江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终21号上诉人（原审被告）上饶市住房公积金管理中心，住所地江西省上饶市行政新区广平街4号。法定代表人张庆国，系该中心主任。委托代理人周模顺，江西盛义律师事务所律师。委托代理人叶子宸，江西盛义律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）钱少华，男，1958年6月9日出生，汉族，住江西省上饶市信州区。原审被告上饶市人民政府，住所地江西省上饶市信州区凤凰中大道666号。法定代表人**，系该市代市长。委托代理人刘俊楠，上饶市司法局工作人员。委托代理人张联华，上饶市司法局工作人员。原审第三人上饶市商业国有资产经营公司，住所地江西省上饶市信州区中山路65号。法定代表人周清华，系该公司总经理。委托代理人汪小林，系该公司工作人员。委托代理人张铁君，系该公司工作人员。上诉人上饶市住房公积金管理中心（以下简称市公积金管理中心）因与被上诉人钱少华、原审被告上饶市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人上饶市商业国有资产经营公司（以下简称市商业经营公司）公积金行政核算一案，不服信州区人民法院（2019）赣1102行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2019年5月22日，钱少华向市公积金管理中心投诉，自述“本人为1979年对越自卫反击占伤残军人，退役后安置在原上饶地区商业局五交化公司，2000年起安置在市商业经营公司，2018年6月退休。2000年至2018年本人退休，市商业经营公司作为我的工作单位应当为我缴纳五险一金，但是我办理退休手续时发现，单位只缴纳了各项保险，没有为我缴纳住房公积金，甚至没有为我设立住房公积金账户。根据国务院《住房公积金管理条例》第三十七条、三十八条的规定，请求：一、按照单位其他人员的同等待遇核算单位应当为我缴纳的住房公积金及其利息损失；二、责令单位限期为我设立住房公积金账户并立即缴存。”2019年5月27日，市公积金管理中心作出《关于钱少华维权一事的回复》，该回复载明：“2019年5月22日，钱少华前来上饶市住房公积金管理中心市直分中心，对本人住房公积金缴存一事进行维权。经交谈了解，钱少华已退休，不属于住房公积金缴存对象范畴之内，故告知其公积金相关缴存政策。”2019年7月22日，钱少华对该回复不服，向市政府提出行政复议申请，市政府于2019年9月16日作出饶府复字[2019]28号《行政复议决定书》，认定如下事实：申请人（即原告）系伤残退役军人，退伍后被安置在原国有企业上饶市五交化公司工作，2001年因上饶市五交化公司改制解散的原因，申请人被托管在国有企业上饶市商业总公司养老统筹服务部管理。2003年申请人与上饶市商业总公司签订了退养协议，为企业退养人员。2010年上饶市商业总公司因资不抵债实行企业改制解散清算，因此申请人与上饶市商业总公司签订了解除、终止劳动关系（合同）证明书，领取一次性经济补偿金23,280元。认为：根据《住房公积金管理条例》第二条、《建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理几个具体问题的通知》第一点的规定，公积金是为在职职工缴存的长期住房储金，而钱少华已于2018年6月办理了退休，为退休人员，不属于住房公积金的缴存管理对象，且根据《建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理几个具体问题的通知》第二点：“国有企业职工退出工作岗位休养（简称“离岗退养”）是企业处理与职工劳动关系的一种形式，属于企业行为。符合《国有企业富余职工安置规定》规定“离岗退养”的职工，在未办理正式退休手续前，住房公积金问题由其劳动关系所在企业在确定“离岗退养”期间生活费时，根据具体情况予以考虑；办理正式退休手续后，按照退休人员相关规定执行。”的规定，市政府认为钱少华与上饶市商业总公司签订了退养协议，为企业退养人员，其住房公积金由其劳动关系所在企业在确定“离岗退养”期间生活费时，根据具体情况予以考虑，不属于住房公积金的管理范畴，故依据《中华人民共和国行政复议法》第十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定作出维持市公积金管理中心作出的《关于钱少华维权一事的回复》的复议决定。钱少华对该复议决定不服，提起本案诉讼。