广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终369号 上诉人（一审原告）吴仁德，男，1967年7月4日出生，汉族，住钦州市钦南区。 委托代理人张文，男，1952年6月18日出生，汉族，住钦州市钦南区。 被上诉人（一审被告）钦州市钦南区人民政府。住所地：钦州市钦南区金海湾东大街111号。 法定代表人胡颎，区长。 委托代理人李达轶，钦州市钦南区。 委托代理人梁声宝，广西金湾律师事务所律师。 上诉人吴仁德因其诉被上诉人钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）不履行颁发农村土地承包经营权证法定职责一案，不服钦州市中级人民法院于2019年5月30日作出的（2019）桂07行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，本院决定不开庭审理。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明：吴子权、韩啟珍是吴仁德的父母，吴子权、韩啟珍已分别于2003年12月及2017年11月病故。吴仁德与吴洁勤、吴洁明是同胞兄弟姐妹。上世纪八十年代初农村实行家庭联产承包责任制时，吴子权一家五口按每人分得1.8亩耕地共同取得土地承包经营权。2003年，人民政府对村民承包土地发放《土地承包经营权证书》时，吴仁德从家庭户中分出单独作为一户，吴子权一家四口（吴子权、韩啟珍、吴洁勤、吴洁明）作为家庭户，两户分别领取《土地承包经营权证书》。吴子权、韩啟珍病故后，吴子权户还有承包人吴洁勤、吴洁明。2018年11月13日，吴仁德向钦南区政府的工作职能部门钦南区农业局（现更名为钦南区农业农村局）递交变更登记申请书，要求将其本人的《土地承包经营权证书》与吴子权为户主的《土地承包经营权证书》变更登记合并为一本。钦南区农业局经立案调查，分别询问了吴仁德、吴洁勤、吴洁明，钦州市钦南区龙门港镇西村村委凉水角村民小组（以下简称凉水角村民小组）组长吴仁坤，吴洁勤、吴洁明表示不同意将两户的《土地承包经营权证书》合并为一户，村民小组组长吴仁坤表态“家庭内部纠纷，户内自己解决”。2019年1月25日，钦南区农业局作出《钦南区农业局关于龙门港镇西村村委会凉水角村组吴仁德信访处理决定答复意见书》（以下简称《答复意见》），以两户未能协商达成合并的一致意见为由，决定维持2003年《土地承包经营权证书》登记的内容。《答复意见》已告知吴仁德如不服，可根据《信访条例》第三十四条规定，自收到《答复意见》之日起30日内向钦南区政府或钦州市农业局提出信访复查申请，逾期未申请复查，本处理意见即为此信访事项终结性意见。该《答复意见》已于当日送达给吴仁德签收。吴仁德未向钦南区政府或钦州市农业局提出复查申请。2019年3月26日，吴仁德以2018年11月13日其申请办理土地承包经营权证确认土地承包经营权，但钦南区政府拒绝办理为由，提起本案行政诉讼，请求判决确认钦南区政府拒绝履行向吴仁德颁发农村土地承包经营权证的行为违法。吴仁德原列钦南区政府及钦南区农业局为共同被告，经一审法院释明放弃对钦南区农业局的起诉。 钦州市中级人民法院一审认为：吴仁德作为独立承包户与作为独立承包户的吴子权、韩啟珍、吴洁勤、吴洁明户于2003年分别领取了《土地承包经营权证书》，证明两户都享有各自独立的土地承包经营权。吴仁德在其父母病故后欲将两户独立享有的《土地承包经营权证书》合并为一本，未与土地承包经营权人吴洁勤、吴洁明协商并取得同意的前提下，向钦南区政府的工作职能部门钦南区农业局申请要求将两本《土地承包经营权证书》变更登记为一本，属违背他人意愿侵害土地承包经营权人吴洁勤、吴洁明依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定取得的土地承包经营权的行为，其申请不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条的规定。钦南区农业局受理吴仁德申请后，根据调查的事实作出《答复意见》，查明事实清楚，合法有据。吴仁德起诉钦南区政府拒绝履行法定职责无事实根据，其也未能举出未经其他土地承包经营权人同意可将他人土地承包经营权证合并登记的法律、法规依据，对其诉求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回吴仁德要求确认钦南区政府拒绝履行法定职责向其颁发农村土地承包经营权证的行为违法的诉讼请求。 上诉人吴仁德上诉称：1990年4月30日凉水角生产队与承包方吴子权签订的《农业承包合同书》，1994年6月8日凉水角生产队与上诉人代签的《农业承包补充合同书》，均证实父亲吴子权承包户共5人，上诉人系该承包户成员，根本不存在两个承包户的事实。因户主吴子权和母亲已病故，姐姐吴洁明和妹妹吴洁勤均已外嫁，只有上诉人在凉水角生产队结婚建立家庭，应将上诉人变更登记为户主。