广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终68号上诉人（原审被告）：珠海市唐家湾镇人民政府，住所地：广东省珠海市高新区****************。负责人：蓝璋，镇长。委托诉讼代理人：卓少春，工作人员。委托诉讼代理人：李勇,广东华杨律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：珠海市双禾食品有限公司，住所地：广东省珠海市唐家湾镇淇澳工业区第20栋厂房之五。法定代表人：何理，总经理。委托诉讼代理人：陈慧燕,北京市京师（深圳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：邵爱珩,北京市京师（深圳）律师事务所实习律师。上诉人珠海市唐家湾镇人民政府（以下简称唐家湾镇政府）因与被上诉人珠海市双禾食品有限公司（以下简称双禾食品公司）确认强制拆除行为违法一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初400号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2015年5月29日，双禾食品公司与珠海经济特区唐家镇淇澳工贸公司签订《土地租赁合同》，约定双禾食品公司租赁位于淇澳牛仔湾东北方向约15亩土地，用途为休闲娱乐（不含任何污染项目）。双禾食品公司租赁该土地后，未履行相关报建手续，自行搭建简易棚、缯棚及道路护栏。2019年8月15日，唐家湾镇政府强制拆除了双禾食品公司在淇澳牛仔湾东北方向土地上搭建的简易棚、缯棚及道路护栏。另查明，双禾食品公司搭建简易棚用地位置为国有用地。该用地在《珠海市唐家湾镇土地利用总体规划（2010-2020）》中约15.91平方米为规划农用地（有林地），约94.22平方米为未利用地（滩涂），在2018年土地利用现状中约16.07平方米为农用地（有林地），约94.06平方米为未利用地（滩涂）。双禾食品公司一审的诉讼请求为：确认唐家湾镇政府强制拆除双禾食品公司所建位于淇澳岛牛仔湾的缯棚及道路的行为违法。一审法院判案理由及结果根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式，当事人依法享有陈述权和申辩权，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址、强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，唐家湾镇政府在实施拆除行为前，没有书面催告双禾食品公司履行义务，亦没有作出书面的行政强制执行决定送达给双禾食品公司，不符合上述法律的规定，唐家湾镇政府的行政强制拆除行为违法。据上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认唐家湾镇政府于2019年8月15日强制拆除双禾食品公司在淇澳牛仔湾东北方向土地上搭建的简易棚、缯棚及道路护栏的行为违法。一审案件受理费人民币50元，由唐家湾镇政府负担。当事人二审诉辩主张上诉人唐家湾镇政府的二审诉求为：1.撤销一审判决；2.驳回被上诉人的诉讼请求；3.判令被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。上诉人认为一审判决对本案事实认定正确，但对案涉行政行为的认定适用法律错误。具体理由如下：首先，案涉行政行为不应适用《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。一审法院认定案涉行政行为实施前，未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的书面催告被上诉人履行的义务，也没有作出书面的行政强制执行决定送达给被上诉人，该认定适用法律错误。从《中华人民共和国行政强制法》第四条、第四十四条以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十八条的规定来看，行政强制法意义上的对违法建筑的强制拆除，所指的是未办理建设工程规划许可、由城乡规划主管部门做出限期拆除决定的、违反城乡建设规划法律规定的行为，且必须履行公告的法律程序。本案中，被上诉人的同一行为不仅违反了建设规划行政管理规定，还违反了土地规划和利用行政管理规定、农用地（林地）行政管理规定，侵犯了土地所有权人和土地管理人的合法权益，上诉人有权依法适用其中一种或多种法律规定进行处理。上诉人实施行政行为采用的是《珠海经济特区土地管理条例》的相关规定作为依据，所处理的是被上诉人在国土部门已经支付了青苗及地上附着物补偿费的统征土地上逾期不清理和搬迁的行为，而不是未办理建设工程规划许可的行为，所履行的程序是书面通知的形式，而不是公告的形式，无论是做出行政行为的主体、所维护的行政管理秩序和法律规定、作出行政行为的程序都与《中华人民共和国行政强制法》意义上的行政强制拆除无关。其次，案涉行政行为应当适用《珠海经济特区土地管理条例》第二十六条的相关规定。