河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3545号上诉人（一审被告）新郑市人民政府，住所地新郑市人民路186号。法定代表人马志峰，市长。委托代理人李婧，新郑市自然资源和规划局工作人员。委托代理人陈峰，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）新郑市和庄镇河赵村第一村民组，住所地新郑市和庄镇河赵村小陈庄村。负责人刘巧红，组长。新郑市和庄镇河赵村第一村民组（以下简称河赵村第一村民组）诉新郑市人民政府（以下简称新郑市政府）土地确权纠纷一案，郑州市中级人民法院依法作出（2019）豫01行初398号行政判决。新郑市人民政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。新郑市政府于2019年6月28日作出《新郑市政府处理决定书》（以下简称《处理决定书》）。该《处理决定书》主要内容为：“申请人：陈发松，男，现年73岁，和庄镇河赵村第一村民组村民代表。申请事项：当事人反映，原新郑县土产公司1980年12月24日占用我村民组耕地15亩，位于本村西南地，东临车站大队耕地（现小铁路货场），西邻京广铁路，南邻新郑市土产公司，北邻东河路。该单位与我村民组于1980年12月24日签订协议书至今日未有办理补偿手续，要求归还我村民组该宗地土地所有权和使用权并申请确权。经调查：原新郑县土产公司（供销社下属单位）于1980年12月24日和原新郑县车站人民公社河赵大队小陈庄生产队签订征地协议，征用小陈庄生产队土地14.092亩，需补偿土地征用费用38332.03元。该宗土地土产公司使用至今。土产公司出具了原始征地协议及列入单位固定资产登记账的复印件，没有出具付征地款的原始凭证。本机关认为：依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二章第十六条之规定，双方已确认于1980年12月24日签订过土地协议，但该协议是否履行、是否有效，是本案的关键问题。目前双方提供的证据都不足以确定该协议的有效性。而确定合同是否履行、有效不是本机关的法定职责。综上：当事人应去法院主张权利，认定该协议是否履行并发生效力，本机关再依据法院对该协议的判决结果确认土地权利归属。”河赵村第一村民组一审诉称，1976年，新郑市供销合作社联合社、新郑市车站土产公司（原新郑县土产公司）在文革期间一平二调占用我村西南地耕地，东邻车站生产队耕地（现小铁路货场），西邻京广铁路东路，南邻新郑市土产公司，北邻东河路，我村曾多次向党中央和河南省委反映情况，要求解决。党中央和省委高度重视，责成原开封地委和新郑县委直接监督处理，按照党的政策，拨乱反正，一是征收小陈庄生产队土地给予补偿；二是退还给农民耕种。1980年12月24日，新郑县土产公司被迫与河赵大队小陈庄生产队签订征地协议书，征用我村土地14.092亩（当时多占4.226亩），共18.61亩，按照协议应付地款38332.03元。合同生效后，我村民组曾多次到土产公司讨要地款，其以效益不好没钱支付为由，一拖再拖，新郑市土产公司领导也换了好几任，这一任经理不讲诚信，有法不依，推诿扯皮，说地款付清了，公司有档案查阅是通过银行转账，但又拿不出真凭实据，漏洞百出，明显未有给我村民组办理征地付款手续。这块地被占用了43年，到现在也没有给土产公司确权颁证，一直闲置荒废，时至今日村民没有见到一分钱。请求：依法撤销新郑市政府对我村民组土地权属争议处理决定，并责令重新作出决定。郑州市中级人民法院一审查明，2018年6月15日，河赵村第一村民组以新郑市土产公司、新郑市硫酸厂为被申请人向新郑市政府提出申请，申请新郑市政府对两被申请人于1980年12月24日与河赵村第一村民组签订征地协议书的两宗土地确权。新郑市政府受理河赵村第一村民组上述申请后，指令新郑市国土资源局负责调查处理。新郑市国土资源局向河赵村第一村民组以及新郑市供销社发出《关于参加土地权属纠纷调解的函》，组织双方举行调解会，并就新郑县土产公司所涉土地相关情况进行调查取证。2018年12月6日，新郑市国土资源局向新郑市政府出具《关于和庄镇河赵村第一村民组申请土地确权的处理意见》。2019年6月18日，新郑市政府作出被诉《处理决定书》，并于2019年8月邮寄送达河赵村第一村民组委托代理人陈发松。一审另查明，河赵村第一村民组于新郑市政府双方均认可被诉《处理决定书》是针对河赵村第一村民组提出的涉案土地确权申请作出。一审认为：一、关于本案是否属于行政诉讼的受案范围。