重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终628号 上诉人（一审原告）杨福仙，女，土家族，住重庆市黔江区。 委托代理人戴明昌，男，土家族，住重庆市黔江区。系杨福仙之夫。 被上诉人（一审被告）重庆市黔江区人民政府，住所地重庆市黔江区城西街道行署街363号。 法定代表人徐江，该区区长。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府,住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，该市市长。 委托代理人刘镏，重庆市司法局工作人员。 委托代理人曾静，重庆市司法局工作人员。 杨福仙因诉重庆市黔江区人民政府（以下简称黔江区政府）及重庆市人民政府（以下简称重庆市政府）撤销政府信息更正答复及行政复议一案，不服重庆市第四中级人民法院（2019）渝04行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明,1994年3月15日，原黔江土家族苗族自治县人民政府下发《黔江土家族苗族自治县人民政府批转县劳动局关于国有企业职工实行大病医疗费用社会统筹的试行办法的报告的通知》，批准施行原黔江土家族苗族自治县劳动局制定的《黔江土家族苗族自治县国有企业职工实行大病医疗费用社会统筹的试行办法》，开始实行国有企业职工大病医疗费用社会统筹。1999年3月29日，原黔江县地方税务局和原黔江县社会保险局联合下发黔地税发[1999]47号《关于企业职工保险费改由地方税务机关代征的通知》，明确县属各参统企业职工和个体劳动者的社会保险费（含基本养老保险费、工伤保险费、大病医疗保险费等），从1999年4月1日起正式由黔江县地方税务局实施代征。2001年1月3日，因原黔江区地方税务局提出只征收养老、失业两个险种，不征收工伤保险、生育保险、大病统筹三项保险费，与原黔江区劳动和社会保障局就大病医疗统筹费等保险费用的征收职责发生争议，原黔江区劳动和社会保障局向黔江区政府递交黔劳社[2001]4号《黔江区劳动和社会保障局关于社会保险费征收工作有关问题的紧急请示》，建议各项社会保险费用仍继续由地税部门征收。黔江区政府于2001年1月16日作出黔府[2001]8号《重庆市黔江区人民政府关于社会保险费由地税部门统一征收的批复》（以下简称《8号批复》），决定从2000年1月起，黔江区企业职工社会保险费仍由地税部门征收，征收的险种包括：基本养老保险费、失业保险费、大病医疗统筹费、工伤保险费、生育保险费。杨福仙于2019年1月16日向黔江区政府递交政府信息更正申请书，请求将《8号批复》中记录的“大病医疗统筹费”依法更正为“职工基本医疗保险费”。黔江区政府受理后，于2019年2月11日作出黔江府信息更正答复书〔2019〕1号《重庆市黔江区人民政府政府信息更正申请答复书》（以下简称《1号答复》），该答复载明：“重庆市黔江区于2002年1月1日起开始实施城镇职工基本医疗保险。2001年1月16日，本机关制发《批复》时，本机关所辖区域实施城镇职工基本医疗保险制度的政策尚未出台，本机关所辖区域尚未开展城镇职工基本医疗保险”，故决定对杨福仙的请求不予支持。杨福仙的代理人戴明昌于当日现场签收了该答复。杨福仙不服，于2019年3月4日制作行政复议申请书，向重庆市政府申请行政复议。重庆市政府于2019年3月6日受理后，于2019年4月26日作出《329号复议决定》，维持了《1号答复》，该复议决定于2019年4月28日邮寄送达给杨福仙。杨福仙不服，遂提起一审诉讼。 1998年12月14日，国务院下发国发〔1998〕44号《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，决定在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革，要求该项工作从1999年初开始启动。重庆市政府于2001年12月5日下发了渝府发〔2001〕120号《重庆市人民政府关于印发重庆市城镇职工基本医疗保险市级统筹暂行办法的通知》，该办法从2001年12月1日起施行，开始实施城镇职工基本医疗保险制度，但该办法规定的统筹区不包括黔江区。2001年10月31日，黔江区政府下发黔江府发〔2001〕154号《重庆市黔江区人民政府关于印发和的通知》，决定黔江区从2002年1月1日开始实施城镇职工基本医疗保险制度。 