甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终26号上诉人（原审原告）魏竹英，女，1951年11月18日出生，汉族，户籍所在地：陕西省泾阳县。经常居住地：甘肃省兰州市七里河区彭家坪尹家咀石家地126号。委托代理人刘新德,甘肃金致诚律师事务所律师。委托代理人裴玺,甘肃金致诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市人民政府，住所地：甘肃省兰州市城关区南滨河东路637号。法定代表人张伟文，该市政府市长。委托代理人徐炳强，兰州市司法局行政复议与应诉科科长。委托代理人杨亚辉，甘肃金城律师事务所律师。上诉人魏竹英因诉兰州市人民政府（以下简称兰州市政府）行政复议一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，1990年1月16日，兰州市七里河区龚家湾尹家咀生产队与原告魏竹英的丈夫签订了《填沟造田协议书》，载明为了发展尹家咀村的经济建设，以魏竹英丈夫为首的民工队填沟造田成绩显著。约定在猫狸沟对含铁渣的工业垃圾进行捡铁、填沟造田等事项。后因原告魏竹英对彭家坪镇龚家湾石家地城中村改造项目拆迁补偿安置实施方案有异议，认为其承包的“四荒地”未获得补偿，申请七里河区政府协调。2018年11月9日，七里河区政府作出七政调处〔2018〕01号《行政协调意见书》。因未达成一致意见，七里河区政府告知原告魏竹英如对征地补偿、安置方案有异议，可以向市政府申请裁决。原告魏竹英遂向市政府提出征地补偿裁决申请。市政府受理后，于2019年1月22日，作出兰府复决字〔2018〕68号《驳回行政复议申请决定书》，并于2019年1月23日向原告魏竹英送达。原告魏竹英不服，故提起行政诉讼。一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案被诉行政行为是被告市政府作出的兰府复决字〔2018〕68号驳回行政复议申请决定。故本案的争议焦点为被诉的行政复议决定是否合法。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定：“一、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”；第四十二条规定，“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人”。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。二、有关地方人民政府应当采取有效措施，积极受理、依法审理、公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。”从上述规定可以看出，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请复议。本案中，原告魏竹英按照七里河区政府七政调处〔2018〕01号《行政协调意见书》告知的救济途径，向市政府提出征地补偿裁决申请，市政府根据上述规定，对原告魏竹英的申请作出驳回行政复议申请决定，符合法律、法规的相关规定。被告市政府依法受理原告魏竹英的申请后，依法进行了审查。被告市政府认为原告魏竹英不是被征收土地的承包人，被征收土地的补偿费与原告魏竹英不存在法律上的利害关系，其所提应将“填沟造田”等持续投入提高土地生产能力而获得土地补偿款的主张缺乏事实和法律依据，并告知原告魏竹英其主张可以通过其他法律途径解决。被告市政府作出的兰府复决字〔2018〕68号驳回行政复议申请决定，实质上是对原告魏竹英的申请作出了处理。原告魏竹英的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告魏竹英的诉讼请求。上诉人魏竹英上诉称，一审判决适用法律错误，行政裁决与行政复议系性质不同的两种类型的具体行政行为，且均需要依申请而为，被上诉人在上诉人申请裁决后却作出行政复议决定明显不当，应予撤销。上诉人如果认为涉案争议在七里河区人民政府协调意见作出后，应当再进行行政复议，应该以程序违法权利告知错误为由，作出撤销《行政协调意见书》的决定，而非在上诉人提出裁决申请后作出驳回决定。一审法院依据国法〔2011〕35号通知认定被上诉人在上诉人申请裁决后，作出驳回行政复议申请决定的行为符合法律法规，显属适用法律错误。上诉人并未向被上诉人提出行政复议申请，被上诉人对上诉人的裁决申请擅自转化为复议申请并作出复议决定无法律依据。综上所述，一审法院适用法律错误，被诉具体行政行为明显属于行政诉讼法规定的滥用职权及明显不当的情形，根据法律规定属于应当撤销的情形。请求二审法院撤销一审判决；改判支持上诉人的一审诉讼请求，撤销被上诉人作出的兰府复决字〔2018〕68《驳回行政复议申请决定书》，并责令被上诉人对上诉人的申请裁决事项重新作出行政行为。被上诉人兰州市政府答辩称，答辩人作出的驳回复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人所签订的《填沟造田协议书》中并未约定承包土地的坐落、面积、质量等级、承包期限和起止时间等内容，不具备农村集体土地承包合同的实质要件，且该协议未经乡镇人民政府批准，并非农村集体土地承包合同书，故上诉人不是被征收土地的承包经营权人。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，被征收土地的补偿费应当归农村集体经济组织所有，上诉人不是土地所有权人，也非被征收土地的承包经营权人，被征收土地补偿费与上诉人不存在法律上的利害关系。上诉人提出将因填沟造田持续投入提高土地生产能力的情形纳入拆迁补偿范围的请求于法无据，其应当通过其他法律途径进行解决。答辩人就上诉人的裁决申请作出行政复议决定，符合法律规定，未实质损害上诉人的处分和救济权利。根据《国务院法制办公室关于依法做好政府补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）的规定，答辩人就上诉人的裁决申请作出行政复议决定符合法律规定。无论名称为复议决定还是裁决，复议机关关于征地补偿、安置方案合法性审查的结果，均未实质损害上诉人的处分和权利救济。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案上诉人不服被上诉人兰州市政府作出的兰府复决字〔2018〕68号《驳回行政复议申请决定书》提起的行政诉讼。结合一审判决和当事人上诉及答辩理由，本案争议的焦点问题是：上诉人主张其因填沟造田等持续投入提高土地生产能力的情形能否纳入征收补偿范围以及兰州市政府对裁决申请作出复议决定是否正确。上诉人向一审法院提交一份《填沟造田协议书》，认为根据该协议书可以证明其为四荒地的承包经营权人，以此为由主张其因填沟造田等持续投入提高土地生产能力的情形应当纳入拆迁补偿范围。经核实，《填沟造田协议书》的签订主体是：龚家湾尹家咀生产队（甲方）和山西××县负责人刘启林（乙方），该协议中约定：“一、乙方继续对含铁渣的工业垃圾进行捡铁，以求发展，每车向尹家咀生产队交费贰元；二、乙方要把重心转向填沟造田，负责边填边平整土地，待沟填平后，约有二十亩左右的土地出来，由乙方拿出一个方案，乙方有优先租用并享有优惠开发的待遇。”对该协议书的理解双方存在争议，上诉人认为该协议表明其是以“其他方式”获得四荒地的土地承包经营权。被上诉人认为该协议不能视为土地承包经营权合同，上诉人并未取得土地承包经营权。据此，涉案《填沟造田协议书》是否可视为土地承包合同成为双方当事人的分歧点。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括以下条款：（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）发包方和承包方的权利和义务；（六）违约责任。”第四十八条规定：“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。”第四十九条规定：“以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同，承包方取得土地经营权。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。”第五十二条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”根据上述法律规定可知，土地承包合同的内容有法定的条款，对于荒山荒沟以公开协商方式承包土地的，也应当签订土地承包合同。本案中，上诉人所主张的《填沟造田协议书》的内容主要是就费用承担以及填沟造田事项进行约定，并未包含上述法律规定的承包土地的名称、坐落、面积、质量等级等土地承包合同条款，上诉人也未提供证据证明发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的相关证据，故该填沟造田协议不能视为土地承包合同。上诉人主张其实质上已经取得四荒地承包经营权，但其未能提供有效的权属证明予以证实，其以《填沟造田协议书》为由主张应将其填沟造田实际投入土方量纳入征收补偿范围无法律依据。兰州市政府作出的兰府复决字〔2018〕68号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律及结果正确。关于上诉人提出兰州市政府对其裁决申请擅自转化为复议申请并作出复议决定无法律依据的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好政府补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）则进一步明确，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍然不服的则可以提起行政诉讼。本案中，上诉人要求对彭家坪镇龚家湾石家地城中村改造项目拆迁补偿安置实施方案进行协调，请求对因填沟造田持续投入而提高土地生产能力的事实作出合理补偿，向七里河区人民政府提出协调申请，七里河区人民政府作出七政调处〔2018〕01号《行政协调意见书》。上诉人对该协调意见书不服，向兰州市政府申请裁决。上诉人所提出的裁决申请实质上是复议申请，兰州市政府根据上述规定作出涉案复议决定并无不当。上诉人的该上诉理由不能成立，予以驳回。综上，上诉人魏竹英的上诉理由不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律及裁判结果正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人魏竹英负担。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 薛 扬审判员 赵静莉 二〇二〇年四月二十四日书记员 马恩亭