吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终52号 上诉人（原审第三人）汪清县林业局东光林场，住所地吉林省汪清县汪清镇南山西路7号。 法定代表人黄政军，场长。 委托代理人王君鸿，吉林天友律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）秦志芬，女，1956年2月26日出生，汉族，住吉林省汪清县。 被上诉人（原审被告）延边朝鲜族自治州人民政府，住所地吉林省延吉市公园路2799号。 法定代表人金寿浩，州长。 被上诉人（原审第三人）汪清县人民政府，住所地吉林省汪清县汪清街东392号。 法定代表人廉京燮，县长。 被上诉人（原审第三人）汪清县东光镇林子沟村村民委员会，住所地吉林省汪清县东光镇。 法定代表人何希光，村主任。 上诉人汪清县林业局东光林场（以下简称东光林场）因与被上诉人秦志芬、延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称延边州政府）、汪清县人民政府（以下简称汪清县政府）、汪清县东光镇林子沟村村民委员会（以下简称林子沟村委会）林业行政处理一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定：争议林地面积为15公顷左右，林地内为人工栽植的红松树种，在案涉0170212号林权证中位置为29林班15小班。现位于汪清县东光镇林子沟村，与东光林场所有的18公顷国有红松林毗邻。争议林地和国有林属于一片林子，没有地理位置的明显界限。 1984年12月29日，原汪清县东光乡的“三山四地”划分台帐，记载林子沟村共有47户，自留山面积为74.5公顷，责任山面积为228.7公顷，责任山人工林面积处空白。1980年代形成的林相图，将18公顷国有人工林划为29林班，列为8小班，争议林和国有林在一个林班里，没有另行记载15公顷人工林为国有林。1988年，东光林场作出林子沟人工抚育作业平面图和设计材料，作业面积地点为林子沟红松林，29林班1小班，抚育方式为透光伐，地理特点为缓坡东北方向，总面积为34公顷。1989年汪清县林业局东光林场经营范围图标明：29林班345公顷。其中8小班面积为18公顷，属于人工红松幼中林龄。1991年，汪清县林业局东光乡林相图标明：国有林北部为林子沟的集体林，面积为15公顷，树种人工红松林。1992年东光林子沟村森林调查簿记载：村集体用材林为人工红松林，面积14.5公顷。1997年12月，为了办理林权证，林子沟村与东光林场进行了边界认定。同年12月8日，在林子沟村与东光林场边界认定书上，注明：东光林场与林子沟的经营线相毗邻，以林班线、山脊、河流为界，林子沟村与东光林场各自盖了公章。1997年12月20日，汪清县政府向林子沟村颁发了林权证，林权证号为0170212号。该证记载：29林地中1-19（争议林地在内）、21-37、39-45、47小班，总面积为320公顷的林地（所有权和使用权）确权给林子沟。1997年12月30日，东光镇人民政府对于颁发乡村集体林林权证作了总结报告。该报告称，从1997年3月至1997年12月，历时10个月的时间进行了林权证颁发的内外业工作，对所经营的森林、林地和林地资源进行复查登记，现已达到界线清楚，权属明确，图表完备，手续健全。 2003年7月23日，东光林场与全基光签订了生态经济沟系开发承包经营合同书，该合同约定：承包红松果林18公顷。2004年2月10日，秦志芬与林子沟村签订了《人工林所有权林地使用权拍卖协议》，与本案有关的协议内容有：林子沟村将经营范围内的人工林所有权拍卖给秦志芬，林地有偿使用期为50年，地点为29林班内1-30小班和32、33、35、36小班。2008年7月28日，针对林子沟村何宗安等30余人起诉被告林子沟村、第三人秦志芬土地承包合同纠纷一案，汪清县人民法院作出的（2008）汪民一初字第219号民事判决查明，秦志芬承包案涉林地之后，在承包的林地中开展自主经营，并投入大量的资金、人力及物力。该判决认为，根据法律规定，何宗安等人请求确认林子沟村与秦志芬所签拍卖协议无效的主张，于法无据，故判决驳回原告的诉讼请求。何宗安等人不服，上诉至吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院，该院于2008年11月27日作出（2008）延中民四终字第432号民事判决，认为原审判决并无不当，判决驳回上诉，维持原判。