办申请调处与11社分配集体财产权益纠纷，桂城街道办于当日作出《行政处理材料接受凭证》并予以受理，并于同年8月31日、9月3日分别向龙一社区居民委员会11队居民小组、谭飞华、麦志红、谭彦文送达了行政受理通知书，于同年9月27日送达了告知行政处理组成人员和调处通知书，并于当日召开庭审会议。随后于2018年11月16日作出肇鼎桂办行处字〔2018〕7号《行政处理决定》，决定11社：1.向谭飞华支付2016年9月发放的征地返还商业设施补偿款2000元，2017年1月发放的商业设施补偿款及股份分红5500元，2017年9月发放的商业设施补偿款2000元，2017年年终商业设施补偿款及股份分红6000元，2018年第一期土地补偿款8000元，共23500元；2.向麦志红支付2016年9月发放的征地返还商业设施补偿款2000元，2017年1月发放的商业设施补偿款及股份分红5500元，2017年9月发放的商业设施补偿款2000元，2017年年终商业设施补偿款及股份分红6000元，2018年第一期土地补偿款8000元，共23500元；3.向谭彦文支付2016年9月发放的征地返还商业设施补偿款2000元，2017年1月发放的商业设施补偿款及股份分红5500元，共7500元。上述行政处理决定作出后，桂城街道办分别于2018年11月23日、11月26日及29日向11社、谭飞华、麦志红、谭彦文及桂城龙一居委会送达行政处理决定书。11社对此不服，于2019年1月15日申请行政复议，鼎湖区府受理后于2019年3月27日依法进行复议庭审，并于2019年4月12日作出肇鼎府行复案〔2019〕1号《行政复议决定书》维持了桂城街道办作出的肇鼎桂办行处字〔2018〕7号《行政处理决定》，并向11社、桂城街道办、谭飞华、麦志红、谭彦文依法送达。另查明，11社按照在册村民户口实行年终分配办法。2016年的5500元/人年终分配、2017年的2000元/人年终分配是由征地粮食补偿款和鱼塘承包款构成，2017年的6000元/人年终分配是由商业设施、粮食补贴款和鱼塘承包款构成;2018年的8000元/人第一期土地补偿款是基于征地补偿协议产生。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……(三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”和《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”的规定，桂城街道办具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对谭飞华、麦志红、谭彦文的申请作出处理决定的职权。桂城街道办经审查，作出了被诉的《行政处理决定书》，并依法送达，亦告知了各当事人申请复议和提起诉讼的权利，程序合法，原审法院予以确认。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，故11社不服桂城街道办的具体行政行为申请行政复议，鼎湖区府有作出复议决定的职权。鼎湖区府作出被诉的《行政复议决定书》后，依法送达，并告知当事人相关的诉讼权利，程序合法，原审法院亦予以确认。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款明确规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有……”，根据该规定，土地的所有权属于集体，土地补偿费则是因集体所有的土地被征用造成土地所有权丧失而取得的土地补偿，土地补偿款是对集体土地所有权丧失的补偿，不是一种集体收益，其受益主体应当是集体经济组织内部的所有成员。谭彦文虽属超生，计生部门已经作出了行政处罚，麦志红、谭飞华已缴纳社会抚养费，谭彦文的户口已被登记落户在11社所在的村民小组，也就表明其和其他村民小组成员一样，属于该集体经济组织成员，享有征地补偿费的分配权。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益;”即只要具有集体经济组织成员资格，就有权参与分配，且享有均等的分配权，任何组织、个人均不能因父母违法生育、已受到行政处罚，而剥夺内部任何成员的分配权。村民资格及村民待遇问题是村民的一项基本权利，法律没有明确规定的情况下，不能随意扩大适用主体，不能随意剥夺。根据《村民委员会组织法》第二十七条第二款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和囯家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”11社所作出不分配谭飞华、麦志红、谭彦文涉案分配款项的决定侵犯了谭飞华、麦志红、谭彦文的财产权益，违反了法律的强制性规定，原审法院不予支持。综上，桂城街道办作出的肇鼎桂办行处字〔2018〕7号《行政处理决定书》，事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。同理，鼎湖区府作出的肇鼎府行复案〔2019〕1号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予以维持。原审法院判决：驳回11社的诉讼请求。上诉人11社不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，并改判支持11社的诉讼请求；2.本案受理费由鼎湖区府承担。事实和理由如下：一、原审法院并未查明桂城街道办和鼎湖区府有权对集体事务范围内的事情作出决定的依据，属于查明事实错误。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四、五条，11社有权进行民主管理，并依法独立进行经济活动。桂城街道办对11社作出的决定只能给予指导、监督和服务，但对属于集体事务范围内的事情，无权进行干预。无论是桂城街道办还是鼎湖区府，都未能提供其可以对村集体事务作出行政决定的法律的明确授权的依据，而原审法院却以《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定作为桂城街道办、鼎湖区府的职权依据，显然是错误的。二、原审法院没有查明谭飞华、麦志红、谭彦文自我放弃权利的承诺的问题，属于事实认定错误。谭飞华、麦志红、谭彦文曾在2010年5月27日出具《保证书》，约定如违反计划生育政策，愿意接受有关计划生育《条例》及《村规民约》的规定处理。11社根据相关规定和约定，对谭飞华、麦志红、谭彦文的利益分配进行处分，符合双方真实意思表示，谭飞华、麦志红、谭彦文自行放弃权利，没有违反法律的强制性规定，原审法院认定事实错误。三、原审法院适用法律错误。鼎湖区府一方面认可《广东省人口计划生育条例》(2008年修订)中对超生人员“七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利”的处理决定，对谭飞华、麦志红违反计划生育的行为作出取消其财产权益分配的处理，并不违反当时法律法规的强制性规定，但对于同一事实，谭飞华、麦志红要求分配2016年后的分红及其他集体福利的却予以支持是属于法律适用错误。