安徽省枞阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0722行初6号 原告：胡龙英，女，1967年8月1日出生，汉族，居民，户籍地安徽省枞阳县，经常居住地安徽省安庆市。 被告：枞阳县公安局（行政机关），住所地安徽省枞阳县枞阳镇金山大道（东）28号。统一社会信用代码11340722003126004W。 法定代表人：王涛，该局局长。 出庭负责人：陆大旗，该局副局长。 委托诉讼代理人：陶应贤，男，该局法制大队大队长、公职律师。 委托诉讼代理人：胡唐华，男，该局治安大队民警。 被告：枞阳县人民政府（复议机关），住所地安徽省枞阳县枞阳镇浮山路。统一社会信用代码11340722003125378A。 法定代表人：杨如松，该县县长。 委托诉讼代理人：张林，男，该单位司法局行政复议与应诉股股长、公职律师。 委托诉讼代理人：吴成龙，安徽枞川律师事务所律师。 原告胡龙英不服被告枞阳县公安局作出的枞公（治）行罚决字[2019]639号《行政处罚决定书》（以下简称《639号行政处罚决定书》）及被告枞阳县人民政府作出的枞府行复[2019]13号行政复议决定书（以下简称《13号行政复议决定书》）治安行政处罚一案，于2020年1月12日向本院提起行政诉讼。本院于同年1月21日受理后，于2020年1月22日向两被告送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年3月2日公开开庭进行了审理。原告胡龙英，被告枞阳县公安局出庭负责人陆大旗、委托诉讼代理人陶应贤及胡唐华，被告枞阳县人民政府的委托诉讼代理人张林及吴成龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月24日，被告枞阳县公安局作出《639号行政处罚决定书》，处罚决定书载明：现查明2019年2月以来，胡龙英因同一事项先后到国家信访局越级、重复上访登记十九次，扰乱了国家信访局的工作秩序。上述事实有书证、证人证言，胡龙英的陈述和申辩等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定给予胡龙英行政拘留十日。决定书同时告知原告不服处罚决定的救济途径及期限。原告在收到《639号行政处罚决定书》后，在规定的期限内向枞阳县人民政府申请行政复议，要求撤销《639号行政处罚决定书》，依法赔偿3159.40元，并追究办案人员违法违纪责任。枞阳县人民政府在履行受理、告知等程序后，于2019年12月27日作出《13号行政复议决定书》，认为原处罚决定认定的事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持枞阳县公安局作出的《639号行政处罚决定书》。 胡龙英诉称，枞阳县公安局作出的《639号行政处罚决定书》与枞阳县人民政府作出的《13号行政复议决定书》，认定事实不清，适用依据有误，程序不正当，内容不适当，有强加罪名之嫌。（1）胡龙英并非越级上访或缠访。胡龙英受害案件为跨地区案件，北京仁远融信资本管理有限公司及安徽分公司均涉嫌非法集资，办案机关包括安徽与北京公检法机关，且胡龙英曾多次在安徽本地信访部门信访，但胡龙英反映的安庆及马鞍山公安局、检察院对胡龙英受害案件遗漏重要犯罪嫌疑人、遗漏同案重要罪行等失职行为从未得到解决，才选择赴京信访，且至今未获审批终结，胡龙英的合法信访行为并非越级上访或缠访。（2）枞阳县公安局对本案不具有管辖权，案件来源不合法。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定，相关案件应由违法行为地的公安机关管辖。枞阳县公安局要管辖发生在北京地区的行政违法案件，应以北京地区公安机关先行处理为前置条件，再由北京公安机关移送枞阳县公安局。没有北京的公安机关先行处理，枞阳县公安局直接受理本案属于程序错误。若枞阳县公安局不能提交案件移交的手续证据，则说明枞阳县公安局无权处理本案，案件来源不合法。综上，胡龙英认为枞阳县公安局《639号行政处罚决定书》和枞阳县人民政府《13号行政复议决定书》，认定事实不清，处罚依据不明，请求法院：1.撤销枞阳县公安局《639号行政处罚决定书》和枞阳县人民政府《13号行政复议决定书》；2.对铜信[2019]24号文件进行附带审查；3.判决被告依法承担行政赔偿责任；4.判决被告向原告胡龙英承认错误并道歉；5.判决被告承担本案诉讼费用。 胡龙英为证明其诉讼主张，向本院提交以下证据： 证据一，胡龙英身份证复印件； 证据二，枞阳县公安局《639号行政处罚决定书》； 证据三，枞阳县人民政府《13号行政复议决定书》。 枞阳县公安局辩称，1.本案事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当。胡龙英，女，汉族，1967年8月1日生，居民身份证号码：3428231967××××××××，户籍地：枞阳县××镇××村庄屋组××号，现住安庆市××区××风大道××号永安公馆5栋2单元1303室，现在安庆市光彩三期经营“旺盛劳保”门市部，违法犯罪记录：2013年4月至2014年3月31日因至北京重点敏感区域非访先后被安庆市公安局菱北分局行政拘留七次。