广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终24号上诉人（一审原告）：黎国配，男，1944年9月17日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区，公民身份号码：440***81X。委托诉讼代理人：黎红森，男，1972年9月4日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区，公民身份号码：440***897。系上诉人儿子。委托诉讼代理人：张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。上诉人（一审被告）：珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）综合治理局〔珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）城市管理行政执法局〕。住所地:广东省珠海高栏港经济区。法定代表人：范玉重，局长。参加诉讼行政机关负责人：韦键，副局长。委托诉讼代理人：谢春暑，广东德赛律师事务所律师。委托诉讼代理人：马竟涛，广东德赛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：珠海市自然资源局。住所地：广东省珠海市香州区。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：李军华，广东友邦方达律师事务所律师。委托诉讼代理人：王亚，该局工作人员。被上诉人（一审被告）：珠海市南水镇人民政府。住所地：广东省珠海市高栏港经济区。法定代表人：刘旭辉，镇长。委托诉讼代理人：邱小飞，北京市君泽君（珠海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：周嘉龙，该局工作人员。上诉人黎国配、上诉人珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）综合治理局〔珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）城市管理行政执法局〕（以下简称高栏港综治局）因与被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）、珠海市南水镇人民政府（以下简称南水镇政府）行政强制及行政赔偿一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初286号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2012年4月17日，高栏港综治局作出No.XX《责令限期改正违法行为通知书》，对黎国配于2012年4月16日在南通七队（XX村口）实施未经批准，擅自建设永久性房屋，已经水泥浇灌地基的违法行为，责令其立即停止违法行为，于2012年4月19日前自行拆除，如未拆除将依法强制拆除。因黎国配拒绝签字，高栏港综治局将通知书张贴在现场。2012年5月4日，高栏港综治局再次作出No.XX《责令停止违法行为通知书》，要求其立即停止擅自建设永久性房屋第二层已倒水泥的违法行为，黎永森代黎国配在通知书上签字。2015年10月19日，高栏港综治局在南水镇南水七队现场检查，并制作《现场笔录》。该笔录记载，黎国配在南水镇南水七队建设一间临时建筑物，面积XX平方米，已超出审批用地，属侵占国有土地进行建设。2016年1月10日，珠海市人民政府作出珠府行复〔2016〕XX号《行政复议决定书》，认为黎国配申请确权宗地的性质为国有土地，黎国配仅是向南通公司租用土地，不符合土地确权的条件，决定维持珠海市国土资源局高栏港分局作出的珠国土（高栏港）函[2016]XX号《关于黎国配申请土地确权的复函》。2017年8月28日，高栏港综治局对黎国配进行询问，并制作《询问笔录》。黎国配称，黎国配在南水镇XX路口有2栋永久性建筑物和1间铁皮棚。其所在的土地是1989年南水分场分配给黎国配用于建设建筑物堆放焊机、钢丝缆等工具，用于服务分场使用的。1993年南水分场帮其办理了靠路边围墙黄色的2层永久性建筑（基地面积XX平方米）的土地使用证。另外一层灰色2层永久性建筑物（基地面积XX平方米）没有办理土地使用证。靠近路边的铁皮棚没有经相关部门批准。该处的建筑物均未办理规划报建手续。黎国配拒绝提供土地证。