河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2235号上诉人（一审第三人）常玉峰（又名常天清），男，汉族，1972年11月15日出生，住安阳县。委托代理人牛玲玲，河南兴亚律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张瑞英，女，汉族，1968年11月8日出生，住安阳县。委托代理人常生，男，汉族，1968年4月29日出生，住址同上。委托代理人钟冉，河南正义彰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安阳县人民政府，住所地安阳市安泰大道路东。法定代表人王红兵，县长。委托代理人吴海刚，安阳县国土资源局工作人员。委托代理人张静，河南瑞业律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段568号。法定代表人靳磊，市长。委托代理人杨根亮，安阳市人民政府工作人员。委托代理人王军泽，安阳市人民政府工作人员。上诉人常玉峰因张瑞英诉安阳县人民政府土地行政处理及安阳市人民政府行政复议一案，不服安阳市中级人民法院（2019）豫05行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人常玉峰及其委托代理人牛玲玲，被上诉人张瑞英及其委托代理人常生、钟冉，被上诉人安阳县人民政府的委托代理人吴海刚、张静，被上诉人安阳市人民政府的委托代理人杨根亮、王军泽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年6月1日，安阳县人民政府作出安县土行决字〔2018〕2号《行政处理决定书》，认定张瑞英持有的集体土地建设用地使用证所示地块，常保太已登记发证，常保太的集体土地建设用地使用证在未经相关部门撤销的情况下仍具有法律效力，张瑞英对该地块重新进行登记发证明显不当。安阳县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定，注销张瑞英持有的集体土地建设用地使用证。张瑞英不服，向安阳市人民政府提出行政复议申请，安阳市人民政府于2018年11月2日作出安政复决〔2018〕404号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持上述行政处理决定。张瑞英对此不服，提起行政诉讼，请求：1、撤销安阳县人民政府作出的安县土行决字〔2018〕2号行政处理决定；2、撤销安阳市人民政府作出的安政复决〔2018〕404号行政复议决定。安阳市中级人民法院一审查明：张瑞英与常玉峰均系安阳县崔家桥镇段宋村村民。张瑞英与常生（又名常长生）系夫妻关系。张瑞英、常生、常玉峰名下均有自己的集体土地使用证，常生、常玉峰名下的集体土地使用证均颁发于1993年，张瑞英名下的集体土地使用证颁发于2009年。常玉峰名下的宅基地居南，张瑞英名下的宅基地居北，常生名下的宅基地居中。张瑞英名下的宅基地原属于常保太（又名常永发），常保太于1993年对该块宅基地办理了土地使用权登记。常保太的土地登记档案载明，该块宅基地东西长12.5米，南北长17.38米，面积217.25㎡，四至为东至路、西到段成美、北至大道、南至常生。2002年12月20日，常保太与常有林（常生之兄）签订协议，将该宅基地及地上附着物转让给常有林。2003年1月21日，常有林与常生签订协议，将该宅基地与常生在本村村南的一处宅基地进行兑换。2009年，张瑞英对该块宅基地办理了使用权登记，领取了安阳县集用（2009）第195283号《集体土地使用证》。该证载明宅基地东西长14.5米，南北长17米，面积247㎡，四至为东至路、西至段希平、北至大道、南至常生。2017年，张瑞英、常生夫妇翻建房屋时将各自名下的两处宅基地合为一处进行建设，并按张瑞英名下的土地使用证所标注的东西尺寸建院墙。常玉峰认为张瑞英夫妻未按原址建院墙影响其通行，与张瑞英夫妻发生纠纷。2017年11月30日，常玉峰向安阳县国土资源局提出申请，以张瑞英名下的上述集体土地使用证证载面积包含部分案涉公用道路为由，要求撤销张瑞英名下的安阳县集用（2009）第195283号《集体土地使用证》，安阳县国土资源局当日立案受理。2017年12月11日，安阳县国土资源局向常玉峰送达了土地权属争议受理通知书。2017年12月22日，安阳县国土资源局对现场进行了勘验。2018年1月26日，安阳县国土资源局向张瑞英送达了土地权属争议受理通知书。2018年2月5日，安阳县国土资源局分别对常玉峰、常生和张瑞英进行了调查询问。2018年2月23日，张瑞英向安阳县国土资源局递交答辩状，就常玉峰的申请事项进行了陈述、申辩。