内蒙古自治区赤峰市中级人民法院民事判决书（2019）内04民再403号上诉人（原审被告）：赤峰市松山区穆家营子镇山西营村民委员会。住所地：赤峰市松山区穆家营子镇山西营村。法定代表人:周冬会，主任。委托诉讼代理人:李艳杰，内蒙古法林律师事务所律师。委托诉讼代理人:杜艳梅，内蒙古松川律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：邱国富，男，1956年3月4日出生，汉族，无职业，住赤峰市。委托诉讼代理人：张巍，内蒙古原法律师事务所律师。委托诉讼代理人：廖洪亮，内蒙古原法律师事务所律师。上诉人赤峰市松山区穆家营子镇山西营村民委员会（以下简称山西营村委会）因与被上诉人邱国富承包地征收补偿费用分配纠纷一案，不服松山区人民法院（2019）内0404民再52号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人山西营村委会的委托诉讼代理人李艳杰、杜艳梅，被上诉人邱国富的委托诉讼代理人张巍、廖洪亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。山西营村委会上诉称，一、请求依法撤销赤峰市松山区人民法院作出的（2019）内0404民再52号民事判决；二、依法改判撤销赤峰市松山区人民法院（2018）内0404民初10253号民事判决，驳回被上诉人（原审原告）的诉讼请求或者发回重审。三、一二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、原审法院认定“地上附着物综合奖励补偿款应按谁投资谁收益原则由实际承包经营权人享受奖励补偿。本案原告系实际承包经营权人，故应归其所有……”该部分事实认定错误。上诉人在2001年4月17日将涉案土地承包给村民刘国军时，与其约定“地下输水管道归甲方所有”，也就是说涉案土地上的水利、电力设施在被上诉人承包前已经建好，依据谁投资谁收益原则，涉案补偿款应当归上诉人所有。二、2009年10月29日被上诉人与村民刘国军进行土地承包经营权流转，将涉案6.15亩承包地转包给被上诉人经营。被上诉人承包后，是否在该承包地上实际投资建设水利、电力设施，实际投入多少，投资建设水利、电力设施的具体项目等，一审法院均未予以查明。另被上诉人也没有向原审法院提供在其承包涉案土地后，实际出资建设水利、电力设施的相关依据。三、原审法院认定3万元/眼井应系地上附着物综合奖励补偿款性质，对该补偿款性质认定错误。依据《2014年第5次区长办公会议纪要》（赤松政纪字｛2014｝20号）文件关于水利、电力设施补偿标准问题规定：为治理滥打井、私自接用电设施等不当行为，对城市规划区范围内水利、电力设施的补偿标准按照拟征用集体农业地面积对水利、电力设置混合补偿3万元/眼，每亩土地上限一眼井。该会议纪要明确3万元/眼的补偿款系对水利、电力设置混合补偿，并不是地上附着物综合奖励补偿款。四、原审法院认定刘国军与上诉人签订的《高效林业示范区土地承包合同》及“补充协议”并未违反《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》的强制规定，属于认定事实错误，法律适用错误。首先，根据《村民委员会组织法》第十九条的规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”，（六）村民的承包经营方案。就本案而言，案涉征地补偿款纠纷的根源就是关系村民利益的“村民承包经营方案”未经过民主议定程序，将村民集体所有的土地承包给本集体以外的人员，严重损害了村民利益。原审中，已经查明签订案涉承包合同并未召开村民会议，故原审法院应当就当事人违法签订该合同的事实依法予以认定。该合同由于存在这一明显、重大违法情形，原审法院理应认定该合同因违反法律的强制性规定而无效。其次，根据《合同法》第52条认定合同无效的情形第（五）项规定：“违反法律、行政法规的强制性规定”。本案刘国军与上诉人签订的《高效林业示范区土地承包合同》及“补充协议”未经村民会议决定，违反了《村民委员会组织法》的强制性规定，符合《合同法》第52条第五款认定合同无效的情形。而刘国军在未取得案涉土地的情况下，又将案涉土地流转给被上诉人，从初始流转行为无效的情况下，此后的流转行为必然无效。综上，原审法院认定的基本事实缺乏证明，且适用法律错误，从而导致判决结果错误。邱国富答辩称，1、本案一审审判程序合法认定事实正确，适用法律正确，判决准确。2、上诉人的上诉理由不能成立，涉案的承包合同及流转合同均合法有效，且履行多年，流转合同已经经过上诉人盖章确认并同意。