河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行终19号上诉人（原审原告）武陟县众慧文化旅游开发有限公司，住所地：武陟县嘉应观乡杨庄村。法定代表人王中华，经理。委托代理人葛瑞，河南浩盈律师事务所律师。委托代理人钱超群，河南浩盈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武陟县嘉应观乡人民政府，住所地：武陟县嘉应观乡二铺营村。法定代表人杨亚中，乡长。出庭负责人原小磊，系该人民政府党委副书记。委托代理人宋中海，焦作市武陟县中信法律服务所法律工作者。原审第三人河南省众慧生态农业旅游开发有限公司，住所地：郑州市郑东新区金水路南、心怡路东4幢11层01号。法定代理表人邓致宏，经理。委托代理人崔冬冬，河南浩盈律师事务所律师。原审第三人武陟县人民政府，住所地：武陟县兴华路8号。法定代表人申琳，县长。委托代理人赵玉俊，系人民政府办公室工作人员。委托代理人朱守祥，河南龙源律师事务所律师。上诉人武陟县众慧文化旅游开发有限公司（以下简称武陟众慧公司）因行政协议一案，不服河南省修武县人民法院（2019）豫0821行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人武陟众慧公司的委托代理人葛瑞，被上诉人武陟县嘉应观乡人民政府出庭负责人原小磊及其委托代理人宋中海，原审第三人河南省众慧生态农业旅游开发有限公司（以下简称河南众慧公司）的委托代理人崔冬冬，武陟县人民政府的委托代理人赵玉俊、朱守祥，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2014年1月3日，原告武陟众慧公司与被告武陟县嘉应观乡人民政府，就欢乐世界项目使用被告武陟县嘉应观乡行政区域内所辖土地，签订《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》。协议约定原告占用被告行政区域内土地2050亩；每亩每年租金标准固定为1500斤小麦，由武陟众慧公司按当年政府收购最低保护价折算为现金，支付给武陟县嘉应观乡人民政府；项目占地为农田的，一次性青苗补偿标准为每亩900元；武陟众慧公司必须在每年8月15日前向武陟县嘉应观乡人民政府支付当年项目占地租金，每延迟一月，按租金的2%支付违约金，不足一月的按一月计算；任何一方违反合同约定条款，即视为违约，承担相应的法律、经济责任；项目流转占用土地出让给武陟众慧公司后，武陟众慧公司不再支付出让地块租金。其后，欢乐世界项目占地涉及的嘉应观乡东水寨村村民委员会、杨庄村村民委员会、大刘庄村村民委员会、二铺营村村民委员会作为甲方，原告武陟众慧公司作为乙方，被告武陟县嘉应观乡人民政府作为丙方，组群众代表作为丁方，签订了13份《嘉应观众慧景区土地流转协议》，协议约定占地每亩每年租金标准是1500斤小麦，乙方（原告）按当年政府最低收购保护价折算为现金支付给甲方，甲方必须按时发放给丁方；乙方（原告）如不能在规定时间支付租金，丙方（被告）作为担保方无条件全额支付于丁方。原、被告签订《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》后，原告于2014年1月6日向被告支付了2013年9月至2014年9月期间的土地流转租金3628500元；后原告未再按协议约定向被告支付土地租金，被告武陟县嘉应观乡人民政府于2015年、2016年、2017年每年借资向占地涉及的农户垫付土地流转租金3628500元。三年合计10885500元。垫付土地流转租金后，被告多次催告原告履行合同义务，原告置之不理。2018年3月27日，武陟县人大主任、武陟县嘉应观景区管理局党委书记、被告武陟县嘉应观乡人民政府乡长、党委书记以及原告公司负责人李飞，在武陟县人大常委会会议室协商达成解除项目合作协议书；原告负责人李飞拒绝在解除项目合作协议书上签字盖章，被告于2018年4月28日作出解除合同通知书并送达原告。本案原告和第三人河南众慧公司不服被告2018年4月28日作出的解除合同通知书，以武陟县人民政府和武陟县嘉应观乡人民政府为被告，向焦作市中级人民法院提起行政诉讼。2018年9月18日，焦作市中级人民法院以原告的起诉不符合起诉条件为由，作出（2018）豫08行初82号行政裁定，驳回河南众慧公司和武陟众慧公司的起诉。河南众慧公司和武陟众慧公司对（2018）豫08行初82号行政裁定不服，上诉于河南省高级人民法院。2019年1月29日河南省高级人民法院作出（2018）豫行终3627号行政裁定，驳回河南众慧公司和武陟众慧公司的上诉，维持原裁定。2019年3月22日，本案原告和第三人河南众慧公司作为共同再审申请人，对焦作市中级人民法院（2018）豫08行初82号行政裁定和河南省高级人民法院（2018）豫行终3627号行政裁定向最高人民法院提出再审。2019年5月27日最高人民法院作出（2019）最高法行申4742号行政裁定，驳回本案原告和第三人河南众慧公司的再审申请。2019年4月17日，武陟众慧公司以武陟县嘉应观乡人民政府为被告提起撤销《解除合同通知书》的诉讼。本院受理后，因原告再审案件已被最高人民法院受理，本案须以再审案件的审理结果为依据，故本院中止了本案的审理。2019年11月19日本案恢复审理。