贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终108号上诉人（一审原告）：习水县淦江水电有限公司。住所地：贵州省遵义市习水县仙源镇街上。统一社会信用代码：91520330662969005E。法定代表人：王守能，总经理。委托代理人：朱蛟，贵州多年律师事务所律师。委托代理人：任秋羊，贵州多年律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：习水县水务局。住所地：习水县九龙街道办事处府东路47号。统一社会信用代码：11520330009536573P。法定代表人：廖智力，局长。被上诉人（一审被告）：习水县重点水源工程建设管理局（习水县铜灌口水库灌区管理局）。住所地：习水县九龙街道府东路47号（习水县水务局一楼）法定代表人:廖智力，局长。上诉人习水县淦江水电有限公司（以下简称淦江水电公司）因与被上诉人习水县水务局、习水县重点水源工程建设管理局行政强制纠纷一案，不服遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初293号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2015年7月21日，贵州省发展和改革委员会作出黔发改农经[2015]1190号《关于习水县保丰水库工程项目建议书的批复》，同意习水县发展和改革局和习水县水务局所报送的习发改呈[2015]16号《关于审查批复习水县保丰水库建设工程项目建议书的批复》，批复：习水县水利基础设施薄弱，灌区内农业生产及人畜饮水受干旱影响大，保丰水库建成后可有效缓解当地工程性缺水严重问题，主要解决受水区饮水安全问题和下游灌区耕地灌溉用水问题；保丰水库工程任务是农田灌溉和农村人畜饮水等。贵州省发展和改革委员会并于2016年10月17日、2017年12月21日分别对习水县发展和改革局作出了黔发改农经[2016]1593号《关于习水县保丰水库工程可行性研究报告的批复》、黔发改农经[2017]1936号《关于习水县保丰水库工程初步设计的批复》，对保丰水库项目进一步推进工作作出了批复意见。2016年1月19日，原告习水县淦江水电有限公司与被告习水县水务局依据贵州省发展和改革委员会作出黔发改农经[2015]1190号《关于习水县保丰水库工程项目建议书的批复》所批准的习水县保丰水库工程项目建设，项目主管机关与建设单位均为习水县水务局，友好协商一致，签订了《关于补偿习水县淦江水电有限公司杨寺岩一、二、三级电站的协议书》，约定：1、原告习水县淦江水电有限公司同意习水县人民政府及主管工程单位补偿原告所有的杨寺岩一、二、三级电站，由双方协商确定一次性支付后才予以开工；2、原告支持该项目的建设，同意把能够提供的资料提供给被告习水县水务局，以便习水县保丰水务工程建设水资源规划报告等的编制；3、补偿办法为由原告或被告习水县水务局（双方谁委托都行，只要双方认可）委托有资质的评估公司进行评估，评估费用双方各承担50%，具体评估范围包括原告的杨寺岩一、二、三级电站的资产及人员情况，根据评估情况仅供参考，双方进行协商后确定补偿金额并一次性支付后再开工建设；4、相关评估及协商补偿约定在2016年5月31日前处置完毕；有关问题协商补偿后，被告才开工建设；协议经双方签字生效，具有法律约束力。2016年至2018年期间，原、被告双方均分别委托第三人评估机构对原告的杨寺岩一、二、三级电站的价值进行评估，但双方未能就补偿金额达成一致意见。2018年6月29日，贵州省水利厅作出黔水计[2018]54号《关于印发2018年第二批开工骨干水源工程名单的通知》，确定在2018年第一批开工20座骨干水源工程的基础上，第二批再开工15座骨干水源工程，其中保丰水库为3座中型骨干水源工程之一。2018年11月20日被告习水县重点水源工程建设管理局向原告作出《告知函》，告知：习水县保丰水库工程属于省级工程项目，即将开工建设，因双方已就征收一事达成共识，目前双方仅对征收价格尚未达成一致意见；根据贵州省水利厅作出黔水计[2018]54号《关于印发2018年第二批开工骨干水源工程名单的通知》下达开工令，保丰水库将于2018年11月28日动工建设，将会占用原告杨寺岩一级电站前池至取水拦河坝沟渠，致第三级电站不能发电，为维护人民群众利益，请原告及时与被告就电站征收补偿事宜进行座谈或通过司法程序解决征收补偿事宜。后，对原告杨寺岩一级电站前池至取水拦河坝沟渠进行施工建设，挖坏沟渠，致原告电站不能发电。