辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终873号上诉人（原审原告）：大连市甘井子区嘉铭塑钢厂，住所地辽宁省大连市高新技术产业园区凌水镇庙岭村。法定代表人：谭兆环，该厂厂长。委托诉讼代理人：郭秀杰，辽宁顾阳律师事务所律师。委托诉讼代理人：张仁华，辽宁顾阳律师事务所律师。上诉人（原审被告）：大连高新技术产业园区管理委员会，住所地辽宁省大连市高新园区高新街1号。法定代表人：曾波，该管委会主任。委托诉讼代理人：毛晓涛，辽宁智库律师事务所律师。委托诉讼代理人：安克强，该管委会土地储备中心主任。大连市甘井子区嘉铭塑钢厂（以下简称嘉铭塑钢）诉大连市高新技术产业园区管理委员会（以下简称管委会）房屋征收补偿一案，辽宁省大连市中级人民法院作出了（2018）辽02行初131号行政判决，嘉铭塑钢、管委会均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年1月3日组织双方当事人进行了询问。上诉人嘉铭塑钢的法定代表人谭兆环、委托诉讼代理人郭秀杰，上诉人管委会的委托诉讼代理人毛晓涛、安克强到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2003年4月，嘉铭塑钢与案外人大连鑫凌畜牧公司签订《土地租赁合同书》，约定：大连鑫凌畜牧公司同意将养鸡场内土地1665平方米有偿租赁给嘉铭塑钢使用，租金为每平方米每年人民币10元整，租期为30年，自2003年4月22日至2033年4月21日止。2003年4月16日，大连鑫凌畜牧公司与嘉铭塑钢签订《房屋买卖合同书》，约定：大连鑫凌畜牧公司同意将其所属的庙岭鸡场仓库，面积为168平方米，房产证号为大房执甘村字××号作价卖给嘉铭塑钢，价格为人民币3万元整，嘉铭塑钢于2003年6月31日前一次性付清。合同签订后，大连鑫凌畜牧公司将房屋的房产执照原件交由嘉铭塑钢，嘉铭塑钢于2003年6月26日交付房款3万元整。2004年6月16日，经大连鑫凌畜牧公司申请，大连市村镇房地产评估事务所对前述房屋进行评估，评估价格为80640元。2004年7月6日，嘉铭塑钢对大房执甘村字××号房屋申请进行转移登记，并报经庙岭村民委员会、凌水镇人民政府审核。同日，嘉铭塑钢缴纳该房屋买卖契税，但未办理过户手续。2008年12月4日，辽宁省人民政府作出辽政地字[2008]573号辽宁省人民政府土地批件，对大连市依据国务院批准的农用地转用和土地征收方案制定的实施方案，给予批准。2008年12月29日，大连市人民政府作出大政地字[2008]Z104号大连市人民政府土地批件。根据上述文件，包含案涉房屋占用范围内土地在内的大连市甘井子区凌水街道庙岭村集体土地5.8389公顷被征为国有。案外人大连金赛置地有限公司（2009年8月13日更名为大华集团大连置业有限公司）于2009年5月12日与大连市国土资源和房屋局高新园区分局签订成交确认书，并缴纳了土地出让金，取得国有土地使用权证。2015年6月24日，大华集团大连置业有限公司出具说明，内容为：庙岭养鸡场鸡舍所占土地，我公司于2009年5月经合法手续摘牌取得土地使用权，在此过程中，各方协商，该土地上的遗留问题由大连鑫凌畜牧公司负责解决，大连鑫凌畜牧公司享有该土地相关的处分、诉讼等一切权利。2016年9月26日，原审法院作出（2016）辽02民终4684号民事判决，终审判决维持大连市甘井子区人民法院（2015）甘审民初字第104号民事判决，即判决：一、大连鑫凌畜牧公司与大连市甘井子区嘉铭塑钢厂于2003年4月签订的《土地租赁合同》解除；二、自该判决发生法律效力之日起三十日内，大连市甘井子区嘉铭塑钢厂向大连鑫凌畜牧公司腾退案涉土地（2003年4月签订的《土地租赁合同》中所对应的位于庙岭养鸡场内，面积为1665平方米的土地）；三、自该判决发生法律效力之日起十日内，大连市甘井子区嘉铭塑钢厂给付大连鑫凌畜牧公司2012年10月25日至2013年12月31日期间案涉土地的租金19480.50元；如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间债务利息；四、驳回大连鑫凌畜牧公司其他诉讼请求。