江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏12行终421号 上诉人（原审原告）杨金柱，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区市场监督管理局，统一社会信用代码×××937，住所地泰州市姜堰区长江西路4号。 法定代表人郑洪林，局长。 委托代理人杨璐，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）泰州市市场监督管理局，统一社会信用代码×××72Ｎ,住所地泰州市海陵区海陵南路315号。 法定代表人顾维中，局长。 上诉人杨金柱因市场监管行政处理及行政复议一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院作出（2019）苏1291行初182号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，杨金柱于2017年11月6日向泰州市姜堰区市场监督管理局（以下简称姜堰区市监局）邮寄《关于查处违法广告的申请》，举报姜堰区姜堰家居市场有商户发布“圣象地板连续22年全国同类产品销量遥遥领先”，该行为涉嫌违法，要求对广告主、广告经营者、发布者一并查处。姜堰区市监局于同日进行立案调查，确认涉嫌违法广告是被举报人卢东生自行制作发布，已于2017年11月7日主动拆除，姜堰区市监局认为该广告违法行为情节轻微、没有造成危害后果，且被举报人很快进行了纠正，于2017年11月10日作出不予行政处罚决定。2019年3月18日，姜堰区市监局作出泰姜市监稽告字[2019]第005号《举报案件处理告知书》邮寄送达给杨金柱，分别告知杨金柱其举报不予行政处罚的处理结果及对杨金柱不予行政奖励的决定。杨金柱不服，经复议，诉至法院。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼”。该案需要审查杨金柱是否具有提起本案诉讼的利害关系。 根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称行诉法解释）第十二条第五项之规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，杨金柱作为举报人而非产品消费者，并非上述规定中所涉为维护自身合法权益的当事人，不具有就举报处理行为提起行政诉讼的利害关系。 关于杨金柱所提其因举报奖励而取得对举报处理行为的利害关系。首先，法律所规定的对违法行为举报属实的给予奖励，目的在于鼓励人民积极提供违法行为有关的“情报或线索”，及时向职权部门揭示或披露违法行为以有效开展行政执法活动，其本旨并非在于举报人的举报利益。其次，基于《江苏省罚没财物、追回赃款赃物和无主财物管理规定》（以下简称罚没财物规定）而取得的对举报处理行为的起诉利益，将导致现实困难：一是任何具有行为能力者均得可能通过举报而取得对投诉处理行为的利害关系；二是根据罚没财物规定第二十一条：“案件举报人的奖金，根据其贡献大小，在每案罚没收入总额的5%以内掌握，但最高不超过50000元。有特别重大贡献的案件举报人的奖金，经同级财政部门特案批准，可以不受限额控制。对无罚没收入的案件的举报人，可酌情发给奖励金，但一般不超过20000元。法律、法规对案件举报人的奖金另有规定的，从其规定”。因奖励之基础在于行政机关对违法行为的处理，而当事人再又因奖励而取得对该处理行为的诉权，显然使“奖励的确定”与“行政处理”之间的关系陷入一种循环往复的境地，这一逻辑上的错误也进一步印证了举报人在利害关系上的不确定性与基础的不牢固性。因此，杨金柱有关利害关系依据的理由，本院不予采信。 原行政行为明显不具备行政诉讼受理条件，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。 据此，依据行诉法解释第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定：驳回杨金柱的起诉。 上诉人杨金柱上诉称，罚没财物规定第二十条规定，为鼓励人民群众举报违法犯罪活动，对向执法机关检举、揭发各类案件的人民群众，经查实后，应当给予奖励。第二十一条规定，案件举报人的奖金，根据其贡献大小，在每案罚没收入总额的5%以内掌握，但最高不超过50000元。对无罚没收入的案件的举报人，可酌情发给奖励金，但一般不超过20000元。上诉人提交《关于查处违法广告的申请》。姜堰区市监局作出《举报案件处理告知书》，查明上诉人投诉的被投诉人发布虚假广告属实，姜堰区市监局不对上诉人进行奖励，损害上诉人的合法财产权，不合法。上诉人对姜堰区市监局不予奖励提出行政复议，符合行政复议法第六条第九项、第十一项的规定。泰州市市场监督管理局（以下简称泰州市监局）复议认为姜堰区市监局不予奖励并无不当，不合法。上诉人对该复议决定提出诉讼，符合行政诉讼法的规定。