福建省三明市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)闽04行初5号 原告漳平市南峰石场，住所地福建省漳平市南洋镇暖洲村，统一社会信用代码91350881786923877U。 法定代表人卢衍水，该石场总经理。 委托代理人卢永芳，男，1969年4月14日出生，汉族，住福建省漳平市。 委托代理人卢欣昌，江西章贡律师事务所律师。 被告漳平市人民政府，住所地福建省漳平市菁城街道八一路105号，统一社会信用代码113508810687575011。 法定代表人马勇，该市市长。 出庭负责人张如春，该市副市长。 委托代理人吴烈豪，福建力涵律师事务所律师。 委托代理人许天和，福建博平律师事务所律师。 原告漳平市南峰石场（以下简称南峰石场）因与被告漳平市人民政府（以下简称漳平市政府）行政赔偿一案，原本院于2017年7月11日立案，并于2019年1月25日作出（2017）闽04行赔初5号行政赔偿判决。南峰石场、漳平市政府均不服该判决，向福建省高级人民法院提起上诉。福建省高级人民法院于2019年7月11日作出（2019）闽行赔终342号行政赔偿裁定，将本案发回本院重审。本院于2019年7月18日立案后，依法重新组成合议庭，于2020年1月15日公开开庭审理了本案。原告南峰石场的委托代理人卢永芳、卢欣昌，被告漳平市政府的出庭负责人张如春、委托代理人吴烈豪、许天和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告南峰石场诉称，1.1999年6月18日，卢永芳以个体形式注册登记成立南峰石场，并取得采矿权许可证。2006年6月22日，南峰石场与漳平市民委员会签订租赁合同一份，租赁期限自2006年6月22日至2056年6月21日止，南峰石场支付租赁费25000元。2007年10月15日，龙岩市国土资源局依法登记南峰石场的矿石储量为110.14万立方米。2008年3月13日，鉴于南峰石场项目建设符合国家产业政策和环保政策，项目选址符合漳平市生态环境保护规划要求，报告表评价结论可信，环保政策措施可行，漳平市环境保护局同意南峰石场在漳平市扩建为年开采建筑用石料10万立方米项目。2008年9月19日，漳平市国土资源局与南峰石场签订采矿权出让合同一份，约定将位于福建省漳平市矿区面积为0.0628平方公里采矿权出让给南峰石场，采矿权转让费28.04万元，出让年限为9年即自2008年9月19日至2017年9月19日。签订合同以后，南峰石场支付了全部采矿权转让费28.04万元。2011年2月16日，漳平市林业局同意南峰石场占用林地申请。2011年2月28日，福建省龙岩市林业局同意南峰石场占用林地申请。2016年1月21日，福建省安全生产监督局向南峰石场颁发安全生产许可证，有效期从2015年12月10日至2018年12月9日。南峰石场在前述基础上进行大规模投资，共计投入33431694元，此外还缴交了811280元生态恢复治理保证金。2.2016年4月18日，中共漳平市委与漳平市政府作出关于印发漳平市生态环境保护攻坚战役实施方案的通知，限期关闭拆除铁路水厂二级保护区内的南峰石场。2017年1月23日，漳平市政府作出漳政办[2017]25号文件，通知漳平市供电有限公司对包含南峰石场在内的58家企业执行停电措施。2017年2月28日，漳平市政府作出漳政综[2017]50号文件，决定于2017年3月15日关闭包含南峰石场在内的5家企业。2017年3月31日，漳平市供电有限公司切断南峰石场生产用电。南峰石场开采区域在被批准划为二级水源保护区之前已经具有合法的采矿许可权和安全生产条件，并于2008年3月13日通过了环境影响评估，属于合法企业。漳平市政府在南峰石场设立、投资、经营过程中从未告知其开采区域位于二级水源保护区，导致南峰石场在不知情的情况下向漳平市政府申请采矿许可证并进行大规模投资。漳平市政府的行为严重损害了南峰石场的合法权益。