河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终616号上诉人（一审被告）项城市人民政府，住所地项城市人民路党政综合楼。法定代表人王富生，市长。委托代理人吴娟，项城市人民政府办公室工作人员。委托代理人高杨，河南平原律师事务所律师。被上诉人（一审原告）栗高旗，男，汉族，1967年12月6日出生，住项城市。项城市人民政府因与栗高旗确认强制拆除房屋行为违法一案，不服周口市中级人民法院（2019）豫16行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。周口市中级人民法院一审查明，栗高旗系项城市永丰镇朱滩行政村村民，在永丰镇106国道西侧临长虹运河处有房屋一处。2019年3月18日，项城市人民政府作出《项城市人民政府关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》，要求对沿106国道长虹运河河道内的违法占地和违章建筑，包括房屋、厂房、临时建筑、构筑物以及其他影响河道安全的地上建筑物和附属物，自通告发布之日起，各类违法占地和违章建筑必须于2019年3月25日前自行清除。市相关职能部门、执法单位将依法严厉查处河道内违法占地、违法建设行为。逾期不清除的，由市政府有关部门依法强制清除，并追究当事人的法律责任。同日，项城市国土资源局、项城市水利局联合对栗高旗发出通知，以栗高旗擅自在长虹运河河道管理范围内建设建筑物、附属物违反《中华人民共和国水法》等法律规定为由，责令栗高旗在3日内自行拆除河道范围内的阻碍行洪和堤防安全的违法建筑物、附着物，恢复原状。逾期不拆除，不恢复原状，将由主管部门予以强制拆除，所需费用由设障者承担。2019年3月20日，项城市人民政府组织有关单位对栗高旗房屋予以强制拆除。栗高旗向一审法院提起行政诉讼，请求确认项城市人民政府、项城市国土资源局、项城市水利局拆除栗高旗所有的位于项城市永丰镇朱滩集的房屋的行政行为违法。经一审法院释明，栗高旗同意变更被告为项城市人民政府，不再列项城市国土资源局、项城市水利局为本案被告。周口市中级人民法院一审认为：（一）关于本案是否存在强制拆除以及强制拆除的主体问题。虽然项城市人民政府否认其组织实施了强制拆除行为，但是，项城市人民政府于2019年3月18日发出通告，栗高旗房屋在通告范围内并且在3月20日就被拆除，结合生活常理并综合考虑行政诉讼被告举证能力的优势地位，除非项城市人民政府能够证明确系其他组织或个人独立实施，栗高旗的房屋被拆除首先应推定为项城市人民政府实施或委托实施的行为。项城市人民政府作为地方一级政府，对本辖区以其为被告的强拆诉讼案件，在接到法院应诉通知后，本应当及时了解有关案件事实并据实进行答辩，既有利于进一步厘清法律责任，也有利于查清案件事实、化解行政争议，项城市人民政府答辩称栗高旗自行拆除，但是对其说法却不能给出合理解释也无证据支持，对其称是栗高旗自行拆除的说法，不予采纳。并且项城市长虹运河综合治理是项城市的重点项目，这在当地是众所周知的事实，影响较大、涉及人数较多、涉及数个乡镇，并非一个乡镇、职能部门能够独立完成，综合项城市人民政府在强制拆除前发布通告，并且在本案开庭之后的系列案件审理中，项城市人民政府均认可其组织实施强制拆除的客观情况，一审法院认定本案被诉拆除行为在项城市人民政府的组织下实施，项城市人民政府是本案适格被告。（二）关于强制拆除行为的合法性问题。依据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国水法》的相关规定，城乡规划部门和水利部门有权对违章建筑作出限期拆除决定并依法强制执行的职权，但是对违法建筑的拆除，要在相关职能部门对违法建筑进行认定并作出限期拆除决定后，在法定期限内，相对人对该限期拆除决定不申请复议、不起诉的情况下，才能启动强制拆除程序。强制拆除时也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，进行登记保全或者公正等法定程序。