江苏省苏州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）苏05民终1876号上诉人（原审原告）：陶建华，男，1970年2月28日出生，汉族，住江苏省常熟市。被上诉人（原审被告）:常熟市常福街道翻身村村民委员会，住所地江苏省常熟市常福街道翻身村常福路边虞谢大桥。法定代表人：卿英，该村主任。委托诉讼代理人：陈建清，江苏圣益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常熟市人民政府常福街道办事处，住所地江苏省常熟市联丰路58号。负责人：韩晓诚，该街道办事处主任。委托诉讼代理人：刘佳，江苏正大发展律师事务所律师。委托诉讼代理人：糜志豪，江苏正大发展律师事务所律师。上诉人陶建华因与被上诉人常熟市常福街道翻身村村民委员会（以下简称翻身村委会）、常熟市人民政府常福街道办事处（以下简称常福街道）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服江苏省常熟市人民法院（2019）苏0581民初5965号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月18日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人陶建华上诉请求：1.撤销一审判决，并依法改判；2.本案诉讼费由翻身村委会、常福街道承担。事实和理由：一、陶建华与常福街道的前身即常熟市虞山镇谢桥管理区管理委员会（以下简称谢桥管委会）之间于2009年11月11日所签订的拆迁协议，系双方真实意思表示，合法有效，对双方均有约束力。根据拆迁协议第三条，翻身村委会、常福街道有义务为陶建华安排宅基地，并对陶建华在该宅基地上建造的房屋进行监督、检查、指导，也包括协助陶建华办理相关建房的一切手续。根据拆迁协议第四条，陶建华在新宅落成经验收合格后，翻身村委会、常福街道应向陶建华支付补偿款总额的10%即1589元，但至今未向陶建华支付。故，翻身村委会、常福街道并未完全履行合同义务，构成根本违约，即不仅未履行为陶建华安排宅基地并协助其建房的义务，同时也未履行向陶建华支付拆迁补偿款尾款的义务。根据陶建华与翻身村委会2010年2月10日协议书，双方一致确认涉案宅基地属于陶建华所有，且该宅基地被定位在丰收新村。综上，案涉宅基地在陶建华签订拆迁协议后直至起诉前系已事实存在。故陶建华有权在属于自己的宅基地上建设房屋且不受他人阻挠，翻身村委会、常福街道也具有配合其建房义务。二、一审法院适用法律错误。一审法院以陶建华在所涉拆迁协议书签订后，因自身原因未及时提出建房申请，未启动审批程序，并以政策变化，宅基地审批程序无法办理为由，认定拆迁协议履行不能，属于适用法律错误。本案不能适用情势变更原则，合同关系也从未发生变更以及解除。陶建华在相关政策出台之前其宅基地已经事实确定存在，在此之后即便出现相关政策，根据不溯及既往原则，相关政策同样不适用于陶建华，且从该政策规定的内容来看，也不适用于陶建华。故翻身村委会、常福街道将陶建华所属房屋进行拆迁后，又拒绝并阻挠陶建华在其被安排的宅基地上建设房屋，不仅系构成对拆迁协议的根本违约，还使其居住权受到严重侵犯。被上诉人翻身村委会辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，陶建华的上诉理由不能成立，请求维持原判。2010年10月13日后，因政策变化，宅基地的审批程序无法办理，原有的拆迁协议中对宅基地安排的条款已无法履行。对于陶建华提出的要求支付补偿款总额10%的金额无异议，但其在一审中并未提出该项诉请，其可另行主张。被上诉人常福街道二审未作答辩。原审原告陶建华向一审法院起诉请求：1.判令翻身村委会、常福街道继续履行拆迁协议，由翻身村委会、常福街道立即为陶建华安排宅基地，并协助配合陶建华在所安排的宅基地上建造房屋；2.案件受理费由翻身村委会、常福街道承担。一审法院认定事实如下：关于家庭关系：陶建华与周玉华系夫妻关系，生育一子周伟峰。陶关通、陶秀保分别系陶建华的父母，陶建林系陶建华的哥哥，陶建林与妻子周彩琴生育一子陶裕峰。周玉华系周正元与妻子唐秀林的独生女。2009年11月11日，谢桥管委会作为甲方、陶建华作为乙方签订拆迁协议书，约定：“按照市委、市政府关于204国道新建段绿化带建设工程的总体要求，虞山镇谢桥管理区需拆迁翻身村2-6组乙方房屋及全部附着物……房屋补偿：……平房66.9平方米，补偿价格为每平方米122.7元，装修160元，计8371元……搬家费100元/人，2人=2000元；腾房费240元/人，2人=480元；租房补贴全家户每户2000元，半家户每户1000元，计1000元……拆迁房收购款985元……拆迁房奖励金502元，场地、绿化、电话、有限电视等附着物计4350元，上述合计15888元……二、拆迁时间：2009年11月11日至2010年1月11日……三、新宅安排：由村负责安排宅基，规定所建房屋的样式、高度，乙方建房接受镇村二级监督、检查、指导。