云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终85号上诉人（一审原告）德宏奥环水泥有限公司。住所地：云南省芒市大湾办事处街坡村。法定代表人王重兴，董事长。委托代理人杨丹威，云南百姓律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人刘源雄，云南百姓律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（一审被告）芒市人民政府。住所地：云南省芒市斑色路16号。法定代表人毛晓，市长。出庭负责人陈茂永，副市长。委托代理人李留英，芒市司法局局长。代理权限：特别授权代理。委托代理人别俊波，云南宏鑫律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（一审第三人）云南电网有限责任公司德宏芒市供电局。住所地：云南省芒市风情街。法定代表人沈忠亮，局长。委托代理人龚亚飞，云南和序律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人德宏奥环水泥有限公司（以下简称奥环公司）因与上诉人芒市人民政府、云南电网有限责任公司德宏芒市供电局（以下简称芒市供电局）其他行政行为一案，不服云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院（2019）云31行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年2月11日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人奥环公司的法定代表人王重兴、委托代理人杨丹威、刘源雄，上诉人芒市人民政府出庭负责人陈茂永、委托代理人李留英、别俊波，上诉人芒市供电局委托代理人龚亚飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定，为落实国务院《大气污染防治行动计划》、云南省人民政府《云南省大气污染防治行动实施方案》，2014年6月10日，德宏州人民政府印发了德政办发[2014]81号《关于印发德宏州大气污染防治行动实施方案的通知》，要求重点对水泥等产能过剩行业制定“十三五”淘汰计划，确保国家和省下达的淘汰落后产能目标任务全面完成。2014年6月30日，德宏州工业和信息化委员会以德工信发[2014]146号文件，转发了云南省工业和信息化委员会《关于水泥产业2013—2017年结构调整方案的通知》，要求淘汰机立窑、湿法窑水泥熟料生产线，迫使日产2000吨以下熟料新型干法水泥生产线及资源能源消耗高、污染物排放不达标等水泥熟料生产线装置产能退出市场。奥环公司分别于2014年10月、2016年6月停止了1200t/d和1500t/d生产线1号2号窑的生产，2017年奥环公司主动退出了80万吨熟料产能，粉磨站仍在生产。2017年11月20日，中共德宏州委办公室发布德办发[2017]68号《中共德宏州委办公室、德宏州人民政府办公室关于印发〈德宏州贯彻落实省委省政府第三环境保护督察组督察反馈意见整改方案〉的通知》，要求奥环公司在2017年底前完成搬迁改造工作，由芒市人民政府、州工业和信息化委督促奥环公司制定明确搬迁计划及方案，按时全面停止生产。因德宏州空气质量改善目标完成情况较差，2018年4月25日，德宏州人民政府被云南省环境保护厅约谈，要求德宏州2018年6月底完成所在地建成区重污染企业搬迁改造方案并尽快完成搬迁改造。2018年5月18日，中共芒市委办公室、芒市人民政府办公室发布芒办发电[2018]40号《关于开展大气污染防治整改工作的通知》，要求加快推进芒市城市建成区及周边重污染企业的搬迁改造工作，主要是奥环公司的搬迁问题。2018年6月7日，德宏州人民政府办公室发布了NO.497《关于大气污染防治重点目标任务分解的通知》，要求尽快组织完成奥环公司搬迁改造工作。因奥环公司未按照要求停止粉磨站生产，芒市人民政府于2018年6月20日向奥环公司发出芒政发（2018）61号《芒市人民政府关于德宏奥环水泥有限公司停产的通知》（以下简称61号通知），要求奥环公司全面停止粉磨站生产，2018年6月30日前完成搬迁改革方案，及时报请市人民政府研究。2018年12月27日，芒市人民政府向奥环公司发出芒政发（2018）153号《芒市人民政府关于要求德宏奥环水泥有限公司自行停止粉磨站生产的通知》（以下简称153号通知），要求奥环公司2018年12月31日全面自行停止水泥粉磨站生产。