广东省清远市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤18行终4号上诉人（原审原告）：清远市清新区******民委员会大村民小组（以下简称大村民小组）。负责人：丘佳，组长。委托诉讼代理人：周琴，广东御福律师事务所律师。委托诉讼代理人：曾存良，广东御福律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市自然资源局。住所地：清远市清城区*******交通大厦二层至六层法定代表人：林英营，局长。委托诉讼代理人：王超然，该局干部。委托诉讼代理人：刘展龙，广东大观律师事务所律师。原审第三人：清远市清新区******民委员会（以下简称桂湖村委会）。法定代表人：赖水森，主任。上诉人大村民小组因与被上诉人清远市自然资源局林权行政登记纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明：2011年1月，桂湖村委会与案外人天堂山林场新村对座落于清远市清新区禾云镇辖区范围内名为桂湖林场的林地发生争议，天堂山林场新村遂向清远市清新区人民政府提出确权调处申请。行政调处程序中，桂湖村委会向清远市清新区人民政府提交了一份《共同声明》，桂湖村委会辖下包括大村民小组在内的24个村民小组均签名盖章确认争议林地属于桂湖村委会集体所有，24个村民小组内部并无争议。2014年7月2日，清远市清新区人民政府作出清新府行决〔2014〕7号《关于禾云镇“桂湖林场”山林权属处理决定书》，决定将争议地桂湖林场中的第一块林地东至大坑石迳、风柜口、横档坳仔、赖树堂食水陂、大坑、晒罗裙、马栏横路、梯仔横、旧陂头、大坑旁路、下坳横路、风门坳，南至豆腐头墩、望军顶，西至石坎公社天水、石门顶、蛤塘坳五马分水，北至哈塘坳、白石眉、石迳岭顶，面积约14341亩及第二块林地东至雁英尖、南至大王公路、西至黄泥坑口、北至大王佰公顶，面积约370亩，其林地权属及天然生长的林木确权归桂湖村委会集体所有。天堂山林场新村不服，向清远市人民政府提出行政复议。2014年12月8日，清远市人民政府作出清府复决〔2014〕62号《清远市人民政府行政复议决定书》，维持了清远市清新区人民政府作出的清新府行决〔2014〕7号《关于禾云镇“桂湖林场”山林权属处理决定书》。天堂山林场新村不服，向清远市清新区人民法院提起行政诉讼。2015年6月17日，该院作出（2015）清新法行初字第4号《行政判决书》，判决驳回天堂山林场新村的诉讼请求。天堂山林场新村不服，向清远市中级人民法院提起行政诉讼。同年10月20日，清远市中级人民法院作出（2015）清中法行终字第112号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。该判决于2015年11月已发生法律效力。桂湖村委会原持有原清新县人民政府于2005年1月8日颁发的清新府林证字（2005）第003356号林权证。2016年7月17日，桂湖村委会因遗失上述林权证，向清远市清新区林业局申请注销上述林权证。2017年3月31日，上述林权证被注销登记。2017年3月31日，桂湖村委会向原清远市国土资源局属下的清远市清新区*******提交《广东省林地林权登记申请表》《不动产登记申请表》《办理林权证的申请》《村主任身份证明》《关于有关问题的说明》、清新府行决〔2014〕7号《关于禾云镇“桂湖林场”山林权属处理决定书》、清府复决〔2014〕62号《清远市人民政府行政复议决定书》、（2013）清中法民三终字第106号《民事判决书》等材料，申请办理《关于禾云镇“桂湖林场”山林权属处理决定书》所确认的桂湖林场第二块林地的不动产权证。2017年5月15日，原清远市国土资源局颁发了粤（2017）清远市不动产权第5006399号不动产权证给桂湖村委会。涉案不动产权证地名为牙鹰尖，面积为324.31亩，四至为东至山坳与南社、迳口围村交界，南至半山旧路与大、新屋、下任坑、德星里、仸仔岗村山交界，西至山脊分水与南社天堂山新村山交界，北至山顶分水与南社杨树围、迳口围村山交界。2017年5月19日，大村民小组向清远市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销原清新县人民政府于2005年1月8日颁发给桂湖村委会的清新府林证字（2005）第003356号之NO.4林权证。清远市中级人民法院认为原清新县人民政府颁发上述林权证的行政行为主要证据不足，违反法定程序，应予撤销，遂于同年9月19日作出（2017）粤18行初86号《行政判决书》，判决撤销上述林权证。该判决于2017年11月已发生法律效力。2018年6月25日，大村民小组到清远市清新区*******查询桂湖村委会持有的不动产权证。同日，清远市清新区*******出具载明桂湖村委会涉案不动产权证详细信息的《不动产登记资料查询结果证明》给大村民小组收执。大村民小组不服，遂于2019年1月7日向一审法院提起本案行政诉讼。另查明，因机构改革，原清远市国土资源局已变更为清远市自然资源局。一审法院认为，本案是不服林权行政登记纠纷。