山东省泰安市岱岳区人民法院行 政 判 决 书(2019)鲁0911行初135号原告：吴某法，男，1966年11月1日出生，汉族，住址：泰安市岱岳区。委托诉讼代理人:张振喜。委托诉讼代理人：冯拥政,山东岳首律师事务所律师。被告：泰安市自然资源和规划局，住所地：泰安市东岳大街40号。法定代表人：陈锦勇，局长。委托诉讼代理人：田玉桑，该局工作人员。委托诉讼代理人：李敏，山东蓝天律师事务所律师。原告吴某法诉被告泰安市自然资源和规划局行政强制纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月12日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭审理了本案。原告吴某法委托代理人张振喜、冯拥政，被告泰安市自然资源和规划局的委托代理人田玉桑、李敏，行政机关负责人徐宗才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴某法诉称，被告作出的泰自资规罚字[2019]第3102号行政处罚决定，认定事实错误，主要证据不足；适用法律、法规错误且违反法定程序，应予撤销。事实理由如下：一、被告认定案件事实不清、主要证据不足。(一)原告为良庄镇××村村民，系良庄镇××村石良水库的合法承包人，现仍在合法承包期限内。原告于2014年4月25日取得水域滩涂养殖证，水域滩涂养殖证编号为：鲁岱岳区府(淡)养证【2014】第00017号。原告长期在承包的水库从事养殖工作。原告自承包水库后自行在荒滩上开垦，水库底部是淤积的碎石等，是多年来种庄稼不收、栽树不活的荒滩，不是被告认定的一般林业地。(二)2018年6月底，原告根据泰安高新区良庄镇政府良政发【2018】15号“关于良庄镇石良水库清淤工程的请示”、泰安高新技术产业开发区“关于对良庄镇石良水库清淤项目的批复”及“泰安市水利勘测设计研究院对石良水库清淤工程实施方案”的要求对自己承包的水库范围内的水域进行了清淤防渗加固施工。原告对水库进行清淤施工，不属非法采矿。且原告清淤工作有明确的政府批文，被告将清淤工作认定为非法采砂，与客观事实不符，应予纠正。(三)被告认定原告破坏林地面积5509平方米和采砂5509立方米的事实依据不足。被告认定原告非法采砂数量的证据不足，与客观事实不符。被告在处罚决定书上也认可原告仅仅在2018年8月3日实施清淤行为，仅一天原告就完成5509立方米的数量，这与实际情况也严重不符。被告认定的采挖区域5509平方米，折5509立方米碎砾石是山阳东村委会组织修建村内道路1.2公里和石良路1.6公里垫压路基使用，与原告无关。(四)被告认定原告获取非法利益413175元没有依据。原告清淤施工是合法行为，原告没有获取非法利益。被告认定原告非法出售地砂价格为413175元，没有事实及法律依据。涉案原告清淤地块在自己承包石良水库范围内，该地域泥、砂、鹅卵石等混杂，不具备一般意义商业用砂的使用价值，故被告依据明显不足。二、被告适用法律、法规错误。《土地管理法》第七十四条规定应适用于违法占用耕地情形，本案不属于此情形，故被告适用法律错误。三、被告的行政行为违反了《行政处罚法》相关规定和《民事诉讼法》关于送达的相关规定，属程序违法，应予撤销。综上所述，被告所作出的行政处罚决定，认定事实不清，适用法律错误，程序违法，侵害了原告的合法权益，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，特向贵院提出撤销该决定的诉讼，请求法院依法撤销被告于2019年3月19日作出的泰自资规罚字[2019]第3102号行政处罚决定。原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：1、泰安市岱岳区政府颁发的水域滩涂养殖证即石良水库的现状情况；2、水库承包合同，山阳东村委会水库清淤请示报告；3、良庄镇政府请示报告一份及水库清淤工程实施方案一份；4、高新区政府对良庄镇政府批示一份；5、良庄镇政府份请示报告；6、山阳东村委会证明。被告泰安市自然资源和规划局辩称：被告向原告做出行政处罚决定程序正确、证据确实充分，应当予以维持。理由如下：被告的执法人员在巡查过程中发现原告在良庄镇山阳东石良水库在非法采挖地砂行为，于2018年8月6日向原告下达泰国土资停字(2018)33001号《责令停止违法行为通知书》并立案调查，进行了现场勘测、拍照、询问原告和原告所在村支部书记并制作询问笔录。