山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1173号 上诉人（原审被告）东营市人民政府，住所地东营市东营区府前大街77号。 法定代表人赵志远，市长。 出庭负责人郭新民，东营市人民政府秘书长。 上诉人（原审被告）东营市自然资源局（原东营市国土资源局），住所地东营市东营区府前大街95号。 法定代表人陈荫鲁，局长。 出庭负责人陈桃庚，副局长。 以上二上诉人的共同委托代理人王英旭，男，1971年10月9日出生，汉族，东营市国土资源局测绘科科长，住东营市东营区。 以上二上诉人的共同委托代理人胡新华，山东城合律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）东营维特置业有限公司，住所地东营市东营区胜泰路28号。 法定代表人傅辉亮，董事长。 委托代理人马利建，男，1969年3月20日出生，汉族，东营维特置业有限公司职工，住东营市东营区。 委托代理人信鸿狄，山东体仁律师事务所律师。 东营市人民政府（以下简称东营市政府）、东营市自然资源局因与东营维特置业有限公司（以下简称维特公司）土地出让行为违法及未履行法定职责一案，不服东营市中级人民法院于2017年6月8日作出的（2016）鲁05行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，于2019年9月11日组织了法庭调查。上诉人东营市政府的出庭负责人郭新民、上诉人东营市国土资源局的出庭负责人陈桃庚及共同委托代理人王英旭、胡新华，被上诉人维特公司的委托代理人马利建、信鸿狄到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2012年1月5日，原东营市国土资源局向东营市政府申请批准实施《东营市2012年第一期国有建设用地使用权挂牌出让方案》，其中包括涉案三宗土地：南二路以南、东青高速以西面积148811.7平方米，南二路以南、东青高速以西面积109459.9平方米，南二路以南、东青高速以西面积106024平方米。东营市政府于2012年1月9日作出《关于同意东营市2012年第一期国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》，同意了原东营市国土资源局的土地出让方案。 2012年4月20日，原东营市国土资源局与维特公司订立东营-01-2012-0050、东营-01-2012-0051、东营-01-2012-0052三份《国有建设用地使用权出让合同》，约定将相应土地使用权出让给维特公司。上述合同订立后，维特公司向原东营市国土资源局支付了以下费用：2012年5月31日支付土地出让金176400000元,2013年11月26日支付土地出让金61100000元,2013年11月26日支付土地契税7125000元，2014年1月17日支付土地出让金滞纳金3729815.55元，2014年1月29日支付土地登记费29344元，2015年11月21日支付土地登记费2708元。 2012年10月份，维特公司开始按照出让合同用途对涉案地块进行开发建设，但该地块的配套设施工程均未建设，致使涉案土地没有水、电、气、热等相应配套设施。 因未取得建设工程规划许可证，东营市城市管理行政执法局东营区分局于2014年11月20日对维特公司处以60万元罚款；因未取得建筑工程施工许可证擅自开工，东营市住房和城乡建设委员会于2014年12月19日对维特公司处以110万元罚款。2015年3月10日，东营市建筑执法大队向维特公司发出通知，通知维特公司在取得建筑工程施工许可证前不得再继续施工。 2016年5月23日，维特公司向东营市政府提出书面申请，请求东营市政府完善涉案土地周边的基础设施配套，给予适当赔偿并顺延土地使用年限，东营市政府对该申请未作出处理决定。 2016年11月24日发布的2017年东营区重点建设项目计划表中，在续建项目“国际汽贸城配套工程”（涉案地块项目）中，将完成道路建设、水系改造、排水、燃气、热力等基础设施列为主要建设内容，并计划在2017年12月底前完工。 维特公司主张，涉案土地周边没有供水、排水、供电、供气、供暖、通讯等基础设施建设，不具备开发条件，导致维特公司被相关部门罚款并责令停工，导致项目建设被迫停建。造成项目停建的根本原因是，东营市政府批准涉案土地出让方案、东营市国土资源局实际出让涉案土地的行为违反了《土地储备管理办法》及国土资源部国土资发【2010】204号、国土资发【2010】151号、国土资电发【2007】36号、国土资源部国土资发【2008】86号文件的相关规定。2016年5月，维特公司向东营市政府提出了完善配套设施并赔偿损失的申请，但其至今未予答复。故提起本案诉讼，请求：一、确认东营市政府批准涉案土地出让行为违法；确认东营市国土资源局将涉案土地出让给为维特公司的行为违法。二、判令东营市政府和东营市国土资源局履行法定职责：完善涉案土地周边基础设施配套（包含道路、供水、排水、供电、供气、供暖、通讯等基础设施建设），使土地具备开发条件；判令东营市国土资源局顺延维特公司对涉案土地的使用年限。 