广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤19行终53号上诉人（原审原告）：张东成，男，汉族，1950年9月13日出生，身份证住址：广东省东莞市*********，公民身份证号码：442************677。上诉人（原审原告）：张兆平，男，汉族，1950年6月25日出生，身份证住址：广东省东莞市************，公民身份证号码：442************69X。上诉人（原审原告）：张振照，男，汉族，1959年8月8日出生，身份证住址：广东省东莞市***************，公民身份证号码：442************677。上诉人（原审原告）：张宁儿，男，汉族，1951年6月20日出生，身份证住址：广东省东莞市*************，公民身份证号码：442************673。上诉人（原审原告）：张流文，男，汉族，1948年5月25日出生，身份证住址：广东省东莞市***************,公民身份号码：442************675。上诉人（原审原告）：陈庆枝，男，汉族，1950年9月1日出生，身份证住址：广东省东莞市*************，公民身份号码：442************675。被上诉人（原审被告）：东莞市虎门镇人民政府。住所地：广东省东莞市**********。法定代表人：罗斌，镇长。委托代理人：郑洁瑜，虎门镇法制办工作人员。原审第三人：东莞市虎门镇龙眼社区*民委员会。住所地：广东省东莞市******委会。法定代表人：张国平，主任。委托代理人：陈跃明，广东彰显律师事务所律师。上诉人张东成、张兆平、张振照、张宁儿、张流文、陈庆枝（以下简称“张东成等六人”）因与被上诉人东莞市虎门镇人民政府（以下简称“虎门镇政府”）及原审第三人东莞市虎门镇龙眼社区*民委员会（以下简称“龙眼居委会”）其他行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初437号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年5月27日，张东成等六人向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销虎门镇政府2019年1月17日作出的《关于龙眼社区居民来访反映问题的回复》；2.撤销龙眼居委会村民代表在2015年12月10日至2016年7月26日期间港龙花园别墅地补签名的表决；3.虎门镇政府督促龙眼居委会立即召开龙眼村民大会讨论处理案港龙花园地块的决定；4.虎门镇政府撤销港龙花园地所有土地拍卖交易，立即停止拍卖港龙花园地块，其中龙眼百达大道旁宗地编号001007GB00066面积1.2171地块，百达大道旁面积0.6818地块，港龙酒店（1999）特205号、地号19601000018C地块；5.本案一审诉讼费由虎门镇政府承担。原审法院查明：2016年5月8日至6月6日期间，张东成等六人向东莞市民政局上访，反映龙眼居委会违反《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定，采取入户签名的方式表决龙眼社区集体用地改变使用性质一事，要求有关部门给予纠正并处理。2016年6月12日，东莞市民政局向虎门镇政府作出东民函[2016]258号《关于认真处理龙眼社区居民来访反映问题的函》（以下简称“258号函”），将张东成等六人提交的信访材料转给虎门镇政府，要求虎门镇政府认真核实并依法公开涉访集体土地具体信息，妥善处理龙眼社区村民所反映问题，认真做好包括张东成等六人在内的群众政策解释工作，于2016年7月6日将处理情况通过书面、电话、约谈等方式回复张东成等六人，并在此函发出之日起30天内将相关处理结果书面反馈东莞市民政局。张东成等六人认为虎门镇政府在收到258号函后，未依法履行相关的法定职责，向原审法院提起行政诉讼。原审法院作出（2018）粤1971行初608号《行政判决书》，判决责令虎门镇政府在本判决生效之日起30日内针对张东成等六人的投诉作出回复。2019年1月17日，虎门镇政府向张东成等六人作出《关于龙眼社区居民来访反映问题的回复》，主要内容为：据调查，龙眼社区于1996年推出港龙别墅方案（则港龙花园），优先让本村村民购置，余下的再向外销售。1997年起，市政府出台政策规定不再建私人住宅后。港龙花园被停建。2002年，虎门镇整体规划中港龙花园所在区域被规划为虎门镇新的商业中心。