西安铁路运输中级法院     行政判决书     (2019)陕71行初869号       原告黑小锋，男，1965年7月7日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   委托代理人荣向华，北京市京师 律师事务所律师。   委托代理人原玉刚，北京市京师律师事务所律师。   被告西安市灞桥区人民政府。住所地西安市灞桥区。   法定代表人苗志忠，区长。   委托代理人赵峰，灞桥区人民政府工作人员。   被告西安市人民政府。住所地西安市未央区。   法定代表人李明远，主任。   委托代理人肖鹰，灞河新区管委会工作人员。   二被告共同委托代理人张博，陕西洪振律师事务所律师。   原告黑小锋诉西安市灞桥区人民政府、第三人西安灞河新区管理委员会行政强制拆除一案，于2018年10月8日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告西安市灞桥区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月10日公开开庭审理了本案。2018年12月27日，本院作出（2018）陕71行初832号行政判决书，判决：一、确认第三人西安灞河新区管理委员会拆除黑小锋居住的位于西安市灞河新区XX城国棉三厂北区（民主村）平方23号房屋及附属物的行为违法； 二、驳回原告黑小锋对被告西安市灞桥区人民政府的起诉；三、驳回原告黑小锋的其他诉讼请求。原告黑小锋、西安灞河新区管理委员会均不服，提起上诉。2019年12月24日，陕西省高级人民法院以（2019）陕行终680号行政裁定书，裁定：一、撤销西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初832号行政判决书；二、本案发回西安铁路运输中级法院重审。本院2019年11月4日立案后，另行组成合议庭，经本院释明，原告黑小锋申请追加西安市人民政府为本案被告。本院依法向被告西安市人民政府送达起诉状副本及应诉通知书，于2019年12月24日公开开庭审理了本案。原告黑小锋及其委托代理人荣向华、原玉刚，被告西安市灞桥区人民政府的委托代理人赵峰、张博，被告西安市人民政府委托代理人肖鹰、张博均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告黑小锋诉称：原告系陕西省西安市雁塔区居民，是陕西唐华三棉有限责任公司（原国营西北第三棉纺厂）职工，上世纪80年代该厂给原告分得一处福利房，位于西安市灞河新区XX城国棉三场北区（民主村）平房23号，后原告自建商铺四处，分别位于友好村6楼一处，民主村5楼两处，民主村8楼一处，原告至今一直居住平房23号且在四处商铺经营。2017年5月22日，被告西安市灞桥区人民政府和西安灞河新区管理委员会发布了（灞政发[2017]19号）《西安市灞桥区人民政府西安灞河新区管理委员会关于纺三路苏氏街区一期建设项目房屋征收决定》写明征收组织部门为西安灞河新区管理委员会，原告的房屋位于征收范围内。2018年7月12日，原告委托北京市盈科律师事务所向陕西省西安市公安局邮寄送达了查处申请书，申请就原告房屋被非法拆除事宜进行查处并书面告知查处结果。2018年9月14日，原告收到了陕西省西安市公安局的回复函，函中称原告的房屋于2018年3月29日晚19时许被拆除，被拆房屋现属灞河新区管理委员会国有财产，且属于纺三路苏式街区一期建设项目。据此，依法提起诉讼。请求：1.依法确认被告对原告房屋实施强制拆除的行为违法。2.本案的诉讼费用由被告承担。   原告黑小锋为证明其诉讼请求，向本院提供了以下证据：   第一组： 1.黑小锋身份证复印件；2.西安市灞桥区XX城XX街道办事处XX社区《居住证明》，证明原告主体身份适格，身份证载明的住址在征收范围内，在被拆迁的房内实际居住。   第二组：3.西安市灞桥区人民政府[2017]19号征收决定；4.苏式街区一期建设项目征收安置工作宣传册；5.现场强制拆除的照片；6.西安市公安局灞桥分局回复函，证明案涉强制拆除行为是由灞桥区人民政府和灞河新区管委会在苏式街区建设过程中实施。   第三组：7.个体商铺的营业执照；资宾商贸有限公司营业执照1份，泡馍馆餐饮服务许可证，三份商铺租赁合同附三份个体户登记基本情况表，产品供需合同及发票，报纸摘要两份。证明案涉范围内的房屋是由黑小锋租赁给相应的个体商户，将其中的三间分别有承租户经营，第四间是由黑小锋经营的居家养老，在征收实施前上述经营行为处于持续状态，属合法经营行为。   第四组：8.补偿合同和补充合同，证明案涉征收范围内征收行为是客观存在的。   第五组：9. 处警登记表（回执）证明2018年3月29日被告实施了拆除行为。   