河北省唐山市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）冀02民终1329号 上诉人（原审原告）：唐山市曹妃甸区港英市政工程有限公司，地址：唐山市曹妃甸区唐海镇垦丰大街66号。 法定代表人：刘兆合，该公司董事长。 委托诉讼代理人：丁丽丽，河北实同律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：唐山市丰南区大新庄镇人民政府，地址：唐山市丰南区大新庄镇大新庄三村。 负责人：张伟，该镇镇长。 委托诉讼代理人：刘志花，河北丹丹律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：唐山市自然资源和规划局丰南区分局，地址：唐山市丰南区青年路17号。 法定代表人：侯立臣，该局局长。 委托诉讼代理人：秦旭方，河北弘诚律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘丽明，河北日月新律师事务所律师。 上诉人唐山市曹妃甸区港英市政工程有限公司（以下简称港英公司）因与被上诉人唐山市丰南区大新庄镇人民政府（以下简称大新庄镇政府）、唐山市自然资源和规划局丰南区分局（以下简称自然资源和规划局）建设施工合同纠纷一案，不服河北省唐山市丰南区人民法院（2019）冀0207民初3292号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月6日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人港英公司的委托诉讼代理人丁丽丽，被上诉人大新庄镇政府的委托诉讼代理人刘志花，被上诉人自然资源和规划局的委托诉讼代理人秦旭方、刘丽明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 港英公司上诉请求：二审法院依法改判或发回重审。事实与理由：本案认定事实不清，适用法律错误，请求二审法庭支持上诉人一审的诉请请求。理由如下：一、本案并非固定价款合同，为可变更合同。上诉人与自然资源和规划局签订的《施工合同》第二部分通用合同条款1.1.5.2约定“合同价格：…包括在履行合同过程中按合同约定进行的变更和调整”及第三部分专用合同条款8.2项约定“最终工程款以竣工决算审计金额为准”，从这两条款约定可以看出本工程是可以变更的，工程价款以最终审计数额为准。并且上诉人在实际施工过程中导致工程量增加的原因是被上诉人提供客土地点发生变化等原因（详见上诉人一审提交的工程变更洽商单），这些原因并非是上诉人导致的，其中一些原因还是大新庄镇政府和该镇政府领导下的孟庄子和佟庄子村导致的，还有一些原因确实是为了更好完成施工任务所必须增加的，上诉人并没有恶意扩大，而且这些增加的原因、数量、数额均得到了建设单位、设计单位、监理单位的盖章、负责人签字认可，增加的工程价款是客观合理的，也是真实发生的。二、本案大新庄镇政府、自然资源和规划局均为适格承担支付工程款的主体。本案上诉人与被上诉人签订了《施工合同》，工程地点在唐山市丰南区，合同签订后，自然资源和规划局于2016年12月2日向上诉人支付工程预付款。之后虽然自然资源和规划局是合同的相对方，但就本合同而言就再也没有履行过此合同的义务。反而大新庄镇政府负责管理、指挥、调度、决断此工程的大小事项，并且实际施工地点的孟庄子村和佟庄子村也为大新庄镇政府领导下的两个村，由此可以让上诉人完全相信该工程已经由大新庄镇政府负责。后在施工过程中工程量增加，大新庄镇政府在《工程量确认单》、《工程变更洽商单》中的建设单位一栏中盖章，由此又可以证实该工程的由大新庄镇政府负责。另外大新庄镇政府于2019年2月3日向上诉人支付311413元工程款，上诉人的开票单位也为大新庄镇政府，大新庄镇政府接收上诉人河北省增值税专用发票行为及支付工程款行为，也应视为该施工项目的负责人。因此说工程量的增加大新庄镇政府具有确认权。此外大新庄镇政府在一审提交的丰政字［2016］14号及唐国土资地［2015］110号两份政府部门文件，只是内部传阅文件，并非对外公开的、具有普遍性的，因此该文件对上诉人无效，一审法庭引用该文件作为裁判的理由和依据明显不恰当。对于政府部门的职能转换，大新庄镇政府、自然资源和规划局从属性上诉人并不清楚，因此说一审法庭称需要报批，才能确定增加工程量的说法不合理。