原审法院忽视相关条例的修改情况，直接认为谭飞华、麦志红、谭彦文只要是落户在11社处，就有权享受权益是错误的，属于法律适用的错误，应当依法予以改判。综上所述，原审法院判决认定事实不清，法律适用错误，请求法院依法予以撤销并支持11社的的诉讼请求，本案受理费由鼎湖区府负担。被上诉人鼎湖区府答辩称，一、鼎湖区府作出案涉行政复议决定主体适格。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条及第六十八条第三款的规定，桂城街道办事处作为鼎湖区府的派出机关，具有保障本行政区域内公民所有的合法财产的法定职责。针对谭飞华、麦志红、谭彦文的行政处理申请，桂城街道办事处有权作出案涉行政处理决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第(一)项的规定，11社不服桂城街道办事处作出的《行政处理决定书》，依法应向设立桂城街道办的县级以上人民政府提出行政复议申请。因此，鼎湖区府是作出案涉行政复议决定的适格主体。二、谭飞华、麦志红、谭彦文属于11社集体经济组织成员，享有涉案款项的分配权。1.《广东省人口与计划生育条例》只是限制超生人员在七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利，并未规定违反计生规定的农村集体经济组织成员所生的子女不属于农村集体经济组织的成员。另外，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，谭彦文出生后随父母入户11社处，自然取得11社的成员资格，应当享有集体收益分配权。谭彦文并非超生人员，鼎湖区府无权以谭彦文父母违法生育为由剥夺谭彦文的集体资产权益分配权。2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，土地补偿费是对集体土地所有权丧失的补偿，不是一种集体收益，集体经济组织内部的所有成员具有平等参与分配的权利。本案中涉及的款项是基于11社集体土地被征收后所得，有别于一般意义的集体经济组织福利。因此，麦志红出具的《保证书》并不影响谭飞华、麦志红获得案涉征地补偿款、商业设施返还款的权利。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款的规定，11社作出不分配谭飞华、麦志红、谭彦文案涉分配款的决定侵犯了谭飞华、麦志红、谭彦文的合法财产权益，桂城街道办事处作出案涉行政处理决定就是对11社错误行为的纠正，并没有干预11社的村民自治。鼎湖区府作出的案涉行政复议决定也是正确的。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院予以维持，并驳回11社的请求。被上诉人桂城街道办及谭飞华、麦志红、谭彦文，没有提交书面答辩。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系撤销行政处理决定及行政复议决定纠纷。本案的争议焦点是桂城街道办作出的肇鼎桂办行处字〔2018〕7号《行政处理决定》及鼎湖区府作出的肇鼎府行复案〔2019〕1号《行政复议决定书》是否合法。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……(三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”的规定，桂城街道办具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对谭飞华、麦志红、谭彦文的申请作出处理决定的职权；根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项：“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；”的规定，桂城街道办是鼎湖区府的派出机关，鼎湖区府有对桂城街道办作出的行政行为进行复议的职权，桂城街道办、鼎湖区府是本案的适格主体。谭彦文虽属超生，但在谭飞华、麦志红向计生部门缴纳社会抚养费49512元后，谭彦文的户口已于2012年11月8日登记落户在11社处，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条第二款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”的规定，谭飞华、麦志红是11社集体经济组织成员，谭彦文出生后随父母落户在11社处，自然取得11社的成员资格，是11社这一集体经济组织的成员。谭飞华、麦志红、谭彦文要求分配的款项的性质为土地补偿费，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有……”以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益;”的规定，土地补偿款的受益主体是集体经济组织内部的所有成员，谭飞华、麦志红、谭彦文作为11社的成员，应与其他成员享有平等的土地补偿款分配权。11社以谭飞华、麦志红、谭彦文违反计划生育为由，不予分配或仅分配部分土地补偿款给谭飞华、麦志红、谭彦文，违反了《村民委员会组织法》第二十七条第二款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”的规定，侵犯了谭飞华、麦志红、谭彦文的财产权益，于法无据，应予纠正。桂城街道办在受理谭飞华、麦志红、谭彦文的申请后，经过调查于法定期限内作出案涉处理决定，认为谭飞华、麦志红、谭彦文平等享有11社的集体财产受益分配权，并责令11社向谭飞华、麦志红、谭彦文发放款项合共54500元，同时告知各当事人依法享有的申请行政复议及提起行政诉讼权利，故桂城街道办作出的肇鼎桂办行处字〔2018〕7号《行政处理决定》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，结果处理恰当。同理，鼎湖区府作出肇鼎府行复案〔2019〕1号《行政复议决定书》，维持桂城街道办作出的行政处理决定，亦是合法的。原审判决维持肇鼎府行复案〔2019〕1号《行政复议决定书》和肇鼎桂办行处字〔2018〕7号《行政处理决定》，并驳回11社的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。11社以原审判决认定事实错误和适用法律错误为由请求改判，于法无据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。11社的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由肇庆市鼎湖区***龙一11经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年四月二十七日法官助理 梁国安书 记 员 冼碧玉