广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终11号上诉人（原审被告）吴川市自然资源局。法定代表人宁观保，局长。委托代理人黄朝进、廖彩凤，均是该局工作人员。被上诉人（原审原告）李观景。委托代理人黄亚桂。委托代理人**诚。上诉人吴川市自然资源局因与被上诉人李观景土地行政登记撤销一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初52号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，原告李观景是吴川市*******民，2010年10月7日，原告以“因家庭住房困难为由”向边旦村民小组申请宅基地，于2010年10月9日经边旦村民小组、蓝溪村委会和长岐国土资源所同意，并于2011年9月2日经长岐镇政府审核后，吴川市自然资源局于2011年9月20日向原告核发吴国土资（集建）字【2011】7404号《关于批准农村居民住宅用地的批复》。2012年6月13日，吴川市自然资源局向原告核发吴府集用【2012】第01360号《集体土地使用证》，证载四至为：东至岭边、南至李康燕宅地距6米、西至大路、北至李华帝宅地距3米的土地。2017年12月21日，吴川市自然资源局长岐国土资源所提交《关于要求撤销长岐镇边旦村李华帝和李观景的集体土地使用证及用地批复的申请报告》，该报告认为，经过核实，案涉土地地类属于林地，规划用途为林地，且李观景尚未在该地建设使用，案涉土地仍是空地，建议撤销吴国土资（集建）字【2011】7404号《关于批准农村居民住宅用地的批复》以及吴府集用【2012】第01360号《集体土地使用证》。2018年12月5日，吴川市自然资源局向吴川市人民政府提交《关于撤销李华帝、李观景吴府集用（2011）第04986号和吴府集用（2012）第01360号集体土地使用证的请示》（吴国土资【2018】43号），吴川市自然资源局在该请示中认为“经长岐国土资源所重新核定并经长岐镇政府确认，蓝溪村民委员会主任李康寿现场指认位置，李华帝和李观景上述两户用地确实是在老巴山岭脚西南面，且该地地类属于林地，规划用途为林地”，被告吴川市自然资源局根据长岐国土资源所《关于要求撤销长岐镇边旦村李华帝和李观景的集体土地使用证及用地批复的申请报告》和依据《广东省实施办法》第十条第三款的规定，向吴川市人民政府请示撤销原告李观景吴府集用（2012）第01360号《集体土地使用证》。2018年12月11日，吴川市人民政府向被告吴川市自然资源局下发吴府函【2018】414号《关于撤销李华帝吴府集用（2011）第04986号、李观景吴府集用（2012）第01360号问题的批复》，批复内容为：“经研究，同意依法撤销李华帝吴府集用（2011）第04986号、李观景吴府集用（2012）第01360号《集体土地使用证》。”2018年12月13日，被告吴川市自然资源局向原告下发《通知》，通知内容为：“根据吴府函【2018】414号《关于撤销李华帝吴府集用（2011）第04986号、李观景吴府集用（2012）第01360号问题的批复》，你位于吴川市*************，土地证号为吴府集用（2012）第01360号《集体土地使用证》已被撤销……”。原告不服该通知，遂提起本诉。原审法院认为，本案属于土地行政登记纠纷。根据原、被告双方的诉辩意见，本案的争议焦点是：1、本案被告作出的通知是否对原告的权利义务产生实际影响，是否属于行政案件受案范围；2、被告作出的涉案通知是否合法。关于焦点问题一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，被告吴川市自然资源局向原告李观景发出的《通知》，明确载明撤销原告的吴府集用（2012）第01360号《集体土地使用证》，显然损害了原告对案涉土地享有的土地使用权，原告有权提起行政诉讼。关于被告认为涉案《通知》是根据《关于撤销李华帝吴府集用（2011）第04986号、李观景吴府集用（2012）第01360号问题的批复》作出，属于履行告知义务的程序性行为，故不可诉的意见，由于上述批复属于吴川市人民政府针对吴川市自然资源局请示所作的内部审批程序，对外发生法律效力的是被告吴川市自然资源局对原告发出的《通知》，虽然该通知从形式上看是履行告知程序，但通知的内容对原告的权利产生了实际的影响，是直接影响原告权利义务的具体行政行为。且在本案中，被告并未作出其他撤销原告土地证的其他行政行为，若认为该通知不可诉，原告的权利则无法保障，故对被告认为涉案通知不可诉的意见，本院不予采纳。关于焦点问题二，根据被告提交的吴府函【2018】414号《关于撤销李华帝吴府集用（2011）第04986号、李观景吴府集用（2012）第01360号问题的批复》以及吴川市自然资源局向吴川市人民政府提交的吴国土资【2018】143号《关于撤销李华帝、李观景吴府集用（2011）第04986号和吴府集用（2012）第01360号集体土地使用证的请示》，被告吴川市自然资源局撤销原告涉案土地证的主要依据是认为涉案土地属于林地，规划用途应为林地，不应作为建设用地。被告于庭后提交局部地类图、局部规划图、卫星影像图、现场指认照片作为证明涉案土地为林地性质的证据，但上述证据的举证均超过了法定举证期限，本院不予采纳。因此，被告在举证期限内未提交相关证据证明涉案土地是林地的证据，故被告认定案涉土地属于林地，属于认定事实不清。在适用法律方面，被告在向吴川市人民政府请示中，认为根据《广东省实施办法第十条第三款“土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实，伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销其土地登记”的规定，应撤销涉案土地证，但被告在本案中也未举证证明原告在申请土地登记时存在隐瞒事实、伪造证明文件或采取其他手段骗取登记的事实，属于适用法律错误。