山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终281号 上诉人（原审被告）枣庄市峄城区古邵镇人民政府，住所地山东省枣庄市峄城区古邵镇驻地。 法定代表人褚会敏，镇长。 委托代理人张金国，该镇政府工作人员。 委托代理人徐斌，山东龙头律师事务所律师。 上诉人（原审原告）刘建亮，男，1962年9月11日出生，汉族，住山东省枣庄市市中区。 被上诉人（原审被告）枣庄市峄城区人民政府，住所地山东省枣庄市峄城区坛山路166号。 法定代表人张熙滨，区长。 委托代理人韩锋，枣庄市峄城区司法局工作人员。 委托代理人刘慧洋，山东善国律师事务所律师。 上诉人枣庄市峄城区古邵镇人民政府（以下简称古邵镇政府）、上诉人刘建亮因与被上诉人枣庄市峄城区人民政府（以下简称峄城区政府）行政强制一案，不服枣庄市中级人民法院作出的（2019）鲁04行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告刘建亮诉称，原告在枣庄市峄城区××邵镇古邵港拥有料场一处，是2015年8月与枣庄市万隆商贸有限公司法定代表人王文礼通过协议方式抵账得来的。因王文礼欠原告借款无钱偿还，王文礼以其运河北岸自己港口的料场一处（10多亩水泥地面、办公用房）折价50万元抵偿给原告。2015年8月5日，双方签订转让协议，协议第四条约定：“转让后，该场地如遇国家工程、港口改造涉及拆迁，拆迁补偿费用全部归乙方所有。”协议签订后，办理了场地移交手续，之后该场地使用权、支配权、收益权归原告所有，根据协议第六条约定该场地一直由原告使用、支配，场地租赁费全部由原告收取。2016年7、8月份，在原告和租赁方未接到任何通知手续的情况下，峄城区政府、古邵镇政府派员强行将通向料场的道路用挖掘机挖坏截断，将多家港口、料场砸烂破坏，原告的料场也被破坏，致使无法经营，无从获得收益。原告和家人多次去古邵镇政府、峄城区信访局反映要求解决，接访的镇、区政府领导不予解决。区、镇两级政府未给原告任何通知截路损坏，此具体行政行为严重侵害了原告的财产权益。原告诉讼请求：请求依法判决确认二被告挖毁道路，禁止车辆进入原告料场，导致无法经营的行政行为违法。 原审法院经审理查明，2015年8月5日，王文礼（甲方）与刘建亮（乙方）签订场地转让协议，约定：甲方提供场地一处，租给乙方使用，场地占地10亩，一次性转让给乙方。2016年4月25日，枣庄市人民政府办公室发布《关于印发枣庄市取缔非法港口码头实施方案的通知》(枣政办字〔2016〕25号)，方案规定：为消除南水北调调水安全隐患，保护京杭运河枣庄段沿线的生态环境，维护水路运输秩序，打造自然生态、宜居宜业的新枣庄，根据上级有关文件精神，市政府决定取缔全市非法港口码头，并对任务目标、工作原则、工作步骤等进行了明确要求。2016年4月27日，枣庄市峄城区人民政府办公室发布《关于印发峄城区取缔非法港口码头实施方案的通知》（峄政办字〔2016〕12号），通知根据市政府统一部署，对取缔全区非法港口码头的任务目标、工作原则、工作步骤、单位职责分工、工作要求进行了详细的安排部署。2016年7月、8月，通往原告经营的料场的道路被截断。 原审法院认为，本案的争议焦点有三项：一、关于本案原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案被诉“停路”行为发生在2016年7月、8月，且未告知原告诉权及起诉期限，按照《执行解释》第四十一条第一款的规定，原告于2017年11月提起诉讼，尚未超过二年,因此原告的起诉未超过起诉期限。二、关于本案“停路”行为的实施主体问题。根据《关于印发枣庄市取缔非法港口码头实施方案的通知》(枣政办字〔2016〕25号)精神，峄城区政府作出《关于印发峄城区取缔非法港口码头实施方案的通知》（峄政办字〔2016〕12号），明确要求按照属地原则，以镇、街为单位对非法港口码头依法立案查处，对逾期未自行清除的作业设施和地上附着物，依法强制拆除。原告所有的料场在古邵镇辖区范围内，其拆除职责应由其承担。如古邵镇政府否认其实施了该强拆行为，应承担相应举证责任。