安徽省宿州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）皖13民终560号 上诉人（原审原告）：周锋，男，1972年5月10日出生，汉族，住安徽省泗县。 委托诉讼代理人：杜柏飞，北京本录律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨波，北京本录律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：泗县大路口乡人民政府，住所地安徽省泗县大路口乡大营庄北区015号。 法定代表人：骆松，该乡乡长。 委托诉讼代理人：杨飞，男，该政府工作人员。 委托诉讼代理人：陈凯，安徽郑良付律师事务所律师。 原审第三人：泗县大路口乡网周村村民委员会，住所地安徽省泗县大路口乡网周村。 法定代表人：时昌跃，该村民委员会主任。 上诉人周锋因与被上诉人泗县大路口乡人民政府（以下简称大路口乡政府）、原审第三人泗县大路口乡网周村村民委员会（以下简称网周村委会）土地承包经营权出租合同纠纷一案，不服安徽省泗县人民法院(2019）皖1324民初3363号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月10日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 周锋上诉请求：撤销一审判决，改判支持周锋的诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由大路口乡政府、网周村委会负担。事实和理由：一审法院认定事实不清、适用法律错误。一、周锋与大路口乡政府签订的《农村土地承包经营权流转合同书》（以下简称流转合同）应属无效合同。1.流转合同的双方是周锋与大路口乡政府。大路口乡政府作为行政机关不具有从事农业生产经营的职权，且其以民事主体身份实施民事活动并非基于保障其职权的需要，其从事土地流转的民事活动超出其职权范围，依据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）及《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，其不具备签订流转合同的资格，一审法院认定流转合同合法有效错误。2.双方所签订的流转合同具有《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条规定的无效情形。周锋土地承包经营权证上载明的承包期限为1995年8月25日至2025年8月24日，其签订的流转合同约定的承包期限为2015年6月20日至2027年6月19日，流转期限明显超出周锋剩余的土地承包期限，违反农村土地承包法和《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，合同无效。从大路口乡政府向一审法院提交的证据《泗县石梁河田园综合体项目投资建设协议书》中可知：大路口乡政府从周锋处流转案涉基本农田后系用于田园综合体、农业产业园、旅游风景区、特色小镇、民宿建设，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中关于严格保护基本农田的规定。此外，依据大路口乡政府2019年5月9日发布的泗县石龙湖田园综合体项目房屋拆迁安置方案，大路口乡政府为实施泗县石龙湖田园综合体项目需要对周锋所在村组农民集体所有的土地进行征收而非流转。流转合同系以合法形式掩盖非法目的。二、大路口乡政府存在违约行为，严重损害了周锋的利益，流转合同应当解除。1.大路口乡政府多次迟延支付土地流转金，违反合同约定，周锋可以依约解除合同、收回土地经营权。2.大路口乡政府对案涉土地未尽妥善管理义务，致使案涉土地在2016年、2017年、2018年均出现了荒芜、地上附着物遭破坏的情形，土地肥力严重流失，周锋有权要求大路口乡政府赔偿。3.大路口乡政府未取得周锋同意，擅自将案涉土地转租给第三方泗县致和新农村建设投资有限责任公司（以下简称致和公司）、安徽鲁班投资管理有限公司（以下简称鲁班公司）等，周锋依法有权要求解除流转合同。补充上诉理由：2020年4月1日案涉土地上进行了大面积的植树造林活动。案涉土地属于基本农田，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）的规定不能进行植树、挖塘、养鱼等活动，大路口乡政府在案涉土地上大量种植树木的行为严重违反土地管理法和《基本农田保护条例》的规定，周锋要求解除合同有正当的事实及法律依据。 