原审法院认为，关于东营市政府批准涉案土地出让方案及东营市国土资源局将涉案土地出让给原告的行政行为合法性问题，根据双方提交的证据及庭审查明的事实，能够证实涉案土地自2012年出让给维特公司使用至今，一直没有进行配套设施建设，导致涉案土地没有应当具备的基本条件如水、电、气、暖等设施，对维特公司使用土地造成一定影响，结合2016年11月24日发布的2017年东营区重点建设项目计划表中已经将该部分配套设施列入建设并计划2017年完工的证据，进一步印证了涉案土地没有配套设施的事实，东营市政府和东营市国土资源局在前述情况下将土地出让给维特公司违反了土地行政主管部门应尽的法定义务，未按照法律规定履行应尽的职责。依据《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知（国土资电【2007】36号）》第二条的规定：实行建设用地使用权“净地”出让前，应完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。该规定明确了土地出让前的通水、通电、通路等前期开发是两被告应当负有的法定职责。另外，依据国土资源部、财政部、中国人民银行《土地储备管理办法》第十八条的规定：土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件，前期开发指该土地使用所必需的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。该规定也表明了东营市国土资源局应当在涉案土地各项基础设施完备、具备供地条件的前提下进行挂牌出让。再者，依据财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第十三条规定：土地出让收入使用范围包括……、土地开发支出、……。第十五条规定：土地开发支出包括前期土地开发性支出以及财政部门规定的与前期土地开发相关的费用等，含因土地出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出……。该办法列明的土地出让收入使用的范围包含了前期开发等基础设施，即在土地出让时，具备完备的基础设施是土地行政主管部门应当先行履行的义务。综合以上法律法规的内容，东营市国土资源局在将涉案土地出让给维特公司前，应当对该土地进行必要的开发和整理，使该出让土地具备出让合同约定用途所必备的开发条件，这也是作为土地管理部门所应当履行的法定职责，就本案来说，维特公司同东营市国土资源局订立的土地出让合同约定了土地用途分别为商用、住宅用、仓储用等，因此作为土地行政主管部门为涉案土地提供符合使用条件的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设应当是其行使行政职能的法定职责，即应当按照《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知（国土资电【2007】36号）》及《土地储备管理办法》的规定履行完善土地使用条件比如配套设施等，在没有完善上述条件的前提下，东营市国土资源局即将涉案土地出让方案申报给东营市政府，在东营市政府批准了挂牌出让方案后，东营市国土资源局将不具备出让条件的涉案土地出让给了维特公司，违反了《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知（国土资电【2007】36号）》及《土地储备管理办法》的规定，其行政行为应确认违法。 关于东营市政府和东营市国土资源局提出的维特公司起诉超过起诉期限的问题，原审法院认为，根据行政诉讼法第四十六条的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中属于因土地出让行政行为发生的诉讼，诉争的标的物归结于涉案土地，因此应适用因不动产行政行为提起的诉讼。同时，维特公司于2016年5月23日向东营市政府提出了书面申请，请求其完善涉案土地配套设施并赔偿损失，但东营市政府在法律规定的两个月期间内未做出答复，维特公司遂于2016年12月20日向原审法院提起了诉讼，未超过六个月的起诉期限，综合以上两方面，东营市政府和东营市国土资源局主张的本案已超过起诉期限的理由不能成立，不予支持。 关于维特公司提出的请求被告顺延土地使用年限的问题，原审法院认为，2017年的东营区政府投资项目计划表已将涉案土地在内的区域列入实施相应配套工程的投资项目，该配套工程是多个政府部门协同配合的工作，且在该项目实施后，维特公司请求完善涉案土地周边基础配套设施的诉讼请求即可以实现，因此维特公司请求顺延土地使用年限的主张可在配套设施项目建设完成后根据具体的时间向东营市国土资源局提出顺延土地使用年限的申请，如果双方不能达成一致，维特公司可视情另行主张。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第四十六条第二款、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认东营市政府批准涉案土地（出让合同号分别为：东营-01-2012-0050宗地、东营-01-2012-0051宗地、东营-01-2012-0052宗地）出让方案的行为违法；二、确认东营市国土资源局将涉案土地（出让合同号分别为：东营-01-2012-0050宗地、东营-01-2012-0051宗地、东营-01-2012-0052宗地）出让给维特公司的行为违法；三、驳回维特公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告东营市政府、被告东营市国土资源局负担。 东营市政府、东营市自然资源局不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，发回重审或依法改判。