福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽07行初12号 原告钱德祖，男，1952年12月1日出生，汉族，住宁德市蕉城区。 委托代理人陈晓慧，福建晨信律师事务所律师。 被告福建省宁德市人民政府，住所地宁德市闽东中路35号。 法定代表人梁伟新，市长。 委托代理人李立春，宁德市司法局工作人员。 委托代理人黄宇健，福建环三律师事务所律师。 第三人颜宁位，男，1953年9月17日出生，住宁德市蕉城区。 第三人颜宁健，男，1957年5月9日出生，住宁德市蕉城区。 第三人颜广正，男，1970年10月22日出生，住宁德市蕉城区。 委托代理人刘淑贝，宁德市蕉城区海西法律服务所法律工作人员。 第三人宁德市蕉城区人民政府，住所地宁德市八一五中路11号。 法定代表人何必良，区长。 委托代理人周安林、卓烨，蕉城区人民政府工作人员。 原告钱德祖不服被告福建省宁德市人民政府行政复议一案，于2020年3月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月9日立案后，于2020年3月21日向被告宁德市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案，原告钱德祖的委托代理人陈晓慧，被告宁德市人民政府的委托代理人李立春、黄宇健，第三人颜宁位、颜宁健、颜广正的委托代理人刘淑贝，第三人宁德市蕉城区人民政府的委托代理人周安林、卓烨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告宁德市人民政府于2020年1月7日作出宁政行复（2019）45号《行政复议决定书》，以复议被申请人宁德市蕉城区人民政府认定事实不清，证据不足为由，决定撤销宁德市蕉城区人民政府于1999年1月1日作出的NO：005106《土地承包经营权证》中沙帽土地0.21亩登记事项。 原告钱德祖诉称，1.本案行政行为发生在《行政复议法》和《行政复议法实施条例》颁布实施之前，不符合行政复议受理条件。2.宁德市蕉城区人民政府向原告颁发《土地承包经营权证》的时间是1999年1月1日，第三人于2019年10月12日申请复议，超过复议申请期限。3.涉案土地承包经营权依法由原告享有，第三人对案涉土地不享有土地承包经营权。被告作出行政复议决定认定事实不清、适用法律错误。请求法院判决：撤销宁德市人民政府于2020年1月7日作出的宁政行复（2019）45号《行政复议决定书》。 答辩人宁德市人民政府辩称，本案第三人的行政复议申请没有超过法定期限，答辩人作出行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人颜宁位、颜宁健、颜广正辩称，1995年第三人承包的土地在没有经过法定程序的情况下就被分配给原告，且原告从未使用过该地块，原告诉争的集体土地承包经营权证的来源是不合法的。被告宁德市人民政府作出的复议决定保护了第三人的合法权益，复议决定正确。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人宁德市蕉城区人民政府辩称其服从被告宁德市人民政府作出的行政复议决定。 在法定期限内被告宁德市人民政府向本院提供以下证据：1.颜宁位等3人《行政复议申请书》及相关证据材料，证明颜宁位等3人因不服宁德市蕉城区人民政府1999年1月1日向原告颁发涉及沙帽0.21亩土地的《土地承包经营权证》，于2019年10月14日向被告申请复议，并提交相关证据材料；2.《行政复议立案审批表》，证明本案依法审批后于2019年10月14日予以受理；3.《行政复议申请受理通知书》及其送达回证，证明被告于2019年10月14日受理本案并书面告知复议申请人颜宁位等人；4.《行政复议答复通知书》及其送达回证，被告依法将行政复议申请书副本送给被申请人宁德市蕉城区人民政府，并告知其在法定时限内提出书面答复及提交相关证据、依据和其他材料；5.《第三人参加行政复议通知书》及其送达回证，证明被告认为原告与行政复议案件有利害关系并通知其作为第三人参加行政复议；6.《行政复议答复书》及《证据目录》，证明被申请人宁德市蕉城区人民政府向复议机关提出的书面答复意见并提交相关证据、依据和其他有关材料；7.《行政复议答辩书》《第三人证据清单》及委托代理人的委托手续；证明原告以行政复议第三人身份向复议机关提交答辩书、相关证据及委托代理人的委托手续；8.《延期审理通知书》及其送达凭证，证明本案情况复杂不能再法定期限内作出行政复议决定，经负责人批准延长30天并告知各方当事人；9.1995年3月25日《土地调整落实表》等材料，证明复议机关在复议申请期间调取的材料；10.《宁德市人民政府公文处理单》《行政复议决定书》及其送达凭证；证明本案经行政复议机关负责人同意后于2020年1月7日作出《行政复议决定书》并送达各方当事人。被告还向本院提交：《中华人民共和国行政复议法》第9、17、22、23、28、31条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第9、15、27、28条，中共中央、国务院“关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施”（中发[1993]11号）第一条，中共中央办公厅、国务院办公厅“关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知”（中办发[1997]16号）第二条，《中华人民共和国农村土地承包法》第23条，《农村土地承包经营权证管理办法》第2条等作为其作出行政复议决定的法律依据。 