广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1647号 上诉人（一审原告）浦北县安石镇安石村民委员会小罗围村民小组。 诉讼代表人秦子源，组长。 委托代理人秦子寿，男，1950年1月1日出生，汉族，住浦北县。 委托代理人秦子瑜，男，1950年4月1日出生，汉族，住浦北县。 被上诉人（一审被告）浦北县人民政府，住所地：浦北县小江镇解放路201号。 法定代表人李遥，县长。 委托代理人龙宇，浦北县司法局工作人员。 委托代理人李明莲，浦北县自然资源局工作人员。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地：钦州市永福东大街11号。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 委托代理人林达斯，北京大成（南宁）律师事务所律师。 一审第三人浦北县安石镇人民政府，住所地：浦北县安石镇建设路38号。 法定代表人冯栋，镇长。 行政机关出庭应诉负责人吴仕信，副镇长。 上诉人浦北县安石镇安石村民委员会小罗围村民小组（以下简称小罗围组）因其诉被上诉人浦北县人民政府（以下简称浦北县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）、一审第三人浦北县安石镇人民政府（以下简称安石镇政府）土地行政裁决、复议决定一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初49号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年4月2日公开开庭审理了本案。上诉人小罗围组委托代理人秦子寿、秦子瑜，被上诉人浦北县政府委托代理人龙宇、李明莲，被上诉人钦州市政府委托代理人邓红、林达斯，一审第三人安石镇政府出庭应诉负责人吴仕信到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明：小罗围组、安石镇政府争议土地一幅，坐落在安石镇安石村民委员会辖区内，地名：安石镇政府称为旧通道土地，小罗围组称为松树岭。四至：东到安利街道边4.8米处为界；南到谢新全屋边为界；西到空地为界；北到秦东文南向墙皮出0.6米处为界。面积约88平方米。争议土地原是小罗围组的山地，1981年9月5日原浦北县安石人民公社管理委员会（以下简称安石公社）征用松树岭土地建新卫生院，争议土地在征用土地范围内。有知情人的笔录、《征用土地协议书》、付款发票、证明等证据证明，《征用土地协议书》的西向界址为安石大塘边，北向界址为食品站围墙。经现场核对，争议土地在征用地范围内的西北位置。建设浦北县安石镇卫生院（以下简称安石卫生院）时使用了大部分征用土地，在征用土地内的西北位置有少部分没有使用，1983年左右，安石镇政府把近食品站围墙旁边已征用的土地转给陈卓源和秦东文等人建房。1984年左右陈卓源、秦东文建房时，将通往安石镇安石村民委员会周屋、秦屋、安石中学等群众必经的出入道路(约2米左右宽)移到现争议土地。2001年左右，安石镇政府征收开发水井岭时，重新规划通往安石中学、秦屋、周屋等村的道路，同年，安石镇政府将争议土地转给包基富顶工程款。2002年包基富将争议土地转给容华后，容华又将争议土地转给其妹妹容梅，但土地使用权一直都没有办理变更手续。2015年时，容梅在争议土地上动工建房施工时，小罗围组村民出来阻扰，并主张土地权属，从而发生纠纷，案经调解未果。以上事实有书证、争议现场勘界笔录、争议现场勘界图、调解记录等证据证实。 浦北县政府于2018年11月23日作出浦政决字〔2018〕24号《浦北县人民政府关于安石镇人民政府与安石村民委员会小罗围村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称24号处理决定）认为：争议的土地原是小罗围组的山地，1981年9月5日安石公社征用松树岭土地建新卫生院，一并征用了争议土地。因此，安石镇政府以此事实来主张争议土地的权属，理由成立，予以支持。而小罗围组仅以想要留一条路行走而不同意征用土地为由来主张争议土地的权属，理由不成立，不予支持。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》(1995年3月11日[1995]国土[籍]字第26号)第十六条第二款第1、3目规定及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第（一）项之规定，并经2018年11月2日县十七届人民政府第38次常务会议讨论通过，确认争议土地权属国有，由安石镇政府使用。 小罗围组不服，向钦州市政府申请行政复议。钦州市政府于2019年3月12日作出钦政复决字〔2019〕15号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称15号复议决定）认为，争议土地原属小罗围组管理使用。1981年9月5日，小罗围组与安石镇政府签订协议征用了争议土地，因此，浦北县政府确认争议土地权属国有，由安石镇政府使用，并无不当，依法应予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持24号处理决定。小罗围组不服诉至法院，请求撤销24号处理决定及15号复议决定。 钦州市中级人民法院一审认为，关于浦北县政府作出24号处理决定的证据是否确凿充分的问题和适用法律是否正确的问题。经浦北县政府组织双方现场勘测，各方对争议土地的位置及四至无异议。