陕西省高级人民法院 行政判决书 （2019）陕行终940号 上诉人（一审原告）：定边县XX镇XX村XX村XX小组。住所地：陕西省定边县XX镇XX村。负责人：高明清，该组组长。委托代理人：杨宗安，陕西大图律师事务所律师。委托代理人：高明星，男，1947年11月17日出生，汉族，住陕西省定边县。被上诉人（一审被告）：定边县人民政府，住所地：陕西省定边县。法定代表人：焦利民，县长。委托代理人：张任远，定边县国土资源局工作人员。委托代理人：李尚瑜，定边县国土资源局工作人员。被上诉人（一审被告）：榆林市人民政府，住所地:陕西省榆林市榆阳区。法定代表人：李春临，市长。委托代理人：王舒，榆林市司法局行政复议应诉科工作人员。委托代理人：郭富裕，陕西尊尚律师事务所律师。一审第三人：定边县XX镇XX村XX村XX小组。住所地：陕西省定边县XX镇XX村。负责人：石明德，该组组长。委托代理人：康建国，男，1959年10月17日出生，汉族，住陕西省定边县。委托代理人：訾克清，男，1956年10月27日出生，汉族，住陕西省定边县。上诉人定边县XX镇XX村XX村XX小组（XX村XX组）因诉被上诉人定边县人民政府、榆林市人民政府及一审第三人定边县XX镇XX村XX村XX小组（XX村XX组）土地行政裁决及行政复议一案，不服延安市中级人民法院（2019）陕06行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月26日公开开庭审理了本案。XX村XX组的负责人高明清及委托代理人杨宗安、高明星，被上诉人定边县人民政府的委托代理人张任远、李尚瑜，被上诉人榆林市人民政府的委托代理人王舒、郭富裕及一审XX村XX组的负责人石明德及委托代理人康建国、訾克清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：1990年8月20日，XX村XX组所在的XX村XX村XX组所在的先进村民委员会签订《土地边界协议书》，载明：XX村XX村的权属界线，经双方于1990年8月20日实地调绘，共同认定两村边界从红卫林场东南角起，经向南到李随龙房西，向西100米再向南到荣阳飞地界，向西400步，向南150步，向西约250步，向南约200步，向西约120步，向南到二道梁地界（XX道XX路）止。红卫林场东南角到李随龙房西一事的补充：XX城XX路，（场子壕）向西南到高坑走衣食梁大路，沿大路向东南到白泥井走红卫的简易公路交叉处，向南到李随龙房西，李承包地西边止。红卫和先进交界为红卫庙梁东南有荣阳飞地250亩（400×150步）。两村界线准确无误，愿共同遵守。权属界线和土地利用现状图相符，XX村XX线XX号XX,10099,11579,11577，地形图号J-48-84-(53.61)”。2003年5月12日，红卫村民委员会与先进村民委员会签订《红卫与先进村土地矛盾协议书》，内容为：“红卫与先进至白泥井到周台则高压线以北土地双方同意以1993年乡政府处理为方案，当时乡长（高海），红卫与先进二队、三队为一道线。红卫以丁字杆以西2根，先进以丁字杆以西4根互相为争议地，双方不得耕种。电杆以南至93年保持现状，争议地双方不得耕种。双方一致请示上级了解处理为盼。双方至写协议书日期为生效”。2016年5月23日，红卫村民委员会与先进村民委员会签订《关于红卫村与先进村土地调解协议》，内容为：XX村XX村XX线以北土地，经双方同意，以93年政府处理意见为方案，当时乡长高海，红卫与先进二队、三队为一线。红卫以丁字杆以西2根，先进以西4根，互为争议地，双方不得耕种。电杆以南至93年保持现状。XX组XX队地界北端，以2003年处理协议为依据。（备注：2006年杆与杆中间加一根杆）”。2016年8月19日，XX村XX组提出土地确权申请，被告定边县人民政府受理该案后，XX村XX组送达了申请书，并告知了举证责任、答辩、授权等事项，各方当事人提供身份证明、授权委托书、证据材料，召集双方当事人对争议地进行现场勘测，并形成现场勘测图及现场勘测笔录，确定争议地名称、面积、四至及现状，定边县人民政府于2018年2月5日作出定政发〔2018〕11号《定边县人民政府关于XX镇XX村二组与红卫村三组土地权属争议的处理决定》（以下简称被诉确权决定），认定：争议地位于XX镇XX村XX村交界处，申请人称西滩地；被申请人称东滩地，四至为：XX村XX组西滩地，XX村XX村XX小组地界，西至高坑走衣食梁土路，XX城XX路。