河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终419号上诉人（一审原告）李新社，男，汉族，1954年9月17日出生，住灵宝市新灵东区。被上诉人（一审被告）灵宝市人民政府。住所地：河南省灵宝市金城大道19号。法定代表人何军，该市市长。被上诉人（一审被告）灵宝市涧东区管委会。住所地：河南省灵宝市工业路六号。法定代表人薛甲，该管委会主任。一审第三人范艳丽，女，汉族，1954年9月27日生，住灵宝市。系李新社之妻。上诉人李新社因要求确认被上诉人灵宝市涧东区管委会与一审第三人范艳丽于2019年3月16日签订的《灵宝市房屋征收与补偿安置协议》无效，不服三门峡市中级人民法院（2019）豫12行初234号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。三门峡市中级人民法院一审查明：1995年李新社及家庭成员妻子范艳丽、女儿李艺荣、儿子李宏波在灵宝市尹庄镇尹庄村四组获批宅基地一处，后李新社、李宏波因工作原因户口迁出本村。《尹庄村全户人口登记表》显示：户主范艳丽，子媳王娟、孙女李雨璇、孙子李晨剑。2019年3月16日，范艳丽与灵宝市涧东区管委会签订《灵宝市房屋征收与补偿安置协议》，该协议由范艳丽口头委托他人代签名字，本人按指印确认。2019年3月18日，灵宝市人民政府作出《关于对尹庄村城中村（一期）改造项目范围内房屋征收决定》（灵政［2019］12号），原告李新社的房屋位于该征收范围内。李新社认为范艳丽与灵宝市涧东区管委会签订的《灵宝市房屋征收与补偿安置协议》无效，遂向一审法院提起诉讼，请求确认灵宝市人民政府派出机构灵宝市涧东区管委会与范艳丽签订的《灵宝市房屋征收与补偿安置协议》无效，本案的诉讼费用由灵宝市人民政府、灵宝市涧东区管委会承担。三门峡市中级人民法院一审另查明：2019年4月15日，灵宝市尹庄村李孝泽等向三门峡市中级人民法院提起诉讼，请求撤销灵宝市人民政府作出的《关于对尹庄村城中村（一期）改造项目范围内房屋征收决定》（灵政［2019］12号），三门峡市中级人民法院经审理作出（2019）豫12行初78号行政判决，确认案涉房屋征收决定违法。后，李孝泽等不服向河南省高级人民法院上诉，河南省高级人民法院经审理作出（2019）豫行终2348号行政判决，驳回李孝泽等人的上诉请求。三门峡市中级人民法院一审认为，一、灵宝市涧东区管委会不是本案适格的被告，灵宝市人民政府是本案适格的被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款之规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名字作出的行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中灵宝市涧东区管委会是灵宝市人民政府设立并赋予行政管理职能的事业单位法人，其与一审第三人签订的《灵宝市房屋征收与补偿安置协议》应视为受灵宝市人民政府的委托而实施。故，灵宝市涧东区管委会不是本案适格的被告，灵宝市人民政府是本案适格的被告。二、李新社主张范艳丽与灵宝市涧东区管委会签订的《灵宝市房屋征收补偿安置协议》无效的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，李新社申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，1、灵宝市人民政府作出的《关于对尹庄村城中村（一期）改造项目范围内的房屋征收决定》虽经法院生效判决确认违法，但是未否认其法律效力。从维护已签订征收补偿协议的大多数被征收人的合法权益，维护社会公共利益角度出发，该征收决定虽经法院生效判决确认违法，但没有撤销，不能据此认为灵宝市人民政府依据该征收决定实施的征收行为无效，也不能据此认为范艳丽与灵宝市涧东区管委会签订的《灵宝市房屋征收与补偿安置协议》无效。2、从内容上看，虽然《灵宝市房屋征收补偿安置协议》签订时间早于征收决定发布时间、早于土地征收批复时间，但协议内容与《关于对尹庄村城中村（一期）改造项目范围内的房屋征收决定》中征收补偿安置方案所确定的标准一致，不存在违反法律、法规强制性规定的情形。3、范艳丽作为案涉宅基地的合法使用人、作为尹庄村全户人口登记表中的户主，其有权代表家庭与灵宝市涧东区管委会签订协议。范艳丽作为完全行为能力人，其在签字过程中，必然会通过代签字人或工作人员了解协议的内容，范艳丽不认字、通过他人代签字不能成为其意思表示不真实的理由。故范艳丽与灵宝市涧东区管委会签订的《灵宝市房屋征收与补偿安置协议》不存在无效的情形。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回李新社的诉讼请求。