湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2357号上诉人（原审原告）：常德市鼎城区武陵建材厂。原所在地:湖南省常德市鼎城区武陵镇花船庙村。委托代理人：徐德林，湖南保协律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：常德市鼎城区人民政府。住所地：湖南省常德市鼎城区红云街道临沅路。法定代表人：朱金平，区长。委托代理人：臧华民，常德市鼎城区司法局工作人员。委托代理人：刘英婕，湖南南琴律师事务所律师。原审第三人：常德市鼎城区自然资源局（原常德市鼎城区国土资源局）。住所地：湖南省常德市鼎城区红云街道临沅路。法定代表人：李军华，局长。委托代理人：胡岗，该局工作人员。委托代理人：丁伟志，湖南南天门律师事务所律师。原审第三人：常德市鼎城区玉霞街道临江社区居民委员会。法定代表人：燕志敏，主任。委托代理人：李银娥，湖南协平律师事务所律师。常德市鼎城区武陵建材厂(以下简称武陵建材厂)诉常德市鼎城区人民政府(以下简称鼎城区政府)、原常德市鼎城区国土资源局(以下简称鼎城区国土局)、常德市鼎城区玉霞街道临江社区居民委员会(以下简称临江居委会)土地行政登记一案，湖南省常德市中级人民法院作出（2017）湘07行初88号行政判决。鼎城区政府、临江居委会不服，向本院提起上诉。本院作出（2019）湘行终469号行政裁定，以认定基本事实不清、证据不足为由，撤销原判，发回重审。湖南省常德市中级人民法院作出（2019）湘07行初97号行政判决。武陵建材厂不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：常德县武陵镇建筑器材厂(以下简称武陵建筑器材厂)于1976年10月建成，属于村办集体企业，厂长实行任命制,由常德县武陵镇花船庙村企业办委派任命(1988年1月18日，常德县武陵镇花船庙村企业办免去谢矩文厂长职务任命杨志轩为厂长)。1981年5月13日，武陵建筑器材厂与常德县武陵镇花船庙村一组签订《土地征用合同》，以支付青苗补偿费和安排就业为条件，获得9.8亩土地使用权作为生产建设用地。1987年11月5日，武陵建筑器材厂填写《使用土地申请书》。同年11月5日、8日，1988年10月4日，花船庙村第一组、花船庙村民委员会、武陵镇政府、鼎城区政府分别签署同意补办征地手续的意见，并加盖公章。1988年10月4日，鼎城区国土局在《花船庙企业土地征用地形图》上批注“通过非农业用地清查，认定红线内9.8亩系1981年5月与花船庙村一组协议征地，同意补办征用手续”。武陵建筑器材厂以《土地征用合同书》、《花船庙企业土地征用地形图》等材料为依据，填写《常德县人民政府基本建设征用土地审批表》和《常德县人民政府基本建设征用土地送审单》，申请办理土地登记，但均无有关部门审查、批复意见，也无办理土地征用、登记的其他材料。在档案材料《常德县人民政府基本建设征用土地审批表》上签注有“作废省人民政府已补办”字样，但无依据证明省人民政府已补办。1990年8月22日，常德市鼎城区武陵镇花船庙村民委员会、武陵建筑器材厂申请企业法人登记，28日，经原常德市鼎城区工商行政管理局核准登记为常德市鼎城区武陵建材厂，经济性质为集体所有制，生产经营场所面积共6000平方米，由花船庙村提供。1999年11月18日，该厂因未年检且已停产停业被吊销营业执照。1994年，原武陵镇花船庙村委会被行政划分为花船庙居委会、德安居委会、临江居委会。武陵建材厂在临江居委会辖区内。1998年11月12日，武陵镇临江居委会（法定代表人严若国）填写《土地登记申请书》，并提交了《鼎城区人民政府国家建设征（拨）用地审批单》、《国家集体单位建设用地相邻单位权属界定认定书》、《地籍调查表》，申请土地登记。同日，常德市鼎城区人民政府《土地登记审批表》显示：土地使用者登记栏原为武陵建材厂，后被划掉改为武陵镇临江居委会，土地座落在，地号为：02-01-05-1008，土地类别为综合用地，权属性质为国有土地使用权，土地面积为8620平方米，四至界限为：东临居民私宅友谊巷；南临友谊巷，临沅路，区广播电视局；西临广播电视局，花船巷居民私宅；北临居民区承德市锅炉压力容器制造厂，武陵镇大桥粮店。经常德市鼎城区武陵镇人民政府、鼎城区国土管理局、鼎城区人民政府审查批准，同意颁发国有土地使用权证，证号为常鼎国用（98）字第1033号。