河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终66号上诉人(一审原告)安阳市四方房地产开发有限责任公司，住所地安阳市文峰大道西段。法定代表人孙跃军，董事长。委托代理人王玉璞，河南世纪通律师事务所北京分所律师。委托代理人宋国涛，河南天基律师事务所律师。被上诉人(一审被告)安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段。法定代表人靳磊，市长。委托代理人闫冬，安阳市城乡建设局工作人员。委托代理人刘用田，河南上合律师事务所律师。上诉人安阳市四方房地产开发有限责任公司（以下简称四方公司）因与安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）行政协议纠纷一案，不服河南省濮阳市中级人民法院（2018）豫09行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人四方公司的委托代理人王玉璞、宋国涛，被上诉人安阳市政府的委托代理人闫冬、刘用田到庭参加诉讼。本案现已审理终结。四方公司起诉称，安阳市政府未按照安政阅［2003］154号《关于文峰大道西段工程用地置换问题的会议纪要》履行土地置换协议，请求濮阳市中级人民法院判令安阳市政府赔偿四方公司损失暂定人民币一亿元（具体赔偿数额待双方约定置换的52亩土地进行评估后予以确定），并承担本案诉讼费。濮阳市中级人民法院一审查明：2003年11月5日，安阳市政府办公室印发了安政阅［2003］154号《关于文峰大道西段工程用地置换问题的会议纪要》，内容为：“2003年11月2日上午，市政府副秘书长师华山在党政综合楼十楼市政府会议室主持召开会议，就文峰大道西段建设工程占用安阳市四方房地产开发公司拥有土地使用权的土地补偿及处置方法进行了专题研究。市建委副主任李俊岭、市财政局副局长张晋湘、市计委基建科科长周秀琴、市土地储备中心党支部书记陆新生、市拆迁办副主任高辉、安阳市四方房地产开发公司经理孙跃军等有关人员参加了会议。与会人员经认真研讨，达成一致意见。现将会议议定事项纪要如下：一、对安阳市四方房地产开发公司因修建文峰西路被占用的土地采用土地置换的方式进行补偿。二、置换安阳市四方房地产开发公司的土地包括：1、文峰大道西段道路红线以内安阳市四方房地产开发公司拥有土地使用权的全部土地。2、钢二路至钢一路之间道路北红线以北安阳市四方房地产开发公司拥有土地使用权的土地。以上两项共涉及土地约80亩。具体土地亩数，由道路建设指挥部负责测量核定，并确定边界。三、拟用于置换的土地位置，暂定为钢花路以西临近安阳市四方房地产开发公司处，用于置换的土地的亩数，经研究一次性包给52亩。四、置换后的土地于2004年9月30日以前移交给安阳市四方房地产开发公司。五、安阳市四方房地产开发公司须在2003年11月3日前移交上述所涉土地，确保文峰大道西段建设工程的顺利进行。六、计委、财政局、国土局、建委、拆迁办等有关部门要相互配合，各司其职，确保2004年9月30日以前完成土地置换工作。”2004年10月27日，安阳市发展和改革委员会作出《关于落实文峰大道西段工程用地置换问题的会议纪要》，内容为：“为落实安政阅［2003］154号会议纪要精神，2004年10月10日上午，市发改委投资科科长周秀琴在党政综合楼七楼市发改委会议室主持召开会议，就落实文峰大道西段建设工程用地置换安阳市四方房地产开发有限责任公司拥有土地使用权一事进行了研究。市建委副主任李俊岭、市土地局副局长田树林、市规划局用地科科长巫子龙、市四方房地产开发公司经理孙跃军等有关人员参加了会议。与会人员经认真研究，达成一致意见。现将会议议定事项纪要如下：一、置换土地位置：初步位于钢花路与文峰大道交叉口西南，具体位置以确定的规划方案为准，占地规模52亩。二、由市建委作为业主负责办理征用置换土地手续；在提前做好征地补偿各方面工作的情况下，可由四方公司筹措征地补偿款，先行征用土地。三、由市国土局负责协调龙安区确定征用土地价格。四、待土地价格确定后，由政府确认资金支付来源及支付方式。五、发改委、财政、土地、建委、规划等有关部门要相互配合，各司其职，确保尽快完成土地置换工作。”