江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终1425号 上诉人（原审被告）扬州市江都区仙女镇人民政府，住所地在江苏省扬州市江都区人民路1号。 法定代表人王进，扬州市江都区仙女镇人民政府镇长。 被上诉人（原审原告）朱昊，男，汉族，住江苏省扬州市江都区。 原审被告扬州市江都区人民政府，住所地在江苏省扬州市江都区江淮路388号。 法定代表人韦峰，扬州市江都区人民政府区长。 原审被告扬州市江都区住房和城乡建设局，住所地在江苏省扬州市江都区龙川北路8号。 法定代表人佘纲，扬州市江都区住房和城乡建设局局长。 原审被告扬州市江都区城市管理局，住所地在江苏省扬州市江都区龙城路59号。 法定代表人徐家龙，扬州市江都区城市管理局局长。 原审第三人朱立功，男，汉族，住江苏省扬州市江都区。 原审第三人朱立勋，男，汉族，住上海市黄浦区。 上诉人扬州市江都区仙女镇人民政府（以下简称仙女镇政府）与被上诉人朱昊、原审被告扬州市江都区人民政府（以下简称江都区政府）、扬州市江都区住房和城乡建设局（以下简称江都区住建局）、扬州市江都区城市管理局（以下简称江都区城管局）、原审第三人朱立功、朱立勋确认强拆行为违法一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2018）苏10行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年5月24日，江桥片区棚户区及周边城中村改造项目房屋征收拆迁指挥部（以下简称江桥拆迁指挥部）作出《江桥片区棚户区及周边城中村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》；2017年5月25日，江桥拆迁指挥部作出《江桥片区棚户区及周边城中村改造项目房屋拆迁通告》，明确项目房屋拆迁范围为东至芒稻河西岸、西至金湾河东岸、南至金湾河北岸、北至龙城路南线，并明确项目房屋拆迁实施单位为仙女镇政府。同日，江桥拆迁指挥部向朱昊户作出《房屋拆迁通知》，称“因城市建设和经济发展的需要，实施江桥片区棚户区及周边城中村改造项目集体土地上房屋拆迁工作，你户房屋在本次拆迁范围内”等等。2018年1月22日，江苏省人民政府作出苏政地[2018]4013号《关于扬州市江都区城乡建设用地增减挂钩建新区2017年第批次（16挂）建设用地的批复》，同意扬州市人民政府的征收土地方案，将仙女镇建乐村、江桥村、建乐社区、镇西村、张纲村等68.6401公顷集体土地征收为国有，用于实施经苏国土资函[2017]1030号文件批准的城乡建设用地增减挂钩规划。2018年1月29日，江都区政府作出2018年第4号《征收土地公告》。同日，原江都区国土局作出2018年第4号《征地补偿、安置方案公告》。2018年6月25日，江都区城市执法局向朱昊作出扬江城执改字0004363号《责令改正通知书》、扬江城执停字[2018]第0000822号《停工（核查）通知书》。2018年6月29日，案涉坐落于江都区仙女镇××号，面积为85.94㎡的房屋被强制拆除。2018年7月9日，江都区政府作出扬江房征告字[2018]第2号《国有土地上房屋征收决定公告》，决定对江桥片区棚户区及周边城中村改造项目范围内国有土地上房屋予以征收，明确项目实施单位为扬州市江都区土地储备中心，征收责任单位为扬州市江都区交通运输局、扬州市江都区供销合作总社、仙女镇政府。 原审法院另查明，朱立功、朱立勋系薛芳如之子，朱昊为朱立功之子。薛芳如取得编号为037的《宅基地使用证》，载明建房时间为1981年，主房三间61㎡，宅基地面积为152㎡。2000年6月6日，薛芳如填报《乡（镇）村民宅基用地及建房申报表》。该申报表载明，原有房屋共1层3间，宅基地面积155.25㎡，原住房处理为拆除1层3间，让地面积42.8㎡。上述申报表末尾“市审批意见”一栏签署有“同意翻楼六间”的审批意见，时间为2000年9月19日。2015年2月26日，朱立功、朱立勋、朱昊达成《房屋处置协议》，约定薛芳如名下位于扬州市××区仙女镇××号所有房屋归朱昊所有。 