湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1749号上诉人（原审原告）：东安县端桥铺镇杨梓洞村村民委员会。法定代表人：唐仁元，村主任。委托代理人：唐小平，湖南慎明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市人民政府。住所地：湖南省永州市冷水滩区逸云路1号。法定代表人：何录春，该市市长。委托代理人：唐新宇，永州市林业局工作人员。委托代理人：谭灿，湖南弘一（永州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府。住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人：许达哲，省长。委托代理人：彭茗，湖南省司法厅工作人员。委托代理人：唐新宇，永州市林业局工作人员。原审第三人：永州市冷水滩区园艺场。住所地：湖南省永州市冷水滩区黄土井街238号。法定代表人：周黎明，该园艺场场长。委托代理人：唐保国，湖南新星律师事务所律师。上诉人东安县端桥铺镇杨梓洞村村民委员会（以下简称杨梓洞村委会）因与被上诉人永州市人民政府（以下简称永州市政府）、湖南省人民政府（以下简称省政府）及原审第三人永州市冷水滩区园艺场（以下简称冷水滩区园艺场）林木林地行政处理决定及行政复议一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1960年5月，衡阳专署以当时的东安县竹木町人民公社车游大队黄土井生产队为中心的山、塘、田、地上建筑物及周边邻村土地（东安县湖塘铺村、车游村及冷水滩区龙家岭、马坪村）建立了衡阳专署七里坪果树园艺场（其前身为衡阳专署劳改农场）。1963年，衡阳专署七里坪果树园艺场划归零陵行署管理，易名为零陵地区七里坪园艺场。1972年易名为零陵地区园艺场，属行政事业单位。1984年冷水滩建市后，为了便于管理而下放给冷水滩市。1995年，冷水滩市改区，再次易名为冷水滩区园艺场。1961年10月18日，经衡阳地委、东安县委工作组和园艺场、东安县竹木町公社双方派出代表协商，签订了以衡专七里坪果树园艺场为甲方，东安县竹木町公社为乙方的《七里坪山林田地权限界线划分合同》。该合同对双方山界划分如下：“山界以石桩为界，自东安县竹木町公社车游大队原属白沙河边，卉乙氹至胡继云长坵至棉花峰湾岭脚尖（灰场属乙方）小路张天岭伍祥旺田背路直至宏正园背和林场，胡开荣墙侧丘直出新马路出茅路转平斗岭园，新马路出打砖岭茅路出园间脚仍属乙方，灰厂背后直出高溪市大路（但甲方在乙方所管理山地所造柑桔仍属甲方所有乙方不得损坏和收地租），至六弓坵边水沟到黄泥井山脚至水库边去花亭子大路为界（即太阳水库左右西边所有荒山全部划归甲方）。乙方以瓦塘冲、张天岭、六弓坵调换给甲方，甲方白沙丘、杨家冲、横冲调换给乙方，其界线由白沙洲河边胡继云卉乙氹长坵起至胡玉发刀把丘至棉花岭脚尖小路为界划归甲方，界以西属乙方。”1982年9月8日东安县人民政府给冷水滩区园艺场颁发了NO.0010801号及NO.0010802号《湖南省东安县山林权证》。其中NO.0010802号《湖南省东安县山林权证》第一栏、第二栏填登了“棉花岭”、“平头岭”山场。1987年12月，东安县湖塘铺、车游两村与冷水滩区园艺场发生土地权属争执。1988年4月2日，零陵地区农委牵头，组织东安、冷水滩两县市的负责同志在园艺场就土地权属争执问题进行调查处理，1988年4月2日调处后，为便于检查落实，经东安、冷水滩两县市参与调处的同志商定，起草一个纪要，将调处的情况和意见记录下来，打印送两县市征求意见，当时两县市都未提出原则性意见。于1988年4月6日形成了《关于调处东安县竹木町湖塘铺、车游两村与冷水滩市园艺场土地权属争执问题的纪要》（以下简称《88调处纪要》），该纪要记载：“冷水滩区园艺场的土地权属早已划定，证据齐全，必须坚决维护，今后任何人不准再去闹事，保证园艺场的正常生产”，“这次调处意见，是以事实和政策规定法令为依据，也是我们的最后调处意见，双方必须遵守和执行。如果哪方还认为有什么权属不清的地方，由哪方县市做好工作，也可以由县市自己组织调查，如有确凿证据，由县市政府向行署写出书面报告。如有对这次处理不服的，有权向法院申诉。但是，在上级和法院没有改变我们的调处意见前，必须按这次调处意见执行。”1989年4月3日，零陵地区、冷水滩市、东安县政府组织主持召开的车游村与园艺场土地纠纷调处会，并形成了《关于调处东安县竹木町湖塘铺、车游两村与冷水滩市园艺场土地权属纠纷问题的协议》（以下简称《89协调协议》）。该协议记载：“到会人员一致认为1988年4月6日形成的《88调处纪要》是符合事实的，应当坚决维护，必须按《88调处纪要》执行。”