自2019年以来，截至被处罚前，胡龙英因房屋拆迁这一事项2、3月份到国家信访局上访7次，因投资仁远公司导致经济损失，5、6、9月份先后到国家信访局上访12次，且多次连续三日重复刷身份证登记上访，递交材料，其行为严重扰乱了国家信访局的工作秩序，以上事实有书证、证人证言、违法行为人陈述与申辩等证据证实。依据铜陵市委政法委等六部门铜信［2019］24号文件第三（一）3条规定“信访人在国家信访局采取连续登记三日以上（含三日）或者两个月内登记三次以上（含三次）视为‘缠访’，一律依据《治安管理处罚法》第二十三条规定给予处罚”，胡龙英多次连续到国家信访局登记上访，严重干扰了国家信访秩序，其情节严重，对其依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项进行处罚是适当的。2.胡龙英的诉讼请求没有事实和法律依据。胡龙英认为其行为并非越级、重复上访，是合法的信访行为不能成立。胡龙英因同一事项，多次到马鞍山市信访局信访，该市信访局不予受理（属非信访事项），并明确告知其向该市公安局或检察院反映。但其仍多次越级向国家信访局刷身份证登记上访、递交材料，且存在连续三日以上刷身份证登记的情况。信访事项的接收、转办必须要经过一段时间才能完成，胡龙英采取频繁登记，甚至连续三日登记的行为，扰乱信访秩序的主观恶意明显，其“缠访”行为严重扰乱了国家信访局正常工作秩序，构成了扰乱单位秩序。胡龙英认为枞阳县公安局对案件无管辖权不成立，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，而违法行为人居住地包括户籍地和经常居住地，胡龙英户籍在枞阳，因此枞阳县公安局对该案有管辖权。胡龙英要求对铜信［2019］24号文件进行附带审查没有必要，枞阳县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》对胡龙英进行了处罚，该文件不是本案适用的法律依据。综上所述，枞阳县公安局对胡龙英作出的《639号行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，胡龙英的起诉理由不成立，请贵院驳回胡龙英的全部诉讼请求。 枞阳县公安局为证明其具体行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据： 证据一，受案登记表，证明受理案件情况； 证据二，枞阳县公安局《639号行政处罚决定书》，证明依法作出处罚决定并依法送达； 证据三，行政处罚事先告知笔录，证明依法在处罚前履行了告知程序，处罚程序合法； 证据四，枞阳县人民政府《13号行政复议决定书》，证明对胡龙英的处罚决定合法、适当，被枞阳县人民政府维持； 证据五，铜陵市拘留所执行回执，证明处罚决定已执行； 证据六，胡龙英的询问笔录，证明胡龙英陈述多次因同一事项缠访，系扰乱单位秩序行为； 证据七，王劲生（大青山村副书记）的询问笔录，证明胡龙英滞留北京，且拒绝与接访人员联系； 证据八，许兴国（枞阳镇维稳中心副主任）的询问笔录，证明胡龙英滞留北京，经过多日寻找才将其找到并接回； 证据九，吴琦（枞阳派出所民警）证人证言，证明胡龙英滞留北京，经过多日寻找才将其找到并接回； 证据十，关于胡龙英进京上访情况的说明，证明2019年以来，胡龙英到国家信访局上访达19次，且存在多次连续3日登记的情况，明显属恶意“缠访”行为； 证据十一，县信访局提供的信访信息登记表，证明胡龙英2019年来因房屋拆迁上访7次（2、3月份），因仁远公司诈骗案上访12次（5、6、9月份），存在因同一事项两个月内上访3次及连续三日登记的情况； 证据十二，胡龙英户籍信息，证明被处罚人的姓名、年龄等； 证据十三，胡龙英被处罚情况，证明胡龙英曾因非访违法被治安处罚七次； 证据十四，安庆大观分局经侦大队情况汇报，证明胡龙英信访事由相关情况； 证据十五，胡龙英提供的信访材料2份，证明胡龙英信访事由相关情况； 证据十六，铜信[2019]24号文件，证明根据文件规定，胡龙英行为属于缠访； 证据十七，公安行政处罚审批表，证明对胡龙英的处罚经依法审批。 枞阳县人民政府辩称，一、有关事实与过程。胡龙英不服枞阳县公安局2019年9月24日作出的《639号行政处罚决定书》，向枞阳县人民政府申请行政复议，请求撤销该决定书。枞阳县人民政府2019年11月21日收到申请材料后，经审查予以受理，2019年12月27日枞阳县人民政府依法作出行政复议决定。枞阳县公安局在规定的期限内向枞阳县人民政府提交了书面答复及相关证据、依据等材料，其证据及证明的事实依法可由枞阳县公安局向法院举证，枞阳县人民政府不再重复举证。 二、枞阳县人民政府作出的《13号行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，内容适当，符合法律规定。（一）行政复议程序合法。枞阳县人民政府2019年11月21日收到胡龙英的行政复议申请，经审查符合条件后依法予以受理，11月22日制作了行政复议答复通知书及复议申请书副本送达给枞阳县公安局。