2018年12月29日，芒市人民政府向芒市供电局发出№135号《芒市人民政府关于配合做好奥环水泥厂停止生产有关工作的通知》（以下简称135号通知），要求芒市供电局立即停止对奥环水泥公司生产区的电力供应。一审法院认为，1.芒市人民政府于2018年6月20日作出61号通知、2018年12月27日作出153号通知，明确要求奥环公司2018年12月31日全面自行停止水泥粉磨站生产，性质是责令停产停业，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，属于行政处罚，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，奥环公司系该二份通知的行政行为相对人，有权提起行政诉讼。2.2018年12月29日，芒市人民政府向芒市供电局发出135号通知，要求芒市供电局立即停止对奥环公司生产区的电力供应，属于芒市人民政府要求芒市供电局协助实施行政强制行为；芒市供电局2019年1月3日向奥环公司发出了停电通知，虽未直接实施断电措施，但导致奥环公司为减少损失向德宏州供电局申请将相应变压器转为检修状态，芒市供电局实际上协助芒市人民政府实施了行政强制行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，芒市供电局系本案适格第三人，该通知对奥环公司的权利义务产生了影响，奥环公司系利害关系人，可以提起行政诉讼。3.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”奥环公司于2019年6月20日就芒市人民政府2018年6月20日作出的61号通知提起行政诉讼，未超过起诉期限。4.芒市人民政府作出的责令奥环公司停产停业的通知系行政处罚行为，应该按照《中华人民共和国行政处罚法》第五章第二节规定的一般程序实施，并根据第三十九条的规定，制作行政处罚决定书，决定书应告知奥环公司申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；根据第四十二条第一款的规定，告知奥环公司有要求举行听证的权利，芒市人民政府未按上述程序作出行政处罚，系程序违法，且芒市人民政府没有在举证期限内提供作出具体行政行为的法律依据，视为行政行为没有法律依据。5.芒市人民政府因芒市空气质量不达标通知奥环公司停产停业，奥环公司系水泥生产企业，厂部紧临芒市城镇居民生活区，撤销三份通知恢复生产，可能会对芒市城镇居民健康造成损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定应当确认芒市人民政府行政行为违法，但不予撤销。据此判决：一、确认芒市人民政府2018年6月20日对奥环公司作出的芒政发（2018）61号《芒市人民政府关于德宏奥环水泥有限公司停产的通知》违法；二、确认芒市人民政府2018年12月27日对奥环公司作出的芒政发（2018）153号《芒市人民政府关于要求德宏奥环水泥有限公司自行停止粉磨站生产的通知》违法；三、确认芒市人民政府2018年12月29日对芒市供电局作出的《芒市人民政府关于配合做好奥环水泥厂停止生产有关工作的通知》违法。案件受理费50.00元，由芒市人民政府承担。奥环公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持奥环公司一审诉讼请求或确认芒市人民政府作出的61号通知、153号通知、135号通知无效；2.诉讼费用由芒市人民政府承担。事实和理由：1.61号通知、153号通知、135号通知超越职权，行政处罚无效。（1）根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》缚五十九条规定，芒市人民政府没有作出责令停产停业行政处罚的权限；根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。芒市人民政府不具备作出“责令停产”处罚的法定职权，对奥环公司作出的行政处罚无效。（2）一审判决已认定芒市人民政府作出的行政处罚无法律依据、程序违法，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定，应确认无效。2.一审判决事实认定遗漏了奥环公司就地转型为粉磨站属于国家鼓励行为，奥环公司转型后不再属于重污染企业，奥环公司停止熟料生产后，芒市空气质量不但没有改善反而变差等重要事实，导致作出确认违法而不撤销的错误判决。