云南省勐腊县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)云2823行初5号 原告黄友吉，男，1965年4月2日出生，汉族，身份证登记住址为湖南省祁东县，经常居住地为云南省勐腊县。 委托诉讼代理人万勇升，北京创为律师事务所律师。一般授权代理。 委托诉讼代理人王丹，北京创为律师事务所实习律师。一般授权代理。 被告勐腊县自然资源局，住所地云南省勐腊县县城北路，统一社会信用代码115328230152384090。 负责人岩温龙，职务局长。 委托诉讼代理人傅启斌，云南兴边律师事务所律师。特别授权代理。 委托诉讼代理人肖建赢，男，系勐腊县自然资源局法规综合股工作人员。一般授权代理。 被告勐腊县人民政府,住所地云南省勐腊县新城行政中心。 法定代表人岩拉，职务县长。 委托诉讼代理人：赵恩芙，云南方向律师事务所律师。特别授权代理。 原告黄友吉不服被告勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（033）号行政处罚决定及被告勐腊县人民政府作出的腊政行复字（2019）第11号行政复议决定，于2019年12月25日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月2日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年3月18日公开开庭审理了本案。原告黄友吉及其委托诉讼代理人万勇升、王丹、被告勐腊县自然资源局副局长许海平及其委托诉讼代理人傅启斌、肖建赢、被告勐腊县人民政府副县长徐崎峰及其委托诉讼代理人赵恩芙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告勐腊县自然资源局于2019年7月29日对原告作出腊自然资罚字2019（033）号行政处罚决定，内容为，原告未取得合法的用地手续，擅自在勐腊县交通局对面湖南新村曼研小组土地上建盖房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”和第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出限期拆除在非法占用的农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚决定。原告不服上述行政处罚决定，向被告勐腊县人民政府申请行政复议。被告勐腊县人民政府于2019年12月6日作出腊政行复字（2019）第11号《行政复议决定书》，认为被告勐腊县自然资源局的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第一项的规定，决定维持勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（033）号行政处罚决定。 原告黄友吉诉称，2019年7月29日，被告勐腊县自然资源局对原告作出腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》，原告不服该处罚决定书并向被告勐腊县人民政府申请了行政复议，被告勐腊县人民政府于2019年12月6日作出了《行政复议决定书》。该复议决定认为被告勐腊县自然资源局的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持被告勐腊县自然资源局作出的《行政处罚决定书》。原告认为，被告勐腊县自然资源局作出的《行政处罚决定书》、被告勐腊县人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实有误。原告流转的土地属于荒地，二被告认定该地块的性质前后不一，属于认定事实不清，同时被告勐腊县自然资源局作出的具体行政行为违反法定程序，未保障原告应有的陈述、申辩、听证权利，被告勐腊县人民政府在《行政复议决定书》中也未查明案件事实。综上所述，被告对原告作出的行政处罚决定事实不清、证据不足，特具状请求人民法院判决1.撤销被告勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》；2.撤销被告勐腊县人民政府作出的腊政行复字（2019）第11号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由被告承担。 原告为证实自己的诉讼主张，向本院提交如下证据材料：1.土地出让合同4份（均系复印件，与原件核对无异），欲证明原告通过签订出让合同获得该地块的使用权的事实；2.腊自然资罚字2019（033）号行政处罚决定书1份（系复印件，与原件核对无异），欲证明被告勐腊县自然资源局向原告作出了行政处罚的事实；3.行政复议申请书1份（系复印件），欲证明原告就该行政处罚决定书向被告勐腊县人民政府申请行政复议的事实；4.腊政行复字（2019）第11号行政复议决定书1份（系复印件，与原件核对无异），欲证明被告勐腊县人民政府作出维持的复议决定的事实；5.