辽宁省高级人民法院民 事 判 决 书（2019）辽民终1615号上诉人（原审原告）：清原满族自治县人民政府，住所地辽宁省抚顺市清原满族自治县清原镇清河路。法定代表人：吴振宇，该县县长。委托诉讼代理人：童海仲，上海汉盛（沈阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐振松，上海汉盛（沈阳）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：辽宁清原红河峡谷漂流旅游有限公司，住所地清原满族自治县清原镇桥东街（建设大厦-3-12）。法定代表人：杨德全，该公司董事长。委托诉讼代理人：于捷，辽宁绿茵律师事务所律师。委托诉讼代理人：李文奇，国浩律师（北京）事务所律师。上诉人清原满族自治县人民政府（以下简称县政府）、上诉人辽宁清原红河峡谷漂流旅游有限公司（以下简称漂流公司）因民间借贷纠纷一案，不服抚顺市中级人民法院（2017）辽04民初34号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月11日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人县政府的委托诉讼代理人童海仲、徐振松，被上诉人漂流公司的委托诉讼代理人于捷、李文奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。县政府的上诉请求：撤销一审判决第二项，依法改判漂流公司支付县政府借款3613.59万元，并自2017年3月24日起按照中国人民银行同期同类贷款利率给付利息至实际给付之日；由漂流公司承担诉讼费。事实和理由：一审判决未认定的7笔款项虽无借款协议，但漂流公司认可收到相应款项，根据《合同法》第十条的规定，双方之间形成合法有效的借贷关系，不必以书面协议体现；多笔款项收款收据明确记载为借款，且有漂流公司盖章确认；漂流公司未举证证明县政府提供的款项非借款性质，双方之间不存在其他债权债务关系，根据《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《民间借贷规定》）第十七条的规定，应认定所有款项均为借款。漂流公司辩称，县政府上诉所主张的3613.59万元不属于借款，实际上大部分款项是县政府以旅游专项基金、停车场专项经费等名义偿还的对漂流公司的欠款。漂流公司的上诉请求：撤销一审判决，驳回县政府起诉，或改判驳回县政府的诉讼请求。事实和理由：案涉协议为县政府基于旅游资源开发的公共目的和对旅游资源统筹协调的行政职能与漂流公司签订，属于行政协议，双方形成行政法律关系，不属于民事案件受案范围，应当驳回县政府的起诉；本案县政府与漂流公司之间并非真实的民间借贷关系，实质是县政府以借款、专项资金拨付的形式偿还漂流公司垫资款，漂流公司无需偿还；根据《旅游法》规定和《开发协议》约定及省、市领导批示，通往景区的路、桥建设应由县政府承担，因县政府资金短缺，案涉景区涉及政府投资的基础设施工程由漂流公司通过民间借款方式先行垫付并组织建设；漂流公司为县政府垫资本金12,831.32万元，一审判决漂流公司支付的4800万元实际均是县政府采用借款形式向漂流公司偿还的垫资款，县政府以旅游专项资金、停车场等支付的3613.59万元实质也是对漂流公司垫付款项的偿还；根据《民法总则》第146条的规定，应当认定借款协议书、借款请示无效，双方之间未形成真实的借款法律关系，双方之间的法律关系被《审计报告》和审计局情况汇报所确认；即使双方之间为民间借贷关系，一审判决支持的4800万元中有4笔共4000万元借款已超过诉讼时效。县政府辩称，县政府与漂流公司之间的开发协议和借款行为属于两种不同的法律关系，本案是平等主体之间的民间借贷法律关系，大部分借款签订有明确的借款协议，并非行政协议法律关系，本案属于民事诉讼受案范围；县政府与漂流公司之间是真实的民间借贷法律关系，不存在县政府偿还漂流公司垫资款的事实；审计部门无权认定法律关系，审计报告无法确认双方之间法律关系的性质；县政府多次向漂流公司催要款项，依据日常经验法则和实质正义原则，本案应适用从宽解释，本案未超过诉讼时效。县政府向一审法院提出诉讼请求：1.判令漂流公司立即偿还借款8413.59万元，并自起诉之日起（即2017年3月24日）按照中国人民银行同期贷款利率给付利息，直至本金利息全部还清之日止；2.漂流公司承担一切诉讼费用。