广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终22号裁判要点1.基于交通违章被扣分的事实，旨在促使驾驶人参加道路交通安全法律规范学习而扣留驾驶证的行政行为，是暂时性的，并非具有终局性、惩罚性的行政处罚，属于行政强制措施。2.从确保交通安全的立法目的出发，交通行政执法应当贯彻“早发现、早处理”的行政要求；交通管理部门针对异地取得驾驶证人员办理业务时，一经发现其在一个记分周期内累积记分达到十二分的，依法有权扣留其机动车驾驶证。3.我国行政法就相对人重要性不同的权益，设置了不同的保护程序；与此相应，基于行政效率或成本的考量，人民法院对被诉行政行为程序予以审查的强度因案而异。本案被诉行政强制措施，是香洲交警大队在同一天作出的三连环行政行为；比较三连环行政行为可见，扣留上诉人机动车驾驶证对其权益影响并不具有重要性。本案被诉行政机关执法程序不规范问题，类似“程序轻微违法”，人民法院经综合考量无须判决确认违法。上诉人（原审原告）：汪伟，男，1973年8月16日出生，汉族，住湖南省祁东县*********，公民身份号码：430************013。被上诉人（原审被告）：珠海市公安局交通警察支队香洲大队，住所地：广东省珠海市香洲区********。法定代表人：陈冰，大队长。参加诉讼行政机关负责人：赖远强，副大队长。委托诉讼代理人：林东明，该大队工作人员。委托诉讼代理人：袁春玲，该大队工作人员。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地：珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，职务：市长。委托诉讼代理人：杨晓帆，珠海市司法局工作人员。上诉人汪伟因与被上诉人珠海市公安局交通警察支队香洲大队(以下简称香洲交警大队)、被上诉人珠海市人民政府（以下简称市政府）交通行政强制一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初219号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2018年4月14日18时12分，汪伟驾驶粤C*****号大型普通客车与案外人毛新娣驾驶的粤Q*****号小型轿车在香洲区紫荆路（银桦路）南坑市场路段相撞。2018年5月21日，香洲交警大队作出《道路交通事故认定书》（第440**********006号），认定汪伟承担事故的全部责任，毛新娣不承担事故责任。汪伟不服，向珠海市公安局交通警察支队申请复核。2018年6月29日，珠海市公安局交通警察支队作出珠公交复字[2018]第31号《道路交通事故认定复核结论》，维持香洲交警大队作出《道路交通事故认定书》（第440**********006号）。2018年8月13日，香洲交警大队作出《公安交通管理行政处罚决定书》（粤公交决字[2018]第44040*******74290号），认定汪伟于2018年4月14日18时12分，驾驶粤C*****大型普通客车在珠海市香洲区***（银桦路）南坑市场路段实施持有机动车驾驶证，造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪和变更车道时影响正常行驶的机动车的违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第三项、第二款，《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条的规定，决定给予汪伟罚款人民币2200元的行政处罚。汪伟于当日签收该决定书。同日，香洲交警大队在告知汪伟拟作出的行政强制措施的事实、理由、依据及其依法享有的权利，并听取其陈述和申辩后，作出编号440********1435《公安交通管理行政强制措施凭证》（以下简称“1435号强制措施”），认定汪伟于2018年8月13日12时00分在工作中发现实施在一个记分周期内累积记分达到十二分的违法行为，根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十八条，对汪伟采取扣留机动车驾驶证的行政强制措施。汪伟对“1435号强制措施”不服，于2018年8月16日向市政府申请行政复议。市政府于2018年11月5日作出《中止行政复议审查通知书》，因案件审理需以行政诉讼的审理结果为依据，故中止本案审查。