广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤19行终516号上诉人（原审原告）：史灿辉。上诉人（原审原告）：孔建萍。委托代理人：孔彩贤。上诉人（原审原告）：何灼然。上诉人（原审原告）：吴金汉。委托代理人：杜秀容。被上诉人（原审被告）：东莞市农业农村局。法定代表人：张永忠，该局局长。负责人：詹惠航，该局副局长。委托代理人：欧达强，该局工作人员。委托代理人：周智峰，广东政丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：叶仲明，东莞市司法局工作人员。委托代理人：黎伟明，东莞市司法局工作人员。上诉人史灿辉、孔建萍、何灼然、吴金汉（以下简称“史灿辉等四人”）因与被上诉人东莞市农业农村局及被上诉人东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）其他行政管理纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院(2019)粤1971行初262号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年3月22日，史灿辉等四人向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.东莞市农业农村局未依法依规对包括史灿辉等四人在内的大步村农户承包经营的耕地组织实施确权登记颁证工作的不作为行为违法；2.东莞市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（东府行复〔2019〕18号）的具体行政行为违法；3.本案的诉讼费用由东莞市农业农村局、东莞市政府承担。原审法院经审理查明：史灿辉等四人为麻涌镇大步村村民。东莞市政府于2019年1月8日收到史灿辉等四人提交的《行政复议申请书》，请求确认东莞市农业农村局未依法依规对包括史灿辉等四人在内的大步村农户承包经营的耕地组织实施确权登记颁证工作的不作为行为违法。东莞市政府于2019年1月15日出具东府行复〔2019〕18号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并分别送达史灿辉等四人和东莞市农业农村局。东莞市农业农村局于2019年1月25日提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年3月11日，东莞市政府作出东府行复〔2019〕18号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了史灿辉等四人的行政复议申请。史灿辉等四人不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，本案中，史灿辉等四人的诉讼请求以及在行政复议请求为要求确认东莞市农业农村局未依法依规对包括史灿辉等四人在内的大步村农户承包经营的耕地组织实施确权登记颁证工作的不作为行为违法，但史灿辉等四人仅为四个大步村村民，在没有得到授权的情况下，不能代表全体大步村村民提起诉讼。因此，史灿辉等四人的起诉不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”和第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”的规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的起诉条件，依法应当驳回其起诉。综上所述，原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回史灿辉等四人的起诉。本案不收取诉讼费用。一审宣判后，史灿辉等四人不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：撤销原审裁定，裁定发回一审法院重新审理。主要理由:一、本案是行政复议纠纷案件。史灿辉等四人的起诉符合法律规定。（一）东莞市政府作出的《驳回行政复议决定书》(东府行复〔2019〕18号)属于实体性处理决定。其一，从案涉《驳回行政复议决定书》查明事实和处理结果来看，该决定书明确认定东莞市农业农村局在全市**土地承包经营权确权登记颁证工作中确实负有组织实施的职能，即东莞市***********农户承包经营的耕地组织实施确权登记颁证工作的职能；该决定书查明东莞市农业农村局于2018年2月、5月发函要求麻涌镇人民政府加强指导村集体组织开展、落实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，即东莞市政府查明认定东莞市农业农村局对史灿辉等四人提起的案涉行政复议申请己履职。案涉《驳回行政复议决定书》表明东莞市政府在程序上己受理史灿辉等四人提起的案涉行政复议申请，并已进入实体审查，经调查后认为东莞市农业农村局对史灿辉等四人提起的涉案行政复议申请己履职，于是驳回了史灿辉等四人提起的案涉复议请求。案涉《驳回行政复议决定书》性质上属于实体性处理决定。其二，案涉《驳回行政复议决定书》所依据的是《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款第（一）项“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或受理前己经履行法定职责的”的规定，而非该条第一款第（二）项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条规定的受理条件的”之规定，实质上是对东莞市农业农村局原行政行为的认可。(二)史灿辉等四人主体适格。史灿辉等四人是《驳回行政复议决定书》(东府行复〔2019〕18号)中的申请人，是对该驳回行政复议决定不服，根据《中华人民共和国行政复议法》第五条“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”规定，进而提起案涉诉讼，具有事实和法律依据。史灿辉等四人是符合《中华人民共和国行政讼法》第二十五条规定中的公民，提起的涉案诉讼符合《中华人民共和国行改诉讼法》第四十九条第(一)项的规定，主体适格。(三)一审法院依法应当受理涉案诉讼。涉案诉讼属于“复议机关决定维持原行政行为”的案件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件”、第十八条“行政案件由最初作出行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第三款“复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖”之规定，一审法院对涉案诉讼具有管辖权，依法应当受理。二、原审法院并未对史灿辉等四人、东莞市农业农村局、东莞市政府提交的已质证过的证据“三性”作出认定，显然不当。