事实和理由：2003年10月29日，县政府与中国铁路对外服务北京公司（以下简称外服公司）签订《清原红河峡谷旅游资源开发协议》，给予外服公司红河峡谷漂流旅游资源20年独家经营管理权。2008年11月20日，双方又签订了两份《补充协议》，约定《清原红河峡谷旅游资源开发协议》中外服公司变更为漂流公司。自2004年5月10日起漂流公司先后向县政府借款13笔，总额为8413.59万元。其中，明确签订了借款合同的有：2010年6月18日借款500万元、2010年7月7日借款200万元、2012年1月4日借款3000万元、2013年4月22日借款300万元；无借款合同但有证据佐证的借款有：2004年5月10日借款23.5万元、2011年3月31日借款1000万元、2011年4月11日借款173.89万元、2011年4月13日借款636.59万元、2012年5月31日借款1,296,081.32元、2014年4月25日借款500万元、2014年6月13日借款150万元、2015年1月12日借款1500万元、2016年6月8日借款300万元。上述借款系双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，属于合法的借贷关系，漂流公司逾期偿还借款构成违约，应承担逾期利息。《清原红河峡谷旅游资源开发协议》的本质是，漂流公司负责开发经营原本属于全民所有的红河峡谷漂流旅游资源，特许经营权限为20年。县政府与漂流公司并无代建关系，漂流公司所建工程都是《清原红河峡谷旅游资源开发协议》要求其承担的义务。2010年后，漂流公司所建设工程均是为了增加游客接待能力，增加盈利。其中，漂流公司提供的《指挥中心停车场建设项目协议书》能够推定，包括停车场在内的工程建设并非是县政府必须承担的公共建设项目，而是双方协议里约定的，应当由漂流公司投资开发的景区内基础设施。实际上，修建停车场花费不足3000有恃无恐，县政府应投入1173.89万元，此笔款项县政府已经支出，可以从诉讼请求的数额中扣除。县政府主张的借款发生于2004年至2016年间，并未超过诉讼时效。一审法院经审理查明：2003年10月29日，县政府与外服公司签订《清原红河峡谷旅游资源开发协议》。协议第2条约定，县政府负责2004年7月1日之前完成南天门调节水库的建设、具备调节蓄水功能；负责通往漂流区道路的建设，协议签订后，具备简易通车条件，2004年7月1日完成路基建设，具备通车条件。负责对区域内的种植和养殖业全部清出，恢复原始生态环境。第4条约定，县政府给予外服公司红河峡谷漂流旅游资源20年独家开发经营管理权，区域内的餐饮、住宿、商业、运输、休闲娱乐、服务项目等由外服公司统一经营管理。外服公司投资全部收回后，红河峡谷漂流旅游经营税后利润双方按5:5分成。第5条约定，区域内有关设施的占地租用费由县政府协调外服公司支付，县政府免收外服公司3年所得税。第8条约定，外服公司旅游公司成立后，允许县政府向公司派驻人员，掌握公司的经营情况，协调公司与县政府各部门的有关事宜。2003年11月5日，县政府与外服公司签订《关于清原红河峡谷旅游资源开发协议的补充协议》。协议第3条约定，区域内的停车场地和南天门水库淹没占地的青苗补偿费由县政府协调。外服公司按每亩每年270元缴纳给县政府，由县政府统一拨发给有关单位。2008年11月20日，县政府、外服公司、漂流公司签订《〈清原红河峡谷旅游资源开发协议〉补充协议》。协议第1条约定，原协议中外服公司变更为漂流公司。第2条约定原协议内容不变，各项条款依然有效。第3条约定，自补充协议签订之日起，漂流公司今后的发展由县政府主导并和漂流公司共同研究决定。2004年5月10日，清原满族自治县财政局（以下简称县财政局）支付漂流公司23.5万元，专用收款收据的收款事由为借款，结算方式为调。次日，漂流公司支付县财政局23.5万元，专用收款收据的收款事由为红河开发租地款，结算方式为调账。2010年6月18日，县财政局与漂流公司签订借款协议书，约定漂流公司向县财政局借款500万元，借款时间为2010年6月18日-2011年8月1日。同日，县财政局支付了该笔借款。2010年7月7日，县财政局与漂流公司签订借款协议书，约定漂流公司向县财政局借款200万元，借款时间为2010年7月7日-2010年7月31日。同日，县财政局支付了该笔借款。2011年2月25日，清原县旅游局（以下简称县旅游局）向县政府作出《关于红河峡谷漂流景区指挥中心停车场建设项目资金的请示》称，按照2010年3月1日县政府与漂流公司签订的《红河峡谷漂流风景区指挥中心停车场建设项目协议》条款要求，漂流公司于2010年6月20日前已经完成了停车场全部工程建设，具备通车条件和接待能力，现已投付使用。