后经吉林省人民检察院抗诉，吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院对本案进行再审，于2010年3月22日作出（2010）延中民再字第9号民事判决，认为原审认定事实清楚，适用法律正确，判决维持（2008）延中民四终字第432号民事判决。该判决现已生效。 2005年东光林场二类调查档案（林相图）标明：争议地编为51林班，与国有红松林合为一个小班，面积共为33公顷。2007年12月19日，吉林省林业调查规划院出具《关于东光镇29林班15小班森林资源调查情况的说明》，内容有：1985年，林业局自己搞调查时，由于技术手段等原因，确定该小班面积为18公顷，造成图面与现地不符，实际面积应为33公顷。1991年，乡村补充调查时，根据1985年调查的面积，把该小班划分为二个小班，国有面积为18公顷，集体面积为15公顷。2005年二类调查时，图面和现地区划的国有和集体林的分界线是根据1991年补充区划调查进行的，国有和集体的分界线的图面没有进行更正，面积进行了更正。 2009年2月10日，根据东光林场的申请，汪清县政府作出汪行处决字（2009）第1号林权争议处理决定（以下简称“1号决定”），决定撤销东光镇林子沟村持有的0170212号林权证，将0170212号林权证中错划为集体林的29林班15小班15公顷人工国有红松林归东光林场所有，对东光镇林子沟村的林权重新登记发证。林子沟村对1号决定不服，向延边州政府申请复议。2009年6月26日，延边州政府作出延州行复决字（2009）5号行政复议决定，维持了汪清县政府的1号决定。林子沟村不服，于2009年7月9日向本院提起行政诉讼。本院于2009年9月10日作出（2009）延中行初字第3号行政判决，认为汪清县政府作出的“1号决定”认定事实不清、程序违法，适用法律错误，故判决撤销了“1号决定”。该判决已生效。 2017年12月19日，汪清县林业局出具《关于对汪清县林业局东光林场29林班15小班二类调查情况的证明》，证明的主要内容为：1983年5月……由参训人员按照1976年拍摄的航空照片对东光林场（含29林班15小班）的林地搞了二类调查，该小班是人工红松林，由于受训人员初次学习航拍调绘，在对该小班的航拍图进行转绘时出现失误，把该小班33公顷的林地错绘成18公顷，造成林相图内上述小班的图面面积18公顷与该小班现地面积33公顷不符。1991年在给乡村林地作补充调查时，此时的设备较1983年先进，对上述林地面积准确判读为33公顷，但由于没有仔细研判1983年林相图的数据错误，就把该小班划为两个小班，一个18公顷，一个15公顷，但将15公顷的小班错记为乡村集体（林子沟）所有。 2018年，东光林场向汪清县政府申请对其与林子沟村及第三人秦志芬争议的案涉红松林进行林地确权。2018年8月8日，汪清县政府作出汪行处[2018]4号《行政处理决定书》，决定如下：争议区东光镇29林班15小班15公顷人工红松林林地林木权属应归汪清县林业局东光林场所有，重新核发东光林场林权证。并更正东光镇林子沟村持有的0170212号林权证，将东光镇林子沟村林权证中错划为集体的29林班15小班15公顷人工红松林予以删除，将其他无争议林地重新确权并核发东光镇林子沟村林权证。秦志芬不服，向延边州政府申请复议。延边州政府于2018年12月21日作出延州行复决字[2018]23号《复议决定》，认为“被申请人在作出处理决定时，应当在查实证据的基础上，对案件事实进行认定，进而依据认定的事实作出处理决定。被申请人在处理决定书中，没有基本的事实认定，属于法律上的‘主要事实不清’情形……决定如下：撤销汪清县政府作出的《行政处理决定》（汪行处[2018]4号），并责令汪清县政府在90日内重新作出处理决定。”秦志芬不服，向法院提起诉讼。 原审认为：一、关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第十二条第一款第（七）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的……《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的……本案中，首先，秦志芬于2004年与林子沟村签订了包括争议地在内的《人工林所有权林地使用权拍卖协议》，约定秦志芬对包括争议地在内的相关林地有偿使用经营50年，该协议经人民法院生效判决认定为有效，根据《中华人民共和国土地承包法》的相关规定，秦志芬对其承包的案涉土地享有经营权；其次，汪清县政府在作出案涉林权行政处理的行政程序中，已将秦志芬作为第三人；再次，秦志芬系案涉林地的实际使用和管理人。