广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终40号上诉人（原审原告）佛山市南海区狮山镇联星社区**股份经济合作社，住所地佛山市南海区******。负责人卢建辉，社长。委托代理人何军，广东引力律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区*****城区。法定代表人黄伟明，镇长。委托代理人李嘉鹏，该府工作人员。委托代理人黄曦，广东金信方正律师事务所律师。原审第三人卢达超，男，汉族，1999年8月17日出生，住佛山市南海区***************，公民身份号码：440************075。委托代理人罗碧莹，广东本务律师事务所律师。委托代理人张婉媚，广东本务律师事务所律师。上诉人佛山市南海区狮山镇联星社区**股份经济合作社（以下简称“南房经济社”）因诉被上诉人佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称“狮山镇政府”）镇政府行政确认一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初589号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，卢达超的父亲卢礼材是南房经济社的成员。1985年12月3日，卢礼材与吕万彩登记结婚，婚后生育两名子女。1999年8月17日，卢礼材与没有婚姻关系的戴亚飞生育卢达超。卢达超的出生不符合计划生育政策。2014年1月24日，卢礼材与吕万彩协议离婚。2014年7月9日，卢礼材与戴亚飞办理结婚登记，并于同年9月18日就违反计划生育政策生育卢达超的问题依法缴纳了社会抚养费。2014年9月22日，卢达超补报往年出生入户佛山市南海区**************，与父亲卢礼材同户。因南房经济社不同意卢达超出资购股及享受福利待遇，卢达超于2018年5月22日向狮山镇政府提出行政处理申请，请求狮山镇政府确认其具有南房经济社集体经济组织成员资格，享有成员同等待遇，并落实出资购股。狮山镇政府收到卢达超的申请后，于2018年9月4日向南房经济社发出《行政处理陈述申辩权利告知书》及《行政案件举证通知书》，告知南房经济社有权就卢达超的申请提出陈述申辩并提交证据材料。2018年9月7日，南房经济社向狮山镇政府提交了《有关申请人卢达超要求入户本社的质疑》，认为卢达超于1999年出生，出生证明却在2014年才由医院出具，卢达超属重婚生育的子女，按村规不可入户该社户口参加分红。经调查，狮山镇政府于2018年11月16日作出狮府行决〔罗村〕（2018）76号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），确认卢达超具有南房经济社的集体经济组织成员资格，南房经济社应自收到本决定之日起10日内，为卢达超办妥出资购股手续，出资购股金额确定为19600元，并配置10股股权（南房经济社拒绝履行的，不影响卢达超集体经济组织成员身份的确定和应具有的股权配置，且出资购股资金可在日后集体经济收益分配内扣除），卢达超自其交清上述购股款项的下一年度起，享有集体经济组织章程规定的成员同等待遇（若法律法规或依法制定的村规民约就计划生育管理方面，对卢达超的集体经济组织收益分配作出调整和限制的，执行其规定）。上述决定书于2018年11月29日、11月30日分别送达给卢达超及南房经济社。另查明，南房经济社在2008年10月修正的《联星村委会南房村小组股份经济合作社章程》（以下简称《2008年章程》）第五条规定：“本社的总股由资源股和物业股两部分组成。……”第六条规定：“资源股属自然配股。即凡属本社农业户口的村民（寄留户口除外）均可拥有。……”第十一条规定：“物业股配股截止日期为2004年5月31日，凡符合条件的本社股东均可自然配股。2004年6月1日开始取消物业股自然配股……”第十三条规定：“以下人员可用现金购买物业股。1、父母双方都是本社农业户口的新生儿或合法收养的子女，以及符合计划生育政策规定出生或合法收养的并随母入户本社，且户口一直保留在本社的出嫁女子女。……3、本社农业户口的男性与非农业户女性结婚所合理生育，随父入户的子、女。……5、上述人员在取得本社农业户口后，要用现金按迁入时上一年的物业股股份分红额2倍购入相应年龄档次的物业股股权后，在次年参与股份分红，办理购股手续后，购股现金可在两年内分期支付。……”第十九条规定：“股东违反国家人口与计划生育法和广东省人口与计划生育条例的，按《广东省人口与计划生育条例》、上级政府有关规定及《联星村计生公约》（于2005年5月26日村民代表大会通过）执行。