青海省海东市中级人民法院行政判决书（2019）青02行初70号原告海东市汇通建材批发有限责任公司。法定代表人沈某，系该公司董事长。委托代理人荣某，系北京市京师律师事务所律师。委托代理人魏某，系北京市京师律师事务所实习律师。被告海东市平安区人民政府。法定代表人王某。委托代理人周某、李某，系青海河湟律师事务所律师。原告海东市汇通建材批发有限责任公司因认为被告海东市平安区人民政府不履行政府信息公开的法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月2日立案后，于同年12月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告海东市汇通建材批发有限责任公司的法定代表人沈某及其委托代理人荣某、魏某，被告海东市平安区人民政府负责人刘峻及委托代理人周某、李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告海东市汇通建材批发有限责任公司起诉称，原告系平安区平安镇西营村一家大型建材市场，经营手续齐全。2018年10月23日，海东市平安区人民政府发布了《集体土地及国有土地上房屋征收公告》（2018）06号，以下简称征收公告)，原告被列入征收范围，但征收公告尚未明确对原告的补偿安置事宜。在贵院审理的原告诉被告不作为案件中，被告陈述已就建材市场的补偿安置事项与西营村村委会签订了补偿安置协议（以下简称补偿安置协议）。2019年9月18日，原告通过政府信息公开的方式向被告邮寄了《政府信息公开申请书》（以下简称申请书），申请公开该补偿安置协议。2019年10月11日，被告向原告作出了(2019)第1号《政府信息不予公开告知书》（以下简称告知书），并载明因申请公开内容涉及第三方利益，因第三方不同意公开且申请内容不属于应当公开的范围，遂不予公开相应信息。原告认为，案涉征收范围内的建材市场系因政府招商后原告承租并独立经营，就经营场地原告与西营村村委会签订过场地租赁合同且租赁期限尚未届满。被告的征收行为造成原告经营权利和收益的减损，被告的补偿安置行为涉及对原告的补偿安置，原告与被告的征收行为具有法律上的利害关系，被告不应以第三方不同意公开为由拒绝公开此信息。另，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条，设区的市级、县级人民政府及其部门应当主动公开涉及土地征收和房屋征收等相关信息。原告为维护自身合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，向贵院提起行政诉讼，请求：1.依法判令被告不予公开政府信息的行政行为违法；2.依法判令被告限期向原告公开申请的政府信息；3.本案诉讼费由被告承担。被告海东市平安区人民政府辩称，一、原告诉讼主体不适格。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十一条“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定，本案中，原告申请被告公开的政府信息不存在侵犯其合法权益的情况，因其并非征收补偿对象，与原告并无直接利害关系，故原告作为本案的原告主体不适格。二、被告的行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。本案中，被告于2018年10月23日就征收海东市平安区平安镇西营村建材市场及周边农户土地及国有土地上房屋依法作出《集体土地及国有土地上房屋征收公告》，后按照规定进行了丈量、登记、评估、补偿程序。因本案涉及的土地为西营村集体所有，被征收人亦为西营村村委会。被告与西营村村委会签订《拆迁补偿安置协议》具有事实依据，符合法律规定。而原告不具有与被告签订《拆迁补偿安置协议》的主体资格和享有补偿安置的权利。至于原告是否与西营村村委会存在土地、房屋租赁关系和是否有补偿安置的约定与被告无关。基于此，被告认为原告不符合政府信息公开的申请条件，同时其申请涉及第三方合法权益，且第三方也不同意公开该《征收补偿安置协议》，被告作出的行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。基于上述事实和理由，根据《行政诉讼法》第六十九条之规定，被告认为原告起诉确认被告行政行为违法、限期履行法定职责理由不成立，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。庭审中，围绕本案的争议焦点，原、被告提交证据情况如下：一、原告为证明自己的主张，向本院提供了如下证据：第一组证据：2007年4月15日西营村村委会与原告法人签订的《场地租赁合同》复印件一份、原告营业执照复印件一份，证明原告是案涉征收范围内的征收主体，是被征收的对象，与案涉征收行为具有法律上的利害关系。