浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终32号 上诉人俞小元（原审原告俞杏仁之妻），女，1950年12月13日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人俞红明（系上诉人俞小元之子），男，1969年11月1日出生，汉族，住新昌县。 被上诉人（原审被告）新昌县城南乡人民政府。住所地新昌县城南乡石溪村。 法定代表人夏六均，乡长。 委托代理人**先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 原审原告俞杏仁因乡政府行政协议一案，不服新昌县人民法院于2019年12月30日作出的（2019）浙0624行初128号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月14日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。在本院审理过程中，俞杏仁于2020年1月27日去世，其妻子俞小元继受其诉讼权利和义务。上诉人俞小元的委托代理人俞红明、被上诉人新昌县城南乡人民政府副乡长陈利江及被上诉人的委托代理人**先、吕凯利到庭应询。本案现已审理终结。 原审原告俞杏仁于一审时诉称，新昌县人民政府办公室于2017年5月9日发文《关于成立新昌县交通重点工程指挥部的通知》（新政办发〔2017〕54号），决定成立新昌县交通重点工程总指挥部，下设常台高速新昌南互通工程建设指挥部等三个分指挥部。常台高速新昌南互通工程建设指挥部在县政府没有依法将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准，农业人员安置办法和办理征地补偿的期限公告之前，于2017年5月27日以自己的名义组织召开新昌南互通工程征收工作专题会议(会议纪要〔2017〕1号)，决定土地征收补助补偿费、坟墓迁移补助费以及地上附着物和青苗补偿费均按照新政发〔2014〕45号文件标准执行。原告认为，常台高速新昌南互通工程建设指挥部是新昌县人民政府成立的工作机构，其组成成员根本没有资格讨论上述补助补偿及奖励费用，严重违反《中华人民共和国土地管理法》（2004年实施，下同）第四十七条规定的由省、自治区、直辖市按照该耕地被征收前三年平均年产值的规定以及属地乡镇征地工作经费问题。根据《征收土地公告办法》的规定，也存在超越制定机关的法定职权且存在重大明显违法情形的问题。新昌县城南乡人民政府制订的《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》中的第二条，按照相关政策补助评估价70％进行征收，没有依据违法减损原告的合法权益，且存在明显违法情形。综上，常台高速新昌南互通工程建设指挥部和实施单位新昌县城南乡政府作出的征收与补偿行为已经构成《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。请求：1.判决确认新昌县城南乡政府制定的《常台高速新昌南互通工程苗木协议》无效；2.一并审查新昌县人民政府办公室成立的常台高速新昌南互通工程建设指挥部专题会议讨论决定的内容（会议纪要〔2017〕1号）无效；3.被告承担本案诉讼费。 一审法院审理查明，2017年5月9日，新昌县人民政府办公室发布《关于成立新昌县交通重点工程指挥部的通知》（新政办发〔2017〕54号），成立新昌县交通重点工程总指挥部，下设常台高速新昌南互通工程建设指挥部等三个分指挥部。2017年5月27日，常台高速新昌南互通工程建设指挥部召开专题会议，就常台高速新昌南互通工程土地征收补助和补偿、坟墓迁移奖励补助、苗木迁移奖励补助和地上附属物及青苗补偿、属地乡镇（街道）征地工作经费等问题，形成〔2017〕1号会议纪要。2017年10月25日，被告与原告签订《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》。2019年11月18日，原告提起诉讼，要求确认《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》无效，一并审查常台高速新昌南互通工程建设指挥部〔2017〕1号会议纪要无效。 一审法院审理认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，应当在法定的起诉期限内提出。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。但案涉行政协议发生在该司法解释实施之前，不能简单适用上述规定。关于新旧司法解释有关行政诉讼起诉期限如何衔接问题，应当从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，原则上应当适用行为当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年。本案中，原、被告于2017年10月25日签订《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》，原告于2019年11月提起本案诉讼，请求确认协议无效，显然已经超过最长起诉期限。且原告未提交证据证明其存在不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的情形，依法应予驳回。其关于一并审查会议纪要合法性的请求，基于确认协议无效请求而提起。因其确认协议无效的请求超过起诉期限，该项诉讼请求也失去前提，应当一并予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告的起诉。 上诉人俞小元上诉称，新昌县人民法院一审裁定适用法律明显错误。虽然上诉人与被上诉人于2017年10月25日签订《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》，但根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《征收土地公告办法》的有关规定，《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》的征收实施单位新昌县城南乡人民政府超越法律、法规、规章规定的县级以上地方人民政府土地行政主管部门的法定职责。被上诉人以评估价的70%进行征收，存在截留、挪用的事实。《浙江省政府建设用地审批意见书》的批准日期是2018年1月12日，《新昌县人民政府征收土地方案公告》(新政征地告〔2018〕45号、46号)的公告时间是2018年2月2日，征地单位是新昌县国土资源局，被征地单位是新昌县城南乡石溪村村民委员会，征地参与单位是新昌县城南乡人民政府，《征地补偿安置协议》的签订日期是2017年12月20日，但常台高速新昌南互通工程征收工作于2017年5月已经开始，没有依法批准、公告，没有征求民众意见和举办听证会，也没有将征收后的分户情况公布，上诉人不具有知道或者应当知道被上诉人实施的行政行为违法的情形。综上，一审法院以超过法定起诉期限为由，裁定驳回上诉人起诉是对被上诉人违法行为的支持，上诉人不服，请求撤销一审行政裁定，并指令继续审理。 被上诉人新昌县城南乡人民政府答辩称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。一审裁定认定原告起诉超过起诉期限，且一并审查会议纪要合法性的请求也失去前提，应当一并予以驳回。2.俞杏仁的起诉已经超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。2017年10月25日，新昌县城南乡人民政府与俞杏仁签订《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》，俞杏仁于2019年11月7日提起诉讼，超过法定起诉期限。3.俞杏仁不具有本案原告主体资格。2017年10月25日，俞杏仁与新昌县城南乡人民政府协商一致后签订《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》。新昌县城南乡人民政府按照协议约定履行付款义务，俞杏仁也领取了苗木补偿款，故《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》己经履行完毕，双方的权利义务消灭，俞杏仁对《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》不再享有可请求法院保护的权益，不具有本案原告主体资格。4.《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》不违反法律、行政法规强制性规定，不存在无效情形。俞杏仁基于其真实意思表示与新昌县城南乡人民政府签订《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》，不违反法律、行政法规强制性规定，不存在无效情形。5.常合高速新昌南互通工程建设指部专题会议内容(会议纪要〔2017〕1号)不产生外部法律效力，不属于行政诉讼受案范围。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，不直接对外产生法律效力。6.如把常台高速新昌南互通工程建设指挥部专题会议内容(会议纪要〔2017〕1号)作为规范性文件来看，要求一并审查也缺乏前提。如作为规范性文件，俞杏仁此项诉讼请求是基于要求确认《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》无效而提起的规范性文件审查，因其要求确认协议无效的诉讼请求已经超过法定起诉期限，故要求一并审查规范性文件的诉讼请求失去事实前提。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求法院驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”在当事人提起确认无效之诉后，法院应进行初步甄别和审查。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对行政协议提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告一方予以释明。原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，案涉行政协议是否属于无效情形应当进行实体审理，如不属于应当予以释明，一审法院以原告起诉超过起诉期限为由直接驳回原告起诉有误，本院予以指正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销新昌县人民法院（2019）浙0624行初128号行政裁定； 二、本案指令新昌县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长 王 建 审判员 蒋 瑛 审判员 范卓娅 二〇二〇年四月十三日 法官助理魏晓靖 书记员谈亚红