山东省聊城市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）鲁15民终900号 上诉人（原审被告、反诉原告）：东阿县高集镇赵庄村村民委员会。 法定代表人：赵之成，主任。 委托诉讼代理人：李又强，山东永圣律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吕广军，山东永圣律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告、反诉被告）：刘桂英，女，1958年11月6日出生，汉族，住东阿县。 委托诉讼代理人：马凤苓，东阿合纵法律服务所法律工作者。 上诉人东阿县高集镇赵庄村村民委员会（以下简称赵庄村委会）因与被上诉人刘桂英农村土地承包合同纠纷一案，不服山东省东阿县人民法院（2019）鲁1524民初3182号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 上诉人赵庄村委会上诉请求：撤销原审判决，改判支持上诉人的一审反诉请求；一审本、反诉及二审案件受理费由被上诉人承担。事实及理由：一、一审法院对于《藕池承包合同》的效力定性错误，该合同因违反相关法律的强制性规定应为无效合同。 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的承包方案、土地承包经营方案，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。该《藕池承包合同》签订、承包过程中必须提请村民会议讨论决定，方可办理。该合同签订、承包过程中没有履行相关程序，被上诉人在庭审中未能提交任何证据证实召开了村民会议讨论决定。村里喇叭也是在承包户固定下来后才广播给予藕池承包户每户补贴2亩地种植10年，没有种植藕芽的《藕池承包合同》作废。故该合同承包的程序明显违法。由于该规定为效力性强制规定，违反该强制性规定签订的合同应为无效合同。二、被上诉人的行为违反了《中华人民共和国土地承包法》第十九条关于承包程序的强制性规定，依法应属无效行为。被上诉人于签订《藕池承包合同》的第二年即2003年上半年把该合同的标的物——藕池填平，该合同的标的物已不复存在，事实上该《藕池承包合同》已经不复存在。然而，自2003年5月至今，七位承包户中（含原村支部书记，村委会成员）包括被上诉人在内的承包户无履行相关土地承包程序，无签订土地承包合同，十七年来从未向村委会交纳过任何土地承包费。在此情形下，被上诉人仍然拿没有承包费已不复存在的《藕池承包合同》作为挡箭牌，行侵占村集体利益之实。该侵占村集体土地承包利益的行为没有任何事实和法律依据。一审法院判决上诉人继续履行所谓的“藕池承包合同”，没有事实和法律根据。相反，被上诉人的行为违反了《中华人民共和国土地承包法》第十九条关于承包程序的规定，即土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。同样，《中华人民共和国土地承包法》第十九条的规定为强制性规定，违反该强制性规定的行为应为无效行为。所以，被上诉人毫无根据侵占村集体利益的行为，依法应确认无效。另外，承包户中有原村支部书记、村委会成员，这些人把持着村委的权力，基于利益考量当然不会起诉村委会给自己解除侵占村集体利益的行为，且承包户之一原村支部书记赵奉仁一直到2014年才下台，之后3年村委会又牵扯官司无暇顾及其他。所以，上诉人近期才抽出时间精力清理非法侵占村集体利益的行为，且该清理行为是今年聊城市巡视组巡视的对象，是东阿县及高集镇政府文件依法予以清理的对象。其次，根据相关法律规定，合同及行为无效，没有诉讼时效的限制。三、行为或者合同无效自始无效，被上诉人占有土地没有合法依据，应返还土地，其实际占用该土地期间应参照承包费的标准向上诉人支付土地占用使用费。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条第一款规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。”