四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1102行初283号 原告：吴淑琼，女，1965年7月6日出生，汉族，住四川省沐川县。 委托诉讼代理人：孙忠玉（吴淑琼之夫），男，1952年6月2日出生，汉族，住四川省沐川县。 被告：沐川县农业农村局。住所地：四川省沐川县沐溪镇交通街799号。 法定代表人：杨进东，该局局长。 出庭负责人：傅立军，该局副局长。 委托诉讼代理人：胡敏，该局工作人员。 被告：沐川县人民政府。住所地：四川省沐川县沐溪镇建设街125号。 法定代表人：余斌，该府县长。 出庭负责人：姜华，该府副县长。 委托诉讼代理人：吴建云，四川永济律师事务所律师。 委托诉讼代理人：巫青霖，四川永济律师事务所律师。 原告吴淑琼诉被告沐川县农业农村局（简称沐川农业局）土地行政登记以及被告沐川县人民政府（简称沐川县政府）行政复议一案，于2019年12月2日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年2月25日公开开庭审理了本案。原告吴淑琼的委托诉讼代理人孙忠玉，被告沐川农业局的负责人傅立军副局长及该局委托诉讼代理人胡敏，被告沐川县政府的负责人姜华副县长及该府委托诉讼代理人巫青霖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月11日，被告沐川农业局作出《不受理告知书》，载明，“吴淑琼女士：您提出的申请事项，经审查，您不是建和乡××组集体经济组织成员，不具有对建和乡××组的农村土地提出核查登记申请的主体资格。因此，对您提出的申请事项，我们决定不予受理。特此告知。”2019年11月11日，被告沐川县政府作出沐府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》（简称《行政复议决定书》）认为，吴淑琼于1999年因结婚将户口迁入了沐川县幸福乡松林村3组（简称松林村3组）后便成为了该组的集体经济组织成员，享受该组的权利与义务，不再是沐川县建和乡××组（简称庙坪村4组）集体经济组织成员，不具有承包该组农村土地的主体资格，维持了被告沐川农业局作出的《不受理告知书》。 原告吴淑琼诉称：1982年农村实行家庭联产承包责任制时，原告家里取得了庙坪村4组的承包土地和林地，当时家庭人口包括原告在内共计5人。此后，原告被拐卖到外地，在1992年回到沐川后，与松林村3组孙忠玉结婚，2011年12月将户口迁入该组，在该组未划有承包地。1998年第二轮农村土地承包时，原告的父亲吴志平为户主，继续承包了上述土地。现，原告的父母分别于1999年、2015年去世。2016年，国家组织对第二轮承包土地进行核查、确权、颁证时，庙坪村4组并未通知原告进行登记，2017年进行公示时，原告发现案涉家庭承包地并未在公布中，多次向庙坪村4组反映，均未给予答复。2018年5月，原告向沐川县建和乡人民政府提交了《农村承包土地确权核查颁证申请书》，请求依法处理，该乡政府未予答复。2019年1月14日，原告依法向被告沐川县政府提交了《农村承包土地核查颁证行政执法督查申请书》，请求对沐川县建和乡人民政府不作为进行督查，被告沐川县政府将该事项交予被告沐川农业局办理，被告沐川农业局于2019年4月24日向原告送达《关于吴淑琼信访事项答复意见书》，原告不服向贵院提起诉讼，贵院裁定驳回了原告的起诉。2019年9月2日，原告向被告沐川农业局提交了《农村承包土地确权核查登记申请书》，该局作出了《不受理告知书》，2019年9月12日，原告向被告沐川县政府提交了复议申请，被告沐川县政府作出《行政复议决定书》，维持了《不受理告知书》。原告认为，被告沐川农业局作出的《不受理告知书》没有法律依据，应当依法撤销。故提起诉讼，请求判令：1.撤销被告沐川农业局作出的《不受理告知书》；2.撤销被告沐川县政府作出的《行政复议决定书》；3.责令被告沐川农业局将原告家庭第二轮承包的土地依法登记在原告名下；4.本案案件受理费由二被告负担。 被告沐川农业局辩称：原告不是庙坪村4组集体经济组织成员，不具有申请承包庙坪村4组土地承包主体资格，也没有资格提出原家庭土地承包权的问题。故被告沐川农业局作出的《不受理告知书》符合政策规定，据此，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告沐川县政府辩称：被告沐川县政府作出《行政复议决定书》的主体合法、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：原告吴淑琼现系松林村3组的村民。2019年9月2日，吴淑琼向被告沐川农业局提交了《农村承包土地确权核查登记申请书》，申请对吴淑琼的父亲吴志平于1998年第二轮土地承包中，在庙坪村4组承包的6份土地承包经营权进行核查登记。同时提交了相关的证据材料。同年9月11日，被告沐川农业局作出《不受理告知书》，决定对其申请不予受理。该告知书于次日送达原告吴淑琼。 2019年9月12日，原告吴淑琼就《不受理告知书》向被告沐川县政府申请行政复议。被告沐川县政府于同年9月30日受理其复议申请。