甘肃省庄浪县人民法院行政判决书（2019）甘0825行初33号原告：王某，甘肃省静宁县人，住静宁县。委托诉讼代理人：范某，北京市两高律师事务所律师。被告：静宁县甘沟镇人民政府。法定代表人：厍某。行政机关负责人：厍苏强，该镇副镇长。委托诉讼代理人：郑某，甘沟镇人民政府纪律检查委员会书记。委托诉讼代理人：毛某，甘肃诚域律师事务所律师。原告王某诉被告静宁县甘沟镇人民政府确认规划管理行政强制违法一案，于2019年9月20日起诉来院，本院受理后依法适用普通程序，于2019年11月5日、2019年12月16日先后两次公开开庭进行了审理，原告王某及其委托诉讼代理人范某，被告静宁县甘沟镇人民政府行政机关负责人厍苏强，委托诉讼代理人郑某、毛某均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。王某向本院提出诉讼请求:1、请求法院确认被告强拆行政行为违法；2、诉讼费由被告负担。事实及理由：2014年度，甘沟镇人民政府为了加快静宁县小城镇建设项目进度，给予原告13000元的建房补助，原告听从政府安排，在××街）楼房。2019年3月22日，被告又以违法建筑为由，将原告的2层楼房强行拆除，在拆除过程中还暴力殴打原告，致原告鼻梁骨骨折。双方在没有签订任何拆迁补偿协议，也无任何补偿安置，更没有人民法院的强制执行裁定的情况下，将原告的房屋以“违法建筑”定性予以拆除，侵占原告的个人财产。被告之行为，严重藐视国家法律，侵害原告合法权益，造成原告巨大的经济损失及人身伤害。故依法提起行政诉讼。原告围绕其诉请主张，提交如下证据：1、书证甘沟乡人民政府的《通知》一份，欲证明涉案二层楼房系原告当时按照被告要求建造，涉案房屋经过乡、村、社三级组织同意并督促完成；证明该通知要求改造户在十日内动工建设，并给与优惠（危房改造款）；证明原告修建的房屋符合乡村的规划。2、书证甘沟镇人民政府责令限期改正《告知书》一份，欲证明该告知书中的被告知人是王树树，不是王某，不能视为送达给王某本人；证明王某的涉案房屋建于2014年，是经被告要求和批准才修建的，属于乡村规划范围内的建筑，且该建筑不满300平方米，故不需办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证。对于没有取得建设工程规划许可证的情形，所对应的法条是《城乡规划法》第六十四条，应该由城乡规划部门查处，被告显然无权拆除。对于没有取得建设工程规划许可证的建筑物，被告甘沟镇政府无权认定为违法建筑。《城乡规划法》第六十五条的规定，是指没有取得乡村建设规划许可证的建筑物，违法行为和适用法条是相互矛盾的。另外，依据《土地管理法》第七十五条的规定，对于责令土地恢复原状，履行土地复垦义务的管理机关应该是县级人民政府土地行政主管部门，而镇政府显然无此职权。3、书证甘肃××县支行的客户交易明细单一份，欲证明原告按照被告要求盖好涉案房屋后，被告给予原告的危房改造款11500元。（三农一卡通的名字是原告爷爷的名字，原告一直使用该账户）4、音像资料录像和照片。欲证明原告的房屋系被告拆除，财产完全毁损的事实。5、证人杨某、刘某证言，欲证明原告的房屋是杨某按照乡政府要求进行建设的；证明刘某见证被告非法拆除涉案房屋的事实。6、书证土地包干到户三联单一份、农村土地承包证一份、户口本一份，欲证明承包地的户主是原告祖父王伟彪名下，与本案对应的川地耕地面积是0.7亩。静宁县甘沟镇人民政府辩称：要求驳回原告的诉讼请求。理由：（一）被告所拆除的涉案建筑未办理任何建设规划手续，属于违法建筑，依法应当予以拆除。经被告调查，被拆除的涉案建筑，未办理建设用地规划许可、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等相关手续，系违法建筑。原告未经批准，占用耕地进行非农化违法建设的行为不仅属于中央部委、省、市、县机构连续下发文件要求整治清理的范畴，而且违反了《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定。因此，涉案建筑属于违法建筑，事实清楚，证据确凿，依法应当予以拆除。（二）被告按照中央部委、省、市、县机构连续下发文件督办整治农地非农化，而对涉案建筑作出拆除处理合法，符合法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告于2019年1月20日向王树树（王某父亲）下发了责令限期整改告知书，其签收后承诺限期整改。但经过一个多月时间，原告未作任何整改，被告又于2019年3月5日下发责令限期整改告知书，原告拒绝签收。被告两次催告原告就上述违法行为进行整改，但原告始终拒绝。在整改时限到期后，被告于2019年3月22日依法对上述违法建筑进行拆除。因此，被告依照《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规，依法强制拆除涉案违法建筑，符合法律规定。