恳请县政府给予拨付项目资金1000万元。2011年3月31日，县财政局向漂流公司拨付了项目资金1000万元。2011年4月8日，县旅游局向县政府作出《关于红河峡谷漂流景区指挥中心停车场建设项目资金的请示》称，红河峡谷漂流景区指挥中心停车场建设项目资金总额1173.89万元。县政府已拨付项目资金1000万元，尚欠资金173.89万元，请县政府给予拨付。2011年4月11日，县财政局向漂流公司拨付了项目资金173.89万元。2011年4月12日，县旅游局向县政府作出《关于拨付红河峡谷漂流景区恢复重建水毁道路工程资金的请示》称，由于2010年731洪水给红河峡谷漂流景区造成严重损毁，漂流景区道路已无法使用，为了尽快恢复正常运营，漂流公司对水毁路段进行恢复重建，需工程款636.59万元，请县政府予以拨付。2011年4月13日，县财政局向漂流公司据传了636.59万元。县财政局调整指标通知单显示，636.59万元来源于追加预算，科目名称为农村基础设施建设，摘要栏写明漂流景区水毁道路工程。2012年1月4日，县财政局与漂流公司签订借款协议书，约定漂流公司向县财政局借款3000万元，借款时间为2012年1月4日-2012年6月30日。同日，县财政局支付了该笔借款。县级财政性资金支付凭证（No.0904015218）显示，2012年5月31日县财政局向漂流公司付款1,296,081.32元，用途为工程款。2011年12月5日，漂流公司向县财政局出具了1,296,081.32元专用收款收据，收款事由写明工程款。2013年4月22日，县政府与漂流公司签订借款协议，约定漂流公司向县政府借款300万元，专项用于漂流公司2013年广告宣传业务。漂流公司于2013年7月31日之前从当年营业收入当中，将暂借的300万元资金归还。县政府虽然没有提交付款凭证，但漂流公司认可已经收到该笔款项。2014年4月21日，漂流公司向县政府作出《关于漂流公司向政府借款的请示》，以用于尾点下游清淤、旅游服务基础设施重建、修复等需要资金为由向县政府借款4000万元资金，县政府相关领导批示，拟借500万元。2014年4月25日，县财政局支付了500万元。2014年6月13日，县旅游局向县财政局作出《关于拨付〈清原县红河谷沟域花海农庄项目〉专项资金的请示》称，为了更好更快的推进该项目开发建设，上级财政部门已将专项资金150万元拨付至县级财政，由于该项目已进入建设阶段，请财政予以拨付专项资金150万元。同日，县财政局拨付了150万元。2015年1月9日，县旅游局向县政府作出《关于申请拨付红河漂流等项目资金的请示》称，为加快全县红河漂流等项目的建设，推定清原经济发展。申请政府拨付旅游专项资金1500万元。2015年1月12日，县财政局拨付了1500万元资金。2016年6月1日，漂流公司向县政府提出借款申请，以开漂前急需支付广告费、船只维修费、上年拖欠农民工工资为由，暂借款300万元。2016年6月8日，县财政局拨付该笔借款。一审法院认为，《民间借贷规定》第二条规定，出借人向人民法院起诉时，应当提供借据、收条、欠条等债权凭证以及其他能够证明借贷法律关系存在的证据。2004年5月10日，县财政局支付漂流公司23.5万元，专用收款收据的收款事由为借款，结算方式为“调”。次日，漂流公司支付县财政局23.5万元，专用收款收据的收款事由为红河开发租地款，结算方式为调账。因此县政府关于欠款23.5万元的主张不成立。从县旅游局向县政府报送的《关于红河峡谷漂流景区指挥中心停车场建设项目资金的请示》可知，漂流公司于2011年3月31日支取的1000万元、2011年4月11日支取的173.89万元均以红河峡谷漂流景区指挥中心停车场建设项目资金名义支取。一审法院认为，上述款项仅能体现县政府的意思，不能证明借贷关系成立，故一审法院对县政府的该项诉请不予支持。从县旅游局向县政府报送的《关于拨付红河峡谷漂流景区恢复重建水毁道路工程资金的请示》可知，漂流公司于2011年4月13日支取的636.59万元是以政府投资建设项目款名义支取。一审法院认为，双方对上述款项性质分歧较大，所提交的证明材料均不能证明其主张的事实成立，故该笔款项不宜认定为借款。县级财政性资金支付凭证（No.0904015218）显示，2012年5月31日县财政局向漂流公司付款1,296,081.32元，用途为工程款。2011年12月5日，漂流公司向县财政局出具了1,296,081.32元专用收款收据，收款事由写明工程款。