江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初467号 原告梅桂英，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人张剑（系梅桂英之子），××族，住江苏省常州市天宁区。 被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市鼓楼区北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人陈琦，江苏省司法厅工作人员。 原告梅桂英不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）于2019年8月16日作出的[2019]苏行复第120号《行政复议决定书》（以下简称120号《复议决定书》），向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月30日受理后，在法定期限内向被告省政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月31日公开开庭审理了本案，原告梅桂英的委托代理人张剑，被告省政府的委托代理人陈琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月16日，省政府作出120号《复议决定书》，决定撤销被申请人常州市人民政府（以下简称常州市政府）作出的常政依[2019]6号《常州市政府信息公开申请告知书》（以下简称6号《信息公开告知书》）；责令被申请人常州市政府自收到复议决定书之日起十五个工作日内，按照2007年1月17日国务院第165次常务会议通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）的规定对申请人梅桂英重新作出答复。 原告梅桂英诉称，其申请公开的信息是常州市政府履职过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的政府信息。6号《信息公开告知书》将原告的申请定义为咨询，认定不属于政府信息公开范围，答复内容明显不当，属于实体性违法。被告作出的120号《复议决定书》仅仅确认6号《信息公开告知书》答复内容不当并撤销答复书、重新作出答复明显是不够的，理应根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）和原告的复议请求确认6号《信息公开告知书》违法并责令依法重新作出政府信息公开告知。请求：1.确认被告作出的120号《复议决定书》部分违法；2.判令被告依法履职纠正错误的部分违法行政行为；3.诉讼费用由被告承担。 原告梅桂英向本院提交的证据有： 1.原告身份证复印件，证明原告的身份； 2.120号《复议决定书》，证明被告作出的复议决定内容。 被告省政府辩称，一、120号《复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确。2019年2月28日，原告通过网络向常州市政府提交了政府信息公开申请，所需信息的描述内容为“天宁经济开发区东扩融合发展区（未来智慧城）的扩区法定审批手续”，所需信息用途为“生活的需要”。常州市政府于当日收悉。2019年3月20日，常州市政府作出6号《信息公开告知书》，告知原告：“您提出的‘法定审批手续’属于咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息。如对本答复不服，可在收到本答复之日起60日内向江苏省人民政府申请行政复议，或在6个月内向人民法院提起行政诉讼。”常州市政府于当日通过邮政挂号信函向原告邮寄送达了6号《信息公开告知书》，原告于同年3月22日收悉。2019年5月24日，常州市政府作出《常州市政府信息公开更正告知书》，告知原告：“因印刷错误，2019年3月20日向您寄送的告知书文号显示为‘常政办依[2018]6号’，现更正为‘常政依[2019]6号’。”常州市政府于当日通过邮政挂号信函向原告邮寄了上述告知书。原告于2019年5月28日收悉。原告不服6号《信息公开告知书》，于2019年5月20日申请行政复议。被告经审查认为：1.常州市政府作出的6号《信息公开告知书》内容不当。原告向省政府办公厅申请公开“天宁经济开发区东扩融合发展区（未来智慧城）的扩区法定审批手续”，该申请可以指向特定的政府信息，即行政机关依据《江苏省开发区条例》第十八条规定履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。6号《信息公开告知书》将该政府信息公开申请定义为“咨询”明显不当，常州市政府应当按照政府信息公开条例第二十一条的规定作出处理。2.常州市政府作出的6号《信息公开告知书》程序合法。常州市政府于2019年2月28日收到原告提出的政府信息公开申请，于2019年3月20日作出答复，并于当日向原告邮寄送达。虽然6号《信息公开告知书》的文号存在错误，但对原告的权利义务不产生实际影响。常州市政府的答复期限符合政府信息公开条例的规定，程序合法。被告依据行政复议法第二十八条第一款第（三）项的规定作出涉案复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确。二、被告作出120号《复议决定书》程序合法。被告于2019年5月20日收到原告的行政复议申请后予以受理，于2019年5月22日向常州市政府作出[2019]苏行复第120号《提出答复通知书》。因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，被告于2019年7月16日作出[2019]苏行复第120号《决定延期通知书》。