广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1145号上诉人（原审原告）：罗定市附城街同仁村委水井塘村民小组。负责人：黎琼芳，村民小组长。被上诉人（原审被告）：罗定市人民政府。住所地：罗定市宝定路31号。法定代表人：罗永雄，市长。委托代理人：陈波，罗定市司法局干部。委托代理人：谭国平，罗定市自然资源局干部。被上诉人（原审被告）：云浮市人民政府。住所地：云浮市云城区世纪大道中市政府办公大楼。法定代表人：王胜，市长。委托代理人：阮启棉,云浮市司法局干部。委托代理人：许色衍,云浮市司法局干部。原审第三人：罗定市附城街高峰村委荔枝塘村民小组。负责人：阮广林，村民小组长。上诉人罗定市附城街同仁村委水井塘村民小组（下称：水井塘村民小组）因与被上诉人罗定市人民政府(下称:罗定市政府)、云浮市人民政府（下称：云浮市政府）、原审第三人罗定市附城街高峰村委荔枝塘村民小组（下称：荔枝塘村民小组）林地权属行政确认及行政复议纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院(2019)粤53行初7号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：争议地座落在罗定市附城街道办高峰村委与同仁村委接壤处。争议地由两部分组成，第一幅争议地水井塘村称为“荔枝塘坳东边山”，荔枝塘村称为“三世祖”，双方确认争议地的四至范围：东至独立坟（三世祖）为界，南至独立坟（三世祖）沿洼合水直落至山脚为界，西至山脚地（面）为界，北至荔枝塘坳(大)地直上独立坟为界（详见三世祖马坳咀山争议示意图），争议地面积约为0.9747亩；第二幅争议地水井塘村称为“荔枝塘坳西边山”，荔枝塘村称为“马坳咀山”，双方确认争议地的四至范围：东至枝塘坳地（山脚地面）为界，南至山（马坳）咀，西至地边为界，北至现高速公路钢丝网为界（详见三世祖马坳咀山争议示意图），争议地面积约为2.4402亩；确认争议地点叫“三世祖马坳咀山”，立案时争议地已经是高速公路用地，争议林地内的林木已不存在。罗定市政府经到罗定市档案馆查实，附城公社高峰大队荔枝塘生产队（村）№xxx《山权林权证（存根）》记载的地点为屋背山，四至范围：上至太公山，下至屋背，左至水井塘大地，右至水转横圳，该《山权林权证（存根）》与荔枝塘村民小组提供的相一致。附城公社高峰大队荔枝塘队（村）№xxx《山林权证（存根）》记载地点为马口坳山，四至范围：上至井水塘，下至大圳，左至仁爱，右至仁爱，该《山权林权证（存根）》与荔枝塘村提供的相一致。附城公社同仁大队仁爱生产队（水井塘村民小组）№xxx《罗定县山林权证存根（附表）》记载地点为大坪顶至公石塘口，面积30亩，四至范围：上至山顶，下至坑边，左至石头塘正垠松山，右至高丰荔枝公山，该《罗定县山林权证存根（附表）》与水井塘村民小组提供的相一致。经到罗定市林业局档案室查实荔枝塘村罗林证字（2004）第xxx号《林权证）》记载的小地名为荔枝塘，四至范围：北至山脚塘，南至山咀脚，西至山脚地，东至荔枝塘屋背，该《林权证》与荔枝塘村民小组提供的相一致。罗定市政府经实地勘验查明：争议地由三世祖山和马坳咀山组成。三世祖争议地的四至范围：东至独立坟（三世祖）为界，南至独立坟（三世祖）沿洼合水直落至山脚为界，西至山脚地（面）为界，北至荔枝塘坳(大)地直上独立坟为界。双方确认争议地南至、东至界线与荔枝塘村民小组林地交界；北至界线均与水井塘村民小组林地交界；双方均认为争议地的西至界线山脚耕地是本村所有；荔枝塘村民小组持有的№xxx《山权林权证（存根）》记载的屋背山，其地点及四至范围包含争议地的地点、四至范围，该证记载的林地包含三世祖争议地。荔枝塘村民小组罗林证字（2004）第xxx号《林权证）》记载的荔枝塘山包含三世祖争议地；水井塘村民小组№xxx《罗定县山林权证存根（附表）》记载地点为大坪顶至公石塘口山其上至为“山顶”，与水井塘村民小组自认的独立坟至山顶是荔枝塘村山林矛盾，四至范围与水井塘村民小组指认的实地不一致，不包含三世祖争议地。马坳咀山争议地的四至范围：东至枝塘坳地（山脚地面）为界，南至山（马坳）咀，西至地边为界，北至现高速公路钢丝网为界。