河北省承德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀08行终65号 上诉人（原审原告）承德中达广告商贸有限公司，住所地河北省承德市。 法定代表人郑国民，董事长。 委托代理人唐贵来，河北华川律师事务所律师。 上诉人（原审被告）承德高新技术产业开发区管理委员会，住所地承德高新技术产业开发区。 法定代表人王国辉，主任。 委托代理人郭文杰，该单位工作人员。 委托代理人赵立民，河北骥腾律师事务所律师。 上诉人承德中达广告商贸有限公司（以下简称中达广告公司）诉上诉人承德高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服河北省承德市双桥区人民法院（2019）冀0802行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2019年4月15日被告承德高新技术产业开发区管理委员会作出关于清理高新区区域内干线公路沿线广告设施的通知，该通知内容为：一、承德高新区区域内干线公路沿线广告设施的产权所有者在本通知公布之日起7日内（2019年4月21日前）自行将其干线公路沿线广告设施拆除清理完毕；二、逾期未自行拆除清理的，承德高新区将按照相关法律、法规和规章，组织相关单位对我区域内干线公路沿线的广告设施进行拆除清理，由此造成的一切损失及法律后果由产权所有者自行承担。该通知由被告张贴在涉案广告塔上。 2019年4月24日至2019年4月27日被告将原告设立在高新区上板城大桥十字路口的两座立柱式广告塔予以强制拆除。 一审法院经审理认为：行政强制执行以已生效的行政行为所确定的义务为执行内容。行政机关所作出的行政行为中所规定的义务，只有在发生法律效力后，才可以强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关行政强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案被告在没有作出生效行政行为的情形下即对涉案构筑物予以拆除，且其不是《中华人民共和国公路法》或《中华人民共和国城乡规划法》授权的实施行政强制拆除行为的主体，但该行政行为不具有可撤销内容而在事实上无法撤销，故应当确认违法。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定：当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。原告行政赔偿的诉讼请求本院已进行了释明，应单独立案，故对该赔偿请求本院不予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，原审法院判决一、确认被告承德高新技术产业开发区管理委员会强制拆除原告承德中达广告商贸有限公司位于高新区上板城大桥十字路口的两座立柱式广告塔的行政行为违法；二、驳回原告承德中达广告商贸有限公司的赔偿请求。 上诉人高新区管委会不服一审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一、高新区管委会具有交通主管部门的职权，根据《中华人民共和国公路法》第七十九条、第八十一条的规定，公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物，由交通主管部门责令限期拆除，中达广告公司设立的广告塔属于建筑控制区内修建的构筑物。高新区管委会为承德市人民政府的派出机构，依据承德市人民政府的授权行使管理职能，住建局为高新区管委会的下属部门，高新区没有单独设立交通管理局，交通管理运输办公室为住建局内设机构，负责全区交通运输管理工作，为高新区范围内的交通主管部门。负责本次执法的工作人员为住建局工作人员，具有执法资格，因此作为高新区管委会的内设机构，住建局具有交通主管部门的职责，为合法的执法主体。根据清理广告牌专项行动的通知，各县（市、区）政府是高速公路建筑控制区及以外和普通国省干线公路沿线广告设施清理工作的责任主体。高新区管委会具有拆除承德中达广告商贸公司设立在高新区京承高速南出口位置的广告牌的主体资格。二、根据特别法优于普通法的原则，本次清理广告牌专项行动，应适用《中华人民共和国公路法》的相关程序性规定，根据《中华人民共和国公路法》第八十一条规定，高新区管委会于2019年4月15日向中达广告公司送达了《关于清理高新区区域内干线公路沿线广告设施的通知》，告知中达广告公司在本通知发布7日内自行拆除违法广告设施，逾期不进行清理的，高新区管委会将组织相关单位对广告牌进行拆除清理，由此造成的一切损失及法律后果由产权所有者自行承担。中达广告公司在限期拆除期内未自行拆除，因此，高新区管委会根据《中华人民共和国公路法》的规定对其违法构筑物进行拆除，符合《中华人民共和国公路法》的相关规定。三、本案中高新区管委会提交的证据具有真实性、合法性、关联性，一审法院应当予以采信。综上，一审法院适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决第一项，依法予以改判，一、二审诉讼费由中达广告公司承担。 上诉人中达广告公司不服一审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，应分别立案，可以合并审理，也可以单独审理。本案中上诉人一并提出赔偿请求是符合法律规定的，而分别立案与否是一审法院的职权，在其能一并受理的情况下，却以并没有单独立案这一程序上的理由驳回诉讼请求是错误的。请求二审法院依法撤销一审判决第二项，依法予以改判。 针对高新区管委会的上诉，中达广告公司答辩称，一审认定高新区管委会不具有强制拆除公路沿线广告设施的法定主体资格是正确的。高新区管委会声称中达广告公司的广告设施设在公路建筑控制区内，但却没有提供任何证据证明涉案地已经依法划定了公路建筑控制区，因此其主张是没有事实和法律依据的。本案是公路路政强制执行案件，行政行为在主体、依据、程序等各个方面必须同时遵循《中华人民共和国公路法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定，一审判决第一项适用法律正确。一审判决第一项认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，应予维持。 双方当事人向一审法院提交的证据随卷移送至本院，经审理，本院对证据的确认与一审判决对证据的确认相同。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，高新区管委会在一审举证期限内提交的证据并不能证明其是《中华人民共和国公路法》或《中华人民共和国城乡规划法》授权的实施行政强制拆除行为的主体。 依据《中华人民共和国公路法》第八十一条规定“违反本法第五十六条规定，在公路修建控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。”《中华人民共和国行政强制法》对行政强制程序进行了规定;交通运输部《路政管理规定》亦规定了路政强制措施的程序，对涉案构筑物的拆除应当严格遵循上述法定的程序，高新区管委会作出《关于清理高新区区域内干线公路沿线广告设施的通知》后，即对涉案构筑物进行拆除，违反法定程序，一审法院确认高新区管委会强制拆除中达广告公司位于高新区上板城大桥十字路口的两座立柱式广告塔的行政行为违法本院应予维持。 中达广告公司虽然在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，但未分别立案。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，行政行为被确认违法后，且符合其他起诉条件的，赔偿请求人可以单独提起行政赔偿诉讼。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，承德中达广告商贸公司、承德高新技术产业开发区管理委员会的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100.0元由上诉人承德中达广告商贸公司、承德高新技术产业开发区管理委员会各承担50.0元。 本判决为终审判决。 审判长  刘松平 审判员  祁春梅 审判员  闫 鸿 二〇二〇年四月十七日 法官助理朱志敏 书记员薛莎莎