四川省西充县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1325行初13号 原告南充市富成页岩机砖厂，住所地：四川省南充市高坪区长乐镇苏家桥村5社。 负责人柯玲玲。 委托代理人肖飞，四川百柯律师事务所律师。 委托代理人杨纯，四川百柯律师事务所律师。 被告南充市高坪区自然资源和规划局，住所地：四川省南充市高坪区松林路63号。 法定代表人易小艳，该局局长。 委托代理人李杰，重庆百君律师事务所律师。 委托代理人刘本文，该局法规股股长。 原告南充市富成页岩机砖厂（以下简称富成砖厂）诉被告南充市高坪区自然资源和规划局（以下简称高坪自规局）地矿行政许可一案，于2020年2月18日向本院提起行政诉讼，本院依照最高人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号）、《关于同意调整南充市行政案件集中管辖法院的批复》（法〔2017〕282号）和四川省南充市中级人民法院《关于印发〈关于行政案件集中管辖试点工作的实施方案〉的通知》，于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭进行了审理。原告富成砖厂委托代理人肖飞、杨纯，被告高坪自规局委托代理人李杰、刘本文到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告富成砖厂诉称，原告系依法登记并取得营业执照的合法企业。2012年，原告先后取得南充市高坪区城乡规划局颁发的《建设项目选址意见书》（选字第x号）、高坪区发展改革委员会出具的《企业投资项目备案通知书》和高坪区环境保护局出具的《关于富成砖厂〈年产3500万匹多孔砖、页岩砖项目〉环境影响报告表的批复》（高环函〔2012〕29号）。2012年10月，原告与原南充市国土资源局高坪分局签订《挂牌出让采矿权用地成交确认书》，并取得《采矿许可证》（证号：Z），2017年3月，被告依法批准原告采矿许可证延续登记至2019年3月1日。 原告自成立以来，一直严格遵守国家有关环境保护的法律法规，履行环境影响评价制度，项目配套的环保设施按“三同时”要求设计、施工和投入使用。同时，原告采用先进旋转窑技术，无组织粉尘和生产性废水产生，且选用了噪声值低的设备，实施厂房、围墙隔音，基础减震和加消声器，并通过绿化隔声、距离衰减。经过对周围居民的走访调查，大部分居民均表示该项目对生产生活无明显影响。最为重要的是，原告已于2017年11月29日通过竣工环境保护验收。 综上，原告取得的原采矿许可权合法有效，且在生产过程中一直严格遵守有关环境保护的法律法规，无任何违法逾矩之处，完全符合采矿延续登记申请的相关要求。但被告在无任何依据的情况下，于2019年2月18日向原告出具《告知书》，明确告知不再为原告延续采矿权，且未告知原告起诉期限。原告从选址修建至今投入上千万元资金，被告不再延续采矿权的行为给原告造成巨大的损失，原告为维护自身的合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，提起诉讼，请求判决：确认被告（原南充市国土资源局高坪分局）2019年2月18日作出的《告知书》系违法行政行为，并判令被告依法为原告办理采矿许可证；本案诉讼费用由被告负担。 原告富成砖厂为证明其主张，向本院提交以下证据： 第一组证据： 1、原告营业执照复印件一份，拟证明原告主体适格。 第二组证据： 2、南充市高坪区发展和改革局《关于富成砖厂年产3500万匹多孔砖、页岩砖项目节能审查的批复》； 3、南充市高坪区发展和改革局《企业投资项目备案通知书》（川投资备〔51130312073001〕0041号）； 4、南充市高坪区环境保护局《关于富成砖厂〈年产3500万匹多孔砖、页岩砖项目〉环境影响报告表的批复》； 5、南充市安全生产监督管理局《关于富成砖厂页岩矿山建设项目安全预评价审查的批复》； 6、采矿许可证、矿产开发用地许可证。 拟证明原告取得的原采矿权合法有效。 第三组证据： 7、《建设项目竣工环境保护验收申请》； 8、南充市高坪区环境保护局《关于富成砖厂〈年产3500万匹多孔砖、页岩砖项目〉竣工环境保护设施验收意见》（高建环验〔2017〕24号）； 9、南充市安全生产监督管理局颁发的《安全生产标准化证书》； 10、南充市高坪区环境保护局颁发的《四川省污染物排放许可证》（川环许字川R2018G010号）； 11、南充市安全生产监督管理局《非煤矿山安全生产标准化证书》； 12、四川深度环境检测有限公司出具的《检测报告》（深环检字（2018）第09055号）； 13、富成砖厂环境保护周边居民意见调查表。 