广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终211号 上诉人（一审被告）钦州市钦北区人民政府，住所地：钦州市钦北区钦州湾大道行政中心3层。 法定代表人黄治华，区长。 委托诉讼代理人利文芹，钦北区司法局干部。 委托诉讼代理人朱莹，广西众源律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）钦州市钦北区板城镇红华村一队。 诉讼代表人黄干芳，组长。 委托诉讼代理人杨南光，广西桂信律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）黄富基，男，汉族，1964年4月6日出生，住钦州市钦北区。 被上诉人（一审原告）黄福基，男，汉族，1976年1月26日出生，住钦州市钦北区。 上诉人钦州市钦北区人民政府（以下简称钦北区政府）、钦州市钦北区板城镇红华村一队（以下简称红华一队）与被上诉人黄富基、黄福基行政复议纠纷一案，不服钦州市中级人民法院作出的（2019）桂07行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明：红华一队因与黄富基、黄福基对屋面垌、坡子垌的水田发生土地承包经营权纠纷，向钦州市钦北区板城镇人民政府（以下简称板城镇政府）提出土地承包经营权归属纠纷调处申请。板城镇政府依法予以受理后，于2019年5月20日作出《钦北区板城镇人民政府土地承包经营权归属的处理意见书》（以下简称《处理意见书》），处理意见为：争议的屋面垌承包地、波子垌承包地土地承包经营权归属黄富基、黄福基所有。具体如下：屋面垌承包地共两块，面积1.5亩（其中黄富基承包耕种0.5亩，黄福基承包耕种1亩）。2018年沙大二级公路征用面积0.724亩（其中黄富基占0.168亩，黄福基占0.556亩）。波子垌承包地面积1.9亩，由黄富基承包耕种，大浦高速公路测量后实际征用面积为2.175亩。红华一队收到《处理意见书》后，于2019年6月3日向钦北区政府申请复议。钦北区政府于2019年8月15日作出北政复决字[2019]4号复议决定书（以下简称4号复议决定）。钦北区政府认定：黄富基、黄福基与红华一队争议的屋面垌水田面积1.5亩，波子垌水田面积1.9亩，在上世纪80年代分田到户时，由红华一队发包给黄传春(已故)、归凤坤(黄传春弟媳)承包耕种，期间归凤坤4人农转非迁出，该承包地交由黄传春家庭成员继续耕种。黄传春去世后，由其儿子黄富基、黄福基耕种。2018年大浦高速、沙大二级公路需征用该承包地，红华一队提出该争议地是归凤坤农转非迁出后已交还承包地给生产队集体作为机动田，并转租给黄传春户承包，每年交300斤谷给生产队集体作为租金，所以使用权应归生产队集体所有。钦北区政府认为:红华一队与黄富基、黄福基因屋面垌、波子垌的水田使用权产生争议，经板城镇政府调解不成后，应由当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者直接向人民法院起诉解决。但板城镇政府直接作出确权处理，没有法律依据。板城镇政府作出的《处理意见书》实质属于行政决定性质，应为处理决定书，而不是处理意见书，且该《处理意见书》没有文件编号，行文不规范，违反法定程序，应予以撤销。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条和《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，决定撤销板城镇政府2019年5月20日作出的《处理意见书》。黄富基、黄福基不服钦北区政府的4号复议决定，诉至法院，请求：依法撤销钦北区政府作出的4号复议决定。 钦州市中级人民法院一审认为：钦北区政府认为本案的争议是因土地承包经营权产生的争议，经板城镇政府调解不成的，应当向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者直接向人民法院起诉解决，板城镇政府无权对土地承包经营权作出确权处理。虽然《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”但是该法针对的是已实际取得土地承包经营权的情形，因土地承包权发生纠纷，当事人可以通过协商或是由人民法院解决。然而本案中，红华一队向板城镇政府提交的申请，是其认为黄富基、黄福基未取得土地承包经营权，而黄富基、黄福基则认为其已实际取得土地承包经营权，双方对黄富基、黄福基是否实际取得土地承包经营权存在争议。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”的规定，本案属于黄富基、黄福基是否实际取得土地承包经营权问题而发生的纠纷，应由有关行政主管部门解决。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，本案是黄富基、黄福基与红华一队之间的争议，属于个人与单位之间的争议，板城镇政府有权处理。钦北区政府认为板城镇政府无权处理，适用法律错误，予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销钦北区政府4号复议决定；二、责令钦北区政府自本案生效之日起六十日内重新作出复议决定。 上诉人钦北区政府上诉称：（一）钦北区政府作出的4号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，决定正确。