2005年10月24日，安阳市建设委员会对市规划局作出《关于修建文峰大道西段占用安阳市四方房地产公司土地置换的函》安建［2005］304号，内容为：“市规划局：2003年修建文峰大道西段占用安阳市四方房地产公司土地。请见函接洽办理置换手续，为盼。”2006年3月27日，安阳市城市规划管理局作出《建设用地规划许可证》安规管地字（2006）编号12#，载明的用地单位安阳市建设委员会，用地项目名称征用地置换，用地位置文峰大道西段路南，面积4.0031公顷。该规划许可证附件显示投资文件为安政阅［2003］154号、发改委会议纪要，投资规模为52亩，建设内容为用地置换，附注（1）显示本附件自发出之日起，若半年内未办理土地使用手续，本附件自行失效，根据城市规划需要，建设用地将另安排他用。2006年4月27日，安阳市建设委员会对市国土资源局作出《关于申请办理文峰大道西段用地手续的函》安建［2006］174号，内容为：“市国土资源局：2003年修建文峰大道西段占用安阳市四方房地产开发有限责任公司土地。根据《关于文峰大道西段工程用地置换问题的会议纪要》（安政阅［2003］154号）精神，同意置换钢花路与文峰大道交叉口西南土地52亩，现申请办理用地手续。妥否，请函复。”2006年8月31日，安阳市政府办公室形成《关于四方房地产开发公司文峰西路土地置换有关问题的会议纪要》，会议议定事项纪要内容为：“一、市土地局负责对确定的置换地块测绘，并在2006年8月底前完成该宗土地的申报手续。二、该宗土地置换的财政资金已拨付到市建委，按照国土资源局的有关规定，市建委负责办理资金的领拨手续。三、由市国土资源局牵头，市建委配合，协调龙安区、殷都区办理该宗地土地征用有关事宜。四、四方房地产开发公司文峰西路土地置换属于2003年市政建设征地的遗留问题，待上级主管部门批复后，由市国土资源局负责直接将该宗地土地办到四方房地产开发公司名下。五、市发改委、财政局、国土资源局和建委等有关部门要相互配合，各司其职，确保2006年12月30日前完成土地的移交。”2012年12月5日，安阳市住房和城乡建设局对安阳市政府作出《关于文峰大道西段工程用地置换问题的请示》安住建［2012］412号，“恳请安阳市政府尽快召开由国土、财政、规划、住建等相关部门参加的协调会，解决土地置换问题”。2013年3月25日，安阳市住房和城乡建设局对安阳市政府作出《关于解决文峰大道西段工程用地置换问题的请示》，载明“因中石油公司拟在四方公司置换土地上建设加油站，并已将规划报殷都区政府审批，恳请市政府协调土地、规划等部门停止在上述地块上有关加油站的各项审批以及其他建设手续审批”。2018年2月13日，安阳市政府办公室形成《关于专题研究推进解决安阳市四方房地产开发有限责任公司土地置换等有关问题的会议纪要》安政阅［2018］11号，会议纪要第一项对占用四方公司土地置换问题的纪要内容为：“一、关于修建文峰大道西段占用四方公司80亩土地并产生的土地置换问题，会议要求：1、鉴于四方公司土地置换问题由来已久，且主要是因为国家土地政策调整等因素所致，各相关部门、单位要结合实际，充分考虑四方公司的合理权益，依法依规、务实高效地加以解决。2、市住房城乡建设局、市财政局要在依照2003年国有土地征收价格（安政阅［2016］65号会议纪要第二条第1款原表述的“依照2003年国有土地出让价格”中的“出让”两字有误，应为“征收”）、委托专业机构做出评估的基础上，提出财务成本计算依据和补偿标准，积极与四方公司协商，于2018年2月底之前就修建文峰大道所征用四方公司土地的补偿问题达成一致意见。3、龙安区政府、殷都区政府要在片区地价等方面搞好协同，于2018年3月底前完成应予置换的52亩土地所在整街区地块土地的征收工作。四方公司要积极主动处理好与郝家桥村民小组的合同关系，为殷都区完成土地征迁工作创造条件。4、市城乡规划局要于2018年4月底前负责出具含52亩土地在内的所在街区地块规划条件书（须注明商业还是住宅用地）；市国土资源局要于2018年5月底前将该规划地块进入挂牌程序。若四方公司摘牌，则与被征用的80亩土地相关费用一并结算；若四方公司未摘牌，则由市财政局按评估报告确定的金额和财务成本，在挂牌后10日内将相关费用返还四方公司。”