浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终84号 上诉人（原审原告）徐国忠，男，1975年6月1日出生，汉族，住嵊州市。 被上诉人（原审被告）嵊州市三江街道办事处。住所地嵊州市三江街道杨港路716号。 法定代表人徐有敏，主任。 出庭行政机关负责人李俊洁，副主任。 委托代理人裘沙泓，浙江三惟律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）丁伯洪，男，1952年12月15日出生，汉族，住嵊州市。 上诉人徐国忠因行政协议一案，不服诸暨市人民法院（2019）浙0681行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月3日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人徐国忠，被上诉人嵊州市三江街道办事处（以下简称“三江街道”）的行政机关负责人李俊洁及该单位委托代理人裘沙泓到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，第三人丁伯洪与原告徐国忠系岳父、女婿关系。自2016年1月起，嵊州市城南新区管委会(该单位与被告三江街道系两块牌子，一套班子)三次发布房屋征收公告，明确房屋征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构等。期间，嵊州市城中村改造房屋确权联审小组作出嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置联审确权表，认定原告徐国忠为第三人丁伯洪户内成员。2016年3月24日，嵊州市城市改造投资有限公司作为甲方，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司作为乙方，第三人丁伯洪作为丙方，三方签订了编号为217的城中村改造房屋征收补偿安置协议书一份，对第三人丁伯洪户的房屋征收补偿安置事宜进行了具体约定。嵊州市城南新区管理委员会与嵊州市城中村改造指挥部作为鉴证单位同时在协议上盖章。上述协议签订后，被告三江街道已经按照协议约定履行了安置补偿义务，涉案房屋也已经被拆除。2017年11月22日，徐国忠、丁安萍(系徐国忠妻子)向绍兴市中级人民法院提起诉讼，请求确认嵊州市人民政府对原告房屋征收行为违法。2018年1月11日，绍兴市中级人民法院作出(2017)浙06行初296号行政判决书，确认嵊州市人民政府所作征收原告所在丁伯洪户房屋的行政行为违法。徐国忠、丁安萍于2018年9月7日向绍兴市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，要求嵊州市人民政府公开道歉及赔偿相应经济损失等，绍兴市中级人民法院作出(2018)浙06行赔初33号行政赔偿判决书，确认徐国忠、丁安萍因征收而享有的补偿安置权益已通过签订房屋征收补偿安置协议的方式得以实现，对两原告的赔偿请求不予支持，驳回徐国忠、丁安萍的诉讼请求。该案经浙江省高级人民法院二审，作出(2019)浙行赔终25号行政赔偿判决书驳回徐国忠、丁安萍的上诉，维持原判。2019年8月28日，原告徐国忠提起本案诉讼，要求判如所请。庭审中，原、被告对三江街道是涉案房屋的征收实施单位事实均无异议。 一审法院审理认为，涉案补偿安置协议书符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的规定，被告认为被诉补偿安置协议不属于人民法院受案范围的主张缺乏依据，不予采信。 本案的主要争议焦点为涉案补偿安置协议书是否有效。因行政协议兼具行政与合同的双重属性，故审查行政协议是否具有无效情形，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，嵊州市城南新区管理委员会三次发布房屋征收公告，明确房屋征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构等，其委托的嵊州市城市改造投资有限公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与第三人丁伯洪签订的涉案城中村改造房屋征收补偿安置协议是双方当事人的真实意思表示，原告认为涉案行政协议存在无效情形，但并未提供证据证实。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决行政行为无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定:有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”:(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。本案被告三江街道委托的嵊州市城市改造投资有限公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与第三人丁伯洪签订的涉案城中村改造房屋征收补偿安置协议不存在上述法律及司法解释规定的重大且违法情形，故对原告要求确认安置协议无效，不予支持；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定:公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。庭审中，经一审法院向原告释明涉案协议不存在无效情形后，原告拒绝变更诉讼请求，故对原告要求确认涉案协议无效、并要求被告对原告及第三人重新安置补偿的诉讼请求依法应予驳回。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定:人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。该条第二款规定:有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”:（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；(二)与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；(三)没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；(四)未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；(五)其他违反法律、法规以及规章规定情形的。