广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1528号 上诉人（一审被告）藤县人民政府，住所地：藤县藤州镇登俊路57号。 法定代表人覃仕平，县长。 委托诉讼代理人陈红梅，藤县司法局干部。 委托诉讼代理人梁德，广西益远律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）冯道桂，男，1952年12月13日出生，汉族，住广西藤县。 被上诉人（一审原告）覃文海，男，1974年8月7日出生，汉族，住广西藤县。 上述两被上诉人的共同委托诉讼代理人冯守诚，北京市鼎尚律师事务所律师。 一审第三人贺州市八步水利电业有限责任公司，住所地：贺州市建设中路89号。 法定代表人黄宏彬，执行董事。 委托诉讼代理人朱金顺，贺州市。 上诉人藤县人民政府（以下简称藤县政府）因冯道桂、覃文海诉其收回国有土地使用权一案，不服梧州市中级人民法院于2019年9月9日作出的(2019)桂04行初7号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭审理了本案。上诉人藤县政府的委托诉讼代理人陈红梅、梁德，被上诉人冯道桂及冯道桂与覃文海的共同委托诉讼代理人冯守诚，一审第三人贺州市八步水利电业有限责任公司（以下简称八步电力公司）的委托诉讼代理人朱金顺到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 梧州市中级人民法院一审查明：涉案土地为藤县政府通过划拨方式确定给梧州地区中胜电厂使用的工业用地，取得了藤国用（1993）字第546号国有土地使用证，该国有土地使用证上载明的用地面积为1623平方米。贺州市人民政府办公室于2003年8月28日作出贺政办函〔2003〕17号《贺州市人民政府办公室关于重组一区三县电力公司问题的批复》，同意由贺州市电业公司在控股的条件下，用中胜电厂、旺高工业区水厂、贺州供电股份有限公司的国有资产，与自治区水利电业公司以目前农网改造后形成的国有资产共同参股组建新的八步电力公司。2004年10月8日，八步电力公司向藤县国土资源局申请将涉案土地使用者变更登记为八步电力公司。2004年11月，藤县政府对涉案土地的使用者及面积进行了变更登记，并为八步电力公司颁发了藤国用（2004）字第041458号国有土地使用证，该国有土地使用证载明土地使用者为八步电力公司、使用权类型为划拨、面积为1547.8平方米。贺州市人民政府国有资产监督管理委员会作出贺国资批复〔2011〕4号《贺州市人民政府国有资产监督管理委员会关于同意转让中胜电厂原输煤码头土地的批复》，同意八步电力公司转让中胜电厂原输煤码头土地（面积901.8平方米），转让底价为人民币10万元。2011年4月21日，八步电力公司与冯道桂、覃文海签订了《土地使用权转让合同书》，约定八步电力公司以10.1万元的价格将位于藤县藤城镇雅瑶村的中胜火力发电厂生产区原输煤码头的土地使用权（土地类别为工业用地，土地面积901.8平方米）转让给冯道桂、覃文海。同日，八步电力公司向藤县政府申请在不改变土地用途、补交出让金的前提下同意其公司依法办理转让手续。藤县国土资源局于2011年5月6日同意在不改变土地用途的前提下，转让涉案土地，并按法定程序办理相关手续。2011年7月13日《藤县国土资源局划拨土地出让收取土地使用权出让金会审结果》记载：会审决定按85元/㎡收取出让金。2013年11月，冯道桂、覃文海与林建根签订《码头租赁合同》，冯道桂、覃文海将中胜火力发电厂码头出租给林建根从事货物装卸、仓储使用。2014年5月28日，冯道桂、覃文海与杨锦梅签订《中胜火力电厂码头房屋租赁合同》，将位于中胜火力发电厂码头维修机房房屋一幢出租给杨锦梅居住使用。 2010年8月27日，藤县城区防洪排涝河东堤工程项目建议书获得梧州市发展与改革委员会批复（梧发改农经〔2010〕421号），该批复载明“藤县城区防洪排涝河东堤工程是藤县城区防洪排涝体系的重要组成部分，其保护面积3.0k㎡,保护人口2.8万人，保护范围是藤县近期建设的重点区域，是藤县的新城区。