广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1203行初65号原告：吴国政，男，1984年8月22日出生，汉族，住四会市东城区*************，公民身份号码：441************415。委托代理人：孙冰峰，广州金鹏律师事务所律师。委托代理人：彭礼，广州金鹏律师事务所实习律师。被告：四会市自然资源局，住所地：四会市行政中心市****侧。法定代理人：徐响。委托代理人：欧庆华，广东兴会律师事务所律师。委托代理人：洪桂玉，该局工作人员。原告吴国政不服被告四会市自然资源局作出的四自然资执法（处罚）字[2019]33号《土地行政处罚决定书》，于2020年3月2日向本院提起行政诉讼。本院于3月3日受理后，于同月12日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告吴国政的委托代理人孙冰峰、被告四会市自然资源局的委托代理人欧庆华和洪桂玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告四会市自然资源局于2019年8月20日作出四自然资执法（处罚）字[2019]33号《土地行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出处罚。原告吴国政诉称，2019年8月20日，被告以原告在2014年未经批准，多次擅自在东城街道沙头村委会丽岗村“深潭”、“莫公庙”、“连塘屈”地段鱼塘堆填污泥和砂石等固体废弃物，改变了土地原貌，造成违法用地面积64860.28平方米为由。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款，第七十六条，《中华人民共和国土地管理条例》第四十二条，《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》，作出四自然资执法(处罚)字[2019]33号《土地行政处罚决定书》，责令退还上述土地，清理占用土地内固体废物、恢复原状，并处罚金972904.2元。被告作出上述行政处罚所依据的证据不足，适用法律不当，处罚不当，给原告的合法权益造成了严重损害。一、被告行政处罚依据的证据证据不足。（1）涉案地块的土地性质没有查清。没有任何证据涉案土地的性质是农用地，被告应当在本案中依法提交该主要证据，以便查明性质处罚决定时的相关事实。（2）原告没有非法占用农业地的主观故意。根据被告询问笔录以及提交的填土工程合同，原告对涉案地块进行填埋是应四会市新丽纺织品有限公司要求实施的，该合同的签订是吴国政和该公司的委托代理人杨瑞昭。原告是在知道涉案土地可以填埋的情况才实施的行为，被告在调查取证时没有进一步调查，没有调查四会市新丽纺织品有限公司和杨瑞昭。（3）行政处罚中填埋的物质种类、范围、数量没有查清。根据原告的笔录，原告是根据四会市新丽纺织品有限公司的指示在莫公庙和深潭、连塘屈地块进行填埋，并没有提及用砂石填埋地块，但从行政处罚决定书中可以看出包括污泥和砂石两种不同的物质，可以证明被告在进行行政处罚调查中并没有查清污泥和砂石的范围、数量。被告在未提供原告堆填固体废弃物，涉嫌违法用地的实际测量数据及计算依据情况下，仅依据相关部门关于涉案地段的规划图等登记面积，即认定原告违法用地面积达64860.28平方米，被告据此作出的行政处罚决定所依据的数据缺乏严谨性。（4）涉案土地是无人管理的地块，至2013年开始有无其他人在此填埋无法得知。原告也曾向四会市相关部门举报有其他人在此进行填埋其他物质，但被告没有进行调查。二、被告作出行政处罚适用法律错误。1、根据《城市用地分类与规划建设用地标准》的规定，建设用地包括城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地等，非建设用地包括水域、农林用地以及其他非建设用地等。现有证据无法证明涉案土地发生改变均由原告行为造成，也没有相关证据证明原告在涉案土地上进行过建造建筑物、构筑物等将农用地擅自改为建设用地的行为。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定作出行政处罚决定属于适用法律错误。2、被告作出的行政处罚过高，以每平方米15元进行罚款不合理。根据《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》，非法占用建设用地、未利用地面积较小，进行非农业建设，经批评教育，立即停止土地违法行为，没有形成不良后果或消除不良后果的;责令退还土地，不予罚款。违法占用一般农用地，造成不良后果的。处每平方米10元以上20元以下罚款。被告在认定原告违法的过程中，对原告实际占用土地面积，以及造成不良后果的影响上，未提供相应的有效的证明材料，难以体现客观事实真相，刻板认定的64860.28平方米违法占地面积缺乏证据支持，违背行政处罚应当合法合理的原则。3、原告从事一个违法行为，却遭受两次行政处罚。首先，2019年8月2日肇庆市生态环境局四会分局已经对原告的违法行为作出罚款10万元的行政处罚，被告于8月20日对原告的行为违法又作出处罚，明显违反“一事不再罚”。其次，根据四会市公安局2019年7月21日出具的立案决定书，四会市公安局对原告环境污染案件进行立案侦查，行政机关不应再对此进行处罚。三、本案处罚程序不合法。（1）听证召开程序不合法。2019年8月2日被告发出文号为四自然资执法（听通）字[2019]33-1号听证通知书，通知原告在8月12日上午9时到被告处进行听证，原告及其代理人按照该通知要求前往其地点，却被告知听证时间为8月13日，要求原告次日再来听证。