九江市柴桑区人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0421行初2号原告：梅建勤，男，1952年8月9日出生，汉族，住江西省九江市浔阳区。委托诉讼代理人：王龙，北京市盛廷律师事务所律师，特别授权。委托诉讼代理人：杨兴艳，北京市盛廷律师事务所律师，特别授权。被告：九江市浔阳区白水湖街道办事处，住所地：九江市浔阳区庐峰东路6号，统一社会信用代码：113604030145920357。负责人：贾涵清，系该办事处主任。行政机关出庭负责人：周文飞，系该街道办副主任。委托诉讼代理人：钱钧，江西挚诚律师事务所律师，一般代理。委托诉讼代理人：付仅，江西挚诚律师事务所律师，一般代理。原告梅建勤因要求确认被告九江市浔阳区白水湖街道办事处（以下简称白水湖街道办）强制拆除行为违法，向本院提起行政诉讼，本院立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月5日公开开庭审理了本案。原告梅建勤及其委托诉讼代理人王龙，被告白水湖街道办行政机关出庭负责人周文飞及委托诉讼代理人钱钧、付仅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告梅建勤诉称：原告是九江市第二建筑工程公司（以下简称二建公司）的下岗职工，今年67岁高龄。1994年10月8日，原告与九江市第二建筑工程公司签订《协议书》，将位于九江市浔阳区一处空房基地给原告无限期使用，用以解决原告下岗再就业问题。1994年原告陆续在九江市浔阳区建房，面积大约800平方米。2017年3月20日，原告与杜金山签订《房屋出售协议》，购买其自建房40平方米，1983年九江市第二建筑工程公司建设的门面房30平方米。原告一直在此居住和依靠这些房屋出租为生。2019年12月20日，被告强制拆除原告房屋，造成房屋完全损毁和室内物品完全损毁。原告认为被告强制拆除原告房屋的行政行为实体和程序均违法，严重侵犯了原告的合法权益，故向法院起诉，请求：1、判决确认被告强制拆除原告房屋行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提供了如下证据：证据1、原告身份证复印件，证明原告主体资格适格；证据2、协议书，证明原告作为二建公司的下岗职工，二建公司让原告在其土地上建设房屋使用，解决原告的再就业问题，是原告一家的居住之地和谋生之处，属于特定历史条件下安置职工的一种方式，原告建设房屋有正当的理由。证据3、房屋出售协议，证明原告从杜金山处购买房屋两处，一处属于二建公司自建门面房两间，一处是杜金山自建房屋。证据4、房屋被损毁前照片、被损毁后照片（共31张），证明被告损毁原告房屋的事实行为，造成原告房屋和室内物品等大量损失，造成原告在外漂泊流浪，没有居住房屋。证据5、被告参与强拆的照片4张和光盘一张，证明被告是强拆行为的主体，被告主体适格。证据6、营业执照、烟草专卖零售许可证，证明房屋用于经营以此来解决原告再就业问题，是原告唯一的生活来源。证据7、说明、地籍图盖章（共5张），证明原告门房原是二建公司在1980年代初建设的，至今将近四十年。原告一直用来做门面房经营使用。证据8、关于同意浔阳区改造项目（新公园一支路、九江二建公司宿舍、人民路德化片区）立项的批复复印件，证明原告房屋位于浔阳区改造项目范围内，被告以拆违法建筑的形式来实施改造项目，执法目的不当。证据9、证人证言，证明原告房屋建于1995年，至今已有二十五年之多了，属于历史遗留问题。被告白水湖街道办辩称：一、涉案建筑物系未经行政许可的建筑物，属于整治对象。2019年，根据“三城同创”的安排，九江市背街小巷改造二建公司宿舍项目启动，计划对外墙进行粉刷，整体整治周边环境，兴建文体设施和非机动车停车棚，并改造硬化小区周边道路。项目于2019年10月中旬正式启动，计划在2020年元月底前完工。按照全区统一要求，由区城管局牵头，答辩人下属城管中心配合，负责对此次改造中涉及的违章建筑进行整体拆除。经对二建公司宿舍改造范围内部和周边的违章建筑进行系统摸查，共发现违章建筑45处，其中二建公司宿舍内部共有违建44处，而涉案建筑物就在其中。由于涉案建筑物没有任何行政许可手续，不符合《城乡规划法》第四十条第一款的规定。为此，九江市浔阳区城市管理局于2019年10月22日向原告下达了《责令限期改正通知书》，责令原告自行拆除违法建筑，原告在收到行政执法文书后并未提出异议。鉴于此，涉案建筑物属于违法建筑，且属于城乡环境综合整治对象，更属于可依法拆除的违法建筑。二、答辩人是在同原告协商后拆除涉案建筑物的。2019年10月24日，答辩人曾联系原告本人，要求其尽快按照城管局的通知完成自拆。但原告表示正在住院，无法自行拆违。2019年10月29日，答辩人工作人员到医院看望原告并劝导其自行拆除时，原告提出涉案房屋系其购买所得，需要得到拆除补偿。对此，答辩人工作人员当即向其宣传了《城乡规划法》第六十四条的规定，并明确告知如拒绝自行拆除，则原告将面临行政罚款。鉴于面临高额罚款，原告表示考虑。2019年12月5日，答辩人再次与原告沟通。