辽宁省瓦房店市人民法院民 事 判 决 书(2020)辽0281民初524号原告：王振东，男，1955年3月19日出生，汉族，农民，现住瓦房店市。原告：王德治，男，1981年9月20日出生，汉族，现住盘锦市兴隆台区。二原告委托诉讼代理人：王洪山，辽宁泓冠律师事务所律师。被告：瓦房店市人民政府九龙街道办事处，住所地瓦房店市九龙街道办事处杨沟村。统一社会信用代码：112102810016596758。法定代表人：战友，该办事处主任。委托诉讼代理人：周帅，男，1983年10月28日出生，汉族，该办事处副主任，现住瓦房店市。委托诉讼代理人：吕常占，辽宁昌信律师事务所律师。原告王振东、王德治与被告瓦房店市人民政府九龙街道办事处（以下简称九龙办事处）合同纠纷一案，本院作出(2019)辽0281民初2154号民事判决，宣判后，被告不服提出上诉，大连市中级人民法院作出（2019）辽02民终7343号民事裁定：撤销原判，发回重审。本院立案受理后，依法另行组成合议庭公开开庭进行了审理。原告王振东及二原告委托诉讼代理人王洪山、被告委托诉讼代理人周帅、吕常占到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王振东、王德治向本院提出诉讼请求：1.请求法院依法判令解除二原告与被告之间签订的水库租赁协议，也就是大连新豪房地产开发有限公司和九龙办事处事实上存在的水库竞租协议；2.请求法院依法判令被告退返二原告缴纳的水库租赁费180万元。3.请求法院依法判令被告赔偿180万元租金的利息（自2015年5月21日起至付清款项之日止按中国人民银行同期同类贷款利率计算）。4.诉讼费由被告承担。事实与理由：2014年瓦房店市市委、市政府和被告在岚崮水库拟建岚崮水库风景旅游度假村和养老基地项目，项目以岚崮水库为中心，包括水上乐园、游泳馆、设施农业观光园、生活区和水库周边建立养老基地投资总计20个亿。此项目需进行水库清淤及三通一平项目整合，待整合完成后再统一对外招标。前期清淤和整合费用由招标单位承担，由被告公开岚崮水库对外竞租，2015年发布了岚崮水库招标预审文件公开对外招标，大连新豪房地产开发有限公司（以下简称新豪公司）参与竞标，严格按照招标文件要求准备招标应对文件，2015年5月18日经评标委员会评审确认新豪公司为项目租赁候选人，同时缴纳租赁保证金400万元。2015年5月21日大连日报公告通知新豪公司为岚崮水库承包人，后从400万元中被告扣除180万元作为租金。新豪公司租赁后将其进行了水库清淤和相关三通一平项目的施工，因岚崮水库原承包给案外人，被告答应新豪公司将案外人占用的水库库容区及水库配套用地等强制腾退给新豪公司，新豪公司正是出于对被告的信任，才签订了岚崮水库风景旅游度假区和养老基地项目，现新豪公司在开发水库清淤和三通一平过程中需对水库下游和水库南侧区域进行项目整合，因案外人占用库容区建养牛场，配套用地区域建别墅，看护房南侧区域建养鸡房、坝外三个养鱼池子和大坝占用不予腾退。被告不履行缔约合同时答应的15天交付标的物，并且负责同原承包者解除合同，清退所有库容区和水库配套用地等区域给新豪公司的义务。现因新豪公司缔结合同时信赖的政府能将原承包者占用的土地和房屋腾退给新豪公司，所以才参与了岚崮水库养老基地和风景旅游度假区的合同，同时也参与了水库招租。现被告不将案外人占用的房屋和土地等设施腾退给新豪公司，被告违反先合同义务，给新豪公司造成了缔约损失，且新豪公司对水库周边的三通一平项目无法施工，无奈新豪公司只能请求返还租金，被告没有返还，后因公司注销，公司原债权债务已清理完毕，由公司投资人二原告承接起诉。因被告违反先合同义务，这个先合同指的是被告领导口头答应将原承包者占有的水库区域内的养牛厂、养鸡厂、别墅、养鱼池和建造的坝区，在中标后签订中标协议，把上述案外人占用的土地交付给新豪房地产公司，违反诚实信用原则没有签订的竞租协议给原告造成了信赖利益损失，故诉至法院，请求法院支持原告的诉讼主张。被告九龙办事处辩称：不同意原告的全部诉讼请求。具体理由如下：一、原告无权解除与被告之间的水库租赁协议。1、本案的招租范围仅限于小型水库经营权，不包含周边土地使用权等其他区域。首先通过资格预审文件的第一章申请人须知第1项中明确为项目名称为岚崮水库招租，第3项中明确了水库的建设时间、水位及小型水库等内容，进一步明确了仅是水库自身，不包含任何的其他区域。第3项中明确了“本项目租赁为水库经营权承包出租”，也不包含水库周边的土地使用权的出租。