广西壮族自治区崇左市江州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1402行初55号 原告农丕民，男，1948年12月6日出生，壮族，现住广西壮族自治区崇左市天等县。 委托代理人李光诚，广西桂海天（崇左）律师事务所执业律师。 委托代理人李品德，广西添荣律师事务所执业律师。 被告天等县自然资源局，住所地广西壮族自治区崇左市天等县天等镇天桃路76号。统一社会信用代码：11451425007768442A。 法定代表人农保华，天等县自然资源局局长。 委托代理人黄东乐，广西东越律师事务所执业律师。 委托代理人韦世珍，广西东越律师事务所执业律师。 被告崇左市自然资源局，住所地广西壮族自治区崇左市友谊大道28号。统一社会信用代码：11451400MB1544245F。 法定代表人梁志红，崇左市自然资源局局长。 委托代理人欧雅云，崇左市自然资源局法规和执法督察科干部。 委托代理人杨选珠，广西桂悦律师事务所执业律师。 原告农丕民不服被告天等县自然资源局其他（城建）行政处罚及被告崇左市自然资源局行政复议一案，于2019年11月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月20日立案后，依法分别向被告天等县自然资源局、被告崇左市自然资源局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月20日公开开庭审理了本案。原告农丕民及其委托代理人李光诚、李品德，被告天等县自然资源局的委托代理人黄东乐、韦世珍，被告崇左市自然资源局的委托代理人欧雅云、杨选珠等到庭参加诉讼。被告天等县自然资源局的法定代表人农保华和被告崇左市自然资源局的法定代表人梁志红，经合法传唤，均因公务未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告天等县自然资源局于2019年7月28日作出天自然罚字[2019]20号《限期拆除（行政处罚）决定书》，认定：农丕民未经城乡规划主管部门批准，擅自在县城规划区范围内（天等县天等镇丽川村百弄旧村庄）建设私人住宅房，占地面积115.6平方米，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，其现建设占地面积超过原批准用地面积的行为，同时违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，为此，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出处罚决定，决定限期农丕民在15日内自行拆除新建的建筑物和其他设施。农丕民不服，向崇左市自然资源局申请复议，2019年11月11日，被告崇左市自然资源局经复议后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出崇自然资复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，维持被告天等县自然资源局于2019年7月28日作出的天自然罚字[2019]20号《限期拆除（行政处罚）决定书》。 原告农丕民诉称，原告在天等县天等镇丽川村百弄旧村庄自有祖屋用地范围翻旧建新建设楼房用地是属于本村集体所有的土地，是2012年4月12日已经经天等县人民政府批准给原告使用的农村宅基地（集体土地使用证证号为：天镇集用（2011）第1000030050085），原告对该宅基地享有合法的使用权。原告获批用地手续是在天等县城总体规划批复之后取得（规划批复时间为：2012年3月28日），符合天等县城镇规划。原告翻旧建新建设楼房用地没有超出自有祖屋的用地范围，没有违反法律规定，被告认定原告超过批准用地范围没有事实依据，属于认定事实错误。且原告建房用地是本村集体所有的土地范围内，按规定应办理乡村建设规划许可证，没有办证进行建设的，应由乡、镇人民政府处理，被告天等县自然资源局立案处理违反法律规定，属于程序违法。综上，原告认为被告天等县自然资源局作出的处罚决定认定事实错误，程序违法应予撤销。被告崇左市自然资源局没有核实案件事实，作出的行政复议决定也是错误的，也应予以撤销。 原告提供的证据有：1、原告的身份证复印件，证明原告的主体资格；2、天镇集用（2011）第1000030050085号集体土地使用证，证明原告现建房用地已经获得合法使用权；3、证人赵某的证言，证明天等镇政府没有对原告的建房行为进行劝告、阻止；4、天等县征地拆迁安置保障工作指挥部的答复意见，证明原告现建房用地属于百弄居民小组集体用地，不属于政府征收土地范围；5、天等县城总体规划图及天等县中心城区控制性详细规划批前公示，证明原告用地符合天等县城总体规划。 被告天等县自然资源局辩称，被告认定农丕民未取得建设规划许可证，擅自在县城规划区范围内（天等县天等镇丽川村百弄旧村庄）建设私人住宅房，占地面积115.6平方米，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，其现建设占地面积超过原批准用地面积的行为，同时违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，有天等县城总体规划图及批复文件、现场勘测图和笔录、现场照片、农丕民的询问笔录等证据证实，事实清楚，证据充分。被告经立案、调查取证、下发整改通知书等程序后，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出处罚决定，限期农丕民在15日内自行拆除新建的建筑物和其他设施。程序合法，适用法律正确。被告作出的行政处罚决定是正确的，原告请求撤销没有事实依据，请法院驳回原告的诉讼请求。 被告天等县自然资源局在法定期限内向本院提供的部分证据和依据有：1、天等县城总体规划图及批复文件，证明天等县城总体规划已经获得广西壮族自治区人民政府批准，本案涉案的地块在县城总体规划土地范围内；2、天等镇人民政府的文件函及现场图片，证明天等镇人民政府巡察发现原告等人违法建房后函告被告到现场一起制止、处理；3、农丕民的询问笔录，证明农丕民承认已在新屯有宅基地，在无建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的情况下，在旧屯占地翻旧建新建起5层楼房；4、查处现场照片，证明农丕民当时所建楼房现状；5、现场勘测图及笔录，证明原告建房占地115.6平方米及原告对被告的现场勘测图和笔录拒绝签字；6、查处后的现场照片，证明原告违建行为被制止后仍继续装修；7、通知书，证明被告责令原告整改和限期搬离个人物品。被告提出的依据有：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，证明被告适用法律正确。本案开庭审理后，被告又补充提供部分证据，原告明确对被告逾期举证的证据不予质证。 被告崇左市自然资源局辩称，原告农丕民没有取得建设规划许可证，擅自在县城规划区范围内（天等县天等镇丽川村百弄旧村庄）建设私人住宅房，占地面积115.6平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，其违法事实清楚。