广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终15号上诉人（原审原告）李上潮。委托代理人周婷，广东鸿峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吴川市自然资源局，住所地：广东省吴川市****。法定代表人宁观保，局长。委托代理人梁康健，该局工作人员。原审第三人李土林。原审第三人吴川市吴阳镇文塔村民委员会三柏儿村民小组。负责人李上清，村民小组长。以上两原审第三人的共同委托代理人李庆瑞，广东汉基律师事务所律师。上诉人李上潮因与被上诉人吴川市自然资源局、原审第三人李土林、原审第三人吴川市吴阳镇文塔村民委员会三柏儿村民小组（以下简称三柏儿村民小组）土地行政批准一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初122号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，原告李上潮原系第三人三柏儿村民小组的村民，2001年将户口迁往深圳市。第三人李土林系三柏儿村民小组的村民。2016年5月5日，李土林以住房困难为由申请建房用地。经三柏儿村民小组、文塔村委会、吴阳镇政府、原吴川市国土局吴阳国土所审核，被告吴川市自然资源局（原吴川市国土资源局）作出吴国土资（集建）字〔2016〕3183号《关于批准农村居民住宅用地的批复》，同意李土林一户使用位于三柏儿村民小组的集体建设用地作住宅用地，面积为100平方米。之后，李土林以上述《关于批准农村居民住宅用地的批复》为依据申请土地登记，吴川市人民政府遂于2016年6月22日向李土林颁发了吴府集用（2016）第03792号《集体土地使用证》。2018年10月，李上潮及其家人以李土林占用其宅基地（即李土林取得涉案集体土地使用证的上述宅基地）建房为由分别向吴阳镇政府、湛江市自然资源局（原湛江市国土资源局）、广东省自然资源厅（原广东省国土资源厅）提起信访，信访中称涉案土地一直由其祖父李安河和父亲李培钦使用，该土地上的祖屋于上世纪六十年代受台风海潮冲击被破坏，但没有重建，而是用于堆放杂物，后该土地被村民占用用于建造水井。同年11月19日，吴川市自然资源局作出了吴国土资（访）字〔2018〕260号《国土资源信访事项告知书》。同年11月20日，吴阳镇政府作出了吴镇信[2018]36-2号《答复意见书》。同年12月4日，经李上潮等人申请复查，湛江市自然资源局向吴川市自然资源局发出湛国土资（信访）〔2018〕212号《关于重新调查吴川市吴阳镇李上潮等人信访事项的通知》，以调查不够全面、答复意见缺乏针对性、证据不足为由，撤销了上述《国土资源信访事项告知书》，并限该局在规定时间内重新作出书面答复意见。同日，湛江市自然资源局向李上潮及其母亲作出了湛国土资（信访）〔2018〕214号《撤销信访事项处理意见告知书》。同年12月28日，吴川市自然资源局重新作出吴国土资（访）字〔2018〕305号《信访事项不予受理告知书》，查明“据三柏儿村干部反映，你父亲李培钦原拥有的上述宅基地已经三柏儿村重新规划分配，你所主张的上述宅基地，吴川市人民政府已经于2016年6月22日发证给你村村民李土林”，认为李上潮反映的诉求不属于该局的职能范围，决定不予受理。李上潮不服吴川市人民政府的颁证行为，遂向原审法院提起行政诉讼，案号为（2019）粤0891行初41号。在该案中，吴川市自然资源局提交了吴国土资（集建）字〔2016〕3183号《关于批准农村居民住宅用地的批复》作为证据。李上潮认为该批复侵犯其合法权益，遂向原审法院提起本案诉讼。原审法院认为，本案属于土地行政管理纠纷。本案的争议焦点是：原告李上潮与吴川市自然资源局于2016年5月20日向第三人李土林作出的吴国土资（集建）字〔2016〕3183号《关于批准农村居民住宅用地的批复》是否有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”根据上述规定，与被诉行政行为有利害关系，是当事人提起行政诉讼的必要条件之一。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。本案中，李上潮提供了1953年的《土地房产所有证》（存根）证明其与涉案土地具有利害关系，但是，《土地房产所有证》仅能作为土地私有制时期的土地权属依据，不能反映社会主义改造完成后的土地归属。根据原国家土地管理局于1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有……”之规定，涉案土地已归农民集体所有，不属于农民个人所有，该《土地房产所有证》已无法证明李上潮对涉案土地享有土地权属。而且，李上潮也未提供证据证明土地归村集体所有后，村集体再分配给李上潮使用。此外，李上潮认为被告吴川市自然资源局于2018年12月28日作出的吴国土资（访）字〔2018〕305号《信访事项不予受理告知书》查明了涉案土地系李上潮的父亲留下的宅基地的事实。虽然该告知书载有“你父亲李培钦原拥有的上述宅基地……”的内容，但其所依据的同样是1953年的《土地房产所有证》，如前所述，该证已不能作为土地使用权的依据。而且，李上潮在信访中也自认涉案土地上的房屋早在上世纪六十年代就被台风海潮破坏，一直没有重建，后被村民用于建造水井，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权……”的规定，其对涉案土地也不具有权属。因此，李上潮提供的证据不能有效证明其与涉案土地及其用地批复有利害关系，其不具有提起本案诉讼的主体资格。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项以及《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告李上潮的起诉。