贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终45号上诉人（一审被告）遵义市红花岗区永乐镇人民政府，住所地：贵州省遵义市红花岗区永乐镇庆远街2号，统一社会信用代码：11520300009515828X。法定代表人贺中勇，镇长。委托代理人秦国彬，贵州君磊律师事务所律师。委托代理人王冲，贵州君磊律师事务所实习律师。被上诉人（一审原告）骆诗超，男，1954年4月15日出生，汉族，住贵州省遵义市汇川区。被上诉人（一审原告）彭万红，男，1969年6月5日出生，汉族，住贵州省桐梓县。上诉人遵义市红花岗区永乐镇人民政府（以下简称“永乐政府”）因与被上诉人骆诗超、彭万红履行支付义务一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初286号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明：为了充分利用好永乐镇飞云村撂荒及25°以上坡耕地，2016年12月1日，遵义市红花岗区永乐镇飞云村村民委员会与二原告签订《土地流转合同》，约定永乐镇飞云村村民委员会先将本村村民的土地约5000亩流转后，再统一流转给二原告使用，流转期限为30年。2016年12月15日，飞云村村民委员会与田坝组、街上组、苏坡组等村民签订《耕地承包合同》，合同约定甲方（即村民）同意将其承包地按每年田90元／亩、土70元／亩转包给乙方（即飞云村村民委员会）种植，转包限期30年。2016年12月31日，原告骆诗超、彭万红（乙方）与被告永乐政府（甲方）签订了《遵义市新浦新区永乐镇2016年度新一轮退耕还林合同》，将其从永乐镇飞云村委会流转来的土地按政策规定用于退耕还林，在《合同》第二条约定了退耕还林地点及规模，即乙方流转新浦新区村委会在本村村民流转的土地，耕地面积6宗，共1525亩用于退耕还林（面积以上级验收为准），飞云村村委会已与原耕地承包经营权人签订了土地流转合同，并征得原耕地承包经营权人同意将该耕地用于退耕还林，流转期限30年，土地承包款的支付方式及退耕还林补助金分配方式已在土地流转合同中明确。第三条约定新一轮退耕还林补助政策为每亩补助现金1200元、种苗费450元。补助资金分三次兑现：当年检查验收合格后兑现现金500元、种苗费450元，第三年检查验收合格后兑现现金300元，第五年检查验收合格后兑现现金400元。第五条约定乙方权利与义务为：（一）严格按照作业设计的要求，在2017年3月10日前完成退耕还林。（二）严格按照国家规定的种苗质量标准选择苗木，达不到标准要求的苗木不能用于退耕还林……（四）乙方负责退耕还林后林木的抚育管护，禁止在退耕还林地内复耕和从事滥采、乱挖、放牧等破坏地表植被的活动。（五）退耕还林后，乙方享受国家级各级政府出台的有关退耕还林扶持合同……。合同签订后，二原告按合同约定在新浦新区进行退耕还林，经被告验收核实后的面积为1094.95亩。2017年3月10日，在被告对二原告实施的退耕还林地进行验收合格后，被告按双方合同第三条的约定，向二原告兑现了当年退耕还林补助资金。2018年3月26日，遵义市林业局新蒲分局、遵义市新蒲新区财政局下发遵新林发［2018］16号《关于拨付2018年新一轮退耕还林工程中央财政专项（2016年新一轮退耕还林工程第三年农户补助）资金通知》，通知载明“财政分局、林业站（经济发展中心）：根据省财政厅、省林业厅《关于提前下达2018年退耕还林工程中央财政专项资金的通知》（黔财农［2017］299号）文件精神，现将2018年新一轮退耕还林工程中央财政专项资金下达给你们，资金由区林业分局划拨到，并就有关事项通知如下：一、农户退耕还林补助资金由镇（街道）财政分局通过“一折通”直接发放，必须于今年6月30日前发放完成……”。现因原告要求被告支付第三年的退耕还林补助金被拒，诉至法院，要求被告按照双方合同的约定向原告支付第三年退耕还林补助金328485元及利息。审理过程中，二原告放弃要求被告支付利息的请求。一审法院认为，被告永乐政府与二原告签订《遵义市新浦新区永乐镇2016年度新一轮退耕还林合同》时双方意思表示真实，不违反法律行政法规的强制性规定，合法有效。二原告与被告签订合同后，二原告已按照合同的约定在新蒲新区进行了退耕还林，全面履行了合同约定的义务，被告在核定面积验收合格后也按照合同的约定向原告支付了第一年的补助金，现按原、被告双方合同的约定及新一轮退耕还林工程中央财政专项资金的政策规定，被告应当向二原告支付退耕还林后第三年的补助金328485元。审理中，原告放弃要求被告支付利息系对自己权利的处分，不违反法律规定，予以支持。