江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终976号 上诉人（原审原告）蔡洪兵，男，汉族，住江苏省淮安市开发区。 委托代理人蔡瑶林，女，汉族，江苏省淮安市开发区。 委托代理人蔡春林，女，汉族，住江苏省淮安市开发区。 被上诉人（原审被告）淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道1号。 法定代表人陈之常，该市市长。 原审第三人淮安高新控股有限公司，住所地在江苏省淮安高铁商务区办事处黄桥村。 法定代表人陈延国，该公司总经理。 原审原告黄道赛，男，汉族，住江苏省淮安市淮安区。 上诉人蔡洪兵因与被上诉人淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、原审第三人淮安高新控股有限公司、原审原告黄道赛撤销房屋拆迁通告一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2017）苏08行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：淮安生态文旅区原称淮安生态新城管理委员会，淮安生态新城管理委员会为市委、市政府派出机构。 2017年3月25日，淮安生态文旅区因中心城市高铁新区办事处黄岗花园及周边地块开发整理项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》，对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告发布的项目名称是黄岗花园及周边地块开发整理项目，由淮安高新控股有限公司作为拆迁人，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2017年3月26日至5月24日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。该通告未告知当事人诉权或起诉期限。淮安生态文旅区于同日发出《淮安高铁商务区办事处黄岗花园及周边地块开发整理项目房屋拆迁公开信》，该公开信说明拆迁范围涉及淮安高铁商务区办事处境内黄岗村。黄道赛、蔡洪兵户房屋位于拆迁范围内，黄道赛、蔡洪兵认为淮安市政府派出机构发布的《房屋拆迁通告》涉及的项目征地拆迁行为不合法，侵害了黄道赛、蔡洪兵合法权益，分别向原审法院提起本案行政诉讼。 原审法院另查明：本案所涉地块系集体所有土地性质。 本案争议焦点为：1.黄道赛、蔡洪兵原告主体是否适格，淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》对黄道赛、蔡洪兵合法权益是否产生实际影响，蔡洪兵有无超过起诉期限；2.淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》是否合法，应否予以撤销。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”本案中，黄道赛、蔡洪兵房屋在《房屋拆迁通告》的拆迁范围，系该行政行为的相对人，依法具有原告主体资格。淮安市政府主张蔡洪兵在拆迁范围内没有房屋，但从蔡洪兵提供的证据来看，第三人淮安控股公司委托江苏先河房地产土地评估有限公司所做的《集体土地房屋拆迁补偿估价报告》明确记载，蔡洪兵在该拆迁范围拥有房屋，淮安市政府这一主张与事实不符，原审法院不予支持。其次，淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》，是要对拆迁范围内的房屋及附属物等实施拆迁，该行为对黄道赛、蔡洪兵的权益足以产生实际影响，淮安市政府主张并未对黄道赛、蔡洪兵的房屋进行拆除从而不对其权益产生实际影响的观点，缺乏法律依据，原审法院不予采信。因此，黄道赛、蔡洪兵作为相对人可以对淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》行为的合法性提起行政诉讼。淮安生态文旅区系淮安市政府的派出机构，其实施的行为依法应当由淮安市政府作为被告并承担该行为的责任。第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。……”本案中，淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》没有告知当事人诉权或者起诉期限，淮安市政府也无证据证明其向蔡洪兵进行了告知，故蔡洪兵起诉应适用两年的起诉期限，其于2017年11月28日起诉，并未超过法定的起诉期限，对淮安市政府主张蔡洪兵起诉已超起诉期限的观点，原审法院不予采信。 关于淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》是否合法，应否予以撤销的问题，本案《房屋拆迁通告》所涉拆迁范围内的土地属于集体所有，依照《中华人民共和国物权法》第一百五十一条的规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……”本案中，“因中心城市淮安高铁商务区办事处黄岗花园及周边地块开发整理项目建设需要”，需拆迁规划红线范围内的房屋及附属物，属于建设用地需占用集体所有土地，且不属于法律规定的可以不改变集体土地性质的，依法应履行相关批准手续，并由县级以上人民政府公告并组织实施。