湖北省宜昌市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)鄂05行初12号原告邹昌军，男，汉族，1968年3月7日出生，住宜昌市夷陵区。被告宜昌高新技术产业开发区管理委员会，住所地：宜昌市高新区发展大道55号。法定代表人汪元程，主任。委托诉讼代理人徐哲、曹娥，湖北民基律师事务所律师。一般授权代理。被告宜昌高新技术产业开发区综合执法局，住所地：枝江市白洋新城丰岗路宜昌高新区管委会。法定代表人汪新家，副局长。委托诉讼代理人宋亚丽、牛晓青，湖北民基律师事务所律师。特别授权代理。原告邹昌军诉被告宜昌高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、宜昌高新技术产业开发区综合执法局（以下简称高新区综合执法局）行政强制一案，本院于2020年1月2日立案受理后，向二被告送达了起诉状副本，二被告在法定期限内向本院提交了答辩状和证据材料，本院将二被告提交的答辩状和证据材料在法定期限内送达给原告。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原告诉称：原告在宜昌市××区龙泉镇××组（已由宜昌高新技术产业开发区托管）拥有房屋，该房屋建筑面积为400平方米。据政府称，因广药项目需征收原告的上述房屋，但因征收程序违法、补偿标准偏低，原告至今未能与征收部门签订补偿协议。2019年11月7日8时左右，在没有任何合法强制拆除手续、未经原告同意、也未对原告进行任何补偿安置的情况下，二被告即组织数十人使用挖掘机强行将原告的上述房屋予以拆除，该房屋内物品也因此损毁殆尽。二被告组织实施的强制拆除行为给原告造成了重大的经济损失。原告认为，二被告作为行政机关，应当依法行政，其违反法定程序，擅自组织、实施强制拆除原告房屋的行为，体现了二被告对公民财产权以及国家法律的极大蔑视，侵犯了原告的合法权益，也造成了极其恶劣的社会影响。为此，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定向法院提起本案诉讼，请求：1.确认二被告强制拆除原告位于宜昌市××区龙泉镇××组房屋的行为违法；2.本案诉讼费由二被告承担。被告高新区管委会辩称：1.本案于2019年11月7日被强制拆除的房屋属于违法建筑，依法应予以强制拆除。原告于2010年4月12日取得《湖北省村镇农（居）民建房许可证》，批准建房的建筑面积为600平方米，建房地点位于土门村××组。但原告在未取得规划许可的情况下，在原房屋旁加建房屋，加建面积为360平方米。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十四条、第六十八条之规定，该加建部分属于违法建筑，有关部门有权依据法律规定实施强制拆除行为。2.本案强制拆除行为的实施主体应为高新区综合执法局，而非高新区管委会。《湖北省人民政府关于宜昌高新技术产业开发区开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条第（二）项规定：集中行使行政处罚权的行政机关在高新技术产业开发区范围内可以行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；强制拆除责令停止建设后当事人不停止建设或逾期不拆除的建筑物或设施。《宜昌高新技术产业开发区综合执法局主要职责、机构设置和人员编制规定》中载明：“城市管理执法大队负责集中行使城市管理领域及规划、国土、建设等方面法律、法规和规章的行政处罚权，以及与行政处罚权有关的行政强制措施权和行政检查权；直接负责东山园区执法工作；指导各园区执法分局开展执法工作。”依据上述规定，高新区综合执法局（城市管理执法大队对外以综合执法局的名义开展执法工作）作为宜昌高新技术产业开发区集中行使行政处罚权的行政机关，有权强制拆除责令停止建设后当事人不停止建设或逾期不拆除的建筑物或设施。因此，本案中，有权对原告的违法建筑实施强制拆除行为的主体应为高新区综合执法局，而非高新区管委会。3.高新区管委会并未实际参与本案的强制拆除工作。一方面，高新区管委会并未实际参与本案的立案调查、现场检查、强制拆除等工作。另一方面，本案涉及的相关法律文书，如宜高综执（城）责限拆（2019）第S41号《责令限期拆除决定书》（以下简称《责令限期拆除决定书》），其制作及送达主体均为高新区综合执法局，即实际实施强制拆除行为的主体是高新区综合执法局，而非高新区管委会。综上所述，高新区管委会不具备强制拆除涉案违法建筑的法定职权，实际也未参与到涉案房屋的拆除工作中。因此，高新区管委会不是本案的适格被告。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。被告高新区综合执法局辩称：1.