广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终562号上诉人（原审原告）：叶世本，男，1968年12月3日出生，汉族，住广东省阳西县程村镇。委托代理人：郑**，广东荣耀律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阳西县人民政府。住所地：广东省阳西县新城三区。法定代表人：谭忠健，县长。委托代理人：许绍杨，阳西县环保局副局长。委托代理人：姚兜赏，广东漠西律师事务所律师。上诉人叶世本因诉阳西县人民政府（以下简称阳西县政府）环保行政处罚纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院（2018）粤17行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2000年8月1日，叶世本与阳西县新湖水库管理处签订《合约》约定：叶世本要求到阳西县新湖水库管理处管辖的北干渠背坑口推土围坑养鸭，填塞坑口一条，堵塞坑基长约30米，坑基里面所围有的水面面积约250亩。2000年10月12日，双方又签订了《补充合约》，在原来《合约》约定内容的基础上增加了延长合约期等内容。其后，叶世本在新湖水库东边荒坑村村面前的水库尾建设养殖场所养殖。2015年2月2日，广东省人民政府发出《广东省人民政府关于印发部分市乡镇集中式饮用水源保护区划分方案的通知》（粤府函[2015]17号），将阳西县程村镇新湖水库流域划分为饮用水水源保护区，其中一级保护区包括正常水位线（86米）下全部水域和一级保护区水域保护区水域沿岸正常水位线以上200米范围内的陆域，二级保护区包括整个流域（一级保护区陆域外区域）。通知要求严格落实饮用水源保护区管理制度和流域水环境综合整治措施，彻底清除饮用水源保护区内违法建筑和排污设施，将饮用水源保护区纳入土地利用总体规划确定的禁止建设区，并按相关规定进行管理，因划定或调整饮用水源保护区，对保护区内的公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，应当依法予以补偿。2017年7月20日，阳江市人民政府作出《阳江市人民政府关于印发的通知》，将饮用水水源保护区的畜禽养殖禁养区域范围确定为包括饮用水水源一级保护区和二级保护区的水域及陆域范围纵深外延500米，但不超过第一道分水岭脊。2017年7月27日，阳西县环保局现场检查发现叶世本在阳西县程村镇新湖水库畜禽禁养区范围内从事畜禽养殖活动，并建有鸭舍。2017年7月28日，阳西县环保局对程村镇莲湖村委会书记莫介堂进行了询问。2017年8月17日，阳西县环保局对叶世本作出西环责改字[2017]9号《责令改正违法行为决定书》，责令叶世本2017年8月25日前停止违法养殖行为，并告知如拒不停止违法行为，将依照有关规定进行处罚。2017年9月1日，阳西县环保局再次到现场进行了检查，发现叶世本未履行阳西县环保局2017年8月17日作出的《责令改正违法行为决定书》关于“2017年8月25日前停止违法养殖行为”的行政命令，仍在新湖水库畜禽养殖禁养区域范围内从事畜禽养殖业。2017年10月24日，阳西县政府对叶世本作出西府罚告字[2017]1号《行政处罚事先告知书》，告知叶世本在阳西县畜禽养殖禁养区范围内从事畜禽养殖业以及在阳西县环保局下达西环责改字[2017]9号《责令改正违法行为决定书》后未履行《责令改正违法行为决定书》规定内容的违法事实，违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，阳西县政府拟对叶世本作出如下处罚决定：于2017年11月15日前拆除阳西县程村镇新湖水库北干渠背坑口养殖场所设施及建筑物。并行告知叶世本可在接到本告知书之日起七日内向阳西县政府提出陈述和申辩，逾期未提出陈述或者申辩，视为放弃陈述和申辩的权利。当日，阳西县政府向叶世本作出西府罚听告字[2017]1号《行政处罚听证告知书》，告知叶世本在阳西县畜禽养殖禁养区范围内从事畜禽养殖业以及在阳西县环保局下达西环责改字[2017]9号《责令改正违法行为决定书》后未履行《责令改正违法行为决定书》规定内容的违法事实，违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，阳西县政府拟对叶世本作出如下处罚决定：于2017年11月15日前拆除阳西县程村镇新湖水库北干渠背坑口养殖场所设施及建筑物。