原审法院在（2016）辽02民终4684号民事判决书的“本院认为”部分认为，“虽然嘉铭塑钢厂因没有办理案涉168平方米房屋的所有权转移登记手续而不享有所有权，但依据现有证据可以认定嘉铭塑钢厂对其购买的案涉168平方米房屋享有包括获得拆迁补偿等相关权利。其次，由于嘉铭塑钢厂与鑫凌公司签订的土地租赁合同中约定，嘉铭塑钢厂在案涉土地上的建筑应取得各级主管部门同意方可施工，因此嘉铭塑钢厂若能提供充分证据证明其主张的在案涉土地上另行建造的约1300平方米房屋有合法建设手续或者相关主管部门同意其建造的事实，则其亦可以按照案涉补充合同的约定及相关法律规定享有该部分房屋的拆迁补偿利益。”嘉铭塑钢提起本诉时起诉状中载明的诉讼请求是：1、请求被告对原告在大政地字（2008）Z104号批复土地上的房屋按现在的国有土地上房屋征收补偿标准作出征收补偿方案；2、请求被告依据补偿方案对原告的地上物作出征收补偿决定；3、确认在原告没有取得地上物补偿的情况下房屋所涉及的土地不予腾退。原审法院认为《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“……征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”据此，管委会作为大连市甘井子区人民政府征收补偿职责的权利义务承继人，对案涉征收区域内的房屋及其他不动产具有相应的补偿职责。管委会关于其非本案适格被告的主张，缺乏法律依据，原审法院不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”据此，被征收土地所在地的市、县人民政府具有确定征地补偿、安置方案的法定职责。《辽宁省人民政府办公厅转发省农委等部门关于农村集体土地征地补偿费用分配、使用和管理意见的通知》第二条第（三）项规定的“被征地农村集体经济组织制定征地补偿、安置方案”，仅是指农村集体经济组织对其内部分配方案的制定。管委会关于案涉征收区域的补偿安置方案应由大连市甘井子区凌水街道庙岭村民委员会制定，与其无关的主张，系对相关法律规定的误解，原审法院不予支持。但是，根据上述规定可知，行政机关制定和批准征地补偿、安置方案，是针对被征收区域内的全体被征收人，并非针对单一的被征收人，故嘉铭塑钢要求管委会针对其单独作出安置补偿方案，缺乏法律依据，对其该项诉请，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，业已生效的原审法院（2016）辽02民终4684号民事判决已经确认嘉铭塑钢对被征收区域内的面积为168平方米，房产证号大房执甘村字××号号房屋具有补偿权利，故管委会对此应当履行相应的补偿职责。至于该生效判决提及的嘉铭塑钢主张的在案涉土地上另行建造的约1300平方米房屋。由于对于任何组织或者个人在城市、乡镇规划区内进行各项建设，我国自1984年1月起先后制定了《城市规划条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，明确要求必须经过规划或者建设行政主管部门的规划审批。未经规划等行政主管部门批准而建设的建筑物属于违法建筑，不属于合法权益的范畴，亦不属于应予补偿的对象。本案中，从嘉铭塑钢提交的现有证据看，无据证明前述约1300平方米房屋履行了规划审批手续，故嘉铭塑钢要求管委会对该房屋进行补偿，缺乏事实和法律依据。当然，按照原审法院（2016）辽02民终4684号民事判决所述，若嘉铭塑钢能提供充分证据证明该约1300平方米房屋有合法建设手续或者相关主管部门同意其建造的事实，其可以享有该部分房屋的拆迁补偿利益。