西安铁路运输法院 行政裁定书 （2019）陕7102行初3625号 原告西安弘林经贸有限公司，住所地西安市碑林区。法定代表人吴凤英，总经理。委托代理人王令刚，北京市盛廷律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市。法定代表人冯涛，局长。委托代理人刘冉，西安市国土资源局浐灞分局副局长。委托代理人于伟，陕西邦维律师事务所律师。第三人西安奥园锦泰置业有限公司，住所地西安市浐灞生态区。法定代表人肖毅，总经理。委托代理人刘镇魁，陕西银博律师事务所律师。委托代理人刘苗，陕西银博律师事务所实习律师。第三人陕西龙腾华德房地产开发有限公司，住所地西安市浐灞生态区。法定代表人徐莉，总经理。委托代理人刘镇魁，陕西银博律师事务所律师。委托代理人刘苗，陕西银博律师事务所实习律师。原告西安弘林经贸有限公司（以下简称弘林公司）诉被告西安市自然资源与规划局（以下简称市自然局）土地其他行政行为一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告弘林公司诉称，原告在灞桥区黄家坡村甲子10号有一座集办公、住宿等为一体的综合库房，手续齐全，占地4.773亩，房屋面积6600多平方米。2019年10月，在第三人陕西龙腾华德房地产开发有限公司（以下简称龙腾华德公司）诉原告排除妨碍纠纷一案中得知，被告于2018年7月11日将原告享有土地使用权部分土地以招拍挂方式出让给该第三人，原告享有使用权的土地至今未依法征收，并且涉案土地存在重大法律纠纷。根据《闲置土地处置办法》第二十一条之规定，被告进行招拍挂的土地不具备基本的出让条件。原告认为，被告的行为无论从事实方面、程序方面，还是在适用法律方面皆存在严重违法，侵犯了原告的合法权益，依法应当予以撤销，故诉至法院，请求1、撤销被告将CB5-2-190号地块国有土地使用权予以挂牌出让的行政行为；2、本案诉讼费用由被告承担。被告市自然局辩称，1、原告的起诉超过了起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第八条规定，出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日，在土地有形市场或者指定的场所、媒介发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标拍卖挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点。被告于2018年6月21日发布《西安市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，告知2018年7月11日召开拍卖会，该公告在西安晚报刊登，应当视为向全社会公开，应当就产生向全社会告知的效果。任何行政相对人对于拍卖行为不服均应当在拍卖行为实施之日起的六个月内提出，故原告于2019年12月才提起行政诉讼，超过了起诉期限；2、被告拍卖出让土地使用权的行政行为不具备可撤销的内容。拍卖出让土地使用权的行为已经完成，被告与竞得人已经签订了国有建设用地使用权出让合同，出让行为无可撤销内容；3、出让行为合法（1）法律依据：涉案土地为黄家坡村城改用地，土地所有权在城改之前属于黄家坡村所有的集体土地。根据《西安市棚户区改造管理办法》第二十二条第一款规定，安置用地以划拨方式供地，开发用地以招标、拍卖、挂牌方式供地。涉案土地属于改造主体的开发用地，故采取拍卖方式供地。（2）程序依据和事实依据：被告根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第八条规定于2018年6月21日发布《西安市国有建设用地使用权拍卖出让公告》并于2018年7月11日举行拍卖会；（3）成交后根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条、第二十一条规定与竞买人签订了成交确认书及出让合同；4、涉案土地使用权出让行为与原告的补偿权没有利害关系，对其补偿权不产生实际影响。XX村XX村集体土地使用权，但并未获得该村集体土地所有权。其集体土地使用权本身也不影响黄家坡村村委会对于集体土地使用权的处置，黄家坡村委会依然有对集体土地所有权的处分权。土地部门颁发集体土地使用证的行为仅是对原告使用权的确认，确认的基础是原告与黄家坡村的联营关系。XX村XX城改，该村集体土地因此被用于城改建设，联营协议当然无法继续履行，其集体土地使用权的前提也即丧失。在城改过程中，集体土地转化为国有土地。想要继续获得该宗土地的国有土地使用权，需要经过出让程序，签订出让合同，缴纳出让金后才能依法获得。而原告未参与竞拍，不能获得国有土地使用权，原告与该宗土地联系已经中断。原告可以根据联营协议要求村委会对其联营经营损失承担责任，对于地面附作物可以要求补偿。但其对于该土地的权属发生变更相关事宜，均无权主张任何权利。该宗土地的出让行为对其补偿权不产生任何影响，出让行为也与其补偿权没有利害关系。综上，原告的起诉超过起诉期限、其诉请的行政行为对其权利不产生实际影响，与其无利害关系，请求依法驳回其起诉。第三人龙腾华德公司述称，1、第三人对被告市自然局的答辩意见无异议；2、涉案土地及地面附着物的征收工作已经于2015年依合法程序完成；3、原告已非涉案土地的合法使用权人；4、第三人依据相关法律法规，通过合法程序取得涉案土地的建设用地使用权。