原审法院又查明，扬州正中房地产评估有限公司针对坐落于江桥村许一组，使用人为朱昊，建筑面积为415.12㎡的房屋予以评估，确定上述房屋在《江桥片区棚户区及周边城中村改造项目房屋拆迁通告》颁布之日的总计评估金额为606915元。江苏金宁达房地产土地评估有限公司扬州分公司（以下简称金宁达公司）作出《江都区房屋征收评估分户报告》，该报告载明房屋拆迁评估价项目为江桥片区棚户区改造项目，被拆迁房屋坐落于江都××仙女镇江桥村，产权人为朱昊，估价时点为征收公告颁布之日，建筑面积为85.94㎡，评估金额为60738元。据江都区城管局官方网站2018年6月29日登载，“6月29日上午，区政府组织城管、城建、公安、仙女镇、信访、消防、卫计委、供电等部门单位，针对仙女镇江桥片区4处违法建设开展专项整治行动，全面吹响‘三拆三整治’违建治理的号角”；“仙女镇江桥片区为区政府棚户区改造项目，共有504户，从去年5月下旬开始拆迁，截至目前项目已经接近尾声。此次专项整治行动作为我区‘三拆三整治’提升行动拆违工作的‘突破口’，按照‘以拆违促拆迁’的思路，先行将严重影响江桥片区改造推进的4户违建设施纳入首批拆除计划，通过前期深入攻心动员和现场各部门配合联动，仅用时半天就顺利拆除4处违建合计660平方米，对江桥片区其他违建业主产生了极大的心理震动，为下步全面推进江桥片区拆迁改造奠定了坚实的基础，达到‘整治一片、影响一片、巩固一片’的管理效果，有力维护江广融合的建设秩序”。据江都区政府官方网站2018年7月3日登载，“6月29日，区政府组织城管、城建、公安、仙女镇、信访、消防、卫计委、供电等部门单位，针对仙女镇江桥片区4处违法建设开展专项整治行动，并于当天全部拆除”，“江桥片区为区政府棚户区改造项目，共有504户，从去年5月下旬开始拆迁，截至目前已接近尾声”。 原审法院还查明，2017年11月7日，朱昊以江都区政府、仙女镇政府为被告向该院提起行政诉讼，请求判决撤销上述《房屋拆迁通知》。该院于2018年4月13日作出（2017）苏10行初74号行政裁定，以不符合起诉与受理条件为由，裁定驳回朱昊的起诉。朱昊不服，向本院提起上诉。 原审法院再查明，2007年2月5日，扬州市人民政府印发《关于在江都市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（扬府发[2007]22号），决定在原江都市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。2010年12月24日，原江都市人民政府办公室印发《关于印发江都市城市管理局（江都市城市管理行政执法局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（江政办发[2010]185号），决定保留“江都市城市管理局”，加挂“江都市城市管理行政执法局”牌子，并“将市建设局行使的市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施的行政处罚权划入市城市管理局（市城市管理行政执法局）；将市建设局（市规划局）行使的城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权划入市城市管理局（市城市管理行政执法局）”等。据2019年扬州市江都区机构改革方案，重新组建江都区住建局，原扬州市江都区城乡建设局不再保留。 朱昊认为江都区政府、江都区城建局、江都区城管局、仙女镇政府强制拆除其房屋无职权和法律依据，且违反法定程序，向原审法院起诉，请求判令确认江都区政府、江都区城建局、江都区城管局、仙女镇政府于2018年6月29日对朱昊坐落于江都区仙女镇××号，面积为85.94㎡的房屋予以强制拆除的行为违法；一审诉讼费用由江都区政府、江都区城建局、江都区城管局、仙女镇政府承担。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织针对特定作为行为提起行政诉讼，应当举证证明其起诉至少满足以下两点条件：一是其与被诉作为行为之间确实存在法律上的利害关系；二是被诉作为行为客观存在且确系被诉行政机关实施。