四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终31号 上诉人（原审第三人）冯开贵，男，生于1962年1月26日，住四川省营山县。 被上诉人（原审原告）冯喜林，男，生于1969年7月7日，住四川省营山县。 委托代理人涂刚，四川刚顺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）营山县自然资源和规划局，住所地四川省营山县朗池镇新北路。 法定代表人郭显华，局长。 委托代理人何婷，营山县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人张俊忠，四川营欣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）营山县人民政府朗池街道办事处，住所地四川省营山县新城路163号。 负责人方彧，主任。 出庭负责人周跃辉，营山县人民政府朗池街道办事处副主任。 委托代理人张宏，营山县朗池法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审第三人）朗池街道办事处天井村村民委员会。 负责人陈建康，主任。 上诉人冯开贵因与被上诉人冯喜林、营山县自然资源和规划局（简称营山县自规局）、营山县人民政府朗池街道办事处（简称朗池街道办）、朗池街道办事处天井村村民委员会（简称天井村村委会）住宅用地审批纠纷一案，不服南充市高坪区人民法院（2019）川1303行初276号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定事实：一、冯喜林于2018年3月以冯开贵为被告向营山县人民法院提起财产损害赔偿纠纷诉讼，请求判令冯开贵赔偿冯喜林因其拆除冯喜林房屋造成的损失22万元（后又变更为请求分占冯开贵新建房屋中的120㎡房屋），其所持事实与理由为：双方父母于1992年为冯喜林、冯开贵两兄弟分家析产，两人各分得四排三间加一个偏棚砖混结构房屋。冯喜林长期在外务工，2017年底才得知冯开贵将冯喜林的房屋拆除，拆下的砖瓦等建筑材料据为己有，并将冯喜林的宅基地霸占建房。冯喜林找冯开贵协商长期无果，遂到院起诉。四川省营山县人民法院经审理于2018年5月31日作出（2018）川1322民初691号民事判决，认为案涉老宅系双方共有财产，冯开贵没有证据证明老宅确已完全垮塌，且其未经冯喜林同意在原宅基地上新建房屋，侵犯了冯喜林的财产权，应当承担相应的责任。但因案涉房屋的征收安置补偿尚未实施，不能确定老房屋的价值，冯喜林可在拆迁政策公布实施时主张财产损失，故判决驳回冯喜林的诉讼请求。冯喜林对一审判决不服，上诉至本院。本院于2018年7月26日作出（2018）川13民终2023号民事判决，驳回上诉，维持原判。 二、冯喜林、冯开贵系亲兄弟，冯喜林、冯开贵的父母共生育了四个子女，另有一个姐姐和妹妹早年出嫁未在家中生活。冯喜林、冯开贵父母于上世纪八十年代修建了四排三间加房屋两边偏搭转角房屋一座。冯喜林、冯开贵的父亲于1992年去世，母亲于1993年再婚改嫁到营山县丰产乡，此后，其父母所建的房屋由冯喜林、冯开贵各住一半，中间堂房居关共用。1997年冯开贵将父母原有房屋一侧的偏搭房屋拆除，并在其基础上新建了四排三间加一偏搭房屋，此后，冯开贵入住其新建房屋，冯喜林仍居住于原有老房屋中。2004年左右，冯喜林外出并一直在陕西榆林务工，期间很少回家。因原有老屋此后十多年长期无人居住维护，非常破败且有多处垮塌。为利用老屋宅基地，2014年3月，冯开贵申请因原房屋系危房无法住人，请求在原地基上改建房屋。相关部门查看审批后，同意报批改建占地100平方米。于是，冯开贵在父母原房屋宅基地上重新修建了五排四通一楼一底砖混结构住房。当时，冯开贵还出具了协议书：“兹有朗池镇天井村××组村民冯开贵与兄弟冯喜林，原同住一座房屋联排共扇共4间，现各住两间。因房屋破烂，改建影响建修，现经两兄弟商议达成协商意见，房屋左边2间60平方米由冯喜林居住，另外右边房屋由冯开贵拆后改建。达成此协议，双方签字生效。协议人：冯开贵、冯喜林。”监证单位朗池镇天井村委会。因冯喜林未在家，协议人处“冯喜林”非其本人签名。冯开贵改建房屋后，冯喜林仍一直在榆林务工。