西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初274号     原告陕西宏辉实业有限责任公司，住所地陕西省西安市碑林区。   法定代表人曹平，总经理。   委托代理人赵刘中，陕西瑞拓律师事务所律师。   委托代理人杨正明，陕西瑞拓律师事务所律师。   被告蓝田县自然资源和规划局，住所地蓝田县。   法定代表人郗仙茹，局长。   委托代理人张林，陕西群鑫律师事务所律师。   委托代理人张建朝，蓝田县自然资源和规划局工作人员。   原告陕西宏辉实业有限责任公司（以下简称宏辉公司）因不服被告蓝田县自然资源和规划局于2019年6月6日向其作出的蓝国土罚字【2019】8010号土地行政处罚决定，于2019年12月3日向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月13日受理后，于2020年1月18日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月24日公开开庭审理了本案。原告宏辉公司的委托代理人赵刘中、杨正明，被告蓝田县自然资源和规划局的委托代理人张林、张建朝到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   被告蓝田县自然资源和规划局于2019年6月6日向原告宏辉公司作出蓝国土罚字【2019】8010号土地行政处罚决定，内容为 “限十五日内对非法取土10.74亩（7160平方米）的土地进行复垦治理。并处以每平方米30元罚款，共计214800元。”   原告宏辉公司诉称，被告作出的涉案土地行政处罚决定缺少事实基础、适用法律错误。理由为1、原告取土行为发生在2012年至2013年，被告在2019年6月6日作出处罚决定，因违法行为已超过2年追究时效，故被告不应再给予行政处罚；2、原告当时取土的违法行为轻微并及时进行了复垦治理，未造成严重危某某后果，依法属于不予处罚的情形；3、行政处罚决定书中限十五日内对非法取土的土地进行复垦治理与基本事实不符，原告在2016年以前就对该土地进行了复垦治理；4、行政处罚决定书中的处以每平方米30元的罚款适用法律错误。故原告诉至法院，请求1、撤销被告于2019年6月6日向原告作出的蓝国土罚字【2019】8010号《土地行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：1、蓝国土罚字【2019】8010号《土地行政处罚决定书》；2、照片两张。以上证据证明涉案违法行为已超过两年不应被行政处罚，原告对违法行为进行了清理且未造成危某某后果，被告的处罚决定与客观事实不符。   被告蓝田县自然资源和规划局辩称，1、被告对原告宏辉公司的处罚程序合法。蓝田县自然资源和规划局西川管理所就原告公司在耕地上违法挖土、破坏耕地的行为进行调查以后于2019年3月21日立案，同年4月10日向原告送达《土地行政处罚告知书》和《土地行政处罚听证告知书》；5月23日向县环保局送达《关于陕西宏辉实业有限公司倾倒垃圾涉嫌污染的函》；6月6日对原告下发蓝国土罚字（2019）8010号《土地行政处罚决定书》；11月28日向原告送达《履行行政处罚决定催告书》。原告的处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条的规定；2、被告对原告公司的处罚决定事实清楚，处罚适当，未超过追诉时效。原告公司在2013年开始进行破坏耕地进行违法挖土，其挖土的违法行为从2013年一直持续到2016年破坏耕地面积达10.74亩（其中基本农田保护区10.35亩，自然保留地面积0.39亩）并经专家鉴定为中等破坏。不属于违法轻微的情形，而属于我国《行政处罚法》第三十八条第一项应受处罚的违法行为。依据《土地复垦条例》第二十八条的规定，土地复垦义务人按照土地复垦方案的要求完成土地复垦任务后，应当按照国务院国土资源主管部门的规定向所在地县级以上地方人民政府国土资源主管部门申请验收，接到申请的国土资源主管部门应当会同同级农业、林业、环境保护等有关部门进行验收。进行土地复垦验收，应当邀请有关专家进行现场踏勘，查验复垦后的土地是否符合土地复垦标准以及土地复垦方案的要求，核实复垦后的土地类型、面积和质量等情况，并将初步验收结果公告，听取相关权利人的意见。相关权利人对土地复垦完成情况提出异议的，国土资源主管部门应当会同有关部门进一步核查，并将核查情况向相关权利人反馈；情况属实的，应当向土地复垦义务人提出整改意见。原告私自破坏耕地，其虽在2016年至2017年对破坏的耕地进行了复垦，但是其并未向被告申请验收，并且被告在发现其违法行为后并经专家鉴定为中等破坏。故其违法行为的后果一直持续到现在，且至今未通过相应的验收。