河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫07行终301号上诉人（原审被告）新乡市公安局南环分局。住所地：河南省新乡市华兰大道468号。统一社会信用代码：11410700MB12839975。法定代表人刘玉平，局长。委托代理人陈承业，新乡市公安局监督部民警。委托代理人李亮，新乡市公安局南环分局民警。被上诉人（原审原告）王炳岭，男，1968年7月19日生，汉族，住河南省，现住新乡市。委托代理人辛晋敬，北京京平律师事务所律师。上诉人新乡市公安局南环分局（以下简称南环公安分局）与被上诉人王炳岭终止案件调查决定一案，不服河南省辉县市人民法院作出的（2019)豫0782行初118号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现本案已审理终结。原审查明，王炳岭于1995年9月取得新开集建（95）字第04－0204号集体土地建设用地使用证，该证载明：土地使用者王炳岭、地址开发区西杨村等。王炳岭在该集体土地建设用地上建设房屋一座，房屋门牌号为河南省新乡市红旗区开发区关堤乡西杨村南街88号。2019年6月14日，王炳岭报警称上述房屋门口的道路被挖，影响通行。2019年6月26日，王炳岭报警称有人要拆除上述房屋。对王炳岭两次报警，南环公安分局治安管理大队接警后均派民警出警，经了解为政府拆迁行为，认为不构成案件处理，口头告知王炳岭可向有关机关请求处理，并将接处警情况登记备案。2019年6月26日，王炳岭上述房屋被拆除。2019年7月7日，王炳岭向南环公安分局邮寄查处申请书，请求：对2019年6月26日非法拆除王炳岭房屋的行为进行调查处理，查清违法主体和违法人员身份，追究相关人员的违法责任，并书面告知申请人查处结果。2019年7月15日，南环公安分局治安管理大队对王炳岭房屋被拆除予以受案登记。其后，对王新、郭玉堂、李胜武等人陆续调查询问，向新乡高新技术产业开发区管理委员会国土规划建设管理局调取证据等，认为王炳岭房屋被拆除一案没有违法事实，决定终止调查。2019年7月28日，南环分局作出新环公（治）行终止决字[2019]8号终止案件调查决定并予以送达。王炳岭不服，于2019年7月30日向该院提起行政诉讼。原审认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查;认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十条规定，县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他国家机关移送的案件，应当及时受理并按照规定进行网上接报案登记。对重复报案、案件正在办理或者已经办结的，应当向报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人作出解释，不再登记。第六十一条规定，公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：(一)对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人;(二)对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人;(三)对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报告人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。第二百五十九条第一款规定，经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究时效的；（三）违法嫌疑人死亡的；（四）其他需要终止调查的情形。第二款规定，终止调查时，违法嫌疑人已被采取行政强制措施的，应当立即解决。本案中，王炳岭因房屋被拆，于2019年6月26日报警，南环公安分局接警后及时出警，经现场了解为政府部门组织拆迁后，向王炳岭口头告知了可向有关机关请求处理，并将出警情况填写了接处警登记表，履行了相应职责。2019年7月7日，王炳岭再次邮寄申请，要求南环公安分局对其房屋于2019年6月26日被拆事件进行调查处理，南环公安分局对本属重复报警内容的申请，并未置之不理，而是本着认真负责的态度，对案件予以立案登记，制作受案登记表及受案回执，并告知王炳岭。其后，南环公安分局对相关人员进行了询问调查，并向有关机关调取了相关证据材料，查明本案拆迁确系因政府组织的城中村改造项目引起，遂作出本案终止案件调查决定书并向王炳岭送达，南环公安分局已履行了相应的调查职责，并无不履行法定职责情形。政府部门组织的拆迁行为并非公安机关治安管理权限范围之内，因此，王炳岭认为南环公安分局未履行调查职责，并要求继续调查的请求事实及法律依据不足，该院依法不予支持。