广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终206号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：曹雅龄，该局工作人员。委托代理人：唐俊，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：黄群心，女，1953年10月25日出生，汉族，住广州市白云区。委托代理人：杨晖、杨雨轩，均系广东力诠事务所律师。原审第三人：钟照湖，男，1967年9月29日出生，汉族，住广州市白云区。原审第三人：禤朝航，男，1972年10月9日出生，汉族，住广东省佛冈县。上诉人广州市规划和自然资源局因与被上诉人黄群心，原审第三人钟照湖、禤朝航责令限期整改通知书一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1411号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，第三人钟照湖于2011年11月29日填写《设施农用地管理申请表》，申请使用汉塘村新光第二经济社塘边坦土地1.5亩。该表载明：项目名称为东华农科站，土地用途为农资仓库，用地年限为20年，设施类型为临建。广州市白云区******民委员会在申请人处加盖印章。2012年4月19日，该申请经广州市白云区人和镇人民政府、广州市白云区农林局、广州市国土资源和房屋管理局白云区分局、广州市白云区人民政府审核同意，并制作《设施农用地管理审核意见表》。其中，广州市国土资源和房屋管理局白云区分局出具“同意按涉农用地的要求使用，不得用于其他非农建设”的意见。上述地块在《白云区人和镇新光（2）经济合作社“塘边坦”（土名）钟照湖地块（1997-2010年）土地利用总体规划图》中显示为一般耕地，《白云区人和镇新光（2）经济合作社“塘边坦”（土名）钟照湖地块白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案图》中显示为设施农用地，在《白云区人和镇新光（2）经济合作社“塘边坦”（土名）钟照湖地块2010年土地利用现状图》中显示为设施农用地。根据2018年12月21日制作的《谈话笔录》载明：第三人钟照湖陈述，靠近路边那一栋作为农资仓库堆放化肥，中间那一栋是第三人钟照湖转赠给李锦清，李锦清于2015年报建并取得施工铭牌，靠近最里面那一栋是第三人钟照湖约在2012年转让给第三人禤朝航，由第三人禤朝航自己出资建设的，且禤朝航于2013年左右补办了宅基地证。当日，广州市白云区国土资源和规划局人和国土规划所对涉案两栋房屋拍摄了现场照片，根据现场照片显示，分别挂有“汉新南路南一巷18号”、“汉新南路南一巷16号”门牌的两栋房屋，均为三层半建筑。原告陈述其丈夫李锦清（已去世）于2015年下半年被核发《村民自建房施工信息铭牌》，该铭牌载明：地址为汉新南路一巷18号，建设规模为占地面积80平方米，总建筑面积为280平方米，层数为3.5，框架结构，街（镇）监管部门为规划建设和城镇管理办公室、人和镇城管执法队、汉塘村委会，开工建设审批表编号为村民新建019。之后，李锦清建设了一栋三层半房屋，并在房屋上挂有“汉新南路南一巷18号”的门牌。2018年12月，广州市白云区******民委员会、广州市白云区******新光一、二、三经济合作社出具《证明》，称新光经济社于80年代按一户一宅分配给李锦清位于（塘边坦）土名，现为汉新南路一巷18号，80平方米的宅基地，该地块于2015年7月11日已批准建设，铭牌019号，该房屋符合我村一户一宅政策。2019年3月2日，原广州市国土资源和规划委员会对第三人钟照湖作出穗云国土监〔2019〕人D038号《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》，称“你未经批准在白云区人和镇汉塘村新光（2）经济合作社‘塘边坦’（土名），进行两栋三层楼房，占用土地面积1.5亩，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。现责令你立即停止该违法用地行为，于2019年3月5日前整改到位，恢复土地原状。逾期未整改的，将依法追究法律责任。”原告不服该通知书，遂诉至原审法院。另查，2019年6月13日，广州市白云区******民委员会、广州市白云区******新光一、二、三经济合作社出具《证明》，称新光经济社分配给李锦清的位于汉新南路一巷18号宅基地与该宅基地房现所挂的门牌汉新南路南一巷18号为同一地址。2019年7月17日，广州市白云区人和镇人民政府出具《关于核查协助调查函情况的函》，称“……2.汉新南路一巷18号房屋位于汉塘村新光第二经济合作社‘塘边坦’（土名），此地块面积为1.5亩，由钟照湖于2011年向人和镇政府及原白云区农林局申办了设施农用地手续，项目名称为东华农科站，设施农用地编号为云设农〔2012〕35号，土地用途仅为农资仓库。”2019年8月26日，广州市白云区人和镇人民政府作出《关于广州铁路运输法院协助调查函（2019）粤7101行初1411号的回复》，称“……经核查，地址为汉塘南路一巷18号是由我镇批准核发，铭牌号：村民新建019，屋址相符，但该宗村民建房当时提供的宅基地证在国规部门系统内为存疑件，故审批铭牌属无效。”