未婚先育的双方，在补办结婚手续一年后的次年，夫妇双方及其子女才能参加股份分配；不够间隔期生育的，停止夫妇双方及抢生的子女股份分配至够间隔止（含够间隔当年）；超生一个及以上子女的，夫妇双方及超生的子女停止14年股份分配，违法抱养、重婚（姘居）生育、借腹生育的夫妇双方按超生处理，子女不允许入户本社，建议跟对方父（母）入户。”2010年1月联星村村民委员会经村民代表大会审议通过的《联星村村民委员会人口与计划生育公约》（以下简称《2010年计生公约》）第十三条规定：“凡有违反《广东省人口与计划生育条例》违法生育的村民，从作出处理决定之日起五年内不得参加‘文明户’先进个人的评选和参与村委会选举工作。超生的人员（包括离婚后超生），夫妻双方及其超生的子女十四年内不得享受农村股份合作制分红及其他的一切集体福利；未婚生育（包括再婚前生育，下同）一个子女后六十日内还未能够补办结婚登记的夫妻及其子女，四年内停止享受农村股份分红及其他一切集体福利，未婚生育两个子女或以上的按超生处理，并及时补办结婚登记手续。（以上期限从违法生育行为处理完毕之日起计算）。有配偶与他人生育的，按照超生处理，并同样执行本《公约》第十九条、第二十一条、第二十四条的规定。”2016年1月20日南房经济社表决通过《南海区狮山镇联星村南房股份合作经济社章程》（以下简称《2016年章程》）。该章程第七条规定：“本社股权设置为综合股，股权构成以10股为满股。”第八条规定：“本社以2015年12月15日24时为确权到户时点，核定每个在册股东的股权数，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户分红。……”第十条规定：“在确权时点对原章程符合出资购股条件，但尚未办理出资购股的人员进行核定，并在确权时点后15天内办理购股手续，逾期不办理视为自动放弃购股资格和成员资格，今后不得再要求购股。购股价格按原章程的出资购股条款确定，当年出资购买的股份，下一年度才能享受所购置股数份额的股份分红及相应的集体福利（2004年7月1日后出生的超生子女统一按2015年15岁以下物业股分红的2倍，即总分红的0.4倍出资购股，按《联星村计生公约》处罚期满后才可分红）。确权时点前15周岁以下未满股的本社成员，在确权时点由5股一次性无偿配至满股10股。无偿配置的股份份额，在15周岁的次年才能享受增配股数份额的股份分红。”第三十一条规定：“本社成员应当遵守《广东省人口与计划生育条例》、市区镇政府有关的计划生育政策、以及联星社区的《联星村人口和计划生育公约》[本章程附件（2）的相关规定，对违反上述文件相关规定的成员股东的股份分红处罚如下：（一）对股权确权到户时点户内有成员正处于违计处罚期的，在处罚期限内继续停止该户违计成员及其违计子女在确权时点时持有原始股权分红[不含征地补偿款和土地出让（转让）款]及福利待遇，处罚期内该户发生股权流转时，保留在该户的股权数额不得少于应停止股份分红的股权数额，处罚期满恢复其股份分红。”2016年1月20日表决的《关于确权时点的补充说明》规定：“本社男性成员娶入的配偶以及子女，确权时点推迟到2016年12月15日24时，在该确权时点对原章程符合出资购股条件，但尚未办理出资购股的人员进行核定，并在2016年12月31日17时前办理购股手续，逾期不办理视为自动放弃购股资格，今后在章程再有变更前不得再要求购股。购股价格按原章程的出资购股条款确定，当年出资购买的股份，下一年度才能享受所购置股数份额的股份分红及相应的集体福利。上述群体在出资购股后成为本社成员。除上述补充说明外，章程其他条款不变，本补充说明与章程具有同等效力。”又查，根据佛山市南海区狮山镇联星社区*民委员会出具的《联星社区股权确权时点前新增成员购股标准》显示，南房经济社在2016年12月15日确权时点对于新增成员采用以下出资购股标准：15岁以上按上年分红1.4倍购股，金额为19600元，15岁以下按上年分红0.4倍购股，金额为5600元。一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，狮山镇政府作为镇级人民政府，应卢达超的申请，对其请求事项予以处理，依法有据。狮山镇政府收到卢达超的申请后，依法听取南房经济社的陈述申辩，经调查后作出《行政处理决定书》，并送达给南房经济社及卢达超，履行了作出行政处理的正当程序。案件争议焦点是卢达超是否有权通过出资购股的方式取得南房经济社的成员资格。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，卢达超的父亲卢礼材属于南房经济社的集体经济组织成员，卢达超作为南房经济社成员的子女，出生后于2014年9月随父入户南房经济社所在地。根据上述地方政府规章规定，卢达超在履行南房经济社章程规定的义务后可享有南房经济社的成员资格。