并行告知叶世本有要求举行听证的权利，可在收到本告知书之日起3日内向阳西县环保局提出举行听证的要求，逾期未提听证申请的，视为放弃听证权利。2017年11月14日，阳西县政府作出西府决定书[2017]1号《阳西县人民政府责令限期拆除决定书》，认定叶世本在阳西县畜禽养殖禁养区范围内的阳西县程村镇新湖水库北干渠背坑口从事养殖业，违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款“畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业”的规定，阳西县政府于2017年10月24日以西府罚告字[2017]1号《行政处罚事先告知书》、西府罚听告字[2017]1号《行政处罚听证告知书》依法向叶世本告知了作出行政处罚的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利，叶世本在法定时间内未提出陈述和申辩，也未要求听证。根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，对叶世本作出如下决定：责令叶世本于2017年11月15日前拆除阳西县程村镇新湖水库北干渠背坑口养殖场所设施及建筑物。叶世本不服，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销阳西县政府作出的西府决定书（2017）1号《阳西县人民政府责令限期拆除决定书》。原审法院认为，根据《广东省环境保护条例》第四十九条第二款：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。”的规定，阳江市人民政府有权划定畜禽禁养区。在广东省人民政府发出《广东省人民政府关于印发部分市乡镇集中式饮用水源保护区划分方案的通知》（粤府函[2015]17号），将阳西县程村镇新湖水库流域划定为饮用水水源保护区后，阳江市人民政府于2017年7月20日作出《阳江市人民政府关于印发的通知》，将饮用水水源保护区的畜禽养殖禁养区域范围确定为包括饮用水水源一级保护区和二级保护区的水域及陆域范围纵深外延500米，但不超过第一道分水岭脊。自此，阳西县程村镇新湖水库流域已被阳江市人民政府划定为畜禽养殖禁养区。根据《广东省环境保护条例》第四十九条第三款：“畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”的规定，阳西县程村镇新湖水库流域自2017年7月20日被阳江市人民政府划定为畜禽禁养区后，不得从事畜禽养殖业。叶世本根据其与阳西县新湖水库管理处《合约》、《补充合约》的约定在新湖水库北干渠背坑口养殖。该养殖行为在2017年7月20日阳江市人民政府划定畜禽禁养区前，并不违反《广东省环境保护条例》第四十九条第三款的规定。但在2017年7月20日阳江市人民政府将阳西县程村镇新湖水库流域划定为畜禽禁养区后，叶世本仍然在该区域从事畜禽养殖，显然违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第三款的规定。《广东省环境保护条例》第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”对于新湖水库流域被依法划定为畜禽禁养区后，叶世本仍然在该区域从事畜禽养殖业的行为，阳西县环保局依法向叶世本作出了西环责改字[2017]9号《责令改正违法行为决定书》，责令叶世本在2017年8月25日前停止违法养殖行为。由于叶世本拒不停止养殖行为，经阳西县环保局报请后，阳西县政府责令叶世本拆除养殖设施符合法律规定。此外，在阳西县政府责令叶世本拆除养殖设施前，给予了叶世本陈述、申辩和要求听证的权利，在环保主管部门责令叶世本自行停止养殖行为后采取责令拆除措施，该责令拆除决定具有事实和法律依据，程序合法。叶世本主张其在新湖水库北干渠背坑口从事养殖是履行合同的行为，新湖水库被列入禁养区是在2017年之后的事情，叶世本在此前的养殖行为没有触犯相关法律、法规禁止性规定，养殖行为合法，阳西县政府不能适用后来颁布的法律、法规及规章制度来约束在法律、法规及规章制度颁布之前的合法行为。从本案的情况来看，叶世本从事养殖确实是履行合同的行为，但公民在履行民事合同的同时亦应遵守相关的法律法规。