因营山县城市规划建设需要，冯喜林、冯开贵所居住的朗池镇天井村××组已被纳入统征拆迁范围，原有房屋都面临拆迁，同时也涉及对拆迁范围内的村民进行安置补偿。经冯开贵与冯喜林联系后，冯喜林于2018年春节回家，在得知老家所在村社的土地及房屋要被征收，而自己又无房涉及拆迁，更认为是冯开贵拆除了父母遗留老房屋后新建楼房，导致冯喜林、冯开贵因冯开贵是否拆除老房屋及新建房屋分配等发生争执，虽经村委会多次协调，均未能达成一致意见。 三、冯喜林2018年8月曾诉至一审法院，一审法院立案受理，并编立案号为（2018）川1303行初513号。一审法院经审理后于2018年11月13日作出行政裁定，以冯喜林起诉超过了法律规定的起诉期限为由，裁定驳回冯喜林的起诉。冯喜林不服，上诉至本院。本院于2019年3月4日作出（2019）川13行终11号行政裁定，裁定撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 四、一审法院于2019年7月22日作出（2019）川1303行初98号行政裁定，以冯喜林不能证明其与营山县自规局的行政行为存在利害关系为由，裁定驳回冯喜林的起诉。冯喜林不服，上诉至本院。本院于2019年10月8日作出（2019）川13行终156号行政裁定，指令一审法院继续审理。 五、原分给冯喜林居住的老屋至2014年年久失修破败，但未完全垮塌，冯开贵2014年改建房屋时将冯喜林的老屋一并拆除，并将冯喜林房屋下宅基地全部利用修建新房。冯开贵1997年修建的旧房部分保留。 六、户主为冯开贵的宅基地审批表载明：该户家庭人口 四人，含冯开贵夫妇及两个儿子；申请建房原因是“房屋破 烂，危房无法住人”；申请用地面积100㎡，规划两层，建 筑面积计250㎡；附表上有五个单位盖章，其中行政单位有 营山县朗池国土资源所、营山县朗池镇人民政府。该审批尚 未最后完成。 七、由于机构改革，原营山县国土资源局已撤销，主要 职责并入新成立的营山县自规局；原营山县朗池镇人民政府已撤销，主要职责转入新成立的朗池街道办。 冯喜林向一审法院起诉请求：1.确认营山县自规局、朗池街道办为冯开贵作出的宅基地审批手续违法并予以撤销；2.责令营山县自规局、朗池街道办为冯喜林一家审批新的宅基地。 一审法院认为，第一，《土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。户主为冯开贵的宅基地审批未最后完成，属过程性行政行为。过程性行政行为原则上不可诉，但当此项过程性行政行为事实上已不可能继续进行且实际影响当事人或第三人利益时，该过程性行政行为可诉。本案由于天井村2组土地已经被征收，因此户主为冯开贵的宅基地审批至此终结，且该过程性审批已实际影响到冯喜林的利益，比如冯开贵持此审批表要求与有关单位签订房屋征收安置补偿协议，冯喜林利益完全可能受损，故冯喜林有权就此过程性审核提起行政诉讼。 第二，户主为冯开贵的宅基地审批表有五个单位盖章，其中行政单位有营山县朗池国土资源所、营山县朗池镇人民政府，其余单位不具有行政职责，不是行政主体，故本案列改革重组后的营山县自规局、朗池街道办为被告是适当的。 第三，根据营山县人民法院（2018）川1322民初691号案件以及一审查明的情况，冯开贵2014年改建房屋时将冯喜林的老屋一并拆除，并将冯喜林房屋下宅基地全部利用修建新房，该行为构成民事侵权。其源头在于冯开贵持伪造冯喜林签字的协议书向天井村村委会及营山县自规局、朗池街道办等单位申请宅基地，有关方面偏听误信，对基础性事实不作深入调查，相继作出了错误的审核意见，应予撤销。 第四，一审中询问冯开贵，署名协议人冯开贵、冯喜林的《协议书》上的“冯喜林”三个字是否是冯喜林本人签的，冯开贵答复记不清楚了。欲盖弥彰，令人厌恶。对此虚假陈述本院本可依法调查、惩戒，但念其文化程度不高，又系家庭纠纷，暂不追究。法庭同时注意到冯氏兄弟的配偶均性情急躁，互不相让，加剧了两家的矛盾。奉劝两妯娌以和为贵，万不可教唆丈夫与亲兄弟为仇。冯氏兄弟更应该反思“兄弟同心、其利断金”的古训，从此放下宿怨，兄慈弟悌。 第五，撤销户主为冯开贵的宅基地审批手续后，希望冯氏兄弟两家能够服判息诉，与拆迁部门等友好协商房屋征收安置补偿条件及内部分配事宜，并应注意获得在世母亲彭素芳及亡父的其他法定继承人的认可，避免再起纠纷。 第六，至于冯喜林请求判决责令营山县自规局、朗池街道办为冯喜林一家审批新的宅基地，因该组集体土地已被全部征收，审批新的宅基地失去前提条件，该项诉请应予驳回。