云南省丽江市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)云07行终17号上诉人（原审原告）周加美，女，摩梭人，1967年2月13日生，云南省宁蒗县人，住云南省丽江市宁蒗彝族自治县，公民身份号码5332241967××××××××。委托诉讼代理人赵新科，北京桦天律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被上诉人（原审被告）宁蒗彝族自治县大兴镇人民政府。住所地：宁蒗彝族自治县大兴镇万格路352号。法定代表人杨德山，宁蒗彝族自治县大兴镇人民政府镇长。出庭负责人朱绍芳，女，汉族，1976年6月13日生，云南省宁蒗县人，住云南省丽江市宁蒗彝族自治县，系宁蒗彝族自治县大兴镇人大主席。委托诉讼代理人施朝华，云南蒗渠律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被上诉人（原审被告）宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局。住所地：宁蒗彝族自治县大兴镇万格路1262号。法定代表人石国忠，宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局局长。出庭负责人熊瑞华，男，普米族，1964年10月1日生，云南省宁蒗县人，住宁蒗彝族自治县。系宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局副局长。委托诉讼代理人谭继红，云南谨鹏律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被上诉人（原审被告）宁蒗彝族自治县自然资源局。住所地：宁蒗彝族自治县大兴镇万格路526号。法定代表人彭柱，宁蒗彝族自治县自然资源局局长。委托诉讼代理人张史秀，云南新秀律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。委托诉讼代理人宋振兰，女，摩梭人，1996年4月26日生，云南省宁蒗县人，住云南省丽江市宁蒗彝族自治县，系宁蒗彝族自治县自然资源局执法队工作人员。代理权限为特别授权代理。上诉人周加美因与被上诉人宁蒗彝族自治县大兴镇人民政府（以下简称大兴镇政府）、宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局（以下简称住建局）、宁蒗彝族自治县自然资源局（以下简称自然资源局）城建行政强制一案，不服宁蒗县人民法院（2019）云0724行初字第10号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审原告周加美向原审法院提出的诉讼请求为：1、要求判决撤销三被告于2019年11月30日对原告作出的《告知书》；2、本案诉讼费用由三被告承担。原审裁定认定的事实：根据《宁蒗彝族自治县县城总体规划》、《宁蒗彝族自治县人民政府关于印发的通知》宁政发（2015）31号文件精神，为配合县城规划区的征地拆迁工作，宁蒗县人民政府指定大兴镇政府、住建局、自然资源局三个部门共同进行县城“两违”建筑户的实地调查及处理工作。自2019年4月29日起，大兴镇政府、住建局、自然资源局三部门对民政、烟草片区的“两违”建筑户签发了《责令限期拆除通知书》。自2019年11月30日起，三部门又对民政、烟草片区的“两违”建筑户发放《告知书》。两份文书中均明确“若限期不自行拆除‘两违’建筑的，将依法拆除”，但到目前为止，三部门仍未对“两违”建筑采取任何措施。宁蒗县人民政府称，若经法定的告知程序仍不主动配合自行拆除违法建筑、恢复违法占地的，将责成职能部门依法处罚。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款之规定，《告知书》不应当理解为行政处罚行为，而应当理解为行政强制措施，系行政执法机关在行政管理、检查过程中为了制止或纠正违法行为，消除违法状态，恢复合法状态而采取的行政管理措施，该通知不是对违法行为的最终处理结果，其前提条件是对违法行为的行政处理决定。该类行为不是以制裁违法行为为直接目的，而是属于其他行政行为的一个附属性行为，属于行政执法过程中采取的督促、催告措施，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，不给行政相对人设定新的义务。结合本案，三被告对原告所作出的《告知书》是基于制止、纠正原告的“两违”行政违法行为而采取的行政督促、催告措施，其目的也是督促原告支持和配合政府作出的城乡规划建设要求。并且，政府征地行为和被诉“两违”强拆行为是两个相对独立的行政行为，征地行为并不意味与强拆行为有关联。未作出强拆决定，又未实施具体强拆行为，依法也不是被诉强拆行为的适格被告。因此，该《告知书》只是作出行政处罚前实施的过程行为，不具有终局性，不是导致原告房屋被拆除的必然条件和最终处理结果，对原告的合法权益不产生实际影响。综上所述，原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款之规定，裁定驳回原告周加美的起诉。案件受理费50元，由原告周加美负担。