河北省邯郸市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀04行初141号 原告邯郸市佰誉达房地产开发有限公司。地址：磁县磁州镇粮斗庄社区。 法定代表人邢子臣，该公司经理。 委托诉讼代理人邢贵华。 委托诉讼代理人霍双林，河北冀隆律师事务所律师。 被告磁县人民政府。地址：邯郸市磁县磁州路9号。 法定代表人张力超，该县县长。 委托诉讼代理人杨立新，磁县人民政府律师。 委托诉讼代理人李篷，河北正析律师事务所律师。 被告磁县住房和城乡建设局。地址：邯郸市磁县朝阳路南大街69号。 法定代表人杨瑞新，该局局长。 委托诉讼代理人龙瑞。 委托诉讼代理人樊拥军，磁县住建局法规规长。 原告邯郸市佰誉达房地产开发有限公司诉被告磁县人民政府、磁县住房和城乡建设局不履行行政协议纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月4日公开开庭审理了本案。原告邯郸市佰誉达房地产开发有限公司委托代理人邢贵华、霍双林，被告磁县人民政府委托代理人杨立新、李篷，被告磁县住房和城乡建设局委托代理人龙瑞、樊拥军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告邯郸市佰誉达房地产开发有限公司诉称，2013年1月磁县人民政府为了改善城市居住环境，提升友谊南大街与迎宾路交叉口地段——磁县南大门市容形象，推进县城旧城区改造，进一步改善民生，提高城市品质。由第二被告代表县政府牵头与邯郸市智源房地产开发有限公司签订了《磁县新市场西侧旧市场改建项目框架协议书》。协议签订后，由于拆迁户欲望太高，拆迁难度大，迟迟不能清场，工程进度缓慢，回迁群众反响强烈。 2017年4月26日，磁县人民政府为了帮助项目盘活解困，引进新的投资主体，确保旧城改造项目的顺利推进，磁县人民政府、邯郸市智源房地产开发有限公司与原告共同签订了《磁县新市场西侧旧市场改造项目C区权利义务转让三方协议书》将所涉C区项目的权利、义务全部转让给原告。原告公司接手旧城改造项目C区后，在磁县县委、县政府的正确领导和关怀下，在主管部门磁县住房和城乡建设局的密切配合和支持下，原告公司克服种种困难，多方筹措资金加快工程进度，在短短一年内，项目主体便全部竣工，达到了预售条件。此时，部分回迁户多次到磁县住房和城乡建设局和原告公司商讨回迁事宜。原告是净地摘牌，回迁户若回迁，需支付相应的价款。因县政府对回迁房评估资金没有落实到位，没有支付给原告，导致原告不能将回迁房提供给回迁户。磁县住房和城乡建设局为了确保回迁房保障到位，维护社会和谐稳定，近日将原告公司商业面积4000余平米冻结不能出售，此举在维护群众利益的同时，却对原告公司正常经营和资金回笼造成极大伤害，使企业陷入困局，配套工程建设也进展迟缓，严重影响了回迁群众正常回迁。 在提起诉讼之前，原告与代表县政府履行职责的磁县住房和城乡建设局就初始协议未明确事项积极沟通，请求县政府将36户回迁房评估资金2047.5017万元给付到位，双方达成补充意见，同意将上述款项支付给原告。此后，县住房和城乡建设局为了维护社会稳定，加快项目建设，使回迁户尽快回迁到位。从履行协议书实际出发，依法依规积极履行职责，主动作为，提前防范，于2018年12月21日向县政府提出了《磁县住房和城乡建设局关于恳请拨付三都商贸城C区回迁户房屋补偿款的请示》。《请示》中表示：参照《磁县京都广场项目开发协议书》第四条第二款：“甲方在土地出让完成后15个工作内将回迁安置房建设资金退还给乙方”。需将36户回迁房评估资金返还项目开发单位，用于该项目回迁房建设。而后，县政府各级领导高度重视，及时作出批示，责成有关部门提出具体意见。