陕西省西安市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）陕01民终2399号上诉人（原审原告）：王整利，男，汉族，1963年11月9日生，住西安市长安区。委托诉讼代理人：贾飞，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市长安区郭杜街道办事处，住所地：陕西省西安市长安区郭杜东街45号。负责人：徐挺，该街道办主任。委托诉讼代理人：王进，陕西丰瑞律师事务所律师。委托诉讼代理人：童进升，男，汉族，1981年6月6日生，住西安市长安区，该街道办职工。上诉人王整利因与被上诉人西安市长安区郭杜街道办事处（以下简称郭杜街办）确认合同效力纠纷一案，不服西安市长安区人民法院（2019）陕0116民初14169号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。王整利上诉请求：一、撤销一审法院(2019)陕0116民初14169号判决书，发回重审或查明事实后依法改判；二、本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定“被上诉人系西安市长安区政府派出机关，受长安区政府指派进行工作并无不当”，属于认定事实错误，证据不足。《中华人民共和国土地管理法》第43最规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请国有土地。依法申请使用的国有土地包括，国家所有土地和国家征收的，原属于农民集体所有的土地，第45条规定征收土地应当经过国务院或者省级人民政府批准，第46条规定，国家征收土地的依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。被上诉人作为街道办事处，并不是一级人民政府，也不是法律规定的批准及组织实施征地的法定主体，其没有任何权力和主体资格与上诉人签订涉案协议，其签订涉案协议超越职权，没有法律依据,参照《中华人民共和国行政诉讼法》第75条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，应确认无效。更重要的是，一审法院称被上诉人系受西安市长安区政府指派，但根据在案证据显示，并不能支撑一审法院的该认定，被上诉人并没有提交任何证据证明其签订涉案协议系受长安区政府指派，被上诉人没有提交证据即其没有相应证据，一审法院的该认定没有任何事实依据，证据不足。二、涉案协议违反《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，一审法院认定拆迁安置方案及征地批复等不属于民事诉讼受理范围，属于理解和适用法律错误。涉诉协议是否符合相应法律、行政法规的强制性规定，是否有违反相应法律、行政法规强制性规定之情形本身就属于该协议是否有效的司法审查的范围内，一审法院的认定完全属于对法律的曲解或故意误解。本案中协议的内容有两点严重违反土地行政管理法律的强制性规定，应确属无效：第一、集体土地征收必须有省级以上人民政府的批复才可以实施，否则即是没有事实依据，本案中征地批复早已经失效，本案的征收没有任何事实依据，被上诉人街道办签订协议并实施征收集体土地完全没有法律和事实依据，严重违反《土地管理法》第四十三条、四十五条的强制性规定。根据《土地管理法》第四十三条、四十五条的规定，集体土地必须经过有权机关的批准后方可实施，也即征收土地方案必须经过省级人民政府或国务院批准。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)(十九)严禁闲置土地。“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”、《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》国土资发[2004]237号(十四)“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；”、《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》(自然资规[2018]1号)第二条“规范认定无效用地批准文件。各省(区、市)要适时组织市、县对已经合法批准的用地进行清查，清理无效用地批准文件。农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或来实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效”规定，涉案土地所涉及到的2005年的批复在签订涉案协议时早已经超过了两年的有效期，失去了其效力。2014年在政府部门重新要征收涉案土地的时候，应当重新办理相关批准文件。但是被上诉人及相关部门并没有再次获得省政府或国务院的批准。被上诉人在没有征地批复的情况下实施集体土地的征收行为没有事实依据，严重违反《土地管理法》第四十三条、四十五条、四十六条关于土地管理秩序的强制性规定。