浙江省舟山市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2019）浙09行赔终5号 上诉人（原审原告）中国信达资产管理股份有限公司浙江省分公司，住所地浙江省杭州市延安路528号11、12层。 负责人胡德，总经理。 委托代理人（一般授权代理）周红，浙江太安律师事务所律师。 委托代理人（一般授权代理）赵剑慧，浙江太安律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）岱山县自然资源和规划局，住所地浙江省岱山县高亭镇衢山大道609号。 法定代表人金安业，局长。 出庭应诉负责人刘增波，该局不动产登记中心主任。 委托代理人（一般授权代理）林汉身，该局工作人员。 委托代理人（一般授权代理）王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。 原审第三人交通银行股份有限公司宁波光明支行，住所地浙江省宁波市鄞州区江东北路308号。 负责人孙海雯，行长。 委托代理人（特别授权代理）张勇，交通银行股份有限公司宁波分行员工。 委托代理人（特别授权代理）高峰，交通银行股份有限公司宁波分行员工。 原审第三人浙江永乐铝轮制造有限公司，住所地浙江省岱山县东沙镇岱北工业区。 诉讼代表人邵汉军，该公司管理人浙江震舟律师事务所负责人。 委托代理人（特别授权代理）蒋善军，浙江震舟律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）王曾，浙江震舟律师事务所律师。 原审第三人宁波海琪进出口有限公司，住所地浙江省宁波市海曙区灵桥路255号20-9。 法定代表人罗永仕。 上诉人中国信达资产管理股份有限公司浙江省分公司（以下简称浙江信达公司）因与被上诉人岱山县自然资源和规划局、原审第三人交通银行股份有限公司宁波光明支行（以下简称交行宁波光明支行）、原审第三人浙江永乐铝轮制造有限公司（以下简称永乐公司）、原审第三人宁波海琪进出口有限公司（以下简称海琪公司）土地行政赔偿一案，不服浙江省岱山县人民法院（2018）浙0921行赔初3号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院于2019年9月23日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年11月1日公开开庭审理了本案。上诉人浙江信达公司的委托代理人周红，被上诉人岱山县自然资源和规划局的出庭应诉负责人刘增波及委托代理人林汉身、王焦山，原审第三人交行宁波光明支行的委托代理人张勇、高峰，原审第三人永乐公司的委托代理人蒋善军到庭参加诉讼。原审第三人海琪公司经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，但不影响本案的审理。在案件审理过程中，经各方当事人同意，本院于2019年11月11日至2020年4月27日对案件进行了协调，因当事人之间分歧意见较大，最终无法达成调解。本案现已审理终结。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”之规定，本案中原告在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，故本案起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。本案的基础行政行为系被告为岱山国用（2009）第20-118号国有土地使用权办理抵押登记的行为，原告要求确认该抵押登记行为违法的诉讼已被该院（2018）浙0921行初43号行政裁定书以超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉，故原告就该行为一并提起的本案赔偿之诉，亦超过法定起诉期限，依法应予以驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告中国信达资产管理股份有限公司浙江省分公司的起诉。 浙江信达公司不服，向本院提起上诉称，上诉人一开始因被上诉人重大违法行为向原审法院提起行政赔偿之诉，原审法院释明要求上诉人根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定，先提起确认行政行为违法之诉，作为行政赔偿诉讼的前置程序和条件。上诉人按照原审法院要求提起确认违法之诉，现原审法院以上诉人提起的确认违法之诉已被该院以超过起诉期限为由驳回起诉，故上诉人就该行为一并提起的本案赔偿之诉亦超过法定起诉期限，裁定驳回上诉人的起诉，该裁定无事实依据，且适用法律错误。首先，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条规定，上诉人可以依法单独提起本案行政赔偿之诉。本案被上诉人侵犯上诉人财产权的行为属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定的“造成财产损害的其他违法行为”，且在上诉人提起本案的前后，被上诉人拒不确认致害行为违法，故应适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条的规定，而不能适用该司法解释第二十一条第（四）项的规定。其次，在（2018）浙0921行初43号行政案件中，上诉人未超过法定起诉期限。该案实质上应是确认行政行为无效之诉，与确认无效民事行为一样，应当不受时效限制。此前岱山县人民法院（2016）浙0921民初720号民事判决和舟山市中级人民法院（2017）浙09民终382号民事判决确认：永乐公司不是涉案土地使用权人，上诉人要求确认其对永乐公司就涉案土地行使抵押权即其申报的债权在该土地使用权拍卖、变卖可得价款中优先受偿的主张不能成立。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第（三）项规定，被上诉人办理涉案土地使用权抵押登记并颁发土地使用权抵押证明书的行为，属于“行政行为的内容客观上不可能实施”的“重大且明显违法”的无效行政行为。退一步讲，如果该案有时效限制，具体时效也应从上诉人收到舟山市中级人民法院（2017）浙09民终382号民事判决书时起算，且应适用最长20年的时效。因为对上诉人来说，该案土地使用权抵押登记上盖的岱山县人民政府和被上诉人的公章是真实的，永乐公司破产管理人的告知函是不能否定其土地使用权抵押登记的真实性及效力的。