中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申12578号 再审申请人：徐光年，女，1949年11月6日出生，汉族，住安徽省桐城市。系本案一审原告、二审上诉人张先启（已故）的妻子。 再审申请人：张进，男，1972年12月21日出生，汉族，住安徽省桐城市。系本案一审原告、二审上诉人张先启（已故）的儿子。 再审申请人：张松，男，1980年7月14日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。系本案一审原告、二审上诉人张先启（已故）的儿子。 再审申请人：张武，男，1970年10月5日出生，汉族，住安徽省安庆市大观区。系本案一审原告、二审上诉人张先启（已故）的儿子。 以上再审申请人的委托诉讼代理人：吴义刚，浙江侠岚律师事务所律师。 以上再审申请人的委托诉讼代理人：王红清，浙江侠岚律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：安徽省桐城市人民政府，住所地安徽省桐城市文昌街道文三路18号。 法定代表人：徐雄，该市人民政府市长。 张先启因诉安徽省桐城市人民政府（以下简称桐城市政府）房屋征收一案，不服安徽省高级人民法院（2018）皖行终1201号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭进行审查，期间张先启去世，其继承人徐光年等人向本院提出参加申请再审程序。本案现已审查终结。 安徽省安庆市中级人民法院一审查明，2015年3月，国务院批准了引江济淮工程项目建议书，该工程是国务院要求加快推进建设的172项重大水利工程之一。2016年12月13日，国家发展和改革委员会下发了经国务院批准的该工程可行性研究报告的批复。2016年12月28日，国土资源部以国土资厅函〔2016〕2145号《国土资源部办公厅关于引江济淮工程（安徽段）控制性工程先行用地的复函》（以下简称《先行用地复函》），同意该工程（安徽段）控制性工程先行用地233.4919公顷。2017年4月21日，安徽省人民政府办公厅下发皖政办秘〔2017〕95号关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知。根据上述引江济淮工程批准文件，桐城市政府启动引江济淮工程桐城市区域内征地拆迁工作，于2017年11月3日作出桐政发〔2017〕25号关于引江济淮工程项目桐城区域内房屋征收的决定，于2018年1月10日发布桐房征字〔2018〕第001号关于引江济淮工程项目桐城段吕亭镇区域房屋征收公告并在征收所在地进行张贴。张先启的房屋在该征地拆迁范围内。张先启不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销桐城市政府关于引江济淮工程项目桐城区域内房屋征收的决定；2.撤销桐城市政府关于引江济淮工程项目桐城段吕亭镇区域房屋征收公告；3.请求一并审查《安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知》第二条的合法性。 安徽省安庆市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点是桐城市政府因实施引江济淮工程项目土地征收行为而作出的房屋征收决定的合法性及作为依据的《安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知》第二条规定的合法性问题。争议的实质问题是被征收房屋补偿标准的合法性问题。依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，国家因建设需要征收农民集体所有的土地，须经国务院或者省（自治区、直辖市）人民政府批准后，由市、县人民政府实施。桐城市政府因引江济淮工程建设征地（先行用地），决定对该工程项目用地桐城区域内房屋予以征收，属于该工程项目土地征收实施行为，而非该工程项目土地征收批准行为。根据《土地管理法》第四十六条的规定，桐城市政府是本案土地征收实施行为的法定主体。本案引江济淮工程项目建设用地征地方案尚未审批，桐城市政府根据该项目先行用地批准文件，组织实施该工程项目桐城区域内预征先用土地上房屋及其他附着物的拆迁工作，作出决定并予以公告，载明征地拆迁依据、范围、补偿安置办法等内容。该土地征收实施行为符合《土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条的规定，事实和法律依据清楚，程序合法。张先启认为桐城市政府的土地征收实施行为超越职权、未遵行法定程序、没有法律依据的诉讼理由不成立。至于张先启提出的征收房屋补偿标准不合法、不合理的问题，根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，不属本案审查范围。对此，张先启可依据上述行政法规的规定申请桐城市政府协调；协调不成的，申请批准征收土地的人民政府裁决。 《土地管理法》第四十七条第四款授权省、自治区、直辖市规定被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准。