贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终46号上诉人（一审原告）蒋道菊，女，汉族。委托诉讼代理人胡宝岭，北京京平律师事务所律师。委托诉讼代理人杜红梅，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）兴义市人民政府，住所地贵州省兴义市市府路1号。法定代表人田涛，市长。委托诉讼代理人周先芳，贵州心达律师事务所律师。被上诉人（一审被告）兴义市人民政府下五屯街道办事处，住所地贵州省兴义市庄园路中段。法定代表人陈显明，主任。委托诉讼代理人梁斌，贵州泳清律师事务所律师。委托诉讼代理人卢珍龙，贵州泳清律师事务所律师。上诉人蒋道菊因与被上诉人兴义市人民政府（以下简称兴义市政府）、兴义市人民政府下五屯街道办事处（以下简称下五屯街道办）不履行安置预留地法定职责一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔23行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，蒋道菊是兴义市下五屯街道办耳寨村村民。兴义市政府自2009年开始分批次征收下五屯街道办辖区的集体土地。2010年7月6日，下五屯街道办作出《关于解决××、鸡场村等村组遗留问题的决定》，该《决定》载明，本次征地按照以前的标准划拨预留地，耳寨村预留地统一安排在耳寨安置区，明确征地价格为38000元／亩，扣除1分预留地款，实付农户款34200元／亩，并明确规定逾期不领款的农户不予划拨预留地。之后，下五屯街道办制作了《耳寨集体经济发展用地统计表》，该表详细登记了耳寨村（五个村民组）村民被征收土地的面积以及每户的预留地面积，由村民小组核实后，在村组进行公示。2016年4月12日，下五屯街道办就耳寨村集体经济发展用地的拟选址问题，向兴义市政府进行请示。2016年4月28日，兴义市政府作出兴府函〔2016〕133号《关于下五屯街道办事处永康社区鸡场、耳寨、景家屯村集体经济发展用地选址的批复》，批复同意耳寨村集体经济发展用地选址于西南环线两侧，涉及四个地块，编号分别为：YD-1（10.6亩）、YD-2（9.2亩）、YD-3（60.7亩）、YD-4（33亩），面积共计113.5亩。得到兴义市政府的批复后，下五屯街道办将上述集体经济发展用地交付给下五屯街道办永康社区耳寨经济管理委员会（以下简称耳寨经管委）进行管理、经营。耳寨经管委于2016年7月16日分别与案外人文才权、兴义市汇峰农业科技有限责任公司、许林签订《耳寨集体经济发展用地（预留地）租赁合同》，将上述四幅地块出租，制作《集体经济用地（预留地）分配清册（第一批）》，并将租金进行分配。蒋道菊因不同意分配方案，未领取租金。2018年12月7日，蒋道菊等48人以EMS快递方式分别向兴义市政府、下五屯街道办邮寄了《预留地安置申请书》，请求兴义市政府、下五屯街道办限期履行安置预留地的职责，并请求赔偿。兴义市政府、下五屯街道办收到蒋道菊的书面申请后未在法定期限内进行答复，蒋道菊遂诉至一审法院，请求：一、判决一审二被告限期履行为其安置46.25平方米预留地的职责；二、本案诉讼费由一审二被告承担。一审法院另查明，案外人文才权与耳寨经管委因租赁合同纠纷一案诉至法院，经兴义市人民法院与一审法院审理后作出终审判决。兴义市人民法院（2017）黔2301民初5805号民事判决审理查明部分载明，“2007年11月因设立庄园社区、永康社区，按照要求撤销庄园社区、纳吉村、鸡场村、耳寨村行政区划，成立下五屯、纳吉、鸡场街、耳寨四个经济管理委员会，继续行使原下五屯村、纳吉村、鸡场村、耳寨村的各项管理职能和管理日常事务。”一审法院认为，本案的争议焦点为兴义市政府、下五屯街道办是否已履行法定职权。首先，关于耳寨村集体经济发展预留地的性质问题。集体经济发展预留地，是指政府因建设需要，对农村集体所有的土地实施征收后，提供给被征地集体经济组织一定数量的建设用地，作为村集体经济发展和无宅基地村民住宅建设之用，其目的是保障被征地农民基本生活和长远生计，发展壮大集体经济。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。既然是耳寨村集体经济发展预留地，其性质应当是耳寨村集体所有，应由村集体相关组织负责经营、管理。其次，本案中，兴义市政府已对耳寨村五个村民组的集体发展用地的选址进行批复，并将四幅地块交付给具有管理耳寨村集体日常事务的耳寨经管委经营、管理。由此可知，兴义市政府、下五屯街道办已经履行了划拨集体经济预留地的法定职权，至于耳寨经管委如何利用该预留地，如何分配所得利益，应由村民会议或村民代表会议讨论决定，属于村民的自治范畴，不属于政府的职权范围。因此，蒋道菊请求兴义市政府、下五屯街道办将预留地安置给个人的请求没有法律依据。