河南省卫辉市人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0781行初46号原告韦秀梅，女，1947年9月3日出生，汉族，居民身份证信息显示住址卫辉市南马市，户籍信息显示住址卫辉市。委托代理人韦清文，男，1952年5月5日出生，汉族，住卫辉市。与关系。被告卫辉市上乐村镇人民政府，住所地卫辉市上乐村镇。法定代表人崔福卫，卫辉市上乐村镇党委副书记、副镇长，主持卫辉市上乐村镇人民政府工作。出庭应诉人李铭志，卫辉市上乐村镇人民政府党委副书记。委托代理人袁明胜，河南恒辉律师事务所律师。第三人韦新广，男，1965年3月13日出生，汉族，住卫辉市。委托代理人崔雪峰，北京宇宙律师事务所律师。原告韦秀梅因认为被告卫辉市上乐村镇人民政府未履行法定职责对韦新广侵占其老房基进行行政处罚并予以拆除一案，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年3月18日公开开庭审理了本案。原告委托代理人韦清文、被告委托代理人袁明胜和第三人委托代理人崔雪峰到庭参加诉讼。卫辉市上乐村镇人民政府党委副书记李铭志作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。原告韦秀梅诉状及庭审中诉称，其原系皇甫村村民，在皇甫村生活期间以抵账方式合法取得原集体生产队时期的老房屋8间,分别为草屋3间，牛棚2间，仓库3间，牛棚、草屋均为砖基土坯结构，仓库为全砖结构，该8间老房屋占用范围内的土地使用权未进行过确权。约1996年，皇甫村实行村镇规划，皇甫村民委员会要求所有原生产队老房屋均拆除，在此情况下，其先自行拆除了仓库3间，后卫辉市上乐村乡人民政府对其作出行政处罚决定书，其又自行拆除了牛棚2间，为了居住其未拆除剩余的3间草屋，上世纪90年代其户口迁出皇甫村，但是其长子李瑞武的户口尚在皇甫村，按照当时村委规定，皇甫村民委员会应为其划批一处新宅基。经皇甫村民委员会调解，其家与村民韦永真家互换老宅基，其与皇甫村民委员会签订了一份《关于韦清文拆除生产队房屋村委调解办法》（以下简称《调解办法》），即韦永真老房拆除后将宅基给其家，其把已拆除的老房基给韦永真，在此情况下其自行拆除了该3间草屋，但韦永真将老房基上的房屋拆除后不向其交付，同时不认可上述《调解办法》，因当时韦永真未在该调解办法上签字，致该调解办法无效。皇甫村民委员会2002年不按法律程序将其老房屋所占土地划批给村民韦永真使用,卫辉市人民政府向韦永真颁发了卫集建（土）字第08300046号土地使用证，后韦永真又以其未拆清老房影响自家建房为由，于2003年3月将其诉至法院，要求其赔偿经济损失，根据《建制镇规划建设管理办法》第三十条“房产转让时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让”的规定，其虽将老房屋自行拆除，但并未拆除老房墙基，按照上述《调解办法》，其应得到而尚未得到韦永真老宅基，因此其对已拆除老房的房基仍享有使用权，在此情况下，其2003年通过法律途径请求法院撤销了韦永真的该土地使用证。2003年12月10日，村民韦新广在未取得合法用地手续的情况下强行砍掉其老房基上几棵树木,并挖掉该老房墙砖建新房,其为此多次信访,韦新广强行建房被迫停工,但韦新广至今未自行拆除强行建筑的该新房基,后经卫辉市上乐村镇人民政府和皇甫村民委员会多次调解亦未果,原告认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定,卫辉市上乐村镇人民政府未履行法定职责对韦新广进行处罚,并对韦新广违法建筑的新房基予以拆除，其于2018年4月3日向新乡牧野区人民法院提起行政诉讼,该院于2018年5月21日作出(2018)豫0711行初11号行政裁定书，裁定驳回其起诉。其不服上诉至新乡市中级人民法院，该院2018年9月4日作出(2018)豫07行终184号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。