2005年，根据东莞市国土资源局批复东国土资（建）字〔2005〕139号文件，将龙眼社区该地块由集体土地转国有土地。2012年，虎门镇将该地块的用地性质全部变更为商住用地，并对改变用途事项进行相关公示。为配合镇政府建设方案，龙眼社区于2015年12月10日按照法律法规召开村民代表大会表决港龙地块补办征地报批手续，并在会议中公开土地具体信息（公示规划图与1997年公示规划图一致）以及信息解释。因部分代表表示对征地的具体情况了解不够清晰，仍未签名确定，该决议事项仍在酝酿中。龙眼社区于2016年6月27日按照法律法规关于表决港龙地块补办征地报批手续召开第二次村民代表大会，在会议上再次对信息充分解释以及公开土地具体信息（公示规划图与1997年公示规划图一致）。直至7月26日，已有68个代表签名，人数达到三分之二的要求，通过虎门镇国土分局认可该事项，目前该地块正办理宅基地注销以及土地规划调整手续。张东成等六人不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”可见，公民、法人或其他组织与行政行为具有法律上的利害关系，即行政行为对其的权利义务产生实际影响，方可具有提起行政诉讼的原告主体资格。针对投诉举报领域而言，对于行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服，能否提起行政诉讼。通常认为，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其是否具备诉权，则应依赖于其此次投诉是否为了自身合法权益，即调查处理结果有无对投诉人自身的权利义务产生实际影响。就本案而言，张东成等六人投诉举报龙眼居委会采取入户签名的方式表决集体用地改变使用性质违法，要求虎门镇政府予以纠正。虎门镇政府在收到投诉举报后，进行了调查核实，并根据调查核实的情况向张东成等六人作出了回复，属于履行了法定职责。张东成等六人不服回复结果，是否具有诉权提起行政诉讼，则需看其此次投诉举报是否为了自身合法权益。张东成等六人投诉举报事项是认为龙眼居委会采取入户签名的方式表决集体土地改变使用性质违法，从该投诉事项内容来看，显然涉及的是农村集体经济组织有关集体土地的合法权益，张东成等六人均未能举证证明龙眼居委会采取入户签名的方式表决集体土地改变使用性质一事侵犯了其自身的合法权益，而对于涉及农村集体土地合法权益的行政行为，村民委员会或者农村集体经济组织不起诉的，非土地使用权人或实际使用人则应依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定的过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼的要求进行起诉。因此，虎门镇政府所作本案回复对张东成等六人的权利义务明显不产生实际影响，张东成等六人不具备提起本案诉讼的原告资格。另，张东成等六人诉请判令撤销龙眼居委会村民代表在2015年12月10日至2016年7月26日期间港龙花园别墅地补签名的表决。原审法院认为，行政诉讼旨在解决公民、法人和其他组织与行政机关的行政争议，审查对象是公民、法人和其他组织与行政机关之间形成的行政法律关系，张东成等六人的该诉讼请求属于村民与村民委员会之间的法律关系，并非行政诉讼审查范围。张东成等六人也诉请判令虎门镇政府撤销港龙花园地所有土地拍卖交易，立即停止拍卖港龙花园地块。本案无证据能证实张东成等六人曾向虎门镇政府申请过该事项，对该诉讼请求，原审法院不予审查。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回张东成等六人的起诉。本案不收取案件受理费。一审宣判后，张东成等六人不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定；2.认定张东成等六人具备提起本案诉讼的原告资格；3.认定虎门镇政府的行政辩词及庭审中提供假口供、作伪证是不诚信诈骗行为；4.认定虎门镇政府及龙眼居委会干部策划的由龙眼村民代表从2015年至2016年7月才完成补签名的表决无效，依法召开村民（股民）会议，由户代表表决决定；5.虎门镇政府和龙眼居委会在案涉地块上未处理号争议之前不能作征地卖地任何交易，并追究相关人员的违法责任；6.本案一审、二审诉讼费由虎门镇政府承担。事实和理由：2017年9月14日，虎门镇龙眼村民张东成受全体村民委托，提起对本案涉地诉讼，原审法院认定张东成超过诉讼期限，认为张东成不适合原告主体，所诉讼的不属于人民法院受理范围。