宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院行政判决书（2020）宁0202行初7号原告霍智启，男，1981年9月20日出生，汉族。委托代理人蒋理珉，北京市京师律师事务所律师。委托代理人王启华，北京市京师律师事务所实习律师。被告石嘴山市惠农区自然资源局。法定代表人张安君，系该局局长。委托代理人马国林，惠农区自然资源局执法队队长。委托代理人王小军，宁夏塞北律师事务所律师。原告霍智启不服被告石嘴山市惠农区自然资源局作出的[2019]47号《责令改正违法行为通知书》一案，于2020年1月8日向本院提起诉讼，本院于当日立案后，于2020年1月13日向被告石嘴山市惠农区自然资源局送达起诉状副本、应诉举证通知书及行政机关负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告霍智启及其委托诉讼代理人蒋理珉、王启华，被告石嘴山市惠农区自然资源局(以下简称惠农区资源局）的委托诉讼代理人马国林、王小军均已到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月13日，被告惠农区资源局对原告霍智启作出（2019）47号《责令改正违法行为通知书》。该通知书中认定：“你在滨河大道以东,未经批准擅自改变土地用途建设房屋的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定,根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定,现责令你(单位)自收到本通知书之日起3日内改正。拆除新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌。逾期不改正的，将依法追究法律责任”。原告霍智启诉称，被告惠农区资源局作出（2019）47号《责令改正违法行为通知书》违反法定程序、认定事实错误、主要证据不足,应当依法予以撤销。为维护当事人合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规之规定提起行政诉讼,请求法院依法判决：1.撤销被告作出的（2019）47号《责令改正违法行为通知书》；2.本案诉讼费由被告承担。诉讼中，原告霍智启提交并庭审出示如下证据（注：复印件）：证据一、土地承包合同、（2019）47号《责令改正违法行为通知书》各一份，证明原告主体适格。被告惠农区资源局辩称，一、根据行政处罚法第二十三条规定，行政机关实施行政处罚应当责令行政相对人改正或者限期改正，本案答辩人作出的《责令改正违法行为通知书》内容只是对土地管理法七十六条的一个表述，并没有给原告加重或者设定新的法律义务，其既不属于行政处罚，也不属于行政强制，应该属于行政命令，故依法不属于行政诉讼法的受案范围，不具有可诉性。二、原告霍智启的违法行为客观存在。涉案土地位于滨河大道以东,虽然签订了承包合同,但原告未依法履行审批备案手续,擅自在土地上建设房屋和养殖场等永久固定设施,客观上改变了土地用途。三、河滩是河道的一部分，河道的整体性如因河滩被填就被破坏,导致河道的防洪、泄洪功能受到影响,甚至会引起河流改道,改变河道的位置。涉案土地系惠农区良种场开垦的河滩地,原告在河滩地建设房屋、养殖场等固定设施,很大程度上影响了河道的泄洪、行洪功能,存在重大安全隐患。四、答辩人对原告作出的(2019)47号《责令改正违法行为通知书》行政处罚事实清楚,证据充分、于法有据。1.《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。......。2.《中华人民共和国土地管理法》第七十六条一款规定,未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期折除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状；......。五、答辩人作出的《责令改正违法行为通知书》是由两名有执法资格的行政执法人员亲自上门送达到经营场地，并在当时将通知书张贴在原告经营场地在场拍照留证，执法程序程序合法。综上所述,原告的诉求事实证据不足，且理由不充分，请求依法驳回原告的诉讼请求。诉讼中，被告惠农区资源局向本院提交并庭审出示如下证据（注：均为复印件）：证据一、黄河滩地房屋圈舍建设现状调查登记表（注：当庭提交）一份，证明原告在黄河滩地建设80平米左右两间房屋，羊圈一个，犬舍一个，料房两间，200平米管理房，对此原告确认签字。证据二、执法人员行政执法证（当庭提交）两份，证明当日作出通知书的工作人员具有行政执法资格。证据三、（2019）47号《责令改正违法行为通知书》一份、现场照片两张（含当庭补充的彩照一张），证明被告作出通知书后向原告依法进行了送达，原告予以签收。经庭审质证，一、当事人对本案证据的质证意见：(一）对被告惠农区资源局的证据，原告霍智启的质证意见：对证据一的“三性”不予认可，认为该证据未按照证据若干规定第一条的在法定15日内提交。对证据二的关联性、证明目的不予认可，认为该执法类型明确为林业管理，但被告不具有本案的执法资质，且通知书中没有执法人员签名，原告没有见过执法人员。对证据三的责改通知我们虽然收到，但被告只是单方面在原告养殖场门口进行了张贴，由此送达方式不合法；对两张照片均不予认可。