辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终67号上诉人（原审原告）：黄云洲，男，1953年2月16日出生，汉族，住铁岭市银州区。被上诉人（原审被告）：铁岭市银州区人民政府，住所地铁岭市银州区市府路15号。法定代表人：李铁刚，该区政府区长。委托诉讼代理人：刘丰瑞，该区住房和城乡建设局工作人员。委托诉讼代理人：张军，辽宁守衡律师事务所律师。黄云洲因诉铁岭市银州区人民政府（以下简称银州区政府）申请行政复议不予答复一案，不服铁岭市中级人民法院（2019）辽12行初57号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告黄云洲于2019年9月11日，以铁岭市银州区住房和城乡建设局为被申请人，向被告银州区政府申请行政复议。被告银州区政府对黄云洲的复议申请，未作出答复。2019年9月18日，铁岭市银州区司法局作出《行政复议申请不予受理告知书》，并向黄云洲送达。银州区政府明确表示司法局作出的上述不予受理告知行为是司法局的独立职权行为，与银州区政府之间不存在委托关系，银州区政府对司法局作出的行政复议申请不予受理告知行为不承担法律责任。黄云洲对银州区政府未作出答复行为以及银州区司法局作出的不予受理告知行为均不服，向原审法院提起本案诉讼。另查明，原告黄云洲在起诉状中列明的共同原告罗福来对本案诉讼不知情、不参与，并要求撤出诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求。上述规定中的“有具体的诉讼请求”主要是指要有具体确切的被诉行政行为。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。本案中，黄云洲虽然仅将银州区政府作为被告提起行政诉讼，但其两项诉讼请求中，既包含对银州区政府未予答复其行政复议申请行为不服提出的履行法定职责之诉，也包含对银州区司法局作出的不予受理行政复议告知行为不服提出的要求确认无效之诉。尽管两项诉讼请求均与黄云洲提出行政复议申请有关，但因银州区政府在诉讼中明确表示其与司法局之间不存在行政复议的委托受理关系，司法局作出的行为是其独立的职权行为，由司法局独立承担责任，所以，黄云洲提出的两项诉讼请求应当属于对两个行政机关的不同性质的行为有异议，提出的完全独立的两项诉讼请求。黄云洲提出的两项诉讼请求，不符合在一个行政诉讼案件中一并审查的条件。在庭审过程中，原审法院多次向黄云洲释明要求其明确一项具体的诉讼请求，并可对另一诉讼请求另行提起行政诉讼，同时告知其不予明确诉讼请求的法律后果，但黄云洲坚持不予变更诉讼请求。因此，黄云洲的起诉属于诉讼请求不具体，不符合行政诉讼的起诉条件。另需指出，黄云洲在起诉状中列明的共同原告罗福来，因其本人未到现场立案，在原审法院向其送达受理通知书时，其本人表示对黄云洲起诉一事不知情，其本人不参与诉讼，并向原审法院出具书面说明，因此，该院不再将罗福来作为诉讼参与人，不再向其送达法律文书。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告黄云洲的起诉。案件受理费50元，退回原告黄云洲。黄云洲上诉称，（一）原审裁定认定事实和适用法律都有错误。1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第七十三条规定：“根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；…”按照上述规定，原审法院应当对本案中两个行政行为合并审理。原审裁定认定“黄云洲提出的二项诉讼请求，不符合在一个诉讼案件中一并审查的条件”错误。另外，上诉人的两个诉讼请求与上述两个行政行为具有因果关系，且符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，原审裁定驳回起诉确有错误。2.行政诉讼法解释第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责。可见，原审法院应当适用行政诉讼法第七十二条的规定，判决被上诉人在一定期限内履行对上诉人的复议申请作出书面处理意见的法定职责。原审法院适用行政诉讼法解释第六十九条的规定，裁定驳回上诉人的起诉，必然违背行政诉讼法第七十二条的规定。（二）原审程序违法影响公正裁判。1.原审庭审笔录并未记录审判人员依法审查上诉人起诉的两个行政行为是否符合合并审理的条件，更未审查两个诉讼请求是否符合“有具体的诉讼请求”的起诉条件，可以证明原审裁定相关认定没有事实依据。2.根据行政诉讼法解释第一百三十条的规定，被上诉人的原审委托代理人郭晓勇不属行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关相应的工作人员”，不具有委托代理人的资格。原审法院开庭审理遗漏了应当参加诉讼的被上诉人的委托代理人。3.根据行政诉讼法解释第二十六条第二款的规定，在原审法院未追加银州区司法局为被告的情况下，上诉人可以要求该局以第三人身份参加诉讼。原审法院既不追加银州区司法局为被告，又对上诉人要求该局以第三人身份参加诉讼的申请不予准许，属遗漏了应当参加诉讼的第三人。4.根据行政诉讼法解释第四十一条“原告或者第三人要求相关行政执法人员出庭说明的，人民法院可以准许”的规定，上诉人请求银州区司法局的工作人员出庭作证合法。原审法院对上诉人的申请未予准许，剥夺了上诉人的诉讼权利，违反法定程序。综上，请求撤销一审裁定，发回重审或查清事实后改判支持上诉人的诉讼请求。银州区政府答辩称，（一）上诉人不具有申请行政复议的主体资格。（二）上诉人所诉的不予受理复议申请决定系铁岭市银州区司法局作出的，上诉人起诉被上诉人主体错误。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉正确，请求二审法院予以维持。本院二审查明的事实与原审裁定认定事实一致。本院认为，行政诉讼法解释第七十三条第（一）项规定是指两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服，向同一人民法院起诉作出行政行为的行政机关，人民法院可以合并审理。本案中，上诉人黄云洲并未以银州区司法局为被告提起行政诉讼，故其依据上述规定要求合并审理的上诉主张不能成立。关于上诉人黄云洲的起诉是否应当受理问题。黄云洲所提两项诉讼请求，如果分别单独提出来，均符合行政诉讼法解释第六十八条规定的“有具体的诉讼请求”情形，但在一个诉讼中同时提出来，导致所诉行政行为不具体。在黄云洲经释明拒绝更正的情况下，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。关于原审裁定是否违反行政诉讼法第七十二条规定的问题。行政诉讼法第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”而人民法院进行实体审理并作出判决的前提是原告的起诉符合法律规定的条件。如前所述，因黄云洲的起诉不符合起诉条件，原审法院裁定驳回其起诉并不违反行政诉讼法第七十二条的规定。关于原审程序是否违法问题。首先，人民法院对案件的审查活动并不仅仅局限于庭审中，故黄云洲关于原审庭审笔录未记载相关审查活动因而影响公正裁判的上诉主张不能成立。其次，按照机构改革方案，政府法制机构的相关职能并入司法行政机关，而行政诉讼法解释第一百三十条第二款规定地方人民政府法制机构的工作人员可以视为被诉人民政府相应的工作人员，故银州区司法局副局长郭晓勇具有银州区政府委托代理人的资格。再次，黄云洲起诉时并未列银州区司法局为被告，且该局不属法律规定应当由人民法院追加为被告或者第三人的主体，故黄云洲关于原审法院未追加银州区司法局属遗漏应当参加诉讼第三人的上诉主张缺乏法律依据。最后，黄云洲申请银州区司法局相关工作人员出庭作证，不符合行政诉讼法解释第四十一条规定的“原告或者第三人要求行政执法人员出庭说明的，人民法院可以准许”的情形，故对其关于原审法院不予准许违反法定程序的上诉主张，本院不予支持。综上，黄云洲的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二〇年四月二十四日法官助理尹慧慧书记员赵晓迪（代）