北京市通州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）京0112行初204号原告李雪飞，女，1974年6月23日出生，汉族，住河北省三河市燕郊开发区。委托代理人刘宏辉，北京京师（杭州）律师事务所律师。委托代理人王立琴，北京市盈科律师事务所律师。被告北京市通州区住房和城乡建设委员会，住所地北京市通州区车站路49号。负责人孙奎亮，主任。委托代理人李春石，男，北京市通州区住房和城乡建设委员会干部。委托代理人秦国栋，北京市致宏律师事务所律师。原告李雪飞诉被告北京市通州区住房和城乡建设委员会（以下简称通州区住建委）行政撤销一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原告李雪飞诉称：在李雪飞与案外人汇天网络科技有限公司（以下简称汇天公司）房屋租赁合同纠纷一案的二审审理过程中，李雪飞知悉通州区住建委作出了认定“汇天公司建设的国际健康港项目6#存在私自改建、要求汇天公司按强审图纸进行整改等”的行政行为。李雪飞认为通州区住建委作出的行政行为认定未经法定程序，且事实认定缺乏证据支持，与客观事实相悖，请求法院依法判令通州区住建委作出的上述行政行为违法。（一）通州区住建委认定“该项目6#存在将原有科研楼私自改建成LOFT用于民用的问题”的具体行政行为，程序不合法，缺乏事实依据，系违法作出。1．李雪飞承租房屋的目的就是为办公使用，完全符合规划用途，不存在民用的问题。2．现汇天公司至今未向李雪飞交付房屋，李雪飞不存在使用涉案房屋的情形，通州区住建委仅依据6号楼内部的格局即认定涉案6号楼存在民用问题，无任何依据，更与事实相悖，该认定违法。3．通州区住建委要求汇天公司整改的仅为各楼层既未改变房屋的结构，也未影响建筑结构安全的装饰装修，不属于违反强审图纸的施工。（二）通州区住建委作出“我委要求建设单位按照强审图纸施工，对不符合强审图纸的部分进行整改”“存在不按照图纸及技术标准施工的质量问题”的行政行为违法，该行政行为缺乏事实依据，不仅实体违法，且程序违法。1．李雪飞与汇天公司的诉讼已长达5年，期间李雪飞多次请求通州区住建委依法行使职权，但通州区住建委表示项目未竣工，无法行使职权，并告知李雪飞通过司法途径救济。现通州区住建委在认定项目仍未竣工的情况下，却作出汇天公司存在未按照强审图纸施工、未按照技术标准施工的质量问题，可见通州区住建委先后作出的行政行为相互矛盾，存在违法的情形。2．通州区住建委作出的要求汇天公司对不符合强审图纸的部分进行整改的行政行为违法。2019年9月23日李雪飞向通州区住建委申请信息公开，2019年10月17日通州区住建委回复的第三项明确记载通州区住建委不存在强审图纸。试问在此情况下，通州区住建委是依据何种文件、材料，作出汇天公司未按照强审图纸施工并要求汇天公司按照强审施工图纸进行整改的行政行为？由此可见，通州区住建委作出要求汇天公司对不符合强审图纸的部分进行整改的行政行为不仅不符合法定程序，更缺乏事实依据，该行为违法。3．通州区住建委曾认定汇天公司存在未按照图纸及技术标准施工的行政行为，然汇天公司是否按照图纸及技术标准施工并非通州区住建委的工作人员或领导仅依据现场情况便可进行直观上认定的，故通州区住建委作出的该认定未经法定程序，属于违法行为。4．通州区住建委作出要求汇天公司进行整改具体行政行为之前，应当告知当事人作出该具体行政行为的事实、理由及依据，并告知当事人如不服行政处罚可在法定期限内向复议机关申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。但通州区住建委仅以一份无法确定时间、地点、参与人员、会议内容的现场会议为依据，要求汇天公司进行整改，其程序及实体均违法。北京市第三中级人民法院（以下简称三中院）依据通州区住建委提供的《关于的复函》中所述的行政认定和行政处罚等内容，判决解除李雪飞与汇天公司关于案涉楼盘签订的租赁合同，通州区住建委的行政行为产生的法律效果给李雪飞及诸多租户产生严重影响。行政主体做出行政行为必须严格按照法律、法规和规章的规定进行，遵循法定程序，确保法律所保护的公益和行政相对人权益得以实现。通州区住建委作出上述行政行为不仅程序违法，且缺乏事实依据，应当予以撤销。（三）通州区住建委认定“涉嫌改变规划用途（具体由规划主管部门认定）”的具体行政行为，涉嫌超越职权。1．涉案项目的建设是否符合规划用途，并非通州区住建委的职权，李雪飞认为通州区住建委涉嫌超越职权。2．通州区住建委在无权认定项目是否改变规划用途的情况下，认定项目存在民用问题，属严重违法。