根据关于〈水污染防治法〉中饮用水水源保护有关规定进行法律解释有关意见的复函（环办函[2008]667号）、《中华人民共和国行政许可法》第八条、福建省铁路建设压覆矿产资源评估补偿管理办法的通知（闽政办[2012]1号）第九条的相关规定漳平市政府在关闭南峰石场前应当对其进行评估，并签订补偿协议后方可进行关闭。漳平市政府对南峰石场做出行政补偿是其法定职责，但其至今仍未依法做出行政补偿决定，属于行政不作为违法。因为漳平市政府的不作为导致南峰石场损失持续扩大，依据福建省铁路建设压覆矿产资源评估补偿管理办法的通知（闽政办[2012]1号）第四条和第八条的规定，请求委托具有资质的第三方评估机构对南峰石场的探矿权价款、实际投入的勘查投资、其他相关投入、企业直接损失、出让合同已缴价款、企业动态损失、职工失业补偿进行评估，将评估结果作为本案审理的依据。综上，请求：判令漳平市政府对关闭南峰石场造成的损失赔偿4693.7085万元（南峰石场原诉讼请求为：请求判令漳平市政府对关闭南峰石场造成的损失赔偿3500万元。本案本案重新审理过程中，南峰石场对原诉讼请求进行了变更，其中要求赔偿采矿权价值为930万元、房屋建筑物构筑物及其他辅助设施部分价值2243.7914万元、机器设备部分价值1030.9171万元、进行露天开采“征用”林地投入489万元，总计4693.7085万元）；并支付该款自2017年3月15日起至款清之日止按全国银行业间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的1.5倍计算的利息；本案诉讼费、评估费、鉴定费、勘验费等全部费用由漳平市政府承担。 原告南峰石场向本院提交以下证据：第一组：营业执照（副本），拟证明南峰石场系依法设立并合法存续的法人，具备原告主体资格。第二组：采矿许可证，拟证明南峰石场自1999年至2017年9月19日连续取得采矿许可证，具有合法的采矿许可手续。第三组：漳平市环境保护局关于漳平市南峰石场年开采10万立方米建筑用石料矿项目环境影响报告表的审批意见，拟证明南峰石场于2008年3月取得政府行政部门环评审批手续，没有被告知矿区已于2006年设为二级水源保护区范围，反而同意其进行扩建。第四组：安全生产许可证，拟证明南峰石场依法办理了安全生产许可证，有效期至2018年12月9日。第五组：矿产资源储量评审意见书，拟证明南峰石场矿山2007年9月评审意见新增储量为110.14万立方米³-46.65万立方米（原证尚余保有量）＝63.49万立方米，原证尚余保有量有效，受到法律保护。第六组：查明矿产资源储量登记书，拟证明南峰石场矿山经原龙岩市国土资源局2007年9月登记的矿产资源储量110.14万立方米。第七组：采矿权出让合同，拟证明南峰石场矿山有偿取得的采矿权有效期至2017年9月19日。第八组：使用林地申请表，拟证明南峰石场矿山使用林地经过漳平市林业局和龙岩市林业局审批同意。第九组：漳平市林业局于2017年9月21日出具的林业基本图（两张），拟证明南峰石场的生产开采区已变更为非林地。第十组：福建省人民政府关于漳平市铁路水厂生活饮用水地表水源保护区划定方案的批复，拟证明漳平市政府划定生活饮用水地表水源保护区是在南峰石场依法设立并取得采矿权多年之后，且未按法定程序如举行听证等进行。第十一组：中共漳平市委、漳平市人民政府关于印发漳平市生态环境保护攻坚战役实施方案的通知，拟证明漳平市政府是因为水源保护区问题，于2016年计划对南峰石场进行征收。第十二组：漳平市人民政府漳政综［2017］50号文件，拟证明漳平市政府是因为水源保护区问题，而不是其他原因关闭南峰石场的。第十三组：漳平市国土资源局关于漳平市后是否予以延续的复函（漳国土资［2017］114号），拟证明南峰石场采矿许可证到期是因为水源保护区问题导致不能延续的。第十四组：关于做好探矿权采矿权延续审批登记工作有关问题的通知（国土资厅发［2008］144号），拟证明南峰石场采矿权到期本来是可以延续的。第十五组：漳平市名强石料厂、漳平市芦芝寨仔坑采石场采矿许可证，拟证明漳平市对不在水源保护区的同类采石场采矿许可证到期均予以办理延续手续。第十六组：漳平市人民政府办公室关于对新桥水泥预制品厂等58家企业实施供电管制的通知（漳政办［2017］25号），拟证明被强制停电的58家企业含南峰石场。