江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终686号 上诉人（原审原告）邵鹤青，男，汉族，住江苏省淮安市淮安区。 委托代理人赵卫青，淮安市淮安区溪河法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）淮安市淮安区人民政府，住所地在江苏省淮安市淮安区西长街141号。 法定代表人颜复，该区区长。 原审第三人许雪廷，男，汉族，住江苏省淮安市淮安区。 原审第三人淮安市淮安区茭陵乡人民政府，住所地在江苏省淮安市淮安区茭陵乡。 法定代表人郭秋香，该乡乡长。 原审第三人淮安市淮安区茭陵乡果园村村民委员会，住所地在江苏省淮安市淮安区茭陵乡果园村。 法定代表人李桂平，该村村委会主任。 上诉人邵鹤青因与被上诉人淮安市淮安区人民政府（以下简称淮安区政府）、原审第三人许雪廷、原审第三人淮安市淮安区茭陵乡人民政府（以下简称茭陵乡政府）、原审第三人淮安市淮安区茭陵乡果园村村民委员会（以下简称果园村委会）撤销行政行为一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2017）苏08行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：邵鹤青、原审第三人许雪廷均系淮安市淮安区茭陵乡果园村(以下简称果园村)十组村民。2000年10月10日，时任果园村组长许美廷与包括邵鹤青在内的六户签订协议书，约定“因我组许雪廷全家外出劳务，现有土地伍亩壹分玖厘无人耕种，为了不让土地抛荒，现将这部分土地反租给本组有关农户耕种，特订立如下协议：一、反租土地金为每亩捌拾元……”，其中邵鹤青反租的面积是1.32亩。2005年，区政府颁发给邵鹤青户的农村土地承包经营权证书中载有面积为1.32亩、地块名称为东河头连公路的地块。2016年区政府换发新的农村土地承包经营权证，村委会经过前期调查、审核公示、农户确认后，分别重新与邵鹤青、许雪廷户签订了农村土地承包合同，上述1.32亩（实测1.69亩）土地签订在许雪廷户的农村土地承包合同中，未签订在邵鹤青户的农村土地承包合同中。淮安区政府审核邵鹤青、许雪廷户的农村土地承包合同等材料后颁发了农村土地承包经营权证，该1.32亩（实测1.69亩）土地登记在许雪廷名下，未登记在邵鹤青户名下。现邵鹤青认为淮安区政府登记错误，诉至原审法院要求淮安区政府撤销颁发给原审第三人许雪廷农村土地承包经营权证书中地块代码为32080320112081000410，面积为1.69亩地块（即涉案地块）的登记，并将该地块登记到邵鹤青的土地承包经营权证书中。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。据此，淮安区政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职权。 《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。第二十五条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。据此，土地承包经营合同系基于发包方（村委会或村民小组）与承包方（村民）双方之间真实意思表示而签订，政府部门并无干涉土地发包、承包等相关民事活动的职权。 《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定，土地承包合同生效后，县级以上人民政府应根据发包方所提交的土地承包合同相关材料编制农村土地承包经营权证登记簿，并颁发农村土地承包经营权证。本案中，淮安区政府依据村委会提交的分别有邵鹤青、许雪廷签字确认的承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、农村土地（耕地）承包合同等申请材料，分别向邵鹤青户、许雪廷户颁发农村土地承包经营权证，该土地承包经营权证与相应土地承包合同等材料内容一致，淮安区政府颁发农村土地承包经营权证的具体行政行为符合上述法律规定。虽然邵鹤青对其与村委会签订的农村土地承包合同有异议，但在该合同未被依法撤销或确认无效前，应当认定该承包合同自成立时生效，邵鹤青要求撤销淮安区政府颁发给许雪廷的农村土地承包经营权证中涉案地块登记的依据不足，原审法院不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邵鹤青的诉讼请求。案件受理费50元，由邵鹤青负担。 上诉人邵鹤青上诉称：1.原审判决认定事实错误。原审第三人许雪廷已经丧失案涉1.32亩耕地承包权二十余年，其与果园村委会签订的农村土地承包合同应认定为无效。首先，案涉1.32亩土地是许雪廷不愿履行当时种田承担税费义务的抛荒地，果园村委会经其同意终止承包合同后再发包给上诉人。其次，案涉土地已经于2000年10月10日由发包方发包给上诉人耕种承包，承包年限到调田为止，并注明不得违约，该承包协议是许雪廷以及承包方、发包方的真实意思表示，且不违反国家政策规定，后经村、乡两级审核上报后，由被上诉人确权登记给上诉人的，并非上诉人所辩称的工作人员失误。