河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀06行终4号 上诉人（原审被告）涞水县自然资源和规划局，住所地河北省涞水县涞阳路1号，统一社会信用代码11130623MB19903253。 法定代表人刘松，该局局长。 委托代理人卢建坡，河北精伟律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）涞水鹏润房地产开发有限公司，住所地河北省涞水县政府街南侧，统一社会信用代码911306233478839491。 法定代表人刘彤，该公司经理。 委托代理人白雪峰，该公司员工。 上诉人涞水县自然资源和规划局因被上诉人涞水鹏润房地产开发有限公司请求解除土地出让合同一案，不服河北省涿州市人民法院（2019）冀0681行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2014年9月9日涞水县住房和城乡建设局与河北鹏润房地产开发有限公司签订《涞水县旧城区及城中村改造协议书》。2016年5月9日原告与涞水县国土资源局签订2016-002号《国有建设用地使用权出让合同》，该合同明确了合同项下宗地用于住宅项目建设，2016年8月25日，河北鹏润房地产开发有限公司向涞水县住建局作出旧城改造开发主体的情况说明，因片区开发期间所涉及的税费在本地缴纳，故成立涞水鹏润房地产开发有限公司，作为九号片区的开发主体。2018年5月23日涞水县住房和城乡建设局发出通知单方解除《涞水县旧城区及城中村改造协议书》，2018年12月10日本院判决《解除协议通知》的行政行为违法，2019年3月5日保定市中级人民法院依法维持原判决。另查明，所诉涉案土地至今未办理不动产权证。2019年1月9日涞水县国土资源局并入涞水县自然资源和规划局。以上事实有原、被告提交的证据及其陈述在卷佐证。 原审法院认为，关于本案法律适用问题。原告所诉解除《国有建设用地使用权出让合同》，返还土地出让款依法属于行政诉讼受案范围，该国有建设用地使用权出让合同，内容设立了行政法意义上的权利义务，属于行政协议，行政协议是指行政机关在行使行政职权、履行职责过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。该行政合同是否解除问题，属于行政协议的争议类型。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释[2015]9号）于2015年5月1日起施行，于2018年2月8日废止。其中第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效的，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）中没有关于行政协议适用法律问题的相关规定，鉴于行政诉讼法没有规定的，适用民事诉讼法的相关规定的理念，且行政协议兼具行政属性和民事合同属性，故应参照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释[2015]9号）中的上述规定。关于原告诉求应否支持的问题。本案被告辩称，涞水县住房和城乡建设局与河北鹏润房地产开发有限公司签订的《涞水县旧城区及城中村改造协议书》，与原告涞水鹏润房地产开发有限公司的土地出让合同无关，该抗辩不能成立。理由是2016年8月25日，河北鹏润房地产开发有限公司已向涞水县住房和城乡建设局作出旧城改造开发主体的情况说明，由涞水鹏润房地产开发有限公司作为九号片区的开发主体。事实上2016年4月原告向涞水县国土资源局申请该地块建设用地使用权许可，政府相关部门也并未提出异议，且经过挂牌出让，2016年5月9日原告与涞水县国土资源局签订2016-002号《国有建设用地使用权出让合同》，该合同第十四条明确了合同项下宗地用于住宅项目建设。现原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》，是以《涞水县旧城区及城中村改造协议书》为基础的，原告取得土地使用权的目的是开发住宅项目建设。涞水县住房和城乡建设局2018年5月23日单方解除《涞水县旧城区及城中村改造协议书》的行为，致使原、被告签订土地出让合同的根本目的无法实现。原告诉称因解除了拆迁改造协议，该土地使用权已无意义，且因涉案土地的确界问题，至今未能给原告办理不动产证。综上，其诉求解除国有建设用地使用权出让合同与事实和法律规定相符。被告辩称无任何过错要求驳回原告诉讼请求，不予采信。理由是被告与涞水县住房和城乡建设局同属政府的工作部门，涞水县住房和城乡建设局解除开发协议的行为导致后续国有建设用地出让合同的根本目的无法实现，前因后果不能分割，应作为政府一方当事人整体考虑。基于上述情况，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同。