广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终431号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：张丹丹，该局工作人员。委托代理人：陈明扬，广东一粤律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：何锦虹，女，汉族，1957年9月24日出生，身份证住址广州市***************，公民身份号码440************281。被上诉人（原审原告）：胡珮媚，女，汉族，1968年7月10日出生，身份证住址广州市天河区***********，公民身份号码440************722。被上诉人（原审原告）：雷尔，男，汉族，1955年11月4日出生，身份证住址广州市天河区**********，公民身份号码440************713。三被上诉人共同委托代理人：邓志琴、杨雯茵，均系广东骏道律师事务所律师。上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）因被上诉人何锦虹、胡珮媚、雷尔诉其作出的《关于送审增设电梯建筑设计方案问题的复函》一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4516号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，广州市天河区**********住宅楼共8层（一楼无住户），每层三户，共21户。何锦虹、胡珮媚、雷尔分别是该住宅楼301、601、602房的登记产权人。2019年4月18日，广州市天河区**********住宅楼召开业主大会，就旧楼加装电梯事项进行协商。2019年4月18日，广州博厦建筑设计研究院有限公司出具《结构安全鉴定说明》和《满足消防设计规范说明》，说明：增设电梯位于室外，未削弱原建筑及周边建筑的消防条件（包括消防间距、消防车可达性、人行疏散通道等要素）；拟加建的电梯在首层出入口保留了不少于1.5m人员疏散通道；采用1.2米高通透式护栏，加建电梯不会影响原楼梯间通风和排烟，该住宅楼加建电梯及连廊后均满足《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）的要求，不会影响原有建筑物的消防条件。2019年6月19日，何锦虹、胡珮媚、雷尔受涉案住宅楼201-203、301、302、401、402、501-503、601-603、701-703、801-803房业主的委托向市规划资源局提交了《立案申请表》就涉案住宅楼加建电梯间工程向市规划资源局进行立案，并提交了申请函、同意书、授权委托书、报建方案设计图及（1:500）地形图、消防说明、结构安全说明、案件数据信息表、第三方居委证明（《关于天河区天河东路华晓街14号住宅楼增设电梯情况说明》）等材料。2019年7月2日，市规划资源局作出穗规划资源业务函〔2019〕7116号《关于送审增设电梯建筑设计方案问题的复函》，告知何锦虹、胡珮媚、雷尔等天河区天河东路华晓街14号住宅楼业主：一、送审方案拟拆除首层大堂玻璃建设出入口并在东面新建1.5米高围蔽墙及玻璃窗等工程，占用幼儿园活动场地，影响幼儿园教学环境及教学安全，要求何锦虹等人先行取得区教育部门和幼儿园的书面同意意见。二、经核查，近期该住宅楼部分单元房产权属发生变更，故送审材料中，增设电梯申请函、授权委托书、申请增设电梯签名表及房产证复印件等部分材料与现房产登记信息不一致，要求何锦虹等人重新就送审方案征求相关业主的书面意见并提供第三方协商意见。三、现送审方案各层平面图朝向与总平面图不符，应修改。四、增设电梯间及连廊工程改变了周边环境，原建筑防火间距、原楼梯间通风排烟设计，涉及消防安全问题，需征询公安消防部门意见。五、根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十七条的有关规定，应当按照法律、法规的规定由具有相应资质的单位进行施工图设计和审查、施工以及监理。同时告知何锦虹、胡珮媚、雷尔申请行政复议及提起行政诉讼的权利。何锦虹、胡珮媚、雷尔不服该复函，向原审法院提起诉讼。在本案诉讼中，市规划资源局向原审法院提交原广州市城市规划局于1989年7月12日作出的（89）城规批字第049号《复文》，认为该复文第五条明确幼儿园前后绿地属幼儿园使用。广州市天河区教育局于2018年5月22日作出的《关于名雅苑小区居民反映名雅苑加装电梯问题的协办意见》，说明华晓街14号建筑物前后绿地为幼儿园活动场地，暂未进行产权登记，不属于小区业主共有用地。