3．经李雪飞申请信息公开，北京市规划和自然资源委员会回复可知，案涉项目的规划未曾发生变更，通州区住建委的该认定违法。综上，基于上述事实，因通州区住建委作出的行政行为违法，李雪飞作为有利害关系的行政相对人，为维护自身的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）等相关法律、法规之规定，提起本案诉讼。现要求：1、请求依法认定通州区住建委作出的认为汇天公司建设的国际健康港项目6#存在私自改建民用，要求汇天公司对不符合强审图纸的部分施工进行整改的行政行为程序不合法且缺乏事实与法律依据，并予以撤销；2、本案诉讼费用由通州区住建委负担。被告通州区住建委辩称：一、李雪飞的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。李雪飞在行政起诉状中称通州区住建委作出了认定“汇天公司建设的国际健康港项目6#存在私自改建、要求汇天公司按强审图纸进行整改等”的行政行为，通州区住建委认为李雪飞仅以此提起本次诉讼，缺乏事实与法律依据。首先“汇天公司建设的国际健康港项目6#存在私自改建、要求汇天公司按强审图纸进行整改等”的表述，是通州区住建委在2019年3月收到三中院的《调查函》之后，对该《调查函》进行回复的复函中的内容，是对《调查函》有关问题的客观陈述。而通州区住建委作出的《关于的复函》本身也只是配合法院调查取证的证据，是针对司法调查行为所作的答复行为，不是行使行政职权，能够产生行政法律效果的行为，故《关于的复函》本身不是行政行为，不会对公民权利义务产生实际影响。既然复函本身都不能认定为行政行为，单纯截取个别表述提起诉讼缺乏法律依据。其次，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。即提起诉讼的前提必须是行政行为相对人以及有利害关系的公民、法人或者其他组织。通州区住建委要求汇天公司进行整改的行为，李雪飞既非相对人，该行为亦对李雪飞的合法权益明显不产生实际影响，故根据《行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项及第（八）项之规定，李雪飞的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。二、通州区住建委要求汇天公司进行整改，有相应的事实及证据，并无不妥之处。根据《建设工程质量管理条例》（2017年修正）第四条“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。”之规定，通州区住建委有对辖区内建设工程质量监督管理的法定职责。根据2013规（通）建字0105号《建设工程规划许可证》，汇天公司建设的项目名称为“1#科研楼等18项（数据科技研发中心建设项目）”，规划用途为科研楼清晰明确。通州区住建委作出《关于的复函》时，该项目尚未竣工验收。但此前，该项目就多次被信访举报，主要反映存在未按照消防图纸施工及未竣工验收投入使用等问题，通州区住建委在对上述问题的调查过程中依照法定职责要求汇天公司进行相应整改，该公司亦提供过整改的相关情况说明。基于以上事实及证据，通州区住建委要求汇天公司进行整改，并在《关于的复函》中予以陈述，并无不妥之处。三、李雪飞起诉的事实与理由不能成立。首先，汇天公司建设的项目规划用途为科研楼，其私自改建成LOFT用于民用一目了然，无须赘述；其次，汇天公司存在未按照消防图纸施工及未竣工验收投入使用等问题，通州区住建委均依法履行了法定职责，进行了相应处理；第三，通州区住建委已经明确阐述了涉嫌改变规划用途应当由规划主管部门认定，不存在超越职权或违法之处；最后，通州区住建委作出的《关于的复函》是否被法院采信属于司法行为，法院不是仅因通州区住建委提供了复函，就判决解除了李雪飞与汇天公司的房屋租赁合同，且即使解除了该合同，对于解除后的法律后果，李雪飞仍可继续主张。综上所述，李雪飞的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，起诉的事实与理由亦不能成立，请求驳回李雪飞的起诉。经审理查明：2013年8月28日，李雪飞（乙方）与汇天公司（甲方）签订《国际健康港租赁合同》（以下简称《合同》）一份。《合同》约定主要内容为：1．该项目土地规划为科教用地，使用年限为50年。甲方同意出租，乙方同意承租坐落于北京市通州区宋庄镇富壁路国际健康港（暂定）楼盘F-6号楼（以下简称6号楼）6层630室。