经审查，被告于2019年8月16日作出120号《复议决定书》，并于当日邮寄送达，程序合法。综上，被告作出的120号《复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求缺乏法律和事实依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提交的证据有： 1.《行政复议申请书》及邮寄凭证； 2.[2019]苏行复第120号《行政复议申请受理通知书》及邮寄凭证； 3.[2019]苏行复第120号《提出答复通知书》及邮寄凭证； 4.常州市政府作出的《行政复议答复书》； 5.[2019]苏行复第120号《决定延期通知书》及邮寄凭证； 6.120号《复议决定书》及邮寄凭证； 证据1—6共同证明被告作出的复议决定程序合法； 7.原告于2019年2月28日向常州市政府提交的政府信息公开申请表； 8.常州市政府于2019年3月20日作出的6号《信息公开告知书》及邮寄凭证； 9.常州市政府于2019年5月24日作出的《常州市政府信息公开更正告知书》及邮寄凭证； 证据7-9共同证明被告作出的120号《复议决定书》认定事实清楚。 被告省政府向本院提交的依据有： 1.行政复议法第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（三）项、第三十一条； 2.政府信息公开条例第二条、第二十一条、第二十四条第二款； 3.《中华人民共和国立法法》第九十三条； 4.《江苏省开发区条例》第十八条。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1—3、5、7的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据4的真实性、关联性予以认可，对其合法性不予认可；对证据6中邮寄凭证的真实性、合法性、关联性均予以认可，对120号《复议决定书》的真实性、关联性予以认可，对其合法性不予认可；对证据8中邮寄凭证的真实性、合法性、关联性均予以认可，对6号《信息公开告知书》的真实性、关联性予以认可，对其合法性不予认可；对证据9中邮寄凭证的真实性、合法性、关联性均予以认可，对《常州市政府信息公开更正告知书》的真实性、关联性予以认可，对其合法性不予认可。被告对原告提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性予以认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的全部证据客观真实，来源合法，与本案待证事实相关联；被告提交的全部证据系其在行政复议程序中制作或获取的材料，客观真实，来源合法，与本案待证事实相关联；且双方当事人对对方证据的真实性均不持异议，本院均予以确认。 经审理查明，2019年2月28日，梅桂英通过网络向常州市政府提出政府信息公开申请，所需信息描述内容为“天宁经济开发区东扩融合发展区（未来智慧城）的扩区法定审批手续。”常州市政府收到原告的政府信息公开申请后，于2019年3月20日作出常政办依[2018]6号《常州市政府信息公开申请告知书》并于当日向原告邮寄送达。告知书载明：“您提出的‘法定审批手续’属于咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息。”并告知了不服答复申请行政复议或起诉的权利和期限。2019年5月24日，常州市政府作出《常州市政府信息公开更正告知书》并于当日向原告邮寄送达，告知原告常政办依[2018]6号《常州市政府信息公开申请告知书》文号错误，并更正为‘常政依[2019]6号’。 原告不服6号《信息公开告知书》，于2019年5月19日通过邮寄方式向被告提交《行政复议申请书》，以其申请公开的信息内容属于政府信息公开范围等为由提出行政复议申请，请求：“1.确认被申请人常政办依[2018]6号《常州市政府信息公开申请告知书》违法，并依法对被申请人的不作为、乱作为的行政行为作出相应的处罚；2.责令被申请人依法履行法定职责作出政府信息公开告知。”被告于2019年5月20日收到原告行政复议申请后，于2019年5月22日作出[2019]苏行复第120号《行政复议申请受理通知书》、《提出答复通知书》，并分别送达原告和常州市政府。常州市政府于2019年5月27日提交了《行政复议答复书》。2019年7月16日，被告作出[2019]苏行复第120号《决定延期通知书》，并于当日邮寄送达原告，通知原告因情况复杂，不能在60日内作出行政复议决定，延期至2019年8月18日前作出。2019年8月16日，被告作出涉案复议决定，认为：一、常州市政府作出的6号《信息公开告知书》内容不当。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，原告提出政府信息公开申请和常州市政府作出的6号《信息公开告知书》，均发生于修订的政府信息公开条例施行之前，因此复议案件的审查应当适用政府信息公开条例的规定。《江苏省开发区条例》第十八条规定：“开发区更名、调整规划面积或者区位的，应当符合规定条件，并按照设立申报程序报请批准。”本案中，原告向省政府办公厅申请公开“天宁经济开发区东扩融合发展区（未来智慧城）的扩区法定审批手续”，该申请可以指向特定的政府信息，即行政机关依据《江苏省开发区条例》第十八条规定履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。6号《信息公开告知书》将该政府信息公开申请定义为“咨询”明显不当，常州市政府应当按照政府信息公开条例第二十一条的规定作出处理。二、常州市政府作出的6号《信息公开告知书》程序合法。