贵州省正安县人民法院行 政 裁 定 书(2020)黔0324行初11号原告田仁强，男，1965年3月26日出生，土家族，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，户籍所在地务川仡佬族苗族自治县。委托代理人龚大力，系贵州祥景律师事务所律师。被告务川仡佬族苗族自治县分水镇人民政府（以下简称“分水镇政府”）。地址：务川自治县分水镇街上。统一社会信用代码：11520326MB0N96728C。法定代表人申鹏飞，系分水镇政府镇长。原告田仁强诉被告分水镇政府其他行政纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，与原告田仁强附带提起的行政赔偿纠纷一案合并，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告田仁强诉称：2001年，务川仡佬族苗族自治县分水镇中心完小因修建教学楼，需要征用原告耕地。经被告等相关单位协商，于2001年6月4日由务川仡佬族苗族自治县分水镇中心完小、务川仡佬族苗族自治县分水镇过江村村民委员会与原告及其他被征用土地村民共同达成征地协议。同年被告分水镇政府作出分府发[2001]21号《分水乡人民政府关于解决分水乡中心完小占地的规定》（以下简称“21号文件”），明确原告被征用耕地2.46亩（其中田1.78亩、土0.68亩），每亩田每年补偿大米350斤，每亩土每年补偿大米250斤。事后，在原告的耕地上修建了学校，原告也在被告处领取补偿粮食。但从去年起，被告停止向原告发放补偿、补助的粮食，原告多次找被告要求补偿，均遭被告拒绝。综上所述，被告不是征用土地的主体，违法征用原告承包经营的土地，给原告造成损失，请求判决确认被告于2001年8月14日作出的21号文件违法。为支持自己的主张，原告田仁强向本院提交了下列证据：1号证据-21号文件；2号证据-《征地协议》。被告分水镇政府辩称：我府制作的21号文件，系对冷家坝完小与分水乡过江管理区冷家坝村委会所签订的《征地协议》内容的确认，不具备行政约束力，不具有可诉性。2001年，分水乡政府为了公共事业的需要，加之健力宝有限公司拟在分水乡公益捐赠修建学校（即冷家坝完小，因资金来源于健力宝集团捐赠，故命名为健力宝希望小学，后根据县统一规范，为分水乡中心完小），为了保障公益教育事业的发展、减轻农户农业税的负担，我府于2001年6月4日组织冷家坝完小与分水乡过江管理区冷家坝村委会进行座谈，并促成双方达成《征地协议》。按照协议约定，我府对《征地协议》的内容进行确认，并制发了21号文件。该文件旨在解决协议履行中农户缴纳农业税所带来的负担，以促成公益教育项目的落实。21号文件本身对农户不产生行政约束力，按照1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，分水乡过江管理区冷家坝村委会对本集体经济组织内的集体土地有经营和管理的权利，分水乡过江管理区冷家坝村委会与冷家坝完小签订的《征地协议》合法有效，协议双方均受协议效力的约束。故我府的21号文件不具有可诉性。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第五项的规定，本案被诉行政行为不属于受案范围。原告未在法定期限内提起行政诉讼，不符合行政案件受理条件，应当裁定驳回。21号文件于2001年8月14日作出，且原告已经实际从2001年开始领取粮食补助至2018年，若原告对21号文件不服，应当按照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》提起行政诉讼，原告已实际领取多年的粮食补助，理应知晓文件的实质内容，故原告的起诉不符合行政案件的受理条件，应当裁定驳回起诉。综上所述，原告诉称的事实违背客观事实，主张缺乏法律依据，请求驳回原告起诉。被告分水镇政府为支持自己的主张，向本院提交了下列证据：1号证据-《统一社会信用代码证书》；2号证据-《法定代表人身份证明书》；3号证据-法定代表人的《居民身份证》复印件；4号证据-《征地协议》；5号证据-21号文件；6号证据-《协议》、《分水镇中心完小占地补偿花名册》、《业务结算申请书》。经审理查明：因修建冷家坝完全小学（健力宝集团捐资），需要征收原务川仡佬族苗族自治县分水乡过江管理区冷家坝村朝阳组部分村民承包的山林、土地。2001年6月4日，原分水乡政府组织当时的过江管理区、分水乡教办、健力宝希望小学、冷家坝村村民委员会、村党支部、朝阳组以及涉及征地的农户进行协商，就征地补偿达成《征地协议》。该协议载明：每征用一亩田，由分水乡政府每年补偿350斤大米；每征用一亩土，由分水乡政府每年补偿250斤大米；农户被征用土地，由分水乡政府减除每亩相应承担的农业税；被征用的山林，按两亩折合一亩土计算补偿；粮食补偿兑现办法：根据被征地农户被占土地面积，由分水乡政府计算出补偿的实际数量，分水乡政府另行文下发到农户，每年在征收任务农业税结算结束时，农户自行到冷家坝粮站，凭文件规定数量一次性领取，时间不超过当年11月30日；协议长期有效（截止土地政策变动）。