四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终60号 上诉人（原审原告）廖乔生，男，汉族，1939年6月12日出生，住四川省邻水县。 委托代理人廖志全，男，汉族，1974年4月2日出生，住四川省邻水县，系廖乔生之子。 被上诉人（原审被告）邻水县人民政府。住所地：四川省邻水县鼎屏镇胜利街1号。 法定代表人黄永鸿，县长。 委托代理人鲁春勇，四川欣锐律师事务所律师。 上诉人廖乔生因诉被上诉人邻水县人民政府履行法定职责一案，不服四川省广安市中级人民法院（2019）川16行初24号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审审理查明，2015年１月，邻水县农业局（现邻水县农业农村局）聘请四川中水成堪院测绘工程有限公司（以下简称测绘公司）对全县的农村承包土地集中进行测绘和勘丈，并依据勘丈的数据重新为农户填发《土地承包经营权证》。测绘公司在原告廖乔生所在组测绘和勘丈中，廖乔生认为测绘公司填写的《农村土地承包经营权确权登记外业调查手薄》，漏填了他承包的土地，认为应当将他接手承包的本组外迁、死亡农户以及其他农户转让的土地发包给他，登记在其承包经营权证上。廖乔生另外还要求村民小组将尚未分配的3亩土地发包给他，村民小组对此不同意，廖乔生与所在小组无法签订土地承包经营合同，导致原告所在组尚未向龙桥乡人民政府、邻水县农业农村局报送确权的相关资料，原告所在组至今都未发放《土地承包经营权证》（2015年新证）。2019年1月25日，廖乔生向被告邻水县人民政府提交书面申请，要求依法审核土地确权登记，发放土地权属证书。邻水县人民政府收到申请后，未作答复。 原审法院认为,原告廖乔生在向邻水县人民政府提出申请时，请求内容是依法审核土地确权登记，发放土地权属证书。廖乔生行政起诉状上的诉讼请求为判决邻水县人民政府履行土地行政管理（土地确权登记、发放土地证），作出行政处理答复意见的法定职责。原告诉讼请求的表述与其在行政程序中提出的申请表述不一致。原审法院认为，提起行政机关履职之诉，要以提起行政履行申请为先，与之相应，原告的诉讼请求也应当与行政程序中的申请内容一致，因此廖乔生的诉讼请求应当确定为要求邻水县人民政府履行颁发农村土地承包经营权证的法定职责。 根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款的规定，邻水县人民政府具有履行颁发土地承包经营权证的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。由此可见，颁发农村土地承包经营权证要以发包方与承包方签订农村土地承包合同为前提，并由发包方报乡（镇）人民政府农村经营管理部门进行初审，初审合格后由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核合格后报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，原告没有提供合法有效的农村土地承包合同，并未经乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审、县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核，直接要求被告邻水县人民政府发放农村土地承包经营权证，既无事实依据，也不符合颁证的行政程序，其履职理由不成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告廖乔生的诉讼请求；案件受理费50元，由原告廖乔生负担。 上诉人廖乔生上诉称，一审判决认定事实不清，证据不确切。上诉人提交证据诉请判令被上诉人履行土地行政管理（土地确权登记、发放土地证）、作出行政处理答复意见的法定职责，并无不妥。一审法院收集证人证言证据不足，确系编造作伪证。一审判决认定的质证证据不符合“三性”要求，确有错误。请求撤销一审法院作出的（2019）川16行初24号行政判决，依法重审改判。 被上诉人邻水县人民政府答辩称，原审判决认定事实清楚，证据充分。廖乔生所提交的证据无合法有效的承包合同，乡政府未初审通过，邻水县农业农村局也未审核，廖乔生要求该府直接颁发农村土地承包经营权证无事实依据，也于法无据。请求驳回上诉，维持原审判决。 二审过程中，上诉人廖乔生提交了两份四川省广安市中级人民法院的行政裁定书及其申请行政复议的相关材料，经审查，两份行政裁定书系关于廖乔生对行政复议的诉讼和对侵占粮食直补款的诉讼所作的裁定，与本案审理的要求颁发农村土地承包经营权证无直接关联性，本院不予采纳。被上诉人邻水县人民政府二审中未提交新的证据材料。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审法院认定的事实、证据予以确认。 本院认为，综合上诉人廖乔生向被上诉人邻水县人民政府提交的申请及其起诉状，可以确认廖乔生提出的诉讼请求是：请求邻水县人民政府履行颁发农村土地承包经营权证的法定职责。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”之规定，被上诉人邻水县人民政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责。 《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款规定“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由农村集体经济组织或者村民委员会发包”，第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。根据上述法律规定，县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证的基础是发包方即农村集体经济组织或者村民委员会与承包方签订农村土地承包合同，而后由发包方报乡（镇）人民政府农村经营管理部门进行初审，初审合格后由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核合格后报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，廖乔生向一审法院提交了一份农村土地（耕地）承包合同，但上面没有发包方与承包方的签字或盖章，廖乔生一审中提供的证据不能证明其与集体经济组织签订了合法有效的农村土地承包合同，并经过乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审、县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核，廖乔生直接要求邻水县人民政府向其颁发农村土地承包经营权证，没有事实依据，也不符合法律规定的程序，一审法院驳回其诉讼请求并无不当。 综上，廖乔生的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人廖乔生负担。 本判决为终审判决。 审判长 胡 华 审判员 伍平会 审判员 刘永红 二〇二〇年四月二十二日 书记员 李瑞雪