3、本案涉及的三万元补偿款均已给付到承包户，此补偿款是包含着与上诉人签订高效林业示范区土地承包合同的所有农户，包括没有起诉的承包户，各承包户均已经得到这三万元补偿款。4、上诉人说的地下输水管道问题，与本案涉及的地上附着物的补偿款不是一回事，因地下管道在2015年政府建设小区和修路的时候政府已经给付补偿，此案的补偿款是依据松山区政府文件规定的按照承包地亩数给付的综合性补偿。因此上诉人的上诉理由不能成立，请求维持一审判决，驳回上诉请求。邱国富向原审法院起诉称，1、请求人民法院判决被告立即给付承包地上附着物中水利、电力设施补偿款人民币199500元。2、请求判决由被告承担本案全部诉讼费用。该院原审认定事实：2001年4月17日，赤峰市松山区穆家营子镇山西营村村民刘国军与被告赤峰市××区民委员会签订《高效林业示范区土地承包合同》，合同约定刘国军承包了本案被告6.15亩林地，承包期限20年，自2001年初至2020年12月31日止。2009年10月29日，本案原告邱国富与村民刘国军进行土地承包经营权流转，刘国军将涉案6.15亩承包地转给原告经营。2016年11月，松山区人民政府棚户区改造的范围中包含原告承包的6.15亩土地。赤峰市松山区人民政府与赤峰市松山区穆家营子镇人民政府及被告赤峰市松山区穆家营子镇山西营村民委员会于2018年1月7日签订《土地征收补偿协议书》，协议约定依据征地补偿标准计算补偿金额及其他费用总计547，020，124元。2018年10月26日，山西××村民大会，讨论：松山区人民政府征收本村集体所有2978.0686亩土地，每亩补偿水利灌溉补偿款3万元如何发放问题；部分承包户超出承包合同面积的地上附着物补偿款如何发放问题，形成如下决议：1、政府补偿水利灌溉补偿款由本村2003年3月10日前的农业人口平均分配；超出承包合同面积的所有附着物补偿款由本村2003年3月10日前的农业人口平均分配。另查明，中共赤峰市松山区委员会文件赤松党法201618号《赤峰市松山区棚户区改造征拆补偿安置方案及工作方案的通知》第三条农用地地上附着物补偿第（三）项水利、电力设施补偿规定，按照《2014年第5次区长办公会议纪要》（赤松政纪字201420号）相关规定执行；《2014年第5次区长办公会议纪要》（赤松政纪字201420号）文件关于水利、电力设施补偿标准问题规定：为治理滥打井、私自接用电设施等不当行为，对城市规划区范围内水利、电力设施的补偿标准按照拟征用集体农业地面积对水利、电力设置混合补偿3万元/眼，每亩土地上限一眼井。2017年8月21日，赤峰市松山区人民政府法制办公室颁布《关于征收耕地地上附着物综合奖励补偿受益主体的说明》第三条明确：根据相关法律规定，若被征收土地实际经营者不是原土地承包人的，土地发包人与经营者之间已签订承包合同并明确合同期内遇到该土地征收时征地补偿款中地上附着物补偿如何分配的，依照合同约定执行，合同中未约定的，土地补偿款由村集体依据《村民委员会组织法》明确分配方案后执行；地上附着物综合奖励补偿款应按谁投资谁受益原则由实际承包经营权人享受奖励补偿。原审法院判决：被告赤峰市松山区穆家营子镇山西营村民委员会于本判决生效后十日内给付原告邱国富承包地上附着物中水利、电力设施补偿款184500元。该院再审认定案件事实如下：2001年4月17日，赤峰市松山区穆家营子镇山西营村村民刘国军与被告赤峰市××区民委员会签订《高效林业示范区土地承包合同》，合同约定刘国军承包了山西营村委会的6.15亩林地，承包期限20年，自2001年初至2020年12月31日止。2009年10月29日，邱国富与村民刘国军进行土地承包经营权流转，刘国军将涉案6.15亩承包地转给原告经营。2016年11月，松山区人民政府棚户区改造的范围中包含邱国富承包的6.15亩土地。赤峰市松山区人民政府与赤峰市松山区穆家营子镇人民政府及被告赤峰市松山区穆家营子镇山西营村民委员会于2017年1月7日签订《土地征收补偿协议书》，协议约定依据征地补偿标准计算补偿金额及其他费用总计547,020,124元。2018年10月26日，山西××村民大会，讨论：松山区人民政府征收本村集体所有2978.0686亩土地，每亩补偿水利灌溉补偿款3万元如何发放问题；部分承包户超出承包合同面积的地上附着物补偿款如何发放问题，并形成如下决议：1、政府补偿水利灌溉补偿款由本村2003年3月10日前的农业人口平均分配；超出承包合同面积的所有附着物补偿款由本村2003年3月10日前的农业人口平均分配。