河南省郑州航空港经济综合实验区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0192行初3号原告姜彦领，男，1958年1月21日出生，汉族，住河南省中牟县。被告郑州航空港经济综合实验区冯堂办事处，住所地郑州航空港经济综合实验区大辛庄新型社区东。法定代表人孟智勇，主任。出庭行政首长孙晓冬，副主任。委托代理人宋聃，上海段和段（郑州）律师事务所律师。第三人中牟县冯堂乡姜家村民委员会，住所地中牟县冯堂乡姜家村。负责人姜红军，主任。第三人中牟县冯堂乡姜家村一组，住所地中牟县冯堂乡姜家村。负责人姜彦增，组长。原告姜彦领诉被告郑州航空港经济综合实验区冯堂办事处（以下简称冯堂办事处）、第三人中牟县冯堂乡姜家村民委员会（以下简称姜家村委）、中牟县冯堂乡姜家村一组（以下简称姜家村一组）不履行法定职责一案，于2019年12月19日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告姜彦领，被告郑州航空港经济综合实验区冯堂办事处出庭行政首长孙晓冬、委托代理人宋聃，第三人中牟县冯堂乡姜家村一组负责人姜彦增到庭参加了诉讼，第三人中牟县冯堂乡姜家村民委员会经本院传票传唤、无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告姜彦领诉称，原告为姜家村一组村民，1996年秋季姜家村一组按照本组村民大会表决通过的“以本组内部村民每一户农户为单位，人人平等，均享有一份土地承包经营权”的土地承包经营分配方案，将土地经营权承包给原告。2002年颁布的《土地承包法》规定农村土地承包期为30年，姜家村委各组表决同意按原承包土地继续承包，承包期为30年（至2032年），该期限内不得对原承包土地的经营权进行调整，由村委报上级政府批准后顺延至今。2018年秋，第三人现任干部以铁路征地为由，擅自决定提前解除原土地承包经营权承包合同，强行收回原告的土地承包经营权并调整给其他村民。第三人的行为违反了国家法律政策，也违背了村组与村民双方30年内不调整土地经营权的约定。该行为未经村民同意，也没有上级政府有关批文，应属无效。原告就该事项诉请人民法院审判时，人民法院以事项不属人民法院受理范围为由驳回原告起诉。原告向被告申请纠正第三人的违法行为时，被告不依法处理，而是按信访事项对待，并在信访答复意见中称原告的请求属涉诉事项，告知原告应向人民法院诉讼。被告不履行法定职责的做法侵害了原告的合法权益，故原告诉至法院，请求：1．依法判令被告履行职责，纠正第三人在承包期内收回原告承包地的土地承包经营权的违法行为；2．依法判令被告承担本案诉讼费。被告冯堂办事处辩称，1．原告对被告起诉要求纠正第三人姜家村一组收回土地违法行为的诉讼请求不具有法定职责，被告无法根据原告的诉求履行职责。原告诉请的事项属村民自治范围内的事项，在法律法规无明确授权的情形下，被告作为行政机关无权且不应当干预村民委员会依法行使村民自治的法定权利；2．第三人关于土地调整的相关决议符合法律规定，不存在违法之处，无需依法责令予以纠正。第三人的土地调整符合修订前的《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《中华人民共和国土地承包法》第二十七条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第四项之规定，且决议程序符合法律规定，被告无权参与或者干预；3．原告的相关诉求已经由被告调查处理并给予明确回复，不存在不作为的客观事实。2019年1月31日原告等向被告提出信访申请，要求处理2018年9月第三人的土地承包经营权调整事宜，被告于2019年4月18日将处理结果告知原告，后原告向郑州航空港经济综合实验区提出信访事件复查申请。因此，被告在接到原告相关诉求后已及时作出处理，不存在怠于履行法定职责的行为。且原告在超出法起诉期限后提起行政诉讼，依法应当驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，在不履行法定职责的案件中应由原告提供其向被告申请的证据。如信访程序不能作为行政相对人申请行政机关履行法定职责的前置申请程序，就应当视为原告未依法向被告提出履行法定职责的申请。综上，原告的诉请缺乏事实及法律依据，被告行为并无不当。本院经审理查明：1996年，第三人姜家村一组根据村民小组会议表决通过的土地承包经营分配方案，将土地经营权承包给原告。