南宁铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）桂71行赔终9号 上诉人（一审原告）覃秀凤，女，1955年9月15日出生，壮族，住广西柳州市鱼峰区。 委托代理人赵彬，北京市瀛和律师事务所律师。 上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地广西柳州市海关路西一巷2号。 法定代表人黄庆麟，局长。 委托代理人黄晓东，该局柳东分局法制科科长。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 上诉人覃秀凤、上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）因行政赔偿一案，不服柳州铁路运输法院作出的（2019）桂7101行赔初13号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，覃秀凤与殷成坚系夫妻关系，覃秀凤的房屋位于柳州市鱼峰区雒容镇半塘村坪龙屯，覃秀凤与其家人共同居住。1996年11月22日，雒容镇村镇建设临时许可证记载，同意殷成坚的建房申请，占地面积为104.38平方米（12.5米×8.35米），建筑面积为208.76平方米，四至范围为东接覃秀芳拆除旧房，西接空地，南接本人使用旧地坪，北接覃木保蔗地。2002年1月17日，鹿寨县人民政府向原告颁发了集体土地使用权证，使用权面积为150.62平方米，包含两块土地：103.34平方米（12.45米×8.3米）及47.28平方米（12.06米×3.92米），其中103.34平方米的土地与殷成坚取得的建房用地是同一块土地。2016年2月25日，柳州市柳东新区征地办公室委托柳州生金科技测绘有限公司对涉案房屋进行测绘并制作了《房屋平面图》，覃秀凤所建房屋砖混结构房屋建筑面积为437.19平方米，砖木结构的房屋建筑面积为154.38平方米，钢架棚221.92平方米，水井1个，化粪池2个，围墙18.3平方米。2018年11月20日，市城管执法局在未向覃秀凤送达有关文书的情况下，对覃秀凤的房屋予以强制拆除。覃秀凤对该强制拆除行为不服，于2019年1月23日向柳州铁路运输法院提起行政诉讼，要求确认被告强制拆除其房屋的行为违法，该院于2019年3月27日作出（2019）桂7101行初26号行政判决书，判决确认市城管执法局拆除覃秀凤房屋的行为违法。覃秀凤于2019年5月5日向市城管执法局申请行政赔偿，市城管执法局于2019年7月5日作出柳城管偿决字〔2019〕12号《不予赔偿决定书》。覃秀凤不服，提起本案行政赔偿诉讼，请求判决：1.市城管执法局对违法拆除的房屋恢复原状，如不能恢复原状，按照当地现行房屋市场价值，全面赔偿被违法拆除房屋给覃秀凤造成的所有经济损失7408550元；2.本案诉讼费用由市城管执法局承担。 另查明，覃秀凤房屋所占土地已经被列入土地征收的范围，柳州市人民政府先后发布了《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2012〕36号）、《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2014〕8号）、《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2015〕7号），并针对上述被征用土地发布了《柳州市（雒容镇）2011年第二十二批次镇建设用地、柳州市（雒容镇）2013年第八批次乡镇建设用地、柳州市（雒容镇）2014年第十批次乡镇建设用地涉及半塘村坪龙屯集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称拆迁补偿安置方案），该方案第四条规定，（一）有证房屋：1.砖混结构产权房屋2100元/平方米；2.砖木结构产权房屋1900元/平方米；3.被拆迁人在规定的期限内办理完拆迁手续并搬迁完毕交出房屋的，在有效产权证补偿标准的基础上，另行给予900元/平方米的自行安置奖励，逾期者取消此奖励；（二）无证房屋：被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/平方米，砖木300元/平方米补偿。第六条规定，被拆迁房屋有效产权面积的确定，原则上以《集体土地使用权证》、《房屋所有权证》、《规划建筑许可证》上登记的面积为准。对由于历史原因造成产权不明晰的房屋由规划、建设、国土等相关部门和镇政府核定。