西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书                                          （2020）陕71行终117号     上诉人（原审原告）西安秦岭豆业有限责任公司，住所地西安市长安区。   法定代表人刘波，该公司执行董事。   委托代理人朱瑞，陕西泽界律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市长安区王曲街道办事处，住所地西安市长安区。   负责人张亚林，主任。   委托代理人李淋，该单位工作人员。   委托代理人姚永康，陕西泽诚律师事务所律师。   上诉人西安秦岭豆业有限责任公司（以下简称秦岭豆业）与被上诉人西安市长安区王曲街道办事处(以下简称王曲街办)行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1669号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   一审法院查明，原告位于被告辖区XX村XX组。2017年9月27日，西安市国土资源局向原告下发市国土监字（2017）9-161号《土地行政处罚决定书》，认为原告违法占地，违反了《土地管理法》第五十九条之规定，依据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条、《行政复议法》第二十一条、《行政处罚法》第五十一条、《行政强制法》第五十三条之规定，对原告作出限期自行拆除在非法占地上建设的建筑物及其他设施、恢复土地原状，并处以罚款的行政处罚。2018年1月4日，西安市国土局向西安市长安区人民法院提出申请强制执行上述处罚决定的申请，2018年2月7日，长安区人民法院作出（2018）陕0116行审44号裁定：对申请执行人西安市国土资源局作出的市国土监字（2017）9-161号《土地行政处罚决定书》第一项内容准予强制执行，由违法建筑物所在地人民政府组织实施。2019年2月19日，长安区人民政府组织包括被告在内的行政部门对原告涉案厂房及其他设施进行拆除。原告不服，诉至一审法院，一审诉讼请求为：1.确认2019年2月19日西安市长安区王曲街道办事处对西安秦岭豆业有限责任公司厂房、设备等强制拆除的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。   一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。”本案被告对原告厂房及设备进行拆除的行为系依据西安市长安区人民法院作出的（2018）陕0116行审44号裁定、经当地区政府组织实施的，且未超出裁定执行范围。故被告拆除原告厂房的行为不属于法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定:驳回原告西安秦岭豆业有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还原告西安秦岭豆业有限责任公司。   上诉人秦岭豆业上诉称：一、原审认定事实错误,本案属于人民法院审理范围,依法应当实体审理。就王曲街办的强制拆除行为,原审法院认定王曲街办的行为是“依据裁定、经当地区政府组织实施的”,对此王曲街办庭审中仅举证了《行政处罚决定书》与《行政裁定书》两份证据,对于区政府如何组织实施的过程并没有举证证明,原审法院在没有证据支持的情况下认定该案件事实,显然违反法律规定。事实上,王曲街办在实施拆除行为时,根本没有亮明身份,也没有告知相对人其是以何某某理由、何某某身份来实施的强制拆除行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的;……(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的……。王曲街办在实施行政强制拆除行为之前,于2019年1月27日、1月30日两次向秦岭豆业发出通知,其中1月27日依据大棚房整治政策责令秦岭豆业拆除,1月30日依据《行政处罚决定书》和《行政裁定书》及1月27日的通知责令秦岭豆业拆除,其通知依据自相矛盾,让人无所适从。本案中,即使《行政处罚决定书》与《行政裁定书》是两份生效的法律文书,但该文书的有效不代表执法机关强制执行行为的合法,人民法院应当依法审查行政机关执法行为是否合法,而不是仅审查其执行行为是否有依据。二、《行政处罚决定书》及《行政裁定书》本身违法《行政处罚决定书》认定涉案土地为基本农田,事实上涉案土地只是一般农田。由于当事人并不掌握这一信息,错误的以为行政机关的处罚决定不会有错,就没有及时申请复议及诉讼以纠正其错误,但这并不影响执行机关在执行时对相关资料进行审查,如果发现之前存在错误,仍然应当予以纠正。《行政强制法》第四十四条对违法的建筑物、构筑物设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。第五十三条当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。对于违法建筑,法律赋予了行政机关依法拆除的权利,据此,即使认定秦岭豆业的厂房属于违法建筑,也应当由行政机关依法直接予以拆除,其不属于“没有行政强制执行行权的行政机关”,因此,西安市国土资源局的执行申请不属于人民法院受案范围,长安区人民法院根本不应当作出《行政裁定书》。综上,王曲街办依据的《行政处罚决定书》、《行政裁定书》本身违法,不应作为其执法行为的正当理由。三、本案应当依法确认行政行为违法。2018年3月7日西安市长安区集中整治违法用地专项行动领导小组在给王曲街办的“长整治发[2018]13号”《关于限期拆除整改的通知》中,要求其“制定切实可行的拆除方案,并指定专人负责,30日内完成拆除任务。将拆除方案及拆除进展情况,每周五书面汇报区整治办、区政府督查科。王曲街办在接到通知后,作为拆除任务的执行者,应当依法对之前的资料进行审查,其作为基层政府组织,非常清楚涉案土地是一般农田,而不是基本农田;而且,其对秦岭豆业的管理已经长达数年,先后为其办理了环境评估、食品许可等审批,向其进行慈善募捐,非常清楚涉案建筑作为农业园配套设施已经办理相关备案手续,不属于违法建筑。