原告已按照约定于2016年4月22日缴纳土地出让价款10150000元，对此被告认可。故原告要求解除合同返还土地出让款的诉请应支持。对于利息，庭审后原告书面表示放弃，不再主张。关于原告缴纳的契税属另一法律问题，宜另案处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项、第九十七条的规定，判决如下：一、解除原告与被告涞水县国土资源局签订的2016-002号《国有建设用地使用权出让合同》；二、被告涞水县自然资源和规划局于本判决生效后三十日内返还原告涞水鹏润房地产开发有限公司土地出让价款10150000元。 上诉人涞水县自然资源和规划局上诉称，一、上诉人与被上诉人于2016年5月9日签订的2016-002号《国有建设用地使用权出让合同》真实、合法、有效。经涞水县人民政府批准，上诉人于2016年3月28日发布了涞国土告字[2016]002号土地使用权挂牌出让公告，决定以挂牌方式出让2016-002号宗地的国有土地使用权。2016年4月22日，被上诉人申请竞买，并提供了申请材料，交纳了竞买保证金1015万元。2016年4月25日，被上诉人提出竞买报价为1015万元。2016年4月26日，上诉人与被上诉人签订了挂牌成交确认书，确认被上诉人以1015万元竞得上述土地使用权。2016年5月9日，双方就上述宗地出让签订了《国有建设用地使用权出让合同》。该合同的签订，符合法定程序，系双方真实意思表示，合同内容并不违反法律规定，合同真实、合法、有效，上诉人也依约定将出让的土地交付给了被上诉人。二、被上诉人诉求解除《国有建设用地使用权出让合同》没有事实和法律依据，一审作出合同目的不能实现的认定属认定事实错误。河北鹏润房地产开发有限公司与涞水县住房和城乡建设局解除《涞水县旧城区及城中村改造协议书》的事实，与本案没有关联性。2017年12月2日,被上诉人企业类型变更为自然人王东独资的有限责任公司，与河北鹏润房地产开发有限公司再无任何关系。被上诉人作为房地产开发企业，在签订土地出让合同时，应知晓进行房地产开发，需取得开发资质及开发项目批文，应预见到不能取得的经营风险。被上诉人签订土地出让合同，系准备与具有开发资质及开发项目批文的河北鹏润房地产开发有限公司合作开发，现河北鹏润公司失去开发项目的资格，对被上诉人属于市场经营风险，不属于土地出让合同的不可抗力，也不属于土地出让合同因此不能实现合同目的的情形，被上诉人完全可以通过取得批文或与他人合作进行房地产开发。三、被上诉人将土地出让金交纳给了涞水县财政局，一审判决上诉人返还土地出让价款无法实现。四、上诉人行政行为没有任何过错，一审判决解除出让合同，将使该宗土地的招拍挂程序全部作废，重新出让土地不仅增加行政成本，土地出让价款也将大幅增加，不利于回迁安置和社会稳定。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，2014年9月9日，涞水县住房和城乡建设局与河北鹏润房地产开发有限公司签订《涞水县旧城区及城中村改造协议书》。2016年8月25日，河北鹏润房地产开发有限公司向涞水县住房和城乡建设局作出旧城改造开发主体的情况说明，载明“由于片区开发期间所涉及的各项税费缴纳都在本地，故我公司在涞水县设立子公司（涞水鹏润房地产开发有限公司）为九号片区的开发主体。”据此，能够认定2016年5月9日被上诉人涞水鹏润房地产开发有限公司与上诉人涞水县自然资源和规划局签订2016-002号《国有建设用地使用权出让合同》，是基于实现河北鹏润房地产开发有限公司与涞水县住房和城乡建设局签订的《涞水县旧城区及城中村改造协议书》的目的，是为了对该片区进行旧城区及城中村改造。因涞水县住房和城乡建设局于2018年5月23日向河北鹏润房地产开发有限公司作出解除协议通知，单方解除了双方签订的《涞水县旧城区及城中村改造协议书》，经涿州市人民法院一审及本院二审行政判决确认涞水县住房和城乡建设局解除协议通知的行政行为违法，故本案被上诉人与上诉人签订的《国有建设用地使用权出让合同》已经失去其成立和实现的条件，双方签订土地出让合同进行旧城区及城中村改造的目的已无法完成。且就涉案土地，上诉人至今未能给被上诉人办理不动产证。 综上，一审法院判决解除上诉人与被上诉人签订的2016-002号《国有建设用地使用权出让合同》，并判决上诉人返还被上诉人土地出让款10150000元，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人涞水县自然资源和规划局的上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人涞水县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  夏景华 审判员  杨晏燕 审判员  赵 明 二〇二〇年四月八日 书记员  郭怡晨