拟证明原告富成砖厂在生产过程中一直严格遵守环境保护的法律法规，并得到了相关部门的验收认可，且周边居民均表示案涉项目对生产生活无明显影响。 第四组证据： 14、原南充市国土资源局高坪国土分局《关于中央第五生态环境保护督察组第一批交办D510000201811030057信访事项处理意见书》，拟证明原南充市国土资源局高坪国土分局在处理意见书中明确原告选址符合相关规定，且厂区中心点与场镇集中区、苏家桥村幼儿园、居民点的距离均超出了100米卫生防护距离，符合国家规定标准。同时该处理意见书还载明了原告无噪声、粉尘、大气污染等问题，原告依法合规取得矿业权限并应依法予以延续登记。 第五组证据： 15、南充市国土资源局高坪国土分局出具的《告知书》，拟证明被告未向原告告知诉权；原告完全符合采矿延续登记申请的相关要求，被告在无任何依据的情况下不再为原告延续采矿权，给原告造成了巨大的损失。 第六组证据： 16、检验报告一份、图片四张，工人工资表四张、生产进度表二张，拟证明原告年生产规模超过6.8万吨，符合最低生产规模的要求。 被告高坪自规局辩称，一、案涉《告知书》系过程性行政行为，不具有可诉性，依法应当驳回原告的起诉。被告在《告知书》中，告知原告由于长乐镇新的总规和控规调整及相关规定，在2019年3月1日《采矿许可证》到期后，不再为其办理采矿权延续相关手续。该《告知书》系对有关事项进行告知的过程性行政行为，若原告有异议，可向被告陈述、申辩或说明情况，也可向决策机关南充市自然资源和规划局或高坪区人民政府反映有关情况、提出异议，而无权径直提出行政诉讼。过程性行为虽会间接影响相对人权利义务，但它的法律效果被终局性行政行为所吸收，终局性行政行为才具有可诉性。二、案涉砖厂原采矿权有偿出让合同到期后原采矿权已终止，因其生产规模不符合产业政策，在环保督查期间多次被举报投诉，对厂区周边居民生活和幼儿园身心健康产生不良影响，所属长乐镇总规和控规调整等多方面原因，未能取得新的采矿权，无法提交符合法律规定的申请和要件资料，不符合延续采矿审批条件，依法不应办理延续采矿权审批及登记。其诉请要求办理采矿许可证无法律和事实依据，应当依法驳回其诉讼请求。首先，原告生产规模仅为3.8万吨/年，不符合原四川省安全生产监督管理局、省发改委等九部门《关于进一步做好金属非金属矿山整顿工作的通知》（川安监〔2014〕17号）规定的最低开采规模6万吨/年的要求，其办理延续采矿权许可的条件不具备。其次，根据高坪区2018年第3次规划审查委员会全体会议（高规议〔2018〕第3次）通过的《长乐镇总体规划（2016-2030）》和《长乐镇控制性详细规划》，原告富成砖厂已进入新的集镇规划范围。高坪区人民政府在《关于计划关闭富成砖厂情况说明的函》中，明确要求不再为原告办理延续采矿权相关手续。再次，2017年至2018年期间，中央第五生态环境保护督查组对我区开展环保督查期间，原告四次被举报投诉，原南充市国土资源局、高坪区人民政府在向环保督查部门报告中明确，虽该厂卫生防护距离符合国家规定标准，但对厂区周边居民生活和幼儿园身心健康产生不良影响，采矿权到期后不再延续审批。最后，根据双方签订的《接续采矿权有偿出让合同》（高矿采让字〔2017〕第4号）第五条、第六条、第十三条的约定，采矿权有偿出让合同到期后原告采矿权便已终止。 延续采矿权审批系依申请的行政许可行为，其本质是对合法有效的采矿权的确认，原告采矿权到期后由于多方面原因，已不符合延续采矿权登记条件。采矿权的出让以及延续采矿权审批和登记等均为行政权，司法权不应代替行政权，因此原告要求办理采矿许可证的诉请不应得到支持。 综上所述，请求依法驳回原告的起诉或驳回其全部诉讼请求。 被告为证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据： 1、挂牌出让采矿权用地成交确认书，拟证明2012年富成砖厂摘牌取得2年采矿权，采矿量1300立方米，一立方米大约是2吨，成交总价2.6万元。