西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书        (2020)陕71行终64号     上诉人（原审原告）王文辉，男，1967年6月8日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省宝鸡市岐山县。   委托代理人王小莉，陕西弘业律师事务所律师。   委托代理人杨佩，陕西弘业律师事务所实习。   上诉人（原审被告）西安市市场监督管理局，住所地西安市凤城8路市楼。   法定代表人陈吉利，局长。   委托代理人孙琰，西安市市场监督管理局高新分局工作人员。   委托代理人王凯，陕西稼轩律师事务所律师。   上诉人（原审第三人）西安嘉兴房地产开发有限公司，住所地西安市高新区。   法定代表人周雄，执行董事。   委托代理人丛培学，泰和泰（西安）律师事务所律师。   委托代理人张谨怡，泰和泰（西安）律师事务所实习律师。   上诉人王文辉因与上诉人西安市市场监督管理局（以下简称市市场监管局）、西安嘉兴房地产开发有限公司（以下简称嘉兴公司）工商行政登记一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2255号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。   一审法院审理查明，第三人嘉兴公司于2017年8月3日向原西安市工商行政管理局高新分局提交的公司登记备案申请书、授权委托书、嘉兴公司任职文件、董事监事经理任职文件、股东会决议、股权转让协议、股东身份证明、董事监事经理信息、营业执照、受理通知书、章程、股东出资情况等变更登记材料，申请将公司原股东王文辉持有的15%股权变更为现股东周某某持有，并将公司监事由王文辉变更备案为周某某，对新修订的公司章程进行备案。被告于2017年8月9日受理后审查认为第三人提交的材料齐全，符合法定变更登记形式要求，于次日进行并完成变更、备案登记。后原告得知嘉兴公司将自己持有的15%股权变更为周某某持有，并将公司监事由原告变更备案为周某某。原告认为嘉兴公司提交的上述《股东会决议》和《股权转让协议》中“王文辉”的签名均不是原告王文辉本人所签，不是原告的真实意思表示，属虚假材料。遂向被告递交《申请书》，要求被告依法对此事进行调查，撤销前述变更登记信息，恢复原告的股东身份。被告收到原告申请后，认为原告申请不符合受理规定，于2017年12月18日作出不予受理的决定。原告认为第三人提交虚假的工商变更登记资料，骗取工商变更登记，侵犯了原告合法权益，故诉至法院，诉讼请求如上所述。 另查明，2017年12月15日，渭南市中级人民法院因周某某与他人借款担保合同纠纷一案作出（2017）陕05执恢54号执行裁定，冻结被执行人周某某在嘉兴公司所持有的股份，并于当日向西安市工商行政管理局高新分局发出协助执行通知书，要求对周某某在嘉兴公司的股份进行冻结，冻结期限三年（自2017年12月18日起至2020年12月17日止），冻结期间不得为该股权办理任何转让、抵押、质押、赠予等登记手续，不得设定其他权利负担。周某某对此提出执行异议，被渭南中院裁定驳回异议申请；在周某某再次提出复议申请后，2018年7月20日，陕西省高级人民法院作出（2018）陕执复63号执行裁定，驳回周某某的复议申请。再查明，庭审中，第三人嘉兴公司当庭承认涉案变更登记所提交的股东会决议、股权转让协议并非王文辉本人签字，事后也未征得王文辉本人的追认。   一审法院认为，《中华人民共和国公司登记管理条例》规定，工商行政管理机关是公司登记机关。公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记。原西安市工商行政管理局高新分局系辖区公司登记机关，具有进行有限责任公司变更登记的法定职权。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”原西安市工商行政管理局高新分局相应职权已由被告西安市市场监督管理局继续行使，故西安市市场监督管理局具有公司变更登记的法定职权，为本案适格被告。《中华人民共和国公司登记管理条例》第九条规定：“公司的登记事项包括：（一）名称；（二）住所；（三）法定代表人姓名；（四）注册资本；（五）公司类型；（六）经营范围；（七）营业期限；（八）有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称。”