四川省内江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川10行终10号 上诉人（原审原告）内江市东兴区青青草养殖专业合作社，住所地四川省内江市东兴区胜利镇花萼村六社。 法定代表人曾令君，总经理。 委托代理人陈玲，女，该合作社工作人员。 委托代理人高攀恒，国浩律师（成都）事务所律师。 被上诉人（原审被告）内江市生态环境局，住所地四川省内江市东兴区胜利街道北环路西段576号。 法定代表人谢媛丽，局长。 委托代理人张建，四川法锐律师事务所律师。 委托代理人曹翔，四川法锐律师事务所律师。 上诉人内江市东兴区青青草养殖专业合作社（以下简称青青草养殖合作社）因与被上诉人内江市生态环境局（以下简称市生态环境局）环境保护行政处罚一案，不服四川省内江市东兴区人民法院（2019）川1011行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人青青草养殖合作社的法定代表人曾令君及其委托代理人陈玲、高攀恒，被上诉人市生态环境局的行政机关负责人林军及委托代理人张建、曹翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 内江市东兴区环境保护局（下称东兴区环保局）于2019年3月19日作出内东区环罚〔2019〕22号《行政处罚决定书》，载明：2018年11月6日，青青草养殖合作社在养牛过程中产生的牛尿、牛粪、场地污水直接排入外环境。根据《中华人民共和国水污染防治法》第83条规定，决定对青青草养殖合作社处罚款16万元。决定书同时载明执行方式和期限以及相关权利。 青青草养殖合作社向一审法院诉称，青青草养殖合作社成立于2012年1月，经营畜禽养殖。2019年3月19日，东兴区环保局以青青草养殖合作社将生产经营中的牛尿、牛粪、场地污水直接排入外环境为由处以罚款16万元，但青青草养殖合作社在生产经营中的废物一直是按照相关规定进行处理，无任何违反《水污染防治法》第83条规定行为。青青草养殖合作社成立时取得了环境影响报告批复，经批准按照目前条件进行生产。造成污染物排放的原因是第三人修建项目时破坏了化粪池，青青草养殖合作社没有故意或者过失行为，故请求法院判决撤销东兴区环保局作出的内东区环罚〔2019〕22号《行政处罚决定书》，本案诉讼费由市生态环境局承担。 市生态环境局向一审法院辩称，因机构改革，原东兴区环保局现变更为内江市东兴生态环境局，属市生态环境局的派出机构。根据《中华人民共和国水污染防治法》的规定，原东兴区环保局作出处罚决定的主体合格，处罚决定认定的事实清楚，证据确凿，程序合法，请求法院依法驳回青青草养殖合作社的诉讼请求。 一审法院经审理查明：2018年11月6日，原东兴区环保局执法人员在执法监督检查中，发现青青草养殖合作社在养牛过程中将产生的牛尿、牛粪、场地污水通过排污沟直接排入外环境。同日，东兴区环保局作出内东区环责改字〔2018〕124号《责令改正违法行为决定书》，责令青青草养殖合作社立即停止违法行为。2018年11月6日，东兴区环保局以内东区环法立字〔2018〕124号立案决定书对青青草养殖合作社的行为予以立案。同日，东兴区环保局执法人员进行了现场检查、勘验、拍照、调查询问，与青青草养殖合作社负责人曾令君以及监测公司人员共同到养殖场排污口现场取样，并委托四川中衡检测技术有限公司对提取的废水样本进行监测。2018年11月12日，四川中衡检测技术有限公司作出ZHJC〔环〕201811054（01）号监测报告，监测结果为青青草养殖合作社废水排污口的废水超标。2019年3月4日，东兴区环保局向青青草养殖合作社发出内东区环罚听字〔2019〕022号听证告知书，告知了青青草养殖合作社有听证的权利。2019年3月5日，东兴区环保局向青青草养殖合作社发出内东区环罚告字〔2019〕022号行政处罚事先告知书，告知了青青草养殖合作社拟处罚的事实、理由、依据以及陈述和申辩权。2019年3月19日，东兴区环保局作出内东区环罚〔2019〕22号《行政处罚决定书》，以青青草养殖合作社在养牛过程中将产生的牛尿、牛粪、场地污水直接排入外环境为由，对青青草养殖合作社处16万元的罚款，决定书同时载明了执行方式、期限以及相关权利，并于同日向青青草养殖合作社送达了行政处罚决定书。青青草养殖合作社不服处罚决定，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销东兴区环保局作出的内东区环罚〔2019〕22号行政处罚决定。 一审法院另查明，2019年3月25日，因机构改革，中共内江市委办公室、内江市人民政府办公室印发《内江市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，成立市生态环境局，原东兴区环保局变更为内江市东兴生态环境局，系市生态环境局的派出机构，其职责由市生态环境局行使。 