广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1894号上诉人（原审原告）：黄维实，男，汉族，1979年12月16日出生，住广东省怀集县怀城镇。上诉人（原审原告）：莫协梅，女，汉族，1969年7月27日出生，住广东省怀集县怀城镇。上诉人（原审原告）：陈秀花，女，汉族，1958年4月1日出生，住广东省怀集县怀城镇。上诉人（原审原告）：黄棉伦，男，汉族，1956年4月25日出生，住广东省怀集县怀城镇。上诉人（原审原告）：莫连，女，汉族，1953年8月23日出生，住广东省怀集县怀城镇。上述五上诉人的共同委托代理人：黄群雁，朱月华，均为北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。地址：肇庆市端州区城中路49号。法定代表人：范中杰，该市市长。委托代理人：欧志兵、江敏，均为肇庆市法制局工作人员。上诉人黄维实、莫协梅、陈秀花、黄棉伦、莫连（以下简称黄维实等5人）因诉肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）行政复议纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2017）粤12行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年10月31日，广东省发展和改革委员会下发《广东省发展和改革委员会关于重新印发广东省政法基础设施建设“十二五”规划的通知》（粤发改投资【2012】988号），将怀集县公安看守所、怀集县公安局强制戒毒所、怀集县公安业务技术用房列入广东省政法基础设施建设“十二五”规划项目。2014年9月10日，怀集县政府发出《征收土地预公告》（怀府【2014】32号），拟对怀城镇谭勒村经济联社属下第二社、第三社、第四社、第五社、第六社等经济合作社的集体土地实施征收，并公布了拟征土地补偿标准。2016年1月18日，怀集县国土资源局与怀城镇谭勒村第五经济合作社签订《建设项目征收土地协议书》，约定征收怀城镇谭勒村第五经济合作社位于“白云顶、大顶背”地段土地84.705亩，其中水田41.948亩，旱地41.084亩，园地1.673亩。土地补偿款（含安置补助费）为3130040元。2016年1月20日，怀集县政府征地工作人员与怀城镇谭勒村第五经济合作社在《怀集县看守所强制戒毒所拘留所征用地类、青苗及附着物补偿兑现表》和《怀集县看守所强制戒毒所拘留所征用地类、青苗及附着物补偿确认表》上签名及盖章，确认五社84.705亩被征土地的青苗及附着物补偿款为75991.8元。但上述两表中没有记载地上青苗及附着物的种类、数量及现状，也没有原告黄棣其等九人的签名确认。2016年7月1日，怀集县征地服务中心向怀城镇谭勒村第五经济合作社支付土地补偿款（含安置补助费）及青苗补偿款合计3206031.8元。怀集县国土资源局于2017年6月2日、6月27日分别张贴《告示》，告知被征地经济社村民自行处理被征地块上的农作物，逾期不清理的后果自负。案涉土地现已被怀集县府收回，并进行建设。2017年6月21日，包括原告黄维实等5人在内的44名怀城镇谭勒村第五经济合作社村民认为怀集县政府的征收土地行为违法，向肇庆市政府申请行政复议。经补正材料后，肇庆市政府于2017年7月11日受理复议申请并于同年7月17日向怀集县政府送达《行政复议答复通知书》。怀集县政府于2017年7月27日向肇庆市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据材料。2017年9月22日，肇庆市政府行政复议机构召开调查听证会，听取了双方当事人意见。因案情复杂，肇庆市政府决定延期作出复议决定。2017年10月9日，肇庆市政府分别作出肇府行复【2017】36-1号《行政复议决定书》和肇府行复【2017】36-2号《驳回行政复议申请决定书》，其中36-1号复议决定根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持怀集县政府征收涉案有关土地的行政行为。而36-2号复议决定则根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回黄维实等19人的复议申请。两份复议决定均通过邮寄方式于2017年10月17日送达各申请人。原告黄维实等5人及黄棣其等9人仍不服，分别向原审法院提起诉讼，遂形成本案及（2017）粤12行初91号案。另查明，被告肇庆市政府在复议期间曾去函怀集县国土资源局调查包括原告黄维实等5人在内的44名复议申请人是否属于案涉被征收土地的承包户或实际使用权人。怀集县国土资源局复函反映，包括本案原告黄维实等5人在内的19名申请复议的怀城镇谭勒村第五经济合作社村民并非案涉被征收土地的承包户或实际使用权人。原审法院认为，本案系行政复议纠纷。原告黄维实等5人因不服被告肇庆市政府驳回其对怀集县人民政府作出的征地行政行为的复议申请而提起本案诉讼。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，肇庆市政府为本案适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本案审理主要对被告肇庆市政府于2017年10月9日作出肇府行复【2017】36-2号《驳回行政复议申请决定书》的行政行为是否合法进行全面审查。首先，关于复议程序是否合法问题。根据审理查明的事实，被告肇庆市政府在受理包括原告黄维实等5人在内的44名怀集县怀城镇谭勒村第五社的村民提出的复议申请后，依法向被申请人怀集县政府发出了《行政复议答复通知书》。在收到各方提交的书面材料后，肇庆市政府组织各方召开了调查听证会，听取各方意见及进行了必要的调查，在综合各方陈述及调查核实的情况后在法定期限内作出书面复议决定并将复议决定书送达各方当事人。期间，肇庆市政府以案情复杂为由决定延长复议期限，并将延期决定通知复议各方当事人。肇庆市政府上述复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法。其次，关于被告肇庆市政府驳回包括本案原告黄维实等5人在内的19名村民的复议申请事实是否清楚，证据是否确实充分的问题。此为本案的争议焦点。根据审理查明的事实，在肇庆市政府复议期间，怀集县国土资源局出具了调查核实材料证明，包括本案原告黄维实等5人在内的19名申请复议的怀城镇谭勒村第五经济合作社村民并非案涉被征收土地的承包户或实际使用权人。