湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终230号上诉人（原审原告）：娄底市凤点头广告有限责任公司。住所地：湖南省娄底市娄星区新星南路。法定代表人：刘韶辉，该公司总经理。委托代理人：杜海洲，湖南民声律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：娄底市人民政府。住所地：湖南省娄底市湘中大道。法定代表人：杨懿文，该市市长。委托代理人：刘楚文，该市司法局工作人员。委托代理人：龚娜，该市司法局工作人员。上诉人娄底市凤点头广告有限责任公司（以下简称凤点头广告公司）与被上诉人娄底市人民政府行政强制及行政赔偿一案，湖南省娄底市中级人民法院于2018年11月12日作出（2018）湘13行初81号行政裁定，驳回凤点头广告公司的起诉。凤点头广告公司不服，向本院提起上诉。本院于2019年4月24日作出（2018）湘行终1916号行政裁定，指令湖南省娄底市中级人民法院继续审理。湖南省娄底市中级人民法院于2019年12月9日作出（2019）湘13行初78号行政判决，凤点头广告公司仍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：为进一步抓好娄底市美丽乡村建设工作，全力推进城乡环境综合整治，促进娄底市经济社会又好又快发展，建设富饶美丽健康祥和的新娄底，2017年7月20日，娄底市人民政府下设的娄底市城乡环境综合整治及建设工作领导小组向市直各相关单位、各县市区整建办下发娄整建发[2017]3号《关于印发〈整治农村墙体广告专项行动实施方案〉的通知》(以下简称3号实施方案)，该实施方案载明：“根据6月29日市政府召开的整治农村墙体广告工作约谈会议精神，结合我市实际，特制定整治农村墙体广告专项行动实施方案。……经市政府研究同意，从7月1日开始，至国庆节前，开展为期3个月的整治农村墙体广告专项行动。……四、整治原则。整治农村墙体广告专项行动，按照‘谁的广告谁清除’原则和属地管理原则予以清除。能确定广告主体的广告，由市直相关职能部门牵头负责，并延伸到各县市区、各乡镇，督促广告主体单位负责清除。对个别不能确定广告主体的广告，按属地管理原则，由各级相关职能部门组织清除。五、工作分工。……具体分工如下：1、市政府督查室负责整治农村墙体广告工作的督办职责。2、市整建办负责整治农村墙体广告工作的督促、协调职责，及时向市政府反馈该项工作进展情况。3、市卫计委牵头履行娄底境内所有医院的农村医疗等墙体广告的清除职责。4、市教育局牵头履行娄底境内农村的教育招生、培训等墙体广告的清除职责。5、市食品药品监督局牵头履行娄底境内农村的食品、药品等墙体广告的清除职责。6、市工商局牵头履行娄底境内农村的违法墙体广告的清除职责。7、市住建局牵头履行娄底境内农村的建筑材料等墙体广告的清除职责。8、市经信局牵头履行娄底境内农村的电信、通信等墙体广告的清除职责。……七、工作要求。……3、加强督办，严肃问责。市政府督查室、市整建办要加强督办力度，督促相关单位立行立改。要将此项工作列入今年三季度、四季度的程序环境综合整建工作明查考评中，严格考评。如发现有未整改或整改不到位的单位按《关于加强娄底市城乡环境综合整治及建设工作督查问责的通知》（娄建发[2016]1号）的第三项第4条启动问责程序，严肃问责。”在3号实施方案确定的整治农村墙体广告专项行动期间内，凤点头广告公司发布的部分农村户外墙体广告被拆除。凤点头广告公司认为娄底市人民政府的强制拆除行为违法，向原审法院提起本案诉讼，请求:1.确认娄底市人民政府拆除凤点头广告公司户外广告的行政行为违法；2.由娄底市人民政府赔偿凤点头广告公司经济损失1395478.94元；3.对3号实施方案进行合法性审查。原审另查明，2017年7月15日，娄底市中心医院（甲方）与凤点头广告公司(乙方)签订《农村户外墙体广告拆除合同书》，甲方决定对该院2016年以来发布在全市范围内的400余块农村户外墙体广告进行集中拆除，甲方将此拆除工作交于乙方，并支付拆除费用11.5万元。娄底恺德医院有限公司、涟源市妇幼保健院、涟源市民盟医院等先后于2017年7、8月与凤点头广告公司签订《农村户外墙体广告拆除合同书》。原审法院认为：第一、能否支持凤点头广告公司提出的诉讼请求确认娄底市人民政府拆除凤点头广告公司户外广告的具体行政行为违法。本案中，凤点头广告公司提供了很多户外广告位置租赁合同、墙体广告位置租赁合同及广告合同书，这些证据虽然足以证明凤点头广告公司租赁了很多广告位置，制作发布了很多广告，但不能证明这些广告已经被拆除。而且，到底有多少户外广告被拆除，哪些地方的户外广告被拆除，凤点头广告公司自己也不清楚，更无充分的证据予以证明。