重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终612号 上诉人（一审被告）重庆市万州区人民政府，住所地重庆市万州区江南大道2号。 法定代表人卢勇，区长。 委托诉讼代理人向星权，重庆市万州区人民政府农业农村委员会工作人员。 委托诉讼代理人何仕华，重庆市万州区钟鼓楼法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（一审原告）陈思明，男，汉族，1965年11月21日出生，住重庆市万州区。 委托诉讼代理人卿成平，重庆索通（万州）律师事务所律师。 陈思明诉重庆市万州区人民政府（简称万州区政府）行政决定一案，万州区政府不服重庆市第二中级人民法院（2019）渝02行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年1月15日公开开庭审理本案，上诉人万州区政府及其委托代理人向星权、何仕华，被上诉人陈思明委托代理人卿成平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，陈思明原系重庆市万州区普子乡七曜村5组村民，婚后户籍迁至七曜村2组。1998年，陈思明承包9.5亩土地并获颁土地承包经营权证。2016年11月16日，陈思明以承包经营权证被小孩撕毁为由，向万州区政府及普子乡政府邮寄换证申请。万州区政府电话告知该请求事项不属万州区政府行政职责，应向有关职能部门申请。2017年2月22日，陈思明向人民法院提起行政诉讼，请求确认万州区政府未依法履行换发或者完善《农村土地承包经营权证》的不作为违法，并判令万州区政府依法履行法定职责。重庆市第二中级人民法院以（2017）渝02行初6号判决责令区政府在判决生效之日起60日内履行对陈思明换发《农村土地承包经营权证》的法定职责。万州区政府不服上诉后，重庆市高级人民法院以（2017）渝行终578号行政判决认定换发农村土地承包经营权证是万州区政府的法定职责，陈思明在原普子乡七曜村5组有承包土地，无证据证明陈思明在七曜村2组重新承包了土地并自愿放弃原5组的承包地，七曜村5组在没有法律规定情形下也无权收回陈思明的承包地，陈思明在原5组的承包经营权并没有变化。遂判决驳回上诉，维持一审判决。万州区政府于2018年12月19日作出《重庆市万州区人民政府关于普子乡七曜村原5组陈思明要求换发农村土地承包经营权证的决定》（简称《决定》），告知陈思明经万州区政府走访核查，未发现1998年第二轮土地承包中其在原七曜村5组取得土地承包经营权的合同、证书上家庭成员或共有人的记载。同时原七曜村5组成员不同意换证。决定对陈思明不予换发《农村土地承包经营权证》。陈思明不服，向一审法院提起本案行政诉讼。 一审法院认为，本案争议各方对主体资格，受案范围、区政府行政职权、程序等问题均无异议，本院予以认可，不再赘述。本案争议焦点在于万州区政府应否换发《农村土地承包经营权证》。争议双方均认可最初陈思明在原七曜村5组享有承包地，只是在1998年第二轮土地承包时原承包土地是否进行调整，陈思明在5组的承包权是否已经丧失存在争议。重庆市高级人民法院（2017）渝行终578号行政判决认定陈思明在原普子乡七曜村5组有承包土地，其在原5组的承包经营权并没有变化。作出上述认定是因为七曜村5组在没有法律规定情形下无权收回陈思明的承包地，万州区政府在该案中也并未提交证据证明陈思明在七曜村2组重新承包了土地并自愿放弃原5组的承包地。因此，万州区政府主张陈思明要求更换的《农村土地承包经营权证》内容的真实性无法核实、陈思明实际已放弃土地承包经营权，不予换发《农村土地承包经营权证》的决定正确合法，应向本院提交证据证明陈思明在七曜村2组重新承包了土地并自愿放弃原5组的承包地，原七曜5组已经依法收回陈思明的承包地。但万州区政府并未向法院提交充分确实的证据证明上述主张。同时，对承包地进行调整应由村民依法定程序决议，而本案中并无证据证明原七曜5组已经依法定程序对陈思明的承包土地进行了调整。故万州区政府以未发现1998年第二轮土地承包陈思明在原七曜5组取得土地承包经营权的合同、证书上家庭成员或共有人的记载，原七曜5组成员不同意换证为由决定不予换证的事实和法律依据不足。万州区政府主张本案超过起诉期限。该案系针对万州区政府于2018年12月19日作出的《决定》提起诉讼，起诉时间是2019年2月27日，未超过法定的起诉期限。万州区政府的此项主张，不予支持。 综上，万州区政府作出的不予换证决定事实不清，证据不足，适用法律不当，不予支持。遂判决：一、撤销万州区政府于2018年12月19日作出的《决定》；二、责令万州区政府在判决生效之日起60日内重新履行对陈思明换发《农村土地承包经营权证》的法定职责。案件受理费50元，由万州区政府负担。 万州区政府上诉称，陈思明在1998年第二轮土地发包时，与七曜村没有承包合同，其村民资格已经消失。陈思明婚迁到七曜村2组后已享受了承包土地，故陈思明要求颁发七曜村4组的农村土地承包经营权证的前置条件已不具备，万州区政府不予换证并无不当。请求撤销一审判决，驳回陈思明的诉讼请求。 陈思明未向本院提交答辩意见。 万州区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.