江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终67号上诉人（原审原告）夏国文，男，1946年3月3日出生，汉族，家住江西省九江市。被上诉人（原审被告）共青城市人民政府，地址：江西省共青城市共青大道55号。法定代表人卢治轩，该市政府市长。委托代理人邹路滔，男，家住江西省赣州市会昌县，共青城市司法局干部。被上诉人（原审被告）共青城市江益镇人民政府，地址：江西省共青城市江益镇江益街。法定代表人康科峰，该镇政府镇长。委托代理人胡金春，江西共诚信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）共青城市江益镇跃进村村民委员会，地址：江西省共青城市江益镇跃进村。法定代表人张博开，该村民委员会村长。上诉人夏国文因其诉被上诉人共青城市人民政府、江益镇人民政府、江益镇跃进村委会土地征收补偿纠纷一案，不服九江市中级人民法院作出的（2019）赣04行初111号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。夏国文向一审法院诉称：1.请求人民法院判令原告依法享有开荒地使用权。2.请求人民法院判令跃进村委会违法管理，将原告开荒地变成种养殖粮田耕地，从而被政府征收。3.请求法院判令根据“谁开荒，谁受益”的原则，给予其跟本村其他村民一样享受开荒地征收补偿的同等待遇，或依法将补偿费判给原告。4.本案诉讼费用由被告承担。主要事实和理由是：1.共青城市江益镇跃进大队在1977年招聘原告夏国文为养鸭技术员，并接纳原告一家人在该村燕家小队落户，并于1979年4月签订《养鸭合同书》。该村同意其在跃进村圩内电排站旁荒滩草地上搭建鸭棚，建住房、厨房、厕所，开垦荒地种植水稻和蔬菜。夏国文亲手开垦出涉案土地3块，共计2.16亩用来种植水稻和其他农作物。2.被告在本案土地征收时，既没有发布土地征收公告，也没有作出征地补偿安置方案，更未听取村民的意见。现在案涉土地已经被征收，原告开垦的2.16亩荒地没有得到补偿。综上，请求人民法院依法裁判，支持原告的诉讼请求。一审法院认为：第一、土地使用权归属的认定系民事纠纷，而本案被告并未作出过确认案涉土地使用权决定的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，依法不属于行政诉讼受案范围。第二、原告此前就案涉土地使用权的归属问题已提起民事诉讼，九江市中级人民法院作出的(2017)赣04民终297号生效判决中明确：“本案上诉人诉请返还的土地，属于江益镇跃进村村民集体所有，江益镇跃进村委会证明，涉诉土地属村内跃进组经营管理，该土地未发包，且已经于2016年8月被政府依法征收……一审法院以上诉人夏国文非跃进组成员，且未提供有效证据证实其对涉诉土地享有合法的承包经营权，故上诉人夏国文要求返还土地，赔偿损失的诉讼请求不予支持的处理意见符合法律规定，本院予以支持。”据此，该生效判决已确认案涉土地并未发包，系由江益镇跃进村跃进组经营管理，而夏国文并非跃进组成员，也未能证明其对案涉土地享有承包经营权，且上述生效判决已明确案涉土地征收时亦并非由夏国文耕种。据此，原告夏国文既非行政行为相对人，亦非利害关系人，故其不属本案适格原告。第三、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案被告共青城市人民政府于2016年8月征收案涉土地，2016年间，本案原告夏国文即已向江西省共青城市人民法院提起案涉土地相关的民事诉讼，共青城市人民法院于2017年1月11日作出的（2016）赣0482民初820号民事判决及九江市中级人民法院作出的（2017）赣04民终297号民事判决均载明了案涉土地已于2016年8月被征收的事实，夏国文至迟于2017年1月11日就应当知道该行政征收行为已经实施，即便被告作出行政行为时未告知原告诉权及起诉期限，原告却于2019年7月29日向九江市中级人民法院提起行政诉讼，也已经超过了上述法定的最长起诉期限，依法应予驳回起诉。综上所述，该院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回原告夏国文的起诉。夏国文不服，提出上诉称：1.请求撤销九江市中级人民法院（2019）赣04行初111号行政裁定，重新审理，依法进行纠正。