当然，在行政征收、行政强制等特殊行政诉讼案件中，考虑到多个行政主体参与，起诉人通常难以确切知晓被诉作为行为的性质与实际实施者，故起诉人就上述第二点一般仅需提交初步证据，能够证明被诉作为行为存在以及与被告有关即可。至于起诉人在起诉时所列明的被告确实是否适格，一般由人民法院审理查明。本案中，朱昊因认为其位于江都区仙女镇××面积为85.94㎡的房屋，于2018年6月29日被强制拆除而提起本案诉讼，符合行政诉讼的起诉与受理条件，但将江都区政府列为本案共同被告不当。理由在于： 第一，朱昊具有提起本案诉讼的原告主体资格。朱昊诉称其位于江都区仙女镇××面积为85.94㎡的房屋，于2018年6月29日被强制拆除，但江都区政府、江都区住建局、江都区城管局、仙女镇政府均认为朱昊与上述拆除行为之间无法律上的利害关系。对此，一方面，薛芳如取得编号为037的《宅基地使用证》，载明建房时间为1981年，主房三间61㎡，宅基地面积为152㎡，后于2000年申请在原址翻建楼房，拆除原有房屋并让地42.8㎡，则依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条第一款有关农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，新建的415.12㎡房屋与案涉房屋均应属于薛芳如户家庭共同财产，而朱昊系薛芳如提出建房申请时在相关申报表中载明的家庭成员之一。另一方面，因薛芳如在案涉房屋被拆除前已经去世，而其子朱立功、朱立勋已经协议约定上述全部房屋均归朱昊所有，且经原审法院核实，朱立功、朱立勋均自愿放弃上述房屋相关的一切诉讼利益。因此，综合上述两个方面情节，朱昊与其诉称的拆除行为之间存在法律上的利害关系。 仙女镇政府认为，原审法院（2017）苏10行初74号行政裁定已经以朱昊在该案中的举证不足以证明其对案涉房屋享有合法权益为由裁定驳回了朱昊在该案中的起诉，故朱昊提起本案诉讼同样应予以驳回。对此，原审法院认为，朱昊在（2017）苏10行初74号案件中并未提交有关《宅基地使用证》《房屋处置协议》等权源证据，该案事实与本案存在差异。因此，对仙女镇政府的上述主张不予采纳。 第二，朱昊以江都区住建局、江都区城管局及仙女镇政府为共同被告提起本案诉讼，有相应的事实依据，符合法律规定。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则和举证责任作出认定或推定。本案中，依据全案证据，结合江都区住建局、江都区城管局及仙女镇政府的各自职责，在无主体主动承认对本案被诉拆除行为负责的情况下，应推定江都区住建局、江都区城管局及仙女镇政府均系本案适格被告。理由在于： 其一，据朱昊提交的江都新闻视频以及现场视频，江都区住建局城建监察大队大队长胡素华当日在本案所涉现场实际指挥开展拆除活动，且江都区住建局对胡素华的身份予以认可。与此同时，据仙女镇政府提交的扬江城执改字0004363号《责令改正通知书》、扬江城执停字[2018]第0000822号《停工（核查）通知书》，江都区城市执法局曾于2018年6月25日即本案被诉拆除行为发生前4日，向朱昊作出了责令其限期改正的行政处理决定，并限定其应于2018年6月28日前即本案被诉拆除行为发生前1日自行拆除。加之，江都区政府亦指认事发现场有江都区住建局城建监察大队以及江都区城管局工作人员。因此，推定江都区住建局及江都区城管局参与共同实施了本案被诉拆除行为，有相应的事实依据。 江都区住建局认为，其城建监察大队大队长胡素华在事发现场系受江都区政府委托勘查现场，且事发现场除江都区住建局城建监察大队工作人员外，还有公安、信访、消防、卫计委、供电等单位人员，不能以胡素华出现在事发现场就认定本案被诉拆除行为由江都区住建局实施。对此，一方面，江都区住建局主张胡素华受江都区政府委托于事发当日勘查现场，但既未得到江都区政府认可，亦与朱昊提交的有关江都新闻视频及现场视频相悖；另一方面，公安、信访、消防、卫计委、供电等单位均不直接承担对违法建设进行查处的职责，故即便确有上述单位工作人员出现在事发现场，亦不能证明上述单位直接实施了本案被诉拆除行为。