天津市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）津01行终118号上诉人（原审原告）王松忠，男，1967年11月13日出生，汉族，住天津市红桥区。被上诉人（原审被告）天津市红桥区市场监督管理局，住所地天津市红桥区勤俭道206号。法定代表人赵海航，局长。委托代理人郑健，天津市红桥区市场监督管理局干部。委托代理人孙连永，天津得依律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）天津市治达安居建设有限责任公司，住所地天津市红桥区勤俭道西侧（红桥建设开发总公司518室）。法定代表人阎世年，经理。委托代理人吕涛，天津市治达安居建设有限责任公司职工。上诉人王松忠因请求撤销价格举报处理结果告知一案，不服天津市红桥区人民法院（2019）津0106行初141号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审人民法院经审理查明，2019年3月26日，原告王松忠通过举报平台提出价格举报；2019年4月15日，王松忠向被告天津市红桥区市场监督管理局（以下简称红桥市场监管局）邮寄履行监督检查职责申请书，请求该局对天津市治达安居建设有限责任公司（以下简称治达公司）在销售××住房时未在销售场所明码标价，以及销售单套住房时未以基准价格为基础，计算楼层、朝向差价，以最高限价向原告出售7层、14层两套阴面住房的情况是否违法进行核查认定，并将处理结果告知原告。一审庭审中，对于履行监督检查职责申请书的性质，原告主张其无法分清是价格举报或价格投诉；被告主张该申请书是价格举报，而非价格投诉。一审人民法院认为，争议焦点一是：原告王松忠申请被告红桥市场监管局履职的行为，是价格举报还是价格投诉。《价格违法行为举报处理规定》对价格主管部门处理价格举报和价格投诉分别作出不同规定。该《规定》第八条至第十一条规定了价格主管部门处理价格举报的程序，主要包括：告知举报人是否受理举报，对被举报的行为进行调查并作出相应处理以办结举报，告知举报人处理结果；第十二条、第十三条规定了价格监督主管部门处理价格投诉的程序，主要包括：告知投诉人受理投诉，针对投诉人提出的民事请求事项进行调解，调解不成的告知消费者可以通过民事诉讼、仲裁等方式维护权益。判断一行为是价格举报还是价格投诉，要看当事人的实质诉求。价格举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为；价格投诉，是指消费者为生活需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。王松忠提出的履职申请，以其自身购买××住房的经历为例，请求红桥市场监管局查处治达公司未明码标价、未依法定价的行为，但未提出任何民事请求事项，属于向价格主管部门反映涉嫌违法违规线索的行为。王松忠提出的履职申请，属于价格举报。争议焦点二是：原告王松忠对被告红桥市场监管局作出的《价格举报处理结果告知书》是否具有诉权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”据此，行政诉讼制度具有救济个人合法权益的属性，行政诉讼的起诉人能够主张个人具有法律上值得保护的权利，而非仅为维护公共利益或者反射利益，应为具有利害关系的要件之一。行政机关履行职责均首先以维护行政管理秩序为目的，从而客观上具有保护与该行政管理秩序相关的不特定公众利益的功能。不特定相关公众由此而客观上获得的利益，即所谓反射利益，并不足以构成行政诉讼法上所指的起诉人的个人合法权益。由于反射利益系因行政机关维护行政管理秩序、保护公共利益而必然产生之客观效果，为不特定相关公众所享有，因此并非行政诉讼程序所要保护的个人合法权益。当然，行政管理中也存在具有直接保护起诉人个人合法权益效果的行政行为，起诉人基于其法律上受保护的地位，有权通过行政诉讼等途径寻求法律救济。而判断起诉人是否具有原告资格，即在于根据相关行政法律规范，行政机关在履行相关法定职责时，除了维护行政管理秩序之外，是否同时还负有直接保护特定利害关系人合法权益的义务。《经济适用住房价格管理办法》第十八条规定“政府价格主管部门要加强对经济适用住房价格的监督检查。房地产开发经营企业违反价格法律、法规和本办法规定的价格行为的，由政府价格主管部门依据《中华人民共和国价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》予以处罚。”该规定是规范性文件对监管部门履行对经济适用住房价格监管职责的一般性授权，监管部门行使该职责具有保护市场上不特定购房者权益之目的，但并不意味着其在履行职责过程中即当然负有考量和保护特定购房者个人合法权益的义务。《经济适用住房价格管理办法》基于这种一般性监管职责要求价格监管部门对经济适用住房价格进行检查，同样也是通过检查行为维护经济适用住房价格领域的市场秩序，进而保障不特定购房者的权益，而特定购房者与房地产开发经营企业之间的消费者权益争议，仍应通过相应的法律途径予以解决，而非直接针对价格监管部门的监督检查及结果告知行为提起行政诉讼。红桥市场监管局对王松忠提出的举报，履行监督检查职责，并将处理结果告知王松忠。对此，王松忠仅享有反射利益，不构成行政诉讼法上所指的个人合法权益，王松忠与红桥市场监管局监督检查行为之间不具有利害关系。