2018年11月14日，黔江区政府根据杨福仙的政府信息公开申请，作出了黔江府政府信息公开告知书〔2018〕5号《重庆市黔江区人民政府政府信息公开申请答复告知书》（以下简称《5号告知》），认为黔劳社[2001]4号《黔江区劳动和社会保障局关于社会保险费征收工作有关问题的紧急请示》属于过程性信息，决定不予公开，并告知《8号批复》所列的大病医疗统筹费准确无误。2018年12月4日，因《5号告知》将《8号批复》的文号误写为[2018]8号，遂作出黔江府政府信息公开告知书〔2018〕8号《重庆市黔江区人民政府政府信息公开答复补正告知书》，对前述笔误进行了补正。2018年12月21日，黔江区政府以《5号告知》、黔江府信息公开告知书〔2018〕8号《重庆市黔江区人民政府政府信息公开答复补正告知书》的相关内容与《中华人民共和国政府信息公开条例》规定不符，作出黔江府政府信息公开告知书〔2018〕9号《重庆市黔江区人民政府关于撤销政府信息公开答复书的决定书》（以下简称《9号撤销决定》），决定撤销前述答复告知书及补正告知书，并承诺在15个工作日内重新答复。2019年1月14日，黔江区政府向杨福仙重新作出了黔江府信息公开答复书〔2019〕1号《重庆市黔江区人民政府政府信息公开申请答复书》，该答复书认为，杨福仙要求对大病医疗统筹费进行更正的申请，实质为信息更正申请，告知其根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十五条的规定，另行提起信息更正申请。 一审法院认为，本案争议焦点是：黔江区政府是否应当将《8号批复》中的“大病医疗统筹费”更正为“职工基本医疗保险费”。 根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十五条第二款规定：“公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第七款规定：“原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的，应当提供其向被告提出过更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据。”据此，公民、法人或者其他组织认为行政机关提供的政府信息记录有误，且该信息与其自身相关的，有权要求行政机关进行更正，但应当提供证据予以证明。经查，1994年3月15日，原黔江土家族苗族自治县人民政府下发通知，批准施行《黔江土家族苗族自治县国有企业职工实行大病医疗费用社会统筹的试行办法》，开始实行国有企业职工大病医疗费用社会统筹。1999年3月29日，原黔江县地方税务局和原黔江县社会保险局联合发文，明确县属各参统企业职工和个体劳动者的社会保险费（含基本养老保险费、工伤保险费、大病医疗保险费等），从1999年4月1日起正式由黔江县地方税务局实施代征。2001年1月3日，因原黔江区地方税务局与原黔江区劳动和社会保障局就大病医疗统筹费等保险费用的征收职责发生争议，黔江区政府根据原黔江区劳动和社会保障局的请示，于2001年1月16日作出《8号批复》，决定从2000年1月起，黔江区企业职工社会保险费仍由地税部门征收，征收的险种包括：基本养老保险费、失业保险费、大病医疗统筹费、工伤保险费、生育保险费。1998年12月14日，国务院下发国发〔1998〕44号《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，决定在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革，要求该项工作从1999年初开始启动。重庆市政府于2001年12月5日下发了渝府发〔2001〕120号《重庆市人民政府关于印发重庆市城镇职工基本医疗保险市级统筹暂行办法的通知》，规定重庆市从2001年12月1日起开始实施城镇职工基本医疗保险制度，但该办法规定的统筹区不包括黔江区。2001年10月31日，黔江区政府下发黔江府发〔2001〕154号《重庆市黔江区人民政府关于印发和的通知》，决定黔江区从2002年1月1日开始实施城镇职工基本医疗保险制度。根据前述事实，黔江区开始实行大病医疗统筹制度的时间明显早于城镇职工基本医疗保险制度的实施时间，黔江区政府在作出《8号批复》之时，黔江区尚未开始实施城镇职工基本医疗保险制度，且《重庆市黔江区城镇职工基本医疗保险暂行办法》《黔江区城镇职工补充医疗保险暂行办法》也未制定出台，黔江区当时所实行的仍是大病医疗统筹制度。黔江区政府在《8号批复》中使用“大病医疗统筹费”的表述，符合黔江区当时的实际情况及政策规定。