并于同日向原告吴淑琼送达了《行政复议受理通知书》。同年10月9日，被告沐川县政府向沐川农业局送达了《行政复议答复通知书》。同年10月16日，被告沐川农业局作出了《关于吴淑琼申请行政复议的答复意见》。同年11月11日，被告沐川县政府作出《行政复议决定书》，维持了被告沐川农业局作出的《不受理告知书》。 另查明，在第一轮农村土地承包时，庙坪村4组吴志平承包了农村集体土地6份，共有人为吴志平、夏永林、吴术华、吴淑琼、吴光辉、吴光荣，该承包地未进行农村土地承包经营的登记颁证。吴淑琼于1999年与松林村3组孙忠玉结婚，现在其户口已经迁入了松林村3组。现庙坪村4组吴志平一户未与集体经济组织签订第二轮土地承包经营权合同。 认定上述事实有被告沐川农业局在举证期限内提交的调查笔录，被告沐川县政府在举证期内提交的户口薄、亲属关系证明、《农村承包土地核查颁证行政执法督查申请书》《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》、送达回执、《关于吴淑琼信访事项答复意见书》，原告提交的《农村承包土地确权核查登记申请书》以及当事人法庭陈述等证据。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条关于“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”以及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条关于“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”的规定，被告沐川农业局具有对沐川县范围内的农村土地承包经营权进行登记的职权。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”原告吴淑琼向被告沐川农业局申请颁发农村土地承包经营权证应当按照法定程序进行，即应当先由发包方将土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门予以初审，材料符合规定的，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，再由县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。原告吴淑琼无权在未与发包方签订《承包经营权合同》，且申请材料未通过发包方报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审就直接向沐川农业局提出颁发农村土地承包经营权证的申请。因此，被告沐川县农业局作出不予受理的决定正确，原告吴淑琼起诉要求被告沐川农业局为其颁发农村土地承包经营权证的主张不能得到支持。 虽然被告沐川农业局作出不予受理的决定正确，但没有适用法律依据，载明的理由也错误，混淆了土地承包经营权登记颁证与土地承包经营纠纷的区别与关系。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第一款第四项关于“农村土地承包经营纠纷包括：（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；”以及第四条关于“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，确认是否享有农村土地承包经营权属于民事纠纷，原告吴淑琼可以就此申请仲裁委员会仲裁或者提起民事诉讼，而不应该由沐川农业局在土地承包经营权登记颁证程序中直接作出认定。当然，如果原告根本就没有取得土地承包经营权则应当另行救济，但同样不能自己通过申请土地承包经营权登记颁证的方式获得该登记颁证。被告沐川县政府作出《行政复议决定书》对于《不受理告知书》存在适用法律错误并未纠正，即予以维持，同样属于适用法律错误。故，被告沐川农业局作出的《不受理告知书》以及被告沐川县政府作出的《行政复议决定书》均属于适用法律错误，应当予以撤销。现原告吴淑琼已经通过诉讼知晓了其权利救济途径，故被告沐川农业局无重新作出决定告知其权利救济途径的必要。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的”和第七十九条关于“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决如下： 一、撤销被告沐川县农业农村局于2019年9月11日作出的《不受理告知书》； 二、撤销被告沐川县人民政府于2019年11月11日作出的沐川县政府作出《行政复议决定书》； 三、驳回原告吴淑琼的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告沐川县农业农村局、沐川县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  陈 黎 审 判 员  曹银萍 人民陪审员  陈一华 二〇二〇年四月二日 书 记 员  贺敬晴