山东省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）鲁民终501号 上诉人（原审原告）：山东华安集团有限公司，住所地山东省潍坊市奎文区文化路88号。 法定代表人：**，董事长。 委托诉讼代理人：姜文钢，山东祥天律师事务所律师。 委托诉讼代理人：邵长丰，山东祥天律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：山东汇裕置业有限公司，住所地山东省济南市历下区经十路17703号华特广场B区B302室。 法定代表人：马朝阳，总经理。 委托诉讼代理人：路迅，山东科创律师事务所律师。 委托诉讼代理人：高晨露，山东科创律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：济南三五二零工厂，住所地山东省济南市槐荫区经十路25156号。 法定代表人：吴兴平，董事长。 委托诉讼代理人：孙涛，山东兴震律师事务所律师。 上诉人山东华安集团有限公司（以下简称华安公司）、山东汇裕置业有限公司（以下简称汇裕公司）因与被上诉人济南三五二零工厂（以下简称三五二零工厂）建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服山东省济南市中级人民法院（2018）鲁01民初2588号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月15日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 华安公司上诉请求：撤销一审判决，改判支持华安公司的一审全部诉讼请求；一、二审诉讼费用由汇裕公司、三五二零工厂承担。事实与理由：一审判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误。一、涉案合同系拆迁安置补偿性质的合同，且经政府认可，合法有效，一审法院认定合同无效错误。华安公司与汇裕公司、三五二零工厂签订的《合作开发协议书》《确认协议》等系列协议及汇裕公司与三五二零工厂签订的《资产处置权转让合同》所体现的法律关系并非土地使用权买卖关系，一审法院认定本案系建设用地使用权转让合同纠纷错误。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第七条规定，土地使用权转让合同，是指土地使用权人作为转让方将出让土地使用权转让于受让方，受让方支付价款的协议。本案华安公司没有向三五二零工厂支付土地转让价款，三五二零工厂亦未转让土地使用权，签订相关系列协议华安公司仅仅是获取了保证其具有唯一熟化人资格的权利。二、涉案项目合作已经政府同意，一审法院认定未获政府批准错误。2012年8月6日华安公司与政府单位济南旧城开发投资集团有限公司签订了《槐荫街旧城改造及片区开发前期运作意向书》。2018年10月19日因三五二零工厂与案外人签订土地熟化协议，从而华安公司与政府单位签订《解除协议》，以上行为均表明政府认可该事实，且案外人济南银盛泰恒泰房地产有限公司中标了含涉案土地在内的土地熟化人资格的事实亦可以印证涉案熟化人资格系列协议的合法有效性。三、一审法院适用法律错误。涉案系列协议系保证华安公司为涉案土地唯一熟化人资格的协议，一审法院适用《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国合同法》及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定不当。四、华安公司原审诉讼请求合理合法，一审法院不予支持错误。三五二零工厂与汇裕公司之间系委托代理关系，三五二零工厂应当承担返还出资款及违约的责任，汇裕公司承担连带责任。1.《资产处置权转让合同》第三条第三款约定，汇裕公司取得涉案物业标的的处置权及对外合作开发用地项目的建设权；该合同第六条第三款约定“三五二零工厂承诺自本合同签字生效之日起，放弃对物业标的的处置权，授权汇裕公司全权负责对外融资或合作开发等事宜”；三五二零工厂向汇裕公司出具的《授权书》中明确表明将涉案土地及地上物处分权委托给汇裕公司；华安公司与汇裕公司签订的《合作开发协议书》第三条第三款第2项约定，汇裕公司获得了土地权属人出具的不可撤销的授权书。以上证据均可证明汇裕公司系三五二零工厂的代理人，根据《民法通则》第65条的规定，代理人应当承担连带责任。2.关于违约金承担问题。2017年8月案外人济南银盛泰恒泰房地产有限公司中标了含涉案土地在内的土地熟化人资格。2018年5月22日，三五二零工厂与济南市土地储备中心及济南市槐荫区国有资产运营有限公司签订《国有土地使用权收回合同》。上述系列事宜，三五二零工厂不仅未通知华安公司，且擅自与案外人签订协议，并未按照合同约定保证华安公司的唯一熟化人资格，其与代理人应当根据合同约定承担违约责任。《资产处置权转让合同》第八条第二款第3项约定：“三五二零工厂不履行本合同义务导致合同无法履行的，除应返还汇裕公司或合作方(华安公司)在项目熟化及合作过程中己经开支的款项和利息外，还应支付违约金。”《合作开发协议书》协议第八条第三款约定，汇裕公司不履行本协议义务导致协议无法履行的，除返还2000万元及利息外，还应支付违约金500万元。一审法院驳回华安公司要求支付违约金的诉讼请求错误。 汇裕公司辩称，一、涉案合同并非土地使用权转让合同，均未违反我国法律、行政法规的强制性规定，且经过了政府认可，均合法有效。二、汇裕公司在项目运作过程中提供了服务，应当收取服务费。