广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤19行终96号上诉人（原审原告）：丁葵章，女，汉族，1978年12月20日出生，身份证住址：广东省东莞市大岭山镇农场三队82号之一，公民身份号码：441************628。被上诉人（原审被告）：东莞市大岭山镇人民政府。住所地：广东省东莞市大岭山镇政府大院内。法定代表人：黄德洪，镇长。委托代理人：黎叙伦，该单位工作人员。委托代理人：赖小红，广东赋诚律师事务所律师。上诉人丁葵章因与被上诉人东莞市大岭山镇人民政府（以下简称“大岭山镇政府”）其他行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初451号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年6月4日，丁葵章向原审法院提起行政诉讼，请求判令：撤销大岭山镇政府于2011年3月31日在《大岭山镇村级重大事项民主决策程序审查表》中作出的审批意见。原审法院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，丁葵章诉请撤销的大岭山镇政府于2011年3月31日在《大岭山镇村级重大事项民主决策程序审查表》中所出审批意见，显然属于大岭山镇政府针对农场股份经济联合社的集体土地事项作出的审批行为，涉及的是农村集体土地的合法权益。丁葵章未能举证证明其是涉案集体土地的使用权人或实际使用人，依据上述规定，其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。丁葵章所提本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的起诉条件，应裁定驳回起诉。丁葵章主张，其是农场上场股份经济合作社的股东，与案涉审批行为具有利害关系。原审法院认为，法律上的利害关系是指直接利害关系，并非间接利害关系，案涉审批行为的直接利害关系人是农场股份经济联合社，正因如此，前述规定了非土地使用权人或实际使用人不服涉及农村集体土地行为的，应由过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼，故丁葵章此主张，理由不成立，原审法院不予支持。综上，丁葵章所提本案诉讼不符合原告主体适格的起诉条件。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回丁葵章的起诉。本案不收取案件受理费。一审宣判后，丁葵章不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定；2.原审法院受理丁葵章提起的本案诉讼。事实和理由：在（2019）粤1971行初110号行政诉讼案件中，东莞市大岭山镇农场股份经济联合社（以下简称“农场经联社”）在其于2019年3月提交的行政答辩状和相关证据材料中，丁葵章获悉到农场经联社于2011年3月7日召开党员及股东代表大会，会议对关于上场地块和原振德厂地块进行“三旧”改造的合作方案的事项作出了表决，随后农场经联社于2011年3月28日向大岭山镇政府呈送了《大岭山镇村级重大事项民主决策程序审查表》，大岭山镇政府于2011年3月31日作出了审批同意的意见其审批同意的“三旧”改造方案中涉及B地块，B地块的土地所有权人是“东莞市大岭山镇农场上场股份经济合作社（以下简称“上场经合社”）。集体土地财产受法律保护，任何单位和个人不可侵犯。但是，农场经联社于2011年3月7日召开党员及股东代表大会主张、表决和处分了上场经合社的集体土地财产B地块，该行为是侵占上场经合社合法财产的违法行为。根据东农〔2007〕37号《广东省东莞市*********（社区）集体经济组织重大事项审查制度的意见》《大岭山镇农村（社区）集体经济组织重大事项审查规定》的相关规定，大岭山镇政府在集体经济组织的重大事项审查中应当履行审慎审查的原则，应当重点审查民主决策程序的合规性，对不符合法律法规或政策规定的事项应当作出审查不通过的决定。但是，大岭山镇政府却在重大事项审查中审批同意了该事项,属于行政违法行为。一、农场社区“三旧”改造A、B地块土地收益存在严重显失公平的事实。首先，开发商以预付定金“圈地”的手段达到土地升值的目的。农场经联社于2018年6月28日召开股东代表大会废除了2011年3月签署的《电信地块（B-06）项目合作开发协议书》中的某些重要条款，会议重新表决A、B地块的土地收益共换回10000平方米首层商铺。根据《中华人民共和国村民组织法》第二十一条规定，在农场经联社召开股东代表大会之前，上场经合社57名股东于2018年2月12日向信访部门提交了附有他们签名的“三旧”改造求助申请书，请求东莞市政府或有关部门审查、清算和公示A、B地块收益情况，请求户代表召开会议洽谈合作利益分配问题。