青海省西宁市中级人民法院行政裁定书（2020）青01行初19号原告青海明瑞房地产开发有限公司，住所地青海省西宁市。统一社会信用代码：XXX。法定代表人胡仲林，董事长。委托代理人杨立民，北京市京师律师事务所律师。被告西宁市人民政府,住所地西宁市。统一社会信用代码：XXX。法定代表人张晓容，市长。委托代理人王四林、纪美怡，青海竞帆律师事务所律师。原告青海明瑞房地产开发有限公司（以下简称明瑞公司）诉被告西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）授予西宁城通交通建设投资有限公司（以下简称城通公司）特许经营权的行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原告明瑞公司诉称，被告西宁市政府在2010年4月13日通过宁政〔2010〕55号《西宁市政府关于授权西宁市公共停车场（库）特许经营权的批复》(以下简称《55号批复》)，将新宁广场停车场（库）特许经营权授予城通公司投资建设、经营。经营期限为30年。后城通公司通过青海省产权交易市场以BOT模式进行招商，原告中标后同城通公司签订了《新宁广场公共停车场综合改造项目（以下简称案涉项目）合作协议》，成为案涉项目的合格投资建设者。但在项目建设过程中，由于城通公司否认明瑞公司具有特许经营权，公然违约等行为导致项目工期延误，双方诉诸法院。此时，原告始知城通公司特许经营权并未经过法定的招投标程序。《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定：本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。第三条规定：实施特许经营的项目由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定。因此，对于市政公用事业特许经营权的授予必须通过市场竞争的机制，即通过招投标的形式进行。并且实施特许经营的项目必须通过法定的形式和程序进行，不允许地方政府任意实施。《青海省市政公用事业特许经营管理条例》第十三条规定：市政公用事业主管部门应当按照有关法律、法规的规定，采取招标方式选择特许经营者。通过招标不能确定特许经营者的，可以采取直接委托或者其他方式确定特许经营者。据此可以看出青海省有关市政公用事业特许经营权的授予形式亦是需要经过招投标程序来确定，只有在通过招投标程序不能确定特许经营者的情形下，才允许政府直接委托或者其他方式确定特许经营者。而西宁市政府《55号批复》中仅依据城通公司相关请示文件即将原本应通过市场竞争机制程序授予投资者或者经营者的特许经营权直接以批复的形式授予城通公司。正是基于此，明瑞公司才通过招投标程序进入新宁广场项目。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。正是由于西宁市政府违法授予城通公司特许经营权的行为才导致明瑞公司与城通公司达成合作协议，在项目实施过程中给明瑞公司造成巨大的经济损失。请求：1.确认被告西宁市政府授予城通公司特许经营权的行为违法。2.判令被告承担本案诉讼费。被告西宁市政府答辩称，本案已经超过了法定起诉期限。原告与城通公司于2011年3月23日签订《案涉项目合作协议》，协议条款第（1）项明确“经西宁市政府《55号批复》批准并授权，由甲方实施建设案涉项目”，故明瑞公司于2011年3月23日已经知道且应当知道被诉行政行为，其于2020年2月4日提起行政诉讼，已经超过六个月的起诉期限。即使原告提出不知道被告作出行政行为的时间，自该行政行为作出的2010年4月13日起算，也已经超过了五年的起诉期限。且本案不适用因不动产案件提起行政诉讼的20年的最长保护期限。请求驳回明瑞公司的起诉。经审理查明，2010年4月13日，被告西宁市政府作出《55号批复》，同意将在国有土地、市政公共设施范围内首批建设的19处停车场（库）的特许经营权及以此为载体的户外广告特许经营权授予城通公司投资建设、经营，经营期限30年。2011年1月，城通公司委托青海省产权交易市场对案涉项目的投资、建设、运营进行公开招商。2011年2月11日确定原告明瑞公司为中标单位。2011年3月23日，明瑞公司与城通公司签订合作协议，明确：经西宁市政府《55号批复》批准并授权，由城通公司实施建设案涉项目。约定：城通公司将案涉项目的开发建设和一定年限的经营权授予明瑞公司，明瑞公司负责投入全额建设资金。项目建设工程竣工后，其产权归城通公司，城通公司将地下商业区的经营权按50(30+20）年（包括建设施工时间）有偿转让给明瑞公司。2012年11月7日、2014年9月27、28、29日，城通公司在《西宁晚报》上刊登《公告》称，案涉项目范围内的地下商业区经营权均由城通公司独家享有。2019年10月9日，明瑞公司向本院提起“请求依法确认被告西宁市政府授权城通公司授予原告明瑞公司50年特许经营权的行政行为违法”的行政诉讼，本院经审理，于2020年2月17日作出（2029）青01行初73号行政裁定，以超过法定起诉期限为由，裁定驳回明瑞公司起诉。本院认为，行政诉讼的起诉期限是法定起诉条件之一。行政诉讼法第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。原告明瑞公司欲通过本案诉讼，实现“西宁市政府授予城通公司案涉项目特许经营权时未经过招标形式等法定程序，应当确认西宁市政府授予城通公司特许经营权的行为违法。”的诉讼目的。根据明瑞公司陈述，被告西宁市政府是通过《55号批复》将案涉项目特许经营权授予城通公司。而西宁市政府作出《55号批复》的行为发生在2010年4月13日，原告于2020年2月4日才对该行政行为具状起诉，显然已经超过了前述六个月的法定起诉期限。按照该被诉行政行为发生时适用的最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。2011年3月23日，明瑞公司与城通公司签订的合作协议条款有“经西宁市政府《55号批复》批准并授权，由甲方实施建设案涉项目”的约定，即明瑞公司于2011年3月23日应当知道被诉行政行为，其提出“在项目建设过程中，由于城通公司否认明瑞公司具有特许经营权，公然违约等行为导致项目工期延误，双方诉诸法院。此时，原告始知城通公司特许经营权并未经过法定的招投标程序。”的理由，与查明的事实相悖，不能成立。即使按照最长五年的起诉期限计算，自2010年4月13日西宁市政府作出《55号批复》，或2011年3月23日明瑞公司与城通公司签订合作协议至2020年2月4日明瑞公司向本院提起行政诉讼均已逾五年，显然已超过了法定起诉期限。最高人民法院《关于适用的解释》第一百零六条规定：当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。构成重复起诉的条件较为严格,需要同时满足以上三个特征。具体到本案，与前诉本院（2019）青01行初73号行政诉讼案件对比：（一）本诉和前诉的当事人完全相同，即原告是明瑞公司，被告是西宁市政府；（二）本诉和前诉的诉讼标的重合。本案诉讼标的是“被告西宁市政府授予城通公司特许经营权的行为”，前诉的诉讼标的是“被告西宁市政府授权城通公司授予原告明瑞公司50年特许经营权的行政行为”，即前诉与后诉的诉讼标的均是被告西宁市政府针对案涉项目通过《55号批复》授予城通公司特许经营权的行为；（三）本诉和前诉的诉讼请求均是“请求确认被告西宁市政府授权城通公司特许经营权的行政行为违法”。重复起诉因为违反诉讼系属、既判力和一事不再理原则而被禁止。明瑞公司以同一事实提起的本次诉讼，与前诉的当事人、诉讼标的及诉讼请求均相同，构成重复起诉。综上，原告明瑞公司的起诉已经超过法定起诉期限且属于重复起诉。依照最高人民法院《关于适用驳回原告青海明瑞房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元，退回原告青海明瑞房地产开发有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二0二0年四月二十七日书记员 沙丽金附：本案适用的法律依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（六）重复起诉的；人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。