广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终278号 上诉人（一审被告）兴安县人民政府，住所地：兴安县兴安镇三台路51号。 法定代表人黄钦，县长。 委托代理人唐疆戈，兴安县自然资源局政策法规股股长。 委托代理人艾少波，广西磊诚律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）桂林建泰投资有限公司，住所地：兴安县兴安镇双拥路家家乐园小区10栋1单元3层01房。 法定代表人杨田秀，公司执行董事。 委托代理人王华林，广西五和律师事务所律师。 委托代理人蒋文芳，女，汉族，1989年6月8日出生，住全州县。 上诉人兴安县人民政府（以下简称兴安县政府）因被上诉人桂林建泰投资有限公司（以下简称桂林建泰公司）诉其注销土地使用权证纠纷一案，不服桂林市中级人民法院于2019年9月30日作出的（2019）桂03行初258号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年3月9日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：2014年8月25日，彭华安、杨田秀在兴安县土地交易中心、广西三正国际拍卖有限公司举行的拍卖会上，通过公开竞价，竞买得原兴安县第二招待所约7974.29㎡的土地使用权，土地使用权出让总价款8250万元。成交确认书约定彭华安、杨田秀应在成交确认书生效后的5个工作日内支付2000万元（不含保证金），余款4650万元在20个工作日内付清。彭华安、杨田秀只支付了部分土地出让价款，至今尚欠2750万元土地出让价款未付。2015年1月，彭华安去世，其妻梁庭勇继承彭华安竞买到的7974.29㎡土地的权利义务。2015年4月，原兴安县国土资源局为梁庭勇、杨田秀办理了彭华安、杨田秀竞得的7974.29㎡土地中4000㎡土地的初始登记，梁庭勇、杨田秀取得了兴国用（2015）第015032号、兴国用第015033号《国有土地使用证》。同年，梁庭勇、杨田秀将其二本土地使用权证中所登记的4000㎡土地转让给桂林建泰公司，双方到原兴安县国土资源局办理了土地使用权转移登记手续，桂林建泰公司取得了兴国用（2015）第015032-1号、兴国用第015033-1号《国有土地使用证》（以下简称第015032-1号、第015033－1号《国有土地使用证》）。由于梁庭勇、杨田秀或桂林建泰公司一直未将彭华安、杨田秀竞买得的7974.29㎡土地所欠土地出让价款2750万元交给兴安县政府，2015年12月22日，原兴安县国土资源局向桂林建泰公司发出了《关于收回位于兴安镇桂中路与三台路交汇处（原县政府第二招待所）国有建设用地重新拍卖的通知》（兴国土资发[2015]154号），该通知载明“经研究决定，我局依法收回该宗土地，并重新安排招拍挂处置，现立即启动招拍挂程序，再行拍卖成交额低于上次拍卖成交额的，由你公司补足差额。如果你公司2015年12月31日之前交清欠款，可终止该宗地重新招拍挂程序”。因桂林建泰公司并未按通知将梁庭勇、杨田秀所欠的2750万元交给兴安县政府，2016年1月5日，原兴安县国土资源局向兴安县政府递交《关于注销桂林建泰投资有限公司两本国有土地使用证的请示》（兴国土资报〔2016〕2号），请示注销桂林建泰公司的二本《国有土地使用证》。兴安县政府于同年3月28日作出《关于注销桂林建泰投资有限公司两本国有土地使用证的批复》（兴政函[2016]12号）（以下简称12号批复），内容为“兴安县国土资源局：你局报来的《关于注销桂林建泰投资有限公司两本国有土地使用证的批复》（兴国土资报〔2016〕2号）及有关材料收悉，经研究决定，现批复如下：根据《拍卖法》第39条、国土资发[2010]34号《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》和国土资源部39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，由于桂林建泰投资有限公司未按规定交清位于兴安镇三台路（原县政府第二招待所）的土地全部价款，同意依法注销：兴国用（2015）字第015033-1、兴国用（2015）字第015032-1号两本国有土地使用证，面积4000平方米，四至界线详见用地红线图”。