广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤06行终172号上诉人（原审原告）梁荣玖，男，1956年11月24日出生，汉族，住佛山市顺德区****霞石叠石支路北围坊26号，公民身份号码440************036。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区******。负责人杨小晶，局长。委托代理人邓娟，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。委托代理人尹晓致，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。被上诉人（原审被告）广东省自然资源厅，住所地广州市天河区********。负责人陈光荣，厅长。委托代理人谢一鸣，该厅工作人员。委托代理人刘海辉，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人梁荣玖因诉被上诉人佛山市自然资源局（以下简称“市资源局”）政府信息公开及被上诉人广东省自然资源厅（以下简称“省资源厅”）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初967号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2019年4月10日，梁荣玖等四人向原佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称“原顺德区国土局”）递交了政府信息公开申请，要求公开“霞石在北滘土地大沙围、广教围、农加围、丰柜手围协议的受上级委托的委托书；该协议的征地付款凭证（复印件）；协议的村民大会同意征地表决表；征地公告资料图片（复印件）；批准机关、批文号、批准时间和批准用途”等政府信息，与此同时梁荣玖等人提交了标注地块范围图1张及梁荣玖等人身份证及股权证复印件。2019年4月29日，原顺德区国土局作出顺建息开〔2019〕264号《政府信息公开答复书》（以下简称《264号答复书》），认为：1.“丰柜手围”标注地块范围并未查找到征地批文。原顺德区国土局并未制作或保存梁荣玖标注的该地块范围涉及的“征地付款凭证”、“村民大会同意征地表决表”、“征地公告资料图片”、“批准机关、批文号、批准时间和批准用途”信息，不存在该政府信息，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定特此告知；2.“广教围”标注地块范围查找到5份征地批文：区级批文为顺国征字〔1992〕452、526号、顺国征字〔1993〕078、242号、顺国征补字〔1997〕0028号，省级批文为粤地政〔1992〕237、301号、粤地政〔1993〕13、176号，梁荣玖要求获取该地块的批准机关、批文号、批准时间和批准用途信息已在上述批文中体现。原顺德区国土局同意公开上述批文。另外，原顺德区国土局并未制作或保存梁荣玖标注上述地块范围涉及的“征地付款凭证”、“村民大会同意征地表决表”、“征地公告资料图片”信息，不存在该政府信息，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定特此告知；3.“大沙围”标注地块范围查找到5份征地批文：区级批文为顺国征补字〔1997〕0020、0021、0027号、顺国征补〔1998〕0367号、顺国征补〔2000〕0368号，对应的省级批文为粤地政〔1998〕32、33号，该地块还涉及1份农用地转用批文：顺国（转）〔2002〕71号，梁荣玖要求获取该地块的批准机关、批文号、批准时间和批准用途信息已在上述批文中体现。原顺德区国土局同意公开上述批文。另外，原顺德区国土局并未制作或保存梁荣玖标注上述地块范围涉及的“征地付款凭证”、“村民大会同意征地表决表”、“征地公告资料图片”信息，不存在该政府信息，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定特此告知；4.“农加围”标注地块范围查找到1份征地批文：顺国征补〔2000〕0367号，梁荣玖要求获取该地块的批准机关、批文号、批准时间和批准用途信息已在上述批文中体现。原顺德区国土局同意公开上述批文。另外，原顺德区国土局并未制作或保存梁荣玖标注上述地块范围涉及的“征地付款凭证”、“村民大会同意征地表决表”、“征地公告资料图片”信息，不存在该政府信息，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定特此告知；5.由于梁荣玖需要获取的“霞石在北滘土地大沙围、广教围、农加围、丰柜手围协议的受上级委托的委托书”内容不明确，难以确认所需要的信息，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，告知梁荣玖更改或补充相关申请内容。