“董事、监事、经理、公司章程”不属于公司登记事项。第三十七条规定：“公司董事、监事、经理发生变动的，应当向原公司登记机关备案。”根据上述法律规定，原告所诉要求撤销嘉兴公司董事、监事、经理、公司章程的备案登记不属于行政诉讼的受案范围，对于原告该项起诉，依法应予驳回。本案的争议焦点是原告所申请的工商变更登记是否应当撤销。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：(一)公司法定代表人签署的变更登记申请书；(二)依照《公司法》作出的变更决议或者决定；(三)国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。”第二条规定：“……申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”按照相关规定，公司登记机关对办理公司登记所需的申请文件、材料负有审查义务，若文件、材料齐全，符合法定形式，应当及时予以受理并作出变更登记。本案中，第三人嘉兴公司变更登记时提交的文件齐全、形式合法，符合《公司登记管理条例》的上述规定。被告据此依第三人嘉兴公司提交的相应材料对其变更登记申请予以核准的行政行为程序合法。关于原告提出的第三人向被告提交的变更相关工商资料并非原告本人签名的诉称意见。经查，第三人嘉兴公司2017年8月3日的《西安嘉兴房地产开发有限公司股东会决议》及《西安嘉兴房地产开发有限公司股权转让协议》中“王文辉”的签名并非原告本人书写，不能体现原告的真实意思表示。故被告虽然尽到了形式审查之义务，但依据虚假材料作出的股权变更登记，缺乏事实依据。但被告将原告15%的股权变更登记在周某某名下后，周某某所持有的嘉兴公司15%的股权因其他民事纠纷已被司法机关冻结，现仍在冻结期间，故不具有可撤销之内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认西安市市场监督管理局于2017年8月10日作出的将西安嘉兴房地产开发有限公司股东王文辉持有的15%股权变更为周某某持有的变更登记行为违法。本案受理费50元，由西安市市场监督管理局负担。   上诉人王文辉上诉称，一、原审判决认定被上诉人依据虚假材料作出的股权变更登记不具有可撤销内容，属于事实认定错误。被上诉人依据虚假材料作出的股权变更登记缺乏事实依据，因此应当根据《行政诉讼法》第七十条第一项及《最高人民法院办公厅印发》之规定，判决撤销行政行为。二、渭南市中级人民法院冻结周某某在嘉兴公司持有的股权，不能阻却原审法院撤销被上诉人错误的股权变更登记，原审判决逻辑错误。渭南中院正是基于被上诉人作出的错误股权变更登记信息，才冻结了周某某在嘉兴公司持有的股权。人民法院应本着维护正常市场经济秩序的原则，撤销错误变更登记行为。三、原审判决适用法律错误。上诉人认为应当根据《行政诉讼法》第七十条第一项之规定判决撤销行政行为。四、原审判决以周某某持有的15%股权被司法机关冻结为由，认定案涉股权变更登记行为不具有可撤销内容，于法无据。综上，请求：1.依法撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2255号行政判决书；2.依法改判撤销被上诉人2017年8月10日对西安嘉兴房地产开发有限公司作出的变更登记，包括撤销西安嘉兴房地产开发有限公司股东变更登记和董事、监事、经理的备案变更登记，以及章程备案登记行为；3. 本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。   上诉人市市场监管局上诉称，一、西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2255号行政判决认定事实不清，判决涉诉行政行为违法与裁判中认定的涉诉行政行为程序合法的事实自相矛盾。原审判决既认定涉诉行政行为程序合法，又无证据和法律依据证明涉诉行政行为存在违法情形，判决认定涉诉行政行为违法，显然缺乏事实依据，逻辑不通。二、该行政判决适用法律错误，涉诉行政行为不存在《行政诉讼法》第70条、74条规定的违法情形。原审法院认定涉诉行政行为违法缺乏法律依据，上诉人作出的涉诉工商变更登记，不存在违法违规的操作。