河南省南阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫13行终67号上诉人（一审原告）南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司。统一社会信用代码：914113007919251484。法定代表人侯霞，任总经理。委托代理人余和平，河南梅溪律师事务所律师。委托代理人侯荣梅，女，汉族，生于1966年10月23日，住南阳市宛城区。被上诉人（一审被告）南阳市自然资源和规划局。法定代表人王放，任局长。委托代理人梅晓东，该局工作人员。委托代理人徐舒天，河南雷雨律师事务所律师。上诉人南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司因土地行政管理纠纷一案，不服河南省南阳市宛城区人民法院（2019）豫1302行初114号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司的委托代理人侯荣梅、余和平，被上诉人南阳市自然资源和规划局的委托代理人梅晓东、徐舒天到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。宛城区人民法院一审查明：2018年7月14日，南阳市城乡一体化示范区国土建设局出具以下“情况说明”：1、“储备地南阳市城市建设项目2014-64、2012-99本次征收白河街道办事处溧河店社区集体土地6.253公顷，土地已经补偿到位，地表附属物清理完毕，已经达到供地条件。”该项目名称为“东外环路以东、珠江路以南区域储备地A-01”。2、“储备地南阳市城市建设项目2013-107、2011-67本次征收白河街道办事处溧河店社区集体土地3.544公顷，土地已经补偿到位，地表附属物清理完毕，已经达到供地条件。”该项目名称为“东外环路以东、珠江路以南区域储备地A-02”。并提供了以上土地征收移交成本。2018年8月15日，南阳市城乡一体化示范区国土建设局出具以下“情况说明”：1、“储备地南阳市城市建设项目2011-67、2014-64本次征收白河街道办事处溧河店社区集体土地3.7331公顷，土地已经补偿到位，地表附属物清理完毕，已经达到供地条件。”该项目名称为“东外环路以东、珠江路以南区域储备地A-03”。2、“储备地南阳市城市建设项目2011-67本次征收白河街道办事处溧河店社区集体土地1.9181公顷，土地已经补偿到位，地表附属物清理完毕，已经达到供地条件。”该项目名称为“东外环路以东、珠江路以南区域储备地A-04”。并提供了以上土地征收移交成本。河南省人民政府于2013年7月22日作出豫政土（2013）922号“关于南阳市实施2011年度第四批城市建设用地的批复”，同意征收溧河店社区一、二、三、六组集体土地转用为建设用地。河南省人民政府于2013年12月5日作出豫政土（2013）1298号“关于南阳市实施2012年度第五批城市建设用地的批复”，同意征收溧河店村四、五、六组集体土地转用为建设用地。河南省人民政府于2014年11月3日作出豫政土（2014）1036号“关于南阳市实施2013年度第五批城市建设用地的批复”，同意征收溧河店村五组集体土地转用为建设用地。河南省人民政府于2016年3月14日作出豫政土（2016）199号“关于南阳市实施2014年度第五批城市建设用地的批复”，同意征收溧河店村八组、四组集体土地转用为建设用地。南阳市规划局和城乡一体化示范区分局于2014年11月15日作出宛示范规函（2014）44号“关于东外环路以东、珠江路以南区域建设项目用地规划条件的函”和南阳市城乡一体化示范区分局（2018）16号“关于宛示范规函（2014）44号规划条件的时效性确认函”，证明宛示范规函（2014）44号文件继续延用；拟出让土地符合城乡规划。2019年7月9日，被告南阳市自然资源和规划局根据以上事实，依据国务院《城镇国用土地出让转让暂行条例》及原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条、第四条规定，作出宛自然资告字（2019）16号南阳市国用建设用地使用权出让网上拍卖公告，地块编号为G2019-05、G2019-06、G2019-07、G2019-08，土地位置为示范区东环路以东、珠江路以南区域A-01、02、03、04地块。2019年7月30日，南阳腾业房地产开发有限公司竞得G2019-05地块、G2019-07地块；南阳市瑞思置业有限公司竞得G2019-06地块；河南信友置业集团有限公司竞得G2019-08地块。原告没有参与竞拍。原告南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司成立于2006年8月，法定代表人侯荣梅，公司经营范围：销售竹木、家具、农机具、竹木家具加工设备等。