原审法院认为，《住房公积金管理条例》第十条规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。”市公积金管理中心是依法成立的由法规授权负责住房公积金的管理和运作等事项的职能部门，可依法作出有关住房公积金管理的具体行政行为。行政相对人对市公积金管理中心作出的行政行为不服，市政府对提起复议的有管辖权。庭审中，两行政机关就事实方面由市政府向原审法院提交了两份证据，一是钱少华向市公积金管理中心递交的《关于单位未为本人设立住房公积金账户、缴存公积金的投诉》（以下简称投诉），另一份是市公积金管理中心作出的《关于钱少华维权一事的回复》（以下简称回复），在投诉中，钱少华自认其于2018年6月退休，其反映的是市商业经营公司在2000年至2018年未为其缴纳住房公积金的问题，市公积金管理中心以其于2018年6月已退休，不属于住房公积金缴存范畴为由，给予回复，而对于钱少华反映2000年至2018年间未退休时公积金缴存该如何处理未予回应。另，市政府认定钱少华系企业退养人员，其住房公积金由其劳动关系所在企业在确定“离岗退养”其间生活费时，根据具体情况予以考虑，不属于住房公积金的管理范畴。但市政府并未向原审法院提交证明钱少华系企业退养人员的相关证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十二条的规定，判决如下：一、撤销上饶市公积金管理中心于2019年5月27日作出的《关于钱少华维权一事的回复》；二、撤销上饶市人民政府于2019年9月16日作出的饶府复字[2019]28号《行政复议决定书》；三、责令上饶市公积金管理中心在本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。上诉人上饶市住房公积金管理中心不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人钱少华在2018年6月退休，其向上诉人投诉的时间是2019年5月，而《公积金管理条例》第二条对公积金管理中心的授权服务对象是“用人单位及其在职职工”，故被上诉人作为已退休人员，不在上诉人的法定服务对象范围，上诉人不能越权扩张自身权力范围。二、被上诉人投诉的内容“要求用人单位为其开设公积金账户并缴纳2000年至2018年的住房公积金”，根据《公积金管理条例》第二条的规定，已经退休的被上诉人不符合开户及缴存的条件，上诉人不能滥用职权为被上诉人开户并征缴。三、上诉人在接到投诉后，经联系被上诉人投诉的用人单位上饶市商业国资经营公司，该公司陈述被上诉人属国有企业离岗退养人员，该公司与被上诉人没有劳动关系，仅是为解决退休后领取社保而挂名该公司。由于投诉人与用人单位间是否存在劳动关系尚在争议，而《公积金管理条例》没有授权公积金中心可以在劳动关系存否未明的情况下可以责令“用人单位”为“劳动者”缴纳公积金。故在被上诉人与其投诉的用人单位之间的劳动争议解决之前，上诉人无法为被上诉人作出公积金管理方面的任何决定或服务。综上，上诉人向被上诉人作出的《回复》合法，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人钱少华未提交书面答辩意见。原审被告上饶市人民政府答辩称，一、根据《行政复议法》第三条、第六条、第十二条、第十二条和第二十八条及《行政复议法实施条例》等规定，被上诉人对上诉人作出的《回复》不服，向本机关申请行政复议，本机关依法享有管辖权和审理权。二、上诉人作出的《关于钱少华维权一事的回复》事实清楚、证据确凿，符合法律规定。二、市政府作出饶府复字[2019]28号《行政复议决定书》决定维持上诉人作出的《关于钱少华维权一事的回复》程序合法。综上，请求二审法院支持上诉人的诉讼请求。原审第三人上饶市商业国有资产经营公司提交意见称，一、被上诉人称其是上饶市商业国有资产经营公司的职工不符合事实。被上诉人退伍后被安置到原国营企业上饶地区五交化公司工作，2000年撤地设市后在国有企业上饶市五交化公司工作。2001年国有企业上饶市五交化公司实行企业改制，被上诉人保留劳动关系，办理了企业内部退养手续，后被托管至国有企业上饶市商业总公司养老统筹服务部管理，2003年被上诉人与上饶市商业总公司签订了职工内部退养协议书。上饶市商业总公司本身没有开展生产经营业务，也没有参加住房公积金缴存。2010年托管的84名原内部退养职工全部解除、终止劳动关系，领取一次性经济补偿金。2011年被上诉人在市社保局办理了工伤退职手续已不是在职职工。2018年被上诉人在市社保局转为办理退休手续，领取退休养老金。被上诉人与原审第三人不存在劳动关系，不是原审第三人的职工。