对此，嘉铭塑钢可以通过行政程序在管委会履行对案涉168平方米房屋的补偿职责时一并解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，业已生效的原审法院（2016）辽02民终4684号民事判决，终审判决“大连市甘井子区嘉铭塑钢厂向大连鑫凌畜牧公司腾退案涉土地（2003年4月签订的《土地租赁合同》中所对应的位于庙岭养鸡场内，面积为1665平方米的土地）”，即嘉铭塑钢的第三项诉讼请求已被生效判决所羁束，且嘉铭塑钢的该项诉讼请求并非是对行政机关要求其腾退土地的行政行为不服，故嘉铭塑钢的该项诉请，不属于人民法院行政诉讼的审查范围，本案对此不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：一、被告大连高新技术产业园区管理委员会自本判决发生法律效力之日起六十日内对原告大连市甘井子区嘉铭塑钢厂位于大连高新技术产业园区凌水街道庙岭村的168平方米房屋征收补偿事宜依法作出补偿决定；二、驳回原告大连市甘井子区嘉铭塑钢厂的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告大连高新技术产业园区管理委员会负担。嘉铭塑钢上诉称：请求撤销原审判决；依法判决管委会对嘉铭塑钢动迁的坐落在大政地字（2008）Z104号批复土地上的1300平方米的房屋按照国有土地上的房屋征收补偿标准作出征收补偿方案，并公布给嘉铭塑钢；请求管委会对嘉铭塑钢的1300平方米的建筑物依据上述补偿方案作出征收补偿决定；上诉费由管委会承担。事实与理由：一、嘉铭塑钢请求法院依法判决管委会对其1300平方米的房屋按现在的国有土地上房屋征收补偿标准作出征收补偿方案有事实和法律依据。1、事实依据。2008年12月29日，大连市政府下达土地批件大政地字（2008)Z104号，该批复将嘉铭塑钢租赁的场地和房屋征为国有，并出让给了大华置业公司。2、法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十三条、《大连市国有土地上房屋征收与补偿工作实施意见（暂行）》第十七条等规定，在嘉铭塑钢的房屋己经被动迁近十年、2008年就己经划为城市规划区的情况下，嘉铭塑钢有权要求管委会依据法律规定履行法定职责，向嘉铭塑钢公布与动迁有关的征收补偿方案。二、嘉铭塑钢主张的1300平方米的建筑虽然不能提供规划审批手续，但该建筑也应当得到合法补偿。事实上168平方米的房屋在2003年购买后即已经被拆除，被翻建成1300平方米的建筑，二者是一个标的。嘉铭塑钢1300平方米厂房是历史遗留的老厂房，没有取得房屋所有权的手续是由多种原因造成。对历史遗留下的房屋应该根据具体情况，在不违反《大连市国有土地上房屋征收与补偿工作实施意见（暂行）》规定的情况下作出补偿。三、根据《村庄和集镇规划建设管理条例》，嘉铭塑钢的1300平方米的建筑物没有得到行政机关的拆除、没收、改正和罚款，说明嘉铭塑钢的1300平方米的建筑物没有违反该条例，是合法的建筑。嘉铭塑钢翻建的1300平方米厂房是一个整体，没有证据将1300平方米的房屋分开，分为500平方米违章建筑，800平方米是合法建设。综上，请求法院依法判决管委会依法履行法定职责，对嘉铭塑钢的1300平方米动迁房屋按照现在的国有土地上房屋征收补偿标准作出征收补偿方案；并依据该补偿方案对上诉人作出补偿决定。管委会上诉称：原审法院判决管委会对嘉铭塑钢位于大连高新技术产业园区凌水街道庙岭村的168平方米房屋征收补偿事宜依法作出补偿决定，无法律依据。根据我国法律规定，只有在征收国有土地上房屋时，征收部门才可依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，对被征收房屋作出房屋征收补偿决定。嘉铭塑钢房屋占用范围内的土地原为集体建设用地，本案是因集体土地征收补偿产生的纠纷，所涉及的房屋补偿，是基于集体土地征收过程中对集体土地地上物的补偿。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定，政府土地行政主管部门应根据经批准的征收土地方案拟订征地补偿、安置方案，而未规定政府应对集体土地上房屋作出补偿决定，原审法院判令管委会对集体土地上房屋作出补偿决定无法律依据。