西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初117号     原告石喜利，男，汉族，1961年12月6日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市长安区。   委托代理人田晓江，陕西泾渭分明律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区XX城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人柳政，主任。   委托代理人张闻文，该管委会工作人员。   委托代理人田亚萍，陕西洪振律师事务所律师。   原告石喜利因不服西咸新区国土资源与房屋管理局XX城分局于2019年9月6日向其作出的陕西咸国土沣东罚决字[2019]2-39号土地违法案件行政处罚决定，于2019年11月18日向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月7日受理后，因原告于2020年3月12日向本院递交《被告主体变更申请书》，申请将原起诉状中的被告由陕西省西咸新区国土资源与房屋管理局变更为陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称沣东管委会），本院于2020年3月12日向被告沣东管委会送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告石喜利及其委托代理人田晓江，被告沣东管委会的委托代理人张闻文、田亚萍到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   西咸新区国土资源与房屋管理局XX城分局2019年9月6日向原告石喜利作出了陕西咸国土沣东罚决字[2019]2-39号土地违法案件行政处罚决定，内容为“根据《中华人民共和国土地管理法》第76条之规定，决定处罚如下：责令退还非法占用的土地。”   原告石喜利诉称，2002年，国家政策大力倡导发展乡镇企业，振兴集体经济，将王某某XX村XX路XX园区，镇政府成立招商办，招商引资扶持兴办民营企业。2002年10月因修绕城高速，将王某某的砖厂用地破坏无法利用，王某某将砖厂剩余土地中的7.34亩地租给原告使用。2004年原告被招商引资进工业园区办厂，王某某将村位于XX环XX路北的27.64亩集体土地租给原告建厂使用。2018年，原告支持中海三期及自贸区储备地块项目国家征收土地和拆迁工作，已经与长安区王寺街办签订了拆迁补偿协议，原告在2018年10月，也将上述两租用地块交回王寺街办，王寺街办在2018年11月份，已经完成国家征收后的拆迁工作，因国家征收租赁物，租赁关系业已终止。国家将土地征收后，已经予以拆除。原告没有在原土地上建设建筑物，没有任何违法行为，被告作出的行政处罚没有事实依据。被告在2019年9月6日向石某某通知《土地行政处罚告知书》2份，要求原告在9月10日前向被告提出陈述和申辩，以及要求原告在收到听证告知书之日起三个工作日向被告提出听证申请，逾期视为放弃陈述和申辩，但被告在2019年9月6日已经做出了《土地违法案件行政处罚决定书》。被告完全剥夺了原告陈述和申辩和进行听证的权利，作出的行政处罚程序违法。综上，被告作出的行政处罚决定缺乏事实依据且程序违法，依法不成立，故原告诉至法院，请求1、撤销被告于2019年9月6日作出的陕西咸国土沣东罚决字[2019]2-39号土地违法案件《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：一、1、租地合同2份；2、证明；3、工商服务业统一收款收据；4、西安市内部结算票据；5、收款收据。以上证据证明原告租用涉案土地属于政府招商引资项目，符合政策规定，不具有违法性。二、1、长安开发报政策法规、特别报道；2、2013年度先进纳税企业。以上证据证明当地政府部门对原告招商引资项目合法性予以认可，基于信赖原则被告应撤销其处罚决定。三、证明（王寺）、照片。证明涉案集体土地已被征收并交付，征地程序结束后原告无违法占地行为，被告处罚缺乏事实依据。四、1、土地行政处罚告知书；2、土地行政处罚听证告知书；3、土地违法案件行政处罚决定书。以上证据证明被告处罚程序违法，剥夺了原告陈述、申辩及申请听证的权利。五、原告及其女儿户口本复印件。证明原告与其女儿分户居住，被告向其女儿送达文书程序违法。   被告沣东管委会辩称，1、原告在未取得相关合法用地手续的情况下擅自占用涉案土地进行建设，属于非法占用土地的违法行为。2019年7月，被告所属职能部门国土沣东分局接到XX城扫黑办转办件，即组织相关执法人员对原告涉嫌占用位于西安市长安区王寺街道办王某某集体土地行为进行了依法核查，向原告进行调查询问、实地现场勘查等，并制作了《调查询问笔录》和《现场勘测笔录》，确认原告就涉案项目用地并未办理任何相关的合法用地审批手续，其行为违反了《土地管理法》第四十三条之规定，属于非法占用土地的违法行为；2、被告所属职能部门国土沣东分局对原告非法占地的行为具有查处的法定职权。