安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终79号 上诉人（一审原告）程汉标，男，1949年1月25日出生，汉族，住安徽省池州市贵池区。 委托代理人李飞，安徽协利律师事务所律师。 委托代理人梁猛，安徽协利律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省池州市人民政府，住所地安徽省池州市百牙中路1号。 法定代表人操龙灿，该市市长。 委托代理人汪炫炜，该市司法局工作人员。 被上诉人(一审被告)安徽省池州市贵池区人民政府，住所地安徽省池州市贵池区康庄大道99号。 法定代表人马胜利，该区区长。 委托代理人何四八，安徽九华律师事务所律师。 委托代理人汪佳佳，安徽九华律师事务所实习律师。 被上诉人(一审第三人)安徽省池州市公安局，住所地安徽省池州市清风西路111号。 法定代表人黄家胜，该局局长。 委托代理人汪海燕，该局工作人员。 委托代理人桂双乐，该局工作人员。 被上诉人(一审第三人)安徽省池州市公安局交通警察支队，住所地安徽省池州市牧之路。 法定代表人徐光辉，该支队支队长。 委托代理人何纪胜，该支队工作人员。 上诉人程汉标因诉安徽省池州市人民政府（简称池州市政府）、安徽省池州市贵池区人民政府（简称贵池区政府）行政征收及行政赔偿一案，不服安徽省池州市中级人民法院(2019)皖17行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 程汉标向一审法院诉称，原告自1981年开始承包位于该区马衙镇峡山村上赵组名为“姜长洼”的林地至今，林权证为（2010）第063282号，林地面积8亩。2016年3月，池州市公安局、池州市公安局交警支队以施工建设需要为名，将其中2亩林地作为其施工工地，并将林地上的毛竹等砍伐损坏。2016年5月，原告提起民事诉讼，要求上述行政机关停止侵权。案经一审、发回重审等程序，安徽省池州市中级人民法院作出生效裁定，以案涉林地权属纠纷，应由当事人协商、人民政府处理为由，裁定驳回起诉。2017年8月，原告要求池州市政府处理，池州市政府将该问题转交至贵池区政府，但该区政府一直未予处理。原告认为，其林地在未经合法征收、征用的情况下，被非法损毁侵犯其合法权益。请求人民法院，1、判决池州市政府征收其林地的行为违法；2、判决池州市政府、贵池区政府对池州市公安局及交警支队损毁林地的违法行为作出确认，并责令上述单位恢复林地原状；3、判决上述被告赔偿因违法征地造成的经济损失20万元。 一审法院审理查明，因池州市公安局交通指挥中心项目建设需要，2009年3月，安徽省林业厅、安徽省人民政府批准池州市政府委托贵池区政府征收池州市贵池区马衙街道办事处峡山、碧山社区部分集体土地，包括程汉标部分承包山场。2009年9月2日，程汉标领取了被征收的1.16亩山场补偿费6032元。2016年3月，池州市公安局进行围墙施工时与程汉标发生争执。2016年5月程汉标以池州市公安局侵权为由提起民事诉讼。法院经审理认为双方纠纷属权属争议，应先行确权。2017年8月7日，程汉标向池州市人民政府提出《行政确权申请书》，该市政府于2017年8月10日将该申请移交贵池区政府处理。2017年9月4日，贵池区林业局向贵池区提交《关于程汉标、赵丹霞行政确权申请情况调查报告》，调查报告称经有关部门批准的交通指挥中心项目建设征收包括赵丹霞、程汉标在内的峡山、碧山社区集体林地，其中程汉标自留山实测面积1.16亩，当年按5200元每亩的标准已支付到人。用地单位施工在征地红线范围内，未发现少批多占等违法使用林地行为。程汉标对此答复不服，遂起诉至人民法院。 一审另查明，2008年8月林权改革时峡山社区按林改要求完成了各农户林权证换发申报，向贵池区林业局上报了林权登记申请表。2010年，区政府按照2008年老证的四至和面积给程汉标发放了新林权证，林权证号为（2010）第063282号。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年，本案中原告所诉的土地征收行为发生在2009年，根据当时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。经庭审调查，程汉标已于2009年领取了涉案地块林地征收补偿费，一直未对征收补偿标准及补偿费的支付等提出异议，原告2009年即知道其家庭户的土地被征收的事实。现程汉标起诉要求确认征收行为违法，显然已超过起诉期限。程汉标要求确认征收行为违法的请求应予驳回。 2016年池州市公安局在涉案地块上修建围墙时遭到程汉标的阻止，双方已产生实际争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”对土地（林地）权属发生争议的，应由有权处理的政府作出确权处理决定。2009年，程汉标的涉案土地已经被征收，程汉标未征收土地的四至界限和面积已经发生了变化，贵池区政府2010年颁发给程汉标的新林权证未做变更，和2008年之前的老林权证在四至、面积等方面完全一致，与事实不符。