枞阳县公安局于12月2日提交了书面答复及相关证据、依据等材料，经行政复议机构审查，并经行政复议机关负责人同意于2019年12月27日依法作出行政复议决定，将行政复议决定书邮寄送达给胡龙英、直接送达枞阳县公安局。在行政复议申请受理、审查期限、答复通知、复议决定及文书送达等程序方面，均符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的相关规定。（二）行政复议决定适用依据正确，内容适当。胡龙英认为枞阳县公安局作出的《639号行政处罚决定书》认定违法行为没有依据，请求撤销该行政处罚决定。枞阳县人民政府经审查后认为，胡龙英因同一事项多次越级向国家信访局上访，且存在连续三日以上刷身份证登记情形，应当视为缠访。胡龙英扰乱信访秩序的主观恶意明显，其缠访行为严重扰乱了国家信访部门正常工作，构成了扰乱单位秩序。枞阳县公安局依法履行受案、调查、处罚前告知等法定程序，对胡龙英作出拘留十日的行政处罚决定，认定的事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。因此，枞阳县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持《639号行政处罚决定书》的行政复议决定适用依据正确、内容适当。（三）枞阳县公安局对本案具有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定（2018年修正）》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。第十条第三款规定，居住地包括户籍所在地、经常居住地。本案中，虽然胡龙英违法行为地在北京，但是胡龙英户籍所在地为枞阳县枞阳镇。因此，枞阳县公安局对该案具有管辖权。 三、人民法院无须对铜信[2019]24号文件进行附带审查。本案公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项对胡龙英给予行政处罚，铜信[2019]24号文件并非本案行政处罚依据，该文件与案件没有直接利害关系，对本案不产生实际影响。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，人民法院无须对铜信[2019]24号文件进行附带审查。 胡龙英向法院提起诉讼超过了法定的起诉期限。枞阳县人民政府于2019年12月27日依法作出行政复议决定后，12月31日通过邮政EMS邮寄送达胡龙英，胡龙英于2020年1月1日上午10时27分签收，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼，枞阳县人民政府在行政复议决定书中也明确告知了胡龙英如对行政复议决定不服，可以自接到决定之日起15日内向枞阳县人民法院提起行政诉讼，但胡龙英迟至2020年1月18日才向法院递交行政起诉状，胡龙英的起诉超过了法律规定的起诉期限。按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定，人民法院应当裁定驳回胡龙英起诉。综上，枞阳县人民政府请求法院依法驳回胡龙英起诉或者驳回胡龙英诉讼请求。 枞阳县人民政府为支持其主张，向本院提交了以下证据： 证据一，统一社会信用代码证书，证明枞阳县人民政府的主体身份及相关情况； 证据二，行政复议申请书、行政复议（来件处理）审批表、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议结案审批表、行政复议机关负责人签发行政复议决定书文稿、行政复议决定书、送达回证，证明枞阳县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序； 证据三，邮政EMS快递查询记录，证明行政复议决定书胡龙英于2020年1月1日上午10：27签收，胡龙英迟至2020年1月18日向法院提起诉讼超过了法定的起诉期限； 证据四，没有列明的行政复议法等相关法律依据。 枞阳县公安局对胡龙英提交的上述证据质证意见是：对胡龙英提交的证据真实性均无异议。 枞阳县人民政府对胡龙英提交的上述证据质证意见是：对胡龙英提交的证据真实性均无异议。 胡龙英对枞阳县公安局提交的上述证据质证意见是：枞阳县公安局提供的所有证据胡龙英都不认可，枞阳县公安局认定的均没有依据。 枞阳县人民政府对枞阳县公安局提交的上述证据质证意见是：枞阳县人民政府对枞阳县公安局提交提交的证据无异议。 胡龙英对枞阳县人民政府提交的上述证据质证意见是：枞阳县人民政府提供的所有证据胡龙英都不认可，枞阳县人民政府认定的均没有依据。 枞阳县公安局对枞阳县人民政府提交的上述证据质证意见是：枞阳县公安局对枞阳县人民政府提交的证据无异议。 本院对上述各方提交的证据认证如下：对胡龙英提交的证据一、二、三真实性各方无异议，予以采纳。对枞阳县公安局提交的证据一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十六、十七均予以采纳。