广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终165号上诉人（原审原告）区俭聪，男，汉族，1966年4月9日出生，住佛山市三水区*************，公民身份号码：440************118。委托代理人张日河，广东南岭律师事务所律师。委托代理人杨闯先，广东南岭律师事务所实习律师。上诉人（原审原告）胡志明，男，汉族，1964年8月10日出生，住佛山市三水区*****************，公民身份号码：440************198。委托代理人张日河，广东南岭律师事务所律师。委托代理人杨闯先，广东南岭律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区****办事处，住所地佛山市三水区************。法定代表人黎达贤，主任。委托代理人钱进，佛山市三水区****办事处党工委委员。委托代理人谢凯，广东浩淼律师事务所律师。上诉人区俭聪、胡志明因诉被上诉人佛山市三水区****办事处（以下简称“西南街道办”）不履行土地征收行政补偿法定职责纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初770号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审裁定查明，2010年8月4日，区俭聪、胡志明及案外人陈明与彭坑股份社签订《土地承包经营权合同》，约定彭坑股份社将其位于金本江根彭坑村（土名六坑、鸭仔滩）面积120亩的土地出租给区俭聪、胡志明及陈明使用20年，并约定承包期内，如政府征收该土地，双方无条件服从，政府补偿的土地地价归彭坑股份社所有，青苗补偿（彭坑股份社占40%，区俭聪、胡志明及案外人陈明占60%）、地上建筑物补偿、未到期的土地承包经营权流转补偿归区俭聪、胡志明及案外人陈明所有。2015年5月17日，陈明与区俭聪、胡志明签订《退股通知》，主要内容为从2015年5月17日起，陈明将全部股份转让给区俭聪、胡志明，此后不再享有《土地承包经营权合同》的所有权利。2015年6月，作为甲方的西南街办国土局与作为乙方的彭坑股份社签订《征收土地补偿协议书》，主要内容为因西南街道教育基地项目工程建设，需要征收使用彭坑股份社（彭坑村民小组）位于“鸭仔坦”（土名）附近一带的集体农用地共167.008亩，其中第十一条约定：“征收土地红线范围内涉及的地上附着物、房屋（搬）拆迁补偿由甲方按佛山市三水区********年5月颁发的《征地地上附着物（搬）拆迁补偿标准》执行（西办发〔2014〕19号文）清点确认后另行协议补偿。”签订《征收土地补偿协议书》后，因西南街办国土局与区俭聪、胡志明就地上附着物、房屋（搬）拆迁补偿费用未达成一致意见，区俭聪、胡志明于2019年4月17日向西南街办国土局邮寄递交《拆迁补偿申请书》，申请西南街办国土局支付：1.征地拆迁地上附着物补偿款、搬迁费、承租人权益合计6918754元；2.因看护上述地上附着物所产生的损失，暂计至2019年4月为368000元（损失按每人4000元/月的标准自2015年6月起至西南街办国土局实际支付补偿款之日止，暂计至2019年4月）。西南街办国土局在2019年4月18日收到上述申请后，没有作出书面回复。又查，西南街道办确认涉案土地至今仍未被有权机关作出征地批复。一审法院认为，本案纠纷是因西南街办国土局与彭坑股份社签订《征收土地补偿协议书》后，区俭聪、胡志明作为被征收土地范围内的承租人要求西南街办国土局支付地上附着物补偿款及搬迁费等费用未果引起。从《征收土地补偿协议书》反映，涉案土地是政府部门因西南街道教育基地项目工程建设需要而征收，涉案土地的性质为集体农用地。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》《中华人民共和国行政强制法》《国土资源部关于加强征地工作的通知》《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》的相关规定，集体土地的征收应遵循以下10个步骤：1.发布拟征地公告；2.征询村民意见；3.实地调查与登记；4.拟定“一书四方案”（即建设用地说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供应土地方案）；5.张贴征地公告；6.张贴征地补偿安置方案公告7.报批征地补偿安置方案；8.批准征地补偿安置方案；9.土地补偿登记；10.实施征地补偿与土地交付。根据国土资源部国土资厅函[2001]345号《关于〈佛山市征地制度改革试点方案〉的复函》及国土资厅函[2011]768号《国土资源部办公厅关于〈佛山市征地制度改革试点方案〉的复函》（2019年11月2日废止）可知，佛山市原属于“将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”的征地制度改革试点城市，故西南街办国土局根据当时征地政策与彭坑股份社所签订的《征收土地补偿协议书》只是涉案土地完成整个征地过程的其中一个步骤，因《征收土地补偿协议书》所涉及的补偿内容是基于对涉案土地整个征地行为所作的补偿约定，签订《征收土地补偿协议书》只是政府部门对涉案土地拟进行征地过程的补偿程序，该协议补偿条款的约定应基于整个征地行为的完成而产生相应的约束力，因此该《征收土地补偿协议书》的效力待定，且《征收土地补偿协议书》签订后，西南街道办或西南街办国土局并未责令区俭聪、胡志明停止使用并交出其承租的土地，区俭聪、胡志明对涉案土地的使用未因上述征收补偿协议的签订而受到影响。在现阶段，区俭聪、胡志明要求西南街道办支付征地拆迁地上附着物补偿款、搬迁费、承租人权益合计6918754元依据不足。至于西南街道办应否向区俭聪、胡志明支付因看护上述地上附着物所产生的损失问题，因区俭聪、胡志明承租土地上的附着物使用权属于区俭聪、胡志明，区俭聪、胡志明自身有看管上述附着物的责任，在区俭聪、胡志明未能提供有效证据证明其系应西南街道办要求代为履行看护义务的情况下，其要求西南街道办支付因看护上述地上附着物所产生的损失没有事实依据，不予支持。