四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终29号 上诉人（原审原告）唐建明，男，1971年10月4日出生，汉族，住四川省威远县。 委托代理人穆宇，广东瑞霆律师事务所律师。 委托代理人江美玲，广东瑞霆律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）威远县人民政府。住所地：四川省威远县严陵镇西街。 法定代表人马炬，县长。 委托代理人陈兴华，威远县龙会法律服务所法律工作者。 上诉人唐建明因诉被上诉人威远县人民政府（以下简称威远县政府）矿产行政补偿一案，不服四川省内江市中级人民法院（2019）川10行初6号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 唐建明向原审法院诉称，原告是威远县越溪镇白鹤湾煤矿（以下简称白鹤湾煤矿）的投资人。2015年1月7日，被告以威府发〔2015〕3号文件发布《关于关闭威远县越溪镇白鹤湾煤矿的通知》，要求白鹤湾煤矿在2015年3月前关闭到位。白鹤湾煤矿实施了关闭并通过相关部门验收。但原告至今仅收到被告支付的关闭补助资金800万元，按照《威远县2014年煤矿整顿关闭资金补助（奖励）办法》第七条的规定，关闭补助金额应当为2300万元。因白鹤湾煤矿与被告之间没有关闭协议，也没有下发任何文件，原告一直以为在收到800万元后还会有后续补助资金，也一直以此为由向被告主张权利，并于2018年7月向被告提出书面请求。2018年9月25日，被告下属威远县安全生产监督局（以下简称威远县安监局）向原告回复，原告才明确被告不再支付剩余补助资金。请求：1.判决被告威远县政府不再支付白鹤湾煤矿关闭补助资金的行为违法；2.判决被告支付原告剩余的煤矿关闭补助资金1500万元；3.对威府〔2014〕145号《威远县人民政府关于2014年再关闭一批小煤矿有关情况的报告》文件的合法性进行审查；4.本案诉讼费由被告承担。 原审审理查明，白鹤湾煤矿系个人独资企业，投资人为原告唐建明。2013年3月20日，四川省人民政府作出《关于推进煤矿企业兼并重组的实施意见》（川府发〔2013〕15号），要求对煤矿企业予以淘汰关闭、整顿提高、兼并重组。2013年7月30日，四川省煤矿企业兼并重组工作领导小组作出《关于印发的通知》（川煤重组发〔2013〕1号），对整顿关闭煤矿制定了奖补办法，明确市、县人民政府是对整顿关闭合法煤矿实施补助的责任主体，要根据实际情况具体制定补助办法，省级奖补资金为“关闭一处生产（设计）能力6万吨／年及以下合法矿井，补助（奖励）300万元”。2014年6月18日，被告威远县政府作出威府发〔2014〕29号《关于印发威远县越溪镇柏树湾煤矿等12个煤矿关闭实施方案的通知》（以下简称〔2014〕29号关闭方案通知），白鹤湾煤矿未在12个关闭煤矿名单中，该通知确定的煤矿关闭时间为2014年4月30日前自愿申请关闭，2014年8月31日前关闭到位，并“由县安监局、县财政局负责，拟定《威远县2014年煤矿关闭补助（奖励）资金管理办法》”。2014年11月18日，威远县政府作出威府发〔2014〕116号《关于印发的通知》（以下简称〔2014〕116号奖补办法通知），载明：“奖补资金补助范围为列入2014年煤矿关闭文件之内的煤矿和相关镇”，并明确“一类矿井：每关闭一个核定生产能力6万吨／年煤矿补助2300万元，每关闭一个核定生产能力9万吨／年煤矿补助2450万元”，“凡自愿申请关闭的煤矿，于2014年8月30日前关闭并处理好一切遗留问题，经镇、县验收合格奖励50万元／矿”。此后，四川省煤矿企业兼并重组工作领导小组又作出《关于做好再关闭一批小煤矿工作的紧急通知》（川煤重组〔2014〕2号），要求再关闭一批小煤矿，“市（州）政府于2014年12月27日前将关闭矿井名单报省煤矿企业兼并重组工作领导小组办公室……各产煤市（州）、县（市、区）政府要高度重视省政府再关闭一批小煤矿的重要决策，结合本地实际，制定有力的配套政策，积极推动小煤矿自愿关闭退出煤炭行业。”省级奖励标准减少至“关闭一处6万吨／年及以下矿井80万元”。2014年12月24日，内江市煤矿企业兼并重组工作领导小组形成《议事纪要》，要求“按照省煤矿企业兼并重组工作领导小组办公室要求，各产煤县要于12月26日前严格按程序将关闭矿井名单报市煤矿企业兼并重组工作领导小组……各产煤县须制定相应的资金补助”。随后，被告对再关闭小煤矿开展相关工作，白鹤湾煤矿于2014年12月25日召开董事（扩大）会议，由唐建明主持会议，白鹤湾煤矿董事会全体成员商议后形成向被告自愿申请关闭煤矿的决定，并于次日向威远县越溪镇人民政府提交《白鹤湾煤矿关于自愿关闭矿井的申请》，威远县越溪镇人民政府同日向被告发出《关于关闭白鹤湾煤矿的请示》，被告于同日作出〔2014〕145号《威远县人民政府关于2014年再关闭一批小煤矿有关情况的报告》（以下简称〔2014〕145号再关闭情况报告），其中明确“凡自愿申请关闭一个6万吨／年规模的合法生产建设矿井，奖补800万元”，关闭名单为白鹤湾煤矿。