福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽行终130号 上诉人（原审被告）漳州市龙文区人民政府，住所地福建省漳州市龙文区政府综合大楼。 法定代表人胡栋良，区长。 委托代理人洪亚斌，福建联合信实（漳州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）唐清福，男，1965年3月13日出生，汉族，住福建省漳州市龙文区。 委托代理人董志武、杨董洁，上海锦天城（厦门）律师事务所律师。 原审第三人漳州市龙文区蓝田镇人民政府，住所地福建省漳州市龙文区水仙大街689号蓝田镇政府大院。 法定代表人黄阿木，镇长。 原审第三人漳州市龙文区城市管理局，住所地福建省漳州市龙文区蓝田经济开发区景山机关大院1幢。 法定代表人黄俊勇，局长。 上诉人漳州市龙文区人民政府（以下简称龙文区政府）因唐清福诉其行政复议一案，不服泉州市中级人民法院（2019）闽05行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，唐清福于2018年9月26日向龙文区政府提出行政复议申请，请求：一、确认被申请人漳州市龙文区蓝田镇人民政府（以下简称蓝田镇政府）、漳州市龙文区城市管理局（以下简称龙文区管理局）于2018年8月1日强拆申请人住宅行为严重违法；二、责令被申请人及时对申请人安置并对相关责任人员进行问责。龙文区政府于2018年9月29日作出《补正行政复议申请通知书》，并于唐清福提交补正复议申请材料的当日即2018年10月11日受理了唐清福的行政复议申请。复议期间，唐清福于2018年10月17日向龙文区政府邮寄了《被强拆房屋赔偿明细》及《家具、电器及其他物品清单》，对其第二项复议请求中请求“安置”的内容明确为产权调换部分、临时过渡安置补助费、货币化补偿部分以及室内财产损失241039元，暂计损失（不含临时过渡安置补助费和产权调换）应赔偿3026810.76元。龙文区政府于2018年10月18日收到上述邮寄的赔偿明细及物品清单。法定复议期间，龙文区政府以情况复杂，不能在法定期限作出复议决定为由，经该政府负责人批准，延长复议期限至2019年1月7日，并将该延长情况告知了申请人和被申请人。龙文区政府于2019年1月4日作出漳龙政行复决〔2019〕3号行政复议决定书,决定:1.确认被申请人蓝田镇政府2018年8月1日强制拆除申请人房屋的行政行为违法;2.驳回申请人对被申请人龙文区管理局的行政复议申请。唐清福于2019年1月9日收到上述复议决定书，于2019年1月21日提起本案诉讼。 原审另查明，2018年12月，由于漳州市龙文区机构改革实施方案的实施，漳州市龙文区城市管理行政执法局被撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，其原作为本案第三人的诉讼地位应由继续行使其职权的漳州市龙文区管理局承接。 原审认为，本案争议焦点为：1.蓝田镇政府、龙文区管理局是否应作为本案共同被告；2.龙文区政府驳回原告对龙文区管理局的复议申请是否合法；3.龙文区政府对原告的“安置”请求未进行实体审理是否合法。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第十三条第一款的规定，龙文区政府具有作出被诉复议决定的职权。蓝田镇政府、龙文区管理局不应列为本案共同被告，而应列为本案第三人，该事实已经福建省高级人民法院于2019年6月3日作出的已生效的（2019）闽行辖终1号行政裁定书确认。因此，蓝田镇政府、龙文区管理局在本案的诉讼地位应为第三人。龙文区政府主张作出原行政行为的行政机关应列为本案共同被告，理由不成立，不予支持。 蓝田镇政府并不具有行政强制执行本案房屋的法定职权，其对本案房屋实施的强制拆除行为，违反了《中华人民共和国强制执行法》第五十三条规定，超越职权。蓝田镇政府在实施被诉强拆行为前，既缺乏据以强制执行的基础性行政决定，也未依法作出催告书、强制执行决定书并依法送达唐清福，以及未依法听取唐清福的相关陈述、申辩意见，违反了《中华人民共和国强制执行法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，其实施的被诉强拆行为缺乏合法依据且程序违法。因此，被诉复议决定确认蓝田镇政府实施的被诉强拆行为违法符合法律规定。 行政机关组织实施行政强制行为可能会抽调或借用其他单位的人员参与，因此，行政强制行为的实施主体应当以以其名义对外实施的行政机关为认定依据。