广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终49号 上诉人（一审原告）梁炳欣，男，1958年1月11日出生，汉族，住宾市兴宾区。 委托代理人莫良志，广西同望律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府，住所地：来宾市兴宾区城南新区城南大道1号。 法定代表人周廷新，区长。 委托代理人唐阳琴，来宾市兴宾区人民政府干部。 委托代理人蒙国寿，广西天际律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市人民政府，住所地：来宾市兴宾区人民路1号。 法定代表人雷应敏，市长。 委托代理人韦忠善，来宾市自然资源局干部。 委托代理人谭康平，广西天际律师事务所律师。 上诉人梁炳欣因其诉被上诉人来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）、被上诉人来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）行政强制执行及行政赔偿一案，不服来宾市中级人民法院（2019）桂13行初84号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人，各方均没有提出新的事实、证据或者理由，本案决定不开庭审理。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明，2003年12月12日，广西壮族自治区人民政府下发桂政土批函〔2003〕336号《关于来宾市2003年第二批城市建设用地的批复》，同意将来宾市来宾镇古三村所属有关村民小组的集体农用地共38.2499公顷转为建设用地，另使用上述有关集体的建设用地12.1395公顷，共计批准建设用地50.3894公顷。2004年3月23日，来宾市政府发布〔2003〕第1号《来宾市人民政府征用土地方案公告》，征用包括古三村在内的集体土地共199.5051公顷作为来宾市2003年第二批次城市建设用地。梁炳欣的房屋处于被征收范围内，其房屋持有来集建（1992）字第0806010105号《集体土地建设用地使用证》，登记用地面积为257.38平方米，建设占地面积为257.38平方米。梁炳欣在该宅基地上建有二层砖混结构楼房一栋，建筑面积为121.705平方米，砖瓦房一间，建筑面积为46.965平方米，另有配套房一间，建筑面积为19.19平方米。2018年6月29日，兴宾区政府组织人员对梁炳欣位于古三村105号房屋进行丈量，梁炳欣在《来宾市古三村整体搬迁项目征收（用）土地建（构）筑物调查登记表》上签字确认了对其房屋的丈量面积。2018年7月11日，梁炳欣与来宾市兴宾区征地搬迁安置办公室（以下简称兴宾区征地办）签订《房屋征收与补偿安置协议书》，并在《来宾市古三村整体搬迁项目建设用地建（构）筑物搬迁补偿明细表》上签字确认应得的补偿金额为105547元。2018年7月30日，兴宾区政府对梁炳欣位于古三村105号的房屋进行了强制拆除。2018年8月1日，梁炳欣领取了补偿款。2019年8月23日，梁炳欣提起本案行政诉讼，请求：1.判决确认来宾市政府、兴宾区政府强制拆除梁炳欣房屋的行政行为违法；2.判令来宾市政府、兴宾区政府在2019年12月31日前对梁炳欣家庭成员共13人（庭审中变更为8人）进行拆迁补偿安置或按规定给予支付安置补偿款；3.判令来宾市政府、兴宾区政府在2019年12月31日前赔偿梁炳欣被拆房屋损失160万元及土地补偿费50万元，合计210万元（具体参照国有土地上房屋征收补偿标准，以判决赔偿时被拆房屋周边同类型房地产的市场价格给予赔偿，对土地使用费用进行评估给予补偿）；4.判令来宾市政府、兴宾区政府赔偿梁炳欣临时安置补助费用共5万元。 庭审中，兴宾区政府确认对本案涉案房屋进行强制拆除的行为主体为兴宾区政府。 一审法院认为，兴宾区政府是本案涉案房屋实施强制拆除的组织实施者，具有作出本案被诉行政行为的诉讼主体资格，来宾市政府依法不应承担本案违法强制拆除的责任。对于本案争议焦点，分述如下： 关于兴宾区政府的行政强制行为是否违法的问题。行政机关在实施行政强制执行措施前，应当作出行政强制决定；依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条和第三十七条的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应事先催告当事人履行义务并告知当事人享有的陈述权和申辩权，当事人逾期仍不履行行政决定的，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，并告知当事人强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。