参照桂发[1982]36号《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条规定：“集体的山权林权，应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。‘四固定’后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。”争议土地在1962年“四固定”时期落实给小罗围组。1981年9月5日安石公社征用土地建新卫生院，争议土地在征用土地范围内，有《征用土地协议书》、付款发票、证明等证据证明，《征用土地协议书》的西向界址为安石大塘边，北向界址为食品站围墙。争议土地在1981年经小罗围组和安石镇政府（当时的安石公社）共同协商，由安石镇政府进行了征收，浦北县政府根据调整后的土地权属将争议土地确权给安石镇政府，事实清楚，证据充分，予以支持。小罗围组主张1981年《征用土地协议书》未涉及到争议土地，经调查查明，争议土地的北边秦东文屋土地所有权是从安石镇政府手上转移的，争议土地原本是必须留存通道，因此并未转移给他人也未进行建设，后安石镇政府重新规划通道后，将争议土地转让给案外人包基富。因此，浦北县政府将争议土地确权给安石镇政府，钦州市政府复议维持浦北县政府的24号处理决定，事实清楚、证据充分，予以支持。 关于程序是否合法的问题。浦北县政府对安石镇政府的权属调处申请进行了受理，受理后向小罗围组送达了确权申请书副本，并进行了现场勘验、调查取证，调解未果作出24号处理决定，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》程序性的规定。因此，浦北县政府作出24号处理决定的程序合法。钦州市政府在受理复议申请后，依法送达了申请书副本，在调解无效的情况下依法对浦北县政府作出的24号处理决定进行审查，作出15号复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》程序性的规定。 综上所述，浦北县政府作出的24号处理决定及钦州市政府作出的15号复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。小罗围组的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回小罗围组的诉讼请求。 上诉人小罗围组上诉称：1.争议土地是上诉人的土地，有原合浦县生产队土地房产所有证为据。1981年泉水公社分乡时，为城镇建设，安石镇政府向上诉人征收松树岭的一幅土地建设安石卫生院，有征地协议记载，四至界限清楚。协议记载征地面积是13亩，浦北县政府、钦州市政府却称征用土地15亩。一审法院在审理时不接纳、不审查上诉人提交的证据原件，偏袒浦北县政府、钦州市政府，认定征用土地15亩，属认定事实错误。且使用单位使用土地时，建设围墙作界址，充分证明围墙内是被征用的13亩土地，围墙外是上诉人集体所有的土地，与征用的13亩无关。2.争议土地是一条通往安石中学方向的通道，该通道为上诉人集体所有，在征收土地时，群众特别要求一定要留出通道便于村民通行，且争议土地位于安石卫生院围墙外，不属于被征用的13亩土地范围。3.土地被征收后，安石卫生院建房时与上诉人发生过纠纷，双方于2002年10月18日在安石镇司法所、土地所等共同主持调解下，达成了协议，安石卫生院内门前的一幅土地属于卫生院所有，四至界限为：东自北向南以原有土坎为界，南以围墙为界，西以古路围墙为界，北以公路为界。争议土地在古路上，清楚证明争议土地不在征用的范围之内。4.2001年左右，安石镇政府征收开发水井岭，重新规划道路通往安石中学、秦屋、周屋等村，同年，安石镇政府将上诉人的88平方土地转给包基富顶代工程款。2002年包基富将争议土地转给容华，容华又将争议土地转给容梅。2015年容梅在争议土地动工建房施工,上诉人才知道并阻拦、主张土地权属。综上，上诉人的土地不在政府征用范围内，政府用上诉人的土地抵偿工程款，损害上诉人的合法权益，一审判决错误，请求撤销一审判决，确认围墙外的争议土地属于上诉人集体所有。 被上诉人浦北县政府答辩称：争议土地原是上诉人的山地，但在1981年9月5日安石公社征用松树岭土地建新卫生院时，一并征用了争议土地，浦北县政府将争议土地权属确为国有，并安排给安石镇政府使用，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。一审法院对浦北县政府作出24号处理决定的主体资格、事实根据、适用法律、程序进行了全面审查，所采信的证据均经法庭质证属实，一审判决正确，上诉人的上诉请求不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人钦州市政府答辩称：1.争议土地原是上诉人山地，1981年9月5日安石公社征用松树岭土地建新卫生院，争议土地在征用土地范围内。2.上诉人提交的其与安石卫生院于2002年10月18日签订的《协议书》，内容涉及土地确权事项，即使该协议真实，因1987年开始施行的《中华人民共和国土地管理法》已明确单位之间的土地所有权和使用权争议应当由县级以上人民政府处理，该协议违反了行政职权规定，应属无效，不能作为合法证据予以采用，且该协议无法证实与本案争议土地有关联，亦不能证明上诉人提出的争议土地不在征用土地范围内的主张。3.浦北县政府和钦州市政府依法履行职权，查明事实，作出认定，符合权限规定和法定程序。上诉人提出的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人安石镇政府述称：1.1981年9月5日安石公社与上诉人签订的《征用土地协议书》记载征用土地的四至为：东往石埇镇公路，南(看不清)，西安石大塘边，北食品站围墙(双方争议是北向土地)。