一审案件受理费用50元，由李新社负担。李新社对该行政判决不服，向本院提起上诉的主要理由称：1、上诉人及其家人在该房屋内长久生活居住,涉及的征收事宜应由全体家庭成员共同协商决定。但被上诉人在上诉人及其他家人不知情的情况,欺骗对征收事宜不甚了解的第三人范艳丽单独与其签订了案涉房屋征收与补偿安置协议,该协议的签订严重违反相关法律规定。针对本次项目征收,政府的征收行为严重违法,损害被征收人合法权益,该协议的签订于法无据,违反相关法律法规的强制性规定,应被确认无效。2、案涉安置补偿协议没有合法依据并严重区违反法律法规的强制性规定。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关规定,对集体土地进行,应依法履行相应征地程序,如发布征地公告、征求村民意见、取得省级政府的征地批复文件、发布征地公告、论证征地补偿安置方案并公告、进行听证等。但本案中,涉案房屋面临征收,相关征收文件上诉人未全部所见。被上诉人实施征收做出灵政[2019]12号房屋征收决定,该操作是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定对涉案房屋进行征收,不符集体土地征收程序,适用法律错误,规避集体土地征收程序,违背法律法规的强制性规定,由此签订的房屋征收安置协议书应确认无效。3、原审法院作出的(2019)豫12行初234号行政判决认定事实不清,适用法律错误。（1）范艳丽是否有权单独签署安置补偿协议，以及是否真实了解其所签署的安置补偿协议的性质,原审法院并未查明。（2）涧东区是否有资格签订案涉安置补偿协议的问题涧东区管委会系由灵宝市人民政府设立并赋予相应职能的派出机构,其不具有独立承担法律责任的能力,无权以自己的名义对外实施行政行为,无权实施签约行为。原审法院认为涧东区管委会与第三人签订安置补偿协议应视为受灵宝市人民政府的委托而实施,但目前为止,上诉人未见到任何灵宝市人民政府授权给涧东区管委会的法律文件,没有证据能够证明涧东区管委会与范艳丽签订安置补偿协议时已经获得了灵宝市人民政府的明确授权。况且,即使依照灵政[2019]12号房屋征收决定,涧东区管委会能够作为征收实施单位,但在签订该协议时灵政[2019]12号房屋征收决定尚未作出,涧东区管委会依然没有职权与一审第三人签订安置补偿协议。根据《行政诉讼法》第七十五条规定:行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,上诉人申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。综上所述,上诉人认为原审法院认定事实不清,将会对上诉人的合法权益产生影响,依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定,提起上诉,1、请求依法撤销三门峡市中级人民法院作出的(2019)豫12行初234号行政判决,依法改判或发回重审。2、本案诉讼费用全部由被上诉人承担。被上诉人灵宝市人民政府与被上诉人灵宝市涧东区管委会答辩意见相同称：李新社与范艳丽系夫妻关系，经过灵宝市涧东区管委会多次与李新社协商，2019年3月16日，李新社作为范艳丽的代理人在《灵宝市房屋征收与补偿安置协议》中签字，是真实意思表示。一审行政判决驳回李新社的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人李新社的上诉理由不能成立，依法应予驳回。一审第三人范艳丽未提交书面答辩意见。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，范艳丽作为家庭成员的夫妻一方，且为该户户主，又为完全民事行为能力的人，口头委托他人代签名字，本人按指印予以确认，于2019年3月16日与灵宝市涧东区管委会签订的《灵宝市房屋征收与补偿安置协议》，是其真实意思的表示，且该协议不违反法律、法规的规定。李新社作为家庭成员的夫妻一方，主张该协议无效，但该行政协议不具有法定无效的情形，不符合司法解释无效的规定，其诉讼请求依法不应得到支持。一审行政判决驳回李新社的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人李新社的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持三门峡市中级人民法院（2019）豫12行初234号行政判决。本案二审诉讼费50元，由上诉人李新社承担。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇二〇年四月二十四日法官助理刘月华书记员杨析锟