但是，南环公安分局无论是2019年6月26日事发当天当场告知，还是对王炳岭2019年7月7日申请重新立案调查后终止处理，以及根据其在本案中提供的证据依据，可以判断其均是以案件属政府拆迁不属公安机关管辖而终止调查，而其在作出的新环公（治）行终止决字[2019]8号终止案件调查决定书中，却认为本案属无违法事实的情形因而终止处理，其在认定该事实上有误。事实上，政府组织拆迁存在依法拆迁，但也存在违法拆迁情形，南环公安分局并无证据证明本案拆迁是合法还是违法，其直接作出该认定缺乏事实和法律依据，也与其职责不相符合。该认定也会对王炳岭其后的权利义务产生实质影响。因此，该终止案件调查决定书虽适用《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款，但实质是引用了《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第（一）项规定，该适用法律不当。综上，南环公安分局没有违法不履行职责情形，作出终止案件调查决定结论正确，但认定事实和适用法律项目有误，应依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决：一、撤销新乡市公安局南环分局于2019年7月28日作出的新环公（治）行终止决字[2019]8号终止案件调查决定书；二、新乡市公安局南环分局于本判决生效后在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由新乡市公安局南环分局负担。上诉人新乡市公安局南环分局上诉称，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定，经调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究时效的；（三）违法嫌疑人死亡的；（四）其他需要终止调查的情形。第二款规定，终止调查时，违法嫌疑人已被采取强制措施的，应当立即解决。我局认为该条第一款第（一）项中没有违法事实的“违法”指的是违法行为人违反公安机关职责范围内的治安管理的行为，并不是指违反所有法律法规。一、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一条、第二条之规定，公安机关在适用《公安机关办理行政案件程序规定》时，一定是在公安机关职权范围内行使权力，同时也是针对该行为人有没有公安机关职责范围内的违反法律、法规的行为进行评价，不可能对有没有违反其他法律进行评价。二、根据第二百五十九条第一款第一项中“没有违法事实”中的违法应作体系性的解释。例如根据《公安机关办理行案件程序规定》第三十七条、四十条、一百七十二条第一款第三项、第一百七十五条第三项之规定，这里的“违法”指的是公安机关职责范围内且违反治安管理的行为。故应从整体上解释第二百五十九条第一款第一项中“没有违法事实”的含义。三、应从该条款的上下项对“没有违法事实”的含义进行同类解释。该第（二）项违法行为已过追究时效的；（三）违法嫌疑人死亡的；均指的是有违反治安管理的行为且出现第二项，第三项的情况下，公安机关才依据第二项，第三项出具终止案件调查文书。同时结合本案，如果是说该处的违法是广义上的违法，那么在执法实践中公安机关处理的案件中往往会出现各种法律、法规的交叉、竞合，这样就会导致该项没有适用的余地，该项成为一个空置的项，与上下项出现不协调的现象。四、我局在有证据证明是政府的拆迁行为，具体政府的拆迁行为是违法还是合法，不是我公安机关职责范围内事项，在没有发现其有违反治安管理行为的情况下，我局认为是没有违法事实的，故终止该案件的调查。同时我局认为对王炳岭下达的终止案件调查结论对其权利不产生实质的影响。我局虽然对王炳岭下达没有违法事实的终止案件调查，但是并没有影响王炳岭去法院提起其他行政诉讼，在庭审的过程中法官更不会因为该终止案件调查书而对区政府的履职行为合法不合法不进行评价，我局认为王炳岭来南环分局反映的问题同王炳岭反映区政府的问题是两个法律关系，在这两个法律关系中产生的法律文书是互不相关联的，并不能产生替代的关系。故我局认为应当撤销河南省辉县市人民法院（2019)豫0782初118号行政判决书，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人王炳岭辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉请求。本院经审理查明的事实与原审认定事实一致。本院认为，本案中，南环公安分局经过对相关人员进行询问调查，并向有关机关调取了相关证据材料，查明本案王炳岭的房屋被拆确系因政府组织的城中村改造项目引起，依据政府部门组织的拆迁行为并非公安机关治安管理权限范围之内，遂作出本案终止案件调查决定书并向王炳岭送达，南环公安分局已履行了相应的调查职责，并无不履行法定职责情形。但行政行为是否合法不属于公安机关的管辖范围，故南环公安分局以无违法事实为由作出案涉终止案件调查决定明显不当。南环公安分局的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人新乡市公安局南环分局负担。本判决为终审判决。审判长 随 伟审判员 谢田霞审判员 张彩霞二〇二〇年四月十四日书记员 尚 坤