福建省泉州市洛江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0504行初2号 原告蔡志国，男，1956年4月20日出生，汉族，住福建省石狮市。 委托代理人刘佳，北京圣运（天津）律师事务所律师。 委托代理人蔡玉卿，女，1950年5月15日出生，汉族，住福建省石狮市，系蔡志国姐姐。 被告石狮市自然资源局，住所地福建省石狮市八七路公务大厦四楼。 负责人：蔡晓智，该局局长。 委托代理人王仁芳，男，该局工作人员。 委托代理人黄文卫，福建协进律师事务所律师。 原告蔡志国不服被告石狮市自然资源局行政强制一案，本院于2020年1月6日立案后，于2020年1月15日向被告石狮市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，经双方当事人同意，于2020年3月31日线上公开开庭进行了审理。原告蔡志国的委托代理人刘佳、蔡玉卿，被告石狮市自然资源局的委托代理人王仁芳、黄文卫到庭参加诉讼，被告石狮市自然资源局的行政负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告石狮市自然资源局于2019年8月28日作出狮自然停通Ｎｏ0000002《责令停止违法行为通知书》，查明：蔡志国在宝盖镇××村违法××住房的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，现状为一层石结构民房，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令蔡志国立即停止违法行为，听候处理。 原告蔡志国诉称，原告系福建省石狮市人，在宝盖镇××××宅基地上建有自住房屋一处。2019年8月28日，被告向原告作出了狮自然停通Ｎｏ0000002《责令停止违法行为通知书》，并告知所建上述房屋违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条，责令原告立即停止违法行为，听候处理。石狮市自然资源局作为行政机关，其作出的《责令停止违法行为通知书》是针对原告这一特定行政相对人的行政行为，是具体行政行为，其部分内容对原告的权利义务产生了影响，侵害了原告的合法权益。故请求判令：1.撤销被告于2019年8月28日作出的狮自然停通Ｎｏ0000002《责令停止违法行为通知书》；2.本案的诉讼费用由被告承担。 原告蔡志国向本院提供如下证据：1.石狮市村民委员会出具房屋权属《证明》一份；2.泉州市亿美工程勘测有限公司征收单位委托出具的勘测图一份，共同证明涉案房屋归原告所有，原告为本案适格当事人；3.《责令停止违法行为通知书》一份，证明被告于2019年8月28日作出案涉具体行政行为；当庭提供4.照片八张，其中第一张照片证明案涉房屋被宝盖镇政府于2011年强拆前的原貌，其他照片证明被告作出《责令停止违法行为通知书》时，案涉房屋仅剩两面墙壁，且无施工搭建行为，其行政行为没有事实依据。 被告石狮市自然资源局辩称，一、被告作出《责令停止违法行为通知书》主体适格。因原告经调查涉嫌在石狮市，该违法行为发生地属于被告行政区域管理范围。依据《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖。故被告具有针对原告非法占地行为作出《责令停止违法行为通知书》的主体资格。二、被告作出《责令停止违法行为通知书》是针对原告违法行为拟作出后述行政处罚决定的前期过程性、阶段性行为，对原告合法权益明显不产生实际影响。被告经前期调查，依职权作出《责令停止违法行为通知书》，告知原告停止违法行为、听候处理，其目的是及时制止违法行为，其法律属性属于行政命令,是行政行为,非行政处罚，对原告还不产生实质影响。故依法应当裁定驳回原告的起诉。三、被告作出的《责令停止违法行为通知书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。1.原告用地来源违法，属非法占地，认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确。原告至今未能提供其已取得有批准权的县级以上人民政府的用地批准的证明，因此，占地建一层石结构住房，建设用地来源违法，属非法占地行为；2.被告作出的《责令停止违法行为通知书》程序合法。被告的执法部门经过现场了解，发现原告涉嫌未经批准在石狮市。为有效督促、防止违法行为继续发生，被告对原告下达了《责令停止违法行为通知书》，通知书上记载违法行为人的名称、违法事实和依据，告知原告停止违法行为、听候处理。被告作出的该通知书符合《国土资源行政处罚法》第十一条的规定。综上所述，原告请求撤销被告作出的《责令停止违法行为通知书》的理由不能成立，被告作出被诉《责令停止违法行为通知书》对其合法权益明显不产生实际影响，依法请求裁定驳回其起诉。 被告石狮市自然资源局向本院提供证据证明其具体行政行为合法性的如下证据、依据：1.统一社会信用代码证书一份，证明被告的主体资格；2.狮委办〔2020〕44号《石狮市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》一份，证明被告是石狮市人民政府土地行政主管部门；3.行政执法证二份，证明执法人员具有执法资质；4.照片两张，证明原告违法占地的事实；5.《责令停止违法行为通知书》一份，证明石狮市自然资源局作出被诉行政行为；6.