广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终106号 上诉人（一审被告）岑溪市人民政府，住所地：岑溪市。 法定代表人吴伟华，市长。 委托诉讼代理人张庆锋。 委托诉讼代理人冯勇波。 被上诉人（一审原告）陆毅强，住岑溪市。 被上诉人（一审原告）陆艺宏，住岑溪市。 上述两被上诉人共同委托诉讼代理人陈建平，广西建梧律师事务所律师。 上述两被上诉人共同委托诉讼代理人梁迅，广西建梧律师事务所律师。 上诉人岑溪市人民政府（以下简称岑溪市政府）因与被上诉人陆毅强、陆艺宏征地拆迁补偿协议一案，不服梧州市中级人民法院（2019）桂04行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行审理，于2020年4月20日询问当事人，上诉人岑溪市政府委托诉讼代理人张庆锋、冯勇波，被上诉人陆毅强、陆艺宏及其委托诉讼代理人陈建平到庭参加询问。本案现已审理终结。 梧州市中级人民法院一审查明：原告陆毅强、陆艺宏的父亲陆海清（已故）于2003年3月13日取得岑集用（2003）第010310035号集体土地使用证，该证载明土地使用权面积为315.9m2，原告在该土地及附近土地上修建了房屋及附屋。因修建岑溪市养老服务中心项目，需要征收原告位于岑城镇××组××房屋及土地，上述土地使用证所在土地列入征收范围。2016年10月12日，原告与征地工作人员就征收原告的房屋进行了丈量。根据《征地原始图表》及补偿表反映，原告在岑集用（2003）第010310035号集体土地使用证所在土地及附近土地上被征收地上建（构）筑物为：一幢二层房屋（一层框架结构、面积95.996m2；二层青砖瓦结构、面积95.996m2）、青砖瓦结构建筑（共三处，面积分别为40.5m2、92m2、87.389m2）、泥砖瓦结构附屋（12处共369.9575m2）、石墙63.6m2、小桥3.15m2、水井1只、粪池18m3，上述建（构）筑物共计补偿339344.3元。2016年11月8日，岑溪市征地搬迁攻坚指挥部第二十工作队（甲方，以下简称第二十工作队）与原告陆毅强、陆艺宏（乙方）签订《房屋拆迁补偿协议》，约定“征用房屋的面积：主屋有证部分房屋面积315.9m2，附屋无证部分房屋面积222m2；回建地的补偿：主屋有证部分按100％回建，附屋无证部分按60％回建，其他土地按征用水田补偿”等内容。2016年12月5日，原告领取了包括上述建筑物补偿款在内的补偿款共计492879.6元。2018年7月3日，岑溪市民政局与岑溪市岑城镇人民政府对《岑溪市养老服务中心项目（碧桂园）项目征收甘冲十组水田、旱地、林地、拆迁房屋（含2006年-2007年职校征收水田、旱地）各户名单、面积明细表》进行公示，根据公示情况，原告有证房屋拆迁丈量面积为315.9m2、无证房屋拆迁丈量面积为369.96m2。公示载明，如有异议，请在2018年7月5日前拿当时征地工作队绘制的原始图表等证据到民政局核对。2018年6月20日，岑溪市民政局与岑溪市岑城镇人民政府对甘冲十组欧北贤等户被拆迁无证房屋丈量、复核面积表进行公示，根据公示情况，原告无证房屋丈量面积222m2，复核面积222m2。原告认为根据签订的《房屋拆迁补偿协议》，其无证部分房屋只能获得133m2（按实际丈量面积369.96m2×60%×60%）的回建地，原告向第二十工作队提出要求将《房屋拆迁补偿协议》中附屋无证部分面积由222m2变更为369.96m2。第二十工作队于2018年11月23日对原告作出信访答复，答复原告其申请没有依据。原告不服，向岑溪市人民政府信访事项复查复核委员会办公室提出复查。岑溪市人民政府信访事项复查复核委员会办公室于2018年12月19日答复原告，不予受理原告提出的信访事项。原告以岑溪市岑城镇人民政府及岑溪市民政局为被告，于2019年4月2日向岑溪市人民法院提起诉讼，因适格被告是岑溪市政府，原告向岑溪市人民法院申请撤诉。2019年5月，原告提起本案诉讼，请求法院判决变更涉案《房屋拆迁补偿协议》第1条约定的征用附屋无证部分房屋面积，按实际丈量面积369.96m2的60%即222m2予以补偿。 一审法院认为：根据《征地原始图表》、补偿表以及补偿款支付情况，原告陆毅强、陆艺宏被征收的无证部分房屋面积为369.96m2，而原告与第二十工作队签订的《房屋拆迁补偿协议》中约定附屋无证部分房屋面积222m2，该面积又是369.96m2的60%，被告岑溪市政府提交的证据不能充分证明无证部分房屋面积为222m2，故认定《房屋拆迁补偿协议》中约定的附屋无证部分房屋面积与实际面积不符。