第七条历史遗留问题规定，（一）对持有《集体土地使用证》无《规划建筑许可证》或《房屋所有权证》的多层住宅，第一层的建筑面积按有证房屋的补偿标准给予补偿；第二、三层（必须是与第一层同一时间建成投入使用）按有证房屋补偿标准的85%给予补偿（余下15%不计入可补偿或安置的无证面积）；四层（含四层）以上的按无证房屋处理。第八条奖励、其他补偿，（一）被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完拆迁手续并搬迁完毕交出房屋的，按15000元/户或5000元/人的标准补偿；（二）房屋搬迁补助费，按有效产权面积乘以6元/平方米计算，补偿金额不足1000元的，按1000元/户计；（三）被拆迁人选择全货币补偿，拆迁人按被拆迁人房屋的有证建筑面积10元/平方米的标准一次性支付3个月的自行安置过渡费；……（六）装修部分按本方案附件给予补偿，附件没有的按市征收办发布的指导价格给予补偿。该方案附件四规定，房屋以外其他地面附属物的补偿标准，钢架棚100元/平方米，围墙根据材料及高度分为5种情形，10-50元/平方米，水井2200元/眼，砖石化粪池60元/平方米。附件五房屋征收装修补偿标准。覃秀凤与柳州市柳东新区征地办公室并未就涉案房屋拆迁达成安置补偿方案。 一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服，应向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中，市城管执法局强制拆除覃秀凤房屋的行为已经被该院生效判决确认违法。判决生效后，覃秀凤向市城管执法局申请行政赔偿，市城管执法局以房屋为违法建筑为由不同意赔偿损失。现覃秀凤起诉市城管执法局要求赔偿，市城管执法局作为本案被告，主体适格，予以确认。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，市城管执法局的强拆行为已经被法院生效判决确认违法，故覃秀凤有取得国家赔偿的权利。涉案房屋已经被拆除，房屋所在的土地已经被依法征收并进行规划，故覃秀凤要求市城管执法局对房屋恢复原状的诉请，不予支持。因涉案房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，市城管执法局的强拆行为导致覃秀凤未能按照拆迁补偿安置方案的规定得到相应的补偿，为体现公平原则，对覃秀凤的赔偿参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准予以确认。针对覃秀凤提出的赔偿请求，一审法院具体评析如下：1.房屋的赔偿，关于房屋的面积，柳州市柳东新区征地办公室委托的是有资质的测绘单位进行的测绘，覃秀凤对该面积亦予以认可，故采信《房屋平面图》中对房屋面积的认定。根据查明的事实，政府2002年颁发给覃秀凤的集体土地使用权证中包含了殷成坚1996年取得的《雒容镇村镇建设临时许可证》中的建房用地，同时还另外批准覃秀凤使用3.92米×12.06米=47.3平方米的土地。鉴于涉案房屋已经被拆除，不能对房屋进行实地勘验，但结合《房屋平面图》对覃秀凤房屋的测绘，大致可以推断出，覃秀凤在批准用地面积上建设有砖混及砖木结构的房屋，依照拆迁补偿安置方案第六条、第七条的规定，有证房屋面积包括：砖混结构208.76平方米，砖木结构47.28平方米，无证房屋面积包括：砖混结构437.19平方米-208.76平方米=228.43平方米，砖木结构154.38平方米-47.3平方米=107.1平方米。关于覃秀凤主张以周边的房价来计算房屋价值的问题，覃秀凤主张的市场价无事实依据，市场房价一般指国有土地房屋价格，对集体土地上房屋按国有土地上房屋市场价格进行赔偿，没有法律依据，故对覃秀凤该主张，不予支持。根据该方案第四条第（一）、（二）项的规定，覃秀凤有证房屋部分应得的赔偿为：208.76平方米×（2100+900）元/平方米=626280元，47.28平方米×（1900+900）元/平方米=132384元，无证房屋部分应得的赔偿为：228.43平方米×400元/平方米=91372元,107.1平方米×300元/平方米=32130元。2.房屋附属设施的赔偿，按照拆迁补偿安置方案附件四房屋以外其他地面附属物的补偿标准的规定，水井2200元/眼，围墙18.3平方米×40元/平方米=732元，《房屋平面图》记载化粪池2个，无实际测量面积，故酌情给予覃秀凤该损失2000元。覃秀凤主张的沼气池《房屋平面图》上并未记载，且覃秀凤并未举证证实该设施的存在，故对该部分损失，不予支持。对于覃秀凤主张的楼顶钢架棚、地坪钢架棚的面积无事实依据，依照《房屋平面图》测量的面积为准，钢架棚的损失参照拆迁补偿安置方案100元/平方米的标准，计算为：221.92平方米×100元/平方米=22192元。3.