但其提供的相关证据显示，其是根据枣庄市人民政府关于取缔非法港口的要求及相关法律规定才实施“停路”行为，其目的在于遵循上级政府取缔非法港口的部署，具有明显的行政行为的属性。在古邵镇政府不承认其实施了“停路”行为的情况下，结合相关证据，应推定其为实施主体。被告峄城区政府仅是对取缔非法港口码头工作作出总体安排部署，并不负责具体拆除工作，不能推定其为该强制拆除行为的实施主体。三、关于“停路”行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施实施程序、强制执行程序作了明确规定，古邵镇政府作为“停路”行为的实施主体，应提供其行为合法性的相关证据。在其否认实施该行为，且未能提供该行政强拆行为合法性证据的情况下，应依法确认其实施的“停路”行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第二款第（一）项之规定，原审法院判决确认被告枣庄市峄城区××邵镇人民政府对原告刘建亮经营的料场采取的“停路”行为违法。案件受理费50元，由被告枣庄市峄城区××邵镇人民政府负担。 古邵镇政府不服原审判决提出上诉，上诉请求：撤销一审判决，依法改判驳回刘建亮的诉讼请求。事实与理由：1.古邵镇政府依法依规履行职责，没有实施违法行政行为。是失地农民将土堆放在料场，阻止违法占地者经营。2.刘建亮诉讼请求没有事实基础，原审认定事实不清。3.刘建亮违法使用土地，原审判决适用法律错误。刘建亮的损失应当向其合同相对人王文礼另案主张。 刘建亮不服原审判决提出上诉，上诉请求：1.依法确认峄城区政府对其经营的料场采取的“停路”行为违法；2.维持对古邵镇政府违法的确认；3.判决古邵镇政府和峄城区政府赔偿其一审请求的损失。事实与理由：原审不认定峄城区政府行政强制行为违法错误。峄城区政府的领导现场指挥，并指派警察维持现场秩序。下达“停路”信息和要求刘建亮自行拆除的通知，均是由峄城区政府及其领导小组作出。峄城区政府应当与古邵镇政府共同承担刘建亮的损失。 峄城区政府答辩称，原审法院关于其不是适格被告的认定正确，其未实施具体行政行为。刘建亮不是本案适格的原告，刘建亮无法证明自己与取缔非法码头港口行为存在利害关系。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。刘建亮另提交新闻报道及照片的复制件作为证据，本院认为，该组证据的内容与原审查明并无矛盾之处，亦不能用以证明峄城区政府直接实施了“停路”行为，本院对其证明效力不予认定。 本院认为，峄城区政府《关于印发峄城区取缔非法港口码头实施方案的通知》明确要求以镇、街为单位对非法港口码头依法立案查处，对逾期未自行清除的作业设施和地上附着物进行强制拆除。因涉案料场在古邵镇政府的辖区范围内，应当认定其负有对该处拆除的行政职责。古邵镇政府不认可其实施了“停路”行为，并另主张是他人将土堆放在料场阻止经营，但其未能提交充分证据予以证实，原审据此推定其是“停路”行为的实施主体，具有法律依据。峄城区政府虽对取缔非法港口码头工作作出总体安排部署，但根据涉案通知内容来看，其并不负责具体拆除工作，刘建亮提交的照片等现有证据也无法证明峄城区政府具体实施了拆除。因此，无法推定峄城区政府也是该“停路”行为的实施主体，原审认定并无不当。古邵镇政府上诉主张其属于依法履行职责，但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，古邵镇政府应当就“停路”行为属于依法实施的行政行为，承担相应的举证责任。因其未能就作出该行政行为的合法性提交证据以及所依据的规范性文件，对古邵镇政府称其依法履行职责的上诉主张，本院不予支持。对刘建亮超出原审诉讼请求的主张，本院不予审查处理。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人枣庄市峄城区××邵镇人民政府、上诉人刘建亮的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人枣庄市峄城区古邵镇人民政府、上诉人刘建亮各承担50元。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇二〇年四月八日 书记员  隗 娇