广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终36号上诉人(原审原告)何志鹏，男，汉族，1957年7月17日出生，住梅州市梅江区******第4小组。上诉人(原审原告)李小英，女，汉族，1963年1月20日出生，住梅州市梅江区******第9小组门前路12号。上诉人(原审原告)夏前文，男，汉族，1974年9月30日出生，住梅州市梅县********凹。上诉人(原审原告)张淡昌，男，汉族，1964年8月17日出生，住梅州市梅江区*********民小组。上诉人(原审原告)蔡森昌，男，汉族，1963年2月28日出生，住梅州市梅江区*********民小组。上诉人(原审原告)林权均，男，汉族，1968年11月14日出生，住梅州市梅江区**************。上诉人(原审原告)李菊珍，女，汉族，1960年1月2日出生，住梅州市梅江区***********。上诉人(原审原告)温新昌，男，汉族，1959年9月23日出生，住广州市白云区**********。委托代理人何志鹏，本案原告之一。被上诉人(原审被告)梅州市司法局，地址：梅州市梅江区*******。法定代表人叶仁基，局长。委托代理人凌瑜，该局工作人员。委托代理人张展源，广东从信律师事务所律师。被上诉人(原审被告)梅州市人民政府，地址：梅州市*****。法定代表人张爱军，市长。委托代理人李秀萍、沈志奎，均系梅州市司法局工作人员。上诉人何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌因诉被上诉人梅州市司法局作出梅市司公开复（2019）2号《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称2号《答复》）和被上诉人梅州市人民政府作出梅府行复（2019）64号《行政复议决定书》（以下简称64号《复议决定》）一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初194号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案，本案现已审理终结。原审法院审理查明：2019年2月27日原告何志鹏、李小英、夏前文、张和粦（已故）、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌等向原梅州市法制局申请信息公开，要求公开“中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（梅区办〔2010〕88号）文件的合法性审查要件及相关备案登记情况”，被告梅州市司法局收到原告何志鹏等人的信息公开申请后，告知原告原梅州市法制局因机构改革已与梅州市司法局整合，梅州市法制局已不存在，要求原告将申请信息公开的主体变更为梅州市司法局。2019年3月2日原告拒绝变更仍再次向梅州市法制局提出信息公开申请。2019年3月8日，被告梅州市司法局向原告作出了2号《答复》并送达给原告。该《答复》内容如下：何志鹏、李小英、夏前文、张和粦、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌公民：我局于2019年3月4日收到你们提出的政府信息公开申请，经审核，现答复如下：一、根据2019年1月11日印发的《中共梅州市委梅州市人民政府关于印发〈梅州市机构改革方案〉的通知》第二条第3点第（8）项“将市司法局、法制局（市政府法律顾问室）的职责整合，重新组建市司法局。不再保留市法制局”的规定，梅州市法制局的职责已全部整合至梅州市司法局，因此由我局负责受理并答复你们的申请。二、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十七条、第二十一条第（三）项的规定，你们所申请公开的政府信息，我局不存在制作或保存的情况，该信息依法不属于本机关公开。三、经查，该“中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（梅区办〔2010〕88号文件）”是由梅州市梅江区人民政府办公室印发的。依照职能，你们所申请公开的“中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（梅区办〔2010〕88号）文件的合法性审查要求及相关备案登记情况”的信息应属于梅江区人民政府办公室的事项。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，你们所申请公开的该项信息是否存在，是否属于政府公开的信息范围，建议你们直接向梅江区人民政府办公室申请。梅江区人民政府办公室地址：梅州市************，电话：075******730，邮编：514500。如你们对本答复不服，可在收到本答复之日起60日内向梅州市人民政府或广东省司法厅申请行政复议，或者在收到本答复之日起6个月内依法向兴宁市人民法院提起行政诉讼。原告不服2号《答复》后，于2019年5月31日向被告梅州市人民政府申请行政复议。2019年7月12日梅州市人民政府作出64号《复议决定》维持2号《答复》。2019年7月23日原告诉请判决：1、确认被告不作为、乱作为违法；2、撤销2号《答复》，并责令重新作出公开；3、撤销64号《复议决定》。另查明，原告张和粦于2019年7月1日因病死亡，张淡昌作为其继承人以原告身份参加本案诉讼。原审判决认为：本案的争议焦点是被告梅州市司法局作出的2号《答复》及被告梅州市人民政府作出的63号《复议决定》是否应当确认违法并撤销。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条:“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。据此，该条例所指的信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，原告申请公开的信息是“中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（梅区办〔2010〕88号）文件的合法性审查要件及相关备案登记情况”，但从被告梅州市司法局作出的2号《答复》来看，已告知原告该信息不存在，并已告知原告制作或保存该信息的行政机关名称、地址及联系方式等。可见，被告梅州市司法局已尽告知义务。现原告诉请确认被告梅州市司法局行政行为不作为、乱作为违法及撤销2号《答复》并在法定期限内重新公开其申请的政府信息理由不足，依法不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”，第七十九条：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。本案中，被告梅州市政府提供的证据材料证明其复议程序严格依照《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定进行，原告对被告梅州市政府的复议程序也没有异议。被告梅州市政府作出64号《复议决定》维持2号《答复》，并无不当，故对原告诉请撤销64号《复议决定》，依法不予支持。