广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终29号上诉人（原审原告）罗忠良，男，汉族,1964年6月7日出生,住址：兴宁市*************。上诉人（原审原告）何伟章，男，汉族,1967年7月8日出生,住址：兴宁市************。上诉人（原审原告）罗建新，男，汉族,1952年8月17日出生,住址：兴宁市****办事处黄畿村罗怡茂12号。上诉人（原审原告）罗新标，男，汉族,1970年7月5日出生,住址：兴宁市************。上诉人（原审原告）林伟光，男，汉族,1957年8月24日出生,住址：兴宁市************。上诉人（原审原告）陈楚秋，男，汉族,1979年9月15日出生,住址：汕头市潮南区两英镇仙新仙云路背岭住宅区****。上诉人（原审原告）刘辉，男，汉族,1976年2月2日出生,住址：兴宁市***********。上诉人（原审原告）王新雄，男，汉族,1966年1月27日出生,住址：兴宁市************。上诉人（原审原告）张春红，男，汉族,1961年12月14日出生,住址：兴宁市****办事处佛岭居委会花灯张15号。上诉人（原审原告）罗运梅，女，汉族,1963年5月12日出生,住址：兴宁市****办事处城北上张屋。委托代理人黄思玲，广东义致律师事务所律师。被上诉人（原审被告）梅州市自然资源局，地址：梅州市梅江区******。法定代表人梁维，局长。委托代理人邓文生，该局政策法规科科长。委托代理人沈志奎，梅州市司法局行政复议科副科长。原审第三人兴宁鸿兴房地产有限公司，地址：兴宁市宁中镇洋境段。法定代表人黄辉，该公司总经理。上诉人罗忠良、何伟章、罗建新、罗新标、林伟光、陈楚秋、刘辉、王新雄、张春红、罗运梅因诉被上诉人梅州市自然资源局作出梅府行复自然资〔2019〕5号《驳回行政复议申请决定书》一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初292号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭书面审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明：2018年12月3日第三人兴宁鸿兴房地产有限公司（以下简称鸿兴公司）向兴宁市自然资源局（原兴宁市住房和城乡建设局）提交申请办理兴宁市商业城二号停车场进行升级改造的《建筑工程规划许可证》。第三人提交的申请材料有：规划报建申请书、委托书、受托人身份证复印件、营业执照、法定代表人身份证复印件、城市规划信用承诺书、国有土地使用证、广东省企业投资项目备案证复印件、经审定的建设工程规划设计平面规划方案及附图、建设工程规划许可证审批表等。经审查后，于2018年12月4日兴宁市自然资源局给第三人颁发了建字第18规194号《建筑工程规划许可证》。该二号停车场土地使用权人为第三人兴宁鸿兴公司，一直由第三人经营管理使用，至目前尚未进行升级改造动工建设。原告购买的房屋及经营的门店不在二号停车场地块内，所经营门店与二号停车场有一条市政道路相隔。2019年8月19日原告罗忠良、何伟章、罗建新、罗新标、林伟光、陈楚秋、刘辉、王新雄、张春红、罗运梅认为兴宁市自然资源局给第三人颁发《建筑工程规划许可证》程序不合法且缺乏合法依据，向被告梅州市自然资源局申请行政复议，请求撤销该《建筑工程规划许可证》。被告梅州市自然资源局经复议后认为，涉案《建筑工程规划许可证》是兴宁市自然资源局对第三人兴宁鸿兴公司享有产权的停车库进行升级改造的行政许可，原告购买的住房、经营的门店均不在二号停车场地块内，与涉案的行政许可不存在法律意义上的利害关系，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。原审判决认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”，第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”由此可知，申请人与具体行政行为存在利害关系是受理行政复议申请的必要条件，对不符合行政复议受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第十条规定：“行政行为相对人以及其他行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织可以申请行政复议”，上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射利益受到影响的公民、法人或者其他组织。本案中，涉案《建筑工程规划许可证》是兴宁市自然资源局对第三人享有产权的二号停车场进行升级改造的行政许可，而本案原告购买的住房及经营的门店均不在二号停车场地块内，且有一条街道相隔。该二号停车场升级改造工程目前也未动工兴建，第三人对二号停车场升级改造后，亦作为营利性的商业停车场，未改变用途。原告也没有确实充分的证据证明第三人对二号停车场进行升级改造对其权利产生实际影响。可见原告与兴宁市自然资源局给第三人兴宁鸿兴公司颁发涉案《建筑工程规划许可证》的行政行为不存在法律意义上的利害关系。从原告的诉状及被告的答辩内容看，被告行政复议程序合法，被告作出涉案《驳回行政复议申请决定书》并无不当。