安徽省滁州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖11行终29号上诉人（原审原告）蔡仕银，男，1945年8月20日出生，汉族，住安徽省明光市。委托代理人宋锦宝，男，1959年12月12日出生，汉族，住安徽省明光市。被上诉人（原审被告）滁州市林业局，住所地安徽省滁州市花园西路81号，统一社会信用代码11341100003205570H。法定代表人薛玉苍，该局局长。出庭负责人张培，该局党组成员、总工程师。委托代理人张久明，安徽伟诚律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）滁州市老嘉山国有林场，住所地安徽省明光市官店镇，统一社会信用代码12341100MB115225XC。法定代表人吴保泉，该林场场长。委托代理人王明富，明光市三界法律服务所法律工作者。上诉人蔡仕银因与被上诉人滁州市林业局、滁州市老嘉山国有林场林业行政管理一案，不服安徽省滁州市南谯区人民法院（2019）皖1103行初59号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月19日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。蔡仕银在原审中的诉讼请求为：1、判令确认滁州市林业局将其所有的1770亩林木以滁州市老嘉山国有林场名义申报为国家公益林的行政行为违法。2、判决滁州市林业局将其享有的1770亩生态公益林补贴发放给滁州市老嘉山国有林场的行政行为违法；3、判令滁州市林业局因违法行政行为给其造成的经济损失给予赔偿,即因滁州市林业局将其所有的1770亩林木以滁州市老嘉山国有林场名义申报为国家公益林,致其林木无法砍伐(含间伐、主伐、皆伐)以及培育林木生产费用等约1000万元(具体损失待鉴定林木具体总价后变更)。4、判令滁州市林业局承担本案的诉讼费、鉴定费等。原审法院查明，2011年8月22日，滁州市林业局作出《关于蔡仕银等6人信访事项答复意见》（林信访[2011]182号），其中载明蔡仕银等人反映的事项为“管店林业总场卞庄林场错误将你们承包的小横山林地林木划分为重度生态公益林”；2014年7月14日，该局作出《蔡仕银信访事项告知书》（林信访[2014]135号），其中载明“你因国家公益林管理问题，向本机关提出信访诉求。”2015年10月14日，该局又作出《“关于要求解决申请人应得国家生态公益林补贴款问题的行政申请书”答复意见》（林园信访[2015]141号），其中载明“你在《申请人》中申请补发给你1770亩生态公益林补贴款”等。原审法院认为，本案的争议焦点：蔡仕银的起诉是否超过法定起诉期限。依据原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”经审查，蔡仕银于2011年8月前就认为其享有所有权的林木被申报为重点生态公益林，并且于2015年10月前就已知晓公益林补贴款的发放，但其直到2019年8月才向提起本案行政诉讼，超过了法律规定的最长起诉期限2年，且无正当理由，不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（二）项的规定，裁定：驳回原告蔡仕银的起诉。上诉人蔡仕银上诉称，一、原审法院程序违法,应当发回重审。本案原审法院没有向其发出合议庭人员通知,开庭时也没有向各方当事人明确合议庭组成人员姓名就开庭,程序严重违法,应当发回重审本案。原审法院行政裁定书并不是行政裁定书,明显是行政判决书,行政裁定法定程序上诉期为10日,行政判决书为15日,裁判文书程序不规范,应当发回重审本案；二、原审法院判决认定时效是错误的,应当改判或者发回重审。1、2006年2月14日明光市人民政府(2006)1号决定书,其与滁州市老嘉山国有林场对诉争林木权属发生纠纷,由明光市人民政府认定其于1982年5月份经营管理至今。争议林木权属于其所有,滁州市人民政府于2006年9月18日作出滁复字第5号决定书认定为其所有。之后,经明光市人民法院、滁州市中级人民法院判决确认1380亩,其中已造林490亩,176400株,依据林业部第10号令及《林木林地权争议处理办法》第12条规定:“谁造林,谁管护,权属归为谁所有原则”诉讼至2012年12月3日,于2013年9月26日获得明光市人民政府颁发的林权证,其于2015年7月24日申请砍伐未批准,这时才知道,其享有的林木被滁州市老嘉山国有林场申报成国家公益林,其信访至省、市级人民政府及林业部门,滁州林业局于2018年9月13日作出林办[2018]369号答复意见,其于2018年10月23日起诉滁州市林业局,南谯区人民法院多次审查,于2019年9月23日才立案,其诉讼没有超过时效。2、其林木继续成长,林地、林木由其管护、占有、使用,滁州市老嘉山国有林场仍在延续侵权,滁州市老嘉山国有林场延续取得不当得利公益林补贴,应属时效届满并不消灭实体权利,本案应当依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定,不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年,其他具体行政行为从作出之日起超过5年,其起诉没有超过时效。3、行政机关关于2018年9月13日作出林办[2018]369号最终答复意见,其于2019年9月23日立案,也未超过二年,原审法院认定时效完全是错误的。应当发回重审。4、承办法官当庭向各方当事人说没有诉讼时效时,要求其不必举证相关时效证据；三、滁州市林业局抗辩理由不能成立。1、滁州市老嘉山国有林场答辩称于1982年3月22日“林政字第32017号”《山林权证》上四至范围林木系滁州市老嘉山国有林场所有,明光市人民政府于2009年6月8日作出通知,滁州市老嘉山国有林场持有1982年3月22日林政字第32017号不再作为林事活动的法律凭证。2、滁州市老嘉山国有林场认为其享有的1770亩林木不是滁州市老嘉山国有林场申报为国家公益林,滁州市林业局也没有认定。