对原告陆毅强、陆艺宏提出变更《房屋拆迁补偿协议》约定的附屋无证部分房屋面积、按实际丈量面积369.96m2的60%对其补偿回建地的请求，因回建地的补偿涉及到政府对回建地的统一规划等问题，不宜在本案中直接判决予以变更。因协议约定面积与实际丈量面积不符，侵犯原告应得补偿的实际权益，被告应对原告因协议约定面积比实际丈量面积少导致该部分面积未得到补偿的问题采取补救措施。对被告提出原告起诉已超过法定起诉期限的问题，涉案《房屋拆迁补偿协议》于2016年11月18日签订，岑溪市政府所属工作部门于2018年7月3日公示征地有关面积明细表，陆毅强、陆艺宏认为其权利受到损害，起诉期限应从公示期满后开始计算。陆毅强、陆艺宏以岑溪市岑城镇人民政府及岑溪市民政局为被告，于2019年4月2日向岑溪市人民法院提起诉讼，因适格被告是岑溪市政府，陆毅强、陆艺宏向岑溪市人民法院申请撤诉并向梧州市中级人民法院提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，原告陆毅强、陆艺宏的起诉并未超过起诉期限。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决责令被告岑溪市政府于本判决生效之日起六个月内对原告陆毅强、陆艺宏因《房屋拆迁补偿协议》中约定的附屋无证部分房屋面积222m2比实际丈量面积369.96m2少147.96m2，导致该部分面积未得到补偿的问题采取补救措施。 上诉人岑溪市政府上诉称：一、一审判决认定事实错误。（一）被上诉人陆毅强、陆艺宏一审提供的清点统计建构筑物的《征地原始图表》｛以下简称《征地原始图表（建构筑物）》｝12处附屋中有7处合计149.23m2是没有瓦面和墙体的不完整房屋，只给予地上附着物补偿，不给予回建地，其所在土地按照水田补偿标准另行补偿。另一张清点统计土地的《征地原始图表》｛以下简称《征地原始图表（土地）》｝附图载明的12处土地中有3处分别记载为6m×4m、2.4m×10m、5m×20m，该3处土地是虚构的，只是为了大致凑够7处不完整附屋面积，3处虚构土地面积合计148m2，即369.96m2附屋中有148m2土地已经连同屋前屋后的土地一起折合1.76亩，按水田补偿标准给予了补偿。所以给予回建地安置的附屋无证房屋面积是369.96m2-148m2≈222m2。（二）涉案《房屋拆迁补偿协议》合法有效，协议约定补偿无证部分房屋面积为222m2，自2018年6月20日公示至一审审结，被上诉人对222m2无证房屋面积都不予以确认（核对签名），证实一审判决认定事实错误。二、一审判决适用法律错误。（一）一审法院判非所请，且未对补救措施具体明确，违反审判原则。（二）按照岑溪市政府2013年7月20日印发的《岑溪市人民政府关于印发岑溪市征地拆迁补偿安置办法的通知》（岑政发〔2013〕29号）文件，没有给予回建地的规定。法律也没有强制规定政府征收土地必须要给予回建地安置。（三）涉案不完整房屋无证且无法居住，被上诉人对此旧宅基地没有使用权，无权要求补偿。请求撤销一审判决，驳回被上诉人陆毅强、陆艺宏一审提出的诉讼请求。 被上诉人陆毅强、陆艺宏辩称：一、本次土地征收补偿中，陆毅强、陆艺宏确实有两张《征地原始图表》，其中一张为《征地原始图表（建构筑物）》，另一张为《征地原始图表（土地）》，因认为《征地原始图表（土地）》与房屋无关，所以一审并未提供。《征地原始图表（土地）》中“水田”面积1.76亩，与《征地原始图表（建构筑物）》中无证房屋面积369.96m2，是完全不同性质的土地。二、一审法院并未否定涉案《房屋拆迁补偿协议》效力，而是确定协议约定的回建地面积与事实不符，从而认定岑溪市政府侵犯了陆毅强、陆艺宏应得补偿实际收益完全正确。三、一审判决主文与陆毅强、陆艺宏提出的诉讼请求利益一致，并未超出要求补偿面积数额。四、不管岑溪市政府依据哪些法律法规进行拆迁补偿，均应一视同仁，仅仅对陆毅强、陆艺宏区别对待于法无据。请求驳回上诉，维持原判。 二审审理过程中，上诉人岑溪市政府向本院提交以下新的证据：1.2016年10月12日陆毅强、陆艺宏户《征地原始图表（土地）》，欲证明《征地原始图表（建构筑物）》记载的369.96m2附屋中148m2土地已经按照“水田”补偿标准予以补偿；2.2014年陆海清户（即陆毅强、陆艺宏户）农宅二期原始测绘成果图，欲证明陆毅强、陆艺宏户附屋实际情况；3.