山东省宁阳县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0921行初82号原告：刘福永，男,1962年7月17日出生,汉族，新泰协庄煤矿退休工人，住宁阳县。委托诉讼代理人：孙连京，山东圣君怀律师事务所律师。被告：宁阳县葛石镇人民政府，住所地宁阳县葛石镇驻地，统一社会信用代码11370921004337401W。负责人：宁鹏，该镇镇长。出庭负责人：张海涛，该镇副镇长。委托诉讼代理人：张澎，宁阳振宁法律服务所法律工作者。第三人:宁阳县葛石镇刘家庄村民委员会,住所地宁阳县葛石镇刘家庄，统一社会信用代码54370921B489589049。法定代表人：沙兴东，职务村主任。委托诉讼代理人：鹿凡俊，宁阳葛石法律服务所法律工作者。原告刘福永因要求确认被告宁阳县葛石镇人民政府（以下简称镇政府）于2019年3月31日作出的行政强制行为违法，于2019年10月24日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告及第三人宁阳县葛石镇刘家庄村民委员会（以下简称村委会）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。原告刘福永及其委托诉讼代理人孙连京，被告镇政府出庭负责人张海涛及其委托诉讼代理人张澎，第三人村委会的委托诉讼代理人鹿凡俊，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘福永诉称，2007年，原告因工伤回老家休养。刘家庄村书记刘子芳等村领导多次上门做工作，称上级让大队里盖建护林房，村里准备在神童山建房但没钱，让原告在该山上出钱建房看护林场，房产归原告，且根据原告家两个男孩但没有一处宅基地的实际情况，承诺原告可在护林房旁边另建一处房，所建房屋给办理宅基地使用证及房产证。2008年年底房产建成，原告进驻并开始了持续十多年的护林防火看山工作，原告找刘子芳等领导办理办证手续，刘子芳派人测量了房屋尺寸后，未及具体发证即去世，原告再找继任书记等村领导，让等等。再后来办证的事村里一拖再拖延续至今。2019年3月31日，被告组织人员将原告建设的涉案房产以违法建筑为名拆除。涉案房产，位于荒山上，应村里要求建设，其功能主要是护林防火，是原告一家九口人的唯一住处。被告撇开房产建设的背景、过程及目的，径行拆除，既违反了法律法规的规定，又侵害了原告的合法权益，请求：一、依法确认被告强制拆除原告涉案房屋行为违法；二、本案案件受理费等费用，由被告承担。原告刘福永向本院提交了以下证据：1、合同书、合同及承包山地费用合同原件各一份；2、照片8张，光盘一张含视频三段；3、刘淑安证人证言；4、原告与刘守申的电话通话记录。被告镇政府辩称，一、原告涉案建筑物属违章建筑，依法应当拆除。原告自己建房没有办理规划许可及用地审批手续。其次，原告所占用土地性质为农业用途，其私建房屋的行为改变了土地用途，依法应当整改。根据《土地管理法》第四条、《农业农村部自然资源部印发〈关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制征地非农化的方案〉的通知》以及《山东省“大棚房”问题整治整改指导意见》等上级要求，原告的涉案建筑物属于违法建筑设施，应当坚决拆除。二、清理整治“大棚房”是2018年9月份就在全国展开的集中整改行动，从中央部委到省、市、县各级政府均下发文件和通知严格要求限期于2019年3月底之前完成，镇、村委会必须执行。综上所述原告涉案建筑属于违法建筑，依法应当拆除，原告起诉我镇政府没有事实依据，请求法院查明事实，依法驳回原告的起诉。被告镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、《农业农村部自然资源部印发〈关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案〉的通知》；2、《关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知》；3、《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动部门联合督导的通知》；4、《山东省“大棚房”问题整治整改指导意见》；5、《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》6、关于转发省“大棚办”《关于加快“大棚房”问题整改做好复耕复种工作的通知》；7、《关于开展全县“大棚房”清理整治工作回头看专项核查的通知》。