汇裕公司与三五二零工厂签订《资产处置权转让合同》并取得三五二零工厂《授权书》，据此与华安公司签订了《合作开发协议书》，并促成三方签订了《确认协议》。根据上述协议可以看出，汇裕公司为三五二零工厂寻找合作开发方，并保证给予三五二零工厂相应拆迁安置补偿。汇裕公司为华安公司提供服务，将涉案项目转让给了华安公司，同时为项目的实施提供协助。《资产处置权转让合同》约定的三五二零工厂可获得的回迁安置面积18794平方米加原有学校公建折合500平方米沿街公建，共19294平方米，与《合作开发协议书》约定的汇裕公司可获得23000平方米建筑之差额3706平方米和3000万元现金即为汇裕公司在项目中的服务费，现汇裕公司仅仅收取了部分服务费，因此不应返还所收2000万元。三、涉案协议不能履行的原因是华安公司及三五二零工厂的违约行为所致，应当由华安公司及三五二零工厂承担责任。华安公司违约表现在：2014年4月27日，华安公司给汇裕公司发送电子邮件，声明因资金原因，目前无法启动该项目，违约在先。三五二零工厂的违约表现在：（1）涉案地段符合交付条件时，未通知华安公司及汇裕公司；（2）未通知华安公司和汇裕公司参加土地熟化招标；（3）未经过华安公司及汇裕公司的同意，以及在未解除相关合同的情况下，擅自与第三方签订协议；（4）违反已签署的不可撤销的委托书。综上所述，汇裕公司没有任何违约行为不应当承担返还出资款和赔偿损失的责任，应依法改判驳回华安公司的诉讼请求。 汇裕公司上诉请求：撤销一审判决，改判驳回华安公司的诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由华安公司与三五二零工厂承担。事实与理由：一审法院事实认定错误，适用法律错误。一、一审法院认定三五二零工厂与汇裕公司之间构成土地使用权转让合同关系错误。三五二零工厂与汇裕公司签订《资产处置权转让合同》并出具《授权书》，汇裕公司基于三五二零工厂的授权与华安公司签订《合作开发协议》，三方确定后又签署了《确认协议》,故对于三五二零工厂与汇裕公司之间关系的定性，应当结合华安公司的行为进行综合考量。三五二零工厂要求汇裕公司提供确定数量的房屋作为对价，应当是三五二零工厂期待从合作开发方可期待获得的利益。一审法院基于《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条、第十一条的规定，系属法律适用错误。三五二零工厂与汇裕公司之间并非土地使用权转让关系，而是居间或委托代理关系，适用该司法解释第二十四条的前提不存在。二、一审法院认定汇裕公司与华安公司之间构成土地使用权转让合同关系错误。汇裕公司是基于三五二零工厂的授权，与华安公司签订《合作开发协议》，三方后签署的《确认协议》是三五二零工厂对汇裕公司行为的确认，其法律效果应当归属于三五二零工厂（除汇裕公司可得利益外）。汇裕公司将涉案划拨土地使用权交由华安公司开发建设，要求华安公司提供确定数量的房屋及现金作为对价,应系三方居间合作关系。三、一审法院认为截止起诉前，涉案划拨建设用地使用权的转让未经有批准权的人民政府批准，应当认定合同无效错误。涉案用地已于2018年11月7日挂牌出让，根据我国法律规定，土地出让必须采取招拍挂的方式，“人民政府批准”并不应只体现在同意划拨土地转让的红头文件中。本案签署的所有协议及委托均没有任何违反法律、行政法规强制性规定的行为，合法有效。华安公司签署《槐荫街旧城改造及片区开发项目前期运作意向书》并向济南市旧城开发投资集团有限公司交纳前期运作保证金300万元之后，本案涉及的相关合同进入实际履行阶段。汇裕公司已经促成三方协议的达成，且合同已开始履行，不应返还所收2000万元。 华安公司辩称，一、涉案合同系以确保华安公司成为唯一土地熟化人为目的的拆迁安置补偿性质的合同，合同合法有效。华安公司与三五二零工厂之间签订的合同并没有对划拨土地使用权进行转让的约定，更没有关于土地出让金的约定，土地使用权仍在三五二零工厂，因此涉案合同非土地使用权的转让合同。二、三五二零工厂与汇裕公司之间系委托代理关系，不存在居间服务关系。华安公司与汇裕公司合作，是基于汇裕公司作为三五二零工厂的代理人，否则不可能与一个空壳公司进行合作，并向其前期支付2000万元。三、汇裕公司作为代理人应与委托人三五二零工厂承担连带责任。协议签署后，华安公司按约定付款2000万元，三五二零工厂并没有按约定向华安公司交付物业以及全部房屋证书（原件）。根据济政字【2015】12号文件中2015年5月18日济南市政府对于社会资金参与土地熟化，明确要求以2016年6月30日为时间界点，在此时间点如果完成了土地熟化工作的，按照原土地熟化投资约定实施供地，完不成土地熟化的参照本意见重新签订土地熟化协议。三五二零工厂没有与华安公司重新签订土地熟化协议，而在2017年8月与济南银盛泰恒泰房地产有限公司签订土地熟化协议，致使华安公司合同目的不能实现。因此三五二零工厂应当根据合同约定返还华安公司2000万元并承担相应违约金，汇裕作为三五二零工厂的代理人应当承担连带责任。 三五二零工厂针对华安公司与汇裕公司的上诉一并答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正合法，请求驳回华安公司、汇裕公司的上诉，维持原判。一、关于涉案合同的性质与效力问题。三五二零工厂与汇裕公司签订的《资产处置权转让合同》《授权书》的内容均是约定汇裕公司取得三五二零工厂地块的所有房产及划拨土地使用权的处置权，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条、第十一条的规定，应当认定上述合同为土地使用权转让合同，且涉案土地使用权未经有批准权的人民政府批准，故为无效合同。