广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1646号 上诉人（一审原告）浦北县官垌镇群生村民委员会方树木根村民小组。 诉讼代表人郭德上，组长。 委托代理人叶忠广，广西港天律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）浦北县人民政府，住所地：浦北县解放路201号。 法定代表人李遥，县长。 委托代理人**焕，浦北县司法局工作人员。 委托代理人龙宇，浦北县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地：钦州市永福东大街11号。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 委托代理人姚瑶，北京大成（南宁）律师事务所律师。 一审第三人浦北县官垌镇大岸村民委员会旱塘坡村民小组。 诉讼代表人郭新，组长。 委托代理人刘红瑛，浦北县法律事务中心法律工作者。 上诉人浦北县官垌镇群生村民委员会方树木根村民小组（以下简称方树木根组）因其诉被上诉人浦北县人民政府（以下简称浦北县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）、一审第三人浦北县官垌镇大岸村民委员会旱塘坡村民小组（以下简称旱塘坡组）土地行政裁决、复议决定一案，不服钦州市中级人民法院作出的（2019）桂07行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年4月1日公开开庭审理了本案。上诉人方树木根组的诉讼代表人郭德上、委托代理人叶忠广，被上诉人浦北县政府的委托代理人**焕、龙宇，被上诉人钦州市政府的委托代理人邓红、姚瑶，一审第三人旱塘坡组的诉讼代表人郭新、委托代理人刘红瑛，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 浦北县政府于2018年11月23日作出的浦政决字〔2018〕39号《关于官垌镇大岸村民委员会旱塘坡村民小组与群生村民委员会方树木根村民小组林地权属争议的处理决定》（以下简称39号处理决定）认为：争议林地在1962年“四固定”时由当时的合浦县人民委员会登记固定给了旱塘坡组，旱塘坡组提供的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》主张权属栏记载的内容包含了争议林地，此后没有调整或变更过，因此，旱塘坡组以此来主张争议林地权属的理由成立，应予支持。方树木根组持有的2010年林权证4小班记载的内容虽然包含了争议林地，并且对争议林地具有长期的经营管理事实，但其1962年的《合浦县生产队土地房产所有证附页》及1981年《山权证附表》主张权属栏记载的内容均与争议林地无关。因此，其2010年林权证的登记及对争议林地管理没有清楚的土地权属来源，此亦不能对抗1962年“四固定”时期的确权凭证，可见，方树木根组以此主张争议林地权属的理由不成立，不予支持。根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发[1982]36号）第四条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（一）项、第三十四条第（二）项的规定，并经2018年11月2日县十七届人民政府第38次常务会议讨论决定，争议林地权属归旱塘坡组农民集体所有。 钦州市政府于2019年4月2日作出的钦政复决字〔2019〕21号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称21号复议决定）认为：土地行政确权应以土改、合作化、“四固定”时的定论为依据。争议林地在“四固定”时由原合浦县人民委员会固定给旱塘坡组所有，此后争议林地权属一直没有调整或变更，浦北县政府将争议林地确权给旱塘坡组所有，符合确权规定，依法应予支持。方村木根组以其提供的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》和1980年《浦北县官垌公社群生大队山权证附表》主张争议林地权属，但该凭证均与争议林地无关；方村木根组持有包含争议林地在内的《林权证》，且对争议林地具有长期经营管理的事实，由于没有合法的土地权属来源，不能作为确定争议林地权属的定案依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持39号的处理决定。 钦州市中级人民法院一审查明：方树木根组与旱塘坡组争议的林地共一幅，坐落于浦北县××垌镇群生村民委员会辖区，地名：旱塘坡组称大江败，方树木根组称牛厄麓，面积约12.4亩，四至：东至岭岗分水为界，南至枫木厄放木路直落为界，西至水泥路为界，北至郭敬明屋边岭岐直上为界。争议林地附着物为方树木根组种植的荔枝、八角、竹等树木。方树木根组持有1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》，该证顺数第十五栏记载：坐落：桥头山，地名：空白，类别：山，数量：壹幅，面积：捌亩，四至：东至石亦小鼻，南至木路，西至大江边，北至小路。旱塘坡组持有1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》，该证顺数第四栏记载：坐落：大江败，地名：船埠山一块上枫木厄界下木架桥石界，类别：岭，数量：壹片，面积：拾亩，四至：东至岭岗天水界，南至枫木厄木路，西至大江界，北至架桥石直上。