四川省西昌市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川3401行初8号 原告郭芹，女，汉族，1985年8月25日出生，四川省西昌市人，现住四川省西昌市，公民身份号码：×××4229。 委托代理人邢志江，四川十君律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告西昌市自然资源局。住所地：西昌市胜利南路261号。统一社会信用代码：115134010090545077。 负责人唐国莲，西昌市自然资源局局长。 委托代理人王琼瑶，西昌市自然资源局工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人吴昌洪，四川明炬（凉山）律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告西昌市人民政府。住所地：四川省凉山彝族自治州西昌市大水井12号。组织机构代码证：57277004-3。 法定代表人马廷贵，西昌市人民政府市长。 委托代理人陈丽霞，西昌市司法局副局长，代理权限为特别授权。 委托代理人邵勇，西昌市司法局行政复议与应诉股工作人员，代理权限为特别授权。 原告郭芹诉被告西昌市自然资源局、被告西昌市人民政府土地行政处罚及行政复议一案，于2020年1月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月7日向被告西昌市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。于2020年1月8日向被告西昌市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年4月13日公开开庭审理了本案。原告郭芹及其委托代理人邢志江、被告西昌市自然资源局的委托代理人王琼瑶、吴昌洪，被告西昌市人民政府的委托代理人陈丽霞、邵勇到庭参加了诉讼，被告西昌市自然资源局的负责人唐国莲因参加会议未到庭参加诉讼，被告西昌市人民政府法定代表人马廷贵因参加会议未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年7月1日，西昌市自然资源局作出西自然资罚（2019）22号《行政处罚决定书》。该决定书载明：郭芹未经批准占用西昌市二组集体土地修建农家乐的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，处罚如下：责令西昌樟木野趣农家乐（郭芹）退还非法占用的1809.43㎡土地；限期自行拆除在非法占用的1809.43㎡土地上修建的建构筑物，其中包括：彩钢棚房占地449.15㎡；砖混房屋占地：11.27㎡；水泥地坪占地163.32㎡；鱼塘占地402.78㎡；绿化面积782.91㎡，恢复土地原状。行政处罚履行方式和期限：应当自收到本处罚决定书之日起十五日内履行本处罚决定。本决定送达当事人，即发生法律效力。如不服本处罚决定，可在收到本处罚决定书之日起六十日内向西昌市人民政府或者凉山州自然资源局申请行政复议，或者在六个月内，直接向人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将依法申请西昌市人民法院强制执行。2019年9月4日，原告郭芹向西昌市人民政府申请行政复议。2019年10月21日，西昌市人民政府作出了西府复决字〔2019〕24号《行政复议决定书》，并送达郭芹、西昌市自然资源局。该复议决定维持了西昌市自然资源局作出的西自然资罚（2019）22号《行政处罚决定书》。 原告诉称，被告西昌市自然资源局作出的西自然资罚（2019）22号行政处罚决定、被告西昌市人民政府西府复决字〔2019〕24号行政复议决定认定事实错误、认定案件事实的主要证据不足、违反法定程序、适用法律错误、属超越职权滥用职权，行政处罚应予撤销。理由如下： 一、原告没有违法占用耕地及改变土地用途的事实，行政处罚及复议决定认定事实错误。 原告开办农家乐使用的土地，部分是原郭家碾子和老屋基土地，部分是家庭承包种不了水稻的旱地，还有对河道进行改造得到的河滩荒地，并非全部是农用地。并且，原告使用该土地开办农家乐向村组进行了申请并得到村组的同意。 原告修建的农家乐所用的彩钢棚都是临时搭建的设施，并不是永久性建筑，鱼塘是原老碾子的出水口，停车场也是原老碾子的晒坝（晒谷场），原告的老屋基种植的樱桃树，原告实际并未改变集体土地的农业用途。 二、原告的农家乐系合法经营。 原告的西昌樟木野趣农家乐经西昌市食品药品和工商质量监督局登记，取得了工商部门的营业执照，系合法经营。 