第十七组：停电通知书，拟证明漳平市政府通过福建省漳平市供电有限公司南洋营业所以强制断电方式关闭南峰石场矿山。第十八组：关于南峰石场停电情况说明，拟证明南峰石场本来与供电部门存在正常的供用电关系，但漳平市政府通过福建省漳平市供电有限公司南洋营业所以强制断电方式关闭南峰石场矿山。第十九组：漳平市人民政府专题会议纪要（［2017］122号），拟证明采矿证到期之前的剩余储量经国土资源局出具的证明可抵扣续证的新增储量。第二十组：漳平市南峰石场动用储量说明，拟证明南峰石场购买的资源储量在其被强制关闭后还剩余储量72.25万立方米。第二十一组：2015年6月15日关于要求妥善处理漳平市南峰石场面临被拆除及关闭的报告，拟证明南峰石场在诉讼之前依法向漳平市政府提出赔偿申请，但漳平市政府置之不理。第二十二组：2016年7月27日申请先行开展南峰石场资产评估工作的报告，拟证明南峰石场在诉讼之前依法向漳平市南洋镇党委政府提出赔偿申请。第二十三组：2016年7月27日申请先行开展南峰石场资产评估工作的报告，拟证明南峰石场在诉讼之前依法向漳平市政府提出赔偿申请，但漳平市政府置之不理。第二十四组：南峰石场征地协议，拟证明征地面积。第二十五组：漳平市集体茶叶加工厂征地协议，拟证明南峰石场所在地暖州村近两年企业征地价格。第二十六组：福建天泽司法鉴定所司法鉴定意见书，拟证明南峰石场在被关闭之前已投入的挡土墙地下隐蔽部分的工程量。第二十七组：北京中宝信资产评估有限公司评估报告书，拟证明已经当事双方代表共同签字确认的南峰石场在被关闭之前已投入的财产清单（详见该报告书第80-88页）。第二十八组：北京中宝信资产评估有限公司采矿权评估报告，拟证明评估将《矿业权出让收益评估应用指南（试行）》应用错误，应采用折现现金流量法。第二十九组：白石坑采石场采矿权评评估报告，拟证明北京中宝信资产评估有限公司对南峰石场的采矿权评估方法错误。 漳平市政府辩称，1.行政赔偿以行政行为违法为前提。漳平市政府在本案中不存在违法行为，因此南峰石场提出行政赔偿的前提条件不能成立，其起诉应当予以驳回。即使南峰石场认为漳平市政府的关闭决定给其造成了损失，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，其只能请求漳平市政府对其合法损失给予适当补偿，而不能申请行政赔偿。因此，原告提起行政赔偿诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。南峰石场并未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定提交其在行政程序中已向漳平市政府提出过补偿申请及造成损害的相应证据材料，且其在本案诉讼中提出的是行政赔偿的申请，并不能替代行政补偿申请。因此，南峰石场未向漳平市政府提出补偿申请并由漳平市政府先行处理补偿事宜，就直接起诉要求支付损失赔偿金，不符合法定的起诉条件。即使漳平市政府未给予补偿的行为构成了行政不作为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，人民法院只能判决漳平市政府在一定期限内对南峰石场因关闭行为受到的损失进行核实并给予补偿，而不能直接作出行政赔偿判决。2.福建省人民政府办公厅发布的《福建省铁路建设压覆矿产资源评估补偿管理办法》不能作为本案认定行政赔偿或补偿金额的依据。该办法涉及的经济补偿，本质上是一种民事补偿。本案中，漳平市政府系基于保护饮用水水源的社会公共利益需要作出关闭决定，是履行《中华人民共和国水污染防治法》赋予行政机关的法定职责，与南峰石场之间补偿纠纷明显不属于民事主体之间的补偿争议，与建设项目压覆矿产资源的补偿纠纷具有根本性的区别。南峰石场的相关财产和工程，均是在没有取得林地主管部门占用林地审批手续及规划、土地主管部门相应征用、使用土地批准手续的情况下进行建设和开采的，系非法财产和非法工程，不属于其合法权益，不能要求予以赔偿。因此，假设漳平市政府存在违法行为，南峰石场可以请求行政赔偿，对于其提出请求中不合法和不合理的部分也应当予以驳回。 