贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终336号上诉人（原审被告）黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省都匀市环东中路14号。法定代表人吴胜华，州长。被上诉人（原审原告）罗金菊，女，布依族。上诉人黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）因与被上诉人罗金菊土地行政复议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初560号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。罗金菊一审诉称，2019年3月29日、8月23日，都匀市匀东镇人民政府（以下简称匀东镇政府）在没有任何手续、不作赔偿的情况下，带队强行挖毁村民土地及地上种植物。2019年7月，匀东镇政府默许无限物流公司、都匀振华一中技术学院砍伐山林、挖毁道路，致使村民无法耕种土地。2019年7月11日，都匀市人民政府（以下简称都匀市政府）作出匀府函〔2019〕150号《关于对都匀经济开发区洛邦新城项目、房屋征收补偿安置方案的批复》（以下简称150号批复），同意由匀东镇政府具体征收罗金菊位于附城村八组的集体土地。都匀市政府在没有征地审批文件、又无《征收土地公告》的情况下，对罗金菊的承包地、宅基地实施征收的行政行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条之规定，侵犯了罗金菊的合法权益。罗金菊于2019年9月2日向黔南州政府提出行政复议申请，请求确认都匀市政府实施征收其承包地、宅基地的行政征收行为违法。黔南州政府于2019年9月6日作出黔南府行复不字〔2019〕64号《行政复议不予受理决定书》（以下简称64号复议决定），决定对罗金菊的复议申请不予受理，认定事实不清，证据不足，适用法律错误。罗金菊提起诉讼，请求判决撤销黔南州政府作出的64号复议决定，并判令黔南州政府重新作出行政行为。一审经审理查明，2019年7月11日，都匀市政府作出150号批复，同意匀东镇政府制定的《都匀经济开发区洛邦新城项目房屋征收补偿方案》《都匀经济开发区洛邦新城项目土地征收补偿方案》。该两份补偿方案载明：征收主体为都匀市政府，征收实施单位为匀东镇政府。2019年9月2日，罗金菊以都匀市政府作出前述批复，同意由匀东镇政府具体实施征收其位于附城村八组的承包地、宅基地，侵犯其合法权益为由，向黔南州政府提出行政复议申请，请求确认都匀市政府实施征收罗金菊承包地、宅基地的行政征收行为违法。黔南州政府于2019年9月6日作出64号复议决定，以征收罗金菊所涉承包地、宅基地系匀东镇政府，其向黔南州政府申请行政复议，主体明显不适格为由，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，决定对罗金菊提出的行政复议申请不予受理。罗金菊不服，向一审法院提起诉讼，诉如前请。一审法院认为，本案争议的焦点为64号复议决定是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由市、县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，市、县级人民政府是征收集体土地的法定征收主体。本案中，罗金菊提供的150号批复附件《都匀经济开发区洛邦新城项目房屋征收补偿方案》《都匀经济开发区洛邦新城项目土地征收补偿方案》载明征收主体为都匀市政府，征收实施单位为匀东镇政府，而匀东镇政府为都匀市政府的下级政府，其按照都匀市政府的工作安排，具体实施征收工作，实质是为完成都匀市政府对罗金菊涉案土地的征收。罗金菊对涉案土地的具体行政征收行为不服，即是对作为涉案项目用地法定征收主体的都匀市政府所作出的相关行政行为不服。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，罗金菊认为都匀市政府实施征收其承包地、宅基地的行政征收行为违法，侵犯其合法权益，以都匀市政府为被申请人向黔南州政府申请行政复议，符合前述规定。另，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”的规定，即使黔南州政府经审查发现罗金菊申请的复议主体不适格，也应当告知罗金菊向有关行政复议机关提出。但黔南州政府未履行告知义务，迳行作出不予受理复议决定，亦违反法定程序。关于黔南州政府辩称罗金菊的复议请求不明确的问题，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正……”之规定，黔南州政府收到复议申请经审查申请人的复议请求若不明确，其亦应作出补正通知，要求其补正或明确复议请求。