广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终1580号上诉人（原审原告）：广东省连山壮族瑶族自治县福堂镇永丰村委会汗堂村第一经济合作社，住所地：广东省连山壮族瑶族自治县福堂镇永丰村委会汗堂村。负责人：韦奕华，合作社主任。上诉人（原审原告）：广东省连山壮族瑶族自治县福堂镇永丰村委会汗堂村第二经济合作社，住所地：广东省连山壮族瑶族自治县福堂镇永丰村委会汗堂村。负责人：陶昌全，合作社主任。以上两上诉人的共同委托代理人：成静、陈栋强，均系北京市君致（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：连山壮族瑶族自治县人民政府。住所地：广东省连山壮族瑶族自治县吉田镇。法定代表人：冯红云，县长。委托代理人：唐远金，连山壮族瑶族自治县司法局干部。委托代理人：陈百贤，广东贤祥律师事务所律师。上诉人广东省连山壮族瑶族自治县福堂镇永丰村委会汗堂村第一经济合作社（以下简称汗堂村第一经济合作社）、广东省连山壮族瑶族自治县福堂镇永丰村委会汗堂村第二经济合作社（以下简称汗堂村第二经济合作社）因与被上诉人连山壮族瑶族自治县人民政府土地征收征用行政纠纷一案，不服清远市中级人民法院（2019）粤18行初49号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，连山壮族瑶族自治县德建水库于2013年开始筹建，德建水库工程指挥部于2013年6月26日向原告汗堂村第一、第二经济合作社的村民发出《告知书》，要求配合做好实物调查、确定安置点、签订移民搬迁安置协议等事项。2015年7月6日，被告连山壮族瑶族自治县人民政府为筹建德建水库涉及的征地拆迁补偿标准问题，由该县国土资源和环境保护局组织了各行政职能部门、德建水库建设所在地的镇、村委会、各村民小组等代表召开了听证会，形成了会议纪要，两原告均有村民代表参加了听证会。2015年7月16日，经广东省人民政府同意，广东省发展和改革委员会以粤发改农经函［2015］3042号《广东省发展改革委关于连山壮族瑶族自治县德建水库项目可行性研究报告的批复》，批复清远市发展改革局，同意德建水库项目建设。2015年9月6日，被告连山壮族瑶族自治县人民政府发布了德建水库工程项目建设的《征收土地预公告》，对建设用地项目名称、拟征用土地的位置、拟征收土地规划用途、拟征收土地的面积、征地补偿标准和安置方式等进行了预公告。2015年12月7日，广东省水利厅以粤水建管［2015］97号《广东省水利厅关于连山壮族瑶族自治县德建水库工程初步设计报告的批复》，同意连山壮族瑶族自治县水务局关于德建水库的初步设计方案。2016年1月7日，经连山壮族瑶族自治县人民政府研究决定，德建水库工程指挥部颁布了《德建水库移民住房搬迁安置方案（草案）》。2016年12月19日，广东省国土资源厅以粤国土资（预）函［2016］81号向清远市国土资源局下发了《广东省国土资源厅关于德建水库工程建设项目用地的重新预审意见》，同意通过用地预审。同年同月的22日，原连山壮族瑶族自治县国土资源和环境保护局编制了德建水库的《建设用地项目呈报材料--“一书四方案”》［1、建设用地项目呈报说明书，2、农用地转用方案，3、补充耕地方案，4、征收土地方案（汇总），5、供地方案］。2017年4月27日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅以粤国土资（建）字［2017］186号《广东省国土资源厅关于连山壮族瑶族自治县德建水库工程项目用地的批复》，同意清远市政府上报的德建水库农用地转用方案、征收土地方案和供地方案等。征收的范围涉及该县福堂镇永丰村德建第一、第二、第三、第四、司城经济合作社属下的集体农用地、林地、其他农用地、未利用地以及政府属下国有建设用地、未利用地，面积合计15.7252公顷。诉讼中，被告连山壮族瑶族自治县人民政府提交了两份《德建水库征地范围竹、木、果树、苗补偿登记表》，拟证明两原告的部分村民已经与政府签订了青苗补偿协议。但涉及两原告村集体被征收土地的征地补偿协议尚未签订。2018年4月16日，清远市国土资源局以清国土资利用函［2018］172号《关于对明确连山壮族瑶族自治县德建水库工程项目淹没区用地报批方法的复函》批复连山壮族瑶族自治县国土资源和环境保护局，认为，按照最新的国家标准土地利用现状分类（GB/T21010--2017），水库水面已经列入农用地管理。