三、被告西昌市自然资源局滥用职权、选择性执法，其行政处罚违反了公平、公正及效率原则。 在，从一组开始，占用土地修建房屋、开办农家乐的比比皆是，不下十家，西昌市自然资源局选择性执法，执法不公，让原告难以信服。 原告投资数十万元，本钱尚未回笼西昌市自然资源局却下达处罚决定书。如果当初被告提前告知原告不能修建农家乐，原告也不会借贷投资数十万元，导致如今血本无归。原告认为西昌市自然资源局在滥用职权，应赔偿给原告造成的经济损失。 四、被告西昌市自然资源局的行政处罚决定违背了党和国家的政策。 西昌市正在建设天府旅游名县，各级政府都鼓励支持村民发展乡村旅游，开展多种经营，脱贫致富奔小康。原告根据本人的实际情况，充分利用当地的自然资源，开办农家乐，为城市人员提供一个休闲娱乐的场所，既有益于社会又解决了一家人的生活问题，同时也减轻了政府扶贫负担。西昌市自然资源局要求原告拆除农家乐临时设施，退还非法占用的土地明显违反了党和国家的政策。 五、被告西昌市自然资源局的行政处罚认定事实不清、证据不足。 1、原告并未非法占用1809.43㎡的土地。首先，原告使用的土地均系合法取得，农家乐的土地有部分是承包地，承包地的使用权本来就属于原告，碾子及老屋基的土地使用权也属于原告，另外原告投资修筑河堤，改造河滩得到的荒地使用权也应属于原告。其次，该土地的所有，土地所有权人未提出异议，且同意原告使用该土地。因此，原告并未非法占用土地。 2、西昌市自然资源局认定原告占用1809.43㎡土地修建建筑物，其中包括：彩钢棚房占地449.15㎡；砖混房屋占地11.27㎡；水泥地坪占地163.32㎡；鱼塘占地402.78㎡；绿化面积782.91㎡。西昌市自然资源局认定的土地面积、土地类别均没有依据，被告西昌市自然资源局认定为非法占地没有依据。 3、被告没有证据证明原告将农家乐的1809.43㎡土地全部转为建设用地（起码鱼塘用地和绿化用地就没有转为建设用地）；也没有证据证明申请人的农家乐违反了土地利用总体规划。 六、被告西昌市自然资源局的处罚决定不当，应当撤销。 西自然资罚（2019）22号行政处罚决定中有“退还非法占用的土地”和“恢复土地原状”的内容。本案的土地使用权原本就属于原告。其次，原告的土地原状如何，被告并未查清。 七、被告西昌市自然资源局的处罚程序违法。 1、案件来源不明，未履行立案、调查、讨论、审查、报批等内部处理程序。 2、工作人员在调查时未出具执法证件，且执法人员少于2人。 3、未按《中华人民共和国行政处罚法》及《国土资源行政处罚办法》的规定告知申请人拟作出行政处罚的事实理由及依据，拒绝听取申请人的陈述和申辩。剥夺了申请人陈述、申辩及要求听证的权利。 八、被告西昌市自然资源局的行政处罚适用法律错误。 1、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地除外，可以不申请国有土地。申请人开办的农家乐广义上来说也属于乡镇企业。因此，可以使用农民集体所有的土地。 2、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，才办理农用地转用审批手续。申请人的土地并非全部是农用地，其中还包括宅基地、部分河滩荒地、老碾子排水通道、晒谷场。并非全部是农用地转为建设用地。 3、根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，拆除非法占用的土地上的建构筑物，针对的是违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的情形。被告没有证据证明原告的农家乐违反了两河村的土地利用总体规划。 4、《行政处罚决定书》中引用的法律条文和现行的《中华人民共和国土地管理法》（2020年1月1日实施）不一致，被告适用法律错误。 九、被告西昌市自然资源局的行为属超越职权、滥用职权。 县级以上人民政府土地行政主管部门是国土局，西昌市自然资源局没有处罚权。 被告西昌市人民政府西府复决字〔2019〕24号行政复议决定认定事实错误，认定案件事实的证据不足，适用法律错误，违反法定程序，超越职权、滥用职权，应依法撤销。理由如下： 一、认定事实错误，认定案件事实的证据不足。 1、复议决定书经审理查明：2018年3月起，申请人在集体土地上，未经审批修建房屋，用于经营农家乐。2019年6月3日，被申请人根据2018年度卫片129号图斑监测的线索，对申请人涉嫌“未经批准占用集体土地修建农家乐”进行立案。2019年6月25日，被申请人向申请人送达了《西昌市自然资源局行政处罚听证和处罚告知书》。被告西昌市人民政府认定的这些事实没有证据。 2、被告西昌市自然资源局提交的13份证据中（复议决定书第7页第17行至23行），没有复议决定书第8页认定事实的证据6、地块土地利用总体规划截图、二调地类现状截图。