福建省南平市延平区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0702行初149号 原告福建省南平市建阳区潭城严墩村下陈组村民小组，住所地福建省南平市建阳区潭城严墩村下陈组。 负责人罗功松，组长。 委托诉讼代理人赵凤梅，北京市盛廷律师事务所律师。 委托诉讼代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。 被告南平市建阳区人民政府潭城街道办事处，住南平市建阳区人民路17号，统一社会信用代码：113507840039753646。 法定代表人：张年，主任。 委托诉讼代理人：游富华，福建心至律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈莲花，福建心至律师事务所律师。 原告福建省南平市建阳区潭城街道严墩村下陈村民小组（以下简称原告下陈村民小组）诉被告南平市建阳区人民政府潭城街道办事处（以下简称被告潭城街道办事处）支付截留征地补偿款纠纷一案，于2019年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月12日立案后，于2019年10月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案。原告下陈村民小组负责人罗功松及其委托诉讼代理人赵凤梅、瞿根才，被告潭城街道办事处行政首长刘庆、委托诉讼代理人游富华、陈莲花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告下陈村民小组诉称，原告南平市建阳区潭城街道严墩村下陈组历经了多次征地，均是由街道办和村委会组织实施，原告从未见到过征收土地公告、安置补偿方案等相关文件。由于附近其他村庄征地补偿标准，明显高于本村，原告一直要求被告公开政府拨付的土地补偿费、安置补助、青苗地上物等费用的总金额、被告实际补偿给严墩村下陈组的数额及差额费用的去向，被告始终不予公开。2019年4月8日，原告向被告申请信息公开，被告作出了《南平市建阳区人民政府潭城街道办事处关于申请政府信息公开的答复意见书》称：差额6785990元为依协议提取的街、村征地工作经费。经查，2013年9月，原建阳市人民政府拟对潭城街道严墩村下陈组的土地进行征收，在未取得征地批复、未确定安置补偿方案的情况下，原建阳市土地收购储备中心代表原建阳市人民政府与被告签订了《土地征收协议》，约定征收严墩村下陈组土地489.1亩，征地补偿标准每亩3.9万元，总价19094790元。随后，被告统一按每亩25140元对原告所在的小组进行补偿，补偿费用总计12308800元。2015年7月，福建省人民政府作出了《福建省人民政府关于建阳2015年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地［2015］488号，下称488号征地批文）对上述土地征收进行了批准。原告认为，《土地管理法》规定，土地补偿费、安置补助费、青苗地上物等征地相关的费用专属被征地的农民所有，任何单位和个人不得截留、挪用或私分。被告作为人民政府的派出机构，受建阳市政府委托实施征地，其工作经费应由政府财政给予保证。被上诉人无视相关法律法规，截留征地补偿等6785990元作为工作经费，侵害原告及被征地农户的合法权益。为此提起行政诉讼，请求依法判决责令被告潭城街道办事处向原告下陈村民小组支付截留的征地补偿款等费用6785990元。 原告下陈村民小组提供以下一份证据支持其诉讼请求：证据1、村民小组决议，证明原告诉讼经村民小组讨论通过，符合法律规定。证据2、《福建省人民政府关于建阳2015年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》，证明涉案土地集体土地2015年7月16日经福建省人民政府批准征收。证据3、《土地征收协议》2份，是在没有取得安置补偿方案的前提下签订的，证明涉案489.61亩土地征收补偿款土地收购储备中心拨付给潭城街道19094790元。证明涉案489.61亩土地征收补偿款潭城街道拨付给严墩村12308800元。