虽然王松忠向红桥市场监管局提交履职申请，红桥市场监管局亦作出回复，但这并不影响案件的认定结论。王松忠的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，依法应驳回起诉。应当指出的是，红桥市场监管局作为价格监督主管部门，依法具有受理价格举报并查处的职责，以及受理价格投诉的纠纷调解职能，收到公民、法人或者其他组织的履职申请，应当向申请人释明法律规定，告知举报、投诉适用的程序不同及产生的法律后果不同，进一步核实申请履职事项是举报还是投诉，以便正确履行法定职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告王松忠的起诉。案件受理费50元，依法退还原告王松忠。上诉人王松忠不服一审裁定上诉称，1.一审人民法院认定事实错误，未对被上诉人红桥市场监管局直接侵害上诉人财产权、知情权的行为予以确认。根据天津市红桥区发展和改革委员会《关于××定向安置住房销售价格的通知》（红桥发改发〔2018〕11号）的规定，××定向安置住房销售价格应执行政府指导价。治达公司未在销售许可证规定的销售场所实行明码标价，致使上诉人无法获知治达公司是否按照政府指导价制定单套住房价格，侵害了上诉人的知情权。治达公司违反《经济适用住房价格管理办法》第十一条的定价原则，未按政府指导价定价权限规定制定单套住房价格，而是以基准价格为基础，以预售购买时间的早晚，按照时间成本累加原则，违规制定单套住房价格，致使上诉人以最高限售价格购买了两套非最好楼层的阴面住房，造成上诉人多付购房款，从而产生经济损失，侵害了上诉人的财产权。上诉人为维护自身合法权益，向红桥市场监管局提出履行监督检查职责申请，并提交购房协议书、住房确认单等相关证据，请求红桥市场监管局对治达公司未在销售场所实行明码标价问题和超越法定定价权限规定制定的单套住房价格是否违规问题进行调查认定，并告知处理结果，以保障上诉人财产权、知情权。红桥市场监管局未对治达公司是否违反政府指导价定价权限规定进行检查，以“××定向安置房，已全部销售给各拆迁指挥部，现已不存在房屋销售场所。《天津市经济适用住房价格管理办法》（津发改价管〔2014〕120号）文件已于2018年6月1日废止。未发现被举报人存在价格违法行为”为内容，作出《价格举报处理结果告知书》，该告知书的内容违反了《价格违法行为举报处理规定》第十条第二款的规定。该答复未依法载明对被举报事项的处理结果，违反了《价格违法行为举报处理规定》第十一条的规定。红桥市场监管局以不具有合法性的告知，拒绝履行监督检查职责，未对上诉人反映的问题进行核查、处理。一审不应以上诉人与红桥市场监管局监督检查行为之间不具有利害关系为由，裁定驳回起诉。上诉人是基于红桥市场监管局没有保护上诉人的知情权、财产权，直接侵害了自身合法权益而提起的行政诉讼。2.一审人民法院适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定，红桥市场监管局应当依据上诉人的履行监督检查职责申请，依法对治达公司是否遵循楼层、朝向差异自行有规律地确定单套住房价格，并对楼层、朝向差价整幢（单元）增减的代数和是否为零进行调查认定，并告知调查结果，但红桥市场监管局举报答复未载明对举报事项的处理结果，侵犯了上诉人通过正当举报途径寻求救济的权利，不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的范围，红桥市场监管局的举报答复行为具有可诉性，属于人民法院行政诉讼受案范围。红桥市场监管局没有责令治达公司将多收购房款退还上诉人，没有履行保护上诉人财产的法定职责，直接侵害了上诉人的财产权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，上诉人有提起行政诉讼的权利。上诉人与红桥市场监管局的举报处理行为具有法律上的直接利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定。且上诉人是为维护自身合法权益提出的履行监督检查职责申请，虽然要求红桥市场监管局“依法查处第三人违法制定的单套住房价格问题”，但仍是基于认为治达公司违法多收上诉人购房款行为侵害自身财产权利，并有住房确认单照片作为证据，上诉人并非为维护公共利益而提出履责申请，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定的“与行政行为有利害关系”的情形，上诉人具有提起行政诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国价格法》第三条第四款对政府指导价的定义，价格监管部门对经营者制定的价格是否按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度负有监管职责。××住房销售价格是执行的政府指导价，非治达公司自由定价。红桥市场监管局应当对治达公司是否按照《关于××定向安置住房销售价格的通知》和《经济适用住房价格管理办法》第十一条定价权限的规定进行调查认定，如果不作认定、处理，将造成治达公司是否违规多收上诉人购房款行为无法确认，上诉人合法权益缺乏救济途径，投诉无门。上诉人对红桥市场监管局不履行监督检查职责及结果违法告知行为提起行政诉讼，是上诉人收回多付购房款的唯一解决途径。