方树木根组、旱塘坡组均认为本案争议的林地登记在其持有的1962年的房产所有证登记的范围内。1981年，三山落实时，方树木根组持有《浦北县官垌公社大队山权证附表》中顺数第三栏记载：生产队：方树木根队，编号：5，林地面积：肆拾叁亩，座落：牛厄麓，四至：东至岭顶流水，南至麓口小鼻上，西至大江边，北至大路。在2009年林改期间，方树木根组对争议林地申请登记，并取得了林权证，林权证小班图包含了争议林地。争议林地一直以来都是方树木根组村民管理使用，在山上种有荔枝、杉木竹、八角、松树等树木，收益也归方树木根组村民所有。直到2017年发生山体滑坡政府征收时才发生纠纷。案经调解无果，旱塘坡组向浦北县政府申请争议林地确权。浦北县政府于2018年11月23日作出39号处理决定，确认争议林地权属归旱塘坡组集体所有。方树木根组不服，向钦州市政府提出复议。钦州市政府于2019年4月2日作出21号复议决定，决定维持浦北县政府作出的39号处理决定。方树木根组不服诉至法院，请求撤销39号处理决定及21号复议决定，并责令浦北县政府重新作出处理决定。 钦州市中级人民法院一审认为，一、关于浦北县政府和钦州市政府是否享有作出被诉行政行为的职权问题。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”的规定，本案方树木根组与旱塘坡组之间发生林地所有权争议，浦北县政府作为县一级人民政府对此权属纠纷有权进行调处。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，本案方树木根组不服浦北县政府作出的行政处理决定，钦州市政府作为浦北县政府的上一级人民政府，其对方树木根组的复议申请有权作出复议决定。 二、关于浦北县政府作出39号处理决定的证据是否确凿充分、适用法律是否正确问题。本案讼争的土地，经浦北县政府组织双方现场勘测，各方对争议林地的位置及四至无异议，均在勘验笔录和勘验图上签字，予以确认。参照桂发[1982]36号《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条规定：“集体的山权林权，应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。‘四固定’后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。‘四固定’时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。”本案中，旱塘坡组提交的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》，该证顺数第四栏记载：“坐落：大江败，地名：船埠山一块上枫木厄界下木架桥石界，类别：岭，数量：壹片，面积：拾亩，四至：东至岭岗天水界，南至枫木厄木路，西至大江界，北至架桥石直上”，而争议林地的四至为东至岭岗分水为界，南至枫木厄放木路直落为界，西至水泥路为界，北至郭敬明屋边岭岐直上为界，争议林地的四至范围包含在了××组1962年的房产所有证登记的范围内。方树木根组认为其持有的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》的顺数第十五栏记载的：“坐落：桥头山，地名：空白，类别：山，数量：壹幅，面积：捌亩，四至：东至石亦小鼻，南至木路，西至大江边，北至小路。”也包含了争议林地。经现场勘验，方树木根组主张登记的林地位于争议林地的南面，因此，争议林地在旱塘坡××××1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》的范围内，并非在方树木根组持有的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》以及1981年《山权证附表》的范围内。方树木根组以旱塘坡××××1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》存在简体字以及书写不符合年代为由主张旱塘坡××××1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》是伪造的，虽然旱塘坡××××1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》上有个别简体字以及书写上的字迹粗细的不同，在没有其他证据佐证的情况下，这些不足以认定旱塘坡组伪造了1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》。虽然方树木根组一直在争议的林地上种植，但是其未提供争议林地权属的合法来源，无法证实其合法使用的依据，因此，不能以实际管理为由对抗1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》的登记行为，方树木根组主张对争议的林地享有权属，证据不足，浦北县政府将争议林地确权给旱塘坡组，钦州市政府维持浦北县政府的39号处理决定，证据充分。 三、关于程序是否合法的问题。浦北县政府对方树木根组的林地权属调处申请进行了受理，受理后向旱塘坡组送达了林地确权申请书副本，并进行了现场勘验、调查取证，调解未果作出39号处理决定，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的程序性规定。