一审法院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”的规定，东兴区环保局在作出本案处罚决定时系县级以上人民政府的环境保护主管部门，具有对水污染防治的监督管理职责，其执法主体合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，本案中，因机构改革，东兴区环保局变更为内江市东兴生态环境局，系市生态环境局的派出机构，其职责由市生态环境局行使，根据上述法律规定，市生态环境局为本案被告。东兴区环保局按照相关规定进行了立案、调查，处罚前告知拟处罚的事实、理由、陈述和申辩以及听证权利，依法作出处罚决定并送达，其执法程序合法。根据《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”和第八十三条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”的规定，本案中，青青草养殖合作社利用排污沟将生产过程中产生的牛尿、牛粪、场地污水直接排入外环境，且排出的污水超标，东兴区环保局根据上述法律规定，对其处以16万元罚款的行政处罚，并无不当，该处罚决定认定事实清楚，证据充分。因在青青草养殖合作社排污口提取污水监测样本的过程中，青青草养殖合作社的法定代表人曾令君均全程参与，且由监测公司的工作人员现场取样，故监测过程无违法情况，青青草养殖合作社主张取样及监测违法的理由不成立。综上，东兴区环保局作出的内东区环罚〔2019〕22号《行政处罚决定书》行政处罚决定，事实清楚，证据充分，处罚适当，程序合法。青青草养殖合作社以行政处罚违法请求撤销处罚决定的理由不成立，一审法院不予支持。市生态环境局以行政处罚合法，请求驳回青青草养殖合作社诉讼请求的辩称理由成立，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回青青草养殖合作社的诉讼请求。本案受理费50元，由青青草养殖合作社负担。 青青草养殖合作社向本院提起上诉称：1.市生态环境局取证程序不合法，一审未予认定。原东兴区环保局取样点为上诉人以前修筑的排水沟、暗沟等地方，这本是上诉人之前专门为排放奶牛排泄物的渠道，修筑时对其进行了封闭，连接的是化粪池和沼气池。后因案外人施工将化粪池、沼气池破坏，致暗沟外露，但上诉人并未利用暗沟直接排放，只是因原始修建的原因，排放污染物是其本来的用途，故东兴区环保局取证的地点不符合法律规定。鉴定机构是对排泄物进行鉴定，而不是对周边的水体、土壤进行鉴定，鉴定报告未能证明污物排放对周边环境造成了损害。2.市生态环境局适用法律错误，一审未予纠正。东兴区环保局以《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条进行处罚，但上诉人并不存在法条规定的情形，上诉人的污染防治措施通过了相关部门验收，上诉人没有利用任何不合法的手段进行排污。根据该条规定，“利用”应当是主观故意，为了自己利益放任污染环境的情形发生，而上诉人多次阐明因化粪池、沼气池被案外人破坏导致无法使用污水处理设施，上诉人仍积极采取补救措施，采用将牛粪、牛尿转运方式。故请求撤销一审行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求，即撤销东兴区环保局内东区环罚（2019）22号行政处罚决定书；本案诉讼费用由被上诉人承担。 市生态环境局辩称，1.一审法院认定事实正确。东兴区环保局制作的《现场检查（勘验）笔录》、《调查询问笔录》、现场检查照片等证据均证明上诉人存在利用排污沟将污染物直接排入外环境的行为，上诉人的法定代表人全程参与了对上诉人排污口的取样监测；上诉人在庭审中认为案外人对化粪池进行了破坏，造成外排，其均未否认污染物通过排污沟外排的行为。2.一审法院适用法律正确。案涉处罚所依据的《中华人民共和国水污染防治法》并未规定上诉人的违法行为需以“故意”为前提，上诉人的污染治理设施遭破坏后，在长达一个多月的时间里未进行修缮，存在放任的心理，具有“故意”。上诉人虽取得环境影响报告批复等手续，但不能证明其后续养殖过程中的行为合法。3.案涉《处罚决定书》合法有效，不应当撤销。原东兴区环保局有权作出处罚决定；《处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿；《处罚决定书》适用依据正确、程序合法。故请求驳回上诉人的全部诉讼请求。 二审中，上诉人青青草养殖合作社当庭提交了一份新证据，即由四川省内江市大千公证处于2010年3月20日出具的（2020）川内大证字第738号《公证书》，据以证明青青草养殖合作社对沼气池进行了重建。 市生态环境局对青青草养殖合作社提交的证据认为：该证据未在举证期限内提交，且该证据证明的是2020年3月18日的情形，不能证明东兴区环保局在2019年作出处罚时做了整改措施，与本案也不具有关联性。 