重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终73号 上诉人（一审原告）梁寿美，女，汉族，1953年11月14日出生，住重庆市九龙坡区。 上诉人（一审原告）梁寿永，女，汉族，1949年7月31日出生，住重庆市九龙坡区。 委托代理人陈小凤，女，汉族，1971年10月10日出生，住重庆市九龙坡区，系梁寿永之女。 被上诉人（一审被告）重庆市九龙坡区人民政府，住所地重庆市九龙坡区杨家坪西郊路27号。 法定代表人刘小强，区长。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人陈思兰，重庆市司法局工作人员。 委托代理人卢苇，重庆市司法局工作人员。 梁寿美、梁寿永因诉重庆市九龙坡区人民政府（简称九龙坡区政府）、重庆市人民政府（简称市政府）征地补偿安置方案批复及行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初609号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年11月15日，市政府作出《重庆市人民政府关于九龙坡区农用地转用和土地征收实施方案的批复》（渝府地〔2018〕1610号），同意该区将中梁山街道共和村4社等2个街道（镇）2个村4个社集体农用地4.7067公顷（其中耕地2.7090公顷）连同集体未利用地0.3141公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地1.3478公顷。2018年11月29日，九龙坡区政府根据渝府地〔2018〕1610号批复及渝府地〔2018〕1463号批复，发布了《重庆市九龙坡区人民政府关于征收华岩镇石龙村5社、中梁山街道共和村4社、5社、7社部分集体土地的公告》（九府征公〔2018〕54号），将征地批准机关、时间及批准文号、批准征地面积、地类及面积、征收土地用途等事项进行了公告。同日，原重庆市九龙坡区国土资源管理分局（简称原九龙坡区国土分局）作出并公示了《重庆市九龙坡区国土资源管理分局关于征收中梁山街道共和村4社等2个街道（镇）2个村4个社部分集体土地补偿安置方案的公告》（九国土征补公〔2018〕52号），该公告中明确载明：“自本公告发布之日起10个工作日内，被征地单位、个人以及其他权利人对本方案持有不同意见的或者要求听证的，应以书面形式向我局提出。”2018年12月21日，原九龙坡区国土分局应梁寿美、梁寿永的申请组织了听证。2018年12月24日，原九龙坡区国土分局作出《重庆市九龙坡区国土资源管理分局关于征收中梁山街道共和村4社等2个街道（镇）2个村4个社部分集体土地补偿安置方案的请示》（九龙坡国土文〔2018〕243号）。2018年12月28日，九龙坡区政府作出本案被诉《重庆市九龙坡区人民政府关于征收中梁山街道共和村4社等2个街道（镇）2个村4个社部分集体土地补偿安置方案的批复》（九龙坡府〔2018〕163号）（简称〔2018〕163号《批复》），同意原九龙坡区国土分局报送的补偿安置方案请示。 梁寿美、梁寿永对九龙坡区政府批准原九龙坡区国土分局报送请示的行政行为不服，于2019年6月10日向市政府申请行政复议。市政府于2019年6月17日依法受理后，于2019年8月14日作出本案被诉《行政复议决定书》（渝府复〔2019〕645号），并通过挂号信方式向梁寿美、梁寿永及九龙坡区政府送达。梁寿美、梁寿永仍不服，诉至一审法院，请求撤销九龙坡区政府作出的〔2018〕163号《批复》以及市政府作出的《行政复议决定书》（渝府复〔2019〕645号）。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定，梁寿美、梁寿永对九龙坡区政府的批复行为不服，有权向市政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，市政府作为法定复议机关，具有作出被诉行政复议决定的法定职权与职责，其作出维持原行政行为的行政复议决定，依法应与九龙坡区政府作为本案共同被告。 本案争议的焦点系九龙坡区政府作出的〔2018〕163号《批复》及市政府作出的《行政复议决定书》（渝府复〔2019〕645号）是否合法。 一、关于〔2018〕163号《批复》是否合法。首先，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”因此，梁寿美、梁寿永对征地补偿、安置方案有异议，应当通过协调、裁决程序解决，本案仅对九龙坡区政府作出《批复》的程序合法性进行审查。