吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终142号 上诉人（原审被告）梨树县人民政府，住所地吉林省四平市梨树县梨树镇向阳街2号。 法定代表人郭志勇，县长。 委托代理人贾翀鹏，吉林奇谋律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）四平市火炬置业有限公司，住所地四平市铁西区。 法定代表人：王卓，总经理。 上诉人梨树县人民政府（以下简称梨树县政府）因与被上诉人四平市火炬置业有限公司（以下简称火炬公司）行政协议一案，不服吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明：2009年3月11日，梨树县城市棚户区改造领导小组制定了《梨树县城市棚户区（危旧房）招商引资若干规定》，2012年8月7日梨树县招商引资办公室确认火炬公司作为永乐小区棚改项目的投资建设主体，享受招商引资规定的优惠政策。2013年9月30日，火炬公司向梨树县政府缴纳了拆迁保证金1500万元，2014年至2016年，梨树县政府向火炬公司陆续返还了拆迁保证金810万元，尚有690万元尚未返还。火炬公司被确定为招商引资主体后建设永乐小区棚户区改造回迁安置房屋，梨树县政府与被征收人签订回迁安置协议，于2015年11月完成项目建设。火炬公司已提供住宅回迁安置房屋113套，面积6387.39m²，靠户型面积655.95m²；已提供商业回迁安置的房屋31套，面积3131.21m²，靠户型面积525.40m²；火炬公司以与被征收人签订承诺书的形式，额外安置回迁住宅面积1086.09㎡，商业用房面积290.11m²。火炬公司向被征收人支付2056312.34元补偿款，向被征收人支付回迁过渡安置费4705421.25元。尚需安置4户（5套商业用房）被征收人未选定房源，双方明确火炬公司可以暂不安置，若需安置，梨树县政府另行与火炬公司结算。梨树县政府已支付火炬公司棚户区改造资金3570000元、棚改及道路拓宽补偿金12270000元、基础设施配套资金4352044元、支付供暖配套费1446453元、退土地出让金成本12405840元，火炬公司已享受配套费减免各项优惠政策涉及款项为4561273.81元，以上合计38605610.81元。梨树县政府为火炬公司修建小区内部道路实际支出147000元。梨树县政府除向火炬公司支付上述费用，火炬公司除享受上述优惠政策以外，梨树县政府未按照《梨树县城市棚户区（危旧房）招商引资若干规定》兑现全部优惠政策。 原审法院认为，一、关于本案是否属于行政诉讼的受案范围及案由的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。行政协议是指行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在行使行政职权过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，梨树县政府作为永乐小区棚户区改造项目的主体，根据梨树县政府制定的招商引资规定等文件，火炬公司应出资建设回迁房屋、对被征收人进行补偿安置；梨树县政府应给予火炬公司土地、税收、收费等各项税费减免及优惠政策。此后，火炬公司根据梨树县政府要求，建设了住宅及商业用房、对被征收人进行了产权调换安置。因此，双方虽未签订书面行政协议，但双方已事实上形成了行政法上的权利义务关系，具有事实上合法有效的行政协议。火炬公司作为行政协议的一方，认为梨树县政府未给予其土地、税收、收费等各项税费减免及优惠政策、未履行行政协议的约定，有权依法提起诉讼，其要求梨树县政府给付补偿、返还拆迁保证金及利息，火炬公司的诉请属于行政诉讼案件的受案范围。关于梨树县政府认为双方不构成行政协议关系、本案应由火炬公司另行提起民事诉讼的观点，因梨树县政府认可火炬公司系永乐小区棚户区改造项目的主体，梨树县政府接受了火炬公司履行协议的成果，且以向火炬公司返还部分土地出让金、给予部分配套费减免优惠政策等形式部分履行了事实上的“行政协议”，因此，对梨树县政府提出的双方不构成行政协议关系、本案应由火炬公司另行提起民事诉讼的观点依法不予认可，本案应为行政诉讼的受案范围，案由应为行政协议纠纷。 二、关于梨树县政府是否应向火炬公司退还拆迁保证金的问题。 火炬公司已提交证据证明，其向梨树县政府交付了1500万元拆迁保证金，现火炬公司已完成永乐小区棚户区改造项目，梨树县政府应向火炬公司返还拆迁保证金。因梨树县政府已向火炬公司返还了810万元的拆迁保证金，因此还应向其返还剩余的690万元拆迁保证金。关于梨树县政府称剩余690万元预留4户（5套商业用房）被征收人补偿款、临时安置越冬取暖费、工作经费、评估和公告费等，均属于梨树县政府应当承担费用。若允许梨树县政府扣留该部分款项，该部分也视为火炬公司为梨树县政府垫付的征收补偿款，故其有权利主张补偿，故对火炬公司要求退还保证金的请求予以支持。 