山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁01行终7号 上诉人（一审起诉人）杨书哲，男，1997年9月14日出生，汉族，住济南市。 上诉人杨书哲不服济南市天桥区人民法院（2019）鲁0105行初562号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人杨书哲向一审法院起诉称，其于2019年12月23日于中国铁路12306平台购买了当日从济南东火车站到济南西火车站的G6908次列车车票。因进站时携带了5个打火机入站被阻，中国铁路济南局集团有限公司的依据是中国国家铁路集团有限公司印发的《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》。中国铁路济南局集团有限公司系中国国家铁路集团有限公司(原中国铁路总公司)的独资子公司，是《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》等法律法规规章授权有行政管理职能的组织。中国国家铁路集团有限公司发布的《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》系行政规范性文件，但因违反了《铁路旅客运输规程》《铁路安全管理条例》《国家铁路局、公安部关于发布铁路的公告》等法律无效。被起诉人阻止起诉人进站乘车的行为侵犯了起诉人携带合法物品乘车的权利，其所依据的规范性文件应当受到司法监督。诉讼请求：1.确认中国铁路济南局集团有限公司阻止起诉人进站乘车的行为违法;2.判决中国铁路济南局集团有限公司赔偿起诉人火车票及公交票费用共计20元;3.请求一并审查规章以下规范性文件《中国国家铁路集团有限公司关于印发的通知》。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。被起诉人中国铁路济南局集团有限公司、中国国家铁路集团有限公司的查询信息显示为有限责任公司，不属于行政诉讼主体，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五十一条规定，裁定：对杨书哲的起诉，不予立案。 上诉人杨书哲不服一审裁定上诉称，一审法院作出不予立案裁定属事实认定错误，适用法律不当。一、中国铁路济南局集团有限公司、中国国家铁路集团有限公司属于法律、法规、规章授权行使行政职权的其他组织，其制定的规范性文件应当属于附带审查规范性文件的范围。《中华人民共和国铁路法》第三条规定，国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。一审被起诉人便属于本法所称的国家铁路运输企业，行使行政管理职能。《中华人民共和国铁路法》第十四条授予一审被起诉人责令旅客下车的行政权力。第四十八条授予一审被起诉人职工对旅客携带物品进行运输安全检查的权力。《铁路安全管理条例》第五十六条规定铁路运输企业应当依照法律、行政法规和国务院铁路行业监督管理部门的规定，制定铁路运输安全管理制度，完善相关作业程序，保障铁路旅客和货物运输安全。这也是一审被起诉人有权制定有关铁路安全管理制度的法律依据。第六十二条规定铁路运输企业应当在列车、车站等场所公告旅客、列车工作人员以及其他进站人员遵守的安全管理规定。而一审被起诉人所公布安全管理规定即《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》正是依据此条。第六十四条授予一审被起诉人查验旅客身份证件、车票的权力，拒绝旅客进站乘车的权力。第六十五条授予一审被起诉人对旅客进行安全检查的权力。《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》《铁路旅客运输规程》等法律、法规、规章授予了一审被起诉人做出行政行为的权力。国务院曾特别授权中国国家铁路集团有限公司领导铁路公安，这可以在中国国家铁路集团有限公司官网看到。2018年10月30日最高人民法院有关同志在发布行政诉讼附带审查规范性文件典型案例的新闻发布会上表示应当接受司法监督的规范性文件，除了行政机关制定的规范性文件外还包括法律、法规、规章授权的组织制定的规范性文件。二、一审法院认为一审被起诉人不属于行政诉讼适格被告，三次拒绝立案的行为有法不依，存在拖延立案的情况。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款规定法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。一审被起诉人是受法律、法规、规章授权的组织，其阻止旅客进站乘车的行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二条所规定的行政行为。