南宁铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）桂71行赔终24号 上诉人（一审原告）兰万新，男，1979年6月1日出生，壮族，住广西柳州市鱼峰区。 委托代理人赵彬，北京瀛和律师事务所律师。 上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地广西柳州市海关路西一巷2号。 法定代表人黄庆麟，局长。 委托代理人黄晓东，该局柳东分局法制科科长。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 上诉人兰万新、上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）因行政赔偿一案，不服柳州铁路运输法院作出的（2019）桂7101行赔初22号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，兰万新系柳州市鱼峰区雒容镇半塘村坪龙屯人，其在未取得建设规划许可证的情况下，在柳州市鱼峰区雒容镇半塘村坪龙屯距村路约2米处建设了一栋房屋。柳州市鱼峰区雒容镇半塘村民委员会出具证明，记载兰万新在该村屯宅基地上建造房屋一栋三层，占地面积119.98平方米，建筑面积495.28平方米。2017年7月19日，市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（柳城管柳东规划行决字〔2017〕1317号），涉案房屋一栋4层，第一、二、三层为砖混结构，尺寸为9.1米×10.6米×3，房屋南侧第二、三层出挑楼，尺寸为9.1米×1.1米×2，第四层为钢架结构，尺寸为9.1米×11.7米，钢架棚一个，尺寸为9.1米×7.8米，总建筑面积486.85平方米，其中砖混结构309.4平方米，钢架棚177.45平方米，认为涉案房屋的建设人或所有人、管理人违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令自收到本决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设。市城管执法局于当日将该决定书张贴在兰万新房屋外墙上。2018年11月29日，市城管执法局将涉案房屋予以强制拆除。兰万新不服市城管执法局实施的强制拆除行为，于2019年1月23日向柳州铁路运输法院提起行政诉讼，该院于2019年3月27日作出（2019）桂7101行初25号行政判决书，因市城管执法局实施的强制拆除行为尚在兰万新申请行政复议和提起行政诉讼的法定期限内，判决确认违法但不撤销该强制拆除行为。2019年5月5日，兰万新向市城管执法局申请赔偿，市城管执法局于2019年7月5日作出柳城管偿决字〔2017〕11号《不予赔偿决定书》，兰万新不服，提起行政赔偿诉讼，请求判决：1.市城管执法局对违法拆除的兰万新房屋恢复原状，如不能恢复原状，按照当地现行房屋市场价值，赔偿兰万新经济损失4707520元；2.本案诉讼费用由市城管执法局承担。 另查明，兰万新房屋所占土地已经被列入土地征收的范围，柳州市人民政府先后发布了《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2012〕36号）、《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2014〕8号）、《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2015〕7号），并针对上述被征用土地发布了《柳州市（雒容镇）2011年第二十二批次镇建设用地、柳州市（雒容镇）2013年第八批次乡镇建设用地、柳州市（雒容镇）2014年第十批次乡镇建设用地涉及半塘村坪龙屯集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称拆迁补偿安置方案），该方案第四条第（二）项规定，无证房屋被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/平方米。该方案附件四房屋以外其他地面附属物的补偿标准，钢架棚100元/平方米。兰万新与柳州市柳东新区征地办公室并未就涉案房屋拆迁达成安置补偿方案。 一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服，应向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中，市城管执法局对兰万新的房屋进行强制拆除的行为已经被该院生效判决确认违法。判决生效后，兰万新向市城管执法局申请行政赔偿，市城管执法局以房屋为违法建筑为由不同意赔偿损失。现兰万新起诉市城管执法局要求赔偿，市城管执法局作为本案被告，主体适格，一审法院予以确认。 针对第一个争议焦点，市城管执法局是否应当赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。兰万新建设的房屋虽然未取得建设工程规划许可证，但涉案房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，按照拆迁补偿安置方案的规定，即使涉案房屋未取得建设工程规划许可证，亦能获得一定的补偿，现因市城管执法局的强制拆除行为违法，导致兰万新未能按照上述拆迁补偿安置方案获得一定的补偿，故市城管执法局应当对兰万新的损失予以赔偿。 