同日，常生向安阳县国土资源局递交申请，要求撤销常玉峰名下的土地使用证。2018年6月1日，安阳县国土资源局作出行政处理事先告知书，并于2018年6月14日送达张瑞英、常玉峰。该告知书的主要内容为：安阳县国土资源局经调查事实已查明，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条的规定，拟注销张瑞英持有的集体土地建设用地使用证。2018年6月19日，张瑞英向安阳县国土资源局递交答辩意见，就该告知事项向安阳县国土资源局进行了陈述、申辩。2018年6月20日和24日，安阳县人民政府将落款日期为2018年6月1日的安县土行决字〔2018〕2号《行政处理决定书》分别送达常玉峰和张瑞英。该行政处理决定认为：双方当事人所争议道路经安阳市中级人民法院（1987）安法民监字第22号民事判决，判决认定双方所争之路应服从1985年5月份的村镇规划公路。经判决后，双方所争之路形成现状至2017年11月份。张瑞英拆除老墙按照其土地使用证所标注的东西长14.5米向东扩建院墙，已超出上述民事判决所认定的范围，与该民事判决相悖。张瑞英持有的土地使用证所示地块，常保太已对该地块登记发证，常保太的土地使用证在未经相关部门撤销的情况下仍具有法律效力。张瑞英对该地块重新进行登记发证明显不当，应当予以注销。常玉峰与张瑞英爱人常生各自所持有的土地使用证，均是1993年统一办证时办理。常玉峰于1991年翻建房屋，属于翻建房屋在前办证在后，在此期间张瑞英并未提出异议。常生提出撤销常玉峰持有的土地使用证的请求，不予支持。安阳县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定，决定注销张瑞英持有的集体土地建设用地使用证。张瑞英不服上述行政处理决定，于2018年8月7日向安阳市人民政府提出行政复议申请，请求撤销该行政处理决定。安阳市人民政府受理后，依法向安阳县人民政府送达了行政复议申请书副本及案件受理通知书，组织召开了听证会，经批准延长行政复议审查期限30日，于2018年11月2日作出安政复决〔2018〕404号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持上述行政处理决定。张瑞英、常玉峰分别于2018年11月7日、8日收到安阳市人民政府邮寄的该行政复议决定书，安阳县人民政府于2018年11月7日直接领取该行政复议决定书。一审庭审中，张瑞英明确表示对安阳市人民政府的行政复议程序无异议。另查明，常金山（常保太之父）、常金风（常生之父）、常有德（常玉峰之父）因三家宅基地东侧的道路使用问题发生纠纷，诉至安阳县人民法院。安阳市中级人民法院于1987年7月14日作出（1987）安法民监字第22号民事判决，认定段宋村村委会1985年5月对案涉道路进行了规划，判决案涉道路上述当事人应服从1985年5月份的村镇规划，为公路。该民事判决已发生法律效力。安阳市中级人民法院一审认为：根据《不动产登记条例》（自2015年3月1日起施行）第四条“国家实行不动产统一登记制度”、第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作……”、第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理……”的规定，与不动产登记相关的法定职责已统一转移到不动产登记机构，其他行政部门不再承担该项职责。本案中，从常玉峰向安阳县国土资源局递交的申请书内容看，其主要是认为张瑞英名下的集体土地使用证证载面积包含了部分案涉道路，从而主张安阳县人民政府为张瑞英登记颁证行为违法。同时，常玉峰本案的申请事项是请求安阳县国土资源局撤销张瑞英名下的集体土地使用证，而非请求安阳县人民政府对其与张瑞英之间的土地权属争议进行处理。因此，本案属于申请人请求土地登记机构对其错登行为进行自我纠错的案件。虽然《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条规定：“土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。”但是常玉峰2017年11月30日向安阳县国土资源局提出案涉申请时，安阳县国土资源局是该县的不动产登记机构，该局具有统一行使本行政区域内与不动产登记相关的法定职责。安阳县人民政府此时不具有对常玉峰的申请事项作出行政处理的职权，其对常玉峰的申请事项作出被诉行政处理决定，属于超越职权，被诉行政处理决定依法应予撤销。安阳市人民政府未查明上述问题，其作出的被诉行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法亦应予撤销。