河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2250号上诉人(一审被告)郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市开元路8号。法定代表人丁文霞，区长。委托代理人王森茂，惠济区刘寨街道办事处工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。上诉人(一审第三人)郑州市惠济区刘寨街道办事处，住所地郑州市南阳路144号。法定代表人邢志峰，主任。委托代理人王森茂，惠济区刘寨街道办事处工作人员。委托代理人刘志鹤，河南千业律师事务所律师。被上诉人(一审原告)刘小章，男，汉族，1935年5月10日出生，住郑州市惠济区。委托代理人陈三省，男，汉族，1984年7月15日出生，住郑州市中原区。（系被上诉人外孙）委托代理人高承才，北京市中创（郑州）律师事务所律师。上诉人郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市惠济区刘寨街道办事处（以下简称刘寨办事处）因刘小章诉其强制拆除违法一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠济区政府的委托代理人王森茂、马国杰，上诉人刘寨街道办的委托代理人王森茂、刘志鹤，被上诉人刘小章及其委托代理人陈三省、高承才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州铁路运输中级法院一审审理查明：刘小章在郑州市惠济区刘寨办事处兴隆铺村26号有处宅基地，拥有邙土集建（91）字第105号集体土地建设用地使用证，证载土地类别宅基地，面积364平方米。涉案宅基地上建造有混合结构房屋一栋，刘小章在此居住生活，系该村村民。2008年5月13日，郑州市人民政府印发《郑州市人民政府关于批准惠济区杨庄村郑州高新区五龙口村等6个村（组）实施城中村改造的通知》（郑政文［2008］138号），批准惠济区政府对兴隆铺村实施城中村改造。2013年11月27日，郑州市惠济区刘寨街道办事处作出《刘寨街道办事处关于对“惠济区兴隆铺村城中村改造指挥部”设立账户的批复》（刘寨政文［2013］31号），同意兴隆铺村村民委员会成立惠济区兴隆铺村城中村改造指挥部和设立临时账户，资金主要用途为城中村改造拆迁补偿。2013年11月9日，郑州市惠济区刘寨街道兴隆铺村村民委员会和惠济区兴隆铺村城中村改造指挥部联合发布《惠济区刘寨街道兴隆铺村城中村改造拆迁补偿安置方案》（以下简称兴隆铺村拆迁补偿安置方案）。2013年12月20日，郑州市惠济区刘寨街道兴隆铺村村民委员会和支部委员会联合发布《拆迁公告》，兴隆铺村城中村改造项目全面启动。2014年6月22日，村指挥部与河南华远建筑拆迁工程有限公司签订《房屋拆迁协议书》，由该公司负责规划范围内村民房屋的拆除工作。2014年11月19日刘小章签字认可并注明“钱到帐有效”的兴隆铺村拆迁安置补偿明细表上显示：刘小章家庭有砖混结构房屋面积966.76平方米，补偿面积为1098平方米，补偿金额合计为231045.1元，现有砖混房屋面积与标准安置房面积差（负值），应缴费用78744元，实际应得补偿款152301.1元。双方未签订拆迁补偿安置协议，补偿款也未实际支付。2014年12月7日，刘小章的房屋被强制拆除。刘小章对该行为不服，向一审法院提起行政诉讼，请求确认强制拆除违法并赔偿损失，后于2019年1月29日变更诉讼请求为请求确认惠济区政府强制拆除刘小章房屋的行为违法并承担本案诉讼费用。郑州铁路运输中级法院一审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，刘小章系惠济区兴隆铺村村民，拥有合法宅基地使用证，对涉案宅基地拥有合法使用权，其在此建房居住生活。该宅基地上房屋是否为刘小章所建，不影响刘小章作为涉案房屋所有权人提起行政诉讼权利。在地方政府对兴隆铺村实施城中村改造过程中，刘小章有权提起行政诉讼，刘小章的原告主体资格适格。惠济区政府以涉案房屋非刘小章所建为由，认为刘小章不能作为刘小章提起诉讼的答辩理由不能成立，对此不予支持。