上诉人是施工单位直接对应的是建设单位，建设单位一栏大新庄镇政府盖章确认了，监理单位也确认了。退一步讲，无论大新庄镇政府还是自然资源和规划局均是丰南区人民政府的部门，该工程款项的支付也是来自丰南区人民政府财政，那么上诉人工程已经施工完毕，该工程已于2019年5月7日投入使用，孟庄子村和佟庄子村已获益，那么政府部门也应及时履行相应的付款义务。综上，恳请二审法庭支持二被上诉人向上诉人支付工程款共计450801.79元（193469.92元＋257331.87元）及自以450801.79元为基数按中国人民银行发布的同期贷款利率支付自2019年5月7日开始至实际履行为止的利息，并且一审、二审诉讼费、保全费由二被上诉人承担。 大新庄镇政府辩称，第一，上诉人通过招投标的方式取得孟庄子和佟庄子土地项目承包权与自然资源和规划局签订了施工合同，该合同是当事人的真实意思表示切不违反法律的强制性规定，对当事人双方具有约束力。合同项下的权利义务应由本案上诉人和被上诉人自然资源和规划局承担，与我方无关。第二，我方在耕地占补平衡项目建设中按照区政府的安排承担对该项目的组织实施等项工作，丰南区政府的文件是2016年11月4日下发，下发前招投标工作已经由被上诉人自然资源和规划局实施，但是我方并不承担该项目中的权利和义务，因为我方不是该施工合同的当事人一方。第三，本案中的施工合同中明确约定，该项目为固定价结算工程款，也就是说在合同履行过程中即使工作量增减，工程价款也不发生变化。上诉人在上诉状中称最终工程款以竣工审计金额为准，此种约定不符合法律规定，对此我国有关部门约定工程款结算不应以审计部门的结果为依据进行结算，在一审诉讼中提交了工程变更洽商变更单，以此作为增加并请求工程款的依据。形成该洽商单是为了向政府有关部门进行审批，但是该报批材料并未获得相关部门的批准，同时也没有取得自然资源和规划局的同意，依据该份证据不能作为其主张的证据材料。 自然资源和规划局辩称，原始合同确实是上诉人和我方签订的，签订后我方按照合同约定向上诉人支付了前期款项和预付款，丰南区政府下发了文件，文件规定这个项目移交给各乡政府办，之后我方将项目及未付完的款都给了大新庄镇政府，之后一切的事我们就不再管任何事了。这个案子中上诉人又和大新庄镇政府订立了补充协议，增加了工程款，这些事情我方均不知道，也没有管。我方认为本案是大新庄镇政府的事。我方尊重法院判决。 港英公司向一审法院起诉请求：1.大新庄镇政府、自然资源和规划局支付工程款共计450801.79元及2019年2月4日开始至实际履行为止，以450801.79元为基数按年利率6%支付利息。2.大新庄镇政府、自然资源和规划局承担本案诉讼费、保全费和律师费。 一审法院认定事实：唐山市丰南区大新庄镇孟庄子和佟庄子土地整治（占补平衡）项目向社会招标，港英公司于2016年5月27日提交招标文件，经评标委员会评审，确定港英公司为中标人，2016年6月22日，唐山市国土资源局丰南分局为发包人，港英公司为承包人，双方签订施工合同，其主要内容“1.本协议书与下列文件一起构成合同文件，（1）中标通知书；（2）投标函及投标函附录；（3）专用合同条款；（4）通用合同条款；（5）技术标准和要求；（6）图纸；（7）已标价工程量清单；（8）其他合同文件。2.上述文件互相补充和解释，如有不明确或不一致之处，以合同约定次序在先者为准。3.签约合同价624882.92元。4.合同形式：包工包料。5.计划开工日期：2016年6月24日；计划竣工日期：2016年10月21日；工期：120日历天。第二部分，通用合同条款……9.1变更权，在履行合同过程中，因工期较短，为确保按期完工，不允许增加工程量，只允许核减工程，经发包人同意，监理人可按第9.2款约定的变更程序向承包人作出变更指示，承包人应遵照执行。9.2变更程序，承包人应在收到变更指示14天内，向监理人提交变更报价书。监理人应审查，并在收到承包人变更报价书后14天内，与发包人和承包人共同商定此估价。在未达成协议的情况下，监理人应确定该估价。……第三部分，专用合同条款。7.1工程质量要求：工程质量验收标准为《土地整治项目验收规程TD/T1013-2013》……8.2工程进度付款（1）本工程预付款比例为合同总价的20%，获得工程款付款的前提是，承包人必须向发包人提交同等金额的银行履约保函。承包人应保证其履约担保在发包人颁发工程接收证书前一直有效。