关于被告提出永乐镇飞云村村民并非自愿将土地转包给村民委员会，永乐镇飞云村村民委员会擅自将本村村民的土地流转给二原告的行为无效，按照政策及永乐镇飞云村村民与其村委会土地转包合同的规定，涉案退耕还林补助金应属于土地承包经营权人的辩称意见。根据合同相对性原则，永乐镇飞云村村民委员会与其村民之间的合订的土地流转合同是否合法有效不系本案的审理范畴，且二原告是按照与被告所签合同的约定在流转来的土地上进行退耕还林，符合相关政策的要求，在二原告实施的退耕还林经被告核实面积验收合格后，可依法有权享有合同约定的权利，被告此辩称意见无事实依据，不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务”之规定，判决：由被告遵义市红花岗区永乐镇人民政府在本判决生效后十日内支付原告退耕还林补助金328485元。案件受理费6227元，由被告遵义市红花岗区永乐镇人民政府负担。宣判后，永乐政府不服一审判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决；依法改判驳回被上诉人诉讼请求或发回重审。其理由：1.永乐镇飞云村村民与本案具有利害关系，一审并未通知永乐镇飞云村村民作为第三人参加诉讼，一审程序违法；2.上诉人永乐政府与被上诉人签订的《遵义市新蒲新区永乐镇2016年度一轮退耕还林合同》中，双方约定每亩补助现金1200元，由上诉人分三次支付给被上诉人，系无效约定。若上诉人将补助金拨付给被上诉人，则将侵犯永乐镇飞云村村民权益，且违反《退耕还林条例》第七条退耕还林补助金应当专款专用的强制性规定，以及《合同法》第五十二条关于“违反法律、行政法规的强制性规定”关于合同无效的规定。3.村委会与被上诉人订立合同时并没有得到村民的书面同意，也无证据证明村委会流转涉案土地的经营权得到承包方书面同意，依据《土地承包法》第四十六条“经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权”的规定，被上诉人不拥有涉案土地的经营权，不具备《退耕还林条例》第二十四条规定的签订退耕还林合同所要求的土地承包经营权人主体资格，故被诉退耕还林合同应属无效合同，被上诉人无权要求上诉人支付退耕还林补助金。被上诉人骆诗超、彭万红在法定期限内未提交书面答辩意见。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。另查明：飞云村村民委员会与田坝组、街上组、苏坡组等村民签订《耕地承包合同》第三项约定“甲方（村民）将根底转包给乙方（飞云村民委员会倪堂文）后，国家对农户的惠农款项仍属甲方所有。”，第四项约定“乙方在承包期限内，国家投入的项目资金归乙方使用。（包括退耕还林款项）”。本院认为，在当事人诉请履行行政协议的案件中，行政协议是人民法院审查的主要证据和依据，对行政协议的审查范围应当包括行政协议是否存在重大、明显违法，是否损害国家利益、公共利益及他人合法权益。本案中，永乐镇人民政府与骆诗超、彭万红签订的《遵义市新浦新区永乐镇2016年度新一轮退耕还林合同》约定乙方（骆诗超、彭万红）在退耕还林验收合格后领取补助资金，骆诗超、彭万红根据该约定请求支付第二批次补助金。我国的退耕还林法规或政策，未禁止委托他人还林的退耕还林方式。但结合本案骆诗超、彭万红退耕还林土地的流转过程及合同中“国家对农户的惠农款项仍属甲方（土地承包农户）所有”约定，原土地承包农户在流转土地时并没有放弃享有国家对农户的惠农款项的权利。同时，根据《退耕还林条例》第三十五条“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。具体补助标准和补助年限按照国务院有关规定执行。”、《退耕还林工程现金补助资金管理办法》第二条“现金补助是指中央安排的用于退耕农户退耕后维持医疗、教育、日常生活等必要开支的专项补助资金”等规定，退耕还林补助金中应当包含对原土地承包经营权人的补助。永乐镇人民政府与骆诗超、彭万红签订的《遵义市新浦新区永乐镇2016年度新一轮退耕还林合同》中，约定补助金均由骆诗超、彭万红领取，损害了土地承包户的权益。骆诗超、彭万红据此请求支付补助金，应不予支持；一审判决永乐镇人民政府向骆诗超、彭万红支付补助金不当，本院予以纠正。综上，一审判决认定案件事实基本清楚，但适用法律不当，致裁判结果不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初286号行政判决；二、驳回骆诗超、彭万红的诉讼请求。一、二审案件受理费各6227元，共12454元由被上诉人骆诗超、彭万红负担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年四月二日法官助理瞿胜黎书记员张枝茂