本院对青青草养殖合作社提交的新证据认为，《公证书》证实的事实是2018年3月18日，青青草养殖合作社养殖场内有两个新建的沼气池，该事实不能证明东兴区环保局处罚时，青青草养殖合作社对污染物处理设施进行了整改，且青青草养殖合作社也自认是之后修建的，该证据与本案的行政处罚不具有关联性，本院不予采信。 本院另查明：为证明青青草养殖合作社存在将牛尿、牛粪、场地污水直接排入外环境的违法事实，市生态环境局向法院提交了《现场检查（勘验）笔录》、《现场勘验图》、《现场照片》、《调查询问笔录》等证据。经本院审查上述证据，《现场检查（勘验）笔录》无执法人员的签字、无被检查人的签字；《现场勘验图》无绘制人的签字、无现场人员签字；《现场照片》无当事人、见证人的签字。 本院查明的其他案件事实与一审法院认定一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条“证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据”、第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”、第四十三条“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条“……当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：……（四）被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定的，从其规定”、第五十五条“法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性：（一）证据是否符合法定形式；（二）证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求；（三）是否有影响证据效力的其他违法情形”的规定，原东兴区环保局负有就其作出行政处罚所依据证据的举证责任，相关证据须符合法定形式要求，且经人民法院审查核实。市生态环境局举出青青草养殖合作社存在违法事实的证据是勘验笔录、现场勘察图、现场照片、现场笔录，除现场笔录有行政执法人员、被询问人的签名，现场照片有行政执法人员的签名外，其余证据均无行政执法人员、被调查人员的签名。根据上述法律规定，勘验笔录、现场勘察图、现场照片均是在执法过程中当场对现场进行调查、处理所形成的文字、图文等材料，应属于现场笔录类证据，采集这类证据除应当载明时间、地点和事件等内容外，还须由行政执法人员和当事人签名确认，当事人拒绝或者不能签名的，应当注明原因；有见证人在场的，还需见证人签名。本案中，市生态环境局提交的勘验笔录、现场勘察图、现场照片等证据没有法定相关人员签名确认，不符合法定形式，不具有合法性，不能作为认定案件事实的根据。市生态环境局另主张青青草养殖合作社在调查询问笔录、本案起诉状中均自认存在违法事实，但经本院审查，原东兴区环保局在对青青草养殖合作社法定代表人的调查询问笔录载明的内容是：“问：2018年11月6日上午我局执法人员现场发现你养殖社有牛尿等污水外排到外环境是否属实？答：你们看到的地方是因为沼气池被拆除了，雨污分流中的雨水流了出去，里面有可能含有少量牛尿等场内其他污水，无法排入沼气池，所以有一部分外排，并没有对周边造成污染”，上述内容尚不能构成青青草养殖合作社自认存在违法事实。经审查青青草养殖合作社的《行政起诉书》，青青草养殖合作社虽自认“造成污物排放的原因是由第三人修建项目时对化粪池进行了破坏，其没有故意或过失行为”，但该自认不能构成对原东兴区环保局所认定全部违法事实的自认，故市生态环境局提出青青草养殖合作社自认违法事实的主张缺乏证据，本院不予支持。行政机关作出行政处罚，要求须对违法事实查明清楚、证据确凿，市生态环境局并无证据证明青青草养殖合作社存在将牛尿、牛粪、场地污水直接排入外环境的违法事实，其对青青草养殖合作社作出案涉行政处罚缺乏主要证据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）款规定，应予撤销。一审法院认定市生态环境局作出行政处罚事实清楚，证据充分，存在不当，本院予以纠正。综上，上诉人青青草养殖合作社的上诉请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下： 一、撤销四川省内江市东兴区人民法院（2019）川1011行初38号行政判决； 二、撤销原内江市东兴区环境保护局于2019年3月19日作出的内东区环罚〔2019〕22号《行政处罚决定书》。 本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由内江市生态环境局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周利芬 审 判 员 吴 敏 审 判 员 王 侯 二〇二〇年四月二十三日 法官助理 李 清 书 记 员 王 琳