依据《行政处罚法》第二十九条，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。由于其违法造成的损害后果及违法状态至今未消除，故不存在超过追究时效。根据我国《基本农田保护条例》第三十三条的规定，被告对原告并处每平米30元罚款适用法律正确。综上，涉案处罚决定认定事实清楚，处罚适当、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。   被告蓝田县自然资源和规划局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据原《土地管理法》第42、74条的规定；事实依据方面，1、询问笔录6份；2、蓝田县滋源勘察测绘有限公司关于XX村XX组测绘报告1份；3、《关于陕西宏辉实业有限公司倾倒垃圾涉嫌污染的函》；4、规划图及现状图各一张；5、耕地破坏程度鉴定表；6、原告公司法人授权委托书；7、原告公司《情况说明》。证明被告作出处罚的事实清楚。法律依据方面，依据原《土地管理法》第三十三条、三十六条、四十二条、七十四条的规定。程序依据方面，1、立案呈批表；2、案件会审记录；3、蓝田县自然资源和规划局土地行政处罚决定书、土地行政处罚听证告知书、土地行政处罚告知书、催告书、土地局管理公文送达回证。以上证据证明被告处罚程序合法。适当性依据方面，依据原《土地管理法》第74条的规定。   经庭审质证，原告对被告蓝田县自然资源和规划局提交的职权依据无异议，对事实方面的证据1真实性、合法性及证明目的均不认可。认为1、毕新旺、毕小兴二人未在询问笔录上签字，其他四人虽在笔录上签字但未提供其有效身份证明文件，无法确认被询问人身份的真实性，真伪不明的证据不得作为被告作出行政处罚认定案件事实的依据；2、毕新旺、毕小兴在询问笔录中阐述的关于“挖土现状：填埋垃圾”与另外4人询问笔录“挖土现状：种植小麦”阐述相互矛盾，相互矛盾的言辞证据且无其他证据佐证的证据，不得作为案件事实的依据；3、被询问人毕博在询问笔录中“海弘在这里取土，挖土4亩，高度10米，深度2米，现用建筑垃圾填埋”，与被告证明2016年之后用建筑垃圾及生活垃圾回填的事实不符，无法证明原告宏辉公司在涉案土地上采用建筑垃圾填埋；4、被询问人张丁海、毕某某明确该涉案土地已种植小麦，涉案土地符合回填要求，处罚事实依据不存在。对证据2、3、4的关联性及证明目的均不认可，认为2、4只能证明涉案土地现状，与违法事实无关，原告未收到被告给环保局的函；对证据5的真实性、合法性及证明目的均不认可。认为1、被告自己委托鉴定的行为不符合法律规定；2、案件名称“曹晓辉破坏耕地”，但处罚决定书中处罚对象为原告宏辉公司，二者系不同的主体；3、鉴定表明确表明“现场地面平整，已复垦为耕地，并种植小麦等作物”，与被告主张的重度破坏证明目的不符合。对证据6真实性及证明目的均不认可。认为该授权的权限和时间都不明确。对证据7的真实性认可，关联性和证明目的均不认可，原告的说明并非是对被告处罚决定的认可。原告对被告适用法律不予认可，认为涉案违法行为已过两年追溯时效，不应当处罚。对程序证据1、2的关联性不予认可，对3真实性认可，证明目的不予认可，认为被告未依法向原告送达涉案处罚决定书。   被告蓝田县自然资源和规划局对原告提交的证据1真实性无异议，对证明目的不予认可；对两张照片的真实性不予认可。   本院对原被告双方提交的证据认证如下：对原告提交的证据1因有原件核对、内容真实、来源合法，故对其真实性予以确认；对证据2因无拍摄时间、地点等，不符合证据规则对视听资料要件的法定形式要求，故对其真实性不予确认。对被告蓝田县自然资源和规划局提交的证据因均有原件核对，来源合法、故对其形式要件的真实性均予以确认。   经审理查明，2019年3月13日，被告蓝田县自然资源和规划局委托蓝田县XX村XX组面积进行测量，结论为涉案占地面积10.74亩（7160平方米）。2019年3月21日，被告蓝田县自然资源和规划局对原告宏辉公司“破坏耕地”一案进行立案调查，其“主要违法事实”中载“2012年陕西宏辉实业有限公司在XX村XX组耕地内取土，……陕西宏辉实业有限公司在2016年后陆续复耕，2017年张丁海和毕某某在该地块开始种植。……”同日，被告向杨学军、毕某某、毕博、张丁海、毕新旺、毕小兴作出调查询问，其中杨学军述称涉案土地于2017年后陆续复耕、土地现状为已复垦；毕新旺述称涉案土地现状为“填埋垃圾”；张丁海、毕某某述称其已于2017年在涉案土地上复耕种麦；毕博、毕小兴述称涉案土地现状为填埋了垃圾。2019年4月10日，被告向原告宏辉公司发出《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，拟对原告作出“限十五日内对非法取土10.74亩（7160平方米）的土地进行复垦治理。