福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽行终196号 上诉人（原审被告）平潭综合实验区管理委员会，住所地福建省平潭综合实验区金井湾商务营运中心7号楼14层。 法定代表人林文耀，主任。 委托诉讼代理人孙明，福建拓维律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）林吓钦，女，1959年3月1日出生，汉族，住福建省平潭县。 上诉人（原审第三人）黄端龙，男，1970年6月13日出生，汉族，住福建省平潭县。 上诉人（原审第三人）黄端祥，男，1991年7月5日出生，汉族，住福建省平潭县。 林吓钦、黄端龙和黄端祥的共同委托诉讼代理人俞文峰，福建中美律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）福建省平潭红岩海滨山庄有限公司，住所地福建省平潭县岚城上楼红岩山。 法定代表人陆秦超，董事长。 委托诉讼代理人张从建，福建亚嘉律师事务所律师。 原审第三人平潭综合实验区自然资源与生态环境局，住所地福建省平潭综合实验区管理委员会金井湾商务营运中心7号楼8层。 法定代表人阮伟忠，副局长。 委托诉讼代理人戴燕辉。 原审原告福建省平潭红岩海滨山庄有限公司（以下简称红岩公司）诉原审被告平潭综合实验区管理委员会（以下简称平潭管委会）行政复议一案，福州市中级人民法院于2019年12月27日作出（2019）闽01行初266号行政判决后，原审被告平潭管委会和原审第三人林吓钦、黄端龙、黄端祥（以下简称林吓钦等3人）不服一审判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，原告系黄植仁和妻子王惠云于1998年6月向原平潭县工商行政管理局申请注册成立。2000年6月13日，黄子民、黄植敏、黄植惠、黄植旺、黄植智、黄植宽与黄植仁签订股权转让协议，黄子民、黄植敏、黄植惠、黄植旺、黄植智、黄植宽为新增股东，王惠云退出全部股份，黄植仁退出部分股份。2001年1月18日，平潭县人民政府向原告颁发岚（岚）国用（2001）字第0××1号、第0××2号《国有土地使用证》；同年4月5日，平潭县人民政府向原告颁发榕房权证Ｐ字第01××9号、第01××6号房屋所有权证。2001年6月22日，黄子民、黄植敏、黄植惠、黄植旺、黄植智、黄植宽率众进入红岩海滨山庄，黄植仁请求公安机关出警，公安机关介入解决未果后，黄植仁等退出红岩海滨山庄。2001年7月，原告对黄子民、黄植敏、黄植惠、黄植旺、黄植智、黄植宽提起民事诉讼，要求停止侵害、排除妨碍并赔偿经济损失30万元。期间，2002年4月5日黄植仁率众进入红岩海滨山庄，恢复原告公司经营，同月29日，黄植敏及黄植宽等再次进入红岩海滨山庄，双方发生争斗，此后由黄植仁经营。原告对分别于2001年8月、2002年6月死亡的黄植智、黄植宽撤回起诉。平潭县人民法院于2002年12月20日作出（2001）岚民初字第153号民事判决，判决黄子民、黄植敏、黄植惠、黄植旺对原告停止侵害，驳回原告的其他诉讼请求。黄子民、黄植敏不服提起上诉，福州市中级人民法院于2003年4月11日作出（2003）榕民终字第330号民事判决，驳回上诉，维持原判。 福建省平潭国有防护林场向福州市人民政府申请行政复议，请求撤销平潭县人民政府向原告颁发的岚（岚）国用（2001）字第0××1号、第0××2号《国有土地使用证》，福州市人民政府于2006年11月3日作出榕政复决〔2006〕41号《行政复议决定书》，认定平潭县人民政府的颁证行为符合《福建省土地登记条例》第二十一条、第二十四条和第第二十五条的规定，认定事实清楚、程序合法，决定维持平潭县人民政府颁发的岚（岚）国用（2001）字第0××1号、第0××2号《国有土地使用证》。 2011年7月19日原告与原平潭县国土资源局签订《平潭县国有土地使用权出让补充合同》，作为双方于1999年10月28日、2000年8月28日签订的岚地合[1999]049号、岚地合[2000]020号《平潭县国有土地出让合同》的补充合同，约定在保持总用地面积不变的前提下，原平潭县国土资源局同意将原项目用地红线进行调整，原告需缴纳违约金72.8878万元。此后，平潭县人民政府向原告颁发了平潭国用（2011）第11××9号、第11××0号《国有土地使用证》。 林吓钦等3人于2019年2月28日向被告申请行政复议，请求撤销平潭国用（2011）第11××9号、第11××0号《国有土地使用证》。被告于2019年3月5日作出岚综管行复补〔2019〕1号《补正行政复议申请通知书》，要求将被申请人由平潭县人民政府变更为原平潭综合实验区环境与国土资源局并重新提交行政复议申请。