浙江省宁海县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0226行初71号 原告吴长木，男，1963年11月28日出生，汉族，住浙江省宁海县。 委托代理人李曙华、陈晓洁（特别授权代理），浙江天远律师事务所律师。 被告宁海县人民政府房屋征收办公室（统一社会信用代码：12330226677690496Y），住所地浙江省宁海县跃龙街道学勉路1号金融中心2号楼5楼。 法定代表人朱军华，男，主任。 出庭应诉负责人黄仁光，男，副主任。 委托代理人王海兵（特别授权代理），浙江海浩（宁海）律师事务所律师。 被告宁海县人民政府桥头胡街道办事处（统一社会信用代码：11330226756263142L），住所地浙江省宁海县桥头胡街道桥井中路148号。 法定代表人洪永，男，主任。 出庭应诉负责人严晓明，男，党委委员。 委托代理人王向荣（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 委托代理人王铮，男，宁海县人民政府桥头胡街道办事处工作人员。 第三人吴振飞，男，1966年10月20日出生，汉族，住浙江省宁海县。 委托代理人高建刚、颜恩波（特别授权代理），宁海县天河法律服务所法律工作者。 原告吴长木诉被告宁海县人民政府桥头胡街道办事处房屋拆迁补偿安置协议一案，于2019年10月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理并依法组成合议庭进行审理。因原告所诉被告主体错误，经本院释明后，原告申请追加宁海县人民政府房屋征收办公室为共同被告。本院分别于2019年12月24日、2020年3月30日两次公开开庭审理了本案。原告吴长木的委托代理人李曙华、陈晓洁，被告宁海县人民政府桥头胡街道办事处的出庭应诉负责人严晓明及委托代理人王向荣、王铮，被告宁海县人民政府房屋征收办公室的出庭应诉负责人黄仁光及委托代理人王海兵，第三人吴振飞及其委托代理人高建刚、颜恩波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吴长木诉称，原告系宁海县×村村民，享有地号为镇乡号×村（街坊）号×宗地号×的土地使用权及地上房屋所有权。原告和第三人吴振飞系堂兄弟。上述房屋和土地由原告家人多年前借给第三人使用至今。因房屋及土地被政府征收，第三人在未通知原告的情况下与被告签署了拆迁补偿安置协议。被告未认真审查真正土地使用权人与第三人签订协议的行为侵犯了原告获得补偿安置的相关权利，故起诉要求确认被告与第三人签订的拆迁补偿安置协议无效。 原告吴长木向本院提供了以下证据： 1.《村庄地籍调查登记表》，用以证明原告是涉案土地使用权人的事实； 2.宁海县桥头胡街道龙储村村民委员会出具的《证明》，用以证明原告吴长木又名吴强木的事实。 以上证据各1份，且均为复印件。 被告宁海县人民政府房屋征收办公室辩称：一、原告的起诉不符合起诉条件，应当依法裁定驳回其起诉。原告与被诉拆迁补偿安置协议并无法律上的利害关系，不具有原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被诉协议项下位于龙潭大道地的被拆迁房屋，在上世纪90年代由第三人吴振飞母亲从原告吴长木处购得，并支付了购房款。后该房屋依第三人母亲户分家析产，分给了第三人，并由第三人实际使用至今。因该房屋已由原告吴长木卖给第三人母亲，故该房屋已与原告无关，被诉协议亦与原告无法律上的利害关系。二、（一）被诉拆迁补偿安置协议合法有效。宁海县人民政府批准房屋拆迁实施方案行为是桥头胡街道拆迁办公室与第三人签订被诉拆迁补偿安置协议的前置依据，该行为合法有效。（二）被诉拆迁补偿安置协议约定的补偿事项于法有据。1.对于第三人户合法建筑面积的认定，符合相关规定。2.涉案房屋拆迁估价报告可以作为被诉拆迁补偿安置协议的依据。3.关于迁建安置方式及其他补偿内容，均符合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》的相关规定。