天津市高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)津行终78号上诉人（原审原告）刘惠萍，女，1969年4月16日出生，汉族，住天津市滨海新区。委托代理人孙曼丽，北京英淇律师事务所律师。委托代理人田军，北京英淇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市滨海新区人民政府，住所地天津市滨海新区塘沽大连东道1060号。法定代表人杨茂荣，该区区长。委托代理人张树茂，天津市滨海新区司法局干部。委托代理人陈宝玉，天津睦宁律师事务所律师。原审第三人天津市滨海建投项目管理有限公司，住所地天津市滨海新区汉北路269号。法定代表人杨程，该公司董事长。原审第三人天津市滨海新区土地发展中心，住所地天津市滨海新区北塘经济区建投领海商务园1号楼。法定代表人吴建兵，该中心主任。上诉人刘惠萍因请求确认被上诉人天津市滨海新区人民政府围挡封闭行为违法一案，不服天津市第三中级人民法院（2019）津03行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。刘惠萍向原审法院起诉称，原告在位于天津市滨海新区拥有合法房产并用于商业经营。2016年8月，被告天津市滨海新区人民政府在原告房屋所在地块已经存在新区轨道交通Ｂ1线建设项目和外滩公园提升改造工程项目的情况下实施违法收储工作，并于2016年8月30日指使天津市滨海新区塘沽宏达实业发展有限公司（以下简称宏达公司）对外滩的变压器统一办理了注销手续，对包括原告房屋在内的外滩区域整体进行了断电。2017年6月9日，滨海新区轨道交通工程建设指挥部又在新区轨道交通Ｂ1线建设项目和外滩公园提升改造工程项目没有取得房屋征收决定、未与原告达成房屋征收补偿协议、不具备任何合法手续、未履行任何合法程序的情况下，对原告房屋进行了施工围挡封闭，并责令在封闭区域内停止一切经营活动。直至目前，原告的房屋依然无电，不能经营，给原告造成了巨大的损失。2019年4月，原告通过政府信息公开的方式得知滨海新区轨道交通工程建设指挥部系被告组建的机构，故，被告应当对该指挥部的行为承担法律责任。原告请求法院：1.确认被告对原告的房屋进行围挡封闭、封闭区域内停止一切经营行为的行政行为违法；2.本案的诉讼费用由被告承担。天津市滨海新区人民政府原审时辩称，1.本案涉及的是市政工程相关建设改造工作，作为区县级人民政府并不具体负责市政建设工作的实施。原告主张的围挡封闭行为，只是施工单位按照建设工程施工规范要求进行的安防措施。原告主张的宏达公司注销变压器的行为，系企业自主民事行为。原告主张的违法行为均非被告实施。2.本案涉及的塘沽外滩改造工程项目，包括的内容较为复杂，原告所称轨道交通B1线建设项目只是外滩工程中的一个建设项目。在先开展的施工项目并不涉及对于原告房屋的征收工作，同时，施工单位虽然对施工区域进行了围挡，但也给原告预留了通行通道。上述市政工程的建设是为服务广大市民利益的公共建设项目，应适用公共利益优先原则。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，请求法院驳回原告的起诉。天津市滨海建投项目管理有限公司（以下简称滨海建投公司）原审时述称，1.受天津市滨海新区土地发展中心委托，滨海建投公司负责组织实施海河外滩拆除工程。2017年6月9日，施工单位中国建筑第八工程局有限公司开展了外滩封闭及拆除工作。中国建筑第八工程局有限公司经过依法招投标作为项目中标施工单位实施的外滩封闭及拆除工作系合法民事行为，且在项目实施过程中已考虑到实际情况，在围挡时预留了通行通道，因此，不存在任何影响原告经营的行为。2.原告在起诉状中明确，2016年8月30日宏达公司对外滩的变压器统一办理了注销手续，对包括原告在内的外滩区域整体进行了断电，宏达公司的断电行为早于外滩封闭及拆除工作的时间，且断电行为与第三人滨海建投公司无关，断电行为不属于行政行为，影响原告经营的原因系因宏达公司的断电行为导致。综上，原告提起本案行政诉讼无事实及法律依据，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。天津市滨海新区土地发展中心（以下简称滨海土地发展中心）原审时述称，滨海土地发展中心与宏达公司之间的收储协议不涉及原告，原告与滨海土地发展中心不存在法律关系。原审法院经审理查明，2016年1月21日，第三人滨海土地发展中心与宏达公司签订了《土地收储协议》，协议约定第三人滨海土地发展中心收购宏达公司的土地使用权，原告所有的涉案房屋并不包括在土地收储范围内。2017年6月9日，第三人滨海土地发展中心委托第三人滨海建投公司组织实施土地收储范围内的塘沽海河外滩拆除工程。同日，施工单位中国建筑第八工程局有限公司开展了外滩封闭及拆除工作。原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，起诉有事实根据是提起行政诉讼的条件。