针对第二个争议焦点，关于赔偿的项目、标准及数额的确定。涉案房屋已经被拆除，房屋所在的土地已经被依法征收并进行规划，故兰万新要求市城管执法局对房屋恢复原状的诉请，一审法院不予支持。关于赔偿项目及标准的确认，兰万新主张以周边的房价来计算房屋价值的问题，兰万新主张的市场价无事实依据，市场房价一般指国有土地房屋价格，对集体土地上房屋按国有土地上房屋市场价格进行赔偿，没有法律依据，故对兰万新该主张，不予支持。因涉案房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，市城管执法局的强拆行为导致兰万新未能按照拆迁补偿安置方案的规定得到相应的补偿，为体现公平原则，对兰万新的赔偿标准，参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准予以确认。关于房屋的损失部分，兰万新称其房屋系其在宅基地上建设的合法建筑，但其并未提交证据证明涉案房屋的修建依法获得了批准，其提交的村委证明只能说明其在该村建设有房屋，但不能证明其建设的房屋已经依法得到了批准。故对兰万新房屋的赔偿，参照拆迁补偿安置方案第四条第（二）项，无证房屋砖混按400元/平方米补偿。关于房屋面积的确认，兰万新提交的村委证明所记载的房屋面积为495.28平方米，市城管执法局现场勘查的面积为486.85平方米，通过市城管执法局提交的视频显示，兰万新的房屋安装有钢架棚，故一审法院对市城管执法局勘验涉案房屋的砖混结构309.4平方米，钢架结构177.45平方米予以认定。兰万新主张的房屋建筑面积与钢架棚面积，一审法院不予支持。兰万新的房屋损失计算为：400元/平方米×309.4平方米=123760元，177.45平方米×100元/平方米=17745元。关于房屋配套设施的损失，关于深水井、化粪池，兰万新并未举证证实这些设施的存在，故对该部分一审法院不予支持。关于装饰装修的赔偿，房屋的损失按400元/平方米进行计算已包括普通装饰装修成本，故对兰万新的该项诉请不予支持。关于兰万新主张的租金损失无事实依据，一审法院不予支持。但因市城管执法局违法强拆，兰万新需要搬离涉案房屋并寻找住所由此必然产生一定费用，故一审法院酌情给予兰万新临时过渡费3000元。关于兰万新主张的精神损失费无事实和法律依据，不予支持。综上，兰万新的损失为144505元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第八项之规定,判决:一、市城管执法局向兰万新赔偿损失144505元；二、驳回兰万新的其他诉讼请求。 上诉人兰万新上诉称，一、一审法院关于“原告主张的市场价无事实依据，市场房价一般指国有土地房屋价格，对集体土地上房屋按照国有土地上房屋市场价格进行赔偿，没有法律依据”的认定错误。一审法院已经查明兰万新房屋所占土地早在2012年就已经被征收且划归柳州城市规划区，也查明该房屋是被违法强拆的，就应当根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，判令市城管执法局按照国有土地上房屋征收补偿标准（即房屋市价)对兰万新进行行政赔偿。二、市城管执法局对违法强拆兰万新房屋造成的经济损失，应当进行全面赔偿。1.在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋,行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿；违法拆除因历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。本案中，兰万新被强拆房屋早己建成十余年，一直居住至今，是因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照，在没有充分证据证明兰万新房屋属于违法建筑的情况下，一审法院直接将兰万新的房屋按照400元/平方米来计算赔偿缺乏事实证据和法律依据；2.一审法院忽略《关于雒容镇半塘村坪（平）龙屯拆迁补偿安置情况说明》中赔偿的标准，判决赔偿数额过低，既没有体现对市城管执法局超越职权违法强拆行为的惩戒，也未能保障兰万新现有的生活水平不被降低；3、一审判决“关于房屋配套设施的损失，由于原告并未能举证证实这些设施的存在，故对该部分损失的请求不予支持。”是错误的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，是由于市城管执法局的原因导致兰万新无法举证，应当由市城管执法局承担不存在设施的举证责任，若无法提供，一审法院应当支持兰万新的请求。一审法院的判决适用法律错误，应当依法予以撤销。为了保护兰万新合法权益，本案应以柳州市市区现行房屋市场价格8500元/平方米左右的标准，全面赔偿给兰万新造成的所有损失。综上，兰万新上诉请求：一、撤销一审判决，判令市城管执法局按照当地现行房屋市场价值，全面赔偿违法拆除兰万新房屋所造成的经济损失4707520元；二、判令本案的诉讼费用由市城管执法局承担。 