其2018年9月14号又重新以书面形式向卫辉市上乐村镇人民政府提交信访诉求，要求镇政府对韦新广违法建筑物予以拆除，卫辉市上乐村镇人民政府2018年10月31日对其作出处理意见，让其通过司法途径解决。原告不服又向卫辉市人民政府信访事项复查委员会申请复查,该复查委员会于2019年1月10日作出复查意见，要求卫辉市上乐村镇人民政府重新处理。该镇政府又于2019年3月18号向其作出《关于韦清文反映问题的答复》。现卫辉市上乐村镇人民政府以正在协商对韦新广违法建筑拆除为由,未拆除韦新广违法建筑,其分别于2019年8月12日和8月19日向卫辉市上乐村镇人民政府邮寄递交《违法建筑拆除申请》,申请卫辉市上乐村镇人民政府对韦新广违法建筑的新房基予以拆除，但韦新广的违法建筑物至今未被拆除。原告认为，卫辉市上乐村镇人民政府的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《国家信访条例》第三十三条的规定,构成行政不作为，其原生产队时期部分老房屋未拆清的房基在韦新广违法建筑的新房基范围内，其具备原告诉讼主体资格，有权起诉请求判令卫辉市上乐村镇人民政府对韦新广违法侵占其老房基三间，即韦新广违法建筑的新房基西段东西10米、南北宽以实际违法建筑宽度为准的部分予以行政处罚，并将韦新广建筑的该新房基予以拆除。原告在法定期限内向本院提供证据如下：第一组证据：1、2019年8月12日和2019年8月19日《违法建筑拆除申请》、邮1101甲国内挂号信函收据、EMS标准快递寄付单及邮件交寄单（收据）各一份，证明其分别于2019年8月13日、8月20日向卫辉市上乐村镇人民政府镇长崔福卫邮寄《违法建筑拆除申请》。第二组证据：2、卫辉市上乐村镇皇甫村民委员会2003年12月10日证明材料一份，载明：“据本村民韦清文控告邻居韦新广在2003年12月7号早上擅自将长在韦清文自家待村镇规划老房基上5棵椿树（径周粗20-46公分）砍掉，后又强行侵占2间房基，在上面盖房，经村委现场查证，情况属实，特此证明”；3、卫辉市上乐村乡人民政府1997年1月16日作出《土地违法案件行政处罚决定书》一份，载明：“被处罚单位韦清文……经查实，皇甫村村民韦清文于1986年买生产队房屋五间，当时村委规定卖房不卖地皮，现五间房屋影响村规划，韦清文占用集体土地至今未腾，土地未交付集体统一使用规划，根据以上事实情节，韦清文已构成土地违法行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十五条的规定，决定处罚如下：限接到本处罚决定书之日起十五日内将非法占用集体土地上的房屋拆腾清，土地交付集体；如逾期不腾清，我乡将申请人民法院强制执行……”；4、皇甫村民委员会1997年5月7日出具的《关于韦清文拆除生产队房屋村委调解办法》一份，载明：“村委便于村镇规划，经两委会议决定，所有在以前要生产队的房屋全部拆除，韦清文现有生产队房三间没有拆除，提出理由，现有一外甥户口还在皇甫村（文革后期在我村落户），请示村委给划一宅基，经村委和韦清文协商，特作以下处理办法。一、村委同意给韦清文的外甥划一宅基，坐向是韦清文宅基前排。二、按规划韦清文原宅基中间东西应出一条路，但由于给韦清文的外甥划的宅基韦永真的房屋没有拆除，经村委研究本人同意，等韦永真的房屋全部拆除后韦清文将旧宅房前路全部打通……”；5、皇甫村委会1997年5月8日向卫辉市人民法院行政执行庭出具信函一份，载明：“兹介绍我村韦清文所拆的房屋（原生产队的房屋）是因为在八二年分田期间欠韦秀梅（韦清文的姐姐）四口人的口粮田，时间三年半，因经济纠纷买下，所拆房屋的财产权归韦秀梅所有”；6、皇甫村民委员会1997年5月1日向上乐村房产所出具信函一份，载明：“兹介绍我村韦清文的姐姐，在文革后期全家的户口下落在我村，在前几年又陆续迁回，现还有一名外甥的户口还在我村，并且村里还有他的责任田，年龄已超过十八岁，经村委研究，同意给本户划一片宅基地”。