云南省丽江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云07行终12号上诉人（原审第三人）丽江玉龙瑞峰生态文体园投资有限公司。住所地：云南省玉龙县丽江人家白玉园3-2-102。统一社会信用代码91530721688596868K。法定代表人陈建国，丽江玉龙瑞峰生态文体园投资有限公司经理。委托诉讼代理人杨华、张媛，北京大成（昆明）律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被上诉人（原审被告）玉龙纳西族自治县市场监督管理局。住所地：丽江市玉龙纳西族自治县金川路2号。统一社会信用代码11533221MB0T47622T。法定代表人和文良，玉龙纳西族自治县市场监督管理局局长。出庭负责人张吉荣，男，汉族，1978年12月8日生，住云南省丽江市玉龙纳西族自治县，系玉龙纳西族自治县市场监督管理局副局长。委托诉讼代理人木立勇，云南云勇律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。委托诉讼代理人和杰云，男，纳西族，1982年12月12日生，住云南省丽江市古城区。系玉龙纳西族自治县市场监督管理局企业注册局局长。代理权限为特别授权代理。被上诉人（原审原告）广州金马源旅游发展有限公司。住所地：广州市天河区银利街22号之一303室。社会统一信用代码91440115MA59AB6X7P。法定代表人邱传霞，广州金马源旅游发展有限公司执行董事兼总经理。委托诉讼代理人杨继军、赵一鸣，国浩律师（昆明）事务所律师。代理权限为特别授权代理。上诉人丽江玉龙瑞峰生态文体园投资有限公司（以下简称瑞峰公司）因与被上诉人玉龙纳西族自治县市场监督管理局（以下简称市场监督管理局）、被上诉人广州金马源旅游发展有限公司（以下简称广州金马源公司）工商行政管理行政登记一案，不服玉龙纳西族自治县人民法院（2019）云0721行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人瑞峰公司上诉请称，一、本案一审遗漏必须参加诉讼的当事人，审判程序严重违法，因此也导致案件事实未能查清，依法应当撤销一审判决，发回重审。本案争议的实质是各股东对《公司章程》约定内容存在争议，因此，《公司章程》约定的内容及各股东的真实意思表示，是本案审理的关键。本案的判决结果明显与上诉人的另外两个股东—国通信托及上海今谌有明显的利害关系，在没有事件参与者参与庭审的情况下，一审法院显然也不能查清案件的事实。二、一审法院所作判决认定基本事实不清，本案依法应发回重审或改判驳回当事人的诉讼请求。一审法院在遗漏了案件当事人的情况下，认定《公司章程》第八条的约定的效力高于第十六条，该种认定无事实及法律依据，且超出了本案行政诉讼案件的审理范围，依法应发回重审或改判驳回当事人的诉讼请求。本案中《公司章程》的约定内容不存在冲突，一审法院未对《公司章程》的内容全面审查，即判令撤销相关行政行为，一审判决基本事实不清。三、市场监督管理局作出的行政行为主体合法、内容合法、程序合法。本案中公章的使用符合《公司章程》及《后续监管合同》中各方对公章印鉴管理的约定，且案涉公章不存在真假与否的问题，本案不存在利用虚假资料申请变更登记的情形。广州金马源公司将实质审查义务强加于登记机关无法律依据。我国《行政许可法》和《公司法》以及《公司登记管理条例》、《企业法人法定代表人登记管理规定》等法律、法规中，均未提及登记机关进行实质审查的程序，以及在何种情况下、以何种方式应开展实质审查。《公司登记管理条例》第二十七条只要求登记机关收到登记申请后，对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，并未要求登记机关就内容的真实性及合法性（尤其是《公司章程》中相关约定的效力的认定）进行审查。相关材料的真实性、合法性的实质义务由申请人负责，广州金马源公司的主张无相应法律依据。根据《公司登记管理条例》第二十七条及第三十条，市场监督管理局受理申请、在审查申请资料齐全、符合法定要求后，作出《准予变更登记通知书》其行政行为是合法的。