福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)闽行终276号 上诉人（原审原告）福建凯尔光电有限公司，住所地福建省福州市鼓楼区软件园D区42号楼。 法定代表人杨志辉，董事长。 委托代理人许琦翔，福建联合信实（福州）律师事务所律师。 委托代理人魏坤钗，福建联合信实（福州）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）福州市鼓楼区人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区津泰路98号。 法定代表人黄建新，区长。 委托代理人邱小欢，女。 委托代理人高贤，福建名仕律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州软件园管理委员会，住所地福建省福州市鼓楼区软件大道89号。 法定代表人陈晖，主任。 委托代理人朱良好，福建瑞权律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市鼓楼区建设投资管理中心，住所地福建省福州市鼓楼区津泰路98号。 法定代表人郑朝阳，主任。 委托代理人李开辉，北京中银（福州）律师事务所律师。 委托代理人薛雯婷，北京中银（福州）律师事务所实习律师。 上诉人福建凯尔光电有限公司（以下简称凯尔光电）因诉福州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、福州软件园管理委员会（以下简称软件园管委会）、福州市鼓楼区建设投资管理中心（以下简称鼓楼区建投中心）行政征收、规划、许可一案，不服莆田市中级人民法院（2019）闽03行初198号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，原告诉请确认三被告在对原告位于福州市鼓楼区软件园（软件大道89号）D区工业用地内擅自铺设公共道路、设置配电站、岗亭等行政行为违法。经释明，原告确认本案起诉的是被告实施的行政征收、建设许可和规划行为，非行政强制行为。但从原告提交的证据材料上看，未有材料证明本案存在行政征收、建设许可和规划行为，也未有证据证明鼓楼区政府、软件园管委会、鼓楼区建投中心实施了行政征收、建设许可和规划行为。同时鼓楼区政府、软件园管委会、鼓楼区建投中心也否认实施了行政征收行为，且未实施了铺设公共道路、设置配电站、岗亭等行为。故鼓楼区政府、软件园管委会、鼓楼区建投中心并非适格的被告，原告起诉不符合起诉条件。综上，原审依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定驳回原告凯尔光电的起诉。 上诉人凯尔光电不服原审裁定，提起上诉称：一、被上诉人是本案适格被告。软件园管委会是鼓楼区政府的派出机构，其履行对软件园开发建设审批、管理的职责，上诉人案涉土地被铺设成公共道路是经过其许可或默许的行政行为。上诉人以出让方式取得的位于福州软件园内5806.2平方米土地使用权，在未经上诉人同意、未经合法征收的情况下，就被擅自铺设成公共道路并加盖岗亭、配电站等设施的情况，上诉人在一审时已经提交相关照片、土地使用权证等材料证明。被上诉人在一审时虽然否认其实施行政征收，铺设公共道路，加盖岗亭、配电站行为，但是，首先，被上诉人软件园管委会作为鼓楼区政府的派出机构，其履行软件园区域范围内的开发建设审批、对软件园进行管理的职责。案涉土地被铺设成道路、加盖岗亭、配电站的行为在软件园管委会的职权范围内，上诉人有理由相信其许可了该行为。即使未经其许可，其基于对软件园的管理职能，发现该行为却未予制止，默许放任该行为，也是其行政行为或不作为存在的证明；其次，软件园管委会是上诉人案涉土地被铺设成公共道路、加盖岗亭、配电站等设施行为的受益人，其亦是岗亭、配电站的直接使用人。综上判断，软件园管委会是作出该行政行为的主体，是本案适格被告。二、上诉人作为行政行为的相对人，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定提起诉讼，有明确的被告、具体的诉讼请求，并从被上诉人职能、利害关系等方面提供被上诉人与案件相关的事实依据。被上诉人在一审中举证说明案涉道路系福州软件园产业基地开发有限公司委托第三方进行修建，但软件园管委会作为软件园的管理方，却对该公司的违法修建行为不予制止，反而放任、默许其进行修建。一审中软件园管委会未就其放任、默许的行政行为所依据的规范性文件进行举证，应承担举证不能的不利法律后果。综上，请求撤销莆田市中级人民法院（2019）闽03行初198号行政裁定，指定原审法院继续审理。 被上诉人鼓楼区政府答辩称：一、上诉人诉称系因软件园管委会等许可或默许案涉土地被铺设成道路，没有任何事实根据。二、现有证据足以表明案涉土地被铺设成道路是上诉人与案外人福州软件园产业基地开发有限公司的民事纠纷，与答辩人无关。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人软件园管委会答辩称：一、一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依法应当予以维持。上诉人一审中提交的证据，只能证明在福州软件园D区与E区之间修建了一条连接道路，不能证明该连接道路系答辩人修建，不能证明答辩人实施了“行政征收”的行政行为。一审法院以上诉人的起诉不符合起诉条件裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确。二、答辩人不是本案的适格被告，应当依法裁定驳回上诉人对答辩人的起诉。答辩人从未单独或共同与鼓楼区政府组织实施过在案涉土地上铺设道路的行政行为，而设置配电站及岗亭行为亦不属于行政行为，而是民事行为，因此，答辩人不是本案适格被告。三、上诉人的起诉已经超过起诉期限。根据鼓楼区建投中心提供的证据，案涉道路修建于2017年12月至2018年2月，而上诉人起诉至人民法院的时间为2019年3月，已经超过了法定的起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。四、上诉人起诉的铺设道路、设置配电站、岗亭的行为，属于民事行为，而非行政行为，上诉人的起诉不符合行政诉讼的立案条件，应当裁定驳回。 被上诉人鼓楼区建投中心答辩称：一、上诉人未举证证明其所诉的征收、规划、许可行政行为存在，不符合起诉条件。原审裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确。二、答辩人并非行政机关，未实施上诉人所述的征收、规划、许可行政行为，更无相关行政职责，并非本案适格被告，原审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。三、案涉道路在上诉人受让相关地块时已列入规划，属于上诉人受让该地块时所约定的“六通一平”范畴，修建案涉道路并未对上诉人的合法权益产生实际影响，答辩人亦从未组织、参与该道路的建设工程，并未侵害上诉人的合法权益。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料……”本案中，上诉人凯尔光电向原审法院起诉，请求确认被上诉人鼓楼区政府、软件园管委会、鼓楼区建投中心行政征收、规划、许可在其享有国有土地使用权的福州市鼓楼区软件园D区工业用地内擅自铺设公共道路、设置配电站、岗亭的行为违法。但是，三被上诉人均否认实施了行政征收、规划和许可的行政行为，并明确案涉道路系福州软件园产业基地开发有限公司委托福建省恒基建设股份有限公司建设，鼓楼区建投中心亦向一审法院提供了《情况说明》和《关于凯尔光电道路建设情况说明》等证据予以证明，而上诉人提供的证据亦只能证明上诉人享有使用权的部分土地被铺设公共道路、加盖岗亭、配电站，以及上诉人向有关部门投诉、反映的事实，无法证明被上诉人实施了行政征收、规划和许可等行为，故上诉人起诉被上诉人行政征收、规划、许可没有事实根据，其起诉不符合法定起诉条件，且上诉人将明显不具有行政管理职能的鼓楼区建投中心列为被告，亦属错列被告。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉是正确的，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年四月十三日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……