原告被拆除的房屋属违法建筑，高新区综合执法局拆除该违法建筑系依法履职行为，与房屋征收无关。原告于2010年4月12日取得《湖北省村镇农（居）民建房许可证》，批准建房的建筑面积为600平方米，建房地点位于土门村××组。高新区综合执法局经调查发现，原告在未取得规划许可的情况下，在原房屋旁加建房屋，加建面积为360平方米，房屋结构为砖混，主体部分已完工，未安装门窗。2019年7月2日，执法人员根据现场情况制作了《规划建设管理现场检查记录》，对现场情况予以记载；土门村村委会、宜昌市规划局高新区分局、龙泉镇规划建设环境保护所均出具情况说明，证明上述加建的房屋未办理规划许可。因此，高新区综合执法局于2019年11月7日实施拆除涉案房屋行为的事实依据为房屋系违法建筑，此次拆除行为只涉及违法房屋（拆除房屋面积不到360平方米），与房屋征收无关。2.高新区综合执法局具有实施拆除涉案违法建筑的法定职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条以及《宜昌高新区生物产业园“夷陵片区”整体托管协议》、《湖北省人民政府关于宜昌高新技术产业开发区开展相对集中行政处罚权工作的批复》、《中共宜昌高新区工委机构编制委员会关于调整宜昌高新区管委会部分事业单位机构编制事项的通知》的有关规定，高新区综合执法局对原告未办理规划许可加建违法建筑的行为，有权责令其限期拆除，逾期不拆除的，有权依法强制拆除。3.高新区综合执法局拆除涉案违法建筑事实依据充分、法律适用正确、程序合法。高新区综合执法局对原告未办理规划许可加建房屋的违法行为立案调查后，进行了现场检查及测量，并向相关部门调查核实情况，认定原告的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。2019年7月11日，高新区综合执法局对原告作出《责令限期拆除决定书》并依法送达。同时，高新区综合执法局根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，于2019年7月17日向原告下达《履行行政决定催告书》，2019年7月23日向原告送达《公告》。原告对上述《责令限期拆除决定书》不服向宜昌市三峡坝区人民法院提起诉讼，一审判决驳回其诉讼请求，之后，原告不服提起上诉，宜昌市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。因此，经两级法院审理后均认为，原告未办理规划许可建设的房屋属违法建筑，执法机关对违法事实认定清楚；《责令限期拆除决定书》的作出主体、程序、依据合法。4、涉案拆除行为系下达《责令限期拆除决定书》、依法催告、公告后的行政强制行为。原告未按照《责令限期拆除决定书》规定的期限内自行拆除涉案违法建筑，高新区综合执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定实施拆除违法建筑的行为，实施依据充分、法律适用正确、程序合法。综上，高新区综合执法局认为原告的诉请缺乏事实依据和法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。根据当事人各方提交的证据、当事人陈述以及生效的法律文书，本院认定如下案件事实：2010年4月12日，原告取得《湖北省村镇农（居）民建房许可证》，批准宅基占地200平方米，建筑面积600平方米，建房地点位于宜昌市××区龙泉镇××组。2019年7月2日，高新区综合执法局对原告的上述房屋进行现场检查，并通知原告到现场配合调查，原告拒绝到场。经测量、照相取证、调查询问等程序，查实原告超出许可建筑面积约360平方米的建筑物未申请办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定。高新区综合执法局于2019年7月11日作出《责令限期拆除决定书》，责令原告对上述约360平方米的建筑物于接到决定书后三日内自行拆除。高新区综合执法局于当日在村委会工作人员见证下向原告送达《责令限期拆除决定书》，因原告拒绝签字，高新区综合执法局将该文书留置送达。原告不服该《责令限期拆除决定书》，向宜昌市三峡坝区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该《责令限期拆除决定书》。宜昌市三峡坝区人民法院于2019年10月10日作出（2019）鄂0591行初13号行政判决，驳回了原告的诉讼请求。原告不服，向本院提起上诉，本院于2019年12月23日作出（2019）鄂05行终216号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年11月7日，原告上述房屋中被认定为超出建房许可建筑面积建设的房屋被强制拆除。