提出案涉政府信息公开申请和本案诉讼均具备主体资格。第二组证据：（2018）6号《集体土地及国有土地上房屋征收公告》，证明原告属于案涉范围内的被征收主体，与案涉征收行为具有法律上的利害关系。第三组证据：《政府信息公开申请表》、EMS邮寄单复印件一张，证明原告于2019年9月18日向被告提出了案涉政府信息公开申请。载明了利害关系，但被告并未依法履行公开的法定职责。第四组证据：（2019）第1号《政府信息不予公开告知书》，证明被告未履行公开法定职责，其所作出的告知书不具有合法性，不能简单凭借第三方不同意公开的意见将案涉政府信息不予公开。同时其所作出的该告知书的内容不具有合法性。应依法确认违法。被告海东市平安区人民政府对原告海东市汇通建材批发有限责任公司提交证据的质证意见为：对第一组证据中的《场地租赁合同》，该合同中明确双方主体是西营村村委会和平安镇杨家村沈某，从合同内容来看，本案涉及土地确系西营村，系集体土地，而不是原告作为被征收的主体；对营业执照的真实性、合法性没有异议，对关联性不予认可，故对第一组证据的合法性、关联性不予认可。对第二组证据，明确征收范围为建材市场及周边农户，原告与西营村村委会只是场地租赁关系，对涉案场地并无所有权，所以不具有征收公告中所适用的范围，因此对其证明方向不予认可，该公告是合法作出的，并具有法律效力。对第三组证据的申请表，真实性、合法性、关联性予以认可，由于原告与本案不存在法律上的利害关系，因此不具有政府信息公开的适格主体和本案的原告适格主体；对EMS邮寄单的真实性、合法性予以认可，可以证明原告向政府申请信息公开的事实，但其证明被告未履行公开职责的证明方向不予认可。对第四组证据，根据《政府信息公开条例》第二十一条、第二十三条规定、《场地租赁合同》第十七条的约定和征求第三人的意见，西营村村委会以书面的形式不同意公开信息，因此被告以涉及到第三人的利益为由作出该《政府信息不予公开告知书》，且对于诉权也予以了释明，因此该《政府信息不予公开告知书》真实合法。二、被告海东市平安区人民政府为支持其答辩意见，在法定期限内向本院提交了如下证据：第一组证据：（2018）06号《集体土地及国有土地上房屋征收公告》，证明本案征收范围为西营村建材市场及市场周边农户，原告并非被征收人，与本案无法律上的利害关系。第二组证据：《政府信息公开申请表》、海东市汇通建材批发有限责任公司《营业执照》复印件、沈某《居民身份证》复印件，证明原告申请公开被告与西营村村委会签订的《征收补偿安置协议》的事实。第三组证据：2019年9月30日海东市平安区西营村村委会出具的《情况说明》、（2019）第1号《政府信息不公开告知书》，证明被告作出的行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告海东市汇通建材批发有限责任公司对被告海东市平安区人民政府提交证据的质证意见为：第一组证据的真实性认可，对其合法性、证明目的不予认可。该房屋征收公告能够证明原告是案涉征收范围内的被征收对象，能够证明原告与本案具有法律上的利害关系，但因该征收公告是将集体土地和国有土地合并征收而发布的公告即不具有合法性，不符合集体土地和国有土地征收的相关法律规定。该公告的第一条“征收范围”中所指向的西营村建材市场就是本案的原告。对第二组证据的真实性、合法性、关联性予以认可，该证据能够表明原告于2019年9月18日向被告提出了案涉政府信息公开申请及相关主体证明文件，并且阐明了所申请的内容与原告的利害关系。对第三证据的《情况说明》的合法性及证明目的不予认可。从证据形式来看，该情况说明并没有村委会负责人的签字确认，且该情况说明也未能够指明是就原告所申请的政府信息不同意公开，同时该情况说明并没有与其配套的被告作出的书面征求函，不符合《政府信息公开条例》第三十二条“书面征求意见”的规定，不具有合法性。对《政府信息不予公开告知书》的真实性予以认可，对合法性和证明目的不予认可。该《政府信息不予公开告知书》不能证明被告履行了法定程序和法定职责，其所作出的《政府信息不予公开告知书》符合《政府信息公开条例》第二十一条和第三十二条的具体规定。该告知书不具有合法性，应依法确认违法。三、根据各方当事人对提交证据的举证、质证，对原、被告提交的上述证据作如下认证：原告海东市汇通建材批发有限责任公司、被告海东市平安区人民政府提交的（2018）06号《集体土地及国有土地上房屋征收公告》、《政府信息公开申请表》、营业执照、《居民身份证》、EMS邮寄单复印件、（2019）第1号《政府信息不予公开告知书》，对上述证据的真实性均不持异议，与本案存在关联性，其证据的证明力，本案中予以确认。