江西省赣州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣07行终83号 上诉人（原审原告）宜丰县洪亮汽车运输有限公司。 统一社会信用代码：9136092458922361XO。 住所地江西省宜春市宜丰县芳溪集镇。 法定代表人黄爱珠，系该公司总经理。 委托代理人张建萍，江西筠泉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）赣州市应急管理局。 法定代表人邓旺华，职务：局长。 住所地赣州市。 行政机关出庭应诉负责人赖章忠，系该局调研员。 委托代理人张江聘，系该局发展规划和政策法规科科长。 委托代理人金晓阳，系赣州市安全生产执法监察支队副支长。 被上诉人（原审被告）赣州市人民政府。住所地赣州市章贡区长征路8号。 法定代表人曾文明，职务：市长。 委托代理人何平，系赣州市司法局工作人员。 上诉人宜丰县洪亮汽车运输有限公司诉被告赣州市应急管理局、赣州市人民政府行政处罚一案，不服赣州市章贡区人民法院（2019）赣0702行初296号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明：2018年4月9日12时4分许，陈胜东驾驶的赣Ｃ×××××号重型半挂牵引车（牵引赣Ｃ×××××号重型平板自卸半挂车）沿和谐大道（原323国道）由章贡区往蓉江新区方向行驶至蓉江新区高校园区管理处新路村蔡屋路段时，与相对方向由刘春明驾驶的赣Ｂ×××××号小型轿车（搭乘李兰秀、邱亭生、郭志慧、邱子锐、谢用姣）发生碰撞，造成邱子锐、刘春明当场死亡、李兰秀受伤后经医院抢救无效死亡、邱亭生、郭志慧、谢用姣受伤及两车损坏的交通事故。交警认定陈胜东、刘春明、达濠市政建设有限公司承担事故同等责任，李兰秀、邱亭生、郭志慧、邱子锐、谢用姣不承担此事故的责任。2019年1月15日被告赣州市应急管理局作出（赣市）安监罚［2019］001号行政处罚决定书决定对原告罚款50万元，原告不服向被告赣州市人民政府申请行政复议，被告赣州市人民政府作出赣市府复字［2019］36号行政复议决定书决定维持被告赣州市应急管理局的决定。现原告不服，诉至本院。 另查明：原赣州市安全生产监督管理局现变更为赣州市应急管理局。 原审法院认为：根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”《江西省安全生产条例》第二条也规定：“本条例适用于本省行政区域内从事生产经营活动的单位（以下简称生产经营单位）的安全生产及其相关监督管理活动。有关法律、法规对消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”另外，根据最高人民法院关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复（[2010]行他字第12号）内容，“根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。”故被告具有对原告作出处罚的行政职权。关于原告提出其与肇事司机只是租赁关系不是挂靠关系，对事故没有关联性的意见，因事故车辆登记在原告名下，2018年4月18日高安市交警大队对原告法定代表人万红亮的询问笔录中，原告法定代表人向交警部门陈述“陈胜东及刘均茂两人一起来我们公司购买的车辆”“……车辆只是挂靠在我公司”以及原告公司并没有开展安全培训课的事实，原告虽提供一份其与陈胜东、刘均茂签订的租赁合同，但该合同也仅仅是以租赁的形式掩盖挂靠的事实，故对原告现在提出原告与事故车辆只是租赁关系的意见，本院不予采信。由于《中华人民共和国道路交通安全法》未对事故单位的行政处罚作出明确规定，因此对生产经营性道路交通责任事故的事故调查及对事故单位的行政处罚应当适用《中华人民共和国安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定进行综合分析，管理不到位包含但不限于安全生产教育和培训不到位，故安监部门可以适用《生产安全事故报告和调查处理条例》规定对相关运输企业实施行政处罚。结合《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第二项规定，“……发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款”及《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第三项规定“……较大事故是指3人以上10人以下死亡……”可知被告赣州市应急管理局对原告作出行政处罚适用法律法规正确，且被告赣州市应急管理局在作出涉诉决定前向原告送达了行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，程序合法。故被告赣州市应急管理局对原告作出[2019]001号行政处罚决定罚款五十万元以及被告赣州市人民政府作出的赣市府复字[2019]36号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律法规正确、程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出如下判决：驳回原告宜丰县洪亮汽车运输有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。 