原告认为被告作出涉案《驳回行政复议申请决定书》存在认定事实不清和适用法律错误明显缺乏事实和法律依据，所以对原告撤销涉案《驳回行政复议申请决定书》的诉请依法不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回原告罗忠良、何伟章、罗建新、罗新标、林伟光、陈楚秋、刘辉、王新雄、张春红、罗运梅的诉讼请求。上诉人罗忠良、何伟章、罗建新、罗新标、林伟光、陈楚秋、刘辉、王新雄、张春红、罗运梅上诉称：一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，对被上诉人在本案中的关键违法行为未予查明，对被上诉人在本案中侵害上诉人利益的事实未予查明。请求撤销一审判决；撤销被上诉人作出的梅府行复自然资[2019]5号《驳回行政复议申请决定书》。被上诉人梅州市自然资源局答辩称：1、上诉人与涉案的行政许可没有利害关系，不具有申请本案行政复议主体资格。答辩人作出的《驳回行政复议申请决定书》正确。2、一审判决驳回上诉人的诉讼请求，事实清楚，证据确凿，程序合法，请求二审予以维持。3、上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，请求二审法院予以驳回。原审第三人鸿兴公司述称：1、一审关于“利害关系”的认定符合最高人民法院(2017)最高法行申169号裁定的裁判要旨，原告上诉请求撤销一审判决缺乏事实和法律依据。本案中，涉案的《建设工程规划许可证》是兴宁市自然资源局对第三人享有产权的二号停车场进行升级改造的许可，涉案土地的使用权归第三人所有，上诉人购买的住房及经营的门店均不在二号停车场的地块内，而且有一条街道相隔。该停车场也未动工兴建，第三人升级改造后同样作为停车场使用，并没有改变原来规划的用途。上诉人也没有充分的证据证明第三人对二号停车场进行升级改造会对他们的权益产生实际影响。同时必须指出的是涉案停车场的用途在1997年1月8日就已经规划为停车场，兴宁市自然资源局对第三人享有产权的二号停车场进行升级改造的许可完全符合原来的整体规划方案。《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》对第十二条关于相邻权存在利害关系的解释认为：“如果相邻权人起诉批准建设行为之前的投资项目立项审批行为，其原告资格就不能得到承认。原因就是相关规则并不要求行政机关在审批时考虑是否影响相邻权问题。”所以实际上上诉人作为行政诉讼原告是不适格的，同理，被上诉人以不存在利害关系作出的涉案行政复议决定是正确的。一审判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定和最高院相关裁判要旨。2、被上诉人作出的涉案梅府行复自然资[2019]5号《驳回行政复议申请决定书》关于“利害关系”的认定符合最高人民法院(2018)最高法行申2411号裁定的裁判要旨，上诉人请求撤销涉案行政复议决定同样缺乏事实和法律依据。本案中，涉案土地的使用权归第三人所有，上诉人对涉案的二号停车场没有任何的合法权益，他们与兴宁市自然资源局的具体行政行为没有任何利害关系。被上诉人作出的涉案梅府行复自然资[2019]5号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。经审查，本院二审查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以认可。本院认为,本案二审争议焦点是上诉人罗忠良、何伟章、罗建新、罗新标、林伟光、陈楚秋、刘辉、王新雄、张春红、罗运梅与兴宁市自然资源局颁发《建设工程规划许可证》的行为是否具有利害关系。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”。本案中，兴宁市自然资源局根据第三人兴宁鸿兴房地产有限公司的申请颁发兴宁商业城第二停车场的《建设工程规划许可证》，上诉人罗忠良、何伟章、罗建新、罗新标、林伟光、陈楚秋、刘辉、王新雄、张春红、罗运梅认为兴宁商业城是一个大型小区，第二停车场是兴宁商业城规划区域内的公共停车场，是小区内的配套设施，目的是供小区内商户和住户使用，即属于城乡规划确定的公共服务设施，禁止擅自改变用途，第二停车场作为公共停车场的属性与上诉人有明显的直接的利害关系，故向被上诉人梅州市自然资源局提出行政复议申请，请求撤销兴宁市自然资源局给第三人颁发的《建设工程规划许可证》。可见，上诉人申请行政复议不是维护自身的合法权益，也不涉及自身的合法权益，而是基于维护公共利益而提出行政复议申请。但行政复议的申请人必须是基于维护自己的合法权益才具有申请人资格，即上诉人与兴宁市自然资源局颁发《建设工程规划许可证》的行为不具有利害关系，上诉人申请行政复议不符合行政复议的受理条件。被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）的规定作出梅府行复自然资〔2019〕5号《驳回行政复议申请决定书》，驳回上诉人的行政复议申请，程序合法，适用法律准确。综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，上诉人上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人罗忠良、何伟章、罗建新、罗新标、林伟光、陈楚秋、刘辉、王新雄、张春红、罗运梅负担。本判决为终审判决。审 判 长 王利珍审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年四月十七日法官助理 曾伟芳书 记 员 张佳芳