河北省承德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀08行终62号 上诉人（原审原告）张树林，男，汉族，住河北省平泉市。 委托代理人张超（系张树林之子），男，汉族，住河北省平泉市。 被上诉人（原审被告）平泉市城市管理综合行政执法局，住所地平泉市。 法定代表人姚雷，男，局长。 委托代理人张德泉，男，该局规划监察中队负责人。 委托代理人邢宝力，男，河北榆州律师事务所律师。 上诉人张树林诉被上诉人平泉市城市管理综合行政执法局（以下简称平泉城管局）行政处罚一案，不服河北省平泉市人民法院（2019）冀0823行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年3月6日，平泉市城市管理综合行政执法局以张树林涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《河北省城乡规划条例》第五十二条的规定为由，对张树林立案调查。同日，平泉城管局责令张树林限期提供审批证件。 2019年3月7日，平泉城管局对涉案建筑的现场进行现场检查，涉案建筑面积为640平方米。同日，平泉城管局对张树林进行调查询问，张树林承认涉案建筑未取得城乡规划行政主管部门的审批手续。同日，平泉城管局责令张树林限期改正。 2019年3月15日，平泉城管局向张树林告知其享有要求举行听证等权利。2019年5月16日，平泉城管局举行听证会。 2019年6月26日，平泉城管局作出平城管行罚字（2019）第x号行政处罚决定，限原告张树林于2019年7月3日9时前自行拆除违法建筑。张树林对该行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。 原审法院经审理认为：一、关于被告依据行政处罚法的程序履行事先告知、听证告知等问题。庭审中，原告提出责令限期拆除不属于行政处罚。关于这一问题，国务院法制办公室曾两次作出过答复：一是于2000年曾答复四川省人民政府法制办公室，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为；二是于2012年曾答复陕西省人民政府法制办公室，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第八十六条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。两个答复中，均是基于限期拆除行为属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定的“责令改正或限期改正违法行为”而作出的答复，故本案中，在《中华人民共和国城乡规划法》就作出限期拆除决定的情形，未明确规定应当如何保障当事人知情权的情况下，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，履行事先告知、听证告知等程序，是赋予当事人权利，而不是剥夺当事人的权利。而且，行政处罚决定的实质决定内容系责令期限拆除，也不应当认定被告作出决定的程序违法。 二、关于事实认定问题。原告虽然曾以养殖为由申请临时占地审批，但审批表中“县国土资源局备案意见”栏仍未能取得有关机关的审批意见，故原告以涉案建筑属农业设施而不需要取得规划的理由不能成立。 综上，第x号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院依法应当驳回原告的诉讼请求。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张树林的诉讼请求。 上诉人张树林不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：请求依法改判撤销（2019）冀0823行初23号行政判决，或将本案发回重审，诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决认可“责令限期拆除”不属于行政处罚，却以《中华人民共和国行政处罚法》有关规定来认定被上诉人作出的涉诉处罚决定，明显适用法律错误。二、上诉人涉案养猪场的《畜禽养殖临时用地备案登记表》已经经过相关部门同意，在2009年4月份到县国土资源局备案时，当时负责此事的工作人员说镇国土资源所是派出机构，其已同意，就无需再到县国土局来备案，上诉人向镇政府申报时，镇政府也没有告知上诉人相关的理由，只说已经完成审批了。三、一审法院对上诉人在庭审中提及的相关法律和通知在判决中并未作出具有相关法律依据的解释说明。截至目前，上诉人的涉案养殖场的土地性质仍为集体土地，应按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国畜牧法》、以及国土资发（2010）x号和（2014）x号等相关规定予以管理。一审判决适用法律不当，应予撤销。四、涉案养殖场系2008年上诉人的合法宅基地进行拆迁后，由县里领导出面协调补偿所得的，且签有补充合同。上诉人的养殖场是拥有政府特许经营权的，不能认定为违章建筑。五、根据2019年9月4日发布的《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》自然资电发（2019）x号文中的相关规定，生猪养殖用地作为设施农用地按农用地管理，不许办理建设用地审批手续，与乡镇政府农村集体经济组织通过协商并签订用地协议即可获得用地。