人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。根据大村民小组的诉讼请求、清远市自然资源局的答辩、桂湖村委会的陈述、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、大村民小组提起本案诉讼是否超过起诉期限；二、原清远市国土资源局2017年5月15日颁发涉案不动产权证是否合法。争议焦点一，关于大村民小组提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，大村民小组2018年6月25日才在清远市清新区*******查询得知桂湖村委会持有的涉案不动产权证，这属于知道行政行为内容而不知道起诉期限的情形，故应适用一年的起诉期限，大村民小组于2019年1月提起本案诉讼，并未超过起诉期限。清远市自然资源局认为大村民小组提起本案诉讼已超过六个月起诉期限的辩称，一审法院不予采信。争议焦点二，关于原清远市国土资源局2017年5月15日颁发涉案不动产权证是否合法的问题。关于涉案林地所有权的问题，清远市清新区人民政府于2014年7月2日已作出清新府行决〔2014〕7号《关于禾云镇“桂湖林场”山林权属处理决定书》对其所有权进行确定，清远市清新区人民政府将桂湖林场中东至雁英尖、南至大王公路、西至黄泥坑口、北至大王佰公顶，面积约370亩的第二块林地确权归桂湖村委会集体所有。该处理决定已被清远市人民政府行政复议予以维持，亦被清远市清新区人民法院已发生法律效力的（2015）清新法行初字第4号《行政判决书》及清远市中级人民法院的（2015）清中法行终字第112号《行政判决书》确认了其具有合法性。清远市清新区人民政府调处山林纠纷工作领导小组办公室亦对《关于禾云镇“桂湖林场”山林权属处理决定书》作出了有关说明，虽然涉案不动产权证的四至范围与《关于禾云镇“桂湖林场”山林权属处理决定书》对第二块林地确权表述的四至范围有所不同，但结合地形图，实为同一林地，涉案不动产权证的四至表述更为具体清晰。根据《不动产登记暂行条例》第十四条“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：……（三）人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的……”第十六条“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料……”《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第一款“当事人可以持人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效决定单方申请不动产登记。”的规定，原清远市国土资源局查验桂湖村委会提交的材料后颁发涉案不动产权证给桂湖村委会，实体处理并无不当。但是，桂湖村委会提交的材料中，并无清远市清新区人民法院的（2015）清新法行初字第4号《行政判决书》、清远市中级人民法院的（2015）清中法行终字第112号《行政判决书》及《判决文书生效证明》，显然欠缺申请材料。原清远市国土资源局应当要求桂湖村委会提交《关于禾云镇“桂湖林场”山林权属处理决定书》已发生法律效力的证明材料，但其未认真审核便颁发了涉案不动产权证，以致其发证行为依据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，一审法院依法确认原清远市国土资源局的发证程序违法，但保留其效力。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定，判决如下：确认原清远市国土资源局于2017年5月15日颁发粤（2017）清远市不动产权第5006399号不动产权证给桂湖村委会的程序违法。一审案件受理费50元，由清远市自然资源局负担。上诉人大村民小组不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判以支持大村民小组一审的诉讼请求；2.本案的一、二审诉讼费用由清远市自然资源局承担。事实和理由：一、清远市自然资源局颁发案涉不动产权证的行为未经公告，违反法定程序。清远市自然资源局在颁发案涉粤（2017）清远市不动产权第5006399号不动产权证给桂湖村委会的过程中，除了原判认定“应当要求桂湖村委会提交《关于禾云镇‘桂湖林场’山林权属处理决定书》已发生法律效力的证明材料，但其未认真审核便颁发了涉案不动产权证，以致其发证行为依据不足”之外，亦未履行公告程序。依据《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条“有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：（一）政府组织的集体土地所有权登记；（二）宅基地使用权及房屋所有权，集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权，土地承包经营权等不动产权利的首次登记……公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于15个工作日”的规定，桂湖村委会申请案涉“牙鹰尖”的不动产权证属于首次登记，清远市自然资源局应当在登记事项记载于登记簿前进行公告。