西安铁路运输法院 行政判决书 （2020）陕7102行初196号 原告吝军良，男，1958年1月15日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市临潼区。被告西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。负责人冯涛，局长。委托代理人王琼，该局工作人员。委托代理人李乐，陕西骊剑律师事务所律师。原告吝军良因认为被告西安市自然资源和规划局不履行法定职责，向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月9日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月10日公开开庭审理了本案。原告吝军良，被告西安市自然资源和规划局委托代理人王琼、李乐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告吝军良诉称，原告本村村民魏晓峰以欺骗、伪造合同的方式强行侵占了包括原告吝军良的可耕地在内的附近100余亩的可耕地，伙同他人改变土地原有使用性质进行修建窑厂、挖土、修建固定建筑物、倾倒建筑垃圾，其行为违反了《土地管理法》《基本农田保护法》《农村土地承包法》等相关法律的强制性规定；被告下属机构国土临潼分局为该违法破坏耕地行为越权出具相关报验审批文件，侵害了原告等村民的合法权益。原告在2019年4月23日受村民联名委托，通过中国邮政EMS方式向被告邮寄了举报违法用地行为暨依法履行职责申请书，请求被告履行保护耕地、制止违法用地和破坏耕地的职责，被告在2019年4月23日收到该申请书至今没有任何受理或回复。在被告一直不作为的期间，原告及同村涉及承包土地的村民将魏晓峰以合同纠纷诉至西安市临潼区人民法院，该案在审理过程中魏晓峰当庭向法院说明其行为受到街办许可，自己有街办出具的相关手续，并且在该案审理过程中被告西安市自然资源和规划局的工作人员利用职权公然威胁、恐吓相关村民，制止村民依法维护合法权益。被告作为法定的土地管理机构，不履行法定职责，其分局的相关人员更是利用职权与违法行为狼狈为奸，被告行为严重失职，相关人员涉及违纪违法。为维护自己的合法权益，原告吝军良起诉至法院，请求：1.依法判定被告对原告2019年4月23日提出的请求履行法定职责未履行法定职责的行为违法；2.依法责令被告对原告2019年4月23日提出的举报和请求履行法定职责申请请求作出处理并给予答复；3.由被告承担本案诉讼费用。后原告变更诉讼请求为：1.依法判定被告对原告2019年4月19日提出的请求履行法定职责未履行法定职责的行为违法；2.依法责令被告对原告2019年4月19日提出的举报和请求履行法定职责申请请求作出处理并给予答复；3.由被告承担本案诉讼费用。 原告吝军良向本院提交了以下证据：1.邮寄单、申请书，证明原告吝军良向被告提出了履职申请，被告已经签收。2.土地承包经营权证、合同书，证明被占用土地上有原告的承包地，原告有举报的权利，与本案有利害关系。被告西安市自然资源和规划局辩称，被告已经履行职责。被告收到原告吝军良等5人邮寄的关于反映西安市临潼区马额街办宁家村咀王组耕地破坏和调查临潼区马额街办龙河新型建材有限公司用地手续的举报信后，西安市自然资源和规划局临潼分局对临潼区马额街办龙河新型建材有限公司非法占地建砖厂立案调查，于2019年10月18日下发行政处罚决定书（市国土发[2019]8-101号）。西安市自然资源和规划局临潼分局对原告吝军良等5人反映的情况进行全面调查之后，于2019年10月23日作出答复并电话联系原告吝军良等5人，于2019年10月30日用邮政快递送达。综上，被告对原告吝军良等5人反映的情况进行全面调查之后作以答复，原告的起诉缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:1.请求履行法定职责申请书，证明被告收到署名吝军良邮寄的落款为2019年4月19日的请求履行法定职责申请书；2.《关于吝军良等信访事项的答复》，证明被告在2019年10月23日向原告吝军良等5人进行答复。3.特快专递回执单，证明被告已经向原告邮寄该答复。4.行政处罚决定书，证明经过查处，被告对原告申请履责的违法占用土地行为已经予以处罚，被告已经履行法定职责。经庭审质证，原告吝军良对被告西安市自然资源和规划局提供的证据1的真实性、证明目的均认可；对证据2真实性认可，证明目的不认可，认为被告答复的内容不是原告申请履行法定职责的内容；对证据3-4的真实性认可，证明目的不予认可。被告西安市自然资源和规划局对原告吝军良提交证据1中申请书、证据2中合同书的真实性不予认可，认为原告提交的申请书与被告收到的申请书不一致，合同书未提供证据原件；对证据1中邮寄单、证据2中土地承包经营权证的真实性认可，证明目的不认可。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据1中邮寄单、证据2中土地承包经营权证，因被告对其真实性不持异议，本院对其内容予以确认；对证据1中申请书，被告虽不认可其真实性，但认可该申请书与被告收到的履责申请书的申请事项和事实理由均一致，本院对其内容予以确认；对证据2中合同书，因原告提供的是复印件，无法核实其真实性，不符合证据的形式要件，本院依法不予采信。对被告提交的证据，因其来源合法、内容真实，与本案诉争事项具有关联性，本院对其内容予以确认。经审理查明，原告吝军良系西安市临潼区XX街XX村XX组村民。2019年4月22日，原告吝军良向被告邮寄《请求履行法定职责申请书》，申请人为“西安市临潼区XX街XX村XX组被侵占破坏土地村民推选代表王发扬、吝普选、王军成、王高娃、吝军良”，申请事项为“1.请求依法查处并制止西安市临潼区XX街XX村XX组村组南侧南坡区域在100余亩基本农田上破坏耕地、进行建筑施工的行为；依法清理耕地内已经堆放并进行施工的非农设备设施、恢复土地的原有用途（恢复原状）。2.请求依法对西安市国土资源局和临潼土地分局给马额街办龙河新型建材有限公司在基本农田上进行建设施工办理用地手续的行为进行调查。3.请求依法查处违法破坏耕地的责任单位和责任人。”申请书落款为“吝军良”，落款日期为“2019年4月19日”。被告西安市自然资源和规划局于2019年4月23日签收后，于2019年10月23日作出《关于吝军良等信访事项的答复》，答复内容为：“吝军良等五位村民：关于你们反映马额街办咀王顺达砖厂一事，已收悉。