宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终4号 上诉人（原审被告）银川市兴庆区掌政镇人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区。 法定代表人杜新艳，镇长。 委托代理人马春晟，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人叶超仁，宁夏浩晟律师事务所实习律师（特别授权）。 被上诉人（原审原告）何青杰，男，汉族，农民，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 上诉人银川市兴庆区掌政镇人民政府（以下简称掌政镇政府）因与被上诉人何青杰行政强制及行政赔偿一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，要求在2018年9月至12月期间，在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动。2018年12月7日，宁夏回族自治区农业农村厅、宁夏回族自治区自然资源厅印发《宁夏“大棚房”问题违法违规用地整改标准》及《宁夏“大棚房”问题违法用地整改标准解释说明》的通知，其中第二条规定：“各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设的休闲观光度假场所、各类庄园、农家乐等，场地上构筑物（含非生产硬化地面）要全部依法拆除，恢复农业生产。”2019年1月18日，银川市人民政府办公厅印发《深入推进“大棚房”问题再排查再清理整治行动工作方案》。同日，中共兴庆区委办公室、兴庆区政府办公室关于印发《深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》以及1月18日银川市兴庆区人民政府会议纪要，均对兴庆区“大棚房”整治工作作出进一步规定。《宁夏“大棚房问题”督察问题明细表》第38项显示，位于银川市兴庆区督察图斑编号为“加8”的系简朴寨农庄，属于整治范围。被告据此于2019年1月18日向原告发出【2019】第4302号《限期拆除决定书》，载明：“何青杰（简朴寨农庄、乡村驴肉馆）……你（单位）坐落于掌政镇孔雀村一队的建筑物（构筑物或其他设施），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。现责令你（单位）于2019年1月20日18时前将此建筑物（构筑物或其他设施）自行拆除。若逾期不拆除，本机关将依法强制拆除，拆除费用由你（单位）承担。你（单位）如不服从本决定，可自收到本决定书之日起六十日内向兴庆区人民法院或向兴庆区人民政府申请复议；也可以自收到本决定书之日起三个月内直接向兴庆区人民法院提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼期间，本决定书不停止执行。……”原告在该《限期拆除决定书》上签名。2019年1月19日开始，原告对涉案农家乐进行了部分拆除，至2019年1月24日、25日和2019年4月，被告对原告拆除后的案涉农家乐剩余部分，以及2019年3月期间原告自行堆砌的围墙地基进行了拆除。原告对被告上述拆除行为不服，诉至法院，请求依法判令：1、确认被告强行拆除原告农家乐房屋、棚舍、鱼池等设施行为违法。2、被告赔偿因违法拆除原告农家乐房屋、棚舍、鱼池等设施给原告造成的经济损失65万元。3、由被告承担本案诉讼费用。 另查明，原告不服被告作出的【2019】第4302号《限期拆除决定书》，向银川市兴庆区人民政府提出行政复议申请，银川市兴庆区人民政府于2019年2月20日受理该行政复议申请，并于2019年5月20日作出银兴政复决字【2019】1号《行政复议决定书》，对被告作出的【2019】第4302号《限期拆除决定书》予以维持。 又查明，2007年5月，原告以孔雀湖农家乐及本人名义提出在孔雀村一队的270㎡土地上建设200㎡住宅的申请。原告提交的《兴庆区村镇规划申请审批表》中，兴庆区土地管理部门的审批意见为：“该项目占用孔雀村一队鱼池，同意建临时性建筑，报规划部门审批。”兴庆区村镇规划主管部门的审批意见为：“同意临时扩建三个蒙古包和看护房，如城市整体规划建设，无偿拆除。建设面积贰佰平方米。”该审批表中无兴庆区人民政府审批意见及盖章。2016年5月1日，原告与案外人杨永贵签订两份《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，该两份合同约定：杨永贵将位于银川市兴庆区掌政镇孔雀村一队的共计10亩土地及地上附着物一并转让给原告，由原告用于农家乐生产经营，转让期限至2027年12月31日。原告称案涉被拆农家乐名称为孔雀湖农家乐，乡村驴肉馆是孔雀湖农家乐的一部分，简朴寨农庄与原告无关。被告称在拆除前的调查期间，案涉农家乐挂牌名称为简朴寨农庄，简朴寨农庄即为孔雀湖农家乐，包括老班长柴火鸡、五渡桥乡村驴肉馆等都是原告经营的，只是为了逃避法律责任，原告在不同时期私自改变名称所致，简朴寨农庄是国土部门下放的拆除图斑中认定的名称。 一审法院认为，被告作出的【2019】第4302号《限期拆除决定书》载明，该决定书是向行政相对人原告（简朴寨农庄、乡村驴肉馆）发出，且该《限期拆除决定书》经原告本人签名接收。原告诉称被拆除的农家乐名称为孔雀湖农家乐，简朴寨农庄与原告无关，《限期拆除决定书》系在他人诱导下签收的事实无证据证明，且原告作为完全民事行为能力人，对自己签名的效力有认知能力并应承担相应的责任，故对原告主张其被拆除的农家乐为孔雀湖农家乐，与简朴寨农庄无关的主张不予支持。对于被告辩称其对原告农家乐部分地上建筑物（构筑物）的拆除行为，系受原告请求，协助原告拆除的意见，因被告未能提交相关证据证明，且原告对此亦不予认可，故对该主张，法院不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至三十八条规定,行政强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使;行政机关实施行政强制执行行为前,应当以书面形式催告当事人履行义务,并给予当事人陈述和申辩的权利;经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的,行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。