被告漳平市政府向本院提交以下证据、依据：第一组：闽政文[2006]501号批复、漳平市铁路水厂水源保护区划分范围示意图，拟证明南峰石场位于漳平市铁路水厂生活饮用水地表水源保护区二级保护区内。第二组：2017年2月28日关于关闭鹏兴砖厂等5家企业（第四批）的通知及附件（漳政综[2017]50号），拟证明漳平市政府作出2017年3月15日前关闭南峰石场的决定，关闭的理由是其在饮用水源保护区内。第三组：1.2017年1月23日关于对新桥水泥预制品厂等58家企业实施供电管制的通知（漳政办[2017]25号）2.停电通知书3.国网漳平市供电公司客户业务办理归档单（申请编号：161014125172）、国网漳平市供电公司客户业务办理归档单（申请编号：161229010976）、申请书，拟证明为防止南峰石场等58家环保违规企业擅自恢复生产，漳平市政府于2017年1月23日发出通知要求漳平市供电有限公司对南峰石场等58家企业停止供电，南峰石场的生产用电被切断，一方面是由于变更承包人自愿申请停电，另一方面则是由于其存在环保违规行为被责令停产所致。第四组：1.漳国土资[2017]114号文件2.漳国土资[2017]121号文件3.采矿权出让合同，拟证明漳平市国土资源局通知南峰石场采矿权到期后将不给予批准延续登记申请，并根据规定要求南峰石场限期申请办理采矿许可证注销登记手续。第五组：2017年10月26日采矿权注销登记申请书，拟证明南峰石场服从漳政综[2017]50号文的关闭决定，自行向漳平市国土资源局申请办理采矿权注销登记。第六组：（2018）闽08行终117号行政判决书，拟证明由于南峰石场存在环保违法行为，漳平市环境保护局于2017年9月6日作出漳环罚[2017]42号行政处罚决定书，南峰石场不服该处罚决定，向法院起诉，案经人民法院审理，均维持了处罚决定，南峰石场自认于2016年11月起自行停产。第七组：1.采矿权出让合同2.闽国土资储审龙字[2007]71号评审意见书3.福建省漳平市南洋乡南峰建筑用砂岩石料矿点普查地质报告4.岩矿开发评字[2007]058号评审意见书5.采矿许可证6.采矿权变更登记申请书，拟证明南峰石场享有矿产资源的赋存情况和矿山开发利用方案及采矿权开采期限、规模、面积等内容，采矿权年限届满后需要继续开采应向漳平市国土资源局申请，若未获得批准则应关闭并对生态破坏进行恢复整治，即使漳平市政府应对南峰石场予以行政补偿或赔偿，也只能按其开采规模、剩余开采期限确定其采矿权损失。第八组：1.使用林地申请表2.使用林地现场查验表3.告知书，拟证明南峰石场提出的建设项目征占用林地申请未获得福建省林业厅的审批，南峰石场的申报材料由省林业厅退回漳平市林业局后，漳平市林业局于2014年1月13日告知南峰石场办理相关退件手续。第九组：1.林业行政处罚决定书（漳林罚书字[2010]第45014号）2.收款收据3.林业行政案件结案报告，拟证明漳平市林业局于2010年1月对南峰石场违法占用1.5亩林地组织生产的行为给予1万元行政处罚并责令其限期恢复原状的事实。第十组：1.林业行政案件立案登记表2.询问笔录、现场勘验笔录3.南峰石场占用林地使用示意图三份4.认定意见书5.林业处罚决定书、责令限期恢复原状通知书、送达回证6.收据，拟证明漳平市林业局于2014年认定南峰石场存在非法占有林地行为并作出行政处罚，该处罚决定书已经送达并生效，南峰石场违法占用林地进行建设和开采矿石所形成的财产属于非法财产，该部分财产不应当列入行政补偿或赔偿的范围。第十一组：受案登记表、漳公立字[2017]00032号立案决定书，拟证明漳平市公安局于2017年8月10日决定对南峰石场非法占用农用地案进行立案侦查。第十二组：1.责令改正通知书（漳国土资矿改字[2011]第2号）2.通知书签收单3.漳平市南洋乡南峰石场青山挂白治理实施方案，拟证明南峰石场存在超越矿界范围进行非法采矿等违法行为，漳平市国土资源局作出责令整改通知书，南峰石场也报送了治理实施方案，南峰石场非法开采所形成的财产属于非法财产，不应纳入其损失赔偿的范围。