湖北省咸宁市咸安区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1202行初4号原告：湖北虹光置业有限公司（以下简称虹光公司），地址：湖北省咸宁市咸安区浮山杨下村淦河大道。统一社会信用代码：91421200097992789J。法定代表人：谢光虹，总经理。委托代理人：王洪山，湖北开成律师事务所律师，一般代理。被告：咸宁市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局），地址：湖北省咸宁市咸宁大道23号。统一社会信用代码：114212000113372311。法定代表人：李光，局长。行政首长出庭：邹建辉，副局长。委托代理人：徐勋明，市资源规划局法规科科长，一般代理。委托代理人：陈新贵，湖北海舟律师事务所律师，一般代理。原告虹光公司诉被告市资源规划局不履行建设项目规划条件核实的法定职责一案，本院受理后，分别向原、被告送达了受理案件通知书、应诉通知书、举证通知书及起诉状副本、公开开庭传票等诉讼文书。于2020年4月17日公开开庭进行审理。原告虹光公司委托代理人王洪山，被告市资源规划局副局长邹建辉，委托代理人徐勋明、陈新贵均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称：2010年11月12日，湖北恒泰科技服务股份有限公司（以下简称恒泰公司）通过咸宁市土地交易中心平台竞得“学府华庭”项目的国有建设用地，该地块位于咸宁大道与书××街交汇处，占地面积8.2亩，并注册“湖北汉桥置业有限公司”（以下简称汉桥公司）开发该项目。2011年3月，汉桥公司在未取得建设工程施工许可证的情况下开始建设，在完成地下室及地面主体建筑第一层后，因资金链断裂，未批先建等原因，工程停建。汉桥公司在此建设期间向民间集资1660万元，在未取得房屋预售许可的情况下收取房屋预售款400万元，拖欠工程款1400万元，由此引发重大社会矛盾，影响社会稳定，该项目停建维稳期间，经咸宁市政府和人大、规划、建设等部门多次协调，2014年初，由当时的最大债权人虹光公司全面接盘，支付项目转让费5000余万元，继续开发该项目，化解相关债务。目前，主体建设工程已完成，因违法超建筑面积约8595㎡，导致无法通过规划验收，所有购房人也无法取得不动产登记证书，新的影响社会稳定矛盾爆发。原告是在该项目基础及地面一楼主体已建成，且该项目原开发商因资金等问题已停建的情况下，经咸宁市政府及相关职能部门维稳协调的情况下接盘该项目，该项目未批先建、超面积的根本原因系原告接盘前已经形成，原告要求被告按咸规法（2014）25号文件精神对该项目违建问题进行处理并进行规划验收未果，特诉至法院，请求判令被告对违法超面积建设的“学府华庭”项目进行从轻处罚并履行规划条件验收的法定职责。被告市资源规划局辩称：一、学府华庭项目基本情况。1、学府华庭项目地块原为杨下村六组的预留地，2010年7月原咸宁市城乡规划局下达规划条件，总用地面积5511.67㎡(其中商服用地1102.33㎡、商品房用地4409.34㎡)，容积率指标不高于10.0。2、2011年4月原咸宁市国土资源局与楚商投资股份有限公司（以下简称楚商公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，用地面积5511.67㎡，容积率指标不高于10.0。2011年4月26日核发《建设用地批准书》，用地面积551.67㎡。3、2011年7月原咸宁市城乡规划局向楚商公司核发《建设用地规划许可证》(咸规地2011073号)，用地面积5511.67㎡。4、2012年8月核发《建设工程规划许可证》，总建筑面积57954.29㎡(其中计容53842.87㎡，不计容4119.5㎡)，因企业资金周转困难等问题，先缴配套费100万元，缓缴配套费2187485.95元(已打欠条)。5、2016年12月，依据市政府关于学府华庭项目专题会议纪要(2014年27号)，项目由虹光公司负责开发，《建设工程规划许可证》的建设单位变更为虹光公司。同时配套费欠缴责任主体也变更为虹光公司。《建设工程规划许可证》载明:总建筑面积57954.29㎡，其中计容53834.79㎡(商业6942.6㎡，酒店4845.22㎡，住宅42043.37㎡)，不计容4119.5㎡(社区服务194.08㎡，地下车库3925.42㎡)。