广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤19行终52号上诉人（原审原告）：叶锦标，男，汉族，1961年5月16日出生，身份证住址：广东省东莞市*************，公民身份号码：442********05163219。上诉人（原审原告）：李东培，男，汉族，1959年4月3日出生，身份证住址：广东省东莞市************，公民身份号码：442************213。上诉人（原审原告）：叶杏林，男，汉族，1947年11月15日出生，身份证住址：广东省东莞市*************，公民身份号码：442************230。被上诉人（原审被告）：东莞市自然资源局。住所地：东莞市东城区********，统一社会信用代码:11441900MB2C90020A。法定代表人：赖健伟，该局局长。委托代理人：刘小超，该局工作人员。委托代理人：张冬，广东方中天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市******，组织机构代码：70773468-1。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：李振玉，东莞市司法局工作人员。委托代理人：李慧桦，东莞市司法局工作人员。原审第三人：东莞市洪梅镇人民政府。住所地：广东省东莞市********，统一社会信用代码：114************328。法定代表人：刘学东，该镇镇长。委托代理人：***，该镇政府工作人员。委托代理人：王荣，广东名道律师事务所律师。原审第三人：东莞市洪梅经济发展总公司。住所地：广东省东莞市洪梅墟镇，统一社会信用代码：914********032197K。法定代表人：梁建华，该公司经理。委托代理人：陈韶春，该公司工作人员。委托代理人：王荣，广东名道律师事务所律师。原审第三人：东莞洪梅钢材城经营管理有限公司。住所地：广东省东莞市**********，统一社会信用代码：914***********662G。法定代表人：庾平森，该公司经理。委托代理人：康世为，广东赋诚律师事务所律师。上诉人叶锦标、李东培、叶杏林（以下简称“叶锦标等三人”）因与被上诉人东莞市自然资源局、东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）及原审第三人东莞市洪梅镇人民政府（以下简称“洪梅镇政府”）、东莞市洪梅经济发展总公司（以下简称“洪梅发展总公司”）、东莞洪梅钢材城经营管理有限公司（以下简称“洪梅钢材城公司”）其他行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初378号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年4月8日，叶锦标等三人向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销原东莞市国土资源局（以下简称“原东莞国土局”）作出的东国土资（执法）函〔2018〕24之7号《复函》；2.撤销东莞市政府作出的东府行复〔2019〕40号《行政复议决定书》。3.东莞市自然资源局依法对叶锦标等三人提交的《控告书》重新作出具体行政行为；4.本案诉讼费用由东莞市自然资源局、东莞市政府承担。原审法院经审查认为，2018年11月20日，原东莞国土局收到由自然资源部转发的叶锦标等三人的《控告书》及信访材料，控告事项及请求为：1.洪梅镇政府违法在金鳌沙村集体经济组织成员承包的涉案地块（东至萝白河、南至金鳌沙油库，西至轻轨，北至“牛公田”地块）上组织实施填土；2.洪梅发展总公司违法征收涉案地块，并出让给洪梅钢材城公司；3.洪梅钢材城公司违法无证施工，侵占耕地；4.东莞市政府依法查处上述违法行为，并追究相关责任人的法律责任；5.依法兑现举报奖，并将处理结果予以书面回复。原东莞国土局于2018年12月26日作出东国土资（执法）函〔2018〕24之7号《复函》，对叶锦标等三人反映的情况予以回复。叶锦标等三人不服，向东莞市政府申请复议，东莞市政府于2019年3月20日作出东府行复〔2019〕40号《行政复议决定书》，维持了原东莞国土局作出的上述《复函》。叶锦标等三人对此不服，提起本案诉讼。本案的争议焦点为叶锦标等三人是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，根据东莞市自然资源局关于案涉土地用地手续等批复材料，叶锦标等三人投诉的部分地块已于2005年、2009年办理了农用地转建设用地手续，部分土地已依法办理了土地征收手续，由农村集体土地变更为国有土地。案涉土地用途已发生变更，叶锦标等三人不再具有承包经营权。对于叶锦标等三人的主体资格问题，叶锦标等三人提交的2000年洪梅镇政府颁发的《东莞市**集体土地承包经营权证》，显示的土地承包期限是1991年11月25日至1996年12月25日，叶锦标等三人持有的《东莞市**集体土地承包经营权证》距今已十九年之久，且承包期限也早已届满。故叶锦标等三人并未提供证明其仍享有案涉土地的承包经营权，即其属于案涉土地的使用权人或者实际使用人的有效证据。另，根据《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。叶锦标等三人对农村集体土地的行政行为起诉，亦未提交证据证明其起诉人数已超过所在村集体村民的过半数。综上，本案叶锦标等三人对案涉行政行为不具有利害关系，不符合提起本案诉讼的主体资格，不具有提起行政诉讼的条件，依法应驳回起诉。