广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1934号上诉人（原审原告）：雷州市南兴镇清坭村清坭三组经济合作社。法定代表人：蔡德四，社长。委托代理人：朱细社，广东静美律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：许志伟，湛江市法制局工作人员。原审第三人：雷州市南兴镇清坭村清坭二组经济合作社。法定代表人：杨庭龙，社长。委托代理人：钟佩娟，广东海东律师事务所律师。上诉人雷州市南兴镇清坭村清坭三组经济合作社（下简称清坭三组合作社）因诉被上诉人湛江市人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院作出的(2018)粤08行初371号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明:清坭村委会第二村民小组与清坭二组合作社是同一农村集体，清坭村委会第三村民小组与清坭三组合作社是同一农村集体。原告清坭三组合作社与第三人雷州市南兴镇清坭村清坭二组经济合作社（下简称清坭二组合作社）争议的土地的地名为：上坑岭，土地的四至为：东至清坭村委会第三村民小组林地、南至山内村林地和清坭村委会林地，西至坑尾塘村土地，北至上坑水田，面积为176亩。现争议地有墓地、小路等。2013年，第三人清坭二组合作社将争议地发包给他人机耕植树，原告出面制止，导致矛盾激化，引发土地权属争议。经雷州市南兴镇人民政府调解未果，原告向雷州市人民政府申请调处。雷州市人民政府立案调处后，于2018年1月23日作出6号《处理决定》。该处理决定认定的主要事实为：争议地在四固定前除有原告与第三人清坭二组合作社插花园地，经双方提供的《海二区清坭乡清坭村土地产量分户清册》共50分，所登记的面积为14.2627亩外,其余土地是墓地和未利用土地。在20世纪50年代末期(高级公社时期),原告清坭三组合作社将争议地内的园地兑换给第三人清坭二组合作社使用至今。上世纪70年代至80年代,第三人清坭二组合作社在争议地东部陆续开垦种植竹子、树木，之后又全部将园地、林地、竹子地改种甘蔗等作物。农村体制下放时，原告清坭三组合作社干部组织群众到争议地中南部分挖穴种植小叶桉树，面积有60多亩。雷州市人民政府基于其认定的上述事实，根据《中华人民共和国土地管理办法》第八条第二款、第九条、第十六条，《中华人民共和国森林法》第十七条、第二十七条以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十一条的规定，将争议地104亩所有权和使用权确定给第三人清坭二组合作社，将争议地72亩所有权和使用权确定给原告清坭三组合作社，争议地内小路、墓地保持原状。第三人清坭二组合作社不服雷州市人民政府作出的6号《处理决定》，于2018年3月20日向被告湛江市人民政府申请行政复议。湛江市人民政府经审查后，认为清坭二组合作社的复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条的规定，决定予以受理。同日，湛江市人民政府向雷州市人民政府作出湛府行复〔2018〕13号《行政复议答复通知书》，通知雷州市人民政府在规定的时间内依法向湛江市人民政府提交书面答复以及作出6号《处理决定》的证据、依据和其他有关材料。同日，湛江市人民政府还向清坭三组合作社作出湛府行复〔2018〕13号《第三人参加行政复议通知书》，通知其依法向湛江市人民政府提交书面意见和证据材料。2018年5月3日，湛江市人民政府组织清坭二组合作社、清坭三组合作社到争议地现场进行勘验，双方当事人对争议地的四至、面积均无异议。另外，湛江市人民政府在复议阶段查明，根据1986年地形图显示，争议地的东部、中部、西部均种有甘蔗，中南部种有桉树，西部除了种有甘蔗外，还种有桉树。经过审查，湛江市人民政府认为雷州市人民政府作出的6号《处理决定》主要存在两方面的问题：一是认定事实不清。湛江市人民政府认为雷州市人民政府作出的6号《处理决定》仅认定争议双方在争议地范围内有插花园地及原告清坭三组合作社将插花园地兑换给第三人清坭二组合作社的事实，但未确定原告清坭三组合作社于体制下放时在争议地中南部种植60亩桉树的范围内是否包含插花园地，主要事实认定不清。