大路口乡政府辩称，一、流转合同合法有效。1.关于流转合同的法律效力问题，周锋既请求解除土地流转合同，又认为合同无效，其诉求相互矛盾；关于大路口乡政府民事主体的问题，周锋混淆了行政机关的民事权利和民事职责，本案是民事纠纷，大路口乡政府是民事主体，在法律无禁止性规定的情况下，大路口乡政府可以参与包括土地流转在内的相关民事活动；大路口乡政府通过流转对土地进行整合，寻找合作主体，打造田园综合体，能够帮助提高土地利用效率，且大路口乡政府的行为得到泗县人民政府和泗县发展和改革委员会（以下简称泗县发改委）的立项支持，故大路口乡政府具有农业生产经营能力。2.流转合同不具有合同法第52条规定的无效情形，周锋错误理解土地利用规划。大路口乡政府建设的田园综合体、农业产业园、风景旅游区不会改变土地原农业用途，原基本农田仍保留农业用途，只是有条件的使用原村庄建设用地。并且泗县人民政府和鲁班公司的投资协议中特别约定土地挂牌出售建设用地，土地出让期限按有关政策上限执行，即涉及到农用田转非的问题，大路口乡政府会依法办理土地征收审批，不存在违法使用土地的情况。二、大路口乡政府不构成根本违约，不应解除合同。1.关于支付租金的问题，大路口乡政府于每年支付下一年度的租金，由于财政部门支付延期，大路口乡政府相应延期，但延期支付的时间较短，且没有给周锋造成损失，不属于根本违约。2.关于土地抛荒问题，案涉土地不存在任何抛荒问题，只是延迟耕种，且是因为群众不当阻工所致。3.关于土地再流转的问题，《安徽省实施办法》第39条中没有规定土地流转需取得原土地使用权人的同意，双方签订的流转合同中也没有禁止土地再流转，大路口乡政府流转的五千余亩土地均用于农业项目建设，包括周锋在内的出让方均已知晓，周锋该上诉理由不能成立。4.案涉土地性质是一般农田不是基本农田；周锋所在的生产组流转的土地用于规模化种植红薯、水稻、高粱等农作物，不存在植树造林的情况，土地用途没有任何改变。 网周村委会述称，同意大路口乡政府的答辩意见。 周锋向一审法院起诉请求：1、判令解除周锋、大路口乡政府双方于2015年6月20日签订的流转合同；2、判令、大路口乡政府将流转的土地退还周锋；3、判令大路口乡政府赔偿因其违约行为给周锋造成的经济损失13650元；4、本案诉讼费用由大路口乡政府承担。 一审法院认定事实：2015年6月，大路口乡政府为提高农业综合生产能力，增加农业生产效益和农民收入，实现传统农业向现代农业转变，促进农业产业化发展，拟对包括网周村大横堰组在内的四村十一个自然庄约5000亩土地进行流转，用于打造省级高科技示范农业园区。2015年6月20日，周锋与大路口乡政府、网周村委会签订了一份流转合同，约定：周锋将坐落在营新渠的家庭承包地2.73亩从2015年6月20日至2027年6月20日流转给大路口乡政府和网周村委会用于农业生产，土地流转期间大路口乡政府和网周村委会每年向周锋支付土地流转价款1000元/亩，支付时间为每年6月30日。其中第二条第二项约定“流转土地所享受国家惠农资金（粮食综合补贴）由甲方享受”；第五条第二款约定“乙方的权利和义务：1、享有该土地的自主生产经营使用权及产品处置收益权……”第六条违约责任第三项约定“乙方有下列情况之一者，甲方有权收回土地承包经营权。不按时缴纳土地流转费”；第七条第一项“……土地流转的期限超过家庭承包期剩余期限的，超过的时间无效”；第四项“甲方收到乙方土地流转金后十五日内交给乙方使用。”合同签订后，大路口乡政府和网周村委会向周锋支付了土地流转金，周锋交付了土地，此后每年大路口乡政府财政所均向周锋支付土地流转费用。具体支付时间为2015年7月30日、2016年8月5日、2017年7月27日、2018年7月6日、2019年6月20日。2015年8月10日泗县发改委下发泗发改投资（2015）19号文件，对泗县大路口乡现代农业农村土地流转项目进行立项批复，期间大路口乡政府与致和公司签订了泗县大路口乡现代农业农村土地流转项目合作协议。2015年9月29日泗县人民政府下发泗政秘（2015）112号文件，批准大路口乡政府和致和公司合作流转土地。2018年泗县人民政府又引进鲁班公司，2018年6月8日双方签订了泗县石梁河田园综合体项目投资建设协议书，项目内容和目标为建设复合功能田园综合体，涉及建设用地按照有关规定执行。项目实施范围包含网周村区域，周锋流转的土地即位于上述项目范围之内。因土地流转涉及村庄整体搬迁等问题，2016年、2017年以及2018年每年7、8月份收种前后，涉案土地部分农户阻工造成流转土地不能及时耕种，后于9月份种上了荞麦、红薯等农作物。