贵池区政府虽然督促职能部门贵池区林业局作出了调查报告，但对程汉标的林权证四至范围并未予以变更，对程汉标与池州市公安局之间的权属争议未作出确权处理决定，系不履行法定职责行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：1、驳回程汉标要求确认池州市人民政府征收行为违法的起诉。2、贵池区政府在判决生效后三十日内履行对程汉标与池州市公安局之间权属争议作出处理决定的法定职责。3、驳回程汉标其他诉讼请求。 程汉标上诉称，1、上诉人认为池州市公安局于2016年3月的建设毁坏、占用其山林，并在诉讼中得知涉案林地已被征收为国有。池州市政府、贵池区政府在征收过程中未履行公告、调查、补偿登记等法定程序，未发放征地补偿费用违法。2、上诉人早在2017年8月就申请行政机关土地确权，要求确权的土地四至为：东至山顶分水路；南至方根生山界石；西至山脚合水；北至新建队山上为分水，下为山脚合水的林地。行政机关一直没有确权，一审法院责令其履行确权职责系拖延时间。请求二审法院撤销一审判决第（一）、（三）项，依法确认被诉征地行为违法，并责令池州市政府、贵池区政府赔偿因此造成的损失20万元。 一审被告池州市政府向一审法院提举下列证据：1、移交函；2、送达回证，上述证据证明该市政府将原告确权申请材料移交给有处理权的贵池区政府，履行了法定职责。 一审被告池州市贵池区政府向一审法院提交下列证据：1、安徽省人民政府征地批复及“一书四方案”、勘测定界图，证明原告承包的土地在不在范围内。2、安徽省林业厅使用林地审核同意书，3、征地补偿款发放表，有原告领款的签名。4、贵池区林业局的调查报告，证明主管部门调查认定第三人施工作业在林地征地红线范围内，未发现少批多占违法使用林地的行为。 一审第三人池州市公安局向一审法院提交下列证据：池土国有（2013）第160号国有土地使用证，证明其已合法取得国有土地使用权。 一审原告程汉标向一审法院提交下列证据：1、身份证复印件，证明原告主体资格适格。2、林权证1份，证明涉案林地一直由原告承包，由原告享有合法使用权。3、损毁林地照片1组，证明原告林地被损毁，被违法占用的事实。4、民事诉状1份、池州市贵池区人民法院民事裁定书2份、池州市中级人民法院民事裁定书2份、行政确权申请书1份、快递回执1份，证明原告因承包山林被毁损，向司法机关主张权利的事实，经法院判决后，原告遵照司法裁决向政府部门要求处理，二被告拒绝推诿不作为，一直未履行职责解决纠纷的事实。 上述证据均已随案移送本院。 本院另查明，林业部门在二审中经现场勘测，程汉标小地名为“姜长洼”的林地被征用后剩余山场面积为7.2亩，并附测量单位绘制的山场示意图。上述证据已经送达给程汉标。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。程汉标在一审庭审中认可已经收到1.16亩征地补偿款，故本案争议的焦点问题为：本案是否存在未经批准征收土地及超范围征收土地的情形。 根据一审法院查明的事实，2009年3月，安徽省人民政府、安徽省林业厅批准池州市政府委托贵池区政府征收该区马衙街道办事处峡山、碧山社区部分集体土地，包括程汉标的承包山场。程汉标认为其被征收的林地超过1.16亩，达到2亩多，故该争议焦点需要查明的关键问题是，征收部门征收程汉标林地的亩数。首先，在行政程序中，池州市贵池区林业局于2017年9月4日向该区政府报告称，经安徽省林业厅皖林地审字〔2009〕032号批准使用相关集体林地9.8938公顷，程汉标的林地在上述范围内。其次，贵池区马衙街道峡山社区居民委员会称2009年该市公安局建设征地时，程汉标有1.16亩林地被征收并附领款证明材料。最后，在二审程序中，贵池区马衙街道峡山社区居民委员会组织了现场勘查，程汉标小地名为“姜长洼”的林权证登记面积为8亩，经林业部门现场测绘查明该宗林地被征用后剩余山场为7.2亩并附测绘示意图。从上述证据的内容上看，均认为程汉标有1.16亩土地被征收，尚有7.2亩土地未被征收，上述被征收、未征收土地面积8.36亩（1.16亩+7.2亩）大于林权证登记面积8亩。从上述证据的形式看，是由多个行政机关或职能部门依职权各自勘查形成相应记录。从证据的形成时间上看，在案涉争议的行政处理阶段、一审、二审诉讼程序中，均有证据证明其被征收林地的亩数。因此上述证据基本可以形成证据链，能够证明程汉标被征收林地为1.16亩。上诉人程汉标在起诉时认为有2亩林地被征收，一审庭审中又称有3亩林地被征收，前后矛盾；林地所有权人集体经济组织其上述陈述不予认可；上诉人认为超范围征收林地，提供了施工现场照片等，在没有其他证据佐证的情况下难以分辨出该施工现场与林权证记载的林地相对应；故上诉人提供的上述证据尚无法证明其林地被超范围征收。 需要说明的是，本案系由程汉标认为池州市公安机关建设侵占其林地而引发，程汉标亦于2017年向相应职权机关提出过确权申请，故相应职能部门应当依法、依规、公正、及时地履行法定职责，从根本上解决行政争议。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人程汉标的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人程汉标负担。 本判决为终审判决 审判长  王玉圣 审判员  蒋春晖 审判员  宋 鑫 二〇二〇年四月九日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。