要求依法依规做好淹没区土地相关的补偿、安置等工作。两原告被征用的集体土地位于德建水库的水浸区内，不属于水库主坝、副坝、道路、水电站等建设区的用地范围。两原告向原审法院提起本案诉讼，请求：1、判令被告征收、占用原告土地交由他人使用的行政行为无效；2、判令被告承担本案的诉讼费用。（庭审中经原审法院释明，两原告变更诉讼请求第一项为：请求确认被告未批先用、未批先占原告土地违法的行政行为无效。）庭审中，针对原告的诉讼请求，原审法院进行了释明，但原告仍然坚持其诉讼请求。2019年5月21日，针对两原告在诉讼中提及的被告未批先用、未批先占原告土地的行为，原审法院组织了两原告的村长、委托诉讼代理人、被告的委托代理人及德建水库建设指挥部的工作人员到现场进行勘查，两原告现场指认的两幅土地位于河道旁，现场勘验时，德建水库主、副坝均处于建设中，但尚未蓄水，两原告的两幅土地尚未被水浸，两原告原来出入村的道路其中有一段虽已经被水库占用，但水库建设指挥部已经另外开通了一条道路供两原告使用。两原告主张的被告“未批先用、未批先占”的事实不存在。以上事实，有两原告、被告的诉讼状，提交的证据材料副本，原审法院的庭审笔录、现场勘验签到表等予以证实。原审法院认为，本案是因农村集体土地征用引发的纠纷，根据原告、被告的诉辩意见，本案争议的焦点是：被告连山壮族瑶族自治县人民政府对原告所有的农村集体土地实施的征用行为是否构成无效。《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。......”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定：“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第四十五条规定：“征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。.....”第四十六条规定：“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第五十一条规定：“大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”根据上述法律和司法解释的规定，为了公共利益的需要，国家可以征收集体所有的土地，法律已经授权省级人民政府具有一定的征地批准权限，同时，还规定了县级以上地方人民政府是征地的组织实施主体；确认行政行为无效的，前提是行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。本案中，连山壮族瑶族自治县德建水库的建设项目，设计方案、项目可行性均由广东省水利厅、发改委审批同意，涉及德建水库工程项目用地也已经广东省人民政府、省国土资源厅同意和批准。被告连山壮族瑶族自治县人民政府作为法律授权的征地组织实施主体，根据上述的批准文件组织实施德建水库工程项目的实施，符合法律规定的主体资格，也有充足的依据，不符合行政诉讼法第七十五条规定应当确认行政行为无效的法定情形。此外，根据审理查明的事实，两原告的集体土地位于德建水库的水浸区内，并不属于水库枢纽工程项目建设用地的范围，按照最新的国家标准土地利用现状分类（GB/T21010--2017），水库水面已经列入农用地管理。两原告的集体土地虽然属于德建水库的征地范围，根据原审法院组织争议双方进行现场勘查，被告连山壮族瑶族自治县人民政府目前尚未使用两原告的土地，水库水面也尚未浸没两原告的土地，原告诉讼主张被告未批先用、未批先占原告土地的行为并不存在，被告不存在违法的事实，原告的主张理由不能成立。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十四条规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”两原告起诉时请求确认被告连山壮族瑶族自治县人民政府的行政行为无效，庭审中，经原审法院释明，原告拒绝变更诉讼请求，基于上述理由，本案并不属于应当确认行政行为无效的法定情形，根据上述司法解释的规定，本案应驳回两原告的诉讼请求。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十四条的规定，判决：驳回原告汗堂村第一经济合作社、汗堂村第二经济合作社的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告汗堂村第一经济合作社、汗堂村第二经济合作社共同负担。