故根据上述法律规定和事实根据，秦志芬与汪清县政府就争议林地作出的权属处理决定及延边州政府对此作出的复议决定具有法律上的利害关系，是本案适格原告。 二、关于案涉林权归属问题。《林木林地权属争议处理》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”本案中，争议林地为15公顷人工红松林，1984年东光乡“林业三定”之后于1980年代形成的东光林场林相图中并未记载该争议林地15公顷为国有林；1989年东光林场的作业图记载29林班8小班国有人工红松林为18公顷；1991年东光乡林相图中记载该争议林地为林子沟的集体林，面积为15公顷，树种人工红松林；1992年，东光林子沟村森林调查簿记载该争议林地为村集体用材林为人工红松林，面积14.5公顷。1997年12月8日，为办理林权证，林子沟村与东光林场进行了边界认定，将争议林地认定为林子沟村所有，在边界认定书上林子沟村与东光林场各自盖了公章。1997年12月20日，汪清县政府向林子沟村颁发了包含争议林地所有权在内的林权证。1997年12月30日，东光镇人民政府对于颁发乡村集体林林权证的总结报告亦称林权证颁发的内外业工作，对所经营的森林、林地和林地资源进行复查登记，现已达到界线清楚，权属明确，图表完备，手续健全。2003年7月23日，东光林场将18公顷国有人工红松林发包给了全基光。2004年2月10日，林子沟村将争议地15公顷人工红松林发包给了秦志芬。根据上述查明的事实，本案中，1984年东光乡“林业三定”之后，在相关林权档案中记载该15公顷人工红松林系属于林子沟村的集体林，并通过1997年的边界认定对该部分林地权属予以确定，林子沟村自“林业三定”之后便一直实际占有使用该争议林地至今，在2004年之前，针对该林地林木权属及实际使用并未发生过争议。本院认为，根据相关林权档案及历史上争议林地的实际使用情况，根据上述《林木林地权属争议处理》规定的基本原则，该15公顷人工红松林林地及林木的所有权及使用权人应为林子沟村。东光林场提出的“林业三定”时未将该部分人工林划给林子沟村，相关林相图为错划，自己一直在管理使用该争议地的主张，与事实不符，依据不足。汪清县政府作出的处理决定将争议地的所有权及使用权确定给东光林场，属认定事实和适用法律错误。 三、关于被诉行政行为的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：…（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的……”本案中，汪清县政府针对案涉林地作出行政处理决定，将案涉林地权属确定给东光林场，延边州政府针对该处理决定作出的复议决定，以主要事实不清为由撤销了该处理决定。本案的被诉行政行为系延边州政府的行政复议决定，争议的纠纷实质系案涉林地的权属归属问题。因此，对该行政复议决定的审查必然要包括两个部分，一是汪清县政府对案涉林地权属作出的处理决定的合法性问题，二是延边州政府作出的复议决定对原行政行为在事实认定、适用法律以及处理结果的评判也即复议决定自身的合法性问题。根据以上认定和分析，案涉15公顷人工红松林林地及林木的所有权及使用权属林子沟村的证据充分，事实清楚。汪清县政府作出的处理决定将案涉林地确定给东光林场，属认定事实、适用法律错误。延边州政府作出的复议决定据此决定撤销该处理决定是正确的。通常情况下，复议机关经审查以原行政行为认定事实不清为由，决定撤销原行政行为并责令作出原行政行为的机关限期重新作出处理并无不当。但鉴于本案案涉林权纠纷此前已经行政裁决、复议及诉讼。汪清县政府对案涉林地权属再行处理时，并无调查的必要和裁量的余地。本案已具备对案涉林地权属责令原行政机关作出确定性的行政处理结果的条件和时机。 综上，为实质化解行政纠纷，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第（二）项之规定，判决：一、变更延边朝鲜族自治州人民政府作出的延州行复决字[2018]23号《行政复议决定书》中“责令汪清县人民政府在90日内重新作出处理决定”为：“责令汪清县人民政府在本判决生效之日起15日内作出15公顷争议人工红松林（在0170212号林权证中29林班15小班）林地林木所有权及使用权归汪清县东光镇林子沟村村民委员会所有的处理决定”；二、驳回原告秦志芬的其他诉讼请求。 