依照上述规定,行政机关对公民房屋实施强制拆除行为时,应履行催告、当事人陈述和申辩程序后作出行政强制执行决定。本案中，原告被拆除农家乐的建筑物（构筑物）虽为临时建筑，但是被告拆除原告上述房屋应按照《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定实施，向原告履行书面催告、听取原告陈述申辩、作出行政强制执行决定等法定程序，被告所举证据不能证明按照法定程序实施拆除行为。同时，被告在原告就《限期拆除决定书》申请行政复议期间，对案涉农家乐实施拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条：“……当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告银川市兴庆区掌政镇人民政府分别于2019年1月24日、25日，4月2日拆除原告何青杰位于银川市兴庆区掌政镇孔雀村一队的孔雀湖农家乐（简朴寨农庄）部分地上建筑物（构筑物）的行政行为违法；二、责令被告银川市兴庆区掌政镇人民政府于本判决生效后六十日内对原告何青杰因强制拆除行为造成的合法财产损失作出赔偿处理。案件受理费50元，由被告银川市兴庆区掌政镇人民政府负担。 宣判后，掌政镇政府不服，向本院提起上诉称，一、一审判决案由适用错误，案件性质认定有误，应为行政处罚与执行争议更为妥当。一审判决违反了《最高人民法院》规定，本案中的行政管理范围为土地城乡规划处罚而非房屋征收拆迁，所以具体行政行为的种类应该确定为因违反行政管理秩序所受行政处罚与执行，而非房屋强制拆迁。二、一审判决事实认定错误，上诉人行为合法。上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条、第四十四条，《宁夏城镇规划区临时建设和临时用地规划管理办法》第六条、第七条、第八条、第十一条和第十三条认定被上诉人所有的农家乐挂牌名称简朴寨农庄等是违法建筑符合法律规定。上诉人根据法律规定及国土资源部指示对被上诉人所有的农家乐作出的行政处罚限期拆除决定正确，被上诉人所有的农家乐场所即简朴寨农庄属于违法违章建筑。被上诉人在接到处罚决定后，已自行开展拆除行动，但拆除进度过慢，上诉人于2019年2月22日对其拆除进行了检查和催告，后其招募的6名工人有两人摔伤，拆除无法进行下去。被上诉人请求上诉人帮助拆除，上诉人的拆除行为不构成执法，不是违法行为。三、一审判决认定事实不清，证据不足，被上诉人未有经济损失。被上诉人提供的证据不能证明其经济遭遇损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，被上诉人不能举证证明其所主张的财产损害存在，应依法驳回其诉讼请求。上诉人在帮助拆除过程中，邀请了公证处公证人员公证并录像，同时还邀请三位孔雀村委会成员和村民做为见证人，对其屋内物品进行搬离和拆除的建筑材料统一置放于拆除院落内，交由被上诉人本人保管。该物品和材料现还有一大部分堆放于原地未处理，可以实地查看。四、一审判决适用法律错误。被上诉人已经提起了行政复议；在复议期间，对具体行政行为是否执行的问题，应当适用《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，而非适用《中华人民共和国行政强制法》。上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定继续执行行政处罚决定是合理合法的，一审认定上诉人违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定适用错误。一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定无误，但是其适用第七十六条规定错误。上诉人的行为虽因违规而至违法，但其违法性不足以导致被上诉人合法利益受损，不具有可赔偿性。综上，一审判决定性错误，事实认定不清，证据不足，适用法律错误。请求二审法院：1.依法撤销银川铁路运输法院作出的（2019）宁8601行初301号行政判决，将本案发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人何青杰辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实依据。请求二审法院查明事实真相，驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 二审审理查明的事实与一审审理查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点系上诉人掌政镇政府强制拆除被上诉人何青杰农家乐建筑物的合法性及是否应对其进行赔偿。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，上诉人在强制拆除被上诉人房屋时应当向被上诉人履行书面催告、听取被上诉人陈述申辩、作出行政强制执行决定等法定程序，上诉人所举证据不能证明其按照法定程序实施涉案拆除行为。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，上诉人在被上诉人就涉案《限期拆除通知书》提起行政复议期间即实施了强制拆除行为，违反了上述法律的规定，故该行政行为违法。对于被上诉人的合法财产损失，应由上诉人进一步查明核实，一审判决上诉人对被上诉人因强制拆除行为造成的合法财产损失作出赔偿处理，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人银川市兴庆区掌政镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 宁 丽 二〇二〇年四月三日 书记员 段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……