云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终43号上诉人（一审原告）云南河丰农业科技有限公司。住所地：云南省昆明市五华区烟草二号路远洋风景小区5单元18层1801号。法定代表人唐猛，总经理。委托代理人雷建连，云南会凌律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）陇川县人民政府。住所地：云南省陇川县章凤镇勐宛路1号。法定代表人郑洪云，县长。被上诉人（一审被告）陇川县麻栗坝水库管理局。住所地：云南省陇川县章凤镇卫国路50号。法定代表人许本学，局长。委托诉讼代理人张安毕，云南宝励律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人高琪，云南宝励律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人云南河丰农业科技有限公司因与被上诉人陇川县人民政府、陇川县麻栗坝水库管理局资源行政协议一案，不服云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院（2019）云31行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院2020年1月16日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。云南河丰农业科技有限公司向一审法院诉称，2014年2月7日，陇川县麻栗坝水库管理局与云南河丰农业科技有限公司签订了《陇川县麻栗坝水库水产养殖经营承包合同》，陇川县麻栗坝水库管理局同意云南河丰农业科技有限公司进入麻栗坝水库发展水产养殖项目，该协议约定水库养殖租赁期限为10年。协议签订后，云南河丰农业科技有限公司按照《项目投资框架协议》投入资金在麻栗坝水库进行水产养殖。2018年5月28日，陇川县麻栗坝水库管理局作出《陇川县麻栗坝水库管理局关于终止麻栗坝水库水产养殖经营承包合同的函》，明确：自2018年6月1日起，收回水库水产承包经营权，终止麻栗坝水库水产养殖经营承包合同，并要求云南河丰农业科技有限公司在2019年2月底前清场。陇川县麻栗坝水库管理局与云南河丰农业科技有限公司签订的《陇川县麻栗坝水库水产养殖经营承包合同》属于有效合同，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。陇川县麻栗坝水库管理局以公函形式决定终止云南河丰农业科技有限公司在麻栗坝水库水产养殖项目，内容和性质是解除云南河丰农业科技有限公司的麻栗坝水库的渔业养殖项目经营权，该行为没有职权依据和法律依据，属超越职权，不具有法律效力。陇川县麻栗坝水库管理局是陇川县人民政府直属正处级事业单位，受陇川县人民政府行政委托，负责麻栗坝水库的运行管理工作。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”陇川县人民政府系适格被告。陇川县麻栗坝水库管理局受陇川县人民政府委托作出的公函严重侵犯了云南河丰农业科技有限公司的合法权益。请求依法撤销陇川县麻栗坝水库管理局于2018年5月28日作出的《陇川县麻栗坝水库管理局关于终止麻栗坝水库水产养殖经营承包合同的函》。一审法院认为，云南河丰农业科技有限公司与陇川县麻栗坝水库管理局2014年2月7日签订的《陇川县麻栗坝水库水产养殖经营承包合同》，实为租赁合同，不是行政协议。从合同内容看，云南河丰农业科技有限公司租赁麻栗坝水库进行水产养殖，陇川县麻栗坝水库管理局收取租赁费，双方在合同中的地位是平等的，并没有行政管理的目的，该合同是民事合同。从陇川县麻栗坝水库管理局作出的《陇川县麻栗坝水库管理局关于终止麻栗坝水库水产养殖经营承包合同的函》的内容看，实质是陇川县麻栗坝水库管理局行使合同解除权，解除合同的理由是云南河丰农业科技有限公司不履行合同约定造成水体污染且不按期交纳租赁费，陇川县麻栗坝水库管理局解除合同是依合同约定而非根据其行政管理的职责。云南河丰农业科技有限公司未提交证据证明陇川县人民政府委托陇川县麻栗坝水库管理局作出了《陇川县麻栗坝水库管理局关于终止麻栗坝水库水产养殖经营承包合同的函》，陇川县人民政府在本案中没有作出行政行为，不是本案的适格被告。云南河丰农业科技有限公司的起诉不符合法定条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款，第一百零一条第一款第二项规定，裁定驳回了云南河丰农业科技有限公司的起诉。云南河丰农业科技有限公司上诉请求：1.撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案；2.一、二审诉讼费由陇川县人民政府、陇川县麻栗坝水库管理局承担。事实和理由：1.