2005年8月3日，宛城区白河镇溧河店村委会（甲方）与宛城区白河镇招商办主任侯荣梅（乙方）双方签订租地协议，甲方将位于老312国道两侧约300亩耕地一次性以800元每亩基价租赁给乙方，租期10年。甲方负责将该300亩用地范围内地面以上的附属物清理完毕并保障乙方市场建设的用地需要。土地租金前五年按800元每亩，第六年后900元每亩，不再递增，青苗费补偿按一般农作物600元每亩，其他树种及附属物按国家规定补偿等等。2005年原告在该土地上实施迁建商业市场。2007年5月9日南阳市规划局向用地单位“南阳市宛城区政府”，用地项目为“南阳市竹木家具市场”颁发了宛市规证字（2007）第23号临时用地《建设用地规划许可证》，许可南阳市宛城区人民政府使用珠江路南侧141.862亩土地作为商业市场临时用地。2008年8月，南阳市宛城区人民政府要求南阳市规划局将“商业市场临时用地”变更为“商业市场综合用地”。2008年1月4日，南阳市国土资源局对原告作出宛国土资（2008）1号行政处罚决定书，主要内容为：“你单位于2005年8月未经政府批准，擅自占用宛城区白河办事处溧河店村位于原南唐路东侧土地98674平方米（合147.94亩，该宗地地类为耕地，不符合土地利用总规划，未占用基本农田）建竹木家具市场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条之规定。根据《中华人民共和国土地法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《河南省实施土地法办法》第六十三条规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地；2、限15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、处以罚款98674平方米×15元，共计1480110元”。原告于2011年1月20日向南阳市土地监察大队缴纳罚款1480110元。2010年5月14日，南阳市宛城区人民政府向市政府提出“关于解决荣创梅苑居住小区项目用地规划问题请示，2010年9月5日南阳市发展和改革委员会作出宛发改城镇（2010）563号“关于南阳市荣创梅苑居住小区项目建议书的批复”和南阳市宛城区发展和改革委员会于2010年9月19日作出的宛区发改（2010）168号“关于转发南阳市发改委《关于南阳市荣创梅苑居住小区项目建议书的批复》的通知”，南阳市宛城区发改委同意原告建设荣创梅苑居住小区，并要求完善有关手续。2010年10月26日南阳市规划局向南阳市国土资源局函告宛规意（2010）01号“关于南阳市荣创梅苑居住小区建设项目的规划选址意见”。2013年7月22日、12月5日、2014年11月3日、2016年3月14日，河南省人民政府下发四期用地批文，批准对该区域土地进行征收，期间原告进行了投资。2018年8月28日，南阳市国土资源局作出宛国土资文（2018）293号“关于涉及农运会拆迁安置及城市建设置换土地供应的报告”，原告属于南阳市中心城区土地遗留问题之一。同年12月26日，南阳市城乡一体化示范区管委会向南阳市国土资源局作出宛示范管函（2018）76号函，该函称“自2011年到2015年，该项目用地分四期报批，共报批土地239.52亩。其中前三期报批土地的各项费用由荣创公司交纳，并预付部分征地补偿费用。目前，我区已经完成上述土地征收补偿工作，地表已清理，具备供地条件。”“建议在出让条件中明确该项目是四城联创遗留问题，最大限度保证该公司能竞得国有建设用地使用权，以弥补该公司在建设南阳市竹木市场和报批用地过程中垫付费用的财务成本和损失”。宛城区人民法院一审认为：本案中，原告南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司诉讼请求是要求撤销被告南阳市自然资源和规划局作出宛自然资告字（2019）16号南阳市国用建设用地使用权出让网上拍卖公告，并要求采取补救措施。经查，该拍卖公告中涉及的规划土地用途均为住宅用地或住宅兼容商用，依据国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条“土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖”之规定，协议、招标、拍卖是法定的国有土地出让方式，但是各有其适宜的范围。参照原国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第三条“招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则”。第四条“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”之规定，商品住宅等经营性国有土地使用权必须采用招标、拍卖或者挂牌方式出让，通过公开、公平、公正的程序防止土地出让腐败行为。