所以，按照该规定，行为或者合同无效后，被上诉人应予返还土地，其实际占用该土地期间应参照承包费的标准向上诉人支付土地占用使用费。故上诉人要求被上诉人归还所占用的土地并支付相关土地占用使用费之请求，依法应予支持。综上，请求聊城市中级人民法院依法支持上诉人的全部上诉请求。 被上诉人刘桂英辩称，一审认定事实清楚，程序合法，适用法律及判决结果正确，应予维持。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。事实与理由：一、一审法院认定事实清楚，不交承包费有原因。一审法院在庭审中已经查明，涉案土地系60年代被上诉人村土砖窑废弃的荒地、盐碱地、土地高洼不平。2001年根据县委县政府及有关部门的安排，为了加速农业结构调整，高集镇政府动员全镇47个村，派员出工到上述荒地上挖藕池。挖好后，高集镇政府安排上诉人发包给本村村民，因藕池还需要投资，如水泥砌底、四周垒墙壁，不知道是否盈利，还得提前投资，当时没人敢承包。镇政府为了改良土地，给当时的村委会下命令，给藕池承包户带2亩粮田种植10年用于补贴经济损失。承包期内每年向村交三水及三提五统费用（当时每亩地承包费是100元），村委会并承诺在此地打机井l眼，解决藕池灌水问题，承包户每排4个池子，要求每排当年先硬化2个，根据市场行情第二年再硬化剩余2个。如莲藕的行情不好，可以想办法改种，并利用扩音喇叭广播告知村民。目的是鼓励村民承包，在时任村干部的反复动员下，2002年3月20日，包括被上诉人在内的8户村民分别承包了上述藕池，并签订《藕池承包合同》，承包期限为2002年3月至2022年3月20日止。合同签订后，被上诉人及其他承包户都积极履行合同，投资建设，投入了大量的人力、物力、财力将藕池建设完工并使用。村委会因经济困难没有办法解决打井之事，向管区领导反映，请求上级给予支援，因上级水利部门当时没有免费指标，致使打井之事未成，随即村两委换届选举，至今没有落实打井事宜。2003年春节，各承包户向村集体反映莲藕的市场行情不好，光往藕池灌水这一项也是大问题，半月一遍水，建池投资大，光灌水费用高也难以承受。要求把池子拆了，填平藕池改种棉花。鉴于该情况，当时的村委会及时向镇政府作了反映，管区领导2天后给村里答复表示同意承包户的要求，这样各承包户自己安排雇了东方红链轨推土机在别处拉土填平了藕池（每户买土、调土均用1000多立方，支出费用3万多元，动用人工220多个，推土机费用5千多元）。事实上，填平藕池谈何容易，由于当时机械设备很少，雇用机械费用高，不用机械何时填平藕池，只能花高价钱雇用机械填藕池，填的高洼不平，还得再雇佣人员及户家的毛驴、牛车一铁锨一铁锨的去沟边地头装土，近处的拉完拉远处的，慢慢的才将藕池大部分填平。因是多年的盐碱地，即便是改种了农作物，也是被一片片的盐碱碱死，收获寥寥无几，基本上是多年无收益。但是，被上诉人无奈，只能年年改良，年年投资，种粮食作物不行种棉花，种棉花不行种树。历经10年之久，2014年才将该土地变成了基本农田。想想这么多年来，为了改良藕池盐碱土地，花费了大量的人力、物力、钱财、付出了数不尽的汗水。因涉案土地不在国家统计面积，涉案土地自承包以来，镇政府从没有为被上诉人承包的涉案土地发放过粮食直补。想想，被上诉人作为农民，如果不是因为不交承包费再带2亩承包地作为补贴投资成本，被上诉人也不会承包涉案藕池。2019年9月25日，上诉人要求将被上诉人及其他7户的藕池提前收回。为此，被上诉人将其起诉至法院，上诉人却反诉请求法院确认合同无效。被上诉人认为，上诉人丧失了对涉案合同行使撤销、变更或解除的权利。上诉人称原村支部书记赵奉仁、村委会成员把持着村委会的权力与事实不符。赵奉仁虽然担任村支部书记，但是村委会不是他一人当家做主，还有镇政府和村民对村委会作出的任何决定进行监督。2014年赵奉仁不再担任村支部书记后，经相关部门对其在职期间的账目已经交接清楚，不存在上诉人所述的问题，其也没有证据证明其说辞。三、一审法院认定《藕池承包合同》有效是正确的。