安徽省亳州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖16行终51号上诉人（一审原告）丁彪，男，1980年3月12日出生，汉族，住安徽省蒙城县。上诉人（一审原告）丁朋伟，男，1993年1月10日出生，汉族，住安徽省蒙城县。上诉人（一审原告）丁言云，男，1943年8月7日出生，汉族，住安徽省蒙城县。上诉人（一审原告）丁言敏，男，1953年7月10日出生，汉族，住安徽省蒙城县。上诉人（一审原告）丁言学，男，1951年6月4日出生，汉族，住安徽省蒙城县。上诉人（一审原告）丁兆伟，男，1970年4月28日出生，汉族，住安徽省蒙城县。上诉人（一审原告）丁兆锋，男，1966年3月21日出生，汉族，住安徽省蒙城县。被上诉人（一审被告）亳州市城市管理局，住所地安徽省亳州市经开区杜仲路与魏武大道交叉口往西200米，统一社会信用代码11341600MB0P458427。法定代表人黄卫国，局长。上诉人丁彪等七人因诉被上诉人亳州市城市管理局不履行法定职责一案，不服安徽省亳州市谯城区人民法院（2019）皖1602行初139号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明，丁彪等七人均系亳州市蒙城县乐土镇丁堂村前后丁庄前后丁队村民，2019年5月8日，丁彪等七人向亳州市城市管理局邮寄查处申请，请求依法查处蒙城县乐土镇丁堂村村民委员会在未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的情况下，违法建设丁堂村村委会农村医疗室、老年人活动中心的行为，并书面告知申请人查处结果。丁彪等七人认为亳州市城市管理局于2019年5月9日收到了该查处申请，但至起诉前，亳州市城市管理局未将查处结果告知。丁彪等七人认为亳州市城市管理局未履行查处的法定职责，遂提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。本案中，丁彪等七人认为蒙城县乐土镇丁堂村村民委员会违法建设丁堂村农村医疗室、老年人活动中心，丁彪等七人应向具有管辖权的负责本行政区域内的城乡规划管理工作的部门举报或投诉，丁彪等七人直接向亳州市城市管理局举报、投诉，违反了地域管辖和级别管辖的规定，亳州市城市管理局对丁彪等七人的举报、投诉所作的处理，包括答复或不答复，均与其自身的合法权益没有直接关系，因此丁彪等七人（举报人）也就不具备提起行政诉讼的原告主体资格。丁彪等七人认为亳州市城市管理局不依法履行法定职责，进而要求人民法院判决亳州市城市管理局履行法定查处职责，就属于对于与其合法权益没有直接关系的举报处理行为的起诉，人民法院应当不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回丁彪等七人的起诉。丁彪等七人上诉称，（一）一审法院认定事实不清。上诉人在一审中已提交上诉人身份证明，证明案涉房屋违法建设行为确系上诉人所在村委会，且村委会与上诉人所在生产队确有纠纷。2019年5月9日，案涉查处申请已由被上诉人签收，但始终未收到任何答复。一审中上诉人已经提供EMS快递单原件，已证实被上诉人签收情况。（二）一审法院适用法律错误。根据《亳州市人民政府办公室关于印发亳州市查处城市规划区内违法用地和违法建设暂行办法的通知》第四条、第五条、第十一条、第十二条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条等规定，被上诉人具有相应的职责，依法查处是法定义务。（三）一审法院归纳争议焦点错误，所判非所请。本案争议焦点是被上诉人是否履行法定职责，但一审法院未查明该争议焦点，即作出驳回起诉的裁定，超出上诉人申请事项，故应依法予以撤销。综上，请求二审法院依法撤销原判，指令一审法院继续审理；本案诉讼费用由被上诉人承担。丁彪等七人一审时向法院提交的证据是：1.身份证复印件，证明涉案土地系上诉人村委会，上诉人具有主体资格。2.查处申请书一份及EMS快递单和签收截图，证明上诉人已于2019年5月8日书面提出过申请，亳州市城市管理局已于2019年5月9日签收书面查处申请。3.现场施工照片一组，证明违法行为在申请期间存在，亳州市城市管理局未履行其职责。被上诉人亳州市城市管理局答辩称，一审裁定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，应予维持。具体理由如下：1.上诉人提供的中国邮政物流详情及EMS单据，仅能证明上诉人丁彪填写过EMS单据，不能证明亳州市城市管理局已收到《查处申请书》及相关材料。2.亳州市城市管理局负责行使行政处罚权的范围是亳州经济开发区、亳芜现代产业园区范围内市容环境卫生和违法建设的查处。上诉人提出的查处范围超出亳州市城市管理局管理的区域范围，故不存在不履行法定职责的行为。3.法庭归纳争议焦点时征求了上诉人和被上诉人的意见，符合法律规定。4.丁彪等人不具备适格的原告主体资格，其仅提供了身份证明，无法确定其与申请查处事项存在法律上的利害关系。5.丁彪等人申请查处的行为发生于1995年，调整该行为的有《中华人民共和国城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等，《中华人民共和国城乡规划法》生效于2008年1月1日，该法对溯及力未作特别规定，上诉人主张被上诉人未按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定履行法定职责，属援引法律依据错误。被上诉人亳州市城市管理局一审时未向法院提交证据。上述证据一审法院均随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致。本院认为，综合上诉人丁彪等七人的上诉请求，被上诉人亳州市城市管理局的答辩意见，本案的争议焦点是上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。上诉人丁彪等七人主张按照《亳州市查处城市规划区内违法用地和违法建设暂行办法》的相关规定，被上诉人亳州市城市管理局具有查处职责，故被上诉人不予答复的行为构成不履行法定职责。本院认为，该暂行办法的适用范围是城市规划区内，被上诉人亳州市城市管理局查处违法建设的职责范围亦是城市规划区内。而上诉人要求查处的是，蒙城县乐土镇丁堂村村委会于1995年在未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的情况下，违法建设“丁堂村村委会、农村医疗室、老年人活动中心”的行为，所涉区域并非城市规划区内，故本案不在被上诉人亳州市城市管理局的查处范围内。因此，上诉人向被上诉人邮寄查处申请，属对象错误，违反了地域管辖和级别管辖的规定。由于被上诉人亳州市城市管理局不具有查处本案的法定职责，故上诉人提起的要求确认不履行法定职责违法之诉，显然不具有诉的利益，不符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，对于不符合法定起诉条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉，故一审以不符合起诉条件为由，裁定驳回丁彪等七人的起诉，并无不当，本院应予支持。至于上诉人提出的一审归纳争议焦点错误，应查明被上诉人是否履行法定职责。本院认为，人民法院审理行政诉讼案件，第一步要审查原告的起诉是否符合法定起诉条件，在符合起诉条件的情况下，第二步再实体审查被诉行政行为的合法性。就本案而言，被上诉人是否履行法定职责属于案件实体审查的范畴，由于上诉人的一审起诉不符合法定条件，致使案件尚未进入实体审理，因此一审归纳争议焦点并无不当，该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人丁彪等七人的上诉理由均不能成立，依法不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张秀远审判员  刘晓慧审判员  张继民二〇二〇年四月二十日法官助理卢丽娜书记员孟蕾附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。