原告认为，根据相关法律规定，如原听证通知书有误，应另行通知时间，而非临时通知，由于被告通知程序有误，导致原告代理人未能代理原告进行听证，剥夺原告依法享有的申辩权和质证权。（2）听证会举行程序不合法。根据《环境处罚行政听证程序规定》第二十七条，听证程序包括8条内容，但在8月13日听证过程中，被告案件调查人只陈述原告的违法事实，并没有提出初步处罚事实和依据。原告无法就此进行申辩，双方也没有进行质证和辩论，听证程序质证是当事人的义务，如果没有质证，行政处罚决定不能采纳该证据作为行政处罚的依据。（3）听证人员组成不合法，根据广东省行政听证程序实施办法第十一条规定，凡是从事听证工作的主持人、听证员、书记员应当持有广东省人民政府行政执法证，并经过有关法律、法规业务的培训，但本案中，仅书记员公开了执法号，原告有理由认为其他人员并无行政执法证，无权参加听证。（4）听证笔录内容不合法。听证笔录应当载明案件调查人员提出适用听证程序的司法建议，以及当事人申辩和质证的内容，但听证笔录没有上述内容，明显违反《广东省行政处罚听证程序实施办法》第二十九条的规定。（5）作为重大违法的行政处罚，本案应当是集体讨论决定，在集体讨论之前，应经过从事行政处罚的人员进行审核，否则程序不合法。因此，被告应当提供集体讨论的相关文件及审核文件。综上，被告作出的行政处罚决定适用法律错误，认定事实不清、证据不足，行政处罚显失公正，严重损害了原告的合法权益，依法应予以撤销。原告吴国政提交了下列证据：1、四自然资执法（处罚）字[2019]33号行政处罚决定书。证明被告作出行政处罚决定违法。2、听证通知书。证明被告通知原告于2019年8月12日上午9:00举行听证会。被告四会市自然资源局辩称，一、被告作出的四自然资执法(处罚)字[2019]33号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确。经被告立案调查，原告未经批准，多次擅自在东城街道沙头村委会丽岗村土名“深潭”、“莫公庙”、“连塘屈”地段鱼塘堆填污泥和砂石等固体废物，改变了土地原貌。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”的规定，适用法律正确。在听证会上，被告陈述了对原告非法占地、倾倒固体废弃物违法行为的调查情况，原告承认在“深潭”、“莫公庙”两个地块堆填固体废弃物，与被告所调查的情况相符。二、被告对原告作出的行政处罚程序合法。1、被告于2019年7月23日依法向原告送达了《土地行政处罚及听证告知书》(四自然资执法(告知)字[2019]10号)，原告在法定期间内作出了书面陈述和申辩，并提出听证。虽然原告收到听证通知书的听证时间与实际开听证会的时间不一致，但是在召开听证会时原告出席听证会，并就被告陈述的事实予以确认，原告的陈述申辩质证权利得到保障，原告代理人未到庭参加听证不能视为原告权利的剥夺。据此，被告于2019年8月13日组织听证后作出的《土地行政处罚决定书》程序合法，应予以维持。三、被告对原告作出的行政处罚措施符合合理行政原则。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”以及《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》中“违法占用一般农用地，造成不良后果的，处每平方米10元以上20元以下罚款”的规定，因原告的行为对多个地段的地块造成了严重的破坏，被告对原告处以每平方米15元的罚款是符合法律法规的，并未超出合理的处罚范围。四、原告受到刑事处罚并不必然免除行政处罚，而且检察机关也要求被告依法对原告的违反土地行政行为作出处罚。综上所述，被告对原告作出的行政处罚合法合理，事实清楚，程序正当，应予以驳回原告的诉讼请求。被告四会市自然资源局提交了以下证据、依据：1、2004年版土地管理法（节选）。2、土地管理法实施条例（节选）。3、广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法。证据1-3均证明被告作出涉诉行政处罚主体适格，程序合法，适用法规正确。4、讯问笔录及附件。5、现场照片。6、违法用地测量图（摘录）。7、分析鉴定报告（摘录）。证据4-7均证明原告违法的事实。8、告知书。9、听证通知书。10、听证笔录。证据8-10均证明被告依法举行了听证，充分听取原告意见，原告承认被告调查的事实。11、土地行政处罚决定书。证明被告作出涉诉行政处罚并依法送达原告。12、移交材料清单。证明原告违法行为涉嫌犯罪，涉案材料原件移送公安机关。经过双方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：2013年，四会市新丽纺织品有限公司与吴国政签订《填土工程合同》，约定于2015年12月30日完成填土工程。2019年7月11日，四会市自然资源局对吴国政作了调查笔录，载明从2014年开始，吴国政多次在东城街道沙头村委会丽岗村土名“深潭”、“莫公庙”、“连塘屈”地段鱼塘堆填污泥等固体废弃物。2019年7月12日，广东兴粤工程勘测有限公司对四会市************（土名）“深潭”、“莫公庙”、“连塘屈”地段进行违法用地测量，发现上述三个地段存在污泥等不明固体废弃物。2019年7月19日，四会市自然资源局作出四自然资执法（告知）字[2019]33-1号《土地行政处罚及听证告知书》，向吴国政告知拟处罚的结果及陈述申辩、听证的权利。该告知书于2019年7月23日送达吴国政。