广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1203行初43号原告：黎国强，男，1991年1月29日出生，汉族，住广东省四会市**********1*，公民身份号码：441************415。委托代理人：石循源，广东国政律师事务所律师。被告：四会市江谷镇人民政府，住所地：四会市江谷镇石岗庙3号。法定代表人：黄祖毅，该镇镇长。委托代理人：叶文斌，该镇工作人员。委托代理人：马晓阳，广东国政（四会）律师事务所律师。原告黎国强不服被告四会市江谷镇人民政府作出的[2018]江府信处字18号《信访事项处理意见书》，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼，经审理本院于2019年11月4日作出（2019）粤1203行初353号《行政裁定书》，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向肇庆市中级人民法院提出上诉，肇庆市中级人民法院于2019年12月24日作出（2019）粤12行终304号《行政裁定书》，裁定撤销本院作出的（2019）粤1203行初353号行政裁定，并指令本院继续审理。本院于2020年1月21日立案，于3月9日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月25日公开开庭审理了本案。原告黎国强及其委托代理人石循源、被告四会市江谷镇人民政府的委托代理人叶文斌、马晓阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。四会市江谷镇人民政府于2018年12月19日作出[2018]江府信处字18号《信访事项处理意见书》，认为原告位于江谷镇丁家一、二村的养猪场属于违法建筑，不符合申领农业污染源（畜禽养殖）整治行动清拆补助资金条件。原告黎国强诉称，2016年8月30日，安明超与原告签订两份《承建协议》，约定安明超将其承包的上述林地发包给原告进行猪场棚舍的搭建，总工程款为2265000元。安明超预先支付10万元，承诺工程完工后5个工作日付清全部余款，如逾期不支付的自愿以物抵债，将猪场的所有财产及场地的使用权、所有权归属原告独立拥有，自行处理。2016年11月30日，安明超与原告签订《工程验收协议》，约定原告承建的猪场棚舍的搭建工程经双方验收合格，现交给安明超接收管理。安明超承诺自即日起5个工作日内付清全额工程款，确认还欠原告工程款2115000元。2016年12月20日，原告与安明超签订《执行协议》，约定：安明超超期未能支付原告的工程款，自愿将猪场拥有的财产权和使用权交给原告，猪场上的财产归原告所有，包括政策性的所有决定由原告自行处理，与安明超无关。原告于2018年向被告提出请求按照四会市政府关于污染源整治的有关规定给予补助。被告于2018年12月19日作出[2018]江府信处字18号《信访事项处理意见书》，认为“涉案猪场属于违章建筑为由不符合申领农业污染源(畜禽养殖)整治行动清拆补助资金条件”。被告作出的具体行政行为是错误的。理由有:1、四会市财政局关于印发《四会市农业污染源(畜禽养殖)整治行动清拆栏舍补助资金管理暂行办法》的通知文件，并没有界定违章建筑不属于申领农业污染源(畜禽养殖)整治行动清拆补助资金条件。2、原告与安明超签订的《承建协议》、《工程验收协议》、《执行协议》是双方的真实意思表示，没有违反法律法规的强制性规定，合法有效。退一步来讲，安明超承包的猪场即使属于违章建筑，但并不能否定原告黎国强与安明超“以猪场抵债”的合法行为，现安明超藏匿起来，根本无力偿还原告的债务，留下“猪场”由原告处置，原告依法享有申领农业污染源(畜禽养殖)整治行动清拆补助资金的条件资格。3、根据四会市财政局关于印发《四会市农业污染源(畜禽养殖)整治行动清拆栏舍补助资金管理暂行办法》的通知第五条，作出最终决定的权限在四会市人民政府，因此被告作出的[2018]江府信处字18号《信访事项处理意见书》是越权行为。4、被告没有告知原告何时向何机关提起行政复议或行政诉讼，剥夺了原告享有选择行政复议或行政诉讼的权利。综上所述，被告作出的[2018]江府信处字18号《信访事项处理意见书》是认定事实和适用法律错误，是越权作出的违法行为，应予撤销。为维护原告的合法权益，特向法院提起诉讼，请求：1、判决撤销被告四会市江谷镇人民政府作出的[2018]江府信处字18号《信访事项处理意见书》:2、本案的诉讼费由被告承担。原告黎国强提交了下列证据：1、身份证。证明原告的诉讼主体资格。2、信访事项处理意见书。证明被告于2018年12月19日作出处理意见，认为“涉案猪场属于违章建筑为由不符合申领农业污染源（禽畜养殖）整治行动清拆补助资金条件”。3、清拆栏舍补助资金管理暂行办法。