在法定期限内原告钱德祖向本院提供以下证据：1.宁政行复（2019）45号《行政复议决定书》，证明被诉行政行为具体内容；2.身份证及户口簿，证明原告系宁德市蕉城区村民委员会集体经济组织成员，依法享有土地承包经营权；3.编号为集用（霍村）字第039023号《集体土地使用权证》，证明1995年1月10日，宁德市霍童镇霍童村经济合作社将案涉土地发包给原告家庭承包经营；4.《宁德市耕地承包合同书》，证明1998年12月31日，宁德市霍童镇霍童村民委员会将案涉土地发包给原告家庭承包经营，承包经营时间从1999年1月1日至2028年12月31日。5.编号为005106号《土地承包经营权证》，证明1999年1月1日，沙帽0.21亩土地发包给原告家庭承包经营，被告宁德市蕉城区人民政府向原告颁发了《土地承包经营权证》，承包经营时间从1999年1月1日至2028年12月31日，该土地承包经营权证属于《农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定的县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。 第三人宁德市蕉城区人民政府和第三人颜宁位等3人未向法庭提交证据。 上述证据经庭审质证，本院结合各方的质证意见作如下认证：原告对被告提交程序性证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为上述证据不能证明被告作出复议决定程序合法。对被告提交的第三人颜宁位等3人在行政复议时提交的7份证据认为，其中：《残疾人证》《国有土地使用证》与本案不具有关联性，霍童粮站出具的证明不具有真实性、合法性。照片和证人证言不具有真实性，且证人未出庭作证，不能作为证据使用。对被告提供的宁德市蕉城区人民政府在行政复议时提交的证据没有异议。第三人宁德市蕉城区人民政府和颜宁位等3人对被告提交的证据不持异议。经审查，本院认为被告提交的《国有土地使用证》与本案不具有关联性、证人证言因证人未出庭作证，本院不予采用。对被告提交的其他证据，具备证据的真实性、合法性、关联性（以下简称“三性”），本院予以采用。 被告对原告提交证据的真实性、合法性、关联性等没有异议，仅对证明目的提出异议，经审核，本院认为原告提交的证据具备证据的“三性”，对原告提交的证据均予采用。 经审理查明：诉争承包经营权证载明的沙帽地块位于宁德市蕉城区，第三人颜宁位、颜宁健、颜广正（颜宁杰的儿子）是一家庭户，是争议地块所在的霍童村第39村民小组村民。1981年左右，第三人家庭取得了包括诉争地块在内的沙帽地块面积为1.8亩的集体土地承包经营权。1985年，第三人家庭将该地块中的0.5亩用于建房。1992年3月1日，霍童村经济联合社（甲方）与承包户主颜宁杰（乙方）签订了《农业承包合同证》，该合同载明颜宁杰户承包地总面积2.9亩，其中沙帽地块面积1.8亩；承包年限四年，自1992年3月15日至1995年12月30日止。1995年1月10日，霍童村经济合作社向原告发放集用（霍村）字第039023号《集体土地使用证》，将第三人家庭承包的沙帽地块中的一部分0.21亩颁证给原告。1999年1月1日，宁德市蕉城区人民政府依据该集体土地使用证上记载的内容，向原告发放了ＮＯ:005106《土地承包经营权证》。2019年9月28日，霍童村民委员会向申请人发出《告知书》，告知“其于2019年9月25日接到蕉城区人民法院（2019）闽0902民初4407、4408、4409、4410、4411、4412等6份应诉通知书及传票，是关于霍童村沙帽土地承包经营权确认纠纷一事，因该诉讼牵涉到你们等户。”第三人收到该《告知书》后，知晓其耕作地块的土地承包经营权被蕉城区人民政府颁证确权给原告，于2019年10月14日向被告宁德市人民政府申请行政复议，请求撤销宁德市蕉城区人民政府颁发给原告的诉争土地承包经营权证。被告经审查后于2020年1月7日作出宁政行复（2019）第45号《行政复议决定书》，撤销宁德市蕉城区人民政府作出的ＮＯ：005106《土地承包经营权证》中沙帽土地0.21亩登记事项。原告不服该复议决定，于2020年3月9日向本院提起本案诉讼。 另查明，1981年第三人家庭承包诉争沙帽地块后，长期占有并实际耕作使用该地块，该占有使用状态在诉争《土地承包经营权证》颁发前后均未改变，一直延续至今。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条第一款规定:“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,向上一级地方人民政府申请行政复议。”宁德市人民政府作为上一级人民政府,对蕉城区人民政府颁发土地承包经营权证的行为具有受理复议和作出复议决定的法定职责。本案争议焦点：1.宁德市人民政府是否应当受理本案复议申请；2.被诉行政复议决定程序是否合法；3.被诉行政复议决定结果是否合法、适当。分述如下： 1.关于宁德市人民政府是否应当受理本案复议申请的问题。