期间，桂林建泰公司未得到其二本《国有土地使用证》被注销的任何通知或相关注销文书，直至2019年4月在兴安县自然资源局的网站上看到其二本《国有土地使用证》登记的土地已被公告招拍挂，经到相关部门查询，才知道并得到被诉的批复，遂向法院起诉，请求撤销兴安县政府作出的12号批复。 另查明：兴安县政府于一审开庭后的2019年8月22日向法院提交《证明》，说明桂林建泰公司的二本土地使用权证已被注销。 桂林市中级人民法院一审认为：本案被诉的内部请示的批复已外化，且兴安县政府已提交证明证实桂林建泰公司的二本土地使用权证已被注销，被诉的批复对桂林建泰公司的权利义务已产生了实际影响，是可诉的行政行为。梁庭勇、杨田秀将其取得了土地使用权证的原兴安县政府第二招待所4000㎡土地使用权转让给桂林建泰公司，对梁庭勇、杨田秀所欠的土地出让价款2750万元，按转让协议由梁庭勇、杨田秀交付还是由桂林建泰公司交付，双方均未提供证据证实。桂林建泰公司已取得了受让的4000㎡土地的二本土地使用权证，兴安县政府以梁庭勇、杨田秀尚欠土地出让价款2750万元未付清而注销桂林建泰公司的土地使用权证，涉及到桂林建泰公司的合法权益，兴安县政府即使有理由批复同意注销桂林建泰公司的土地使用权证，也应在批复后依照法定程序进行注销。根据国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条“有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：（四）依职权注销登记；公告期不少于15个工作日”的规定;以及第十八条“不动产公告的主要内容：（一）拟予登记的不动产权利人的姓名或者名称；（二）拟予登记的不动产坐落、面积、用途、权利类型等；（三）提出异议的期限、方式和受理机构；（四）需要公告的其他事项”的规定，兴安县政府在作出批复前未听取桂林建泰公司的陈述和申辩，未送达注销的相关决定文书，也未根据上述规定进行公告，就以被诉批复代替注销决定注销了桂林建泰公司的土地使用权证，并对外公告招拍挂桂林建泰公司已取得使用权的土地，损害了桂林建泰公司的合法权益，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决：撤销兴安县政府2016年3月28日作出的兴政函[2016]12号《兴安县人民政府关于注销桂林建泰投资有限公司两本国有土地使用证的批复》。 上诉人兴安县政府上诉称：（一）上诉人注销第015032-1号、第015033-1号《国有土地使用证》主要证据充分。2015年4月，原兴安县国土资源局按照当时兴安县政府主要领导的指示在梁庭勇、杨田秀没有付清土地转让价款2750万元的情况下，违法为梁庭勇、杨田秀办理兴国用(2015)第015032号、兴国用(2015)第015033号国有土地使用证。2015年9月，梁庭勇、杨田秀与被上诉人桂林建泰公司签订了《转让土地使用权协议书》,梁庭勇、杨田秀将竞得的面积约7974.29㎡国有土地使用权转让给被上诉人，所欠上诉人的转让价款2750万元依法转由被上诉人承担。2015年12月22日，原兴安县国土资源局向被上诉人发出了《关于收回位于兴安镇兴桂中路与三台路交汇处(原县政府第二招待所)国有建设用地重新拍卖的通知》，要求被上诉人交清所欠的国有土地出让价款2750万元,但被上诉人没有按通知要求交清欠款，因此上诉人有权注销第015032-1、第015033-1号《国有土地使用证》，收回土地使用权。（二）上诉人注销第015032-1、第015033-1号《国有土地使用证》适用依据正确。梁庭勇、杨田秀竞买取得的国有土地使用权证的初始登记违法，不管被上诉人取得该土地使用权是否善意，都改变不了4000㎡土地使用权初始登记的违法性。初始登记违法，变更登记当然也违法，上诉人依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定，注销被上诉人因变更登记取得的二本国有土地使用权证，完全正确。