二、关于上饶市商业国有资产经营公司由来及人员编制规定的情况说明。2002年上饶市政府机构改革时，将上饶市商业局行政机关撤销改为上饶市商业国有资产经营公司，原上饶市商业局工作人员、经费管理体制实行原渠道不变，被上诉人不是2002年原上饶市商业局的职工。三、上饶市商业国有资产经营公司没有为被上诉人缴存住房公积金的义务。根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金应由单位及其在职职工缴存。被上诉人不是原审第三人的在职职工，原审第三人没有为其缴存住房公积金的义务，且根据《劳动合同法》第十七条的规定，“五险一金”中，只有“五险”属于法律强制缴纳范畴，“一金”并非法律强制缴存之列。综上，二审法院支持上诉人的上诉请求。本案在二审审理期间，上诉人上饶市公积金管理中心向本院提交《解除终止劳动关系合同证明书》一份，证实被上诉人是退养人员，与原审第三人不存在劳动关系；原审第三人上饶市商业国有资产经营公司向本院提交四份证据：1.上饶市社保局出具的国有企业职工内部退养协议书，证实被上诉人从2003年6月起是上饶市商业总公司养老统筹服务部管理内部退养职工，2.2011年9月5日被上诉人申请发放工资报告和领取上饶市商业总公司补发工资领条，证实截止2011年9月被上诉人仍然是上饶市商业总公司养老统筹服务部管理的内部退养职工，3.2011年9月8日被上诉人领取上饶市商业总公司生活补助费领条和2011年9月30日被上诉人与上饶市五交化公司签订的协议书，证实被上诉人已同意市五交化向市社保局办理工伤提前退职休养，4.上饶市商业总公司组织机构代码证书和上饶市商业国有资产经营公司组织机构代码证书，证实两家是不同的单位。经审查，上诉人及原审第三人提交的证据不符合法定新证据的条件，上诉人及原审第三人对于在一审期间未作为证据提交而在二审期间提交，未作出合理说明，且本案审查的重点是上诉人以被上诉人已退休、不属于住房公积金缴存对象范畴为由，未对被上诉人申请事项作出答复的行为是否合法，对于被上诉人是否与原审第三人存在劳动关系，不在本案审查范围，故上诉人及原审第三人提交的证据与本案无关联性，本院不予采纳。另，上诉人在二审期间申请本院向上饶市人力和社会保障局调取被上诉人工伤退职审批档案及工伤退职保险金发放情况。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条之规定，人民法院有权向有关行政机关调取证据，但是不得为证明行政行为的合法性调取行政机关作出行政行为时未收集的证据，据此，上诉人作为行政机关应当在收集充分证据后再作出相应的行政行为，至行政诉讼阶段，人民法院不得为证实行政行为合法而依申请再次调取证据，故本院对上诉人的调查取证申请，不予准许。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《住房公积金管理条例》第三十七条之规定，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款。据此，法律法规赋予了住房公积金管理中心行政管理职能，对于用人单位是否为职工缴纳住房公积金，住房公积金管理中心是负有监管职责的。根据上述行政法规，该行政监管职能的监管对象系用人单位，监管事项系用人单位是否依法为职工缴存公积金，因此，住房公积金管理中心行使该行政管理职能并不取决于缴存住房公积金的职工是否在职在岗。上诉人主张《住房公积金管理条例》第二条授权住房公积金管理中心服务对象是“用人单位及其在职职工”，本院经审查认为，该条款系行政法规对住房公积金的定义，而非对于住房公积金管理中心服务对象的限缩性规定；再者，虽然上诉人辩称对于已退休人员不能设立住房公积金缴存账户，但上诉人履行监管职责的处理手段并非只有责令用人单位开设公积金缴存账户一种，故职工是否在职在岗并非住房公积金管理中心行使行政管理职能的限制条件。综上，上诉人上饶市住房公积金管理中心以被上诉人钱少华已退休、不属于住房公积金缴存对象范畴为由，未对被上诉人的投诉及诉求予以回应，原审判决撤销被诉《回复》并责令重作，处理正确，应予维持。原审被告上饶市人民政府未提供证据证实其作出行政复议决定所查明的事实，其维持上诉人的《回复》亦存在事实不清、证据不足的情形，原审判决撤销行政复议决定并无不妥。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人上饶市住房公积金管理中心负担。本判决为终审判决。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇二〇年四月三十日书记员 李 娴