濮阳市中级人民法院另查明：经安阳市住房和城乡建设局委托，2016年11月9日安阳市金土地价评估事务所有限责任公司对2003年修建文峰大道西段占用四方公司国有土地出具（安阳）金土（2016）咨（估）字第003号《土地估价报告》，土地估价结果：宗地总面积51673.10平方米，总地价2096.13万元（宗地1，估价期日的登记用途房屋开发用地，估价设定的用途住宅用地，面积44415.32平方米，单位面积地价每平方米402元，总地价1785.50万元；宗地2，估价期日的登记用途住宅用地，估价设定的用途住宅用地，面积7257.78平方米，单位面积地价每平方米428元，总地价310.63万元）。濮阳市中级人民法院一审认为：(一)关于本案安政阅［2003］154号《关于文峰大道西段工程用地置换问题的会议纪要》内容是否属于行政协议及本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。安政阅［2003］154号会议纪要第一项载明对四方公司因修建文峰西路被占用土地采用土地置换的方式进行补偿，第二项载明置换四方公司的土地面积，第三项载明拟用于置换土地的位置面积，第四项载明置换后土地的交付时间，第五项载明四方公司移交土地时间，第六项载明有关部门要确保2004年9月30日以前完成土地置换工作。该会议纪要还载明，安阳市政府副秘书长及市建委、市财政局、市计委、市土地储备中心、市拆迁办人员及四方公司经理孙跃军参加本次会议，与会人员经过认真研讨达成一致意见。从安政阅［2003］154号会议纪要的上述内容可以看出，召开本次会议是对文峰大道西段建设工程占用四方公司拥有土地使用权的土地补偿及处置方法进行的专题研究，会议纪要载明占用四方公司土地以置换方式进行补偿的内容，是代表政府一方的相关部门人员和代表四方公司一方的法定代表人协商一致达成的议定意见，是双方的真实意思表示，会议纪要的内容实质上属于土地置换协议，应认定为行政协议。会议纪要是记载议定事项和传达会议情况时使用的一种公文，能够集中综合反映会议的主要议定事项，一般不对外作出，一般不直接对公民、法人和其他组织的权利产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。本案安政阅［2003］154号会议纪要则不同，会议有政府工作人员以外的四方公司经理孙跃军参加，体现了与会人员对占用四方公司土地采用置换方式进行补偿的一致意见，会议纪要内容直接设定了四方公司交付土地的义务，也直接设定了四方公司取得置换土地的权利和政府交付置换土地的义务，且四方公司已按照会议纪要移交了土地使用权，能够直接对四方公司的权利义务产生实际影响，已具备行政行为的可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，四方公司认为安阳市政府不履行行政协议的，可以提起行政诉讼，本案属于行政诉讼的受案范围。(二)关于安政阅［2003］154号会议纪要中土地置换协议的效力及安阳市政府应当赔偿或补偿的问题。通常情况下，土地置换应是同性质集体土地或国有建设用地之间的置换。就本案而言，四方公司被占用土地属于国有建设用地，拟用于置换的土地也应当是国有建设用地，2003年11月5日安政阅［2003］154号会议纪要中的土地置换协议形成时，拟用于置换的52亩土地尚属于未被征收的村集体土地，落实土地置换协议的置换土地内容，需要待拟置换52亩土地征收为国有后，由安阳市国土资源部门与四方公司签订国有土地使用权出让合同的方式进行，本案的土地置换协议不是法律意义上的土地出让合同，四方公司单独依据安政阅［2003］154号会议纪要并不能直接取得拟置换的52亩土地使用权。2002年7月1日施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）第四条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖和挂牌方式出让。”2003年11月13日，河南省人民政府出台了《关于加强国有经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让管理的意见》（豫政［2003］41号），该文件进一步明确禁止国有经营性土地使用权以协议方式出让或采取政府纪要、集体研究等形式规避经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让。