南宁铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）桂71行赔终19号 上诉人（一审原告）覃志雄，男，1959年1月14日出生，壮族，住广西柳州市鱼峰区。 委托代理人赵彬，北京瀛和律师事务所律师。 上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地广西柳州市城中区海关路西一巷2号。 法定代表人黄庆麟，局长。 委托代理人黄晓东，该局工作人员。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 上诉人覃志雄、上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）因行政赔偿一案，不服柳州铁路运输法院（2019）桂7101行赔初19号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，覃志雄的房屋位于柳州市鱼峰区雒容镇半塘村坪龙屯，覃志雄与其家人共11人一同居住。1997年3月3日，雒容镇人民政府向覃志雄颁发雒镇政临字（97-080）号《宅基地临时使用证》，批准其建房用地面积149.70平方米。2007年8月30日，鹿寨县雒容镇村镇建设管理站向覃志雄颁发了《鹿寨县雒容镇私房建设工程规划许可证》，同意覃志雄的建房申请，占地面积为149.70平方米，砖混结构建筑面积为357.70平方米，四至范围为东接覃木保蔗地，西接空地，南接覃志雄本人菜园，北接覃秀芳倒塌旧屋地。覃志雄未经有关部门批准加建房屋面积有695.47平方米，其中无证砖混结构629.09平方米，无证砖木结构66.38平方米，总的建筑面积为1053.17平方米。房屋的附属设施包括钢架棚118.53平方米，化粪池21.92平方米，地台117.24平方米和围墙26.38平方米。 2018年11月20日，市城管执法局在未向覃志雄送达有关文书的情况下，对覃志雄的房屋予以强制拆除。覃志雄对该强制拆除行为不服，于2019年1月23日向本院提起行政诉讼，要求确认市城管执法局强制拆除其房屋的行为违法，本院作出（2019）桂7101行初28号《行政判决书》，判决确认市城管理执法局拆除覃志雄房屋的行为违法。覃志雄于2019年5月5日向市城管执法局申请行政赔偿，市城管执法局于2019年7月5日作出柳城管偿决字〔2019〕5号《不予赔偿决定书》。覃志雄不服，提起本案行政赔偿诉讼，请求判令：1.市城管执法局对违法拆除的房屋恢复原状，如不能恢复原状，按照当地现行房屋市场价值，全面赔偿违法拆除房屋给覃志雄所造成的所有经济损失9667817元;2.本案的诉讼费用由市城管执法局承担。 另查明，覃志雄房屋所占土地已经被列入土地征收的范围，柳州市人民政府先后发布了《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2012〕36号）、《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2014〕8号）、《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2015〕7号），并针对上述被征用土地发布了《柳州市（雒容镇）2011年第二十二批次建设用地、柳州市（雒容镇）2013年第八批次乡镇建设用地、柳州市（雒容镇）2013年第十批次乡镇建设用地涉及半塘村坪龙屯集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称拆迁补偿安置方案），该方案第四条规定，（一）有证房屋：1.砖混结构产权房屋2100元/平方米；2.砖木结构产权房屋1900元/平方米；3.被拆迁人在规定的期限内办理完拆迁手续并搬迁完毕交出房屋的，在有效产权证补偿标准的基础上，另行给予900元/平方米的自行安置奖励，逾期者取消此奖励；（二）无证房屋：被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/平方米，砖木300元/平方米补偿。第六条规定，被拆迁房屋有效产权面积的确定，原则上以《集体土地使用权证》、《房屋所有权证》、《规划建筑许可证》上登记的面积为准。对由于历史原因造成产权不明晰的房屋由规划、建设、国土等相关部门和镇政府核定。第八条奖励、其他补偿，（一）被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完拆迁手续并搬迁完毕交出房屋的，按15000元/户或5000元/人的标准补偿；（二）房屋搬迁补助费，按有效产权面积以6元/平方米计算，补偿金额不足1000元的，按1000元/户计；（三）被拆迁人选择全货币补偿，拆迁人按被拆迁人房屋的有证建筑面积10元/平方米的标准一次性支付3个月的自行安置过渡费。。（六）装饰装修部分按本方案附件给予补偿，附件没有的按市征收办发布的指导价给予补偿。该方案附件四规定，房屋以外其他地面附属物的补偿标准，钢架棚100元/平方米，围墙最高按50元/平方米，混凝土地面按40元/平方米，化粪池最高按60元/平方米。附件五房屋征收装修补偿标准。覃志雄与柳东征地办并未就案涉房屋拆迁达成安置补偿方案。 一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服，应向人们法院提起行政赔偿诉讼。