广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终30号上诉人（原审原告）：潘锦禄，男，1987年2月16日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区**************，公民身份号码：440************134。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区城市管理和综合执法局，住所地：广东省珠海市斗门区***********。法定代表人：管博，局长。委托诉讼代理人：周寅，工作人员。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：杜娟，珠海市司法局工作人员。委托诉讼代理人：贾音，珠海市司法局工作人员。上诉人潘锦禄与被上诉人珠海市斗门区城市管理和综合执法局（以下简称斗门区城管局）、被上诉人珠海市人民政府（以下简称市政府）城建行政管理一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初422号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2019年7月12日,斗门区城管局强制拆除了潘锦禄在珠海市斗门区***盛健加油站北侧建设的70.2平方米建（构）筑物。潘锦禄不服强制拆除行为，于2019年7月24日向市政府申请行政复议，请求确认斗门区城管局、珠海市斗门区人民政府、珠海市斗门区****办事处（均为被申请人）强拆其房屋的行政行为违法。市政府于当日受理了潘锦禄的行政复议申请。市政府向三个被申请人送达《提出答复通知书》。斗门区城管局进行了答复。2019年9月19日，市政府作出珠府行复〔2019〕619号《行政复议决定书》，认为斗门区城管局在潘锦禄对其作出的珠斗执罚字[2018]312-1号《行政处罚决定书》和珠斗执强拆字[2019]29号《行政强制拆除决定书》申请复议，复议案件尚未审结的情况下，于2019年7月12日直接强制拆除潘锦禄的违法建筑物，程序违法。市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，确认斗门区城管局强制拆除潘锦禄房屋的行政行为违法。该决定书于2019年9月28日送达斗门区城管局，于2019年10月10日送达潘锦禄。以上事实，有潘锦禄、斗门区城管局、市政府提交的证据和《开庭笔录》在卷佐证。潘锦禄的一审诉讼请求为：1.确认斗门区城管局强制拆除潘锦禄房屋的行政行为违法；2.撤销市政府作出的珠府行复〔2019〕619号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由斗门区城管局和市政府承担。一审法院判案理由及结果一审法院认为，潘锦禄的起诉缺乏诉的利益,应裁定驳回起诉。国家设立行政复议制度，是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权。本案中，潘锦禄向市政府申请行政复议，要求确认斗门区城管局强制拆除潘锦禄房屋的行政行为违法。市政府作出珠府行复〔2019〕619号《行政复议决定书》，确认斗门区城管局强制拆除潘锦禄房屋的行政行为违法，即市政府的行政复议决定已经实现了潘锦禄的权利主张。而潘锦禄又向一审法院起诉，要求确认斗门区城管局强制拆除潘锦禄房屋的行政行为违法，并撤销市政府作出珠府行复〔2019〕619号《行政复议决定书》。针对一个完全满足当事人权利救济需求的复议决定提起诉讼，虽然在形式上似乎符合起诉条件，但却丝毫没有权利保护的必要，因潘锦禄请求的目的已经实现，属于无效率的权益保护。为了不必要地浪费司法资源和行政成本，对于这类明显缺乏诉的利益的起诉，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形”的规定，应裁定驳回潘锦禄的起诉。综上所述，潘锦禄的起诉缺乏诉的利益，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定：驳回潘锦禄的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回潘锦禄。当事人二审诉辩主张上诉人潘锦禄认为，原审法院认定事实不清，适用法律错误、程序违法，客观上鼓励政府以拆违代替征收,依法应予撤销。向本院提出如下四项请求：1.确认被上诉人斗门区城管局强制拆除上诉人房屋的行政行为违法；2.撤销原审裁定；3.撤销被诉行政复议决定；4.本案的一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。具体理由如下：（一）强制拆除行为既不合理又不合法。上诉人潘锦禄房屋位于珠海市斗门区****群兴社区幸福河东(盛健加油站北侧，香海大桥连接线(白藤)段征地红线内),因“珠海市香海大桥工程项目”面临征收，在上诉人未见到任何征收文件也未签订任何房屋补偿协议的情况下，斗门区城管局于2019年7月12日对上诉人的房屋予以强制拆除。