河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终146号上诉人（一审被告）周口市城乡一体化示范区管理委员会，住所地周口市文昌大道东段1号。法定代表人张建党，主任。委托代理人杨婷，该管委会工作人员。委托代理人李永伟，北京安理（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）王辉，男，汉族，1979年5月17日生，住周口市川汇区。委托代理人郑丽丽，女，汉族，1974年7月15日生，住周口市川汇区。委托代理人原江，北京京尚律师事务所律师。周口市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）因与王辉强制拆除房屋一案，不服周口市中级人民法院（2019）豫16行初288号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。王辉诉请确认示范区管委会强制拆除其位于川汇区搬口供销社房屋和地上构筑物、附属物及其他设施的行政行为违法。周口市中级人民法院一审查明：王辉的父亲王洪奇、母亲袁芳兰系原淮阳县搬口供销社正式职工，1997年原淮阳县搬口供销社响应国家供销社体制改革政策实行承包制，王辉父母承包了位于搬口供销社大门以东的第3、4、5间营宿房，并按该房屋的原用途继续用于居住和经营。上述房屋登记在搬口供销社职工熊双荣名下，土地使用权人登记在搬口供销社名下，土地性质为国有土地。虽然上述房屋登记在熊双荣名下但实际权利人仍为搬口供销社。1998年搬口供销社与王辉父母协商一致，由王辉父母购买上述房屋，并以王辉母亲袁芳兰的名义交纳了相关的购房款。2011年9月9日因川汇区搬口供销社（由于行政区划变更，原淮阳县搬口供销社变更成川汇区搬口供销社）与袁芳兰房屋买卖合同纠纷，在川汇区人民法院调解下，双方达成协议，川汇区人民法院作出（2011）川民初字第31号民事调解书，调解书显示搬口供销社愿意将上述房屋协助袁芳兰将所有权过户给王辉。后因过户手续较复杂，且王辉当时在服役期间，一直未办理房屋过户登记。上述房屋产权证载面积195.55平方米，后因经营需要以及家庭成员增多，王辉于2001年将房屋扩建至248.76平方米用于经营，同时自建197.51平方米砖混结构房屋用于居住。2018年4月，原周口市东新区管委会（2019年3月变更为示范区管委会）启动贵和家园棚户区改造项目，对项目范围的土地和房屋进行征收，并于2018年4月1日发布房屋征收公告。2018年原东新区管委会组织人员对王辉房屋进行了现场勘察，制作了勘察表。征收范围为搬口办事处搬口村，包括王辉房屋所在地。2019年5月11日示范区管委会制定出棚户区（城中村）改造房屋征收与补偿安置方案。2019年6月17日依据示范区管委会的委托，周口永正土地房地产估价有限公司对王辉房屋及室内装饰、附属物、构筑物及其他设施进行评估并作出G-6号征收评估分户报告。报告显示王辉房屋总面积446.27平方米，包括装饰、附属物、构筑物及其他设施在内总补偿金额为1,027,772元。王辉认为补偿价格明显偏低，一直未与示范区管委会达成补偿协议。2019年6月2日，示范区管委会组织搬口办事处等相关单位、机构人员对王辉上述房屋及其他附属物、构筑物进行了强制拆除。拆除时没有对屋内物品进行登记保存。周口市中级人民法院一审认为：（一）关于王辉是否具有本案诉讼主体资格问题。从王辉提供的有效证据来看，虽然王辉对涉案被拆房屋没有进行登记，但王辉是这些房屋的实际权利人以及部分房屋的建造使用人，并实际对这些房屋进行管理使用，房屋被拆除必将直接影响到王辉的权益，王辉与被诉强制拆除的行为明显具有利害关系，能够提起本案诉讼。（二）关于是否存在强制拆除行为问题。示范区管委会称王辉是主动腾空房屋配合拆迁，不存在强制拆除的行为，但示范区管委会没有提供任何有效证据加以证明，且王辉与示范区管委会并未就安置补偿事宜达成协议，示范区管委会也没有对王辉进行安置补偿，故对示范区管委会不存在强拆行为的辩称不予采纳，一审法院认定王辉房屋系示范区管委会组织相关单位、机构强制拆除。（三）关于被诉强拆行为合法性问题。示范区管委会进行棚户区改造征收国有土地上的房屋，应当按照法定权限和法定程序进行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条、第二十八条的规定，征收国有土地上的房屋，房屋征收部门应与被征收人订立补偿协议，达不成补偿协议的，房屋征收部门应报请相关市、县级人民政府作出补偿决定；被征收人不服，在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又在补偿决定规定的期限内不搬迁的，应当申请人民法院强制执行。