浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终26号上诉人（原审原告）刘敏，女，汉族，1986年4月26日生，住平湖市。被上诉人（原审被告）平湖市人民政府当湖街道办事处，住所地平湖市当湖街道东湖大道688号。法定代表人金一，主任。委托诉讼代理人侯平，浙江天卓律师事务所律师。原审第三人平湖市当湖街道虹霓村村民委员会，住所地平湖市当湖街道虹霓村虹宾路西侧。法定代表人金龙华，主任。委托诉讼代理人丁爱中，平湖市当湖法律服务所法律工作者。上诉人刘敏因诉平湖市人民政府当湖街道办事处（以下简称当湖街道办事处）对其申请宅基地建房不履行法定职责一案，不服嘉善县人民法院（2019）浙0421行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。因受新型冠状病毒××疫情影响，自2020年1月24日至2020年2月23日依法扣除审限期间。本案现已审理终结。原审经审理查明，2018年6月6日，刘敏向平湖市当湖街道虹霓村村民委员会（以下简称虹霓村民委）递交一份《申请书》，主要内容为：刘敏居住于平湖市。2018年6月5日，其与兄弟分户，分户后户口所在地为虹霓村黄浜8-1号。刘敏与父母兄弟两户人家共同居住于同一宅基地内，其中刘敏与其配偶、儿子居住于该房屋三楼西侧的一间屋内，居住条件艰难。刘敏未享受过属于其家庭户的宅基地使用权，愿意拆除现居住地的一间房屋后新建住房。现申请人民政府审核，批准其在当湖街道范围内选定一处宅基地作为修建房屋使用。《建房报名表》显示，刘敏于当天报名建房，备注栏为“和合花苑”。7月29日，刘敏向当湖街道办事处邮寄《责令改正申请》，请求其责令虹霓村民委限期对原告的建房用地申请作出处理，并签署意见。刘敏在《责令改正申请》中称，其于6月6日向虹霓村民委递交了建房用地申请，但截至目前，虹霓村民委未签署任何书面意见。当湖街道办事处于次日收到该申请。2019年1月25日，刘敏向平湖市人民政府申请复议，称当湖街道办事处对其递交的责令改正申请未作出任何行政行为，请求复议机关责令当湖街道办事处履行法定职责。3月2日，平湖市人民政府作出平政复字〔2019〕5号行政复议决定，驳回刘敏的复议申请。驳回理由包括刘敏的复议申请已超过我国《行政复议法》规定的申请期限等。3月27日，刘敏以当湖街道办事处为被告、虹霓村民委为第三人提起行政诉讼，嘉善法院于4月8日立案。刘敏当庭变更后的诉请为：判决当湖街道办事处监督原审第三人对刘敏提交的建房申请作出处理决定。嘉善法院于2019年7月1日作出（2019）浙0421行初19号行政裁定，驳回刘敏的起诉，认为刘敏在平湖市人民政府已对其请求当湖街道办事处责令第三人限期作出处理并签署意见作出行政复议决定，且行政复议决定已生效的情况下，又提起本案之诉系重复起诉。刘敏对该裁定不服，提起上诉。嘉兴中院于10月22日作出（2019）浙04行终227号行政裁定，认为刘敏并未就当湖街道办事处收到责令改正申请后未履行职责的行为提起过诉讼，不构成重复起诉，撤销嘉善法院作出的（2019）浙0421行初19号行政裁定，指令嘉善法院继续审理。嘉善法院于2019年11月4日重新立案，继续审理。刘敏曾于2018年8月6日以当湖街道办事处为被告向嘉善法院提起行政诉讼，请求判决撤销当湖街道办事处作出的两份《答复》，并判决当湖街道办事处限期对其建房申请作出审批。嘉善法院于2019年1月16日作出（2018）浙0421行初47号行政裁定，驳回刘敏的起诉。认为当湖街道办事处作出的两份《答复》并非行政审批决定，对刘敏的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围；当湖街道办事处不具有对刘敏建房申请作出审批的职权，其诉请不属于行政机关的职权范围。刘敏在该案中诉称内容包括，“2018年6月6日，刘敏向当湖街道办事处辖区内虹霓村村委会递交了建房用地申请。虹霓村村委会以被告有不再批宅基地的通知为由，口头通知刘敏，对其建房用地申请不予批准。”另查明，虹霓村民委在嘉兴中院审理（2019）浙04行终227号过程中，于2019年10月16日向刘敏作出《答复》一份，内容为“你向当湖街道虹霓村咨询农村建房事项，我村跟当湖街道汇报沟通之后，目前虹霓新社区无宅基地可供于农民建房，请你谅解。经了解，当湖街道正在制定公寓房置换政策，解决农民住房难问题。”刘敏已收悉。还查明，当湖街道办事处对刘敏的申请事项未答复。原判认为，本案的争议焦点为：当湖街道办事处对原告刘敏的申请事项（由当湖街道办事处责令虹霓村民委对刘敏递交的建房申请进行讨论，并将讨论结果进行公示）是否具有职权。我国《村民委员会组织法》第八条第二款规定，村民委员会具有管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境等法定职责。第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定，“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”刘敏系当湖街道虹霓村的村民，其向虹霓村民委递交建造住宅用地的书面申请具有法律依据，亦符合法定程序。虹霓村民委对上诉人的申请进行讨论属法定义务，并非当湖街道办事处辩称的村民自治事项不得干预。当湖街道办事处部分行使了乡镇人民政府的职权，如虹霓村民委对刘敏的建房申请不履行讨论的法定义务，应当责令改正。