华安公司与汇裕公司签订的《合作开发协议》及三方《确认书》，实际为汇裕公司将其与三五二零工厂合同中的权利义务一并转让给华安公司，因其转让基础为《资产处置权转让合同》，其效力认定亦应相同。因此，一审法院认定涉案合同均为无效合同正确。且合同无效，系因华安公司自身资金问题没有能力履行土地熟化工作并没有参加政府招拍挂，华安公司应自行承担未获政府批准的责任。二、一审判决汇裕公司返还华安公司2000万元公正合法。2010年4月12日和4月21日，华安公司分别向汇裕公司法定代表人马朝阳付款1000万元，汇裕公司认可其收到该两笔款项。涉案合同均为无效合同，汇裕公司因该无效合同取得的财产，依法应当返还。 华安公司向一审法院起诉请求：1.解除华安公司与汇裕公司2010年3月30日签订的《合作开发协议书》；2.汇裕公司、三五二零工厂返还华安公司出资款2000万元；3.汇裕公司、三五二零工厂赔偿华安公司损失1000万元（暂计）；4.本案诉讼费、保全费等相关费用由汇裕公司、三五二零工厂承担。一审诉讼期间，华安公司将诉讼请求第1项变更为：请求判令解除华安公司与汇裕公司签订的标注日期为2010年4月9日的《合作开发协议书》；解除华安公司与汇裕公司及三五二零工厂分别于2010年4月9日及2010年8月6日签订的《确认协议》；解除华安公司与三五二零工厂分别于2010年3月30日及2010年8月6日签订的《教学用房资产处置转让合同》;解除华安公司与三五二零工厂于2010年3月30日签订的《补充协议》。 一审法院认定事实： 一、涉案合同签订的情况 2010年3月26日，汇裕公司与三五二零工厂签订《资产处置权转让合同》，三五二零工厂向汇裕公司出具《授权书》。 2010年3月30日，三五二零工厂与华安公司签订《教学用房资产处置转让合同》《教学用房资产转让合同补充协议》。 2010年4月9日，甲方山东华安房地产集团有限责任公司（2010年9月13日更名为山东华安集团有限公司,即华安公司）与乙方汇裕公司签订《合作开发协议书》。2010年（空白）月（空白）日，三五二零工厂、汇裕公司、华安公司签订《〈合作开发协议书〉确认协议》。 2010年8月6日，汇裕公司与三五二零工厂再次签订《资产处置权转让合同》，并再次向汇裕公司出具《授权书》；三五二零工厂、汇裕公司、华安公司签订《〈合作开发协议书〉确认协议》；华安公司与三五二零工厂再次签订〖教学用房资产处置〗转让合同。 二、2010年8月6日汇裕公司与三五二零工厂《资产处置权转让合同》 相关具体内容：第二条定义……4．资产处置权置换补偿条件：见本合同第五条约定的数量标准确定的应由汇裕公司补偿三五二零工厂权属建筑面积的补偿置换房屋。 第三条双方资格和总体目标……三、总体目标1．由汇裕公司取得对物业标的的处置权及对外合作开发用地项目的建设权。该处置权包括但不限于：①要求三五二零工厂按本合同约定交付物业标的。②如汇裕公司（或合作方）竞得项目用地的开发权，则由汇裕公司为主导负责拆除申报项目用地上的所有房屋等建筑物，汇裕公司对三五二零工厂现有用地上的住户（373户，该户数为账面数，以实际居住户数为准）进行安置，补偿和安置原则：结合工厂现状和该项目实际情况，参照政府相关政策执行。2．由汇裕公司给付三五二零工厂的处置权置换补偿转让条件具体内容：经汇裕公司、三五二零工厂协商总回迁职工373户安置面积为18794平方米（以评估实测面积为准）；原有2000平方米学校所用的公建折合500平方米沿街公建（不含物业服务性用房，物业服务性用房按规定配建），居民安置房的建设标准按旧改中心规定标准执行，以汇裕公司为主导决定拆迁方案，其土地整理熟化过程中的收益全部归汇裕公司（或合作方）所有。3.三五二零工厂保证按本合同约定的时间及条件交付物业标的给汇裕公司，并全力配合做好职工宿舍内职工的搬迁工作等待拆除。由此产生的搬迁补助、搬迁过渡等费用由汇裕公司负责给付。 第五条置换补偿转让条件和方式一、置换补偿转让条件三五二零工厂有权获得不小于原住宅拆迁面积18794平方米（以评估实测面积为准）的置换补偿回迁安置住宅373户（用于上述项目用地上三五二零工厂职工的回迁安置）及过度费用和500平方米的沿街公建。二、给付方式项目申办建设开工许可证后十八个月内向三五二零工厂交付置换转让回迁安置住宅373户18794平方米（超出面积部分，另行协商收取回迁房屋面积差价款，所收款项归汇裕公司）和500平方米的沿街公建，位于本项目的西侧统一安置。 第七条本合同的变更和解除三、由于政府原因，导致项目用地开发不能实施的，或汇裕公司未能竞得项目土地的开发权，汇裕公司有权通知三五二零工厂解除本协议，双方互不承担其他责任。 第十条其他……三、如果本合同任何条款根据中国法律被法院、仲裁机构及或行政执法机关依法认定为无效，本合同其他条款的效力不受任何影响。四、本合同各方同意，本合同签订日前的各方关于本次转（受）让的任何承诺、备忘录和合同等文件与本合同相抵触的，以本合同为准。 另，2010年3月26日，汇裕公司与三五二零工厂曾签订《资产处置权转让合同》一份，约定内容与双方2010年8月6日签订的《资产处置权转让合同》在文字表述、违约责任等方面不同，双方2010年8月6日签订的《资产处置权转让合同》第十条约定以2010年8月6日《资产处置权转让合同》为准。 