2015年2月4日，四川省煤矿企业兼并重组工作领导小组办公室作出《关于确认第四批第一批次关闭煤矿名单的通知》（川煤重组办〔2015〕1号），名单中载明白鹤湾煤矿在此次关闭煤矿之列。之后，白鹤湾煤矿关闭，相关证照予以注销，被告陆续向原告支付了关闭奖补资金850万元，原告自认于2016年下半年收到全部资金。2018年7月17日，原告向相关部门发出《关于白鹤湾煤矿关闭补偿款至今未到位的情况反映》，认为尚余1500万元补助资金未收到，威远县安监局于2018年9月25日作出《关于白鹤湾煤矿业主唐建明信访事项的回复》，认为不存在补助资金未到位的情况，原告于2018年9月26日收到该回复。 另查明，原告在庭审中自认在周边煤矿关闭时即2014年11月左右看到过〔2014〕29号关闭方案通知。 原审法院认为,关于争议焦点1，原告起诉是否超过起诉期限问题。威远县安监局于2018年9月25日对原告的情况反映作出回复，表示不存在未支付的奖补资金情况。虽然该回复的形式是信访回复，但其内容系向原告明确其所认为的1500万元剩余奖补资金不存在，原告认为自此得到相关部门不再支付剩余资金的明确表示，应自此计算起诉期限。根据最高人民法院《关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，原告于2018年9月26日收到该回复，于2019年3月25日起诉未超过一年的起诉期限。 关于争议焦点2，被告不支付原告剩余1500万元关闭煤矿奖补资金的行为是否违法，原告是否还应获得1500万元奖补资金。根据四川省煤矿企业兼并重组工作领导小组两次作出的相关文件可知，2014年在全省范围内的确开展了两次小煤矿关闭工作，并且奖补政策并不相同。同时，明确了被告作为关闭煤矿所在县级人民政府，有权依照两次文件精神要求分别制定相应的具体奖补办法。被告作出的两次关闭煤矿奖补办法因上级政策变动发生变化，符合实际，并无明显不妥。被告作出〔2014〕29号关闭方案通知时，白鹤湾煤矿并未在该通知载明的12个关闭煤矿之列，且该通知明确了煤矿申请、关闭的截止时间，白鹤湾煤矿也未在该期限内申请关闭煤矿。并且，原告亦自认在2014年11月左右就知晓该通知，应当清楚该通知对煤矿关闭的时间限制，也应当清楚白鹤湾煤矿未在该通知载明的关闭煤矿范围，故该通知的奖补办法不适用于白鹤湾煤矿，白鹤湾煤矿不存在剩余的1500万元补偿款。原告要求判决被告不再支付白鹤湾煤矿关闭补助资金的行为违法，以及支付剩余1500万元补偿款的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。 关于争议焦点3，原告要求对被告作出的〔2014〕145号再关闭情况报告的合法性进行审查是否应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，人民法院可对规范性文件进行合法性审查。被告作出的〔2014〕145号再关闭情况报告中的关闭煤矿仅有白鹤湾煤矿，对象明确，也只能适用一次，不符合规范性文件针对不特定对象、可反复适用的要求，不属于规范性文件，原告要求对其进行合法性审查缺乏依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告唐建明的诉讼请求；案件受理费50元，由原告唐建明负担。 上诉人唐建明上诉称，上诉人的白鹤湾煤矿各类证照齐全，煤矿生产能力为6万吨/年。上诉人知道威远县政府作出的〔2014〕116号奖补办法通知后，于2014年12月26日提出自愿关闭白鹤湾煤矿的申请，并请求按照威远县政府规定的补偿标准予以补偿。〔2014〕145号再关闭情况报告属于行政单位内部的报告，威远县政府按照该报告对白鹤湾煤矿进行补偿，是以内部报告的形式降低对白鹤湾煤矿关闭补偿标准。一审判决错误解读〔2014〕116号奖补办法通知的适用范围，作出错误的结论。白鹤湾煤矿关闭补偿金应该按照〔2014〕116号奖补办法通知中煤矿关闭规定给予补偿。请求：1.撤销一审法院（2019）川10行初6号行政判决；2.判决威远县政府按照〔2014〕116号奖补办法通知对上诉人的白鹤湾煤矿关闭予以补偿；3.判令威远县政府承担本案诉讼费用。 被上诉人威远县政府答辩称，唐建明要求按照〔2014〕116号奖补办法通知对其煤矿关闭予以补偿的上诉请求不能成立，该通知适用于在2014年8月31日前关闭到位的12个煤矿，白鹤湾煤矿不在其中。根据威远县政府作出的2014年再关闭一批小煤矿的补助标准，白鹤湾煤矿关闭只能获得800万元补助资金及按时关闭奖励50万元，已全部拨付给上诉人，不存在还有剩余的1500万元未支付的问题。