安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终177号 上诉人（一审原告）李克炳，男，1955年11月20日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。 被上诉人(一审被告)安徽省合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号。 法定代表人凌云，该市市长。 上诉人李克炳因诉安徽省合肥市人民政府（简称合肥市人民政府）不履行法定职责一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初220号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 李克炳向一审法院诉称，原告承包了合肥市包河区大圩镇学塘村集体土地，包括承包学塘村李湾村民组黄塘坎耕地2.04亩，承包期限至2025年12月31日止。2019年3月中旬，学塘村以黄河路急需施工为由，要求与原告签订李湾村民组黄塘坎2.04亩耕地的“土地租赁协议”，即以租赁土地的形式代为征收土地。因“以租代征”严重违法，又因征地未获得补偿安置，原告未同意。2019年5月9日和11日，学塘村及黄河路施工单位河南万安实业有限公司项目经理部开着挖掘机将原告承包的黄塘坎2.04亩耕地全部毁坏，地上栽置的树木全部铲除，强行占用土地。为了解黄河路占用土地政府有无履行征收集体土地法定程序的真实情况，原告通过政府信息公开申请得知安徽省人民政府作出皖政地(2018)805号《关于合肥市2018年第44批次城镇建设用地的批复》，同意合肥市人民政府申报的征收包河区大圩镇学塘村、晓南村境内集体土地9.7643公顷，要求“市政府要严格依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实安置措施…。征地补偿费用不到位、社会保障资金和措施不落实的，不得强行使用被征土地”。原告承包的李湾村民组黄塘坎2.04亩耕地在被征收范围内。然而，合肥市人民政府征地报批前，未在被征地的村、组发布《征地补偿标准及安置途径告知书》。征地批复后，包括原告在内的广大被征地权利人从不知道、从未听说、从未见过被告在被征收土地的村、组内张贴征地公告，也没有给予征地补偿、安置。原告认为，根据土地管理法第四十六条、第四十八条和土地管理法实施条例第二十五条第一款及《征用土地公告办法》第三条、第四条规定，国家征收土地应当依法履行征收土地方案和征地补偿安置方案公告的法定职责，这是集体土地征收过程中必经的法定程序，属于行政行为。本案中，安徽省人民政府于2018年11月23日批准涉案土地转为建设用地并办理征收手续，确定合肥市人民政府要严格依法履行征地批后实施程序。合肥市人民政府是申请用地单位、是组织实施土地征收的法定机关，具有履行征收土地方案公告的法定职责。但在征地方案批准后，合肥市人民政府实施征收包括原告在内的广大被征地权利人承包的土地却未履行征收土地方案公告的法定职责，剥夺包括原告在内的广大被征地权利人对征地行为的知情权和征地补偿安置方案的听证权，属于典型的征地程序行政不作为行为，该不作为行为严重违法，且违法处于持续状态，直接影响到广大被征地权利人办理征地安置手续的合法权利，对被征地权利人依法获得征地补偿安置的合法权益产生实质影响，以致在未给予原告补偿、安置的情况下，强行占用原告的土地并造成损失，损害了原告的合法权益。原告依照行政诉讼法第二条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条等规定，提起行政诉讼，请求：1、依法判决确认合肥市人民政府不履行征收土地方案公告的法定职责违法；2、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，2018年11月23日，安徽省人民政府作出皖政地〔2018〕805号《关于合肥市2018年第44批次城镇建设用地的批复》，批准将合肥市包河区大圩镇学塘村、晓南村用地范围内集体农用地6.082公顷(其中耕地5.2698公顷)转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地3.6823公顷，合计批准建设用地9.7643公顷，用于城镇建设，其中包括原告所在的包河区大圩镇学塘村土地。2018年6月13日，原合肥市国土资源局作出《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土包征告〔2018〕36号）并公开公示，2018年12月3日，作出《征地补偿安置方案公告》（合国土包征案〔2018〕33号）并公告。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。在征收集体土地与补偿活动过程中，省、市、县人民政府及市、县级人民政府确定或委托的有关部门分别可能在征收与补偿的不同阶段实施多种内容不同、性质不同的行为，这些行为并不全部属于可诉的行政行为。对于不具有独立法律地位的程序性行为的合法性，应当作为征收行为或补偿行为的要件进行审查，而不应独立成诉、分别进行。