广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终62号上诉人（原审被告）：珠海市公安局白蕉派出所，住所地：广东省珠海市斗门区***********。法定代表人：林伟庭，所长。委托诉讼代理人：胡文浩，该所工作人员。委托诉讼代理人：梁健强，该所工作人员。被上诉人（原审原告）：刘叶宝,女,1988年8月28日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：************。委托诉讼代理人：麦泽沣（系上诉人丈夫），男，1987年11月25日出生，汉族，住广东省饶平县******，公民身份号码：************。原审被告：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：贾音，珠海市司法局工作人员。上诉人珠海市公安局白蕉派出所(以下简称白蕉派出所)与被上诉人刘叶宝，原审被告珠海市人民政府(以下简称市政府)治安行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初441号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实2019年2月21日16时许,刘叶宝报案称其在珠海市斗门区******山边自留地刚种下的14棵果树被人从地里拔出来,损失价值约人民币465元。白蕉派出所经初步审查,认为属于其管辖的行政案件,于当日进行受理。同日，白蕉派出所工作人员对刘叶宝进行询问。刘叶宝在《询问笔录》中称，黄国元与刘叶宝因自留地权属存在争议，刘叶宝认为毁损树苗的人是黄国元。次日，刘叶宝于10时56分到白蕉派出所报案，报案回执号为440************。同月24日，刘叶宝于10时31分到白蕉派出所报案，报案回执号为440************。次日，刘叶宝于12时41分到白蕉派出所报案，报案回执号为440************。2019年3月6日，白蕉派出所工作人员对******村支委委员会工作人员曹万城进行询问。曹万城称刘叶宝和黄国元争议的土地现在权属无法确定，2019年2月28日，村里告知刘叶宝和黄国元在该自留地权属未确定前双方都不要使用这块自留地。次日，珠海市斗门区******民委员会作出《关于******西南角地块权属情况说明》，称2019年2月28日对刘叶宝和黄国元争议的自留地权属问题进行现场调查，调解无果。在纠纷未解决之前，任何一方不得开发破坏，不得在土地上进行种植等行为。同月8日，白蕉派出所工作人员对黄国元进行询问。黄国元称其与刘叶宝因土地权属发生纠纷，刘叶宝在2019年2月20日将争议土地进行整铲，还种上果苗，他在2019年2月21日发现后，就拔了果苗，并对刘叶宝说地属于他家，不允许他们再种，种一次会拔一次。他用手拔的果苗，每拔一棵就丢在树坑边上。2019年8月1日，白蕉派出所作出珠公斗（白）行终止决字〔2019〕00001号《终止案件调查决定书》，认为刘叶宝被故意损毁财物案具有其他需要终止调查的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定，决定终止调查。刘叶宝于2019年8月2日签收决定书。2019年8月8日，刘叶宝向市政府申请行政复议，市政府于当日受理。市政府于2018年8月15日向白蕉派出所送达《提出答复通知书》。白蕉派出所于2019年8月23日向市政府提交《行政复议答复》及证据。2019年9月24日，市政府作出珠府行复〔2019〕664号《行政复议决定书》,维持白蕉派出所作出的《终止案件调查决定书》,并于2019年10月10日分别送达刘叶宝和白蕉派出所。刘叶宝的一审诉讼请求：1.撤销白蕉派出所作出的《终止案件调查决定书》（珠公斗（白）行终止决字〔2019〕00001号），判令白蕉派出所依法重新处理；2.撤销市政府作出的珠府行复〔2019〕664号《行政复议决定书》。一审法院判案理由及结果各方当事人的争议焦点为：白蕉派出所作出《终止案件调查决定书》认定事实是否清楚，适用依据是否正确,程序是否合法。具体分析如下：一、白蕉派出所作出被诉《终止案件调查决定书》认定事实清楚。根据已查明的事实，刘叶宝与黄国元因土地权属发生纠纷，黄国元拔掉刘叶宝种植在案涉争议土地上的树苗，放置在原地。该行为客观上对树苗的生长会产生些许影响，但并不影响复种成活，未明显给刘叶宝造成财产损失。白蕉派出所据此认定刘叶宝所报被故意损毁财物一案属土地权属纠纷，认定事实清楚。二、白蕉派出所作出《终止案件调查决定书》适用依据正确。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第四项规定：“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（四）其他需要终止调查的情形。”本案中，因刘叶宝所报被故意损毁财物一案属土地权属纠纷，白蕉派出所作出《终止案件调查决定书》，决定终止调查，适用依据正确。三、白蕉派出所作出《终止案件调查决定书》程序轻微违法。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限。对因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。”