广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂10行终11号 上诉人：乐业县幼平乡里弄沟采石场，住所地：乐业县幼平乡幼里村；投资人：黄再领，住广西乐业县幼平乡幼里村三组015号，身份证号码：452629196304121839。 委托代理人：黄成春，广西棋光昭来律师事务所律师。 被上诉人：乐业县环境保护局，地址：乐业县政务服务中心。 法定表人，蒋树森，职务：局长。 委托代理人梁梅璐，乐业县环境保护局干部。 委托代理人罗启国，广西凌盛律师事务所律师。 上诉人乐业县幼平乡里弄沟采石场因行政处罚纠纷一案，不服乐业县人民法院（2019）桂1028行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人乐业县幼平乡里弄沟采石场的委托代理人黄成春，被上诉人乐业县环境保护局的委托代理人梁梅璐、罗启国到庭参加诉讼，乐业县环境保护局副局长张宏诏作为行政机关负责人出庭。本案现已审理终结。 一审审理查明，乐业县幼平乡里弄沟采石场成立于2011年8月16日，属个人独资企业，投资人为黄再领，经营范围为：露天石灰岩开采、打砂、制砖加工、销售。2012年7月16日取得国土资源部门颁发的“采矿许可证”，生产规模为年产5万吨。同年5月20日，被告乐业县环境保护局批复原告采石场报审的《乐业县幼平乡里弄沟采石场年采5万吨石灰岩建设项目环境影响报告表》同意该项目建设，同时要求项目竣工后，应按照规定向乐业县环境保护局申请环境保护配套设施验收，验收合格后方可正式生产，同时提示：如项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或污染防治措施发生重大变化时，须向乐业县环境保护局重新报批环境影响评测文件。2013年5月，原告年采5万吨石灰岩采石场正式投产。原告项目建设竣工投产后，原告申请环保配套设施竣工验收，因原告申请验收材料不齐全，也未提交验收报告，因此，被告没有对原告环保配套设施进行验收。2015年7月17日广西自治区安全监管局、公安厅、国土资源厅作出《关于进一步做好小型露天采石场整顿关闭工作的指导意见》，文件要求：对合法的小型露天采石场生产规模小于10万吨/年的，在采矿许可证有效期届满后，办理采矿权延续时，生产规模需提高至10万吨/年以上。为此，2015年9月10日，原告采石场向乐业县国土资源局提交了《乐业县幼平乡里弄沟采石场要求变更开采标高及生产规模的申请》。2014年9月14日，乐业县国土资源局批复同意原告采石场生产规模由年产5万吨提高到年产10万吨。2016年1月11日，乐业县国土资源局为原告颁发了延续变更年采10万吨的《采矿许可证》。2017年12月，原告扩大生产规模开始开工建设，原告采石场第二套生产线重新购买了电动机、起动柜、输送带、振动筛、变压器、碎石机，共投资24.5万元，但原告没有重新报批环评手续。2017年9月25日，乐业县环境监察大队对原告采石场污染源现场监察时，发现：“企业环评审批手续齐全”，未发现“未批先建项目”，但“企业竣工环保验收手续不齐全”。2018年1月18日，乐业县环境监察大队对原告采石场污染源现场监察，发现：“企业环评审批手续齐全”，未发现“未批先建项目”，但“企业试生产审查手续不齐全”，“企业竣工环保验收手续不齐全”，“扩建环评正在报批中”，并提示要求：“扩建二期项目必须尽快完成环评报批工作，同时做好一期项目验收工作”。2018年6月16日，乐业县环境监察大队又对原告采石场污染源现场监察，虽然“企业环评审批手续齐全”、“未发现未批先建项目”、“扩建环评正在报批中”，但仍发现：“企业试生产审查手续不齐全”，“企业竣工环保验收手续不齐全”，并强调：“扩建二期项目必经尽快完成环评手续方可投入生产，同时做好一期项目竣工验收工作”。2018年9月10日，被告乐业县环境保护局对原告采石场建设以来开展及执行环境影响评价工作情况检查时，认为原告采石场：1、项目建设竣工后，没有向被告申请环境保护配套设施验收就投入生产，没有向被告提交竣工验收申请文件，也没有在相关网站上进行竣工验收文件公示，也没有实行竣工验收制度；2、建设规模发生了重大变化，但没有向被告提交重新报批环境影响评价的相关材料。 2018年6月18日，乐业县环境监察大队出具《行政处罚案件调查报告》。 2018年6月19日，被告乐业县环境保护局作出乐环责改字（2018）5号《责令改正违法行为决定书》，认定：1、原告采石场自2012年5月开工建设，2013年5月正式投入生产后，至2018年6月，均未对环境保护配套设施进行项目竣工验收。2、生产规模由原来的年产5万吨扩大到年产10万吨，项目建设发生重大变化，但未在环境主管部门重新报批环评手续的情况下，于2017年12月开始扩大规模建设，2018年3月正式投入生产。