福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽04行初36号 原告漳平市南峰石场，住所地福建省漳平市南洋镇暖洲村，统一社会信用代码91350881786923877U。 法定代表人卢衍水，该石场总经理。 委托代理人卢永芳，男，1969年4月14日出生，汉族，住福建省漳平市。 委托代理人卢欣昌，江西章贡律师事务所律师。 被告漳平市人民政府，住所地福建省漳平市菁城街道八一路105号，统一社会信用代码113508810687575011。 法定代表人马勇，该市市长。 出庭负责人张如春，该市副市长。 委托代理人吴烈豪，福建力涵律师事务所律师。 委托代理人许天和，福建博平律师事务所律师。 原告漳平市南峰石场（以下简称南峰石场）要求确认被告漳平市人民政府（以下简称漳平市政府）未对其进行补偿即迫令南峰石场停产关闭的不作为行为违法一案，原本院于2017年7月11日立案，并于2019年1月10日作出（2017）闽04行初96号行政判决。漳平市政府不服该判决，向福建省高级人民法院提起上诉。福建省高级人民法院于2019年6月26日作出（2019）闽行终288号行政裁定，将本案发回本院重审。本院于2019年7月18日立案后，依法重新组成合议庭，于2020年1月15日公开开庭审理了本案。原告南峰石场的委托代理人卢永芳、卢欣昌，被告漳平市政府的出庭负责人张如春、委托代理人吴烈豪、许天和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年2月28日，漳平市政府作出漳政综[2017]50号文件，决定于2017年3月15日关闭包含南峰石场在内的5家企业。南峰石场关闭前后，漳平市政府未对其进行相关补偿。 原告南峰石场诉称，1.1999年6月18日，卢永芳以个体形式注册登记成立南峰石场，并取得采矿权许可证。2006年6月22日，南峰石场与漳平市民委员会签订租赁合同一份，租赁期限自2006年6月22日至2056年6月21日止。2007年10月15日，龙岩市国土资源局依法登记南峰石场的矿石储量为110.14万立方米。2008年3月13日，鉴于南峰石场项目建设符合国家产业政策和环保政策，项目选址符合漳平市生态环境保护规划要求，报告表评价结论可信，环保政策措施可行，漳平市环境保护局同意南峰石场在漳平市扩建为年开采建筑用石料10万立方米项目。2008年9月19日，漳平市国土资源局与南峰石场签订采矿权出让合同一份，约定将位于福建省漳平市矿区面积为0.0628平方公里采矿权出让给南峰石场，采矿权转让费28.04万元，出让年限为9年即自2008年9月19日至2017年9月19日。签订合同以后，南峰石场支付了全部采矿权转让费28.04万元。2011年2月16日，漳平市林业局同意南峰石场占用林地申请。2011年2月28日，福建省龙岩市林业局同意南峰石场占用林地申请，南峰石场缴交了811280元生态恢复治理保证金。南峰石场开采区域在被批准划为二级水源保护区之前已经具有合法的采矿许可权和安全生产条件，并于2008年3月13日通过了环境影响评估，属于合法企业。漳平市政府对南峰石场进行关闭，依法应当予以补偿。2.2016年4月18日，中共漳平市委与漳平市政府作出关于印发漳平市生态环境保护攻坚战役实施方案的通知，限期关闭拆除铁路水厂二级保护区内的南峰石场。2017年1月23日，漳平市政府作出漳政办[2017]25号文件，通知漳平市供电有限公司对包含南峰石场在内的58家企业执行停电措施。2017年2月28日，漳平市政府作出漳政综[2017]50号文件，决定于2017年3月15日关闭包含南峰石场在内的5家企业。南峰石场仅收到该漳政综[2017]50号文件，但漳平市政府在未依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条等法律法规的规定听取南峰石场陈述、申辩，也未告知依法享有的权利和救济途径的情况下径直采取切断生产用电等行为，事实上系对南峰石场进行强制关闭。