2019年6月14日，珠海高栏港经济区管理委员会城市管理行政执法局南水中队、珠海市国土资源局执法监察支队高栏港大队南水中队、南水镇政府联合发布《清拆通知书》，定于2019年6月26日起对金龙路片区违法搭建的建（构）筑物和堆放的物品进行全面强制清理，要求在2019年6月26日前搬离合法财产和撤离住处。该通知书张贴在黎国配建筑物上。2019年7月1日，高栏港综治局拆除黎国配位于南水镇XX路口处两套房屋。黎国配提供的《财产损失清单列表》载明：1.黎记摩托车行拉门，数量6，价格人民币12,000元；2.窗门，数量60，价格人民币3,000元；3.防盗网，数量65，价格人民币8,450元；4.不锈钢房门，数量8，价格人民币5,200元；5.床，数量26，价格人民币39,000元；6.木台，数量26，价格人民币5,200元；7.厕所门，数量26，价格人民币10,400元；8.窗帘，数量26，价格人民币7,800元；9.厕所台，数量26，价格人民币6,500元；10.坐凳，数量26，价格人民币7,800元；11.洗手盆，数量13，价格人民币780元；12.玻璃台，数量8，价格人民币2,800元；13.豪华门，数量18，价格人民币17,640元；14.开关按钮，数量78，价格人民币546元；15.楼梯不锈钢扶手，数量1，价格人民币2,500元；16.楼房瓷砖，按平方计算，价格人民币35,000元；17.抽风扇，数量28，价格人民币1,400元；18.抽水泵，数量2，价格人民币1,200元；19.化粪池，数量2，价格人民币4,000元；20.发财树，数量1，价格人民币1,600元。房屋价值损失：XX平方米×10000元/平方米=8,243,100元。另查明，2019年10月18日，黎国配向一审法院提交《法院释明答复书》，就一审法院向其释明的市自然资源局、南水镇政府不是本案适格被告事宜，答复一审法院，不愿意撤销对市自然资源、南水镇政府的起诉。以上事实，由黎国配、高栏港综治局、市自然资源局提供的证据及《开庭笔录》《法院释明答复书》在卷佐证。黎国配一审诉讼请求：1.确认高栏港综治局、南水镇政府、市自然资源局于2019年7月1日强拆黎国配南水镇金龙路口处两套房屋（共计XX平方米，分别为XX平方米及XX平方米）行为违法；2.赔偿黎国配的房屋价值损失人民币8,243,100元（计算标准：是参考同地段商品房市场价每平方米1万元的标准计算）及室内物品损失人民币272,639.5元；3.诉讼费用由被告承担。一审法院判案理由及结果一、关于强制拆除案涉建筑物的主体认定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，2019年6月14日的《清拆通知书》虽由三被告共同作出，但并无证据显示市自然资源局和南水镇政府于2019年7月1日对案涉建筑物实施了强制拆除行为。相反，高栏港综治局认可2019年7月1日对案涉建筑物实施的强制拆除行为系其组织实施，且其能独立承担法律责任。因此，案涉建筑物的强制拆除主体应认定为高栏港综治局。市自然资源局和南水镇政府并非本案的适格被告。经一审法院释明，黎国配拒绝撤回对市自然资源局、南水镇政府的起诉，应依法驳回黎国配对市自然资源局、南水镇政府的起诉。二、关于强制拆除案涉建筑物的程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，高栏港综治局对案涉建筑物的强制拆除行为，并未按照上述法律规定的程序实施，违反法定程序。三、关于强制拆除案涉建筑物的主体是否应当承担国家赔偿责任及赔偿数额的确定问题。（一）关于房屋价值损失人民币8,243,100元的赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据已查明的事实，案涉建筑物系未取得建设工程规划许可证而建设的违法建筑，黎国配该部分赔偿请求没有法律依据，一审法院不予支持。（二）关于室内物品（含可回收利用的建筑材料）损失的赔偿问题。案涉建筑物虽为违法建筑，但高栏港综治局作为强制拆除的主体仍应承担侵害黎国配合法财产权益的行政赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”在被告违法强制拆除违法建筑的情形下，应区分违法建筑非法利益与强制拆除引起的原告合法利益损失，对合法利益部分予以保护，不能一概以违法建筑的非法利益剥夺当事人对其合法利益遭受损害请求行政赔偿的权利。本案中，虽然黎国配的案涉建筑物为违法建筑，但高栏港综治局实施强制拆除违法建筑物，应当依法采取适当的拆除方式，对案涉建筑物可回收利用的建筑材料予以保护，并应先清理并妥善安置房内物品，对当时房屋内状况和事实、搬离物品及拆除行为的过程进行证据保全，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对申请人涉案建筑物中的合法财产已予清空并妥善处理。