西安铁路运输法院     行政判决书     （2020）陕7102行初231号     原告户县XX社，住所地西安市鄠邑区。   法定代表人弋参军。   被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人李超，该局工作人员。   委托代理人付辉，陕西丰东律师事务所律师。   被告西安市人民政府，住所地陕西省西安市未央区。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人马颖，该市政府司法局工作人员。   原告户县XX社（以下简称秦川农机合作社）因不服被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）于2019年6月19日向其作出的市国土发[2019]第21-33号土地行政处罚决定及被告西安市人民政府（以下简称市政府）于2019年11月15日向其作出的市政复决字[2019]490号行政复议决定，于2019年12月2日向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月10日受理后，于2020年1月15日向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告秦川农机合作社的法定代表人弋参军，被告市自然资源和规划局的委托代理人李超、付辉，被告市政府的委托代理人马颖到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   被告市自然资源和规划局于2019年6月19日向原告秦川农机合作社作出市国土发[2019]第21-33号土地行政处罚决定，内容为：“一、责令户县XX社在接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占地上修建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；二、对其违法占地10.3亩，折合6876.2平方米的行为处以20元每平方米的罚款，合计137524元。”   被告市政府于2019年11月15日向原告秦川农机合作社作出了市政复决字[2019]490号行政复议决定，维持了被告市自然资源和规划局于2019年6月19日作出的市国土发[2019]第21-33号土地行政处罚决定。   原告秦川农机合作社诉称，原告使用地是原XX乡砖厂和什王村砖厂建设用地已近四十多年的事实在户县家喻户晓，原告依法在2011年1月26日经原户县XX乡政府批准，利用本村原户县XX乡什王村废弃砖厂，为带动全乡农机事业发展，建立户县XX社，根据农业部国土资发（2010）155号文件，农机专业合作社机具库可以在农某某上建设，2014年国土资源部农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、国土资发（2014）127号对此也有规定。2011年1月26日户县XX乡人民政府向户县国土资源局关于建立户县XX社的苍政函（2011）3号，同时给户县农业局发函且已备案，户县国土资源局2011年2月12日收到函，一直未处理，也并未通知原告相关事项导致手续一拖再拖，无法正常办理是导致处罚的主要原因。综上，原告认为被告处罚决定认定的事实与实际不符，其裁决结果是其不作为导致的，故诉至法院，请求1、撤销被告市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]第21-33号《土地行政处罚决定书》；2、撤销被告市政府作出的市政复决字[2019]490号行政复议决定；3、本案诉讼费由二被告承担。   原告向本院提交了以下证据：1、户县国土资源局文件阅办单；2、苍政函（2010）13号文件；3、五张照片，4、《证明》一份；5、自然资规[2019]4号文件。以上证据证明涉案土地是建设用地，被告认定事实不清、适用法律错误。   被告市自然资源和规划局辩称，被告所做的市国土发字〔2019〕第21-33号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确。1、被告所做处罚认定的事实清楚，证据充分。2011年1月27日，原告与原户县苍游乡什王村村委会签订了什王村原苍游砖厂承包合同，合同规定：场地面积8.5亩，承包期限20年，2011年1月27日-2031年1月26日。承包费每年每亩500元整。2010年12月30日、2014年2月14日、2017年3月8日原告分别将砖厂场地租金缴付给原户县苍游乡村委会。2011年3月原告在未取得任何土地审批手续的XX街XX村集体土地建设钢构厂房等。目前，已建起1栋钢构厂房、并将部分地面进行了水泥硬化。经现场勘测并实地测量，违法总占地面积10.3亩，其中建筑物占地面积6129.7平方米。经查鄠邑区土地利用现状图（2017年局部）成果显示为：采矿用地。经查鄠邑区XX镇土地利用总体规划图（2006-2020年）调整完善局部成果显示为：一般农地区；2、被告所做处罚决定程序合法。