经再三做工作，原告同意拆除但要求给予时间并帮助其搬家。经协商后，双方达成了由答辩人拆除并帮助原告搬家的约定。2019年12月20日，答辩人依约组织人员和设备到涉案建筑物为原告搬家并拆除涉案建筑物。但在实际拆除过程中，原告及其家属突然提出先补偿后搬家的要求，并拒绝履行拆除的约定。由于答辩人已经组织了人员和设备，为避免更大的经济损失。为此，答辩人坚持要按照当初的约定对涉案建筑物进行拆除，并提出如原告确实要求补偿可以另行通过其他途径解决，但必须按照达成的约定完成拆除工作，原告遂自行离开现场，答辩人遂完成了对涉案建筑物的拆除工作。基于此，答辩人对涉案建筑物的拆除，是在同原告充分协商后并在获得原告现场默许后完成的，不是强制拆除，原告提出起诉的事实与实际情况不符。被告白水湖街道办向本院提供了如下证据：证据1、九江市浔阳区城市管理局于2019年10月22日向原告下达了《限期拆除通知书》，证明涉案建筑物属于违法建筑。证据2、九江市2019年度城市功能与品质提升工作考核评价指标体系，证明涉案建筑物属于城乡环境综合整治工作的对象。证据3、城管服务中心的报告和批复，证明被告工作人员同原告协商并达成约定的工作过程。证据4、拆除前以及拆除过程中与原告接触协商的影像资料，证明被告工作人员同原告进行协商以及现场拆除不是强制拆除的过程记录。经庭审质证，被告对原告梅建勤提供的证据质证如下：对证据1无异议。对证据2、3三性不予确认，证据2和证据3都是复印件无法确认真实性，本案焦点在于我方是不是强制拆除，与房屋权属无关联，即使协议书是合法的，从协议书看房屋所有权属于二建公司，案外人杜金山的房屋也没有相关产权证书，如果房屋都属于二建公司，房屋也需要配合同创整改要求。对证据4、5真实性无异议，对证明目的我方不予认可，我方在答辩中已经说明房屋是由街道拆除的，但不属于强制拆除，是经过原告方认可的。对证据6真实性无异议，对关联性和证明目的都有异议。我方没有到现场看过，无法确认地址是否是一致的，从原告提供的证据来看，营业执照所说营业地址是长虹北路49号，二建公司出具说明和产权证书是27号，我方无法确认证书和房屋能否对应。对证据7二建公司出具说明盖章的真实性无异议，说明的内容真实性我方有异议，这个房屋是不是上个世纪80年代初建造，时间、面积、性质我方需要核实。对地基图真实性无异议，关联性有异议，与本案无关联，无法对拆迁性质起到任何证明作用。对证据8真实性、合法性、关联性无异议，但证明目的不能成立，任何一个政府的项目在实施之前可以采取征收、征用，依法拆除都是法律规定的合法的。对证据9证人证言证明目的不予认可，本案焦点是不是强拆行为，房屋何时建的与本案无关。原告对被告白水湖街道办提供的证据质证如下：对证据1的真实性、关联性认可，合法性不认可。第一、事实认定错误。原告房屋中，部分是1980年代初九江市第二建筑工程公司自建的房屋，部分是原告在1995年初建设的房屋，不是《责令限期改正通知书》中涉及的2019年10月22日建设。第二、九江市浔阳区城市管理局没有违法建筑的认定权，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《江西省城乡规划条例》违法建筑的认定权属于城乡规划行政主管部门，即九江市自然资源局。第三、在没有九江市自然资源局作出认定的前提下，九江市浔阳区作出自行拆除，显然没有事实和法律依据，程序严重违法。第四、原告已经对《责令限期改正通知书》提起行政诉讼。对证据2的真实性认可，合法性、关联性不认可。该证据与本案没有关系，不是认定违法建筑的法定程序，也不是强制执行的法定程序，更不是强拆的法定依据。对证据3的真实性、关联性认可，合法性不认可。第一、原告的房屋没有经过法定程序，认定为违法建筑。也没有经过法定程序，作出合法的行政处罚，更没有经过法定程序，作出强制执行决定，故被告强制拆除没有任何法律依据，属于滥用职权行为。第二、被告没有强拆原告房屋的法定职权。无论是根据《中华人民共和国城乡规划法》还是《中华人民共和国行政强制法》都没有授予被告强拆的法定职权，其强拆行为属于越权行为。第三、原告的房屋位于九江市背街小巷改造二建公司宿舍项目范围内，这是被告承认的，可知被告执法的目的是以拆违法建筑的形式来代替项目实施，执法目的不正当。第四、被告承认是其实施的强拆行为，被告适格。对证据4的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可，前四张照片可以看到原告家室内物品，强拆时一起被损毁。原告没有同意拆除。经庭审质证，本院认证如下：对原告提供的证据1被告无异议，本院予以认定；证据2原告当庭已出示了原件进行核对，本院对该证据真实性予以认定，因房屋建设需通过有关部门进行审批，故对原告的证明目的不予认可；证据3原告已当庭出示了原件进行核对，本院对该证据真实性予以认定，对原告的证明目的因没有其它证据进行佐证，对该证明目的不予认可；证据4因被告对真实性无异议本院予以认可，能够证明原告房屋被损毁的事实；证据5对被告适格的证明目的予以认可，对于是否系强拆行为，是本案审理的范畴，本院结合案件事实在本院认为部分作出阐述；证据6、7被告方对真实性无异议，本院对真实性予以认可。