广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行申912号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：佛山市顺德区乐从镇顺兴业纸品厂。住所地：广东省佛山市顺德区。投资人：陈广兴。委托代理人：曾永亮，广东宝慧（顺德）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：佛山市生态环境局（原佛山市顺德区环境运输和城市管理局）。住所地：广东省佛山市禅城区榴苑路20号。法定代表人：杨永泰，局长。再审申请人佛山市顺德区乐从镇顺兴业纸品厂（下称顺兴业纸品厂）因诉被申请人佛山市生态环境局环保行政处罚纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2018）粤06行终451号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。顺兴业纸品厂申请再审称：1.被申请人佛山市生态环境局凭经验判断废水废气产生，但没有依法采样和检测，该局执法人员没有行政执法资格，重大处罚未经集体审议决定，故被申请人作出被诉行政处罚决定属程序违法。2.被诉行政处罚决定认定我方从事的是玻璃及玻璃制品项目，但经相关部门审批确认的《建设项目环境影响报告表》却又认定项目为“印刷厂；磁材料制品”，两者认定不一致，属于项目认定错误，在前提错误的情况下，据此而作出的行政处罚错误。3.被诉行政处罚决定存在多处错误的重复处罚，适用“通过逃避监管的方式排放大气污染物”的规定处罚时未充分证明符合该条款主观和客观的要素，导致适用法律错误。第三种行为中的“污染物处理设施”应指配套且验收合格的玻璃及玻璃制品项目污染物处理设施，被申请人以顺兴业纸品厂停止运行原来的纸箱及纸箱印刷项目的处理设施视作“配套且验收合格的设施”作出处罚，错误。4.被申请人在近三年的同类型及相近似的案件中处罚金额均不超过8万元，但却对再审申请人处以47万元的罚款，该处罚明显违反行政法的比例原则。且被诉处罚决定没有经过集体审议，我方在二审庭审后提供的代理意见对此提出异议，但二审判决没有回应，也没有说明理由。综上，请求撤销二审判决和被诉行政处罚决定，被申请人佛山市生态环境局答辩称：1.因机构改革，原佛山市顺德区环境运输和城市管理局关于环保的职责由我局承担，我局为佛山市顺德区环境保护主管部门，有权对本行政区域内的环境保护工作实施监督和管理，行使环境保护方面的法律、法规、规章规定的行政处罚职权。2.本案中，我局处罚的是顺兴业纸品厂违法排放污染物的行为，而不是其超标排放污染物的违法行为，在已有足够证据证实顺兴业纸品厂的生产项目存在排放废水、废气等污染物的前提下，就不再需要对污染物是否超标进行检测。另外，我局执法人员具备相应的行政执法资格，被诉行政处罚决定已经依法经过集体审议决定。3.我局对顺兴业纸品厂经营项目认定无误，我局现场勘查的情况与顺兴业纸品厂投资人陈广兴的的笔录均证明了顺兴业纸品厂已经于2015年将原纸箱、装潢印刷改为玻璃及玻璃制品的生产，相应的其原配备的污染物处理设施也用于改造后的玻璃及玻璃制品的生产。4.我局对顺兴业纸品厂涉案三项环境违法行为作出被诉处罚决定，程序合法，适用法律法规正确，处罚得当。该三项违法行为均有独立的处罚依据，并没有合并处罚的依据。一、二审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，顺兴业纸品厂的再审申请不符合法定条件，请求贵院依法驳回其再审申请。本院认为，本案为环保行政处罚纠纷，申诉审查的焦点是被申请人佛山市生态环境局对再审申请人顺兴业纸品厂作出的被诉行政处罚决定是否合法。一、关于对顺兴业纸品厂未依法重新报批建设项目环境影响评价文件即擅自开工建设行为的处罚。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”。第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”本案中，根据在案证据，顺兴业纸品厂的玻璃及玻璃制品的生产项目于2015年10月建成并正式投入生产，总投资额117万元。而2002年6月26日顺兴业纸品厂获批的《顺德市建设项目环境影响报告批准证》批准经营的范围为“纸箱，包装装潢印刷品，其他印刷品印刷”，与该厂目前所经营的玻璃及玻璃制品生产项目并不相符，但顺兴业纸品厂并未按照国家环境保护部《建设项目环境影响评价分类管理名录》的相关要求向佛山市生态环境局重新报批环境影响评价报告表，违反了上述法律规定。佛山市生态环境局对顺兴业纸品厂该项违法行为作出涉案处罚，认定事实清楚，适用法律正确。顺兴业纸品厂认为其新建的项目属于“印刷厂；磁材料制品”，不属于玻璃及玻璃制品项目的主张与事实不符，一、二审法院不予支持，并无不当。二、关于对顺兴业纸品厂需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收，主体工程即投入生产的行为的处罚。2017年10月1日修订实施前的《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”本案中，顺兴业纸品厂在涉案建设项目竣工后，未向佛山市生态环境局申请该项目需要配套的环境保护设施竣工验收，违反了上述条例的规定，佛山市生态环境局对其该项违法行为作出涉案处罚，事实清楚，于法有据。三、关于对顺兴业纸品厂生产经营过程中停止运行污染物处理设施的行为的处罚。