黑龙江省牡丹江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黑10行终14号 上诉人(原审原告)唐玉芝，女，1953年1月31日出生，住黑龙江省绥芬河市。 上诉人(原审原告)唐永林，男，1967年4月27日出生，住黑龙江省绥芬河市。 上诉人(原审原告)唐峰，男，1987年5月12日出生，住黑龙江省绥芬河市。 上诉人唐玉芝、唐永林、唐峰的委托代理人胡寿民，北京冉民律师事务所律师。 上诉人(原审原告)唐永和，男，1959年1月27日出生，住黑龙江省绥芬河市。 委托代理人杨志勇，黑龙江民强律师事务所律师。 上诉人(原审原告)唐永国，男，1968年12月1日出生，住黑龙江省绥芬河市。 委托代理人苗春雨，男，1985年2月25日出生，住黑龙江省绥芬河市。 被上诉人(原审被告)绥芬河市自然资源局，住所地黑龙江省绥芬河市长江路11号党政第二办公区。 法定代表人牛彦彬，该局局长。 行政机关负责人张恩宏，该局副局长。 委托代理人那艳华，黑龙江海天庆城律师事务所律师。 委托代理人徐朝凤，女，1988年7月10日出生，住黑龙江省绥芬河市。 上诉人唐玉芝、唐永林、唐峰、唐永和、唐永国因诉被上诉人绥芬河市自然资源局（以下简称自然资源局）土地行政处罚一案，不服黑龙江省绥芬河市人民法院（2019）黑1081行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人唐玉芝、唐永林及唐玉芝、唐永林、唐峰的委托代理人胡寿民，上诉人唐永和及委托代理人杨志勇，上诉人唐永国及委托代理人苗春雨，被上诉人自然资源局的行政机关负责人张恩宏及委托代理人那艳华、徐朝凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，原审原告唐玉芝于1985年8月31日签订《山林承包合同》，承包绥芬河市建华村集体林地。绥芬河市林业局林业站给原审原告唐永和颁发了《山林承包证》，承包林地位于绥芬河市鹿角沟。承包林地后，唐玉芝及其家人共同对承包林地进行植树造林，多年来，多次受到绥芬河市委表彰。1998年，经唐玉芝申请，原绥芬河市土地管理局为其颁发了绥集建(籍)字第0000xxx号《集体土地建设用地使用证》，批准用地面积13572平方米，其中建筑占地346平方米(本案争议的地块建有护林看护房两处建筑，面积分别为206.4平方米和140平方米，无房产证照)，用途进行综合养殖，四至为东、西至荒地，南至南绥公路，北至荒山坡。2012年10月17日，唐玉芝申请颁发林权证。绥芬河市人民政府为唐玉芝颁发林权证，林地所有权权利人为国有(林权证上标注)，林地使用权权利人为唐玉芝，注记：唐玉芝、唐永和、唐永林、唐永国、唐峰共有，承包的林地共三块林地，分别为1494亩、1933亩、161亩。2008年，唐玉芝及其家人共同对原护林看护房进行拆除并翻建，即拆除了原土地使用证宗地图中140平方米房屋后，新建2052平方米楼房。 2019年4月2日，原审被告自然资源局对唐玉芝等五人所建的楼房进行调查核实，下发了绥自然资函〔2019〕13号《关于限期拆除违法建筑的通知》，通知2019年4月6日前主动拆除违建的单位和个人，酌情从轻处罚；逾期未拆除的，将强制拆除并依法从严查处。2019年4月22日,自然资源局作出《违法案件调查报告》《违法案件审理记录》，4月27日办理了《违法案件处理决定呈批表》，同意下达处理决定，并于当日作出绥自然罚字〔2019〕03号《行政处罚决定书》，认定：唐玉芝在南绥公路北侧、鹿角沟内，拆除原土地使用证宗地图中140平方米的房屋后，新建2052平方米的楼房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，决定处罚如下：1.限唐玉芝在15日内拆除在违法占用建华村集体土地上新建的2052平方米的楼房，恢复土地原状；2.对违法占用建华村集体土地建楼房行为处以每平方米8元的罚款，计2052平方米×8元=16416元。2019年4月28日，自然资源局将《行政处罚决定书》留置送达至唐玉芝家中。2019年7月4日，自然资源局向唐玉芝送达了绥自然资林罚催字〔2019〕1号《履行行政处罚决定催告书》，催告唐玉芝自觉履行义务。 2019年7月16日，唐玉芝等五人向原审法院提起行政诉讼，请求撤销自然资源局于2019年4月27日作出的绥自然罚字〔2019〕03号《行政处罚决定书》。经审查，因自然资源局作出的《行政处罚决定书》主体认定有误、作出行政处罚决定前未送达权利义务告知书、未给予陈述及申辩的权利，原审法院作出(2019)黑1081行初60号行政判决，撤销了自然资源局于2019年4月27日作出的绥自然罚字〔2019〕03号《行政处罚决定书》。 2019年10月10日，自然资源局向唐玉芝等五人下发了《限期接受调查通知书》、绥自然资停字〔2019〕16号《责令停止违法行为通知书》，并对唐玉芝等五人进行询问，制作了询问笔录。