三、关于梨树县政府是否应向火炬公司支付回迁安置住宅房屋的成本、回迁安置商业用房的成本、额外安置住宅房屋的成本及额外安置商业用房的成本、回迁过渡安置费的问题及如何支付的问题。 因梨树县政府未能履行行政协议的约定，因此，火炬公司要求梨树县政府向其支付回迁安置住宅房屋、回迁安置商业用房的成本的请求应予支持。经双方确认，火炬公司现已提供回迁安置住宅房屋113套，回迁安置面积6387.39m²，回迁安置住宅房屋靠户型面积655.95m²，对此予以确认。关于回迁安置住宅房屋的单价，梨树县政府在火炬公司提交的《梨树县住房和城乡建设局文件》（梨建信答自【2017】第052号）中确定，回迁楼增加面积部分按每平方米3200元收取，双方在本次诉讼中均未对回迁安置住宅房屋成本提出评估申请。根据火炬公司提交的《梨树县人民政府关于印发梨树县国有土地上房屋征收补偿方案的通知》（梨政发【2013】21号），靠近本户型面积部分每平方米1200元，火炬公司主张回迁安置住宅房屋户型差部分按照单价2000元/m²计算。以上住宅回迁房屋单价予以认可。按照回迁住宅房屋单价和面积计算回迁安置住宅房屋补偿总计21751548元，予以支持。经双方确认，火炬公司已提供用于回迁安置的商业用房31套，回迁安置面积3131.21m²，回迁安置的商业用房靠户型面积525.40m²，对此予以确认。关于回迁安置的商业用房单价，梨树县国有平台公司梨树县城镇化建设开发有限公司曾委托四平市恒兴房地产评估有限公司做出四恒兴评字【2018M】第0015号《评估报告书》，在评估报告中，锦绣小区商业用房单价为5980元至6780元。双方在本次诉讼中均未对回迁安置住宅房屋成本提出评估申请，因此，火炬公司主张主张回迁安置的商业用房成本单价按照6500元/m²计算，予以支持。根据《梨树县人民政府关于印发梨树县国有土地上房屋征收补偿方案的通知》（梨政发【2013】21号），商业用房靠近进本户型面积部分每平方米3000元，火炬公司主张回迁安置住宅房屋户型差部分按照单价3500元/m²计算，予以支持。按照回迁商业用房屋单价和面积计算回迁安置商业用房屋补偿总计22191765元，予以支持。 （二）额外安置住宅及商业用房的回迁安置成本及费用 在本案中，梨树县政府负责永乐小区棚户区房屋征收与补偿工作，但火炬公司同被征收人（回迁户）以签订承诺书的方式就额外安置住宅及商业用房事宜达成协议，额外安置回迁住宅面积1086.09㎡、安置商业用房面积290.11m²，虽中写明“经县建设局协调”，但并未有建设局单位公章或工作人员签字，不能确认是梨树县政府授权或允许，所以火炬公司诉请梨树县政府支付额外安置回迁住宅补偿价款3475488元，额外安置回迁商业用房补偿价款1885715元，垫付2056312.34元现金补偿的请求，不予支持。 （三）回迁过渡安置费的问题 根据《梨树县人民政府关于印发梨树县国有土地上房屋征收补偿方案的通知》（梨政发【2013】21号），临时安置补助等回迁过渡安置费应由梨树县政府承担，现火炬公司依梨树县政府计算的数额，替梨树县政府垫付了回迁过渡安置费，梨树县政府应予返还，对于火炬公司返还4705421.25元回迁过渡安置费的请求，予以支持。 梨树县政府已支付火炬公司各种款项及已享受优惠政策处理问题。 梨树县政府已支付火炬公司棚户区改造资金3570000元、棚改及道路拓宽补偿金12270000元、基础设施配套资金4352044元、支付供暖配套费1446453元、退土地出让金成本12405840元，火炬公司已享受配套费减免各项优惠政策涉及款项为4561273.81元，以上合计38605610.81元。梨树县政府为火炬公司修建小区内部道路实际支出147000元。梨树县政府上述支付的、垫付的款项在应在给付火炬公司征收成本补偿款中予以扣除。 五、关于梨树县政府是否应向火炬公司支付相关补偿的利息及如何支持的问题。 根据《关于梨树县梨树镇永乐小区棚户区东区改造工程房屋回迁报告》（梨建字【2015】69号），2015年11月16日，经审计局审计，梨树县住房和城乡建设局确认火炬公司实际完成回迁项目，现梨树县政府仍未履行行政协议约定的义务，火炬公司主张以同期银行贷款利率为标准，自2017年11月28日起计算至梨树县政府偿还全部本息之日止的利息，不违法法律规定，予以支持。损失补偿计息基数：21751548元（安置住宅用房屋成本）+22191765元（安置商业用房屋成本）+4705421.25元（回迁过渡安置费）-38605610.81元（梨树县政府已支付款项及优惠政策）-147000元（梨树县政府垫付修路款）=9896123.44元。退还保证金计息基数为：6900000元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十三条、第七十八条之规定，判决：一、梨树县人民政府于本判决生效之日起三十日内向四平市火炬置业有限公司支付损失补偿9896123.44元，并以9896123.44元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率支付自2017年11月28日起计算至实际给付付清之日止的利息。