县政府主张该笔款项系借款，但以现有证据一审法院无法确认双方存在借贷合意，故不宜认定为借贷款项。从县旅游局向县财政局报送的《关于拨付〈清原县红河谷沟域花海农庄项目〉专项资金的请示》可知，漂流公司于2014年6月13日支取的150万元是以上级财政部门为了更好更快的推进花海农庄项目开发建设经由清原县财政拨付的旅游专项资金名义支取。一审法院认为，上述款项无法确认为借贷关系，也不宜在本案中审查确认。从县旅游局向县政府报送的《关于申请拨付红河漂流等项目资金的请示》可知，漂流公司于2015年1月12日支取的1500万元系以县政府为加快全县红河漂流等项目的建设，推进清原经济发展而拨付的旅游专项资金名义支取。一审法院认为，上述款项无法确认为借贷关系，也不宜在本案中审查确认。对于县政府主张的2010年6月18日借款500万元、2010年7月7日借款200万元、2012年1月4日借款3000万元、2013年4月22日借款300万元、2014年4月25日借款500万元、2016年6月8日借款300万元一节。2010年6月18日借款500万元、2010年7月7日借款200万元、2012年1月4日借款3000万元、2013年4月22日借款300万元均有县政府与漂流公司签订的借款协议为证；2014年4月25日借款500万元、2016年6月8日借款300万元虽无借款协议，但漂流公司向县政府报送的借款请示，能够客观反映漂流公司向县政府借款的事实，且漂流公司认可已经收到上述款项，故县政府诉请漂流公司偿还借款4800万元的诉讼请求，有事实和法律依据，一审法院予以支持。对于县政府主张自起诉之日起至实际给付之日止，漂流公司应按中国人民银行同期贷款利率给付欠款利息一节，一审法院认为该项诉求并未违反法律规定，一审法院予以支持。对于漂流公司抗辩上述借款均已经超过诉讼时效一节，一审法院认为漂流公司与县政府共同开发经营红河峡谷漂流项目期间双方存在投资垫款、分红、借款等多笔资金往来，双方对款项性质并未达成一致意见，多年来一直未能结算，期间又有过第三方对此进行审核，但也未能得到双方确认。这些事实证明，县政府对案涉款项一直在主张权利，可以发生时效中断的法律效果。故对漂流公司关于上述借款均已经超过诉讼时效的抗辩不予支持。对于漂流公司以《关于对漂流公司专项审计报告中涉及政府欠款的事项情况汇报》及抚诚会审字［2014］04号《审计报告》抗辩，2010年6月18日借款500万元、2010年7月7日借款200万元、2012年1月4日借款3000万元、2012年5月31日借款1,296,081.32元、2013年4月22日借款300万元均系县政府以借款形式支付给漂流公司的政府投资建设项目款一节。一审法院认为，《关于对漂流公司专项审计报告中涉及政府欠款的事项情况汇报》系清原县审计局向县政府所作的内部汇报；抚诚会审字［2014］04号《审计报告》系县政府委托相关评估机构实施的审计行为，该两份报告确认的事实和意见未得到县政府审核确认，且在诉讼中县政府的质证意见表明其并不认可两份报告，故一审法院对漂流公司的该项抗辩不予支持。关于漂流公司是否垫资代建政府建设项目问题。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明。在法院作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本案中，漂流公司抗辩部分案涉款项系代建政府建设项目的垫资款，但并未提供充分证据证明县政府与漂流公司存在垫资代建政府建设项目的约定。在县政府对漂流公司此项抗辩不予认可的情形下，一审法院尚难认定案涉款项系漂流公司代建政府建设项目的垫资款，漂流公司可待证据充分后另行解决。综上所述，经一审法院审判委员会讨论决定，依照《民间借贷规定》第二条、第二十九条第二款，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定，判决如下：一、漂流公司于判决生效后十日内给付县政府4800万元，并自2017年3月24日起按中国人民银行同期贷款利率给付利息至实际给付之日止；二、驳回县政府其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费462,480元，由县政府负担180,680元，漂流公司负担281,800元。本院经审理查明，原审认定事实属实。本院认为，借款人向出借人借款，到期应返还借款，并支付利息。县政府诉请判令漂流公司偿付借款，并提交相关证据予以佐证，一审法院经审查后对县政府的部分诉讼请求予以支持正确。