江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终39号上诉人（原审被告）玉山县四股桥乡人民政府，住所地：玉山县四股桥乡，统一社会信用代码11360923014778630K。法定代表人杨宗华，该乡乡长。出庭负责人何卫，该乡常务副乡长。委托代理人李玉栋，江西淮玉律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李福春，男，1974年1月26日出生，汉族，江西省玉山县人，住玉山县。被上诉人（原审原告）温群英，女，1973年6月13日出生，汉族，江西省玉山县人，住玉山县。上诉人玉山县四股桥乡人民政府（以下简称四股桥乡政府）与被上诉人李福春、温群英撤销行政协议一案，不服德兴市人民法院（2019）赣1181行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，因Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成××公路改建工程，2016年5月玉山县委办公室下发玉办字（2016）33号关于印发《Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成××公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》的通知（方案后有附件1集体土地上的房屋征收重置价格表，附件2房屋征收相关附属物补偿标准，附件3、4玉山县房屋征收装修补偿标准），明确了Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成××公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案。李福春与温群英系夫妻，两人在玉山县××（玉××公路东侧）拥有房屋（领取了国有土地使用权证和房屋所有权证）。2018年8月11日，二人与四股桥乡政府签订搬迁协议，该协议签订时载明内容不完整，其中只有协议第六项备注里填有内容，内容为国有土地办证由政府承担，其他均为空白。协议签订后，由四股桥乡政府将协议补充完整并将该协议交给了李福春、温群英。2018年10月1日，李福春、温群英在江西玉山农商银行四股桥支行的账户上收到了房屋搬迁补偿款，现涉及的房屋已被拆除。双方因协议的补偿约定发生纠纷，2019年7月4日，李福春、温群英向本院提起诉讼，请求撤销双方签订的玉山县农民房屋搬迁协议书。原审法院认为，玉山县委办公室下发玉办字（2016）33号关于印发《Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成××公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》的通知实质上授权被告玉山县四股桥乡人民政府对其辖区内涉及征地范围内的土地和房屋进行征收。李福春、温群英与被告玉山县四股桥乡人民政府签订的房屋搬迁协议书是行政合同，行政合同兼具民事性和行政性。行政合同的民事性是指行政合同毕竟仍是合同，合同的基础在于合同双方以意思自治为基础，在意思表示一致的前提下所签订的合同对合同双方都具有约束力，对合同纠纷的解决可以适用民事争议解决机制。李福春、温群英先在空白协议上签名，仅是指原告同意对其房屋进行搬迁，李福春、温群英和玉山县四股桥乡人民政府之间并就搬迁协议进行过协商，双方协商的内容是否与四股桥乡政府之后填充完整的协议内容一致，四股桥乡政府没有向本院提供证据进行证明，在原告提出否认的情况下，双方出示给本院的房屋搬迁协议不是在双方意思表示一致的前提下签订。李福春、温群英陈述所签订的房屋搬迁协议书系受四股桥乡政府用威胁手段强迫签订及显失公平，因行政合同所具有的民事性，举证责任上原告有义务对其主张提供必要的证据，但李福春、温群英向本院的举证并不能证明其主张。行政合同的行政性在本案中表现为因Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成××公路改建工程涉及公共利益，在公路改建工程范围内的土地和房屋是确定要进行征收的，四股桥乡政府对其辖区内涉及公路改建工程范围内的土地和房屋，按照有效的《Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成××公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》的标准强制性对涉及公路改建工程范围内的土地和房屋进行征收和补偿。本案中，原告先在空白的房屋搬迁协议书上签字，其法律意义在于原告同意对房屋进搬迁，并基于对政府的信赖，相信被告能按照《Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成××公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》的标准去填充完整房屋搬迁协议。李福春、温群英拥有的土地使用权是国有土地使用权。《Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成××公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》规定“凡被征收房屋用地属国有土地性质的，无论户主是居民还是农户，一律按居民房屋征收补偿安置办法及标准执行。居民房屋征收补偿安置办法及标准按县人民政府下发文件执行。”四股桥乡政府没有向本院提供居民房屋征收补偿安置办法及标准，搬迁协议上房屋的重置是按照集体土地上的房屋征收重置价格表计算，四股桥乡政府向本院提供的证据不能合理说明其填充完整的协议在内容上是依照安置方案的规定进行补偿的，故四股桥乡政府在对空白协议进行填写完整时履职行为明显不当，违反了信赖保护原则。四股桥乡政府提供的证据既不能证明其与原告李福春、温群英是意思表示一致的前提下签订的房屋搬迁协议，又不能证明其在签订空白协议的情况下按照《Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成××公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》的有关规定对李福春、温群英的房屋搬迁进行了相应的补偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决撤销被告玉山县四股桥乡人民政府与原告李福春、温群英在2018年8月11日签订的玉山县农民房屋搬迁协议。上诉人玉山县四股桥乡人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院认定上诉人与被上诉人签订的玉山县农民搬迁协议书是空白协议书，其内容是事后上诉人填充完整，与事实不符，属认定事实错误。上诉人与被上诉人签订搬迁协议书是双方充分协商的结果，补偿数额及国有土地置换的面积都是双方协商后确定的，且搬迁协议书的第六项备注是被上诉人自己填写的，若是强迫被上诉人签字，不可能只填写协议书的第六项，其余空白让被上诉人签字，是不符合常理的。上诉人对被上诉人的房屋在补偿数额和国有土地置换的面积上适当提高了标准，由此造成了提高补偿数额需要在搬迁协议书的分项上进行调整，所以存在分项空白未填写的情况，但补偿总额是确定的，也是填写了的。综上，一审判决认定事实错误，请求二审法院撤销一审判决，改判双方签订的房屋搬迁协议书合法有效。被上诉人李福春、温群英口头辩称，一审法院认定事实清楚，请求驳回上诉，维持原判。二审中各方当事人均未提交新证据，各方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料已随案卷移送至本院。经审查，可以作为认定本案事实的根据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议虽然改变了传统行政行为的单方性、强制性、命令性等方式，行政机关通过与行政相对人协商的方式实现行政管理的目标，但本质上仍然属于行政行为的范畴。因此，行政协议既是行政机关履行职责的行为，需要依法行政，具有公法上特点，同时又要和行政相对人平等协商，诚信履行，具有私法上的特征。行政机关选择以缔结行政协议的方式替代单方的行政行为时，合意就是行政协议成立的基础和前提条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政协议属于行政行为的一种，故行政机关应当对行政协议的合法性承担举证责任。本案中，上诉人四股桥乡政府称，参照《Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成××公路该县工程土地和房屋征收补偿安置方案》的基础上，对被上诉人房屋在补偿总额和国有土地置换的面积上提高了补偿标准，导致案涉协议存在部分空白的情况，协议中补偿款的总额系基于与被上诉人协商一致并填写了的，但其未提供证据证明，本院不予支持。本案中，被上诉人李福春、温群英共同共有的房屋系国有土地上的房屋，应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。行政机关在与被征收人签订补偿协议时，作为被征收人核心利益的补偿内容必须在协议中予以确认，如果被征收人选择货币补偿的，应当在协议中明确补偿项目的补偿明细以及补偿的总金额。本案中，上诉人四股桥乡政府自认在2018年8月11日与被上诉人签订案涉协议时，未将被搬迁房屋、附属物及搬迁房屋装饰装修的金额写入协议中，而是直接要求二被上诉人在部分空白协议上签字认可，违反了《征补条例》第二十五条规定中有关行政协议内容应当具体明确的要求。案涉协议的签订使被上诉人李福春、温群英的补偿利益处于未确定的状态，违反协商一致的基本原则，应当认定案涉协议内容未经双方协商一致，不能体现被上诉人李福春、温群英的真实意思表示。综上，案涉协议存在先签字后填写补偿面积、补偿金额的情形，且金额的确定缺乏有效的依据，四股桥乡政府也未能就双方意思表示一致进行举证，应当认定案涉协议缺乏双方意思表示一致的有效要件。上诉人四股桥乡政府的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人玉山县四股桥乡政府负担。本判决为终审判决。审判长 刘 铭审判员 赖 晓审判员 余细花二〇二〇年四月二十六日法官助理孙劼书记员黄明佳