山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终466号 上诉人（原审原告）王华民，男，1945年12月31日出生，汉族，住济南市天桥区。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府，住所地济南市天桥区堤口路53号。 法定代表人窦虎，区长。 委托代理人徐光城，该单位工作人员。 委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府北园街道办事处，住所地济南市天桥区水屯北路2号。 法定代表人张春晖，主任。 委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区住房和城乡建设局，住所地济南市天桥区无影山东路41号。 法定代表人黄光秀，局长。 委托代理人张德圣，该单位工作人员。 委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。 被上诉人(原审第三人)济南市天桥区北园街道办事处黄桥社区居民委员会，住所地济南市天桥区梁府小区黄桥居委会。 法定代表人宋玉环，主任。 王华民诉济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）、济南市天桥区人民政府北园街道办事处（以下简称北园街道办）、济南市天桥区住房和城乡建设局（以下简称天桥住建局）、原审第三人济南市天桥区北园街道办事处黄桥社区居民委员会（以下简称黄桥居委会）房屋行政强制一案，不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行初886号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：济南市天桥区黄桥小区6号楼2单元301号、7号楼5单元503号房屋由原告王华民家庭占有使用。原告王华民称上述两套房屋系因2000年黄桥居旧村改造拆迁安置而来，对此，各方当事人均无异议。根据在案证据可以认定：自2017年12月至2018年7月，6号楼2单元301号房屋已被完全拆除，7号楼5单元503号房屋的楼梯、门窗等设施被破坏，无法居住使用。原告王华民认为系天桥区政府、北园街道办、天桥住建局等三被告实施了上述行政强制行为，诉至法院。 1989年10月9日，山东省人民政府作出（89）鲁政函64号《关于将西八里洼等二十七个村农民的农业户口转为非农业户口的批复》，载明：“对现有土地要登记造册，由有关部门统一管理。国家暂不用的土地，转户居民可暂时继续耕种，……国家、集体建设需要用地时，由市或所在区土地管理部门按照国家有关规定办理有偿划拨土地手续。”该批复包含天桥区黄桥社区的前身黄桥村。 2015年10月23日，天桥区政府作出济（天桥）征字[2015]10号《房屋征收决定书》。该房屋征收决定确定的征收范围不包括黄桥小区6号楼2单元301号、7号楼5单元503号房屋。 2016年4月5日，第三人黄桥居委会与案外人中国共产党济南市天桥区北园街道黄桥社区委员会形成《关于黄桥社区村居改造建设两委会议决议》，载明：“经两委人员共同研究商议，一致通过并决定黄桥社区进行村居改造。”2016年4月12日，黄桥居委会形成《关于黄桥社区北湖片区村居改造建设居民代表会议纪要》，载明：“经居民代表会议讨论决定，一致通过了现有集体经济组织成员3506人，非集体经济组织成员282人。”同日，黄桥居委会形成《黄桥社区改造建设居民代表会议决议》，载明：“经居民代表会议商议，一致通过并决定了对黄桥社区进行村居改造”。 2017年11月11日，第三人黄桥居委会与山东胜祥建设工程有限公司签订《施工安全协议书》，其中约定：“为了加强拆迁工地的安全管理……工程名称：黄桥小区3、6、7号楼拆迁工程”。 王华民提交（2018）鲁0105行初126号“王华民诉济南市公安局天桥区分局不履行法定职责”一案证据材料一宗。其中，一、2018年7月30日，济南市公安局天桥区分局向王华民作出《关于对王华民申请公安机关依法履职的复函》，载明：“你所申请的要求保护人身财产安全的事项，涉及拆迁事宜，……土地行政主管部门负责对土地的监督与管理工作，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此，建议你到相关部门去反映问题。”二、2018年7月16日，济南市天桥区北湖片区开发工作现场指挥部出具的《情况说明》，载明：“关于黄桥小区3、6、7号楼的征收拆迁工作中，由于该三栋楼系集体所有，对于该三栋楼的征收拆迁工作北湖指挥部主要负责政策宣传及征迁工作协调调度，其征收补偿协议签订及地上物拆除工作由所在社区具体负责”。三、2018年7月24日，黄桥居委会出具的《情况说明》，载明：“黄桥花园位于济南市天桥区北湖片区拆迁范围内，……该小区3、6、7号楼，由黄桥社区开发建设，属于黄桥社区2000年前后旧村改造安置房屋，未办理相关不动产手续，依照北湖政策执行城中村改造政策。” 原审法院审理期间，原告王华民提交天桥区北湖片区无证房屋收购协议一份，其中载明：“甲方：济南市天桥区北园街道办事处黄桥社区居民委员会；乙方……第五条：乙方按照本协议约定在规定时间内，将被收购房屋交由甲方拆除。并持本协议及空房验收单到甲方指定地点领取房屋收购款及其他奖励补助费用。”同时，在案件调查过程中，原告认为山东省高级人民法院的生效裁判文书已经认定涉案房屋系由北湖片区开发工作现场指挥部组织的城中村改造过程中被拆除的，所以应当由天桥区政府承担责任。被告天桥区政府表示，城中村改造是一个系统性的工程，各个部门有不同的分工，承担责任的方式也不同。 原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条对于市、县人民政府以及该政府确定的房屋征收部门在国有土地上房屋征收与补偿过程中的职权分工作出了明确规定。