广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终29号上诉人（原审原告）：何家成，男，1956年10月28日出生，汉族，身份证地址广东省珠海市斗门区白藤湖旅游城，现住广东省珠海市斗门区白藤街道办群兴社区*************公民身份号码：440************738。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区城市管理和综合执法局，住所地：广东省珠海市斗门区********。法定代表人：管博，局长。行政机关出庭应诉负责人：任大刚，副局长。委托诉讼代理人：周寅，工作人员。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区**********。法定代表人：马洪胜，区长。委托诉讼代理人：黄振华，珠海市斗门区司法局工作人员。委托诉讼代理人：陈春艳，珠海市斗门区司法局工作人员。上诉人何家成因与被上诉人珠海市斗门区城市管理和综合执法局（以下简称斗门城管局）、珠海市斗门区人民政府（以下简称斗门区政府）城建行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初335号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实2018年12月14日斗门城管局作出编号1815141《责令（限期）改正违法行为通知书》，认定何家成在xx区xx路xx北侧，未经行政规划部门许可，擅自搭建建（构）筑物，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令何家成于2018年12月21日前自行拆除，逾期未拆除，白藤街道办将组织相关职能部门依法拆除。何家成如有陈述申辩意见，请于收到通知书之日起3个工作日内向斗门城管局书面提出。2018年12月24日，斗门城管局作出《现场笔录》记录了何家成违法建筑情况，及执法人员采取的措施，现场对何家成发出《调查通知书》，丈量、拍照等。《调查通知书》要求何家成于2018年12月25日去指定地点接受调查，且斗门城管局执法人员对涉案房屋现场拍摄了照片，有见证人签名。2019年1月3日，珠海市斗门区白藤湖现代农业开发公司出具《证明》，称位于珠海市xx区xx路xx北侧土地由其管理，何家成在该块土地上建设的违法建筑物于2008年被第14号台风“黑格比”损坏后未经报建重新搭建了砖墙铁皮棚房屋。2019年1月29日，斗门城管局对现场拍摄了照片，何家成未自行拆除违法建筑。2019年4月3日，珠海市住房和城乡规划建设局斗门规划分局作出珠规建斗函〔2019〕141号《关于对xx区xx路xx北侧10宗涉嫌违法建筑物是否属于尚可（无法）采取改正措施的情况进行规划定性的复函》，函复斗门城管局，根据《珠海经济特区城乡规划条例》第七十六条第三款规定，xx区xx路xx北侧10宗涉嫌违法建筑物已在规划确定的香海大桥道路用地范围内，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响，请斗门城管局依法调查处理。2019年4月15日，斗门城管局向何家成作出珠斗执罚告字〔2018〕303-2号《行政处罚告知书》，告知何家成拟作出行政处罚的事实、理由、依据和陈述申辩权利，于2019年4月17日留置送达何家成。2019年4月23日，斗门城管局作出珠斗执罚字[2018]303-1号《行政处罚决定书》，认定何家成在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在xx区xx路xx北侧建设建（构）筑物，违法建设面积100平方米。何家成的行为违反了《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条规定，属于违法建设行为，根据《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条规定，决定限期三天内拆除上述违法建筑物，同时告知何家成行政复议和行政诉讼的权利。并于2019年4月24日留置送达何家成。2019年5月5日，斗门城管局作出〔2019〕20号《行政强制执行催告书》,因何家成未履行珠斗执罚字[2018]303-1号《行政处罚决定书》中载明的自行拆除违法建（构）筑物的义务,催告何家成于催告书送达之日起三日内履行义务，如有陈述申辩意见，在该期限内向斗门城管局提出，如无正当理由，逾期不履行该义务的，斗门城管局将依法作出强制拆除决定后，实施强制拆除。该催告书于2019年5月6日留置送达何家成。2019年5月8日，何家成向斗门城管局提交《陈述申辩书》。2019年5月15日，斗门城管局作出珠斗执强拆字[2019]20号《行政强制拆除决定书》（以下简称“[2019]20号《行政强制拆除决定书》”）,因何家成的申辩意见不属于不可拆除违法建筑物的法定理由，依据《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》第八十六条第二款、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条和《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条的规定,要求何家成于2019年5月22日之前自行拆除违法建(构)筑物,逾期不拆除的,斗门城管局将依法实施强制拆除，并告知何家成复议和诉讼权利，行政复议和诉讼期间，本拆除决定不停止执行。该决定书于2019年5月16日留置送达何家成。何家成不服上述拆除决定,于2019年6月6日向斗门区政府申请行政复议。6月11日，斗门区政府受理后向斗门城管局发出《提出行政复议答复通知书》。斗门城管局于2019年6月25日答复斗门区政府，并提交相关证据依据。