根据2019年7月30日珠海市自然资源局关于“群众接访日"接访事项办理情况告知的函，“目前，涉及用地已清拆完毕并移交项目施工单位进行施工”。证明上诉人房屋被强制拆除属于因征收导致并不属于违法建筑的拆除，上诉人房屋被斗门区城管局强制拆除属程序违法外，存在事实认定不清，适用法律错误，超越法定职权等其他违法情形。《珠海经济特区城乡规划条例》2013年10月1日起施行，上诉人房屋1992年已建成，上诉人在涉案房屋已经居住了27年，该条例并不适用本案房屋违法认定。根据珠海市人民政府令第113号《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》第一百零八条第二款《条例》施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设,依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。故上诉人认为斗门区城管局作出的强制拆除行为既不合理又不合法。​（二）原审裁定事实认定不清。原审法院采纳珠海市斗门区白藤湖现代农业开发公司出具的证明，认定上诉人房屋是违法建筑物，建设时间是2008年第14号台风"黑格比”损坏后未经报建重新搭建的砖墙铁皮棚房屋。2009年1月10日，斗门区城管局执法人员对斗门区湖心路盛健加油站北侧现场调查，发现上诉人在该区域用水泥、砖、铁皮建造了涉嫌违章的建筑物，建筑面总面积为70.2平方米。斗门区城管局执法人员拍摄了案涉建筑物的现场照片。以上所述房屋结构已经产生矛盾，事实是2008年“黑格比"台风，上诉人房屋并没有损坏，也没有重新搭建，只是水浸。上诉人房屋是建于1992年，这是不变的事实。2019年1月10日，上诉人并没有建造房屋。原审法院采纳珠海市斗门区白藤湖现代农业开发公司证明，该公司不具有行政主体资格，只属于普通的民事主体，无权对上诉人房屋是否违法进行认定，也无权作出此类证明。同时其作出的房屋建设时间的认定也与事实不符。行政判决书内容已经证明认定事实不清。珠海市住房和城乡规划建设局斗门规划分局作出的《关于对斗门区白藤盛健加油站北侧10宗涉嫌违法建筑物是否属于尚可(无法)采取改正措施的情况进行规划定性的复函》(珠规建斗函[2019]141号)该复函并未送达上诉人，而该复函属于对上诉人房屋性质的认定，直接影响上诉人的合法权益。在未送达上诉人的情况下，不对上诉人产生法律效力。上诉人如果收到该房屋认定的复函是有权利提起行政复议或提起行政诉讼的。同时对房屋性质的认定应当适用房屋建设时实行有效的法律。而涉案房屋建设时珠海经济特区规划条例还未实施，斗门规划分局适用珠海经济特区城乡规划条例认定涉案房屋违法建筑事实不清，适用法律错误。该复函明确载明了，涉案房屋属于无法采取改正措施，消除对规划的影响，是因为其位于香海大桥工程项目用地范围内，涉案房屋是面临征收的，可看出斗门区城管局以拆除违法建筑的形式代替土地征收，属于执法目的违法。（三）被上诉人以拆违代替征收。上诉人房屋位于香海大桥征收范围内，这是不变的事实。被上诉人提交的认定房屋复函当中也载明，同时被上诉人斗门区城管局提交的证据，均有白藤街道办事处征收办人员，本案的发生与征收拆迁的事实密不可分。上诉人房屋建造时间较早，这是我国农村建房当中普遍的情形，该种事实并不是上诉人作为老百姓可以避免的，也与当时的相关职能执法部门行政不作为有着必然联系。上诉人房屋建成居住27年之后，又面临征收的情况下，此时的城管部门以拆除违法建筑的形式对房屋进行拆除，以达到在征收时减少补偿或不予补偿的目的，属于执法不正当。也有违行政机关公平公正的原则。该情况的造成不可归究于上诉人。土地承包经营权和宅基地使用权是多数农民的安身立命之本。(白藤湖真实个案)农民没有退休金没有住房公积金，没有遣散费，没有工伤，农耕时被雷击身死，也是没有赔偿金，鱼塘养殖，被漏电事故身亡也不会有一分钱补偿，这就是农民真实现状。现国家建设香海大桥工程，人民政府必须依照国家政策和法律法规安置农民，保障失地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障，上诉人应当享有农房拆迁安置补偿权利。根据国土资源部、农业部《关于加强国有农场土地使用管理的意见》(国土资发[2008]202号)有关规定，(国有土地也要安置农民)参照征收农民集体土地的补偿标准即《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准(2016)年修订调整)的通知》(粤国土资规字[2016]1号)规定的补偿标准执行。在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿；违法拆除因历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。本案事实是地方政府，借违章之名，以拆违代行拆迁，规避征收程序。“无证房屋”不等于违章建筑，应当综合考虑建造历史、房屋来源、使用情况、居住利益、当时白藤湖片区历史事实等综合考虑。