安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖02行终61号上诉人(原审原告)束加所，男，1966年7月13日出生，汉族，住安徽省无为市。被上诉人（原审被告）无为市自然资源和规划局，住所地无为市无城镇二坝路。法定代表人汪道松，该局局长。委托代理人莫宏明，安徽铭盛律师事务所律师。委托代理人肖仁贵，安徽铭盛律师事务所律师。上诉人束加所因土地行政管理(土地)其他行政行为一案，不服安徽省无为市人民法院(2020)皖0225行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，无为市自然资源和规划局在完成建设用地项目呈报材料“一书四方案”及土地勘测定界图后，2017年3月17日，安徽省人民政府作出皖政地〔2017〕232号《关于无为县S208石涧至泥汊段一级公路改建工程项目建设用地的批复》，同意在该项目申报的无为县福渡社区、沙湾村、张庙村，泥汊镇韩庙村、金湾村，无城镇凤河村，石涧镇打鼓、石涧社区、孙岗村、青台村、范庄村用地范围内将国有农用地、集体农用地转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地、未利用地，划拨给芜湖市交通投资有限公司用于无为县S208石涧至泥汊段一级公路改建工程项目建设。无为市人民政府于2017年3月22日发出《征收土地方案公告》和《征地补偿、安置方案公告》，其补偿安置方案公告的补偿标准依据芜湖市人民政府〔2016〕芜政秘60号文的规定执行。无为市泥汊镇人民政府对被征收户束加所进行了调查登记。因束加所户认为征地补偿标准过低，一直没有签订征地补偿协议。2018年4月28日，经无为市公证处（原无为县公证处）公证，泥汊镇人民政府对未能签订征地补偿协议的束加所等六户发出选择房屋评估机构抽签公告，抽签选择了评估机构。2018年10月17日，芜湖新天地房地产估价事务所有限公司对束加所总建筑面积为295.45平方米的住宅用房及附属设施，作出了芜新房估（询）〔2018〕第E008－1号《房地产估价结果报告》，确定估价对象房屋及附属物在价值时点的市场价为473207元。2018年10月26日，泥汊镇人民政府将该报告向束加所进行了送达。2019年3月26日，芜湖新天地房地产估价事务所有限公司对束加所另处面积为28.89平方米的住宅用房及附属设施，作出了芜新房估（询）〔2018〕第E008－2号《房地产估价结果报告》，确定估价对象房屋及附属物在价值时点的市场价为35234元。2019年4月4日，泥汊镇人民政府将该报告向束加所进行了送达。2019年3月29日，无为市泥汉镇人民政府向束加所户作出《S208石涧至泥汉段一级公路改建工程(泥汉段)房屋征收补偿安置方案》，该方案名为征收补偿安置,实为补偿决定。束加所不服该方案提起诉讼，经法院终审判决撤销了该方案并责令无为市泥汉镇人民政府重新作出补偿安置决定。2019年4月25日及2019年6月15日，无为市自然资源和规划局的工作人员两次进入现场，并同束加所户谈话。束加所户提出要求为要“红头文件”，并要与无为市福渡镇（无为市无城规划区无城工业园区）补偿标准一样，让相关人员与其委托的律师谈”其本人还拒绝签字确认。2019年6月19日，无为市自然资源和规划局向束加所户送达了无自然资规执字（2019）53号《责令交出土地决定书》。在本案审理过程中，无为市泥汉镇人民政府向一审法院书面承诺四种补偿安置方案由束加所选择。即：㈠通过安置房安置。给予束加所户安置于泥汊道口园区安置房，泥汉镇人民政府按被拆迁房主体结构同等面积给予安置房，考虑面积难以吻合，对最后一套超出部分面积给予优惠（不超过1100元/平方）。附属物房屋按标准补偿；㈡通过泥汉镇人民政府代建安置。由束加所户提供图纸。泥汉镇人民政府找有资质的单位就近于原徐湾小学旁，退让红线后临近S208线主干道建设。束加所户可以派人监管，泥汉镇人民政府请有资质的单位监理工程质量，并通过验收后交付。如需建设面积大于被拆房屋，超出面积部分按审计结论结算。如代建面积相同，费用超出补偿款的部分由泥汉镇人民政府兜底，若有结余，结余部分的补偿款仍补偿给束加所户；㈢通过平移的方式安置。泥汉镇人民政府找能进行平移房屋的施工单位，对符合平移的房屋进行平移，平移费用由束加所户自己商谈，泥汉镇人民政府协调，除支付平移费用外，多余的补偿款仍支付给束加所户；㈣通过安置点由束加所户自行建设。泥汉镇人民一次性支付补偿款，束加所户就近自建（划拨宅基地）安置在原徐湾小学旁，退让红线后临近S208线主干道。束加所当庭拒绝上述方案。原审认为，一、被征收权利人束加所系无正当理由拒绝接受按规定制定的补偿安置标准，被告受理审查泥汊镇人民政府申请责令交出土地符合法律规定。依据相关法律法规、规章及国土行政管理部门规范性文件的确定，申请责令交出土地应当符合：①被征收土地已经有权机关依法批准，并作出了征地批复;②市、县人民政府已经依法依规按程序自征地批复之日起两年内启动了征地程序并完成了“两公告一登记”等法定程序;③被征收权利人无正当理由拒绝接受按规定制定的补偿安置标准，且自征地安置、补偿方案批准之日起四个月内未交出土地。