江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0791行初525号 原告：魏玉清，男，1970年2月27日出生，汉族，户籍地江苏省灌南县，现住江苏省灌南县。 原告：朱珠，女，1989年4月5日出生，汉族，住江苏省灌南县。 被告：灌南县综合行政执法局，住所地江苏省灌南县人民东路165号。 法定代表人：丁成兵，局长。 出庭行政机关负责人：邱强，党委委员。 委托诉讼代理人：王井亮，灌南县东方法律服务所法律工作者。 原告魏玉清、原告朱珠不服被告灌南县综合行政执法局（以下简称灌南县执法局）城乡规划管理一案，分别于2019年11月13日和11月14日向本院提起行政诉讼，本院分别立案。因两名原告提起的诉讼系针对同一被告作出的同一行政行为，两名原告依法属于必须共同参加诉讼的当事人，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条第三款的规定，本院依法合并两案。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭进行了审理。原告魏玉清、原告朱珠、被告灌南县执法局的委托诉讼代理人王井亮到庭参加诉讼，灌南县执法局党委委员邱强出庭应诉。本案现已审理终结。 2019年5月15日，灌执法局作出灌综执（规）限拆字[2019]22号限期拆除决定书（以下简称22号决定），责令魏玉清、朱珠在收到决定书之日起，三日内自行拆除占用灌新安镇中心花园小区北侧公共通道的约30平方米的违法建筑。 原告魏玉清诉讼请求：1、判决确认被告作出的22号决定无效；2、对江苏省人大常委会法制工作室作出的法工复字（1997）1号《关于如何确定违法用地和违法建设行为的违法行为终了之日的函》进行合法性审查；3、被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：2005年8月，原告购买灌××××号中心花园最北侧第一间商住房。当时该房屋北墙向北由开发商在东边、西边建设围墙，与北侧新安镇卫生院南墙形成院子，归原告使用。为此原告的购房价格比其他人更高。后来，原告将院子加盖一个斜顶形成一间小房屋。其后原告办理了房产证、土地证，证上载明的东西方向通道实际就是原告的小房屋。2014年9月，白某及朱珠租赁原告两间房屋开店，2018年9月到期后拒不退还小房屋引发纠纷，诉讼中法院向被告提出司法建议。被告作出的22号决定违法：1、超越职权。根据灌南县政府办公室的通知，被告在2019年10月9日才取得集中行使行政处罚权，才取得处罚专用章；并且，被告集中行使处罚权也没有合法依据。被告在2019年5月15日作出22号决定超越职权，应属无效。2、程序违法。被告作出的听证通知书不合法，因为灌南县人民法院没有认定违法建筑的职权；物业公司无权提出拆除申请，被告没有证据证明原告房屋是违法建筑。被告称其在2019年5月15日取得灌自然资源和规划局的复函，表明被告在作出听证通知时未取得该函，被告在此之后也未告知原告该函的内容，侵犯原告的陈述、申辩权，不合法。3、无事实依据。在作出22号决定前，被告未经任何调查涉案房屋的情况，其决定无事实依据。4、认定的行政相对人错误。被告没有证据证明涉案房屋是朱珠所建，将朱珠作为相对人没有事实根据。朱珠于1989年出生，其在2005年尚未成年，朱珠称涉案房屋于2005年建设明显不属实。并且朱珠在2014年租原告的房屋前，与涉案房屋无任何联系。被告既未采信朱珠的意见，但却把朱珠列为相对人，自相矛盾。5、适用法律错误。涉案房屋是原告于2005年建设，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）于2008年1月1日施行，被告适用法律错误。被告适用江苏省人大法制工作室（1997）年1号函违法。行政处罚时效是二年，原告建设的房屋早已经超过处罚时效。江苏省人大法制工作室的解释与物权法相抵触。6、处罚结论自相矛盾。被告不处罚款的理由是认为涉案房屋的形成有历史原因，既然有历史原因被告就应当尊重历史。