山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁15行终65号 上诉人（原审原告）：周广义、李大庆、李延林等八十四人（原告名单附后）。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）:周广义，男，1957年9月8日出生，汉族，农民，住山东省聊城经济技术开发区。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：李大庆，男，1939年9月8日出生，汉族，农民，住山东省聊城经济技术开发区。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：李延林，男，1968年10月6日出生，汉族，农民，住山东省聊城经济技术开发区。 被上诉人（原审被告）：聊城市自然资源和规划局经济技术开发区分局，住所地聊城经济技术开发区黄山路10号。 法定代表人：范志刚，局长。 委托代理人：付燕，该分局工作人员。 委托代理人：闫井超，北京市京师（聊城）律师事务所律师。 上诉人周广义等84人因诉被上诉人聊城市自然资源和规划局经济技术开发区分局（以下简称开发区资源局）履行查处违法占地法定职责一案，不服聊城市东昌府区人民法院（2019）鲁1502行初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，周广义等84名原告均为聊城经济技术开发区蒋官屯办事处李行村村民。李行村在聊城经济开发区牡丹江路以南、××路以东、巨星钢管以西、大东钢管城以北范围内有承包地。1999年10月1日李行村委会作为发包方，将上述土地承包给村民，承包期限为30年。部分村民提交了1999年的农村集体土地承包合同及土地承包经营权证。 因认为企业擅自占用李行村耕地，2003年9月4日聊城市国土资源局作出聊国土资罚字（2003）53号行政处罚决定书，决定对聊城市运东永胜机械配件厂处以22042元罚款；2003年11月15日聊城市国土资源局作出聊国土资罚字（2003）319号、314号、317号、315号、303号行政处罚决定书，分别对聊城市经济开发区宏晔机械配件厂、聊城市开发区永胜钢管厂、聊城东岳机械配件有限公司、聊城市莱特润滑油有限公司、聊城市开发区汇通钢管有限公司处以2368元、12048元、22866元、24182元、9856元的罚款。 2003年10月11日，聊城市人民政府作出聊政土字【2003】184号《关于完善土地征用手续并将该宗土地使用权出让给聊城市运东永胜机械配件厂的批复》，同意为李行村完善11021平方米耕地的土地征用手续，并将该宗土地使用权出让给聊城市运东永胜机械配件厂；2003年12月19日聊城市人民政府作出聊政土字【2003】1307号《关于完善土地征用手续并将该宗土地使用权出让给聊城市经济开发区宏晔机械配件厂的批复》，同意为李行村完善1184平方米耕地的土地征用手续，并将该宗土地使用权出让给聊城市经济开发区宏晔机械配件厂；2003年12月20日聊城市人民政府作出聊政土字【2003】1237号《关于完善土地征用手续并将该宗土地使用权出让给聊城市开发区永胜钢管厂的批复》，同意为李行村完善6024平方米耕地的土地征用手续，并将该宗土地使用权出让给聊城市开发区永胜钢管厂；2003年12月19日聊城市人民政府作出聊政土字【2003】1291号《关于完善土地征用手续并将该宗土地使用权出让给聊城东岳机械配件有限公司的批复》，同意为李行村完善11433平方米耕地的土地征用手续，并将该宗土地使用权出让给聊城东岳机械配件有限公司；2003年12月19日聊城市人民政府作出聊政土字【2003】303号《关于完善土地征用手续并将该宗土地使用权出让给聊城市莱特润滑油有限公司的批复》，同意为李行村完善12091平方米耕地的土地征用手续，并将该宗土地使用权出让给聊城市莱特润滑油有限公司；2003年12月20日聊城市人民政府作出聊政土字【2003】1268号《关于完善土地征用手续并将该宗土地使用权出让给聊城市开发区汇通钢管有限公司的批复》，同意为李行村完善4928平方米耕地的土地征用手续，并将该宗土地使用权出让给聊城市开发区汇通钢管有限公司。 2012年12月24日山东省人民政府作出鲁政土字【2012】1397号《关于聊城经济开发区2012年第3批次建设用地的批复》，同意征收包括李行村部分土地在内的18.4385公顷土地为聊城市东昌府区建设用地，用于城市建设。原告周广义等人对该批件不服，向山东省人民政府提起行政复议。2019年3月6日山东省人民政府作出鲁政复驳字【2018】596-2号驳回行政复议决定书，以“申请人所使用的土地不在鲁政土字【2012】1397号批复所涉及土地范围内，其与鲁政土字【2012】1397号批复没有法律上的利害关系”为由，驳回了周广义等人的行政复议申请。 2018年9月12日原告等人以运东永胜钢管厂、山东瑞捷新材料有限公司、聊城金汇通钢管有限公司、巨星钢管制造有限公司违法使用上述土地为由，向被告邮寄了《请求贵部门对申请人位于聊城经济技术开发区牡丹江路以南承包地范围违法土地征收、违法占地行为，依法履行下达、立案、调查、审理、决定等法定行政职责的申请（举报）书》，2018年9月13日被告签收了该申请书。原告认为被告未履行查处违法占地的法定职责，故诉至法院。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《山东省实施办法》第三条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。