一审被起诉人公布的《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》违反了《铁路旅客运输规程》《国家铁路局、公安部关于发布铁路的公告》，一审被起诉人未依法公布国务院铁路行业监督管理部门会同公安机关制定的有关禁止或限制携带的物品种类及数量的规定，而是公布了自制的《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》超越其法定授权，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款，应当以实施该行为的机构或者组织为被告，即以一审被起诉人为被告。自最高人民法院于1999年第4期公报上刊登“田永诉北京科技大学案”以来，我国各地多有以高校获得《中华人民共和国教育法》授权而成为行政诉讼适格被告的案例，也多次登上最高人民法院公报，例如“杨宝玺诉天津服装技校不履行法定职责案”、“甘露不服暨南大学开除学籍决定案”等。高校属于事业单位并非行政机关，上述案例的依法判决足以说明并非只有行政机关才可以成为行政诉讼的适格被告，这在《中华人民共和国行政诉讼法》中已有明文规定。全国多地地铁公司获得授权，可以依法做出行政行为，并有许多地铁公司行使权力产生法律后果，例如2005年8月22日广州地铁集团有限公司申请越秀区法院强制执行、2019年3月14日南京地铁集团有限公司就乘客地铁喝咖啡开出行政处罚决定书等。南京、西安、厦门、青岛、无锡、上海等多地的地铁公司均为有限责任公司，但其均做出了合法有效的行政行为，由此可见“有限责任公司”并不必然不能做出行政行为，其做出的行政行为也属于《中华人民共和国行政诉讼法》的规范对象。上诉请求：1.撤销一审裁定，指令一审法院受理此案；2.本案诉讼费用由被起诉人承担。 本院查明，上诉人杨书哲于2019年12月23日从中国铁路12306平台购买了当日从济南东站到济南西站的G6908次列车二等座车票，票款16元。其在济南东站进站安全检查时，中国铁路济南局集团有限公司称其携带了5个打火机入站超出《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》规定的可以携带的打火机个数，故不能进站乘车。上诉人对《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》相关规定持有异议，最终未能进站乘车。 本院认为，本案的焦点为：中国铁路济南局集团有限公司在本案中是否属于适格的行政诉讼主体。 《中华人民共和国铁路法》第三条第二款规定:“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。”第四十八条第二款规定：“禁止旅客携带危险品进站上车。铁路公安人员和国务院铁路主管部门规定的铁路职工，有权对旅客携带的物品进行运输安全检查。实施运输安全检查的铁路职工应当佩戴执勤标志。”《铁路安全管理条例》第五十六条规定：“铁路运输企业应当依照法律、行政法规和国务院铁路行业监督管理部门的规定，制定铁路运输安全管理制度，完善相关作业程序，保障铁路旅客和货物运输安全。”第六十二条规定：“铁路运输企业应当在列车、车站等场所公告旅客、列车工作人员以及其他进站人员遵守的安全管理规定。”此外，《铁路安全管理条例》第六十五条还规定了铁路运输企业依法依规对旅客及其随身携带、托运的行李物品进行安全检查的权力。第六十六条则规定了旅客配合安全检查并不得违法携带危险物品或者其他违禁物品、限制携带有关物品的义务。以上可以看出，为维护铁路运输秩序，保障铁路运营安全，法律授权铁路运输企业行使旅客进站乘车安全检查方面的行政管理职能，有权在旅客进站乘车管理活动中对进站乘客进行安全检查。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”本案中，中国铁路济南局集团有限公司以上诉人携带5个打火机进站违反《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》相关规定为由而禁止其进站的行为属于法律、法规授权的组织作出的行政行为范畴，中国铁路济南局集团有限公司在本案中属于适格的行政诉讼主体。 综上，上诉人上诉理由成立，本院予以支持。一审裁定适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销济南市天桥区人民法院（2019）鲁0105行初562号行政裁定； 二、本案指令济南市天桥区人民法院予以立案。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张振明审判员张启胜审判员曹磊 二〇二〇年四月十日 法官助理 石       璐       璐 书 记 员 张       庆       晨