本案中，不存在“为了避免城市饮用水源污染公共灾害事故发生采取紧急应对措施”的情形。因此，漳平市政府作出该漳政综[2017]50号文件，未对进行补偿就对南峰石场进行强制关闭的行为程序违法。3.漳平市政府未补偿即关闭南峰石场的行为违反了《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款及《关于中饮用水水源保护有关规定进行法律解释有关意见的复函》环办函[2008]667号规定，该行政行为程序违法。综上，请求：确认漳平市政府未补偿即关闭南峰石场的行政行为违法（南峰石场原诉讼请求为：确认漳平市政府未对其进行补偿即迫令南峰石场停产关闭的不作为行为违法。本案重新审理过程中，南峰石场对原诉讼请求进行了变更。）；本案诉讼费由漳平市政府承担。 原告南峰石场向本院提交以下证据：第一组：营业执照（副本），拟证明南峰石场系依法设立并合法存续的法人，具备原告主体资格。第二组：采矿许可证，拟证明南峰石场自1999年至2017年9月19日连续取得采矿许可证，具有合法的采矿许可手续。第三组：漳平市环境保护局关于漳平市南峰石场年开采10万立方米建筑用石料矿项目环境影响报告表的审批意见，拟证明南峰石场于2008年3月取得政府行政部门环评审批手续，没有被告知矿区已于2006年设为二级水源保护区范围，反而同意进行扩建。第四组：安全生产许可证，拟证明南峰石场依法办理了安全生产许可证，有效期至2018年12月9日。第五组：采矿权出让合同，拟证明南峰石场矿山有偿取得的采矿权有效期至2017年9月19日。第六组：使用林地申请表，拟证明南峰石场矿山使用林地经过漳平市林业局和龙岩市林业局审批同意。第七组：漳平市林业局于2017年9月21日出具的林业基本图（两张），拟证明南峰石场的生产区开采区已变更为非林地。第八组：福建省人民政府关于漳平市水厂生活饮用水地表水源保护区划定方案的批复，拟证明漳平市政府划定生活饮用水地表水源保护区是在南峰石场依法设立并取得采矿权多年之后，且未按举行听证等法定程序进行。第九组：中共漳平市委漳平市人民政府关于印发漳平市生态环境保护攻坚战役实施方案的通知，拟证明漳平市政府是因为水源保护区问题，于2016年计划对南峰石场进行征收。第十组：漳平市人民政府漳政综［2017］50号文件，拟证明漳平市政府是因为水源保护区问题，而不是其他原因关闭南峰石场的。第十一组：漳平市国土资源局关于漳平市后是否予以延续的复函（漳国土资［2017］114号），拟证明南峰石场采矿许可证到期是因为水源保护区问题导致不能延续的。第十二组：关于做好探矿权采矿权延续审批登记工作有关问题的通知（国土资厅发［2008］144号），拟证明南峰石场采矿权到期本来是可以延续的。第十三组：漳平市人民政府办公室关于对新桥水泥预制品厂等58家企业实施供电管制的通知（漳政办［2017］25号），拟证明被强制停电的58家企业含南峰石场。第十四组：停电通知书，拟证明漳平市政府通过福建省漳平市供电有限公司南洋营业所强制断电方式关闭南峰石场矿山。第十五组：关于南峰石场停电情况说明，拟证明南峰石场本来与供电部门存在正常的供用电关系，但漳平市政府通过福建省漳平市供电有限公司南洋营业所强制断电方式关闭南峰石场矿山。第十六组：2015年6月15日关于要求妥善处理漳平市南峰石场面临被拆除及关闭的报告，拟证明南峰石场在诉讼之前依法向漳平市政府提出赔偿申请，但漳平市政府置之不理。第十七组：2016年7月27日申请先行开展南峰石场资产评估工作的报告，拟证明南峰石场在诉讼之前依法向漳平市南洋镇党委政府提出赔偿申请。第十八组：2016年7月27日申请先行开展南峰石场资产评估工作的报告，拟证明南峰石场在诉讼之前依法向漳平市政府提出赔偿申请，但漳平市政府置之不理。