广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤14行终33号上诉人（原审原告）邓耿强，男，汉族，1982年10月21日出生，地址：中山市********************。被上诉人（原审被告）五华县水寨镇人民政府，地址：五华县********。法定代表人黎辉文，镇长。原审第三人邓清华，男，汉族，1964年10月10日出生，地址：五华县*************民。上诉人邓耿强因诉被上诉人五华县水寨镇人民政府、第三人邓清华行政行为违法一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初250号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭书面审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明：第三人邓清华于2018年10月未取得相关报建手续在五华县******桥三队原有老屋范围内拆旧建新。被告分别于2018年10月31日、2018年12月5日向第三人邓清华发出《责令停止违法行为通知书》，要求第三人立即停止违法行为，限期三天内自行清除。原告邓耿强曾于2019年4月8日向本院提起行政诉讼，要求被告履行法定职责，制止第三人邓清华、邓钦华兄弟在X969线七都段违法建房的行为，后原告于2019年6月17日自愿撤回起诉。2019年7月12日、2019年8月10日，原告发现邓清华仍然有非法抢建行为，于是向被告提交《关于要求五华县水寨镇政府履行职责停止邓清华、邓钦华未批抢建的申请书》，要求被告履行法定职责，制止邓清华、邓钦华未批抢建房屋的行为。原告认为被告未给予任何答复，也未履行法定职责，遂于2019年9月27日向本院提起诉讼，要求判如诉请。庭审中，原告第一项诉讼请求变更为:判令被告五华县水寨镇人民政府不履行对第三人邓清华非法抢建房屋进行制止并拆除的法定职责违法。原、被告均认可第三人邓清华拆旧建新房屋所在地为县城规划区内。原审裁定认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”既不能过分扩大理解，认为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织都有利害关系，也不能过分限制理解，将“可能性”扩展到必须要有充分证据证实被诉行政行为影响其实体权利。对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，首先，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准；其次，在当事人确有法律可保护权益的情况下，还需要考虑该权益是否应当通过本案的行政诉讼来保护。在有些情况下，即使当事人具有可保护的法律权益，但该权益应当通过民事诉讼或者直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护，则当事人虽然有法律保护的权益，但针对本案不具有原告主体资格。本案中，原告认为第三人建房行为侵犯其采光、通行权利，但并无相应证据显示第三人建房行为侵犯其土地或损害其房屋等情况，故其所要求保护的合法权益不应通过要求政府部门履行法定职责的方式来寻求救济。邓耿强也并非与“未取得任何合法手续前在水寨镇七都村七都河堤下围路段进行建房行为”具有利害关系的当事人，不具备原告主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”，第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，根据被告提供的《五华县县城总体规划（2012-2030）城市规划区土地利用规划图》及原、被告当庭均认可第三人邓清华拆旧建新房屋所在地五华县*********属县城规划区内，根据上述法律规定，县城规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设的，应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，限期拆除。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”，原告诉请“对第三人邓清华非法抢建的房屋制止、拆除”明显不属于被告五华县水寨镇人民政府权限范围内，故对原告的起诉应依法予以驳回。另原告诉请确认被告不履行对“第三人邓清华非法抢建的房屋”制止并拆除法定职责违法于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第九十三条的规定，裁定驳回原告邓耿强的起诉。上诉人邓耿强上诉称：一、一审裁定适用法律错误。上诉人具有行政诉讼中利害关系人的资格，被上诉人作出的行政行为涉及上诉人的相邻权，上诉人依法作为原告主体适格，一审驳回上诉人的起诉是错误的。