广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1185号上诉人（原审原告）：英德市九龙镇寨背村委会营地村民小组。住所地：广东省英德市九龙镇寨背村委会营地村。负责人：张亚月，组长。委托诉讼代理人：黄雅程，广东广信君达（清远）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市金子山大道。法定代表人：肖勇科，市长。委托诉讼代理人：刘文静，广东相映红律师事务所律师。委托诉讼代理人：周伟强，英德市自然资源局干部。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：黄喜忠，市长。委托诉讼代理人：张文俊，清远市自然资源局干部。委托诉讼代理人：黄杰钧，清远市司法局干部。原审第三人：英德市九龙镇寨背村委会坑口村民小组。住所地：广东省英德市九龙镇寨背村委会坑口村。负责人：张子云，组长。委托诉讼代理人：张神妹，男，1961年5月7日出生，汉族。上诉人英德市九龙镇寨背村委会营地村民小组（以下简称营地村）因与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府、原审第三人英德市九龙镇寨背村委会坑口村民小组（以下简称坑口村）土地权属争议行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：争议地名下营地下，面积1.73亩，四至范围详见《英德市九龙镇下营地下土地权属争议范围图》。争议地现大部分为鱼塘，小部分为菜地，北面建有一间瓦房，是由第三人坑口村耕种管理。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示，争议地在70年代中后期为鱼塘。2018年1月，原告营地村因建设新农村要填埋争议地鱼塘，与第三人坑口村发生权属纠纷。经英德市九龙镇人民调解委员会多次调解，双方无法达成协议。2018年3月20日，原告营地村向英德市人民政府提出申请，要求确认下营地下土地权属归其所有，被告英德市人民政府依法受理后，通知争议双方不得改变土地利用现状，同时通知第三人坑口村提交书面答复及相关证据材料。英德市人民政府于2018年5月3日召集原告营地村与第三人坑口村到实地核实，指出各自土地的四至范围，并在争议范围图上签名确认。英德市人民政府于2018年5月9日对原告营地村的负责人作调查笔录，于同年5月10日对第三人坑口村的村民代表作调查笔录，于同年5月15日对寨背村委会前任村支书、前任民兵营长作调查笔录了解纠纷情况。由于争议双方各持己见，无法达成协议。2018年8月30日，英德市人民政府作出英府决[2018]31号《处理决定》（下称《处理决定》），主要内容为：营地村提供的1962年原英德县人民政府颁发的《英德县土地房产所有证》载明：单位名称：营地第二生产队，编号：1，坐落：营地田，地名：下营地下，类别：水田，来源：生产队，地基面积：拾亩肆分柒厘，四至:东至坑边，南至坑边，西至大路，北至坑边，该证载明的四至范围因地形地貌改变，是否包括争议地在内或在争议地范围中无法认定。提供的2018年3月14日九龙镇人民调解委员会作出的《土地权属调解书》没有作出任何调解意见。坑口村没有提交争议地合法有效的权属凭证。争议地自体制下放后由坑口村养鱼至今，在2018年之前，从未有任何单位和个人提出异议。《处理决定》认为：对于争议地，营地村持有的《英德县土地房产所有证》四至范围是否包括争议地在内或在争议地范围中无法认定，也没有长期耕作管理争议地的事实依据，因此，其要求将争议地权属确认归其村集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，不予支持；坑口村虽未持有争议地合法有效的权属凭证，但其有长期耕作管理争议地的事实，因此，其要求将争议地权属确认归其村集体所有的请求，事实清楚，理由充分，应予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，决定：争议地名下营地下，四至范围以GPS测定的《英德市九龙镇下营地下土地权属争议范围图》为准，面积1.73亩的土地所有权和使用权属坑口村集体所有。营地村不服，向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府受理后，通知英德市人民政府提交答复和举证，同时通知坑口村参加行政复议和举证。2018年12月14日，清远市人民政府作出清府复决〔2018〕101号《复议决定》（下称《复议决定》），并送达给当事人。《复议决定》的主要内容为：复议决定查明基本事实与《处理决定》一致。