被告不认可该证据的证明目的，但未提供其它证据佐证自己的质证意见，本院不予采纳；证据8被告对真实性、合法性、关联性无异议，本院予以认可；证据9证人出庭作证能够证明该房屋的建设时间，本院予以认可；对于被告提供的证据1《限期改正通知书》，原告的房屋是否为违法建筑需要通过有关部门的认定，而九江市浔阳区城市管理局依法不具备认定违法建筑的职能，故对原告的质证意见本院予以认可；证据2《九江市2019年度城市功能与品质提升工作考核评价指标体系》真实性予以认可，但与本案强拆行为无关，对被告证明目的不予认可；证据3《城管服务中心的报告和批复》原告对真实性、关联性予以认可，故本院对该证据真实性、关联性予以认可，经审查，该证据能够证明原、被告双方经过协商，但并不能证明双方达成协议，对证明目的不予认可；证据4影像资料，因原告对该证据真实性予以认可，本院对真实性予以认可，但该证据仅能证明原、被告双方经过协商，但并不能证明双方达成协议，对证明目的不予认可。经审理查明，原告梅建勤（乙方）系原九江市第二建筑工程公司（甲方）的下岗职工，1994年10月8日其与二建公司签订《协议书》，约定：为解决乙方下岗再就业问题，将公司机械站门外左侧地基的产权使用权给甲方，该地的围墙等基建设施由乙方自行投资解决，该地的基建设施投资建成后，如遇国家征用，基建设施的补偿款的70%归乙方所有，其他人不得在地基内搭建和使用……。协议签订后原告自1994年陆续在长虹北路49号建房并在此一直居住生活、出租房屋维持生计。2017年3月20日，原告与案外人杜金山签订《房屋出售协议》购买其在长虹北支路49号（现战备路）二建公司机械站门房外自建房屋40㎡，公司门房两间15㎡，共计55㎡，集体财产15㎡。2019年10月22日九江市浔阳区城市管理局向梅建勤留置送达了《责令限期改正通知书》载明：梅建勤，你2019年10月22日10时15分在浔阳区靠战备路边未经许可擅自搭建砖混房屋7间，面积726平方米（43×12,9×30），限2019年10月29日8时00分之前自行拆除。限期内原告未能自行拆除，被告白水湖街道办于2019年10月29日，12月5日探望并同原告协商拆除涉案建筑，2019年12月20日在有原告家属在场的情况下强制拆除了原告梅建勤自建及购买的所有房屋，因双方未能就强制拆除的涉案房屋达成赔偿，故原告起诉至法院。案件开庭审理后，本院多次主持双方进行协调，双方争议较大，无法达成一致意见。本院认为，本案争议的焦点：一是被告主体是否适格；二是白水湖街道办强制拆除行为是否合法。关于本案被告主体资格是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，原告梅建勤提供的证据及被告的答辩可以证明被告白水湖街道办具体实施了本案被诉强制拆除行为，白水湖街道办系本案适格的被告。关于本案白水湖街道办强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……。本案所诉争的梅建勤房屋，距被拆除时存在时间较久远，双方均未提供证据证明该房屋是否经过城市规划部门的规划许可，九江市浔阳区城市管理局于2019年10月22日向其下达《责令限期改正通知书》，被告白水湖街道办于2019年12月20日将涉案房屋予以拆除。本院认为，九江市浔阳区城市管理局对于原告的房屋是否为合法建筑不具备认定的职能，该局在未经认定为违法建筑的前提下，下达《责令限期改正通知书》属于超越职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使；行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被告白水湖街道办强制拆除原告梅建勤房屋的行为应当符合《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律法规所规定的程序,被告白水湖街道办作为九江市浔阳区人民政府的派出机构，并非法律赋予职权能够拆除违章建筑的相关职能部门，其强制拆除涉案房屋属于无权作出的行政行为，且其在强制拆除该房屋前未履行相应的调查核实，未有对原告梅建勤房屋进行相应合法建筑、违法建筑的认定，在强制拆除前未有书面的事先告知、听证告知，作出强制拆除决定书等法定程序，其直接拆除原告梅建勤房屋的行为程序严重违法。因被诉强制措施已经实施完毕，不具有可撤销的内容。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告九江市浔阳区白水湖街道办事处于2019年12月20日强制拆除原告梅建勤房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告九江市浔阳区白水湖街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省九江市中级人民法院。审 判 长  陈 驰审 判 员  钱自强人民陪审员  饶扬灼二〇二〇年四月十三日法官助理王维书记员陈冬梅