浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终36号 上诉人（原审原告）章岳根，男，1963年12月22日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人吴玉娟（上诉人章岳根之妻），女，1972年1月20日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人程玉军，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区城南街道办事处。住所地绍兴市越城区城南街道朝阳路28号。 法定代表人王宝金，主任。 出庭行政机关负责人葛文斌，分管负责人。 委托代理人杨凯，浙江永大（绍兴）律师事务所律师。 上诉人章岳根因诉被上诉人绍兴市越城区城南街道办事处（以下简称“城南街道”）房屋拆迁安置补偿行政协议一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初295号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人章岳根及其委托代理人吴玉娟、程玉军，被上诉人城南街道的行政机关负责人葛文斌及该单位委托代理人杨凯到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告系绍兴市越城区城南街道外山村村民。为加快越城区城中村改造步伐，根据越城区委、区政府的部署，外山村列入2018年越城区城中村改造第一阶段目标。2018年7月18日，被告城南街道所属的城南城中村改造办作出《外山村拆迁公告》，决定对外山村实施拆迁签约腾空。2019年5月10日，城南城中村改造办与原告签订了《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》。协议约定，原告现有房屋丈量总建筑面积580平方米，其中被认定具有合法手续的住宅房屋建筑面积286.13平方米，认定安置人口4人，可安置面积为286.13平方米，货币补偿基准价9500元/平方米，总补偿金额3752331.82元。双方同时约定，原告保证在2018年8月31日前自行腾空搬迁完毕，交出原房，并不损坏原房屋的结构及一切设施。城南城中村改造办在2018年8月31日起拆除原房屋，原告若没有按时搬迁完毕，城南城中村改造办将有权直接处置原告房屋，拆房时造成原告损失，城南城中村改造办不负任何责任。2019年5月21日，原告领取了协议约定的安置补偿款。还查明，城南城中村改造办系被告为完成拆迁安置目标设立的临时性工作机构。 一审法院审理认为，案涉行政协议涉及集体土地上的城中村改造的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策可以作为安置补偿的依据。对于各方当事人遵循公平原则及不损害社会公共利益和他人合法权益基础上，经协商一致签订的协议可以予以效力确认。 根据《绍兴市越城区人民政府关于印发越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)的通知》【越政发（2018）12号】第四条规定：“区国土部门是越城区征地房屋补偿的管理和监督部门；区城改办作为房屋征收部门，负责拟定全区集体所有土地涉及房屋征收计划，做好各区域征地房屋补偿的指导、协调、监督工作；各镇人民政府(街道办事处)负责区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作；各建设活动实施单位负责做好项目立项、资金保障等工作；各相关职能部门应当各司其职，协同做好征地房屋补偿工作。”故被告具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，其与拆迁范围内的房屋权利人签订拆迁补偿安置协议，双方主体适格。原告提出集体土地征收应当遵循土地管理法关于国家征收集体土地的法定程序，属于对法条的误读。土地管理法只对征收集体土地作出程序规定，但未对集体土地上的房屋在城中村改造过程中如何补偿作出程序性强制性规定，且对集体土地上的房屋在拆迁或征地前先行补偿到位也能充分实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合，故原告认为协议签订不符合法定程序，无法律依据。 本案属于行政协议案件，人民法院审理行政协议案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。现原告请求法院确认双方签订的行政协议无效，可以适用《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”也就是说，只有在涉案行政协议违反行政法律规范的强制性规定，或者行政协议内容损害国家利益、公共利益、他人合法权益的，或者存在一方以欺诈、胁迫的手段订立合同的情形的，才能确认无效，一般情况下人民法院不得否定行政协议的效力。本案中，原告未提供案涉协议损害国家利益、公共利益、他人合法权益的证据，也未提供其受胁迫签订协议的证据。且原告在协议签订后的2019年5月21日全额领取了协议约定的安置补偿款，系双方对于安置协议效力的继续确认。故原告要求确认协议无效的诉讼请求理由不足，无法支持。庭审中,该院根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定向原告释明，原告拒绝变更诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条之规定，判决驳回原告章岳根的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告章岳根负担。 上诉人章岳根上诉称：1.一审判决认定事实及适用法律错误。我国法律未对行政机关单独征收集体土地上房屋及补偿作出规定，被上诉人无单独征收集体土地上房屋及签订补偿协议的法定职权。双方所签订的协议无效。上诉人涉案房屋为集体土地上房屋，非国有财产。根据《中华人民共和国立法法》第八条第（七）项规定，对非国有财产的征收只能制定法律。