四、付款方法及时间：第一次：签订本协议后，付补偿总额的30%计4766元；第二次：全部拆清（收购房以交出钥匙为准）经拆迁小组验收合格，付补偿金额的60%计9533元；第三次：在新宅落成经验收合格后付补偿总额的10%计1589元……”涉案房屋于2009年拆除，补偿款除第三笔10%以外的金额已支付。2009年拆迁时已经通过抽签方式对协议中约定的新安排宅基进行了定位，为丰收新村33号。一审另查明：谢桥管委会作为甲方、陶建林作为乙方签订拆迁协议书，约定：“按照市委、市政府关于204国道新建段绿化带建设工程的总体要求，虞山镇谢桥管理区需拆迁翻身村2-6组乙方房屋及全部附着物……一、拆迁补偿金：房屋补偿：乙方现有楼房213.39平方米，补偿价格每平方米343.82元，装修25129.4元，计98498元……附房35.06平方米，补偿价格为每平方米185元，计6486元，小计104984元……搬家费100元/人，5人=500元；腾房费240元/人，5人=1200元；租房补贴全家户每户2000元，半家户每户1000元，计2000元，小计3700元……拆迁房收购款9583元……拆迁房奖励金6299元，差价补贴40000元，场地、绿化、电话、有线电视等附着物计12215元，上述合计176781元……二、拆迁时间：二〇〇八年十一月十七日至二〇〇八年十二月三十一日……三、新宅安排：由村负责安排宅基，规定所建房屋的样式、高度，乙方建房接受镇村二级监督、检查、指导。四、付款方法及时间：第一次：签订本协议后，付补偿总额的30%计53034元；第二次：全部拆清（收购房以交出钥匙为准）经拆迁小组验收合格，付补偿金额的60%计106068元；第三次：在新宅落成经验收合格后付补偿总额的10%计17679元……甲方：常熟市虞山镇谢桥管理区管理委员会，乙方：陶建林。2008年11月17日”本案所涉的陶建华与谢桥管委会签订的拆迁协议书中的平房未办理相关权证。陶建林签订的拆迁协议书中涉及的楼房，1999年常熟市国土管理局颁发了常谢集用（1999）字第1211152号集体土地使用证，登记在陶建林名下，坐落于，总面积180.2平方米，土地批准面积164.7平方米。土地登记申请书上显示土地登记户主为陶建林，家庭成员为陶建林、周彩琴（妻）、陶裕峰（子）、陶关通（父）、陶秀保（母）、陶建华（弟）。陶建华的岳父周正元名下有一处宅基地，坐落于翻身村8组，1999年8月15日陶建华申请土地登记，陶建华签字的土地登记申请书中家庭成员有周正元、唐秀林（妻）、周玉华（女儿）、周伟峰（孙子）。2009年涉案房屋拆迁后，陶建华当时未申请建房，亦未办理建房审批手续。2010年2月10日陶建华与翻身村委会签订协议书，约定：“兹有翻身村村民委员会与翻身村（2-6）陶家油车27户主号陶建华，（该户系四环路拆迁户，主屋及主屋四周所属附着物已全部拆除，新屋宅基地安排在丰收新村，现未动工进行建造），在安排的宅基地边建造过渡房三间，现经过双方协商，达成以下协议：一、在新村房屋动工建造时，该户（陶建华）按照规定缴纳建房押金。二、在新村房屋建造竣工后，该户自愿全部拆除建造的三间过渡房屋，不得余留。三、过渡房屋拆除时间为新村主屋竣工后一个月内，若在规定时间内没有拆除的，将由村委会及上级部门进行处理。四、以上协议经双方协商确定，盖章（签字）后生效，双方共同遵守……”2019年4月26日常福街道向陶建华下发违法建筑限期拆除通知书，后过渡房被拆除。2010年7月20日常熟市人民政府办公室发布常政办发（2010）106号《市政府办公室关于全市农村区域宅基地管理的意见》，规定：对符合规定的分宅户一律由所在镇按较近区域原则安排一套面积约120平方米的置换商品房作为政策性补偿，不再单独安排宅基地，商品房的销售价格为商品房的建安成本价。2010年10月13日常熟市委员会、常熟市人民政府发布常发（2010）59号《中共常熟市委、常熟市人民政府关于的补充意见》，规定：全市域范围内一律不得新增宅基地，暂停农村住宅翻建、改建的审批；全市域范围内符合规定的分宅户一律不再安排宅基地，由所在镇提供一套面积120平方米的置换商品房，结算价格为置换商品房的建安成本价。