本案涉及被征收的土地有安徽省人民政府的批准并作出了征地批复，无为市人民政府与其土地行政管理部门及被征地所在的地方人民政府已经依法依规按程序自征地批复之日起两年内启动了征地程序并完成了“两公告一登记”。束加所户请求按照无为市无城规划区（无城工业园区）的征地补偿标准予以征地补偿，否则拒绝接受按规定制定的补偿安置标准，且自征地安置、补偿方案批准之日起四个月内未交出土地。在本案诉讼中，无为市泥汉镇人民政府在征地实施阶段，对征收实施行为的依据、前置行为等，作为被告证据被审查，并无重大、明显违法，应当肯定其效力；同时，一审法院对征地补偿标准审查，也排除了重大违法、严重偏离公平原则和社会实际的补偿标准。束加所户要求按照无为市无城规划区（无城工业园区）的征地补偿标准予以征地补偿，系无正当理由拒绝接受按规定制定的补偿安置标准，泥汊镇人民政府申请责令交出土地符合法定条件。二、无为市自然资源和规划局作出的责令交出土地决定合法。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地”的规定，被告作出责令交出土地决定的主体具有职权依据。虽然现行法律、法规尚未明确规定作出“责令交出土地”决定的程序，但应符合事先说明理由并听取陈述、制作并送达加盖行政机关印章的法律文书、法律文书应交代当事人的复议和诉讼权利等基本要求，该一系列要求被告均已实施，无为市自然资源和规划局作出责令交出土地已按照“申请、审查和受理、办理、决定、送达”的程序进行。被告在无为市泥汊镇人民政府申请后审查受理，在办理过程中有两名执法人员进行现场踏勘，并同被征收权利人作了谈话，告知了束加所户权利后作出（2019）53号《责令交出土地决定书》。对原告束加所户征地补偿安置费用已足额到位存入银行，程序完备、合法。本案征地拆迁中涉束加所户的房屋补偿问题，是引发征地行政争议的主要原因。现行法律、法规对征收集体土地涉地上房屋等作为“地上附着物”进行补偿，泥汊镇人民政府不仅应了考虑建筑的价值（已作评估），还应考虑了宅基地使用权的价值（可以划拨宅基地自建或政府代建），符合《物权法》第四十二条规定的立法本意。原告束加所系无正当理由拒绝接受按规定制定的补偿安置标准、拒绝办理征地补偿登记手续、拒绝签订补偿安置协议，其拒不交出土地已影响到征收工作的正常进行。被告作出的无自然资规执字（2019）53号责令交出土地决定，事实依据充分。三、无为市泥汉镇人民政府向束加所户作出的征收补偿安置方案（实为补偿决定），原告不服该决定提起诉讼，不应当影响征收土地方案的实施。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有异议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。原告束加所不服无为市泥汉镇人民政府向束加所户作出的征收补偿安置决定，其实质是对补偿安置标准有异议。根据上述规定，原告对土地及地上附属物补偿有异议的，应先申请行政机关裁决，由行政机关按照相关规定进行处理。补偿安置标准与补偿决定不能等同，泥汊镇人民政府对束加所户作出的补偿决定，束加所不服可以另案解决行政争议。另依据原国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第二款“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，束加所户对无为市泥汉镇人民政府作出的征收补偿安置方案（实为补偿决定）不服提起诉讼，不应当影响征收土地方案的实施。综上所述，束加所诉称无自然资规执字（2019）53号《责令交出土地决定书》已侵犯了其的合法权益，且该行政行为事实不清，违反法定程序，主要依据不足，应当予以撤销没有事实和法律依据，依法不予支持。为防止和纠正违法的或者不当的土地征收行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，依法支持国家重点工程建设，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回束加所的诉讼请求。上诉人束加所上诉称，一审法院作出的判决认定事实错误、证据不足、适用法律、法规错误,依法应当予以撤销并予以改判支持上诉人原审诉请,理由如下:一、一审法院认定,上诉人系无正当理由拒绝接受补偿安置标准,系事实认定错误,适用法律法规错误。被上诉人作出的《责令交出土地决定书》本局认为部分载明,“无为县泥汉镇人民政府已对你户实施补偿,你户无正当理由拒绝接受补偿”。即本案被诉《责令交出土地决定书》所依据的以及一审法院认定的“无正当理由”均依据的是“无为县泥汉镇人民政府已对你户实施补偿”,即无为县泥汉镇人民政府于2019年1月31日对束加所作出《征收安置方案》,其中载明了对束加所户的补偿决定内容。