编号01031000土地登记申请书审批表；4.编号000100218土地登记申请书审批表；证据3和证据4欲证明被上诉人有两处房屋，其户住宅用地比同等条件的村民多出2倍；5.甘振德等9户的房屋拆迁补偿协议、征地原始图表、征地拆迁补偿表，欲证明该9户的补偿协议中写为“无证部分房屋”给予60%回建面积，而被上诉人的补偿协议写为“附屋无证部分房屋”，附屋是不住人的，补偿标准与人居房屋不同，附屋是不补回建地的；6.古塘村半塘三组梁万胜等户的征地原始图表、征地拆迁补偿表、征地拆迁补偿费专用付款收据，欲证明同期征收补偿中，附屋无证部分房屋是不予补偿回建地的；7.涉案房屋被拆除前的实景照片，欲证明涉案附屋只是砖瓦房、简易房，是不住人的，屋况破烂。 被上诉人陆毅强、陆艺宏质证认为：证据1，2016年10月12日陆毅强、陆艺宏户《征地原始图表（土地）》属实，被上诉人二审也提供该图表，但认为该图表与本案房屋无关；证据2，对真实性、合法性、关联性均不予认可；证据3和证据4，认可其真实性和合法性，但与本案的补偿面积无关；证据5，涉案协议写明“附屋无证部分按60%回建”，即附屋也是给予回建补偿的；证据6，合法性、真实性由法院认定，不认可其关联性；证据7，照片情况属实，确实有部分附屋只有墙基。 本院认为，上诉人岑溪市政府二审提交的证据1、证据7，被上诉人陆毅强、陆艺宏对关联性、合法性、真实性予以认可，本院予以确认。证据2-4，与本案回建面积认定无关联性，不予确认。证据5、证据6，内容上无法证明附屋不予补偿，且与涉案《房屋拆迁补偿协议》明确约定附屋无证房屋给予60%回建地的事实不符，不予确认。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院另查明：2016年10月12日，征收工作组对陆毅强、陆艺宏户开展征收补偿清点登记工作，除制作《征地原始图表（建构筑物）》外，还制作有《征地原始图表（土地）》，《征地原始图表（土地）》右侧附图勾画有12处土地，实际面积合计1184.1m2，但误将其中一处14.2m×6.1m＝86.62m2的地块按照75.85m2计算，计算面积为1173.33m2（折合1.76亩），《征地原始图表（土地）》左侧在地类水田一栏写明“1.76亩”。该1.76亩土地已经按照水田地类给予安置补偿。涉案《征地原始图表（建构筑物）》记载的369.96m2附屋，有部分为只残存地基、墙体的未完整房屋。 本院认为：一、关于涉案附屋面积的事实认定问题。上诉人岑溪市政府上诉主张涉案《征地原始图表（建构筑物）》所载12处附屋中的7处是没有瓦面和墙体的未完整房屋，该7处未完整附屋面积合计149.23m2，只计算地上附着物补偿，不给予回建地。该7处未完整房屋所占土地面积在涉案《征地原始图表（土地）》中按照148m2计算按照水田地类给予了补偿。二审询问时，上诉方委托诉讼代理人认为涉案《征地原始图表（土地）》附图所载12块土地中有3块土地并非真实存在，而是为了凑够148m2而虚构的。本院认为，因为两张原始图表分别清点建构筑物和土地，上诉人提出的该148m2既清点登记为建构筑物，又清点登记为土地，不符合常理。还考虑到虚构事实一旦被司法认定，将可能导致相关责任追究，所以应慎重认定。因为只有上诉人委托诉讼代理人陈述，被上诉人不予认可，也没有其他证据予以佐证，本院不予认定。即，上诉人提出的涉案369.96m2附屋中有148m2已经按照水田性质给予补偿的主张，缺乏事实依据，本院不予采信。上诉人认为“涉案《房屋拆迁补偿协议》约定无证部分房屋面积为222m2，自2018年6月20日公示后，直至一审结束，被上诉人对222m2无证房屋面积都不予以确认（核对签名），证实一审判决认定事实错误”，其实被上诉人陆毅强、陆艺宏一直未核对签名，正好证实被上诉人陆毅强、陆艺宏一直不认可其无证房屋面积为222m2，而且2018年6月20日公示时被上诉人无证房屋面积记载为222m2，2018年7月13日公示则记载为369.96m2，应当以最后公示记载的面积为准。因此，被上诉人附屋无证房屋面积应为369.96m2。 %1、关于涉案附屋无证房屋是否应当给予回建地安置的问题。