但清远市自然资源局一审未提供任何证据证明已履行公告的程序，故清远市自然资源局的发证行为明显违反法定程序，应当予以撤销，原判对清远市自然资源局未履行公告程序视而不见，应当予以纠正。二、清远市自然资源局明知案涉争议地存在争议的情况下，仍然颁发案涉不动产权证给桂湖村委会违反法律规定。2015年12月8日，大村民小组向清远市自然资源局发出《中止颁证申请书》，告知清远市自然资源局案涉争议地权属不明，请求中止向桂湖村委会颁发案涉争议地的山林权证。2017年5月19日，大村民小组向清远市中级人民法院提起诉讼，请求撤销清远市自然资源局颁发给桂湖村委会清新府林证字（2005）第003356号之NO.4林权证，清远市中级人民法院于9月19日判决撤销上述林权证，该判决于2017年11月生效。据此，清远市自然资源局在颁发案涉不动产权证的过程中，明知案涉争议地存在纠纷以及清新府林证字（2005）第003356号之N0.4林权证有可能被撤销的情况下，仍然以该证作为颁证依据，颁发案涉不动产权证给桂湖村委会，违反《广东省林地林权登记发证工作方案》第四节第二条“村民小组所有的林地、林木，登记申请由村委会现场审核，乡镇政府签署意见后，由县（市、区）林业主管部门提出审定意见；村民委员会所有的林地、林木，登记申请时，应附有本村委会内有关村民小组没有争议的证明材料，由乡镇政府现场审核并签署意见后，由县（市、区）林业主管部门提出审定意见”的规定，应当予以撤销。三、原判以清远市自然资源局的颁证行为程序轻微违法，对大村民小组权利不产生实际影响为由，不予撤销其颁证行为适用法律错误。原判认定，清远市自然资源局的颁证行为程序轻微违法，对大村民小组权利不产生实际影响，依法确认清远市自然资源局的颁证程序违法，保留其效力，但不予撤销该证。但是，适用行政诉讼法第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”的前提，必须是程序轻微违法，且对大村民小组权利不产生实际影响。本案中，清远市自然资源局不仅未认真审核桂湖村委会提交的申请材料，以致其发证行为依据不足，且发证过程中没有履行公告程序，致使大村民小组不能及时提出异议，损害大村民小组的集体利益。另外，依据原清远县人民政府颁发给大村民小组的《土地房产所有证》，大村民小组对案涉争议地具有权属依据，清远市自然资源局的颁证行为损害了大村民小组的集体利益，对大村民小组的权利产生实际影响。据此，清远市自然资源局的颁证行为属严重的违法行为，非轻微违法，若不撤销将损害大村民小组的合法权益，故依据行政诉讼法第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的”的规定，清远市自然资源局的颁证行为违反法定程序，应当予以撤销。原判以清远市自然资源局的发证行为程序轻微为由，不予撤销案涉不动产权证适用法律错误，应当予以纠正。被上诉人清远市自然资源局答辩称：一、清远市*********委会颁发粤（2017）清远市不动产权第5006399号《不动产权证》的行政行为程序存在瑕疵，但并不影响大村民小组的权益。涉案不动产权证核发的依据是清新府行决〔2014〕7号《关于禾云镇“桂湖林场”山林权属处理决定书》，该处理决定被清府复决〔2014〕62号《清远市人民政府行政复议决定书》、（2015）清新法行初字第4号《行政判决书》及（2015）清中法行终字第112号《行政判决书》予以维持。根据《不动产登记暂行条例》第十四条及《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条的规定，当事人可以持人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效决定单方申请不动产登记。凭人民政府的生效决定申请不动产登记，无需再行公告。《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条制订的目的，是基于在第十七条规定的情形中，均为由行政机关依职权办理不动产登记或由单方当事人提供申请材料办理宅基地使用权及房屋所有权、集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权、土地承包经营权的不动产首次登记，需要赋予第三方在公告期内提出异议的权利。但依法院生效判决或依人民政府生效决定单方申请办理首次登记不同，在依法院生效判决办理首次登记，由于判决已生效，第三方有异议，应当向人民法院申请撤销生效判决；对人民政府生效决定不服，同样应当向人民法院起诉撤销生效决定。因此，本案并不适用《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条的规定。况且，清新县人民政府在作出清新府行决〔2014〕7号《关于禾云镇“桂湖林场”山林权属处理决定书》前，已将山林权属争议纠纷及争议林地四至范围图在桂湖村委会范围内进行公示，在公示期间大村民小组并未提出异议，从清远市自然资源局一审提交的《共同声明》证据显示，桂湖村委会管辖下包括大村民小组在内的24个村民小组均签名盖章确认涉案林地权属归桂湖村委会所有，24个村民小组内部并无争议。