关于杨福仙主张“大病医疗统筹费”就是“基本医疗保险费”，二者是新旧制度的替代关系的问题，目前并无相关法律法规或者政策规定予以明确，杨福仙提交的证据也不能证明二者属于同一法律制度或系替代关系，杨福仙的该主张没有政策及法律依据。此外，从《8号批复》的主要内容来看，该批复是对原黔江区劳动和社会保障局与原黔江区地方税务局关于社会保险费征收职责的明确，决定由原黔江区地方税务局履行征收包括大病医疗统筹费等在内的社会保险费的法定职责，该批复并未减损杨福仙的权利或者增加其义务，未对杨福仙的权利义务产生实际影响，杨福仙要求黔江区政府对该批复中使用的“大病医疗统筹费”更正为“基本医疗保险费”，不符合前述规定。黔江区政府作出《1号答复》，决定对杨福仙的申请不予支持，并无不当。杨福仙于2019年2月11日收到《1号答复》后不服，于2019年3月4日制作行政复议申请书向重庆市政府申请行政复议。重庆市政府于2019年3月6日受理后，经审查核实于2019年4月26日作出《329号复议决定》，维持了黔江区政府作出的《1号答复》，并于2019年4月28日将复议决定邮寄送达给杨福仙及黔江区政府，程序合法。 综上，一审法院认为黔江区政府作出《1号答复》及重庆市政府作出的《329号复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，杨福仙的诉讼请求及理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第五项之规定，一审法院遂判决驳回杨福仙的诉讼请求。一审案件受理费50元，由杨福仙负担。 杨福仙上诉称，1.其提交的证据可以证明《8号批复》中记录的“大病医疗统筹费”应更名为“基本医疗保险费”。2.一审法院未对其提供的第1、8、9、11、12、13号证据予以认定，属于事实认定错误。3.一审判决事实存在严重错误，如：“杨福仙主张‘大病医疗统筹费’就是‘基本医疗保险费’，二者是新旧制度替代关系的问题，目前并无相关法律法规或者政策规定予以明确”；“黔江区从2002年1月1日开始建立和实施城镇职工基本医疗保险制度，在2002年1月1日之前，黔江区尚未开展职工基本医疗保险制度”。相反，其提供的证据可以证明黔江区从1994年5月1日起就开始在县属国有企业中对职工医疗费用实行社会统筹，该统筹制度是属于社会保险法定义的职工基本医疗保险制度。综上，请求撤销一审判决，并依法改判。 黔江区政府答辩称，一审判决事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，杨福仙的上诉理由不能成立。故请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 重庆市政府答辩称，其所作的《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。故请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 黔江区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据：1.政府信息更正申请书，拟证明杨福仙向黔江区政府递交过政府信息更正申请，黔江区政府作出被诉行政行为是基于杨福仙的申请启动的程序，并作出答复。2.黔劳社〔2001〕4号《黔江区劳动和社会保障局关于社会保险费征收工作有关问题的紧急请示》，拟证明黔江区政府是基于原黔江区劳动和社会保障局的请示作出批复，该批复是针对原黔江区劳动和社会保障局反映其与原黔江区地方税务局履行社会保险费及大病统筹费征收职责产生的分歧；在2001年1月16日作出批复前，黔江区实际征收的社会保险费及大病统筹费包括养老保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费、大病统筹费，不包括基本医疗保险费。3.黔地税发[1999]47号《关于企业职工保险费改由地方税务机关代征的通知》，拟证明1993年3月29日，原黔江县地方税务局及原黔江县社会保险局共同发文，明确企业职工保险费由地方税务机关代征，征收项目为基本养老保险费、工伤保险费、大病医疗保险费，但不包括城镇职工基本医疗保险费。4.黔府发〔1994〕26号《黔江土家族苗族自治县人民政府批转县劳动局关于国有企业职工实行大病医疗费用社会统筹的试行办法的报告的通知》，拟证明原黔江县已于1994年3月开始实施大病医疗费用社会统筹，其缴费主体、缴费基数、缴费比例、享受条件、报销比例均与城镇职工基本医疗保险不同。5.