安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖01行终123号 上诉人（原审原告）合肥李俊食品有限公司，住所地安徽省合肥市骆岗镇美丹路铁道旁，统一社会信用代码91340100149209136A（1-1）。 法定代表人李俊，总经理。 被上诉人（原审被告）合肥市自然资源和规划局，住所地合肥市政务文化新区怀宁路1800号，统一社会信用代码113401000029907812。 法定代表人储昭海，局长。 委托代理人刘娟，合肥市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人彭华，安徽世邦律师事务所律师。 上诉人合肥李俊食品有限公司因诉被上诉人合肥市自然资源和规划局（以下简称合肥市自规局）不履行法定职责一案，不服合肥市蜀山区人民法院（2019）皖0104行初213号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 合肥李俊食品有限公司原审诉称，上世纪90年代，其响应当地政府的招商引资政策，经合肥市计划委员会引进，收购了处于停业状态的原村办企业合肥兴隆润滑油公司的部分厂房及所占国有土地使用权，并办理了国有出让土地使用权证，证号合国用（2004）字第0115号，地号S16232-2，使用面积3860平方米，用途工业，使用权类型出让。后合肥李俊食品有限公司一直在该宗土地上从事食品生产、加工、经营活动，并未改变土地用途。2019年5月21日，合肥市包河区城市管理行政执法局和合肥市包河区常青街道办事处以“拆除违法建筑”名义，对合肥李俊食品有限公司所有的房屋实施了强制拆除。房屋被强拆后，合肥李俊食品有限公司计划在该宗土地上按照规划要求进行建设厂房，遂向规划部门提出申请，但被告知该土地规划用途早已改变为住宅用地，不能进行厂房建设。2019年8月9日，合肥李俊食品有限公司依照《闲置土地处置办法》的规定，向合肥市自规局提起申请，请求调整S16232-2号土地的用途和规划条件或置换土地。经查，合肥市自规局于2019年8月12日收到该申请，但至今并未对该申请作出任何处理。依据《闲置土地处置办法》的相关规定，合肥市自规局具有调整土地用途和规划以及置换土地的法定职责，但是其至今没有履行相关职责。违反相关法律规定，侵害合肥李俊食品有限公司的合法权益。请求法院判决责令合肥市自规局立即履行土地管理的法定职责，对合肥李俊食品有限公司提起的请求作出处理。 合肥市自规局原审辩称，一、合肥李俊食品有限公司提出的调整土地规划条件的请求，不符合相关规定。案涉土地根据《合肥市总体规划》及该片区的控制性详细规划，案涉土地规划的用地性质为住宅用地。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。对于合肥李俊食品有限公司提出调整规划条件的申请，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十七条的规定：“有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：（一）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；（二）行政区划调整确需修改规划的；（三）因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；（四）经评估确需修改规划的；（五）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。”《中华人民共和国城乡规划法》第十八条：“控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。同时，根据《合肥市城乡规划条例》第十八条规定，控制性详细规划有下列情形之一的，组织编制机关可以依法组织修改:（一）总体规划修改对用地布局和功能产生重大影响的；（二）因实施国家、省、市重大建设工程或者重点工程建设需要修改的；（三）实施基础设施、公共服务设施和防灾减灾工程等民生工程建设需要修改的；（四）规划审批机关认为应当修改规划的其他情形。”关于修改城市总体规划及控制性详细规划的情形。二、合肥李俊食品有限公司提出的调整土地用途的请求，不符合相关规定。合肥市自规局在收到合肥李俊食品有限公司的申请后，向常青街道进行了调查了解，并向合肥李俊食品有限公司送达了书面答复。经查，案涉地块位于十五里河中段片区复建点淝南家园规划红线范围内，土地使用权收回补偿至今未达成一致，地面违法建筑已经进行了拆除。根据《安徽省人民政府办公厅关于进一步加强土地出让收支管理的通知》规定，“国有出让土地确需改变土地用途的，经本级政府批准，按照土地储备有关规定，收回国有土地使用权，一律重新实施招标拍卖挂牌公开出让。”因此合肥李俊食品有限公司现所提出调整土地用途的申请，根据以上规定，也无法实现。