安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖16行终41号上诉人（一审原告）王坤，男，1958年12月8日出生，汉族,住安徽省涡阳县。委托代理人翟义坤，安徽黄淮海律师事务所律师。委托代理人张涛，安徽黄淮海律师事务所律师。被上诉人（一审被告）涡阳县水利局，住所地安徽省涡阳县北环中路，统一社会信用代码11341621003176634H。法定代表人杨文峰，局长。委托代理人张芳春，安徽乐行律师事务所律师。被上诉人（一审被告）涡阳县人民政府，住所地安徽省涡阳县行政中心五楼，统一社会信用代码11341621070918642W。法定代表人熊国洪，县长。委托代理人刘大地，涡阳县司法局行政复议应诉股工作人员。上诉人王坤因诉被上诉人涡阳县水利局水事行政处罚决定、被上诉人涡阳县人民政府（以下简称涡阳县政府）行政复议决定一案，不服涡阳县人民法院（2019）皖1621行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人王坤及委托代理人翟义坤、张涛，被上诉人涡阳县水利局的出庭负责人张志亭及委托代理人张芳春，被上诉人涡阳县政府委托代理人刘大地到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，涉案房屋位于涡阳县牌坊镇丁集行政村街道旁，王坤在河道上建设房屋时未有批准手续，后期又未补办任何合法手续，不符合法律规定建房的程序。2019年7月5日，涡阳县水利局接到群众举报，进行了受理、立案登记，后进行了调查取证、责令停止违法通知、行政处罚告知等程序，于2019年7月23日作出涡水罚决字〔2019〕第14号水事违法案件行政处罚决定，以王坤未经批准，擅自在河道管理范围内建房，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，依照《中华人民共和国水法》第六十五条的规定，决定限七日内拆除违法所建房屋；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由个人承担。王坤不服，向涡阳县政府申请复议，涡阳县政府于2019年9月29日作出涡政复决字〔2019〕第44号行政复议决定，维持了涡阳县水利局对王坤的水事违法案件行政处罚决定。王坤仍不服，提起行政诉讼，请求依法撤销涡阳县水利局作出的涡水罚决字〔2019〕第14号水事违法案件行政处罚决定和涡阳县政府作出涡政复决字〔2019〕第44号行政复议决定并承担本案的诉讼费用。一审法院认为，《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动；”该法第三十八条第一款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照《防洪法》的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意”；该法第六十五条规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”涡阳县水利局是县水事行政主管部门，对涉案的临河建筑物有法定管理权，具有法定执法资格。王坤在河道上建设房屋时未经相关部门批准，后期又未补办任何合法手续，不符合法律规定建房程序，在没有房屋准建手续以及水行政主管部门的批准下建房，违反法律规定。故涡阳县水利局作出的涡水罚决字〔2019〕第14号水事违法案件行政处罚决定，事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。王坤所提理由及所举证据，不能推翻涡阳县水利局所举证据的关联性、合法性、真实性，故对王坤诉讼请求不予支持。涡阳县政府收到王坤行政复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序限期办理此案，办案程序合法，认定事实清楚，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王坤的诉讼请求。案件受理费50元，由王坤承担。王坤上诉称，一、一审法院认定事实错误。第一，法院应当对行政行为的合法性进行审查，武家河不是平常用于通航的河流，仅仅是一个排水沟，不属于河道管理范围。被上诉人在一审期间也没有举出证据证明该沟是否属于河道管理以及受到《水法》调整的法律依据和事实依据。第二，涉案房屋是上诉人唯一住房，并没有建在河道管理范围之内。上诉人并没有违反我国宅基地“一户一宅”原则，原牌坊乡于1998年前后对辖区内三个集市进行合法规划，其中对丁集街道适当加宽，两侧破旧房屋在村民自愿基础上进行拆旧房建新房，上诉人向当地乡政府交纳登记费和土地出让金后才开始建房。