内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）内07行终8号上诉人（原审原告）海拉尔建筑安装有限责任公司。法定代表人：孙守顺，经理。委托代理人徐金山，内蒙古蒙石律师事务所律师。委托代理人牛翰杰，北京王玉梅律师事务所海拉尔分所律师。被上诉人（原审被告）阿荣旗人力资源和社会保障局。法定代表人：汪冉，局长。委托代理人张强。委托代理人张振吉，内蒙古振吉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）阿荣旗住房和城乡建设局。法定代表人：曲晓伟，局长。委托代理人张石河。原审第三人阿荣旗利民房地产开发有限公司。法定代表人：赵景堂，经理。上诉人海拉尔建筑安装有限责任公司因劳动保障行政处理一案，不服内蒙古自治区扎兰屯市人民法院（2019）内0783行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，“建安公司”与“利民公司”于2010年6月20日签订《建设工程施工合同》，“利民公司”作为发包方将阿荣旗学府家园小区住宅一期工程发包给“建安公司”，“建安公司”作为承包方，承包了该工程的“土建、采暖、给排水、电照”等工程。该合同签订后，“建安公司”将学府家园小区住宅9号、12号楼的主体工程转包给沈某施工。2011年10月中旬，宫某、佟某、蔡某等112人到“人社局”投诉学府小区工地沈某拖欠工资事宜。“人社局”劳动监察大队接受投诉后，在2011年10月14日对投诉人宫某、蔡某进行了询问，宫某、蔡某在笔录中表示，项目经理沈某拖欠工人工资。在2011年12月16日对“利民公司”会计宗某、工地负责人沈某进行了询问。“利民公司”会计宗某在笔录中表示，“利民公司”还欠“建安公司”工程款，具体拖欠数额未对账结算；沈某在笔录中表示其共拖欠工人工资款565,180.00元，拖欠原因是施工单位未拨付工程款。“人社局”劳动监察大队在调查中收集了《建设工程施工合同》、施工协议、投诉工人的身份证件、沈某出具的拖欠工资凭证等证据材料。“人社局”、“住建局”于2011年12月18日联合向“利民公司”作出“24号通知”，通知的内容为：根据《内蒙古自治区劳动保障监察条例》第二十三条第一款的规定，限“利民公司”三日内将“建安公司”在学府家园项目拖欠的50万元农民工工资款划入“人社局”和“住建局”指定的账户。并告知“利民公司”，如逾期将该款项划入指定的账户，“人社局”、“住建局”将依据各自职能，暂停学府家园小区商品房的（预）销售、禁止“利民公司”在阿荣旗继续开发新项目、取消“利民公司”在阿荣旗的招投标活动、降低资质等级等事项。2011年12月20日，“人社局”、“住建局”联合向“建安公司”作出“25号通知”，通知“建安公司”关于“建安公司”在阿荣旗学府家园小区施工过程中拖欠农民工工资事宜，建设单位“利民公司”将拖欠的农民工工资款50万元拨入“人社局”劳动保障监察大队指定的账户，限“建安公司”三日内协助“人社局”、“住建局”发放拖欠农民工工资款。“建安公司”逾期不来，“人社局”、“住建局”将会同“利民公司”发放拖欠的农民工工资。“人社局”和“住建局”作出“24、25号通知”后，案外人焦某指派人员分别于2011年12月20日、2011年12月28日通过阿荣旗信用合作联社向“人社局”指定的账户汇款共计58万元。2011年11月28日，“人社局”、“住建局”、沈某组织向113名工人发放工资款共计565,180.00元，余款后经沈某、焦某同意支付其他工人工资。2012年1月5日“人社局”劳动保障监察大队向案外人焦某出具58万元收据一份，收据载明：代收利民房地产公司学府小区项目部垫付海拉尔建安公司阿荣旗项目部沈某工人工资。沈某死亡后于2015年5月12日注销户口。