江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终1177号 上诉人（原审原告）朱崇祥，男，汉族，住山东省临沂市临沭县。 委托代理人尹继文，山东鼎策律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）连云港市人民政府,住所地江苏省连云港市海州区朝阳东路69号。 法定代表人方伟，该市市长。 委托代理人周毓、余正长，该市司法局工作人员。 上诉人朱崇祥因诉连云港市人民政府（以下简称连云港市政府）行政复议一案，不服江苏省连云港市中级人民法院(2017)苏07行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2005年4月8日12时，朱崇祥驾驶鲁Ｑ×××××号大型拖拉机沿洪夏公路由南向北行驶至东海县李埝乡驻地北处时，遇一前一后骑自行车沿路中间行驶的刘增强和张燕来，朱崇祥驾驶大型拖拉机从两自行车右侧超越过程中，与自行车发生碰撞，将刘增强和张燕来刮倒致伤，其中刘增强被送至医院后死亡。在该起事故中，朱崇祥被公安机关认定负事故主要责任。2005年6月9日，朱崇祥因犯交通肇事罪被江苏省东海县人民法院判处有期徒刑一年，缓刑一年。其当时持有的机动车驾驶证Ｊ证被扣押但未被吊销。2005年12月1日，朱崇祥以证件丢失为由在山东省临沂市车管所更换补领机动车C3驾驶证，其后分别于2008年和2012年申领B2证和A2证。2016年3月下旬，连云港市公安局交通警察支队（以下简称连云港市交警支队）在专项清理工作中发现朱崇祥的机动车驾驶证状态为正常。2016年4月19日，连云港市交警支队将公安行政处罚告知笔录邮寄朱崇祥，后朱崇祥提出听证。2016年6月8日，连云港市交警支队举行听证并于同月24日作出听证结论。2016年9月1日，连云港市交警支队作出连公交决字[2016]第3207002900353886《公安交通管理行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），吊销朱崇祥的机动车A2驾驶证。该决定书于2016年9月6日送达朱崇祥。朱崇祥对该处罚决定不服，于2016年10月21日向连云港市政府申请行政复议，连云港市政府受理后同日向朱崇祥发出行政复议申请受理通知书，向连云港市交警支队发出行政复议答复通知书。连云港市交警支队于2016年10月24日提交了行政复议答复书及作出处罚决定的相关证据。2016年12月19日，连云港市政府作出[2016]连行复第71号《行政复议决定书》（以下简称《71号复议决定书》），认为连云港市交警支队未及时履行职责，程序违法，但其作出行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，符合《中华人民共和国道路交通安全法》和修正前的《机动车驾驶证申领和使用规定》的具体规定。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定确认连云港市交警支队作出的《处罚决定书》行为违法。后连云港市政府将《71号复议决定书》依法送达朱崇祥。 一审法院认为，本案主要的争议焦点是：一、案涉行政处罚是否超过时效；二、朱崇祥是否存在行政法上的信赖利益，其后续申领的机动车A2驾驶证能否被撤销。首先，关于本案行政处罚的时效问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条规定，违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。朱崇祥于2005年4月8日12时发生交通事故致人死亡，2005年6月9日因犯交通肇事罪被江苏省东海县人民法院判处刑罚，其违法行为不仅被及时发现，且其本人已在法定期间被司法机关追究刑事责任，不应适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚的规定。朱崇祥提出公安机关处罚超过时效的诉讼主张无事实和法律依据，不予支持。其次，行政法保护行政相对人的正当信赖利益。正当性一般理解为公民对国家行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础的成立善意无过失。因此，行政相对人对法律状态的改变有无过错是判断其信赖利益是否值得保护的主要依据。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条规定，违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。造成交通事故后逃逸的，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证。修正前的《机动车驾驶证申领和使用规定》第五十四条第四款规定，机动车驾驶证被依法扣押、扣留或者暂扣期间，机动车驾驶人不得申请补发。第十五条规定，有下列情形之一的，不得申请大型客车、牵引车、中型客车、大型货车准驾车型：（一）发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任的；……修正前的《机动车驾驶证申领和使用规定》第四条规定，申请办理机动车驾驶证业务的人，应当如实向车辆管理所提交规定的材料，如实申告规定的事项，并对其申请材料实质内容的真实性负责。本案中，朱崇祥在其驾驶证被依法扣押且尚未被行政处罚期间再次补领C3证的行为，以及在申请增驾B2和A2证申请表内“申告的义务和内容”一栏中未如实告知其因犯交通肇事罪被刑罚之事实的行为皆违反了上述法律规定。能够判定朱崇祥在申领证件过程中具有明知或因重大过失而不知公安机关行政行为违法的主观过错。鉴于此，其基于上述事实取得的利益不属于行政法保护的信赖利益，连云港市政府认定公安机关应当对朱崇祥最终取得的A2驾驶证依法作出行政处理并无不当。再次，关于案涉行政处罚的法律适用和行政程序问题。根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零三条的规定，以欺骗、贿赂等不正当手段取得机动车登记或者驾驶许可的，收缴机动车登记证书、号牌、行驶证或者机动车驾驶证，撤销机动车登记或者机动车驾驶许可。朱崇祥申领A2证不符合法律、法规规定，该行政许可行为应当被撤销。连云港市交警支队对朱崇祥A2证予以吊销而非撤销，系行政处罚种类运用不当，从行政管理效能因素考量，应当确认违法。行政法的程序正当原则和高效便民原则要求行政行为应当注重公众参与和行政效率。连云港市交警支队在时隔多年后方行使吊销朱崇祥机动车A2证件的行为，违反行政效率原则，后续处罚时亦存在公安行政处罚决定书内容不规范等程序违法情形。 