浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终80号 上诉人（原审被告）新昌县澄潭街道办事处。住所地新昌县澄潭街道曙光路18号。 法定代表人杨利辉，主任。 出庭行政机关负责人陈华锋，副主任。 委托代理人**先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）俞芳芝，女，1988年11月22日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人俞望平（系被上诉人俞芳芝之父），男，1960年6月24日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人张伯灿，浙江震天律师事务所律师。 上诉人新昌县澄潭街道办事处（以下简称“澄潭街道办”）因其他行政行为一案，不服新昌县人民法院（2019）浙0624行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人澄潭街道办的行政机关负责人陈华锋及该单位委托代理人**先、吕凯利，被上诉人俞芳芝的委托代理人俞望平、张伯灿到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告俞芳芝于2017年2月13日将户口从梅渚镇下衣村大村2号迁至梅渚镇下衣村大村三坟头418号，其为户主，梅渚镇下衣村大村三坟头418号房屋所有权为原告父亲俞望平所有。原告与李彦豪婚姻关系存续期间，李彦豪户于2017年10月获批澄潭镇茅家村一处面积为115.5平方米的宅基地。2019年3月26日，原告与李彦豪登记离婚。2017年8月10日，中共新昌县梅渚镇下衣村支部委员会、新昌县梅渚镇下衣村村民委员会出台《梅渚镇下衣村拆改工作宅基地集中安排实施办法》，开展下衣村拆改工作。被告原新昌县梅渚镇人民政府于2019年5月28日作出《下衣村新村安置工作专题会议纪要》，确定原告俞芳芝年龄未满35周岁，离婚时间未满三年，根据《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》、新委办〔2016〕85号文件中《关于农村非法“一户多宅”认定办法》规定及《梅渚镇下衣村拆改工作宅基地集中安排实施办法》，在下衣村宅基地集中安排期间不予审批宅基地。后委托梅渚镇下衣村支部委员会于2019年6月28日公布梅渚镇下衣村无房户及梅渚镇下衣村迁建安置户宅基地审批名单，公示期为2019年6月28日至2019年7月7日。原告认为被告以《会议纪要》的形式确定在下衣村宅基地集中安排期间对原告的宅基地申请不予审批的行为侵犯其合法权益，故提起本案诉讼。另查明，原告俞芳芝于2019年7月15日曾向一审法院起诉，要求判令被告原新昌县梅渚镇人民政府及时审批和落实原告的宅基地，于2019年10月10日提出撤诉申请，一审法院裁定准予原告撤回起诉。 一审法院审理认为，本案的争议焦点有三：一是原告是否属于重复起诉；二是会议纪要是否具有可诉性；三是被告于2019年5月28日作出的《下衣村新村安置工作专题会议纪要》第2条内容的合法性。 关于争议焦点一，原告是否属于重复起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定,当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。俞芳芝于2019年7月15日向本院提起的诉讼请求为判令被告及时审批和落实原告的宅基地，属于履行之诉，本案的诉讼请求为依法撤销被告于2019年5月28日作出的《下衣村新村安置工作专题会议纪要》第2条内容，并责令被告对原告重新作出合法的宅基地安置决议，属于撤销之诉。俞芳芝本次诉讼尽管与前次诉讼当事人相同,但诉讼标的、诉讼请求却不相同,后诉的诉讼请求也未被前诉裁判所包含，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定,俞芳芝提起本次诉讼不构成重复起诉。 关于争议焦点二，会议纪要的可诉性问题。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文,通常不对行政相对人的权利和义务产生影响。只有在其转换为对外发生效力的行政行为时,才具有法律上的强制力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围,主要审查是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。本案中,被诉会议纪要的内容为原新昌县梅渚镇人民政府与多部门审核商定后确定下衣村235户符合宅基地审批条件，其中迁建安置户128户，无房户107户，俞芳芝在下衣村宅基地集中安排期间不予审批宅基地。其内容虽未直接告知原告，但从2019年6月28日公布的梅渚镇下衣村无房户及迁建安置户的宅基地审批名单中可见，其实质已就俞芳芝的宅基地审批条件作出了判断,是行政机关针对特定对象和事项作出的涉及行政相对人权利义务的行为，应当认定为具体行政行为，属于可诉的行政行为。 