关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕西省高级人民法院 行 政 裁 定书 （2020）陕行终4号 上诉人（一审原告）：郝志强，男，1958年2月20日出生，汉族，陕西省榆林市定边县。委托代理人：贺翠玲，女，1959年12月24日出生，汉族，陕西省榆林市定边县，系郝志强之妻。委托代理人：宁瑞堂，男，1947年8月22日出生，汉族，住陕西省榆林市定边县。被上诉人（一审被告）：定边县人民政府。住所地：陕西省榆林市定边县。法定代表人：苗玉祥，县长。委托代理人：李天鹏，定边县住房和建设局工作人员。委托代理人：崔占华，陕西金赞律师事务所律师。一审第三人：陕西乐晶置业有限公司。住所地：陕西省西安市碑林区XX街XX公寓XX室。法定代表人：周正海，经理。委托代理人：白学智，公司法律顾问。上诉人郝志强因诉被上诉人定边县人民政府（以下简称定边县政府）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服延安市中级人民法院(2018)陕06行初66号行政判决，向本院提起上诉。2019年3月8日，本院作出（2019）陕行终137号行政裁定，以事实认定不清、证据不足，适用法律错误将该案发回陕西省延安市中级人民法院重审。发回重审时，陕西乐晶置业有限公司（以下简称乐晶公司）作为本案第三人参加诉讼。2019年10月30日，延安市中级人民法院作出(2019)陕06行初88号行政赔偿裁定。郝志强不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：涉案房屋位于定边县XX镇XX街XX号院，实际使用面积408平方米，属于定边县XX户区改造范围内。郝志强持有涉案房屋占用土地的《国有土地使用证》，证载用地面积为259平方米，其中建筑占地65平方米；定房权私字第3-0383号《房屋所有权证》证载位于XX镇XX街三间房屋的所有权人为郝志强父亲郝某某，建筑面积48.95平方米，土地使用面积217.5平方米。2013年3月15日，郝志强与其母亲乔某某（又名乔碧霞，身份证姓名为乔某某）签订了《房产共有协议书》，约定涉案房屋为郝志强与乔某某共有，双方各占50%。2015年6月25日，乐晶公司与乔某某签订了《房屋拆迁安置补偿合同》，约定乔某某同意对其所有的50%部分房地产交由乐晶公司开发，协议中还记载拆迁开发的房屋已由郝志强与乐晶公司协议拆除了11间，剩余3间门面房由乔某某拆除。2016年5月18日，乐晶公司与乔某某又签订《补充协议》，约定未拆除的三间门面房在2015年5月17日拆除是在乙方（乔某某）在现场配合拆除，上述协议已经履行完毕。另查明：2018年5月11日，郝志强以定边县政府授权乐晶公司从2012年至2016年5月17日实施强拆为由向陕西省榆林市中级人民法院提起诉讼，请求行政赔偿。后郝志强申请异地管辖，陕西省高级人民法院于2018年8月2日作出（2018）陕行辖41号行政裁定书，裁定由陕西省延安市中级人民法院管辖。一审法院认为：本案系因强制拆除房屋行为而单独提起的行政赔偿诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”。第二十一条规定了赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合的条件，其中第五项为“赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。”根据以上规定，当事人单独提起行政赔偿诉讼的，应先向赔偿义务机关提出，经赔偿义务机关先行处理，或者赔偿义务机关经过法定期限届满不予处理为前提。本案中，根据郝志强提交的证据，不能证明其在提起本案赔偿诉讼前，已向定边县政府提出了行政赔偿请求，也不能证明定边县政府针对其赔偿请求已先行处理或逾期未作出处理。在此情形下，郝志强提起本案赔偿诉讼，不符合法律规定的赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的条件，依法应当予以驳回。同时，乐晶公司认可实施拆除行为是第三人而非被告，并提供了乐晶公司与乔某某签订的《房屋拆迁安置补偿合同》。经审查，郝志强虽然持有《国有土地使用证》，但《房屋所有权证》并没有登记在郝志强名下，且郝志强亦认可乐晶公司与其母亲乔某某就涉案房屋签订了补偿协议并已经履行完毕，也没有证据证明乐晶公司是受定边县政府的委托实施了上述拆除行为，故郝志强主张其对涉案房屋享有合法权属并要求行政赔偿的依据不足，其起诉依法应当予以驳回。综上，郝志强的起诉不符合行政诉讼的法定起诉条件，应另行提起民事诉讼主张权利。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回郝志强的起诉。上诉人郝志强上诉称：一审法院裁定驳回其起诉，属认定事实不清，证据不足，适用法律错误。在拆迁安置过程中，乐晶公司经政府授权申报的拆迁安置37户中包含自己，由于其不同意安置补偿办法的补偿结果而被拒绝拆迁安置，其长期向政府上访，可以证明其早已向义务机关主张和请求过赔偿。一审中，定边县政府并未提供将征收决定依法进行公告的证据，也无法证明房屋征收部门对房屋征收与补偿进行了宣传、解释等工作，定边县政府的拆迁安置行为违法，根据行政诉讼的举证原则，定边县政府应承担举证不能的法律后果。请求撤销一审裁定，支持其诉讼请求。被上诉人定边县政府答辩称：（一）郝志强作为本案原告不适格。