上诉人东光林场上诉称：一、原审判决15公顷人工红松林林地、林木的所有权及使用权人为林子沟村属于认定事实错误。1.根据《吉林省森林资源规划设计调查技术细则》第二条第三款规定，东光林场林相图、东光林场作业图、东光乡林相图、林子沟村森林调查簿、东光乡总结报告等图像资料仅是作为林业生产管理的依据，不能作为林地、林木权属界定的依据。林子沟村的林权证面积比1984年东光乡三山四地划分台账多出16.8公顷，根据已知事实和日常生活经验，能够推断出争议林地属于国有林。2.原审中当事人没有提交过1984年东光乡“林业三定”材料及相关林权档案记载15公顷人工红松林系属于林子沟村集体林的材料，争议林地从树木栽植到管护都是由东光林场进行，本案争议的起因是1991年东光乡对集体林地进行二类调查时，将东光林场管理的国有林29林班15小班的33公顷人工红松林中的15公顷错划给林子沟村造成的。二、原判决适用法律错误。依据《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，本案林权争议处理权应由汪清县政府实施，原审判决在认定复议机关的行政复议决定并无不当的情况下，作出变更该复议决定的判决属于适用法律错误。三、本案原审承办人曾担任（2009）延中行初字第3号行政案件的书记员，其违反回避制度，影响本案公正审理。请求：1.撤销（2019）吉24行初25号行政判决；2.维持延边州政府（2018）23号行政复议决定；3.驳回秦志芬的诉讼请求；4.一、二审案件受理费由被上诉人负担。 被上诉人秦志芬、延边州政府、汪清县政府、林子沟村均未提交书面答辩意见。 本院审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：（一）《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据”。本案中，林子沟村持有1997年汪清县政府颁发的林权证，该证是确定山林权属的凭证和依据。同时，争议林地的林相图、森林调查簿等相关林权档案，特别是1997年林子沟村与东光林场签订的边界认定书，上述证据能形成完整的证据链条，足以证明争议15公顷人工红松林属于林子沟村的集体林。原审法院根据相关林权档案及争议林地的历史和现实情况，遵循《林木林地权属争议处理》第三条规定的处理林权争议的基本原则，将争议的15公顷人工红松林林地林木的所有权及使用权确认归林子沟村集体所有，并无不当。东光林场主张“林业三定”时未将该部分人工林划给林子沟村，相关林相图为错划，自己一直在管理使用该争议地，但其未提供充分证据加以证明，本院不予支持。 （二）汪清县政府作出的汪行处[2018]4号行政处理决定，认定事实不清，延边州政府复议决定撤销了该处理决定并责令汪清县人民政府重新作出处理决定，符合法律规定。但鉴于本案案涉林权纠纷此前已经行政裁决、复议及诉讼，相关争议事实已调查清楚，原审判决采取变更判决直接确定争议事项的处理结果的裁判方式，符合行政诉讼法实质化解行政争议的立法目的，更有利于行政争议的实质化解。 （三）《最高人民法院关于适用的解释》第七十五条第一款规定：“在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判。”本条款中的“一个审判程序”是指人民法院对于一个案件而言的完整独立的审理和裁判程序。“在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员”是指审理案件的合议庭组成人员。经查，本案原审承办人曾担任（2009）延中行初字第3号行政案件的书记员，不是该案合议庭组成人员，且该案与本案系两起不同的行政诉讼案件，与本案并非一个审判程序，因此不属于上述司法解释规定的应当回避的情形，故上诉人提出的本案原审承办人违反回避制度，影响本案公正审理的上诉理由不成立。 综上，东光林场的上诉请求事实和法律依据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人汪清县林业局东光林场负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王翼博 审 判 员 孔德岩 审 判 员 卢增鹏 二〇二〇年四月二十六日 法官助理 任秀玉 书 记 员 陈佳玉