证明四会市人民政府发布的行政部门规章并没有界定违章建筑不属于申领农业污染源（禽畜养殖）整治行动清拆补助资金条件。4、《林地承包合同》（丁一村）、（丁二村）。证明2015年9月17日安明超与四会市*******家一、丁家二经济合作社签订《林地承包合同》，约定丁家一、丁家二社将其佛仔塘凉粉材的山地发包给安明超经营，期限为15年的事实。5、《承建协议》、《工程验收协议》。证明2016年8月30日安明超将其承包的上述林地发包给原告进行猪场棚舍搭建，2016年11月30日原告建设猪场完工，经双方验收合格并交付给安明超使用的事实。6、《欠据》2张、《执行协议》。证明2016年12月20日，原告与安明超约定：因安明超未按期支付工程款2115000元给原告，安明超须将猪场的财产权和使用权等权利交由原告处理的事实。被告四会市江谷镇人民政府辩称，一、信访答复不属于法院的受理范围，应依法判决驳回原告黎国强的起诉。《中华人民共和国行政条例》第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。第三十五条规定，信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。……信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。本案中，原告以信访途径向被告反映问题，被告在规定日期内以信访回复的方式回复黎国强。黎国强对回复不服的按上述规定只能申请复查、复核，不能向法院提起行政诉讼。法院受理本案错误，请依法判决驳回原告黎国强的起诉。二、案涉铁棚、猪栏未办理用地手续，构成违法用地，违法建筑。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。2016年6月16日，四会市国土资源局将案涉土地的一手承租人卢金文发出了《限期整改告知书》｛四国土资(执法)告字[2016]171号｝，认定未经批准，擅自占用江谷镇镇郊村委会丁一、丁二村凉粉材(土名)地段的土地进行平整违反了《基本农田保护条例》的规定，属于非法占用土地的违法行为。2016年12月，经四会市林业局踏查，认定案涉场地未办理林地使用手续，属于非法占用林地。2017年11月27日，四会市人民法院对安明超以非法占用农用地罪判处有期徒刑八个月。综上，案涉铁棚、猪栏未办理用地手续，构成违法用地、违法建筑。三、2016年10月16日，案涉的违法铁棚、猪栏由被告按国地部门的要求以违法用地、违法建筑予以拆除。原告黎国强无权要求被告按《四会市农业污染源(畜禽养殖)整治行动清拆栏舍补助资金管理暂行方法》予以补偿，也无权以其他任何形式要补偿。四、本案原告与安明超之间签名的相应协议，被告对其真实性无法确认。被告认为原告没有相应的主体资格，假如原告与安明超存在工程款方面的纠纷，应当通过民事诉讼解决。综上所述，本案不属于法院的处理范围，依法应予以驳回。案涉铁棚、猪栏未办理用地手续，构成违法用地、违法建筑，被告拆除违法建筑，原告黎国强无权以任何形式要求补偿。被告四会市江谷镇人民政府提供如下证据：1、限期整改告知书。证明案涉铁棚、猪栏的用地为违法用地。2、致市领导、接访登记表、协议、受理告知书、送达回证、处理意见书、送达回证。证明原告以信访形式提出诉求，被告按规定以信访形式回复原告。3、违法违规用地限期整改告知书、送达回证、关于巡查发现违法用地的告知函、送达回证。证明被告按国土部门要求清除案涉的违法铁棚、猪栏。经过双方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：2015年9月17日，卢金文与四会市*******家一经济合作社签订《林地承包合同》，载明卢金文通过竞投取得土名为佛仔塘林地的地块，该地块坐落在佛仔塘凉粉材（土名）,四至范围为：东面至佛仔塘山地，南面至镇郊村委会丁二村山地，西面至镇郊村委会雷村山地，北面至镇郊村委会雷村和佛仔塘山地，卢金文对发包的土地情况已作充分了解，同意承包，仅用于林业生产经营活动，并按照国家有关法律、法规和村规民约等有关规定使用；承包期限为15年，从2016年1月1日起至2030年12月31日止。同日，卢金文与四会市*******家二经济合作社签订《林地承包合同》，载明卢金文通过竞投取得土名为佛仔塘林地的地块，该地块坐落在佛仔塘凉粉材（土名）,四至范围为：东面至佛仔塘山地，南面至佛仔塘山地，西面至镇郊村委会李村山地，北面至镇郊村委会丁一村山地，卢金文对发包的土地情况已作充分了解，同意承包，仅用于林业生产经营活动，并按照国家有关法律、法规和村规民约等有关规定使用；承包期限为15年，从2016年1月1日起至2030年12月31日止。2016年5月，卢金文将该地块承包给安明超。