江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终1471号 上诉人（原审原告）孙国芳，女，汉族，住海门市。 被上诉人（原审被告）海门市人民政府，住所地海门市北京中路600号行政中心。 法定代表人郭晓敏，海门市人民政府市长。 委托代理人郭爱丽，海门市司法局工作人员。 委托代理人陆正平，江苏万丰律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）海门市晶彩玻璃工艺品有限公司，住所地海门市常乐镇工业集中区。 法定代表人高琴，海门市晶彩玻璃工艺品有限公司总经理。 上诉人孙国芳因诉海门市人民政府（以下简称海门市政府）工伤行政复议决定一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，本案现已审理终结。 原审法院认定，2015年12月12日7时5分许，孙国芳在海门市三万公路常乐镇平西一路路口发生交通事故并受伤。2016年5月25日，海门市人民法院对孙国芳诉海门市晶彩玻璃工艺品有限公司（以下简称晶彩公司）劳动争议一案作出（2016）苏0684民初1084号民事判决书（以下简称1084号民事判决）。该判决认定，2014年12月22日，晶彩公司与案外人王浴红签订《包甏协议书》一份，约定晶彩公司将圆炉的两只甏口承包给王浴红自主经营，承包期自2015年1月1日至2016年1月1日。2015年3月26日，晶彩公司为34人购买团体人身保险，被保险人不包括孙国芳。该院认为，孙国芳的工作地点虽位于晶彩公司的经营地，但其自认2015年12月11日前的工资由王浴红妻子发放，结合该陈述及相关证据，不足以认定孙国芳2015年为晶彩公司提供劳务。孙国芳所主张的孙国芳与晶彩公司之间存在劳动关系于法无据。该判决已发生法律效力。 2016年8月17日，孙国芳向海门市人力资源和社会保障局（以下简称海门人社局）申请工伤认定，称其系晶彩公司剪料工，2015年12月12日去晶彩公司上班途中发生交通事故受伤。在工伤认定程序中，海门人社局向晶彩公司送达了限期举证告知书，晶彩公司提交了情况说明，称自2015年元月1日起将厂房一部分租给王浴红，孙国芳在王浴红处工作，晶彩公司从未雇请孙国芳工作，未与孙国芳签订过任何合同，未与孙国芳约定过任何报酬问题，晶彩公司为所有员工投保人身保险，孙国芳不是晶彩公司的员工，故晶彩公司没有为孙国芳投保。晶彩公司向海门人社局提供了《包甏协议书》及1084号民事判决书等。《包甏协议书》中约定了晶彩公司将圆炉的两只甏口承包给王浴红自主经营，王浴红预交包甏押金一万元整；合同期内，晶彩公司无权向王浴红收回甏口，无特殊原因不得干预王浴红的生产经营活动；王浴红生产所用工具及其他材料由王浴红自己提供，王浴红所用工人工资及福利待遇与晶彩公司无关等内容。2017年3月28日，海门人社局作出海人社工认[2017]89号《工伤认定决定书》（以下简称89号《工伤认定决定》），认定晶彩公司将圆炉的2只甏口经营权发包给不具备用工主体资格的自然人王浴红，王浴红招用的孙国芳2015年12月12日上午在上班途中遇本人承担次要责任的道路交通事故而致的左胫腓骨下段骨折、左胫骨平台骨折之情形为工伤。晶彩公司不服，向海门市政府申请行政复议。2017年7月20日，海门市政府作出[2017]海行复第29号《行政复议决定书》（以下简称29号《复议决定》），认为海门人社局认定孙国芳与晶彩公司之间存在劳动关系，孙国芳所受伤害为工伤事实不清，证据不足，适用法律错误，决定撤销海门人社局于2017年3月28日作出的89号《工伤认定决定》。 孙国芳不服海门市政府作出的29号《复议决定》，于2017年7月27日向江苏省南通市中级人民法院（以下简称南通中院）提起行政诉讼。南通中院于2018年1月22日作出（2017）苏06行初214号行政判决（以下简称214号行政判决），撤销海门市政府作出的29号《复议决定》，责令海门市政府于判决发生法律效力后三十日内重新作出行政复议决定。海门市政府不服214号行政判决，向本院提出上诉，后申请撤回上诉。