甘肃省庄浪县人民法院行政判决书（2019）甘0825行初34号原告：王某，甘肃省静宁县人，住静宁县。委托诉讼代理人：范某，北京市两高律师事务所律师。被告：静宁县甘沟镇人民政府。法定代表人：厍某。行政机关负责人：厍苏强，该镇副镇长。委托诉讼代理人：郑某，甘沟镇人民政府纪律检查委员会书记。委托诉讼代理人：毛某，甘肃诚域律师事务所律师。原告王某诉被告静宁县甘沟镇人民政府确认规划管理行政强制违法一案，于2019年9月20日起诉来院，本院受理后依法适用普通程序，于2019年11月5日、2019年12月16日两次公开开庭进行了审理，原告王某及其委托诉讼代理人范某，被告静宁县甘沟镇人民政府行政机关负责人厍苏强，委托诉讼代理人郑某、毛某均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。王某向本院提出诉讼请求:1、请求法院确认被告强拆养猪场的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：原告为了创业谋生，先后在甘沟镇甘沟村发展了两个养猪场，并办理了营业执照。2019年3月，被告以违法建筑为由将原告的2个养猪场强行拆除。双方没签订任何补偿协议，也无任何安置，更没有人民法院的强制执行裁定。原告认为，被告无权强行拆除原告的合法财产。被告之行为，严重藐视国家法律，严重侵害原告合法权益，造成原告巨大的经济损，故依法提起行政诉讼。原告围绕其诉请主张，提交如下证据：1、书证静宁县甘沟镇甘沟村村民委员会和甘沟镇人民政府证明一份。欲证明原告发展养殖业，是经甘沟村委会、甘沟镇人民政府同意后，在甘沟润通加油站后面的4亩地耕地用来修建猪舍5栋，建筑面积2400平方米，说明原告修建的养猪场符合甘沟镇的相关规划。2、书证《建设项目环境影响登记表》一份。欲证明原告的养猪场新建办公室30平方米，猪舍2400平方米，化粪池400平方米，通过了环境影响登记预备案。3、书证营业执照一份。欲证明原告的养殖场是2018年11月7日办理营业执照，企业名称是静宁县“博奥养猪场”，经营人是王某，经营范围是生猪养殖及销售。4、音像资料和照片一份。欲证明原告的猪场系被告拆除，财产完全毁损的事实。5、书证国土资发（2014）127号通知一份，《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》。欲证明原告创办的养猪场，其性质属于农用地，不需要办理审批手续，不属于建设用地，该文件规定，养殖户按照相关规定没有擅自扩大规模等情形的，则乡级政府没有权利查处。6、书证《户口本》复印件一份，欲证明原告家庭成员的关系。静宁县甘沟镇人民政府辩称：要求驳回原告的诉讼请求。理由：（一）被告拆除的涉案猪场未办理任何建设规划手续，未经批准占用耕地进行农地非农化建设，属于违法建筑，其违建行为属于中央部委、省、市、县机构连续下发文件要求整治清理的范围，违反了《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定。涉案违法建筑事实清楚，证据确凿，依法应当予以拆除。（二）被告按照中央部委、省、市、县机构连续多次下发文件，督办整治辖区农地非农化，符合法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定（在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正），对逾期不整改的，可予以拆除。2019年1月20日，被告向王树树（王某父亲）送达了《责令限期整改告知书》，其签收后承诺限期整改，但原告未作任何整改。2019年3月5日，被告再次向原告送达了《责令限期整改告知书》，原告拒绝签收。在整改时限到期后，被告于2019年3月22日，整改时限逾期后，被告依法对原告的“博奥养猪场”进行拆除，其行为符合政策、法律规定。被告为证明其行政行为的合法性，向本院提交如下证据：第一组证据书证（12份文件）：1、《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（农农发（2018）3号）一份；2、甘肃省开展“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室关于印发《甘肃省“大棚房”问题整治整改结果验收方案（试行）》的通知（甘农电（2019）22号）一份；3、静宁县人民政府办公室《关于进一步做好“大棚房”及农地非农化问题排查清理整治工作的紧急通知》（静政办发（2018）235号）一份；4、静宁县农牧局《关于深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动的紧急通知》（静农牧字（2018）380号）一份；5、静宁县农牧局、静宁县国