庭审中，二被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1、2、3、4、5、6、7中的营业执照、8、9真实性认可，证明目的、关联性均不认可，不能证明原告享有涉案房屋权属，不能证明被告实施强制拆除行为。   被告西安市灞桥区人民政府、西安市人民政府共同辩称：1.原告黑小锋不是本案适格的原告。根据我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》的相关法律规定，依法保护的对象为房屋的所有权人，但在本案中，原告并非涉及房屋的所有权人，因此其并非本案适格的原告。2.被告并未实施本案涉及的“强制拆除行为”。被告作为一级人民政府，在其职责范围内进行各项活动，均在严格遵守我国法律法规、政策的前提下进行。本案原告所述的“强制拆除”的拆迁行为被告实际上并未实施过，也未曾授权任何机构实施。因此，原告所述实施行为缺乏依据，与实际情况严重不符。3.本案诉讼时效已过。根据我国《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。在本案中，原告述称：2018年3月29日左右，原告居住的房屋被非法拆除，但截止本案立案时，已过法律规定的诉讼时效。综上，应当驳回原告的诉请。   两被告为证明其答辩意见，向本院提供了以下证据：   1.土地使用权、房屋所有权证；2.西安XX城集团及其所属四户企业办社会职能和非经营性资产移交协议；证明本案中涉案土地、房产所有权属于西安市XX城生活服务管理有限公司所有，黑小锋并非涉案土地、房产的所有权人，不具备原告资格；3．租房保证、23号房屋登记表，证明23号房是黑小锋租借，期限是3个月，本案原告主体资格不适格；4.三棉生活字（91）005号国棉三厂职工住房分配制度，证明当时房屋分配制度黑小锋只能分一套房是53号房；5.房屋征收补偿协议，53号房屋已经补偿过了；6.西安市XX城生活服务管理有限公司的2014年两套房的水电明细，证明黑小锋借住23号房屋。   经庭审质证，原告对二被告提交证据质证意见如下：证据1、2、5、6的真实性认可，关联性、证明目的不认可，证明原告作为公房的承租方，是案涉项目的补偿安置对象；证据3的真实性不认可，书写不是原告本人的笔迹，不能证明案涉房屋是原告依据该租房保证租赁或使用的，租房保证的来源不认可，没有单位的盖章；证据4真实性、证据来源、证明目的均不认可，不能证明原告对案涉房屋没有合法居住使用权，不能证明国棉三厂未曾向原告分配案涉23号房屋实际居住使用，原告作为案涉房屋实际承租人，在拆除前原告对23号房屋实际使用。    本院对上述原、被告提供的证据认证如下：原告提供的证据，真实性被告未提出异议，本院予以确认。二被告提交的证据1、2、5、6真实性原告无异议，本院予以确认。证据3黑小锋认为不是本人书写，因其未提交相反证据证明；在被告提交的“水电明细表”中登记的“黑晓峰”字样，黑小锋并未否认为其本人；且在实践中，包括本人在内的“晓”“小”、“峰”“锋”名字书写时混用情况无法绝对排除，故对该证据真实性本院予以确认；证据4系原国棉三厂单位公文，真实性本院予以确认。   经审理查明：西安市灞桥区纺三路103号房屋的所有权人为陕西唐华三棉有限责任公司。2011年，西安纺织集团有限责任公司将其所属四户企业办社会职能和非经营性资产移交给西安市XX城生活服务管理有限管理。2017年5月22日，西安市灞桥区人民政府与西安灞河新区管理委员会共同作出灞政发[2017]19号《关于纺三路苏式街区一期建设项目房屋征收的决定》，决定征收范围为西安灞河新区管理委员会国有资产管理有限公司第二分公司辖区内（XX路XX段，纺正街以东，纺东街以西，三桥社区纺三南院以北，纺三路以南）国有土地上的建筑物及附着物，具体范围以规划定点图及测量成果表为准。征收补偿协议签订期限为：自征收决定公告之日起2个月。征收补偿标准：按照《纺三路苏式街区一期建设项目房屋征收补偿安置实施方案》执行。征收组织部门为西安灞河新区管理委员会；征收实施单位为：西安灞河新区XX城中村（棚户区）改造办公室。   黑小锋系陕西唐华三棉有限责任公司职工，在西安市灞河新区XX城国棉三场北区（民主村）平房23号房屋居住，该房屋在上述西安市灞桥区人民政府与西安灞河新区管理委员会共同作出灞政发[2017]19号《关于纺三路苏式街区一期建设项目房屋征收的决定》的征收范围内。   本院认为:本案的争议焦点为1.原告的主体是否适格；2.被告如何确定；3.本案是否超过起诉期限；4.涉案的拆除行为是否存在；如果存在，是否合法。   关于争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告黑小锋提交的证据能够证明自己实际居住在该23号房屋内，与涉案房屋被强制拆除行为有利害关系，故黑小锋应具有提起本案诉讼的原告资格。二被告以 “租房保证”及“水电明细表”证据证明黑小锋与该23号房屋系“借租”关系，非原单位依据房屋分配政策分配给其居住，从而否认黑小锋提起本案诉讼的原告资格。