第十三组：责令停止土地违法行为通知书、责令停止国土资源违法行为通知书，拟证明南峰石场存在违法占地建设的行为，其建筑物属于违法建筑。第十四组：南峰石场现状图，拟证明南峰石场采矿许可证范围和实际占地范围、面积及其建筑物现状等，表明南峰石场存在违法占用林地进行建设、开采的行为，由此所形成的财产属于非法财产。第十五组：自然资源行政处罚决定书（漳自然资行罚[2019]60号）及附件，拟证明漳平市自然资源局于2020年1月6日作出行政处罚决定，要求南峰石场退还非法占用的27070.84平方米建设用地，并没收在该土地上新建的建筑物和其他设施，南峰石场在本案中主张的部分财产（共计48项）属于违法财产，依法不得请求赔偿或补偿。 经庭前证据交换，被告漳平市政府对原告南峰石场提交的证据质证认为：其对南峰石场提交的第一、五、六、十二、十三、二十八组证据均无异议；其对南峰石场提交的第二、三、四、七、八、第九组中的第一张图纸、第十至二十三、第二十九组证据的真实性无异议，但对其关联性持有异议；其对南峰石场提交的第二十六、二十七组证据真实性无异议，但对第二十六组证据福建天泽司法鉴定所作出的鉴定意见采用的鉴定方法、鉴定项目及鉴定依据等持有异议，对第二十七组证据北京中宝信资产评估有限公司作出的评估报告中关于房屋构筑物类资产评估结论持有异议；其对南峰石场提交的第九组证据中的第二张图纸、第二十四、二十五组证据真实性持有异议。本院对上述证据认证如下：漳平市政府除对南峰石场提交的第九组证据中的第二张图纸、第二十四、二十五组证据真实性持有异议外，其对南峰石场提交的其他证据真实性均无异议，南峰石场提交的第二十四、二十五组证据虽系复印件，但该漳平市民委员会在该两组证据上加盖公章并标注“正反面与原件相符”，因此本院对南峰石场提交的除第九组证据中的第二张图纸外的其他证据真实性予以确认；漳平市政府对南峰石场提交的第九组证据中的第二张图纸持有异议，且南峰石场未提交相应原件予以核对，本院对该张图纸不予采信。 经庭前证据交换，原告南峰石场对被告漳平市政府提交的证据质证认为：其对第一组证据的真实性无异议，但认为该组证据不具有合法性；其对第二组证据真实性无异议，但认为漳平市政府未补偿即对其进行强制关闭不合法；其对第三组证据真实性无异议，但认为南峰石场确实是因漳政综[2017]50号文被强制停电而关闭的；其对第四组证据真实性无异议，同时认为该组证据能够证明南峰石场采矿权无法获得延续是因为漳政综[2017]50号文所致；其对第五组证据真实性无异议，但认为南峰石场是在被强制关闭后才申请采矿权注销登记的；其对第六组证据真实性无异议，但认为南峰石场确实是因漳政综[2017]50号文被强制停电而关闭，而非行政处罚造成的；其对第七组证据真实性无异议，但对漳平市政府提出即使给予赔偿或补偿也只能按开采规模、剩余开采期限确定采矿权损失的证明内容持有异议；其对第八至十五组证据的真实性无异议，但对其所要证明的内容持有异议。本院对上述证据认证如下：南峰石场对漳平市政府提交的十五组证据真实性均无异议，本院对该十五组证据真实性予以确认。 经审理查明，1999年6月18日，卢永波取得南峰石场采矿许可证。2000年10月12日，卢永芳取得南峰石场采矿许可证。2007年9月4日，福建省国土资源评估中心作出矿产资源储量评审意见书（闽国土资储审龙字［2007］71号），评定福建省漳平市南洋乡南峰建筑用砂岩石料矿点普查地质报告及矿点保有建筑用砂岩石料的内蕴经济资源储量（333）110.14万立方米通过评审，可作为矿山办证与建设设计的地质依据，同时评定该次矿山新增（333）资源量为：110.14万立方米-46.65万立方米（原证尚余保有量）＝63.49万立方米。2008年3月13日，漳平市环境保护局作出关于漳平市南峰石场年开采10万立方米建筑用石料矿项目环境影响报告表的审批意见（漳环审字［2018］12号），认定南峰石场项目建设符合国家产业政策和环保政策，项目选址符合漳平市生态环境保护规划要求，同意其在漳平市扩建为年开采建筑用石料矿10万立方米项目。