因此，浦北县政府作出39号处理决定的程序是合法的。钦州市政府在受理复议申请后，依法送达了申请书副本，在调解无效的情况下依法对浦北县政府作出的39号处理决定进行审查，遂作出21号复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》程序性的规定。 综上所述，浦北县政府作出的39号处理决定以及钦州市政府作出的21号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。方树木根组的诉讼请求没有事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回方树木根组的诉讼请求。 上诉人方树木根组上诉称：1.解放前至1962年“四固定”前，争议林地是方树木根组的山岭，一直由方树木根组管理、使用、收益。1962年“四固定”时，原合浦县人民委员会将争议林地登记在方树木根组名下，有方树木根组提供的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》为证，该证顺数第十五栏记载的林地桥头山包含了争议林地，而不是在争议林地南面。1980年12月22日“三山落实”时，由政府工作人员组织相邻生产队及村委干部参与，通过踩山界、公示等程序，最后以浦北县政府名义向方树木根组颁发了《浦北县官垌公社大队山权证及附表》，该证附表顺数第三栏记载的内容包含了争议林地。且从相邻生产队塘平队持有的1980年《浦北县官垌公社群生大队山权证附表》登记的桥头岭四至“南向：芳树木根山界”看，也进一步印证了争议林地在方树木根组持有的土地证范围内。39号处理决定的经办人勘验错误，偏信旱塘坡组，错误地认为上述附页、附表记载的界址在争议林地南面，导致处理决定错误。2.2009年林改期间，浦北县政府主持林改工作，通过发动群众、现场勘验、相邻方指界、最后公示无异议等程序后，才颁发《林权证》，该《林权证》包含了争议林地，再次证明了争议林地归方树木根组所有。3.旱塘坡组提供的《合浦县生产队土地房产所有证附页》没有骑缝章及正页，附页上的“证”为简写字，而其他村民持有的1962年《合浦县生产队土地房产所有证》是繁写字，骑缝章也比其他的小，由此可见该证是伪造的，不能作为认定事实的依据。4.解放前至2017年发生争议时止，争议林地一直是方树木根组村民管理使用，多户村民在争议林地西面的江边建造房屋，村民也在山上种植荔枝树、杉木树、竹、八角树、松树等树木，收益归方树木根组。根据[1995]国土[籍]第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有…”的规定，即使争议林地原是旱塘坡组所有（实际为方树木根组所有），现争议林地也应归长期使用者即方树木根组所有。5.1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》是政府核发的土地、山林权属证书，1962年《合浦县生产队土地房产所有证》、1980年的《山界林权证》、2010年的《林权证》均将争议林地登记为方树木根组所有，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）项“县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证”的规定，应以上述证据确定权属归方树木根组所有。39号处理决定适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（二）项“农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料”的规定，属于适用法律条款错误。综上，一审判决、39号处理决定和21号复议决定认定事实错误，适用法律法规错误，且没有考虑历史使用具体情况，偏袒旱塘坡组，处理结果不公，请求：撤销一审判决、39号处理决定、21号复议决定，责令浦北县政府重新作出处理决定。 被上诉人浦北县政府答辩称：1.经现场核查，双方当事人均确认枫木厄路位于争议林地南向。解放后至1962年“四固定”前，争议林地的权属及管理情况无法查实。1962年“四固定”时，原合浦县人民委员会将争议林地登记固定给了旱塘坡组，旱塘坡组提供其持有的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》，并以该证顺数第四栏记载的“大江败”主张争议林地权属，经核实，该栏记载内容包含了争议林地，此后没有证据证实调整或变更过。2.方树木根组提供其持有的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》，并以该证顺数第十五栏记载的“桥头山”主张争议林地权属，经核实，该栏记载内容与争议林地无关，位于争议林地南面。1981年“三山落实”时，双方当事人均没有对争议林地申请登记，方树木根组提供了其1981年《山权证附表》，并以该证顺数第三栏记载的“牛厄麓”主张争议林地权属，经核实，该栏记载的内容与争议林地无关，位于争议林地南面。2009年林改期间，方树木根组对争议林地申请登记，并取得林权证，该林权证小班图包含了争议林地。争议林地长期以来亦是方树木根组村民经营管理，但林权证的登记及对争议林地经营管理均没有清楚的土地权属来源，不能对抗1962年“四固定”时期的确权凭证。