（2）工程进度款：按照项目进度拨付工程款，工程完成总工程量的70%以上后，由承包人提出申请，监理单位对工程进度和质量签署认可意见，经发包方审核，由丰南区财政局审批同意，实地查看后，拨付至工程款总额的50%；工程全部完成并通过区级验收后，按照以上程序，拨付至工程款总额的70%；项目经上级国土资源部门验收合格并下达验收通知书后，拨付至工程款总额的90%，剩余10%留作工程质量保证金，项目竣工验收一年再予以拨付，最终工程款以竣工决算审计金额为准。……”2016年11月4日，唐山市丰南区人民政府下发丰政字［2016］14号关于进一步加强耕地占补平衡项目建设的实施意见，该意见中明确“坚持乡镇主体原则，乡镇政府为耕地占补平衡项目的责任主体，对耕地占补平衡项目建设负总责，对项目施工应严格按照规划设计执行，原则上不允许变更，确需变更的项目应根据市国土资源局、市财政局《关于高标准基本农田建设项目设计变更的通知》（唐国土资地[2015]110号）要求进行设计变更和资金调整，（1）工程投资变化低于10%（含），报区国土分局批准。区国土分局应组织专家对变更设计进行论证审查，情况属实，变更设计合理、科学，符合条件的予以批准；并将批准后的设计变更资料报市国土资源局备案。（2）工程投资变化高于10%的，由市国土资源局进行项目设计变更审批。（3）项目变更涉及使用不可预见费时，按照《河北省高标准基本农田建设资金使用管理办法》规定执行。（4）设计变更后，涉及资金调整的由区财政局审核批准。……”港英公司与唐山市国土资源局丰南分局的施工合同签订后，港英公司依约定进场施工。2018年1月2日，唐山冀东工程建设监理有限公司与港英公司共同盖章出具工程量确认单，其内容：“合同名称唐山市丰南区大新庄镇孟庄子和佟庄子土地整治（占补平衡）项目，工程名称唐山市丰南区大新庄镇孟庄子和佟庄子土地整治（占补平衡）项目，工程地点唐山市丰南区大新庄镇孟庄子和佟庄子，现在工程已按合同设计要求全部完工，等待下一步验收，监理机构唐山冀东工程建设监理有限公司，监理工程师王志；承包单位港英公司，项目负责人杨润宇，2018年1月2日”。但此工程至今未验收，此整治工程完工后土地于2019年5月7日被唐山市丰南区大新庄镇孟庄子村和佟庄子村对外发包。2016年12月2日，唐山市国土资源局丰南分局向港英公司支付案涉工程预付款12万元，2017年12月26日，唐山市国土资源局丰南分局通过中国建设银行股份有限公司唐山丰南支行将涉案工程资金640083元转至唐山市丰南区大新庄镇财政集中支付中心账户。2019年2月3日，大新庄镇政府向港英公司支付工程款311413元。庭审中，港英公司出具“关于唐山市丰南区大新庄镇孟庄子、佟庄子坑塘排水工程量确认单、工程变更洽商单”，关于唐山市丰南区大新庄镇孟庄子和佟庄子土地整治（占补平衡）项目坑塘排水二次施工工程量确认单，内容为“因佟庄子土地赔偿量，孟庄子未赔偿村民承包费，导致施工单位排水后，无法进行土方工程施工，造成施工单位二次排水施工，排水使用QY160-23-15潜水泵，每天工作12小时，每小时排水160方，共用时30工日，合计排水量57600方。施工单位：港英公司，杨润宇。建设单位：唐山市丰南区大新庄镇人民政府，孙荣宝；监理单位：唐山冀东工程建设监理有限公司，关朝亮。2017年3月2日”。工程变更洽商单的内容“工程名称：唐山市丰南区大新庄镇孟庄子和佟庄子土地整治（占补平衡）项目，施工单位：港英公司，1.因建设单位提供的客土地点发生变化，导致11671方客土不能一次性进入施工场地，第二次倒运，因此造成运距增加，导致工程费用增加，二次倒运综合单价为：14.33元/方，综合合价为167245.43元。2.因佟庄子土地赔偿量，孟庄子未赔偿村民承包费，导致我施工单位进入二次施工，鱼塘内大面积积水，因此我方组织人力物力进行排水，共计排水57600方（后附二次排水工程量确认单）折合合班180合班，综合单价为176.29元/合班，综合合价为31732.2元。3.线路架设因佟庄子村与电力部门综合要求，原设计201米（换线不换杆）LGJ35导线现改为450米，LGJ50米导线，从而增加了费用，包括电线、电杆、机械、人工及配套设施，综合单价为81.81元/米，综合合价为36814.5元。4.现合同外，设计增加佟庄子两米宽道路，长度545米，经计算外购客土1422方，客土单价为6.86元/方，加上二次倒运单价为14.33元/方，合计单价为21.19元/方，合价为30132.18元，因修路增加两道Φ0.8米涵洞，根据中标预算书综合合价为21539.74元。