另外，虽然兴义市政府、下五屯街道办在收到蒋道菊书面申请后，在法定时限内未予书面答复，但兴义市政府、下五屯街道办已用实际行动履行了其职权，其未进行书面答复的行为并不影响蒋道菊的权利义务。综上，蒋道菊的诉讼请求均缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒋道菊的诉讼请求。案件受理费50元，由蒋道菊负担。上诉人蒋道菊不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求，一、二审诉讼费用由兴义市政府、下五屯街道办承担。其主要理由为：1.一审判决对预留地的性质判断错误，划拨预留地应划拨给失地农户，而不是集体经济组织；2.一审判决混淆了蒋道菊要求兴义市政府、下五屯街道办划拨的预留地与集体经济发展用地的界限，兴义市政府、下五屯街道办未实际履行法定职责；3.兴义市政府、下五屯街道办为下五屯村和鸡场村的被征地农户直接划拨了预留地，一审判决未对此查明和说明，显失公平。被上诉人兴义市政府答辩称，农村集体预留地是用于发展集体经济的建设用地，并非划拨给被征地农户个人。兴义市政府已实际履行法定职责，本案属于集体经济组织和集体经济组织成员之间的民事纠纷。一审判决认定事实清楚，法律依据正确。请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人下五屯街道办答辩称，兴义市政府、下五屯街道办已依法履行蒋道菊所在的耳寨村集体经济发展用地即预留地划拨的法定职责。蒋道菊的上诉理由没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持一审判决。二审期间，上诉人蒋道菊提交了庄园社区南门组集体经济发展用地公示（第二榜）、庄园社区南门组集体经济发展用地清册、下五屯高埂田组预留地清册、照片、领条等证据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，对蒋道菊无正当理由未在一审程序中提供的证据，本院不予接纳。二审期间，上诉人蒋道菊提交了二审开庭审理申请书，申请开庭审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理”之规定，由于蒋道菊未提出新的事实、证据或者理由，合议庭亦认为无开庭审理之必要，故本院不开庭审理本案。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人蒋道菊曾向兴义市政府、下五屯街道办提出过履行法定职责申请，兴义市政府、下五屯街道办亦不否认具有安置预留地之职责，本案争议的焦点问题在于兴义市政府、下五屯街道办将预留地划给耳寨经管委是否属于履行了安置预留地职责，即预留地应安置给集体还是个人。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国物权法》第六十条第一项规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第一款、第五条第一款规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。根据上述规定，农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，村民使用农民集体所有的土地用于生产或建设的，须通过承包或审批等方式，方可获得相应的土地承包经营权、宅基地使用权。本案中，案涉土地的性质属于农民集体所有，兴义市政府、下五屯街道办早于2016年即已将113.5亩预留地交付给所有权人耳寨经管委，已经履行了安置预留地的法定职责。蒋道菊虽系集体经济组织成员，但未经过承包或审批取得相应权利，直接要求兴义市政府、下五屯街道办将预留地安置给其个人，没有法律依据。兴义市政府作出的兴府函〔2016〕133号《兴义市人民政府关于下五屯街道办事处永康社区鸡场、耳寨、景家屯村集体经济发展用地选址的批复》亦明确，预留地属耳寨村集体经济发展用地。因此，无论是从法律规范还是行政机关的具体规定而言，预留地应安置给村集体经济组织而非个人，兴义市政府、下五屯街道办向村集体经济组织履行安置预留地职责并无不当。蒋道菊主张预留地应安置给其并无法律依据，其主张兴义市政府、下五屯街道办未实际履行安置预留地职责无事实根据，本院不予支持。上诉人蒋道菊还主张，一审判决未查明兴义市政府、下五屯街道办为其他村农户直接划拨预留地显失公平。预留地的具体使用事宜，属于村集体经济组织的自治范畴，其他集体经济组织如何管理、使用预留地，并不影响对兴义市政府、下五屯街道办是否履行法定职责的判断。因此，蒋道菊的上述主张不能成立，本院不予支持。综上，上诉人蒋道菊的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人蒋道菊负担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年四月十一日法官助理谭华良书记员马如意