现将具体情况汇报如下：一、砖厂情况……二、调查情况……其中包括龙河建材有限公司，该厂积极配合拆除，自行拆除原有设备，土地复垦到位，并经区政府、马额街办及相关部门同意，在符合土地、环保等部门的相关规定情况下，企业自行寻找地点进行搬迁，最后选定原马咀王顺达砖厂原址进行搬迁。2018年10月29日，马额街办来函要求调整龙河新型建材有限公司用地，分局根据土地利用总体规划图，出具占地的土地性质复函。三、下一步工作。分局加强该处砖厂用地，要求严格按照工矿用地范围进行建设，按照环保、安某某等部门要求做好相关措施落实，同时要求企业处理历史遗留问题，保证当地群众的切身利益。”并于2019年10月30日向包括原告吝军良在内的五位村民邮寄送达。另查明，2019年10月18日，被告西安市自然资源和规划局作出市国土发[2019]8-101号《行政处罚决定书》，认为西安市临潼区龙河新型建材有限公司在未取得合法用地手续的情况下，非法占用马额街办宁家村咀王组原砖厂集体土地建设砖厂，违反了原《中华人民共和国土地管理法》第2条、第43条的规定，决定对其处以“责令停止土地违法行为，没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施；并对非法占地处以每平方米5元罚款，共计5000元”的处罚。原告2019年底通过其他诉讼得知该行政处罚决定内容。本院认为，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关依法查处的，属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，原告吝军良具有本案的原告主体资格。因原告吝军良的投诉行为和被告答复行为均发生在2019年，故本案应当适用当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。因此，被告西安市自然资源和规划局对本案原告投诉事项具有进行调查处理的法定职责。《陕西省实施中华人民共和国土地管理法>办法》第三十九条第三款规定：“土地行政主管部门及其土地监察机构应当建立举报制度，设立举报点，公布举报电话，受理对违反土地管理法律、法规行为的检举和控告，并将处理结果告知举报人。”根据《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等的相关规定，土地行政主管部门对于通过举报信件等渠道发现的有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当进行违法线索登记，认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查。经核查，符合立案条件的，国土资源主管部门应当及时立案查处。本案中，原告吝军良提出的履职申请事项，其实质是请求被告对其举报的违法占地行为进行查处，被告应当依据上述法律、法规的规定在其职责范围内进行核查及处理，并将处理结果告知原告。被告西安市自然资源和规划局经立案调查，作出市国土发[2019]8-101号《行政处罚决定书》，对原告举报的违法占地行为进行了查处，对原告作出并送达了《关于吝军良等信访事项的答复》。关于原告主张被告未履行法定职责，要求责令被告对原告申请作出处理并给予答复的诉讼请求理由不能成立，本院依法不予采纳。但需要指出的是，被告向原告作出并送达的《关于吝军良等信访事项的答复》中并无对具体处理结果的告知，原告吝军良系通过他人诉讼得知该处罚决定的内容，被告西安市自然资源和规划局对原告的告知内容不符合《陕西省实施中华人民共和国土地管理法>办法》第三十九条第三款告知举报人处理结果的规定，并非履行法定职责的应有之义。但因本案原告已经通过其他途径得知被告的查处结果，责令被告对原告申请继续予以答复没有意义，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，应当判决确认违法。关于原告庭审中坚持被告作出的行政处罚决定认定事实不合理，不符合事实的主张，系对被告作出的行政处罚决定不服，不属于本案的审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关查处，行政机关应当在法律、法规、规章或合法有效的规范性文件规定的查处期限内依法处理。法律、法规、规章或合法有效的规范性文件对行政机关查处期限未作具体规定的，人民法院可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定确定相应期限。即行政机关在接到查处申请之日起两个月内不履行查处义务的，当事人可以在两个月期限届满之日起六个月内依法提起行政诉讼。原《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》、《陕西省实施中华人民共和国土地管理法>办法》等法律、法规、规章及合法有效的规范性文件未对土地行政主管部门投诉查处期限进行具体规定，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，行政机关应当在接到查处申请之日起两个月内履行查处义务。本案中，被告2019年4月收到原告吝军良等五位村民的履职申请后，于2019年10月才作出答复和行政处罚决定，处理期限超过法定期限，但对原告权利不产生实质损害，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条的规定，系程序轻微违法，应当判决确认违法。综上，被告西安市自然资源和规划局对原告吝军良查处土地违法行为的举报进行了查处，作出了行政处罚决定，作出并送达了《关于吝军良等信访事项的答复》，但未向原告告知处理结果，因原告已经通过其他途径得知被告查处结果，判决被告继续履行没有意义；被告履行期限超过法定期限，属程序违法，但对原告权利不产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第二款第（三）项的规定，判决如下：确认被告西安市自然资源和规划局对原告吝军良的履职申请未依法履行法定职责的行为违法。案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。  审  判  长  孙青青  审  判  员  薛科平  人民陪审员  张亚美                          二Ο二Ο年四月二十三日 书  记  员  鬲  博            附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 1