我国《土地管理法》第六十七条“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，以及《土地管理法》第七十四条、第七十五条、第七十六条、第七十七条、第八十一条、第八十二条等，也均从不同违法行为角度，赋予了县级以上人民政府自然资源主管部门对违法土地管理行为追究法律责任的法定职责；3、被告所属职能部门国土沣东分局作出的陕西咸国土沣东罚决字【2019】2-39号《行政处罚决定书》事实认定清楚、证据确凿；被告依法告知了原告对拟受到的行政处罚依法享有陈述和申辩、听证等权利，在原告未提出陈述、申辩及听证的情况下，被告于2019年9月10日向原告下发了《土地违法案件行政处罚决定书》，并告知其依法享有复议和诉讼的权利，被告法律适用正确、程序合法，应依法予以维持。请求驳回原告的诉讼请求。   被告沣东管委会向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《土地管理法》第六十七条、第七十四条、第七十五条、第七十六条、第七十七条、第八十一条及第八十二条的规定；事实依据方面，1、违法线索登记表；2、线索核查表；3、立案呈批表；4、调查询问笔录、租地合同及证明；5、现场勘测笔录、示意图、现场照片等；6、土地违法案件调查报告；7、违法案件审理记录；8、违法案件处理决定呈批表。以上证据证明原告违法占地的事实存在。法律依据方面，依据《土地管理法》第四十三条、第七十六条之规定。程序依据方面，1、土地行政处罚告知书及送达回证；2、土地行政处罚听证告知书及送达回证；3、土地违法案件行政处罚决定书及送达回证。以上证据证明被告处罚程序合法。   经庭审质证，原告对被告沣东管委会提交的职权依据不予认可，认为作出涉案处罚决定的西咸新区国土资源与房屋管理局不是县级以上人民政府国土主管部门，亦无相应的职权委托，不具备作出处罚的职权。对被告提交的事实依据真实性均无异议，对合法性及证明目的均不认可。认为上述证据都是主观描述，涉案土地原是砖窑废弃用地，原告并无非法占地行为。对法律依据不予认可，认为被告处罚超过了法定追溯时效，适用法律错误。对程序证据的真实性认可，证明目的不予认可。认为被告送达程序不合法，未向本人送达，没有向原告告知陈述申辩及听证的权利。   被告沣东管委会对原告提交的第一组证据中1、19.2亩租地合同的真实性及证明目的均不予认可，认为原告未办理土地审批手续，不能排除其非法占用土地的违法性；2的真实性认可，证明目的不予认可，理由同上；3、4、5的三性均不认可。对第二组证据中1的真实性认可，证明目的不予认可。认为招商引资不能免除原告办理土地审批手续义务；2的真实性不发表质证意见；对第三组证据的真实性及证明目的均不认可，认为不能排除征收前原告违法占地的事实，且被告未超过处罚追溯时效；对第四组证据的真实性认可，证明目的不予认可，认为被告处罚程序合法不应撤销；对第五组证据的关联性不予认可。   本院对原被告双方提交的证据认证如下：对原告提交的除照片以外的证据及被告提交的所有证据因来源合法、有原件核对，故对其形式要件的真实性予以确认；对原告提交的照片因无拍摄时间、地点及原始载体，不符合证据规则对视听资料的形式要求，故本院不予采信。   经审理查明，2019年7月16日，西安市国土局XX城分局对原告作出调查询问，原告述称其于2002年与王某某签订7.34亩租地协议，在老阿房宫收费站以南、108国道以西、生产路以北建设厂房，并于2018年10月将其拆除；于2005年10月和村上签订约27亩租地合同，于该年12月建设租赁站，并于2018年年底予以拆除。同日，该分局对“石喜利违法建设厂房”一案进行立案，认为原告石喜利未经有批准权的人民政府批准，擅自占用长安区王寺街道办事处王某某集体土地建设砖混房及钢构的行为违反了土地管理法的相关规定，属于非法占地行为。2019年8月29日，XX城国土分局执法人员对涉案现场进行勘测并制作《现场勘测笔录》，认为原告涉案建筑占地面积27.64亩，占地类型为农村居民点用地，东临村道路、XX村XX路、西临石兴利厂房，北临宅基地，并附“石喜利违法建设拆除后现场照片”，原告石喜利未在该现场勘测笔录上签字确认。2019年9月2日，被告对该案件作出“违法案件处理决定”，认为原告石喜利未经批准擅自占用长安区王寺街道办事处王某某集体土地建设砖混房及钢构、占地27.64亩的行为违法了土地管理法的规定，属于非法占地的违法行为。后西咸新区国土资源与房屋管理局XX城分局向原告石喜利作出《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，对原告“擅自占用王寺街办王某某集体土地27.64亩，建设砖混房及钢构的行为”作出“责令退还非法占用的土地”的行政处罚决定。并告知原告在9月10日前享有陈述及申辩的权利。该两份告知书于2019年9月6日均由原告女儿石某某代收。2019年9月6日，该分局向原告作出涉案处罚决定，认为原告“未经有批准权的人民政府批准，擅自占用王寺街办王某某27.64亩集体土地，建设砖混房及钢构的行为违反了《土地管理法》第43条的规定，属非法占地行为。上述违法事实有下列证据证实：石喜利的谈话笔录和现场图片等。”并对原告作出“责令退还非法占用的土地”的行政处罚决定。该决定书由“冯帅”于2019年9月10日签收。