案件办理过程中因该案涉嫌刑事犯罪在2018年8月27日被告将该案移送泰安市公安局高新区分局，案件中止调查，后2019年3月2日恢复调查。2019年3月13日向原告送达了泰自资规罚告字(2019)第3102号《行政处罚告知书》(以下简称《处罚告知书》)和泰自资规罚听告字(2019)第3102号《行政处罚听证告知书》(以下简称《听证告知书》)，原告在规定期限内未申请听证，故于2019年3月19日被告做出《行政处罚决定书》并向其送达。被告在案件查处过程中委托第三方出具勘测定界报告和价格认定结论书，对原告非法采矿数额和价值做出认定，且在进行现场勘测时通知原告在勘测现场而原告未对现场勘测提出任何异议。原告诉状所称缺乏事实依据和法律依据。综上，被告做出的处罚决定行为程序合法、证据确凿、适用法律法规正确，请求驳回原告的诉讼请求。被告泰安市自然资源和规划局向本院提交以下证据：1、2018年8月6日巡查记录及《违法线索登记表》；2、2018年8月6日核查报告表、违法线索的登记和核查；3、对吴某法询问笔录及吴某法身份证复印件、违法采砂现场照片一张、对李成金询问笔录；4、《责令停止违法行为通知书》（泰国土停字（2018）第33001号）及送达回证；5、国土资源违法案件勘测笔录、现场勘测照片、现场勘测定界报告；6、2017年良庄镇土地利用现状图（局部图）、良庄镇土地利用总体规划图（局部图）；2017年卫星影像图及2018年卫星影像图；7、国土资源违法案件调查报告；8、违法案件处理决定呈批表；9、向泰安市公安局高新区分局提供证明两份、涉嫌犯罪案件移送书一份、2018年8月31日立案告知书一份、中止调查呈批表；10、恢复立案调查呈批表；11、价格认定协助书、价格认定标的明细表、矿产证明一份、价格鉴定现场照片一张、关于被非法开采地矿的市场价格认定结论书；12、自然资源和规划违法案件调查报告；13、自然资源和规划违法案件审理笔录；14、违法案件处理决定呈批表；15、自然资源和规划行政处罚告知书（泰自资规罚告字（2019）第3102号）及送达回证、自然资源和规划行政处罚听证告知书（泰自资规罚告字（2019）第3102号）及送达回证、送达照片一张；16、自然资源和规划行政处罚决定书（泰自资规罚告字（2019）第3102号）及送达回证、送达照片两张。经庭审质证，原告对被告提出的证据1、2、4、7、8、9、10、12、13、14、16未提出异议，对证据3、5、6、11有异议。对证据3吴某法及李成金的询问笔录，原告认为只是调查吴某法洗砂的有关事项，而洗砂的位置只是水库清淤清除的泥沙废石，而与本案所涉及的所谓林地无任何关系，不是一个位置，因此这两份笔录与本案无关。被告依据该证据作出的处罚决定属采信证据错误。对证据5的国土资源违法案件勘测笔录、现场勘测照片、现场勘测定界报告的真实性没有异议，但是勘验时原告不在场。对证据6的2017年良庄镇土地利用现状图（局部图）、良庄镇土地利用总体规划图（局部图）的真实性没有异议，但是认为该影像图中所显示的原为林地不是耕地，而是常年冲刷冲刷来的碎石及泥土堆积而成。根据岱岳区政府颁发的水域滩涂养殖证载明的石良水库平面图，该地块属于水域范围，也非林地。因此原告认为被告认定该地块属于林地及非法采矿与事实不符。对证据11中的价格认定书，该认定书认定的是商品砂的价值，而涉案地块只是碎石泥土，而没有商品砂，另外对于检材原告方不认可，对于深度及面积也无证据证明，鉴定程序违法，因此该价格认定书不能作为定案依据。所以被告的处罚决定无事实依据和法律依据。原告对被告提交的全部证据质证意见为：第一，被告所依据的程序不是法律和行政法规所规定的，而是依据的部门规章。第二，被告所提供的证据中行政处罚告知书及听证告知书均没有送达原告，只是送达了行政处罚决定书。对于价格鉴定，原告也没有参与，价格认定书也没有送达原告，因此原告认为被告作出行政处罚程序违法。被告对原告所提交的证据1.3.4.5.6的真实性没有异议。但原告所提交的证据与本案作出行政处罚决定没有关联，原告所称的对水库水面范围内进行的清淤与被告作出行政处罚决定并非一回事，不在同一范围内，被告作出行政处罚决定依据的土地利用总体规划图和土地利用现状图认定的林地性质是经过泰安市人民政府批准的。而且结合询问笔录等其他证据足以证实吴某法存在水库水面范围之外的林地上进行非法采砂的行为。本院对以上证据认定如下：对被告泰安市自然资源和规划局提供的证据1、2、4、7、8、9、10、12、13、14、16原告无异议，本院予以确认。被告证据3中吴某法的询问笔录陈述了其采砂及洗砂的事实，虽与原告庭审陈述不一致，但该询问笔录结合本案其他证据，能充分证明原告采砂及洗砂的事实，本院予以采信。