广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)桂10行初197号 原告:梁少珍，女，汉族，1960年8月18日出生，退休干部，现住田林县。 委托代理人：岑勋汝，田林县乐里镇法律服务所法律工作者。 被告:田林县人民政府，住所地田林县乐里镇新市街49号。 法定代表人:黄慧，该县县长。 委托代理人:蒙洲，田林县棚户区改造领导小组办公室主任。 委托代理人:常晶晶，广西思贝律师事务所律师。 第三人:田林县机关事务管理局，住所地田林县乐里镇新市街109号。 法定代表人：陈恒，该局局长。 委托代理人：牛利娟，广西思贝律师事务所律师。 原告梁少珍诉田林县人民政府及第三人田林县机关事务管理局确认通知行为违法一案，于2019年10月31日向本院提起行政诉讼,本院于2019年11月8日受理后，向被告田林县人民政府及第三人田林县机关事务管理局送达了起诉状副本及应诉通知书,本院依法组成合议庭，分别于2019年12月25日、2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告梁少珍及其委托代理人岑勋汝到庭参加了诉讼，被告田林县人民政府的法定代表人黄慧因公务未能到庭参加诉讼，由其委托代理人蒙洲、常晶晶到庭参加诉讼，第三人田林县机关事务管理局的法定代表人陈恒及委托代理人牛利娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月19日,田林县人民政府在没有发出任何征收房屋的公示公告、没有与住户进行协商并达成安置补偿协议,没有作征收决定书或安置补偿决定书,没有进入强迁程序,未进行任何安置补偿、未保证住户陈述权、辨论权,未告知原告申请复议权和诉权的情况下,违反法定程序,直接把该“通知”张贴原告家门口,令原告等到县机关事务管理局办公室签订协议,并定于10月30日前撤离位于田林县乐里镇新市街49号(县府大院12栋2单元6楼)的住房，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《百色市城区棚户区改造征收国有土地上房屋补偿安置暂行办法》的相关规定,请人民法院确认被告的“通知”违法。 原告梁少珍诉称，原告在田林县政府大院居住,2019年10月19日,田林县人民政府在没有发出任何征收房屋的公示公告、没有与住户进行协商并达成安置补偿协议,没有作征收决定书或安置补偿决定书,没有进入强迁程序,未进行任何安置补偿、未保证住户陈述权、辨论权,未告知原告申请复议权和诉权的情况下,违反法定程序,直接把该“通知”张贴原告家门口,令原告于2019年10月25日前,携带户主身份证、房产证、农业银行卡号等到县机关事务管理局办公室签订协议,并定于10月30日前撤离位于田林县乐里镇新市街49号(县府大院12栋2单元6楼)的住房。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、二十六条、二十七条,《百色市城区棚户区改造征收国有土地上房屋补偿安置暂行办法》第八条之规定,判决确认田林县人民政府于2019年10月19日发出的通知违法，请人民法院支持原告诉请。 原告梁少珍举出的证据有：两份证据：1、原告身份证复印件。2、《通知》 被告田林县人民政府辩称，一、原告诉讼请求不明确,判决撤销与判决确认违法的法定条件不同,适用法律不同 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的；(五)滥用职权的;(六)明显不当的。”第七十四条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:(一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的;(二)被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖廷履行法定职责,判决履行没有意义的。通过对比上述法律规定,判决撤销与判决确认违法适用不同情形,且在不同的判决中,行政机关所要承担的责任也有所区别在本案中,原告提出的撤销答辩人行为与确认违法属于两个互相冲突的诉讼请求,属于诉讼请求不明确。 二、田林机关事务管理局作出的《通知》不属于行政诉受案范围 撤销之诉是通过撤销为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利。这就要求,请求撤销的行为必须是一个为原告设定负担、具有法律约束力、旨在设定一种法律后果的个别调整。