并且，地块土地利用总体规划截图、二调地类现状截图是否经过有权机关审批确认合法有效没有证据证明。 3、被告西昌市人民政府没有证据证明西昌市自然资源局是西昌市人民政府的土地行政主管部门。 二、被告西昌市人民政府的复议决定适用法律错误。 《中华人民共和国土地管理法》第七十六条限期拆除在非法占用土地上的建筑物针对的是违反土地利用总体规划的情形，被告在没有证据证明原告违反土地利用总体规划的情况下作出“限期拆除在非法占用土地上的建筑物”属适用法律错误。 三、被告西昌市人民政府维持具有“责令退还非法占用的1809.43㎡土地”和“恢复土地原状”的行政处罚决定的复议决定不当。 1、首先，原告占用的土地使用权本来就属于原告。 2、其次，原告的“土地原状”到底是怎样的西昌市自然资源局没有查清，恢复土地原状的行政处罚无法实施。 四、作出西府复决字〔2019〕24号行政复议决定书的复议机关为西昌市司法局，并非西昌市人民政府，复议机关不具有复议资格，复议人员没有复议资格，无权作出复议决定。 五、被告西昌市人民政府在复议时未告知原告可以委托律师代理，未告知原告复议人员的姓名及组成人员，剥夺了原告申请复议人员回避的权利；并且剥夺了原告查阅、复印证据及提交证据的权利，复议程序严重违法。 综上，请求法院1、依法撤销被告西昌市自然资源局作出的西自然资罚（2019）22号行政处罚决定书；依法撤销被告西昌市人民政府作出的西府复决字〔2019〕24号行政复议决定书；3、诉讼费用由被告承担。 被告西昌市自然资源局辩称，一、西昌市自然资源局向西昌樟木野趣农家乐（郭芹）作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分。 2018年3月至6月，西昌樟木野趣农家乐（郭芹）（以下简称“郭芹”）未经批准，占用集体所有土地修建房屋，用于经营西昌樟木野趣农家乐，其中彩钢棚房占地449.15平方米，砖混结构房屋占地11.27平方米，水泥地坪占地163.32平方米，鱼塘占地402.78平方米，绿化面积782.91平方米，共计1809.43平方米。经核实，郭芹所占用的土地系农业用地，且不符合土地利用总体规划。 二、西昌市自然资源局作出行政处罚适用法律准确，程序合法。 西昌市自然资源局作为西昌市人民政府的土地行政主管部门，于2019年6月对郭芹的违法行为立案查处，经询问郭芹本人，调取相关的证据材料后，认为郭芹违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，拟对郭芹作出行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，西昌市自然资源局于2019年6月25日向郭芹送达了《行政处罚听证和处罚告知书》，告知其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及陈述和申辩的权利。期间，郭芹未向西昌市自然资源局提出书面意见。同年7月1日，西昌市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对郭芹作出行政处罚：责令其退还非法占用的1809.43平方米集体土地，自行拆除在非法占用的1809.43平方米土地上修建的建构筑物，包括彩钢棚房占地449.15平方米，砖混房屋占地11.27平方米，水泥地坪占地163.32平方米，鱼塘占地407.78平方米，绿化面积782.91平方米，恢复土地原状，并要求其在收到行政处罚决定书之日起十五日内履行处罚决定。同年7月2日，西昌市自然资源局向郭芹送达了《行政处罚决定书》（西自然资罚（2019）22号）。后郭芹不服该处罚决定，向西昌市人民政府申请行政复议，西昌市人民政府于2019年10月21日作出复议决定，维持西昌市自然资源局作出的《行政处罚决定书》（西自然资罚（2019）22号）。 此外，郭芹诉称其农家乐系合法经营，经核实，西昌樟木野趣农家乐于2018年5月26日进行了工商登记，类型为个体工商户，但该农家乐及郭芹均未取得相关的用地审批手续。 认定上述事实的证据有：询问笔录、二调地类现状截图、《行政处罚听证和处罚告知书》、《听证通知书》、《行政处罚决定书》及相应的送达回证等。 综上，西昌樟木野趣农家乐（郭芹）未经批准占用土地进行非法建设的违法行为，事实清楚，证据确实，西昌市自然资源局对其作出行政处罚的程序合法，适用法律准确。根据《行政诉讼法》第六十九条的规定，请求法院依法维持西昌市自然资源局作出的行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。 