云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）云23行终16号 上诉人（原审原告）马兴，男，汉族，1962年2月21日生，住元谋县。 委托诉讼代理人张春涛，北京京坤律师事务所律师。代理权限为一般授权。 委托诉讼代理人廉惠子，北京京坤律师事务所实习律师。代理权限为一般授权。 被上诉人（原审被告、原行政机关）元谋县元马镇人民政府。住所地：元马镇发祥路43号。 负责人文增斌，系副镇长。 委托诉讼代理人张绍坤，云南宇峰律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告、复议机关）元谋县人民政府。住所地：元谋县元马镇龙川街65号。 法定代表人吴海芬，系县长。 委托诉讼代理人杨云美，云南宇锋律师事务所律师。代理权限为特别授权。 上诉人马兴因确认行政行为违法及行政复议一案，不服元谋县人民法院（2019）云2328行初41号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年3月18日受理后依法组成合议庭，于2020年4月8日通过互联网庭审公开开庭审理了本案。上诉人马兴及其委托诉讼代理人张春涛、廉惠子，被上诉人元谋县元马镇人民政府（以下简称镇政府）出庭负责人徐海洋及委托诉讼代理人张绍坤、被上诉人元谋县人民政府（以下简称县政府）出庭负责人金杰及委托诉讼代理人杨云美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审查明，1999年9月17日，原告马兴与元谋县元马镇元马村公所南门村（现南门居民小组）签订了《出让集体荒山（荒地、荒滩、荒水）土地使用权合同书》，约定将南门村集体所有的308亩荒山(荒地、荒滩、荒水)的土地使用权出让给原告予以开发耕种，出让年限为60年（自1999年10月1日至2059年10月1日），出让金共计21000元，并约定：“四荒”土地使用权出让期间，若国家或集体建设需要征用、占用或者因政策变化南门村需要收回出让的土地时，马兴不得拒绝。征用方或者南门村应将马兴所交的出让金（扣除已使用年限分摊部分）退回马兴，同时对马兴开发经营项目予以经济补偿。2017年1月1日，元谋县金沙江乌东德水电站建设征地移民安置工作总指挥部发布了《金沙江乌东德水电站移民安置征地补偿标准》，明确了征收征用土地补偿单价、房屋补偿单价、附属建筑物补偿单价、青苗补偿的标准。2017年2月14日，县政府发布了《元谋县人民政府关于金沙江乌东德水电站建设瓦渣箐安置区生产用地土地征用范围的通告》，明确告知了征地范围和有关禁止事项。2017年4月17日，元马镇双龙社区南门居民小组（以下简称南门居民小组）召开居民代表会议、南门居民小组党员大会，会议决议：同意瓦渣箐安置点征用所需建设用地和生产用地并解除南门居民小组与各土地承包大户的原土地承包合同。2017年10月12日，南门居民小组向马兴送达《终止土地承包经营权合同告知书》。2017年12月10日，南门居民小组与元谋县移民开发局、镇政府签订了《元谋县金沙江乌东德水电站建设移民安置征收土地补偿款兑付协议书》，同年12月25日，南门居民小组征地补偿款20668392元已经打入了村集体账户。因乌东德水电移民搬迁时限将至，为配合县移民搬迁安置总指挥部工作要求，镇政府于2019年4月13日发布《关于实施乌东德水电站移民瓦渣箐安置点土地开发整理工作的通告》，明确了土地开发整理范围及时间，并明确了有关禁止事项。2019年4月25日，镇政府工作人员向马兴送达了《元马镇人民政府关于实施乌东德水电移民瓦渣箐安置点土地开发整理工作告知书》及《关于办理水电移民征地补偿手续的告知书》，明确告知马兴：为确保移民搬迁安置工作的顺利推进，决定对瓦渣箐片区生产用地进行土地开发整理，涉及马兴户征地红线内流转土地已被依法征收，请马兴户务必于2019年4月26日前自行到元马镇征地工作组办理地上构筑物（青苗）等实物的确认签字及兑款等手续，逾期不办理则视为自动放弃。2019年4月28日，镇政府对征地范围内的地上附着物进行了清理。2019年5月10日，马兴认为镇政府2019年4月28日对地上附着物进行清理的行为违法，向县政府提出行政复议申请，县政府同日进行了受理。2019年7月2日，县政府行政复议机构认为行政复议案件复杂，不能在法定期限内作出复议决定，决定延期至2019年7月20日前作出，并将决定延期通知书于2019年7月5日送达了镇政府和马兴。