对此，本院认为，黑小锋实际居住在涉案23号房屋的事实，二被告并无异议。据二被告自己提交的证据2008年7月2日签署的“租房保证”、“水电明细”，至2014年11月，产权单位23号房屋登记的“房主”一栏为：黑晓峰；房租：473.8元。黑小锋作为原国企职工，在原单位所有公房内实际居住，产权单位计取租金，至于起源于借还是分配，属产权单位内部房屋管理问题，非本案审理认定范围。在未通知23号房屋实际居住人黑小锋的情形下，强制拆除该房屋；该强制拆除行为对黑小锋权利有实际影响，黑小锋有对该强制拆除行为提起行政诉讼的原告资格。二被告在本案诉讼中提出因黑小锋23号公房承租人资格不符合单位分房文件规定、黑小锋不具原告主体资格问题，事实及法律依据不足，本院不予支持。   关于争议焦点2，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”本案中，西安市灞桥区人民政府负责灞桥区行政区域内的房屋征收与补偿工作。灞政发[2017]19号《关于纺三路苏式街区一期建设项目房屋征收的决定》系由西安市灞桥区人民政府与西安灞河新区管理委员会共同发布，该房屋征收决定确定的征收组织部门为西安灞河新区管理委员会；征收实施单位为：西安灞河新区XX城中村（棚户区）改造办公室。西安灞河新区管理委员会非国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构，亦非法律、法规授权设立的开发区管理机构，故其不具有独立承担法律责任的行政主体资格，当事人对西安灞河新区XX会所作的行政行为不服的，应当以设立该机构的地方人民政府及西安市人民政府为被告。原告证据已经证明涉案房屋征收决定的发布机关、安置补偿政策的宣传部门，已完成初步举证责任；被告西安市灞桥区人民政府、西安市人民政府辩称其未实施过“强制拆除”的拆迁行为，也未曾授权任何机构实施“强制拆除”的行为。西安市灞桥区人民政府作为涉案房屋征收与补偿的法定职权机关、房屋征收决定的发布机关，虽否认自己实施拆除行为，但其无充足证据证明涉案房屋强制拆除的实施主体。据此，依照前续行政行为职权法定原则，可以推定作出房屋征收决定的行政主体：西安市灞桥区人民政府、西安市人民政府，为本案被诉强制拆除事实行为的实施主体，对强制拆除行为承担法律责任。故，西安市灞桥区人民政府、西安市人民政府为本案适格被告。   关于争议焦点3，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定。本案中，原告曾于2018年9月28日，来院立案登记，经审查因诉讼材料不齐全，未予   立案，随即因十月一日国庆放假，原告于10月8日来院立案，因上述事由不属于原告自身原因耽误的起诉期限，故耽误的时间不应计算在起诉期限内。因此，本案未超过起诉期限。   关于争议焦点4，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”第二十八条：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”的规定。征收国有土地上的房屋在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权利。本案二被告既未提供其实施该强制拆除行为的法定职权依据，亦未提供其他相关法律文书为依据，也未征得原告的同意，实施上述强制拆除行为，没有法律依据且程序违法，因违法强制拆迁行为已实施完毕且不具可撤销内容，故原告黑小锋请求确认拆除其所居住的位于西安市灞河新区XX城国棉三场北区（民主村）平房23号房屋的行为违法，应予支持。   关于黑小锋所述四间商铺被强制拆除问题。黑小锋诉称系其自行搭建，但未提交相关合法审批文件，黑小锋对房屋的合法权属关系没有证据证明，对强制拆除该四间商铺的行政行为，黑小锋不具原告资格，该部分诉请，应予驳回。   综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条第二款第（一）项之规定，判决如下：   一、确认西安灞桥区人民政府、西安市人民政府强制拆除原告黑小锋居住的位于西安市灞河新区XX城国棉三场北区（民主村）平房23号房屋的行为违法。   二、驳回原告黑小锋其他诉讼请求。   案件受理费50元（原告黑小锋已预交），由西安灞桥区人民政府、西安市人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。         审判长    程淑芹       人民陪审员    寇艳艳           人民陪审员    王聪          二〇二〇年四月一日                         书 记 员   王聪                    1