林吓钦等3人收到后提交了补正的行政复议申请书，被告遂于2019年3月13日受理此案，于2019年3月15日向原平潭综合实验区环境与国土资源局送达岚综管行复答〔2019〕3号《行政复议答复通知书》和行政复议申请书副本及相关材料。原平潭综合实验区环境与国土资源局于2019年3月19日提出书面答复并提交了行政行为的证据等材料。被告于2019年3月21日向原告邮寄岚综管行复参〔2019〕8号《第三人参加行政复议通知书》。原告于2019年3月28日提交了答辩意见及有关材料。被告于2019年4月26日决定延期至2019年6月11日，并向林吓钦等3人和原平潭综合实验区环境与国土资源局送达岚综管行复延〔2019〕3号《延期审理通知书》。被告于2019年4月30日向原告邮寄《通知》，要求收到该通知之日起7日内提交涉案地块的出让金缴交凭证。原告于2019年5月6日签收。期间，平潭综合实验区财政金融局于2019年4月18日向原平潭综合实验区环境与国土资源局作出岚财资〔2019〕203号《平潭综合实验区财政金融局关于核对平潭红岩山庄相关情况的意见》，原平潭综合实验区环境与国土资源局于2019年4月24日向被告的办公室作出岚环土函〔2019〕350号《平潭综合实验区环境与国土资源局关于反馈红岩山庄两幅地块出让金缴纳情况的函》。被告于2019年5月21日作出岚综管行复〔2019〕4号《行政复议决定书》（以下简称2019-4号复议决定），决定撤销平潭县人民政府颁发的平潭国用（2011）第11××9号、第11××0号《国有土地使用证》。2019年5月27日被告向各方送达了上述复议决定。原告不服，于2019年6月10日提起本案诉讼。 另外，黄植惠向被告申请行政复议，被告于2019年5月21日作出岚综管行复〔2019〕5号《行政复议决定书》，同样撤销了平潭县人民政府向原告颁发的平潭国用（2011）第11××9号、第11××0号《国有土地使用证》。2019年8月12日《平潭综合实验区管理体制改革实施方案》印发施行，组建平潭综合实验区自然资源与生态环境局，不再保留原平潭综合实验区环境与国土资源局、原平潭综合实验区规划局。 原审认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款和《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，林吓钦等3人不服涉案颁证行为，以原平潭综合实验区环境与国土资源局为被申请人提起行政复议，被告具有作出被诉复议决定的职权。原告在复议程序中被追加为第三人，符合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（二）项的规定，与2019-4号复议决定有利害关系，有权提起本案诉讼。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”首先，根据原告提交的《平潭县国有土地使用权出让补充合同》以及庭审中查明的情况，可以确认岚（岚）国用（2001）字第0××1号、第0××2号《国有土地使用证》和平潭国用（2011）第11××9号、第11××0号《国有土地使用证》的土地使用权人均为原告，总面积均为58667平方米，故2011年的颁证行为并未改变土地权属和面积。2006年福州市人民政府已经因福建省平潭国有防护林场的行政复议申请对原告持有的岚（岚）国用（2001）字第0××1号、第0××2号《国有土地使用证》进行了合法性审查，并作出了榕政复决〔2006〕41号《行政复议决定书》，而被告作出本案被诉复议决定又对岚（岚）国用（2001）字第0××1号、第0××2号《国有土地使用证》的合法性予以审查，认定平潭县人民政府颁发此两证违反法律规定，并据此撤销平潭国用（2011）第11××9号、第11××0号《国有土地使用证》，显属对岚（岚）国用（2001）字第0××1号、第0××2号《国有土地使用证》的重复审查，违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项的规定，认定事实不清、适用法律错误。 其次，林吓钦等3人以涉案地块的土地和建筑属于黄氏兄弟共同所有、与原告无关为由申请行政复议，请求撤销2011年的颁证行为，实质上是对涉案地块和建筑的权属提出的争议。原告提交的证据可以证明涉案地块是由原告和原平潭县土地管理局签订国有土地出让合同并申请办理了用地手续后取得了岚（岚）国用（2001）字第0××1号、第0××2号《国有土地使用证》，林吓钦等3人所提交的证据材料仅能说明黄植宽与原告的股东之间存在经济纠纷，不能证明黄植宽作为个人与涉案地块的颁证行为有法律上的利害关系。