一审法院驳回上诉人的起诉确有错误。 被上诉人姜堰区市监局答辩称：1.上诉人与姜堰区市监局的行政行为无利害关系。上诉人作为投诉举报人而非产品消费者，并非法律规定的为维护自身合法权益而提起诉讼的当事人，因此与举报处理行为不具有利害关系。根据行诉法解释第一条第二款第十项的规定，应当裁定驳回上诉人的起诉。2.上诉人对姜堰区市监局的行政行为不具有可诉性。根据《中华人民共和国广告法》（以下简称广告法）第一条的规定，该法之宗旨在于规范广告活动，保护消费者的合法权益，促进广告业的健康发展，维护社会经济秩序。市场监管部门系出于规范广告活动，保护消费者的合法权益而履行监管职责。广告法第五十三条明确规定，任何单位或者个人有权向市场监督管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。上述规定对举报的主体不作资格限制，即体现了广告监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管，不会对举报人个人的合法权益造成侵害。本案中，姜堰区市监局对上诉人有关违法广告的举报进行了处理和答复，对违法当事人作出不予行政处罚的决定，没有侵害上诉人的合法权益，也未为上诉人设定新的义务，姜堰区市监局的处理行为不具有可诉性，依法应当驳回上诉人的起诉。上诉人的诉讼偏离了诉讼制度的意义。行政诉讼法是为了解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权而制定的法律。上诉人杨金柱多次向姜堰区市监局提出类似的举报投诉，且无论姜堰区市监局如何答复，只要未获得经济利益，上诉人均会提起行政复议或诉讼。上诉人将“奖励的取得”作为“对行政行为的诉权”的前提，以诉权企图谋取个人私利，其行为已经偏离了行政诉讼制度设立的初衷，其上诉丧失了诉权行使的必要性和正当性。3.姜堰区市监局对上诉人不予行政处罚以及对杨金柱作出不予行政奖励的决定并无不当。罚没财物规定第二十条规定，“为鼓励人民群众举报违法犯罪活动，对向执法机关检举、揭发各类案件的人民群众，经查实后，应当给予奖励。”第二十一条规定，“案件举报人的奖金，根据其贡献大小，在每案罚没收入总额的5%以内掌握，但最高不超过50000元。有特别重大贡献的案件举报人的奖金，经同级财政部门特案批准，可以不受限额控制。对无罚没收入的案件的举报人，可酌情发给奖励金，但一般不超过20000元。法律、法规对案件举报人的奖金另有规定的，从其规定”。上述规定的立法本意在于鼓励举报有社会危害性的违法犯罪行为。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”由此可见，对于轻微违法行为，立法秉持惩罚与教育相结合的原则。对轻微违法行为进行举报并意图通过奖励获利，并非相关立法原意。况且，对于无罚没收入的案件，罚没财物规定的奖励方式是“可酌情发给奖励金”，属于行政机关自由裁量的行为。本案中，姜堰区市监局对案件当事人轻微违法行为不予行政处罚，以及对上诉人作出不予奖励的决定并无不当。综上，请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉。 被上诉人泰州市监局答辩称：1.泰州市监局作出的行政复议决定符合法定程序。2.泰州市监局作出的行政复议决定于法有据。姜堰区市监局于2017年11月6日收到上诉人署期为2017年11月3日的《关于查处违法广告的申请》后，同日进行立案调查，并于2017年11月10日作出不予行政处罚的决定，2019年3月18日制作了《举报受理通知书》并邮寄送达上诉人。姜堰区市监局经调查，认为被举报人的违法情形轻微，没有造成危害后果，且很快进行了纠正，遂按照行政处罚法的相关规定，作出了不予行政处罚的决定，并将结果告知了上诉人。因处理结果为不予处罚而没有罚没收入，故决定不予奖励上诉人。上述决定符合罚没财物规定的规定。3.泰州市监局的行政复议决定维持了复议被申请人姜堰区市监局的原具体行政行为，并没有实施新的具体行政行为，故没有且也不可能损害上诉人的任何合法权益。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 本院经审理除确认一审已经查明的事实外，另查明，杨金柱不服姜堰区市监局作出泰姜市监稽告字[2019]第005号《举报案件处理告知书》，向泰州市监局申请复议。泰州市监局经审查作出[2019]泰市监行复第004号行政复议决定书，维持了姜堰区市监局的上述告知书。杨金柱不服，提起诉讼，要求撤销泰州市监局的行政复议决定。 本院认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。据此可知，有权提起行政诉讼的原告应系被诉行政行为的相对人或者其他与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。