吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉01行终19号 上诉人（原审原告）长春嘉益房地产开发有限公司，住所地吉林省长春市朝阳区湖光路306号。 法定代表人马万林，执行董事。 委托代理人王艳，吉林钧诺律师事务所律师。 委托代理人孙忠禄，吉林钧诺律师事务所律师。 上诉人（原审被告）长春市朝阳区房屋征收工作管理办公室，住所地长春市朝阳区前进大街1855号。 法定代表人李伟，主任。 委托人代理人任爱国，朝阳区征收办工作人员。 委托人代理人张佳庚，吉林衡丰律师事务所律师。 上诉人长春嘉益房地产开发有限公司（以下简称嘉益房地产公司）与上诉人长春市朝阳区房屋征收工作管理办公室（以下简称朝阳区征收办）因房屋征收协议履行一案，不服吉林省长春市朝阳区人民法院（2019）吉0104行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明，案涉《征收补偿协议书》地块为“电台小学”棚户区改造项目。该项目始于2014年，原被征收人为延房置业，后该公司与嘉益房地产公司签订协议，约定嘉益房地产公司为征收补偿主体。2016年10月18日嘉益房地产公司、朝阳区征收办签署两份《征收补偿协议书》（长朝征字DT-001号、DT-002号），约定嘉益房地产公司自行拆除被征收土地范围内的地上物及附属物等，朝阳区征收办在签署补偿协议后15个工作日内一次给付征收补偿款，并约定如朝阳区征收办逾期付款，则每逾期1日，向嘉益房地产公司支付应付款金额千分之一的违约金。2016年10月26日，双方签署《关于支付补偿费的情况说明》，将其中付款方式变更为：长春市土地储备中心将该地块的征收补偿款划拨到征收办账户后15个工作日内一次性给付。2017年4月24日朝阳区财政向长春市财政申请拨付“电台小学”棚户区改造项目开发成本，2017年4月27日朝阳区财政局给朝阳区征收办拨款104，707,859.00元。经嘉益房地产公司和朝阳区征收办确认朝阳区征收办因给付嘉益房地产公司征收补偿款为98,075，985.00元。2017年4月27日、5月24日朝阳区征收办依嘉益房地产公司申请，分两次向嘉益房地产公司与吉林省亿洲房地产开发有限公司（以下简称亿洲房地产公司）合作的前进西街地块棚户区改造项目账号支付30,000,000.00元，共计60,000,000.00元；2017年5月26日朝阳区征收办向嘉益房地产公司账户支付33,075,985.00元；2017年11月1日朝阳区征收办向嘉益房地产公司账户支付4,000,000.00元；2018年1月30日朝阳区征收办向嘉益房地产公司账户支付1,000,000.00元；截止至2018年1月30日，朝阳区征收办共支付98,075,985.00元。之后嘉益房地产公司退出该项目，朝阳区征收办又陆续将其在前进西街棚户区改造项目账户中的60,000,000.00元转给嘉益房地产公司。嘉益房地产公司认为，朝阳区征收办未按照《征收补偿协议书》及《关于支付补偿费的情况说明》的约定如期支付征收补偿款项及违约金，诉至法院，要求朝阳区征收办支付违约金。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”、第七十八条第一款：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”的规定，本案嘉益房地产公司、朝阳区征收办签订的《征收补偿协议书》属于行政协议，系双方真实意思表示，除关于违约金部分的约定，其他条款不违反行政及民事相关法律法规的强制性规定，应认定合同合法有效，双方当事人均应按合同的约定履行相关的权利义务。关于2017年4月27日、5月26日朝阳区征收办向嘉益房地产公司与亿洲房地公司合作的前进西街地块棚户区改造项目账号支付的60,000,000.00元，虽未支付到嘉益房地产公司账户，但朝阳区征收办系依据嘉益房地产公司的申请支付到其前进西街地块棚户区改造项目账户，可以认定朝阳区征收办已经完成60,000，000.00元的支付，不存在违约，嘉益房地产公司主张两份申请不是其真实意思表示，证据不足。因嘉益房地产公司退出该项目之后，朝阳区征收办将项目账户内的60,000,000.00元又陆续转入嘉益房地产公司账户，因退出项目后的转款双方无协议明确约定，嘉益房地产公司主张该阶段的违约金，一审法院不予支持。