江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终963号 上诉人（原审原告）朱海峰，男，汉族，住江苏省盐城市响水县。 上诉人（原审原告）段凤英，女，汉族，住江苏省盐城市响水县开发区。 上诉人（原审原告）朱海燕，女，汉族，住江苏省盐城市响水县。 上诉人（原审原告）付艺，男，汉族，住江苏省盐城市响水县。 上诉人（原审原告）朱海涛，男，汉族，住江苏省盐城市响水县开发区。 上诉人（原审原告）王素梅，女，汉族，住江苏省盐城市响水县。 上诉人（原审原告）朱浩浩，男，汉族，住江苏省盐城市响水县开发区。 上诉人（原审原告）朱开云，女，汉族，住江苏省盐城市响水县。 上诉人（原审原告）朱海龙，男，汉族，住江苏省盐城市响水县开发区。 上诉人（原审原告）朱海华，女，汉族，住江苏省盐城市响水县开发区。 被上诉人（原审被告）响水县人民政府，住所地在江苏省盐城市响水县响水镇双园路188号。 法定代表人郭超，该县县长。 被上诉人（原审被告）江苏响水经济开发区管理委员会，住所地在江苏省响水县双园路。 法定代表人吴超，该管理委员会主任。 委托诉讼代理人蔡卫民，江苏法理情律师事务所律师。 上诉人朱海峰等10人因与被上诉人响水县人民政府（以下简称响水县政府）、江苏响水经济开发区管理委员会（以下简称响水开发区管委会）行政赔偿一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2017）苏09行终175号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 朱海峰等10人原审共同诉称，2014年3月，响水县政府、响水开发区管委会及响水县水务局成立的“响水县城建设指挥部”（以下简称建设指挥部）强行征收朱海峰等10人位于响坎河东侧、原葛庄十二组北侧8亩水稻田。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律规定，土地征收应当严格依照法定程序进行，履行发布征地通告、征询村民意见、地籍调查和地上附着物登记、拟订“一书四方案”组卷上报审批、征用土地公告、征地补偿安置方案公告、报批征地补偿安置方案、批准征地补偿安置方案、土地补偿登记等程序。而且，响水县发改委在2014年3月17日下发的《关于响水县城区供水东鸣湖备用水源工程项目建议书的批复》中也要求做好项目的规划、用地、环评、节能评估、资金筹集等工作。建设指挥部未经法定程序强行征地行为，既违反了法律法规关于征地程序的相关规定，又违背了响水县发展与改革委员会关于项目批复的要求，严重侵犯了朱海峰等10人的合法权益。朱海峰等10人和当地其他被征地居民曾多次向相关部门反映希望得到解决。2016年4月8日，江苏省国土资源厅公开发布《江苏省国土资源厅关于对群众反映响水县政府违法占地近千亩挖人工湖等问题调查的报告》（苏国土资函(2016)279号），报告中明确指出响水县政府、响水开发区管委会及响水县水务局存在“未办理用地审批手续占用集体土地挖塘取土”等问题，并责成建设指挥部立即停工并复耕到位，要求原盐城市国土资源局督办整改。此后，相关部门非但未停工整改，反而进一步加紧实施违法行为，继续毁坏农民己种植的作物。综上，响水县政府、响水开发区管委会及响水县水务局违法征地行为事实清楚，请求：1.判令响水县政府、响水开发区管委会及响水县水务局对非法征收朱海峰等10人八亩耕地的行为采取相应补救措施，立即将土地复耕并返还朱海峰等10人；2.判令响水县政府、响水开发区管委会及响水县水务局按每亩每年3000元标准向朱海峰等10人赔偿无法进行耕种作业的经济损失（暂计算3年），共计72000元；3.本案诉讼费用由响水县政府、响水开发区管委会及响水县水务局承担。后经原审法院法律释明，朱海峰等10人撤回对响水县水务局的起诉，并将诉讼请求变更为：1.判令响水县政府及响水开发区管委会立即返还朱海峰等10人土地；2.判令响水县政府及响水开发区管委会按每亩每年3000元标准向朱海峰等10人赔偿无法进行耕种作业的经济损失（暂计算3年），共计72000元；3.本案诉讼费用由响水县政府及响水开发区管委会承担。 响水县政府原审辩称:1.朱海峰等10人起诉不符合法定起诉条件，应裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，朱海峰等10人对案诉土地亩数、四至以及其是否享有土地使用权等负有举证责任的问题，未能举出确实充分的证据，且行政起诉状中所有签名均为一人所签，不符合起诉法定条件，应裁定驳回其起诉。2.响水县政府对案涉土地未作出征收行为。由于连盐铁路取土需要，经上海铁路局徐州铁路枢纽工程建设指挥部与响水县政府、响水开发区管委会及响水县水务局商定，选择葛庄居委会范围土地作为连盐铁路取土区，取土坑用地原则上参照现行征地补偿标准执行，补助土地补偿费、安置补助费、青苗补助费及排灌设施开发补偿费四项。2014年8月7日，响水经济开发区葛庄居委会与中交三航局签订了取土补偿协议书，对被用地农户进行补偿兑付。朱海峰等10人的涉案土地在取土区内，但因未实际取土未作补偿。依据苏政办发〔2005)125号文件精神，对于取土坑、弃土（石）用地，在工程结束后，工程项目功能性使用部分办理土地征收手续，其余部分由沿线市、县政府组织复垦。因该连盐铁路取土区已作为响水县城区供水第二备用水源，响水县政府未对该取土区进行复垦，而计划通过异地复垦的方式补充同等质量和数量的耕地，该取土区耕地开垦费己预缴150万元。2014年8月8日，原响水县国土局办理了《响水县工业与民用建筑用土备案通知书》（响用土备案字[2014]第2号)手续，取土后的取土区所有权仍为集体经济组织所有。综上所述，朱海峰等10人起诉不符合法定条件，响水县政府对案涉土地无征收行为，且未对案涉土地进行取土，敬请法院驳回朱海峰等10人的诉讼请求。 响水开发区管委会原审辩称:1.朱海峰等10人起诉不符合法定起诉条件，应裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，朱海峰等10人对案诉土地亩数、四至以及其是否享有土地使用权等负有举证责任的问题未能举出确实充分的证据，且行政起诉状中所有签名均为一人所签，不符合起诉法定条件，应裁定驳回其起诉。2.响水开发区管委会对案涉土地既无征收权力，也无征收行为。