综上，张瑞英要求撤销被诉行政处理决定和被诉行政复议决定的诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第四项和第七十九之规定，判决一、撤销安阳县人民政府2018年6月1日作出的安县土行决字〔2018〕2号行政处理决定；二、撤销安阳市人民政府2018年11月2日作出的安政复决〔2018〕404号行政复议决定。常玉峰不服一审判决，向本院上诉称：（一）本案中，从上诉人申请安阳县国土资源局撤销张瑞英所持土地证到安阳县人民政府作出本案被诉行政处理决定，认定事实清楚，程序合法，依法应予维持；（二）虽然本案被诉行政处理决定的标题是安阳县人民政府行政处理决定书，但是整个行政处理决定的作出过程都是安阳县国土资源局在行使职权，一审法院只做了形式审查就撤销被诉行政处理决定明显不当；（三）安阳县人民政府是本案的土地确权部门，且依据法律只能是由安阳县国土资源局作出处理，安阳县人民政府予以确认，才能将涉案土地使用证予以注销，安阳县人民政府没有超越职权。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。被上诉人安阳县人民政府答辩称：（一）安阳县自然资源局（原安阳县国土资源局）系答辩人的职能部门，不动产登记是安阳县自然资源局的一项职责，本案自始至终均是安阳县自然资源局按照程序办理，不属于超越职权；（二）本案所涉纠纷是张瑞英和常玉峰存在土地争议申请进行处理，并非由张瑞英申请登记，因此本案不适用《不动产登记条例》，答辩人不存在超越职权的行为；（三）答辩人作出本案被诉处理决定可以做到定纷止争，一审法院撤销被诉处理决定不利于双方纠纷的处理。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回张瑞英的诉讼请求。被上诉人安阳市人民政府答辩称：《不动产登记条例》并未规定土地争议由登记机构处理，一审法院认定安阳县人民政府超越职权属认定事实不清。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回张瑞英的诉讼请求。被上诉人张瑞英答辩称：（一）本案并非土地使用权权属争议案件，而是上诉人申请撤销答辩人的土地证，因此上诉人的申请也属于土地登记相关事宜，安阳县人民政府没有权力撤销答辩人的土地证；（二）安阳县人民政府在作出本案被诉处理决定时剥夺了当事人的陈述答辩权，违反了法定程序；（三）本案被诉行政处理决定依据31年前的判决书明显不妥，该判决书已经不符合村内现状，不能作为处理依据；（四）本案被诉处理决定将常生申请撤销常玉峰土地证案和常玉峰申请撤销张瑞英土地证案合并处理违反了法定程序，没有相关依据，属程序违法；（五）本案被诉行政处理决定并未注明注销的土地使用证的具体信息，且内容错误，依法应予撤销；（六）上诉人常玉峰在建房时私自向东扩占3米多土地，使用的正是本案被诉行政处理决定中认定为公路的部分，侵害行为一直在继续，本案被诉行政处理决定明显不公。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与安阳市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：本案中，从常玉峰向安阳县国土资源局递交的申请书内容看，其主要是认为张瑞英名下的集体土地使用证证载面积包含了部分案涉道路，从而主张安阳县人民政府为张瑞英登记颁证行为违法，且常玉峰本案的申请事项是请求安阳县国土资源局撤销张瑞英名下的集体土地使用证，而非请求安阳县人民政府对其与张瑞英之间的土地权属争议进行处理。因此，本案属于申请人请求土地登记机构对其错登行为进行自我纠错的案件。根据《不动产登记条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作……”、第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理……”的规定，与不动产登记相关的法定职责已统一转移到不动产登记机构，其他行政部门不再承担该项职责，故安阳县人民政府不具有对常玉峰的申请事项作出行政处理的职权，其对常玉峰的申请事项作出本案被诉行政处理决定，属于超越职权，一审法院以此为由判决撤销该行政处理决定和行政复议决定正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人常玉峰承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  关永生审判员  万宗杰二〇二〇年四月十九日法官助理王宁书记员陈瑞丹