原告当庭提交如下证据：卫辉市上乐村镇皇甫村民委员会2018年9月6日出具的《关于韦清文宅基地一事的信访事项意见》一份，载明：“皇甫村生产队一座草屋，韦清文姐姐韦秀梅（下乡知青）于1986年购买生产队部分草屋，韦永彬（韦永真的哥哥）购买了生产队剩余的部分草屋，但是韦秀梅和韦永彬并未取得此宅基地使用权，1997年皇甫村进行村级规划时，为使韦清文尽快所买草屋拆除，村委会研究决定：同意为韦清文的外甥规划一处宅基地，坐向是韦清文宅基地前排，在皇甫村村级规划时，生产队草屋的地方规划给了韦永真，至此，韦清文与韦永真因宅基地发生纠纷，此宅基地空闲，皇甫村民韦新广与韦永彬私下买卖，并于2003年12月未经批准，占用村集体土地建房（其部分为韦清文所称韦秀梅的老宅基）……”。原告以第2项-第6项证据及当庭提供的证据证明韦新广建房基所占土地包含有其原生产队时期部分老房屋未拆清的房基，韦新广在此建房基侵犯了其老房基使用权，其具有原告诉讼主体资格，有权起诉要求卫辉市上乐村镇人民政府对韦新广抢占其老房基依法作出处理。第三组证据：7、韦清文作为户主，1998年4月10日上乐村镇派出所签发的李瑞武《常住人口登记卡》一份，1998年4月10日的户口本系手写而成，户籍管理机构未收回，所以其一直持有该户口本，后来户口页变成机打制作，户籍管理机构才收回户口本；8、李瑞武《卫辉市新型农村合作医疗证》一份。原告以第7项和第8项证据证明李瑞武1970年4月1日出生至2013年户口一直在皇甫村，进而证明其长子李瑞武应在皇甫村拥有宅基一处。第四组证据：9、卫辉市人民法院2003年3月18日《应诉通知书》一份；10、卫辉市国土资源局2003年5月14日《关于上乐村镇皇甫村集体土地建设用地使用证的情况说明》一份，载明：“上乐村镇皇甫村韦清文诉政府撤销韦永真土地证一案，经审查，卫辉市政府2002年12月25日为韦永真颁发的卫集建（土）字第08300046号土地证属程序不当，现依照土地管理法的规定予以收回，特此证明”；11、卫辉市人民法院2003年5月20日（2003）卫行初字第23号行政裁定书一份，载明“……原告韦清文不服卫辉市人民政府2002年12月25日为第三人韦永真颁发卫集建（土）字第08300046号土地使用证的具体行政行为，向本院提起行政诉讼……在审理过程中，原告韦清文以被告卫辉市人民政府已收回该土地使用证为由，提出撤回起诉……裁定如下：准许原告韦清文撤回起诉……2003年5月20日”；12、图片一张；13、上乐村镇土地房产所2005年3月1日出具证明一份，载明：“我镇皇甫村民韦新广未经批准，擅自在集体土地上强行建房，经镇政府和村委多次停工及卫辉市土地局下发行政处罚决定书，至今未拆”；14、2018年9月14日《信访事项基本情况表》一份；15、《信访事项受理告知单》一份；16、《信访事项基本情况表》、《信访事项实体性受理告知书》各一份；17、《信访事项处理意见书》、《信访事项复查意见书》各一份；18、卫辉市上乐村镇人民政府2019年3月18日《关于韦清文反映问题的答复》一份，“经调查部分”载明：“信访人韦清文的姐姐韦秀梅原系皇甫村村民，户口原在皇甫村，后户口迁至卫辉城内，1986年韦秀梅和韦永彬（韦永真的哥哥）分别购买生产队部分草屋，1997年皇甫村进行村级规划时，韦秀梅和韦永彬分别拆除了所购买的草屋，村委会出具了《关于韦清文拆除生产队房屋村委调解办法》，2000年5月韦永彬将所购买的草屋宅基转卖给韦新广，2003年韦新广未取得规划许可证的情况下在此宗地上（此宗土地占用了韦秀梅购买草屋的地基）建房。在皇甫村村级规划时，此宗地（包括韦秀梅、韦永彬老草屋的占地）规划给了韦永真，2000年12月25日卫辉市人民政府为韦永真办理了土地证号为08300046号《集体土地建设用地使用证》，2003年韦永真与韦清文发生争议，韦清文于2003年4月8日向卫辉市人民法院提起行政诉讼，卫辉市人民政府土地部门收回了该土地使用证，2004年4月18日卫辉市人民政府土地部门又为韦永真颁发了相同编号的土地使用证，后因韦新广对该证不服向新乡市人民政府提起了行政复议，新乡市人民政府于2004年10月14日又撤销了韦永真的该土地使用证……”；19、新乡市牧野区人民法院（2018）豫0711行初11号行政裁定书一份；20、新乡市中级人民法院（2018）豫07行终184号行政裁定书一份。原告以第9项-第20项证据证明其2008年至今一直在维权。