土资源局《关于进一步做好“大棚房”及农地非农化问题排查清理整治工作的紧急通知》（静农牧字（2018）467号）一份；6、静宁县农业农村局《关于开展“大棚房”问题整治整改结果验收通知》（静农字（2019）27号）一份；7、国家自然资源督察系西安局《关于开展西北地区“大棚户”问题专项清理整治情况实地督察的函》一份；8、甘肃省国土资源执法监察局《关于转发国家自然资源督察西安局开展西北地区“大棚房”问题专项清理整治情况实地督察的函的通知》一份；9、甘肃省国土资源执法监察局《关于上报卫星监测疑似违法占用耕地图斑核查结果的紧急通知》一份；10、静宁县国土资源局《紧急通知》（静国土资函（2018）234号）一份；11、静宁县自然资源局《关于对省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室下发的“大棚房”问题遥感检测比对疑似图斑上报的紧急通知》（静自然资函（2019）13号）一份；12、图斑列表一份。上述证据欲证明涉案猪场属于违法建筑，属于中央部委、省、市、县机构连续下发文件要求清理整治的大棚房范围，根据《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定，应当依法予以拆除。第二组证据：13、甘沟镇人民政府责令限期改正告知书2份；14、送达照片。欲证明被告于2019年1月20日、2019年3月5日两次向原告送达《责令限期改正告知书》，催告原告自行拆除涉案违法建筑，但原告拒不拆除。案件争议焦点：涉案原告修建的“博奥养猪场”是否属于甘肃省开展“大棚房”专项清理整治范围；被告拆除原告养猪场的行政行为是否合法。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认。当事人有争议的证据和事实如下：被告对原告方提交证据的质证意见：被告对原告的1、2、3组证据的证明目的有异议，认为该证据不能证明涉案猪场办理了相关审批手续，《营业执照》只是工商层面的许可而已，不能代表建筑方面的许可，原告的猪场属于“大棚房”范围，属于违章建筑。对第4组证据的“三性”及证明目的均不予认可，因为照片和视频从属性中查看，均于2019年10月9日进行过修改，因此不能作为定案依据。而且视频只有部分片段，不能明确显示其指向的就是涉案建筑，原告的养猪场因为环保问题近几年一直处于闲置状态。对第5组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。该文件是2014年下发的，与2018年下发的文件不一致，应当以最新文件的通知标准执行。原告对被告方提交证据的质证意见：原告对被告展示的第一组证据（12份文件）的真实性、合法性认可，与本案的关联性不认可。因为原告的养猪场不属于“大棚房”的范围，是属于设施农用地，被告所举的甘农电（2019）22号文件中明确规定，指向的整治范围是改变土地性质和非农业经营。但涉案猪场不属于此情形，猪场的“看护房”也没有改变土地的性质和用途，依据静农牧字（2018）467号文件，也明确规定了大棚房问题的清理整治范围，原告的猪场不属于该范围当中。证据图斑列表形成于涉案猪场拆除之后，亦不能证明拆除行为的合法性，但能证明被告认可实地核查情况为养猪场，为设施农用地。第二组证据无法证明送达给了原告。对当事人有争议的事实和证据，本院认证意见如下：关于原告所建“博奥养猪场”是否属于违法建筑的问题。对此，原告提交的《证明》、《建设项目环境影响登记表》、《营业执照》、《国土资发（2014）127号通知》，证据来源合法、真实，与本案具有关联性，应予以采信。证明原告发展养殖业，是经甘沟村委会、甘沟镇人民政府同意后修建，猪场的用地性质属于服务与农业生产，不同于非农业建设项目用地，属于设施农用地，应按照农用地进行管理，不需要办理建设规划许可等相关的审批手续。关于被告拆除原告“博奥养猪场”的行政行为是否违反法定程序，是否违法的问题。对此，被告出示的两组14份证据，欲证明将原告修建的养猪场列入“大棚房”整改范围，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，以违章建筑为由对涉案猪场进行了拆除，其定性错误，行为违法。其一，原告的养猪场不属于所谓的“大棚房”，不属于农地非农化，不在专项清理整治范围内。其二，被告拆除原告的“博奥养猪场”，没有向原告作出并送达《强制执行决定书》，没有告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼，没有依法履行法定程序，仅以作出《责令限期整改告知书》拆除原告猪场的行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，所以其行为超越职权，违反法定程序。