《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款规定：“禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物。”第九十九条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；……（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。”《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第七条规定：“《环境保护法》第六十三条第三项规定的通过不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物，包括以下情形：……（四）在生产经营或者作业过程中，停止运行污染物处理设施的。”本案中，佛山市生态环境局在对顺兴业纸品厂的生产厂房进行现场检查的过程中，已经查实该厂配套的环境治理设施未开启的事实，该厂负责人员在调查笔录及现场勘查笔录中也均对此予以认可。根据上述规定，顺兴业纸品厂该行为属于通过不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物，佛山市生态环境局对该行为作出涉案处罚，事实清楚，于法有据。四、关于顺兴业纸品厂主张佛山市生态环境局在认定其存在排放废水、废气情形后没有采样，仅凭肉眼判断，属于事实不清、证据不足，处罚依据错误的问题。本院认为，被诉处罚决定第二项是针对顺兴业纸品厂在生产过程中产生废水废气的行为，而非针对其超标排放污染物的行为，在有足够证据证明顺兴业纸品厂存在排放废水、废气的前提下，不需要对该厂排放的污染物是否超标进行检测。顺兴业纸品厂此项主张缺乏理据，一、二审法院不予支持，并无不当。五、关于顺兴业纸品厂主张被诉行政处罚决定涉及的第二项违法行为已经包含第一项违法行为，且第三项违法行为与第二项违法行为存在明显交叉，被诉处罚决定对这三项违法行为存在重复处罚的情形，违反一事不再罚原则的问题。本院认为，被诉处罚决定的第一项处罚针对的是顺兴业纸品厂改建的玻璃及玻璃制品项目未依法重新报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的行为。第二项处罚针对的是顺兴业纸品厂需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收，主体工程即投入生产的行为。上述两个行为属于独立的违法行为，佛山市生态环境局分别依据《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的有关规定进行处罚，于法有据。至于顺兴业纸品厂所主张的第二项处罚与第三项处罚存在交叉的情形，不应分别处罚的问题。环境保护部环政法函〔2016〕219号《关于逃避监管违法排污情形认定有关问题的复函》第一点规定：“企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者不正常运行防止污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的，均应依法查处。排放污染物的建设项目是否通过环境影响评价审批和竣工环境保护验收，不影响对逃避监管违法排污行为性质的认定，但可以作为判定违法情节轻重的因素予以考虑。”据此，顺兴业纸品厂的第三项违法行为，即在生产经营过程中停止运行污染物处理设施的行为，亦属独立的违法行为，应与其第二项需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收，主体工程即投入生产的违法行为分别予以处罚。顺兴业纸品厂认为自己未开启的污染物处理设施未经佛山市生态环境局验收，故不应当被处罚的主张，于法无据。佛山市生态环境局对顺兴业纸品厂涉案三项违法行为分别处罚，并未违反一事不再罚的原则，顺兴业纸品厂该项主张属于对法律法规的不当理解，一、二审法院不予支持，亦无不妥。六、关于顺兴业纸品厂主张涉案罚款金额较大，但佛山市生态环境局未经集体审议决定即作出被诉行政处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款以及《环境行政处罚办法》第五十二条、第七十八条的规定，不符合法定程序，证据不足，应予撤销的问题。本院认为，顺兴业纸品厂上述三项违法行为事实清楚，佛山市生态环境局在经过现场勘验、调查询问、送达《行政处罚告知书》以及《责令改正（停止）违法行为决定书》、组织听证充分听取顺兴业纸品厂的申辩意见等一系列程序后作出被诉行政处罚决定，对顺兴业纸品厂涉案三项违法行为共处罚472750元，于法有据，处罚得当。基于上述理由，佛山市生态环境局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚得当。一、二审判决驳回顺兴业纸品厂关于撤销被诉行政处罚决定的诉请，均无不当。顺兴业纸品厂申请再审主张一、二审判决认定事实和适用法律错误，请求予以撤销并依法再审，理据不足，本院不予支持。佛山市生态环境局答辩称被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，顺兴业纸品厂申请再审不符合法定条件，请求驳回顺兴业纸品厂的再审申请，理据充分，本院予以支持。综上，顺兴业纸品厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回佛山市顺德区乐从镇顺兴业纸品厂的再审申请。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年四月三十日法官助理陈丹书记员温瑜