而原告黄维实等5人虽不予认可怀集县国土资源局的调查结果，但始终未能提供相反证据。故，对该事实，原审法院予以确认。由于黄维实等19名村民并非案涉被征土地的使用人，其与案涉征地行政行为不存在基于使用权产生的利害关系，所以黄维实等19名村民申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（二）项规定的行政复议受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（二）项的规定，对该19名村民的复议申请，依法应予驳回。故此，被告肇庆市政府作出肇府行复【2017】36-2号《驳回行政复议申请决定书》有充分的事实和法律依据。综上所述，被告肇庆市政府作出肇府行复【2017】36-2号《驳回行政复议申请决定书》的行政行为事实认定清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告黄维实等5人请求撤销该复议决定并责令被告肇庆市政府重新作出复议决定的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄维实、莫协梅、陈秀花、黄棉伦、莫连的诉讼请求。本案受理费50元，由原告黄维实等5人负担。上诉人黄维实等5人不服原审判决，上诉请求撤销原审判决，发回原审法院重审。主要理由如下：一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。上诉人享有合法承包经营权的土地均在本案征收范围内。由于上诉人所在村集体一直未进行土地登记确权，导致上诉人在诉讼中举证困难，后通过调查取证获得了新的证据材料。五份《怀集县怀城镇农村集体土地承包合同书》可以证明黄棉伦、黄维实、莫协梅、莫连、陈秀花自己或者配偶、直系亲属在涉案土地范围内拥有承包地。二、上诉人有权就侵犯其合法权益的行政行为提起复议或者诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，上诉人的复议请求是确认怀集县人民政府征收案涉宗地行为违法，上诉人对涉案土地有合法的承包经营权或者使用权，在此次征收范围内，与涉案征地行政行为存在基于使用权的利害关系，因此有权提起复议程序。被上诉人肇庆市政府答辩称：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，受理行政复议申请的条件之一必须是申请人与具体行政行为有利害关系。上诉人在复议期间提供的材料未能证明其属于案涉被征收土地的使用权人或实际使用人，且怀集县国土资源局出具的公函亦认为上诉人不属于承包户（人），因此，上诉人申请行政复议不符合受理条件。肇庆市中级人民法院以上诉人并非案涉被征土地使用人，上诉人与案涉征地行政行为不存在基于使用权产生的利害关系等理由，作出一审判决驳回上诉人诉讼请求是正确的。答辩人作出肇府行复(2017)36-2号《驳回行政复议申请决定书》符合法律规定，处理正确。请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判决。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：二审期间，上诉人向本院提交四份怀集县怀城镇（乡）农村集体土地承包合同书的复印件，其中记载“黄棉伦向谭勒经联社第五经济社承包水田2.59亩，黄卓枝向谭勒经联社第五经济社承包水田2.37亩，黄棣新向谭勒经联社第五经济社承包水田3.33亩，黄锋槐向谭勒经联社第五经济社承包水田3.31亩”，合同书上均记载“承包土地的地名，地块及四至以土地承包经营权证书登记为准”。对此，怀集县自然资源局（原怀集县国土资源局）于2020年1月15日出具《关于协助调查的复函》称：经怀城镇人民政府核查，黄维实、莫协梅、陈秀花、黄棉伦、莫连等5户家庭成员的土地承包合同书未在怀城镇农办进行备案，也未在农村集体“三资”管理服务平台进行相关信息公开，对其承包土地相关情况无法查证。本院认为，本案争议的焦点是肇庆市政府作出的肇府行复【2017】36-2号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称36-2号复议决定书）是否合法，即黄维实等5人是否有资格提出涉案行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：......（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”。第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”本案中，在肇庆市政府复议期间，怀集县国土资源局出具了调查核实材料，证明包括上诉人黄维实等5人在内的19名申请复议的怀城镇谭勒村第五经济合作社村民并非涉案被征收土地的承包户或实际使用权人，肇庆市政府经审查认定黄维实等5人与涉案征地行政行为不存利害关系，作出驳回该19名村民的复议申请的36-2号《驳回行政复议申请决定书》，原审法院经审理判决驳回上诉人黄维实等5人关于撤销被诉复议决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。本院二审期间，上诉人向本院提交四份怀集县怀城镇（乡）农村集体土地承包合同书的复印件，经查，该承包合同书上未记载承包土地的地名、地块及四至，上诉人亦未提交相应的承包经营权证书等证据予以佐证，且怀集县自然资源局（原怀集县国土资源局）复函称黄维实等5户的土地承包合同书未在怀城镇农办进行备案，也未在农村集体“三资”管理服务平台进行相关信息公开，对其承包土地相关情况无法查证，因此，上诉人提供的证据不足以证明其在涉案被征收土地上承包经营或实际使用，即不足以证明其与涉案征收行为有利害关系。上诉人黄维实等5人上诉主张，涉案被征收的土地包括了其合法承包经营权的耕地，上诉人与涉案征收行为存在法律上的利害关系，原审判决认定事实不清等，上诉请求撤销原审判决及被诉的《行政复议决定书》，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人黄维实、莫协梅、陈秀花、黄棉伦、莫连共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年四月十五日书记员  刘桂宜