河北省张家口市宣化区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）冀0705民初2867号 原告：张家口市宣化区洋河灌区三干渠管理站。住所地：张家口市宣化区江家屯乡暖店湾村。 法定代表人：郭良峰，站长。 委托诉讼代理人：胡万斌，河北海龙律师事务所律师。 被告：宣化县田宇华鑫农副产品深加工有限公司。住所地：张家口市宣化区洋河南镇头台子村。 法定代表人：田生维，经理。 委托诉讼代理人：艾连庆，河北隆业律师事务所律师。 委托诉讼代理人：孙浩翔，河北隆业律师事务所律师。 原告张家口市宣化区洋河灌区三干渠管理站（以下简称三干渠管理站）与被告宣化县田宇华鑫农副产品深加工有限公司（以下简称田宇农副产品公司）确认合同无效纠纷一案，本院于2019年10月18日立案后，依法适用普通程序，于2020年1月17日、2020年4月8日公开开庭进行了审理。原告三干渠管理站法定代表人郭良峰及其委托诉讼代理人胡万斌，被告田宇农副产品公司法定代表人田生维及其委托诉讼代理人艾连庆、孙浩翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告三干渠管理站向本院提出诉讼请求：1、请求法院依法确认原被告双方2007年9月14日签订的国有土地使用权出让合同为无效合同；2、请求法院责令被告将所占的土地返还给原告；3、本案的诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告原称宣化县水务局三干渠管委会。2007年9月14日与被告签订了国有土地使用权出让合同，依据合同原告将位于宣化县分干北大约150亩土地出让给被告，四至范围内超过150亩的边角地60亩使用权也归被告使用，被告一次性支付20000元使用金，用途为农业，贸易，开发用地。出让期限为50年，每亩使用权出让金25000元。加上边角地共计人民币3770000元。该国有土地使用权出让合同违反了相关法律法规规定，该出让合同系无效合同。故原告向贵院提起诉讼，请求人民法院依据国家相关法律法规，依法支持原告的诉讼请求。原告在第一次庭审过程中自愿放弃第二项诉讼请求。原告在第二次庭审中认为，原告是通过划拨方式取得土地使用权，因原告不符合国有土地出让人资格，所以双方签订的国有土地使用权出让合同应定性为国有土地使用权转让合同，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，应认定该合同为无效合同。 被告田宇农副产品公司辩称，首先我们已合法取得涉案土地的使用权，实际占用、投资、经营已长达十二年多的时间，双方真实的土地承包经营合同关系已经合法履行；其次原被告之间签订的合同并非“国有土地使用权出让合同”性质；第三诉争合同性质实际为土地承包合同，双方已经形成土地承包合同关系，被告已经实际取得土地承包经营权。双方在合同签订后以土地承包合同关系履行的意思表示真实有效。涉案合同的约定内容及履行情况符合有关国有土地承包合同的法律规定，不存在合同无效的情形。原告及政府部门认可被告系涉案土地的承包权人，合同性质为承包合同。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据： 1、1991年9月1日宣化县洋河滩开发指挥部关于洋河南镇镇办农场有关问题纪要，证明在这次会议中，就洋河南镇镇办农场的问题进行讨论，在这次会议上确定涉案土地归我们使用，土地性质为国有土地，我们没有土地使用权证； 2、原宣化县水利局办公室“关于组建水利局洋河农场的请示”文件及原宣化县人民政府1991年元月9日作出的批复，证明原宣化县政府同意成立水利局洋河农场； 3、被告于2018年7月23日向宣化区政府作出的承诺书一份，证明被告认可涉案土地性质为国有土地； 4、被告向原告缴纳土地出让费的清单一份，共计377万元。合同签订后，被告向我们单位分7次缴纳土地出让费，这个出让费被告缴纳到原告单位的账户，而不是水务局的账户； 5、2018年9月4日关于“研究洋河南三干渠土地征收相关事宜”纪要（2018）144号文件; 6、张家口市宣化区洋河南镇人民政府与张家口市宣化区水务局签订的征收土地协议书；以上两份证据证明宣化区水务局仅仅是涉案土地补偿费的代收单位，无权处分该款项，补偿费宣化区国土资源局拨付宣化区洋河南镇政府，洋河南镇政府再给宣化区水务局。 