2002年，经村组表决，第三人姜家村委决定按土地原状继续承包，承包期为30年，承包期内不再对原承包土地经营权进行调整。2018年8月22日，第三人姜家村委召开村组干部会议，决定对本村各组征地后的剩余土地按人均分配（各小组在分地之前应召开村小组群众代表及本组全体村民会议讨论适合分得土地的人员）。2018年9月3日，第三人姜家村一组召开全体村民会议，会议内容为：一、对分地人口的时间截止，定于2019年9月15日（阳历）晚上12点；二、应分地或不应分地人员投票表决。2018年9月13日，第三人姜家村一组全体代表及干部召开会议，研究分地1至3号地块，按平均分配，结果为全体通过。2018年11月23日，原告以二第三人为被告，向本院提起民事诉讼，请求：1．确认二被告解除农村土地承包合同的行为无效；2．判令第三人姜家村一组继续履行双方的土地承包合同；3．本案诉讼费由被告负担。2018年12月13日，本院作出（2018）豫0192民初3595号民事裁定书，认为涉案事由属于村民自治范畴的事项，不是一般意义上平等主体之间的民事权利义务纠纷，应当由有关部门解决，人民法院不应处理，裁定驳回原告的起诉。2019年1月28日，河南省郑州市中级人民法院作出（2019）豫01民终1182号民事裁定书，驳回原告的上诉，维持原裁定。后原告与案外人姜彦明等向被告冯堂办事处提起信访事项（信访件编号LF20181217001），被告于2018年12月17日向原告发出《信访事项不予受理告知书》，告知原告“你反映的问题，按照《信访条例》的规定，属于不予受理的第10类情况。请向港区人民法院提出。”（10、不属于本部门（单位）职权范围内信访事项）2019年1月31日，被告向原告发出《信访事项实体性受理告知书》（信访件编号LF20190131002），告知原告对其反映的问题予以受理，将于2019年3月31日前办结。2019年4月18日，被告作出《信访事项处理意见》，告知原告对其诉求不予支持。2019年4月26日，原告等前往被告处，向被告递交《申请书》，申请事项为：依法纠正姜家村一村民组2018年9月3日村民会议的违法决定，保障申请人依法享有的集体土地承包经营权。2019年5月10日被告又作出《关于姜家村姜彦明信访反映问题的调查处理意见》（冯办＜2019＞24号），告知“我办事处对信访人的诉求不予支持。”2019年6月11日，郑州航空港经济综合实验区信访事项复查委员会向原告作出《信访事项复查意见书》，复查意见主要为“依法应当通过诉讼途径解决”“撤销冯堂办事处处理意见，该信访事项退出信访程序。”2019年12月19日，原告向本院递交行政起诉状。本院认为，被告郑州航空港经济综合实验区冯堂办事处在郑州航空港经济综合试验区辖区内履行了乡镇人民政府的法律职能，是本案适格被告。根据《村民委员会组织法》第二十七条的相关规定，村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，侵犯其人身权利民主权利和合法财产权利的，有权请求乡镇人民政府行使行政监督权，乡镇人民政府具有履行法定监督职责的义务。本案原告的诉讼请求，判令被告履行法定职责，“依法纠正第三人在承包期内收回我承包地的土地承包经营权的违法行为”，经法院释明，为要求被告依法纠正第三人作出的会议决议以及要求被告依法纠正第三人收回土地的违法行为。其第2项诉讼请求为第1项诉讼请求中会议决议的履行行为，在第1项诉讼请求提起诉讼的情况下，第2项诉讼请求不具可诉性，应当驳回诉讼请求。其第1项诉讼请求，被告并没有直接撤销变更村民会议内容的权利，结合案件实际情况考虑，应为要求被告履行监督职责。本案前期，原告反映的涉案事项，虽然以信访方式处理并结案，但并非履行法定职权，被告辩称该诉请已得到处理的理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、责令被告郑州航空港经济综合实验区冯堂办事处在本判决生效之日起六十日内针对原告姜彦领2019年4月26日的申请行为作出处理决定。二、驳回原告其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告郑州航空港经济综合实验区冯堂办事处承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审判长  张晓炳审判员  刘 峰审判员  李 萌二〇二〇年四月二十九日书记员  张 晨