被告于2018年7月11日通过拍卖方式公开出让CB5-2-190号国有建设用地使用权，第三人龙腾公司竞拍取得该宗土地，并于2018年7月24日签订了国有建设用地使用权出让合同。后第三人龙腾公司成立子公司即第三人西安西安奥园锦泰置业有限公司进行该宗土地的拆迁改造开发建设，并于2018年7月24日办理了编号为陕（2018）西安市不动产权第1523347号《不动产权证》，合法取得涉案建设用地使用权，用地项目为黄家坡村城中村改造。故第三人龙腾公司作为黄家坡城中村改造项目的实施主体，取得了完整的国有建设用地使用权。第三人西安西安奥园锦泰置业有限公司的陈述意见与第三人龙腾公司一致。经审理查明，1996年7月1日，昆明电缆厂西安供应站（乙方）与黄家坡一、三组（甲方）签订《协议书》，约定双方采取联营方式筹建地点，位于六星公司以北、清真食品厂以东；联营期间，乙方独立经营，甲方不参与盈亏，只按实际投入土地提取固定利润；联营期限为七十年，合同期内乙方有继承权、转让权、出租权，再不向甲方交纳任何费用；合同期间，用地手续由甲方负责办理，甲方提供水、电源，一切收费标准同村民一样对待；合同期内，如遇国家建设征用该土地，对地上附着物赔偿归乙方，对土地的赔偿归甲方，甲方必须给乙方划拨相应条件的土地面积，不得再收取固定利润款。1998年10月12日，原告弘林公司申请将涉案土地使用权人由昆明电缆厂西安供应站变更登记为原告弘林公司，同年10月19日，西安市灞桥区人民政府向原告弘林公司颁发灞集用（98）字第069号《集体土地使用权证》，该证载“土地所有者：XX街道XX村”，“土地使用者：西安弘林经贸有限公司”，“使用权类型：批准使用商业用地”。2013年11月18日，西安市灞桥区十里铺街道黄家坡村民委员会（甲方）与第三人龙腾华德公司（乙方）签订《黄家坡城中村改造项目合作开发协议》，就黄家坡村改造项目达成协议，约定甲方提供合作开发的改造土地，乙方按国家相关规定办理项目安置、开发、建设等手续，并提供项目资金，甲方按控规批准提供项目用地约300亩，配合乙方手续，拆迁安置等全面工作，乙方负责提供项目前期协调、工作经费，按安置约定建设安置楼、商业楼等。2014年3月20日，西安市城中村改造办公室作出市城改发【2014】57号《西安市城中村改造办公室关于浐灞生态区黄家坡村城中村改造方案的批复》，同意浐灞生态区城中村改造办公室上报的《关于报批黄家坡村城中村改造方案的请示》、《黄家坡村城中村改造方案》，规定该村改造主体为第三人龙腾华德公司。2017年9月27日，被告市自然局（原西安市国土资源局）发布《土地确权公告》，内容主要为“原灞桥区XX街道办事处XX村XX会所有集体土地7宗、面积285899.47平方米（折合428.85亩），……根据西安市城中村改造有关规定，灞桥区十里铺街道办事处黄家坡村村民委员会建制已撤销，其人员全部转为城镇居民户口，陕西龙腾华XX房XX村城中村改造项目实施主体，申请我局对上述土地进行确权，现予以公告。对上述土地所有权和面积有异议的相关利害人，请在公告之日起30日内以书面形式告知我局，逾期没有提出异议，我们将按国家法律法规和西安市人民政府的有关规定，办理土地确权登记手续。特此公告。”2017年12月17日，西安市人民政府作出市国土发【2017】328号《关于灞桥区原黄家坡村城中村改造涉及集体土地转为国家所有的确权决定》，内容主要为陕西龙腾XX房XX村城中村改造实施主体；2017年9月27日，原西安市国土资源局在《西安日报》刊登了土地确权公告，公告期内相关权利人未提出异议；西安市人民政府决定将原西安市灞桥区黄家坡村的7宗共428.850亩集体土地确定为国家所有，其中427.051亩为国有建设用地，1.799亩为国有农用地，同时注销原颁发给西安市灞桥区黄家坡村村民委员会的集体土地所有权证和村委员会、村民的集体使用权证，并将上述确权土地中109178平方米（折合163.767亩）国有建设用地使用权，划拨给陕西龙腾华德房地产开发有限公司，用于黄家坡村城中村改造。请该公司持此确权决定、划拨决定书及其他有关文件、资料，依法办理不动产登记手续。2018年1月25日，西安市城中村改造办公室向西安浐灞生态区城中村改造办公室作出《关于陕西龙腾华德房地产开发有限公司将黄家坡村城中村改造项目部分国有建设用地公开出让的函复》，同意第三人龙腾华德公司将其使用的183亩中的123.471亩国有建设用地使用权交由被告市自然局公开拍卖出让。2018年2月2日，被告市自然局作出市国土发【2018】38号《西安市国土资源局关于委托公开出让陕西龙腾华德房地产开发有限公司123.471亩国有建设用地的通知》，同意第三人龙腾华德公司将其使用的上述183亩中的123.471亩国有建设用地使用权委托西安市土地储备交易中心和市国土资源局浐灞生态区分局以公开拍卖方式出让。2018年6月21日，被告在《西安晚报》刊登西土出告字【2018】43号《西安市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，公告涉案国有建设用地使用权拍卖会定于2018年7月11日在西安市国有建设用地使用权交易大厅举办。2018年7月11日，被告西安市自然局（原西安市国土资源局）、西安市国土资源局浐灞分局与第三人龙腾华德公司签订《CB5-2-190号国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》，确认该第三人竞得编号CB5-2-190地块国有土地使用权，并确认该地块位于西安浐灞生态区XX路以东、高楼路以南，宗地面积69568.76平方米，成交总价为253850000元。