陕 西 省 高 级 人 民 法 院  陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终217号 上诉人（原审被告）：西安市灞桥区人民政府。住所地：陕西省西安市。法定代表人：苗志忠，该区区长。委托代理人：吴昊，该政府工作人员。委托代理人：李兰英，陕西瀚威律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：芦磊，男，汉族，1988年1月15日出生，住陕西省西安市灞桥区。原审被告：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：李明远，该市市长。委托代理人：文义华，该政府工作人员。上诉人西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）因被上诉人芦磊诉其行政强制及原审被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院(2019)陕71行初498号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明：2013年6月14日，原告与五环（集团）实业有限责任公司劳司建筑安装队（以下简称五环劳司）签订了房屋租赁合同，承租了五环劳司坐落在西安市灞桥区XX路XX号（1组）的临街商铺共计70平方米，租赁期限10年（2013年6月15日至2022年6月14日）。2016年12月12日，灞桥区政府发布灞政告字[2016]13号《西安市灞桥区人民政府关于地铁六号线建设项目土地征用及房屋拆迁的通告》（以下简称《拆迁通告》），明确原告承租的房屋在被征收范围内。2019年3月17日，灞桥区政府拆除了涉案房屋。原告不服该拆除行为，于2019年4月25日向被告西安市政府申请行政复议，西安市政府于2019年6月5日作出市政复决字[2019]211号行政复议决定，维持灞桥区政府2019年3月17日强制拆除西安市灞桥区XX路XX号（1组）临街商铺的行为。2019年6月6日将该复议决定邮寄原告，原告于2019年6月7日收到后，对该复议决定不服，2019年6月17日向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼。原审判决认为：关于原告诉讼主体资格问题，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。芦磊作为房屋的承租人，如果强制拆除行为造成了屋内财产损失，芦磊与被诉强制拆除行为具有了法律上的利害关系，其有权就行政机关强制拆除行为造成的屋内财产损失提起诉讼，因此具有原告主体资格，被告灞桥区政府认为芦磊不具有原告资格的意见不能成立。关于该拆除行为是否合法的问题，拆除行为不仅涉及房屋本身，还有屋内设施及物品，被告灞桥区政府实施拆除时仅取得房屋所有人的同意，房屋并未腾空，商铺内还有原告用于经营的商品及设施，灞桥区政府明知该物品系原告所有，且尚未搬离，仍实施了拆除行为，造成了原告财产损失。灞桥区政府辩称商铺内物品其已实施搬离，但因灞桥区政府所搬离的物品清单原告并未认可，无法确认已搬离的物品即室内全部财产，被告称搬离物品已经公证，但并未提交证据证明，故对灞桥区政府认为拆除行为未造成原告损失的意见不予采纳。灞桥区政府提出原告与出租方租赁合同已解除，原告拒绝搬离，应对其损失自负其责。原告与出租方租赁合同是否解除为民事法律关系，不在本案审理范围，无论租赁合同是否解除，原告并未腾空房屋，在屋内还有原告物品的情况下，被告灞桥区政府未征得原告的同意，即实施拆除行为，强拆前，未作出强制执行决定，未事先书面催告，未听取原告的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，未告知原告行政复议或行政诉讼的途径和期限等，违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，应确认违法。被告西安市政府作出的市政复决字[2019]211号行政复议决定书认定灞桥区政府对屋内财产进行公证登记并保全没有事实依据，且以民事租赁合同关系是否解除作为认定行政强制行为是否合法的认定标准，系适用法律错误，依法亦应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决确认被告西安市灞桥区政府于2019年3月17日强制拆除原告芦磊租用的位于西安市灞桥区XX路XX号（1组）的临街商铺的行政行为及被告西安市政府2019年6月5日作出的市政复决字[2019]211号行政复议决定书违法。上诉人灞桥区政府上诉称: 一、一审法院认定事实错误，被上诉人不具有诉讼主体资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。第十四条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。故针对房屋征收具有原告主体资格的仅为被征收房屋所有权人，被上诉人作为承租户，不具有原告主体资格。二、一审法院遗漏案件事实，认定被上诉人与房屋拆除行为具有法律上的利害关系错误。《房屋租赁合同书》明确约定：“因不可抗拒的事况致本合同无法履行（如国家、省、市区、厂征用土地、自然灾害等）本合同自然终止。”本案因《拆迁通告》发布导致合同终止事由出现。2018年9月21日，五环劳司向被上诉人发布《关于租赁合同自行终止的通知》，被上诉人于2018年9月25日收到并签字确认。2018年12月28日，五环劳司被西安灞河新区管理委员会国有资产管理有限公司（以下简称国资公司）全资收购。2019年2月15日，五环劳司再次向被上诉人书面送达解除合同通知书。