广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂03行终190号 上诉人（一审原告）：全州县大西江镇鲁屏村委第十九村民小组（原鲁塘大队第十二生产队）。 诉讼代表人：李芳友，该村民小组组长。 委托诉讼代理人：林勇，广西齐庄律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：全州县自然资源局，住所地广西壮族自治区全州县全州镇桂黄北路33号，统一社会信用代码：11450324007851019E。 法定代表人：黄新华，该局局长。 一审第三人：广西全州县食品公司，住所地广西壮族自治区全州县全州镇滨江中路105号，统一社会信用代码：91450324711433929B。 法定代表人：杨北京，该公司经理。 委托诉讼代理人：蒋小林，广西永富律师事务所律师。 上诉人全州县大西江镇鲁屏村委第十九村民小组因与被上诉人全州县自然资源局、一审第三人广西全州县食品公司土地行政登记行为纠纷一案，不服广西壮族自治区全州县人民法院（2019）桂0324行初68号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 上诉人全州县大西江镇鲁屏××委第十九村民小组向一审法院诉称，1.请求判决撤销被告全州县自然资源局颁发给第三人广西全州县食品公司的全国用（2003）字第01060419号《国有土地使用证》；2.本案诉讼费由被告负担。事实和理由：1976年10月25日，原告全州县大西江镇鲁屏××委第十九村民小组（原鲁塘大队第十二生产队）作为乙方与作为甲方的大西江食品处签订了《关于修建鲁塘食品点及良种场场地合同》，征用土地四至范围：东至水渠及原地中小毛路到界止，南以水沟边，到上游小水井止，西北以双方踩定所埋界石为界。合同中约定：“根据国家政策规定，乙方划给甲方的场地、土地，属于国家征用，不付任何价款。”；1979年11月21日，原告再次作为乙方与大西江食品处签订《关于扩建鲁塘良种场采山划田合同》，合同约定：第一段：东边，自甲方现有围墙直线向南过渡，在小路上开条小门，再直线对公路北边双方所埋界石为止；西边，自甲方水井边墙头沿水沟边小路向西至双方所埋界石为止，再向南直线至水管所东南墙角以东枣文远左右公路边北侧双方埋石为界；南边，沿公路为界，以东西两界石止；北接甲方场地。第二段：甲方西侧鸡房之后山地：自鸡房北头围墙小门向北六尺，接围墙向西侧双方所埋界石止，再向西南直线接水井边围墙所开小门墙角为止，成三角形。2003年11月28日，被告违法将属于原告的集体土地面积39471.34㎡为第三人颁发了全国用（2003）第01060419号《国有土地使用证》，直到2018年，原告村民才得知涉案土地已被办证到广西全州县食品公司名下。被告作出颁发全国用（2003）第01060419号《国有土地使用证》的行政行为是错误的，应予撤销，理由如下：一、1976年10月25日、1979年11月21日两次征地程序违法，违反当时的法律规定。二、《关于修建鲁塘食品点及良种场场地合同》《关于扩建鲁塘良种场采山划田合同》仅为土地借用合同，大西江食品处和大西江食品站用完该土地后应当归还给原告。大西江食品处及大西江食品站与广西全州县食品公司不是同一法人主体，被告不能将国有土地使用证办理至广西全州县食品公司名下。综上所述，被告颁发全国用（2003）第01060419号《国有土地使用证》的行政行为与法律相悖，侵害了原告的合法权益，请求法院予以撤销。 被告全州县自然资源局辩称：一、本案原告全州县大西江镇鲁屏××委第十九村民小组与第三人在1976年及1979年分别签订《关于修建鲁塘食品点及良种场场地合同》《关于扩建鲁塘良种场采山划田合同》，涉案土地已被征收为国有，二份合同中且对征收的水田及林木予以作价补偿，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定，涉案土地权属来源清楚，属国有土地。二、全州县人民政府2003年11月28日依职权给第三人颁发的全国用（2003）第01060419号《国有土地使用证》是换发证书，被诉的全国用（2003）第01060419号《国有土地使用证》是从全州县人民政府于1992年依法颁发给大西江食品站的全国用（1992）字第110006号国有土地使用权证转移而来，换发程序合法。三、本案涉案土地在1992年11月19日已登记，至今已超过27年，原告的起诉已明显超过法定起诉期限，依法应予驳回起诉。 