原审法院认为：行政协议是行政机关为达到维护、增进公共利益，实现行政管理目标的目的，在法定职责范围内与相对人之间经过协商一致达成的协议，具有行政性和合同性的双重性质。本案原、被告签订的《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》，是被告为了实现嘉应观黄河文化旅游规划项目的行政管理目标、维护和保障社会公共利益，在其法定职责范围内与原告协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属行政协议；是《武陟县嘉应观旅游区欢乐世界项目框架协议》合同主体以外的、两个独立法人另行单独订立的、可独立履行的合同，合同具有明确独立的内容，确定的是原、被告之间行政法上的权利义务，被告对该协议的履行享有行政优益权。原告认为被告解除《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》违法的诉讼，属《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项所规定的行政诉讼的受案范围。被告2018年4月28日对原告作出解除合同通知书，系被告在行政协议履行过程中享有的对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权等行政优益权的体现。被告通知原告解除合同的行为是独立的行政行为，既非武陟县人民政府的行政行为，也非本案被告武陟县嘉应观乡人民政府和本案第三人武陟县人民政府的共同行政行为；武陟县人民政府与本案的处理结果无利害关系，为本案无独立请求权的第三人。原、被告签订《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》后，双方均应遵守协议约定，按期履行义务。诉讼期间，原告没有充分的证据证实向被告支付了2015年、2016年、2017年的土地流转租金，其行为构成实质性违约；且在经被告多次催告后至今仍未按约履行支付2015年、2016年、2017年及相应年度土地流转租金义务，损害了社会公共利益，致使合同目的不能实现。被告武陟县嘉应观乡人民政府在与原告协商解除《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》无果后，于2018年4月28日作出《解除合同通知书》并通知原告，符合《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条的规定。原告武陟众慧公司请求撤销被告2018年4月28日作出的《解除合同通知书》，缺乏事实依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告武陟县众慧文化旅游开发有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告武陟县众慧文化旅游开发有限公司承担。上诉人武陟众慧公司不服，提起上诉。上诉请求：撤销河南省修武县人民法院（2019）豫0821行初35号行政判决书，并依法改判撤销武陟县嘉应观乡人民政府作出的解除合同通知书。事实和理由：2013年10月31日,第三人河南省众慧生态农业旅游开发有限公司(下称省公司)与第三人武陟县人民政府(下称县政府）签订了一份《武陟县嘉应观旅游区欢乐世界项目框架协议》(下称框架协议)。框架协议约定县政府的责任和义务:专门负责协调开发建设中的相关事宜;负责开发建设经营过程中所需项目用地的流转、附着物清理工作,行使法律行政手段:配合原告省众慧公司做好嘉应观旅游开发所需要的内部项目规划、修建性规划;负责景区规划勘界立碑、项目立项报批以及注册公司审批;承诺合作开发范围不小于2000亩，其中建设用地指标500亩,其余1500亩用地按土地性质规划使用。第三人省公司在2013年12月成立原告武陟县众慧文化旅游开发有限公司(下称县公司)，并负责景区项目规划设计，报县政府批准;负责项目开发用地农业用地部分的租赁费用和相关补偿费用;缴纳土地出让金;按照国家规定据实征用、租用土地，并缴纳征地费用、补偿等相关费用。2014年1月3日，原告与被告武陟县嘉应观乡人民政府(下称乡政府）签订了一份《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》(下称补偿协议)，该协议约定:依据县政府与省公司签订的框架协议，因建设项目需要使用被告乡政府行政区域内2050亩土地。原告以现金形式向被告乡政府支付租金、青苗补偿费等地上附着物进行补偿;项目流转土地出让给原告后，不再支付租金;双方就补偿协商无法达成协议的，报被告县政府解决。本补充协议为框架协议的重要组成部分。被告乡政府在未经协商一致单方于2018年4月28日向原告县众慧公司送达了一份《解除合同通知书》。上诉人不服此解除合同通知,遂向法院提起行政诉讼，上诉人不服一审判决,特向贵院提起上诉。一、原审法院对双方签订的《补偿协议》是否违反了土地法律法规的强制性规定应当予以审查。第三人省公司与第三人县政府签订的《框架协议》约定开发范围不少于2000亩土地，但经过河南省政府批复【豫政土（2016）46号文件】转用并征收的土地只有33.1979公顷（约500亩;含二铺营村委会、杨庄村集体耕地26.4765公顷)，而案涉大刘庄村委会、东水寨村委会集体耕地未经有权机关进行批复。