南宁铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）桂71行赔终14号 上诉人（一审原告）覃木保，男，1956年9月13日出生，壮族，住广西柳州市鱼峰区。 委托代理人赵彬，北京瀛和律师事务所律师。 上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地广西柳州市海关路西一巷2号。 法定代表人黄庆麟，局长。 委托代理人黄晓东，该局柳东分局法制科科长。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 上诉人覃木保、上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）因行政赔偿一案，不服柳州铁路运输法院作出的（2019）桂7101行赔初6号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，覃木保系柳州市鱼峰区雒容镇半塘村坪龙屯人，其在未取得建设规划许可证的情况下，在柳州市鱼峰区雒容镇半塘村坪龙屯距村路约8米处建设了一栋四层的房屋，第一、二、三层为砖混结构，第四层为钢架结构，占地面积250平方米，建筑总面积为919平方米，其中砖混面积为532.5平方米，钢架结构面积为386.5平方米。2018年11月14日，市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（柳城管柳东规划行决字〔2017〕2155号），认为涉案房屋的建设人或所有人、管理人违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令自收到本决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设。市城管执法局于当日将该决定书张贴在覃木保房屋外墙上。2018年11月20日，市城管执法局将涉案房屋予以强制拆除。覃木保不服市城管执法局实施的强制拆除行为，于2019年1月23日向柳州铁路运输法院提起行政诉讼，该院作出（2019）桂7101行初29号《行政判决书》，因市城管执法局实施的强制拆除行为尚在覃木保申请行政复议和提起行政诉讼的法定期限内，判决确认违法但不撤销该强制拆除行为。2019年5月5日，覃木保向市城管执法局申请赔偿，市城管执法局于2019年7月5日作出柳城管偿决字〔2018〕9号《不予赔偿决定书》，覃木保不服，诉至一审法院，请求判决：1.市城管执法局对违法拆除的房屋恢复原状，如不能恢复原状，按照当地现行房屋市场价值，全面赔偿被违法拆除房屋给覃木保造成的所有经济损失8307525元；2.本案诉讼费用由市城管执法局承担。 一审法院另查明，覃木保房屋所占土地已经被列入土地征收的范围，柳州市人民政府先后发布了《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2012〕36号）、《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2014〕8号）、《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2015〕7号），并针对上述被征用土地发布了《柳州市（雒容镇）2011年第二十二批次建设用地、柳州市（雒容镇）2013年第八批次乡镇建设用地、柳州市（雒容镇）2013年第十批次乡镇建设用地涉及半塘村坪龙屯集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称拆迁补偿安置方案），该方案第四条第（二）项规定，无证房屋被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/平方米，砖木300元/平方米补偿。覃木保与柳东征地办并未就涉案房屋拆迁达成安置补偿方案。 一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服，应向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中，市城管执法局对覃木保的房屋进行强制拆除的行为已经被一审法院生效判决确认违法。判决生效后，覃木保向市城管执法局申请行政赔偿，市城管执法局以房屋为违法建筑为由不同意赔偿损失。现覃木保起诉市城管执法局要求赔偿，市城管执法局作为本案被告，主体适格，予以确认。 针对第一个争议焦点，市城管执法局是否应当赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。覃木保建设的房屋虽然未取得建设工程规划许可证，但涉案房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，按照拆迁补偿安置方案的规定，即使涉案房屋未取得建设工程规划许可证，亦能获得一定的补偿，现因市城管执法局的强制拆除行为违法，导致覃木保未能按照上述拆迁补偿安置方案获得一定的补偿，故市城管执法局应当对覃木保的损失予以赔偿。 针对第二个争议焦点，关于赔偿的项目、标准及数额的确定。涉案房屋已经被拆除，房屋所在的土地已经被依法征收为国有土地并进行规划，故覃木保要求市城管执法局对房屋恢复原状的诉请，不予支持。关于赔偿项目及标准的确认，覃木保主张以周边的房价来计算房屋价值的问题，覃木保主张的市场价无事实依据，市场房价一般指国有土地房屋价格，对集体土地上房屋按国有土地上房屋市场价格进行赔偿，没有法律依据，故对覃木保该主张，不予支持。