同时，被告在涉案通知中并没有援引具体的法律、法规作为撤销原告土地证的法律依据，故被告撤销涉案土地证，缺乏事实和法律依据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条第二款第一项之规定，判决：撤销被告吴川市自然资源局于2018年12月13日向原告李观景作出《通知》的行政行为。案件受理费50元，由被告吴川市自然资源局负担。上诉人吴川市自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判为驳回被上诉人李观景的诉讼请求。理由是：一、原审判决认定事实错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续，长岐镇人民政府作为农村村民住宅用地的审核机关，其有权盖章确认涉案土地为林地的事实。该事实亦得到吴川市人民政府的认可。原审法院对上诉人提交的该份证据的三性及待证事实予以采信，但认为上诉人在举证期限内未提交相关证据证明涉案土地是林地，存在矛盾。二、原判决适用法律错误。原判适用《行政诉讼法》第七十六条规定，撤销上诉人作出的行政行为是适用法律错误。被上诉人李观景答辩称：一、原审判决认定事实正确。1、吴川市人民政府、吴川市长岐镇政府及长岐国土资源所确认涉案地为林地没有依据。涉案地及周边合计不超过一亩，不是民宅，南是被上诉人所在村道，西和北是鱼塘，办证前后该地上均没有林木。2、上诉人认为原审法院认定证据自相矛盾错误。上诉人提交的证据都是其单方认定，还曲解证人李康寿指证；且当时体制未改变，林地的确认权属于吴川市林业局，上诉人及其派出机构在当时无权确认林地。二、原审判决适用法律正确。原审判决既适用《行政诉讼法》第七十六条，也适用其他条文，即使有小笔误，纠正后亦不影响判决结果。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。本院另查明，2017年，被上诉人李华帝、李观景等曾因认为涉案发证项下土地被案外人广东省吴川市****红新经济联合社（以下简称：红新经济联合社）取得的由吴川市人民政府颁发的《土地所有权证》[吴府集有（2013）第000874号]项下土地侵占而以吴川市人民政府为被告向本院提起行政诉讼，案号为（2017）粤08行初212号。2018年，红新经济联合社又以被上诉人李观景持有的涉案吴府集用（2012）第01360号《集体土地使用证》侵犯其合法权益为由以吴川市国土资源局为被告向原审法院提起行政诉讼，上诉人在上述案诉讼中均未主张涉案发证土地违反规划用途。本院认为：本案是被上诉人李观景因不服上诉人以通知的形式作出的撤销其持有的《集体土地使用证》的行政行为而提起的诉讼，因此，案由应定为土地行政撤销。涉案行政行为虽然形式上为告知，但事实上却具有撤销土地行政登记的性质和内容，对被上诉人的权利和义务产生影响，故属于行政诉讼的受案范围。本案二审争议的焦点是，上诉人作出的涉案行政行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”上诉人认为涉案集体土地使用证因违反土地用途规划而应予以撤销，但并未提交其作出撤销行政行为时所依据的证据。上诉人主张，上诉人的派出机构长岐国土资源所经重新核定发现涉案发证土地为林地，故申请撤销有关集体土地使用证，并提出该申请已获吴川市长岐镇人民政府和吴川市人民政府批准同意；上诉人作为政府的土地管理部门虽然有权调查并核定土地性质，但是上诉人自已认定地类行为属于履行本行政机关的意志和职责行为，不应单独作为其作出行政行为的依据，同理，人民政府的批准行为亦不应作为作出行政行为的依据。上诉人在一审庭后提交的局部地类图、局部规划图、卫星影像图、李康寿指认涉案土地现场照片属于超过法定举证期限内提交的证据，上诉人对其逾期举证未能说明正当理由，吴川市国土资源局长岐国土资源所于2017年12月21日向上诉人提交的《关于要求撤销长岐镇边旦村李观景和李观景的集体土地使用证及用地批复的申请报告》中除了载述李康寿到现场指认位置外，并未提及局部地类图、局部规划图、卫星影像图等依据，该报告以及上诉人此后的报批文件中亦无相关证据附卷，显然，不排除是事后取证所为。原审法院采信上诉人在一审程序中提交的证据1－4，但认为证据5已超过法定举证期限不予采信，并无不妥，上诉人上诉认为原审法院在采信证据时存在自相矛盾，没有依据，本院不予支持。行政机关发现自己作出的行政行为不合法或者不当，可以依法撤销，但应依法进行，并遵循一定的原则。本案中，上诉人作出撤销被上诉人持有的《集体土地使用证》的行为前，被上诉人与案外人红新经济联合社因土地权属问题已纠纷多年，并诉讼至法院，上诉人作为有关案件的当事人，并未以涉案土地使用证占用林地为由主张撤销，而在本案中上诉人以占用林地为由主张撤销，上诉人对于自己依职权纠错行为，并未进行深入调查，亦未充分听取当事人意见及作出合理合法解释。因此，上诉人作出的撤销行政行为未能建立在事实清楚、证据确凿的基础上，在程序上亦不符合充分保护当事人合法权益的原则，原审法院据此以缺乏事实和法律依据为由判决撤销该行政行为有理，本院予以维持。应该指出的是，上诉人作出的涉案撤销行政行为主要证据不足、缺乏法律依据且程序违法，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定予以撤销，原审判决却适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条第二款第一项之规定欠妥，但该引述法律条文的失误，并未影响本案的公正判决，对此，本院予以指正。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴川市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  李若珠审判员  吴有文审判员  李常红二〇二〇年四月十六日书记员  朱志权附：本案适用的主要法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。……