怀化铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）湘8603行初50号 原告向兆昌，男，1950年12月19日出生，汉族，住湖南省辰溪县。 被告辰溪县孝坪镇人民政府，住所地湖南省辰溪县孝坪镇。 法定代表人张玲，镇长。 委托代理人米海，湖南天地人(怀化)律师事务所律师。 原告向兆昌不服被告辰溪县孝坪镇人民政府行政强制一案，于2020年1月10日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年1月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月10日公开开庭审理了本案，原告向兆昌、被告辰溪县孝坪镇人民政府副镇长宋守伟、委托代理人米海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告辰溪县孝坪镇人民政府于2019年5月24日作出《停工通知书》，认为向兆昌户擅自修建房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》有关规定，责令向兆昌户立即停止建设。若逾期不履行，镇人民政府将按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇人民政府责令停止建设并拆除。 原告向兆昌诉称，原告家庭拥有6.19亩承包土地和一定数量的山林基础条件,计划流转岔渠内因浓酸废水彻底污染而永久不能种植,且已抛荒30年的废弃土地,投资复垦综合整治后实施家庭养培殖,以利失业子女返乡就业。原告在村委会大力支持下,2017年2月28日顺利依法流转了岔渠废弃土地，与承包人签订了《土地租赁合同书》。根据《农村土地承包法》第三十七条的规定，土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地,自主开展农业生产经营并取得收益。原告经依法流转而获得流转土地的经营权，原告有权在流转土地经营权责内自主开展农业生产经营。根据《农村土地承包法》第四十三条规定，经承包方同意,受让方可以依法投资改良土壤,在不改变农用地用途的原则下,有权自主经营家庭养培殖,依生产经营所需,有权建设农业生产附属、配套设施。根据《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规［2019］4号)、湘国土资发［2015］46号文件规定，设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案,乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。原告《土地租赁合同书》己交村委会复印备案,2017年2月28日向镇国土所呈交《关于利用废弃土地发展家庭养培殖经营报告》备案。依照上述两个文件，“畜禽养殖和水产养殖的附属设施用地规模,原则上控制在项目用地规模的7%以内,但最多不超过10亩”的额定用地面积内,设施农业用地按农用地管理亦不需办理农用地转批手续,原告发展家庭养培殖经营属于农业结构内部调整,不需办理立项手续。 由于实施养培殖的生产经营所需,原告必须先行建好生产设施和附属设施后完善废弃土地综合整治而促成家庭养培殖生产经营。故原告于3月份开工建设生产设施和附属设施。施工过程中,县水利局责令停工，指示必须按照河道管理权限,将工程建设方案报送河道主管机关审查同意后,方可按照基本建设程序履行审批手续。在水务审批耗时长达10个月后，经孝坪镇和水利局商同,并组织其相关职能单位现场集体勘查后决定，为确保安全泄洪,限原告泄洪涵截面积必须等于或大于上游公路涵截面，由水利局发文整改，整改验收合格方可进行后续项目建设。原告同意耗资数万元依令整改，在依令执行整改时，2019年5月24日约下午3点半,孝坪镇镇长张玲约齐水利局共数人至现场,各持停工文件,强逼原告签字停止安全整改。原告无奈,于2019年8月26日向怀化铁路运输法院起诉，怀化铁路运输法院经审理于11月16日判决撤销了水利局作出的《责令停止违法行为通知书》。被告在水利局作出《责令停止违法行为通知书》的同时，作出了《停工通知书》，原告申请复工未果。被告作出的《停工通知书》认为原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》有关规定,所述事实、理由，主要证据不足，适用法律法规错误，违反法定程序，是滥用职权，用行政行为破坏安全整改,严重违法侵犯了原告法定的流转土地自主生产经营权，原告为维护自身合法权益，诉请依法撤销被告2019年5月24日的《停工通知书》。 原告向兆昌向本院提交了以下证据： 1.《土地租赁合同书》复印件，拟证明在塘里村村委会的见证下，原告儿子向剑波与向先平签订了土地租赁合同，用于发展养殖业需用的建场和建房； 2.《辰溪县孝坪镇塘里村村民委员会证明》《关于利用废弃土地发展养培殖经营报告》复印件，拟证明土地租赁合同已交村委会备案，养培殖责任人向剑波于2017年2月28日向孝坪镇政府、孝坪镇国土所提交了发展养殖经营报告； 3.《停工通知书》复印件，拟证明被告于2019年5月24日给向兆昌户下达了停工通知； 4.(2019)湘8603行初168号《怀化铁路运输法院行政判决书》复印件，拟证明辰溪县水利局《责令停止违法行为通知书》已被法院依法撤销。 被告辰溪县孝坪镇人民政府辩称，被告作出被诉行政行为是2019年5月24日，原告当日收到该通知，于2020年1月9日提起诉讼，显然超过了六个月的起诉期限，应当驳回起诉；原告未取得乡村建设规划许可，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告责令停止建设符合法律规定。 被告辰溪县孝坪镇人民政府向本院提交了以下证据和依据： 1.《说明》，拟证明辰溪县孝坪镇规划建设环保服务中心出具了向兆昌在孝坪镇塘里村实施的建设未办理规划许可。 2.法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条。 经庭审质证，原、被告对对方向本院提交的证据发表了以下质证意见： 对原告向兆昌向本院提交的证据，被告辰溪县孝坪镇人民政府提出以下质证意见：证据1、证据2、证据3，关联性有异议；证据4，没有异议。 