广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终123号上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广州市白云区广园中路238号。法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：张玮、胡韶斐，均为该府工作人员。上诉人（原审第三人）：叶妙玲，女，汉族，身份证住址广州市白云区。被上诉人（原审原告）：广州市白云区石井街庆丰经济联合社。住所地：广东省广州市白云区石井街庆丰村。负责人：张绍源，社长。委托代理人：陈立、冯国斌，均为广东晟晨律师事务所律师。广州市白云区石井街庆丰经济联合社（以下简称庆丰经联社）诉广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）、第三人叶妙玲行政复议决定纠纷一案，广州铁路运输中级法院作出（2018）粤71行初249号行政判决。白云区政府、叶妙玲均不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：广州市白云区人民政府石井街道办事处（以下简称石井街道办）根据叶妙玲的申请，于2018年3月13日作出云石行决字〔2018〕110号《行政处理决定书》，驳回叶妙玲关于确认其庆丰经联社成员资格及福利待遇、补发分红款的申请。叶妙玲不服，向白云区政府申请行政复议。白云区政府受理后，向石井街道办、庆丰经联社发出参加行政复议通知书，并于2018年5月10日开庭审理了该案，于2018年6月1日作出云府行复〔2018〕147号《行政复议决定书》，认为叶妙玲于1990年10月27日户口迁入庆丰经联社处，迁入时户口性质为居民户口，其成员资格应该按照组织章程规定，经庆丰经联社社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。石井街道办未审查清楚法律法规和庆丰经联社组织章程及其补充规定、未查明庆丰经联社是否经此程序进行表决，就作出行政处理决定、驳回叶妙玲的请求，属于认定事实不清，证据不足，遂决定撤销石井街道办作出的云石行决字〔2018〕110号《行政处理决定书》，责令其于该决定书生效之日起60日内重新作出行政处理决定。该复议决定已依法送达给庆丰经联社、叶妙玲和石井街道办。2018年7月6日，庆丰经联社向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销白云区政府作出的云府行复〔2018〕147号《行政复议决定书》，支持石井街道办作出的云石行决字〔2018〕110号《行政处理决定书》。另查明：叶妙玲于1965年3月16日出生，原籍广东潮阳，农业户口，从事教师职业，1988年3月与张福灵结婚，户口从潮阳迁至白云区教师进修学校，同年从民办教师转为公办教师，户口农转居为居民户口。1990年10月27日，叶妙玲的户口迁入庆丰经联社处，迁入时户口性质为居民户口，户口至今在庆丰经联社处。其夫张福灵曾系庆丰经联社资格成员，户口曾于1989年11月15日迁至白云区教师学校，又于1991年8月9日迁回庆丰经联社处。2002年10月31日，庆丰经联社城中村集体农转居。原审法院认为：认定是否具有农村集体经济组织成员资格，应当从我国集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否依法登记所在地常住户口为形式要件，以是否实际在本集体经济组织生产生活和是否需要该农村集体的土地为其提供最基本的生存保障为实质要件来综合判断。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及第四款的规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则。我国现实存在城乡二元体制，户籍分为城市户籍和农村户籍两种，体现在户口簿上为农业户口与居民户口之分。根据我国以往的户口政策，居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面享受国家财政补贴待遇，而农业户口人员则只能以集体经济组织为单位，依靠土地劳作，自己统筹解决生产、生活等各方面问题，并不享受国家财政给予城市居民的各方面补贴待遇。因此，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。如果允许庆丰经联社集体农转居之前就具有城市居民户口人员享有成员资格，将对农村集体经济组织的法律定位、经济结构、管理机制造成巨大的冲击，进而动摇农村集体经济制度。本案叶妙玲在将户口迁入到庆丰经联社处时，就已是居民户口性质，也即叶妙玲在庆丰经联社2002年10月31日集体农转居之前就已是居民户口，已经享有国家基于其城市居民户口所给予的相应待遇和保障，而不属于必须依靠庆丰经联社集体经济组织的土地产出取得生存、生活保障的情形，依法不具有庆丰经联社农村集体经济组织成员的资格，且这种情形无需经过集体经济组织的理事会、社委会讨论和成员大会表决。白云区政府复议决定错误理解《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，没有将户口性质作为确定农村集体经济组织成员身份的首要审查标准，在明知叶妙玲在庆丰经联社集体转制前就已经是居民户口性质的情况下仍认为应由庆丰经联社审查或表决确定其成员资格，属适用法律错误，依法应予撤销。被诉行政复议决定撤销后，石井街道办针对本案叶妙玲所作的原行政处理决定待本判决生效后自然恢复法律效力。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：撤销广州市白云区人民政府作出的云府行复〔2018〕147号《行政复议决定书》。上诉人白云区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决未调查庆丰经联社的章程规定居民户口也可以成为股东成员。庆丰经联社于2009年5月15日作出的《〈广州市白云区石井街庆丰经济联合社股份章程〉补充规定》第二条规定：“股东成员分为资格成员和体现成员。资格成员：即在2002年10月30日时是庆丰村集体经济组织成员并持有庆丰籍农业户口的。资格成员依法取得本社的选举权、被选举权和表决权……体现成员：即在2002年10月30日前户口是非庆丰籍农业户口的成员。体现成员没有取得本社的选举权、被选举权和表决权。”