上述国土资源部规章和河南省人民政府文件，均决定了安阳市政府不能通过置换52亩土地的方式对四方公司进行补偿。在土地规章、政策明确禁止的情况下，安阳市政府及相关部门仍然采取召开会议等措施，推进落实安政阅［2003］154号会议纪要中52亩土地的置换问题，但始终未能落实。2018年2月2日，安阳市政府召开关于专题研究推进解决四方公司土地置换等问题的会议，安阳市政府及相关部门人员和四方公司法定代表人孙跃军参加会议，会后形成了安政阅［2018］11号会议纪要。从该会议纪要议定事项第一项中关于“市住房城乡建设局、市财政局要在依照2003年国有土地征收价格、委托专业机构做出评估的基础上，提出财务成本计算依据和补偿标准，积极与四方公司协商，于2018年2月底之前就修建文峰大道所征用四方公司土地的补偿问题达成一致意见”“市城乡规划局要于2018年4月底前负责出具含52亩土地在内的所在街区地块规划条件书，国土资源局要于2018年5月底前将该规划地块进入挂牌程序，若四方公司摘牌则与被征用的80亩土地相关费用一并结算，若四方公司未摘牌则由市财政局按评估报告确定的金额和财务成本在挂牌后10日内将相关费用返还四方公司”等内容可以看出，安阳市政府对2003年占用四方公司的土地已不再通过置换土地的方式进行补偿，而是在依照2003年土地价格、委托专业机构作出评估的基础上，提出财务成本计算依据和补偿标准，与四方公司协商进行经济补偿。安阳市政府答辩称在四方公司的多次要求和催促下，尽管市政府及其所属有关部门也多次召开会议，力图落实会议纪要形成的土地置换方案，但因受法律、政策的限制，以土地置换方式对四方公司进行补偿的方案已经无法实施，只能改用其他方式对四方公司进行补偿，并在诉讼中明确表示同意以2003年占用四方公司土地当年的市场价格2096.13万元为基础按照银行贷款利率计息补偿。关于置换土地协议的效力，四方公司诉讼中认为2018年安政阅［2018］11号会议纪要已经明确不再履行土地置换协议，土地置换协议事实上已经解除，四方公司也同意解除土地置换协议。因安政阅［2003］154号会议纪要这一公文载体不是通常意义的行政协议载体，对会议纪要中的土地置换内容是否属于行政协议当事人之间存在不同的认识，对会议纪要确定的土地置换内容不再履行很难做到以明确或书面的方式表述为解除协议，安政阅［2018］11号会议纪要虽未明确表述为对安政阅［2003］154号会议纪要中的土地置换约定内容予以解除，但双方均认可置换52亩土地内容无法或不再履行，故本案安政阅［2003］154号会议纪要中的土地置换协议事实上已经解除，一审法院确认其解除的效力。关于本案安阳市政府应当对四方公司给予赔偿或补偿，关键是安阳市政府不再采取土地置换的方式对四方公司进行补偿是否违法，也即安阳市政府解除安政阅［2003］154号会议纪要中载明的土地置换协议是否违法。安政阅［2003］154号会议纪要中的土地置换协议因违反国土资源部令第11号和河南省人民政府文件豫政［2003］41号中关于经营性土地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让的规定而不能履行。安阳市政府不再履行土地置换协议的行为符合我国的土地法律及政策的规定，即解除土地置换协议并不存在违法行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款的规定“安阳市政府变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿”，故安阳市政府应当对2003年占用四方公司土地给予补偿。(三)关于安阳市政府应当如何给予四方公司补偿的问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款、第二款规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。我国现行法律对为了公共利益需要收回土地的情况，适用的是适当、相应补偿的原则。安阳市政府2003年占用四方公司土地时虽然未按照法律程序作出收回土地决定，但四方公司被占用土地的土地使用证已被收回，已通过会议纪要约定以置换土地方式进行补偿，事实上四方公司土地在2003年已被收回。