涉案房屋由郝某某、乔某某于1975年建成，该房产的所有权归郝某某、乔某某所有，郝某某去世后，乔某某一直在此居住。郝某某与乔某某共有6个子女，到目前为止某某未发生上述财产的实际继承问题，该房屋产权仍在乔某某夫妇名下。2020年1月22日，定边县不动产登记局作出2020002号《不动产更正登记公告》，将郝志强原持有的定边县国用（1990）字第3-05156号《国有土地使用权证》注销，因此，郝志强不是该房地产产权的所有人。（二）定边县政府不存在行政违法行为。乐晶公司并非定边县政府的机构，不具有履行行政职责的权利，乐晶公司不应作为本案被告。定边县政府只是定边县XX户区改造项目规划部门，不是事实拆迁改造的具体单位，政府也不存在委托企业对XX户区进行拆迁改造的事实。郝志强将企业行为等同于行政行为错误，定边县政府没有向乐晶公司作出任何授权，自然不存在举证的问题。定边县政府是XX户区改造整体规划者，只具有指导作用，房地产开发企业与XX户区住户进行协商联建中的拆除行为，属于民事行为。故，请求驳回上诉，维持一审裁定。一审第三人乐晶公司提交答辩意见称：郝志强的上诉请求与乐晶公司没有关联性，理由不真实，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案审理的焦点问题是郝志强是否具有提起本案诉讼的原告资格，定边县政府是否为本案适格被告。（一）关于郝志强的原告资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。起诉人对强制拆除行为不服提起诉讼，以起诉人与被强拆拆除行为之间具有利害关系为前提，被拆除房屋的所有人或实际使用人当然与强制拆除行为具有利害关系。本案中，郝志强持有的《国有土地使用证》及郝志强在涉案房屋的长期居住的事实，足以认定郝志强对涉案房屋至少拥有部分产权，故郝志强具备提起本案诉讼的原告资格，有权针对涉案强制拆除行为提起诉讼。（二）关于定边县是否为本案适格被告的问题。实施强制拆除行为是政府及其职能部门的法定职权，在没有行政主体自认该行为的情况下，通常可以根据行为目的、职能分工及举证责任等推定由相应的行政主体对行为后果负责。如果村（居）委会、用地单位、拆迁公司等非行政主体认可实施了强制拆除行为，则应当判断其与行政主体是否存在行政委托关系，以进一步明确行为的责任主体。本案中，涉案房屋位于定边县XX镇XX街XX号院，属于定边县XX户区改造范围内。根据《房屋拆迁安置补偿合同》、《补充协议》等证据及二审询问笔录能够证明，乐晶公司为开展定边县政府XX户区改造项目强制拆除了涉案房屋。XX户区改造项目属于法律规定的应由政府主导实施的工作，因乐晶公司不具有实施强制拆除的法定职权，该强制拆除行为应视为定边县政府委托乐晶公司实施，本案以定边县政府为被告符合法律规定。对此，定边县政府辩称其仅对XX户区改造作出总体规划，未参与改造工作的具体实施，拆迁补偿系乐晶公司与被拆迁人之间的民事行为，其不应作为本案被告，不承担责任。本院认为，XX户区改造系法律规定应由政府主导的改善民生、提高生活质量的益民、惠民工程，法律规定应由政府主导的目的在于统一改造标准，规范改造的深度和广度，监督改造部门，保障改造质量。权力之所授，责任之所在，XX户区改造是法律授权行政机关的权力，也是行政机关应承担的责任，定边县政府辩称其不是本案适格被告的理由不能成立，不予支持。简而言之，本案中郝志强对涉案房屋占有部分所有权是既定事实，郝志强提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。至于郝志强拥有涉案房屋所有权的份额具体是多少、起诉要求确认强拆行为违法并要求赔偿的请求能否成立，需本案进入实体审理后才能判定。需要指出的是，发回重审是上级人民法院对下级人民法院作出的错误裁判的纠正行为，目的包含对下级人民法院业务指导、监督及保障案件当事人合法权益两层含义。案件发回重审时，下级人民法院应当围绕上级人民法院发回重审的原因及前案中原告的诉讼请求进行审理，一般不得改变原审时的诉讼请求，特别是存在变更诉讼请求对当事人明显不利的情况，除非该请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定或者原告明确坚持要求变更。经查，本案中郝志强在前案中的诉讼请求是“确认定边县政府强拆行为违法并予以赔偿”，该诉讼请求明确具体，符合法律规定。本案系上级法院发回重审的案件，一审法院应围绕原审的诉讼请求，针对发回重审的原因，按照上级法院的指引进行审查，查明案件事实以彻底解决纠纷。但该案发回重审后，郝志强重新提交了起诉状，一审法院未对郝志强重新提交的诉状中的诉讼请求与前案诉讼请求存在明显不同的问题进行调查核实并要求郝志强确认，即错误的认为郝志强仅要求行政赔偿而未要求确认强拆行为违法，即以郝志强未先向赔偿义务机关申请赔偿，不符合单独提起行政赔偿诉讼，裁定驳回郝志强的起诉，属于认定基本事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。综上，上诉人郝志强的上诉请求及理由成立，予以支持；一审法院认定事实、适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销陕西省延安市中级人民法院(2019)陕06行初88号行政赔偿裁定；二、本案指令陕西省延安市中级人民法院继续审理。   审判长肖宏果审判员王  勇审判员张安品   二〇二〇年四月二十四日 法官助理    孙  禄书记员周怡玮 1