2019年5月30日，市政府作出珠府行复〔2018〕745号《行政复议决定书》，维持了“1435号强制措施”。汪伟不服，诉至金湾区人民法院，请求撤销“1435号强制措施”和珠府行复〔2018〕745号行政复议决定，并判决香洲交警大队赔偿汪伟194,750元。一审法院另查明，汪伟对香洲交警大队作出的《公安交通管理行政处罚决定书》亦不服，于2018年8月16日向市政府申请行政复议。市政府于2018年10月10日作出珠府行复〔2018〕744号《行政复议决定书》，维持香洲交警大队对汪伟造成交通事故后逃逸的违法行为作出罚款二千元的行政处罚决定，撤销对汪伟变更车道时影响其他车辆正常行驶的违法行为作出罚款二百元的行政处罚决定。汪伟对该复议决定不服，向金湾区人民法院提起行政诉讼。一审法院判决驳回汪伟的诉讼请求。汪伟不服，提起上诉。珠海市中级人民法院于2019年4月28日作出(2019)粤04行初41号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。一审法院判案理由及结果“1435号强制措施”职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。市政府作出珠府行复〔2018〕745号《行政复议决定书》，认定事实清楚、程序合法。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，香洲交警大队作为县级以上公安机关交通管理部门，有权对实施交通违法行为的行为人作出行政强制措施。根据香洲交警大队提交的《道路交通事故认定书》、《公安交通管理行政处罚决定书》等证据足以证明汪伟实施了在一个记分周期内累积记分达到十二分的违法行为，事实清楚，证据确凿。《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十八条规定：“持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人有下列情形之一的，车辆管理所应当注销其最高准驾车型驾驶资格，并通知机动车驾驶人在三十日内办理降级换证业务：（一）发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任，未构成犯罪的；（二）在一个记分周期内有记满12分记录的；（三）连续三个记分周期不参加审验的。”第五十五条规定：“道路交通安全违法行为累积记分周期（即记分周期）为12个月，满分为12分，从机动车驾驶证初次领取之日起计算。依据道路交通安全违法行为的严重程度，一次记分的分值为：12分、6分、3分、2分、1分五种（附件2）”。附件2《道路交通安全违法行为记分分值》第一条规定：“机动车驾驶人有下列违法行为之一，一次记12分：（四）造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的。”根据上述规定，“1435号强制措施”适用法律正确。香洲交警大队在作出行政强制措施之前，告知汪伟拟作出的行政强制措施事实、理由及证据、依据，并告知汪伟享有陈述和申辩的权利。在作出行政强制措施时，制作《公安交通管理行政强制措施凭证》并送达给汪伟。因此，香洲交警大队作出行政强制措施符合法定程序。一审法院遂判决驳回汪伟的诉讼请求。当事人二审诉辩主张汪伟上诉请求如下：1.撤销原审判决和被诉行政行为；2.判决香洲交警大队以上诉人月平均工资9090元为基准，赔偿原告从2018年8月13日起至判决生效日的工资损失。具体理由如下：2018年8月13日12时，上诉人在被上诉人香洲交警大队处二楼档案室正常办理内勤业务。因当时正值下班时间，前台只留有一名工作人员在急匆匆地为上诉人办理业务，称发现上诉人在一个记分周期内有累记分达到十二分的违法行为（代码5056A），并作出“1435号强制措施”。上诉人认为香洲交警大队实施本案行政行为的辅警不但不具备执法资格实施行政行为，而且在程序上也严重违反《行政强制法》第十八条和《道路交通违法行为处理程序规定》第二十三条等规定，导致上诉人的合法权益未能得到保障，因此本案行政行为明显不当。其一，一审判决认定的事实并不一定就是事实，相反，事实却以终局才算是事实。再者，那也只是受行政处罚的基础事实而已。而行政处罚与行政强制是不同的行政行为。两行政行为的法律依据也有各异。其二，《道路交通违法行为处理程序规定》第四章，行政强制措施适用第二十九条才是违法行为扣留驾驶证的依据。