对枞阳县人民政府提交的证据一、二、四均予以采信，因胡龙英在立案时向本院立案庭提供了从北京市邮寄行政起诉状，始发时间为2020年1月12日的相关邮件交寄单复印件，证明其提起行政诉讼未超过法定的起诉期限，庭审中经本院阐明，各方亦均未提出异议，故对枞阳县人民政府提交的证据三证明目的不予支持。 根据当事人的质证意见及上述认证意见，结合各方当事人的陈述，本院查明的事实是：原告胡龙英，女，1967年8月1日出生，汉族，居民，户籍地安徽省枞阳县，经常居住地安徽省安庆市。现在安徽省安庆市光彩大市场三期经营“旺盛劳保”门市部。胡龙英因在北京仁远融信资本管理有限公司投资平台投资导致经济损失，此后，胡龙英以办案部门没有查清涉案公司资金流、没有及时追回其损失为由多次进京上访。2019年9月23日，枞阳县驻京临时工作组在北京市丰台区××迎宾路××路公交站台发现胡龙英，遂将其带回枞阳县开展调查。经调查，胡龙英于2019年2、3月份因房屋拆迁这一事项先后7次到北京市国家信访局来访接待司越级上访、重复上访，因在北京仁远融信资本管理有限公司投资平台投资导致经济损失，于2019年5、6、9月份先后12次到北京市国家信访局来访接待司越级上访、重复上访，其中存在因同一事项两个月内上访3次及多次连续三日重复刷身份证登记上访、递交材料行为，严重扰乱了国家信访局的工作秩序。2019年9月24日，枞阳县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，作出《639号行政处罚决定书》，给予胡龙英行政拘留十日的行政处罚。胡龙英对《639号行政处罚决定书》作出的拘留十日行政处罚决定不服，向枞阳县人民政府申请复议，枞阳县人民政府在书面审查后，于2019年12月27日依法作出《13号行政复议决定书》，对《639号行政处罚决定书》予以维持。原告胡龙英仍然不服因而成讼。此外，2013年4月至2014年3月31日期间，胡龙英因至北京市等重点敏感区域非法上访先后被安庆市公安局菱北分局行政拘留七次。 四、根据当事人诉请、依据理由、质证、辩论意见，本案的争议焦点为:一、枞阳县公安局作出的《639号行政处罚决定书》是否具有事实和法律依据；二、人民法院是否应对铜信[2019]24号文件进行附带审查。关于争议焦点一,本案双方的争议是发生在对胡龙英的上访行为是否构成违法，以及枞阳县公安局作出的《639号行政处罚决定书》是否具有法律依据的基础上。胡龙英于2019年2、3月份因房屋拆迁这一事项先后7次到北京市国家信访局来访接待司越级上访、重复上访，因在北京仁远融信资本管理有限公司投资平台投资导致经济损失，于2019年5、6、9月份先后12次到北京市国家信访局来访接待司越级上访、重复上访，其中存在因同一事项两个月内上访3次及多次连续三日重复刷身份证登记上访、递交材料行为，胡龙英扰乱信访秩序的主观恶意明显，其行为严重扰乱了国家信访部门正常工作，构成了扰乱单位秩序的违法行为。《公安机关办理行政案件程序规定（2018年修正）》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。第十条第三款规定，居住地包括户籍所在地、经常居住地。本案中，虽然胡龙英违法行为地在北京市，经常居住地在安庆市，但是胡龙英户籍所在地为枞阳县枞阳镇。据此，枞阳县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，作出《639号行政处罚决定书》，给予胡龙英行政拘留十日的行政处罚。认定的事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。枞阳县人民政府在复议过程中，依法履行了受理、告知、决定、送达等程序，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。关于争议焦点二,本案中，枞阳县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项对胡龙英给予行政处罚，铜信[2019]24号文件并非枞阳县公安局对胡龙英作出行政处罚的依据，该文件与胡龙英行政处罚案件没有直接利害关系，对该案不产生实际影响。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，本院无须对铜信[2019]24号文件进行附带审查。 综上所述，枞阳县公安局作出的枞公（治）行罚决字[2019]639号《行政处罚决定书》及枞阳县人民政府作出的枞府行复[2019]13号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五十三条、第六十九条规定，判决如下： 驳回原告胡龙英的诉讼请求。 案件受理费50元，由胡龙英负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。 审 判 长  吴晓东 审 判 员  吴莉华 人民陪审员  陈晓明 二〇二〇年四月二十六日 书 记 员  方萍萍 附：相关法律条文及司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。 前款规定的规范性文件不含规章。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。