另查明，“建安公司”与“利民公司”因建筑施工合同发生纠纷，向呼伦贝尔市中级人民法院起诉。呼伦贝尔市中级人民法院于2013年9月25日立案受理，于2013年12月25日作出（2013）呼民初字第81号民事判决书。在该判决书中以“24、25号通知”作为重要证据，予以采信，确认本案讼争的58万元应冲抵“利民公司”拖欠“建安公司”的工程款。2014年3月6日，“建安公司”针对“24、25号通知”向阿荣旗人民法院提起行政诉讼。阿荣旗人民法院经报请呼伦贝尔市中级人民法院指定管辖后，呼伦贝尔市中级人民法院将该案指定该院管辖，该院于2015年8月26日受理后，经审理于2015年12月4日作出（2015）扎行初字第6号行政判决书，驳回“建安公司”的诉讼请求。“建安公司”不服，向呼伦贝尔市中级人民法院提出上诉，呼伦贝尔市中级人民法院经审理于2016年5月15日作出（2016）内07行终22号行政判决书，驳回“建安公司”的上诉，维持原判。“建安公司”不服，向内蒙古自治区高级人民法院申请再审，内蒙古自治区高级人民法院经再审后于2018年10月19日作出（2018）内行申95号行政裁定书，指令呼伦贝尔市中级人民法院再审。呼伦贝尔市中级人民法院立案再审后，于2019年2月20日作出（2018）内07行再5号行政裁定书，撤销呼伦贝尔市中级人民法院作出的（2016）内07行终22号行政判决书、扎兰屯市人民法院作出的（2015）扎行初字第6号行政判决书，发回该院重审。原审法院认为，被告“人社局”和“住建局”作为行政机关，在劳动保障监察和房地产市场行政管理活动中作出的“24号通知”和“25号通知”对“建安公司”与“利民公司”之间的权利义务产生了实质影响，应为一种行政行为。“建安公司”对其不服，作为利害关系人有权提起行政诉讼。故该院对被告提出的“其行为不是行政行为、原告起诉主体不适格”的意见不予支持。关于原告“建安公司”的起诉是否超过起诉期限的问题。该院认为，根据原审时适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，虽然“建安公司”在2011年12月17日接到“25号通知”，然而对其权利义务产生实质影响的是“24号通知”垫付工资款的内容。就该工资款应否由“建安公司”承担问题，涉及“建安公司”与“利民公司”之间的建筑施工合同纠纷事宜。对此，“建安公司”已经向呼伦贝尔市中级人民法院提起民事诉讼，并于2013年9月25日被法院立案受理。因该款项实际上是由案外人按照被告通知的内容交付的，故应以该民事裁判作出并生效后，才能确定“建安公司”权利义务是否因被告的行政行为而受到影响。呼伦贝尔市中级人民法院于2013年12月25日作出的（2013）呼民初字第81号民事判决书中，以本案被诉行政行为作为主要证据，确认本案讼争的58万元应冲抵“利民公司”拖欠“建安公司”的工程款。故本案的起诉期限应从该民事判决生效之日起计算。理由是：一方面，由于起诉期限设定的立法初衷，在于防止行政相对人怠于行使诉权，故在“建安公司”已就相关争议提起民事诉讼的情况下，民事诉讼的审理期间应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，予以排除，而不应计入起诉期限；另一方面，本案中，建安公司虽然在“25号通知”中知道了被诉行政行为，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和第四十九条第一款的规定，知道行政行为并不是当事人提起行政诉讼的充分条件，只有与行政行为具有利害关系的主体才能适格地提起行政诉讼。而具体到本案中，相关民事裁判作出并生效后，“建安公司”才能确定其权利义务是否因行政行为而受到影响。