江西省赣州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣07行终85号 上诉人（原审原告）周洪海，男，1950年8月4日出生，汉族，住安徽省巢湖市居巢区。 委托代理人周洪清，男，1954年10月23日出生，汉族，住赣州市宁都县，系原告之弟。 被上诉人（原审被告）宁都县自然资源局，住所地：宁都县梅江镇登峰大道50号。 法定代表人陈新民，局长。 委托代理人彭玉清，该局法规股股长。 委托代理人邓三保，江西翠微律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）丁鑫，女，1948年1月23日出生，汉族，住赣州市宁都县。 被上诉人（原审第三人）鄢美芳，女，1979年4月21日出生，汉族，住赣州市章贡区。 被上诉人（原审第三人）周某，男，2004年11月9日出生，汉族，住赣州市宁都县。 法定代理人刘某，系周某母亲。 上诉人周洪海因与被上诉人宁都县自然资源局、丁鑫、鄢美芳、周某土地行政变更登记一案，不服于都县人民法院（2019）赣0731行初52号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院认定：周学科（2005年12月去世，其妻黄桂秀2006年1月去世）系周洪泉（2017年6月去世）、周洪海、周洪清父亲。周洪泉与第三人丁鑫生育了周江波、周卫江（2017年11月去世）等小孩，鄢美芳系周卫江之妻，周某系周卫江之子。1986年5月，原宁都县土地利用管理办公室向周学科核发了Ｎ.002920号《城乡房屋宅基地使用证》，载明房屋坐落于宁都县，面积共计472.8平方米。1992年宁都县人民政府为周洪海（周振海）颁发了宁集建（92）字第02050152号《集体土地建设用地使用证》，载明坐落于下一，独自使用面积和建筑面积均为158.83平方米；为周洪泉颁发了宁集建（92）字第02050153号《集体土地建设用地使用证》，载明坐落于XXX，用地面积371.43平方米（其中建筑占地面积257.91平方米），用途住房、院子；为周洪清颁发宁集建（92）字第02050154号《集体土地建设用地使用证》，载明坐落于下一，独自使用面积和建筑面积均为59.42平方米。上述三本证主要的颁证依据是周学科的Ｎ.002920号《城乡房屋宅基地使用证》。2005年4月，周洪泉及其儿子周江波、周卫江持分户协议等申请分户发证，2005年5月27日宁都县人民政府分别为周洪泉颁发了宁国用（2005）第02120633号《国有土地使用证》，载明面积127.43平方米；为周江波颁发了宁国用（2005）第02120634号《国有土地使用证》，载明面积122.00平方米；为周卫江颁发了宁国用（2005）第02120635号《国有土地使用证》，载明面积122.00平方米。宁都县人民政府2005年颁发的上述三本证均载明坐落于XXX，地类（用途）住宅用地，使用权类型划拨；主要的颁证依据是周洪泉的宁集建（92）字第02050153号《集体土地建设用地使用证》。2009年12月7日，宁都县人民政府为周江波颁发宁国用（2009）第02120755号《国有土地使用证》，载明其中分摊面积122.00平方米；颁发该证的主要依据是宁国用（2005）第02120634号《国有土地使用证》；为周卫江颁发宁国用（2009）第02120756号《国有土地使用证》，载明其中分摊面积122.00平方米；颁发该证的主要依据是宁国用（2005）第02120635号《国有土地使用证》；为周洪泉颁发宁国用（2009）第02120757号《国有土地使用证》，载明其中分摊面积127.43平方米；颁发该证的主要依据是宁国用（2005）第02120633号《国有土地使用证》。上述2009年颁发的三本证均载明坐落于宁都县，地类（用途）住宅用地，使用权类型出让。原告周洪海认为行政机关颁发的涉诉宁国用（2009）第02120756号《国有土地使用证》违法违规，侵犯了其合法权益而诉至法院成讼。 原审另查明，因《不动产登记暂行条例》施行及政府机构改革，宁都县行政区域内原土地行政登记的职能已整合至宁都县自然资源局。