（1）根据云工信原材〔2014〕496号《云南省工业和信息化委关于印发水泥产业2013-2017年结构调整方案的通知》，鼓励提前淘汰落后水泥熟料生产装置，就地改造为单纯粉磨站，奥环公司分别于2014年10月、2016年6月停止了1200t/d和1500t/d水泥熟料生产线，2017年主动退出熟料产能，就地转型为粉磨站，属国家政策鼓励的行为。（2）按照国家、省政策规定，不属于关停、搬迁企业。根据环境保护部《关于印发〈重点排污单位名录管理规定〉（试行）的通知》（环办监测〔2017〕86号），有水泥熟料生产的水泥制造业才属于重污染企业，奥环公司就地转型为粉磨站后，已经不是重污染企业；根据国务院《大气污染防治行动计划》和《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发〔2018〕22号），奥环公司不属于关停、搬迁企业。（3）奥环公司止熟料生产后，芒市空气质量不但没有改善反而变差，二氧化硫、二氧化氮的上升与奥环公司无关。3.一审判决适用法律错误，在无任何证据证明奥环公司恢复生产将给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情况下作出不予撤销的判决错误。4.奥环公司是证照齐全、环保达标的合法经营企业，恢复生产不会给社会公共利益造成损害，相反会给当地经济发展带来巨大贡献，奥环公司退出水泥熟料产能，就地转型为粉磨站的生产经营过程中各项环保达标，恢复生产不会给当地居民健康造成损害。5.一审判决未责令芒市人民政府采取补救措施，对奥环公司损失承担赔偿责任。（1）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。奥环公司因芒市人民政府的行为停产停业至今，导致奥环公司上千万元的直接损失，一审判决应一并就奥环公司职工安置、损失赔偿等问题判决芒市人民政府采取补救措施，避免损失进一步扩大。（2）奥环公司《生产许可证》有效期至2020年1月11日，根据《水泥产品生产许可证实施细则》的规定，2019年9月开始办理生产许可证换证，奥环公司2019年9月26日向芒市工业和商务科技局提出符合产业政策确认的申请，但是芒市工业和商务科技局以“该案正在审理中”为由不给予审批转报州级工信部门，换证工作至今无法进行。芒市人民政府上诉请求：1.撤销一审判决；2.驳回奥环公司的起诉；3.本案诉讼费用由奥环公司承担。事实与理由：1.一审判决认定61号通知、153号通知属行政处罚错误，认定135号通知系要求芒市供电局协助对奥环公司实施行政强制行为错误，芒市人民政府的前述三份通知是为了落实国务院《大气污染防治行动计划》《云南省大气污染防治行动实施方案》《德宏州大气污染防治行动实施方案的通知》等系列环境保护政策，属行政指导行为，应当驳回奥环公司的起诉。奥环公司作为高耗能、重污染企业，且位于芒市城区，是需要搬迁改造、转型升级的对象，61号通知、153号通知，完全是为了敦促奥环公司完成搬迁改造、转型升级目标，最终目的并不是要求停产停业。135号通知系因奥环公司不配合完成搬迁改造、转型升级工作，芒市人民政府对其予以协助，实际上芒市供电局并没有按照通知作出具体行为。2.奥环公司搬迁改造、转型升级的原因除其现产区位于主城区影响市民日常生活，还因为其系高耗能、重污染企业，芒市人民政府将其列入搬迁改造、转型升级范围，并为此发出敦促其完成目标的通知，并无不当，一审决未认定奥环公司是否属于重污染企业，遗漏重要案件事。3.芒市人民政府所作通知系根据国务院、云南省人民政府、德宏州人民政府以及行政部门相关政策作出，并无不妥。芒市供电局上诉请求：1.撤销一审判决；2.认定2019年1月3日芒市供电局向奥环公司送达135号通知后，并没有导致奥环水泥公司为减少损失向德宏供电局申请将相应变压器转为检修状态，即芒市供电局《停电通知》与奥环公司申请将相应变压器转为检修状态之间没有因果关系；3.认定芒市供电局不是本案适格的第三人；4.本案上诉费由奥环公司承担。事实与理由：1.一审判决认定芒市供电局于2019年1月3日向奥环公司发出了《停电通知》，虽未直接实施断电措施，但导致奥环公司为减少损失向德宏州供电局申请将相应变压器转为检修状态，认定法律事实及说理错误。芒市供电局向奥环公司送达《停电通知》后，并没有导致奥环公司为减少损失申请将相应变压器转为检修状态，芒市供电局停电通知的行为与奥环公司申请将相应变压器转为检修状态两者之间并没有因果关系，奥环水泥公司是为了配合芒市人民政府自行开展拆除窑筒体工作和免去缴纳下个月的基本电费等其自身原因，才实施了自行申请将变压器转为检修状态的行为，芒市供电局送达《停电通知》至今没有实施过断电措施。