广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤14行终26号上诉人(原审原告)何志鹏，男，汉族，1957年7月17日出生，住梅州市梅江区******第4小组。上诉人(原审原告)李小英，女，汉族，1963年1月20日出生，住梅州市梅江区******第9小组门前路12号。上诉人(原审原告)夏前文，男，汉族，1974年9月30日出生，住梅州市梅江区************。上诉人(原审原告)张淡昌，男，汉族，1964年8月17日出生，住梅州市梅江区*********民小组。上诉人(原审原告)蔡森昌，男，汉族，1963年2月28日出生，住梅州市梅江区*********民小组。上诉人(原审原告)林权均，男，汉族，1968年11月14日出生，住梅州市梅江区*********民小组。上诉人(原审原告)李菊珍，女，汉族，1960年1月2日出生，住梅州市梅江区***********。上诉人(原审原告)温新昌，男，汉族，1959年9月23日出生，住梅州市梅江区*********民小组。被上诉人(原审被告)梅州市梅江区江南新城建设工作领导小组，地址：梅州市梅江区三角镇政府五楼。负责人古继旋，主任。委托代理人黄长云，广东粤梅律师事务所律师。上诉人何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌因诉被上诉人梅州市梅江区江南新城建设工作领导小组签署《房屋征收评估委托合同》行政行为违法无效一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初265号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案，本案现已审理终结。原审法院审理查明：因梅州市梅江区江南新城建设工程的需要，梅州市梅江区人民政府于2012年12月17日发布《梅州市******以北区域房屋征收决定的公告》（梅区府〔2012〕41号），决定对东以梅江为界，西至G206国道及农科所周边，北起丽都中路，南至广梅汕铁路线范围内的房屋进行征收。房屋征收部门为梅州市梅江区**********，征收实施单位为梅州市梅江区江南新城建设工作领导小组，房地产价格评估机构为被征收人选定的深圳市国资源土地房地产资产评估有限公司。原告林权均与林福寿是翁婿关系，林福寿与原告何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、李菊珍、温新昌的房屋均在上述公告征收范围内。除原告温新昌外，其余七原告均没有签订房屋征收补偿协议，梅江区人民政府先后对七原告作出《房屋征收补偿决定书》，征收补偿决定书生效后梅江区人民政府也先后向梅江区人民法院申请强制执行，现均已执行完毕。原审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由此可知，只有当公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政行为的侵犯时，其才与该行政行为具有利害关系，从而具备行政诉讼的原告资格。本案中，从被告提供的梅州市梅江区人民政府作出的《房屋征收补偿决定书》和梅江区人民法院作出的《行政裁定书》等证据材料看，八原告原有的涉案土地房屋已被征收，且补偿款已被领取或提存。可见涉案土地房屋与八原告已没有法律上的利害关系，故八原告不是本案的适格原告。再者，房屋征收过程中委托评估行为的合法性通常为最终的房屋征收决定、房屋征收补偿决定或房屋征收补偿协议等行政行为所吸收和覆盖，评估行为是否合法亦应属于相应的房屋征收决定、房屋征收补偿决定及房屋征收补偿协议等行政行为合法性审查的内容，故评估行为不具有单独的可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，八原告所诉被告江南新城建设工作领导小组签署的《房屋征收评估委托合同》，是梅江区人民政府作出房屋征收补偿决定中的一个过程性行为，影响八原告权利的是最终的房屋征收补偿决定。故八原告诉请确认被告签订《房屋征收评估委托合同》的行为违法及判令该合同无效、判令被告作出补救措施，不属于行政诉讼的受案范围，依法不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”。根据上述规定，八原告不是本案的适格原告，且提起的本案之诉不属于行政诉讼受案范围，故应依法裁定驳回八原告的起诉。为此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌的起诉。上诉人何志鹏等上诉称：一审裁定审理程序明显不当，违反法定程序，恣意歪曲认定法律事实及证据，严重违反《最高人民法院印发的通知》（法发﹝2009﹞54号）及《最高人民法院印发的通知》的相关规定，枉法裁判剥夺上诉人的诉权，请求依法应以撤销并改判。理由是：首先，依《国有土地上房屋征收评估办法》第四条及《广东省住房和城乡建设厅关于实施有关具体问题的通知》（粤建房[2013]26号）之规定，被上诉人签署《房屋征收评估委托合同》，选定程序违法，恣意剥夺上诉人的知情权、参与权，上诉人起诉符合法律法规规定。依《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款和《国有土地上房屋征收评估办法》第八条之规定，被上诉人签署《房屋征收评估委托合同》与出具《房屋征收价值评估报告》在法律上不具有关联性等同性。依《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款、第二十条和《国有土地上房屋征收评估办法》第三条第二款之规定，被上诉人作为实施单位，与作为房屋征收当事人的上诉人存在利害关系，应当回避。同时，依《国有土地上房屋征收评估办法》第六条之规定，被上诉人作为实施单位并不具有签署《房屋征收评估委托合同》的主体资格。可见，被上诉人签署《房屋征收评估委托合同》于法于规于据于理并无道理，理应予以撤销。其次，依《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、第三条和《广东省住房和城乡建设厅关于实施有关具体问题的通知》（粤建房[2013]26号）之规定，上诉人起诉符合法律法规规定。