上诉人周加美不服一审裁定上诉称，请求二审法院撤销宁蒗县人民法院（2019）云0724行初字第10号行政裁定，依法指令原审人民法院继续审理。上诉理由：原审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项，以“对原告的合法权益不产生实际影响”为由驳回上诉人起诉，明显适用法律错误。一、被上诉人向上诉人作出的《告知书》属于具体行政行为，且对上诉人合法权益产生实际影响。《告知书》中载明了对相对人建筑物性质的认定，即“两违”；载明了处理结果，即“如在限期内不签订地面构筑物补偿协议，将于2019年12月3日依法拆除地面构筑物，你户的“两违”构筑物不再补偿”；列明了作出处理决定的法律依据，即根据《中华人民共和国城乡规划法》、《云南省违法建筑处理规定》。《告知书》的内容足以显现出其对上诉人权利义务构成实质性影响。原审法院认定该通知不是对违法行为的最终处理结果，甚至认定其为其它行政行为的附属性行为以及其为制止、纠正原告的“两违”行政违法行为而采取的督促、催告措施，明显与事实不符。从客观事实来看，《告知书》属于独立的行政行为，且对上诉人权利义务产生了实际影响，其并没有附属于任何其它行政行为，更不属于其它行政行为的过程性、阶段性行政行为。判定行政行为是否可诉，不能只看名称，要看行政行为的内容和本质。被上诉人作出的《告知书》是以“拆除”为内容和目的，并不属于暂时性控制，不属于行政强制措施范畴。二、原审法院认定《告知书》未对相对人利益产生实际影响，不可诉，违背了行政诉讼法的立法精神，且不利于对地方政府违法征地拆迁的司法监督。从裁定书内容来看，原审法院也非常清楚，其所谓“两违”真实背景是政府征地拆迁，宁蒗县人民政府不实施任何征地程序，却采取指令职能部门单纯以拆“违建”的名义达到其腾退收储土地的行政目的，明显属于以“拆违代拆迁”。三、原审法院对案件受理费处理不当。根据《诉讼费用交纳办法》的规定，驳回起诉的案件不收取案件受理费，原审法院要求上诉人负担受理费是错误的。恳请二审法院作出公正裁判。被上诉人大兴镇政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院予以维持，驳回上诉人的上诉。其理由：一、有管理职能的机关对其有管辖权区域内的违法建筑、违法用地有管理、督促、责令改正的职责，大兴镇政府、自然资源局、住建局对上诉人作出《告知书》是履行职责的行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第五十三条、《中华人民共和国土地管理法》第六十七条之规定，大兴镇政府对辖区内的违法建筑有管理职责和限期改正或拆除职能；住建局对违法违规的违法行为具有监督检查职责；自然资源局对违反土地管理法律法规的行为具有监督检查职责。故三部门共同监督检查，作出《告知书》，并未超出自己的职责、职能范围。二、《告知书》不仅载明上诉人的建筑系违规建筑，且载明不签订构筑物补偿协议，相关部门将依法拆除。出现“两违”分三个步骤处理，第一步由监督管理部门调查，确认违法性质；第二步作出自行拆除或改正通知；第三步由职责部门按照法定程序进行行政处罚。本案中，答辩人依照职责做了第一步和第二步，第三步已由住建局和自然资源局从2019年12月起按法定程序处罚。三、上诉人对答辩人的第二个步骤提起行政诉讼，无法律依据，进一步证实一审法院的裁定的正确性。被上诉人住建局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。其理由：一、《告知书》仅是督促催告的过程性行为，不是可诉的具体的行政行为。《行政处罚决定书》和《强制拆除决定书》所针对的是两违的同一事实和主体，才是处理的最终结果，才是可诉的。二、上诉人对该案上诉的同时也向宁蒗法院提起诉讼要求撤销《行政处罚决定书》和《强制拆除决定书》。这种诉求也说明了《告知书》仅是过程行为。三、《告知书》没有对上诉人的权利义务造成实质性的影响。法庭调查时核实过，《告知书》作出后，房屋是没有被拆除的。实质性的影响所指的是行政行为带来的后果，也即该房屋是否被实际拆除。被上诉人自然资源局答辩称，一、《告知书》不是具体行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二、第十三条及《最高人民法院关于适用的解释》相关规定：行政机关为作出行政行为而实施的准备、认证、研究、层报、咨询等过程行为不属于行政诉讼的受案范围。作为行政机关要作出最终的行政处罚，整个过程中可能存在多个相关的准备、层报等行为，这些最终与行政处罚相关的准备行为连贯成一个合法的程序，才能作出最终的行政处罚决定。《告知书》只是在作出行政处罚决定时的一个过程行为，本身对上诉人的权利义务不产生实质性的影响，不具有可诉性。二、上诉人已经起诉请求法院撤销宁自然联罚（2020）第008号《行政处罚决定书》，从上述起诉可知，上诉人认可《告知书》不是具体行政行为，答辩人所做的该处罚决定书才是最终对上诉人产生实体权利义务影响的具有可诉性的具体行政行为。三、答辩人根据宁蒗县的总体规划，依法行使职责，对上诉人作出《告知书》或是作出最终的《行政处罚决定书》，不存在目的不当的问题。原审原告、原审被告向原审法院提交的全部证据材料已随案移送至本院审查。