《88调处纪要》《89协调协议》形成后，园艺场周边村民与园艺场都遵照执行，分别在各自土地权属范围内经营种植。东安县人民政府再未向零陵地区人民政府（现永州市政府）递交土地权属争执书面报告，当事人也没有向人民法院提起诉讼。1989年，冷水滩市国土局依据《七里坪山林田地权限界线划分合同》《国营七里坪林场山地权限合同》《山林权证》《88调处纪要》《89协调协议》给园艺场换发了冷国用(1989)字第00—0045号及字第00—0046号《国土使用证》，换证土地面积为2373亩。经现场勘查，NO.0010801号及NO.0010802号《湖南省东安县山林权证》和冷国用(1989)字第00—0045号及字第00—0046号《国土使用证》包含了此次双方争议的全部林地。2018年11月9日，杨梓洞村委会向永州市政府提出处理棉花岭、平头岭、长岭等山林权属纠纷申请。永州市政府于2019年1月14日作出永府决[2019]1号《永州市人民政府关于棉花岭、平头岭、长岭（打砖岭）林木林地权属争议处理决定书》（以下简称1号处理决定）。该决定认为：长岭（打砖岭）面积52亩（东至小路、南至冷邵公路、西至冷邵公路、北至水沟）在2016年12月14日永州市政府已作出永政复决字[2016]76号行政复议决定，维持《45号土地审批表》、《45号土地使用证》的处理意见；2017年2月28日又经永州市中级人民法院裁定驳回东安县端桥铺镇湖塘铺村村民委员会（以下简称湖塘铺村委会）的起诉；2017年10月27日，经湖南省高级人民法院作出“驳回上诉，维持原判”的裁定书。长岭（打砖岭）山场权属，人民法院已判决生效，本案不再另行处理，对长岭（打砖岭）的林地处理意见以法院裁定为准。杨梓洞村委会与冷水滩区园艺场的山林权属争议在《88调处纪要》《89协调协议》中已经解决，事实清楚、证据充分。杨梓洞村委会要求争议林地归其所有没有提供合法有效的证据，主张的请求不成立，依法不予支持。东安县人民政府在2008年下达的东政决字[2008]2号处理决定，已涉及到国营单位的林地经营范围变更，东安县人民政府未按程序报批，该决定应由永州市政府依法处理；东安县人民政府于1982年颁发的证号为0010970的《山林权证》缺乏权属来源，并超越行政管辖权限发证，不予认可。依照《中华人民共和国森林法》第三条、第五条、原林业部《林木林地权属争议处理办法》第七条、第二十条、《湖南省林木林地权属争议处理办法》第六条、第七条规定，处理如下：争议林地棉花岭（东至瓦塘冲稻田、南至过水涵洞、西至胡林华屋前公路、北至王玉玺住房对面）面积30亩；平头岭（东至伍祥旺稻田、南至伍祥旺祖山、西至洛湛铁路。北至水渠）面积13亩的林木林地所有权属应归冷水滩区园艺场所有。杨梓洞村委会不服，向省政府提起行政复议，省政府于2019年4月28日作出湘府复决字[2019]38号《行政复议决定书》（以下简称38号复议决定），维持了1号处理决定。杨梓洞村委会仍不服，遂提起本案行政诉讼，请求依法撤销1号处理决定和38号复议决定，责令永州市政府重新作出具体行政行为。另查明，湖塘铺村委会于2016年5月24日向永州市政府申请行政复议，要求撤销冷水滩园艺场冷国用(1989)字第00—0045号《土地登记审批表》和《国土使用证》。永州市政府于2016年12月14日作出永政复决字[2016]76号行政复议决定书，维持冷国用(1989)字第00—0045号《土地登记审批表》和《国土使用证》。湖塘铺村委会不服复议决定，于2017年1月3日向原审法院另案提起行政诉讼，原审法院于2017年2月28日作出（2017）湘11行初7号行政裁定书，驳回湖塘铺村委会的起诉。湖塘铺村委会不服，提起上诉，本院于2017年10月27日作出（2017）湘行终512号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原审法院认为:本案的争议焦点是1号处理决定认定争议山场的权属归冷水滩区园艺场所有是否合法。评析如下，杨梓洞村委会和冷水滩区园艺场于1961年就界线问题达成了《七里坪山林田地权限界线划分合同》，且该合同经过了《88调处纪要》《89协调协议》的确认，双方均认可其中约定的界线，但现在杨梓洞村委会和冷水滩区园艺场对该界线的具体走向有不同的意见。经现场勘查，结合冷水滩区园艺场持有的1982年NO.0010801号及NO.0010802号《湖南省东安县山林权证》对争执山场的填登范围及相关地名的位置，冷水滩区园艺场对该界线的指界更符合客观实际。杨梓洞村委会提交的竹木町公社车游大队小车游第陆生产队字第0010970号《东安县山林权证存根证明》中填登：“座落小车游后山，地名棉花岭坪东岭，四至为东棉花岭小路，南本队屋后，西灾公塘河边，北上车游田边。”