宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终28号 上诉人（原审被告）贺兰县自然资源局，住所地宁夏回族自治区贺兰县。 法定代表人王岩弘，局长。 委托代理人尤进忠，该局法规监察室工作人员（特别授权）。 委托代理人汤沐，宁夏诚托律师事务所律师（一般代理）。 被上诉人（原审原告）贺兰县金贵镇雄英砖厂，住所地宁夏回族自治区贺兰县。 经营者张学忠，男，1962年3月9日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 委托代理人高婷，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人王海燕，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。 上诉人贺兰县自然资源局因与被上诉人贺兰县金贵镇雄英砖厂行政赔偿一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初459号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，原告贺兰县金贵镇雄英砖厂于2002年6月25日注册成立，经营者为张学忠，2013年6月停止经营。2013年4月5日，因宁夏生态纺织产业示范园区项目用地，贺兰县金贵镇雄英村村民委员会与张学忠及其妻子马金霞、父亲张明就位于××县二社耕地分别签订了《征地协议》，其中用张学忠耕地26面，补偿金额491790元;征用马金霞耕地38.5亩，补偿金额728227.5元；征用张明地20亩，补偿金额378300元。上述《征地协议》中均记载“甲、乙双方签订协议后，由甲方以货币补偿的方式于2013年3月底前一次性支付乙方土地补偿安置费及附着物补偿费”、后上述补偿款均已支付。2018年8月31日，银川市兴庆区人民法院在审理（2018）宁0104行初221号案件时向贺兰县金贵镇人民政府送达《协助调查函》，就张学忠《征地协议》中是否包含土地上附着物补偿，征地补偿资金来源，是否委托北京北方亚事资产评估有限公司宁夏五联分公司对该被征收土地上的附着物进行价值评估等问题进行核实。2018年9月10日，贺兰县金贵镇人民政府作出《关于对兴庆区人民法院要求协助调查问题的复函》，主要内容为:“……二、2013年4月5日，金贵镇雄英村村民委员会与张学忠、马金霞、张明签订了《征地协议》，因附着物赔偿未达成协议，张学忠砖厂只征用了土地，并未征用附着物。三、第二项所列土地为贺兰县人民政府宁夏生态纺织产业园项目建设用地，补偿资金由贺兰县人民政府筹措。四、2015年，贺兰县征用雄英村二社用地用于光明路项目建设用地，张明砖厂在征地范围内。2015年8月我镇聘请五联分公司对张明砖厂进行了价值评估，经过多次协商，于2016年签订了协议，该砖厂征地拆迁与张学忠砖厂地拆近并非同一时间进行，非同一项目用地”。 2018年4月20日，贺兰县人民政府办公室印发贺政办发[2018]66号《关于印发贺兰县黏土砖厂专项整治行动方案的通知》，要求对全县范围内四大类砖厂全部关停取缔。其中第一大类包括未依法取得营业执照、采矿许可证、安全生产许可证的黏土砖厂。2018年5月9日，被告贺兰县自然资源局牵头组织多个单位联合对原告砖窑进行了强制拆除。原告对强制拆除行为不服，提起行政诉讼，诉请包括确认行政机关强制拆除砖窑的行为违法和赔偿经济损失两个方面，银川市兴庆区人民法院审理后作出（2018）宁0104行初221号行政赔偿判决书，认为原告砖厂未办理安全生产许可证、排污许可证、采矿许可证，不符合生产经营条件，根据国家环保政策的要求，应当予以拆除，强制拆除砖窑的行为合法，驳回原告的诉讼请求。原告提起上诉后，银川市中级人民法院于2019年5月17日终审作出（2019）宁01行终78号行政判决书，撤销（2018）宁0104行初221号行政判决；确认被告2018年5月9日强制拆除原告砖窑的行政行为违法；责令被告于判决生效之日起六十日内针对原告的赔偿请求作出处理。判决生效后，被告于2019年7月26日作出《关于对上诉人贺兰县金贵镇雄英砖厂赔偿请求的处理意见》（以下简称“处理意见”），对强制拆除既无土地证又无营业执照、安全生产许可相关手续的每个砖窑给予5000元的补偿，于处理意见书送达十五日内发放。原告对该处理意见不服，向法院提起本案行政诉讼，请求依法判令：1、撤销被告作出的《关于对上诉人贺兰县金贵镇雄英砖厂赔偿请求的处理意见》，被告赔偿原告砖窑被强拆的各项损失2014160.23元；2、本案诉讼费及其他相关费用由被告承担。