山东省宁阳县人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁0921行初78号原告郑广凯，男，1979年7月3日出生，汉族，住宁阳县。被告宁阳县综合行政执法局，住所地宁阳县城东街139号。负责人闫锐，该局局长。出庭负责人肖付建，该局副局长。委托诉讼代理人王军利，该局法制科科长。被告宁阳县自然资源和规划局，住所地宁阳县城西街219号。负责人吕洪圣，该局局长。出庭负责人刘国光，该局副局长。委托诉讼代理人刘军新，该局综合科科长。委托诉讼代理人曹阳，山东一山律师事务所律师。被告宁阳县生态林业发展中心，住所地宁阳县城欣街路629号。法定代表人韩长海，该单位主任。出庭负责人陈宝柱，该单位党组成员、副主任。委托诉讼代理人王光军，该局工作人员。委托诉讼代理人蒋克勤，山东泰宁律师事务所律师。原告郑广凯不服被告宁阳县综合行政执法局（以下简称县综合执法局）、被告宁阳县自然资源和规划局（以下简称县资源规划局）、被告宁阳县生态林业发展中心（以下简称县生态中心）不履行法定职责纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月14日立案后，依法向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年11月28日、2020年3月18日两次公开开庭审理了本案。原告郑广凯，被告县综合执法局出庭负责人肖付建及其委托诉讼代理人王军利，被告县资源规划局出庭负责人刘国光及其委托诉讼代理人刘军新、曹阳，被告县生态中心出庭负责人陈宝柱及其委托诉讼代理人王光军、蒋克勤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑广凯诉称，2018年2月11日，原告家中果园农用地被强制铲除、占用，后经原告申请信息公开，该地块并未征收，砍伐树木未办理相关许可手续，遂于2019年1月24日向山东省自然资源厅实名举报该违法行为，2019年4月8日去山东省自然资源厅了解事情办理进展，该厅经查询后答复，已转入市、县级自然资源局办理。4月10日原告接县资源规划局电话，当时对土地被违法征用、占用一事说属于其查处职责，正在积极准备材料、核查，因执法权已移交到县综合执法局，近期会将违法的情况移送至县综合执法局处理；对未办理相关许可砍伐树木一事，因违法行为发生在2018年3月1日拟征公告之前，不属于县资源规划局调查处理，属于县生态中心（宁阳县林业局）职责，建议原告向该中心反映该问题。2019年4月16日，原告写信向县生态中心反映该问题。2019年5月27日，原告遵守与县综合执法局驻磁窑镇办公人员的约定，到办公区域接受调查并对调查内容签字确认。后多次与被告县综合执法局、被告县生态中心电话催问调查进展，均答复原告正在调查中。2019年8月25日，原告向被告县综合执法局申请信息公开。2019年9月23日，原告向被告县资源规划局申请信息公开，公开内容相同，即该单位接受投诉、举报后的处理流程及时限。被告县综合执法局答复称：“关于办理流程及时限问题，12345市长热线为县群众利益服务中心转办，转办时会有系统生成的办理时限，一般为3-5天；所有的举报投诉案件，我单位都会尽最大努力在相关时限内办理完成。如按照办理存在一定难度或其他客观原因确需延长办理时间的，我们会征求举报投诉人意见，向12345系统提出延期申请或告知举报投诉人。”被告县资源规划局答复称：“依据《山东省信访条例》第三十三条国家机关收到信访人提出的信访事项，应当予以登记，依照下列规定在十五日内作出处理。”截止起诉今日2019年10月8日，原告未收到关于原告举报问题的任何答复，三被告已构成行政不作为，故依据《行政诉讼法》相关规定诉至贵院，请求：1.依法确认被宁阳县综合行政执法局、被宁阳县自然资源和规划局收到上级行政机关转送、交办的2019年1月24日原告的举报信后未依法履行调查、处理及书面答复原告等行政不作为行为违法；2.依法确认被宁阳县生态林业发展中心（宁阳县林业局）2019年4月16日接原告实名举报后未依法履行调查、处理及书面答复原告等行政不作为行为违法；3.判令三被告依法履行法定职责，限期将原告举报事宜调查清楚，作出行政处理，并将结果书面告知举报人；4.本案诉讼费用由三被告承担。