综上，原告的起诉不符合起诉条件，被诉拆迁补偿安置协议认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告宁海县人民政府房屋征收办公室向本院提供了以下证据： 1.模拟拆迁《通告》、《宁海县桥头胡街道龙潭自然村改造模拟拆迁实施方案》、《龙潭村旧村改造签约情况公告》，用以证明2018年3月2日桥头胡街道拆迁办公室发布了模拟拆迁实施方案，规定模拟拆迁协议签约率高达95%以上，拆迁实施方案经县政府批准后模拟拆迁协议生效，截止2019年4月17日签约率达99.34%，已签订的补偿安置协议生效的事实； 2.宁发改投资〔2017〕482号《关于桥头胡街道龙潭自然村旧村改造项目建议书批复》、宁发改投资〔2019〕394号《关于宁海县桥头胡街道龙潭新村A区地块一期工程项目建议书暨可行性研究报告的批复》、宁发改投资〔2019〕418号《关于同意调整宁海县桥头胡街道龙潭新村A区地块一期工程项目建议书暨可行性研究报告的批复》，用以证明宁海县人民政府经审查后批准拆迁实施方案的事实； 3.宁政函〔2018〕91号《宁海县人民政府关于同意宁海县桥头胡街道龙潭自然村改造征收集体所有土地房屋拆迁实施方案的批复》、《宁海县桥头胡街道龙潭自然村改造征收集体所有土地房屋拆迁实施方案》，用以证明宁海县人民政府经审查后批准拆迁实施方案的事实； 4.宁征拆〔2018〕第5号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》及张贴记录，用以证明原宁海县国土资源局发布了房屋拆迁公告并经张贴的事实； 5.《村庄地籍调查登记表》、《用地面积测绘图》、《房屋面积测绘图》，用以证明根据土地证记载，涉案房屋的面积为135.5平方米，经测绘土地面积为176.95平方米，建筑面积为259.1平方米的事实； 6.《桥头胡街道旧村改造征收龙潭村社集体所有土地房屋拆迁公开选取评估单位公告》、房地产估价机构资质证书、营业执照、《中标通知书》、《房屋征收估价报告》及张贴记录，用以证明宁海县博信房地产资产评估有限公司是依照法定程序选定的评估机构，依法对第三人吴振飞户房屋作出评估报告并经过公示的事实； 7.第三人吴振飞户家庭人员信息，用以证明认定可补偿安置人口依据的事实； 8.《龙潭村各户安置方案测算公示表》及张贴记录，用以证明第三人吴振飞户可补偿安置方案经过公示的事实； 9.协议号QLT-141的《拆迁补偿安置协议书》、《龙潭村吴振飞户拆迁补偿安置情况表》、《拆迁补偿金计算表（按迁建安置计算）》，用以证明桥头胡街道拆迁办公室与第三人吴振飞就涉案房屋签订了拆迁补偿安置协议的事实。 以上证据各1份，且均为复印件。 被告宁海县人民政府房屋征收办公室向本院提供了被诉行政协议的法律依据为《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》、《宁海县征收集体所有土地房屋拆迁实施办法》、《宁海县桥头胡街道龙潭自然村改造模拟拆迁实施方案》。 被告宁海县人民政府桥头胡街道办事处辩称，宁海县人民政府桥头胡街道办事处不是本案适格被告。根据拆迁实施方案记载，拆迁人是宁海县人民政府房屋征收办公室，实施单位是桥头胡街道拆迁办公室，被告既不是拆迁人，也不是实施单位，也不是与第三人签订协议的一方主体。原告的起诉不符合起诉条件，被诉拆迁补偿安置协议认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告宁海县人民政府桥头胡街道办事处向本院提供的证据与被告宁海县人民政府房屋征收办公室一致。 第三人吴振飞未提供书面陈述意见，庭审诉称第三人母亲薛某于上世纪90年代与原告按照农村传统交易习惯，通过口头协议购买了原告父母亲去世后空置的同院落破旧老屋一处，买房款约定2800元。款项支付后第三人及母亲就入住涉案房屋，并办理了水电开户等手续，一直管业居住。至涉案房屋被列入拆迁范围之前，原告对此并未提出任何异议。直至涉案拆迁房屋有补偿款可供领取时，原告才炮制了所谓涉案房屋出租给第三人的噱头，违背诚信，歪曲事实。第三人系涉案拆迁房屋实际所有人，享有签署涉案房屋拆迁安置权利，被诉拆迁安置协议合法有效，请求判决驳回原告的诉讼请求。 