原告起诉请求确认被告天津市滨海新区人民政府对原告的房屋进行围挡封闭、封闭区域内停止一切经营行为的行政行为违法。被告主张，其虽成立了滨海新区轨道交通工程建设指挥部，但该指挥部并未实施对原告房屋的围挡封闭行为。经查，根据第三人滨海建投公司提供的《授权委托书》等证据，涉案区域内的围挡封闭行为系由第三人滨海建投公司依照第三人滨海土地发展中心的委托组织实施的，委托方和受委托方均不是被告天津市滨海新区人民政府。原告仅以滨海新区轨道交通工程建设指挥部系被告组建，被告应对该指挥部的行为承担法律责任为由，起诉请求确认被告对原告的房屋进行围挡封闭、封闭区域内停止一切经营行为的行政行为违法缺乏事实根据。原告的起诉不符合人民法院行政诉讼的起诉条件，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告的起诉。案件受理费50元，退还原告。刘惠萍不服原审裁定，向本院提起上诉。请求撤销原审裁定，责令原审法院继续审理。上诉人的主要上诉理由是原审裁定认定事实错误，适用法律错误。1.原审裁定认定上诉人起诉被上诉人请求确认被上诉人对上诉人的房屋进行围挡封闭、封闭区域内停止一切经营行为的行政行为违法缺乏事实依据，这样的认定是完全错误的。2017年6月8日被上诉人组建的滨海新区轨道交通工程建设指挥部发布了《公告》，依据该《公告》完全可以认定是被上诉人实施了本案的行政行为。原审裁定错把具体实施封闭围挡的事实行为与法律上的行政行为相混淆，被上诉人贴出《公告》的内容足以表明是被上诉人在法律上实施了本案的行政行为，具体实施单位是谁与本案无关。2.本案属于人民法院受案范围。首先，案件是被上诉人实施的行政行为；其次，即使原审错误认定不是被上诉人实施的行政行为，本案封闭围挡行为也是行政行为，原审法院可以释明变更被告。滨海土地发展中心实施封闭围挡显然不是民事行为，该单位作为事业单位显然是履行行政职能，依据法律规定，如果原审法院发现错列被告的，应当予以释明，原告拒不变更的，才可以驳回起诉。3.原审没有调查清楚是谁让滨海土地发展中心实施的封闭围挡行为。4.被上诉人作为管理一方的人民政府，对于此行为应当是清楚的，自己的指挥部发了《公告》，要勇于承担责任。人民法院也应当履行好自己的司法职能，监督政府依法行政，确实实现行政诉讼法的立法宗旨“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。被上诉人天津市滨海新区人民政府提交书面答辩称，1.原审法院认定事实清楚，适用法律正确。根据现有证据，涉案区域内的围挡封闭行为系由滨海建投公司依照滨海土地发展中心的委托组织实施的，委托方和受委托方均不是被上诉人。2.被上诉人未实施违法行为。本案涉及的是市政工程相关建设改造工作，作为区县级人民政府并不具体负责市政建设工作的实施。上诉人主张的围挡封闭行为只是施工单位按照建设工程施工规范要求进行的安防措施，故上诉人主张的违法行为均非被上诉人实施。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人滨海建投公司未提交诉讼意见。原审第三人滨海土地发展中心未提交诉讼意见。各方当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与原审法院查明的事实一致。本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是上诉人提起的本案诉讼是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据。上诉人提起本案的原审诉讼请求是：确认被告对原告的房屋进行围挡封闭、封闭区域内停止一切经营行为的行政行为违法。根据在案证据及原审法院查明的事实，本案涉及的是市政工程相关建设改造工作，作为区县级人民政府并不具体负责市政建设工作的实施。涉案区域内的围挡封闭行为只是施工单位按照建设工程施工规范要求进行的安防措施，而不是被上诉人实施的行政行为。因此上诉人的起诉不符合上述法律规定的起诉条件。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉人的起诉适用法律正确。上诉人提起本案诉讼所称的涉案区域改造项目没有取得房屋征收决定、未予上诉人达成房屋征收补偿协议、围挡封闭行为造成上诉人不能正常经营造成的巨大损失等均不是本案合法性审查的范围。上诉人关于原审法院发现错列被告未予释明，直接裁定驳回起诉错误的主张，属于上诉人对法律理解有误，上诉人的上诉理由不能成立。综上所述，上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘 迪审判员 张明珠审判员 廖希飞二〇二〇年四月二十日法官助理王会战书记员满开琳附：本裁判适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；