本院于2019年1月15日作出（2018）苏行终663号行政裁定，准予海门市政府撤回上诉。该行政裁定于2019年1月19日送达至海门市人民法院，南通中院214号行政判决发生法律效力。海门市政府在重新作出复议过程中向其他和晶彩公司签订《包甏协议书》的施伟、沈中华、顾洪生等人调查包甏经营的相关情况。因案件情况复杂，2019年2月18日，海门市政府作出[2017]海行复第29-1号《行政复议延期通知书》，决定延长行政复议期限三十日。2019年3月14日，海门市政府作出[2017]海行复第29-1号《行政复议决定书》（以下简称29-1号《复议决定》），认为1084号民事判决确认晶彩公司与孙国芳之间没有劳动关系，同时，晶彩公司与王浴红签订的《包甏协议书》明确王浴红自主经营，所用工人工资及福利待遇与晶彩公司无关。且海门市政府调查询问了与王浴红同期在晶彩公司处包甏的施伟、沈中华、顾洪生三人均陈述是租赁晶彩公司的甏，所生产产品自行销售，所用工人自行招用，工资待遇等均由他们自行发放，与晶彩公司无关。因此，晶彩公司与王浴红签订的协议实质是设备的租赁关系，而非承包经营关系。本案不属于《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第四项及《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十六条的调整范围。相关材料表明，当时王浴红名下仍拥有一个吊销后未注销的公司和一个个人独资企业，其可以具有用工主体资格。对于王浴红与晶彩公司签订《包甏协议书》时是以自然人、公司法定代表人还是个人独资企业投资人身份；签订协议后，王浴红是以自然人、公司还是企业名义进行经营，海门人社局均未调查清楚。同时，在海门人社局对孙国芳所作的调查笔录中，孙国芳前后表述的上班时间存在明显矛盾，海门人社局也未作进一步调查核实。海门人社局认定晶彩公司为本案工伤责任主体属事实不清、证据不足，认定孙国芳与晶彩公司之间存在劳动关系，孙国芳所受伤害为工伤属适用法律错误。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1、2目的规定，决定撤销海门人社局作出的89号《工伤认定决定》，并责令海门人社局于复议决定发生法律效力后60日内重新作出决定。孙国芳不服，向南通中院提起本案行政诉讼，要求撤销29-1号《复议决定》。 原审法院认为，关于海门人社局认定晶彩公司是孙国芳的工伤保险责任主体事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。海门人社局作出上述认定所适用的法律依据为《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十六条，具备用工主体资格的用人单位将工程或者经营权发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者发生事故伤害，劳动者提出工伤认定申请的，由具备用工主体资格的发包方承担用人单位依法应当承担的工伤保险责任，社会保险行政部门可以将具备用工主体资格的发包方作为用人单位按照规定作出工伤认定决定。本案中，孙国芳的工作地点在晶彩公司，工作设备甏口也属于晶彩公司，但晶彩公司将该设备交由王浴红使用，王浴红招用孙国芳并向孙国芳支付工资。根据上述法律规定，判断晶彩公司是否应当对原告孙国芳的受伤承担工伤保险责任，不应简单的从工作地点、工作设备与晶彩公司的关联性以及合同中出现“承包”字样来判断，而应看晶彩公司与王浴红之间有无形成甏口经营权的发包关系。南通中院认为，海门人社局认定晶彩公司将甏口经营权发包给王浴红事实不清、证据不足。第一，从晶彩公司举证义务的承担及所举证据内容看，《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。在工伤保险程序中，晶彩公司提交了情况说明，并提供了《包甏协议书》及民事判决书，以证明晶彩公司将部分厂房租给王浴红，孙国芳在王浴红处工作的事实。海门市人民法院作出的1084号民事判决亦认定晶彩公司将圆炉的2只甏口承包给王浴红自主经营。