渝府发〔2001〕120号《重庆市人民政府关于印发重庆市城镇职工基本医疗保险市级统筹暂行办法的通知》，拟证明重庆市主城区建立并实施城镇职工基本医疗保险的时间是2001年12月1日，与《社会保险费征收暂行条例》规定的实施时间也不同步，并且不包括涪陵、万州、黔江。6.黔江府发〔2001〕154号《重庆市黔江区人民政府关于印发和的通知》，拟证明黔江区出台城镇职工基本医疗保险政策的时间是2001年10月31日，实施时间是2002年1月1日，黔江区政府作出批复时，城镇职工基本医疗保险政策尚未出台实施。7.黔府[2001]8号《重庆市黔江区人民政府关于社会保险费由地方税部门统一征收的批复》，拟证明黔江区政府作出批复的时间是2001年1月16日，是基于原黔江区劳动和社会保障局请示作出的批复，其内容是明确大病医疗统筹费和社会保险费的征收责任主体和协作单位。8.黔江府信息更正答复书〔2019〕1号《重庆市黔江区人民政府政府信息更正申请答复书》，拟证明黔江区政府在法定期限内对杨福仙的申请作出了书面答复，履行了法定职责。9.《重庆市黔江区人民政府政府信息更正申请答复送达确认书》，拟证明黔江区政府在法定期限内作出了答复并送达给杨福仙，程序合法。法律、政策依据：1.国务院令第492号《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十五条第二款；2.国发〔1998〕44号《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》；3.国务院令第259号《社会保险费征缴暂行条例》第六条；4.渝府发〔1999〕75号《重庆市社会保险费征缴处罚办法》第三条。 经一审庭审质证，杨福仙除对政府信息答复书的合法性不认可外，对其他证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议。但其认为黔江区政府未完成举证责任，没有证据证明《8号批复》中没有包含职工基本医疗保险费，没有法律法规依据证明大病医疗统筹费不属于职工基本医疗保险费，没有证据证明大病医疗统筹费与职工基本医疗保险费不属同一险种，没有证据证明黔江区政府主张的在2002年1月之前黔江区没有开展城镇职工基本医疗保险工作这一事实。 重庆市政府对黔江区政府举示的证据经质证无异议。 重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议答复通知书、行政复议当事人权利义务须知、送达回证及邮寄凭证；3.行政复议答复书；4.行政复议决定书、送达回证及邮寄凭证。以上证据拟证明重庆市政府作出行政复议决定符合法律规定。 经一审庭审质证，杨福仙对证据的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议，但对行政复议决定不服，不具有合法性。 黔江区政府对重庆市政府举示的证据经质证无异议。 杨福仙在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据：1.2019年5月9日制作的行政起诉状；2.政府信息公开更正申请书；3.黔江府信息更正答复书〔2019〕1号《重庆市黔江区人民政府政府信息更正申请答复书》；4.黔府[2001]8号《重庆市黔江区人民政府关于社会保险费由地方税务部门统一征收的批复》；5.行政复议申请书；6.渝府复〔2019〕329号《行政复议决定书》；7.重庆市黔江区人力资源和社会保障局政府信息公开申请答复书、《黔江区劳动和社会保障局关于社会保险费征收工作有关的紧急请示》、《国有企业职工实行大病医疗费用社会统筹的试行办法》；8.《劳动和社会保障部关于废止部分劳动和社会保障规范性文件通知（三）》（未提交该通知，只提交摘录一页）；9.《重庆市社会保险征缴处罚办法》、《重庆市地方税务局关于转发的通知》；10.黔江府信息更正答复书〔2019〕1号《重庆市黔江区人民政府信息更正申请答复书》、黔江府信息公开答复书〔2019〕1号《重庆市黔江区人民政府政府信息公开申请答复书》、黔江府政府信息公开告知书〔2018〕5号《重庆市黔江区人民政府政府信息公开申请答复告知书》、黔江府政府信息公开告知书〔2018〕8号《重庆市黔江区人民政府政府信息公开答复补正告知书》、黔江府政府信息公开告知书〔2018〕9号《重庆市黔江区人民政府关于撤销政府信息公开答复的决定书》；11.黔江府政府信息公开告知书〔2018〕7号《重庆市黔江区人民政府政府信息公开申请答复告知书》；12.城厢供销社关于杨福仙要求对补缴“三项社会保险费”情况作出说明的答复。