江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终106号上诉人（原审原告）张磊，男，1987年4月20日出生，汉族，住抚州市临川区。被上诉人（原审被告）抚州高新技术产业开发区管理委员会，所在地址：抚州市高新区钟岭大道266号。法定代表人曾月兴，该管委会主任。委托代理人熊剑频，江西抚仁律师事务所律师。上诉人张磊因其诉抚州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称抚州高新管委会）房屋征收补偿安置协议行为违法一案，不服江西省抚州市中级人民法院（2019）赣10行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，原告张磊所称涉案房屋坐落在抚州高新技术产业开发区小组。为推进抚州高新技术产业开发区项目实施，2017年6月19日抚州高新技术产业开发区房屋征收与补偿办公室（甲方，以下简称高新区房屋征收办）与张磊（乙方）签订了房屋征收补偿安置协议书。该协议书主要载明：甲方共应付给乙方房屋征收补偿款、其他补助费共计人民币2384496.83元（大写）贰佰叁拾捌万肆仟肆佰玖拾陆元捌角叁分，并载明了房屋地点、征收的方式、房屋补偿、附属设施补偿等内容。高新区房屋征收办作为甲方代表在协议书上签章，原告张磊作为乙方代表在协议书上签字确认。抚州高新技术产业开发区崇岗镇人民政府工作人员亦在协议书上签字确认，之后加盖了单位公章，且抚州市常青拆迁事务所作为委托征收单位亦在协议书上签章。后张磊领取了上述补偿款2384496.83元。嗣后，张磊认为被告违法委托盈利性民营企业实施政府征收拆迁，既违反了《抚州市中心城区征收土地管理办法》之规定，又违背了法无规定不可为的行政准则，且违反地方法规规定，另行制定补偿标准，属于行政乱作为，严重侵害其合法权益，遂提起行政诉讼，要求法院依法判令高新区房屋征收办委托抚州市常青拆迁事务所，于2017年6月19日与原告签订的房屋征收补偿协议行为违法。经一审法院释明，原告张磊明确其诉讼请求为：确认高新区房屋征收办公室委托抚州市常青拆迁事务所，于2017年6月19日与原告签订房屋征收补偿安置协议行为违法。另查明，2018年3月28日抚州高新技术产业开发区党政办公室印发《关于成立抚州高新技术产业开发区房屋征收补偿与安置工作领导小组办公室的通知》，成立抚州高新技术产业开发区房屋征收补偿与安置工作领导小组办公室。原抚州高新技术产业开发区房屋征收与补偿办公室的职责由抚州高新技术产业开发区房屋征收补偿与安置工作领导小组办公室承受。一审法院认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第一款规定,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，高新区房屋征收办系被告抚州高新管委会组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，原告就高新区房屋征收办与其签订房屋征收与补偿安置协议行为提起本案诉讼，应当以抚州高新管委会为被告，故抚州高新管委会系本案适格被告。行政诉讼法认可行政机关可以通过约定方式实施行政管理，应当尊重各方当事人协商一致达成的协议，让合法有效的协议内容得以切实落实，否则协议将失去意义。本案中，在平等、自愿的基础上，经过协商一致，高新区房屋征收办按照抚府发〔2015〕15号文件确定的补偿标准，与原告张磊签订案涉房屋征收补偿安置协议书，该协议约定的补偿安置内容不损害国家利益、公共利益和他人合法权益，且被诉签订补偿安置协议行为程序亦未违反相关法律强制性规定，双方当事人也已经按照协议约定履行完毕。因此，原告请求确认被告委托抚州市常青拆迁事务所于2017年6月19日与其签订房屋征收补偿安置协议行为违法的诉讼请求，于法无据，该院不予支持。原告张磊起诉提出，被告违法委托盈利性民营企业抚州市常青拆迁事务所实施政府征收拆迁，既违反了《抚州市中心城区征收土地管理办法》之规定，又违背了法无规定不可为的行政准则。经查，案涉房屋征收补偿安置协议书签订的主体系抚州高新技术产业开发区房屋征收与补偿办公室与原告张磊，双方分别在协议上盖章签字确认，且作为实施单位的工作人员亦在案涉协议上签字确认，之后还加盖了实施单位公章，因此，被告委托抚州市常青拆迁事务所参与案涉房屋征收补偿工作，并不违反相关法律、行政法规的强制性规定。原告张磊该起诉理由于法不符，不予采信。原告张磊起诉还提出，被告违反地方法规规定，另行制定补偿标准，属于行政乱作为，严重侵害其合法权益。经查，抚府发〔2015〕15号文件已经市政府第49次常委会议研究通过，故被告依据该文件确定的补偿标准与原告张磊签订房屋征收补偿安置协议，并无不当，原告该起诉理由与事实不符，不予采纳。被告辩称，原告提起本案诉讼超过法定起诉期限。经查，案涉房屋征收补偿安置协议签订时间为2017年6月19日。从有利于保护行政相对人诉权的角度，起诉期限应从2018年2月8日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行日起，重新计算1年起诉期限，截止到2019年2月8日，原告于2019年1月29日就本案明确向法院提起诉讼符合法律规定。故被告该辩称理由于法不符，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张磊的诉讼请求。张磊不服，提出上诉称：1.请求撤销抚州市中级人民法院（2019）赣10行初74号行政判决，并依法改判。2.本案的诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由是：上诉人认为原审法院查明事实不清楚，未依法评判双方提供的证据，对被上诉人未要求其依法举证，证明其启动房屋征收经过法定程序，且本案存在严重程序违法和适用法律错误。主要体现在以下几点：1.一审法院审查证据不充分，更未要求被告提交证据证明其行政行为合法，导致查明事实与客观事实不符。