朝阳区征收办未按照《征收补偿协议书》及《关于支付补偿费的情况说明》的约定如期给付嘉益房地产公司60,000,000.00元之外的其余征地补偿款，应按《征收补偿协议书》约定承担违约金，朝阳区征收办主张其不存在违约证据不足，一审法院不予支持。但《征收补偿协议书》第三条第2项约定，朝阳区征收办如逾期付款，则每逾期一日，向嘉益房地产公司支付应付款金额千分之一的违约金。该条款约定按日千分之一，约定过高，应参照中国人民银行同期同类贷款利率，酌定年利率为24％较为合理。违约金为：2017年5月26日朝阳区征收办支付嘉益房地产公司33,075,985.00元，延期支付7天（扣除15个工作日，自2017年5月19日至5月25日），违约金为154,354.60元；2017年10月31日支付嘉益房地产公司4,000,000.00元，延期支付165天（扣除15个工作日，自2017年5月19日至10月30日），违约金为440,000.00元；2018年1月29日支付嘉益房地产公司的1,000,000.00元，延期支付255天（扣除15个工作日，自2017年5月19日至2018年1月28日），违约金为170,000.00元；以上违约金均以年利率24％计算（计算公式为：付款金额×24％÷360天×占用天数），共计764,354.60元。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决朝阳区征收办自判决生效后十日内向嘉益房地产公司支付违约金764,354.60元；驳回嘉益房地产公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由朝阳区征收办承担。 上诉人嘉益房地产公司上诉称：一、对于朝阳区征收办占用上诉人的60,000,000.00元补偿款，朝阳区征收办应当承担违约责任，向上诉人支付违约金。1、应付款日期和违约金计算方式。上诉人在2016年10月26日出具“支付补偿费的情况说明”，变更了朝阳区征收办的付款日期，但并没有变更朝阳区征收办延期付款的违约责任，违约责任仍然应当按照征收协议的约定计算。2、朝阳区征收办非法手段取得证据不应作为认定案件事实的证据。（1）两份3000万元的申请不是上诉人的真实意思表示。2017年4月27日、2017年5月24日朝阳区征收办在没有征得上诉人同意，也没有告之上诉人的情况下，将60,000,000.00元分两次打入朝阳区征收办的前进西街账户。朝阳区征收办称是上诉人申请转入前进西街账户，不符合事实。2017年3月31日亿洲房地产公司与我公司签订的《合作开发前进西街棚改项目框架协议书》（以下简称框架协议），约定上诉人全部投资在收到电台小学补偿款时一次性投入到位。2017年4月27日朝阳区征收办已经收到了财政局的拨款，足以支付上诉人的补偿款，但朝阳区征收办没有按照征收协议履行。2017年5月5日，亿洲房地产公司委托律师向上诉人出具律师函，要求上诉人按照双方协议书履行付款义务。2017年5月11日，亿洲房地产公司因上诉人没有在2017年4月30日出资到位，向上诉人发出解除合同通知。这与上诉人盖章的2017年4月27日《关于投资前进西街西地块棚户区改造项目三千万的申请》以及2017年5月24日《关于投资前进西街西地块棚户区改造项目三千万的申请》相互矛盾。上诉人不可能在2017年4月24日已经通知了征收办付款的情况下还不告诉亿洲房地产公司，导致亿洲房地产公司认为上诉人没有支付项目合作资金，从而解除合同；也不可能在亿洲房地产公司已经通知解除合同后仍然要求朝阳区征收办向与亿洲合作项自账户付款；更不可能在能够全部履行写亿洲房地产公司之间的合作协议的情况下，只履行部分。因此盖有上诉人公章的两份3000万元的用款“申请”，不是上诉人当时出具的，是朝阳区征收办年底审计时打印好后让上诉人盖章的，为的是应付审计，逃避挪用征收款的法律责任。上诉人补偿款到位时正值朝阳区部分拆迁户上访索要补偿款的时候，朝阳区征收办利用上诉人的补偿款安抚上访户。（2）朝阳区征收办占用上诉人的60,000,000.00元，其中1200万元的情况说明，1500万元的情况说明均是上诉人在向朝阳区征收办索要补偿款时，朝阳区征收办打印好要求上诉人盖章出具的。这60,000,000.00元款项都是在上诉人多次催款的情况下，朝阳区征收办才同意付款，但前提是上诉人每次都需要出具用款申请（1200万元的情况说明，1500万元的情况说明），申请和报告的内容也是朝阳区征收办打印好后，让上诉人盖章，不是上诉人的真实意思表示，朝阳区征收办的理由是为了财务入账，同时也是为了逃避法律责任。