对被告辰溪县孝坪镇人民政府向本院提交的证据，原告提出以下质证意见：该说明虽证明原告没有办理规划许可证，但原告从事生产经营建房，没有必要办理规划许可证。 本院对上述证据认证如下：对原告向本院提交的证据3，系被诉行政行为，是本案行政诉讼的审查对象，不作证据使用；对原告提交的证据1、证据2、证据4，均与本案事实认定有关联，本院均予以采信；对被告向本院提交的证据，系被告作出行政行为依据的证据，本院亦予以采信。 经审理查明，2017年2月28日，原告儿子向剑波在塘里村村民委员会的见证下，与向先军签订土地租赁合同，租赁向先军的承包地用于发展养殖业需要的建场和建房。在建房过程中，2017年5月8日，辰溪县水利局向原告下发湘辰水责停字(2017)第11号《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止施工，2017年12月19日又向原告下发《责令改正违法行为通知书》，要求原告按照通知要求进行改正。原告停止施工进行改正。2019年5月13日，辰溪县水利局向原告送达一份《通知》，要求原告委托第三方机构做好防洪影响评价报告，原告拒绝签字。2019年5月24日，被告辰溪县孝坪镇人民政府向原告下达《停工通知书》，认为向兆昌户擅自修建房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》有关规定，责令向兆昌户立即停止建设。若逾期不履行，镇人民政府将按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇人民政府责令停止建设并拆除。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告辰溪县孝坪镇人民政府2019年5月24日作出停工通知，于当日送达给原告，并没有告知起诉期限，本案应当适用一年的起诉期限，原告于2020年1月10日向本院提起诉讼，显然没有超过起诉期限。被告辩称原告起诉已超过起诉期限，本院不予支持。 2015年11月20日，原湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)精神，下发了《湖南省国土资源厅湖南省农业委员会关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》(湘国土资发［2015］46号)，该通知对进一步完善和规范设施农用地使用和管理作出了明确规定。该通知第三条对切实做好设施农用地备案工作规定，生产经营者需向当地乡镇人民政府提出设施农用地申请，拟定设施建设方案，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。乡镇人民政府应充分发挥管理作用，组织当地相关职能部门完成项目用地申请条件、选址、范围、用途、环保、复垦等内容的核实。对符合要求的，将建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中，原告儿子向剑波与承包农户签订土地承包经营权流转合同，租赁土地用于发展养殖业需要的建场和建房，应当严格按照该通知规定的设施农用地使用的相关程序办理，乡镇人民政府应当充分发挥管理作用，履行好相应职责，设施农用地使用者对于不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。 《湖南省国土资源厅湖南省农业委员会关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》(湘国土资发［2015］46号)第四条第(三)项对严格设施农用地执法进行了明确规定，从事设施农业和规模化粮食生产的，经营者必须按照协议约定使用土地，确保农地农用。设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营；禁止在使用土地过程中污染土壤环境。县级国土资源主管部门和农业部门要依据职能加强日常执法巡查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的，应依法依规严肃查处；擅自扩大附属设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模，擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任。该条规定明确了对违反设施农用地使用的执法主体是县级以上国土资源主管部门和农业部门；2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。明确了对违反土地管理法律、法规行为的执法主体是县级以上人民政府土地行政主管部门；《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。明确了乡、镇人民政府对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，有进行相应处理的职权。而根据该法第二条第三款的规定，乡、村庄规划区，是指镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。本案中，案涉土地是原告儿子向剑波与该土地承包农户签订流转合同取得经营权，用于养殖所需的场房建设，而生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，被告辰溪县孝坪镇人民政府在没有证据证明该农用地已纳入乡、村庄规划区内的情况下，对原告向兆昌户作出停工通知明显超越了被告的职权，应予撤销。另外，本案案涉土地系原告儿子向剑波租赁用于养殖业，行政机关在执法时，应当查明用地主体资格，明确责任主体，准确确定行政行为相对人。综上所述，原告的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(四)项的规定，判决如下： 撤销被告辰溪县孝坪镇人民政府于2019年5月24日作出的停工通知。 案件受理费50元，由被告辰溪县孝坪镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。  审 判 长 钟小汉 审 判 员  钟奇峰 审 判 员  蒋 斌 二〇二〇年四月十日 法官助理 朱璐颖 书 记 员 粟霞 陈钰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。