山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁15行终66号 上诉人（原审原告）聊城市粉红女郎出租汽车有限公司，住所地：聊城市东昌府区古楼办事处镜明花园小区6号楼1层6、7号商铺。 法定代表人:颜景海，公司经理。 委托代理人:郑吉泉，山东尽善律师事务所律师。 委托代理人:谢丽萍，山东尽善律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：聊城市行政审批服务局，住所地：聊城市昌润南路153号。 法定代表人:李静，局长。 委托代理人：刘伟，山东鲁衡律师事务所律师。 上诉人聊城市粉红女郎出租汽车有限公司（以下简称粉红女郎公司）诉被上诉人聊城市行政审批服务局（以下简称市审批局）履行法定职责一案，不服聊城市东昌府区人民法院（2019）鲁1502行初184号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明:原告粉红女郎公司成立于2015年6月2日，其经营范围为出租汽车经营；汽车租赁；汽车维修；广告设计、制作、代理、发布（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2019年6月8日原告粉红女郎公司向被告市审批局递交申请书，其申请事项为“请求批准申请人从事巡游出租车经营许可，颁发《道路运输经营许可证》”。2019年7月4日被告市审批局在作出的《关于对聊城市粉红女郎出租汽车有限公司申请书的回复》中称：“贵公司递交的申请书收悉，申请书提出从事巡游出租汽车经营许可。根据《巡游出租汽车经营服务管理规定》（2016年修正）第九条，申请人申请巡游出租汽车经营时，应当提交以下材料：（一）巡游出租汽车经营申请表；（二）投资人、负责人身份、资信证明及其复印件，经办人的身份证明及其复印件和委托书；┄┄请贵公司按照以上规定，准备材料按照程序办理”。原告对被告作出的该回复不服，向本院提起行政诉讼。请求法院判令撤销市审批局2019年7月4日作出的《关于对聊城市粉红女郎出租汽车有限公司申请书的回复》；责令被告受理批准原告从事巡游出租汽车经营许可的请求，并为原告颁发《道理运输经营许可证》。 一审法院认为，本案中原告认为被告在作出的回复要求其提交的巡游出租汽车车辆经营权证明，不属于办理行政许可法律、法规要求必须提交的材料，被告要求提交没有法律依据。 《中华人民共和国行政许可法》第十二条第三项规定，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，可以设定行政许可。本案中原告主张的巡游出租汽车车辆经营权证明即为该项规定的可以设定行政许可的事项。第十四条第二款规定，必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。根据该条规定，2004年6月29日公布了《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，第112项即为出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发。《中华人民共和国行政许可法》第十五条规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可”。第十六条规定：“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”。《山东省道路运输条例》第二十六条规定，取得出租汽车客运经营权，应当向所在地设区的市或者县（市）道路运输管理机构提出申请，并具备下列条件:┄┄。道路运输管理机构应当根据出租汽车客运发展规划，综合考虑出租汽车客运市场供求状况，通过招标投标等公开、公平的方式作出许可或者不予许可的决定。根据上述规定，巡游出租汽车车辆经营权是须经过行政许可的事项，且未有违反上位法规定的情形。 《巡游出租汽车经营服务管理规定》（2016年修正）第九条规定，申请人申请巡游出租汽车经营时，应当提交以下材料：（一）巡游出租汽车经营申请表；（二）投资人、负责人身份、资信证明及其复印件，经办人的身份证明及其复印件和委托书；（三）巡游出租汽车车辆经营权证明及拟投入车辆承诺书，包括车辆数量、座位数、类型及等级、技术等级；（四）聘用或者拟聘用驾驶员从业资格证及其复印件；（五）巡游出租汽车经营管理制度、安全生产管理制度和服务质量保障制度文本；（六）经营场所、停车场地有关使用证明等。上述规定是针对申请人申请巡游出租汽车经营时，应当提交的材料的规定。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：┄┄（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。 本案原告粉红女郎公司为取得从事巡游出租车的经营许可，于2019年6月18日向被告市审批局递交申请书，其申请事项为“请求批准申请人从事巡游出租车经营许可，颁发《道路运输经营许可证》”，但是原告仅向被告递交了申请书，并未提交《巡游出租汽车经营服务管理规定》（2016年修正）第九条规定的申请该许可时必须提交的材料。