山西省晋城市中级人民法院行政判决书（2020）晋05行初1号原告张书堂，男，1964年9月15日出生，汉族，住长治市。被告长治市上党区人民政府，住所地长治市上党区迎宾西街295号。法定代表人段尧刚，任区长。出庭负责人王练兵，任副区长。委托代理人杨艳娜，山西隆德晟律师事务所律师。张书堂因不服长治市上党区人民政府不予行政复议，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。原告张书堂、被告长治市上党区人民政府出庭负责人王练兵、委托代理人杨艳娜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年10月29日，长治市上党区人力资源和社会保障局作出《关于张书堂同志诉求提前退休的答复》，张书堂不服，向长治市上党区人民政府提出复议申请。2019年12月2日长治市上党区人民政府对张书堂作出《不予受理行政复议申请决定书》（长上政复不字〔2019〕第2号），对张书堂提出的复议申请，认为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，根据该法第十七条的规定，决定不予受理。原告诉称，根据国发（1978）104号第一条第二款，男55岁女45岁退休。根据劳人护（1985）6号第三条，在海拔4500米工作，可按国发（1978）104号第一条第二款规定退休。2019年原告年满55周岁，向上党区人民政府和该区人力资源和社会保障局提出书面申请。2019年10月29日，上党区人力资源和社会保障局给上党区退役军人事务局出具书面答复函《关于张书堂同志诉求提前退休的答复》。原告不服该文件，认为现在已经不是现役军人，完全符合国家提前退休政策（本人原始档案清楚记录了高海拔工作事实，外省文件政策也支持高海拔长期服役的退役人员提前退休）。2019年12月2日长治市上党区人民政府对张书堂作出《不予受理行政复议申请决定书》。原告认为，上党区人力资源和社会保障局的行为违反法律规定，侵犯了原告的合法利益，属于复议范围，被告应当依照《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一款的规定，受理原告的复议申请。诉讼请求：1、撤销长治市上党区人民政府《不予受理行政复议申请决定书》；2、请求纠正长治市上党区人民政府不予复议的违法行为，进行复议并支持原告复议请求；3、本案诉讼费由被告承担。被告长治市上党区人民政府答辩称，一、原告的行政复议申请不属于行政复议的受理范围。首先，原告复议申请：“请求上党区政府责令上党区人力资源和社会保障局，尽快给高原部队营职复员军官张书堂办理提前退休手续”。该请求是原告要求被告履行监督职能，并非对某一具体行政行为不服。其次，长治市上党区人力资源和社会保障局作出的《关于张书堂同志诉求提前退休的答复》并非具体行政行为，是人社局向上堂区退役军人事务局致函的回复，是退役局办理信访事项中的过程性文件，并不对外发生法律效力；二、答辩人作出的行政复议决定程序正当，适用法律正确；三、原告第二项诉求无事实及法律依据，应依法驳回。该项职责不属于被告的职责范围。被告长治市上党区人民政府为证明其行为合法性，提交的证据及证明目的如下：第一组证据：1、行政复议申请并协商退休渠道沟通函；2、催办退休告知书；3、催办退休告知书（二）；4、长治市上党区人力资源和社会保障局《关于张书堂同志诉求提前退休的答复》；5、长治市上党区人民政府《不予受理行政复议申请决定书》及送达回证。欲证明原告的复议请求不属于复议范围，被告复议程序正当，适用法律正确。第二组证据：6、长治市上党区信访局信访登记材料；7、长治市上党区退役军人事务局信访材料。第三组证据：相关法律依据。原告为证明其主张，提交的证据如下：1、国发（1978）104号文件；2、劳人护字（1985）6号文件；3、渝劳社办发（2002）74号文件；4、微信聊天记录；5、张书堂在藏工作原始档案记录；6、张书堂军官复员证书；7、长治市上党区人民政府《不予受理行政复议申请决定书》；8、行政复议申请；9、长治市上党区人力资源和社会保障局《关于张书堂同志诉求提前退休的答复》；10、行政复议文书领取签字表；11、张书堂信访事项答复意见书。