辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终277号上诉人（原审原告）：昌图县益帮供热有限公司，住所地辽宁省昌图县老城镇窑沟村五组。法定代表人：刘宁，该公司董事长。委托诉讼代理人：白银东，辽宁煤都律师事务所律师。委托诉讼代理人：高帆，辽宁煤都律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：昌图县人民政府，住所地辽宁省昌图县昌图镇北街。法定代表人：杨成田，该县政府县长。委托诉讼代理人：姚远，该县政府工作人员。委托诉讼代理人：董广武，该县政府法律顾问。被上诉人（原审被告）：昌图县住房和城乡建设局，住所地辽宁省昌图县昌图镇站前大街58号。法定代表人：邓立新，该局局长。委托代理人：李晓光，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：昌图县公安局，住所地辽宁省昌图县昌图镇文化大街100号。法定代表人：王云峰，该局局长。委托代理人：刘志胜，该局法制监察大队工作人员。委托代理人：高守江，该局治安管理大队副大队长。昌图县益帮供热有限公司(以下简称益帮公司)因诉昌图县人民政府（以下简称昌图县政府）、昌图县住房和城乡建设局(以下简称昌图县住建局)、昌图县公安局违法解除政府特许经营协议及行政赔偿一案，不服铁岭市中级人民法院（2019）辽12行初55号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年4月15日对各方当事人进行了询问。上诉人益帮公司的法定代表人刘宁及委托诉讼代理人白银东、高帆，被上诉人昌图县政府的委托诉讼代理人姚远、董广武，被上诉人昌图县住建局的委托诉讼代理人李晓光，被上诉人昌图县公安局的委托诉讼代理人刘志胜、高守江参加询问活动。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年6月28日，原告益帮公司与昌图县老城镇人民政府签订《昌图县老城镇城区内供热特许经营协议书》。2017年10月11日，昌图县政府召开县政府专题会议，会议就解决老城镇城区供暖问题进行了专题研究，并形成会议纪要。会议纪要的主要内容为：同意昌图县住建局依法终止益帮公司老城镇城区供暖特许经营权；同意昌图县住建局委托昌图县利盛供热有限公司对老城镇城区供热实施应急接管。另查明，2019年3月，原告益帮公司以昌图县政府为被告，以与本案相同的诉讼请求及理由向原审法院提起行政诉讼。该院于2019年6月10日作出(2019)辽12行初35号行政裁定，以益帮公司起诉所列被告错误，且拒绝变更为由，裁定驳回益帮公司的起诉。益帮公司不服，向本院提起上诉。本院于2019年9月27日作出(2019)辽行终956号行政裁定，以相同的理由驳回上诉，维持原裁定。再查明，昌图县住建局在本案询问过程中，明确表示对解除特许经营协议及接收企业行为承担责任，对作为本案适格被告没有异议。原审法院认为，《市政公用事业特许经营管理办法》第二条第二款规定：“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。”第四条第三款规定：“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权(以下简称主管部门)，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。”第十条第六项规定：“在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目；”根据上述规定，供热项目属于特许经营范畴，市政公用事业主管部门有临时接管特许经营项目的职权。本案中，昌图县住建局是昌图县供热行业的主管部门，其在原审法院询问过程中，对终止益帮公司的特许经营权及接收行为没有异议，并同意承担法律责任。虽然昌图县政府在会议纪要中同意昌图县住建局终止特许经营权及接收行为，但因昌图县政府同意昌图县住建局的请示属于行政机关内部的层级审批行为，在昌图县住建局有收回特许经营权职权的情况下，对外实施收回行为的机关是被告。因此，昌图县政府不属于本案的适格被告，益帮公司应当以昌图县住建局为被告向人民法院提起行政诉讼。如果益帮公司同意变更被告，即不以昌图县政府为共同被告，那么本案不属于应由中级人民法院管辖的一审案件，原审法院可将该案移送给有管辖权的基层人民法院进行审理。但经释明后，益帮公司拒绝变更，坚持以昌图县政府作为共同被告在原审法院进行诉讼，因人民法院无权未经原告同意直接变更或增减被告，而昌图县政府作为共同被告又不符合移送基层人民法院审理的条件。关于原告益帮公司在原审法院询问过程中提出的，本案涉案数额较大，属于本辖区内重大、复杂的案件，应当由中级人民法院作为一审管辖法院的问题。因行政诉讼案件在确定级别管辖时，一般以行政机关的级别及性质来确定，而不以涉案标的数额来确定。另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五条的规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十五条第三项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”：(一)社会影响重大的共同诉讼案件；(二)涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；(三)其他重大、复杂案件。”本案中，益帮公司因昌图县住建局解除其老城镇城区供热特许经营协议行为提起的诉讼，不属于上述规定中的重大、复杂案件，因此，本案不属于应当由中级人民法院一审管辖的范围。综上，昌图县政府不属于本案适格被告，本案不属于应由原审法院管辖的一审案件，原告益帮公司错列被告，且拒绝变更，故本案不符合移送管辖的条件。依照《最高人民法院关于适用益帮公司上诉称，（一）本案应当通过法院对案件实体审查来确定违法解除益帮公司特许经营权、强占该公司资产的主体是否为昌图县政府，而不应只进行程序审查。（二）益帮公司已经向法院提交了《会议纪要》、视频资料以及证人证言等证据，可以证明解除益帮公司特许经营权、强占该公司资产的行为系昌图县政府组织实施的。益帮公司提出的赔偿申请也是由该县政府答复的。昌图县住建局从来没有与益帮公司有过任何接触，一审裁定以该局系供热主管部门为由认定其为行政行为实施主体，属认定事实错误。（三）全国近几年关于政府解除特许经营权的案例，均以县级及以上政府作为行政诉讼的被告，本案应当参考。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理。昌图县政府答辩称，涉案专题会议纪要性质是昌图县政府对昌图县住建局请示的批复，不能作为昌图县政府一种行政行为，故上诉人以昌图县政府作为被告错误，且已经生效的行政裁定已经确认昌图县政府不是适格被告。故应当驳回上诉人的上诉请求。昌图县住建局同意昌图县政府的答辩意见。昌图县公安局答辩称，解除特许协议行为不是该局作出，上诉人将该局列为被告错误。本院二审查明的事实与原审裁定认定事实一致。本院认为，本院已经发生法律效力的（2019）辽行终956号行政裁定已经确认昌图县政府并非解除涉案特许经营协议的主体，并驳回益帮公司对该县政府的起诉，益帮公司提起本案诉讼仍列该县政府为被告，属错列被告。益帮公司关于本案原审裁定确定昌图县政府并非解除涉案特许经营协议主体属认定事实错误的上诉主张，因与本院上述生效裁定相关认定相矛盾，本院不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”该条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”原审期间，益帮公司明确拒绝撤回对昌图县政府的起诉，原审法院裁定驳回其起诉符合上述司法解释的规定。本案中，虽然益帮公司同时列具有相应职责的昌图县住建局为被告，但因涉及级别管辖问题，在该公司不撤回对昌图县政府的起诉的情况下，原审法院裁定驳回该公司的起诉并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。益帮公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二〇年四月二十四日法官助理尹慧慧书记员赵晓迪（代）