江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终1149号 上诉人（一审原告）南通浩君服装有限公司，住所地如东经济开发区新区金沙江路北侧。 法定代表人陆宏华，该公司总经理。 委托代理人臧晓勇、张武成，北京汉卓（上海）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会，住所地江苏省通州湾江海联动开发示范区金海路6号通州湾商务大厦。 法定代表人陆忠华，该管委会主任。 委托代理人汤军杰，该管委会工作人员。 委托代理人冒国才，江苏洲际英杰律师事务所律师。 原审第三人南通滨海园区控股发展有限公司，住所地江苏省通州湾江海联动开发示范区海盐路1号。 法定代表人仇晓路，该公司总经理。 委托代理人冒国才，江苏洲际英杰律师事务所律师。 上诉人南通浩君服装有限公司（以下简称浩君公司）因诉江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会（以下简称通州湾管委会）土地行政管理一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初283号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2019年9月10日、2020年1月9日两次公开开庭审理了本案。上诉人浩君公司的委托代理人臧晓勇、张武成，被上诉人通州湾管委会的委托代理人汤军杰，被上诉人通州湾管委会及原审第三人南通滨海园区控股发展有限公司的委托代理人冒国才参加了本案两次庭审。被上诉人通州湾管委会分管综合执法和生态环境工作的党工委委员秦剑作为行政机关负责人参加了本案第二次庭审。本案现已审理终结。 一审法院认定，2007年3月12日，如东县人民政府（以下简称如东县政府）向原如东县国土资源局作出《县政府关于如东县东港（南通）隆兴食品有限公司土地开发项目确定使用权的批复》，内容为：为加强土地开发复垦整理项目的后续管理和权属管理，同意将项目区的使用权确定给如东复垦中心管理，用途不变，并由如东复垦中心以租赁的方式发包给南通隆兴食品有限公司，用途为种植，其中8年租金用于隆兴食品有限公司原基础设施的补偿。2007年3月31日，如东复垦中心作为出租方，原南通隆兴食品有限公司作为承租方签订了国有土地使用权租赁合同，合同约定，如东复垦中心将本合同项下的土地使用权以现状租赁给原南通隆兴食品有限公司使用，该宗地位于如东县大豫镇东部盐场外侧，面积为2402.9亩，其中耕地2042.46亩，土地使用权租赁期限为20年。2017年10月18日，根据《市政府关于南通滨海园区规划控制范围及代管通州区三余镇和如东县大豫镇部分区域的通知》[通政发（2012）31号]文件之精神，如东县政府与通州湾管委会进行了案涉地块交接，将案涉地块实地整体移交给通州湾管委会代管，如东复垦中心为移交单位经办人，南通滨海园区控股发展有限公司（以下简称控股公司）为接收单位经办人。2017年10月19日，通州湾管委会对控股公司作出《关于确认南通滨海园区控股发展有限公司复垦土地经营管理使用权的决定》（以下简称《决定》），内容为：2017年10月18日，如东县人民政府将如泰运河以南、G328国道以东、宁港公司以北、通州湾示范区占补平衡项目以西，2005年度耕地占补平衡项目库项目（K05F03029）建设规模2402.9亩、新增耕地2042.46亩的复垦地块整体移交给通州湾示范区行政代管，为加强土地管理，现决定将上述土地交由你公司进行经营管理使用，上述土地上的有关权利义务由你公司承继。 2018年3月5日，控股公司以浩君公司、陈秀清为被告提起租赁合同纠纷之诉，请求确认如东复垦中心与浩君公司、陈秀清签订的国有土地使用权租赁合同已解除，判决浩君公司、陈秀清立即将占用的2402.9亩国有土地恢复原状并清场交地，判决浩君公司、陈秀清支付国有土地占用费。南通市通州区人民法院以（2018）苏0612民初1719号立案，在该案开庭审理时控股公司提交了通州湾管委会作出的《决定》。浩君公司不服该《决定》提起本案诉讼，南通市通州区人民法院的民事案件中止诉讼。 一审法院另查明，原南通隆兴食品有限公司经变更登记，企业名称变更为浩君公司。 一审法院认为，本案争议的问题有以下两个方面：一是浩君公司有无提起本案诉讼的主体资格；二是通州湾管委会作出的《决定》是否有相应的依据，有无侵犯浩君公司的合法权益。