因有关部门与主管的磁县住建局缺乏沟通，对县政府在旧城改造项目中权利和义务没有深刻理解，导致应该依法支付给原告的回迁房评估资金迟迟不能落实到位，影响了回迁户顺利回迁，为经济社会的和谐稳定埋下了隐患，也不利于推动县域经济发展。根据当时被告磁县人民政府委托被告磁县住建局与36户回迁户签订的《房屋征收产权调换补偿安置协议》，得知拆迁户选择了产权调换方式补偿（县政府征迁补偿方式为货币补偿和房屋产权调换两种方式）。并由磁县政府筹措回迁房评估资金建造回迁安置房屋。被告磁县政府以行政协议的方式将自己承担的建造回迁安置房的责任和义务转嫁给了原告，原告按照行政协议承建了回迁安置房，被告磁县政府理应向原告支付回迁房评估资金。面对当前现实，原告为了尽快实现旧城改造项目《协议》目标，确保政府有公信力、回迁群众满意和公司自身利益均得到实现，无奈之下提起本诉讼。 另外，2017年年底，经代表县政府的第二被告磁县住房和城乡建设局与原告协商，让原告暂时垫付了回迁户2018年的过渡费217万元（过渡费转入第二被告账户），该款项不应该由原告支出，应该在30日内支付给原告。 综上所述，为了实现《磁县新市场西侧旧市场改建项目框架协议书》、《磁县新市场西侧旧市场改造项目C区权利义务转让三方协议书》约定目标，确保旧城改造项目顺利完工，让回迁群众尽快住上新房，诉讼请求：1、请求判令第一被告履行旧城改造项目的行政《协议》，履行将36户回迁户回迁房评估资金（不含成新差价）支付给原告的职责。2、请求判令第一被告履行将原告垫付的2018年回迁户过渡费在30日内支付给原告的职责。3、请求判令第二被告解封原告公司商业面积4000余平方米的房产。4、诉讼费由被告承担。 被告磁县人民政府答辩称，县政府与本案原告所签署的磁县新市场西侧旧市场改建项目框架协议书，该协议书明确约定原告方负责按县政府与被拆迁人所签订的回迁安置协议按时按面积落实回迁房，由县政府对户分别落实保证被征收人按时回迁。同时明确约定，由原告按规定给付住宅临时安置补助费和停产停业补助费，该约定内容系双方的正确意思表示，不违背国家法律规定，应当是合法有效的。根据县政府土地管理部门与原告签订的国有土地出让合同也明确约定所出让土地由原告负责出让土地地面上的清理工作以及水电管线的移植。同时，县政府按照科学决策、民主决策的原则，在征求县政府财政部门的意见后认为，原告所主张的要求县政府承担回迁安置房资金应当由原告自行承担，综上，原告的诉讼请求不能成立，望法院公正判决。 被告磁县住房和城乡建设局答辩称，原告提出解封其商业面积4000余平方米事宜，被告表示不同意，理由如下：一、答辩人为履行原告与第一被告磁县人民政府所签订的磁县新市场西侧旧市场改造项目框架协议书中第五项第五款第四条约定的内容，及原告负责按回迁安置协议按时按面积落实回迁房（包括住宅及商业门市）。由被告对户分配落实，保证被征收人按时回迁，并由原告按规定给付住宅临时安置补助费和停产停业补助费等。二、根据协议的约定内容，为确保被征迁人与答辩人所签订的回迁安置协议按时按面积落实回迁房，答辩人采取了查封措施，待36户回迁房评估资金纠纷依法处理后，回迁户的回迁房问题得到圆满解决，答辩人同意解封所冻结的4000余平方米房产。另外，框架协议书是第一被告与原告签订的，与第二被告无关，第二被告是该项目的责任管理部门，负责与原告对接落实。 原告提供证据如下：1、原告邯郸市佰誉达房地产开发有限公司的营业执照、法定代表人证明及身份证复印件，证明原告身份信息及诉讼主体资格；2、《国有建设用地使用权出让合同》及不动产登记证书（2017）磁县不动产权第××号，证明原告对涉案土地享有建设用地使用权。3、《磁县新市场西侧旧市场改建项目框架协议书》，证明该《协议》的当事人一方是行政主体磁县人民政府，另一方是行政相对人邯郸市智源房地产开发有限公司。