因涉案房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，市城管执法局的强拆行为导致覃木保未能按照拆迁补偿安置方案的规定得到相应的补偿，为体现公平原则，对覃木保的赔偿标准，一审法院参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准予以确认。关于房屋的损失，本案中，覃木保称其房屋系其在宅基地上建设的合法建筑，但其并未提交证据证明涉案房屋的修建依法获得了批准，其提交的村委证明只能说明其在该村建设有房屋，但不能证明其建设的房屋已经依法得到了批准。故对覃木保房屋的赔偿，参照拆迁补偿安置方案第四条第（二）项，无证房屋砖混按400元/平方米补偿。覃木保的房屋砖混结构面积为532.5平方米，覃木保的房屋损失计算为：400元/平方米×532.5平方米=213000元。关于房屋装饰装修损失，一审法院在计算房屋的损失按400元/平方米进行计算已包括普通装饰装修成本，故对覃木保的该项诉请，不予支持。关于房屋配套设施的损失，覃木保未能举证证实，故对该项损失不予支持。关于覃木保主张的租金损失无事实依据，不予支持。但因市城管执法局违法强拆，覃木保需要搬离涉案房屋并寻找住所由此必然产生一定费用，故酌情认定临时安置过渡费3000元。关于覃木保主张的精神损失费等其他损失无事实和法律依据，不予支持。综上，覃木保的经济损失为216000元，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项的规定，判决如下：市城管执法局向覃木保赔偿损失216000元；驳回覃木保的其他诉讼请求。 上诉人覃木保上诉称，一、一审法院关于“原告主张的市场价无事实依据，市场房价一般指国有土地房屋价格，对集体土地上房屋按照国有土地上房屋市场价格进行赔偿，没有法律依据”的认定错误。一审法院已经查明覃木保房屋所占土地早在2012年就已经被征收且划归柳州城市规划区，也查明该房屋是被违法强拆的，就应当根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，判令市城管执法局按照国有土地上房屋征收补偿标准（即房屋市价)对覃木保进行行政赔偿。二、市城管执法局对违法强拆覃木保房屋造成的经济损失，应当进行全面赔偿。1.在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋,行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿；违法拆除因历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。本案中，覃木保被强拆房屋早己建成十余年，一直居住至今，是因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照，在没有充分证据证明覃木保房屋属于违法建筑的情况下，一审法院直接将覃木保的房屋按照400元/平方米来计算赔偿缺乏事实证据和法律依据；2.一审判决“关于房屋配套设施的损失，由于原告并未能举证证实这些设施的存在，故对该部分损失的请求不予支持。”是错误的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，是由于市城管执法局的原因导致覃木保无法举证，应当由市城管执法局承担不存在设施的举证责任，若无法提供，一审法院应当支持覃木保的请求。一审法院的判决适用法律错误，应当依法予以撤销。为了保护上诉人合法权益，本案应以柳州市市区现行房屋市场价格8500元/平方米左右的标准，全面赔偿给覃木保造成的所有损失。综上，覃木保上诉请求：一、撤销一审判决，判令市城管执法局按照当地现行房屋市场价值，全面赔偿违法拆除覃木保房屋所造成的经济损失8307525元；二、本案的诉讼费用由市城管执法局承担。 上诉人市城执法局上诉称，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，市城管执法局不应就本案承担任何的赔偿责任，理由如下：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定涉案房屋属于违法建筑，依法应当予以拆除，不属于合法权利，无需给予任何补偿或赔偿。二、一审法院对拆迁补偿安置方案的实施内容理解错误。首先，一审法院适用拆迁安置补偿方案第四条第（二）项“无证房屋被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/平方米，砖木300元/平方米补偿”的规定，判令市城管执法局需要给与覃木保无证房屋（违法建筑）的补偿是错误的。该条规定无证房屋如要得到补偿必须同时满足两个条件：①是被拆迁人须在规定的拆迁期限内办理完毕征收的相关手续；②是在办理完拆迁手续后必须搬迁完毕并交出房屋；这两个条件必须同时满足才可给与无证房屋补偿。其次，本案是拆除违法建筑，不是拆迁安置。该规定仅作为对积极响应并配合拆迁政策的村民所实施的一种奖励机制，覃木保不予配合，无权享有与那些积极配合政府拆迁工作的村民同等权利。综上，市城管执法局上诉请求：1.撤销一审判决，并依法改判驳回覃木保一审全部诉讼请求;2.诉讼费由覃木保承担。 二审审理期间，双方当事人均未提交答辩状和提交新证据。