湖南省桃江县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0922行初48号原告周跃球，男，1986年12月5日出生，汉族，住益阳市赫山区。原告卜瑞香，女，1977年6月7日出生，汉族，住益阳市赫山区。两原告共同委托代理人何霞，湖南人和人律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被告益阳高新区城市管理和综合执法局，住所地益阳市赫山区海棠西路338号。法定代表人李新民，该局局长。委托代理人陈伟，男，该局执法大队大队长，代理权限为特别授权代理。委托代理人龚敬，湖南天声律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告周跃球、卜瑞香诉被告益阳高新区城市管理和综合执法局城市规划管理行政强制及行政赔偿一案，于2020年2月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理立案后，于2020年2月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月25日公开开庭审理了本案。原告周跃球、卜瑞香，及其共同委托代理人何霞，被告益阳高新区城市管理和综合执法局的委托代理人陈伟、龚敬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告益阳高新区城市管理和综合执法局于2019年11月8日向原告发出《限期拆除预先告知书》，以原告所建的养猪场违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，涉嫌具有未经规划行政审批，擅自建设的违法行为，要求原告限期拆除。后被告于2019年11月12日作出益高执拆决字[2019]132号限期拆除决定书，并于2019年11月26日将原告所建的养猪棚予以强制拆除。原告周跃球、卜瑞香诉称，请求确认被告强制拆除原告合法建筑的行政行为违法并给予原告行政赔偿。事实和理由：原告周跃球的父亲周国杰以及卜瑞香的丈夫周跃庭分别作为家庭代表承包集体所有林地，并由益阳市人民政府发放了林权证，林地使用权43年，终止日期2050年12月31日。2011年，国晶硅项目开发征地拆迁后，原告所在云寨村涧山片区所有组上人员集体会议通过，就组上拥有林权证的所有人员就其合法承包的集体土地重新确权，确认组上所有的荒山归组上人员公用，各户根据需要自行在荒山上兴建农业设施。2012年，原告响应政府大力发展养殖业的号召，解决家庭经济状况，增加家庭收入，原告自力更生在本村集体所有的土地上修建了养猪场。一直到2018年8月，因益阳市谢林港镇人民政府通知养猪场所在的位置在新建常德经益阳至长沙项目红线范围内，要求停养，原告积极配合，当时益阳市谢林港镇人民政府对此进行了录像，确认在红线范围内的养猪棚内的猪全部售卖不再养殖猪。之后又由于中央大力推进畜禽养殖污染防治工作，集中整治，养猪棚被要求关停。2019年7月6日，益阳市谢林港镇人民政府与原告方的代表周伟杰签订了《谢林港畜禽养殖退养协议书》，至此，原告未再养殖生猪。2019年10月31日，六部门联合执法，不予认定原告所有的编号为环135号的面积为612.76平方米的养猪棚养殖用房。2019年11月8日，被告向原告发出《限期拆除预先告知书》，以原告所建的养猪场违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，涉嫌具有未经规划行政审批，擅自建设的违法行为，要求原告限期拆除。但在2019年11月4日，益阳高新区长益长高铁建设指挥部发出《常益长高铁项目房屋拆迁告知书》：在2019年11月8日内自行拆除的，100元／㎡自拆工资，另外奖励50元／㎡。不按期自行拆除的，由高新区城管执法局组织拆除，不给予任何补偿。之后，被告未出具催告书，也未出具强制拆除决定书，未告知原告所享有的救济途径，就直接于2019年11月26日将原告所有的合法养猪棚强制拆除，上述行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发［2010］155号），《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）的相关规定，养殖禽舍及养殖场内必要的附属场所用地均属于设施农用地，按农用地管理，无需规划许可，而原告所有的养猪场的养殖用房建设用地属于设施农用地，无需规划手续，被告以原告所建的养殖用房未经规划行政合法审批，属于擅自建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定为由，要求原告限期拆除的行为于法无据，且其行为超越了其权限，属于滥用职权的行为，侵害了原告的合法权益。