安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终303号 上诉人（一审原告）范凯，男，1966年8月28日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人(一审被告)安徽省太和县人民政府，住所地安徽省太和县人民中路46号，统一社会信用代码113412220031739862。 法定代表人刘牧愚，该县县长。 上诉人范凯因诉安徽省太和县人民政府不履行法定职责一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 范凯向一审法院诉称，其使用的集体土地建设用地由被告依据皖政地（纳入增减挂钩）（2014）17号《关于太和县2013年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》（以下简称17号《批复》）征收后，到目前未得以安置，且原告的宅基地使用权并未被注销。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》、《太和县农村宅基地管理暂行办法》等规定，被告应为原告合理安置宅基地，以保证居住成本不增加，生活水平不降低，长远生计有保障。请求：1、确认被告不履行以迁建安置即重新安排宅基地建房的方式补偿安置原告的法定职责的行政行为违法；2、诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，2014年8月28日，安徽省人民政府作出17号《批复》，同意太和县使用倪邱镇、清浅镇境内已经验收确认的先行复垦建设用地指标37.8685公顷（其中耕地32.3017公顷）与太和县经济开发区闪庄民族村、高小村、友谊村、唐路口村，城关镇关北社区、祥和路村、复兴路社区、桥西社区，旧县镇万福村境内农民集体农用地37.8685公顷（其中耕地32.3017公顷）相挂钩。同意征收农民集体农用地37.8685公顷；另同意征收农民集体建设用地21.1352公顷，以上合计59.0037公顷，用于城镇建设。随后，太和县政府于2014年9月12日作出太政地（2014）40号《征收土地方案公告》，太和县国土资源局于10月10日作出太国土资（2014）141号《征地补偿安置方案公告》并于10月29日报经太和县政府批复同意。范凯的房屋坐落于太和县城关镇××路××（现为银杏社区）管庄，在上述批复征收范围内。2015年4月28日，范凯签订助拆申请书，并于同日填写了村民一户一宅新建房屋认定申请表、被征收房屋村民人口信息登记表。7月18日，范凯与城关镇人民政府签订了编号为0010451的《补偿安置协议书》。后原告认为被告征收其宅基地及地上房屋后，未履行对其以迁建安置即重新安排宅基地建房的方式进行补偿安置的法定职责，诉至人民法院。 一审另查明，范凯因认为其签订的补偿安置协议书系被胁迫签订诉至人民法院，要求确认协议无效。2016年5月25日，该院作出（2016）皖12行初84号行政判决，认为协议不存在无效情形，驳回了范凯的诉讼请求。范凯不服提起上诉，安徽省高级人民法院作出（2016）皖行终531号行政判决，维持一审判决。范凯仍不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出（2017）最高法行申2289号行政裁定，驳回了范凯的再审申请。 一审再查明，2015年3月4日，太和县政府作出并印发太政（2015）15号《太和县人民政府关于印发的通知》，该通知在被征收房屋安置一项中规定了货币安置和产权调换两种安置方式。根据太和县城总体规划（2013-2030）显示，涉案地块已纳入城市规划区。 一审法院认为，本案中原告的诉讼请求是确认太和县政府不履行以迁建安置即重新安排宅基地建房的方式补偿安置原告的法定职责的行政行为违法。因此太和县政府是否具有本案以迁建安置即重新安排宅基地建房的方式补偿安置原告的法定职责是首先要考虑的问题。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》及实施条例的规定，太和县政府负有对原告进行安置补偿的法定职责。但是《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例并没有规定具体的安置方式，《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》规定“因地制宜采取迁建安置、货币安置或实物补偿等多种安置方式，妥善解决好农户生产生活用房问题。”因此，到底采取什么样的安置方式应当由行政机关根据当地实际，综合考虑后自主决定。《暂行办法》根据本地实际将太和县城市规划区内集体土地征收中的安置方式确定为货币安置或产权调换，并无不当。根据该《暂行办法》的规定，原告认为太和县政府未对其以重新安排宅基地建房的方式进行补偿违法的理由不能成立。其次，根据《安徽省实施办法》第四十四条第一款第（四）项的规定，农村村民原有宅基地被依法征用的可以申请使用宅基地。因此，即使采取重新安排宅基地建房的方式，仍应以原告的申请为启动条件，原告应按照上述办法第四十四条第二款的规定，提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。第三，本案中，原告已经就其房屋与被告签订补偿安置协议书，因此原告完全可以通过要求被告履行协议等方式维护自己的合法权益。综上，范凯的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回范凯的诉讼请求。 范凯上诉称，1、被征收土地的农村集体经济组织尚有剩余土地未被征收，被上诉人在条件具备的情况下，应当依职权主动为被征收人重新安置宅基地，并非依申请的行政行为，即无需当事人提出申请。