2011年3月原告在未取得任何土地审批手续的XX街XX村集体土地建设钢构厂房等。2019年3月19日，被告下属的鄠邑分局执法监察二分队向原告下发了《责令停止土地违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。原告不听劝阻，仍继续动工建设。2019年5月20日，被告按程序向原告下发了《行政处罚听证告知书》，并告知了原告听证的权利及提出期限，原告未提出听证。2019年5月29日，被告向原告下发了《行政处罚告知书》，并向其告知了申辩的权利及提出方式、期限，原告一直未提出申辩。2019年6月19日，被告按程序作出了市国土发（2019）第21-33号《土地行政处罚决定书》；3.被告所做处罚决定适用法律准确。XX镇XX村的10.3亩集体土地不属于生产设施用地，用地性质不属于设施农某某。其在一般农某某上搞非农建设，应依法办理农某某转用审批手续。根据国土资发【2014】127号《国土资源局农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》之规定，“生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农某某，按农某某管理，不需办理农某某转用审批手续。……非农建设占用设施农某某的，应依法办理农某某转用审批手续……”；“生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地”。本案中原告建设的是用于经营秦川高新农机修理厂的棚结构房屋，其既不符合国土资发【2014】127号《国土资源局农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定的生产设施用地又不符合附属设施用地，其在一般农某某上搞非农建设，应依法办理农某某转用审批手续。但被告从未收到过原告的任何申请。原告在未依法取得任何土地审批手续的情况下于2011年3月开始，非法占用土地建设钢构厂房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条之规定。故被告依据《中华人民共和国土地管理法》第76条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条之规定，作出市国土发字〔2019〕第21-33号《土地行政处罚决定书》。综上，市国土发字〔2019〕第21-33号土地行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确，应予维持，请求驳回原告的诉讼请求。   被告市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《土地管理法》第七十六条的规定；事实依据方面，一、询问笔录四份。证明原告违法占地行为事实清楚；二、1、现场勘测笔录；2、现场勘测平面图（以测绘所测绘的图为准）；3、XX镇土地利用总体规划图；4、鄠邑区土地现状图；5、面积测绘成果报告。证明非法占地面积认定准确。三、1、原告营业执照；2、非法占地现场照片；3、承包合同；4、收款收据。证明原告占用的土地不符合国土资发[2014]127号《国土资源局农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》相关规定。法律依据方面，依据原《土地管理法》第四十三、四十四条之规定。程序依据方面，1、立案呈批表；2、调查报告；3、《责令停止违法行为通知书》存根及送达回证；4、《责令改正违法行为通知书》存根及送达回证、5、《行政处罚听证告知书》存根及送达回证；6、《行政处罚告知书》存根及送达回证；7、《行政复议决定书》。证明涉案处罚决定程序合法。适当性依据方面，依据《土地管理法实施条例》第四十二条的规定。   被告市政府辩称，被告市政府作出的复议决定程序合法。2019年8月19日，原告向被告递交了《行政复议申请书》，要求撤销市国土发字〔2019〕第21-33号土地行政处罚决定，2019年8月27日，被告市政府作出市政复答字〔2019〕490号《行政复议答复通知书》，并向被告市自然资源和规划局送达，2019年10月18日作出市政复延字〔2019〕490号《延期审理通知书》，并于2019年11月15日作出涉案复议决定，维持了被告市自然资源和规划局作出的处罚决定，并于11月15日向该被告及原告送达。综上，被告市政府作出的复议决定程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。   被告市政府向本院提交了以下证据、依据：职权依据方面，依据《行政复议法》第十二条的规定；法律依据方面，依据行政复议法第二十八条第（一）项及《行政复议法实施条例》第四十三条的规定。程序证据方面：1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书；3、行政复议答复书；4、延期审理通知书；5、行政复议决定书及送达回证。证明涉案复议决定程序合法。   经庭审质证，原告对被告市自然资源和规划局的职权无异议，对事实证据的真实性均予认可，对证明目的不予认可。