被告西昌市人民政府辩称，一、西昌市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定对被答辩人行政复议申请进行复议审理主体适格。 2019年8月29日，被答辩人因不服西昌市自然资源局2019年7月1日对被答辩人作出的《行政处罚决定书》（西自然资罚（2019）22号），以西昌市自然资源局为被申请人，向答辩人申请行政复议，请求撤销西昌市自然资源局作出的《行政处罚决定书》（西自然资罚（2019）22号）。 被答辩人行政复议申请中提出的被申请人是西昌市自然资源局，西昌市自然资源局是西昌市人民政府工作部门。 依据《中华人民共和国行政复议法》第三条复议机关职责的规定及第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，结合被答辩人提出的行政复议案件的实际情况，答辩人是该行政复议案件的行政复议机关，其开展的相关行政复议行为主体适格。 二、答辩人作出《西昌市人民政府行政复议决定书》（西府复决字〔2019〕24号），认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应当予以维持。 答辩人经行政复议审理查明： 申请人郭芹是西昌市村民。2018年3月起，申请人在集体土地上，未经审批修建房屋，用于经营农家乐，并于同年5月25日向原西昌市食品药品和工商质量监督局申办名称为“西昌樟木野趣农家乐”个体工商户的营业执照。 2019年6月3日，被申请人西昌市自然资源局根据2018年度卫片129号图斑检测的线索，对申请人涉嫌“未经批准占用集体土地修建农家乐”案进行立案。经调查，确认了申请人未经审批修建房屋经营农家乐的事实。2019年6月25日，被申请人向申请人送达了《西昌市自然资源局行政处罚听证和处罚告知书》。申请人未在规定期限内提出听证申请。2019年7月1日，被申请人作出《行政处罚决定书》（西自然资罚（2019）22号），2019年7月2日送达给了申请人郭芹。上述事实有西昌市自然资源局提供的证据予以证明。 答辩人认为，根据《四川省实施办法》第四条第一款：“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。其中，设区的市城市规划区的土地由市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督。”的规定，被申请人作为西昌市土地的统一管理和监督部门，有权对全市范围内的土地违法行为进行查处。申请人郭芹在2018年3月未经审批，在农用地上进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”及第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定。村民在集体土地上进行任何建设，应当依法到相关部门进行审批。若新批了宅基地后，对老宅基地应当进行复耕。申请人未经审批进行建设的行为明显违法。被申请人作为县级人民政府土地行政主管部门，有权依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对申请人郭芹的违法行为作出行政处罚。被申请人西昌市自然资源局在作出行政处罚前，充分保障了当事人的陈述、申辩等权利，程序上并无不当。 综上，被申请人作出《行政处罚决定书》（西自然资罚（2019）22号），事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法、内容适当。 因此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，依法维持西昌市自然资源局作出的《行政处罚决定书》（西自然资罚〔2019〕22号），认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应当予以维持。 2020年1月15日，被告西昌市自然资源局向法院提供行政答辩状及被诉具体行政行为的事实证据及法律、法规依据： 第一组证据：1、郭芹的户籍信息； 2、营业执照； 3、《修建农家特色产业园申请》、《保证书》； 4、《房屋用途证明》、收据； 5、郭芹违法建房现状照片及勘测图、二调地类现状图、土地利用总体规划截图； 6、郭芹询问笔录。 证明：郭芹未经审批，非法占用土地建设房屋，西昌市自然资源局作出行政处罚的事实清楚，证据充分。 第二组证据：1、《西昌市自然资源局违法案件立案呈批表》西自然资罚[立]（2019）22号； 2、《西昌市自然资源局行政处罚听证和处罚告知书》西自然资罚[立]（2019）22号、《西昌市自然资源局送达回证》； 3、《行政处罚决定书》西自然资罚（2019）22号、《西昌市自然资源局送达回证》； 4、违法线索登记表、会审表等审批材料； 5、行政复议决定书。 