本案中，市城管执法局强制拆除覃志雄房屋的行为已经被法院生效判决确认违法。判决生效后，覃志雄向市城管执法局申请行政赔偿，市城管执法局以房屋为违法建筑为由不同意赔偿损失。现覃志雄起诉其要求赔偿，市城管执法局作为本案被告，主体适格，一审法院予以确认。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，市城管执法局的强拆行为已经被法院生效判决确认违法，故覃志雄有取得国家赔偿的权利。由于案涉房屋已经被拆除，房屋所在的土地已经被依法征收为国有土地并进行规划，故覃志雄要求市城管执法局对房屋恢复原状的诉请，一审法院不予支持。案涉房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，市城管执法局的强拆行为导致覃志雄未能按照拆迁补偿安置方案的规定得到相应的补偿，为体现公平原则，对覃志雄的赔偿标准参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准予以确认。针对覃志雄提出的赔偿请求，一审法院具体评析如下： 1.关于房屋的损失，依照拆迁补偿安置方案第六条规定，被拆迁房屋有效产权面积的确定，原则上以《集体土地使用证》、《房屋所有权证》、《规划建筑许可证》上登记的面积为准。覃志雄获批的建房面积为357.70平方米，未获得批准的面积包括无证砖混面积为629.09平方米，无证砖木面积达66.38平方米。因此案涉房屋应由两部分组成，关于覃志雄主张以周边的房价来计算房屋价值的问题，覃志雄主张的市场价无事实依据，市场房价一般指国有土地房屋价格，对集体土地上房屋按国有土地上房屋市场价格进行赔偿，没有法律依据，故对覃志雄该主张，不予支持。根据该方案第四条第（一）、（二）项的规定，覃志雄有证房屋部分应得的赔偿为：357.70平方米×（2100+900）元/平方米=1073100元，无证砖混面积应得的赔偿为：629.09平方米×400元/平方米=251636元,无证砖木面积应得赔偿为：66.38平方米×300元/平方米=19914元，该项小计1344650元。 2.房屋附属设施的损失，包括钢架棚、地台、化粪池及围墙。对于钢架棚的损失计算为118.53平方米×100元/平方米=11853元，其他三项赔偿计算为7322元，小计19175元。 3.房屋装饰装修的损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。覃志雄的赔偿清单中主张的装饰装修费用并无证据证实，但从市城管执法局提交的房屋视频可以看出覃志雄的房屋已装修，因案涉房屋已经被拆除，具体损失无法通过鉴定确定。依据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，参照拆迁补偿安置方案中关于装饰装修的相关项目及标准，酌情确定赔偿数额为55000元。 4.房屋的物品损失。覃志雄主张其衣柜、老八仙桌和腻子粉的损失，酌情确定损失数额为2300元。 5.奖励及其他补偿，按照拆迁补偿安置方案第八条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，被拆迁房屋应当享有搬迁奖励、房屋搬迁补助费、自行安置过渡费。因覃志雄家庭常住人口为11人，故一审法院按每人5000元的标准确定其应得的搬迁奖励为55000元，房屋搬迁补助费357.70平方米×6元/平方米=2146.20元，自行安置过渡费357.70平方米×3×10元/平方米=10731元，该项赔偿小计67877.20元。 综上，覃志雄1至5项应得的赔偿合计为1489002.20元。关于覃志雄主张的房租及精神损失费等其他损失无事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项的规定，判决：一、市城管执法局向覃志雄赔偿损失1489002.20元；二、驳回覃志雄的其他诉讼请求。 上诉人覃志雄上诉称，一、一审法院认定“原告主张的市场价无事实依据，市场房价一般指国有土地房屋价格，对集体土地上房屋按照国有土地上房屋市场价格进行赔偿，没有法律依据”，是错误的。一审法院既然已经查明覃志雄房屋所占土地早在2012年就已经被征收且划归柳州城市规划区，也查明房屋是在六年后被违法强拆的，一审法院就应当根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。”的规定，判令市城管执法局按照国有土地上房屋征收补偿标准（即房屋市价)对覃志雄进行行政赔偿。二、市城管执法局对违法强拆覃志雄房屋造成的经济损失，应当进行全面赔偿。1.根据《土地管理法》第六十二条第一款的规定，覃志雄在坪龙屯应当依法拥有一块属于自己使用的宅基地，以保障其居住权。覃志雄房屋建筑面积1053.17平方米,且于十几年前建成且居住至今，这在当地是众所周知的事实。最高人民法院作出（2018)最高法行申5424号《再审申请人梁文某诉被申请人广西壮族自治区贵港市港北区人民政府强制拆除房屋及行政赔偿一案》，明确指出：在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿；违法拆除因历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。