湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终385号上诉人（原审原告）：张蝶芳，女，1957年4月10日出生，汉族，住上海市静安区。监护人：张小蝶（张蝶芳之女），女，1984年2月6日出生，汉族，住上海市静安区。委托代理人：张健良，广东南方福瑞德律师事务所律师。上诉人（原审被告）：常德市武陵区人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区皂果路978号。法定代表人：康少中，代理区长。委托代理人：黄智麟，常德市武陵区司法局工作人员。张蝶芳因诉常德市武陵区人民政府(以下简称武陵区政府)房屋强制拆除及行政赔偿一案，常德市中级人民法院2019年12月17日作出的（2019）湘07行初129号行政判决，张蝶芳和武陵区政府均不服该判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。常德市中级人民法院审理查明：张蝶芳所有的房屋位于常德市武陵区，房屋产权证号为常德市房权证武字第××号，产证记载的建筑面积为54.96平方米，房屋为混合结构，总层数四层，案涉房屋所在层数为三层，用途住宅，产别私有，系房改售房（产权比例100%）。国有土地使用权证号为常国用（2002）个字第14174号，用途住宅，使用权类型为划拨，土地等级四级，共用分摊面积16.67平方米。2016年8月22日，武陵区征补办发布武征办告字(2016)10号《关于拟征收房屋范围的通告》，征收范围东至常德大道、西至御泽园、南至人民路、北至原有线电厂生活区范围内国有土地上需要征收的建筑物、构筑物及附属设施。随后，武陵区征补办组织开展入户调查，于2016年11月3日对张蝶芳所有的房屋进行调查，张蝶芳在建(构)筑物及其他设施调查表上签字确认。2016年12月23日，公示入户调查结果。被征收人对公示结果提出异议，经复核后于2017年4月27日公示入户调查复核结果。被征收人对复核的公示结果再次提出异议，经复核后于2017年5月26日公示入户调查复核结果。2017年6月16日，武陵区政府作出常武征决［2017］8号《关于原有线电厂宿舍棚户区改造项目房屋征收的决定》，并发布公告，征收范围东至常德大道、西至御泽园、南至人民路、北至原有线电厂生活区范围内国有土地上需要征收的建筑物、构筑物及附设施，具体范围详见规划蓝线图。同时公布《原有线电厂宿舍棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。张蝶芳所有的房屋位于征收范围内。2016年10月27日，武陵区征补办召开业主大会，原有线电厂棚改项目被征收人抽签选定金源公司为该项目评估公司。2017年10月14日，金源公司出具常金源(2017)征字第004号-2栋-301号《分户评估报告书》，对案涉房屋评估价植为283429元。该分户评估报告于2017年11月30日直接送达给张小蝶，张蝶芳在规定收到该分户评估报告十日内没有向评估机构书面申请复估。2018年7月25日，金源公司出具常金源(2017)征字装饰第004号-2栋-301号《装饰装修评估报告书》，对案涉房屋的装饰装修评估价值为18103元，该评估报告在本地媒体常德日报上通过登报方式送达给张蝶芳。后经协商，与张蝶芳未达成补偿协议。武陵区征补办报请武陵区政府作出补偿决定。武陵区政府经审查，于2019年2月25日作出常武征补决［2019］14号房屋征收补偿决定，决定对张蝶芳补偿301532元，选择货币补偿的，补偿款为301532元，三个月临时安置费为2100元，搬迁费为2000元，共计305632元；选择产权调换的，用于产权调换的补偿价值为301532元，搬迁费4000元，产权调换房屋（现房）位于常德市，面积约为88.41平方米。2019年3月3日，武陵区政府向张蝶芳邮寄送达征收补偿决定。张蝶芳不服，向常德市人民政府申请行政复议。2019年6月29日，在复议期间，张蝶芳所有的案涉房屋被强制拆除。2019年7月3日，常德市人民政府以武陵区政府提供的产权调换房不属于改建地段或者就近地段房屋为由，作出常政复决字［2019］55号复议决定，撤销了上述房屋征收补偿决定。张蝶芳对其房屋被强制拆除不服，遂具状向法院提起行政诉讼。请求：一、确认武陵区政府对张蝶芳房屋的强拆行为违法；二、判决武陵区政府赔偿房屋价值损失2101386.4元；三、本案诉讼费由武陵区政府承担。该院另查明，为执行复议决定，武陵区征补办委托金源公司对案涉房屋再次评估。金源公司于2019年9月11日作出分户评估报告，对案涉房屋评估价值为283429元，装饰装修及设施评估价值为20803元，评估总价为304232元。在本案审理期间，武陵区政府启明街道办事处于2019年10月13日向张蝶芳作出《安置房源告知书》，告知张蝶芳为其再次提供的就近安置房源屋为武陵区启明街道唐家溶小区5号楼2单元304房，建筑面积为88.45平方米。同日，武陵区政府启明街道办事处将该分户评估报告书与《安置房源告知书》一并向张蝶芳邮寄送达。2019年10月23日，合议庭查看现场，案涉项目地上所有房屋均已被拆除。该院还查明，2019年4月20日，常德市公安局武陵分局启明派出所，接到电话报警，称原有线电厂有四家住户疑似被盗，但与这四家住户无法联系，张蝶芳家是其中一家。