广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初2048号原告：黄光前，男，1957年8月13日出生，汉族，住广东省中山市************，公民身份号码440************73X。原告：袁兴国，男，1951年12月22日出生，汉族，住广东省中山市***************，公民身份号码440************718。原告：袁权新，男，1949年9月11日出生，汉族，住广东省中山市*************，公民身份号码440************730。原告：袁石仔，男，1950年1月2日出生，汉族，住广东省中山市**********，公民身份号码440************713。原告：欧敏驹，男，1969年12月22日出生，汉族，住广东省中山市**************，公民身份号码440************710。原告：袁玉贞，女，1949年1月8日出生，汉族，住广东省中山市***********，公民身份号码440************725。被告：中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码114***********506F。法定代表人：阮志力，镇长。委托代理人：何树沛，中山市古镇镇司法所工作人员。委托代理人：梁小凤，广东千里行律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市司法局工作人员。委托代理人：潘国康，广东金丰华律师事务所律师。第三人：中山市******民委员会，住所地广东省中山市************，统一社会信用代码544***********134P。主要负责人：甘伟强，主任。原告黄光前、袁兴国、袁权新、袁石仔、欧敏驹、袁玉贞（以下简称黄光前等6人）要求被告中山市古镇镇人民政府（以下简称古镇镇政府）、中山市人民政府（以下简称市政府）履行法定职责，于2019年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告古镇镇政府、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市******民委员会（以下简称海洲村委会）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。原告黄光前、袁兴国、袁权新、袁石仔、欧敏驹、袁玉贞，被告古镇镇政府的委托代理人何树沛、梁小凤，被告市政府的委托代理人谢怀斌、潘国康到庭参加诉讼，第三人海洲村委会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告古镇镇政府于2019年7月5日作出中古行复字[2019]23号关于责令整改申请的答复。原告黄光前、袁兴国、袁权新、袁石仔、欧敏驹不服，向被告市政府申请行政复议。市政府于2019年10月28作出中府行复[2019]938号行政复议决定，决定维持上述答复。原告黄光前等6人诉称，原告通过查阅海洲村委会2019年4月22日作出的所谓村民代表会议通知，发现该次会议表决的12项内容中，其中一项是表决《海洲村村规民约》事项，海洲村委会以村民代表会议表决该事项，是违法行为。原告于2019年5月3日向古镇镇政府提交责令整改申请书，于2019年7月9日收到该镇政府作出的中古行复宇[2019]23号关于责令整改申请的答复。原告不服，于2019年7月22日向被告市政府提起行政复议申请，市政府不但没有责令镇、村改正违法行为，而且作出维持该答复的中府行复[2019]938号行政复议决定。原告认为，古镇镇政府和市政府的行为严重侵犯村民的合法权益，剥夺了村民的决策权、管理权和监督权．违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”的规定。因此，古镇镇政府和市政府没有履行法定职责，处理程序违法。为此，特起诉至法院，请求判令撤销古镇镇政府于2019年7月5日作出中古行复字[2019]23号关于责令整改申请的答复和市政府于2019年10月28日作出中府行复[2019]938号行政复议决定书，责令两被告重新作出行政行为，即责令海洲村委会依法召开村民会议表决《海洲村村规民约》的事项。被告古镇镇政府辩称，一、我政府处理原告责令整改申请的程序合法。原告黄光前等6人于2019年5月5日向我政府提出申请责令海洲村委会限期内改正通过村民代表会议表决《海洲村村规民约》等四个属于重大事项。经核查，我政府于2019年7月5日向原告作出中古行复字[2019]23号关于责令整改申请的答复，原告于2019年7月9日收到涉案答复。我政府处理原告的上述申请符合法律规定，即程序合法。