湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）湘行再13号抗诉机关：湖南省人民检察院。申诉人（一审原告、二审上诉人）：罗文善，男，1967年10月12日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。委托代理人：吴法宝，湖南征雁律师事务所律师。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：永州市冷水滩区人民政府。住所地：湖南省永州市冷水滩区梧桐路579。法定代表人：桂砺峰，该区区长。出庭负责人：王成钢，该区棚户区改造项目文昌阁片的区级领导，四级调研员。委托代理人：蒋卫德，该区棚户区改造办公室文昌阁片指挥部工作人员。委托代理人：陈顺民，湖南新星律师事务所律师。罗文善因与永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）行政赔偿一案，永州市零陵区人民法院于2017年1月20日作出（2016）湘1102行初128号行政裁定。罗文善不服，提起上诉。湖南省永州市中级人民法院于2017年4月25日作出（2017）湘11行终61号行政赔偿裁定。罗文善仍不服，申请再审。本院于2017年12月20日作出（2017）湘行申744号行政裁定，驳回罗文善的再审申请。罗文善向检察机关申诉。湖南省人民检察院于2019年8月27日作出湘检民（行）监[2018]43000000324号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2019年9月24日作出（2019）湘行抗4号行政裁定，决定提审本案，并依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2014年1月1日，甲方中国联合网络通信有限公司永州市分公司（以下简称联通永州分公司）与乙方罗文善签订了一份固网业务合作协议，甲方委托乙方承担授权范围内（包括业务种类和地域范围内）驻地网的合作投资建设和维护，甲方授权乙方作为甲方驻地网合作代理商，在甲方指定的区域内合作发展联通业务。乙方为甲方投资建设维护的驻地网项目，甲方按照收益比例给予乙方网络租赁费和维护费。乙方在本项目协议投资的所有网络及设备，合作期间产权归乙方，甲方享有唯一使用权。协议签订后，罗文善先后在联通公司指定的永州市冷水滩区河西长隆大夏、木材总厂、水岸丽都小区一带投入相应的资金建设联通公司的驻地网络。2015年5月19日，永州市人民政府公开发布《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目征收房屋的通告》，因城市建设的需要，永州市人民政府决定实施永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目，负责该项目的征收部门是永州市国有土地上房屋征收与补偿办公室和永州市人民政府征地管理办公室，负责征收的实施单位是永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造办公室将军岭片区指挥部和永州市国土资源局凤凰园分局。永州市人民政府同时在永州市政府网公布了《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》。该方案公布实施后，罗文善在永州市冷水滩河西文昌阁一带投资建设的联通公司驻地网络部分通信线路和设施随着被征收房屋的拆除也一并被拆除。为此，罗文善向中共永州市委、永州市人民政府提出要求赔偿的请求。中共永州市委和永州市人民政府于2016年1月28日在一次调度会议上做了研究，以中共永州市委办公室的名义下发了[2016]第12期《关于调度永州大道后续配套工程等重点项目的会议纪要》，认为罗文善与联通公司签订合作协议出资架设的线路在本次棚户区改造中被拆除，不属于房屋征收范围，明确不予赔偿，由罗文善与联通公司自行协商解决。为此，罗文善不服，向湖南省人民政府申请行政复议，要求撤销该会议纪要，湖南省人民政府通过审查认为，中共永州市委不属于行政机关，其单独作出的会议纪要不属于具体行政行为的范畴，于2016年7月18日作出湘府复驳字[2016]50号驳回行政复议决定书，驳回罗文善的行政复议申请。为此，罗文善提起本案行政赔偿诉讼，请求:判决冷水滩区政府赔偿罗文善331326元（其中投资损失139326元，2016年可得收益损失192000元）并负担本案诉讼费用。一审法院认为：根据永州市人民政府发布的《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目征收房屋的通告》和《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》，永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目是永州市人民政府决定实施的工程项目，负责该项目的房屋拆迁和补偿的行政机关并不是冷水滩区政府，罗文善与联通永州分公司因合作协议而投资建设的部分联通通信线路及设施在该项目的实施过程中被拆除，以冷水滩区政府为被告提起本案行政赔偿诉讼明显属于错列被告。虽然罗文善与联通永州分公司达成了联通固网合作协议，但罗文善只是作为联通永州分公司的代理商，对外则是以联通永州分公司的名义投资建设的网络通信线路，即使有权提起本案行政赔偿诉讼也应当以联通永州分公司的名义向人民法院提起诉讼，罗文善不是行政行为的相对人，无权向人民法院提起本案行政诉讼。永州市人民政府就冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目所发布的公告和房屋征收及补偿方案等行政行为对罗文善及联通永州分公司的合法权益明显不产生实际影响，罗文善及联通永州分公司知道或者应当知道棚户区改造项目对其通信线路一定会发生相应的损害后果，但罗文善及联通永州分公司没有采取任何保护性措施，而是放任该损害后果的发生，依照相关法律的规定，罗文善及联通永州分公司对其损害后果应当自行承担相应的民事责任，与此同时，通信线路在被征收房屋拆除的过程中损毁，是具体实施房屋拆除工程项目的单位和个人所造成的，该损害后果不属于人民政府房屋征收行政补偿的范围，而是属于民事赔偿的范畴，罗文善和联通永州分公司可以通过自行协商分担损失，也可以通过民事诉讼的方式直接向侵权责任人部分主张权利。综上，罗文善在本案中提起的行政赔偿诉讼不符合法律规定，应当依法裁定驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条的规定，并参照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（三）项、第（八）项的规定，裁定：驳回罗文善的起诉。本案一审不收取案件受理费。二审法院查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。