《土地权属争议调查处理办法》第十三条第四款规定，当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，河赵村第一村民组向新郑市政府提出土地确权申请，新郑市政府作出被诉《处理决定书》，认为“当事人应去法院主张权利，认定该协议是否履行并发生效力，本机关再依据法院对该协议的判决结果确认土地权利归属。”上述《处理决定书》实际上是新郑市政府以河赵村第一村民组应先向法院主张解决相关征地协议是否有效及履行这一前提问题，方能提出涉案土地确权申请为由作出的不予受理决定。故该《处理决定书》对河赵村第一村民组的权利义务产生实际影响，其不服该《处理决定书》可以提起本案行政诉讼。二、关于是否追加新郑市土产公司作为本案的第三人参加诉讼。首先，从被诉《处理决定书》形式来看，新郑市政府在作出的被诉《处理决定书》中仅确定了申请人而并未确定任何被申请人，且新郑市政府亦并未向其所主张应追加为第三人的新郑市土产公司送达被诉《处理决定书》。其次，从被诉《处理决定书》的内容来看，该《处理决定书》实质上是驳回了河赵村第一村民组提出的土地确权申请，并未对河赵村第一村民组之外的任何人设定新的权利和义务。再次，从被诉《处理决定书》作出的程序来看，新郑市政府针对河赵村第一村民组涉案土地确权申请开展调查处理工作进行的相关调解及调查程序中亦未将新郑市土产公司作为被申请人。综合以上因素，本案的审理无需追加新郑市土产公司作为第三人参与诉讼。三、关于被诉《处理决定书》是否合法。首先，河赵村第一村民组向新郑市政府提出涉案土地确权申请，请求对新郑市土产公司、新郑市硫酸厂两被申请人于1980年12月24日与其签订征地协议书的两宗土地确权。但新郑市政府作出的被诉《处理决定书》以及新郑市政府提交的证据材料均显示仅对河赵村第一村民组同新郑市土产公司之间的土地争议作出处理而不显示其对河赵村第一村民组申请中涉及的与新郑市硫酸厂存在争议的宗地如何确权问题作出了处理。其次，河赵村第一村民组提出了涉案土地确权申请，但新郑市政府却是组织河赵村第一村民组的村民陈发松个人参加相关调解、调查程序，并最终以陈发松作为申请人作出被诉《处理决定书》。综上，被诉《处理决定书》的作出违反法定程序，应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决：一、撤销新郑市政府于2019年6月28日作出的《新郑市人民政府处理决定书》；二、责令新郑市政府依法于该判决生效之日起六十日内对河赵村第一村民组的申请重新作出决定。案件受理费50元，由新郑市政府承担。新郑市政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人作出被诉《处理决定书》事实清楚、程序合法，并未对涉案土地的权属作出最终处理决定，没有创设新的权利义务，对被上诉人的权利义务不产生实际影响。二、被上诉人在一审中隐瞒已经撤回对新郑市硫酸厂土地确权申请的事实，导致一审错误认定案件事实。综上，一审认定事实和适用法律错误，程序违法，请求撤销一审判决，依法判决驳回被上诉人的诉讼请求。河赵村第一村民组未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，河赵村第一村民组向新郑市政府提出土地确权申请，依照法律规定，新郑市政府具有对土地争议进行确权的权力。这种土地确权在法律性质上属于行政裁决，是对利害关系人之间的土地争议实质上是民事争议进行裁决，行使该行政裁决的权力，意味着新郑市政府必然会对民事争议进行事实上的认定和法律上的判断，这是行使行政裁决的潜在的、附属的权力，否则，行政裁决就不是一种完整的权力，就难以保证法律所赋予的职能，就会影响行政效率和利害关系人的权利保护，就在事实上否定了法律所赋予的行政裁决职权。因此，新郑市政府所称“当事人应先去法院主张权利，由法院认定该协议是否履行并发生效力，此后再依据法院的判决结果确认土地权利归属”，该意见属于适用法律错误，应予纠正。新郑市政府应依据利害关系人的申请，在判断实体争议后作出处理决定。一审对此未予评判，本院予以纠正。与此同时，新郑市政府在作出处理决定过程中，还应当听取其他利害关系人的意见，履行正当的程序义务。一审判决事实清楚，可予维持。上诉人新郑市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人新郑市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 王凤强审判员 马传贤二〇二〇年四月八日书记员 玄晟颐