湖南省郴州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘10行初33号 原告李建平，女，1963年1月21日出生，汉族。 委托代理人李会明，男，1955年12年14日出生，汉族。 被告嘉禾县人民政府，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇人民北路20号。 法定代表人张万冬，该县人民政府县长。 委托代理人雷建华，男。 委托代理人刘培福，北京市共信律师事务所律师。 第三人嘉禾县广发镇人民政府，住所地湖南省嘉禾县广发镇广发村。 法定代表人张金泽，该镇人民政府镇长。 委托代理人王慧锋，男。 委托代理人李文红，男。 第三人李土生，男，1963年3月6日出生，汉族。 委托代理人邓毅平，湖南嘉明律师事务所律师。 原告李建平诉被告嘉禾县人民政府（以下简称嘉禾县政府）、第三人嘉禾县广发镇人民政府（以下简称广发镇政府）、第三人李土生行政监督决定一案，于2020年3月16日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月16日立案后，于2020年3月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。原告李建平及其委托代理人李会明，被告嘉禾县政府的委托代理人雷建华、刘培福，第三人广发镇政府的委托代理人王慧锋、李文红，第三人李土生及其委托代理人邓毅平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李建平诉称：1.李土芳（李建平之夫）于2008年5月5日向所在村组缴纳1800元建房用地费后，取得广发镇政府颁发的[2014-008]号建设用地批准书（以下简称8号批准书）。2015年准备在涉案土地上建房时，与李土生发生争议，李土生向嘉禾县政府举报。2.嘉禾县政府在未查清事实的情况下，作出嘉政行监决字（2019）1号行政执法监督决定（以下简称1号监督决定）责令广发镇政府纠正8号批准书错误。请求：撤销嘉禾县政府作出的1号监督决定。 被告嘉禾县政府辩称：1.被诉行政行为属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.1号监督决定符合事实和法律规定，且对李建平的合法权益不产生实际影响。请求法院驳回李建平的起诉。 第三人广发镇政府述称：1号监督决定是上级行政机关对下级行政机关作出的督促履责行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围,且认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院驳回李建平的起诉。 第三人李土生述称：李建平所诉事实与理由不成立，1号监督决定属于内部监督行为，不属于行政诉讼的受案范围。请求法院驳回李建平的起诉或诉讼请求。 经审理查明：李建平与李土芳系夫妻关系。2014年，广发镇政府向李土芳颁发8号批准书，主要内容：建设项目名称为住房，批准用地面积为130平方米，土地所有权性质为集体，土地坐落广发镇圳头村8组，批准书有效期自2014年4月至2016年4月。李土生不服8号批准书，于2019年7月22日向嘉禾县政府提交《行政监督申请书》，主张广发镇政府作出的8号批准书认定事实不清，且已失效，请求嘉禾县政府启动行政执法监督程序，纠正广发镇政府的错误审批行为。嘉禾县政府于2019年7月23日受理该申请，于2019年8月20日召开听证会，听取各方当事人的陈述答辩意见、进行举证质证。2019年9月19日，嘉禾县政府作出1号监督决定，认为：1.广发镇政府未调查核实涉案土地是否属于李土芳所有，且相关证据可证实涉案土地的土地承包经营权属李土生，故广发镇政府颁发8号批准书的行为侵害了李土生的土地承包经营权；2.广发镇政府在镇政府签署“同意”意见之前，就已向李土芳发放8号批准书，且未审查或纠正村组公示期未满提前签署村组意见的行为，存在程序违法的情形；3.李建平及李土芳至今未实施建房活动，广发镇政府未发现或发现后未予处置，属未依法履行行政执法事中、事后监督职责。根据《湖南省行政程序规定》第一百五十六条第三款、第一百五十八条第二款的规定，决定：责令广发镇政府在接到该决定书之日起30日内自行纠正对李土芳作出的8号批准书的行政审批行为，并将处理结果向嘉禾县政府报告。如广发镇政府逾期不履行该决定，嘉禾县政府将依法追究相关人员的行政责任。嘉禾县政府分别于2019年9月24日、9月26日、11月1日将1号监督决定送达李土生、广发镇政府、李建平。李建平不服1号监督决定，于2020年3月16日向本院提起行政诉讼，请求：判决撤销1号监督决定。 另查明：2019年11月19日，广发镇政府作出广政发（2019）80号关于撤销8号批准书的决定（以下简称80号撤销决定），决定撤销8号批准书。李建平不服，于2019年11月25日向湖南省桂阳县人民法院提起行政诉讼，请求确认80号撤销决定无效。2020年3月30日，湖南省桂阳县人民法院作出（2019）湘1021行初269号行政判决，认为：80号撤销决定适用法律错误，但结论正确，应当保留效力，不予撤销。判决：确认80号撤销决定违法。 本院认为：本案争议焦点是李建平的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第(二)项、第(三)项规定,县级以上的地方各级人民政府行使下列职权:(二)领导所属各工作部门和下级人民政府的工作;(三)改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。上述法律规定了上级人民政府对于所属工作部门以及下级人民政府的监督职权,但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成,是否启动内部监督程序以及程序启动后如何处理,属于行政机关内部管理范畴,并不直接设定当事人新的权利义务,原则上不属于行政诉讼受案范围。当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益,这样的救济方式更为有效和便捷。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(八)项规定,上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,李土生申请嘉禾县政府对所属广发镇政府的违法行为启动行政执法监督程序,嘉禾县政府受理李土生的申请后，启动层级监督程序，并根据查明的事实对广发镇政府作出1号监督决定的行为，属于上级人民政府对下级人民政府作出的层级监督行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，1号监督决定的内容是责令广发镇政府自行纠正对8号批准书的行政审批行为，该决定并未直接设定李建平的权利义务，亦未对李建平的合法权益产生实际影响，对李建平的权利义务产生实际影响的是80号撤销决定，李建平已就80号撤销决定另案提起行政诉讼。综上，李建平的起诉不符合法定起诉条件，应裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回原告李建平的起诉。 本案不交纳案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 光 审 判 员  邓 群 人民陪审员  曾红梅 二〇二〇年四月十五日 法官 助理  杨姝莞 书 记 员  林 茜 附：相关法律、司法解释条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；（四）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（七）保护各种经济组织的合法权益；（八）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。