另查明，中共赤峰市松山区委员会文件赤松党法201617号《赤峰市松山区棚户区改造征拆补偿安置方案及工作方案的通知》第三条农用地地上附着物补偿第（三）项水利、电力设施补偿规定，按照《2014年第5次区长办公会议纪要》（赤松政纪字201420号）相关规定执行；《2014年第5次区长办公会议纪要》（赤松政纪字201420号）文件关于水利、电力设施补偿标准问题规定：为治理滥打井、私自接用电设施等不当行为，对城市规划区范围内水利、电力设施的补偿标准按照拟征用集体农业地面积对水利、电力设置混合补偿3万元/眼，每亩土地上限一眼井。2017年8月21日，赤峰市松山区人民政府法制办公室颁布《关于征收耕地地上附着物综合奖励补偿受益主体的说明》第三条明确：根据相关法律规定，若被征收土地实际经营者不是原土地承包人的，土地发包人与经营者之间已签订承包合同并明确合同期内遇到该土地征收时征地补偿款中地上附着物补偿如何分配的，依照合同约定执行，合同中未约定的，土地补偿款由村集体依据《村民委员会组织法》明确分配方案后执行；地上附着物综合奖励补偿款应按谁投资谁受益原则由实际承包经营权人享受奖励补偿。该院再审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《土地管理法实施条例》第二十六条及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条及相关司法解释的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物和青苗补偿费应归地上附着物所有者所有。本案中，原审原告所主张的承包地上附着物中水利、电力设施补偿款的性质及该款项应由谁享有成为本案争议焦点，对此，本院认为，根据中共赤峰市松山区委员会文件赤松党法201618号《赤峰市松山区棚户区改造征拆补偿安置方案及工作方案的通知》第三条农用地地上附着物补偿第（三）项水利、电力设施补偿规定，按照《2014年第5次区长办公会议纪要》（赤松政纪字201420号）相关规定执行；《2014年第5次区长办公会议纪要》（赤松政纪字201420号）文件关于水利、电力设施补偿标准问题规定：为治理滥打井、私自接用电设施等不当行为，对城市规划区范围内水利、电力设施的补偿标准按照拟征用集体农业地面积对水利、电力设置混合补偿3万元/眼，每亩土地上限一眼井。2017年8月21日，赤峰市松山区人民政府法制办公室所作《关于征收耕地地上附着物综合奖励补偿受益主体的说明》第三条明确：根据相关法律规定，若被征收土地实际经营者不是原土地承包人的，土地发包人与经营者之间已签订承包合同并明确合同期内遇到该土地征收时征地补偿款中地上附着物补偿如何分配的，依照合同约定执行，合同中未约定的，土地补偿款由村集体依据《村民委员会组织法》明确分配方案后执行；地上附着物综合奖励补偿款应按谁投资谁受益原则由实际承包经营权人享受奖励补偿。根据上述政府文件，赤松党法201618号已明确将水利、电力设施划归为地上附着物，其执行标准为赤松政纪字201420号，综合赤松政纪字201420号会议纪要内容，3万元/眼并非每亩地一眼井补偿3万元的概念，目的在于“为治理滥打井、私自接用电设施等不当行为”，性质定为“水利、电力设置混合补偿”，根据上述文件对此笔补偿款发放的目的及定位，故此处3万元/眼应系地上附着物综合奖励补偿款性质。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定：承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。根据以上规定可知：地上附着物补偿费的所有权人系承包方或附着物所有人，并非发包方。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第六条“承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地”的规定，承包方对于土地的流转依法具有自主权。本案中，赤峰市松山区穆家营子镇山西营村村民刘国军与原审被告赤峰市松山区穆家营子镇山西营村民委员会签订《高效林业示范区土地承包合同》，合同约定刘国军承包了本案原审被告6.15亩林地，本案原审原告邱国富后与刘国军进行土地承包经营权流转，刘国军自愿将涉案的6.15亩承包地承包给原审原告经营，事实清楚，证据充分。《关于征收耕地地上附着物综合奖励补偿受益主体的说明》第三条恰恰明确：地上附着物综合奖励补偿款应按谁投资谁受益原则由实际承包经营权人享受奖励补偿。本案原审原告系实际承包经营权人，故应归其所有。松山区穆家营子镇山西××村民会议决议不支付原审原告水利、电力设施混合补偿款每亩30000元的主张，违背地上附着物的补偿原则，侵犯了原审原告的合法权益。