上场经合社全体股东共372名，57名股东已超过了全体股东十分之一的比例，应当依法召开会议。该《求助申请书》按信访程序发送至大岭山镇政府，再由属地农场社区作出调查、答复和处理，但农场社区对反映问题却采取了回避的态度，对股东强烈反映的诉求不予理采，后于2018年6月28日召开的股东代表大会一锤定音地表决A、B地块共换回10000平方米首层商铺。大岭山镇政府于2018年3月28日所作《关于丁葵章投诉大岭山镇农场社区4宗事项的回复》第4点证明了A、B地块的收益是早已私下商定好了。该项目由2011年3月签署协议至今已搁置8年多，开发商只为A、B地块支付了3000万元定金，并没有向集体支付过任何土地款。其次，上场B地块上的三万多平方米集体厂房宿舍被拆除后没有得到任何相应的货币补偿或物业置换，这也是集体利益显失公平的体现。再次，集体厂房宿舍租金补偿显失公平。二、大岭山镇政府作出的案涉重大事项决定是行政违法行为。根据东农〔2007〕37号《广东省东莞市*********（社区）集体经济组织重大事项审查制度的意见》中“民主决策程序审查”第5点、《大岭山镇农村（社区）集体经济组织重大事项审查规定》中“民主决策程序审查”第4点之规定，大岭山镇政府应当在集体经济组织的重大事项中履行审慎审查的原则，应当重点审查民主决策程序的合规性。但是，大岭山镇政府在该项农资管理重大事项审批中却未能履行审慎审查的原则，其行政不作为行为事实清楚、证据确凿。三、农场经联社侵占上场经合社B地块的合法权益。1.农场经联社侵权事实清楚证据确凿。2.上场经合社是具有民事权利能力和行为能力的独立经济组织。3.集体财产受法律保护，任何单位和个人不可侵犯。根据《中华人民共和国宪法》第十二条、《广东省农村集体资产管理条例》第七条、《中华人民共和国物权法》第四条及第六十三条之规定，上场经合社的B地块集体土地财产受法律保护，农场经联社2011年3月7日召开的会议无权主张、表决和处分上场经合社的集体土地财产。4.上场经合社对本社的财产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。四、农村集体经济组织的股东或股东代表会议决定不得违反法律法规侵害股东的合法权益。根据《广东省农村集体资产管理条例》第十八条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条之规定，农村集体经济组织的股东、股东代表会议作出的决议决定，或是村民、村民代表会议作出的决定必须是合法的，不能与法律法规的规定相抵触。大岭山镇政府对不符合法律法规或政策规定的事项应当作出审查不通过的决定，已经作出审批同意的应当予以撤销。五、原审裁定适用法律错误。首先，原审法院混淆法律关系。其次，丁葵章与大岭山镇政府的具体行政行为由密切关系。再次，丁葵章应当依法具备行政诉讼的主体资格。综上，请求二审法院依法公正审理。被上诉人大岭山镇政府答辩称：一、丁葵章与案涉行政行为不存在法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格，原审法院驳回丁葵章的起诉认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。二、大岭山镇政府作出案涉审判意见的程序合法，内容合法适当，不存在任何可撤销的情形。1.根据《东莞市**（社区）集体资产管理实施办法》第六条第一款的规定，大岭山镇政府有权作出案涉审判意见。2.大岭山镇政府作出案涉审判意见程序合法。2011年3月7日，农场经联社召开党员及股东代表大会。2011年3月28日，农场经联社将相关资料提交给大岭山镇镇政府进行审查。2011年3月31日，大岭山镇政府作出案涉审判意见，程序合法。3.大岭山镇政府作出案涉审判意见内容合法适当。案涉事项表决程序符合规定，且不存在任何违反相关政策及法律法规等强制性规定或侵占其他经济组织合法财产的情形。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予以支持。恳请二审法院依法驳回丁葵章的上诉请求。本院认为：本案的争议焦点为丁葵章是否具有原告诉讼主体资格。丁葵章诉请撤销大岭山镇政府在《大岭山镇村级重大事项民主决策程序审查表》中作出的审批意见，而该审批意见为大岭山镇政府针对农场经联社报送关于农场社区地块“三旧”改造的招商和合作方案事项进行审查的意见，并不对丁葵章的权利义务产生直接的影响。虽然丁葵章主张其为农场经联社的股东，但根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，丁葵章并不符合上述法律规定的具有提起行政诉讼的主体资格。因此，原审法院裁定驳回丁葵章的起诉处理正确，应予维持。综上所述，丁葵章上诉请求撤销原审裁定，缺乏依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定审判长  张志强审判员  韦艳芹审判员  陈彩玲二〇二〇年四月二十七日书记员  李添伟