安阳市政府在土地被占用当年未进行补偿，虽时隔多年，因解除土地置换协议不违法，目前仍应以2003年土地被占用时的土地价值为基础，按照适当、相应补偿的原则对四方公司进行补偿。本案的关键是如何公平合理地确定对四方公司的补偿数额。首先，安政阅［2003］154号会议纪要约定拟置换52亩土地的价值不应作为对四方公司补偿数额的依据。因拟置换的52亩土地不符合国家土地政策不能达到置换的目的，52亩土地在2003年被约定置换时尚属集体土地，不能进入国有土地交易市场，不能通过土地评估等方式确定安政阅［2003］154号会议纪要形成时52亩土地的市场价值。拟置换52亩土地不属于四方公司的资产，该宗土地目前市场价值的高低是由多种因素决定的，但绝非四方公司进行投资而形成的，该宗土地目前的市场价值不能作为确定本案补偿数额的依据。四方公司虽然在提起本案诉讼时提出对拟置换52亩土地的现市场价值予以评估的申请，因52亩土地评估结果对本案处理不具有参考意义，故对四方公司提出的对52亩土地现市场价值评估的申请不予准许，对此在本案审理过程中已向四方公司告知。其次，四方公司2003年被占用土地的现市场价值不应作为对四方公司补偿的依据。四方公司土地被占用时2003年10月31日为估价基准日的评估价值为2096.13万元，以提起本案诉讼时2018年3月1日为估价基准日的评估价值为15184.53万元，自2003年至2018年被占用土地的市场价值已产生大幅度的增值。土地是一种特殊的国家自然资源，土地升值受到众多因素的影响，如土地政策、住房政策、城市规划、地价政策、税收政策等行政因素，人口密度、人口素质等城市人口因素，社会治安、城市化进程等社会因素，城市经济发展状况、居民收入、物价变动等经济因素，自2003年至今的十几年中，上述因素均是决定涉案四方公司被占用土地升值的重要因素。四方公司土地2003年被占用时尚未开发利用，土地被占用后四方公司未进行土地上的实际经济投入，被占用土地升值利益与四方公司的损失无直接的因果关系，土地升值利益不属于四方公司的实际损失。第三，安政阅［2003］154号会议纪要中约定以置换52亩土地的方式对占用四方公司土地进行补偿，说明2003年四方公司土地被占用时的价值和拟置换52亩土地的价值应当是大体相当的，四方公司诉称其在2003年10月底已将土地交安阳市政府修建道路使用，故四方公司土地被占用时段内，以2003年10月31日为评估基准日的土地评估价值2096.13万元能够作为对四方公司补偿的参考依据。安阳市政府诉讼中称同意按照2003年占用四方公司土地的当年价格2096.13万元加上中国人民银行同期银行贷款基准利率计算的利息对四方公司给予补偿，但双方意见差距较大协商无果。如安阳市政府在2003年四方公司土地被占用后，及时在合理期限内按照被占用时土地评估价值加上中国人民银行同期贷款基准利率计算的利息对四方公司进行补偿，是相对公平合理的。但安阳市政府在安政阅［2003］154号会议纪要形成后的十几年的时间内，在明知不能按照土地置换方式对四方公司进行补偿的情况下，未及时调整补偿方式使四方公司的合法财产利益得到补偿，迟迟未解决四方公司占地补偿问题，安阳市政府具有明显过错。再按照2003年土地被占用时的市场评估价值加上中国人民银行同期贷款基准利率计算的利息对四方公司进行补偿，没有充分考虑四方公司对行政协议的可期待利益因素，也没有充分考虑近年来的通货膨胀等经济因素，对四方公司而言明显是不公平的。综合本案案情，为充分保障用地企业的合法产权利益，实质化解行政争议，根据诚实信用和公平原则，本案的裁判应适当体现对安阳市政府过错的惩罚性，由安阳市政府对四方公司支付补偿款2096.13万元加上以2096.13万元为基数自2003年10月31日起至实际支付之日按照中国人民同期贷款基准利率两倍计算的利息较为适当。另，本案四方公司土地被占用多年未得到补偿，四方公司并无明显过错，四方公司提起本案诉讼维护其合法权益是正当途径也是无奈之举，因本案而产生的受理费和土地评估费用均应由过错方安阳市政府负担。判决如下：安阳市政府于本判决生效之日起三十日内，向四方公司支付土地补偿款2096.13万元及按照中国人民银行同期贷款基准利率两倍利息(以2096.13万元为基数，自2003年10月31日起计算至实际支付之日止)。