甘肃省嘉峪关市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘02行终2号 上诉人（原审原告）嘉峪关市汇聚鑫五金制品有限责任公司，住所地甘肃省嘉峪关市嘉北工业园区（原树脂厂北侧）。统一社会信用代码：916202007734365788。 法定代表人董文清，该公司经理。 委托代理人蔡虹，甘肃雄韬律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嘉峪关市住房和城乡建设局，住所地甘肃省嘉峪关市迎宾西路九号。统一社会信用代码：11620200MB16066618。 法定代表人侯金森，该局局长。 出庭应诉负责人张军，该局副局长。 委托代理人张苗，该局职工。 委托代理人党秀贤，甘肃河西律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嘉峪关市人民政府，住所地甘肃省嘉峪关市体育大道0号雄关广场东侧。 法定代表人丁巨胜，该市市长。 委托代理人袁芳，该市司法局行政复议应诉科科长。 委托代理人**，嘉峪关人合律师事务所律师。 上诉人嘉峪关市汇聚鑫五金制品有限责任公司诉被上诉人嘉峪关市住房和城乡建设局、被上诉人嘉峪关市人民政府城乡建设管理行政征收一案，上诉人不服嘉峪关市城区人民法院（2019）甘0271行初18号行政判决书，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭。上诉人嘉峪关市汇聚鑫五金制品有限责任公司（以下简称汇聚鑫公司）法定代表人董文清、委托代理人蔡虹；被上诉人嘉峪关市住房和城乡建设局（以，委托代理人张苗、党秀贤；被上诉人嘉峪关市人民政府（以下简称市政府）委托代理人袁芳、**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2017年2月27日，嘉峪关市审计局作出免征项目审核报告，主要内容为：按照市政府主要领导批示要求，现对《嘉峪关市建设局关于部分建设项目免征城市基础设施配套费政策执行情况的报告》(嘉建发〔2017〕46号)中所列免征城市基础设施配套费的项目逐一进行审核；汇聚鑫公司五金制品生产加工项目和甘肃澜池汽车配件有限公司年产100万套刹车系统总成项目在申报投资额时符合我市招商引资优惠政策，但经此次审核后发现不符合优惠政策；将我市现行的招商引资政策与甘肃省相关城市基础设施配套费管理规定对照后形成以下意见：一是我市于2011年11月出台的《嘉峪关市招商引资若干政策规定》与2002年7月出台的《甘肃省城市基础设施配套费管理暂行办法》及省发改委、省财政厅等五厅局于2011年9月出台的《关于进一步加强城市基础设施配套费管理工作有关问题的通知》规定相抵触，扩大了城市基础设施配套费免征范围，二是省审计厅已提出我市存在违规免征企业城市基础设施配套费的情况，建议对我市招商引资政策中免征城市基础设施配套费的规定进行修改。2017年3月26日，市发改委作出追缴函，函告嘉峪关市建设局根据市政府领导对审计局免征项目审核报告的批示对汇聚鑫公司等4家企业的城市基础设施配套费予以追缴，限期足额缴纳。2017年4月1日，嘉峪关市建设局对汇聚鑫公司作出追缴通知，主要内容为：根据市审计局免征项目审核报告及市发改委关于追缴城市基础设施配套费的函等文件精神，现对你单位开发建设的五金制品生产加工项目因“既不符合省上减免规定，又不符合市上招商引资政策减免规定”，依法对其配套费追缴，请于10个工作日内至市建设局办理相关手续并依法缴纳相应款项。2017年5月5日，嘉峪关市建设局作出追缴二次通知，通知汇聚鑫公司于2017年5月26日前办理城市基础设施配套费相关手续并缴纳相应款项。2017年10月10日，市发改委作出废止免征函，函告市建设局废止《关于免征嘉峪关市汇聚鑫五金制品有限责任公司等企业城市基础设施配套费的函》（嘉发改物价函〔2014〕62号）文件中汇聚鑫公司的免征项目（五金制品生产加工项目，符合免征范围的面积11896.88平方米）。2019年5月31日，市住建局作出嘉住建发〔2019〕257号行政征收决定书，限汇聚鑫公司于收到该决定书之日起5日内缴纳五金制品生产加工项目城市基础设施配套费571050.24元。2019年6月3日，市住建局向汇聚鑫公司送达了行政征收决定书。汇聚鑫公司对该决定书不服，依法申请行政复议。2019年9月11日，市政府作出嘉政复字〔2019〕19号行政复议决定书，维持了市住建局作出的行政征收决定书。汇聚鑫公司在法定期限内提起行政诉讼。 另查明，纳入通知规定，城市基础设施配套费由城市建设行政主管部门收取；嘉峪关市收费标准为每平方米70元。