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，行政机关依据周卫江的宁国用（2005）第02120635号《国有土地使用证》，给周卫江颁发了涉诉宁国用（2009）第02120756号《国有土地使用证》；依据周洪泉的宁集建（92）字第02050153号《集体土地建设用地使用证》，分别给周洪泉、周江波、周卫江颁发宁国用（2005）第02120633号、第02120634号、第02120635号《国有土地使用证》；依据周学科的N.002920号《城乡房屋宅基地使用证》，分别给周洪海、周洪泉、周洪清颁发了宁集建（92）字第02050152号、第02050153号、第02050154号《集体土地建设用地使用证》；由此可知，行政机关实施了多次的主体变更登记行为，涉诉变更登记行为未侵犯原告的合法权益；再者，原告也未提交证据佐证行政机关颁发的涉诉土地使用证侵犯了其合法的土地使用权。鉴于现有证据无法证明原告与被诉行政行为有利害关系，则其主体资格不适格，依法应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项，第三款之规定，裁定驳回周洪海的起诉。 周洪海不服原审裁定向本院提起上诉，要求：1.依法撤销（2019）赣0731行初52号之一行政裁定，指令于都县人民法院重新审理；2.依法撤销宁都县人民政府于2009年12月7日向周卫江颁发的宁国用（2009）第02120756号“出让”《国有土地使用证》；3.依法确认宁都县人民政府于2009年12月7日向周卫江颁发的宁国用（2009）第02120756号“出让”《国有土地使用证》的行政行为违法；4.依法责令宁都县人民政府重新作出具体行政行为。主要事实和理由：1.原审法院认为上诉人与本案被诉行政行为无利害关系，由此裁定驳回起诉，系认定事实和适用法律错误。上诉人与本案被诉行政行为有利害关系，符合法定起诉条件。宁都县人民政府在无分配字据及分配协议等合法证明文件的情况下办理土地使用权转移变更登记并向周洪泉颁发宁集建（92）字第02050153号土地证及以此为依据的2005年、2009年的发证行为导致上诉人作为周学科之子的财产权利受到侵害，是违法行为。在颁发（92）字第02050153号《集体土地建设用地使用证》时，该土地上有住房，上诉人父母及其子女一直在居住，且土地上的房屋一直存在。根据“房随地走、地随房走、房地一致”原则，因周洪泉未取得房屋所有权，宁都县人民政府为周卫江发证的行为使上诉人及父母、其他子女无法行使涉及房屋的相关权利。因此，宁都县人民政府的行政行为与上诉人存在法律上的利害关系。2.原审裁定书中“2005年4月，周洪泉及其儿子周江波、周卫江持分户协议等申请分户发证”不符合事实，存在错误，应予以纠正。周洪泉申请的是以宁集建字（92）字第02050153号《集体土地建设用地使用证》办证错误为由，申请更正登记为国有性质的《国有土地使用证》，并不是申请分户发证。3.宁都县政府的发证行为不合法，适用法律错误。（1）周学科的宅基地属于集体土地性质，未经法定的征收及补偿等手续，依据1992年周洪泉非法取得的土地证向周卫江颁发国有土地使用证的行为违反《土地管理法》。（2）向周卫江颁发的宁国用（2009）第02120756号“出让”《国有土地使用证》没有合法的土地权属依据。在没有分配字据和分配协议的情况下取得的集建（92）字第02050153号《集体土地建设用地使用证》是不合法的，以该证作土地权属依据颁发2005年、2009年的证同样不合法，应当撤销。（3）宁都县人民政府和原宁都县国土资源局在为周洪泉、周卫江办理《国有土地使用证》时未进行公告，损害了上诉人对登记提出异议的权利，严重违反法定程序。 被上诉人宁都县自然资源局辩称，宁都县人民政府于2009年向周卫江（已故）颁发宁国用（2009）第02120756号《国有土地使用证》的权属依据是其本人持有的宁国用（2005）第02120635号《国有土地使用证》，行政行为的相对人是周卫江，而其持有的宁国用（2005）第02120635号《国有土地使用证》是基于其父亲周洪泉（已故）的集建（92）字第02050153号《集体土地建设用地使用证》向答辩人申请分户登记取得，因此，利害关系人是周洪泉的法定继承人，即丁鑫、周江波等周洪泉的第一顺序继承人，或周卫江的法定继承人即丁鑫、嫣美芳、周某等第一顺位继承人。上诉人周洪海与周洪泉为兄弟关系，既不是行政行为的相对人，也不是利害关系人，不具有诉讼主体资格，县政府向周卫江颁证的行政行为也没有侵犯上诉人的合法权益。因此请法院裁定驳回上诉，维持原审裁定。 被上诉人丁鑫辩称，1.上诉人与本案被诉行政行为无任何利害关系，不具备原告的诉讼主体资格。