另外认为：1986年地形图显示，争议地的东部、中、西部均种有甘蔗，西部除了种有甘蔗外，还种有桉树，但6号《处理决定》仅认定70年代至80年代期间，第三人清坭二组合作社在争议地东部种植甘蔗等作物及原告清坭三组合作社于体制下放在争议地中南部种植桉树，并未就争议地中部、西部甘蔗及西部桉树的种植事实作出认定，争议地历史使用事实也认定不清。二是适用依据错误。湛江市人民政府认为根据雷州市人民政府认定的事实，争议双方在争议地中虽然都有插花园地，但原告清坭三组合作社在上世纪50年代末期已经将园地兑换给第三人清坭二组合作社使用，本案并不存在现使用者使用其他农民集体土地的情形，但6号《处理决定》适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽然二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定对争议地进行划分处理，明显适用法律依据错误。湛江市人民政府于2018年5月31日，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1、2目的规定，作出湛府行复〔2018〕13号行政复议决定，决定撤销雷州市人民政府作出6号《处理决定》的行政行为，并责令其在6个月内重新作出行政行为。原告清坭三组合作社不服湛江市人民政府作出的湛府行复〔2018〕13号行政复议决定，遂向原审法院提起本案的诉讼。另查明：原审法院通知各方当事人于2018年7月31日到现场勘验，被告湛江市人民政府因故未到现场。原告清坭三组合作社与第三人清坭二组合作社均对争议地的四至范围以及面积无异议，涉案土地已经没有桉树及其他经济作物。第三人清坭二组合作社称是其把桉树砍掉的。原审法院认为，本案系土地行政复议纠纷。本案的主要争议焦点为：被告湛江市人民政府所作的湛府行复〔2018〕13号行政复议决定是否合法。综合本案查明的事实，雷州市人民政府在作出的6号《处理决定》仅认定争议双方在争议地范围内有插花园地及原告清坭三组合作社将插花园地兑换给第三人清坭二组合作社的事实，但未确定原告清坭三组合作社于体制下放时在争议地中南部种植60亩桉树的范围内是否包含插花园地。另外，根据1986年地形图显示，争议地的东部、中、西部均种有甘蔗，西部除了种有甘蔗外，还种有桉树，但6号《处理决定》仅认定70年代至80年代期间，第三人清坭二组合作社在争议地东部种植甘蔗等作物及原告清坭三组合作社于体制下放时在争议地中南部种植桉树，并未就争议地中部、西部甘蔗及西部桉树的种植事实作出认定。湛江市人民政府在作出的湛府行复〔2018〕13号行政复议决定中据此认为雷州市人民政府所作的6号《处理决定》主要事实以及历史使用事实认定不清，理据是充分的。湛江市人民政府认为根据雷州市人民政府在6号《处理决定》中认定的事实，争议双方在争议地中虽然都有插花园地，但原告清坭三组合作社在上世纪50年代末期已经将园地兑换给第三人清坭二组合作社使用，本案并不存在现使用者使用其他农民集体土地的情形，但6号《处理决定》适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽然二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定对争议地进行划分处理，明显系适用依据错误。被告湛江市人民政府这一处理意见，指出了雷州市人民政府在作出6号《处理决定》时适用的规章所规定的情形与其所认定的事实明显不符之处，是于法有据的。综上所述，被告湛江市人民政府作出的湛府行复〔2018〕13号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。原告的诉讼请求缺乏理据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告雷州市南兴镇清坭村清坭三组经济合作社的诉讼请求。上诉人清坭三组合作社不服原审判决，向本院上诉称：一、雷州市政府作出的涉案土地权属处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律适当。雷州市政府对争议地的历史使用事实查明是清楚的。雷州市政府对争议地的四至和面积，插花地情况及土地利用状况均已查明。