广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1428号 上诉人（一审原告）：沈金水，男，1964年2月14日出生，汉族，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（一审被告）：柳州市人民政府，住所地柳州市文昌路66号。 法定代表人：吴炜，市长。 委托代理人：朱宁，广西众维律师事务所律师。 一审第三人：柳州市鱼峰区社湾村民委员会第十一村民小组。 诉讼代表人：吴毅，组长。 上诉人沈金水因与被上诉人柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）、一审第三人柳州市鱼峰区社湾村民委员会第十一村民小组（以下简称社湾十一组）截留集体经济收益分配款一案，不服柳州市中级人民法院（2017）桂02行初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，社湾十一组于2016年1月28日作出《公示》，公示内容为政府扶持社湾十一组集体经济项目产生的收益按照只有积极参加整村改造工作且土地被征收完毕的土地承包户才能享受此次分配的原则进行分配，并公布了享受分配人员的名单及异议救济途径。该《公示》由社湾十一组组长吴毅签名，柳州市阳和工业新区城中村改造领导小组办公室作为监督单位在《公示》上盖印。同日，柳州市阳和新区征地拆迁安置办公室（以下简称阳和征地办）向沈金水作出《通知》，内容为告知沈金水承包户因一直未配合征地拆迁工作，将失去享有参与政府扶持集体经济项目产生收益的分配资格，并通知其三个工作日内签订土地征收协议或者签订交付用地承诺书，即可享有参与此次分配的资格，逾期不再参加此次分配。2017年1月25日，社湾十一组向本集体村民发放政府扶持集体经济项目收益每人3000元，沈金水因未获得该集体经济收益分配款，认为系柳州市政府截留所致，遂提起本案诉讼。 一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定确立的举证责任分配原则，沈金水在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由柳州市政府作出等基本事实的义务。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。本案中，沈金水以柳州市政府截留其应获的集体经济收益分配款为由提起诉讼，柳州市政府在诉讼中否认作出过被诉的行政行为，对此，沈金水应当提交柳州市政府作出过截留其集体经济收益分配款行为的材料，以完成其对被诉行政行为存在的初步证明责任。 涉案的分配款项是政府扶持社湾十一组集体经济项目产生的收益，属于集体经济收益，该收益分配事项依法应由村民小组会议决定，属于村民自治范围。沈金水起诉提交社湾十一组2016年1月28日作出的《公示》，该公示内容所体现的是涉案集体经济收益分配原则系由社湾十一组集体决定作出并对分配资格及对象进行公示，柳州市阳和工业新区城中村改造领导小组办公室以监督单位的身份在公示上盖印，该公示并不能证明系由柳州市政府决定和实施分配。从阳和征地办2016年1月28日作出的《通知》内容来看，其对涉案集体收益分配资格的表述与社湾十一组作出的《公示》内容一致，但从要求沈金水承包户“在接到通知三个工作日内签订土地征收协议或交付用地承诺书即可享有分配资格，逾期不再参与此次分配”的内容表述来看，可能存在对社湾十一组分配集体收益款构成影响的情形，却不足以证明系柳州市政府截留沈金水应获集体收益分配款的事实存在。审理中柳州市政府答辩否认实施过截留集体收益分配款的行为，未对村民自治事项进行干预，也未向社湾十一组拨付过涉案款项，当然无证据提交；而社湾十一组经合法传唤无正当理由拒不到庭，亦未陈述意见及提交证据，导致无法查明截留沈金水集体收益分配款的行为是否是柳州市政府作出。沈金水起诉提交的证据不足以证实被诉行政行为的存在，应当承担举证不能的法律后果。 另，根据沈金水起诉陈述的事实理由，沈金水实际认可作出截留行为的是社湾十一组，只是认为社湾十一组是在柳州市政府指导下作出。根据《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款关于“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”的规定，在本案现有证据无法确定截留集体收益分配款系柳州市政府作出的情况下，沈金水亦可以通过对社湾十一组提起民事诉讼进行救济。 综上所述，沈金水起诉提交的材料不足以证明被诉行政行为存在，其起诉主张柳州市政府截留其应得的集体经济收益分配款违法并请求判决柳州市政府向其支付缺乏事实根据，不符合行政诉讼的受理条件。