广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终348号上诉人（原审被告）：中山市市场监督管理局，住所地广东省中山市东区*******，统一社会信用代码11442000MB2C9091X4。法定代表人：徐宁军，局长。委托代理人：黄春燕，该局火炬开发区分局工作人员。委托代理人：叶建设，广东共阳律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：中山市顺达客车有限公司，住所地广东省中山市火炬开发区大岭工业区26号，统一社会信用代码914***********242H。法定代表人：吴小兰，董事长。委托代理人：杨潇、**淼，广东励而德律师事务所律师、实习律师。上诉人中山市市场监督管理局（以下简称市市场监管局）因被上诉人中山市顺达客车有限公司（以下简称顺达客车公司）不服其工商行政登记决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1548号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明，2018年4月8日，原中山市工商管理局（以下简称原市工商局）向顺达客车公司出具业务号为1800082911的受理通知书，载明该局受理了顺达客车公司提出的变更登记申请，且将于7个工作日内作出是否准予登记的决定；同时载明，顺达客车公司已提交的登记文件包括公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、依法作出的决议、修改后的公司章程、营业执照副本、董事任免职书各一份，上述材料均为原件。其中，公司登记（备案）申请书记载顺达客车公司申请将注册资本由700万元变更为20000万元、要求对章程进行备案，同时附有股东出资情况表，该表显示股东出资情况为万发客车公司的出资时间为2001年3月1日前缴足，认缴出资额为210万元，出资比例为1.05%，晓兰客车公司的出资时间为2027年10月31日，认缴出资额为19790万元，出资比例为98.95%。决议即2018年第一次临时股东会决议载明：“出席会议股东：晓兰客车公司……本次股东会应到会股东2人，实到会股东1人，到会股东代表并行使70%表决权，股东万发客车公司未能如期出席本次股东会，视为放弃本次股东会的表决权……决议内容如下：一、本公司曾于2017年9月10日召开临时股东会，会议决定公司进行增资扩股，注册资本由人民币700万元变更为20000万元。新增资本人民币19300万元，由公司股东晓兰客车公司与万发客车公司分别按照各自实缴的出资比例享有优先认缴权。同时约定各股东应当在股东会决议生效后十五日内与公司签订增资扩股协议，逾期不签订的，其享有优先认缴权的份额由其他股东认缴。二、公司已于2017年9月14日将上述2017年临时股东会决议，以邮寄送达并办理公证的方式，通知了股东万发客车公司，但万发客车公司未在约定的时间内，与公司签订增资扩股协议，也未对是否认缴增资作出表示，根据2017年临时股东会决议，视为其放弃认缴此次增资。为了保证公司增资扩股顺利进行，公司股东会决定依照2017年临时股东会决议，由公司股东晓兰客车公司认缴此次全部增资人民币19300万元。三、公司注册资本变更后各股东的出资情况如下：股东：晓兰客车公司，认缴出资人民币19790万元，其中490万元已于2001年3月1日前以货币方式缴足，认缴增资19300万元在2027年10月31日前以货币方式缴足。股东：万发客车公司，认缴出资人民币210万元，已于2001年3月1日前以货币方式缴足”。2018年4月10日，原市工商局作出中工商登记驳字[2018]100001号登记驳回通知书，载明：“顺达客车公司：提交的顺达客车公司变更登记申请，我局决定不予登记。不予登记理由如下：依据《中华人民共和国公司法》第三十四条规定，予以驳回。如对本决定持有异议，可以自收到本通知之日起六十日内向中山市人民政府行政复议委员会或广东省工商行政管理局申请复议，也可在六个月内依法向人民法院提起诉讼。”次日，原市工商局向顺达客车公司送达了上述中工商登记驳字[2018]100001号登记驳回通知书。顺达客车公司不服，诉至原审法院，提出撤销原市工商局上述登记驳回通知书和要求原市工商局对其提交的注册资本变更登记及章程备案事项予以登记、备案的诉讼请求。原市工商局答辩提出不予登记的理由是：经审查，该公司提交的申请材料并无全体股东约定不按照实缴的出资比例优先认缴出资的记载事项，不符合《中华人民共和国公司法》第三十四条的规定，属于申请材料不符合法定形式的情形。法律依据是《中华人民共和国行政许可法》第三十八条和四十二条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十四条、《企业登记程序规定》第十六条、《广东省商事登记条例》第四十七条等规定。