而且本案中各方提交的证据均不足以证明林吓钦等3人系黄植宽的法定继承人，故被告在复议决定中未对林吓钦等3人是否与涉案的颁证行为存在利害关系予以审查认定事实不清。 综上，林吓钦等3人提出的行政复议申请，不符合上述法定条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，应不予受理或驳回行政复议申请。被告受理林吓钦等3人的行政复议申请并作出撤证的复议决定有误，应予以纠正。另外，在原审审理的（2019）闽01行初265号原告诉被告行政复议决定一案中，被告于同日作出了岚综管行复〔2019〕5号《行政复议决定书》，以同样的事实和理由撤销平潭国用（2011）第11××9号、第11××0号《国有土地使用证》，系两次复议决定撤销同一颁证行为，显属不当。鉴于本案仅对被告的复议行为进行审查，若涉案地块确存在土地出让金支付不足情形，行政机关可通过其他行政程序予以处理。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项和第（六）项的规定，判决撤销被告平潭管委会于2019年5月21日作出的2019－4号行政复议决定。一审案件受理费人民币50元由被告平潭管委会负担。 原审被告平潭管委会和第三人林吓钦等3人不服一审判决，提出上诉。 上诉人平潭管委会上诉称：一、原审关于平潭管委会重复审查岚（岚）国用（2001）字第0××1号及0××2号《国有土地使用证》合法性的认定，没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定，所谓相同的复议申请的重复审查，是指相同的主体，相同的申请理由，相同的法律事实。本案中，前述两个行政复议案件的行政复议申请人并不相同，涉及的土地证的证号、颁证时间、单证面积及四至也各不相同，因此，两个行政复议案件审查的并非相同的行政行为，而是针对不同申请人所提出的不同的行政行为的审查。二、原审法院关于林吓钦等3人与涉案颁证行为没有法律上的利害关系，平潭管委会未对此尽到审查义务的认定，没有事实和法律依据。本案第三人林吓钦等3人主张涉案土地系黄植仁、黄植宽等七兄弟的共有财产，黄植仁将涉案土地出资并作为红岩公司的财产进行产权登记，并未经过其他共有人的同意，侵害了其他共有人的财产权利；基于第三人系黄植宽的法定继承人，涉案土地登记行为也侵害了第三人的财产权。在本案诉讼过程中，各方对林吓钦等3人的法定继承人身份均无异议，原告在起诉状中对此也明确予以承认，因此，林吓钦等3人的法定继承人身份属于当事人无争议的事实。原审判决认为林吓钦等3人提交的证据仅能证明其与原告股东存在经济纠纷，而不能证明其与涉案颁证行为存在利害关系，原审拔高了利害关系的审查标准。三、原审认为平潭管委会以两次行政复议决定撤销涉案颁证行为，该认定显属不当。因两个案件审查的是相同的行政行为，且均作出撤销决定，因此，属于重复处理行为，对红岩公司的权利义务并未产生实际影响。原审据此撤销上诉人的行政复议决定，法律依据不足。四、上诉人作出的行政复议决定事实清楚，适用依据正确。本案中，红岩公司系以出让方式取得涉案两地块的国有土地使用权，其于2001年1月9日申请国有土地使用权登记并提交相关资料，但两地块的申请资料，经平潭管委会、区财政局及区环境与国土资源局审查、核实，均欠缺土地出让金支付凭证，也没有土地出让金与“9.16”道路建设款对抵的账务资料。为此，平潭管委会于2019年4月30日书面通知红岩公司在收到通知后7日内提交涉案土地出让金缴交凭证，但红岩公司至今都未能提供上述凭证。根据当时施行的《土地登记规则》第二十六条第一款、第六十六条第（二）项的规定，以出让方式取得国有土地使用权的，应持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记，资料不全的，土地管理部门应不予受理。因此，平潭县人民政府的发证行为事实不清，证据不足。平潭管委会根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，撤销平潭国用（2011）第11××9号和第11××0号《国有土地使用证》，事实清楚，适用依据正确。五、上诉人作出的行政复议决定程序合法。综上，请求依法撤销（2019）闽01行初266号行政判决并依法改判，由被上诉人承担本案全部诉讼费用。 上诉人林吓钦等3人上诉称：一、一审判决认为上诉人与涉案颁证行为没有利害关系，属于认定事实、适用法律错误。1.