因机构改革，原广州市国土资源和规划委员会的职责由被告承接。诉讼中，原告陈述第三人禤朝航持有的宅基地证为1997年6月17日核发的。被告陈述诉争通知书中“两栋三层楼房”分别指的是现场照片中的汉新南路南一巷18号、16号房屋，“占用土地面积1.5亩”为第三人钟照湖被批准使用涉案1.5亩设施农用地的总面积。原审法院认为，关于被告认为被诉通知书未对原告的合法权益产生实际影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，被告并未提交证据证明已经针对涉案两栋房屋作出行政处理决定，也未对涉案两栋房屋进行强制拆除，而被诉通知书对原告、第三人禤朝航设定了停止违法用地行为，并于2019年3月5日前整改到位，恢复土地原状等义务，对原告、第三人禤朝航的实体权益产生了影响，因此，被诉通知书属可诉的具体行政行为。对被告提出的该项意见，原审法院不予采纳。《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”根据上述规定，原广州市国土资源和规划委员会有权对其辖区内土地违法行为进行查处。因机构改革，原广州市国土资源和规划委员会的职责由被告承接，故被告为本案适格的被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《国土资源部、农业部〈关于进一步支持设施农业健康发展的通知〉》（国土资发〔2014〕127号）第四点第（三）项规定：“……从事设施农业和规模化粮食生产的，经营者必须按照协议约定使用土地，确保农地农用。设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。”根据上述规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，第三人钟照湖于2012年4月19日被批准使用涉案1.5亩土地作为设施农用地。之后，李锦清和第三人禤朝航在上述土地范围内分别建设了汉新南路南一巷18号、16号房屋，即涉案两栋房屋。其中，虽然李锦清被核发《村民自建房施工信息铭牌》，且根据广州市白云区******新光一、二、三经济合作社出具的《证明》可知，《村民自建房施工信息铭牌》载明的地址汉新南路一巷18号与现场照片中的汉新南路南一巷18号为同一地址，但原告并未提交证据证明已办理农用地转为建设用地的审批手续，故根据上述规定，汉新南路南一巷18号房屋涉嫌违法用地。但根据原告、被告的陈述、《谈话笔录》可知，第三人禤朝航持有汉新南路南一巷16号房屋的宅基地证。同时，原广州市国土资源和规划委员会在认定违法用地的面积时，未对违法用地面积进行测量，而直接以第三人钟照湖被批准使用涉案1.5亩设施农用地的面积，作为违法用地的面积。由此，原广州市国土资源和规划委员会在未对上述情况予以调查、核实，涉案宅基地证未被撤销、确认无效之前，径行作出被诉通知书，属于事实不清，证据不足，且被诉通知书未告知具体适用的法律条文，故对原告要求撤销被诉通知书的意见，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决撤销原广州市国土资源和规划委员会于2019年3月2日向第三人钟照湖作出的穗云国土监〔2019〕人D038号《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》。上诉人广州市规划和自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审第三人钟照湖违规将设施农用地给被上诉人建住宅，违反设施农用地使用的相关规定，上诉人向钟照湖作出被诉通知书合法，被诉通知书认定事实清楚，载明的面积正确。原审判决已查明《设施农用地管理申请表》载明用地面积1.5亩，上诉人属下白云区分局明确注明“同意按涉农用地的要求使用，不得用于其他非农建设”。钟照湖将涉案土地分别赠送给被上诉人、转让给原审第三人禤朝航建设两栋三层建筑，违反《国土资源部、农业部》(国土资发(2014)127号）第四点第（三）项规定。上诉人发出被诉通知书的对象是钟照湖，目的是制止钟照湖在1.5亩设施农用地上的违法用地行为并予以整改，被诉通知书上载明的面积是正确的。二、被诉通知书仅是上诉人在作出行政处罚之前的过程性文件，并不等同于最终的行政处罚，原审判决认定错误。上诉人在巡查中发现以钟照湖作为使用人的设施农用地上存在非农建设，遂按照《国土资源违法行为查处工作规程》4.6条的要求，向使用人钟照湖发出被诉通知书。被诉通知书发出时尚未立案，原审判决认为上诉人作出被诉通知书时“未对上述情况予以调查、核实”，认定错误。根据《国土资源违法行为查处工作规程》6.2.1条第二款规定，责令停止违法行为通知书是作出最终处罚决定前的过程性文件，并规定该通知书可载明“简要的违法事实和法律依据”，并未规定应当载明详细的适用法条，故被诉通知书中载明“违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定”是正确的，原审判决认为“被诉通知书未告知具体适用的法律条文”，认定错误。