河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫17行终54号上诉人（原审被告）上蔡县自然资源局，住所地上蔡县蔡侯路中段。法定代表人张炳辉，局长。行政机关负责人王政理，党组成员，上蔡县自然资源局监察大队大队长。委托诉讼代理人王发群，河南豫上律师事务所律师。委托诉讼代理人余玲，上蔡县自然资源局工作人员。被上诉人（原审原告）刘新红，男，1971年3月18日生，汉族，住上蔡县。委托代理人张计红，河南博建律师事务所律师。上诉人上蔡县自然资源局因土地行政处罚一案，不服河南省汝南县人民法院作出的（2019）豫1727行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人上蔡县自然资源局的行政机关负责人王政理及委托代理人王发群、余玲，被上诉人刘新红及其委托诉讼代理人张计红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2019年7月19日被告上蔡县自然资源局作出上自然资监字（2019）第2007号行政处罚决定。该行政处罚决定认定：刘新红未经批准擅自把我爱时尚服装厂上蔡县产业集聚区东工业区工业用地1980平方米以60万元的价格转让给董天福和齐庆伟，已造成非法转让土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条、及《河南省实施办法》第六十二条之规定，决定处罚如下：1、没收违法所得60万元。2、罚款：按违法所得的50%处以罚款，共计30万元。原审法院查明，2011年8月29日上蔡县我爱时尚服装厂与上蔡县国土资源局（现称上蔡县自然资源局，即本案的被告）签订国有土地使用权出让合同一份，根据出让合同约定，上蔡县我爱时尚服装厂获得了位于上蔡县工业集聚区东区16917.60平方米的国有土地使用权，2012年1月16日为其颁发了上国用（2012）第2628612号国有土地使用权证，该证载明：地类用途是工业，使用权类型是出让，面积为16257.6平方米。2010年3月22日，原告刘新红为甲方，上蔡县我爱时尚服装厂为乙方签订了协议一份。协议载明：甲、乙双方就借款一事通过充分协商，本着平等互利的原则，达成如下协议，望双方共同遵守执行：一、甲方向乙方提供借款60万元，于协议签订手续履行完毕后全部给付乙方。二、上蔡县均益人造板有限公司为乙方向甲方借款提供担保，用位于上蔡县上项路北均益人造板有限公司的全部资产，其中有刨花板流水线机器（热压机、6架杀光机、干燥机、锅炉）等作抵押担保。三、乙方在收到甲方给付的借款后，把上蔡县我爱时尚服装厂厂址东墙北头起向西33米，北墙起60米的土地使用权无偿转让给甲方长期使用。在甲方使用期间，如果条件允许甲方把土地使用权变更到自己名下，乙方必须协助甲方变更有关手续，如有其他变化根据国家法律政策协商处理并各自承担。四、甲方对乙方转让的土地合理利用，乙方不得以任何理由干涉。五、乙方必须保证转让给甲方的土地使用权权属无争议，不得因与第三方土地事宜给甲方带来任何纠纷麻烦，如给甲方造成损失赔偿甲方使用土地面积经营投资款的双倍，并且按使用土地年限赔偿甲方，每年每亩20万元。六、乙方使用借款期限从协议签订之日起三个月，三个月后必须归还甲方借款本金。（不包括利息）七、甲方使用乙方转让土地期间，乙方未经甲方同意，不得转让、出租给他人使用。如乙方土地有任何事宜变更，必须提前一个月通知甲方，经甲方同意后方可办理变更手续。否则承担违约责任，并付甲方违约金20万元。八、如乙方违约，承担违约责任，甲方对乙方提供的抵押、担保财产热压机、6架杀光机、干燥机、锅炉等直接由甲方拉走以评估数为准，抵偿借款，剩余款额由借款人继续偿还。九、本协议未尽事宜签补充协议，补充协议与本协议具有同等效力。十、本协议经甲乙双方签字后即发生法律效力。十一、本协议一式三份，甲、乙双方各执一份，存档一份。2013年7月29日原告刘新红为甲方，齐庆伟、董天福为乙方签订协议一份，协议载明：甲方位于上项路南侧，有一土地，土地证号第2628612号，通过甲乙双方充分协商，本着平等互利的原则，达成如下协议，望双方共同遵守执行。一、甲方向乙方提供土地，我爱时尚服装厂厂址东墙北头起向南60米，东西30米的土地使用权无偿转让给甲方长期使用。二、乙方一次性支付土地款陆拾万元整（600000）元。三、在乙方方使用期间，如果条件允许乙方把土地使用权变更到自己名下，甲方方必须协助乙方变更有关手续。四、乙方对甲方转让的土地合理利用，甲方不得以任何理由干涉。