二审期间，被上诉人大兴镇政府向本院提交了以下四组证据材料：第一组：建设违法案件立案报告表。证明被上诉人对上诉人的违法建筑处罚内部审批，符合程序正当要求；第二组：行政处罚告知书。证明被上诉人将行政处罚事先告知上诉人及救济途径的事实，符合正当程序的要求；第三组：履行行政决定催告书。证明上诉人不履行行政决定而对其发放催告书的事实；第四组：《行政处罚决定书》。证明上诉人不履行行政决定催告书故上诉人发放《行政处罚决定书》的事实，符合依法行政、程序正当的要求。二审期间，被上诉人住建局和自然资源局向本院提交了以下三组证据材料：第一组：行政起诉状。拟证明上诉人已经向宁蒗县人民法院提起请求撤销宁自然联罚（2020）第008号《行政处罚决定书》的行政诉讼；第二组：宁自然联罚（2020）第008号《行政处罚决定书》。拟证明宁蒗县自然资源局和住建局已于2020年1月8日对上诉人作出处罚决定书；第三组：宁自然联强拆字﹝2020﹞007号《强制拆除决定书》。拟证明2020年2月19日，宁蒗县自然资源局、住建局作出《强制拆除决定书》，决定依法拆除上诉人房屋。《告知书》只是为最终作出强制拆除决定书实施的过程性行为，不具有可诉性。上诉人周加美对三名被上诉人提交的上述证据材料质证称，一、对证据的关联性不予认可。被上诉人二审中提交的立案报告表、决定书、催告书、拆除决定书、起诉状等，均与本案被诉具体行政行为没有法律上的关联。且其提交的材料都是在本案上诉后，被上诉人才有针对性的作出。二、对证据的证明目的不予认可。即使上诉人对行政处罚决定进行了起诉，也不能说明上诉人自认《告知书》是阶段性行政行为，两者之间没有必然关联。三、对证据真实性无异议；四、对证据合法性问题，因在另案中起诉，需等另案结果，故在本案中不予评价。被上诉人大兴镇政府对被上诉人住建局和自然资源局提交的证据材料质证称，对证据材料的三性均无异议。被上诉人住建局对被上诉人大兴镇政府和自然资源局提交的证据材料质证称，对证据材料的三性均无异议。被上诉人自然资源局对被上诉人大兴镇政府和住建局提交的证据材料质证称，对证据材料的三性均无异议。本院经审查认为，三名被上诉人提交的上述证据材料，取证程序合法，与本案有关联，本院予以采信并作为认定本案法律事实的依据。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，本案所涉《告知书》系三名被告对杨建荣户作出，周加美系杨建荣妻子，也是杨建荣户户主。杨建荣自愿放弃本案诉讼，由其妻周加美作为原告提起诉讼。三名被上诉人向上诉人作出《告知书》后，上诉人未按照《告知书》的要求履行告知事项，相关职能部门也未对上诉人的建筑物进行拆除。为此，宁蒗县自然资源局和住建局于2020年1月8日对上诉人作出宁自然联罚（2020）第008号《行政处罚决定书》，于2020年2月19日对上诉人作出宁自然联强拆字﹝2020﹞007号《强制拆除决定书》。上诉人不服宁蒗县自然资源局和住建局作出的《行政处罚决定书》和《强制拆除决定书》，已向宁蒗县人民法院提起了行政诉讼。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时该解释第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。结合本案的实际情况，三名被上诉人对于上诉人建盖的建筑物，通过调查核实认为属于两违建筑，依法向上诉人发出《告知书》，由于上诉人一直未按通知要求自行拆除建筑物，后宁蒗县自然资源局和住建局对上诉人作出《行政处罚决定书》和《强制拆除决定书》。从上述的行政行为来看，《告知书》对上诉人的权利义务不产生实际影响，对其合法权益明显不产生实际影响。《告知书》并非行政处罚决定和强制拆除决定，对上诉人权利义务产生实际影响的是后续由宁蒗县自然资源局和住建局作出的《行政处罚决定书》和《强制拆除决定书》。故原审法院认为“《告知书》只是作出行政处罚前实施的过程行为，不具有终局性，不是导致上诉人房屋被拆除的必然条件和最终处理结果，对上诉人的合法权益不产生实际影响”并无不当。由于《告知书》已被后续的《行政处罚决定书》和《强制拆除决定书》吸收覆盖，上诉人要求撤销《行政处罚决定书》和《强制拆除决定书》的行政案件，现已由宁蒗县人民法院受理并正在审理当中，原审法院认定《告知书》系过程性行为，并不会影响到人民法院对《行政处罚决定书》和《强制拆除决定书》的合法性审查，故原审法院依法驳回上诉人周加美的起诉并无不当。根据《诉讼费用交纳办法》第八条的规定，裁定驳回起诉的案件不交纳案件受理费。原审法院裁定驳回上诉人周加美的起诉，又将案件受理费50元让上诉人周加美承担，确属不当，依法应予以纠正。对上诉人的该项上诉意见本院予以采纳。对上诉人的其他上诉意见和理由，因与本院查明的事实和法律规定不服，本院不予采纳。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。虽然对案件受理费处理不当，本院应予纠正，但裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。上诉人周加美一审预交的案件受理费50元和二审预交的案件受理费50元予以退回。本裁定为终审裁定。审判长  蔡江英审判员  胡强胜审判员  谢旭东二〇二〇年四月八日书记员  颜杉珊