张东成代表不服一审裁定上诉，二审法院查明张东成曾于2016年10月8日向原审法院提起行政诉讼，虎门镇政府为被告，龙眼居委会为第三人，对港龙别墅高级住宅地改变土地使用性质一事，事实和理由与本案起诉状基本一致。原审法院于当日收到张东成等人的起诉状，并出具“补充证据清单”给张东成等人，问题并未立案，原审法院亦未作出任何文书。直至2017年9月14日张东成再次向原审法院提起本案的行政诉讼。二审法院依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，本案所诉的行政行为是虎门镇政府不履行对虎门龙眼居委会的监管职责，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项所规定的受案范围。二审法院查明张东成据此有权要求虎门镇政府履行前述函件所述的职责，即发起相应的行政处理和将处理结果回复张东成。但其如张东成所主张的并未向张东成有任何答复，这一不作为必然对张东成(原告注明:包括龙眼全体村民)产生直接的利害关系，张东成有原告主体资格，包括全体龙眼村民有原告主体资格，依据是《中华人民共和国土地管理法》第六条规定。张东成等六人(原本8个，原审法院只批6个代表全体村民立案)立案更加有原告主体资格。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定裁定:撤销东莞市第一人民法院(2017)粤1971行初548号行政裁定，由原审市第一人民法院继续审理。2018年9月12日，原审法院公开开庭审理本案。张东成提交了大量证据材料，在庭审时原审法院己确认张东成提交的证据材料具真实性、合法性、关联性(三性)，也确认和证实虎门镇政府提供假证、伪证，也根据法律法规表明，村集体虽独立进行经济活动的自治权，但其经济活动也必须在法律法规的框架内进行，乡镇政对此应负起法定的监管职责。本案张东成等六人投诉认为龙眼居委会违反《中华人民共和国村民委员会组织法》有关现定，对集体用地改变使用性质一事，虎门镇政府负有法定的监管职责。认为虎门镇政府在庭后向法院提交了虎门镇政府向东莞市民政局作出的虎社局函[2017]1号《关于龙眼社区居民来访反映问题的复函》。但虎门镇政府在法定期限内并未向法院提供相关证据证实其已通过书面、电话、约谈等方式回复张东成等人，虎门镇政府未依法履行相关的法定职责，依法应予以纠正。最后依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定判决虎门镇政府败诉。虎门镇政府在(2018)粤1971行初608号案败诉后，应依法履行相关的法定职责，而在2018年12月29日用不完整的答复文书回复张东成，用歪曲国家法律法规条文回复张东成，根本没有与张东成给村民协商处理，根本没有诚意依国家法律法规解决本案案涉地的争议问题。张东成于2019年1月收到被虎门镇政府的重复虎社局函[2017]1号《关于龙眼社区居民来访反映问题的复函》，这个复函超过信访回复时间回复东莞市民政局，也超过法定时间提交给法院，而且虎门镇政府用不完整的答复文书答复张东成，张东成写了复函同日送至虎门镇政府的虎门社会事务局和虎门党政办公室各一封，要求交给镇党委书记刘杰和镇长邓卫洪并要求面见刘杰和邓卫洪作出处理回复，但一直没有收到处理回复，张东成知道虎门镇政府迟迟不答复企图拖延时间后，向原审法院申请执行，法院称再起诉一次，张东成等六人曾受村民授权委托的龙眼村民维权代表立案起诉。我们在行政诉讼状提交了相关的证据材料给原审法院。原审法院在2019年8月1日开庭审理，张东成等六人收到原审法院邮寄的虎门镇政府和龙眼居委会的行政答辩状和证据材料。后来又通知张东成等六人2019年8月20日下午13时30分开庭，张东成等六人在8月20日提前20分钟到庭，等到13时30分，七楼十一号审判庭还关着门更不见虎门镇政府到庭，打电话给负责审判官，打通了多次，但不接电话，张东成等六人从七楼下到一楼立案处咨询，又跑上七楼十一号审判庭和调解室找了半个多小时，才有个女的书记员才把张东成等六人的诉讼作了笔录。张东成等六人在2019年11月29日收到原审行政裁定书，原审法院胡乱判案，感到非常不服!决定提起上诉!我们提交的所有证据证词，主要证明虎门镇政府和龙眼居委会执政为私，贱踏国家法律、违反党纪国法，滥用职权，引起全村民强烈不满。张东成等六人依照《中华人民共和国村民委员会组法》相关规定涉及农村“三资”管理事项必须经村民会议决定，村民代表会议、村委会村小组会议不能代替。