被告作出拆除决定，依法就应当处以罚款。朱珠自认房屋是其所建，更应当对其进行罚款。综上，请求支持原告的诉讼请求。 经本院释明后，原告魏玉清将第一项诉讼请求变更为：判决撤销被告作出的22号决定。 原告魏玉清在起诉时提交了以下的证据： 1、灌南县人民政府办公室关于启用行政处罚专用章的通知。 2、限期拆除决定书。 3、处罚听证告知书。 4、催告书。 但在庭审时，原告魏玉清未将上述证据在法庭上出示。 原告朱珠诉讼请求：1、撤销被告作出的22号决定；2、被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：涉案房屋是案外人陈辉在2005年建设，后来陈辉转让给高云。朱珠和刘佳丽合伙经营母婴店期间，由刘佳丽和朱珠以9000元从高云处购买。2017年11月28日，朱珠向新安镇镇东社区申请维修此房屋，并经灌新安镇建设管理所批准，此后与被告一起到现场拍照取证后进行维修翻新，被告同意后原告才进行翻新。2018年1月魏玉清对涉案房屋进行举报，被告在调查时明确告知魏玉清此房屋不属于违法建筑。2019年3月，魏玉清起诉朱珠霸占房屋及之前对房屋属违法建筑的举报属于无理取闹，没有法律依据。《城乡规划法》在2008年施行，而涉案房屋是2005年建设，不属于违建。物业公司收取朱珠自2017年至2019年的物业管理费，表明涉案房屋是物业认可的房屋，不属于被告所说的霸占消防通道和占用公共道路，物业公司申请拆除不适格。被告作出的22号决定违法：1、超越职权。被告以涉案房屋无规划许可手续为由决定拆除，属于越权行使了规划主管部门的职权。涉案房屋在没有被认定为系违法建筑的情况下，被告决定拆除超越职权，程序违法，是无效的行政行为。2、原告对涉案房屋有合法手续，且相关建设行政部门并未认定为违法建筑。因历史原因，原告在搭建涉案房屋过程中，向所在地居民委员会及新安镇土地、规划部门提出申请，履行了审批手续。原告在多年的经营过程中，无任何单位对涉案房屋作出是违法建筑的认定。请求支持诉讼请求。 原告朱珠向法庭提交了以下证据： 1、物业费票据，证明中心花园物业服务公司收取朱珠的物业费。 2、朱珠提出维修房屋的申请，新安镇镇东社区居民委员会和新安镇建设管理所均盖章同意。 3、民事起诉状，证明魏玉清对朱珠提起民事诉讼称朱珠霸占魏玉清的房屋。 被告答辩称：根据江苏省人民政府、连云港市人民政府在2009年关于灌开展集中处罚权工作的相关批复，被告一直享有城市规划管理方面的处罚权。答辩人在作出22号决定前经过调查，并在决定书中对涉案房屋属于违法建筑进行认定，依据《城乡规划法》第六十四条的规定作出22号决定，未超越职权。两名原告关于答辩人超越职权的理由不能成立。朱珠称有合法审批手续的主张不能成立。朱珠不是该小区业主，与该小区不存在任何关系，其对涉案房屋占用的土地没使用权，根据物业公司申请，该处建筑属于小区通道被强行霸占。因此，朱珠根本不具备合法建设审批的基础条件。灌南县人民法院在司法建议函中已经认定涉案房屋是违法建筑，答辩人还到现场进行拍照、取证，对相关当事人进行谈话了解，有物业公司的申请，案件事实清楚。在此基础上发出听证告知书并不违法，且灌自然资源和规划局的函属于行政机关内部相互参照，无须听取原告的意见。因此魏玉清称答辩人程序违法的理由不能成立。对于涉案房屋，魏玉清和朱珠都主张是自己建设的，但法院也无法查清。答辩人的职责是对违法建筑进行拆除，根据法院建议将魏玉清和朱珠共同列为相对人并无不当。魏玉清称答辩人列错当事人的理由不能成立。1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）和2008年施行的《城乡规划法》都规定建设行为需要先行审批，而涉案房屋未取得审批手续，属于违法建筑，且未采取改正措施，其违法情形处于继续状态。答辩人依据现行法律作出处理决定，适用法律正确。请求驳回两名原告的诉讼请求。 被告向法庭提交了以下的证据： 1、司法建议书，证明灌南县人民法院在审理案件中发现涉案房屋属于违法建筑，建议被告依法拆除。 2、案件受理登记表、审批表，证明被告在收到法院司法建议书后依法登记审批立案查处。 