广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终389号上诉人（原审第三人）：英德市九龙镇寨背村委会岩背村民小组。负责人：许伙带，该村民小组组长。委托代理人：戴海燕，广东乐同律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：英德市九龙镇寨背村委会鹤薮村民小组。负责人：罗桂财，该村民小组组长。委托代理人：卢威达，广东捷高律师事务所律师。委托代理人：李婧，广东捷高律师事务所律师。原审被告：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇金子山大道1号。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：林志勇，英德市人民政府调处土地纠纷办公室干部。委托代理人：刘文静，广东才畅律师事务所律师。原审被告：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民路。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：唐红球，清远市国土资源局干部。委托代理人：许鹏飞，清远市司法局工作人员。英德市九龙镇寨背村委会岩背村民小组（以下简称岩背村民小组）因与被上诉人英德市九龙镇寨背村委会鹤薮村民小组（以下简称鹤薮村民小组）、原审被告英德市人民政府、清远市人民政府农民集体土地权属行政确权纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：原告鹤薮村民小组与第三人岩背村民小组因争议棉地塘土地权属发生争议，原告鹤薮村民小组于2017年7月6日向英德市人民政府提出调处申请，要求确认棉地塘土地所有权归其村民小组集体所有。英德市人民政府立案受理后，派员进行现场勘验和调查核实，并要求双方当事人负责人及代表协商解决，因双方当事人各持己见，无法进行协商解决。英德市人民政府查明：争议地名棉地塘，经争议双方村民小组长及代表实地指定位置，具体以我府工作人员用GPS测定并制成《英德市九龙镇“棉地塘”土地权属争议范围图》为准，争议面积36.36亩。该地发生争议时为国业旅游公司所种植的景观树。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示，争议地在70年代中后期部分是水田，部分是旱耕地。申请人鹤薮村民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》5份，单位名称：鹤薮囲生产队罗神柱，该证第十九栏注明：坐落：鹤薮，地名：棉地塘，类别：开荒，来源：种红茨，数量：陆坵，地基面积：贰亩贰分，四至：东至石山，南至石山，西至圳，北至竹元塘；单位名称：鹤薮生产队罗神带，该证第十五栏注明：坐落：鹤薮，地名：棉地塘，类别：旱地，来源：种红茨，数量：四坵，地基面积：伍分伍厘，四至：东至罗神柱队，南至石山，西至罗亚均队，北至塘边；单位名称：鹤薮生产队罗亚均，该证第二十三栏注明：坐落：鹤薮，地名：棉地塘，类别：旱地，来源：茨地，数量：伍坵，地基面积：叁亩伍分，四至：东至山边，南至山边，西至圳边，北至塘边；单位名称：鹤薮生产队罗亚志，该证第十八栏注明：坐落：鹤薮，地名：棉地塘，类别：旱地，来源：茨地，数量：四坵，地基面积：壹亩伍分，四至：东至石山，南至罗亚均队，西至塘边，北至塘边；单位名称：鹤薮囲生产队罗亚波，该证第二十栏注明：坐落：鹤薮，地名：棉地塘，类别：荒地，来源：队开，数量：壹拾坵，地基面积：壹亩贰分，四至：东至石山，南至石山，西至圳边，北至圳边；上述5份证件所载明的四至范围包括了争议范围内的旱地；提供2017年2月9日九龙镇政府作出的《承诺书》，证明该地权属存在争议；提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字№00038XX）的持证人为九龙公社寨背大队，该证的四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中；提供的2017年5月12日九龙镇人民调解委员会作出的《土地权属争议调解书》没作出任何调解意见。被申请人岩背村民小组提供的2011年英德市人民政府颁发的林权证［英府林证字(2011）第1908X号］和［英府林证字（2011）第190XX号］,上述两证红线范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中；提供的2016年7月12日与英德市国业旅游开发有限公司签订的《集体土地合作合同书》，该合同书的红线范围包括争议地在内，争议范围内的青苗补偿款由其村民领取。寨背村民委员会分别在2017年2月7日和2017年11月29日出具给双方的证明，内容不一致，自相矛盾。经营管理方面，该地自解放后到大集体时期一直由岩背村民小组耕作管理，体制下放后由其村民继续耕作使用，到2000年左右将旱地丢荒，鹤薮村民小组没有耕作使用过该地。2016年岩背村民小组与英德市国业旅游开发有限公司签订《集体土地合作合同书》后鹤薮村民小组才提出争议，在此之前，没有任何单位或个人提出过该地的权属争议。