送达回证1份（系复印件），欲证明原告收到复议决定书的时间的事实。 被告勐腊县自然资源局辩称，1.被告对原告作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、依据准确、调查审理符合法定程序、行政处罚准确适当，请法院依法维持被告所作的行政处罚。被告的执法人员在巡查工作中发现原告未经批准擅自在勐腊县交通局对面曼研小组集体土地上建盖房屋，经核查原告存在违法占用土地的行为，2019年5月7日依法向其送达了《责令停止违法行为通知书》予以制止。被告于2019年5月7日立案审批后依法对原告违法占用土地的行为进行调查取证。经调查，2016年，原告和匡叶文未经批准擅自在勐腊县交通局对面曼研小组的农用地上共同建盖房屋，违法占地面积226.69㎡，其中原告占地113.34㎡，该地属农用地（地类为水田和园地），其占地行为属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的情形，违法行为事实清楚、证据确凿。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”和第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，被告于2019年7月3日按照行政处罚程序向原告送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，并根据原告的申请于2019年7月11日在被告会议室召开了勐腊县违法用地处罚听证会，依法履行了行政处罚程序。2019年7月29日，被告依据《中华人民共和国土地管理法》的规定对原告作出了限期拆除在非法占用的农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚。同日向原告送达了《行政处罚决定书》。2.原告的诉请及所依据的事实理由缺乏事实和法律依据，不应得到支持。原告提出被告认定事实有误，但未提出有效证据和充分理由。原告未经批准擅自将农用地改为建设用地的事实客观存在，其非法占用土地的行为具有违法性和可罚性。原告提出该土地属于荒地，被告违反法定程序未保证其享有的陈述、申辩、听证权利的主张，既缺乏证据，也与客观事实不符。 被告勐腊县自然资源局向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.违法建筑物照片2张、责令停止违法行为通知书、送达回证各1份（均系复印件，责令停止违法行为通知书、送达回证与原件核对无异），欲证明被告勐腊县自然资源局执法人员在巡查工作中发现原告未经批准擅自在勐腊县交通局对面曼研小组集体土地上建盖房屋，经核查存在违法占用土地的行为，于2019年5月7日依法向其送达《责令停止违法行为通知书》的事实；2.接受调查通知书、送达回证、立案呈批表、黄友吉的询问笔录、委托书、现场勘测笔录、土地分类面积表、（违法用地）图、（违法用地）现状图、（违法用地）规划图、（违法用地）影像图各1份（均系复印件，与原件核对无异）、黄友吉身份证复印件2份、土地出让合同4份（均系复印件），欲证明经被告勐腊县自然资源局执法人员核查认定，原告违法占用土地的行为符合立案条件，于2019年5月7日立案审批后依法对原告违法占用土地的行为进行调查取证。经调查，2016年原告和匡叶文未经批准擅自在勐腊县交通局对面曼研小组的农用地上共同建盖房屋，违法占地面积为226.69㎡，其中原告占地113.34㎡，该地属农用地（地类为水田和园地），其非法占用土地的行为属违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地的事实；3.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证、关于要求举行听证的申请、会议签到表、会议纪要各1份（均系复印件，与原件核对无异）、听证会现场照片2张（均系打印件），欲证明2019年7月3日，被告勐腊县自然资源局按照行政处罚的程序向原告送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，根据原告的申请于2019年7月11日在被告会议室召开了勐腊县违法用地处罚听证会，依法履行行政处罚程序的事实；4.腊自然资罚字2019（033）号行政处罚决定书、送达回证各1份（均系复印件，与原件核对无异），欲证明被告勐腊县自然资源局依法对原告违法占用土地的行为进行调查后，认定原告违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序，于2019年7月29日对原告作出了限期拆除在非法占用的农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚，并于2019年7月29日向原告送达了《行政处罚决定书》的事实；5.会议记录1份（系复印件，与原件核对无异），欲证明被告于2019年7月11日在被告勐腊县自然资源局会议室召开了勐腊县违法用地处罚听证会，听取了土地违法行为人代表、当事人、调查人员的陈述和意见，依法履行行政处罚程序的事实。 