三、2010年8月6日，三五二零工厂《授权书》 具体内容为：兹授权汇裕公司或其合作方（下称受托人）对我企业下列物业标的行使处分权：标的1：位于济南市槐荫国用（2005）第0300134号土地5783平方米及地上所有建筑物房产所有权（建筑面积5746平方米，产权证号：济房权证历字第号）；标的2：位于济南市槐荫国用（2005）第0300136号土地4530平方米及地上所有建筑物房产所有权（建筑面积1000平方米，产权证号：济房权证历字第号）；标的3：位于济南市槐荫国用（2005）第0300138号土地8763平方米及地上所有建筑物房产所有权（建筑面积3935平方米，产权证号：济房权证历字第号）；标的4：位于济南市槐荫国用（2005）第0300137号土地6622平方米及地上所有建筑物房产所有权（建筑面积7097平方米，产权证号：济房权证历字第号）；前述国有土地使用权面积为25698平方米，使用权类型为划拨［详见槐荫国用（2005）第0300134、136、137、138号《土地使用权证》］项目土地范围内的地上、地下不动产资产，如本合同有遗漏，也属于本次处置授权范围。受托人有权对上述物业标的进行处分或寻求合作转让，本公司对受托人对上述物业标的处分行为予以认可，并自愿接受处分结果。受托人对上述物业标的进行处分的权利包括但不限于：1.转让处置物业标的房产所有权及土地使用权。2.对物业标的房产进行拆迁并办理相关手续、经有关部门批准对物业标的土地使用权处置进行合作转让开发建设。3.确定对物业标的拆迁方案，并直接收取因拆迁而获得合同之外的补偿费用或其他。4.委托代理人办理相关处置手续。本授权为不可撤销授权。 另，2010年3月26日，三五二零工厂出具的《授权书》内容与2010年8月6日三五二零工厂《授权书》相同。 四、2010年4月9日华安公司与汇裕公司《合作开发协议书》 相关具体内容：第二条定义除本协议另有定义外，下列词语在本协议中具有下列含义：1.物业标的:本协议第四条约定的物业标的。2.处置权：对物业标的的全部权利，详见第三条。3．项目用地：槐荫国用（2005）第0300138号《土地使用权证》记载的土地使用权，使用权面积为8763平方米，使用权类型为划拨；槐荫国用（2005）第0300134号《土地使用权证》记载的土地使用权，使用权面积为5783平方米，使用权类型为划拨;槐荫国用（2005）第0300136号《土地使用权证》记载的土地使用权，使用权面积为4530平方米，使用权类型为划拨；槐荫国用（2005）第0300137号《土地使用权证》记载的土地使用权，使用权面积为6622平方米，使用权类型为划拨。4.处置权合同转让合作条件：根据本协议第五条约定条件确定的标准，由华安公司获得汇裕公司签订的〖处置权合同〗包含的项目。华安公司应给付汇裕公司按政策规定补偿回迁安置的权属登记房产的建筑面积23000㎡和3000万元现金。5.置换补偿权属建筑面积：指汇裕公司与土地权属人三五二零工厂签订的〖资产处置权转让合同〗满足政策规定的用地范围内搬迁住户（373户）回迁安置登记房产的权属建筑面积，即按现有住宅拆迁面积1：1比例和拆迁政策规定内应补偿的实物（总建筑面积23000㎡，如有政策规定现金补偿的业户，则扣除相应业户应得规定标准的建筑面积）。6.土地权属人：指本协议项目用地合法使用者，系企业法人：三五二零工厂。7.处置权合同：系指汇裕公司与土地权属人三五二零工厂签订的〖资产处置权转让合同〗。8.处置权合同转让金：是指汇裕公司与华安公司合作过程中，通过〖资产处置权转让合同〗及《授权书》的权益转让行为而获得的现金人民币3000万元整。 第三条双方资格和总体目标一、华安公司承诺……二、汇裕公司承诺……三、处置权合同项目合作转让的目的:1.由华安公司投资与汇裕公司合作，通过签署合作协议对物业标的的处置权合同项目及项目用地的唯一竞买资格达到转让的目的。该处置权合同包括但不限于：①本协议签订后，要求汇裕公司及土地权属人三五二零工厂按本协议约定转让移交处置权合同项下的物业标的给华安公司。②本协议签订后，如华安公司竞得项目用地的唯一开发权，则由华安公司主导拆除项目用地地上的所有房屋等建筑物，华安公司给付汇裕公司的处置权合同项目转让条件转为汇裕公司及现有用地范围内住户（373户）的回迁安置权属建筑面积和现金3000万元整。除搬迁住户的动迁费用按政府有关政策规定执行外，华安公司无需另行向汇裕公司及土地权属人三五二零工厂给付任何拆迁补偿或其他费用。2.华安公司给付汇裕公司的处置权合同项目合作转让的先决条件：因汇裕公司已于2010年3月日获得了土地权属人三五二零工厂出具的不可撤销的《授权书》（见附件一）和签订的〖资产处置权转让合同〗（见附件二），致使华安公司于2010年3月日与汇裕公司签订〖合作开发协议书〗；双方约定由华安公司给付汇裕公司〖处置权合同〗项目转让条件为现金3000万元及双方约定满足政府政策规定回迁安置登记房产的权属建筑面积。以上项目用地地上建筑物拆迁以华安公司为主导决定拆迁补偿方案，拆迁补偿所得及其他收益全部归华安公司所有。3．汇裕公司保证按本协议约定的时间及条件交付物业标的给华安公司，且在约定的时间内腾空标的物及负责职工宿舍内职工的搬迁工作等待拆除。 第四条物业标的物业标的内容是指汇裕公司获得的《授权书》（附件一）及〖处置权合同〗（附件二）载明的所有权益，具体为:目前土地权属人三五二零工厂所有（含概用地范围内有产权或无产权的房产、设施）及其他用途使用的房产和划拨土地使用权等不动产。