河南省三门峡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫12行终9号上诉人（原审原告）滨河花城小区业主委员会。负责人王建军，该业主委员会主任。委托代理人刘志远、李德源，河南崤山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）三门峡市湖滨区人民政府车站街道办事处，住所地三门峡市湖滨区黄河路东段。法定代表人赵浩，系三门峡市湖滨区人民政府车站街道办事处主任。参加诉讼行政机关负责人赵浩，三门峡市湖滨区人民政府车站街道办事处主任。委托代理人李娜、陈文娇，河南甘棠律师事务所律师。上诉人滨河花城小区业主委员会（下称滨河花城业委会）诉被上诉人三门峡市湖滨区人民政府车站街道办事处（下称车站办事处）不履行备案法定职责一案，不服陕州区人民法院（2019）豫1203行初11号行政裁定书向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，上诉人滨河花城业委会负责人王建军、委托代理人李德源；被上诉人车站办事处法定代表人赵浩，委托代理人李娜、陈文娇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，车站办事处是三门峡市湖滨区人民政府设立的派出机关，其管辖三门峡市湖滨区黄河路铁路桥以东，河堤北路以北等区域范围内城管、经济、信访等社会事务。滨河花城小区在该办事处范围内，其可以作为一个独立的物业管理区域。2017年11月21日，滨河花城业委会筹备组依规向被告递交了申请成立“滨河花城小区成立业委会申请书”，被告在接到原告的申请书后，于2017年11月29日对原告的诉求作出了“关于对滨河花城部分业主申请成立业主委员会筹备组的回复”，回复内容为：滨河花城部分业主，关于你提出的成立滨河花城“业主委员会筹备组”的申请。根据相关法律规定，成立业主委员会筹备组，在首届业主大会召开之前请做好：需提供业主名册、物业管理区域证明、建筑规划总平面图、交付使用共用设施设备的证明以及草拟管理规约、业主大会议事规则等相关文件材料，请你及时完善相关材料”。2019年3月5日，原告起诉要求：1、依法判决被告限期予以“备案”的行政作为；2、依法判决由于被告的行政不作为给原告造成的经济损失6050元整。原告称滨河花城业委会成立后，其负责人携带相关备案材料到被告处履行登记手续，被告借故不予备案，嗣后，多次交涉至2019年1月又遭推诿至今未予备案。诉讼中，被告否认其收到原告诉状中所称“所有相关材料”，原告未提供被告收到过上述材料的证据。在举证期限内，原告未向本院提出调取相关证据的申请。诉讼中原告特别授权的委托诉讼代理人自愿撤回第2项诉讼请求，本院已口头裁定予以准许。原审法院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。在本案中，该业委会以已向被告提供了相关材料，被告不予备案为由提起诉讼。从其本质看，是被告不履行职责而引起的。就诉讼而言，起诉应当符合法定条件。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够做出合理说明的。就被告车站办事处为业委会备案这一行为，既非被告依职权应当主动履行的职责，又非原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够做出合理说明的行为。现原告是否向被告提出相关材料等，被告予以否认；原告无相应证据，也未申请调取。证明其起诉不符合条件，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干解释》第六十九条第一项之规定，裁定如下：驳回原告滨河花城业委会的起诉。案件受理费50元，予以退还。上诉人滨河花城业委会上诉请求：撤销一审裁定，依法判令被上诉人依法限期行政作为；本案的一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1、行政不作为的构成必须以行政主体负有法定作为的义务为必备要件，该法定职责的范围来自法律、法规、规章以及其他规范性文件中的规定。本案中上诉人系新成立的业主委员会，依照物业条例规定：业主委员会自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。故被上诉人系上述“备案”行政管理职能的法定职责行政机关。2、上诉人在一审诉状中，详细表述了向被上诉人递交的备案材料，以及被上诉人接受备案材料的前后过程。3、被上诉人在其答辩状中承认，上诉人将备案所需材料交到被上诉人处，只是辩称由于有人揭发，故不予备案的说辞在卷佐证。4、被上诉人在法定举证答辩期间，没有提交证据和答辩，其当庭向法庭提交证据、答辩，对此上诉人提出异议，应当按法律规定的视为没有证据证明其行政不作为。