上诉人汗堂村第一、第二经济合作社不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。被上诉人在没有征地批复、没有规划许可等合法文件的情况下强行征收和占用原告土地的行政行为属于没有法律依据的重大且明显违法的行政行为，依法应当判定被上诉人作出的行政行为无效：1、一审法院认定“2016年12月19日，广东省国土资源厅向清远市国土资源局下发了《广东省国土资源厅关于德建水库建设项目用地的重新预审意见》，同年同月的22日，原连山壮族瑶族自治县国土资源和环保局编制了德建水库的《建设用地项目呈报材料——“一书四案”》，2017年4月27日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅以粤国土资（建）字[2017]186号《广东省国土资源厅关于连山壮族瑶族自治县德建水库工程项目用地的批复》，同意清远市政府上报的德建水库农用地转用方案、征收土地方案和供地方案等。征收的范围涉及该县福堂镇永丰村德建第一、第二、第三、第四、司城经济合作社属下的集体农用地、林地、其他农用地、未利用地以及政府属下国有建设用地、未利用地，面积合计15.7252公顷”。以上可见：一审法院在援引广东省国土资源厅（现更名为“广东省自然资源厅”）的批复中已经清晰了解被上诉人依法报批的批复文件中没有包含上诉人所在的汗堂第一、第二经济合作社；也正好确认上诉人主张的上诉人所在的汗堂第一、第二经济合作社并不在被上诉人所称合法征收范围内这一事实，与上诉人向一审法院举证的广东省自然资源厅2019年3月18日出具的《广东省自然资源厅关于政府信息公开申请的答复》（粤自然公开告知[2019]186号）文件中答复的“‘德建水库’项目报批范围和材料不涉及申请人（即上诉人）等所在的连山壮族瑶族自治县福堂镇永丰村委会汗堂村”（见一审原告的证据3）相互印证。由此，可充分证明被上诉人是在没有征地批复、没有规划许可等合法文件的情况下作出的没有法律依据的重大且明显违法的行政行为。2、上诉人村民的耕地（土地）已被上诉人实际占用几年的事实很清晰，不存在疑问。关于这一点，庭审后法院组织的现场勘查、加之上诉人向一审法院提交的上诉人等土地被被上诉人实际占用的照片和相关证据已形成完整的证据链。一审庭审后数日，法庭主持了现场勘查，通过现场勘查可以证实：两上诉人村民被被上诉人已经占用和淹没了32亩左右的土地，时间为2年多（现场勘查照片和上诉人村村民的土地证明）。其中上诉人汗堂第二经济合作社的16.25余亩耕地被被上诉人实际占用两三年时间无法耕种，上诉人汗堂第一经济合作社的16余亩土地因为水库建设水流淹没不得不荒废。因此，一审法院认定“两原告的集体土地虽然属于德建水库的征地范围，根据本院组织争议双方进行现场勘查，被告目前尚未使用两原告的土地，水库水面也尚未浸没两原告的土地，原告诉讼主张被告未批先用、未批先占原告土地的行为并不存在”与真正的事实不符。3、一审法院认定被上诉人与部分村民自愿达成补偿安置协议合法是完全错误的认定。一审法院认定：“诉讼中，被告连山壮族瑶族自治县人民政府提交了两份德建水库征地范围竹、木、果树、苗补偿登记表》证明两原告的部分村民已经与政府签订了青苗补偿协议……”，上述认定中，一审法院仅仅以少部分村民在被被上诉人欺骗的情形下领取少部分费用就判定被上诉人已经与上诉人所在村的村民达成补偿安置方案牵强附会。上诉人所在两个经济合作社有百余户数百村民，极少部分村民在明显不知被上诉人违法行政的情形下、在被上诉人威逼利诱下领取的少部分费用（被上诉人也在法庭上承认只有部分补偿费用，不是全部）不能代表村民的真实意愿。被上诉人为达到诓骗村民，与部分村民订立完全空白的空白合同，并告知这些村民这样的空白合同就是国家的安置补偿协议文本，在此等情形下，这些村民并不知道被上诉人的征收占用土地行为已经严重违反国家法律法规、也不清楚被上诉人这种欺上瞒下的行政行为严重违法。一审法院未予纠正错误。4、本案庭审后半年内，被上诉人在明知违法的前提下仍然逼迫村民搬迁出村。以上证据足以证明上诉人在一审所请：被上诉人依法征收土地的范围并不包括上诉人所在的汗堂村，但被上诉人在几年前就开始强行征收和占用上诉人土地，被上诉人作出的上述具体行政行为应属于重大违法的行政行为、应当被判定无效。依照行政诉讼法的规定，上诉人已经举证被上诉人作出了重大违法的具体行政行为，而一审法院不仅没有依照事实认定被上诉人行政行为属于重大违法，反倒认定被上诉人作出的行政行为有法律依据，依法应予纠正。