关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终227号 上诉人（一审原告）：陈桂华，女，1952年4月27日出生，汉族，住陕西省汉中市汉台区。委托代理人：孙维，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：汉中市人民政府。住所地：陕西省汉中市汉台区。法定代表人：方红卫，市长。委托代理人：巩昆，汉中市自然资源局工作人员。委托代理人：封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。上诉人陈桂华因诉被上诉人汉中市人民政府（以下简称汉中市政府）确认不履行征地补偿安置方案公告法定职责违法一案，不服陕西省汉中市中级人民法院（2019）陕07行初114号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应符合起诉条件。集体土地征收是由多个相对独立的行政行为组成的一系列行政行为，具体而言包括征收土地批复、征收土地公告、征地补偿登记、征地补偿安置方案公告、补偿安置方案批准、实施补偿安置协议、限期交出土地决定、强制清除地上附着物等涉及不同行政机关的多个行政行为。其中有的行政行为如本案陈桂华与拆迁人签订的《房屋拆迁补偿协议书》，由于对相对人的权利义务产生了实际影响，是可诉的行政行为；有的行政行为如陈桂华所诉的征地补偿安置方案公告，只是为签订《房屋拆迁补偿协议书》创造条件的过程性行为，并不直接对相对人设定行政法上的权利义务关系，因其不产生终局性的法律效果，不属于人民法院行政诉讼受案范围，故陈桂华的起诉不符合起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应裁定驳回陈桂华的起诉。同时，关于征地补偿、安置方案公告问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《征收土地公告办法》第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”根据上述规定，履行征地补偿、安置方案公告法定职责的行政机关应为市、县人民政府土地行政主管部门，本案中不能认定汉中市人民政府具有公告职责，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，亦应驳回陈桂华的起诉。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回陈桂华的起诉。案件受理费50元，予以退还。上诉人陈桂华上诉称：（一）一审裁定认定事实不清。首先，本案中其诉讼请求是确认汉中市政府未履行征地补偿安置方案公告法定职责违法，并非撤销涉案补偿安置方案，一审法院认为征地补偿安置方案公告属于签订《房屋拆迁补偿协议书》的创建条件的过程性行为，并不直接对其设定行政法上的权利义务，但相关法律法规规定了汉中市政府应当依法履行征地补偿安置方案公告的职责，该公告行为与其补偿安置有直接的利害关系，汉中市政府不履行征地补偿安置方案公告的法定职责违反了《征收土地公告办法》的相关规定，如果仅认为该行为只是过程性行为，不产生权利义务的影响，那么在汉中市政府是否履行、何时履行、履行是否错误的问题上将无任何救济途径，对其合法权利造成侵害。其次，《征收土地公告办法》规定征收方应当依法制作并公告涉案补偿安置方案，根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第十二条规定，强化市县政府征地实施主体职责。依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。汉中市政府应当对土地管理部门未履行安置方案公告的行为负责。再次，汉中市政府在一审期间提交的证据中没有《征地拆迁补偿安置方案公告》原件和复印件，只有一张张贴公告的照片，但该照片模糊不清，无法辨识是否是涉案《征地拆迁补偿安置方案公告》，该照片中没有涉案公告的见证人，拍摄人和经办人是同一人，该公告方式不符合法律规定。（二）一审裁定适用法律错误。汉中市政府是本案适格被告，市、县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保证等负总责。征地补偿安置方案公告是征收部门单方面作出对其权利义务产生实际影响的行政行为，同时相关法律法规也规定了征地补偿安置方案公告的时间、方式及内容。汉中市政府未依法进行公告侵犯了其知情权，应当依法确认违法。一审法院在事实认定不清的情况下驳回其起诉适用法律错误。综上，请求撤销一审裁定，指令原审法院继续审理本案。被上诉人汉中市政府答辩称：（一）涉案集体土地经陕西省人民政府陕政土批[2016]206号《关于汉中市2016年度第八批次农用地转用和土地征收（保障性住房）的批复》（以下简称206号批复）征收为国有，汉中市人民政府统一征地拆迁办公室委托汉台区人民政府国有土地房屋征收办公室全权实施该项目征地补偿安置工作，该项目由汉台区人民政府组建的汉台区林业棚户区XX房XX小组具体实施。