渝02执495号结案通知书； 2.（2017）渝02行初6号行政判决书； 3.（2017）渝行终578号行政判决书； 证明1-3拟证明陈思明的本案诉求与（2017）渝02行初6号案的诉求基本一致，万州区政府已履行法定职责。 4.原万县市五桥区普子乡1997-2000年农业特产税分户 征收清册（普子乡七曜村原五组）； 5.原万县市五桥区普子乡2001年度农业税分户征收清册 （普子乡七曜村原5组）； 证据4-5拟证明当时的农税提留按户征收，陈思明当时没有在征收农业税提留征缴范围内，证明陈思明当时已没有再承包该组土地。 6.2018年补贴资金分配明细表，拟证明卿承元与陈思明共同承包7.8亩土地，陈思明在2组已享受该组集体经济组织成员待遇，承包土地为4.7亩，且按承包面积享受农业支持保护补贴； 7.七曜村原5组土地承包合同（9份），拟证明1998年5组土地承包换证时，均有完整的土地承包合同，陈思明没提供承包合同，其土地承包经营权证缺乏真实性，无法换证。 8.七曜村原5组土地承包经营权证（1998年、2005年、2010年共计16份），拟证明土地承包经营权证均有合同编号，陈思明提交的残证为1998年的，无合同编号，也无2005、2010年换发证件，其承包证不具有真实性，即使真实，也是过期失效的证件，陈思明无需换发，陈思明诉求超过起诉期限。 9.重庆市第二中级人民法院对向星权、卿承田等人的约谈笔录。拟证明陈思明已不享有原5组集体经济组织成员资格，其承包土地已被收回发包给他人，陈思明曾因土地承包纠纷起诉，后自行撤诉。 10.中共万县市五桥区委五委发（1998）6号文件，拟证明陈思明在原5组不再享有土地承包经营资格，文件规定拖欠农税提留的农户暂不发给证书，待交清欠款后再发。 11.渝高发（2009）60号文，拟证明陈思明在原5组不再享有集体经济组织成员资格。 12.《重庆市万州区人民政府关于普子乡七曜村原5组陈思明要求换发农村土地承包经营权证的决定》拟证明陈思明作出的不予换证决定是对生效判决的履行，并未违反法律规定。 陈思明在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.户口证明，拟证明陈思明户口迁出时间为2008年8月29日； 2.村组证明，拟证明陈思明承包经营权证损坏，该证是以第一轮承包底册进行填发，第二轮承包是在第一轮的基础上延包； 3.土地明细账，拟证明第一轮承包明细； 4.村委会及第二村民小组的证明，拟证明陈思明在现居住地无承包地及山林； 5.收条，拟证明陈思明在原5组履行相关义务，向村组缴纳费用； 6.荒山承包合同两份，拟证明陈思明在原5组有承包地，且在实际经营和使用； 7.（2017）渝行终578号行政判决，拟证明陈思明在原5组享有承包地，承包经营权没有发生改变。 经一审庭审质证，陈思明对万州区政府举示的证据1-3真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联；证据4-10、12达不到证明目的；证据11不适用本案；万州区政府对陈思明举示的证据1无异议；证据2、4内容不具有真实性；证据3与本案无关联；证据5-8真实性、合法性、关联性无异议，但认为不能达到证明目的。 一审法院对经各方当事人质证的证据审查认为，万州区政府、陈思明提交的证据均真实性、合法性、与本案有关联，予以采信。 万州区政府在二审中向本院提交了以下证据： 1.2017年卿先秀户的《承包方调查表》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》、《农村土地（耕地）承包合同》、2019年9月11日对卿先树的调查笔录一份，陈思明在七曜村2组修建的房屋照片一份，拟证明陈思明与卿先秀结婚后从1993年在七曜村2组就享有承包地，有住房； 2.万州区人民法院（2016）渝0101民初10957号民事案件法庭审理笔录一份，拟证明陈思明在原七曜村2组的土地已经收回。 陈思明在二审中向本院提交了以下证据： 1.程启术的《证明》一份，拟证明小孩撕掉了土地承包经营权证； 2.卿承元户1984年的土地明细账，拟证明没有因陈思明婚迁增加土地； 经庭审质证，陈思明对万州区政府举示的证据真实性无异议，但认为不属于新证据，达不到其证明目的；万州区政府对陈思明举示的证据1真实性有异议，证人应当出庭作证，对证据2真实性无异议，但达不到其证明目的。 一审当事人举示的证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。万州区政府及陈思明在二审中提交的证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条新证据的规定，本院不予接纳。一审法院认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同；第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”；第二十四条规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第二十二条规定：“区县（自治县）人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，确认土地承包经营权，并登记造册。......”