贵州省安顺市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)黔04行终43号上诉人(原审原告)安顺市平坝区盛源矿业有限公司，住所地：贵州省安顺市平坝区乐平镇小屯村。统一社会信用代码：91520421314221332J。法定代表人晏华文，系该公司执行董事。委托代理人晏华凯，男，1977年10月15日生，汉族，贵州省安顺市人，住贵州省安顺市平坝区，系该公司股东。代理权限：特别授权代理。委托代理人徐俊，贵州三度律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人(原审被告)安顺市平坝区自然资源局，住所地：贵州省安顺市平坝区安平街道南桥路13号。统一社会信用代码：11522526MB1536659U。法定代表人黄启政，系该局局长。委托代理人雷毅，贵州贵黄叶律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人付庆华，贵州贵黄叶律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审第三人）贵州省安顺市平坝区杨家湾矿业有限公司，住所地：贵州省安顺市平坝区乐平镇小屯村杨家湾。统一社会信用代码：91520421MA6DKGX533。法定代表人王明，系该公司总经理。委托代理人陈礼平，贵州省安顺市平坝区中心法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权代理。上诉人安顺市平坝区盛源矿业有限公司（以下简称盛源矿业公司）因采矿行政许可一案，不服贵州省安顺市西秀区人民法院(2019)黔0402行初95号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人安顺市平坝区盛源矿业有限公司委托代理人晏华凯、徐俊，被上诉人安顺市平坝区自然资源局（以下简称平坝区自然资源局）行政机关负责人周浩副局长、委托代理人雷毅、付庆华，被上诉人贵州省安顺市平坝区杨家湾矿业有限公司（以下简称杨家湾矿业公司）委托代理人陈礼平到庭参加诉讼。原裁定认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”；《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原告盛源公司向本院提起的行政诉讼，已超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”的规定，原告的起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定:驳回安顺市平坝区盛源矿业有限公司的起诉。裁定书送达后，上诉人盛源矿业公司不服，上诉称：一、原审裁定认定事实错误，对起诉期限的起算和认定严重错误。在诉讼中，被上诉人既无证据证明被诉行政行为经过了法定的招拍挂程序，也没有证据证明作出被诉行政行为之前向包括上诉人在内的利害关系人履行了告知义务，本案的起诉期限不能从2016年8月9日作出行政行为之日起算。本案的起诉期限依法应从上诉人知道或者应当知道被诉行政行为的内容之日起算。对此，上诉人已在起诉状中写明，上诉人是2018年12月看到杨家湾矿业公司的开采活动才知道其取得采矿许可，被上诉人提交的2018年9月11日签订的《荒山租赁合同》可以印证该事实。签署《荒山租赁合同》之前，杨家湾矿业公司不能也不敢实施开采活动。未实施开采活动之前，上诉人根本不知道有被诉行政行为的存在。由于被诉行政行为未经过法定程序对外公示，即使到2018年底，上诉人也只知杨家湾矿业公司取得采矿许可，许可的内容包括划定的矿界范围和设立时间，上诉人无从得知。直至2019年春节后，杨家湾矿业公司开采活动逼近上诉人矿界，且已小于法定安全距离，上诉人询问杨家湾矿业公司员工后，才于2019年3月初得知被诉行政行为的内容（即被诉行政行为划定的矿界与上诉人矿界的相邻距离）。因此，本案的起诉期限应从2019年3月起算。按照行政诉讼的举证规则，被上诉人抗辩超过起诉期限，应举证证明作出被诉行政行为时已经向包括上诉人在内的社会公众公示了被诉行政行为的内容（即划定的矿界范围），但被上诉人在庭审中无任何证据证明上诉人在2016年8月9日就知道或者应当知道被诉行政行为内容。因此，原审裁定认定本案超过起诉期限无证据支持。二、原审裁定适用法律错误。上诉人是被诉行政行为的利害关系人，而非相对人，本案不应适用《行政诉讼法解释》第六十四条。上诉人不是行政行为相对人，无法在被上诉人作出行政行为时知道具体内容和起诉期限。因此，本案起诉期限的审查应优先适用《行政诉讼法》第四十六条第二款和《行政诉讼法解释》第六十五条，一审法院依据《行政诉讼法》第四十六条第一款和《行政诉讼法解释》第六十四条的规定认定本案超过起诉期限，适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定，指令安顺市西秀区人民法院继续审理上诉人与被上诉人的行政许可纠纷。被上诉人平坝区自然资源局辩称：一、被诉行政行为涉及安全生产许可证的颁发，是安全生产监督管理部门职权范围内履行法定职责的行为。依据安顺市平坝区应急管理局出具的《安顺市平坝区乐平镇小屯砂石场及乐平镇杨家湾白云岩矿监管概况》，上诉人的砂石场在2015年2月28日批准建设期限届满后，因涉及违法占用林地、关闭整合未达到区政府要求，被责令停建整改，至今未达到申领安全生产许可证条件，一直处于停建状态。上诉人不具备合法矿山资质，与本案采矿许可证的颁发没有利害关系，应当驳回上诉人的起诉。二、被诉采矿许可证的颁发程序合法。被上诉人根据《中华人民共和国矿产资源法》、贵州省人民政府办公厅《关于加强砂石土资源开发管理的通知》等相关文件，同意杨家湾矿业公司为主体矿山进行整合。