安徽省泗县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1324行初2号 公益诉讼起诉人：安徽省泗县人民检察院。 被告:泗县自然资源和规划局,住所地安徽省宿州市泗县开发区汴光社区汴河大道110号。 法定代表人：马士强，局长。 出庭负责人：周维，副局长。 委托诉讼代理人：郑良付，安徽郑良付律师事务所律师。 公益诉讼起诉人安徽省泗县人民检察院认为被告泗县自然资源和规划局怠于履行土地资源监督管理职责，于2020年1月6日向本院提起怠于履行土地资源监督管理职责违法行政公益诉讼。本院于2020年1月6日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月27日公开开庭审理了本案。安徽省泗县人民检察院指派检察员王燕南出庭履行职务，被告泗县自然资源和规划局负责人周维、委托诉讼代理人郑良付到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人安徽省泗县人民检察院诉称，2011年12月2日，泗县永辉养殖有限公司（法定代表人张云侠,以下简称甲方）与丁湖镇春韩村村民委员会（以下简称乙方）签订了《土地使用权转让合同》，乙方将位于丁湖镇春韩村大位庄的12348平方米（18.54亩）土地转让给甲方，使用期限为50年，自2011年11月2日至2061年11月2日止，土地费按每亩2.75万元，总额为50.985万元，乙方已一次性付清土地费。泗县永辉养殖有限公司在未经相关部门审批的情况下，在该18.54亩基本农田及附近水沟、荒地共计20.52亩土地上建设了规模化养猪场。经泗县自然资源和规划局测绘室现场勘测，土地面积为13680.3平方米，合20.52亩，规划用途为基本农田，不符合《丁湖镇土地利用总体规划2006-2020年》，属于非法占地行为。 泗县自然资源和规划局于2014年8月25日作出泗国土资监字〔2014〕24号行政处罚决定。主要内容为：1.退还土地；2.限期拆除、恢复原状；3.非法占用的土地每平方米10元罚款，共计13.68万元;4.将此案移送公安机关。同年6月16日，泗县自然资源和规划局向泗县永辉养殖有限公司送达了行政处罚决定书,并将案件移送泗县公安局。但该决定书告知当事人提起诉讼的期限为三个月，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月期限，且该行政处罚决定未依据及《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》等相关规定进行处罚。2017年11月13日,张云侠因破坏农用地20.52亩，其中基本农田18.54亩，犯非法占用农用地罪,被泗县人民法院判处有期徒刑一年六个月,缓刑二年,并处罚金10万元。2017年12月12日，该地块被变更规划用途为一般农地区、有条件建设区和公路用地。然而，泗国土资监字〔2014〕24号行政处罚决定第1.2.3.项处罚决定一直未执行。 2019年4月16日，我院向泗县自然资源和规划局发出检察建议，建议其：（一）对泗国土资监字〔2014〕24号《行政处罚决定书》适用法律错误进行纠正，对此起破坏农用地行为重新进行行政处罚。(二)重新作出行政处罚决定后，责令泗县永辉养殖有限公司限期履行该决定，如其不履行，申请法院强制执行。但该局至今未依据该建议书面回复我院。2019年10月22日，经我院现场查看，该地块仍被该公司非法占用。 公益诉讼起诉人认为，《中华人民共和国土地管理法》第三条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。中共中央、国务院发布的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》指出，耕地是我国最为宝贵的资源，关系到十几亿人吃饭大事，必须保护好。要严守耕地红线不突破，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。因此耕地的保护不仅关系到国家的粮食安全,社会稳定,并且对生态环境保护具有重要的作用。在我国人均耕地严重不足的严峻形势下,保护耕地就是保护我们的生命线,而基本农田则是耕地中的精华。泗县永辉养殖有限公司未经批准破坏农用地20.52亩，其中基本农田18.54亩建养殖场进行营利活动，致使种植条件被严重毁坏，毁坏了土地资源和环境资源，损害了社会公共利益。依据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，泗县自然资源和规划局作为本行政区的土地主管部门，对全县土地具有管理和监督职责。泗县自然资源和规划局虽于2014年6月16日向泗县永辉养殖有限公司送达了行政处罚决定书,并将案件移送泗县公安局，该公司法定代表人受到了刑事处罚，但该公司并未承担非法占用农用地的行政违法责任。在我院发出检察建议书后，该局仍然怠于履职，致使该地块继续处于被非法占用状态，国家利益继续处于受侵害状态。请求依法判决：1.确认被告怠于履行对泗县永辉养殖有限公司非法占用农用地行为查处职责违法；2.判令被告继续履行对泗县永辉养殖有限公司非法占用农用地行为的查处职责。 公益诉讼起诉人安徽省泗县人民检察院，向本院提供的证据有： 第一组，相关当事人信息：1、泗县永辉养殖有限公司的组织机构代码；2、泗县永辉养殖有限公司的企业法人营业执照。 第二组，泗县永辉养殖有限公司非法占用土地，泗县自然资源和规划局未全面履行职责：1、泗县自然资源和规划局作出行政处罚的详细情况，证明泗县自然资源和规划局作出行政处罚；2、耕地破坏鉴定意见，证明土地种植条件严重破坏，失去基本农田性质；3、现状照片，证明非法占地持续；4、刑事判决书，证明张云侠因非法占用农用地受到刑事处罚。 