案涉土地为国有土地，已经于1988年7月6日至12月10日期间由国土部门实施统征，在2004年年底前已经付清全部统征土地补偿款，其中包括青苗和地上附着物补偿。上诉人于2018年10月22日联合国土部门、城管部门，向被上诉人送达了书面清场通知，限期2018年11月15日前自行清理和搬迁，并明确了对被上诉人不予补偿。被上诉人未在规定的期限内自行清理搬迁。被上诉人在国土部门已经支付了青苗及地上附着物补偿费的统征土地上逾期不清理和搬迁的行为，符合《珠海经济特区土地管理条例》第二十六条规定的情形，上诉人等相关单位有权代表经济功能区管理机构清理场地，上诉人的行为具有法律依据。《中华人民共和国行政强制法》是2011年6月30日通过、2012年1月1日起施行的，《珠海经济特区土地管理条例》是2015年11月27日通过、2016年3月1日起施行的，即便一审法院认为案涉清理行为符合《中华人民共和国行政强制法》规定的情形，也应当适用《珠海经济特区土地管理条例》进行处理。据此，请二审法院依法予以改判，维护上诉人合法权益。被上诉人双禾食品公司答辩称：首先，《行政强制法》是全国人民代表大会常务委员会制定的有效法律，上诉人主张适用的《珠海经济特区土地管理条例》，仅仅是珠海市制定的区域性管理条例，其效力明显低于行政强制法，上诉人主张适用区域性管理条例的规定而不适用行政强制法，完全不符合我国的立法原则。其次，上诉人所主张适用的《珠海经济特区土地管理条例》第26条也只是规定了可以组织清理场地。但是，并没有说明管理机构，可以完全不顾其他法律法规所规定的行政机构职责义务，以及所应当履行的法定程序来进行组织清理场地。上诉人的上诉理由没有法律依据，请求法院予以驳回。二审查明的事实双方当事人在二审期间未提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果上诉人唐家湾镇政府对双禾食品公司搭建的简易棚、缯棚及道路护栏实施强制拆除，属于典型的直接强制执行，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行的一般程序规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，针对违法建筑实施的强制拆除行为必须以强制拆除决定为依据，只有在有权机关作出限期拆除违法建筑决定之后，明确了违法建筑的所有人或搭建人负有拆除违法建筑的义务，又在相对人不履行的情况下，才有实施强制拆除行为的可能性。在作出责令限期拆除决定之前，应当进行书面催告，告知当事人依法享有的陈述权和申辩权。在具体实施强制拆除行为前，还应当进行公告，督促当事人自行履行拆除义务。本案中，虽然双禾食品公司使用国有土地搭建简易棚、缯棚及道路护栏未经相关部门批准、未取得建设工程规划许可证，属于违法建（构）筑物，但在被强制拆除前，仅有唐家湾镇政府、珠海市国土资源局高新区分局、珠海高新区城市管理行政执法局于2018年10月22日作出的《通知》，要求双禾食品公司对涉案建（构）筑物进行限期清理和搬迁，逾期未清理和搬迁的，唐家湾镇政府将组织相关职能部门依法清理，所造成的经济损失自行承担。涉案《通知》并不具有责令限期拆除的决定内容。因此，唐家湾镇政府于2019年8月15日实施的强制拆除行为既无有权机关作出的限期拆除决定，在强制拆除前又未依法在强拆房屋所在地发出公告限期自行拆除，履行相关的程序义务，构成程序违法。上诉人唐家湾镇政府主张在本案中适用《珠海经济特区土地管理条例》第二十六条“已经支付了青苗及地上附着物补偿费的统征土地，国家建设需要使用时，区政府、横琴新区和经济功能区管理机构应当在开发建设前发出用地公告或者书面通知有关耕种单位或者个人，限期清理、搬迁。逾期不清理和搬迁的，区政府、横琴新区和经济功能区管理机构可以组织清理场地”的规定，而不应适用《中华人民共和国行政强制法》第四十四条对违法建(构)筑物实施强制拆除应当遵循的程序规定。本院认为，《珠海经济特区土地管理条例》第二十六条针对的是“国有已统征土地但未使用开发的土地上的有关耕种单位和个人”，调整的是青苗及地上附着物，并没有对国有土地上的违法建（构）筑物的强制拆除作出具体程序的规定，即便作出规定，也得依上位法遵循《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的情形”则规定了具体而又严格的程序，即行政机关应履行催告、听取陈述申辩、作出强拆决定等程序，实施强制拆除前，还要进行公告，并等待相对人复议、诉讼期限届满后方可实施。上诉人提出的该项主张明显属于对国有土地上的违法建筑进行强制拆除应当适用的法律法规的错误理解，该项上诉理由没有法律依据，本院不予支持。综上，上诉人关于一审判决适用法律错误的理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费人民币50元，由上诉人珠海市唐家湾镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 黄莎莎二〇二〇年四月二十二日书记员 王 嘉