该案在庭审中，原市工商局强调作出不予登记的理由是：顺达客车公司提交的申请材料不符合法定要求，具体就是股东决议缺少全体股东的签名。法律依据是《中华人民共和国公司法》第三十四条及该局在答辩中列举的法律条文。该案经原审法院审理，于2018年11月26日作出（2018）粤2071行初545号行政判决，认为根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十四条第二款“公司登记机关作出不予名称预先核准，不予登记决定的，应当出具《企业名称驳回通知书》、《登记驳回通知书》，说明不予核准、登记的理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”的规定，原市工商局出具涉案登记驳回通知书时，应说明不予登记的理由。然而，涉案登记驳回通知书载明“不予登记理由如下：依据《中华人民共和国公司法》第三十四条规定，予以驳回”，显然，原市工商局作出行政行为时只提及了法律条文，但未书面告知申请人不予登记的事实和理由，即原市工商局作出的决定不符合前引法律规定，属主要证据不足。同时，即使按照原市工商局在诉讼中主张的理由即顺达客车公司提交的申请材料不符合法定要求，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十一条第一款第（四）项“公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定……（四）申请文件、材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容”的规定，原市工商局也应先行告知申请人需要补正的全部内容，而非迳行作出不予登记的决定，否则为程序违法，行为明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第（三）项、第（六）项的规定，判决撤销原市工商局于2018年4月10日作出的中工商登记驳字[2018]100001号登记驳回通知书并责令其于本判决生效之日起30日内对顺达客车公司提出申请重新作出行政行为，同时驳回顺达客车公司要求原审法院判决原市工商局对其申请事项予以登记、备案的诉讼请求。原市工商局不服，上诉至中山市中级人民法院，中山市中级人民法院于2019年4月28日作出（2019）粤20行终84号行政判决，认为依据《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十一条的规定，原市工商局收到顺达客车公司到公司登记机关提出的申请后，如认为申请不符合法定形式，应当场或者在5日内一次告知顺达客车公司需要补正的全部内容，原市工商局未依照上述规定，履行告知义务，程序违法。同时中山市中级人民法院认为，对市市场监管局上述主张“没有全体股东签名，涉案申请不符合法定形式”的意见中的“全体股东签名”，并不属于法律、法规规定之修改股东会公司章程决议、股东会增加资本决议有效的形式要件。中山市中级人民法院决定驳回上诉，维持原判决，该判决于2019年8月5日生效。2019年8月16日，市市场监管局重新作出中工商登记驳字[2018]第100001-1号《登记驳回通知书》：“中山市顺达客车有限公司：提交的中山市顺达客车有限公司注册资本变更（公司章程备案）登记申请，我局决定不予登记。理由如下：依据《中华人民共和国公司法》第三十四条的规定‘股东按照实缴的出资比例分取红利；公司新增资本时，股东有权优先按照实缴的出资比例认缴出资。但是，全体股东约定不按照出资比例分取红利或者不按照出资比例优先认缴出资的除外’。你公司申请变更登记的事项涉及股东不按照实缴的出资比例新增资本，申请材料应体现‘全体股东约定不按照出资比例优先认缴出资’的情况，你公司所提交的申请材料未含有符合上述规定的材料。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条以及《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十四条第二款的规定，我局决定对你公司的上述变更（备案）登记申请予以驳回。……”，该通知书于同日送达顺达客车公司，该公司不服，诉至原审法院，请求法院判令：1.撤销市市场监管局作出的中工商登记驳字[2018]第100001-1号《登记驳回通知书》；2.市市场监管局依法对顺达客车公司提交的注册资本变更登记事项及章程备案事项予以登记、备案。原审法院另查明，在庭审过程中，市市场监管局陈述在之前两审判决后，其在审查顺达客车公司提交的申请材料时，没有通知顺达客车公司补充提交材料，并确认顺达客车公司所提交的申请提交材料齐全。但认为顺达客车公司提交的材料中没有体现全体股东约定不按照实缴的出资比例优先认缴出资的约定内容，该约定内容可以是现在的股东会决议，也可以是原先的股东在之前作出了这一内容的约定文件。