认为涉案占地性质为工矿用地，原告已经履行了审批和备案手续；对法律依据不予认可，认为被告适用法律错误，不应当作出涉案处罚决定；对程序证据的真实性均予认可，对证明目的不予认可，认为被告不应当对原告履行涉案处罚程序并作出处罚决定；对罚款的适当性不予认可，认为被告不应当对其作出处罚。原告对被告市政府的职权无异议，对适用法律不予认可，认为该被告作出维持处罚决定的复议决定适用法律错误；对证明该程序合法性的证据真实性及证明目的无异议。   被告市自然资源和规划局对原告提交的证据1、2、4真实性认可，对证明目的不予认可，对证据3照片编号1、4、5的关联性认可，对编号2、3照片及证据5的关联性不予认可。认为结合土地利用总体规划图涉案土地为一般农某某，一般农某某转建设用地须经审批，原告进行非农建设未履行审批手续属于违法用地行为。被告市自然资源和规划局对被告市政府提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。   被告市政府对原告证据的质证意见与被告市自然资源和规划局一致，对被告市自然资源和规划局提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。   本院对原被告双方提交的证据认证如下：对原告提交的证据2、4及二被告提交的证据因来源合法、内容真实，故对其真实性予以确认；对原告提交的证据1、3、5因与本案待证事实无关，故本院不予采信。   经审理查明，2019年3月19日，被告下属的鄠邑分局执法人员向原告秦川农机合作社法定代表人弋参军作出调查询问，后者述称其于2013年建设该合作社占用的是原XX乡废弃砖厂土地；同日，被告向原告合作社下发《责令停止违法行为通知书》及《责令改正违法行为通知书》，认为原告“未经批准、非法占地”的行为违反了原《土地管理法》第43、44条的规定，责令原告3日内自行拆除违法建筑及其他设施、恢复土地原状。并于同日送达原告法定代表人弋参军。3月20日，被告向西安市鄠邑区XX乡XX村XX组村民邓小民作出调查询问，后者称其承包地内无任何建筑，原告涉案建设项目占用的是原XX乡砖厂土地，不清楚该项目审批手续情况；3月21日，被告向现任什王村村委会主任李联联做调查询问，后者述称其不清楚涉案项目情况；同日，XX村XX组长邓树孝作调查询问，后者简述原告于2016年私自挖土占用村委会窑厂建设彩钢房，未给组上交费。同日，被告对“什王村户县XX社”进行现场勘测，经西安新宇不动产测绘所测量结果，涉案建筑及道路总面积为6876.2平方米（合10.3亩），经查鄠邑区土地利用现状图（2013局部），涉案土地为采矿用地，结合鄠邑区XX镇土地利用总体规划图（2006-2020年），该宗地为一般农地区。2019年5月17日，被告对原告“未经批准非法占地”一案进行立案查处。5月20日，被告向原告发出《行政处罚听证告知书》，告知原告拟处罚的内容及3日内申请听证的权利，并交原告于同日签收。5月29日，被告向原告发出《行政处罚告知书》，告知原告3日内享有陈述及申辩的权利，并交原告于同日签收。6月19日，被告向原告作出涉案处罚决定，认为原告于2011年在未依法取得任何土地审批手续的情况下，XX街XX村集体土地建设钢构厂房的行为属于未经批准非法占地行为，违反了原《土地管理法》第43、44条的规定，依据《土地管理法实施条例》第42条之规定，决定对原告作出“一、责令户县XX社在接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除非法占地上修建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；二、对其违法占地10.3亩，折合6876.2平方米的行为处以20元每平方米的罚款，合计137524元。”的行政处罚决定，并于6月21日送达原告法定代表人签收。原告不服，于8月18日向被告市政府提出行政复议申请，被告市政府于8月27日向被告市自然资源和规划局作出答复通知书，于10月18日作出《延期审理通知书》，决定延长30日作出该案行政复议决定，并于11月15日作出涉案行政复议决定，并于同日向被告市自然资源和规划局及原告邮寄送达。原告于11月19日收到该复议决定后，于2019年12月2日向本院提起行政诉讼，诉请如上。   另查明，2010年11月4日，原户县XX乡人民政府向原户县农业局发出苍政函【2010】13号《XX乡人民政府关于建立户县XX社的函》称，XX乡什王村村民弋参军利用废弃砖厂，计划建立户县XX社，带动全乡农机事业发展，该合作社选址在什王村东，南北六号路西，原废弃砖瓦厂旧址内建设。2019年11月28日，西安市鄠邑区五竹街道国土资源所出具《证明》，证明原告合作社所在地土地性质为采矿用地。   再查明，原告《营业执照》中载原告“业务范围”为“组织农机新技术的推广与应用服务，为成员提供与农业生产经营有关的技术信息与咨询服务，农业机械维修，农作物种植、家禽、家畜的养殖。”   本院认为，本案的争议焦点为1、被告市自然资源和规划局作出的市国土发【2019】第21-33号土地行政处罚决定是否合法；2、被告市政府作出的市政复决字[2019]490号行政复议决定是否合法。   