被告勐腊县人民政府辩称，原告以被告勐腊县自然资源局、勐腊县人民政府认定事实不清、证据不足为由要求撤销腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》、腊政行复字（2019）第11号《行政复议决定书》的主张无事实和法律依据，被告在全面、客观、公正的基础上对被告勐腊县自然资源局的具体行政行为的合法性、适当性审查，依法作出的腊政行复字（2019）第11号《行政复议决定书》不存在事实不清、证据不足的情形，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告收到原告递交的《行政复议申请书》后，经审查决定予以受理并于当日向原告和被告勐腊县自然资源局送达受理案件通知书，要求被告勐腊县自然资源局自收到行政复议申请书副本之日起十日内进行书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据及其他有关材料。被告在期限内递交了行政复议答复书及原告违法用地卷宗目录内的相关证据材料。经审查，确认原告于2014年在未申请、未取得合法用地手续的情况下，在勐腊县交通局对面曼研村小组橡胶地自行建盖房屋，该地块属农用地（地类为水田和园地），违法占地面积113.34㎡，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条之规定。原告在行政复议申请书上称在该地块上合法从事生产经营活动，该地块系合同用地的理由不能成立，故被告勐腊县自然资源局对原告违法用地事实的认定清楚、准确。结合被告勐腊县自然资源局提交的原告违法用地卷宗目录内的相关证据材料：违法线索登记表、责令停止违法行为通知书、接受调查通知书、询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、违法案件调查报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、听证会议纪要、行政处罚决定书等，被告审查认为对原告所作的“限期拆除在非法占用的农地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状”的具体行政行为证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚得当，行政处罚告知书、行政处罚听证告知书明确告知了原告陈述、申辩及申请听证的权利，听证会议纪要也证实原告于2019年7月5日申请听证，被告勐腊县自然资源局于2019年7月11日依法组织听证，不存在剥夺原告陈述、申辩、听证等权利及其他违反法定程序的行为。因此被告勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、处罚程序合法、适用法律正确、处罚得当，即该具体行政行为合法、适当，故被告根据《中华人民共和国复议法》第十七条、第十八条、第二十三条、第二十八条、第三十一条的规定，作出腊政行复字（2019）第11号行政复议决定书，维持被告勐腊县自然资源局2019年7月29日作出的腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》。 被告勐腊县人民政府向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.送达回证、行政复议申请受理通知书各1份（均系复印件，与原件核对无异），欲证明原告提出行政复议申请，被告于2019年10月10日依法受理，并于次日向原告送达行政复议受理通知书的事实；2.送达回证、行政复议申请受理通知书、行政复议被申请人答复通知书各1份（均系复印件，与原件核对无异），欲证明被告受理原告的行政复议申请后，向被告勐腊县自然资源局送达了行政复议申请受理通知书、行政复议被申请人答复通知书、行政复议申请书副本的事实；3.行政复议的答复1份（系复印件，与原件核对无异），欲证明被告勐腊县自然资源局提交了行政复议答复的事实；4.送达回证2份、行政复议决定书1份（均系复印件，与原件核对无异），欲证明通过审查，被告认为被告勐腊县自然资源局对原告作出的行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，故作出维持被告勐腊县自然资源局作出的《行政处罚决定书》的行政复议决定并向原告及被告勐腊县自然资源局送达的事实。 