根据《包甏协议书》的约定及人民法院的判决内容，不能排除晶彩公司将甏口租赁给王浴红使用，王浴红自主经营相关业务的事实。可见，晶彩公司已经履行了举证义务，且其主张有相应的证据证实。对此，海门人社局应积极履行法定的调查核实、从而作出正确认定的职责。而海门人社局对晶彩公司提出的异议及提交的材料未作任何调查核实，未查明晶彩公司是否是将甏口租赁给王浴红使用这一基本事实的情况下即迳行认定晶彩公司是将甏口经营权发包给王浴红，且该认定与相关证据证明的事实不符，属于认定事实不清、证据不足。第二，晶彩公司在复议阶段补充提供的王浴红为法定代表人的相关公司的工商登记信息也证明存在王浴红系作为具有用工主体资格的单位负责人招用孙国芳这一事实的可能。第三，海门市政府在复议阶段向相关人员所作调查能印证晶彩公司所述事实，即晶彩公司仅是将甏口租赁给他人使用，他人租赁甏口从事的生产经营活动与晶彩公司无关。该调查内容也反映出海门人社局所作认定事实不清。综合以上分析，海门人社局认定晶彩公司将甏口经营权发包给王浴红，并据此适用《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十六条认定晶彩公司是孙国芳工伤保险责任的承担主体，认定事实不清、证据不足，适用法律错误。 海门人社局在认定晶彩公司是孙国芳的工伤保险责任承担者的前提下，对孙国芳是否属于上班途中这一事实作出认定。“上下班途中”是《工伤保险条例》第十四条第六项工伤情形的要素之一，社会保险行政部门应当认真调查核实。但海门人社局认定孙国芳在上班途中受伤，仅提供了一份不足以证明该事实的证人证言，也未充分注意到孙国芳陈述的矛盾之处。海门人社局未尽调查核实职责，所认定事实证据不足。海门市政府对此在被诉行政复议决定中予以评判并无不当。 被诉29-1号《复议决定》是履行南通中院214号行政判决关于“责令被告海门市政府于判决发生法律效力后三十日内重新作出行政复议决定”的判决内容而作出。该判决于2019年1月19日生效，海门市政府于3月18日作出被诉复议决定，虽然超过生效的214号判决确定的期限，但海门市政府在复议过程中于2月18日作出延期通知书，延长行政复议期限三十日。该通知书于2月18日向晶彩公司及海门人社局送达，虽然没有在当天向孙国芳送达，但不影响该延期行为的效力。由于海门市政府重新作出复议决定并未超过《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议期限，也在判决书确定的履行期限届满前及时作出延期通知，并无拖延履行生效判决的情形，孙国芳关于行政复议程序违法的主张不能成立。 综上，南通中院认为海门人社局认定晶彩公司将经营权发包给王浴红，应对王浴红招用的孙国芳承担工伤保险责任事实不清、证据不足，适用法律错误。海门市政府经过复议审查，对89号《工伤认定决定》予以撤销，并责令海门人社局重新作出认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。孙国芳的诉讼请求及理由不能成立，南通中院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙国芳的诉讼请求。 上诉人孙国芳上诉称，王浴红与晶彩公司签订的包甏协议是承包协议，双方是承包关系；晶彩公司及其证人在1084号民事案件庭审中所作陈述能够证明上诉人平时没有休息日，上诉人星期六上班的事实是能够成立的；王浴红在晶彩公司经营招用上诉人时没有用工主体资格，而晶彩公司具有用工主体资格，海门人社局根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第四项及《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十六条的规定，作出89号《工伤认定决定》正确。海门市政府未在生效判决确定的履行期限内向上诉人送达延期通知，程序违法，南通中院却认为上述送达行为不影响延期行为的效力错误。南通中院作出的214号判决是生效判决，该判决已对上述事实均作出了认定，应当直接适用，现南通中院作出的本案一审判决认定事实错误、适用法律错误、判决结果错误。