本案中，原告诉讼请求为确认被告不履行征收土地方案公告的法定职责违法，即所诉对象为“公告行为”。征收土地公告是对被征收土地和补偿安置方案的一种告知行为，既未对被征收人创设新的权利，亦未在征收决定外增设义务负担，行政机关是否张贴公告，均不影响被征收人的实体权利，因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告的起诉应予驳回。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，裁定驳回李克炳的起诉。 李克炳上诉称，1、一审法院未针对其诉讼请求进行审查，且适用法律错误。上诉人并非对合肥市政府的征地公告行为起诉，而是对合肥市政府不作为的行为起诉，即对合肥市政府没有履行征地公告的行为不服进行起诉。根据相关法律规定，国家征收土地的，经依法批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，合肥市政府未公告的行为，剥夺了上诉人的知情权，致使其无法依公告办理征地补偿安置登记，导致其承包地被非法占用。而一审法院以是否张贴公告，不影响当事人的合法权益为由，裁定驳回起诉，显然适用法律错误。2、一审法院查明原合肥市国土资源局制作了《征地补偿标准及安置途径告知书》以及《征地补偿安置方案告知》并公告，缺乏事实根据。上述两公告，均没有在被征土地村、组公告；被上诉人提供的张贴照片，但没有提供现场张贴的视听或视频资料，没有提供张贴人、在场见证人、照片制作人的签名等，上述证据不足以证明合肥市政府已经履行两公告的义务。合肥市政府提供了《关于征地补偿标准及安置途径告知书情况的说明》和《关于征地补偿安置方案公告情况的说明》证明涉案征地补偿方案公告及征地标准安置途径告知书已经予以公告，但上述两份情况说明的签字人“陆业友、刘宗保”和“刘正才、陆广海”均在上述情况说明自证上述签名并非其本人所签。故上述两份情况说明不具有真实性。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理本案或直接改判确认被诉不作为行为违法。 一审被告合肥市人民政府向一审法院提举下列证据：1、《关于合肥市2018年第44批次城镇建设用地的批复》、《征地补偿标准及安置途径告知书》及其公告情况说明和照片、《征地补偿安置方案公告》及其公告情况说明和照片、《财政直接支付凭证》。证明：被告是依照法定程序依法征收案涉土地并已进行相关补偿款发放的事实。2、《情况说明》、《学塘村黄河路（南淝河路—巢湖南路）项目征地情况说明》、《林木采伐许可证》及《关于黄河路（南淝河路—巢湖南路）项目林地采伐的公示》。证明：原告不愿意签订交地协议，拒绝交付被征收土地的事实及对其林木被铲除是合法并知情。3、《征地补偿安置方案公告》。证明：被告主体不适格，原告不应当起诉被告。 一审原告李克炳向一审法院提交下列证据：1、身份证。证明：原告身份情况。2、《农村土地承包经营权证》。证明：原告以家庭联产承包包河区大圩镇学塘村集体土地，承包期限自1995年12月31日至2025年12月31日止的事实。3、退转土地承包经营权《协议书》。证明：村民李仁良将原属李克炳承包的位于学塘村李湾郢黄塘坎2.04亩耕地承包经营权退还给原告的事实。4、代发财政补贴存折。证明：学塘村认可原告是李湾郢第9村民组黄塘坎2.04亩耕地承包权利人，并发给财政补贴款的事实。5、原告的政府信息公开申请书及补充申请书。证明：原告分别于2019年5月31日和6月1日向合肥市人民政府、2019年5月12日向包河区人民政府、2019年5月13日和31日向合肥市自然资源和规划局申请公开并提供征收土地公告、征地补偿安置方案公告等，以及两个公告的发布情况等政府信息的事实。6、皖政地〔2018〕805号《关于合肥市2018年第44批次城镇建设用地的批复》。证明：省政府批准合肥市人民政府申报征收包河区大圩镇学塘村、晓南村的建设用地9.7643公顷；省政府要求合肥市政府要严格依法履行征地后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实安置措施，维护社会稳定。征地补偿费用不到位、社会保障资金和措施不落实的，不得强行使用被征土地的事实。7、勘测定界图。证明：原告承包的耕地在征收范围内的事实。8、合肥市人民政府《政府信息公开答复书》。证明：合肥市人民政府自称没有制作和保存征收土地公告、征地补偿安置方案公告等事实。9、包河区人民政府《政府信息公开申请答复书》。证明：包河区人民政府自称征收土地公告、征地补偿安置方案公告等不属于其制作或保存的事实。10、合肥市自然资源和规划局《政府信息公开答复函》。11、合肥市自然资源和规划局包河分局《政府信息公开告知书》。12、合肥市自然资源和规划局包河分局《答复书》。上述证据证明：合肥市自然资源和规划局自称没有制作《征收土地公告》等事实。13、原告《情况说明告知》。证明：原告于2019年5月17日告知合肥市自然资源和规划局包河分局没有按其告知书中的告知提供征收土地公告、征地红线图等事实。14、学塘村村民胡标、刘正维等16人《强烈呼吁征地违法》证明。