受理费54.18万元，土地评估费21万元，均由安阳市人民政府负担。上诉人四方公司不服，向本院上诉称：（一）一审认定安政阅［2003］154号会议纪要事实上已经解除，属于认定事实错误。该会议纪要系双方真实意思表示，未协商解除或有一方行使法定解除权。四方公司在庭审中同意解除只是将解除作为一种挽回损失的补救方式，并不是直接认定安政阅（2018）11号会议纪要解除土地置换协议的效力。一审认定协议解除没有事实依据。（二）一审判决解除协议的补偿不属于合法解除行政协议的适用情形，本案应判决安阳市政府承担违约损害赔偿的赔偿责任。（三）原审未查明采取土地置换方式的原因以及被上诉人违约的原因。土地置换协议虽存在障碍，但是具有可履行性，安阳市政府具有主观过错和不诚信行为。请求撤销一审判决,改判赔偿上诉人的经济损失15184.53万元。被上诉人安阳市政府答辩称：（一）上诉人起诉超过起诉期限。案涉会议纪要系2003年11月2日形成的，约定在2004年9月30日前向四方公司交付土地，四方公司迟延起诉不存在扣除和延长起诉期限的情形。应当裁定驳回起诉。（二）四方公司在案涉行政行为未经法定程序确认违法、也未经赔偿义务机关申请处理之前，直接起诉要求安阳市政府承担行政赔偿责任不符合法定起诉条件。（三）会议纪要不属于法院行政案件受案范围。（四）案涉会议纪要不属于行政合同，只是为作出对占用四方公司土地补偿行政行为而实施的论证、研究和准备的过程性行为，而非结论性行为。（五）安阳市政府占用四方公司土地修路或者不履行本案《会议纪要》的行为均不具有违法性，不应承担行政赔偿责任。请求驳回上诉,维持原判。本院经审理查明事实与一审查明事实一致。本院认为，(一)安政阅［2003］154号会议纪要属于土地置换的行政协议，但关于补偿部分不能履行。第一，该会议纪要虽然系安阳市政府以会议纪要的形式作出,但会议有四方公司经理参加,体现了安阳市政府和四方公司的共同意志,其实质上是双方当事人就土地置换达成一致意思表示而形成的契约性质的文件,应当认定为四方公司和安阳市政府就土地补偿问题达成的行政协议。该协议的实质是安阳市政府通过土地置换的方式实现对四方公司80亩国有土地的收回,并以52亩土地使用权为代价作为收回80亩土地使用权的补偿。第二，仅从会议纪要文本内容看，会议纪要对拟置换土地的使用权系集体土地还是国有土地没有明确，会议纪要作出时间是2003年11月2日,会议纪要要求2004年9月30日以前完成土地置换工作，但因作出会议纪要时拟置换土地及约定交付土地时该地块仍为集体土地，而安阳市人民政府对集体土地并不拥有处置权，故仅限于文本内容的话，该会议纪要中关于采用土地置换的方式对四方公司进行补偿的内容应认定无效，也无法履行；但从后续安阳市政府职能部门多次针对土地置换事项作出函文或请示，要求相关部门做好征地补偿规划等工作，2006年8月31日安阳市政府办公室又形成《关于四方房地产开发公司文峰西路土地置换有关问题的会议纪要》等事实看，安阳市政府作出安政阅［2003］154号会议纪要的本意是将拟置换土地转为国有土地后再将土地使用权交给四方公司，故综合本案会议纪要出台背景和实际履行情况，该会议纪要作为土地置换协议应认定为效力待定的协议。第三，《城市房地产管理法》（1994年颁布，2009年8月修正）第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件的，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按照国家规定所确定的最低价。”2002年7月1日施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）第四条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖和挂牌方式出让。”2003年11月13日，河南省人民政府出台了《关于加强国有经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让管理的意见》（豫政［2003］41号），该文件进一步明确禁止国有经营性土地使用权以协议方式出让或采取政府纪要、集体研究等形式规避经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让。