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，板城镇政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》直接对黄富基、黄福基与红华一队之间的土地承包经营权作出的《处理意见书》，实质上具有行政决定的性质，且该《处理意见书》没有文件编号、行文不规范，违反法定程序。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四十三条明确规定：“因农村土地承包经营合同引起的土地使用权争议、行政区域边界争议，不适用本条例”，钦北区政府作出撤销《处理意见书》的4号复议决定正确。（二）一审法院适用法律错误，导致判决错误。农村集体经济组织成员就未取得土地承包经营权合同项下的承包土地与农村经济组织发生纠纷的，属于平等民事主体之间的民事纠纷。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款所规定的，农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而与农村集体经济组织之间发生的纠纷，系指农村集体经济组织成员与农村集体经济组织之间尚未签订土地承包经营权合同，双方民事法律关系尚未建立的情况下，就能否以及如何取得土地承包经营权等产生的纠纷。本案中，黄富基、黄福基家庭已经取得土地承包经营权证（农村土地承包经营权证代码450703104216010040J），而红华一队根据《中华人民共和国农村土地承包法》中关于收回承包地的规定，认为争议地已经交还给红华一队，黄富基、黄福基家庭未取得土地承包经营权。因此，黄富基、黄福基与红华一队之间的争议为土地承包经营权纠纷，应适用《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定解决。综上，请求撤销一审判决，驳回黄富基、黄福基全部诉讼请求，维持4号复议决定。 上诉人红华一队上诉称：（一）一审判决认定事实不清。本案属于农村土地承包经营权纠纷，黄富基、黄福基一直以涉案土地属于其承包责任地并违法申领了《农村土地承包经营权证》，板城镇政府《处理意见书》也是将争议地认定为“承包责任地”，一审判决却认定为普通土地使用权争议，认定事实错误。（二）一审判决适用法律错误。本案属于农村土地承包经营权纠纷，应适用《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，而一审法院却适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，显然是适用法律错误。请求撤销一审判决，维持4号复议决定。 被上诉人黄富基、黄福基答辩称：（一）钦北区政府4号复议决定认定本案是使用权争议，但适用土地承包经营权的法律，相互矛盾，因此，4号复议决定是错误的，应予撤销。（二）根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二条、第十五条的规定，土地使用权纠纷适用该条例，板城镇政府有权作出处理。（三）板城镇政府的《处理意见书》有确凿的事实证据，适用法律正确，符合法定程序。一审判决是正确的，请求予以维持。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：本案中，在上世纪80年代分田到户时，红华一队发包给黄传春、归凤坤(黄传春弟媳)户承包地，1985年归凤坤及子女4人户口迁出农转非，黄传春户继续耕种部分原归凤坤户的承包地，以上事实双方无争议。2018年因修公路征用涉及涉案土地，红华一队提出涉案土地是归凤坤农转非迁出后已交还承包地给生产队集体作为机动田，并转租给黄传春户承包，每年交300斤谷给生产队集体作为租金，所以使用权应归生产队集体所有，黄富基、黄福基不享有土地承包经营权。黄富基、黄福基则认为其享有涉案土地承包经营权，有农村土地经营权证等证据。综上事实，红华一队与黄富基、黄福基对涉案土地使用权的争议实质是红华一队是否已经将发包给归凤坤户的承包地收回的争议，应属土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，红华一队与黄富基、黄福基对涉案土地承包经营权纠纷应通过双方协商解决，或向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或直接向人民法院提起民事诉讼解决。钦北区政府4号复议决定认为板城镇政府作出的《处理意见书》没有法律依据，决定撤销该《处理意见书》是正确的。至于《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”的规定，针对的是农村集体经济组织成员因村集体经济组织或村民委员会不发包而没有实际取得土地承包经营权的，可以根据农村土地承包法的规定，要求所在乡镇人民政府履行相关监督管理的职责，即乡镇人民政府对村集体经济或村民委员会侵犯农村集体经济组织成员土地承包经营权的行为可依职权处理。但本案涉案土地原属发包给黄传春、归凤坤户，之后长期由黄传春户耕种的事实，双方当事人并不否认。一审判决认为本案应由有关行政主管部门解决，属对最高人民法院上述司法解释的理解错误，本院予以纠正。 综上，一审判决适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销钦州市中级人民法院（2019）桂07行初167号行政判决； 二、驳回黄富基、黄福基的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人黄富基、黄福基负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年四月二十日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