该协议签订时依据的是《城市房地产管理办法》、《邯郸市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《磁县城市房屋征收补偿安置办法》。这些属于行政法律及行政规范性文件。说明该协议属于行政合同，应受行政法律、法规调整。《协议》第四条第一项约定：甲方（磁县政府）6个月内完成开发地块上房屋的征收补偿及搬迁工作。2013年1月征迁工作正式启动，截止到2019年11月已有82个月的时间，至今未完成征迁工作。说明被告磁县政府已经违约。《协议》第五条第五项第四款约定：“乙方（智源房地产）负责按照甲方（磁县政府）与被征迁人签订回迁安置协议按时按面积落实回迁房”。说明被告磁县政府以行政合同的方式将自己承担的建造回迁安置房的责任和义务转嫁给了原告；4、《磁县新市场西侧旧市场改建项目Ｃ区权利义务转让三方协议书》，证明邯郸市智源房地产开发有限公司将《磁县新市场西侧旧市场改建项目框架协议书》中所涉Ｃ区的权利和义务全部转让给了原告。5、磁县住房和城乡建设局磁住建呈（2018）293号《关于恳请拨付三都商贸城Ｃ区回迁户房屋补偿的请示》。证明被告磁县住建局对36户回迁房评估资金应当返还给开发企业是认可的。证明回迁户评估资金返还给开发企业的方式为：参照相邻同期同类项目的京都广场回迁房建设资金的支付方式支付给原告。支付期限为：甲方（磁县政府）在土地出让完成后15个工作日内将回迁安置房评估资金给付乙方。6、《三都商贸城Ｃ区回迁户房屋补偿款明细表》，证明36户回迁户补偿资金总额为2047.5万元。7、《房屋征收产权调换补偿安置协议》两份。这是36户回迁户当中的两户，该协议都是格式条款，除了评估资金不一样，其他条款都是一样的。《协议》第三条约定：选择产权调换的由甲方（磁县人民政府）建造回迁安置房屋。证明建造36户回迁安置房是磁县人民政府的职责。8、《京都广场项目开发框架协议书》、《财政资金审批表》、《磁县财政局关于京都国际广场回迁安置房补偿资金审核情况》、《磁县住房和城乡建设局关于拨付京都国际广场回迁安置房资金的请示》、《京都广场回迁户明细表》。该京都广场项目是与涉案项目相邻同期同类项目都属于磁县人民政府主导的旧城改造项目。证明京都广场项目涉及的回迁房评估资金支付给开发企业的整个过程。磁县人民政府应当在土地出让完成后15个工作日内将回迁安置房评估资金给付给原告。 被告磁县人民政府在举证期限内提供以下证据：1、磁县新市场西侧旧市场改建项目框架协议书，证明约定了原告负责落实安置房和给付安置补助费等；2、磁县财政局关于三都商贸城C区回迁户房屋补偿款有关情况的报告，证明财政局认为回迁安置房评估资金应当由原告承担；3、磁县辛庄金三角片区改造协议，第5条第6项明确约定由乙方及山辰公司为被拆迁人提供回迁安置房，目前山辰公司已经为被拆迁人提供了回迁安置房，被拆迁人已经入住，但山辰公司并没有向县政府提出回迁安置房回迁资金，说明了县政府在旧城改造过程中所执行的政策是既不赔钱，也不赚钱，县政府在对旧城改造地块确定基本地价时，包含了拆迁成本，回迁安置成本，以及工作经费等；4、国有建设用地使用权出让合同，证明该出让合同第6条第2项约定，出让土地为现状土地，地下管线等由原告承担，县政府对地表清理、地下管线等问题均有原告负责。 被告磁县住房和城乡建设局在举证期限内没有提供证据。 被告磁县人民政府对原告证据的质证意见为：对证据1不持异议，对证据2真实性、合法性无异议，该协议第6条第2项规定所有清理工作均有原告负责，与被告无关；对证据3真实性和合法性无异议，该协议书第5条第五大项第四小项明确约定了原告负责提供回迁安置房以及过渡费用等。对证据4真实性合法性无异议；对证据5真实性无异议，但对该内容有异议，内容不符合县政府与本案原告协议书的有关内容，对内容不予认可；对证据6内容无异议；对证据7有异议，安置协议内容无异议，让县政府承担有异议，应当由住建局承担；对证据8不予认可。