甘肃省平凉市中级人民法院行政判决书（2020）甘08行终13号上诉人（原审原告）冯某，住平凉市。委托代理人郝某，住平凉市。系冯某之孙，代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）平凉市自然资源局崆峒分局。法定代表人周某。委托代理人邓某。代理权限为一般代理。委托代理人马某，甘肃陇正律师事务所律师。代理权限为一般代理。上诉人冯某因与被上诉人平凉市自然资源局崆峒分局土地管理行政命令一案，不服静宁县人民法院（2019）甘0826行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年3月6日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2016年5月11日，平凉市人民政府根据甘肃省人民政府《关于平凉市2015年第21批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发〔2016〕99号）作出《关于平凉中心城区棚户区改造工程永康路片区建设项目土地征收的公告》，决定对平凉市崆峒区柳湖镇十里铺村东至永顺路、西至永兴路、南至柳湖路、北至泾河大道的203.91亩集体土地予以征收。2016年6月2日，原平凉市国土资源局崆峒分局向平凉市崆峒区人民政府呈报关于《平凉中心城区棚户区改造工程永康路片区项目征地补偿安置方案》的请示。2016年7月5日，平凉市崆峒区人民政府作出《关于平凉中心城区棚户区改造工程永康路片区项目征地补偿安置方案的批复》（知字〔2016〕19号），称经区政府研究，原则同意该方案，要求原平凉市国土资源局崆峒分局认真组织实施。次日，原平凉市国土资源局崆峒分局将该方案予以公告。2016年7月7日，原平凉市国土资源局崆峒分局向冯某发出《征收通知书》。2018年7月31日，平凉市中心城区棚户区改造工程永康路片区工作人员对冯某的房屋予以调查登记，认定应补偿冯某各项费用共计1370104元。永康路片区房屋征收组工作人员先后两次与冯某协商房屋征收补偿安置事宜，冯某均以补偿标准太低为由拒绝签订补偿安置协议。2019年3月20日，平凉市自然资源局崆峒分局向冯某送达了《领取补偿款项交付土地通知书》。2019年3月28日，平凉市自然资源局崆峒分局作出平自然资崆责交字（2019）020号责令交出土地决定于同年4月8日向冯某送达《责令交出土地决定书》。2019年1月17日，原平凉市国土资源局崆峒分局因机构改革更名为平凉市自然资源局崆峒分局。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，案涉土地已经甘肃省人民政府批准征收，补偿安置方案经平凉市崆峒区人民政府批准并由平凉市自然资源局崆峒分局依照法定程序组织实施，相关补偿安置事宜经数次协商未能达成协议，平凉市自然资源局崆峒分局即作出补偿决定并告知冯某，但冯某对该补偿决定既未申请行政复议，又未提起行政诉讼，无正当理由拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行，平凉市自然资源局崆峒分局遂作出责令交出土地决定，该决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。冯某请求撤销平凉市自然资源局崆峒分局作出的平自然资崆责交字（2019）020号责令交出土地决定的诉讼理由不能成立，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了冯某的诉讼请求。上诉人冯某称，一、平凉市自然资源局崆峒分局未依法实施征地行为，不具备作出案涉责令交出土地决定的法定条件。1.平凉市自然资源局崆峒分局虽然提供了甘肃省人民政府作出的甘政国土发〔2016〕99号《甘肃省人民政府关于平凉市2015年第21批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，但该批复的合法性尚在国务院行政裁决中，不能据此即认定案涉土地已经合法征收。2.根据平政办发〔2016〕64号《平凉市人民政府办公室转发平凉中心城区棚户区改造管理中心关于平凉中心城区棚户区改造集体土地及地上附着物征收补偿方案(试行)的通知》的规定，征收工作流程分为征地告知、征地调查结果确认、征地公告、征地补偿安置方案公告等十个步骤，而平凉市自然资源局崆峒分局提供的证据不能证明其充分、全面的履行了上述征地职责。二、本案所涉及的征地批复文件，即《甘肃省人民政府关于平凉市2015年第21批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》(甘政国土发〔2016〕99号)，冯某在法定期限内向甘肃省人民政府申请行政复议，甘肃省人民政府复议维持原决定。冯某不服，已向国务院申请行政裁决，但目前裁决结果尚未作出，静宁县人民法院应当中止审理本案，待国务院裁决后继续审理。三、平凉市自然资源局崆峒分局土地征收征用程序违法，冯某拒绝交出土地具有合法正当的理由。1.平凉市自然资源局崆峒分局未对征收范围依法进行公示和公告，其虽然提供了公告张贴的照片，但未提供原始载体及张贴的具体地址，真实性无法确定。2.平凉市自然资源局崆峒分局未依法提供安置方式、土地现状、对失地群众的社会保障等相关材料，也未进行公告，更未听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。3.平凉市自然资源局崆峒分局对冯某的房屋进行调查、评估以及补偿标准的适用等诸多方面均存在明显违法。四、平凉市自然资源局崆峒分局提供的证据材料涉嫌造假。1.评估表后所列的评估人员资质证书，与实际到场的人员不一致。评估表后所附资质证书上的评估人员均为有相应资质的人员，但现场测量评估的均是临时聘用人员。2.平凉市自然资源局崆峒分局的代理人在庭审中明确表示，评估机构仅对建筑面积进行测量和评估，不涉及建筑物的造价鉴定，而其提供的材料中对建筑面积、单价、造价等均进行了评估鉴定。两者自相矛盾，明显有造假之嫌。五、《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”同时，该规定还对补偿费用的计算和分配、安置补偿、社会保障进行了详细的规定。