针对原审被告山西营村委会关于与刘国军签订的《高效林业示范区土地承包合同》及“补充协议”违反了村民的民主议定原则，严重损害了集体利益，合同无效；刘国军将案涉土地流转给原审原告的行为无效；原审原告及刘国军并没有取得物权性质的土地承包经营权的几点抗辩意见，本院认为，首先，原审被告以其自身过错主张其签订的合同无效，违背了民事活动中应遵循的诚实信用、公序良俗原则，损害了合同相对方的信赖利益，不利于市场经济健康、有序秩序的建立。此外，原审被告与本村村民刘国军于2001年4月17日签订的《高效林业示范区土地承包合同》，并未违反《村民委员会组织法》的强制规定，且原审被告所引用的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》实施日期为2005年9月1日，《中华人民共和国农村土地承包法》实施日期为2003年3月1日，根据法不溯及既往原则，刘国军当年的合同签订行为不受此调整和约束。原审被告所引用《最高人民法院关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的规定》（试行）目前已废止，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条规定：承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报备为由，请求确认合同无效的，不予支持。原审被告将涉案土地以合同形式发包给村民刘国军，刘国军后将其享有的涉案6.15亩土地经营权转让给原审原告邱国富，且原审被告对此流转行为知情，且现合同已实际履行，故对于原审被告所称的合同无效、流转行为无效的主张，本院不予支持。最后，原审被告所举证据不足以证明原审原告私自改变土地的农业用途之证明目的，如此行为真实发生，亦并非原审被告所主张合同无效的理由，原审被告可依照相关法律规定，另行向承包方主张停止侵害、恢复原状或者赔偿损失的权利。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条，《最高人民法院关于适用的解释》第四百零七条，《中华人民共和国民法总则》第六条、第七条、第八条、第一百一十七条、第一百一十九条、第一百七十六条、第一百七十九条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条、第二十二条、第二十四条，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、《农村土地承包经营权流转管理办法》第六条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定，该院再审判决：维持赤峰市松山区人民法院（2018）内0404民初10253号民事判决。本院二审期间上诉人山西营村委会为支持其上诉理由提交如下证据：赤峰市松山区人民政府办公室文件即赤松政办字[2017]44号文件。证明：44号文件第3条第一项的第2小项，地上附着物综合奖励补偿明确了地上附着物综合奖励补偿包含的项目，是在内按不超过13.8万元每亩给予奖励和补偿，该文件一方面确定了综合奖励补偿的内容和项目，另一方面该文件确定的是综合补偿标准，并没有确定单项补偿额度，所以原审法院认定水电设施补偿款为这三万元是没有依据的。该文件第2小项也明确说明了3万元相关配套设施奖励的确定原则，就是在原审法院判决中适用的“受益主体说明”所提到的“谁投资谁受益”的原则，这个“受益主体说明”针对的就是相应配套设施的这3万元，这个“受益主体说明”不是针对原审法院认定依据的20号文件而是44号文件。原审法院在判决中依据18号文件、20号文件，将水利、电力设施混合补偿每眼井3万元定性为地上附着物综合奖励补偿明显错误。被上诉人邱国富质证称：政府的文件具有连续性，44号文件并不是对以前文件的否定和限制，本案的直接规范性文件依据是松山区政府赤松党发201618号文件，这13.8万元每亩是一个高限制，分解之后就包括涉案的3万元一眼井问题，在原审时也算过这个账，村委会对此也认可。村委会针对拆迁补偿款项进行分裂，最后剩下的3万元就是涉案的3万元。并且44号文件也不是新证据，因为44号文件和20号文件是有重叠的部分。本院对上诉人山西营村委会提交的赤峰市松山区人民政府办公室文件即赤松政办字[2017]44号文件的真实性、合法性予以确认，对其证明目的本院不予确认。二审查明的事实与一审一致，本院直接予以确认。本院认为，本案争议的焦点是涉案土地上3万元/眼的补偿款应由谁享有。上诉人认为3万元/眼的补偿款应当属于水利电力设施混合补偿，并不是地上附着物综合奖励补偿款。被上诉人认为，该款项属于地上附着物综合奖励补偿款应当归实际经营者所有。