浙江省义乌市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0782行初33号 原告陈士华，男，1938年2月28日出生，汉族，住东阳市，现住义乌市。 委托代理人陈园珍，女，1966年2月16日出生，汉族，住东阳市，系原告女儿。 被告东阳市千祥镇人民政府，住所地：东阳市千祥镇千祥南路127号。 法定代表人陈杭生，镇长。 委托代理人胡江榕，浙江泽大（东阳）律师事务所律师。 委托代理人郭咏诗，浙江泽大（东阳）律师事务所律师。 被告东阳市自然资源和规划局，住所地：东阳市艺海北路308号。 法定代表人吕良勇，局长。 委托代理人许洪钟，浙江良济律师事务所律师。 第三人东阳市千祥镇千南村村民委员会，住所地：东阳市千祥镇千南村千四。 法定代表人陈世高，村民委员会主任。 原告陈士华诉被告东阳市千祥镇人民政府（以下简称“千祥镇政府”）、被告东阳市自然资源和规划局（以下简称“东阳市自规局”）、第三人东阳市千祥镇千南村村民委员会（以下简称“千南村委会”）其他行政行为一案，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼，于同年1月14日补齐材料，本院于同日受理后，于同年1月17日向两被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月18日公开开庭进行了审理。原告陈士华及其委托代理人陈园珍，被告千祥镇政府出庭行政负责人申屠锦晓及委托代理人郭咏诗，被告东阳市自规局出庭行政负责人韦纬及委托代理人许洪钟到庭参加诉讼。第三人千南村委会经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈士华诉称，东阳市千祥镇千祥北路以南地块是本村集体土地粮田，地理位置紧靠东阳市千祥镇中心小学，只有一米田埂路相隔，东阳市自规局、千祥镇政府无权侵占东阳市千祥镇千南村千四集体土地粮田，动用小城镇建设款造综合楼。原告要求被告千祥镇政府公开千祥镇千南村土地利用规划，但被告千祥镇政府作出我镇无千祥镇千南村土地利用规划的答复。诉请：判令被告千祥镇政府、被告东阳市自规局依法撤销[东村建字2019-40号]东阳市千祥镇千祥北路以南地块修建性详细规划。 原告陈士华向本院提供以下证据： 1、[东村建字2019-40号]东阳市千祥镇千祥北路以南地块修建性详细规划批前公示公告复印件一份，证明涉案土地已经在被告千祥镇政府手中。 2、千祥镇信息公开回复函（编号：2019017）一份，证明千祥镇千南村没有土地利用规划，在没有规划的情况下被告千祥镇政府无权拿本村的粮田集体土地造行政综合楼。在没有支付征用补偿的前提下，政府不能以小城镇建设的名义侵占第三人千南村委会的集体土地粮田。原告是涉案地块的土地使用权人，是第三人的村民，被告千祥镇政府侵占了原告的合法利益，原告有权提起诉讼。 补充提供3、东阳市千祥镇千祥北路以南地块修建性详细规划说明复印件一份，证明涉案土地已经被被告千祥镇政府占用造综合楼。 4、东阳市千祥镇千祥北路以南地块修建性详细规划用地红线图复印件一份，证明涉案土地是本村粮田，在没有征用的前提下被被告东阳市自规局规划为商业用地。 5、东阳市千祥镇千祥北路以南地块修建性详细规划控制图则复印件一份，证明在红线以内，粮田变成商业用地。 被告千祥镇政府辩称，一、涉案规划的编制及批准不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。涉案规划是对土地利用的安排，是一种指导性长期规划，是区域内土地用途管制的依据，不是针对特定公民、法人或者其他组织作出的具体行政行为，不属于可诉的行政行为。二、原、被告主体均不适格。原告陈士华与涉案规划没有利害关系。陈士华要求撤销的是东阳市千祥镇千祥北路以南地块修建性详细规划，该规划范围没有涉及陈士华的房屋及相关合法权益，与陈士华没有利害关系，原告提起本案诉讼不适格。本机关不是涉案规划编制和批准机关。原告提交的[东村建字2019-40号]东阳市千祥镇千祥北路以南地块修建性详细规划批前公示公告没有真实完整反映公示公告的内容，涉案规划的公示公告落款为东阳市城乡规划管理处，涉案规划的编制、公示机关为被告东阳市自规局。本机关仅是涉案规划方案公示期间意见、建议的反馈渠道之一，不是涉案规划编制及批准机关，因此本机关不是适格被告。 被告千祥镇政府在法定期限内向本院提供如下事实证据和法律依据。 事实证据： 1、东阳市政府网站公示公告截图复印件一份，证明该截图来自东阳市人民政府网站，涉案规划公示公告落款处单位为东阳市城乡规划管理处，被告主体不适格。 法律依据： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》。 2、《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条。 被告东阳市自规局辩称，一、被告主体不适格。东阳市千祥镇千祥北路以南地块修建性详细规划由东阳市人民政府批准，以本机关为被告系错列被告主体，应判决驳回原告的起诉。二、规划不具有可诉性。东阳市千祥镇千祥北路以南地块修建性详细规划不针对特定的人，不损害特定人的利益，因此未损害陈士华的合法权益。 被告东阳市自规局在法定期限内提供如下法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第二十一条。 第三人千南村委会未作陈述，也未向本院能提供证据。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告千祥镇政府对证据1完整性有异议，该公示公告没有反映落款单位是东阳市城乡规划管理处。对证据2真实性无异议，关联性有异议。对证据3真实性无异议。对证据4、5真实性无异议，证明目的有异议。被告东阳市自规局认为证据1是不完整的。对证据2真实性由被告千祥镇政府确定，关联性有异议。证据3真实性无异议。证据4、5真实性无异议，关联性有异议。本院对原告提供的证据认证如下：证据1不完整，本院不予认定，对其他证据的真实性均予以认定。 对被告千祥镇政府提供的证据，原告对证据真实性无异议，关联性、合法性有异议。被告东阳市自规局对证据三性无异议。本院对被告千祥镇政府提供的证据的真实性予以认定。 经审理查明，被告千祥镇政府委托广州博厦建筑设计研究院有限公司编制东阳市千祥镇千祥北路以南地块修建性详细规划。2019年4月12日，东阳市城乡规划管理处发布[东村建字2019-40号]东阳市千祥镇千祥北路以南地块修建性详细规划批前公示公告，公开征求意见。2019年7月9日，东阳市人民政府批复同意涉案修建性详细规划。原告陈士华不服，提起本案诉讼。 另查明，东阳市城乡规划管理处隶属于原东阳市规划局。根据中共东阳市委、东阳市人民政府《关于印发〈东阳市机构改革方案〉的通知》（东委发〔2019〕2号），原东阳市规划局已于2019年1月14日被撤销，其职能由被告东阳市自规局承受。 本院认为，修建性详细规划属于详细规划的一种，根据《城市规划编制办法》的规定，编制城市修建性详细规划，是依据已经依法批准的控制性详细规划，对所在地块的建设提出具体的安排和设计。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，其中规划的编制和审批，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，故其性质是行政机关作出的具有普遍约束力的行为。被告千祥镇政府及被告东阳市自规局作出的涉案修建性详细规划的编制、审核行为，未对原告陈士华的权利义务产生实质影响。原告提起的本案诉讼，不属于行政诉讼受案范围，应予驳回。第三人千南村委会经传票传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第七十九条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告陈士华的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  王来来 人民陪审员  王惠庆 人民陪审员  金光伟 二〇二〇年四月二十九日 书 记 员  陈 强