《藕池承包合同》虽未召开村民代表或村民大会通过，签订合同的程序不符合法律的规定，但根据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第二十五条“对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。”从上述规定可以看出，上诉人在承包合同签订后的一年内没有主张权利，人民法院就不能再以此认定合同无效。原司法解释规定的签订合同后一年的宽延期比较合理，但此司法解释己废止。在没有新的规定出台前，一审法院考虑被上诉人自承包合同签订之日起已经超过一年的宽延期，上诉人也从未提起过起诉，且17年来被上诉人对承包的藕池土地——荒废多年的盐碱地，投入了大量的人力、物力、财力、具体投入金额无法估算，最为重要的是被上诉人经17年的土地改良将承包的盐碱地变成了一般农田，这是被上诉人为此付出艰辛劳动的成果。一审法院认定《藕池承包合同》为有效合同是正确的。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 刘桂英向一审法院起诉请求：1、判令被告继续履行《藕池承包合同》。2、本案诉讼费由被告承担。 赵庄村委会向一审法院反诉请求：1、确认《藕池承包合同》无效。2、被反诉人因合同取得的承包地返还村集体，并赔偿反诉人损失即支付给反诉人在被反诉人用地期间的承包费27500元。3、反诉费用由被反诉人承担。 一审法院认定事实：2001年根据县委政府及有关部门的安排，为了加速农业结构调整，高集镇政府动员全镇47个村，派员出工挖藕池。藕池挖好后，高集镇政府安排被告发包给本村村民。被告未召开村民大会，仅通过村里大喇叭公开号召村民报名承包未果。被告同包含村支部书记、村主任在内的多位村民经协商一致。双方于2002年3月20日签订《藕池承包合同》，甲方为被告村委会，乙方为各承包户，主要内容为，“为了加速农业产业结构调整，本村东南方地一块约计50亩，开挖藕池30个，现承包到户经营管理受益，特订立本合同，以便双方遵照执行：一、甲方将藕池4个发包给乙方，承包期为20年，自2002年3月20日至2022年3月20日止。二、甲方要求乙方本年4月10日前硬化藕池2个，按技术要求藕种下池，剩余2个待明年春视藕市场行情自愿安排计划种植。三、甲方将藕池西干渠水面划归藕池承包户使用。期限到2022年3月20日止。四、甲方将粮田地2亩补贴于承包户种植10年，（自2002年10月1日至2012年10月1日，村西大棚靠东向西），必须每年纳税金或相应金额。五、甲方为藕池建小屋1间，5月份为藕池放遍水不收费。六、乙方必须按时交纳上级规定的特产税。必须按期于4月10日前硬化藕池2个并藕种下池。”。该合同双方签字或盖章确认。合同签订后，原告硬化了藕池，后因水源及藕的行情等原因，未能如愿种植莲藕。此后，原告又雇人或机械将藕池填平，改种杨树、棉花等经济作物。后又陆续种植粮食作物至今。2019年间，被告向原告通知收回承包土地，包含原告在内的七位村民分别向一审法院提起诉讼，请求判如所诉。被告以辩称理由抗辩，并提起反诉，请求判如反诉。因双方各持己见，致调解未果。 一审法院认为，原被告签订《藕池承包合同》，承包期限为2002年3月20日至2022年3月20日，双方合同已履行17余年，事实清楚、证据确凿，本院予以确认。本案争议的主要焦点就是《藕池承包合同》的效力？一、《中华人民共和国村民委员会组织法》是村一级集体组织的行政性管理法，属于规范村委会自身行为的法律。该法的对内特性明显，村委会违反该法只能依照该法的规定承担法律后果。该法作为村民自治的管理性规范，不属于国家强制性规范中的效力性强制规范，不能以此确定诉争合同的效力。二、最高人民法院原司法解释规定，“对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，自承包合同签订之日起超过一年的，或者虽未超过一年，但承包人已经实际做了大量投入的，要求确认合同无效或者终止承包的，人民法院不予支持”。尽管该司法解释已经失效，但从相关法律法规和该司法解释所反映出来的司法精神或立法本意可以看出，确认合同效力应该按照有利于生产，有利于稳定的原则，而不能以违反村民代表大会决议为由否认合同效力。