安徽省宿州市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）皖13民终498号 上诉人（原审原告）：安徽省萧县五金交电化工总公司，住所地安徽省萧县龙城镇交通路16号。 负责人：刘凤臣，该公司改制领导小组组长、清算组组长。 委托诉讼代理人：张晓侠，女，该公司清算组成员。 委托诉讼代理人：王建设，萧县白土镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：萧县建设投资有限责任公司，住所地安徽省萧县龙城镇凤祥小区1#。 法定代表人：朱安静，该公司董事长。 委托诉讼代理人：赵浩，男，该公司员工。 上诉人安徽省萧县五金交电化工总公司（以下简称萧县五交化公司）因与被上诉人萧县建设投资有限责任公司（以下简称萧县建投公司）确认合同无效纠纷一案，不服安徽省萧县人民法院（2019）皖1322民初6264号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月5日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 萧县五交化公司上诉请求：撤销一审裁定，确认吴肖宏与萧县建投公司签订的协议对萧县五交化公司无效或将本案发回重审。事实和理由：（一）一审法院裁定驳回萧县五交化公司的起诉无法律依据。本案系合同效力确认之诉，萧县五交化公司请求确认吴肖宏与萧县建投公司签订的协议对其无效的事实成立，该诉求具有正当的理由和实体法依据。一审应对协议是否针对企业改制所签订、萧县五交化公司所属的黄淮大厦、虎山仓库及黄口五交化大楼“统一划拨”的合法性及协议是否系贯彻落实萧县人民政府会议纪要精神涉及的职工安置补偿问题、是否符合企业改制所应当具备的形式要件进行审查，即本案应结合国务院资发产权〔2005〕239号《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第4条至第10条的规定审查协议效力。而本案事实反映，案涉协议不但不符合上述规定，同时也明显违背了县政府会议纪要议定的内容，明显违反合同法第五十二条第二项、第五项所规定的情形，应依法确认无效。（二）案涉协议的签署系吴肖宏的个人行为，侵害了萧县五交化公司及该公司近千名职工的合法权益，应依法审查，确认无效。吴肖宏原系萧县商务局副局长，现已退休。从工作关系上讲，吴肖宏为萧县五交化公司上级主管部门的领导。从身份上讲，吴肖宏非萧县五交化公司的管理人员及工作人员。依据国务院于1986年2月4日颁布的《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业》第四条和第五条的规定，严禁党政机关和党政干部经商或在企业任职，插手企业经营管理事务。吴肖宏身为萧县商务局副局长，其所实施的行为代表萧县商务局，其无权处理萧县五交化公司企业改制事宜。而吴肖宏能否代表萧县五交化公司与萧县建投公司签署协议系人民法院审查协议主体资格的焦点问题，一审对此未予审查不当。（三）协议是否属于合同法的调整范围属本案审查重点,且该协议缺失县政府会议纪要所议定的安置补偿落实等关键问题，应依法确认无效。国有资产无偿划转协议属合同法的调整范围，但前提是不得违反国家行政法规，即《国有资产管理办法》的规定。一审法院认为案涉协议系双方落实萧县人民政府会议纪要精神所实施的公司企业改制及职工安置问题的程序性安排，不属于平等主体间设立、变更和终止民事权利义务的民商事合同，不应适用合同法的规范予以调整明显不当。首先，县政府决定将萧县五交化公司所属的黄淮大厦、虎山仓库、黄口五交化大楼三处资产统一划拨给萧县建投公司，并由萧县建投公司负责职工安置补偿，上述事宜属无偿性划拨，但协议却未涉及萧县五交化公司职工分流安置方案和该公司债权债务的处置方案。其次，一审认定协议系落实县政府会议纪要精神，对萧县五交化公司进行改制所签署，但却未依据企业改制的法定形式进行审查。再次，县政府会议纪要内容是针对萧县五交化公司国有资产的划拨、划转和收回问题，但协议内容却为资产变卖和转让。萧县五交化公司在资产全部移交的情况下，职工安置补偿问题该如何处理，一审法院未予审查。