法律法规依据：《土地管理法》第四十三条、第四十四条及七十六条，《行政处罚法》第三十一条、第三十二条及第四十二条。 证明：西昌市自然资源局作出行政处罚的程序合法，适用法律正确。 原告郭芹的质证意见：对第一组证据中1、2、3、4的真实性无异议，对其关联性及合法性有异议，被告西昌市自然资源局取证程序不合法：1.调查人员王琼瑶、白天琼无执法许可证，不能证明系被告西昌市自然资源局具有执法资格的执法人员。2.被告未按凉山彝族自治州人民政府办公室凉府办发[2018]31号关于印发凉山州行政执法全过程记录规定（试行）第九条规定对行政执法全过程进行录音录像。 对第一组证据中的5真实性、合法性、关联性均有异议，被告西昌市自然资源局《勘测图》证据来源不明，没有勘测时间、地点、勘测人员及现场证人签字，无勘测原始记录、原始数据，且无勘测笔录相印证，不具备证据的真实性、合法性和关联性，不能证明野趣农家乐违法占地总面积为1809.43㎡，更不能证明系2名执法人员现场勘测获得的，不能作为认定案件事实的依据。野趣农家乐现场《照片》只有第一页有打印的易凡摄于2019年6月4日的记录，其他照片无制作人、制作时间、制作地点的记录；该证据的制作人员只有一个名叫易凡的人，且被告没有任何证据证明易凡是西昌市自然资源局的行政执法人员。该证据来源、取证程序不合法，违反了《行政处罚法》第三十七条“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”的规定，不能作为认定案件事实的依据。 被告证据目录当中没有《二调地类现状截图》、《地块土地利用总体规划截图》，作出行政处罚和复议决定的证据不足，并且：1.该截图不清晰，内容无法识别和辨认；2.该截图来源不明，土地利用总体规划应当由规划局保存，该截图上面盖了西昌市自然资源局的公章，是被告自己提供，该证据来源不合法；3.按《中华人民共和国城乡规划法》22条规定，“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”该土地利用总体规划是哪个地方的土地利用总体规划，是否经过村民会议讨论同意，是否经过有审批权的机关审批，哪个机关编制、什么时间制定、是否公布实施、是否现行有效的土地利用总体规划等均不能证明；4.土地利用总体规划应当包括规划的文件、规划图件及相应的附件，不是靠一张截图就能证明的，本案被告只提供了一个截图，没有文件、图件及附件来印证；5.该截图没有被完整的保存、传输和提取；6.提取该截图的主体不明，谁提取的、从哪台电脑提取的，上面只有经办人员王琼瑶、王先明的签字，没有提取人员的签字，也没有证据证明经办人王琼瑶、王先明是被告西昌市自然资源局的行政执法人员；7.该证据应当属于今年5月1号开始实施的最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第十四条规定的电子数据，根据该规定第93条规定，被告没有证据证明该电子数据的生成、存储、传输所依赖计算机系统的硬件、软件是否完整可靠、是否处于正常运行状态、是否具备有效地防止出错的监测、核查手段，以及电子数据是否被完整地保存、传输、提取，保存、传输、提取的方法是否可靠，因此，《二调地类现状截图》、《地块土地利用总体规划截图》不能作为认定案件事实的依据。 对第二组证据中1的真实性无异议，对其关联性有异议，没有证据证明是卫片执法获取的。对2、3的真实性均无异议。对于4，原告无法判断其真实性；被告拒绝听取原告的陈述及申辩，被告程序违法。 对5的真实性无异议，原告收到了该行政复议决定书。 对法律依据的质证意见，认为被告适用法律依据错误。 被告西昌市人民政府的质证意见：对被告西昌市自然资源局所举证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。 2020年1月16日，被告西昌市人民政府向法院提供行政答辩状及事实证据及法律、法规依据： 第一组：1、行政复议申请书及相关材料； 证明：郭芹以西昌市自然资源局为被申请人，向西昌市人民政府提出行政复议申请，符合受理条件。 2、《西昌市人民政府行政复议受理通知书》、受理通知书《送达回证》、《西昌市人民政府行政复议答复通知书》、答复书《送达回证》； 证明：西昌市人民政府依法进行了受理，并进行了送达。 3、行政复议答复书； 证明：西昌市自然资源局在法定期限内进行了答复及行政处罚的主体资格。 4、郭芹行政处罚案件卷宗（西昌市自然资源局的卷宗材料）； 证明：西昌市自然资源局办理郭芹案件在事实、证据、程序方面的情况。