为减少洪涝带来的灾害，建设藤县城区防洪排涝河东堤工程是十分必要的”。2011年5月20日，藤县城区防洪排涝河东堤工程建设项目用地预审获得广西壮族自治区国土资源厅批复（桂国土资预审字〔2011〕44号）。2014年1月27日，藤县城区防洪排涝河东堤（浔江大桥～黄冲河水闸段）工程初步设计获得广西壮族自治区水利厅批复（桂水规计〔2014〕10号）。此后，藤县正式启动了藤县城区防洪排涝河东堤项目的建设。八步电力公司土地使用证号为藤国用（2004）字第041458号的宗地位于防洪堤建设范围内。因藤县城区防洪排涝河东堤工程建设需要使用原中胜火力发电厂岸坡码头地块，广西藤县县城防洪堤工程建设开发有限公司（藤县城区防洪排涝河东堤工程项目的项目业主）于2017年11月25日向藤县国土资源局提出申请，申请藤县国土资源局请示藤县政府收回涉案土地。藤县国土资源局于2017年11月30日向藤县政府请示收回涉案土地。2017年12月7日，藤县政府作出藤政决〔2017〕35号《藤县人民政府关于收回国有土地使用权的决定书》（以下简称35号《决定书》），决定收回八步电力公司使用的位于藤县藤州镇建设路，土地使用证号为藤国用（2004）字第041458号，面积为1547.8平方米国有土地使用权。冯道桂、覃文海认为35号《决定书》证据不足、适用法律错误、违反程序、滥用职权、明显不当，诉至法院，请求撤销35号《决定书》。梧州市中级人民法院于2018年5月31日作出（2018）桂04行初74号行政裁定，以冯道桂、覃文海提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的主体资格条件为由，对冯道桂、覃文海的起诉不予立案。冯道桂、覃文海不服，提出上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2018年11月27日作出（2018）桂行终790号行政裁定，撤销梧州市中级人民法院（2018）桂04行初74号行政裁定，指令梧州市中级人民法院依法立案。 梧州市中级人民法院一审认为：藤县城区防洪排涝河东堤工程是藤县城区防洪排涝体系的重要组成部分，该项目对尽快建成藤县城区封闭的防洪排涝体系，保障国家和人民生命财产安全，加快城市建设，促进当地社会经济的发展具有重要作用。八步电力公司土地使用证号为藤国用（2004）字第041458号的宗地位于防洪堤建设范围内，因藤县城区防洪排涝河东堤工程项目建设的需要，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的。”的规定，藤县政府与相关职能部门可以依法收回涉案土地的国有土地使用权。经贺州市人民政府国有资产监督管理委员会批复同意八步电力公司转让中胜电厂原输煤码头土地（面积901.8平方米），之后八步电力公司将该土地使用权转让给冯道桂、覃文海，冯道桂、覃文海为八步电力公司所持有的藤国用（2004）字第041458号国有土地使用证中记载的其中901.8平方米土地的实际使用权人。冯道桂、覃文海作为涉案土地的使用权人，与藤县政府收回涉案土地使用权的行政行为有利害关系，其具有本案原告主体资格，藤县政府辩称冯道桂、覃文海不具有提起本案诉讼的主体资格的意见，不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定，涉案土地不符合无偿收回的情形，藤县政府在作出收回土地决定时，未对土地使用权人给予适当的补偿，不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条以及《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”的规定，依法应予以撤销。但考虑藤县城区防洪排涝河东堤工程确属国家利益及社会公共利益的需要，撤销该《决定书》会给国家利益及社会公共利益造成重大损害，故对藤县政府作出35号《决定书》的行政行为，判决确认其违法，而不撤销保留其法律效力。对收回土地应给予的补偿问题，由藤县政府采取补救措施。