原告庭后向本院递交如下证据：编号1133690272578EMS特快专递邮寄详情单一份，证明被告工作人员郑开智2019年8月21日收到其2019年8月20日邮寄递交的《违法建筑拆除申请》。被告卫辉市上乐村镇人民政府辩称，原告所诉的韦新广违法占用的土地归集体所有，原告不具有诉讼主体资格，应依法裁定驳回原告起诉；针对韦新广非法占用集体土地建造房基行为，其于2019年6月4日向韦新广作出并送达了《限期改正（拆除）通知书》，按照法定程序已经履行了法定职责，现因韦新广就该通知书向法院提起行政诉讼，下一步的履责行为需等待该行政诉讼裁判结果，因此，其不存在不作为行为，原告诉讼请求没有事实根据，如果原告诉讼主体资格合法，应依法判决驳回原告诉讼请求。被告卫辉市上乐村镇人民政府在举证期限内向本院提供如下证据：《限期改正（拆除）通知书》一份，证明被告已明确责令韦新广限期自行拆除其违法建筑。第三人韦新广述称，案涉土地上原建有房屋，皇甫村民委员会将该老房屋卖给韦永彬，韦永彬2000年5月5日将老房屋及土地卖给其使用，东邻路，西邻韦清文，南邻荒地，北邻路，东西15.7米，南北10.6米，面积约167平方米，新乡市人民政府新政复决字[2004]第29号行政复议决定书对此有记载，因此，其对案涉土地享有合法土地使用权；2003年，皇甫村民委员会口头同意其在案涉土地上建房，在当时广大农村通用的做法是先建设后审批，因韦清文阻挠，导致其刚建筑完毕房基就停工至今；原告户口已从皇甫村迁出，从法律层面上自动丧失集体组织成员资格，且案涉土地使用权未确权给原告所有，故案涉土地与原告不存在法律上的利害关系，请求依法驳回原告起诉。其他意见与被告答辩意见一致。第三人韦新广提交如下证据：新乡市人民政府新政复决字[2004]第29号《行政复议决定书》一份，查明事实部分载明：“被申请人卫辉市人民政府于2000年12月25日为第三人韦永真颁发卫集建（土）字第08300046号《集体土地建设用地使用证》，该证证载土地位于卫辉市上乐村镇皇甫村，东邻路，西邻韦清文，南邻荒地，北邻路，东西15.7米，南北10.6米，面积约167平方米，该土地上原有韦永彬购买的生产队房屋，2000年5月，韦永彬将房屋转让给申请人韦新广……”，证明第三人韦新广对案涉土地享有合法使用权。经庭审质证，被告及第三人对原告庭后递交的特快专递详情单证明的问题无异议，本院依法予以确认。被告及第三人对原告韦秀梅的诉讼主体资格均提出异议，原告对此认为第三人违法建筑的新房基范围内包含有其原生产队时期部分老房屋未拆清的房基，因其长子户口当时仍在皇甫村，皇甫村民委员会在其自行拆除老房屋后，未重新为其划宅基，因此，其对已拆除老房的房基仍享有使用权，其具备原告诉讼主体资格，有权起诉请求判令卫辉市上乐村镇人民政府将韦新广违法侵占其老房基三间，即韦新广违法建筑的新房基西段东西10米、南北宽以实际违法建筑宽度为准的部分予以行政处罚，并将韦新广建筑的该新房基予以拆除。原告、第三人对被告提供的证据证明的问题提出异议，原告认为被告虽向第三人作出《限期改正（拆除）通知书》，但未实质性处理，对韦新广违法建筑的房基予以拆除，被告存在不履行法定职责行为。第三人认为被告作出的《限期改正（拆除）通知书》具有关联性、真实性，但不具有合法性，被告已经对第三人建筑房基行为履行了相应的查处职责，第三人针对该通知书另案提起了行政诉讼，请求予以撤销，原告起诉被告不履行法定职责与事实不符。经审查本院认为，关于原告韦秀梅诉讼主体资格问题。原告提供的证据能够证明第三人韦新广2003年12月侵占其原生产队时期部分老房屋未拆清的房基建筑了新房基，因此，原告韦秀梅有权起诉，具有本案原告诉讼主体资格。关于原告韦秀梅申请被告卫辉市上乐村镇人民政府履行对韦新广违法侵占其老房基三间，即韦新广违法建筑的新房基西段东西10米、南北宽以实际违法建筑宽度为准的部分予以行政处罚，并将韦新广建筑的该新房基予以拆除法定职责理由是否成立问题。结合原告提供的《违法建筑拆除申请》及特快专递回执单，被告提供的证据能够证明在原告2019年8月向镇政府邮寄递交《违法建筑拆除申请》前，被告2019年6月4日已对第三人韦新广作出《限期改正（拆除）通知书》，限第三人韦新广收到该通知书起十日内自行拆除其建筑的违法建筑，逾期不拆除，被告依法予以强制拆除。