河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终68号上诉人（一审被告）洛阳市吉利区人民政府。住所地：洛阳市吉利区中原路333号。法定代表人马晓平，区长。委托代理人于珍珍，该区司法局工作人员。委托代理人杨保宏，河南丹诺律师事务所律师。上诉人（一审被告）洛阳市吉利区自然资源局。住所地：洛阳市吉利区中原路834号。法定代表人张备战，局长。委托代理人张瑞旗，该局审批科科长。委托代理人焦少卿，河南丹诺律师事务所律师。被上诉人（一审原告）朱学环，女，汉族，1951年3月1日出生，住洛阳市吉利区。委托代理人任郑芳，北京圣运（天津）律师事务所律师。上诉人洛阳市吉利区人民政府（以下简称吉利区政府）、洛阳市吉利区自然资源局（以下简称吉利区自然资源局）因被上诉人朱学环诉其强拆违法一案，不服洛阳市中级人民法院(2019)豫03行初309号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明：朱学环系洛阳市吉利区东杨村村民，1980年与案外人张照礼登记结婚，2007年双方协议离婚。离婚前，双方在东杨村有一处宅基地并在上面建有房屋，宅基地使用证的使用权人为张照礼。因洛阳石化扩能改造项目用地，上述房屋位于征收范围内，故需要拆除。朱学环与张照礼离婚时曾对宅基地上的房屋进行了分割，分给朱学环的房屋在2013年曾被拆除了一部分，经朱学环以吉利区政府为被告提起行政诉讼，一审法院于2016年10月8日作出（2016）豫03行终240号行政判决，确认吉利区政府强拆朱学环的房屋违法，该判决为终审判决。2018年12月18日，吉利区自然资源局（原吉利区城乡规划局）向朱学环作出洛吉城规罚决字（2018）第010号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，认为朱学环的房屋系违法建筑，限朱学环在2018年12月25日前拆除完毕。2018年12月27日，朱学环剩余的房屋被拆除，拆除现场有吉利区政府的相关领导等工作人员在场。朱学环不服，提起本案诉讼，请求确认吉利区政府、吉利区自然资源局强行拆除其位于洛阳市吉利区东杨村紫阳路东9排4号合法房屋的行为违法。一审法院另查明，上述《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》经朱学环提起行政诉讼，已被郑州铁路运输中级法院2019年8月6日作出的（2019）豫71行终186号行政判决撤销，该判决为终审判决。洛阳市中级人民法院一审认为：一、关于本案的适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，市、县级人民政府应为征收土地的实施主体。同时，拆除征地范围内的房屋系征收土地工作的组成部分，因此，市、县级人民政府亦应为拆除征地范围内的房屋的实施主体。具体到本案，因洛阳石化扩能改造项目用地，需要征收吉利区东杨村的集体土地，吉利区政府是法定的征收主体及拆除房屋实施主体。另根据朱学环提供的拆除现场照片及视频显示，吉利区政府的相关领导在拆除现场，故吉利区政府系本案的适格被告。吉利区自然资源局自认系拆除朱学环房屋的实施主体，有其作出的《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》印证，故吉利区自然资源局也系本案的适格被告。二、关于拆除涉案房屋的行为是否违法的问题。根据本院查明的事实，朱学环的房屋本应由吉利区政府在征收时依法给予安置补偿后拆除，但却以违法建筑的名义被拆除的，吉利区自然资源局作出的《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》已被人民法院生效判决予以撤销，不能作为拆除依据。吉利区自然资源局以违法建筑为由拆除朱学环房屋的行为系配合吉利区政府征收土地的行为，拆除行为应认定为吉利区人民政府、吉利区自然资源局共同实施的行为，因拆除行为不符合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》关于集体土地征收的相关规定，应当被确认违法。三、关于朱学环的起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案的强制拆除的事实行为发生在2018年12月27日，没有证据证明告知了朱学环起诉期限，朱学环在2019年7月26日提起本案诉讼不超过法定的起诉期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，一审法院判决：确认洛阳市吉利区人民政府、洛阳市吉利区自然资源局强制拆除朱学环房屋的行为违法。吉利区政府不服一审判决，向本院上诉主要称：1.一审法院将一审被告拆除被上诉人房屋的法律后果推定由上诉人承担错误。一审法院将土地征收行政行为与拆除房屋行政行为混为一谈，将上诉人错误类推为拆除房屋行为的责任主体错误。2.一审被告拆除涉案房屋的行为，是依据《城乡规划法》授权的行政执法行为，一审法院将该行为定性为土地征收行为错误。3.上诉人未参与涉案房屋的拆除行为。现有证据不能证实上诉人实际参与了本案房屋的拆除工作，即使有工作人员出现在现场，也是为了维护秩序，不能据此认定上诉人实施了涉案房屋的拆除行为。4.被上诉人的一审起诉已超过起诉期限。被上诉人一审诉称房屋于2018年12月27日被拆除，2019年7月26日才提起本案诉讼，超过六个月的法定起诉期限。请求撤销一审判决，发回重审或改判驳回被上诉人一审诉讼请求。吉利区自然资源局不服一审判决，向本院上诉主要称：1.被上诉人的涉案房屋自建造之初即处于“未批先建”违法状态，并长期持续。且上诉人拥有独立的行政执法权，可以依据现行《城乡规划法》对被上诉人的违法行为进行处理，不存在配合吉利区政府实施土地征收的情形。2.上诉人作为吉利区的城乡规划管理部门，本案应优先适用《城乡规划法》，一审法院适用《土地管理法》的相关规定系适用法律错误。3.被上诉人的一审起诉超过起诉期限，理由同吉利区政府。请求撤销一审判决，发回重审或改判驳回被上诉人一审诉讼请求。被上诉人朱学环答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，首先，吉利区政府是本案适格被告。吉利区自然资源局自认拆除涉案房屋，各方当事人对其被告身份均无异议。本案涉案房屋在吉利区政府洛阳石化扩能改造项目用地征收范围内，吉利区政府是征收土地的法定组织、实施主体。结合朱学环提供的拆除现场照片及视频，可以看到吉利区政府的相关领导就在房屋拆除现场，故吉利区政府也应认定为本案被告。其次，吉利区政府进行土地征收未依照法律规定与朱学环达成补偿协议，亦未依法作出补偿决定，不能直接拆除案涉房屋。吉利区自然资源局虽自认以违法建筑名义拆除涉案房屋，但其拆除依据《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》已被人民法院生效判决撤销，其也未能提供拆除涉案房屋行为合法的其他证据。故吉利区政府、吉利区自然资源局拆除涉案房屋的行为应确认违法。再次，朱学环诉讼不超过法定起诉期限。2018年12月27日，涉案房屋被拆除，未告知朱学环诉权，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条的规定，本案朱学环的起诉期限为一年。朱学环于2019年7月26日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。综上，一审法院判决确认强拆行为违法认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。吉利区政府、吉利区自然资源局的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持洛阳市中级人民法院(2019)豫03行初309号行政判决。本案二审诉讼费50元，由上诉人洛阳市吉利区人民政府、洛阳市吉利区自然资源局共同承担。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 马传贤二〇二〇年四月二十四日法官助理刘月华书记员杨析锟