但一审人民法院在判决书中没有提及,上诉人已经在一审中举证了芜湖市中级人民法院于2019年10月8日作出的(2019)皖02行终139号行政判决书,判决撤销无为县泥汉镇人民政府2019年1月31日作出的《S208石涧至泥汉段一级公路改建工程(泥汉段)房屋征收补偿安置方案,并责令无为县泥汉镇人民政府自本判决生效之日起60日内(不含评估鉴定期间)重新作出征收补偿安置决定。因此,被上诉人作出的《责令交出土地决定书》,所依据的“无为县泥汉镇人民政府已对你户实施补偿”已被芜湖市中级人民法院撤销,而无为县泥汉镇人民政府也没有依据(2019)皖02行终139号行政判决书判决内容在60内重新作出征收补偿安置决定,上诉人完全有理由拒绝接受已经生效判决文书撤销的补偿安置内容。二、被上诉人作出的责令交出土地违法。(一)被诉行政行为的主要证据不足。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》在第十四条第一款明确规定:“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定,申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的,应当符合下列条件:(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理置补偿,且拒不交出土地,已经影响到征收工作的正常进行”。无为县泥汉镇人民政府对上诉人作出的具体补偿方案已经无为县人民法院、芜湖市人民法院依法审理予以撤销,并责令无为县泥汉镇人民政府重新作出征收补偿安置决定。本案中,上诉人并没有依法得到安置补偿,被上诉人所依据的无为县泥汉镇人民政府作出的补偿安置决定已被撤销且至今没有重新作出合法的补偿安置决定,具体补偿方案所依据的评估报告人民法院亦认定为未依法送达、未给与上诉人申请复核的权利,上诉人至今没有获得补偿安置以及无法接受补偿安置的原因在于无为县泥汉镇人民政府行政行为违法且拒不履行人民法院判决,因此被上诉人以此作出的责令交出土地决定主要证据不足,依法应予撤销。(二)被上诉人作出的责令交出土地决定程序违反《行政处罚法》第二十三条之规定,行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。第四十一条规定,行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立。因此,被上诉人没有证据证明在作出被诉行政行为前依法履行催告程序,告知上诉人所享有的陈述或者申辩权利,视为被诉行政行为没有成立,属于程序违法,应予撤销。最后,上诉人知道本次S208公路改建工程是利国利我们每个无为市的居民都应当给予支持。但只有合法征收,给予我们合理的补偿与安置,那么我们才会成为社会进步与发展的建设者,而不是牺牲者。综上,请求二审法院：1.依法撤销无为市人民法院作出的(2020)皖0225行初12号《行政判决书》,并依法改判,支持上诉人原审诉讼请求;2.本案二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人无为市自然资源和规划局辩称，一、一审判决认定事实清楚、认定正确。束加所对征地补偿安置方案有争议，不能成为其不履行征收土地方案、不交出土地的正当理由。束加所对无为市泥汊镇人民政府补偿安置方案不服提起的诉讼，其实质属于征地补偿安置争议，虽生效判决认定因送达程序撤销了该方案但未在实体上认定该方案补偿标准不合法、未认定该方案侵害了束加所利益。束加所并没有正当理由不接受该补偿方案，尤其是本案诉讼过程中无为市泥汊镇人民政府通过书面承诺书的形式针对束加所重新作出四种补偿安置方案供其选择，但被束加所当庭拒绝。因此认定束加所无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地事实清楚、认定正确。二、《责令交出土地决定书》程序合法、依据充分、符合法律规定。案涉土地征收已经安徽省人民政府批准同意，也已依法进行了“两公告一登记”等法定程序，对束加所被征收土地及地上建筑物、附属物进行了调查确认登记，对省市补偿标准进行了公示，补偿资金也提存存入银行等，作出的程序合法，充分保障了束加所的陈述权、申辩权。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院对一审认证意见予以认可。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是无为市自然资源和规划局作出的（2019）53号《责令交出土地决定书》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，结合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，对责令交出土地决定的是否合法主要从作出主体是否有职权、作出的程序是否正当、征地行为实施程序是否完备、征地补偿安置费用是否已足额到位、相对人是否实施了阻挠征收土地的行为等方面进行审查。