但高栏港综治局未能提供相关证据证明其已对案涉建筑物采取了适当的拆除方式，对可回收利用的建筑材料予以保护，未尽到举证责任。由于高栏港综治局的违法强制拆除行为，黎国配只能提供相关现场照片和财产损失清单，业已穷尽举证手段证明其损失的存在，根据上述法律规定，对于案涉建筑物因强拆而给黎国配造成的损失及赔偿数额的确定，应适用举证责任倒置，即由高栏港综治局承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。尽管黎国配不能证明案涉建筑物拆除后可回收利用建筑材料的价值及屋内物品损失的具体情况，案涉建筑物可回收利用建筑材料的价值及屋内合理的物品损失，高栏港综治局亦应予以赔偿。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，因黎国配和高栏港综治局均不申请鉴定，且客观上亦无法鉴定，应依法酌情确定赔偿数额。室内物品（含可回收利用的建筑材料）损失数额确定问题。根据案涉建筑物的实际情况，黎国配提供的财产损失清单中所列财产具有存在的合理性。一审法院认为，案涉建筑物经采取合理拆除方式拆除后可回收利用的建筑材料为黎国配提供财产损失清单列表的第1-15、17-18、20项，黎国配申报的原购价合计金额为人民币133,816元，结合原告案涉两处违建的建成时间分别为2010年和2012年，一审法院酌定黎国配该部分损失为人民币30,000元。另，因第16项楼房瓷砖和第19项化粪池拆除后无法再次回收利用，对黎国配请求赔偿被强拆楼房瓷砖和化粪池的损失，一审法院不予支持。高栏港综治局于2019年7月1日对案涉建筑物实施强制拆除行为违法。高栏港综治局应赔偿案涉建筑物室内物品（含可回收利用的建筑材料）损失共计人民币30,000元。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项，第三十二条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第三项之规定，判决：一、驳回黎国配对市自然资源局和南水镇政府的起诉；二、确认高栏港综治局于2019年7月1日对黎国配位于南水镇金龙路口处两套房屋实施强制拆除行为违法；三、高栏港综治局于判决生效之日起三十日内赔偿黎国配位于南水镇金龙路口处两套房屋室内物品（含可回收利用的建筑材料）损失人民币30,000元；四、驳回黎国配的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由高栏港综治局负担。当事人二审诉辩主张上诉人黎国配的上诉请求：1.撤销一审判决第一、三项；2.依法改判市自然资源局、南水镇政府、高栏港综治局于2019年6月26日共同强拆黎国配南水镇金龙口处两套房屋（共计XX平方米）行为违法；3.依法改判市自然资源局、南水镇政府、高栏港综治局赔偿黎国配的房屋价值损失8,243,100元及室内物品损失172,816元；4.诉讼费用由市自然资源局、南水镇政府、高栏港综治局承担。其理由如下：（一）市自然资源局、南水镇政府与高栏港综治局是此次清拆工作的共同责任主体，一并实施拆除黎国配房屋，行为违法，并共同承担赔偿责任。2019年4月22日三行政机关共同作出《通告》《清拆通知书》。市自然资源局答辩状载明综合整治行动由南水镇政府牵头。不能因高栏港综治局承认其实施了拆除行为并能独立承担法律责任就驳回对南水镇政府和市自然资源局的起诉。根据《南水镇下金龙路片区环境综合整治工作方案》，三行政机关均为该清拆工作的指挥。（二）涉案房屋共两套，分别为第一套2010年建成的两层楼房，建筑面积为XX平方米；第二套2012年建成的两层楼房，建筑面积XX平方米；一审法院认定黎国配的两套房屋为违法建筑，认定事实错误、适用法律法规错误。1.高栏港综治局2012年4月17日作出的《责令限期改正违法行为通知书》未向当事人送达，也不能约束黎国配的第一套房屋（XX平方米）。该通知书是针对黎国配第二套房屋在水泥浇灌地基的状态时作出的，而非已建成的并投入使用的涉案被拆除的第二套房屋（XX平方米），且所依据的《珠海市城市规划条例》于2013年已失效，所以该通知书也不能作为认定黎国配第二套房屋（XX平方米）为违法建筑的依据。2.高栏港综治局于2012年5月4日针对第二套房屋的第二层在水泥浇灌状态时作出《责令停止违法行为通知书》，其中法律依据《珠海市城市规划条例》第六十六条“建设工程取得建设工程规划许可证后……”的规定可知黎国配的第二套房屋的第一层建筑物于2012年5月4日前已经取得建设工程规划许可证，属于合法建筑，且高栏港综治局对此也予以认可，只是对第二套房屋在建的第二层作出了该停止违法行为通知书。