故对沈金水的起诉，依法应不予立案；已经立案的，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回沈金水的起诉。 上诉人沈金水不服一审裁定，向本院上诉称：（一）一审法院没有查明事实，事实不清。一审法院认定“审理中柳州市政府答辩否认实施过截留集体收益分配款的行为，未对村民自治事项进行干预，也未向社湾十一组拨付过涉案款项，当然无证据提交；而社湾十一组经合法传唤无正当理由拒不到庭，亦未陈述意见及提交证据，导致无法查明截留沈金水集体收益分配款的行为是否是柳州市政府作出。”等于把查清事实的责任推给当事人，一审法院应当找到社湾十一组询问，或者调取社湾十一组集体的财务账本核查，就可以查清的，一审法院在未查清事实的情况下驳回起诉，这是不负责任的表现。（二）沈金水提供的证据足以证实被诉行政行为存在。沈金水已经提供柳州市政府向其发送的《通知》，柳州市政府亦认可该通知，说明沈金水如果不配合政府签订征收土地协议和交付用地承诺书，政府将取消沈金水的分配资格，沈金水事实也未得以参与分配，足以证明沈金水未得享受收益分配是柳州市政府造成的。且在行政诉讼中，法律规定举证责任导致，应当由柳州市政府承担不能举证的法律后果。（三）沈金水的起诉符合法律规定。根据行政诉讼法第二十五条规定，被诉行政行为对沈金水的合法权益产生严重影响，与沈金水有利害关系，沈金水有诉权。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人柳州市政府答辩称：（一）柳州市政府不存在任何截留沈金水集体经济项目产生收益的分配款。给沈金水《通知》的内容和目的，实际上是催促其签订土地征收补偿协议，而《通知》中关于社湾十一组对政府扶持其经济项目产生收益分配资格的表述仅是阳和征地办应社湾十一组的申请转述告知沈金水相关分配方案。柳州市政府从未有过任何截留沈金水集体经济项目产生收益的分配款的行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，沈金水没有完成被诉行政行为存在的举证责任。（二）集体经济项目产生收益的分配属于村民自治范畴，与柳州市政府无关。根据《村民委员会组织法》第二十八条第三款规定，政府扶持其经济项目产生收益分配方案是属于社湾十一组村民自治范畴，而沈金水提交的由社湾十一组作出的《公示》也证实了收益分配和社湾十一组集体决定做出的，与柳州市政府无关。综上，请求二审法院驳回沈金水的上诉请求，维持一审裁定。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料”规定，行政诉讼的原告负有证明被诉行政行为存在的初步举证责任，在相关事实无法确认的情况下，原告应当承担举证不能的法律后果。本案中，沈金水起诉主张柳州市政府在2017年1月25日实施了截留沈金水应得的政府扶持集体经济项目收益分配款人民币3000元的行政行为，请求确认该行为违法，并判令柳州市政府向其支付该笔收益分配款，则沈金水负有证明被诉行政行为存在的初步举证责任。 首先，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布”的规定，沈金水主张其享有分配权的收益是政府扶持社湾十一组集体经济项目产生的收益，属于集体经济收益，该收益分配事项应当由村民小组会议依法讨论决定和实施。其次，根据沈金水提交的起诉状，沈金水认可社湾十一组系在柳州市政府的指导下截留了沈金水应得的分配款3000元，即作出截留集体经济项目收益分配款行为的主体是社湾十一组。沈金水起诉提交的社湾十一组2016年1月28日作出的《公示》及阳和征地办2016年1月28日作出的《通知》，可以证实阳和征地办对社湾十一组在分配政府扶持集体经济项目产生收益过程中有监督、指导的行为，可能对社湾十一组决定收益分配方案和实施收益分配产生影响，但不足以证明柳州市政府直接实施了截留沈金水应获集体收益分配款的行为。最后，柳州市政府答辩称从未对村民自治事项进行干预，也未向社湾十一组拨付过涉案款项，更没有实施过截留集体收益分配款的行为，社湾十一组未提交任何陈述意见。综合双方当事人的诉辩意见及沈金水提交的证据材料分析，本案不足以证实被诉行政行为的存在，根据举证责任分配原则，应当由沈金水承担举证不能的法律后果，沈金水提起本案诉讼不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回沈金水的起诉正确，依法应予维持。 综上所述，沈金水的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年四月二十一日 书记员 陈 芳