根据原、被告陈述和无异议的证据，本院查明事实如下：2011年和2014年度，原告王某先后租赁同村5户村民的耕地，在甘沟润通加油站临近的耕地上修建了猪舍5栋，建筑面积约2400平方米。2018年度，经甘沟村委会、甘沟镇人民政府同意，2018年11月7日，原告办理了营业执照，企业名称为：静宁县“博奥养猪场”，经营人是王某，经营范围是生猪养殖及销售，但后来因经营状况不佳停止养殖（歇业二年）。2019年初，被告按照中央部委、省、市、县机构连续多次下发文件精神指示，督办整治辖区农地非农化情形，依据规范性文件有：《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》、《甘肃省“大棚房”问题整治整改结果验收方案（试行）》的通知、静宁县人民政府办公室《关于进一步做好“大棚房”及农地非农化问题排查清理整治工作的紧急通知》、静宁县农牧局《关于深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动的紧急通知》、静宁县农牧局、静宁县国土资源局《关于进一步做好“大棚房”及农地非农化问题排查清理整治工作的紧急通知》、静宁县农业农村局《关于开展“大棚房”问题整治整改结果验收通知》、国家自然资源督察系西安局《关于开展西北地区“大棚户”问题专项清理整治情况实地督察的函》、甘肃省国土资源执法监察局《关于转发国家自然资源督察西安局开展西北地区“大棚房”问题专项清理整治情况实地督察的函的通知》、静宁县国土资源局《紧急通知》、静宁县自然资源局《关于对省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室下发的“大棚房”问题遥感检测比对疑似图斑上报的紧急通知》、图斑列表等相关规范性文件要求。2019年1月20日，被告依据上述规范性文件的要求，向王树树（王某父亲）送达了《责令限期整改告知书》。但经一月多时原告未作任何整改，2019年3月5日，被告再次向原告送达了《责令限期整改告知书》，原告拒绝签收。2019年3月22日，被告以违法建筑为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定（在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除），在整改时限逾期后，对原告的“博奥养猪场”进行了拆除。本院认为，原告王某修建的“博奥养猪场”是服务于农业生产，属于设施农用地，养殖场的用地性质是按照农用地进行管理，不属于建设用地，不需要办理农用地转用审批手续，也不需办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证。猪场是经甘沟村委会、甘沟镇人民政府两级组织同意，按照乡镇土地利用总体规划建立的畜禽养殖场，也进行了工商登记，办理了营业执照。对此，《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《中华人民共和国畜牧法》第三十七条均有明确规定，在集体土地上进行畜牧业养殖，并不为法律、法规所禁止。原告的猪场符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》要求，养猪场也不属于所谓的“大棚房”范围，不属于农地非农化，不在“大棚房”专项清理整治范围内，故不属于违法建筑。2019年3月22日，被告将原告修建的“博奥养猪场”列入“大棚房”整改范围，以违法建筑为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，对涉案猪场设施及房舍进行了拆除，其定性错误，行为违法。即使原告的养猪场在禁养区内，需要依法拆除，也应当由县级以上地方人民政府责令拆除或者关闭，本案被告无权对设施农用地中的违法违规用地行为进行处罚以及采取强制措施。被告作出的《责令限期整改告知书》不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条之规定，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定的不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法的情形。综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认静宁县甘沟镇人民政府拆除王某静宁县“博奥养猪场”的行政行为违法。案件受理费50元，由被告静宁县甘沟镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省平凉市中级人民法院。审判长 魏文廷审判员 郑云鹏审判员 王虎虎 二〇二〇年四月十日书记员 李 清