另查明：被告习水县水务局、习水县重点水源工程建设管理局为“两块牌子一班人马”，法定代表人相同，习水县水务局是行政主管部门，习水县重点水源工程建设管理局主要负责习水县水源工程的建设和管理。2016年9月22日，习水县人民政府作出习府函[2016]298号《关于保丰水库项目法人的批复》，同意习水县水务局报送的《关于组建水库项目法人的请示》，批复：原则同意由习水县重点水源工程建设管理局为习水县保丰水库工程建设的项目法人，及项目法人应履行的职责、遵守的规定等。一审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政主体与行政相对方遵循在订立协议时协商一致、诚实信用、公共利益保护等合同的基本原则；签订程序及内容也需尊重、符合合同法关于合同效力、违约责任承担等原则性的规定。本案中，原告习水县淦江水电有限公司与被告习水县水务局签订了《关于补偿习水县淦江水电有限公司杨寺岩一、二、三级电站的协议书》，经双方真实意思表示并协商一致的情况下约定了征收补偿习水县淦江水电有限公司杨寺岩一、二、三级电站的原因、补偿办法、完成时间及协议对双方的法律约束力等相关事宜，原、被告也按协议的约定分别委托了评估机构对杨寺岩一、二、三级电站的征收价值进行评估，双方对签订协议的真实性，协议约定内容的一致性均予以认可并已实际部分履行了该协议，只因双方对当出现电站评估结果不认可、不能按照协议约定履行时间2016年5月31日前完成征收时，应如何解决约定不明，致水利民生工程建设的紧迫需求与原告的合法征收补偿权之间引发了冲突。被告挖坏原告电站水渠的行为，与双方之间签订的该征收协议与协议在履行中出现的问题具有一定的因果关系，也系双方在履行协议中发生的争议所导致，原告知晓被告挖坏水渠的原因系修建保丰水库，该行为应在双方签订的行政协议的履行中，就各自的权利义务、约定、履行、是否违约、是否应补偿等问题进行评判，就原告方单独要求评价被告挖坏原告水渠的行为系违法行为的理由不能成立，一审法院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告习水县淦江水电有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告习水县淦江水电有限公司负担。一审宣判后，淦江水电公司不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，支持上诉人的一审诉讼请求。其上诉理由为：一审判决将被上诉人挖断上诉人电站水渠的行为定性为双方在履行行政协议过程中发生的纠纷，以该行为与行政协议具有因果关系为由，认为上诉人应当通过履行行政协议之诉进行处理，从而认定上诉人的诉讼理由不能成立。上诉人认为，一审该认定无任何法律依据，系明显的适用法律、法规错误。首先，立法依据不同，根据行政诉讼法第十二条之规定，因行政机关不履行或未按照协议履行征收补偿协议，与行政机关侵犯公民、法人或者其他组织财产权等合法权益的行为，均属于行政诉讼受案范围，且属于不同的、独立的两个诉，二者从本质上以及法律关系上有根本区别。权利受到侵害的行政相对人选择其中任何一种诉讼，甚至是分别提起该两种不同的诉，系行政相对人的法定权利，不可剥夺。其次，法律后果不同。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，国有土地上的房屋征收，解决的被征收房屋的价值、因征收房屋造成的搬迁、临时安置以及停产停业补偿等方面的问题，法定的征收主体和进行补偿的主体应当是作出房屋征收决定的市、县级人民政府。而根据《中华人民共和国国家赔偿法》之规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人或其他组织合法权益造成损害的，依法应当承担赔偿责任。具体行政行为违法直接导致行政赔偿的后果，权利人甚至可以要求恢复原状。故本案的征收补偿协议的履行与被上诉人侵犯上诉人财产权益（毁坏水渠导致无法生产）的行为有本质区别，不可混为一谈。因为本案中的电站水渠系上诉人个人修建的合法财产，被上诉人在未经上诉人同意的情况下，就直接挖断该水渠导致上诉人的电站不能发电，迫使上诉人全面停产，被上诉人的行为侵犯了上诉人的财产权益，该利益明显独立于基于双方签订的征收补偿协议产生的征收利益，二者并非对立关系，而是并列关系。故就被上诉人强制挖断和毁坏上诉人合法所有的水渠的行为，上诉人有提起确认之诉的权利，上诉人提起本案诉讼有直接的法律和事实依据。被上诉人习水县水务局、习水县重点水源工程建设管理局二审中未向本院提交书面答辩意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），本院确认一审法院查明的案件事实。另查明如下事实：1.2018年11月25日，习水县重点水源工程建设管理局向淦江水电公司作出习水建函[2018]52号《关于保丰水库项目开工的函》，该函载明：保丰水库为省级重点工程，全县民生工程，项目即将全面开工建设。由于工程涉及贵公司杨寺岩一、二、三级电站，我局和贵公司多次评估协商，就征收补偿未达成一致。现函告贵公司，我局将于2018年11月30日开始全面施工，请贵公司做好相应配合工作。关于征收补偿事宜，请贵公司通过司法途径依法解决。2.2018年11月30日，因保丰水库开工建设需要，习水县重点水源工程建设管理局对淦江水电公司杨寺岩一级电站前池至取水拦河坝沟渠进行施工建设，挖坏沟渠。3.2018年12月19日，淦江水电公司向习水县重点水源工程建设管理局去函，该函载明：你局于2018年11月30日中午强行开工挖断我公司电站水渠，致彻底停止发电至今，由于没有发电就没有工资发放给工人，工人不能在电站无电无水的情况下生活，我公司无收入就无工资支付工人看护电站。请贵局在本月25日前派人清点厂房机组工具设备，（清单详见附件1至6页），2018年12月26日起请贵局派人自行看护电站和机器设备工具为谢，以后有任何损失与我公司无关，由贵局自行负责。该函中有习水县重点水源工程建设管理局的盖章确认。4.保丰水库系中型骨干水源工程。本院认为，上诉人的电站位于保丰水库项目建设范围内需要征收，被上诉人应对上诉人的电站进行补偿，为此，上诉人与被上诉人签订了补偿协议，双方当事人对上述事实不持异议，本院予以确认。但从双方当事人签订的补偿协议内容看，仅是对补偿的具体方式进行原则性、框架性的约定，并无明确具体的补偿范围及补偿金额，在双方当事人依据上述协议最终不能就具体的补偿达成一致的情况下，依照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的相关规定，应由习水县人民政府对上诉人的电站及时作出补偿决定进行补偿，依法实施保丰水库项目建设。就本案而言，首先，上诉人与被上诉人签订的协议明确载明有关问题协商补偿后，才能开工建设；其次，虽然本案系因征收补偿引起的纠纷，但上诉人电站未依法获得补偿。故被上诉人于2018年11月30日对上诉人电站发电水渠进行挖断毁坏的行为，导致上诉人的电站无法发电而停产，该行为对原告的权益造成了实质影响，具有独立性，上诉人有权提起诉讼。一审认定本案被诉行为与双方之间签订的协议及协议在履行中出现的问题具有一定的因果关系，不能单独要求评价，该认定存在不当，本院依法予以纠正。关于被上诉人实施挖断毁坏上诉人水渠的行为是否行政强制，是否合法的问题。首先，被上诉人未提供证据证明其实施本案挖断毁坏上诉人水渠的行为已经征得上诉人同意，相反，从上诉人本案主张及其对被上诉人作出的函等相关证据看，上诉人并不同意被上诉人实施本案挖断毁坏水渠的行为，并一直在主张权利。故，本案被上诉人实施的挖断毁坏水渠的行为系行政强制。其次，被上诉人也未提供依据证明其实施本案行政强制具有相应的法定职权，符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。因此，被上诉人实施的本案行政强制违反法律规定，但本案行政强制系事实行为，不具有可撤销的内容，依照《中华人民共和国行政》第七十四条第二款第（一）项之规定，应予确认违法。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，导致裁判结果错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初293号行政判决；二、确认被上诉人习水县水务局、习水县重点水源工程建设管理局于2018年11月30日强制挖断毁坏上诉人习水县淦江水电有限公司发电水渠的行政行为违法。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人习水县水务局、习水县重点水源工程建设管理局负担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  冯再军审判员  方 兵二〇二〇年四月三十日法官助理王喻庆书记员陈顺