经庭审质证，原告黄友吉对被告勐腊县自然资源局提交证据的主要质证意见为：证据1的真实性予以认可，合法性、关联性、证明目的均不予认可；证据2中接受调查通知书、送达回证、立案呈批表、黄友吉的询问笔录、委托书、现场勘测笔录、土地分类面积表、（违法用地）图、（违法用地）现状图、（违法用地）规划图、（违法用地）影像图的真实性予以认可，合法性、关联性、证明目的均不予认可，该证据未加盖公章，工作人员制作询问笔录时也未向原告出示工作证件；证据2中黄友吉身份证复印件、土地出让合同的真实性、合法性均予以认可，关联性、证明目的不予认可，该证据能够证实原告与村民签订合同，原告修建房屋合法的事实；证据3中行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证的真实性予以认可，合法性、关联性、证明目的均不予认可；关于要求举行听证的申请、会议签到表、听证会现场照片、会议纪要及证据5的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可，被告勐腊县自然资源局基于原告的申请举行了听证会，但原告未参加听证，听证笔录是听证会结束后补写的，听证程序违法，认定事实不清、程序违法；证据4的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可，被告勐腊县自然资源局未保证原告的听证权利，听证程序违法，应予撤销。 被告勐腊县人民政府对被告勐腊县自然资源局提交的5组证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。 原告黄友吉对被告勐腊县人民政府提交证据的主要质证意见为：证据1、2、3的真实性、合法性、关联性均不予认可；证据4的真实性予以认可、合法性、关联性、证明目的均不予认可。被告勐腊县自然资源局未保证原告的权利，听证会应听取原告的意见，被告勐腊县人民政府没有审查被告勐腊县自然资源局的程序是否合法，且根据土地管理法的规定，限期拆除的起诉期限应为15天，而不适用行政处罚法规定的6个月的起诉期，应撤销被告勐腊县人民政府所作的行政复议决定书。 被告勐腊县自然资源局对被告勐腊县人民政府提交的4组证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。 被告勐腊县自然资源局对原告黄友吉提交证据的主要质证意见为：证据1的真实性予以认可，合法性、关联性不予认可，原告是以第三人的名义与他人签订合同取得土地并在土地上建房，原告是否取得土地使用权与行政机关审查本案的违法行为没有关系，行政机关审查的是公民在农用地上建盖房屋要取得审批手续的行为，但原告未经行政审批擅自在农用地上建房，并且该合同实际上是对农用地的买卖，合同违法；证据2、3、4、5的真实性、合法性、关联性均予以认可，原告未经批准擅自在农用地上建盖房屋，违法事实清楚，行政处罚及行政复议的程序和决定均是合法的。 被告勐腊县人民政府对原告黄友吉提交证据的主要质证意见为：证据1的真实性予以认可，合法性、关联性不予认可，原告建房的土地性质是农用地，根据土地管理法规定农用地转为建设用地应先报批，原告未向相关机关报批就建盖房屋的行为违法，其与村民签订土地租赁合同，实为土地买卖合同；证据2、3、4、5的真实性、合法性、关联性均予以认可，行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律得当，行政复议也充分保障了原告的权利，复议程序合法、复议决定符合法律规定。 经庭审质证，本院对原、被告所出示的证据材料作如下认证：原告黄友吉提交的证据1与被告勐腊县自然资源局提交的证据2中土地出让合同，能够证实涉案土地来源的事实，本院予以采信；原告黄友吉提交的证据2-5、被告勐腊县自然资源局提交的5组证据、被告勐腊县人民政府提交的4组证据，能够证实被告勐腊县自然资源局对原告未经审批在农用地上建盖房屋的事实进行调查并作出行政处罚决定的事实、经过及被告勐腊县人民政府根据原告的复议申请，对被告勐腊县自然资源局作出的行政处罚决定进行审查并作出维持处罚决定的复议决定的事实、经过，本院均予以采信。 经审理查明，2008年5月1日，岩吨、咪香为、波旺坎、咪依尖坎等村民分别将其位于勐腊县勐腊镇曼庄村委会曼研村小组的家庭承包地永久性转让给原告黄友吉、匡叶文等多人使用。2019年5月7日，被告勐腊县自然资源局对原告黄友吉未取得合法用地手续，擅自在勐腊县交通运输局对面湖南新村曼研小组土地上建盖房屋一事立案调查，并于同日向原告黄友吉送达《责令停止违法行为通知书》。经现场勘测，原告黄友吉、匡叶文共同违法占地面积为226.69㎡，地类为农用地（水田、其他园地），其中原告黄友吉占地面积为113.345㎡。2019年7月3日，被告勐腊县自然资源局向原告黄友吉送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知原告黄友吉提出陈述、申辩、听证的权利及方式。原告黄友吉于2019年7月5日向被告勐腊县自然资源局提出听证申请，被告勐腊县自然资源局未告知原告黄友吉举行听证会的时间、地点。同时于2019年7月11日被告勐腊县自然资源局召开的听证会，原告黄友吉也未参加。2019年7月29日，被告勐腊县自然资源局以原告黄友吉未取得合法用地手续，擅自于2016年在勐腊县交通运输局对面湖南新村曼研小组农用地上建盖房屋的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》，决定限期拆除在非法占用的农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。