盐城经济技术开发区人民法院民 事 判 决 书（2020）苏0991民初51号原告严新华，男，1979年10月13日生，汉族，住盐城市城南高新区。委托诉讼代理人吴相成，江苏瑞信律师事务所律师。被告任高山，男，1969年12月28日生，汉族，住盐城市城南高新区。委托诉讼代理人陈瑞岭，盐城市东城法律服务所法律服务工作者。原告严新华诉被告任高山确认合同无效纠纷一案，本院于2020年1月2日受理后，依法适用简易程序由审判员邵海峰独任审判，于同年3月30日公开开庭进行了审理。原告严新华及其委托诉讼代理人严新华，被告任高山及其委托诉讼代理人陈瑞岭均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告严新华向本院提出并经变更的诉讼请求为：1、确认原、被告于2004年11月9日签订的协议书中涉及盐南高新区伍佑街道福兴村三组（原伍佑镇公荡村五组）房屋买卖的条款无效；2、判令被告任高山返还原告盐南高新区伍佑街道福兴村三组房屋；3、诉讼费用由被告负担。事实及理由：座落盐南高新区伍佑街道福兴村三组的房屋原为原告父母在集体分配的宅基地上建设。1996年以原告名义领取了村镇房屋所有权证。2004年11月9日，原、被告双方签订一份《协议书》，约定：原告将上述房屋出售给被告，价款12000元。这样一来被告就拥有了二处宅基地。因此，该协议违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条及《江苏省土地管理条例》第三十四条关于农村村民只能拥有一处宅基地的强制性规定，应属无效。而且被告没有履行村民购买房屋的法定程序导致双方无法完成过户，故作如上诉请。被告任高山辩称：2007年12月23日被告已经取得原告诉争房屋，现址为房屋的集体土地使用权证。被告属合法取得。原告主张双方签订的《协议书》违反了法律强制性规定从而无效，无事实及法律依据。从案涉房屋买卖协议订立时间、履行情况来看，原、被告系同一农村集体经济组织成员，被告系可受让宅基地适格的主体。宅基地使用权转移是一种物权变动行为，宅基地使用权是否发生权属变更，不影响双方当事人就宅基地转让事宜达成意思表示一致的协议的法律效力。原告不讲诚信，错误的认为案涉房屋买卖协议违反法律强制性规定，缺乏事实及法律依据。因此，案涉房屋买卖协议应依法认定为有效。请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。经审理查明：严新华、任高山原均系伍佑镇公荡村村民。1996年11月28日，原伍佑镇人民政府发给严新华《村镇房屋所有权证》（17-195字第09号）。该证载明：所有权人严新华，房屋坐落伍佑公荡五组，所有权性质私产，幢号1，4间，砖木结构，建筑面积96㎡，幢号2，3间，建筑面积16㎡。同日，原伍佑镇人民政府发给严新华《村镇房屋所有权证》。该证载明：所有权人任高山，房屋座落伍佑公荡六组，所有权性质私产，幢号1，3间，砖木结构，建筑面积31.9㎡，幢号2，2间，10.32㎡。2004年11月9日，严新华（甲方）与任高山（乙方）签订一份《协议书》，约定：一、经双方协议甲方愿意将房子卖给乙方作价壹万贰仟元整，先交定金壹仟元，年底交叁仟元，2005年年底交肆仟元，2006年年底交肆仟元（全部交清）；二、甲方现有小家具卖给乙方，试用作价贰佰元；三、承包田由任高山代种，上交由乙方交，自留地也由乙方代种，每年给甲方大米捌拾斤，甲方零工由甲方自己负责；四、房产证到2004年底给乙方；五、违约金双方如有一方违约交出违约金壹仟元；六、严新华不在（此处应为“再”）收回种植（除国家征用所有征用等由严新华所得）。协议书签订后，任高山陆续付给严新华约定的前三批款项合计人民币8000元。严新华同时将协议约定的原伍佑公荡村五组的房屋交给任高山居住使用。后因村组归并原伍佑公荡村五组房屋即为现房屋。2007年12月23日，盐城市人民政府发给任高山《集体土地使用证》（盐伍集用（2007）第192072505号）。该证载明：土地使用权人任高山，土地所有权人亭湖区伍佑镇福兴村（居）委会，座落亭湖区伍佑镇（号），地号1908030122，地类农村宅基地（253），使用权类型拨用宅基地，使用权面积172.0㎡。此后，任高山携同妻儿继续居住该房至今。2008年开始任高山陆续对房屋进行了修缮及翻建等。2020年1月，严新华诉至本院。本案经本院组织调解，双方当事人当庭无法达成协议。本院认为：本案的争议焦点有三：一是被告任高山有几处宅基地使用权；二是土地管理法和江苏省土地管理条例中关于农村村民一户只能享有一处宅基地使用权的规定究属效力性强制性规定还是管理性强制性规定；三是2004年11月9日原、被告签订的房屋买卖《协议书》效力如何。本院对此分析评判如下：一、关于第一个争点。被告提供的1996年11月28日原伍佑镇人民政府发给被告的伍佑公荡六组村镇房屋所有权证。原告对该证据予以确认。根据房地一致原则，被告对该房所在土地也拥有相应的宅基地使用权。被告辩称该房屋始终由其母亲居住使用，且由其兄弟任高松进行了改、增建等建设行为，任高松实际进行着管理使用等情。即便该辩称属实，也均不能推翻被告持有的伍佑公荡六组村镇房屋所有权证。