2．该房屋的租赁期为20年，自2013年8月28日起至2033年8月27日止，2033年8月28日至2061年12月25日为赠送期，赠送期间免收租金，但乙方应承担该房屋物业管理费及水、电、通讯费用。3．该房屋的交付日期为2014年8月18日，该房屋租金总价款879208元。4．甲方未能于本合同规定的该房屋之交付日期向乙方交付该房屋，甲方应当向乙方支付违约金，违约金按违约期内的每日万分之二进行计算；逾期超过90天，甲方未交付该房屋，则乙方有权终止本合同，本合同终止自乙方书面通知送达甲方之日起生效……。合同签订后，李雪飞按照合同约定向汇天公司支付了租金，但汇天公司一直未按照合同约定向李雪飞交付房屋。2018年，李雪飞以汇天公司为被告向本院提起房屋租赁合同纠纷诉讼，要求汇天公司向李雪飞支付迟延交付租赁房屋的违约金。在该案审理过程中，汇天公司认为经通州区住建委认定，汇天公司建设的IDC产业园6#楼分割出租行为涉嫌改变了土地的科研用途，通州区住建委于2018年3月主持相关部门在IDC产业园召开现场办公会议，责令汇天公司在2018年4月底前将6#楼室内分割及其装修部分全部拆除，恢复产业园土地的科研用途。依据通州区住建委的指示，汇天公司于2018年6月对IDC产业园6#楼的室内分割及其装修部分完成了拆除。至此，汇天公司与李雪飞的租赁合同约定的租赁标的物已经不存在，事实上无法完成交付，故反诉要求解除与李雪飞签订的《合同》并由李雪飞负担反诉费用。2018年12月，本院作出（2018）京0112民初25399号民事判决书，认为李雪飞与汇天公司签订的《合同》系双方真实意思表示，合法有效。李雪飞与汇天公司均认可涉案土地性质为科研用地，依据现场勘察时查明的情况，即汇天公司进行拆除、整改后的情况相较于最初采取的设置众多隔断的状态而言，现状更符合规划设计，更有利于实现规划目的。另诉争标的物已经事实上被拆除，实体上已经灭失，在客观上不具备继续履行的条件，涉案合同属于事实上的履行不能，对汇天公司要求解除合同的反诉请求予以支持。但汇天公司要求解除合同的意思到达李雪飞之前，汇天公司仍应向李雪飞承担逾期交房的违约责任，故判决李雪飞与汇天公司签订的《合同》于2018年8月21日解除，汇天公司给付李雪飞逾期交房违约金，驳回李雪飞及汇天公司的其他诉讼请求。李雪飞不服，上诉至三中院，三中院在案件审理过程中，向通州区住建委发出《调查函》，就汇天公司主张的IDC产业园现场召开办公会议情况及涉案项目6号楼是否存在改变土地科研用途的情况等问题进行核实。通州区住建委向三中院出具《关于＜调查函＞的复函》，该函主要内容如下：“1．我委在IDC产业园现场召开办公会的情况属实。该项目6号楼存在将原有科研楼私自改建成LOFT用于民用的问题，我委要求建设单位按强审图纸施工，对不符合强审图纸的部分进行整改。因属于现场办公会，故并无完整的会议记录。2．该项目6号楼存在将原有科研楼私自改建成LOFT用于民用的问题，存在不按照图纸及技术标准施工的质量问题，涉嫌改变原规划用途（具体由规划主管部门认定）。目前，该项目尚未进行竣工验收。”另在三中院庭审过程中，三中院要求汇天公司提供涉案项目6号楼的强审图纸，汇天公司提交了涉案6号楼施工图设计，其上加盖有“施工图设计文件审查备忘录”，显示“本工程为2013年11月审查完成，符合2013年度强制性条文、规范的要求。”同时加盖有“图纸报审专用章（有效期至2017年3月14日止）”及“2016年度施工图设计文件审查专用章”。从上述施工图显示的6号楼地上楼层的平面图看，确实未见隔断设置。2019年3月，三中院作出（2019）京03民终2061号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年李雪飞以通州区住建委为被告向本院提起行政诉讼，称通州区住建委向三中院出具的《关于＜调查函＞的复函》中，通州区住建委作出“我委在IDC产业园现场召开办公会的情况属实”“该项目6#存在将原有科研楼私自改建成LOFT用于民用的问题”“我委要求建设单位按照强审图纸施工，对不符合强审图纸的部分进行整改”“存在不按照图纸及技术标准施工的质量问题”“涉嫌改变规划用途（具体由规划主管部门认定）”等具体行政行为。李雪飞认为通州区住建委作出的上述认定未经法定程序，且事实认定缺乏证据支持，与客观事实相悖，故起诉请求依法撤销通州区住建委在《关于＜调查函＞的复函》中认定“我委在IDC产业园现场召开办公会的情况属实”“该项目6#存在将原有科研楼私自改建成LOFT用于民用的问题”“我委要求建设单位按照强审图纸施工，对不符合强审图纸的部分进行整改”“存在不按照图纸及技术标准施工的质量问题”“涉嫌改变规划用途（具体由规划主管部门认定）”等具体行政行为。