虽然许可证上载明是3.5万吨每年，但是按照合同约定可以证明原告每年的采矿量不足3万吨； 2、采矿权用地出让合同，拟证明双方签订合同对权利义务进行明确约定，其中第十五条明确出让年限届满，出让方有权无偿收回该采矿权，原采矿权人应交回采矿许可证，办理采矿权注销登记手续，移动和拆除采矿区的依附物； 3、采矿许可证（2013年5月1日-2015年5月1日），拟证明采矿权人为富成砖厂（龚周成），生产规模为3.8万吨/年，不符合国家产业政策； 4、接续采矿权有偿出让合同（高矿采让字〔2017〕第4号），拟证明采矿权使用年限为2年，自2017年3月1日至2019年3月1日；采矿权出让总价款2万元，折合出来的矿产的产量是2万吨；合同出让年限届满，被告有权无偿收回该采矿权，办理采矿权注销登记手续，有权要求原告移动和拆除采矿点的依附物，并由原告承担相应费用等； 5、采矿许可证（2015年5月1日-2019年3月1日），拟证明采矿权人为富成砖厂（龚周成），生产规模为3.8万吨/年； 6、营业执照，拟证明富成砖厂执行事务合伙人由龚周成变更为柯玲玲； 7、原南充市国土资源局高坪分局《关于同意富成砖厂采矿权转让的批复》（高土资发〔2018〕矿字第1号），拟证明因富成砖厂合伙人变更，原告申请办理了采矿权转让手续； 8、采矿许可证（2015年5月1日-2019年3月1日），拟证明采矿权人由富成砖厂（龚周成）变更为富成砖厂（柯玲玲），其他事项未变； 9、高坪区人民政府《关于计划关闭富成砖厂情况说明的函》（高府函〔2018〕199号），拟证明根据长乐镇新的总规和控规，原告厂区已进入新的集镇规划范围，合同到期后，不再办理延续采矿权相关手续，继续允许其生产到合法期限止，保证了原告的过渡期； 10、原四川省安全生产监督管理局、省发改委等九部门《关于进一步做好金属非金属矿山整顿工作的通知》（川安监〔2014〕17号），拟证明根据该文件规定砖瓦用页岩矿山最低开采规模为6万吨/年，要求对未达到最低生产规模要求的矿山予以整顿关闭； 11、原南充市国土资源局《关于中央第五生态环境保护督察组第一批交办（D510000201811030057）信访案件调查处理情况的报告》（南土资〔2018〕34号），拟证明原南充市国土资源局查明富成砖厂虽卫生防护距离符合国家规定标准，但对厂区周边居民生活和幼儿园身心健康产生不良影响，采矿权到期后不再延续； 12、高坪区人民政府《关于D510000201811270054号信访投诉案件调查处理情况的报告》（高府〔2018〕136号），拟证明该报告明确原告厂房处于长乐镇城镇规划范围内，经高坪区政府规委会决定，待采矿许可到期后，依法予以关闭； 13、高坪区2018年第3次规划审查委员会全体会议纪要（高规议〔2018〕第3次）； 14、南充市高坪区长乐镇镇区控制性详细规划（土地利用现状图）； 15、南充市高坪区长乐镇镇区控制性详细规划（产业现状分析图）； 13-15证据拟证明根据高坪区2018年第3次规划审查委员会通过的《长乐镇总体规划（2016-2030）》和《长乐镇控制性详细规划》，原告富成砖厂位于集镇中心位置，已不符合城乡规划； 16、《告知书》，拟证明被告告知富成砖厂根据原南充市国土资源局、高坪区人民政府调查处理结论，该厂因不符合产业政策，对厂区周边居民生活和幼儿园身心健康产生不良影响多次被投诉举报，长乐镇新的总规和控规调整等多方面原因，采矿权到期终止后，不再出让新的采矿权； 被告当庭提交了以下法律、法规及规范性文件： 17、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》（试行）、《矿产资源开采登记管理办法》、《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，拟证明被告是依法作出不予延续许可的。 经庭审质证，原告对被告提交的“9”号证据的合法性不发表质证意见，该份证据表明对原告砖厂计划关闭，而不是确定关闭；对“10”证据质证认为，原告建厂时间早于文件出台时间，对于是否延续许可，被告不应“一刀切”；对“11”证据表述的是“拟关闭”而不是“关闭”；对“13-15”证据质证认为，原告建厂在先，规划修改在后；对“16”证据的合法性不予认可；对“17”证据系超过举证期限提交，不予质证；对被告提交的其余证据的“三性”不持异议。被告对原告提交的第一组证据的“三性”不持异议；对第二组、第三组、第四组证据的真实性、合法性不持异议，对其证明目的“原告许可期满后依然应取得延续许可，对原告周边居民和幼儿园未产生影响”，不予认可；对第五组证据质证认为系过程性行为，无义务告知相应的救济权利；对第六组证据因系当庭补交，对其真实性不发表质证意见，其中的检测报告不能证明原告符合延续许可的条件。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的第“16”号证据中的“工人工资表四张、生产进度表二张”因系原告单方制作，对其真实性，不予采信；对原告提交的其余证据和被告提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采纳。