且南通中院未通知作出89号《工伤认定决定》的海门人社局作为当事人参加本案诉讼，程序违法。请求本院撤销一审判决，撤销海门市政府作出的29-1号《复议决定》，维持海门人社局作出的89号《工伤认定决定》。 被上诉人海门市政府答辩称，海门市政府作出的29-1号《复议决定》撤销了海门人社局89号《工伤认定决定》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，上诉人不服29-1号《复议决定》提起本案诉讼，南通中院以海门市政府为被告符合法律规定。海门市政府履行南通中院214号判决作出29-1号《复议决定》，因案情复杂，海门市政府在复议中作出了延期通知并于当日向申请人晶彩公司和被申请人海门人社局送达，程序符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十一条的规定。据此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人晶彩公司未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为： 一、海门人社局作出89号《工伤认定决定》是否事实清楚，适用法律正确的问题。 王浴红与晶彩公司2014年12月22日签订的《包甏协议书》约定，晶彩公司将圆炉的两只甏口承包给王浴红自主经营，王浴红预交包甏押金一万元整；合同期内，晶彩公司无权向王浴红收回甏口，无特殊原因不得干预王浴红的生产经营活动；王浴红生产所用工具及其他材料由王浴红自己提供，王浴红所用工人工资及福利待遇与晶彩公司无关等内容。上述协议仅约定王浴红租赁使用晶彩公司甏口，并明确王浴红自主开展经营活动，晶彩公司不得干预。该协议并不能证明晶彩公司是将甏口经营权发包给王浴红。且海门市政府对其他与晶彩公司签订相同包甏协议的经营户所作调查，亦能印证晶彩公司仅是将甏口租赁给他人使用，他人租赁甏口从事的生产经营活动与晶彩公司无关。据此，根据《工伤保险条例》第十九条第二款“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”的规定，海门人社局在晶彩公司已提交孙国芳并非其公司员工的情况说明、涉案《包甏协议书》以及1084号民事判决，履行了举证义务的情况下，对晶彩公司提出的异议及提交的材料未作调查核实，未查明晶彩公司是否将甏口租赁给王浴红使用这一基本事实，即认定晶彩公司将甏口经营权发包给王浴红，证据不足。 晶彩公司在复议程序中补充提交的《海门市德胜玻璃制品有限公司》企业登记查询表载明，企业名称海门德胜玻璃制品有限公司，企业类型有限公司（自然人控股），法定代表人王浴红，所属行业为其他玻璃制品制造，经营项目是生产、销售、玻璃瓶、玻璃瓶盖、玻璃工艺品，从业人数25人，年检日期为2012年5月7日，经营期限是2006年3月31日至2026年3月30日，企业状态吊销后未注销。该查询表表明王浴红作为企业法定代表人代表企业时，具有用工主体资格。故王浴红在签订涉案包甏协议时，是以自然人身份还是以企业法定代表人的身份、是否具备用工主体资格这一事实，海门人社局未予以调查核实，仅以在包甏协议上签名的系王浴红即认定王浴红无用工主体资格，亦证据不足。 因涉案交通事故发生之日为星期六，海门人社局未对王浴红包甏生产的作息时间、孙国芳的工作时间及其是否系在上班途中发生交通事故等基础事实进行调查核实，仅依据上诉人孙国芳的单方陈述即认定其在上班途中发生交通事故，同样证据不足。1084号民事案件庭审笔录明确记载了晶彩公司申请出庭作证证人的陈述为“我每个月是4200元，每天11-12个小时，也没有休息的；早上几点上班，晚上几点下班，厂里没规定”，上述证人证言不足以证明上诉人星期六上班，故上诉人称晶彩公司及其证人在该案庭审中的陈述能够证明其星期六上班的主张不能成立。 