为此，根据《项目建设环境保护管理条例》第十九条、《中华人民共和国环境保护法》第十九条、第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条、第三十一条的规定，责令原告采石场：1、年产5万吨石灰岩建设项目立即停止生产，并完成对配套建设的环境保护配套设施竣工验收工作。2、扩大年产10万吨石灰岩的生产线立即停止生产，完成环境影响评价手续及环境保护设施竣工验收后方可投入生产。同时作出乐环罚字（2018）4号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知原告，拟对原告采石场作出如下行政处罚：1、责令原告采石场立即停止生产，完成相关环保报批手续后方可正式生产。2、对于原告年产5万吨石灰岩项目处以200000元罚款，对扩大生产规模项目处以2450元罚款。 2018年6月21日，原告采石场要求听证、申辩。2018年6月25日，被告乐业县环境保护局向原告采石场发出《行政处罚听证通知书》。2018年7月2日，举行听证会。2018年9月3日，被告又向原告发出乐环罚告字（2018）7号《行政处罚事先（听证）告知书》。2018年9月4日，原告采石场申请听证。2018年9月5日，被告向原告发出《行政处罚听证通知书》。2018年9月12日，举行第二次听证会。2018年9月12日，经举行听证会，被告乐业县环境保护局作出《听证报告》。 2018年10月8日，被告乐业县环境保护局经集体讨论，维持2018年9月3日作出的乐环罚告字（2018）7号《行政处罚事先（听证）告知书》，同时作出乐环罚字（2018）6号《行政处罚决定书》，该决定认定：原告采石场存在违反环评制度、违反建设项目“三同时”的环境违法行为，决定：1、责令原告采石场停止生产，完成相关环保手续后方可投入生产。2、对原告采石场年采5万吨石灰岩项目处以20万元罚款；对原告采石场年生产规模10万吨石灰岩项目处以2450元罚款，两项合计：202450元。 原告采石场不服，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼，请求本院撤销被告于2018年10月8日作出的乐环罚字（2018）6号行政处罚决定。 一审审理认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。被告乐业县环境保护局作为乐业县环境保护行政主管部门，在辖区内对违反环保法律规定的行为具有作出相应行政处罚的法定职权。本案争议焦点是：被告作出的乐环罚字（2018）6号行政处罚决定认定违法事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。 一、关于违法事实是否清楚问题。 （一）、原告采石场于2011年8月16日成立，虽然2012年7月16日已取得国土资源部门颁发的年采石灰岩矿石5万吨《采矿许可证》，并于同年5月20日取得被告乐业县环境保护局关于《乐业县幼平乡里弄沟采石场年采5万吨石灰岩项目环境影响报告表》的批复，但没有对环境保护配套设施进行项目竣工验收。原告诉称原告已向被告提交验收申请，但被告未对环保配套设施进行项目竣工验收是被告责任。本院认为，提交验收申请和验收报告、验收材料是原告的义务，原告只提交验收申请，但没有提交验收报告及相关验收材料，导致被告无法进行验收，原告应自行承担相应的责任。被告认定原告采石场年釆5万吨石灰岩建设项目未对环境保护配套设施进行项目竣工验收，事实清楚，证据充分，本院予以认定。原告诉称未对环境保护配套设施进行项目竣工验收是被告不作为，是被告的责任的理由不充分，本院不予采纳。上述事实，原告违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定。 （二）、关于原告采石场从年釆5万吨石灰岩扩大到年釆10万吨建设项目规模是否发生重大变化问题。根据2018年7月30日广西壮族自治区国土资源厅桂国土资源鉴字（2018）第37号《鉴定结论书》结论，原告采石场越界开采，结合2018年6月16日原告采石场投资人签字确认的乐业县幼平乡里弄沟采石场第二套生产线设备投入情况及原告于2015年9月10日向乐业县国土资源局提出的《乐业县幼平乡里弄沟采石场变更开采标高及生产规模的申请》，本院认定，原告采石场原年采5万吨石灰岩扩大至10万吨，建设项目规模已发生重大变化。原告诉称，原告采石场扩大生产规模是应政策需要，不是企业自身生产需要，且原告采石场性质、地点、采石范围不变，增加的设备是更换原来旧的设备，实际不存在扩大生产规模的情形，不必要重新进行环评。原告该诉称理由不充分，证据不足，本院不予采纳。上述事实，原告违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条的规定。 二、关于法律适用问题。（一）、针对原告建设项目环境保护配套设施未经验收，建设项目就投入生产，被告适用2017年颁布的国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条对原告进行处罚问题。