安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终420号 上诉人（一审原告）桂敬芝，男，1948年8月20日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 被上诉人(一审被告)安徽省蒙城县人民政府，住所地安徽省蒙城县周元西路168号。 法定代表人孔祥永，该县县长。 委托代理人邵国，该县司法局工作人员。 上诉人桂敬芝因诉安徽省蒙城县人民政府行政复议决定一案，不服安徽省亳州市中级人民法院(2019)皖16行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 桂敬芝向一审法院诉称，2019年4月20日，原告向蒙城县王集乡政府提交《请求王集乡人民政府依法保护土地承包权、林木所有权》报告，详细报告包括致贫原因、承包地确权问题、林木所有权被他人侵占等情况，实名举报村霸桂学亚及其保护伞。同年5月27日，原告以邮寄的方式向王集乡政府提交《关于土地承包合同与经营纠纷的调查与调解处理申请书》，详细陈述许寨村民委员会无正当理由变更土地承包合同，侵犯原告土地承包权的事实并提交系列证据。王集乡政府收到后60日内未履行职责，原告依法蒙城县政府申请行政复议。蒙城县政府不予受理其复议申请，认定原告“信访人对信访复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求”显然不属实。要求人民法院撤销蒙城县政府不予受理的复议决定，判令被告依法受理原告提出的复议申请，重新作出复议决定。 一审法院审理查明，2019年8月2日，蒙城县政府收到桂敬芝的行政复议申请，要求责令被申请人蒙城县王集乡政府限期内履行法定职责，依法更正原告《农村土地承包经营权证》；责令第三人王集乡许寨村委员会停止侵权，限期内更正《土地承包合同》，返还原告承包耕地。蒙城县政府以原告的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件为由，于2019年8月5日作出蒙政复（2019）37号行政复议决定，决定不予受理。原告不服，要求撤销该不予受理行政复议决定，责令被告依法受理并重新作出复议决定。 一审另查明，原告针对其反映承包地被别人侵占的事情，向王集乡政府反映，要求予以解决，后王集乡政府作出了信访答复，原告不服，经过蒙城县政府复查、亳州市人民政府复核，安徽省信访事项复核委员会皖信终字（2017）36号《关于桂敬芝信访事项依法终结的决定》，对该信访事项依法终结。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请，但提出行政复议申请的前提条件是申请人的复议申请事项属于行政复议范围。对于复议机关作出的不予受理复议决定，本应属于人民法院行政诉讼受案范围，应当进行审理后作出实体判决。但是，对于明显不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，不属于行政复议受案范围的申请，复议机关作出不予受理复议决定，对当事人的权利义务不产生实际影响，同理，也不应当纳入人民法院行政诉讼受案范围。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”本案中，原告认为其农村土地承包经营权证上的承包地少了，被其他人侵占了，向蒙城县政府提出复议，要求蒙城县政府责令王集乡政府依法更正原告的《农村土地承包经权证》。从上述规定中可知，《农村土地承包经权证》颁发、变更属于县级以上地方人民政府的职责，乡镇人民政府无权变更。原告向无职权的王集乡政府要求变更其农村土地承包经营权证，显然缺少法律依据，王集乡政府对其申请未答复，其向蒙城县政府提出行政复议，要求蒙城县政府责令王集乡政府履行上述变更职责，显然不属于行政复议的受案范围。 《最高人民关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律的解释》第一条规定，下列涉及农村土地承包合同民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。从上述规定可以看出，当事人因承包合同或经营权侵权纠纷，可以向人民法院提起民事诉讼。本案中，原告向蒙城县政府提起行政复议，要求责令王集乡许寨村民委员会停止侵权，更正其《土地承包合同》。上述申请内容，属于民事纠纷范畴，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。况且原告提出的上述行政复议事项，已经三级访终结。因此，原告提起的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，蒙城县政府作出不予受理行政复议决定符合上述法律规定。对于上述情形，申请人不服提起诉讼的，人民法院可迳行裁定不予立案或者立案后裁定驳回起诉。因此，本案应裁定驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回桂敬芝的起诉。 桂敬芝上诉称，由于上诉人土地、林木被非法侵占，其向王集乡人民政府寻求保护未果，遂向蒙城县人民政府申请行政复议，蒙城县政府不予受理错误。其一、根据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条的规定，王集乡政府作为乡级人民政府有处理土地纠纷的职责；其二、上诉人提起的信访事项已于2017年11月份终结，与本案无关联性。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 蒙城县人民政府答辩称，桂敬芝争议的土地经营权问题，依法属于民事纠纷；其要求相关人民政府进行处理的请求，已经信访终结。请求二审人民法院驳回上诉，维持原裁定。 一审被告蒙城县人民政府向一审法院提举下列证据：1.行政复议决定书；2.行政复议决定书的送达回证。证明作出复议决定程序合法，依法送达。3.行政复议申请书、原告提供的证据12组。证明原告向被告提出行政复议申请及提交的证据材料。4.行政复议决定书拟稿封面，安徽省人民政府不予受理行政复议决定书。证明蒙城县政府复议审理程序合法。 一审原告桂敬芝向一审法院提交下列证据：1.原告公民身份证，证明原告具有合法的诉讼主体资格。2.蒙政复（2019）37号《行政复议决定书》，证明被告作出不予受理行政复议申请的行政复议决定。3.中国邮政物流扫描，证明被告违反了法定程序，收到原告寄交的行政复议申请书之后第15天，在法定期满后十天交邮行政复议决定书（过期十天）。4.行政复议申请书，证明原告于2018年8月1日以邮寄方式向被告提出行政复议申请，事实清楚，证据充分，且符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第九款规定及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定。5.中国邮政物流扫描，证明被告违反了法定程序，收到原告寄交的行政复议申请书之后第15天，在法定期满后十天交邮行政复议决定书（过期十天）。6.请求王集乡政府依法保护土地承包权、林木所有权。证明原告依法向王集乡政府提出权益保护请求，王集乡政府未在法定期限内履行职责，政府不作为，原告因此向被告提出行政复议申请，符合法定程序，被告应予以依法受理，被告行为属于不作为。7.邮寄单，证明原告依法向王集乡政府提出权益保护请求，王集乡政府没有再法定期限内履行职责，行政不作为，原告提出行政复议申请，符合法定程序，与被告应依法受理。8.《关于土地承包合同与经营权纠纷的调查与调解处理申请书》，证明在收到原告调解书后，王集乡政府在法定期限内没有履行职责，拒不回应原告的合法合理诉求，原告提出行政复议申请，符合法定程序，应予以受理。被告作出不予受理属于不作为。9.物流信息。 上述证据均已随案移送本院。 本院认为，桂敬芝向蒙城县人民政府申请行政复议，要求蒙城县政府：1、责令蒙城县王集乡许寨村民委员会更正其《土地承包合同》、返还土地；2、责令蒙城县王集乡人民政府更正其《土地承包经营权证》。故本案审查的焦点问题是：上述申请的性质及是否属于复议（司法）监督的范畴。从内容上看，桂敬芝要求蒙城县政府履行监督职责，责令下级政府作出某项行政行为，性质上属于上下级的层级监督行为。一般来说，层级监督并不直接设定当事人新的权利义务关系，除有法律明文规定外，原则上不属于复议（司法）监督的范畴。本案中，桂敬芝名义上提起行政复议申请，实则要求蒙城县人民政府履行层级监督行为，故蒙城县人民政府是否启动层级监督程序，是否受理其复议申请均对当事人的权利义务不产生影响。故一审法院裁定驳回起诉，并无不当。上诉人桂敬芝的上诉理由，不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年四月二十八日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。