2019年7月18日，县政府作出了元政行复决字〔2019〕第03号行政复议决定书，维持了镇政府2019年4月28日清理征地范围内地上附着物的行政行为，并于第二日向镇政府及马兴送达了行政复议决定书。 一审认为，2017年2月14日，县政府发布了《元谋县人民政府关于金沙江乌东德水电站建设瓦渣箐安置区生产用地土地征用范围的通告》，明确告知了征地范围和有关禁止事项。2017年4月17日，南门居民小组召开居民代表会议、南门居民小组党员大会，同意瓦渣箐安置点征用所需建设用地和生产用地并决定解除与原承包户签订的合同。南门居民小组作为集体土地所有权人，有权对本村集体所有的土地作出同意被征收的决定。原告马兴于1999年9月17日向南门居民小组流转的“四荒”土地，因在金沙江乌东德水电站建设瓦渣箐安置区生产用地土地征用红线范围内，导致合同不能继续履行。原告马兴流转的土地被征收后，其地上附着物也因失去了其依附的土地而失去原有的功能和价值，马兴对地上附着物的管理、使用权也相应的转化为对地上附着物补偿款的请求权。如果马兴对土地流转合同的解除或地上附着物的补偿标准有异议，可以通过其他途径寻求救济。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。镇政府作为金沙江乌东德水电站建设移民迁入乡镇，为保障广大移民群众能够及时取得生产安置用地，按照县政府的工作方案要求，在对被征收土地进行清场前告知了原告马兴享有的权利、义务，在马兴逾期不履行的情况下对征收范围内地上附着物进行了清理，其行为并未违反国家法律、法规强制性规定。县政府受理原告马兴的复议申请后，通过对镇政府作出的行为进行审查，并按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，在法定期限内按照法定程序作出了维持的复议决定，并按规定送达了申请人，其作出的复议决定事实清楚、程序合法。故原告马兴认为被告镇政府2019年4月28日对征地范围内的地上附着物进行清理行为违法及县政府2019年7月18日作出行政复议决定违法的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《诉讼费用交纳办法》第十三条（五）项2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：驳回原告马兴的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告马兴承担（已交）。 上诉人马兴上诉请求：一、撤销（2019）云2328行初41号行政判决；二、改判支持上诉人的一审诉讼请求；三、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决认定被上诉人强拆行为未违反国家法律、法规的强制性规定，属于适用法律错误。1.根据法律、法规的规定，被上诉人并非强制执行的执行机关，其对征收范围内地上附着物进行“清理”的行为没有法律依据。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”。因此，被上诉人镇政府既不是责令交出土地的机关，也不是申请执行的机关，更不是行政强制执行的执行机关。根据合法行政的原则，被上诉人镇政府进行“清理”的行为没有法律的明确授权，“法无授权即禁止”，在没有法律法规做支撑的前提下，一审判决认定被上诉人的强拆行为未违反国家法律、法规的强制性规定适用法律错误。2.被上诉人进行行政强制执行的程序严重违法。《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”。本案中，被上诉人镇政府在强制执行上诉人房屋前，需要向上诉人进行催告，并告知其诉权。上诉人超过法定期限不履行催告义务的，由有权机关向法院申请强制执行，最终是否执行由法院决定。然而被上诉人镇政府在未采取任何合法手续的前提下，实施了“清理”行为，程序上严重违法。上诉人认为一审判决在认定事实不清，适用法律错误的情况下认定被上诉人的清理行为合法，严重损害了上诉人的合法权益，应予以撤销。二、被上诉人镇政府超越职权行使行政权力的行为严重违反了法律规定,被上诉人县政府对违法行为予以维持的复议行为也必将违法，行政复议决定应依法予以撤销。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”。被上诉人县政府作为镇政府的上级行政机关，应依法履行其监督管理的职责，在上诉人向其提起行政复议的申请时，对于被上诉人镇政府的违法行为应及时予以纠正，但被上诉人县政府却作出了维持的复议决定。