该通知书送达程序违法。另，该停止违法行为通知书也只字未提2010年即建成的第一套房屋（XX平方米），也不能约束第一套房屋（XX平方米）；最后，该停止违法行为通知书是针对第二套房屋第二层在水泥浇灌状态时作出的，而非已建成的并投入使用的涉案被拆除的第二套房屋（XX平方米）的第二层，且所依据的《珠海市城市规划条例》于2013年已失效，所以该停止违法行为通知书不能作为认定第二套房屋（XX平方米）第二层为违法建筑的依据。3.2015年10月19日高栏港综治局制作的《现场笔录》制作时未通知黎国配到场，也未让黎国配签字确认；该现场笔录中只记载了XX平方米铁皮房超出审批用地，说明2015年10月19日时涉案被拆房屋为合法建筑。故该现场笔录也不能作为拆除依据。4.2017年8月28日高栏港综治局制作的《询问笔录》无原件，黎国配未在该询问笔录上签过字；且该询问笔录共两页，却存在多处不合常理的地方，故该询问笔录应不予以认可。5.2019年6月14日《清拆通知书》系针对不特定人群作出的告知行为，无论是否张贴在黎国配墙上，均不是针对黎国配作出的具体行政行为，不能作为强拆房屋的依据；区国土分局、区规划分局、区不动产登记中心至今均未按《南水镇下金龙路片区环境综合整治工作方案》的要求对涉案房屋认定为违建，故涉案房屋为黎国配的合法财产。6.一审法院没有认定违章建筑的法定职权，且违章建筑的认定不能只简单考虑有无建设工程规划许可证还应当结合历史原因。黎国配一家人于1990年前后即在涉案土地上建房并居住。最早是1989年12月11日黎国配获XX华侨农场XX分场XX生产队同意使用7.5米*8米共60个平方地皮建房，地租费2.5元/平方米。经多次扩建，截至止1997年实际占地XX平方米。2002年4月22日珠海市西区测绘队作出了《宗地测量成果表》，显示宗地面积XX平方米。2002年4月24日黎国配向珠海市XX工贸实业总公司书面申请补领房权证，获XX公司及南水镇镇长签章同意。后因申请办证的房屋位于即将建设的金龙路红线内，需拆迁，故暂不办证。第二处房屋的来源最早是因1990年南水分场林XX书记以XX个平方的地抵劳务，并将涉案土地的土地证交给了黎国配。1995年加建一层，2000年因危房翻建。2012年黎国配将涉案房屋翻建为两层楼房，占地XX个平方，二层飘出去一部分，面积XX平方米。（三）三行政机关违法拆除黎国配合法房屋共XX平方米，应当予以赔偿，参照同地段商品房价格，按每平方米10000元的价格赔偿，共计8243100元。事实上在此次清拆过程中黎国配从邻居中也了解到大多数也是按照建筑面积1万/㎡进行赔偿的，应考虑与其他户的比较正义问题，使黎国配获取的赔偿不低于其他户的补偿标准。强制拆除未尽到合理注意义务，未对室内物品进行清点、记录，给黎国配履行举证责任造成了困难，对涉案物品损失应当适用举证责任倒置。一审法院对室内物品及可回收利用的建筑材料酌定30000元过低，应当按照财产损失清单予以全部赔偿。上诉人高栏港综治局的上诉请求：1.撤销一审判决；2.依法驳回黎国配的全部诉讼请求；3.判令本案诉讼费由黎国配承担。其理由如下：（一）一审判决认定适格主体错误。1.《清拆通知书》属于行政强制执行决定，三部门联合盖章的行为是三部门共同作出该行政行为的依据。《清拆通知书》中“乱搭乱建”等相关描述直接认定了违建性质，且限期行政相对人“及时清理违法搭建的建构筑物和堆放的财物”，内容直接对行政相对人权利义务产生实际影响，属于具体行政行为。实际清拆的时间、清拆范围均是按照该份《清拆通知书》施行，该通知具有强制执行的效力，性质属于行政强制执行决定。根据《清拆通知书》内容显示，“全面解决乱搭乱建、乱摆乱卖、环境卫生脏乱差等突出问题，南水镇人民政府已于2019年4月22日发出通告……”，南水镇政府是本次清拆工作的主导。《清拆通知书》上有三部门联合盖章，三部门均是清拆工作的执法主体。因此，《清拆通知书》是整个清拆工作的基础和依据，一审判决将该通知与拆除行为割裂联系，对拆除行为单独认定，属于事实认定错误。2.根据《南水镇下金龙路片区环境综合整治工作方案》，珠海高栏港经济区管委会责成相关部门对该片区违建进行清拆的文件。文件内容显示，“清拆工作总指挥：刘XX，南水镇党委副书记、镇长；清拆工作副指挥包括王XX，南水国土分所所长。”该份证据亦能证明，市自然资源局、南水镇政府均参与清拆工作的实施。3.根据一审庭审笔录第24页第二行，“审：被告二、三强拆当天有无现场实施拆除行为。”按照一审判决的逻辑，谁实施拆除行为谁就是执法主体，那么，高栏港综治局亦未实施拆除行为。