2016年6月16日，四会市国土资源局经土地动态巡查，发现卢金文未经批准擅自占用江谷镇镇郊村委会丁一、丁二村“凉粉材”（土名）地段的5亩土地进行平整，四会市国土资源局向卢金文作出四国土资（执法）告字[2016]171号《限期整改告知书》，认为其行为违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定，是非法使用土地的违法行为，根据《基本农田保护条例》第三十条的规定，限其自收到告知书之日起十日内将土地恢复原状，并对破坏的土地完成复耕复绿整改；同日，四会市国土资源局向四会市江谷镇人民政府作出四国土资（执法）告字[2016]172号《违法违规用地限期整改告知书》，请四会市江谷镇人民政府负责督促卢金文落实对其非法占用土地行为的整改措施，按时做好整改复绿工作。2016年8月30日，安明超与黎国强签订了两份《承建协议》，约定安明超以包工包料形式发包四会市江谷镇镇郊丁家一丁家二经济合作社凉粉材（土名）土地给黎国强施工，工程总额为2265000元；约定安明超逾期不付清工程款，就以违约处理，场地归属权归黎国强所有。2016年11月20日，安明超立下两份欠据，证明共欠下黎国强工程款2115000元。同日，安明超与黎国强签订《执行协议》，约定安明超自愿将猪场拥有的财产权和使用权交给黎国强，猪场上的财产归黎国强所有，包括政策性的所有决定由黎国强自行处理，与安明超无关；黎国强不再向安明超追讨未结清的工程款。2016年11月30日，安明超与黎国强签订了两份《工程验收协议》，约定安明超必须无条件将四会市*******家一、丁家二土地上的猪场归属权转交给黎国强（包括建筑物、栏舍、一切投资建设）。2017年11月20日，黎国强书写《同意书》，表示同意政府按照农业污染源（畜禽养殖）整治行动对猪场进行清拆。2017年11月27日，四会市人民法院作出（2017）粤1284刑初323号《刑事判决书》，认为安明超非法占用林地16亩，改变被占用林地用途，数量较大，造成林地大量毁坏，其行为构成非法占用农用地罪，判处其有期徒刑八个月，并处罚金人民币一万元。2018年7月26日，黎国强提交申请书要求相关部门对案涉猪场进行量度，完成相关补偿手续。2018年8月5日，黎国强到四会市江谷镇人民政府反映政府至今没有对其位于江谷镇丁家一、二村养猪场量度，没有赔偿，希望能按照污染源整治有关规定获得补助。2018年8月13日，四会市江谷镇人民政府作出[2018]江府受字4号《受理告知书》，决定受理黎国强的信访事项。该告知书于2018年8月17日直接送达至黎国强。2018年9月19日，四会市江谷镇人民政府作出并向黎国强送达[2018]江府信处字7号《信访事项处理意见书》，查明该养殖场在未经林业、国土及城建等部门批准下建成，也为办理林地使用手续，属于非法占用林地，因此认为该猪场属于违法建筑，不符合申领农业污染源（畜禽养殖）整治行动清拆补助资金条件。黎国强不服该处理意见，向四会市江谷镇人民政府提出复查。2018年12月19日，四会市江谷镇人民政府作出[2018]江府信处字18号《信访事项处理意见书》，复查意见仍然认为黎国强位于江谷镇丁家一、二村的养猪场属于违法建筑，不符合申领农业污染源（畜禽养殖）整治行动清拆补助资金条件。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，四会市江谷镇人民政府向黎国强作出了[2018]江府信处字18号《信访事项处理意见书》，虽然该处理意见书是以信访答复形式作出，但该意见书对黎国强的权利义务产生实际影响，因此黎国强为适格原告，四会市江谷镇人民政府为适格被告。本案争执的焦点为:被告四会市江谷镇人民政府作出的[2018]江府信处字18号《信访事项处理意见书》事实是否清楚、证据是否充分。虽然从本案证据来看，案涉林地并未办理过相关审批手续，案涉猪场及附属建筑的建设也没有相关审批手续，未能证明是合法建筑，认定违法建筑属于城乡规划和建设部门的职能，但四会市江谷镇人民政府并没有出具城乡规划和建设部门确认案涉猪场为违法建筑的相关证据材料，即认定案涉猪场为违法建筑，据此作出的处理意见书事实不清、证据不足，应予以撤销。综上所述，被告四会市江谷镇人民政府作出的[2018]江府信处字18号《信访事项处理意见书》认定事实不清、证据不足，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告四会市江谷镇人民政府作出的[2018]江府信处字18号《信访事项处理意见书》；二、责令被告四会市江谷镇人民政府在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告四会市江谷镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  黄登魁审 判 员  伍钜雄人民陪审员  周桂芳二〇二〇年四月二十四日书 记 员  温敏思