湖北省恩施市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂2801行初94号原告谭道美，女，1982年2月6日出生，土家族，湖北省恩施市人，住恩施市。委托诉讼代理人（特别授权）谭世明，系本案另一原告。原告谭世明，男，1951年3月25日出生，土家族，湖北省恩施市人，住恩施市。系原告谭道美之父。被告恩施市自然资源和规划局，住所地：恩施市施州大道222号。法定代表人魏顺军，该局局长。出庭负责人杨德清，该局党组成员、执法大队队长。委托代理人（特别授权）张发忍，湖北正典律师事务所律师。委托诉讼代理人（特别授权）刘大春，该局工作人员。第三人陈立升，男，生于1957年5月4日，土家族，湖北省恩施市人，住恩施市。原告谭道美、谭世明不服被告恩施市自然资源和规划局行政处罚决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后于2018年12月24日作出（2018）鄂2801行初30号行政判决，宣判后，原告谭道美不服，向恩施土家族苗族自治州中级人民法院（下称州中院）提出上诉，州中院于2019年6月21日作出（2019）鄂28行终73号行政裁定书，裁定撤销上述判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭公开开庭进行了审理。本案在重审过程中，谭世明作为本案原告与谭道美共同提起诉讼、陈立升申请作为本案第三人参与诉讼。原告谭世明、恩施市自然资源和规划局出庭负责人杨德清及其委托代理人张发忍、刘大春、第三人陈立升到庭参加了诉讼。本案在审理期间，因受新冠××疫情影响，疫情防控期间不计入审限，同时报请湖北省高级人民法院批准延长审限。本案现已审理终结。被告于2018年2月6日作出“恩市土资罚（2018）3号”《行政处罚决定书》，责令谭世明、谭道美自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的273.25平方米土地上新建的房屋，退还非法占用的土地给桅杆堡村。原告谭道美、谭世明诉称，2011年春，经乡政府决定，桅杆堡村和开发商将桅杆堡村至烟草站公路边土地全部征收用于建设桅杆小区，该范围内所有农户一户一宅基地，其余的土地由开发商对外出卖，原告在此范围内有三个户头，但是只有两宗地，开发商未征收，叫我们按小区规划建房。2015年6月，我们申请建房，村乡进行公示，现场勘查划线。乡党委书记安排在乡政府四楼乡长办公室，国土所杨所长参加了会议，五人集体决定让原告先修房后补证。但是之后国土局不发证。原告于2016年3月动工。2017年7月，被告恩施市国土资源局责令停工。后被告给原告下达了限其十五日内自行拆除的《行政处罚决定书》。原告不服，请求撤销“恩市土资罚（2018）3号”《行政处罚决定书》，由被告承担本案诉讼费，并在桅杆堡小区给原告发证。原告谭道美为支持其诉讼请求，在原审中向本院提交了如下证据：证据一、2016年7月12日桅杆堡村委会出具的证明一份，证明原告建房的位置属于小区，陈立升的土地已经卖完了。被告对该组证据的真实性无异议，但认为只能证明原告的建房位置属于桅杆堡村桅杆堡组。第三人对该证据有异议，认为村委会不可能将场坝批给原告，内容不属实，且该证据未加盖公章，无法界定其行为性质。证据二、农村村民建房申请使用宅基地审批呈报表一份（包含申请户主基本情况、2015年6月15日当地村委会的公示及公示证明、现场踏勘放线记录、2015年4月23日的用地申请书）。证明原告建房是在有关部门办理了手续。被告对现场勘验放线记录的真实性有异议，认为只能证明原告向村委会提出过申请，但未经乡人民政府审核、市政府批准。证据三、照片三张，证明原告修建房屋地理位置及现状。被告对其真实性无异议，但认为不能证明原告的建房得到了批准。第三人认为被告在执法过程中查处原告违法建房并依法处理是合法合规的。原告为支持其诉讼请求，在本次重审中提交了如下证据：承包合同复印件，证明原告是在自己承包范围内修建房子（原件政府收回去发第三轮土地延包的新证了）。被告对该证据真实性无异议，但认为该合同里的承包经营权证已经被市政府以（2017）6号文件予以注销。第三人认为该经营权证已被恩施市政府文件所注销。被告恩施市自然资源和规划局辩称，一、被告作出的“恩市土资罚（2018）3号”《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。2016年11月至2017年7月，原告谭道美、谭世明未经有权机关批准，在恩施市××乡桅杆××村桅杆××组占用集体土地耕地总面积273.25平方米建住宅。谭道美虽然符合建房条件，也向村委会提出了建房占地审批申请，但因为存在权属争议等原因，未获得有权机关批准，且严重超过我省规定的个人建房限额标准，在未获得批准的情况下擅自占地建房，已构成违法占地事实。