第十九组：南峰石场征地协议，拟证明其征地手续完整。 漳平市政府辩称，1.南峰石场位于漳平市水厂生活饮用水地表水源（又名漳平市第二水源）保护区二级保护区内，且其采石场存在违法设置排污口排放污染物的现象。为保障饮用水源不受污染，维护社会公共利益，根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款及上级有关文件规定，漳平市政府于2017年2月28日作出漳政综［2017］50号文件，决定于2017年3月15日前关闭漳平市南峰石场，并要求电力部门停止对其供电，该行为具有充分的事实和法律依据。2.南峰石场并未请求确认关闭行为违法，其仅主张未补偿即关闭的行政行为违法。因此漳平市政府作出漳政综［2017］50号文件不属于本案被诉行政行为，无需审查其合法性。南峰石场在本案重新审理过程中虽对其诉讼请求进行变更，但其本质上仍然是对漳平市政府未补偿就关闭的行为不服。3.漳平市政府系依照《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款的规定对南峰石场实施关闭的。该法并未规定县级以上人民政府实施关闭前负有对企业进行补偿的法定职责或将补偿作为前置程序。现有其他法律法规也未作出类似规定。因此，漳平市政府关闭南峰石场之前未先行补偿并不构成行政不作为。南峰石场知道关闭决定起至起诉前，其未向漳平市政府提出过正式、书面的补偿申请及对其造成损害的证据，因此漳平市政府实施关闭行为后未予以补偿也不违反法定程序。综上，南峰石场的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应依法驳回其诉讼请求。 被告漳平市政府向本院提交以下证据、依据：第一组：闽政文［2006］501号批复、漳平市水厂水源保护区划分范围示意图，拟证明南峰石场位于漳平市水厂生活饮用水地表水源保护区二级保护区内。第二组：2017年2月28日关于关闭鹏兴砖厂等5家企业（第四批）的通知及附件（漳政综［2017］50号），拟证明漳平市政府作出2017年3月15日前关闭南峰石场的决定，关闭的理由是其在饮用水源保护区内。第三组：1.2017年1月23日关于对新桥水泥预制品厂等58家企业实施供电管制的通知（漳政办［2017］25号）2.停电通知书3.国网漳平市供电公司客户业务办理归档单（申请编号：161014125172）、国网漳平市供电公司客户业务办理归档单（申请编号：161229010976）、申请书，拟证明为防止南峰石场等58家环保违规企业擅自恢复生产，漳平市政府于2017年1月23日发出通知要求漳平市供电有限公司对南峰石场等58家企业停止供电，南峰石场的生产用电被切断，一方面是由于变更承包人自愿申请停电，另一方面则是由于其存在环保违规行为被责令停产所致。第四组：1.漳国土资［2017］114号文件2.漳国土资［2017］121号文件3.采矿权出让合同，拟证明漳平市国土资源局通知南峰石场采矿权到期后将不给予批准延续登记申请，并根据规定要求南峰石场限期申请办理采矿许可证注销登记手续。第五组：2017年10月26日采矿权注销登记申请书，拟证明南峰石场服从漳政综［2017］50号文的关闭决定，自行向漳平市国土资源局申请办理采矿权注销登记。第六组：（2018）闽08行终117号行政判决书，拟证明由于南峰石场存在环保违法行为，漳平市环境保护局于2017年9月6日作出漳环罚［2017］42号行政处罚决定书，南峰石场不服该处罚决定，向法院起诉，案经人民法院审理，均维持了处罚决定，南峰石场自认于2016年11月起自行停产。 