被告证据5中现场勘测照片原告认为其不在现场，但被告提供的现场照片中均证实现原告在现场及指认现场的真实情况，故对被告提供的该份证据本院予以采信。被告证据6土地利用现状图及卫星影像对比图及多张原告指认现场的照片，能够证实原告占用了涉案区域且该区域为林地，本院予以采信。被告证据11，根据法律法规规定该鉴定报告系被告调查取证阶段，尚未作出处罚，没有依据向原告送达该鉴定报告的结论意见书；被告调查取证结束后作出处罚前，向原告送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》的文书中载明了该鉴定报告的内容及依法作出处罚的其他事实，但原告均放弃提出异议的权利；鉴定机构现场勘验时原告吴某法及张振喜对现场进行了指认，且该鉴定机构具有鉴定资质，鉴定程序合法，鉴定结论客观真实，本院对该鉴定结论予以采信。被告证据15，被告向原告送达《行政处罚决定书》并有照片及录音录像予以证实，原告提起行政复议后撤回，以上证据能够充分证实该处罚决定已经向原告送达。综上，被告所提供的证据能够形成完成的证据链，能够证实原告在清淤水库进行非法采砂及破坏林地的违法行为。原告提交的证据证实石良水库清淤的事实，但与本案涉及的非法采砂、洗砂及破坏林地关联性不大，故对原告提交的证据本院不予评判。经审理查明，2002年3月15日，山阳东村民委员会作为甲方，吴某法作为乙方签订水库承包合同，约定乙方承包时间二十年，即2002年4月1日至2022年4月1日，2013年12月，双方约定合同延期至2042年4月1日止。2014年4月25日，泰安市岱岳区人民政府为吴某法颁发鲁岱岳区府（淡）养证[2014]第00017号水域滩涂养殖证。2018年3月6日，山阳东村民委员会向良庄镇政府提出申请，请求对良庄镇石良水库进行修复性清淤，2018年4月10日，良庄镇政府就水库清淤向泰安高新技术产业开发区农业工作办公室（以下简称高新区农工办）提出申请，2018年6月10日，泰安市水利勘测设计研究院编制石良水库清淤工程实施方案。2018年6月19日，高新区农工办作出《关于对良庄镇石良水库清淤项目的批复》，内容有：2、在施工过程中请良庄镇政府加强兼顾，确保沙土不对外出售等。2018年8月6日，被告的执法人员在巡查过程中发现原告在良庄镇山阳东石良水库在非法采挖地砂行为，于同日立案调查，并向原告下达泰国土资停字(2018)33001号《责令停止违法行为通知书》，认定其未经依法批准，擅自在山阳东水库东北侧林地里采挖地砂，责令其停止违法行为。被告委托泰安市金土地测绘整理有限公司依法对原告采砂现场四至情况、占地类型、占地面积等进行勘测，泰安市金土地测绘整理有限公司出具编号：泰金测字[2018]K060现场勘测定界报告书，内容有：测绘区域占用林地面积S=5509平方米，折合8.26亩，均为林地。测绘过程中根据吴某法、张振喜指认，测得吴某法采挖区域面积5509平方米，折合8.26亩。2018年8月27日，因该案涉嫌刑事犯罪，被告作出泰国土移字[2018]3119号涉嫌犯罪案件移送书，将案件移送泰安市公安局高新区分局，2018年8月31日案件中止调查。2019年3月2日，因公安机关尚未作出处罚，被告恢复调查。2019年3月4日，被告作出价格认定协助书，请求泰安市岱岳区价格认定所对吴某法2018年8月份在良庄镇××村非法开采的地砂价格进行认定，2019年3月7日，泰安市岱岳区价格认定所作出泰岱价认定[2019]1010号《关于被非法开采地砂的市场价格认定结论书》，认定被非法开采地砂在2018年8月的市场价格为人民币413175.00元。2019年3月13日，被告作出违法案件处理决定呈批表，将拟对吴某法作出的行政处罚报经审批，同日，被告作出泰自资规罚告字(2019)第3102号《行政处罚告知书》(以下简称《处罚告知书》)和泰自资规罚听告字(2019)第3102号《行政处罚听证告知书》(以下简称《听证告知书》)并向原告送达，原告在规定期限内未申请听证，2019年3月19日，被告做出被诉《行政处罚决定书》并向其送达。原告不服，为此提起行政诉讼。另查明，原告对被告作出的泰自资规罚字[2019]第3102号《自然资源和规划行政处罚决定书》曾提起行政复议，复议期间，原告要求撤回复议申请，2019年8月13日，泰安市人民政府作出泰政复决字[2019]120号行政复议终止决定书，终止行政复议。本院认为，本案的争议焦点是被诉行政处罚决定是否合法，围绕该焦点，本院依法对被告是否具有作出被诉行政处罚决定的主体资格、事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否准确等进行了审查。