派出所民警到达现场，并拍摄了张蝶芳屋内状况的照片。常德市中级人民法院审理认为：本案争议的焦点为：一、关于强制拆除主体的认定问题；二、关于本案拆除行为是否违法的问题；；三、关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与赔偿数额的确定问题。一、关于强制拆除主体的认定问题《征补条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责；人民法院经审查认为有犯罪行为的，应当依据《行政诉讼法》第六十六条第一款的规定，将有关材料移送公安、检察机关。因而，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体，并应承担相应的赔偿责任。本案中，因案涉房屋被强制拆除系武陵区政府作为原有线电厂棚户区改造项目征收主体进行征收过程中发生的，故应推定系武陵区政府及其确定的房屋征收部门实施的行政强制行为，并由武陵区政府承担相应责任。二、关于本案拆除行为是否违法的问题按《征补条例》第二十七条的规定，对被征收房屋应先给予补偿，后实施搬迁。房屋所有权人在签订补偿协议或者收到补偿决定确定的补偿内容后，有主动配合并支持房屋征收的义务和责任。《征补条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁以及如何保障被征收人获得以市场评估价格为基础的公平补偿的权利进行了系统、严密的规定。同时，为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。本案中，案涉房屋的征收，武陵区政府作出征收决定并公告，被征收人投票选定的评估机构对案涉房屋价值予以了评估，与张蝶芳就补偿问题进行协商，协商不成后作出常武征补决[2019]14号房屋征收补偿决定。张蝶芳不服，申请行政复议，在复议期限内案涉房屋被强制拆除。因此，武陵区政府及其征收部门既未及时依法履职，又未能保障被征收人张蝶芳的合法权益，未经法定程序，强制拆除案涉房屋违法。因违法强制拆除产生的法律后果，应由武陵区政府承担赔偿责任。三、关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与赔偿数额的确定问题(一)关于案涉房屋价值的赔偿问题根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因案涉房屋已被区政府拆除，且因案涉项目，涉及沅江过江隧道的建设，符合公共利益，不能恢复原状。在违法强制拆除房屋的情形下，被征收人获得的行政赔偿数额不应低于赔偿时被征收房屋的市场价格。否则，因违法强制拆除房屋的行为，行政机关支付的行政赔偿数额还要低于其合法征收支付的补偿数额，其实质效果是鼓励行政机关违法强制拆除。鉴于此，违法强制拆除房屋的，作出赔偿决定时点的类似房地产市场价格已经征收补偿方案确定的补偿时点的类似房地产市场价格有了较大上涨的情况下，仅参照征收补偿方案进行赔偿，无法让赔偿请求人有关赔偿房屋的诉讼请求得到支持。据此，赔偿义务机关以决定赔偿时的市场评估价格对被征收人予以行政赔偿，符合房屋征收补偿的立法目的。本案中，案涉房屋如系依法进行的征收与拆除，张蝶芳既可以选择按征收决定公告之日的市场评估价进行货币补偿，也有权要求在同地段或者就近地段选择类似房屋予以产权调换。因此，为体现对违法征收和违法拆除行为的惩戒，并有效维护张蝶芳的合法权益，对张蝶芳案涉房屋的行政赔偿数额不应低于因依法征收所应得到的补偿数额，即对案涉房屋的赔偿，不应低于赔偿时同地段或者就近地段类似房屋的市场价值。结合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条诸项规定以及张蝶芳的诉讼请求，武陵区政府既可以用在同地段或者就近地段提供类似房屋的方式予以赔偿，也可以根据武陵区政府对张蝶芳作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。武陵区政府与张蝶芳可以按照《征补条例》第二十条规定的方式确定房地产价格评估机构。鉴于案涉房屋已被拆除，房地产评估机构可以参考《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条所规定的方法，根据武陵区政府与张蝶芳提供的原始资料，本着疑点利益归于产权人的原则，独立、客观、公正地出具评估报告。并以该评估报告为依据，计算张蝶芳案涉房屋的赔偿数额，但不得低于依法征收所应得到的补偿数额。按征收补偿方案，依法征收所应补偿的各种奖励等项目，均应计入行政赔偿数额。(二)关于因强制拆除导致其他财产损失问题根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于“在行政赔偿、行政补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，案涉房屋于2019年6月29日被强制拆除，拆除时张蝶芳及家人不在现场，导致张蝶芳无法举证，本案应由武陵区政府承担举证责任。武陵区政府提交的派出所民警在处警现场拍摄的张蝶芳屋内状况的照片，可以证明案涉房屋内存在屋内物品。