广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1654号 上诉人（一审原告）范瑾玲，女，1978年7月7日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）潘忠，男，1958年11月26日出生，汉族，住桂林市七星区。 委托代理人潘昌英，女，汉族，1969年10月26日出生，住桂林市，系潘忠之妻。 上诉人（一审原告）**征，男，1984年1月19日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人廖杰，桂林市房屋征收办公室副科长。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地：南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，主席。 委托代理人韩秋花，广西壮族自治区司法厅工作人员。 上诉人范瑾玲、潘忠、**征因诉被上诉人桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）、广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初78号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开审理本案。经过阅卷、调查和询问当事人，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，决定不开庭审理本案。现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：范瑾玲、潘忠、**征分别位于七星区××山路××市场××楼××室、××、××涉案房屋在××新生街棚户区改造项目房屋征收范围内。2017年9月8日，原桂林市规划局分别作出《关于桂林市七星区新生街棚户区改造项目的前期规划定点》和《关于桂林市七星区新生街棚户区改造项目的前期工作函》，同意开展桂林市七星区新生街棚户区改造项目前期工作；2018年3月6日，原桂林国家高新区国土资源局作出《关于对桂林市新生街特色街区改造项目的用地意见》，认定项目用地已获得自治区政府建设用地批复，项目选址符合《桂林市土地利用总体规划（2006-2020年）》。桂林市房屋征收办公室于2017年9月9日在拟征收范围内张贴《房屋征收预告知书》，告知建设项目、房屋征收范围、房屋征收实施单位、房屋调查登记时间；同年10月26日又张贴《关于选定房屋征收评估机构及房屋调查测绘机构的通告》告知投票时间，随后组织了投票；2018年4月26日张贴公示《房屋征收调查公示》和《桂林市七星区新生街棚户区改造项目房屋征收调查测绘统计表》。2018年3月28日，桂林市新生街棚户区改造项目在广西投资项目在线并联审批监管平台办理了投资项目备案，备案机关为桂林市发展和改革委员会。2018年4月13日，桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）作出《关于新生街城中村（棚户区）改造项目房屋征收安置补偿社会稳定风险评估的报告》，综合评定该项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能。2018年5月4日，桂林市政府在拟征收范围内张贴《关于桂林市新生街城中村（棚户区）改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见的通告》并附《桂林市新生街城中村（棚户区）改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》，征求公众意见，征求意见期限自上述通告发布之日起30天。2018年6月13日，桂林国家高新区管委会七星区人民政府财政局作出《关于足额保障桂林市新生街棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿资金的承诺》，承诺将按规定分期足额保障涉案项目房屋征收补偿资金。2018年8月13日，桂林市政府作出《关于桂林市新生街棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案听证意见的回复》，对2018年7月27日上午召开的房屋征收补偿安置方案听证会中听证代表及被征收人提出的意见和建议进行回复。2018年8月15日，桂林市政府作出《关于桂林市新生街棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》（市政告字〔2018〕12号）（以下简称12号征收决定），载明了项目名称、房屋征收范围、征收主体和实施单位、征收实施期限、征收补偿安置方案、行政复议和行政诉讼权利等内容，具体为：项目名称为桂林市新生街棚户区改造项目；房屋征收范围为桂林市新生街棚户区改造项目规划红线范围内国有土地上的房屋，具体范围为穿山路以西、訾洲公园和訾洲河以北、自由路以南；该项目征收国有土地上房屋348户，总建筑面积约为93203.75平方米（具体征收范围详见规划红线图）；房屋被依法征收后，国有土地使用权同时收回；征收主体为桂林市政府，实施单位为七星区政府。范瑾玲、潘忠、**征不服，向自治区政府申请行政复议，自治区政府于2019年1月31日作出《行政复议决定书》（桂政行复〔2018〕231号）（以下简称231号复议决定），维持12号征收决定。范瑾玲、潘忠、**征遂提起本案行政诉讼，请求法院判决：1.撤销231号复议决定；2.