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条的规定，判决：一、撤销原营山县朗池国土资源所、营山县朗池镇人民政府等单位于2014年3月为以户主为冯开贵的家庭审核办理的《营山县县城规划区农村村民宅基地审批表》（注：审批过程未完成）；二、驳回冯喜林的其他诉讼请求。案件受理费50元，由冯喜林承担。 上诉人冯开贵上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判驳回冯喜林全部诉讼请求。事实和理由：第一，撤销宅基地审批表的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。第二，该宅基地审批表仅系一过程性行为，不可诉，且该宅基地审批表最终应由营山县人民政府审批，营山县人民政府现仍然存在。即使存在利益问题，也是冯喜林和冯开贵之间的民事权利义务关系，而不应当通过行政诉讼来解决。第三，即使冯开贵骗取案涉宅基地，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，由县级人民政府土地行政管理部门处理，而不是通过行政诉讼撤销所谓的建房审批表。 冯喜林辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 营山县自规局辩称，宅基地审批表是过程性行政行为，且该审批行为并未完成，故该审批表不具有可诉性。营山县自规局在该审批过程中未作出任何具体行政行为，原国土所签署的意见仅仅是建议，而不是最终结论。 朗池街道办辩称，该审批表上还有其他单位的盖章，如果撤销该审批表，肯定要把其他单位追加进来一起处理。 天井村村委会未发表意见。 本院二审审理过程中，各方当事人提交了新证据材料，本院组织当事人进行了证据交换和质证。冯开贵提供案涉房屋现场勘察资料和申请表各一份，认为经过现场勘察，对房屋面积进行了确认，审批未完成不是冯开贵的责任；勘察表上原家庭成员5人，后更改为4人，是因为彭素芳户口迁出所作的更改。本院二审查明的事实与一审法院查明的一致。 本院认为，第一，关于案涉《营山县县城规划区农村村民宅基地审批表》是否可诉的问题。虽然该审批行为系过程性行政行为，且该审批表并未完成最后的审批，但冯开贵依据该审批表，获得了在案涉宅基地（包括冯喜林宅基地）上重新修建房屋的许可，并实际修建了房屋，故该审批表直接影响冯喜林的权益。虽然已生效的（2018）川1322民初691号民事判决认定冯开贵的改建行为对冯喜林构成民事侵权，但该审批表系冯开贵民事侵权的源头，该审批表若不被撤销，在拆迁安置补偿过程中，冯开贵仍可持有该审批表主张权利，从而继续损害冯喜林的合法权益。综上，一审法院认定案涉《营山县县城规划区农村村民宅基地审批表》可诉并无不当，本院予以维持。 第二，关于案涉《营山县县城规划区农村村民宅基地审批表》应否被撤销的问题。虽然《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定“农村村民未经过批准或者采取欺骗授权骗取批准，非法占用土地建设住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退出非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”，但在县级以上人民政府土地行政主管部门实施该行政行为前，作为案涉宅基地的实际权利人冯喜林认为其权利受到侵害，能够就实际影响其权利义务的案涉审批表提出撤销的行政诉讼请求。一审法院根据已生效判决认定的“冯开贵没有证据证明老宅确已完全垮塌，且其未经冯喜林同意在原宅基地上新建房屋，侵害了冯喜林财产权”事实，以及查明的原营山县朗池国土资源所、原营山县朗池镇人民政府未对基础事实作深入调查从而作出错误审核意见的事实，撤销案涉《营山县县城规划区农村村民宅基地审批表》并无不当，本院予以维持。 综上所述，冯开贵上诉请求不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由冯开贵负担。 本判决为终审判决。 审判长  任雅莉 审判员  刘 红 审判员  庄 娟 二〇二〇年四月二十一日 书记员  范云荣