另，2007年12月23日，盐城市人民政府又发给被告伍佑镇（号）集体土地使用证。被告又取得了该土地的宅基地使用权。被告取得了两处宅基地使用权。二、关于第二个争点。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定“合同法第五十二条第五项规定的‘强制性规定’,是指效力性强制性规定。”据此，只有违反法律和行政法规的效力性强制性规定，人民法院才依法认定合同为无效。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”原告主张被告拥有两处宅基地使用权，违反了该规定，进而主张其与被告之间签订的协议书无效。要确定此主张是否成立就需要厘清土地管理法第六十二条究属效力性强制性规定还是管理性强制性规定。本院认为，研判这一问题应当根据法律法规的意旨，权衡冲突的各种利益进行综合认定。现详述如下：首先，从法律命名角度考量，该法所使用的名称开宗明义即是土地“管理”法，“管理”二字含义不言自明。其次，该法总则规定的立法目的是“为了加强土地管理，维护社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展”。可见，土地管理法的主要目的是保护耕地，促成合理利用土地资源。该法第六十二条对农村村民拥有的宅基地数量进行的限制规定，也必然是围绕这一立法目的所作的具体细化，其禁止村民拥有宅基地的数量规定的目的同样也是为了减少占用耕地，保护现有耕地。关于此点价值指向从同法条的第二款、第三款的规定内容也可以体现出来。第二款规定农村村民建住宅要尽量使用原有宅基地和村内空闲地，第三款规定“涉及占用农用地的”，要按规定办理审批手续。可见，土地管理法第六十二条主要禁止的是占用耕地和农用地的违法行为，且该条主要是针对农村村民通过申请获得宅基地的限制性规定，而本案是农村集体经济组织成员之间的宅基地使用权转让，与第六十二条规定禁止的目的不完全相符。第三，判别违反第六十二条规定是否属于违反了效力性强制性规定还是管理性强制性规定，还应鉴别该行为是否严重侵害了国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权利对当事人的意思自治行为予以干预。本案原、被告双方在2004年订立案涉协议书时均系原公荡村村民，属于宅基地允许转让的民事主体，主体资格不违法；原、被告之间转让宅基地使用权既未增加也未减少宅基地的数量，不占用耕地和农用地，系一项普通的市场交易行为，其后果仅是原告出卖了宅基地使用权后，如再次申请宅基地则不予批准，影响局限于当事人自身，因此，原、被告双方签订协议书的行为没有损害国家、集体和社会公共利益，不需要动用国家权利对当事人的意思自治行为予以干预。基于上述多重理由，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款的规定属于管理性强制性规定。同理，原告诉称所依据的另一法律依据《江苏省土地管理条例》第三十四条同样应属于管理性强制性规定。三、关于第三个争点。基于第二个争点的论述，应认为，即使被告存在违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款及《江苏省土地管理条例》第三十四条禁止性规定的行为，但因系违反的管理性强制性规定，故不能导致案涉协议书中涉及房屋买卖条款无效；另外，从协议书的诸要素考察，诉争协议书系原、被告双方于2004年11月9日经平等协商后签订，被告交付了部分款项并居住使用至今，直到原告起诉之前的长达十余年的时间内，原告始终未提出合同效力方面的异议。基于此，应可确认协议书系双方当事人的真实意思表示，其内容不违反法律和行政法规的强制性规定，应属有效，故原告主张确认诉争协议书中涉及房屋买卖条款无效的诉求不能成立；因该项诉求不能成立，则原告主张返还诉争房屋亦属于法无据，故本院对原告的两项诉求依法均不予支持。被告辩称其通过原村生产组长李兆兵将余款4000元已经交付给原告，但未提供证据加以证实，故本院对该辩称理由不予采信。综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条之规定，判决如下：驳回原告严新华的全部诉讼请求。案件受理费5880元，依法减半收取2940元，由原告严新华负担。如不服本判决，可于判决书送达之次日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。同时根据国务院《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。审判员  邵海峰二〇二〇年四月二日书记员  赵明慧附录相关法律条文1.《中华人民共和国合同法》第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。2．《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条合同法第五十二条第五项规定的“强制性规定”,是指效力性强制性规定。3.《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。