广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终94号上诉人（原审原告）：谢亚清。女，1978年11月19日出生，汉族，住广东省茂名市茂南区。被上诉人（原审被告）：茂名市茂南区人民政府。住所地：茂名市茂南区站南路138号。法定代表人：廖述毅，区长。委托代理人：庄海明、林郁森，均为茂名市茂南区司法局干部。原审第三人：茂名市茂南区自然资源局（原茂名市茂南区国土环境和城乡建设局，以下简称自然资源局）。住所地：茂名市茂南开发区金城路32号。法定代表人：蔡雄辉，局长。原审第三人：谢月明。男,1967年10月9日出生,汉族,住茂名市茂南区鳌头镇禾步文屋村六组。上诉人谢亚清因诉茂名市茂南区人民政府（以下简称茂南区政府）行政复议纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2019）粤09行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告谢亚清与第三人谢月明均是茂名市茂南区鳌头镇禾步村委会文屋村的村民。争议地原为第三人谢月明的父亲谢龙佳的宅基地，谢龙佳持有该土地的茂（区）南集建（1996）字第10090XXXX号《集体土地建设用地使用证》，该证登记的用地面积为150平方米，四至为东距谢光屋西墙0.8米，南距谢华九屋北墙1.3米，西为空地，北距谢春喜屋南墙1.68米，地上建有房屋一栋，建筑物占地面积150平方米。谢龙佳夫妻共生育三个儿子，谢龙佳于2012年因病去世后经全体家庭成员协商，一致同意谢龙佳的上述集体土地使用权及所建房屋由本案第三人谢月明继承居住，并由谢月明到有关部门办理变更登记手续，其余兄弟均没有异议。2017年，第三人谢月明欲将上述土地证上的旧屋进行拆旧重建，经其所在的村民小组和村委会出具意见同意之后，向茂名市茂南区鳌头镇国土所提出建房用地申请，并按要求提交了申请建房用地的相关资料。鳌头镇国土所、镇政府逐级审核审批同意，并经现场踏界、公示等程序，在公示期内无人提出异议，原茂名市茂南区国土环境和城乡建设局经审核认为第三人谢月明的建房用地申请符合审批条件，遂于2017年12月22日为谢月明核发了核准使用建设用地面积为120平方米的茂南（2017）批字第17XX号《建设用地批准书》。2018年8月19日，原告谢亚清向茂名市茂南区鳌头镇规划建设办公室提交《违法用地查处申请书》，请求其对谢月明违法用地建住宅进行查处。茂名市茂南区鳌头镇规划建设办公室于2018年8月21日书面答复谢亚清，“经规建办、国土所调查，谢月明户已于2017年12月22日取得了茂南（2017）批字第17XX号《建设用地批准书》，可以进行住宅建设”。原告谢亚清得知谢月明取得茂南（2017）批字第17XX号《建设用地批准书》之后，于2018年10月25日向被告茂南区政府申请行政复议，复议请求撤销原茂名市茂南区国土环境和城乡建设局于2017年12月22日为谢月明核发的茂南（2017）批字第17XX号《建设用地批准书》。茂南区政府经复议程序，认为原告谢亚清与上述行政行为没有利害关系，其申请不符合行政复议受理条件，遂于2018年12月10日作出茂南府行复[2018]20号行政复议决定书，决定驳回谢亚清的行政复议申请。原告谢亚清不服该行政复议决定，向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求：一、撤销被告茂南区政府于2018年12月24日作出的茂南府行复[2018]20号《行政复议决定书》。二、本案诉讼费由被告承担。另查明，在本案诉讼期间，因机构改革，原茂名市茂南区国土环境和城乡建设局的职权由茂名市茂南区自然资源局继续行使。原审法院认为，本案争议焦点为原告谢亚清与原审第三人自然资源局向第三人谢月明核发茂南（2017）批字第1771号《建设用地批准书》的行政行为有无利害关系，被诉复议决定以谢亚清提出的行政复议申请不符合受理条件为由驳回其申请是否正确。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，茂南（2017）批字第17XX号《建设用地批准书》项下的土地来源于第三人谢月明的父亲谢龙佳持有的茂（区）南集建（1996）字第10090XXXX号《集体土地建设用地使用证》项下的宅基地，该《集体土地建设用地使用证》原登记面积为150平方米，而茂南（2017）批字第17XX号《建设用地批准书》批准谢月明使用的住宅建设用地面积为120平方米，并未超出谢龙佳原土地证的用地面积。谢龙佳去世后，其儿子谢月明通过继承取得上述集体土地使用权，其他继承人均未提出异议。鳌头镇国土所在对谢月明的上述申请建房用地进行公示期间，也无人提出异议。由此可见，原茂名市茂南区国土环境和城乡建设局核发茂南（2017）批字第17XX号《建设用地批准书》给谢月明的行政行为与原告谢亚清没有利害关系。虽然原告谢亚清主张上述建设用地侵占了其与谢月明两家人之间的村道，但由于村道的土地所有权属于村集体，使用权属于全体村民，并不属于原告谢亚清的个人财产，且原告谢亚清对该村道旁边的房屋及土地并未取得不动产权属凭证，故涉案《建设用地批准书》并未侵犯原告谢亚清的合法权益，原告谢亚清的上述主张缺乏依据，原审法院不予采纳。