三、涉案合同履行期间内，被告村委会历经换届，无论涉及原村委会成员违法、违纪或者涉案合同的撤销、变更甚或解除，均有诸多机会或途径寻求救济，被告怠于行使相关权利，致使相应权利丧失法律保护期间。尽管，合同效力不受诉讼时效限制。但原告起诉被告继续履行合同时，被告才以签订合同违反村民委员会组织法为由，要求确认合同无效，违反诚实信用原则和公平原则。四、涉案合同没有约定交纳承包费属实，但从合同签订到履行的过程看，在双方履行合同的17年时间里，原告投入较大。为避免承包户损失过大，双方不仅未约定承包费，还让承包户种植部分粮田地多年用于补偿。故仅凭没有承包费的约定，无法否认合同的双务性。以此称侵害集体权利，亦无法确认。五、七户村民中包含原村支部书记，村委会成员属实，但现有证据无法确认其侵害集体利益。 综上所述，原告被告所签合同，不违反法律强制性规定，属有效合同。原告诉求于情、于理、于法均应予以支持。被告辩称理由不当，不予认定。其反诉请求证据不足，也不予确认。为保护双方当事人的合法权益，根据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：一、被告（反诉原告）赵庄村委会继续履行《藕池承包合同》至合同期满；二、驳回被告（反诉原告）赵庄村委会的反诉请求。本诉案件受理费100元，反诉案件受理费244元，均由赵庄村委会承担。 二审中，双方当事人均未提交新的证据。本院查明的事实同一审。 本院认为，双方当事人争议的焦点是涉案《藕池承包合同》的效力问题。首先，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条关于土地发、承包程序的规定，目的在于加强对村集体经济组织内部土地承包秩序的规范和管理，违反上述程序性规定并不必然导致严重损害国家、集体和社会公共利益的后果，故上述规定应认定为管理性强制性规定。本案中，涉案藕池发包时赵庄村委会仅通过大喇叭广播号召本村村民报名，虽未履行法律规定的民主议定程序，但不能据此认定《藕池承包合同》无效。其次，判断涉案《藕池承包合同》的效力及是否存在损害村集体利益的情形，不能脱离合同签订时的背景及合同履行过程中的客观情况。涉案藕池项目系高集镇政府组织推动的，村委会在通过大喇叭公开号召村民报名承包未果的情况下，同包括村支部书记、村主任在内的部分村民签订了涉案《藕池承包合同》；合同未约定交纳承包费并补贴承包户部分口粮田是由于承包藕池的投入较大、经营风险高、村民承包积极性不高等原因。后将藕池填平改种其他作物，也是基于水源及藕的行情等客观情况的变化；涉案藕池占用的土地原系盐碱地，承包户多年来为改良土地进行了大量投入；承包户中虽然包括部分原村干部，但没有证据证明其存在恶意串通，损害村集体利益的情形。故涉案合同不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的应认定无效的情形。再次，自2002年3月签订合同至本案诉讼，涉案合同已履行了长达十七年之久，期间双方当事人并未就此产生过争议。直到2019年9月25日，村委会通知承包户提前收回涉案土地才引发诉讼。故无论依据法律规定，还是从公平角度考量，亦或是从稳定农村土地承包经营秩序的目的出发，涉案《藕池承包合同》均不应认定为无效合同。综上，原审认定涉案合同属有效合同，判决双方当事人继续履行至合同期满，并无不当，依法应予维持。赵庄村委会的反诉请求及上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。 综上所述，赵庄村委会的上诉理由不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费488元，由上诉人东阿县高集镇赵庄村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孟凡利 审 判 员 陈正飞 审 判 员 于景涛 二〇二〇年四月二十六日 法官助理 么海军 书 记 员 付莹莹