希望二审法院认真查阅行政上诉书，调出2016年3月16日镇维稳办龙眼上访维权代表与时任镇法委书记孙景森对话，2017年7月1日与镇书记叶孔在镇政府召开村民代表在村镇单位工作的子女家属会议的视频，调出2019年8月1日和8月20日的庭审视频和笔录。深入龙眼村民中调查取证，恳请二审法院依法改判，维护包括张东成等六人在内的龙眼村民的合法权益，让司法独立精神昭显于民众。被上诉人虎门镇政府答辩称：一、原审判决符合事实，认定正确。张东成等六人不具备提起本案诉讼的原告资格，依法应当予以驳回。张东成等六人通过信访的形式向虎门镇政府投诉举报龙眼居委会采取入户签名的方式表决集体用地改变使用性质违法的事项要求虎门镇政府纠正。虎门镇政府已履行职责，并将调查结果回复张东成等六人。该回复对张东成等六人的权益不产生任何实际的影响，行政答复是对举报内容逐项作了明确的说明，是告知行为。因此不能引起举报人权利、义务的变更和灭失。因此张东成等六人不具备提起本案诉讼的原告资格。一审法院受理后驳回其起诉符合法律规定的，张东成等六人要求撤销一审判决没有事实和法律依据。二、审判决适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项规定的规定，应当裁定驳回起诉，适用法律正确无误。综上，请求二审法院依法驳回张东成等六人的上诉请求。原审第三人龙眼居委会述称：张东成等六人的一审诉讼请求与上诉请求不一致，且张东成等六人为龙眼居委会居民，张东成等六人的诉求应根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定来行使，不应该通过行政诉讼来解决。二、龙眼居委会召开居民代表会议的程序合法，居民代表通过的人数占多数，符合法律规定。龙眼居委会为了让居民代表更加清楚了解港龙别墅地块补办征地的具体情况，龙眼居委会于2016年5月召开居民代表会议，当日会议应到会代表95人，实到会代表88人，参会人员已过三分之二，会议有效。会上，龙眼居委会负责人张国平书记向居民代表详细的进行了讲解说明。鉴于本届居民代表是由22名选民推选产生，有部分居民代表提出要求回去征询其他选民意见后才能决定是否签名。此次会议的决定，最终有68名居民代表签名同意补办港龙别墅地块的征地报批手续，符合出席人员的过三分之二，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，会议决议通过有效。因此本次表决真实有效，不存在张东成等六人所述的擅自采取入户签名的方式表决龙花园改变土地性质一事。综上所述，张东成等六人的上诉没有事实和法律依据，恳请二审法院依法驳回张东成等六人的上诉。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为：《最高人民法院〈关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。就本案而言，张东成等六人反映龙眼居委会采取入户签名方式表决改变社区集体土地使用性质有违相关规定，虎门镇政府经调查核实，后于2019年1月17日向其作出案涉《关于龙眼社区居民来访反映问题的回复》，应视为虎门镇政府已履行《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条所规定之监管职责，张东成等六人的投诉举报请求权至此亦得以实现。张东成等六人对案涉回复不服，进而能否提起行政诉讼，则取决于案涉回复对其自身的权利义务有无产生实际影响。换言之，张东成等六人作为龙眼社区村民个体是否有区别于其他村民的可能受到案涉回复侵害或不利影响的特别利益。由于张东成等六人反映问题所针对地块归属龙眼社区集体所有，那么案涉回复就涉及全社区村民共同权益，依照前述援引司法解释之规定，张东成等六人作为村民个体，不是适格原告，当然无权就案涉回复提起行政诉讼。原审法院以张东成等六人不具备提起本案诉讼的原告资格为由裁定驳回起诉，理据充分，应予维持；对于原审法院的其他处理意见，本院亦予认可，不再赘述。至于张东成等六人的上诉请求第3项、第4项、第5项，超出了原审诉讼请求的范围，本院不作审查处理。综上所述，张东成等六人上诉请求撤销原审裁定，缺乏事实与法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需缴纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年四月十四日书记员  李添伟