关于争议焦点三，《下衣村新村安置工作专题会议纪要》第2条内容的合法性。首先，被告是否具有法定职权。《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难意见》主要任务中第（三）条规定，切实简化农民建房用地管理程序，农民建房申请使用原宅基地等存量建设用地的，经村集体经济组织集体会审、公示后，报乡（镇）政府、街道办事处审批。由此可见，梅渚镇政府具有审批宅基地的职权，但并未赋予其分阶段审批的职权。同时《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》中关于审批条件、审批程序等规定明确且具体,对被告认为在下衣村宅基地集中安排期间对原告不予审批宅基地属于行政机关自由裁量范围的辩论意见不予采纳。其次，《会议纪要》第2条，系依据《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》、新委办〔2016〕85号文件中《关于农村非法“一户多宅”认定办法》规定以及《梅渚镇下衣村拆改工作宅基地集中安排实施办法》作出对俞芳芝等3户的宅基地审批意见。《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》关于审批条件中的第一条规定，常住人口中已分户确需建房的可以申请宅基地。原告俞芳芝于2015年8月与李彦豪结婚，2019年3月离婚，户口一直在下衣村，从未迁出。2017年2月13日与父母亲分户，户籍所在地从××县梅渚××为××县梅渚××三坟头418号，后该房屋因村庄规划被拆除。被告关于原告已享受过宅基地、不是无房户、存在不予批准宅基地的情形的辩论意见，该院认为，农村宅基地使用权主体是农村集体经济组织成员，只有本集体经济组织成员才享有宅基地使用权，原告俞芳芝从未将户口迁至李彦豪所在的澄潭镇茅家村，其无法享受茅家村的宅基地使用权，故对该辩论意见不予采纳。被告依据《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十二条及原告俞芳芝的分户情况得出原告不属于无房户的结论，缺少证据证明，不予采纳。最后，被告是否遵守法定程序。《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》中明确规定“严格落实农村宅基地审批‘四公开’制度，做到审批程序公开、申请条件公开、建房名单公开、审批结果公开。”本案中，原告俞芳芝向下衣村村委会提出书面申请，经初审后公示建房名单，被告梅渚镇政府于2019年5月28日召开专题会议，后委托梅渚镇下衣村支部委员会于2019年6月28日公布梅渚镇下衣村无房户及梅渚镇下衣村迁建安置户审批名单，但未告知原告不予审批的事实和理由，被告的行政行为违反了正当程序的基本要求,剥夺了原告的救济权利，应当确认该行政行为违法，并予以撤销。但原告诉称要求撤销《会议纪要》第2条的内容中包含了俞巧巧、丁萍珍两户，该两户与原告无法律上的利害关系，故撤销不应涉及俞巧巧、丁萍珍两户。综上，被告作出案涉行政行为主要证据不足且程序违法，应当予以撤销并重新作出。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决一、撤销被告于2019年5月28日作出的《下衣村新村安置工作专题会议纪要》第2条中涉及俞芳芝宅基地申请不予审批的内容；二、责令被告于判决生效后六十日内对原告俞芳芝的宅基地申请重新作出合法的宅基地安置审批决定。本案案件受理费50元，由被告负担。 上诉人澄潭街道办上诉称：1.一审判决认为本次起诉不属于重复起诉显属错误。诉讼标的是诉讼利益在诉权上的载体，诉讼请求会因措辞变化而变化，但诉的根本利益不会改变。本案中，俞芳芝请求法院保护的利益是宅基地审批权益，该利益在两次诉讼中未发生变化。本次起诉要求撤销的是俞芳芝认为影响其合法权益的书面载体，从而进一步要求上诉人履行宅基地安置义务，撤销之诉并非独立的诉讼利益，而是服务于履行之诉的前提。一审相关认定错误。2.一审判决认定案涉会议纪要可诉，也属错误。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第（十五）项规定，“纪要”适用于记载会议主要情况和议定事项，故会议纪要的性质是记载会议内容的载体，不直接涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，且被诉会议纪要并未外化为与俞芳芝有利害关系的行政行为。同时，根据俞芳芝诉求，其可通过履职之诉主张权利，无需提起本案撤销之诉。3.一审判决撤销缺乏依据。（1）在下衣村宅基地集中安排期间对俞芳芝不予审批宅基地属于行政机关自由裁量范围。（2）俞芳芝在婚姻关系存续期间已经享受过宅基地，2017年10月份俞芳芝丈夫李彦豪获批的宅基地及地上房屋属于夫妻共同财产，只是双方离婚时俞芳芝将该宅基地及房屋赠予了李彦豪。（3）俞芳芝不属于无房户。根据《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十二条规定，户内因发生婚姻、分家等变化需要分户，且房屋所有权、使用权已经分割的，可以凭能够证明房屋所有权、使用权已经分割的证明材料申报分户登记。