原告提出以协议的方式获得该土地使用权不符合以上规定。本案中，原告没有参与涉案土地的竞拍活动，所以原告不能依法获得该地块的土地使用权。被告作出宛自然资告字（2019）16号南阳市国用建设用地使用权出让网上拍卖公告，因原告没有参与竞拍，自愿放弃了依法获得土地使用权的资格，故该《拍卖公告》对原告是否获得土地使用权不产生实际影响。原告诉称其对该土地进行大量资金投入，被告对涉案土地地下设施没有进行补偿的情况下公开拍卖侵犯了原告的合法权益。对原告该诉请，一审法院认为，根据原告提供的证据，原告承接竹木家具市场建设项目后对涉案土地确实进行了资金投入，该投资建设行为是原告公司行为还是宛城区白河镇招商办招商行为或者是政府委托行为，原告应通过其他法律途径依法维权。原告未经批准擅自占用该宗土地建设竹木市场的行为，已经受到原南阳市国土资源局的行政处罚，原告缴纳罚款后，并没有退还非法占用的土地以及拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。原告不是该宗土地的所有权人，原告与该宗土地是租赁关系。故原告对该宗土地地下设施进行建设的行为是否属于合法行为，是否应当获得征收补偿问题，原告应通过其他法律途径解决。综上，原告没有参与涉案土地的竞拍活动，被告作出宛自然资告字（2019）16号南阳市国用建设用地使用权出让网上拍卖公告，对原告是否获得土地使用权不产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还原告南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司。上诉人南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司上诉称：一、一审法院依《行诉解释》第六十九条第一款第(八)项之规定裁定驳回上诉人起诉属认定事实错误,适用法律不当。被上诉人在未对上诉人地下建设作出征收补偿的情况下强行对涉案土地收储、拍卖，未做到净地出让，严重侵犯了上诉人的投资权益，违反了土地管理法律、法规、规章。二、一审裁定适用法律错误,驳回上诉人起诉错误。一审法院认定上诉人与被诉具体行政行为无利害关系,对合法权益不产生实际影响,适用行政诉讼法解释第六十九条,裁定驳回上诉人起诉是错误的。我国《行政诉讼法》的宗旨及定位是以救济公民权利为主,以监督和保障行政机关依法行政为辅,通过救济当事人的权利,来保障行政机关依法行政。因此,在原告资格上,还是应当以法律上的利害关系为基点。但是,在另一方面,又不能过分拘泥于“利害关系”。为了全面实现《行政诉讼法》的宗旨,一方面要坚持“利害关系”原则,另一方面又要对利害关系人从宽解释。只要某个公民、组织能够证明其与行政主体的行为之间具有他人没有的利害关系或者具有某种特殊利益,就应当认为其与行政行为具有利害关系。综上，1、请求贵院依法裁定撤销南阳市宛城区人民法院（2019）豫1302行初114号行政裁定，指令南阳市宛城区人民法院对此案继续审理；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人南阳市自然资源和规划局答辩称：涉案土地被征收时候所有权和使用权为当地集体经济组织，上诉人与当地集体经济组织是租赁关系，因此被上诉人的拍卖土地行为与上诉人没有关系。请求驳回上诉，维持一审裁判。本院二审查明事实与一审相一致。本院认为：涉案土地原属集体土地，后经征收转化为国有建设用地，规划土地用途为住宅用地或住宅兼容商用，参照原国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第三条“招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则”及第四条“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”之规定，涉案建设用地使用权应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让，上诉人主张因其前期对于涉案土地征收补偿安置等投入而应以协议的方式获得涉案建设用地使用权缺乏法律、政策依据。上诉人并未参加涉案土地竞拍，因而不能取得涉案建设用地使用权，其主张在涉案土地上存在的“投资权益”可另行通过其他法律途径解决。综上，上诉人没有证据证明被诉行政行为对其合法权益产生了实际影响，因此其提起一审诉讼不符合法律规定，一审裁定并无不当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持南阳市宛城区人民法院（2019）豫1302行初114号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘旭东审判员  郭国旗审判员  郭 娟二〇二〇年四月二十八日法官助理郭聪书记员杨宜静