2001年12月25日，因已登记的1564.6平方米土地已转让，临江居委会申请土地变更登记，经鼎城区国土局、鼎城区人民政府审核、批准，同意变更登记，土地证号为常鼎变国用(2001)字第1136号，宗地面积为7055.6平方米。2016年初，该宗争议土地已规划为棚户区建设用地。常鼎变国用(2001)字第1136号《国有土地使用权证》已经被注销。武陵建材厂认为，鼎城区政府、鼎城区国土局明知该宗土地使用权归属武陵建材厂所有，是该企业集体财产，在武陵建材厂不知晓的情况下，将该宗土地使用权无偿划拨给临江居委会并为其办理《国有土地使用权证》的行政行为违法，向原审法院提起本案诉讼，请求：一、判决鼎城区国土局审核，鼎城区政府批准核发的常鼎国用(1998)字1033号《国有土地使用权证》和常鼎变国用(2001)字第1136号《国有土地使用权证》的行政行为违法并予以撤销；二、判决鼎城区政府采取补救措施稳妥处理由该宗土地违法登记引发的纠纷。另查明，武陵建材厂停业关闭和被吊销营业执照后，对企业职工进行了安置：对年满55周岁的职工，一次性发放当年生活费600元、安置费2000元。未达到55周岁的人员，每年发放生活补助600元，到龄后一次性给予2000元安置费砍断处理。从临江居委会提交的费用支付表来看，自1998年至2015年，临江居委会一直在对职工发放生活费和安置费。案涉土地因棚户区改造被征收后，因地上房屋补偿款分配问题，武陵建材厂及其原职工，已通过民事诉讼途径寻求解决。原审法院认为：(一)关于原告主体资格问题。武陵建材厂虽已于1999年被工商部门吊销营业执照，但未办理注销，依据民事法律和工商登记条例的规定，其主体并未消亡，仍享有原告主体资格。但该厂实际已被关闭，人员已得到安置，财产已处置，停业已20余年，属于名存实亡，主管部门、工商部门应依法依规办理注销登记手续，以稳定社会经济生活秩序。(二)关于法定代表人身份问题。武陵建材厂企业登记法定代表人为刘道政，在提起本案诉讼时，通过召开所谓的职工选举大会，选举陈德华为厂长，行使法定代表人权利，作为法定代表人参与本案诉讼。该院认为，武陵建材厂已关闭20余年，工商执照早已被吊销，已不能对外从事生产经营管理活动，在申请变更企业法定代表人时亦未获工商部门同意，且原企业职工已由临江居委会进行安置补偿，已失去企业职工身份，再以职工身份选举新的法定代表人没有法律依据。因此，陈德华不能作为法定代表人参与本案诉讼。(三)关于起诉期限问题。本案是因土地登记引起的纠纷，从本案查明的情况看，鼎城区政府为临江居委会第一次办证时间是1998年11月12日，第二次变更登记时间为2001年12月25日，武陵建材厂于2016年3月7日知晓该宗土地的国有土地使用权登记在临江居委会名下，根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关未告知诉权或起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道之日起计算，最长不超过二年。故本案武陵建材厂于2017年9月13日向本院提起行政诉讼未超过起诉期限。(四)关于补办征地手续情况。武陵建材厂依据《常德县人民政府基本建设征用土地审批表》上签注有“作废省人民政府已补办”字样，认为省人民政府已为其补办土地登记。在诉讼中，原告委托代理人陈述无法查找到相关材料，遂申请人民法院调取相关证据材料。经查询鼎城区国土局，在其保存的档案材料中，无申报和省人民政府补办土地登记的相关材料，更无办理土地使用权证的相关材料。因此，武陵建材厂是否已办理土地登记，无法查实。(五)关于武陵建材厂是否享有土地权利的问题。第一、原武陵建筑器材厂设立后，作为村办集体企业，与所在村花船庙村一组签订土地征用合同，据此取得9.8亩土地用于生产经营活动，但未依法经国土等相关部门审批办理土地转用、征用手续，由此可见，武陵建筑器材厂仅享有集体土地使用权。第二、武陵建筑器材厂在经营期间，曾填写《常德县人民政府基本建设征用土地审批表》和《常德县人民政府基本建设征用土地送审单》，申请办理土地登记，但均无有关部门审查、批复意见，也无办理土地征用、登记的其他材料。在档案材料《常德县人民政府基本建设征用土地审批表》上签注有“作废省人民政府已补办”字样，但无依据证明省人民政府已补办。由此可见，武陵建筑器材厂未办理土地登记取得土地使用权证。第三、1990年8月22日武陵建筑器材厂申请企业法人登记时，依据工商登记资料，生产经营场所面积共6000平方米，由花船庙村提供，亦为集体企业。因此，该土地的所有权属于花船庙村，不属于武陵建材厂。武陵建材厂认为已以土地作为企业资产进行申报登记没有事实依据。