(白藤街道相关文件可证明)白藤湖片区大量存在的无产权房屋，是因为白藤地区土地为国有小地块，没有相应可行的报建审批相关流程，导致白藤街道积压了大量用地确权、房屋确权案件。行政机关以没有建设工程规划许可证为由进行行政处罚时应当综合考虑各方面因素进行充分的调查取证，包括无产权房屋占地面积是否符合住宅用地面积限额、使用宅基地的情况、改扩建前后情况与原因，以及涉案土地已纳入珠海市香海大桥连接线斗门段征地范围内，是否存在“以拆代征”等情况。但斗门区城管局在未进行充分调查取证的情况下，实施强制拆除行为，鉴于案涉房屋已于2019年7月12日被强制拆除，本案是发生在实施征收过程中，已经启动补偿安置程序的房屋，既也无补偿协议也无补偿决定，刻意规避法定拆除程序，侵害当事人合法权益，且违法实施强制拆除，法院应依法确认被上诉人斗门区城管局强制拆除上诉人房屋的行政行为违法。（四）本案行政行为程序违法。正当程序原则是最低限度的程序正义要求，本案中被上诉人斗门区城管局没有依据法定程序对违法事实进行充分的调查取证就认定上诉人房屋属违章建筑，剥夺了上诉人重要程序性权利。斗门区城管局2019年1月22日作出关于撤销《行政处罚告知书》的决定，珠斗城执撤字[2018]11号。内容如下“潘锦禄：我局于2019年1月9日向你发出《行政处罚告知书》(珠斗执罚告字[2018]312号)。根据珠海市住房和城乡规划建设局斗门规划分局《关于再次对斗门区白藤十宗涉嫌的违法建筑物进行规划定性的复函》(珠规建斗函[2019]27号)的意见，现对《行政处罚告知书》(珠斗执罚告字[2018]312号)予以撤销,特此告知。”斗门区城管局2019年4月3日作出的关于撤销《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》的决定，珠斗城执撤字[2019]7号。内容如下“潘锦禄：我局于2019年1月24日、2月22日向你发出《行政处罚告知书》(珠斗执罚告字[2018]312-1号)、《行政处罚决定书》(珠斗执罚字[2018]312号)。由于需进一步查清案件事实，现对《行政处罚告知书》(珠斗执法字[2018]312-1号)、《行政处罚决定书》(珠斗执罚字[2018]312号)予以撤销。特此告知。”以上证明斗门区城管局选择性执法，程序违法,违反一事不再理原则。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。责令当事人限期拆除房屋属于对当事人利益有重大影响的行政处罚，应当告知当事人申请听证的权利。本案中被上诉人斗门区城管局在作出涉案行政处罚决定之前，并未告知上诉人申请听证的权利，对上诉人依法享有的听证权产生实质损害，其作出的行政处罚违反法定程序，严重侵害上诉人的合法权益。被上诉人斗门区城管局答辩称：被诉行政处罚决定事实认定清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。斗门区城管局强制拆除潘锦禄房屋，只是对作出行政强制拆除决定的后续和延伸，是与行政强制拆除决定不能相割裂的一个执法环节，认定强制拆除行为合法性应当以作出行政处罚决定、行政强制拆除决定的行政行为的合法性为依据。在执行强制拆除时，斗门区城管局已对潘锦禄的合法权益予以充分保障，未造成其合法权益损失。故恳请二审法院驳回潘锦禄上诉，维持原裁定。被上诉人市政府答辩称：市政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。一审法院裁定驳回上诉人的起诉，事实清楚、依据充分；二审法院应驳回上诉，维持原裁定。二审查明的事实三方当事人在二审期间未提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案中，上诉人潘锦禄申请行政复议，要求确认被上诉人斗门区城管局强制拆除其房屋的行政行为违法；市政府作出的被诉复议决定完全支持了上诉人的复议请求,上诉人潘锦禄在二审中亦当庭陈述认可行政复议决定的结果。因此，被诉复议决定实体上未对上诉人合法权益产生不利影响。虽然本案复议决定按常规告知了行政诉权，但是否有诉的利益，应由法院判断。上诉人潘锦禄申请行政复议寻求救济的目的已实现,其再针对被诉复议决定提起本案诉讼,无诉的利益，亦即缺乏实体上权利保护之必要。原审法院以潘锦禄提起本案诉讼明显缺乏诉的利益为由,裁定驳回其起诉正确，应予维持。上诉人潘锦禄提出，被诉行政复议决定中对其被强拆的房屋认定为违法建筑物错误，应由二审法院予以纠正。对此，本院认为，上诉人被强拆房屋的性质是否属于违法建筑物，在上诉人起诉斗门区城管局作出的行政处罚决定的另一行政诉讼中已经作出了评断，与本案被诉复议决定无关，无须在本案中进行评判。综上，原审法院裁定驳回潘锦禄的起诉正确,本院应予维持。潘锦禄的上诉请求缺乏法律依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,裁定如下:驳回上诉,维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年四月二十八日书记员 李 羚