山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1174号 上诉人（原审被告）东营市人民政府，住所地东营市东营区府前大街77号。 法定代表人赵志远，市长。 出庭负责人郭新民，东营市人民政府秘书长。 上诉人（原审被告）东营市自然资源局（原东营市国土资源局），住所地东营市东营区府前大街95号。 法定代表人陈荫鲁，局长。 出庭负责人陈桃庚，副局长。 以上二上诉人的共同委托代理人王英旭，男，1971年10月9日出生，汉族，东营市国土资源局测绘科科长，住东营市东营区。 以上二上诉人的共同委托代理人胡新华，山东城合律师事务所律师。 上诉人（原审原告）东营维特置业有限公司，住所地东营市东营区胜泰路28号。 法定代表人傅辉亮，董事长。 委托代理人马利建，男，1969年3月20日出生，汉族，东营维特置业有限公司职工，住东营市东营区。 委托代理人信鸿狄，山东体仁律师事务所律师。 东营维特置业有限公司（以下简称维特公司）诉东营市人民政府（以下简称东营市政府）、东营市自然资源局行政赔偿一案，双方均不服东营市中级人民法院于2017年6月6日作出的（2016）鲁05行初16号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，于2019年9月11日组织了法庭调查。上诉人东营市政府的出庭负责人郭新民、上诉人东营市国土资源局的出庭负责人陈桃庚及共同委托代理人王英旭、胡新华，被上诉人维特公司的委托代理人马利建、信鸿狄到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2012年1月5日，原东营市国土资源局向东营市政府申请批准实施《东营市2012年第一期国有建设用地使用权挂牌出让方案》，其中包括涉案三宗土地：南二路以南、东青高速以西面积148811.7平方米，南二路以南、东青高速以西面积109459.9平方米，南二路以南、东青高速以西面积106024平方米。东营市政府于2012年1月9日作出《关于同意东营市2012年第一期国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》，同意了原东营市国土资源局的土地出让方案。 2012年4月20日，原东营市国土资源局与维特公司订立东营-01-2012-0050、东营-01-2012-0051、东营-01-2012-0052三份《国有建设用地使用权出让合同》，约定将相应土地使用权出让给维特公司。上述合同订立后，维特公司向原东营市国土资源局支付了以下费用：2012年5月31日支付土地出让金176400000元,2013年11月26日支付土地出让金61100000元,2013年11月26日支付土地契税7125000元，2014年1月17日支付土地出让金滞纳金3729815.55元，2014年1月29日支付土地登记费29344元，2015年11月21日支付土地登记费2708元。 2012年10月份，维特公司开始按照出让合同用途对涉案地块进行开发建设，但该地块的配套设施工程均未实施。 因未取得建设工程规划许可证，东营市城市管理行政执法局东营区分局于2014年11月20日对维特公司处以60万元罚款；因未取得建筑工程施工许可证擅自开工，东营市住房和城乡建设委员会于2014年12月19日对维特公司处以110万元罚款。2015年3月10日，东营市建筑执法大队向维特公司发出通知，通知维特公司在取得建筑工程施工许可证前不得再继续施工。 2016年5月23日，维特公司向东营市政府提出书面申请，请求东营市政府完善涉案土地周边的基础设施配套，给予适当赔偿并顺延土地使用年限，东营市政府对该申请未作出处理决定。 2016年11月24日发布的2017年东营区重点建设项目计划表中，在续建项目“国际汽贸城配套工程”（涉案地块项目）中，将完成道路建设、水系改造、排水、燃气、热力等基础设施列为主要建设内容，并计划在2017年12月底前完工。 原审法院认为：在涉案土地配套工程没有建设的前提下，被告东营市政府批准将土地挂牌出让及被告东营市国土资源局将涉案土地出让给原告维特公司的行为，违反了《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知（国土资电【2007】36号）》及《土地储备管理办法》的规定，未按照法定职责履行应尽义务，其行为应确认违法。原告在受让涉案土地使用权后进行了开发，周边配套设施不完善，所开发项目被相关行政部门处以停工或罚款的处罚，导致开发活动无法正常进行，使原告在受让涉案土地后，至今不能正常开发利用造成经济损失，两被告未合法履行法定职责是导致原告开发项目不能进行的原因，依据国家赔偿法的规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯公民的财产权益造成损害的，受害人有依法取得赔偿的权利，故原告因不能正常使用土地造成的直接损失两被告应承担赔偿责任。 关于赔偿范围和数额的问题，根据庭审查明的事实，原告在受让土地后进行投资建设，但是因为配套设施工程没有完善等原因被有关行政部门停工或罚款，至今所投资建设项目不能进入市场经营，建设项目处于停滞状态，不能完全实现受让土地后的使用目的，原告的证据能够证实因受让土地支付了相应的费用，同时原告主张自己存在因涉案土地配套设施不完善造成房产开发的基础投资损失被告应予赔偿。对此原审法院认为，根据国家赔偿法的规定，行政机关的行政行为造成行政相对人财产损失的赔偿原则是直接损失原则，因此确认原告在受让土地并支付相应土地出让金后不能顺利使用土地的直接损失，应当是原告支付的土地出让金至涉案土地配套设施建设完毕期间的利息损失，即两被告应当向原告赔偿不能使用土地期间的土地出让金同期贷款利息损失。根据庭审查明的事实，原告因土地出让支付的费用为：2012年5月31日支付土地出让金176400000元,2013年11月26日支付土地出让金61100000元,2013年11月26日支付土地契税7125000元，2014年1月17日支付土地出让金滞纳金3729815.55元，2014年1月29日支付土地登记费29344元，2015年11月21日支付土地登记费2708元。对原告支付的该部分土地出让费用产生的同期贷款利息损失应当由两被告承担赔偿责任。对原告主张的其余地上物的建设投资损失，因该部分损失不能完全归结于配套工程不完善所致，故对其该项主张不予支持。 