《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》规定，下列建设项目免征城市基础设施配套费：(一)敬老院、孤儿院、社会福利院、托儿所、幼儿园；(二)医院门诊、住院用房、大、中、小学教学用房；(三)为残疾人就业兴办的建设项目及生活服务设施；(四)纳入计划的经济适用住房建设；(五)城市基础设施建设项目；(六)远离城市建成区且生产生活配套设施自成系统的建设项目。分项征收通知规定，基础设施配套费收费标准为70元/平方米，分项配套标准为：供水10.5元/平方米、排水10.5元/平方米、供热17元/平方米、供气5元/平方米、道路27元/平方米；按建设单位新建、扩建、改建的建筑面积计收。 一审法院认为，市住建局有权征收本辖区内的城市基础设施配套费。根据《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》规定，原告的五金制品生产加工项目应当缴纳城市基础设施配套费，被告住建局对其作出征收决定于法有据，证据充分，程序合法。市政府作出的行政复议决定书亦程序合法、适用法律正确。因此，原告要求撤销市住建局作出的嘉住建发〔2019〕257号行政征收决定书和市政府作出的嘉政复字〔2019〕19号行政复议决定书的诉讼请求，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告嘉峪关市汇聚鑫五金制品有限责任公司的诉讼请求。 上诉人汇聚鑫公司上诉称,1、原审法院和市住建局依据2002年7月出台的《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》，认为上诉人汇聚鑫公司的五金制品生产加工项目不满足应该免征城市基础设施配套费的要求，该认定既背离基本事实，又违反法律规定。理由如下：上诉人汇聚鑫公司于2003年入驻嘉峪关市嘉北工业园区，当时占地10000㎡，于2004年投资200万元，建成了2栋2层小楼，用于日常办公和员工住宿。2014年工业园区相关负责人认为汇聚鑫公司符合嘉峪关市人民政府和中共嘉峪关市委联合出台的《嘉峪关市招商引资若干政策规定》，告知上诉人，如果新建投资额满足1000万元以上，就减免城市基础设施配套费，所以,汇聚鑫公司决定投资2600万元进行建设，当时计划建设规模达11896.88㎡，分二期进行建设，第一期占地7956.37㎡，计划投资额达1300万元，随后，嘉峪关市工业园区管委会和嘉峪关市发展和改革委员会也分别于2014年3月24日和4月4日发函，要求市住建局依据《嘉峪关市招商引资若干政策规定》为汇聚鑫公司办理相关免征手续，汇聚鑫公司因此获得免征资格，并向银行贷款1700万元投入施工建设中。2017年，市住建局却以汇聚鑫公司不满足省上减免规定为由，于4月1日和5月1日向汇聚鑫公司作出了追缴通知，同时市发改委还在10月10日将当时申报汇聚鑫获得减免资格的函件部分废止，2019年5月31日，市住建局向汇聚鑫公司作出了行政征收命令。我们认为，《嘉峪关市招商引资若干政策规定》与《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》有冲突，那么也应该先由有权机关予以解释，因为两个文件的效力等级并不存在明显的高下之分，省上的文件也只是部门出具的规范性文件，市上的招商引资政策却是市政府和市党委联合出台的，不应该在没有认定效力级别之前，将文件矛盾的不利后果直接转移到上诉人身上。无论是法律规定，还是法理要求都禁止溯及既往，即便招商引资政策失去了效力，也不能将此规定作出的行政行为全部判为无效。根据2016年6月1日国务院出台的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求各级政府清理相关规范时，对以合同协议等形式给予企业的优惠政策，以及部分立即终止会带来重大影响的政策措施，要设置过渡期，留出必要的缓冲空间；对已兑现的优惠政策，不溯及既往。所以，原审应该依据现行有效的《嘉峪关市招商引资若干政策规定》来审理本案，而不是将已废止的《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》作为审理依据。2、原审认定事实不清，嘉住建发〔2019〕257号《行政征收决定》不具有事实依据，而原审法院并没有对该具体行政行为的合法性进行充分的审查。没有对汇聚鑫公司是否符合《嘉峪关市招商引资若干政策规定》作出全面的审理，汇聚鑫公司是否满足1000万元投资额，是行政征收决定作出的事实依据，而市住建局提供的《嘉峪关市审计局关于部分建设项目免征城市基础设施配套费审核情况的报告》中投资额为800万元，没有审核依据，严重不符合事实，所以一审判决应该予以撤销。