安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0191行初13号 原告安徽友阳置业有限责任公司,住所地安徽省亳州市芍花路友阳步行街,统一社会信用代码91341600713986316W。 法定代表人吴有杨，董事长。 委托代理人尤金亮，安徽徽商律师事务所律师。 被告安徽省自然资源厅,住所地安徽省合肥市黄山路619号，统一社会信用代码11340000725549332A。 法定代表人胡春武,厅长。 委托代理人付云燕，该厅工作人员。 委托代理人陈雨华，北京大成（合肥）律师事务所律师。 原告安徽友阳置业有限责任公司不服被告安徽省自然资源厅行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月14日立案后，于2020年1月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月17日公开开庭审理了本案。原告安徽友阳置业有限责任公司的委托代理人尤金亮，被告安徽省自然资源厅委托代理人付云燕、陈雨华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 安徽友阳置业有限责任公司对亳州市自然资源和规划局于2019年7月25日作出的《答复意见》不服，申请行政复议。安徽省自然资源厅于2019年12月31日作出皖自然资复决〔2019〕46号行政复议决定书，决定驳回原告驳回安徽友阳置业有限责任公司的行政复议申请。 原告安徽友阳置业有限责任公司诉称，原告原名为亳州市友阳房地产开发公司,2013年更名为安徽友阳置业有限责任公司。1999年原告与亳州市人民政府签订《希夷大道投资建设合作协议书》,协议约定:原告按照规划设计要求先行垫资建设希夷大道,希夷大道两侧土地交由原告开发建设。为解决“以地换路、换工程”用地问题,2004年亳州市人民政府启动了“对等处置”,核算开发单位在市政工程前期投资的基础上,将同等价值的土地出让给开发单位,以核定完成的投资额冲抵土地出让金,不足部分现金找补。原告参加了对等处置工作,并足额缴纳土地出让金,从而获得该地块的土地使用权。至此,原合同约定的内容全部履行完毕。在原告开发建设的过程中,亳州市人民政府要求在原告已经取得使用权的土地上,安置拆迁还原户,原因是:政府本来计划在其他地块以划拨方式安置拆迁户,由于拆迁户要求就地还原,为了维稳,所以政府就在原告取得使用权的地块上安置拆迁户,该地块被占用面积为14.54亩,政府承诺划拨其他等额地块给原告或退还相应的土地出让金。简而言之,原告已缴纳了土地出让金的14.54亩土地被政府占用,对应土地出让金为3489600元(14.54X240000元/亩=3489600)。为了补偿原告,亳州市人民政府进行了多次研究并做出解决方案。2006年11月16日亳州市人民政府第38号专题会议纪要中决定:“五、关于友阳房地公司14.54亩的道路还原用地问题。考虑到该地块主要用于安置还原希夷大道拆迁户和照顾其中的困难拆迁户,会议同意该拆迁还原工程可以享受经济适用房政策。在列入2007年的经济适用房计划的前提下,以划拨方式供地。”2007年9月27日,亳州市土地市场专项整治工作领导小组办公室下发“毫土整办字【2007】27号”文件,该文件规定:“三、关于友阳公司要求政府解决道路还原安置用地问题。该公司14.54亩拆迁安置用地问题。2006年第38次市长办公会议研究决定以划拨方式供地,但该地块已经以出让方式供地。会议同意维持该地块出让方式不变,同时将原告已报批的11.5亩未供土地按经济适用房政策以划拨方式供地,用于解决希夷大道拆迁还原安置,但其土地证和房产证不得抵押和转让”。但上述纪要始终未得到落实,2011年12月份,被告一将上述原告已报批的11.5亩未供土地,以招拍挂方式公开出让,由古井房地产开发公司竞得,现已建成投入使用。 在政府以划拨土地补偿原告的决定无法实现的情况下,原告多次向被告一反映并递交书面申请,要求退还被占用土地的出让金。2016年1月27日,被告一发布“亳国土资函【2016】49号”文件,对以上事实进行了调查并完全确认,但却不同意退还原告相应的土地出让金,并将此文件呈递给亳州市人民政府批示,2016年6月14日,亳州市人民政府法制办公室印发“亳府法【2016】39号”文件,要求原告“与市国土资源局平等协商解决,如达不成协议,由市国土资源局告知安徽友阳置业有限公司依法按诉讼程序办理”,2016年6月21日,时任亳州市人民政府市长汪一光同志签署意见“同意法制办意见”。其后,原告多次向被告一协商该事项,被告一均以正在研究为由未予答复。2018年5月7日,原告再次向被告一提交了《关于要求退还土地出让金的请示与协商报告》,对该案事项向被告一进行协商,要求被告一对是否同意退还多缴纳的土地出让金及银行利息进行正式答复,但被告一一直没有答复。原告提起行政诉讼,要求被告一进行答复,亳州市谯城区人民法院于2019年5月9日作出“(2019)皖1602行初1号”判决书:“责令被告亳州市国土资源局于本判决生效后60日内对原告安徽友阳置业有限责任公司的申请给予答复”。