陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终101号 上诉人（一审被告）：西安市未央区人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：刘国荣，区长。委托诉讼代理人：王园，该政府工作人员。委托诉讼代理人：赵涛，陕西端木律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：肖海生，男，汉族，1950年1月22日出生，住陕西省西安市未央区。委托诉讼代理人：赵青，陕西瑞森律师事务所律师。委托诉讼代理人：郭媛婕，陕西瑞森律师事务所律师。上诉人西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）因被上诉人肖海生诉其履行行政协议一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初386号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明：2012年10月18日，西安市人民政府发布市政告字[2012]8号《关于汉长安城未央宫遗址申报丝绸之路世界文化遗产项目征地拆迁工作的通告》（以下简称8号通告），并发布了《西安市汉长安城国家大遗址保护特区“申遗”区拆迁补偿安置实施方案》（以下简称涉案补偿安置方案）。该方案第二条“拆迁人及被拆迁人”规定，“本项目拆迁人和安置实施人是西安汉长安城国家大遗址保护特区管委会，拆迁工作具体由西安汉长安城国家大遗址保护特区申遗区征地拆迁工作指挥部组织实施。被拆迁人是拆迁范围内的合法建（构）筑物和附属物的所有权人。”肖海生系西安市未央区大刘寨村村民，其母亲肖某某在该村原有宅基地一处，肖某某去世后由肖海生继承，其所有的房屋在此次征地拆迁范围内。2012年12月15日，指挥部与肖海生签订了《拆迁补偿安置协议书》，12月28日，肖海生将涉案房屋移交指挥部，指挥部随即将该房屋予以拆除。因《拆迁补偿安置协议书》在履行中存在争议，指挥部与肖海生于2018年9月再次重新协商签订了《拆迁补偿安置协议书》（以下简称涉案协议），该协议甲方为指挥部，乙方为肖海生。约定了过渡方式、期限、安置及计算方式、违约责任等。同时约定：肖海生家庭人口情况为户主肖海生、妻子程某某及其孙子肖雪洋；安置住宅700平方米，经济发展用房60平方米；经济补偿费用包括三层及三层以上奖励247 000元、过渡费45 000元、奖励费30000元、搬迁补助费2000元、一次性冬季取暖补助费5000元、一次性学生交通补助费1800元，共计330800元；另有停车位一个（60000元，回迁时付款）。2018年9月15日，指挥部向肖海生发放了编号为385号的《大刘寨拆迁安置卡》《大刘寨选房顺序号》。另查明：肖海生共有三子，为肖西刚、肖天文、肖西东。其中，肖西刚、肖天文为大刘寨村村民，已于2012年12月分别与指挥部签订《拆迁补偿安置协议书》且已安置回迁完毕。再查明，肖海生原诉讼请求为：1、请求按照拆迁安置补偿协议约定履行，根据其被拆迁房屋、人口情况，给予安置房屋住宅建筑面积700平方米，经济发展用房60平方米；2、请求判令支付经济补偿费用322220元，支付拆迁过渡费及搬迁补助费（过渡费以500元/人.月计算至其选定并搬入回迁房之日止）。庭审中，肖海生将其诉讼请求明确为：请求未央区按照《拆迁安置补偿协议》履行安置补偿义务。指挥部系未央区政府设立的临时机构，不具有独立行政主体资格。一审认为，本案的争议焦点为，一、涉案协议是否已经生效；二、未央区政府是否应当继续依约履行该协议。关于涉案协议书是否已经生效。行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征，在行政协议的签订、履行过程中，行政机关具有相对人所不具有的行政优益权，可能作出影响协议的违约行为，人民法院应当对此全面审查。《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第三十二条规定，当事人采用合同形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。据此可知，合同的成立是合同生效的前提条件，依法成立的合同在具备相应的法律条件后生效。本案中，肖海生与指挥部签订的小涉案协议是否生效，应当从以下几个方面审查。首先，指挥部是8号通告、涉案补偿安置方案确定的具体实施涉案项目拆迁工作的单位，具有签订协议的行为能力和法定职权；肖海生的宅基地取得合法，亦符合该方案安置补偿标准，系合法的被拆迁人和安置对象，双方主体身份均符合签订协议的主体要求。