综上所述，原告诉请撤销2号《答复》和64号《复议决定》于法无据，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回原告何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌的诉讼请求。上诉人何志鹏等上诉称：一审判决认定法律事实证据不清、审判程序明显不当，适用法律错误。请求撤销原审判决，并改判支持上诉人一审诉求。理由如下：首先，依《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》第三条、《梅州市人民政府办公室关于贯彻落实省政府办公厅进一步加强行政机关规范性文件监督管理工作意见的通知》梅市府办〔2014〕42号、《梅州市规范性文件制定程序规定》、《转发市法制局关于实施有关问题意见的通知》梅市府办〔2006〕28号、《广东省行政机关规范性文件管理规定》(粤府令第93号)、《国务院关于加强法治政府建设的意见》国发〔2010〕33号、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》国发〔2008〕17号、《全面推进依法行政实施纲要》国发〔2004〕10号、《广东省人民政府关于贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》粤府〔2004〕83号的规定，中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》梅区办[2010]88号是规范性文件，依法依规应当而必须进行合法性审查及报备备案。且依未修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第十七条和修订后《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条、第二十七条之规定，本案中，上诉人先行向梅江区法制局(现梅州市梅江区司法局)申请公开涉案信息情况，未能获取相关情况信息，上诉人另行向被上诉人梅州市法制局(现梅州市司法局)申请公开涉案的相关信息，符合法律法规之规定。被上诉人作出2号《答复》提供虚假不真实信息陈述，要求上诉人再行向梅江区人民政府对涉案信息公开于法于规无理，依法依规应以确认违法并责令重新作出公开。其次，依《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》国发〔2008〕17号、《广东省行政机关规范性文件管理规定》第十五条、第十九条、《梅州市规范性文件制定程序规定》第三十六条第一款、《转发市法制局关于实施有关问题意见的通知》梅市府办〔2006〕281号之规定，被上诉人负责承担各县(市、区)人民政府规范性文件的备案审查工作，是规范性文件中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》梅区办〔2010〕88号备案的上级行政机关，依法依规亦保存涉案信息情况。被上诉人梅州市人民政府对上诉人作出64号《复议决定》，严重有违《中华人民共和国行政复议法》、国法复函[2011]628号《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》的规定，依法依规应以撤销。被上诉人梅州市司法局答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。二、上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，请求予以驳回。根据国办发〔2018〕115号《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》第二点第（三）项关于“行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围”的规定，中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（梅区办〔2010〕88号）文件属于党委文件，不是行政机关规范性文件，因此不是《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息；而且，即使属于政府信息，其合法性审查和备案信息应当属于梅江区法制局（梅江区政府办公室）制作和保存的信息，该项信息是否存在和是否属于依法应该公开的范围，根据修改前的《中华人民共和国信息公开条例》第十七条、第二十一条的规定，上诉人应当向梅江区政府办公室提出申请。答辩人未制作或保存上诉人要求公开的信息，答复不存在“提供虚假不真实信息”的情形。且上诉人对同一内容，分别向答辩人、梅州市人民政府、梅江区人民政府和梅江区司法局申请政府信息公开，已明显违背合理性原则。被上诉人梅州市人民政府未提交书面答辩意见。经审查，本院二审查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以认可。本院认为,本案二审争议焦点是上诉人何志鹏等人申请公开的政府信息是否由被上诉人梅州市司法局制作或保存。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定:“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。……”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”本案中，上诉人向被上诉人梅州市司法局申请公开“中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（〔2010〕88号文件）的合法性审查要件及相关备案登记情况”，被上诉人梅州市司法局收到申请后，在法定期限内作出2号《答复》告知上诉人其没有制作和保存上诉人申请公开的政府信息，不属于其负责公开，并建议上诉人向梅州市梅江区人民政府申请，同时也告知了梅江区人民政府的联系方式。被上诉人梅州市司法局已经履行法定告知或者说明理由的义务，即被上诉人梅州市司法局作出2号《答复》符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（五）项的规定。被上诉人梅州市人民政府作出64号《复议决定》维持2号《答复》，程序合法。综上所述，上诉人诉请撤销2号《答复》和64号《复议决定》，原审依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条关于“有下列情形之一，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；……”的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。上诉人上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 王利珍审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年四月十七日法官助理 曾伟芳书 记 员 张佳芳