南宁铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂71行终145号 上诉人（一审原告）陈继龙，男，1986年8月29日出生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）唐付旺，女，1952年10月25日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）梁晶晶，男，1992年1月12日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）秦秋平，男，1982年6月21日出生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）秦飞龙，男，1991年1月14日出生，汉族，住广西桂林市七星区。 以上五上诉人共同委托代理人马建波，北京市闻泽律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区自然资源厅，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区中新路2号。 法定代表人陈建军，该厅厅长。 委托代理人黄雪莲，该厅法规处工作人员。 委托代理人陈炎坤，广西桂海天律师事务所律师。 上诉人陈继龙、唐付旺、梁晶晶、秦秋平、秦飞龙因诉被上诉人广西壮族自治区自然资源厅（以下简称广西自然资源厅）作出行政复议一案，不服南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初392号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2016年11月21日，桂林市七星区穿山街道办事处与桂林市七星区穿山街道办事处和平村民委员会大栗塘村1、23村民小组签订《征地协议》并支付了相应的征地补偿款，征地范围包括原告所在村组的水田和菜地。桂林市人民政府于2018年5月30日以《桂林市人民政府关于桂林文化旅游城项目雁山区A1-4-2、A1-5-3b、A1-6-2及七星区N4-2b、N5-2c、N6-2b、N7-b、N8-1b、N8-2b、N10-1地块国有建设用地使用权出让方案的批复》（市政土批函（2018）23号）批准供地方案。桂林万达城投资有限公司竞买取得涉案土地的土地使用权后，于2018年10月20日与桂林市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（桂林市土出字20181423号），桂林市自然资源局向桂林万达城投资有限公司颁发《建设用地批准书》。 一审法院认为，根据《行政复议法》第十二条第一款规定，广西自然资源厅作为桂林市自然资源局的上一级主管部门，依法受理原告提出的不服桂林市自然资源局作出《建设用地批准书》的复议申请，符合法律规定，是本案的适格被告。 本案中，桂林市人民政府经广西壮族自治区人民政府批准后，与陈继龙等五人所在村民小组签订征地协议且支付了相应的补偿款，将涉案宗地征收为国有。后桂林市自然资源局根据桂林市人民政府批准的供地方案，按土地招拍挂程序出让，桂林万达城投资有限公司通过竞买取得该宗土地使用权，与桂林市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并取得《建设用地批准书》。向建设单位颁发建设用地批准书，是建设单位通过合法程序取得已经通过征收而变性为国有土地的土地使用权的一个环节，该环节与原土地承包经营权人没有利害关系，原土地承包经营权人无权提出请求撤销桂林市自然资源局作出的《建议用地批准书》的行政行为。因此，广西自然资源厅根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”，在法定期限内作出《行政复议决定书》并依法送达，决定驳回陈继龙等五人的行政复议申请，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。对于陈继龙等五人要求撤销该行政复议决定的申请，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回陈继龙、唐付旺、梁晶晶、秦秋平、秦飞龙的诉讼请求。本案案件受理费50元，由陈继龙、唐付旺、梁晶晶、秦秋平、秦飞龙负担。 上诉人陈继龙等五人诉称，其土地并未被依法征收，地方政府至今既没有依法征求公众意见，也没有依法进行征地公告和征地补偿安置方案公告，更没有与上诉人签订安置补偿协议，按照《征收土地公告办法》第三条、第十条第二款以及第十四条的规定，上诉人对违法违规的征收有权拒绝和维权。桂林市国土资源局给第三人作出涉案《建设用地批准书》时，上诉人地上还种植有蔬菜、果树等地上附着物和看护房屋以及祖坟，在未“净地”的情况下就挂牌出让明显严重违法违规，上诉人作为地上附着物的物权所有人与本案具有法律上的利害关系。上诉人作为涉案《建设用地批准书》涉及土地的相邻权人，依据《行政许可法》的规定，上诉人与其也具有法律上的利害关系。行政机关在作出行政许可决定前，应当告知上诉人听证的权利，而本案行政机关未告知上诉人听证权利，未依法举行听证，属于重大程序违法，应当按照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定依法予以撤销行政许可。对不经法定公示、征求公众意见等法定程序，违法审批颁发涉案《建设用地批准书》的行为，有权提起复议或诉讼。涉案土地周围还有上诉人的居住房屋、其他土地及生活设施，桂林市自然资源局为房地产开发公司颁证进行商业开发建设高楼的行为势必会给上诉人造成重大影响，作为利害关系人，显然也有权提起复议或诉讼。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求本院：撤销（2019）桂7102行初392号行政判决以及被上诉人作出的桂自然资复（2019）23号复议决定，改判撤销桂林市自然资源局作出的《建设用地批准书》，本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人广西自然资源厅辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决合法正确，请求本院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审法院确认的证据合法、有效，可以作为定案依据。本院二审查明的事实与一审法院判决认定的事实一致。 本院认为，关于上诉人陈继龙等五人在一审中是否具备诉讼主体资格的问题，经查，根据《征地协议书》等证据可知，桂林市人民政府将涉案宗地征收为国有，后桂林万达城投资有限公司通过竞买取得该宗土地使用权，与桂林市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并取得《建设用地批准书》。颁发建设用地批准书是职权机关针对行政相对人桂林万达城投资有限公司作出准予其使用土地的具体行政行为，而非针对陈继龙等原土地承包经营权人，故上诉人并非该行为的行政相对人。此外，对陈继龙等人的权利义务直接产生影响的应为涉案土地的征收行为，如其对征收行为有异议可对此另行提起诉讼，而颁发批准行为并未直接导致其权利义务发生变化，故该行为与其没有法律上的利害关系，其无权要求撤销。复议机关依法驳回其复议申请符合相关法律规定。陈继龙等人既非行政行为的相对人，亦非与行政行为有利害关系的人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，其不具备原告主体资格，不符合起诉条件，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，应当裁定驳回陈继龙等五人的起诉，一审法院判决驳回陈继龙等人的诉讼请求处理不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 撤销南宁铁路运输法院作出的（2019）桂7102行初392号行政判决； 驳回陈继龙等5人的起诉。 本案一、二审受理费共计人民币100元退还上诉人陈继龙等5人。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  杨 斌 审 判 员  贝黄欢 二〇二〇年四月三十日 法官助理  洪文慧 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百二十三条第（一）项人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以径行驳回起诉；