其根据2011年8月22日滁州市林业局作出林信访[2011]182号答复意见和2017年3月26日明光市涧溪林业工作中心站情况说明,2017年3月28日明光市林业局均认定滁州市老嘉山国有林场将其享有1770亩林木申报为国家公益林,2019年9月30日滁州市林业局答辩状称“通过滁州市老嘉山国有林场逐级上报至国家林业局,将其承包的1380亩林地划为国家公益林。”事实清楚,证据确凿。3、2012年4月23日，安徽省林业局林分函[2012]2号,2015年10月滁州市林业和园林局林园信访[2015]141号文件,滁州市老嘉山国有林场领取公益补贴款含其公益补贴款在内,予以确认。综上意见完全认定滁州市老嘉山国有林场将其享有1770亩林木、林地向滁州市林业局申报,由滁州市林业局向国家林业局申报的事实清楚,证据予以确认,造成其损失由滁州市林业局赔偿，滁州市老嘉山国有林场侵吞其公益林补贴款约28万元返还。请求二审法院依法改判或发回重审本案。被上诉人滁州市林业局辩称，蔡仕银诉讼请求没有事实和法律依据，其在整个公益林划定实施的抽象的行政行为，不是具体行政行为。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，蔡仕银上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人滁州市老嘉山国有林场辩称，原审法院在程序上适用正确。原审法院在开庭前已经告知了合议庭组成人员通知书，而不是蔡仕银在上诉状中所称没有告知；关于起诉期限问题，原审法院以超出起诉期限为由裁定驳回起诉正确。行政诉讼不同于民事诉讼，行政诉讼的起诉期限也完全不同于民事诉讼的诉讼时效，民事诉讼只要向相关部门主张权利即可导致诉讼时效中断的结果，但行政诉讼即使向相关部门主张权利，只要没有向人民法院起诉就不会导致诉讼期限的延长，所以蔡仕银在原审中的起诉期限已经超过，原审法院认定其超过起诉期限是正确的。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，蔡仕银上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案争议焦点为本案蔡仕银的起诉是否符合法定起诉条件。具体：一是本案所诉的“申报”行为是否具有可诉性；二是蔡仕银主张的“生态公益林补贴”有无事实依据。关于争议焦点一。可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，一般称为“过程行为”，不属于可诉的行为。程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可通过最终行政行为的起诉获得救济。本案中，蔡仕银在原审中的诉讼请求第一项为要求确认滁州市林业局将其所有的1770亩林木以滁州市老嘉山国有林场名义申报为国家公益林的行政行为违法。蔡仕银所称的国家级公益林申报时间为2001年，根据当时国家林业局林策发〔2001〕88号《国家公益林认定办法（暂行）》第三条的规定，公益林是指以发挥生态效益为主的防护林、特种用途林。国家公益林是指依照《森林法实施条例》第八条的规定，由国务院林业主管部门提出意见，报国务院批准公布的公益林。该条例第七条同时规定，“国家公益林首先由县或县级国有林场、自然保护区为单位向省级人民政府提出，再由省级人民政府分批向国务院林业主管部门申报；国务院确定的国家所有的重点林区由国有林业企事业单位向国务院林业主管部门申报。”由此，滁州市林业局在涉案国家公益林的批准公布中履行的仅是层报职责，该行为是公益林批准行为的前期程序行为,并不能直接对蔡仕银的实体权利义务产生影响,并不具有可诉性。蔡仕银以此主张的“判令滁州市林业局因违法行政行为给其造成的经济损失给予赔偿,即因滁州市林业局将其所有的1770亩林木以滁州市老嘉山国有林场名义申报为国家公益林,致其林木无法砍伐(含间伐、主伐、皆伐)以及培育林木生产费用等约1000万元(具体损失待鉴定林木具体总价后变更)”的诉请亦不具有事实依据，故不符合起诉条件。关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国森林法》第八条规定：国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。森林生态效益补偿基金也仅是林木确定为公益林方才享有的补贴。国家林业局、财政部关于印发《国家级公益林区划界定办法》第十三条规定，地方各级林业主管部门对申报材料的真实性、准确性负责。国家林业局会同财政部对省级申报材料进行审核，组织开展认定核查，并根据省级申报材料和审核、核查的结果，对区划的国家级公益林进行核准，核准的主要结果呈报国务院，由国家林业局分批公布。省级以下林业主管部门负责对相应的森林资源档案进行林种变更。县级以上人民政府应当对已区划界定的国家级公益林及时进行林权证林种变更登记。蔡仕银主张的涉案林木系在2002年已经批准为国家级公益林，蔡仕银所持有的林权证办理时间为2013年9月26日，该证上记载的林种性质为“用材林，一般用材料”。而明光市林业局2015年7月24日出具的《关于不予批准林木采伐申请的通知》与滁州市林业局2018年9月13日出具的《“行政申请书”答复意见》中关于蔡仕银林权证上的林木是否为申报的公益林意见不一致，也与蔡仕银所持有的林权证上记载的林种性质相矛盾。故对明光市林业局《关于不予批准林木采伐申请的通知》中关于公益林的认定不予采信。由此，蔡仕银主张公益林补偿款无事实依据，故亦不符合起诉条件。对于原审裁定书中存在将“裁定”写成“判决”及将上诉期限告知错误，本院予以指出。综上，蔡仕银本次起诉不符合起诉条件，原审法院予以驳回并无不当。蔡仕银的上诉理由不能成立，本院不予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。蔡仕银缴纳的一、二审案件受理费各50元，依法退还给蔡仕银。本裁定为终审裁定。审判长  宋珺梅审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇二〇年四月二十八日书记员  王俊计附本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。