河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再17号再审申请人（一审原告、二审上诉人):许媛媛，女，1977年12月20日出生，汉族，住河南省唐河县。委托诉讼代理人：郭瑞康，男，1971年12月28日出生，汉族，住河南省唐河县。系许媛媛之夫。被申请人（一审被告、二审被上诉人):河南省唐河县人民政府，住所地河南省唐河县西岗行政办公区。法定代表人:贺迎，县长。委托诉讼代理人：鹿晓峰，该唐河县人民政府工作人员。委托诉讼代理人：张玉平，河南海涛律师事务所律师。一审原告、二审上诉人:郭瑞康，男，1971年12月28日出生，汉族，住河南省唐河县。再审申请人许媛媛因诉南阳市唐河县人民政府（以下简称唐河县政府）土地行政征收一案，不服本院（2018）豫行终2828号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2019年9月28日作出（2019）最高法行申3656号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请人许媛媛的委托代理人郭瑞康，被申请人唐河县政府委托代理人鹿晓峰、张玉平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：郭瑞康、许媛媛在河南省唐河县滨河街道办事处谢庄社区宗庄组有承包经营的土地，2014年7月1日，唐河县政府作出的《唐河县人民政府征收土地方案公告》（唐政土公字[2014]005号），其中包括郭瑞康、许媛媛承包的土地。郭瑞康、许媛媛对唐河县政府征收土地的行政行为不服，提起本案诉讼，请求确认该征收土地方案公告中涉及郭瑞康、许媛媛承包经营土地的部分违法。南阳市中级人民法院一审查明：郭瑞康、许媛媛在河南省唐河县滨河街道办事处谢庄社区宗庄组有承包经营的土地。2011年11月5日，唐河县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（即建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），拟将包括原告承包经营土地在内的31.1939公顷土地予以征收。唐河县国土资源局与唐河县滨河街道办事处谢庄社区宗庄组签订《征地协议书》，该协议显示征地数量为0.1486公顷。2013年9月24日，唐河县国土资源局制作《征地告知书》并送达给唐河县滨河街道办事处谢庄社区宗庄组，明确拟征收土地范围0.1461公顷。2013年10月8日，唐河县国土资源局制作《征地听证告知书》并送达给唐河县滨河街道办事处谢庄社区宗庄组。2013年10月11日，唐河县滨河街道办事处谢庄社区居民委员会向唐河县国土资源局提交《放弃听证证明》，认为唐河县国土资源局制作的《征地告知书》拟定的征地补偿安置方案合理合法，同意按照拟定的方案执行，不再要求听证。2013年10月15日，唐河县政府作出《关于唐河县2013年度第三批城乡建设用地增减挂钩试点项目征收土地的请示》（唐政文﹝2013﹞55号）。2013年11月27日，南阳市人民政府作出《关于唐河县2013年度第三批城乡建设用地增减挂钩试点项目征收土地的请示》（宛政土﹝2013﹞293号）。2014年4月22日，河南省人民政府作出《关于唐河县2013年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》（豫政土﹝2014﹞405号）。2014年5月20日，南阳市人民政府作出《关于唐河县2013年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地有关事宜的批复》（宛政土﹝2014﹞113号）。在上述县、市人民政府请示文件附件中以及省人民政府批复文件附件中，均显示“谢庄社区小计16.6863公顷。和庄组13.3446公顷，孟冲组3.1956公顷，宗庄组0.1461公顷”。2014年7月10日，唐河县政府作出《唐河县人民政府征收土地方案公告》（唐政土公字[2014]005号）。