覃志雄房屋不属于违法建筑，一审法院将覃志雄的房屋按照不同的标准计算赔偿，缺乏事实和法律依据。2.覃志雄向一审法院提交的《关于雒容镇半塘村坪（平）龙屯拆迁补偿安置情况说明》，明确标明对覃志雄房屋征收全货币补偿标准是1946190.16元，最大置换面积300平方米，置换后剩余金额1079790.16元。覃志雄就是因为该补偿标准太低没有达成征收补偿协议才被市城管执法局超越职权强拆房屋的。一审法院作出判令市城管执法局赔偿148余万元的判决，不但数额明显低于2018年柳州市政府提出的全货币补偿标准1946190.16元，而且最大置换面积300平方米的房屋也被一审法院省略掉了，既没有体现对市城管执法局超越职权违法强拆行为的惩戒，也未能保障覃志雄现有的生活水平不被降低，此种赔偿数额导致覃志雄买不起房子无家可归，这与2020年1月1日实施的《土地管理法》第四十八条第一款“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”的规定背道而驰。一审法院作出的判决，应当依法予以撤销。为了保护覃志雄合法权益，本案应以柳州市市区现行房屋市场价格每平米8500元左右的标准，全面赔偿给覃志雄造成的所有损失。为此，覃志雄依法提起上诉，请求：1.依法撤销柳州铁路运输法院(2019)桂7101行赔初19号行政赔偿判决书，判令市城管执法局按照当地现行房屋市场价值，全面赔偿违法拆除覃志雄房屋所造成的经济损失9667817元；2.判令本案的诉讼费用由市城管执法局承担。 上诉人市城管执法局上诉称：一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院依法改判。一、案涉房屋有证部分的补偿，市城管执法局不应按照奖励部分的900元/平方米进行补偿。一审法院对拆迁补偿安置方案的实施内容存在理解上的错误。拆迁补偿安置方案第四条第（一）项第3点规定被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，在有效产权证补偿标准的基础上，另行给与900元/平方米的自行安置奖励，逾期者取消此奖励。而本案的覃志雄至今尚未办理手续并交出房屋，其不能享受该奖励政策。二、案涉房屋无证部分属于违法建筑，依法应予拆除，无需给予任何补偿或赔偿。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，……”，第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。案涉房屋属违法建筑，依法就应当予以拆除。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”违法建筑部分不属合法权利，无需补偿或赔偿。三、根据拆迀补偿安置方案的规定，针对无证的房屋，市城管执法局无需给予任何的补偿或赔偿。一审法院适用拆迁安置补偿方案第四条第（二）项“无证房屋被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/平方米，砖木300元/平方米补偿”的规定判令市城管执法局需要给予覃志雄无证房屋(违法建筑）的补偿，存在严重的理解错误。该条明确规定，无证房屋想要得到补偿必须同时满足两个条件:一是被拆迁人须在规定的拆迁期限内办理完毕征收的相关手续；二是在办理完拆迁手续后必须搬迁完毕并交出房屋；这两个条件必须同时满足才可给予无证房屋补偿。四、本案属拆除违法建筑，不是拆迁安置。拆迁补偿安置方案的规定仅仅是作为对积极响应并配合拆迁政策的村民所实施的一种奖励机制，不予配合的是无法享受该项政策的。经与拆迁部门了解，覃志雄直至房屋被拆时也未曾与相关部门办理相关的拆迁手续，也未将房屋搬迁交给相关的部门，覃志雄无任何理由享受拆迁安置奖励政策，其无权享有与那些积极配合政府拆迁工作的村民同等权利。综上，提起上诉，请求：1.撤销柳州铁路运输法院作出的(2019)桂7101行赔初19号行政赔偿判决书；2.改判市城管执法局不应按照奖励部分的900元/平方米进行赔偿；3.改判市城管执法局对覃志雄房屋的无证部分无需进行赔偿。4.诉讼费由覃志雄承担。 二审期间，各方当事人均未提交答辩状和新证据。综上，本院确认一审法院确认的证据合法、有效，可以作为定案依据。根据以上证据，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 二审另查明，根据一审法院调取的证据房屋平面图可证，覃志雄案涉房屋的附属设施除钢架棚、化粪池、地台、围墙外，还包括水井1个。拆迁补偿安置方案附件四中规定，房屋以外其他地面附属物的补偿标准，水井为2200元/眼。一审遗漏查明该事实，本院予以纠正。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，市城管执法局强制拆除覃志雄房屋的行为已被生效判决确认违法，对于因此造成覃志雄的损失，市城管执法局应承担赔偿责任。 关于赔偿范围及赔偿数额如何确定的问题。根据国家赔偿法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。“直接损失”是指行政行为造成的实际损失，本案中，覃志雄的直接损失应当包括当事人因违法强拆行为造成的直接财产损失和其他必得利益，由于案涉房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，则当事人在正常的征收补偿程序中依据安置补偿方案既得的利益，均应认定为其所受到的直接损失，应予赔偿。