故上诉人必须通过诉讼要求法院确认本案土地使用权的抵押权是有效成立的。当上诉人收到舟山市中级人民法院（2017）浙09民终382号民事判决时，才知道并确定上诉人的财产权受到侵害，所以具体时效应从上诉人收到该终审判决时起算。另，该案被上诉人办理并颁发土地使用权抵押登记的行为是涉及不动产的具体行政行为，且抵押行为发生于2010年，应适用原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定的最长20年的起诉期限。原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，属适用法律错误。综上，请求本院依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人岱山县自然资源和规划局答辩称，根据行政诉讼的特点以及行政诉讼法有关规定，决定了行政诉讼的起诉期限是一次性的，不可逆转的，不会因《民法通则》规定的法定事由出现而发生起诉期限的循环重复问题，因此行政诉讼不能适用时效中断制度。且本案中上诉人的一审诉讼请求是确认行政行为违法，并非是确认行政行为无效。根据原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定，这两个诉讼请求是不同的，不应该混为一谈。确认行政行为违法的诉讼，仍然应当适用行政行为起始期限的时效规定。如果上诉人一审诉讼请求是要求确认2009年颁发土地使用权抵押证明书的行为无效，原审法院仍然可以适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定的法律精神，裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。另，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”，并非是所有涉及不动产的行政行为都适用20年的起诉期限。本案所诉的行政行为是土地抵押登记行为，并不属于该类情况，因此不适用20年的起诉期限，而是应当适用5年的最长起诉期限。综上，原审法院事实认定清楚，法律适用正确，请求本院驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人交行宁波光明支行在法定期限内未向本院提交书面答辩状，在二审庭审中答辩称，该行与永乐公司签署的涉案土地使用权抵押合同真实有效。该行有理由认为永乐公司享有涉案土地使用权并信赖该行对抵押的涉案土地使用权享有抵押权。同时，按照案涉当时有效的《土地登记办法》第九条、第十四条以及《中华人民共和国土地管理法》第七十八条、《中华人民共和国物权法》第二十一条等相关规定，行政机关就其过错行为应当承担赔偿责任。故请求本院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 原审第三人永乐公司在法定期限内也未向本院提交书面答辩状，在二审庭审中答辩称，永乐公司没有相应涉案土地的使用权，抵押物不存在。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。 原审第三人海琪公司在法定期限内未向本院提交书面答辩状。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审中，各方当事人主要围绕上诉人浙江信达公司提起本案行政赔偿诉讼是否符合法定起诉条件等审理重点进行了质证与辩论。 经审理查明，2018年9月，上诉人浙江信达公司向原审法院提起行政诉讼，要求确认原岱山县国土资源局向交行宁波光明支行办理岱山国用（2009）第20-118号国有土地使用权抵押登记并颁发土地使用权抵押证明书的行为违法。在提起行政诉讼的同时，上诉人一并提起了本案行政赔偿诉讼，要求原岱山县国土资源局以位于岱山县头（地号20-1-0-2015）66667平方米土地市场价为计算依据，向上诉人赔偿债权损失总计不超过人民币1980万元。2019年9月4日，原审法院作出（2018）浙0921行初43号行政裁定，认为上诉人提起的行政诉讼，已经超过法定起诉期限，遂裁定驳回其起诉。上诉人不服，向本院提出上诉，本院于2020年4月29日作出（2019）浙09行终73号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。另，2019年1月15日，因机构改革，原岱山县国土资源局的职责由新组建的岱山县自然资源和规划局承继。 本院认为，本案的争议重点是上诉人浙江信达公司的起诉是否超过法定期限。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。本案中，上诉人针对原岱山县国土资源局办理岱山国用（2009）第20-118号国有土地使用权抵押登记并颁发土地使用权抵押证明书的行政行为提起行政诉讼时，一并提起了本案赔偿之诉。原审法院已经作出（2018）浙0921行初43号行政裁定，认定上诉人提起的行政诉讼超过法定起诉期限，裁定驳回上诉人的起诉；本院（2019）浙09行终73号终审行政裁定，维持了该原审裁定。故上诉人一并提起的本案赔偿之诉，亦超过法定起诉期限，原审法院裁定驳回起诉，并无不当。上诉人认为其可以依法单独提起本案行政赔偿之诉，原审法院释明要求其先提起确认行政行为违法之诉，作为行政赔偿诉讼的前置程序和条件，释明错误，导致其本案被裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法是赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的条件。本案中，上诉人提起行政赔偿诉讼，系认为原岱山县国土资源局违法办理岱山国用（2009）第20-118号国有土地使用权抵押登记并颁发土地使用权抵押证明书，导致其无法实现抵押债权而造成损失，要求予以行政赔偿。该行政赔偿所依据的加害行为是原岱山县国土资源局办理土地使用权抵押登记的行政行为，故该行为被确认为违法是提起本案行政赔偿诉讼的前置程序和条件，原审法院释明并无不当，上诉人的主张缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。 综上，上诉人浙江信达公司的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 张 静 二〇二〇年四月三十日 法官助理 方 园 代书记员 斯洲慧 ??? ??1?