因此，该复议决定违法，应予以撤销。 被上诉人镇政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决公平合理,符合事实，应该予以维持。二、上诉人提出的上诉理由不能成立。1.镇政府对元马镇征地范围内的地上附着物进行清理是执行县政府下达的金沙江乌东德水电站建设征地移民安置工作目标任务,合理合法。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定及《县政府办公室关于细化分解下达金沙江乌东德水电站建设征地移民安置工作目标任务的通知》(元政办通〔2017〕11号)文件要求，镇政府的工作职责是:解决完善前期各安置点建设用地、生产用地征地过程中遗留问题，化解矛盾纠纷，配合安置点指挥部、迁出乡镇和县级包保单位维护好移民安置区社会稳定,收集整理乌东德水电站建设征地工作档案和移交工作。镇政府系此次乌东德水电站建设项目搬迁安置迁入地乡镇人民政府，根据以上规定，镇政府对元马镇征地范围内的地上附着物进行清理是执行县政府下达的金沙江乌东德水电站建设征地移民安置工作目标任务，并未违反法律规定。2.镇政府根据县政府征地实施方案对瓦渣箐安置区地上附着物进行清理有事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿;第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应该办理农用地转用审批手续。瓦渣箐安置区征收的土地属于生产用地，被征收后用于分配给搬迁安置的水电移民群众用作生产用地，未改变土地性质，按照规定不需要报批，经县政府审批同意即可开展土地征收工作。金沙江乌东德水电站是国家重大建设项目，我县涉及12000余人搬迁。为此，县政府发布了《关于金沙江乌东德水电站建设瓦渣箐安置区生产用地土地征用范围的通告》及《县政府办关于细化分解下达金沙江乌东德水电站建设征地移民安置工作目标任务的通知》，明确瓦渣箐安置点生产用地征收范围，并具体确定由镇政府负责实施，由镇政府对征地范围内的土地权属、地类、面积、地上附着物权属、种类、数量进行了调查登记并办理具体的兑款手续。上诉人马兴于1999年9月17日与南门村签订《出让集体荒山土地使用权合同书》，南门村将308亩土地使用权出让给马兴，出让年限为60年，并约定土地使用权出让期间，若国家或集体建设需要征用、占用或因政策变化南门村需要收回出让的土地时，马兴不得拒绝。2017年2月14日，县政府发布了《关于金沙江乌东德水电站建设瓦渣箐安置区生产用地土地征用范围的通告》，明确告知了征地范围和有关禁止事项。为支持国家重大项目建设，根据合同约定，2017年4月17日，南门居民小组召开居民代表大会、南门居民小组党员大会，决定解除南门居民小组集体与各土地承包大户的原土地承包合同。2017年10月1日，南门居民小组向马兴送达《终止土地承包经营权合同告知书》，解除了村集体与上诉人马兴的土地承包合同，土地承包合同终止，2017年12月25日，南门居民小组征地补偿款已经打入了村集体账户。自2017年2月开始，镇、村、组及瓦渣箐指挥部、县搬迁安置办多次对马兴户开展思想工作，进行了政策宣传解释，但上诉人马兴一直以青苗(番茄)补偿标准低、养牛场未被征收等原因拒绝办理青苗兑款手续。因乌东德水电移民搬迁时限将至，为配合县移民搬迁安置总指挥部工作要求，镇政府于2019年4月13日发布《关于实施乌东德水电移民瓦渣箐安置点土地开发整理工作的通告》，明确了土地开发整理范围及时间，并明确了有关禁止事项。2019年4月25日，镇、村、组工作人员再次到马兴家中做思想工作，马兴仍然拒绝签字，工作人员随即送达了镇政府《关于实施乌东德水电移民瓦渣箐安置点土地开发整理工作告知书》《关于办理水电移民征地补偿手续的告知书》，明确告知相关权利义务，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定:对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。上诉人马兴对征地补偿标准有争议,在规定时间内拒绝完善补偿手续的行为，不影响土地征收方案的实施，镇政府有权对征地范围内地上附着物进行清理。3.镇政府对上诉人地上附着物进行清理并未损害上诉人的任何权利。首先,清理前，镇政府已经进行实物指标调查,上诉人对调查结果并未提出异议;其次，土地征收,上诉人对地上附着物的权利转化为地上附着物补偿款的请求权,该补偿款已经准备就绪，是上诉人拒绝领取;第二,清理前,上诉人地上种植的农作物已经收获，并未对其造成损害。