当然，当湖街道办事处的监督职责仅限于责令虹霓村民委进行讨论，具体讨论的时间、方式、程序以及讨论的结果等，属于村民自治范围，当湖街道办事处不得干预。刘敏在（2018）浙0421行初47号案件中自述，虹霓村民委对其递交的建房用地申请口头告知，因村民委收到不再批准宅基地的通知，故对其申请不予批准。由此可知，虹霓村民委对刘敏的建造住宅用地申请并非置之不理，而是告知其因故不予批准，此处的“不予批准”当指“未能获得讨论通过”。因虹霓村民委对刘敏递交的建房申请已经作出答复，刘敏诉请被上诉人责令虹霓村民委作出相应行为无事实基础，原审法院不予支持。当湖街道办事处作为虹霓村民委法律、法规的规定履行法定义务的监督机关，在收到上诉人递交的《责令改正申请》后，并未就申请事项进行调查核实，更未对上诉人的申请进行答复处理，明显不当，原审法院予以指出。对于当湖街道办事处辩称上诉人的起诉超过了法定期限，法院已经当庭进行了释明。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘敏的全部诉讼请求。刘敏上诉称，一、一审法院认定“第三人虹霓村村民委对原告的建造住宅用地申请并非置之不理，而是告知其因故不予批准，此处的“不予批准”当指“未能获得讨论通过”与事实不符。理由如下：1.原审第三人从未向原审法院主张对上诉人的建房申请不予批准或向法院提供任何证据证明已对上诉人的申请做出审批意见，相反，原审第三人当庭表示上述人的建房申请在理论上是符合条件的。2.被上诉人未向法院举证原审第三人已对上诉人的申请做出审批意见。3.关于上诉人在（2018）浙0421行初47号案件中自述，上诉人在“自述”中转述出现歧义，原审第三人原意为接当湖街道办事处通知，对宅基地申请事项不再审批，即不进入审批程序，而非“不予批准”，更不是“未能获得讨论通过”。二、一审法院在审理过程中，查明原审第三人曾向上诉人做出书面《答复》一份，并作为证据使用，上诉人认为该《答复》与本案无关。理由如下：1.该《答复》并非被告举证，也非第三人举证。2.该《答复》针对“你向当湖街道虹霓村咨询农村建房事项”该答复属于咨询答复，不属于审批决定。3.该《答复》文中未表明批准或不批准上诉人的建房申请。综上，上诉人认为一审法院以第三人已作出答复为由驳回上诉人请求，属认定事实不清，适用法律错误，请求法院撤销原判，发回重审或依法改判。被上诉人当湖街道办事处辩称，一、原审第三人虹霓村民委已经于2018年6月6日口头告知上诉人不批准其批地建房申请，对其申请已作出处理。上诉人早在2018年6月6日就明知原审第三人不同意其批地建房，其认为虹霓村民委对其批地建房申请没有作出审批与事实不符，其要求被上诉人责令第三人的事实前提不成立。二、虹霓村民委再次对上诉人的申请作出处理，因无宅基地可供安置，虹霓村民委自然没有必要召开村民委员会讨论相关事项，被上诉人也没有理由责令第三人召开村民大会讨论批地建房申请。综上，当湖街道办事处认为虹霓村民委已经对其批地建房申请作出处理，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉。原审第三人虹霓村民委未提交书面陈述意见。经审理，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，上诉人刘敏因向虹霓村民委申请建房用地未得到回复而向被上诉人当湖街道办事处提出责令改正申请，依据《村民委员会组织法》第三十六条的规定，要求当湖街道办事处责令虹霓村民委对其建房用地申请按《平湖市农民建房用地管理办法》作出处理，并签署意见。根据《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民的自治权是由国家以法律的形式授予的，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的行政监督，是在村民委员会职权所不及之处或者不依法履行法律、法规所规定的义务时介入，以最大限度地保持村民自治的独立性。该法第三十条对村民委员会应当及时公布的事项作了明确规定，当村民委员会在涉及村集体财务、资产、资源管理，土地承包方案、筹资酬劳方案的确定，以及征地补偿费、救灾救助和补贴补助发放等方面，存在违反法律、法规和国家有关规定；或者不依照法律、法规的规定履行法定义务，致使党和国家的各项支农惠农政策、应当协助人民政府开展的各项工作以及村民自治事务难以落实，侵害村民权益的，该法第三十六条增设了“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的村民自治权的行政监督救济。而涉及村民建房用地事项，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条和《浙江省实施办法》第三十六条规定了审批程序，对村民委员会不履行相应法定义务的，村民可以寻求司法救济。因此，被上诉人当湖街道办事处不具有上诉人诉请履行的法定职责。但是当湖街道办事处对于上诉人的来信所表达的诉求，未及时予以回复不当。鉴于虹霓村民委在前案诉讼过程中，已书面答复上诉人该村无宅基地可供建房的结果，当湖街道办事处再作相应的回应已无实际意义。故原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘敏负担。本判决为终审判决。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二〇年四月二十四日法官助理王艳敏书记员孔成捷