江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终919号 上诉人（原审原告）钱道生，男，汉族，住江苏省苏州市吴江区。 委托代理人钱国良，男，汉族，住江苏省苏州市吴江区，系上诉人钱道生之子。 被上诉人（原审被告）苏州市吴江区人民政府，住所地在江苏省苏州市吴江区高新路789号。 法定代表人李铭，该区区长。 委托代理人朱唐盛，江苏剑桥颐华（苏州）律师事务所律师。 委托代理人姜壮志，江苏剑桥颐华（苏州）律师事务所律师。 钱道生诉苏州市吴江区人民政府（以下简称吴江区政府）要求履行法定职责一案，钱道生不服江苏省苏州市中级人民法院（2018）苏05行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2014年5月16日，中共江苏省委农村工作领导小组下发苏委农发[2014]7号通知，就规范有序推进江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作作出规定，明确了“确地”为主和因地制宜等原则。2014年8月6日，中共苏州市委办公室下发苏委办发[2014]49号通知，明确了苏州市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案，其中规定了因地制宜的原则，“根据苏州市土地承包的实际情况，因地制宜开展土地承包经营权确权登记颁证工作，可以确权确地，可以确权确股，也可以确权确利。已明确列入三年内开发建设或撤制计划的镇、村、组可暂不进行登记。”中共苏州市吴江区委办公室下发的吴办发[2014]77号通知亦规定“已明确列入三年内开发建设或撤制计划的村、组，经区人民政府批准的，可暂不进行登记。”因平望镇平西村已列入开发计划，规划成平望镇新城区，2016年6月经平西村村民委员会召开村民代表会议讨论，同意平西村整村暂缓确权登记颁证。平望镇平西村等村申报后，经平望镇党政联席会议会商，同意包括平西村在内的12个村、198组的暂缓确权登记颁证。2016年6月20日，苏州市吴江区平望镇人民政府向吴江区农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组提交了平政发[2016]35号报告，对包括平西村29组在内的符合暂缓确权登记颁证要求的平望镇12个村198组提出暂缓确权登记颁证的申请。2016年12月14日，吴江区政府作出吴政办[2016]139号通知，经吴江区政府第五十七次常务会议审议通过，同意包括平望镇在内的有关村组暂缓农村土地承包经营权确权登记颁证的申请。吴政办[2016]139号通知同意暂缓确权登记颁证的村数合计168个。 原审法院另查明，钱道生系苏州市吴江区平望镇平西村29组村民。平望镇××（××）在1998年发放土地承包经营权证时，农户土地承包登记簿上记载：平望镇柳湾村12组户主姓名范道生，发证面积4.16亩，流转面积流出1.03亩，实际承包面积3.13亩，确权人口5人。2018年6月29日平望镇平西村村民委员会出具证明一份，证明上述农户土地承包登记簿上登记的户主“范道生”即为钱道生。从平望镇平西村第29组农户2017年粮田发包款分配明细表显示，钱道生及其儿子钱国良户共计5人，发证面积4.16亩，领取2017年粮田发包款共计5026元。 钱道生原审庭审中陈述，1998年发放承包经营权证时，因登记簿上的户主名字写错了，钱道生未领取承包经营权证，但是该4.16亩土地一直由钱道生在承包，且未与其他人产生争议。钱道生于2018年向吴江区平望镇有关部门提出要求颁发承包经营权证。2018年8月3日农办工作人员向钱道生作出答复，按照政策平西村1-15组、17-29组暂缓颁发农村土地承包经营权证，但仍认定钱道生户在1998年确权时的确权人口和面积，享受利益不变。钱道生认为吴江区政府不履行法定职责，遂提起本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。根据上述规定，吴江区政府对本辖区内的农村承包地具有颁发土地承包经营权证的职责，是本案的适格被告。 2014年5月，中共江苏省委农村工作领导小组下发苏委农发[2014]7号通知，在推进江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作中明确了“确地”为主和因地制宜等原则。2014年8月6日，中共苏州市委办公室下发苏委办发[2014]49号通知，结合苏州各地农村的实际情况，该文件规定了苏州市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作可采取因地制宜的原则，对于已明确列入三年内开发建设或撤制计划的镇、村、组可暂不进行登记。中共苏州市吴江区委办公室下发的吴办发[2014]77号通知亦作了相同规定。因吴江区平望镇平西村已列入开发计划，符合上述文件规定的暂缓确权登记颁证的情形，经过平望镇平西村村民代表会议讨论，平望镇党政联席会议会商后上报吴江区政府，吴江区政府于2016年12月14日作出吴政办[2016]139号通知，同意包括平望镇平西村在内的168个村暂缓农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。