上诉人已领取了该征地补偿款。2.2002年10月18日经安石镇调委会主持调解签订的《协议书》第二条和第三条记载的内容与本案争议土地无关联。第二条内容记载的是坐落在安石卫生院与安石国土所(国土所位于卫生院南侧)之间的土地，而本案争议土地位于安石卫生院北向，相距约40米；《协议书》第三条记载四至同样与争议土地无关。上诉人以2002年签订的《协议书》证明争议土地没有被安石镇政府征收，理由不成立。3.上诉人以“有合浦县生产队土地房产所有证”为据主张权属，该证记载的四至与争议土地无关联。4.上诉人承认争议土地是一条通往安石中学等自然村屯方向的一条小通道。1981年期间，安石镇政府征收水井岭（与安石卫生院同一个征地区域）用于住宅建设用地，按照城镇建设规划，政府开通两条通道，即安石食品站通道和安石旧信用社通道，原通道（含争议土地）变更为居民住宅区。建设有新的通道，安石政府把旧通道土地（争议土地）转让他人，合情合理。综上，浦北县政府24号处理决定、钦州市政府15号复议决定和一审判决认定的事实清楚、证据充分、适用法律正确。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明：安石公社与小罗围组于1981年9月5日签订的《征用土地协议书》载明：一、征用土地安石公社称为甲方，被征用土地的生产队统称乙方。二、被征用土地安石大队小罗围生产队同意被甲方征用松树岭土地，……合计壹十叁亩，……补偿征用土地费……合计补偿贰千贰百捌拾叁元玖角捌分，……被征用土地的四至界址东往石埇镇公路，南……，西安石大塘边，北食品站围墙。1981年10月16日，小罗围组收到被征收土地补偿费2283.98元。 2002年10月18日，安石卫生院（甲方）与小罗围组（乙方）签订的《协议书》载明：关于甲方与乙方因安石卫生院与安石镇国土所之间的土地，安石卫生院建房与小罗围生产队因用地产生纠纷，经安石镇司法所、安石国土所、安石村建所共同主持调解，双方讨论一致达成如下协议。经二审庭审核实，该协议涉及的土地位于安石卫生院门前与安石国土所相邻处的土地，安石国土所位于安石卫生院的南边，而本案争议土地位于安石卫生院的北边，故该《协议书》与本案争议土地无关联性。 本院认为，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第十六条第二款规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；……3、进行过一定补偿或安置劳动力的；”《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发[1982]36号）第四条规定：“集体的山权林权，应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。‘四固定’后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。”本案中，各方均确认争议土地原是小罗围组的山地，亦认可1981年9月5日安石公社征用松树岭土地建新卫生院及安石公社与小罗围组签订的《征用土地协议书》，小罗围组亦领取了被征用土地的征地补偿款，该协议应属合法有效协议，本院予以确认。协议约定的土地已被征用，并经过一定补偿，依法应属国家所有。小罗围组主张争议土地权属的理由主要为上述协议不包括争议土地。经本院审查查明，安石公社与小罗围组签订的《征用土地协议书》载明被征用土地的四至界址中，北至食品站围墙，即征收的土地至食品站围墙处，而本案争议土地位于安石卫生院与食品站围墙之间，根据上述协议的约定，争议土地位于被征用土地范围内，属于被征用的土地，应属国有所有。对于小罗围组提出《征用土地协议书》不包括争议土地的辩解，本院认为，征用土地的面积、四至应以双方签订的协议记载为限，使用单位建设使用被征用土地的实际情况及建设围墙的位置不属于确定征用土地四至的依据，争议土地虽然原属一条通道，但政府将争议土地的使用权转让给他人时，已重新规划并另行开通道路便于群众通行，不存在损害小罗围组合法权益的事实。至于小罗围组与安石卫生院2002年10月18日签订的《协议书》，经本院二审庭审核实，与本案争议土地无关联。小罗围组请求确认争议土地属其集体所有缺乏事实和法律依据。浦北县政府根据查明的事实，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第十六条第二款第1、3目规定及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第（一）项之规定，并经人民政府常务会议讨论通过，作出24号处理决定，确认争议土地权属国有，由安石镇政府使用，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，钦州市政府作出15号复议决定维持24号处理决定并无不当，本院予以确认。 综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院依法予以维持。上诉人小罗围组的上诉请求及理由不成立，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人浦北县安石镇安石村民委员会小罗围村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年四月十日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青