南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终69号 上诉人（一审原告）谢月桂，女，1940年2月7日出生，汉族，住广西壮族自治区梧州市万秀区。 委托代理人钟晚雄（系谢月桂女婿），男，1968年5月26日出生，汉族，户籍地广西壮族自治区梧州市万秀区，现住广西壮族自治区南宁市兴宁区。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区自然资源厅，住所地南宁市中新路2号。 法定代表人陈建军，该厅厅长。 委托代理人黄雪莲，该厅工作人员。 委托代理人陈炎坤，广西桂海天律师事务所律师。 上诉人谢月桂因诉广西壮族自治区自然资源厅（以下简称区自然资源厅）土地行政复议一案，不服南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初259号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审审理查明，梧州市云盖路复兴里2号第一幢房屋位于梧州市××区城东街道办事处大东社区，谢月桂是该幢房屋203房的产权人，并取得了梧国用（1997）字第002250号国有土地使用证，该证注明：土地使用者为邓定瑞，使用权类型为划拨。邓定瑞（已死亡）与谢月桂系夫妻关系。2012年2月7日，梧州市人民政府作出《梧州市人民政府关于石鼓冲及毗邻地段地质灾害综合整治工程范围内房屋拆除搬迁避让的公告》，决定对石鼓冲及毗邻地段地质灾害区域进行综合整治工程建设。2017年1月6日，梧州市万秀区人民政府（以下简称万秀区政府）作出《关于拆除房屋排除险情的决定》，决定对云盖路复兴里2号第一幢房屋采取整体拆除的应急排险措施，并送达给谢月桂，后云盖路复兴里2号第一幢房屋被拆除。谢月桂向人民法院提起诉讼，要求撤销万秀区政府作出的《关于拆除房屋排除险情的决定》，经广西壮族自治区高级人民法院做出（2018）桂行终175号行政判决书，判决确认该《关于拆除房屋排除险情的决定》违法。谢月桂于2018年7月向万秀区政府申请国家赔偿，万秀区政府于2018年11月19日作出万政赔字（2018）2号《行政赔偿决定书》，谢月桂不服，向人民法院提起行政赔偿诉讼，经梧州市中级人民法院审理后于2019年6月27日作出（2018）桂04行赔初7号行政判决书，判决万秀区人民政府向谢月桂赔偿损失及利息、安置补偿费。谢月桂对该判决不服，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，目前该案尚在二审审理中。 原梧州市云盖路复兴里2号的地块，已规划用于建设梧州市工人医院门诊住院综合楼，承建该项目的是中建八局第二建设有限公司。梧州市住房和城乡建设委员会于2017年11月29日发出《关于暂停原十四中教师公寓楼红线范围内一切施工活动的通知》、于2018年1月12日发出《停工通知》，认为该项目施工用地范围的土地使用手续尚未完善，要求中建八局第二建设有限公司停止施工，待该项目土地权属问题得到妥善解决，方能继续施工。为此，梧州市工人医院向原梧州市国土资源局函发《关于申请梧州市工人医院门诊住院综合楼项目用地使用权权属无争议证明的函》，要求原梧州市国土资源局出具市工人医院门诊住院综合楼项目用地范围内土地使用权无争议的书面意见。原梧州市国土资源局收到函件后，向万秀区政府征询意见，万秀区政府于2018年8月31日向原梧州市国土资源局回复《关于明确“市工人医院门诊住院综合楼”项目土地移交条件的函》，内容为：市工人医院门诊住院综合楼项目用地8840平方米，我区已完成该工程地块红线范围100％全部房屋的征收拆除和移交工作，该项目内场地已经平整，权属没有争议。原梧州市国土资源局收到万秀区政府的回函后，于同日向梧州市工人医院作出《关于市工人医院综合门诊住院综合楼项目有关权属问题的复函》（以下简称《复函》），内容为：根据万秀区政府送来我局的《关于明确“市工人医院门诊住院综合楼”项目土地移交条件的函》，明确市工人医院门诊住院综合楼项目用地8840平方米红线范围内的房屋已全部完成征收迁补偿工作，现项目内场地已平整，权属没有争议，为此，该项目用地不涉及土地权属争议问题。谢月桂对《复函》不服，于2019年4月13日向区自然资源厅申请行政复议，请求：1．确认原梧州市国土资源局于2018年8月31日作出的《复函》违法，并依法撤销该《复函》；2．依法确认谢月桂的合法土地使用权权利人的合法权利，对原梧州市国土资源局乱作为，纵容包庇违法用地单位侵占申请人合法土地财产，造成损失巨大，涉嫌玩忽职守的渎职行为给予制止。区自然资源厅于2019年4月16日签收复议申请材料后受理，同日将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本邮寄给原梧州市国土资源局，经过调查核实，于2019年6月14日作出桂自然资复〔2019〕20号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），认为万秀区政府作出的《关于拆除房屋排除险情的决定》，被人民法院判决确认违法后，万秀区政府已经作出行政赔偿决定，同意予以赔偿谢月桂的损失，谢月桂因对万秀区政府赔偿金额有异议，进而以涉案土地权属有争议、《复函》违法申请复议。但是，《复函》是对涉案事实的陈述，没有创设权利义务，也没有损害谢月桂的合法权益，因此谢月桂行政复议于法无据，谢月桂要求对原梧州市国土资源局乱作为等行为予以制止，不属于行政复议审查范围，且谢月桂没有提供任何证据证实，故不予审查，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条规定，驳回谢月桂的行政复议申请，并于2019年6月17日送达给谢月桂。谢月桂谢月桂不服，诉至一审法院。 再查明：原梧州市国土资源局于2019年3月5日更名为梧州市自然资源局，不再保留原梧州市国土资源局。 一审法院认为，区自然资源厅作为梧州市自然资源局的上级主管机构，具有对梧州市自然资源局作出的《复函》进行行政复议的职权。