河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终411号上诉人（一审被告）项城市人民政府。住所地：项城市人民路党政综合楼。法定代表人王富生，市长。委托代理人吴娟，项城市人民政府工作人员。委托代理人高杨，河南平原律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张华荣，女，汉族，1979年11月29日出生，住项城市。张华荣诉项城市人民政府强制拆除一案，项城市人民政府不服周口市中级人民法院（2019）豫16行初323号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。周口市中级人民法院一审查明：张华荣在项城市永丰镇朱滩行政村长虹运河东侧有房屋一处，该房屋位于长虹运河河道管理范围内。2018年10月18日，项城市永丰镇朱滩行政村村民委员会、项城市永丰镇人民政府、项城市水利局对其涉案房屋基本情况进行入户调查并出具《项城市长虹运河（106国道以西）涉河建筑物调查表》，认定其涉案房屋为砖混结构，建筑面积392㎡，占地面积98㎡。2019年3月18日，项城市人民政府发布《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》。2019年3月21日，项城市人民政府组织相关部门及人员将涉案房屋拆除。张华荣认为，其房屋所占土地不是河道用地，更不会妨害行洪。项城市人民政府实施拆除行为没有依照行政强制法的规定，保障当事人复议或诉讼的权利。综上，请求依法确认项城市人民政府组织实施强制拆除其房屋的行为违法。周口市中级人民法院一审认为：一、关于张华荣原告主体资格问题。涉案房屋被项城市人民政府组织有关部门强制拆除，该拆除行为可能涉及利害关系人的陈述、申辩权以及合法财产的所有权，因此，其作为涉案房屋的权利人与本案被诉拆除行为有利害关系，提起本案诉讼，主体适格。二、关于诉讼时效问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。项城市人民政府2019年3月21日组织拆除张华荣房屋时，未告知对拆除行为依法应享有的诉讼权利和起诉期限，根据上述规定，张华荣的起诉期限应为从知道或者应当知道涉案房屋被拆除之日起最长不得超过一年。因此，其于2019年9月17日提起本案诉讼，并不超过法定期限。三、关于适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，清除涉案房屋所在的长虹运河河道两侧违法占地和违章建筑的行动，系由项城市人民政府统一组织进行，而项城市自然资源和规划局、项城市水利局以及有关乡镇政府等部门在实施过程中的行为，是在项城市政府统一组织指挥下进行的，这些行为依据上述法律规定应当视为委托，应当由项城市人民政府承担相关责任。因此，本案适格被告应为项城市人民政府。四、关于被诉拆除行为的合法性问题。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条、第五十五条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十条、第二十四条、第二十五条、《中华人民共和国水法》第三十七条第二款、第五十九条、第六十五条规定，县级以上人民政府有权划定河道的具体管理范围，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，在河道管理范围内建筑设施必须经河道主管机关批准；对在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及未经水利行政主管部门批准修建的临河建筑物、构筑物，县级以上人民政府水利行政主管部门或者流域管理机构依据职权可以责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；对逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除。张华荣未经河道主管机关会同有关部门批准，在河道管理范围内建造涉案房屋，但项城市人民政府认定涉案房屋为违法建筑需要依据法定程序进行，作出认定前应告知原告陈述、申辩权利，以保障其的正当程序权利。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定，行政机关实施拆除违法建筑物应当履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告等法定程序，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单、登记造册或者公证等。本案中，项城市人民政府没有提供履行上述法律规定程序的相关证据，拆除涉案房屋，主要证据不足，依法应予撤销，但该拆除行为系事实行为无可撤销内容，应确认该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，一审法院判决：确认项城市人民政府2019年3月21日拆除张华荣涉案房屋的行为违法。项城市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）张华荣不具有本案的诉讼主体资格。张华荣建设房屋，既没有取得土地使用权证、规划许可证、建设工程许可证等，也没有经河道主管机关或者水行政主管部门批准，不仅严重危害河岸堤防安全，更影响长虹运河行洪、排涝等重要功能。张华荣的非法利益不应当得到法律保护，项城市人民政府通知其拆除违法建筑，不侵害其合法权益。（二）涉案房屋为违法建筑，应予拆除。根据《土地管理法实施条例》规定，不符合土地利用总体规划的建筑物，应当予以拆除。上诉人执法目的是依法清障，排除妨碍，便于泄洪排涝，改善水质。清除阻水障碍物是惠民工程，相关部门执法行为合法合理。如法院认为房屋合法且不应该拆除，张华荣应对其房屋合法性承担举证责任。（三）上诉人强制拆除行为系合法行政。上诉人强制拆除行为符合《水法》第六十五条、第十二条、第十三条、第二十五条、第四十二条，《行政强制法》第五十二条规定。上诉人作出《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》并公示，责令张华荣拆除违法建筑，拆除行为并无不当。综上一审判决认定事实错误、适用法律错误，请求撤销一审判决，改判维持项城市人民政府的合法行政行为，驳回张华荣的起诉。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为：（一）张华荣与被诉行政行为具备法律上的利害关系，是本案适格原告。项城市人民政府认可涉案被强制拆除的建筑物户主为张华荣，张华荣作为被拆除房屋的权利人，其涉案房屋的有关权利义务内容因强制拆除行为的发生而受到影响，故与强制拆除行为具有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼，启动对被诉强制拆除行为的合法性审查程序。上诉人所主张的张华荣对涉案房屋是否为非法利益的意见，不影响上述利害关系的判定。（二）涉案房屋拆除行为主要证据不足、程序违法，应被确认违法。项城市人民政府作出了一个清除侵占河道违章建筑的通告，之后直接将张华荣的房屋拆除，按照《行政强制法》第三十四条的规定，如认为行为人存在违反《水法》《土地管理法》等法律规定的建设行为，行为人又在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有强制执行权的行政机关可按照《行政强制法》的规定实施强制执行。在强制执行过程中，应当依法履行必要程序，充分保障行政相对人的相关权利，如在强制执行决定前事先书面催告，听取当事人陈述申辩，经催告仍不履行且无正当理由的，作出强制执行决定并送达，且应允许当事人对限期拆除决定提起行政复议或者行政诉讼，当事人不行使复议或诉讼权利又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而本案中，责令行政相对人自行拆除涉案房屋的期限尚未届满，并且未依法制作送达必要的催告、强制执行决定等文书，也未按照正当程序要求给予当事人陈述申辩权利，未保障当事人行政复议及行政诉讼权利，项城市人民政府即组织实施强制拆除，显然不符合法定的行政强制实施前提，执法程序亦缺乏合法性。一审法院依法判决确认项城市人民政府对张华荣房屋组织实施强制拆除的行为违法，并无不当。项城市人民政府的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由项城市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  肖海生审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年四月七日法官助理王红媛书记员董凯莉