阳西县政府并未对叶世本在新湖水库流域划定为畜禽养殖禁养区前的养殖行为进行评价和处理，而仅对其在新湖水库流域划定为畜禽养殖禁养区后的养殖行为进行评价和处理，不存在适用后来颁布的法律、法规及规章制度来约束其在法律、法规及规章制度颁布之前行为的情况。叶世本的上述主张与事实和情理不符，原审法院不予支持。《广东省人民政府关于印发部分市乡镇集中式饮用水源保护区划分方案的通知》（粤府函[2015]17号）要求，因划定或调整饮用水源保护区，对保护区内的公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，应当依法予以补偿。应否对叶世本的养殖场进行补偿，取决于叶世本的相关权益是否合法。阳西县政府在本案中并未对叶世本的相关权益是否合法进行审查，也未对是否应给予叶世本补偿和如何补偿进行处理。而是根据实际情况由阳西县环保局直接责令叶世本停止违法养殖行为，并在叶世本拒绝停止养殖行为的情况下依法决定责令叶世本限期拆除养殖场所设施和建筑物。责令停止违法养殖行为以及责令限期拆除养殖场所设施和建筑物针对的都是叶世本的违法养殖行为，并不妨碍阳西县政府对叶世本相应的财产权益是否合法以及应否补偿进行审查。法律并未规定在责令限期拆除前应当进行补偿，而《广东省环境保护条例》第七十七条规定的是，在县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为后拒不停止违法行为的，报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。叶世本主**西县政府或政府部门未对叶世本作出任何补偿或赔偿的情况下就给予拆除处罚，损害了其合法权益的理由不成立，原审法院不予支持阳西县政府2017年11月14日作出决定，责令叶世本于2017年11月15日前拆除养殖场所设施及建筑物，限期拆除的期限过短，使叶世本难以在期限内履行限期拆除决定，该决定设定的期限不合理，但并未违反法律规定。叶世本主张该限期不合法的理由不成立。另外，叶世本主**西县政府送达决定书的方式、程序不合法。由于叶世本实际上已知悉阳西县政府西府决定书[2017]1号《阳西县人民政府责令限期拆除决定书》，原审法院确认阳西县政府已将该西府决定书[2017]1号《阳西县人民政府责令限期拆除决定书》送达叶世本。综上所述，阳西县政府2017年11月14日作出西府决定书[2017]1号《阳西县人民政府责令限期拆除决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告叶世本的诉讼请求。一审案件受理费50元，由叶世本负担。上诉人叶世本不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决、被诉的限期拆除决定书，本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。主要理由如下：一、一审判决驳回上诉人的诉讼请求错误。二、一审法院认定事实、适用法律错误。上诉人与阳西县新湖水库管理处签订的合同是合法有效的。合同签订之初，政府为发展养殖业，都大力支持和鼓动上诉人多投入发展规模化养殖，多年来新湖水库并没有被列入畜禽养殖禁养区，被列入禁养区也是在2017年之后的事情，上诉人在此前的养殖行为没有触犯相关法律、法规禁止性规定，上诉人的养殖行为合法。在新湖水库流域划定为畜禽养殖禁养区后，按规定是不能再进行养殖，根据粤府函[2015]17号文规定“因划定或调整饮用水源保护区，对保护区内的公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，应当依法予以补偿。”的规定，既然上诉人的养殖行为合法，那么合法的权益就应该依法得到保护，也即应当对不准再养殖进行补偿。所以被上诉人应当对上诉人在新湖水库流域划定为畜禽养殖禁养区前的养殖行为进行评价和处理，也即是作出补偿处理，在未进行评价和处理前就作出决定书进行强行拆除，这是违反法律和相关规定的。一审法院认为“阳西县政府并未对上诉人在新湖水库流域划定为畜禽养殖禁养区前的养殖行为进行评价和处理，而仅对其在新湖水库流域划定为畜禽养殖禁养区后的养殖行为进行评价和处理，不存在适用后来颁布的法律、法规及规章制度来约束其在法律、法规及规章制度颁布之前行为的情况”“法律并未规定在责令限期拆除前应当进行补偿”的说法是错误的。