既然已尽到法律规定的形式审查义务，那么违法的事实又从何谈起。所谓本案的事实依据，是实际出资人与名义股东之间股东资格变更的事实，该事实系民事法律关系调整的范围，并不在行政行为以及行政诉讼审查认定范围之内，两者之间不能混为一谈。最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定（三）中对于实际出资人股东身份认定，实际出资人与名义出资人股东权益纠纷如何处理都有明确规定，解决途径均为民事诉讼方式。原审法院逻辑不通，适用法律错误，亦或者是牵强适用法律，令上诉人无法信服。三、原审第三人嘉兴公司申请工商变更登记提交的资料齐全、符合法定形式，上诉人依据原审第三人提交的申请资料作出的核准其变更登记申请的行政行为认定事实清楚，法律依据适用正确，程序合法。首先，根据国务院《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条的规定，上诉人具有对公司变更登记予以许可的行政主体资格。其次，嘉兴公司申请公司变更登记提交的资料齐全，符合法定形式;上诉人根据申请材料对嘉兴公司作出的股东变更登记及监事备案，即将原股东、监事王文辉持有的15%股权(对应150万元出资)变更为现股东周某某持有，并将公司监事备案为周某某的行政行为法律依据适用正确，程序合法。最后，上诉人对嘉兴公司申请变更登记的文件、材料已尽到了合理的审查义务。四、被上诉人如认为原审第三人嘉兴公司剥夺其股东资格，侵犯其民事权益，应当寻求民事诉讼等救济途径，以民事判决的形式确认民事法律事实。工商登记主要是公示效力，股东之间因股东权益产生争议时，工商登记不作为股东权益的唯一根据，且工商登记不是确认股东资格的法定要件。被上诉人试图利用工商登记来解决其与他人的民商事权利义务纠纷，是走捷径的不恰当行为，不能达到定纷止争的效果。综上，上诉人认为原审认定事实不清，适用法律错误，故请求：1.撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2255号行政判决，并依法改判。2.由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。   上诉人嘉兴公司上诉称，依据最高人民法院《关于适用若干问题的规定（三）》第十七条第一款之规定，嘉兴公司股东会作出“王文辉未履行出资义务，解除王文辉名义股东资格”的拘役，由事实及法律依据。嘉兴公司申请股权变更登记事项真实合法，符合法定形式要件；市工商局予以登记的行为并未影响到王文辉的任何利益，故王文辉的诉讼请求不成立。同时，企业工商登记只有公示作用而并无确权或者设定权利的功能，确认公司股权专属于公司股东及合伙人会议等公司决策机构。故公司登记状况与实际权利人之间并非绝对的对应关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二款之规定，王文辉应当通过民事诉讼程序解决涉案股权争议纠纷。请求：1. 撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2255号行政判决；2.请求依法确认西安市工商行政管理局2017年8月10日对申请人嘉兴公司申请股权变更登记事项予以登记的行政行为合法；3.请求依法维持西安市工商行政管理局对王文辉的投诉不予受理的处理决定，驳回王文辉的诉讼请求。   针对监管局的上诉意见，上诉人王文辉口头答辩称：在事实方面，监管局声称履行登记行为过程中嘉兴公司提交资料达到量的充实、质的真实，但其认为质的真实明显违背客观事实。质的真实就是嘉兴提交的变更资料必须具有真实性，是王文辉的真实意思表示。本案经过三个程序多次庭审，可以确定嘉兴公司提交的王文辉签名不是本人签名，不是王文辉真实意思表示，对此原审判决和笔录以及嘉兴公司上诉状均予以确认。嘉兴公司上诉状亦证实了王文辉没有在变更文件上签字，因此嘉兴公司向监管局提交的是虚假的变更资料，骗取了此次变更登记。在法律方面，其认为本案应当适用《行政诉讼法》第70条1项、《行政许可法》第2条、《公司登记管理条例》第64条、《企业登记程序规定》第12条、《最高法审理公司登记行政案件座谈会纪要》第1条等规定，对于嘉兴公司变更登记时提交所有资料满足了形式要件但不具备实质要件，也就是不具备行政诉讼所要求的真实性这一要件，对于申请人提交虚假资料骗取登记，其认为本案应当适用《行政诉讼法》70条。