双方均认定争议地的东、南、西、北四至为本村的耕地，荔枝塘村民小组持有的№xxx《山权林权证（存根）》记载的马口坳山四至范围包含争议地马坳咀山四至范围，该证记载的林地包含马坳咀山争议地；水井塘村民小组№xxx《罗定县山林权证存根（附表）》记载地点为大坪顶至公石塘口山与水井塘村民小组指认的实地不一致，不包含马坳咀争议地。另查明：水井塘村民小组提交的1992年附城街道办高峰村委与同仁村委签定的《土地权属界线核定书》与罗定市国土资源局存档的一致；双方当事人确认该《土地权属界线核定书》有高峰村委林福生签名，没有荔枝塘村民小组的代表签名。水井塘村民小组提交的《证明》割松香四至范围不清，无法核实其真实性、合法性、关联性；2016年水井塘村民小组与黄庚南签订的《租地合同协议书》发包经营范围不在现争议地范围，无法证实水井塘村民小组对争议地有经营、使用的事实。罗定市政府于2018年9月9日作出罗府决〔2018〕9号《处理决定》，对涉案林地作出处理，原告水井塘村民小组不服，向云浮市政府提出行政复议申请。云浮市政府受理后，向罗定市政府发出《提出行政复议答复通知书》，通知其提出行政复议答复及证据材料，并向荔枝塘村民小组发出《第三人参加行政复议通知书》，通知其提交了提交书面意见及证据材料。罗定市政府、荔枝塘村民小组向云浮市政府提交了《行政复议答复书》及证据材料。云浮市政府经审查后，于2019年1月18日作出了云府行复〔2018〕44号《决定书》，维持了罗定市政府作出的罗府决〔2018〕9号《处理决定》。原告水井塘村民小组不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告罗定市政府于2018年9月9日作出的罗府决〔2018〕9号《处理决定》，责令其重新作出处理决定。2.撤销被告云浮市政府于2019年1月18日作出云府行复〔2018〕44号《决定书》。3.诉讼费用由两被告承担。原审法院认为，本案是行政确认及行政复议纠纷。原告水井塘村民小组与第三人荔枝塘村民小组之间因林地权属发生的争议，属于单位与单位之间的林木林地权属争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”的规定，被告罗定市政府作出本案处理决定，属于其法定职责。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十五条规定：“《中华人民共和国林权证》记载的四至范围以附图为准。历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准；四至记载存在多个地物标的，按四至记载的最近的地物标确定四至；四至记载无法确定全部地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外。本条所称四至，是指山林座落地东、南、西、北或者周边具体界址。”本案中，原告水井塘村民小组出具罗定市档案局保存的№xxx号《罗定县山林权证存根(附表)》登记的“大坪顶至公石塘口”林地，面积30亩，四至为上至山顶，下至坑边，左至石头塘正艮(垠)松山，右至高丰荔枝公山(松山)，经罗定市政府组织争议双方现场核查，不包含争议林地。此外，从罗定市政府提交的现场勘踏图等证据材料可证实第三人荔枝塘村民小组持有的罗林证字（2004）第xxx号《林权证》登记的“荔枝塘山”四至范围包含争议林地“三世祖山”。罗定市档案局保存的№xxx号《山权林权证（存根）》登记的“屋背山”四至范围也包含了争议林地“三世祖山”，登记的“马口坳山”四至范围包含争议林地“马坳咀山”，争议的三世祖、马口坳咀山在第三人荔枝塘村民小组持有的山林权证范围内。因此，罗定市政府根据上述法律、法规规定，作出罗府决〔2018〕9号处理决定，将三世祖、马坳咀山高速公路征地前的林地权属归荔枝塘村民小组集体所有并无不当。