如果在新湖水库流域划定为畜禽禁养区后，被上诉人对上诉人的养殖行为进行了评价和处理，也即作出了补偿后，上诉人仍然在该区域从事畜禽养殖的，那么显然是违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第三款的规定，可以进行相应处罚。但在被上诉人未作出评价和处理前就认定上诉人违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第三款的规定，这明显是被上诉人和一审法院在适用法律上是错误的。三、被上诉人作出的决定书在程序上是错误的，一审法院认定其程序合法，这是认定事实错误。依据《广东省环境保护条例》第七十七条“违反本条例第四十九条的规定，引起被上诉人作出责令限期拆除决定书的是环境保护主管部门的报请，而且该报请是要以书面公文形式进行，如果没有环境保护主管部门的报请，县政府是不能凭空擅自作出责令限期拆除决定的，也只有环境保护主管部门的报请，县政府才有相应的材料和事实依据，才符合法律上规定，否则县政府作出的决定无依据。本案中，阳西县政府并没有提供环境保护主管部门报请拆除的公文等材料，程序错误，不合法的，因此，被上诉人作出责令限期拆除决定书在程序上严重违法，依法应当予以撤销。关于送达问题，被上诉人采用张贴方式送达有关法律文书不符合法律规定，同时被上诉人也称相关法律文书已经邮寄送达了上诉人，但相关邮寄证据并没能准确证明已经送达到了上诉人，所以在送达上不符合法定程序，本案相关文书不能视为已经送达。一审法院认定上诉人实际上已知悉被诉责令限期拆除决定书，确认决定书送达了上诉人的认定不符合法律规定。所以一审法院认定被上诉人作出的决定书程序上合法，这是认定事实错误。被上诉人阳西县政府答辩称：一、阳西县程村镇新湖水库流域被阳江市人民政府划定为畜禽禁养区，被答辩人在该畜禽禁养区内从事养殖活动，违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款“畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业”的规定，所以，被答辩人在划定畜禽禁养区前是否已从事畜禽养殖业，并不影响在划定畜禽禁养区后，“禁养区内不得从事畜禽养殖业”这一规定的施行。一审认定事实及适用法律正确。二、经阳江市生态环境局阳西分局（原阳西县环境保护局）调查，被答辩人在阳西县程村镇新湖水库畜禽禁养区范围内从事畜禽养殖业活动并建有养殖棚舍，阳江市生态环境局阳西分局对被答辩人的上述违法行为立案处理，责令被答辩人停止并改正违法行为。由于被答辩人拒不改正，继续从事养殖活动，阳江市生态环境局阳西分局对被答辩人作出行政处罚并报请答辩人责令被答辩人拆除养殖场所设施及建筑物。答辩人于2017年10月24日向被答辩人送达《阳西县人民政府环境保护行政处罚事先告知书》（西府罚告字[2017]1号）及《阳西县人民政府环境保护行政处罚听证告知书》（西府罚听告字[2017]1号），告知被答辩人享有陈述、申辩及听证权利。被答辩人在法定时间内未提出陈述和申辩，也未要求听证。2017年11月14日，答辩人向被答辩人作出《拆除决定书》。答辩人作出被诉具体行政行为程序合法，被答辩人认为未经阳江市生态环境局阳西分局报请作出限期拆除决定没有依据。在送达途径问题上，答辩人已通过邮寄、留置等多种途径将相关文书送达被答辩人，一审认为由于被答辩人实际上已知悉答辩人作出的《拆除决定书》，并确认答辩人已送达《拆除决定书》，该认定符合法律规定。三、阳西县程村镇新湖水库为饮用水源保护区是为了保护社会公共利益，要求被答辩人拆除其在新湖水库畜禽禁养区内建筑物是防止其继续在畜禽禁养区从事畜禽养殖业活动，被诉具体行政行为处理适当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，本院经审理查明与原审经审理查明的事实一致。本院认为，本案争议的焦点是阳西县政府2017年11月14日作出的[2017]1号《阳西县人民政府责令限期拆除决定书》（以下简称被诉的决定书）是否合法。《中华人民共和国水污染防治法》第六十三条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准；……。”第六十五条规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。”