关于该补偿款的性质，应结合政府的相关文件综合进行认定。3万元/眼的补偿款的性质随着政府文件的逐渐规范化，其性质也具有一个动态的变化过程。《2014年第5次区长办公会议纪要》（赤松政纪字201420号）文件关于水利、电力设施补偿标准问题规定：为治理滥打井、私自接用电设施等不当行为，对城市规划区范围内水利、电力设施的补偿标准按照拟征用集体农业地面积对水利、电力设置混合补偿3万元/眼，每亩土地上限一眼井。通过这个文件可以看出“3万元/眼”补偿标准制定的主旨意在制止滥打井等不当行为，确定了每亩土地上限一眼井的补偿属于水利、电力设置混合补偿。2016年11月，松山区人民政府棚户区改造的范围中包含被上诉人经营的土地。中共赤峰市松山区委员会文件赤松党法201618号《赤峰市松山区棚户区改造征拆补偿安置方案及工作方案的通知》第三条农用地地上附着物补偿第（三）项水利、电力设施补偿规定，按照《2014年第5次区长办公会议纪要》（赤松政纪字201420号）相关规定执行。从该条规定的内容上看，政府又进一步规定了水利、电力设施属于地上附着物补偿的范畴。2017年8月21日，赤峰市松山区人民政府法制办公室所作《关于征收耕地地上附着物综合奖励补偿受益主体的说明》第三条明确：根据相关法律规定，若被征收土地实际经营者不是原土地承包人的，土地发包人与经营者之间已签订承包合同并明确合同期内遇到该土地征收时征地补偿款中地上附着物补偿如何分配的，依照合同约定执行，合同中未约定的，土地补偿款由村集体依据《村民委员会组织法》明确分配方案后执行；地上附着物综合奖励补偿款，应按地上附着物综合奖励补偿款。该说明将地上附着物补偿认定为地上附着物综合奖励补偿款，同时规定了相应的分配原则即地上附着物综合奖励补偿款。上诉人称该说明本身仅适用于当铺地满族乡人民政府，不适用上诉人。该说明出台的原因是当铺地满族乡人民政府要求区政府对印发的《赤峰市松山区人民政府办公室关于印发松山区征收农用地地上附着物综合奖励补偿办法的通知》（赤松政办字[2017]44号）中地上附着物综合奖励补偿受益主体及如何依法分配地上附着物综合奖励补偿款的问题进一步作出说明，而形成的此文件。其内容是针对赤松政办字[2017]44号文件的中上述规定所作的受益主体进一步释明，[2017]44号文件面向全区制定，该说明亦未规定其适用范围仅系当铺地满族乡人民政府，当铺地满族乡人民政府仅仅是该说明印发出台的申请人，其并不能决定该文件的适用范围。而且即使没有政府的说明，按照法律规定地上附着物亦应归实际经营者所有。上诉人的此项上诉理由不能成立。据此3万元/眼的补偿款的性质经历了《2014年第5次区长办公会议纪要》（赤松政纪字201420号），中共赤峰市松山区委员会文件赤松党法201618号《赤峰市松山区棚户区改造征拆补偿安置方案及工作方案的通知》，赤峰市松山区人民政府法制办公室所作《关于征收耕地地上附着物综合奖励补偿受益主体的说明》等文件，其名称由水利、电力设施补偿，到纳入地上附着物补偿范畴，至最后综合性奖励补偿。不管名称如何变化，其性质均属地上附着物范畴之内，原审法院判决由实际经营者所有并无不当。上诉人提出争议土地在其发包之前就已经具有输水管道水利设施，故该补助应当由上诉人享有。因在原承包合同中有“地下输水管道归甲方所有”的规定同时，结合上诉人在原一审中所提交的《征地水利设施补偿明细表》可以证实该争议土地上在发包之前确有上诉人建设的水利设施，同时该部分水电设施应该归上诉人所有。依据上诉人方所提供的《征地水利设施补偿明细表》可知涉案土地上属于上诉人所有的水电设施已经取得了相应的补偿，而每3万元/眼补偿是对实际经营者中存在的多打井、滥打井行为的制约性规定。上诉人在上诉状中对3万元/眼按照“谁投资，谁收益”这一分配原则不持有异议，在征地时，被上诉人实际经营涉案土地，上诉人对此事实亦未提出异议，故上诉人的该项主张，因缺乏事实依据，而不予支持。上诉人提出涉案的《高效林业示范区土地承包合同》及“补充协议”违反了村民的民主议定原则，严重损害了集体利益，合同无效。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条“承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报备为由，请求确认合同无效的，不予支持。”的规定，该主张因缺乏法律依据而不予支持。综上，上诉人的上诉请求不能成立。一审再审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费3990元，由上诉人山西营村委会负担。本判决为终审判决。审判长 才英杰审判员 高子武审判员 孙 霞 二○二〇年四月二十九日书记员 张 浩