总则中项目概况、招租范围均明确了详见申请人须知前附表。其次资格预审申请文件中，原新豪公司向被告承诺，除非另外达成协议并生效，贵方（街道办事处）的资格预审文件、招租文件将构成约束我们双方的合同。因此招租文件中的相关内容对原告具有约束效力，不能随意扩大解释，增加招租面积。再次岚崮水库基本情况标明的是一座集防洪、灌溉、养殖为一体的小型水库。如果包括其他土地使用权，理应就土地面积、四至及土地使用权性质等事项进行说明。本案中通过招租文件可以确定，并没有上述内容的体现，客观上也说明是不包括其他区域的土地使用权。最后，根据《土地管理法》第四十三条的规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；”，第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”通过上述规定不难看出，土地使用权用于非农建设需要办理土地农转非手续，并且应另行交纳土地出让金取得，而土地出让的主体也应是县级以上的人民政府即瓦房店市人民政府，作为街道办事处的被告也无权进行处理，因此被告也仅能将岚崮水库经营权进行出租，而不能处理其他的土地使用权。从出租价格的确定也明确了仅是小型水库的出租，不包括其他区域。被告街道办事处为了公开、公正对外出租岚崮小型水库，采取了公开招投标方式进行处理，并找到第三方即大连华东投资管理有限公司对该水库租金价格进行测算。出租价格也是依据《瓦房店市岚崮水库租金价格测算分析》，最终确定招租价格为18万元/年，十年180万元。该分析报告明确：岚崮水库养殖区水面面积约1200亩，按照租期10年计取每年租金收入17－21万元。并明确瓦房店市岚崮水库租金价格测算，是在岚崮水库库容规模、养殖水面面积、未来10年每年租金收入预期以及所提供的瓦房店市东风水库、八一水库等4所安全水库养殖水面面积、租金价格的基础上进行推算。该份分析报告并未考虑除岚崮小型水库以外的任何区域，考虑的角度也仅从库容规模、养殖水面面积就值18万元/年。根据权利义务对等原则，原告主张超过招租范围以外的权益并以此为由主张解除合同返还租金不能成立。2、资格预审申请文件中，原新豪公司向被告办事处承诺，除非另外达成协议并生效，贵方（街道办事处）的资格预审文件、招租文件将构成约束我们双方的合同。其中招租协议第二部分协议条款第四条13项的约定，协议期前五年不允许原告方单方终止协议，至今合同履行尚未届满五年，因此原告方无权单方终止合同。即使在五年后原告方行使不能履行本协议，系自身原因所致，原告方也应承担壹年租金用以补偿被告方的损失。上述约定对原告方具有法律约束效力，如原告方坚持违反合同约定解除合同，那么相应的损失也应自行承担，与被告无关。3、原新豪公司与被告之间水库租赁协议已经实际履行，被告依约定已经将案涉水库交付给原新豪公司，原新豪公司也履行了合同约定清淤工作，并实际投苗经营和管理。被告并不存在违约行为，原告也无约定和法定的解除理由，故原告主张解除水库租赁协议无事实依据和法律依据。二、原告交纳的180万元水库租赁费不应返还，利息主张也不成立。原告二人成立的原新豪公司自愿投标并中标被告招标的水库发包项目，中标后被告进行了公示，原告经营新豪公司交纳了承包金，进行清淤，实际对水库进行了管理，存在收益，为了新豪公司的经营被告也向原承包人补偿了30万元养殖物款项。二原告无合同约定和法律规定理由要求解除《水库承包经营权经营协议》，本身就属于违约行为，故无权要求被告返还租赁费180万元，更无权主张利息损失。综上所述，请求法院依法驳回原告的各项诉讼请求，维护被告的合法权益，维护法律权威。经审理查明：原新豪公司于2011年4月9日成立，营业期限自2011年4月19日至2031年4月18日，投资人为王振东、王德治（本案原告）。2018年11月2日，新豪公司被注销，公司注销登记申请书中载明债权债务已清理完毕。2015年5月，被告对外发布《岚崮水库招租文件》，文件内容分为四部分。第一章《竞租人须知及前附表》。该表中载明竞租项目名称:岚崮水库招租，竞租能力证明金:400万元，截止时间:2015年5月18日，竞租人资格：通过资格审查的各竞租单位；租赁期限:10年；竞租文件于2005年5月18日到九龙办事处会议室当面递交,付款：在承包协议生效后，10个日历日内全额缴纳租金及其它事项,竞租人须知中：二、竞租文件构成：竞租人编写的竞租文件构成包括：1.水库清淤方案。2.水库未来规划方案。