三、被诉通知书作出对象为钟照湖，并非被上诉人，未对被上诉人的合法权益产生实际影响。被诉通知书系要求钟照湖停止违法行为并履行其法定义务，未对被上诉人赋予任何法律义务。被诉通知书是一种告知性、程序性和过程性行为，起到督促、提示行政相对人停止违法行为，避免扩大违法后果之作用，劝诫行政相对人自行纠正，有利于预防或减轻行政相对人可能承受行政处罚等不利法律后果，同时也可以保障违法调查程序的进行。此时行政查处程序尚未结束，不产生独立的、最终的行政法律效力。被诉通知书并未对被上诉人合法权益产生实际影响，应当驳回其起诉。被上诉人黄群心二审答辩称：一、上诉人的行政行为属可诉行政行为，被上诉人主体资格适格。被诉通知书事实上确定了被上诉人的义务，侵害了被上诉人的财产权益，与被上诉人有实质上的利害关系，属于可诉行政行为，且被上诉人是适格原告。被诉通知书责令钟照湖停止违法用地行为，并限期整改，恢复土地原状，但被诉通知书认定的1.5亩违法用地面积，包括了被上诉人的合法住宅，如要求恢复土地原状，势必要拆除被上诉人已经合法修建的“一户一宅”住宅，侵害被上诉人的财产权益，对被上诉人产生实际损害。被诉通知书属于行政诉讼受案范围，被上诉人有权提起诉讼，为适格原告。二、被上诉人居住的涉案房屋符合“一户一宅”政策，上诉人作出的被诉行政行为事实不清、证据不足、程序违法。（一）根据广州市白云区******民委员会、广州市白云区******新光一、二、三经济合作社出具的相关证明，证实被上诉人符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于“一户一宅”规定，合法取得《村民自建房施工信息铭牌》，办理了合法的建房手续，合法权益依法应当受到保护。（二）被诉通知书虽名为通知，却责令行政相对人及相关人限期拆除违法建筑，实质上确定了当事人的义务，侵害了当事人的合法权利，属于行政处罚行为。被诉通知书未载明具体适用的法律条文，未充分听取当事人的意见，且现场张贴在程序上属于当场作出行政处罚决定，没有法律依据且程序违法，应属无效，应予撤销。三、被诉通知书无权撤销合法取得的《村民自建房施工信息铭牌》。合法的行政行为一经作出并送达当事人，即应推定为合法有效，未经有权机关依法定程序撤销之前，任何个人和组织都不应否认其约束力。《村民自建房施工信息铭牌》以及村委会《证明》证实被上诉人的行为已取得行政许可。被诉通知书认定违法用地面积为1.5亩，直接否认了上述《村民自建房施工信息铭牌》以及村委会《证明》。《村民自建房施工信息铭牌》与《设施农用地管理审核意见表》都属于许可类的非规范性文件，具有同等的法律效力，上诉人应予以尊重并受其约束。因此，在事实存疑，未有确凿证据，经合法程序撤销先前合法行政行为之前，上诉人直接作出对被上诉人权益产生重大不利影响的被诉通知书，违背了依法行政的行政司法原则，当属无效。综上，被诉通知书事实不清、证据不足、适用法律不当、程序违法，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。原审第三人钟照湖、禤朝航二审未陈述意见。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续。本案中，原审第三人钟照湖于2012年申请取得的1.5亩土地属于设施农用地，依法应当用于农业建设，不得擅自改变土地用途。被上诉人家庭从钟照湖处获得部分土地，改变土地用途建成一栋三层楼房用于居住，虽然该楼房取得有关部门核发的《村民自建房施工信息铭牌》，但该施工铭牌并非农用地转用审批手续，上诉人认定被上诉人居住使用的涉案楼房占用的土地属于违法用地，依法有据。然而，根据查明事实可知，原审第三人钟照湖将其取得的1.5亩设施农用地中的部分土地赠与被上诉人家庭，部分土地转让给原审第三人禤朝航，并由受赠人和受让人自行建成两栋楼房，原审第三人禤朝航还为其楼房补办了宅基地证。上诉人在已调查核实上述情况后，仍然以设施农用地的申请人钟照湖为行政相对人作出被诉通知书，认定钟照湖违法占用1.5亩土地建成两栋三层楼房，并责令钟照湖限期整改，未对违法用地行为人以及用地面积作区分处理，也未对禤朝航持有的宅基地证进一步调查核实，属于认定事实不清，证据不足。原审判决撤销被诉通知书，并无不当，应予以维持。关于上诉人主张被诉通知书属于不可诉的过程性行为的问题。行政机关在查处违法行为过程中作出的责令限期改正通知，通常情况下是行政执法程序中的阶段性行政行为，不是对违法行为的最终处理，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于可诉的行政行为。但是，如果行政机关作出责令限期改正通知后并未作出后续行政处理决定，该通知对当事人的权利义务已经产生实际影响的，应赋予当事人提起行政诉讼的法律救济权利。本案中，上诉人作出被诉通知书后，未作出后续行政处理决定，而被诉通知书要求停止违法用地、恢复土地原状等内容，已对被上诉人的实体权益产生实际影响，应当属于行政诉讼受案范围。故上诉人的上诉理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年四月二十日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