山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁15行终36号 上诉人（原审被告）：临清市烟店镇人民政府。住所地：临清市烟店镇牛张寨村。 法定代表人：刘天军，镇长。 委托代理人：陈立涛，山东琴岛（济南）律师事务所律师。 委托代理人：张永泽，山东琴岛（济南）律师事务所实习律师。 上诉人（原审被告）：临清市烟店镇刘烟店村村民委员会。住所地：临清市烟店镇刘烟店村。 法定代表人：刘书宝，主任。 委托代理人：杨甲谭，临清烟店法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）：临清市汇鑫置业有限公司。住所地：临清市烟店镇政府驻地。 法定代表人：张洪雨，总经理。 委托代理人：鲍荣军，山东圆梦律师事务所律师。 委托代理人：孙莎莎，山东圆梦律师事务所律师。 原审第三人：聊城市鑫宝房地产开发有限公司。住所地：聊城市东昌府区聊位路163号。 法定代表人：孟庆立，经理。 委托代理人：李广华，山东圣义律师事务所律师。 上诉人临清市烟店镇人民政府（以下简称烟店镇政府）、临清市烟店镇刘烟店村村民委员会（以下简称刘烟店村委会）因行政协议一案，不服临清市人民法院(2019)鲁1581行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告临清市汇鑫置业有限公司（以下简称汇鑫公司）由聊城汇景置业有限公司变更而来,法定代表人现为张洪雨。2013年6月13日，烟店镇政府与聊城汇景置业有限公司签订了《临清汇景置业有限公司对于烟店镇拳厂、刘烟店、杨烟店、庞烟店合村并居工程投资合作意向书》（以下简称《意向书》），《意向书》主要内容为由聊城汇景置业有限公司承建烟店镇拳厂、刘烟店、杨烟店、庞烟店合村并居工程，具体包括：工程概况、工程地点开竣工时间、安置房分配计划、工程投资、双方职责、工程质量与管理等，《意向书》甲方落款处加盖了烟店镇政府公章及其代表人王培峰个人印章、乙方落款处加盖了聊城汇景置业有限公司印章并有其代表人佟学中签名。2013年9月9日，烟店镇政府出具证明，证明临清市汇景嘉苑项目为该镇合村并居拆迁安置保障性用房。 2013年11月18日，聊城汇景置业有限公司更名为汇鑫公司。2014年3月18日，刘烟店村委会、汇鑫公司、烟店镇政府签订了《烟店镇刘烟店合村并居工程合作协议书》（以下简称《协议书》），《协议书》就“汇景嘉苑”社区建设相关事宜达成合作协议，根据协议约定，由汇鑫公司承建“汇景嘉苑”社区，具体内容包括：项目说明、项目范围、合作方式、项目工期、核算价格及计算标准、安置房交付款期限与方式、质量要求、甲方的权利义务、乙方的权利义务，违约责任、通知、合同的变更、合同的解释、补充与附件、合同的效力等，《协议书》甲方落款处加盖了刘烟店村委会公章并有其法定代表人刘书宝签名、乙方落款处加盖了汇鑫公司印章并有其代表人佟学中签名、丙方落款处加盖了烟店镇政府公章。2014年7月1日，刘烟店村委会、汇鑫公司签订《补充协议书》，该《补充协议书》是在前述《协议书》基础上经协商签订的，《补充协议书》甲方落款处加盖了刘烟店村委会公章并有代表人刘书宝签名、乙方落款处加盖了汇鑫公司合同专用章并由代表人佟学中签名、见证方落款处加盖了烟店镇政府公章。 2014年8月8日，刘烟店村委会通过公证送达的方式向汇鑫公司送达了解除协议的通知书。2015年12月28日，刘烟店村委会、聊城市鑫宝房地产开发有限公司（以下简称鑫宝公司）、烟店镇政府签订《烟店镇刘烟店村合村并居工程合作开发协议》。 协议主要内容为由鑫宝公司在汇鑫公司已建工程的基础上，接手“汇景嘉苑”社区建设，协议中甲方落款处加盖了刘烟店村委会公章并有其法定代表人刘书宝签名、乙方落款处加盖了鑫宝公司及其法定代表人杨玉保印章、丙方落款处加盖了烟店镇政府公章。 汇鑫公司多次找烟店镇政府协商解决工程款一事，未能解决，于2019年6月12日向法院提起行政诉讼，要求确认原被告签订的《意向书》、《协议书》合法有效，被告的行为违法，赔偿原告各项费用122387685.1元及利息（以122387685.1元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率计算，自被告违法之日起至实际支付之日止），被告承担本案全部诉讼费用。 