综上，被告认定原告未经审批，构筑违法建筑，限期拆除的行政行为已经直接侵害了原告的权利义务，故请求法院依法判决。原告向本院提供了以下证据：1.申诉报告、2.退养协议、3.饲养生猪的照片、4.益政征告字[2019]059号，1-4欲证明原告于2012年起一直养殖生猪，直至原告养猪场纳入征收范围内，到2019年7月6日与益阳市谢林港镇人民政府签订退养协议时止，原告一直积极配合被告的工作。5.林权证、6.证明，5-6欲证明原告属于合法承包集体所有土地，组上集体会议决定将共同承包的土地确认为共同承包的协议内容合法有效，原告在合法承包的农用地上建设养猪场，属于农用设施建设，无需行政规划审批，证明被告以原告未经规划行政审批，擅自建设的理由认定原告养猪场违法的认定属于适用法律错误，被告实体违法。7.公示表（不予认定部分），欲证明被告认定原告拆除面积为612.76平方米，行政赔偿面积应按照此面积计算。8.常益长高铁项目房屋拆迁告知书、9.限期拆除预告告知书、10.养猪棚强拆前后照片，8-10欲证明被告只于2019年11月8日向原告出具了限期拆除预先告知书，之后就直接于2019年11月26日强制拆除原告合法所有的农用设施养猪场，且中间并未有相关的限期拆除决定催告书、强制拆除决定书、拆除公告等，属于程序违法。被告益阳高新区城市管理和综合执法局辩称，一、依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号），《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的相关规定，农业设施的建设与用地由经营者与农村集体经济组织协商签订用地协议并提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。在农业项目区域内的农产品生产的设施用地建设也应当履行相关申报、审核同意等手续，本案中，2012年原告建设的建（构）筑物建设的位置不属于农业项目区域内。退一步讲，原告修建的棚屋用于养殖业是建设在农业项目区域内，其没有履行相关申报、审核同意等手续，也属于违法建筑。二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。原告所称《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）规定不需要办理审批指的是设施农业用地按农用地管理不需要办理转用审批，与《中华人民共和国城乡规划法》所规定的建设工程规划许可审批，适用的法律不同，但并不冲突，只要在城市规划区内进行建筑物等工程建设，即使系设施农用地，同样属于《中华人民共和国城乡规划法》调整的范围，仍然需要办理相关建设工程规划报建手续。本案案涉的建筑物位于益阳市城市规划范围内，应当办理建设工程规划许可证，但原告未予办理，属于违法建筑。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，有权对原告的案涉违法建筑物予以强制拆除。三、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。也就是说获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织合法权益受到侵害造成损失。本案中，原告案涉建筑物没有合法审批手续，属于违法建筑，且被告强制拆除案涉建筑物时，原告在现场，拆除案涉建筑物后全部建筑材料留在原地，原告无合法权益遭受损害，原告无权请求被告赔偿。综上所述，原告在益阳市城市规划区内修建的建筑物违法，被告有权拆除被告的案涉违法建筑，被告对原告作出的拆除违法建筑的行政行为，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原告并无合法权益遭受损害，故请求法院查明事实，依法驳回原告周跃球、卜瑞香的诉讼请求。被告益阳高新区城市管理和综合执法局向本院提交了以下证据、依据：1.户籍证明二份，欲证明周跃球、卜瑞香的基本信息。2.案件受理登记表、3.立案审批表，2－3欲证明被告对两原告在云寨村涧山片区所建棚屋立案。4.《关于周跃球、卜瑞香在云寨村涧山片区所建棚屋的情况说明》、5.调查笔录，4-5欲证明2012年，周跃球、卜瑞香在云寨村涧山片区集体签订用地协议。6.《常益长高铁项目云寨村房屋拆迁公示表（不予认定部分）》，欲证明两原告在云寨村涧山片区.76平方米的砖木结构棚屋不属于安置补偿范围。7.《益阳市城市整体规划（2004-2020）》主城区远景设想图一张、8.《益阳市城市整体规划（2004-2020）》主城区用地规划图一张，7-8欲证明两原告的涉案建筑是修建在益阳市城市规划区内。9.《益阳市规划局高新区分局证明》，欲证明两原告在益阳市城市规划区内修建的涉案建筑没有申请办理工程规划审批手续，没有取得建设工程规划许可证，属于违法建筑。10.《现场检查（勘验）笔录》、现场照片、《现场检查（勘验）绘制图》、11.