兴宾区政府在实施行政强制行为前，并没有按照法律规定作出行政决定即采取行政强制措施，程序违法，侵犯了梁炳欣的合法权益，梁炳欣请求确认兴宾区政府行政行为违法的理由成立，该院予以支持，但鉴于涉案房屋已经被强制拆除，强制拆除行为已经实施完毕，没有可撤销的内容，可只确认兴宾区政府强制拆除梁炳欣房屋的行政行为违法。 第二、关于梁炳欣请求赔偿有无事实和法律依据的问题。虽然兴宾区政府实施的行政强制拆除行为违法，但兴宾区政府在实施强制拆除行为之前，已经对被拆除房屋进行丈量，并按来宾市政府公布的拆迁补偿标准计算应补偿的费用，梁炳欣也与兴宾区政府签订了《房屋征收与补偿安置协议书》，并在《来宾市古三村整体搬迁项目建设用地建（构）筑物搬迁补偿明细表》上签字确认应得的补偿金额，之后也领取了相应的补偿款。梁炳欣提起诉讼，提出对被拆房屋赔偿损失的请求，属于对安置补偿标准存在异议，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置问题有异议的，不影响征收土地方案的实施”。梁炳欣对于补偿标准有异议的可依上述规定选择救济途径，不属于本案审查的范围。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认兴宾区政府2018年7月30日强制拆除梁炳欣房屋的行为违法；二、驳回梁炳欣的其他诉讼请求。 上诉人梁炳欣上诉称：一、一审判决认为上诉人被拆房屋赔偿损失请求属于补偿标准争议，应依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定进行救济，不属于本案审查范围，属于认定事实和适用法律错误。1.本案属于行政强制违法赔偿纠纷，而不是对“安置补偿标准存在异议”的拆迁补偿纠纷。一审判决确认兴宾区政府行政行为违法，则应当适用国家赔偿法判决赔偿，而不能再按合法拆除房屋进行补偿。上诉人的一审诉讼请求是“赔偿”，而不是“补偿”，更不是“对房屋价值的补偿标准存在异议”。从这方面说，一审判决认定事实不清。本案虽然签订有协议，但是被逼签订的。协议条款除面积外，其他内容均不是上诉人的真实意思表示。2.一审判决既然确认兴宾区的强制拆除行政行为违法，就已经证明该违法行为造成的损失具备国家赔偿的前提条件，却拒绝审查和判决行政赔偿的诉讼请求，既浪费司法资源，又破坏司法公信力，徒增诉累。从这方面说，一审判决适用法律错误。3.一审判决不仅会成为一纸空文，并且会产生恶劣的社会效果。如果违法强拆房屋的赔偿请求又回到补偿程序中，再由实施具体违法行政行为的行政机关协调处理，这无疑支持行政机关先违法强制拆除后再以自己的行政权力单方决定赔偿标准，丝毫无须承担违法行政所依法增加的赔偿责任。因为在被上诉人主导下的补偿或赔偿，上诉人能够得到的补偿或赔偿金额最终结果将会与其原先被上诉人单方作出的赔偿数额无甚差别，受害人的合法权益也将同样无法得到法律的保护。二、上诉人的房屋为合法建筑，因此上诉人的诉讼请求有事实和法律依据。1.参照最高人民法院（2017）最高法行再101号行政判决，根据《国家赔偿法》第四条规定，违法征收行为造成的损失应当全额赔偿，赔偿的方式、项目和标准不应低于因依法征收所应得的补偿。对上诉人房屋的赔偿，不应低于赔偿时被拆迁房屋地段或者就近地段类似房屋的市场价值，以赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付。2.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。上诉人被强制拆除房屋的所在地早被列入城市规划区，而且上诉人没有获得土地补偿费。因此，被上诉人应当完全按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对上诉人的房屋进行包括土地通过委托评估，按评估价值进行全额赔偿。3.上诉人请求对家庭成员安置有事实和法律依据。《物权法》第四十二条规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住亲件。不能因为上诉人已经从其他房屋的拆迁得到过安置而否认上诉人有依法得到安置的权利。三、本案案情与最高人民法院（2017）最高法行再101号案十分类同，应同案同判。上诉请求：1.维持一审判决第一项；2.撒销一审判决第二项;3.改判支持上诉人在一审诉讼请求。 被上诉人兴宾区政府答辩称：一、一审认定事实清楚，上诉人称一审判决部分事实不清没有依据。本案的主要事实:2003年12月，广西壮族自治区人民政府下发桂政批函〔2003〕336号批复，同意将来宾市来宾镇古三村所属有关村民小组的集体农用地38.2499公顷转为建设用地，另使用上述有关集体的建设用地12.1395公顷，共批准建设用地50.3894公顷。