撤销12号征收决定。 桂林市中级人民法院一审认为：关于本案房屋征收是否符合公共利益需要的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。本案中，桂林市政府作出12号征收决定系因保障性安居工程的桂林市新生街棚户区改造项目建设需要。该棚户区改造项目范围位于漓江东岸，处于桂林市中心、漓江市区段核心景观带，与逍遥楼和东西巷片区、桂林城标象鼻山隔江相望，地理位置优越，然而该区域建筑杂乱无章，乱搭乱建现象严重，有较大体量低矮危棚房，楼栋之间距离小，道路狭窄，脏乱差现象严重，其现状与桂林城市面貌格格不入，影响了桂林旅游城市形象。桂林市政府对该区域房屋进行棚户区改造，有利于改善群众居住条件和提升旅游城市形象和品位，符合公共利益需要。棚户区仅指被征收房屋范围内的状况，范瑾玲、潘忠、**征主张该房屋征收范围周边地段基础设施完善、公共配套设施齐全、住宅繁华程度高，不符合棚户区改造对象，系对棚户区概念的误解，其主张不能成立。范瑾玲、潘忠、**征还认为该改造范围有商业开发项目，建设特色街区，因此不是出于公共利益征收。在棚户区改造过程中，政府通过引进相关公司进行商业开发的形式补充改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提升生活品质，商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得安置补偿的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的，因此，范瑾玲、潘忠、**征的该项主张不成立。 关于本案房屋征收中建设项目是否符合“四规划一计划”的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，原桂林国家高新区国土资源局已出具意见确认涉案桂林市新生街棚户区改造项目符合《桂林市土地利用总体规划（2006-2020年）》；原桂林市规划局书面同意开展该项目前期工作，并组织编制了《桂林市新生街地块控制性详细规划》，该控制性详细规划也经过桂林市政府常务会议审议通过、批复同意；经核实，涉案桂林市新生街棚户区改造项目也已被纳入了桂林市第五届人民代表大会第三次会议审议通过的《关于桂林市2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划(草案)的报告》中2018年国民经济和社会发展年度计划，该项目也依法办理了投资项目备案登记，因此，范瑾玲、潘忠、**征主张涉案房屋征收不符合“四规划一计划”与事实不符，不予支持。 关于本案房屋征收程序是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，桂林市政府公布房屋征收补偿安置方案的意见稿，公开征求意见，并组织由被征收人参加的听证会，对听证代表及被征收人提出的意见和建议进行书面回复，房屋征收的实施单位七星区政府进行了社会稳定风险评估，桂林市政府作出12号征收决定并予以公告，载明项目名称、房屋征收范围、征收主体和实施单位、征收实施期限、征收补偿安置方案、行政复议和行政诉讼权利等内容，以上征收程序符合法律规定，征收补偿安置方案也保障了被征收人获得安置补偿的选择权，并无明显不当。房屋征收决定作出前，征收补偿资金虽未足额到位，但桂林国家高新区管委会七星区人民政府财政局作出书面承诺按规定分期足额保障涉案项目房屋征收补偿资金，现该房屋征收项目进展顺利，绝大部分被征收人已签订协议，并未影响被征收人依法获得公平补偿，未对被征收人的合法权益造成实质影响。范瑾玲、潘忠、**征主张房屋征收决定违法不成立，自治区政府经复议维持12号征收决定，也并无不当。另外，范瑾玲、潘忠、**征主张房地产评估机构选定及评估价格过低的问题，因房地产机构及价格评估并非作出房屋征收决定前的必经前置程序，而是后续补偿程序中的问题，不影响本案房屋征收决定的合法性，不属于本案审查范围。范瑾玲、潘忠、**征还提出其房屋已被拆除的问题，对此也已分别另案起诉，亦非本案审理范围。 综上，桂林市政府在作出征收决定前，已经履行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的房屋征收的基本程序，其作出的12号征收决定，符合该条例规定的房屋征收基本条件，范瑾玲、潘忠、**征要求撤销12号征收决定的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回范瑾玲、潘忠、**征的诉讼请求。 上诉人范瑾玲、潘忠、**征上诉称：1.被上诉人仅提供了《广西壮族自治区投资项目备案证明》（项目代码：2018-450300-70-03-008000）、《关于桂林市七星区新生街棚户区改造项目的前期工作函》（市规办〔2017〕302号、《关于变更桂林市新生街棚户区改造项目前期手续名称的函》（市规〔2018〕50号）三组证据，不能证明本案新生街棚户区改造项目符合“四规划一计划”，一审法院认定事实错误；2.本案作出征收决定前未经市政府常务会议讨论决定，没有履行征收决定前的社会稳定风险评估程序，征收补偿费用也没有足额到位，房屋征收程序不合法；3.请求对与本案房屋征收中建设项目相关的一系列规范性文件进行合法性审查。综上，一审判决认定事实错误，请求撤销一审判决并改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人桂林市政府答辩称：1.桂林市新生街棚户区因历史原因，街区内建筑杂乱无章，基础设施缺乏，治安和消防隐患大，环境卫生严重脏乱差，严重影响居民生活质量，且严重影响桂林城市旅游形象。