河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终494号上诉人（一审被告）洛阳市洛龙区人民政府。地址:洛阳市洛龙区开元大道212号。法定代表人张玉杰，区长。被上诉人（一审原告）洛阳昱海生物科技有限公司。地址:宜阳县丰李镇小作村东。法定代表人王晓玲，董事长。被上诉人（一审被告）洛阳高新技术产业开发区丰李镇人民政府。地址:洛阳高新区丰李镇丰李村。法定代表人张晓辉，镇长。委托代理人孙振国，该镇人民政府工作人员。委托代理人魏会智，河南益唐律师事务所律师。洛阳昱海生物科技有限公司(以下简称昱海公司)诉洛阳市洛龙区人民政府(以下简称洛龙区政府)、洛阳高新技术产业开发区丰李镇人民政府(以下简称丰李镇政府)强拆纠纷一案，洛阳市中级人民法院依法作出（2019）豫03行初415号行政判决。洛龙区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。昱海公司一审诉称，2007年9月丰李镇政府将昱海公司招商至丰李镇小作村。昱海公司总投资了2900万元并于2010年3月开始投产经营。2010年6月，在没有任何告知和手续的情况下，洛龙区政府强行在昱海公司的厂区内修了一条公路，使昱海公司已经建好的厂区被拦腰截断，导致了昱海公司生产经营完全陷入瘫痪状态。2011年11月2日，洛龙区政府在没有办理任何征用地手续和事先没有任何通知的情况下，突然要求支付给昱海公司50万元车间补偿款，让昱海公司将工厂立即搬走，并在强拆时指使镇政府将昱海公司所有人员骗到丰李镇政府会议室开会之际，将昱海公司厂房、办公楼、宿舍夷为平地，并将设备全部拆除废掉，直接财产损失高达2900余万元。综上，洛龙区政府、丰李镇政府严重违法，特提起本案诉讼，一审请求：确认洛龙区政府、丰李镇政府对昱海公司的厂房、设备、办公楼和宿舍等强制拆除的事实行为违法，并承担本案诉讼费用。洛阳市中级人民法院一审查明，2007年8月22日，昱海公司、丰李镇政府及丰李镇小作村委会三方签订《宜阳县丰李镇生物柴油项目建设协议书》约定:经丰李镇政府同意，昱海公司租赁小作村土地58.75亩用于投资建设，租赁期限从2007年10月1日至2057年9月30日;第十条特别约定“租赁期间，如遇政策性调整和国家征用土地或其它不可抗力因素，导致本合同无法履行;土地上各种附着物补偿归昱海公司，土地补偿款归小作村所有”;第二十条特别约定“争议解决方式:三方在履行本协议过程中若发生争议，应友好协商解决，协商解决不成，三方同意将争议提交洛阳市仲裁委员会仲裁”。签约后，昱海公司办理相关建厂手续并开工建设。2010年3月因洛宜快速通道建设，昱海公司使用的部分土地被占用。2010年3月、6月，昱海公司先后两次通过丰李镇财政所收到宜阳县政府拨付的快速通道占地拆迁补偿款228024.6元。随着快速通道建设工作的推进，昱海公司使用的土地进一步被占用。2011年11月至2012年7月，昱海公司先后8次通过丰李镇财政所收到洛龙区政府拨付的快速通道占地拆迁补偿款136万元。2012年1月，昱海公司就丰李镇政府、丰李镇小作村委会违反三方签订的《宜阳县丰李镇生物柴油项目建设协议书》，致使其无法继续履行协议造成损失，以及拆迁厂房设备等损失，申请至洛阳市仲裁委员会请求仲裁。洛阳市仲裁委予以立案并发出出庭通知，但未作出书面结论。2015年昱海公司以丰李镇政府为被告向法院提起行政诉讼，要求确认丰李镇政府拆除公司厂房和设备并要求搬迁厂房的行政行为违法。2017年8月10日洛龙区人民法院作出(2016)豫0311行初147号行政判决驳回昱海公司的诉讼请求。昱海公司上诉后，2018年2月1日洛阳市中级人民法院作出(2017)豫03行终230号行政判决，驳回上诉维持原判。昱海公司申请再审后，2018年10月16日河南省高级人民法院作出(2018)豫行申1973号行政裁定，裁定驳回昱海公司的再审申请。2018年11月5日昱海公司以洛龙区政府、丰李镇政府为被告，提起本案行政诉讼，一审庭审中昱海公司明确其要求确认违法的拆除行为发生在2011年9月到12月份。一审另查明，2010年7月28日，洛阳市人民政府作出洛政[2010]62号《关于调整宜阳县丰李镇行政区划管理权的通知》，载明:将宜阳县丰李镇及所属的丰李、小作等16个行政村委托洛龙区管理，从通知下发之日起，宜阳县、丰李镇要抓紧进行人、财、物移交，并按照新的调整方案，行使管理权。