四、本案需以民事争议的裁判结果为依据，在相关民事争议未解决前，一审法院直接认定法定代表人变更不符合《公司章程》及《公司法》的相关规定，在行政诉讼中对民事行为效力进行评判，直接判决撤销相关行政行为，明显无事实及法律依据。根据《行政诉讼法》第六十一条之规定行政诉讼的审理过程中，法院可依当事人申请一并解决民事争议，或者依职权就民事行为的真实性进行认定，并告知当事人另行提起民事诉讼，否则，在相关民事争议未解决前，应中止行政案件的审理。本案中，一审法院直接认定股东会决议不符合公司章程及《公司法》的相关规定，直接在行政诉讼中对被上诉人主张的所谓“无效”的股东会决议的合法性、有效性作出判定，对民事行为效力认定后直接判决撤销相关行政行为，明显无事实及法律依据。本案名义上是因公司变更登记引发的行政争议，而实质是以广州金马源公司及其实际控制人周一平为代表的一方投资人，和另一方投资人国通信托、上海今谌之间形成的投资权益及公司控制权的争议，本质上属于民事权益纠纷。根据《公司法》的相关规定，应先通过民事诉讼途径解决争议，再依据判决向登记机关申请撤销变更登记。被上诉人要求撤销的变更登记系以《公司章程》、《股东会决议》等民商事关系为基础，依法应通过民事诉讼等其他法律途径解决争议，再依据判决向登记机关申请撤销变更登记。《公司法》第二十二条第四款规定，公司根据股东会或者股东大会、董事会决议已办理变更登记的，人民法院宣告该决议无效或者撤销该决议后，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记。同时，《最高人民法院关于适用若干问题的规定（四）》第一至六条，就该如何处理公司股东请求确认股东会或者股东大会、董事会决议无效或者不成立的问题，提供了指引。此外，国务院《注册资本登记制度改革方案》（国发[2014]7号）规定第三条第（三）项规定，强化司法救济和刑事惩治，明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。被上诉人市场监督管理局答辩称，一、本案需要认定瑞峰公司的股东会决议是否有效，这与该公司的全部法人股东存在利害关系，希望法院根据全案事实综合评判。二、该诉讼属于民事诉讼的范畴。本案被上诉人金马源公司应通过民事诉讼的方式要求撤销股东会决议，如其诉讼请求能够得到法院支持，其只需要提交相应的生效法律文书，市场监督管理局就会依法进行撤销；三、市场监督管理局作出行政行为的主体合法，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。市场监督管理局在变更登记审查中，做的是形式审查；四、本案一审判决认为，瑞峰公司提交的股东会决议违反了章程第八条规定，所以需要撤销。但是对于瑞峰公司而言，其申请变更的依据符合公司章程第十六条的规定。而一审法院对此并未提及，一审判决认定事实不清楚。被上诉人广州金马源公司答辩称，请求驳回上诉人的全部诉讼请求。事实及理由：一、原审事实认定清楚。申请工商变更登记材料违反公司章程规定。（一）被答辩人经工商备案登记的有效公司章程第八条规定，股东会行使选举和更换执行董事、监事，聘任或解聘经理的职权。本案中，被答辩人经理任免决定应由股东会作出，且应按特别决议事项要求，经三分之二以上表决权的股东通过。但该《股东会决议》仅由总持股比例59%的股东表决通过，《股东会决议》违反公司章程规定；（二）申请工商变更登记材料系伪造而成，被答辩人私刻“公章”，加盖在申请工商变更文件上；（三）市场监督管理局行政行为违法，市场监督管理局未作基本的形式审查，存在重大失职，在相关申请文件明显与已工商备案的文件存在严重不符的情况下，市场监督管理局仍准予了变更登记的行为。二、原审审判程序正当。原审判决未遗漏当事人，瑞峰公司另外两名股东今谌中心、国通信托在本案中未承担任何义务亦未减损其权益，与本案不存在利害关系，并非本案必须追加的第三人。三、原审法院依法判决撤销具体行政行为适用法律正确。瑞峰公司通过违背公司章程的股东会决议以及非法刻制的公章变更了经理的登记事项，根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》之规定，原审法院判决程序正当，事实认定清楚，适用法律正确，应依法予以维持。