湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)湘行终405号上诉人（一审原告）周沫，男，1962年11月3日出生，汉族，住衡阳市蒸湘区。委托代理人：彭琦，湖南居安律师事务所律师。委托代理人：蔡汶，湖南居安律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。法定代表人：朱健，该市市长。委托代理人：陈金娥，该市司法局工作人员。上诉人周沫因与被上诉人衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）行政复议一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2019）湘04行初143号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。衡阳市中级人民法院经审理查明，周沫是原衡山县黄金园实业有限责任公司的法定代表人，该公司于1998年1月15日成立，2017年5月15日被依法注销。在工商部门的登记信息中记载该公司有三名股东即自然人周克皓、周沫与湖南省华益实业有限公司。周沫提交的2017年5月18日签订的《股东协议》上约定公司注销后的权利义务由周沫承受，公司的所有资产、负债和对外债权债务均交由周沫处置。1999年7月，衡山县人民政府为原衡山县黄金园实业有限责任公司颁发山国用（1999）字第××号国有土地使用证。用途为综合用地，终止日期为2048年1月23日，面积2250平方米。2017年，衡山衡洲房地产开发有限公司取得湘（2017）衡山县不动产权第××号国有建设用地使用权证，用途为商服用地、住宅用地，使用期限为2002年11月29日起2052年11月28日止，面积为7183.65平方米。周沫认为山国用（1999）字第××号国有土地使用权与湘（2017）衡山县不动产权第××号国有建设用地使用权产生土地权属争议，向衡山县自然资源局提交《土地权属争议调查处理申请书》，请求调查衡山衡洲房地产开发有限公司开发的衡洲国际广场项目是否占用或部分占用争议宗地，或事实上取得了争议宗地的建设用地使用权登记；若存在上述行为，请求衡山县自然资源局、衡山县人民政府履行法定职责，责令衡山衡洲房地产开发有限公司停止土地违法行为，恢复宗地原状；注销给该公司颁发的土地使用权证等五项申请事项。衡山县自然资源局于2017年11月8日签收了周沫邮寄的《土地权属争议调查处理申请书》，衡山县自然资源局和衡山县人民政府对此没有做出处理。周沫于2018年1月17日向该院提起行政诉讼，请求责令衡山县自然资源局和衡山县人民政府履行法定职责，对其《土地权属争议调查处理申请书》所请求的五项申请进行调查处理。2018年5月17日，该院向原告送达了（2018）湘04行初5号行政判决书，责令衡山县人民政府、衡山县自然资源局依法履行受理周沫提出的土地权属争议调查处理申请，并依法作出处理结果的法定职责，衡山县自然资源局不服，提出上诉，湖南省高级人民法院维持了该院一审判决。2019年7月12日，衡山县人民政府作出山政土决字［2019］第2号《土地权属争议处理决定书》注销山国用（1999）字第××号国有土地使用证，维持衡山衡洲房地产开发有限公司所持有的湘（2017）衡山县不动产权第××号《不动产权证书》。在上述土地争议案件处理期间，周沫就上述行政行为向衡阳市政府申请行政复议，请求确认衡山县人民政府、衡山县自然资源局向衡山衡洲房地产开发有限公司颁发湘（2017）衡山县不动产权第××号《不动产权证书》违法；请求责令两被申请人作出1200万元的行政赔偿；依法确认衡山县人民政府作出的山政土决字［2019］第2号《土地权属争议处理决定书》第二项处理决定违法。该复议因上述土地权属争议处理尚未作出决定而中止，2019年10月21日，衡阳市政府作出衡府复决字［2018］38号《衡阳市人民政府行政复议决定书》，驳回了周沫对衡山县人民政府的复议申请；维持衡山县自然资源局为衡山衡洲房地产开发有限公司颁发的涉案《不动产权证书》；驳回原告赔偿请求。并认为周沫的第三项复议请求不应在本复议申请中提出，应当单独向复议机关提出复议申请。