经查看现场，加建电梯位置占用该幼儿园室外活动场地，对幼儿园建筑及师生户外活动造成较大的安全隐患，故不同意占用幼儿园活动场地加建住宅电梯。何锦虹、胡珮媚、雷尔提交原广州市天河区国土资源和规划局于2018年5月29日作出的《关于天河区体育东路华晓街14号增设电梯信访事项的复函》，证明该局认为其所申请的增设电梯方案已经修改，不涉及名雅苑幼儿园权属用地范围。原审法院认为,《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。……”《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条第一款规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，应当提交以下资料：（一）申请书及立案申请表。（二）申请人身份证明文件。申请人为单位的，应当提交《中华人民共和国组织机构代码证》或者其他有效证明文件；申请人为业主的，应当提交业主身份证明；接受委托代为提出申请的，还应当提交代理人身份证明文件、授权委托书。（三）具有相应资质的建筑设计单位出具的建筑设计方案图纸一式两份（含绘制在1/500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图）。（四）建筑设计单位出具的结构安全说明和满足消防设计规范说明。（五）专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见，并附有同意增设电梯业主的不动产权属证书或者登记证明复印件。（六）申请人与相关业主进行协商的书面材料。（七）其他法定资料。”本案中，何锦虹、胡珮媚、雷尔作为名雅苑小区华晓街14号住宅楼业主，向市规划资源局申请为该住宅楼增设电梯，提交了立案申请表、申请函、同意书、授权委托书、报建方案设计图及（1:500）地形图、消防说明、结构安全说明、案件数据信息表、关于天河区天河东路华晓街14号住宅楼增设电梯情况说明等材料。市规划资源局作出涉案复函认为何锦虹、胡珮媚、雷尔提交的材料存在的前四点问题并未明确所适用的法律依据，不符合上述规定所需资料形式必须“法定”的要求，第五点要求提交的施工图及监理相关资料是在申请并获取建设工程规划许可之后才需要的材料，并非申请许可资料。故市规划资源局作出的涉案复函的主要理由不足，适用法律错误，依法应予撤销。何锦虹、胡珮媚、雷尔要求市规划资源局对其2019年6月19日增设电梯申请重新作出处理的主张，原审法院予以支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销广州市规划和自然资源局于2019年7月2日作出的穗规划资源业务函〔2019〕7116号《关于送审增设电梯建筑设计方案问题的复函》；二、广州市规划和自然资源局在判决发生法律效力之日起七日内对何锦虹、胡珮媚、雷尔于2019年6月19日提出的增设电梯申请重新作出处理；三、驳回何锦虹、胡珮媚、雷尔其他诉讼请求。上诉人市规划资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实错误、适用法律错误，依法应予以撤销。一、上诉人针对被上诉人申请既有住宅增设电梯建设工程规划许可事项作出的穗规划资源业务函〔2019〕7116号《关于送审增设电梯建筑设计方案问题的复函》（以下简称《复函》），并非简单的不予行政许可的书面决定，而是具有答复问题、答复审批事项、指引被上诉人完善资料的综合功能。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条关于“函”的定义：“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”，上诉人作出的本案《复函》，系对被上诉人申请事项的综合答复，指出被上诉人申请资料中存在的问题，提出下一步工作建议，指引被上诉人完善申请资料，体现了行政许可的便民原则，有助于提高办事效率、提供优质服务，符合《行政许可法》第六条的规定。二、《复函》所指被上诉人申请资料存在问题及提出的相关指引，并未要求被上诉人提交与其申请行政许可事项无关的技术资料和其他材料，必须提交或补充的资料均有法律依据，提供的指引属于便民措施和一次告知事项，原审判决认定错误，依法应当撤销。（一）关于《复函》第一条“送审方案拟拆除首层大堂玻璃建设出入口并在东面新建1.5米高围蔽墙及玻璃窗等工程，占用幼儿园活动场地，影响幼儿园教学环境及教学安全，请你们先取得区教育部门和幼儿园的书面同意意见”，属于《广州市既有住宅增设电梯办法》第十条第三款规定要求提供的资料。