故被告于2019年7月4日作出《关于对聊城市粉红女郎出租汽车有限公司申请书的回复》时，告知原告“请贵公司按照以上规定，准备材料按照程序办理”，并无不当。 但原告提交的邮寄回单显示，其申请自2019年6月19日寄出，2019年6月20日被告方签收。被告如认为原告提交的申请材料不齐全，因原告是以邮寄的形式寄出申请书，被告不具备当场告知的条件，也不具备受理的条件。根据上述《中华人民共和国行政许可法》第三十二条的规定，被告应当在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。但被告自2019年6月20日收到申请书后，至2019年7月4日才做出《关于对聊城市粉红女郎出租汽车有限公司申请书的回复》，要求原告准备材料按程序办理，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定的五日内告知的期限规定。被告作出的行政回复程序轻微违法，但并没有损害原告的相关权益，故被诉回复不应予以撤销，应依法确认违法。 综上，在原告未向被告提交办理涉案行政许可必备材料的情况下，原告请求撤销被告作出的回复，并责令被告批准其从事巡游出租车经营许可、向其颁发《道路运输经营许可证》的主张，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。但因被告作出被诉回复超过法定的期限，虽然该回复不予撤销，但应确认其行政程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决确认被告聊城市行政审批局于2019年7月4日作出《关于对聊城市粉红女郎出租汽车有限公司申请书的回复》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告聊城市行政审批局负担。 上诉人粉红女郎公司不服一审判决，上诉称：一、原审法院认为巡游出租汽车车辆经营权证明属于行政许可的事项错误。《中华人民共和国行政许可法》规定，法律、行政法规可以设定行政许可，地方性法规不得设定行政许可。截至目前为止，关于出租汽车经营许可的法律规定没有，只有行政法规的规定，即《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第112项，但其中的“出租汽车经营资格证”并不是独立的行政许可事项，“出租汽车客运经营许可”才是独立的行政许可，先有出租汽车客运经营许可，后有出租汽车经营资格证，而不是相反。只有取得出租汽车客运经营许可后，才会对从事出租的汽车颁发所谓的“出租汽车经营资格证”。“出租汽车经营资格证”的表现形式是“车辆营运证”（运输证），实践中根本没有所谓的“出租汽车经营资格证”或者“出租汽车经营权证明”。二、《山东省道路运输条例》第二十六条规定的“出租汽车客运经营权”并不是指的“出租汽车经营资格证”或者“出租汽车经营权证明”。《山东省道路运输条例》第二十六条规定中“取得出租汽车客运经营权”指的是取得出租汽车客运经营许可，表现形式就是《道路运输经营许可证》和《巡游出租汽车经营行政许可决定书》，在决定书中确定车辆的数量等要求。三、巡游出租汽车车辆经营权证明不是办理从事巡游出租车经营行政许可必须提交的材料，《巡游出租汽车经营服务管理规定》第九条第三项要求提交出租汽车经营权证明违反了上位法的规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第十六条第四款的规定，规章只能对实施行政许可作出具体规定，不得附加违反上位法的条件，更不得增设行政许可。《巡游出租汽车经营服务管理规定》第九条第三项规定，要求提交巡游出租汽车经营权证明，明显违反了行政许可法规定。根据《行政诉讼法》规定，规章只能参照适用。《山东省道路运输条例》第二十六条规定的取得出租汽车客运许可的条件中也没有必须事先取得出租汽车经营权证明（实际上也无法取得）。四、巡游出租车经营不需要办理行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第12条、第13条，巡游出租车服务虽然提供的是公众服务，但是可以通过市场竞争机制进行有效调节，在具备一定技术条件下不需要办理行政许可。四、聊城市城区出租车运力不足，应该增加。聊城市城区目前合法的出租车数量为1416辆，最后一辆是在2006年底投放，至今未再增加。聊城市城区常住人口已过百万，再加流动人口，现有的出租车运力不足，应增加出租车的数量。综上，被上诉人要求上诉人提供《巡游出科汽车车辆经营权证明》才能办理相关行政许可没有法律依据。请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人市审批局辩称：《巡游出租汽车经营服务管理规定》是合法有效的规章，被上诉人在履行巡游出租汽车经营行政许可审批职责过程中，应予遵照执行。《巡游出租汽车经营服务管理规定》第九条明确规定了申请巡游出租汽车经营许可应当提交的材料，被上诉人据此作出的涉案回复，合法得当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本案经合议庭评议，本院认为，国家加强对出租车行业的管理，对出租车设定必要的经营行政许可，旨在维护城市公共客运秩序，方便人民生产生活，促进经济和社会发展，使其与城市建设、经济发展、环境保护及公众乘车需求相适应，与道路运输相协调，做到统一规划、统一管理、经济效益与社会效益相结合，以保证出租车运营安全和畅通。 