并处以每平方米30元罚款，共计214800元”的行政处罚决定，并告知原告陈述、申辩及听证的权利。该两份告知书于同日送达杨学军。2019年4月25日，XX镇XX村XX组10.74亩耕地破坏程度进行鉴定，结论为“取土毁田，属于在耕地上取土毁坏类型，需土壤培肥、生土熟化，土地整理复垦周期长，属对耕地种植条件的中等程度破坏。”2019年6月6日，被告向原告作出涉案土地处罚决定，该决定书中载“……经查：2012年宏辉公司在XX村XX组耕地内取土，张丁海和毕某某先后制止，宏辉公司在2013年同张丁海和毕某某两户达成租地协议，将自己耕种2亩、4亩分别年租金为1500元和1000元租给该公司取土。宏辉公司在2016年后陆续复耕，2017年后张丁海和毕某某在该地块开始种植。现场勘查测绘经村委和相关村民指界现挖土地面积为10.74亩，套合（2006年-2012年）土地利用总体规划图为基本农田保护区10.35亩，自然保留地面积0.39亩，经专家鉴定该地块为中度破坏。……”决定对原告作出“限十五日内对非法取土10.74亩（7160平方米）的土地进行复垦治理。并处以每平方米30元罚款，共计214800元”的行政处罚决定。该决定书未附具送达方式及送达日期。   另查明，被告向本院提交的盖有原告公司印章的《陕西宏辉实业有限责任公司法人授权委托书》中载“……现委托杨学军，男，身份证号XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住址：西安市蓝田县XX镇XX城XX巷，配合土地局调查宏辉公司拉土事宜。”该授权委托书落款日期为空白。   本院认为，本案的争议焦点为被告蓝田县自然资源和规划局作出的蓝国土罚字【2019】8010号土地行政处罚决定是否合法，是否应当被撤销。职权依据方面，因涉案处罚决定于2019年6月6日作出，根据原《中华人民共和国土地管理法》第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，本案中，被告蓝田县自然资源和规划局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。事实依据方面，根据《国土资源违法行为查处工作规程》“12.4.2制作《行政处罚决定书》的注意事项……（2）认定的违法事实应当客观真实，明确违法行为的性质。列举的证据应当全面具体，充分支撑所认定的违法事实。有从轻或者减轻情节的，应当一并说明。……”及“8.2.4.6现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图。《现场勘测笔录》应当由勘测人员、办案人员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。”之规定，根据本案查明的事实，被告蓝田县自然资源和规划局据以证明涉案土地面积、破坏程度的测量程序及鉴定程序为仅在被告单方委托相关人员及测量公司工作人员在场的情况下完成，因其未向本院提交其告知原告公司到场指认、确认涉案占地类型、面积、现状及后者拒绝到场的相关证据，亦未邀请基层组织相关人员进行见证，更未依法制作《现场勘测笔录》，故本院对涉案地块测量结果的事实依据合法性不予认可；且根据被告提供的调查询问笔录，涉案地块现状为填埋垃圾还是已种植小麦、恢复耕种的调查结论存在矛盾之处，故被告在未查明涉案地块现状事实的情况下，在其处罚决定书中责令原告复垦治理的处罚内容因事实不清，本院对其处罚决定的合法性不予支持。处罚程序方面，因被告向本院提交的原告公司的授权委托书中，未载明原告对杨学军的授权内容、权限，且无落款日期，故本院对被告将告知原告陈述、申辩及听证权利的文书交由杨学军签收即为保障原告上述权利的程序合法性依法不予认可，且被告未提交其依法向原告送达涉案处罚决定书相关证据，本院对其送达程序的合法性亦依法不予认可。综上，被告作出的涉案处罚决定因认定事实不清、证据不足、程序违法，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：   撤销被告蓝田县自然资源和规划局向原告陕西宏辉实业有限责任公司作出的蓝国土罚字【2019】8010号土地行政处罚决定。   案件受理费50元，由被告蓝田县自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长  蒋漱玉   人民陪审员  王建   人民陪审员  强智才     二Ο二Ο年四月十七日     书记员  郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。          1