证明：村民胡标、刘正维等16人于2019年7月1日以书面形式联名《强烈呼吁征地违法》，从不知道、也未见过在村、组张贴征收土地公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿标准及安置途径告知书的事实。15、陆业友、刘宗保的证明。证明：合肥市自然资源和规划局提供给原告的学塘村《关于征地补偿标准及安置途径告知书情况的说明》中有陆业友、刘宗保的名字，以此证明张贴并通知送达被征地个人“告知书”，但该“情况说明”中的陆业友、刘宗保的名字不是他们签名，而是伪造，陆业友、刘宗保本人已在该“情况说明”中签字证明不是他们签名的事实。16、合肥市人民政府提供的学塘村《关于征地补偿安置方案公告情况的说明》。证明：合肥市人民政府以该“情况说明”中有刘正才、陆广海的名字，以此证明张贴征地补偿安置方案公告，但“情况说明”中刘正才、陆广海的名字不是他们签名，而是伪造，刘正才、陆广海本人已在该“情况说明”中签字证明不是他们签名的事实。17、学塘村“土地租赁协议”。证明：征地批复后，被告在没有与原告签订征地补偿安置协议及没有给予原告补偿安置的情况下，受托人学塘村要求与原告签订“土地租赁协议”，“以租代征”的事实。18、原告《汇报意见》。证明：学塘村要求与原告签订“土地租赁协议”，“以租代征”，因“以租代征”严重违法，涉及到非法占地，涉及到合同的效力认定，涉及到土地流转方原告的合法权益，原告没有签字的事实。19、村民李艾金等三人的证明。证明：合肥市政府没有告知征地批文，没有公告征收土地方案，没有补偿、安置，学塘村及黄河路施工方河南万安实业有限公司项目经理部将原告承包地毁掉、树砍掉，非法占用土地的事实。20、《接处警情况登记表》。证明：学塘村及黄河路施工方河南万安实业有限公司项目经理部于2019年5月10日、5月13日、8月3日乘原告休息不在之机，非法强行占用原告承包的土地用于政府修建黄河路，并将栽种的树木全部挖掉，原告三次报警的事实。合肥市公安局包河分局骆岗派出所出警后证实，报案人“在大圩镇学塘村××村民组××2.4亩承包地被推平，没有协商好，强行施工，现场查看，其土地是被推上土，告知其到镇政府或法院起诉”的事实。与此同时，将原告相邻的金传芬家承包地上的树木也恶意挖掉，强行占用土地，金传芬之子李艾金于2019年5月11日向110报警的事实。21、强行占地等照片。证明：原告承包的位于黄塘坎2.04亩耕地被非法强行占用用于政府修建黄河路及地上栽种的树木被全部挖掉造成损失的事实。 上述证据均已随案移送本院。 本院认为，针对李克炳的上诉理由，本案争议的焦点问题为行政机关的职能部门是否已经履行了两公告的职责及李克炳请求确认不履行两公告的法定职责是否符合法定起诉条件。 一、关于第一个焦点。相关职能部门是否已经履行了两公告的职责。《征收土地公告办法》第三条规定，征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。根据一审法院查明的事实，2018年11月23日，安徽省人民政府作出皖政地〔2018〕805号《关于合肥市2018年第44批次城镇建设用地的批复》，批准将合肥市包河区大圩镇学塘村、晓南村的涉案集体土地征为国有。2018年12月3日，原合肥市国土资源局作出合国土包征案〔2018〕33号《征地补偿安置方案公告》，将根据上述征地机关的批准文号、批准时间和批准用途等以及相应征地补偿费、安置补助费的标准、分配方法等予以公告。与此同时，被上诉人提供了上述文件文本及在征收土地所在地学塘村党群服务中心宣传栏有群众围观查看的张贴照片等证据，证明上述公告已经张贴。从上述照片的要素上看，包括了所要展示的内容、形成的地点、围观的群众，具有一定的可信性；从照片的形式要件上看，合肥市政府予以认可并加盖了该市包河区学塘村委会的印章。同时被上诉人提供了《关于征地补偿安置方案公告情况的说明》，该说明称上述补偿方案已经在被征收土地所在村公示栏张贴，该说明有相关村民签字。上述一系列证据基本可以形成证据链，可以证明相关职能部门已经履行了公告职责。上诉人李克炳上诉称，其在诉讼阶段提供了相关村民陈述未在上述情况说明中签字的反证。对此，本院认为，上述情况说明是间接证据，其本身并不能直接证明相关公告已经张贴；从证据的内容上看，相关村民未申请笔迹鉴定，亦未在一审出庭作证的情况下，仅凭其个人陈述未签名，难以让人信服。因此，上述反证尚不能达到其证明目的，本院依法不予采信。 二、关于第二个焦点。李克炳请求确认不履行两公告的法定职责是否符合法定起诉条件。对该争议焦点，本院需要明确的是李克炳请求确认不履行公告的行为违法，即确认不作为的行为违法，并非是对案涉公告行为不服，即并非是对作为的行为不服起诉，故一审法院认为被诉行政行为是公告行为，以该公告行为未对当事人影响为由，裁定驳回起诉，确有不妥。但考虑到相关职能部门已经履行了公告的职责，李克炳的知情权已经得到了保障，从避免增加当事人的诉累，积压行政争议的角度考虑，一审法院裁定驳回起诉，处理结果并无不当，本院依法予以维持。上诉人李克炳的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年四月七日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。