六、2019年8月21日，国务院总理召开国务院常务会议指出，要立即取消超出法律规定的生猪禁养、限养规定取消生猪生产附属设施用地15亩的上限。综上，上诉人在获得合法土地经营权的土地兴建的养殖场及附属设施不具备建设工程规划许可证这一前提是被上诉人执法不规范造成的。且被上诉人作出的行政处罚具有目的非法性，因为涉案养殖场涉及到拆迁补偿，上诉人与平泉镇政府没有达成协议，被上诉人以拆违的形式代替拆迁是为了尽快促成镇政府不合法理的拆迁目的。综上，应认定上诉人作出的行政处罚无效。 被上诉人平泉城管局答辩称：被上诉人认为上诉人未取得建设工程规划许可证，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《河北省城乡规划条例》第五十二条规定，作出处罚决定适用法律正确，上诉人在上诉状中提到和引用的2019年自然资源规划部x号文和x号通知等最新国家政策与被上诉人依法履行职责适用的法律并不冲突。被上诉人作出的涉诉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，具有法定职权，不存在执法目的性非法和选择性执法的问题。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求维持原判。 各方当事人向一审法院提交的证据随卷移送至本院。经审理本院对证据的确认与一审判决对证据的确认相同。在二审网上询问过程中，上诉人在庭审系统里上传了政府信息公开告知书、行政处罚告知书、行政处罚事先告知书和照片四张及视频一份。政府信息公开告知书虽是上诉人在一审程序结束后获得的证据，但与本案没有关联性，本院不予采纳；行政处罚听证告知书和行政处罚事先告知书写明的时间与被上诉人提供的证据写明的时间虽有所不同，被上诉人在文书制作上存在瑕疵，但被上诉人已经对上诉人履行了相关陈述、申辩和听证程序，对上诉人相关权利并未产生实质影响，且上述材料与照片四张和视频系上诉人在一审程序中无正当事由未提供，在二审程序中提供的，本院不予接纳。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，关于上诉人张树林提出应根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕x号）和《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕x号）规定，对其涉案建设按照设施农用地的有关规定管理的主张，根据上述规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，张树林虽持有《平泉县畜禽养殖临时用地备案登记表（证）》，但平泉县国土资源局备案意见一栏为空白，上诉人并无证据证明其依照上述规定办理了相应手续。 上诉人张树林称其涉案建筑于2008年建设完成。依据《平泉县城市总体规划2008-2020城区用地布局规划图》，上诉人涉案建筑在建设完毕时位于城市、镇规划区范围内。依照《中华人民共和国城乡规划法》第八条规定“城乡规划组织编制部门应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定的不得公开的内容除外。”第九条第一款规定：“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有就涉及其利害关系的建设是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。”涉案建筑所在地的城乡规划已向社会公布，应视为该地区众所周知的事实，且在涉诉行政行为作出前，已告知张树林陈述申辩权，张树林并未对其涉案建筑是否符合规划向相关部门查询。张树林涉案建筑在建设完毕时位于城市、镇规划区范围内，被上诉人对涉案建筑具有行政处罚权。 综上，上诉人张树林在土地处建房11处，总计建筑面积640平方米，未取得建设工程规划许可证。被上诉人平泉市城管局作出的平城管行罚字（2019）第x号行政处罚决定认定事实的主要证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，上诉人的上诉理由和请求无有效证据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.0元由上诉人承担。 本判决为终审判决。 审判长  刘松平 审判员  祁春梅 审判员  闫 鸿 二〇二〇年四月二十九日                                                                                                                                                         法官助理朱志敏                                                                                                                                                         书记员  薛莎莎