装饰装修的赔偿，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，覃秀凤应当对行政行为造成的损害提供证据。因市城管执法局的原因导致覃秀凤无法举证的，由市城管执法局承担举证责任。覃秀凤的赔偿清单中主张的装饰装修费用并无证据证实，但从市城管执法局提交的房屋视频可以看出覃秀凤的房屋系进行过装修的，因涉案房屋已经被拆除，具体损失无法通过鉴定确定。依据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，参照拆迁补偿安置方案中关于装饰装修的相关项目及标准，酌情确定赔偿数额为30000元。4.物品损失，覃秀凤主张的电视柜、音箱、床铺并无证据证实，但考虑到覃秀凤举证不能系市城管执法局违法强拆行为造成的，上述物品属于生活必需品，故酌情给予覃秀凤物品损失1500元。5.奖励及其他补偿，按照拆迁补偿安置方案第八条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，被拆迁房屋应当享有搬迁奖励、房屋搬迁补助费、自行安置过渡费。涉案房屋有11人居住，故覃秀凤应得的搬迁奖励为55000元，房屋搬迁补助费256.04平方米×6元/平方米=1536.2元，自行安置过渡费256.06平方米×3×10元/平方米=7618.2元。综上，覃秀凤应得的赔偿合计为1003507元。关于覃秀凤主张的房租及精神损失费无事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第八项之规定,判决:一、市城管执法局向覃秀凤赔偿损失1003507元；二、驳回覃秀凤的其他诉讼请求。 上诉人覃秀凤上诉称，一、一审法院关于“原告主张的市场价无事实依据，市场房价一般指国有土地房屋价格，对集体土地上房屋按照国有土地上房屋市场价格进行赔偿，没有法律依据”的认定错误。一审法院已经查明覃秀凤房屋所占土地早在2012年就已经被征收且划归柳州城市规划区，也查明该房屋是被违法强拆的，就应当根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，判令市城管执法局按照国有土地上房屋征收补偿标准（即房屋市价)对覃秀凤进行行政赔偿。二、市城管执法局对违法强拆覃秀凤房屋造成的经济损失，应当进行全面赔偿。1.在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋,行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿；违法拆除因历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。覃秀凤的房屋不属于违法建筑，一审判决将涉案房屋按照不同的标准计算赔偿，缺乏事实和法律依据；2.一审法院忽略《关于雒容镇半塘村坪（平）龙屯拆迁补偿安置情况说明》中赔偿的标准，判决赔偿的数额过低，既没有体现对市城管执法局超越职权违法强拆行为的惩戒，也未能保障覃秀凤现有的生活水平不被降低；3、为了保护覃秀凤合法权益，本案应以柳州市市区现行房屋市场价格8500元/平方米左右的标准，全面赔偿给覃秀凤造成的所有损失。综上，覃秀凤上诉请求：一、撤销一审判决，判令市城管执法局按照当地现行房屋市场价值，全面赔偿违法拆除覃秀凤房屋所造成的经济损失7408550元；二、判令本案的诉讼费用由市城管执法局承担。 上诉人市城管执法局上诉称，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，市城管执法局不应就本案承担任何的赔偿责任，理由如下：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定涉案房屋属于违法建筑，依法应当予以拆除，不属于合法权利，无需给予任何补偿或赔偿。二、一审法院对拆迁补偿安置方案的实施内容理解错误。首先，一审法院适用拆迁安置补偿方案第四条第（二）项“无证房屋被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/平方米，砖木300元/平方米补偿”的规定，判令市城管执法局需要给与覃秀凤无证房屋（违法建筑）的补偿是错误的。该条规定无证房屋如要得到补偿必须同时满足两个条件：①是被拆迁人须在规定的拆迁期限内办理完毕征收的相关手续；②是在办理完拆迁手续后必须搬迁完毕并交出房屋；这两个条件必须同时满足才可给与无证房屋补偿。其次，本案是拆除违法建筑，不是拆迁安置。该规定仅作为对积极响应并配合拆迁政策的村民所实施的一种奖励机制，覃秀凤不予配合，无权享有与那些积极配合政府拆迁工作的村民同等权利。