被告一直至2019年7月25日才作出《答复意见》,对原告的请求不予支持。2019年9月23日,原告向被告二提出行政复议申请,2019年12月31日被告二作出行政复议决定书,驳回原告的复议申请。原告认为:在原告足额缴纳了土地出让金后,土地使用权转让给了原告,双方签订的合同内容就已经履行完毕,该合同消灭,双方不再具有民事法律关系。该案引起的原因是因为政府为安置拆迁户而占用了原告的土地,又不退还相应的土地出让金,严重侵犯了原告的合法权利,该行为完全属于行政行为。同时,被告一2019年7月25日作出的不予退还土地出让金的《答复意见》,也是典型的行政行为。被告二应当改变被告一的具体行政行为,但却驳回原告的复议申请。被告的行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(12)项规定的“行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”,因此,原告向贵院提起行政诉讼,恳请贵院判令：一、撤销被告作出的皖自然资复决【2019】46号行政复议决定书及答复意见，判决被告履行向原告退还被占用的14.54亩的土地出让金及同期银行利息的职责。二、诉讼费用由被告承担。 原告安徽友阳置业有限责任公司向本院提交了以下证据：证据1:原告营业执照、法定代表人身份证明，证明目的:证明原告的诉讼主体资格；证据2:亳州市自然资源和规划局的《答复意见》、安徽省自然资源厅作出的《行政复议决定书》复印件，证明目的:证明被告作出的具体行政行为；证据3:希夷大道开发用地示意图、《投资建设合作协议书》，证明目的:证明原告开发的土地及安置拆迁户的具体位置、原告土地使用权获得的方式与根据；证据4:2004年3月3日亳州市人民政府第8号专题会议纪要、毫州市人民政府办公室文件“亳政办【2004】25号”、2004年9月27日亳州市人民政府第5号常务会议纪要、2004年10月25日亳州市人民政府第42号专题会议纪要，证明目的:毫州市重点工程土地资产对等处置的原则、实施方案；证据5:2005年1月4日亳州市人民政府第1号专题会议纪要、2005年7月20日亳州市人民政府第22号专题会议纪要、2005年9月1日亳州市人民政府第9号市长办公会议纪要、2005年12月26日毫州市人民政府第43号专题会议纪要、亳州市国土资源局文件“国土资【2006]109号”及亳州市人民政府办公室公文处理标签，证明目的:亳州市人民政府及被告一多次召开会议研究针对原告在内的土地对等处置具体方案；证据6:2006年11月16日亳州市人民政府第38号专题会议纪要、亳州市土地市场专项整治工作领导小组办公室文件“亳土整办字【2007】27号”、2008年1月2日亳州市人民政府第1号专题会议纪要，证明目的:证明亳州市人民政府承认占用了原告已经取得使用权的土地安排拆迁户的事实;亳州市人民政府就原告14.54亩拆迁还原安置用地问题作出的解决方案;亳州市人民政府督促被告一落实政府的解决方案；证据7:关于要求落实兑现土地对等处置中遗留问题的请示报告、毫州市国土资源局文件“毫国土资函【2016】49号”、亳州市人民政府法制办公室文件“毫府法【2016】39号”及其亳州市人民政府公文处理标签，证明目的:证明被告一拟处理的待办意见、亳州市人民政府要求被告一与原告平等协商的处理意见；证据8:“毫土整办字【2007】29号”文件、毫州市土地对等处置情有况审计表、三家开发公司对等处置结果表、土地出让金票据，证明目的:证明原告已经按照文件缴纳了土地出让金的事实与金额；证据9:2018年5月4日申请人向被申请人发出的《关于要求退还土地出让金的请示与协商报告》及快递单复印件，证明目的:证明原告向被告一提交退还被占用土地的出让金的请求；证据10:行政判决书复印件，证明目的:证明法院确认被告一具有决定是否退还土地出让金的法定职责。 被告安徽省自然资源厅辩称，一、答辩人具有行政复议的法定职责。 依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被答辩人不服亳州市自然资源和规划局作出的《答复意见》，向答辩人提出行政复议申请，答辩人具有行政复议的法定职责。 二、答辩人作出的行政复议决定程序合法。 2019年9月23日，答辩人收到被答辩人行政复议申请书。2019年9月27日，答辩人作出《补正行政复议申请通知书》。2019年10月8日，答辩人收到被答辩人补正材料。2019年10月10日，答辩人作出《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》。因情况复杂，答辩人于2019年12月4日作出《行政复议延期审理通知书》。2019年12月31日，答辩人作出《行政复议决定书》，并邮寄给被答辩人。答辩人作出复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。 三、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。 （一）案涉争议系国有建设用地使用权出让合同争议。 案涉土地使用权涉及亳州市重点工程土地资产对等处置工作，2007年10月25日，亳州市土地市场专项整治工作领导小组办公室向被答辩人在内三家企业作出《关于市重点工程土地资产对等处置工作结果的通知》(亳土整办字〔2007〕29号)，告知被答辩人在一个月内缴纳土地出让金732.29万元。2008年6月5日，被答辩人向原亳州市国土资源局缴纳了732.29万元土地出让金。 2015年11月11日，被答辩人向亳州市政府提交了《关于要求落实兑现土地对等处置中遗留问题的请示报告》，称因其取得的出让地块中的14.54亩被政府用于拆迁安置，故请求市政府退还被答辩人已缴纳的14.54亩土地出让金及利息，亳州市政府于同日收到该请示报告。针对被答辩人的请示，按照工作安排，原亳州市国土资源局起草了《关于汪一光市长2015年第1247号批件(安徽友阳置业有限责任公司要求兑现土地对等处置遗留问题)的拟办意见》（亳国土资函〔2016〕49号），对被答辩人诉求不予支持。2016年6月14日，亳州市人民政府法制办公室作出《合法性审查意见》（亳府法〔2016〕39号）文件，建议“安徽友阳置业有限公司与市国土资源局平等协商解决，如达不成协议，由市国土资源局告知安徽友阳置业有限公司依法按诉讼程序办理”，2016年6月21日，时任亳州市代市长杜延安、市委书记汪一光同志签署同意意见。 2018年5月7日，被答辩人向原亳州市国土资源局（现为亳州市自然资源和规划局）提交了《关于要求退还土地出让金的请示与协商报告》，请求原亳州市国土资源局就是否同意退还14.54亩土地出让金3489600元及利息作出正式书面答复。因原亳州市国土资源局一直没有进行书面答复，被答辩人于2019年1月2日向亳州市谯城区人民法院提起行政诉讼。经审理，亳州市谯城区人民法院于2019年5月9日作出(2019)皖1602行初1号《行政判决书》，责令原亳州市国土资源局于判决生效后60日内对被答辩人的申请予以答复。2019年7月25日，现亳州市自然资源和规划局作出《答复意见》，称“针对你公司提出的请求，不予支持。”被答辩人不服亳州市自然资源和规划局作出的《答复意见》，遂向答辩人提出行政复议申请。 被答辩人行政复议申请的实质诉求为要求亳州市自然资源和规划局退还其多缴纳的土地出让金及利息。被答辩人认为由于亳州市自然资源和规划局未按双方原约定的面积出让土地使用权（因拆迁安置导致被答辩人实际取得的出让土地面积减少了14.54亩），但被答辩人却已按双方原约定的土地出让面积支付了土地出让金，故亳州市自然资源和规划局应当相应退还其多缴纳的土地出让金及利息。虽然被答辩人及亳州市自然资源和规划局均未提供《国有建设用地使用权出让合同》，但从《关于市重点工程土地资产对等处置工作结果的通知》(亳土整办字〔2007〕29号)及《土地出让金专用票据》（编号6130212）可以看出，被答辩人与亳州市自然资源和规划局之间的纠纷实质是国有建设用地使用权出让合同纠纷。 （二）国有建设用地使用权出让合同纠纷不属于行政复议受案范围。 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同”，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）规定“根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释”，原国土资源部、原国家工商行政管理总局发布的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本中，关于土地使用权出让争议解决途径的规定为争议双方协商解决，协商不成的，提交仲裁委员会仲裁或依法向人民法院起诉。综上，土地使用权出让应当签订出让合同，基于土地使用权出让合同履行所产生的纠纷应当适用民事审判原则。被答辩人请求退还土地出让金及利息系基于国有建设用地使用权出让合同的履行而产生的纠纷，属于合同关系产生的纠纷，不属于行政复议受案范围。因此，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项之规定，依法驳回了被答辩人的行政复议申请。 综上，答辩人作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求法院依法驳回原告起诉。 被告提交的法律依据有：《中华人民共和国行政复议法》第十二条：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。 对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。第十七条：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第三十一条：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和亳州市自然资源和规划局；但是延长期限最多不超过三十日。