被告为证明其行政行为的合法性，向本院提交如下证据：第一组证据书证9份文件：1、《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（农农发（2018）3号）1份；2、甘肃省开展“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室关于印发《甘肃省“大棚房”问题整治整改结果验收方案（试行）》的通知（甘农电（2019）22号）1份；3、静宁县人民政府办公室《关于进一步做好“大棚房”及农地非农化问题排查清理整治工作的紧急通知》（静政办发（2018）235号）1份；4、静宁县农牧局《关于深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动的紧急通知》（静农牧字（2018）380号）1份；5、静宁县农牧局、静宁县国土资源局《关于进一步做好“大棚房”及农地非农化问题排查清理整治工作的紧急通知》（静农牧字（2018）467号）1份；6、静宁县农业农村局《关于开展“大棚房”问题整治整改结果验收通知》（静农字（2019）27号）1份；7、国家自然资源督察系西安局《关于开展西北地区“大棚户”问题专项清理整治情况实地督察的函》1份；8、甘肃省国土资源执法监察局《关于转发国家自然资源督察西安局开展西北地区“大棚房”问题专项清理整治情况实地督察的函的通知》1份；9、静宁县国土资源局《紧急通知》（静国土资函（2018）234号）1份。上述文件欲证明涉案建筑属于农用地上建设的违法建筑，中央部委、省、市、县机构连续下发文件要求整治清理，且根据《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定应当予以拆除。第二组证据：10、甘沟镇人民政府责令限期改正告知书2份；11、送达照片；12、宣传照片及甘沟镇2016年的规划图一份，欲证明被告于2019年1月20日、2019年3月5日两次向原告送达责令限期改正告知书，催告原告拆除涉案违法建筑，但原告拒不拆除，被告才执行的上级政策。案件争议焦点：涉案原告的房屋是否属于甘肃省开展“大棚房”专项清理整治范围；被告拆除原告房屋的行政行为是否合法。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认。当事人有争议的证据和事实如下：被告对原告方提交证据的质证意见：被告对原告提交的第一组证据的证明目的有异议，认为该证据与本案涉案房屋没有关联性。第2组证据，对证明目的有异议，因为被告在送达告知书时，王某在场。也没有证据证明涉案房屋的所有权是属于王某的，故送达户主王树树合法。第3组证据，对证明目的和关联性有异议，该款项的发放事由不明确，与补偿金额不一致，故与本案无关。第4组证据的三性及证明目的均不予认可，照片和视频从属性查看，均于2019年10月9日进行过修改，因此该证据不能作为定案依据，且视频仅有部分片段，不能明确显示其指向就是涉案房屋。第5组证据，证人杨某与王某有亲戚关系，证人刘某能够证明原告占用耕地进行非农建设，该地不是宅基地，不能进行非农建设，更不能进行商业经营，且涉案房屋没有进行任何规划许可，属于违章建筑。原告对被告方提交证据的质证意见：原告认为，对被告提交的规范性文件真实性合法性认可，但对与本案的关联性不予认可。被告要求原告进行建设，是经过了三级督促，符合规划。没有办理许可证，是因被告没有履行静宁县城乡规划转办的义务。关于第二组证据行政行为成立的两份《告知书》，其中2019年1月20日的《告知书》，王树树本人没有签字，没有送达回执，没有证据证明送达给本案的原告，原告系该房屋的权利人和行政相对人，被告必须告知王某，被告未提交证据证明送给王某，故程序违法，《告知书》也没有列明相关规定，缺乏法律依据，违反法律规定。宣传照片不能证明被告行政行为的合法性。规划图是被告通过第三人调取的证据，且对原告的涉案房屋没有溯及力。对原告申请，本院依法调取的证据，即静宁县公安局干沟派出所当日出警的调查报告，原、被告质证意见如下：原告对公安机关证据真实性、合法性认可，该证据能证明被告拆除时对原告进行了殴打，后来赔偿了原告30000元。拆除时被告有录像，应该对原告的房屋进行取证，查明房屋的基本情况，如因被告造成视频流失以及原告财产流失，被告要承担责任。被告认为，对该组证据的三性无异议，对证明目的有异议，该证据只能证明是因为大棚房整治的原因引起的纠纷。对当事人有争议的事实和证据，本院认证意见如下：关于原告所建楼房是否属于违法建筑的问题。对此，原告提交被告单位下发的《通知》，证据来源合法、真实，与本案具有关联性，应予以采信。证明涉案原告修建的房屋是在被告当时政策指引许可的情况下，在××镇房，其所建房屋虽然没有核发乡村建设规划许可证，但依照《甘肃省城乡规划条例》第三十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行建设，建设单位或者个人应当向乡镇人民政府提出申请，经乡镇人民政府同意，转报城市、县人民政府城乡规划主管部门核实，核发乡村建设规划许可证。”住房和城乡建设部《乡村建设规划许可实施意见》第四条规定：“乡镇人民政府负责接收个人或者建设单位的申请材料，报送乡村建设规划许可申请。”“转报”应该是被告应尽的义务，责任由被告承担。本案中的涉案房屋是因历史原因形成，而且被告所属的甘沟镇街道上的所有建筑房屋，均存在大量未办理土地使用手续或规划手续的情况，这种情况下不宜按照违章建筑处理，应当组织规划、土地、执法等部门对于未办理相关手续的建筑物进行认定，不能够将一些因历史原因形成的房屋按照违章建筑强制拆除。关于被告的行政行为是否违反法定程序，是否违法的问题。对此，被告出示的两组12份证据，欲证明将原告修建的二层楼房列入“大棚房”整改范围，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，以违章建筑为由对涉案房屋进行了拆除，其定性错误，行为违法。本院认为，被告提交的两组证据来源合法、真实，但不能够足以证明其行政行为的合法性。因为被告没有向原告作出并送达《强制执行决定书》，没有告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼，没有依法履行法定程序，仅以作出《责令限期整改告知书》拆除原告二层楼房的行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，所以其行为超越职权，违反法定程序。