综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项、第三十二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第五款之规定，判决：一、被告东营市人民政府、东营市国土资源局于本判决生效之日起十日内赔偿原告东营维特置业有限公司利息损失（按照中国人民银行同期贷款利率自下列确定的本金及时间起计算至本判决生效之日止：176400000元自2012年5月31日、61100000元自2013年11月26日、7125000元自2013年11月26日、3729815.55元自2014年1月17日、29344元自2014年1月29日、2708元自2015年11月21日）。二、驳回原告东营维特置业有限公司的其他诉讼请求。 上诉人东营市政府、东营市自然资源局不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，发回重审或依法改判。理由如下：一、原审判决认定事实错误。1.原审判决认定涉案地块没有水、电、路、热等配套设施，且达不到使用条件，与事实不符。涉案土地周边的水、电、路必要的建设条件全都具备，上诉人没有将水电路直接配套至涉案地块内的法定义务。东营市及油田的集中供热系统及管线（电厂供热）就在附近，被上诉人完全可以联系开口接入。被上诉人已经在涉案地块进行了39栋楼的开工建设，被上诉人自称已经投资建设了四个多亿，证明涉案土地具备开发条件。被上诉人提供的东营区2017年重点建设项目计划表（讨论稿）中的所谓有关建设内容仅能说明是进行进一步的配套提升，不能由此认定涉案地块周边没有开工建设所必要的水、电、路配套。2.原审法院认定“涉案土地自2012年出让给被上诉人使用至今，一直没有进行配套设施建设，导致涉案土地没有应当具备的基本条件”，该推理的结论是土地可以出让后才进行配套，不仅与其引用的所谓规定矛盾，还否定了涉案土地在出让前已经具备了通水、通电、通路的必要条件。3.原审法院认定上诉人对被上诉人的申请不予处理与事实不符，庭审查明的事实是被上诉人邮寄的申请书并没有送达上诉人，而是寄到了东营市委。4.被上诉人被行政处罚不是因为周边配套设施不完善，而是因为没有办理建设工程规划许可证、施工许可证，该两证的办理不是上诉人的法定义务。5.原审法院认定被上诉人向上诉人东营市国土资源局支付了契税和登记费，与事实不符。二、原审判决适用法律错误。1.原审判决引用的有关土地文件不适用本案。2.原审判决适用起诉期限条款错误。被上诉人自2012年3月就知道了涉案土地经批准并出让的行为，且知道交付土地的条件为现状土地，其起诉已经超过了法定起诉期限。本案属于民事合同纠纷，不属于行政诉讼受案范围。三、判决上诉人支付被上诉人各项利息损失没有依据。1.按照收支两条线原则，涉案土地出让金已逐级上交各级财政，上诉人不应承担利息，一审判决的该部分内容无法履行。2.因违约形成的滞纳金不应支付利息。3.契税是被上诉人办理产权证向税务部门支付的费用，不应由上诉人支付利息。4.登记费是上诉人办理土地证所缴纳的费用。5.被上诉人已经在土地上进行了建设，一审法院判决上诉人支付其利息到判决生效之日不仅没有依据，且显失公平。 维特公司对东营市政府和东营市自然资源局的上诉答辩称，1.为涉案土地提供道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设是二上诉人的法定职责。2.2016年11月24日《2017东营区重点建设项目计划表（讨论稿）》50项将“国际汽贸城配套工程”作为2017年东营区重点建设项目，证明涉案土地没有基础配套。一审判决后，东营市政府多次组织相关部门研究解决涉案土地基础配套，至今未能解决，也足以证明涉案土地没有基础配套。3.一审判决认定被上诉人的起诉未超过起诉期限，认定事实和适用法律正确。上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 上诉人维特公司不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决第二项，改判支持上诉人的全部原审诉讼请求。主要理由如下：1.上诉人已对主张的建设投资损失提交证据证明，原审判决认定该部分损失不能完全归结于配套工程不完善，对该部分损失不支持是错误的。2.涉案土地配套项目不完善，未达到法律规定的出让、交付条件，依据合同法第六十七条的规定，上诉人有权拒绝支付相应的土地出让金，因此，上诉人已缴纳的土地出让金滞纳金3729815.55元应当得到赔偿。3.涉案170万元罚款属于被上诉人的违法行为对上诉人造成的直接损失，应当得到赔偿。 本案二审期间，本院对维特公司诉东营市政府、东营市自然资源局土地出让行为违法及未履行法定职责一案作出（2019）鲁行终1173号终审判决，对一审判决关于东营市政府和东营市自然资源局存在违法行为的认定进行了纠正，对维特公司的诉讼请求均未支持。 本院认为： 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述规定，受害人申请行政赔偿必须以行政机关作出的行政行为被确认违法且对其合法权益造成损害为前提。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的事实根据。本案中，因相关土地出让行为违法及未履行法定职责一案的一审判决已被本院撤销，现并无生效判决确认东营市政府或东营市自然资源局存在维特公司主张的违法行为，因此，维特公司提起本案行政赔偿诉讼缺乏事实根据和法律依据，其起诉应予驳回。 综上，原审法院判决认定事实错误，适用法律错误，本院予以纠正。上诉人东营市政府、东营市自然资源局的的上诉请求成立，本院予以支持。上诉人维特公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第四十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销东营市中级人民法院（2016）鲁05行初16号行政赔偿判决； 二、驳回东营维特置业有限公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王海燕 审 判 员 韩 勇 审 判 员 陈 晖 二〇二〇年四月十四日 法官助理 杜钰越 书 记 员 李 倩