其次，2012年12月15日，指挥部与肖海生签订了《拆迁补偿安置协议书》，12月28日，肖海生已将涉案房屋移交指挥部。2018年9月，指挥部与肖海生重新协商签订了涉案协议，肖海生亦在该协议书上签字捺手印。该协议书是双方反复协议一致的结果，内容是双方真实的意思表示，且不违反法律法规的强制性规定。未央区政府主张，该协议第十二条约定“本协议一式四份，甲方执叁份，乙方执壹份，经双方签字盖章后生效，各份具有同等法律效力”，故该协议书因未加盖公章未生效。虽然，该协议书未加盖指挥部公章，表现为不完全符合标准生效补偿协议文本的形式，可以认定为瑕疵。但是，指挥部在协议签订后，已向肖海生发放了加盖指挥部印章编号为385号的《大刘寨拆迁安置卡》《大刘寨选房顺序号》。结合协议书签订的程序和本案实际情况，指挥部已经在协议书成立后，以实际行动开始履行协议约定的安置义务，应当视为该协议书已经生效。最后，经过对该协议书的全面审查，双方所约定的安置内容并不违反法律、法规规定，未损害他人利益，符合法律及社会公共利益，亦不属于法律、法规规定应当办理批准、登记手续等生效的情形。综上，肖海生与指挥部签订的涉案协议，因双方均具有缔约行为能力，是双方真实的意思表示，内容具体明确且不违反法律和社会公共利益，故该协议书依法成立且已生效。未央区政府主张该协议书未通过其审核、肖海生违反一户一宅规定，应当与其子肖西东合并安置的答辩意见，无事实与法律依据，且未央区政府内部的审核程序并非阻却该协议书生效的法定要件，故对上述意见不予支持。关于未央区政府是否应当继续依约履行涉案协议。拆迁补偿安置协议是拆迁人和被拆迁人在补偿安置方案的基础上协商达成的合意。被拆迁人要求履行协议，人民法院应根据有关法律法规，结合补偿安置方案的规定及协议的约定进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未依照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。合同法第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密义务。第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。本案中，涉案征地拆迁工作于2012年陆续开始实施，相关村民已相继回迁安置。肖海生为支持遗址区建设于2012年12月15日与指挥部签订了协议书，同年12月28日将涉案房屋移交指挥部，该房屋已被指挥部拆除。但在之后长达六年之久，未央区政府并未依照该协议书履行安置补偿义务。2018年9月，肖海生与指挥部经过协商重新签订涉案协议，并领取了《大刘寨拆迁安置卡》《大刘寨选房顺序号》。鉴于此，肖海生已经履行了拆迁安置协议约定的签约、交房等相关义务。未央区政府已经部分履行了有关安置补偿义务，现拒绝继续履行相关安置补偿义务，有悖诚实信用原则，不利于政府公信力的确立，有违涉案项目拆迁公平、公正、公开原则，损害了肖海生的合法权益。未央区政府应本着化解矛盾，解决争议的出发点，严格、全面、及时继续履行约定的义务。综上，涉案协议已经成立且合法、有效，肖海生的诉讼请求，于法有据，予以支持。未央区政府的答辩意见，依法不能成立。依照行政诉讼法第十二条第一款第十一项、第七十八条第一款、合同法第三十二条、第四十四条、第一百零七条的规定，判决：一、未央区政府继续履行涉案协议；二、未央区政府在判决生效之日起十五内按照涉案协议约定履行完毕。案件受理费50元，由未央区政府负担。未央区政府上诉称：《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。陕政发[2015]12号《陕西省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称12号文件）明确，“……集体收益分配权以是否拥有集体经济组织成员资格为依据，户口登记不作为享有集体收益分配权的依据，户口迁移与集体利益分配无关。……”在户籍登记逐渐放开情况下，不能仅仅按照户籍登记作为认定土地管理法关于“一户一宅”的户，应当从该户的人口结构、农村传统风俗和社会公平正义等角度进行实质分析与判断，否则会出现大量人为分户和恶意多占宅基地的情况，长远来看，将会弱化国家土地政策，浪费土地资源，损害社会公平正义。本案中，肖海生户籍内共有三人，即其夫妻及孙子（肖西东之子），其次子肖西东户籍内只有肖西东夫妻二人，肖海生另外两个儿子均有单独的宅基地，肖海生与其子肖西东属农村传统的一户，依法只能拥有一处宅基地，若认定为两户，将会突破“一户一宅”的规定。