第三人广西全州县食品公司述称：一、我公司与原告在1976年、1979年分别签订《关于修建鲁塘食品点及良种场场地合同》《关于扩建鲁塘良种场采山划田合同》后，第三人在合同范围内的土地上修建了围墙，一直管业至今，大西江食品站是我公司的内设机构。二、原告的起诉已超过起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告诉请。 一审法院经审理查明：1976年10月25日，原全州县食品公司大西江公社食品处为修建食品购销点及良种场，作为甲方与当时的大西江公社鲁塘大队第十二生产队签订《关于修建鲁塘食品点及良种场场地合同》，合同约定由大西江公社鲁屏大队第十二生产队将其所有的大湾里山坡上的土地划给原全州县食品公司大西江公社食品处管理使用，合同载明：“一、所划土地的范围为：东至水渠及原地中小毛路到界止，南以水沟边，到上游小水井止，西北以双方踩定所埋界石为界（踩地时间为1976年8月15日）……。二、互利处理：根据国家政策规定，乙方划给甲方的场地、土地，属于国家征用，不付任何价款。场内林木已成材的松树（一尺以上）经点数共236株，乙方以每株4.4元作价卖给甲方，其余一尺以下的幼松树及茶籽树由甲方给付价款500元，全部归甲方所有，其余杂树全部归甲方所有。场南面的水田原属永红学校开，经与学校商定，大队及公社批准全部划给甲方，并按政策付给学校造田价款80元。上述款项于合同签订时全部付清。……”该合同签订后，全州县食品公司大西江公社食品处即按照合同划定的范围修建围墙，建立鲁塘食品购销点及良种场基地。1979年11月21日，原全州县食品公司大西江公社食品处的名称已变更为广西全州县大西江公社食品站，为扩建鲁塘良种场基地，再次作为甲方与大西江公社鲁塘大队第十二生产队签订《关于扩建鲁塘良种场采山划田合同》，合同载明：“一、所划土地的范围：第一段：东边，自甲方现有围墙直线向南过渡，在小路上开条小门，再直线对公路北边双方所埋界石为止；西边，自甲方水井边墙头沿水沟边小路向西至双方所埋界石为止，再向南直线至水管所东南墙角以东枣文远左右公路边北侧双方埋石为界；南边，沿公路为界，以东西两界石止；北接甲方场地。所划范围内的水田、旱地、山地及树木归甲方所有。第二段：甲方西侧鸡房之后山地：自鸡房北头围墙小门向北六尺，接围墙向西侧双方所埋界石止，再向西南直线接水井边围墙所开小门墙角为止，成三角形。此范围内山地及树木归甲方所有。踩划时间：一九七九年十一月二十一日。……”该合同签订后，广西全州县大西江公社食品站又按扩建合同划定的范围重新修建围墙。在上世纪八十年代，全州县大西江公社食品站的名称变更成全州县大西江食品站，并归由本案第三人广西全州县食品公司主管，此后由于政策原因，良种场变成柑桔种植场，并称为黑山岭果场，仍一直由全州县大西江食品站经营管理。1992年11月19日，经全州县大西江食品站申请，全州县人民政府为大西江食品站颁发了全国用（1992）字第110006号国有土地使用权证。2003年，全州县人民政府按照桂政发【2000】27号《广西壮族自治区人民政府关于土地证书有关问题的通知》的要求，对全州县在1988年以来颁发的国有土地及集体土地使用证进行清理换发。此时的全州县大西江食品站因机构改革已属于本案第三人广西全州县食品公司的内设机构，不再具有独立法人主体资格，其原有的人、财、物均由广西全州县食品公司管理，2003年11月28日，全州县人民政府根据原全州县大西江食品站持有的全国用（1992）字第110006号国有土地使用权证，为第三人广西全州县食品公司换发了全国用（2003）第01060419号《国有土地使用证》。2019年11月20日，原告向一审法院提起本次行政诉讼，请求撤销第三人广西全州县食品公司持有的全国用（2003）第01060419号《国有土地使用证》。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”当事人提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件。本案被诉颁证所涉及的土地虽原为原告全州县大西江镇鲁屏××委第十九村民小组（原鲁塘大队第十二生产队）集体所有，但在1976年及1979年，经当时的全州县大西江公社和大西江公社鲁塘大队见证同意，通过协商的方式，已由原鲁塘大队第十二生产队划归当时的全州县大西江食品站建设良种场基地使用，全州县大西江食品站在建立良种场之初即在划定的范围修建围墙管理使用，至今已达四十余年，在此期间原告与全州县大西江食品站从未发生争议，根据原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1.