广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终56号上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府。住所地：广州市荔湾区芳村大道西2号。法定代表人：毕锐明，区长。委托代理人：曾灵香，该府工作人员。委托代理人：肖潇，广州金鹏律师事务所律师。被上诉人（原审原告）:郭广弦，男，1964年2月21日出生，汉族，住广州市荔湾区.委托代理人：陈延军，北京京润律师事务所律师。原审原告郭广弦诉广州市荔湾区人民政府不予受理行政复议申请决定纠纷一案，广州铁路运输中级法院于2019年10月22日作出的(2019)粤71行初244号行政判决，上诉人广州市荔湾区人民政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明:郭荣枢系广州市荔湾区号房屋的登记产权人。2009年8月17日，郭荣枢去世。郭荣枢之妻王若慈与郭荣枢的子女郭广强、郭广弦、郭绮华于2010年11月29日向广州市荔湾公证处申请继承权公证。广州市荔湾区公证处于2011年6月3日出具（2010）粤穗荔内民证字第16449号公证书，证明郭荣枢的上述房屋份额遗产由王若慈、郭广强、郭广弦、郭绮华四人共同继承，王若慈占上述房屋的八分之五产权，郭广强、郭广弦、郭绮华各占上述房屋的八分之一。2019年3月7日，广州市荔湾区综合行政执法局向号业主发出荔综城责字〔2019〕38755号《责令限期改正通知书》，内容为“你（单位）于2019年3月7日在号进行使用违法建设构筑物（行为），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项之规定，1、责令你（单位）立即停止违法行为。2、请你（单位）在2019年3月14日18时前自行拆除违法建设部分构筑物。”原告不服该限改通知，于2019年3月11日向被告申请行政复议，但其在行政复议申请书中将该限改通知的文号误写为“荔综城责字〔2019〕35755号”。被告于2019年3月12日收到原告的行政复议申请后，经审查于2019年3月14日作出荔湾府行复〔2019〕41号《不予受理行政复议申请决定书》，认为“申请人请求撤销的《责令限期改正通知书》是违法建设查处过程中的过程性文书，并非最终作出处理结果的决定性文件，在现阶段对申请人权利义务尚未产生实际影响”“申请人提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围”为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款的规定，决定对原告提出的行政复议申请不予受理，但被告在决定书中同样将限改通知的文号误写为“荔综城责字〔2019〕35755号”。被告于2019年3月15日向原告邮寄该决定书，原告于2019年3月17日签收。原告不服该决定书，诉至法院。庭审过程中，原告陈述广州市荔湾区综合行政执法局发出荔综城责字〔2019〕38755号《责令限期改正通知书》后，尚未就涉案房屋作出违法建设行政处理决定或强制拆除违法建设决定，也未对案涉房屋实施拆除。被告对上述事实亦不否认。原审法院认为，本案争议焦点是案涉限改通知是否属于行政复议受案范围。行政机关在查处违法建设过程中作出的限改通知，通常情况下是行政执法程序中的阶段性行政行为，不是对违法行为的最终处理，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于可诉讼或可复议的行政行为。但是，如果行政机关作出限改通知后并未作出后续处理决定，该通知对当事人的权利义务已经产生实际影响的，应赋予当事人提起行政诉讼或者行政复议的法律救济权利。本案中，广州市荔湾区综合行政执法局作出的限改通知认定案涉房屋为违法建设并对房屋产权人设定限期拆除的义务，且在作出限改通知后，并未对房屋产权人作出后续处理决定，由此可见，广州市荔湾区综合行政执法局作出的限改通知已对包括原告在内的房屋产权人的权利义务产生了实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”的规定，该限改通知属于行政复议受案范围，被告作为复议机关应对其合法性进行审查。被告以限改通知不属于行政复议受案范围为由作出荔湾府行复〔2019〕41号《不予受理行政复议申请决定书》，对原告的复议申请不予受理，适用法律、法规错误，依法应予撤销，被告应对原告的行政复议申请重新作出处理。综上所述，原告的诉讼请求有事实和法律依据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销被告广州市荔湾区人民政府作出的荔湾府行复〔2019〕41号《不予受理行政复议申请决定书》；二、被告广州市荔湾区人民政府于判决生效之日起六十日内对原告郭广弦的行政复议申请重新作出处理。上诉人广州市荔湾区人民政府不服原审判决，向本院上诉称：一、上诉人作出的涉案《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，应当予以维持。根据《广州市违法建设查处条例》第二十条第二款的规定，涉案《责令限期改正通知书》属于违法建设查处的阶段性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围，上诉人作出的不予受理决定符合法律规定。二、一审判决适用法律错误，应当裁定驳回被上诉人的起诉。上诉人于2019年3月14日作出涉案决定书是，执法部门对涉案建筑的查处人在法定的90个工作日的查处期限内，一审法院不应当以涉案违法建设的查处状况进行审查。执法部门作出涉案通知书后，又多次到现场检查，被上诉人均未自行改正，执法部门于2019年11月8日作出了《违法建设行政处理决定书》，告知了被上诉人享有陈述申辩权。可见执法部门作出涉案通知书后，一直在继续调查，虽然未作出处理决定或强制拆除决定，但涉案通知书只是违法建设查处过程中的过程性文件，被上诉人就此提起复议申请，尚未对其权利义务产生实际影响。根据行政诉讼法及司法解释的规定，对行政机关作出的过程性、阶段性的行为，不应当纳入受案范围，有利于提高司法效率。山通知书不属于成熟的行政行为，一审应当裁定驳回起诉。上诉请求：撤销一审判决，依法改判。被上诉人郭广弦二审未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”本案中广州市荔湾区综合行政执法局对号业主发出涉案《责令限期改正通知书》，认定上址房屋存在违法建设行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，并责令业主限期自行拆除。广州市荔湾区综合行政执法局作出的上述《责令限期改正通知书》对涉案建设属于违法建设作出了认定，且科以了业主自行拆除的义务，该《责令限期改正通知书》对被上诉人的权利义务产生了实际影响，依法属于行政复议的受案范围。上诉人荔湾区人民政府作出涉案不予受理行政复议决定书认定事实不清，适用法律不当。原审法院判决予以撤销，并要求其针对被上诉人的行政复议申请重新作出处理正确，本院依法予以维持。上诉人广州市荔湾区人民政府上诉主张，其作出的涉案决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审判决适用法律错误等，上诉请求撤销原审判决并改判理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销及改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人广州市荔湾区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  窦家应审判员  杨雪清审判员  李婉鸣二〇二〇年四月三十日书记员  刘 丹