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。方树木根组的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人钦州市政府答辩称：1.争议林地登记在旱塘坡××××1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》范围内，没有登记在方树木根组持有的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》范围内，浦北县政府依据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条的规定，作出39号处理决定，将争议林地确权给旱塘坡组所有，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。2.钦州市政府依法履行职务，查明的事实与浦北县政府查明的事实一致，依法作出21号复议决定维持39号处理决定，事实清楚，适用依据正确，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人旱塘坡组述称：争议林地历来属于旱塘坡组所有，1962年“四固定”时期，原合浦县人民政府将争议林地确权给旱塘坡组，旱塘坡××××1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》第四栏记载的“大江败”在争议林地范围内，四至界址与现场相符。方树木根组提供的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》第十五栏记载的“桥头山”，四至与现场不符，与争议林地无关，所提供的《山权证附表》第三栏记载的牛厄麓四至界址与争议现场亦不相符，与争议林地无关，是在争议林地的南边。争议林地一直都是旱塘坡组的，从来没有变更过林地权属。39号处理决定和21号复议决定将争议林地处理给旱塘坡组，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。2009年林改期间，方树木根组在旱塘坡组不知道的情况将争议林地登记在其《林权证》中，属权属来源不清，应予纠正。方树木根组上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发[1982]36号）第四条规定，集体的山权林权，应以一九六二年“四固定”时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。“四固定”后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。“四固定”时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（二）项的规定，农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，方树木根组、旱塘坡组均没有提供争议林地在土改、合作化时的权属依据，双方均分别提交了1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》主张争议林地的权属，经浦北县政府组织现场勘测，确认旱塘坡××××1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》第四栏记载的“大江败”包括了争议林地，方树木根组持有的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》第十五栏记载的“桥头山”与争议林地的四至不相符，“桥头山”位于争议林地南面。1962年“四固定”后，没有事实和证据表明争议林地从旱塘坡组转移给方树木根组，因此争议林地的权属应当以“四固定”登记为准。浦北县政府依据前述规定确权，适用法律正确。方树木根组提供的1981年《山权证附表》顺数第三栏记载的“牛厄麓”，亦经浦北县政府核实，该栏记载内容位于争议林地南面，亦与争议林地无关。虽然方树木根组的《林权证》包含争议林地，争议林地亦长期为方树木根组村民管理使用，但与“四固定”登记的权属相悖，在没有事实和证据表明“四固定”后争议林地从旱塘坡组转移给方树木根组的情况下，浦北县政府认为方树木根组“2010年林权证的登记及对争议林地管理没有清楚的土地权属来源，此亦不能对抗1962年‘四固定’时期的确权凭证”以及钦州市政府认为“方村木根组持有包含争议林地在内的《林权证》，且对争议林地具有长期经营管理的事实，由于没有合法的土地权属来源，不能作为确定争议林地权属的定案依据”，理由成立，本院予以认可。 综上，浦北县政府作出的39号处理决定有事实与法律依据，钦州市政府作出21号复议决定维持39号处理决定并无不当，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院依法予以维持。上诉人方树木根组的上诉请求及理由不成立，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人浦北县官垌镇群生村民委员会方树木根村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇二〇年四月九日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青