对被告当庭提交规范性文件因不属于证据，且涉及公共利益的认定，故对原告质证意见，本院不予采信。 经审理查明，原告富成砖厂成立于2013年1月4日，依法领取了营业执照。2012年7月30日，原告取得南充市高坪区发展和改革局出具的《企业投资项目备案通知书》，项目名称：年产3500万匹多孔砖、页岩砖等。2012年9月10日，高坪区环境保护局作出《关于富成砖厂〈年产3500万匹多孔砖、页岩砖项目〉环境影响报告表的批复》（高环函〔2012〕29号），同意环评单位对项目实施的环境影响评价意见，并明确项目建设和运行中应注意的问题以及项目建设必须严格执行“三同时”制度。 2012年10月31日，原告与原南充市国土资源局高坪分局签订《挂牌出让采矿权用地成交确认书》，成交矿权量13000立方米，成交总金额人民币26000元。2013年4月28日，原告与原南充市国土资源局高坪分局签订《采矿权用地出让合同》。2013年6月5日，原告首次取得《采矿许可证》（证号：Z），生产规模为3.8万吨/年，期限为2013年5月1日至2015年5月1日。之后，原告（乙方）与原南充市国土资源局高坪分局（甲方）签订《接续采矿权有偿出让合同》（高矿采让字〔2017〕第4号），双方约定：本合同出让的采矿权使用年限为2年，开采期2017年3月1日至2019年3月1日止；本合同规定的出让年限届满，甲方有权无偿收回该采矿权，办理采矿权注销登记手续，甲方有权要求乙方移动和拆除采矿点的依附物，并由乙方承担由此而发生的费用；乙方如需继续使用该采矿场，须在期满一个月前向甲方提交采矿权延续申请书，乙方可以按有关政策和法定程序，重新取得采矿权，并与甲方重新签订采矿权出让合同，乙方向甲方支付相应的采矿权价款及规费，办理采矿权延续登记手续等内容。2017年4月27日，被告依法批准原告采矿许可证延续登记期限自2015年5月1日至2019年3月1日。 2018年8月27日，原南充市国土资源局高坪分局作出《关于同意富成砖厂采矿权转让的批复》（高土资发〔2018〕矿字第1号），同意办理采矿权变更登记手续。同日，原南充市国土资源局高坪分局将《采矿许可证》的采矿权人由富成砖厂（龚周成）变更为富成砖厂（柯玲玲），其他许可事项未变。 2019年2月18日，原南充市国土资源局高坪分局向原告富成砖厂出具《告知书》，载明：“去年，你厂四次被投诉到中央第五生态环境保护督察组，2018年11月9日，根据市国土资源局《关于中央第五生态环境保护督察组第一批交办（D510000201811030057）信访案调查处理情况的报告》（南土资〔2018〕34号）的要求，由于长乐镇新的总规和控规，你厂已进入新的集镇规划区范围。按照国家砖瓦窑行业生产相关管理规定，我局在2019年3月1日你厂《采矿权许可证》到期后，不再办理采矿权延续相关手续，请你厂作好关停、拆除准备相关工作。”之后，被告一直未就原告采矿权是否准予延续许可出具其他行政文书。 另查明，2018年11月9日，南充市高坪区人民政府向原南充市国土资源局高坪分局出具的《关于计划关闭富成砖厂情况说明的函》（高府函〔2018〕199号），载明：“…为加快推动该镇的城镇建设进程，通过多次专家论证，高坪区人民政府对长乐镇总规和控规进行了全面调整，并通过区规委会审定。根据长乐镇新的总规和控规，富成砖厂已进入新的集镇规划区范围，按照国家砖瓦窑行业生产相关管理规定，我区计划在2019年3月1日该企业《采矿权许可证》到期后，不再同意办理延长该企业采矿生产相关手续，并依法依规对该企业予以关停。” 2018年11月11日，原南充市国土资源局高坪分局作出《关于中央第五生态环境保护督察组第一批交办（D510000201811030057）信访事项处理意见书》，对匿名举报人反映的富成砖厂不符合城镇规划、污染严重、采矿权许可证违规发放等问题进行答复，明确富成砖厂卫生防护距离均超过50米，符合国家规定标准；对砖厂周边居民开展入户调查，先后接受调查的22户、36户居民均签字确认该厂生产期间无生产噪声、粉尘扰民的问题；违规发放采矿权许可证反映不属实等。 2018年12月5日，南充市高坪区人民政府就信访人反映的富成砖厂不符合城镇规划、影响周围群众生产生活等问题，向市迎接中央生态环境保护督察“回头看”领导小组办公室作出《关于第D510000201811270054号信访投诉案件调查处理情况的报告》，明确待该厂采矿权许可证到期后，依法予以关闭。 庭审后，被告向本院提交原告于2018年12月26日提交的《采矿权延续申请书》。 2019年3月，原南充市国土资源局高坪分局职能整合至新组建的高坪自规局。 