（三）一审法院适用国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条、第十八条的规定，认定上诉人注销被上诉人二本土地使用证程序违法，属适用法律错误。该细则第十七条、第十八条是关于“注销登记”的程序规定，但本案上诉人是注销被上诉人土地使用权证，并非注销登记，因此不能适用该条款的规定认定注销土地使用权证程序是否违法。综上所述，一审判决认定事实不清，主要证据不充分，适用法律错误，请求二审法院予以撤销，同时改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人桂林建泰公司答辩称：答辩人通过受让取得的土地使用权符合相关法律法规的规定，是合法取得，应受法律保护；上诉人注销答辩人合法土地使用证，严重违反法定程序，依法应当撤销。请求驳回上诉人的上诉请求。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。另，经合议庭组织本案双方当事人到庭询问，对于一审判决认定的“2015年12月22日原兴安县国土资源局向桂林建泰公司发出了《关于收回位于兴安镇桂中路与三台路交汇处（原县政府第二招待所）国有建设用地重新拍卖的通知》（兴国土资发[2015]154号）”一事，桂林建泰公司表示没有收到；兴安县政府主张已经送达桂林建泰公司，但是送达回证找不到了。本院认为，一审判决认定该事实证据不充分，本院不予确认。 据此，本院对一审判决查明的基本事实予以确认。另查明，2015年12月22日原兴安县国土资源局向桂林建泰公司发出的《关于收回位于兴安镇桂中路与三台路交汇处（原县政府第二招待所）国有建设用地重新拍卖的通知》（兴国土资发[2015]154号），无证据证明已经送达桂林建泰公司。 本院认为：由于无证据证明原兴安县国土资源局已经对桂林建泰公司作出收回涉案国有土地使用权的决定或通知，本案兴安县政府作出的12号批复虽然是对原兴安县国土资源局作出的内部批复，但是原兴安县国土资源局未依批复内容、按法定程序通知桂林建泰公司注销该公司名下的二本国有土地使用权证，即对证下登记的土地使用权公告挂牌拍卖，故12号批复决定的内容直接对外发生法律效力，已经外化为外部行政行为。 关于兴安县政府12号批复的合法性问题，本院同意一审判决的裁判理由，即该批复注销桂林建泰公司名下的二本国有土地使用权证，处分了桂林建泰公司财产权利，未听取桂林建泰公司的陈述和申辩，未送达决定文书，程序违法。 关于兴安县政府上诉主张桂林建泰公司没有交清欠款，其有权注销第015032-1、第015033-1号《国有土地使用证》，收回土地使用权的问题。首先，梁庭勇、杨田秀竞买得原兴安县第二招待所约7974.29㎡的土地使用权，土地使用权出让总价款8250万元，未付款2750万元；梁庭勇、杨田秀领取的兴国用(2015)第015032号、兴国用(2015)第015033号国有土地使用证，登记面积只有4000㎡，根据梁庭勇、杨田秀竞买所得面积与已付款比例，该证登记面积是否尚欠土地出让金，没有证据证实。其次，桂林建泰公司第015032-1、第015033-1号《国有土地使用证》登记的涉案国有土地使用权是梁庭勇、杨田秀前述二本土地证登记的土地面积，与梁庭勇、杨田秀竞买所得面积并不同一。桂林建泰公司与梁庭勇、杨田秀是公司与股东的关系，均是独立的市场主体，兴安县政府以梁庭勇、杨田秀没有交清拍卖土地欠款为由主张桂林建泰公司没有交清拍卖土地欠款，不符合公司法的规定。因此，本院对兴安县政府的该项主张，不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人兴安县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兴安县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年四月二十六日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英