经庭前证据交换，被告漳平市政府对原告南峰石场提交的证据质证认为：其对南峰石场提交的第一、十、十一组证据均无异议；其对南峰石场提交的第二组证据真实性无异，但其认为南峰石场于2010年10月才以其名义取得采矿权许可，现已被注销；其对第三组证据真实性无异，但该组证据不能证明行政机关同意南峰石场在二级水源保护区进行扩建；其对第四组证据真实性无异议，但认为安全生产许可证有效期为三年，因此其对该证书载明有效期到2018年12月9日持有异议；其对第五组证据真实性无异议，同时认为该合同已经对采矿权期限进行了约定；其对第六组证据真实性无异议，但南峰石场仅通过漳平市林业局和龙岩市林业局的审查，但并未通过省林业厅的审批；其对第七组证据中的第一张图纸真实性无异议，但同时认为即使南峰石场的生产区调整为非林地系因南峰石场破坏林地进行生产从而调整成非林地，而非林业部门主动进行的调整；其对第八组证据真实性无异议，但认为省政府对案涉饮用水源保护区划定作出批复时，南峰石场并未取得采矿权许可证；其对第九组证据真实性无异议，但认为该文件仅是工作部署和实施方案，并非作出决定关闭的文件；其对第十二组证据的真实性无异议，但认为南峰石场位于二级水源保护区，无法满足规划要求办理延续登记手续；其对第十三、十四、十五组证据真实性无异议，但认为南峰石场停止用电与本案的关闭行为不具有关联；其对第十六、十七、十八组证据真实性无异议，但认为该报告系在漳平市政府作出关闭决定之前提交的，且该报告也未提出具体的赔偿请求，不能认为南峰石场已经依法提出补偿请求；其对第十九组证据真实性无异议，但认为南峰石场无权对集体林地进行征用，该征地协议违法且未实际履行，南峰石场提出其征地手续完整的理由不能成立；其对第七组证据中的第二张图纸的真实性持有异议。本院对上述证据认证如下：漳平市政府除对南峰石场提交的第七组证据中的第二张图纸真实性持有异议外，其对南峰石场提交的其他证据真实性均无异议，本院对除南峰石场提交的第七组证据中的第一张图纸外的其他证据真实性予以确认；漳平市政府对南峰石场提交的第七组证据中的第二张图纸持有异议，且南峰石场未提交相应原件予以核对，本院对该张图纸不予采信。 经庭前证据交换，原告南峰石场对被告漳平市政府提交的证据质证认为：其对第一组证据的真实性无异议，但认为该组证据不具有合法性；其对第二组证据真实性无异议，但认为漳平市政府未补偿即对其进行强制关闭不合法；其对第三组证据真实性无异议，但认为南峰石场确实是因漳政综[2017]50号文被强制停电而关闭的；其对第四组证据真实性无异议，同时认为该组证据能够证明南峰石场采矿权无法获得延续是因为漳政综[2017]50号文所致；其对第五组证据真实性无异议，但认为南峰石场是在被强制关闭后才申请采矿权注销登记的；其对第六组证据真实性无异议，但认为南峰石场确实是因漳政综[2017]50号文被强制停电而关闭，而非行政处罚造成的。本院对上述证据认证如下：南峰石场对漳平市政府提交的六组证据真实性均无异议，本院对该六组证据真实性予以确认。 经审理查明，1999年6月18日，卢永波取得南峰石场采矿许可证。2000年10月12日，卢永芳取得南峰石场采矿许可证。2008年3月13日，漳平市环境保护局作出关于漳平市南峰石场年开采10万立方米建筑用石料矿项目环境影响报告表的审批意见（漳环审字［2018］12号），认定南峰石场项目建设符合国家产业政策和环保政策，项目选址符合漳平市生态环境保护规划要求，同意其在漳平市扩建为年开采建筑用石料矿10万立方米项目。2008年9月19日，漳平市国土资源局与南峰石场签订采矿权出让合同一份，约定将位于福建省漳平市矿区面积为0.0628平方公里采矿权出让给南峰石场，采矿权转让费28.04万元，出让年限为9年，自2008年9月19日至2017年9月19日。2008年9月19日，漳平市南峰石场以其自身名义取得该石场的采矿许可证。漳平市林业局、龙岩林业局分别于2011年2月16日、28日在南峰石场提交的使用林地申请表上盖注“经审核，该项目征占用林地符合有关规定，申报材料齐全，拟同意征占用林地并上报审核或审批”的审核意见。2016年1月21日，福建省安全生产监督管理局为南峰石场颁发闽ＦＭ安许证字［2015］Ｆ26号安全生产许可证。