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的情形,即“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”,就包括这层含义。本案所诉《通知》,只是一个公开面个别的通知,目的是通知行政行为的相对人参加行政程序,并不具有任何旨在创设、变更、解除或具有约束力地确认某种权利义务的内容。因此,此类行为不能成为撤销之诉的对象。 本案被诉《通知》,只是一种程序行为,其目的只是在于开始一个行政程序,对于这种程序行为,并不能单独诉请撤销。固然,在特定情况下一个单纯的程序行为也会有对公民、法人或者其他组织合法权益构成侵犯的可能,在特定案件中也不能绝对排除程序行为的可诉性。但就本案而言,被诉《通知》只是通知原告与行政机关联系办理房屋征收补偿事宜,显然不会对原告实体权利造成伤害,因此,并不符合可以单独就程序行为寻求救济的情形,不属于行政诉讼受案范围。 三、《通知》并非由答辩人作出,答辩人不是适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告,”《通知》的作出机关为田林机关事务管理局,并非由答辩人作出,答辩人与被诉行政行为并无利害关系。因此原告将答辩人列为被告无事实依据,答辩人并非本案适格被告。 四、涉案项目事实清楚,程序正当 涉案项目为棚户区改造项目,2017年田林县机关事务管理局作出《关于请求立项建设2017年田林县政府大院棚户区改造项目的请示》;2017年12月10日,田林县发展和改革局作出《关于2017田林县政府大院棚户区改造项目建议书的批复》通过立项批复;2019年10月29日,田林县发展和改革局作出《关于田林县政府大院棚户区改造项目可行性研究报告的批复》；2019年10月19日,田林县人民政府办公室作出《关于印发田林县政府大院棚户区改造安置方案的通知》;同日,田林机关事务管理局根据上述方案,作出本案《通知》,告知相关当事人携带相关证件到指定地点办理相关补偿手续;2019年10月23日,原告与田林县机关事务管理局签订《田林县政府大院棚户区改造安置协议》,明确自愿选择回迁安置的安置方式。 涉案项目从立项之初就严格按照法定程序推进各项工作:从征收范围内的房屋进行调查、测量和登记,并将调查结果在征收范围内向被征收人公布;与被征收人沟通确定补偿方式;对征收补偿方案进行论证并在征收范围内及时公布,征求被征收人意见并将征求意见和修改情况及时公布并最终作出房屋征收决定并公告;最终与被征收人签订补偿安置协议。在原告与田林机关事务管理局完成协议签订的情况下,应当视为双方对房屋权属的转移达成一致意见,田林机关事务管理局有权依据职责,推进涉案项目的各项工作。 综上所述,原告所提诉请不属于行政诉讼受案范围,被告及被告所属部门严格按照法定程序推进涉案项目各项工作,程序正当,请人民法院采纳答辩人意见,驳回原告诉讼请求。 田林县人民政府举出的证据是：第一组，1、《通知》，证明：被告并非作出《通知》的行政机关，不是适格被告。第二组，2、《关于2017田林县政府大院棚户区改造项目建议的批复》；3、《关于田林县政府大院棚户区改造项目可行性研究报告的批复》；4、入户图片；5、《田林县人民政府办公室关于印发田林县政府大院棚户区改造安置方案的通知》及公示图片；2-5证明：被告及被告所属部门严格按照法定程序推进涉案项目的各项工作。6、《田林政府大院棚户区改造安置协议》；7、梁少珍租房拨款单；6-7证明：原告与田林机关事务管理局就涉案项目相关补偿事项达成协议。8、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十六条、第四十九条、第七十条、第七十四条、第七十五条；9、《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第二十五条、第二十六条。 第三人田林机关事务管理局答辩称，一、答辩人作出的《通知》不属于行政诉讼受案范围 根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项“不属于人民法院行攻诉讼的受案范围”的情形,即“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”,本案被诉《通知》,只是一种程序性行为,其目的是通知行政行为的相对人参加行政程序,并不具有任何旨在创设、变更、解除或具有约束力地确认某种权利义务的内容。对于这种程序行为,并不能单独提起诉请。 固然,在特定情况下一个单纯的程序行为也会有对公民、法人或者其他组织合法权益构成侵犯的可能,在特定案件中也不能绝对排除程序行为的可诉性。