标的1:位于济南市槐荫国用（2005）第0300134号土地5783平方米及地上所有建筑物房产所有权（建筑面积5746平方米，产权证号:济房权证历字第号）；标的2：位于济南市槐荫国用（2005）第0300136号土地4530平方米及地上所有建筑物房产所有权（建筑面积2252平方米，产权证号：济房权证历字第号）；标的3:位于济南市槐荫国用（2005）第0300138号土地8763平方米及地上所有建筑物房产所有权（建筑面积3935平方米，产权证号：济房权证历字第号）；标的4：位于济南市槐荫国用（2005）第0300137号土地6622平方米及地上所有建筑物房产所有权（建筑面积7097平方米，产权证号:济房权证历字第号）。通过本协议的签订，华安公司有权对上述物业标的进行处分，汇裕公司及土地权属人三五二零工厂对上述物业标的处分行为予以认可，并自愿接受处分结果。华安公司对上述物业标的进行处分的权利包括但不限于：1.根据政府有关规定，有权制定物业标的拆迁方案，并直接收取因拆迁而获得协议之外的补偿费用或其他；2．有权委托代理人办理相关处置手续。前述国有土地使用权面积为25698平方米，使用权类型为划拨居住［详见槐荫国用（2005）第0300134、136、137、138号《土地使用权证》］，项目用地范围内的地上、地下不动产资产，如本协议有遗漏，也属于本次〖处置权合同〗转让范围。 第五条处置权合同转让合作条件和方式一、合作转让条件土地权属人三五二零工厂授权汇裕公司有权获得权属登记的回迁安置房产权属建筑面积23000㎡（含1000㎡底层沿街公建，公建房中包含政府规定的4‰的经营性商业用房及3－5‰的回迁安置房小区物业服务用房）用以按政府拆迁有关规定安置回迁373户，确权时及使用功能增加项目的开户等产生的税、费按有关规定各自承担）和处置权合同项目转让金3000万元整。二、给付方式1.华安公司于本协议签订后三日内，给付汇裕公司〖处置权合同〗转让金2000万元人民币。2.项目用地范围内所有地上住户搬迁完毕，华安公司、汇裕公司双方验收移交后三日内，给付汇裕公司处置权合同项目转让金1000万元人民币。3.华安公司与济南市国土资源局签订土地出让协议后，办理完毕开工报告后十八个月内，向汇裕公司交付回迁安置登记权属的建筑面积23000㎡（含1000㎡底层沿街公建，公建房中包含政府规定的4‰的经营性商业用房及3-5‰的回迁安置房小区物业服务用房），房产位于项目用地的西端，统一集中安置使用。4.（协议原文写为5）其他规定按国家有关政策执行。 第六条物业标的的交割一、汇裕公司承诺，在汇裕公司收到华安公司给付的处置权合同转让金2000万元时，开始办理标的物的所有腾空准备工作，并在用地规划冻结令颁布之日的九十天内腾空结束，将标的物移交交付给华安公司。二、汇裕公司在收到华安公司给付的第一笔处置权合同转让金2000万元之日，汇裕公司将物业标的的全部房屋所有权证（原件）及项目土地的土地使用权证书（原件）移交交付给华安公司，由华安公司根据项目熟化进程，待旧改中心（或土地部门）与土地权属人三五二零工厂签定土地回收协议后，由华安公司转呈报有关部门。三、汇裕公司承诺，自本协议生效之日起五日后，放弃对物业标的的处置权转让合同内的处置权所有权益，同时转让土地权属人三五二零工厂授权的所有权利由华安公司全权负责。未经华安公司书面同意，不得转让、抵押、出租、赠与、拆除等。如遇政府行为拆迁，必须取得华安公司的书面同意确定方案，汇裕公司及土地权属人三五二零工厂不得擅作主张。四、汇裕公司及土地权属人三五二零工厂均承认，在拆迁补偿安置过程中获得的本协议总价款之外的政府按政策返还土地权属人三五二零工厂的收益（包括但不限于拆迁补偿款的返还、土地出让金的返还等）及项目用地开发建设｛汇裕公司按本协议约定应获得的23000㎡（含1000㎡底层沿街公建）的回迁安置权属建筑面积房产除外｝所得的其他全部收益、风险由华安公司独自享有并承担。拆迁补偿、土地出让金及其他内容中获得的本协议总价款之外的政府按政策返还土地权属人三五二零工厂的收益，土地权属人三五二零工厂（汇裕公司负责）应单独设立华安公司与土地权属人三五二零工厂双方共管的银行账户，并由双方与开户银行签订三方协议，明确华安公司具有上述账户上所有资金的所有权并有权随时转移、使用上述资金。五、汇裕公司负责处理与被拆迁户之间的纠纷，并负责依照法律或协议规定对业户进行处置，对拒不搬迁的业户由汇裕公司负责其按时搬迁或协助政府拆迁部门强制执行搬迁。 第七条本协议的变更和解除一、除本协议或法律另有规定外，协议各方均不得变更或解除本协议。二、华安公司未能按照本协议的规定，支付处置权转让合作价款2000万元首期款项，逾期超过二十日时，汇裕公司有权通知华安公司解除本协议。三、汇裕公司未按本协议的约定进行物业标的的腾空并移交逾期超过二十日（含二十日）的或违反本协议约定擅自处分物业标的的，华安公司有权通知汇裕公司予以改正或解除本协议并追究汇裕公司的违约责任，同时承担5万元／日的违约赔付金及计算银行同期利息赔付华安公司。四、由于政府的原因，导致项目用地开发不能实施的，或华安公司未能竞得项目土地的开发权，华安公司有权通知汇裕公司解除本协议，汇裕公司应返还华安公司已支付的处置权合同项目合作转让金2000万元，双方互不承担任何及其他责任。土地出让竞价溢出部分的收益华安公司、汇裕公司各50%额度。 第八条违约责任一、华安公司违约：1.华安公司违反本协议的约定，逾期支付首期转让合作价款2000万元的，华安公司每逾期一日按应付款额万分之四支付违约金。逾期超过二十日的，汇裕公司有权通知华安公司解除本协议。2.华安公司违反本协议的约定，无正当理由逾期支付剩余部分转让合作价款的，华安公司每逾期一日按应付款额万分之四支付违约金。逾期三十日仍未支付的，汇裕公司有权通知华安公司解除本协议，除收回物业标的的处置权及项目开发权，对华安公司支付的首付款中已使用部分不再返还外，还应向汇裕公司支付500万元违约金。