而凤点头广告公司自己提供的证据《农村户外墙体广告拆除合同书》，足以证明是广告主自己决定拆除其户外广告，并由凤点头广告公司实施拆除的事实。因此，凤点头广告公司笼统提出确认娄底市人民政府拆除行为违法，该诉讼请求无事实依据，该院不予支持。第二、损失赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，获得国家赔偿以确认存在违法行为为前提。本案中，凤点头广告公司请求确认违法的诉讼请求未得到支持，故其提出的赔偿请求，该院亦不予支持。第三、合法性审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。经审查，本案中的3号实施方案并无明显违法之处。第四、凤点头公司的原告主体资格问题。娄底市人民政府提出凤点头广告公司不是涉案适格主体。根据广告法的规定，广告活动中的主体分为广告主、广告经营者、广告发布者、广告代言人等。本案凤点头广告公司为广告经营者和广告发布者，虽然不是广告主，但如果行政行为侵犯了广告经营者和广告发布者的合法权益，其也具有行政诉讼原告主体资格。因此，只要凤点头广告公司认为娄底市人民政府侵犯了其合法权益，并提供了初步证据，其就具有原告主体资格。本案中，凤点头广告公司具有原告主体资格。综上所述，凤点头广告公司虽然具有原告主体资格，但其提出的诉讼请求无事实和法律依据，理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回凤点头广告公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由凤点头广告公司承担。凤点头广告公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人没有提供充分有效的证据来证明其强制拆除上诉人农村户外墙体广告的合法性，应承担举证不能的法律后果。二、被上诉人也没有提供其强制拆除上诉人农村户外墙体广告所依据的规范性文件，应视为没有法律依据。三、3号实施方案依据“会议精神”制定，显然是违法的。四、鉴于被上诉人实施被诉行政行为没有事实和法律依据，被上诉人应赔偿上诉人的经济损失。综上，原审认定事实错误，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。娄底市人民政府答辩称：一、娄底市人民政府并未实施本案被诉行政行为，凤点头广告公司错列被告。二、凤点头广告公司不是案涉广告主，并非本案适格主体。请求二审依法驳回上诉，维持原判。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。本院认为：根据凤点头广告公司的原审诉讼请求、事实和理由，其所诉的行政行为系强制拆除该公司农村户外墙体广告的行为。根据涉案3号实施方案的相关内容，整治农村墙体广告专项行动系由娄底市人民政府研究同意开展，并组织娄底市各级职能部门具体实施。3号实施方案按照不同广告类别对各职能部门的清除职责进行了具体分工，按照‘谁的广告谁清除’原则和属地管理原则予以清除。能确定广告主体的广告，督促广告主体单位负责清除。对个别不能确定广告主体的广告，按属地管理原则，由各级相关职能部门组织清除。娄底市人民政府仅仅负责督办、协调，并对各职能部门农村墙体广告整治工作进行考评、问责。这里的督办应当是政府指定强制执行主体，不是政府委托相关部门强制拆除。凤点头广告公司提供的户外广告位置租赁合同、广告合同书、广告拆除合同书等证据均无法有效证明娄底市人民政府实施了被诉强制拆除行为，亦无法证明到底有多少户外广告被拆除，哪些地方的户外广告被拆除，故凤点头广告公司请求确认娄底市人民政府涉案强制拆除行为违法，缺乏事实依据，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，获得国家赔偿以确认行政行为的违法性为前提。本案中，凤点头广告公司请求确认娄底市人民政府涉案强制拆除行为违法不能成立，故其提出的赔偿请求亦不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，3号实施方案并非规范性文件，而是政府与相关职能部门的职责分配和工作安排，属于内部行政行为。故凤点头广告公司请求对3号实施方案进行合法性审查没有法律依据，本院不予支持。综上所述，凤点头广告公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人娄底市凤点头广告有限责任公司承担。本判决为终审判决。审判长  张坤世审判员  李清平审判员  朱志林二〇二〇年四月二十八日法官助理张颢严书记员唐佳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……