《案件调查终结报告》、12.《关于周跃球、卜瑞香房屋处置讨论笔录》、13.《限期拆除预先告知书》、《送达回证》及《送达现场照片》、14.《强制拆除决定书》、15.拆除周跃球、卜瑞香案涉案建筑现场照片三张，10-15欲证明益阳高新区城市管理和综合执法局于2019年11月26日对原告周跃球、卜瑞香案涉的612.76平方米的砖木结构的违法建筑予以强制拆除的具体行政行为的事实清楚，证据确凿，程序合法，拆除后剩余建筑材料留在原地。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第七十七条、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）第1、3条，《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第3条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条，《湖南省城市综合管理条例》第六条、第四十一条。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1三性均有异议，是否提交给指挥部并不清楚，与本案无关；对证据2签订人是周伟杰与谢林港镇政府，与本案没有关联性；对证据3、4、5与本案没有关联性；对证据6三性有异议，案涉建筑物并不是修建在自己承包的土地上，而是修建在集体土地上，多人出具，没有表明时间，且出具的内容不合法；对证据7真实性、合法性、关联性均没有异议，案涉的房屋不属于安置补偿的范围；对证据8真实性没有异议，与本案没有关联性；对证据9三性没有异议，但不能达到原告的证明目的；对证据10三性没有异议，被告拆除原告建筑后，剩余材料留在原地。原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1没有异议；对证据2、3三性有异议，属于内部文件，在被告没有调查的情况下就立案审批，真实性存疑；对证据4的真实性没有异议，合法性与关联性有异议，原告是合法承包的集体土地，无需签订协议；对证据5的调查时间2019年11月7日，调查笔录、勘验笔录时间皆为2019年11月7日11时，两者时间冲突，真实性存疑；对证据6真实性、关联性没有异议，合法性有异议，原告的建筑是合法建筑，应在补偿范围内；对证据7-8真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告的建筑无须规划审批；对证据9的真实性没有异议，合法性、关联性有异议，原告的建筑无须规划审批；对证据10现场检查笔录质证意见同证据5，真实性有异议，现场照片没有异议，绘制图三性均有异议；对证据11三性有异议，调查笔录、检查笔录时间上存在冲突，不具有合法性，因此，终结报告也不具有合法性；对证据12、13的时间上存在冲突，在同一天内完成，且11月8日是周五，告知原告3日内申诉，原告也没有时间去陈述与申辩，侵犯了原告的权利；对证据14有异议，原告没有收到强制拆除决定书；对证据15有异议，强制拆除时原告没有在现场。对法律依据《中华人民共和国土地管理法》第十三条没有异议，第七十七条有异议，不适用该条，原告使用的土地并非非法占用；对《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）第1条没有异议，第3条有异议，不适用该条，原告的养猪棚并非需要与政府等相关部门签订协议的大型的养殖场；对证据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第3条有异议，不适用该条；对《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条有异议，适用法律错误，原告的建筑属于合法建筑，被告属于违法拆除；《湖南省城市综合管理条例》第六条，与本案无关联性，第四十一条有异议，不适用本案。本院对上述证据认证如下：对原、被告均无异议的证据，本院予以确认。对有异议的证据认定如下：对原告提交的证据，与本案无关联的本院不予采信；常益长高铁项目房屋拆迁告知书、限期拆除预先告知书、及养猪棚强拆前后照片，来源合法，内容客观真实，与本案有关联，本院予以采信。对被告提交的证据，其欲证明原告所建棚屋系违法建筑，有案件受理、调查、研究、决定的相关文书和笔录，制作程序合法，与客观事实相符，能够达到证明目的，本院均予以采信。经审理查明，2012年，两原告在村集体土地上修建了一个养猪棚，面积612.76平方米，从事生猪养殖，但未办理用地及规划手续。之后由于常益长高铁项目以及禽畜养殖业整顿工作，周伟杰（两原告家庭成员）作为代表与谢林港镇人民政府签订了退养协议书，两原告停止了生猪养殖。