而本案中，平凉市自然资源局崆峒分局未提供证据证明其如何进行公平、合理的补偿，如何保障包括冯某在内的失地农民生活水平不降低、长远生计有保障。六、冯某从未收到过任何补偿决定，若原审法院所谓的补偿决定就是《领取补偿款项交付土地通知书》，那么针对该通知行为是否提起法律救济，与本案毫无关联。原审法院以此认定冯某拒绝交出土地影响征收工作，缺乏事实及法律依据。故上诉请求依法撤销甘肃省静宁县人民法院作出的（2019）甘0826行初40号行政判决，改判支持冯某的原审诉讼请求。被上诉人平凉市自然资源局崆峒分局辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。二、平凉市自然资源局崆峒分局作出的平自然资崆责交字（2019）020号责令交出土地决定，认定事实清楚、证据充分、程序合法，冯某的上诉理由不能成立。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明：1.2007年7月31日，冯某与崆峒区柳湖镇十里铺村一社社长吴金义签订《土地有偿转让协议》，转让土地面积520平方米，0.78亩。（其中：0.36亩土地为冯某用自己承包地兑换十里铺村一社集体公用地，冯某实际有偿转让土地面积为280平方米，0.42亩），崆峒区柳湖镇十里铺村村民委员会作为监证方盖章。2018年11月27日，冯某与冯石森签订《宅基地分割协议》，载明“经家庭共同协商，父亲冯某分割土地面积260平方米，儿子冯石森分割土地面积260平方米”。2.原平凉市国土资源局崆峒分局于2019年1月17日作出《征地安置补偿通知书》，2019年1月22日送达时冯某拒绝签收。2019年1月23日，冯某以征地拆迁程序不合法、拆迁补偿标准过低等为由书面提出异议。2019年3月13日，平凉市自然资源局崆峒分局对其提出的异议分项进行了书面答复。上述事实，有当事人在一审中提交并经质证的土地有偿转让协议、宅基地分割协议、征地安置补偿通知书、对《征地安置补偿通知书》提出异议的答复等证据在卷佐证，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是平凉市自然资源局崆峒分局作出的责令交出土地决定是否合法，即责令交出土地的前提条件是否具备。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，对于作出责令交出土地决定的程序和条件相关法律没有明确规定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：(一)征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用权人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”上述规定是关于责令交出土地决定非诉行政执行案件合法性审查标准，与本案审查标准具有一致性，即合法的责令交出土地决定最低限度应当具备上述条件。本案中，根据一审法院查明及本院确认的事实，平凉市自然资源局崆峒分局在作出被诉责令交出土地决定时，前述各项条件已经基本具备。即：案涉土地已经甘肃省人民政府甘政国土发〔2016〕99号《关于平凉市2015年第21批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》同意征收；平凉市人民政府据此发布了《关于平凉中心城区棚户区改造工程永康路片区建设项目土地征收的公告》，平凉市崆峒区人民政府以知字〔2016〕19号《关于平凉中心城区棚户区改造工程永康路片区项目征地补偿安置方案的批复》，同意了原平凉市国土资源局崆峒分局制定的补偿安置方案，要求该局组织实施；原平凉市国土资源局崆峒分局亦将该征收补偿安置方案予以公告，在与冯某几经协商未达成补偿安置协议的情形下，以《征地安置补偿通知书》和《领取补偿款项交付土地通知书》明确其补偿项目及补偿金额，冯某在法定期限内对补偿事宜既不寻求法律救济，也未在限定时间内领取补偿款并交出土地，对征收行为造成了阻碍，平凉市自然资源局崆峒分局作出责令交出土地决定符合上述条件规定。关于冯某所提其已就甘肃省人民政府甘政国土发〔2016〕99号《关于平凉市2015年第21批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》向国务院申请行政裁决，平凉市自然资源局崆峒分局不具备作出责令交出土地决定的合法前提，一审法院应当中止审理的上诉理由。本院认为，行政机关经法定程序作出的行政行为一经作出即具有约束力，法定救济程序终结后即具有确定力。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”即：公民、法人或者其他组织对省级人民政府作出的批准征收土地的决定申请行政复议，复议机关依法作出实体处理的复议决定属于终局裁决行为。冯某在上诉状中明确陈述其对甘肃省人民政府甘政国土发〔2016〕99号《关于平凉市2015年第21批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》已经申请行政复议，且甘肃省人民政府作为复议机关已作出复议维持决定。据此，该征地批复的法定救济程序已经终结，其合法性已经确定。至于其又向国务院申请行政裁决，系法定程序之外的行为，不影响行政机关作出其他行政决定，也不属于行政案件中止诉讼的法定情形，故冯某的该项上诉理由不能成立。关于冯某提出平凉市自然资源局崆峒分局土地征收征用程序违法的问题。因土地征收行为是由多个环节的系列行政行为组成，针对不同环节可能影响当事人权益的相对独立的行政行为，可选择相应的救济途径，不能因对某一个行政行为提起诉讼而要求人民法院一并进行合法性审查，即对不同的行政行为，一般只能一行为一诉。冯某一审的诉讼请求是撤销责令交出土地决定的行政行为，故平凉市自然资源局崆峒分局土地征收征用程序是否违法的问题不属于本案审查范围。综上所述，冯某的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由冯某负担。本判决为终审判决。审 判 长 穆 雯审 判 员 王晓良审 判 员 岳学敏 二〇二〇年四月二十六日法官助理 惠小娟书 记 员 刘鸿珍