原告水井塘村民小组认为涉案林地全部归其所有的理由不成立，原审法院不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案中，云浮市政府受理了水井塘村民小组提出的行政复议申请后，依法通知罗定市政府提出行政复议答复及举证，通知荔枝塘村民小组参加行政复议、举证，经审查后作出云府行复〔2018〕44号《决定书》并送达给当事人，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，被告罗定市政府、云浮市政府作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告水井塘村民小组的诉讼请求理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告水井塘村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告水井塘村民小组负担。上诉人水井塘村民小组不服上述判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人罗定市人民政府只对三世祖和马坳咀山两幅林地权属进行处理，程序明显违法。上诉人申请认定座落在罗定市附城街同仁村委同仁砖厂背附近，面积约15亩的林木林地的所有权在高速公路征地前属上诉人所有。附城街道办处理本案所涉的纠纷时将争议林地分为四幅，第一幅：电线杆底与荔枝塘交界的松山，面积0.9747亩；第二幅：砖厂背山地，面积2.4402亩；第三幅：砖厂背山地（旱地），面积2.9367亩；第四幅：路边大坪地底山地（旱地），面积2.9367亩。上诉人提出申请要求对该四幅林地的纠纷进行调处，但被上诉人罗定市人民政府只对其中的两幅进行处理，而对其余两幅不作处理，程序明显违法。二、争议林地在上诉人持有的《山权林权证》记载的范围内，而不在原审第三人的《林权证》记载的范围内，被上诉人罗定市人民政府对《土地权属界线核定书》及上诉人提交的《证明》、《租地合同协议书》不予采信，认定争议林地在原审第三人的《林权证》记载的范围内是错误的，事实不清。根据存放于罗定市档案馆原附城公社同仁大队仁爱生产队的Noxxx号《山林权证（存根）》及N0xxx号《罗定县山林权证存根（附表）》记载的“大坪顶至公石塘”林地的面积为30亩，四至为上至山顶，下至坑边，左至石头塘正艮（垠）松山，右至高丰荔枝公山（松山），争议林地包含在“大坪顶至公石塘”的林地范围之内。原审第三人持有的《林权证》并不包含争议林地。根据罗定市国土资源局保存的文塔镇高峰管理区与同仁管理区的《土地权属界线核定书》的文字说明及附图，可以清楚知道，争议林地在上诉人所属的同仁管理区（村委）内，而不在原审第三人所在的管理区（村委）范围内，与原审第三人无关，从而证实争议林地属上诉人所有。该《土地权属界线核定书》是高峰村委与同仁村委划分界线的依据。原审第三人是高峰村委所属的村民小组，其山地不可能在同仁村委的村民集体土地界线内。并且，第三人的《林权证》相互矛盾，其四至范围并不一致，与争议林地的四至不符。被上诉人罗定市人民政府以原审第三人没有代表签名确认为由，不予采信，认定争议林地在原审第三人的《林权证》记载的范围内，是毫无依据的。此外，上诉人提交的《证明》、《租地合同协议书》可以证实上诉人对争议林地进行经营管护的事实，被上诉人罗定市人民政府和原审法院对两个该证据不予采信也是毫无依据的。三、被上诉人云浮市人民政府作出复议决定的事实不清，应予撤销。被上诉人云浮市人民政府受理上诉人的复议申请后，并没有认真核查罗定市人民政府作出的罗府决[2018]9号处理决定存在的问题，没有纠正其行政行为的错误，相反却作出维持该处理决定的行政复议决定，是明显错误的。上诉请求：1、撤销云浮市中级人民法院(2019)粤53行初7号行政判决；2、撤销被上诉人罗定市人民政府罗府决[2018]9号《罗定市人民政府关于附城街道办三世祖马坳咀山林地权属争议的处理决定》，责令其重新作出处理决定；3、撤销被上诉人云浮市人民政府云府行复[2018]44号《行政复议决定书》；4、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人罗定市政府二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚、证据充分。罗定市政府受理该林木林地权属纠纷后，经过公示争议地四至范围、召开调解会和调查知情人及现场勘验，并组织争议双方确认争议地点和争议四至范围及绘制争议林地的界至范围图。经调查，争议地座落在附城街道办高峰村委与同仁村委接壤处。