面积约为298亩，争议地为荒草地，地下铺设一条东西走向的输气管线。先进村二组与红卫村三组地界毗邻，现争议地为荒碱地，双方纠纷由来已久，受土地盐碱化及干旱少雨等不利条件影响，该地常年荒芜，无人耕种，两村民小组的管理界线不清。经查阅，1990年第一次土地调查时，红卫村与先进村签订了《土地边界协议书》，该协议书载明：XX村XX村的权属界线，经双方于1990年8月20日实地调绘，共同认定两村边界从红卫林场东南角起，向南到李随龙房西，向西100米再向南到荣阳村地界，向西400步，向南150步，向西约120步，向南到二梁地界（XX道XX路止）。XX城XX路，（场子壕）向西南到XX路XX路向东南到白泥井走红卫的简易公路交叉处，向南到李随龙房西（红卫和先进交界，红卫庙梁东南有荣阳飞地250亩），李承包地西边止。”并有两村签字盖章。未找到2008年第二次土地调查红卫村与先进村相关档案资料。1993年原白泥井乡为治理荒滩碱地，XX村XX组XX村XX组村民在争议地内种植白刺，因双方地界不清发生争议，时任白泥井乡乡长高海对该争议进行调解，但未形成书面材料。2003年5月12日与2016年5月23日，红卫村与先进村形成了内容基本相同的两份调解协议，但该协议只陈述了两村的争议地范围和维持土地管理现状，未对两村争议地的权属界线予以明确。以上事实均有卷内相关证据佐证。遂依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款之规定，经研究决定：将面积约为298亩争议地的土地所有权确定给XX镇XX村XX村XX小组集体所有。XX村XX组不服上述确权决定，向被告榆林市人民政府申请行政复议。榆林市人民政府依法受理后，于2018年8月13日作出榆政复字〔2018〕7号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），认为：被申请人定边县人民政府采信1990年申请人与第三人所在的两个村委会签订的《土地边界协议书》，结合红卫村第一、二、XX村XX小组XX村第二、三村民小组关于边界协议及固定标志物的确认，确定争议地的所有权归先进村二组，证据之间相互印证，形成证据链，主要事实清楚，证据确凿，依法应予维持。红卫村三组提出的确认争议土地归己所有的请求，不属于其行政复议职责，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持被申请人作出的《定边县人民政府关于XX镇XX村二组与红卫村三组土地权属争议的处理决定》。原告仍不服，遂提本案起行政诉讼，请求：一、撤销被诉确权决定及被诉复议决定；二、判令对争议土地重新作出确权决定；三、本案诉讼费由二被告承担。一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。第二款规定：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案原告与第三人土地所有权争议属于集体之间的争议，被告定边县人民政府具有处理本案土地确权的法定职权。被告定边县人民政府受理该案后，将土地确权申请书副本送达原告，并告知举证责任及相关事项，各方当事人提供身份证明、授权委托书、证据材料，召集各方当事人现场勘测并形成现场勘测图、现场勘测笔录，确定争议地名称、面积、四至及现状，采信两村土地边界协议，组织调解未果后作出确权决定将争议地确权给第三人，并送达各方当事人，符合土地权属争议调查处理的相关规定。关于争议地的面积，通过现场勘测，根据争议双方实地指认的四至界线确认了争议地范围，形成了现场勘测笔录和勘测图，经争议双方签字确认，根据现场采集的数据测算出争议地的面积约为298亩并无不当。