且当地乡政府同意上诉人建房。所以上诉人所建房屋是合法建房，应当得到法律保护。第三，被上诉人列举的法律和规范性文件错误，一审中被上诉人仅提供《中华人民共和国水法》第三十七条和第六十五条及《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条和四十二条的法条，并没有举证《中华人民共和国河道管理条例》和涡政办（2018)34号文件，上诉人至今没有见到上述文件，一审法院将上述两个文件罗列在判决书中，明显错误，有意偏袒被上诉人。第四，被上诉人作出行政行为时剥夺了上诉人的陈述和申辩权利，一审法院并没有查清该事实。第五，被上诉人并没有依法查明涉案房屋的具体现状，在存在相同并列建筑物情况下，没有处罚其他建筑物。第六，被上诉人举证的送达照片，不是上诉人的照片，也没有证据证实向上诉人合法送达法律文书。二、一审法院适用法律错误。涡阳县水利局作出的行政处罚决定依据是2016年7月2日修正的《中华人民共和国水法》，而根据1988年7月1日实施的《中华人民共和国水法》，未经有关主管部门批准，不得在河床、河滩内修建建筑物。上诉人在1998年建造房屋四间，上诉人并没有占用河床和河滩，上诉人的建房行为不违反当时的《中华人民共和国水法》。涡阳县水利局依据修正后的法律处罚过去的行为，违反了法不溯及既往原则，被上诉人涡阳县水利局作出的行政处罚适用法律依据明显错误，违反了法不溯及既往的原则，一审法院适用法律是错误。三、本案己过追责时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条对行政处罚追责时效作出了规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”本案中，从被上诉人涡阳县水利局提交的水事违法案件受理立案呈批表显示时间是2019年7月5日，因他人举报而发现，而上诉人建房时间是在1998年，相隔时间己有20年以上。即使上诉人当时建房行为是违法的，但被上诉人涡阳县水利局并没有在追责时效内发现。综上，请二审法院撤销原判，依法改判或者发回重审。本案的一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人王坤向一审法院提供的证据：1.上诉人的身份证复印件；证明上诉人具有诉讼主体资格，被上诉人作出行政处罚的地址与上诉人不符；2.登记费票据、土地出让金票据、涡阳县牌坊镇人民政府的情况说明、原牌坊乡人大副主任王云和丁集工作片长王杰三的情况说明；证明1998年原牌坊乡对辖区内的牌坊、周桥、丁集三个集镇进行规划整改，丁集街道的整改工作由时任乡人大副主任王云、乡土管所长燕中军、丁集工作片长王杰三具体负责。其中对丁集街道加宽，在原南北街道的基础上往东加宽3米，往西加宽2.5米。两侧的砖瓦房一律拆除，统一新建两层楼房，上诉人积极响应政府的号召，将自己宅基地上的老房拆除，交纳土地出让金等费用后，得到当时政府和村委会的同意后建造房屋，上诉人的房屋是合法建筑，应得到法律的保护。二审期间，上诉人补充提供了照片6张和视频光盘一张。证明上诉人的房屋是按照乡镇的统一规划所建，上诉人仅仅是其中的一户，上诉人的房屋离河口还有一段距离，没有占用河道，同时也不影响武家河的正常流通及防汛。被上诉人涡阳县水利局辩称，上诉人认为一审法院认定事实错误的观点不成立,武家河不在管理范围的观点是错误的，河道管理由县级人民政府负责，案涉的吴家河属于河道管理范围，2018年涡阳县政府对河道管理范围进行修订，变成了20米保护区；本案审查范围是建房是否违反河道管理，上诉人至今无法举证该房建筑是经合法批准；举证目录中已经将河道管理条例及文件作为证据提交；被上诉人举证的卷宗材料证明，向上诉人送达文书中告知了陈述申辩权；本案适用法律正确，1988年的水利法及修正后的水利法，针对在河道管理区域范围内进行建筑都规定限期拆除的处罚措施；上诉人在诉状中引用行政处罚法第二十九条第二款明确规定违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算，上诉人说超过处罚时效观点不能成立，请法院驳回上诉人诉请，维持一审判决。涡阳县水利局向一审法院提交了以下证据、依据：第一组：1.水利行政处罚决定书；2.水事违法案件受理、立案呈批表；证明依法受理。3.询问笔录；4.违法现场照片；5.勘验图；第3-5号证据证明违法案件受理后，由执法人员对本案上诉人及其房屋位置进行了调查取证，证明该房屋没有取得审批手续，建在河道管理范围内，从而证明上诉人建筑物违法事实客观存在。