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）规定，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电〔2010〕15号）规定，征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。应当说法律法规没有具体规定征收土地要给予回建地，但征收土地给予回建地安置是落实政策的具体做法。补偿方式的确定一方面具有法定性，另一方面也有灵活性。岑溪市政府为了妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，考虑到本项目土地征收工作情况的特殊性，确定无证房屋给予60%回建地安置，是务实有为的。涉案协议明确约定“附屋无证部分按60%回建”，该约定不违反法律强制性规定，属合法有效条款，因此即使法律法规及补偿方案没有明确规定土地征收补偿必须给予回建地安置，但是在协议明确约定情况下，岑溪市政府应依约履行，对于涉案附屋无证房屋依约应给予回建地安置。上诉人岑溪市政府提出法律法规及征地拆迁有关文件并未规定征收土地必须给予回建地安置，其可以不给予回建地安置的上诉主张，与协议约定不符，本院不予支持。上诉人岑溪市政府上诉主张签订协议时采取的政策是人居无证房屋按照60%面积给予回建地安置，不属人居的附屋则不予回建地安置，与涉案《房屋拆迁补偿协议》第3条“附屋无证部分按60%回建”的约定不符，本院不予支持。 %1、关于涉案《房屋拆迁补偿协议》确定的附屋无证房屋面积222m2应否判决变更为369.96m2的问题。上诉人岑溪市政府主张协议约定的附屋无证房屋222m2是清点登记12处附屋369.96m2之后，减去不完整房屋148m2，369.96m2-148m2＝221.96≈222m2，222m2是协商的结果，不应变更。被上诉人主张签订协议时工作组人员告知222m2已经是按60%折算的面积，369.96m2×60%＝221.976m2≈222m2，今后就是按222m2给予回建地安置，但政府后来在222m2基础上再打六折计算给予回建地，属于因误解造成事实错误，应变更附屋房屋面积222m2为369.96m2。应当说，双方当事人陈述222m2的计算方式都有一定道理，但相比较而言，采信被上诉人的说法更为适宜。理由是：（一）要认定减去148m2的说法，就要认定虚构事实，而要认定虚构事实，显然依据不足。而且行政机关通过自认造假，从而就可以逃避责任，这本身就有违情理，司法机关不应支持。（二）附屋369.96m2中确实有部分不完整房屋，基于一般的经验和常识，该部分不完整房屋也按照完整房屋标准给予回建地，显然补偿过高。但是，该补偿毕竟是有限度的，用有限的过度补偿为代价约束政府对自己所作承诺的遵守，从而助推和维护诚实守信原则的牢固树立，是物有所值的。 四、关于一审判决是否判非所请的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，人民法院审理行政案件审查的是被诉行政行为的合法性，即“审被告”，与民事诉讼“审原告”有着明显的不同。人民法院审理行政诉讼案件，根据审理查明的事实，对照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条至七十九条的规定，选择适当的裁判方式作出裁判，一般不受原告诉讼请求的限制。本案原告提出的诉讼请求是：“变更涉案《房屋拆迁补偿协议》第1条约定的征用附屋无证部分房屋面积，按实际丈量面积369.96m2的60%即222m2予以补偿”，一审法院查明事实后，考虑到政府对回建地统一规划等问题，不宜在本案中直接判决予以变更，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决责令岑溪市政府于本判决生效之日起六个月内对陆毅强、陆艺宏因《房屋拆迁补偿协议》中约定的附屋无证部分房屋面积222m2比实际丈量面积369.96m2少147.96m2，导致该部分面积未得到补偿的问题采取补救措施，有事实和法律依据，判决结果正确。 综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决结果正确。上诉人岑溪市政府提出的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人岑溪市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年四月二十六日 法官助理 陈雨薇 书 记 员 贾茜茜