山东省费县人民法院 行 政 判 决 书 （2020)鲁1325行初2号 原告闫肃，女，1987年1月18日出生，汉族，居民，住费县。 委托代理人闫友光（闫肃父亲），1959年5月21日出生，汉族，居民，住费县。 委托代理人王孝志，山东钟罗律师事务所律师。 被告费县经济开发区管理委员会，住所地：费县经济开发区。 法定代表人谭成亮，主任。 委托代理人咸伟，费县经济开发区工作人员。 委托代理人李占燕，山东信誉永恒律师事务所律师。 第三人闫卫强（闫肃之弟），1989年3月29日出生，汉族，居民，住费县。 原告闫肃因要求确认被告费县经济开发区管理委员会（下称费县经济开发区）于2018年7月28日同其签订的房屋征收补偿选购协议无效，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月10日立案后，于2020年1月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因闫卫强与案件处理有利害关系，经原告申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月2日公开开庭审理了本案。原告闫肃、委托代理人闫友光、王孝志，被告委托代理人咸伟、李占燕及第三人闫卫强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年7月28日，第三人闫卫强代理原告闫肃同被告费县经济开发区签订费县东城新区核心区项目东洪沟村未登记住宅房屋土地征收补偿选购协议，序号为C类第贰佰肆拾玖号（下称涉案协议）。主要内容为：乙方（闫肃）涉案房屋、土地、地上附着物补偿总额为280564元；乙方在2018年8月4日前腾空房屋并交付的，可在蒙阳社区南区选购124㎡楼房一套；乙方在选房结算时要求办理房屋所有权证的，其中80㎡按照2520元/㎡结算，超出面积按照3520元/㎡结算；乙方在选房结算时不要求办理房屋所有权证的，其中80㎡按照1520元/㎡结算，超出面积按照2520元/㎡结算；乙方自愿购买车位一个，结算价为20000元；乙方必须在2018年8月4日前腾空并交付房屋，按照签订协议先后顺序选择购买房。 原告诉称，2017年11月，费县人民政府启动东城新区核心区项目建设，并确定被告为该项目房屋征收部门。原告涉案房屋位于征收范围内。2018年7月28日，被告在没有审查第三人闫卫强是否具有原告书面授权的情况下，即允许第三人代理原告签订涉案协议，违反了被告制定的《费县东城新区核心区东洪沟村协议签订注意事项》有关“当事人本人不能到场签订协议的均需办理委托，授权委托书需交送核心区项目东洪沟村办公室备案”的要求，故涉案协议应为无效。另根据被告制定的产权认定会议纪要，原告涉案房屋应视为合法建筑，被告应与原告签订A类协议，而被告却同原告签订了C类协议，C类协议对原告显失公平。特提起诉讼，请求（一）判决确认被告同第三人签订的涉案协议无效；（二）判决确认涉案房屋为合法建筑，并判决被告按A类协议标准对原告予以补偿。后经释明，原告自愿撤回第二项诉讼请求。 原告向本院提供下列证据：1.费县经济开发区制定关于东洪沟村各被征收人签订房屋征收补偿协议公告、注意事项及签订流程；2.涉案征收补偿选购协议；3.闫友光交纳涉案房屋建设报名费票据；4.费县东城新区建设工程指挥部关于东洪沟村交纳（建房）押金及老年房认定问题的批复；5.费县中心城区建设工作领导小组2018年5月4日会议纪要；6.费县东城新区建设工程指挥部2018年8月24日作出关于闫友光交纳5000元房屋报名费认定问题的答复；7.东洪沟村关于向村委交纳5000元房屋报名费认定征求意见汇总表。原告用证据1证明闫卫强无书面授权代理原告签订涉案协议，违反被告制定的代签补偿协议须由本人书面授权且需提前备案的规定；用证据2证明闫肃具有本案原告资格；用证据3-7证明依据被告有关文件，原告涉案房屋应视为合法建筑，被告应与原告签订A类补偿协议。 被告辩称，（一）涉案协议签订时间为2018年7月28日，原告迟至2020年1月6日提起诉讼，超过行政诉讼法规定的六个月的起诉期限。（二）第三人闫卫强代理原告签订涉案协议时，已取得原告口头授权，民法总则并未规定民事代理必须由本人向代理人出具书面授权，故原告以第三人无原告书面授权为由主张涉案协议无效，无法律依据。（三）原告称涉案协议显失公平，无事实根据。原告涉案房屋并无审批手续，依据被告有关产权认定文件，该房屋不能视为合法建筑。另显失公平属合同可撤销事由，并非合同无效事由。综上，请求法院查清事实，驳回原告起诉。 被告向本院提交了下列证据：1.费县产权认定及补偿安置指导意见、费县东城新区核心区项目未登记住宅房屋补偿与选购办法；2.费县经济开发区住宅户入户摸底调查表、涉案房屋照片；3.原告身份证、结婚证、户口本、村委证明及选购房屋申请书；4.涉案房屋征收评估明细表；5.关于费县东城新区核心区项目东洪沟村符合本村集体组织成员及非本村集体组织成员选购资格认定明细表；6.费县东城新区核心区项目征收补偿资格确认单；7.原告授权第三人办理房屋征收补偿的录音材料；8.涉案征收补偿选购协议。被告用以上证据证明涉案征收补偿选购协议合法有效。 第三人述称，2018年7月28日，第三人代理原告同被告签订的涉案协议无效，同时第三人认为被告应就涉案房屋同原告签订A类协议而非C类协议。 第三人未向法庭提供证据。 