因此，对江都区住建局的上述主张不予采纳。 江都区城管局认为，江都区城市执法局向朱昊作出扬江城执改字0004363号《责令改正通知书》、扬江城执停字[2018]第0000822号《停工（核查）通知书》与江都区城管局无关。江都区城管局未实施本案被诉拆除行为。对此，据《关于印发江都市城市管理局（江都市城市管理行政执法局）主要职责内设机构和人员编规定的通知》（江政办发[2010]185号），“江都市城市管理局”，加挂“江都市城市管理行政执法局”牌子，集中行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，则江都区城管局实际承担对违法建设的查处职责。虽然向朱昊作出有关行政处理行为的主体系江都区城市执法局，但考虑到江都区城管局与江都区城市执法局之间属于“两块牌子，一套班子”的关系，且江都区政府明确指认事发现场有江都区城管局工作人员，江都区城管局亦予以认可。因此，对江都区城管局的上述主张不予采纳。 其二，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条第二款的规定，对农村居民未经批准或者违反规划所建违法建设，仙女镇政府具有查处的法定职责。又据朱昊提交的有关现场视频以及江都区政府指认，事发现场有仙女镇城建监察中队工作人员在场。因此，推定仙女镇政府参与共同实施本案被诉拆除行为于法有据。 其三，据朱昊提交的江都新闻视频、江都区政府官方网站网页截图以及江都区住建局官方网站网页截图，本案被诉拆除行为系由江都区住建局、江都区城管局、仙女镇政府共同实施，且江都区政府对上述网页登载内容均予以认可。同时，据朱昊指认，事发现场有江都区住建局、江都区城管局及仙女镇政府身着相应制服的有关工作人员在场。加之，江都区政府庭审表示无法对江都区住建局、江都区城管局及仙女镇政府在事发当日的具体分工予以明确，且无相关主体主动承担责任。故朱昊将江都区住建局、江都区城管局、仙女镇政府列为本案共同被告并无不当。 第三，朱昊将江都区政府作为本案共同被告之一不当。朱昊主张，一方面，据江都区城管局官方网站2018年6月29日登载以及江都区政府官方网站2018年7月3日登载，对朱昊涉案房屋予以拆除系江都区政府组织江都区住建局、江都区城管局、仙女镇政府等单位共同实施；另一方面，江桥拆迁指挥部曾向朱昊发出《房屋拆迁通知》，并组织对上述85.94㎡房屋和415.12㎡进行了评估，且江桥拆迁指挥部系江都区政府组建的临时机构，故江都区政府系本案适格被告。对此，本案中，虽然有证据显示，江都区政府组建了江桥拆迁指挥部，向朱昊发出了《房屋拆迁通知》，且组织了对朱昊涉案房屋的拆除活动，但从全案事实来看，对朱昊涉案房屋予以拆除属于江都区针对辖区内违法建设开展的“三拆三整治”专项活动范畴，而江都区政府并不直接承担查处违法建设的法定职责，其组织有关职能部门、属地基层人民政府开展整治活动，应理解为对相关工作开展予以部署、协调。因此，结合前述分析，江都区政府并非本案适格被告。 其次，《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》等法律、法规，对违法建设查处的实体和程序要求分别予以了明确规定。在违法建设查处过程中，应当在开展相关调查、核实、认定的基础上，对有关建筑物、构筑物确系违法建设予以认定，并遵循相应法律、法规所规定的处罚、拆除程序。本案中，在朱昊涉案房屋被拆除前，仅由江都区城市执法局向其作出了扬江城执改字0004363号《责令改正通知书》及扬江城执停字[2018]第0000822号《停工（核查）通知书》，并无城乡规划主管部门作出的相应处罚决定、限期拆除决定，亦无证据证明《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的责成程序已经履行，且江都区住建局、江都区城管局及仙女镇政府均未能提交相应证据证明其拆除行为符合法律、法规所规定的程序要求。