桂林市对该棚户区的改造列入国民经济和社会发展计划之中；2.桂林市房屋征收部门组织房屋征收调查实施单位桂林市七星区人民政府对征收范围内的房屋进行了调查、登记、公示、开展项目风险评估，并落实房屋补偿安置资金。针对补偿安置方案组织召开听证会，对听证代表及被征收人的意见充分考虑后予以公开回复，整个征收程序均符合法律法规的规定。综上，被诉的征收决定合法，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 自治区政府二审答辩意见与一审相一致，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，自治区政府于2018年11月5日受理范瑾玲、潘忠、**征的复议申请，并制作《行政复议受理通知书》及《行政复议答复通知书》，分别送达该复议案件的各方当事人。桂林市政府提交书面答复意见及作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料后，自治区政府指定2名行政复议人员进行审查。由于本案不能在60日内作出行政复议决定，自治区政府于2019年1月3日作出《延期审理通知书》并送达范瑾玲、潘忠、**征，告知该案延期30日作出复议决定。2019年1月31日，自治区政府作出231号复议决定并送达各方当事人，该复议决定已明确告知起诉权利及起诉期限。 本院认为，桂林市政府作出12号征收决定系因保障性安居工程的桂林市新生街棚户区改造项目建设需要。该棚户区改造项目范围内建筑杂乱无章，乱搭乱建现象严重，其现状与桂林城市面貌格格不入，影响了桂林旅游城市形象。桂林市政府对该区域房屋进行棚户区改造，有利于改善群众居住条件和提升旅游城市形象和品位，符合公共利益需要。原桂林国家高新区国土资源局已出具意见确认涉案桂林市新生街棚户区改造项目符合《桂林市土地利用总体规划（2006-2020年）》；原桂林市规划局书面同意开展该项目前期工作，并组织编制了《桂林市新生街地块控制性详细规划》，该控制性详细规划也经过桂林市政府常务会议审议通过、批复同意；涉案桂林市新生街棚户区改造项目也已被纳入了桂林市第五届人民代表大会第三次会议审议通过的《关于桂林市2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划(草案)的报告》中2018年国民经济和社会发展年度计划，该项目已依法办理了投资项目备案登记，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，范瑾玲、潘忠、**征主张涉案房屋征收不符合“四规划一计划”与事实不符，本院不予支持。 本案房屋征收程序方面。桂林市政府在拟征收范围内张贴《关于桂林市新生街城中村（棚户区）改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见的通告》并附《桂林市新生街城中村（棚户区）改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》，征求公众意见，征求意见期限自上述通告发布之日起30天。2018年6月13日，桂林国家高新区管委会七星区人民政府财政局作出《关于足额保障桂林市新生街棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿资金的承诺》，承诺将按规定分期足额保障涉案项目房屋征收补偿资金。2018年8月13日，桂林市政府作出《关于桂林市新生街棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案听证意见的回复》，对房屋征收补偿安置方案听证会中听证代表及被征收人提出的意见和建议进行回复。2018年8月15日，桂林市政府作出12号征收决定，公告载明了项目名称、房屋征收范围、征收主体和实施单位、征收实施期限、征收补偿安置方案、行政复议和行政诉讼权利等内容。以上征收程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条至第十三条中关于市、县人民政府作出征收决定程序的规定。征收补偿安置方案也保障了被征收人获得安置补偿的选择权，并无明显不当。房屋征收决定作出前，征收补偿资金部分已经存入专户，且得到桂林国家高新区管委会七星区人民政府财政局作出书面承诺按规定分期足额保障涉案项目房屋征收补偿资金，该存入专户的行为在补偿工作开始之前，不违背补偿资金必须保障的目的。现该房屋征收项目进展顺利，绝大部分被征收人已签订协议，并未影响被征收人依法获得公平补偿，未对被征收人的合法权益造成实质影响。综上，桂林市政府作出12号征收决定程序合法。上诉人范瑾玲、潘忠、**征主张征收程序违法，要求撤销征收决定的理由不能成立，本院不予支持。 自治区政府作出231号复议决定维持12号征收决定程序合法，各方当事人均未就此提出上诉，本院经审查予以确认。 至于上诉人范瑾玲提出对与本案房屋征收中建设项目相关的一系列规范性文件进行合法性审查，属于二审中提出新的诉讼请求，该诉讼请求不属于二审法院的审理范围，本院不予审理。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。范瑾玲、潘忠、**征的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由范瑾玲、潘忠、**征共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陈 惠 审 判 员 陆 海 二〇二〇年四月三日 法官助理 游开军 书 记 员 王家兴