本案中，白蕉派出所于2019年2月21日受案登记，并于同日向刘叶宝出具《受案回执》，但白蕉派出所迟至2019年8月1日才作出被诉《终止案件调查决定书》，并于2019年8月2日向刘叶宝送达，超过了法定的办理期限。因该违法情形对刘叶宝的实体权利义务不产生实际影响，属程序轻微违法之情形，故应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，确认被诉《终止案件调查决定书》违法，但不撤销，保留其法律效力。需要指出的是，被诉复议决定未能查明被诉《终止案件调查决定书》程序轻微违法之情形，错误维持被诉《终止案件调查决定书》，亦应一并予以纠正。刘叶宝所报2019年2月22日、2019年2月24日、2019年2月25日和2019年2月26日被故意损毁财物案不属于本案的审理范围，刘叶宝可另循法律途径解决。此外，刘叶宝对市政府作出复议决定的复议程序没有异议。经查，市政府的复议程序合法，依法予以确认。综上，白蕉派出所作出的珠公斗（白）行终止决字〔2019〕00001号《终止案件调查决定书》，认定事实清楚，适用依据正确，程序轻微违法。市政府作出的珠府行复〔2019〕664号《行政复议决定书》部分事实认定不清，程序合法。刘叶宝诉请撤销，并责令白蕉派出所重新作出处理决定理据不足，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认白蕉派出所作出的珠公斗（白）行终止决字〔2019〕00001号《终止案件调查决定书》违法；二、确认市政府作出的珠府行复〔2019〕664号《行政复议决定书》违法。一审案件受理费人民币50元，由白蕉派出所负担。当事人二审诉辩主张上诉人白蕉派出所的上诉请求：依法撤销一审判决，并驳回刘叶宝的诉讼请求。其上诉理由为：一、原审判决在关于办案机关是否办理延长办案期限的事实方面没有依法履行调查权，致使原审判决事实不清、证据不足。公安机关目前办理延长办案期限手续的文书仅有内部报告，没有对外法律文书，内部审批报告涉及公安机关内部审批人员、领导的姓名和其他信息，如将此报告书作为证据提供，恐将影响上述人员的合法权益，该内部审批文书不会对行政相对人的权利和义务造成影响，属于公安机关内部工作程序，并无对外公开的义务，故未在一审阶段主动提供。二、退一步讲，即使公安机关没有办理延长办案期限审批程序，也不构成程序轻微违法。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条的规定，公安机关作出治安行政处罚既有一定的期限限制，又可以在一定条件下具有不固定的办案期限，并未绝对规定办案期限，其性质主要是属于公安机关对内规范的管理性条款。程序瑕疵是指无关诉权权利义务，仅是因在行政机关内部环节出错或对外产生的明显不属于程序性问题文字性错误，对程序性权利、义务不但没有实际影响，而且根本与程序性权利义务无关。上述规定恰恰就是程序瑕疵，属于程序合法范畴，不属于程序轻微违法。一审法院在原判决中并未对何为“程序轻微违法”和“实际影响”进行说理，把“对实体权利义务不产生影响”当成“程序轻微”的必要条件，只要不对实体权利义务产生影响就属于程序轻微违法，而不是在审查是否属于“程序轻微违法”的前提下继续审查是否符合“对原告权利不产生实际影响”的条件，其说理存在明显谬误。三、原审判决违反级别管辖规定，违反法定程序。原审判决将珠海市人民政府作为共同被告，依法理应将案件移送至上一级法院进行审理。被上诉人刘叶宝答辩称，其报警的另外四个案件到现在都没有回应，同样的事情为何到现在还不处理。原审被告市政府答辩称,市政府作出的本案《行政复议决定书》认定事实清楚、适用依据正确，应当依法驳回刘叶宝的诉讼请求。具体理由如下：本案中刘叶宝和黄国元因土地权属不明而发生纠纷。目前涉案自留地确无任何资料证实其归属。黄国元拔掉刘叶宝种植的树苗过程中并未过分对树苗施加损毁，仅仅是保持原貌放置在原地。树苗刚种下旋即被拔出，客观上对树苗的生长的确会产生影响，但鉴于树苗可以采取复种、移植等方式继续存活，对树苗造成的经济损失微乎其微，且难以通过价格鉴定认定刘叶宝损失，白蕉派出所认为上述故意损毁财物的行为显著轻微，不属于治安违法行为，符合法律规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款规定“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究时效的；（三）违法嫌疑人死亡的（四）其他需要终止调查的情形”。本案因没有违法事实，白蕉派出所作出《终止案件调查决定书》（珠公斗（白）行终止决字〔2019〕00001号）依据充分。刘叶宝在行政复议申请书中要求白蕉派出所出具不予受理或不予立案通知书。对此，市政府认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人”。白蕉派出所在接到报案后，经过初步审查，认为符合受案条件，已制作《受案登记表》，本案不存在不予受理的情况。而不予立案通知书则属于刑事案件程序文书，公安机关对不予立案的刑事案件按照《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百七十五条的规定制作不予立案通知书，本案也不属于刑事案件。