关于县政府与漂流公司在本案中的法律关系。漂流公司上诉提出，本案为县政府与漂流公司在履行行政协议过程中产生的纠纷，双方是行政法律关系。行政协议是行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议。行政行为则是指具备行政主体资格的国家行政机关或组织，行使国家行政权力所实施的对外部产生行政法上法律效果的行为。县政府为证明其在本案中的诉讼请求，提交了借款协议、支付凭证等相关证据。县政府虽为行政机关，但在案涉借款协议中，县政府和漂流公司均系具有民事权利能力和民事行为能力的民事主体，协议中约定的内容亦是双方的民事权利和义务。在案涉借款协议的签订和履行中，县政府并未实施行政行为，借款协议亦不属于行政协议，县政府和漂流公司在本案诉争并非行政法律关系，漂流公司提出的本案不属于民事诉讼受案范围的上诉主张不能成立，本院不予支持。关于县政府与漂流公司之间的案涉借款。漂流公司上诉提出，案涉款项系县政府以借款或专项资金拨付形式偿还漂流公司垫资款；县政府上诉提出，一审判决对其主张的另外7笔3613.59万元未认定为借款错误。案涉《开发协议》及补充协议约定，在红河谷漂流项目建设、运营中，县政府和漂流公司均应投入相应资金。从县政府一审提交的证据看，县政府除为案涉项目拨款外，还存在漂流公司垫付部分款项，再由县政府向漂流公司支付相应款项的情形。一审判决未予认定为借款的6笔款项，即：漂流公司于2011年3月31日支取的1000万元、2011年4月11日支取的173.89万元，漂流公司于2011年4月13日支取的636.59万元，县财政局于2012年5月31日支付的1,296,081.32元，漂流公司于2014年6月13日支取的150万元、2015年1月12日支取的1500万元，或明确为案涉项目的建设资金而由县政府向漂流公司支付，或为县政府拨付的旅游专项资金。县政府所提交的相应证据中不能体现出双方当事人对上述款项存在系漂流公司向县政府的借款而应予偿还的意思表示，一审判决未认定上述6笔款项以及2004年5月10日的23.5万元为借款正确。而县政府主张的2010年6月18日的借款500万元、2010年7月7日的借款200万元、2012年1月4日的借款3000万元、2013年4月22日的借款300万元，县财政局或县政府均与漂流公司签订有借款协议，借款协议的内容包含《中华人民共和国合同法》中规定的借款合同应当具备的主要条款；2014年4月25日的借款500万元、2016年6月8日的借款300万元，虽无借款协议，但县政府提交了漂流公司关于借款的请示。虽然上述借款协议中载明的借款用途分别为红河漂流改建、红河谷漂流工程、漂流项目营业前广告宣传，借款请示中载明的借款用途为用于景区建设以保证正常营业，但与前述一审判决未予认定为借款的款项相比，上述借款协议和请示中借款意图明确，一审判决认定上述6笔款项为借款正确。漂流公司主张其垫资代建政府建设项目，且在二审期间提交了为政府代垫水库、景区路桥等公共设施的征地补偿费、省市管理费、土地整理费、耕地占用税及契税的明细表及款项支出依据和支付凭证，提交了为政府垫资承担的建设水库、通往景区路桥等公共设施的征地补偿费、省市管理费、土地整理费、耕地占用税及契税，提交了为政府代垫工程款的明细表以及款项支付依据和支出凭证。漂流公司提交的上述证据中所涉及的项目是否应由县政府承担，涉及对县政府和漂流公司案涉《开发协议》及补充协议履行情况的审查，现本案中一审判决认定为借款的6笔款项所涉法律关系明确，本院亦认为尚难认定案涉款项系漂流公司代建政府建设项目的垫资款，漂流公司可另行主张权利。故县政府提出的一审判决对另外7笔3613.59万元未认定为借款错误的上诉主张不能成立，漂流公司提出的案涉款项系其代政府垫付的建设费用不应偿还的上诉主张不能成立，本院均不予支持。关于案涉部分借款的诉讼时效。漂流公司上诉提出，一审判决支持的款项中有4000万元已经超过了诉讼时效。一审判决对于本案的诉讼时效的论述并无不妥，本院予以确认，不再赘述。漂流公司提出的案涉部分款项已经超过诉讼时效的上诉主张，本院不予支持。综上所述，县政府和漂流公司的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费304,279.50元，由清原满族自治县人民政府负担22,479.50元，由辽宁清原红河峡谷漂流旅游有限公司负担281,800元。本判决为终审判决。审判长 高 菡审判员 黄立君审判员 赵碧涛二〇二〇年四月二十七日法官助理刘文静书记员解明璐（代）