2003年因上诉人与父亲有矛盾分家，但不等于分承包户，钦南区政府颁发两本承包证错误，为维护上诉人合法权益，特申请变更上诉人为户主，但钦南区政府拒绝颁证，属不履行法定职责。上诉请求：撤销一审判决，改判支持一审诉讼请求。 被上诉人钦南区政府答辩称：吴仁德申请将本户与其姐妹户的土地承包经营权证合并登记，但经钦南区农业局询问核实，未经仍享有土地承包经营权的姐妹同意，所在村民小组亦表态属家庭内部纠纷由其户内解决。因此，吴仁德的变更登记申请及信访均缺乏事实和法律依据，不应支持。钦南区农业局已对其申请进行了调查、询问、答复，事实清楚，合法有据，钦南区政府不存在不履行法定职责的行为。吴仁德的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 另查明，吴仁德于2018年11月13日向钦南区农业局提交的《变更登记申请书》载明：申请事项：将吴子权家庭承包的农户合并并以吴仁德为家庭承包的农户进行变更登记。事实与理由：我父亲吴子权在一轮承包和二轮延包期间，依法依规取得了家庭承包合同，承包由本集体凉水角村民小组发包的耕地面积9亩，成员共五人：我本人、父亲、母亲韩啟珍、姐姐吴洁明、妹妹吴洁勤。但是承包期内，由于家庭内部产生矛盾的原因，导致形成两本土地承包经营权证书，我持有一本，父亲持有一本。现在我与黄海群结婚生育3个子女，长子吴杰、长女吴晓玲、次女吴燕玲，父母亲已过世，姐姐和妹妹也已出嫁。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四条第一款、第十五条、第二十六条第一款、第二十七条第一款规定和按照重新颁发土地承包经营权证书确权登记有关政策的规定，因结婚等原因导致土地承包经营权合并情形的，实施变更登记。为维护申请人的合法权益，特申请变更登记。 本院认为，申请人具备履行职责的条件，是行政机关依申请履行法定职责的前提。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条规定，办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。第十六条规定，乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。本案中，吴仁德于2018年11月13日提交《变更登记申请书》，以父母已病故、姐妹已外嫁为由，申请将2003年分别颁发的两本土地承包经营权证合并登记，即将以其父亲为户主包括其父母、姐妹4人的土地承包经营权证与以其为户主的承包经营权证合并登记为一本。钦南区政府的职能部门钦南区农业局收到申请后，经调查询问吴仁德、吴洁勤、吴洁明及凉水角村民小组组长吴仁坤，吴洁勤、吴洁明表示不同意将两户的《土地承包经营权证书》合并为一户，村民小组组长吴仁坤表态“家庭内部纠纷，户内自己解决”。因此，吴仁德的申请不符合前述规定变更的条件，钦南区农业局据此作出《答复意见》并送达吴仁德，查明事实清楚，处理结果正确，钦南区政府不存在不履行法定职责的情形。吴仁德主张钦南区政府拒绝履行法定职责，系将钦南区政府不支持其申请简单等同于不履行职责，是对法律法规的错误理解，不应支持。吴仁德上诉提出其根据第一轮承包、第二轮延包的承包合同申请颁发土地承包经营权证等理由，但经审查，吴仁德该上诉理由与其2018年11月13日向钦南区农业局提交《变更登记申请书》所提理由及请求不符，且吴子权户、吴仁德户已于2003年分别获颁土地承包经营权证，且多年来并无异议，现吴仁德要求再行颁发土地承包经营权证，缺乏事实和法律依据。至于吴仁德不服《答复意见》申请信访复核，钦南区政府是否受理、如何处理，属于根据《信访条例》处理信访事项的范畴，不属于人民法院行政诉讼受案范围。 实行男女平等是我国的基本国策，我国正在采取必要措施，逐步完善保障妇女权益的各项制度，以保障妇女的合法权益，促进男女平等。《中华人民共和国农村土地承包法》第六条规定，农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条第二款规定，农村土地承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。本案中，吴仁德的实质诉求实为家庭承包成员内部产生的承包经营权民事纠纷，应依法通过协商、仲裁或者民事诉讼的途径解决，吴仁德直接以申请政府变更登记方式解决承包经营权纠纷于法无据。但是，不管是吴仁德还是所在的村集体经济组织，均不能以吴洁勤、吴洁明已外嫁为由，侵害吴洁勤、吴洁明在农村集体经济组织中依法享有的各项权益，否则将承担相应的法律后果。 综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人吴仁德的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴仁德负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年四月九日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青