根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第三项、第十四条第二款的规定，对提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，可以设定行政许可。国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。国务院令第412号《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》规定，由法律、行政法规设定的行政许可项目，依法继续实施；对法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留且符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定事项的行政审批项目，根据《中华人民共和国行政许可法》第十四条第二款的规定，现决定予以保留并设定行政许可。为保证本决定设定的行政许可依法、公开、公平、公正实施，国务院有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定，并予以公布。该决定第112项即为出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发。交通运输部令2014年第16号《出租汽车经营服务管理规定》第二章的经营许可内容即是交通运输部按照国务院的授权对出租汽车经营许可作出的具体规定。《巡游出租汽车经营服务管理规定》是交通运输部根据2016年8月26日《交通运输部关于修改〈出租汽车经营服务管理规定〉的决定》进行的修正。根据上述规定，巡游出租汽车经营许可是符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定可以设定行政许可的事项，是国务院根据《中华人民共和国行政许可法》第十四条第二款的规定发布决定，予以保留的行政许可，未有违反上位法规定的情形。 《巡游出租汽车经营服务管理规定》第十二条规定，县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门应当按照当地巡游出租汽车发展规划，综合考虑市场实际供需状况、巡游出租汽车运营效率等因素，科学确定巡游出租汽车运力规模，合理配置巡游出租汽车的车辆经营权。第十三条规定，国家鼓励通过服务质量招投标方式配置巡游出租汽车的车辆经营权。县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门应当根据投标人提供的运营方案、服务质量状况或者服务质量承诺、车辆设备和安全保障措施等因素，择优配置巡游出租汽车的车辆经营权，向中标人发放车辆经营权证明，并与中标人签订经营协议。《山东省道路运输条例》第二十六条规定，取得出租汽车客运经营权，应当向所在地设区的市或者县（市）道路运输管理机构提出申请，并具备下列条件:┄┄。道路运输管理机构应当根据出租汽车客运发展规划，综合考虑出租汽车客运市场供求状况，通过招标投标等公开、公平的方式作出许可或者不予许可的决定。根据上述规定，出租汽车行政主管部门应综合考虑出租汽车客运市场供求状况，通过招投标方式配置巡游出租汽车的车辆经营权，向中标人发放车辆经营权证明。可见，取得巡游出租汽车经营许可，应先通过招投标方式取得巡游出租汽车车辆经营权证明。上诉人申请巡游出租汽车经营许可，仅向被上诉人递交了申请书，并未提交《巡游出租汽车经营服务管理规定》第九条规定的申请该许可时必须提交的，包含巡游出租汽车车辆经营权证明在内的材料。故被上诉人于2019年7月4日作出《关于对聊城市粉红女郎出租汽车有限公司申请书的回复》时，告知上诉人“请贵公司按照以上规定，准备材料按照程序办理”，并无不当。 根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条的规定，被上诉人应当在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。但被上诉人自2019年6月20日收到申请书后，至2019年7月4日才做出《关于对聊城市粉红女郎出租汽车有限公司申请书的回复》，要求上诉人准备材料按程序办理，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定的五日内告知的期限规定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，确认被上诉人作出的涉案回复违法，符合法律规定。 综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人聊城市粉红女郎出租汽车有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年四月二十八日 法官助理高明明 书记员任义凡