山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁07行终11号上诉人（原审原告）张志安，男，1965年2月19日生，汉族，住寿光市。委托代理人万正杰，山东潍滨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）寿光市自然资源和规划局。住所地：寿光市圣城街789号。法定代表人刘国明，局长。委托代理人李玉华，山东舜泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）寿光市人民政府。住所地：寿光市商务小区2号楼。法定代表人赵绪春，市长。委托代理人张凯、彭伟，寿光市司法局工作人员。山东省寿光市人民法院就张志安诉寿光市自然资源和规划局、寿光市人民政府行政处罚、行政复议一案作出（2019）鲁0783行初65号行政判决，张志安不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。案经一审法院审理确认以下事实：2019年3月22日，被告寿光市自然资源和规划局在巡查中发现，原告张志安于2000年4月5日占用其与其父亲张炳元（2019年已去世）等亲属承包的寿光市圣城街道东公孙村的土地3200平方米，用于建设奶牛养殖场（含房屋、院墙、钢构棚等建筑物和其他设施）。该建设项目未依法取得相关用地手续，案涉土地现状地类为建设用地，规划用途符合寿光市土地利用总体规划。案涉建筑物及其他设施建成后，原告用于养殖奶牛至2014年10月，之后出租给他人用于收购废品至今。被告寿光市自然资源和规划局于2019年3月28日向原告下达责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书。因原告在规定期限内未予改正，被告寿光市自然资源和规划局于2019年4月3日立案，经过询问、现场勘测、行政处罚告知、行政处罚听证告知等程序后，于2019年4月26日向原告作出案涉寿自然罚字［2019］第094号行政处罚决定书并送达。原告不服该行政处罚决定书，向被告寿光市人民政府申请复议，被告寿光市人民政府于2019年8月23日作出案涉寿政复决字[2019]29号行政复议决定书，决定维持被告寿光市自然资源和规划局作出的行政处罚决定书。原告不服，提起本案行政诉讼。一审法院审理认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；”本案中，原告张志安虽从寿光市圣城街道东公孙村村民委员会承包案涉土地，原寿光市畜牧局亦为其发放动物防疫合格证，但原告建设案涉房屋、院墙、钢构棚等建筑物和其他设施，既未依法办理国有土地申请使用或农用地转用审批等用地手续，亦未取得建设工程规划许可或签订设施农用地用地协议并备案，其行为已构成未经批准非法占用土地进行建设。原告张志安系非法占用土地进行建设的行为人，且其违法行为持续至今仍然存在，故被告寿光市自然资源和规划局对其作出案涉行政处罚决定书，依据的事实清楚、证据确凿。被告寿光市自然资源和规划局先后经过责令限期改正、立案、询问、现场勘测、行政处罚告知、行政处罚听证告知、作出行政处罚等程序，且执法文书依法送达当事人，故案涉行政处罚行为符合法定程序。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”。本案中，原告虽未经批准非法占用土地进行建设，但该建设符合寿光市土地利用总体规划，故被告寿光市自然资源和规划局责令原告退还非法占用的3200平方米土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处以每平方米20元的罚款，适用法律、法规正确，裁量合理适当。原告关于其行为系合法用地和建设、行政处罚不能针对其一人以及行政处罚程序违法、超过时效等主张，因与查明事实和法律规定不符，不予采信。被告寿光市人民政府作为行政复议机关，依法受理并进行复议后，作出案涉寿政复决字［2019］29号行政复议决定书，决定维持被告寿光市自然资源和规划局作出的行政处罚决定，亦认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，被告寿光市自然资源和规划局作出的寿自然罚字［2019］第094号行政处罚决定书、被告寿光市人民政府作出的寿政复决字［2019］29号行政复议决定书，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，裁量合理适当。原告张志安要求撤销案涉行政处罚决定书和行政复议决定书的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张志安的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人张志安不服一审法院判决上诉称，一、一审法院认定事实不清，案涉土地并非未经批准非法占用的土地，是上诉人原奶牛养殖场因修路被占用后经街道协调、村委再分配的口粮田，是经批准使用的合法用地；二、被上诉人寿光市自然资源和规划局未全面调查、收集证据，没有上诉人违法事实的证据，且证据相互矛盾，适用法律错误；三、案涉土地使用权人归上诉人及父亲张炳元，仅对上诉人一人作出处罚既不合理、也不合法；四、即便涉案行为违法，也已超过处罚时效。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉处罚决定和复议决定。被上诉人寿光市自然资源和规划局未提交书面答辩意见，在填写的二审行政案件诉讼要素表中，对一审法院认定事实、证据、适用法律、审判程序均表示无异议。被上诉人寿光市人民政府书面答辩称，案涉复议决定程序合法，适用法律正确，寿光市自然资源和规划局作出的处罚决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。各方当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院；上诉人张志安二审中提交其所在东公孙社区居民委员会出具的证明一份。根据一审庭审举证、质证及辩论情况和二审审理情况，本院认为，结合被上诉人寿光市自然资源和规划局提交的6号证据询问笔录以及上诉人一审提交的1号证据、3号证据以及申请出庭作证的证人证言，可以证明上诉人建设案涉奶牛养殖场时涉案土地系其从所在东公孙村委会承包的农用地的事实。一审法院对其他证据的认定意见以及查明的事实正确，本院二审予以确认。本院认为，从案涉行政处罚决定书载明的内容来看，被上诉人寿光市自然资源和规划局认定上诉人“擅自于2000年4月5日占用圣城街道东公孙村建设用地搞建设……”，与案涉土地当时系农用地不符，认定事实不清；此外，从《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”这一规定的全文来看，符合法律规定的情形亦可使用集体土地进行建设，故案涉处罚决定仅根据上述《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款中“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定对上诉人涉案建设行为作出认定，适用法律亦不够准确。综上，被诉处罚决定认定事实不清，依法应予撤销，被诉复议决定亦应予撤销；一审判决错误，本院二审予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销寿光市人民法院作出的（2019）鲁0783行初65号行政判决；二、撤销寿光市自然资源和规划局作出的寿自然罚字［2019］第094号行政处罚决定书以及寿光市人民政府作出的寿政复决字［2019］29号行政复议决定书；一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人寿光市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  李正良审判员  林少华审判员  李长明二〇二〇年四月二日书记员  许英琪