一、无为市自然资源和规划局作出的（2019）53号《责令交出土地决定书》符合法律规定。1、无为市自然资源和规划局作为县级以上人民政府土地主管部门具有作出责令交出土地的法定职权。2、现行法律、法规尚未明确规定作出“责令交出土地”决定的程序，但基于责令交出土地涉及相对人重大利益的调整，行政机关作出决定的程序应符合正当法律程序的要求。本案中，无为市自然资源和规划局作出责令交出土地决定前已向束加所送达《责令交出土地告知书》，告知其享有陈述和申辩权，符合程序正当原则。责令交出土地行为不是行政处罚，不适用行政处罚的程序，上诉人束加所认为被上诉人未履行催告程序、未告知陈述申辩权导致行政处罚决定不成立的上诉理由不成立。3、作出案涉责令交出土地的征地行为实施程序完备，征地补偿安置费用已足额到位并进行提存。S208公路改建工程项目建设用地的土地征收已经安徽省人民政府批准同意，2017年3月22日原无为县国土资源局制作〔2017〕9号《无为县国土资源管理局征地补偿安置方案公告》，对S208项目的征地补偿标准进行了明确，无为县人民政于2017年4月7日批复同意该方案的实施。土地征收部门已依法进行了“两公告一登记”等法定程序，对束加所被征收土地及地上建筑物、附属物进行了调查确认登记，对补偿标准进行了公示，补偿资金也提存存入银行，且在诉讼过程中，向束加所提供了四种安置补偿方案供其选择，充分保障了束加所获得征收补偿的权利。4、在补偿安置权利能够获得保障的前提下，束加所无正当理由拒绝签订补偿安置协议、拒不交出土地的行为已影响到征收工作的正常进行，束加所实际上已实施了阻挠征收土地的行为。综上，无为市自然资源和规划局在束加所拒不交出土地，阻挠国家建设征收土地的情形下，通过适当的法律程序作出的（2019）53号《责令交出土地决定书》符合法律规定，本院予以支持。二、本院作出的（2019）皖02行终139号行政判决并不影响案涉《责令交出土地决定书》的效力。第一，作出行政行为的主体不同，（2019）皖02行终139号案件标的行为主体是无为市泥汊镇人民政府，本案的行为主体是无为市自然资源和规划局；第二，集体土地的征收并无要求对房屋进行评估的明确法律依据，法律规定被征收土地上的附着物的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。原无为县国土资源局制作〔2017〕9号《无为县国土资源管理局征地补偿安置方案公告》已明确规定S208项目的征地补偿标准按照安徽省人民政府皖政〔2015〕24号、芜湖市人民政府芜政秘〔2016〕60号文件执行，虽然该评估报告在本院另案中认为未给予束加所申请复核的权利，但无为市泥汊镇认为案涉《责令交出土地决定书》依据评估的单价略高于芜湖市政府规定的基准价格，在没有法律明确规定集体土地上房屋征收必须评估的前提下，无为市自然资源和规划局选择较高的标准给予补偿，属授益性行政行为，并不违反法律规定，法院尊重此行政授益行为。如果在实际安置补偿据实结算过程中，上诉人束加所认为合法权益没有得到应有补偿，可以另行主张权利。第三，无为市泥汊镇人民政府针对束加所作出的《S208石涧至泥汊段一级公路改建工程（泥汊段）房屋征收补偿安置方案》，名为补偿安置方案实为补偿决定，因关于集体土地征收补偿实施过程中有权作出补偿决定的行政机关法律并不明确具体，在该案审理过程中，本院尚未知晓无为市自然资源和规划局已对束加所作出责令交出土地决定，在征收补偿利益衡量过程中，本院从严选择参照国有土地上房屋征收补偿的规定对案涉房屋评估报告进行审查，进而撤销针对束加所的《S208石涧至泥汊段一级公路改建工程（泥汊段）房屋征收补偿安置方案》，并责令重新作出补偿决定，目的是为了充分保障束加所户得到合法补偿安置。现案涉《责令交出土地决定书》已对束加所户的补偿安置作出明确具体规定，已充分保障束加所获得征收补偿的权利，无为市泥汊镇人民政府已无须再作补偿决定。上诉人束加所认为本院作出的（2019）皖02行终139号行政判决撤销了案涉地块的补偿标准，系误读，故相应的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，无为市自然资源和规划局作出的（2019）53号《责令交出土地决定书》已决定通过重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予束加所公平合理的补偿，该决定书适用法律正确，程序合法；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人束加所负担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  徐 琳审判员  查 鹏二〇二〇年四月九日法官助理陈勇书记员王慧附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。