江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终596号上诉人（原审原告）黎川县泉顺电站，住所地黎川县岩泉林场内。诉讼代表人李志华，该电站合伙事务执行人。委托代理人盛杰、陈微微，浙江震瓯律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黎川县人民政府，住所地黎川县京川大道行政大楼。法定代表人江志坚，该县县长。委托代理人叶小毛，该县司法局干部。上诉人黎川县泉顺电站（下称泉顺电站）诉黎川县人民政府（下称黎川县政府）水电行政管理一案，不服抚州市中级人民法院（2019）赣10行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2001年3月30日，江西省人民政府作出《关于资溪马头山等5个自然保护区晋升为省级自然保护区的通知》（赣府字［2001］91号），将黎川岩泉自然保护区晋升为江西省岩泉省级自然保护区。泉顺电站属普通合伙企业。2003年6月25日，黎川县扶贫办与周世民签订《泉顺电站水力资源开发协议》，约定周世民在黎川县岩泉林场东坑工区坪工区建设大坝一座、电站一座；2003年7月22日，黎川县林业工业公司与李志华签订《协议书》，约定李志华在黎川县岩泉林场层坪工区大桥厂处新建一座坝高30米左右的电站。2004年7月2日，黎川县水利局批复同意兴建泉顺电站。但泉顺电站建设项目没有经过环保部门验收便投入了正式运营。2017年11月24日，抚州市生态环境保护委员会办公室作出《关于印发＜抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案＞的通知》（抚环委字［2017］2号），该通知中的附件《抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案》第3项载明：对位于缓冲区且在保护区建立后建设的泉顺电站立即关闭……责任单位为黎川县政府、市水利局和市林业局，整改时限为2018年6月底前。2018年3月13日，抚州市生态环境保护委员会办公室向黎川县政府作出《关于按照整改方案要求完成整改工作的督办单》（抚环委办［2018］9号），要求黎川县政府根据抚环委字［2017］2号整改方案规定，对位于缓冲区且在保护区建立后建设的泉顺电站立即关闭。2018年3月22日、2018年5月14日，黎川县环保局、黎川县林业局分别向黎川县政府提请对岩泉省级自然保护区内泉顺、华利二家水电站进行关闭。黎川县政府于2018年5月16日作出《关于依法关闭泉顺电站的通知》，该通知载明：“经实地核查，泉顺电站位于岩泉省级自然保护区缓冲区，且在保护区建立后建设，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”以及《关于抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案的通知》等相关文件要求，现依法作出关闭泉顺电站的决定，由县环保局、县林业局、县水利局、县安监局、县国土资源局、县供电公司等部门联合执法。”泉顺电站认为黎川县政府对其作出的《关于依法关闭泉顺电站的通知》违法，已严重损害其合法权益，遂提起本案诉讼，要求撤销黎川县政府于2018年5月16日作出的《关于依法关闭泉顺电站的通知》。原审认为，本案的争议焦点是：1、黎川县政府作出被诉关闭通知是否具有可诉性；2、黎川县政府关闭泉顺电站的行为是否合法。关于黎川县政府作出被诉关闭通知是否具有可诉性的问题。本案中，案涉关闭通知作出后，具有相应职能的行政机关并未按案涉关闭通知另行作出行政决定，黎川县政府下属相关部门是依据关闭通知的内容，且在黎川县政府组织领导下开展联合执法，对泉顺电站采取断网停电等相应措施，从而导致泉顺电站无法正常生产经营，最终达到关闭泉顺电站的结果。因此，案涉关闭通知对泉顺电站的权利与义务产生了影响，而且已经外化，具有可诉性。关于黎川县政府关闭泉顺电站的行为是否合法的问题。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。国家发展和改革委员会、财政部等部门作出的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》第四条规定，禁止在自然保护区内进行开矿、开垦、挖沙、采石等法律明令禁止的活动，对在核心区和缓冲区内违法开展的水（风）电开发、房地产、旅游开发等活动，要立即予以关停或者关闭，限期拆除，并实施生态修复。环境环保部办公厅《自然保护区生态环境监察指南》第5.5.1规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施，开展旅游和生产经营活动。该监察指南第6.3规定，需对企业关闭、搬迁或涉及重大案件及特殊案件的报当地人民政府。本案中，根据黎川县政府提交的江西省人民政府《关于资溪马头山等5个自然保护区晋升为省级自然保护区的通知》、《黎川岩泉自然保护区总体规划之功能区划图》、《岩泉省级自然保护区位置示意图》、《泉顺水电站位置示意图》，以及抚州市生态环境保护委员会办公室《关于印发＜抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案＞的通知》、《关于按照整改方案要求完成整改工作的督办单》等相关证据，可以认定泉顺电站建立在岩泉省级自然保护区缓冲区。