南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终109号 上诉人（一审被告）南宁市自然资源局，住所地广西南宁市青秀区锦春路3-1号。 法定代表人郭维宁，局长。 委托代理人肖垚，该局工作人员。 委托代理人唐楚安，广西尊泰律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）俞琼，女，1964年9月12日出生，汉族，住广西南宁市青秀区。 委托代理人黎运俊，广西欣和律师事务所律师。 委托代理人劳美琪，广西欣和律师事务所实习律师。 第三人南宁市住房和城乡建设局，住所地广西南宁市青秀区金湖路59-1号。 法定代表人林兢，局长。 委托代理人唐燕，该局工作人员。 委托代理人钟晨，广西万益律师事务所律师。 第三人南宁市信义小额贷款股份有限公司，住所地广西南宁市金浦路6号金湖帝景C栋909、910、911号房。 法定代表人陈贞云，执行董事兼总经理。 委托代理人张雪，广西昭亮律师事务所律师。 委托代理人莫慧梅，广西昭亮律师事务所实习律师。 上诉人南宁市自然资源局（以下简称市资源局）因诉被上诉人俞琼房屋行政登记一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2019）桂7102行初307号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2014年5月19日，俞琼、案外人王贵洪为办理借款及抵押登记手续，出具《委托书》，载明：“俞琼、王贵洪（夫妻关系）现自愿委托张红建或蒙利玲为我（们）的代理人，全权委托办理如下事项：1.办理产权人俞琼位于南宁市××民族大道××号××大厦××、××号写字间（邕房权证字第××号）的借款及抵押登记手续；2.到委托人的借款银行或其他金融机构办理借款手续，签署一切文件，以及领取相关证件或资料；3.到房产部门或南宁市房屋产权交易中心对上述房产进行查档；4.到房产部门或南宁市房屋产权交易中心办理房屋多次抵押登记手续，签署一切相关文件，以及领取相关证件或资料。委托期限为从本委托书签署之日起至上述委托书事项办理完毕为止。受托人有转委托权，受托人在委托权限内所实施的法律行为及签署的相关文件，委托人均予以承认，并承担起法律责任。”委托人签字处有王贵洪、俞琼的签字。 2014年5月28日，南宁市东博公证处作出（2014）桂东博证民字第4112号《公证书》，载明“兹证明王贵洪于2014年5月19日来到我处，在本公证员的面前，在前面的《委托书》上签名和按指印。公证员刘某。” 2015年4月14日，南宁市信义小额贷款股份有限公司（以下简称信义公司（贷款人，甲方））、俞琼（担保人，丙方）、案外人张红建（借款人，乙方）、签订一份《个人借款抵押担保合同》，约定俞琼为张红建的借款提供房屋抵押及连带责任担保。并附抵押物清单，清单载明“房屋所有权人俞琼，房屋产权证编号邕房权证字第××号，抵押物座落南宁市××民族大道××号××大厦××、××号写字间，面积261.99平方米，权利价值280万元，用途非住宅，借款金额160万元。”丙方签字处签署“俞琼（张红建代）”。 2015年4月14日，俞琼与信义公司员工韦榆签订一份《委托书》，委托韦榆到南宁市房屋产权变易中心代办理领证登记等。委托人签字处签署“俞琼（张红建代）”。同日，信义公司出具《委托书》，委托其员工韦榆办理抵押人俞琼向信义公司抵押位于南宁市××民族大道××号××大厦××、××号写字间（邕房权证字第××号）房产的抵押登记手续及领取相关证件和资料。 2015年4月14日，南宁市房产档案服务部出具一份《房屋登记信息查询结果》，载明：“经查，查询人所查座落于南宁市××民族大道××号××大厦××、××号写字间的房屋所有权人为俞琼，未查见有查封、抵押、拆迁及其他权利限制记录。本结果仅供办理房屋登记使用。”同日，案外人张红建和信义公司向南宁市住房保障和房产管理局提交《南宁市房屋抵押权登记申请书》、《委托书》、俞琼、张红建、韦榆等三人的身份证复印件、《公证书》、《房屋所有权证》、平面图、《个人借贷抵押担保合同》、抵押物清单、《房屋登记信息查询结果》等材料申请办理抵押登记。同日，南宁市住房保障和房产管理局作出《南宁市房屋产权交易中心受理通知单》，受理抵押登记手续。 2015年4月17日，南宁市住房保障和房产管理局作出邕房他字第482245号《房屋他项权证》内容为：“房屋他项权利人南宁市信义小额贷款股份有限公司，房屋所有权人俞琼，房屋所有权证号邕房权证字第××号，房屋座落南宁市××民族大道××号××大厦××、××号写字间，他项权利种类一般抵押，债权数额160万元，登记时间2015年4月17日。” 2018年4月25日，青秀区法院作出（2017）桂0103民初1551号民事判决书，认定俞琼并未参与签订《个人借款抵押担保合同》与抵押登记，从俞琼出具的委托书内容看，也仅是委托张红建为俞琼自己的借款办理借款及抵押登记手续，而张红建以俞琼的房产为自己借款提供担保显然超出了委托范围，根据《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款的规定，张红建代签合同和抵押登记的行为未经俞琼授权以及追认，该行为不能代表俞琼真实的意思表示，因此，《个人借款抵押担保合同》中关于约定俞琼抵押担保和保证责任的条款对俞琼不发生法律效力，俞琼不应承担贷款的抵押担保和保证责任。