涉案土地及地面建筑红岩海滨山庄，在2001年元月8日平潭县人民政府颁发岚（岚）国用（2001）第0××1号和第0××2号《国有土地使用证》之前，该地块上的建筑物由黄氏兄弟共同投资已经建成。2000年2月2日，黄氏兄弟书面约定“红岩海滨山庄是黄氏兄弟共有财产”。2000年黄植仁向其他六兄弟交纳承包金。上述事实及证据证明涉案颁证行为前，黄氏兄弟与红岩山庄权属有利害关系，而非经济纠纷。而且，建路工程款属于黄氏兄弟共有，有黄氏兄弟2000年2月2日书面约定为证。平潭县人民政府会议纪要以行政手段将黄氏兄弟共有的建路工程款充抵土地出让金，被上诉人以这份与黄氏兄弟有利害关系的会议纪要申请颁证，涉案颁证行为当然与黄氏兄弟产生了利害关系。2.涉案颁证行为的时间是2001年、2011年，一审适用2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》，适用法律错误。二、平潭管委会的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。一审判决认定事实前后矛盾，适用法律错误，未依法将审理中发现的原颁证相关人员违纪违法、职务犯罪线索移送纪检监察机关，明显违法。三、平潭管委会撤销涉案颁证行为，没有违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第七款的规定，不属于重复复议审查行为。一审认定事实错误、适用法律错误。四、一审判决认为平潭管委会“两次复议决定撤销同一颁证行为，显属不当”属于没有事实与法律依据的个人臆判。平潭管委会没有违法，反而是一审判决违法。综上，请求撤销（2019）闽01行初266号行政判决，维持平潭管委会2019－4号行政复议决定，将本案中职务犯罪线索移送纪检监察机关，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人红岩公司答辩称：一、行政复议申请人不具有申请主体资格。林吓钦等3人与涉案土地使用权没有利害关系，红岩山庄的所有权人和土地使用权人自始至终都是红岩公司，黄氏兄弟曾经如有纠纷，也是在红岩公司股权这一层面，与红岩山庄的土地使用权没有关系，林吓钦等3人不具有申请行政复议的主体资格，其同样在行政诉讼中也不具有上诉权。二、本案行政复议申请超过法定期限。林吓钦等3人系黄植宽的法定继承人，而黄植宽在平潭县人民法院（2001）岚民初字第153号民事案件审理中曾经作为被告参与诉讼（后因死亡退出诉讼），因此黄植宽于当时就已经知道了涉案土地使用权登记在红岩公司名下，迄今已达18年左右，而林吓钦等3人的权利来源于黄植宽，其权利不能大于黄植宽，该行政复议申请已远远超出60日的法定期限。三、被诉行政复议决定程序违法。2006年11月3日，福州市人民政府作出榕政复决〔2006〕41号《行政复议决定书》，对涉案土地的颁证行为进行审查，认为平潭县人民政府的颁证行为合法，在该行政复议决定未被撤销的情形下，平潭管委会作出被诉复议决定显属程序违法。四、被诉复议决定认为红岩公司未支付土地出让金属认定错误。红岩公司对土地出让金缴纳问题已经作了必要的举证和说明，平潭管委会以下属办证部门找不到部分档案材料为由，就撤销了红岩公司已经开发、使用了19年的土地使用权，显然极为荒谬。另外，红岩公司作为权利人，在登记部门已经颁发权利证书后，只需保管权利证书就足以证明权利归属，并没有长期保管缴款凭证的义务和必要，平潭管委会时隔19年之后仍要求红岩公司提供土地出让金缴交票据，是不合理的行政行为。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。 原审第三人平潭综合实验区自然资源与生态环境局同意平潭管委会的意见。 上诉人提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。上述证据均已经原审庭审质证。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人平潭管委会的复议决定是否合法。 本案中，平潭管委会作出复议决定缘起于上诉人林吓钦等3人的申请。林吓钦等3人以其对红岩海滨山庄土地及建筑物有共有权为由向上诉人平潭管委会申请行政复议，请求撤销平潭国用（2011）第11××9号和第11××0号《国有土地使用证》。为此，平潭管委会接受该复议申请，应先审查申请人与被申请复议行为是否有利害关系，再决定是否做进一步审查。上诉人林吓钦等3人主张红岩海滨山庄是黄氏七兄弟的共有财产，其与颁证行为有利害关系，为此提供《黄氏兄弟股份企业章程》、黄植仁（公司）三份函告件、协议、借条、承包费单据等证据材料予以证明。