广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终56号上诉人（原审原告）：蓝云广，男，汉族，1985年3月10日出生，户籍地：广东省罗定市。委托代理人：许迎春，广东德锐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：肇庆市鼎湖区应急管理局。住所地：广东省肇庆市鼎湖区坑口街道万福路46号。法定代表人：李斌，该局局长。委托代理人：黎萍，该局工作人员。委托代理人：梁凤娜，广东侨英律师事务所律师。上诉人蓝云广因诉被上诉人肇庆市鼎湖区应急管理局（以下简称：鼎湖应急局）行政处罚一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初378号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年9月29日，陈伟强租下名为黄企田的地块后，找到蓝云广让其找人运送泥土到该地块进行填土，蓝云广以扣除成本，所得利润与李灿林对半分成的口头协议，聘请李灿林为其粤A*****车辆司机，让陈伟强有货运工作时直接交代李灿林完成。2018年10月3日16时30分许，李灿林接到陈伟强交办的工作，驾驶粤A*****车进入肇庆市鼎湖区坑口街道蕉园社区红岭村黄企田地块后，自行将拉载的泥土从工地中间升高货斗开始卸泥，一边卸泥一边往10KV庆云线红岭支线#5-#6方向开去，16时40分，李灿林下车看到泥土卸载完毕，伸手到车内操作下降货斗，在货斗下降过程中，货车右侧触碰并把10KV庆云线红岭支线#5-#6杆的高压线拉扯下来，李灿林触电倒下。事故发生后，陈伟强即打110、120、119电话求助，并将李灿林拖离事发区域。16时56分120救护车到达现场对李灿林进行抢救，后经抢救无效死亡。经肇庆市公安局鼎湖分局出具《居民死亡医学证明（推断）书》鉴定李灿林为电击死。粤A*****车实际持有人和使用人蓝云广，登记在其弟弟蓝某名下，经肇庆市明达汽车检测有限公司检测认定该车辆被擅自改变已登记的核定数据。2018年10月5日，肇庆市鼎湖区人民政府作出肇鼎府办函〔2018〕103号《关于成立鼎湖区“10.3”触电事故调查和善后处理工作组的通知》，成立鼎湖区“10.3”触电事故调查和善后处理工作组，开展事故调查工作。期间鼎湖应急局于2018年10月4日、10日、11日、12日分别对蓝云广、陈伟强进行了询问并制作了询问笔录，并调取了公安机关于2018年10月3日分别对蓝云广、陈伟强作的询问笔录，之后又向肇庆市鼎湖区交通运输总站发出查询函，查询蓝某办理道路运输经营许可证的信息，该站于2018年12月20日作出《关于查询蓝某办理的相关信息的函的复函》，查实蓝某未取得道路运输经营许可，粤A*****亦未能在网上查到该车相关营运资料。2019年2月22日，鼎湖区“10.3”触电事故调查和善后处理工作组作出《鼎湖区“10.3”一般触电事故调查报告》，认定该事故是一般生产安全责任事故，李灿林，粤A*****重型自卸货车驾驶员，未依法取得《道路运输从业人员从业资格证》从事货物运输工作，在电力设施保护区内冒险作业，对事故发生负直接责任，鉴于其在事故中死亡，建议不予追究其责任；陈伟强安全生产主体责任不落实，对事故发生负有责任，建议由安监部门对其实施行政处罚；蓝云广货运经营者，粤A*****车辆实际持有人，安全生产主体责任不落实，对事故发生负有责任，建议由安监部门对其实施行政处罚。2019年2月27日，肇庆市鼎湖区人民政府作出《关于同意的批复》，同意工作组的调查报告。2019年2月28日，肇庆市鼎湖区安全生产委员会办公室向蓝云广、陈伟强出具《关于落实鼎湖区“10.3”一般触电事故调查报告有关事故防范和整改措施的督办通知》，决定对鼎湖区“10.3”一般触电事故调查报告有关事故防范和整改措施情况实行督办。2019年4月17日鼎湖应急局对蓝云广进行立案调查，又于2019年8月5日分别向蓝云广、陈伟强进行了询问并制作了询问笔录；2019年7月10日，鼎湖应急局向肇庆市应急管理局提交肇鼎应急请〔2019〕28号《关于申请延期办理蓝云广在鼎湖区“10.3”一般触电事故中负有责任案的请示》，请求办理期限延长至180日，2019年7月15日，肇庆市应急管理局出具肇应急函〔2019〕224号《关于同意延长行政处罚案件办理期限的复函》，作出同意的批复；到2019年9月29日，鼎湖应急局向蓝云广发出（鼎）应急罚告〔2019〕9号《行政处罚告知书》和（鼎）应急听告〔2019〕4号《行政处罚听证告知书》，告知蓝云广违法事实、处罚依据、拟处罚内容及陈述、申辩、要求听证权利，上述告知书并于同月30日通过邮寄方式向蓝云广送达；蓝云广在规定时间内未进行陈述、申辩及提出听证申请。2019年10月11日，鼎湖应急局对蓝云广作出（鼎）应急罚〔2019〕11号《行政处罚决定书（单位）》，查明蓝云广未制定生产安全应急预案、未对从业人员进行安全生产教育和培训的违法行为，认为蓝云广未落实安全生产主体责任，对事故负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第七十八条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第四项及《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，对蓝云广决定给予处以20万元罚款的行政处罚，并于同日将该行政处罚决定书送达给蓝云广。蓝云广不服该行政处罚决定，于2019年11月1日向原审法院提起行政诉讼，请求判决确认鼎湖应急局作出的（鼎）应急罚〔2019〕11号行政处罚决定违法；撤销鼎湖应急局作出的（鼎）应急罚〔2019〕11号行政处罚决定。