山东省聊城市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁15行初25号原告：王银平，女，1976年4月24日出生，汉族，住聊城市东昌府区。原告：安玉河，男，1979年12月11日出生，汉族，住址同上，系原告王银平之夫。两原告共同委托代理人：杨婷婷，北京京益律师事务所律师。两原告共同委托代理人：王晓先，北京京益律师事务所律师。被告：聊城市东昌府区人民政府。住所地：聊城市东昌府区松桂路77号。法定代表人：刘培国，区长。出庭负责人：孟凡志，副区长。委托代理人：康瑞胜，聊城市东昌府区新区街道办事处工作人员。委托代理人：林树智，山东鲁风律师事务所律师。被告：聊城市自然资源和规划局。住所地：聊城市经济技术开发区湄河路266号。法定代表人：冯能斌，局长。出庭负责人：潘胜军，副局长。委托代理人：刘登科，聊城市自然资源和规划局东昌府区分局新区中心所负责人。委托代理人：梁长静，山东普新律师事务所律师。被告：聊城市东昌府区综合行政执法局。住所地：聊城市东昌府区柳园南路72号。法定代表人：谭宪鹏，局长。出庭负责人：杨宝军，副局长。委托代理人：由瑞营，聊城市东昌府区综合行政执法局工作人员。委托代理人：陈玉普，山东永圣律师事务所律师。被告：聊城市东昌府区新区街道办事处。住所地：聊城市振兴东路33号。法定代表人：王兆波，主任。出庭负责人：张明，副主任。委托代理人：胡振旭，山东鲁风律师事务所律师。原告王银平、安玉河诉被告聊城市东昌府人民政府（以下简称东昌府区政府）、聊城市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）、聊城市东昌府区综合行政执法局（以下简称东昌府区执法局）、聊城市东昌府区新区街道办事处（以下简称新区办事处）行政强制一案，于2020年3月11日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2020年3月30日向四被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。经各方当事人同意，本院依法适用简易程序，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。原告王银平、安玉河及其委托代理人杨婷婷，被告东昌府区政府负责人孟凡志及委托代理人康瑞胜、林树智，被告市自然资源局负责人潘胜军及委托代理人刘登科、梁长静，被告东昌府区执法局负责人杨宝军及委托代理人由瑞营，被告新区办事处负责人张明及委托代理人胡振旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王银平、安玉河起诉称，两原告系夫妻关系，二人均系聊城市东昌府区新区街道办事处董桥村（以下简称董桥村）村民，在自家宅基地上建有房屋用于居住。2019年11月9日，四被告组织人员、机器设备对原告宅基地上的房屋及附属物联合实施了强制拆除，严重侵害了原告合法权利。原告认为，四被告均未有强制拆除原告房屋职权，且未依法履行正当程序，其行为违反了相关法律规定，故诉至法院，请求确认四被告对原告宅基地上房屋及附属设施实施拆除行为违法。原告提交了以下证据证明其诉讼请求：1.两原告及其两子的户口登记薄复印件各各一份。2.案涉房屋被强制拆除前的视频录像共7段。3.2019年11月6日东昌府区执法局向两原告下达的《限期改正通知书》复印件一份，该通知书载明：两原告建房行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令两原告于2019年11月9日前予以改正。4.强拆案涉房屋视频录像共7段。5.案涉房屋被强拆后的照片复印件4张。被告东昌府区政府辩称：（一）原告不具备本案诉讼主体资格。原告在诉状中所称的“宅基地”，系董桥村分配给原告之父安振文用于经营蔬菜大棚的耕地，并非原告自家的宅基地。