河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终96号 上诉人（原审原告）闫会武，男，1951年11月24日出生，汉族，住河北省南皮县。 上诉人（原审被告）南皮县人民政府。住所地：河北省南皮县正大中路1号。 法定代表人徐志连，该县县长。 上诉人闫会武、南皮县人民政府因土地行政征收一案，不服沧州市中级人民法院（2019）冀09行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，闫会武是南皮县鲍官屯镇董丁庄村村民。其诉称南皮县人民政府负责京沪通道沧州至千童（冀鲁界）高速公路南皮县境内的拆迁征占工作时，征占了其部分承包地。南皮县人民政府于2014年补偿占用闫会武2.1728亩承包地的补偿款74085元。闫会武通过申请政府信息公开，收到河北省人民政府办公厅于2016年6月22日作出的答复，该答复称有关“沧州市京沪通道沧州至千童（冀鲁界）高速公路建设及拆迁工程”的征转用地批文信息不存在。南皮县人民政府当庭述称河北省人民政府没有对涉案土地作出过征地批复，南皮县人民政府没有作出征地公告。闫会武当庭认可其于2014年收到了南皮县人民政府支付的补偿款。 原审认为，闫会武经释明，变更诉讼请求。但是经庭审查明，涉案土地征收方案未经河北省人民政府批准，南皮县人民政府没有作出过公告征收土地方案等一系列行政法律行为，闫会武的诉讼请求仍可视为确认南皮县人民政府征占其承包地的行政事实行为违法。南皮县人民政府征占闫会武土地的事实行为处于持续状态，因此不存在闫会武起诉超过法定期限的问题。 《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准……征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。除了依照上述法律规定进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地的行为均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。南皮县人民政府自认其于2013年以征地名义占用了闫会武的土地，于2014年向闫会武支付了补偿款，但是至今未取得河北省人民政府相应的征地批准。其未批先征的事实行为违反了上述法律规定。所谓事实行为，是指一切并非以发生法律效果为目的，而以发生事实效果为目的的行政措施。事实行为不会对当事人的权利义务产生创设、变更或者消灭的法律效果，因而不能成为撤销判决的对象，在其违法时只能适用确认判决。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，闫会武主张其损失依照每亩每年1500元的收入标准，乘以70年的时间所得，但是没有提交任何证据证明其损失金额，其对70年收益损失的主张也没有任何法律依据。因此，对于闫会武的赔偿请求，不予支持。闫会武提交的证据不能证实其被南皮县人民政府征占的土地亩数为3.18亩，对于其相应主张，亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认南皮县人民政府征占闫会武土地2.1728亩的行政行为程序违法；驳回闫会武的赔偿请求。 上诉人闫会武上诉称，一、一审法院仅确认南皮县人民政府征占其土地2.1728亩的行政行为程序违法，系认定事实不清。在一审开庭时，上诉人已提交证据证明被征占土地为3.18亩。且董丁村村委会已出具证明：“上诉人高速占地时高速征地闫会泉的所被征地中有闫会武1亩”。在一审判决中，法院认为上诉人提交的证据不能证实其被南皮县人民政府征占的土地亩数为3.18亩，系事实认定不清，上诉人被征占的土地实为3.18亩。二、一审法院驳回上诉人的赔偿请求无事实及法律依据。一审判决已经确认南皮县人民政府征占上诉人土地的行政行为程序违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员违法征收、征用财产的，受害人有取得赔偿的权利。现法律规定耕地的承包权可以再延长30年每年每亩损失3000元，每亩损失9万元，且一直在持续至今、损害至今，应予以赔偿。一审法院应委托专业机构进行评估。一审法院未支持上诉人的赔偿请求无事实及法律依据。综上，请求二审法院依法撤销沧州市中级人民法院作出的（2019）冀09行初5号行政判决书的第二项，并改判支持上诉人的赔偿请求。 上诉人南皮县人民政府上诉称，一、南皮县人民政府不是本案适格被告。本案所涉及的京沪通道沧州至千童高速公路项目（以下简称该项目）已列入经国务院批准的《国家高速公路网规划》和经河北省政府批准的《沧州市土地利用总体规划》（2006-2020年），是国家高速公路网“十二五”计划建设项目，符合国家供地政策。该项目在2012年1月13日通过了国土资源部的建设用地预审，在2013年6月21日也通过了国家发展改革委对于该项目可行性研究报告的批复。