由于连盐铁路取土需要，葛庄居委会范围土地被选作连盐铁路取土区。2014年8月7日，响水经济开发区葛庄居委会与中交三航局签订了取土补偿协议书，对被用地农户按照先行征地补偿标准进行兑付。朱海峰等10人的涉案土地在取土区内，但因未实际取土故未作补偿。依据苏政办发〔2005〕125号文件精神，对于取土坑、弃土（石）用地，在工程结束后，工程项目功能性使用部分办理土地征收手续，其余部分由沿线市、县政府组织复垦。因该连盐铁路取土区已作为响水县城区供水第二备用水源，响水开发区管委会未对该取土区进行复垦，而计划通过异地复垦的方式补充同等质量和数量的耕地，该取土区耕地开垦费己预缴150万元。2014年8月8日，原响水县国土局办理了《响水县工业与民用建筑用土备案通知书》手续，取土后的取土区所有权仍为集体经济组织所有。综上所述，朱海峰等10人起诉不符合法定条件，响水开发区管委会对案涉土地无征收行为，且未对朱海峰等10人的案涉土地进行取土，敬请法院驳回朱海峰等10人的诉讼请求。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”。本案中，原朱海峰等10人提出要求响水县政府、响水开发区管委会立即返还违法征收的涉案土地，并赔偿因违法征收行为导致的相关经济损失的诉讼请求，均属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”规定的国家赔偿请求。朱海峰等10人单独要求国家赔偿的，依法应当先向赔偿义务机关申请处理，对赔偿义务机关的处理行为不服的，才能向人民法院起诉。朱海峰等10人未经赔偿义务机关处理直接提起本案诉讼，不符合法律规定，不属于人民法院受案范围。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定驳回朱海峰等10人的起诉。案件受理费50元，于裁定生效时退给朱海峰等10人。 上诉人朱海峰等10人上诉称：1.原审法院将本案案由确定为行政赔偿纠纷，性质认定错误。根据上诉人在原审的诉讼请求可知，本案案由应当确定为行政征收（征用）及赔偿纠纷。本案应当适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理”。2.原审法院认定事实错误。上诉人得知违法行为发生后，多次至被上诉人处要求返还耕地、恢复原状、赔偿经济损失，上诉人已经先行向赔偿义务机关多次提出赔偿申请，但均未得到任何答复。原审法院认为上诉人未向被上诉人提交过书面赔偿申请，但上诉人认为无论是《中华人民共和国国家赔偿法》还是《中华人民共和国行政诉讼法》或者《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》均未规定赔偿请求人必须向赔偿义务机关提交书面赔偿申请。法无禁止即自由，上诉人应可以通过口头、书面或其他形式向被上诉人主张赔偿。因此，原审法院认为上诉人未向被上诉人主张过赔偿即提起诉讼，不符合客观事实。3.原审法院对《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的法律解释存在偏差，虽然该条款规定“应当先向赔偿义务机关提出”，但此处的“应当”不能理解为法律强制性规定，该条款后半部门规定了“也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”。因此，对于该条款的正确解释应为一般授权性规定，行政相对人可以在行政诉讼中一并提出赔偿申请。综上所述，原审法院对本案性质认定及事实认定有误，适用法律错误，法律解释存在偏差，故请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。 被上诉人响水开发区管委会辩称：上诉人提起本案诉讼违法《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款之规定，违反法定程序，无权直接进行诉讼，原审法院裁定驳回起诉并无不当，应予维持。敬请二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 被上诉人响水县政府未向本院提交书面答辩意见。 本院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案中，朱海峰等10人在原审中提出要求响水县政府、响水开发区管委会立即返还违法征收的涉案土地，并赔偿因违法征收行为导致的相关经济损失的诉讼请求，均属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的国家赔偿请求，原审法院将本案案由确定为行政赔偿纠纷并无不当，上诉人关于本案案由确定错误的上诉理由，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”。根据该条款的规定，一并提出行政赔偿请求是指将确认行政行为违法与要求行政赔偿两项请求一并提出，要求并案处理，本案中朱海峰等10人原审中并无确认行政行为违法的诉讼请求，故本案并不符合该条款规定的情形，不属于提起行政诉讼时一并提出赔偿申请，故上诉人关于原审法院对《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款解释的理解存在偏差，行政相对人可以在行政诉讼中一并提出赔偿申请的上诉理由，本院不予支持。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”。据此,朱海峰等10人单独提起本案行政赔偿诉讼,必须先向被上诉人提出行政赔偿申请,经被上诉人先行处理或者法定期限届满不予处理,朱海峰等10人方可依法向人民法院单独提起行政赔偿诉讼。朱海峰等10人主张其已向被上诉人多次提出赔偿申请，但并未提供证据予以证明，故该上诉理由本院不予支持。朱海峰等10人未经赔偿义务机关处理直接提起本案诉讼，不符合法律规定，不属于人民法院的受案范围。 综上，朱海峰等10人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审裁定并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 吴晓玲 审 判 员 朱 丽 法官助理 潘云志 二〇二〇年四月三十日 书 记 员 严曼丽