再次，果园村委会明知案涉耕地承包经营权归上诉人所有而却以一轮承包底册上许雪廷承包面积上报，茭陵乡政府未尽审查义务，是导致淮安区政府错误确权登记发证的根本原因。2.果园村委会将上诉人承包的1.32亩土地与许雪廷签订所谓的承包合同，上诉人对此毫不知情，果园村委会未尽告知义务。3.案涉1.32亩土地既然早已确权给上诉人，就不应该再确权给许雪廷。首先，许雪廷早于二轮承包时就自动放弃和丧失了案涉土地承包经营权。2005年对未获得农村土地承包经营权证书无异议。其次，在2016年土地确权登记没有看到其任何申请，在上诉人1.32亩土地合同未到期、效力尚存的情况下，其与果园村委会签订的合同无效。再次，被上诉人淮安区政府未对茭陵乡政府报送的申请材料予以审核，导致错误登记。4.原审判决法律适用和实体处理错误。许雪廷弃地抛荒和发包方终止承包合同，符合《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第三款的规定，发包方依法收回土地后，又向上诉人等进行了发包，并签订了相关承包合同，明确合同期限和约定，这一不违反法律、法规等强制性规定的协议，应作有效处理。综上，请求：1.撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人淮安区政府辩称：1.被上诉人颁发土地承包经营权证行为合法。果园村农村土地承包经营权确权登记颁证工作经过前期调查、审核公示、农户签章确认等环节。在对邵鹤青户的承包地情况进行了调查、确认程序后，发包人果园村委会与邵鹤青户签订了农村土地承包合同，承包期限为1998年10月1日至2028年9月30日。承包地共8块，合同面积8.78亩，实测面积10.33亩，其中已将2005年证书漏登的1.65亩承包地按实确权给了邵鹤青，承包地的块数和面积均超出了该户2005年所发证书中记载的数量。邵鹤青户的信息公示表、登记簿、承包地块调查表、承包合同等均经过上诉人邵鹤青签章确认无误后，被上诉人才颁发了农村土地承包经营权证，被上诉人根据果园村委会提交的有上诉人签字确认的承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果分户表、农村土地（耕地）承包合同等申请材料，颁发农村土地承包经营权证的具体行政行为符合《农村土地承包法》《农村土地承包经营权证管理办法》的规定。2.上诉人的上诉理由不成立。被上诉人颁发的农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，对农村土地承包合同的确认。被上诉人无法在合同效力尚存的情况下，单方面撤销或变更土地承包经营权证书，上诉人应当先通过民事诉讼或仲裁先行确认土地承包合同的效力，再由被上诉人根据诉讼或仲裁确认的合同效力作出是否撤销土地承包经营权证的决定。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为,《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条第一款规定:“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立,县级以上地方人民政府应当向承包方颁发承包经营权证,并登记造册,确认土地承包经营权。”根据上述规定,颁发承包经营权证应当以承包经营权合同为基础,承包经营权证是对承包经营权合同的确认。本案中，果园村委会与原审第三人许雪廷签订了《农村土地（耕地）承包合同》,涉案土地由原审第三人许雪廷承包经营,淮安区政府向其颁发土地承包经营权证的行为,是对许雪廷已经取得的土地承包经营权进行的确认。淮安区政府依据果园村委会提交的许雪廷户的承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、农村土地（耕地）承包合同等申请材料，向许雪廷颁发农村土地承包经营权证，颁证程序亦符合《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定。在作为土地承包经营权证发证基础的合同未被依法撤销或认定违法、无效,基础的承包事实未依法改变的情况下,上诉人邵鹤青请求撤销颁发给许雪廷农村土地承包经营权证书中地块代码为32080320112081000410，面积为1.69亩（折后面积1.32亩）的地块登记，没有事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求,并无不当。 综上，邵鹤青的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人邵鹤青负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 吴晓玲 审 判 员 朱 丽 法官助理 潘云志 二〇二〇年四月三十日 书 记 员 严曼丽