被告榆林市人民政府依原告的申请进行行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，亦有行政复议的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，复议维持原确权决定，程序合法。关于原告提出1990年《土地边界协议书》系水利员为完成土地调查工作，自行编制了该协议书，并代双方村支书签字且自行加盖了由其掌握的村委会公章的问题，因上述协议尚未被否定，被告定边县人民政府以此作为确定争议地权属的主要事实依据并无不当。被诉确权决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，被诉行政复议决定程序合法。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告定边县XX镇XX村XX村XX小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告定边县XX镇XX村XX村XX小组负担。XX村XX组上诉称：（一）原判认定事实不清，采信证据不符合法律规定。1.双方村民并不知晓被诉确权决定采信的红卫村与先进村1990年8月20日达成的《土地边界协议书》，时任村支书也没有签字，该协议系时任白泥井乡水利员高某某为按期完成政府安排的土地调查任务而自行编制后并代双方的村支书白生富、蒋连国签字，自行加盖了由高某某掌管的双方村委会的公章，并非协议双方的真实意思表示，因而不发生法律效力，更不能作为确权的依据。2.作为确权决定依据的1981年调绘、1983年出版的版图系从定边县国土局档案室调取，但该版图未经提供单位核对并加盖印章，不符合证据的形式要件；且限于当时的测绘技术，该版图标注区域和现实状况差距很大，上述版图是否真实以及能否继续适用尚处于不确定状态，不能作为认定案件事实的依据。县政府提交的土地利用现状图因没有对航拍图的印证事实作对应释明，故与待证事实之间不具有关联性。3.国土执法大队的调查取证行为不合法。现场勘测笔录、现场勘测图、现场指界等证据系国土执法大队事前单方编制并诱导其签字所形成，不能作为被诉确权决定的事实根据。4.认定争议地面积为298亩没有证据支持。（二）被诉确权决定适用法律错误。争议地从1949年土改起至1993年三北防护林建设时一直由其实施有效管理，1993年双方村民植树时发生争议，并经时任副乡长高海调解，双方同意将有争议的500余亩土地中的XX村XX组，剩余300亩土地视为争议地，暂予搁置，且迄今为止一直处于自然撂荒状态，一审判决查明了争议地为荒地，无人耕种，两村民小组的管理界线不清，而被诉确权决定却根据原国土资源部颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第XX村XX组，显属适用法律错误。请求撤销被诉确权决定、被诉复议决定及一审判决，判令定边县人民政府重新作出确权决定；诉讼费由被上诉人承担。被上诉人定边县人民政府答辩称：（一）关于XX村XX组诉讼理由的答复。1.1990年第一次全国土地调查是一项全国性的土地调查工作，由相邻村签订土地协议，XX村XX村之间的界线，并不涉及村民小组之间，无需通知村民知情。红卫村与先进村1990年形成的边界协议有法律效力。红卫村与先进村在XX村XX线时，签订的是《土地边界协议书》，因此不会存在为了完成工作而自行编制协议书。《土地边界协议书》XX村XX村支书签字，并加盖村委会公章，明确了两村的土地权属界线。经实地与争议双方就该协议的标志物进行确认，该界线与1981年调绘，1983年出版的XX村XX线基本相符，合法有效。红卫村三组所述的协议书上并非时任村支书本人签字，XX村XX组也未向其提交任何鉴定证明，且所述问题超出其调查职权范围。2.1981年调绘，1983年出版的版图是其工作人员从定边县国土局档案室调取，该版图是全国性调绘的航拍图转绘形成的，真实有效。该版图也是第一次土地调查的主要依据。土地利用现状图是以土地调查为基础形成的数据库，再结合每年土地变更所形成的现状图。3.本案争议地的现场勘测笔录、勘测图于2016年9月21日经争议双方共同签字形成的。