建设单位唐山市丰南区大新庄镇人民政府章，项目负责人：孙荣宝，2017年3月2日。设计单位河北金达地理信息技术服务有限公司章，项目负责任人：徐龙，2017年3月2日。监理单位唐山冀东工程建设监理有限公司，项目负责人：关朝亮，2017年3月2日。施工单位港英公司章，项目负责人：杨润宇，2017年3月2日”。此工程变更洽商单及工程量确认单出具的目的按照工程量审批流程，需要政府和国土部门审批后拨付资金，但未获审批，此期间港英公司按照工程量洽商单的项目内容实施该工程，但未征得自然资源和规划局的同意。另查：唐山市国土资源局于2016年3月28日通知唐山市国土资源局丰南分局，唐山市丰南区大新庄镇孟庄子和佟庄子土地整治（占补平衡）项目，根据《河北省土地整治项目管理办法》（冀国土资发[2014]19号）的有关规定，市局组织相关专家进行了评审，认为耕地质量设计符合要求，符合土地整治规划，地类正确、面积准确，预算资金使用符合相关规定，经专家组评定该项目符合立项条件，同意立项。该占补平衡项目拟整治土地面积为11.5784公顷，预计新增耕地10.9505公顷，地类为水田，按照《农用地质量分等规程》设计新增耕地的质量等别为11等（国家级利用等1-15等），不低于周边原有耕地利用等别，项目预算投资763183元（投资金额以区级财政评审为准）。另查，按中共唐山市委办公厅、唐山市人民政府办公厅2019年1月31日关于印发《唐山市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，唐山市国土局丰南分局于2019年1月31日更名为唐山市自然资源和规划局丰南区分局。 一审法院认为，一、合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。本案中，港英公司通过招标的方式取得唐山市丰南区大新庄镇孟庄子和佟庄子土地整治项目的承包权，与唐山市国土资源局丰南分局签订了施工合同，该合同系当事人的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，此合同为有效合同，对当事人具有法律约束力，合同当事人应当按照约定享有权利并履行合同义务。唐山市国土资源局丰南分局依法更名为唐山市自然资源和规划局丰南区分局，其民事权利和义务由唐山市自然资源和规划局丰南区分局享有和承担。二、大新庄镇政府在耕地占补平衡项目建设中，按照唐山市丰南区人民政府实施意见的安排，承担对耕地占补平衡项目的组织实施等项工作，丰南区人民政府的文件是2016年11月4日下发，下发前招投标工作已由自然资源和规划局实施，大新庄镇政府未与港英公司在土地整治（占补平衡）项目中约定双方的权利及义务，唐山市丰南区人民政府关于进一步加快耕地占补平衡项目建设的实施意见，虽赋予大新庄镇政府的职责，不能改变自然资源和规划局在施工合同中做为合同当事人按合同约定应享有的权利和义务。大新庄镇政府不是施工合同的当事人，不能按照该合同的约定享有权利并承担义务。三、港英公司与自然资源和规划局在施工合同中约定了固定价结算工程款价款，在该合同履行中，港英公司增加了工程量，为获取该项工程量的价款，与大新庄镇政府以“工程变更洽商单”形式商定报批，未获批准，不能视为自然资源和规划局已同意港英公司增加工程量和工程价款。港英公司所承包的工程未经竣工验收，港英公司亦未举证证实提交竣工验收报告的日期，应以转移占有建设工程之日为竣工日期。港英公司与自然资源和规划局对合同的变更权和变更程序在合同约定不允许增加工程量，港英公司在施工合同履行中，与大新庄镇政府及监理和设计单位共同签订工程变更洽商单和工程量确认单，是为取得工程变更后增加的工程资金而签订的，虽明确工程量和工程价款，但事先未征得自然资源和规划局的同意，也未按合同约定得以审批，港英公司要求大新庄镇政府和自然资源和规划局给付增加工程量及工程价款无合同和法律依据，对此本院不予支持。此工程完工后，自然资源和规划局未按约定程序组织验收且整治的土地已实际使用，港英公司要求自然资源和规划局按约定给付工程款，一审法院予以支持。合同当事人对欠付工程价款利息计付标准没有约定，应于建设工程竣工之日始按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息。港英公司在本案诉讼中，为了保证判决后，得以顺利执行，对当事人进行财产保全所负担的申请费，港英公司提起诉讼后，可以将该申请费列入诉讼请求，该费用应由败诉的当事人负担。