唐清福在复议期间提供的照片等证据虽然体现确有头戴标有“城管执法”头盔且身穿制服的工作人员在强拆现场，但均不足以证明被诉强拆行为有以龙文区管理局的名义对外组织实施，且龙文区管理局也否认其系被诉强拆行为的实施主体。因此，被诉复议决定认定龙文区管理局不是适格的复议被申请人，进而驳回原告对龙文区管理局的复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项、第四十八条第一款第二项规定。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款:“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿”、《中华人民共和国国家赔偿法》第十一条：“赔偿请求人根据受到的不同损害，可以同时提出数项赔偿请求”及第三十二条:“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”的规定，申请人在申请行政复议时有权一并提出行政赔偿请求，且有权提出数项赔偿请求；国家赔偿的主要赔偿方式为金钱赔偿、返还财产和恢复原状；复议机关在决定确认具体行政行为违法时，应在对被申请人提出的赔偿请求进行实体审查后，依照国家赔偿法对赔偿方式、项目、计算标准等的相关规定，同时依法作出赔偿决定。本案中，唐清福虽在其复议申请中提出的系“安置”请求，但唐清福在被诉复议决定作出前已按龙文区政府要求，向龙文区政府邮寄了《被强拆房屋赔偿明细》及《家具、电器及其他物品清单》，对其“安置”请求的内容明确为产权调换部分、临时过渡安置补助费、货币化补偿部分以及室内财产损失241039元，暂计损失（不含临时过渡安置补助费和产权调换）应赔偿3026810.76元。显然，唐清福的上述“安置”请求的内容包含了金钱赔偿和实物赔偿，而非仅包含以产权调换方式实现的实物赔偿，且其明确了金钱赔偿的总数额。即唐清福系以金钱赔偿和实物赔偿的两种赔偿方式作为实现其“安置”请求的方式，也即名义上请求的系“安置”，实质上系请求赔偿。该“安置”内容的违法赔偿性特征明显与集体土地征收过程中涉及的合法补偿性特征的“安置”内容不同。另结合唐清福请求确认强拆行为违法的第一项复议请求内容，应认定唐清福在其复议请求第二项中提出的“安置”请求实质上系在主张强拆行为违法的前提下，以包含金钱赔偿和实物赔偿的两种赔偿方式的“安置”方式请求对因违法强拆行为对其造成的财产损害予以行政赔偿，该请求属于行政赔偿请求，依法应一并作出行政复议决定。至于唐清福主张的“安置”请求中涉及的赔偿方式和计算标准是否符合国家赔偿法规定的赔偿方式和计算标准，是否予以支持，不属于行政复议受理条件的审查范围，而属于受理该赔偿请求后进行实体审查的范畴。根据唐清福在行政复议期间提供的《被强拆房屋赔偿明细》《家具、电器及其他物品清单》、蓝田镇政府《关于依法拆除建元东路(小港段)唐顺根、唐福清等6户建筑物的情况说明》，结合蓝田镇政府在行政复议期间提供的房屋附属物项目补偿清单、漳州市房屋实地勘丈成果图等证据，应认定唐清福已就其本案主张的受损害情况尽到了初步举证责任。被诉复议决定以唐清福未一并提出行政赔偿请求及未提供相关损失证据等为由对原告“安置”的赔偿请求未进行实体审查处理，属于认定事实错误，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序。龙文区政府应按照国家赔偿法等相关规定对本案赔偿请求进行实体审查后，依法作出复议决定。另因问责行为属于内部行政行为，故被诉复议决定认定唐清福关于对相关责任人员进行问责的复议请求不属于行政复议范围合法。综上所述，唐清福的诉讼请求部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项规定，判决：一、责令龙文区政府在法定期限内对唐清福的行政赔偿请求依法作出行政复议决定；二、驳回唐清福的其他诉讼请求。案件受理费50元，由龙文区政府负担25元，唐清福负担25元。 上诉人龙文区政府不服原审判决，提起上诉称：一、一审判决认定：“被诉复议决定对原告提出‘安置’的赔偿请求未进行实体审查处理，属于认定事实错误，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序”，从而判决责令上诉人在法定期限内对被上诉人的行政赔偿请求依法作出行政复议决定。该项判决认定事实不清、适用法律法规错误，请求二审法院予以纠正。1.上诉人的复议决定是根据被上诉人的复议申请请求而作出的。本案被上诉人提出复议申请时的复议请求第二项为“请求责令被申请人及时对申请人安置”，复议内容“请求贵机关秉着执政为民的精神及时给申请人安置”，且在复议决定作出前被上诉人皆未变更过复议请求，原审第三人蓝田镇政府也是针对“安置”请求进行答复。