安徽省安庆市大观区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖0803行初22号 原告：望江县冬燕服饰有限公司，住所地望江县华阳镇天河村（农民工创业园）。 法定代表人：周的平，该公司经理。 委托诉讼代理人：刘佩良，安徽松圣律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘文，安徽松圣律师事务所律师。 被告：望江县长岭镇人民政府，住所地望江县长岭镇长岭街。 负责人：宋家臻，镇长。 出庭负责人：檀传苗，副镇长。 委托诉讼代理人：徐文，安徽雷城律师事务所律师。 原告望江县冬燕服饰有限公司与被告望江县长岭镇人民政府行政合同一案，安徽省安庆市中级人民法院于2019年10月16日作出（2019）皖08行辖111号行政裁定，裁定本案由本院管辖。本院于2019年10月22日立案后，向被告望江县长岭镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告望江县冬燕服饰有限公司的委托诉讼代理人刘文到庭参加诉讼，被告望江县长岭镇人民政府的出庭负责人檀传苗及委托诉讼代理人徐文到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告望江县冬燕服饰有限公司的诉讼请求：1、确认被告不返还其依据《望江县冬燕服饰有限公司投资协议书》向原告收取的征地款911700元的行为违法；2、判决被告返还向原告收取的“征地款”911700元,按同期银行贷款利率支付利息（其中7017000自2012年6月15日起,210000元自2014年8月21日起,均计算至实际清偿之日止）,并赔偿原告其他损失10万元；3、本案诉讼费用由被告负担。事实与理由：原告经望江县人大招商引资,于2012年5月24日同望江县长岭镇人民政府签订《望江县冬燕服饰有限公司投资协议书》,约定:原告投资年产2000万米针织面料及300万套服装加工项目进入长岭工业园区落户,项目总投资21715万元,总用地150亩,分期实施，起步区用地23.39亩。被告望江县长岭镇人民政府负责在2012年6月5日前办理好原告在长岭镇工业集中区内选中的23.39亩土地的定位、丈量,明确征地四至（具体位置以勘测定界报告为准）,完成土地交割。长岭镇人民政府负责提供全方位优质服务,协助乙方按县、县政府相关优惠政策办理项目申报、工商注册、税务登记、土预审等各类手续，征地青苗补偿及土地测绘等费用亩均3万元,共23.39亩地合计70.17万元由原告支付给长岭镇人民政府。2012年6月15日,原告按长岭镇人民政府的指示向望江县财政局长岭分局交付了“征地款”701700.00元。2013年望江县发展和改革委员会发改许可（2013）111号文件《关于对望江县冬燕服饰有限公司服装加工建设项目变更批复》,同意项目名称变更为年产90万套服装加工建设项目。2013年6月6日望江县住房和城乡建设局望建村（2012）31号《关于望江县冬燕服饰有限公司90万件服装加工项目选址的初步意见》,同意长岭镇人民政府在该镇工业集中区内（具体位置见附图）选址新建望江县冬燕服饰有限公司90万件服装加工项目,该项目用地面积15597.09ｍ（23.04亩），要求按相关规定办理项目立项、环境评估及建设用地报批手续。望江县环境保护以望环许（2013）149号《关于同意年产90万件服装加工生产线项目环境影响登记表的批复》同意该项目环评，项目选址在长岭镇工业××区××村范围内。2014年8月21日原告按长岭镇人民政府的要求又向望江县财政局长岭分局交付了“征地款”21万元。因被告缺少用地指标的原因,原告一直无法取得土地,办理该项目用地手续。2019年6月,为盘活存量土地,原告将用地指标转让给安徽省立盈家具制造有限公司，2019年7月安徽省立盈家具制造有限公司被告知上述项目选址用地不在长岭镇工业集中区规划范围内,不能挂牌出让，故安徽省立盈家具制造有限公司解除了与原告的协议。2019年7月起原告多次要求被告返还其向原告收取的“征地款”911700元并赔偿原告损失,但被告不予返还。原告认为,被告作为乡镇人民政府,依法不具备征收和出让土地、收取“征地款”的行政主体资格,其与原告签订《望江县冬燕服饰有限公司投资协议书》并据此收取原告“征地款”911700元的行政行为没有法律依据,依法无效;《望江县冬燕服饰有限公司投资协议书》签订后,被告不按《望江县冬燕服饰有限公司投资协议书》的约定履行向原告交付土地,其行政行为违法;被告不返还原告“征地款”911700元行为违法。被告应当向原告返还所收取的“征地款”911700元,按同期银行贷款利率支付自原告交款之日起至被告实际返还之日止的利息,并赔偿原告的相关损失。为维护自身合法权益,原告特提起诉讼,请求人民法院依法审理,判如所请。 被告望江县长岭镇人民政府辩称，1、答辩人与原告间的《投资协议书》已部分履行。双方于2012年5月24日签订《投资协议书》后，答辩人及时向望江县政府相关部门报送项目选址的报告并获批准，同时还完成了原告选中的土地的定位、丈量，先行与土地的产权人办理了相应的预使用手续，其支付了大部分土地补偿费，鉴于项目的实施需要政府的相关部门的支持，答辩人还协调和争取望江县政府召集该项目的专题会议，并形成了专题会议纪要。