西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书     （2020）陕71行终40号     上诉人（原审原告）权彦超，男，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省咸阳市渭城区。   上诉人（原审原告）杨芳，女，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西咸新区。   上诉人（原审原告）白新房，男，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省咸阳市渭城区。   上诉人（原审原告）何利娃，男，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省咸阳市渭城区。   以上四上诉人共同委托代理人兰希飞，北京市盛廷律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区开发建设管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   负责人康军，主任。   委托代理人雷方宇，该单位工作人员。   委托代理人焦克琳，北京市康达（西安）律师事务所。   上诉人权彦超、杨芳、白新房、何利娃（以下简称权彦超等4人）诉被上诉人陕西省西咸新区开发建设管理委员会（以下简称西咸管委会）行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初705号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院经审理查明，2018年10月23日，被告收到原告提出的行政复议申请，申请撤销陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称XX城管委会）关于禁养区内畜禽养殖场（户）限期退出养殖工作的行政行为，具体为申请撤销XX城管委会于2017年11月20日作出的《陕西省西咸新区XX城管理委员会关于禁养区内禽畜养殖场（户）限期退出养殖工作的通告》，该通告内容是依据陕西咸办发〔2017〕87号《陕西省西咸新区开发建设管理委员会办公室关于印发〈西咸新区畜禽养殖禁养区划定方案〉的通知》和秦汉办字〔2017〕86号《陕西省西咸新区XX城管理委员会办公室关于印发〈陕西省西咸新区XX城畜禽养殖退出工作实施方案〉的通知》作出，内容一致。2018年10月30日，被告向陕西省西咸新区XX城管理委员会送达《行政复议答复通知书》，要求其于十日内提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。2018年11月9日，XX城管委会向被告提交《行政复议答辩书》及相关证据材料。2018年12月21日，被告以案件复杂为由，决定延期审理涉诉案件，并制作《延期审理通知书》于同日向原告送达。2019年1月16日，被告作出驳回申请人即本案原告的行政复议申请的《行政复议决定书》并向原告送达。原告不服，诉至该院，请求：1.撤销被告于2019年1月16日作出的西咸政复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》；2.本案的诉讼费用由被告承担。   原审法院认为，本案的争议焦点为被告作出的《行政复议决定书》是否合法。1.被告于2018年10月23日收到原告提出的复议申请。2018年10月30日，被告向陕西省西咸新区XX城管理委员会送达《行政复议答复通知书》， 2018年12月21日，被告以案件复杂为由，决定延期审理涉诉案件，并制作《延期审理通知书》于同日向原告送达，2019年1月16日，被告作出驳回申请人即本案原告的行政复议申请的《行政复议决定书》并向原告送达。被告以上程序符合《中华人民共和国行政法复议法》第二十三条、第三十一条相关复议程序的规定，该行政行为程序合法。2.原告要求撤销的XX城管委会于2017年11月20日作出的《陕西省西咸新区XX城管理委员会关于禁养区内禽畜养殖场（户）限期退出养殖工作的通告》，仅是陕西咸办发〔2017〕87号《陕西省西咸新区开发建设管理委员会办公室关于印发〈西咸新区畜禽养殖禁养区划定方案〉的通知》和秦汉办字〔2017〕86号《陕西省西咸新区XX城管理委员会办公室关于印发〈陕西省西咸新区XX城畜禽养殖退出工作实施方案〉的通知》所确定事项的对外宣传告知行为，没有设立关于畜禽养殖退出工作新的标准，不具有强制约束力和执行力，且在发出该通告后未对原告权彦超等4人采取进一步的措施。未对原告权彦超等4人的权利义务产生实质性影响，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告的行政复议申请，事实清楚、适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告权彦超等4人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告权彦超等4人承担。   上诉人权彦超等4人上诉称，XX城管委会作出的退养通告，其中详细规定了畜禽养殖禁养区的范围、清退范围、补偿标准、退出时间及批次等对上诉人实体权利义务有重大影响之事项，甚至言明不履行该通告将导致“强制关闭”、“强制拆除”等法律后果。上诉人的养殖地在退养通告所划定的禁养区内，因此该通告客观上直接设立、变更、消灭了上诉人的权利义务，对上诉人的权利义务产生实质的影响。该通告实质是退养决定，属于行政复议和行政诉讼的受案范围，被上诉人作出的行政复议决定事实认定错误，依法应予撤销。请求：1.依法撤销一审判决；2.撤销《行政复议决定书》（西咸政复决字〔2019〕2号）；3.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人西咸管委会辩称，涉案通告对上诉人的权利义务不产生实质影响，不属于行政复议的受案范围。   本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。   本院认为，本案的争议焦点是涉案通告是否属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项的规定，当事人认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。涉案通告是否具有可复议性，应从以下几个方面来分析确定。第一，涉案通告是否为上诉人设定了权利义务。涉案通告对禁养区内畜禽养殖场的清退以及补偿标准作出规定，上诉人在清退范围之内，涉案通告为上诉人设定了权利义务。第二，涉案通告的效力范围。虽然涉案通告系依据陕西咸办发〔2017〕87号《陕西省西咸新区开发建设管理委员会办公室关于印发〈西咸新区畜禽养殖禁养区划定方案〉的通知》和秦汉办字〔2017〕86号《陕西省西咸新区XX城管理委员会办公室关于印发〈陕西省西咸新区XX城畜禽养殖退出工作实施方案〉的通知》作出，内容亦与上述两文件一致，但上述两文件均是政府及其职能部门之间流转的内部公文，发生于行政机关之间，是同质的职权互动，对外不发生法律效力。涉案通告则以通告形式发布，对外发生法律效力，应以对外发生法律效力的文书作为被诉行政行为，此亦符合《最高人民法院关于适用的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”之精神。第三，涉案通告是否对上诉人的权利义务产生实际影响。涉案通告载明参照《陕西省调整完善动物疫病防控支持政策暂行方案》规定的强制扑杀补助标准的20%给予补偿，畜禽养殖业退出时间以及不在规定时间内退出的后果等，对上诉人的权利义务明显已产生实际影响。综上，涉案通告具有可复议性，被诉复议决定以涉案通告不属于行政复议受案范围为由驳回上诉人的复议申请错误，应予撤销。原判适用法律错误，亦应撤销。上诉人权彦超等4人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款，第七十条第二项的规定，判决如下：   一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初705号行政判决；   二、撤销被上诉人陕西省西咸新区开发建设管理委员会2019年1月16日作出的《行政复议决定书》（西咸政复决字〔2019〕2号）；   三、判令被上诉人陕西省西咸新区开发建设管理委员会于本判决生效后60日内重新作出行政复议决定。   一、二审案件受理费各50元，由被上诉人陕西省西咸新区开发建设管理委员会负担。   本判决为终审判决。       审 判 长  刘爽      审 判 员  左昆       审 判 员  王方      二〇二〇年四月八日       法官助理 王一婷   书 记 员  张婧        1