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回叶锦标、李东培、叶杏林的起诉。本案不收取诉讼费。一审宣判后，叶锦标等三人不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定，裁定发回一审法院重新审理；2.本案诉讼费由东莞市自然资源局、东莞市政府承担。事实和理由：一、叶锦标等三人承包经营的涉案地块，仍在承包期内，对涉案地块依然享有承包经营权。叶锦标等三人向一审法院提交的《东莞市**集体土地承包经营权证》，该证的发证机关是“洪梅镇人民政府”，发证日期是“2000年1月28日”，农户对集体土地享有三十年不变的承包权益，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条“耕地的承包期为三十年……”之规定，叶锦标等三人对涉案地块享有三十年的承包期，即从2000年1月28日起至2030年1月27日止。一审法院认为承包期限已届满，存在错误。二、东莞市政府并未提供叶锦标等三人因其承包经营的涉案地块农用地转为建设用地得到补偿的证据。叶锦标等三人对其承包经营的涉案地块依然享有承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第（二）项规定，承包方享有下列权利:(二)承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。本案中，东莞市自然资源局提交的若干用地文件，与本案无关。三、叶锦标等三人提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定。四、一审法院依法应当受理涉案诉讼。本诉是行政复议纠纷案件。从东莞市政府作出的涉案复议决定所查明事实和处理结果来看，属于实体性处理决定，实质上是对原东莞国土局作出的涉案《复函》即原行政行为的承认与认可。涉案诉讼属于“复议机关决定维持原行政行为”的案件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条，以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十四条第三款的规定，一审法院对本案具有管辖权，依法应当受理。五、一审法院对涉案诉讼归纳的争议焦点错误。涉案诉讼的争议焦点应归纳为：原东莞国土局作出的涉案《复函》以及东莞市政府作出的涉案《行政复议决定书》是否合法有据。被上诉人东莞市自然资源局答辩称：一、根据《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条之规定，叶锦标等三人提起本案诉讼，应提供证据证明其与涉案行政行为具有利害关系。同时《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条:“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”叶锦标等三人提供的《东莞市**集体土地承包经营权证》承包期至1996年12月25日已届满，本案叶锦标等三人并未提供证明其为涉案地块所有权人、使用权人或者实际使用人的有效证据，与涉案地块不存在法律意义上的利害关系。且原东莞国土局对叶锦标等三人以信访方式提出控告事项，经调查后已在规定期限内向其作出涉案《复函》，程序合法。因叶锦标等三人不是涉案土地的利害关系人，不是本案适格主体，一审裁定正确，请法院依法维持。二、叶锦标等三人的控告材料、控告书属重复信访，按法律规定不属人民法院的受案范围。叶锦标等三人在2017年3月向广东省国土厅提交的《关于东莞市洪梅镇人民政府等单位联合侵占控告人承包经营的耕地及侵占后闲置的控告材料》及其提交的《控告书》均属于信访行为。二份控告材料内容均是反映东至萝白河、南至金整沙油库、西至轻轨、北至“牛公田”地块范围内存在侵占基本农田、违法征收、违法施工、出租及侵占叶锦标等三人承包经营权的问题。原东莞国土局在2017年5月5日就针对其2017年3月的信访作出了东国土资(执法)函〔2017〕174号《复函》，其内容与本案涉及的东国土资(执法)函〔2018〕24之7号《复函》内容的第一项、第三项内容相同，属于原东莞国土局的重复处理行为，且不对叶锦标等三人的权利和义务产生新的影响和新的法律效果。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款规定:下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。依法也应驳回其起诉。综上，叶锦标等三人与本案行政行为不具有法律上利害关系，且提交的《控告书》属重复信访行为，原东莞国土局作出案涉《答复》内容清楚，程序恰当，且不对叶锦标等三人的权利义务产生任何新的影响，请维持原裁定。被上诉人东莞市政府答辩称：坚持一审答辩意见。原审第三人洪梅镇政府述称：一、一审法院认定事实正确，叶锦标等三人不是案涉地块的使用权人或者实际使用人，不具备诉讼主体资格。1.根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第三条的规定，实行土地承包方式的农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。东莞市自然资源局提交的证据证明案涉地块已依法办理农用地转建设用地手续，部分已办理土地征收手续，由集体土地变为国有土地。变为国有土地的，已经不再是农村土地，保留农村集体土地性质，但已经改为建设用地用途的土地，也已不再是耕地，不能用于村民承包。