市市场监管局同时确认审查顺达客车公司申请时没有按照广东省市场监督管理局2019年4月发布的《商事登记提交材料规范》审查材料，理由是该申请是2019年4月之前提出的。原审法院又查明，顺达客车公司为有限责任公司，成立于1992年12月14日，法定代表人吴小兰，注册资本人民币700万元，营业期限为长期，经营范围：汽车、摩托车整车和发动机生产、装配、加工贸易等。原审法院认为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条、第八条第一款第（一）项的规定，市市场监管局是公司登记机关，对顺达客车公司的注册资本变更、公司章程备案登记申请具有作出是否准予登记决定的职权。首先，市市场监管局对顺达客车公司提交的注册资本变更、章程备案登记申请不予登记决定行政行为是否合法的问题。原审法院认为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条“公司申请变更登记，应当向登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。……”、第五十三条第二款“公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。”以及参照广东省市场监督管理局2019年4月发布的《商事登记提交材料规范》中规定的变更登记应提交的材料为：“1.《公司登记（备案）申请书》；2.关于修改公司章程的决议、决定（变更登记事项涉及公司章程修改的，提交该文件；其中股东变更登记无需提交该文件，公司章程另有规定的，从其规定）。有限责任公司提交由代表三分之二以上表决权的股东签署的股东会决议。……；3.修改后的公司章程或者公司章程修正案（公司法定代表人签署）；4.变更事项相关证明文件；5.法律、行政法规和国务院决定规定公司变更事项必须报经批准的，提交有关的批准文件或者许可证件复印件；6.已领取纸质版营业执照的缴回营业执照正、副本。”的规定，本案中，市市场监管局在庭审中确认顺达客车公司注册资本变更、公司章程备案登记申请提交的材料齐全，结合该局已受理该申请且前述两审法院判决生效后没有通知该公司补交材料的事实，原审法院确认顺达客车公司的申请已按上述法规和工商部门的规定提交了登记所需的全部材料。就本案工商登记审查内容，依据《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十一条的规定，参照《最高人民法院办公厅关于印发的通知》（法办[2012]62号）的规定，公司登记机关仅对登记申请材料作形式审查。因此，市市场监管局应当审查顺达客车公司提出申请的材料是否满足上述工商登记的法规和工商部门提交材料规范规定的条件。市市场监管局以顺达客车公司提交的材料中没有体现全体股东约定不按照实缴的出资比例优先认缴出资的约定内容，不符合《中华人民共和国公司法》第三十四条规定的条件为由，驳回顺达客车公司涉案申请，其审查顺达客车公司申请材料的范围超出了上述公司变更登记法规和工商部门提交材料规范的规定，属适用法律错误。前述广东省市场监督管理局2019年4月发布的《商事登记提交材料规范》关于变更登记提交材料规范中规定，有限责任公司提交由代表三分之二以上表决权的股东签署的股东会决议即可，没有对公司注册资本变更登记设置如市市场监管局主张的申请材料要有“体现全体股东约定不按照实缴的出资比例优先认缴出资的约定内容”等特别条件。本案顺达客车公司是有限责任公司，其已向市市场监管局提交了由代表三分之二以上表决权的股东签署的股东会决议材料，其申请符合《中华人民共和国公司登记管理条例》和工商部门提交材料规范的规定。依照《最高人民法院》第九条“人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据；……”，市市场监管局于2019年8月16日作出涉案登记驳回通知，决定对顺达客车公司涉案申请不予登记，没有按照广东省市场监督管理局2019年4月发布的《商事登记提交材料规范》进行材料审查，属行政行为明显不当，其作出的涉案行政行为应予撤销。其次，市市场监管局是否以同一事实和理由重新作出基本相同的行政行为问题。市市场监管局重新作出的工商登记驳字[2018]第100001-1号《登记驳回通知》行政行为与之前被法院撤销的原市工商局作出的中工商登记驳字[2018]100001号登记驳回通知行政行为，都是对顺达客车公司涉案同一申请作出不予登记决定。原市工商局于2018年4月10日作出的中工商登记驳字[2018]100001号登记驳回通知，依据《中华人民共和国公司法》第三十四条规定，决定驳回顺达客车公司的申请。