该协议的征用土地一方为冷家坝完小，被征用土地一方为分水乡过江管理区冷家坝村委会，参加座谈协商的分水乡政府、过江管理区、分水乡教办、健力宝希望小学、冷家坝村委会、冷家坝村朝阳组的代表以及被征地农户在该协议上签字确认。2001年8月14日，分水乡政府根据《征地协议》的内容，制发了21号文件，将《征地协议》载明的补偿标准，用分水乡政府文件的形式予以固定，主要内容为“分水乡中心完小占地经2001年8月14日政府会议研究，特作如下规定：一、每亩田解决350斤大米，每亩土解决250斤大米，每亩林地按0.5亩土折算。二、所需解决的粮食由过江管理区承包土地的人口来承担。三、所解决的粮食，待农业税、三提五统征收完后，到过江粮站领取。四、占地农户要承担相应的农业税、三提五统，同时承担相应的提留。”同时21号文件附《占征地农户花名册》，载明占地农户姓名、被征地面积、解决（补偿）大米数量。21号文件注明抄送县府办、县教育局，发送冷家（坝）村委、占地农户。分水乡政府自2001年起，按照《征地协议》和21号文件明确的补偿标准，向原告等被征地农户（共17户）进行补偿至2017年。在此期间，因国家实施农业税收的减免政策，分水乡政府的原补偿来源缺失，分水乡政府又通过民政救济等途径予以补偿；后因民政救济依法规范后，分水乡政府不能再通过民政救济的途径进行补偿，故分水镇政府（分水乡已改为分水镇建制）在2018年停止支付征地补偿。为解决历史遗留问题，分水镇政府在2019年6-7月，通过与被征地农户协商，就征地补偿遗留问题达成协议，即按原征地面积和补偿标准（每斤大米折合人民币3元），由分水镇政府一次性给予被征地农户5年的补偿后，今后不再补偿。被征土地的大多数农户（13户），先后与分水镇政府签订协议，并领取补偿。原告田仁强不同意分水镇政府解决征地补偿遗留问题的方案，因分水镇政府停止支付征地补偿，从而提起本案诉讼。另查明，被征土地所建冷家坝完全小学，几经变更校名，现由分水镇中学使用该土地。本院认为，2001年因教育事业发展和建设的需要（企业捐资修建公办学校），征收原务川仡佬族苗族自治县分水乡过江管理区冷家坝村朝阳组部分村民承包的山林、土地，该土地征收行为虽然存在瑕疵，但当时被征地农户对征地行为并无异议。同时，包括被征地农户在内的各方参与人，对征地补偿标准亦无异议。原分水乡政府根据征地各方参与人签字确认的《征地协议》，制发的21号文件，仅是对《征地协议》明确的补偿标准及途径，用政府文件的形式予以固定，作为分水乡政府支付征地补偿、被征地农户领取征地补偿的凭据。被征地农户亦按《征地协议》及21号文件，自2001年到2017年，逐年领取了17年的征地补偿。因国家政策法律的变化，原补偿途径缺失。在此情况下，为解决历史遗留问题，分水镇政府积极作为，与被征地农户协商，与大多数被征地农户达成协议，由分水镇政府一次性支付被征地农户5年的补偿，终结征地补偿。分水镇政府和13户农户所签订的协议，不失为解决历史遗留问题的一个有效办法。反观原告的起诉，原告根据《征地协议》及分水镇政府（原分水乡政府）制发的21号文件，逐年领取17年的征地补偿后，在分水镇政府无法再按照原有补偿途径进行补偿的情况下，不满意分水镇政府解决历史遗留的方案，从而向人民法院起诉，认为被告违法征用（收）土地，要求确认21号文件违法。21号文件系政府文件，且该21号文件的内容并非土地征收，而是对《征地协议》载明补偿标准的固定（实际作为支付和领取征地补偿的凭据）。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，原告如对21号文件所载明的补偿标准有意见，救济途径并非向人民法院提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。同时，各级人民政府制发的文件，在2015年5月1日以前（2014年修正《中华人民共和国行政诉讼法》），并未纳入人民法院行政诉讼的受案范围。另外，21号文件制发时间为2001年8月14日，不管是根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”的规定，还是根据2017年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定、第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，原告的起诉也超过法定起诉期限，且从2001年到2019年，时间长达十八年，显然也不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的耽误起诉期限情形。综上所述，原告田仁强对被告分水镇政府的起诉，不属于人民法院受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，且已超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告田仁强的起诉。案件受理费五十元（预收），退还原告田仁强。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于遵义市中级人民法院。审 判 长  周再庆人民陪审员  李传孝人民陪审员  周华恩二〇二〇年四月十三日法官助理赵明健书记员胡德生