汇聚鑫公司目前完成的7956.37㎡工程量已投入资金超过1000万元，完全符合免征城市基础设施配套费的条件。3、上诉人汇聚鑫公司因为本案涉及的五金制品生产加工项目的施工质量问题和嘉峪关市第三建筑公司发生了施工合同纠纷，第三建筑公司起诉时也认可该案的标的额为8644078.66元，因为牵扯到评估等问题，该案一直未作了结，但仅就这一项投资就超过了《审核报告》中的800万元，再加上其他投资付款凭证，上诉人完全能够证明已投资额超过了1000万元，而市住建局提供的《审核报告》却存在程序违法等问题，不能仅依此断定汇聚鑫公司的投资额不满1000万元。综上所述，原审判决在适用法律，事实认定等方面都存在错误，没有理清庭审争议的焦点，也未对证据链的形成进行合理分析，故请求依法撤销嘉峪关市城区人民法院（2019）甘0271行初18号行政判决书。 被上诉人市住建局辩称，1、一审法院认定事实正确，汇聚鑫公司不符合免征城市基础设施配套费的条件。2017年2月27日，嘉峪关市审计局出具了《关于部分建设项目免征城市基础设施配套费审核情况的报告》，审核结果为汇聚鑫公司五金制品生产加工项目在申报投资额时符合我市招商引资优惠政策，但经审核，实际投资额为800万元，不符合我市优惠政策。之所以出现这种情况的原因是免征审查是项目批准的前置程序，是程序性审查，审查部门不掌握项目的最终准确投资额，使五金制品生产加工项目实际投资完成额不符合条件的汇聚鑫公司在申报时享受了免征政策。2017年3月26日，嘉峪关市发展和改革委员会向市住建局出具了《关于追缴城市基础设施配套费的函》，因此，汇聚鑫公司开发建设的项目不符合我市招商引资优惠政策。2、汇聚鑫公司开发建设的五金制品生产加工项目不符合甘肃省免征城市基础设施配套费的条件。根据甘肃省财政厅、甘肃省发展和改革委员会《关于将城市基础设施配套费纳入政府性基金管理有关事项的通知》第四条的规定：“下列建设项目免征城市基础设施配套费：（一）敬老院、孤儿院、社会福利院、托儿所、幼儿园；（二）医院门诊、住院用房，大、中、小学教学用房；（三）为残疾人就业兴办的建设项目及生活服务设施；（四）纳入计划的经济适用住房建设；（五）城市基础设施建设项目；（六）远离城市建成区且生产生活配套设施自成系统的建设项目；（七）国务院、财政部、省政府对城市基础设施配套费免征范围另有规定的，从其规定”。3、汇聚鑫公司一审提交的证据无法证明其实际投资额超过1000万元。一审庭审中汇聚鑫公司提交了两组证据，第一组是合同，而合同是否实际履行、有没有进行结算均无法证实，对其真实性无法确认；第二组是两份评估报告，均为被答辩人单方面委托第三方所出具，评估报告的内容是否真实、客观、准确、完整，均无从知晓，亦无法辨别。因此汇聚鑫公司主张其实际投资额超过了1000万元没有事实依据。4、2017年2月27日，嘉峪关市审计局出具的《关于部分建设项目免征城市基础设施配套费审核情况的报告》审核结果准确与否不属于本案审查范围，审计局也非本案的当事人。汇聚鑫公司认为审核结果不准确，应当另行提起行政复议或者行政诉讼，汇聚鑫公司未对审核结果提起过行政复议、行政诉讼，应当视为对审核结果的认可。综上，汇聚鑫公司既不符合《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》中的免征范围，也不符合我市减免条件，应当缴纳城市基础设施配套费，一审判决认定事实准确。原审人民法院根据《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》依法裁判，适用法律正确。请求二审法院依法维持原审判决。 被上诉人市政府辩称，1、我方作出的行政复议决定认定事实清楚。2、关于本案法律适用问题。市住建局依据《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》;甘肃省财政厅、甘肃省发展和改革委员会《关于将城市基础设施配套费纳入政府性基金管理有关事项的通知》等规定，确认汇聚鑫公司开发建设的“五金制品生产加工项目”不符合甘肃省免征城市基础设施配套费的范围，并依法作出征收决定，作出征收决定的法律依据充分。3、汇聚鑫公司的五金制品生产加工项目在申报投资额时符合嘉峪关市当时的招商引资优惠政策，但经审核发现该项目不符合优惠政策，而《嘉峪关市招商引资若干政策规定》与《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》；甘肃省财政厅、甘肃省发展和改革委员会等五厅局2011年9月出台的《关于进一步加强城市基础设施配套费管理工作有关问题的通知》规定相抵触，扩大了免征范围，故本案不能适用《嘉峪关市招商引资若干政策规定》，应依据《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》等规定。