3、现场取证照片。 4、现场检查（勘验）笔录，证明被告在立案后依法调查取证，涉案房屋占用公共道路，严重影响城市规划。 5、申请函，证明涉案房屋占用公共道路，影响小区的物业管理，小区物业管理公司向被告申请拆除涉案房屋。 6、案件调查终结报告、案件处理审批表、重大行政处罚案件讨论记录，证明该案经过被告单位集体讨论决定对涉案房屋限期拆除。 7、行政处罚听证告知书及送达回证，证明被告履行了处罚前的陈述、申辩、听证告知程序。 8、朱珠的陈述、申辩意见，证明朱珠陈述了意见。 9、灌综执函[2019]14号函、关于灌综执函[2019]14号函的回复，证明涉案房屋无法采取措施消除影响，必须拆除。 10、陈述申辩、听证情况处理审批表，证明被告研究原告朱珠的申辩理由后，认为其理由不能成立。 11、22号决定书及送达回证，证明被告依法作出处理决定并将决定书送达给当事人。 12、公告及公告照片，证明被告履行了公告程序。 13、催告通知书及送达回证，证明被告履行了催告程序。 14、苏府法函[2009]123号复函、连政复[2009]30号批复,证明被告自2009年起集中行使城乡规划管理、市政管理等方面的行政处罚权，有权作出22号决定书。 原告魏玉清对被告的证据质证称：证据1三性均有异议，该房屋不是朱珠建设，法院没有认定违法建筑的职权。证据2合法性有异议，灌南县法院没有认定该房屋是朱珠建设，灌南县法院将朱珠列为当事人没有事实依据。证据3三性均有异议，该建筑没有占用公共道路，中心花园从建成之日起，该建筑就是围墙不是通道，该证据没有相对人的签字，见证人不了解该建筑的情况。证据4三性均有异议，勘验现场时没有通知原告到达现场不合法。证据5三性均有异议，物业公司未经业主大会同意，该函已经超过物业公司的管辖范围。证据6合法性有异议，朱珠不可能16岁时在原告购买的房屋北侧建成房屋，被告认定朱珠建设房屋时间是2005年，明显认定事实错误，被告适用城市规划法第三十三条与本案无关，且该法律已经被废止，被告适用江苏省人大法工委的答复与行政处罚法抵触，被告根据该报告作出拆除决定书不合法。证据7合法性、关联性有异议，被告无权认定违法建筑，2019年4月23日前被告没有向规划部门调查该建筑是否经过批准，认定该建筑违法没有事实依据，作出听证通知不合法。对送达回证没有异议。证据8三性均有异议，其中执法人并非本案的办案人孙某、黄某，朱珠说2005年建房屋不是事实，该房屋不是朱珠建设，朱珠无权申请听证，被告对听证的处理不合法。证据9三性无异议，被告2019年5月6日向灌自然资源局发函，要求确认原告建筑是否合法，证明其明知自己没有认定违法建筑的职权，被告在没有向灌自然资源局发函前的4月22日作出处罚审批、4月23日发听证通知，程序违法，没有事实依据，被告作出拆除决定程序严重违法。关于回复，对合法性、关联性有异议，原告房屋建设早已超过二年，且不存在无法改正的情况，灌自然资源局没有向原告了解情况，2019年5月15日向被告复函没有事实依据，被告此后发听证通知、作出决定书不合法。证据10三性均有异议，其中执法人并非本案的办案人孙某、黄某，朱珠说2005年建房屋不是事实，朱珠到2005年时只有16岁不可能建设房屋，该房屋不是朱珠建设，朱珠无权申请听证，被告对听证的处理不合法。证据11对合法性有异议，被告没有证据证明是朱珠所有，向朱珠下发处罚决定书不合法，被告没有查明房屋建设的时间，在规划部门没有出具违法建筑认定前通知听证，程序违法，在规划部门出具认定材料后没有通知原告进行听证，剥夺原告陈述、申辩权，作出处罚决定程序违法。被告处罚适用人大法工委的回复适用法律错误，与行政处罚法抵触。证据12三性均有异议，被告2019年5月15日作出拆除决定，告知原告可以在6个月内容提出诉讼，在原告起诉期限未满，被告于作出拆除决定书当日发布公告不合法。证据13三性均有异议，该房屋不是朱珠建设，被告没有按照催告书进行拆除，在原告对拆除决定起诉期限未届满的情况下，发布催告书没有法律依据，朱珠、被告没有按照催告书执行。对法律依据的三性均有异议，被告称该文件是江苏省政府批准，但是没有证据证明。 