2008年9月19日，漳平市国土资源局与南峰石场签订采矿权出让合同一份，约定将位于福建省漳平市矿区面积为0.0628平方公里采矿权出让给南峰石场，采矿权转让费28.04万元，出让年限为9年，自2008年9月19日至2017年9月19日。2008年9月19日，漳平市南峰石场以其自身名义取得该石场的采矿许可证。漳平市林业局、龙岩林业局分别于2011年2月16日、28日在南峰石场提交的使用林地申请表上盖注“经审核，该项目征占用林地符合有关规定，申报材料齐全，拟同意征占用林地并上报审核或审批”的审核意见。2014年1月13日，漳平市林业局向南峰石场发出告知书，告知南峰石场建设项目征占用申报审批材料不齐未补正，省林业厅将申报材料退回漳平市林业局，同时告知南峰石场到漳平市林业局办理有关退件手续，并按照法律法规规定重新补办建设项目征占用林地手续，立即停止相关生产活动。2016年1月21日，福建省安全生产监督管理局为南峰石场颁发闽ＦＭ安许证字［2015］Ｆ26号安全生产许可证。2006年11月21日，福建省人民政府作出关于漳平市铁路水厂生活饮用水地表水源保护区划定方案的批复（闽政文［2006］501号），该批复对漳平市铁路水厂生活饮用水地表水源一级、二级保护区范围进行了划定。2016年4月18日，中共漳平市委与被告漳平市政府作出关于印发漳平市生态环境保护攻坚战役实施方案的通知（漳委［2016］31号），该方案载明限期关闭拆除铁路水厂二级保护区内的南峰石场。2017年1月23日，漳平市政府作出关于对新桥水泥预制品厂等58家企业实施供电管制的通知（漳政办［2017］25号），通知要求漳平市供电有限公司对包含南峰石场在内的58家企业执行停电措施。2017年2月28日，漳平市政府作出关于关闭鹏兴砖厂等5家企业（第四批）的通知（漳政综［2017］50号），决定于2017年3月15日前关闭包含南峰石场在内的5家企业。2017年3月24日，漳平市供电有限公司向南峰石场送达停电通知书，告知其将于2017年3月31日对南峰石场采取断电措施。2017年4月11日，漳平市国土资源局作出关于漳平市后是否予以延续的复函（漳国土资［2017］114号），明确南峰石场采矿许可证到期后，漳平市国土资源局将不再予以批准延续登记申请。2017年4月19日，漳平市国土资源局作出关于限期办理采矿许可证注销手续的通知（漳国土资［2017］121号），要求南峰石场在接到通知后30日内申请办理采矿许可证注销手续，逾期不申请办理采矿许可证注销手续的，漳平市国土资源局将直接予以公告注销采矿许可证。2017年10月26日，南峰石场向漳平市国土资源局提交了采矿权注销申请登记书。南峰石场关闭前后，漳平市政府未对其进行相关补偿。 另查明，2010年2月2日，漳平市林业局作出漳林罚书字［2010］第45014号林业行政处罚决定书，认定南峰石场未经审核同意擅自在原有采石点上扩大开采面积，违法占用林地，组织生产，责令其限期恢复原状，并罚款10000元。南峰石场在缴纳10000元罚款后，漳平市公安局森林分局作结案处理。2014年6月9日，漳平市林业局作出漳林罚［2014］4703号林业行政处罚决定书，认定南峰石场未经审核同意擅自在原有采石点上继续扩大开发，改变林地用途，责令卢永芳限期恢复原状，并罚款285177元。2017年1月3日，漳平市环境保护局对南峰石场作出漳环罚［2017］1号行政处罚决定书，责令其已建全部生产线立即停止生产。南峰石场不服，向漳平市政府申请行政复议。2017年5月27日，漳平市政府作出漳政行复［2017］2号行政复议决定书，撤销漳平市环境保护局作出的漳环罚［2017］1号行政处罚决定书，并要求漳平市环境保护局重新作出具体行政行为。漳平市自然资源局于2020年1月6日作出自然资源行政处罚决定书（漳自然资行罚［2019］60号），认定南峰石场自2010年以来未经有权机关批准，擅自在漳平市实施占地建设房屋、构筑物及其他辅助设施，属于违法占地建设行为，责令要求南峰石场退还非法占用的27070.84平方米建设用地，并没收在非法占用的27070.84平方米土地上新建的建筑物和其他设施。 还查明，在原一审过程中南峰石场申请对漳平市政府关闭南峰石场造成的损失进行司法评估。