因此责令原告限期拆除在非法占用的273.25平方米土地上新建的房屋，退还非法占用的土地给桅杆堡村，被告作出的“恩市土资罚(2018)3号”《行政处罚决定书》事实清楚、证据充足。二、被告作出的该处罚程序合法。2016年7月22日，被告工作人员经巡查发现原告谭道美未经有权机关批准的情况下擅自占地建房，被告决定立案查处。同日，被告对其建房的行为下达了“恩市土资执责停(2016)130号”《责令停止违法行为通知书》。后因当事人长期在广州务工，在前期调查期间其父亲谭世明谎称建房行为系谭道美、谭道萍两户所为，隐瞒事实真相，提供虚假信息误导调查人员，相关事实无法得到确定及原告与案外人因承包经营权争议诉讼案件审理等原因，被告案件承办人申请了延期和中止调查。期间，被告的工作人员多次到现场制止，但原告仍不听劝阻强行施工建设。2018年1月初，被告恢复调查，并集体进行了违法案件审理。被告于2018年1月18日给原告送达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知了其对拟处罚的事实及法律依据等依法享有陈述、申辩及听证的权利。2018年2月1日，被告组织听证，充分听取原告意见。2018年2月6号，被告依法作出了“恩市土资罚（2018）3号”《行政处罚决定书》，并送达了原告。因此，请求法院依法维持被告作出的“恩市土资罚（2018）3号”《行政处罚决定书》，驳回原告诉讼请求。被告恩施市自然资源和规划局为支持其主张，在原审中向本院提交了如下证据：证据一：1、被告统一社会信用代码证书一份；2、法定代表人证明书一份。证明被告主体资格。原告对该组证据真实性无异议。证据二：1、谭道美身份证复印件；2、谭世明身份证复印件及委托书；3、谭道萍个人身份证复印件、有关建房情况的说明及原有住房现场踏勘记录；4、谭道美、谭世明询问笔录；5、现场勘测笔录，现场勘验照片6张；6、土地勘测技术报告；7、占地类型及土地规划情况的说明；8、农村村民建住房申请使用宅基地审批呈报表。证明原告未经有权机关批准恩施市××乡桅杆××村桅杆××组堡组占用集体土地总面积273.25平方米建住宅的违法占地事实。原告对其真实性无异议，但认为不能证明谭道美建房的面积是273.25平方米，被告作出处罚的土地是谭道美及其父亲谭世明两个户头共同修建的，两户加起来的面积应该是273.25平方米。证据三：1、立案呈批表；2、责令停止违法行为通知书及送达回证；3、案件承办人的执法证复印件；4、延期调查、中止调查呈批表；5、国土资源违法案件调查报告；6、违法案件审理记录；7、行政处罚告知书及送达回证；8、行政处罚听证告知书及送达回证；9、当事人陈述申辩书；10、听证笔录；11、行政处罚决定书及送达回证。证明被告作出行政处罚的程序符合法律规定。原告对该组证据无异议。第三人陈立升对被告提交的上述证据无异议，但是认为与原告之间不是有争议需要解决，而是原告侵犯了其合法权利。被告原审提供的规范性文件有《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条。第三人陈立升发表参诉意见，认为原告违法占地建房涉及的部分土地是第三人陈立升与陈立举的。该诉争土地的权属早已明确，原告的行为属于侵犯权益、破坏财产。谭世明有房产三套，谭道美没有房屋，是谭世明故意安排，所以依法不能给谭世明批土地建房。且谭道美申请建房，不论是否合法，都不能侵占第三人的土地，原告为达到其目的多次提起诉讼，主观行为恶意。综上，法院应维护第三人的合法权益，让原告得到应有的行政处罚。第三人为支持其诉讼主张，在本次重审中向本院提交了如下证据（以下均系复印件）：证据一：村委会出具的说明、规划图、村委会修房现场分配图复印件，证明原告修房地址不在村委会小区规划范围。原告认为村委会出具的证据不属实，原告持有的《拆除通知书》可以证实界限清楚，是属于原告的土地，土地是否在小区内不影响原告在自己土地修建房屋。被告对该证据的真实性有异议，认为系复印件无法核实真实性，且与本案不具备关联性。证据二：处理决定书、“（2009）恩中行终字第20号”《行政判决书》、“（2007）恩执字第618号”《民事裁定书》、市政府注销谭道萍农村土地承包经营权证的决定、农村土地承包合同书、（2009恩行初字第4号）《行政判决书》、照片一页，证明原告修房子的部分土地是第三人的。原告认为是在其自己土地上修建的房屋。被告对该份证据真实性有异议，认为系复印件无法核实真实性，且与本案不具备关联性。根据原、被告、第三人举证、质证情况，结合庭审陈述，按照认证一般规则，本院对所提交证据认证如下：对均无异议的证据，本院均予采信；对持有异议的证据，本院将结合案情予以综合认定。