原告朱珠对被告的证据质证称：证据1，灌南县法院不具备下达拆除违章建筑司法建议的权力。其他证据同魏玉清意见。 被告对朱珠的证据质证称：证据1-3与本案无关，居委会没有权利认定涉案的建筑是合法或非法的存在。原告魏玉清对朱珠的证据质证称：证据1-3不能证明发票和本案房屋有关系。 对被告的证据，本院认定如下：证据1司法建议，是人民法院在办理案件过程中发现问题后依法向被告发出的司法建议，予以采信。证据2、证明被告依法履行了立案程序，予以采信。证据3、4，证明被告依法到现场进行了调查、收集证据，予以采信。证据5，是涉案建筑所在小区物业服务公司出具的申请，予以采信。证据6，是被告的内部审批及审批程序材料，并经过集体讨论，予以采信。证据7、8、10，证明被告履行了陈述、申辩、听证的告知程序，并对当事人的陈述意见进行了审查，予以确认。证据9，证明有权机关作出涉案建筑属于无法采取改正措施的情形，予以采信。证据11，证明被告作出了限期拆除决定书并送达给当事人，予以采信。证据12、13，不属于被告作出限期除决定的事实和程序证据，不予采信。 对原告魏玉清起诉时提交的证据，因其未在法庭上出示，未经各方当事人质证，本院不予认定。 对原告朱珠的证据1，不能证明与涉案房屋有关联性，不予采信。证据2，居委会和建设管理所不是城乡建设规划主管部门，且其申请内容是维修，不是初始的建设房屋，不予采信。证据3，证明魏玉清与朱珠因涉案房屋的权属发生争议并诉至法院的事实，予以采信。 根据确认的证据及当事人庭审陈述内容，本院审理查明：原告魏玉清于2005年购买位于灌××××号中心花园最北侧第一间商住房。该房屋北墙与灌新安镇卫生院南墙之间有约三米宽的间距，被人在三米间距的东边和西边各建一面墙（前面墙上有门）、在顶上加盖屋顶，形成一间面积约30平方米的房屋。魏玉清主张，三米间距之间的东、西两面墙是中心花园小区的开发商所建，其于2005年购买北侧第一间房屋后在顶上加盖斜屋顶形成涉案房屋，2014年将涉案房屋一并出租给朱珠。朱珠主张，该房屋是2005年由陈辉所建，后由陈辉出售给高云，其于2014年租赁魏玉清的北侧第一间房屋后从高云处购买而来。 2014年9月，魏玉清与朱珠签订房屋租赁合同，双方约定魏玉清将其所有的灌××××号北第一间房屋出租给朱珠使用，租期三年，年租金3.3万元。合同还约定了其他事项。2017年合同到期后，朱珠续租一年。租赁期满，朱珠归还了魏玉清北侧第一间房屋，双方因涉案30平方米房屋的归属问题产生纠纷。魏玉清以排除妨碍为由将朱珠及其丈夫白风玉诉至灌南县人民法院，要求朱珠及白某归还该房屋。因双方均无法提供合法有效的审批手续，灌南县人民法院认定该房屋属于违法建筑，判决驳回了魏玉清的诉讼请求。灌南县人民法院向被告发出司法建议，建议被告依照有关法律规定，对涉案房屋予以拆除。被告于2019年3月18日立案查处，执法人员到现场进调查，拍摄了现场照片，绘制了现场图。2019年4月23日，被告向魏玉清、朱珠分别送达行政处罚听证告知书，对涉案房屋拟作出限期拆除决定的事实、理由及依据进行了告知，并告知了当事人享有的陈述、申辩和听证权利。魏玉清未陈述、申辩，也未申请的听证。朱珠向被告提出申辩意见。被告经审查，认为朱珠的申辩意见不能成立而决定不予采纳。2019年5月15日，灌自然资源和规划局向被告回函，称涉案房屋属于无法采取改正措施消除对规划影响的情形。2019年5月15日，被告作出22号决定，责令魏玉清、朱珠在三日内自行拆除上述30平方米违法建筑。同日，被告将限期拆除决定书分别送达给魏玉清、朱珠，两原告不服，分别提起诉讼。 本院认为：苏府法函[2009]123号《省政府法制办公室关于灌开展相对集中行政处罚权工作的复函》、连政复[2009]30号《关于灌开展相对集中行政处罚权工作的批复》，灌行政区域于2009年开展相对集中行使行政处罚权，由被告灌执法局行使包括“城乡规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权”等职权，对于涉案违法建筑物，被告有权作出限期拆除决定书。