补充：证据3第2小项约定的由原告先行垫付补偿第五大项第5小项第4项约定了原告负责落实安置房和给付安置补助费等。 被告磁县住房和城乡建设局对原告的证据无意见。 原告邯郸市佰誉达房地产开发有限公司对被告磁县人民政府证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，对证明目的有异议，该协议无条款约定回迁房建设资金应当由开发商承担，也没有约定不应当由政府承担，都无明确约定；对出让合同真实性无异议，证明目的有异议，和地上拆迁与本案无关；对证据3真实性无法证实，内容与本案无关，不具有关联性，不能作为证据使用，证明目的有异议，被告作为政府的宗旨是为人民服务，不能以盈利为行为准则，不能与民争利，在本案中由原告承担资金接近了邯郸市市区土地的价格，原告作为私营企业，盈利是生存之道，不可能赔本，被告磁县政府职责是公共服务和公共管理的职责，不以盈利为目的，且协议中明确约定由县政府负责该地块的征迁补偿和安置工作，没有约定原告无偿提供回迁房。所以，回迁房资金应当由政府承担，不应当由原告承担。 被告磁县住房和城乡建设局对被告磁县人民政府的证据无意见。 针对本案原告提出的多个诉讼请求，经征询原、被告意见，均同意合并审理，为减轻当事人讼累，提高审判质效，本院予以准许。 经审理查明，2013年1月，磁县人民政府为了改善城市居住环境，提升友谊南大街与迎宾路交叉口地段——磁县南大门市容形象，推进县城旧城区改造，进一步改善民生，提高城市品质。由第二被告磁县住房和城乡建设局代表县政府牵头与邯郸市智源房地产开发有限公司签订了《磁县新市场西侧旧市场改建项目框架协议书》。协议签订后，由于拆迁难度大，迟迟不能清场，工程进度缓慢。2017年4月26日，磁县人民政府为了顺利推进旧城改造项目，把本案原告作为新的投资主体引进来。磁县人民政府、邯郸市智源房地产开发有限公司与原告共同签订了《磁县新市场西侧旧市场改造项目C区权利义务转让三方协议书》，将所涉C区项目的权利、义务全部转让给原告。原告接手旧城改造项目C区后，对C区土地摘牌成功，加快工程进度，项目主体现已全部竣工，达到了预售条件。在回迁户准备回迁时，应由原告无偿提供回迁房，还是应支付回迁户相应评估价的问题上，原告与第一被告产生分歧。原告认为，自己是通过招、拍、挂程序净地摘牌，已经支付了很高的地价。且《框架协议书》第三大项第（一）中约定：由被告磁县人民政府负责该地块的征迁补偿和安置工作，征迁安置结束后对该地块净地出让。故县政府将本应自己承担建造回迁安置房的责任委托给原告，原告按协议承建回迁安置房后，磁县人民政府应将回迁房评估资金支付给原告，或者县政府把回迁房评估资金支付给回迁户，由回迁户支付回迁房评估资金后，按约定的回迁价格为回迁户提供房源。被告磁县人民政府认为，根据《框架协议书》中第五大项第（五）项4中约定：原告方负责按县政府与被拆迁人所签订的回迁安置协议按时按面积落实回迁房，由县政府对户分别落实保证被征收人按时回迁，同时明确约定，由原告按规定给付住宅临时安置补助费和停产停业补助费。鉴于原、被告对《框架协议书》理解出现分歧，且协商无果，第二被告磁县住房和城乡建设局为了确保回迁房保障到位，维护社会和谐稳定，在2019年4月份，从网上将原告公司C区项目4000余平方米商业面积冻结不能出售，由此引发纠纷诉至法院成讼。 另查明，旧城改造项目C区共有36户需要回迁，回迁房评估资金2047.5017万元。原、被告在前期协商过程中，第二被告县住房和城乡建设局作为涉案项目的牵头单位，于2018年12月21日向县政府提出了《磁县住房和城乡建设局关于恳请拨付三都商贸城C区回迁户房屋补偿款的请示》。