2019年10月11日，自然资源局下达了《行政处罚告知书》，告知唐玉芝等五人有陈述、申辩的权利，被处罚人进行了充分的陈述和申辩。自然资源局下达了绥自然资听告字〔2019〕16号《行政处罚听证告知书》、绥国土资听通字〔2019〕第1号《听证通知书》《行政处罚受理听证通知书》，对于唐玉芝等五人申请延期听证给予答复，并于2019年10月24日依法进行了听证。2019年10月30日，自然资源局作出绥自然罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》，内容如下：唐玉芝等五人违法占地一案，自然资源局于2019年10月10日立案调查。经查，2008年6月，未经批准在绥芬河市南绥公路北侧鹿角沟内占用建华村集体土地建房。对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除。你们新建造的房屋2052平方米，违反绥芬河市土地利用总体规划(2006-2020年)和《中华人民共和国土地管理法》第六十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条的规定。上述违法事实有下列证据证实：1.询问笔录；2.现场占地照片；3.身份证复印件；4.现场勘测笔录。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，限期15日内拆除在违法占用建华村集体土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原状。自然资源局于当日向唐玉芝等五人送达了《行政处罚决定书》。唐玉芝等五人对《行政处罚决定书》不服，提起本案之诉。 另查明，唐玉芝在鹿角沟所建的楼房及院落不在其办理的《林权证》范围内。该争议地块为建华村集体土地。该事实已为原审法院生效的(2019)绥行初字第60号行政判决所确认。 原审法院认为，一、关于诉讼的主体问题。根据绥办发〔2019〕9号中共绥芬河市委办公室绥芬河市人民政府办公室印发《关于绥芬河市机构改革方案的实施意见》的通知规定，将绥芬河市国土资源局的职责经与市农业委员会等部门整合后，组建绥芬河市自然资源局，承载原市国土资源局的职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，自然资源局有权对辖区内的土地行使管理权，依法对违法占地情况进行调查，并依照相关法律、法规对违法行为人作出相应的处罚。因此，本案自然资源局主体适格。唐玉芝等五人为承包山林的共同承包人，林权证确定对所承包的林地使用权为共有。经调查，在鹿角沟唐玉芝土地使用证上翻建的楼房为唐玉芝等五人共同承建，对该楼房的所有权也应为共有。自然资源局的行政处罚相对人为唐玉芝等五人，直接涉及其共同利益，唐玉芝等五人作为原告主体适格。二、自然资源局作出行政处罚的实体认定问题。自然资源局经过调查，确认了唐玉芝等五人未经批准、在绥芬河市南绥公路北侧鹿角沟内占用建华村集体土地建房这一事实。1.案涉土地批准的用途为综合养殖，并非用于大面积建设房屋。绥芬河市基本建设用地申请书、绥集建（籍）字第0000xxx号《集体土地建设用地使用证》显示案涉土地类别为81类，用途为综合养殖，批准用地面积13572平方米，其中建筑占地346平方米。虽然绥芬河市人民政府为唐玉芝颁发了集体建设用地使用证，但该地的用途只能为综合养殖用地，并非建设用地；2.案涉土地并没有经过征收或农用地转批程序变为建设用地。《中华人民共和国土地管理法》第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”、第五十九条“建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”之规定，案涉土地要变更用途，必须办理相关手续，但至今未通过征收、转批程序变为建设用地；3.唐玉芝等五人在非建设用地上新建楼房，其建设行为并没有获得合法审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准”，案涉房屋并没有依法履行批准程序，即唐玉芝等五人对案涉土地的利用与批准的用途不符，私自改变土地使用用途，且其翻建楼房亦未得到任何部门的许可和批准，其行为不符合《绥芬河市土地利用总体规划(2006-2020年)》的要求，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条规定：“对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。”，自然资源局作出责令限期拆除的处罚决定依据合法。三、自然资源局作出行政处罚的程序问题。