第四，武陵建材厂提出案涉土地权属应按国家土地管理局(1995)国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定确权，但该企业属于农村集体企业，虽通过签订协议进行过一定补偿或安置劳动力，但不是城市所有制单位，不符合上述规定精神，不能据此认定武陵建材厂享有国有土地使用权。第五、武陵建材厂关闭并吊销营业执照后，原职工已由开办单位进行了买断安置，土地及其资产已收回，已不再享有集体土地使用权。第六、原告提交的本院已发生法律效力的(2017)湘07民终773号民事裁定书，该裁定书载明：“武陵建材厂系依法成立的城镇集体所有制企业，依法享有独立的财产权利，集体企业的财产依法应当归企业所有。即在本案中，涉案门面、仓库和因拆迁取得的征收款均应由武陵建材厂行使集体财产所有权”，该表述表明企业依法享有财产权，不属于企业的财产则不享有权利。综上，武陵建材厂现不再享有集体土地使用权。(六)关于鼎城区政府颁证行为的合法性问题。国家土地管理局《土地登记规则》(1996年2月1日起施行)第六条规定：土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。第十条规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十五条规定：土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。本案中，鼎城区国土局作为政府土地主管部门，依据临江居委会及其法定代表人的申请，通过地籍调查，查明了土地权属来源，进行了土地权属审核，报请鼎城区政府颁发国有土地使用权证，符合上述规定，事实和法律依据充分，程序合法。原告代理人提出，鼎城区政府将集体土地划拨给临江居委会违法。经查，该宗地原为农村集体土地，1987年鼎城区国土局经过非农业用地清查，且经行政区划调整，原花船庙村成为城市临江居委会，土地属于国家所有，鼎城区政府为临江居委会颁发国有土地使用权证符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定。因此，原告提出的该理由不能成立。原告代理人还提出，《土地登记审批表》土地使用者为武陵建材厂，涂改为武陵镇临江居委会，该材料为虚假材料。经查，涂改属实，但申报土地登记的其他材料均无涂改，土地使用者主体一致均是临江居委会，此涂改现象应视为瑕疵。另外，武陵建材厂的第二项诉讼请求即“判决鼎城区政府采取补救措施稳妥处理由该宗土地违法登记引发的纠纷”，根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，该请求不是一项独立的、明确的请求事项，且该宗地已由政府征收，已完成了对该宗土地的处理，再要求鼎城区政府妥善处理缺乏法律依据。临江居委会作为土地使用权人，已获得土地补偿款，临江居委会应依法依规妥善处理土地补偿款分配问题。综上所述，武陵建材厂要求确认鼎城区政府批准核发常鼎国用(1998)字1033号《国有土地使用权证》和常鼎变国用(2001)字第1136号《国有土地使用权证》的行为违法并予以撤销的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出（2019）湘07行初97号行政判决，驳回武陵建材厂的诉讼请求。案件受理费50元，由武陵建材厂负担。武陵建材厂不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人于1989年10月通过有偿形式，经鼎城区政府办理审批手续，取得了该宗土地使用权，证据确实充分。原判认定该宗土地使用权归属临江居委会没有事实和法律依据。二、原审判决违反法律规定，认定事实错误。三、鼎城区政府将涉案土地无偿划拨给临江居委会，违反《土地登记规则》的相关规定，损害了上诉人的合法权益。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。鼎城区政府答辩称：一、原审判决认定武陵建材厂为村办企业正确。从企业财产所有权归属上看，武陵建材厂与本案被诉颁证行为不具备利害关系。二、原审判决认定陈德华不具有法定代表人身份正确。陈德华不能代表武陵建材厂的意志参与本案诉讼活动，由其委托的代理人参与本案诉讼的行为亦无效。三、原审判决认定武陵建材厂对案涉9.8亩土地不享有土地权利正确，被诉颁证行为并未侵犯其合法财产权益。