二、对于原告的涉案申请，我政府依法进行了调查，并向原告作出的涉案答复符合法律规定。经核查，第三人海洲村委会于2019年4月22日召开村民代表会议，表决“《海洲村村规民约》修订”等事项，海洲村共有村民代表共99人，该次会议到会89人；该次事项会议表决情况：同意88人，不同意0人，弃权1人，到会率89.9%，同意率98.9%。根据海洲村陈述已就该次会议决议结果进行了公示。另查，海洲村委会确认该次村民代表会议对“关于《海洲村村规民约》修订的事项”进行表决属于前期民意调查，是村民会议的前置程序，后续将对该事项召开村民会议进行表决。基于上述查明事项，海洲村民代表会议虽然表决通过了关于《海洲村村规民约》修订的事项，但该村委会明确后续将就该事项召开村民会议进行表决，该事项的表决符合原告的请求，该次村民代表会议表决通过修订《海洲村村规民约》的事项尚未生效，尚未对原告的权利产生实际影响，故原告申请责令整改的时机不当，我政府驳回原告提出责今整改的申请，并不违法。综上所述，我政府作出涉案答复事实清楚、程序合法、适用法律正确，并未侵犯原告的合法权益，原告的诉讼申请没有事实以及法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款以及第十二条第一款的规定，我政府具有处理本案行政复议事项的法定职权。二、我政府的行政复议审查行为认定事实清楚，适用法律正确。古镇镇政府收到我政府作出的行政复议答复通知书后，依法向我政府提交了行政复议答复书及相关证据、依据和其他有关材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。经审查，我政府认为关于《海洲村村规民约》，据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，因海洲村委会已明确2019年4月24日召开的村民代表会议对关于修订《海洲村村规民约》事项的表决属于前期民意调查，尚未生效，后续将对该事项召开村民会议进行表决，古镇镇政府据此对原告提出的该项责令整改申请作出驳回决定，并无不妥。又根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第二款及第十条的规定，海洲村共有村民代表99名，其中有89名村民代表参加了2019年4月24日召开的村民代表大会、到会率为89.9%，达成员代表2/3以上。该次会议对海洲医院交由海洲村集体经营、终止绿博因租赁合同、中山市供电局（以下简称市供电局）征收海洲村用地建设线路电塔的有关事项的表决同意率分别为98.9%、98.9%、100%，达成员代表2/3以上。会后海洲村委会于2019年4月24日将该次会议决议的内容在村公告栏及微信、微博公众号予以公示，公示期间，海洲村委会未收到村民提出的异议。海洲村此次事项的决议符合上述法律规定，古镇镇政府对原告提出责令整改的申请作出驳回决定，并无不妥。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，我政府依法作出维持古镇镇政府涉案答复的中府行复[2019]938号行政复议决定，具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确。三、我政府作出行政复议决定程序合法。1.受理程序合法。我政府于2019年7月29日收到原告黄光前、袁兴国、袁权新、袁石仔、欧敏驹的复议申请，当天即受理，并向其送达了行政复议案件受理通知书，又于同年8月1日向古镇镇政府送达提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本等资料，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定。2.审查程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第（八）项的规定，因案情复杂，需进一步核实有关证据及依据材料，我政府于2019年10月22日决定中止审查，于2019年10月28日恢复审理，于同日作出维持涉案答复的行政复议决定，并于2019年11月5日送达古镇镇政府，于2019年11月7日送达原告。综上，我政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告提出的诉讼请求并判令其承担全部诉讼费用。第三人海洲村委会向本院提交了书面陈述材料，述称，一、关于我村拟修订《海洲村村规民约》的情况说明。因《海洲村村规民约》制定至今已有多年，我村拟对《海洲村村规民约》进行修订，为了解我村村民代表对《海洲村村规民约》修订的意见，为此，我村于2019年4月24日召开村民代表会议，征询村民代表是否同意修订《海洲村村规民约》以及表决其他事项。