拆除行为是由清拆公司实施，且清拆公司是受南水镇政府的委托。一审对强制拆除案涉建筑物的主体认定错误，市自然资源局、南水镇政府均是本案的适格主体，退一步讲，如果需要承担赔偿责任，市自然资源局、南水镇政府均应当承担连带赔偿责任。（二）强制拆除黎国配违法建筑的程序合法。（三）一审判决对赔偿数额的确定无事实依据，且明显过高。黎国配提交的财产损失清单列表，仅列明财物名称以及数额，但并没有举证证明清拆时屋内有这些财物，黎国配应承担举证不能的不利后果。《行政诉讼法》第三十八条第二款，该条款的立法目的在于保护行政相对人的合法财产，针对该合法财产价值无法认定时，行政机关才承担举证不能的责任，法院再酌定对该财产的价值进行认定。该条款并非规定被告对该财产是否存在承担举证责任，行政机关无法证明一项并不存在的东西不存在。因此，行政相对人首先需要证明该合法财产确实存在。然而黎国配在一审中并未证明室内确实存在这些合法财物，财产损失清单列表的真实性未得到确认，一审法官却依据该列表财物作出赔偿数额的认定，属于事实认定错误。退一万步讲，即便存在这些财物，拆除下来也并不必然有回收利用的价值，大部分金属制品只能当做废铁回收。且违建时间距今已有近十年之久，无任何利用价值，一审酌定赔偿30000元过高。被上诉人南水镇政府答辩称：（一）涉案两套房屋系违法建筑，依法应予拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，取得规划许可。黎国配在其原建房屋被依法征收并得到相应赔偿，且土地使用权证已被公告注销的情况下，未获任何行政主管部门批准，私自在珠海市天耀玩具有限公司（以下简称天耀公司）享有使用权的国有土地上建造房屋，违反了行政主管部门对规划区内建筑物建设的规划管理。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的相关规定，涉案两套房屋属于违法建筑，高栏港综治局依法拆除，合法合理，并无不当。（二）在本次执法活动中，南水镇政府未参与强拆工作，因而无须承担责任。被上诉人市自然资源局答辩称：一审法院就诉讼主体资格的认定事实清楚，适用法律正确。一审庭审查明的事实，黎国配兴建的案涉建筑物多次被高栏港综治局查处。2019年6月14日，三行政机关共同作出《清拆通知书》，明确将对金龙路片区违法搭建的建（构）物和堆放的物品进行全面强制清理。2019年7月1日，高栏港综治局拆除案涉建筑物。根据上述查明的事实，强制拆除是针对违法搭建的建（构）物，根据行政机关职能设置，拆除违法建筑是高栏港综治局的行政职能，高栏港综治局在一审中亦承认是由其实施了拆除行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，一审法院认定市自然资源局不是本案适格被告于法有据。二审查明的事实上诉人高栏港综治局在二审中提交了三份新证据：《中标通知书》《入库框架协议》和《项目合同》，证明南水镇政府委托清拆公司拆除违法建筑。黎国配认可该证据的真实性和关联性，但认为认定违建和强拆程序均不合法。市自然资源局和南水镇政府均不认可该证据的关联性。经审查，本院认为，上述证据系高栏港综治局为反驳一审法院对强拆主体的认定而提出的新证据，具有真实性、合法性与关联性，本院依法予以采纳。二审法庭调查中，高栏港综治局、南水镇政府、市自然资源局均承认其工作人员在强拆现场履行公务。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果案涉建筑物的强制拆除行为应认定为南水镇政府、高栏港综治局和市自然资源局的联合执法行为，三行政机关均为实施强制拆除的主体。三行政机关联合发出的《清拆通知书》张贴于黎国配的建筑物上，从内容上看，也仅属于对黎国配个人的告知行为，不具有向社会广而告之的公告效用，市自然资源局有关《清拆通知书》是针对不特定群体作出的告知书的主张，本院不予支持。此外，本院查明的南水镇政府委托清拆公司拆除违法建筑、三行政机关工作人员均在清拆现场履行职务等事实，也印证了强制拆除行为系南水镇政府、高栏港综治局和市自然资源局三部门的联合执法行为。一审判决仅认定高栏港综治局为强拆主体并作出确认违法判决，属于遗漏案件当事人，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三、四项之规定，裁定如下:一、撤销珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初286号行政判决；二、发回珠海市金湾区人民法院重审。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年四月八日书记员 梁敏儿