理由如下：一、原审判决认定事实错误。1.原审判决认定涉案地块没有水、电、路、热等配套设施，且达不到使用条件，与事实不符。涉案土地周边的水、电、路必要的建设条件全都具备，上诉人没有将水电路直接配套至涉案地块内的法定义务。东营市及油田的集中供热系统及管线（电厂供热）就在附近，被上诉人完全可以联系开口接入。被上诉人已经在涉案地块进行了39栋楼的开工建设，被上诉人自称已经投资建设了四个多亿，证明涉案土地具备开发条件。被上诉人提供的东营区2017年重点建设项目计划表（讨论稿）中的所谓有关建设内容仅能说明是进行进一步的配套提升，不能由此认定涉案地块周边没有开工建设所必要的水、电、路配套。2.原审法院认定“涉案土地自2012年出让给被上诉人使用至今，一直没有进行配套设施建设，导致涉案土地没有应当具备的基本条件”，该推理的结论是土地可以出让后才进行配套，不仅与其引用的所谓规定矛盾，还否定了涉案土地在出让前已经具备了通水、通电、通路的必要条件。3.原审法院认定上诉人对被上诉人的申请不予处理与事实不符，庭审查明的事实是被上诉人邮寄的申请书并没有送达上诉人，而是寄到了东营市委。4.被上诉人被行政处罚不是因为周边配套设施不完善，而是因为没有办理建设工程规划许可证、施工许可证，该两证的办理不是上诉人的法定义务。5.原审法院认定被上诉人向上诉人东营市国土资源局支付了契税和登记费，与事实不符。二、原审判决适用法律错误。1.原审判决引用的有关土地文件不适用本案。2.原审判决适用起诉期限条款错误。被上诉人自2012年3月就知道了涉案土地经批准并出让的行为，且知道交付土地的条件为现状土地，其起诉已经超过了法定起诉期限。本案属于民事合同纠纷，不属于行政诉讼受案范围。 被上诉人维特公司答辩称，1.为涉案土地提供道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设是二上诉人的法定职责。2.2016年11月24日《2017东营区重点建设项目计划表（讨论稿）》50项将“国际汽贸城配套工程”作为2017年东营区重点建设项目，证明涉案土地没有基础配套。一审判决后，东营市政府多次组织相关部门研究解决涉案土地基础配套，至今未能解决，也足以证明涉案土地没有基础配套。3.一审判决认定被上诉人的起诉未超过起诉期限，认定事实和适用法律正确。上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。 经查原审卷宗，维特公司在原审中提交的交款证明均为《山东省非税收入收款收据》，由东营市财政局收取相应款项并出具收据。因此，原审判决关于维特公司向原东营市国土资源局支付费用的事实认定不当。 本院对原审判决认定的其他程序性事实予以确认。本院二审查明，维特公司已在涉案土地上完成39栋楼的建设。另查明，2018年12月23日，东营市国土资源局与东营市城乡规划局、东营市林业局经整合组建东营市自然资源局。再查明，东营市政府2018年10月8日第6期《城市规划建设管理“1＋5”每周例会会议纪要》载明，对维特公司南二路项目有关问题，由市国土资源局负责根据涉案地块的不同情况，“对整宗土地交付时间进行调整”。 本案一审判决后及二审审理期间，一审法院及本院均进行了大量调解工作，维特公司与东营市自然资源局亦进行了多轮协商，但最终因双方就变更土地交付时间还是直接顺延土地使用年限的问题意见不一，调解未果。 本院认为： 一、关于维特公司请求确认东营市政府批准涉案土地出让行为违法的诉求。 《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第六条第一款规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”本案中，东营市政府对原东营市国土资源局提交的《东营市2012年第一期国有建设用地使用权挂牌出让方案》予以批准，该行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效果，对被上诉人维特公司的权利义务并未产生直接影响。对外直接发生法律效果的行为是原东营市国土资源局后续签订出让合同等实施行为。因此，维特公司对东营市政府的有关批准行为提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉。原审法院对该项诉求予以审理并进行实体认定，适用法律错误，本院予以纠正。 二、关于维特公司请求确认东营市自然资源局出让涉案土地行为违法的诉求。 维特公司于2016年12月20日提起本案诉讼，当时有效的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”本案中，三份土地使用权出让合同均签订于2012年4月20日，维特公司当日即知道涉案土地出让行为的内容，其于2016年12月才提起本案诉讼，其该项诉求已超过上述规定的两年起诉期限。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条同时规定了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条有关最长起诉期限的适用前提，即公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案不符合最长起诉期限的适用情形，原审判决适用最长起诉期限的有关规定认定维特公司的诉求不超过起诉期限，适用法律错误，本院予以纠正。 