该次会议参会村民代表共89人，其中同意修订《海洲村村规民约》的有89人。我村上述村民代表会议对《海洲村村规民约》的表决是属于前期民意调查，是村民会议的前置程序并对全村进行公示，为听取广大村民意见及建议，后续我村会对该事项召开村民会议进行表决，《海洲村村规民约》的修订将以村民会议表决为生效条件。二、我村对古镇镇政府作出的中古行复字[2019]23号关于责令整改申请的答复没有异议，该答复符合客观事实以及法律规定。三、原告提出“海洲村委会依法召开村民会议表决《海洲村村规民约》的事项”的诉讼请求，是我村日后将安排处理的事项，我村安排具体会议时间后将会另行公告，我村非常理解原告迫切参与我村村规民约修订的意愿，为此，欢迎村民们对本村所公布《海洲村村规民约》修订草案提出正面、有益的修改意见。经审理查明，2019年4月24日，海洲村委会召开村民代表会议，就“由村民代表讨论海洲村2019年老人体检费用，《海洲村村规民约》，市边、华光公园修复工程，龙鳞沙给水管安装工程，麒麟三角围工业用地租户退款、市供电局征收海洲村用地建设线路电塔、终止绿博园租赁合同，海洲医院交由海洲村集体经营，林碧霞等人股权配置、魏思传股权配置、黄艳红股权配置”等12项内容进行表决。会后，海洲村委会将该次会议决议的内容在村公告栏进行了公示，期间并未收到村民提出异议。2019年5月3日，原告黄光前等6人向被告古镇镇政府提交责令整改申请书，该申请书载明“一、《海洲村村规民约》，二、《关于海洲医院交由海洲村集体经营的有关事项》，三、《关于终止绿博园租赁合同的有关事项》，四、《关于中山市**************电塔的有关事项》等四个事项都是属于重大事项，必须要经过村民会议讨论决定；但海洲村委会利用所谓的村民代表表决决定，是严重破坏海洲村的村民自治……根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三项‘村民自治章程，村规民约及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正’的规定，请求中山市古镇镇人民政府责令古镇镇海洲村委会依法改正……”。同时提供了海洲村委会于2019年4月22日作出的《村民代表会议通知》及前述四项表决内容的讨论材料，其中，《20190424村民代表会议讨论材料二海洲村村规民约》附则部分第3条载明“本村规民约自村民代表会议通过之日起生效，并报镇政府备案”。2019年5月8日，古镇镇政府向海洲村委会的纪委委员袁伟洪进行调查，其在笔录中称，涉案村民代表会议对《海洲村村规民约》和《海洲村村民自治章程》的表决属于前期民意调查，是村民会议的前置程序，该村会召开村民会议进行表决，并以村民会议表决结果为《海洲村村规民约》和《海洲村村民自治章程》的生效条件。后经核查，古镇镇政府认为上述村民代表会议表决通过修订《海洲村村规民约》的事项尚未生效，尚未对黄光前等6人的权利产生实际性影响，其6人申请撤销该项会议表决时机不当；其他三个事项属于具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行表决，且当天表决程序符合法律规定，因此，古镇镇政府于2019年7月5日作出中古行复字[2019]23号关于责令整改申请的答复，对黄光前等6人提出的责令整改申请均予以驳回，并于同年7月9日将该回复送达黄光前等6人。黄光前、袁兴国、袁权新、袁石仔、欧敏驹不服，于同年7月22日向被告市政府申请行政复议，市政府经受理、审查后，于同年10月22日中止该案行政复议审查，于同年10月28日恢复审理并于同日作出中府行复[2019]938号行政复议决定，维持古镇镇政府作出的涉案答复。黄光前等6人遂诉至法院，主张前述诉讼请求。另查明，诉讼过程中，海洲村委会向本院提交了一份该村委会于2019年4月24日作出的关于《海洲村村规民约》村民代表会议表决结果，载明“经会议研究，同意《海洲村村规民约》的有关内容”，并以表格罗列了会议的情况，具体为：村民代表99人，到会89人，同意89人，同意率100%。同时，海洲村委会还提交了一份《20190424村民代表会议讨论材料二海洲村村规民约》，该材料附则部分第3条载明“本村规民约自村民会议通过之日起生效，并报镇政府备案”。又查明，袁玉贞没有向市政府申请行政复议，而是在法定期限内迳行向本院提起本案诉讼。庭审中，古镇镇政府陈述，对于黄光前等6人申请整改的事项，其中：海洲医院原先由古镇镇政府接管，托管经营合同到期后理应交还海洲村集体继续经营管理；终止绿博园租赁合同的主要理由是因为签订合同的主体需要由村的经济社变更为海洲村，而合同的具体条款与租户签订的原租赁合同保持不变；中山市供电局用地事宜是为了海洲村今后发展的用电需要，且涉及征地问题，会按照国家规定以及法定标准进行补偿。