（四）萧县五交化公司提起的本案诉讼，属于人民法院民事案件的受案范围。《中华人民共和国民事诉讼法》第二条规定：中华人民共和国民事诉讼法的任务是保护当事人行使诉讼权利，保证人民法院查明事实，分清是非，正确适用法律，及时审理民事案件，确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益。第三条规定：人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法规定。《中华人民共和国合同法》第二条规定：本法所称合同是平等主体的自然人、法人和其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。《中华人民共和国民法通则》第二条规定：中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。本案县政府会议纪要是对萧县五交化公司改制的决定性和政策性文件，其中包括企业改制、资产划拨、安置补偿、拆迁、回收等关键内容，即落实县政府会议纪要精神，必须处理好职工安置补偿问题。案涉协议系萧县五交化公司的主管部门依职权将萧县五交化公司公章收回后，私下与萧县建投公司所签署，协议处理的财产涉及萧县五交化公司近千名职工的权益。鉴于该协议违背县政府会议纪要强调的划拨、划转、收回及职工安置补偿问题，故本案属于人民法院民事案件的受案范围。（五）协议假借落实县政府会议纪要精神，侵害萧县五交化公司职工权益，一审认定事实不清，适用法律错误。协议中涉及的将萧县五交化公司资产以萧县价格认证中心评估价5265.38万元处置给萧县建投公司，其实质是在出售或转让萧县五交化公司的资产，而非按照县政府会议纪要精神划拨、划转和回收萧县五交化公司资产。同时，不应以会议纪要出台前萧县五交化公司内部的核资评估价移交，而是应当按照财产的市场实际价值移交给萧县建投公司，并且因为企业改制的职工安置补偿是不可论价的，故职工安置补偿数额也不应限制在5265.38万元。另外，落实县政府会议纪要精神，就是要对萧县五交化公司的一切债权、债务及职工安置补偿等事项一并解决。综上，案涉协议侵害萧县五交化公司及公司职工利益的事实清楚，本案符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条所规定的起诉条件，而一审法院援引该法第一百五十四条的规定，裁定驳回萧县五交化公司的起诉，属适用法律错误。 萧县建投公司辩称，1.萧县建投公司与萧县五交化公司根据县政府2011年11月17日第四十期会议纪要精神签署了协议，目的是为了解决萧县五交化公司企业改制及职工安置问题，不属于单纯的民事纠纷，而是属于政府在对国有企业资产进行行政性调整、划转过程中所产生的纠纷，萧县建投公司不具备本案被告的诉讼主体资格。在萧县五交化公司提起的另案诉讼中，生效裁定已就双方之间产生的争议性质界定为国企改制过程中产生的纠纷，不属于民事诉讼的受案范围，一审裁定驳回萧县五交化公司的起诉符合法律规定。2.萧县建投公司作为价款支付方及相关资产的接收方，已经按照县政府国企改制的统筹安排及协议约定履行了相关义务，并足额支付相应款项，其无制定改制方案的义务，不能单纯以萧县建投公司是否制定了企业改制方案作为认定本案是否属于国企改制纠纷的依据。另外，萧县财政局预算指标追加单、萧县商务局往来单位三栏明细账、中国建设银行进账单等材料也可以反映萧县建投公司向萧县五交化公司支付的资金性质属于用于萧县五交化公司改制的政府性基金。退一步讲，即便萧县五交化公司改制过程中存在一定的程序瑕疵，本案仍然属于国企改制过程中存在的争议。3.萧县五交化公司分别于2011年10月24日、2013年4月9日向萧县人民政府、萧县商务局提交申请报告，报告内容可以明确反映萧县五交化公司知晓其资产处置属于县政府及相关部门牵头的国企改制行为，并且在积极参与改制工作。上述事实可以说明双方签订的协议系双方真实意思表示，合法有效。萧县五交化公司置国企改制的事实于不顾，无休止地提起不属于民事诉讼受案范围的诉讼，严重干扰了萧县建投公司的正常生产经营秩序，同时也浪费了司法资源。