三、关于维特公司请求判令东营市政府和东营市自然资源局完善涉案土地周边基础设施配套（包含道路、供水、排水、供电、供气、供暖、通讯等基础设施建设），使土地具备开发条件的诉求。 《土地储备管理办法》（2007年11月19日实施）第十八条规定：“土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。”第十九条规定：“前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，市、县人民政府土地管理部门系国有土地使用权的出让方。综上规定，虽然储备土地的前期开发工作由土地储备机构具体实施，但在土地出让前，尚不存在特定的土地受让人，该项行为不可能影响受让人的权利义务，对土地出让法律关系产生实际影响的是出让合同的有关约定及履行情况。因此，维特公司本项诉求的适格主体应为东营市自然资源局，维特公司对东营市政府的该项起诉应予驳回。原审法院对此未予分析认定，判决驳回维特公司对东营市政府的该项诉讼请求，适用法律不当，本院予以纠正。 对于所出让土地经过前期开发应达到的具体供应条件，在涉案土地出让时并无法律、法规、规章或规范性文件进行强制性的统一规定，实践中有“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”等不同程度的做法，其中“三通一平”指通水、通电、通路和场地平整，是所供应的土地在基础设施方面最基本的开工条件。本案中，维特公司和东营市自然资源局签订的土地使用权出让合同对交付土地的条件约定为“现状土地”，并未约定为维特公司主张的相关基础设施配套。东营市自然资源局主张涉案土地的基础设施配套达到了“三通一平”，可以满足基本建设条件，维特公司已在涉案土地上完成39栋建筑的建设，其在被通知停工前仍在进行建设施工，亦说明涉案土地的基础设施满足实际施工的条件。维特公司有关东营市自然资源局出让的土地不具备开发条件，东营市自然资源局因此应完善基础设施配套的主张缺乏证据证明，本院不予支持。原审判决驳回维特公司对东营市自然资源局的该项诉讼请求，结果正确，但裁判理由不当，本院在此予以指正。 维特公司在二审中提交东营市住房和城乡建设委员会编制的《行政审批和服务事项办理指南》一份，拟证明签订供水、供电、固体废弃物处置、燃气、热力、通信等相关协议是办理建筑工程施工许可的必要前提条件，主张其在申请签订上述协议时，相关部门以没有相应管线为由不予办理，维特公司因此认为缺少相应基础设施配套是不能办理建筑工程施工许可的根本原因。本院认为，维特公司提交的上述指南中，虽然载明建设工程项目初步设计文件审批程序中要求建设单位提报上述协议，该文件审批程序又是办理建筑工程施工许可的前置程序，但上述规定并不能证明东营市自然资源局在涉案土地出让前具有维特公司主张的完善基础设施配套的法定职责，因此，对维特公司的该份证据不予采信。维特公司如对相关部门未予办理建设工程施工许可的行为有异议，可另行起诉寻求救济。 四、关于维特公司请求判令东营市自然资源局顺延土地使用年限的诉求。 如前所述，维特公司以涉案土地不具备开发条件为由提出东营市自然资源局应完善基础设施配套的主张不能成立，维特公司以该项主张为基础请求顺延土地使用年限的主张亦不能成立。且东营市政府在2018年10月8日第6期《城市规划建设管理“1＋5”每周例会会议纪要》中已就调整涉案土地交付时间的具体方案予以明确记载，如维特公司就该方案的实施问题有异议，可另行主张。 另外，维特公司如对案涉土地使用权出让合同的履行有异议，亦可依法另行寻求救济。 还应当指出的是，基于维特公司在本案中主张的法律关系和举证情况，其有关完善涉案土地周边基础设施配套和顺延土地使用年限的诉求无法得到支持。但是，对于维特公司在开发建设过程中确实需要政府解决的问题，相关行政主体仍应当在职责范围内依法履职。依法履职并不意味着必须全部按照相对人的请求内容履职，但也不意味着无法满足相对人的请求就可以不及时处理，久拖不决。涉案土地自2012年出让至今已有八年之久，相关开发建设自2015年被通知停工亦五年有余，对土地利用及企业经营都造成了极大的影响。因此，在对具体问题无法协商一致时，有关行政主体应及时作出行政决定，载明对相关问题明确、具体、可执行的意见，并依法送达维特公司。维特公司如对行政决定不服，可依法申请行政复议或提起行政诉讼，维护企业合法权益。 综上，本案原审法院对东营市政府作出的涉案批复行为进行实体审理不当，对起诉期限的认定不当，判决驳回维特公司对东营市政府履行职责及顺延土地使用年限的诉讼请求不当，本院予以纠正；原审法院判决驳回维特公司对东营市自然资源局完善基础设施和顺延土地使用年限诉讼请求的理由不当，本院予以指正。东营市政府、东营市国土资源局的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销东营市中级人民法院（2016）鲁05行初15号行政判决； 二、驳回东营维特置业有限公司对东营市人民政府的起诉； 三、驳回东营维特置业有限公司对东营市自然资源局出让涉案土地行为的起诉； 四、驳回东营维特置业有限公司的其他诉讼请求。 二审案件受理费人民币50元，由被上诉人东营维特置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王海燕 审 判 员 韩 勇 审 判 员 陈 晖 二〇二〇年四月十四日 法官助理 杜钰越 书 记 员 李 倩