江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终40号上诉人（原审被告）婺源县自然资源局，住所地江西省婺源县书乡路8号。法定代表人陈靛，系该局局长。委托代理人俞红亮，该局监察大队大队长。委托代理人黄跃龙，江西学林律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王永辉，男，1969年4月12日出生，汉族，江西省婺源县人，住江西省婺源县。委托代理人朱焰彬，婺源县城郊法律服务所。原审第三人吴瑞旺，男，1954年7月5日出生，汉族，江西婺源县人，住江西省婺源县。原审第三人陈刚泉，男，1962年5月13日出生，汉族，江西省婺源县人，住江西省婺源县。上诉人婺源县自然资源局因与被上诉人王永辉、原审第三人吴瑞旺、陈刚泉土地管理行政处罚一案，不服德兴市人民法院（2019）赣1181行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2009年6月，王永辉及吴瑞旺、陈刚泉的妻子王彩霞、江美慧、李莲芳与俞饭等人签订转租合同，约定交易金额90,000元，取得原秋口林场苗圃工区瓦厂的一块地。但王永辉及吴瑞旺、陈刚泉的妻子取得土地并没有自用，经平整后，自2009年至2010年12月期间以协议的方式转让给俞志雄、朱新德等八人，王永辉及吴瑞旺、陈刚泉共取得转让款380,000元。2010年经批准，俞志雄、朱新德、叶先标等8人在案涉土地上建房，俞志雄、朱新德等7人在2010年取得集体土地使用证，叶先标在2011年取得集体土地使用证。因俞饭等发现认为转租给王永辉、吴瑞旺、陈刚泉等人的地存在少付转让款的情形，经协商，王永辉及吴瑞旺、陈刚泉在2013年7月再付给俞饭等50,000元。因王永辉及吴瑞旺、陈刚泉系中共党员，2013年10月婺源县纪委会同婺源县国土监察大队以王永辉及吴瑞旺、陈刚泉违反廉洁自律为由，对王永辉及吴瑞旺、陈刚泉进行调查。2018年12月3日，婺源县国土资源局以婺源县公安局案件线索移送为由，对王永辉、吴瑞旺、陈刚泉立案调查，2019年2月21日，原婺源县国土资源局作出婺国土资罚字（2018）第074号行政处罚决定书，对王永辉、陈刚泉、吴瑞旺非法转让土地的违法所得予以没收。2019年8月9日，王永辉向本院提起行政诉讼，要求撤销婺国土资罚字（2018）第074号行政处罚决定书对王永辉的行政处罚。另查2019年1月婺源县国土资源局的行政职能已整合至婺源县自然资源局。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”非法转让土地就是买卖或者以其他形式未按法律规定的条件和程序让渡土地权利的行为，即违反土地管理法律法规的规定，将土地权利完全或部分、永久或在一定期限内转移给他人，从而获利的行为。本案中，王永辉及吴瑞旺、陈刚泉的行为实为非法转让土地的行为，显然具有违法属性。但王永辉及吴瑞旺、陈刚泉转让土地行为发生在2009年至2010年12月期间，俞志雄、朱新德等8人在2010年就已经经批准建房，王永辉及吴瑞旺、陈刚泉的违法占地行为在移转了土地的占有后，其违法占地的行为已经终了。王永辉及吴瑞旺、陈刚泉在2013年7月付款给俞饭等的行为仅是合同之债的履行行为，并非是违法占用土地的行为。结合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（1997法行字第26号）的规定，原婺源县国土资源局对王永辉及吴瑞旺、陈刚泉的行政处罚已过法定的处罚时效，其作出的婺国土资罚字（2018）第074号行政处罚决定应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销婺源县自然资源局2019年2月21日作出的婺国土资罚字（2018）第074号行政处罚决定。上诉人婺源县自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、原审认定事实不清。原审认定俞志雄、朱新德等八人在2010年就已经批准建房，与事实不符。到目前为止，还有两个地基没有建房，处以闲置状态，且八个地基无论是否建房均处于持续非法状态。根据法律规定，追诉时效应当从非法状态清除之日开始计算，因此，上诉人的行政处罚决定并没有超过追诉时效。二、原审对行政处罚法有关追诉时效的含义理解错误，从而导致适用法律错误。《行政处罚法》第二十九条规定的是发现违法行为，而不是规定对违法行为作出行政处罚。非法转让土地使用权是一个行为的两个方面，一方面是转让行为；另一方面是受让行为。这是两个不可分割的行为。2013年7月，转让人与受让人都还在履行转让合同，支付土地使用权转让价款，且2011年次受让人（向被上诉人等人购买土地使用权的人）还在办理集体土地使用证手续，而到了2013年被上诉人的非法转让土地使用权行为就已经被发现，由婺源县纪委会同婺源县国土监察大队和公安局三家单位联合进行调查处理。因此，被上诉人的非法转让土地使用权行为从开始到被发现，并没有超过二年的追诉期，不存在超过追诉时效，原审认定超过追诉时效，系对法条的理解错误和适用法律错误。三、原审主动适用追诉时效制度违反了法律的规定。