被告县综合执法局辩称，一、原告的诉讼请求涉及多个行政主体和法律关系，不符合“一案一诉”的基本原则，其起诉应予驳回。二、原告以请求确认其举报、申请信息公开未被及时给予调查、处理及书面答复构成行政不作为为由提起诉讼，没有事实和法律依据。2019年4月13日，答辩人接到原告举报后，立即安排相关中队对该线索进行调查，并及时将调查情况反馈给举报人。答辩人对原告就涉嫌违法行为的举报投诉进行回复，符合相关法律和规定，且该答复本身未创设或改变原告的权利义务，对其合法权益不产生实际影响，不具有可诉性。2019年8月25日，答辩人收到原告以网络方式提出的政府信息公开申请，经审查后于当日登记受理。2019年9月19日作出政府信息公开告知书，将相关材料、理由、依据以及享有的法律救济权利、期限一并告知原告，当日将该告知书邮寄送达原告，原告于2019年9月20日签收。2019年9月10日，答辩人通过网络平台进行了相关回复。答辩人依据有关规定履行了信息公开职责和义务未侵犯原告合法权益。答辩人就原告的举报投诉和信息公开申请，已依法进行了受理、处理和答复，原告起诉缺乏事实依据，依法不能成立。三、答辩人依据国土资源管理法律法规对相关线索进行调查处理，按照职权范围履行了查处职责，原告称答辩人行政不作为理由不能成立。答辩人收到相关线索后，立即安排相关中队对线索进行调查处理，执法人员及时到达现场开展实地勘查工作，进行了违法现场拍摄取证，对相关人员进行了调查询问。目前案件正在查处过程中。该查处行为与原告本身没有直接利害关系，对其合法权益不产生实际影响，原告主体不适格。综上，请求依法驳回原告起诉。被告县资源规划局辩称，一、原告诉求涉及多个行政主体和行政行为，构成诉讼请求不具体，应裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一。有“具体的诉讼请求”主要是指由确切具体的被诉行政行为，一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一行政行为。原告提起本案诉讼，请求确认三被告未依法履行调查、处理、书面答复等行政不作为行为违法，请求判令三被告依法履行法定职责，限期将其举报事宜调查清楚、作出处理、将结果书面告知举报人，其诉求明显涉及多个行政主体和行政行为，违背“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，构成诉讼请求不具体，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项，应裁定驳回原告起诉。二、原告请求不属于本局权限范围，错列被告，应裁定驳回起诉。2018年5月31日，宁阳县人民政府法制办公室宁阳县机构编制委员会办公室公布宁政法办字[2018]1号文件，即《关于实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》载明：一、（一）4、国土资源管理方面行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权由县综合行政执法局集中行使；二、行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权，仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。2018年6月12日，宁阳县人民政府办公室公布宁政办法[2018]27号文件，即《关于厘清县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的意见》，进一步明确了本局只有核查、移送、信息反馈职责，已无立案调查、立案后处理、行政处罚权以及最终答复义务。原告请求履行的职责明显不属于本局权限范围，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（三）项、第九十三条第二款规定，应裁定驳回原告起诉。三、原告诉本局不履行法定职责没有事实依据，应裁定驳回起诉。原告向上级行政机关发出举报信后，泰安市国土资源局于2019年2月12日向本局送达《信访事项转（交）办及受理告知书》，本局随后组织人员进行了现场核实和勘测，先后于2019年4月10日向原告反馈核查信息，4月15日将该案线索移交给县综合执法局审查处理，5月13日向原告电话回访。