争议地由两部分组成，第一幅争议地水井塘村称为“荔枝塘坳东边山”，荔枝塘村称为“三世祖”，双方确认争议地的四至范围：东至独立坟（三世祖）为界，南至独立坟（三世祖）沿洼合水直落至山脚为界，西至山脚地（面）为界，北至荔枝塘坳(大)地直上独立坟为界（详见三世祖马坳咀山争议示意图），争议地面积约为0.9747亩；第二幅争议地水井塘村称为“荔枝塘坳西边山”，荔枝塘村称为“马坳咀山”，双方确认争议地的四至范围：东至枝塘坳地（山脚地面）为界，南至山（马坳）咀，西至地边为界，北至现高速公路钢丝网为界（详见三世祖马坳咀山争议示意图），争议地面积约为2.4402亩；确认争议地点叫“三世祖马坳咀山”，立案时争议地已经是高速公路用地，争议林地内的林木已不存在。经到罗定市档案馆查实，附城公社高峰大队荔枝塘生产队（村）№xxx《山权林权证（存根）》记载的地点为屋背山，四至范围：上至太公山，下至屋背，左至水井塘大地，右至水转横圳，该《山权林权证（存根）》与荔枝塘村提供的相一致。附城公社高峰大队荔枝塘队（村）№xxx《山林权证（存根）》记载地点为马口坳山，四至范围：上至井水塘，下至大圳，左至仁爱，右至仁爱，该《山权林权证（存根）》与荔枝塘村提供的相一致。附城公社同仁大队仁爱生产队（水井塘村）№xxx《罗定县山林权证存根（附表）》记载地点为大坪顶至公石塘口，面积30亩，四至范围：上至山顶，下至坑边，左至石头塘正垠松山，右至高丰荔枝公山，该《罗定县山林权证存根（附表）》与水井塘村提供的相一致。经到罗定市林业局档案室查实荔枝塘村罗林证字（2004）第xxx号《林权证》记载的小地名为荔枝塘，四至范围：北至山脚塘，南至山咀脚，西至山脚地，东至荔枝塘屋背，该《林权证》与荔枝塘村提供的相一致。经实地勘验查明：争议地由三世祖山和马坳咀山组成。三世祖争议地的四至范围：东至独立坟（三世祖）为界，南至独立坟（三世祖）沿洼合水直落至山脚为界，西至山脚地（面）为界，北至荔枝塘坳(大)地直上独立坟为界。双方确认争议地南至、东至界线与荔枝塘村林地交界；北至界线均与水井塘村林地交界；双方均认为争议地的西至界线山脚耕地是本村所有；荔枝塘村持有的№xxx《山权林权证（存根）》记载的屋背山，其地点及四至范围包含争议地的地点、四至范围，该证记载的林地包含三世祖争议地。荔枝塘村罗林证字（2004）第xxx号《林权证》记载的荔枝塘山包含三世祖争议地；水井塘村№xxx《罗定县山林权证存根（附表）》记载地点为大坪顶至公石塘口山其上至为“山顶”，与水井塘村自认的独立坟至山顶是荔枝塘村山林矛盾，四至范围与水井塘村指认的实地不一致，不包含三世祖争议地。马坳咀山争议地的四至范围：东至枝塘坳地（山脚地面）为界，南至山（马坳）咀，西至地边为界，北至现高速公路钢丝网为界。双方均认定争议地的东、南、西、北四至为本村的耕地，荔枝塘村持有的№xxx《山权林权证（存根）》记载的马口坳山四至范围包含争议地马坳咀山四至范围，该证记载的林地包含马坳咀山争议地；水井塘村№xxx《罗定县山林权证存根（附表）》记载地点为大坪顶至公石塘口山与水井塘村指认的实地不一致，不包含马坳咀争议地。另查明：水井塘村提交的1992年，附城街道办高峰村委与同仁村委签定的《土地权属界线核定书》与罗定市国土资源局存档的一致；双方当事人确认该《土地权属界线核定书》有高峰村委林福生签名，没有高峰村委荔枝塘村民小组的代表签名。水井塘村提交的《证明》割松香四至范围不清，无法核实其真实性、合法性、关联性；2016年水井塘村与黄庚南签订的《租地合同协议书》发包经营范围不在现争议地范围，无法证实水井塘村对争议地有经营、使用的事实。二、本案处理决定程序合法，适用法律正确。该宗林木林地权属争议发生后，双方当事人均申请处理，经过罗定市山纠办调解，经调解无果后再报本机关作出处理决定。罗定市政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十二条，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第一款、第二款、第十条第一款第八项、第十三条第二款、第十五条第二款的规定作出处理。该决定程序合法，适用法律正确。综上所述，罗定市政府作出的罗府决〔2018〕9号《处理决定》认定事实清楚，证据充分，处理程序合法，适用法律正确，处理恰当，该处理决定经云浮市政府作出云府行复〔2018〕44号《决定书》予以维持。