上诉人市城管执法局上诉称，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，市城管执法局不应就本案承担任何的赔偿责任，理由如下：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定涉案房屋属于违法建筑，依法应当予以拆除，不属于合法权利，无需给予任何补偿或赔偿。二、一审法院对拆迁补偿安置方案的实施内容理解错误。首先，一审法院适用拆迁安置补偿方案第四条第（二）项“无证房屋被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/平方米，砖木300元/平方米补偿”的规定，判令市城管执法局需要给与兰万新无证房屋（违法建筑）的补偿是错误的。该条规定无证房屋如要得到补偿必须同时满足两个条件：①是被拆迁人须在规定的拆迁期限内办理完毕征收的相关手续；②是在办理完拆迁手续后必须搬迁完毕并交出房屋；这两个条件必须同时满足才可给与无证房屋补偿。其次，本案是拆除违法建筑，不是拆迁安置。该规定仅作为对积极响应并配合拆迁政策的村民所实施的一种奖励机制，兰万新不予配合，无权享有与那些积极配合政府拆迁工作的村民同等权利。综上，市城管执法局上诉请求：一、撤销一审判决，并依法改判驳回兰万新一审全部诉讼请求。二、诉讼费由兰万新承担。 二审审查期间，双方当事人均未提交答辩状和提交新证据。本院经审查，确认一审判决采信的证据合法、有效。据此，本院确认一审判决认定的事实。 本院认为，关于赔偿的范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》的第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。就违法强拆行政赔偿而言，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应的补偿权益，均应纳入其可以获得行政赔偿的范围。本案中，市城管执法局拆除涉案房屋的行为已被在先的生效判决确认违法，兰万新诉请判令市城管执法局赔偿因违法拆除造成的相应损失，依法有据，兰万新的直接损失为其就涉案房屋本应获得的征收补偿款。 关于赔偿标准的问题。上诉人兰万新主张涉案土地在2012年纳入柳州市城市规划区，应当按照有关国有土地上房屋征收补偿标准（即房屋市价）进行赔偿。首先，本案是因市城管执法局违法拆迁引发的行政赔偿，不是集体土地上的房屋征收补偿。其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”，该款规定的适用条件是：集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收。征收时，包括被征收房屋所在的土地已经征为国有土地。而从本案查明的事实及现有证据看，并不具备上述条件。故兰万新提出涉案房屋被强制拆除，应按照国有土地上房屋征收补偿标准予以赔偿的上诉主张，依据不足，违反土地管理法及其相关规定，本院不予支持。 为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，实质性解决行政争议，在市城管执法局违法强制拆除涉案房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据当事人提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照拆迁补偿安置方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他财产损失一并予以行政赔偿。如前所述，为体现对违法拆除行为的惩戒及充分保护被拆迁人的合法权益，对处于征收范围内无证房屋的被拆迁人的损失赔偿，不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益，一审法院综合考虑了房屋来源、建设时间和动机、使用和居住情况等因素，依据拆迁补偿安置方案第四条第（二）项“无证房屋被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/平方米补偿”的规定，确认兰万新的房屋和钢架棚损失为：400元/平方米×309.4平方米=123760元，100/平方米×177.45平方米=17745元并无不当。关于兰万新提出如深水井、化粪池等房屋附属设施损失的问题，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”因此，兰万新对主张上述房屋附属设施的损失，应承担基本的举证责任，其未能举证证明设施的存在，应当承担举证不能的法律后果。故一审判决对于兰万新主张赔偿房屋附属设施的请求不予支持，于法有据。 综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，处理并无不当，应予维持。上诉人兰万新、上诉人市城管执法局的上诉理由均不能成立，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  易 妙 审 判 员  彭 博 审 判 员  韦圆圆 二〇二〇年四月三十日 法官助理  利宛奇 书 记 员  黄泽清 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。