2.芒市供电局送达《停电通知》行为与奥环公司申请将相应变压器转为检修状态之间没有因果关系，且与奥环公司签订《高压供用电合同》的是德宏供电局，芒市供电局不是供用电权利义务主体，故芒市供电局不是本案适格的第三人，一审判决认定法律事实及说理错误，导致适用法律错误。针对奥环公司的上诉请求和理由，芒市人民政府、芒市供电局答辩称，其答辩意见与上诉请求和理由一致。针对芒市人民政府的上诉请求和理由，奥环公司答辩称，61号通知、153号通知和35号通知，明确要求奥环公司全面停止生产、停止生产，对奥环公司立即停止电力供应，是行政处罚，不是行政指导行为；奥环公司就地转型为粉磨站属于国家鼓励行为，奥环公司转型后不再属于重污染企业；61号通知、153号通知和135号通知无任何法律依据，是违法行为。针对芒市供电局的上诉请求和理由，奥环公司答辩称，一审判决没有判令芒市供电局承担义务，也没有减损芒市供电局的权益，芒市供电局没有上诉权；135号通知对奥环公司的权利义务产生影响，芒市供电局是相对人，系本案适格第三人；一审判决认为芒市供电局导致奥环公司将相应的变压器转为检修状态，实际上协助芒市人政府对奥环公司实施了行政强制行为说理正确。对一审认定的前述法律事实，各方当事人均未无异议，本院予以确认。本院根据一审经庭审质证确认的证据，另查明，2017年7月19日，奥环公司以德奥司[2017]13号《关于主动退出熟料产能计划的请示》报芒市工业和商务局，明确奥环公司主动退出80万吨熟料水泥产能，请求转报省、州工业和信息化委员会将奥环公司1200t/d、1500t/d两条新型干法水泥熟料生产线列入2017年淘汰落后和过剩产能目标计划。2017年8月3日德宏傣族景颇族自治州工业和信息化委员会以德工信发[2017]138号《德宏州工业和信息化委员会关于上报水泥、电解铝落后产能列入2017年度淘汰落后和过剩产能计划的请示》，将奥环公司1200t/d、1500t/d两条生产线80万吨水泥产能列入过剩产能，上报云南省工业和信息化委员会。2017年10月1日奥环公司在《淘汰过剩产能项目承诺书》中承诺将淘汰的80万吨熟料产能指标交由省级统筹。奥环公司在二审中提供了七组证据：第一组：国办函[2020]18号《国务院办公厅关于生态环境保护综合行政执法有关事项的通知》，欲证明没有法律法规规章依据的执法事项一律取消；第二组：《排污许可证》（副本），欲证明奥环公司各项环保达标；第三组：云南坤发环境科技有限公司的《营业执照》《检验检测机构资质认定证书》《云南省环境保护行业污染治理资质证书》《职业卫生技术服务机构资质证书》《环境监测人员技术考核合格证》、云环通[2016]72号《云南省环境保护厅关于社会环境监测机构资格复审和升级结果的通知》《证明》，欲证明云南坤发环境科技有限公司具备社会环境监测机构资质；第四组：《产业结构调整指导目录》（2019年版），欲证明奥环公司两台水泥磨不在国家明令淘汰范围；第五组：《固定污染源排污许可分类管理名录》（2017年版、2019年版），欲证明奥环公司水泥粉磨生产不属于重污染企业；第六组：《照片》7张，欲证明奥环公司周边而存数家仍在生产的企业，依然会产生污染；第七组：2011年、2018年《税款缴纳统计表》、生育保险、工伤保险、医疗保险、失业保险清册9份，欲证明奥环公司成立后上缴税费约2.5亿元。芒市政府质证认为，奥环公司提供的第一组证据的真实性、合法性无异议，但其是在被诉通知作出后形成，不能作为本案证据，且不具有关联性，不能证明奥环公司证明目的；奥环公司提供的第二组、第三组、第四组、第五组证据的真实性、合法性无异议，但奥环公司在二审中提供理由不成立，且不具有关联性，不能证明奥环公司证明目的；奥环公司提供的第六组、第七组证据不具有真实性、合法性和关联性。芒市人民政府在二审中提交了四份证据：1.云环函[2018]444号《云南省环境保护厅云南省财政厅关于2017年全省县城生态环境质量监测评价与考核结果的通知》，2.云污防函[2019]2号《云南省环境污染防治工作领导小组办公室关于通报2018年1-12月落实大气污染防治目标任务情况的函》，3.云污防函[2020]1号《云南省环境污染防治工作领导小组办公室关于通报2019年1-12月落实大气污染防治目标任务情况的函》，4.《芒市环境空气质量专报》（2019年第13期），欲证明奥环公司停止粉磨站生产前后芒市空气质量变化情况。