证据4、《南平市建阳区人民政府潭城街道办事处关于申请政府信息公开的答复意见书》，证明涉案489.61亩土地征收补偿的差价6785990元被告以工作经费的名义截留。证据5、《关于妥善解决罗功明自留山被征收问题的律师工作沟通函的回复》，证明被告答复补偿款差额是由于原告方未按标准领取补偿款的原因，并非是留存的工作经费。 被告潭城街道办事处辩称，首先，被告与南平市建阳区土地收购储备中心签订的《土地征收协议》（以下简称协议）中所指的“征地补偿费”与法定“征地补偿费”的构成并不相同。根据我国《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费属于农村集体经济组织所有；青苗和地上附着物补偿款直接发放给青苗和地上附着物的所有人；安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。也就是说征地补偿款的构成包括土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费和安置补助费用，而被告与南平市建阳区土地收购储备中心签订的土地征收协议中征地补偿标准按包干价每亩39000元，除去土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费外，还包括街道、村工作经费、退地、清表费，被告作为征地实施部门，征地时是正常提取的工作经费、退地、清表费用是在征地过程中必然产生的，依据协议约定由被告包干支出，明显与原告无关，故原告对土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费和安置补助费用以外的费用，即工作经费、退地、清表费用并无付款请求权。其次，被告作为征地实施单位己按规定的征地补偿标准足额发放征地补偿费，根本不存在原告所说的截留征地补偿款的行为。南平市建阳区土地收储中心征收严墩下陈组土地面积489.61亩（水田100.99亩（非基本农田）、林地388.62亩（非生态林）），根据《建阳市人民政府关于调整耕地年产值和征地补偿标准的通知》（潭政综【2013】28号）中规定的标准可知，2013年潭城街道严墩村耕地征收最低补偿标准为：土地补偿费14550元/亩，安置补助费21825元/亩，青苗补偿费1455元/亩合计耕地的补偿费为37830元/亩，林地补偿标准参照《建阳市人民政府关于建阳市2013年度第二批次城市建设用地征收土地的通告》（潭政综【2013】133号）林地为10671元/亩，按以上标准计算的话，那么征收严墩下陈组土地面积489.61亩（水田100.99亩（非基本农田）、林地388.62亩（非生态林））的征地补偿费用为7964011.02元。被告作为征地实施单位根据征地过程中遇到的实际问题，为维护下陈组村民的集体利益，在征地补偿款发放过程中已经按高于上级人民政府核定的标准对村民进行补偿，被告已按照与严墩村村民委员会签订的协议拨付补偿款12308800元，同时还拨付了1070000元村工作经费、清表、退地费用，上述征地补偿款和工作经费己如数发放到了被征地农民的手里和村里，且村民们对此无异议，村民们收到补偿款后出具相关的证明材料，予以确认。最后，原告将被告列为本案被告属于诉讼主体错误。案涉土地的征收单位是上级人民政府，被告作为征地实施单位，完全根据征收的要求完成了征收任务，被告与南平市建阳区土地收购储备中心签订的土地征收协议系政府部门之间的委托合同关系，且合同中很明确约定街、村工作经费、退地、清表费包含在征地补偿费用中，由南平市建阳区土地收购储备中心直接交付给被告用于征地，而作为征地实施单位的被告，是按照法定的标准与建阳市谭城街道严墩村签订的土地征收协议，是征地行政合同，被告按与建阳市潭城街道严墩村签订的《土地征收协议》的约定，足额拨付给被征地村民。很显然，被告己依约完成了委托事项，被告就征地工作的事项仍需进一步与南平市建阳区土地收购储备中心结算，被告在此次征地过程中没有损害原告的权益。