据此，海门人社局在工伤认定程序中，认定王浴红与晶彩公司因签订《包甏协议书》形成承包经营关系、王浴红签订《包甏协议书》时不具有用工主体资格以及孙国芳发生交通事故系在上班途中，该认定事实不清，故其适用《江苏省实施办法》第三十六条“具备用工主体资格的用人单位将工程或者经营权发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者发生事故伤害，劳动者提出工伤认定申请的，由具备用工主体资格的发包方承担用人单位依法应当承担的工伤保险责任，社会保险行政部门可以将具备用工主体资格的发包方作为用人单位按照规定作出工伤认定决定”的规定，作出89号《工伤认定决定》，认定孙国芳所受伤害为工伤、由晶彩公司承担工伤保险责任，适用法律错误。 海门市政府复议认定“海门人社局认定晶彩公司为本案工伤责任主体属事实不清、证据不足，认定孙国芳与晶彩公司之间存在劳动关系，孙国芳所受伤害为工伤属适用法律错误”，并无不当。 二、海门市政府未在生效判决确定的履行期限内向上诉人送达延期通知，是否构成程序违法的问题。 行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。南通中院214号行政判决责令海门市政府于判决发生法律效力后三十日内重新作出行政复议决定，该判决于2019年1月19日生效。2019年2月18日，海门市政府作出延期通知决定延长行政复议期限三十日，并于当日向行政复议申请人晶彩公司及被申请人海门人社局送达。后海门市政府于2019年3月14日作出29-1号《复议决定》。因海门市政府已在生效判决确定的履行期限内，依照上述法律规定作出延期通知并告知申请人和被申请人，故南通中院认定海门市政府没有在作出延期通知当天向孙国芳送达不影响该延期行为的效力、其重新作出复议决定并未超过行政复议法规定的行政复议期限、孙国芳关于行政复议程序违法的主张不能成立，并无不当。 三、关于南通中院未通知海门人社局作为当事人参加本案诉讼，是否程序违法的问题。 行政复议法第三十二条第一款规定，被申请人应当履行行政复议决定。海门人社局在行政复议程序中的法律地位属于被申请人，按照法律规定应当履行海门市政府作出29-1号《复议决定》，其对该复议决定无权通过司法途径寻求救济。故南通中院在本案中未将海门人社局列为当事人通知其参加诉讼，并无不当。 四、关于本案原审判决是否与生效214号行政判决相悖的问题。 南通中院作出的214号行政判决认定，“2017年3月28日，海门人社局作出89号工伤决定，认定原告孙国芳经承包人王浴红招用至晶彩公司厂区上班，于2015年12月12日上午在上班途中遇本人承担次要责任的道路交通事故而致的左胫腓骨下段骨折、左胫骨平台骨折之情形为工伤。”上述事实系对89号《工伤认定决定》内容的客观描述，故214号行政判决并未认定上诉人孙国芳上班途中发生非本人主要责任交通事故。南通中院作出的214号行政判决虽对海门市政府和晶彩公司认为王浴红与晶彩公司之间系租赁关系而非承包关系的主张不予支持，但在海门市政府补充调查并重新作出29-1号《复议决定》的情况下，南通中院对王浴红与晶彩公司所签订的《包甏协议》的性质重新进行分析，并认定“海门人社局认定晶彩公司将甏口经营权发包给王浴红，并据此适用《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十六条认定晶彩公司是孙国芳工伤保险责任的承担主体，认定事实不清、证据不足，适用法律错误”，亦无不当，并不与214号行政判决相悖。 综上，原审法院判决驳回孙国芳的诉讼请求，并无不当。上诉人孙国芳的上诉理由均不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙国芳负担。 本判决为终审判决。 审判长 齐 鸣 审判员 季 芳 审判员 陆轶群 二〇二〇年四月九日 书记员 钱伟红 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政复议法》 第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 第三十二条被申请人应当履行行政复议决定。 被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；