2014年7月1日，唐河县国土资源局作出《唐河县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（唐国土公字[2014]005号），明确了上述征收土地行为的征收土地补偿方案和安置方案。郭瑞康、许媛媛对唐河县政府征收土地的行政行为不服，遂提起本案行政诉讼，请求人民法院依法确认唐河县政府于2014年7月1日作出的《唐河县人民政府征收土地方案公告》（唐政土公字[2014]005号）涉及原告承包经营土地的部分违法。2015年8月19日，唐河县土地勘测规划队出具的《关于唐河县CSG2013-11块宗地村组面积差异说明》称：“唐河县CSG2013-11块宗地现场测量及村组调查时，由于该地块涉及村组多，且村组间相互套种原因，由于指界不准确，造成部分村组面积统计出现差异，但该宗地总面积准确。该块宗地上报总面积为：16.6863公顷，含和庄组13.3446公顷，孟冲组3.1956公顷，宗庄组0.1461公顷；正确应为和庄组2.3044公顷，孟冲组2.6612公顷，宗庄组11.7207公顷”。2015年8月20日，唐河县滨河街道办事处谢庄社区居民委员会出具的《关于土地收储面积差异的情况说明》称：“唐河县滨河办事处谢庄社区一、二桥收储土地测量及调查过程中，由于组与组之间土地交叉、指界不清等原因，造成部分组面积划界出现差异，但该地块总面积正确。实际分界面积为和庄组2.3044公顷，孟冲组2.6612公顷，宗庄组11.7207公顷”，该说明上有唐河县滨河街道办事处签署“情况属实”字样及签章。南阳市中级人民法院一审认为，一、关于本案诉讼主体问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。征收土地行为由征收土地计划报告、县级以上人民政府批准文件、县级以上人民政府组织实施等多个阶段的系列行政行为组成。县级以上人民政府或其他行政机关实际组织实施征收土地的行政行为是对外产生法律效果的行为，在法律上具有独立意义，具有可诉性。本案郭瑞康、许媛媛对唐河县政府作出的《唐河县人民政府征收土地方案公告》（唐政土公字[2014]005号）不服，提起行政诉讼，唐河县政府作为被诉行政行为的作出机关，应当作为本案被告参加诉讼。本案郭瑞康、许媛媛所承包经营的土地，位于本案征收土地的范围之内，郭瑞康、许媛媛即与被诉征收土地行为具有利害关系，有权提起本案行政诉讼。二、关于本案被诉行政行为是否违法的问题。本案被诉征收土地行为经过河南省人民政府和南阳市人民政府的依法审批；在本案征地方案依法报批前，唐河县国土资源局已将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果亦经被征地农村集体经济组织和有关农户的确认；在前置报批和审批行政程序中对唐河县滨河街道办事处谢庄社区征收土地内容均显示为实际被征收面积16.6863公顷，但是对于三个村民小组的具体征地面积出现错误，征地文件显示为“和庄组13.3446公顷、孟冲组3.1956公顷、宗庄组0.1461公顷”，而被告经核实后认为应当征收“和庄组2.3044公顷、孟冲组2.6612公顷、宗庄组11.7207公顷”。通过唐河县政府自述以及唐河县滨河街道办事处谢庄社区居民委员会说明可以证实，唐河县政府在涉案征地行为前期现场测量及村组调查、申报过程中由于工作不认真、不细致，加之该地块涉及村组多，且村组间相互套种等原因，造成对于唐河县滨河街道办事处谢庄社区被征收土地总面积认定正确的情况下对于和庄组、孟冲组、宗庄组的具体征地面积认定错误，鉴于郭瑞康、许媛媛认可其涉案承包经营土地在《唐河县人民政府征收土地方案公告》（唐政土公字[2014]005号）范围之内，且唐河县土地勘测规划队、唐河县滨河街道办事处、谢庄社区居民委员会均予以相应的说明，加之该征收土地行为涉及多个不同区域且已经实施，唐河县政府对于唐河县滨河办事处谢庄社区被征收土地总面积认定正确的情况下对于和庄组、孟冲组、宗庄组的具体征地面积认定错误属于工作失误，该差错对郭瑞康、许媛媛权利不产生实际影响，尚未达到需要确认违法的程度。故郭瑞康、许媛媛要求依法确认违法的诉讼请求，不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭瑞康、许媛媛的诉讼请求。本院二审查明的事实与一审一致。