2018年1月18日，翻身村委会向陶建华发出通知，内容为：“陶建华户：依据虞山镇2017年8月24日对翻身村陶建华、邓振球、陶建华3户204国道拆迁历史遗留户会办处置方案：1、由虞山镇征收办组织房源照顾性安置3户怡馨佳苑120平方米左右安置房；2、安置房结算价按实际面积重置价结算，安置房交付、办证、契税等规费自行承担。现根据上级要求，特通知你户于2018年2月28日前到原谢桥管理区房屋征收办办理相关手续，逾期将作自动放弃，不予办理。”陶建华有异议，未去办理。2017年11月24日，苏州市人民政府作出苏府复[2017]62号《苏州市人民政府关于常熟市虞山镇行政区划调整的批复》，同意撤销常熟市虞山镇，原谢桥、大义等区域设立常熟市常福街道。一审审理中，陶建华主张，在诉讼请求中陶建华要求翻身村委会、常福街道安排宅基地，因陶建华对自己有无宅基地一直不明确，现要求翻身村委会、常福街道明确安排陶建华宅基地的位置，丰收村33号就是陶建华宅基地的位置，陶建华打算在此建房；关于诉请中要求配合建房，系要求两翻身村委会、常福街道共同协助办理建房手续，配合陶建华在宅基地上建设房屋，不要阻碍陶建华建房；如果拆迁协议书无法继续履行或履行不能的情况下，陶建华要求给其宅基地或根据宅基地进行置换房屋，对诉讼请求未进行变更。一审法院认为，根据《苏州市宅基地管理暂行办法》第十五条规定，“宅基地审批按以下程序办理：（一）建房农户应向所在村民委员会提出书面申请，如实填写《申请使用宅基地审批表》，并提供户籍材料、集体土地使用证、宅基地证或者其他权源材料；（二）村民委员会复核建房农户提供材料的真实性并盖章确认，再经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意后上报镇（街道）国土资源所；（三）镇（街道）国土资源所受理宅基地申请后，应及时会同镇（街道）村镇建设部门到用地现场勘查，查看建房地址是否符合城市总体规划和土地利用总体规划，在村镇建设部门确定的宅基地规划定点范围内按标准核定用地面积，并在《宅基地审批联合办文单》上签署拟办意见，对符合规定的进入审批程序，不符合规定，将申报材料退回村民委员会，并说明理由……”。本案所涉的拆迁协议书签订后，陶建华由于自身原因未及时向翻身村委会提出建房申请，亦未填写申请使用宅基地审批表等材料，对拆迁协议书中约定的由村负责安排的宅基并未启动审批程序。2010年10月13日常熟市委、市政府下发的常发[2010]59号文件中明确规定，全市域范围内一律不得新增宅基地，暂停农村住宅翻建、改建的审批。现陶建华要求继续履行拆迁协议，但因政策已经发生变化，宅基地审批程序无法办理，拆迁协议书履行不能，经一审法院释明，陶建华对其诉讼请求亦未变更，故对陶建华要求继续履行拆迁协议、翻身村委会、常福街道为其安排宅基地、协助配合其建造房屋的诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第一百一十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，一审法院判决：驳回陶建华的诉讼请求。案件受理费198元，由陶建华负担。二审中，各方未提交新证据，本院二审认定事实与一审法院认定事实一致。本院认为，首先，陶建华上诉主张，根据其与翻身村委会2010年2月10日协议，陶建华有权在属于自己的宅基地上建设房屋，翻身村委会、常福街道也有义务配合。对此本院认为，宅基地需要建房农户提出申请并经政府有关部门审批后方能确定。陶建华签订拆迁协议后未及时向翻身村委会提出建房申请，宅基地审批程序并未启动。故陶建华的该项上诉主张，不能成立，本院不予支持。陶建华与谢桥管委会之间的拆迁协议，系双方真实意思表示，合法有效。但2010年10月13日常发（2010）59号《中共常熟市委、常熟市人民政府关于的补充意见》，规定：全市域范围内一律不得新增宅基地，暂停农村住宅翻建、改建的审批。故，因政府政策发生变化，宅基地审批程序无法办理，拆迁协议书约定的为陶建华安排宅基地，协助陶建华办理相关建房的一切手续，已经履行不能。经一审法院释明后，陶建华并未变更诉讼请求，仍要求继续履行拆迁协议，翻身村委会、常福街道为其安排宅基地，协助配合其建造房屋，一审法院未予支持，并无不当。另，关于陶建华上诉提出的翻身村委会、常福街道未向其支付拆迁补偿款尾款的主张，本院认为，陶建华在一审中并未明确提出该项诉请，故在本案中本院不予理涉，陶建华可另行主张相关权利。综上，陶建华的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费198元，由陶建华承担。本判决为终审判决。审 判 长  包 刚审 判 员  赵 东审 判 员  沈军芳二〇二〇年四月二十三日法官助理  史学树书 记 员  张颖彤