根据原、被告陈述和无异议的证据，本院查明事实如下：2014年度，原告按照被告提倡、鼓励、指导辖区街道建设的《通知》要求，在××镇房，建筑面积约250平方米。2019年初，被告甘沟镇政府按照中央部委、省、市、县机构连续多次下发的文件，督办整治辖区范围内的农地非农化乱象，依据文件有：《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》、《甘肃省“大棚房”问题整治整改结果验收方案（试行）》的通知、静宁县人民政府办公室《关于进一步做好“大棚房”及农地非农化问题排查清理整治工作的紧急通知》、静宁县农牧局《关于深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动的紧急通知》、静宁县农牧局、静宁县国土资源局《关于进一步做好“大棚房”及农地非农化问题排查清理整治工作的紧急通知》、静宁县农业农村局《关于开展“大棚房”问题整治整改结果验收通知》、国家自然资源督察系西安局《关于开展西北地区“大棚户”问题专项清理整治情况实地督察的函》、甘肃省国土资源执法监察局《关于转发国家自然资源督察西安局开展西北地区“大棚房”问题专项清理整治情况实地督察的函的通知》、静宁县国土资源局《紧急通知》。2019年1月20日，被告向王树树（王某父亲）送达了《责令限期整改告知书》，后经一月多时，原告未作任何整改。2019年3月5日，被告再次向原告送达了《责令限期整改告知书》，原告拒绝签收。2019年3月22日，被告以违法建筑为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定（在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除），在整改时限到期后，对原告的房屋进行了拆除。本院认为，《中华人民共和国物权法》第四条规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。2014年度，被告甘沟镇人民政府向所属乡镇的特定相对人发出《通知》，提倡凡是在小城镇改造范围内的农户及商户，按照县上统一规划和设计的“上宅下店”两层结构的建筑风格进行自主建设，足以说明原告是在被告当时政策指引和许可的情况下，在××镇房。其所建房屋虽然没有核发乡村建设规划许可证和土地使用证，但依照《甘肃省城乡规划条例》第三十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行建设，建设单位或者个人应当向乡镇人民政府提出申请，经乡镇人民政府同意，转报城市、县人民政府城乡规划主管部门核实，核发乡村建设规划许可证。”住房和城乡建设部《乡村建设规划许可实施意见》第四条规定：“乡镇人民政府负责接收个人或者建设单位的申请材料，报送乡村建设规划许可申请。”“转报”应该是被告应尽随附的义务，责任由被告承担。2019年3月22日，被告将原告所建楼房列入“大棚房”整改范围，以违法建筑为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，对涉案房屋进行了拆除，其定性错误，行为违法。所谓的农村违法建筑，是指未依法取得乡村建设规划许可证、建设工程规划许可证，在农用地上进行建设，擅自动工修建的各种建筑物。对违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地的，县级以上人民政府土地行政主管部门有权实施行政处罚。对此，乡镇人民政府可以实施行政处罚，执法范围是依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”但是本案涉诉房屋是原告按照被告《通知》要求修建，并非原告擅自修建，应当视为符合当时小城镇改造规划，这种情况下不宜按照违章建筑处理，应当组织规划、土地、执法等部门对于未办理相关手续的建筑物进行认定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条均明确规定了行政机关在作出行政强制执行的法定程序。而本案被告没有向原告作出并送达《行政决定》和《强制执行决定书》，没有告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼，没有依法履行法定程序，亦未进行安置补偿，就将原告的房屋列入“大棚房”整治范围，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定实施了强拆，其行为违反法定程序，应当确认违法。因被告作出的《责令限期整改告知书》不符合法律规定，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定的不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法的情形。综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：确认被告静宁县甘沟镇人民政府拆除原告王某在××镇房的行政行为违法。案件受理费50元，由被告静宁县甘沟镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省平凉市中级人民法院。审判长 魏文廷审判员 郑云鹏审判员 王虎虎 二〇二〇年四月十日书记员 李 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