上诉人提出的事实理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人云浮市政府二审答辩称：2018年11月28日，上诉人向云浮市政府提交行政复议申请书及相关证据材料，请求撤销罗定市政府于2018年9月9日作出的罗府决〔2018〕9号《处理决定》。经云浮市政府审查，上诉人的行政复议申请符合法定受理条件。2018年11月30日，云浮市政府决定依法予以受理，并以书面方式告知上诉人和第三人参加行政复议，同时将行政复议申请书副本及申请人提交的证据材料邮寄至被上诉人罗定市政府并通知自收到行政复议申请书副本之日起10日内提交行政复议答复书及作出行政行为的证据及依据。罗定市政府于2018年12月13日向云浮市政府提交答复意见书及相关证据材料。经审查，罗定市政府作出的罗府决〔2018〕9号《处理决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，云浮市政府于2019年1月18日作出云府行复〔2018〕44号《决定书》，维持罗定市政府作出的处理决定。2019年1月21日，云浮市政府将云府行复〔2018〕44号《决定书》以快递方式送达案件当事人。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人荔枝塘村民小组二审未作书面陈述。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系林地权属行政确认及行政复议纠纷。二审争议的焦点是罗定市政府作出的涉案《处理决定》和云浮市政府作出的《复议决定》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十五条规定：“《中华人民共和国林权证》记载的四至范围以附图为准。历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准；四至记载存在多个地物标的，按四至记载的最近的地物标确定四至；四至记载无法确定全部地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外。本条所称四至，是指山林座落地东、南、西、北或者周边具体界址。”本案中，水井塘村民小组出具罗定市档案局保存的№xxx号《罗定县山林权证存根(附表)》登记的“大坪顶至公石塘口”林地，面积30亩，四至为上至山顶，下至坑边，左至石头塘正艮(垠)松山，右至高丰荔枝公山(松山)，经罗定市政府组织争议双方现场核查，不包含争议林地。由于水井塘村民小组提交的《土地权属界线核定书》只有高峰村委林福生签名，没有荔枝塘村民小组的代表签名；水井塘村民小组提交的《证明》割松香四至范围不清，无法核实其真实性、合法性、关联性；2016年水井塘村民小组与黄庚南签订的《租地合同协议书》发包经营范围不在现争议地范围，无法证实水井塘村民小组对争议地享有合法权属，也无法证明其对争议地有经营、使用的事实，因此，水井塘村民小组提交的上述证据均无法证明涉案争议林地应当归其所有。此外，从罗定市政府提交的现场勘踏图等证据材料可证实荔枝塘村民小组持有的罗林证字（2004）第xxx号《林权证》登记的“荔枝塘山”四至范围包含争议林地“三世祖山”。罗定市档案局保存的№xxx号《山权林权证（存根）》登记的“屋背山”四至范围也包含了争议林地“三世祖山”，登记的“马口坳山”四至范围包含争议林地“马坳咀山”，争议的三世祖、马口坳咀山在荔枝塘村民小组持有的山林权证范围内。因此，罗定市政府根据上述法律、法规规定，作出罗府决〔2018〕9号《处理决定》，将三世祖、马坳咀山高速公路征地前的林地权属归荔枝塘村民小组集体所有并无不当。云浮市政府经过法定程序作出《复议决定》维持该处理决定，符合法律规定。至于上诉人所称本案只处理两幅土地，另外两幅土地未予处理问题，由于另外两幅土地属于旱地不属于林地，罗定市政府不在本案中处理并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗定市附城街同仁村委水井塘村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年四月二十九日书记员  黎嘉瑜