2019年7月22日，斗门区政府作出《延期审理通知书》，行政复议决定延期30日作出。2019年7月24日，邮寄送达何家成。2019年8月7日，斗门区政府作出斗府行复字〔2019〕23号《行政复议决定书》,维持斗门城管局作出的[2019]20号《行政强制拆除决定书》。2019年8月8日邮寄送达何家成，次日送达斗门城管局。何家成一审的诉讼请求为：1.撤销斗府行复字[2019]23号《行政复议决定书》；2.撤销斗门城管局作出的[2019]20号《行政强制拆除决定书》；3.诉讼费由斗门城管局与斗门区政府承担。原审法院判案理由及结果原审法院认为，本案的争议焦点为斗门城管局作出的被诉《行政强制拆除决定书》是否合法。一、斗门城管局具有对违反城乡规划的建设行为进行查处的法定职权。《珠海经济特区城乡规划条例》第六十九条规定：“市城乡规划主管部门和城市管理行政执法部门依法对本市的城乡规划实施情况进行监督检查，依法制止和处理违反规划建设的行为。监督检查情况应当定期向社会公布。市城乡规划主管部门和城市管理行政执法部门对城乡规划实施情况进行监督检查和行使行政处罚权的职责分工，由市人民政府确定。”第八十三条规定：“被监督检查的单位或者个人接到市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门责令停止建设、限期改正、限期拆除的决定后，不停止建设或者逾期不改正、不拆除的，市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门可以通知供电、供水部门停供施工用电、用水，有关单位应当协同实施。市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门可以采取扣押相关建筑材料和物品、工具和设备，查封施工现场，强制拆除等措施。”《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》第八十六条第二款规定：“城市管理行政执法部门负责依法调查处理建设项目取得建设工程规划许可前及规划条件核实合格后的规划违法行为，并负责依法调查处理镇政府管辖区域以外的农村村民、社区居民使用宅基地进行住宅建设的规划违法行为。”根据上述规定，斗门城管局具有对辖区内违反城乡规划的建设行为进行查处的法定职权,斗门城管局作出被诉强制拆除决定职权依据充分。二、被诉强制拆除决定认定事实清楚、证据确凿。《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条规定：“建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法申请办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。按照国家规定需要进行规划选址审批的建设工程，还应当申请办理建设项目选址意见书。”从上述规定可以看出，在城乡规划区内进行建筑物、构筑物建设，必须经城市规划行政主管部门批准，取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证方可建设，否则就是违法建设。本案中，何家成在未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的情况下，擅自在xx区xx路xx北侧建设100平方米建筑物，该建设行为违法。何家成称其是1995年经批准建房，但亦没有提供任何报建获批手续等相关证据证明。斗门城管局作出被诉强制拆除决定认定事实清楚、证据确凿。三、被诉强制拆除决定适用法律正确。《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条规定：“建设单位或者个人违反本条例规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证及其附图、附件许可内容进行建设的，责令停止建设，作为不良记录记入诚信档案。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正。按期改正的，处以建设工程造价百分之五的罚款；逾期不改正的，依法强制拆除，并处以建设工程造价百分之十的罚款。无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期拆除。按期拆除的，不予罚款；逾期不拆除的，依法强制拆除，并处以建设工程造价百分之十的罚款。不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据已查明的事实，涉案的违法建（构）筑物在规划确定的道路范围内，属于上述法律规定的无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，斗门城管局据此作出被诉强制拆除决定，限期何家成于2019年5月22日前拆除案涉违法建（构）筑物适用法律正确。四、被诉强制拆除决定程序合法。斗门城管局在执法过程中，经过初步调查确定何家成涉嫌违法建设的违法事实成立后，依法向其送达了处罚告知，保障了何家成的知情权，陈述、申辩权。斗门城管局作出限期何家成自行拆除的处罚决定后，依法送达给何家成，并告知其享有的救济权利。斗门城管局在作出被诉强制拆除决定前，依法催告何家成履行义务，何家成提出了申辩，斗门城管局在《强制拆除决定书》中予以回复，并再次告知何家成享有的救济权利，程序合法。五、被诉复议决定程序合法。斗门区政府收到何家成的行政复议申请之后，依法予以受理。受理后，责令斗门城管局在法定期限内提交了答复书和作出被诉强制拆除决定的证据和依据。斗门区政府经审查作出被诉复议决定后，依法送达给何家成和斗门城管局。斗门区政府作出被诉复议决定的程序合法。