涉案合同的标的是水资源开发经营权，而水库水资源的开发经营，既是国家利益的体现，也关系到地方社会公共利益，应属政府垄断经营的范畴，陇川县麻栗坝水库管理局通过合同的形式，将原本由其垄断的涉及公益行业的经营权在一定期限内授予云南河丰农业科技有限公司，云南河丰农业科技有限公司通过经营收回投资和成本、获取回报，涉案合同在本质上属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条第一款第二项规定的政府特许经营事项，应当依据涉案合同的标的确定其性质，故涉案合同应属政府特许经营合同，是行政协议；2.《陇川县麻栗坝水库管理局关于终止麻栗坝水库水产养殖经营承包合同的函》主要内容是收回水库水产承包经营权，并为云南河丰农业科技有限公司设定了义务，对云南河丰农业科技有限公司的权益产生实际影响，属于可诉的行政行为，一审法院以本案合同实为租赁合同不是行政协议、陇川县麻栗坝水库管理局终止合同是行使合同解除权的民事行为驳回云南河丰农业科技有限公司的起诉，认定事实不清；3.云南河丰农业科技有限公司在立案时提交的证据《陇川县麻栗坝水库管理局2018年部门预算编制的说明》，显示陇川县麻栗坝水库管理局是陇川县人民政府直属的正处级事业单位，受陇川县人民政府行政委托，管理陇川县麻栗坝水库，主要职责之一是负责水库建成后的运行管理、资产管理、综合经营及涉及工程管理的其他工作，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”陇川县人民政府系适格被告，一审法院认为陇川县人民政府在本案中没有作出行政行为，不是本案的适格被告，事实认定错误。陇川县麻栗坝水库管理局答辩称：1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已失效，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，政府特许经营协议仅针对基础设施和公用事业建设，水库系自然资源，涉案合同仅涉及水库的水面养殖权，不属于赋予特定权利的事项；行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为，无申请则无许可，本案一无申请、二无受理、三无审查、四无决定，不存在行政许可。2.陇川县麻栗坝水库管理局虽为事业单位，但涉案合同系双方本着平等自愿、诚实信用的原则签订，双方地位平等，与行政行为无关。因此，涉案合同不属于行政协议，不属于政府特许经营合同。3.云南河丰农业科技有限公司不按约实施水质监测、支付租金，陇川县麻栗坝水库管理局为维护自身合法权益，终止了双方的民事法律关系，云南河丰农业科技有限公司违约系解除合同的根本原因。一审裁定于法有据，云南河丰农业科技有限公司的上诉理由不成立，请求二审法院维持一审裁定。本院认为，1.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。从云南河丰农业科技有限公司提供的证据看，陇川县麻栗坝水库管理局是陇川县人民政府的直属正处级事业单位，主要职责是负责麻栗坝水库的建设和麻栗坝水库建成后的运行管理，即陇川县麻栗坝水库管理局具有麻栗坝水库水资源管理的职责，其与云南河丰农业科技有限公司签订《陇川县麻栗坝水库水产养殖经营承包合同》，将该水库水面养殖权出租给云南河丰农业科技有限公司，是为了实现对麻栗坝水库水资源的管理职责，具有行政法上的权利义务，且经过双方协商一致签订，故《陇川县麻栗坝水库水产养殖经营承包合同》属行政协议。云南河丰农业科技有限公司请求撤销陇川县麻栗坝水库管理局于2018年5月28日作出的《陇川县麻栗坝水库管理局关于终止麻栗坝水库水产养殖经营承包合同的函》属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.与云南河丰农业科技有限公司签订合同的是陇川县麻栗坝水库管理局，且陇川县麻栗坝水库管理局是事业单位法人，能够独立承担法律责任，因此，陇川县麻栗坝水库管理局是本案适格被告。陇川县人民政府与本案《陇川县麻栗坝水库水产养殖经营承包合同》没有法律上的利害关系，不是本案适格被告。云南河丰农业科技有限公司起诉陇川县麻栗坝水库管理局不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定的中级人民法院管辖的第一审行政案件，即云南河丰农业科技有限公司以陇川县麻栗坝水库管理局为被告向一审法院提起诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第四项“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，云南河丰农业科技有限公司应向有管辖权的基层人民法院提起诉讼。一审裁定认为《陇川县麻栗坝水库水产养殖经营承包合同》不是行政协议适用法律错误，但裁定驳回云南河丰农业科技有限公司的起诉，结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张庆泽审判员  苏静巍审判员  田奇慧二〇二〇年四月八日书记员  江 娜