（二）对原告霍智启的证据，被告惠农区资源局的质证无异议。二、本院对原、被告的证据作如下分析认证：（一）关于被告惠农区资源局的证据，其中，证据一，原告霍智启质证认为此登记表是被告逾期（当庭）提交的，但原告在答复询问时就被告用以证明的情况表示认可。证据二的执法证，是被告逾期提交的，原告的质证意见成立。证据三的责改通知，反映了被诉行政行为的存在，原告知道了该责改通知；就送达责改通知书上的署名执法人员记载原告拒签，而用以印证送达方式的这张黑白照片画面模糊不清，另一张彩照则逾期提交，导致原告对送达方式产生质疑。（二）关于原告霍智启的证据，鉴于被告惠农区资源局质证表示无异议，确认证明效力。经审理查明：2016年10月1日，原告霍智启（乙方）与案外人石嘴山市玉雄农业开发有限公司（甲方）的贺青签订了一份土地承包合同书，该合同书中约定，“甲方将本基地所属土地承包给乙方经营，每年承包费1000元，承包期限5年；乙方承包期内有自主经营权，但不得破坏自然生态环境，如乙方需在承包土地内搞养殖以外的项目，必须取得甲方的同意后后方可实施”。原告在上述承包基地上经营的养殖场有房屋两间、羊圈一个，犬舍一个，料房两间，管理房200平米。2019年10月13日,被告惠农区资源局在开展“携手清四乱，保护母亲河”的专项整治活动中，对原告作出了[2019]47号《责令改正违法行为通知书》，原告因对此表示不服遂诉诸法院，请求判如所请。本案庭审中，原告称案涉中的两间房屋于2019年11月份被予以强拆。本院认为，关于（2019）47号《责令改正违法行为通知书》是否属于可诉的行政行为。本案中，被告作出的（2019）47号《责令改正违法行为通知书》，对原告认定了“在滨河大道以东，未经批准擅自改变土地用途建设房屋的行为”违法的事实，并责令原告三日内自行拆除，恢复土地原貌。可见该通知直接设定了原告的义务，对原告的合法权益产生了不利影响，依法属于可诉的行政行为。关于（2019）47号《责令改正违法行为通知书》是否合法的问题。《根据中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。其一，本案中，经庭审查证，被告诉讼中既未按期提供有效证据予以证实被诉责改通知所认定的事实；被诉的责改通知，内容上也未对案涉建设房屋所占土地的来源、原有用途，被责令拆除的“新建筑物和其他设施”的建设时间、建筑面积等基本事实进行认定。由此可见，被诉《责令改正违法行为通知书》属认定事实不清，主要证据不足。其二，现有行政法律法规虽然没有明确规定责令改正违法行为的作出程序，但根据正当程序要求，行政机关在作出对行政相对人不利的行政行为时，应当事先告知行政相对人拟作出行政行为的事实、理由、依据及享有的陈述申辩权，依法保障行政相对人的知情权、参与权和陈述申辩权。本案中，根据庭审查证，被告对作出被诉《责令改正违法行为通知书》，未提供相关证据证明其履行相应程序，违反程序正当原则的规定，构成程序违法。其三，根据原建设部的行政解释，违法建筑属于违法行为的持续状态，应当适用作出行政行为时有效的法律。本案中，被诉责改通知于2019年10月13日作出，适用了《中华人民共和国土地管理法》，此法经于2019年8月26日最后修订后，规定于2020年1月1日实施。被诉行政行为时此法有效的为2004年修订版本。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第七十六条第一款规定未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；......。由此可见，被诉责改通知法律适用的条文是正确的，但应在适用法律条文的款项上予以规范。综上所述，被告作出的（2019）47号《责令改正违法行为通知书》依法属于人民法院的行政审查的受案范围，具有可诉性。该责改通知书适用法律正确，但认定事实不清，主要证据不足，且程序不合法，因而该责改通知书不具有合法性，依法应予撤销。原告诉讼请求的理由成立，但由于考虑到被诉该责改通知是被告参与惠农区开展“携手清四乱，保护母亲河”专项整治活动行使行政管理权的局势，撤销该通知会使该项活动的国家利益、社会公共利益造成严重影响。再者，由于原告诉称养殖场的建筑现已被部分拆除，客观上责改通知上的部分物件已不具有可执行的内容。因此，对原告的诉讼请求依法应予以调整。被告关于被诉责改通知认定事实清楚，程序合法的辩解理由不成立，本院不予采纳，对被告的辩解请求，本院不予支持。本案经院审判委员会讨论研究决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项、第二款（一）项之规定，判决如下：确认被告石嘴山市惠农区自然资源局作出的（2019）47号《责令改正违法行为通知书》违法。本案诉讼费50元，由被告石嘴山市惠农区自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。审判长 陈美荣审判员 徐 宁人民陪审员 许安平 二〇二〇年四月二十八日书记员 韩海龙附：本判决适用法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤消内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。本院特别提醒：当事人上诉的，应当于递交上诉状之日起至上诉期满后七日内，向石嘴山市中级人民法院缴纳上诉案件受理费，逾期则视为放弃上诉。