针对嘉兴公司的上诉意见，其认为：一、同意嘉兴公司的第一项上诉请求，但不同意其提出的事实与理由，坚持王文辉在上诉状中提出的事实与理由。二、嘉兴公司提出的第二项和第三项上诉请求均超出了本案的审理范围。三、嘉兴公司在其上诉状中提到的“事实与理由”部分涉及王文辉与周某某之间的民事纠纷，应通过民事诉讼程序解决，不应通过本案行政诉讼程序处理。   上诉人市市场监管局口头辩称，王文辉陈述应适用《行政诉讼法》70条系适用错误。根据条例规定，申请人提交资料齐全符合法律规定，变更登记时证据就是申请人提交的资料，本案中资料齐全，是符合法定形式。就本案证据而言已经有质和量的充足，就现有法律规定就是审慎审查，是对审查度的要求，而不是登记机关对签字盖章真实性进行审查，登记机关没有权利进行审查，本案中若以签名不是真实的为由进行重新登记，那就是推翻了登记机关的权利规定。故认为一审判决引用法律适用错误。   上诉人嘉兴公司的意见与市市场监管局答辩意见相同。   二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。二审审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。    本院认为，本案的争议焦点为涉诉变更登记行为是否合法。关于该焦点问题，首先，《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款以及《企业登记程序规定》第八条规定了“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”的工商登记基本原则，根据该规定，申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责，登记机关并无对申请材料真实性的审查职责。其次，关于登记机关的审查职责及内容，《中华人民共和国公司登记管理条例》第十条、第五十二条第（一）项规定，“公司的登记事项应当符合法律、行政法规的规定。不符合法律、行政法规规定的，公司登记机关不予登记。”“（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理”。本案中，原审第三人嘉兴公司变更登记时提交的文件齐全、形式合法，符合前述法律规定，故市市场监管局按照嘉兴公司提交的相应材料对其变更登记申请予以核准的行政行为程序合法，本院予以确认。   关于变更登记内容存在虚假或者签名不实的处理，《最高人民法院办公厅印发》第一条指出，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正，或者由人民法院根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责，公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照该条第一款规定处理。本案中，经一、二审法庭调查，嘉兴公司向市市场监管局提交的变更相关工商资料并非王文辉本人签名的事实，嘉兴公司和王文辉均予以认可。故本院认为，如前所述，市市场监管局在审核涉诉变更登记材料时已依照前述规定尽到了合理的审查义务，但是由于变更登记申请人嘉兴公司向市市场监管局提交了非本人签字的不实申请材料，导致备案登记错误，故该责任应在嘉兴公司。但因登记结果错误的事实依然存在，而行政诉讼目的在于解决行政争议、监督行政机关依法行使职权，因此，一审判决依据前述司法指导性文件要求，结合本案涉诉股权被司法冻结的实际确认涉诉登记行为违法的处理意见，更有利于维护当事人的合法权益，故一审判决结果符合行政诉讼立法本意和本案实际，本院予以支持。此外，需要指出的是，本案当事人在诉讼过程中提出的关于公司设立登记情形及公司出资、经营状况等意见，与本案被诉行政行为无关，相关上诉意见本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   案件受理费各50元，由上诉人王文辉、西安市市场监督管理局及西安嘉兴房地产开发有限公司承担。   本判决为终审判决。                                     审判长张博   审判员蒋蒙蒙   审判员侯斌     二○二○年四月十四日     法 官助 理段茗琪   书记员王茗仪        1