6、目前，虹光公司开发的该项目主体建筑工程已完工，经原规划局安排测绘院对学府华庭项目实际建设情况进行了初步测量:项目实际建设建筑总面积为66734.84㎡，其中计容61625.21㎡(商业6021.71㎡，住宅47024.97㎡，酒店8578.53㎡)，不计容5118.63㎡(社区服务194.08㎡，地下车库4924.55㎡)。至此，形成违法超建面积约8789.55㎡的事实。其中计容部分超建约7790.42㎡，不计容部分超建约991.3㎡。(具体以实测正式成果为准)。二、学府华庭项目违建查处及规划条件核实情况。1、自2013年以来，原规划局规划管理大队在批后管理中多次发现项目未按《建设工程规划许可证》内容建设后，2013年4月15日向建设单位下达了《咸宁市城乡规划违法建设行为停止通知书》〔咸规停字(2013)第12号〕，2015年9月16日再次下达了《咸宁市城乡规划违法建设行为停止通知书》〔咸规停字(2015)第38号〕，2015年9月17日依法下达了《限期拆除通知书》（咸规限拆字（2015）第19号），建设单位未自行拆除逐组织多次拆除。拆除后建设单位仍继续建设，2016年6月15日再次下达《咸宁市城乡规划违法建设行为停止通知书》〔咸规停字(2016)第33号〕，后因项目设计较大的社会稳定与矛盾，经市政府协调指示，再未强拆，后项目建设完工。2、2019年10月8日，虹光公司申请办理学府华庭项目竣工验收规划条件核实手续，经现场核实并于2019年10月11日向其发出整改通知书：（1）涉及超容积率问题：项目审批计容面积53834.79㎡，初步实测计容面积6165.21㎡，违建超面积7790.42㎡。项目土地面积5511.67㎡，初步核算容积率为11.18，超出容积率指标1.18。（2）项目A栋地上部分施工图擅自改变，形成违建事实；（3）B栋审批6+1层，实际建成10层，面宽增加7米，进深增加4米，超建3层；（4）A、B栋之间增加一个7.8m×16.1m的基础，尚未拆除；（5）B栋地下室部分增大，局部夹层，形成违建事实；（6）该项目临时建筑、围墙等设施尚未拆除，公服配套设施尚待进一步完善；（7）项目欠缴配套费2187485.95元，尚未缴清。3、整改通知书处理建议：（1）针对超层及违建问题。根据《城乡规划法》第六十四条、《湖北省城乡规划条例》第五十八条的规定，对违法建设部分必须依法撤除整改到位；（2）待整改到位后方可申请办理规划核实手续。三、市资源规划局已履行监管及规划核实法定职责。虹光公司开发项目上述未按规划条件建设违法问题，市资源规划局一直在履行职责，多次下达停工、拆除、整改通知，咸宁市人民政府将此项目列入历史遗留的维稳项目多次召开专题会议研究解决，但因虹光公司开发项目违建处理问题未到位致竣工验收条件核实手续至今无法办理。四、虹光公司违法未批先建、超容积率应依照《城乡规划法》第六十四条及《湖北城乡规划条例》第五十八条规定处罚整改到位方可办理规划许可条件核实手续。虹光公司未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法事实清楚，虹光公司在诉状中也无异议，依照《城乡规划法》第六十四条及《湖北规划实施条例》第六十四条规定应限期拆除，不能拆除的，没收实物或违法所得。而虹光公司诉称引用的《关于规划审批项目违法建设处理标准的通知》〔咸规发(2014)25号〕现已废止并且处罚标准低于上述法律法规规定的处罚标准不宜继续适用。综上，本案市资源规划局并未违反法定职责不给予办理竣工验收规划核实手续。而是虹光公司违法未按照建设工程规划许可证的规定进行建设未依法整改、处罚到位。如整改处罚到位市资源规划局将依法办理规划核实手续。经审理查明，2010年11月12日，案外人恒泰公司通过咸宁市土地交易中心竞得“学府华庭”项目国有建设用地，占地面积8.2亩。2011年4月，被告（原市国土资源局）与楚商公司签订涉案土地《国有建设用地使用权出让合同》，用地面积5511.67㎡，容积率指标不高于10.0，并向楚商公司核发《建设用地批准书》，用地面积5511.67㎡，同年7月，被告（原市规划局）向楚商公司核发《建设用地规划许可证》，用地面积5511.67㎡。2012年12月8日，向楚商公司核发《建设工程规划许可证》，总建筑面积5794.29㎡。（其中计容53842.87㎡，不计容4119.5㎡）2012年9月6日核发《建设工程规划许可证》，总建筑面积57954.29㎡（2栋）〔其中商业面积6946.2㎡+酒店面积4845.22㎡+住宅面积42043.37㎡+社区服务用房194.08㎡（不计容）+地下停车层面积3925.42㎡（不计容）〕。