又查明，2019年3月21日，中共肇庆市鼎湖区委、肇庆市鼎湖区人民政府办公室印发《肇庆市鼎湖区应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》，其中规定鼎湖应急局主要职能是负责安全生产综合监督管理和工矿贸行业安全生产监督管理工作。原审法院认为：根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“……县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”和《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条第一款“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。”的规定，鼎湖应急局作为鼎湖区安全生产监督管理部门，对本辖区内的安全生产工作有实施综合监督管理的法定职责，对发生的生产安全案件有作出行政处罚的主体资格和法定职权，是本案的适格被告。又根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”的规定，本案涉案的生产安全事故被肇庆市鼎湖区人民政府有关部门组成的事故调查组定性为一般生产安全责任事故，已经查实蓝云广为货运经营者，粤A*****车辆实际持有人，安全生产主体责任不落实，对事故发生负有责任，建议由安监部门对其实施行政处罚。鼎湖应急局立案后，根据《鼎湖区“10.3”一般触电事故调查报告》、《关于同意鼎湖区“10.3”一般触电事故调查报告》的批复、蓝云广的身份证、对蓝云广、陈伟强的询问笔录、关于查询蓝某办理《中华人民共和国道路运输经营许可证》的相关信息的函的复函、《关于落实鼎湖区“10.3”一般触电事故调查报告有关事故防范和整改措施的督办通知》等证据，查明蓝云广未制定生产安全应急预案、未对从业人员进行安全生产教育和培训的违法行为，认为蓝云广未落实安全生产主体责任，对事故负有责任。该事实认定清楚，证据充分。鼎湖应急局在依法查处中向蓝云广发出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，保障了其陈述、申辩和要求听证的权利。蓝云广的违法行为，应当受到相应的处罚。基于以上事实，鼎湖应急局在法定期限内依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第四项及《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定作出涉案《行政处罚决定书》并向蓝云广送达，适用法律、法规正确，程序合法。对于蓝云广提出其是自然人，没有任何生产、销售等经营行为，鼎湖应急局把其个人认定为安全生产主体并当作事故单位进行处罚，明显错误的意见。经查，陈伟强要求蓝云广运送泥土到其租赁的地块进行填土，蓝云广聘请没有道路交通运输从业人员资格证的李灿林为其实际持有的粤A*****车辆司机，给陈伟强工地运送泥土。蓝云广作为货运经营者，根据国家安全生产监督管理总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”的规定，蓝云广的该项意见与事实不符，不予支持。综上所述，蓝云广的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回蓝云广的诉讼请求。上诉人蓝云广不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，据以作出判决的证据不足，适用法律错误，导致错误的判决。一、原审判决引用《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条的规定，认为蓝云广在本案中属于安全生产责任主体明显错误。该办法只是部门规章，其擅自扩大上位法《中华人民共和国安全生产法》的适用对象没有法律依据。二、即便自然人可以成为安全生产责任主体，也必须结合其当时的行为来判断是否属于可处罚的对象。蓝云广并未实施生产经营行为，其并非李灿林的用人单位，没有义务也没有能力对李灿林的运输行为进行监管，无法预见运输过程中可能出现的触电事故。根据原审法院（2019）粤1203民初1598号民事判决，蓝云广仅承担5%的责任，足以证实蓝云广在李灿林触电事故中责任最小，但鼎湖应急局按照蓝云广承担全部责任的方式进行处罚，明显错误。三、法律不能强人所难，蓝云广作为一名自然人，根本不可能知道买一台货车还需要按照鼎湖应急局所称的法律规定履行相关义务。本案中，虽然涉案车辆《道路运输经营许可证》过期，但该行为与触电事故没有关联性，如果需要处罚也应由交通管理部门进行处理。蓝云广即便有心遵守《中华人民共和国安全生产法》的法律规定，现实中也不可能从鼎湖应急局处获得任何有关安全生产方面专业培训、应急预案演练等必要的信息支持。鼎湖应急局对蓝云广实施处罚明显缺乏事实和法律依据，显失公平。四、李灿林触电死亡事故的发生与鼎湖应急局存在的监管失职、不作为有密切的关联性，鼎湖应急局在发生事故后完全推卸责任给蓝云广，属于滥用职权。也进一步证明蓝云广作为普通的货车车主，并不属于鼎湖应急局可以处罚的安全生产经营单位这一范畴。综上所述，请求二审撤销原判，改判确认鼎湖应急局作出的（鼎）应急罚〔2019〕11号行政处罚决定违法；撤销鼎湖应急局作出的（鼎）应急罚〔2019〕11号行政处罚决定。