本案中，黔南州政府在未向罗金菊送达补正通知书的情形下，以罗金菊的“主体明显不适格”为由决定不予受理其复议申请，亦违反前述法律规定。至于罗金菊提出的行政复议申请是否符合行政复议法定受理条件，黔南州政府应依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第二十九条的规定进行全面审查并履行相应的告知程序。综上所述，黔南州政府作出的64号复议决定，认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销，并应重新作出行政行为。罗金菊诉请的理由成立，一审法院予以支持。为此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项之规定，判决：一、撤销黔南州政府于2019年9月6日作出的64号复议决定；二、责令黔南州政府于本判决生效后在法定期限内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由黔南州政府承担。一审宣判后，黔南州政府不服，向本院提出上诉，请求撤销一审判决。其上诉理由：一、一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误。被上诉人提交的复议申请书的请求虽是“确认都匀市政府实施征收其承包地、宅基地的行政征收行为违法”，但从申请书事实及理由的陈述及其提交的证据材料看，其内容实质是对“匀东镇政府的行政强制行为不服”，参照借鉴最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）“……（2）被征收人提供的证据能够证明市、县人民政府土地行政管理部门或征收管理机构组织实施强制拆除的，以市、县人民政府土地行政管理部门或征收管理机构为被告……”的规定，行政复议的适格被申请人应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定，但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在复议时难以确定，只能通过审理并运用举证规则作出判断。1.本案中，在卷证据可以确定的事实是匀东镇政府是征收的实施机构，被上诉人也提供证据证实是匀东镇政府对其土地实施了强制行为，匀东镇政府作为都匀市政府确定的征收管理实施机构，按谁行为、谁被告的原则，被上诉人应以匀东镇政府为被申请人提起复议或诉讼，不应针对匀东镇政府的强制行为以都匀市政府为被申请人，向上诉人提起行政复议申请，因此都匀市政府并不是适格的被申请主体。2.都匀市政府在2019年7月11日公布150号批复及安置补偿方案，被上诉人如对此不服，可依法申请行政复议，但被上诉人笼统就征收主体、征收实施机构的行为一并提起诉讼，既不符合行政复议管辖的规定，也不利于厘清事实，不能解决被上诉人的实质诉求，更会增加当事人的诉累。3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定的是“可以”非“应当”，是授权性规定不是义务性规定，且从被上诉人提交的材料看，其材料齐全、表述明确，没有需要补正的情形。二、上诉人所作行政复议不予受理决定程序合法、事实清楚、证据充分。本案中，从被上诉人提交的材料及复议申请书陈述的事实理由看，被上诉人实质上是对匀东镇政府强制行为不服，其应向上一级人民政府即都匀市政府申请行政复议或向人民法院提起诉讼。都匀市政府不是适格的被申请人，被上诉人提起的本案复议申请明显与行政复议案件的级别管辖不符。被上诉人笼统地提起本案复议申请，属于复议请求不具体，被申请人不适格，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一、三、六项规定。被上诉人罗金菊二审答辩称，2019年7月11日都匀市政府作出150号批复，同意由匀东镇政府具体强制执行征收其位于附城村八组的承包地、宅基地，侵犯其土地使用权，都匀市政府作为征收土地的主体，其应承担侵占土地的责任。上诉人作出被诉复议决定错误，请二审法院依法查清事实，判决驳回上诉人的上诉。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为64号复议决定是否合法。重点从以下几方面分析：第一，关于复议申请的审查识别问题。当事人如对有关行政机关征收集体土地的行为不服，向有关复议机关申请行政复议，应按《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，口头或书面提出复议申请，以明确被申请人、复议请求、复议的主要事实及理由等事项，继而有利于复议机关对其申请进行审查处理。