故原告魏玉清、朱珠关于被告超越职权的理由不能成立，本院不予支持。 1990年4月1日施行的《城市规划法》和2008年1月1日施行的《城乡规划法》均规定，在城市规划区范围内的建设行为，需要事先取得建设工程规划审批手续。原告魏玉清、原告朱珠主张涉案房屋系建于2005年，但均未提交证据证明在2005年建设涉案房屋时事先取得了规划许可手续，也无证据证明其事后补办了规划手续，因此，涉案房屋属于违法建筑，且违法情形一直处于继续状态，被告适用《城乡规划法》的规定作出22号决定适用法律正确。原告魏玉清关于被告适用法律错误、原告朱珠关于其有合法手续的理由均不能成立，本院不予支持。 原告魏玉清、原告朱珠均无证据证明其对涉案房屋所占土地享有合法使用权，涉案房屋无法通过补办手续的方式消除对城乡规划的影响，因此，依法应当予以拆除。对于涉案房屋的归属问题，魏玉清曾以朱珠及白风玉为被告在灌南县人民法院提起民事诉讼，但双方均不能提供涉案房屋属于合法建筑、且属于自己所有的证据，灌南县人民法院为此驳回了魏玉清的诉讼请求，并向本案被告灌执法局提出依法拆除涉案房屋的司法建议。被告灌执法局根据涉案房屋必须拆除的事实基础，综合灌南县人民法院的司法建议、魏玉清和朱珠均无证据证明涉案房屋属自己所有、灌南县人民法院民事诉讼中无法查清相关事实以及魏玉清和朱珠均主张涉案房屋权属等情形，以魏玉清和朱珠为共同行政相对人作出22号决定，并无不当。原告魏玉清关于被告认定行政相对人错误的理由不能成立，本院不予支持。 根据《城乡规划法》第六十四条“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，处以罚款属于行政机关选择适用的处罚方式，并非在决定限期拆除的同时必须一并处以罚款。被告根据本案情况决定不处以罚款，符合法律规定。原告魏玉清称被告处罚结果矛盾的理由不能成立，本院不予支持。 被告收到人民法院的司法建议后，依法立案，进行了相应的调查，在作出处理决定前告知了两名原告享有的陈述、申辩权，依法审查了朱珠的陈述、申辩意见后，作出22号决定书后依法送达两名原告，程序合法。原告魏玉清关于被告程序违法的理由不能成立，本院不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。江苏省人大常委会法制工作室不属于上述规定的国务院部门、地方人民政府及其部门，且该回函也不属于规划性文件。原告魏玉清要求本院审查作出的法工复字（1997）1号《关于如何确定违法用地和违法建设行为的违法行为终了之日的函》的合法性，该请求不符合上述法律规定，依法应予驳回。 综上，被告灌南执法局作出的22号决定书，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，符合法定程序。原告魏玉清、原告朱珠要求撤销的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第五十三条的规定，判决如下： 一、驳回原告魏玉清、原告朱珠要求撤销被告灌南县综合行政执法局作出的灌综执（规）限拆字[2019]22号限期拆除决定书的诉讼请求； 二、驳回原告魏玉清要求审查江苏省人大常委会法制工作室作出的法工复字（1997）1号《关于如何确定违法用地和违法建设行为的违法行为终了之日的函》合法性的诉讼请求。 案件受理费50元（原告魏玉清、朱珠各已预交50元），由魏玉清、朱珠各承担25元，并由本院退还魏玉清、朱珠各25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交二审案件受理费50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：10×××94（上诉人将上诉费交款凭证连同上诉状一并交本院）。 审 判 长  苏 震 人民陪审员  赵扣凤 人民陪审员  李彩花 二〇二〇年四月二十七日 书 记 员  王 慧 一、法律条文 [一]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。