至此，依据宁政办发[2018]27号之规定，本局已全面履行了核查、移送、信息反馈职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定“有事实根据”是法定起诉条件之一，原告诉本局不履行法定职责没有事实依据，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（一）项规定，应裁定驳回原告起诉。四、原告与案涉行政行为没有利害关系，提起本案诉讼不符合法定起诉条件，应裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十七条第一款规定，在诉不履行法定职责行政诉讼中，原告申请履职是不是为了保护自己的人身权、财产权等合法权益，是判断原告与行政行为是否有法律上利害关系的基本条件。被告县生态中心辩称，一、原告的诉讼请求涉及多个主体单位和多个法律关系，不符合一案一诉的诉讼基本原则，应裁定驳回起诉。二、本案原告的核心问题归根到底是拆迁补偿问题，原告就此问题应与相关单位沟通、交流、协商解决，而不应将包括本单位在内的三被告诉诸法律。三、接到本案后，本单位进行了相关工作：接到原告反映材料后，本单位与相关部门对接，并到郑家庄了解情况，了解情况如下：磁窑镇在2017年12月份下发通知，因修建堡头大街要求各村清除地方附着物，其中郑广凯家种植的是苹果树，后被清除，并得知县综合执法局磁窑中队已接案，后到县综合执法局，被告知案件在磁窑执法中队，随后本单位到县综合执法局磁窑镇中队对接，执法中队已立案调查。8月13日，原告通宁阳县群众利益平台进行了反映，县生态中心通过平台恢复，“该案件已宁阳县综合行政执法局磁窑中队接案，并在调查当中，我们将积极配合磁窑中队，提供技术支持。”四、依据宁发[2019]2号中宁阳县委宁阳县人民政府关宁阳县县级机构改革的实施意见，机构改革后，本单位由宁阳县林业局变宁阳县生态林业发展中心，本单位剥离了行政职责，变为事业单位，本单位已不具备行政执法权，不能成为本案被告，请求驳回对本单位的起诉。经审理查明，2019年1月24日，原告向山东省自然资源厅邮寄举报信，该举报信的主要内容为：“根据《中华人民共和国土地管理法》第六条、第四十四条、第四十六条规定的内容。现举报（涉及村庄很多，我只举报本村确认的）泰安市宁阳县磁窑镇郑庄村部分农用土地在没有经过山东省人民政府批准的前提下，被非法、强制征收修建公路（东宁阳县华崔路，西止于S801泰曲线平交口西污水处理厂）之事实。在宁阳县人民政府拟征收土地公告宁征公告[2018]6号文件2018年3月1日公布之前，2018年2月12日，农民地上附着物（果树为主）被大型机械车在承包户不知情或不同意的前提下被强制铲除。根据《土地管理法》第七十六条规定，2017年山东省人民政府下发的《关于进一步严格规范征收管理工作的意见》鲁政办字[2017]76号文件一再强调严格规范征地程序，基层单位置若罔闻，滥用职权，野蛮霸道，希望查处相关责任人员，尤其调查出制定2018年2月12日强制拆除农民果园的组织者、领导者、实施者。对违法人员依法进行处分，以儆效尤，并请将调查结果书信通知举报人。”山东省自然资源厅收到该举报信后移交泰安市自然资源和规划局，泰安市自然资源和规划局于2019年2月12日移交给被告县资源规划局，被告县资源规划局收到该举报信后于2019年4月15日向被告县综合执法局做出《关于移交违法线索的函》，主要内容为：“通过核查发宁阳县经济开发区在磁窑镇郑家庄村南农用地内进行堡头大街建设。经勘测该地块占地面积25204.7平方米，经核对《磁窑镇土地利用现状图》（2017年）和《磁窑镇土地利用总体规划图》（2006-2020年），该地块用途为沟渠690.7平方米，村庄2963.7平方米，水浇地319.8平方米，其他林地5395.8平方米，不符合磁窑镇土地利用规划；公路用地15834.7平方米，符合磁窑镇土地利用规划。该行为涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，涉嫌构成非法占地行为。