虽然泉顺电站建立时取得了相关部门的一些批复，但不能据此否定泉顺电站建设违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条的规定。因此，黎川县政府对泉顺电站作出被诉关闭决定，并无不当。对泉顺电站要求撤销黎川县政府于2018年5月16日作出的《关于依法关闭泉顺电站的通知》的诉讼请求，依法应予驳回。泉顺电站主张其水电站不位于岩泉省级自然保护区的缓冲区，黎川县政府对其作出关闭决定缺乏事实依据。根据庭审中泉顺电站、黎川县政府双方在岩泉省级自然保护区位置示意图分别标注的泉顺电站位置，并结合泉顺电站称“水库大坝在上面，水电站在下面，相隔直线大约1.3公里”来看，泉顺电站的上述主张不能成立，不予采信。泉顺电站还主张，黎川县政府作出被诉关闭决定未保障其听证权，且未向其送达书面告知，程序违法。黎川县政府收到黎川县环境保护局、黎川县水利局请示后，经审核材料，并经实地核查后作出关闭泉顺电站的决定，属于其职权范围内的行政批准行为，并不属于行政处罚行为。行政处罚是行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法律规范的行政相对人给予行政制裁的具体行政行为，带有制裁性、惩戒性。本案黎川县政府作出的被诉关闭决定是为了保护自然保护区的生态，针对泉顺电站在自然保护区缓冲区建设生产设施作出的禁令性行为。因此，泉顺电站的上述主张不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回泉顺电站的诉讼请求。泉顺电站上诉称，1、电站是被上诉人招商引资依法成立的法人，各项审批手续均是在被上诉人及相关部门的支持配合下完成，建造行为均在被上诉人的指挥监督之下进行。电站的投资人均是外地人员，没有被上诉人的系列行为，电站根本无法建设完成。截止2018年上半年，长达12年的时间，电站合法合规，完全按照被上诉人及相关职能部门的要求从事生产经营活动，从未受到任何处罚，是招商引资成功典范。2005年电站获得省林业厅颁发的使用林地审核同意书，2007年9月24日获得国有土地使用证，确定土地使用权面积233.6平方米，用于建造电站厂房和生活区房屋。以上事实足以说明，电站无过错，不存在非法建设的主观故意，即便客观上成为事实，责任也不在上诉人，关闭电站的行为明显有失公允。2、被上诉人未提供规划红线图或坐标图等有效证据证明电站位于黎川岩泉自然保护区缓冲区内，其庭审中提交的“示意图”无法证明真实性、科学性。3、被上诉人作出的关闭行为依据是《自然保护区条例》第三十二条规定，关闭行为导致电站停业、设备拆除，具有明显的制裁性及被上诉人自认的惩戒性，属于行政处罚，原审认为属于禁令性行为定性错误。4、上诉人对《抚州市“绿盾”2017自然保护区核查问题整改方案的通知》（抚环委〔2017〕2号）不服且已寻求司法救济，原审对此不予理睬，直接将其作为被上诉人行政行为合法的依据，明显错误。综上，被上诉人作出的关闭泉顺电站行为缺乏事实依据，程序违法，应当撤销。请求二审法院撤销原审判决，支持原审诉求。黎川县政府未向本院提交书面答辩意见。各方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，关于泉顺电站是否在岩泉自然保护区缓冲区内的问题。根据江西省人民政府《关于资溪马头山等5个自然保护区晋升为省级自然保护区的通知》，可以认定2001年3月30日岩泉自然保护区晋升为省级自然保护区。《黎川岩泉自然保护区总体规划之功能区划图》《岩泉省级自然保护区位置示意图》《泉顺水电站位置示意图》，以及抚州市生态环境保护委员会办公室《关于按照整改方案要求完成整改工作的督办单》等相关证据，可认定泉顺电站工程在岩泉省级自然保护区缓冲区内，且系在该自然保护区晋升为省级自然保护区后开发建设。泉顺电站提出其不在岩泉自然保护区缓冲区内没有证据予以证实，本院不予支持。关于黎川县政府关闭泉顺电站行为是否合法的问题。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。本案中，在岩泉自然保护区晋升为省级自然保护区后，黎川县相关单位仍同意泉顺电站在该自然保护区缓冲区范围内建设，违背上述法规之规定。黎川县政府根据上述规定以及国家发展和改革委员会和财政部等部门《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》第四条、环境环保部办公厅《自然保护区生态环境监察指南》第5.5.1等相关规定，作出关闭泉顺电站的决定并无不当。《抚州市“绿盾”2017自然保护区核查问题整改方案的通知》（抚环委〔2017〕2号）已经原审庭审质证，泉顺电站在原审中并未对该通知提起附带审查要求，原审综合全案情况，采信该证据，符合法律规定。考虑到泉顺电站系黎川县政府的招商引资项目，相关审批手续是在黎川县政府及有关部门的支持配合下完成，黎川县政府在后续程序中，应当妥善处理相关遗留问题，依法保障电站的正当利益。综上，原审判决驳回泉顺电站的诉讼请求并无不当。泉顺电站的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由黎川县泉顺电站承担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 万进福审判员 谢丽萍二〇二〇年四月二十二日法官助理张小光书记员涂雪儿