根据该补充规定，2002年10月30日前庆丰经联社处的居民户口成员也是庆丰经联社的股东，庆丰经联社的章程并没有剥夺以上居民户口成员的股东资格及股份分红等福利待遇的权利。二、白云区政府的行政复议决定和石井街道办的行政处理决定均适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款，但原审判决却认为行政复议决定错误、行政处理决定正确，逻辑不一致。三、白云区政府作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、法律适用正确、程序合法。经调查，叶妙玲于1988年与庆丰经联社资格成员张福灵结婚，1990年10月27日从潮阳迁入庆丰经联社处，户口一直在庆丰经联社处。因此，叶妙玲存在“户口迁入”的情形，应同时适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款和庆丰经联社组织章程的规定。石井街道办未查明庆丰经联社是否按照章程规定经社委会或者理事会审查和成员大会表决，就驳回叶妙玲确认成员资格和股份分红的请求，属于事实不清，证据不足。故白云区政府作出复议决定，撤销石井街道办的上述行政处理决定，实体合法。程序方面，白云区政府于2018年3月22日收到叶妙玲的行政复议申请，2018年6月1日作出行政复议决定，并依法送达各类文书，程序合法。综上，请求二审法院依法撤销一审判决。上诉人叶妙玲不服一审判决，向本院提起上诉称：一审认定事实不清，严重损害叶妙玲的合法权益。一、叶妙玲于1998年3月与本村村民结婚，由于叶妙玲在1990年10月就从民办老师转为了公办老师，并从农业户口转为居民户口，转入庆丰经联社，属于户口迁入。根据九十年代国务院以及有关部委采取多个政策及方针，“民转公”属于国家行为，为推进和加强农村教师队伍的建设。而庆丰村城中村转制，让村民集体“农转非”是发生在2002年，无论是时间上，还是形式上，叶妙玲都无需再进行多一次的“转居”，以此来判定叶妙玲不属于庆丰经济股份公司股东资格是完全不正确的。二、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，对经济联社成员资格的认定，原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织成员。叶妙玲从1990年10月27日迁入户口到庆丰经联社，直至现在都是常住户口，未参加2002年10月31日城中村转制而发生的村民户口集体农转非。庆丰经联社在配股上有一部分“农转非”的成员，也在2002年10月31日城中村转制而发生的村民户口集体农转非前已是居民户口，那些居民一样配股，这是不公平的。该部分人员已经享有国家基于居民户口所给予的相应保障和待遇了，不属于必须依靠土地取得生存、生活保障的情形，也应该取消股份。因此，为保护叶妙玲的合法权益，请求：撤销广州铁路运输中级法院作出的（2018）粤71行初249号行政判决，依法改判。被上诉人庆丰经联社二审时书面答辩称：根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第四款的规定，享有集体收益分配权的前提应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。叶妙玲在庆丰经联社集体农转居之前户口就已是居民户口，已丧失了成员资格，根本不需要经过集体经济组织的理事会、社委会和成员大会表决。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。白云区政府对《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的理解错误，并据此作出错误的行政复议决定，应予撤销。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以认可。本院认为：本案系行政复议决定纠纷，二审争议焦点是白云区政府作出的云府行复〔2018〕147号《行政复议决定书》是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第四款规定：“农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”根据该规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则。根据我国以往的户口政策，有农业户口和居民户口之分，居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面享受国家财政补贴待遇，而农业户口人员则只能以集体经济组织为单位，依靠土地劳作，自己统筹解决生产、生活等各方面问题，并不享受国家财政给予城市居民的各方面补贴待遇。因此，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。虽然户籍登记改革取消农业户口、非农业户口的表述差异，统一登记为居民户口，但农村居民与城镇居民的实质性区别并不因户籍登记改革而消失。本案中，叶妙玲在将户口迁入庆丰经联社处时，就已是居民户口性质，也即叶妙玲在庆丰经联社2002年10月31日集体农转居之前就已是居民户口，已经享有国家基于其城市居民户口所给予的相应待遇和保障，而不属于必须依靠集体经济组织的土地产出取得生存、生活保障的情形，依法不具有农村集体经济组织成员的资格，无需经社委会、理事会审查和成员大会表决确定。白云区政府作出被诉行政复议决定未考虑叶妙玲的户口在庆丰经联社集体农转居之前即为居民户口这一事实，进而认为应按照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款，经社委会、理事会审查和成员大会表决之后，才能确定叶妙玲无庆丰经联社的成员资格，据此撤销石井街道办作出的云石行决字〔2018〕110号《行政处理决定书》，适用法律错误。原审判决根据叶妙玲的户口在庆丰经联社集体农转居之前就已是居民户口这一事实，认为叶妙玲不属于庆丰经联社成员，具有事实根据和法律依据。综上，原审判决结果正确，依法应予以维持。白云区政府、叶妙玲上诉请求撤销原判，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人广州市白云区人民政府、叶妙玲各负担50元。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年四月八日书记员  王秋喆