河南省安阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫05行终36号上诉人（原审原告）吴海顺，男，汉族，1970年4月30日出生，住安阳市殷都区。委托代理人王毅刚，河南毅刚律师事务所律师。委托代理人王雪，河南毅刚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市龙安区城市管理行政执法局，住所地安阳市龙安区烟厂路南段路西。法定代表人陈军，局长。委托代理人张帆，安阳市龙安区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人邵丽，河南兴邺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市龙安区文昌大道街道办事处，住安阳市龙安区铁二路中段烧盆窑村委会院内。法定代表人张冉冉，主任。出庭应诉负责人刘沛，安阳市龙安区文昌大道街道办事处副主任。委托代理人常慧，河南兴邺律师事务所律师。上诉人吴海顺因要求确认被上诉人安阳市龙安区城市管理行政执法局（以下简称龙安区执法局）、安阳市龙安区文昌大道街道办事处（以下简称文昌大道办事处）强制拆除房屋行为违法一案，不服安阳市龙安区人民法院（2019）豫0506行初94号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2014年12月31日，吴海顺与文昌大道办事处四府坟村村民委员会签订一份租赁协议，协议约定:甲方四府坟村村民委员会将位于安阳市铁西路南段路东的土地9.88亩租赁给吴海顺使用，租赁期限为5年，即从2015年1月1日起至2019年12月31日止。吴海顺认为是龙安区执法局、文昌大道办事处于2018年8月20日对其部分厂房进行了强制拆除，于2019年8月19日向安阳市殷都区人民法院提起行政诉讼，因网上审核未通过，再次提交时，已不属于殷都区法院管辖，故向安阳市龙安区人民法院提起行政诉讼。上述事实有吴海顺提交的租赁协议、三联收据、诉讼无忧网上诉讼平台单、照片，龙安区执法局和文昌大道办事处提交的安阳市违法建设整治行动指挥部发布的《关于拆除城区违法建筑的通告》、安阳市人民政府关于安阳市城市蓝线规划的批复（安政文〔2015〕27号）、龙安区执法局外调函，安阳市城乡规划管理局龙安区分局的复函、租赁协议在案佐证。原审法院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，吴海顺于2019年8月19日向安阳市殷都区人民法院提起行政诉讼时，该时间尚在法定起诉期限内。因网上审核未通过，再次提交时，已不属于殷都区法院管辖，故向本案提起行政诉讼时，其耽误的起诉期限不属于其自身的原因，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。吴海顺的起诉未超过法定起诉权限。二、关于是否可以认定龙安区执法局实施了被诉强制拆除行为的问题。通常情况下，行政机关作出并送达限期拆除决定后，当事人在期限内不履行相关义务，行政机关自行组织或者责令其他主体强制拆除的，当事人不服，可以以作出限期拆除决定的行政机关为被告提起行政诉讼。但是在强制拆除前没有作出并向当事人送达限期拆除决定等法律文书，强制拆除时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份，强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下，对已经被法律明确规定为强制拆除实施主体的，根据案件的具体情况，则可以推定实施强拆的主体。本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条的规定、2018年3月18日安阳市违法建设整治行动指挥部发布的通告，龙安区执法局具有强制拆除建筑物的法定职权。但结合本案的其他证据（吴海顺仅提交的照片只显示涉案房屋拆除前后的情形），则无法推定龙安区执法局对涉案房屋实施了强制拆除行为。故，吴海顺对龙安区执法局的起诉没有事实依据。三、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，文昌大道办事处虽然是龙安区政府的派出机关，可以在其职权范围内独立承担相应的法律责任，但相关法律规范并未赋予街道办事处对违法建筑予以拆除的职权，现有证据也无法确认或者推定文昌大道办事处对涉案房屋实施了强制拆除行为。故，吴海顺对文昌大道办事处的起诉没有事实和法律依据。综上，吴海顺对其涉案房屋被谁拆除，在本案中没有事实和法律依据予以确认，因此，其对龙安区执法局和文昌大道办事处提起的起诉属被告不明确。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回吴海顺的起诉。