楚商公司应缴城市建设配套费3187485.95元，实际缴纳100万元，余款出具了欠条，“学府华庭”项目基础设施已建成及A、B两栋建设至一层后，案外人楚商公司因未按规划审批的设计条件建设、资金链断裂、向民间集资、预收购房款、拖欠工程款、农民工资等原因，引发群体性上访，造成社会不稳定，导致该项目停止建设，为此，咸宁市政府将该项目列入历史遗留维稳项目，多次召开维稳协调会，为维护社会稳定，化解矛盾，2014年8月25日召开专题会议，并作出《学府华庭项目协调会专题会议纪要》（27号）为加快推进学府华庭项目建设，会议明确：二、由市国土资源局负责，依法依规将该项目的国有土地使用权证过户给虹光公司；三、由市城乡规划局负责，依法依规将该项目的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等有关证件过户给虹光公司，在不影响片区规划前提下，对该项目建设给予大力支持；五、市住建委根据确认的中标结果，简化审批手续，办理项目施工许可证，促使该项目迅速开工；八、同意该项目还建部分按照《市人民政府办公室关于印发加快推进咸宁市城区城中村和旧城改造工作有关规定的通知》（咸政办法（2013）13号）文件规定享受相关优惠政策。根据上述会议精神，学府华庭建设项目相关证件过户给原告虹光公司，并由原告出资化解矛盾，维护了社会稳定，尔后，该项目由原告建设，原告在建设过程中，被告（原市规划局）分别于2015年9月16日、9月17日、2016年6月15日作出《咸宁市城乡规划违法建设行为停止通知书》、《限期拆除通知书》引发新的群体性上访，引起市委、市政府高度重视。2017年5月2日，咸宁市人民政府作出《关于市城区部分房地产项目矛盾化解工作专题会议纪要》（19号），就推进市城区部分房地产项目矛盾化解工作，会议决定：一、关于学府华庭项目。（一）由市土地储备中心负责，对紧邻该项目西北侧受日照影响的房屋用地（约1000平方米，以划定的规划用地红线为准）依法收储，市城乡规划局对收储用地下达规划条件的容积率指标按该项目的实际建成规模测算，不得再扩大现有建成规模，市国土资源局按程序公开招拍挂。如虹光公司取得该地块土地使用权，市城乡规划局将西北侧地块与原项目地块容积率合并核算。同时，考虑到该项目属于维稳历史遗留问题，对违建部分不予处罚，直接补办相关规划手续，并在项目建设竣工后，办理规划条件核实证明。（三）按照前期协调意见，该项目还建部分可享受棚户区改造相关政策，还建部分市政基础设施配套费等相关规费可按政策予以减免。由于种种原因,致使该会议精神未落实,该项目建设竣工后，原告虹光公司于2019年10月8日向被告市资源规划局申请办理竣工验收规划条件核实证明，经被告派员现场核实，学府华庭项目审批计容面积53834.79㎡，初步实测计容面积61625.21㎡，超面积7790.42㎡。项目土地面积5511.67㎡，初步核算容积率为11.18，超出容积率指标1.18。由于上述违建超面积及项目欠缴配套费2187485.95元未处理，被告市资源规划局未履行向原告虹光公司作出竣工验收规划条件核实证明的法定职责，导致原告虹光公司无法为房屋买受人办理房屋权属证，原、被告对上述事实均无异议。为此，原告诉至本院，要求被告市资源规划局履行规划条件核实的法定职责。上述事实有原告提供的《咸宁市棚户区改造工作领导小组办公室》的回复、《咸宁市城乡规划局文件》（咸规回（2015）70号）、《虹光公司的情况汇报》、虹光公司《关于学府华庭验收的报告》；被告提供的《建设工程规划许可证》二份、《国有建设用地使用权出让合同》、《咸宁市城乡规划违法建设行为停止通知书》三份、《限期拆除通知书》、咸宁市城乡规划局行政执法现场笔录、询问笔录、跟踪管理备忘录、2015年9月22日强制拆除现场图、咸宁市人民政府学府华庭项目协调会专题会议纪要（2014年9月10日27号）、咸宁市人民政府《关于市城区部分房地产项目矛盾化解工作专题会议纪要》〔2017年5月2日（19）〕、咸宁市城乡规划局咸规回（2017）4号《关于学府华庭项目工程维稳情况紧急报告》的回复意见、学府华庭项目竣工图、咸宁市自然规划局作出的《关于学府华庭项目的整改通知书》、咸宁市城乡规划局作出的咸规发（2014）25号《关于规划审批项目违法建设处理标准的通知》（以下简称通知）、咸规发（2016）5号《关于