被告天等县自然资源局对原告建设房屋一案立案调查，向原告送达行政处罚（听证）告知书，原告自认未取得建设规划许可证，但要求接受罚款并限期改正的处罚，被告天等县自然资源局认定原告的违法建设行为无法采取改正措施消除影响，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出限期拆除决定是正确的。原告提出复议后，被告崇左市自然资源局经过复议，认定被告天等县自然资源局作出的处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，应予维持。为此，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出的崇自然资复决字[2019]第2号《行政复议决定书》有事实有法律依据。原告请求撤销是没有事实依据的，请法院驳回原告的诉讼请求。 被告崇左市自然资源局在法定期限内没有向本院提供证据和依据。被告在开庭审理时补充提供证据，原告明确对被告逾期举证的证据不予质证。 经庭审质证，原告对被告天等县自然资源局提供的证据1、2、3、6、7号的真实性没有异议，但认为天等县城总体规划批复后，农丕民才取得集体土地使用权证，农丕民现建房所使用的集体土地是符合天等县城总体规划的，农丕民使用集体土地是否符合村庄规划应由天等镇人民政府处理，天等县自然资源局越权处理程序违法。对被告天等县自然资源局提供的证据4、5号的真实性有异议，认为提供的证据4号照片上显示的日期与被告所证明的日期不相符，认为提供的证据5号手续不合法，未能证实原告超面积使用土地。本院认为被告天等县自然资源局提供的证据1、2、3、4、6、7号来源合法，能相互印证案件事实，应予确认。被告天等县自然资源局提供的证据5号，程序上存在瑕疵，又没有其他证据相互佐证，未能证实农丕民超面积使用土地，应不予确认。对原告提供的证据1-5号两被告均没有异议，本院予以确认。对被告崇左市自然资源局超期限提供的证据，因原告明确对被告逾期举证的证据不予质证，应不予确认。对被告天等县自然资源局庭后补充提交的证据，因原告明确对被告逾期举证的证据不予质证，也应不予确认。 经审理查明，2012年3月28日广西壮族自治区人民政府作出桂政函[2012]53号批复，同意《天等县城总体规划（2010-2030）》。天等县人民政府明确“预留从旧屯鱼塘至松林边缘地块作为百弄居民小组用地，县政府不予征收”，农丕民涉本案建房用地在该土地范围内。2012年4月6日，农丕民经天等县人民政府批准获得在天等县天等镇丽川社区百弄屯一块108平方米的农村宅基地的集体土地使用证，2018年初，农丕民推倒祖屋重建，2018年底建成了五层楼房。2019年2月12日，天等镇人民政府函告天等县国土资源局（后改制为天等县自然资源局），要求派员一起制止、处理天等镇丽川社区百弄屯农户未经批准擅自在旧屯宅基地上平整土地建房的行为。2019年7月28日，天等县自然资源局经立案调查后，认定农丕民未经城乡规划主管部门批准，擅自在县城规划区范围内（天等县天等镇丽川村百弄旧村庄）建设私人住宅房，占地面积115.6平方米，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，其现建设占地面积超过原批准用地面积108平方米的行为，同时违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出天自然罚字[2019]20号《限期拆除（行政处罚）决定书》，限期农丕民在15日内自行拆除新建的建筑物和其他设施。农丕民不服，向崇左市自然资源局申请复议，2019年11月11日，崇左市自然资源局经复议后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出崇自然资复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，维持天等县自然资源局作出的天自然罚字[2019]20号《限期拆除（行政处罚）决定书》。农丕民仍然不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案原告农丕民经天等县人民政府批准获得在天等县天等镇丽川社区百弄屯一块108平方米的农村宅基地的集体土地使用证（原告所有祖屋的宅基地）后，未经城乡规划主管部门批准，擅自翻旧建新建设住宅房，被告天等县自然资源局以原告农丕民的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告农丕民作出行政处罚，程序违法。从国务院法制办公室2012年12月19日下发的国法秘研函（2012）665号文的答复意见得知（即“根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实行行政处罚时，应当责令改正或限期改正违法行为’的规定，责令改正或限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的‘限期拆除’、第六十八条规定的‘责令限期拆除’不应当理解为行政处罚行为”），《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不属于行政处罚行为。因此，被告天等县自然资源局对原告农丕民未经城乡规划主管部门批准擅自翻旧建新建设住宅房行为，应当依照法律规定需要作出限期拆除行政命令行为，却依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出行政处罚行为，处理方式不当，程序不符合法律规定，其所作出的天自然罚字[2019]20号《限期拆除（行政处罚）决定书》，程序违法，应予撤销。被告崇左市自然资源局在行政复议中，没有查实天等县自然资源局作出的处罚决定存在程序违法情形，且在法定期限内没有提供作出复议决定的证据、依据，其所作出的崇自然资复决字[2019]第2号《行政复议决定书》也是不符合法律规定的，也应予一并撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项和第七十九条的规定，判决如下： 撤销被告天等县自然资源局于2019年7月28日作出的天自然罚字[2019]20号《限期拆除（行政处罚）决定书》和被告崇左市自然资源局于2019年11月11日作出的崇自然资复决字[2019]第2号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告天等县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，并预交上诉案件受理费50元，上诉于广西壮族自治区崇左市中级人民法院。 审 判 长  吴国瑞 人民陪审员  吴 坚 人民陪审员  王龙昌 二〇二〇年四月二十日 书 记 员  农 慧 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。