此后市、区两级政府开始组织实施土地征收工作，对古三村进行整体搬迁。2004年3月23日，来宾市政府发布〔2004〕第1号《来宾市人民政府征用土地方案公告》，征收包括古三村、西三村、古昔街等村在内的集体土地共199.5051公顷作为来宾市第二批次城市建设用地。2017年6月30日，兴宾区政府作出《关于来宾市城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》，要求古三村整体搬迁项目的户主在2017年7月5日之前办理征收登记工作，并自行腾空房屋搬迁，逾期未按要求丈量和搬迁的，政府将依法搬迁。2018年7月11日，梁炳欣在《来宾市古三村整体搬迁项目征收(用)土地建(构)筑物调查登记表》上签字确认，当天梁炳欣与兴宾区征地办签订了《房屋征收与补偿安置协议书》，并在《来宾市古三村整体搬迁项目征收(用)土地建(构)筑物补偿明细表》上签字确认应得的补偿金额，2018年8月1日梁炳欣领取了补偿款105547元。一审判决认定上述主要事实是清楚的。二、上诉人诉称一审适用法律错误的理由不成立。本案涉及集体土地上的房屋征收，历经用地批复、征收方案公告、补偿登记、对安置对象进行审核等一系列的行政管理工作，上诉人提起的诉讼是对被拆除房屋价值的补偿标准存在异议，实质上是拆迁补偿纠纷。因此一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规，法律适用正确。三、上诉人的诉求不合情理。梁炳欣已经签订补偿协议并领取了补偿款。征地区域内涉及约804户人家，只有不到20户的人没有签订《拆迁协议》。若对于个别村民签订拆迁协议之后，以政府工作程序上的一些瑕疵为由又提起诉讼提出高额的赔偿要求给予支持，那么就会助长村民拒绝配合政府的征收拆迁工作之风，非法阻挠国家建设用地，危害的是公共利益;对于大部分村民也是不公平的。综上所述，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据且不合情理。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人来宾市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法适用法律正确，请二审法院予以维持。二、梁炳欣上诉无理，请予驳回。1.本案属行政协议纠纷案，兴宾区政府对梁炳欣房屋拆除是履行合同的权利。兴宾区政府与梁炳欣之间已经就古三村整体搬迁项目土地房屋征收搬迁达成协议，协议约定的大致内容:梁炳欣的家庭人口经审核符合安置条件的，政府按家庭符合安置条件的人口给予“三产”用地和住房进行安置;梁炳欣配合政府对其土地和房屋进行征收，即按来政办发〔2008〕45号等文件标准核算领取土地房屋征收补偿费。梁炳欣同意搬迁其位于古三村整体搬迁项目内的宅基地上的房屋，并与兴宾区征地办签订了《建(构)筑物搬迁协议书》。兴宾区政府拆除其已经自行腾空的房屋是履行合同的权利，并不存在强制的行为。2.兴宾区政府征地拆迁行政行为合法。兴宾区政府拆除梁炳欣房屋有明确的依据以及规范的工作流程。3.梁炳欣要求赔偿被拆除房屋等损失，没有事实依据。兴宾区征地拆迁部门按照工作流程对梁炳欣房屋建构筑物进行登记、测算、拟定补偿价款。梁炳欣在签订《建(构)筑物搬迁协议书》并领取补偿款项之后提起诉讼，其行为属严重违约。一审其提起诉讼的理由，本质上是对补偿标准有异议，则应由来宾市政府协调;协调不成，由自治区人民政府进行裁决。4.《来宾市人民政府关于进一步调整明确征地拆迁工作职责及工作经费的通知》来政发〔2010〕56号文第一条第(一)项规定，兴宾区政府负责辖区范围内征地拆迁安置工作。该规定属于行政指令，合法有效。来宾市政府没有组织、参与对梁炳欣的构(建)筑物的拆除，依法不应承担本案任何责任。综上所述，一审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律法规正确。请求：驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决采信的证据合法有效。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，关于兴宾区政府强制行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，兴宾区政府自行强制拆除案涉房屋，超越职权，属于违法行为。兴宾区政府还存在违反行政强制法相关行政强制执行程序的情形。一审判决确认兴宾区政府强制拆除案涉房屋违法，结果正确，本院予以维持。虽然签订补偿协议才拆除房屋，但无证据表明梁炳欣自愿交出房屋，兴宾区政府拆除房屋仍属于强制行为，故来宾市政府辩称兴宾区政府拆除案涉房屋是行使合同权利的行为，不符合事实，本院不予采纳。 