关于浩君公司有无提起本案诉讼的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，浩君公司于2007年基于租赁合同取得案涉土地的使用权，至本案诉讼时仍占有、使用案涉土地。通州湾管委会作出的《决定》将案涉土地的经营管理使用权确认给第三人，第三人依据该《决定》提起民事诉讼，要求确认租赁合同已解除，并由浩君公司将土地恢复原状并清场交地。通州湾管委会作出的《决定》对浩君公司的权益产生了影响，与浩君公司存在法律上的利害关系，浩君公司具有提起本案诉讼的主体资格。关于通州湾管委会作出的《决定》是否有相应的依据，有无侵犯浩君公司合法权益的问题。《中华人民共和国土地管理法》第三条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。修订前《土地复垦条例实施办法》第三条规定，县级以上国土资源主管部门应当明确专门机构并配备专职人员负责土地复垦监督管理工作。就本案而言，案涉国有土地具有特殊性，属于复垦地块，应当加强监督管理。如东县政府于2007年批复原如东县国土资源局，将案涉土地确定给如东复垦中心管理，后由于区划调整，案涉土地区域由如东调整给通州湾江海联动开发示范区（前身为南通滨海园区）代管。根据案涉复垦地块交接单，如东复垦中心作为如东县政府的经办人移交土地，第三人作为通州湾管委会的经办人接收土地。之所以由第三人接收土地，是因为通州湾江海联动开发示范区没有类似如东复垦中心专门从事复垦地块管理工作的单位。通州湾管委会作为一级政府，为了加强复垦土地的保护管理，根据当地的实际情况，将案涉土地交由国有资产管理公司第三人经营管理使用并无违法之处。第三人基于通州湾管委会作出的《决定》承继了如东复垦中心的权利和义务，其对案涉土地的职能与如东复垦中心相同，不同于普通的民事主体。通州湾管委会作出的《决定》系国有资产管理权的转移和确定，并非确认第三人作为普通民事主体相关权利的决定。浩君公司基于租赁合同所享有的权利并不因被诉《决定》而直接发生改变，浩君公司认为被诉《决定》侵犯了其用益物权不能成立。至于案涉租赁合同的效力如何，有待于民事诉讼作出相应裁判。 综上，一审法院认为，通州湾管委会所作《决定》并不侵犯浩君公司的合法权益，浩君公司诉请确认《决定》违法的理由不能成立，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回浩君公司的诉讼请求。 上诉人浩君公司上诉称：一审法院对被诉《决定》的性质、《决定》中经营管理使用权的性质、如东县土地复垦中心享有涉案土地的权利性质以及上诉人享有案涉土地的权利性质认定不清。一审法院适用法律错误且审判程序不当。请求本院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求或者发回重审。 被上诉人通州湾管委会答辩称，根据南通市人民政府《市政府关于南通滨海园区规划控制范围及代管通州区三余镇和如东县大豫镇部分区域的通知》[通政发（2012）31号]文件的规定，如东县政府将案涉地块移交给通州湾管委会代管。为加强土地管理，被上诉人决定将该地块交国有公司第三人经营管理使用，符合《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。上诉人对案涉地块的权利义务并未因被上诉人将案涉地块交由第三人经营管理使用而受到限制或加重，被上诉人作出的《决定》未侵犯上诉人的合法权益。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 第三人控股公司的答辩意见同被上诉人通州湾管委会的答辩意见。 上诉人浩君公司上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院二审中另查明，2012年1月11日，中共南通市委、南通市人民政府作出《关于建立南通滨海园区及管理机构的通知》（通委[2012]2号），决定建立南通滨海园区。2015年3月12日，中华人民共和国国家发展和改革委员会向江苏省人民政府作出《关于江苏省通州湾江海联动开发示范区的复函》，原则同意设立通州湾江海联动开发示范区。2015年5月21日，江苏省人民政府作出《关于通州湾江海联动开发示范区总体方案的批复》，同意南通市人民政府在南通市通州湾设立江海联动开发示范区，原则同意《通州湾江海联动开发示范区总体方案》。