本院经审查后认为，起诉人提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。李雪飞所诉的《关于＜调查函＞的复函》，系通州区住建委针对人民法院审判过程中司法调查行为作出的答复行为，并非对外发生法律效力的行政管理行为，《关于＜调查函＞的复函》本身对公民权利义务并不产生实际影响。同时，《关于＜调查函＞的复函》是否被人民法院采信亦属于司法行为，如当事人对于采信《关于＜调查函＞的复函》的判决书不服，亦可通过法定程序及救济途径解决，而非对作为裁判证据的《关于＜调查函＞的复函》另行提起行政诉讼。故李雪飞针对《关于＜调查函＞的复函》所提的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本院以（2019）京0112行初263号行政裁定书裁定对李雪飞的起诉不予立案。李雪飞不服，上诉至三中院，三中院经审理后于2019年10月作出（2019）京03行终663号行政裁定书，三中院认为当事人提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件。起诉人与涉诉行政行为具有利害关系，行政起诉的事项属于行政诉讼受案范围，均是行政诉讼的起诉条件。对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。李雪飞所诉的《关于＜调查函＞的复函》，系通州区住建委针对人民法院审判过程中司法调查行为作出的答复行为，该《关于＜调查函＞的复函》是否被人民法院采信亦属于司法行为，当事人对于采信该《关于＜调查函＞的复函》的判决书不服，可通过法定程序及救济途径解决。另当事人与行政行为有利害关系一般指行政法上的利害关系，不宜包括反射性利益，除特殊情形或法律另有规定外，不包括私法上的利害关系。《关于＜调查函＞的复函》中所载明的答复事项内容主要是涉案建筑是否按照强审图纸进行施工等，该答复内容虽涉及李雪飞作为承租人的私法上诉求的实现，但与李雪飞并无行政法上的利害关系。因此通州区住建委作出《关于＜调查函＞的复函》的行为，对李雪飞权利义务不产生实际影响，故李雪飞的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合法律规定的起诉条件，故裁定驳回上诉，维持一审裁定。本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，具备原告主体资格。起诉人与涉诉行政行为具有利害关系，是行政诉讼的起诉条件。当事人与行政行为有利害关系一般指行政法上的利害关系，不宜包括反射性利益，除特殊情形或法律另有规定外，不包括私法上的利害关系。通州区住建委作出《关于＜调查函＞的复函》中所载明的答复事项内容主要是涉案建筑是否按照强审图纸进行施工等，该答复内容与李雪飞并无行政法上的利害关系。另，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项之规定，重复起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，李雪飞曾于2019年向本院提起行政诉讼，请求撤销通州区住建委在向三中院出具的《关于的复函》中认定的“我委在IDC产业园现场召开办公会的情况属实”“该项目6#存在将原有科研楼私自改建成LOFT用于民用的问题”“我委要求建设单位按照强审图纸施工，对不符合强审图纸的部分进行整改”“存在不按照图纸及技术标准施工的质量问题”“涉嫌改变规划用途（具体由规划主管部门认定）”等具体行政行为。本院经审查后已作出不予立案裁定，且裁定已经生效。现李雪飞的诉讼请求虽表述与前案不同，但其实质内容与前案相同，已被前诉裁判所包含，李雪飞针对同一理由和事由再次提起行政诉讼，属于重复起诉，其起诉应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（六）项之规定，裁定如下：驳回原告李雪飞的起诉。案件受理费五十元，原告李雪飞已交纳，于本裁定生效后七日内退还原告李雪飞。如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  朱 璟审 判 员  佟艳艳审 判 员  张 璐二〇二〇年四月二十八日法官助理  胡佳琦书 记 员  朱英慧