经勘查，该处山场与本案争执的棉花岭山场并不是同一座山场，该山场在界线的西边，而冷水滩区园艺场持有的NO.0010802号《湖南省东安县山林权证》填登的“棉花岭”和“平头岭”山场均在界线的东边，包括了本案的争执山场，且符合1961年划界合同双方对界线的约定。因此，永州市政府和湖南省政府采信冷水滩区园艺场所指界线，将争议山场权属确认给冷水滩区园艺场所有，属于认定事实清楚、证据确实充分。另外，关于杨梓洞村委会提出永州市政府对长岭（打砖岭）不做处理属于不作为的意见。冷水滩区园艺场对长岭（打砖岭）持有冷国用(1989)字第00—0045号《国土使用证》，2017年，湖塘铺村委会申请复议和向法院起诉要求撤销该证，均已被驳回，而杨梓洞村委会没有提供任何关于该山场的权属证据，故永州市政府未将该山场纳入本案的争执范围并无不当。综上所述，杨梓洞村委会没有提交“平头岭”山场的权属证据，其提交的关于“棉花岭”山场的山林权证并不在争执山场范围内。而冷水滩区园艺场提交了合法有效的山林权属证，填登的范围包含了争执山场，亦与双方认可的1961年指界合同约定的界线相符合。故1号处理决定认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法，应予支持。38号复议决定维持1号处理决定的复议程序合法、适用法律正确，亦应予以一并支持。杨梓洞村委会的诉讼请求因没有事实和法律依据，其诉讼请求的理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回杨梓洞村委会的诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由杨梓洞村委会负担。杨梓洞村委会不服上述判决，向本院提起上诉称：1.被诉1号处理决定违反法定程序。永州市政府先调查收集证据，再立案受理杨梓洞村委会的申请，未向杨梓洞村委会出示据以作出1号处理决定的证据。未组织双方当事人协商调解，违反先行调解原则。2.被诉1号处理决定认定事实不清，采信无效证据。《88调处纪要》是原地区农委作出的，主体不适格。纪要是内部公文，不是行政处理决定，没有界定双方争执范围。该纪要未送达当事人。杨梓洞村委会未参会协商，没有在《89协调协议》上签名，该协议对其无法律效力。3.被诉1号处理决定适用法律错误。永州市政府处理涉案林木林地权属争议没有法律依据。本案争议林地已经东安县人民政府发证确权，不能适用《林木林地权属争议处理办法》第七条的规定。4.原审判决未将1961年签订的划界合同作为定案证据，认为冷水滩区园艺场的现场指界更符合客观实际，认定事实错误。冷水滩区园艺场持有的冷国用(1989)字第00—0045号《国土使用证》存在重大且明显违法的情形，属于无效证据。综上，请求撤销原审判决；撤销永州市政府1号处理决定和省政府38号复议决定；责令永州市政府重新作出行政处理决定。永州市政府答辩称：1.永州市政府经组织争议双方现场勘界、走访核实，召开质证、调解会议，在调解不成的情况下作出1号处理决定，程序合法。2.被诉1号处理决定事实清楚、证据确凿。1989年冷水滩市国土局给冷水滩区园艺场换发冷国用（1989）字第00—0045号及字第00—0046号《国土使用证》，包含了此次双方争议的全部林地。2010年11月15日，杨梓洞村五组与冷水滩区园艺场签订的《关于东安县园艺场田地修建道路的协议》，2018年1月16日杨梓洞村五组村民到园艺场递交的《关于我车游五组收回田地一事的申请书》，说明争议林地多年来由冷水滩区园艺场经营和管理。3.被诉1号处理决定适用法律正确。根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第六条、第七条的规定，杨梓洞村委会要求争议林地归自己所有，没有提供合法有效的证据，应不予支持。根据《林木林地权属争议处理办法》第二十条的规定，东政决字［2008］2号处理决定涉及到国营单位的林地经营范围变更，东安县人民政府未按程序报批，应由永州市政府依法处理。请求驳回杨梓洞村委会的诉讼请求。省政府答辩称：1.省政府作出38号复议决定程序合法。2.省政府作出38号复议决定内容合法。省政府对杨梓洞村委会提出的行政复议申请进行了审查，永州市政府作出的1号处理决定合法。请求驳回杨梓洞村委会的诉讼请求。冷水滩区园艺场述称：1.原审判决事实清楚，证据确凿。永州市林业局组织现场踩界时，冷水滩区园艺场指认的踩界走向与1961年签订的划界合同界限吻合。冷水滩区园艺场的山林权证和国土使用证四至清楚，界限清晰。《88调处纪要》《89协调协议》明确争议地权属早已划定，不存在冷水滩区园艺场多占村组土地的问题。多份证据资料足以证实争议地属冷水滩区园艺场所有。2.