此外，原告谢亚清在本案中提供的证据材料亦无法证明其与原茂名市茂南区国土环境和城乡建设局核发茂南（2017）批字第17XX号《建设用地批准书》给谢月明的行政行为有利害关系，故原告谢亚清向被告茂南区政府提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。被告茂南区政府以谢亚清与涉案的《建设用地批准书》没有利害关系，该行政复议申请不符合受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定决定驳回谢亚清的行政复议申请并无不当。被告茂南区政府作出的茂南府行复[2018]20号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。原告谢亚请求撤销被诉复议决定的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告谢亚清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谢亚清负担。上诉人谢亚清不服原审判决，上诉请求撤销一审判决、涉案复议决定书、涉案建设用地批准书，本案诉讼费用被上诉人承担。主要理由如下：上诉人和第三人谢月明原来居住的房屋南北相对而立，是相邻关系，两家房屋之间历史形了一条通道，通道底下是公共污水渠，公共排污水渠盖的水泥板块紧贴着双方房屋的墙体。2016年3月12日起，第三人谢月明挑起事端，意图扩宽自家门前通道，强拆了上诉人唯一居住的房屋用来作其自家人出入的道路、并殴打上诉人致伤、损坏上诉人财物、多次阻挠上诉人重建住宅，导致上诉人至今无房居住，造成两家人土地及房屋之间通道均有争议，该争议至今依然存在（鳌头镇派出所已于2017年12月22日立案侦查未结案）。时至2018年8月份，谢月明拆除旧房屋重建，却故意侵占原来通道，改变了上诉人被强拆后的房屋土地现状，谢月明重建住宅的行为被“涉案批准书”支持。故此，该“涉案批准书”与上诉人存在法律上的利害关系，因而一审法院作出的判决是错误的。原审第三人自然资源局在争议地未解决之前就作出“涉案批准书”违反了《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定。并且第三人谢月明在申请土地登记时没有农（居）民申请建房用地的现场（禾步文屋村）公示、没有经村民集体同意、没有经四邻签名、没有建设规划许可等。故此，第三人自然资源局作出的“涉案批准书”从实体和程序上均违反法律法规的规定。综上所述，被上诉人茂南区政府在受理上诉人行政复议申请后，未对上诉人提交证据的真实性、合法性、关联性进行审查的同时，就错误的认定“涉案批准书”与上诉人没有利害关系，作出“涉案行政复议决定书”驳回了上诉人的行政复议申请违法。被上诉人茂名区政府答辩称：一、原审第三人自然资源局颁发给第三人谢月明的《建议用地批准书》，事实清楚，没有违反法定程序。二、上诉人谢亚清要求对第三人谢月明获取的《建议用地批准书》提起行政复议，不符合法律的规定，其不是该行政行为的直接利害关系人，不是适格的申请人。三、答辩人所做的《行政复议决定书》驳回了谢亚清行政复议申请的决定。四、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人自然资源局、谢月明二审均未提交答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为行政复议纠纷。本案的争议焦点是被上诉人茂南区政府作出的茂南府行复[2018]20号《行政复议决定书》（以下简称复议决定）是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……。”上诉人谢亚清因不服原审第三人自然资源局向原审第三人谢月明核发茂南（2017）批字第17XX号《建设用地批准书》（以下简称涉案批准书），向被上诉人茂南区政府申请行政复议。谢月明取得涉案批准书项下的土地来源于其父谢龙佳持有的《集体土地建设用地使用证》项下的宅基地，该《集体土地建设用地使用证》原登记面积为150平方米，涉案批准书批准谢月明使用的住宅建设用地面积为120平方米，并未超出原土地证的用地面积。且谢月明通过继承取得上述集体土地使用权，鳌头镇国土所在对谢月明的上述申请建房用地进行公示期间，也无人提出异议。上诉人谢亚清亦未能提交证据证明涉案批准书批准谢月明使用的土地占用了其自用土地，上诉人谢亚清仅主张上述建设用地侵占了其与谢月明两家人之间的村道，但该村道并非上诉人谢亚清的自用土地，故涉案批准书与谢亚清没有利害关系。茂南区政府根据上述法律规定作出复议决定，以其行政复议申请不符合受理条件为由，驳回谢亚清的行政复议申请事实理由充分，原审法院经审理判决驳回上诉人谢亚清关于撤销被诉复议决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人谢亚清上诉主张，上诉人和谢月明的房屋是相邻关系，谢月明侵占通道，上诉人与涉案批准书有利害关系，原审判决错误等，上诉请求撤销原审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人谢亚清负担。本判决为终审判决。审判长  窦家应审判员  杨雪清审判员  李婉鸣二〇二〇年四月十五日书记员  林欣玮