综上，被告与南平市建阳区土地收购储备中心之间法律关系是委托代理合同关系，协议中所指的“征地补偿费”与法定“征地补偿费”的概念虽有交叉，但其构成内容并不相同，协议中所指的“征地补偿费”的外延明显大于法定“征地补偿费”的外延，但原告将两者混为一谈是错误的，被告作为征地实施单位依照法定程序，参照规定的征地补偿标准足额发放征地补偿费，并不存在原告所谓的“截留”征地补偿款的行为。很显然，原告将被告列为本案被告属于诉讼主体错误，为此，恳请贵院依法驳回原告的起诉。 被告潭城街道办事处向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：证据1、2013年9月16日签订的土地征收协议复印件一份，证明建阳市土地收购储备中心将征地事宜委托被告办理，确定综合包干价为39000元/亩（含征地工作经费、退地、清表等费用）的事实。证据2、《建阳市人民政府关于调整耕地年产值和征地补偿标准的通知》（潭政综【2013】20号）《建阳市人民政府关于建阳市2013年度第二批次城市建设用地征收土地的通告》（潭政综【2013】133号）复印件各一份，证明2013年潭城街道严墩村耕地征收补偿法定标准为土地补偿费14550元/亩，安置补助费21825元/亩，青苗补偿费1455元/亩合计耕地的补偿费为37830元/亩，林地补偿标准为10671元/亩的事实。证据3、记账凭证两张复印件各一份，福建省村集体专用收款票据三张复印件各一份，证明被告按与建阳市潭城街道严墩村民委员会签订的土地征收协议约定的征地补偿足额拨付了12308800元和工作经费107O000元的事实。证据4、谭城街道严墩村下陈组自留山农田人口征地补偿款发放明细表复印件一份，证明被征地村民即严墩村下陈组成员已领取征地补偿款并签字予以确认的事实。证据5、证明三张复印件各一份，证明南平市建阳区潭城街道严墩村村民委员会出具证明证实征地补偿费用已按标准足额转入村委，并发放到原告村民手中，原告成员无异议的事实。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：原告下陈村民小组对被告潭城街道办事处提供的证据1真实性无异议，恰好证明收储中心向潭城街道拨付每亩3.9万元，总计19094790元，其中包括的村工作经费违反土地管理法及相关管理法律法规，对合法性不予认可。土地征收协议不具有合法性，且包干价39000元每亩虽然写了包含退地清表费等费用，但是并没有明确具体的费用，且该费用违反相关行政单位的收入及支出的相关规定。证据2的真实性无异议，对合法性关联性有异议，没有法定的征收，用征收的标准来发放土地标准没有关联性，说明当时支付的补偿款达不到该标准。耕地补偿无异议，但是与本案无关联性。是建阳市政府制定的补偿标准，但并不是针对本案作出的与本案无关联，对合法性也不予认可，我们认可该证据的42790元每亩。每亩39000元，本案的补偿低于区片综合价最低标准。证据3，说明征地款1238800元和工作经费107万是拨到村里，但是和本案的诉讼争议无关，与本案无关。该证据的记账凭证，总账科目和明细科目都是暂存款、银行存款。明细科目列的是严墩下陈补偿款，该摘要不具有合法性，被告在乱收费和截留征地款。证据4，是12308800元全部发放的情况，但是与本案无关联，且证据4表里列的并不全。证据5，与证据4的内容一样，与本案无关联，对其三性均不认可。不具有合法性，没有经办人的签字盖章。没有时间和经办人，村民是有异议的，原告认可存在拨付的部分事实，但是并不知道截留的费用，并不代表同意截留的这部分费用，对于收款107万原告没有见到。 被告潭城街道办事处对原告下陈村民小组提供的证据质证意见如下：证据1被告方在征地时，对于每批次的征地补偿标准和安置方案均已经征得大多数村民的同意，现却出尔反尔提出了异议，故对村民会议决议内容是否村民真实意思表示有异议，即对真实性有异议。对召开村民会议的程序是否合法性有异议，原告未提交证据证明其通知到每户村民，且无法证实每位户代表是否有资格代表该户内的村民行使表决权，因而对该次会议的合法性有异议。证据2对该批复的真实性、合法性、关联性均没有异议。证据3对该证据的“三性”均无异议。对证明内容有异议，不能证明被告存在截留土地征收补偿款的行为。证据4对该证据的“三性”没有异议，但无法证明原告证明的内容。