原审法院认为，本案的争议焦点有以下三方面：一是涉案《意向书》及《协议书》是否属于行政协议，是否属于行政诉讼受案范围；二是被告烟店镇政府、刘烟店村委会解除与汇鑫公司签订的《协议书》，而未与原告汇鑫公司就已建工程进行结算是否违法；三是原告向提起本案诉讼是否超过诉讼时效。 （一）关于涉案《意向书》及《协议书》是否属于行政协议，是否属于行政诉讼受案范围的问题 原《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。”据此，认定行政协议的客观标准应当包括以下三个方面：第一，协议的一方当事人是行政机关；第二，协议的内容涉及行政法上的权利义务；第三，协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标。本案中，烟店镇政府与聊城汇景置业有限公司（现为汇鑫公司）签订的《意向书》属于政府招商引资行为，属于行政协议；《协议书》及《补充协议书》是政府为实现合村并居目的与汇鑫公司签订的协议，亦属于行政协议范畴，都非民事合同，本案属于行政诉讼的受案范围。 （二）关于被告烟店镇政府、刘烟店村委会解除与汇鑫公司签订的《协议书》，而未与原告汇鑫公司就已建工程进行结算是否违法的问题 2014年3月18日，甲方刘烟店村委会、乙方汇鑫公司、丙方烟店镇政府签订了《协议书》。2014年7月1日，甲方刘烟店村委会、乙方汇鑫公司签订《补充协议书》。在上述合同履行过程中，2014年8月8日，刘烟店村委会通过公证送达的方式向汇鑫公司送达了解除协议的通知书。2015年12月28日，甲方刘烟店村委会、乙方鑫宝公司、丙方烟店镇政府三方签订了《烟店镇刘烟店村合村并居工程合作开发协议》。本案中，原告汇鑫公司与刘烟店村委会、烟店镇政府在协议签订后，按照协议约定，进行了村居拆迁补偿、并居工程的建设，投入了一定的资金。烟店镇政府主导的合村并居工程，应当说是一项惠民工程。在汇鑫公司出现经营困难，合村并居工程出现停顿时，积极行使优益权解除了与原告汇鑫公司签订的协议，维护了广大群众的利益。原告汇鑫公司请求确认被告烟店镇政府、刘烟店村委会解除双方之间的协议违法，于法无据，法院不以支持。 本案中，原告汇鑫公司请求确认被告烟店镇政府、刘烟店村委会解除双方之间的协议违法，并坚持要求两被告进行赔偿。该诉讼实质是请求对前期投入和已建工程进行结算问题，应当是履行职责之诉。在刘烟店村委会解除了与原告汇鑫公司的协议后，对于汇鑫公司进行的前期投入、村居拆迁和已建工程一直未进行工程结算。在被告烟店镇政府、刘烟店村委会已将涉案工程项目交由第三人鑫宝公司进行建设情况下，长时间未与汇鑫公司结算的行为，与建设法治政府的目的相悖，损害了当事人对政府的信赖利益。客观上，因原告汇鑫公司与被告鑫宝公司无合同关系，无法进行结算。原告要求被告烟店镇政府、刘烟店村委会履行与原告汇鑫公司就已完工程和前期投入的结算义务，于法有据，应予以支持。 （三）关于原告起诉是否超过诉讼时效的问题 诉讼时效，是权利人未在法定期间内行使权利而丧失请求人民法院依法保护其权利的法律制度。行政诉讼法的起诉期限，是法定的起诉条件之一。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条的规定，“超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”，人民法院裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。即超过起诉期限的，将丧失进入实体审理的程序权利。本案中，被告提出的诉讼主张其实质是起诉期限问题，同上所述，本案原告汇鑫公司主张的履行职责之诉，至本案判决被告未履行与原告的结算义务，原告汇鑫公司用诉讼的方式主张结算请求，没有超过起诉期限。即使按被告提出的诉讼时效分析，原告汇鑫公司一直通过被告烟店镇政府主张权利，亦没有超过民事法律规范规定的诉讼时效。被告应本着充分保护外来投资者合法权益、建设法治政府的精神，妥善处理相关纠纷，化解予盾。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项和第七十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决被告烟店镇政府、刘烟店村民委员会履行法定职责，于本判决生效后二个月内完成与原告汇鑫公司的合村并居工程已建工程的结算事项。案件受理费50元，由被告烟店镇政府、刘烟店村民委员会负担。 上诉人烟店镇政府不服原审判决，上诉称，（一）本案不属于行政诉讼受案范围。