《中华人民共和国土地管理法》《国土资源行政处罚法》，证明适用法律法规正确。 经庭审质证，原告蔡志国对被告石狮市自然资源局提供的证据1真实性无异议，但该证颁发日期是2019年12月16日，时间滞后于案发日期，所以不具有关联性；对证据2、6的真实性、合法性无异议，对证明目的不予认可，政策文件的合法性不能代表具体行政行为的合法性，被告所做具体行政行为在实体、程序方面皆违法；对证据3的合法性、关联性不予认可，原告及其家人未在现场，无法确认现场执法人员就是其上载明人员；对证据4的证明目的不予认可，涉案房屋为原告唯一合法住房，自1991年建成后未有政府部门将其认定为违建，且在被告作出《责令停止违法行为通知书》前，原告没有任何施工搭建行为，故被告作出案涉通知缺乏事实依据；对证据5的真实性无异议，可以证明被告的具体行政行为。 被告石狮市自然资源局对原告提供的证据1三性均有异议，无法证明原告享有案涉房屋的权属，反而证明其没有经过审批；对证据2三性均有异议，无法证明原告的主张，只能证明土地没有相应的审批手续，来源不合法，上面也未加盖资质印章；对证据3三性无异议，但是该通知对原告权利义务不产生影响，原告没有诉讼主体资格；证据4三性有异议，无法证明原告的主张。 本院对上述证据分析认证如下： 被告石狮市自然资源局提供的证据1-5，经审查内容真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。证据6系法律法规条文。 原告提供的证据1，未提供原件核对，本院不予确认；证据2其上无相关出具单位盖章，本院不予确认；证据3与被告提供的证据5一致，本院予以确认；证据4中第一张照片，原告未提供其他证据予以佐证确系案涉房屋原状，故对该照片本院不予确认；对证据4中的其他照片，系案涉房屋现状，与被告提供的证据4及庭审中关于案涉房屋现状的陈述可以对应，本院予以确认。 经审理查明，蔡志国在石狮市建有一层石结构房屋，未办理相关土地审批手续，该房屋现状为两堵石头墙，无屋顶，无人居住。被告石狮市自然资源局于2019年8月28日到蔡志国建设的房屋现场检查，同日以蔡志国在宝盖镇××村违法××住房的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出狮自然停通Ｎｏ0000002《责令停止违法行为通知书》，责令蔡志国立即停止违法行为，听候处理。被告将该通知书张贴在案涉房屋墙上，未通知蔡志国。 本院认为，根据原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”及《国土资源行政处罚办法》第五条：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”的规定，被告石狮市自然资源局负责本行政区域内的土地管理工作，具有依法查处违法占地的法定职责。故被告作出被诉具体行政行为的行政主体适格。就被告作出《责令停止违法行为通知书》是否合法、合理的问题，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”的规定，被告应承担举证责任。现被告仅提供现场照片，未提供其他证据证明其有进行初步核查，就认定蔡志国违法占地，属于认定事实依据不足。其次，虽被告未向蔡志国直接送达案涉通知书，仅张贴在已无人居住的案涉房屋墙壁上，但庭审中原告自认其在张贴后几天就知晓案涉通知书并提起本案诉讼，故被告送达行为对原告的权利并未产生消极影响，应认定被告送达程序存在瑕疵。在此本院对被告该送达行为予以指正，应严格按照相关法律法规的规定进行送达，以充分保障行政相对人的权益。最后，被告在土地监督检查管理过程中认为原告违法占地建住房而发出《责令停止违法行为通知书》，本应适用原《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第（四）项:“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时,有权采取下列措施:(四)责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”的规定,而被告适用第七十六条关于非法占地的处罚，选择适用的依据条款不正确，属于适用法律错误。综上，被告对原告作出的《责令停止违法行为通知书》认定事实不清，证据不足，送达程序违法，适用法律错误，依法应当予以撤销。关于被告主张《责令停止违法行为通知书》是阶段性、程序性行政行为，对原告权利义务不产生影响的问题。该通知书是针对原告这一特定行政相对人作出的，对原告设定了具体的义务，对其权利义务产生了实际的影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，原告有权提起本案行政诉讼。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 撤销被告石狮市自然资源局作出的狮自然停通No0000002《责令停止违法行为通知书》。 本案案件受理费50元，由被告石狮市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审 判 长  颜智斌 审 判 员  王冬梅 人民陪审员  王永忠 二〇二〇年四月七日 书 记 员  邱 思 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。