目前，网周村大横堰组流转的土地仍然维持农业生产经营状况。2019年1月，周锋向一审法院提起行政诉讼，认为大路口乡政府不具备农业生产经营能力，请求确认2015年6月20日签订的流转合同无效，一审法院以（2019）皖1324行初16号行政裁定书，裁定驳回周锋的起诉。周锋以大路口乡政府抛荒、改变土地农业用途、以及延迟支付流转金违约等理由，向一审法院提起民事诉讼，要求解除其和大路口乡政府、网周村委会之间的流转合同并赔偿其经济损失。 一审法院认为，本案的争议焦点：一是大路口乡政府和网周村委会与周锋签订的流转合同是否合法有效；二是大路口乡政府和网周村委会在合同履行过程中是否有违约行为，即是否迟延支付流转金，是否存在土地抛荒行为，是否改变了涉案土地的农业用途及其后果。 关于大路口乡政府和网周村委会与周锋签订的流转合同是否合法有效 土地管理法第十五条规定：“农民集体所有的土地，可以由集体组织以外单位和个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”农村土地承包法第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”网周村委会作为本集体组织农村土地发包方，大路口乡政府作为一级政府，为提高农业综合生产能力，增加农业生产效益和农民收入，实现传统农业向现代农业转变，促进农业产业化发展，与农户签订流转合同，然后适度规模再流转，不违反法律规定。流转合同期限虽然超出第二轮土地承包期限，但流转合同第七条第一项约定“土地流转的期限超过家庭承包期剩余期限的，超过时间无效”，该约定不违反法律规定，因此，周锋与大路口乡政府、网周村委会签订的流转合同合法有效。 关于大路口乡政府和网周村委会在合同履行过程中是否有违约行为及其后果 首先，是否存在迟延支付流转金的问题。流转合同约定土地流转金的支付时间为每年6月30日，但未有明确具体支付年份。虽然大路口乡政府、网周村委会存在迟于该时间交付土地流转金的情形，但是综合该合同约定的生效时间、第二条第一项与第七条第四项约定事项、双方对首期土地流转金及案涉土地的交付，考虑到合同实际履行的时间、上级财政部门支付进度、迟延支付时间较短等情形，且周锋不能提供证据证明在约定的给付期限届至后，其已经向大路口乡政府、网周村委会合理催告并行使解除权，事实是此后周锋、大路口乡政府和网周村委会继续履行合同，周锋签订合同的目的是流转土地，获得土地流转费，实现了合同目的。故周锋以大路口乡政府和网周村委会迟延支付流转金违约为由，请求解除合同，一审法院不予支持。 其次，是否存在土地撂荒问题。撂荒是指土地不继续耕种，任其荒芜并持续一定时间。根据查明事实，由于部分农户阻工使流转土地不能及时耕种，未有及时耕种不能归责于大路口乡政府和网周村委会，事实上阻工不久即恢复耕种。故不存在土地撂荒事实。 再次，是否存在改变土地用途问题。目前，争议土地常年种植红薯、水稻、高粱等农作物，周锋对此亦认可。周锋及其所在大横堰组流转土地虽然在泗县石梁河田园综合体项目范围内，但未有改变土地用途。涉及规划建设用地还将征用审批。且在流转合同履行过程中，土地性质和用途是否改变，应由相关主管部门予以认定。故周锋主张案涉土地改变用途无事实根据，以此为由解除合同理由不能成立。 此外，双方签订的流转合同中，明确土地流转给乙方用于农业生产，周锋也明知大路口乡政府和网周村委会受让农村土地承包经营权后将立项继续流转土地经营权，此为流转合同应有之义，周锋以未经其同意转租，请求解除合同的理由亦不能成立。 综上，流转合同是周锋与大路口乡政府及网周村委会的真实意思表示，该流转合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定,且周锋已按合同约定向大路口乡政府交付了土地,并按合同载明的面积领取了流转价款,双方均已按合同约定履行了自己的义务,实现了合同目的。在合同履行过程中，大路口乡政府及网周村委会不存在违约行为和违反法律禁止性规定的情形，故周锋要求解除合同或认定合同无效、返还耕地、赔偿土地损失的请求，不予支持。一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第十五条，《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第四十五条、第九十六条，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决：驳回周锋的诉讼请求。