并于2019年7月29日将该处罚决定书留置送达原告黄友吉。 原告黄友吉不服上述行政处罚决定，于2019年9月27日向被告勐腊县人民政府提出要求撤销被告勐腊县自然资源局于2019年7月29日作出的腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》的申请。被告勐腊县人民政府于2019年10月10日受理复议申请后，于2019年12月6日作出腊政行复字（2019）第11号《行政复议决定书》，认为被告勐腊县自然资源局的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第一项的规定，决定维持被告勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（033）号行政处罚决定。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定，被告勐腊县自然资源局属县级以上人民政府土地行政管理部门，有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查职能，并对查处的非法占用土地的单位或者个人责令其停止违反土地管理法律、法规的行为，具有保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展的行政管理职权。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告勐腊县人民政府作为被告勐腊县自然资源局的本级人民政府，对原告不服被告勐腊县自然资源局作出的行政处罚决定提出的行政复议申请，有权进行审查，并作出相应复议决定的职能。本案被告勐腊县自然资源局对原告作出的腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》属于运用行政管理职能进行行政管理工作，该处罚决定书有明确的对象，且其所作的处罚决定对原告的财产进行了处理，对原告的财产产生了实际性的影响，所以被告勐腊县自然资源局所作的该处罚决定是具体行政行为。被告勐腊县自然资源局认为原告未取得合法用地手续，擅自于2016年在勐腊县交通运输局对面湖南新村曼研小组农用地上建盖房屋的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》，决定限期拆除在非法占用的农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。被告勐腊县人民政府经过审查后，对原告提出的复议申请作出维持行政处罚决定的复议决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款的规定，本院认为，被告勐腊县自然资源局对原告非法占用农用地的处罚事实清楚，证据确凿，并按照法律规定告知原告陈述、申辩及听证等权利，但被告勐腊县自然资源局在原告已于规定期限内提出听证的申请，未告知原告举行听证的时间、地点，未保障原告的听证权利，其所作出的处罚决定程序违法。被告勐腊县人民政府在审查行政处罚决定时也未发现被告勐腊县自然资源局未保障原告的听证权利的事实，并作出维持行政处罚决定的复议决定，也属违法。故被告勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》和被告勐腊县人民政府作出的腊政行复字（2019）第11号《行政复议决定书》因违法应予以撤销，但从庭审查明的事实及原、被告提交的证据可以证实原告非法占用农用地的事实存在，被告勐腊县自然资源局对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，法律适用正确，且撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，故本院确认被告勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》和被告勐腊县人民政府作出的腊政行复字（2019）第11号《行政复议决定书》违法，不撤销腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》及腊政行复字（2019）第11号《行政复议决定书》。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下： 一、确认被告勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》违法； 二、确认被告勐腊县人民政府作出的腊政行复字（2019）第11号《行政复议决定书》违法。 案件受理费50元，由被告勐腊县自然资源局、勐腊县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于西双版纳傣族自治州中级人民法院。 审 判 长  依旺贺 人民陪审员  李 强 人民陪审员  陈贵堂 二〇二〇年四月七日 书 记 员  刀 艳