《行政诉讼法》第四十三条规定：“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第四十三条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第四十三条第三款规定的“以非法手段取得的证据”：（三）以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。因此，上述四份申请均不是上诉人的真实意思表示，不应作为认定案件事实的证据使用。3、上诉人已经在2017年5月24日和2017年7月12日已经向征收办两次申请如亿洲房地产公司不退出前进西街项目，征收办即刻返回征收补偿款。2017年5月24日，上诉人向朝阳区征收办出具《关于返还征收补偿款的说明》，说明如亿洲房地产公司没有退出项目，朝阳区征收办应当立即返电台小学全部征收补偿款，亿洲房地产公司的法定代表人于杰签字确认，朝阳区征收办征收办李伟主任也签字确认。上诉人不可能在亿洲房地产公司已经同意退出项目的当天（2017年5月24日），还要求朝阳区征收办向项目账户汇入3000万元与亿洲房地产公司的合作资金。2017年7月12日，上诉人在《关于返还征收补偿款的说明》底部手写申请，亿洲房地产公司没有退出项目，再次要求征收办返还资金。足以说明征收办此后占用上诉人的60,000，000.00元资金不合法、不合理。4、上诉人对外负债几千万元，没有理由在不获得任何利益的情况下，出借给朝阳区征收办60,000,000.00元款项。结合双方的证据可以看出，2017年7月4日，上诉人已经和亿洲房地产公司解除合作协议，由亿洲房地产公司继续开发前进西街地块，上诉人退出。后亿洲又与吴中签订合作协议，前进西街项目已经与上诉人没有任何关系了，上诉人没有必要在不收取任何利息的情况下，借款给朝阳区征收办，而最终使亿洲房地产公司获取巨大利益，而上诉人没有任何利益可言，这完全不符合常理。5、即使60,000,000.00元算作出借给了朝阳区征收办，朝阳区征收办占用上诉人资金给上诉人造成了巨大损失，朝阳区征收办也应当比照征收协议赔偿上诉人损失。2017年7月4日，上诉人与亿洲房地产公司签订了解除合作的《协议书》，协议书中虽然约定了2017年7月12日前不向征收办索要补偿款，但此协议书是上诉人和亿洲房地产公司之间的约定，和朝阳区征收办没有关系，况且上诉人是在2017年7月12日，在亿洲房地产公司不支付补偿款时，再次要求朝阳区征收办支付，朝阳区征收办已经没有理由推脱。二、朝阳区征收办应在2017年4月27日向上诉人支付全部补偿款，不应当给予朝阳区征收办15个工作日的宽限期，也不应当依据上诉人申请。朝阳区征收办在2017年4月27日就将3000万元补偿款支付到前进西街棚改账户中，应视为朝阳区征收办可以在2017年4月27日全部支付给上诉人补偿款，朝阳区征收办辩称按照上诉人的申请支付，是不符合征收协议的约定的，征收协议中并没有约定朝阳区征收办在经过上诉人申请后才向上诉人支付土地补偿款。三、朝阳区征收办延期支付土地补偿款，应当按照征收协议约定支付违约金，朝阳区征收办没有要求降低，法院降低违约金标准没有法律依据。1、朝阳区征收办应给付上诉人补偿款98,075,985元，退一步讲即使其中60,000,000.00上诉人同意用于前进西街项目，但另外33,075,985.00元上诉人并没有同意朝阳区征收办使用，朝阳区征收办对该部分应当按照征收协议的约定支付违约金。（1）400万元的到账时间是2017年11月1日，应在2017年4月27日支付完毕，延期支付187天，违约金为400万*187天*0.001=748000元；（2）100万元的支付时间是2018年1月30日，应在2017年4月27日支付完毕，延期支付277天，违约金为100万*277天*0.001=277000元。（3）33,075,985元的支付时间是2017年5月26日，应在2017年4月27日支付完毕，延期支付28天，违约金为33,075,985元*28天*，001=926,127.58元。《最高人民法院关于印发〈全国法院民商事审判工作会议纪要〉的通知》（法〔2019）254号）：“50.【违约金过高标准及举证责任】认定约定违约金是否过高，一般应当以《合同法》第113条规定的损失为基础进行判断，这里的损失包括合同履行后可以获得的利益。除借款合同外的双务合同，作为对价的价款或者报酬给付之债。