2.请求二审法院将征收开荒地的补偿款判令给上诉人，被上诉人造成的损失依法赔偿给上诉人。3.请求二审法院一并解决土地征收相关民事争议的诉讼请求。4.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由是：1.上诉人的土地于2016年8月被政府依法征收，同年10月30日上诉人就案涉物权（土地使用权）纠纷民事诉讼一案先后提起一审、二审、九江市人民检察院民行监督。2019年7月29日其提起行政诉讼，其没有超过起诉期限。综上，请求二审法院为其主持公道，伸张正义。被上诉人共青城市人民政府答辩称：1.原审法院以被答辩人的起诉明显超过了法定起诉期限为由，裁定驳回其起诉，适用法律正确，裁判准确，依法应予维持。根据被答辩人在一审起诉状中的陈述，征收涉案土地的征收行为发生在2016年8月，且在同年10月份被答辩人夏国文即已向共青城市人民法院提起与涉案土地相关的民事诉讼，共青城市人民法院作出的（2016）赣0482民初820号民事判决书及九江市中级人民法院作出的（2017）赣04民终297号民事判决书均载明涉案土地于2016年8月被征收的事实，说明被答辩人夏国文最迟在2017年1月11日就应当知道该行政行为已经实施了，但被答辩人迟至2019年7月29日才向九江市中级人民法院提起行政诉讼，已明显超过法律规定的起诉期限，属于依法应当驳回起诉的情形。一审法院据此裁定驳回被答辩人起诉，适用法律正确，裁判准确，应予维持。2.被答辩人不具备原告主体资格，依法属于应当驳回起诉的情形。九江市中级人民法院生效的（2017）赣04民终297号民事判决已确认涉案土地并未发包，系由江益镇跃进村跃进组经营管理，而夏国文并非跃进组成员，也未能证明其对涉案土地享有承包经营权。同时上述生效判决也已明确涉案土地征收时并非由被答辩人夏国文耕种。故，被答辩人既非行政征收行为的相对人，也不是行政征收的利害关系人，不属于本案适格原告，依法也应当驳回起诉。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人江益镇人民政府答辩称：1.本案被答辩人并不是涉案土地承包经营权人，也非该集体经济组织成员，无权对涉案土地使用权及相关赔偿主张权利。（1）根据《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，如农户享有土地承包经营权，应由发包方（村集体经济组织）和承包方（农户）协商一致并订立协议。本案被答辩人至今不能提供其对争议土地具有承包经营权确实有效的证据。依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”的规定，参照上述规定及已生效的判决书，被答辩人的起诉，不属于人民法院行政案件受理范围，被答辩人应向有关行政主管部门申请解决。（2）被答辩人并非该村集体经济组织成员。虽然被答辩人声称在我国土地承包制度实施前，曾受雇大队从事养鸭工作，并临时搭建过鸭棚，但并不能证实其属于该村集体经济组织成员。2.一审判决认定被答辩人超过法律规定的起诉期限正确。根据被答辩人自述，夏国文从2016年就知道土地被征收的事实，且委托他人提起民事诉讼，其应知晓起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行为之日起一年内提出，而被答辩人却在几年之后才提，起诉已超过法律规定的起诉期限。3.本案被答辩人陈述的相关事实完全不符合常理。被答辩人在几十年的时间里，对涉案土地不进行耕种和管理，现在因为土地被征收才起诉，属于见利起意。综上，请求二审法院依法驳回上诉人夏国文的起诉，维持原裁定。双方当事人向一审法院提交的证据已随同案卷一同移送本院，经本院审查核实，对上述证据的效力予以确认。本院认为，从上诉人夏国文的诉讼请求以及本案的卷宗材料来看，可以确定本案的核心争议焦点是：夏国文是否具备本案原告的适格主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定，农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括以下条款：（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）发包方和承包方的权利和义务；（六）违约责任。