但就本案而言,被诉《通知》只是通知原告与行政机关联系办理房屋征收补偿事宜,显然不会对原告实体权利造成伤害,因此,并不符合可以单独就程序行为寻求救济的情形,不属于行政诉讼受案范围。 二、答辩人作出《通知》的程序正当 涉案项目为棚户区改造项目,2017年答辩人作出《关于请求立项建设2017年田林县政府大院棚户区改造项目的请示》；2017年12月10日,田林县发展和改革局作出《关于2017田林县政府大院棚户区改造项目建议书的批复)通过立项批复；2019年10月29日,田林县发展和改革局作出《关于田林县政府大院棚户区改造项目可行性研究报告的批复》；2019年10月19日,田林县人民政府办公室作出《关于印发田林县政府大院棚户区改造安置方案的通知》；同日,答辩人根据据上述方案,作出本案《通知》,告知相关当事人携带相关证件到指定地点办理相关补偿手续；2019年10月23日,原告与答辩人签订《田林县政府大院棚户区改造安置协议》,明确自愿选择回迁安置的安置方式。答辩人从立项之初就严格按照法定程序推进各项工作,并最终与被征收人签订补偿安置协议。在原告与答辩人完成协议签订的情况下,应当视为原告已认可答辩人行政行为。综上所述,原告所提诉请不属于行政诉讼受案范围,且答辩人作出《通知》的程序正当。请人民法院采纳答辩人意见,驳回原告诉讼请求。 第三人田林机关事务局提交的证据有：1、《通知》，证明：《通知》的内容对原告的权利义务不产生实际影响的行为，不具可诉性。2、《关于2017田林县政府大院棚户区改造项目建议的批复》；3、《关于田林县政府大院棚户区改造项目可行性研究报告的批复》；4、入户图片；（当庭撤销这组证据）5、《田林县人民政府办公室关于印发田林县政府大院棚户区改造安置方案的通知》及公示图片；2-5证明：田林机关事务局依据法定程序推进改造工作。6、《田林政府大院棚户区改造安置协议》；7、梁少珍租房拨款单；6-7证明：原告与田林机关事务管理局就涉案项目相关补偿事项达成协议。8、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十六条、第四十九条、第七十条、第七十四条、第七十五条；9、《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第二十五条、第二十六条。 原告对被告田林县人民政府举出的证据进行质证意见是：1、通知事实是有通知。因为由事务局出是不合的。2、田发改【2017】285号、田发改【2019】36号这份文原告没有看到过，对真实性有异议，因为当时没有就看见这些文件，用户相片，原告认为这个去哪里入户原告不知道，与原告无关，拍照的相片不是原告的人，没有进入原告的房子；8-17页的田改办电【2019】127号，虽然被告有这份文，但是内容双方目前没有签字，手续没有办完，与通知相反。第17页，出示的公示没有看到过；第18到23页的合同，原告签有字，但是里面的内容没有完全填写，所以认为这份不合法；24页证据是有拨款，应当是先拨款，手续是后办的，不符合；25-27页，法条没有异议；29页的法条没有异议。 另外补充：1、被告提供证据的第6.7页的相片的问题，不是原告以及原告家庭成员。2、被告证据的第17页，公示原告没有在县府大院拿到公示，是后面补还是贴到哪里不知道。3、被告的证据第8页到第11页，是政府发布，并且有副县长签发，很明确的说明这个是政府为项目的征收部门。 第三人对被告举出的证据的质证意见是：在四组证据中，除了入户照片关联性有异议，其他的没有异议：1、身份证明三性没有异议。2、通知没有异议，证明内容和目的有异议，认为通知是程序性的行为，不具有可诉性。 被告对原告举出的证据的质证意见是：1、身份证明三性没有异议。2、通知没有异议，证明内容和目的有异议，认为通知是程序性的行为，不具有可诉性。 第三人对原告举出的证据的质证意见是：三性没有异议，对证明目地有异议。第三人作为实施主体，刚发出的通知是程序文书，不属于行政诉讼的受案范围，请求驳回。 原告对第三人举出的证据的质证意见是：与被告的证据几乎相识，提醒的是合同签订的时间是证据的18-23页，24页。跟第一页的通知时间相反，相片也是与被告发布的相似，不是原告以及原告家庭成员，合法性、真实性有异议。公示出来的第8页到第11页，也是明确是县政府交办由机关事务局处理，看得出是属于本案的主题符合。公示贴在墙上，合法性和真实性，真实性问题至于贴在哪里原告看不到的。 被告对第三人举出的证据的质证意见是：对第三人提交的证据三性没有异议。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告田林县政府提供的证据客观、真实，与本案有关联，本院予以采纳；原告、第三人举出的证据提供的证据与本案有关联，而且是真实、合法的。 