废止部分文件的通知》在卷佐证，经当庭质证，被告对原告提供的证据无异议，本院予以采信；原告对被告提供的证据的真实性、合法性无异议，对证明目的提出异议，一、认为对学府华庭超面积违法建设的事实无异议，但造成这一违法事实是由于前几家开发商已完成了基础设施建设及地面有关楼层的主体工程建设所造成，从维护社会稳定的角度出发，经市政府多次协调，各行政机关的大力支持，促成原告对学府华庭项目进行建设，当然原告在建设过程中也存在违法超面积建设的事实，原告同意被告对超面积建设的违法行为给予行政处罚，但要求被告在依法依规及规范性文件的前提下，综合考虑学府华庭项目的实际，依据“从旧兼从轻”的原则，给予从轻处罚；二、被告作出的咸规发（2014）25号文件《关于规划审批项目违法建设处理标准的通知》虽然已废止，但学府华庭项目违法建设行为发生在该文件实施期间，故原告请求被告依照该文件第二条的规定给予处罚，这样更有利于学府华庭项目矛盾的化解，维护社会稳定。本院认为，原告提出的异议理由成立，本院予以采纳。根据原、被告诉争的事实，本院归纳本案主要的争议焦点：为“学府华庭”项目是否应当参照适用原咸宁市城乡规划局咸规发（2014）25号文件的规定，给予行政处罚。本院认为，原咸宁市城乡规划局咸规发（2014）25号文件《关于规划审批项目违法建设处理标准的通知》是根据《城乡规划法》、《湖北省城乡规划条例》、住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的授权，根据本行政区域内的实际情况作出的具体规定的规范性文件，具有一定约束力。《通知》第二条规定：“确因客观原因不能拆除的，按以下标准处理：（1）2012年9月1日之前发生的违法建设项目，处以没收违法收入，违法收入按违法建设面积×300元/㎡计算，同时并处10%的罚款，罚款基数按违规建设面积×工程造价×10%计算；补交城市建设配套费，按违规建设面积×55元/㎡计算；补交土地出让金，按国土局计算的出让金为准。”根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律法规问题的会议纪要》的精神，该《通知》规定比《城乡规划法》更具体，操作性强，参照适用该《通知》作出行政处罚，有利于“学府华庭”项目矛盾的化解，虽然该《通知》已废止，但“学府华庭”项目违法建设行为发生在该《通知》适用期间，且“学府华庭”项目属历史遗留的维稳项目，根据“从旧兼从轻”的原则，实际问题适用旧法，因此，被告在作出行政处罚时，应当参照适用该《通知》第二条的规定，对保护行政相对人的合法权益更有利，更有利于化解“学府华庭”项目的矛盾纠纷，维护社会稳定。综上，本院认为，被告市资源规划局具有负责本行政区域内建设工程规划许可条件的核实及未按照建设工程规划许可证的规定建设的违法行为依法给予行政处罚的法定职责，是本案适格被告。原告虹光公司申请要求被告市资源规划局办理建设工程规划许可条件的核实手续，被告市资源规划局以“学府华庭”项目未按照建设工程规划许可证的规定超面积建设的违法行为要求原告虹光公司整改后为由，未履行规划条件核实手续的法定职责。“学府华庭”项目是市政府列入维稳的重点项目，该项目超面积建设的违法行为，依法应当给予行政处罚，但是，根据庭审查明的事实，“学府华庭”项目未按照建设工程规划许可证的规定超面积建设的违法行为，既有原开发商违法建设的事实，又有原告违法建设的事实，被告应当实事求是，按照公平公正的原则，查清案件事实，厘清相关法律政策问题，从化解矛盾纠纷，维护社会稳定的角度出发，综合考虑案件背景和社会反应等因素，依照《城乡规划法》、参照适用《通知》的规定，给予行政处罚，有利于“学府华庭”项目矛盾的化解，维护社会稳定。原告请求按《通知》的规定对“学府华庭”项目违建实事求是进行处罚，并履行规划条件核实手续的法定职责的诉求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下：责令被告咸宁市自然资源和规划局在本判决生效之日起三十日内履行“学府华庭”项目违法建设的行为给予行政处罚，并办理规划条件核实手续的法定职责。本案案件受理费50元，由被告咸宁市自然资源和规划局承担。如不服本判决可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。审 判 长  严 平人民陪审员  李卫生人民陪审员  田学共二〇二〇年四月二十九日书 记 员  魏竹君