上诉人洪亮汽车运输公司提出上诉，请求：1、撤销一审判决，改判上诉人不需承担被上诉人50万元的行政处罚决定。2、本案上诉费由被上诉人承担。事实和理由：道路交通安全法律、法规对交通事故安全责任有明确的处理规定，不适用安全生产法。一审判决适用法律错误。根据最高人民法院关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调査处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复（[2010]行他字第12号）“根据《安全生产法》第2条规定、《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理”。在本案当中，上诉人认为自己的行为完全可以根据《道路交通安全法》第102条规定（对6个月内发生2次以上特大交通事故负有主要责任或者全部责任的专业运输单位，由公安机关交通管理部门责令消除安全隐患；未消除安全隐患的机动车，禁止上道路行驶）和《道路交通安全法》第92条规定（公路客运车辆载客超过额定乘员的，处200元以上500元以下的罚款；超过额定乘员20%或者违反规定载货的，处500元以上2000元以下的罚款。货运机动车超过核定载质量的，处200元以上500元以下罚款；超过核定载质量30%或者违反规定载客的，处500元以上2000元以下罚款。有前两款行为的，由公安机关交通管理部门扣留机动车至违法状态消除。运输单位的车辆有本条第一款、第二款规定的情形，经处罚不改的，对直接负责的主管人员处2000元以上5000元以下罚款）由公安机关交通管理部门进行处罚。被上诉人赣州市应急管理局依据《安全生产法》对上诉人做出50万元的处罚违背了特别法规定，属于越权处罚，其作出的行政罚款决定适用法律错误。 被上诉人赣州市应急管理局辩称，一、洪亮公司提出“道路交通安全法律、法规对交通事故安全责任有明确的处理规定，不能适用《安全生产法》，一审判决适用法律错误”的上诉理由不能成立。一审判决认定本局可以适用《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》对相关运输企业实施行政处罚，法律适用准确。洪亮公司属滥用诉权，拖延履行罚款交缴义务。1、对事故负有责任的运输企业，公安机关交通管理部门依据《道路交通安全法》第102条责令其消除隐患，安监部门依据《安全生产法》第109条对其予以罚款，两者并行不悖。《道路交通安全法》主要规定驾驶人、行人、乘车人、车辆的安全责任，而对道路运输单位的安全责任没有系统完整地予以明确。特别是对负有事故责任的道路运输单的责任追究，《道路交通安全法》没有涉及。而《安全生产法》则对此有明确的、具体的规定。适用普通法对事故单位问责，于法有据。2、《安全生产法》第21条、第24条，通过列举的方式，将道路运输单位、矿山、金属冶炼、建筑施工和危险化学生产经营单位等5类生产经营单位，视为高安全风险的生产经营单位，赋予其特别的安全法律责任，如必须设置安全生产管理机构或者配备专职的安全生产管理人员，单位主要负责人和安全管理人员应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格，等等。道路运输单位是《安全生产法》第2条统称的生产经营单位之一类，而且是《安全生产法》赋予特别安全责任的5类高风险生产经营单位之一。洪亮公司作为道路运输单位，其一切生产经营行为，包括承担道路交通事故的行政法律责任，受《安全生产法》之规制，并无例外。3、《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）则进一步明确生产安全事故包含了道路交通事故。如第13条，特别列举了道路交通事故的报告时限；第20条也特别列举了道路交通事故的调查权限。在事故调查实务中，全国各级政府都依493号令对道路交通事故组织政府层面的综合调查处理，依法追究运输企业的事故责任。4、对事故责任单位的罚款，法律规定统一由安监部门执法。超载等严重违反《道路交通安全法》的行为，同样也违反了《安全生产法》。《安全生产法》第4条规定，生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，确保安全生产。这一条款，课以生产经营单位遵守相关安全生产法律、法规的普遍性的义务，也是安全生产普通法与特别法无缝契合的接口。对超载等违反《道路交通安全法》酿成恶性事故的违法行为，安监部门适用《安全生产法》第4条之规定，追究其事故责任，是法律应有之义。5、《最高人民法院关于安监部门是否有权适用〈安全生产法〉及〈生产安全事故报告和调查处理条例〉对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》，明确了安监部门对没有履行《安全生产法》规定的安全培训教育义务的运输单位。二、本局行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律准确，自由裁量权行使恰当。1、涉案事故经赣州市人民政府依法组织调查后，认定洪亮公司未履行安全主体责任，未认真做好从业人员的安全培训、教育工作，致使肇事重型货车驾驶员缺乏必要的安全知识和安全意识；肇事货车超载营运；未做好车辆安全动态管理，货车机件不符合安全要求。