其次，桂湖村委会向一审法院提交的《权属证明》证据亦显示，大村民小组签名盖章确认同意涉案山林地权属归桂湖村委会所有。大村民小组明知桂湖村委会与案外人就涉案林地存在山林权属纠纷，不在公告期内提出异议，却在〔2014〕7号《关于禾云镇“桂湖林场”山林权属处理决定书》生效后认为清远市自然资源局依法核发的不动产权证的行为损害其集体利益，前后矛盾，于法无据。二、涉案林地权属已经生效判决确认为桂湖村委会所有，确权依据与清新府林证字（2005）003356号之N0.4《林权证》无关。如前所述，清远市自然资源局核发涉案不动产权证的主要依据为清新府行决〔2014〕7号《关于禾云镇“桂湖林场”山林权属处理决定书》，而非清新府林证字（2005）003356号之N0.4《林权证》。涉案林地权属在2015年11月已经生效判决确认为桂湖村委会所有，不存在争议，且山林调处过程中桂湖村委会已提交了《共同声明》，证明村委会内各村小组内部无争议，不存在清远市自然资源局明知涉案林地存在争议的情况下仍然核发不动产权证的情形。综上所述，虽然清远市自然资源局在发证时未将（2015）清新法行初字第4号《行政判决书》及（2015）清中法行终字第112号《行政判决书》附档，但桂湖村委会申请发证所欠缺材料都能得到补正，不影响对山林地权属的最终确认，因此清远市自然资源局认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。原审第三人桂湖村委会未向本院提交书面答辩意见，庭审时陈述其是依照八份有关的处理决定及法院判决申请办证的。二审期间，各方均未向本院提交新的证据。经审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系林权行政登记纠纷，二审的争议焦点是：大村民小组的起诉是否符合法定条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”根据本案查明的事实，被诉粤（2017）清远市不动产权第5006399号的《不动产权证》的主要权利依据是清远市清新区人民政府作出的清新府行〔2014〕7号《关于禾云镇“桂湖林场”山权林权处理决定书》中关于第二块林地林木权属的确权内容。该处理决定经过行政复议及行政诉讼均认定为合法，已经发生法律效力。而且，大村民小组对“桂湖林场”林权争议处理是知情的，但其不仅未作为当事人参与调处并提出独立的权属主张，还与同属桂湖村委的其他村民小组出具《共同声明》，明确表示桂湖村委会下属村民小组是同一争议主体内部并无争议；在处理决定作出后，大村民小组亦未依法提起行政复议。也就是说，大村民小组对桂湖村委会持有涉案林权是认可的，而被诉不动产权证是根据具有林权争议裁决法定职能的人民政府的法律文书核发，其登记的权利主体与处理决定确定的权利主体一致，登记的权利内容、四至范围未超过处理决定及其附图记载的范围，并未设立新的权利义务关系，对大村民小组的权利义务明显不产生实际影响。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条关于“房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书……办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，大村民小组的起诉依法应予驳回。一审法院受理大村民小组的起诉并作出实体判决不当，本院予以纠正。大村民小组上诉主张原判认定事实不清，适用法律错误，被诉登记发证行为存在未经公告及争议期间发证违反法定程序，请求改判撤销被诉不动产权证理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项的规定，裁定如下：一、撤销广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初33号行政判决；二、驳回原审原告大村民小组的起诉。已预交的本案一、二审案件受理费各50元，由一审法院和本院分别退还给上诉人大村民小组。本裁定为终审裁定。审 判 长 赖爱红审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年四月十三日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附：相关裁判依据1.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百二十三条第一项人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；2.最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定第二条第一款房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外。