原审原告和原审被告及原审第三人向原审法院提交的全部证据材料已随案移送至本院审查。二审期间，上诉人向本院提交了七组证据材料：第一、二组：《协助查封通知书》、动产查询登记。拟证明：1、2018年11月23日，因被上诉人广州金马源公司的关联公司及其实际控制人周一平涉嫌非法吸收公众存款罪，导致上诉人名下的土地因此无故受到查封，等待调查，期间公司及股东利益可能因被上诉人实际控制人的行为受到重大危害；2、本案诉讼结果与第三人及公司另外两个股东存在重大利害关系。第三、四组：《股东会召开通知书》、百世快递物流信息。拟证明：1、为避免损失进一步扩大，上诉人的执行董事何念漳于2018年12月20日紧急通知召集召开股东会，并提前15天发出股东会通知，通知广州金马源公司参加股东会，并告知广州金马源公司，执行董事将重新任免公司经理；2、《股东会召开通知书》已于股东会召开前15天有效送达广州金马源公司。第五组：《后续监管合同》。拟证明：被上诉人的另外两个股东决定重新补刻公章，符合各方对公章印鉴管理的规定。第六组、第七组：2016年5月版《公司章程》、2016年9月版《公司章程》。拟证明：1、2016年5月修改后的《公司章程》专门强化了执行董事对公司更大、更多的管理权限，并特别赋予了执行董事自行聘任或解聘经理的权利；2、在方正东亚信托有限责任公司成为公司股东后，各方特别对执行董事的授权显然是双方的刻意安排，并且相关授权已经获得了公司时任股东100%的同意；3、本次所涉法定代表人变更系依据《公司章程》第十六条的规定作出，符合《公司章程》的规定；4、本案诉讼涉及公司另外两个股东的重大利益，一审法院未追加公司另外两个股东，程序违反法律规定。经庭审质证，被上诉人市场监督管理局对上述七组证据材料的三性均予以认可。被上诉人广州金马源公司对第一组证据材料三性不予认可。认为上面载明当事人公司和广州金马源无任何关系；对第二组证据材料真实性合法性认可，对关联性、证明目的不予认可，认为该证据与本案无关。从证据中无法反映被查封人与广州金马源公司存在关联关系，目前也无证据证明周一平是公司实际控制人；对第三、四组证据材料三性不予认可。认为：1、公司章程载明必须书面通知并且电话确认股东会召开，缺一不可；2、单凭邮寄单不能确认邮寄内容，不能证明金马源公司已经收到该通知；3、当时瑞峰公司进行变更登记申请的依据并不是执行董事的任免通知书，而是股东会决议；对第五组证据材料真实性合法性认可，对关联性、证明目的不予认可。认为瑞峰公司公章迄今为止处于共管状态，共管人是由另外两名股东确认的，这恰能证明股东会决议上加盖的公章为私刻的；对第六、七组证据材料真实性合法性认可，对关联性、证明目的不予认可。认为一审认定正确，股东会作为公司的最高权力机构，决定了公司董事长的聘任，公司不设董事会仅设执行董事，执行董事对股东会负责，一旦发生冲突，应当以股东会为准。本院经审查后认为，上诉人提交的上述证据材料具有真实性、合法性，能证实本案相关事实，本院予以采信。被上诉人广州金马源公司向本院提交的证据材料有一组：《丽江市重点项目稽察督查专报》，内容是关于丽江雪山圣水项目推进专项督查情况。拟证明：1、瑞峰公司所拥有的丽江雪山圣水项目属于省、市级重点项目；2、由于瑞峰公司的法定代表人被虚假材料变更缠诉，导致丽江圣水项目停滞；3、市领导在文件中签批，要求尽快理顺瑞峰公司内部关系，明确法人主体资格。经庭审质证，上诉人瑞峰公司对该组证据材料的真实性、合法性无异议，对证明目的不予认可。认为这个项目是上诉人的事情。该项目真正无法推进的原因，现在股东各执一词。被上诉人方的说辞恰说明本案争议的事实是三名股东对公司法定代表人任免的争议，应当通过三个股东之间的民事程序解决。作为工商管理部门，没有能力审查基础民事关系的有效性，对于提交材料的真实性问题，属于民事争议范畴。被上诉人市场监督管理局对该组证据材料的真实性、合法性无意见，对关联性及证明目的不予认可。本院经审查后认为，被上诉人广州金马源公司提交的上述证据材料具有真实性、合法性，证据主要证明因股东间的纠纷导致项目延迟推进，与本案变更登记的事实无关联性，本院不予采信。