房屋拆除时，国资公司将涉诉房屋物品登记、搬出并保存。2019年5月13日，被上诉人领走一辆从涉诉房屋搬出的电动自行车并向国资公司写有《领条》。故被上诉人基于租赁房屋产生的相关权益应该按照民事争议处理途径主张，其损失与房屋征收行为不具有行政诉讼法上的利害关系。三、一审判决适用法律错误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，被征收人才是法定被征收人，被上诉人作为承租人，与征收行为不具有法律上的利害关系。因此，上诉人在对涉案房屋进行征收前的催告工作、强制执行决定、告知及听取陈述申辩等相关事宜的处理针对的都是房屋被征收人。原审法院以上诉人违反《中华人民共和国行政强制法》的规定为由确认行政行为违法，属适用法律错误。请求：撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人芦磊答辩称：一、被上诉人为涉案房屋承租人，具有诉讼主体资格。上诉人未得到承租房屋被征收的书面信息，也没有收到五环劳司的解除合同通知，上诉人与五环劳司的租赁合同没有解除。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定，被上诉人认为上诉人侵犯其合法权益，有权提起诉讼。二、上诉人在没有对被上诉人作出强制决定、未书面催告、未听取陈述和申辩、未告知强制理由和依据、未告知救济途径和期限的情况下，强行拆除被上诉人正在使用的商铺，导致被上诉人直接经济损失，属程序违法。三、本案系被上诉人提起的对行政强制行为请求确认违法之诉，并非房屋征收补偿之诉，上诉人以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为依据，认为被上诉人与其不具有房屋征收补偿关系而主体不适格，系对案件性质认识错误。请求：驳回上诉，维持原审判决。原审被告西安市政府述称：原审判决认定事实错误，适用法律错误。原审判决认定被上诉人是涉案房屋承租人，与本案有利害关系错误。被上诉人与五环劳司的租赁合同已经解除，五环劳司已于2018年9月1日向被上诉人做出解除合同的通知，被上诉人没有本案原告主体资格。其继续在房屋内经营没有法律依据，不受法律保护。请求：撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。本院二审查明的事实与原审判决查明的事实一致，予以确认。本院认为：本案有三个焦点问题：一、被上诉人芦磊是否具有本案原告主体资格；二、强制拆除行为是否合法；三、复议决定是否合法。关于焦点一，被上诉人芦磊是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案系因在行政征收过程中，行政机关强制拆除房屋导致被上诉人存放于涉案房屋内个人财物损失而引发的纠纷，并非征收补偿纠纷。具体来说，被上诉人原审诉求针对的是上诉人灞桥区政府在强制拆除其承租房屋过程中，致使屋内财物损失的行为，并非针对强制拆除房屋本身。被上诉人作为强制拆除房屋所涉屋内财产所有权人，如果强制拆除行为违反法定程序造成其个人财物损毁，则其与被诉强制拆除行为具有了法律上的利害关系，可以就强制拆除行为引发屋内财产损失提起诉讼，其诉讼主体适格。上诉人关于被上诉人基于租赁房屋产生的相关权益应该按照民事争议处理途径主张，其损失与上诉人的房屋征收行为不具有行政诉讼法上的利害关系的上诉主张，于法相悖，本院不予支持。关于焦点二，强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”该法第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案中，上诉人灞桥区政府实施强制拆除前，未事先向被上诉人作出书面催告，未听取被上诉人的陈述和申辩等；强制拆除时，亦未将被上诉人屋内财物清点，违反《中华人民共和国行政强制法》有关程序规定，原审法院确认因上诉人的强制拆除导致被上诉人财物损失的行为违法，并无不当。上诉人主张原审判决适用法律错误的理由依法不能成立。另，涉案房屋位于《拆迁通告》的被征收范围内，上诉人自认系该项目征收主体，上诉人关于自己并未实施被诉强制拆除行为的主张，与原庭审陈述存在矛盾，且不能说明合理理由，亦未提交充分证据予以证明。对该主张本院不予支持。 关于焦点三，复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的。”本案中，因被诉的强制拆除行为虽然违法，但不具有可撤销的内容，而被诉复议决定在缺乏事实依据的情况下维持了原行政行为，依法应予撤销，但原审判决仅确认复议决定违法，系适用法律错误，本院依法予以纠正。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决部分错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持西安铁路运输中级法院(2019)陕71行初498号行政判决确认西安市灞桥区人民政府于2019年3月17日强制拆除原告芦磊租用的位于西安市灞桥区XX路XX号（1组）的临街商铺的行政行为违法；二、撤销西安铁路运输中级法院(2019)陕71行初498号行政判决确认西安市人民政府2019年6月5日作出的市政复决字[2019]211号行政复议决定违法；三、撤销西安市人民政府2019年6月5日作出的市政复决字[2019]211号行政复议决定。二审案件诉讼费50元，由上诉人西安市灞桥区人民政府负担。本判决为终审判决。   审 判 长  徐  炯审 判 员  赵  婧审  判  员  张慧颖              二〇二〇年四月十三日                               书  记  员    王文玥 1