其次，《征收土地公告办法》第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”第八条规定：“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。”第九条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”第十条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。”本案中，原九龙坡区国土分局在九龙坡区政府发布征收土地公告之日起45日内发布了补偿安置方案公告。该公告中明确告知被征地单位、个人以及其他权利人有提出意见和要求听证的权利，且补偿安置方案中也涵盖了上述部门规章第八条规定的事项。经公告，因梁寿美、梁寿永对补偿安置方案提出异议，原九龙坡区国土分局于2018年12月21日组织了听证，符合上述部门规章第十条的规定。听证结束后，原九龙坡区国土分局按照规定向九龙坡区政府报送了请示，九龙坡区政府经审查后作出批复，程序合法。 二、关于市政府作出的《行政复议决定书》（渝府复〔2019〕645号）是否合法。市政府收到梁寿美、梁寿永的行政复议申请后，在法定期限内作出复议决定并依法邮寄送达，程序合法。一审法院据此遂判决：驳回梁寿美、梁寿永的诉讼请求；案件受理费50元由梁寿美、梁寿永负担。 梁寿美、梁寿永上诉称，1.一审法院没有审查补偿安置方案审批时对梁寿美、梁寿永所提出意见的采纳情况，补偿安置方案审批程序违反了《征收土地公告办法》第十条的规定。2.一审法院未审查复议决定的合法性，违反了《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例、《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的相关规定。3.一审判决未支持梁寿美、梁寿永的诉讼请求显失公平、公正，梁寿美、梁寿永的诉讼请求完全符合法律规定。综上，请求撤销一审判决并改判支持梁寿美、梁寿永的诉讼请求。 九龙坡区政府二审中未向本院提交书面答辩意见。 市政府答辩称，市政府作出的《行政复议决定书》（渝府复〔2019〕645号）主体适格、程序合法、认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。综上，请求驳回梁寿美、梁寿永的上诉，维持一审判决。 九龙坡区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《重庆市人民政府关于九龙坡区农用地转用和土地征收实施方案的批复》（渝府地〔2018〕1610号）； 2.《重庆市九龙坡区人民政府关于征收华岩镇石龙村5社、中梁山街道共和村4社、5社、7社部分集体土地的公告》（九府征公〔2018〕54号）； 3.《重庆市九龙坡区国土资源管理分局关于征收中梁山街道共和村4社等2个街道（镇）2个村4个社部分集体土地补偿安置方案的公告》（九国土征补公〔2018〕52号）； 4.张贴公告照片； 5.《听证笔录》； 6.《重庆市九龙坡区国土资源管理分局关于征收中梁山街道共和村4社等2个街道（镇）2个村4个社部分集体土地补偿安置方案的请示》（九龙坡国土文〔2018〕243号）； 7.九龙坡区政府〔2018〕163号《批复》。 证据1-7拟证明：1.农村集体土地经依法批准征收后，原九龙坡区国土分局依法制定了补偿安置方案；2.补偿安置方案依法经过公告，并于2018年12月21日组织听证；3.补偿安置方案公告期届满后，原九龙坡区国土分局向九龙坡区政府进行请示，最终九龙坡区政府于2018年12月28日作出〔2018〕163号《批复》。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《行政复议申请书》； 2.《行政复议答复通知书》及送达回证； 3.《行政复议决定书》（渝府复〔2019〕645号）及送达回证。 证据1-3拟证明市政府作出行政复议决定的程序合法。 梁寿美、梁寿永向一审法院举示的证据如下： 1、身份证复印件、户口本复印件； 2、房产证复印件； 3、梁寿美、梁寿永向九龙坡区政府邮寄的《政府信息公开申请表》及邮寄单； 4、《重庆市九龙坡区人民政府关于回复梁寿永申请信息公开有关情况的函》及邮寄单； 5、梁寿美、梁寿永向重庆市九龙坡区规划和自然资源局邮寄的《政府信息公开申请表》及邮寄单； 6、《重庆市九龙坡区规划和自然资源局关于梁寿永、梁寿美申请政府信息公开有关问题的复函》（九规资信息公开〔2019〕9号）及其相关材料、邮寄单； 7、《行政复议申请书》及其附件、邮寄单； 8、《行政复议决定书》及邮寄单。 