经审查被上诉人提交的增设电梯设计送审方案，该方案拟拆除首层大堂玻璃建设出入口并在东面新建1.5米高围蔽墙及玻璃窗等工程，占用幼儿园活动场地，影响幼儿园教学环境及教学安全。增设电梯占用土地根据幼儿园和居民的房产证显示，首层用地属于幼儿园和业主共同所有。该场地由原广州市城市规划局以（89）城规批字第049号《复文》明确归属幼儿园使用。现状住宅楼与幼儿园各自独立出入口，互不干扰。华晓街14号按送审设计方案加装电梯完成后，名雅苑幼儿园中二班教室将直接被电梯堵塞出入口，中二班教室将不符合防火设计规范，继续使用存在消防安全隐患。天河区教育局来文明确反对占用教学场地加装电梯。根据《民法通则》第八十三条以及《广州市既有住宅增设电梯办法》第十条第三款的规定，在被上诉人提交的增设电梯设计送审方案占用该场地的情况下，依法应当取得该场地使用单位天河区教育局和名雅苑幼儿园的书面同意意见，具有明确的法律依据。（二）关于《复函》第二条，“经核查，近期该住宅楼部分单元房产权属发生变更，故送审材料中，增设电梯申请函、授权委托书、申请增设电梯签名表及房产证复印件等部分材料与现房产登记信息不一致，请你们重新就送审方案征求相关业主的书面意见并提供第三方协调意见”，属于《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条第一款第（二）项、第（五）项、第（六）项要求提供的资料。被上诉人于2019年6月19日提交申请增设电梯的相关资料，上诉人在审查过程中发现702房的业主已于2019年6月27日发生变更，而被上诉人提交的《天河区天河东路华晓街14号加装电梯业主意愿签名表》《授权委托书》《加装电梯及设计方案同意书》中702房的签名均为赖晓峰，在被上诉人何锦虹、胡珮媚、雷尔等华晓街14号住宅楼申请增设电梯住户提交申请资料后发生部分单元房产权属变更的情况，其提交申请时所交资料已经出现部分不真实、不完整的问题，违反了《行政许可法》第三十一条关于“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况”的要求，应当予以完善，应当保障新的产权人知情权和参与权，要求何锦虹等人重新就送审方案征求相关业主的书面意见，在相关业主不同意的情况下提供第三方协商意见，符合《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条规定以及《行政许可法》第三十一条的规定。（三）关于《复函》第三条“现送审方案各层平面图朝向与总平面图不符，应修改”，朝向一致系建筑平面图设计的行业惯例，统一送审方案各层平面图与总平面图的朝向将便于设计方案公示期间群众的知情了解，减少不必要的矛盾和误解。经对何锦虹、胡珮媚、雷尔等天河区天河东路华晓街14号住宅楼业主提交的增设电梯设计方案和送审资料进行审查，发现送审方案存在各层平面图朝向与总平面图不符的情况，与建筑设计图制作的行业惯例不符，且上诉人在审批建设工程规划许可证过程中，需要组织对电梯设计方案中各层平面图和总平面图等申请资料进行批前公示，如存在公示的各设计图朝向不一致的情况，容易使普通民众对公示内容产生误解，进而引发不必要的矛盾，因此，上诉人在《复函》中提出对各平面图与总平面图朝向进行修改的指引，具有合理性，没有违反法律规定。（四）关于《复函》第四条“增设电梯间及连廊工程改变了周边环境，原建筑防火间距、原楼梯间通风排烟设计、涉及消防安全问题，需征询公安消防部门意见”，符合《广州市既有住宅增设电梯办法》第三条、第十六条的规定。《广州市既有住宅增设电梯办法》第三条、第十六条第一款，列明了公安消防部门在既有住宅增设电梯审批和管理工作中具有相应的职能作用，被上诉人提交的增设电梯设计方案改变了周边环境，改变了原建筑防火间距以及原楼梯间通风排烟设计，涉及消防安全问题，在现有设计单位出具《满足消防设计规划说明》不足以解答消防安全问题的情况下，由上诉人进一步征询公安消防部门意见，符合《广州市既有住宅增设电梯办法》第三条、第十六条规定。（五）关于《复函》第五条“根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十七条的有关规定，应当按照法律、法规的规定由具有相应资质的单位进行施工图设计和审查、施工以及监理”，是对被上诉人申请并获取建设工程规划许可之后的指引，在《复函》中一次性告知，有利于方便群众，提高行政机关服务水平。