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条：行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。第四十八条：有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条：土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。 《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）：根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。 被告安徽省自然资源厅向本院提交了以下证据：证据1：《行政复议申请书》、《关于的情况汇报》；证据2：《补正行政复议申请通知书》、EMS快递单；证据3：《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、EMS快递单；证据4：《行政复议延期审理通知书》、EMS快递单；证据5：《行政复议决定书》、EMS快递单，证明目的：答辩人作出复议决定程序上符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定；证据6：《关于市重点工程土地资产对等处置工作结果的通知》(亳土整办字〔2007〕29号)；证据7：《土地出让金专用票据》（编号6130212）；证据8：《关于要求落实兑现土地对等处置中遗留问题的请示报告》；证据9：《关于汪一光市长2015年第1247号批件(安徽友阳置业有限责任公司要求兑现土地对等处置遗留问题)的拟办意见》（亳国土资函〔2016〕49号）；证据10：《合法性审查意见》（亳府法〔2016〕39号）及亳州市人民政府办公室公文处理标签；证据11：《关于要求退还土地出让金的请示与协商报告》；证据12：亳州市谯城区人民法院作出的(2019)皖1602行初1号《行政判决书》；证据13：《答复意见》；证据14：《国土资源部、国家工商行政管理总局关于发布示范文本的通知》及其附件。证明目的：答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。 经庭审举证、质证，本院对原被告提交的证据认证如下：原告提交的证据1-10，具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以认定。被告安徽省自然资源厅提交的证据1-14，具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以认定。 经审理查明，安徽友阳置业有限责任公司对亳州市自然资源和规划局于2019年7月25日作出的《答复意见》不服，申请行政复议。安徽省自然资源厅于2019年12月31日作出皖自然资复决〔2019〕46号行政复议决定书，决定驳回原告驳回安徽友阳置业有限责任公司的行政复议申请。原告不服，诉至本院，请求判如所请。 本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕5号）明确系根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。原国土资源部、国家工商行政管理总局发布的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本中，关于土地使用权出让争议解决途径的规定，即通过双方协商解决，协商不成的，可以通过提交仲裁委员会仲裁或向人民法院起诉来解决。因此，土地使用权出让应当签订出让合同，基于履行出让合同产生的纠纷应当适用民事审判原则。本案中，原告安徽友阳置业有限责任公司对亳州市自然资源和规划局的《答复意见》不服，根据其复议请求及事实和理由，可以看出，其实质是要求亳州市自然资源和规划局退还多缴纳的土地出让金及利息。从双方提供的《关于市重点工程土地资产对等处置工作结果的通知》（亳土整办〔2007〕29号）及《土地出让金专用票据》（编号6130212），均能证实本案系国有建设用地使用权出让合同争议。原告请求退还土地出让金是合同关系产生的纠纷，不属于行政复议受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告安徽友阳置业有限责任公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告安徽友阳置业有限责任公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审判长  毕守国 审判员  李 楠 审判员  傅世章 二〇二〇年四月二十七日 书记员  谢 文 附本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条： 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。