2019年9月30日海东市平安区西营村村委会出具的《情况说明》，内容显示不同意公开原告海东市汇通建材批发有限责任公司申请公开海东市平安区人民政府与西营村村委会签订的征收补偿安置协议政府信息，与案件具有关联性，其证据的证明力，本案中予以确认。原告海东市汇通建材批发有限责任公司出示的证据《场地租赁合同》，合同签订主体是西营村村委会和平安镇杨家村沈某，并非是原告海东市汇通建材批发有限责任公司，该证据的证明效力，在本案中不作认证。根据各方当事人在庭审中的陈述及对提交证据的认证，本案认定法律事实如下：2018年10月23日，海东市平安区人民政府发布了《集体土地及国有土地房屋征收公告》，决定对海东市平安区平安镇西营村范围内的集体土地和国有土地上房屋进行征收，征收范围：海东市平安区平安镇西营村建材市场及市场周边农户。征收主体：海东市平安区人民政府，征收实施单位：海东市平安区平安镇人民政府、海东市平安区农牧局。2019年9月18日原告通过EMS邮寄方式向被告海东市平安区人民政府递交《政府信息公开申请书》，所需信息内容：平安区人民政府与西营村村委会签订的征收补偿安置协议，申请理由及用途：自用。被告于同日收到该申请书后，向第三方海东市平安区平安镇西营村村委会征求意见。2019年9月30日海东市平安区平安镇西营村村委会以书面形式答复不同意公开平安区人民政府与西营村村委会签订的征收补偿安置协议。2019年10月11日被告以第三方不同意公开且原告不属于本次征收补偿对象为由，作出（2019）第1号《政府信息不予公开告知书》，并通过邮寄方式向原告进行了送达。原告以被告不予公开政府信息的行政行为违法为由，向本院提起行政诉讼。本院认为，修订后的《政府信息公开条例》第十条第一款规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定……。本案中，被告海东市平安区人民政府对其与海东市平安区平安镇西营村村委会签订的征收补偿安置协议的事实不持异议，依据法律规定其具有对原告的政府信息公开申请作出是否公开涉案政府信息的法定职责。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第二项规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议。”修订后的《政府信息公开条例》第十四条规定：“依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。”第十五条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第八条第一款规定：“政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，人民法院应当认定属于不予公开范围”。本案中，被告海东市平安区人民政府与第三方海东市平安区平安镇西营村村委会签订的征收补偿安置协议属于行政协议，其内容涉及补偿金额、方式、支付期限、双方权利、义务、违约责任条款及村集体组织成员的个人信息等，被告海东市平安区人民政府在受理原告政府信息公开申请后，征求了第三方海东市平安区平安镇西营村村委会的意见，海东市平安区平安镇西营村村委会书面答复不同意公开征收补偿安置协议。并且根据修订后《政府信息公开条例》的规定，征收部门与被征收人签订的征收补偿安置协议也不属于行政机关主动公开的政府信息情形。其次，原告不是本案被诉行政行为涉及的农村集体土地的土地权利人，原告在其主张诉求所依据的2007年与平安区平安镇西营村村委会签订的《场地租赁合同》，合同双方为平安县平安镇西营村村委会和平安县平安镇杨家村沈某。综上，被告海东市平安区人民政府针对原告海东市汇通建材批发有限责任公司提出的信息公开申请，告知了原告不予公开相关信息的理由，并且载明了申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，已履行了其法定职责，符合《政府信息公开条例》的相关规定，程序合法，原告请求判令被告不予公开政府信息的行政行为违法，缺乏事实和法律依据，不予支持。被告在告知原告不予公开的理由时，未适用相关法律依据，存在瑕疵，应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决如下：驳回原告海东市汇通建材批发有限责任公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告海东市汇通建材批发有限责任公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 丁 亮审判员 薛红玲审判员 兰海江 二〇二〇年四月二十八日（法官助理 马玉兰书记员 李健荣