2019年8月2日，四会市自然资源局作出四自然资执法（听通）字[2019]33号《听证通知书》，通知上的听证时间为2019年8月13日上午9时；同日，四会市自然资源局向吴国政发出四自然资执法（听通）字[2019]33-1号《听证通知书》，通知书上的听证时间为8月12日上午9时。2019年8月13日，四会市自然资源局召开听证会，原告参加听证并在听证笔录上签名确认；同日，四会市自然资源局于2019年7月2日委托的广东省生态环境技术研究所作出《四会市************“深潭”农用地土壤分析鉴定报告》和《四会市************“莫公庙”、“连塘屈”农用地土壤分析鉴定报告》，鉴定结论为四会市************“深潭”鉴定地块总面积20428.48m2，“莫公庙”、“连塘屈”鉴定地块总面积44431.80m2，上述地块因受到填埋等人为活动的强烈影响，原地块水塘被损毁，现状土层无法使农作物形成正常生产力，不能进行农业耕种，已造成农用地严重毁坏。2019年8月20日，四会市自然资源局作出并向吴国政送达四自然资执法（处罚）字[2019]33号《土地行政处罚决定书》，认为吴国政于2014年未经批准，多次擅自在东城街道沙头村委会丽岗村土名“深潭”、“莫公庙”、“连塘屈”地段鱼塘堆填污泥和砂石等固体废弃物，改变了土地原貌，违法用地面积64860.28平方米，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，处罚如下：1、责令当事人将违法占用的64860.29平方米土地退还给四会市*******丽岗经济合作社、四会市*******丽岗一经济合作社、四会市*******丽岗二经济合作社、四会市*******丽岗三经济合作社；2、限期当事人15日内清理违法占用64860.28平方米农用地内的黑色不明泥状固体废弃物及砂石，恢复原状；3、对占用64860.28平方米一般农用地每平方米处以人民币15元整的罚款，共处罚款人民币972904.2元。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，被告四会市自然资源局作为涉案土地所在区域的土地主管部门，依据规定具有作出涉案行政处罚的职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”及第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，本案中，原告未经职权部门的批准同意、未办理相关用地手续的情形下，在涉案土地上堆放污泥，而堆放污泥的行为显然与农业生产建设无关，不属于有关农业建设的范畴，原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的上述规定。四会市自然资源局在立案、实地进行勘测并对相关责任人进行了调查询问后，认为原告系未经批准在案涉土地上堆放污泥的行为，依据《中华人民共和国土地管理法》等相关规定对原告作出处罚，其认定事实清楚，适用法律正确。关于原告对处罚数额有异议的问题，四会市自然资源局委托的广东兴粤工程勘测有限公司经过对涉案土地进行测量和地类认定，明确了案涉土地的违法面积和性质，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”及《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》中“违法占用一般农用地，造成不良后果的，处每平方米10元以上20元以下罚款。”的规定，四会市自然资源局对原告违法占用土地作出每平方米15元的罚款在处罚范围内，未违反法律法规的规定，因此本院对原告该异议不予支持。关于原告认为其是根据与四会市新丽纺织品有限公司签订的《填土工程合同》才在案涉土地上堆放污泥等固体废弃物，被告应当对四会市新丽纺织品有限公司进行调查的意见，从《填土工程合同》来看，合同上并未约定填土的具体位置，且四会市新丽纺织品有限公司与原告约定的是填土，并非是污泥等固体废弃物，因此本院对原告该意见不予支持。关于原告认为被告属于重复处罚的问题，但原告未提供有效证据予以证明，故本院对原告的此项主张不予支持。关于原告主张可能存在其他人堆放污泥等固体废弃物的问题，因在调查过程中被告仅发现原告在案涉土地堆放污泥等固体废弃物，且原告在笔录中也承认其在案涉土地上堆放了污泥，原告虽提出存在其他人堆放的行为，但未能提供相关线索，故被告依照调查内容对原告进行处罚并无不当，本院对原告的此项主张不予支持。关于原告提出被告发出的听证时间与实际听证时间不一致影响了原告权利的意见，根据双方陈述、听证通知书及听证笔录可知，被告未认真核对听证通知书即向原告发出，发出后也未及时发现告知原告，被告该行为存在瑕疵，本院对该行为予以纠正。虽然被告发出通知书的时间有误，但原告于8月13日参加了听证，并作了陈述申辩，至于原告认为在听证过程中被告未告知其拟处罚的结果，但在听证之前被告已经向原告告知了拟处罚的结果，在听证会上原告可以对此进行陈述、申辩和质证，并没有影响原告权利的实现，因此本院对原告该意见不予支持。综上，四会市自然资源局作出的行政处罚决定事实清楚、适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吴国政的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴国政承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  黄登魁审 判 员  伍钜雄人民陪审员  周桂芳二〇二〇年四月二十七日书 记 员  温敏思