第三人村委会辩称，一、原告申请我村民委员会为第三人行为不当，主体不适格。刘家庄村民委员会不是原告所诉强制拆除原告涉案房屋行政行为的相对人，也不是此行政行为的参与制定者。因此，把刘家庄村民委员会作为本案第三人参与本案诉讼，主体不适格。二、原告所建房屋称其村委答应给予办理宅基地使用证明及房产证，这是不存在的，农村居民在村集体的土地上搞建筑，审批权在所辖区域的人民政府的土地管理部门，乡村建设部门给予审查批准土地使用权以及准建规划许可证，此项规定自80年代就实行了，至今已经有30多年的历史了。刘家庄村委会没有此项权力，这是一般的常识，村民再清楚不过了。根据历史沿革，我村原生产队界限没有打破，土地延包工作中，所属土地、果行的分配或承包，还是以原生产队（现村民小组）为单位进行的。经证实刘福永之子刘自超承包了第六村民小组山上果行一处，每年上交160元。现有房屋在此果行之内，此承包款本组收交后，连同其他果园承包费每年一起向本组村民进行了分配。由此可见，其自建房屋不是宅基地性质。三、原告所讲建护林房并持续了十多年的护林防火看山工作，这也不符合事实。因为刘家庄村委有专门安排的看顾山护林防火工作人员，都签订了护林管理合同，有村委会提供村集体的专用护林房，并支付护林人员一定的待遇。自2004年以来，先后有刘守申、刘福仁担任，并非刘福永担任，更没有使用过刘福永的自建房屋。四、原告所诉家有两个男孩没有一处宅基地也不符合事实。实际上家中现有宅基地一处，住房年久失修，无人居住。2012年11月，刘家庄村启动新农村建设，对二子户优先安排，实行统一规划，统一建设，统一分配。当时刘福永符合申请条件并签字，2013年6月1日，根据工程进度对二子户报名的下达了《交款通知书》，原告刘福永签字收到，通知明确要求逾期不交款者视为放弃，本户未按时交款，自动放弃。2014年5月27日正式分房时，刘福永因放弃不在分房范围之内。总之，刘福永二子家庭使用农村宅基地的合法权益得到了保障。五、2019年3月初，根据上级要求，对神童山下所有建设户进行统计，要求并上交有关证明材料。原告向村委会提交了两份合同复印件，村委会不予认可，此合同没有法律效力。一份是2009年3月15日“承包山地费用合同”，甲乙双方不明确，没有加盖村委会公章，没有法定代表人签字盖章，村委会未参与，更与村委会没有关联，不予认可。另一份是2009年3月17日所谓村委决定让原告护林、建护林房及承包村荒地果树的“合同书”，此合同格式不规范、不具有法律规定的相关内容，经查证为单页手写合同，非当时村两委成员书写，未使用村委专用稿纸，没有法定代表人签字盖章，明显可以辨出，该“合同”为先在空白纸上用不正常手段盖章后，自行书写的，与村委会无关系。况且此“合同”中称原告为“本村村民”也不符合实际，原告系新汶矿业集团职工。合同不符合村委会签订合同的基本程序。当时的村党支部书记是刘自芳同志，而不是原告所说的刘子芳，该同志因病已于2010年4月11日在职病故，原告称是他安排在山上建护林房的说法，已经无法查证真伪。即使是建护林房，建筑面积也有规定，一般只限一间，但原告所建房屋，已经远远超过了数倍。原告非本村村民，是非农户口，户口也不在我村，不属于村集体组织成员，也不具备担当护林员的条件。对原告建护林房、任护林员的陈述，村委会不予认可。时任村两委成员共7人，现健在6人及党员村民代表，经过调取村委会议记录、签章记录、工作记录、合同协议、账目凭证等档案资料，经过认真查阅有关资料，座谈研究分析，坚持尊重历史、实事求是的原则。一致表示，村两委从未召开过相关会议进行研究，从未进行过公开公示，从未签订过此合同，从未盖过章，也未有此合同存档，更没有上交村委会承包费的账目，更没有村委会交付给原告承包山地的事实。此合同怎样形成、怎样盖章无法查实、其合同不具有真实性和有效性，不符合具备《中华人民共和国合同法》第一章、第二章关于合同订立的有关规定，不是双方真实意愿的体现，也不存在原告履行合同的事实，更不符合村务管理、民主议事规范和发包正常程序，因此没有法律效力，对此合同村委会不予认可。