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该规定，行政机关和履职人员违法行使职权，行政相对人合法权益受到损害，损害结果与违法行为之间存在因果关系，三者共同构成国家赔偿的必然要件。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”银川市中级人民法院在审理（2019）宁01行终78号案件中，仅依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，从行政行为的程序性方面确定贺兰县自然资源局强制拆除砖窑的行为违法，没有对强制拆除行为的事实根据、职责权限、法律依据、行为目的等事项进行审查和判定，结合本案原告的诉讼请求，法院可以对上述未审查事项继续进行审查。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案中，被告提出其实施强制拆除砖窑的主要理由为该砖厂未取得营业执照、采矿许可证、安全生产许可证，属于整治拆除对象，提交贺政办发[2018]66号《关于印发贺兰县黏土砖厂专项整治行动方案的通知》。法院审查认为，该《通知》要求对四大类砖厂进行专项整治，通过整治关停取缔全县所有粘土砖厂，整治主要步骤分为国土部门摸底、相关部门对合法性进行确定和国土部门牵头组织联合拆除。《安全生产许可证条例》第二条规定：“国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品生产企业实行安全生产许可制度。企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。”《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》《宁夏回族自治区矿产资源管理条例》规定，砖瓦用粘土属于矿产资源分类细目中非金属矿产，开办个体采矿需要办理采矿许可证。无采矿许可证擅自采矿或采矿许可证已经失效仍继续采矿的，由市、县(市)人民政府决定，责令立即停止开采，赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，并处以违法所得百分之五十以下罚款。《无证无照经营查处办法》第十二条规定：“从事无证经营的，由查处部门依照相关法律、法规的规定予以处罚。”第十三条规定：“从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。”根据以上法律法规的规定，张学忠经营的贺兰县金贵镇雄英砖厂属于采挖粘土生产砖瓦的个体采矿经营单位，不需要取得安全生产许可证。砖厂未取得采矿许可证继续经营的，应由县级人民政府决定责令停止开采。无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。被告在2018年5月对砖窑进行摸底调查时，张学忠经营的贺兰县金贵镇雄英砖厂2013年6月停止经营，已经不存在需要给予责令停止营业、罚款等行政处罚的情形，故贺兰县资源局确认的“砖厂未取得营业执照、采矿许可证、安全生产许可证，属于整治拆除对象”这一事实缺乏相应依据，属于事实认定错误。被告于2019年5月9日组织相关部门联合对原告砖窑直接实施拆除的行为，同样缺乏相应的职责权限依据和法律适用依据。原告在本案中提交的证据，可以证实涉案砖厂于2002年6月25日注册成立,2013年贺兰县金贵镇雄英砖厂使用的土地被征收，贺兰县金贵镇人民政府2018年9月10日向银川市兴庆区人民法院出具《关于对兴庆区人民法院要求协助调查问题的复函》，复函中表述的“因附着物赔偿未达成协议，张学忠砖厂只征用了土地，并未征用附着物”这一内容存在矛盾之处，被告在按照银川市中级人民法院（2019）宁01行终78号行政判决书的要求，针对原告的赔偿请求作出处理时，应当对贺兰县金贵镇雄英砖厂土地在2013年被征用时，地上附着物是否应当给予补偿，被强制拆除砖窑作为地上附着物是否已经获得补偿等情况先行向征收机关进行调查了解，针对被拆除砖窑是先行在土地征收中予以补偿还是在强制拆除行为中予以解决，会商后再结合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定作出是否赔偿的决定，但被告直接根据贺兰县人民政府的专题会议纪要内容作出《处理意见》，决定补偿原告5000元，该《处理意见》在格式上不符合文书规范要求，且未载明实施补偿的法律依据和补偿标准，属于主要证据不足的情形，应当予以撤销，撤销后由被告重新作出是否给予国家赔偿的决定。