被告虽然是聊城市自然资源和规划局的派出机构，但被告自认拆除辖区范围内的违法占地职权是由其行使，故被告开发区资源局对原告所申请事项具有行政管理的法定职责，是本案的适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。 本案中根据李行村委会出具的证明显示，原告等人在聊城经济开发区牡丹江路以南、××路以东、巨星钢管以西、大东钢管城以北区域承包地面积为74.392亩。原告认为涉嫌违法占地企业是运东永胜钢管厂、山东瑞捷新材料有限公司、聊城金汇通钢管有限公司、巨星钢管制造有限公司。根据被告提交的2018年第三次国土调查0.5M分辨率遥感影像显示在牡丹江路以南、××路以东、巨星钢管以西、大东钢管城以北区域内四个企业的占地总面积为46543.09平方米，合69.815亩。 根据被告提交的聊国土资罚字（2003）319号、314号、317号、53号、315号、303号土地违法案件行政处罚决定书，认为聊城市经济开发区宏晔机械配件厂、聊城市开发区永胜钢管厂、聊城东岳机械配件有限公司、聊城市运东永胜机械配件厂、聊城市莱特润滑油有限公司及聊城市开发区汇通钢管有限公司擅自占用李行村的耕地共计46681平方米，即70.0215亩，决定作出对上述用地企业进行罚款的行政处罚。针对上述单位的违法占地情况，聊城市人民政府于2003年作出的聊政土字【2003】1307号、1237号、1291号、184号、303号及1268号批复，将上述企业占用土地的使用权出让给该企业使用。 原告认为聊城市政府将涉案土地批复给上述企业使用违法，但在涉案土地的使用批复未被撤销的情况下，该批复即为上述企业取得土地使用权的来源。部分原告虽然持有土地承包经营权证，但该经营权证系1999年颁发，不能证明自2003年市政府将涉案区域内的土地批复给上述企业使用后，原告仍对该区域内的土地有使用权。在原告对涉案区域内土地不享有土地使用权的情况下，原告如认为该区域内存在违法占地情形，可以依法享有举报权。但被告是否依法履行查处的职责以及是否对涉案企业进行处理，与原告没有直接的利害关系，原告不享有提起诉讼的权利，不具备本案的诉讼主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回原告周广义等84人的起诉。 上诉人周广义等84人不服一审裁定，上诉称：一审裁定认定事实部分错误，适用法律错误。1、上诉人具备本案诉讼主体资格。聊城市政府批复在后、上诉人部分承包经营权证在前，在未经征收公告、征收补偿安置公告、责令交出土地决定、申请法院强制执行、依法补偿的情形下，致使上诉人承包地被违法毁坏，直接影响上诉人承包经营权的行使，上诉人作为土地承包经营权人与被诉行政不作为有利害关系，上诉人要求被上诉人履行查处违法占地法定职责，依法具备本案诉讼主体资格。一审法院未就上诉人诉讼主体资格作为焦点问题进行审理，剥夺了上诉人就此发表辩论意见的权利。2、案涉聊城市国土资源局作出的行政处罚决定行为、聊城市人民政府作出的批复行为，属于严重的违法违纪行为，应当追究其法律责任。在未经征收公告、征收补偿安置公告、责令交出土地决定、申请法院强制执行、依法补偿的情形下，直接强行占有上诉人土地的行为，系违法行为，被上诉人应履行其法定职责予以处理。一审法院对上述违法违纪行为依法向相关部门移交，严重违法。3、一审裁定未全面考虑被上诉人在法定期限内没有进行回复，属适用法律错误。且一审对被上诉人主体单位变更合法手续进行载明及审查，属事实认定错误。综上，请求二审法院撤销原审裁定，并依法改判支持上诉人一审诉讼请求，一二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人开发区资源局辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。一、涉案宗地已于2003年被聊城市人民政府以聊政土字[2003]1307号、1303号、1291号、184号、1237号、1268号批复征收为国有，其性质为国有建设用地，而非集体土地。二、上诉人诉求缺乏事实根据和法律依据。涉案土地已经被征收，上诉人对该宗地土地权益灭失，其要求被上诉人履行涉案查处职责的基础及前提已不存在。三、上诉人递交的申请实为信访举报。上诉人非土地所有权人、土地使用权人及土地他项权利人，其在本案中的诉求不属于要求行政机关履行保护其人身财产权益的法定职责，而是行使公民监督权，向行政机关反映举报问题，上诉人与被上诉人对其举报作出或者未作出处理行为无利害关系，其起诉不符合法定受理条件。 本院经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点问题是上诉人是否具备本案原告主体资格。2003年聊城市人民政府作出聊政土字【2003】1307号、1237号、1291号、184号、303号、1268号批复，同意为聊城市经济开发区宏晔机械配件厂、聊城市开发区永胜钢管厂、聊城东岳机械配件有限公司、聊城市运东永胜机械配件厂、聊城市莱特润滑油有限公司及聊城市开发区汇通钢管有限公司占用的经济开发区蒋官屯街道办事处李行村耕地，完善土地征用手续，并将土地使用权出让给上述企业，作为工业用地。故上诉人不再享有案涉土地的土地使用权，在案涉土地使用权已经转让给上述企业使用，使用批复未被撤销的情况下，被上诉人是否依法履行查处的职责与上诉人没有直接的利害关系，上诉人依法不具备本案原告主体资格。 综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年四月二十日 法官助理高明明 书记员任义凡