福建天泽司法鉴定所于2018年8月24日作出漳平市南峰石场工程量鉴定司法鉴定意见书，经评定：1.场地平整工程量为：土石方挖方总量118811.5立方米，填方总量102619.2立方米；2.挡土墙、设备基础、水闸等工程量详上述分析说明；3.矿山剥离工程量为290523.6立方米，其中弃土方工程量为255055.9立方米。北京中宝信资产评估有限公司于2018年12月17日作出(福建省)漳平市南峰石场建筑用石料（凝灰岩）采矿权评估报告（中宝信矿评报字[2018]第015号），评定(福建省)漳平市南峰石场建筑用石料（凝灰岩）采矿权评估值为191.51万元，其中矿山剩余可采储量17.34万立方米未处置价款，未处置价款评估值为48.6万元。北京中宝信资产评估有限公司于2018年12月17日作出中宝信评报字[2018]第107号评估报告书，评估结论为：经实施清查核实、实地查勘、市场调查和询证、评定估算等评估程序，得出漳平市南峰石场涉及的固定资产损失在评估基准日2017年3月17日的市场价值为1871.76万元，其中房屋构筑物类资产评估价值为1727.5万元，设备搬迁费用为144.26万元。该评估结论特别提示：现场勘察时八部门相关负责人共同签字确认的评估明细表中的固定资产评估值为631.87万元；福建天泽司法鉴定所出具的《漳平市南峰石场工程量鉴定司法鉴定意见书》中涉及的隐蔽工程、剥离工程、场地平整工程等工程量的评估值为1239.89万元；评估值合计1871.76万元。南峰石场于2018年8月27日向福建天泽司法鉴定所支付鉴定费380000元，于2018年12月18日向北京中宝信资产评估有限公司支付评估费210000元。 又查明，本院于2020年4月15日作出（2019）闽04行初36号行政判决，驳回南峰石场提出要求确认漳平市政府未补偿即关闭南峰石场的行政行为违法的诉讼请求。 本院认为，当事双方对南峰石场位于漳平市铁路水厂生活饮用水地表水源二级保护区范围内的事实不持异议。漳平市南峰石场于2008年9月19日取得采矿许可证的有效期为自2008年9月19日至2017年9月19日。但漳平市政府于2017年2月28日作出了关于关闭鹏兴砖厂等5家企业（第四批）的通知（漳政综[2017]50号），决定于2017年3月15日前关闭包含南峰石场在内的5家企业。漳州市政府为消除当地居民生活饮用水水源地的环境安全隐患，保障生活饮用水源不受污染，保障人民群众饮水安全，维护社会公共利益，对南峰石场予以关闭，并未违反法律规定。现有法律法规亦未规定行政机关出于公共利益的需要，应当先进行补偿才可以依法变更或撤回已经生效的行政许可。本院已于2020年4月15日作出（2019）闽04行初36号行政判决，驳回南峰石场提出要求确认漳平市政府未补偿即关闭南峰石场的行政行为违法的诉讼请求。因此，南峰石场提出要求漳平市政府赔偿对关闭南峰石场造成的损失并支付相应利息及本案评估、鉴定等费用的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。但《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”漳平市政府对南峰石场予以关闭如造成相关财产损失，其应当依法给予补偿。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此，南峰石场可依照上述规定，另循法律救济。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 驳回原告漳平市南峰石场的诉讼请求。 本案鉴定费380000元、评估费210000元由原告漳平市南峰石场负担。 如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  张连财 审判员  谢学斌 审判员  林广伦 二〇二〇年四月十七日 书记员  吴文婷 附：本判决所依据的相关法律条文 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。