福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终1273号 上诉人（原审原告）严金琴，男，1962年3月10日出生，汉族，住福建省仙游县。 委托诉讼代理人：林卢意，福建勤贤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）仙游县人民政府，住所地福建省仙游县鲤城街道清源东路1号。 法定代表人吴国顺，县长。 委托诉讼代理人史震涛，仙游县司法局工作人员。 原审被告仙游县自然资源局（原仙游县国土资源局），住所地福建省仙游县鲤城街道园滨东路659号。 法定代表人李自力，局长。 委托诉讼代理人林明智，仙游县自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人苏勇，福建融成律师事务所律师。 原审第三人董玉庭，男，1958年2月10日出生，汉族，住仙游县。 原审第三人谢梅英，女，1946年10月30日出生，汉族，住仙游县。 原审第三人严建家，男，1969年11月2日出生，汉族，住仙游县。 原审第三人谢玉杯，女，1963年12月15日出生，汉族，住仙游县。 原审第三人黄仙珠，女，1965年5月10日出生，汉族，住仙游县。 原审第三人严金肖，男，1954年11月3日出生，汉族，住仙游县。 原审第三人严金雄，男，1958年3月27日出生，汉族，住仙游县。 原审第三人严锦荣，男，1940年2月8日出生，汉族，住仙游县。 原审第三人严金枋（又名严金榜），男，1932年12月7日出生，汉族，住福建省仙游县。 原审第三人严炳忠,男，1970年1月5日出生，汉族，住福建省仙游县。 原审第三人严文森，男，1948年10月8日出生，汉族，住福建省仙游县。 原审第三人董玉明，男，1951年12月7日出生，汉族，住福建省仙游县。 原审第三人董玉华，男，1953年10月12日出生，汉族，住福建省仙游县。 原审第三人董银海(又名董元海)，男，1936年6月10日出生，汉族，住福建省仙游县。 原审第三人戴其铭（又名代其明），男，1952年8月14日出生，汉族，住福建省仙游县。 原审第三人戴其铨（又名代其铨），男，1949年3月7日出生，汉族，住福建省仙游县。 原审第三人戴金玉（又名代金玉），男，1946年6月5日出生，汉族，住福建省仙游县。 原审第三人戴金步（又名代金步），男，1958年10月7日出生，汉族，住福建省仙游县。 上诉人严金琴因与被上诉人仙游县人民政府、原审被告仙游县自然资源局林业行政复议一案，不服福建省莆田市中级人民法院（2019）闽03行初243号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，仙游县人民政府于2007年4月1日颁发给董玉明等14户仙林证字（2007）第11090030号林权证。林地所有权权利人为仙游县钟山镇朗桥村苍代自然村，林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人为董玉明等14户；小地名胡卢山，面积12亩，四至为东路、西分水、南田、北田；林木共有人：董玉明、董玉华、代(戴)其明（铭）、代(戴)金步、严金榜（枋）、董玉庆、严文森、严金琴、代金门、谢铸英、董(银)元海、严炳忠、代（戴）其铨、代（戴）金玉等14户；上述林地的权源依据为1982年8月18日仙游县人民政府颁发的仙林钟字第222号林权证中登记的第1、4块林地，其林地林权属朗桥大队苍代生产队所有，其四至分别为：（林地１为胡卢山面、面积12亩）东上美田、西鸣和田、南车路、北田；（林地４为胡卢山后、面积10亩）东车路、西胡卢山面、南鸣和坑、北上美田。 2016年3月22日，董玉明、戴其铨、戴（代）金玉、严炳忠、严文森、严金榜（枋）、戴（代）金步、戴其明（铭）、董玉华、董银（元）海等十户以林地灭失为由，申请注销案涉林权证。2016年3月26日，仙游县林业局钟山林业工作站进行实地勘验，于2016年3月31日进行公告，2016年4月22日经仙游县林业局审核，仙游县人民政府于2016年5月4日同意注销登记。严金琴在起诉案外人董玉望侵权民事案件庭审时，即2016年6月3日得知林权证被注销，遂于2016年11月29日提起行政诉讼，请求确认仙游县人民政府注销案涉林权证的行政行为违法。因仙游县人民政府以林地大部分灭失，仅根据十户村民的申请注销案涉林权证的行政行为缺乏事实依据，且程序违法，原审法院于2017年7月26日作出（2016）闽03行初301号行政判决，撤销仙游县人民政府于2016年5月4日作出的注销仙林证字（2007）第11090030号林权证的具体行政行为。仙游县人民政府不服，提出上诉。本院经审理认为仙游县人民政府无法提供证据证明已通知林权共有权利人严金琴到实地勘验调查，也未书面告知其勘验核实结果，且未将林权注销登记内容在仙游县钟山镇朗桥村苍代自然村公示，程序违法。林权注销登记事由系因大部分林地被征用，但仙游县人民政府在诉讼过程中无法提供充分证据证明该事由，对其中未被征用林地予以注销亦无依据。因此，仙游县人民政府作出注销案涉林权证的行政行为，缺乏事实依据，程序违法，适用法律错误。原审法院撤销该注销登记行为，并无不当，本院于2017年11月22日作出（2017）闽行终694号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2018年1月22日，董玉庭、谢梅英、严建家、谢玉杯、黄仙珠、严金肖、严金雄、严锦荣等8人以仙游县国土资源局为被申请人，以仙林证字（2007）第11090030号林权证把苍代村民小组现有村民22户共同共有的林木林地权属全部登记为董玉明等14户所有，且其中还出现了代金文、谢铸英、董玉庆三个虚假姓名，侵犯其合法权益为由，向仙游县人民政府申请行政复议，请求撤销该林权证。