河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终3190号上诉人(一审原告)曹二柱，男，汉族，1954年2月19日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)李永军，男，汉族，1969年7月21日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈占军，男，汉族，1955年9月26日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈立东，男，汉族，1977年11月21日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈德斌，男，汉族，1978年9月4日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈秋林，男，汉族，1969年9月24日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈建才，男，汉族，1971年6月17日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)张小川，男，汉族，1949年9月6日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)马桂荣，女，汉族，1952年2月25日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈迎军，男，汉族，1963年7月29日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)雷玉兰，女，汉族，1962年12月13日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈爱军，男，汉族，1968年11月22日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈随旺，男，汉族，1968年2月16日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈保国，男，汉族，1945年12月13日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈德才，男，汉族，1975年12月14日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈保祥，男，汉族，1957年5月27日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)张有良，男，汉族，1972年9月26日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)张守嘉，男，汉族，1989年4月15日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)王兰英，女，汉族，1962年1月16日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)刘胜虎，男，汉族，1966年12月4日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)李月英，女，汉族，1943年1月14日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈永庆，男，汉族，1970年2月7日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈国旗，男，汉族，1973年1月24日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)韩雷，男，汉族，1974年8月25日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陆传海，男，汉族，1942年2月15日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)李红兵，男，汉族，1971年12月8日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)郑金枝，女，汉族，1968年6月26日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)王通，男，汉族，1962年10月7日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈兴利，男，汉族，1975年4月10日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈应新，男，汉族，1957年5月15日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈松怀，男，汉族，1948年1月16日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)董增光，男，汉族，1975年1月21日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)张小立，男，汉族，1987年6月18日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)王丽红，女，汉族，1974年11月14日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈玉保，男，汉族，1957年2月3日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈国军，男，汉族，1957年6月21日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈忠怀，男，汉族，1964年10月10日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)任成运，男，汉族，1963年3月3日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)王三林，男，汉族，1964年9月15日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈水雷，男，汉族，1964年3月24日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)刘红军，男，汉族，1977年9月29日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈安胜，男，汉族，1964年3月22日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)朱铁炉，男，汉族，1970年2月28日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈建华，男，汉族，1973年7月12日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈忠元，男，汉族，1948年6月24日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈保柱，男，汉族，1965年3月14日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)刘小超，女，汉族，1980年12月7日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)王有良，男，汉族，1960年2月7日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈来运，男，汉族，1946年1月11日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈红波，男，汉族，1980年5月30日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈福运，男，汉族，1948年5月25日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)李狮，男，汉族，1961年10月6日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)张永波，男，汉族，1981年8月8日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)陈占国，男，汉族，1968年7月19日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)张新湘，男，汉族，1958年6月27日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)张随洲，男，汉族，1951年3月4日出生,住河南省温县。上诉人(一审原告)郭清臣，男，汉族，1948年2月4日出生,住河南省温县。上诉人共同委托代理人荣向华，北京市京师律师事务所律师。上诉人共同委托代理人陈清波，北京市京师律师事务所律师。被上诉人(一审被告)温县人民政府。住所地：河南省温县温泉镇黄河路55号。法定代表人李培华，该县县长。委托代理人赵占文，温县司法局工作人员。委托代理人尹利霞，河南博联律师事务所律师。一审原告曹占其，男，汉族，1969年9月24日出生,住河南省温县。一审原告陈勇军，男，汉族，1979年7月30日出生,住河南省温县。一审原告胡小改，女，汉族，1969年2月10日出生,住河南省温县。一审原告陈振才，男，汉族，1970年11月14日出生,住河南省温县。一审原告陈留旺，男，汉族，1965年9月22日出生,住河南省温县。一审原告陈志军，男，汉族，1983年3月7日出生,住河南省温县。一审原告陈小民，男，汉族，1955年12月12日出生,住河南省温县。一审原告李孬，男，汉族，1950年6月5日出生,住河南省温县。上诉人马桂荣等57人因诉温县人民政府征收补偿安置方案一案，不服河南省焦作市中级人民法院作出的（2019）豫08行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。焦作市中级人民法院一审审理查明，2018年8月26日，温县人民政府作出温政（2018）22号文件《关于印发温县太极镇棚户区改造一期项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称《征收补偿安置方案》），决定实施太极镇棚户区改造一期项目。《征收补偿安置方案》载明了征收范围、征收部门及实施单位、评估机构的选定以及补偿、安置等事宜。马桂荣等65人及温县人民政府均认可涉案征收补偿安置方案发布时征收范围内的土地为集体土地。马桂荣等65人认为《征收补偿安置方案》侵犯了自己的合法权益，向一审法院提起本案行政诉讼，请求撤销《征收补偿安置方案》，依法对《焦作市人民政府关于印发焦作市建设征收（用）土地地上附着物补偿标准和青苗补偿标准的通知》进行附带性审查。焦作市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的规定，进行集体土地征收时，有关部门应当制定相应的征收补偿安置方案，但制定征收补偿安置方案只是实施征收补偿的一个阶段性的行政行为，属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不具有可诉性，因此，马桂荣等65人请求撤销涉案《征收补偿安置方案》的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。同时，因马桂荣等65人的起诉不符合起诉条件，故一审法院不再对马桂荣等65人提出的规范性文件一并审查请求进行审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回马桂荣等65人的起诉。上诉人马桂荣等57人不服，上诉称：一审裁定认定事实清楚，适用法律错误，应予撤销。（一）案涉《征收补偿安置方案》实际上替代了房屋征收决定，上诉人可以单独就《征收补偿安置方案》提起行政诉讼；（二）《征收补偿安置方案》本身也对上诉人的实体权益产生了影响，且已经公布和实施，具备处分性、特定性、单方性、外部性特征，具有可诉性；（三）司法必须保障上诉人对被上诉人征收行为进行救济权利的途径，而本案中法院对征收行为的合法性审查，只能是通过对被上诉人唯一对外作出的《征收补偿安置方案》进行审理；（四）案涉《征收补偿安置方案》缺少必备条件，没有存在的基础，应予撤销。法院应履行对行政行为合法性审查的职责，不能以“被上诉人不发布征收决定”的违法行为，让被征收人接受对“征收行为本身”不能进行救济的结果。请求依法撤销一审裁定，支持上诉人的诉讼请求。本院二审查明的事实与一审查明案件事实基本一致。本院认为，本案中上诉人第一项诉讼请求是请求撤销《征收补偿安置方案》，依法不属于行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，《征收补偿安置方案》是征收阶段制定的、补偿安置阶段依据的行政指导文件，实质上是征收机关就被征收补偿问题对被征收人所作的补偿要约，对被征收人不产生法律上的约束力，被征收人可以接受也可以拒绝接受，因而《征收补偿安置方案》本身不具有可诉性，不属于人民法院的受案范围。上诉人的第二项诉讼请求是请求对规范性文件一并进行审查，鉴于上诉人的起诉不符合法定条件，故制定《征收补偿安置方案》所依据的规范性文件也不属于受案范围，其起诉应予驳回。综上一审裁定驳回起诉的结论正确，予以维持。上诉人的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持焦作市中级人民法院作出的（2019）豫08行初27号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  卢 瑜二〇二〇年四月二十四日法官助理王雨蒙书记员路明爽