经庭审质证，原告及第三人对被告提供证据的真实性无异议，但认为证据7仅能证明原告向第三人进行了口头授权，但无书面授权。被告对原告提供证据的真实性无异议，但认为证据3、7所载交款人为闫友光，并非闫肃，故该两份证据与本案无关；证据6并非被告对涉案房屋性质的最终认定意见，而被告提供的证据5、6才是对涉案房屋性质的最终认定意见，原告就涉案房屋享受的补偿待遇应为C类协议。第三人对原告提供证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据内容真实，来源并形式合法，与本案相关联，均为有效证据。 经审理查明，2017年11月，费县人民政府启动东城新区核心区项目建设，对包括东洪沟村（马兴庄村三组）在内的五个村庄进行拆迁改造。涉案房屋位于拆迁范围内。费县人民政府确定被告费县经济开发区为该项目的房屋征收部门，具体负责拆迁范围内的房屋拆迁及补偿工作。被告费县经济开发区制定并公布了《费县东城新区核心区项目土地征收补偿安置实施方案》、《费县产权认定及补偿安置指导意见》、《费县东城新区核心区项目未登记住宅房屋补偿与选购办法》等文件，被告依据上述方案及办法，针对征收范围内被征收房屋是否办理合法登记，分别拟定合法房屋土地征收补偿安置协议（下称A类安置协议）、未登记住宅房屋土地征收补偿选购协议（下称C类选购协议），A类协议的补偿优于C类协议。拆迁过程中，被告对拆迁范围内房屋权属、建筑面积等情况进行调查登记并公示，对其中无合法手续的房屋进行分类甄别认定，对所有被拆迁房屋价值进行了分户评估，制作了东洪沟村本村集体组织成员及非本村集体组织成员选购资格认定明细表及费县东城新区核心区项目征收补偿资格确认单，户主为闫友光的确认单载明其女儿闫肃涉案房屋应签协议类型为C类选购协议。2018年7月23日，被告制定并公布了东洪沟村各被征收人签订征收补偿选购协议公告，其中第三条规定“本人不能亲自到现场签订协议的，可由被委托人签订协议。被委托人必须在签订协议日前持授权委托书到工作组办公室报备核实。”2018年7月28日，原告闫肃在外地，因不能亲自到场签订协议，遂委托其弟闫卫强代理，被告工作人员现场通过电话向原告核实授权属实后，同意第三人闫卫强代原告在涉案选购协议上签字。后涉案房屋被拆除。 还查明，涉案房屋由原告之父闫友光于2005年10月向当时费县费城镇东洪沟村村民委员会交纳5000元房屋报名费后，于2008年建成。因无审批手续，涉案房屋一直未能办理房产登记。该次拆迁调查中，载明涉案房屋权利人为原告闫肃。 本院认为，本案争议焦点有二：（一）原告起诉是否超过起诉期限；（二）被诉涉案协议是否存在无效情形。 关于起诉期限问题。本院认为，重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不应因时间的推移而具有合法效力，利害关系人对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不应受起诉期限的限制。故本案原告起诉，未超过起诉期限。 关于被诉涉案协议是否存在法定无效情形问题。基于行政协议既属行政行为，又具有合同特征的双重属性，人民法院对于行政协议无效的判断，既应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也需适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，被告系费县人民政府确定的费县东城新区核心区项目建设房屋征收部门，其具有同被拆迁人签订征收补偿协议的法定资格，其依据补偿方案、产权认定等文件，通过协商，同原告闫肃签订涉案拆迁协议，以达到和谐拆迁之目的，其行为具有法律依据。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，涉案协议的签订及内容不存在以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益和违反法律、行政法规的强制性规定之情形，原告亦无证据证明被诉涉案协议存在恶意串通及欺诈、胁迫情形。至于原告主张第三人闫卫强无闫肃书面授权，第三人代理原告签订涉案协议违反被告公布的代签协议规定，并以此为由，主张被诉涉案协议无效，无法律依据，因为被告有关“代签协议需持书面授权委托书并要求提前备案”的规定，其本意是为了保证授权真实，以避免无权代理，从而保证拆迁协议无效力瑕疵，并非以此来限制协议效力。当被告工作人员现场核实原告授权第三人代签协议系原告真实意思表示之后，准许第三人闫卫强代理原告签订涉案协议，符合民法总则关于民事代理行为的有关规定，第三人的代理行为合法。至于原告主张被诉涉案协议内容显失公平，属合同可撤销的事由，并非合同无效的事由，经本院释明，原告不同意变更诉讼请求，故对协议内容是否显失公平问题，本院在本案中不作审查。综上，原告要求判决确认被诉涉案协议无效，无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下： 驳回原告闫肃的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告闫肃负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  马淑福 人民陪审员  徐建军 人民陪审员  张云江 二〇二〇年四月二十日 书 记 员  郭田艳