根据法律规定，当事人不主张超过追诉时效的，人民法院不得主动适用追诉时效制度。原审原告在起诉状中，并没有提出超过追诉时效的主张，因此，人民法院不得主动启动追诉时效制度，以超过追诉时效制度为由撤销上诉人的行政处罚决定。综上，原审认定事实不清，对法条理解错误，从而导致适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人王永辉答辩称，一、原审认定事实清楚。八个地基全部于2010年办完审批手续，已经政府审批确认为合法；转让方自转让时起便失去对土地的控制，并非处于持续状态。二、原审适用法律正确。涉案土地于2018年6月22日首次被县国土局查出为国有土地，然后才于2018年12月3日立案以非法转让国有土地的有关规定处罚被上诉人等，并非上诉人所称2013年即发现。在2013年涉案土地仍被认定为集体土地，不能适用国有土地的有关规定对行为人进行处罚，因此，上诉人系2018年才发现涉案土地为国有土地，上诉人发现此案早已超过2年追诉时效。被上诉人在原审起诉状及庭审中均提出处罚超过追诉时效、超过立案期限、超过处罚期限等意见，法院并非主动适用追诉时效制度。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人吴瑞旺、陈刚泉发表意见称，一、原审审理事实清楚。被上诉人、原审第三人与俞志雄、朱新德等八人的土地使用权的转租协议发生于2009年至2010年12月22日之间，当被上诉人、原审第三人与俞志雄等人签订转租协议并把土地使用权交付俞志雄等人占有后，被上诉人、原审第三人就已经脱离占有，占有转移为俞志雄等承租人占有。2011年3月9日，俞志雄等人把自己承租并占有的土地均向政府办理土地建房审批手续，至此，俞志雄等人的占有也不存在非法问题，原审对以上事实的查明是清楚的。二、原审适用法律正确。根据《行政处罚法》第二十九条、最高人民法院行政审判庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》的规定，被上诉人、原审第三人转让土地的行为发生于2009年至2010年12月22日之间，上诉人作出行政处罚是2019年2月2日，早超过二年的处罚时效。同时，从2010年12月22日以后，被上诉人、原审第三人已经不占有土地了，当然不具有占有继续状态。另外，俞志雄等人已办理建房审批手续，俞志雄等人的占有已合法化。所以，即使从2011年3月9日开始计算二年处罚时效，上诉人的行政处罚也不符合前述法律规定，因此，一审法院适用《行政处罚法》及最高人民法院行政审判庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》判决撤销上诉人行政处罚决定，是正确的。三、原审没有主动适用追诉时效制度。首先，上诉人没有履行告知当事人处罚依据（包括超过处罚时效的法律依据）的程序；其次，被上诉人在原审起诉中概括性陈述了上诉人的行政处罚决定违反了法律规定，当然也包括违反处罚时效的规定，并且时效问题也是原审的审理焦点，原审第三人答辩也十分明确地指出上诉人的处罚超过了处罚时效；再次，依法行政是行政法的基本原则，行政诉讼是司法权监督行政权，所以，行政机关在答辩期限内要向人民法院提供其所作行政行为的事实、法律依据以及程序合法的相关证据，行政机关对自己所作的行政行为是否超过处罚时效，当然也要向人民法院举证说明，人民法院对行政行为的合法性进行审查，一旦查明行政行为违法，即作出符合法律规定的撤销判决，无需原告示明。综上，原审审理事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十三条之规定，非法转让土地是以买卖或其他形式，未按法律规定的条件和程序，将土地权利让渡给他人并从中获利的行为。据此，对土地的占有发生转移，同时转让人获得利益，则非法转让行为的事实即成立，同时在土地占用发生转移后，非法转让行为亦终了。根据《国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室的复函》（国法函[2005]442号），违法行为的连续状态是指当事人基于同一违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一行政处罚规定的情形。本案中，被上诉人及原审第三人实施的非法转让行为发生在2010年，之后并未基于同一违法故意再次实施违法行为，而被上诉人及原审第三人在2013年付款的行为系履行合同之债的履行行为，并非再次实施违法行为，故被上诉人非法转让土地的行为在2010年已发生并终了，并不存在连续的状态。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。婺源县国土监察大队在2013年发现违法行为时已超过2年处罚时效，原审判决撤销行政处罚决定并无不妥。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人婺源县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇二〇年四月三十日书记员 李 娴