本院经审理查明：上诉人瑞峰公司由三名法人股东组成，分别是：广州金马源公司（认缴出资：4920万元，41%）、国通信托公司（认缴出资：5880万元，49%）、上海今谌企业管理中心（认缴出资：1200万元，10%）。根据瑞峰公司《公司章程》第八条和第十三条规定：公司依照《中华人民共和国公司法》的规定，由全体股东组成股东会，股东会是公司的最高权力机构，行使选举和更换执行董事、监事，聘任或解聘经理的职权，股东会会议就上述职权作出的决议，必须经代表三分之二以上表决权的股东通过。同时该《公司章程》第十六规定：公司设经理，由执行董事决定聘任或者解聘。2019年1月7日，上诉人瑞峰公司向被上诉人市场监督管理局提交了申请公司变更登记的相关材料，包括《公司登记（备案）申请书》、《丽江玉龙瑞峰生态文体园投资有限公司股东会决议》、瑞峰公司执行董事何念漳《关于聘任经理的决定》、《法定代表人任免职文件》、《丽江玉龙瑞峰生态文体园投资有限公司章程》等。被上诉人市场监督管理局受理后，对上述材料进行形式审查，依据该公司章程第十六条的规定即“公司设经理，由执行董事决定聘任或解聘”，于2019年1月8日作出（丽玉）登记内变核字〔2019〕第32号《准予变更登记通知书》，决定准予瑞峰公司变更经理及法定代表人（法定代表人由陈阳变更为陈建国）。后被上诉人广州金马源公司依据瑞峰公司《公司章程》第八条第二款和第十三条向被上诉人市场监督管理局申请撤销变更登记，被上诉人市场监督管理局于2019年4月22日作出玉龙市监撤告字(2019)1号《玉龙县市场监督管理局撤销变更登记告知书》。后听取了瑞峰公司的陈述与申辩，并对公司三名股东多次进行行政调解，最终暂缓作出正式撤销决定。被上诉人广州金马源公司于2019年7月9日向玉龙县人民法院提起行政诉讼，要求：一、依法撤销市场监督管理局作出的（丽玉）登记内变核字〔2019〕第32号《准予变更登记通知书》；二、本案诉讼费由被上诉人玉龙县市场监督管理局承担。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十七、一百三十八条的规定，人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理。结合本案具体情况，被上诉人广州金马源公司要求撤销的变更登记是以《股东会决议》、《执行董事决定》、《公司章程》等民商事关系为基础的，应当通过民事诉讼等其他法律途径解决，再依据判决向登记机关申请撤销变更登记。市场监督管理局作出的《准予变更登记通知书》是否应予撤销，取决于上诉人瑞峰公司《公司章程》中对任免经理（法定代表人）的第八条、第十三条、第十六条的规定及《股东会决议》和《执行董事的决定》是否有效，在该效力尚待确定的情况下，在相关民事争议未解决前，一审法院在行政诉讼案件中直接对民事行为效力进行评判，认定法定代表人及经理的变更不符合《公司章程》及《公司法》的相关规定，直接判决撤销相关行政行为，无事实依据和法律依据。原审法院未按照我国行政诉讼法的相关规定对原审原告进行释明，在本案民事争议是解决行政争议的基础的情况下，未告知诉讼当事人应当在行政诉讼中申请一并审理解决相关民事争议，直接对上诉人瑞峰公司的《公司章程》部分进行了审查，进而作出撤销市场监督管理局作出的《准予变更登记通知书》的判决，属于程序违法。在认定事实上，一审法院认定事实不全面，仅对被上诉人广州金马源公司有利的公司章程条款进行了认定，而对上诉人瑞峰公司有利的公司章程条款在判决书中未予认定和评判，属于认定事实不清。综上所述，原审判决认定事实不清，程序违法。本案经合议庭评议并报经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项之规定，裁定如下：一、撤销玉龙纳西族自治县人民法院（2019）云0721行初4号行政判决；二、本案发回玉龙纳西族自治县人民法院重审。上诉人丽江玉龙瑞峰生态文体园投资有限公司预交的二审案件受理费50元予以退回。审判长  蔡江英审判员  胡强胜审判员  谢旭东二〇二〇年四月二日书记员  颜杉珊