2006年11月21日，福建省人民政府作出关于漳平市水厂生活饮用水地表水源保护区划定方案的批复（闽政文［2006］501号），该批复对漳平市水厂生活饮用水地表水源一级、二级保护区范围进行了划定。2016年4月18日，中共漳平市委与被告漳平市政府作出关于印发漳平市生态环境保护攻坚战役实施方案的通知（漳委〔2016〕31号），该方案载明限期关闭拆除铁路水厂二级保护区内的南峰石场。2017年1月23日，漳平市政府作出关于对新桥水泥预制品厂等58家企业实施供电管制的通知（漳政办［2017］25号），通知要求漳平市供电有限公司对包含南峰石场在内的58家企业执行停电措施。2017年2月28日，漳平市政府作出关于关闭鹏兴砖厂等5家企业（第四批）的通知（漳政综［2017］50号），决定于2017年3月15日前关闭包含南峰石场在内的5家企业。2017年3月24日，漳平市供电有限公司向南峰石场送达停电通知书，告知其将于2017年3月31日对南峰石场采取断电措施。2017年4月11日，漳平市国土资源局作出关于漳平市后是否予以延续的复函（漳国土资［2017］114号），明确南峰石场采矿许可证到期后，漳平市国土资源局将不再予以批准延续登记申请。2017年4月19日，漳平市国土资源局作出关于限期办理采矿许可证注销手续的通知（漳国土资［2017］121号），要求南峰石场在接到通知后30日内申请办理采矿许可证注销手续，逾期不申请办理采矿许可证注销手续的，漳平市国土资源局将直接予以公告注销采矿许可证。2017年10月26日，南峰石场向漳平市国土资源局提交了采矿权注销申请登记书。南峰石场关闭前后，漳平市政府未对其进行相关补偿。南峰石场不服，遂向本院提出诉讼。 本院认为，当事双方对南峰石场位于漳平市水厂生活饮用水地表水源二级保护区范围内的事实不持异议。漳平市南峰石场于2008年9月19日取得采矿许可证的有效期为自2008年9月19日至2017年9月19日。漳平市政府于2017年2月28日作出关于关闭鹏兴砖厂等5家企业（第四批）的通知（漳政综［2017］50号），决定于2017年3月15日前关闭包含南峰石场在内的5家企业，应视为系对南峰石场采矿权期限的变更。《中华人民共和国水污染防治法》第四条规定：“县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应当及时采取措施防治水污染。”第六十六条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”因此，漳州市政府为消除当地居民生活饮用水水源地的环境安全隐患，保障生活饮用水源不受污染，保障人民群众饮水安全，维护社会公共利益，对南峰石场予以关闭，并未违反法律规定。漳平市政府对南峰石场予以关闭如造成相关财产损失，其应当依法给予补偿。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此，现有法律法规并未规定行政机关出于公共利益的需要，应当先进行补偿才可以依法变更或撤回已经生效的行政许可。故，南峰石场提出要求确认漳平市政府未补偿即关闭南峰石场的行政行为违法的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告漳平市南峰石场的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告漳平市南峰石场负担。 如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  张连财 审判员  谢学斌 审判员  林广伦 二〇二〇年四月十五日 书记员  吴文婷 附：本判决所依据的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。