冷水滩区园艺场在1961年签订的划界合同约定界线以东范围内土地上合法经营种植管理已达五十九年之久而。3.冷水滩区园艺场国有土地使用权证换证至今已有29年，杨梓洞村委会主张权利已超过最长20年的起诉期限。4.冷水滩区园艺场土地权属由国家颁发的山林权证，应受到法律保护。请求驳回杨梓洞村委会的诉讼请求。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。另查明：本院于2017年10月27日就湖塘铺村委会诉永州市冷水滩区人民政府、永州市政府林权行政处理及行政复议一案作出（2017）湘行终512号行政裁定，以冷水滩市国土管理局于1989年1月16日为园艺场颁发冷国用（1989）字第00-0045号《国有土地使用证》，湖塘铺村委会于2016年12月23日才向人民法院提起诉讼，已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的涉及不动产行政案件最长二十年的诉权保护期限为由，裁定驳回湖塘铺村委会的起诉。还查明，杨梓洞村委会在原审庭审中自认称，长岭（打砖岭）没有发证，长岭（打砖岭）是湖塘铺村的。本院认为：《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十六条规定，各级人民政府处理林木、林地权属争议，应当深入调查研究，在查明事实、分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应及时作出处理决定。本案中，杨梓洞村委会向永州市政府申请处理其与冷水滩区园艺场关于棉花岭、平头岭、长岭（打砖岭）林木林地权属争议，永州市政府作为东安县和永州市冷水滩区的共同上一级人民政府，具有处理涉案林权争议的法定职责。永州市政府经组织现场勘验、协商调解，争议双方未能达成协议，于2019年4月28日作出1号处理决定，处理程序符合上述规定。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。第十七条规定，当事人对自己的主张应当出具证据。当事人不能出具证据的，不影响林权争议处理机构依据有关证据认定争议事实。本案中，涉案争议的棉花岭、平头岭、长岭（打砖岭）三处林地均包含在冷水滩区园艺场持有的NO.0010801号、NO.0010802号《湖南省东安县山林权证》和冷国用(1989)字第00—0045号、第00—0046号《国土使用证》范围内。杨梓洞村委会未提交关于平头岭的权属证据，该村委会提交的竹木町公社车游大队小车游第陆生产队字第0010970号《东安县山林权证存根证明》中虽然登记地名为棉花岭、坪东岭，但经原审法院现场勘查，该存根证明填登的四至范围与涉案争议的棉花岭不是同一座山场，故该存根证明及东安县人民政府依据该存根证明作出的东政决字（2008）2号处理决定，均不能作为处理本案林地争议的依据。因《88调处纪要》及《89协调协议》中对东安县湖塘铺村、杨梓洞村（原车游村）与冷水滩区园艺场发生的权属争议进行过协调处理，永州市政府结合《88调处纪要》《89协调协议》及冷水滩区园艺场持有的山林权证和国土使用证，作出将争议林地棉花岭面积30亩、平头岭面积13亩的林木林地所有权归冷水滩区园艺场所有的1号处理决定，符合处理林权争议的相关规定及应当尊重历史和现实情况的处理原则，并无不当。本院作出的（2017）湘行终512号行政裁定，系以湖塘铺村委会提起诉讼已经超过了最长二十年的诉权保护期限为由裁定驳回起诉，并未对长岭（打砖岭）的权属进行实体审查认定，1号处理决定以“长岭（打砖岭）山场权属人民法院已判决生效”为由，未对长岭（打砖岭）山场权属进行处理不当。但因杨梓洞村委会未提交关于关于长岭（打砖岭）的权属证据，且在原审庭审中自认长岭（打砖岭）没有发证，长岭（打砖岭）是湖塘铺村的，故永州市政府在1号处理决定中未对长岭（打砖岭）的权属进行处理，并未对杨梓洞村的权利义务产生实际影响，不足以成为撤销1号处理决定的理由。省政府作出38号复议决定，维持永州市政府的1号处理决定，符合法律规定。综上，杨梓洞村委会的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决事实清楚、适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由东安县端桥铺镇杨梓洞村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  张坤世审判员  夏 阳审判员  林 芝二〇二〇年四月七日法官助理薛珊珊书记员潘敏华附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……