虽然通知书没有载明不予登记的理由，但在答辩中提出不予登记的理由是：该公司提交的申请材料并无全体股东约定不按照实缴的出资比例优先认缴出资的记载事项，不符合《中华人民共和国公司法》第三十四条的规定，属于申请材料不符合法定形式的情形，并在该案庭审中，强调作出不予登记的理由是：顺达客车公司提交的申请材料不符合法定要求，具体就是股东决议缺少全体股东的签名。前述两审法院判决生效后，市市场监管局对顺达客车公司的涉案同一申请，没有重新调查，也没有要求补充提交材料，便于2019年8月16日重新作出中工商登记驳字[2018]第100001-1号《登记驳回通知书》，决定不予登记，其理由是：申请材料没有《中华人民共和国公司法》第三十四条的规定体现全体股东约定不按照出资比例优先认缴出资的情况，属提交的申请材料不符合规定。在庭审中则强调不予登记的理由是：顺达客车公司提交的材料中没有体现全体股东约定不按照实缴的出资比例优先认缴出资的约定内容。从两次不予登记决定的理由可以看出，虽然在文字表述上有些差异，但认定的事实和理由的中心内容都是认为“顺达客车公司提交的申请材料中没有体现全体股东约定不按照实缴的出资比例优先认缴出资的约定内容或记载或材料，不符合《中华人民共和国公司法》第三十四条的规定。”市市场监管局没有按照中山市中级人民法院前述终审判决认定的“全体股东签名，并不属于法律、法规规定之修改股东会公司章程决议、股东会增加资本决议有效的形式要件”理由重新作出行政行为。综上，原审法院认定市市场监管局重新作出的工商登记驳字[2018]第100001-1号《登记驳回通知书》行政行为与之前被法院撤销的原市工商局作出的中工商登记驳字[2018]100001号登记驳回通知行政行为内容基本相同。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”的规定，市市场监管局重新作出的涉案行政行为程序严重违法，依法应予撤销。再次，原审法院能否直接判令市市场监管局依法对顺达客车公司提交的注册资本变更及章程备案申请予以登记的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，本案中，原审法院对市市场监管局作出的行政行为进行合法性审查，审查其行政行为是否合法。而对顺达客车公司的涉案申请是否准予登记，是登记机关市市场监管局行政职权，仍应由其审查决定，不应由法院指令定夺。故顺达客车公司要求原审法院判令市市场监管局依法对其提交的注册资本变更及章程备案申请予以登记的诉讼请求，原审法院不予支持。综上所述，顺达客车公司要求撤销市市场监管局作出的中工商登记驳字[2018]100001-1号《登记驳回通知书》的诉讼请求，理由充分，原审法院予以支持。市市场监管局认为其重新作出的行政行为合法的主张，理由不能成立，原审法院不予采纳。市市场监管局应对顺达客车公司提出的涉案注册资本变更和章程备案登记申请重新作出行政行为。对顺达客车公司要求市市场监管局对该公司提交的注册资本变更登记事项及章程备案事项予以登记、备案的诉讼请求，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项、第（六）项第七十一条的规定，判决如下：一、撤销市市场监管局于2019年8月16日作出的中工商登记驳字[2018]100001-1号登记驳回通知书；二、责令市市场监管局于判决生效之日起15日内对顺达客车公司提出的注册资本变更登记和章程备案登记申请重新作出行政行为；三、驳回顺达客车公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由市市场监管局负担。上诉人市市场监管局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定顺达客车公司提交的注册资本变更登记和章程备案申请复核《中华人民共和国公司登记管理条例》和工商部门提交材料规范的规定不当。虽然广东省市场监督管理局于2019年4月发布的《商事登记提交材料规范》中关于变更登记提交材料规范中并未规定增加注册资本需要提交体现“全体股东约定不按照出资比例有限认缴出资”的材料，但是该规范在法律层级上属于地方规范性文件，而《中华人民共和国公司法》属于法律，法律位阶高于规范性文件，上诉人审查顺达客车公司提交的注册资本变更登记和章程备案申请时优先执行《中华人民共和国公司法》。而该法明确规定增加注册资本必须按照实缴的出资比例认缴出资，但全体股东约定不按照出资比例分取红利或者不按照出资比例优先认缴出资的除外，顺达客车公司提交的申请材料中没有体现该规定的材料。故上诉人作出的涉案《登记驳回通知书》是合法的。二、一审法院认定上诉人重新作出的涉案行政行为程序严重违法不当。涉案驳回通知的理由是《中华人民共和国公司法》第三十四条、《中华人民共和国行政许可法》第三十八条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十四条第二款，而前案驳回的理由是申请材料不符合法定形式，依据是《中华人民共和国公司法》第三十四条，两者理由不一致。