衡阳市中级人民法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关为被告，起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”本案中，因周沫对被告衡阳市政府作出的衡府复决字[2018]38号行政复议决定书分别提起诉讼，鉴于已经分别受理，本院经合并审理并当庭释明后，周沫确认本案所诉行政行为为衡阳市政府的不作为行为，故本案衡阳市政府为适格被告。但周沫在该院起诉的另一起案件（2019）湘04行初144号中，又对原行政行为提起诉讼。应当指出的是，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理，起诉复议机关不作为，直接的诉请虽然是要求人民法院撤销复议机关不予受理复议申请，但撤销不予受理复议申请的效果，则必然导致复议机关要对原行政行为的合法性作出认定和处理，违背一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。据此，对周沫的起诉应予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（十）项之规定，裁定驳回周沫的起诉。周沫预交的案件受理费50元，予以退还。上诉人周沫不服一审裁定，向本院提起上诉称：首先，本案是复议前置类行政诉讼，原审以“重复劳动”为由裁定驳回起诉错误。其次，本案与（2019）湘04行初144号行政裁定的诉讼也不冲突。上诉人正是遵照了原行政行为与复议行为区别对待的诉讼原则，才分别提起了两个诉讼。再次，本案起诉复议机关不作为，直接的起诉可以概括为“请求人民法院责令复议机关对衡山县人民政府的行政行为进行实体复议审理”。无论如何，本案均不会和144号案件形成交叉和重复。因为144号案件审查的“原行政行为”主要是针对行政赔偿，针对的是衡山县自然资源局的行政，而本案是针对衡阳市政府的复议行为，所以两个案件是两个独立的诉讼，对应两个不同的行政行为。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。衡阳市政府未提交书面答辩意见。当事人一审提交的证据已随案移送本院。二审对一审法院认定的事实予以确认。另查明：周沫起诉的另一个案件案号为（2019）湘04行初144号，该案是诉衡阳市人民政府行政复议决定及衡山县人民政府、衡山县自然资源局及第三人衡山衡洲房地产开发有限公司颁证行为并要求赔偿。其诉讼请求是：一、判决确认被告衡山县人民政府、衡山县自然资源局向第三人衡山衡洲房地产开发有限公司颁发湘（2017）衡山县不动产权第××号《不动产权证》的行政行为违法，并侵犯了原告已取得的国有建设用地使用权；二、判令被告衡山县人民政府、衡山县自然资源局对原告作出800万元的行政赔偿；三、判决撤销被告衡阳市人民政府作出的衡府复决字（2018）38号《衡阳市人民政府行政复议决定书》第二项、第三项复议决定。本院认为，上诉人在另一个案号是（2019）湘04行初144号的案件中对衡阳市政府作出的衡府复决字［2018］38号行政复议决定书以及原行政提起诉讼，周沫在该案的第三项诉讼请求为判决撤销衡阳市人民政府作出的衡府复决字（2018）38号《衡阳市人民政府行政复议决定书》第二项、第三项复议决定。现本案上诉人起诉要求确认衡府复决字［2018］38号行政复议决定违法，虽然在诉讼请求上表述不同，但均是针对同一复议行为，故应属重复起诉。本案周沫第二项诉讼请求前半句是要求衡阳市政府对其2018年7月9日的《行政复议申请书》第一项即请求确认衡山县人民政府、衡山县国土资源局向衡山衡州房地产开发有限公司颁发《不动产权证》（湘（2017）衡山县不动产权第××号）的行政行为违法，并侵犯了申请人已取得的国有建设用地使用权。与其在另一案（2019）湘04行初144号案件中第一项诉讼请求是一样的，构成重复诉讼。对于本案上诉人的第二项后半句的诉讼请求，即对注销衡山县黄金园实业有限责任公司持有的《国有土地使用证》（山国用（1999）字第××号），收回其国有土地使用权重新作出复议决定。周沫的该项诉求为新增加的行政复议申请，且该申请为另一行政行为，衡阳市政府在行政复议决定里明确答复其应当单独向复议机关提出行政复议申请，该答复并无不妥。综上所述，原审法院认定事实清楚，裁判结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  曾昊锋审判员  赫荣生审判员  张少波二〇二〇年四月二十二日法官助理刘柯岑书记员杨柳