综上，市城管执法局上诉请求：一、撤销一审判决；二、依法改判市城管执法局不应按照奖励部分的900元/平方米进行赔偿；三、依法改判市城管执法局对覃秀凤房屋的无证部分无需进行赔偿；四、诉讼费由覃秀凤承担。 二审审查期间，双方当事人均未提交答辩状和提交新证据。本院经审查，确认一审判决采信的证据合法、有效。据此，本院确认一审判决认定的事实。 本院认为，关于赔偿的范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》的第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。就违法强拆行政赔偿而言，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应的补偿权益，均应纳入其可以获得行政赔偿的范围。本案中，市城管执法局拆除涉案房屋的行为已被在先的生效判决确认违法，覃秀凤诉请判令市城管执法局赔偿因违法拆除造成的相应损失，依法有据，覃秀凤的直接损失为其就涉案房屋本应获得的征收补偿款，包括其应当获得的搬家费、过渡费、奖励费等。 关于赔偿标准的问题。覃秀凤主张涉案土地在2012年纳入柳州市城市规划区，应当按照有关国有土地上房屋征收补偿标准（即房屋市价）进行赔偿。首先，本案是因市城管执法局违法拆迁引发的行政赔偿，不是集体土地上的房屋征收补偿。其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”，该款规定的适用条件是：集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收。征收时，包括被征收房屋所在的土地已经征为国有土地。而从本案查明的事实及现有证据看，并不具备上述条件。故覃秀凤提出涉案房屋被强制拆除，应按照国有土地上房屋征收补偿标准予以赔偿的上诉主张，依据不足，违反土地管理法及其相关规定，本院不予支持。 为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，实质性解决行政争议，在市城管执法局违法强制拆除涉案房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据当事人提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照拆迁补偿安置方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他财产损失一并予以行政赔偿。如前所述，对处于征收范围内房屋的被拆迁人的损失赔偿，不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益，故一审法院对覃秀凤有证房屋（砖混、砖木），参照第四条第（一）项有证房屋的货币补偿标准，对其无证房屋按照该条第（二）项的标准，同时，参照拆迁补偿安置方案第四条第（一）项第3点规定：“被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，在有效产权证补偿标准的基础上，另行给与900元/平方米的自行安置奖励。”，在有证房屋部分的补偿标准基础上，另行给予900/平方米的补偿，亦是体现对违法拆除行为的惩戒及充分保护被拆迁人的合法权益，并无不当。因此，对市城管执法局提出违法建筑不得赔偿以及有证房屋不应另行给予奖励部分的900元/平方米的赔偿等相关上诉主张，本院不予支持。 一审法院还综合考虑了房屋来源、建设时间和动机、使用和居住情况等因素，依据拆迁补偿安置方案附件四房屋以外其他地面附属物的补偿标准，支持水井、围墙、钢架棚等房屋附属设施的赔偿主张。对于覃秀凤主张的装饰装修赔偿问题，参照拆迁补偿方案中关于装饰装修部分的相关规定，结合全案证据及生活经验常识，酌情确定赔偿数额30000元，对生活必须物品的损失，酌情给予赔偿1500元。又参照拆迁补偿安置方案第八条第（一）、（二）、（三）项的规定，给予覃秀凤搬迁奖励、房屋搬迁补助费、自行安置过渡费等，已经尽可能给予覃秀凤必要、合理的照顾和安排，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人覃秀凤、上诉人市城管执法局的上诉理由均不能成立，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  易 妙 审 判 员  彭 博 审 判 员  韦圆圆 二〇二〇年四月三十日 法官助理  利宛奇 书 记 员  黄泽清 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。