被上诉人鼎湖应急局答辩称，一、根据《广东省安全生产条例》第五十二条第一项及《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条的规定，生产经营单位既包括生产活动主体、又包括经营活动主体；既包括企业法人、合伙组织等，又包括自然人。《安全生产违法行为行政处罚办法》中对于“生产经营单位”的解释属于文字解释，按照法律条文字面的通常含义解释，既没有缩小也没有扩大字面的意思，不存在“擅自扩大上位法的适用对象”的情况。蓝云广是自然人，其以个人名义从事道路运输经营活动，是生产经营主体。鼎湖应急局对作为生产经营单位的蓝云广作出行政处罚，主体适格。蓝云广未履行安全生产主体的责任，制定生产安全事故应急预案以及对从业人员进行安全生产教育和培训，应当对事故承担责任。蓝云广在事故中违法事实清楚，证据确凿。二、蓝云广作为生产经营单位，违反法律法规的规定实施生产经营是事实，其在触电事故应负的民事责任并不影响其承担安全生产主体责任。三、鼎湖应急局依职权履行鼎湖区域范围内的安全生产工作实施综合监督管理的法定职责，对于蓝云广违反法律法规规定的行为作出行政处罚，于法有据，程序合法。综上所述，蓝云广违法事实清楚，证据确凿充分，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，蓝云广的上诉理由不能成立，请求二审判决驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院查明的事实依法予以确认。本院认为，本案系安全生产行政处罚纠纷。综合当事人的上诉和答辩意见，二审的争议焦点是：一、蓝云广作为自然人，是否属于《中华人民共和国安全生产法》所称的生产经营单位问题；二、鼎湖应急局对蓝云广作出的行政处罚决定是否合法问题。关于蓝云广作为自然人是否属于《中华人民共和国安全生产法》所称的生产经营单位问题。本案中，蓝云广以扣除成本，所得利润与李灿林对半分成的口头协议，聘请李灿林为其实际持有的粤A*****车辆司机，给陈伟强运送泥土。蓝云广虽然是自然人，其以个人名义从事货运经营活动，依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”和《广东省安全生产条例》第五十二条第一项“生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”的规定，蓝云广属于生产经营单位。蓝云广在货运经营期间，未落实安全生产主体责任，对事故发生负有责任，是本案被处罚的主体。上述办法、条例，分别由国家安全生产监督管理总局、广东省人民代表大会常务委员会根据《中华人民共和国安全生产法》等有关法律、法规制定，适用于从事生产经营活动的单位的安全生产。对蓝云广上诉认为其不属于生产经营单位，不是本案被处罚对象的主张，本院不予支持。关于鼎湖应急局对蓝云广作出的行政处罚决定是否合法问题，本院分述如下：鼎湖应急局经调查收集证据，办理期限延长手续，在查明事实后，依法向蓝云广送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知蓝云广违法事实、处罚依据、拟处罚内容及陈述、申辩、要求听证等权利，蓝云广逾期未进行陈述、申辩及提出听证申请。鼎湖应急局遂对蓝云广作出（鼎）应急罚〔2019〕11号《行政处罚决定书（单位）》，并送达蓝云广。以上程序，符合《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条和《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十二条的相关规定。鼎湖应急局经查明蓝云广存在未制定生产安全事故应急预案、未对从业人员进行安全生产教育和培训的违法行为，认定蓝云广未落实安全生产主体责任，对事故负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第七十八条的规定，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第四项及《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，决定对蓝云广处以20万元罚款的行政处罚，该处罚决定证据确凿，适用法律正确，行政处罚自由裁量适当。蓝云广上诉提出其不可能知道买一台货车还需要按照鼎湖应急局所称的法律规定履行相关义务，以及其民事赔偿责任最小，不应按全部责任的方式进行处罚。《中华人民共和国安全生产法》第四条规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”这是法律规定生产经营单位应当履行的义务，不能以不知道而免责。该法第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款……。”本案蓝云广没有依法从事经营活动，对其聘请的司机没有进行安全生产教育，致发生生产安全事故，承担的是安全生产主体责任，法律并未要求以承担民事赔偿责任大小来担责。对蓝云广的主张，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院依法予以维持。蓝云广的上诉请求，法律依据不足，本院不予支持。鼎湖应急局的答辩，理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件二审受理费50元，由上诉人蓝云广负担。本判决为终审判决。审 判 长 邓海东审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年四月二十七日法官助理 梁国安书 记 员 何剑锋