2013年8月27日，沧州市人民政府办公室印发沧政办字[2013]02号《关于印发京沪通道沧州至千童高速公路建设冀拆迁征占工作方案的通知》及沧政办字[2013]104号《关于印发京沪通道沧州至千童高速公路及连接线征地拆迁补偿标准的通知》，南皮县人民政府严格依据该通知，履行了自己的职责。关于土地补偿的具体工作，系由鲍官屯镇人民政府及南皮县交通局具体负责。鲍官屯镇人民政府依据《沧州市人民政府办公室关于印发京沪通道沧州至千童（冀鲁界）高速公路及连接线征地拆迁补偿标准的通知》及河北省征地区片价标准，对被征地业主进行了补偿。关于组卷报批，根据沧政办字[2013]102号文件的规定，是由沧州市国土局组织并负责的，卷宗材料已经上报。二、闫会武的起诉已经超过了起诉期限。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，被上诉人提起诉讼的期限为二年，从其知道或应当知道具体行政行为内容之日起计算。本案因京沪高速征占董丁庄村土地的行为应属于事实行政行为。本案所涉及的土地在2013年即已经被征占，补偿款在2014年也已经支付到原告的粮补账号，因此闫会武在2013年就已经知道行政行为内容，闫会武于2018年提起行政诉讼显然已经超过了起诉期限。综上，请求二审法院依法判决撤销沧州市中级人民法院作出的（2019）冀09行初5号行政判决书，依法改判驳回闫会武的起诉或发回重审。 本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院另查明，闫会武等5人诉南皮县鲍官屯镇人民政府公开涉案土地征收相关政府信息一案，沧州市中级人民法院于2015年11月13日作出（2015）沧行终字第148号生效裁定，以闫会武等5人未提供其向南皮县鲍官屯镇人民政府申请政府信息公开的证据材料为由驳回起诉。该裁定审理查明部分有如下表述：“2013年，京沪通道沧州至千童（冀鲁界）高速公路建设经省政府批准由沧州市政府为项目业主实施高速公路建设及拆迁征占工作。”后闫会武以沧州市人民政府为被告起诉至沧州市中级人民法院，请求确认沧州市人民政府征用其土地行为违法。本院于2018年6月5日作出（2018）冀行终130号生效裁定，以诉讼请求不明确不具体为由驳回了闫会武的上述起诉。 本院认为，关于闫会武起诉是否超过行政诉讼起诉期限的问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或应到知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。具体行政行为内容不仅包括直接影响公民、法人或其他组织合法权益的行政行为本身，还包括作出该行政行为的行政机关。一审庭审中，二上诉人均认可南皮县政府于2014年给付闫会武占地补偿款的事实，因案涉土地征收项目未经河北省政府批准，市、县级政府未作出过公告土地征收方案等一系列征地行为，故在实施占用集体土地行为的主体未明确的情况下，闫会武自2015年一直就案涉项目侵犯其合法权益寻求司法救济，其于2019年1月10日提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。行政诉讼起诉期限的计算从公民、法人或其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，行政行为是否处于持续状态并非计算起诉期限的考虑因素。故一审认为南皮县政府征占闫会武土地的事实行为处于持续状态，因此不存在闫会武起诉超过法定期限的问题的理由没有法律依据，本院予以纠正。 关于闫会武被征占土地亩数的问题。根据一审庭审笔录可以证实，闫会武自认其所称3.18亩耕地中，有一亩地是登记在其弟弟名下。因此，闫会武上诉称一审法院确认南皮县人民政府征占其土地2.1728亩认定事实不清的理由不能成立。 关于闫会武主张赔偿损失的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案闫会武已领取征地补偿款，其主张损失依照每亩每年1500元的收入标准，乘以70年的时间所得计算，但是没有提交任何证据予以证明，且其对70年收益损失的主张亦无法律依据。故一审判决驳回闫会武的赔偿请求并无不当。 综上，本案南皮县人民政府占用闫会武所使用的集体土地，未取得相关征地批复，闫会武的赔偿请求没有事实和法律依据，一审判决确认南皮县人民政府未批先占的行为违法，驳回闫会武的赔偿请求并无不当。闫会武、南皮县人民政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由闫会武、南皮县人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  魏立超 审判员  江 悦 审判员  李冠华 二〇二〇年四月二十一日 书记员  李 鼎