关于梁炳欣对被拆房屋请求赔偿的问题。兴宾区政府拆除案涉房屋的行为被确认违法，梁炳欣依法享有获得行政赔偿的权利。但按照什么标准赔偿、赔偿多少的问题，双方当事人存在分歧。兴宾区政府在实施强制拆除行为之前已对案涉房屋进行了公证丈量，并按来宾市政府公布的来政办发〔2008〕45号、〔2009〕196号文件确定的拆迁补偿标准核算补偿费，梁炳欣已领取了补偿费。兴宾区政府按补偿标准对梁炳欣案涉房屋给予补偿后，不同意增加补偿，实际上表达了即使违法需要赔偿、赔偿金额也不能多于补偿金额的意思。梁炳欣主张按国有土地上房屋现市场价值赔偿，实际上表达了他们不认可赔偿金额等于补偿金额的意见。双方的分歧是被征收集体土地的房屋被违法拆除后的赔偿标准问题，即：按照征收房屋依法应当获得的补偿金额给予赔偿，还是按照国有土地上房屋的标准给予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本院认为，征地过程中违法行为造成的房屋直接损失，应以该房屋的原有价值为准，而房屋的原有价值则表现为被征收房屋依法应当获得的补偿金额，即房屋赔偿金额等于补偿金额。集体土地征收过程中，房屋补偿是合法情形下的利益填平方式，房屋赔偿是违法情形下的利益填平方式。虽然两者的前提条件不同，但房屋价值不因拆除行为违法而发生变化。梁炳欣主张按国有土地上房屋的价值给予赔偿，但案涉房屋属于集体土地上的房屋，两者的价值明显差别，国有土地上的房屋的价值包括房屋建造成本及国有土地出让金，而集体土地上房屋只包括房屋建造成本，违法拆除并不能改变集体土地上房屋的性质，也不会增加其价值，因此，梁炳欣主张按国有土地房屋的价值给予赔偿，理由不成立，也没有法律依据，本院不予采纳。因最高人民法院（2017）最高法行再101号案处理的是国有土地上房屋征收补偿问题，于本案无参照性，对梁炳欣的相关意见，本院不予采纳。梁炳欣主张依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，以国土土地上房屋的标准给予补偿的意见，本院认为，该条规定的目的是为了解决被征收时未补偿，被征收房屋所在地已列入城市规划区后才补偿，因国有土地上房屋价格明显高于集体土地上房屋，按集体土地上房屋的标准给予补偿的金额无法保障被征地农民购买国有土地上房屋的问题。根据本案征地补偿方案，兴宾区政府给予住房安置，因此不存在被征地后无住房保障的问题，不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，梁炳欣的相关意见本院不予采纳。本案中，本应当按照案涉房屋在征地中应获得补偿的金额判决兴宾区政府给予赔偿，但由于兴宾区政府按2008年结合2009年的标准给予补偿，而案涉房屋于2018年被拆除，究竟按照何时的补偿标准计算赔偿金额，属于征地补偿标准的争议，应通过《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的安置争议程序解决。如果通过安置补偿程序确定的金额高于兴宾区政府已经支付的补偿金额，兴宾区政府应当补差。鉴于此，本案尚不具备判决赔偿的条件，所以，一审判决驳回梁炳欣对案涉房屋的赔偿请求，并无不当。梁炳欣可对补偿标准争议申请协调、裁决，有关行政机关亦应依法履行协调、裁决职责。 关于梁炳欣请求安置的问题。梁炳欣主张其户符合安置条件的人口为8人，兴宾区政府不予认可，双方的争议实际是安置标准的争议，亦应通过法律法规规定的安置争议程序解决。梁炳欣未经安置争议程序即提起请求安置的诉讼，依法应驳回起诉。一审法院未驳回该项起诉，而直接判决驳回诉讼请求，属于不当。本院依法予以纠正，另行裁判驳回梁炳欣请求安置的起诉。梁炳欣可对安置人口标准申请协调、裁决，有关行政机关亦应依法履行协调、裁决职责。 关于梁炳欣请求安置过渡费的问题。经核实，梁炳欣已领取的补偿费中已包涵安置过渡费，其再请求安置过渡费，没有事实根据，本院不予支持。 关于来宾市政府的被告资格问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。来宾市政府没有参与拆除案涉房屋，兴宾区政府亦认可拆除案涉房屋系其组织实施。因此，来宾市政府依法不是本案适格被告。一审法院未驳回对来宾市政府的起诉确有不当，本院另行裁定处理。 综上，一审判决对本案的处理除上述应驳回起诉的事项外，对其他事项的判决认定事实清楚，适用法律正确，结果得当，依法应当维持。上诉人梁炳欣的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人梁炳欣负担。 本案判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年四月九日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青