北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京04行初1712号原告史惠丽，女，1968年11月17日出生，汉族，住北京市朝阳区。被告北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。法定代表人文献，男，区长。委托代理人刘畅，北京市朝阳区司法局干部。委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所。原告史惠丽因认为被告北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）未履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月12日受理后，向被告朝阳区政府送达了起诉书副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年1月14日公开开庭审理了本案。原告史惠丽，被告朝阳区政府的委托代理人刘畅、孟庆亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告史惠丽诉称，2019年8月8日原告向北京市朝阳区小红门乡小红门村村民委员会（以下简称小红门村委会）邮寄村务公开申请，要求公开小红门村不锈钢城与小红门村委会签订的土地租赁或房屋租赁合同及收款发票，由于村委会未作出答复，2019年8月27日原告向被告提出履责申请，现在已经过去三个多月，被告仍未作出答复，根据行政诉讼法第四十七条第一款的规定，请求法院：1.确认被告未对原告2019年8月27日提出的履责申请作出答复违法，2.请求判令被告监督小红门村委会公开原告要求公开的村务事项，3.诉讼费由被告承担。原告史惠丽在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.履责申请，2.村务公开申请，证据1-2证明原告提交了村务公开申请，小红门村委会未向原告答复。原告向朝阳区政府提交了履责申请，朝阳区政府也没有给原告回复。被告朝阳区政府辩称，原告申请对小红门村委会处理其提出的个别公开特定信息请求的行为进行监管，明显不属于朝阳区政府权限范围，其起诉应予驳回。原告提交申请时尚处于小红门村委会必要合理答复处理期限内，请求朝阳区政府进行监督时机尚不成熟，诉讼请求应予驳回。被告朝阳区政府在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.履责申请、村务公开申请、信封和邮件查询结果，证明朝阳区政府2019年8月28日收到原告的申请材料，内容为请求责令小红门村委会向其回复公开特定信息，同年9月8日被告批转朝阳区农业农村局处理，原告申请事项不属于朝阳区政府权限范围，且请求朝阳区政府监督时机尚不成熟；2.北京市朝阳区小红门乡人民政府（以下简称小红门乡政府）《关于史惠丽要求小红门村村务公开事项的情况说明》、小红门村委会《史惠丽情况说明》，证明经朝阳区农业农村局、小红门乡政府核查，小红门村委会曾于2019年1月公布涉案合同的租期及租金收取情况，小红门村委会于2019年9月28日当面告知原告涉案合同已在2018年9月解除、租金收取至2018年10月31日。经审查，本院对当事人提交的证据作如下确认：原告史惠丽和被告朝阳区政府提交的证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中提供证据的要求，具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采信。经审理查明，2019年8月9日，原告向被告邮寄《村务公开》申请材料，要求小红门村委会公开“小红门村不锈钢城与小红门村委会签订的土地租赁或房屋租赁合同及收款发票”的事项，并要求“书面回复，纸质文本”。由于未得到回复，原告于2019年8月27日向朝阳区政府提出《履责申请》，要求朝阳区政府依法履行调查核实职责，责令小红门村委会依法公布其申请的事项，朝阳区政府于同年8月28日签收。2019年9月8日，朝阳区政府将原告申请材料批转朝阳区农业农村局。朝阳区农业农村局收到后要求小红门乡政府监督指导小红门村委会给予原告答复，同年9月28日，原告到小红门村委会查看了相关情况，小红门村委会工作人员告知原告小红门村委会已于2018年9月与不锈钢城解除合同，租金收取到2018年10月31日，但未向原告出示合同和发票。原告因未收到被告朝阳区政府的答复，于2019年12月12日向本院提起行政诉讼。另查，2020年1月2日，被告朝阳区政府向原告作出《告知书》，告知原告，“被告区政府组织朝阳区农业农村局、小红门乡政府对原告的请求事项进行了调查核实，认为涉案信息属于《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二十四条第一款第（八）项规定的以租赁方式处分村集体财产事项的实施情况信息，根据《村民委员会组织法》第三十条第二款第（一）项的规定，应当公布并接受村民的监督。朝阳区农业农村局已于2019年12月25日作出，责令小红门村委会在20个工作日内，按照村务公开的要求公布涉案信息接受村民监督和查询。原告可于收到本告知书后，直接与小红门村委会联系查询，并监督相关公布情况”。并告知了小红门村的联系人姓名和联系电话。本院认为，根据《村民委员会组织法》第三十条之规定，村民委员会实行村务公开制度。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。