3.水库租赁承诺。六、签订协议：（二）1.租赁候选人在确定租赁资格后应当在招租会议后3个工作日内与招租人签订书面协议。2.如果租赁候选人无正当理由未在规定期间内签订书面协议，将没收其竞租保证金，并承担相关法律责任。其他注意事项：竞租人被视为充分熟悉本招租项目的技术要求及履行协议有关的一切情况。竞租人应该详细阅读招租文件的全部内容。第二章协议条款及协议格式。该部分内容为《水库经营权承包协议》，表述为：“为了充分开发岚崮水库资源，依据瓦房店市对岚崮水库周边的总体建设规划，改善人民群众的生活环境，增加集体和个人收入，特订立本协议，双方应共同遵守”，协议甲方为发包方，乙方为承包方，协议约定水库面积、承包期限10年自2015年至2025年、发包人（甲方）、承包人（乙方）的权利义务、违约责任等。其中发包人（甲方）的权利为：收取承包金及保证金的权利，按照协议约定扣除保证金的权利，承包期满无偿收回发包水库的权利。发包人义务：妥善处理与原承租人的合同关系，费用由甲方自理，在本协议签订后15日内将协议标的移交给乙方，库容调整由甲方依据原设计标准执行，如无协议约定情况发生,合同期届满,甲方无息返还上述履约保证金。如遇不可抗拒的自然灾害(地震、超标准洪水等)造成水库垮塌的，由甲方负责修复，费用由甲方承担，如因不可抗力甲方不能履行协议，甲方须将剩余租金返还乙方，不足一年期的按日结算，同时多返一年期租金用以补偿乙方损失。如因乙方不能继续履行本协议，剩余租金返还乙方，不足一年按日结算，同时扣除乙方一年租金用以补偿甲方损失。承包人（乙方）的权利：依据合同约定和法律规定对承包的水库进行经营管理的权利，在本协议约定的承包期间，因国家、集体建设需占用该水库，按占地时的政策规定，乙方享有水库内养殖物损失补偿费，合同期满后，如甲方继续发包本水库的经营权,在同等条件下,乙方具有优先承包权。承包人义务：自移交之日起,水库的任何安全、生产等事故,均由乙方独自承担。乙方须向甲方提供人民币100万元的履约保证金,汇到甲方指定的账户,乙方应在取得本水库经营权后20个工作日内，提供具有水利资质的单位编制的水库清淤方案。甲方批准后，乙方必须按照报批的清淤方案，半年内完成本水库清淤工作，因清淤工作产生的费用乙方自理，在本协议约定的承包期间，乙方负责水库的日常维修，费用自理，承包期满后无偿移交给甲方，在本协议约定的承包期间，乙方的经营权在征得甲方书面同意后方可转让。除此之外，乙方不具有任何其它的处置权利，协议期前5年不允许乙方单方面终止协议。第三章招租需求标准及水库概况，其中本次工程要求水库清淤，承包方须在承包协议生效后1年内完成清淤，如未完成，清淤能力保证金100万元被甲方扣除。第四章竞租文件格式，该章节主要是对竞租人提交竞租文件格式作出规定。包括1、法定代表人授权书，2、水库清淤方案，3、水库未来规划方案；4、水库租赁承诺。2015年5月15日，新豪公司按照招租文件要求向被告提交《岚崮水库招租竞租文件》，内容包括：一、法定代表人授权书。二、水库清淤方案，库区内规划清淤面积23.5万平方米，编制依据1）岚崮水库招租文件……根据招租文件对本工程的要求，以及工程规模、工期、质量等实际情况，按照承诺实现本段工程的施工工期和质量目标。三、水库未来规划方案，新豪公司准备投资兴建岚崮风景旅游度假村项目，具体规划项目及占地情况：a水上乐园。b环水库四周环路、水上钓鱼台、停车场。c森林公园2500平方米。d生活服务区。e鸟语林。f游泳馆。四、水库租赁承诺，本竞租人自愿在365个日历天内按照招租文件的要求完成水库租赁，按时完成清淤任务，接受招租文件全部内容，保证竞租文件内容无任何瑕疵。新豪公司于2015年5月15日向被告交纳400万元竞租能力证明金。2015年5月18日，经评标委员会审评，确认新豪公司为岚崮水库招标项目的租赁候选人，年租赁价格为18万元。2015年5月21日，被告在报纸上发布公示：告知新豪公司为岚崮水库承包人，并口头告知新豪公司中标，但被告未向新豪公司发出书面中标通知书。之后，双方未按照招租文件第一部分第六项第二款规定签订《水库经营权承包协议》，2015年5月27日，被告从新豪公司交纳的400万元竞租能力证明金中扣除十年共计180万元承包金、履约（清淤）保证金100万元，剩余120万元陆续返还给新豪公司。新豪公司在当年接收了岚崮水库，完成清淤，此后在水库放养育苗，开展垂钓。2015年9月1日，被告将100万元清淤保证金返给新豪公司。