在双方均没有争议地的合法权属凭证，但坑口村拥有争议地长期管理使用事实的情况下，英德市人民政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，将争议地的所有权和使用权属坑口村集体所有，属认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，决定维持英德市人民政府作出的《处理决定》。营地村不服该《处理决定》，向原审法院提起诉请求：1.判决撤销《处理决定》；2.判决撤销《复议决定》；3.判决被告英德市人民政府重新作出关于九龙镇下营地下土地权属的处理决定；4.本案诉讼费用由两被告负担。原审法院另查明，原审庭审中，原告营地村及第三人坑口村对行政调处程序和行政复议程序的合法性均无异议。2019年5月17日，原审法院组织各方当事人前往争议地对争议地的地形地貌、周边情形、经营使用情况及原告四固定证记载内容等进行现场勘查，并制作了勘验笔录。原告营地村和第三人坑口村均确认争议地鱼塘是由第三人坑口村村民使用，鱼塘附近的两户人家也是第三人坑口村村民。对于开始使用的时间，原告营地村陈述是从1992年开始，而第三人坑口村陈述是从1978年开始。原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案要审查的是《处理决定》和《复议决定》是否合法。结合当事人的诉辩意见，本案主要的争议焦点是：《处理决定》和《复议决定》实体处理是否恰当。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；……”根据上述规定，土地权属争议裁决的主要依据是有关权属凭证及管理使用事实。在权属凭证方面，原告营地村为其权属主张提供了1962年四固定时期的权属证书。根据证内记载“……坐落：营地田，地名：下营地下，类别：水田，……四至:东至坑边，南至坑边，西至大路，北至坑边”的内容和现场勘查情况，被告英德市人民政府未认定上述四固定证包括争议地，并无不当，予以支持。原告营地村虽然能够在现场指认其权证四至，同时也确认如今地形地貌确已发生改变。原告营地村并无充分证据否定英德市人民政府此节认定，对其主张不予采纳。在管理使用事实方面，当事人均确认争议地现今由第三人坑口村民管理使用，并在争议地北面建有房屋，虽然双方对开始使用的时间存在争议，但即使按照原告营地村陈述的自1992年起，至今也超过了20年。同时，原告营地村并无证据证明此经营管理是发生在争议期间的故意抢占行为。因此，被告英德市人民政府认定第三人坑口村对争议地具有长期耕作管理的事实，并无不当，予以支持。结合以上两方面，《处理决定》和《复议决定》将争议地权属确定属于第三人坑口村所有，符合前述《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，实体处理恰当。综上所述，原告营地村请求撤销《处理决定》和《复议决定》的理据不足，不予支持。被告英德市人民政府经过立案受理、调查审查、听取当事人意见等程序后，作出被诉《处理决定》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序；被告清远市人民政府经过受理、通知答复和举证、审查等程序后，作出维持的《复议决定》，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决：驳回原告英德市九龙镇寨背村委会营地村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告营地村负担。上诉人营地村不服原审判决，向本院提起上诉请求：撤销原判；撤销《处理决定》和《复议决定》；判令英德市人民政府重新作出下营地下土地权属的处理决定；本案诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由为：1、原审判决认定事实不清。上诉人持有的1962年《英德县生产队土地房产所有证》记载地名为“下营地下”证与本案争议地“下营地下”名称完全一致，上诉人在现场能指认其权证四至，根据1962年“下营地下”证标明的四至和上诉人的现场指认，完全可以在《英德市九龙镇下营地下土地权属争议图》中标出上诉人1962年证“下营地下”四至范围，再比对《英德市九龙镇下营地下土地权属争议图》争议的“下营地下”1.73亩，1962年证“下营地下”10亩4分7厘包含了争议地“下营地下”1.73亩，根本不存在无法认定的情形。1962年“下营地下”证载明的土地类别为水田，现为鱼塘，鱼塘是上诉人1966年所挖，归上诉人所有，此事实有原悠竹园二队生产队长，鱼塘开挖设计者罗东养等人作证，鱼塘后被坑口村村民张神妹、张荣发等人强硬霸占使用，其使用鱼塘的事实不能对抗上诉人对鱼塘的所有权。