并非借款合同项下的还款义务，不能以受法律保护的民间借贷利率上限作为判断违约金是否过高的标准，而应当兼顾合同履行情况、当事人过错程度以及预期利益等因素综合确定。主张违约金过高的违约方应当对违约金是否过高承担举证责任。”行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守。国有土地上房屋的征收机关与被征收人可以在自愿协商的基础上就房屋征收补偿问题签订补偿协议，此类协议属于行政诉讼法规定的行政协议，协议生效后，签约双方享有协议约定的权利，承担协议义务，任何一方违约，都应承担违约责任，行政机关作为国家公权力机构，更应重视契约精神，带头履约践诺，上诉人要求朝阳区征收办支付违约金的数额不高。人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。行政机关违约应当按照约定承担违约责任，不应当降低。综上请求法院判令撤销原审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求。 上诉人朝阳区征收办不服，上诉称：一审判决事实认定不清。上诉人与嘉益房地产公司就协议关于补偿金支付的方式已经发生变更，上诉人根据变更后的约定支付款项，并无违约行为。2016年10月18日，上诉人与嘉益房地产公司签订了《征收补偿协议书》（长朝征字DT-001号）、《征收补偿协议书》（长朝征字DT-001号），其中约定了上诉人应按协议约定向嘉益房地产公司支付对应的补偿金。而后，因嘉益房地产公司同时为该地块的被征收人和开发商，自身资金周转出现问题，故2017年10月26日，嘉益房地产公司作出《关于支付补偿费的情况说明》，载明将2份《征收补偿协议书》支付补偿费更改为：待该项目土地挂牌出让成功，长春市土地储备中心将该地块的征收补偿款划拨到上诉人后，上诉人在15个工作日内将长春市土地储备中心支付的补偿款转付给上诉人即可。2017年3月31日，嘉益房地产公司与亿洲房地产公司签订了《合作开发前进西街地块棚改项目框架协议书》，并将该协议书提交至上诉人处，根据该协议书第四条中的约定内容，嘉益房地产公司对前进西街项目投入9000万元，投资在朝阳区政府支付补偿款后一次性投入到位。故嘉益房地产公司再次要求变更支付方式，于2017年4月27日向上诉人提交《关于投资前进西街地块棚户区改造项目三千万的申请》、在2017年5月24日向上诉人提交《关于投资前进西街地块棚户区改造项目三千万的申请》，要求将部分补偿款项转入其指定账户。根据嘉益房地产公司提供给上诉人的《合作开发前进西街地块棚改项目框架协议书》，以及上诉人后续的申请，嘉益房地产公司支付补偿款的方式已变更为依据其申请而支付。一审法院认为上诉人应于2017年5月19日支付款项，然而嘉益房地产公司于2017年5月24日仍在向上诉人提出将3000万的补偿金转入前进西街项目的申请，这一事实足以证明双方之间的支付方式已经发生变化，嘉益房地产公司对此知情并且双方已经通过实际行动均对此方式予以了认可。上诉人认为，嘉益房地产公司就原协议的征收补偿协议中约定的征收补偿款支付问题，多次因自身原因向上诉人提出变更，上诉人考虑到嘉益房地产公司的利益问题，亦同意依其申请变更支付补偿款的方式。故上诉人与嘉益房地产公司之间，关于补偿款发放的时间问题，已因嘉益房地产公司自身的原因，并非是确定的时间。在嘉益房地产公司每次向上诉人提出拨付补偿款的申请后，上诉人均基于正常的行政工作流程及时予以支付，因此上诉人并无违约行为。上诉人已向一审法院就上述情况予以说明，并提供了相应的证据，然而一审法院对上诉人与嘉益房地产公司之间关于款项支付方式的事实未作出正确认识，并在此错误认识基础上，按照原协议判决上诉人承担违约责任，这是因事实认定不清而作出的错误判决。二、一审判决法律适用错误。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决上诉人承担违约责任，属于法律适用错误。行政诉讼法第七十八条所规定的行政机关所应承担的是“继续履行、采取补救措施或者赔偿损失”的责任，但是在本案中，首先，上诉人与嘉益房地产公司之间的协议内容已经发生变更，上诉人系依照变更后的内容履行对嘉益房地产公司的支付补偿款的义务，并无未按照约定履行协议的行为；其次，一审判决判决上诉人承担的是“违约责任”，而行政诉讼法中第七十八条中并没有关于行政机关承担“违约责任”的规定，嘉益房地产公司因自身原因屡次要求上诉人变更支付补偿款的时间、账户，上诉人依据其要求已经将全部补偿款发放完毕，嘉益房地产公司并无实际损失，故一审法院适用行政诉讼法第七十八条的规定属于法律适用错误。