被上诉人顺达客车公司答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决恰当。前案生效判决已经明确《中华人民共和国公司法》第三十四条并非涉案申请的提交材料规范，市市场监管局在法院生效判决的前提下以相同事实和理由作出相同的行政行为，属于不履行生效判决义务的行为，该行为违法。请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为市市场监管局根据人民法院的生效判决作出相应行政行为后，顺达客车公司不服该行为再行提起诉讼的案件。本案争议的焦点在于市市场监管局再次作出的涉案驳回顺达客车公司企业变更登记申请的通知行为是否充分履行了人民法院的生效判决义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条关于“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定，意即人民法院的生效判决具有即判拘束力，被诉行政机关必须充分、全面、及时履行人民法院生效判决确定的判决义务。生效判决的即判拘束力不仅仅在于生效判决的判项，亦包括人民法院通过判决认定的事实和阐述的理由为被诉行政机关所指明的履行生效判决义务的方向，即人民法院判决被诉行政机关重做行政行为的，被诉行政机关重新作出的行政行为必须符合人民法院在生效判决中通过认定的事实和阐述的理由指明的重做行政行为所要实现的行政管理目的。具体到本案而言，对于顺达客车公司提出的企业登记事项变更登记申请，本院作出的（2019）粤20行终84号生效行政判决已经认定《中华人民共和国公司法》第三十四条关于公司新增资本原则上股东具有按照实缴出资认缴的优先购买权的规定中“全体股东约定不按照出资比例优先认缴出资的除外”的规定，全体股东签名同意不按照出资比例优先认缴出资的文件不属于法律、法规规定之修改股东会公司章程决议、股东会增加资本决定有效的形式要件。上述生效判决的该认定对于市市场监管局履行该生效判决的重做行政行为的判决义务具有即判拘束力，在此判决义务的拘束下，市市场监管局重新作出的涉案登记驳回通知行为，再行以顺达客车公司的申请材料应体现“全体股东约定不按照出资比例优先认缴出资”的情况而未体现为由，该行为理据明显不符合上述生效判决的事实认定和判决理由，市市场监管局履行生效判决义务而作出的涉案驳回通知行为明显不符合上述《中华人民共和行政诉讼法》第七十一条的规定。原审判决认定市市场监管局作出的本案驳回通知行为没有按照本院生效判决确定的义务重做，认定理据充分，本院予以支持。市市场监管局的上诉意见认为《中华人民共和国公司法》属于广东省市场监督管理局发布的《商事登记提交材料规范》的上位法应优先适用，对此，本院认为，本院上述生效判决已经说明了《中华人民共和国公司法》第三十四条的规定并非增加注册资本、修改公司章程等企业登记事项变更申请的申请材料形式要件性规定，该规定仅仅是股东分取红利、认缴新增资本的效力性规定。因此，在申请企业登记事项所要求的申请材料规定上，《中华人民共和国公司法》第三十四条的规定并没有与广东省市场监督管理局发布的《商事登记提交材料规范》相冲突。上位法优于下位法的法律适用规则只在对同一问题上下位法律规定发生冲突的前提下才产生适用选择问题，没有发生法律冲突的，不存在以上位法排除下位法适用的法律适用选择问题。由此，对于上诉人市市场监管局的该上诉意见，本院不予支持。况且，就顺达客车公司递交的涉案申请材料看，股东会决议材料已经反映出顺达客车公司此次增资已无法由全体股东按照出资比例优先认缴出资，即此次增资属于《中华人民共和国公司法》第三十四条所规定的除外情况。也就是说，顺达客车公司实际已经提交了体现“全体股东无法按照出资比例优先认缴出资”的股东会决议材料，市市场监管局将《中华人民共和国公司法》第三十四条的规定限缩界定为正向条件式的“体现全体股东约定”，属于适用法律错误式法定条件外增设审查条件，明显不合法。人民法院生效行政判决的即判力是可以通过强制执行的方式予以维护的，《中华人民共和国行政诉讼法》即规定了完善的行政诉讼生效裁判强制执行措施。原审法院基于司法谦抑原则判决市市场监管局再次对顺达客车公司的涉案申请重新作出行政行为，市市场监管局应当根据两次诉讼产生的判决全面、充分、及时履行判决义务，审慎衡量如何在履行生效判决义务时必须同步维护的尊重司法、依法行政的法制形象。综上所述，上诉人市市场监管局上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，法律适用准确，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人市市场监管局负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年四月三日书记员 何君岚