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对集体土地及地上房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。根据行政诉讼法第六十三条规定，《城南街道房屋补偿实施方案》并非行政诉讼法上所规定的审判依据，不能以此认定被上诉人有行政职权。2.一审未依法进行释明。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定的“释明”，应当是人民法院经审查认为行政行为不属于无效情形后予以的释明义务，释明过程中，法官要在当事人主张不明确、相关证据不充分的情况下，向当事人提出事实及法律的质问及提示，让当事人对不正确或存有矛盾的主张予以排除，通过释明，将事实予以澄清，将不充分证据进行补充。如将“释明”仅作为程序上的一带而过，将明显不属于“释明”范畴。一审以上诉人领取了安置补偿款为由说明上诉人对于安置协议效力进行确认，说理于法无据。无效的行政协议自始无效，对双方没有拘束力。3.案涉安置补偿协议因违反法律法规的强制性规定而无效。被上诉人违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的强制性规定，应根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定确认无效。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人城南街道答辩称：1.答辩人具有签订房屋征收补偿安置协议的相应职权，涉案行政协议系按照规定程序签订。根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》第四条有关规定，各镇人民政府（街道办事处）负责本区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作。因此，答辩人具有本行政区域内房屋补偿的具体组织实施工作相应职权。而越城区城南街道城中村改造领导小组办公室系答辩人依法组建的临时性机构，其行政行为的法律后果依法由答辩人承担。由答辩人签订房屋安置补偿协议这一涉案项目具体方式，并未违反土地管理法的强制性效力规定，故答辩人作为协议一方具有行政主体资格。外山村拆迁项目被绍兴市越城区人民政府列入2018年度越城区第一阶段征收集体所有土地房屋项目表后，2018年7月18日，越城区城南街道城中村改造领导小组办公室发布《外山村拆迁公告》，对城南街道外山村实施拆迁。故涉案行政协议的签订程序均符合有关规定。2.涉案协议系在双方协商一致和自愿平等的基础上签订，为协议双方真实意思表示。根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》第八条、第九条相关规定，答辩人及时组织人员对征收范围内的房屋、附属物、安置人口等情况进行调查。同时，根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》第十四条规定，答辩人已在《征地房屋补偿实施方案》公告规定的期限内，到指定地点与被答辩人就补偿方式、补偿金额、补偿费支付方式、搬迁期限及搬迁费、临时安置过渡费、停产停业损失、奖励等事项订立了《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议》，程序合法，且涉案协议系双方协商一致后由被答辩人签字确认，系其真实意思表示，不违反法律和行政法规的强制性效力规定。3.涉案行政协议不存在合同无效事由，一审适用法律正确。人民法院审理行政协议案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，协议系双方真实意思表示，并不违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，上诉人也未提供其受胁迫签订协议的证据，一审判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为：被诉编号为422的《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与上诉人章岳根协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，兼具行政性与契约性。对该协议是否无效应适用行政法律规范及相关民事法律规范予以判断。 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，城南街道作为绍兴市越城区人民政府的派出机关，具备行政主体资格。根据越政发〔2018〕12号《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》第四条关于“各镇人民政府（街道办事处）负责本区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作”的规定，城南街道所设临时性机构越城区城南街道城中村改造领导小组办公室与章岳根户就房屋征收货币安置补偿签订协议，不存在重大且明显违法情形。其次，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人对其在案涉协议书上签字、领取约定补偿款等事项均予认可，应当认定其自愿签订协议并接受协议约定权利义务内容，城南街道与章岳根户就案涉房屋征收货币安置补偿工作中征收房屋范围、货币安置补偿标准、货币安置补偿款、搬迁时间、支付方式等相关事项均已达成一致，不存在合同无效法定情形。上诉人现以征收违法为由主张案涉安置补偿协议无效，本院不予支持。上诉人一审中经法院释明法律依据及后果，仍明确不同意变更诉讼请求，其关于一审未予释明的上诉意见缺乏事实依据，本院不予采纳。 综上，上诉人章岳根的上诉理由缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人章岳根负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  蒋 瑛 审判员  范卓娅 二〇二〇年四月十三日 书记员  王雪莹