综上所述，镇政府对征地范围内的地上附着物进行清理的行为合法有据，请求人民法院查明以上事实，依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人县政府答辩称，一、县政府作出的元政复决字〔2019〕第03号行政复议决定复议程序合法。县政府因马兴不服镇政府对其地上附着物进行清理的行为提出行政复议，行政复议过程中，县政府依法根据《中华人民共和国行政复议法》规定进行受理，依法通知申请人、被申请人参加行政复议，并保证各行政复议当事人的行政复议权利。复议期间，组织各方当事人进行了行政复议证据交换，并对镇政府对马兴地上附着物进行清理的行为相关事实进行了审查，最后作出行政复议决定。二、县政府维持镇政府2019年4月28日清理征地范围地上附着物的行为复议决定有事实和法律依据。1.镇政府对元马镇征地范围内的地上附着物进行清理是执行县政府下达的金沙江乌东德水电站建设征地移民安置工作目标任务，合理合法。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定及《县政府办公室关于细化分解下达金沙江乌东德水电站建设征地移民安置工作目标任务的通知》(元政办通〔2017〕11号)文件要求，镇政府的工作职责是:解决完善前期各安置点建设用地、生产用地征地过程中遗留问题，化解矛盾纠纷，配合安置点指挥部、迁出乡镇和县级包保单位维护好移民安置区社会稳定，收集整理乌东德水电站建设征地工作档案和移交工作。镇政府系此次乌东德水电站建设项目搬迁安置迁入地乡镇人民政府，根据以上规定，镇政府对元马镇征地范围内的地上附着物进行清理是执行县政府下达的金沙江乌东德水电站建设征地移民安置工作目标任务，并未违反法律规定。2.镇政府根据县政府征地实施方案对瓦渣箐安置区地上附着物进行清理有事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿;第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应该办理农用地转用审批手续。瓦渣箐安置区征收的土地属于生产用地，被征收后用于分配给搬迁安置的水电移民群众用作生产用地，未改变土地性质，按照规定不需要报批，经县政府审批同意即可开展土地征收工作。金沙江乌东德水电站是国家重大建设项目，我县涉及12000余人搬迁，为此，县政府发布了《关于金沙江乌东德水电站建设瓦渣箐安置区生产用地土地征用范围的通告》及《县政府办公室关于细化分解下达金沙江乌东德水电站建设征地移民安置工作目标任务的通知》，明确瓦渣箐安置点生产用地征收范围，并具体确定由镇政府负责实施，由镇政府对征地范围内的土地权属、地类、面积、地上附着物权属、种类、数量进行了调查登记并办理具体的兑款手续。上诉人马兴于1999年9月17日与南门村签订《出让集体荒山土地使用权合同书》，南门村将308亩土地使用权出让给马兴，出让年限为60年，并约定土地使用权出让期间，若国家或集体建设需要征用、占用或因政策变化南门村需要收回出让的土地时，马兴不得拒绝。2017年2月14日，县政府发布了《关于金沙江乌东德水电站建设瓦渣箐安置区生产用地土地征用范围的通告》，明确告知了征地范围和有关禁止事项。为支持国家重大项目建设，根据合同约定，2017年4月17日，南门居民小组召开居民代表大会、南门居民小组党员大会，决定解除南门居民小组集体与各土地承包大户的原土地承包合同。2017年10月11日，南门居民小组向马兴送达《终止土地承包经营权合同告知书》，解除了村集体与上诉人马兴的土地承包合同，土地承包合同终止，2017年12月25日，南门居民小组征地补偿款已经打入了村集体账户。自2017年2月开始，镇、村、组及瓦渣箐指挥部、县搬迁安置办多次对马兴户开展思想工作，进行了政策宣传解释，但上诉人马兴一直以青苗(番茄)补偿标准低、养牛场未被征收等原因拒绝办理青苗兑款手续。因乌东德水电移民搬迁时限将至，为配合县移民搬迁安置总指挥部工作要求，镇政府于2019年4月13日发布《关于实施乌东德水电移民瓦渣箐安置点土地开发整理工作的通告》，明确了土地开发整理范围及时间，并明确了有关禁止事项。2019年4月25日，镇、村、组工作人员再次到马兴家中做思想工作，马兴仍然拒绝签字，工作人员随即送达了镇政府《关于实施乌东德水电移民瓦渣箐安置点土地开发整理工作告知书》《关于办理水电移民征地补偿手续的告知书》，明确告知相关权利义务，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。