自然资源局按照法定程序作出行政处罚，在作出处罚前下发了《限期接受调查通知书》《责令停止违法行为通知书》，并对唐玉芝等五人进行询问。自然资源局下达了《行政处罚告知书》，告知唐玉芝等五人有陈述、申辩的权利，被处罚人进行了充分的陈述和申辩。自然资源局下达了《行政处罚听证告知书》《听证通知书》《行政处罚受理听证通知书》，并依法进行了听证。自然资源局作出的行政处罚决定符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十条至第三十二条、第三十六条、第三十八条至第四十一条、第四十三条的规定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第四十四条、第五十九条、第六十条、第六十一条、第六十二条、第六十四条、第八十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回唐玉芝、唐永林、唐峰、唐永和、唐永国的诉讼请求。 上诉人唐玉芝等五人上诉称，1.自然资源局作出的行政处罚决定违反追诉时效规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》规定，上诉人于2008年建成案涉房屋已超过二年，不应再处罚;2.案涉房屋不在林地范围内。上诉人取得的《集体土地建设用地使用证》上明确标注土地类别为“荒草地”，不是“林地或草原”。2012年，上诉人取得《林权证》时，案涉房屋已经存在，并未将上诉人房屋用地范围划入《林权证》范围。因此，上诉人建房地块不曾是林地；3.案涉房屋有土地建设使用证、准建申请表，不属于非法占地，亦符合土地利用总体规划。请求二审法院撤销原审判决，撤销绥自然罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》。 被上诉人自然资源局辩称，1.上诉人存在擅自改变土地用途的行为；2.案涉土地的性质没有转为建设用地；3.上诉人在非建设用地上兴建房屋，其建设行为没有获得合法审批手续；4.自然资源局作出的绥自然罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》认定事实清楚,适用法律正确,符合法定程序。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 在本院庭审中，双方当事人对原审中提交的证据再次进行质证，质证意见与原审一致。上诉人唐玉芝等五人向本院提交如下证据： 第一组：2015年调整的《绥芬河市土地利用总体规划图（2006-2020年）》，证明：1.在规划图中，图例明确标示案涉争议土地性质为“其他独立建设用地”，并非自然资源局一审所称“林地”；2.通过图上“村界”分界线标示，明显看出案涉土地属于绥芬河林场，并非建华村土地。第二组：《绥芬河市土地利用总体规划（2006-2020年）—绥芬河市建设用地管制分区图（2012年1月制图）》，证明：在建设用地管制分区图中，图例明确标示案涉争议土地为“允许建设区”，进一步证明案涉土地性质为“建设用地”，并非“林地”。 自然资源局质证认为，1.上述证据不属于新证据；2.上诉人提交证据已超过法定举证期限；3.从时间上看,2011年批准的《绥芬河市土地利用总体规划（2006-2020年）》将案涉土地规划为“林地”。2012年绥芬河市人民政府作了《绥芬河市建设用地管制分区图》，将案涉土地拟定为“村镇建设用地”。2015年绥芬河市人民政府申请将案涉土地调整为“建设用地”，2017年省政府批准该调整行为。依据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，规划的调整必须由原批准机关批准，在没有批准之前不发生效力。因此，2012年《绥芬河市建设用地管制分区图》只是政府内部文件，不具有对外效力，不能单独作为证据使用，不能证明案涉土地为“建设用地”。 2020年3月25日，自然资源局向本院提交《关于唐玉芝等人提交二审证据的说明》，内容为：针对上诉人提交的第一组证据，自然资源局认为：1.2008年上诉人改变1998年批准的综合养殖用途违法时，均违反了以下三次的规划用途。1999年9月7日黑龙江省人民政府批复的《绥芬河市土地利用总体规划（1997-2010年）》，规划用途为“荒草地”；2011年3月30日黑龙江省人民政府批复的《绥芬河市土地利用总体规划（2006-2020年）》，规划用途为“林业用地区”；2017年11月14日黑龙江省人民政府批复的《绥芬河市土地利用总体规划（2006-2020年）》（2015年调整），规划用途为“村镇建设用地”；2.当事人提供的图纸上注明的绥芬河林场、建华村是西侧生活垃圾场的地类信息与本案无关。