故判决《个人借款抵押担保合同》中关于抵押担保和保证的条款对俞琼不发生效力，信义公司应于判决生效之日起十日内协助俞琼办理其所有的三××房屋（××别为××路××茶花园××单元××、××区××号以及××民族大道××号××大厦××、××号写字间）的抵押注销登记。 2018年11月30日，南宁中院作出（2018）桂01民终7441号民事判决书，认定张红建代俞琼签订的《个人借款抵押担保合同》属于无权代理，张红建代签合同和抵押登记的行为未经俞琼授权亦未经俞琼事后追认，该行为不能代表俞琼真实的意思表示。《个人借款抵押担保合同》中关于约定俞琼提供抵押担保和承担保证责任的条款对俞琼不发生法律效力。但由于抵押房屋已经设立抵押权，在抵押权未经撤销之前，基于抵押权所产生的优先受偿权应当予以支持。因此，信义公司对俞琼所有的位于南宁市××路××茶花园××单元××房、××区××房、××民族大道××号××大厦××、××号写字间的房产变卖、拍卖所得价款享有优先受偿权。（2018）桂01民终7441号民事判决书于2019年4月12日生效。 2019年3月13日，俞琼向南宁市不动产登记中心提交《请求撤销登记抵押登记的申请书》，申请注销对其所有的座落于××路××茶花园××单元××层××房、××区××座××层××房、××民族大道××大厦××层××、××号写字间等房屋的抵押权登记。 2019年5月13日，南宁市不动产登记中心对俞琼作出南不动产函〔2019〕69号《南宁市不动产登记中心关于俞琼申请撤销抵押登记问题的复函》，载明的主要内容为：“……。综上所述，你提供的生效法律文书中尚未就信义公司的抵押权消灭事实进行书面确认，故暂无法由你单方面办理上述房屋的抵押权注销登记业务。如你需办理上述房屋的抵押权注销登记业务，建议你提供相关生效的法律文书等申请材料向我中心业务受理带点申请办理不动产抵押权注销登记业务。”俞琼认为，因《个人借款抵押担保合同》中的抵押条款和担保条款是无效的，所以俞琼与信义公司之间的抵押合同关系无效，故诉至法院，请求依法判决：1.撤销南宁市住房保障和房产管理局为信义公司颁发的编号为邕房他字第482245号《房屋他项权证》；2.本案诉讼费由市资源局承担。 另查明，根据2019年1月27日南发〔2019〕5号《中共南宁市委南宁市人民政府关于印发的通知》，组建市自然资源局。将市国土资源局的职责，以及市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，市规划管理局的城乡规划管理职责，市住房保障和房产管理局的相关职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业委员会的草原（地）资源调查和确权登记管理职责，市林业和园林局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理等职责整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门，不再保留市国土资源局、市规划管理局。组建市住房和城乡建设局，将市城乡建设委员会的职责，以及市归还管理局的城市设计、建筑单位设计等管理职责，市住房保障和房产管理局的相关职责，市城市管理局的地下管廊、雨水和雨污合流等地下设施的建设、运行和维护监管等管理职责整合，组建市住房和城乡建设局，作为市政府工作部门。不再保留市城乡建设委员会、市住房保障和房产管理局。 还查明，2015年10月21日，南宁市机构编制委员会作出南编〔2015〕227号《关于南宁市不动产登记机构调整设置等有关问题的通知》，市不动产登记局由在市国土局地籍管理科挂牌调整为市国土局独立设置的内设机构。成立市不动产登记中心，由市国土局管理，列为公益一类事业单位，机构规格为相关正科级，实行全额拨款的经费管理形式，业务受不动产登记局指导。2016年6月26日，南宁市人民政府作出南府字[2016]5号《关于南宁市市区范围内实施不动产统一登记的通告》，不动产登记工作由南宁市不动产登记局负责实施。南宁市不动产登记中心负责具体办理不动产登记有关业务工作。2017年8月23日，南宁市机构编制委员会作出南编〔2017〕51号《关于整合南宁市不动产登记相关职责涉及机构编制调整事宜的通知》，将原市房屋产权交易中心房屋登记、房屋抵押、房屋测绘数据成果管理、房屋楼盘管理、档案管理和利用等职责移交给市不动产登记中心。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，作出原房屋行政登记行为的机关为南宁市住房保障和房产管理局，机构改革后，南宁市住房保障和房产管理局的该项职权变更为由市资源局行使，南宁市不动产登记中心作为市资源局的内设机构。故市资源局为本案适格被告。 