本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案的定案证据，据此本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院另查明，市城管执法局在强拆过程中，对房屋内的物品并未清点，也没有制作《清点物品清单》。覃木保一审提供的赔偿清单部分内容及房屋设施照片，反映了涉案房屋内被拆除前，室内存放有床铺、桌椅、沙发、电脑、电风扇、橱柜、油烟机、热水器、衣柜等家具家电物品的客观情况，结合在案其他证据，可以推断市城管执法局的拆除行为造成了上述物品的毁损。 本院认为，关于赔偿的范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》的第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。就违法强拆行政赔偿而言，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应的补偿权益，均应纳入其可以获得行政赔偿的范围。本案中，市城管执法局拆除涉案房屋的行为已被在先的生效判决确认违法，覃木保诉请判令市城管执法局赔偿因违法拆除造成的相应损失，依法有据，覃木保的直接损失为其就涉案房屋本应获得的征收补偿款。 关于赔偿标准的问题。覃木保主张涉案土地在2012年纳入柳州市城市规划区，应当按照有关国有土地上房屋征收补偿标准（即房屋市价）进行赔偿。首先，本案是因市城管执法局违法拆迁引发的行政赔偿，不是集体土地上的房屋征收补偿。其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”，该款规定的适用条件是：集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收。征收时，包括被征收房屋所在的土地已经征为国有土地。而从本案查明的事实及现有证据看，并不具备上述条件。故覃木保提出涉案房屋被强制拆除，应按照国有土地上房屋征收补偿标准予以赔偿的上诉主张，依据不足，违反土地管理法及其相关规定，本院不予支持。 为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，实质性解决行政争议，在市城管执法局违法强制拆除涉案房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据当事人提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照拆迁补偿安置方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他财产损失一并予以行政赔偿。如前所述，为体现对违法拆除行为的惩戒及充分保护被拆迁人的合法权益，对处于征收范围内无证房屋的被拆迁人的损失赔偿，不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益，覃木保主张其房屋为合法建筑，不能提交相应的证据予以证实，一审法院综合考虑了房屋来源、建设时间和动机、使用和居住情况等因素，依据拆迁补偿安置方案第四条第（二）项规定，对覃木保的无证房屋（砖混），参照拆迁补偿安置方案第四条第（二）项无证房屋的货币补偿标准确定亲目标的房屋损失计算，对房屋装饰装修的损失不予支持，并无不当。一审法院考虑覃木保搬离涉案房屋寻找住所需要产生费用的情况，酌情认定给予覃木保临时安置过渡费3000元，尽可能给予覃木保必要、合理的照顾和安排，并无不当。 关于涉案房屋内物品的损失。市城管执法局对违法强拆造成的财产损失，应予赔偿。本案中，市城管执法局未提供证据证明其在实施强拆过程中采取了证据保全，措施，也不能证明其按正当程序妥善保管了覃木保的室内物品，对此，市城管执法局应承担举证不能的法律后果。本院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项和《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，结合当事人的主张、在案证据和日常生活经验，考虑物品折旧等因素，酌情认定给予覃木保物品损失赔偿15000元。 综上，一审判决对遗漏覃木保涉案房屋内物品损失的赔偿，本院依法予以变更。覃木保应获得的赔偿数额为原一审判决确定的216000元的基础上，增加物品损失赔偿15000元，共计231000元。一审判决的其他事实认定清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人覃木保、上诉人市城管执法局的上诉理由不能成立，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持柳州铁路运输法院（2019）桂7101行赔初6号行政赔偿判决第二项，即“驳回原告覃木保的其他诉讼请求”； 二、变更柳州铁路运输法院（2019）桂7101行赔初6号行政赔偿判决第一项内容为：“柳州市城市管理行政执法局向覃木保赔偿损失231000元”； 三、驳回上诉人柳州市城市管理行政执法局的上诉请求。 本判决为终审判决。 审 判 长  易 妙 审 判 员  彭 博 审 判 员  韦圆圆 二〇二〇年四月三十日 法官助理  利宛奇 书 记 员  黄泽清 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。