上诉人马兴对征地补偿标准有争议，在规定时间内拒绝完善补偿手续的行为，不影响土地征收方案的实施，镇政府有权对征地范围内地上附着物进行清理。根据以上事实和县政府收集调取的证据，县政府行政复议时对上述事实和证据进行了审查核实，县政府审查认为，镇政府作出的执行县政府下达的金沙江乌东德水电站建设征地移民安置工作目标任务清理地上附着物的行为合法，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条等规定，按照《中华人民共和国行政复议法》规定，依法维持镇政府2019年4月28日清理征地范围地上附着物的行为。综上所述，上诉人马兴的起诉没有事实依据，行政复议认定的事实清楚客观，证据充分。请求人民法院查明以上事实，依法驳回上诉人的上诉请求。 马兴向一审法院起诉请求：1.确认被告镇政府2019年4月28日强制损毁原告土地、苗木、破坏耕地的行政行为违法；2.依法撤销被告县政府作出的行政复议决定。 本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，对一审查明的事实本院予以确认。 二审另查明，被上诉人镇政府认为2019年4月28日对上诉人马兴承包地上附着物进行清理的行为属行政强制行为，在进行清理前并未告知上诉人马兴相关的权利及救济途径。马兴就与南门村民小组承包地征收补偿费用分配纠纷向本院提起民事诉讼，本院作出（2019）云23民初84号民事判决，判决：一、原告马兴于1999年9月17日与被告元谋县元马镇双龙社区南门村民小组签订的《出让集体荒山（荒地、荒滩、荒水）土地使用权合同书》所涉及的土地征收补偿费25818062.4元，由原告马兴领取9036321.84元，其余补偿费归被告元谋县元马镇双龙社区南门村民小组集体所有；二、驳回原告马兴的其他诉讼请求。宣判后，双方均向云南省高级人民法院提起上诉，该案现在二审审理阶段。 经归纳双方当事人的主张，本案争议的焦点是，1.镇政府2019年4月28日实施的清理行为是否合法；2.县政府作出的元政复决字〔2019〕第03号行政复议决定是否合法； 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，是对被诉行政行为的合法性进行审查，包括执法主体、认定事实、执法程序、适用法律的审查。依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可依照规定强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人有陈述和申辩的权利，作出行政强制执行决定后，实施强制执行行为前应进行公告限期当事人自行履行，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，行政机关可以依法强制执行。本案中，在实施清理前，镇政府已对案涉地上附着物进行了清点造册，按补偿标准计算出补偿金，补偿资金已足额到位，并通知上诉人马兴领取。上诉人马兴未对补偿标准提出异议，亦未按镇政府的通知领取补偿款。镇政府在实施2019年4月28日的清理行为前未进行催告，也未告知当事人相关的权利及救济途径，属程序轻微违法。故案涉行政行为程序轻微违法，但对马兴的权利不产生实际影响。据此，对案涉行政行为应确认违法，但不予撤销。被上诉人县政府作出的元政复决字〔2019〕第03号复议决定程序合法，但其维持了镇政府2019年4月28日清理行为不当，应予以撤销。 综上所述，上诉人马兴的上诉理由部分成立，其上诉请求本院予以部分支持。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，判处不当，二审应予以改判。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销元谋县人民法院（2019）云2328行初41号行政判决； 二、撤销被上诉人元谋县人民政府于2019年7月18日作出的元政行复决字〔2019〕第03号行政复议决定； 三、确认被上诉人元谋县元马镇人民政府于2019年4月28日实施的清理上诉人马兴承包地上附着物的行政行为违法。 一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人元谋县元马镇人民政府承担。（未交） 本判决为终审判决。 审判长 刘 芳 审判员 杨 洁 审判员 吴启贤 二〇二〇年四月二十九日 书记员 庞溪蕊