综上，因现阶段涉案土地未取得征地批文，《征收土地补偿协议书》的效力待定，且西南街道办未实际征收区俭聪、胡志明承租的涉案土地，故区俭聪、胡志明依据上述协议提起本案诉讼，要求确认西南街道办行政不作为违法，并据此要求西南街道办支付征地拆迁地上附着物补偿款、搬迁费、承租人权益合计6918754元及看护上述地上附着物所产生的损失，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，对其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回区俭聪、胡志明的起诉。本案不收取受理费。上诉人区俭聪、胡志明上诉称：1.西南街道办未经有权部门批准擅自决定征收案涉土地，超越其法定职权，其征收土地的行政行为程序违法。因其擅自决定征收土地，应对区俭聪、胡志明进行征地补偿。其在收到区俭聪、胡志明的补偿申请后未按时作出答复，亦违法。2.西南街道办一审时主张按照《西南街道征地补偿实施方案（试行）》作为案涉土地的征收补偿标准，但该标准未经上级政府批准，明显不符合法律规定，不能作为补偿依据。本案应按区俭聪、胡志明委托的评估报告确定的金额补偿，并赔偿区俭聪、胡志明的看护损失。3.西南街道办在一审时并未提供其征地公告、补偿标准等征收土地具体行政行为的法律依据，亦未对其实施先补偿后征地审批行为的法律依据，其在一审答辩时并不否认征地行为，只是对征地补偿标准提出异议。因此，应认定其征收行为没有依据。一审法院驳回区俭聪、胡志明的起诉，程序违法。区俭聪、胡志明上诉请求：1.撤销一审裁定，并改判支持区俭聪、胡志明的诉讼请求；2.西南街道办承担本案全部诉讼费用。被上诉人西南街道办答辩称：1.佛山市属于征地制度改革试点地区，按照规定“将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”，西南街道办的行为完全按照相关规定实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对征地补偿标准有争议的，应先向县级以上地方人民政府申请协调，协调不成的，再由批准征收土地的人民政府裁决。区俭聪、胡志明于2019年4月17日的请求未经协调、裁决即直接要求向其支付补偿的申请不属于西南街道办的法定职责，西南街道办不存在行政违法的情形。2.本案中，西南街道办所实施针对案涉土地进行的补偿协商等行为是征地前期的预备性或过程性行为，征地方案尚未经有权政府批准，案涉土地的所有权、使用权以及地上附属物、青苗的权属等未产生法律意义上的变更或转移。区俭聪、胡志明在一审庭审中亦确认西南街道办并未要求其迁出，其仍在继续使用案涉土地，其对承包土地的使用权并未受到影响或损害。案涉土地尚处于预征地阶段，征地方案未经有权政府批准，区俭聪、胡志明请求征地补偿的条件尚未成就，西南街道办无须向其支付征地补偿及看护损失。3.一审中，西南街道办已提交证据证明其与彭坑经济社依“据将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”就土地的征收补偿达成的协议，对区俭聪、胡志明的权利义务并没有产生实际影响的事实，一审法院裁定驳回起诉，符合法律规定。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应驳回区俭聪、胡志明的上诉。本院经审查查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”可见，人民政府的征收决定生效时，被征用土地发生物权改变。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”该法条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”可见，征收土地方案被批准后，市、县人民政府及其土地行政主管部门实施征地补偿、安置，产生征地补偿、安置的法定义务。根据国土资源部国土资厅函[2001]345号《关于〈佛山市征地制度改革试点方案〉的复函》及国土资厅函[2011]768号《国土资源部办公厅关于〈佛山市征地制度改革试点方案〉的复函》（2019年11月2日废止），佛山市实施征地制度改革，“将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”。西南街道办与佛山市三水区****彭坑股份合作经济社签订《征收土地补偿协议书》，与区俭聪、胡志明洽谈地上附着物补偿款、搬迁费等，是根据佛山市征地改革方案实施的，相关政府及行政单位启动征收土地计划，在筹备过程中提前协商征地补偿事宜，属于征收土地之前的预备性行为。相关拟征收土地方案尚未获有权人民政府批准，拟征收土地和地上附着物物权归属未发生改变，案涉土地及地上附着物占有状态亦未发生转移，由于征收案涉土地处于动议和筹备阶段，相关人民政府及行政机关尚未产生征地补偿、安置的法定义务。所以，区俭聪、胡志明关于支付地上附着物补偿款、搬迁费等费用的主张，条件不成就，欠缺事实依据。由于区俭聪、胡志明与西南街道办没有达成征地补偿协议，而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，由县级以上人民政府组织实施土地征收，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施征地补偿、安置方案，区俭聪、胡志明以西南街道办为被告提起行政诉讼，欠缺事实和法律依据。所以，区俭聪、胡志明的起诉没有相应的事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉正确，应予维持。上诉人区俭聪、胡志明关于撤销一审裁定的上诉意见不能成立。区俭聪、胡志明的起诉应从程序上驳回，本案无需进入实体审判，对于区俭聪、胡志明关于西南街道办相关行政行为违法的意见，本案不作审查。综上所述，一审裁定驳回区俭聪、胡志明起诉的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二〇年四月十七日法官助理 王璐璐书 记 员 何斯棋