本院二审认为，郭瑞康、许媛媛的诉讼请求为请求确认唐河县政府征收其承包经营地的行为违法。而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收土地的主体只能是国务院或省、自治区、直辖市人民政府。故唐河县政府不是本案适格被告，且郭瑞康、许媛媛也没有证据证明唐河县政府实施了对其承包经营地的征收行为。一审法院在被告主体不适格的情况下进行实体审理不当，予以纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款第一项的规定，裁定：撤销一审行政判决；驳回郭瑞康、许媛媛对唐河县政府的起诉。再审申请人许媛媛诉称：一、唐河县政府的征收行为，未依法告知土地现状调查结果，侵犯了申请人的知情权。二、被申请人擅自更改征地批复豫政土（2014）405号文件内容，将申请人所承包的土地非法征收，侵犯了申请人的承包经营权。未履行补正程序，擅自变更征地内容违法，原审判决认定工作失误尚未达到确认违法程度，“总面积不变，不影响许媛媛、郭瑞康实际权利”的认定错误。请求撤销原判，改判支持其再审诉讼请求。被申请人唐河县政府辩称：在征收前期的申报征收土地面积数据中，谢庄社区共16.6863公顷，包括：和庄组13.3446公顷、孟冲组3.1956公顷、宗庄组0.1461公顷。但三个村组的拟征收土地数据应当是：和庄组2.3044公顷、孟冲组2.6612公顷、宗庄组11.7207公顷。三个村组各自的土地面积因套种、交叉，界址部分不清，在申报数据时出现失误，就其所在的谢庄社区共16.6863公顷数据正确，该数据差异属于笔误。同时涉案土地已经省政府依法批准征收，征收过程中的笔误对许媛媛、郭瑞康的权利没有产生实际影响，原审认定事实清楚，裁判适当，请求驳回再审申请。本院再审查明的事实与原审一致。本院认为，本案争议的焦点是，一、被诉的唐河县政府作出的土地征收公告是否具有可诉性；二、在土地征收实施中，就申报数据与审批数据存在差异的情形下，实施行为适用相应数据的合法性问题。一、本案被诉的唐河县政府作出的土地征收公告属于征收实施行为，对该行为可以直接提起行政诉讼。征收行为与征收实施行为在法律上具有不同的法律效果和相应的权利救济规则，对征收行为不服的，应当以作出征收批复的机关为被告，对征收实施过程中的事实行为不服的，应当以实施机关或实际行为机关为被告。本案中，涉案土地属于集体性质，由河南省人民政府作出豫政土（2014）405号批复征收，唐河县政府为实施该征收，作出被诉的唐政土公字（2014）005号《征收土地方案公告》，该公告文书是征收实施行为的载体和表现形式，原告认为该公告中的征收范围超出省政府的批复范围，没有按照批复内容实施征收故提起本案诉讼，该诉讼的标的是征收实施行为，唐河县政府是适格被告。二、唐河县政府在土地征收实施中，变更土地面积和界址的行为没有法律依据。唐河县政府辩称，申报拟征收土地面积数据中，虽然三个村组各自的土地面积出现错误，但就其所在的谢庄社区共16.6863公顷数据正确，该数据差异属于笔误，在实施中可具体调整和纠正，不属于违法实施征收的行为。经审查，上述数据差异及其纠正问题涉及土地征收权限，县级人民政府不具有调整土地征收面积和界址的法律授权，不能对批复的内容予以变动。如涉及文字笔误或数据统计失误，亦应当按照行政管理的规定，层报批复机关予以更正或采取相应的补救措施，但不能直接予以改动。唐河县政府没有按照批复内容予以实施，也没有采取呈报更正的纠正程序，故其被诉行政行为没有法律依据，构成违法。综上，原审适用法律不当，应予纠正，再审申请人的再审理由成立，本院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：一、撤销本院（2018）豫行终2828号行政裁定和南阳市中级人民法院（2017）豫13行初148号行政判决；二、确认唐河县人民政府作出的唐政土公字（2014）005号《唐河县人民政府征收土地方案公告》中涉及对郭瑞康、许媛媛承包土地的部分违法。三、驳回郭瑞康、许媛媛的其他诉讼请求。本案一、二审诉讼费由唐河县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  段励刚审判员  肖贺伟二〇二〇年四月十七日书记员  唐雅琦