因此，市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2019年9月24日作出本案《行政复议决定书》，维持白蕉派出所作出的《终止案件调查决定书》（珠公斗（白）行终止决字〔2019〕00001号），并分别送达给刘叶宝和白蕉派出所。二审查明的事实原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，上诉人白蕉派出所办理治安行政案件超过法律规定的期限。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”《公安机关办理行政案件程序规定》（2018修正）第一百六十五条第一款规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”上述条款中的立法用语“不得”表明，公安机关办理治安案件的期限是强制性规定，并非上诉人白蕉派出所所主张的指导性规范。《公安机关办理行政案件程序规定》（2018修正）第一百六十五条第三款规定：“对因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。”本案中，并不存在违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因。上诉人白蕉派出所2019年2月21日受案登记，但迟至2019年8月1日才作出被诉《终止案件调查决定书》，超过法定的办理期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第六十七条第一款规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”按期向法院提交证据和所依据的规范性文件，是被告基本的诉讼义务。该法第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”之所以法律在规定被告对行政行为的合法性负举证责任的情况下还作如此规定，是因为法院在审理被诉行政行为的合法性的过程中，既应保护行政相对人的合法权益，又要保护国家利益、公共利益和他人的合法权益，为防止特殊情况下可能会给国家利益、公共利益和他人的合法权益带来不利影响，为全面了解案件的真实情况，监督行政机关依法行政，有必要赋予法院要求当事人提供或补充证据的权力。行政机关应依法主动向法院提交而未提交的证据，且该证据不涉及国家利益、公共利益和他人合法权益的，法院一般不依据该条规定要求被告提供或补充证据，否则被告在法定期限内举证的相关规定将失去其意义。本案中，上诉人白蕉派出所为证明其行政程序的合法性，本应主动向法院提交延长办案期限的有关证据，否则，应承担相应的法律后果；延长期限的相关证据不涉及国家利益、公共利益和他人合法权益，不属于法院主动要求当事人提供或者补充证据范畴。上诉人白蕉派出所认为延长期限内部审批报告涉及审批领导隐私而未提供，原审法院怠于履行调查权的主张，缺乏法律依据，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定，处理期限轻微违法，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”。本案中，上诉人白蕉派出所虽然超期作出《终止案件调查决定书》，但未对被上诉人刘叶宝的重要程序性权利和实体权利产生实质损害，故一审法院确认上诉人白蕉派出所的行为程序轻微违法并无不当。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第三款规定：“复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”本案中，市政府因维持上诉人白蕉派出所的行为而成为本案共同被告，故应以上诉人白蕉派出所确定案件的级别管辖，本案由珠海市金湾区人民法院一审管辖符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定。被诉行政复议决定程序合法，但实体维持终止调查决定不当，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，被诉行政复议决定应予撤销，一审法院确认被诉行政复议决定违法有误，应予纠正。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，部分适用法律有误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、维持珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初441号行政判决第一项；二、撤销珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初441号行政判决第二项；三、撤销原审被告珠海市人民政府2019年9月24日作出的珠府行复〔2019〕第664号《行政复议决定书》。本判决为终审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市公安局白蕉派出所承担。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年四月二十七日书记员 何凘诺