3.华安公司违反本协议约定，逾期交付置换补偿的权属建筑面积23000㎡的房产时，逾期三十日内，按其建安造价的万分之二计算支付违约金，但汇裕公司不得以此为由解除本协议。二、汇裕公司违约：1.汇裕公司违反本协议约定，没有按本协议的约定期限交割物业标的的，每逾期一日，按华安公司实际开支给付款项合计的万分之四支付给华安公司违约金。同时，华安公司有权视之为汇裕公司放弃物业标的及物业标的全部财产所有权，华安公司有权处置并不承担任何责任，所有损失由汇裕公司自行承担。2.汇裕公司（及土地权属人三五二零工厂）未能将拆迁补偿、土地出让及其他等过程中获得的政府按政策返还的收益支付于华安公司或因汇裕公司（及土地权属人三五二零工厂）的原因造成上述资金被查封、冻结的，自政府返还之日起，每逾期一日按应付金额的万分之四向华安公司支付违约金，给华安公司造成损失的，赔偿华安公司全部损失。3.汇裕公司擅自解除本协议或者不履行义务导致协议无法履行的，除应返还华安公司已支付的处置权转让合作价款2000万元及利息（按同期银行贷款利息计算）外，还应向华安公司支付违约金500万元。 第九条争议解决……第十条其他……附件一：〖授权书〗、附件二：〖资产处置权转让合同〗、附件三：〖教学用房资产处置〗转让合同、附件四：〖合作开发协议书〗确认协议 五、2010年8月6日，三五二零工厂、汇裕公司、华安公司《〈合作开发协议书〉确认协议》 具体内容为：鉴于：一、三五二零工厂与汇裕公司于2010年8月6日签订了《资产处置权转让协议》（附件一）；二、三五二零工厂于2010年8月6日向汇裕公司出具了《授权书》（附件二）；三、汇裕公司与华安公司于2010年8月6日签订了《合作开发协议书》（附件三）；四、华安公司与三五二零工厂于2010年8月6日签订了《教学用房资产转让合同》（附件四）。三方就三五二零工厂物业标的的处分权及项目土地的开发事宜达成如下确认协议：一、三五二零工厂同意汇裕公司与华安公司所签订的《合作开发协议书》，由汇裕公司与华安公司按协议书约定内容履行。二、三五二零工厂同意按汇裕公司与华安公司所签订的《合作开发协议书》的约定，由华安公司直接与济南市旧城改造投融资管理中心签订土地熟化协议。三、本协议自三方签字盖章后生效，协议一式六份，三方各持两份，具有同等法律效力。 另，2010年（空白）月（空白）日，三五二零工厂、汇裕公司、华安公司签订的《〈合作开发协议书〉确认协议》载明：一、三五二零工厂与汇裕公司于2010年3月26日签订了《资产处置权转让协议》（附件一）；二、三五二零工厂于2010年3月26日向汇裕公司出具了《授权书》（附件二）；三、汇裕公司与华安公司于2010年3月30日签订了《合作开发协议书》（附件三）；四、华安公司与三五二零工厂于2010年3月30日签订了《教学用房资产转让合同》（附件四）。其余内容与2010年8月6日三五二零工厂、汇裕公司、华安公司签订的《〈合作开发协议书〉确认协议》相同。 六、2010年3月30日，华安公司与三五二零工厂〖教学用房资产转让合同〗补充协议 相关具体内容：第三条合同履行的先决条件一、〖教学用房资产转让合同〗的履行经双方友好协商并通过本补充协议的形式加以确定，就学校教学用房2182平方米的转（受）让行为签订的〖教学用房资产转让合同〗，仅为华安公司熟化、竞买三五二零工厂38.5亩住宅划拨用地开发项目的土地熟化成本时，与汇裕置业公司合作过程成本，进入土地熟化成本使用。双方无真正履行合同约定的必需。二、〖教学用房资产转让合同〗履行的先决条件双方签订的〖教学用房资产转让合同〗执行的先决条件，为华安公司与汇裕公司签订项目合作协议后有效，方可作为土地熟化成本的计算之用;否则，为无效合同，不得作为它用。同时，华安公司、三五二零工厂无需对合同约定的款项给付条款付诸实施。 七、其他事实 2010年4月12日，华安公司向马朝阳付款1000万元，2010年4月21日，向马朝阳付款1000万元。汇裕公司认可收到该两笔款项，并向华安公司出具了收款收据。 2010年8月6日，三五二零工厂向济南市旧城改造投融资管理中心提出《申请报告》，载明：三五二零工厂北院的改造已经与开发公司谈定，由其为意向熟化人签定熟化协议。 2010年9月13日，山东华安房地产集团有限责任公司更名为山东华安集团有限公司,即华安公司。 2012年8月6日，华安公司与济南旧城开发投资集团有限公司签订《槐荫街旧城改造及片区开发项目前期运作意向书》，约定：本项目前期运作保证金金额为300万元。依据项目前期运作进度，济南旧城开发投资集团有限公司负责协调国土资源部门对项目用地启动征集土地熟化投资人程序，按实际情况双方商定土地熟化合作投资意向。华安公司须按照项目用地土地熟化投资人征集公告的要求和程序，参与该项目用地土地熟化投资人的竞买。若华安公司收到济南旧城开发投资集团有限公司要求签订土地熟化相关《合作协议》的通知后七日内，未能和济南旧城开发投资集团有限公司签订协议，视为华安公司放弃合作意向，济南旧城开发投资集团有限公司可另行与其他单位签订合作意向，前期工作成果归济南旧城开发投资集团有限公司所有，运作保证金不予退还。征集土地熟化投资人的程序以“土地熟化投资人征集公告”为准。 2014年4月27日，华安公司向汇裕公司发出电子邮件，载明：双方合作运作的三五二零工厂北区宿舍片区旧改项目，在汇裕公司的全力配合协助下，目前已进入正式签订熟化协议阶段。因资金原因，目前无法启动该项目，华安公司建议在保证合理收回双方前期投入的前提下，转让该项目。是否妥当，请商榷。 2016年11月24日，济南市槐荫区发展和改革委员会向济南市槐荫区城市更新局出具《关于3520北区改造项目房屋征收活动的复函》，具体内容为：你单位《征询意见函》已收悉。