2、一审法院适用法律错误，根据国办发〔2010〕15件文件规定，征地涉及拆迁农民住宅的，必须先安置后拆迁，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。同时其他相关文件对征地拆迁作出类似的规定。一审法院对其请求不予支持，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，支持其一审诉讼请求。 太和县政府未向本院提交书面答辩意见。 一审被告太和县政府向一审法院提举下列证据：1、涉案17号《征地批复》、太和县政府太政地（2014）40号《征收土地方案公告》、太和县国土资源局太国土资（2014）141号《征地补偿安置方案公告》、太和县国土资源局太国土资（2014）148号《关于太和县2013年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标征地补偿安置方案的请示》、太和县政府太政地（2014）53号《太和县人民政府关于2013年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标征地补偿安置方案的批复》。证明原告所诉的房屋依法被征收的事实。2、房屋征收价格评估单、0010451号《太和县集体土地上房屋征收补偿安置协议书》、（2019）皖1282行初7号行政裁定书、（2016）皖12行初81号行政判决书、（2016）皖行终531号行政判决书、（2017）最高法行申2289号行政裁定书。证明原告的房屋已经被采取了拆迁安置，并且安置协议书合法有效。3、太和县城总体规划。证明原告的房屋及所占的土地使用权属于中心城区规划的范围内，原告所拆迁建安置没有依据。4、《暂行办法》。证明在太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁安置方式为货币安置、产权调换两种方式，原告所诉按照迁建安置没有依据。 一审原告范凯向一审法院提交下列证据：1、身份证复印件。证明原告的诉讼主体资格。2、太集建（1992）字第110602号集体土地建设用地使用证。证明原告宅基地使用权并未被注销，享有重新安置宅基地的权利。3、《太和县人民政府关于印发的通知》。证明原告有权据此被重新安置宅基地。4、涉案17号《征地批复》。证明原告的宅基地已经被该批复征收。5、皖行复（2018）176号《行政复议决定书》。证明原告的耕地承包合同内的十亩地、三节地、腰西、长身地被皖政地（纳入增减挂钩）（2012）37号《关于太和县2012年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》征收，剩余的承包地可重置宅基地。6、太和县2012第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦指标土地类别和权属确认表。证明该批次征地批复共征本村耕地0.0057公顷，证明原告有剩余土地。7、同意挂钩证明。证明城关镇祥和路村（原城关镇杜元村委会，现为银杏社区）村委会通过确认。8、商品房买卖合同。证明被征原址房屋价格和补偿安置价格不符合，不能作为土地被征收为国有的价格依据。9、太政（2015）15号《太和县人民政府关于印发的通知》。证明太和县政府依据该办法对原告征收不具有合法性，征收原告土地是以征收为国有为补偿标准，该办法是依据征收集体土地重置价格补偿，补偿性质与征收性质互相矛盾。10、安徽省人民政府皖行复（2018）135号行政复议决定书。证明被告对原告实施的征收拆迁行为违法，无论协议和《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》是否合法都对该批复没有法律效力。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案是因集体土地征收引发的行政争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。本案中，范凯要求太和县政府为其重新安置宅基地，提供了太集建（1992）字第110602号《集体土地建设用地使用证》。但根据一审法院查明的事实，该处房屋及房屋所占用的土地被依法征收，2015年7月18日，范凯就上述房屋与征地实施单位签订了编号为0010451的《补偿安置协议书》。结合以上事实，本案争议的焦点问题是，范凯签订了安置补偿协议后，其再要求被征收人为其重新安置宅基地的是否有权利基础。其一、上诉人提出的该项诉讼请求缺乏权利基础。基于有征收（拆迁）必有补偿，要求补偿的前提条件一是土地（房屋）被征收；二是征收实施部门应补偿而未补偿。本案中，针对涉案房屋双方已经签订了补偿协议，范凯对涉案房屋（土地）的合法权益已经灭失，故其仍持原权利证书请求安置宅基地的请求缺乏权利依据，本院不予支持。其二、涉案补偿协议没有规定除协议外征收人应当为其另行安置宅基地。涉案补偿协议记载了被征收人房屋、附属物、安置人口基本情况，明确了相关补偿方式、补偿费用，并无约定除上述补偿项目外，再为其安置宅基地的条款。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人范凯的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人范凯负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年四月八日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。