因此，本案原告作为小红门村村民，有权向县级人民政府反映该村村民委员会村务公开问题。被告作为一级人民政府，则负有对村民反映的村民委员会村务公布事项进行调查核实，并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。本案的争议焦点是被告是否按照《村民委员会组织法》的规定履行了调查核实及监督职责的问题，原告虽然认可小红门村委会的工作人员通知其查阅相关内容，在本案审理期间亦收到被告作出的《告知书》，但认为小红门村委会并没有向其公开涉案信息，被告的答复也超出法定期限，故要求本院确认被告未对其提出的履责申请作出答复违法，并判令被告监督小红门村委会公开涉案信息。对此，本院认为应根据《村民委员会组织法》对村务公开制度及管理监督方式的规定进行审查。《村民委员会组织法》第四章“村民会议和村民代表会议”中第二十三条规定，村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。第五章“民主管理和民主监督”中第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》（2012年修订）第二十七条规定，村应当建立村务监督委员会，负责村民民主理财、监督村务公开等制度的落实，履行依法公布村民委员会成员职务的自行终止、监督村民委员会成员的罢免工作等职责。第二十八条规定村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布法定事项，接受村民的监督。第二十九条规定，村民委员会应当在本村明显的地方设置固定的村务公开栏和意见箱。村务公开还可以采取广播、闭路电视、网络、刊物等辅助形式。村民委员会应当广泛听取群众对村务公开的意见，接受群众查询，并作好答复工作。村务公开不及时或者公开内容不真实的，村民有权向村民委员会提出质询，向村务监督委员会投诉，向乡、民族乡、镇人民政府，区、县人民政府及其有关主管部门反映。有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。本案中，被告收到《履责申请》后经领导批示，转区农业农村局要求认真组织调查。后小红门乡政府收到农业农村局电话通知，要求其监督指导小红门村委会给予原告答复。2019年9月28日，小红门村委会通知原告到村委会查看相关信息并告知不锈钢城相关情况，包括不锈钢城与小红门村委会已解除合同，但未向原告出示合同和发票。2020年1月2日，被告又向原告作出《告知书》，告知朝阳区农业农村局已责令小红门村委会在一定时期内按照村务公开的要求公布涉案信息接受村民监督和查询，原告可直接与小红门村委会联系查询，并监督相关公布情况。本院认为，被告作为一级人民政府，应当依据《村民委员会组织法》及《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》的规定，在法律授权范围内履行调查核实监督职责，既不能不作为，亦不能超越法律授权范围作为。纵观被告在本案中履行职责的情况，被告收到原告申请后首先转办朝阳区农业农村局调查处理。朝阳区农业农村局要求小红门乡政府监督指导小红门村委会给予原告回复，小红门村委会也安排专人接待原告，告知原告相关情况。被告已履行了《村民委员会组织法》及《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》规定的调查核实职责。关于原告认为被告未在法定期限内对其履责申请进行答复的诉讼意见，本院认为，被告的前述行为和小红门村委会对原告的接待、释明行为已表明被告在法定期限内履行了法律法规规定的调查核实职责。被告于2020年1月2日向原告作出的《告知书》，系进一步向原告告知了其组织调查核实的过程和结果，并未侵害原告的合法权益。关于原告认为小红门村委会未按原告要求公开相关土地租赁或房屋租赁合同及收款发票，被告未依法履行村务公开监督职责的诉讼意见，本院认为，前引法律规定及农村集体经济组织村务公开、财务公开领域的规范性文件均未对村务公开的形式作出具体明确的要求。原告要求必须以合同文本、发票形式公开相关村务信息没有法律依据。且合同内容是否公平、合理以及合同履行情况不属于区政府履行调查核实村务公开的职责范围。同时，根据前引法律规定，村民会议及村民代表会议是农村村民实行自治，发展农村基层民主，维护村民的合法权益的根本方式。村民会议审议村民委员会的年度工作报告，有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村务公开制度则是保障村民委员会及农村村民进行民主管理和民主监督的手段。农村村民通过村务公开了解属于公开范围的村民委员会办理的涉及村民利益的事项。村民如认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。村民如认为村民委员会的决定不适当的，可以通过村民会议的方式行使撤销或变更的权力。也就是说，应当充分尊重村民自治，鼓励村民通过村民会议等形式充分行使民主管理和民主监督权利。综上，原告要求确认被告未对其履责申请作出答复违法、判令被告监督小红门村委会公开原告要求公开的村务事项的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告史惠丽的诉讼请求。案件受理费50元，由原告史惠丽负担（已交纳）。如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  孙永欣人民陪审员  温 泓人民陪审员  赵桂兰二〇二〇年四月三日法官 助理  孙嘉琳书 记 员  严佳钰