第三组，关于检察机关履行公益诉讼前程序的情况：1、泗检行公【2019】34132400024号检察建议书，证明检察机关督促泗县自然资源和规划局依法履职；2、送达回执，证明检察机关已履行诉前程序。 被告泗县自然资源和规划局辩称，一、泗国土资监字（2014）24号行政处罚决定已经被泗县人民政府撤销。对于泗县永辉养殖有限公司的非法占用农用地行为，答辩人已作出泗国土资监字（2014）24号行政处罚决定。由于泗县永辉养殖有限公司不服提出行政复议，泗县人民政府以答辩人程序违法为由作出泗府复决（2014）14号行政复议决定，撤销答辩人作出的泗国土资监字（2014）24号行政处罚决定。其后，答辩人将案件移送泗县公安机关查处。2017年11月13日，泗县人民法院判决泗县永辉养殖有限公司负责人张云侠犯非法占用农用地罪，判处有限徒刑一年六个月，缓刑二年，并处罚金人民币10万元。二、答辩人将重新作出行政处罚，接受泗县人民检察院建议，全面履职。虽然泗县永辉养殖有限公司负责人因非法占用农用地而被追究刑事责任，但泗县永辉养殖有限公司非法占用农用地的行政责任因泗国土资监字（2014）24号行政处罚决定被撤销而没有追究。泗县人民检察院对答辩人的建议，答辩人应当依法履行。综上，泗县永辉养殖有限公司非法占用农用地既要承担刑事责任也就应承担行政责任。作为土地管理部门的答辩人有义务依法履行管理和监督职责。答辩人将接受本次公益诉讼泗县人民检察院的检察建议，依法履职，承担法定职责。 泗县自然资源和规划局对安徽省泗县人民检察院提供的证据的真实性、合法性、关联性不持异议。 本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人出示的证据来源合法，内容真实，与本案有关联，证据效力予以认定。 经审理查明:2011年12月2日，泗县永辉养殖有限公司（法定代表人张云侠,以下简称甲方）与丁湖镇春韩村村民委员会（以下简称乙方）签订了《土地使用权转让合同》，乙方将位于丁湖镇春韩村大位庄的12348平方米（18.54亩）土地转让给甲方，使用期限为50年，自2011年11月2日至2061年11月2日止，土地费按每亩2.75万元，总额为50.985万元，乙方已一次性付清土地费。泗县永辉养殖有限公司在未经相关部门审批的情况下，在该18.54亩基本农田及附近水沟、荒地共计20.52亩土地上建设了规模化养猪场。经泗县自然资源和规划局测绘室现场勘测，土地面积为13680.3平方米，合20.52亩，规划用途为基本农田，不符合《丁湖镇土地利用总体规划2006-2020年》，属于非法占地行为。 泗县自然资源和规划局于2014年8月25日作出泗国土资监字〔2014〕24号行政处罚决定。主要内容为：1.退还土地；2.限期拆除、恢复原状；3.非法占用的土地每平方米10元罚款，共计13.68万元;4.将此案移送公安机关。同年9月3日，泗县自然资源和规划局向泗县永辉养殖有限公司送达了行政处罚决定书,并将案件移送泗县公安局。由于泗县永辉养殖有限公司不服提出行政复议，泗县人民政府以泗县自然资源和规划局作出处罚决定程序违法为由，作出泗府复决（2014）14号行政复议决定，撤销泗县自然资源和规划局作出的泗国土资监字（2014）24号行政处罚决定。2017年11月13日,张云侠因破坏农用地20.52亩，其中基本农田18.54亩，犯非法占用农用地罪,被泗县人民法院判处有期徒刑一年六个月,缓刑二年,并处罚金10万元。2017年12月12日，该地块被变更规划用途为一般农地区、有条件建设区和公路用地。 2019年4月16日，安徽省泗县人民检察院向泗县自然资源和规划局发出检察建议，建议其：（一）对泗国土资监字〔2014〕24号《行政处罚决定书》适用法律错误进行纠正，对此起破坏农用地行为重新进行行政处罚。(二)重新作出行政处罚决定后，责令泗县永辉养殖有限公司限期履行该决定，如其不履行，申请法院强制执行。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。据此，安徽省泗县人民检察院具有依法提起行政公益诉讼的主体资格。本案争议的焦点是被告是否履行了土地监管的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第七十二条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。本案中，被告泗县自然资源和规划局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责。其在土地监管中发现泗县永辉养殖有限公司违法占地行为作出了行政处罚，因程序违法，被泗县人民政府依法撤销。虽然将案件移送司法机关追究了刑事责任，但对土地违法行为应承担的行政法律责任未予以追究，致使受破坏的土地仍处于非法占用状态。被告的行为应为怠于履行法定职责。公益诉讼起诉人请求判决确认被告怠于履行土地资源监督管理职责行为违法，事实清楚，证据充分，适用法律正确，本院应予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十四条第二款第（三）项、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十五条第一款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告泗县自然资源和规划局怠于履行对泗县永辉养殖有限公司非法占用农用地行为查处职责违法； 二、责令被告泗县自然资源和规划局继续履行对泗县永辉养殖有限公司非法占用农用地行为的查处职责。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  陈恒志 审 判 员  王存兵 审 判 员  张 均 人民陪审员  陈丽华 人民陪审员  陈贤斌 人民陪审员  房家武 人民陪审员  傅浩洋 二〇二〇年四月二十一日 书 记 员  苗瀚元