签订过土地转移等有关协议的；……”之规定，该争议土地的权属应属国家所有，本案原告已不再拥有该争议土地的集体所有权。因此，原告与被告为第三人广西全州县食品公司颁发全国用（2003）第01060419号《国有土地使用证》的土地登记行政行为之间不存在法律上的利害关系，不具备行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的法定条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，提起诉讼不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。关于原告在诉讼中主张“与大西江食品处和大西江食品站当时签订的合同系土地借用合同”的诉称意见。在原告自行举证的《关于修建鲁塘食品点及良种场场地合同》《关于扩建鲁塘良种场采山划田合同》二份合同中，均有“乙方划给甲方的场地、土地，属于国家征用”“所划范围内的水田、旱地、山地及树木归甲方所有”的表述，故原告主张为“借用”的诉称与合同约定不符，一审法院对其该诉称意见不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告全州县大西江镇鲁屏××委第十九村民小组（原鲁塘大队第十二生产队）的起诉。 上诉人全州县大西江镇鲁屏××委第十九村民小组不服一审裁定，上诉称，1.依法撤销广西壮族自治区全州县人民法院作出的（2019）桂0324行初68号行政裁定，改判撤销全州县国土资源局（现全州县自然资源局）于2003年11月28日颁发的全国用（2003）字第0106419号国有土地使用证；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人全州县自然资源局承担。事实和理由：一、一审裁定适用法律错误。1.上诉人全州县大西江镇鲁屏××委第十九村民小组是本案提起诉讼的适格主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案所诉颁证行为涉及的土地原来就属于上诉人集体所有，因被上诉人的违法颁证行为侵犯了上诉人合法的集体土地所有权利益，因此，上诉人和被上诉人的颁证行政行为具有行政法上的利害关系。一审法院不能用裁判结果对涉案标的的性质的认定来推倒上诉人的诉讼地位是否适格，是对法律的错误理解和错误逻辑。2.1976年10月25日、1979年11月21日两次征地程序违法，违反法律规定。1976年10月25日签订的合同有“征用”一词。首先，该“征用”行政行为没有征地申请书，也没有对被征用土地者的补偿、安置证明及县级人民政府批准的书面意见。所谓征用土地与征收土地的区别：征收的法律后果是土地所有权的改变，土地所有权由农民集体变为国家所有；征用的法律后果只是使用权的改变，土地使用权仍然属于农民集体，征用条件结束后将土地还给农民集体。很显然，大西江食品处于1976年10月25日及大西江食品站于1979年11月21日两次用地行为都不属于土地征收，待使用用途结束后应当将原土地归还给上诉人。其次，根据1958年修正的《国家建设征用土地办法》第四条规定，该征用土地行为应当得到县级政府的批准，根据两次征地签订的合同，大西江食品处仅征得了当时乡镇一级的公社党委决定。第四条还规定：用地单位申请核拨用地时，须送交征用土地申请书（详细注明土地的属境、位置和经批准的数量），并附对被征用土地者的补偿、安置计划，以及经批准的建设工程初步设计文件（附平面布置图），施工时间文件和土地所在地的县级或者乡、镇人民委员会的书面意见。很显然，本案的“征地行为”不满足上述法律规定，征地程序违法。根据1962年9月27日中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地。基本建设必须尽可能地不占用或者少占用耕地。”由此可见，两次征地行为都由大西江公社党委（即乡镇一级）决定由大西江食品处征地，因此，1976年10月25日、1979年11月21日两次签订的合同属于无效征地行政行为。二、一审裁定认定事实不清。1.大西江食品处和大西江食品站与一审第三人广西全州县食品公司不是同一法人主体，不能将国有土地使用证办理至一审第三人名下，一审裁定并未将上述事实予以认定清楚。2.