江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0691行初1078号原告南通某葡萄园有限公司，住所地南通市港闸区永兴街道东港村8组33号。法定代表人施某，执行董事。委托代理人顾月平，江苏绘园律师事务所律师。被告南通市通州区平潮镇人民政府，住所地南通市通州区平潮镇建设路38号。法定代表人马峰，镇长。应诉负责人夏育华，副镇长。委托代理人王引，江苏清心律师事务所律师。原告南通某葡萄园有限公司（以下简称某公司）诉被告南通市通州区平潮镇人民政府（以下简称平潮镇政府）行政强制一案，本院于2019年9月16日立案受理，于9月17日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。被告于2019年10月8日向本院提供了答辩材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月2日公开开庭审理了本案。原告某公司的法定代表人施某及委托代理人顾月平，被告平潮镇政府应诉负责人夏育华及委托代理人王引到庭参加诉讼。原告长平公司诉称，原告通过土地流转的方式向通州区平潮镇新生村二十四组村民流转33.33亩农业用地种植葡萄树。原告和各流转村民签订了土地流转合同，支付了土地流转费用。相关的费用支付后，原告即进行了果树的栽种、施肥、护理等一系列的培育工作。2019年4月19日9时左右，突然来了50余人将原告种植的果树拔除毁坏。经110报警出警后得知，系被告平潮镇政府雇人所为。被告的上述行为显属违法，故请求法院确认被告平潮镇政府2019年4月19日毁损原告果树的行为违法。原告向本院提供以下证据：1.土地流转协议，证明流转的事实；2.接处警工作登记表，证明2019年4月19日被告实施了毁损行为。被告平潮镇政府辩称，一是原告在流转的耕地范围内种植果木属于违法行为，应予以制止。原告流转的土地属于土地利用总体规划中的划定的耕地（一般农田）范围。《土地管理法》第四条规定，使用土地的单位和个人须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，第二十六条规定，未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。按照《土地现状分类》规定，耕地与种植果树的园地（果园）是属于不同的分类，其种植果木的行为属于改变土地利用总体规划确定的土地用途的违法行为。原告的种植行为属于规模种植，其属非镇村集体单位，按照政策规定流转土地进行种植果木也是被禁止的。二是被告按照上级政府的要求对其违法行为进行取缔并无明显不当。根据区政府相关文件要求，被告作为属地管理部门，对原告违反土地利用总体规划确定土地用途进行规模化种植的行为进行清理并无不当。综上，虽然被告的行政行为程序存在瑕疵，但是未对原告的合法权利产生不利影响，请求法院驳回原告的起诉。被告向本院提供以下证据：1.平潮镇土地利用总体规划图（局部图），证明案涉由原告流转用于种植果树的土地属于耕地中的一般农田；2.《农户承包地经营权流转协议》，证明土地流转和实施种植的主体为原告，原告进行规模化的果树种植，一般农田属于耕地只能用于农作物种植，原告种植果树改变了农作物的耕地用途；3.《土地利用现状分类》；4.通政办发[2017]20号文，证明案涉向非镇村集体单位流转土地进行规模种植的行为属于地方政府禁止的行为。经审理查明，原告某公司于2018年9月30日与平潮镇新生村二十四组部分土地承包经营户签订承包地经营权流转协议，协议约定土地用于粮食、蔬菜、水果以及其他种植业，协议约定流转的承包土地（为一般农田）面积总计33.33亩，每年每亩支付1000元流转费用，于每年12月30日前支付完毕。相关费用支付完毕后，原告遂在上述流转的承包地上平整并种植葡萄树苗。在上述土地种植葡萄树后一个多月的2019年4月19日，被告组织人员直接对上述土地的葡萄树苗进行拔除毁损。上述地块原告种植的葡萄苗，据原告陈述平均约高70公分左右。另，南通市通州区人民政府在2017年3月22日发布了通政办发[2017]20号《关于进一步规范规模种植养殖项目搬迁补偿工作的通知》。该文规定，为保障各类重点工程建设，就进一步规范规模种植养殖类项目搬迁补偿行为作出规定。属地政府负责组织项目调查登记和评估测绘，拟定补偿方案报联合小组会审，落实联合小组现场审核整改要求，按照区政府批准方案实施搬迁工作，严禁以土地流转等名义将农村土地发包给非镇村集体单位开展种植养殖项目。另外，原告种植葡萄苗所在地块有铁路物流园项目在推进实施。以上事实有原、被告提交的证据及各方当庭陈述等予以证实。本案争议在于，被告不平潮镇政府拔除原告种植的约33.33亩葡萄树苗的行为是否合法有据，本院认为，被告拔除葡萄树苗的行为于法无据，应被确认违法，理由分析如下。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。从修正前的《土地管理法》第五条、第七十三条、七十四条等规定可以看出，违反土地管理用途管制行为的职权处理部门应为县级以上人民政府土地行政主管部门，被告平潮镇人民政府作为乡镇一级人民政府，以行政相对人违反《土地管理法》为由，实施相应的行政强制行为，很显然缺乏职权依据，其实施的案涉拔除苗木行为属于超越职权的违法行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，姑且不论职权问题，被告的强制拔除行为也违反法定程序。综上所述，被告平潮镇政府实施强制拔除原告约33.33亩葡萄树苗的行为属于超越职权的违法行为，原告某公司的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告南通市通州区平潮镇人民政府2019年4月19日强制拔除原告南通某葡萄园有限公司约33.33亩葡萄树苗的行为违法。案件受理费人民币50元，由被告南通市通州区平潮镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  万流兵人民陪审员  于 佳人民陪审员  李世和二〇二〇年四月三十日书 记 员  刘 佳附：相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；