该地块在2014年即依法转为建设用地并征收，对该地块的使用人安振文也依据相应补偿标准进行了补偿。该地块在征收前是农业用地，禁止用于房屋及其他非农用途建设；被征收后属于国家所有，不经允许，任何个人或单位不得非法侵占。原告在该地块上建设房屋显属违法，不仅不应受到法律的保护，而且应当进行拆除。故原告不是本案的适格主体。（二）职能部门对非法建设的房屋进行拆除，属于正确履职行为。如前所述，该地块在被征收前是用于经营蔬菜大棚的耕地，不是农村宅基地，根据土地管理法的规定禁止占用耕地建设房屋。若该地块上的房屋为原告所建，原告建设房屋的行为则严重地违反了土地管理法等相应法律规定，其非法建设行为应当改正，构成犯罪的，还应当追究刑事责任，对于非法建设的房屋则应当拆除。在原告不改正非法行为及自行拆除非法建设的情况下，本案中的其他被告根据法律赋予的各自职责对非法建设的房屋给予拆除，完全是正确履职行为。综上，请求依法驳回原告起诉或其诉讼请求。被告东昌府区政府提交了以下证据证明其主张：1.2013至2018年征收土地涉及村庄及地块绘制图一份、鲁政土字[2014]899号山东省人民政府建设用地批件一份、聊城市东昌府区2014年第8批建设用地勘测定界图（宗地）两份。拟证明：从2013年起至2018年，经山东省人民政府批准，分批次对涉及郑坑村、桥头王村、董桥村等农用地转为建设用地并征收的事实，其中，鲁政土字[2014]899号山东省人民政府建设用地批件涉及的地块包含本案中原告自称的自家宅基地，在批文下发前不是宅基地而是农用地。2.2009年度的航拍影像图、2012年度的航拍天地图、2018年现状局部图、2019年航拍影像图各一份。拟证明：2009年时案涉土地尚为农用地，处于耕种状态的事实，至2012年案涉土地已被非法侵占建设了房屋。3.董桥资产管理委员会出具的说明一份。拟证明：涉案土地的土地补偿款、土地预留地补偿款、社会保障金均已补偿到位，均应补偿在安振文名下，而不是原告名下。土地补偿款、土地预留地补偿款这两项补偿款安振文没有领取，社会保障金已经划拨至安振文的社保账号。4.董桥村对被征地农民社会养老保险方案说明、安振文领取社会保障金的凭证各一份。拟证明：包括涉案土地在内被征收土地的社会保障金的计算依据，以及涉案土地的社会保障金己经被安振文领取的事实，进一步证明涉案土地的权利人是安振文而非本案原告。被告市自然资源局辩称：（一）市自然资源局非本案适格被告。市自然资源局并未实施原告起诉的行政强制行为，也没有委托其他单位实施，原告起诉主体错误。（二）市自然资源局无实施涉案强制行为的职权，原告诉求无事实根据和法律依据。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改;逾期不改正的，可以拆除。”此外，根据相对集中行使处罚权的规定，市自然资源局也无实施行政强制行为的职权。综上。原告起诉不符合法定受理条件，原告诉求缺乏事实根据和法律依据，请求依法驳回原告起诉。被告东昌府区执法局辩称：（一）在答辩人介入本案处理之前，向新区街道及董桥村资产管理委员会了解的涉案建筑物基本情况如下：涉案土地为董桥村委分配给安振文的经营大棚的耕地，有关人员建设房屋并未征得董桥村委会同意，涉案房屋私自建设时间为2010年至2011年期间。向市资源局东昌府分局了解到的情况如下：涉案土地为耕地，当事人没有办理土地使用手续，属于非法占地，案涉房屋建设于2010年至2011年，没有办理规划许可手续。综合以上材料，可以证实涉案房屋既没有办理土地使用手续，也没有办理建设规划手续，属于违法建设，这是本案的基础事实。（二）根据聊城市违法建设的情况以及东昌府区政府的安排，答辩人于2019年10月30日对当事人王银平进行了询问，王银平承认因为村里应该给两处宅子没给，才在自己地里建房。调查认定涉案房屋为违法建设后，答辩人又于2019年11月6日向当事人送达了限期整改通知书。