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，应当认定江都区住建局、江都区城管局、仙女镇政府实施的本案被诉强制拆除行为无相应事实及法律依据，未依法履行法定程序。考虑到本案被诉拆除行为系事实行为，并无可撤销内容，应当依法确认上述拆除行为违法。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定，判决：一、确认江都区住建局、江都区城管局、仙女镇政府于2018年6月29日对朱昊坐落于扬州江都区仙女镇××号，面积为85.94㎡的房屋予以强制拆除的行为违法；二、驳回朱昊对江都区政府的起诉。一审诉讼费50元，由江都区住建局、江都区城管局、仙女镇政府共同承担。 上诉人仙女镇政府不服，向本院上诉请求：撤销一审判决，改判驳回朱昊的起诉；一、二审诉讼费由朱昊承担。理由是：第一，案涉被拆除的房屋不是合法建筑，房屋的修建没有合法审批手续，属于非法建筑，朱昊并非案涉房屋合法所有权人。朱昊家庭内部的房屋处置协议不足以证明朱昊的产权所有人的身份，该房屋未经过产权登记手续，房屋处置协议也没有经过不动产登记部门审核备案，不能证明朱昊权利人的身份。第二，案涉房屋位于仙女镇政府行政管辖区内，在拆除时仙女镇政府工作人员到场维持秩序并无不当。原审法院以仙女镇政府具有查处违章建筑的法定职责推定仙女镇政府共同实施本案被诉拆除行为，认定事实错误。 被上诉人朱昊二审未提交答辩意见，原审被告江都区政府、江都区住建局、江都区城管局二审未提交陈述意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，朱昊不服（2017）苏10行初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年12月23日作出（2018）苏行终1639号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该裁定已经发生法律效力。 本院认为，第一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉及被拆除房屋上的《宅基地使用证》由薛芳如取得，2000年薛芳如户经申请原址翻建楼房的《乡（镇）村民宅基用地及建房申报表》中载明朱昊系家庭成员。因薛芳如在案涉房屋被拆除前去世，其子朱立功、朱立勋自愿放弃案涉房屋相关的一切诉讼利益，且已经协议约定上述全部房屋均归朱昊所有，故朱昊就案涉被诉拆除行为具有利害关系。仙女镇政府主张案涉拆除对象是违法建筑，然而对违法建筑的拆除，亦应当已经生效的行政决定为前提，并遵守《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》关于行政机关强制执行程序的规定，行政机关违反该法规定的程序拆除建筑物也构成程序违法。仙女镇政府并未提供证据证明朱昊涉案房屋被拆除前，行政机关已经履行了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，因此，原审判决确认2018年6月29日对朱昊坐落于扬州江都区仙女镇××号，面积为85.94㎡的房屋被强制拆除的行为违法，并无不当。 第二，朱昊主张仙女镇政府共同实施了案涉被诉拆除行为，提交了江都新闻视频、江都区政府官方网站网页截图以及江都区住建局官方网站网页截图等证据，江都区政府对前述网页登载内容真实性予以认可。仙女镇政府主张在拆除时其仅派工作人员到场维持秩序，并未共同实施案涉拆除行为，应提供相应反驳证据。在仙女镇政府未能提供相应证据的情形下，原审法院认定仙女镇政府与江都区住建局、江都区城管局等单位共同实施了案涉被诉拆除行为，亦无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人仙女镇政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇二〇年四月十三日 书 记 员 严曼丽