广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终216号上诉人（原审原告）：罗建平，男，1953年7月9日出生，美国国籍，现住址：广东省深圳市南山区。被上诉人（原审被告）：深圳市住房和建设局。住所地：广东省深圳市福田区华强北街道振华路8号设计大厦8楼。法定代表人：张学凡，局长。委托代理人：严韶华，该局工作人员。委托代理人：徐灼安，广东华商律师事务所律师。上诉人罗建平因诉深圳市住房和建设局收回安居房通知及行政赔偿纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院（2018）粤03行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告罗建平原为深圳市蛇口工业区经济发展办公室干部。罗建平于1982年9月9日与张博雅结婚，1988年12月17日夫妇共同申请购买安居房。1989年3月20日，罗建平与原深圳市人民政府蛇口区管理局签订《蛇口区职工住宅买卖合同》，购买了雷公岭安居房。买卖合同第五条第2项约定“买方须遵守‘蛇口工业区职工住宅经营管理暂行规定’及管理局四月一日办公会纪要”。1995年5月9日，罗建平又以个人名义与原招商局蛇口工业区房地产公司签订《招商局蛇口工业区职工住房买卖合同》，以准成本房价购买了花果山安居房。买卖合同第五条第2项约定“若买房的双方离开招商局集团系统（包括调离、自动离职或被招商集团系统单位除名）时，必须将上述房产退回卖方”；第5项约定“若买方夫妇离婚需处理所购上述房产，买方原则上应将上述房产退回卖方。卖方可根据买方各自的条件按照该条件下工业区同类职工可享有的住房待遇优先给予安排相应住房”；第6项明确约定“买方只能拥有一套住房（含夫妇各方，含福利房、商品房和自建房）”。1995年6月22日，深圳市南山区人民法院作出（1995）深南法蛇民初字第52号民事判决，判决准予罗建平与张博雅离婚，夫妻共同财产中的雷公岭安居房的使用权归张博雅。1995年7月11日，罗建平向上级领导书面报告，以离婚单身身份申请购买一房一厅住房，次日上级领导批准同意。1996年4月26日，二审法院作出（1996）深中法民终字第91号民事判决，维持原判。2010年3月15日，罗建平与深圳蛇口工业区职工住宅有限公司签订《招商局蛇口工业区全成本微利商品房买卖补充合同》，罗建平补交全成本微利商品房差价，取得全成本微利商品房的完全产权。2010年3月18日，登记机关为罗建平进行了花果山安居房非市场商品房的房地产登记，载明该房地产不得买卖。2010年4月15日，罗建平购买的花果山安居房在政策性住房管理系统建档，《安居房房改档案清单》载明购房时间为1995年5月9日，房价类型为全成本。2013年6月14日，张博雅向深圳市住房和建设局信访，提出其离婚时分得的雷公岭安居房无法办理更名手续，原因是前夫罗建平名下有两套成本房，请求处置后为其办理更名手续。2013年7月1日，深圳市住宅售房管理服务中心向原深圳蛇口工业区职工住宅有限公司发函，要求核查罗建平所购两套政策性住房情况。2013年7月9日，原深圳蛇口工业区职工住宅有限公司复函说明罗建平购买花果山安居房的情况，并转交了罗建平的情况说明和部分购房材料。2016年5月3日，深圳市人民政府住房制度改革办公室向深圳蛇口工业区职工住宅有限公司发函，要求查清花果山安居房的房改情况，如违规购房情况属实，应尽快收回。2016年7月21日，深圳蛇口工业区职工住宅有限公司复函称罗建平确于婚姻关系存续期间购买花果山安居房，已办理非市场商品房房地产证，正与罗建平联系洽谈收回该房。2017年8月16日，深圳市住房和建设局以深圳市人民政府住房制度改革办公室名义，向深圳市招商公寓发展有限公司作出被诉的《收房通知》，认定罗建平在与张博雅以家庭名义于1989年3月20日购买雷公岭安居房后，婚姻存续期间，又于1995年5月9日购买花果山安居房，违反了《深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定》第十五条“一户家庭只能购买一套安居房”的规定，根据第七十六条的规定，责令深圳市招商公寓发展有限公司收回罗建平购买的花果山安居房。2017年10月23日，罗建平收到深圳市招商公寓发展有限公司依据《收房通知》作出的《关于收回南山区蛇口花果山6栋503号房的通知》。罗建平对《收房通知》不服，向深圳市人民政府申请行政复议，请求予以撤销。2018年1月22日，深圳市人民政府作出复议决定，认为《收房通知》为上下级监督行为，不直接对罗建平设定新的权利义务，不属于行政复议范围，驳回罗建平的行政复议申请。原告遂提起本案诉讼，诉讼请求：1.要求被告撤回《收房通知》；2.要求被告赔偿误工和精神损失折算人民币7万元。原审法院认为，本案各方争议问题是《收房通知》是否属于受案范围及被告作出《收房通知》是否合法。关于《收房通知》是否属于受案范围的争议。