被告为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据： 1、原宣化县水利局“关于组建水利局洋河农场的请示”文件； 2、原宣化县人民政府1991年元月9日作出的批复； 3、2017年9月13日河北省人民政府《关于张家口市2017年度第五批次建设用地的批复》（2017）424号文件，该批复中明确土地的性质为未利用地，不是国有土地使用权出让的对象，由于土地性质不一样，因此用地形式是不一样的； 4、原告向洋河南镇政府出具的“宣化县水务局三干渠管委会关于洋河南新区经七街占地的情况说明”一份，该情况说明指明土地补偿的直接受益人为被告方； 5、张家口市宣化区水务局“关于三干渠所属土地解除合同相关问题的报告”文件一份，在报告中，将原被告签订的合同性质界定为承包合同，被告方界定为承包方，原告方的上级主管部门直接认定了合同性质； 6、张家口市宣化区国土资源局与张家口市宣化区水务局签订的征收土地协议书一份，证明原告不是涉案土地的使用权人。 7、2007年9月14日，出让人河北省张家口市宣化县水务局三干渠管委会与受让人田宇农副产品公司签订《国有土地使用权出让合同》，证明双方建立合同关系。 经质证，被告对原告提交的证据的真实性、合法性、关联性均没有异议，但对原告欲证明的事实和证明目的有异议，认为，涉案土地的性质为国有土地，但属于未利用地，不是建设用地。纪要也明确说明属于荒滩，不属于国有土地使用权出让的标的。纪要证明，纪要形成之前存在以承包方式对外发包经营，且县政府明确在纪要形成之后继续存续承包关系，签订承包协议。关于被告向原告缴纳土地出让费是被告向原告缴纳的土地承包费。因此，土地补偿款应当支付给土地承包权人，不管是国土资源局还是洋河南镇政府，将土地补偿款支付给水务局，就证明水务局是该土地的使用权人，至于水务局收到补偿款后如何处分是水务局的内部问题。原告是独立的事业法人单位，原告并不是涉案土地的使用权人，其职责是代表水务局经营管理该土地。无论是洋河南镇政府还是国土资源局，均对涉案土地进行了补偿，支付路径不影响政府对涉案土地进行补偿的事实。 原告对被告提交的1号证据的真实性、合法性、关联性予以认可，但不认可证明目的，涉案土地为国有土地，原告为使用权人；对4号证据的真实性、合法性、关联性不予认可，我单位没有出具过这个情况说明，我们单位正在调查这个事情；对5号证据的真实性、合法性、关联性予以认定，对证明目的不认可，报告不影响双方签订的合同的性质；对6号证据的真实性没有异议，但不认可被告的证明目的，土地补偿费水务局仅仅是代收，无权对款项进行处分。 本院认证如下：被告对原告提交的6份证据的真实性、合法性、关联性均没有异议，本院对这6份证据的真实性、合法性、关联性予以认定；原告对被告提交的1号证据、5号证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院对1号证据和5号证据的真实性、合法性、关联性予以认定，原告对被告提交的6号证据的真实性没有异议，6号证据内容不违反法律规定，与本案具有关联性，本院对其真实性、合法性、关联性予以认定。被告提交的2号、3号、4号证据符合证据形式，内容合法，与本案具有关联性，本院对其真实性、合法性、关联性予以认定。 本院经审理查明，1991年1月9日，原宣化县人民政府给原宣化县水利局作出批复如下：“你局报来关于组建水利局洋河农场的请示收悉，经政府常务会议定，同意组建农场，确定方位（四至）图。以租赁经营形式，收入投入水利建设（洋河滩治理），农场今后服从全县统一规划，统一治理”。1991年9月1日，原宣化县洋河滩开发指挥部出台关于洋河南镇镇办农场有关问题纪要，就洋河南镇办农场及荒滩改造有关问题作出如下纪要：1、荒滩改造要按整体规划进行，三干渠一分干以北为县水利农场，一分干以南为镇办农场。两个农场尽快配套争取早日受益。2、原个体户承包的荒滩，县政府有过处理意见，县政府指示个体户承包荒滩开发由镇政府与承包户重新签订协议书。2019年2月28日，张家口市宣化区水务局出具情况说明称，“原宣化县水利局关于组建水利局洋河农场的请示经原宣化县人民政府1991年1月9日批准，水利局成立水利局洋河农场。1996年水利局又成立宣化县水务局三干渠管委会管理和经营。宣化区、县合并后，宣化县水务局三干渠管委会更名为张家口市宣化区洋河灌区三干渠管理站，张家口市宣化区洋河灌区三干渠管理站是该管理和经营范围的使用权人”。2007年9月14日，河北省张家口市宣化县水务局三干渠管委会以出让人名义与田宇农副产品公司签订《国有土地使用权出让合同》一份，合同约定出让人出让给受让人的宗地位于宣化县，出让宗地的用途为农业、贸易、开发用地。