本院认为，被告适用该条例第二十三条进行处罚正确。原告诉称，原告的违法行为发生在2017年《建设项目环境保护管理条例》颁发之前，应适用1998年国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》，被告适用法律错误，违反法不溯及既往原则。本院认为，原告采石场的建设项目环境保护配套设施未经验收的违法行为虽然发生在2012年，但，持续到2017年国务院修改颁布的《建设项目环境保护管理条例》之后，因此，适用2017年颁布的《建设项目环境保护管理条例》正确，不违反法不溯及既往原则。 （二）、针对原告采石场建设项目生产规模发生重大变化，但原告未在环境保护主管部门重新报批手续就开工建设，投入生产，被告适用《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条对原告进行处罚问题。本院认为，被告适用上述法律正确。 三、关于程序问题。被告对原告采石场决定行政处罚之前，履行了违法事实调查报告、立案审批、调查取证、案件审查、责令改正违法行为通知、处罚事先告知、陈述和申辩权利、听证告知、听证报告、集体讨论决定等程序，未违反《行政处罚法》规定，程序合法。 （一）、关于原告认为被告对原告作出行政处罚决定之前，没有向原告发出《行政处罚告知书》而是采用《行政处罚事先（听证）告知书》，属程序违法问题。从被告向原告发出的《行政处罚事先（听证）告知书》内容来看，其实是告知对原告处罚的事实和依据。因原告的违法行为，涉及责令停产和较大数额罚款等处罚，因此被告在作出处罚告知时，同时发出听证告知书，符合《行政处罚法》第三十一条、第四十二条的规定，不违反法定程序。 （二）、关于原告认为被告责令原告改正违法行为时，没有给原告改正时间即同步通知召开听证会，属程序违法问题。本院认为，限期改正是一种行政命令，目的是纠正违法，不是行政处罚。《行政处罚法》对违法行为改正时间没有具体明确规定，行政机关可根据案件的具体情况，看是否有限期改正的必要。本案原告的违法行为是对建设项目环境保护配套设施未进行竣工验收，也未对建设项目规模发生重大变化重新报批环评手续就投入生产。完成验收和报批手续时间无法设定，因此，被告无法设定完成时间，只要原告立即启动建设项目环境保护配套设施验收工作和重新报批环评手续即可。但，从2018年6月19日被告向原告发出《责令改正违法行为决定书》到2018年10月8日作出的《行政处罚决定书》，期间，原告均未改正违法行为。因此，原告诉称被告没有给予原告改正时间不符合事实。 （三）、关于原告认为被告行政处罚已超过处罚时效问题。根据《行政处罚》第二十九条规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者持续状态的，从行为终了之日起计算”。本案原告采石场虽然在2012年已开工建设，环境保护配套设施未经验收发生在2012年，但该违法行为有连续状态至2018年均未改正，同样未重新报批环评手续的违法行为也持续到2018年被告例行监察发现违法行为尚未终了。因此，被告对原告的行政处罚未超过时效。 综上所述，本案被告对原告作出的乐环罚字（2018）6号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告乐业县幼平乡里弄沟采石场的诉讼请求。 一审判决后，乐业县幼平乡里弄沟采石场不服，在法定期限向本院提出上诉称： 一、一审法院适用法律错误。（一）里弄沟采石场自2012年开始生产时，《建设项目环境保护管理条例》（1998年版）没有对竣工验收有明确的规定。该条例2017年修改，才在第十七条对竣工验收有了规定。新条例生效时间是2017年10月1日，但上诉人自2012年起已投产，6号处罚决定引用新条例十九条进行处罚是错误的。（二）《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”上诉人自2012年投产以来，至今已经6年，处罚期限已经逾期，不能进行处罚。（三）环保部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见（环政法函[2018]31号）》明确该情形属于不予处罚的情形。根据上述法律规定，“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。 二、一审法院认为未竣工验收的责任是上诉人是错误的。2017年9月25日，被上诉人出具的《污染源现场监察记录》里明确记载“企业已提交验收申请”，可见上诉人已经按照环评的要求提交了环评竣工验收申请，没有进行竣工验收是被上诉人的责任，不应由上诉人来承担。但一审法院认为上诉人只提交申请，没有提交验收报告和验收材料，未进行验收是上诉人的责任是完全错误的。 