在房屋征收与补偿工作中，市、县人民政府与房屋征收部门、房屋征收实施单位的职责分工不同，所应承担的法律责任也不同。在没有责任主体对被诉强制拆除行为承担责任的情况下，人民法院可以根据行政主体的法定职责以及举证责任作出认定或者推定，但在法律规定内容清晰、部门职责明确或者实施主体明确的情况下，不能一律认定强制拆除行为的法律后果由市、县人民政府承担。本案中，根据现有证据可以认定，黄桥居委会于2016年形成两委决议及居民代表大会决议，决定对涉案房屋所在社区进行村居改造。且原告提交的北湖片区无证房屋收购协议中甲方系黄桥居委会，协议内容也显示由甲方实施拆除行为。结合原告王华民提交（2018）鲁0105行初126号“王华民诉济南市公安局天桥区分局不履行法定职责”一案证据材料一宗。其中，一、2018年7月30日，济南市公安局天桥区分局向王华民作出《关于对王华民申请公安机关依法履职的复函》，载明：“你所申请的要求保护人身财产安全的事项，涉及拆迁事宜，……土地行政主管部门负责对土地的监督与管理工作，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此，建议你到相关部门去反映问题。”二、2018年7月16日，济南市天桥区北湖片区开发工作现场指挥部出具的《情况说明》，载明：“关于黄桥小区3、6、7号楼的征收拆迁工作中，由于该三栋楼系集体所有，对于该三栋楼的征收拆迁工作北湖指挥部主要负责政策宣传及征迁工作协调调度，其征收补偿协议签订及地上物拆除工作由所在社区具体负责”。三、2018年7月24日，黄桥居委会出具的《情况说明》，载明：“黄桥花园位于济南市天桥区北湖片区拆迁范围内，……该小区3、6、7号楼，由黄桥社区开发建设，属于黄桥社区2000年前后旧村改造安置房屋，未办理相关不动产手续，依照北湖政策执行城中村改造政策。”原告提交的上述材料也明确表明黄桥小区3、6、7号楼的征收补偿协议签订及地上物拆除工作由所在社区具体负责。同时，天桥区政府作出的济（天桥）征字[2015]10号房屋征收决定确定的征收范围不包括原告王华民提起本案诉讼涉及的黄桥小区6号楼2单元301号、7号楼5单元503号房屋。虽然人民法院在审理强制拆除案件中有权依据相关证据材料及法律规定，推定强拆行为的责任承担主体，但本案中，综合全部在案证据材料，无法认定天桥区政府组织实施或者参与实施了原告诉称的房屋强制拆除行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条的规定，原告以天桥区政府为被告提起本案诉讼缺乏必要的事实根据及法律依据，对其起诉依法应予驳回。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……。”依据上述法律规定，原告与被告北园街道办、天桥住建局以及第三人黄桥居委会之间的纠纷，不属于中级人民法院的管辖范围。原告如认为上述主体实施了侵害其合法权益的行为，应当向有管辖权的人民法院提起诉讼。 综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款之规定，裁定驳回原告王华民的起诉。 王华民不服原审法院裁定提起上诉，主张原审裁定认定事实和适用法律错误，有证据证明是天桥区政府以北湖片区开发工作现场指挥部名义对上诉人的房屋实施了旧村改造形式的征收，并拆除了上诉人的房屋。山东省高级人民法院作出的（2019）鲁行终572号行政裁定书，指令原审法院继续审理本案，但原审法院仍然驳回上诉人的起诉，于法无据。请求撤销原审法院裁定，依法改判并赔偿因强拆给上诉人造成的各项损失。 被上诉人天桥区政府、北园街道办、天桥住建局、黄桥居委会均未提交书面答辩意见。 原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。 本院认为：在上诉人作为原告起诉的（2018）鲁01行初592号行政裁定书中本院认为部分载明，“依据现在证据，本院无法认定或者推定天桥区政府等三被告实施了强制拆除原告涉诉房屋的行为。……对其起诉应予驳回。”上诉人不服该裁定向本院提起上诉。在本院生效的（2019）鲁行终572号行政裁定书中认定“王华民向原审法院起诉天桥区政府、北园街道办事处因黄桥小区城中村改造强拆其房屋，请求确认所诉强拆行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。……裁定如下：……本案指令济南市中级人民法院继续审理。”根据原审法院继续审理查明的事实，本案中可以认定黄桥居委会于2016年形成两委决议及居民代表大会决议，决定对涉案房屋所在社区进行村居改造。且上诉人提交的北湖片区无证房屋收购协议中甲方系黄桥居委会，协议内容也显示由甲方实施拆除行为。同时，天桥区政府作出的济（天桥）征字[2015]10号房屋征收决定确定的征收范围不包括上诉人提起本案诉讼涉及的黄桥小区6号楼2单元301号、7号楼5单元503号房屋。虽然人民法院在审理强制拆除案件中有权依据相关证据材料及法律规定，推定强拆行为的责任承担主体，但本案中综合全部在案证据材料，无法认定天桥区政府组织实施或者参与实施了上诉人诉称的房屋强制拆除行为。故上诉人以天桥区政府为被告提起本案诉讼缺乏必要的事实根据及法律依据，原审法院驳回对天桥区政府的起诉并无不当。同时，原审法院也向上诉人指出，如认为北园街道办、天桥住建局以及第三人黄桥居委会实施了侵害其合法权益的行为，应当向有管辖权的人民法院提起诉讼。因此，王华民的上诉请求及理由无相关事实和法律支持，不能成立，本院不予支持。原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李莉军 审判员  孙晓峰 审判员  郝万莹 二〇二〇年四月二十八日 书记员  杨柳青