《广东省环境保护条例》（2019）第四十九条规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的污染防治配套设施以及综合利用和无害化处理设施并保障其正常运行；未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未自行建设综合利用和无害化处理设施又未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。”第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”《广东省人民政府关于印发部分市乡镇集中式饮用水源保护区划分方案的通知》粤府函〔2015〕17号规定：“……严格落实饮用水源保护区管理制度和流域水环境综合整治措施，彻底清除饮用水源保护区内违法建筑和排污设施，建立水源水质监测预警机制，加强备用水源地建设和水污染突发事故应急处置能力建设；将饮用水源保护区纳入土地利用总体规划确定的禁止建设区，并按相关规定进行管理。因划定或调整饮用水源保护区，对保护区内的公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，应当依法予以补偿。……。阳西县程村镇新湖水库流域划分为饮用水水源保护区，其中一级保护区包括正常水位线（86米）下全部水域和一级保护区水域保护区水域沿岸正常水位线以上200米范围内的陆域，二级保护区包括整个流域（一级保护区陆域外区域）。……”阳江市政府于2017年7月20日作出《阳江市人民政府关于印发的通知》规定：“饮用水水源保护区的畜禽养殖禁养区域范围确定为包括饮用水水源一级保护区和二级保护区的水域及陆域范围纵深外延500米，但不超过第一道分水岭脊。……”上诉人2000年始与阳西县新湖水库管理处签订《合约》、《补充合同》约定在新湖水库北干渠背坑口养殖，该养殖行为发生在2017年7月20日阳江市人民政府划定畜禽禁养区前。2017年7月20日，阳江市人民政府作出《阳江市人民政府关于印发的通知》，将上诉人养殖项目所在的阳西县程村镇新湖水库流域划定为畜禽养殖禁养区，因此，自2017年7月20日后，上诉人养殖场所在地被列为禁养区，阳西县政府根据《广东省环境保护条例》第四十九条第二款、第七十七条的规定，作出责令拆除养殖场所设施及建筑物的决定，具有事实和法律依据，结果并无不当。阳西县政府于2017年11月14日作出被诉决定，要求上诉人叶世本于2017年11月15日前拆除养殖场设施及建筑物，存在限定期限不合理情形，应当予以指出。但从本案具体情况分析，阳西县环保局现场检查发现上诉人在涉案水库从事养殖后，于2017年8月17日作出《责令改正违法行为决定书》，责令上诉人于2017年8月25日前停止违法养殖行为，并告知如拒不停止违法行为，将依照有关规定进行处罚。2017年9月1日，该局再次到现场进行了检查，发现上诉人未停止违法养殖行为，未履行《责令改正违法行为决定书》。2017年10月24日，阳西县政府作出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知上诉人拟作出如下处罚决定：于2017年11月15日前拆除阳西县程村镇新湖水库北干渠背坑口养殖场所设施及建筑物，并告知上诉人可提出陈述、申辩和要求举行听证的权利。因此，阳西县政府作出被诉决定书的处罚内容和事实、理由、依据及当事人依法享有的权利，均已经在2017年10月24日告知上诉人，未影响上诉人提出陈述、申辩和要求举行听证的程序权利。综合上述分析，原审法院经审理认定被诉决定未构成违反法定程序，判决驳回叶世本关于撤销被诉决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人叶世本上诉主张，一审法院认定事实、适用法律错误，被诉决定因未经报请而程序违法等，上诉请求撤销一审判决和被诉决定，因理据不足，本院不予采纳。上诉人如认为当地人民政府对饮用水水源保护区水域保护范围的划定行为造成其涉案畜禽养殖经济损失，可根据粤府函〔2015〕17号《广东省人民政府关于印发部分市乡镇集中式饮用水源保护区划分方案的通知》等相关规定，并提供相应的证据，另循法律途径解决补偿问题。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人叶世本负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年四月九日书记员  刘桂宜