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。 唐建明向一审法院提交的证据材料有：1.身份证复印件；2.个人独资企业营业执照；3.准予个人独资企业登记决定书（注销）；4.川府发〔2013〕15号文件；5.川煤重组发〔2013〕1号文件；6.〔2014〕116号奖补办法通知；7.川煤重组〔2014〕2号文件；8.内江市煤矿企业兼并重组工作领导小组会议《议事纪要》；证据9-14，有关白鹤湾煤矿申请、关闭的相关情况；证据15-24，白鹤湾煤矿相关证照及注销情况；证据25-32，有关白鹤湾煤矿关闭、验收情况；33.关于白鹤湾煤矿业主唐建明信访事项的回复；34.威府办发〔2017〕114号文件。 威远县政府向一审法院提交的证据材料有：1.川府发〔2013〕15号文件；2.〔2014〕29号关闭方案通知；3.〔2014〕116号奖补办法通知；4.内江市煤矿企业兼并重组工作领导小组会议《议事纪要》；5.白鹤湾煤矿董事（扩大）会议决定、白鹤湾煤矿关于自愿关闭矿井的申请；6.〔2014〕145号再关闭情况报告；7.川煤重组〔2014〕2号文件；证据8-10，有关白鹤湾煤矿关闭的通知及情况；11.银行单位客户专用回单、结算票据等，拟证明奖补资金850万元已支付给唐建明；12.关于白鹤湾煤矿业主唐建明信访事项的回复；证据13-14，刘某、叶某、杨某、王某等证人证言、会议记录，拟证明威远县安监局2014年12月25日下午召集煤矿业主开会，传达了2014年再关闭一批小煤矿的补助标准；15.白鹤湾煤矿股东代表肖长玖、白鹤湾煤矿监事长胡荣炳、白鹤湾煤矿董事杨华超的证明，拟证明白鹤湾煤矿的董事和股东代表于2014年12月25日晚参加工作会议，会上唐建明传达了威远县安监局煤矿关闭工作会议精神、煤矿关闭时间要求和关闭年产6万吨煤矿补助资金只有800万元，按规定时间关闭可奖励50万元的情况。16.最高人民法院（2017）最高法行申2608号行政裁定书和唐建明的信访材料。 上述证据材料已随案录入电子卷宗供查阅审查。二审过程中，双方当事人均未提交新的证据材料。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据四川省煤矿企业兼并重组工作领导小组相关文件的规定，市（州）、县（市、区）人民政府是整顿关闭合法煤矿实施补助的责任主体，可依据当地煤矿实际情况具体制定整顿关闭煤矿的补助办法。根据本案查明的事实，2014年全省开展了两次小煤矿关闭工作，两次的奖补政策并不相同。第一次省级奖补资金为“关闭一处生产（设计）能力6万吨／年及以下合法矿井，补助（奖励）300万元”；第二次再关闭一批小煤矿工作中，省级奖补标准减少至“关闭一处6万吨／年及以下矿井80万元”。威远县政府根据省上不同的奖补政策，制定相应的关闭煤矿的具体奖补办法，符合客观情况，并无不当。在第一次动员过程中，柏树湾煤矿等12个煤矿自愿申请关闭，白鹤湾煤矿并未申请关闭。威远县政府作出〔2014〕29号关闭方案通知，明确了煤矿申请、关闭的截止时间，要求2014年8月31日前关闭到位，并制定了相应的〔2014〕116号奖补办法通知。白鹤湾煤矿是在四川省煤矿企业兼并重组工作领导小组发出再关闭一批小煤矿紧急通知后，于2014年12月26日提出关闭煤矿申请，列入川煤重组办〔2015〕1号《关于确认第四批第一批次关闭煤矿名单的通知》之列，关闭时间是2015年3月底前。威远县政府根据不同的关闭时间和奖补条件的变化，作出〔2014〕145号再关闭情况报告，明确“凡自愿申请关闭一个6万吨／年规模的合法生产建设矿井，奖补800万元（含国家、省、市奖补资金）”。一审庭审中证人刘某、王某、叶某、杨某出庭作证，均证明在2014年12月25日下午召开的有唐建明等相关煤矿业主参加的会议上，告知了2014年再关闭一批小煤矿的补助标准。威远县政府已向唐建明支付关闭煤矿的奖补资金850万元（含按规定时间关闭奖励50万元），唐建明也认可收到该资金。因此唐建明要求判决威远县政府不再支付白鹤湾煤矿关闭补助资金的行为违法，要求支付剩余1500万元补偿款的诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。唐建明要求对〔2014〕145号再关闭情况报告进行合法性审查，因该报告不属于针对不特定对象、可反复适用的规范性文件，唐建明要求对其进行审查不符合法律规定，一审法院不予支持正确。 综上，唐建明的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人唐建明负担。 本判决为终审判决。 审判长 胡 华 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二〇年四月二十六日 书记员 李瑞雪