全州县国土资源局（现全州县自然资源局）于2003年11月28日颁发的全国用（2003）字第01060419号国有土地使用证载明的地名与实际地名不符，该国有土地使用证上载明的土地坐落为大西江镇鲁屏××委黑山岭果场，与两次签订合同的上诉人集体土地范围和地名完全不符，但是一审第三人实际使用的土地又是上诉人的集体土地，因此，涉诉国有土地使用证是错误的，应予撤销。一审裁定对上述重要事实亦未作出认定和裁判，属于认定事实错误。三、全国用（2003）字第01060419号国有土地使用证载明的面积与实际面积不符，超出了两次使用土地的实际面积。一审庭审期间，上诉人多次提到全国用（2003）字第01060419号国有土地使用证载明的面积与实际面积不符，但是一审法院并未实地走访调查。四、《关于修建鲁塘食品点及良种场场地合同》《关于扩建鲁塘良种场采山划田合同》仅为借用合同。在1976年、1979年，上诉人两次积极响应国家建设的号召，遵照毛主席“以粮为纲，全面发展”的指示，两次将上诉人集体所有的土地借给一审第三人使用。现如今一审第三人完全改变了该土地的用途，与当时用地目的完全不符。根据土地管理法有关规定，土地征收与土地征用有本质区别，土地征收是征收人的土地所有权因国家的征收而消灭；土地征用是用完后仍将土地归还给原土地所有权人。因此，在大西江食品处和大西江食品站用完该土地后应当归还上诉人。综上所述，为了维护上诉人的合法权益，依法提起上诉，恳请二审法院查明案件事实，支持上诉人的上诉请求。 二审期间，被上诉人全州县自然资源局未予答辩。 经审理查明，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，1976年10月25日，原全州县食品公司大西江公社食品处为修建食品购销点及良种场，作为甲方与当时的大西江公社鲁塘大队第十二生产队签订《关于修建鲁塘食品点及良种场场地合同》，该合同约定大湾里山坡上的土地划给原全州县食品公司大西江公社食品处管理使用；原全州县食品公司大西江公社食品处的名称变更为广西全州县大西江公社食品站后，为扩建鲁塘良种场基地，于1979年11月21日再次作为甲方与大西江公社鲁塘大队第十二生产队签订《关于扩建鲁塘良种场采山划田合同》，该合同约定合同所划范围内的水田、旱地、山地及树木归甲方所有。1992年11月19日，经原全州县大西江食品站申请，全州县人民政府为大西江食品站颁发了全国用（1992）字第110006号国有土地使用权证。2003年，全州县人民政府按照桂政发【2000】27号《广西壮族自治区人民政府关于土地证书有关问题的通知》的要求，对全州县在1988年以来颁发的国有土地及集体土地使用证进行清理换发。此时的原全州县大西江食品站因机构改革已属于一审第三人广西全州县食品公司的内设机构，不再具有独立法人主体资格，其原有的人、财、物均由广西全州县食品公司管理。2003年11月28日，全州县人民政府根据原全州县大西江食品站持有的全国用（1992）字第110006号国有土地使用权证，为一审第三人广西全州县食品公司换发了全国用（2003）第01060419号《国有土地使用证》。根据当时有效的原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；”本案中，上诉人全州县大西江镇鲁屏××委第十九村民小组（原大西江公社鲁塘大队第十二生产队）分别于1976年和1979年与一审第三人广西全州县食品公司签订过涉诉土地转移的有关协议，故涉诉协议涉及的土地属于国家所有，上诉人不再享有涉诉土地的集体所有权。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由于涉诉土地所有权已转移，上诉人与被上诉人颁发全国用（2003）第01060419号《国有土地使用证》的行政行为无利害关系，上诉人要求撤销全国用（2003）第01060419号《国有土地使用证》不具备行政诉讼的原告主体资格，因此，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，一审法院裁定驳回上诉人全州县大西江镇鲁屏××委第十九村民小组的起诉符合法律的规定。 综上，一审裁定事实清楚、法律适用正确，本院依法予以维 持。上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张云艳 审 判 员 李永群 审 判 员 霍凤玲 二〇二〇年四月二十四日 法官助理 王 灿 书 记 员 黄丽君