故被上诉人提出的复议请求是“安置”请求，属行政征收补偿请求，依法不属于行政复议受理范围，上诉人在复议决定中认为被上诉人申请复议时未“一并提出行政赔偿请求”是正确的。2.一审判决认定被上诉人在复议申请中提出系“安置”请求，但被上诉人邮寄《被强拆房屋赔偿明细》及《家具、电器及其他物品清单》，即被上诉人系以金额赔偿和实物赔偿的两种赔偿方式作为实现其“安置”请求的方式，也即名义上请求系“安置”，实质上系请求赔偿，属认定事实不清，不合理强加给上诉人法定履职外义务，没有法律依据。3.一审判决第一项未适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，也存在适用法律错误。二、上诉人在复议决定书中已对被上诉人的“安置”请求作出了处理，复议决定书认为：“申请人在申请行政复议时并未一并提出行政赔偿请求、提供相关的证据，如申请人认为被申请人具体行政行为违法造成其他损害的，可以依法另案处理。”在该项处理上认定事实正确、证据充分、适用法律法规正确，程序合法，处理方式并无不当。被上诉人一审该项诉讼请求，即“请求判令被告对第三人的违法行为给原告造成的财产损失作出赔偿决定”缺乏事实和法律依据，依法应予以驳回。综上，请求撤销一审判决第一项，依法改判驳回被上诉人的一审第二项诉讼请求。 被上诉人唐清福答辩称：一、安置可以作为赔偿请求的要求之一。房屋行政强制及行政赔偿的赔偿项目和赔偿金额可以适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，而非仅仅适用国家赔偿法的规定。在赔偿方式上，上诉人以《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式”的规定为由，排除了其他赔偿方式的选择权，实际上是对国家赔偿的限缩理解。二、即使上诉人认为安置不是赔偿的方式，也应该作出处理，而非回避处理。综上，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。上述证据均已经原审庭审质证。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。另，一审判决书中的《中华人民共和国强制执行法》应为《中华人民共和国行政强制法》，本院予以指正。 本院认为，结合各方当事人二审诉辩主张，各方当事人对一审判决关于蓝田镇政府和龙文区管理局的诉讼地位以及蓝田镇政府强拆行为违法和龙文区管理局不是被诉强拆行为的实施主体的认定并无异议，本院予以确认。本案争议的焦点问题是被上诉人是否提出了行政赔偿复议申请，上诉人是否应当对行政赔偿请求进行审理并作出决定？ 本案中，虽然被上诉人向上诉人申请行政复议，提出的复议请求是：一、确认被申请人蓝田镇政府、龙文区管理局于2018年8月1日强拆申请人住宅行为严重违法；二、责令被申请人及时对申请人安置并对相关责任人员进行问责。但在复议期间，被上诉人向上诉人邮寄了《被强拆房屋赔偿明细》及《家具、电器及其他物品清单》，对其第二项复议请求中请求“安置”的内容明确为产权调换部分、临时过渡安置补助费、货币化补偿部分以及其他财产损失，并提出了具体的赔偿数额。由此可见，被上诉人已经向上诉人提出了具体的赔偿请求。上诉人如果认为被上诉人的复议请求不明确，也应当向被上诉人核实，要求被上诉人明确具体的复议请求，特别是明确其复议请求是否包含行政赔偿请求。但上诉人的复议决定仅确认蓝田镇政府2018年8月1日强制拆除被上诉人房屋的行政行为违法和驳回被上诉人对龙文区管理局的行政复议申请，显然上诉人对被上诉人的行政赔偿请求并未进行核实，也没有进行审理并作出相应的决定。即使按照上诉人的主张，被上诉人没有改变复议申请书中的请求，但被上诉人在复议申请书中也已经向上诉人提出了责令复议被申请人履行补偿安置法定职责的复议请求，从保护公民、法人或者其他组织合法权益，实质解决行政争议出发，上诉人也应当对被上诉人的该项复议请求进行审理并作出相应决定，而上诉人的复议决定并未对被上诉人的该项复议请求作出决定。故原审认为上诉人未对被上诉人的行政赔偿请求进行审理并作出复议决定违法，并判决上诉人在法定期限内对被上诉人的行政赔偿请求依法作出行政复议决定，并无不当，应予维持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人漳州市龙文区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年四月十六日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……