安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖16行终33号上诉人（一审原告）李义，男，1972年11月12日出生，汉族，住安徽省蒙城县。委托代理人朱铭，北京市才良律师事务所律师。委托代理人高飞，北京市才良律师事务所律师。被上诉人（一审被告）蒙城县城市管理行政执法局，住所地蒙城县秋水路与刘海路交叉口。组织机构代码75096104-6。法定代表人魏乐中，系该局局长。委托代理人王闯，安徽淮中律师事务所律师。上诉人李义因诉被上诉人蒙城县城市管理行政执法局（以下简称蒙城县城管局）行政处罚一案，不服安徽省蒙城县人民法院（2019）皖1622行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人李义及其委托代理人高飞、朱铭，被上诉人蒙城县城管局出庭负责人王保书、委托代理人王闯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2005年5月，李义在蒙城县庄周办事处六里社区五里杨庄建房屋一处。2018年1月，蒙城县城管局接到群众举报，经调查、取证后立案，蒙城县城管局认定李义违反规划，自建房屋，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条第一款第一项的规定，依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条第一款第（一）项的规定，于2018年2月9日作出（蒙）城管（规划）罚［2018］012号行政处罚决定：李义自接到本决定书之日起三日内自行拆除所建房屋。另查明2018年12月29日，李义涉案房屋被拆除。一审法院认为，在城乡规划区内，蒙城县城管局有行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。蒙城县城管局有权对李义是否违反城市规划建设房屋进行查处。根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条的规定：行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。《中华人民共和国城市规划法》于2008年1月1日废止。李义的建房行为发生于2005年。2018年2月9日，蒙城县城管局作出行政处罚决定时，事实部分认定李义违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条第一款第一项的规定，并无不当；但处罚依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条第一款第（一）项的规定，属适用法律错误。故蒙城县城管局作出的（蒙）城管（规划）罚［2018］012号行政处罚决定应予以撤销。因涉案房屋已被拆除，不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决蒙城县城管局作出的（蒙）城管（规划）罚［2018］012号行政处罚决定违法。案件受理费50元，由蒙城县城管局负担。李义上诉称，一、一审法院认定事实错误、证据不足。1.上诉人非法建设房屋系捏造。被上诉人提交的第一份实施行政处罚的事实依据是一封2018年1月13日的举报信。而其后的蒙城县国土资源局证明是2017年12月29日，蒙城县不动产登记中心的证明是2017年12月28日，蒙城县城乡规划局的证明是2018年1月5日。这些逆程序的操作足以证明对上诉人的行政处罚是捏造的。2.没有证据证明案涉房屋在城市规划区内。被上诉人提交的认定案涉房屋建设时间的证据是“庄周街道办事处六里社区居委会”及杨怀阳、李侠的证言。其中杨怀阳为原六里村五里杨庄东队干部（上诉人为西队村民）；李侠为外村嫁来到六里村五里杨庄杨西队的村民（后在六里村村委工作），他们与上诉人并不熟悉，不知道上诉人的建房情况，不可能精准知道并记忆十多年前的某一月上诉人建了房屋。社区居委会的证明与证人证言的叙述如出一辙，亦是从两位证人的证词中得出的，未反应上诉人建房情况的客观事实。二、被上诉人作出处罚的程序严重违法。1.被上诉人提交一系列照片打印件用以证明向上诉人送达了询问调查通知书、责令整改通知书、行政处罚告知书等法律文书，均系照片打印件，没有原始载体，也未注明制作方法、制作人和证明对象等，不符合法律规定。2.从打印反映的拍摄场景看，拍摄场景在十天时间内呈现出从“叶瘦花残”到“花繁叶茂”，违反自然规律，足以证明被上诉人提供的证据是虚假证据。3.上诉人没有看到以上法律文书，被上诉人是在剥夺上诉人陈述、申辩权利的情况下作出的处罚决定。三、关于宗源房地产评估公司的证明及法律意义。1.其证明认定的案涉房屋面积和实际的房屋面积有所出入。2.行政部门作出处罚依据的时候不可能委托所谓评估公司去做测量报告。该公司勘测上诉人房屋的目的是受征收部门委托据以作为上诉人房屋依法征收补偿的依据，这也说明案涉房屋是合法房屋。2014年，五里杨庄杨西队进行征收，不能因上诉人与征收单位就补偿事宜有争议，就将上诉人的房屋以拆违代拆迁予以非法认定并强拆。综上，请求二审法院依法撤销原判，并撤销被上诉人作出的行政处罚决定；本案诉讼费用由被上诉人承担。