案件受理费142元，由周锋负担。 二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。周锋提供照片打印件四张，以证明大路口乡政府流转土地后并没有将该土地用于农业经营，土地证上载明案涉土地系基本农田，植树造林发展林果业违反了土地管理法和基本农田保护条例的规定，已构成根本违约。大路口乡政府、网周村委会对照片的真实性不持异议，但认为案涉土地系一般农田，农业的含义包含农林牧副渔，基本农田必须按照国家规定种植粮食，但一般农田可以进行果蔬种植。本院认为，周锋举证的照片并不能证明大路口乡政府改变土地用途，达不到周锋的证明目的，不予认定。大路口乡政府提供了本院（2019）皖13民终2695号民事判决书一份，以证明周保家诉大路口乡政府、网周村委会土地承包经营权出租合同纠纷一案，本院判决驳回周保家的上诉，维持原判。周锋质证认为，对该判决的真实性无异议，关联性有异议，中国不属于判例法国家，其他案件的裁判结果不能直接用于本案的裁判，只有最高院发布的指导案例才具有参考价值。网周村委会对该证据无异议。本院认为，大路口乡政府提供的判决系本院作出的生效判决，能够达到其证明目的，予以认定。一审查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，根据当事人的诉辩意见及本院查明的事实，本案争议焦点为：一、流转合同是否合法有效；二、流转合同应否予以解除，周锋请求赔偿损失应否支持。 一、流转合同是否合法有效 “三农”问题是关系国计民生的根本性问题，没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。实施乡村振兴战略，是党中央作出的重大战略部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的客观需要，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。各级党委政府要健全党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制，加强工作指导，强化资源要素支持和制度供给，做好协调配合，形成乡村振兴工作合力，把农业农村优先发展原则体现到各个方面。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中也提出要促进小农户和现代农业发展有机衔接。统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，采取有针对性的措施，把小农生产引入现代农业发展轨道。发展多样化的联合与合作，提升小农户组织化程度。扶持小农户发展生态农业、设施农业、体验农业、定制农业，提高产品档次和附加值，拓展增收空间。改善小农户生产设施条件，提升小农户抗风险能力。实施新型农业经营主体培育工程，培育发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体，发展多种形式适度规模经营。新型农业生产经营主体的发展，农业产业结构调整的升级，土地集中流转、适度规模经营已成为态势。大路口乡政府为贯彻落实党中央的战略部署，创新和探索实施乡村振兴战略、根本解决“三农”问题的工作思路与方法，引领谋划在先、规划布局在前，敢于担当，为统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，吸引具备农业生产能力和资质的社会力量积极参与，把小农生产引入现代农业发展轨道，对包括网周村大横堰组在内的四村十一个自然庄约5000亩土地进行流转，采取由网周村委会反租承包户零星土地的形式与周锋签订流转合同，使土地集中连片，形成规模后再流转至有农业生产经营能力的公司，目的是为发展适度规模经营。流转合同的签订符合当前政策要求，不违背农村土地承包法的相关规定，且有利于有效地履职尽责，切实执行本行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域内的经济工作，切实保护劳动群众集体所有的财产及公民私人所有的合法财产，维护社会秩序及保护各种经济组织的合法权益。周锋上诉提出流转合同的主体为周锋与大路口乡政府，网周村委会并非该合同的当事人，与该流转合同尾部网周村委会在流转受让方（乙方）处加盖公章的事实不符，故周锋上诉认为大路口乡政府作为流转合同的一方主体不适格，合同无效的理由不能成立，本院不予支持。 