根据《行政诉讼法》第八十九条“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”的规定，请求二审法院依法改判驳回嘉铭塑钢的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致。另查明，案涉土地上上诉人嘉铭塑钢购买的房屋已进行了翻建，后被相关行政机关拆除了一部分，目前仍有部分房屋存在且正在使用当中。本院认为，本案的焦点问题是上诉人嘉铭塑钢提出的请求上诉人管委会对其地上物作出征收补偿决定的诉讼请求是否应予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产的，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。本案中，上诉人嘉铭塑钢提起本诉时的诉讼请求之一为“请求被告依据补偿方案对原告的地上物作出征收补偿决定”，根据本院查明事实，案涉地块上上诉人嘉铭塑钢的房屋仍然存在，其提起本诉请求对其地上房屋予以补偿，那么，原审法院就应该围绕其诉讼请求，对其主张是否具有事实和法律依据进行审查，在查明事实的基础上作出裁判。原审判决关于房屋的补偿问题，分为了两个部分，即对有手续的168平方米房屋的补偿予以支持，对其余的部分告知上诉人嘉铭塑钢可以通过行政程序在管委会履行对案涉168平方米房屋的补偿职责时一并解决。但是，从本案事实来看，一方面，案涉土地上的房屋补偿问题多年未予解决，上诉人嘉铭塑钢提起本诉就是想解决案涉土地上的房屋补偿问题，请求行政机关履行补偿职责；另一方面，案涉土地上的房屋上诉人嘉铭塑钢购买后已进行了翻建，并被相关行政机关拆除一部分，目前仍有部分房屋存在且正在使用当中。行政诉讼的目的在于督促行政机关依法及时履行行政职责。嘉铭塑钢作为案涉征收土地上房屋的权利主体，在其与土地征收实施主体未达成补偿协议的情况下，管委会作为组织实施征收行为的有权机关，应当综合考虑房屋现状、形成原因、相关手续等各方面因素，依据法律法规规定及时作出处理，此为相关有权行政机关的职权。虽然原审判决认为除168平方米以外的房屋缺乏事实和法律依据，但在上诉人嘉铭塑钢提起本诉请求人民法院判决行政机关对其地上物作出补偿决定的情况下，原审判决仍然要求嘉铭塑钢对部分争议在行政程序中予以解决，不利于督促行政机关依法及时履行行政职责，不利于行政争议的妥善化解，亦不符合相关法律法规的规定。因此，考虑到本案尚需行政机关调查或者裁量，为了减轻当事人的诉累，避免程序空转，妥善解决行政争议，本案宜判决行政机关对案涉地块上上诉人嘉铭塑钢的地上物在一定期限内依法作出处理，如果全部或部分地上物应该予以补偿，依法作出补偿决定；如果不应该补偿，亦应作出处理决定，以充分保护权利人的合法权益。原审判决适用法律不当，应予以撤销。原审判决关于地上物的补偿问题虽然因适用法律不当而予以撤销，但关于其他问题的论述是正确的。即：管委会作为大连市甘井子区人民政府征收补偿职责的权利义务承继人，对案涉征收区域内的房屋及其他不动产具有相应的补偿职责；嘉铭塑钢要求管委会针对其单独作出安置补偿方案，缺乏法律依据，不应予以支持；对上诉人嘉铭塑钢的第三项诉讼请求不予审查。上述问题的相关理由原审判决已论述，本院不再赘述。综上，原审判决适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、撤销辽宁省大连市中级人民法院（2018）辽02行初131号行政判决；二、大连高新技术产业园区管理委员会自本判决发生法律效力之日起六十日内对大连市甘井子区嘉铭塑钢厂位于大连高新技术产业园区凌水街道庙岭村的房屋征收补偿事宜依法作出处理；三、驳回大连市甘井子区嘉铭塑钢厂的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由大连高新技术产业园区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年四月二十七日法官助理刘春晓书记员郑轩（代）