一审裁定驳回上诉人的起诉，势必造成上诉人权利救济的真空。如果对行政机关的举报回复不能提起行政诉讼，必然造成行政机关不作为。3.一审人民法院违反法律规定的诉讼程序，枉法裁判。一审裁定中的争议焦点二上诉人对红桥市场监管局作出的《价格举报处理告知书》是否具有诉权问题与一审庭审中总结的争议焦点二不一致。一审审理中，未对上诉人是否具有诉权问题进行审理，且红桥市场监管局和治达公司始终没有对上诉人是否具有提起行政诉讼的权利提出疑问。综上，一审裁定认定事实错误，适用法律、法规错误，审判人员违反诉讼程序，枉法裁判，剥夺上诉人诉讼权利，且依据最高人民法院审判委员会发布的指导案例77号罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案，上诉人也具有依法提起行政诉讼的权利。上诉人王松忠请求二审人民法院：依法改判、撤销或者变更一审裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人王松忠一审诉讼请求为“1.依法判令被告未履行监督检查职责的行为违法。2.依法撤销被告做出的《价格举报处理结果告知书》编号：51219003847。3.判令被告履行监督检查职责，对第三人在××定向安置经济适用住房销售过程中，未在销售场所实行明码标价问题和确定单套销售价时违反《国家计委、建设部关于印发经济适用住房价格管理办法的通知》（计价格［2002］2503号）第十一条定价原则问题，进行核查、处理。并将处理结果告知原告。4.依法判令被告对原告在2019年4月15日和2019年6月10日提出的履行监督检查职责申请，重新作出针对性回复。5.本案诉讼费用由被告承担。”本案的争议焦点是王松忠申请红桥市场监管局履职的行为是价格举报还是价格投诉，王松忠的起诉是否符合法定的起诉条件。关于王松忠申请红桥市场监管局履职的行为是价格举报还是价格投诉问题。物价行政管理领域对价格举报和价格投诉进行了区别。价格举报是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。《价格违法行为举报处理规定》第八条至第十一条规定了价格主管部门处理价格举报的程序，主要包括受理、调查、处理、办结、告知处理结果。价格投诉是指消费者为生活需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。《价格违法行为举报处理规定》第十二条第一款规定“因生活消费需要购买商品或者接受服务的消费者，可以单独或者在进行价格举报时一并对涉及自身价格权益的民事争议提出投诉（以下简称价格投诉）。价格投诉应当在争议发生之日起一年内提出，并提供本人的身份证明、民事请求事项及相关证据。”第十三条规定“价格主管部门对价格投诉实行调解制度，调解应当在当事人双方同意的情况下进行。有下列情形之一的，为价格投诉办结：（一）达成调解协议的；（二）调解期间双方自行协商和解的；（三）消费者撤回投诉的；（四）当事人一方拒绝调解的；（五）双方未能达成调解协议的；（六）应当视为价格投诉办结的其他情形。价格投诉应当自受理之日起60日内办结，并告知消费者。当事人一方拒绝调解、未能达成调解协议或者不执行调解协议的，消费者可以通过民事诉讼、仲裁等方式维护自身合法权益。”从上述规定可知，价格主管部门对举报和投诉采取不同的处理方式和程序。王松忠虽然在履行监督检查职责申请书中提到了治达公司向其出售7层、14层两套房屋，并在上诉状中提出了治达公司侵害了上诉人的知情权、财产权，但从履行监督检查职责申请书内容及其一审庭审陈述来看，上诉人是要求红桥市场监管局对治达公司的相关行为是否违法违规进行核查认定，并未提出为维护自身合法权益的相关内容，亦未强调其作为一名特定的消费者因购买涉案房屋导致自身价格权益受到损害及提出任何民事请求事项。因此，一审人民法院认定王松忠申请红桥市场监管局履职的行为系价格举报，并无不当。关于王松忠起诉是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”《价格违法行为举报处理规定》中关于价格举报处理的规定，并非为了维护举报人的个体权益。《经济适用住房价格管理办法》第十八条规定“政府价格主管部门要加强对经济适用住房价格的监督检查。房地产开发经营企业违反价格法律、法规和本办法规定的价格行为的，由政府价格主管部门依据《中华人民共和国价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》予以处罚”，监管部门履行对经济适用住房价格监管职责的目的是保护市场上不特定购房者权益，而非举报人的个人利益。举报人即使因为行政机关对第三人的举报处理而受惠，也只是反射利益，举报人不拥有要求行政机关针对被举报事项采取某项具体举措或作出某项具体决定的请求权，不具有原告主体资格。红桥市场监管局针对王松忠提出的举报，进行了调查并将处理结果予以告知，履行了法定职责。红桥市场监管局作出的《价格举报处理结果告知书》对王松忠并不创设或确立新的权利义务。王松忠的起诉不符合法定的起诉条件。综上，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  于洪群审判员  张 全审判员  王 琳二〇二〇年四月十日法官助理李奕萱书记员许洁附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……