被告深圳市住房和建设局加挂深圳市住房制度改革办公室牌子，行使深圳市住房制度改革和政策性住房管理职能。被告经调查认定原告购买花果山安居房属于婚姻关系存续期间购买的第二套安居房，向产权单位发出《收房通知》要求收回原告名下该套房屋，是行使住房制度改革和政策性住房管理职能作出的行政行为。出售花果山安居房的产权单位不具有行政管理职能，《收房通知》的行政法律责任应该由被告承担。被告在职能范围内作出的《收房通知》，内容已经确定对原告政策性住房权利义务的处理，并已向原告转送，是直接对原告权利义务产生实际影响的行政行为，属于行政诉讼受案范围。关于《收房通知》是否合法的争议。首先，事实基础方面，1989年3月20日原告签订《蛇口区职工住宅买卖合同》购买雷公岭安居房时，已经明确应当遵守《蛇口工业区职工住宅经营管理暂行规定》，该规定第十条第2项明确规定“夫妇都是正式职工，或夫妇之中一人为‘正式职工’，另一人为‘其他职工’，可按有折扣的优惠价购买一套家属住房”；第3项规定“夫妇之中，一人为‘正式职工’，另一人在内地，并有直系供养亲属长期居住在工业区可按有折扣的优惠价购买一房一厅住房”；第4项规定“……离婚的单身正式职工，并有直系供养亲属长期居住在工业区，购房待遇同本条3”。因此，原告与张博雅以家庭购买雷公岭安居房后，婚内不能再购买安居房，而原告1995年5月9日以自己名义购买花果山安居房时，尚处于婚姻关系存续期间，认定原告在婚姻关系存续期间购买了花果山安居房的事实成立。其次，法律适用方面，深圳市2000年1月1日起实施政府规章《深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定》第十五条规定：“安居房购租实行自愿原则，每户职工家庭只能购买或租用一套（间）安居房。”第七十六条规定：“严禁任何个人或家庭购、租两套或两套以上安居房，购、租两套或两套以上安居房的个人或家庭，只准保留第一套，其余安居房由住宅管理部门或产权单位收回（购买的按原价收回），同时由住宅管理部门处以每套二万元以上十万元以下的罚款，并可以由其所在单位给予行政处分。”第八十六条规定：“过去颁发的有关规定与本规定相抵触的，以本规定为准。”原告购买的花果山安居房，于2010年4月15日申报安居房房改建档，适用2000年1月1日起施行的《深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定》，不违反2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》第八十四条的规定。参照《深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定》第十五条和第七十六条规定，原告购买的第二套安居房即花果山安居房，应当由住宅管理部门或产权单位收回。再次，行政程序方面，因《深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定》并未规定收回安居房的法定程序，被告在发现原告婚姻关系存续期间购买了两套安居房的情况后进行多次核查，原告也提交了书面说明进行陈述申辩，被告履行必要的正当程序作出《收房通知》，未侵害原告的重要程序权利。被告作出《收房通知》，不属于法定的行政处罚，也不属于民事法律行为，不适用行政处罚期限及民事诉讼时效制度，没有相应期限限制。综上，原告购买花果山安居房系在婚姻关系存续期间通过房改程序购买的第二套安居房，被告作出的《收房通知》证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告要求予以撤销的理由不成立，所提赔偿请求缺乏依据和证据，亦不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告罗建平的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告罗建平负担。上诉人罗建平不服原审判决，上诉请求：依法撤销一审行政判决书，改判支持上诉人的一审诉讼请求。理由如下：一、原审判决认定事实错误并违背物权法。上诉人在1995年5月9日向所在单位房地产公司付涉案房子的购房款；深圳市南山区法院在1995年6月22日判决上诉人与前妻离婚，并将原共同拥有的一套3房2厅住房判决归前妻所有；1995年7月11日，上诉人向蛇口工业区房地产公司的上级领导书面报告，以离婚单身身份申请购买涉案的1房1厅住房。1996年4月26日，深圳市中级法院二审作出判决，维持判决离婚的原判。上诉人在1999年6月1日才拿到深圳帀人民政府颁发的房地产证。根据物权法第9条的规定，不动产物权未经登记不发生效力，上诉人得到上级领导批准开始购买涉案房子，是在一审判决离婚之后；上诉人按照物权法得到涉案房子的物权证书，更是在二审判决离婚的三年多的时间以后，不存在上诉人在婚姻存续期间，一个家庭购买两套安居房。上级领导的批准与否，只能决定上诉人能否购买涉案房子；物权证的最终拿到才使上诉人真正拥有对涉案房子的所有权。