但淮安市政府就本案所涉土地批准手续等未能向法院提供证据，不能证明其征收土地的合法性。因此，房屋拆迁作为集体土地征收的结果，淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》缺乏相应的行为基础和法律基础，不具有合法性，构成违法，依法应予确认。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。……”本案中，高铁工程属于国家重大工程，高铁及配套工程建设，在一定程度上将大大改善本地的交通出行环境及居住环境，也有利于促进淮安与其他地方更深层次的交流，有利于促进淮安地区的经济发展和城市建设，涉及社会重大公共利益；且本案拆迁范围内的绝大多数被拆迁人已经签订了拆迁补偿安置协议，大部分房屋也已经拆迁完毕，《房屋拆迁通告》虽然构成违法，但如果撤销《房屋拆迁通告》，将会给国家利益、社会公共利益以及其他人利益造成重大损害。因此，对于淮安市政府派出机构淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》不宜撤销，依法应当确认其违法。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认淮安市政府派出机构淮安生态文化旅游区管理委员会2017年3月25日作出的《房屋拆迁通告》行政行为违法。案件受理费100元（黄道赛、蔡洪兵分别预缴50元），由淮安市政府承担。 上诉人蔡洪兵上诉称：1.原审判决认定事实不清。原审判决认定“本案中，高铁工程属于国家重大工程，高铁及配套工程建设在一定程度上将大大改善本地交通出行环境及居住环境……”，上诉人是认为该事实不存在，案涉《房屋拆迁通告》中表述的拆迁项目为“黄岗花园及周边地块开发整理项目”，与原审判决中描述的“高铁工程项目”毫无关联。被上诉人在原审的答辩状和庭审中出示的证据中均没有“高铁工程项目”内容的描述。此外，上诉人申请得到的政府信息内容中也没有关于“高铁工程项目”的描述。2.原审判决适用法律错误。原审判决引用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定不恰当，本案中没有该条款规定的会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的情形，且不存在重大项目的事实，纯属被上诉人的非法圈地行为。上诉人原审诉讼请求是撤销《房屋拆迁通告》，既然原审法院判决违法就理应依法撤销。综上，请求二审法院撤销原审判决，重新审理。 被上诉人淮安市政府辩称：上诉人主体资格不适格，上诉人没有相关合法房产在案涉拆迁地块中，被上诉人的行政行为对其合法权益无法律上的利害关系。且上诉人的起诉时间是2017年11月28日，已经超过了法律规定的起诉期限。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理确认原审法院查明的事实。就被上诉人淮安市政府辩称的上诉人主体资格不适格及上诉人起诉超过法定起诉期限的问题，本院认为，根据原审法院查明的事实，上诉人蔡洪兵房屋在《房屋拆迁通告》的拆迁范围，蔡洪兵作为该行政行为的相对人，依法具有原告主体资格。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定和原审法院查明的事实，淮安生态文旅区发布的《房屋拆迁通告》没有告知当事人诉权或者起诉期限，被上诉人也无证据证明其向蔡洪兵进行了告知，故蔡洪兵提起本案诉讼应适用两年的起诉期限，其于2017年11月28日起诉，并未超过法定的起诉期限。 本院认为，根据原审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是案涉《房屋拆迁通告》是否予以撤销。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”。之所以不撤销被诉行为，是因为从社会稳定性的角度考虑，在行政行为效力存续期间，以被诉行为为核心会产生各种新的利益，此种新的利益与原行政行为之间存在法律上的因果关系。法院作出撤销原行政行为的判决，可能使上述新的利益失去继续存在的法律基础，而当这些利益事关国家或公共福祉时，就会造成公共利益的浪费或损失。本案中，拆迁范围内的绝大多数被拆迁人已经签订了拆迁补偿安置协议，大部分房屋也已经拆迁完毕，如撤销案涉《房屋拆迁通告》，会使此部分已经取得的权益及由此衍生出的其他权利关系处于新的不稳定状态。因此，原审法院确认案涉《房屋拆迁通告》违法，但不予撤销，并无不当。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人蔡洪兵负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 吴晓玲 审 判 员 朱 丽 法官助理 潘云志 二〇二〇年四月三十日 书 记 员 严曼丽