原告认为，其涉案房屋在征收范围内，在没有任何合法强制拆除手续、未经原告同意、也未对原告进行任何补偿安置的情况下，二被告即组织数十人使用挖掘机强行将原告的涉案房屋予以拆除，该房屋内物品也因此损毁殆尽，给原告造成了重大的经济损失。二被告违反法定程序，擅自组织、实施强制拆除原告房屋的行为侵犯了原告的合法权益，故原告向本院提起行政诉讼，请求支持其诉讼请求。另查明，1.2013年12月12日，宜昌市夷陵区人民政府与高新区管委会签订《宜昌高新区生物产业园“夷陵片区”整体托管协议》，其中明确载明，将夷陵区龙泉镇下辖的土门村等土地纳入宜昌高新区生物产业园规划区域。2.《宜昌高新技术产业开发区综合执法局主要职责、机构设置和人员编制规定》中明确，高新区综合执法局为宜昌高新区集中行使行政处罚权的行政机关，有权负责集中行使城市管理领域及规划、国土、建设等方面的行政处罚权，以及与行政处罚权有关的行政强制措施权和行政检查权。本院认为，原告向本院提起行政诉讼，请求确认二被告于2019年11月7日强制拆除原告位于宜昌市××区龙泉镇××组房屋的行为违法。本院经询问，原告进一步明确，涉案房屋系《责令限期拆除决定书》中被认定为超出建房许可建筑面积建设的房屋。原告主张，其提交的照片、录像视频等证据可以证明拆除当天的情况，是谁拆除了其涉案房屋以及现场有哪些人，并认为拆除现场有高新区管委会的工作人员，高新区管委会和高新区综合执法局应是本案的共同被告。1、根据本案查明的事实，2019年7月11日，高新区综合执法局作出《责令限期拆除决定书》，要求原告在接到该决定书之日起三日内自行拆除涉案房屋。原告不服该决定书，向法院提起行政诉讼。现生效的行政判决书已认定，高新区综合执法局作出的《责令限期拆除决定书》合法，该决定书认定原告修建的涉案房屋未取得规划许可，属于违法建筑，确应限期拆除。高新区综合执法局陈述，其于2019年11月7日实施了拆除涉案房屋的行政行为，该拆除行为的事实依据是涉案房屋系违法建筑，且只涉及原告的违法房屋，与房屋征收补偿无关，并且，涉案拆除行为系下达《责令限期拆除决定书》、依法催告、公告后的行政强制行为，该行为系高新区综合执法局实施。同时，原告也提供了照片、录像视频，可以证明高新区综合执法局实际实施了拆除涉案房屋的行为。高新区管委会亦认可涉案拆除行为的实施主体是高新区综合执法局。据此，原告将高新区综合执法局列为本案被告正确，其是本案的适格被告。2、原告提交了拆除当天的照片、录像视频以及征收公告、建房许可证、《项目房屋拆迁丈量登记表》等证据，证明高新区管委会、高新区综合执法局应是本案的共同被告。高新区管委会认为，涉案强制拆除行为的实施主体是高新区综合执法局，高新区管委会并未实际参与涉案强制拆除工作，不是本案的适格被告。经审查，原告提交的照片和录像视频均清晰的显示，身着“综合执法”制服的工作人员正在现场指挥对房屋进行拆除。虽然原告自述，现场还有高新区管委会的工作人员，但高新区综合执法局认可其是涉案强制拆除行为的实施主体，并提交了其作出的《责令限期拆除决定书》、《履行行政决定催告书》、《公告》，原告提交的证据不能对抗上述书证。本院只能认定高新区综合执法局是本案的适格被告，不能认定高新区管委会是本案的共同被告。综上，原告请求确认二被告于2019年11月7日强制拆除其位于宜昌市××区龙泉镇××组房屋的行为违法。本院经审查认为，具体对原告的涉案房屋实施强制拆除的是高新区综合执法局，原告将高新区管委会列为本案的共同被告，既没有充足的证据予以支持，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条所规定的共同被告的情形，故高新区管委会的被告主体资格不适格。3、如前所述，高新区综合执法局应是本案的单独被告，高新区管委会不是本案的共同被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条之规定，本案不属于应由中级人民法院审理的第一审行政案件，本案应由宜昌市三峡坝区人民法院管辖。经本院释明，原告坚持将高新区管委会列为本案的共同被告，并认为本案应当开庭审理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定：人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。同时结合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，本院对原告本案的起诉应裁定予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告邹昌军的起诉。本案按规定不收取诉讼费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 甘 杨审判员 曹 斌审判员 胡振元二〇二〇年四月十六日书记员 杜 璐