本案中，示范区管委会与王辉尚未达成补偿协议，示范区管委会也未作出征收补偿决定，没有申请人民法院强制执行，且在具体实施过程中没有对被拆除房屋内的物品进行登记保存，没有制作物品清单，在以上情况下示范区管委会组织人员强制拆除王辉家房屋及其他附属物、构筑物的行为，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《中华人民共和国行政强制法》的规定，程序违法且超越职权，因该行为系事实行为无可撤销内容，故应确认该强拆行为违法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，一审法院判决：确认示范区管委会于2019年6月2日对王辉家房屋及附属物、构筑物实施的强制拆除行为违法。示范区管委会不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审判决关于王辉诉讼主体资格的事实认定错误。涉案房屋交易行为相对方是袁芳兰，川汇区法院作出的（2011）川民初字第31号民事调解书效力不约束王辉，调解书中协助内容并未实现，当事人并没有进行物权登记。且涉案房屋占压的是划拨土地，转让国有划拨土地及其地上建筑物的行为违反了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的禁止性规定，王辉也不可能取得该房产的不动产物权登记。（二）上诉人作出的行政征收行为合法，被上诉人自愿搬离和腾空，以积极的行为认可后，上诉人相关部门对房屋进行了拆除，不存在强制拆除。（三）扩建房屋部分违反了有关划拨土地的限制性规定和程序规定，至今未办理建设工程规划许可，根据《城乡规划法》规定应当认定为违规建设，行政机关可以对违法建设采取强制拆除等措施。并且，涉案房屋已经腾空，不需要进行登记保存以及制作物品清单。综上，请求撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人王辉答辩称：上诉人的上诉没有事实和法律依据，应予驳回。（一）王辉购买涉案房屋有法院生效调解书予以证实且支付了购房款，使用房屋多年，虽未进行房屋登记，但取得了房屋所有权，王辉无论作为行政相对人或者利害关系人均有权提起上诉。（二）《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条属于管理性规范，不属于效力性规定，违反并不必然导致合同无效，划拨土地的性质不影响合同的履行。（三）被诉强制拆除行为的合法性应由被告举证，上诉人拆除涉案房屋没有履行法定程序，应承担行为的违法后果。（四）上诉人主张涉案房屋为违建，但未提交证据证明经过了违法建筑认定。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。（一）王辉作为原告提起本案诉讼，主体适格。综合在案证据，王辉母亲交纳了相关购房款，其在与周口市川汇区搬口供销社房屋买卖合同纠纷一案中明确表示将房屋权利处分给王辉，且王辉家庭在此基础上还自建了部分房屋，王辉一直在管理使用上述房屋。示范区管委会亦认可王辉实际居住使用涉案房屋的事实，能够印证王辉与涉案房屋具有法律上的利害关系。王辉对涉案房屋的权利义务因房屋拆除行为发生而受到影响，王辉有权作为原告提起本案行政诉讼，启动对被诉房屋拆除行为的合法性审查程序。（二）涉案房屋拆除行为主要证据不足、程序违法，应被确认违法。示范区管委会提供的证据不能证明涉案房屋系权利人自愿腾空交付其处置，其关于不存在强制拆除行为的理由不能成立。如按示范区管委会主张，涉案房屋因房屋征收程序被拆除，在上诉人未与被上诉人达成补偿安置协议或者作出相应补偿决定的情形下实施强制拆除，明显违反“先补偿、后搬迁”原则。即使是对房屋依法进行征收，涉及强制拆除也应申请人民法院裁定准许，行政机关并没有直接强制拆除的权力。另外，示范区管委会还主张涉案房屋存在合法性问题，其拆除行为是对违法建筑的拆除，但上诉人未能提供证据证明涉案房屋被依法认定为违法建筑以及拆除违法建筑的相关法律手续。综上，无论按照国有土地上房屋征收程序还是拆除违法建筑程序，示范区管委会的强制拆除行为不能评价为合法，其上诉请求应予驳回。原审判决确认该强制拆除行为违法并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由周口市城乡一体化示范区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  肖海生审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年四月三十日书记员  刘慧蒙