之后因当事人没有按照通知书规定的期限拆除违法建设，2019年11月9日，东昌府区政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责成答辩人及其他有关部门对涉案房屋采取了强制拆除行为。答辩人的行为没有违反相关法律规定，请求依法驳回原告诉讼请求。被告东昌府区执法局提交了以下证据证明其主张：1.2019年11月4日，东昌府区执法局向市自然资源局东昌府分局发出的《关于协助提供位于财干路以南、××渠以东、××干渠以西、××小区以北的房屋信息的函》、2019年11月5日，市自然资源局东昌府分局的回复各一份。市自然资源局东昌府分局回复载明：安玉河、安振文、安玉珍三人在2005年建设蔬菜大棚，2010年至2011年改建为房屋，所占耕地共计2.2亩，符合土地利用总体规划，但没有办理土地使用手续，属于非法占地。2.2019年10月3日，新区办事处及董桥资产管理委员出具的情况说明一份。该说明载明：案涉土地是1994年村分配的大棚地，分配时土地性质为农用地，经调查各时间段土地影响图，其北侧房屋于2010年建设，南侧房屋于2011年建设。3东昌府区执法局工作人员马勇、焦强于2019年10月30日对当事人王银平制作的询问笔录两份。询问笔录中，王银平承认因为村里应该给两处宅子没给，才在自己地里建房，且没有办理建设工程规划手续。4.2019年11月6日，安玉河签署的《委托书》一份。拟证明王银平接受调查得到了安玉河授权。5.东昌府区执法局工作人员拍摄的现场照片七张。拟证明现场调查情况。6.2019年11月6日，东昌府区执法局向两原告送达的东昌综合执法限改[2019]第0000099号《限期整改通知书》，拟证明东昌府区执法局履行了有关行政程序。被告新区办事处辩称：（一）原告不具备本案主体资格。原告所诉涉案土地是原告的宅基地不属实。首先涉案土地并非宅基地，是1994年下半年董桥村委分配给安振文的耕地，用于安振文经营蔬菜大棚。该土地在2014年转为建设用地，且被政府征收，政府依法对安振文进行了各项补偿。故两原告不具备本案主体资格。（二）答辩人联系协调其他职能部门对非法建设进行拆除清理，属于正确的履职行为。如前所述，原告诉称的“自家宅基地”被征收前是用于蔬菜大棚的耕地，根本不是宅基地，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，严禁占用耕地建设房屋。在该耕地上建设房屋或其他构筑物的行为，相关职能部门已认定为非法占地，并且原告责令改正，但原告（非法建设若为原告所建）仍然置若罔闻，拒不自行改正拆除。在这种情况下，因非法占地发生在答辩人管辖范围，根据属地原则，答辩人联系、协调自然资源及规划部门、行政执法部门对非法建设实施了拆除清理。答辩人及职能部门对非法建设进行拆除清理，属于正确的履职行为。综上，请依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告新区街道办事处提供了2020年3月24日董桥资产管理委员出具的证明证明其主张。该证明主要内容如下：安玉河与王银平系夫妻关系，安振文是安玉河的父亲，其均是董桥村村民。安振文在董桥村有216平方米的宅基一处，王银平和安玉河在村中心路南有327.6平房米的宅基地一处，以上两处宅基均己结算换置回迁房。1994年下半年，董桥村委把村西的部分耕地分给安振文，用于建设蔬菜大棚,发展农业经济。当时村委分地的实际面积是东西长45米,南北长15米。由于当时分配给安振文的耕地的南邻有高压电线塔，无法建设蔬菜大棚，村委就安排安振文对其南邻的耕地进行耕种。后来在村委会毫不知情的情况下，上述耕地被建设房屋约20余间，2019年耕地上的房屋被政府部门拆除。2018年村委分配失地农民保险金前对耕地进行了测量，实际占地共2.62亩，每亩失地保障金17398元，合计45582.76元，该保障金己经下发到安振文社保账户。