根据《合同法》第五十二条的规定，涉案协议应归属无效。第二、补偿标准严重降低上诉人的原有生活水平。涉案土地在2005年就经省政府批准征收，虽然当时没有实施征收，但是在2014年实施征收的时候，上诉人的房屋所在地已经划入城市规划区，上诉人等被征收人的生活成本与周边市民的生活成本是完全一样的。而在周边国有土地上房屋的市场价值已经达到8000元每平米左右的时候被上诉人给予上诉人每平米不到400元的房屋残值的补偿，根本无法保障上诉人原有生活水平，严重侵犯上诉人合法权益，违反上述法律规定。且该补偿里还遗漏了对宅基地的补偿，显失公平。郭杜街办辩称，一、郭杜街办负责岔道口村综合改造拆迁安置工作，有权签署拆迁安置协议书。上诉人要求确认协议无效缺乏事实和法律依据。二、拆迁安置协议书合法有效，一审判决认定事实清楚适用法律正确，请求驳回上诉维持原判。上诉人房屋系集体土地上的房屋，郭杜街道岔道口村属于城中村改造项目，协议内容符合岔道口村拆迁安置房屋确定的补偿方式和补偿标准。王整利向一审法院起诉请求：1、确认其与郭杜街办签订的《拆迁安置协议书》无效，判令郭杜街办将其被拆除的房屋恢复原状，或者按照判决时被拆除房屋周边类似房地产市场价值对其进行补偿；2、诉讼费由郭杜街办承担。一审法院经审理查明，王整利系西安市长安区郭杜街道岔道口村村民。2014年，根据长安区政府工作安排，由郭杜街办具体负责岔道口村综合改造拆迁安置工作。岔道口村两委会制定了《郭杜街道岔道口村拆迁安置方案》，拆迁范围和住户拆迁补偿标准以该方案为准。拆迁工作开始后，郭杜街办对王整利的房屋进了评估后，王整利与郭杜街办签订了《拆迁安置协议书》，王整利出具承诺书，保证在协议书签订3日内完善财务手续，并移交评估后的房屋及附属物。协议签订后，王整利领取了1464946元的安置补偿款，并在岔道口村回迁时对选房结果进行确认。现王整利认为双方签订的拆迁安置协议书无效，诉至一审法院，要求判如所请。庭审中，双方当事人各持己见，本案未能调解。一审法院认为，本案争议的焦点系双方签订的拆迁安置协议的效力问题，及本案是否属于民事诉讼受理范围问题。现王整利以郭杜街办并非法律规定的拆迁安置主体，超越职权签订协议书为由，要求确认协议无效，因郭杜街办系西安市长安区政府派出机关，其受长安区政府委托指派进行工作，并未不当，故王整利的该项主张依法不能成立。王整利以其、郭杜街办双方签订协议书所依据的《郭杜街道岔道口村拆迁安置方案》的作出程序违法，补偿数额严重低于法定标准为由，要求确认协议无效，关于拆迁安置方案的效力问题，依法不属民事诉讼案件的受理范围，本案不予涉及。王整利以岔道口村征收所依据的批复已经失效，郭杜街办在2014年实施征收未经过相关行政部门的审批，违反法定征收程序为由，认为双方签订的协议书缺乏事实依据违反法律强制性规定应为无效，因土地征收的程序性审查及批准的效力性问题，依法不属民事诉讼案件的受理范围，本案不予涉及。综上，在郭杜街道岔道口村综合改造项目及郭杜街道岔道口村拆迁安置方案，并未被确定为违法或者无效的情况下，王整利要求确认其与郭杜街办签订的《拆迁安置协议书》无效，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。综上，一审法院遂根据《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条之规定，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定，判决如下：驳回原告王整利的诉讼请求。本案受理费100元，原告已预交，减半收取50元，由原告承担。二审中，双方当事人均无新证据提交。经本院审查，一审法院查明事实属实。本院认为，拆迁安置补偿协议是拆迁人与被拆迁人、房屋承租人为明确房屋拆迁补偿安置中的权利义务关系而订立的协议。本案是在被拆迁人王整利所在村组进行综合改造过程中由郭杜街办与各村组村民签订《拆迁安置协议》，该协议中仅涉及王整利的房屋拆迁安置，并未涉及土地的征收，王整利认为该《拆迁安置协议》违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定无效依据不足。郭杜街办作为西安市长安区政府派出机关，受长安区政府委托进行工作，并无不当，王整利认为郭杜街办越权签订协议不能成立。王整利认为《郭杜街道岔道口村拆迁安置方案》作出程序违法，但王整利并未提供相应证据，不能证实其主张，其认为《郭杜街道岔道口村拆迁安置方案》补偿数额过低导致《拆迁安置协议》安置的标准过低，不属于合同无效的法律事实和法律依据，王整利如认为过低，可在法定期限内对该协议进行撤销，但其至今未主张过该权利，故其因此主张《拆迁安置协议》无效不能成立。综上，王整利上诉不能成立，一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元(王整利已预交)，由王整利承担。本判决为终审判决。审 判 长 邹守鸣审 判 员 杨晓昱审 判 员 张 楠二〇二〇年四月二十日法官助理 孙静文书 记 员 郑 瑜