此能够说明被告就第三人韦新广建筑新房基行为正在行政处理程序中，被告已着手处理，因此，原告申请被告履行法定职责理由不能成立。经审理查明，第三人韦新广2003年12月建筑的案涉新房基范围内包含有原告原生产队时期部分老房屋未拆清的房基，原告向新乡市牧野区人民法院提起行政诉讼,请求被告卫辉市上乐村镇人民政府履行法定职责，对韦新广进行处罚并将非法修建的房基予以拆除，同时赔偿原告经济损失和精神伤害金5万元人民币，该院以原告要求被告卫辉市上乐村镇人民政府履行法定职责，未先向被告卫辉市上乐村镇人民政府提出申请，不符合起诉条件为由于2018年5月21日作出(2018)豫0711行初11号行政裁定书，裁定驳回其起诉。原告不服上诉至新乡市中级人民法院，该院以原告起诉超过法定起诉期限为由于2018年9月4日对其作出(2018)豫07行终184号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。卫辉市上乐村镇人民政府于2019年6月4日对韦新广作出《限期改正（拆除）通知书》，该通知书认定韦新广在未办理乡村建设规划许可证和任何手续的情况下，擅自在上乐村镇皇甫村西建房，东西15.7米，南北10米，建筑面积157平方米的行为违反了《河南省实施办法》第四十七条的规定，属于违法建筑，责令韦新广限期自行拆除所建的该违法建筑，逾期不拆除，镇政府依据有关法律规定予以强制拆除。原告分别于2019年8月13日和8月20日向被告卫辉市上乐村镇人民政府邮寄递交《违法建筑拆除申请》，请求镇政府对韦新广违法建筑的新房基予以拆除，被告卫辉市上乐村镇人民政府收到该申请后未在法定期限内作出处理，原告于2019年11月5日向本院起诉，请求判令卫辉市上乐村镇人民政府对韦新广违法侵占其老房基三间，即韦新广违法建筑的新房基西段东西10米、南北宽以实际违法建筑宽度为准的部分予以行政处罚，并将韦新广建筑的该新房基予以拆除。原告庭审中称，被告卫辉市上乐村镇人民政府虽然向第三人韦新广作出《限期改正（拆除）通知书》，但未进行实质性处理，对韦新广违法建筑的房基予以拆除，被告卫辉市上乐村镇人民政府存在不履行法定职责，构成行政不作为，申请镇政府履行法定职责，因镇政府未在法定期限内作出处理，其向法院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，卫辉市上乐村镇人民政府具有对其辖区乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设履行查处、拆除的法定职权。因第三人韦新广建筑新房基范围内包含有原告原生产队时期部分老房屋未拆清的房基，原告有权起诉请求卫辉市上乐村镇人民政府履行对韦新广违法侵占其老房基三间，即韦新广违法建筑的新房基的西段东西10米、南北宽以实际违法建筑宽度为准的部分予以行政处罚，并将韦新广建筑的该新房基予以拆除法定职责。但鉴于被告2019年8月在收到原告邮寄递交的《违法建筑拆除申请》时，已经先期于2019年6月向第三人韦新广作出《限期改正（拆除）通知书》，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财务实施暂时性控制的行为”、第十八条“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序”的规定，被告已对第三人建筑新房基行为着手处理，对第三人在建新房基予以强制拆除需要履行法定程序，因此被告不存在不履行法定职责行为，原告庭审中称被告虽对第三人作出了《限期改正（拆除）通知书》，但未对第三人建筑的新房基予以拆除，存在不履行法定职责的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告韦秀梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告韦秀梅负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。审 判 长  刘玮娜人民陪审员  张文利人民陪审员  王 琳二〇二〇年四月二十八日书 记 员  赵晓晨