关于被告是否具有作出被诉行政处罚决定的主体资格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，被告作为土地行政主管部门，依法具有作出行政处罚的主体资格和法定职权。关于被告作出被诉行政处罚决定适用程序是否合法的问题。本案中，被告的执法人员在巡查过程中发现原告的非法采挖地砂行为，责令其停止违法行为，于同日立案调查，对原告采砂现场四至情况、占地类型、占地面积等进行勘测，因案件涉嫌刑事犯罪，被告将案件移送泰安市公安局高新区分局，中止调查，后恢复调查。在对吴某法非法开采的地砂价格进行认定后，出具调查报告，召开案件讨论会形成审理笔录，将拟对吴某法作出的行政处罚报经审批后告知原告及其听证权利，原告在规定期限内未申请听证，被告遂作出行政处罚决定书并向其送达。原告认为被告不应依据部门规章规定程序进行处罚，本院认为，《国土资源违法行为查处工作规程》规定：“县级以上人民政府国土资源主管部门查处国土资源违法行为，适用本规程，法律、法规、规章另有规定的除外”，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章”，被告作为国土资源主管部门，对违法国土资源的违法行为，依法可适用该规定进行处罚，故对原告的该项主张本院不予支持。原告认为被告的行政处罚告知书及听证告知书均未送达原告，被告在向原告送达行政处罚告知书及听证告知书时，因原告拒绝签收，被告采用拍照或录音录像方式记录送达过程，符合法律规定，故对原告该项主张本院不予支持。原告主张其未参与价格鉴定，也未收到价格认定书，本院认为，现场勘测时，原告吴某法及张振喜均到场对其采砂低于边界进行了指认，但该鉴定报告系被告调查取证的组成部分，在尚未作出处罚时，没有依据向原告送达该鉴定报告的结论意见书，在被告调查取证完毕后作出处罚决定前，向原告送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》在文书中载明了该鉴定报告的内容；被告委托具有鉴定资质的鉴定机构，程序合法，故对原告该项主张本院不予支持。故，被告作出被诉行政处罚决定适用程序合法。关于被告作出被诉行政处罚决定书认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。本案中，根据被告提供的现场照片、勘验笔录、现场勘测照片、现场勘测定界报告及土地利用现状图和土地利用总体规划图及卫星图像对比图，能够证实原告未经依法批准擅自在良庄镇××村采砂，破坏林地面积的事实，在被告对吴某法的询问笔录中原告亦认可上述事实；被告对原告破坏林地的面积及采挖地砂价值进行现场勘验并委托鉴定，其鉴定程序合法、鉴定结论客观公正，本院认为，本案被诉行政处罚决定系针对原告非法采砂、破坏林地面积的事实，对原告认为被告系针对林地采砂作出行政处罚，主张本院不予支持。关于被诉行政处罚决定适用法律是否准确的问题。根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》附件载明的《矿产资源分类细目》，本案原告吴某法非法开采的砂资源系地砂，为《矿产资源分类细目》中（三）非金属矿产类的天然石英砂（玻璃用砂、铸型用砂、水泥配料用砂、水泥标准砂、砂瓦用砂），本案原告未经批准擅自采砂，破坏林地，形成非法采矿的事实，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条、三十七条、《山东省实施办法》第十条、《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，被告依法对其进行处罚并无不当。原告主张其所挖砂土不属于矿产法调整的范围缺乏法律依据，本院不予支持。综上，被告泰安市自然资源和规划局作出被诉行政处罚决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，原告要求撤销该处罚决定无事实及法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告吴某法的诉讼请求。案件受理费50元由原告吴某法承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  张 娟人民陪审员  宗凤霞人民陪审员  张法琴二〇二〇年四月二十四日法官助理王瑞亮书记员刘东婧