根据上述法律、部门规章和地方规章规定，国家对经营性用地出让进行严格限制，关于土地置换的条件、程序等缺乏明确规定，本案拟置换的52亩土地的性质、用途、规划、市场价值等情况随着时间的变化而发生变化，处于不确定状态，安阳市政府和四方公司没有对拟置换土地的相关事项做进一步约定，故仅依据安政阅［2003］154号会议纪要直接将52亩土地使用权确定给四方公司，缺乏法律支撑，本院不予支持。(二)安政阅［2018］11号会议纪要系对安政阅［2003］154号会议纪要中土地置换协议的解除。2018年2月2日，安阳市政府召开关于专题研究推进解决四方公司土地置换等问题的会议，安阳市政府及相关部门人员和四方公司法定代表人孙跃军参加会议，会后形成了安政阅［2018］11号会议纪要。该会议纪要决定不再履行安政阅［2003］154号会议纪要中土地置换的内容,对2003年占用四方公司的土地决定货币补偿。四方公司对此没有表示反对,在一审庭审中四方公司也认为2018年安政阅［2018］11号会议纪要已经明确不再履行土地置换协议，土地置换协议事实上已经解除，四方公司也同意解除土地置换协议,故可以认定安阳市政府和四方公司均同意解除土地置换协议。一审认定涉案土地置换协议已经解除并无不妥。（三）安阳市政府应当对四方公司的损失承担赔偿责任。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取补救措施，并有权要求赔偿损失。”本案安政阅［2003］154号会议纪要作出后，四方公司已经按照会议纪要要求交出了80亩土地，但土地置换没有完成，安阳市政府应当对四方公司的损失承担责任。第一，安政阅［2003］154号会议纪要约定拟置换52亩土地的现有价值不应作为对四方公司赔偿数额的依据。因拟置换的52亩土地不符合国家土地政策不能达到置换的目的，52亩土地在2003年被约定置换时尚属集体土地，不能进入国有土地交易市场，不能通过土地评估等方式确定价值，四方公司也没有取得拟置换52亩土地，故该宗土地目前的市场价值不能作为确定本案赔偿数额的依据。第二，因拟置换52亩土地的实质是对四方公司被收回的80亩土地的补偿，故四方公司的损失在2003年被收回时就产生，其遭受的损失应以2003年被收回的80亩土地的价值为基数计算。四方公司诉称其在2003年10月底已将土地交安阳市政府修建道路使用，故以2003年10月31日为评估基准日的土地评估价值能够作为对四方公司补偿的参考依据。第三,安阳市政府在2003年四方公司土地被收回后，在长达十几年的时间内没有解决四方公司占地补偿问题，具有明显过错,应当对四方公司的损失予以赔偿。综合本案案情，为充分保障用地企业的合法利益，实质化解行政争议，根据诚实信用和公平原则，本案的裁判应适当体现对安阳市政府过错的惩罚性，即对四方公司的赔偿应当高于该公司遭受的直接损失。根据国家赔偿法关于直接损失的填补原则，四方公司的直接损失是2003年土地被实际收回时的价值加上安阳市政府实际履行期间的同期银行存款利息。一审法院确定安阳市政府对四方公司支付补偿款2096.13万元，加上以2096.13万元为基数自2003年10月31日起至实际支付之日按照中国人民同期贷款基准利率两倍计算的利息，是在四方公司直接损失基础上加上了对安阳市政府惩罚性赔偿的裁量，该裁量没有显失公平，并无不当。但由于中国人民银行贷款基准利率标准已于2019年8月20日取消，如果判决按照中国人民银行同期贷款利率支付利息，会导致2019年8月20日后的利息因没有计算依据而无法执行的情形。因此，2019年8月20日以后，贷款利息的标准应该按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率执行。一审法院以本案四方公司无明显过错为由，将受理费和土地评估费用均应由过错方安阳市政府负担亦无不妥。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费489109元，由上诉人安阳市四方房地产开发有限责任公司承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  王盛楠二〇二〇年四月七日书记员  陈瑞丹