经审理查明，2016年7月22日，被告（系恩施市国土资源局与恩施市城乡规划管理局合并成立）巡查发现谭道美于2016年11月至2017年7月未经有权机关批准自恩施市××乡桅杆××村桅杆××组堡组占用集体土地（耕地）273.25平方米修建住宅这一违法占地行为，遂立案查处，并于同日对谭道美下达“恩市土资执责停（2016）130号”《责令停止违法行为通知书》，于2017年9月28日对其原有住房情况进行了现场踏勘，并对谭世明、谭道美进行了询问。在此期间，谭世明作为谭道美的委托代理人，受谭道美委托代其处理与修建住房相关的事宜。在调查过程中，被告以“谭道美建房位置与陈立升存在土地承包经营权争议、谭道美委托代理人在接受调查时提供虚假信息致调查难度增大”申请延长调查期限至2017年11月21日，后以“谭世明在接受调查时提供虚假信息设置阻力、谭世明自称受谭道美谭道萍委托修建却不提供委托书、谭世明称其与陈立升的土地承包经营权争议案正在再审”为由申请中止调查。2017年12月12日被告对其违法占地现场进行了勘测，并委托恩施高源勘测设计有限公司进行勘测，该勘测公司经勘测认定其“占地界内总面积273.25平方米，均为建筑用地”。2018年1月16日该案经被告会审讨论认定：谭道美未经批准占用耕地建房的行为属违法占地，该案违法主体认定准确，事实清楚，证据合法确实充分，定性准确，应责令其退还非法占用的土地，恢复土地原状，限期拆除在违法占用土地上新建的建筑物。2018年1月17日，被告地籍管理科、规划科出具说明认定其中266.64平方米符合土地利用总体规划、6.61平方米不符合土地利用总体规划（规划用途为一般农地区）。被告于2018年1月18日向谭道美送达了“恩市土资执告（2018）3号”《行政处罚告知书》，告知其依法享有陈述、申辩的权利。被告于2018年1月18日向谭道美送达“恩市土资执听（2018）3号”《行政处罚听证告知书》，并于2018年2月1日进行了“谭道美违法占地案”听证会，谭世明作为谭道美的代理人参加了听证会。2018年2月6日，被告作出“恩市土资罚（2018）3号”《行政处罚决定书》，责令谭世明、谭道美自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的273.25平方米土地上新建的房屋，退还非法占用的土地给桅杆堡村。原告谭道美不服，遂于2018年3月27日向本院提起诉讼，要求判准前述诉讼请求。原告谭世明在该案发回重审后于2019年11月25日申请作为本案原告与谭道美共同提起诉讼，诉讼请求与之相同。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。原告未经有权机关批准占用耕地建房，属于违法占地。被告有权依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条责令谭道美、谭世明退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。但被告作出的处罚决定书处罚对象为谭道美、谭世明二人，却仅对谭道美违法占地事实进行调查、听证、会审讨论，虽然对谭世明进行了询问，但委托代理制度是指在代理权限范围内，以被代理人的名义同第三人独立进行法律行为，由此产生的法律后果直接归属于被代理人的法律制度。被告作出的《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》所作出的对象均是谭道美，享有陈述、申辩、听证权利的也是谭道美，谭世明虽知晓谭道美所享有的权利义务，但其是作为谭道美的代理人参加听证，并非是代表其自己，其行为所产生的法律后果应归属于其委托人谭道美。被告作出的《行政处罚决定书》在未对该处罚决定书所认定的部分事实（谭世明违法占地）进行调查、对谭世明作出的处罚未经过被告集体讨论、也未告知被处罚对象谭世明应享有权利的情况下，径行将谭世明也纳入被处罚对象，被告该行为违反法定程序，故该《行政处罚决定书》应依法予以撤销。而原告要求被告在桅杆小区给其发证，这不属于法院直接审理范围，法院不能以司法权径行代替行政权。综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告于2018年2月6日作出的“恩市土资罚（2018）3号”《行政处罚决定书》，被告恩施市自然资源和规划局于判决生效后九十日内重新作出行政行为；二、驳回原告谭道美、谭世明其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告恩施市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元。款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账17×××0404（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  谈效锋审 判 员  粟敦燕人民陪审员  黄汉卿二〇二〇年四月二十七日书 记 员  谭庆芳