综上，一审法院认为，道路交通安全关乎公共利益和社会秩序，朱崇祥因犯交通肇事罪被处以刑罚，根据《中华人民共和国道路交通安全法》等相关法律、法规规定，对其驾驶机动车资格予以限制，既是维护社会公共利益的需要，亦是行政机关有效实施行政管理的基本要求。连云港市交警支队虽然在作出行政处罚决定过程中，存在法律适用偏差和程序违法等情形，但实体处理结果符合法律设立本身的价值要求，且牵涉公共利益和社会秩序的维护，从行政管理效能因素考量，对其行政行为依法不宜予以撤销，应当确认违法。连云港市政府按照法定程序作出复议决定确认连云港市交警支队的行政行为违法符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱崇祥的诉讼请求。 朱崇祥上诉称：连云港市交警支队作出吊销上诉人驾驶证的行政行为远超处罚时效，且超越职权、处罚内容错误。案涉交通事故的责任认定存在严重问题，刑事判决未达到排除合理怀疑的证明标准。连云港市交警支队的行政处罚行为既已被确认违法，就应当予以撤销，连云港市政府作出的复议决定错误。一审法院认定事实错误、适用法律错误、违反法定程序。请求本院撤销一审判决，发回重审或者指令其他中级人民法院审理，撤销连云港市政府的《71号复议决定书》和连云港市交警支队的《处罚决定书》。 连云港市政府答辩称，被上诉人作出的《71号复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法。一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决结果正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 上诉人朱崇祥提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条规定:“对道路交通安全违法行为人处以罚款或者暂扣驾驶证处罚的，由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定；对处以吊销机动车驾驶证处罚的，由设区的市人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定。”《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条规定：“违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。”本案中，上诉人朱崇祥于2005年4月8日驾驶大型拖拉机发生致一人死亡的重大交通事故，负事故主要责任，2005年6月9日，朱崇祥被江苏省东海县人民法院（2005）东刑初字第204号刑事判决书以交通肇事罪判处有期徒刑一年，缓刑一年。连云港市交警支队作为违法行为发生地的公安机关交通管理部门，依据法院已生效的刑事判决，对朱崇祥作出吊销机动车驾驶证的行政处罚决定，具有事实和法律依据，证据充分。根据国务院法制办2012年5月9日发布的《对〈中华人民共和国道路交通安全法〉有关条款适用问题的意见》（国法秘政函〔2012〕244号）中“吊销机动车驾驶证是剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶的资格，不只是剥夺某一准驾车型资格的处罚”的规定，连云港市交警支队吊销朱崇祥持有的机动车驾驶证A2证并无不当，且上诉人朱崇祥在其驾驶证被依法扣押且尚未被行政处罚期间，隐瞒真实情况，补领驾驶证C3证，后在申请增驾B2和A2证中未如实告知其因犯交通肇事罪被刑罚之事实，违反修正前的《机动车驾驶证申领和使用规定》的相关规定，不属于行政法保护的信赖利益，因此朱崇祥上诉主张其持有的驾驶证A2证是违法行为发生后取得不应被吊销的意见，本院不予支持。 《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，朱崇祥交通肇事的违法行为在事发后即被发现，其发现时间为2005年6月9日，不属于该条规定的“违法行为在二年内未被发现的”情形，不受二年追责时效的限制。朱崇祥提出公安机关处罚超过时效的上诉主张，不能成立。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条的规定:“行政机关作出责令停产、停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人享有听证的权利。”本案中，连云港市交警支队对朱崇祥作出吊销机动车驾驶证的行政处罚决定前，依法告知朱崇祥作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知其依法享有要求听证的权利，因朱崇祥提出听证，连云港市交警支队举行听证并作出听证结论，符合上述程序规定。但根据公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十九条规定“交通肇事构成犯罪的，应当在人民法院判决后及时作出处罚决定”。本案中，连云港市交警支队在朱崇祥违法并被人民法院追究刑事责任十一年多以后才作出案涉处罚决定书，其办案期限远超过了合理的行政处罚办案期限，属于未能及时依法行政作出处罚决定，存在程序违法。 依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。本案中，朱崇祥的交通肇事犯罪已经人民法院刑事判决书认定，依据《中华人民共和国道路交通安全法》规定，发生交通肇事犯罪的除追究刑事责任外，并由公安交通管理部门吊销驾驶证是法律的强制性规定。同时，依据修正前的《机动车驾驶证申领和使用规定》第十五条“发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任的，不得申请大型客车、牵引车、中型客车、大型货车准驾车型”的规定，朱崇祥并不符合申请驾驶证A2证的条件。考虑公共安全，撤销该吊销驾驶证的处罚，将会给国家利益或公共利益造成重大损害，故连云港市政府确认《处罚决定书》违法，但不撤销该行政处罚并无不当。连云港市政府于2016年10月21日受理朱崇祥行政复议申请后，于同年12月19日作出《71号复议决定书》，复议程序亦无不当。 综上，一审法院对本案的审理认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确。朱崇祥的上诉理由不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱崇祥负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二〇年四月二十八日 书记员 陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；