江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终205号 上诉人(原审原告)中盐上海市盐业有限公司，住所地上海市普陀区云岭东路601号10楼。 法定代表人贾建军，该公司执行董事。 委托代理人曹竹平，上海博和律师事务所律师。 委托代理人李梦云，上海博和律师事务所实习律师。 被上诉人(原审被告)江苏省工业和信息化厅，住所地江苏省南京市北京西路16号苏兴大厦。 法定代表人谢志成，该厅厅长。 委托代理人王志燕，江苏博事达律师事务所律师。 上诉人中盐上海市盐业有限公司（以下简称中盐上海公司）因诉被上诉人江苏省工业和信息化厅（原江苏省经济和信息化委员会，以下简称原省经信委）其他一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初251号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后,依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2017年3月13日，原江苏省盐务管理局（以下简称原省盐务局）向原各市盐务局下发苏盐〔2017〕9号《江苏省盐务局关于公布在江苏省涉嫌违法违规经营食盐企业名单的通知》（以下简称9号《通知》），“各市盐务局：为贯彻落实***总书记关于食品安全‘四个最严’的要求和国家《盐业体制改革方案》精神，坚持以确保食盐质量安全和供应安全为核心，切实保障人民群众‘舌尖上的安全’，现将2017年1月以来在江苏省涉嫌违法违规经营食盐的企业进行公告，并就相关事项通知如下：一、在江苏省销售不合格食盐产品或产品不符合国家规定的企业名单。中盐上海市盐业公司……。”2017年3月17日，无锡天鹏食品城D150商户***、D127商户李朋水、D140商户赵军、C122商户应筱莉、C123商户、C106商户、C142商户李杰、C126商户宋磊等收到原无锡市盐务管理局（以下简称原无锡市盐务局）作出的《重要提示》：“根据上级通报，中盐上海市盐业公司在我省境内销售的食盐有产品不合格或不符合国家规定行为，湖北广盐蓝天有限公司未通过江苏省局备案审核，中盐东兴盐化股份有限公司和中盐皓龙盐化有限公司有涉嫌违规经营食盐行为。按照国家现行盐业法规、规章和国家盐业改革方案的规定，食盐零售单位应从当地合法有效的食盐批发企业购进食盐，否则将承担法律责任、情节严重的将承担刑事责任。为维护食盐市场的正常秩序，切实保障食盐安全，我局将对食盐市场依法进行全面检查，请各食盐经营户和用盐单位给予支持和配合，并请到正规渠道购进食盐。咨询、举报电话：市区8230×××0江阴86859865宜兴87903436特此告知。无锡市盐务局。” 原审法院另查明，2017年5月4日，中盐上海公司原审庭后提交的材料，原泗阳县盐务管理局于2017年3月16日、30日、4月27日、作出《盐政执法先行登记保存证据通知书》。该《通知书》处罚依据是《食盐专营办法》第十六条第四款、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款，针对的对象是超市、商户。原无锡市盐务局于2017年3月28日、4月6日作出《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》。该《通知书》处罚依据是《食盐专营办法》第十条、第十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款，针对的对象是锦江麦德龙现购自运有限公司、无锡惠山商场。2018年6月14日，原省盐务局原审庭后提交的材料，涉及中盐上海公司单位生产的食盐不合格及违法情况有：1.2017年1月6日在江苏省苏州市查获的情况，苏州市盐务管理部门对涉案超市依法作出了行政处罚。2.2017年1月10日在江苏省徐州市沛县查获的情况。3.2017年3月5日在江苏省徐州新沂查获的情况。4.2017年1月10日在江苏省徐州市泉山区查获的情况，徐州市盐务管理部门对涉案超市依法作出了行政处罚。5.2017年3月31日在江苏省盐城市射阳县查获的情况。6.2017年2至4月之间，查获涉及中盐上海公司食盐不合格情况的检测报告。涉及其他单位生产的食盐不合格及违法情况有：1.9号《通知》中涉及企业的查处情况。2.2017年5至6月份之间，江苏省全区食盐质量安全专项检查产品质量检查汇总情况。3.2018年1月10日在江苏省淮安市特大制贩假冒食盐案件情况。 原审法院再查明，2017年12月29日，原省盐务局向原审法院提交了于2017年3月22日撤回9号《通知》的《情况说明》，并提交了撤回9号《通知》的会议纪要。原审审理期间，原审法院组织双方多次协调，因中盐上海公司要求原省盐务局责令原各市盐务局退还因各地零售商违法被扣押的食盐，导致协调未果。 原审法院又查明，2018年3月27日，江苏省人民政府办公厅发布《关于印发江苏省盐业监管体制改革方案的通知》（苏政办发〔2018〕27号），剥离食盐批发企业承担的行政管理职能，撤销各级盐业公司加挂的盐务管理局牌子，将行政管理职能划归相关行政机关承担，明确原省经信委为全省盐业主管部门，负责管理全省食盐专营工作和全省盐业行业管理职能。2018年7月24日，原审法院变更本案被告为原省经信委，并向原省经信委发送了应诉通知书，同时将变更被告的情况告知了中盐上海公司，中盐上海公司称，没有新的陈述意见，不需要重新开庭，坚持原来的意见，原省经信委称，没有证据需要提交，不需要重新开庭，辩论意见同原省盐务局发表的意见一致。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，对无锡天鹏食品城商户进行执法并作出《重要提示》的系原无锡市盐务局，对商户、超市销售的食盐进行抽样取证、登记保存行为的系原各市盐务局。本案中原各市盐务局未直接针对中盐上海公司作出行政行为。根据上述规定，商户、超市起诉的被告应当是作出行政行为的原各市盐务局。中盐上海公司认为原各市盐务局作出的具体行政行为影响了其权益，其亦应以原各市盐务局为被告提起行政诉讼。原省盐务局向原各市盐务局下发的9号《通知》系原省盐务局向下级行政机关发送的通知文件，发送的对象是原江苏省各市盐务局，原省盐务局未将该《通知》文件发送中盐上海公司，也未依据该《通知》对中盐上海公司作出具体行政行为，故该《通知》未对中盐上海公司的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回中盐上海公司的起诉。 上诉人中盐上海公司上诉称，其对原审法院查明的案件事实无异议，但是原审法院遗漏根据其提供的部分证据认定事实。被诉9号《通知》有明显的外化过程，原审法院混淆了被诉行为的概念，未对9号《通知》进行全面审查。被诉行政行为外化后对其产生的影响显而易见。原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审裁定,发回原审法院重审。 被上诉人江苏省工业和信息化厅未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。新修订的《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项亦作出了内容一致的规定。本案中，原省盐务局向原江苏省各市盐务局下发的9号《通知》系上级行政机关向下级行政机关下发的通知，原省盐务局并未将该通知送达中盐上海公司。根据9号《通知》的内容并结合原省盐务局和下级原各市盐务局的工作职责，其实质是上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，原省盐务局通过向下级原各市盐务局下发9号《通知》的方式提示下级行政机关有一些企业可能存在违法违规经营食盐的情况，以督促下级行政机关履行核查等工作职责。对于这种上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回中盐上海公司的起诉并无不当。 综上，上诉人中盐上海公司的上诉理由和请求依法不能成立。原审法院裁判结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 昕 审判员 苗 青 审判员 朱慧珺 二〇二〇年四月九日 书记员 李卫华 书记员 郑梦鹤