3520北区改造项目位于槐荫区，四至范围：东至规划路、西至规划路、南至经十路、北至槐荫街。经我委初步审查，该地块征收项目已列入槐荫区2016年保障性安居工程建设、旧城区改建房屋征收项目，符合槐荫区国民经济和社会发展。我委原则上同意对该地块进行房屋征收活动，请根据相关规定开展工作。2016年11月24日，济南市槐荫区国土资源局槐荫分局向济南市槐荫区城市更新局出具《关于对槐荫区城市更新局济（槐荫）更新征函［2016］34号文件的复函》，具体内容为：根据你局来函和市局济规管函［2016］235号文件，我局对3520北区改造项目用地范围：东至规划路、西至规划路、南至经十路、北至槐荫街。经审查符合我区土地利用总体规划的相关要求。2016年11月24日，济南市规划局出具《关于济南市槐荫区城市更新局〈关于3520北区改造项目是否符合规划要求的征询意见函〉的复函》，内容为：拟实施房屋征收的3520北区改造项目位于槐荫区经十路北侧、津浦铁路以东（具体用地位置、项目规划建设用地范围、房屋征收范围详见预条件附图，其中房屋征收范围由槐荫区政府及济南市槐荫区国有资产运营有限公司确定）。2016年8月，我局以济规管函［2016］235号出具了该项目的规划意见，项目共分为地块Ａ、地块Ｘ，共计二个地块。地块Ａ：用地面积约3.79公顷（以实测为准），规划性质为居住。地块Ｘ：用地面积约0.43公顷（以实测为准），规划性质为幼托（6班）。该项目符合城乡规划要求。本规划意见仅用于片区土地前期熟化工作。2016年11月30日，济南市槐荫区城市更新局发布《征收冻结通告》，房屋征收范围为：东至规划路，西至规划路，南至经十路，北至槐荫街。 2017年8月21日，济南市槐荫区国有资产运营有限公司公示3520北区改造项目土地熟化投资人，济南银盛泰恒泰房地有限公司中标。 2018年10月19日，华安公司与济南旧城开发投资集团有限公司签订《解除协议书》，解除了2012年8月6日华安公司与济南旧城开发投资集团有限公司签订的《槐荫街旧城改造及片区开发前期运作意向书》，并约定项目前期运作费用32160元由华安公司承担，前期工作成果归济南旧城开发投资集团有限公司所有，济南旧城开发投资集团有限公司20个工作日内将剩余款项2967840元无息退还华安公司，双方就《槐荫街旧城改造及片区开发前期运作意向书》内容互不追究法律责任。 2018年11月7日，济南公共资源交易中心与济南市国土资源局联合发布国有建设用地使用权挂牌出让公告，将涉案地块以挂牌的方式出让。2018年12月7日，济南银盛泰恒泰房地有限公司竞得涉案地块的土地使用权。 一审法院认为，本案系华安公司与汇裕公司、三五二零工厂之间的建设用地使用权转让合同纠纷。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《城市房地产开发经营管理条例》第十二条第一款规定：“房地产开发用地应当以出让方式取得；但是，法律和国务院规定可以采用划拨方式的除外。”《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。”第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”本案中，三五二零工厂与汇裕公司签订《资产处置权转让合同》并向汇裕公司出具《授权书》，将涉案划拨土地使用权交由汇裕公司对外寻求合作转让、开发建设，要求汇裕公司提供确定数量的房屋作为对价，三五二零工厂与汇裕公司应构成土地使用权转让合同关系。汇裕公司与华安公司签订《合作开发协议书》，汇裕公司将涉案划拨土地使用权交由华安公司开发建设，要求华安公司提供确定数量的房屋及现金作为对价，汇裕公司与华安公司应构成土地使用权转让合同关系。截至起诉前，涉案划拨建设用地使用权的转让未经有批准权的人民政府批准，应当认定合同无效。即使如华安公司主张各方构成合作开发房地产合同关系，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。”三五二零工厂以划拨土地使用权为投资与他人订立合同合作开发房地产，截至起诉前仍未经有批准权的人民政府批准，亦应当认定合同无效。三五二零工厂、汇裕公司、华安公司签订的《〈合作开发协议书〉确认协议》；2010年3月30日，三五二零工厂与华安公司签订《教学用房资产处置转让合同》《教学用房资产转让合同补充协议》；2010年8月6日，华安公司与三五二零工厂再次签订的〖教学用房资产处置〗转让合同，均系为履行《资产处置权转让合同》《合作开发协议书》而订立的合同，均应认定为无效。华安公司所提解除前述《合作开发协议书》《确认协议》《教学用房资产处置转让合同》《补充协议》的请求，一审法院不予支持。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”汇裕公司的时效抗辩不能成立，汇裕公司从华安公司取得的2000万元应返还华安公司。华安公司、汇裕公司作为专业的房地产开发企业，三五二零工厂作为划拨土地使用权人，对于合同无效均有过错，应当各自承担相应的责任。华安公司要求汇裕公司、三五二零工厂赔偿损失1000万元，一审法院不予支持。 