但因屋内物品现已灭失，无法评估，故本院酌定赔偿50000元。张蝶芳主张其屋内物品损失60多万元，纪念物品损失50多万，因其没有合理说明和提供事实依据，该院不予支持。张蝶芳还主张交通费及住宿费损失6371元，因其没有提供相应的票据予以证明，但考虑到张蝶芳的监护人张小蝶在上海工作，需往返上海、常德处理本案行政争议的相关事务，会产生一定的交通费和住宿费，故对其该损失酌定赔偿2000元。综上所述，武陵区政府违法强制拆除张蝶芳所有的案涉房屋，应当赔偿张蝶芳的各项直接损失。张蝶芳的诉讼请求及事实与理由，部分具有事实根据和法律依据，该院予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项、第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，判决:一、确认常德市武陵区人民政府于2019年6月29日强制拆除张蝶芳位于常德市武陵区房屋的行政行为违法；二、责令常德市武陵区人民政府在本判决生效之日起九十日内就被强制拆除的房屋价值按照本判决对张蝶芳依法予以行政赔偿；三、责令常德市武陵区人民政府在本判决生效之日起三十日内赔偿张蝶芳屋内物品损失50000元，交通费和住宿费2000元，两项合计52000元；四、驳回张蝶芳的其他诉讼请求。案件受理费50元，由常德市武陵区人民政府负担。张蝶芳不服上述判决，向本院提出上诉称：本案已确定为违法拆迁，赔偿应当根据房屋价值综合决定，房屋内有价值的纪念物品应当按照报案价值确认。请求变更(2019)湘07行初129号行政判决的房屋赔偿款、财物赔偿款、差旅损失合计2101386.4元。武陵区政府不服上述判决，向本院提起上诉称：原审法院推定系武陵区政府拆除涉案房屋，与客观事实不符，且不符合法律规定，涉案房屋系志高土石方工程公司因操作不当而导致房屋倒塌，武陵区政府及征收部门并不知情；原审法院判决确定房屋内存在其他物品损失为50000元没有证据证明，与客观事实不符；原审判决适用法律错误，房屋的误拆属于民事侵权赔偿，原审适用国家赔偿法没有事实基础，适用法律错误。请求依法撤销常德市中级人民法院作出的（2019）湘07行初129号行政判决，并请求依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为:《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；市、县人民政府在征收时，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律规定，严格依照法定程序进行。本案中，上诉人张蝶芳的房屋在案涉征收范围内，该房屋在既未达成补偿协议，也未通过法院裁定的情况下被拆除。在国有土地房屋征收过程中，因市、县人民政府是强制拆除合法建筑的法定责任主体，在其不能举证证明确系其他主体违法实施强制拆除情况下，应当推定市、县人民政府为实施强制拆除主体。本案武陵区政府认为张蝶芳的房屋系其他主体拆除，但在本案诉讼中并未提交充足的证据予以证明，故原审法院推定为武陵区政府在征收过程中强制拆除符合法律规定。强制拆除必须依法进行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。本案在上诉人张蝶芳申请行政复议期间，其房屋被强制拆除，根据本案查明的事实，该拆除程序不符合法律规定，故原审确认强制拆除未经法定程序而违法的结论并无不当。违法造成损害的应当赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人或其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，被征收人获得的行政赔偿数额不应低于赔偿时被征收房屋的市场价格。本案张蝶芳的房屋被违法强制拆除，应当获得赔偿，故原审责令武陵区政府就被强制拆除的房屋价值对张蝶芳依法予以行政赔偿符合法律规定。关于屋内其他物品损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，行政机关违反正当程序，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。本案中，因强制拆除的房屋内物品已经灭失而无法评估，且双方在业已穷尽举证手段的情况下，原审法院根据现场报案照片、经济发展水平、当地生活状况和法官经验法则等因素，酌情判定赔偿屋内物品损失50000元及交通费等2000元并无不当。上诉人张蝶芳认为屋内有贵重物品，应当按报案价值赔偿的主张，因无充分证据予以证明，本院不予支持；上诉人武陵区政府认为屋内物品损失赔偿50000元没有证据证明的主张，与法律规定不相符，本院亦不予支持。综上，上诉人张蝶芳与武陵区政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结论恰当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张蝶芳与武陵区政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  李清平审判员  朱志林审判员  余俊杰二〇二〇年四月十三日法官助理丁恒芳书记员唐佳