二、梨树县人民政府于本判决生效之日起三十日内向四平市火炬置业有限公司支付退还拆迁保证金6900000元，并以6900000元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率支付自2017年11月28日起计算至实际给付付清之日止的利息。如未按判决所指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国行政法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍给付迟延履行期间的债务利息。案件受理费50元，由梨树县人民政府负担。 梨树县政府上诉请求：撤销原审判决，驳回火炬公司的起诉。事实与理由：1.梨树县政府制定的对本行政辖区的招商引资优惠政策，不是与特定企业签订的行政协议，而是行政机关制定的规范性管理文件，依照法律规定对规范性管理文件不能提起行政诉讼。本案一审认定混淆了行政协议与招商引资优惠政策的不同法律概念，作出错误的判决。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务的协议，……”。最高人民法院将行政协议界定为必须是行政机关与另一方协商订立的体现双方权利义务关系的协议。梨树县政府从未与火炬公司协商签订过以双方为合同主体，体现双方权利义务关系的协议，双方不存在行政协议法律关系。需要特别指出的是，地方政府制定的招商引资优惠政策，是地方政府依据宪法的授权，制定的对本行政辖区行政管理的规范性文件。依据行政诉讼法第十三条规定，对行政机关制定的具有普遍约束力的行政管理性规范性文件不能提起行政诉讼；2.本案由执行地方政府招商引资优惠政策发生的纠纷，应由地方政府与招商引资客户协商解决，原审法院予以受理错误。本案涉及执行地方政府招商引资政策纠纷，则应有被招商引资客户与制定招商引资政策的地方人民政府通过《政府专题纪要》方式予以合情、合理、合法的协商解决。综上，招商引资优惠政策不是行政机关与招商客户双方协商订立的体现双方权利义务关系的行政协议，法院不应受理对行政机关制定的具有普遍约束力的行政管理性规范性文件的诉讼。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为梨树县政府以招商引资政策为条件确定火炬公司为棚户区改造的开发单位，由火炬公司出资建设回迁房屋，对被征收人进行补偿安置，火炬公司与梨树县政府之间是否构成行政合同的法律关系，其纠纷应否属于行政诉讼受案范围。 （一）关于梨树县政府与火炬公司是否构成行政合同法律关系问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案梨树县政府为加快推进梨树县城市棚户区改造，改善群众住房条件和生活环境，将梨树镇永乐小区回迁安置住房建设列入棚户区改造项目。梨树县招商引资办公室以文件批复的形式确定火炬公司为永乐小区的开发建设单位，可享受招商引资优惠政策，有关部门按《梨树县招商引资优惠政策》给予办理相关手续。以上事实可以认定梨树县政府进行的永乐小区棚户区改造是为实现行政管理和公共服务的目标，确定火炬公司为该小区的开发建设单位，并享受招商引资优惠政策。双方之间虽未签订书面行政协议，但火炬公司向梨树县政府缴纳拆迁保证金，投资建设永乐小区回迁安置房屋，梨树县政府向其实施退还土地出让金、支付棚改及道路拓宽补偿金、减免配套费等各项优惠政策，双方达成一致意思表示，并按约定实际履行各自的权利义务，已形成了事实上的行政合同法律关系。 （二）关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。首先，梨树县政府订立协议的目的是为了行政管理目标和社会公共利益的需要；其次，梨树县政府行使的是国家公权力，在行政协议中处于主导地位，享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权，梨树县政府与火炬公司在行政协议中的法律地位并不平等，如火炬公司违反协议约定，梨树县政府可以行使行政优益权；最后，本案行政协议的内容系由火炬公司建设永乐小区棚户区改造回迁安置房屋，用于回迁安置被征收人，梨树县政府保证其享受招商引资的优惠政策。事实上，梨树县政府向火炬公司实施的各项优惠，涉及政府不同职能部门的行政职权，具有明显的行政法上的权利义务特征。故梨树县政府的此项请求，本院不予支持。 综上，原审判决认定双方存在事实上的行政合同关系，作为行政案件受理并无不当。梨树县政府的上诉请求和理由，因无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由梨树县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 杜 鹃 审判员 吴先明 审判员 许家娟 二〇二〇年四月二十八日 书记员 杨双璐