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决：确认35号《决定书》违法，责令藤县政府于本判决生效之日起六个月内对收回土地应给予的补偿采取补救措施。 上诉人藤县政府上诉称：1、一审判决认定被上诉人是涉案土地实际使用权人违背了物权法定原则，被上诉人不是涉案土地的合法使用权人，不具备本案原告主体资格。一审第三人虽然与被上诉人签订了涉案901.8平方米土地转让合同，并经贺州市国资委批复同意，但贺州市国资委并非涉案土地所在地的土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条的规定，涉案划拨土地使用权的转让行为没有获得土地管理部门和有批准权的人民政府批准，没有缴纳出让金，转让合同无效。2、本府作出35号《决定书》并没有表明是无偿收回，一审判决认定本府无偿收回违法是错误的。现行法律规定没有规定收回划拨土地使用权决定书是何种格式，是否必须注明有偿收回或者无偿收回，本府一直表示有偿收回的态度，启动涉案土地评估程序，与一审第三人协商补偿价格，由于被上诉人以权利人自居提出不切实际的补偿要求，导致协商未果。在无法确定被征收人、无法就补偿价格协商一致的情况下，本府无法在35号《决定书》确定补偿内容。请求二审法院撤销一审判决第一项，维持一审判决第二项。 被上诉人冯道桂、覃文海答辩称：1、被上诉人通过受让方式获得中胜电厂码头房屋、土地使用权、经营权，并已经开始经营、使用，没有争议，上诉人对上述转让行为是知情的，并已受理了办证变更手续，主管单位和领导也已签批同意，因少数办事人员不作为，导致至今未能办理变更手续，责任在上诉人。上诉人认为被上诉人不是涉案土地的合法使用权人，不符合事实。2、上诉人未告知被上诉人收回涉案土地，在未经协商一致，被上诉人不在场的情况下，违法拆毁码头房屋等资产，导致整个码头不能使用，造成被上诉人的损失。3、建设防洪堤和码头经营两者可以兼容，如果收回涉案土地使用权，码头资产应当一并解决。请求二审法院撤销一审判决，改判撤销35号《决定书》。 一审第三人八步电力公司述称：35号《决定书》收回藤国用（2004）字第041458号国有土地使用证项下土地面积共计1547.8平方米，其中901.8平方米在本公司与被上诉人于2011年签订的转让合同范围内，由于历史原因没有办理不动产转移登记手续，本公司以授权管理方式交由被上诉人管理使用，余下的646平方米土地和藤国用（2004）字第041458号国有土地使用证项下1547.8平方米土地的地上建筑物、上诉人主张的码头均不在转让合同范围内，权属属于本公司。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 在二审庭审中，上诉人藤县政府提交了以下证据：证据1.会议记录2份，用以证明上诉人作出35号《决定书》之前已就涉案土地补偿问题与一审第三人多次谈判的事实。证据2.评估请示和房地产评估报告，用以证明上诉人已委托具备资质的评估机构对涉案土地和地上建筑物进行评估。被上诉人冯道桂、覃文海认为证据1是上诉人与一审第三人协商材料，被上诉人不在场，不能证明上诉人与被上诉人有过协商。证据2是上诉人单方委托评估公司制作，评估不全面，价格过低，不予认可。一审第三人八步电力公司对上述证据的真实性、合法性、关联性无异议。被上诉人冯道桂、覃文海提交了以下证据：证据1.中胜电厂码头建设施工材料，用以证明涉案码头的价值。证据2.涉案码头劳动合同，用以证明中胜电厂码头已交付被上诉人实际经营，因为上诉人作出35号《决定书》导致无法经营，造成被上诉人巨大损失。证据3.录音资料，用以证明藤县政府河东防洪堤建设指挥部主任魏振光承认拆除了被上诉人的码头、房屋、围墙等建筑，表示政府会负责解决赔偿问题。证据4.中胜电厂码头资产清单，用以证明被上诉人在涉案土地享有的土地、房屋、码头等不动产的价值。上诉人藤县政府认为上述证据与本案不具备关联性，不予认可。对证据2的真实性无异议，但对证明目的有异议，该证据证明拆迁办一直愿意协商，协商不成就诉至法院。一审第三人八步电力公司认为上述证据与本案不具备关联性，不予认可。一审第三人与被上诉人的转让协议只约定转让901.8平方米土地使用权，码头和房屋并不属于转让范围。