上诉人吴海顺上诉称：一审法院认定事实不清，适用法律错误。一、根据《行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条之规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。本案中，龙安区执法局、文昌大道办事处作为强制拆除吴海顺房屋的单位，应当按照法律规定的程序履行职责，但其未按照法律规定履行相应的法律职责，应当依法确认其行为违法。吴海顺作为被拆迁房屋的权利人，其房屋是公民的重要财产组成部分，不存在被其他人强制拆除的事实和理由，可以推定龙安区执法局、文昌大道办事处实施了上述拆除行为。二、从龙安区执法局、文昌大道办事处提供的关于拆除城区违法建筑的通告等证据的内容看，该通告对吴海顺具有约束力，对吴海顺已造成实际影响，龙安区执法局、文昌大道办事处作为安阳市龙安区政府职能部门，在法定职权范围内，行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的执法权。因此，龙安区执法局、文昌大道办事处具有作出本案行政行为的法定职权。三、按照城乡规划法的规定，县级以上地方人民政府的城乡规划主管部门或乡、镇人民政府分别是处理城市和乡、村庄违章建筑的行政主管部门，拥有对违章建筑进行处理的行政执法权，当然也是违章建筑的确认机关。龙安区执法局、文昌大道办事处没有证据证明在作出该拆除行为前依法进行了调查，也未提供认定涉案房屋系违法建筑的证据，故其作出的该拆除行为没有事实依据。四、程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。龙安区执法局、文昌大道办事处在作出拆除前，没有进行调查、没有告知吴海顺享有陈述和申辩权，没有告知吴海顺相应的行政复议和行政诉讼权利，违反了程序正当的原则。五、本案拆迁是众所周知的事情，龙安区执法局、文昌大道办事处在光天化日之下进行违法拆迁，而且在此区域拆迁的不仅仅是吴海顺一家，还有其他人家（已被法院确认拆迁违法）。请求：一、撤销安阳市龙安区人民法院（2019)豫0506行初94号行政裁定，发回重审或者依法改判；二、判令一、二审诉讼费由龙安区执法局、文昌大道办事处承担。被上诉人龙安区执法局答辩称：一、吴海顺的上诉理由与事实不符，吴海顺未提供任何证据证明其涉诉房屋是由龙安区执法局强制拆除，其起诉的基础事实不存在。经了解涉诉房屋是由吴海顺自行拆除的。二、原审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求：驳回上诉，维持原裁定。被上诉人文昌大道办事处答辩称：文昌大道办事处不具备查处拆除违法建筑的法定职权，且本案不存在强制拆除房屋的行为，文昌大道办事处不是本案适格被告。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定事实一致，本院予以确认。另查明，2015年4月3日，安阳市人民政府印发《关于安阳市城市蓝线规划的批复》（安政文〔2015〕27号），确定：已经完成规划设计的沟渠，蓝线划定在规划方案中河道上口线外15米处。未进行规划设计的沟渠，蓝线划定在现状沟渠上口线外15米。吴海顺租赁的案涉土地上部分建筑物位于沟渠15米范围内。吴海顺案涉土地上位于沟渠15米范围内的建筑物已拆除，15米范围外的建筑物保存完好。本院认为：根据各方当事人的诉辩意见和庭审情况，本案的争议焦点是被诉拆除房屋行为是否由龙安区执法局和文昌大道办事处实施。本案的拆除行为不同于常见的短平快式拆除方式，有持续时间长、房屋不是整体拆除而是部分拆除、未拆除的部分切割整齐、拆除房屋与搬离室内物品同步进行等特点。由于拆除行为已成为过去，对于过去事件的重组只能遵循证据规则，根据各方当事人提交的证据还原事实原貌。本案的被诉行为系事实行为，各方当事人对于拆除行为由谁实施各执一词。在行政诉讼中，原告和被告各自负有不同的举证责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。因此，原告应当提交证据证明存在其诉称的行政行为。吴海顺在本案中虽然提供了照片和视频光盘，但照片仅显示了案涉建筑物被拆除前后的状况，并未显示现场强制拆除及龙安区执法局、文昌大道办事处工作人员在场的情形，视频光盘内容显示的是拆除他人建筑物的情况。根据本院现场实地调查，结合案涉拆除行为发生的背景，无法确定龙安区执法局及文昌大道办事处系案涉房屋拆除主体。综上，原审法院认定吴海顺对本案被诉拆除行为的起诉没有事实和法律依据，并裁定驳回吴海顺的起诉，并无不当。吴海顺的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  程晓丽审判员  阎丽杰审判员  武丽霞二〇二〇年四月二十日书记员  陈晓楠