五、甲方方必须保证转让给甲方的土地使用权权属无争议，不得因与第三方土地使用权权属争议给乙方带来任何纠纷麻烦，如给甲方造成损失，甲方赔偿乙方支付土地款和乙方土地附属物的双倍金额。六、本协议未尽事宜签补充协议，补充协议与本协议具有同等效力。本协议一式三份，甲、乙双方各执一份，存档一份。董天福取得涉案土地使用权后，在该宗土地上建纸厂。2017年上蔡县人民政府将该宗土地予以征收，并对土地使用人董天福进行了补偿。2019年6月21日被告对原告刘新红非法转让土地一案进行立案，通过调查、告知及听证等程序，于2019年7月19日作出上自然资监字（2019）第2007号行政处罚决定书，并于当日送达给原告，原告于2019年9月17日向上蔡县人民法院提起行政诉讼。原审法院认为，被告上蔡县自然资源局依法享有对本辖区内土地管理的法定职责和职权，是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”本案原告是被诉行政行为的相对人与被诉行政行为有利害关系，具有本案原告资格。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定：土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转让的行为，包括出售、交换、赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。本案中上蔡县我爱时尚服装厂通过与政府相关部门签订国有土地使用权出让合同，交纳了土地出让金，并进行了登记，上蔡县人民政府给其颁发了上国用（2012）第2628612号国有土地使用权证，上蔡县我爱时尚服装厂已合法获得涉案土地的使用权，上蔡县我爱时尚服装厂与原告签订协议，将其享有合法使用权的部分土地的使用权转让给原告，原告与董天福和齐庆伟签订协议，将涉案土地的使用权转让给二人，被告认为原告未经批准擅自转让行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，但本条规定“土地使用权可以依法转让”。本案中被告未提交原告转让涉案土地使用权的行为应当经过相关部门批准的法律依据，也未提供法律依据证明原告的转让行为属法律禁止性行为。故，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定对原告作出行政处罚属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：撤销被告上蔡县自然资源局于2019年7月19日作出的上自然资监字（2019）第2007号行政处罚决定。本案受理费50元，由被告上蔡县自然资源局负担。上诉人上蔡县自然资源局上诉称，被上诉人刘新红非法买卖、转让土地事实清楚，上诉人提交的证据确凿，适用法律正确，程序合法，应当维持其处罚决定。一审法院认为被上诉人刘新红转让行为不属于法律禁止性行为没有法律依据。请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人刘新红辩称，其没有从事法律禁止的非法买卖、转让土地行为，上诉人作出的处罚决定没有事实和法律依据，应予以撤销，一审法院处理正确，请求驳回上诉，维持原判。二审法院审理查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。本院认为，本案争议的焦点为上诉人上蔡县自然资源局对被上诉人刘新红的处罚决定是否符合法律规定，应否予以撤销。上诉人上蔡县自然资源局称《中华人民共和国土地管理法》第二条规定土地使用权可以依法转让，刘新红未依法转让，构成非法买卖、转让土地，据此予以行政处罚。但本案中上蔡县自然资源局未提供明确的法律依据证明刘新红转让涉案土地使用权的行为不符合法律规定，属法律禁止性行为。在无法认定刘新红转让行为违法的基础上，上蔡县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定对刘新红作出行政处罚属适用法律错误。一审法院据此撤销该处罚决定并无不当，应予维持。上诉人上蔡县自然资源局的上诉请求理由不足,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。案件受理费50元，由上诉人上蔡县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  孟令华审判员  程海龙审判员  董永通二〇二〇年四月二十七日书记员  王婉婷