房屋所有权、使用权未分割的，不予分户。俞芳芝于2017年2月13日分户，说明其已经有住房，不是无房户。（4）俞芳芝不符合审批宅基地条件。俞芳芝不符合《浙江省国土资源厅关于进一步加强农村宅基地管理的意见》《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》等规定中的宅基地申请条件，而符合后一规定中第四点关于“不予批准宅基地”的规定。（5）上诉人审批的前置程序尚未完成。根据《浙江省实施办法》第三十六条第一款、《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》相关规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村集体经济组织集体会审、公示后，报乡（镇）政府、街道办事处审批。俞芳芝无书面申请，更未经所在村集体经济组织集体会审、公示。上诉人也未委托村支部公布审批名单，故上诉人审批的前置程序尚未完成。4.俞芳芝的起诉不符合行政诉讼一事一诉的基本原则。俞芳芝诉讼请求中“责令被告对原告重新作出合法的宅基地安置决议”所指向的行政行为应该是上诉人对俞芳芝不予审批宅基地的行为，显然与上诉人在下衣村宅基地集中安排期间不予审批宅基地的行为属于两个不同的行政行为，且二者无必然联系。综上，请求撤销一审判决，驳回俞芳芝的起诉；本案一、二审诉讼费用由俞芳芝负担。 被上诉人俞芳芝答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合客观事实。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对一审法院认定的基本事实予以确认。本院二审中同时查明，2020年1月13日，新昌县人民政府发布新政发〔2020〕1号《新昌县人民政府关于部分行政区划调整的通知》，其中第四点明确，撤销澄潭镇、梅渚镇建制，在原和梅渚镇行政区域内设立澄潭街道办事处。 本院认为：关于本案被诉下衣村安置工作专题会议纪要是否可诉问题。被诉会议纪要第二点内容已经通过梅渚镇下衣村迁建安置户审批名单公示的方式外化，同时，上诉人二审中自认“不同意被上诉人宅基地审批是本次（会议纪要）最终确定的”“我们会议纪要作出之后村里公布的时候不能更改我们的审批决定”等内容，说明被诉会议纪要对被上诉人宅基地审批权益产生直接、最终影响。综上，被诉会议纪要符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，应当认定为行政诉讼受案范围。且本次诉讼被上诉人首次明确针对会议纪要提出，不属于重复起诉，也未违反行政诉讼一案一诉基本原则。综上，上诉人关于应当驳回被上诉人起诉的意见缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 关于被诉会议纪要第2点决定有无依据问题。首先，《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主席令第28号）第六十二条第三款、第四款，《浙江省实施办法》第三十六条第一款、第三十七条明确规定了农村村民住宅建造用地申请审批中乡镇人民政府的审核职责及相关事项，上诉人关于会议纪要系行使自由裁量权的上诉意见于法无据，本院不予支持。第二，被诉会议纪要第2点内容载明的规范性文件依据是《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》《关于农村非法“一户多宅”认定办法》《梅渚镇下衣村拆改工作宅基地集中安排实施办法》，但上诉人二审中自述前两个文件并非作出被诉会议纪要第2点内容的直接依据，具体适用的是《梅渚镇下衣村拆改工作宅基地集中安排实施办法》，并明确系根据该文件第四条“纯女儿户只审批一宅”规定，认定纯女儿户应当参照仅一个儿子户审批，同时结合该文件第三条关于“户籍改革前为农业户口、已结婚（包括未立户结婚户）或年满35周岁的本村男性村民，本人名下无合法房屋的，经本人申请，可以安排宅基地”规定，认定纯女儿户审批宅基地，在女儿已离婚情况下，应满足年满35周岁这一要求。但本案中，俞芳芝与其父亲在公安户籍中已分户，俞芳芝系户主，而根据新委发〔2016〕85号文件附件1《农村非法“一户多宅”认定办法》关于“一户一宅”认定标准中第2点的规定，分户以公安户籍为准，故根据现有证据，俞芳芝不应再被认定为其父亲俞望平户内人口，上诉人将其所在户认定为“纯女儿户”，缺乏证据支持。 关于被诉会议纪要第2点内容作出程序是否正当问题。根据《浙江省行政程序办法》第五十二条规定，行政机关在作出对当事人不利的行政决定前，应当保障当事人陈述、申辩等重要程序性权利。上诉人径行作出决定，显然有违程序正当原则。 综上，一审判决认定基本事实清楚，结论正确，可予维持。上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人新昌县澄潭街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 建 审判员 傅芝兰 审判员 范卓娅 二〇二〇年四月三十日 书记员 王雪莹