第三人吴振飞向本院提供了以下证据： 协议号QLT-1×的《拆迁补偿安置协议书》、协议号QLT-0×的《拆迁补偿安置协议书》复印件各1份，用以证明原告已就涉案房屋同一院子的牛栏房与被告签订拆迁补偿协议，当时并未就土地面积提出异议的事实。 第三人吴振飞向本院申请证人薛某、吴某、林某出庭作证。本院依法予以准许，并通知其到庭作证。 证人薛某当庭陈述：其多年前与原告吴长木前妻口头约定购买涉案房屋，并向原告前妻交付购房款为2800元。 证人吴某当庭陈述：其从第三人吴振飞母亲处得知第三人母亲从原告吴长木处购买了涉案房屋，且第三人户直至拆迁一直居住在该房屋内，此前双方从未就涉案房屋产生矛盾纠纷。 证人林某当庭陈述：其曾见薛某和第三人叔叔在点钱，听薛某说是购房款2800元。 本院依职权对原告吴长木进行询问并制作询问笔录1份，原告陈述涉案房屋未出卖给任何人，因第三人吴振飞与其系堂兄弟关系且没有房子，就同意由第三人吴振飞一直居住，期间未提出过异议，也未对涉案房屋进行改造、改建或装修；其已就涉案房屋同一院子的牛栏房与桥头胡街道签订拆迁补偿协议。 经庭审质证，本院对上述证据认定如下： 原告提供的证据，两被告及第三人对该证据的真实性、合法性均无异议，对关联性和证明目的有异议，认为涉案房屋已出卖给第三人户，第三人作为房屋所有权人享有房屋拆迁安置相关权利。 被告宁海县人民政府房屋征收办公室提供的证据，被告宁海县人民政府桥头胡街道办事处及第三人均无异议。原告表示证据1模拟拆迁实施方案、公告及证据8各户公示表及张贴记录未见过，无法确认其真实性，该证据三性由法院审查认定；对证据5中地籍调查表真实性无异议，用地面积测绘图及房屋面积测绘图未见过，无法确认其真实性；对证据6、9有异议，认为公告、资质证书、中标通知、协议书、安置情况表、计算表等均未见过，三性不予认可；对证据7的真实性无异议，但认为无法认定为可补偿安置人口；对其他证据均无异议。被告宁海县人民政府桥头胡街道办事处提供的证据与被告宁海县人民政府房屋征收办公室一致，各方当事人的质证意见也与前述质证意见相同，故不再赘述。 第三人提供的证据，原告对两份协议的真实性无异议，对合法性、关联性均有异议，两被告对该证据均无异议。对证人庭审陈述内容，两被告均无异议，认为可以印证涉案房屋买卖的事实。原告对真实性有异议，主张涉案房屋未出卖给任何人。 本院依职权制作的询问笔录，两被告及第三人均认为原告吴长木陈述内容有悖常理，涉案房屋二十多年一直由第三人户居住管业，期间原告并未提出过异议，龙潭村各户安置方案均在该村进行公示，且原告已就涉案房屋同一院子的牛栏房签订补偿协议，当时亦未就涉案房屋补偿问题提出异议，由此可见房屋买卖是事实。 上述原告、第三人提供的证据，因各方当事人对其真实性均无异议，故对该证据真实性予以确认，证人证言的证明目的为证实原告将涉案房屋出卖给第三人户的事实，该事实不属于行政诉讼审查范围，当事人可另寻救济途径解决争议。 本院对被告提供的证据的真实性予以确认，被诉行政协议的合法性问题将在说理部分予以阐述。 经审理查明：宁海县桥头胡街道龙潭自然村旧村改造项目用地经浙江省人民政府审批。2018年9月17日，宁海县人民政府作出宁政函〔2018〕91号《宁海县人民政府关于同意宁海县桥头胡街道龙潭自然村改造征收集体所有土地房屋拆迁实施方案的批复》。2018年9月20日，原宁海县国土资源局作出宁征拆〔2018〕第5号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》，并在拆迁地块进行公告。该公告明确了拆迁人、拆迁范围、被拆迁人、补偿安置方式和标准等，补偿标准按《宁海县桥头胡街道龙潭自然村改造征收集体所有土地房屋拆迁实施方案》执行。 涉案房屋位于宁海县桥头胡街道龙潭自然村，被列入征地范围。《村庄地籍调查登记表》载明涉案房屋建造于1964年，占地面积135.5平方米，土地使用者为吴长木（又名吴强木），土地使用权证号为宁集建（1995）字第×号。上世纪90年代至房屋被列入征收范围时，涉案房屋一直由第三人吴振飞户居住使用。 《龙潭村各户安置方案测算公示表》载明第三人吴振飞户房产位于龙潭大道地，证载面积135.5平方米，测绘土地面积176.95平方米，建筑面积259.1平方米，备注为从吴长木处购买。