据此，县级以上地方人民政府向土地承包经营权人颁发土地承包经营权证的行为是对土地承包经营权人已取得该土地承包经营权的行政确认，以达到物权公示的效力的行政行为。土地承包经营权人获得土地承包经营权证的前提是其作为承包人已与发包人已经建立农村土地承包关系，即已经形成承包合同关系，或其承包地已经登记于所在集体经济组织的土地承包清册或者土地承包经营登记簿上。 同时，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”第十七条规定：“农村土地承包经营权证严重污损、毁坏、遗失的，承包方应向乡（镇）人民政府农村经营管理部门申请换发、补发。经乡（镇）人民政府农村经营管理部门审核后，报请原发证机关办理换发、补发手续。”第十八条规定：“办理农村土地承包经营权证换发、补发手续，应以农村土地经营权证登记簿记载的内容为准。”第十九条规定：“农村土地承包经营权证换发、补发，应当在农村土地承包经营权证上注明‘换发’、‘补发’字样。”《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第二十七条规定：“土地承包经营权证或者林权证等证书损毁、遗失的，区县（自治县）人民政府应当依承包方书面申请及时办理换发、补发证书。”第二十三条规定：“家庭土地承包和其他方式承包的经营权证按照下列规定办理：（一）发包方自承包合同签订之日起三十日内，向乡镇人民政府、街道办事处报送土地承包方案、承包过程记录、承包合同等材料；（二）乡镇人民政府、街道办事处自收到材料之日起十五日内，完成审查、登记、造册工作，并报区县（自治县）农村土地承包工作主管部门审核；（三）区县（自治县）农村土地承包工作主管部门，自收到申报材料之日起三十日内完成审核工作，符合条件的报请区县（自治县）人民政府颁发土地承包经营权证。办理林权证，按照国家有关规定执行。家庭土地承包和其他方式承包的经营权证和林权证应当自颁发之日起三十日内送交承包方。”据此，办理农村土地承包经营权证的换发，应以农村土地经营权登记簿记载的内容为准，即换发农村土地承包经营权证时仍需申请人即土地承包经营权人与发包人之间存在农村土地承包关系，申请人或与发包人签订承包合同，或承包土地已记载于农村土地经营权登记簿。区县人民政府收到承包方提出换发的书面申请后，应当参照农村土地承包经营权证的办理程序，审核其农村土地承包经营权是否属实后再予以决定是否换发。 本案中，陈思明以1998年第二轮土地承包经营权证被小孩撕毁为由向万州区政府申请换证。万州区政府对此作出《决定》，该《决定》中万州区政府以未发现陈思明在七曜村原5组的土地承包经营权合同，且原七曜村5组共15户村民在集体经济组织成员大会上一致不同意予以换证为由，决定不予换证。如前所述，农村土地承包经营权证获得的前提是承包人与发包人之间已建立农村土地承包关系，故万州区政府应当通过审核承包合同、土地承包方案，或农村土地经营权证登记簿等档案资料，对陈思明是否已建立土地承包经营权相关情况进行核实，从而决定是否对陈思明在原七曜村5组的农村土地承包经营权证予以换发，而万州区政府仅以未找到承包合同和原七曜村5组集体经济组织成员召开大会不同意换证为由，并未尽到合理审慎法定职责，其不予换证的事实及理由并不充分。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”万州区政府在本案一审举证期限内举示的证据未能证明其已查清原七曜村5组在1998年第二轮农村土地承包时的土地承包情况，亦未证明其提出的陈思明已经在七曜村2组获得承包地的相关事实，故一审判决以事实和依据不足判决撤销万州区政府作出的《决定》并无不当。《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条规定：“根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。”万州区政府二审庭审中举示了2017年卿先秀户《承包方调查表》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》等证据材料用以证明陈思明婚后在七曜村2组取得承包地，因前述《承包方调查表》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》等证据均形成于万州区政府作出《决定》之前，万州区政府在一审举证期限届满前并未举示，其逾期提交并无正当理由，故前述证据材料不符合行政诉讼法中举证的规定，本院不予接纳。万州区政府的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。万州区政府提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市万州区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  龙贤仲 审判员  张 莉 二〇二〇年四月二十六日 书记员  付桂月