广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤07行终32号上诉人（原审原告）陈润胜，男，汉族，住广东省江门市江海区。委托代理人张华，北京创为律师事务所律师。委托代理人裴新月，北京创为律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）鹤山市自然资源局。住所地：广东省鹤山市。法定代表人任建能，局长。出庭负责人文振，该局党组成员。委托代理人林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。上诉人陈润胜因与被上诉人鹤山市自然资源局土地行政处罚纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初277号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人陈润胜上诉请求：1.依法撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初277号行政判决，发回重审或依法改判；2.本案诉讼费用由鹤山市自然资源局承担。主要事实和理由：一、一审法院认定事实不清、主要证据不足。首先，从事实角度看，陈润胜使用的土地并非违法用地，应当受到法律保护。从建筑物本身用途看，陈润胜的建材厂有办理营业执照等相关手续证明文件，并已经过政府主管部门、国土、城建和环保多个行政部门直接同意。从建设过程看，昆东村集体组织履行了村民大会表决的民主程序之后，与陈润胜签订了土地租赁合同书，并约定用于建设加工水泥预制件和其他附属产品，其土地使用权来源合法。从建设项目本身看，涉案地块投资经营时，已是江肇高速公路、广珠铁路弃土场及挖土作业场，而不是农用地。双方约定此地用于建设用地建设加工水泥预制件和其他附属产品，陈润胜也没有改变合同的约定。2009年陈润胜承租的土地原貌为江肇高速公路、广珠铁路弃土场及挖土作业场。2017年3月22日，鹤山市人民政府在政府网站上发布鹤国土资预征字[2016]9号《新建广州南沙港铁路(江门市鹤山市境内)征地预公告》，拟征收雅瑶镇昆东村地段的集体土地94.2405亩，陈润胜的建材厂用地在拟征收范围内，同年12月测绘机构对陈润胜进行了测绘清点，出具了房屋测绘和附属物清点成果报告。鹤山市自然资源局并没有提供涉案土地的原始档案，以及相关档案资料印证，尚不足以证实现涉案土地性质，与土地现状不符。同时，涉案地系征收范围，鹤山市自然资源局在陈润胜与征收部门未达成补偿协议以及拆除陈润胜所建建筑物之后，作出限期拆除处罚决定，有违诚实信用原则。其次，从行为实质看，涉案行政处罚行为意图以行政处罚手段逼迫陈润胜搬迁工作，以达到少补偿甚至不补偿的目的，其行政行为目的严重违法。二、鹤山市自然资源局作出的《行政处罚决定书》事实和程序违法。在事实方面，在行政机关作出《行政处罚决定书》的处罚内容应当遵循行政比例原则。鹤山市自然资源局提供的询问笔录村长邓某某陈述占地11000平方米，实地建设400平方米，与涉案《行政处罚决定书》中描述农用地15294平方米、建设用地1928平方米，共17222平方米不一致。陈润胜的涉案地块已在“广州南沙港铁路(江门鹤山市境内)项目”征收范围内，陈润胜与项目征收部门未达成补偿协议的情况下。在2018年9月份，鹤山市雅瑶镇人民政府采取停电停水等措施，迫使陈润胜停产停业。同年11月份开始，鹤山市雅瑶镇人民政府又组织多个部门多次对陈润胜的地上建筑物和附属物进行了强行拆除。同年12月10日，陈润胜因相关行政机关强行拆除其厂房的行政行为提起行政诉讼之后，鹤山市自然资源局于2019年4月8日作出了《行政处罚决定书》，要求陈润胜限期十五日内拆除其建筑物及相关设施，并处罚款，其处罚内容完全没有遵循行政比例原则，并且执法目的不当。鹤山市自然资源局为推进征收实施工作，因陈润胜没有签订补偿协议，并对将涉案土地上的建筑物和附属物强制拆除的行政行为提起行政诉讼，鹤山市自然资源局便不遵循法定的组织实施程序，又认定该涉案地块为违法用地，其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，属于滥用职权。在程序方面，鹤山市自然资源局没有提交关于陈润胜违法用地的事实调查程序的证据，只是提交了鹤山市自然资源局单方制作针对洞田村相关负责人邓某某的询问笔录，无其他证据印证。因此，鹤山市自然资源局应承担举证不能的不利后果。三、一审判决形式不符合法律规定。对于陈润胜提交的证据认定部分，只是写明不予认定，而缺失分析论证。四、一审法院对原、被告提交证据认定违法。首先，鹤山市自然资源局提交的证据，一审法院所有证据均予以采信，但是，一审法院并没有在裁判文书中阐明证据采纳的具体理由，明显不符合法律规定。