2018年4月11日，被告宁海县人民政府房屋征收办公室委托宁海县桥头胡街道房屋征收拆迁办公室、宁海县汶溪翠谷旅游开发有限公司与第三人吴振飞户签订协议号为ＱＬＴ-1×的《拆迁补偿安置协议书》，该协议书载明：“被拆迁房屋坐落桥头胡街道龙潭自然村，土地面积138.24平方米，合法土地总面积315.19平方米，合法土地上建筑总面积259.1平方米，土地证号宁集建（1995）字第×号土地面积176.95平方米，……”。原告对协议号为ＱＬＴ-1×的《拆迁补偿安置协议书》不服，于2019年10月提起本案行政诉讼。 另查明，2018年3月20日，被告宁海县人民政府房屋征收办公室委托宁海县桥头胡街道房屋征收拆迁办公室、宁海县汶溪翠谷旅游开发有限公司与原告吴长木签订协议号为QLT-0×的《拆迁补偿安置协议书》，协议书载明：“被拆迁房屋坐落桥头胡街道龙潭自然村，合法土地总面积30.06平方米……”。该协议项下的不动产与涉案房屋位于同一道地内。 本院认为，本案争议焦点主要为吴长木是否具备本案原告主体资格、宁海县人民政府桥头胡街道办事处是否为本案适格被告以及涉案行政协议是否应确认无效。 一、关于原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。涉案拆迁补偿安置协议由被告宁海县人民政府房屋征收办公室与第三人吴振飞签订，但协议项下房屋的土地使用权仍登记于原告吴长木名下，第三人主张涉案房屋系从原告处购买并长期居住，而原告否认出卖房屋的事实，说明涉案房屋存在权属争议，吴长木作为证载权利人与涉案协议具有利害关系，可以提起本案诉讼。 二、宁海县人民政府桥头胡街道办事处是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。本案中，宁海县桥头胡街道房屋征收拆迁办公室、宁海县汶溪翠谷旅游开发有限公司与第三人签订涉案拆迁补偿安置协议应属受房屋征收部门即宁海县人民政府房屋征收办公室委托实施的行为，应以宁海县人民政府房屋征收办公室为被告，宁海县人民政府桥头胡街道办事处不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，原告对其的起诉应予驳回。 三、涉案行政协议是否应确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。被诉拆迁补偿安置协议属于行政协议，具有行政行为与民事合同的双重属性，人民法院对于行政协议是否无效的判断，既要适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，也要适用民事法律规范关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本院认为，本案中被告宁海县人民政府房屋征收办公室依据第三人吴振飞长期居住管业等事实就涉案房屋与第三人吴振飞签订拆迁补偿安置协议，即使涉案协议属认定事实不清，证据不足，其后果也应为撤销涉案协议，但并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法以及《中华人民共和国合同法》规定的无效情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”经本院释明，原告拒绝变更诉讼请求，故应驳回其要求确认被诉拆迁补偿安置协议无效的诉请。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第九十四条第二款的规定，判决如下： 一、驳回原告吴长木对被告宁海县人民政府桥头胡街道办事处的起诉。 二、驳回原告吴长木的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告吴长木负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  赵 辉 人民陪审员  徐中权 人民陪审员  陈雪芳 二〇二〇年四月二十日 代书 记员  胡敉嘉 附本案适用的法律、法规及规范性文件： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。