香洲交警大队辅警根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十八条应属于适用法律错误。其三，虽说上诉人客观上有道路交通违法行为（代码5056A），但是香洲交警大队辅警依法也不是具备执法资格实施行政行为的。即使上诉人有道路交通违法行为，理应受交通法规处罚，但在处理处罚的过程中，其他合法权益依法也应要得到保障。香洲交警大队在一审时作为证据提交的强制措施凭证单还事后篡改，意图蒙骗法院。而一审法院在判决中也只字未提，这么重要的且可以单独作为定案依据的现场笔录证据不可以任意篡改。被上诉人香洲交警大队的行政执法行为代表国家，其本身又是执法机关，理应更加遵纪守法。而在本案中香洲交警大队让一名辅警来实施执法行为，已经严重损害法律的权威性和公正性。因此，根据相关法律法规应当撤销被上诉人香洲交警大队实施的本案行政行为。被上诉人香洲交警大队答辩称：“1435号强制措施”主体符合法律规定，事实清楚，适用法律正确；一审判决正确，本案应驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府答辩称：行政复议决定认定事实清楚，证据确凿、适用依据正确、内容适当、程序合法，一审判决应予维持。二审法庭调查后，汪伟向本院提交了关于“1435号强制措施”职权、性质和程序问题的书面材料。二审查明的事实经二审法庭调查，双方均无新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。依照一审经过质证的证据，本院查明如下事实：2018年8月13日，香洲交警大队针对汪伟2018年4月14日18时驾驶机动车造成交通事故后逃逸案作出三项行政行为，即《公安交通管理行政处罚决定书》（罚款2200元）、“1435号强制措施”（扣留驾驶证）和办理注销最高准驾车型业务通知。“1435号强制措施”（当事人联）注明“本凭证同时作为现场笔录”，“当事人签名”处有汪伟签名，“交通警察”处无签名；但《办理注销最高准驾车型业务通知书》有交通警察张XX签名。在行政复议程序中，执法民警王XX出具的《执法经过》称：2018年8月13日12时00分，汪伟到我队处理其“造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的”交通违法行为时被记12分。于是，我告知汪伟实施了“在一个记分周期内累积记分达到十二分的”交通违法行为的基本事实、拟作出扣留机动车驾驶证行政强制措施的依据及相关法定权利，听取了汪伟的陈述和申辩后，认为其申辩理由不成立。遂制作了“1435号强制措施”凭证交由汪伟，并告知其依法享有相关权利和义务等事项。本院另查明，在（2019）粤04行终41号中，本院认定汪伟对拟处的行政处罚放弃听证权，并于2018年8月9日向香洲交警大队提交《悔过书》，表示其已深刻反省，将更遵章守法，恳请从轻处罚，给予一次悔过的机会。（2019）粤04行终91号案中，汪伟在诉请确认香洲交警大队2018年4月14日至7月25日扣留汪伟驾驶证的行为违法，并判令香洲交警大队承担国家赔偿责任。本院生效判决认定，汪伟的驾驶证2018年4月14日至7月25日期间一直在香洲交警大队，进而认定香洲交警大队实施了暂扣汪伟驾驶证的事实行为，且认为该行为违法。该案生效判决支持了汪伟诉请，即责令香洲交警大队赔偿汪伟工资收入损失人民币31,535元。二审判案理由及结果归纳双方诉辩意见，本案争点问题在于：“1435号强制措施”性质如何认定，香洲交警大队是否有法定职权扣留汪伟驾驶证，“1435号强制措施”程序是否应当确认违法。对此，本院评判如下：一、“1435号强制措施”属于行政强制措施。《机动车驾驶证申领和使用规定》合法有效，应当适用于本案。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十八条第一款和第二款的规定，扣留机动车驾驶证，旨在通过限制驾车而促使司机参加为期七日的道路交通安全法律、法规和相关知识学习，属于针对机动车驾驶人采取的暂时性管理措施，并非具有终局性、惩罚性的行政处罚。《道路交通安全违法行为处理程序规定》系部门规章，合法有效，本案也应当适用，其第二十二条明确将“扣留机动车驾驶证”界定为行政强制措施。故汪伟关于“1435号强制措施”属于行政处罚的观点，是对法条误解。二、香洲交警大队依法有权扣留汪伟驾驶证。机动车驾驶人尤其是有违章记录司机的驾驶行为，事关公共安全，故交通安全规范要求公安机关交通管理部门强化管理，具言之，既要精准管理又要高效管理。