原告徐国忠要求一审法院审查的《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》是嵊州市人民政府制定的《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》的附件之一，经审查，该文件不存在原告所诉的规范性文件不合法的情形，故对原告的该项请求也应一并予以驳回。被告提出本案诉讼标的已为生效裁判文书所羁束等答辩意见，没有依据，不予采信。第三人丁伯洪经法院传票传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款、第一百四十八条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。 上诉人徐国忠上诉称：1.在周边高层商品房价格约1.2万元/平方米的情况下，上诉人仅得到重置价约1000元/平方米的补偿，宅基地被违法征收。上诉人不愿签订也未作出授权委托，被上诉人威胁逼迫上诉人丈人签约，违背了上诉人真实意愿。案涉协议签订及内容违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国合同法》第五十一条等规定。2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国土地管理法》第四十五至第四十七条、《中华人民共和国行政许可法》第二十四条等规定，本案中只有嵊州市人民政府具有征收主体资格，其可以委托三江街道实施，但三江街道不得再委托其他组织或者个人。故嵊州市城镇房屋拆迁有限公司受三江街道委托签订的案涉协议无效。3.对嵊政〔2016〕5号文件《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第七条第（二）项进行合法性审查，请求法庭参考专家论证意见书。该文件违反男女平等原则，对已经独立一户的女儿强制性并户安置，违反了《中华人民共和国户口登记条例》第四条、第五条，《中华人民共和国宪法》第四十八条，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十至第三十三条，《中华人民共和国婚姻法》第九条，《民法通则》第七十一条等上位法规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定，应当认定为与上位法规定相抵触，减损了上诉人合法权益。4.分家协议真实有效。上诉人有独立户口和独立房子却被强制性“并户”安置，造成上诉人少被安置240平方米面积。综上，一审判决不公，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。 被上诉人三江街道答辩称，涉案行政协议兼具行政与合同的双重属性，故审查行政协议是否具有无效情形，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。结合本案，三江街道委托的嵊州市城市改造投资有限公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与第三人丁伯洪签订涉案协议，经过公示、确权等一系列合法程序，签订的过程完全公平公开和自愿。故不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定情形。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人丁伯洪未到庭应询，也未提交书面意见。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为：被诉编号为217的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与丁伯洪协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，兼具行政性与契约性。对该协议是否无效应适用行政法律规范及相关民事法律规范予以判断。 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，三江街道作为嵊州市人民政府的派出机关，具备行政主体资格。根据《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》第三条关于“街道办事处、开发委为辖区内城中村改造房屋征收实施单位”的规定，三江街道委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与丁伯洪户就房屋征收货币安置补偿签订协议，不存在重大且明显违法情形。其次，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，丁伯洪代表该户签署案涉协议，协议约定的各项款项已经支付完毕这一事实经（2018）浙06行赔初33号及（2019）浙行赔终25号行政赔偿判决确认。上诉人关于协议系被胁迫签订的主张缺乏证据，本院不予支持。三江街道与丁伯洪户就案涉房屋征收货币安置补偿工作中征收房屋情况、安置人口情况、安置和补偿、其他约定等相关事项均已达成一致，不存在合同无效法定情形。 关于《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第七条第（二）项规定合法性问题，本案涉及对集体土地上房屋的补偿安置，在国家法律没有明确规定的情况下，地方人民政府根据当地实际出台政策进行调整并无不当。经审查，该规定内容不与上位法相抵触，也没有违反法律法规及规章的强制性规定，一审所作认定并无不当。 综上，上诉人徐国忠的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐国忠负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 建 审判员 傅芝兰 审判员 范卓娅 二〇二〇年四月三十日 书记员 孟树楠