三、合肥李俊食品有限公司提出的置换土地的请求，不符合相关规定。合肥李俊食品有限公司的置换土地请求，实质是要求合肥市自规局收回案涉的国有土地使用权，且协议出让不低于原土地面积的相同用途土地用于收回国有土地使用权的补偿，其请求没有相关法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》五十八条规定：为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，可以收回土地。但也可以看出收回国有土地使用权是依职权的行为，而非依申请的行为。《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”因此在收回国有土地使用权时，物权法并未规定应当予以置换土地。根据《合肥市土地储备实施办法》第十一条规定：“应当依法收回使用权的国有建设用地应当按照下列程序办理土地储备手续：（一）报批方案。应当依法收回的国有建设用地，由市国土资源部门会同市土地储备中心拟订《国有建设用地使用权收回方案》，报市政府批准…”案涉土地尚未正式启动收储程序，应当由属地政府确定具体补偿方案，上报《国有建设用地使用权收回方案》后，合肥市自规局才能会同土地储备中心进行拟定收回方案。收回方案拟定后，还要报市政府批准才能正式实施。市土地储备中心与原国有建设用地使用权人签订协议，也是以支付补偿费的形式来补偿，并未规定应当置换土地。综上所述，请求法院依法驳回合肥李俊食品有限公司的诉讼请求。 原审法院经审查认为，合肥李俊食品有限公司向合肥市自规局申请调整土地的用途和规划条件或置换土地，合肥李俊食品有限公司提交申请及认为合肥市自规局负有相应职责依据的是《闲置土地处置办法》。《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”根据原、被告的诉、辩称反映，案涉土地不属该办法规定的闲置土地。合肥李俊食品有限公司请求合肥市自规局履行法定职责没有相应的事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回合肥李俊食品有限公司的起诉。 上诉人合肥李俊食品有限公司上诉称，一、根据《闲置土地处置办法》第四条的规定，被上诉人具有查处闲置土地行为的法定职责。二、根据《行政诉讼法》第四十七条的规定,被上诉人于2019年8月12日收到上诉人申请,至上诉人2019年10月15日提起本案诉讼之日,已届满法律规定的两个月，被上诉人并未作出任何答复和处理,属于消极拒不履行职责,上诉人提起诉讼具有事实依据,符合法律规定。三、案涉地块的土地利用总体规划、城乡规划已经修改为住宅用地,上诉人不能依照国有土地使用权证上记载用途(工业)进行开发利用,属于《闲置土地处置办法》第八条第一款第(二)项规定的闲置土地情形,被上诉人应当依照《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条规定处置。四、一审裁定法律适用错误。首先，一审裁定适用的《闲置土地处置办法》第二条是对闲置土地情况的原则性规定,一审裁定应当优先适用《闲置土地处置办法》第八条关于闲置土地情形的具体性规定。其次，根据《行政诉讼法》第六十九条的规定，即使上诉人请求被上诉人履行法定职责没有相应的事实和法律依据,也属请求被上诉人履行法定职责理由不成立,应当驳回上诉人的诉讼请求,而非驳回起诉。综上，请求撤销合肥市蜀山区人民法院（2019）皖0104行初213号行政裁定，并指令合肥市蜀山区人民法院指令继续审理。 被上诉人合肥市自规局二审期间未提供新意见。 本院认为，在请求行政机关履行法定职责之诉中，公民、法人或者其他组织有权提起诉讼的基础是其已向行政机关提出过申请，且行政机关具有相应的法定职责。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。本案中，上诉人为案涉土地使用权人，其申请被上诉人履行调整S16232-2号土地用途和规划条件或者置换土地职责，被上诉人具有进行处理的法定职责，至于上诉人在申请中引用《闲置土地处置办法》作为申请依据要求被上诉人履行法定职责的法律依据是否正确，对被上诉人是否具有法定职责以及是否履行了法定职责不产生实际影响。原审法院以上诉人无事实及法律依据为由驳回上诉人的起诉确有不当，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销合肥市蜀山区人民法院（2019）皖0104行初213号行政裁定； 二、本案指令合肥市蜀山区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 黄 成 审判员 应道荣 审判员 李进学 二〇二〇年四月二十二日 法官助理杨丽 书记员丁亚敏 附：本案适用的法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。