《房屋登记办法》第十八条第一款规定，房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。第四十三条规定，申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料。本案中，俞琼于2014年5月19日出具经公证的《委托书》，其目的是为其本人的借款委托张红建办理借款及抵押登记手续而出具的，并非是为张红建的借款提供担保而签订《个人借款抵押担保合同》出具的，《个人借款抵押担保合同》中关于约定俞琼提供抵押担保和承担保证责任的条款对俞琼不发生法律效力。南宁市住房保障和房产管理局作为房屋登记工作的主管部门，应当依据《房屋登记办法》第十八条第一款的规定对张红建和信义公司提供的《委托书》等材料进行审查，但其未尽到合理、必要、审慎的审查义务。且据以作出他项权利登记的《个人借款抵押担保合同》已被法院生效判决确认对俞琼不发生法律效力。故南宁市住房保障和房产管理局于2015年4月17日作出的邕房他字第482245号《房屋他项权证》主要证据不足，应予撤销，对俞琼的诉讼请求，予以支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销南宁市住房保障和房地产管理局于2015年4月17日作出的邕房他字第482245号《房屋他项权证》。 市资源局上诉称，一、本案的房屋行政登记行为事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确。《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二)申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；(四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息”。当时的登记机关依上述法律法规审核了申请人提交的南宁市房屋抵押权登记申请书、委托书、身份证、公证书、房屋所有权证、平面图、个人借款抵押担保合同、抵押物清单、房屋登记信息查询结果等申请材料，申请材料符合受理、登记条件，并无不予登记的情形。二、一审法院认定事实错误，本案的房屋行政登记行为符合法定程序。《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容;(四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理”。《不动产登记暂行条例》第十八条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致;(三）登记申请是否违反法律、行政法规规定”。在本案中，登记机关遵照受理登记申请、权属审核和核准登记颁发房屋权属证书的法定程序，向信义公司颁发房屋他项权证，程序合法。三、俞琼提交的生效判决文书并未认定房屋抵押权已消灭，而是判决信义公司对抵押房屋享有优先受偿的权利，因此俞琼单方申请抵押权注销登记不符合相关规定《不动产登记暂行条例》第十四条规定：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：（一）尚未登记的不动产首次申请登记的；（二）继承、接受遗赠取得不动产权利的；(三）人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的”。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十条规定：“有下列情形之一的，当事人可以持不动产登记证明、抵押权消灭的材料等必要材料，申请抵押权注销登记：（一）主债权消灭；（二）抵押权已经实现；（三）抵押权人放弃抵押权；（四）法律、行政法规规定抵押权消灭的其他情形”。（2018)桂01民终7441号民事判决书中认定：“本案0054号《个人借款抵押担保合同》中关于约定俞琼提供抵押担保和承担保证责任的条款对俞琼不发生法律效力。但是，由于抵押房屋已经设立抵押权，在抵押权未经撤销之前，基于抵押权所产生的优先受偿权应当予以支持”，并判决:“为实现编号为XY-JK-2015-0054的《个人借款抵押担保合同》项下的债权，上诉人信义公司对权属俞琼的位于南宁市××民族大道××号××大厦××、××号写字间（房产证编号：邕房权证字第××号）有权以前述房产折价或者拍卖、变卖价款优先受偿”。上述生效判决文书未认定抵押权已消灭，而是判决信义公司享有对抵押房屋的优先受偿权，因此，俞琼单方申请涉案房屋的抵押权注销登记，不符合上述《不动产登记暂行条例》第十四条、《不动产登记暂行条例实施细则》第七十条等关于申请抵押权注销登记的规定。综上所述，本案的房屋登记行为证据确凿，材料充分，适用法律法规正确，程序合法，请求二审法院：1.依法撤销南宁铁路运输法院（2019)桂7102行初307号案一审行政判决书；2.依法判决驳回俞琼的一审诉讼请求；3.由俞琼承担本案一切诉讼费用。 俞琼答辩称，1.市资源局为信义公司办理抵押登记的具体行政行为违法。俞琼并没有提供委托书给市资源局或其他人，为信义公司和张红建办理抵押登记手续。