落户在肖海生之父肖海生的户内。一审判决仅凭户籍登记手续未综合考量其宅基地取得是否符合法律规定和立法精神，未查清肖海生违法多占宅基地的事实，就支持肖海生诉请，属事实认定、适用法律错误。请求撤销一审判决，驳回肖海生的诉讼请求。肖海生答辩称：根据涉案补偿安置方案规定，被拆迁人是拆迁范围内合法建（构）筑物和附属物的所有权人，宅基地房屋拆迁计户以合法宅基地使用证为依据，一证一户，一户签订一份补偿安置协议。其宅基地在拆迁范围，系通过合法继承取得并有合法宅基地使用证明，其与妻子、孙子三人单独为一户，符合安置补偿条件。其先后与指挥部签订拆迁补偿安置协议，并移交了房屋，领取了拆迁安置卡及选房顺序号。未央区政府虽未在协议上盖章，但其已以实际行动开始履行协议约定的安置义务。该协议是双方真实意思表示，内容具体明确且不违反法律和社会公共利益，已依法成立且生效。12号文件与本案不具有关联性，不适用本案。涉案补偿安置方案对计户标准有明确规定，并非单纯以户口登记而是以合法宅基地使用证明为依据，其在拆迁范围内拥有合法宅基地，符合安置补偿条件。对于户的概念，国土资源部于2017年7月17日对十二届全国人大五次会议建议答复明确，“户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户。以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。”在上述对户有明确规定情况下，未央区XX户作出的解释，无任何法律及事实依据，未央区政府应当依法履行涉案协议。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，未央区政府的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明：涉案补偿安置方案第五条关于拆迁补偿安置标准规定，“计户单位：宅基地房屋拆迁计户以合法宅基地使用证为依据，一证一户，一户签订一份拆迁补偿安置协议。”一审庭审中，肖海生明确其要求未央区政府履行涉案协议。上述事实，有附卷材料证明，本院予以确认。一审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案争议是涉案协议是否成立、有效以及是否应当继续履行。关于涉案协议是否成立、有效问题。合同法第三十二条规定，当事人采用合同形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。第三十七条规定，采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，虽然指挥部未在涉案协议上签字盖章，但该协议是在2012年协议的基础上达成的，肖海生于2012年移交了涉案房屋并被指挥部拆除，指挥部已向肖海生发放加盖指挥部印章的拆迁安置卡、选房顺序号，双方已履行了主要义务，对方已接受，该协议依法成立，指挥部虽然未在该协议上签字盖章，不影响该协议的成立。根据合同法的上述规定，依法成立的合同，自成立时生效，该协议已依法成立，也无法律法规规定应当办理批准、登记等手续才生效，故该协议自成立时生效。未央区政府称肖海生取得的宅基地不符合一户一宅的规定，一审已经查明肖海生是独立的一户且拥有依法经审批取得的宅基地，符合涉案补偿安置方案确定的计户标准。因此，该协议已经成立且生效，未央区政府认为该协议未经审批以及不符合一户一宅的规定因而不成立、未生效的意见，没有法律依据。关于涉案协议是否应当履行问题。合同法第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。行政诉讼法第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未依照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。涉案协议已经依法成立且生效，根据上述规定，未央区政府应当按照该协议约定全面履行义务。一审判决未央区政府依约履行该协议，符合法律规定。综上，未央区政府的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持；一审判决认定事实、适用法律正确，依法应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由西安市未央区人民政府承担。本判决为终审判决。   审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    张安品   二〇二〇年四月八日 书  记   员    鱼海洋  1