就交通行政管理效率而言，职能部门就违法行为及其相关事宜应当贯彻“早发现、早处理”的行政原则。本案中，汪伟因交通肇事逃逸并记12分，显然属于交通管理部门应当加强监管的对象。综前所言，香洲交警大队作为县级以上公安机关交通管理部门，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款、第八十七条第一款和第一百一十条第一款规定，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第二十三条和《道路交通安全违法行为处理程序规定》第六十二条规定，不仅有权扣留汪伟驾驶证，而且一经发现就应即时采取强制措施。汪伟称，因其驾驶证在中山取得，香洲交警大队无法定职权予以扣留，该观点与交通立法目的和前述法律规范不符，本院不予采纳。三、本院对“1435号强制措施”无须确认程序违法。汪伟交通肇事逃逸，是案涉三项行政行为的关键性、基础性事实，一旦被认定，香洲交警大队即可依法对汪伟作出连锁性的行政处罚、记12分、扣留驾驶证等行政行为。于是，香洲交警大队在同一天作出连环的三行政行为。三者之间既相对独立也密切关联，亦可相互印证。我国行政法就相对人重要性不同的权益，设置了不同的保护程序，如针对较为重大行政处罚与行政许可专门规定听证程序。与此相应，基于行政效率或成本的考量，司法审查强度也因案而异，即对涉及相对人重大权益的行政行为，人民法院往往适用从严的程序标准；反之，则适用较宽的程序要求。就三连环行政行为涉及汪伟权益而言，行政处罚，是对交通肇事逃逸这一关键事实的认定，也是处以较大数额罚款，最为重要；办理注销最高准驾车型业务通知，属行政处罚范畴，较为重要；而“1435号强制措施”是过渡性与暂时性的，相对不重要。尤其是，香洲交警大队就汪伟交通肇事逃逸记12分的客观事实，根据相关行政规范，对汪伟实施“1435号强制措施”，具有必然性。不过，即便行政机关作出结果确定无疑的行政行为，也应履行相应法定程序，相对人也有相应救济权。汪伟针对其交通事故逃逸引发的三项行政行为提起了三件行政诉讼；本案中，汪伟就相对不重要的“1435号强制措施”在提起行政复议后又提起行政诉讼，从一审到二审，以香洲交警大队辅警执法且未保障其程序权利等为由，坚持认为“1435号强制措施”程序违法。应当明白，我国设置国家成本较高的行政诉讼，旨在解决有实质争议的官民纠纷，亦即不欢迎仅就程序问题尤其是程序轻微违法的起诉行为。本院认为，汪伟学法用法行为，值得肯定；与香洲交警大队较真行为，无可厚非。但是，关于辅警执法和“1435号强制措施”程序违法的主张，应予驳回。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条和《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十三条规定，行政机关实施行政强制措施应当履行多项法定义务，诸如由两名以上行政执法人员实施，当场履行告知义务，并制作现场笔录。本案中，被诉“1435号强制措施”之凭证同时作为现场笔录，且无执法民警签名。由此可见，香洲交警大队执法程序确有不规范的问题。然而，本院基于如下理由，对该问题无须确认违法：其一，执法民警王XX出具的《执法经过》,可以采信。无证据显示，王XX与汪伟有利害关系。现场执法民警王XX出具的《执法经过》尽管是事后补记，但从其内容来看，与交警执法常态基本吻合，且有当天交通警察张XX签名的《办理注销最高/实习准驾车型业务通知书》相印证，故基本符合证据的关联性、客观性与合法性。据此可以认定，“1435号强制措施”并未侵害汪伟的程序权利。其二，本案执法程序不规范问题,并非必须确认违法之情形。以重要性为标准，可将行政程序区分为重要程序、一般程序和轻微程序。通常，在司法审查中，对行政机关违反重要程序和一般程序的，需判决被告败诉（通常确认行政行为程序违法）；而对程序轻微违法的行政行为，不是当然判决被告败诉；基于监督与促进行政执法目的之实现，人民法院还可选择司法建议或座谈指正等灵活方式处理。本案执法程序不规范的问题，类似“程序轻微违法”，经综合考量无须判决确认违法。其三，经法官释明与指正，香洲交警大队今后愿就执法程序不规范问题予以改进。二审法庭调查后，本院通知香洲交警大队负责人一行来院座谈。座谈中，法官就本案发现的辅警参与执法欠规范、强制措施凭证替代现场笔录和交通执法警察未签名等问题予以指正，香洲交警大队明确表示在今后的执法中加以改进。