四、武陵建材厂与被诉颁证行为不具备利害关系，不满足行政诉讼法规定的原告主体条件，应当裁定驳回起诉。综上，请求撤销原审判决，裁定驳回武陵建材厂的起诉。鼎城区国土局述称：一、原审认定武陵建材厂主体资格及企业性质和现状等事实清楚正确。二、武陵建材厂从未取得诉争土地的所有权。三、鼎城区国土局审核，鼎城区政府批准核发的常鼎国用(1998)字1033号《国有土地使用权证》和常鼎变国用(2001)字第1136号《国有土地使用权证》的审批手续完备、程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。临江居委会述称：一、武陵建材厂未办理土地登记取得土地使用权证，涉案土地属临江居委会所有。二、武陵建材厂不再享有集体土地使用权。三、临江居委会已依规将涉案土地补偿款予以分配。综上，请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。另查明，湖南省常德市中级人民法院作出的（2017）湘07行初88号行政判决，一、确认鼎城区政府为临江居委会颁发的常鼎国用（1998）字第1033号《国有土地使用权证》和常鼎变国用（2001）字第1136号《国有土地使用权证》的行政行为违法；二、责令鼎城区政府采取补救措施，稳妥处理该宗土地而引发的纠纷；三、驳回武陵建材厂的其他诉讼请求。案件受理费50元，由鼎城区政府负担。本院认为：国家土地管理局《土地登记规则》(1996年2月1日起施行)第六条规定：土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。第十条规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十五条规定：土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。本案中，鼎城区国土局依据临江居委会及其法定代表人的申请，通过地籍调查，查明了土地权属来源，进行了土地权属审核，报请鼎城区政府颁发国有土地使用权证，符合上述规定，事实和法律依据充分，程序合法。武陵建材厂上诉认为其通过有偿形式，经鼎城区政府办理审批手续，取得了该宗土地使用权。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日至1988年12月29日有效）第三十九条的规定，乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。本案中，原武陵建筑器材厂虽于1981年与原常德县武陵镇花船庙村一组签订了《土地征用合同》，进行过一定补偿和安置，但该协议不具备土地使用权权属确认效力。原武陵建筑器材厂于1988年以《土地征用合同书》、《花船庙企业土地征用地形图》等材料为依据，填写《常德县人民政府基本建设征用土地审批表》和《常德县人民政府基本建设征用土地送审单》，申请办理土地登记，但均无有关部门审查、批复意见，也无办理土地征用、登记的其他材料。在档案材料《常德县人民政府基本建设征用土地审批表》上签注有“作废省人民政府已补办”字样，但档案材料中并无省人民政府为其补办土地登记的相关材料，亦无上诉人办理土地使用权证的相关材料。故在案证据不能足以证明武陵建材厂经鼎城区政府办理审批手续，取得涉案土地使用权。武陵建材厂上诉认为鼎城区政府将涉案土地无偿划拨给临江居委会，损害其合法权益。本院认为，依据工商登记资料，武陵建材厂的生产经营场所面积共6000平方米，由原花船庙村提供，武陵建材厂为该村办集体企业，因此，该土地属于原花船庙村集体所有，不属于武陵建材厂。原武陵镇花船庙村委会后来被行政划分为花船庙居委会、德安居委会、临江居委会，武陵建材厂在临江居委会辖区内。武陵建材厂关闭并吊销营业执照后，原职工已由开办单位进行了买断安置，土地及其资产已收回，武陵建材厂对涉案土地不享有使用权。综上所述，上诉人武陵建材厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，处理结果正确，依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人常德市鼎城区武陵建材厂承担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇二〇年四月二十六日法官助理张颢严书记员林俊宇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……