而在这两个重要的时间结点上，上诉人都是已经离婚单身，有权购买并最终获得这个涉案房子的所有权。所以一审行政判决书认定上诉人在婚姻存续期间购买了两套安居房，是严重违背重要法律事实和适用法律不当的。原审判决认定：“被上诉人有权对上诉人处罚”错误。被上诉人翻来覆去的根据就是一个“88号令”，即“深圳市国家机关行政事业单位住房制度改革若干规定”。其第3条：“参加房改的人员，包括深圳市区属国家机关事业单位，户籍户口、暂住户口的职工”。但是上诉人并不是深圳市或者区属国家机关事业单位的职工，而是招商局蛇口工业区的企业职工，不论在职或者退休都不适用该文件，也都没有国家机关事业单位的工资和福利待遇。二、原审判决认定还违反了法律在诉讼时间上的规定。根据立法法第84条、第88条的规定，被上诉人根据2000年开始实施的“88号令”，在2017年处罚上诉人于1999年购买涉案房子完成合法注册生效的行为，都违背了上述法律的诉讼时效规定。原审判决认定被上诉人可以无限期追诉处罚上诉人并无法律根据，并将被上诉人仅能依据的一个地方性法规凌驾于中华人民共和国的法律之上，是极其错误的。三、本案所涉行政诉讼，实际上是因为上诉人的前妻“闹访”产生。被上诉人深圳市住房和建设局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人在与张博雅婚姻存续期间购买两套安居房，不符合相关规定。三、违规多购买安居房应根据“购房”事实进行认定。根据本案查明的事实，上诉人在购买雷公岭住房后，又于1995年5月9日与原蛇口住宅公司签订《招商局蛇口工业区职工住房买卖合同》购买涉案住房，即属于违规多购买安居房的行为。购买后何时办理产权登记不影响对其购买安居房事实的认定。四、被上诉人作出的《深圳市人民政府住房制度改革办公室关于收回南山区蛇口花果山6栋503号安居房的通知》不属于法定的行政处罚，也不是民事法律行为，不适用行政处罚期限及民事诉讼时效制度。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是2017年8月16日深圳市住房和建设局作出的《关于收回南山区蛇口花果山6栋503号安居房的通知》（以下简称《收房通知》）是否合法。深圳市人民政府《深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定》（2000年1月1日起实施）第十五条规定：“安居房购租实行自愿原则，每户职工家庭只能购买或租用一套（间）安居房。”第七十六条规定：“严禁任何个人或家庭购、租两套或两套以上安居房，购、租两套或两套以上安居房的个人或家庭，只准保留第一套，其余安居房由住宅管理部门或产权单位收回（购买的按原价收回），同时由住宅管理部门处以每套二万元以上十万元以下的罚款，并可以由其所在单位给予行政处分。”第八十六条规定：“过去颁发的有关规定与本规定相抵触的，以本规定为准。”《蛇口工业区职工住宅经营管理暂行规定》第十条第2项规定：“夫妇都是正式职工，或夫妇之中一人为‘正式职工’，另一人为‘其他职工’，可按有折扣的优惠价购买一套家属住房”；第3项规定“夫妇之中，一人为‘正式职工’，另一人在内地，并有直系供养亲属长期居住在工业区可按有折扣的优惠价购买一房一厅住房”；第4项规定“……离婚的单身正式职工，并有直系供养亲属长期居住在工业区，购房待遇同本条3”。本案中，上诉人罗建平于1989年3月20日与深圳市人民政府蛇口区管理局签订《蛇口区职工住宅买卖合同》，购买雷公岭安居房，其应当遵守《蛇口工业区职工住宅经营管理暂行规定》，婚内不能再次购买安居房。而1995年5月9日，罗建平又以个人名义与原招商局蛇口工业区房地产公司签订《招商局蛇口工业区职工住房买卖合同》，购买了花果山安居房。且上诉人罗建平1995年5月9日以自己名义购买花果山安居房时，尚处于婚姻关系存续期间。依据上述规定，上诉人罗建平在婚姻关系存续期间购买的第二套安居房即花果山安居房，应当由住宅管理部门或产权单位收回。被上诉人深圳市住房和建设局对罗建平婚姻关系存续期间购买两套安居房的情况进行多次核查，对此罗建平也提交了书面说明进行陈述申辩，《收房通知》未侵害上诉人罗建平的陈述、申辨权。深圳市住房和建设局作出的《收房通知》，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原审法院经审理判决驳回原告要求予以撤销被诉的《收房通知》并赔偿的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人罗建平上诉主张，原审判决认定事实错误并违背物权法，违反了诉讼时效的规定，上诉请求撤销原审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人罗建平负担。本判决为终审判决。审判长  窦家应审判员  杨雪清审判员  李婉鸣二〇二〇年四月十五日书记员  林欣玮