根据卢达超入户时南房经济社适用的《2008年章程》第十三条以及后来实施的《2016年章程》第十条的规定，结合佛山市南海区狮山镇联星社区*民委员会出具的《联星社区股权确权时点前新增成员购股标准》，卢达超应可通过出资19600元购买10股的方式取得南房经济社的成员资格。狮山镇政府确认卢达超具有南房经济社的成员资格，并有权通过出资购股获取10股股权有事实和法律依据，法院予以支持。至于卢达超享受成员待遇的起始时间，法院认为，卢达超属于其父亲有配偶又与他人生育的子女，根据卢达超入户时施行的《广东省人口与计划生育条例》（2014年修正）第四十八条第三款“未办理结婚登记生育第二胎以上子女及有配偶又与他人生育的，按超生处理”的规定，卢达超属于超生子女，根据上述条例第四十八条第二款及《2008年章程》第十九条、《2010年计生公约》第十三条、《2016年章程》第三十一条关于超生子女参加股份分配的规定，因卢达超的出生不符合计划生育政策，故其享有的股份分红待遇应受14年的限制。但因2018年修正的《广东省人口与计划生育条例》对超生子女享受农村股份合作制分红及其他集体福利应否受限制的问题未作规定，故狮山镇政府认为卢达超自其交清购股款项的下一年度起，享有集体经济组织成员同等待遇，若法律法规或依法制定的村规民约就计划生育管理方面，对卢达超的集体经济组织收益分配作出调整和限制的执行其规定的处理意见正确。南房经济社认为卢达超的出生不符合计划生育政策，依照南房经济社章程规定，卢达超的成员资格需经社委会或者理事会和成员大会表决才能确定，且南房经济社《2016年章程》及《补充说明》规定最迟在2016年12月31日17时前办理购股手续，并对股权进行固化，但卢达超在2018年5月22日才向狮山镇政府申请要求确认其成员资格，故卢达超不具有成员资格和出资购股资格。经查，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定，农村集体经济组织成员的子女出生后随具有成员资格的父或母一方入户并履行法律法规和组织章程规定义务后，即取得集体经济组织的成员资格，并不以其出生须符合计划生育政策为前提。南房经济社认为卢达超的成员资格需经社委会或者理事会和成员大会表决才能确定没有法律依据。另外，关于卢达超逾期未购股的原因，根据狮山镇政府提交的《有关申请人卢达超要求入户本社的质疑》反映，是因南房经济社认为卢达超属重婚生育的子女，按村规不可入户该社户口并参加分红。因此，卢达超未能在《2016年章程》及《补充说明》规定指定的购股时间前出资并不是其自身原因造成，南房经济社以卢达超逾期购股为由否定卢达超的购股资格，没有事实依据，法院不予支持。综上，狮山镇政府根据卢达超的出生医学证明、南海区计划生育情况审核表、卢礼材的股权证、《联星社区股权确权时点前新增成员购股标准》及南房经济社历年的章程等证据，适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，作出《行政处理决定书》，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，法院予以支持。南房经济社要求撤销《行政处理决定书》的诉请理据不足，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回南房经济社的诉讼请求。案件受理费50元，由南房经济社负担。上诉人南房经济社上诉称：一、一审判决认定基本事实不清、证据不足。狮山镇政府在受理南房经济社的申请后，仅审查了南房经济社提交的书面材料，而没有做出任何实际调查，更未针对南房经济社提交的《有关申请人卢达超要求入户本社的质疑》提出的问题，要求卢达超回应或进行询问，进行过实质性的调查，致使狮山镇政府在事实不清的情况下作出错误的处理决定。针对狮山镇政府为全面调查本案有关事实而作出的错误处理决定，南房经济社在一审期间提交了申请书，请求一审法院责令卢达超本人亲自出庭接受质证和问询，以便查明涉案有关事实，但一审法院对此未作任何回复，使得本应该在行政处理阶段就可通过问询和调查即可查明卢达超是否在入户本村之前办理过其他入户等必须明确的事实，在本案中仍处于事实不清的状况。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第四十四条的规定，卢达超出庭确有必要，接受法院和其他当事人的问询，本案事实才能得以查明。二、南房经济社在一审中依法提交了《律师调查令申请书》，一审法院作出《决定书》和《复议决定书》均不允许向佛山市禅城区张槎医院查阅、复制卢达超办理《出生医学证明》的申请手续资料及医院原始出生底册、档案等全部相关资料，剥夺了南房经济社通过调查相关资料线索以查明案件事实的司法救济途径。三、一审判决适用法律法规错误。1.