江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终35号 上诉人（原审原告）孙宝珠，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）兴化市人民政府昭阳街道办事处，住所地兴化市英武南路50号。 法定代表人顾爱荣，该办事处主任。 委托代理人王景阳、王琦，江苏运泰律师事务所律师。 原审第三人兴化市人民政府昭阳街道办事处西霞社区居民委员会，住所地兴化市昭阳镇红星路与阳山路交叉口。 负责人顾进，该居委会党委书记。 上诉人孙宝珠因擅自转卖宅基地一案，不服泰州市海陵区人民法院（2019）苏1202行初214号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，孙宝珠于1993年9月6日向原兴化市严家乡水产村缴纳宅基费4000元，该村出具收据，收款事由为“公路西宅基费（8.5×13）两间”。1998年12月23日，孙宝珠向原兴化市北郊乡土地管理所缴纳“办理用地手续费”3300元。1998年12月25日，孙宝珠领取《兴化市农村（城镇）居民使用宅基地批准通知书》，该通知书加盖原“兴化市北郊乡土地管理所”印章，通知书载明，北郊乡水产村四组孙宝珠同志:根据《江苏省实施办法》第三十一、三十二条之规定，你户申请使用宅基地的呈批表经我所审核，乡政府批准，同意你户使用土地136平方米建住宅；住房和附属建筑物的占地面积不得超过宅基地的70%；由市局或乡土管所派员现场划拨土地；希望接此通知后，按批准日期，6个月内建好住宅，报请乡土管所验收；逾期未建者须重新按程序办理批准手续。1999年1月1日，孙宝珠向原兴化市城镇建设管理办公室交纳配套费3400元、占道费1190元、工本费215元，合计4805元。1999年9月17日，孙宝珠从兴化市城镇建设管理办公室领取《建设工程规划许可证》，该证载明：建设单位为孙宝珠、建设项目名称为住宅、建设位置位于北郊乡水产村路西、建设规模为170平方米、工程项目内容明确该户经北郊乡水产村二级部门的同意，在北郊乡水产村过境路西区新建二层楼房，东西8.5米，南北10米。2005年3月11日，孙宝珠向水产村“补交宅基地费”3000元，该村出具的收据同时注明“原宅基地8.5×13”“现宅基地8.5×16”。孙宝珠因故未能建房，后孙宝珠发现上述宅基地已由他人建设，2019年10月，孙宝珠提起本案诉讼，请求法院：1.判决确认兴化市人民政府昭阳街道办事处（以下简称昭阳街道办）擅自转卖孙宝珠宅基地给他人的行为违法；2.请求判令昭阳街道办纠正转卖违法行为，恢复孙宝珠享有所购宅基地所有权。 另查明，原兴化市北郊乡人民政府历经区划调整、乡镇合并、名称变更，现为昭阳街道办。原兴化市北郊乡水产村村民委员会现变更为兴化市人民政府昭阳街道办事处西霞社区居民委员会（以下简称西霞社区居委会）。 本案审理过程中，孙宝珠提交其2011年3月8日所写信函一封，主要内容为孙宝珠前去查看宅基地时发现有一个姓何的人讲邹玉忠支书三年前把孙宝珠所购宅基地换给他了，孙宝珠一家无人知晓土地被调换的情况，若要调换也需经当事人同意。孙宝珠在庭审中表示，其已记不清该信有没有邮寄给当时水产村的何支书。另经法院释明，孙宝珠坚持以昭阳街道办为本案被告。孙宝珠另表示，孙宝珠系兴化市沙沟镇斜沟村村民，其去年在该村申请宅基地，获批准并已建房。 一审法院审理认为，本案争议的主要问题是本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……。本案中，孙宝珠非原兴化市北郊乡水产村村民，早年出资购买该村“宅基地”一处，并申请领取了相关土地使用手续及建设规划许可手续。孙宝珠在发现其所购“宅基地”已被他人使用，即已产生土地使用权争议，孙宝珠应及时按照法律规定，先申请乡镇人民政府进行处理，对处理决定不服的，可提起行政诉讼。现孙宝珠并未提交证据证明其曾先行申请人民政府处理，故本案不符合行政诉讼受案条件。孙宝珠起诉不符合受理条件，依法应当不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。此外，本案还存在被告主体是否适格、孙宝珠提起本案诉讼是否超过起诉期限、转让或调换“宅基地”是否系西霞社区居委会实施等问题。孙宝珠认为系西霞社区居委会处分了其“宅基地”，因西霞社区居委会系昭阳街道办的下属单位，故坚持以昭阳街道办为本案被告。本案中，现并无证据证明西霞社区居委会受昭阳街道办委托或根据昭阳街道办指令实施孙宝珠所诉之行为，即便案涉行为是可诉的行政行为，本案被告主体亦不适格；另按孙宝珠所述，其早前已发现“宅基地”系他人在使用，但从本案目前证据看，孙宝珠一直未依法及时主张权利；且在本案审理过程中，西霞社区居委会并未认可其实施了调换或转让案涉“宅基地”的行为。综上，孙宝珠的起诉，依法应予驳回。据此，一审法院遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回孙宝珠的起诉。 孙宝珠不服，上诉至本院称：1.一审裁定认为上诉人并未提交证据证明曾先行申请人民政府处理不当，事实是被上诉人昭阳街道办不予出此证明；2.根据户主陈炎所述内容可以看出转让案涉宅基地行为系原审第三人西霞社区居委会所为。综上，一审裁定错误，请求二审法院依法撤销一审裁定，判令被上诉人履行法定职责，恢复上诉人所购宅基地的所有权。 被上诉人昭阳街道办答辩称：1.昭阳街道办并未实施上诉人所诉擅自转卖宅基地的行政行为，被上诉人的被告主体不适格；2.原审第三人西霞社区居委会是否实施转卖行为与被上诉人无关，上诉人据此提起诉讼无事实和法律依据。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。 原审第三人西霞社区居委会二审中未作陈述。 一审裁定认定的事实与本院经审理查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是上诉人的起诉是否符合行政诉讼受理条件。综合评判如下： 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据上述规定可知，行政诉讼中被告主体是法定的，系被诉行政行为的作出机关或者是被诉行政行为作出组织的委托机关。本案中，上诉人所诉行为系擅自转卖其宅地基使用权行为，但一方面，上诉人于一、二审中均未提交证据证明案涉转卖宅基地使用权行为系被上诉人昭阳街道办所为；另一方面，上诉人以西霞社区居委会系昭阳街道办的下属单位为由坚持起诉昭阳街道办，暂不论案涉转卖宅基地使用权行为是否由西霞社区居委会所为，上诉人均未提交证据证明西霞社区居委会系受被上诉人委托实施案涉行为，故上诉人以昭阳街道办为被告提起本案诉讼，无事实和法律依据。 其次，根据上诉人陈述可知上诉人于2011年即知晓案涉宅基地被他人占用之事实，其于2019年10月提起本案诉讼，明显超过法定起诉期限。关于上诉人诉称其2011年只是知晓案涉宅基地被换给别人，直至2019年9月25日才知晓案涉宅基地被卖给别人的问题，本院认为，上诉人虽诉称2011年只是知晓案涉宅基地被换给别人，但期间并未有任何组织和个人告知其享有他处宅基地使用权，上诉人在西霞社区亦不实际享有其他宅基地使用权，故其所称只是知晓宅基地被换一事，明显与事实不符，本院依法不予采信。 综上，上诉人提起本案诉讼，被告主体不适格，且明显超过法定起诉期限，一审法院裁定驳回其起诉正确，依法应予维持；上诉人的上诉，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年四月十五日 书记员  王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。