英德市人民政府认为：申请人鹤薮村民小组持有的《生产队土地房产所有证》的四至范围虽包括部分争议地，但其没有耕种管理争议地的事实依据，因此，其要求将争议地权属确定给其村民小组集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，不予支持；被申请人岩背村民小组虽没持有该地合法有效的权属凭证，但其有长期耕作管理争议地的事实，因此，其要求将争议地权属确定归其村民小组集体所有的请求，事实清楚，理由充分，应予支持。2018年2月12日，被告英德市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》[(1995)国土（籍）字第26号]第二十、二十一条规定，作出英府决〔2018〕7号《英德市人民政府关于棉地塘土地权属的处理决定》（下称《处理决定》）：争议地名棉地塘，四至范围以GPS测定的《英德市九龙镇“棉地塘”土地权属争议范围图》为准，面积36.36亩的土地所有权和使用权属英德市九龙镇寨背村民委员会岩背村民小组集体所有。原告鹤薮村民小组不服上述《处理决定》，向清远市人民政府申请行政复议，清远市人民政府于2018年7月8日作出清府复决〔2018〕47号《行政复议决定书》（下称《复议决定》），维持了英德市人民政府作出的《处理决定》，原告鹤薮村民小组不服，遂向原审法院提起行政诉讼请求：1.撤销《处理决定》、《复议决定》；2.责令被告英德市人民政府重新对争议地“棉地塘”的权属作出具体行政行为，并将“棉地塘”确权给原告；3.本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，原告鹤薮村民小组与第三人岩背村民小组争议棉地塘土地权属，被告英德市人民政府作出该争议土地行政确权的《处理决定》，经审查该处理决定在认定权属依据、适用法律法规，确权结果存在以下问题：首先，根据原国家土地管理局〔1995〕国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有……”规定，原告鹤薮村民小组持有的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》属于土地确权凭证，经被告英德市人民政府查实，其四至范围包括了争议范围内的旱地，证明原告鹤薮村民小组对争议范围内的旱地有权属依据，而被告英德市人民政府认为原告鹤薮村民小组没有耕作事实管理，对原告持有的《生产队土地房产所有证》不作为本案的确权依据，违反上述法律法规规定。其次，被告英德市人民政府作出的处理决定适用法律法规不当。确定争议土地的所有权归属，应当按照政府颁发的确定土地所有权凭证作为确权依据，经营耕作现状只能作为参考证据,本案中被告英德市人民政府作出的处理决定没有按照土地纠纷确权所有权凭证依据法定原则，在原告拥有对争议范围内的旱地持有政府颁发的土地权属凭证，被告英德市人民政府在没有充足证据证实也没有作出认定第三人岩背村民小组对争议的土地已经连续耕作了二十年，第三人对涉案土地又没有权属凭证情况下，单凭证人证言来确权，认定土地权属转移，明显违反了土地权属争议调处的规定。故被告英德市人民政府作出《处理决定》时适用原国家土地管理局〔1995〕国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条“村农民集体所有的土地，按目前农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”及第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；……”的规定进行处理，属适用法律错误，据此，被告英德市人民政府将争议土地面积36.36亩的土地所有权和使用权，全部确权给第三人岩背村民小组集体所有，事实依据和法律依据不足，不予支持。综上所述，被告英德市人民政府作出的英府决〔2018〕7号《英德市人民政府关于棉地塘土地权属的处理决定》认定事实不清，适用法律法规不当，确权结果不当，应予以撤销。被告清远市人民政府在复议程序中虽然履行了相关程序，但未能查明相关事实，所作出的《复议决定》也应一并予以撤销。原告鹤薮村民小组的诉讼请求理据充分，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）、（六）项和第七十九条的规定，判决：一、撤销被告英德市人民政府于2018年2月l2日作出的英府决〔2018〕7号《英德市人民政府关于棉地塘土地权属的处理决定》及被告清远市人民政府于2018年7月8日作出的清府复决〔2018〕47号《清远市人民政府行政复议决定书》。二、由被告英德市人民政府在法定期限内重新作出行政行为。上诉人岩背村民小组不服原审判决，向本院提起上诉请求：撤销原判、判决驳回被上诉人一审诉讼请求、本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由为：一、被上诉人提交的1962年的土地房产所有证和1981年山林权所有证不能作为本案确权依据。