《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定的家庭是指合法的家庭，而卢达超是基于非合法家庭内的非婚姻关系出生，因而没有合法的基础，故不能因为之后入户而成为集体经济组织的成员。一审法院和狮山镇政府扩大解释法律，属于适用法律错误。2.《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第三款是对超生人员行政处罚处理的规定，并非涉及成员资格的认定，将“按超生处理”等同于“属超生子女”，进而理解为与合法家庭或按要求及时补办婚姻登记的超生子女混为一谈，属于曲解法律，适用法律错误。3.南房经济社始终不知道卢达超的存在，到2018年8月30日才得以见到卢达超存在的确切材料。一审法院在没有其他任何证据的情况下，以南房经济社2018年9月7日在行政处理阶段提交的《有关申请人卢达超要求入户本社的质疑》来推定卢达超未能在《2016年章程》及《补充说明》规定的购股时间购股并不是其自身原因造成，完全属于认定错误，且违反了行政诉讼的基本原则。一审判决认定基本事实不清，证据不足、适用法律、法规错误，被诉行政行为应当撤销。请求二审法院：1.撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初589号行政判决；2.撤销狮山镇政府作出的行政处理决定书或发回重审。被上诉人狮山镇政府辩称：根据《中华人民共和国婚姻法》的规定，非婚生子女享有与婚生子女同等的权利，卢达超的非婚生子女的身份并不影响其出资购股取得成员资格。《广东省人口与计划生育条例》规定的“按超生处理”应理解为有配偶又与他人生育的子女，与超生子女一样，受到分红分配的限制，但该条例并未剥夺上述人员的成员资格。南房经济社强行区分概念，从而否认卢达超的成员资格，毫无依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求二审法院依法驳回南房经济社的全部诉讼请求。原审第三人卢达超述称：根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，卢达超属于集体经济组织成员，并有权按照购股标准通过出资购股的方式取得相应的股权。《中华人民共和国婚姻法》第二十五条第一款规定，非婚生子女享有与婚生子女同等的权利，任何人不得加以危害和歧视。卢达超虽属于非婚生子女，但其应与婚生子女享有同等权利，该“同等权利”包含本案所涉的农村集体经济组织成员资格的认定及权利的享有。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院经二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，狮山镇政府作为乡镇一级人民政府，具有对卢达超提出的申请事项作出《行政处理决定书》的法定职权。狮山镇政府在收到卢达超的书面申请后，经调查核实，作出本案被诉之《行政处理决定书》并依法送达，且告知了复议或诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。关于卢达超作为南房经济社成员的子女能否出资购股的问题，一审判决已作详细论述，本院予以确认，并不再赘述。南房经济社上诉提出，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定的家庭是指合法的家庭，而卢达超是基于非合法家庭内的非婚姻关系出生，因而没有合法的基础，故不能因为之后入户而成为集体经济组织的成员，一审判决适用法律法规错误。对此本院认为，集体经济组织成员所生的子女，既包括婚生子女，也包括非婚生子女。《中华人民共和国婚姻法》第二十五条第一款规定：“非婚生子女享有与婚生子女同等的权利，任何人不得加以危害和歧视。”根据该条规定，卢达超作为非婚生子女，在认定为集体经济组织成员时，享有与婚生子女同等的权利。南房经济社认为一审法院适用法律错误的上诉理由不能成立，本院不予采纳。南房经济社申请本院传唤卢达超本人到庭，本院依法传唤卢达超于2020年4月7日到庭接受调查，卢达超亦持有其《出生医学证明》《户口簿》《身份证》的原件出席法庭、接受调查。经本院核实，其是卢礼材、戴亚飞生育的子女并于2014年补报往年出生入户的事实清楚、证据确凿。狮山镇政府作出确认卢达超为南房经济社成员的《行政处理决定书》具有事实和法律依据，本院予以支持。南房经济社的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区狮山镇联星社区**股份经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年四月十七日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