据此，斗门城管局作出的[2019]20号《行政强制拆除决定书》职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。斗门区政府作出的斗府行复字〔2019〕23号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法。何家成诉请理据不足，原审法院不予支持。遂依法判决驳回何家成的诉讼请求。一审受理费人民币50元，由何家成负担。当事人二审诉辩主张上诉人何家成的二审诉讼请求为：1.撤销原审判决；2.发回重审或改判支持上诉人一审的诉讼请求；3.本案的诉讼费用由被上诉人承担。上诉人认为，被诉《行政强制拆除决定书》在实体和程序方面均有违法，原审法院认定事实不清，适用法律错误。具体理由如下：第一，关于上诉人涉案被拆房屋性质的问题。首先，上诉人的房屋建造时间较为久远，且本村房屋绝大部分是围海造田而来，大多无产权证明，此系历史原因造成，并不能简单归入违法建筑的行列，应本着尊重历史，实事求是的态度解决涉案被拆房屋的问题。其次，原审判决认定涉案房屋系2008年台风“黑格比”过境受损后又私自搭建，与事实不符。涉案房屋2008年之前就已经存在而并非是在遭受台风损失后再行建造，可以从上诉人持有的《广东省城乡居（村）民最低生活保障金领取证》所记载的相关内容证实，上诉人自2003年起即开始领取最低生活保障金，一直到2011年10月期间，都享受最低待遇。如果上诉人房屋在2008年“黑格比”台风中遭受损失，则在《广东省城乡居（村）民最低生活保障金领取证》的备注中会有相应的领取救济补助的记录。可见上诉人的房屋并不是在2008年受损后自行搭建，故原审判决认定事实部分存在错误。第二，原审判决在认定“《调查通知书》要求原告于2019年12月25日去指定地点接受调查”的事实方面，明显有误，也侧面反映出斗门城管局下发的《调查通知书》程序上存在违法。第三，适用法律错误。原审判决归纳的争议焦点是斗门城管局作出的《行政强制拆除决定书》是否合法。首先，上诉人涉案房屋建造时间明显早于2013年施行的《珠海经济特区城乡规划条例》的颁布时间，属于历史遗留问题，应当根据实事求是的原则来处理。其次，因上诉人的涉案房屋属于历史遗留问题，从时效上看，根据《珠海经济特区城乡规划条例》以及《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》来判断涉案房屋的性质同样存在瑕疵。最后，原审判决列举的《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》第八十六条第二款、《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条的相关规定，并不能得出在行政复议和行政诉讼期间可以不停止执行拆除决定的相关结论，存在明显的错误。因此，被诉《行政强制拆除决定书》与斗门区政府作出的《行政复议决定书》均适用法律错误，应予以撤销。斗门城管局答辩称：斗门城管局具有查处涉案违章建筑的法定职权，作出的[2019]20号《行政强制拆除决定书》认定事实清楚，证据充分确实，程序合法，适用法律正确，处罚适当。上诉人的上诉请求没有依据，请求维持原审判决。斗门区政府答辩称：斗门城管局作出的〔2019〕20号《行政强制拆除决定书》事实清楚、证据确凿、依据正确，斗门区政府作出的斗府行复〔2019〕23号《行政复议决定书》程序合法、适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。二审查明的事实二审期间，上诉人何家成提交一份《广东省城乡居（村）民最低生活保障金领取证》，主张该证据可以证明涉案被拆的房屋不是在2008年“黑格比”台风毁损后未经报建重新搭建的，而是之前的历史建筑物，从而证明斗门区白藤湖现代农业开发公司出具的《证明》中陈述的不是事实。被上诉人斗门城管局和斗门区政府对该证据材料的真实性、合法性予以认可，但不认可关联性，认为该证据材料不能实现上诉人的证明目的，上诉人涉案被拆的房屋未经审批报建是违法建筑物的事实证据确凿。经审核，本院认为上诉人提交的该份证据材料与上诉人主张的待证事实无关联，不能证明案件事实，不能作为本案事实的认定依据，本院不予采信。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果被上诉人斗门城管局作出的[2019]20号《行政强制拆除决定书》职权依据充分，认定事实清楚，主要证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，裁处适当。本案中，上诉人何家成的涉案被拆房屋未经相关行政机关及职能部门审批报建，上诉人亦认可未曾向任何单位或部门递交过建房申请并获得批准，故涉案被拆房屋认定为违法建筑物事实清楚。同时，涉案被拆房屋于2019年4月3日被规划部门认定为“属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形，因此，斗门城管局根据《珠海经济特区城乡规划条例》《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在上诉人未按《责令（限期）改正违法行为通知书》的要求自行拆除的情况下，作出被诉强制拆除决定，对涉案房屋予以强制拆除并无不妥。原审判决对斗门城管局作出的[2019]20号《行政强制拆除决定书》在职权依据、事实认定、适用法律、裁处及程序等方面的分析评断正确，本院予以认同。上诉人的各项上诉理由没有事实依据和法律依据，本院不予支持，其上诉请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费人民币50元，由上诉人何家成负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 黄莎莎二〇二〇年四月十十五日书记员 王 嘉