奥环公司质证认为，对芒市政府提交的上述四份证据的真实性、合法性无异议，但不认可其关联性，且云环函[2018]444号通知二审提交没有正当理由。本院认为，芒市人民政府作出本案被诉61号、153号、135号通知不是因为奥环公司违反行政管理秩序，奥环公司一审诉讼请求是要求撤销本案被诉61号、153号、135号通知，奥环公司提供的上述证据与本案没有关联性，本院不予采纳。芒市人民政府在二审中提供上述证据不符合经人法院准许可以延期提交证据或补充证据的情形，本院不予接纳。本案的争议焦点为一、被诉的61号、153号、135号通知的性质是什么？二、被诉的61号、153号、135号通知应否撤销？本院认为：1.国务院《大气污染防治行动计划》要求加快淘汰落后产能，要淘汰水泥（熟料及粉磨）产能，并要各省（区、市）人民政府与国务院签订大气污染防治目标责任书，将目标任务落实到地方人民政府和企业；《云南省大气污染防治行动实施方案》将国家下达的淘汰落后产能任务确定给各州、市人民政府；《德宏州大气污染防治行动实施方案》又将国家和省下达的淘汰落后产能任务确定给各县市人民政府；《云南省水泥产业2013—2017年结构调整方案》确定了2017年全省水泥产业结构调整的目标；奥环公司也主动要求将其80万吨熟料水泥产能列入2017年淘汰落后和过剩产能目标计划。因此，芒市人民政府作出本案被诉61号通知、153号通知有相应的政策依据，要求奥环公司停产是落实国家、省、州大气污染防治、淘汰落后产能和过剩产能政策，是政策性停产行为；芒市人民政府作出本案被诉135号通知，要求芒市供电局立即停止对奥环公司生产区的电力供应，是为了确保本案被诉61号通知、153号通知实施的合理措施。2.本案被诉的61号通知明确奥环公司已经停窑的熟料水泥生产线已纳入淘汰落后和过剩产能计划，要求奥环公司全面停止生产；被诉的153号通知，要求奥环公司2018年12月31日全面自行停止水泥粉磨站生产；被诉的135号通知，要求芒市供电局立即停止对奥环水泥公司生产区的电力供应。上述三个通知的内容明确具体，对奥环公司、芒市供电局有强制效力，不是行政指导行为。芒市人民政府认为三个通知是行政指导行为的上诉理由不能成立，本院不予支持。行政处罚针对的是公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，如前所述芒市人民政府作出本案被诉61号通知、153号通知不是因为奥环公司违反了行政管理秩序，而是落实国家、省、州大气污染防治、淘汰落后和过剩产能政策要求，芒市人民政府作出本案被诉61号通知是为了确保本案被诉61号通知、153号通知的实施，不是实现行政处罚的强制措施，奥环公司上诉认为本案被诉61号通知、153号通知、135号通知是行政处罚的上诉理由不能成立，本院不予支持。芒市供电局是135号通知的相对人，一审将芒市供电局列为本案第三人并无不当，但一审认为芒市供电局向奥环公司发出停电通知虽未直接实施断电措施，但导致奥环公司为减少损失申请将相应变压器转为检修状态不当，芒市供电局的部分上诉理由成立，本院予以支持。3.芒市人民政府作出本案被诉61号通知、153号通知有相应的政策依据，符合国家、省、州大气污染防治、淘汰落后和过剩水泥产能政策要求；作出本案被诉135号通知措施合理，应予支持。奥环公司主动要求将其80万吨熟料水泥产能纳入淘汰落后和过剩产能目标计划，产能指标交由省级统筹，相关职能部门已将该产能指标纳入淘汰落后和过剩产能目标计划，奥环公司请求撤销本案被诉61号通知、153号通知、135号通知的诉讼请求不能成立，应予驳回。一审认定本案被诉61号通知、153号通知、135号通知是行政处罚错误，认为芒市人民政府作出本案被诉61号通知、153号通知、135号通知违反了《中华人民共和国行政处罚法》规定的实施行政处罚的程序，适用法律错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九规定，判决如下：一、撤销云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院（2019）云31行初4号行政判决；二、驳回德宏奥环水泥有限公司的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由德宏奥环水泥有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  张庆泽审判员  苏静巍审判员  田奇慧二〇二〇年四月二十九日书记员  江 娜