本合同项下的土地使用权出让年限为50年。本合同项下宗地的土地使用权出让金为每亩人民币贰万伍仟元整（小写25000元）；计人民币大写叁佰柒拾伍万元整（小写3750000元）；总额叁佰柒拾柒万元整（小写3770000元）。本合同签订之日起30日内一次性付清上述土地使用权出让金。合同签订后，河北省张家口市宣化县水务局三干渠管委会将合同约定土地交由田宇农副产品公司使用，田宇农副产品公司分期将共计377万元“土地出让费”缴纳到三干渠管理站单位账户。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。根据此规定，土地使用权出让合同一方签订主体为市、县人民政府土地管理部门。本案中，三干渠管理站并非市、县人民政府土地管理部门，根据原宣化县人民政府批复及原宣化县水利局成立三干渠管委会的目的，三干渠管委会是代表原宣化县水利局管理使用涉案土地使用权的部门，其职责是代表原宣化县水利局管理使用该土地使用权，其权利来源于原宣化县水利局洋河农场，具体管理使用的方式是租赁经营形式，收入投入水利建设（洋河滩治理）。故该合同从合同主体及内容均不符合国有土地使用权出让合同的要求。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第七条规定，土地使用权转让合同，是指土地使用权人作为转让方将出让土地使用权转让于受让方，受让方支付价款的协议。作为土地使用权人，应持有县级人民政府颁发的国有土地使用权的法律凭证，本案中，三干渠管理站只是代表水务局管理涉案土地，其土地使用权来源于水务局的授权，而水务局是代表政府管理该土地，是行政管理行为，其使用和管理的权力并非来自政府的出让行为。因此，原被告签订的土地使用权出让合同亦不具备原告所称的转让性质。本案涉案土地为国有未利用地中的荒滩，《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定，国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条第四款规定，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。原宣化县水利局三干渠管委会将涉案土地出让给田宇农副产品公司，双方签订的合同内容、合同约定的主要权利义务均符合上述法律及行政法规的规定，不存在合同无效的情形，应认定为国有土地使用权承包合同。因此，三干渠管理站要求确认其与田宇农副产品公司签订的《国有土地使用权出让合同》无效，无事实及法律依据，本院不予支持。 综上所述，依据《中华人民共和国土地管理法》第十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条第四款，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下： 驳回张家口市宣化区洋河灌区三干渠管理站要求确认与宣化县田宇华鑫农副产品深加工有限公司2007年9月14日签订的《国有土地使用权出让合同》为无效合同的诉讼请求。 案件受理费100元、由张家口市宣化区洋河灌区三干渠管理站负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省张家口市中级人民法院。 审 判 长  徐向军 审 判 员  杨 溯 人民陪审员  魏淑贞 二〇二〇年四月十七日 书 记 员  王 芳 附相关法律条文 1、《中华人民共和国土地管理法》 第十五条国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。…… 2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第十七条…… 开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。 3、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》 第一条本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。 第七条本解释所称的土地使用权转让合同，是指土地使用权人作为转让方将出让土地使用权转让于受让方，受让方支付价款的协议。 5、《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条当事人对自己的主张，有责任提供证据。