山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终379号 上诉人（原审原告）梁丽丽，女，1984年11月15日出生，汉族，住山东省禹城市。 上诉人（原审原告）梁春广，男，1970年9月23日出生，汉族，住山东省禹城市。 被上诉人（原审被告）德州市人民政府，住所地德州市东风东路1566号综合楼。 法定代表人杨洪涛，市长。 委托代理人程瑞华，禹城市司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）禹城市人民政府，住所地禹城市行政街923号。 法定代表人滕海强，市长。 委托代理人张亮，山东金锋律师事务所律师。 梁丽丽、梁春广因诉德州市人民政府、禹城市人民政府土地行政强制、土地查处及赔偿一案，不服德州市中级人民法院2019年9月23日作出的（2019）鲁14行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议形成如下：原告梁丽丽、梁春广于2019年4月18日提起行政诉讼，称莒镇社区（莒镇新城）商业开发项目并未获得相关政府部门的审批，无《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程开发许可证》、《商品房预售许可证》。开发商并未从事过房地产开发项目，先强推强占基本农田，后强迫签订非法的《土地流转协议》，并且进行商业开发，未给予强占的农户正当经济补偿。请求：1.确认被告对位于禹城市，莒镇小学、莒镇中学以东，梁庄村西西洼228亩，莒镇东北洼地块500多亩，小庄村南抬田庙80多亩合计800亩基本农田，在无合法手续强推，后以签订非法的《土地流转协议》予以强占，同时未给予强占的农户正当经济补偿，并且用于项目名称“莒镇社区”（项目推广名“莒镇新城”）的商业地产开发项目，此行政行为违法；2.归还被强推强占的土地；3.依法依规对莒镇社区（莒镇新城）集体土地违建进行查处，恢复土地原貌；4.赔偿基本农田被强占期间带来的各项经济损失。 原审法院经审理查明，原告梁春广、梁丽丽系山东省禹城市莒镇乡梁庄村村民。2016年，因实施邯济铁路扩能改造工程（聊城德州段），国土资源部作出国土资函﹝2016﹞71号批复，同意将部分土地（包括梁庄村的土地）转为建设用地。2017年7月11日，山东省人民政府作出《关于禹城市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案的批复》（鲁政土字﹝2017﹞672号），原则同意禹城市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案。2017年9月29日，德州市人民政府作出《关于禹城市伦镇等9个乡镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案的批复》（德政土字﹝2017﹞46号），原则同意莒镇等9个乡镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案。2018年9月3日，德州市人民政府作出《关于禹城市立项的批复》（德政土字﹝2018﹞69号），莒镇的莒镇村属于安置区之一。2018年12月3日，德州市人民政府作出《关于禹城市等36个项目的立项批复》（德政土字﹝2018﹞108号），莒镇的拆旧复垦区未包含原告所在的梁庄村。同月，禹城市莒镇人民政府发布《关于实施莒镇社区新农村建设项目拆迁安置公告》，拆迁范围为“全镇拆迁村庄范围内村民院落”。梁庄村村民的耕地补偿标准为每亩800元。 另查明，2018年6月26日，禹城市国土资源局信访办公室作出禹国土资信答复字［2018］001号《关于梁丽丽反映莒镇村土地问题的答复意见》。2018年11月9日，原告梁丽丽向山东省人民政府申请政府信息公开，山东省人民政府办公室向梁丽丽公开了《关于禹城市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案的批复》（鲁政土字﹝2017﹞672号）。2019年4月4日，德州市人民政府作出德政复办告字﹝2019﹞46号告知书，以梁丽丽所反映的莒镇乡政府强占梁庄村土地问题不属于行政复议受理范围为由，将材料退回。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”首先，原告梁春广庭审中陈述所诉被强占的800多亩土地中并不包含自己的土地，因此，梁春广与本案不具有利害关系，其针对涉案土地强占行为和要求赔偿的起诉应依法予以驳回。同时，原告梁丽丽庭审中陈述，其主张的800多亩土地中包含自己家庭的8.5亩土地，该8.5亩土地系被强占后返还，目前由自己耕种，但梁丽丽提交的证据不能证实该8.5亩土地曾被两被告强占，因此，原告梁丽丽起诉土地强占行为并要求归还土地不符合起诉条件，依法应予驳回。 其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……”同时，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，原告梁丽丽、梁春广均未向被告德州市人民政府和禹城市人民政府提交过土地违建查处的申请，且被告德州市人民政府和禹城市人民政府也不具有对土地违建直接查处的法定职权，因此，两原告起诉两被告要求依法对集体土地违法建设行为进行查处并恢复原貌，无事实和法律依据，该项起诉亦不符合起诉条件，依法应予驳回。 另外，原告梁丽丽主张因土地被强占产生了经济损失，但原告提交的证据不能证实其赔偿请求具有事实根据，因此，原告梁丽丽的该项诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。 综上，两原告对土地强占行为及要求被告履行查处职责等起诉不符合法定条件，原告梁丽丽的赔偿请求不能成立，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、裁定驳回原告梁春广的起诉；二、裁定驳回原告梁丽丽除要求赔偿经济损失外的其他起诉；三、驳回原告梁丽丽的赔偿请求。案件受理费50元，退还原告梁春广、梁丽丽。 梁丽丽、梁春广不服原审法院判决提起上诉，请求确认被上诉人的行政行为违法，依法对800亩基本农田变更为建设用地进行合法性审查，依法对莒镇社区（莒镇新城）建设项目进行合法性审查，依法履行法律职责。理由如下：根据土地管理法的规定，任何单位个人进行建设，需要占用土地的，必须依法申请使用国有土地。二被上诉人在征地过程中未向村民公开《征用土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》，而是诱导村民签订流转协议，不仅程序违法，其行政行为也违法。被上诉人没有举行听证会，对村民的补偿仅仅为每亩地1000元，不符合实际。 被上诉人德州市人民政府二审期间答辩称，本案中被上诉人没有作出任何具体行政行为，不属于适格被告，应驳回上诉人的起诉。 被上诉人禹城市人民政府二审期间答辩称，上诉人与本案没有利害关系，不具有起诉的主体资格，其上诉没有事实根据和法律依据。被上诉人不是适格被告，应驳回上诉，维持原判。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为,《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”根据上述规定，对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职能部门系县级以上人民政府土地行政主管部门，市、县人民政府并不具有对土地违建直接予以查处的法定职权。两上诉人提起本案诉讼，请求德州市人民政府、禹城市人民政府对800亩基本农田变更为建设用地行为以及对莒镇社区（莒镇新城）建设项目进行查处并恢复原貌，无法律依据，原审法院认为该项起诉不符合起诉条件，并无不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，上诉人梁春广在原审法院庭审中陈述其所诉800多亩土地中并不包含自己的土地，因此，原审法院认为其与本案不具有利害关系，其针对涉案土地强占行为和要求赔偿的起诉应依法予以驳回，并无不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”在原审法院庭审中，上诉人梁丽丽陈述其主张的800多亩土地中包含自己家庭的8.5亩土地，该8.5亩土地系被强占后返还，目前由自己耕种，但梁丽丽提交的证据不足以证实该8.5亩土地曾被两被上诉人强占，其要求归还强占土地及要求赔偿经济损失的主张，均没有事实根据。原审法院认为梁丽丽的诉讼请求不能成立，亦无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 韩 勇 审判员 王海燕 审判员 陈 晖 二〇二〇年四月十三日 书记员 李 倩