其中鹤山市自然资源局提交的证据1是单方制作，无其他证据印证，不能单独作为定案依据；证据2提供的土地利用规划图、土地现状图，即不是陈润胜建设厂房时的现状，也不是涉案土地征收之后的现状，应不予以采信。其次，对于陈润胜提交的证据，一审法院均不予采信，且未阐明具体理由，明显不符合上述法律规定。五、鹤山市自然资源局作出涉案行政处罚所认定的违法面积与实际不相符合，陈润胜没有违建的事实。综上所述，恳请二审法院支持陈润胜的上诉请求。被上诉人鹤山市自然资源局二审答辩称：坚持一审的答辩意见，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。鹤山市自然资源局在涉案行政处罚调查、听证以及一审诉讼阶段，陈润胜对涉案的行政处罚所认定的违法事实与面积是没有异议的。综上所述，陈润胜提起的上诉请求依据不足，恳请二审法院驳回其上诉。上诉人陈润胜向一审法院起诉请求：1.撤销鹤山市自然资源局作出的鹤自然资（执法）处决字[2019]13号《行政处罚决定书》；2.案件诉讼费由鹤山市自然资源局承担。一审法院判决：驳回陈润胜的诉讼请求。一审案件受理费50元(已由陈润胜预交)，由陈润胜负担。二审中，陈润胜向本院提交图片作为新证据，证明陈润胜的两块土地，狮子坑土地使用面积是4500平方米，石仔冈10941平方米用于林木种植。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案系土地行政处罚纠纷。关于鹤山市自然资源局的执法主体问题，一审法院已正确阐述，本院予以确认。本案的争议焦点为鹤山市自然资源局作出的鹤自然资（执法）处决字[2019]13号《行政处罚决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第三十条规定：“国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。”第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”从本案查明的事实看，陈润胜在未取得合法用地手续的情况下，在雅瑶镇昆东村委会洞田村非法占地建设建材厂。鹤山市自然资源局经立案调查、现场勘测，认定陈润胜未取得合法用地手续在涉案土地建厂违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，在履行向陈润胜发出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》等法定程序，告知陈润胜有申诉、申辩、听证等权利，并依申请组织各方当事人听证后，作出涉案《行政处罚决定书》责令陈润胜退还非法占用的土地，恢复土地原貌及处以罚款349725元，符合法律法规规定。一审判决经审理认定，鹤山市自然资源局作出的涉案《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据充分、量罚适当，并据此判决驳回陈润胜关于撤销涉案《行政处罚决定书》的诉讼请求，并无不当。陈润胜在办理建材厂营业执照手续时，虽然原鹤山市国土资源局雅瑶国土资源管理所、原鹤山市雅瑶镇城镇建设管理与环保局在昆东村民委员会出具的《场地产权证明》签署“情况属实”并加盖公章，但不能证明陈润胜就涉案土地的使用履行了合法审批手续，故陈润胜上诉称其并非违法用地，依据不足。鹤山市自然资源局经现场勘测并套合全国土地管理信息系统上的鹤山市雅瑶镇土地利用总体规划图（局部）、鹤山市2017年度土地利用现状图（局部）、鹤山市雅瑶镇2018年航片图，认定陈润胜非法占用农用地15294平方米、建设用地1928平方米，与陈润胜签订的《洞田村土地租赁合同书》约定的土地面积及陈润胜称其用部分租赁土地用于种植林木绿化相吻合，本院予以确认。陈润胜上诉辩称涉案《行政处罚决定书》认定其非法占用的土地面积与其实际占用的土地面积不一致的理由不成立，本院不予采纳。此外，鹤山市人民政府对陈润胜租赁的部分土地进行征收行为与本案鹤山市自然资源局作出的土地行政处罚行为没有关联，陈润胜上诉认为鹤山市自然资源局以其非法占地为由进行行政处罚，从而迫使其拆迁，达到少补偿或不补偿目的的主张，没有事实根据，本院不予采信。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。陈润胜的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈润胜负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈汉锡审 判 员 周 奇审 判 员 陈敏婷二〇二〇年四月二十六日法官助理 谢俊杰书 记 员 区妙莎