被上诉人已经确认第三人邓清华建房是非法行为，并且发出了《责令停止违法行为通知书》，但被上诉人之后一直未对第三人邓清华违法施工抢建行为进行制止及作出应有的相应处罚，上诉人多次要求被上诉人履行法定职责对第三人邓清华未批抢建致使上诉人权益受损的违法行为进行制止，但被上诉人一直未履行法定职责，导致邓清华在上诉人家正门右边兴建起4层高的房屋，且其中一处位于上诉人家正门前面不足0.5米的地方兴建起占地大约25平方米的基础和一层房屋直接堵塞上诉人家右侧正门。这是行政不作为导致上诉人的相邻权产生实际影响，上诉人的合法权益产生实质性损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，被上诉人未履行法定职责导致第三人邓清华在上诉人家正门口前兴建房屋，堵塞家门，已经实质性影响到上诉人的合法权益，行政不作为对上诉人的相邻权有利害关系，上诉人原告主体适格。二、涉案区域，被上诉人有管辖权。1、依照《五华县私人建房专项整治工作方案》(华府办函[2018]158号)，各镇人民政府按照“属地管理”原则，负责本辖区范围内所有私人建房活动的日常巡查管理工作，发现辖区村民违反城乡规划建房的，应立即责令停止建设，要求限期改正；逾期不改正的，依法进行强制拆除。被上诉人对本辖区范围内所有私人建房活动有管辖权，第三人邓清华违反城乡规划法建房，被上诉人理应作出具体的行政处罚行为。2、依照《五华县****建房管理实施细则(试行)》(华府办函[2016]29号)，各镇人民政府是本实施细则的实施主体，是县城建成区外各镇辖区内农村建房管理的责任主体。涉案区域是在县城建成区外，被上诉人对县城建成区外农村村民建房有管辖权，即被上诉人对第三人邓清华违反城乡规划法在县城建成区外建房有管辖权。3、依据五华县水寨镇人民政府水府信复(2019)2号《信访事项处理意见书》和五华县水务局《关于邓耿强反映水寨镇七都村村民邓清华非法占用护河堤坝建房信访事项的办理情况报告》可以确定五华县人民政府在收到上诉人的材料后将案件交给被上诉人进行调查并处理。所以被上诉人对第三人邓清华违反相关法律未批抢建房屋行为有管辖权。4、依据五华县城综局华城综信复(2019)1号《关于粤网信〔2018〕20669号调查落实情况回复》，被上诉人对第三人邓清华违反城乡规划法在县城建成区外建房有管辖权。综上，一审裁定认定事实错误，导致适用法律错误；涉案区域，上诉人有作为原告适格，被上诉人有管辖权，案外人违法行为事实清楚，被诉的行政行为涉及上诉人的相邻权，请求：1、撤销一审裁定；2、确认被上诉人水寨镇人民政府不履行对“第三人邓清华非法抢建的房屋”制止并拆除的法定职责违法；3、判令被上诉人水寨镇人民政府依法对第三人邓清华非法抢建的房屋拆除。被上诉人水寨镇人民政府未作出书面答辩。第三人邓清华未作出书面陈述。经审查，本院二审查明的事实与一审认定的事实基本一致，予以认可。本院认为,本案二审争议焦点是被上诉人五华县水寨镇人民政府对县城规划区内的建设行为有无查处职责。本案中，第三人邓清华拆旧建新的房屋位于五华县*********，经上诉人邓耿强与被上诉人五华县水寨镇人民政府确认，第三人建房的地方在《五华县县城总体规划（2012-2030）城市规划区土地利用规划图》范围内，即属于县城规划区内。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条关于：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，第三人是否违法建房以及该如何查处，不属于被上诉人的权限范围，而是五华县城乡规划主管部门的职责。现上诉人起诉请求确认被上诉人不履行对第三人非法抢建房屋进行制止并拆除的法定职责违法，没有法律依据。依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条关于“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”的规定，原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人上诉主张按照《五华县****建房管理实施细则(试行)》(华府办函[2016]29号)的规定，各镇人民政府是县城建成区外农村建房管理的责任主体，第三人建房的地方虽在县城规划区内但在县城建成区外，被上诉人具有查处第三人违法建设的法定职责。本院认为《五华县****建房管理实施细则(试行)》属于规范性文件，其规定各镇人民政府是县城建成区外农村建房管理的责任主体，没有法律依据。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 王利珍审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年四月十七日法官助理 曾伟芳书 记 员 张佳芳