三、各方当事人均对庭审中确认的本案争议焦点无异议，但一审法院却没有根据该争议焦点进行裁判，而是把争议焦点更改为“史灿辉等四人是否具有诉讼主体资格”，并据此进行裁判，显然不妥。综上，一审裁定认定事实、适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人东莞市农业农村局答辩称：原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。一、针对史灿辉等四人在原审中提出的诉求而言，史灿辉等四人并非原审程序的适格原告，原审法院依法裁定驳回史灿辉等四人的起诉依法有据。史灿辉等四人在原审程序以及诉前行政复议程序中的诉求均是要求确认东莞市农业农村局未依法依规对包括史灿辉等四人在内的大步村农户承包经营的耕地组织实施确权登记颁证工作的不作为行为违法。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条的规定，史灿辉等四人在原审程序中未获得相应授权的情况下，不能代表全体大步村村民提起诉讼，史灿辉等四人在原审程序中不符合作为原告的起诉条件，因此原审法院依据上述司法解释的规定以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定“(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”，足以认定史灿辉等四人不具备原告的起诉条件，继而依法驳回史灿辉等四人的起诉，处理正确。二、东莞市农业农村局履行相应职责须具备前提条件，并不存在行政不作为违法的情形。按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，农村土地承包经营权证的颁证程序是先由承包方和发包方签订承包合同，再由发包方将承包合同报送乡镇政府初审后上报东莞市农业农村局审核，之后颁发加盖市政府印章的相应证件。据此可知，农村土地承包经营权证的颁发是依申请且按流程逐级进行的。在原审诉前，东莞市农业农村局尚未收到东莞市麻涌镇人民政府提交并初审通过的史灿辉等四人申请颁证的合法资料，因此东莞市农业农村局无法依照相关规定进行审核的工作，东莞市农业农村局不具备履职条件。综上，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，东莞市农业农村局也不存在行政不作为违法的情形，因此，请驳回史灿辉等四人的上诉。被上诉人东莞市政府答辩认为，案涉《驳回行政复议申请决定书》程序合法，认定事实清楚，处理恰当。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。另查明，根据东莞市机构改革工作部署，2019年1月11日“东莞市农业农村局”正式挂牌。新组建的东莞市农业农村局，将原市农业局（市委农村工作办公室、市海洋与渔业局）的农业农村、渔业渔政管理职责，以及原市发展和改革局的农业投资项目、原市财政局的农业综合开发项目、原市国土资源局的农田整治项目、原市水务局的农田水利建设项目管理职责等整合，加挂市扶贫开发办公室牌子，市委农村工作办公室设在市农业农村局。不再保留东莞市农业局、东莞市海洋与渔业局。划入原市动物卫生监督所和原市农业机械安全监督管理所的职责，不再保留这两个下属单位。2019年2月18日，中共东莞市委办公室、东莞市人民政府办公室出台《关于印发＜东莞市农业农村局职能配置、内设机构和人员编制规定＞的通知》（东委办发〔2019〕18号）。本院认为：农村土地承包经营权确权登记颁证工作是将农民的土地权利确权固化到农户，把土地关系明确，把权益界线划清。结合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》（粤农〔2014〕275号）及《东莞市**土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》（东农〔2014〕100号）的相关规定，农村土地承包经营权确权登记颁证工作由县级农村土地承包管理部门负责确权登记颁证工作的组织实施，做好指导、督促、检查、验收等工作，镇、村按照任务分工开展具体工作；该项工作安排分为十二个步骤，分别为制定方案、宣传培训、收集资料、摸底调查、制作底图、外业调查、内业处理、张榜公示、签印确认、审核颁证、归档建库、检查验收，即具体实施始于农村集体经济组织表决通过本村集体的农村土地经营权确权颁证方案，确定选择“确股确地”还是“直接确地”的确权方式，然后农户与农村集体经济组织根据方案确定的确权方式签订土地承包合同；其后，农村集体经济组织将土地承包合同及有关材料报镇街初审，镇街初审通过后报市农业局审核，审核通过后，向农户颁发加盖东莞市*******土地承包经营权证。同时，《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》亦明确，确权登记颁证工作中的重大事项和农村土地承包经营权权属界线最后的核定由村集体经济组织成员会议讨论表决通过。本案中，麻涌镇大步股份经济联合社尚未民主表决通过该村的农村土地承包经营权确权颁证方案，该村农户均未与该经联社签订承包合同，东莞市农业农村局称已多次协同麻涌镇人民政府督促和指导麻涌镇大步股份经济联合社开展农村土地经营权确权工作，但该集体经济组织内部仍未能就确权方式和确权范围等通过民主表决，东莞市农业农村局主张不具备履行审核职责的前提条件。可见，东莞市农业农村局所承担的具体组织实施工作并非针对具体的、个别承包农户，对此，史灿辉等四人在行政起诉状的第二点中亦确认：“确权登记颁证工作的组织实施是被告一(东莞市农业农村局)针对全市各村（社区）的家庭承包农户开展，并非针对村（社区）内某一特定家庭承包农户开展”。因此，史灿辉等四人并非东莞市农业农村局履行该项工作职责的特定相对人，其四人不符合以个人名义提起诉讼的主体资格。而且，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，结合史灿辉等四人的诉讼请求，本案为涉及农村集体土地的行政案件，其四人在没有得到大步村过半数村民或原集体经济组织成员授权的情况下，不能代表集体经济组织提起诉讼。因此，史灿辉等四人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的起诉条件，原审驳回其起诉，依据充分，处理正确，应予维持。对于史灿辉等四人于二审期间提出调查取证的申请，并非本案审理之必要，本院不予准许。综上，史灿辉等四人的上诉主张，并不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案依照《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  韦艳芹审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年四月二十六日书记员  姚慧君