一审判决书仅对当事人表述案件的事实加以重复，对当事人提供的第二、三、六组证据予以采信，又不依据证据进行判定。2.一审法院对本案的事实和焦点问题归纳总结不清楚。3.拆迁安置补偿协议上没有崇岗镇人民政府的公章。被上诉人抚州高新管委会答辩称：1.被答辩人张磊主张一审判决审查证据不充分，与事实不符。高新区征收办与被答辩人达成《房屋征收补偿安置协议书》，双方均签字或盖章确认，是被答辩人的真实意思表示。协议签订后，被答辩人亦提供了收款账号，收到了全部补偿款。所签协议的内容未损害国家利益、公共利益和他人合法权益，且程序亦未违反法律强制性规定，且协议已履行完毕。因此一审法院已充分审查双方提交的证据，并作出正确的认定。2.被答辩人主张答辩人另行制定补偿标准，与事实不符。补偿协议中载明的补偿标准与抚府发〔2015〕15号文件中的标准一致，因此该诉请与事实不符。3.在征收工作中，政府安排抚州市常青拆迁事务所从事房屋征收工作中的辅助性工作，属于以合同方式有偿取得服务的行为。综上所述，被答辩人的上诉理由不能成立，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案系上诉人张磊要求确认被上诉人抚州高新管委会于2017年6月19日与其签订房屋征收补偿安置协议行为违法纠纷，从张磊在一审起诉的诉讼请求及本案卷宗材料来看，可以确定本案核心争议焦点是：被上诉人抚州高新管委会于2017年6月19日与上诉人张磊签订房屋征收补偿安置协议的行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。第二十一条规定，当事人对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本案中，抚州市人民政府在2015年8月16日发布的《抚州市人民政府关于印发抚州市城市规划区建设用地范围内集体土地上房屋征收补偿与农民公寓安置管理办法（试行）的通知》第三条明确规定，高新区管委会是该项目的征收实施主体。在实施具体的征收补偿安置过程中，高新区房屋征收办是该项目的征收责任单位，崇岗镇人民政府是该项目的实施单位。已生效的抚州市中级人民法院（2019）赣10行终97号行政裁定书业已查明，高新区房屋征收办不是法人，未进行过登记，不具备主体资格。因此，本案中，张磊不服与高新区房屋征收办签订的《房屋征收补偿协议书》，要求确认该协议违法，应以组建该机构的抚州高新管委会为本案的适格被告。具体来说，结合张磊的诉讼请求，需要从以下三个方面予以阐述：1.关于张磊所提该协议系高新区管委会委托抚州市常青拆迁事务所签订协议是否合法的问题。《中华人民共和国政府采购法》第二条第四款规定，本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇佣等。本案中，为加快实施征收工作，高新区房屋征收办因人员紧张，为按时完成工作任务，向社会购买服务，抚州市常青拆迁事务所系政府向社会购买的服务机构，为房屋征收工作提供辅助性服务。因此高新区房屋征收办委托拆迁公司从事房屋征收中的辅助性工作，属于以合同方式有偿取得服务的行为，系合法行为。从《房屋征收补偿安置协议书》合同双方的当事人来看，甲方是高新区房屋征补办，乙方是张磊。从合同的主要内容上看，主要就是明确甲乙双方的权利和义务。且该协议第五条明确，本协议经双方签字盖章之日起生效。即只有张磊签字和高新区房屋征收办签字盖章同时具备的情况下，该协议才能生效。该协议系甲乙双方在平等、自愿的基础上，协商一致达成，且未违反强制性法律规定，业已经双方签字盖章后生效，并已履行完毕，系双方真实意思的体现。而抚州市常青拆迁事务所在该协议上签字盖章，是作为参与方依法积极参与其中，其签字盖章与否，本身对该协议的效力不产生任何影响，因此该上诉理由于法无据，不能成立，本院不予支持。2.关于张磊所提崇岗镇人民政府的工作人员在该协议上签字，事后再加盖实施单位公章的问题。与前所述，该协议是在张磊和高新区房屋征收办签字盖章同时具备的情况下，才能生效。实施单位崇岗镇人民政府的工作人员亦是作为参与方积极参与甲乙双方签订协议一事，事后工作人员向单位汇报后，得到崇岗镇人民政府的追认，再盖公章，并无不妥，且并未影响到上诉人张磊任何实际权利和义务。因此张磊的该项诉请亦不能成立。3.关于张磊所提高新区管委会另行制定补偿标准的问题。经查，高新区房屋征收办根据抚州市人民政府抚府发〔2015〕15号文的附件（农村房屋征收重置价按抚府办发〔2013〕25号文）所确定的房屋砖木、砖混、简易结构等不同情况以及单价，并结合涉案房屋不同种类的具体面积，准确计算出应予补偿的数额。而且在2015年8月16日抚州市人民政府就发布抚府发〔2015〕15号文件，通告该文件已经抚州市政府第49次常委会研究通过，因此被上诉人按照此文件确定的标准，结合组织专人测量案涉房屋相应数据后，核算出应支付的数额，并与上诉人张磊签订协议，于法有据。故张磊该项诉请无事实和证据予以支持，不能成立，本院亦不予支持。综上所述，抚州高新管委会与上诉人张磊所签定的行政协议证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，属合法行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。据此，一审法院判决驳回张磊的诉讼请求，并无不当。综上所述，一审法院认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律、法规准确，审判程序合法。上诉人张磊的上诉理由，于法无据，不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人张磊负担。本判决为终审判决。审判长  方石清审判员  王丽君审判员  陈雯雯二〇二〇年四月十五日书记员  徐依沫附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……