本条提示的材料属于被上诉人申请并获取建设工程规划许可之后需要的材料，属于既有住宅增设电梯从申请到建设到使用过程中的重要环节，在《复函》中对被上诉人在申领建设工程规划许可后的工作指引一次性告知，是上诉人为进一步转变工作作风、方便群众办事、提高机关服务水平、树立政府良好形象的具体举措，符合《广州市国家行政机关及其公务员公共服务行业规范试行规定》要求。三、基于《复函》的非正式性及其功能的综合性，本着精简高效的原则，在上诉人已经多次复函和接访被上诉人，多次解释相关法规政策的情况下，上诉人未就被上诉人提交申请材料存在的问题和提出的指引在《复函》中列明法律依据，并不存在法律适用错误的问题。自何锦虹、胡珮媚、雷尔等天河区天河东路华晓街14号住宅楼业主于2014年5月份申请增设电梯工程咨询以来，上诉人先后以《广州市规划局审批咨询服务意见反馈表》（穗规（天河）咨询〔2014〕128号）、《广州市国土资源和规划委员会审批咨询服务意见反馈表》（穗国土规划咨询〔2018〕2054号）、《广州市国土资源和规划委员会审批咨询服务意见反馈表》（穗国土规划咨询〔2018〕2425号）、《关于送审建筑设计方案的复函》（穗规划资源业务函〔2019〕1893号）以及本案《复函》，函复何锦虹、胡珮媚、雷尔等天河区天河东路华晓街14号住宅楼业主申请增设电梯所提交资料中存在的问题，并给出了相应的指引，上诉人在此期间多次接待被上诉人信访咨询，耐心细致地解释法规政策，但被上诉人何锦虹等人提交的资料均不能够满足相关要求，上诉人对被上诉人提交的建设工程规划许可申请未予以批准。因为行政机关公文中函的相对非正式性，主要适用于不相隶属机关之间商恰工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项，因此上诉人在向被上诉人作出本案《复函》以及其他复函时并未逐一明确法律依据，而是按照《党政机关公文处理工作条例》确定的“精简高效”原则，在复函中对存在的问题和相关指引进行简要说明，在上诉人向被上诉人多次复函、多次接访解释法规政策的情况下，被上诉人对《复函》中所指问题和所提指引涉及的法规政策已经清晰明了，在没有法律规定行政机关发函必须逐条明确适用法律依据的情况下，不应因此撤销《复函》。另一方面，在既有住宅增设电梯相关配套法规尚未完善的情况下，群众申请建设工程规划许可的个案中均存在各不相同的特殊情况，应当允许行政机关在严格遵守既有法律法规的前提下，根据个案的不同，具有一定的行政自由裁量权，灵活处理实践中存在的各种情形，以提高行政效率。如果在没有法律明确规定的情况下，要求行政机关对其向申请人提出的每一项答复（指引）都有严格且明确的法律依据并在复函中一一指出，将提高行政成本，降低行政效率，不利于行政机关及时解决日常行政中遇到的、尚无配套法规或法规尚不完善的大量具体事务。综上，在没有法律规定复函所提问题和指引必须在复函中明确法律依据的情况下，上诉人作出《复函》不存在法律适用错误的情况，依法应予以维持。上诉请求：1.撤销原审判决；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人何锦虹、胡珮媚、雷尔未提交二审答辩意见。经审查，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，二审审查焦点系上诉人作出涉案《复函》的合法性问题。结合已查明事实，本案广州市天河区**********住宅楼的业主代表向上诉人市规划资源局申请办理涉案住宅楼增设电梯间的建设工程规划许可证，提交了申请函、立案申请表、授权委托书、业主产权证及身份证复印件、第三方居委证明（《关于天河区天河东路华晓街14号住宅楼增设电梯情况说明》）、加装电梯及设计方案同意书、结构安全鉴定说明、满足消防设计规范说明、报建图等材料。上诉人经审查后作出涉案《复函》，该《复函》实质上系对被上诉人等业主代表的申请事项不予行政许可的决定。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条第一款的规定，既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，应当按该规定提交相应的法定资料，但上诉人所作《复函》中并未引用相关的法律法规，作为其审查被上诉人提交申请材料不符合规定的法律依据。原审判决据此撤销上诉人作出涉案《复函》的处理正确，本院予以维持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理妥当，应当予以维持。上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇二〇年四月三日法官助理  陈嘉祥书 记 员  黄骏敏