前述证据1-12拟证明黔江区政府作出不支持更正申请，其主张在2002年1月1日前尚未开展职工基本医疗保险工作的事实与客观事实不符。13.2019年3月4日制作的行政复议代理意见。拟证明黔江区政府没有认识到大病医疗统筹制度与职工基本医疗保险制度是属于新旧制度替代关系，没认识到批复所列的大病医疗统筹费就是基本医疗保险费。 经一审庭审质证，黔江区政府认为，证据1不属证据范畴；证据2-6的真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到证明目的；证据7的真实性、合法性无异议，但与本案无关联性，不能达到证明目的；证据8，举证方式不符合行政诉讼法的规定，应当庭举示，该证据应视为不存在；证据9的真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到证明目的；证10中黔江府信息更正答复书〔2019〕1号《重庆市黔江区人民政府政府信息更正申请答复书》的真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到证明目的；证据10中的其余证据及证据11真实、合法，但与本案无关联，不能达到证明目的。证据12形式上的真实性、关联性无异议，但不具有合法性，形式和内容均不合法。证据13是打印件，不具备证据的形式要件，不属于证据范畴，不具有证据效力，对真实性、合法性、关联性有异议。 重庆市政府的质证意见与黔江区政府的质证意见一致。 对上述经一审庭审质证的证据，一审法院认定如下： 1.对黔江区政府与重庆市政府举示的证据，与本案待证事实有关联，全部予以认定。 2.对杨福仙举示的证据，证据2-7以及证据10中除与证据3相重复外的部分与本案待证事实有关联，予以认定；证据1、8、11、12、13不符合证据规则，且黔江区政府、重庆市政府不予认可其真实性、合法性、关联性，不予认可。证9属于规范性法律文件，是否适用于本案，在后文予以评述。 前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。 本院认为，本案争议焦点是：黔江区政府作出的《8号批复》应否撤销更正的问题。 根据查明的事实，《8号批复》系黔江区政府根据原黔江区劳动和社会保障局的请示而作出的内部行政行为，其解决的争议乃原黔江区地方税务局与原黔江区劳动和社会保障局就大病医疗统筹费等保险费用的征收职责分歧的问题。从《8号批复》的内容来看，该批复并未减损杨福仙的权利或者增加其义务，未对杨福仙的权利义务产生实际影响，没有行政法律上的利害关系。杨福仙要求黔江区政府对该批复中使用的“大病医疗统筹费”更正为“基本医疗保险费”，且二者是新旧制度的替代关系的问题，没有法律法规根据，且杨福仙亦未提交证据予以证明。因此，黔江区政府作出《1号答复》，决定对杨福仙的申请不予支持，并无不当。杨福仙于2019年2月11日收到《1号答复》后不服，于2019年3月4日制作行政复议申请书向重庆市政府申请行政复议。重庆市政府于2019年3月6日受理后，经审查核实于2019年4月26日作出《329号复议决定》，维持了黔江区政府作出的《1号答复》，并于2019年4月28日将复议决定邮寄送达给杨福仙及黔江区政府，程序合法。另，“大病医疗统筹费”系原黔江土家族苗族自治县人民政府于1994年3月15日开始实行国有企业职工大病医疗费用社会统筹，且大病医疗保险费从1999年4月1日起正式由黔江县地方税务局实施代征。而“基本医疗保险费”系根据国务院国发〔1998〕44号《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》从1999年初开始启动，且重庆市从2001年12月1日、黔江区从2002年1月1日起开始实施城镇职工基本医疗保险制度。即是说，不论从政策依据还是从开始时间来看，“大病医疗统筹费”与“基本医疗保险费”均系两种不同性质的医疗保险。在没有法律法规明确规定或者政策依据下，杨福仙主张的“大病医疗统筹费”就是“基本医疗保险费”的主张并不成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。杨福仙的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨福仙负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴永铭 审判员  刘佳佳 审判员  张 桦 二〇二〇年四月一日 书记员  张梦琴