本院认为，根据《矿产资源开采登记管理办法》第三条第四款“开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。”的规定，被告高坪自规局系县级人民政府负责地质矿产管理工作的部门，具有颁发采矿许可证的法定职责，是本案适格被告。 本案争议焦点为：一、被告作出的《告知书》是否具有可诉性？二、被告作出的《告知书》是否合法？ 关于争议焦点一，被告作出的《告知书》是否具有可诉性。行政行为是否具有可诉性，应当判断该行政行为是否具有对外性，是否属于行政主体作出的行为，是否具有处分性等。案涉《告知书》系行政主体作出并具有对外性，显而易见，无需赘述，其是否具有可诉性关键在于是否具有处分性。通常情况下，行政机关作出的告知行为，属于观念通知行为，对行政相对人权利义务不会产生实际影响，不具有处分性，因而不具有可诉性。但本案中，被告在该告知书中已经明确在《采矿权许可证》到期后，不再为原告办理采矿权延续相关手续，该行为直接导致原告申请的采矿权延续许可未获准许，对原告的权利义务产生了实际影响，明显具有处分性，故被告作出的《告知书》具有可诉性。另根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”的规定，即使如被告辩称所述《告知书》属于过程性行为，但因被告在法定期限内未再作出其他行政行为，该告知行为直接导致原告申请的采矿权延续许可在程序上被终止，因此，也具有可诉性。 关于争议焦点二，被告作出的《告知书》是否合法。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款“行政机关作出不予许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提前行政诉讼的权利。”和第五十条第二款“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作出决定的，视为准予延续。”之规定，被许可人申请延续许可，行政机关决定不予延续许可的，应当在该行政许可有效期届满前作出不予延续的书面决定，并依法告知申请人申请行政复议或提起行政诉讼的权利。本案中，被告在原告申请延续许可后，在许可有效期届满前，既未作出不予延续的书面决定，也未告知原告申请行政复议或提起行政诉讼的期限和途径，仅出具不予延续的告知书，程序严重违法，故其作出的《告知书》不具有合法性，依法应当予以撤销。 至于，原告请求判令被告为其办理采矿权延续许可的问题。虽然行政机关在审查延续许可申请时，既要受首次许可的约束，也要考虑信赖利益的保护，尤其在作出不予延续许可时，更应坚持审慎原则，但并不意味着被许可人在许可期满后当然获得准予延续许可，行政机关在判断是否准予延续许可时，仍应根据延续许可时情势变更情况，抑或基于公共利益需要，作出是否准予延续许可的决定。具体到本案，被告在审查原告申请的采矿权延续许可时，既要充分考虑原告信赖利益保护，不宜轻易作出不予延续许可的决定，也要综合考虑法律规范的变化、矿产资源的储量剩余多少等情势变更对采矿权延续许可的影响，还有考虑基于生态环境保护、城乡规划修订等公共利益需要是否能够延续许可，从而最终决定是否准予采矿权延续许可。同时，是否准予延续许可属于行政权，人民法院在审查行政机关裁量权时应秉持谦抑原则，不应以司法权代替行政权，直接判决行政机关准予或不准予延续许可。故对原告该项请求，本院依法不予支持。 综上，被告作出的《告知书》违反法定程序，依法应当予以撤销。被告应当按照《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，依法履行法定职责。鉴于，案涉采矿权是否准予延续许可，既涉及原告信赖利益的保护，也涉及公共利益需要，且延续时的情势可能已发生变更，为了充分保护原告合法权益，也促进被告依法积极履行法定职责，本院依法判决由被告重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的”的规定，判决如下： 一、撤销被告南充市高坪区自然资源和规划局作出的《告知书》，由被告南充市高坪区自然资源和规划局在本判决生效后40日内对原告南充市富成页岩机砖厂采矿权延续许可申请重新作出行政行为； 二、驳回原告其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告南充市高坪区自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  王洪先 人民陪审员  李昌惠 人民陪审员  刘茂林 二〇二〇年四月十四日 书 记 员  龙璟澜