经审查，被上诉人红岩公司对林吓钦等3人主张其是黄植宽的法定继承人之事实并无异议，但林吓钦等3人所提交的上述证据材料仅能说明黄植宽与被上诉人红岩公司的股东之间存在经济纠纷，不能证明黄植宽作为个人与涉案地块的颁证行为有法律上的利害关系。需要特别指出的是，其中《黄氏兄弟股份企业章程》已经在原告（被上诉人）红岩公司诉被告（上诉人）黄植恭、黄植敏、黄植惠、黄植旺侵占财产损害赔偿纠纷一案中由被告一方作为证据提交法院，生效的福州市中级人民法院（2003）榕民终字第330号民事判决书已经认定黄植恭、黄植敏、黄植惠、黄植旺提供的证据不能证明红岩海滨山庄是黄氏兄弟的共有财产，并认为红岩海滨山庄是红岩公司的合法财产。被上诉人红岩公司在复议期间亦已向上诉人平潭管委会提供了涉案土地系其以受让方式取得使用权的证据。上诉人平潭管委会在复议决定中亦已查明了涉案土地系被上诉人红岩公司受让取得的事实，却仍认可上诉人林吓钦等3人与涉案颁证行为有利害关系并作出被诉复议决定，显属认定事实不清，证据不足。 被上诉人红岩公司提交的证据可以证明涉案地块是由红岩公司和原平潭县土地管理局签订国有土地出让合同并申请办理了用地手续后取得了岚（岚）国用（2001）字第0××1号、第0××2号《国有土地使用证》，2011年红岩公司与原平潭县国土资源局签订国有土地使用权出让补充合同，约定在保持总用地面积不变的前提下，对原项目用地红线进行调整，并由红岩公司缴纳违约金后，由平潭县人民政府为红岩公司颁发平潭国用（2011）第11××9号和第11××0号《国有土地使用证》。由此可见，平潭国用（2011）第11××9号和第11××0号《国有土地使用证》是对岚（岚）国用（2001）字第0××1号和第0××2号《国有土地使用证》的变更登记，且未改变涉案土地的权属和土地总面积。而岚（岚）国用（2001）字第0××1号、第0××2号《国有土地使用证》已经于2006年由福州市人民政府在受理福建省平潭国有防护林场提起的行政复议申请案中进行了合法性审查并予以维持。上诉人平潭管委会在被诉复议决定中，以涉案两宗土地登记档案中没有土地出让金支付凭证，也没有土地出让金与“9.16”道路建设款冲抵的账务资料，平潭县人民政府颁发岚（岚）国用（2001）字第0××1号和第0××2号《国有土地使用证》违反了《土地登记规则》的规定为由，撤销平潭县人民政府对原《国有土地使用证》进行变更登记后颁发的平潭国用（2011）第11××9号和第11××0号《国有土地使用证》，确实是对岚（岚）国用（2001）字第0××1号和第0××2号《国有土地使用证》进行了重复审查，并在原复议决定未经撤销或变更的情况下，作出与原复议决定互相矛盾的结论。 根据颁证当时有效的《土地登记规则》第二十六条第一款和第六十六条第（二）项的规定，交纳土地出让金是土地管理部门受理出让土地登记申请的法定条件之一。因此，如果行政机关发现行政相对人未交纳土地出让金而取得了国有土地使用证，依法可以进行相应处理。但是，从正当程序来说，也应当先责令行政相对人补交土地出让金或进行相应处理，再视情决定是否撤销土地使用证。上诉人平潭管委会直接撤销被诉国有土地使用证，有违正当程序原则。另，上诉人平潭管委会分别受理了林吓钦等3人和黄植惠申请撤销涉案《国有土地使用证》行政复议案件，平潭管委会在同一天作出两份行政复议决定，以同样的理由两次撤销同一颁证行为，程序亦违法。 又，根据法律适用实体从旧、程序从新原则，原审适用《不动产登记暂行条例》认定上诉人平潭管委会具有作出被诉复议决定的法定职权，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条的规定，将案件审理中发现的违法违纪材料移送有关机关属于人民法院依职权审查决定范畴，不属于当事人诉讼请求范畴。上诉人林吓钦等3人的该上诉请求没有法律依据，不予支持。 综上，原审以上诉人林吓钦等3人提出的行政复议申请，不符合法定条件，上诉人平潭管委会受理林吓钦等3人的行政复议申请并作出撤证的复议决定有误，及两次撤销同一颁证行为显属不当等为由，判决撤销被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律充分，审判程序合法，应予维持。各上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人平潭综合实验区管理委员会负担25元，上诉人林吓钦、黄端龙、黄端祥负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年四月十六日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……