2016年6月，杨家湾矿业公司向被上诉人提交有各部门签署的同意选址的《砂石土矿山整合新立选址意见书》、采矿权变更申请等材料，被上诉人向矿山整合后的采矿权人杨家湾矿业公司颁发本案被诉采矿许可证，程序合法，所颁发的许可证与上诉人不存在利害关系。三、被诉采矿权许可证是第三人拥有采矿权权属的法律凭证，并非安全生产许可证。颁证行为并不必然导致杨家湾矿业公司在采矿许可证范围内生产活动。根据国务院《安全生产许可证条例》第二条、第七条的规定，安全生产许可证是关于安全生产条件的管理要求。2019年10月17日，安顺市应急管理局向杨家湾矿业公司颁发安全生产许可证，该公司才取得安全生产许可条件。上诉人的诉讼请求的事实和理由与安全生产条件的管理要求有利害关系，与采矿许可证没有利害关系。四、本案适格被告应为颁发安全生产许可证的行政机关，而非被上诉人。颁发安全生产许可证不是被上诉人职责范围，上诉人诉称与杨家湾矿业公司相邻采石场开采范围之间最小距离小于300米，危及其安全生产，实质是指杨家湾矿业公司取得安全生产许可证不具备相应的安全生产条件。根据《国家安全生产监督管理总局令第39号》第三十一条：“对于未委托具备相应资质的设计单位编制开采设计或者开采方案，以及周边300米范围内存在生产生活设施的小型露天采石场，不得对其进行审查和验收”的规定，安顺市应急管理局向杨家湾矿业公司颁发安全生产许可证，实质为对杨家湾矿业公司采石场进行审查和验收合格的颁证行为。综上所述，上诉人不是本案被诉行政行为的利害关系人，与上诉人安全生产存在厉害关系的行政行为是安全生产许可证的颁发行为，上诉人对被上诉人的起诉应当予以驳回。被上诉人杨家湾矿业公司答辩称：杨家湾矿业公司申请相关证照，是经过政府部门现场勘验后，合法取得的采矿许可证。杨家湾矿业公司的矿山与上诉人的矿山的界限没有重叠，未对上诉人造成影响。上诉人自己误解了安全距离，300米的距离不是矿界的距离，是生产经营场所的距离。双方现在生产经营场所的距离不低于800米以上。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉。本院认为，本案的争议焦点为：1.盛源矿业公司是否本案适格原告；2.盛源矿业公司的起诉是否超过起诉期限；3.平坝区自然资源局是否本案适格被告。关于盛源矿业公司是否本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上诉人盛源矿业公司不是本案被诉行政行为的行政相对人，根据前述规定，应审查上诉人是否被诉行政行为的利害关系人。本案中，被诉行政行为属于采矿许可变更登记，对矿区范围进行了变更。盛源矿业公司取得采矿许可在前，被上诉人平坝区自然资源局作出被诉颁发许可证行为对杨家湾矿业公司的矿区范围进行调整在后。被上诉人平坝区自然资源局认可变更后被诉采矿许可证所指向的矿山与上诉人持有的采矿许可证所指向的矿山为相邻采石场。根据安全生产管理的要求，相邻的采石场开采范围之间最小距离应当大于300米。被上诉人平坝区自然资源局对杨家湾矿业公司的矿区范围进行变更的行政许可行为，直接关系上诉人盛源矿业公司对其享有的采矿权的行使，应认定上诉人符合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第四项规定的撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的情形，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系的法人，有权提起本案诉讼。对于被上诉人平坝区自然资源局辩称的上诉人矿山一直处于停建状态，与被诉采矿许可证的颁发没有利害关系，以及300米安全距离应为安全生产监督管理部门监管，不属于自然资源局职责的问题。上诉人合法取得采矿许可证在先，根据《国土资源部关于矿产资源勘查登记、开采登记有关规定的通知》的相关规定，审批机关在划定矿区范围时，应依据保护已有探矿权、采矿权人利益的原则确定。根据《贵州省矿产资源条例》第十九条的规定，申请采矿权时有相邻关系需要处理的，还需提交相邻关系的处理协议等。被上诉人安顺市平坝区自然资源局在办理采矿许可审批过程中即需要考虑相邻矿区采矿权人的权利保护问题，而非仅由安全生产监督管理部门履行职责。上诉人仅需要证明其与被诉行政行为有利害关系即符合起诉条件，而不需要证明行政机关作出的被诉行政行为实际侵犯了其合法权益，因此被上诉人平坝区自然资源局的答辩理由本院不予采纳。关于盛源矿业公司的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，上诉人不是本案被诉行政行为的相对人，不能当然认定其自行政行为作出之日即应当知道行政行为的作出及内容。被上诉人平坝区自然资源局亦未提交证据证明其作出被诉行政行为时告知了上诉人或进行了公示，因此，本案起诉期限应当从上诉人认可的知道被诉行政行为内容之日起算。上诉人于2019年3月初得知本案被诉行政行为内容，并于2019年8月14日提起本案诉讼，未超过起诉期限。关于平坝区自然资源局是否本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第六款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案上诉人诉请撤销的采矿许可证是由安顺市平坝区国土资源局颁发，安顺市平坝区国土资源局颁发采矿许可证的职权由平坝区自然资源局继续行使，依法被上诉人平坝区自然资源局是本案适格被告。综上，一审裁定以上诉人的起诉超过起诉期限为由驳回其起诉系法律适用不当，应予撤销，指令一审法院继续审理。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销贵州省安顺市西秀区人民法院(2019)黔0402行初95号行政裁定；二、本案指令贵州省安顺市西秀区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  廖美娟审判员  黎福伟审判员  陈雯贞二〇二〇年四月二十三日书记员  熊心怡