被上诉人签署《房屋征收评估委托合同》恣意剥夺《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条所赋予上诉人的权益。被上诉人违法选定评估公司并签署《房屋征收评估委托合同》，该评估公司未经上诉人合法选取，无权对上诉人房屋进行评估，依《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定，被上诉人严重侵害上诉人获得公平补偿权利。依《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》法释〔2012〕4号第六条之规定，上诉人房屋并不能被强制申请拆除。一审裁定认定法律事实证据不清、适用法律错误，依法应以撤销并改判。最后，依《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条及《国有土地上房屋征收评估办法》第六条之规定，被上诉人并不具有签署《房屋征收评估委托合同》的主体资格，且一审法院审理程序明显不当。被上诉人梅州市梅江区江南新城建设工作领导小组答辩称：一、我办所实施的委托评估行为不具有单独的可诉性。一审裁定认为，本案不属行政诉讼的受案范围，并无不当。最高人民法院在(2018)最高法行申3958号行政裁定中认为，房屋征收中，委托评估行为的合法性通常为最终的房屋征收决定、房屋征收补偿决定或房屋征收补偿协议等行政行为所吸收和覆盖。故该行为是否合法亦应属于相应的房屋征收决定、房屋征收补偿决定及房屋征收补偿协议等行政行为合法性审查的内容，该行为不具有单独之可诉性。本案中，上诉人提起诉讼指向的是，我办依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定即“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”第二十条规定即“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定”以及《国有土地上房屋征收评估办法》第六条第一款规定即“房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与其签订房屋征收评估委托合同”所实施委托评估行为。而该行为的合法性是房屋征收补偿决定、房屋征收补偿协议等行政行为审查的内容，其并不具有独立的可诉性。二、上诉人与本案不具有利害关系，诉讼主体不适格。一审裁定认为，原告的诉讼主体不适格，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告，应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，梅州市梅江区人民政府已对征收范围内各上诉人所属房屋等作出了房屋征收补偿决定或由房屋征收部门与其签订了房屋征收补偿协议，前述征收补偿决定或征收补偿协议均早已发生法律效力，原告对案涉房屋等早已丧失了所有权或使用权。据此，其提起要求确认与自身财产权利相关的委托评估行为违法或无效，主体明显不适格。三、假如本案具有可诉性，且上诉人主体适格的话，上诉人提起本案诉讼也已超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，我办于2012年8月5日将依法确定的房屋征收评估机构向社会公告，上诉人即知道我办所实施的委托评估行为，至上诉人提起本案诉讼，早已超过法定的起诉期限六个月。值得指出的是，即使是与上诉人指向的委托评估行为相关的其他房屋征收行为，如房屋征收决定、房屋征收补偿决定或房屋征收补偿协议等，均已超过法定的起诉期限。四、我办实施委托评估行为，签署案涉《房屋征收评估委托合同》，属于依法履职的行为，具有合法性。经审查，本院二审查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，予以认可。另查明：2019年5月15日上诉人通过信息公开申请取得了被上诉人与深圳市国资源土地房地产资产评估有限公司于2012年8月22日签订的《房屋征收评估委托合同》。上诉人认为被上诉人签订《房屋征收评估委托合同》的行为，剥夺了被征收人的合法权益，有违公平公正公开之原则，侵害了其知情权、参与权、申诉权、监督权等合法权益，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条、第二条、第十二条的规定。特上诉请求：依法确认被上诉人签订《房屋征收评估委托合同》的具体行为违法，判令《房屋征收评估委托合同》无效，并责令被上诉人作出补救措施。本院认为,本案二审争议焦点是被上诉人江南新城建设工作领导小组签订《房屋征收评估委托合同》的行为是否可诉。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。……。”《国有土地上房屋征收评估办法》第六条规定：“房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与其签订房屋征收评估委托合同。”本案中，被上诉人是房屋征收部门委托的房屋征收实施单位，承担梅州市梅江区江南新城建设项目房屋征收与补偿的具体工作。被征收人通过票选的方式选定了此次房屋征收的房地产价格评估机构，被上诉人与已选定的房地产价格评估机构签订《房屋征收评估委托合同》，符合上述法规的规定。且被上诉人签订《房屋征收评估委托合同》的行为属于实施征收房屋的准备行为，其合法性已经被梅州市梅江区人民政府随后作出的房屋征收补偿决定所吸收。因此，该行为不具有独立的法律价值，对上诉人何志鹏等人的权利义务不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）、（十）项之规定，不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，上诉人诉请确认签订《房屋征收评估委托合同》的行为违法无效，原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，应予维持。上诉人上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 王利珍审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年四月十七日法官助理 曾伟芳书 记 员 张佳芳