次日，原顺德区国土局投邮，因五一劳动节放假四天，邮政部门于5月5日揽件，5月6日将《264号答复书》送达给梁荣玖。梁荣玖对原顺德区国土局作出的《264号答复书》不服，于2019年5月23日向省资源厅申请行政复议。省资源厅经审查于2019年5月27日作出《行政复议受理通知书》，告知对梁荣玖申请事项决定予以受理，梁荣玖于同年5月31日收取。同年5月27日，省资源厅向市资源局作出《提出答复通知书》。2019年5月31日，市资源局收取该通知书。2019年6月6日，市资源局向省资源厅递交《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年7月17日，省资源厅作出粤自然行复〔2019〕284号《广东省自然资源厅行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），于2019年7月20日送达给市资源局。此外省资源厅于2019年7月19日向梁荣玖邮寄送达《行政复议决定书》，但于同年7月29日被退回。后省资源厅向顺德区伦教街道办事处发出一份委托送达函，委托顺德区伦教街道办事处送达《行政复议决定书》。后梁荣玖于同年8月20日收取《行政复议决定书》。市资源局收到复议决定后于2019年8月12日作出佛自然资顺依公开〔2019〕188号《政府信息公开答复书》，答复书表示现对梁荣玖要求公开“霞石在北滘土地大沙围协议的征地付款凭证、村民大会同意征地表决表、征地公告资料图片、批准机关、批文号、批准时间和批准用途”重新答复，经检索共涉及5份征地批文：区级批文分别为顺国征补字〔1997〕0020、0021、0027号、顺国征补〔1998〕0367号、顺国征补〔2000〕0368号；省级批文为粤地政〔1998〕32号。该地块涉及1份农用地转用批文：顺国（转）〔2002〕71号。经审核，根据《政府信息公开条例》第十条、第三十六条第（二）项的规定，市资源局同意公开上述批文。经检索，市资源局未制作或保存梁荣玖标注上述地块范围涉及的征地付款凭证、村民大会同意征地表决表、征地公告资料图片信息，特此告知。另查，根据市资源局提供的征地批文档案卷内目录均不涉及征地付款凭证、村民大会同意征地表决表、征地公告资料图片等信息。再查，因机构改革，原顺德区国土局不再保留，其诉讼主体资格由佛山市自然资源局承接。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第二款规定，行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。依据该款规定，在复议决定涉及多项内容的情况下，只要其中包含维持原行政行为内容的，即视为复议维持决定，复议机关与原行政机关为共同被告。梁荣玖共提出五项公开事项，原顺德区国土局逐项进行了回复。梁荣玖不服，申请复议后，省资源厅撤销其中关于“大沙围地块的答复内容”，责令市资源局在法定期限内重新进行处理并答复，并对其余部分的答复予以维持。法院认为，省资源厅作为复议机关对原顺德区国土局作出的原行政行为的合法性进行了实质审查判断，最终作出的复议决定虽然部分维持部分改变了原行政行为，但其中包含维持原行政行为内容的，应视为复议维持决定，复议机关与原行政机关应为共同被告。本案的争议焦点系《264号答复书》与案涉《行政复议决定书》的合法性。对此法院作如下分析：1.职权及程序方面。根据《政府信息公开条例》第四条的规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职责是：（一）具体承办本行政机关的政府信息公开事宜。梁荣玖申请公开的事项系关于征地批文等，原顺德区国土局作为顺德区政府部门，对梁荣玖的申请有权作出处理。因机构改革，原顺德区国土局的行政职责已由新组建的佛山市自然资源局承接，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故佛山市自然资源局为本案适格的被告。关于程序问题，根据《政府信息公开条例》第二十四条的规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日予以答复。”原顺德区国土局自收到梁荣玖申请至作出案涉答复，符合上述法律规定，故程序合法。省资源厅作为市资源局的上一级主管部门，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定有权对梁荣玖因不服原顺德区国土局作出的《政府信息公开答复书》提起的行政复议申请进行处理。省资源厅受理梁荣玖的复议申请后，经调查核实，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法，法院予以确认。2.认定事实和适用法律方面。