因此，对于《关于海洲医院交由海洲村集体经营的有关事项》、《关于终止绿博园租赁合同的有关事项》、《关于中山市**************电塔的有关事项》等具体事项的表决，不会对海洲村村民产生负担性的实质影响。本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款和《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十一条第二款的规定，古镇镇政府对其辖区海洲村委会不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为有责令改正的法定职责。关于《海洲村村规民约》的效力问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”的规定，因海洲村委会已确认2019年4月24日召开的村民代表会议对关于修订《海洲村村规民约》事项的表决属于前期民意调查，其向本院提交的《海洲村村规民约》附则部分亦明确载明该村规民约自村民会议通过之日起才生效，而至今海洲村尚未召开村民大会进行有关表决，可见，2019年4月24日村民代表大会表决“同意”的《海洲村村规民约》目前并未对包括黄光前等6人的海洲村村民产生约束力，据此，古镇镇政府对黄光前等6人就该申请事项进行责令整改的申请作出予以驳回的答复，并无不妥。关于通过村民代表会议表决其他涉案事项是否合法的问题。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第二款“农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。１/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。”以及第十条“……农村集体经济组织召开成员代表大会，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过”的规定，本案中，对于海洲医院交由海洲村集体经营、终止绿博园租赁合同、市供电局征收海洲村用地建设线路电塔等有关事项是农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。海洲村共有村民代表99人，其中89名村民代表参加了2019年4月24日村民代表大会，对上述事项进行审议，到会率为89.9%，达成员代表2/3以上；该次会议对对于海洲医院交由海洲村集体经营、终止绿博园租赁合同、市供电局征收海洲村用地建设线路电塔等有关事项的表决同意率分别为98.9%、98.9%、100%，达到会代表2/3以上。而且，会后海洲村委会于2019年4月24日将该次会议的决议内容在村务公告栏予以公告，公告期间海洲村委会亦未收到村民提出的异议，故海洲村此次村民代表大会的召开和决议程序均符合法律规定，故古镇镇政府作出涉案关于责令整改申请的答复，对黄光前等6人就上述事项提出的责令整改申请予以驳回，亦无不当。因此，古镇镇政府作出中古行复字[2019]23号关于责令整改申请的答复，认定事实清楚，符合法律规定；市政府经受理行政复议申请、审查后，作出维持上述答复的涉案行政复议决定，程序合法，结果正确。综上所述，黄光前等6人请求撤销古镇镇政府作出的中古行复字[2019]23号关于责令整改申请的答复，黄光前、袁兴国、袁权新、袁石仔、欧敏驹请求撤销市政府作出的中府行复[2019]938号行政复议决定，并责令古镇镇政府重新作出行政行为的诉讼请求，理据不充分，本院不予支持。同时，需要明确的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”以及第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出”的规定，袁玉贞对中古行复字[2019]23号关于责令整改申请的答复不服，在法定6个月期限内向本院提起行政诉讼，符合上述法律规定，但其未对该答复申请行政复议，故其在本案中提出申请撤销市政府作出的中府行复[2019]938号行政复议决定的诉讼请求，于法无据，本院依法予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告袁兴国、欧敏驹、袁权新、黄光前、袁石仔、袁玉贞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告袁兴国、欧敏驹、袁权新、黄光前、袁石仔、袁玉贞负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  黄锦堂人民陪审员  宋文伟二〇二〇年四月三十日书 记 员  叶晓桐李凯琳