我村山林、河流等公共资源，属于村民委员会所有，对外发包工作，各级都有严格的规章制度和实施、监督程序。2017年12月21日，刘家庄村委会与葛石镇人民政府签订了《租赁合同》，符合法定程序，并且明确了四至，其中西至各村民小组农户承包果园山地边界，并未将部分山林承包给了刘福永，此《租赁合同》真实有效，正在履行中。综上所述，刘家庄村委会不能作为本案的第三人，未有过错，与本案无关联，不承担任何责任。呈请人民法院查明本案事实，依法判决，维护村委会的合法权益。第三人村委会向本院提交了以下证据、依据：1、刘福永之子刘自超承包村民小组果行的土地登记台帐一份、刘福永在山上果行范围内自建的看护房照片一张、第六村民小组农户年终受益分配记账凭证一张；2、山林看护员刘守申签订的《宁阳县重点公益林资源管护合同书》一份、刘守申书面证明一份、山林看护员刘福仁签订的《宁阳县重点公益林资源管护合同书》一份、山林看护员刘福仁与村委会签订的《山林资源管护合同》一份、刘守申和刘福仁领取村发工资补助的主要年份账目凭证收据9张、刘家庄村看山护林员证明材料一份、护林员刘守申和刘福仁使用的村委会提供的护林房照片2张；3、刘福永现在宅基地房屋及宅基地土地登记台帐和照片各一张、刘福永二子申请宅基地建房意见统计表照片一张、新建宅基地楼房交款通知书底档照片一张、新建楼房分房公开底档照片一张；4、刘福永向村委会提供的2009年3月17日合同书复印件、刘福永向村委会提供的2009年3月15日承包山地费用合同复印件、刘家庄村两委2009年3月份村两委签章一览表、刘家庄村与葛石镇人民政府签订的《山林租赁合同》、关于刘福永承包合同情况的证明材料。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：原告提供的2009年3月17日第三人村委会（甲方）与原告（乙方）签订的合同书一份，内容为：经刘庄村村委决定，批准本村村民刘福永在神童山山上建护林房，并护理本村山林，护林费每年600元正，产品收入归护林员所有，并承包六小组上大队荒地所有带有石坝的荒地果树，至现挖小坝上地洼，南至中间屋上所有地洼荒地，租金120元正，每年9月底上缴大队，承包期50年不变，第三人村委会在甲方处盖章，原告刘福永在乙方处签名。原告提供的2014年1月20日第六村民小组（甲方）与原告刘福永（乙方）签订的合同，内容为：第六村民小组东坡书法院北、小路以东，有地洼六块，总面积约8.2亩，与乙方协商达成以下协议：乙方每年向甲方上交承包费壹佰陆拾元，上交时限为每年的九月三十日为限，（包括小坝往南往下为止）本合同依据上届村民小组合同续签，刘福宽在甲方处签名并捺印刘福永在乙方处签名并捺印。第三人对原告提供的两份合同书不认可。2008年2月，原告开始建造涉案房屋，2008年底建成。原告认可其所建的涉案房屋并未办理土地审批和规划手续，且涉案房屋占用的土地性质为农用地，未办理设施农业用地手续，亦未与乡镇政府和村集体经济组织签订三方用地协议并备案，涉案房屋不在城镇规划或乡村规划范围内。2019年3月31日，被告组织人员强制拆除了原告的涉案房屋。被告未提供作出被诉强制拆除行为法定程序的证据。本院认为，关于被诉行政强制拆除行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关实施行政强制时应履行催告、制定强制执行决定、公告等法定程序。被告镇政府实施强制拆除行为应当依照法定的程序进行并负举证责任，被告镇政府未提供作出被诉强制拆除行为法定程序的证据，应承担对自己不利的后果，据此，应认定被告对涉案房屋实施强制拆除的行为程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告宁阳县葛石镇人民政府于2019年3月31日对原告刘福永房屋实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告宁阳县葛石镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  刘元忠审 判 员  孙春华人民陪审员  马 敏二〇二〇年四月九日法官助理刘妍书记员汪冉冉