上诉人只能针对92年的发证行为提起诉讼，2005年向周江波等三人的发证行为来源于1992年周洪泉的《集体土地建设用地使用证》，上诉人与周洪泉为兄弟关系，与2005年的发证行为无任何利害关系。一审裁定驳回其起诉正确。2.宁都县人民政府2005年向答辩人颁发“划拨”《国有土地使用证》的行为合法。1992年，宁都县人民政府根据上诉人几兄弟签订的《房产分配协定证书》分别发证，互不干涉。2005年，周洪泉及其儿子周江波、周卫江签订分户协议，再次分家析产，被上诉人根据分户协议再次发证，同时，上诉人与第三人同时变更了产权证书，变更为国有土地使用证，上诉人从2005年就知道本案的发证行为，但未提出任何异议，至今已14年，超过诉讼时效。周洪泉一家均是非农业家庭户口，宁都县人民政府根据周洪泉等人申请依法更正为划拨性质的国有土地，符合法律规定。综上，请法院驳回上诉，维持原审裁定。 被上诉人周某答辩意见与丁鑫一致。 被上诉人鄢美芳未提供答辩意见。 本院查明的事实与原审认定的事实基本一致。 上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院二审询问笔录在卷，可以证实。 本院认为，对于周洪海是否符合原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织有权提起诉讼”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织；……。”因此，原告应当属于被诉行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系，这是提起行政诉讼的法定要件。这种利害关系一般指行政法上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。由此可见，原告还必须存在合法权益受侵犯，这里的合法权益是指客观权益而不是主观权益，也就是说，原告必须存在一个法律上的权益且受到侵犯。 本案中，行政机关依据周学科1986年的N.002920号《城乡房屋宅基地使用证》，分别给周学科的儿子周洪海、周洪泉、周洪清颁发了宁集建（92）字第02050152号、第02050153号、第02050154号《集体土地建设用地使用证》；依据周洪泉的宁集建（92）字第02050153号《集体土地建设用地使用证》，分别给周洪泉及其儿子周江波、周卫江颁发宁国用（2005）第02120633号、第02120634号、第02120635号《国有土地使用证》；依据周卫江的宁国用（2005）第02120635号《国有土地使用证》给周卫江颁发了案涉宁国用（2009）第02120756号《国有土地使用证》，周洪海现提起诉讼撤销宁都县自然资源局给周卫江颁发的宁国用（2009）第02120756号土地使用证，上诉人周洪海并非该土地使用证登记行为的相对人，也未提供证据证明其持有的土地使用权证的范围与被诉的土地登记范围存在交叉或者重叠，不能证明被诉的土地登记行为侵害了其享有的土地使用权益。因此，原告与被诉的行政行为不存在利害关系，故周洪海不具备本案原告诉讼主体资格。 另外，如前述，案涉土地存在多次的连续登记行为，被上诉人宁都县自然资源局向周卫江颁发的宁国用（2009）第02120756号《国有土地使用证》是周洪泉宁集建（92）字第02050153号《集体土地建设用地使用证》的后续转移登记行为。在多次转移土地登记中，首次登记是第二次登记的依据，第二次登记又是之后登记的依据。如果不审查首次登记行为，其他多次登记行为的合法性就无法确定；如果仅仅审查首次登记之后的登记行为，亦无法从根本上解决土地登记的合法性问题。因此，首次转移登记的合法性是必须的诉讼标的。 周洪海在本案中未对1992年颁发宁集建（92）字第02050153号土地使用证的登记行为提起行政诉讼，而是直接对2009年的转移登记行为提起本案诉讼。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，周洪海直接起诉2009年的转移登记行为，不符合受理条件，一审裁定驳回原告周洪海的起诉并无不当。 综上，原审法院裁定驳回周洪海的起诉认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  赖朝晖 审判员  刘定丰 审判员  陈煜龙 二〇二〇年四月二十三日 法官助理周荣 书记员郭燕华