四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川13行初104号 原告罗大林，男，1963年5月28日出生，公民身份号码5129011963××××××××，汉族，住四川省南充市顺庆区。 委托代理人罗欢，女，1990年10月20日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区，系原告罗大林之女。 委托代理人杨兴宇，北京市盈科律师事务所律师。 被告南充市顺庆区人民政府，住所地四川省南充市顺庆区果城路13号。 法定代表人蒲鹏程，区长。 委托代理人任立国，区政府工作人员。 委托代理人宋文君，四川罡兴律师事务所律师。 被告南充市顺庆区人民政府舞凤街道办事处，住所地四川省南充市顺庆区石油东路46号。 法定代表人吴华伟，街道办主任。 委托代理人李艾云，街道办工作人员。 委托代理人田娟，四川川乾律师事务所律师。 原告罗大林因要求确认被告南充市顺庆区人民政府（以下简称顺庆区政府）、南充市顺庆区人民政府舞凤街道办事处（舞凤街道办）行政强制行为违法向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月30日受理立案，依法组成合议庭于2020年4月16日开庭审理了本案，原告罗大林的委托代理人罗欢、杨兴宇、曲海中，被告顺庆区政府委托代理人任立国、宋文君，舞凤街道办委托代理人田娟、李艾云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2019年7月8日，顺庆区清泉坝拆迁安置指挥部和舞凤街道办发布《清泉坝棚户区改造房屋拆迁公告》（第四号）和《清泉坝棚户区改造房屋拆迁补偿安置实施方案》，实施单位为舞凤街道办和清泉坝拆迁安置指挥部。根据《关于成立南充市顺庆区清泉坝征地拆迁安置指挥部的通知》(南顺府办发(2014)66号)，南充市顺庆区清泉坝征地拆迁安置指挥部系被告顺庆区政府设立的临时机构。原告系南充市顺庆区舞凤镇清泉坝村村民，其房屋在拆迁范围内，2019年9月28日凌晨3时许，拆迁人员在原告尚未与被告签订拆迁补偿协议的情况下将原告房屋强拆。原告一家闻讯赶赴现场并同时拨打110报警电话，接警人员直接告知此事属于政府征收行为不在其管辖范畴，可拨打市长热线反映情况。天亮后原告又多次拨打拆迁领导等相关人员电话，均不接听。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物、发布公告等职权，因此强制拆除行为的实施主体应推定为市、县级人民政府或其委托的征收实施主体。诉讼请求：1.确认强制拆除行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 被告顺庆区政府辩称，顺庆区政府并非拆除行为实施主体，不应该承担责任。本案中区政府并未实施任何拆除行为，本案中有相关证据证明案涉房屋属于误拆行为。舞凤街道办责任明确，区政府不该承担责任。 被告舞凤街道办辩称：1.原告主体有遗漏，案涉被拆房屋属于集体土地农房，农房土地使用证上载明的土地使用者并不是唯一使用者，使用者应该是全部农业人口，因此罗大林的妻子张晓红、女儿罗欢应当作为本案的必要共同原告参加诉讼；2.案涉房屋的拆迁项目是依法启动的。3.案涉拆除行为是误拆，不是违法强制拆除。本案街道办作为涉案片区的房屋拆迁实施单位与该片区包括原告在内的被拆迁户都根据政策进行了安置补偿事宜。其他被拆迁户都签订了协议。针对原告一户，街道办对原告房屋进行现场勘查并收取原告提取的资料后相关职能部门于2019年8月26日作出产权认定，后街道办积极与原告进行赔偿协商事宜。因拆迁工作紧急，拆迁公司在拆除腾玉芳和罗春梅房屋时误将罗大林房屋拆除，因此本案街道办不具有强拆的故意，不属于违法强制拆除，请求依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告罗大林系顺庆区舞凤镇清泉坝村10组村民，其家庭户登记成员有其妻张晓红、其女罗欢。1993年6月20日，南充市土地管理局为罗大林颁发集体土地建设用地使用证，认定其住宅用地面积为63m2，勘丈面积为86.68m2。2008年12月31日，四川省人民政府批复同意将南充市顺庆区舞凤街道办清泉坝村部分土地征收为国有建设用地，罗大林户房屋在征收范围内。2014年4月28日，顺庆区政府成立清泉坝拆迁安置指挥部。2015年5月15日，罗大林、张晓红登记为同一家庭户；罗欢登记为独立家庭户，地址均为清泉坝村10组44号。2019年7月8日，清泉坝拆迁安置指挥部、舞凤街道办作为拆迁实施单位，发布清泉坝棚户区改造房屋拆迁公告及拆迁补偿安置实施方案。同年7月16日，经清泉坝拆迁安置指挥部现场查勘，罗大林房屋建设面积为457.38m2。同年8月26日，指挥部审核确认国土部门批准罗大林建房用地面积为63m2，建设部门批准建设面积为113.4m2。此后，拆迁实施部门未与罗大林达成房屋补偿安置协议。同年9月28日3时许，清泉坝拆迁安置指挥部签约的南充川人拆除有限公司将罗大林家房屋拆除。