贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终206号上诉人（一审原告）杨盛祥，男，汉族。被上诉人（一审被告）遵义市人民政府，住所地遵义市新蒲新区府前路。法定代表人黄伟，市长。委托代理人令狐兴中、郑吉煜，贵州子尹律师事务所律师。上诉人杨盛祥因土地行政协议一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初472号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。杨盛祥一审诉称，遵义市新蒲新区管理委员会（以下简称新蒲新区管委会）是遵义市人民政府（以下简称遵义市政府）的派出机构，系未得到国务院批准成立的县区级行政机关，其行政行为的法律责任应由遵义市政府承担。新蒲新区管委会委托虾子镇人民政府于2016年动员杨盛祥将承包的位于虾子镇××村××组的土地，转租给虾子镇乐安村村民委员会（以下简称乐安村委会），并将《农村土地委托流转合同》交给杨盛祥签字，但乐安村委会至今未在该合同签字或盖章，也未将合同交予杨盛祥。在遵义市中级人民法院（2018）黔03行初440、441号案件中，该案被告向法庭提交《农村土地委托流转合同》以后，杨盛祥才得以看到《农村土地委托流转合同》及附件。该合同以土地转租之名行征收之实，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，应属无效合同。该合同内容为转租，文本封面盖章的却是贵州新蒲经济开发区征拆工作处印章，而没有乐安村委会的签字或者盖章。合同附件中《中建绿色幸福产业园征地项目签字表》中，印刷文本没有征地字样，但手写文本中却有征地字样，手写内容系事后补充。杨盛祥祖辈于土改时分得的部分胡公馆也被列入该表中，杨盛祥拒绝签字。根据国土资源部《关于坚决制止以租代征违法违规用地行为的紧急通知》（国土资发〔2005〕166号），遵义市政府的以租代征行为违法，应属无效行政行为。综上，请求：确认杨盛祥与遵义市政府签订的《农村土地委托流转合同》无效。一审法院查明，作为甲方（委托出租方）的杨盛祥与作为乙方（受托方）的乐安村委会于2016年4月1日签订了《农村土地委托流转合同》，合同载明备案单位为虾子镇人民政府、虾子镇农业服务中心。《农村土地委托流转合同》对杨盛祥承包经营土地的流转用途、出租期限、租金标准、租金支付方式和时间、承包经营权转让和使用的特别约定、违约责任等进行了约定。另查明，根据遵义市人民代表大会常务委员会于2019年10月29日作出的《关于黄伟同志代理遵义市人民政府市长的决定》（2019年10月29日遵义市第五届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）载明：遵义市人民政府副市长黄伟代理遵义市人民政府市长。一审法院经审理认为，综合杨盛祥的诉讼请求、遵义市政府的答辩及本案案情，本案争议焦点为：杨盛祥提请确认《农村土地委托流转合同》无效之诉是否属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三项关于“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（三）承包经营权流转纠纷”的规定，杨盛祥提起确认《农村土地委托流转合同》无效的诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项关于“提起诉讼应当符合下列条件：(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”规定、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”规定，一审法院对杨盛祥提起本案诉讼予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回杨盛祥的起诉。一审案件受理费50元，退还杨盛祥。上诉人杨盛祥不服一审法院作出的裁定，向本院提出上诉，请求：撤销一审裁定，依法改判案涉《农村土地委托流转合同》无效。其主要理由为：一、一审裁定认定事实错误。真实情况是虾子镇人民政府代新蒲新区管委会，以承包流转的名义，骗上诉人在《农村土地委托流转合同》上签字，以合法形式掩盖非法目的。1.虾子镇人民政府向法庭提交的《农村土地委托流转合同》尾部，除印刷中有乐安村委会名称外，无盖章或签名，一审裁定认定上诉人与乐安村委会之间存在土地承包关系没有依据。2.虾子镇人民政府2018年4月3日的《行政诉讼答辩状》中明确指出：第一，上诉人的房屋及土地是征收拆迁；第二，征收拆迁的主体是新蒲新区管委会。3.《农村土地委托流转合同》及其附件上均盖有“贵州新蒲经济开发区征拆工作处”的公章，印证了虾子镇人民政府答辩状中的主张。4.遵义市政府在（2018）行初440号案的答辩状中也明确“杨盛祥已签字领取征地（含林木）补偿款……被征收农户均应一视同仁参照《新蒲新区现代高效农业示范园区建设项目土地及房屋征收补偿方案》进行安置补偿”。二、一审裁定适用法律法规错误。本案不能适用《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律的解释》，而应适用行政诉讼法及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条、第十二条规定。本案不是农村土地承包经营权流转纠纷，而是征收协议纠纷。被上诉人遵义市政府二审答辩请求：依法驳回杨盛祥的上诉。其主要理由为:1.答辩人不是合同签订主体，与本案不具有利害关系，不是本案适格的被告，应当驳回杨盛祥上诉。2.案涉合同不属于行政诉讼的范围，应当驳回杨盛祥上诉。3.一审裁定认定事实清楚，证据充分，应当予以维持。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是案涉《农村土地委托流转合同》是否属于行政协议。判断一份协议是否属于行政协议，应当以协议本身作客观判断，协议当事人的后续意思表示不能也不应该作为判断的标准。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。据此，行政协议的客观标准应当包括以下三个方面：第一，协议的一方当事人是行政机关；第二，协议的目的是为实现行政管理或公共服务；第三，协议的内容涉及行政法上的权利义务。本案中，案涉《农村土地委托流转合同》的乙方乐安村委会并非行政机关，杨盛祥亦未提供证据证实乐安村委会受行政机关委托；案涉合同约定的流转用途为杨盛祥户将其土地承包经营权出租给乐安村委会，用于从事农业生产规模经营和农业科技实验、休闲观光等涉农项目生产经营，与杨盛祥主张的土地征收补偿协议的目的不同，杨盛祥提交的《十里荷塘美丽乡村项目第七批土地流转面积统计表》亦显示案涉项目为十里荷塘美丽乡村项目；双方还约定了出租期限、租金标准、租金支付方式和时间等，特别是在案涉合同的“假设条款”中双方还约定，若土地在承包期内被占用或征用，土地补偿款归杨盛祥户所有，若期满后乐安村委会不再流转杨盛祥户土地，应根据杨盛祥户的需求将租用期间建设的基础建设占地恢复成耕地，故从案涉合同的内容上来看，也不涉及行政法上的权利义务。因此，从案涉《农村土地委托流转合同》来看，其符合土地承包经营权流转合同的特征，不属于行政协议的范畴。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第三项“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（三）承包经营权流转纠纷”的规定，杨盛祥提起确认案涉《农村土地委托流转合同》无效的诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围，一审据此裁定驳回其起诉，并无不当。综上所述，上诉人杨盛祥的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院依法不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王霞审判员  赵敏审判员  黄瑶二〇二〇年四月二十四日法官助理谭华良书记员马如意