行诉法解释第十二条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与‘行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案中，上诉人杨金柱其向被上诉人姜堰区市监局举报非为其自身的合法权益，明显与行诉法解释第十二条第五项规定之情形相悖，亦不属于行诉法解释第十二条其他项所规定之情形。故上诉人非该行政行为的利害关系人，其不具有提起本案诉讼的主体资格。 其次，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权，弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。但是，公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。对于投诉人是否具有原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案所涉的广告宣传领域而言，《中华人民共和国广告法》第五十三条规定，“任何单位或者个人有权向市场监督管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。市场监督管理部门和有关部门应当向社会公开受理投诉、举报的电话、信箱或者电子邮件地址，接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人。市场监督管理部门和有关部门不依法履行职责的，任何单位或者个人有权向其上级机关或者监察机关举报，接到举报的机关应当依法作出处理，并将处理结果及时告知举报人……”由此可知，就违反《中华人民共和国广告法》行为的投诉、举报的作用并非在于直接保障投诉、举报人自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反广告法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据，其规范目的在于维护公共利益，而非保障投诉、举报人自身的合法权益，故投诉、举报的查处结果与举报人自身合法权益没有直接关系。同时，《中华人民共和国广告法》第五十三条已经明确规定了对于市场监督管理部门和有关部门不履行投诉、举报的查处职责的，其救济途径系向上级机关或者监察机关举报，而非通过行政复议或者行政诉讼予以救济。故，上诉人杨金柱对被上诉人姜堰区市监局因其投诉、举报所作的行政处理，亦不具备提起行政诉讼的原告资格。 第三，因原行政行为与上诉人无利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，上诉人亦不具有提起行政复议的主体资格。泰州市监局虽然受理了上诉人的复议申请并作出了维持原行政行为的复议决定，但根据行诉法解释第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”的规定，一审人民法院裁定驳回上诉人对复议决定的起诉并无不当。 第四，《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条规定，要依法规制滥用诉权、恶意诉讼等行为。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。对不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。对于当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。第十七条规定，在认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时，应当从严掌握标准，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。对于属于滥用诉权、恶意诉讼的当事人，要探索建立有效机制，依法及时有效制止。杨金柱近年来曾反复多次就本案类似诉求提起过多起行政复议和行政诉讼，各级人民法院针对类似诉求均已作出过生效裁判，在此情形下仍坚持对类似诉求提起行政复议和行政诉讼，其行为已偏离了行政复议和行政诉讼制度的设立初衷，其起诉丧失了诉权行使的必要性和正当性，亦缺乏诉的利益，应当裁定驳回其起诉。 综上，原审裁定认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持；上诉人杨金柱的上诉理由，于法无据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需缴纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年四月十六日 书记员  周雪琴 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……