《请示》中表示：参照《磁县京都广场项目开发协议书》第四条第二款：“甲方在土地出让完成后15个工作内将回迁安置房建设资金退还给乙方”。需将36户回迁房评估资金返还项目开发单位，用于该项目回迁房建设。后县政府征求县财政局意见后没有同意。 再查明，《磁县新市场西侧旧市场改建项目框架协议书》中第三大项项目合作基本方式及条款中约定：甲方县政府负责该地块的之前补偿和安置工作，征迁安置工作结束后对该地块净地出让。乙方邯郸市智源房地产开发有限公司负责先期垫付挣钱补偿金，并在征迁结束后参加土地出让摘牌，如果摘牌成功，垫付征迁资金不足土地出让金部分按规定补缴。第五大项乙方的权利和责任中第（五）项第1条中约定了住宅临时安置补助费用数额规定，第4条中约定原告负责按被告县政府与被征迁人签订的回迁安置协议按时按面积落实回迁房（包括住宅及商业门市），由被告县政府对户分配落实，保证被征收人按时回迁，并由原告按规定给付住宅临时安置补助费和停产停业补助费等。 还查明，涉案《房屋征收产权调换补偿安置协议》由第二被告磁县住房和城乡建设局代表县政府与被征迁人签订，协议中第三项约定：选择产权调换的由磁县住房和城乡建设局在约定的时间内按约定的标准建造回迁安置房屋，房屋补偿金额暂不支付，只支付搬家费、停产停业补助费和附属物补偿款（以下简称产权调换）。第四项约定了产权调换事宜。本案涉及的旧城改造项目C区共有36户需要回迁，回迁房评估资金2047.5017万元，原、被告对此均无异议。 本院认为，最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条约定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权力义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第十一款第十一项规定的行政协议。第二条规定：公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其它行政协议。第二十八条规定：2015年5月1日后订立的行政。本案原告与被告磁县人民政府、第三人邯郸市智源房地产开发有限公司于2017年4月26日签订三方协议书，引进社会资本合作，用于改善城市居住环境，提升市容形象，推进县城旧城区改造，且其中涉及政府主导的回迁户回迁的公共服务问题，故协议性质属于行政协议，原告作为协议履行利害关系人，具有行政诉讼主体资格。本案因协议履行中36户回迁房评估资金给付义务问题发生纠纷，本院认为争议焦点可归纳为四点：1、回迁户回迁房评估资金应该由谁负担？2、回迁安置房应由原告无偿提供还是有偿提供？3、原告垫付的2018年回迁户过渡费应该由谁负担？4、第二被告磁县住房和城乡建设局冻结原告4000余平米的商业面积房产是否应该解封？ 对于焦点1，根据《磁县新市场西侧旧市场改建项目框架协议书》中第三项第（一）、（二）条约定：被告磁县人民政府负责涉案地块的征迁和补偿安置工作，征迁安置工作结束后对该地块净地出让。原告负责限期垫付征迁补偿金，征迁结束后参加土地出让摘牌。垫付的征迁补偿资金可抵顶土地出让时的保证金。根据磁县住房和城乡建设局代表县政府与回迁户签订的《房屋征收产权调换补偿安置协议》第三项约定，选择产权调换的由磁县住房和城乡建设局在约定的时间内按约定的标准建造回迁安置房屋，房屋补偿金额暂不支付，只支付搬家费、停产停业补助费和附属物补偿款（以下简称产权调换）。由此可知，回迁户回迁房评估资金在拆迁期间本应给付回迁户，只是因其选择产权调换，故房屋评估补偿金额暂不支付。综上，原告是净地摘牌出让方式取得土地使用权，依据协议约定回迁安置房屋评估资金应该由被告磁县人民政府负担。 