2019年11月4日，由于常益长高铁项目建设的需要，原告的房屋列入拆除范围，益阳市谢林港镇常益长高铁建设指挥部向原告发出房屋拆迁告知书，告知其在2019年11月8日前自行拆除的给予100元/㎡自拆工资，另外奖励50元/㎡的补偿政策。2019年11月8日，被告向原告发出限期拆除预先告知书，以现场张贴拍照方式送达。2019年11月12日，被告作出限期拆除决定书，责令原告于2019年11月25日前自行拆除其未经规划审批手续，未获得规划许可，擅自建设的棚屋，该决定书未向原告送达。2019年11月26日被告将原告所建养猪棚予以了强制拆除，拆除后剩余建筑材料留在原地。本院认为，本案的争议焦点为：1.原告所修建的养猪场是合法的建筑还是违法的建筑？2.被告于2019年11月26日对原告养猪场强制拆除的行政行为是否合法？3.如果被告的行政行为违法，对原告是否造成了经济损失，是否应予赔偿？针对上述争议焦点，具体分述如下：第一，关于原告所修建的养猪场是否是合法建筑的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告所建的养猪场位于益阳市城市规划范围内，虽然无须办理用地审批手续，但依照上述法律规定，其应当办理建设工程许可证，而原告未办理相关手续，因此涉案建筑物系违法建筑。原告所称《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号），《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，与《中华人民共和国城乡规划法》并不冲突，即使是在设施农用地进行建设的行为，也属于《中华人民共和国城乡规划法》的调整范围。原告提出其所建的养猪场系合法建筑的主张，本院不予采纳。第二，关于被告于2019年11月26日对原告养猪场强制拆除的行政行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条之规定，行政机关作出强制执行决定前，须先作出限期拆除决定书，且应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。该法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告于2019年11月12日作出限期拆除决定书，责令原告自行拆除其违法建筑的养猪场。被告在未告知原告享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，未经催告，未制作强制执行决定书，未向原告送达上述文书的情况下，于2019年11月26日将原告所有养猪场予以强制拆除，程序严重违法。故原告提出被告强制拆除的行政行为违法的主张，本院依法予以采纳。第三，关于被告的行政行为是否对原告造成经济损失，是否应予以赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的。本案中，原告所建养猪场，因未履行相关审批手续，系违法建筑，依照上述法律的规定，违法建筑本身不属于《中华人民共和国国家赔偿法》保护的合法权益的范畴，但原告所建养猪场的建筑材料系原告的合法财产，被告无权损毁。因被告强制拆除的行政行为程序违法，且在强制拆除过程中使用挖机等工具，使得该养猪场的建筑材料已然没有再利用的价值，故被告应当对原告被拆除的养猪场的建筑材料成本价值进行适当赔偿。结合被拆除建筑的违法性、强制拆除行政行为的违法性，以及案涉养猪场已被拆除无法评估价值的实际情况，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条之规定，本案可以参照益阳市谢林港镇常益长高铁建设指挥部房屋拆迁告知书中列明的政策确定的拆除基本标准（即100元/㎡），支持赔偿原告所建养猪场建筑材料的直接损失。综上，原告的诉讼请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（二）项、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款的规定，判决如下：一、确认被告益阳高新区城市管理和综合执法局于2019年11月26日作出的行政强制拆除行为违法；二、责令被告益阳高新区城市管理和综合执法局于本判决生效之日起一个月内，按100元/㎡的标准赔偿原告周跃球、卜瑞香612.76平方米建筑材料的经济损失，共计61，276元。三、驳回原告周跃球、卜瑞香的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告益阳高新区城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。审 判 长  杨 勇人民陪审员  汤迪连人民陪审员  张志军二〇二〇年四月八日法官助理杨怀远书记员欧阳小玲附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。