河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终695号上诉人（一审被告）项城市人民政府。住所地：项城市人民路党政综合楼。法定代表人王富生，市长。委托代理人吴娟，项城市人民政府工作人员。委托代理人高杨，河南平原律师事务所律师。被上诉人（一审原告）郭其敬，男，汉族，1943年6月6日出生，住河南省项城市。郭其敬诉项城市人民政府强制拆除一案，项城市人民政府不服周口市中级人民法院（2019）豫16行初322号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。周口市中级人民法院一审查明：1988年，郭其敬在项城市永丰乡永丰行政村村106国道旁紧临长虹运河建有16间二层楼房用于开办“项城县永丰乡刺绣服装厂”。1989年11月，原项城县永丰乡为原告颁发《宅基地使用证》为证。2018年10月19日，项城市永丰乡永丰行政村村委会、项城市永丰人民政府、项城市水利局对原告涉案房屋基本情况进行入户调查并出具《项城市长虹运河（106国道以西）涉河建筑物调查表》，该表未载明建筑面积。2019年3月18日，项城市人民政府作出《项城市人民政府关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》，要求对“沿106国道长虹运河河道内的违法占地和违章建筑，包括房屋、厂房、临时建筑、构筑物以及其他影响河道安全的地上建筑物和附属物，自通告发布之日起，各类违法占地和违章建筑必须与2019年3月25日前自行清除。市相关职能部门、执法单位将依法严厉查处河道内违法占地、违法建设行为。逾期不清除的，由市政府有关部门依法强制清除，并追究当事人的法律责任。”2019年3月21日，项城市人民政府组织永丰乡人民政府、项城市水利局、项城市国土资源局、项城市住房和城乡建设局等多家单位对郭其敬房屋实施拆除。拆除时没有对房屋内物品制作物品清单，进行登记保全。郭其敬认为:其占地和建房都是经乡政府批准的，建设使用了三十年,从没有任何一个政府主管部门确认过其房屋属于“违法建筑”。也没有给予其申请行政复议或提起行政诉讼的权利，程序违法。故提起诉讼，请求确认项城市人民政府强制拆除其房屋的行政行为违法。周口市中级人民法院一审认为：一、关于郭其敬原告主体资格问题。涉案房屋被项城市人民政府组织有关部门强制拆除，该拆除行为可能涉及利害关系人的陈述、申辩权以及相关的合法财产，因此原告作为涉案房屋的相关权利人与本案被诉拆除行为有利害关系，可以提起本案诉讼。二、关于本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，强制拆除郭其敬房屋的行动，系在项城市人民政府统一组织下，由项城市永丰乡人民政府、项城市水利局、项城市国土资源局等多家单位具体实施的行为，上述职能部门和乡镇政府的行为依据上述法律规定应视为委托，由项城市人民政府承担相关法律责任。因此，本案适格被告应为项城市人民政府。三、关于被诉强拆行为合法性问题。无论是因为违反《中华人民共和国城乡规划法》，还是违反《中华人民共和国水法》的相关规定，城乡规划部门和水利部门均有权对违章建筑作出限期拆除的决定，并依法具有强制执行的职权。但本案中，无论是项城市城乡规划部门还是项城市水利部门均没有针对原告建筑物作出限期拆除的决定。对违法建筑的拆除，要在相关职能部门对违法建筑进行认定作出限期拆除决定后，在法定期限内，相对人对该限期拆除决定不申请复议、不起诉的情况下，才能启动强制拆除程序。强制拆除时也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，进行登记保全或者公正等法定程序。而在本案中，相关职能部门没有作出限期拆除决定，没有履行上述法律规定的程序，只是在项城市人民政府作出了一个清除侵占河道违章建筑的通告后，直接在作出通告3日后（尚未到通告要求的自行拆除的期限）径直将郭其敬房屋拆除，拆除时也没有对房屋内物品制作进行清点、登记、保全。故可以认定，项城市人民政府组织实施强制拆除原告房屋的行为主要依据不足且程序违法，因该行为系事实行为无可撤销内容，应确认该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，一审法院判决：确认项城市人民政府于2019年3月21日组织对郭其敬房屋实施的强制拆除行为违法。项城市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）郭其敬不具有本案的诉讼主体资格。郭其敬建设房屋，既没有取得土地使用权证、规划许可证、建设工程许可证等，也没有经河道主管机关或者水行政主管部门批准，不仅严重危害河岸堤防安全，更影响长虹运河行洪、排涝等重要功能。郭其敬的非法利益不应当得到法律保护，项城市人民政府通知其拆除违法建筑，不侵害其合法权益。（二）涉案房屋为违法建筑，应予拆除。根据《土地管理法实施条例》规定，不符合土地利用总体规划的建筑物，应当予以拆除。上诉人执法目的是依法清障，排除妨碍，便于泄洪排涝，改善水质。清除阻水障碍物是惠民工程，相关部门执法行为合法合理。如法院认为房屋合法且不应该拆除，郭其敬应对其房屋合法性承担举证责任。（三）上诉人强制拆除行为系合法行政。上诉人强制拆除行为符合《水法》第六十五条、第十二条、第十三条、第二十五条、第四十二条，《行政强制法》第五十二条规定。上诉人作出《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》并公示，责令郭其敬拆除违法建筑，拆除行为并无不当。综上一审判决认定事实错误、适用法律错误，请求撤销一审判决，改判维持项城市人民政府的合法行政行为，驳回郭其敬的起诉。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为：（一）郭其敬与被诉行政行为具备法律上的利害关系，是本案适格原告。项城市人民政府认可涉案被强制拆除的建筑物户主为郭其敬，郭其敬作为被拆除房屋的权利人，其涉案房屋的有关权利义务内容因强制拆除行为的发生而受到影响，故与强制拆除行为具有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼，启动对被诉强制拆除行为的合法性审查程序。上诉人所主张的郭其敬对涉案房屋是否为非法利益的意见，不影响上述利害关系的判定。（二）涉案房屋拆除行为主要证据不足、程序违法，应被确认违法。按照《行政强制法》第三十四条的规定，如认为行为人存在违反《水法》《土地管理法》等法律规定的建设行为，行为人又在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有强制执行权的行政机关可按照《行政强制法》的规定实施强制执行。在强制执行过程中，应当依法履行必要程序，充分保障行政相对人的相关权利，如在强制执行决定前事先书面催告，听取当事人陈述申辩，经催告仍不履行且无正当理由的，作出强制执行决定并送达，且应允许当事人对限期拆除决定提起行政复议或者行政诉讼，当事人不行使复议或诉讼权利又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而本案中，责令行政相对人自行拆除涉案房屋的期限尚未届满，并且未依法制作送达必要的催告、强制执行决定等文书，也未按照正当程序要求给予当事人陈述申辩权利，未保障当事人行政复议及行政诉讼权利，项城市人民政府即组织实施强制拆除，显然不符合法定的行政强制实施前提，执法程序亦缺乏合法性。一审法院依法判决确认项城市人民政府对郭其敬房屋组织实施强制拆除的行为违法，并无不当。项城市人民政府的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由项城市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  肖海生审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年四月七日法官助理王红媛书记员董凯莉