5、上诉人依照法律规定，在法定期间向法庭递交了备案所需的全部材料在卷佐证，依据最高人民法院《关于行政诉讼证据的若干规定》第四条：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；”（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”上诉人在一审已经完成了举证责任。综上，原审法院曲解上述法律规定的立法本意，在被上诉人答辩中认可收到原告向其提交所需的备案材料，而且上诉人已经在起诉状中作出了合理说明的前提下，认定上诉人没有证据证明向被上诉人提起过申请，裁定驳回上诉人的起诉错误。被上诉人车站办事处答辩称：因选举程序违法，上诉人的身份不具有合法性，且上诉人未提交备案的必备材料，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。事实和理由：（一）滨河花城业委会成立过程违反法定程序：1、业主名单未确认公示；2、首次业主大会筹备组成立不合法；3、业委会候选人推选程序不合法；4、公布的候选人名单及参加选举的候选人名单不一致；5、未提供证据证明筹备组对成立过程中事项进行了表决；6、因参加选举的人数未达到法定人数而无效；7、未对《组建业主大会筹备组》、《业主大会筹备组成员名单》、《业主委员会候选人产生办法》、《业主委员会选举办法》、《首次业主大会会议表决规则》、《业主大会议事规则》、《业主大会管理规约》进行表决和公示；8业主大会选举时，筹备组组长、建设单位均未参加。鉴于上述选举过程违法，被上诉人对其不予备案。（二）物业管理行政主管部门对业主委员会的备案行为系行政确认行为，依法负有对提交的申请材料进行审查的法定职责，上诉人至今仅口头向车站办事处提出备案申请，始终没有提交书面备案材料，答辩人无法审查，无法备案。行政备案是一种行政确认行为，并非单纯告知性备案。在起诉行政机关不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，上诉人并未提供其曾经提出过申请的证据材料，车站办事处无法予以备案。（三）因选举程序违法，上诉人不具有滨河花城业委会的资格，其起诉不符合法定条件。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。本案经审理查明的事实与原审一致。本院认为，一、滨河花城业委会因主体不适格，无权提起诉讼。人民法院受理案件后，需要依法对原告主体资格、被告是否明确适格、诉讼请求是否具体明确、提起诉讼是否必备基本的事实根据、管辖法院是否正确、对所诉事项是否符合受案范围、诉讼是否在法定期限进行审查，该程序性审查是法院能够对被诉行政行为是否合法予以审查的前提。根据《河南省物业管理条例》第二十九条第一款规定“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案。街道办事处、乡镇人民政府应当将备案情况抄送县、市、区人民政府物业管理行政主管部门。”第二款规定“业主委员会持街道办事处、乡镇人民政府备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。”根据该条例规定业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案。业主委员会持街道办事处的备案证明申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。即备案以及刻制印章是业主委员会能够以自己名义代表业主依法参与对外活动的前提。本案中滨河花城业委会尚未经备案，其不能够以滨河花城业委会名义代表业主依法参与对外活动，包括诉讼活动等。故滨河花城业委会因车站办事处不予备案行为提起诉讼，其在未获得备案的情况下，以滨河花城业委会的名义提起诉讼，主体不适格。相关业主如认为车站办事处不予备案行为侵犯其权利的，应以业主个人的名义提起诉讼。二、原审法院裁定驳回起诉的理由不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但有下列情形之一的除外。（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。即依申请履行法定职责不作为诉讼中，原告应提供证据证明因其曾提出申请，行政机关负有积极作为的义务。本案中，车站办事处认可滨河花城业委会向其提出口头备案申请，即备案程序已经依申请启动。车站办事处如果认为申请人的备案申请材料不齐备，应通过告知申请人补正材料的方式实行。故原审法院以上诉人未提交其曾向被上诉人提起备案申请的证据为由，裁定驳回上诉人的起诉不当。应予纠正。另，原审裁定第四页第二行“最高人民法院关于适用若干解释》”系法律名称错误，本院予以纠正为“《最高人民法院关于适用的解释》”。综上，一审法院裁定驳回上诉人起诉理由不当应予纠正，但裁判结果正确应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吴洁梅审判员  王 博审判员  李 黎二〇二〇年四月二十八日法官助理徐翠竹书记员韩东阳