河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终627号上诉人（一审被告）项城市人民政府，住所地项城市人民路党政综合楼。法定代表人王富生，市长。委托代理人吴娟，项城市人民政府工作人员。委托代理人高杨，河南平原律师事务所律师。被上诉人（一审原告）陈明军，男，汉族，1963年7月7日出生，住项城市。项城市人民政府因与陈明军强制拆除一案，不服周口市中级人民法院（2019）豫16行初474号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。周口市中级人民法院一审查明，陈明军在项城市水寨办事处张庄大街拥有宅基一处，并在该地上建有7层楼房，房屋所在土地为国有土地，项城市人民政府在1994年为其颁发国有土地使用证，土地使用证号为项土国用字（94）字第20号，用途为宅基地，用地面积256.2平方米。2019年10月9日，项城市自然资源和规划局作出现场检查（勘验）笔录，内容为“陈明军在项城市张庄大街42号（张庄大街路南侧）所建设房屋，未取得《建设工程规划许可证》擅自施工建设，属于违法建设行为。于2014年左右开始施工建设，土地使用面积为：东西14.7米X南北17.8米，共建设六层，目前六层已建成使用。”被检查人签名处为空白。2019年10月12日，项城市自然资源和规划局、项城市人民政府水寨办事处共同作出项自规责拆告字2019第10006号责令限期拆除违法建筑事先告知书，告知书内容为“陈明军，经查，你在项城市张庄大街擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，依据第六十四条，第六十八条，第六十五条等之相关的规定，本机关拟定作出责令限期拆除违法建筑决定。如你对上述告知内容有异议，可以于2019年10月15日17时前到项城市自然资源和规划局进行陈述申辩。逾期视为放弃陈述或申辩。”2019年10月16日，项城市自然资源和规划局、项城市水寨办事处对陈明军作出项自规责拆决字2019第10006号责令限期拆除违法建筑决定书，该决定书载明“经查，你在项城市张庄大街擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，依据第六十四条，第六十八条，第六十五条等之相关的规定，本机关责令你于2019年10月18日18时前自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，本机关将依法报请项城市人民政府强制拆除。”事先告知书和限期拆除决定书送达回证受送达人签名或盖章一栏均显示为“拒签”。2019年10月21日，在项城市人民政府组织下，由项城市自然资源和规划局具体对陈明军房屋实施拆除，房屋拆除前，室内部分物品已腾空。陈明军向一审法院提起行政诉讼，请求确认项城市人民政府强拆其房屋行为违法。一审法院另查明，2019年8月31日，项城市棚户区改造征收补偿办公室委托河南欣祥房地产评估咨询有限公司对陈明军房屋作出改造房屋征迁评估分户报告单，该报告单显示征收项目名称为：车站路北通，评估总补偿金额为1,056,537元。项城市人民政府于2019年9月3日作出《项城市人民政府关于水寨办事处南关社区车站路北通项目房屋征收公告》，征收范围为：项城市南关社区车站路北通项目规划范围内房屋及附属物（以自然资源和规划部门规划红线为准），项目实施单位为项城市水寨办事处，动迁日期为2019年9月3日至17日。陈明军房屋紧邻该征收公告确定的征收范围，但不在征收范围内。周口市中级人民法院一审认为，项城市人民政府答辩称系陈明军自愿将房屋交付拆除，其未并提供充分证据予以证明，且陈明军对此亦不予认可，虽然陈明军房屋被拆除时室内部分物品已经搬离，但并不能依此推定陈明军自愿交付房屋，对于项城市人民政府称不存在强制拆除的意见不予采纳。关于被诉拆除行为的合法性问题，从项城市人民政府的答辩及举证来看，其对陈明军房屋实施强制拆除是依照拆除违章建筑的行政强制程序进行的。对于违章建筑的拆除应当依照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行，该法第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，项城市人民政府组织实施强制拆除前，项城市自然资源和规划局对陈明军作出过责令限期拆除违法建筑事先告知书、决定书，但上述法律文书送达回证仅显示为拒签，没有说明拒收原因，也不能说明上述文书是否留在了陈明军的住所地，也未提供拍照、录像或见证人见证送达情况的证据，所以项城市人民政府提供的送达回证不符合《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达文书的要求，不能认定上述法律文书已经依法向陈明军送达。在行政处罚决定书没有依法送达的情况下，项城市人民政府实施后续强制行为亦无基础依据，实际上，项城市人民政府在实施强制拆除前也并未依照行政强制法第三十七条、第四十四条的规定履行相应强制程序，强制拆除行为明显依据不足且程序违法。并且，陈明军房屋虽然不在征收范围内，项城市人民政府也否认对陈明军房屋实施征收，但是，实际上项城市人民政府已经对陈明军房屋进行评估并作出分户报告，分户报告亦显示征收项目名称为“车站路北通”，在此情况下，项城市人民政府以拆违为由对陈明军房屋实施拆除亦明显存在以拆违促征收之嫌。综上所述，项城市人民政府对陈明军房屋组织实施强制拆除主要依据不足且程序违法，因该行为系事实行为无可撤销内容，应确认该强拆行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，一审法院判决：确认项城市人民政府于2019年10月21日组织实施强制拆除陈明军房屋的行为违法。上诉人项城市人民政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）2019年10月9日涉案房屋已被认定为违法建筑物，并作出停止建设、限期拆除决定，同时告知了被上诉人陈述、申辩权利，但被上诉人未行使。本次拆除是对原决定的实施行为。依照行政强制法第四十四条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。（二）依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，对违法建筑不应补偿，上诉人不应当与被上诉人达成补偿协议，同时本案是被上诉人自愿腾空房屋后交付上诉人拆除。请求撤销一审判决，发回重审或者改判驳回起诉。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，涉案房屋拆除行为主要证据不足、程序违法，应被确认违法。按照《行政强制法》第三十四条的规定，如认为行为人存在违反《城乡规划法》等法律规定的建设行为，行为人又在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有强制执行权的行政机关可按照《行政强制法》的规定实施强制执行。在强制执行过程中，应当依法履行必要程序，充分保障行政相对人的相关权利，如在强制执行决定前事先书面催告，听取当事人陈述申辩，经催告仍不履行且无正当理由的，作出强制执行决定并送达，且应允许当事人对限期拆除决定提起行政复议或者行政诉讼，当事人不行使复议或诉讼权利又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，项城市自然资源和规划局、项城市水寨办事处对陈明军作出的责令限期拆除违法建筑事先告知书、决定书的送达回证上只显示当事人拒签，未载明拒收原因，也未提供证据或以见证人签名的方式证明文书实际留置在送达地点，责令限期拆除违法建筑事先告知书、决定书送达程序不符合《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达文书的要求，不能认定有效送达。因此，项城市人民政府主张被诉拆除行为系对违法建筑停止建设、限期拆除决定的实施行为，显然不能成立。项城市人民政府组织实施强制拆除行为，不符合法定的行政强制实施前提，执法程序亦缺乏合法性。故，一审法院依法判决确认项城市人民政府于2019年10月21日组织实施强制拆除陈明军房屋的行为违法，并无不当。另外，项城市人民政府主张被上诉人自愿腾空房屋交与其拆除，但提交的证据不能得出该结论，对该主张不予支持。综上，一审判决结果正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由项城市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  肖海生审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年四月十四日书记员  刘慧蒙