2、原审判决适用法律错误。本案事实不构成“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年”的情形，坑口村没有实际使用争议鱼塘，也没有连续二十年使用。“农民集体”指的是村委会、村小组，并非如本案由张神妹、张荣发个人使用，个人使用不代表村小组意志。没有证据显示张神妹、张荣发与坑口村之间有合法的土地承包合同。即使坑口村口头承认张神妹、张荣发对鱼塘的使用，但坑口村也没有按照《村民委员会组织法》的规定，经村民会议三分之二以上的成员通过或者三分之二以上的村民代表同意。坑口村的诉讼代理人为实际鱼塘使用人张神妹，存在利益关系，坑口村对张神妹等人使用鱼塘行为是否为土地承包的认定，不能由张神妹代表坑口村表态。被上诉人英德市人民政府二审答辩称：一审法院组织各方当事人前往争议地进行现场勘验并制作勘验笔录，上诉人在现场勘验时确认争议地的地形地貌发生改变，经对比上诉人四固定证记载的内容与现场勘验情况，无法认定四固定证是否包括争议地在内或在争议地范围中，故一审未认定上述四固定证包括争议地并无不妥。上诉人与第三人均确认争议地鱼塘是由坑口村村民使用，即使按照上诉人陈述的自1992年起，至今也使用超过20年，故坑口村对争议地有长期经营管理事实。坑口村村民在争议地经营管理的行为组成了村集体行为，本案不能割裂村民行为和村集体行为。被上诉人清远市人民政府二审答辩称：《复议决定》程序合法、审查合法、决定合法。原审第三人坑口村陈述称：营地村所持权属证记载四至不包括在争议地内，与争议地不符合。坑口村村民张神妹、张荣发自上世纪80年代以来经营管理该塘养鱼至今，并在北面建有房屋，营地村从未有个人或者集体对该地权属提出异议，直至营地村在2017年准备进行新农村建设需要使用该土地建设村中公共设施时才提出争议地权属问题。营地村在历次提交的申请书或者起诉书中多次声称坑口村村民使用该鱼塘的事实。即使从1992年起算，至今也超过了20年。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院二审查明，2018年3月16日，坑口村出具村民代表授权委托书，坑口村委托张荣发、张神妹等２人，代理与营地村就涉案土地权属纠纷处理事宜。本院认为，本案系土地权属争议及行政复议纠纷，二审争议焦点为《处理决定》和《复议决定》的合法性。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条和第二十一条关于农民集体土地确权原则的相关规定，农民集体土地权属争议裁决的主要依据是有关权属凭证及管理使用事实。本案中，营地村持有1962年四固定时期的权属证书。但是，根据英德市人民政府现场勘验情况来看，营地村在现场指认其权证四至的同时也确认了如今地形地貌确已发生改变，故英德市人民政府在《处理决定》中认定该证载明的四至范围因地形地貌改变，是否包括争议地在内或在争议地范围中无法认定，并无不妥。在管理使用事实方面，营地村和坑口村均确认争议地现今由坑口村村民管理使用，并在争议地北面建有房屋，双方仅在开始使用的时间上存在争议，但即使按照营地村陈述的自1992年起，坑口村经营管理使用至今也超过了20年。在此期间，并无证据证明营地村提出过异议。因此，《处理决定》认定坑口村对争议地具有长期耕作管理的事实，并根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条关于“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定，作出将涉案土地确权给坑口村的处理结果，并无不当。《复议决定》对《处理决定》予以维持，亦无不妥。营地村持证载地名虽与争议地名一致，但证载“下营地下”10亩4分7厘是否包含了争议地“下营地下”1.73亩的涉案土地在内，尚无充分证据证明。营地村上诉主张坑口村民张神妹、张荣发个人使用鱼塘的情形不构成“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年”的情形，因欠缺相关事实和法律依据，本院不予支持。至于坑口村诉讼代理人为张神妹的问题，因坑口村明确委托张神妹等２人代理与营地村就涉案土地权属纠纷处理事宜处理，营地村关于不能由张神妹代表坑口村表态的主张，理据不足，不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。营地村上诉请求事实和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人英德市九龙镇寨背村委会营地村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年四月十日书记员  饶 晔