经审理查明，2019年田林县政府在大院内进行棚户区改造项目建设。2019年10月19日,田林机关事务管理局在没有获得批复也没有与住户进行协商并达成安置补偿协议的情况下，向原告等住户发出《通知》，令原告等住户于2019年10月25日前,携带户主身份证、房产证、农业银行卡号等到县机关事务管理局办公室签订协议,并定于10月30日前撤离位于田林县乐里镇新市街49号(县府大院12栋2单元6楼)的住房。田林机关事务管理局在发出以上通知后的第四天，即于2019年10月23日,田林县机关事务管理局才与原告签订《田林县政府大院棚户区改造安置协议》，原告与被告签订《田林县政府大院棚户区改造安置协议》第三天，政府就组织人员进行了强拆。原告认为田林县人民政府在没有发出任何征收房屋的公示公告、没有与住户进行协商并达成安置补偿协议,没有作征收决定书或安置补偿决定书,没有进入强迁程序,未进行任何安置补偿、未保证住户陈述权、辨论权,未告知原告申请复议权和诉权的情况下,直接把该“通知”张贴到原告家门口，并限原告在短短的7日内搬离住房是违法的，向本院起诉，请求确认被告田林县政府和田林机关事务管理局发出的通知违法。 本院认为，双方当事人的争议焦点是：1、原告的起诉请求是否属于行政诉讼的受案范围；2、第三人发出的《通知》程序和内容是否合法。 一、关于原告的起诉请求是否属于行政诉讼的受案范围的问题。 经查田林县政府大院棚户区改造项目建设是被告田林县人民政府的建设项目，第三人田林县机关事务管理局是受到被告田林县人民政府的授权委托进行棚户区改造工作的，因此，本案的被告是田林县人民政府。第三人田林县机关事务管理局受到被告田林县人民政府的委托向原告等住户发出的通知，通知内容有“并定于10月30日前撤离位于田林县乐里镇新市街49号(县府大院12栋2单元6楼)的住房”的内容，该内容已经涉及到原告的合法权益，因此，原告认为该《通知》已经损害了其合法权益的，原告有权提起确认该《通知》违法的行政诉讼，故原告的起诉是属于行政诉讼的受案范围的。 二、关于第三人发出的《通知》程序和内容是否合法的问题。 第三人田林县机关事务管理局在与原告签订《田林县政府大院棚户区改造安置协议》是在2019年10月23日,第三人田林机关事务管理局在没有与原告签订安置补偿协议的情况下，就提前于2019年10月19日,直接把该“通知”张贴原告家门口,并限原告于2019年10月25日前,携带户主身份证、房产证、农业银行卡号等到县机关事务局管理局办公室签订协议,并定于10月30日前撤离位于田林县乐里镇新市街49号(县府大院12栋2单元6楼)的住房。违反了我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、二十六条、二十七条和《百色市城区棚户区改造征收国有土地上房屋补偿安置暂行办法》第八条之规定，在没有进行公告和与被拆迁户签订补偿协议，以及确定搬迁期限的情况下就通知住户在限定的期限内撤离，程序上是不合法的,另外，通知从10月19日发出之日起到10月30日前撤离住房仅仅11天，确实没有给原告合理的联系租房和搬离时间。因此，原告诉请确认第三人田林机关事务管理局向原告等住户发出的《通知》违法是有事实和法律依据的，本院予以支持。但是由于原告起诉到本院后，在本院受理案件期间原告的住房已经拆除完毕，而且原告也已经于2019年10月23日与第三人田林县机关事务管理局签订了《田林县政府大院棚户区改造安置协议》，原告的搬迁费用被告已经转入原告的帐户，因此，该《通知》已经没有撤销的必要，本院对该《通知》不予撤销。 综上所述，原告梁少珍请求判决确认第三人向原告等住户发出的《通知》违法是有事实和法律依据，本院予以支持，根据我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五、二十六、二十七条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决如下： 确认被告田林县人民政府及第三人田林县机关事务管理局于2019年10月19日向原告等住户发出的《通知》违法。 本案受理费50元，由被告田林县人民政府和第三人田林县机关事务管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：农行南宁市万象支行，帐号：20×××77）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  罗锡平 审 判 员  许彩乐 人民陪审员  黄善生 二〇二〇年四月二十五日 书 记 员  苏燕艳