4、被答辩人申报时的投资额达到1000万元，但根据2017年2月27日，嘉峪关市审计局出具的《关于部分建设项目免征城市基础设施配套费审核情况的报告》的审计结果，其实际投资额为800万元，不符合我市减免基础设施配套费的条件。所以，市政府作出的复议决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，一审判决结果适当，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 二审查明的事实与一审基本相同，予以确认。 二审另查明，2014年3月24日，市工业园区管委会向原市建设局出具《关于为嘉峪关市汇聚鑫五金制品有限责任公司办理城市基础设施配套费减免手续的函》，认为汇聚鑫五金制品公司申请建设综合业务办公楼项目，符合《嘉峪关市招商引资若干政策规定》，请市建设局按照该政策办理减免手续。2014年4月4日，嘉峪关市发展和改革委员会向市建设局出具了《关于免征嘉峪关市汇聚鑫五金制品有限责任公司等企业城市基础设施配套费的函》，市建设局为汇聚鑫公司办理免征城市基础设施配套费的手续。2017年5月16日甘肃省财政厅、甘肃省发展和改革委员会印发了《关于将城市基础设施配套费纳入政府性基金管理有关事项的通知》，同时废止了2002年印发的《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》。 本院认为，行政征收是行政机关根据国家和社会公共利益的需要，依据法律、法规的规定，向行政相对人征收一定财物的行为，该行为应遵循程序正当原则。《中华人民共和国行政许可法》规定，行政机关在作出行政行为之前，要对所依据的材料进行审查，如果该行为直接关系行政相对人的重大利益，行政机关应当履行告知义务，行政相对人有权进行陈述和申辩，行政机关应当听取行政相对人的意见。 一、市住建局作出《城市基础设施配套费行政征收决定书》程序违法。 市住建局作出《城市基础设施配套费行政征收决定书》事实依据是嘉峪关市审计局嘉审发（2017）16号《关于部分建设项目免征城市基础设施配套费审核情况的报告》，该报告不属于最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定的“法庭可以直接认定的事实”，也不属于该规定第七十条规定的“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”。市住建局在作出行政征收决定书前，应当对所依据的事实进行审查，将审查结果告知汇聚鑫公司，并要听取汇聚鑫公司的陈述和申辩意见，而本案中，市住建局没有尽到审查及履行告知义务，属程序违法。 复议机关、一审法院对行政行为未进行合法性审查及对事实的认定依据错误。 首先，对于行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，法院及复议机关对其合法性进行全面审查。本案中，复议机关及一审法院均未对市住建局作出《行政征收决定书》进行合法性审查，违背了法律规定。其次，一审法院、复议机关根据《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》规定，认定原告的五金制品生产加工项目应当缴纳城市基础设施配套费，而《甘肃省城市基础设施配套费收费管理暂行办法》已于2017年5月31日废止，以此为根据，明显不当。 综上，上诉人的相关上诉理由于法有据，本院予以采纳。复议机关、一审法院未对行政行为合法性进行审查且对事实的认定依据错误，依法应予撤销。市住建局作出《城市基础设施配套费行政征收决定书》程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销嘉峪关市城区人民法院（2019）甘0271行初18号行政判决书； 二、撤销嘉峪关市人民政府作出的嘉政复字（2019）19号行政复议决定书； 三、撤销市住建局作出嘉住建发（2019）257号《城市基础设施配套费行政征收决定书》。 一、二审案件受理费各50元，由市住建局负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭素兰 审判员  张 旭 审判员  步全梅 二〇二〇年四月三十日 书记员  刘馨丹