针对上诉人提交的第二组证据，自然资源局认为：2017年11月14日黑龙江省人民政府批复的《绥芬河市土地利用总体规划（2006-2020年）》（2015年调整），虽然将案涉宗地区域规划为村镇建设用地区，但按用途管制规则，村镇建设用地区用于居民点、乡镇企业和乡村公用设施建设，不能用于别墅建设，上诉人违建别墅仍不符合土地利用总体规划。 本院对唐玉芝等五人二审中提交证据的认证意见如下，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定：“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”上诉人在二审庭审中提交的该两组证据均不符合上述规定，不属于新证据，本院不予采纳。 2020年3月19日，本院依职权对绥芬河市阜宁镇建华村村委会股民仲卫龙、任成群、郑吉胜进行调查，证明：唐玉芝等五人于2008年建设的案涉房屋位于建华村集体土地上。唐玉芝质证认为,当年栽树时上诉人没有找过建华村，林业站直接到上诉人家里动员栽树。1983年，上诉人栽树后始终和林业站打交道，林业站给上诉人提供技术指导。1984年农村包产到户解体后，也不跟建华村打交道。唐永林、唐永和的质证意见同唐玉芝的意见。唐永国质证认为只跟林业站打交道，不跟建华村打交道。唐峰质证认为不清楚具体情况。自然资源局对调查询问笔录无异议。 2020年3月18日,牡丹江市中级人民法院向黑龙江省自然资源厅出函,主要内容为:一、根据《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2条规定，判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合在违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。案涉房屋建于2008年，应与2007年土地利用现状图进行对照。2007年处于土地利用总体规划盖被期间。那么2007年的土地利用现状适用哪个土地利用总体规划确定？案涉房屋所占地类为何种地类？二、1983年，本案争议地块上建有护林看护房两处建筑，面积分别为206.4平方米和140平方米。2008年，唐玉芝等五人在原140平方米房屋基础上建成案涉房屋。2019年10月30日，自然资源局作出绥自然罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》。在本案开庭审理中，唐玉芝等五人向本院提交的从自然资源局调取的证据欲证明：2018年版《绥芬河市土地利用总体规划（2006-2020年）—绥芬河市土地利用总体规划图（2015年调整）》中，图例标示案涉争议土地性质为“其他独立建设用地”；2012年版《绥芬河市土地利用总体规划（2006-2020年）—绥芬河市建设用地管制分区图》中，图例标示案涉争议土地为“允许建设区”。土地利用总体规划多次调整，那么案涉房屋是否符合土地利用总体规划？是应该拆除还是没收。 2020年3月24日，黑龙江省自然资源厅作出复函，内容为：一、关于2007年的土地利用现状适用于哪个土地利用总体规划的问题。判别2007年适用土地利用总体规划情况，应依据经依法批准的绥芬河市1997-2010年土地利用总体规划。二、关于案涉房屋是否符合土地利用总体规划的问题。2017年，根据国家统一部署，省政府批复了绥芬河市调整完善土地利用总体规划。此后绥芬河市虽多次调整规划（最近一次为2019年4月调整），但均未涉及该房屋所在地块。经与绥芬河市最新的土地利用总体规划数据库失量图件比对核实，案涉房屋所在区域位于规划村镇建设用地区，即为农村居民点用地。按用途管制规则，农村居民点用地是指农村居民点，以及所属的商服、住宅、工矿、工业、仓储、学校等用地。土地利用总体规划确定的用途管制规则共同构成认定是否符合规划的依据。唐玉芝等五人质证认为，不清楚黑龙江省自然资源厅出具的函。自然资源局质证认为对黑龙江省自然资源厅出具的函予以认可。 本院二审查明如下案件事实，1998年8月3日，《绥芬河市基本建设（征拨）用土地申请书》内容为：申请单位唐玉芝；建筑项目综合养殖场；建筑地点鹿角沟南绥公路22公里处；建筑面积364平方米；用地面积13572平方米；用地四至：东为南绥公路（22公里处），西、南、北均为荒草地。注明：有市林业局1985年8月31日发给唐玉芝的山林承包证。 1998年8月13日，原绥芬河市土地管理局颁发绥集建(籍)字第0000xxx号《集体土地建设用地使用证》，内容为：土地使用者唐玉芝；地址南绥公路22公里处；土地类别81；用地面积壹万叁仟伍佰柒拾贰（13572）平方米，其中建筑占地346平方米；用途综合养殖；四至：东、西为荒地，南为南绥公路，北为荒山坡。附图中标注两处建筑分别为长20米、宽7米，长25.8米、宽8米。 2008年，唐玉芝等五人共同对原护林看护房进行拆除并翻建，即拆除了原《集体土地建设用地使用证》附图中140平方米房屋后，新建2052平方米楼房，没有房产证照。 