依据《关于实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》（宁政法办字[2018]1号）中的“县综合行政执法局集中行使下列行政处罚权：4、国土资源管理方面行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”及《宁阳县人民政府关于厘清县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的意见》（宁政办发[2018]27号）中的“案件移送：业务主管部门应与综合行政执法部门建立案件移送制度”之规定，现将该案件线索移交贵局审查处理，并将处理情况函告我局。”2019年5月13日，被告县资源规划局向原告电话回访。被告县综合执法局称收到被告县资源规划局做出的《关于移交违法线索的函》，2019年5月14日被告县综合执法局进行了现场查看，2019年5月27日，被告县综合执法局对原告进行了询问调查。2019年10月14日，被告县综合执法局向被告县资源规划局提交《关于进一步确定违法行为当事人的函》，主要内容为：“经调查，该线索无明确违法行为当事人，无法确定违法事实。请贵局进一步确定违法行为当事人，并函告我局。”2019年5月22日，山东省人民政府作出鲁政土字[2019]374号建设用地批件，批复意见为：同意宁阳县上列农用地，未利用地转为建设用地并征收，总计土地15.6593公顷，并将该宗土地使用权划拨给山东宁阳经济开发区管理委员会，用宁阳县华崔路宁阳东站××段段道路工程建设。2019年4月16日，原告向被告县生态中心（宁阳县林业局）邮寄举报信，主要内容为：“根据《森林法》第三条、第三十二条以及《使用林地审核同意书》鲁林地许准[2018]375”号文件规定，现实名举宁阳县磁窑镇宁阳县华崔路宁阳东站××段段道路建设施工，在未办理使用林地相关审核审批手续，未取得林木采伐许可证的前提下，于2018年2月12日（农历12月27日，上述同意书批准日期为2018年8月1日），将大量林木组织力量予以铲除破坏，严重违反了《森林法》规定，侵犯了广大人民群众的合法权益。对于该违法事实，举报人认为磁窑镇镇政府所为，因为在2018年2月12日，林地被强制铲除后，举报人郑庄××委委讨要合理说法郑庄××委委一众干部说果园清除行为是磁窑镇镇政府组织实施并监督，并有书面证据证实村委仅仅是被委托单位，虽采伐行为郑庄××委委具体实施，但真正幕后主使为磁窑镇镇政府。举报人曾依法向山东省自然资源厅进行实名举报，经山东省自然资源厅督办宁阳县自然资源局核实，该建设项目征地公告发布之日为2018年3月1日，而该林地被铲除破坏行为时在2018年2月12日，该项违法事实（清除林木）已经不属于他们调查范围，仅将其他材料移交至行政执法局；因此对于林地非法采伐之事实向贵单位进行举报，希望贵单位秉公执法，查清违法事实，违法单位或个人，并根据《森林法》第六章法律责任中相关条款对违法单位或个人进行处罚处分，以儆效尤，并请将调查处理结果书面通知举报人。”被告县生态中心称收到该举报信。2019年8月13日，原告通过市政热线12345宁阳县群众利益服务中心电话投诉反映两个问题：“一、其于1月24日举报村委违法分地，后5月27宁阳县行政执法局立案调查，但现还未有处理结果，希望部门调查处理，予以告知案件进度。二、其于4月16日向林业局举报村委砍伐树木，宁阳县林业局也未给出答复，其不解，希望部门调查处理，告知进度。”被告县生态中心于2019年8月19日签收并于2019年8月29日做出处理意见：2019年7月25日，我单位人员根据郑先生反映的情况宁阳县执法局，被告知该案件已由磁窑中队接案，并在调查当中，下一步我们将积极配合磁窑执法中队提供技术支持。2019年8月25日，原告向被告县综合执法局提出政府信息公开申请，申请获得：“公民投诉、举报后，贵单位的工作流程及答复时限，请提供相应的文书法规，以及如果超出处理时限，公民可采取的救济途径或解决办法”相关信息。2019年9月10日，被告县综合执法局通过网络平台做出答复。2019年9月19日，被告县综合执法局对原告做出政府信息公开告知书，并邮寄送达原告。2019年9月23日，原告向被告县资源规划局提出政府信息公开申请，申请公开公民投诉、举报后，贵单位的处理流程及答时限。2019年10月12日被告县资源规划局对原告做出答复。