即：不能证明被告存在截留土地征收补偿款的行为，这份证据明确说明了征地补偿款的补偿依据和标准，且被告方己按相应的标准及合同约定，切实履行征地补偿的义务，将补偿款发放到位。证据5对该证据的真实性、合法性都没有异议，但跟本案没有关联性，同时这份证据并无法证明原告所要证明的内容，且原告断章取义，对该份证据理解有误。 对于原、被告提供的上述证据，各方当事人质证无异议的，本院予以采信。 经审理查明，2013年5月28日，建阳市人民政府根据《福建省人民政府关于建阳市2013年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地【2013】465号），作出潭政综（2013）133号《关于建阳市2013年度第二批次城市建设用地征收土地的通告》，通告征收包括潭城街道严墩村3.6944公顷城镇村及工矿用地在内的土地。根据建阳市人民政府的工作安排，被告潭城街道办事处作为辖区政府配合征收单位建阳市土地收购储备中心开展土地征收工作。2013年9月19日，建阳市土地收购储备中心与被告潭城街道办事处签订《土地征收协议》，甲方为建阳市土地收购储备中心，乙方为建阳市潭城街道办事处（即被告潭城街道办事处），协议涉及土地征收数量及补偿金额双方约定如下：甲方征收乙方位于建阳市潭城街道办事处严墩村下陈组环城路西侧土地面积489.61亩【其中水田100.99亩（非基本农田）、林地388.62亩（非生态林）】，征地补偿标准按包干价每亩3.9万元（含土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费及街、村工作经费、退地、清表等费用），共计补偿费人民币19094790元。建阳市土地收购储备中心已将协议约定的补偿费拨付给被告潭城街道办事处，被告潭城街道办事处实际支付给被征地村民12308800元，余款6785990元作为街、村征地工作经费。 2013年10月11日，被告潭城街道办事处与建阳市潭城街道严墩村签订《土地征收协议》，甲方为建阳市潭城街道办事处（即被告潭城街道办事处），乙方为建阳市潭城街道严墩村，协议涉及土地征收数量及补偿金额双方约定如下：甲方征收乙方位于建阳市潭城街道办事处严墩村下陈组环城路西侧土地面积489.61亩【其中水田100.99亩（非基本农田）、林地388.62亩（非生态林）】，征地补偿标准统一按25140元/亩包干补偿（含土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费、退地、清表及失地农民安置等费用），补偿费共计人民币12308800元。被告潭城街道办事处在开展征地工作过程中，已按照与建阳市潭城街道严墩村《土地征收协议》的约定，将补偿费12308800元拨付至潭城街道严墩村委会账户，潭城街道严墩村也已将补偿费12308800元支付给原告下陈村民小组的村民。 原告下陈村民小组的部分村民对土地征收支付的补偿费有异议，向被告潭城街道办事处提出政府信息公开申请，要求被告潭城街道办事处公开其与建阳市土地收购储备中心以及建阳市潭城街道严墩村所签订的两份《土地征收协议》中，补偿费中存在6785990元差额款的开支去向。2019年8月5日，被告潭城街道办事处作出《南平市建阳区人民政府潭城街道办事处关于申请政府信息公开的答复意见书》，对两份土地征收协议补偿差额款6785990元的开支去向作出了说明。 原告下陈村民小组与本次土地征收有关并领取土地补偿款的村民共有39户。2019年9月18日，经原告下陈村民小组通知召开村民会议，有26户代表参加了小组村民会议，对涉及6785990元差额款的事项，以下陈村民小组名义提起诉讼进行表决，表决结果有19户同意、0户反对、7户反对，形成《严墩村下陈组村民会议决议》，决定以下陈村民小组作为原告提起诉讼。2019年10月12日，原告下陈村民小组向本院提起诉讼，请求判决责令被告潭城街道办事处向原告下陈村民小组支付截留的征地补偿款等费用6785990元。 