同时，在原告申请项目立项和环评的过程中，答辩人还全程参与协调，提供了相应的服务；2、答辩人与原告间的《投资协议书》未能完全履行的主要责任在于原告，双方间的投资协议书签订时，确实缺少用地指标，但在2015年10月30日，安徽省人民政府就已批准了原告选址地的用地指标，而原告项目选址地位于望江县长岭镇工业集中区，是符合当时的望江县长岭镇总体规划（2013-2030）的，原告项目所选址地直到2018年5月2日才因新总体规划调整而不符合规划。也就是说，在2015年10月30日至2018年5月2日这长达两年多的期间内，如果原告继续主张用地，其用地目的是完全可能达到的，但在这么长时间内，原告从未提出过任何要求，因此，导致如今该宗土地不能挂牌出让，原告自身是存在重大过错的；3、答辩人与望江县冬燕服饰有限公司签订的投资协议书并未违反法律及行政法规的强制性规定，是合法有效的，从这份协议名称看，其为投资协议书，不是土地征用协议书，从协议书的内容看，其既没有征用土地的内容，也没有出让土地的意思表示。实际上，协议书约定的答辩人的主要义务是“招商服务”比如：负责提供全方位优质服务，协助乙方接县委县政府相关优惠政策办理项目申报、工商注册、税务登记土地选址预审等各类手续等等。尽管该协议书中亦有用地方面的约定，但其明确了用地相关手续的办理主体仍是原告，答辩人只有协助的义务。这种协助义务包括：负责土地的定位、丈量等工作，因此，答辩人与原告签订的该份投资协议书并未违反法律及行政法规的强制性规定，是合法有效的；4、原告向答辩人交付的不是“征地款”，而是征地青苗补偿及土地测绘费用。协议中约定的征地费用，是指征地青苗补偿及土地测绘费用，而不是出让金，也不是“征地款”。征地青苗补偿费的收益人是土地的使用者，故答辩人并不是收益人，答辩人收取该项费用后，大部分已支付给土地使用者，而土地测绘工作亦是由答辩人聘请的专业人员完成的，因此，原告向答辩人支付该项费用后，答辩人属于代收代付，且答辩人已基本完成代付义务。 本院经审理查明，2012年5月24日，原告望江县冬燕服饰有限公司与被告望江县长岭镇人民政府签订《望江县冬燕服饰有限公司投资协议书》,约定为加快经济发展，原告投资的年产2000万米针织面料及300万套服装加工项目进入长岭工业园区落户,分期实施，就起步区23.39亩征地建设相关事宜协商一致，达成以下条款：“望江县长岭镇人民政府负责在2012年6月5日前办理好原告在长岭镇工业集中区内选中的23.39亩土地的定位、丈量,明确征地四至(具体位置以勘测定界报告为准),完成土地交割；望江县长岭镇人民政府负责提供全方位优质服务,协助原告按县委、县政府相关优惠政策办理项目申报、工商注册、税务登记、土地选址预审等各类手续；协助原告搞好“三通”工作，费用由原告承担；被告协助原告办理用地相关手续，并给予优惠；被告负责协调周边关系，提供环境优化；征地青苗补偿及土地测绘等费用亩均3万元,共23.39亩地合计70.17万元，于签字之日交付给被告；协议自双方签章之日起有效，待本协议全部条款全面履行结束，双方无异议时，协议自动解除；未经双方同意，单方面不准修改、变更、终止履行协议条款，如单方违约，按照《中华人民共和国合同法》规定的处罚条款，违约方负担经济责任和法律责任。”经查明，截至庭审结束前，望江县长岭镇人民政府已收到望江县冬燕服饰有限公司交付的款项共计911700元，望江县冬燕服饰有限公司未取得23.39亩地的使用权。 本院认为，行政协议是指行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议（认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议）。案涉《望江县冬燕服饰有限公司投资协议书》系2012年5月订立，不属于土地房屋征收补偿协议，不属于违法变更、解除政府特许经营协议，也非行政诉讼法解释列举的协议，应属民事合同的范畴。尽管协议书中含有土地征地内容，但从双方权利义务全面看来，协议书的合同目的系甲方协助乙方办理用地手续和保障乙方用地，合同性质属于服务管理，双方地位对等，而非行政机关利用优益权地位而签订协议；协议书中有完成土地交割的约定，应理解为协助乙方办理用地手续的附随义务，而协议书中对甲方在乙方征地范围内规划新建道路等基础设施建设，乙方需要无偿提供土地的约定，该约定的本意为对协议文本不违背法律强制性规定的补强，仍是双方在平等自愿的基础上作出的约定，不是甲方利用行政权强制要求乙方，协议书内容中没有体现甲方对乙方的合同履行的监督权、指挥权、和单方面解除权，没有使用行政优益权，且明确约定了适用合同法来解决争议；关于征地费用，协议条款进行了明确约定，即青苗补偿和土地测绘等费用亩均3万元，该数额系框架性的，系协商后双方意思表示一致的结果，而非被告利用行政优益权单方面制定；案涉协议书在签订时，双方自愿有偿签订，处于平等的地位，从原告的诉讼请求来看，若案件采取行政诉讼审理，剥夺了被告的反诉权且举证责任也不同等，故本案应当以民事诉讼审理方可保障当事人的正常诉讼权利。 综上，本案不属于行政协议，不属于行政案件的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条之规定,裁定如下: 驳回原告望江县冬燕服饰有限公司的起诉。 本案案件受理费50元不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  李小俊 审 判 员  沈源盛 人民陪审员  赵龙燕 二〇二〇年四月二十六日 书 记 员  查振宇 附本案适用相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。