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”公民、法人或者其他组织向行政机关申请公开的政府信息，必须客观存在且由行政机关制作或保存。否则，行政机关无法履行公开所申请政府信息的法定职责。原顺德区国土局经比对用地系统及梁荣玖所指界的范围并核查对应的征地档案，已在涉案答复书中针对不同地块的政府信息公开申请进行了区分答复。第一，土名“丰柜手围”地块：经原顺德区国土局核查，该地块未涉及征地批文，故原顺德区国土局依照《政府信息公开条例》第二十一条第一款第（三）项规定告知梁荣玖并无不妥；第二，土名“广教围”、“农加围”地块：原顺德区国土局经核查已告知梁荣玖并出示了相应的征地批文，批文中载明了批准机关、批文号、批准时间等，因此原顺德区国土局公开的行政行为并无不当，法院予以确认。至于梁荣玖申请公开的“征地付款凭证”、“村民大会同意征地表决表”、“征地公告资料图片”等信息，原顺德区国土局提供的相关的档案目录证实并不存在相关信息，故依照《政府信息公开条例》第二十一条的规定告知梁荣玖并无不妥；第三，关于梁荣玖申请公开的“霞石在北滘土地大沙围、广教围、农加围、丰柜手围协议的受上级委托的委托书”，梁荣玖对该申请事项不明确，原顺德区国土局要求梁荣玖对申请内容进行更改或补充符合法律的规定，法院予以确认。第四，针对土名“大沙围”地块，省资源厅在复议程序中认定该地块涉及的顺国征补〔2000〕0368号征地批文原顺德区国土局没有提供批文给梁荣玖，却将顺国征补〔1998〕0368号征地批文及对应的粤地政〔1998〕33号省级批文提供给梁荣玖，明显不当，属于认定事实不清，撤销该部分内容并责令原顺德区国土局重新答复，并无不当。经过省资源厅的复议，原顺德区国土局作出的原行政行为的违法性被及时纠正，符合法律规定，法院予以支持。梁荣玖认为市资源局提供的政府信息不完整且与事实不符，但梁荣玖未提供证据或线索证实该主张，故对梁荣玖该意见法院不予支持。至于梁荣玖提出的“为何分割征地批文”、“存在少征多占、征地资料数据面积不符”、“伦教街道与霞石村书记非法转卖霞石村农耕地”等诉讼理由不属于案件政府信息公开审查范围，法院不予评价。综上，梁荣玖要求撤销《264号答复书》与案涉《行政复议决定书》的理由不成立，法院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回梁荣玖的诉讼请求。案件受理费50元，由梁荣玖负担。上诉人梁荣玖上诉称，一、一审事实审理不清，《264号答复书》的内容不完整，不真实，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关条款，侵害了梁荣玖的知情权。霞石在北滘的土地大沙围、广教围、农家围、丰柜手围（征地）协议的受上级委托的委托书；该协议的征地付款凭证；协议的村民大会同意征地表决表都应该是同时在征地时提交的基础文件，没有或故意丢失，或不存在等借口都是不成立的理由。征地要求做的基础性文件是必须的文件，否则是征地手续不完整，征地程序违法。二、被上诉人省资源厅于2019年7月17日作出了《行政复议决定书》，在快递给梁荣玖途中被案外人违法扣压一个多月，梁荣玖向省资源厅多次查询后，省资源厅才重新快递给梁荣玖，梁荣玖认为省资源厅维持内容不完整，审查失误。综上，《264号答复书》不完整，未保障梁荣玖的合法权益，省资源厅未尽到审慎监督审查的义务。请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初967号行政判决；2.判令由被上诉人承担诉讼费用。被上诉人市资源局辩称，一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。二、市资源局已在一审中提供相关档案目录证明未制作或保存“征地付款凭证”“村民大会同意征地表决表”等信息，已依法告知梁荣玖“霞石在北滘的土地大沙围、广教围、农家围、丰柜手围（征地）协议的受上级委托的委托书”的申请内容不明确。梁荣玖的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回梁荣玖的诉讼请求。被上诉人省资源局辩称，一、一审判决认定省资源厅作出《行政复议决定书》符合法定程序，认定事实清楚、正确。二、一审判决认定省资源厅作出部分维持、部分撤销《264号答复书》的决定实体合法，认定事实清楚，适用法律正确。原顺德区国土局作出的《264号答复书》第三项关于“大沙围”地块的答复内容，明显不当；其余内容认定事实清楚，适用法律正确，审查程序符合法律规定。至于梁荣玖提出的关于征地面积和土地权属的主张，不属于本案政府信息公开的审理范围，省资源厅不作审查。原顺德区国土局对属于公开范围的，已进行公开；对信息不存在的，已尽检索告知义务；对申请事项不明确的，已要求对申请内容进行更改或补充，符合法律规定，原顺德区国土局已经履行了信息公开的法定职责。