另查明，根据潭政综（2013）28号《建阳市人民政府关于调整耕地年产值和征地补偿标准的通知》，2013年潭城街道严墩村耕地征收最低补偿标准为：土地补偿费14550元/亩，安置补助费21825元/亩，青苗补偿费1455元/亩，合计耕地的补偿费为37830元/亩；林地补偿标准参照《建阳市人民政府关于建阳市2013年度第二批次城市建设用地征收土地的通告》（潭政综【2013】133号）林地补偿标准为10671元/亩。 本院认为，原告下陈村民小组作为本案被征收的建阳市潭城街道办事处严墩村下陈组环城路西侧面积489.61亩土地的受益人，其与征收土地行政行为有利害关系，有权提起本案诉讼。被告潭城街道办事处按照原建阳市人民政府的工作安排，负责开展其辖区内严墩村下陈村民小组的土地征收工作，对于本次土地征收工作涉及的补偿安置费用的拨付和发放，系其开展土地征收工作的责任范围。因此，被告潭城街道办事处在本案中的被诉行政主体资格，本院予以确认。 本案双方当事人对于本次征收建阳市潭城街道办事处严墩村下陈组环城路西侧土地的数量和已实际支付给村民的补偿费金额没有争议。存在争议的焦点问题是被告潭城街道办事处在土地征收工作中有否存在截留原告下陈村民小组土地征收补偿款的事实。产生争议的原因是由于被告潭城街道办事处在开展土地征收工作过程中，与建阳市土地收购储备中心和建阳市潭城街道严墩村签订的两份《土地征收协议》中，土地征收补偿款的总额有存在6785990元的差额款，原告认为被告潭城街道办事处与建阳市土地收购储备中心《土地征收协议》约定的土地征收补偿款总额，应当全部支付给下陈小组的村民，被告将其中的部份款项作为街、村征地工作经费，是截留属原告村民所有的土地补偿款的行为，应予纠正。被告认为，其在土地征收工作中已按照与严墩村的协议，向原告村民支付了全额补偿款。被告按照与征收单位签订的协议提取街、村征地工作经费，是行政机关的内部事务，与原告无关，也未损害原告的合法权益。因此，对本案原被告双方争议的焦点问题进行审查，应当从被告潭城街道办事处与建阳市土地收购储备中心和建阳市潭城街道严墩村签订的两份《土地征收协议》，以及原建阳市人民政府颁布的与本次征收土地有关的文件来分析、梳理，以此来判断被告潭城街道办事处是否有存在截留原告下陈村民小组土地征收补偿款的事实。 首先，通过被告潭城街道办事处与建阳市土地收购储备中心签订的协议来看，该份协议是被告与建阳市土地收购储备中心承接征地工作任务和对征地工作如何具体安排的约定，可视为两个行政机关之间为完成征收土地任务而实施的工作交接，协议约定的补偿费总金额，既包含了依法应支付给原告小组村民的土地征收补偿款，也包含了被告具体开展征地工作的街、村征地工作经费。因此，不能将该协议约定的补偿费总金额，视为是应当支付给原告征地补偿费金额。 其次，从被告潭城街道办事处与建阳市潭城街道严墩村签订的协议来看，该份协议确定的各项补偿金额，是按照当时建阳市人民政府颁布的《建阳市人民政府关于建阳市2013年度第二批次城市建设用地征收土地的通告》和《关于建阳市2013年度第二批次城市建设用地征收土地的通告》两份文件规定的标准，来确定实际补偿金额的，各方也均已按照协议实际履行了约定义务，该协议约定的补偿金额事实清楚、依据充分。 最后，被告潭城街道办事处签订的两份协议，存在着协议主体不同、任务目的不同、补偿内容不同等差异，原告下陈村民小组对此未加以区分，未根据当时建阳市人民政府的文件规定来确定其应得的征地补偿金额，仅以两份协议的补偿金额存在的数额差距，推定被告有截留其土地征收补偿款的事实，缺乏事实和法律依据。 综上所述，原告下陈村民小组提起本案诉讼，请求被告潭城街道办事处支付截留征地补偿款6785990元的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回福建省南平市建阳区潭城街道严墩村下陈村民小组的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告福建省南平市建阳区潭城街道严墩村下陈村民小组负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  李 彬 人民陪审员  甘秋生 人民陪审员  范子发 二〇二〇年四月十日 书 记 员  林可欣 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。