原告因三被告未履行法定职责，向本院提起行政诉讼。另查，根据宁政法办字[2018]1号《关于实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》规定，县综合行政执法局集中行使“国土资源管理方面行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。根据宁政办发[2018]27号《宁阳县人民政府办公室关于厘清县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的意见》的规定，“对于涉及划转行政处罚事项的举报、投诉，由率先接到举报、投诉的部门及时受理，作出相应处理。（一）业务主管部门受理举报、投诉后，应及时核查。未发现违法行为的，直接答复举报人、投诉人；依法应由综合行政执法部门实施行政处罚的，应当及时移送。（三）业务主管部门和综合行政执法部门在移送案件后，应当在规定时间内将移送信息反馈举报、投诉人。案件接受部门负责向举报、投诉人进行最终答复。”根据宁发[2019]2号《中宁阳县委宁阳县人民政府关宁阳县县级机构改革的实施意见》规定，将县林业局更名为县生态林业发展中心，作为县政府直属正科级事业单位，由县自然资源和规划局代管。被告县生态中心提交的2019年1月11日的涉改部门（单位）划转职能摸底情况统计表载明：县林业局划出职能：林地保护、林木采伐监督、森林资源案件查处、林权纠纷调处。该职能划入的部门（单位）为自然资源和规划局。原告自认其举报的涉案土地是原告父亲（郑防修）承包，其举报的不仅是其父亲的地，而且是整个郑庄村占用的土地。已生效的（2018）鲁0921行初11号行政判决书中认定：郑防修宁阳县磁窑镇郑家庄村民委员会口头约定承包该村集体土地。郑防修在该承包地上种植桑树，后改种苹果树、杨树等，且在未办理土地规划等审批手续的情况下，在承包地上建设了果园看护房。2018年2月12日，郑防修案涉土地上的苹果树、杨树等地上附着物被强制清除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条第（五）项规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。根据上述规定，原告提起诉讼必须与被诉行政行为有利害关系，不作为诉讼亦要求投诉人与行政机关对其投诉作出或未作出处理的行为有利害关系；投诉人只有认为被诉行政行为侵犯其合法权益，进而提出具体诉讼请求，才符合法定起诉条件。本案中，原告主宁阳县磁窑镇郑庄村部分农用土地被非法占用、地上附着物被非法采伐强制铲除而以举报信的方式要求三被告履行法定职责。原告举报的涉案土地系原告父亲承包，庭审中原告亦认可其举报的不仅是其父亲的土地，而且是整个郑庄村占用的土地，因此，原告与涉案土地无法律上的利害关系，三被告是否对举报投诉事项作出处理均不影响原告的合法权益，原告主体不适格。此外，原告的诉讼请求为：1.确认被告县综合执法局、被告县资源规划局对2019年1月24日原告的举报信未依法履职行为违法；2.确认被告县生态中心对2014年4月16日原告的举报信未依法履职行为违法；3.判令三被告依法履行法定职责。查明的事实是原告于2019年1月24日向山东省自然资源厅邮寄举报信，经上级转办后，被告县资源规划局向被告县综合执法局做出了《关于移交违法线索的函》，且已电话通知原告。被告县综合执法局对相关事项进行了调查。原告于2019年4月16日向被告县生态中心（宁阳县林业局）邮寄举报信，举报非法采伐林木事项。原告认为三被告未依法履行调查、处理等行为，向法院提起诉讼。原告的诉讼请求实质上系要求三被告对其2019年1月24日举报信中涉及的举报事项依法进行调查、作出处理。原告的诉讼请求涉及多个行政主体和多个法律关系，其起诉不符合“一案一诉”的原则。综上，原告郑广凯的起诉不符合法定起诉条件，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告郑广凯的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  刘元忠审 判 员  马兴民人民陪审员  张现铸二〇二〇年四月三日法官助理郭丽艳书记员胡琛琛