对于焦点1，职权依据方面，根据原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农某某改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，本案中，被告市自然资源和规划局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。事实依据方面，根据《国土资源违法行为查处工作规程》“12.4.2制作《行政处罚决定书》的注意事项……（2）认定的违法事实应当客观真实，明确违法行为的性质。列举的证据应当全面具体，充分支撑所认定的违法事实。有从轻或者减轻情节的，应当一并说明。……”的规定，被告认为原告存在未经批准非法占地的事实，应当向本院提交其认定事实清楚、调查确凿的相关证据。根据本案查明的事实，原告经营范围为农机维修、农机技术推广、农蓄业养殖等，根据国土资发【2014】127号《国土资源局 农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》之规定，“生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农某某，按农某某管理，不需办理农某某转用审批手续。……非农建设占用设施农某某的，应依法办理农某某转用审批手续……”；“生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地”；“附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地”；“配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农业合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地”；“各地应严格掌握上述要求，严禁随意扩大设施农某某范围，以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：经营性粮食储存、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地”。因被告认为原告经营项目属于非农建设，应当办理农某某转用审批手续，但被告在其处罚决定中载明及向本院提交的调查笔录、勘测结论、现场照片等证据均不足以证明原告从事的合作社生产项目不属于“生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产”的项目，本院对被告仅以现场门头照片拍摄的项目名称认为原告从事的是“加工和农机农资存放、维修场所”等经营项目，因事实依据不足，本院依法不予采信。另据本案查明的事实，原被告均认可涉案项目占用的土地为原砖厂采矿用地，故原项目是否已办理相关土地利用审批手续或依法备案，被告亦未向本院提供其对该事实予以查清的证据。故被告依据原《土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，认为原告建设项目符合“建设占用土地，涉及农某某转为建设用地的，应当办理农某某转用审批手续”之情形，应当但未办理相关农某某转用审批手续，故对其作出责令限期拆除非法占地上修建的建筑物和其他设施、恢复土地原状、退还非法占用的土地并处罚款的处罚决定因事实不清、证据不足，依法不能成立，应当予以撤销。   对于焦点2，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，“行政复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；……”，因被告市自然资源和规划局作出的市国土发【2019】第21-33号处罚决定依法不能成立，故被告市政府作出维持该处罚决定的行政复议决定亦属认定事实不清、证据不足，构成违法，应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：   一、撤销被告西安市自然资源和规划局于2019年6月19日向原告户县XX社作出的市国土发【2019】第21-33号行政处罚决定；   二、撤销被告西安市人民政府于2019年11月15日作出的市政复决字【2019】490号行政复议决定；   案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局及被告西安市人民政府共同负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长  蒋漱玉   人民陪审员  王建   人民陪审员  强智才     二Ο二Ο年四月十七日     书记员  郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。   第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。        1