且叶锦标等三人持有的由洪梅镇政府2000年1月28日颁发的《东莞市**集体土地承包经营权证》，载明的承包期限为1991年11月25日至1996年12月25日，即使案涉土地仍为农村耕地，叶锦标等三人也不再享有承包经营权。耕地承包期限30年是《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定的，但该法的实施日期是2003年3月1日，且该法第六十二条规定其实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。叶锦标等三人的承包期限在该法实施前已经过期，也不符合上述法律规定的可以继续承包的情形。叶锦标等三人以《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，主张其承包期为30年，仍继续享有案涉地块的承包经营权，是对法律理解错误。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案，如前所述，叶锦标等三人已不再是案涉地块的土地使用权人或者实际使用人，不具有诉讼主体资格。2.原东莞国土局作出的东国土资(执法)函〔2018〕24之7号《复函》系对东国土资(执法)函〔2017〕174号《复函》的重申，属于重复处理，没有对叶锦标等三人的权利义务产生新的影响，对其新增的投诉事项，原东莞国土局在案涉回复中作出的答复，属于救济途径指引和违法用地举报不予奖励的告知，对其权利义务也没有任何影响。二、一审法院裁定驳回叶锦标等三人的起诉适用法律正确。如前所述，叶锦标等三人不具备提起诉讼的主体资格，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;”及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的;”的规定，裁定驳回其起诉，适用法律正确。综上，请依法维持原审裁定。原审第三人洪梅发展总公司述称：一、一审法院认定事实正确，叶锦标等三人不是案涉地块的使用权人或者实际使用人，不具备诉讼主体资格。二、一审法院裁定驳回叶锦标等三人的起诉适用法律正确。如前所述，叶锦标等三人不具备提起诉讼的主体资格，一审法院所适用法律正确，请依法予以维持。原审第三人洪梅钢材城公司述称：一、本案中，根据东莞市自然资源局关于案涉土地用地手续等批复之证据，叶锦标等三人投诉的部分地块已于2005年、2009年办理了农用地转建设用地手续，部分土地已依法办理了土地征收手续，由农村集体土地变更为国有土地。案涉土地用途已发生变更，叶锦标等三人不再具有承包经营权。虽然叶锦标等三人提交了相关《承包经营权证》，但该等证件无法证明其仍享有案涉土地的承包经营权;叶锦标等三人也没有提供其起诉人数已超过所在村集体村民的过半数。二、案涉《复函》不属于行政诉讼受案范围。(一)案涉《复函》的性质属于信访回复。1.叶锦标等三人提交的《控告书》属于信访行为，自然资源部对其按信访收件程序处理，原东莞国土局基于此，作出了案涉《复函》。2.叶锦标等三人对信访事项处理不服，不属于法院行政诉讼受案范围。(1)依据《信访条例》第三十四条之规定，叶锦标等三人对信访答复意见不服，应遵循上述规定的程序申请复查。(2)依据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》(2005行立他字第4号)之意见，叶锦标等三人的诉求不属于行政诉讼受理的范围，应予以驳回。(二)案涉《复函》属重复处理行为。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（四）项规定，应当驳回其起诉。现叶锦标等三人再次就同一土地事项向原东莞国土局提出控告，对于原东莞国土局于2018年12月26日作出案涉《复函》。显然，叶锦标等三人先后就同一内容提出举报，原东莞国土局对此再次作出回复，属重复处理行为;因此本案不属于法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回其起诉。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为：本案争议焦点在于叶锦标等三人的起诉是否符合法定的起诉条件，亦是本案能否进入实体审理的前提条件。首先，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，叶锦标等三人所提交的2000年洪梅镇政府颁发的《东莞市**集体土地承包经营权证》，显示的土地承包期限是1991年11月25日至1996年12月25日，承包经营期限早已届满，其三人不再享有上述权证对应的集体土地承包经营权，其三人亦未能提交其他证据证明其为案涉土地（东至萝白河、南至金鳌沙油库，西至轻轨，北至“牛公田”地块）的使用权人或者实际使用人，因此，叶锦标等三人不符合上述规定中可以以自己名义提起本案诉讼的原告主体资格。其次，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的村民或者集体经济组织的成员具有原告的主体资格，可以以该集体经济组织的名义提起诉讼，叶锦标等三人亦不符合提起涉及农村集体土地行政案件的主体资格。原审法院驳回叶锦标等三人的起诉，依据充分，处理正确，本院予以维持。综上，叶锦标等三人的上诉理由缺乏理据，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案依照《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年四月十七日书记员  姚慧君