2018年1月2日，中共中央、国务院发出的中发[2018]1号《关于实施乡村振兴战略的意见》，已经明确落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民吃上长效“定心丸”的意见，且流转合同虽约定流转土地的期限为2015年6月20日起至2027年6月20日止，超出周锋第二轮土地承包届满期限2025年8月24日，但流转合同第七条对超出家庭承包期限的效力作出的约定不违反法律规定。上述《关于实施乡村振兴战略的意见》明确实施新型农业经营主体培育工程，培育发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体，发展多种形式适度规模经营的意见。2019年1月3日，中共中央、国务院发出的中发[2019]1号《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》再次明确落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策，完善“农户+合作社”、“农户+公司”利益联结机制；健全土地流转规范管理，发展多种形式农业适度规模经营，允许承包土地的经营权担保融资等意见。网周村委会、大路口乡政府以网周村委会反租的方式流转土地，并将流转的土地用于创建国家农业科技示范园、国家现代农业产业园，符合上述政策要求，亦未突破农村土地承包法规定的不得改变土地所有权及土地农业用途的原则。周锋以流转合同约定的期限超出了部分土地承包期为由，上诉提出该合同内容全部无效的意见，不能成立。 本案大路口乡政府是否存在占用基本农田从事房地产开发及如果存在建设项目，占用流转合同所涉土地是否办理了审批手续，不属于民事案件的审查范围，在相关部门未确认大路口乡政府存在上述违法用地的情况下，周锋以大路口乡政府的行为属“以合法形式掩盖非法目的”、“违反法律、行政法规禁止性规定”为由，认为流转合同无效的理由不能成立，本院不予支持。 综上，流转合同无合同法规定的无效情形，属合法有效的合同。 二、流转合同应否予以解除，周锋请求赔偿损失应否支持。 合同法第九十三条规定，当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十四条规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。本案中，各方当事人对大路口乡政府已经支付2015至2019年土地租金的事实无异议，大路口乡政府亦认可2015年至2018年支付土地租金的时间略晚于合同约定的支付期限，但周锋不能提供证据证明在约定的给付期限届至后，其向大路口乡政府及网周村委会进行了催告以及大路口乡政府支付上述土地流转金已超出合理的期限，且虽大路口乡政府支付租金的时间略晚于合同约定的期限，但并不构成根本违约。另，从双方签订合同的目的来看，村民流转土地的目的是为了获得土地流转费用，乡政府流转土地的目的是为了再流转，将土地交由有农业生产经营能力的公司进行经营。现合同已经实际履行，案涉土地已经由相关单位实际经营管理，双方的合同目的均已实现。故对周锋以大路口乡政府未按流转合同约定期限交付土地流转金为由请求解除合同的上诉理由不予支持。 流转合同各条款约定事项并未限制案涉土地再流转，且合同约定受让方流转案涉土地后享有自主生产经营的权利，案涉土地再流转为订立流转合同的应有之义。同时，案涉土地签订流转合同前，大路口乡政府已与致和公司就案涉土地达成合作协议，至周锋提起本案诉讼前已有多年。周锋作为当地居民，上诉提出其不同意、不了解案涉土地再流转，大路口乡政府擅自转租的理由不能成立，其据此请求解除流转合同，本院不予支持。 另外，流转合同约定，合同履行期内，案涉土地流转的受让方享有自主经营的权利，流转期满，受让方应保证流转的土地达到流转时土地等级和质量。现合同履行期限尚未届满，周锋即以大路口乡政府撂荒土地导致案涉土地损失为由请求大路口乡政府赔偿损失，故对此上诉理由本院亦不予支持。 综上，周锋的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费142元，由周锋负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玲玲 审判员  杨俊举 审判员  李 震 二〇二〇年四月二十八日 法官助理王珊珊 书记员夏春秋 附：本案适用法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。