2012年10月17日，绥芬河市人民政府颁发林权证，证号编号A2300114393，共有三块地，面积分别为161亩、1933亩、1494亩，林地所有权权利人为国有，林地所有权使用人、森林或林木所有权权利人、森林或林木所有权使用人均为唐玉芝，林地使用期70年，终止日期2054年12月31日，注记：唐玉芝、唐永和、唐峰、唐永林、唐永国共同所有。 2019年4月27日,自然资源局作出绥自然罚字〔2019〕03号《行政处罚决定书》，主要内容为：当事人唐玉芝，我局于2019年4月2日对你在南绥公路北侧、鹿角沟内占用建华村集体土地一案进行了立案调查。经查，你于1998年办理了《集体土地建设用地使用证》，土地用途为综合养殖，土地使用面积为13572平方米，土地使用证宗地图标注两处建筑面积分别为206.4平方米和140平方米房屋，合计为346.4平方米（无房产证）。你于2008年6月8日未经自然资源局行政主管部门批准，在南绥公路北侧、鹿角沟内拆除原土地使用证宗地图中140平方米房屋后，新建2052平方米楼房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。上述违法事实有下列证据证实：1.询问笔录；2.现场占地照片；3.身份证复印件；4.建筑面积勘界图。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1.限你在15日内拆除在违法占用建华村集体土地上新建的2052平方米的楼房，恢复土地原状；2.对你违法占用建华村集体土地建楼房行为处以每平方米8元的罚款，计2052平方米×8元＝16416元。并交待了诉讼权利和复议权利。2019年4月28日，自然资源局将《行政处罚决定书》留置送达唐玉芝家中。2019年7月4日，自然资源局向唐玉芝送达了绥自然资林罚催字〔2019〕1号《履行行政处罚决定催告书》，催告唐玉芝自觉履行义务。 2019年7月16日，唐玉芝向绥芬河市人民法院提起行政诉讼，请求撤销自然资源局于2019年4月27日作出的绥自然罚字〔2019〕03号《行政处罚决定书》。唐永和、唐永林、唐永国、唐峰向绥芬河市人民法院提出《作为原告参加诉讼申请书》。2019年9月30日，绥芬河市人民法院作出(2019)黑1081行初60号行政判决书，认为自然资源局作出的行政处罚决定认定主体错误，处罚之前未向被处罚人告知陈述、申辩的权利，违反法定程序，适用法律错误，判决撤销自然资源局于2019年4月27日作出的绥自然罚字〔2019〕03号《行政处罚决定书》。 2019年10月30日，自然资源局作出绥自然罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》，主要内容为：当事人唐玉芝、唐永林、唐永和、唐永国、唐峰，我局于2019年10月10日对你们违法占地一案立案调查。经查，2008年6月，未经批准在绥芬河市南绥公路北侧、鹿角沟内占用建华村集体土地建房。对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除。你们新建造的房屋2052平方米，违反了绥芬河市土地利用总体规划(2006-2020年)和《中华人民共和国土地管理法》第六十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条的规定。上述违法事实有下列证据证实：1.询问笔录；2.现场占地照片；3.身份证复印件；4.现场勘测笔录。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，限期15日内拆除在违法占用建华村集体土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原状，并交待了诉讼权利和复议权利。2019年10月30日，自然资源局向唐玉芝等五人送达了该《行政处罚决定书》。 唐玉芝等五人对绥自然罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》不服，于2019年11月12日向绥芬河市人民法院提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定。2019年12月13日，绥芬河市人民法院作出（2019）黑1081行初87号行政判决，驳回唐玉芝等五人的诉讼请求。唐玉芝等五人不服（2019）黑1081行初87号行政判决，于2020年1月8日向本院提起上诉，请求撤销（2019）黑1081行初87号行政判决及绥自然罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》。 另查明，唐玉芝等五人建设的房屋坐落在绥芬河市建华村集体土地上，判断地类应适用《绥芬河市土地利用总体规划（1997-2010年）》，2008年建房时土地地类为“荒草地”。