三、一审法院认为采石场从5万吨扩产到10万吨是建设项目发生重大变化是错误的。上诉人一审中已经举证，其从5万吨扩产到10万吨是政策需要，上诉人的规模、生产设备并没有任何变化。购买的旧的碎石机一是为了替换原先坏了的碎石机，即使是新购的碎石机，也是5万吨的规模，因为《乐业县幼平乡里弄沟再领采石场年采5万吨石灰岩建设项目环境影响报告表》里明确记载的碎石机就是两套。 四、关于程序问题。本案中，6号处罚决定作出的时间是2018年10月8日，可是，早在2018年6月19日，被上诉人就发函给乐业县水利电业公司，要求该公司对上诉人采取停电措施，正是该断电行为，直接导致了上诉人的停产。先停产，后处罚，是典型的违法处罚，必须纠正。 综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请二审法院判决：一、撤销乐业县人民法院(2019)桂1028行初1号行政判决；二、撤销被上诉人作出的乐环罚字(2018)6号行政处罚决定书。 被上诉人乐业县环境保护局答辩称：被上诉人的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法。一审判决认定事实正确，适用法律和判决得当。请二审驳回上诉维持原判。 综合本案有效证据，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的案件事实与一审查明的案件事实一致。 本院认为，综合诉辩双方的陈述，本案争议的焦点为：一、被上诉人乐业县环境保护局对上诉人作出的处罚决定，认定事实是否清楚。二、适用法律是否正确。三、处罚程序是否合法。 关于焦点一，本案经查，2014年9月14日，乐业县国土资源局批复同意上诉人的采石场生产规模由年产5万吨提高到年产10万吨；2016年1月11日，乐业县国土资源局为上诉人颁发了延续变更年采10万吨的《采矿许可证》；2018年7月30日，广西壮族自治区国土资源厅桂国土资源鉴字（2018）第37号《鉴定结论书》鉴定上诉人的采石场越界开采；2018年6月16日上诉人采石场的投资人黄在领在接受被上诉人的调查时确认“该企业由原来生产规模年产5万吨扩大至年产10万吨，于2017年12月开始新建一条5万吨砂石生产线，同时于2018年3月开始投入生产，未办理环评审批手续。”同日，石场负责人黄春娜在接受调查时亦证明“主要产品为砂石，年产10万吨。”“第二条5万吨生产线于2017年12月开始建设，2018年3月正常生产，相关环评审批手续尚未办理。”以上事实证据，已形成证据链条，综合印证上诉人扩大生产规模的事实。上诉人关于本案认定事实错误的主张，本院不予支持。 关于焦点二，本院认为，上诉人的采石场的建设项目环境保护配套设施未经验收的违法行为虽发生在2012年，但上诉人的违法行为有连续或者继续状态，且持续至2017年国务院修改《建设项目环境保护管理条例》之后的断电停产之日，从该日起算，被上诉人对上诉人的处罚，未超过两年的处罚期限。故本案适用2017年颁布的《建设项目环境保护管理条例》，对上诉人的违法行为进行处罚并不违反环保部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见（环政法函[2018]31号）》规定及《行政处罚法》第二十九条规定。 关于焦点三，本案经查，被上诉人对上诉人作出行政处罚决定之前，履行了违法事实调查报告、立案审批、调查取证、案件审查、责令改正违法行为通知、处罚事先告知、陈述和申辩权利、听证告知、听证报告、集体讨论决定等程序，符合《行政处罚法》规定，程序合法。上诉人称，本案中，6号处罚决定作出的时间是2018年10月8日，可是，早在2018年6月19日，被上诉人就发函给乐业县水利电业公司，要求该公司对上诉人采取停电措施，正是该断电行为，直接导致了上诉人的停产。先停产，后处罚，是典型的违法处罚，必须纠正。本院认为，断电导致停产的行为，系基于供用电合同关系产生的纠纷，对案涉的处罚决定是否合法不产生影响，不是本案处理的范畴，上诉人可另案起诉。 上诉人另上诉称，2017年9月25日，被上诉人出具的《污染源现场监察记录》里明确记载“企业已提交验收申请”，上诉人已经按照环评的要求提交了环评竣工验收申请，没有进行竣工验收是被上诉人的责任，不应由上诉人来承担。本院认为，履行审批手续，获得主管行政部门的审批，是上诉人的石场投产的法定条件。在未竣工验收、未得到审批的情况下上诉人违规投产，应承担相应的法律责任。 综上所述，上诉人上诉的理由不能成立，本院不予支持。被上诉人乐业县环境保护局作出的处罚决定及一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律和判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审判长  盘宏权 审判员  罗 敏 审判员  许彩乐 二〇二〇年四月三日 书记员  陆仲恒