港英公司委托律师所支付的律师费用，因当事人没有约定该项费用的负担，港英公司主张大新庄镇政府和自然资源和规划局支付该费用没有法律上的依据，对此请求一审法院不予支持。故依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第九十条、第一百零九条、第二百七十九条，《最高人民法院》第十四条第三项、第十七条，《诉讼费用交纳办法》第二十九条、第三十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：一、唐山市自然资源和规划局丰南区分局于本判决生效后五日内给付唐山市曹妃甸区港英市政工程有限公司工程款193469.92元并支付利息，利息计算从2019年5月7日始以193469.92元为基数，按中国人民银行发布的同期贷款利率计算至给付之日止。二、驳回唐山市曹妃甸区港英市政工程有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费8062元，由港英公司负担4600元，自然资源和规划局负担3462元。 本院二审期间，当事人没有提交新证据。二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，一、港英公司通过招标的方式取得唐山市丰南区大新庄镇孟庄子和佟庄子土地整治项目的承包权，与唐山市国土资源局丰南分局签订了施工合同，大新庄镇政府并非施工合同的主体，不应承担合同中约定的义务。港英公司要求大新庄镇政府就合同约定部分的工程款承担付款义务，本院不予支持。二、关于施工合同约定之外的工程，港英公司向一审法院出具关于唐山市丰南区大新庄镇孟庄子、佟庄子土地整治（占补平衡）项目坑塘排水工程量确认单和工程变更洽商单，施工工程量确认单中施工单位港英公司、建设单位大新庄镇政府以及监理单位唐山冀东工程建设监理有限公司加盖公章，并且有负责人签字。工程变更洽商单中明确了合同外增加部分项目的工程价款共计257331.87元，建设单位大新庄镇政府、设计单位河北金达地理信息技术服务有限公司、监理单位唐山冀东工程建设监理有限公司以及施工单位港英公司四方加盖公章确认，并有项目负责人签字。上诉人港英公司提交的工程量确认单和工程变更洽商单足以证明存在合同外增加的工程，并且相应工程量和工程价款经过各方确认，其有权主张该部分工程款。大新庄镇政府作为建设单位在工程量确认单和工程变更洽商单中加盖公章，并有相关负责人签字确认，理应支付该部分工程款。因工程量洽商单的项目内容超出施工合同约定范围，且港英公司实施该工程未征得自然资源和规划局的同意，故上诉人港英公司要求自然资源和规划局支付该部分工程款，本院不予支持。 综上所述，港英公司的上诉请求部分成立，本院予以支持。本院依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第九十条、第一百零九条、第二百七十九条，《最高人民法院》第十四条第三项、第十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百七十条第一款第（二）项规定，判决如下： 一、维持河北省唐山市丰南区人民法院（2019）冀0207民初3292号民事判决第一项； 二、撤销河北省唐山市丰南区人民法院（2019）冀0207民初3292号民事判决第二项； 三、唐山市丰南区大新庄镇人民政府于本判决生效后五日内给付唐山市曹妃甸区港英市政工程有限公司工程款257331.87元并支付利息（利息以257331.87元为基数按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率自2019年5月7日起计算至2019年8月19日止，自2019年8月20日起按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至实际支付之日止）。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 一审案件受理费8062元，由唐山市丰南区大新庄镇人民政府负担4600元，由唐山市自然资源和规划局丰南区分局负担3462元；二审案件受理费5159元，由唐山市丰南区大新庄镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐志辉 审判员  甄洪文 审判员  刘 岩 二〇二〇年四月三十日 书记员  刘莎娜