但其在执行上级通知的拆除任务时,却没有依照法定程序对相关资料进行审查,也没有按照要求汇报工作,导致错误一再发生,最终致使秦岭豆业的合法权益遭受严重损害。上诉人起诉针对的是王曲街办于2019年2月19日实施的强制执行行为,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:(一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的。王曲街办的侵权行为已经发生,不具有可撤销内容,人民法院经审理后,应当依法确认其行为违法。上诉人请求应当予以支持。四、被上诉人负责人未出庭,原审裁定应当予以载明。原审中,王曲街办仅委托律师出庭,《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》规定“行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭,仅委托律师出庭的;或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉,行政机关负责人不出庭应诉的,人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明,可以依照行政诉讼法第六十六条第二款的规定予以公告,建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。”原审裁定书没有予以载明,违反上述规定,应当予以纠正。综上请求：1.撤销西安铁路运输法院(2019)陕7102行初1669号行政裁定；2.改判支持上诉人诉讼请求:确认2019年2月19日西安市长安区王曲街道办事处对西安秦岭豆业有限责任公司厂房、设备等强制拆除行为违法；3.诉讼费用由被告承担。   被上诉人王曲街办答辩称，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。   上诉人秦岭豆业二审中提交了以下证据：   1.西安市长安区荣升豆腐坊工商信息；2.2019年6月12日，长安区“散乱污”企业整治专项工作组向王曲街办发出的督办单；3.2019年8月1日，王曲街办对荣升豆制品厂进行拆除的照片。   以上证据证明，王曲街办为打击秦岭豆业，先是违法拆除秦岭豆业的厂房，之后又违法拆除荣升豆腐坊的厂房，一再违法侵害公民、企业合法权益，应当依法予以纠正。   被上诉人王曲街办认为上述证据与本案无关联性，故不予质证。   本院对上述证据认证如下：以上证据所显示内容，同本案被诉行为缺乏关联性，故本院对上述证据不予确认。   被上诉人王曲街办二审中未提交证据。   本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。   本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。”结合本条规定可以看出， 行政机关申请人民法院强制执行，人民法院依法作出准予执行裁定后，行政机关就其申请并经法院审查准予执行的行政决定所实施的强制执行行为，其行为本身仍然是行政行为，并非司法行为。也就是说，如果行政强制执行行为在行政裁判之外影响了当事人的权利义务，应当允许被执行人对行政强制执行行为提起行政诉讼。对于根据法院裁判而组织实施强制执行的行政机关而言，尽管其系依据法院裁判而有权组织实施的，但是，法院裁判仅赋予了行政机关组织实施的职权，对于行政机关具体组织实施中的程序是否合法、有无侵犯被执行人的合法权益等问题，难以由先期的法院裁判所预知和羁束，因此应允许被执行人对其后的强制执行行为提起行政诉讼。但需要明确的是，法院在其后被执行人提起的针对此类行政强制行为的行政诉讼中，主要审查的重点为行政机关在组织实施过程中是否有扩大执行范围或者采取违法方式。对作为执行依据的行政行为合法性、行政机关有无组织实施职权等笼统起诉执行行为违法的情形通常不再专门审查。本案中，上诉人在二审中自认2019年1月30日至2019年2月1日期间收到被上诉人向其作出的告知书，经本院查阅告知书内容，告知书主要表述为，基于西安市国土资源局出具的市国土监字（2017）9-161号《土地行政处罚决定书》及西安市长安区人民法院作出的（2018）陕0116行审44号《行政裁定书》，责令秦岭豆业限期完成在非法占地上建设的建筑物及其他设施的搬离、拆除工作，如若逾期，王曲街办将组织相关执法部门依法予以强制拆除。结合上述事实，应当认为上诉人对违法建筑拆除前，被上诉人履行了告知程序并无异议。上诉人秦岭豆业在一审庭审过程中陈述，被上诉人所拆除的建筑物在处罚决定书的范围内，并对生产设备进行了破坏。但经二审询问，上诉人在本案诉讼中承认并未提交被上诉人破坏其设备的证据，同时亦明确对案涉拆除行为的异议集中于被上诉人未就拆除整治方案向长安区整治违法用地小组汇报，却径直依据《违法占地拆除通知》对上诉人厂房进行拆除。且在上诉理由中认为，《行政处罚决定书》及《行政裁定书》违法，对案涉土地性质的认定错误。通过上诉人的上述观点，应当认定上诉人针对案涉拆除行为的主要争议焦点在于行政机关作出案涉拆除行为前是否经过内部请示、汇报以及作为执行依据的行政行为本身是否具有合法性。一审法院对此不予审查，并无不当。至于上诉人认为被上诉人负责人未出庭，原审裁定应当予以载明的上诉意见，本院认为《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》中对于“依法推进行政机关负责人出庭应诉”的规定，其目的在于全面发挥行政审判职能，有效监督行政机关依法行政。故一审法院裁定书中，虽存在行政机关负责人和行政机关相应的工作人员未出庭情况未在裁判文书中载明的瑕疵，但该瑕疵并不影响一审法院的裁判结果。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长  曹伟   审判员  张博   审判员  侯斌     二〇二〇年四月七日                         法 官 助 理 段茗琪   书  记  员 赵成园         1