针对被告提交的证据，原告认可其真实性。针对原告提交的证据，被告的质证意见为：对证据1、2、3、5、6、7、8、9、10、11真实性无异议，其中证据1、2、3、5、6与本案无关联；对证据4真实性不认可。根据审理及质证，本院对被告提交的证据的真实性予以认可。本院对原告提交的证据1、5、6、7、8、9、10、11予以认可。证据2已经废止，证据3与本案不具有关联性，证据4不具有客观性，对这些证据不予采信。经审理查明，原告张书堂于1983年10月入伍，于1999年3月自愿复员回乡。2019年张书堂同志以在青藏高原服役，身体受到损伤为由，请求依照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》等文件予以办理提前退休。张书堂以信访的形式向长治市上党区退役军人事务局进行反映，退役军人事务局以信访案件予以受理。退役军人事务局就张书堂信访事项向长治市上党区人力资源和社会保障局致函，长治市上党区人力资源和社会保障局于2019年10月29日作出《关于张书堂同志诉求提前退休的答复》，认为张书堂要求提前五年退休于法无据，建议其到法定年龄再办理退休手续。退役军人事务局就张书堂信访事项进行答复并附上述人社局答复。张书堂不服，向长治市上党区提出《行政复议申请并协商退休渠道沟通函》，长治市上党区政府作出前述不予受理决定，张书堂不服，提起诉讼。本院认为，其一，张书堂为国家复员军人，曾经在青藏高原地区服役多年，为国家作出贡献。根据国家优待军人军属、退役军人的精神，张书堂是否应该享受提前退休的待遇，是一个应当慎重考虑、认真对待的问题。其二，长治市上党区人力资源和社会保障局作出的《关于张书堂同志诉求提前退休的答复》是可复议的行政行为。第一，长治市上党区人力资源和社会保障局具有核定退休待遇的相关职权；第二，该答复实质是对张书堂是否可以提前退休的决定，对张书堂的权利义务产生了影响；第三，该答复是有权机关对张书堂的诉求首次作出的有实质权利义务内容的处理行为；第四，虽然该答复产生于信访过程中，但并不能因此否定其是行政机关作出的对相对人有利害关系的行政行为的性质，该行为是套了个“信访处理”外壳的行政行为。针对该行政行为，应当给原告以复议的救济权。其三，原告的复议申请意思明确，符合法律规定。原告复议申请诉求虽然没有直言对长治市上党区人力资源和社会保障局《关于张书堂同志诉求提前退休的答复》不服，但是综合其申请，明显是该意思。而且被告《不予受理行政复议申请决定书》中称“申请人对被申请人所出的‘关于张书堂同志诉求提前退休的答复’不服，于2019年11月27日向本机关提出了行政复议申请”，可知，被告明确知道原告的复议诉求。其四，被告不予受理原告复议申请，缺乏法律依据。长治市上党区人力资源和社会保障局作出的《关于张书堂同志诉求提前退休的答复》是对张书堂权利产生影响的首次处理行为，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定的可复议的范围，是可复议的行政行为，被告不予受理，缺乏法律依据。综上，被告对原告复议申请不予受理，缺乏法律依据，本院予以纠正；原告诉请被告予以复议，符合法律规定，本院予以支持；原告诉请支持其复议申请中的具体事项，则属复议机关复议权限范围，本诉不予涉理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：一、撤销长治市上党区人民政府作出的长上政复不字〔2019〕第2号《不予受理行政复议申请决定书》；二、长治市上党区人民政府依照法律规定对原告的复议申请事项进行复议；三、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告长治市上党区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 李先翠审 判 员 郑金坤人民陪审员 刘丽萍 二○二○年四月三十日法官 助理 杨亚锋书 记 员 石丹丹