对于焦点2，《磁县新市场西侧旧市场改建项目框架协议书》中第五大项乙方的权利和责任中第（五）项第1中约定了住宅临时安置补助费用数额规定，第4中约定原告负责按被告县政府与被征迁人签订的回迁安置协议按时按面积落实回迁房（包括住宅及商业门市），由被告县政府对户分配落实，保证被征收人按时回迁，并由原告按规定给付住宅临时安置补助费和停产停业补助费等。该条约定明确了由原告按规定给付住宅临时安置补助费和停产停业补助费等，但在约定原告负责按被告县政府与被征迁人签订的回迁安置协议按时按面积落实回迁房（包括住宅及商业门市）问题上，没有明确约定是无偿提供还是有偿提供。依据《磁县新市场西侧旧市场改建项目框架协议书》中第三项第（一）条约定可知，被告磁县人民政府负责涉案地块的征迁和补偿安置工作，征迁安置工作结束后对该地块净地出让。依据磁县住房和城乡建设局代表县政府与回迁户签订的《房屋征收产权调换补偿安置协议》第三项约定可知，应由第二被告磁县住房和城乡建设局负责建造回迁安置房。综上，被告磁县人民政府认为应有原告无偿提供回迁房没有事实和法律依据。且从公平角度上看，若由原告无偿提供36户回迁户住房，回迁安置房屋评估资金平摊到土地出让金上，一亩地出让金将合到约255万元，高于磁县当时相近地段土地出让价格的两倍以上，显失公平。综上，本院认为涉案回迁安置房应依据《房屋征收产权调换补偿安置协议》约定，按照原房屋评估价格有偿提供符合《框架协议书》的约定本意。 对于焦点3，因在《磁县新市场西侧旧市场改建项目框架协议书》中第五大项乙方的权利和责任中第（五）项第1条中约定了住宅临时安置补助费用数额规定，第4条中明确约定由原告按规定给付住宅临时安置补助费和停产停业补助费等，该约定并不存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，原告对此知道并同意，故原告请求由被告磁县人民政府支付其垫付的2018年回迁户过渡费没有事实和法律依据，本院依法不予支持。 对于焦点4、第二被告磁县住房和城乡建设局于2019年4月，从网上冻结了原告公司C区项目4000余平方米的商业面积房产，其本意是保障给回迁群众提供回迁房，但此举侵害了原告的合法权益，且在举证期限内没有提供查封冻结行为合法的证据，故视为该行政行为没有证据，应予以撤销。 综上，本案原、被告应严格按照《磁县新市场西侧旧市场改建项目框架协议书》、《磁县新市场西侧旧市场改造项目C区权利义务转让三方协议书》的约定履行，确保政府有公信力，确保回迁群众尽快住上新房，确保原、被告自身合法利益均得到实现，实现公平正义，维护社会和谐稳定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十八条第一款、最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决如下： 一、判令被告磁县人民政府于本判决生效后15日内，按照《磁县新市场西侧旧市场改建项目框架协议书》、《磁县新市场西侧旧市场改造项目C区权利义务转让三方协议书》的约定，履行将36户回迁户回迁房评估资金（2047.5017万元）支付给原告邯郸市佰誉达房地产开发有限公司的义务。 二、判令被告磁县住房和城乡建设局于本判决生效后10日内，解封冻结原告邯郸市佰誉达房地产开发有限公司C区项目的4000余平米房产。 三、驳回原告邯郸市佰誉达房地产开发有限公司的其它诉讼请求。 案件受理费50元，由原告邯郸市佰誉达房地产开发有限公司负担10元，被告磁县人民政府、磁县住房和城乡建设局负担40元。 如不服本判决可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长  王金良 审 判 员  田熠中 人民陪审员  齐运良 二〇二〇年四月三日 书 记 员  赵佑乾