也即事故调查组认定，洪亮公司的多种违反《安全生产法》的行为，与事故的发生有法律上的因果关系，洪亮公司是事故责任单位。2、本局依法调查的书证、证人证言、鉴定结论等证据，证实洪亮公司存在未履行安全培训教育义务、超载、无安全管理机构等违反安全生产法律法规的行为，证据确实充分，证据链完整。3、洪亮公司没有法定的减轻行政处罚的情形。本局的行政处罚决定已是从轻按法律规定的下限处罚。4、本局行政处罚决定依法履行了事先告知、听证程序，并依洪亮公司的申请，依法举行了听证等程序。一审判决认定事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人赣州市人民政府辩称，《中华人民共和国道路交通安全法》未对道路事故单位的行政处罚作出特别规定，而《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》却对道路事故单位的违法行为处罚问题作了明确规定，故赣州市应急管理局有权适用相关规定行使行政监督管理职责，并对相关事故单位的违法行为进行行政处罚。本案中，上诉人名下货运车辆在营运过程中发生交通事故，交警部门认定驾驶员陈胜东驾驶机件不符合技术标准且超载的机动车上道路行驶，未确保安全驾驶，负事故同等责任；上诉人提供的会议记录中，仅两次有陈胜东签名，不能证明上诉人依法对驾驶员陈胜东进行了安全教育培训，且陈胜东自认长期超载运营，该车机件也不符合技术标准，故上诉人未依法履行安全生产法定义务，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第二十五条的规定，上诉人对此事故负有管理责任。赣州市应急管理局在作出行政处罚前，先行告知了行政处罚的事项，举行了听证，听取了上诉人陈述、申辩，其依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项规定作出罚款五十万元的行政处罚决定符合法律规定，本府予以维持。请求驳回上诉人的上诉请求。 二审审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。 上述事实，有原审法院随卷移送的证据及二审询问协调笔录在卷，可以证实。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人赣州市安监局依照《中华人民共和国安全生产法》《安全生产事故报告和调查处理条例》等相关规定对上诉人宜丰县洪亮汽车运输有限公司作出行政处罚是否合法的问题。根据《安全生产法》第九条第一款和《事故调查条例》第四十三条第一款的规定，被上诉人赣州市应急管理局作为市级人民政府安全生产监督管理部门，依法享有对辖区内的安全生产事故进行处理和处罚的职权，其经调查后作出本案所诉行政处罚决定书，执法主体适格，本院予以确认。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”《江西省安全生产条例》第二条也规定，“本条例适用于本省行政区域内从事生产经营活动的单位的安全生产及其相关监督管理活动。有关法律、法规对消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”另外，根据最高人民法院关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复（[2010]行他字第12号）内容，“根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。”由于《中华人民共和国道路交通安全法》未对事故单位的行政处罚作出明确规定，因此对生产经营性道路交通责任事故的事故调查及对事故单位的行政处罚应当符合《中华人民共和国安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的综合分析。本案中，交警部门认定该事故是因驾驶人陈胜东驾驶机件不符合技术标准且超载的机动车上道行驶造成，洪亮汽车运输有限公司对公司运营车辆安全管理不到位造成的生产经营性较大道路交通事故，管理不到位包含但不限于安全生产教育和培训不到位，故赣州市应急管理局适用《生产安全事故报告和调查处理条例》，结合《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第二项规定对原告作出行政处罚适用法律法规正确，且被上诉人赣州市应急管理局在作出涉诉决定前向原告送达了行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，程序合法。被上诉人赣州市应急管理局对原告作出[2019]001号行政处罚决定罚款五十万元以及被上诉人赣州市人民政府作出的赣市府复字[2019]36号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律法规正确、程序合法。上诉人洪亮运输公司的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确、程序合法，处理妥当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宜丰县洪亮汽车运输有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  周洋发 审判员  刘定丰 审判员  陈煜龙 二〇二〇年四月三日 书记员  郭燕华