2016年11月25日，汉台区人民政府国有土地房屋征收办公室发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，并在陈桂华所在的汉台区XX街道办事处XX村委会张贴了《征地拆迁补偿安置方案公告》。（二）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条、《征收土地公告办法》第七条规定，市、县人民政府土地行政主管部门负责征地补偿安置方案的公告，其没有公告征地补偿安置方案的法定职责。（三）陈桂华不具有提起本案诉讼原告主体资格。2016年8月16日，陈桂华与汉台区兴元新区拆迁补偿安置办公室签订了《房屋拆迁补偿协议书》，2016年8月29日，陈桂华领取了全部补偿款，协议已经履行完毕。陈桂华签订房屋拆迁补偿协议的行为，是处分自身权益的行为。陈桂华领取补偿款接受补偿后，交出的房屋已经被拆除，可以推定其对征收行为的认可，其再就征收实施机关的征收土地行为提起诉讼已经不存在可以主张的合法权益。（四）征地补偿安置方案公告行为是阶段性的行为，对被征收人权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。征地补偿安置方案公告行为仅仅是将被征收土地具体补偿安置事项，在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。故一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。陈桂华上诉的事实和理由不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。本院审理查明：2016年8月19日，陈桂华（乙方）与汉台区兴元新区拆迁补偿安置办公室（甲方）签订《房屋拆迁补偿协议书》，该协议载明：“根据《中华人民共和国土地管理法》、汉区政办发[2012]79号《关于印发青龙观村曹营巷以西区域房屋拆迁安置办法的通知》和《汉台区兴元新区房屋拆迁补偿安置实施细则》及其他相关法律、法规之规定，甲乙双方就房屋拆迁补偿安置达成协议。”同日，陈桂华提出申请，主动要求全部放弃安置房，申请按照实施细则一次性领取安置补助，不再要求安置。汉中市汉台区北关街道办事处青龙观社区居民委员会与汉台区林业棚户区XX房XX小组签章同意。2016年8月29日，陈桂华领取拆迁补助8160元、房屋拆迁补偿1545010元。2019年12月23日，一审法院对陈桂华进行询问，陈桂华称上述领取拆迁补助及房屋拆迁补偿款的情况属实。2019年10月17日，陈桂华起诉请求依法确认被告未履行征地补偿安置方案公告的法定职责违法。本院认为，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《征收土地公告办法》第七条的规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。故公告征地补偿安置方案是市、县人民政府土地行政主管部门的法定职责，未按照法律规定履行公告职责，当事人不服提起诉讼的属于人民法院受案范围。本案中，陈桂华起诉要求确认汉中市政府未履行征地补偿安置方案公告法定职责违法，并非起诉征地补偿安置方案公告违法，一审法院审理焦点错误，本院在此予以指正。但《土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》对土地行政主管部门履行公告征地补偿安置方案作出规定，在于保障被征地人知晓征地补偿安置标准的知情权，最终目的在于维护被征地人获得合理补偿的权益。因此，在被征地人已经签订安置补偿协议并领取补偿款的情况下，被征地人在签订安置补偿协议的过程中获知补偿标准，并通过签订安置补偿协议的方式确认，被征地人的合法权益已经得到保障。本案中，陈桂华于2016年8月19日签订了《房屋拆迁补偿协议书》，该协议书中载明了安置补偿所依据的文件。2016年8月29日，陈桂华足额领取了拆迁补助费、房屋拆迁补偿款，其实体权利已经处分，在已经获知补偿标准并获得足额补偿后，是否公告补偿安置方案的行为，明显对陈桂华的合法权益不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，应裁定驳回陈桂华的起诉。综上，上诉人陈桂华的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审裁定结果正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。   审  判  长    肖宏果审  判  员    王  勇审  判  员    张安品   二〇二〇年四月二十四日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮1