湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1962号上诉人（原审原告）：古丈县古阳镇江洋溪村一组。负责人：陈爱民，该组组长。上诉人（原审原告）：古丈县古阳镇江洋溪村二组。负责人：陈德胜，该组组长。两上诉人的共同委托代理人：田径，湖南生元律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：古丈县人民政府。住所地：古丈县古阳镇正街。法定代表人：邓晓东，该县县长。委托代理人：张东辉，古丈县林业局工作人员。委托代理人：梁世生，湖南新世纪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湘西土家族苗族自治州人民政府。住所地：吉首市人民北路58号。法定代表人：龙晓华，该州州长。委托代理人：张仕新，该政府工作人员。委托代理人：张春生，湖南四维律师事务所律师。原审第三人：古丈县古阳镇江洋溪村果场组。负责人：瞿绍华，该组组长。上诉人古丈县古阳镇江洋溪村一组（以下简称江洋溪一组）、古丈县古阳镇江洋溪村二组（以下简称江洋溪二组）因与被上诉人古丈县人民政府（以下简称古丈县政府）、湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称湘西州政府）、原审第三人古丈县古阳镇江洋溪村果场组（以下简称江洋溪果场组）土地行政裁决及行政复议决定一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院(2019)湘31行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。江洋溪一组、江洋溪二组共同诉称:一、古丈县政府于2018年4月20日作出的古政处决字[2018]2号林木林地权属争议处理决定（以下简称[2018]2号处理决定）、湘西州政府于2018年8月13日作出州府复决字[2018]第16号行政复议决定（以下简称[2018]16号复议决定）依据错误。该两份决定的主要事实依据是1984年11月30日的土地承包使用证，但该土地承包使用证上的发包方是中国共产党东方乡江洋溪村支部委员会，其不具备发包资格。二、两份决定认定两原告将土地发包给第三人与事实不符。综上，请求：依法撤销[2018]2号处理决定、[2018]16号复议决定。诉讼费用由被告承担。原审查明：2016年因罗凤公路（古丈罗依溪至沅陵县凤滩电站）征地，原告与第三人发生林权争议。争议林地地名“九川坪”，四至界线为上齐坟坨嘴岭上至牛路湾垭口，下齐河，左齐牛路湾上垭口，右齐坟坨嘴至河（即示意图中1、2、3、4、5号小班），总面积675.12亩（其中3号小班271.81亩）。1981年，江洋溪生产队将本队所有林地进行了林权登记，包括了争议林地，并由古丈县政府核发了山林权证。1982年左右，为了发展农村经济，解决部分生产队因田地少吃饭难的问题，县政府召开扩大会议，提倡各大队成立果场。会后，时任江洋溪生产大队大队长宋开先在大队召开会议，商议成立果场一事，最后议定将江洋溪生产队位于“九川坪”的荒山调整出来成立果场生产队，果场生产队的人员组成按自愿报名原则来确定。1982年冬，白毛生产队的宋贻生、宋贻静，茶园生产队的瞿绍炎、瞿绍华、瞿运江、瞿绍金、李金龙共7户自愿搬到“九川坪”建设果场，宋贻生任果场生产队第一任队长，果场生产队正式成立。调整给果场生产队的土地原本属于荒山。1982年起，果场生产队村民便开始开垦荒山种植柑桔、茶叶等，一直经营至今，2017年以前没有证据证明发生过土地权属争议。争议地的现状为，1、2、5小班大部分为自留山，3号小班大部分为耕地，4号小班为耕地。在果场生产队成立前的当年即1982年，江洋溪大队各生产队已将本队的田、地分到户承包经营，白毛生产队的宋贻生、宋贻静，茶园生产队的瞿绍炎、瞿绍华、瞿运江、瞿绍金、李金龙也在各自的生产队承包了田地，但没有承包自留山。果场生产队成立后，自愿搬到果场生产队的以上7户人家在原生产队分配的田地被收回，仅留1分／人的糯谷田。1984年，江洋溪生产队将本队除“九川坪”（果场生产队经营的土地范围）以外的集体山林分到户；果场生产队也将“九川坪”大部分山林分（即1、2、4、5号小班）到户承包经营，留有少部分公山（即3号小班）。其中，已开垦的柑桔、茶园作为熟地分到户，未开垦或种植树木的土地作为自留山分到户，并签订了自留山原有林木承包合同书，核发自留山使用证、土地承包使用证。上世纪七十年代末八十年代初从常德返迁回来的原江洋溪生产队的陈开太（已故，配偶张林翠）户、曾兴?（已故，其子曾又林、曾又贤）户因原生产队只承认他们是江洋溪生产队人，而不同意其参与本队分配山林，最后经宋开先和宋贻生商定，同意他们参与果场组分配山林。果场组遂将本组还未分配的山林分配给陈开太户、曾兴?户。该两户将分配得的山林与江洋溪生产队签订自留山原有林木承包合同书，并核发自留山使用证、土地承包使用证。90年代返迁的陈圣达（已故，其子陈胜军）落户果场组，未参与分山。江洋溪生产队、果场生产队分配的上述山林、熟地的承包届满期限为1998年，在第二轮土地延包时均未办理延包手续。2016年争议地发生权属争议后，原告申请土地确权。古丈县政府实地勘察现场、走访证人，到档案馆调取自留山原有林木承包合同书、自留山使用证、土地承包使用证、山林权证等书证，履行了调解、听证、送达等程序性事项，作出[2018]2号处理决定：争议林地1、2、4、5号小班范围内的土地所有权属于江洋溪果场组，3号小班范围内的江洋溪一组、二组共同所有。原告不服，申请行政复议，湘西州政府作出[2018]16号复议决定，维持原处理决定。原告不服，遂向原审法院提起本案诉讼。原审认为：本案的争议焦点是[2018]2号处理决定及[2018]16号复议决定是否合法，即事实依据是否充分，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。关于事实依据。首先，关于1、2、4、5号小班的权属认定事实清楚，理由如下：1、上述小班的土地所有权原归属于江洋溪生产队，但已经发生土地所有权变更。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第（一）项规定，由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。1982年经江洋溪大队会议商定，争议地“九川坪”的所有权发生变更，归属于新成立的果场生产队，江洋溪生产队并无异议。2、上述小班已形成稳定的土地承包关系，应依法得到保护。在所有权变更后，果场生产队于1984年将上述小班向本队7户农户发包，江洋溪生产队亦未对争议林地进行发包，应当认为该上述小班的土地所有权归于果场生产队，其土地使用权及相应的林权归于承包农户，该上述小班权属来源清晰，认定事实清楚，且有果场生产队、江洋溪生产队的承包合同、自留山使用证、土地承包使用证及相关证人证言等证据支撑，证据确凿。《中华人民共和国农村土地承包法》第四条第一款规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”第十二条第一款规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织所有的土地的所有权。”第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”依据上述法律规定并结合本案实际，在1984年江洋溪大队进行山林承包时，对于上述小班，由果场生产队而非江洋溪生产队进行发包，承包方也系果场生产队的7户农户，事实上已经完成了上述小班的所有权及使用权的法律确认。3、从1984年至今，果场生产队连续使用超过二十年，且在2016年前无权属争议，应当依法确认土地为使用者所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”。其次，将3号小班的土地所有权确定给江洋溪一组、二组共同所有亦有事实及法律依据：1、虽然在1982年成立果场生产队时，将包括3号小班在内的“九川坪”划给果场生产队，但果场生产队并未实际使用该土地，而是经协商由江洋溪生产队发包给返迁户陈开太、曾兴?户，故该小班的所有权应当确定给江洋溪生产队。2、江洋溪生产队后更名为江洋溪组，至2014年方分为江洋溪一组、江洋溪二组，两组就该小班的所有权未经协商议定。关于法律适用。如前所述，[2018]2号处理决定适用了《中华人民共和国农村土地承包法》第四条第一款、第十二条第一款、第二十二条、第二十三条第一款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条，适用法律、法规正确。此外，根据争议地大部为林地的现状，还适用了《林木林地权属争议处理法》第三条、第六条、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条的规定，适用法律、法规正确。关于程序，经审查合法，各方当事人亦无异议，不再赘述。综上，[2018]2号处理决定，认定事实清楚，适用法律、法规准确，程序合法。[2018]16号复议决定，维持原处理决定恰当。江洋溪一组、江洋溪二组要求撤销[2018]2号决定及[2018]16号复议决定，无事实及法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回江洋溪一组、江洋溪二组的诉讼请求。案件受理费50元，由江洋溪一组、江洋溪二组负担。江洋溪一组、江洋溪二组不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审判决认定的部分事实不清。原审判决认定“2016年因罗凤公路征地，原告与第三人发生林权争议”的事实错误。上诉人自上世纪九十年代起，就因林地所有权属、使用权属发生争议，并经古丈县罗依溪司法所(所长石远义)调解，将第三人尚未发包的3号小班林地返还给上诉人。因其他林地未予退还，故上诉人一直向上级林业主管部门及政府部门反映情况。直至2016年，因罗凤公路征地，上诉人通过司法程序，申请林地确权及行政诉讼。原审判决认定“1982年冬，果场生产队正式成立”不是事实。宋贻生等7户搬至“九川坪”从事果场建设是事实，但此时“果场组”尚未成立，也没有组干人员、没有公章、没有成立批准文件等。“果场组”成立的时间为上世纪九十年代，而非1982年。原审判决认定“果场组”成立于1982年没有证据证实。原审判决认定“果场生产队成立后，自愿搬到果场生产队的以上7户人家在原生产队分配的田地被收回”不是事实。自1982年起，宋贻生等搬至果场组的7户人家向国家缴纳农业税，直至农业税取消。同时，7户人员在原生产队领取了山林补偿费用。因此，原生产队并未将7户人家的原承包田地收回。宋贻生等7户具有双重承包关系，这是为法律所禁止的。原审判决认定“果场生产队将‘九川坪’大部分山林(1．2．4．5小班)分到户承包经营，留有少部分公山(3号小班)”不是事实。1982年果场组尚未组建成立，不存在果场组发包土地的事实。其向法庭提交的《农村土地承包合同书》的发包主体为“果场组党支部”，而非村集体经济组织。原审判决认定“果场组将本组还未分配的山林分配给陈开太户、曾兴禄户”不是事实。陈开太户、曾兴禄户从常德返迁回江洋溪生产队后，其承包的田地、山林均系上诉人的土地，且二人作为江洋溪生产队的村组成员，承包本村集体土地，与“果场组分配土地”的事实无关。2、原审判决适用法律错误。依据《林木林地权属争议处理办法》第6条的规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部门依法颁发的林地使用权或者所有权证书，是处理林权争议的依据。本案争议林地在第一轮土地承包时，经古丈县人民政府审查并核发《山林权证》，被上诉人对该权利证书的法律效力是认可的。在没有撤销或变更前，可以作为林地权属认定的法定依据。依据《林木林地权属争议处理办法》第7条、第8条、第9条的规定，《山林权证》的法律效力明显高于其他确权参考材料。被上诉人古丈县政府作出的权属认定程序违法。上诉人持有的《山林权证》的法律效力，被上诉人当庭予以认可，也就是说，争议林地上已经存在一份合法的权利凭证。此次经被上诉人古丈县政府再次确权，同一土地上就出现不同的权属证书。导致同一土地、不同的权属认定。因此，在对争议林地权属认定的程序上，应当遵循“先撤再作”还是“先作再撤”，被上诉人作出[2018]2号处理决定程序不当。综上，请依法予以改判。古丈县政府答辩称：1.[2018]2号处理决定事实清楚、证据确凿、理由充分。1982年，根据上级指示，当时的江洋溪生产大队决定将江洋溪生产队(现为江洋溪村一组、二组)位于“九川坪”的荒山调整出来划拨给新成立的果场生产队(现为江洋溪村果场组)。1982年以后，果场生产队将从江洋溪生产队调整划拨过来的荒山开垦成柑橘和茶叶地的，作为熟地承包到户，未开垦或种植用材林的荒山，作为自留山承包到户，果场组村民具有《自留山原有林木承包合同书》、《自留山使用证》、《土地承包使用证》等合法的权属凭证。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一项、第二十一条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，虽然，调整划拨给果场生产队的1、2、4、5号小班范围内的争议林地所有权登记在江洋溪生产队名下，且由古丈县人民政府核发了《山林权证》，但由于管理体制的变化，且在2016年征地以前，江洋溪村一组、二组从未提出取回调整划拨的林地，因此，1、2、4、5号小班范围内的争议林地所有权己发生转移，由江洋溪一组、二组所有变为果场组所有，1、2、4、5号小班范围内的争议林地的使用权也因为果场组村民承包耕种了几十年应属于江洋溪果场组村民拥有。此外，从江洋溪生产队和果场生产队的《自留山原有林木承包合同书》盖章情况来看，虽然发包方均是村支部委员会盖章并未加盖村委会公章，但这属于当时村委会工作疏忽所致，况且根据当时的政策规定，土地所有权已确定到生产队(组)，发包方实际是生产队(组)，生产大队(村委会)不过起一个鉴证作用而己，因此，并不影响农户实际承包管理土地的权属和范围。2.[2018]2号处理决定主体适格、程序合法。古丈县政府根据上诉人的申请，对林权争议作出确权决定，是履行法律规定的职权，是适格的行政主体。答辩人依据相关法律的规定，到实地勘察现场、走访证人，到档案馆调取《自留山原有林木承包合同书》、《自留山使用证》、《土地承包使用证》、《山林权证》等书证，进行了深入细致的调查取证工作，调阅收集了大量的证据材料，并切实履行了调解、听取当事人陈述与辩解、送达等法律规定的程序，上诉人对[2018]2号处理决定的程序也没有提出异议。3.[2018]2号处理决定适用法律得当。[2018]2号处理决定适用《中华人民共和国农村土地承包法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《林木林地权属争议处理办法》、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》的相关规定应属适当。4.原审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求维持原判。湘西州政府答辩称：1.原审法院认定事实清楚。综合当事人所提交的证据均指向本案是2016年因罗凤公路征地，上诉人与原审第三人之间才发生了林权争议；上诉人未能提供证据证明其与原审第三人在2016年之前因案涉争议地所有权发生过争议。1982年，江洋溪生产大队根据乡政府关于成立果场的会议指示，在大队召开会议，议定将江洋溪生产队位于“九川坪”的荒山调整出来成立果场生产队，果场生产队人员组成按自愿报名原则确定，同年，白毛生产队的宋贻生、宋贻静、茶园生产队的翟绍炎、瞿绍华、瞿运江、瞿绍金、李金龙共七户自愿搬到“九川坪”，即果场生产队，并由宋贻生任果场生产队第一任队长，自1982年开始果场生产队员即开始开垦荒山等经营至今。为此，案涉争议地所有权确定属于果场组事实清楚。对于上诉人以宋贻生等7户人家向国家缴纳农业税直至农业税取消，领取山林补偿费用为理由主张以上7户人家在原生产队的田地没有被收回，存在双重承包关系。首先，上诉人并没有提交证据证明其宋贻生等7户人家当时向国家缴纳农业税、领取山林补偿费用的事实。其次，即使存在上述情况也不能以此证明上述7户人家在原生产队的田地并未被收回，存在双重承包关系。根据当时有效的《中华人民共和国农业税条例》第三条关于“缴纳农业税的对象”规定来看，缴纳农业税并不是具有承包经营权的农户的专属义务，而是从事农业生产、有农业收入的单位和个人，都是农业税的纳税人。由此可知，是否缴纳农业税不能证明生产队与农户之间是否存在承包经营关系。同样，山林补偿费用包括征、占用林地的林地、林木补偿费、安置补助费和森林植被恢复费，领取山林补偿费用也并不是以存在承包经营关系为前提。关于《农村土地承包合同书》中发包方是“果场组党支部”盖章而未加盖“村集体经济组织”公章确有其事，但并不能以此来否认果场组发包土地的事实，该情况不仅出现于果场生产队的发包过程中，对于江洋溪生产队的自留山原有林木承包合同书、自留山使用证、土地承包使用证盖章情况来看都存在上述问题，综合上面所盖的中共江洋村支部公章、东方乡人民政府公章，均是承包经营权存在的合法有效凭证，至于上述出现的问题是属于当时村委会工作疏忽所致，但并不能影响农户实际承包管理土地事实和范围，更不能以此否定据此颁发的自留山使用证、土地使用证的法律效力。对果场生产队给陈开泰户、曾兴禄户分配当时组里还未分配的山林事实认定没有问题。在成立果场生产队时，原江洋溪大队已经将1、2、3、4、5号小班范围内的土地划拨给了果场生产队，后果场生产队再将l、2、4、5号小班范围内的土地分到宋贻生等7户人家，3号小班范围内土地未分配。后因从常德回来的原江洋溪生产队的陈开泰户、曾兴禄户，原江洋溪生队只承认他们是原江洋溪生产队的人，但不同意他们参与本生产队分山，最后在原江洋溪生产队与果场生产队领导商定后，才将果场生产队本组内还未分配的3号小班范围内的土地分配给了陈开泰户、曾兴禄户，就是在此过程中，3号小班的所有权才再次由果场生产队变更为了原江洋溪生产队，这期间是有一个变更的过程。2.原审判决适用法律正确。原审法院在事实认定正确的基础上，对[2018]16号复议决定所适用的法律依据进行了全面的审查，[2018]16号复议决定认定事实清楚、适用法律法规准确、程序合法，处理恰当。为此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定作出裁判，适用法律正确。上诉人所称的本案应依据《林木林地权属争议处理办法》第六条、第七条、第八条、第九条的规定，以《山林权证》认定案涉争议地所有权属于原江洋溪生产队，但没有考虑到因调整发生权属变更的事实。结合本案的具体情况来看，1981年江洋溪生产队将包括争议林地在内的本队所有的林地进行了林权登记，并由古丈县人民政府核发了山林权证，自1982年起，案涉争议地已经被划拨给了果场生产队，应当依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第(一)项、二十一条、《中华人民共和国土地承包法》第四条第一款、第十二条第一款、第二十二条的规定确定争议地所有权属于果场生产队所有。综上，请求维持原判。江洋溪果场组口头陈述称：同意古丈县政府和湘西州政府的答辩意见。当事人原审提交的经质证的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。本院另查明，2017年3月2日，古丈县政府收到江洋溪一组向其申请本案争议地确权的申请，古丈县政府以江洋溪一组为申请人，江洋溪果场组为被申请人、江洋溪二组为第三人作出[2018]2号处理决定。本院认为：本案土地权属争议是农村村民小组之间关于集体林地和耕地所有权的争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，单位之间的土地所有权争议，由县级以上人民政府处理。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木，林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”古丈县政府对本案江洋溪一组、二组与江洋溪果场组之间发生的集体林地和耕地所有权争议具有依法处理的法定职责。本案争议焦点是[2018]2号处理决定将涉案争议地上1、2、4、5小班的集体土地所有权确定属江洋溪果场组是否合法。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第（一）项规定，由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。本案的事实表明，江洋溪果场组1982年成立时争议地已调整为其所有，得到了所在地的县政府的认可。且1984年争议地上1、2、4、5小班范围内的土地已由江洋溪果场组分给其成员使用，其成员已取得自留山使用证或土地承包使用证。虽然土地承包经营权不能改变集体土地所有权，但江洋溪果场组成立后经过土地调整，江洋溪果场组对争议地上1、2、4、5小班的集体土地已实际享有所有权，以及根据争议地上1、2、4、5小班的土地从1982年至2017年江洋溪一组申请对争议地确权的30余年间一直由江洋溪果场组管理使用的历史和现实情况，[2018]2号处理决定将争议地上1、2、4、5小班范围内的土地所有权确定为属江洋溪果场组，有事实和法律依据。1982年成立果场生产队时，虽然将包括3号小班在内的争议地划给江洋溪果场组，但江洋溪果场组并未实际使用该土地，而是由江洋溪生产队（2014年分为江洋溪一组、江洋溪二组）村民使用，[2018]2号处理决定将该小班的所有权确定给江洋溪一组、江洋溪二组共同所有亦有事实及法律依据，且争议双方对此无异议。[2018]2号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”湘西州政府作出的[2018]16号复议决定，维持[2018]2号处理决定，符合法律规定。综上，江洋溪一组、江洋溪二组的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人古丈县古阳镇江洋溪村一组、古丈县古阳镇江洋溪村二组共同负担。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  余旭东二〇二〇年四月二十日法官助理刘柯岑书记员袁璇