综上，原判认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，处理结果无误；汪伟二审诉请缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人汪伟负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年四月二十一日书记员 李 羚案涉法律规范《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。第八十七条第一款公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正。第一百一十条第一款执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证，并在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理。《中华人民共和国行政强制法》第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第二十三条公安机关交通管理部门对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为除给予行政处罚外，实行道路交通安全违法行为累积记分制度，记分周期为12个月。对在一个记分周期内记分达到12分的，由公安机关交通管理部门扣留其机动车驾驶证，该机动车驾驶人应当按照规定参加道路交通安全法律、法规的学习并接受考试。考试合格的，记分予以清除，发还机动车驾驶证；考试不合格的，继续参加学习和考试。应当给予记分的道路交通安全违法行为及其分值，由国务院公安部门根据道路交通安全违法行为的危害程度规定。公安机关交通管理部门应当提供记分查询方式供机动车驾驶人查询。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十二条公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取下列行政强制措施：（一）扣留车辆；（二）扣留机动车驾驶证；（三）拖移机动车；（四）检验体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量；（五）收缴物品；（六）法律、法规规定的其他行政强制措施。第二十三条采取本规定第二十二条第（一）、（二）、（四）、（五）项行政强制措施，应当按照下列程序实施：（一）口头告知违法行为人或者机动车所有人、管理人违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利；（二）听取当事人的陈述和申辩，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；（三）制作行政强制措施凭证，并告知当事人在十五日内到指定地点接受处理；（四）行政强制措施凭证应当由当事人签名、交通警察签名或者盖章，并加盖公安机关交通管理部门印章；当事人拒绝签名的，交通警察应当在行政强制措施凭证上注明；（五）行政强制措施凭证应当当场交付当事人；当事人拒收的，由交通警察在行政强制措施凭证上注明，即为送达。现场采取行政强制措施的，可以由一名交通警察实施，并在二十四小时内将行政强制措施凭证报所属公安机关交通管理部门备案。第六十二条第一款、第二款公安机关交通管理部门对非本辖区机动车驾驶人的违法行为给予记分或者暂扣、吊销机动车驾驶证以及扣留机动车驾驶证的，应当在违法行为信息录入道路交通违法信息管理系统后，在规定时限内将违法行为信息转至驾驶证核发地公安机关交通管理部门。《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十八条第一款、第二款机动车驾驶人在一个记分周期内累积记分达到12分的，公安机关交通管理部门应当扣留其机动车驾驶证。机动车驾驶人应当在十五日内到机动车驾驶证核发地或者违法行为地公安机关交通管理部门参加为期七日的道路交通安全法律、法规和相关知识学习。机动车驾驶人参加学习后，车辆管理所应当在二十日内对其进行道路交通安全法律、法规和相关知识考试。考试合格的，记分予以清除，发还机动车驾驶证；考试不合格的，继续参加学习和考试。拒不参加学习，也不接受考试的，由公安机关交通管理部门公告其机动车驾驶证停止使用。