针对《土地边界协议书》文字叙述中固定标志物具体位置，分别与争议各方到现场进行GPS打点确认，经比对双方确认点基本相符，且与版图界线误差很小，故现场勘测是由是由争议各方到现场确认并严格按照程序形成，并非事前安排单方编排制作，XX村XX组签字。4.在现场勘测过程中，经争议双方现场指认确定争议地四至界线，并通过GPS获取坐标参数确认争议地具体范围，后双方当事人确认签字。因该项工作为现场作业，无法计算准确面积。争议地具体面积是从现场获取的坐标参数输入数据库中而来，最为准确，并且材料已经在现场确认过了，故不能补填。红卫村三组所述现场勘测材料中没有争议地面积的上诉理由，恰恰反映了争议地四至界线和面积的确定是通过现场实地勘测所得出的准确数据。（二）红卫村三组上诉所述争议地从1949年土改起至199XX村XX组实施有效管理的理由无相关证据支持。1993年，原白泥井乡为治理荒滩碱地，组织争议双方村民小组在争议地内种植白刺，因双方自认地界不清发生争议，时任白泥井乡乡长高海对该争议进行调解，但未形成书面材料。而早在1990年8月20日，争议双方所在村委在第一次全国土地调查时就签订了《土地边界协议书》，确定了双方集体土地的界线和所有权。是为了确认边界协议所载界线与争议地现状是否一致。双方指认标志物与协议书界线无出入。（三）被诉确权决定认定事实清楚。1990年8月20日，第一次土地调查时，红卫村与先进村签订了《土地边界协议书》，该协议书载明：XX村XX村的权属界线，经双方于1990年8月20日实地调绘，共同认定两村边界从红卫林场东南角起，向南到李随龙房西，向西100米再向南到荣阳飞地界，向西400步，向南150步，向西约120步，向南到二道梁地界（XX道XX路止）。XX城XX路，（场子壕）向西南到高坑走衣食梁大路，沿大路向东南到白泥井走红卫的简易公路交叉处，向南到李随龙房西（红卫和先进交界，红卫庙梁东南有荣阳飞地250亩），李承包地西边止。”并有两村村委签字盖章。2003年5月12日，红卫村与先进村形成了土地调解协议书、2016年5月23日由先进村二组与红卫村三组签字形成的土地调解协议书，两次形成的《调解协议》内容基本一致，但从协议的XX村XX组XX村XX组地界划分清楚。（四）被诉确权决定适用的法律依据准确。《中华人民共和国土地管理法》第十六条：土地所有权和使用权发生争议由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条：村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。综上所述，被诉确权决定认定的事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确，请求驳回上诉。被上诉人榆林市人民政府答辩称:被诉确权决定和复议决定程序合法,认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿，内容适当，应予以维持。争议双方1990年签订的《土地边界协议》有两村时任支书签字，并加盖村委会公章，明确了两村的土地权属界线，该协议在未经法定程序确认无效之前，依然具有法律效力。2003和2016年的两次土地调解协议只能证明双方存在权属争议和经调解保持争议地原状的事实，但并未明确双方土地权属，未解决双方土地权属争议。红卫村三组的主张没有合法、有效的证据支持，请求驳回上诉，维持原判。一审XX村XX组述称：被诉确权决定和被诉复议决定合法有效，所依据的事实清楚、证据充足。（一）1990年，县水利局工作人员高某某XX镇XX村XX线的调查测量。1990年8月20日，XX村XX村签订了《土地边界协议》，协议约定红卫村与先进村的权属界线，XX段XX村XX组XX村XX村组的土地边界。协议经原红卫村书记白生富、原先进村书记蒋连国的签字确认并加盖公章。因此，XX村XX村签订的《土地边界协议》是合法、真实有效的，系双方真实意思表示。定边县人民政府、榆林市人民政府据此作出被诉确权决定和被诉复议决定是依据法律程序作出的，有事实和法律为依据。