罗欢等人向公安报警称房屋被强拆，室内财物被盗，南充市公安局顺庆分局调查后决定不予立案。 上述事实，有以下证据予以证实： 1.南充市土地管理局集建（1993）06398号《集体土地建设用地使用证》复印件； 2.四川省人民政府作出的川府土〔2008〕1336号《关于南充市2008年第五批城市建设用地的批复》； 3.南充市顺庆区人民政府办公室下发的南顺府办〔2014〕66号《关于成立南充市顺庆区清泉坝征地拆迁安置指挥部的通知》 4.《清泉坝棚户区改造房屋拆迁公告》（第四号）； 5.《清泉坝棚户区改造房屋拆迁补偿安置实施方案》（第三期）； 6.《南充市清泉坝片区房屋现场勘察表》； 7.《土地统征后原地上房屋初始登记土地、建设手续面积确认审核表》； 8.清泉坝棚户区改造房屋拆迁搬迁交房证明（存根）； 9.关于舞凤街道世纪城（清泉坝）社区十组罗大林户房屋被拆除的情况说明； 10.南充市公安局顺庆区分局行政答辩状、询问笔录复印件； 11.案涉被拆除房屋照片复印件； 12.户信息详情、户口薄复印件。 以上证据来源合法、内容客观真实、与本案具有关联性，本院予以确认。关于原、被告双方提交的其他证据与本案缺乏直接关联性，本院不予采信。 本院认为，本案的争议焦点：一是关于本案原告、被告主体是否适格；二是强拆行为是否合法。 关于本案原告是否适格的问题。被告舞凤街道办提出，案涉房屋系罗大林家庭成员共同共有，家庭成员均应参加本案诉讼，现仅有罗大林作为原告提起诉讼，故原告主体不适格。经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人、或者其他组织，有权提起诉讼。一般情形下，因为共有人享有同一个财产权，共有人均可作为原告提起诉讼，权利的合一性使得该类纠纷具有必要共同诉讼的特征。但是，在共有财物受到外部侵害且共有人利益一致的情形下，共有人是否参加共同诉讼具有选择性，一个或部分共有人单独提起诉讼具有合法性。实践中，在农村集体经济组织中，家庭户常常作为一个整体对外发生法律关系，户主往往代表家庭成员行使相关权利。若要求共有权人均参加诉讼，势必增加当事人诉讼成本。本案中，涉案房屋户主罗大林是土地使用证上载明的使用者，其房屋被拆除虽会对共有权人会产生影响，但罗大林已提起行政诉讼，其他共有权人未选择提起共同诉讼，故罗大林是本案适格原告。 关于本案被告是否适格的问题。被告顺庆区政府提出，舞凤街道办自认系涉案强拆的主体，其并未具体实施强拆行为，故并非本案适格被告。经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。由此可见，原告请求确认行政强制行为违法,应以具体组织实施行政强制行为的机关为被告。本案中，从发布的相关公告和实施方案可见，舞凤街道办和清泉坝安置指挥部系拆迁安置补偿工作的实施单位，搬迁交房证明及顺庆区公安分局答辩状等证据证实，清泉坝安置指挥部在参与实施具体的拆迁工作，而清泉坝安置指挥部系顺庆区政府组建的临时机构，不具有行政诉讼主体资格，其实施的拆除行为应由组建其的顺庆区政府承担责任，故顺庆区政府和舞凤街道办均是本案的适格被告。 关于强拆行为是否合法的问题。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定了具体的补偿标准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。以上规定确定了征地拆迁领域“先补偿、后拆迁”的基本原则。同时，《四川省实施办法》第四十五条规定，征用土地依法补偿、安置后，土地行政主管部门应当向被征地单位发出交地通知。第六十三条规定，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制搬迁。以上规定确定了征地拆迁领域“征地安置补偿、责令限期搬迁、作出交出土地决定、申请人民法院强制”等法定程序。此外，《中华人民共和国行政强制法》第四十三条规定，一般情形下，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。本案中，被告顺庆区政府和舞凤街道办未提供证据证明其已对原告房屋履行安置补偿职责，也未遵循“责令限期搬迁、作出交出土地决定、申请人民法院强制执行”等法定程序，于2019年9月28日凌晨将涉案房屋拆除，该行政强制行为违反上述法律法规等相关规定，依法应当确认为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，判决如下： 确认被告南充市顺庆区人民政府、南充市顺庆区人民政府舞凤街道办事处于2019年9月28日强制拆除原告房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告顺庆区人民政府、南充市顺庆区人民政府舞凤街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  马建威 审 判 员  任雅莉 人民陪审员  李 静 二〇二〇年四月二十九日 书 记 员  辜婉卿