河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终624号上诉人（一审被告）项城市人民政府，住所地项城市人民路党政综合楼。法定代表人王富生，市长。委托代理人吴娟，项城市人民政府办公室工作人员。委托代理人高杨，河南平原律师事务所律师。被上诉人（一审原告）闫本初，男，汉族，1940年9月9日出生，住项城市。项城市人民政府因与闫本初确认强制拆除房屋行为违法一案，不服周口市中级人民法院（2019）豫16行初564号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。周口市中级人民法院一审查明，闫本初在项城市永丰镇106国道西侧临长虹运河有房屋一处。2018年10月18日，项城市永丰镇永丰行政村村民委员会、项城市永丰镇人民政府对闫本初涉案房屋基本情况进行入户调查并出具《项城市长虹运河（106国道以西）涉河建筑物调查表》。2019年3月18日，项城市人民政府作出《项城市人民政府关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》，要求对“沿106国道长虹运河河道内的违法占地和违章建筑，包括房屋、厂房、临时建筑、构筑物以及其他影响河道安全的地上建筑物和附属物，自通告发布之日起，各类违法占地和违章建筑必须于2019年3月25日前自行清除。市相关职能部门、执法单位将依法严厉查处河道内违法占地、违法建设行为。逾期不清除的，由市政府有关部门依法强制清除，并追究当事人的法律责任。”2019年3月20日，项城市人民政府组织永丰镇人民政府、项城市水利局等多家单位对闫本初房屋及地上附属物实施拆除。闫本初向一审法院提起行政诉讼，请求确认项城市人民政府强制拆除闫本初房屋的行为违法。周口市中级人民法院一审认为：（一）关于原告主体资格问题。闫本初的涉案房屋被项城市人民政府组织有关部门强制拆除，该拆除行为可能涉及利害关系人的陈述、申辩权以及闫本初相关的合法财产，因此闫本初作为涉案房屋的权利人与本案被诉拆除行为有利害关系，具备本案原告诉讼主体资格。二、关于本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案被诉拆除行为系在项城市人民政府统一组织下，由项城市永丰镇人民政府、项城市水利局等多家单位具体实施，依据上述法律规定，上述职能部门和镇政府的行为应视为委托，应由项城市人民政府承担相关法律责任，本案适格被告应为项城市人民政府。三、关于被诉强拆行为合法性问题。无论是因为违反《中华人民共和国城乡规划法》，还是违反《中华人民共和国水法》的相关规定，城乡规划部门和水利部门均有权对违章建筑作出限期拆除的决定，并依法具有强制执行的职权。但本案中，无论是项城市城乡规划部门还是项城市水利部门均没有针对闫本初建筑物作出限期拆除的决定。对违法建筑的拆除，要在相关职能部门对违法建筑进行认定作出限期拆除决定后，在法定期限内，相对人对该限期拆除决定不申请复议、不起诉的情况下，才能启动强制拆除程序。强制拆除时也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，进行登记保全或者公正等法定程序。而在本案中，相关职能部门没有作出限期拆除决定，没有履行上述法律规定的程序，只是在项城市人民政府作出了一个清除侵占河道违章建筑的通告后，在作出通告2日后就径直将闫本初房屋予以拆除，且拆除时也没有对闫本初房屋内物品制作进行清点、登记、保全。综合上述情况可以认定，项城市人民政府组织实施强制拆除闫本初房屋的行为主要依据不足且程序违法，因该行为系事实行为无可撤销内容，应确认该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，一审法院判决：确认项城市人民政府2019年3月20日对闫本初房屋组织实施强制拆除的行为违法。项城市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）闫本初不具有本案的诉讼主体资格。闫本初在长虹运河河堤上建设房屋，既没有取得土地使用权证、规划许可证、建设工程许可证等，也没有经河道主管机关或者水行政主管部门批准，不仅严重危害河岸堤防安全，更影响长虹运河行洪、排涝等重要功能。闫本初的非法利益不应当得到法律保护，项城市人民政府通知其拆除违法建筑，不侵害其合法权益。（二）涉案房屋为违法建筑，应予拆除。根据《土地管理法实施条例》规定，不符合土地利用总体规划的建筑物，应当予以拆除。上诉人执法目的是依法清障，排除妨碍，便于泄洪排涝，改善水质。清除阻水障碍物是惠民工程，相关部门执法行为合法合理。如法院认为房屋合法且不应该拆除，闫本初应对其房屋合法性承担举证责任。（三）上诉人强制拆除行为系合法行政。上诉人强制拆除行为符合《水法》第六十五条、第十二条、第十三条、第二十五条、第四十二条，《行政强制法》第五十二条规定。上诉人作出《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》并公示，责令闫本初拆除违法建筑，项城市国土资源局和项城市水利局也向其发出责令拆除违法建筑通知，拆除行为并无不当。综上一审判决认定事实错误、适用法律错误，请求撤销一审判决，改判维持项城市人民政府的合法行政行为，驳回闫本初的起诉。被上诉人闫本初答辩称：（一）永丰商业街经政府统一规划，其形成有特殊的历史时代背景，闫本初涉案房屋为合法建筑。由于社会发展和政府管理方面的原因，商业街普遍存在房屋建设手续不完善的客观现实，但这并非商业街居民过错。（二）项城市人民政府不按法律法规依法拆迁，采用暴力、停水停电等非法强拆行为违法。（三）根据法无溯及力的原则，项城市人民政府限期拆除通知所依据法律错误，不能成为强拆依据。（四）项城市人民政府违法强拆闫本初合法房屋涉及利害关系人的陈述、申辩权以及合法财产的所有，闫本初具有原告主体资格。综上，请求支持闫本初的一审诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为：（一）闫本初与被诉行政行为具备法律上的利害关系，是本案适格原告。项城市人民政府认可涉案被强制拆除的建筑物户主为闫本初，闫本初作为被拆除房屋的权利人，其涉案房屋的有关权利义务内容因强制拆除行为的发生而受到影响，故与强制拆除行为具有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼，启动对被诉强制拆除行为的合法性审查程序。上诉人所主张的闫本初对涉案房屋是否为非法利益的意见，不影响上述利害关系的判定。（二）涉案房屋拆除行为主要证据不足、程序违法，应被确认违法。按照《行政强制法》第三十四条的规定，如认为行为人存在违反《水法》《土地管理法》等法律规定的建设行为，行为人又在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有强制执行权的行政机关可按照《行政强制法》的规定实施强制执行，在强制执行过程中，应当依法履行必要程序，充分保障行政相对人的相关权利，如在强制执行决定前事先书面催告，听取当事人陈述申辩，经催告仍不履行且无正当理由的，作出强制执行决定并送达，且应允许当事人对限期拆除决定提起行政复议或者行政诉讼，当事人不行使复议或诉讼权利又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，2019年3月18日，项城市人民政府发布《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》划定清除违法占地和违章建筑范围，部署相关工作后，未有行政机关直接认定涉案房屋建设行为违法，且未有为房屋权利人设定限期自行拆除义务的行政决定作出并送达。此外，诉讼中项城市人民政府也未能提供任何证据证明其强制拆除行为程序符合《行政强制法》的规定。在此情形下，项城市人民政府组织实施强制拆除的行为显然不符合法定的行政强制实施前提，执法程序亦缺乏合法性。故，一审法院依法判决确认项城市人民政府2019年3月20日对闫本初房屋组织实施强制拆除的行为违法，并无不当。项城市人民政府的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由项城市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  肖海生审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年四月九日书记员  侯 捷