6.责令停止水事违法行为通知书及送达回证，证明涡阳县水利局按照法定程序通知其违法行为；7.行政处罚告知书；8.水行政处罚听证告知书；9.行政处罚告知书、听证告知书送达回证；10.当事人拒签字照片；第7-10号证据证明涡阳县水利局已经按照行政处罚法的相关规定充分的保障被处罚人的陈述申辩和听证权利以及合法送达。11.集体讨论笔录；12.行政处罚呈批表；第11-12号证据证明涡阳县水利局所作出的处罚决定按照行政处罚法的规定进行了集体讨论。13.行政处罚决定书送达回证；14.邮寄图片；第13-14号证据证明该处罚决定送达合法。第二组：1.法律法规：《水法》、《行政处罚法》、《中华人民共和国河道管理条例（2018修正版）》；2.涡政办[2018]34号涡阳县政府办公室文件。被上诉人涡阳县政府辩称，行政复议决定是正确的，应该予以维持。一审判决认定事实清楚、程序合法。被上诉人涡阳县政府向一审法院提供的证据：1.王坤行政复议申请书；2.涡阳县水利局行政复议答复书；3.行政复议受理通知书；4.提出行政复议答复通知书；5.行政复议决定书；6.行政复议送达回执。以上证据证明涡阳县政府依法受理该行政复议案件，依法作出行政复议决定的过程和事实。上述证据一审法院均随卷移送本院。经庭审举证、质证，各方当事人对一审证据的质证意见同一审一致。被上诉人涡阳县水利局和涡阳县政府对上诉人补充提交的证据质证认为，六张照片不能作为有效证据使用，没有时间和方位。视频资料真实性无异议，能证明上诉人建房在河道管理区范围内，不能达到其证明目的。经审查，被上诉人涡阳县水利局提供的勘测图不能认定上诉人房屋位于河道管理范围内的具体面积大小，该图显示上诉人房屋部分位于河道管理范围内，而行政处罚决定将上诉人的房屋均认定在河道管理范围内，事实不清，不予认定。一审法院对其他证据的认证基本正确，予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，被上诉人涡阳县水利局认定上诉人王坤未经批准，擅自在河道管理范围内建房，但其未能查清上诉人哪部分房屋建在河道管理范围内，以及未经批准建在河道管理范围内的房屋实际尺寸大小，因此，被上诉人将上诉人该处房屋均认定为违法建设，证据不足，违法事实不清，依法应予撤销。1988年7月1日起施行的《中华人民共和国水法》第四十五条第（二）项规定，违反本法规定，未经批准在河床、河滩内修建建筑物的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者有关主管部门责令其停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，可以并处罚款。而2016年7月2日修订通过的《中华人民共和国水法》第六十五条规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。根据“实体从旧，程序从新”的基本原则，在本案中，上诉人举证证明涉案房屋建于1998年左右，被上诉人也未能提供证据证明上诉人具体建房时间，在此情况下，被上诉人作出处罚决定时并未在实体方面适用1988年起施行的《中华人民共和国水法》，违反了“实体从旧，程序从新”原则，适用法律错误。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”。本案中，涡阳县水利局在主要证据不足、违法事实不清、适用法律错误的情况下对上诉人作出行政处罚决定，被上诉人涡阳县政府应依法予以纠正，但其作出维持涡阳县水利局行政处罚决定的行政复议决定，显然不符合上述法律规定，依法应予纠正。综上，上诉人的上诉理由部分成立，依法予以支持。一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回王坤的诉讼请求，适用法律、法规错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销涡阳县水利局作出的涡水罚决字〔2019〕第14号水事违法案件行政处罚决定；二、撤销涡阳县人民政府作出涡政复决字〔2019〕第44号行政复议决定；三、撤销涡阳县人民法院作出的（2019）皖1621行初107号行政判决。一、二审案件受理费共100元，由被上诉人涡阳县水利局、涡阳县人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  张秀远审判员  刘晓慧审判员  张继民二〇二〇年四月二十四日法官助理卢丽娜书记员孟蕾附：本案适用的主要法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。