安徽省人民政府在《土地管理法》第五十一条授权由国务院另行规定大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，而国务院制定的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》未对该授权事项另行作出规定的情况下，依据上述法律规定作出“青苗、房屋及其他地上附着物拆迁补偿，按照所在市人民政府颁布的标准执行”的规定，并无不当。《土地管理法》第四十七条第四款是授权性规范，它规定该项职权由谁行使，而《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条第三款是义务性规范，它规定被授权主体如何行使该项职权，两者并不存在冲突。张先启认为《安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知》第二条规定与《土地管理法》第五十一条和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条第三款的规定相冲突的理由不成立。如张先启认为本案桐城市政府确定的补偿标准不符合《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条第三款的规定，可如前所述依法申请协调和裁决。综上，桐城市政府的征收行为事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。张先启的诉讼理由不成立，其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张先启的诉讼请求。 张先启不服，提起上诉。安徽省高级人民法院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。 安徽省高级人民法院二审认为，《土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土地管理法实施条例》第二十七条规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。本案中，因引江济淮水利工程建设的需要，国土资源部已经批准先行用地，即先行实施征收该工程所需土地并对地上房屋等附着物进行补偿安置，然后补办建设用地审批手续。桐城市政府系法律规定的土地征收组织实施机关，其应直接根据国土资源部的先行用地批复，依照《土地管理法》规定的土地征收程序组织实施征地行为，并无再行作出被征土地上房屋征收决定之必要，虽其已实际作出涉案房屋征收决定，但并未对张先启合法权益产生新的影响，即无论桐城市政府作出该房屋征收决定与否，均不影响对被征集体土地上的附着物房屋实施征收与补偿。涉案房屋征收决定公告仅是将征收决定内容公布告知，亦未对张先启合法权益产生实际影响。故一审法院判决驳回张先启的诉讼请求并无不当。 另，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，土地权利人对征地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。故对于本案所涉征地补偿标准问题，张先启则应先行申请行政机关处理。 综上，张先启的上诉理由不能成立。二审法院同时指出，本案所涉引江济淮工程系功在当代、利在千秋的重大水利工程，对于促进区域经济社会可持续发展和生态文明建设具有重要意义，包括张先启在内的广大群众均是受益者，应对该工程建设积极支持。同时，桐城市政府对因此作出贡献的被征收集体土地权利人，包括张先启在内的合法权益，亦应依法及时充分予以保护，妥善解决好相关征收补偿安置问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 徐光年等人仍不服，向本院申请再审称，其提交的新证据即自然资源部于2019年1月29日对吴义刚作出的政府信息公开告知书显示，《先行用地复函》所述的先行用地范围并不涉及张先启房屋所在的集体土地。桐城市政府及一、二审法院认为张先启的房屋位于先行用地范围内，属于认定事实不清、证据不足。故请求撤销一、二审判决，再审本案。 本院经审查认为，本案的审查焦点为：案涉房屋是否位于《先行用地复函》所述的先行用地范围内。本案应适用修订前的《土地管理法》，该法第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”徐光年等人申请再审主张其房屋所在土地不在《先行用地复函》同意的先行用地范围内，并提交了新证据，即自然资源部于2019年1月29日向吴义刚提供的皖国土资〔2016〕153号《安徽省国土资源厅关于引江济淮工程（安徽段）建设项目先行用地的请示》（以下简称《先行用地请示》）。经查，《先行用地复函》系针对《先行用地请示》所作出，而《先行用地请示》载明引江济淮工程（安徽段）建设项目申请的先行用地涉及安徽省合肥市高新技术产业开发区、肥西县、庐江县、淮南市寿县两个市4个县（区）7个乡镇和桃花工业园的13个村（社区），共13宗地，并未涉及案涉土地。故徐光年等人提交的新证据能够初步证明其房屋不在《先行用地复函》同意的先行用地范围内。 综上，徐光年等人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款之规定，裁定如下： 本案指令安徽省高级人民法院再审。 审判长  聂振华 审判员  袁晓磊 审判员  马鸿达 二〇二〇年四月三十日 法官助理唐斯斯 书记员王昱力