钱道生户的承包地位于平望镇××（××），其承包地在1998年发放土地承包经营权证时已经过了确权登记，农户土地承包登记簿记载了发证面积4.16亩。钱道生原审庭审中亦陈述该4.16亩土地一直由钱道生在承包，并未与其他人产生争议。钱道生承包地所在的平望镇平西村此次暂缓登记颁证，系依据苏委农发[2014]7号通知、苏委办发[2014]49号通知等文件的规定，并无不当，农办已就暂缓登记颁证的政策对钱道生进行答复说明，且暂缓登记颁证并未影响到钱道生所享有的土地承包经营权。因此钱道生认为吴江区政府不履行职责，要求吴江区政府颁发土地承包经营权证，其请求缺乏依据，原审法院不予支持。关于钱道生提出的要求确认吴江区政府作出的吴政办[2016]139号通知违法违规的请求，原审法院认为，吴江区政府作出的吴政办[2016]139号通知是对平望镇等镇提出的有关村组暂缓农村土地承包经营权确权登记颁证申请作出的回复意见，吴政办[2016]139号通知对钱道生的权利义务不产生实际影响，因此不属于行政诉讼的受案范围。综上，钱道生的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回钱道生的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由钱道生负担。 上诉人钱道生上诉称：1、上诉人认为苏委农发[2014]7号通知所明确的“确地”为主的原则，只认定确地，没有认定确权是错误的。苏委农发[2014]7号通知是对全省农村土地承包经营权确权登记的决策部署，全省都要坚持以确地方式，确定农户承包权益，凡是土地承包到户的都要确权到户。2、苏委农发[2014]7号通知第二条第四款：“个别经济发达地区，少数人均耕地少，界址无法明确的地方，可以因地制宜确股、确权、不确地”，上诉人所承包的土地已经登记在上诉人名下，不符合确股、确权、不确地，因地制宜的情形。3、原审法院认为根据苏委办发[2014]49号、吴办发[2014]77号通知的规定，可暂不进行登记，但现在时间跨度已达四年半，不代表现在不能确权登记，且与2013年、2018年、2019年中央一号文件的要求不符。4、吴政办[2016]139号通知把69525.117亩土地暂缓颁证，上述土地包括了上诉人的4.16亩承包地，侵犯了上诉人取得农村土地承包经营权证的合法权益，已经对上诉人的权利义务产生了实际影响。5、吴江区平望镇人民政府[2015]第2号《中共吴江区平望镇委员会吴江区平望镇人民政府会议纪要》以及平政发[2016]35号文件将改变上诉人所承包的土地用途和土地现状，将影响到上诉人所享有的土地承包经营权，故原审法院认定暂缓办证未影响到上诉人所享有的土地承包经营权是错误的。请求本院：1、撤销原审判决并依法改判；2、本案诉讼费全部由被上诉人承担。 被上诉人吴江区政府答辩称：1、被上诉人作出吴政办[2016]139号通知的行政行为合法有效。该通知的作出认定事实清楚，有政策依据。且该通知的作出，是经过村组民主决议，行政村申报以及各镇人民政府党政联席会议会商，并递交区政府第五十七次常务会议审议通过，符合相关程序规定。2、被上诉人已经于1998年颁发土地承包经营权证，此次暂缓颁发系村委会主动申请且上诉人原享有的利益未受损。3、被上诉人所作出的吴政办[2016]139号通知是对平望镇等镇提出有关村组暂缓农村土地承包经营权确权登记颁证申请作出回复意见，对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,上诉人钱道生是以吴江区政府未履行对其农村土地进行确权登记颁证职责而向原审法院提起的履行法定职责之诉。本案中，从原审法院查明的事实来看，吴江区政府未向上诉人钱道生颁发农村土地承包经营权证系因钱道生承包地所在平望镇平西村根据省、市相关文件暂缓颁证。平望镇平西村暂缓颁证系依据苏委农发[2014]7号通知、苏委办发[2014]49号通知等文件的规定，且经过平望镇平西村村民代表会议讨论，平望镇党政联席会议会商等程序，并无不当。此外，吴江区政府及平望镇平西村村民委员会也认可1998年颁发农村土地承包经营权证时将钱道生名字错写成“范道成”，但钱道生户在1998年确权时的确权人口和面积、享受利益并没有因此受影响，暂缓登记颁证并未影响到上诉人所享有的土地承包经营权。关于上诉人提出的要求确认被上诉人作出的吴政办[2016]139号通知违法违规的请求，本院认为，被上诉人作出的吴政办[2016]139号通知是对平望镇等镇提出的有关村组暂缓农村土地承包经营权确权登记颁证申请作出的回复意见，该通知对上诉人的权利义务不产生实际影响，因此不属于行政诉讼的受案范围。 综上，钱道生的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人钱道生负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 吴晓玲 审 判 员 朱 丽 法官助理 潘云志 二〇二〇年四月十四日 书 记 员 严曼丽