2018年7月24日，被告与第三人龙腾华德公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（含涉案土地）。2018年9月15日，被告与第三人龙腾华德公司、第三人西安奥园锦泰置业有限公司签订《西安市国有建设用地使用权出让合同变更协议》，内容为因第三人龙腾华德公司成立子公司西安奥园锦泰置业有限公司，被告同意将CB5-2-190号国有土地使用权的受让人变更为第三人西安奥园锦泰置业有限公司，原被告与第三人龙腾华德公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中由第三人龙腾华德公司承担的权利义务均由第三人西安奥园锦泰置业有限公司继承。2018年11月29日，西安市不动产登记局为第三人西安奥园锦泰置业公司颁发陕（2018）西安市不动产权第1523347号《不动产权证书》，证载“坐落：西安浐灞生态区XX路以西、高楼路以南；权利类型：国有建设用地使用权。2019年12月6日，原告弘林公司向本院提起行政诉讼，要求撤销被告将CB5-2-190号地块国有土地使用权予以挂牌出让的行政行为。本院认为，本案争议的焦点为1、原告弘林公司的起诉是否超过了法定的起诉期限；2、原告弘林公司与涉案被诉行政行为即被告对涉案国有土地使用权挂牌出让的行为是否具有行政诉讼法上的利害关系。针对焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据本案查明的事实，被告于2018年6月21日登报刊登挂牌出让公告，将“涉案国有建设用地使用权拍卖会定于2018年7月11日在西安市国有建设用地使用权交易大厅举办”的内容公开，即视为向不特定的广泛社会公众进行了告知，则原告至迟应当于该公告确定的拍卖时间之日起一年内提起行政诉讼，而原告于2019年12月6日向本院提起该撤销之诉，已超过法定起诉期限且无正当理由，本院对原告认为其于2019年8月份始知涉案行政行为、符合法定起诉条件的主张依法不予支持。针对焦点2，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。同时，该法第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据本案查明的事实，原告弘林公司占有、使用黄家坡村集体土地的事实基础是其承继的原昆明电缆厂西安供应站与该村签订的联营合作权利义务该协议名为联营、实为租赁使用，其灞集用（98）字第069号《集体土地使用权证》上亦载明土地所有者为XX街道XX村，其取得该证属于规避法律、法规对当时取得集体土地使用权的法定程序性审查及规定；且因原告至始未向本院提交该证原件核对，故本院对其用地合法性的主体身份亦未予确认。另因涉案集体土地经法定城改及国家征收程序，其土地性质已由集体土地转为国有建设用地，原告作为原土地租赁经营人，已不具备合法占有及使用的事实基础且与涉案集体土地转为国有土地后的挂牌出让行为无法律上的利害关系，原告如认为其对原集体土地的使用、经营等相关权益受到侵害，可以针对原集体土地征收行为寻求救济或依据其民事协议主张相关赔偿权益，本院对原告认为其主体适格，是涉案挂牌出让行为的利害关系人的主张依法不予支持。综上，原告起诉超过法定起诉期限且与本案被诉行政行为无行政诉讼法上的利害关系，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定如下：驳回原告西安弘林经贸有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告西安弘林经贸有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长      蒋漱玉人民陪审员      强智才人民陪审员      王  建 二Ο二Ο年四月二十七日 书  记  员      郝建号附法律条文：最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）   不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）   超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形的；（三）   错列被告且拒绝变更的；（四）   未按法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）   未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）   重复起诉的；（七）   撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）   行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）   诉讼标的为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）   不符合其他法定起诉条件的。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行驳回起诉。  1