而在本案中，项城市人民政府在2019年3月18日作出了清除侵占河道违章建筑的通告后，同日，项城市国土资源局、项城市水利局对栗高旗下发拆除通知，在2019年3月20日就将栗高旗房屋强制拆除，且在拆除时也没有对栗高旗房屋内物品制作进行清点、登记、保全，拆除行为明显没有遵循上述法律规定的程序且缺失诸多实体要件，属主要依据不足且程序违法，因该行为系事实行为无可撤销内容，故应确认该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，一审法院判决：确认项城市人民政府于2019年3月20日对栗高旗房屋组织实施强制拆除的行为违法。项城市人民政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）栗高旗不具有本案的诉讼主体资格。栗高旗在长虹运河河堤上建设房屋，既没有取得土地使用权证、规划许可证、建设工程许可证等，也没有经河道主管机关或者水行政主管部门批准，不仅严重危害河岸堤防安全，更影响长虹运河行洪、排涝等重要功能。栗高旗的非法利益不应当得到法律保护，项城市人民政府通知其拆除违法建筑，不侵害其合法权益。（二）涉案房屋为违法建筑，应予拆除。根据《土地管理法实施条例》规定，不符合土地利用总体规划的建筑物，应当予以拆除。上诉人执法目的是依法清障，排除妨碍，便于泄洪排涝，改善水质。清除阻水障碍物是惠民工程，相关部门执法行为合法合理。如法院认为房屋合法且不应该拆除，栗高旗应对其房屋合法性承担举证责任。（三）上诉人强制拆除行为系合法行政。上诉人强制拆除行为符合《水法》第六十五条、第十二条、第十三条、第二十五条、第四十二条，《行政强制法》第五十二条规定。上诉人作出《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》并公示，责令栗高旗拆除违法建筑，项城市国土资源局和项城市水利局也向其发出责令拆除违法建筑通知，拆除行为并无不当。综上一审判决认定事实错误、适用法律错误，请求撤销一审判决，改判维持项城市人民政府的合法行政行为，驳回栗高旗的起诉。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致外，另查明，一审中栗高旗明确表示同意变更被告为项城市人民政府,不再列项城市国土资源局、项城市水利局为被告。本院认为：（一）栗高旗与被诉行政行为具备法律上的利害关系，是本案适格原告。项城市人民政府认可涉案被强制拆除的建筑物户主为栗高旗，栗高旗作为被拆除房屋的权利人，其涉案房屋的有关权利义务内容因强制拆除行为的发生而受到影响，故与强制拆除行为具有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼，启动对被诉强制拆除行为的合法性审查程序。上诉人所主张的栗高旗对涉案房屋是否为非法利益的意见，不影响上述利害关系的判定。（二）涉案房屋拆除行为主要证据不足、程序违法，应被确认违法。按照《行政强制法》第三十四条的规定，如认为行为人存在违反《水法》《土地管理法》等法律规定的建设行为，行为人又在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有强制执行权的行政机关可按照《行政强制法》的规定实施强制执行。在强制执行过程中，应当依法履行必要程序，充分保障行政相对人的相关权利，如在强制执行决定前事先书面催告，听取当事人陈述申辩，经催告仍不履行且无正当理由的，作出强制执行决定并送达，且应允许当事人对限期拆除决定提起行政复议或者行政诉讼，当事人不行使复议或诉讼权利又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，责令行政相对人自行拆除涉案房屋的期限尚未届满，并且未依法制作送达必要的催告、强制执行决定等文书，也未按照正当程序要求给予当事人陈述申辩权利，未保障当事人复议诉讼权利，项城市人民政府即组织实施强制拆除，显然不符合法定的行政强制实施前提，执法程序亦缺乏合法性。一审法院依法判决确认项城市人民政府于2019年3月20日对栗高旗房屋组织实施强制拆除的行为违法，并无不当。项城市人民政府的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由项城市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  肖海生审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年四月九日书记员  侯 捷