常州市政府于2019年2月28日收到原告提出的政府信息公开申请，于2019年3月20日作出答复，并于当日向原告邮寄送达，符合政府信息公开条例第二十四条第二款的规定，程序合法。根据行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定，决定：一、撤销被申请人常州市政府作出的6号《信息公开告知书》；二、责令被申请人常州市政府自收到复议决定之日起十五个工作日内，按照政府信息公开条例的规定对申请人梅桂英重新作出答复。120号《复议决定书》还载明了不服复议决定的诉权和起诉期限。2019年8月16日，被告向原告和常州市政府邮寄送达了120号《复议决定书》。原告不服，提起本案诉讼。 庭审中，原告述称，涉案复议决定应当确认复议被申请人常州市政府信息公开答复违法并予以撤销，同时还应责令复议被申请人常州市政府重新答复。 本院认为，行政复议法第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案中，梅桂英认为常州市政府作出的6号《信息公开告知书》违法，向被告申请行政复议，被告具有依法审查并作出行政复议决定的法定职责。 本案中，常州市政府于2019年3月20日作出6号《信息公开告知书》，而修订的政府信息公开条例自2019年5月15日起施行，被告适用政府信息公开条例的规定对该答复行为进行审查，复议审查适用的依据正确。政府信息公开条例第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”该条例第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”《江苏省开发区条例》第十八条第三款规定：“开发区更名、调整规划面积或者区位的，应当符合规定条件，并按照设立申报程序报请批准。”根据上述规定，原告向常州市政府申请公开的“天宁经济开发区东扩融合发展区（未来智慧城）的扩区法定审批手续”，是行政机关依据《江苏省开发区条例》第十八条规定履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，常州市政府应当按照政府信息公开条例第二十一条的规定对原告的信息公开申请作出处理。被告认定常州市政府在6号《信息公开告知书》中将原告的该项政府信息公开申请定义为咨询明显不当正确。常州市政府于2019年2月28日收到原告提出的政府信息公开申请，于2019年3月20日作出答复，并于当日向原告邮寄送达，符合政府信息公开条例第二十四条第二款的规定。6号《信息公开告知书》出现的文号错误，对原告的权利义务不产生实际影响，且常州市政府已向原告送达了更正告知。故被告认定常州市政府作出的6号《信息公开告知书》程序合法亦无不当。行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定，具体行政行为具有主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为明显不当情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，被告在对6号《信息公开告知书》答复内容及行政程序进行上述审查后，依照行政复议法第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销6号《信息公开告知书》，责令被申请人重新作出答复，认定事实清楚，适用法律、法规正确。 行政复议法第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”该法第三十一条第一款、第二款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”本案中，被告于2019年5月20日收到原告的行政复议申请后，履行了受理、通知答复、延期等程序，经对案件事实和相关证据的审查，于2019年8月16日作出120号《复议决定书》，并于当日邮寄送达原告，行政复议程序合法。 关于原告主张涉案复议决定不仅应当撤销6号《信息公开告知书》，责令复议被申请人重新答复，还应同时确认违法的问题。本院认为，行政复议法第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。……”根据上述第（三）项规定，符合受理条件的行政复议案件审查结果主要有维持、撤销、变更和确认违法等，责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为属于辅助性质的决定，可以同时适用于撤销和确认违法。由于行政复议法已规定了撤销、变更等纠正途径，而确认违法的情形主要适用于不宜通过撤销和变更形式处理的行政行为。因此，行政复议机关可以作出撤销、变更决定的，一般不宜以确认违法来解决复议申请人与被申请人的行政争议。被告依照行政复议法第二十八条第一款第（三）项的规定作出涉案复议决定并无不当。原告的该项诉讼主张，缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，被告作出的涉案复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告请求确认120号《复议决定书》部分违法并予纠正的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告梅桂英的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告梅桂英负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇二〇年四月十六日 书记员  孙 皓