本院认为，上诉人藤县政府提交的上述证据，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，可作为认定事实的参考依据。被上诉人提交的上述证据涉及中胜电厂码头和地上建筑物的权属问题，被上诉人未能提供相关权属凭证，一审第三人亦主张上述不动产权属，双方存在权属纠纷，上述不动产权属的认定问题应通过民事诉讼途径予以解决，本院对上述证据不予认定。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，据此，除“藤县国土资源局于2011年5月6日同意在不改变土地用途的前提下，转让涉案土地，并按法定程序办理相关手续”外，本院二审查明的其余事实与一审判决查明的事实一致。 本院另查明：2011年5月6日，藤县国土资源局向藤县政府提交《关于贺州八步水利电业公司转让中胜电厂码头用地的意见》，载明：“中胜电厂的码头用地已于1994年4月获得国有土地使用证，是划拨工业用地，面积901.8平方米······在不改变土地用途的前提下，同意转让上述土地，并按法定程序办理相关手续。”在二审庭审中，各方当事人均认可被上诉人和一审第三人转让涉案国有划拨土地使用权至今未取得有批准权的人民政府批准转让的批复文件。 本院还查明：生效的（2018）桂行终790号行政裁定认定冯道桂、覃文海与藤县政府收回涉案土地使用权的行为有利害关系，具有本案原告主体资格。 本院认为：关于本案被上诉人是否有原告主体资格的问题。生效的（2018）桂行终790号行政裁定已认定被上诉人具有本案原告主体资格。上诉人主张被上诉人不具备本案原告主体资格，与生效裁定书的认定不符，本院不予支持。至于一审第三人与被上诉人签订的转让土地合同是否有效，应通过民事诉讼途径解决，不属本案审查范围，本院不予审查认定。 关于被诉35号《决定书》是否合法的问题。首先，上诉人作出35号《决定书》适用了当时施行的2004年《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，但该条包含五种收回土地的情形，本案属于哪种情形，应当适用第几项，35号《决定书》均没有表述，存在适用法律不明的问题。其次，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋，但必须对被征收人及时给予公平补偿。本案中，因藤县城区防洪排涝河东防洪堤建设的需要，上诉人藤县政府可以依法收回涉案国有土地使用权，属于2004年《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项规定的“为公共利益需要使用土地的”情形，但应当遵循法定的程序和步骤并应依法及时解决补偿问题。上诉人在收回涉案国有土地使用权的同时，应对收回涉案土地使用权涉及的补偿问题进行明确。即便如上诉人所称涉案土地存在权属争议导致无法达成补偿协议，上诉人亦应通过提存补偿款的方式明确被收回权利人可获得的补偿权益，真正权利人的确定可通过后续的民事诉讼予以确认，而不能在收回国有土地使用权之时对是否补偿、如何补偿问题不予明示。上诉人以存在权属争议为由主张作出35号《决定书》不明确补偿的理由不能成立，本院不予支持。因此，35号《决定书》违反法律规定，依法应予撤销，但考虑到本案藤县城区防洪排涝河东堤工程确属公共利益需要，一审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，对35号《决定书》确认违法，但不撤销，保留其效力，有事实和法律依据。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定，一审判决责令上诉人对收回涉案土地应给予的补偿采取补救措施是正确的，应予维持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人藤县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇二〇年四月二十七日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