区自然资源厅于2019年4月16日签收谢月桂的复议申请材料后受理，同日将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本邮寄给梧州市自然资源局，依法进行了调查核实，最终于2019年6月14日作出桂自然资复（2019）20号《复议决定书》，驳回谢月桂的行政复议申请，并于2019年6月17日送达给谢月桂，故谢月桂主张区自然资源厅行政不作为的意见与事实不符，一审法院不予采纳。《复函》是对涉案事实的陈述，没有创设权利义务，也没有损害谢月桂的合法权益，区自然资源厅作出的桂自然资复（2019）20号《复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，故谢月桂要求撤销桂自然资复（2019）20号《复议决定书》的诉讼请求，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回谢月桂的诉讼请求。 上诉人谢月桂上诉称，1.一审判决认定事实不清。本案事实是梧州市相关部门违反法律法规规定，在未划定国务院重点文物保护单位思达医院旧址、尚未经广西住建厅和文化厅划定建设控制地带的情况下，抢先侵入应划入国务院重点保护文物的建设控制地带的不到100米的范围地界内，且涉嫌虚报工程量材料套取骗得中央财政资金5000多万元。《行政复议法实施条例》第三条第六款规定：“行政复议机构除应依照行政复议法第三条的规定履行职责外，还应当履行下列职责：（六）研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行政复议机关报告。”第五十七条规定：“行政复议期间，行政复议机关发现被申请人或者下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做的善后工作的，可以制作行政复议意见书。”本案中区自然资源厅亦承认行政机关被举报存在乱作为的情形，却不予以调查，研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，其认为对下属部门依法予以纠正不属于行政复议范围，是严重不作为，区自然资源厅所说“原告可以通过其他途径主张解决”就是其行政不作为的直接证据。一审法院认为区自然资源厅“依法进行了调查核实”，但没有卷宗材料证实，一审判决认定事实有误。2.一审判决适用法律错误。一审判决违反举证责任分配规定，将应由行政机关举证分配由谢月桂进行举证。《土地管理法》第十六条规定“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”，区自然资源厅明知行政机关已经“改变土地利用现状”，侵犯了谢月桂享有的在争议解决前保持土地利用现状的优先权。行政机关单方强行改变土地利用现状，就是侵犯了谢月桂的合法权益。且区自然资源厅明知这是“三违”工程，应当由行政机关举证其合法。一审判决认为不损害谢月桂权益是违法认定，不创设义务更是没有依据。上诉请求：1.撤销(2019)桂7102行初259号《行政判决书》；2.区自然资源厅承担本案诉讼费用。 被上诉人区自然资源厅辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，谢月桂的上诉请求没有事实和法律依据，请求予以驳回。1.区自然资源厅在受理谢月桂的复议申请后，依法进行调查核实，根据《行政复议法实施条例》第二十八、四十八条作出桂自然资复〔2019〕20号《复议决定书》，驳回谢月桂的行政复议申请并送达谢月桂，符合相关法律规定。2.万秀区政府作出《关于拆除房屋排除险情的决定》强制拆除涉案房屋，已被人民法院确认违法，应予以撤销，但该《关于拆除房屋排除险情的决定》已经实施，不具备撤销条件，故判决确认该决定违法。谢月桂对万秀区政府的赔偿金额不服，向人民法院提起行政赔偿诉讼，人民法院已经作出万秀区政府应予赔偿的判决。谢月桂对赔偿金额有异议，进而以涉案土地权属有争议、复函违法申请行政复议，但《复函》仅是对涉案事实的陈述，没有创设权利义务，也没有损害谢月桂合法权益，谢月桂与原梧州市国土资源局作出的《复函》没有利害关系。3.谢月桂称项目涉嫌虚报工程量材料套取中央财政资金5000多万元以及原梧州市国土资源局存在乱作为的情形，没有相关证据，亦与本案无关，也不属于本案行政复议审查范围，谢月桂可通过其他途径解决。 本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据，区自然资源厅对一审认定的事实没有异议。谢月桂对一审判决“《复函》是对涉案事实的陈述，……故不予审查”有异议，本院经审查认为，该部分内容属于桂自然资复〔2019〕20号《复议决定书》载明的内容，一审法院只是对该内容进行转述，对其异议，不予采纳。 经审查，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。 另查明，广西壮族自治区高级人民法院于2019年11月22日对梧州市中级人民法院（2018）桂04行赔初7号案件作出终审判决，判决万秀区人民政府向谢月桂赔偿损失及利息、安置补偿费。 本院认为，万秀区人民政府作出《关于拆除房屋排除险情的决定》并强制拆除涉案房屋，已被人民法院确认违法并判决其向谢月桂赔偿损失。原梧州市国土资源局作出的《关于市工人医院综合门诊住院综合楼项目有关权属问题的复函》是对涉案事实的陈述，不影响谢月桂申请赔偿，没有创设权利义务，亦没有损害谢月桂的合法权益。区自然资源厅于2019年4月16日受理谢月桂的复议申请后，依法进行了调查核实，于2019年6月14日作出桂自然资复〔2019〕20号《复议决定书》，驳回谢月桂的行政复议申请，并于2019年6月17日送达给谢月桂，认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，故谢月桂要求撤销桂自然资复〔2019〕20号《复议决定书》的主张，本院不予支持。 综上所述，上诉人谢月桂的上诉请求不能成立，应予驳回;一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谢月桂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄顺超 审 判 员 袁宇飞 审 判 员 韦圆圆 二〇二〇年四月二十日 法官助理 林 欢 书 记 员 庞 嫱 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；