按照郑州市人民政府印发的《进一步规范城中村改造若干规定》和《郑州市城中村改造管理办法》的相关规定，惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，具体负责本辖区内的城中村改造工作，对城中村改造的拆迁补偿安置负总责。本案中，被诉强拆行为发生于地方政府的城中村改造期间，按照《郑州市人民政府关于批准惠济区杨庄村郑州高新区五龙口村等6个村（组）实施城中村改造的通知》（郑政文［2008］138号），郑州市人民政府根据惠济区政府的申请批准了兴隆铺村实施城中村改造。惠济区政府就兴隆铺村城中村改造项目成立了临时机构指挥部，惠济区刘寨办事处根据上述文件规定，批准兴隆铺村村民委员会成立惠济区兴隆铺村城中村改造指挥部，该指挥部在惠济区刘寨办事处的领导指挥下负责具体拆迁补偿安置工作的实施，并委托河南华远建筑拆迁工程有限公司对涉案房屋实施强制拆除。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。依照上述规定，惠济区刘寨办事处为被诉强拆行为的实施主体，惠济区政府为被诉强拆行为的行政责任主体，该行为产生的法律后果由惠济区政府承担。关于强拆刘小章房屋行为是否合法问题。比照征收集体土地和征收国有土地上房屋的相关法规规定，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行。强制拆除作为一项极为严厉的行政强制执行方式，其设定和授权只能由法律予以规定。根据现行法律法规的规定，未授权地方政府有强制拆除公民合法建筑的权利。本案中，惠济区政府实施兴隆铺村城中村改造过程中，在未与刘小章签订补偿安置协议，亦未对刘小章进行补偿的情况下将刘小章涉案房屋强制拆除，其强拆行为没有任何法律依据，故该强拆行为违法。刘小章请求确认惠济区政府强拆行为违法的理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认郑州市惠济区人民政府2014年12月7日强制拆除刘小章位于兴隆铺村26号房屋的行为违法。上诉人惠济区政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）刘小章的起诉已超出起诉期限，应当驳回起诉；（二）一审判决认定事实错误，刘小章并非建造案涉房屋的行为人，对案涉房屋不享有权益，无权提起行政诉讼；（三）案涉房屋的实际建造者非该集体经济组织成员，该建筑系非法建筑，不应受到保护。综上，请求驳回刘小章的起诉。上诉人刘寨办事处不服一审判决，向本院上诉称：（一）刘小章不是适格原告，无权提起本案诉讼，应当驳回起诉；（二）一审法院认定刘寨办事处系拆除行为的实施主体错误，案涉房屋系第三方公司强制拆除，惠济区政府系城中村改造的主体，刘寨办事处不是拆除主体；（三）案涉被拆除房屋系陈建强利用刘小章之名建设的，是以合法手段掩盖非法目的，不应支持其违法诉请。综上，请求撤销原判，保护刘小章的起诉。被上诉人刘小章答辩称：（一）刘小章系兴隆铺村村民，有土地使用证和土地确权证，是本案的适格原告；（二）2014年12月7日其房屋被拆除，2016年11月提起诉讼，不超过起诉期限；（三）陈建强和刘小章是抚养关系，经过公证。刘小章系案涉房屋的所有权人，具有原告资格。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实基本一致。本院认为：刘小章系土地使用权人，对案涉房屋享有合法权利，是本案的适格原告。案涉房屋于2014年12月7日被拆除，根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，刘小章于2016年11月24日提起诉讼不超过法定起诉期限。惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，具体负责本辖区内的城中村改造工作，对城中村改造的拆迁补偿安置负总责，是本案的适格被告。行政机关实施强制拆除行为应当有合法依据，并遵循法定程序。惠济区政府在法定举证期限内所举证据不足以证明拆除行为的合法性，一审法院确认其拆除行为违法亦无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市惠济区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  卢 瑜二〇二〇年四月十日法官助理潘佳佳书记员路明爽