另查，被告于2014年12月2日与案外人纪连宽解除案涉水库的承包合同，并赔偿纪连宽30万元损失。原告坚持被告违反先合同义务，即没有将水库原承包者承包的水库周边土地和库区的面积腾退给原告，以便原告能够进行清淤和三通一平，被告应承担缔约过失责任。经本院释明，原告坚持请求被告承担缔约过失责任，不变更诉讼请求。上述事实，有招租文件、竞租文件、采购工作报告、记账凭证、进账单、授权委托书、结算票据、解除承包合同协议书及原被告陈述等在卷为凭，经庭审质证和本院审查，予以采信。原告提供的照片拟证明被他人占用库区和水库周边土地情况；瓦房店市勘察测绘院出具的测绘图，拟证明原水库承包者承包区域在测绘图规划库区范围内，同时也表明在招标时和签合同时被告将此图交给原告，拟证明被告违反先合同义务；瓦房店市林业水利局文件及岚崮水库风景度假区主体规划意见，拟证明水利局同意建造岚崮水库度假村；瓦房店市环保局文件，拟证明该局同意建造岚崮旅游度假村；被告文件，拟证明被告在2014年就新豪公司建设岚崮水库度假村等项目办理土地征用手续向瓦房店市政府行文请示；预用地申请和经营性用地招牌挂出让审批表，拟证明被告已经向有关部门申请对土地进行招拍挂，上述证据与本案不具有关联性，不予采信。本院认为，缔约过失责任是一方因违反先合同义务而造成对方信赖利益损失所应承担的民事赔偿责任。缔约过失责任的承担须以先合同义务的存在即违反作为前提条件。通常而言，先合同义务存在与要约生效后和合同有效成立前，当事人在此段时间内违反了先合同义务即成就了承担缔约过失责任的前提条件。本案中，原告称被告存在缔约过失责任，其主要理由是2014年9月时，瓦房店市人民政府对岚崮水库进行总体规划，在水库周边建多功能休闲旅游度假区，新豪公司已经按照规划方案在水库东岸进行施工，水库规划是总体规划一部分，单纯承包水库就失去开发意义，水库西侧土地当时有案外人管理经营，但被告当时口头告知15日内将案外人占用的水库库容区及水库配套用地等强制腾退给新豪公司，却一直没将该部分土地经营权收回，因此无法与新豪公司签订水库承包合同，被告对此予以否认，原告此项主张没有证据证明，新豪公司提供水库未来规划方案中所涉及的岚崮水库度假村项目规划及占地的内容已经超出《水库经营权承包协议》中的内容，该部分内容对被告并不产生约束力。以上说明，被告并未违反先合同义务，不应承担缔约过失责任。被告九龙办事处发出招租文件只是发出要约邀请，新豪公司根据被告九龙办事处的招租文件进行竞租表明经受约人承诺，要约人即受该意思表示约束，要约到达受要约人时生效。被告九龙办事处于2015年5月21日在报纸上发布公示，告知新豪公司为岚崮水库承包人并口头告知新豪公司中标，被告发出中标通知书的行为应视为承诺，《水库经营权承包协议》已经成立。该协议中，新豪公司的主要权利义务为在承包期内对岚崮水库享有承包经营权、承担10年承包金180万元、交纳清淤保证金100万元、在一年内对水库进行清淤、承担清淤费用等，而被告九龙办事处的主要权利义务为收取承包费、交付水库承包经营权及在新豪公司完成清淤后退还100万元清淤保证金等。被告九龙办事处在2015年5月27日从新豪公司交纳的400万元竞租能力保证金中扣除180万元承包金，并将水库承包经营权交给新豪公司，新豪公司已经完成水库清淤、在水库里放养鱼苗并管理至今，被告九龙办事处已将100万元清淤保证金退给新豪公司，上述说明新豪公司与被告九龙办事处已经不同程度地履行了合同义务。虽然新豪公司与被告九龙办事处未签订书面《水库经营权承包协议》，但并不影响合同成立的事实。综上，本案所涉及的合同《水库经营权承包协议》，虽然未签订书面协议，但该协议已经依法成立并生效，且不同程度地履行。原告主张被告存在缔约过失责任，其主张的民事行为的效力与本院根据案件事实做出的认定不一致，经向原告释明，其坚持不变更诉讼请求。依照《中华人民共和国合同法》第二十五条、第四十二条、第四十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第九十条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条之规定，判决如下：驳回原告王振东、王德治的诉讼请求。案件受理费21000元，由原告王振东、王德治承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审 判 长  顾仁华人民陪审员  王 宇人民陪审员  张淑萍二〇二〇年四月十五日书 记 员  李春芳