事实认定清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。 5、《西昌市人民政府行政复议决定书》、行政复议决定书送达回证； 证明：被告西昌市人民政府依法作出行政复议决定，并进行了送达。 6、内部程序审签文稿（副件）； 证明：被告西昌市人民政府依法进行行政复议，行政复议程序合法。 原告郭芹的质证意见：对证据1、2、5、6无异议；对证据3的真实性无异议，被告西昌市自然资源局的答复书证据不足；对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，不能达到被告的证明目的。 被告西昌市自然资源局：对被告西昌市人民政府提供的证据均无异议。 原告为证明自己主张的成立，向法院提供如下证据： 1、关于对原支攀民兵团人员五个优先的内容复印件； 证明：政府对支攀民兵及其子女有政策上相应的优惠。 2、情况说明2份； 证明：被告西昌市自然资源局在提交证据中未向法院提交该份证据，被告拒绝听取原告的陈述及申辩。 3、照片3张； 证明：被告西昌市自然资源局选择性执法，执法不公。 4、凉府办发（2018）31号文件； 证明：按凉山彝族自治州人民政府规定，行政机关在行政执法过程中应当录音录像，被告西昌市自然资源局执法程序违法。 5、2020年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条、第76条； 证明：被告西昌市自然资源局适用法律错误。 6、行政复议决定书（第7页）； 证明：被告西昌市自然资源局在行政复议程序中未提交二调地类现状截图及土地利用总体规划截图。 被告西昌市自然资源局的质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据2的真实性不予认可，对2019年6月14日的情况说明的真实性、合法性、关联性均有异议，我局曾经收到没有相关人员签名捺印的情况说明，与原告当庭提交的不一致；对另外一份书面材料真实性、合法性、关联性均有异议；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据4的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，该文件仅要求行政机关应当根据行政执法需要配备执法记录仪，也没有强行规定对所有的执法活动进行全程录音录像；对证据5的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，2020年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》不适用于本案，我局作出的行政处罚是在2019年7月，依据违法行为发生时的法律进行处罚，符合法律规定。对证据6的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，不能达到原告证明目的。原告申请行政复议，我局是提交了二调地类现状截图及土地利用总体规划截图。 被告西昌市人民政府的质证意见：对证据1、2、3的真实性、合法性、关联性均有异议，对证据4、5的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议。对证据6真实性、合法性、关联性无异议，被告西昌市自然资源局在行政复议时提交二调地类现状截图及土地利用总体规划截图。 经审查，本院对原告、被告所提供的证据作如下确认，原告提供的证据1、2真实性不予认可且与本案缺发关联性，不予采信。原告提供的证据3、6真实性予以认可，不予采信其证明目的。原告提供的法律、法规不适用本案，不予采信。被告西昌市自然资源局提供全部证据能够证明被告作出行政处罚行为的事实及程序，被告西昌市自然资源局提供的法律、法规，可以适用于本案，对被告西昌市自然资源局提供的证据予以采信。被告西昌市人民政府提供的证据予以采信。 经审理查明，郭芹是西昌市村民。2018年3月至6月，郭芹未经批准，占用西昌市集体所有土地修建房屋，用于经营农家乐，并于2018年5月25日向西昌市食品药品和工商质量监督局申请办理“西昌樟木野趣农家乐”个体工商户的营业执照。其中郭芹修建的彩钢棚房占地449.15平方米，砖混结构房屋占地11.27平方米，水泥地坪占地163.32平方米，鱼塘占地402.78平方米，绿化面积782.91平方米，共计1809.43平方米。经核实，郭芹所占用的土地系农业用地，且不符合西昌市人民政府的土地利用总体规划。 2019年6月3日，西昌市自然资源局根据2018年度卫片129号图斑检测的线索，对郭芹涉嫌“未经批准占用集体土地修建农家乐”案进行立案。经调查，确认了郭芹未经审批修建房屋经营农家乐的事实。