仙游县人民政府受理该申请后，追加严金枋（又名严金榜）、严炳忠、严文森、严金琴、董玉明、董玉华、董银海（又名董元海）、戴其铭（又名代其明）、戴其铨（又名代其铨）、戴金玉（又名代金玉）、戴金步（又名代金步）为第三人参加复议。仙游县人民政府于2018年3月15日作出仙政行复（2018）8号行政复议决定，认为根据莆田市中级人民法院（2016）闽03行初301号行政判决、福建省高级人民法院（2017）闽行终694号行政判决认定的朗桥村苍代组无代金文、谢铸英、董玉庆三位村民的事实，而仙林证字（2007）第11090030号林权证《森林、林木、林地状况表》记载的林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为“董玉明等14户”，注记记载“林木共有人：董玉明、董玉华、代其明、代金步、严金榜、董玉庆、严文森、严金琴、代金门、谢铸英、董元海、严炳忠、戴其铨、戴金玉等14户”，说明在2007年林权确权登记时主要事实不清。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，作出决定：撤销仙林证字（2007）第11090030号林权证，责令仙游县国土资源局重新确权登记。严金琴遂于2018年4月3日向法院提起行政诉讼，请求撤销该复议决定。 原审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。根据《中共仙游县委机构编制委员会关于印发仙游县不动产统一登记职责整合、机构设置和人员编制方案的通知》〔仙委编（2015）56号〕“有序整合土地登记、房屋登记、林地登记、海域登记等不动产登记职责，同意由国土资源部门承担……”等规定，仙游县人民政府已于2015年将包括林权登记在内的不动产登记工作的职能部门调整为仙游县自然资源局。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，董玉庭等8人自愿向仙游县自然资源局的本级人民政府即仙游县人民政府申请行政复议，且不选择向上一级不动产登记机关申请行政复议，是当事人自行选择的结果，仙游县人民政府予以受理，符合法律规定。董玉庭等8人认为仙林证字（2007）第11090030号林权证的相关林地权利只确权给同一村民小组的部分成员，侵犯了作为共同共有人的其他村民小组成员的合法权益。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”，董玉庭等8人是行政复议适格的申请人。根据国务院法制办公室《对广西壮族自治区法制办〈关于申请人对原县级以上人民政府核发不动产权利证书的行为申请行政复议应如何确定被申请人的请示〉的答复》〔国法秘复函（2017）852号〕的精神，董玉庭等8人对案涉林权登记不服申请行政复议，应以继续行使林权登记职权的仙游县自然资源局为复议被申请人，仙游县自然资源局是行政复议的适格被申请人。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”，案涉林地为不动产，董玉庭等8人于2018年1月22日提出对2007年4月1日颁发的仙林证字（2007）第11090030号林权证的行政复议，并未超过法定时间二十年的申请期限。《福建省林权登记条例》第六条“申请林权登记，应当提交下列材料：（一）林权登记申请表；（二）申请人的身份证明；（三）申请登记事项的证明材料；（四）法律、法规规定的其他有关材料”规定，案涉林地权利申请人14户中，生效的行政判决确认其中代金门、谢铸英、董玉庆三户实际不存在，案涉的仙林证字（2007）第11090030号林权证在权利主体方面存在明显的错误。根据《福建省行政执法程序规定》第五十一条第三款“上级行政执法机关发现下级行政执法机关或者人民政府发现所属工作部门作出的行政执法决定确有错误的，应责令限期纠正”规定，仙游县人民政府认为2007年林权确权登记时主要事实不清，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，作出撤销该林权证并责令仙游县国土资源局重新确权登记的行政复议决定，该行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，严金琴的起诉理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回严金琴的诉讼请求。 严金琴不服，向本院提起上诉称：1.董玉庭等8人并非案涉林权证所记载的“林木共有人”，其提供的证据不足以证明其与案涉林权登记行为有利害关系，无权申请复议。2.案涉林权证发证前，仙游县林业局曾于2004年7月27日依法公告，在公告期间并无任何人对该林权证登记提出异议，案涉林地经过征地环节，董玉庭等8人在当时也应当知道案涉林权证的内容，但董玉庭等8人直至2018年1月22日才对案涉林权证申请行政复议，已经超过法定的申请期限。3.仙游县人民政府作为案涉林权证的发证主体，无权就自身行政行为作出行政复议决定。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当，请求撤销原判，依法改判。 被上诉人仙游县人民政府答辩称：1.根据1982年8月18日仙游县人民政府颁发的仙林钟字第222号林权证，案涉林地山林权属苍代村民小组所有，案涉林权证将林地使用权和林木所有权和使用权登记至严金琴等人名下，董玉庭等8人作为苍代村民小组的成员认为该林权登记行为侵犯其合法权益，有权就此申请复议。2.本案并无证据证明董玉庭等8人申请行政复议时已经超过申请复议期限，严金琴以林权登记公告的时间作为行政复议期限起算时点缺乏法律依据。3.仙游县人民政府有权受理董玉庭等8人的行政复议申请并作出行政复议决定。综上，仙游县人民政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求驳回上诉，维持原判。 