因县政府、乡政府未履行相应职责，致使上诉人在施工建设中被武陟县国土资源局以违法占用耕地为由进行罚款4142520元。由于被上诉人以及县政府的违法行为,已给上诉人造成了重大财产损失，双方采取以租代征的供地方式违反了国家规定，县政府承诺以及被上诉人提供给上诉人2050亩土地严重扰乱了国家土地资源管理秩序。原审法院认定被上诉人乡政府2018年4月28日对上诉人做出解除合同通知书，系其在行政协议履行过程中享有的对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权等行政优益权的体现。但原审法院却忽略了一个最基本的事实，就是未对行政机关就该补偿协议的订立、履行、解除行为是否合法、适用法律法规是否正确以及是否滥用职权进行全面的合法性审查。与《行政诉讼法》要求的公正审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权的立法目的相违背。二、原审法院认定上诉人仅缴纳2014年土地流转租金与事实不相符，且补偿协议中也未约定解除合同的条件，根据上诉人庭审中提交的《河南省行政事业单位资金往来结算票据》（编号0422652和0279134）可以看出，上诉人向被上诉人缴纳了两年的租金。上诉人在与其四个村委会另行签订的补充协议中已明确约定了解除合同的主体、方式，被上诉人代为行使解除合同的权利明显不当。被上诉人武陟县嘉应观乡人民政府辩称，请求依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。河南众慧公司与武陟县人民政府签订框架协议之后，武陟众慧公司与被上诉人签订武陟县嘉应观黄河文化旅游欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议之后，被上诉人作为担保人，为丙方与上诉人和嘉应观乡二铺营村16组村民等农户签订土地流转合同，由于上诉人未按约定交纳土地租金，群众信访造成不稳定的因素。在无奈之下，被上诉人垫付了三年的租金，垫付之后，在多次通知上诉人支付租金的情况下，上诉人拒不缴纳租金。被上诉人通知上诉人解除合同，符合法律规定，合法有效。原审第三人河南众慧公司述称，同意上诉人的上诉意见。原审第三人武陟县人民政府辩称，第一，上诉人与被上诉人于2014年1月13日签订的土地流转协议属于平等主体之间签订的民事协议，最高人民法院关于民事诉讼案由的规定，也明确将土地流转协议，土地流转合同纠纷归属为民事诉讼案件。第二，被上诉人在2018年4月28日给上诉人所发的解除合同通知已明确告知是因为其连续三年未按协议约定履行交纳租金的义务，违反法律规定，依据合同法第94条、第96条的规定依法解除的，不是行使行政优益权解除的。所以一审判决结果正确，但是这个案件作为行政案件来审理，上诉人的上诉理由不能成立，应依法驳回。经审理查明，上诉人武陟众慧公司分别于2014年1月6日和2015年4月9日支付两年土地租金，被上诉人武陟县嘉应观乡人民政府出具收据。其他同一审认定事实。本院认为，首先，本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。上诉人武陟众慧公司与被上诉人武陟县嘉应观乡人民政府签订的《武陟县嘉应观黄河文化旅游区欢乐世界项目土地流转及附属物补偿协议》，系行政机关为了实现落实文化旅游规划的行政管理目标、维护和保障社会公共利益，在法定职责范围内与他人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，系行政协议，属于行政诉讼收案范围。其次，被上诉人作出的涉案解除合同通知书是否合法的问题。双方自愿签订涉案补偿协议后，均应按照协议的约定履行各自的义务。被上诉人武陟县嘉应观乡人民政府将协议约定土地交付上诉人武陟众慧公司使用，上诉人武陟众慧公司应按协议约定向被上诉人支付土地租金。而本案中，上诉人武陟众慧公司分别于2014年1月6日和2015年4月9日支付两年土地租金，双方对此均无异议。被上诉人武陟县嘉应观乡人民政府主张上诉人自2015年10月起未再按协议约定支付土地租金，被上诉人无奈先行垫付。上诉人武陟众慧公司主张其以向武陟县人民政府借款并出具借据的形式，向被上诉人支付了2016年和2017年的土地租金，但上诉人武陟众慧公司没有证据予以证明。同时，从2018年3月27日嘉应观乡人民政府与众慧文化旅游开发公司解除项目合作的商谈记录，以及解除项目合作协议书可以看出，虽然上诉人武陟众慧公司最终未签字，但其内容与被上诉人武陟县嘉应观乡人民政府主张能够相互印证，上诉人武陟众慧公司自2015年10月起未按协议约定履行支付土地租金的义务，致使合同目的无法实现。因此，上诉人武陟众慧公司的行为已构成根本性违约。被上诉人武陟县嘉应观乡人民政府在与上诉人协商无果的情况下作出涉案解除合同通知书，符合《中华人民共和国合同法》第九十四条、九十六条的规定。综上，上诉人武陟众慧公司的上诉理由不能成立，对其请求不予支持。原审法院判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人武陟县众慧文化旅游开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二〇年四月七日书记员  左梦娇