原告不服，于2019年11月18日向本院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定。   另查明，2019年11月12日，西安市长安区王寺街道办事处出具《证明》，证明原告在王某某租赁两块土地，第一块土地7.34亩，位于XX街XX路西，第二块土地27.64亩，位于王某某XX路XX段路北。因中海三期及自贸区储备地块项目征地拆迁工作需要，2018年7月王寺街办与户某某签订拆迁补偿协议书。2018年10月王寺街办征地拆迁办将7.34亩土地上的地上附着物及建筑物拆除完毕。2018年11月王寺街办征地拆迁办将27.64亩土地上的地上附着物及建筑物拆除完毕。2018年11月以上两处土地地上附着物及建筑物全部完成拆除后，户某某已与王某某解除土地租赁合同，以上两处土地已交由王寺街道办管理，户某某与租赁土地再无关系。   再查明，根据西咸沣东党发【2015】1号《中共陕西省西咸新区XX城管委会关于机构设置和职能的通知》，陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局（市国土资源局XX城分局）是陕西省西咸新区XX城管理委员会的内设机构。另根据2019年6月18日西咸沣东党发【2019】28号《中共陕西省西咸新区XX城委员会 陕西省西咸新区XX城管委会关于XX城XX委管委会部分机构和职能的通知》，将国土资源和房屋管理局的职责，以及农林水工作局的林业管理职责，水资源、草原资源、森林湿地等资源调查和确权登记管理职责，自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园管理等职责整合，组建自然资源局，加挂不动产登记局、林业局牌子，作为管委会内设机构，不再保留国土资源和房屋管理局。   本院认为，本案的争议焦点为陕西省西咸新区国土资源与房屋管理局XX城分局于2019年9月6日向原告石喜利作出的陕西咸国土沣东罚决字【2019】2-39号行政处罚决定是否合法，是否应当被撤销。职权依据方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，本案中，作出涉案处罚决定的主体是西咸新区国土资源与房屋管理局XX城分局，但其签章主体为“西安市（西咸新区）国土资源行政执法专用章（2），即该印章的权利及责任主体为“陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局”，而该局为被告沣东管委会的内设机构，故本院对该局具有单独行使行政处罚职权的法律依据依法不予认可，且其落款与签章主体名称不一致，本院对其执法主体的规范性及合法性依法不予认可。事实依据方面，根据《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.6现场勘测笔录：现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。……《现场勘测笔录》应当由勘测人员、办案人员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。”之规定，根据本案查明的事实，被告的职能部门未向本院提交邀请原告或相关合法见证人到场、或原告拒绝在该现场勘测笔录上签字的相关证据，故本院对其现场勘测结论的合法性及证明力依法不予确认。因原告在其询问笔录中述称涉案占地建筑已被拆除、被告提交的现场勘测照片亦未能印证涉案现场仍由原告占用、且结合王寺街办出具的涉案土地已因国家征收交由街办管理的证明材料，被告在其处罚决定中述称“上述违法事实有下列证据证实：石喜利的谈话笔录和现场图片等”作为其作出“责令退还非法占用的土地”处罚决定因证据不足，本院对其认定涉案土地仍由原告占用的违法事实依法不予确认。另据本案查明的事实，被告未向本院提交“石某某”、“冯帅”等人经原告授权领取相关法律文书、或原告本人拒绝接收需要留置于其同住成年家属签收的相关证据，本院对被告认为其依法送达相关权利告知文书的合法性、即保障了原告陈述、申辩及听证权利、直至送达涉案处罚决定书的程序合法性依法不予认可。综上，被告沣东管委会的职能部门暨内设机构因超越职权、处罚事实不清、证据不足且处罚程序违法，涉案处罚决定依法不能成立，本院对原告主张撤销涉案处罚决定的主张依法予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（四）项之规定，判决如下：   撤销被告陕西省西咸新区XX城管理委员会于2019年9月6日向原告石喜利作出的陕西咸国土沣东罚决字【2019】2-39号行政处罚决定。   案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区XX城管理委员会负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长    蒋漱玉   人民陪审员    王建   人民陪审员    强智才     二Ο二Ο年四月二十四日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。          1