仙游县自然资源局同意仙游县人民政府的答辩意见，另答辩称：被诉行政复议决定系由仙游县人民政府作出，且改变了原行政行为的处理结果，仙游县自然资源局作为行政复议的被申请人不是本案适格的被告。 经审理查明，原审法院随案移送的证据具备关联性、真实性和合法性，原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，根据各方上诉和答辩意见，本案争议焦点主要有以下四个方面：1.仙游县人民政府是否有权受理董玉庭等8人的行政复议申请；2.董玉庭等8人与案涉林权登记行为是否有利害关系；3.董玉庭等8人申请行政复议是否超过法定期限；4.被诉行政复议决定是否合法。 （一）仙游县人民政府是否有权受理董玉庭等8人的行政复议申请 本院认为，《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”。根据《中共仙游县委机构编制委员会关于印发仙游县不动产统一登记职责整合、机构设置和人员编制方案的通知》（仙委编（2015）56号）“有序整合土地登记、房屋登记、林地登记、海域登记等不动产登记职责，同意由国土资源部门承担……”等规定，仙游县人民政府已于2015年将包括林权登记在内的不动产登记工作的职能部门调整为仙游县自然资源局，董玉庭等8人不服仙游县人民政府核发的仙林证字（2007）第11090030号林权证申请行政复议，应以继续行使林权登记职权的仙游县自然资源局为复议被申请人。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，董玉庭等8人自愿向仙游县自然资源局的本级人民政府即仙游县人民政府申请行政复议，不选择向上一级不动产登记机关申请行政复议，是当事人自行选择的结果，仙游县人民政府予以受理，符合法律规定。严金琴关于仙游县人民政府作为案涉林权证的发证主体，无权就自身行政行为作出行政复议决定的上诉理由，缺乏法律依据，不予采纳。 关于仙游县自然资源局是否本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”仙游县人民政府依法受理董玉庭等8人的行政复议申请并作出仙政行复〔2018〕8号行政复议决定，严金琴对此不服，提起本案之诉，因该复议决定撤销仙林证字（2007）第11090030号林权证并责令重新确权登记，即改变原行政行为，故根据前述法律规定应以复议机关仙游县人民政府作为被告，仙游县自然资源局作为行政复议被申请人并非本案适格被告，原审法院对此认定不当，应予以纠正。仙游县自然资源局的该项答辩意见有理，予以采纳。 （二）董玉庭等8人与案涉林权登记行为是否有利害关系 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”的规定，申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系，是行政复议申请的法定受理条件之一。本案中，根据仙游县人民政府于1982年8月18日核发的仙林钟字第222号林权证，案涉林地山林权属苍代村民小组所有，而仙游县人民政府于2007年4月1日核发的案涉仙林证字（2007）第11090030号林权证将案涉林地使用权、林木所有权和使用权人均登记为董玉明、严金琴等14户，董玉庭等8人作为苍代村民小组的成员认为该林权登记行为侵犯其合法权益，有权就此提出行政复议申请。严金琴上诉称董玉庭等8人与案涉林权登记行为无利害关系，无权申请复议，缺乏依据，不予支持。 （三）董玉庭等8人申请行政复议是否超过法定期限 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”。为保护公民、法人或者其他组织申请复议的权利，在当事人否认“知道”行政行为的情况下，对于认定申请复议期限的起算时间应根据充分有效的证据予以认定。本案中并无证据证明董玉庭等8人在提起行政复议时已经超过申请期限，严金琴上诉称应以林权登记公告的时间作为行政复议期限起算时点并主张董玉庭等8人超过法定申请期限，缺乏依据，不予支持。原审法院认定董玉庭等8人在法定期限内申请复议正确，但不必适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定作为判决依据。 （四）被诉行政复议决定是否合法 本院认为，《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件”。根据另案生效判决可以确认，仙林证字（2007）第11090030号林权证的14户林地使用权共有权利人中实际不存在董玉庆、代金门、谢铸英三户，仙游县人民政府据此以案涉林权登记行为主要事实不清为由，决定撤销该林权证并责令仙游县自然资源局重新登记，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定。原审判决对此认定正确，但案涉林权登记行为于2007年4月1日作出，不宜适用2010年3月1日施行的《福建省林权登记条例》作为判决依据。 综上，仙游县人民政府作出的仙政行复〔2018〕8号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。原审法院驳回严金琴的诉讼请求，判决结果正确，本院予以维持。严金琴的上诉请求和理由不能成立，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人严金琴负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  秦传熙 审 判 员  张 挺 代理审判员  周晓芳 二〇二〇年四月二十九日 书 记 员  吴晓燕 附：本案所适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。