本案中，罗金菊提交的行政复议申请书载明“被申请人”：都匀市政府；“复议请求”：对被申请人都匀市政府实施征收申请人承包地、宅基地的行政征收行为，依法确认为违法；“事实和理由”主要为：2018年至2019年7月，匀东镇政府默许无限物流公司、都匀振华一中技术学院砍伐山林、挖毁堵塞道路，致使村民无法耕种；2019年3月、8月匀东镇政府在无征地手续、未作赔偿的情况下，强行挖毁村民土地及地上附着物；2019年8月，有开发商向村民出示《国有建设用地使用权出让合同》，证实附城村八组集体土地被征收，作为国有土地出让给都匀经济开发区东升发展有限公司；都匀市政府于2019年7月16日作出的150号批复，同意由匀东镇政府具体强制执行征收申请人位于附城村八组的承包地、宅基地，侵犯其土地使用权。从该申请书载明的复议请求为确认都匀市政府实施征收其土地的行政征收行为违法或如同复议机关上诉时认为的系对匀东镇政府的行政强制行为不服，该请求在表述上是明确的，但因集体土地征收行为是由多个相对独立的行政行为组成的系列行政行为，包括不同层级行政机关作出的征收土地批复、征收土地公告、征收补偿安置、限期交出土地决定、强制清除地上附着物等行政行为，故对于申请人的复议请求实质上是否具体明确，应结合其提出的主要事实和理由及其提交的证据材料等进行综合判定。本案中，申请人的复议请求如为对都匀市政府的土地征收行政行为不服，案涉复议申请的“事实和理由”中却包含匀东镇政府、都匀市政府的不同行政行为；如为复议机关认为的系对匀东镇政府行政强制行为不服，则与案涉复议申请载明的复议请求并不一致。在此情况下，需要对申请人的复议申请进行识别。第二，关于通知补正的程序及范围问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应载明需要补正的事项和合理的补正期限。……”，根据该条规定，对于申请材料不齐全或者表述不清楚的，复议机关可结合案件实际情况，确定是否通知申请人进行补正，其目的在于通过复议机关通知补正的程序，帮助申请人修正表述或举证能力不足等情况，避免造成审查上的困难，既有利于保障申请人的复议权利，亦有利于复议机关的进一步审查处理。本案中，申请人提出的“复议请求”针对的行政主体实施的行政行为与“事实和理由”针对的行政主体及实施的行政行为并不完全一致，复议机关如认为申请人表述不清楚，结合其提交的材料，亦存在审查识别困难的情形下，可通知申请人补正，后根据申请人的补正情况依法作出处理。然而，本案复议机关经审查认为申请人系对匀东镇政府的行政行为不服，与申请人提交的行政复议申请书中“被申请人”和“复议请求”均不一致，未通知申请人进行补正，迳行作出案涉不予受理决定。此种情形下，申请人的复议申请权未得到充分保障，复议机关违反了正当程序原则。关于复议机关通知补正的范围，法律法规未作明确规定，应由复议机关结合案件审查情况予以具体明确。本案中，复议机关如认为申请人系对匀东镇政府的行政行为不服，鉴于复议机关可能作出不予受理决定，对申请人的复议权利影响较大，应书面通知申请人补正相关材料、对其“复议请求”和“事实与理由”进一步统一和明确，并告知其无正当理由不予补正的法律后果等，以达到审查认定的事实清楚明确的标准。第三，关于适格被申请人的认定问题。根据当时生效适用的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条及其实施条例第二十六条的规定，市、县级人民政府是征收集体土地的法定征收主体，结合150号批复及附件载明的征收主体是都匀市政府。本案罗金菊以都匀市政府为被申请人，向黔南州政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定。黔南州政府对该复议申请进行审查，如认为申请人实质是对匀东镇政府的行政强制行为不服，都匀市政府不是适格被申请人，则根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条“申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人”的规定，其应告知申请人。申请人经变更被申请人后，复议机关如认为不属于本机关受理的，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”的规定，应告知申请人向适格行政复议机关提出。黔南州政府未履行上述告知义务，违反法定程序。综上，黔南州政府未经通知补正即将申请人的复议申请事项识别为匀东镇政府的行政行为，属认定事实不清，其未履行告知义务迳行作出被诉不予受理决定程序违法。据此，被诉64号复议决定应予撤销。一审判决结果正确，依法应予维持。上诉人黔南州政府的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黔南布依族苗族自治州人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 黄 瑶审判员 孟 婷审判员 陈显杰二〇二〇年四月十七日法官助理刘畅书记员冀凌馨