且即使认为上诉人逾期支付款项，一审法院以年利率24%这一上限标准判决上诉人承担法律责任，利率明显过高。《中华人民共和国合同法》第七十七条规定：“当事人协商一致，可以变更合同。法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。”根据上诉人所举的证据，已经可以充分证明上诉人与嘉益房地产公司之间关于支付补偿款项的约定的变更情况，以及上诉人并无违约行为。综上，在嘉益房地产公司因其自身原因导致补偿款发放时间变更的情况下，上诉人已经将补偿款项依据实际情况足额支付完毕，嘉益房地产公司的诉请与事实不符，且违背法律规定和法律精神。一审法院对事实认定不清，法律适用错误，故请求人民法院依法支持上诉人全部诉讼请求。综上，请求二审法院判令撤销朝阳区人民法院做出的（2019）吉0104行初48号行政判决书，改判支持上诉人一审全部诉讼请求；诉讼费由嘉益房地产公司承担。 本院审理查明的事实与原审查明事实一致，本院予以确认。本院另查明，上诉人嘉益房地产公司曾于2017年3月31日与案外人亿洲房地产公司、签订了《合作开发前进西街地块棚改项目框架协议书》，约定双方共同开发前进西街地块棚改。2017年5月11日，案外人亿洲房地产公司对上诉人嘉益房地产公司单方解除前述框架协议。2017年7月4日上诉人嘉益房地产公司与案外人亿洲房地产公司签订《协议书》，约定双方解除前述于2017年3月31日签订的框架协议，由案外人亿洲房地产公司于2017年7月12日前将“征收办”占用嘉益房地产公司“电台小学”返还的征收补偿款全部返还。 本院认为：一、关于上诉人朝阳区征收办于2017年4月27日、5月26日向上诉人嘉益房地产公司与亿洲房地公司合作的前进西街地块棚户区改造项目账号支付的60,000,000.00元是否构成违约的问题。双方于2016年10月18日签订的征收补偿协议中，约定上诉人朝阳区征收办应于协议签订后15个工作日内一次性向上诉人嘉益房地产公司支付约定的补偿费。上诉人嘉益房地产公司又于2016年10月26日向上诉人朝阳区征收办出具关于支付补偿费的情况说明，其上载明其同意在项目土地挂牌出让成功后，该征收补偿款项划到朝阳区征收办账户后，在15个工作日内将补偿款转付。上诉人嘉益房地产公司分别于2017年4月27日、5月26日两次向朝阳区征收办申请将补偿款中的30,000,000.00万元（共计60,000,000.00元）支付到嘉益房地产公司与亿洲房地公司合作的前进西街地块棚户区改造项目账号，上诉人朝阳区征收办按其申请将款项打入指定账号，故该两笔付款不构成违约。上诉人嘉益房地产公司主张该两份申请是后补的，不是其真实意思表思，但没有提供相应证据证明。 二、关于上诉人朝阳区征收办对前述两笔款项以外的征地补偿款的支付是否构成违约的问题。对支付方式及支付时间的变更应经双方达成合意后，方具有法律效力。上诉人朝阳区征收办主张其应支付的剩余补偿款项亦转为上诉人嘉益房地产公司的项目资金，但其未能提供上诉人嘉益房地产公司认可所有补偿款转为项目资金的相关证据，也未能提供相应证据证明双方经协商再次变更支付方式及支付时间，故原审法院认定其对除上诉人嘉益房地产申请支付的60,000,000.00元以外的补偿款延迟支付构成违约并无不当。 三、关于原审法院对违约金的调整是否适当的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定，“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信息原则予以衡量，并作出裁决。”人民法院有权根据当事人的主张对约定过高的违约金进行调整。本案上诉人长春市朝阳区征收办延迟支付对上诉人嘉益房地产公司造成的损失为存款利息损失，如按照协议约定的延迟支付金额的日千分之一计算，明显超出实际损失。原审法院酌定将违约金调整为按中国人民银行同期贷款年利率24%并无不当。 综上，原审判决并无不当，应予维持。上诉人嘉益房地产公司、上诉人朝阳区征收办的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人长春嘉益房地产开发有限公司、上诉人长春市朝阳区房屋征收工作管理办公室各自负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 姜 楠 审判员 厉 丽 审判员 亓晓鹏 二〇二〇年四月九日 书记员 侯天航