一审判决支持省资源厅在复议程序中认定《264号答复书》第三项关于“大沙围”地块的答复内容属事实认定不清的判断，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求二审法院依法驳回梁荣玖的全部上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对市资源局作出被诉《264号答复书》的程序、职权依据及省资源厅作出被诉《行政复议决定书》的职权依据并无异议，本院予以确认。程序方面，梁荣玖上诉主张被诉《行政复议决定书》被案外人违法扣押一个多月，经梁荣玖多次查询后省资源厅才重新快递给梁荣玖。经查，省资源厅于2019年5月27日作出《行政复议受理通知书》受理梁荣玖的复议申请，于同年7月17日作出《行政复议决定书》并于7月19日向市资源局和梁荣玖邮寄送出，但邮寄给梁荣玖的邮件经多次投递，因收件人不在收件地址且无法联系收件人而于7月29日被退回，省资源厅于收到退回邮件的当天即出具《委托送达函》委托佛山市顺德区****办事处协助送达，梁荣玖于8月20日签收该《行政复议决定书》。省资源厅的上述行政复议程序和期限符合相关法律规定，亦无故意拖延送达的情形，梁荣玖的主张缺乏事实依据，本院不予采纳。根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点在于《264号答复书》内容是否完整、合法，《行政复议决定书》是否合法、正确。《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，对于梁荣玖申请公开的各项政府信息，本院分析如下：1.对于霞石在北滘土地“广教围”“农加围”地块，市资源局经检索，将上述地块范围内查找到的征地批文向梁荣玖公开，梁荣玖要求公开的上述地块征地“批准机关、批文号、批准时间和批准用途”的政府信息已体现在上述征地批文内，故市资源局对于应当公开的信息已依法向申请人进行了公开，符合上述法规规定，本院予以确认。2.对于霞石在北滘土地“丰柜手围”地块，市资源局经比对申请人指界地块范围与其内部用地系统，核查得出该地块无涉及征地批文，故梁荣玖申请公开的相关政府信息不存在，市资源局告知梁荣玖该地块范围并未查找到征地批文，亦符合上述法规规定，本院予以确认。3.对于霞石在北滘土地“大沙围”地块，市资源局经检索后向梁荣玖公开了该地块范围内查找到的五份征地批文，但没有将该地块涉及的顺国征补〔2000〕0368号批文提供给申请人，反而错将不属于该地块范围的顺国征补〔1998〕0368号、粤地政〔1998〕33号批文提供给了申请人，省资源厅作出《行政复议决定书》对此予以监督纠正，撤销该项答复内容并责令市资源厅重新答复，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，复议机关的决定合法有据，本院予以确认。4.对于霞石在北滘土地“大沙围”、“广教围”、“农加围”、“丰柜手围”的征地付款凭证、村民大会同意征地表决表及征地公告资料图片，市资源局经核查其档案资料不存在上述信息，故告知梁荣玖该局并未制作或保存上述信息，不存在该政府信息。市资源局在诉讼中亦提供了其档案卷内目录予以对比、证明，目录显示档案中确无上述材料，可见市资源局已尽其检索、告知义务，市资源局的答复符合法规规定，本院予以确认。5.对于霞石在北滘土地“大沙围”、“广教围”、“农加围”、“丰柜手围”协议的受上级委托的委托书，“协议”具体指什么协议，“受上级委托”是因何事项、受何上级委托、委托何者等内容均不清晰，故梁荣玖的申请内容不明确，市资源局难以确认申请人所需的信息。市资源局对此答复梁荣玖，请其更改或补充相关申请内容，符合上述法规规定，本院予以确认。梁荣玖上诉主张，霞石在北滘的土地大沙围、广教围、农家围、丰柜手围（征地）协议的受上级委托的委托书、该协议的征地付款凭证、协议的村民大会同意征地表决表是征地的基础性文件，若无则征地手续不完整，征地程序违法。本院认为，本案是政府信息公开纠纷，案件审查对象是行政机关的答复是否合法，具体审查的是申请人申请的信息是否属于政府信息、信息是否存在、是否由所申请的行政机关制作、保存，行政机关是否尽其检索、告知和说明理由的义务，公开方式是否合法等问题，至于答复中提及到的征地行为是否合法不属于本案审查范围，本院对此不予评判。综上所述，市资源局作出《264号答复书》程序合法，其中除“大沙围”地块征地批文有误外其余答复内容均合法有据；省资源厅作出《行政复议决定书》对《264号答复书》中合法有据的部分予以维持，对答复错误的部分予以撤销，程序合法、处理正确。梁荣玖的主张均理据不足，本院不予支持。一审判决驳回梁荣玖的诉讼请求正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁荣玖负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年四月二十九日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