首先，案涉《意向书》并非正式合同，仅是双方就合村并居工程合作事宜的初步设想，并未实际履行，不属于行政协议。《意向书》中涉及的土地性质为农村集体土地，所有权归刘烟店村委会等农村集体经济组织，上诉人烟店镇政府是无权处分的，此外《意向书》中也并未约定行政法上的权利义务。其次，案涉《协议书》并未约定上诉人烟店镇政府作为行政机关应当履行的职权义务，也未约定上诉人享有的行政优益权，从合同订立目的、内容可以看出其属于民事合同而非行政协议。 （二）被上诉人起诉超过法定起诉期限。一审法院认定案涉《意向书》和《协议书》均属于行政协议，本案属于行政诉讼受案范围，在不考虑该认定是否正确的前提下，应当适用行政法上起诉期限的相关规定。本案中，被上诉人2014年8月4日就收到了解除《协议书》的通知，起诉期限也应当至此计算，至2019年5月7日被上诉人才提起本案行政诉讼，已经超过了法定期限。 （三）一审法院认定“汇鑫公司由聊城汇景置业有限公司变更而来以及2013年11月18日，聊城汇景置业有限公司更名为汇鑫公司”事实错误。通过国家企业信用信息公示系统中显示，聊城汇景置业有限公司于2012年11月7日成立，登记状态为在营企业，统一社会信用代码913715000562397150；汇鑫置业于2013年11月8日注册成立，登记状态为在营企业，注册号为371581200016093。这足以说明一审判决认定事实错误。 （四）一审法院判决“烟店镇政府、刘烟店村民委员会履行法定职责，于本判决生效后二个月内完成与汇鑫公司的合村并居工程已建工程的结算事项”缺乏事实根据和法律依据。首先，从被上诉人一审诉讼请求来看本案是确认违法之诉，但一审判决结果确是履行职责之诉，一审中被上诉人并未变更过诉讼请求，在此种情况下，一审判决直接判令上诉人履行结算义务，没有事实根据和法律依据。其次，一审法院对工程结算问题未进行审查，庭审中各方当事人并没有就该问题进行查证辩论，此种情况下直接判令上诉人履行结算义务剥夺了上诉人权利。最后，上诉人没有对案涉工程进行结算的法定义务。根据《协议书》规定，案涉工程的结算义务是被上诉人和刘烟店村委会之间的民事权利义务，上诉人仅是合作协议备案方，工程结算问题与上诉人无关。 综上，请求二审法院依法撤销一审判决。 上诉人刘烟店村委会不服原审判决，上诉称，（一）一审判决认定事实不清。首先，被上诉人属于独立的法人公司，并非由其他公司更名变化而来，另涉案工程施工并未结束，尚在建设中。其次，涉案《意向书》和《协议书》均不属于行政协议的范畴，仅仅是平等主体的民事合同。上诉人刘烟店村委会与被上诉人依据双方的合同约定及《合同法》第九十四条、九十六条的规定与其解除合同，合同的解除涉及的是双方之间的民事权利与义务，而并不涉及任何行政行为。双方之间实际系委托开发建设合同关系，本案诉讼不符合《行政诉讼法》第十二条所列受案范围。 （二）一审法院判决上诉人履行结算职责，于法无据。上诉人并非行政机关，上诉人根据国家合村并居的政策将本村的部分集体土地利用进行开发建设是基于对村集体土地所有权的管理，代表的是全体村民的意志，不同于代表国家意志的行政管理，上诉人在本案中行为不符合《最高人民法院关于适用 综上，请求二审法院依法撤销一审判决。 被上诉人汇鑫置业未向本院提交书面答辩状。 各方当事人一审提交的证据已经随卷移送至本院。 本院经审理查明，2012年11月7日，聊城汇景置业有限公司成立,法定代表人为陈留兵。2013年6月13日，案涉《意向书》签订时，汇鑫公司尚未成立，对此被上诉人汇鑫公司辩称当时是借用聊城汇景置业有限公司资质。2013年11月8日，汇鑫公司成立,股东发起人为佟会、丁国州，法定代表人为丁国州。汇鑫公司成立同日也即2013年11月8日，聊城汇景置业有限公司、汇鑫公司向烟店镇政府、聊城市佳汇施工图审查有限公司发送了《关于聊城汇景置业有限公司名称变更确认函》，该函称“聊城汇景置业有限公司更名为汇鑫公司，原聊城汇景置业有限公司开发的烟店镇合村并居工程-汇景嘉苑项目全权由临清汇鑫置业接管，建设单位变更为临清汇鑫置业”，聊城汇景置业有限公司、汇鑫公司、烟店镇政府、聊城市佳汇施工图审查有限公司分别在该确认函上加盖了公章。本院经审理查明的其他事实与同一审法院查明一致，本院予以确认。 