董桥村委一直没允许安振文一家在上述耕地建设住房更没承诺把上述耕地按宅基地分给安振文。庭审中，被告东昌府区执法局和新区办事处承认对案涉房屋实施了强制拆除行为，但被告东昌府区政府和市自然资源局不予认可。被告东昌府区政府认可原告提供的强拆现场视频中有东昌府区政府办公室副主任江崇波，但其认为江崇波到现场的原因是找新区办事处的党委副书记袁恩海，协调办理其他工作，因袁恩海在拆迁现场，故江崇波去现场找他，但不能据此认定东昌府区政府参与实施了强拆行为。被告市自然资源局认可拆迁现场附近有市自然资源局东昌府分局新区中心所主任刘登科，但没有证据证明刘登科指挥组织实施了原告所称的强拆行为，市自然资源局也未安排过基层工作人员实施任何拆迁行为。经审理查明，原告安玉河、王银平系夫妻关系，系董桥村村民，在本村其父安振文的承包地上建有房屋。被告东昌府区执法局经过调查，于2019年11月6日向两原告下达了东昌综合执法限改[2019]0000099号《限期改正通知书》，认定两原告在位于财干路以南、××、××干渠以西、××小区以北建房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令两原告于2019年11月9日前予以改正。2019年11月9日，原告的房屋被强制拆除。本院认为：一、关于原告安玉河、王银平是否具有本案原告资格问题根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告认为原告安玉河、王银平不具有原告主体资格，主要有两个方面：一是认为两原告不能证明是案涉房屋的所有权人；二是案涉房屋属于违法建筑。被告东昌府区执法局在对原告进行调查时，原告明确称是自己所建；东昌府区执法局向原告送达的东昌综合执法限改[2019]0000099号《限期改正通知书》，亦认定案涉房屋为原告所建，因此，虽然案涉房屋占用的土地系原告之父的集体承包土地，并不能否定案涉房屋属原告建设和使用。案涉房屋不管是否为违法建筑，作为被诉强拆行为的相对人，原告与被诉强拆行为具有法律上的利害关系，依法具有原告的主体资格。故被告的主张不能成立，本院不予支持。二、关于本案涉案房屋的强制拆除主体的确认问题行政诉讼一般遵循“谁行为，谁被告”原则。本案中，被告东昌府区执法局和新区办事处均承认实施了拆除原告房屋及附属设施的行为。拆除现场虽然有被告东昌府区政府办公室副主任和被告市自然资源局东昌府区分局新区中心所的负责人，但上述两被告均否认组织、实施了被诉强拆行为，且对工作人员出现在现场均作了解释和说明，因此，在已有其他主体明确承认实施了强拆行为的情况下，不宜再推定被告东昌府区政府和市自然资源局亦参与实施了被诉强拆行为。因此，原告对被告东昌府区政府和市自然资源局的起诉，依法应予驳回。三、关于被诉强制拆除行为的合法性问题根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条之规定，对违法建筑的拆除，应履行作出责令限期拆除决定、催告、作出强制执行决定、送达、公告等程序。本案中，被告东昌府区执法局和新区办事处均主张案涉房屋系违法建筑，但其提供的证据并不能证明在实施强制拆除前，已履行了上述程序，故该两被告实施被诉强制拆除行为属程序违法。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，判决如下：一、确认被告聊城市东昌府区综合行政执法局、聊城市东昌府区新区街道办事处强制拆除原告安玉河、王银平房屋及附属设施的行为违法；二、驳回原告安玉河、王银平对被告聊城市东昌府区人民政府、聊城市自然资源和规划局的起诉。案件受理费50元，减半收取25元，由被告聊城市东昌府区综合行政执法局和聊城市东昌府区新区街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院审判员  孙金昌二〇二〇年四月二十四日法官助理高世宁书记员吴晨茜