清坭二组合作社认为在四固定时已将争议地全部划片给其使用没有事实依据，涉案土地从未划片给任何单位集体，清坭二组合作社将争议地全部承包给他人种树侵犯了上诉人的合法权益。上诉人在农村体制下放时组织群众到争议地中南部种植了60亩桉树是客观事实，有多人可以证明。雷州市政府作出的处理决定尊重了当地的风土人情习俗，面对现实，统筹兼顾。二、被上诉人作出的涉案复议决定故意歪曲事实，明显错误。被上诉人对1986年的地形图乱解释，不尊重图例说明，既肯定争议地中部有上诉人的林地，又否认上诉人的使用事实。双方的园地在争议地的北部，和南部有明显的区分。雷州市政府作出的处理决定适用法律并无不妥，清坭二组合作社在2003年后才开始使用上诉人的土地，以致引发矛盾。清坭二组合作社强行占地10多年，上诉人多次要求归还，雷州市政府适用《确认土地所有权和使用权的若干规定》并无不妥。被上诉人利用双方当事人的原始插花园地和上诉人使用的60亩林地混为一谈。复议决定认为本案不存在现使用者使用其他农民集体土地的情形没有依据。三、一审判决事实不清，明显错误。一审认为争议地中部的60亩桉树种植范围是否包含插花园地，以及中部、西部甘蔗和西部桉树的种植事实未作出认定是错误的，雷州市政府的认定是符合事实的。综上所述，雷州市政府作出的上述处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉请求：撤销一审判决，撤销湛江市人民政府作出的被诉《行政复议决定》，依法维持雷州市人民政府作出的被诉行政处理决定。被上诉人湛江市人民政府答辩称：被上诉人作出的涉案复议决定及一审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。上诉人提起本案诉讼缺乏理据。原审第三人清坭三组合作社答辩称：一、雷州市政府作出的涉案处理决定程序违法，未经立案程序就对争议地位置作出了认定，将上诉人在另案中的证据嫁接为本案的证据，并且采取不正当手段调取证人证言，依法不能作为证据使用。二、雷州市作出的涉案处理决定认定事实不清，证据不足。认定上诉人种植60亩小叶桉树的事实及具体位置不清楚，争议地上中南部的小叶桉树是原审第三人种植的。三、雷州市政府作出的涉案处理决定适用法律不当。争议地一直是由原审第三人使用的，不存在上诉人集体使用的情形。四、上诉人诉称涉案复议决定歪曲事实，明显错误，双方当事人的园地说明争议地北部和南部存在明显区分，认为原审第三人2003年才开始使用其土地等理由缺乏证据支持。终上所述，原审判决认定事实清楚，证据确凿充分，请求法院驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；……”本案中清坭二组合作社合作社和清坭三组合作社因涉案土地权属产生争议，雷州市人民政府作出涉案处理决定，认为争议地上存在争议双方的插花园地，清坭三组合作社曾将己方的插花园地兑换给清坭二组合作社。后清坭二组合作社在园地上种植了作物。清坭三组合作社还在争议地的中南部部分争议地上种植了60多亩桉树，雷州市人民政府据此确认争议地104亩权属归清坭二组合作社，争议地72亩权属归清坭三组合作社。但雷州市人民政府仅查明了清坭三组合作社在争议地中南部部分土地种植桉树，使用和管理部分争议地的事实，未查明争议双方兑换的园地是否包含在清坭三组合作社种植桉树的土地范围内，也未查明争议地上东部、中部、西部部分土地早期种植甘蔗、桉树等作物由谁种植，该部分争议地由谁使用和管理的事实，其据此作出的涉案处理决定事实不清，湛江市人民政府经复议决定撤销雷州市人民政府作出的涉案处理决定，并责令其重新作出确权处理，事实和理由充分，清坭三组合作社关于撤销湛江市人民政府涉案复议决定诉讼请求的理由不能成立，原审判决予以驳回并无不当，本院依法予以维持。上诉人清坭三组合作社上诉主张，雷州市人民政府作出的涉案处理决定事实清楚，证据充分，被上诉人作出的涉案复议决定歪曲事实，明显错误，一审判决调查事实不清等，上诉请求撤销原判并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销及改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人清坭三组合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年四月二十四日书记员  刘 丹