2019年6月25日，西昌市自然资源局向郭芹送达了《西昌市自然资源局行政处罚听证和处罚告知书》。告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及其享有陈述和申辩的权利。郭芹未在规定期限内提出听证申请。2019年7月1日，西昌市自然资源局作出西自然资罚（2019）22号《行政处罚决定书》，于2019年7月2日送达给了郭芹。 2019年8月29日，郭芹通过邮寄的方式向西昌市人民政府提出复议申请，2019年9月4日，西昌市人民政府收到郭芹的行政复议申请书后，于9月9日予以受理，并向其送达了西府复受字〔2019〕24号《西昌市人民政府行政复议受理通知书》。2019年9月12日，西昌市人民政府向西昌市自然资源局送达了行政复议申请书副本、西府复答字〔2019〕24号《西昌市人民政府行政复议答复通知书》。2019年9月18日，西昌市自然资源局提交了作出行政处罚行为的证据、法律依据。2019年10月21日,西昌市人民政府作出了西府复决字〔2019〕24号《行政复议决定书》，并送达郭芹。该决定维持西昌市自然资源局作出的〔2019〕22号《行政处罚决定书》。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖人民政府根据国务院有关规定确定”。《四川省实施办法》第四条第一款：“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。其中，设区的市城市规划区的土地由市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督。”根据上述规定，西昌市自然资源局作为西昌市土地的统一管理和监督部门，负有对辖区范围内的土地违法行为进行查处的法定职责。本案中，郭芹在2018年3月未经相关部门进行审批，擅自在西昌市集体土地上修建房屋经营农家乐。有询问笔录、现场勘测笔录、现场照片等证据印证，西昌市自然资源局认定原告违法占地修建房屋事实清楚。被告西昌市自然资源局在对原告郭芹行政处罚中履行了立案、调查、案件会审、听证告知，作出处罚决定并依法送达，其处罚程序合法。郭芹的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”及第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定。西昌市自然资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对郭芹的违法行为作出的行政处罚，其适用法律法规正确。原告主张适用2020年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》，按照法不溯及既往的原则，原告郭芹的主张没有法律依据，本院不予支持。 根据《中华人民共和国行政复议法》第三条及第十二条的规定，被告西昌市人民政府具有受理审查原告对西昌市自然资源局行政处罚行为提起的行政复议，并对行政处罚行为的合法性及适当性作出复议决定的职权。西昌市人民政府受理郭芹的行政复议申请后，依法对西昌市自然资源局送达行政复议答复通知书，并告知其享有的陈述、申辩及举证的权利；被告西昌市自然资源局在法定期限内对其作出的具体行政行为进行书面答复，并提交了作出行政处罚行为的证据、法律依据。被告西昌市人民政府的行政复议决定认定事实清楚，符合法定程序，适用法律正确。综上，原告的诉请没有事实依据及法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十五条之规定，判决如下： 一、驳回原告郭芹要求撤销被告西昌市自然资源局作出的西自然资罚（2019）22号《行政处罚决定书》的诉讼请求。 二、驳回原告郭芹要求撤销被告西昌市人民政府作出的西府复决字〔2019〕24号《行政复议决定书》的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告郭芹负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于凉山彝族自治州中级人民法院。 审判长  周红春 审判员  蒋 瑛 审判员  苏红英 二〇二〇年四月三十日 书记员  刘丹艳 附本判决适用法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。 作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。 复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。