唐玉芝等五人建设案涉房屋未经审批、未办理变更土地权属和用途登记手续。 本院认为，自然资源局作出的绥自然罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。结合本案案件事实，针对唐玉芝等五人的上诉请求及理由，具体问题分述如下： 一、关于绥自然罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》是否超过追诉时效的问题。根据（1997）法行字第26号《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》规定：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算”，本案案涉房屋建于2008年，至行政处罚决定作出前仍未恢复原状，应视为违法行为具有继续状态。因此，自然资源局作出的绥自然罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》未超过追诉时效的规定。对唐玉芝等五人提出的行政处罚决定超过追诉时效的主张不予支持。 二、关于绥自然罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》是否合法的问题。第一，自然资源局提供的绥集建（籍）字第0000xxx号《集体土地建设用地使用证》备注上显示“准予登记集体土地使用权面积为壹万叁仟伍佰柒拾贰平方米”，可以证明建设在集体土地上。结合本院依职权调查三位建华村股民的笔录，可以证明案涉房屋建设在建华村集体土地上。对唐玉芝等五人提出的案涉房屋不在林地范围内的主张予以支持。第二，根据《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2违法用地占用地类认定规定：“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。”本案中，案涉房屋建于2008年，根据黑龙江省自然资源厅复函，判定案涉房屋占用地类应适用《绥芬河市土地利用总体规划（1997-2010年），此规划确定的案涉地类为“荒草地”。根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年8月28日修正)第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”之规定，通过自然资源局询问唐玉芝笔录及二审庭审自认内容证明，唐玉芝等五人建设案涉房屋未经审批、未办理改变土地权属和用途登记手续，属于非法占地。且案涉房屋占用地类并非建设用地，而是荒草地，亦违反土地利用总体规划。对唐玉芝等五人提出的案涉房屋不属于非法占地、符合土地利用总体规划的主张不予支持。因此，自然资源局作出的绥自然罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。唐玉芝等五人的上诉请求于法无据，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人唐玉芝、唐永林、唐峰、唐永和、唐永国负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 赵秀玲 审 判 员 马 玥 审 判 员 杨弘智 二〇二〇年四月九日 法官助理 许春娟 书 记 员 付子洁 附：本判决适用的相关法律依据 中华人民共和国土地管理法(2004年8月28日修正) 第六十四条在土地利用总体规划制定前已建的不符合 土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。 第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用 的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。 2.中华人民共和国土地管理法实施条例 第三十六条对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。 3.《国土资源违法行为查处工作规程》 9.2.2违法用地占用地类认定 判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。 4.中华人民共和国行政处罚法 第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。 前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。 5.中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。