张红建有没有代理权是本案审理的关键。俞琼提交给法院的委托书，是为了办理自己借款的抵押登记手续。该借款行为发生于2014年7月8日，双方己结清欠款。该委托书并不是提供给市资源局办理张红建的借款抵押登记手续的，且该委托书被使用两次，市资源局是明知的。2.已经生效的（2018)桂01民终7441号判决书认定《个人借款抵押担保合同》并非俞琼签字，关于约定俞琼提供抵押担保和承担保证责任的条款对俞琼不发生法律效力，市资源局应根据《房屋登记办法》第八十一条的规定，撤销信义公司的他项权证。即便没有法院的民事诉讼判决，市资源局的违法具体行政行为仍然存在，错误的登记行为仍应主动纠错。同样的，法院判决有优先受偿权是对抵押担保的民事法律关系所作判断（对于抵押合同无效，有优先受偿权的判决俞琼己提出再审，现广西高院己立案审查），并不是针对具体行政行为是否合法作出判断，因而不能推导民事判决得出具体行政行为合法的错误论断。3.俞琼已告知市资源局，信义公司是通过提供虚假材料和隐瞒真实情况下非法获得了涉案房屋的他项权证，市资源局仍不纠正，具有明显过错。4.俞琼于2014年5月19日出具的3份委托书与本案无关，且信义公司明知3份委托书是为办理400万借款而出具的，却与张红建恶意串通，用该份委托书为张红建的贷款办理了抵押登记手续，损害了俞琼的合法权益。5.市资源局在办理抵押登记的过程中，违反房屋登记的相关规定，未尽到审慎查验、核实的义务，致使信义公司与张红建通过提交虚假材料的非法手段获得了3套房屋的抵押登记，具有过错。6.本案一审法院判决认定事实清楚,适用法律正确，程序合法。综上，恳请二审法院驳回市资源局的诉讼请求，依法维持原判。 南宁市住房和城乡建设局答辩称，1.根据市委、市政府的统一部署，按照《南宁市机构改革方案》，原南宁市住房保障和房产管理局现已更名为南宁市住房和城乡建设局。2.自2016年7月4日起，南宁市住房和城乡建设局已不再承担不动产登记的行政职能，继续行使房屋登记相关职权的行政机关是市资源局，本案于南宁市住房和城乡建设局无涉。 信义公司在二审期间未作陈述。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。经审查，一审判决确认的证据合法、有效，据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，《房屋登记办法》第四十三条规定“申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料。”，第十八条第一款规定“房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留”，《不动产登记暂行条例》第十八条规定“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致;(三）登记申请是否违反法律、行政法规规定”。本案中，案外人张红建和信义公司向南宁市住房保障和房产管理局提交《南宁市房屋抵押权登记申请书》、《委托书》、俞琼、张红建、韦榆等三人的身份证复印件、《公证书》、《房屋所有权证》、平面图、《个人借贷抵押担保合同》、抵押物清单、《房屋登记信息查询结果》等材料申请办理抵押登记，南宁市住房保障和房产管理局受理后作出邕房他字第482245号《房屋他项权证》，内容如前所述。经查，该公证的《委托书》系俞琼、王贵洪委托张红建、蒙利玲为其办理借款及抵押登记手续而出具的，并非是为张红建本人的借款提供担保而签订《个人借款抵押担保合同》出具的。南宁市住房保障和房产管理局应当就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、有关证明材料文件与申请登记的内容是否一致等事项进行查验，但其未尽到合理、必要、审慎的审查义务。因此一审法院认定南宁市住房保障和房产管理局作出的邕房他字第482245号《房屋他项权证》主要证据不足，应予撤销，并无不当。机构改革后，南宁市住房保障和房产管理局的房屋行政登记行为职权变更为由市资源局行使，故应由市资源局承担本案中原行政机关的诉讼权利义务。 综上所述，上诉人市自然资源局的上诉请求均无事实及法律依据，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人南宁市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 胡青兮 审 判 员 易 妙 审 判 员 彭 博 二〇二〇年四月二十二日 法官助理 谢 瑜 书 记 员 明俊君 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （2）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （3）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （4）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。