（二）行政复议期间，其向榆林市人民政府提交了证据《土地边界协议书》、《定边县人民政府关于XX镇XX村二组与红卫村三组土地权属争议的处理决定》，其提供的《土地边界协议书》XX村XX组提供的第一、二、XX村XX小组XX村第二、三村民小组关于边界协议及固定标志物的确认，各项证据之间相互印证，形成完整的证据链，足以充分证明本案所争议的土地归先进村二组所有。被诉确权决定、复议决定及一审判决正确，应予维持。本院查明，一审查明事实属实，予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是：被诉确权决定及复议决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确。（一）关于被诉确权决定和复议决定认定事实是否清楚的问题。即争议核心在于定边县人民政府对争议地范围和面积的界定以及XX村XX村于1990年签订的《土地边界协议书》和1981年调绘、1983年出版的版图认定双方村组边界是否正确。对于本案争议地范围和面积的界定问题，经查，定边县人民政府受理本案后，召集各方当事人现场勘测并形成现场勘测图、现场勘测笔录，分别与争议各方到现场进行GPS打点确认，确定了争议地名称、四至及现状，现场勘测确定争议地范围是由争议各方到现场确认并严格按照程序形成，并非事前安排单方编排制作。通过争议双方现场指认确定争议地四至界线后，使用GPS获取坐标参数确认争议地具体范围，并经双方当事人确认签字，又将现场获取的坐标参数输入数据库中得出争议地面积。上述确定争议地范围和面积的过程充分吸收了争议双方村民代表的参与，相关位点经双方村民代表进行了现场指认并确认签字，现场勘查笔录和现场勘测图应当作为确定争议地四至范围的依据，据此将坐标参数输入数据库中得出争议地面积也是准确的。对于XX村XX村于1990年签订的《土地边界协议书》认定双方村组边界的问题，经查，上述边界协议书及1981年调绘、1983年出版的版图来源于国土部门的档案资料，形式、来源合法；协议形成于土地调查过程中，客观反映了土地调查时当事双方确定双方边界并签订边界协议的过程，协议内容明确，并有双方村委会负责人签字及村委会盖章确认，内容客观真实；上述协议和1981年调绘、1983年出版的版图相印证，XX村XX村的土地界线，与本案具有关联性。XX村XX组对协议上的负责人签字提出异议，其虽提交了证人证言欲证明协议上红卫村负责人签字并非本人所签进而否定协议的效力，但其对协议上加盖的当事双方的公章的真实性并无异议，另上述证人并未出庭作证接受质询，对方当事人亦对其真实性不予认可，一审对其不予认定是正确的，且该协议尚未被撤销或确认无效，红卫村三组也未就协议上的签字申请鉴定。红卫村三组对其上诉所提的其从1949年土改至1993年以来一直对争议地实施有效管理的主张也未提供有效证据支持。综上，定边县XX村XX村于1990年签订的《土地边界协议书》以及1981年调绘、1983年出版的版图，综合认定双方村组边界事实是清楚的。关于被诉确权决定的法律适用问题。被诉确权决定法律依据是《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条：“土地所有权和使用权发生争议由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”。本案系单位之间的土地所有权争议，定边县人民政府具有处理上述争议的法定职责，在查清争议双方的土地界线后，定边县人民政府依照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款将争议地的XX村XX组，适用法律并无不当。榆林市人民政府行政复议维持了被诉确权决定，程序合法，亦属正确。综上，XX村XX组的上诉理由和请求缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人定边县XX镇XX村XX村XX小组负担。本判决为终审判决。   审判长肖宏果审  判  员    徐  炯审判员**   二〇二〇年四月十三日 书记员周怡玮1