鉴于本案是因违法强拆行为引发的行政赔偿，上述法律规定已明确财产权受到损害的按照直接损失给予赔偿，一审法院参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准确定对覃志雄赔偿，并无不当。关于本案应否按照有关国有土地上房屋征收补偿标准（即房屋市价）进行赔偿的问题。首先，本案是因市城管执法局违法拆迁引发的行政赔偿，不是集体土地上的房屋征收补偿。其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”，该款规定的适用条件是：集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收，征收时，包括被征收房屋所在的土地已经征为国有土地。而从本案查明的事实和现有证据看，不具上述条件。案涉房屋是集体土地上建造的房屋，覃志雄主张按照国有土地上周边房地产价格予以赔偿无事实和法律依据，不予支持。综上，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，实质性解决行政争议，在市城管执法局违法强制拆除案涉房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，法院可根据当事人提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照拆迁补偿安置方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他财产损失一并予以行政赔偿。故一审法院参照拆迁补偿安置方案确定的补偿标准，全面充分考虑当事人的各项损失，有理有据，处理并无不当，本院予以支持。 关于案涉房屋的损失部分，覃志雄持有的《鹿寨县雒容镇私房建设工程规划许可证》获批的建筑面积为357.7平方米，建筑层数为3层，其余面积属无证房屋。一审法院参照拆迁补偿安置方案相应规定，根据案涉房屋的《鹿寨县雒容镇私房建设工程规划许可证》及房屋平面图，确定案涉房屋有证砖混面积、无证砖混面积、无证砖木结构面积，并计算出相应的赔偿款，符合客观实际，处理并无不当，应予以维持。 关于案涉房屋附属设施的损失，一审法院根据房屋平面图中对钢架棚、地台、化粪池、围墙的面积记载，参照拆迁补偿安置方案中关于房屋附属物的补偿标准，计算出相应的赔偿款项，计算正确。关于附属设施中的水井，一审遗漏该赔偿项目，本院予以纠正，水井的赔偿数额为2200元，则案涉房屋附属设施的损失共计为21375元。 关于房屋装饰装修的损失及房屋的物品损失，因覃志雄未能提供证据证实其房屋装饰装修损失及物品损失，一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，运用公平原则和生活经验，结合本案实际情况，酌情确定案涉房屋的装饰装修赔偿数额为55000元，以及覃志雄主张的衣柜、老八仙桌、腻子粉的损失为2300元，并无不当，本院予以维持。 关于奖励及其他补偿，本院认为，虽然覃志雄没有主动搬离并腾空房屋，但由于市城管执法局实施的强制拆除行为违法，安置补偿方案中规定的搬迁奖励、房屋搬迁补助费、自行安置过渡费均应纳入赔偿范围，计算为直接损失。一审法院参照拆迁补偿安置方案第八条第（一）项的规定，被拆迁房屋可以享有搬迁奖励，从有利于当事人利益出发，按就高不就低原则，比照覃志雄在正常情况下配合政府征拆工作有可能获得奖励而给予覃志雄相应赔偿55000元，以及相应的房屋搬迁补助费及自行安置过渡费。同理，前述关于房屋损失的赔偿项中，一审法院参照拆迁补偿安置方案第四条第（一）项第3点规定被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，在有效产权证补偿标准的基础上，另行给予900元/平方米的自行安置奖励。究其目的实质是针对违法事实存在，给予当事人最大可期待利益的赔偿。对市城管执法局提出覃志雄不应享受奖励政策的意见，本院不予支持。关于覃志雄主张的房租及精神损失费等其他损失无事实和法律依据，一审法院不予支持合法有据，本院予以维持。 综上，一审判决遗漏案涉房屋附属设施水井的赔偿，覃志雄应获得的赔偿数额为1491202.2元，本院予以纠正，一审判决其他事实认定正确，程序合法，适用法律法规正确，处理并无不当，应予维持。上诉人覃志雄，上诉人市城管执法局的上诉理由不能成立，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 1、维持柳州铁路运输法院（2019）桂7101行赔19号行政赔偿判决第二项，即“驳回原告覃志雄的其他诉讼请求”； 二、变更柳州铁路运输法院（2019）桂7101行赔19号行政赔偿判决第一项内容为：“柳州市城市管理行政执法局向覃志雄赔偿损失1491202.2元”； 三、驳回上诉人柳州市城市管理行政执法局的上诉请求。 本判决为终审判决。 审 判 长  易 妙 审 判 员  韦圆圆 审 判 员  彭 博 二〇二〇年四月三十日 法官助理  谢 瑜 书 记 员  庞 嫱 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。