5份1962年土地房产所有证都是登记在个人名下，与当时农村土地公有制政策明显不符不具合法性；九龙镇农村集体组织仅有少数村集体持有1962年证，大部分村集体都没有1962年证，说明当时九龙镇土地房产所有证的下发不具统一性和全面性；5份1962年证进行现场查勘时，被上诉人自己也不能确认该5份证上登记的“棉地塘”具体范围，不能证明其包含在争议地范围之内，5份证上登记的面积总数只有8.95亩，与争议地也明显不符；1981年山权林权所有证持证单位是九龙公社寨背大队，与被上诉人无关，且涉案争议地是旱地和水田，并非林地，该证四至范围不在争议地范围之内。二、争议地长期由上诉人经营管理，被上诉人没有经营管理过争议地，英德市政府将争议地确权给上诉人符合法律规定。本案有证人证言、《集体土地合作合同书》证明上诉人有长经营管理争议地的事实，上诉人使用争议地长达六十年之久，在2016年前从未发生过任何权属争议。因此，无论被上诉人提交的1962年证是否有效和是否涉及争议地，涉案争议地依法都应当确权给上诉人，原审判决认为经营管理现状只能作为参考依据明显与法律规定不符。原审被告英德市人民政府二审答辩称：证人证言和《集体土地合作合同书》说明认定原审第三人对争议地长期经营管理的事实依据充分。适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条的前提是争议双方对争议地都没有连续经营管理的情形。本案第三人自解放后一直在争议地经营半个世纪。因此，对于争议地的旱地部分，应适用上述规定第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有……”。而对于争议地水田部分因双方均无权证，应适用上述规定第二十条“村农民集体所有的土地，按目前农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”的规定确权。因此，原审判决认定事实错误，适用法律错误。原审被告清远市人民政府二审答辩称：本案行政复议受理程序合法，审查合法，复议决定合法。第三人虽然拥有部分争议地的所有权证，但没有经营管理事实。上诉人虽然没有权证，但长期经营管理，第三人并没有提出异议。因此英德市人民政府依据《确定土地所在权和使用权的若干规定》第二十条、二十一条规定，将争议地确权给上诉人所有，认定事实清楚，证据充分，程序合法，内容适当。本院对原审法院查明事实予以确认。本院认为：本案系集体土地权属行政确权及行政复议纠纷，二审争议焦点为《处理决定》和《复议决定》的合法性。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有……”。第二十条规定：“村农民集体所有的土地，按目前农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”。第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；……”。根据上述法律法规规定，农民集体土地权属争议裁决的主要依据是有关权属凭证及管理使用事实。根据本案查明事实，英德市人民政府经现场勘验和调查核实，鹤薮村民小组持有的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》，其四至范围包括了争议范围内的旱地，即鹤薮村民小组持有对争议范围内的旱地的权属凭证。而岩背村民小组持有的［英府林证字(2011）第1908X号］和［英府林证字（2011）第190XX号］两证红线范围不包括争议地在内，即岩背村民小组不持有争议地范围内的权属凭证。在管理使用事实方面，岩背村民小组主张其从解放后一直对争议地进行耕作管理，但仅有本村村民及邻村村民证人证言为证，证据证明力欠弱。虽然岩背村民小组2016年7月12日与英德市国业旅游开发有限公司就争议地签订了《集体土地合作合同书》，且其村民领取了争议范围内的青苗补偿款，但对外签订合同及领取青苗补偿款的事实也仅能证明2016年7月以来有经营管理事实，该部分事实尚不足以证实岩背村民小组的经营管理事实符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的”的情形。在此情形下，英德市人民政府仅凭证人证言和《集体土地合作合同书》就认定岩背村民小组有长期耕作管理争议地的事实，并以此作出将争议地确权给岩背村民小组的《处理决定》，属于认定事实不清，清远市人民政府作出维持《处理决定》的《复议决定》，亦属认定事实不清，依法均应予以撤销。原审法院认定《处理决定》和《复议决定》认定事实不清，适用法律法规不当，确权结果不当，并作出撤销《处理决定》和《复议决定》，由英德市人民政府在法定期限内重新作出行政行为的判决正确，依法应予维持。上诉人关于鹤薮村民小组持有的1962年《生产队土地房产所有证》不能作为确权依据，岩背村民小组有长期经营管理事实的主张，因理据不足，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，应予维持。上诉人岩背村民小组上诉请求事实和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由英德市九龙镇寨背村委会岩背村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年四月二十四日书记员  钟能英