案件受理费50元，不予收取。上诉人李上潮不服上述裁定，提起上诉，请求撤销原审裁定，改判为支持上诉人的诉讼请求。理由是：一、上诉人作为原告主体适格，一审法院裁定驳回起诉是错误的。1、上诉人是吴川市吴阳镇文塔管区********民，涉案土地是上诉人祖父李安河与其父亲李培钦所有的宅基地，并持有1953年广东省吴川县人民政府颁发给原告祖父李安河、父亲李培钦的《土地房产所有证》（存根）。2018年11月19日，吴川市自然资源局作出吴国土资（访）字[2018]260号《国土资源信访事项告知书》，其中吴川市自然资源局所查明的事实足以证实涉案土地是上诉人祖宅基地的事实，上诉人与涉案土地当然存在利害关系。2、根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定并参照最高人民法院判例，起诉人对与被诉行政行为存在“利害关系”的初步证据已证明被诉行政行为有可能侵犯其合法权益，即具有原告资格，而至于事实上被诉行政行为是否侵犯起诉人的合法权益，则是进入实体后需要查明的事实，不属于原告资格审查范畴。上诉人提供的53年《土地房产所有证》以及吴川市自然资源局的信访回复意见已初步证实涉案土地系上诉人祖宅基地的事实。3、一审法院以原告提供的53年《土地房产所有证》不能有效证明其与涉案土地有利害关系而作出驳回起诉的理由不成立。关于1953年广东省吴川县人民政府颁发给原告祖父李安河、父亲李培钦的《土地房产所有证》的效力问题，以及上诉人对涉案土地是否享有土地权属，属于实体内容的处理。一审法院在原告主体资格审查上面剥夺上诉人的诉权，属于适用法律错误。二、一审裁定偷换概念，混淆了本案被诉具体行政行为及其与上诉人之间的“法律上利害关系”。1、本案被诉的对象是被上诉人于2016年5月20日作出的吴国土资（集建）字[2016]3183号《关于批准农村居民住宅用地的批复》，而不是上诉人是否对涉案土地有利害关系，更不是确认上诉人对涉案土地享有权属，即便对涉案土地不具有“法律上利害关系”，并不等同于与被诉行政行为没有法律上利害关系。2、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条第一款规定，“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。”上诉人所主张的涉案土地确属祖业，涉案土地收归集体之后也没有再进行分配，而上诉人基于涉案土地系祖宅基地（的事实），是有权就涉案土地享有申请确定其集体土地建设用地使用权的权益的，但被诉行政行为严重侵犯了上诉人的该项合法权益，故上诉人与被诉行政行为有法律上的利害关系。综上，一审法院适用法律错误，擅自剥夺上诉人的诉权，严重损害上诉人的合法权益，并错误的作出驳回起诉的裁定，依法应予撤销。被上诉人吴川市自然资源局答辩称，坚持其在一审诉讼期间的答辩意见，即认为上诉人作为原告主体资格不适格，涉案行政行为合法。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人李上林、三柏儿村民小组共同述称：一、上诉人并非三柏儿村民小组村民，也不是经济合作社成员；二、上诉人对涉案土地没有利害关系，因此，其对涉案行政行为也没有利害关系；三、上诉人主张可依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定享有合法权益，没有依据，上诉人不是本村村民，其所述的祖屋早于一九五几年已经坍塌丢弃；因此，请求驳回其上诉。经审理，本院查明的事实与原审法院查明的事实一致，对原审查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为土地行政批准纠纷。本案二审争议的焦点是上诉人作为原告的主体资格是否适格问题。上诉人主张，涉案土地原是其祖父、父亲所有的宅基地，为此，提供了1953年广东省吴川县人民政府颁发给户主为原告祖父李安河的《土地房产所有证》（存根）及吴川市自然资源局作出吴国土资（访）字[2018]260号《国土资源信访事项告知书》等作为证据。但是建国以来，我国农村宅基地历经多次改革，1953年的《土地房产所有证》只能证明李安河户当时的土地权属状况，不能证实其后的土地权属状况。上诉人亦未能举证证明，其祖上仍存有财产于该土地上且由上诉人继受，或上诉人对于涉案争议地目前仍有实际使用事实。至于吴川市自然资源局作出的吴国土资（访）字[2018]260号《国土资源信访事项告知书》，根据该信访答复材料所载述，并没有反映答复人即吴川市国土部门承认涉案土地为上诉人实际使用土地，相反，该信访答复材料载明，由于三柏儿村为扩建村主干道，需要占用村民李土林的宅基地，为此该村已调补100平方米宅基地（即信访件反映的土地）给李土林，并引述了三柏儿村干部的反映，1990年为了该村建设，已对全村的旧宅基地进行重新规划分配，信访人反映的该块地由于是村中水井用地，所以没有对该地进行分配，但据村干部所述，信访人原拥有的旧宅基地面积为89.8平方米，该村已重新分配另一块100平方米土地给其使用。因此，上诉人提供的证据并不能证明其对涉案土地存在实际使用的事实，亦未能证实涉案行政行为侵犯了上诉人的其他合法权益。而且，上诉人起诉时并不属于三柏儿村民小组的村民。上诉人起诉不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，原审裁定认定李上潮无本案原告诉讼主体资格而驳回其起诉正确，应予维持。上诉人上诉理由不充分，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李若珠审判员  李常红审判员  吴有文二〇二〇年四月十六日书记员  朱志权附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……