本案被诉行政复议审查的对象是1999年1月1日宁德市蕉城区人民政府给原告发放土地承包经营权证的行为。原告提出二点意见：第一，颁证行为发生于《行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）实施之前，上述法律和行政法规对宁德市蕉城区人民政府颁证行为没有溯及力。因此本案不符合行政复议受理条件。第二，第三人的行政复议申请超过复议申请期限。第三人申请行政复议的时间为2019年10月14日，距行政行为作出之日已超过20年，超过行政复议申请的法定期限。本院认为，第一，1994年修订的《行政复议条例》第九条第（三）项规定：“公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服可以向行政机关申请复议：（三）认为行政机关侵犯法律、法规规定的经营自主权的”，本案宁德市蕉城区人民政府的颁证行为符合《行政复议条例》关于行政复议受理的条件，属于行政复议的申请范围。第二，经查，宁德市蕉城区人民政府的颁证行为至行政复议申请之日确已超过行政诉讼法规定的20年最长起诉期限，但宁德市人民政府受理行政复议申请后经审查认为案情特殊且颁证行为存在重大明显违法问题，遂采取纠错方式，撤销蕉城区人民政府作出的颁证行为。本院认为，上级行政机关秉持实事求是、有错必纠的原则，有权行使监督权力纠正下级行政机关明显不当的行为，保障相关权利人的合法利益。且行政复议法并未规定申请行政复议的最长期限为20年。本院对被告行使自纠的权力予以尊重。原告关于宁德市人民政府违法受理复议申请的主张，本院不予支持。 2.关于被诉行政复议决定程序是否合法的问题。被告宁德市人民政府提交了《行政复议案件立案审批表》《行政复议申请受理通知书》《行政复议答复通知书》《延期审理通知书》《宁德市人民政府公文处理单》《行政复议决定书》及送达回证等证据，足以证明被告在本次行政复议受理、审查、决定作出的过程中的行为均符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》相关程序性规定。原告认为，根据《行政复议法实施条例》第三十二条的规定，行政复议案件应当由2名行政复议人员承办。经查，本案行政复议中送达回证的填发人与公文处理单的拟稿人均为“李立春”，但公文处理单中的会稿人为多人。本院认为，《行政复议法实施条例》第三十二条规定的是“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。”“参加”与“承办”二者并不等同，被告提供的证据能够证明参加讼争行政复议案件的行政复议人员人数为2人以上，符合法律规定，原告的主张系对法律的误解，本院不予支持。 3.关于被诉行政复议决定结果是否合法、适当的问题。首先需要明确，我国历次土地政策改革的目的都是为了保障农民的合法权益，提高农民的积极性，绝非通过改革措施剥夺农民的土地，使其变为失地农民。从本案情况看，一是在1994年土地综改中，第三人家庭享有承包经营权的土地被分配给原告等人时，其于1992年3月1日通过《农业承包合同证》获得诉争土地承包经营权，承包期限尚未届满。原宁德市（现蕉城区）霍童镇霍童村39组（以下简称霍童村39组）于1994年以土地综改的名义将诉争土地重新分配，并于2015年1月10日由霍童村经济合作社将诉争土地的集体土地使用证颁发给原告，但无证据证明此次土地重新分配经过民主议定程序。二是第三人家庭在此次土地综改中原承包经营的土地被分配给原告等人，却未获得其他土地的承包经营权。虽然，霍童村39组的土地清册显示其另行分配0.82亩地名“水尾”的土地给第三人家庭，但第三人家庭从未使用过该土地，无证据证明第三人家庭知道“水尾”的土地是第三人的承包地。更未与原告一样取得霍童村经济合作社颁发的集体土地使用证。也无证据证明宁德市蕉城区人民政府为第三人家庭办理该“水尾”0.82亩土地的土地承包经营权证，将该土地的承包经营权确权给第三人家庭，且该土地于2005年在宁屏路建设时被征用0.648亩，亦无证据证明霍童村民委员会将土地补偿款支付给第三人家庭。综上，霍童村经济合作社将诉争土地的集体土地使用证颁发给原告，使原告无地可耕，该行为显失公平，也违背了农村土地承包经营改革精神，明显违法。宁德市蕉城区人民政府以霍童村经济合作社违法颁发的集体土地使用证作为权源依据，向原告颁发土地承包经营权证，该发证行为认定事实不清，证据不足。被告宁德市人民政府作出行政复议决定，撤销诉争土地承包经营权证中关于诉争土地登记事项并无不当，应予支持。 综上所述，宁德市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法，处理结果正确，本院予以支持。原告的诉讼请求理由和依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下: 驳回原告钱德祖的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告钱德祖负担。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于福建省高级人民法院。 审判长  张文硕 审判员  吴良福 审判员  张钰梅 二〇二〇年四月二十八日 法官助理黄飙 书记员陈虹 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。