一审法院查明“2015年5月19日，永州市人民政府公开发布《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目征收房屋的通告》，因城市建设的需要，永州市人民政府决定实施永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目，负责该项目的征收部门是永州市国有土地上房屋征收与补偿办公室和永州市人民政府征地管理办公室，负责征收的实施单位是永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造办公室将军岭片区指挥部和永州市国土资源局凤凰园分局。永州市人民政府同时在永州市政府网公布了《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》。该方案公布实施后，罗文善在永州市冷水滩河西文昌阁一带投资建设的联通公司驻地网络部分通信线路和设施随着被征收房屋的拆除也一并被拆除”的事实，二审法院认定为“2015年5月19日，冷水滩区政府发布《永州市冷水滩区人民政府关于永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目征收房屋的通告》及《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》，随着永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目房屋征收工作的推进，罗文善在永州市冷水滩区带投资建设的联通永州分公司驻地网络部分通信线路和设施随着被征收房屋的拆除也一并被拆除。”二审法院认为：本案的焦点为罗文善是否是本案适格的原告。罗文善作为联通永州分公司的代理商，对外是以联通永州分公司的名义投资建设网络通信线路。联通永州分公司与罗文善签订的固网业务合作协议虽然约定“乙方（罗文善）在本项目协议投资的所有网络及设备，合作期间产权归乙方（罗文善）”，但根据《中华人民共和国电信条例》第七条“国家对电信业务经营按照电信业务分类，实行许可制度。经营电信业务，必须依照本条例的规定取得国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的电信业务经营许可证。未取得电信业务经营许可证，任何组织或者个人不得从事电信业务经营活动”的规定，罗文善未取得电信业务经营许可证，不具有从事电信业务经营活动的资格，该网络通信线路被拆除，对外只能以联通永州分公司的名义主张权利，而不能以罗文善的名义主张权利。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（１）原告具有请求资格；……”罗文善因不具有请求资格，故不是本案适格的原告。综上，一审裁定驳回起诉正确。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。湖南省人民检察院作出湘检民（行）监[2018]43000000324号行政抗诉书，向本院提出抗诉。湖南省人民检察院在抗诉书中查明冷水滩区政府是湘江西岸棚户区改造项目的实施主体，查明的其他事实和二审法院查明的事实一致。湖南省人民检察院认为，人民法院应对本案实体审理作出判决，二审以罗文善不是适格主体为由裁定驳回起诉，适用法律错误。理由：一、根据联通永州分公司与罗文善签订的固网业务合作协议，涉案通信线路和设施的产权归罗文善所有。涉案的通信线路和设施被拆除，罗文善可因该财产权受损请求赔偿。罗文善与本案有利害关系，是适格的原告。二、冷水滩区政府是湘江西岸棚户区改造项目的实施主体，对拆除罗文善所有的通信线路和设施所造成的损害应承担赔偿责任，罗文善有权向冷水滩区政府主张权利。申诉人罗文善同意湖南省人民检察院的抗诉意见。被申诉人冷水滩区政府答辩称：一、因通信线路和设施对外发生纠纷，应以联通永州分公司的名义进行，罗文善只能根据合同向联通永州分公司主张权利，罗文善不是本案的适格原告。二、冷水滩区政府的行政行为针对的是房屋的征收与补偿，通信线路和设施不属于房屋征收范围，不是冷水滩区政府的行政行为损毁，冷水滩区政府不是本案的适格被告。三、通信线路和设施被拆除是由他人的侵权行为造成，联通永州分公司应依照民事诉讼法的规定向他人主张权利，而不是提起行政赔偿诉讼。请求对湖南省人民检察院的抗诉请求予以驳回。当事人在一、二审中提交的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经再审查明，二审法院查明的事实属实，予以确认。另查明，2016年8月9日，罗文善书写《国家赔偿申请书》向冷水滩区政府申请赔偿。随后，罗文善将该申请书邮寄给冷水滩区政府。本院认为：本案再审争议的焦点，系罗文善提起的行政赔偿诉讼，原、被告主体是否适格。《中华人民共和国电信条例》第七条“国家对电信业务经营按照电信业务分类，实行许可制度。经营电信业务，必须依照本条例的规定取得国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的电信业务经营许可证。未取得电信业务经营许可证，任何组织或者个人不得从事电信业务经营活动”，是关于从事电信经营活动的组织和个人，应取得有权部门或管理机构颁发的电信业务经营许可证的规定。本案中，联通永州分公司与罗文善签订固网业务合作协议约定，罗文善按协议投资建设的所有网络及设备，在合作期间的产权归罗文善所有。罗文善与涉案通信线路和设施被拆除的行为有利害关系，其提起行政赔偿诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告主体适格。涉案通信线路和设施是冷水滩区政府在房屋征收过程中被拆除，罗文善认为由冷水滩区政府对拆除行为承担责任以冷水滩区政府为被告，被告主体亦适格。一、二审裁定驳回罗文善的起诉处理不当，应予纠正，一审法院对本案应继续审理。一审法院在本案继续审理中，对联通永州分公司与案件的处理结果是否有利害关系，是否应追加为第三人参加诉讼予以审查处理。综上，湖南省人民检察院的抗诉理由成立，予以支持。一、二审法院裁定驳回罗文善起诉的处理不当，应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销湖南省永州市中级人民法院（2017）湘11行终61号行政赔偿裁定和永州市零陵区人民法院（2016）湘1102行初128号行政裁定；二、指令永州市零陵区人民法院对本案继续审理。审判长  朱志林审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年四月十六日法官助理张颢严书记员唐佳附：相关法律条文《最高人民法院关于的解释》第百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决和裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。……第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以径行驳回起诉；（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉的裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理