2015年5月26日，江苏省机构编制委员会作出《关于设立江苏省通州湾江海联动开发示范区管理机构有关事项的批复》，同意设立江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会，为南通市人民政府的派出机构。2015年6月29日，南通市机构编制委员会作出《关于设立江苏省通州湾江海联动开发示范区管理机构的通知》，决定设立江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会。同时撤销南通滨海园区党工委、管委会。 本院二审中还查明，2012年3月20日,南通市人民政府作出《市政府关于南通滨海园区规划控制范围及代管通州区三余镇和如东县大豫镇部分区域的通知》（通政发[2012]31号），决定将南通市通州区三余镇与如东县大豫镇部分区域划归南通滨海园区代管。2014年4月19日，如东县政府作出《关于委托南通滨海园区管委会行使国土资源管理权限的函》（东政函[2014]3号），将滨海园区代管区域范围内如东县政府的国土资源管理权限委托给南通滨海园区管委会行使，同时规定“滨海园区代管如东辖区内涉及国土资源管理的行政和法律事务，均由滨海园区管委会负责承办，并承担一切行政过错责任和法律责任。”2015年10月20日，南通市人民政府作出《市政府关于委托通州湾示范区管委会行使部分国土资源管理权限的通知》（通政发[2015]75号），决定将涉及南通市人民政府的部分国土资源管理权限委托给通州湾示范区管委会行使，同时规定“行使委托权限所引发的信访、行政复议、行政诉讼以及因行政不作为等引起的法律事务，均由受托单位即通州湾示范区管委会负责具体承办。” 本院认为,对本案被诉《决定》合法性的审查，主要涉及以下两个方面：一是被上诉人通州湾管委会是否具有作出案涉《决定》的职权依据，二是案涉的《决定》是否侵犯了上诉人的合法权益。 一、关于通州湾管委会是否具有作出案涉《决定》职权问题。 案涉地块原属于如东县大豫镇区域，2012年3月20日,南通市人民政府决定将包括案涉地块在内的如东县大豫镇部分区域划归原南通滨海园区代管。2014年4月19日，如东县政府通过《关于委托南通滨海园区管委会行使国土资源管理权限的函》（东政函[2014]3号），明确将代管区域范围内如东县政府的国土资源管理权限授权给原南通滨海园区管委会行使。后因通州湾管委会设立，原南通滨海园区管委会被撤销，原南通滨海园区管委会代管的如东县大豫镇部分区域划归通州湾管委会代管，原南通滨海园区管委会相应的国土资源管理权限应由通州湾管委会承继。根据《通州湾江海联动开发示范区总体方案》精神，在示范区深化体制机制改革。支持示范区在“多规合一”等方面先试先行。国家在我省开展的及省有关土地等方面的改革试点优先放在示范区。通州湾管委会对其代管区域内的国土资源进行管理是贯彻落实《通州湾江海联动开发示范区总体方案》精神，深化体制机制改革的具体体现，故应当认定通州湾管委会具有作出案涉《决定》的职权。 二、关于案涉《决定》是否侵犯了上诉人合法权益问题。 修订前的《土地复垦条例实施办法》第三条规定，县级以上国土资源主管部门应当明确专门机构并配备专职人员负责土地复垦监督管理工作。案涉土地属于复垦地块，通州湾管委会为了加强对复垦土地的监督管理，根据当地的实际情况，将案涉土地交由国有资产管理公司即第三人控股公司经营管理使用符合上述规定。案涉《决定》系国有资产管理权的转移和确定，并非确认第三人控股公司作为普通民事主体的相关权利，因此案涉《决定》并未侵犯了上诉人浩君公司的合法权益。 综上，一审法院对本案的审理认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。浩君公司的上诉理由不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通浩君服装有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 史 笔 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二〇年四月二十九日 书记员 陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；