本案经合议庭评议，本院认为： （一）关于本案是否属于行政诉讼受案范围也即案涉《意向书》、《协议书》、《补充协议》是否属于行政协议的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定,公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议等协议的,属于人民法院的受案范围。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。 案涉《意见书》的签订主体为烟店镇政府和聊城市汇景置业有限公司（实际履约主体为本案被上诉人汇鑫置业），协议约定：“根据市委市政府加快推动新农村城镇建设的相关文件精神，烟店镇政府决定对刘烟店等四个行政村进行合村并居……。在工程投资一项中约定由乙方全额投资，安置结束后政府以土地置换形式同乙方结算工程款，一期工程结束后，甲方冲抵给乙方的土地如需要申请办理商住开发大产权土地证，甲方积极做好各部门的协调工作，确保土地出让价格不超过万元/亩；工业厂房用地不高于万元/亩……。在甲方职责一项中约定，甲方负责项目手续的申报和审核，甲方做好拆迁安置工作，甲方做好相关部门协调工作，甲方做好拆迁安置方税费及其他优惠政策……。”从上述内容可以看出，案涉《意向书》是为了实施合村并居工程这一社会公共利益，烟店镇政府同聊城市汇景置业有限公司（实际履约主体为本案被上诉人汇鑫置业）签订的协议，属于行政协议。 案涉《协议书》、《补充协议》的签订主体为刘烟店村委会和汇鑫置业，尽管在上述两份协议中烟店镇政府成为了丙方，但协议签订的目的和核心内容均同前述《意向书》一致，《协议书》中也明确约定“本合同未尽事宜，参照乙方同镇政府签订的投资协议执行……”，且《协议书》的签订时间为2014年3月18日，当时被上诉人汇鑫置业已经按照前述《意向书》约定的内容进行了部分投资，这充分说明案涉《协议书》、《补充协议》同前述《意向书》是一个整体。此外，被上诉人之所以同刘烟店村委会签订 案涉《协议书》、《补充协议》，也主要是基于对先前同烟店镇政府签订的《意向书》的信赖，这种信赖是法治政府的基础所在。故案涉《协议书》、《补充协议》属于行政协议。 （二）关于被上诉人起诉上诉人单方解除协议是否超过法定起诉期限的问题 原《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”本案中，被上诉人汇鑫置业一审诉讼请求为“要求确认原被告签订的《意向书》、《协议书》合法有效，被告的行为违法，赔偿原告各项费用及利息”，一审庭审中明确为解除案涉协议违法，故该项请求应当适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。2014年8月7日，上诉人刘烟店村委会在临清市公证处的见证下向被上诉人汇鑫置业送达了解除协议通知书，至2019年5月7日被上诉人提起一审行政诉讼已经超过了当时实施的行政诉讼法司法解释规定的2年的起诉期限。因被上诉人起诉已经超过法定起诉期限，故被上诉人要求确认上诉人单方解除协议违法的起诉依法应予驳回。 （三）关于一审判决是否正确的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定：“被告变更、解除本法第十二条第一款第十项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”原《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定：人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”《中华人民共和国合同法》第九十八条规定：“合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。”本案中，上诉人单方解除协议的行为并未被法院判决确认违法，故被上诉人提出的赔偿请求依法不能成立。但是，上诉人单方解除协议后，上诉人与被上诉人之间因履行协议产生的债权债务尚未清理和结算，一审法院从减轻当事人诉累和实质性化解行政争议的角度出发，判决两上诉人完成结算事项并无不当。 综上所述，原审判决部分理由不当，但判决结果正确，可予维持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人临清市烟店镇人民政府、临清市烟店镇刘烟店村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年四月十五日 法官助理高世宁 书记员吴晨茜