综上所述，一审法院依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款，《城市房地产开发经营管理条例》第十二条第一款，《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、第五十八条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条、第十六条、第二十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判决：一、汇裕公司于判决生效后10日内返还华安公司2000万元；二、驳回华安公司的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费191800元，由华安公司负担64000元，由汇裕公司负担127800元；保全费5000元，由汇裕公司负担。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。 本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，本案争议的焦点问题是：一、涉案合同的性质、效力；二、汇裕公司和三五二零工厂应否共同返还华安公司涉案合同款项2000万元并赔偿损失1000万元。 一、关于涉案合同的性质及效力问题。华安公司、汇裕公司均主张涉案《资产处置权转让合同》《合同开发协议书》《确认协议》等系列合同并非土地使用权转让合同，一审判决认定无效错误。1.关于合同性质。本院认为，根据查明事实，汇裕公司与三五二零工厂之间的《资产处置权转让合同》约定，双方合同的总目标为汇裕公司如竞得项目用地的开发权，则取得三五二零工厂地块的所有房产及划拨土地使用权的处置权，以及该地块对外合作开发用地项目的建设权，由汇裕公司给予三五二零工厂置换补偿。以汇裕公司为主导决定拆迁方案，土地整理熟化过程中的收益全部归汇裕公司所有。三五二零工厂向汇裕公司出具的《授权书》记载，三五二零工厂对汇裕公司转让处置物业标的房产所有权及土地使用权，对物业标的房产进行拆迁并办理相关手续，经有关部门批准对物业标的土地使用权处置进行合作转让开发建设。因此，三五二零工厂与汇裕公司之间《资产处置权转让合同》的标的为合作开发房地产。三五二零工厂按合同约定提供土地使用权，收取固定利益，由汇裕公司给付三五二零工厂回迁职工373户安置及沿街公建，三五二零工厂不承担经营风险。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。”三五二零工厂与汇裕公司之间的《资产处置权转让合同》符合上述司法解释规定的情形，属于土地使用权转让合同。后，汇裕公司与华安公司签订《合同开发协议书》约定，由华安公司获得汇裕公司签订的《资产处置权转让合同》包含的项目，华安公司应向汇裕公司提供确定数量的房屋及现金作为对价，因此，华安公司与汇裕公司之间亦属于土地使用权转让合同。一审法院对涉案有关合同性质的认定正确，本院予以确认。华安公司主张涉案《合作开发协议书》系拆迁安置补偿性质的合同，汇裕公司主张其与三五二零工厂和华安公司系三方居间合作关系，与涉案合同约定及查明事实不符，华安公司和汇裕公司的主张均不能成立，本院不予支持。2.关于合同效力。本案中，涉案土地使用权系以划拨方式取得的，各方对此没有争议。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。三五二零工厂以划拨方式取得的土地使用权进行房地产开发，需报经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续。三五二零工厂与汇裕公司签订《资产处置权转让合同》时，没有报经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续，一审法院认定涉案《资产处置权转让合同》为无效合同，并无不当。汇裕公司与华安公司签订的《合作开发协议书》、汇裕公司、华安公司、三五二零工厂三方签订的《确认协议》等系列协议均系以《资产处置权转让合同》为基础而签订，故一审法院认定涉案系列合同均为无效合同，亦无不当。华安公司、汇裕公司主张涉案合同有效，缺乏事实和法律依据，不能成立。 二、关于汇裕公司和三五二零工厂应否共同返还华安公司涉案合同款项2000万元并赔偿损失1000万元的问题。如前所述，涉案系列合同均为无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失。双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，华安公司向汇裕公司支付2000万元合同款项，汇裕公司对此并无异议，涉案合同无效，汇裕公司依法应予返还。华安公司要求三五二零工厂以委托人的身份承担共同还款责任，汇裕公司主张其收取的2000万元系居间服务费，不予返还，均缺乏事实依据，华安公司和汇裕公司的主张均不能成立，本院不予支持。三五二零工厂系涉案划拨土地使用权人，华安公司、汇裕公司均为专业的房地产开发企业，应当了解以划拨土地使用权作为投资合作开发房地产的相关法律规定，却在涉案划拨土地使用权未经依法审批的情况下，签订了涉案系列合同，对于合同的无效各方均有过错，各方应各自承担相应的责任。一审法院对于华安公司要求汇裕公司赔偿损失1000万元的主张，不予支持，并无不当。 综上，上诉人华安公司、汇裕公司的上诉请求均不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费191800元，由山东华安集团有限公司负担50000元，由山东汇裕置业有限公司负担141800元。 本判决为终审判决。 审 判 长 柳维敏 审 判 员 于军波 审 判 员 张金柱 二〇二〇年四月二日 法官助理 赵有芹 书 记 员 张 甜