河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终686号上诉人（一审原告）吴金炉，男，汉族，1962年7月15日出生，住项城市。上诉人（一审被告）项城市人民政府，住所地：河南省项城市人民路党政综合楼。法定代表人王富生，市长。委托代理人吴娟，项城市人民政府办公室工作人员。委托代理人高杨，河南平原律师事务所律师。吴金炉与项城市人民政府确认强制拆除房屋行为违法一案，吴金炉、项城市人民政府均不服周口市中级人民法院（2019）豫16行初339号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。周口市中级人民法院一审查明：吴金炉在项城市秣陵镇106国道西侧吴场段有涉案房屋一处，该房屋位于长虹运河河道管理范围内。2018年10月17日，项城市秣陵镇吴场行政村村民委员会、项城市秣陵镇人民政府、项城市水利局对吴金炉涉案房屋基本情况进行入户调查并出具《项城市长虹运河（106国道以西）涉河建筑物调查表》，认定吴金炉涉案房屋为3间3层，建筑面积418.2㎡，占地面积153㎡。2019年3月18日，项城市人民政府发布《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》。2019年3月25日，吴金炉涉案房屋被拆除。吴金炉认为该拆除行为违法，遂提起本案诉讼，请求确认项城市人民政府强制拆除其房屋的行政行为违法。周口市中级人民法院一审认为：一、关于原告主体资格问题。吴金炉的涉案房屋被项城市人民政府组织有关部门强制拆除，该拆除行为可能涉及利害关系人的陈述、申辩权以及合法财产的所有权，因此，吴金炉作为涉案房屋的权利人与本案被诉拆除行为有利害关系，提起本案诉讼，主体适格。二、关于适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，清除涉案房屋所在的长虹运河河道两侧违法占地和违章建筑的行动，系由项城市人民政府统一组织进行，而项城市自然资源和规划局、项城市水利局以及有关乡镇政府等部门在实施过程中的行为，是在项城市政府统一组织指挥下进行的，这些行为依据上述法律规定应当视为委托，应当由项城市人民政府承担相关责任。因此，本案适格被告应为项城市人民政府。三、关于被诉拆除行为的合法性问题。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条、第五十五条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十条、第二十四条、第二十五条、《中华人民共和国水法》第三十七条第二款、第五十九条、第六十五条规定，县级以上人民政府有权划定河道的具体管理范围，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，在河道管理范围内建筑设施必须经河道主管机关批准；对在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及未经水利行政主管部门批准修建的临河建筑物、构筑物，县级以上人民政府水利行政主管部门或者流域管理机构依据职权可以责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；对逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除。吴金炉未经河道主管机关会同有关部门批准，在河道管理范围内建造涉案房屋，但项城市人民政府认定涉案房屋为违法建筑需要依据法定程序进行，作出认定前应告知吴金炉陈述、申辩权利，以保障吴金炉的正当程序权利。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定，行政机关实施拆除违法建筑物应当履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告等法定程序，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单、登记造册或者公证等。本案中，项城市人民政府没有提供履行上述法律规定程序的相关证据，拆除吴金炉涉案房屋，主要证据不足。综上，项城市人民政府实施被诉拆除行为主要证据不足，依法应予撤销，但该拆除行为系事实行为无可撤销内容，应确认该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，一审法院判决：确认项城市人民政府2019年3月25日拆除吴金炉涉案房屋的行为违法。吴金炉不服一审判决，向本院上诉称：（一）长虹运河河坡占地情况有其深刻的历史原因，吴金炉持有合法建房手续，其所有房屋为合法建筑。行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。（二）一审法院故意忽略吴金炉提交的认定涉案房屋为合法建筑这一事实的重要证据，单方采信对方证据，有失公平。（三）一审判决“本院认为”第三点论证关于被拆除行为合法性问题部分，大小前提衔接严重脱节，逻辑不能自洽。一审法院引述法律法规规定即认定吴金炉合法所有的建筑为违建，明显与“原告持有涉案建筑的《房屋所有权证》”的事实自相矛盾。（四）一审判决虽然结果正确，但关于“原告未经河道主管机关会同有关部门批准，在河道管理范围内建造涉案房屋，但项城市人民政府认定涉案房屋为违法建筑需要依据法定程序进行……”的表述，无异于间接确认吴金炉建造房屋违法，这一事实认定错误将极大影响吴金炉后续的行政赔偿申请程序，应予纠正。综上，请求撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审，支持吴金炉一审全部诉讼请求。项城市人民政府亦不服一审判决，向本院上诉称：（一）吴金炉不具备合法的诉讼主体资格。被拆除房屋占用河道管理范围国有土地建设，无用地、规划许可证件，均为违法建筑。吴金炉对被拆除房屋没有合法权益，不具备原告主体资格。（二）拆除房屋行为合法。拆除前，项城市人民政府组织相关部门对房屋现状等情况进行调查核实，并告知吴金炉房屋违法性，通知其搬迁。至拆除通告作出时，吴金炉房屋物品已搬离，已无必要对建筑物内物品制作物品清单，一审判决认定程序违法理由不成立。综上，请求撤销原判，依法改判或发回重审。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，（一）吴金炉与被诉行政行为具备法律上的利害关系，是本案适格原告。项城市人民政府认可涉案被强制拆除的建筑物户主为吴金炉，吴金炉作为被拆除房屋的权利人，其涉案房屋的有关权利义务内容因强制拆除行为的发生而受到影响，故与强制拆除行为具有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼，启动对被诉强制拆除行为的合法性审查程序。上诉人所主张的吴金炉对涉案房屋是否为非法利益的意见，不影响上述利害关系的判定。（二）涉案房屋拆除行为主要证据不足、程序违法，应被确认违法。按照《行政强制法》第三十四条的规定，如认为行为人存在违反《水法》《土地管理法》等法律规定的建设行为，行为人又在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有强制执行权的行政机关可按照《行政强制法》的规定实施强制执行。在强制执行过程中，应当依法履行必要程序，充分保障行政相对人的相关权利，如在强制执行决定前事先书面催告，听取当事人陈述申辩，经催告仍不履行且无正当理由的，作出强制执行决定并送达，且应允许当事人对限期拆除决定提起行政复议或者行政诉讼，当事人不行使复议或诉讼权利又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，2019年3月18日，项城市人民政府发布《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》划定清除违法占地和违章建筑范围，部署相关工作后，未有行政机关直接认定涉案房屋建设行为违法，且未有为房屋权利人设定限期自行拆除义务的行政决定作出并送达。此外，诉讼中项城市人民政府也未能提供任何证据证明其强制拆除行为程序符合《行政强制法》的规定。在此情形下，项城市人民政府组织实施强制拆除的行为显然不符合法定的行政强制实施前提，执法程序亦缺乏合法性。故，一审法院依法判决确认项城市人民政府2019年3月25日拆除吴金炉涉案房屋的行为违法，并无不当。吴金炉、项城市人民政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由吴金炉、项城市人民政府分别负担25元。本判决为终审判决。审判长  陈红云审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年四月十三日书记员  刘振江