第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案中，从卷宗材料的相关容可以确定：涉案争议土地位于共青城市江益镇跃进村跃进圩电站机房以西，夏粉英田以东，村建机米房以南，刘文青田及中心排水沟以北，面积2.13亩。上诉人夏国文提供了一份在1977年4月8日与当时的永修县江益人民公社跃进大队村民委员会签订的《养鸭合同书》作为其与涉案土地有利害关系的证据。经审查该份证据形成的时间、内容、背景等因素，可以综合判断这是一份带有奖惩特点的生产责任制性质的合同，而不是农村土地承包合同。夏国文认为《养鸭合同书》即是农村土地承包合同，属于对法律和事实的误解。跃进村委会出具《证明》涉案开荒地并未发农村土地承包经营权证，亦进一步证实夏国文并未取得案涉土地承包经营权。其次，已生效的九江市中级人民法院（2017）赣04民终297号民事判决书中已经明确：本案上诉人夏国文诉请返还的土地，属于江益镇跃进村村民集体所有。且江益镇跃进村村民委员会提供证据证实，涉诉土地属村内跃进村组经营管理，该土地未发包，且已经于2016年8月被政府依法征收……。由此可以判断，涉案土地的使用权是属于江益镇跃进村村民集体所有，而不是归夏国文个人所有。再次，已生效的九江市中级人民法院（2017）赣04民终297号民事判决书中业已明确，该诉争土地在征收前由刘文清耕种，且有跃进村委会2016年12月29日和2017年3月3日的证明为证。这足以证实案涉土地在征收前并不是由上诉人夏国文实际使用，实际使用人是刘文清。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的。本案中，综上分析可知，上诉人夏国文诉争的案涉土地这一诉讼标的，该土地属于跃进村委会跃进组集体所有，夏国文既没有和该小组签订土地承包合同，也不是案涉土地的实际使用权人。根据上述法律、法规的规定，上诉人夏国文因对共青城市人民政府征收村集体土地的行为不服提起诉讼，只有作为土地所有权的农民集体经济组织才是权利主体，与征收行为具有利害关系，个人未经授权不能代表农民集体经济组织对外主张权利。同时一方面，上诉人夏国文未能提供有效证据证明其对涉案土地享有直接、独立、排他的合法权益，不是涉案土地的承包人和实际使用人。另一方面，也不存在过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼的情形。因此上诉人夏国文以自己的名义起诉于法无据，应裁定驳回起诉。故一审法院裁定驳回夏国文起诉，并无不当。关于夏国文所诉三点诉讼请求，现具体释明如下：1.关于夏国文请求法院判令原告依法享有开荒土地使用权的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由县级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。该法条即明确土地使用权应当由人民政府先行确权的原则；只有对确权不服，方可向人民法院提起诉讼。本案中，夏国文并未就案涉土地要求人民政府先行确权，而是直接要求人民法院判决确权，显然违反上述法律规定，故该项诉请于法无据，本院不予支持。2.关于夏国文请求法院判令跃进村村委会违法管理，将原告开荒地变成种养殖粮田耕地，从而导致被政府征收的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该条明确行政诉讼被告适格主体资格应是行政机关。本案中，夏国文起诉跃进村委会违规管理，从而提起行政诉讼。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我的基层群众性自治组织，不是行政机关。因此，夏国文以村委会为被告提起行政诉讼，属于被告主体资格不适格，依法应裁定驳回起诉。3.关于夏国文请求法院判令依法将征地补偿款判给其的问题。本案中，如前所述，因夏国文不符合原告主体资格，当然也就不符合起诉条件。故一审法院裁定驳回起诉，并无不当。综上，一审法院认定事实清楚、证据确实、充分、适用法律正确，审判程序合法。上诉人夏国文的上诉理由于法无据，不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  方石清审判员  王丽君审判员  陈雯雯二〇二〇年四月八日书记员  万立强