二、一审判决适用法律严重错误。本案中，被上诉人强行征收、占用上诉人土地的行为没有法律、法规或者规章的授权、亦无法律依据、且程序严重违法。被上诉人实施的强行征收、占用原告土地属重大明显的违法行政行为，根据《行政诉讼法》第七十条的规定，人民法院应当确认被上诉人强行征收、占用原告土地的行政行为无效。又依照《土地管理法》第七十八条规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。本案中，一审法院没有依照国家法律法规的规定对已经重大违法的行政机关的行政行为给予正确认定，更没有依据上位法优于下位法的立法法规定进行公正审理和判决。上诉请求：1、判令撤销(2019)粤18行初49号行政判决；2、依法改判被上诉人未批先征、未批先占上诉人土地的违法行政行为无效；3、判令被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人连山壮族瑶族自治县人民政府二审答辩称：一、清远市中级人民法院作出的(2019)粤18行初49号《行政判决书》事实清楚，适用法律正确，判决正确。上诉人的上述理由不成立，歪曲了事实。（一）答辩人到目前止没有占用二上诉人任何土地，也没有使用过二上诉人的任何土地。未使用、未占用何来未征先用，未征占用的事实，何来确认违法。未使用二上诉人的土地的事实已经原审法院的法官到现场核实确认。（二）水库淹没区用地属农用地管理范围，已有2018年4月16日，清远市国土资源局认清国土资利用函(2018)172号《对明确连山壮族瑶族自治县德建水库工程项目淹没区用地报批方法的复函》。批复连山壮族瑶族自治县国土资源和环境保护局，批复“按照最新的国家标准土地利用现状分类（CB/T21010-2017），水库水面已经列入农用地管理，请你局依法依规做好淹没区土地相关补偿，安置等工作。”答辩人向上级国土管理部门征询是否还要其他征地批文，上级国土部门明确以此文作为征地批文，没有其他批文。因此对淹没区的征地以此批文为准。二上诉人的土地是在淹没区，二上诉人认为答辩人的征地没有批准文件是错误的。（三）答辩人正在依法依规有序地征收淹没区的土地，到目前止已有大部分村民同意征地，并办理了征地手续，并得到合理的安置。上诉人认为答辩人在一审时当庭承认没有依照法律、法规就开始征收土地不是事实，答辩人根本没有所谓承认自己违法征地，这是二上诉人故意歪曲事实。（四）答辩人在征地过程中从来没有所谓的胁迫、威吓等行为。综上，本案的关键是二上诉人在一审中主张的是未批先用，未批先占原告的土地行为违法。事实上到目前为止答辩人未对原告（二上诉人）的集体土地征收，也没有占用、使用二上诉人的土地，征地工作正在依法、依规地进行，二上诉人的上诉请求无事实依据，一审法院判决正确，请求驳回上诉，维持原判。本院认为：本案系土地征收征用行政纠纷。根据2016年12月19日，广东省国土资源厅向清远市国土资源局下发的《广东省国土资源厅关于德建水库建设项目用地的重新预审意见》和2016年12月22日，原连山壮族瑶族自治县国土资源和环保局编制的德建水库的《建设用地项目呈报材料——“一书四方案”》以及2017年4月27日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅以粤国土资（建）字[2017]186号《广东省国土资源厅关于连山壮族瑶族自治县德建水库工程项目用地的批复》，同意清远市政府上报的德建水库农用地转用方案、征收土地方案和供地方案等。征收的范围涉及该县福堂镇永丰村德建第一、第二、第三、第四、司城经济合作社属下的集体农用地、林地、其他农用地、未利用地以及政府属下国有建设用地、未利用地，面积合计15.7252公顷”，上述批复文件中没有包含上诉人所在的汗堂第一、第二经济合作社的涉案土地，被上诉人未能提交证据证明已经办理汗堂第一、第二经济合作社涉案土地的征收征用手续。涉案土地属于水库淹没区，原审法院未能查清被上诉人是否已经占用上诉人的涉案土地，属于认定事实不清。原审法院应当重新查清被上诉人是否已经占用被上诉人涉案土地的事实，依法作出裁判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销清远市中级人民法院（2019）粤18行初49号行政判决；二、发回清远市中级人民法院重审。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年四月二十一日书记员  黎嘉瑜