证据1-8拟证明：梁寿美、梁寿永通过合法程序获知九龙坡区政府作出的补偿安置方案批复和市政府作出的行政复议决定，梁寿美、梁寿永认为其程序和补偿标准均违反法律规定。 经一审庭审质证，梁寿美、梁寿永对九龙坡区政府举示的证据1、2的合法性有异议，认为征收土地的用途和目的不清楚，违反了土地管理法等相关法律规定；对证据3、4的合法性有异议，认为未举示证据证明征收部门会同相关部门拟定补偿安置方案，未举示证据证明相关部门履行了调查职责；对证据5的合法性有异议，认为虽经过了听证程序，但未采纳相关意见，相关补偿标准过低，不能保障被征收人生活水平不降低；对证据6、7的合法性有异议，认为欠缺相应的程序要件。梁寿美、梁寿永对市政府举示的证据1-3的真实性无异议，但对其合法性及证明目的有异议，认为行政复议未对梁寿美、梁寿永诉求的核心问题进行实质性审查。九龙坡区政府对市政府举示的证据均无异议。九龙坡区政府对梁寿美、梁寿永举示的证据1-8的真实性无异议，但认为与本案没有关联，且达不到其证明目的。市政府对梁寿美、梁寿永所举示证据的质证意见与九龙坡区政府一致，对九龙坡区政府举示的证据均无异议。 一审法院对各方当事人提交并经质证的证据认证如下：九龙坡区政府举示的证据1-7真实、合法、与本案有关联，予以采信。市政府举示的证据1-3真实、合法、与本案有关联，予以采信。梁寿美、梁寿永举示的证据1、2真实、合法，与本案有关联，予以采信；证据4-6与本案没有关联，且市政府也未因复议期限等因素为由不予受理梁寿美、梁寿永的复议申请，故不予采信；证据7、8真实、合法，与本案有关联，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，各方当事人对本案被诉九龙坡区政府〔2018〕163号《批复》以及市政府《行政复议决定书》（渝府复〔2019〕645号）的职权职责依据、其余各方当事人的诉讼主体资格以及一审审判程序等事项均无争议，故不再赘述。 本案的争议焦点是〔2018〕163号《批复》以及《行政复议决定书》（渝府复〔2019〕645号）是否合法。从现有证据查明的事实来看，九龙坡区政府依法发布征地公告后，原九龙坡区国土分局同日即作出并公示了补偿安置方案，并将村民反馈意见的渠道和方式等相关事项向被征地人员进行了明确告知。后该局应梁寿美、梁寿永的申请专门组织了听证，并将其意见记录在案。听证程序完结后，原九龙坡区国土分局向九龙坡区政府报送请示，附具了听证笔录，九龙坡区政府依据原九龙坡区国土分局上报方案作出本案被诉〔2018〕163号《批复》。据此，征地实施部门已依法充分保障了梁寿美、梁寿永等村民的知情权、参与权，〔2018〕163号《批复》的作出程序并未违反《征收土地公告办法》第七条、第九条、第十条之规定。从该批复同意实施的补偿安置方案的内容来看，亦符合《征收土地公告办法》第八条之规定，涵盖完全未有遗漏。故梁寿美、梁寿永上诉所称〔2018〕163号补偿安置方案批复程序违法的理由缺乏事实依据，不能成立。 关于梁寿美、梁寿永上诉提出九龙坡区政府审批时对梁寿美、梁寿永提出的意见未予采纳构成违法的理由。因征地补偿安置方案的制定是涉及多部门、多层次的系统性行政活动，征地实施部门在制定补偿安置方案时，必须根据法律法规以及政策标准，并结合地区实际进行综合考量，对被征地人员提出的异议亦应进行综合研判后作出采纳与否的决策。反之，倘若征地补偿安置方案被明显违反征地政策的异议所随意左右，则既不利于区域征地补偿安置政策以及行政法律关系的稳定性，对其他无异议的被征地人员亦有失公允，显然悖离了《中华人民共和国物权法》所确立的依法征收补偿的宗旨。故本案中原九龙坡区国土分局在组织听证后向九龙坡区政府报送请示附具了听证笔录，对梁寿美、梁寿永的异议虽未予采纳但仍记录在案，并未影响梁寿美、梁寿永村民参与权的行使。且梁寿美、梁寿永若对已经批准的补偿安置标准仍持有异议，也可以在后续实施过程中通过申请行政协调、裁决寻求相应救济。 市政府在受理梁寿美、梁寿永的复议申请后，书面听取了复议双方当事人意见，经审查，在法定期限内作出本案被诉《行政复议决定书》（渝府复〔2019〕645号）并依法送达，事实清楚、程序合法，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人梁寿美、梁寿永的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人梁寿美、梁寿永负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇二〇年四月二十八日 法官助理 王 堃 书 记 员 张婉婷