2014年7月2日河南省民政厅作出豫民行批[2014]22号关于洛阳市调整洛龙区和宜阳县行政区划的批复，载明:经河南省人民政府批准，同意洛阳市将宜阳县丰李镇及所辖丰李村、小作村等16个建制村划归洛龙区管辖。一审再查明，2011年12月29日，洛龙区国土资源局与小作村委会签订补偿安置协议。2012年1月18日，河南省人民政府作出豫政土[2012]3号关于洛阳市实施2011年度第二批城市建设用地的批复，载明：经国务院批准，同意洛阳市实施转用并征收集体土地290.8883公顷，其中包括丰李镇小作村集体土地7.8416公顷。2012年2月13日，洛龙区政府发布征地公告。2012年5月15日，洛龙区国土资源局发布《关于丰李镇小作村征地补偿安置方案的公告》。一审认为，昱海公司租赁涉案土地用于开发建设，在土地上建有厂房等设施，作为土地的实际使用人，可以以自己的名义提起本案行政诉讼。昱海公司所诉的2011年9月-12月的厂房等附属物拆除行为系因洛宜快速通道建设而实施。综合2010年7月以后丰李镇由洛龙区管理、2011年后向昱海公司支付的快速通道占地拆迁补偿款系由洛龙区政府拨付、2011年12月洛龙区国土资源局与小作村委会签订补偿安置协议、2012年1月涉案土地被批复征收、2012年2月洛龙区政府发布征收公告等情况，一审认为，2010年7月以后，洛龙区政府是涉案土地的征收主体，组织实施了涉案土地上附属物的拆除行为，是本案的适格被告。丰李镇政府即使参与实施了拆除行为，也应当视为受洛龙区政府的委托，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，丰李镇政府不是本案的适格被告。涉案土地上附属物被拆除前，征地批复尚未下达，洛龙区政府没有就地上附属物的补偿问题与昱海公司达成安置补偿协议或下达征收补偿决定。洛龙区政府主张昱海公司自愿、自行拆迁，但没有相关证据，昱海公司陆陆续续领取补偿款的事实，不足以证明昱海公司自愿、自行拆迁且拆迁前补偿已经支付到位。故洛龙区政府2011年9月-12月拆除昱海公司厂房等地面附属物的行为应属违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，一审判决：确认洛龙区政府2011年9月-12月拆除昱海公司厂房等地面附属物的行为违法。案件受理费50元，由洛龙区政府承担。洛龙区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：首先，一审查明的主要事实不清，认定上诉人是涉案土地的征收主体是错误的。上诉人并无侵犯被上诉人昱海公司的权益的情形。其次，一审确认上诉人拆除地面附属物的行为违法是错误的。拆除行为没有强制性，被上诉人昱海公司对自身的财产进行了处分，清理残留地面附属物没有强制性因素。再次，被上诉人昱海公司提出的财产损失数额不符合事实，其并不具备申报项目描述的生产能力。请求撤销一审判决，驳回被上诉人昱海公司的诉讼请求。被上诉人昱海公司未提交书面答辩意见。被上诉人丰李镇政府答辩称，答辩人不是本案适格被告，答辩人没有实施拆除行为的权利，也没有参与实施拆除行为，不存在任何强制拆迁的违法行政行为。本院二审查明事实与一审查明事实基本一致。本院认为，涉案拆除行为发生在河南省人民政府批准征收之前，应认定为事实行为，在确定被告时采取“谁行为谁承担、谁委托谁承担”的原则。根据洛龙区政府在涉案拆除行为发生时承担涉案区域建设实施工作，拆除涉案建筑物后河南省人民政府批复征收、洛龙区政府发布公告等情况，由于洛龙区政府不能提供排除其实施拆除行为的证据，一般应推定系洛龙区政府实施了涉案的拆除行为。由于该拆除行为没有法定的事实和理由，没有与昱海公司签订的安置补偿协议和该公司同意拆除的意见，该拆除行为缺乏基本的事实、法律依据，缺乏基本的行政程序，应确认该拆除行为违法。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人洛阳市涧西区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二〇年四月十七日书记员 玄晟颐