上诉人李义一审时向法院提供的证据：1.李义身份证复印件；2.五里杨庄050-1号集体土地使用权证；3.变更宅基地证明。证明李义从其父亲处继承该处房屋，其有权起诉。被上诉人蒙城县城管局答辩称，李义2005年在未办理建设许可证的情况下在城市规划区内违法建房，蒙城县城管局完全依据法定程序进行调查取证，依法履行了告知义务。被上诉人蒙城县城管局一审时在法定期限内向法院提交了以下证据、依据：（一）事实依据：1.举报信，证明群众举报李义违法建房，私买私卖土地。2.国土资源局证明，证明李义建房没有办理土地登记。3.不动产登记中心证明，证明李义没有办理房产登记。4.蒙城县城乡规划局及规划图，证明李义建房位于规划区内未办理规划许可证。5.庄周街道办事处六里社区证明，证明李义建房时间。6.询问调查笔录，证明李义违法建造房屋的事实。7.现场检查（勘验）笔录及照片，证明李义违法建造的房屋。8.宗源房地产评估咨询有限公司证明，证明李义违法建造房屋面积状况。（二）程序证据：1.安徽省人民政府文件，证明答辩人执法的合法性。2.立案审批表，证明按程序立案。3.行政执法证，证明蒙城县城管局执法人员具有执法资格。4.询问调查通知书及送达回证，证明依法定程序调查。5.调查终结报告，证明按程序查明李义违法建造房屋的事实。6.责令改正通知书及送达回证，证明依法责令改正并送达。7.行政处罚告知书及送达回证，证明履行告知义务。8.集体审议记录，证明处罚前集体讨论。9.行政执法案件处理审批表，证明按法定程序审批。10.行政处罚决定书及送达回证，证明作出行政处罚并送达。以上证据证明蒙城县城管局按照法定程序实施行政处罚。三、实施行政处罚的法律依据。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条，第四十条。上述证据一审法院均随卷向本院移送。一审对双方当事人所举证据的认证意见基本正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，人民群众举报上诉人李义违法建房的举报信落款日期为2018年1月13日，相关领导在该举报信上签批交办查处的日期为2018年1月15日。蒙城县不动产登记中心于2017年12月28日出具一份无李义产权登记信息的查询证明。蒙城县国土资源局于2017年12月29日出具一份无李义宅基地登记资料的查询证明。蒙城县城乡规划局于2018年1月5日出具一份李义未办理建设工程规划许可证的证明。本院认为，根据我国法不溯及既往的原则，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，在审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。本案被上诉人蒙城县城管局认定上诉人李义的建房行为发生在2005年，且已举证证明案涉房屋在蒙城城市总体规划（2003-2020）范围内，故其作出行政处罚决定，在实体认定方面应适用当时施行的《中华人民共和国城市规划法》。该法第三十二条规定在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物等，应申请办理建设工程规划许可证。该法第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”即该条款针对违反城市规划的建设行为，根据影响的严重程度进行了区分，并非一律限期拆除。但是本案中被上诉人并未举证证明上诉人李义的建房行为属于严重影响城市规划的情形，因此，被上诉人作出限期拆除房屋的行政处罚决定的主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，行政行为主要证据不足的，人民法院依法应予以撤销。另，上诉人李义称蒙城县城管局存在逆程序操作，经查，被上诉人举证的立案审批表中载明案件来源系上级交办，但并未提供这方面的证据，仅有一份举报李义违法建设的人民群众举报信，该举报信的落款日期为2018年1月13日，上面显示领导批示交办查处的日期是2018年1月15日。然而被上诉人举证的查询李义是否办理建设工程规划许可证等行为，均在举报信之前，这明显违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，行政行为违反法定程序的，人民法院依法应予以撤销。综上，被上诉人蒙城县城管局作出的行政处罚决定，主要证据不足，且违反法定程序，本院应予撤销。一审判决认定事实不清，本院二审依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省蒙城县人民法院（2019）皖1622行初12号行政判决；二、撤销蒙城县城市管理行政执法局作出的（蒙）城管（规划）罚［2018］012号行政处罚决定。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人蒙城县城市管理行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长  张秀远审判员  刘晓慧审判员  张继民二〇二〇年四月二十八日法官助理卢丽娜书记员孟蕾附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。