在被告未重新作出决定前，原告的赔偿请求法院暂不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销被告贺兰县自然资源局2019年7月26日作出的《关于对上诉人贺兰县金贵镇雄英砖厂赔偿请求的处理意见》；二、被告贺兰县自然资源局于判决生效之日起60日内重新作出处理决定。三、驳回原告贺兰县金贵镇雄英砖厂其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告贺兰县自然资源局负担。 宣判后，贺兰县自然资源局不服，向本院提起上诉称，黏土砖厂专项整治行动方案的通知》所载明的应当关停取缔的黏土砖厂，后上诉人牵头对被上诉人经营的砖厂中的砖窑进行了强制拆除。被上诉人曾因拆除事宜诉至法院要求确认拆除行为违法赔偿损失，经两审终审仅确认被告拆除行为程序违法，但是未支持被上诉人赔偿损失的请求，且两级法院均查明被上诉人砖厂缺乏《通知》要求的相关证照，属于依法应当关停取缔的砖厂，应当予以拆除，而被上诉人未主动拆除。贺兰县人民政府【2018】147号专题会议决定：“对强制拆除既无土地证又无营业执照、安全生产许可证相关手续的每个砖窑给予5000元的补偿”。故上诉人依据生效判决以及贺兰县人民政府【2018】147号专题会议纪要作出涉案的《处理意见》，并无不当。一审法院认定事实部分错误。上诉人所作《处理意见》有相应事实及法律依据，不应撤销。综上，请求二审法院：1.撤销银川铁路运输法院（2019）宁8601行初459号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人贺兰县金贵镇雄英砖厂辩称，一、是否应当赔偿。上诉人强制拆除的行为已经被确认违法，并且强拆就是造成被上诉人财产损害的行为。故上诉人应当赔偿被上诉人损失。二、赔偿标准的确定。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八款规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。被上诉人的直接损失就是砖窑被野蛮拆除造成的损失。上诉人作出的处理决定赔偿5000元，仅仅是依据贺兰县人民政府会议纪要中非常主观的认定作为标准，没有任何法律依据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，对主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定。被上诉人已经在第一次诉讼确认强拆行为违法时，就申请鉴定，直至对处理决定提起行政诉讼时仍坚持申请鉴定，但均未获准。三、上诉人认为被上诉人没有贺兰县人民政府关于《关于印发贺兰县黏土砖厂专项整治行动方案的通知》中要求的证照就属于应当被关停取缔的企业没有合法依据，这是用新的标准去约束几十年前旧的行为。这些砖厂在建厂之初是符合当时的法律、法规和国家政策的，且在经营过程中也曾办理过相应的许可证明，说明当时是符合相关规定的。不能一刀切的认为这些企业就是无证照，应当被取缔。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为上诉人贺兰县自然资源局向被上诉人贺兰县金贵镇雄英砖厂作出的涉案《处理意见》证据是否充分，赔偿标准是否合法。本院于2019年5月17日作出的（2019）宁01行终78号行政判决书认定上诉人强制拆除被上诉人经营砖窑的行政行为违法，责令上诉人针对被上诉人的赔偿请求作出处理。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八款规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。上诉人强制拆除被上诉人砖窑时未依法对现场财产进行登记保全，亦未制作物品清单并办理交接手续，故其作出涉案《处理意见》前应对拆除时被上诉人砖窑的财产进行调查，并依此确定赔偿内容。上诉人仅依据贺兰县人民政府专题会议纪要[2018]147号的会议决定作出《处理意见》，未载明赔偿的法律依据和标准，属于证据不足，依法应予撤销。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贺兰县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 宁 丽 二〇二〇年四月二十七日 书记员 段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……