综上，请求驳回萧县五交化公司的上诉，维持原裁定。 萧县五交化公司向一审法院起诉请求：1.确认萧县建投公司与萧县五交化公司代理人吴肖宏于2011年11月30日签订的协议对萧县五交化公司无效；2.本案诉讼费用由萧县建投公司负担。 一审法院认定事实：萧县五交化公司（甲方）与萧县建投公司（乙方）于2011年11月30日签订了《协议》，主要内容为：按照县政府2011年11月17日第四十期会议纪要精神，为支持萧县黄淮区域改造项目建设，促进核心商业圈的形成和发展，确保萧县五交化公司职工得到妥善安置，双方经过协商达成如下协议“一、甲方将萧县黄淮商业大厦（房产证：萧龙字第××号）、龙城镇交通西路五金公司仓库、萧县黄口五交化大楼（房产证：萧黄口字第××号）三处资产以萧县价格认证中心【萧价证估字［2011］8号】评估价5265.38万元移交给乙方；二、甲方于协议签订之日将三处资产全部移交给乙方。因甲方不能提供有效合法证件，双方办理资产移交手续；三、双方交付完毕后，乙方对萧县价格认证中心认证的甲方三处资产按照相关程序进行处置，处置所得款用于乙方改制；四、本协议未尽事宜，双方另行签订补充协议；五、本协议甲乙双方盖章、签字（法人代表或授权代表）后生效”。该协议尾部甲方加盖了萧县五交化公司公章并由时任主管单位副局长吴肖宏签字。现萧县五交化公司起诉请求判决确认该协议无效。一审法院认为，萧县五交化公司与萧县建投公司签订的案涉协议系双方落实萧县人民政府会议纪要精神，实施萧县五交化公司改制以及职工安置问题的程序性安排，不属于平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务的民商事合同，其法律效力不适用合同法规范调整。萧县五交化公司提起的本案诉讼不属于人民法院受理民事诉讼的范围，立案后应当驳回起诉。故依照《中华人民共和国合同法》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条规定，裁定：驳回萧县五交化公司的起诉。 双方当事人对于一审裁定认定的事实均无异议，本院予以确认。另查明，在本案诉讼之前，萧县五交化公司曾起诉要求萧县建投公司立即停止对萧县黄口五交化大楼的出租，并赔偿因违法出租该房屋所得的收益。一审法院于2018年10月30日作出（2018）皖1322民初2229号民事裁定，以萧县五交化公司的诉讼请求系政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，不属于民事案件的受案范围为由，驳回萧县五交化公司的起诉。萧县五交化公司不服该裁定，向本院提起上诉。本院经审理，于2018年11月29日作出（2018）皖13民终3206号民事裁定，驳回萧县五交化公司的上诉，维持原裁定。后，萧县五交化公司向安徽省高级人民法院申请再审。安徽省高级人民法院经审查，于2019年7月23日作出（2019）皖民申1527号民事裁定，认为萧县建投公司按照萧县人民政府会议纪要精神与萧县五交化公司的主管单位签订的协议，属于推进国有企业改制的具体措施之一，该案诉讼不属于人民法院民事案件的受案范围，遂驳回了萧县五交化公司的再审申请。 本院认为，《最高人民法院的规定》第三条规定：政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。案涉协议系双方依据萧县人民政府于2011年11月17日作出的会议纪要精神所签署，目的是推进萧县五交化公司的企业改制工作，该协议性质属于萧县五交化公司改制的具体措施之一。因该协议所产生的纠纷实质上属于政府部门在对企业国有资产进行行政性调整及划转过程中所产生的纠纷，一审法院依据上述规定，裁定驳回萧县五交化公司的起诉并无不当，本院予以维持。 综上，萧县五交化公司的上诉请求不能成立，一审裁定适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玲玲 审判员  杨俊举 审判员  李 震 二〇二〇年四月二日 法官助理王珊珊 书记员王朔 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。