因此，在“建安公司”从“25号通知”中知道行政行为存在的情况下，行政诉讼的起诉期限应当从民事判决确认行政行为对其权利义务产生实质影响，且该判决生效之日起计算。据此建安公司的起诉期限应当从2013年12月25日作出的（2013）呼民初字第81号民事判决书生效之日起计算。“建安公司”于2014年3月6日针对“24、25号通知”，向阿荣旗人民法院提起行政诉讼，不超过前述法定起诉期限。关于被告作出的行政行为证据是否确凿的问题。该院认为，本案中，被告据以作出行政行为的主要证据材料是“工人的投诉材料、工人、沈某、利民公司会计宗某的询问笔录、《建设工程施工合同》施工协议、投诉工人的身份证件、沈某出具的拖欠工资凭证”等证据材料。综合全案的证据材料内容看，只能证实该小区工地存在拖欠工人工资的事实，并不能充分证实拖欠工资的主体为“建安公司”。故该院认为，被告作出的行政行为认定事实的主要证据不足。关于被告作出的行政行为的程序是否合法的问题。该院认为，被告未按照《中华人民共和国劳动法》和《劳动保障监察条例》的规定，处理拖欠工人工资事宜，特别是在未听取“建安公司”的陈述和申辩的情况下，即作出对其权利义务产生实质影响的行政行为，该行政行为依法不能成立。关于被告作出的行政行为适用法律是否正确的问题。该院认为，在未查清拖欠工资的主体、数额的情况下，被告适用《内蒙古自治区劳动保障监察条例》第二十三条第一款的规定，对“利民公司”作出“24号通知”，直接影响到原告的权利义务，属于适用法律错误。关于被告是否承担行政赔偿责任，返还原告58万元工程款问题。该院认为，国家赔偿就其本质而言是对公民、法人或者其他组织的一项最终救济制度，在受害人的人身、财产损失与其自身和第三人之间的纠纷存在因果关系的情况下，即使行政机关的行政侵权行为对受害人损失起有一定作用，也只有在穷尽民事诉讼救济途径仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时，受害人方得以行政赔偿作补充，行政机关不应当承担应由第三人承担的民事赔偿责任。如受害人通过民事诉讼获得充分赔偿，则应当免除行政机关的行政赔偿责任，以避免出现第三人不需承担任何赔偿或对同一损害法院判决重复赔偿的情况。具体到本案，原告“建安公司”58万元工程款的损失，系因被告作出错误的行政行为，导致在其与“利民公司”的建设工程施工合同纠纷民事诉讼中，被法院确认直接冲抵了“利民公司”拖欠“建安公司”的工程款。“建安公司”可在撤销被告的行政行为的判决生效后，通过再审或申诉的途径纠正原生效的民事判决，实现弥补其损失的权益。同时，原告将工程违法发包给无资质的自然人沈某，导致拖欠工人工资事实的发生，其自身亦有一定的责任。故本案中被告不应直接承担返还原告58万元工程款的责任。综上，该院认为，被告作出的“24号通知”和“25号通知”，认定“建安公司”拖欠工人工资事实的主要证据不足，程序违法，适用法律不正确，应予撤销。因在本案的行政程序中拖欠的工资款已经发放完毕，涉案当事人沈某已经死亡，时过境迁，责令其重新调查核实涉案工程中拖欠工人工资的事实已无实际意义，故该院针对实际情况，不再责令被告重新作出行政行为。关于原告要求被告返还58万元工程款的主张，可在本判决生效后，通过再审或申诉的方式向第三人“利民公司”主张权利，故对其该项请求暂不予支持。经该院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、撤销被告阿荣旗人力资源和社会保障局、阿荣旗住房和城乡建设局于2011年12月18日向阿荣旗利民房地产开发有限公司作出的阿人社发〔2011〕24号《关于垫付学府小区工程拖欠农民工工资的通知》；二、撤销被告阿荣旗人力资源和社会保障局、阿荣旗住房和城乡建设局于2011年12月20日向海拉尔建筑安装工程有限责任公司作出的阿人社发〔2011〕25号《关于学府家园小区发放农民工工资的通知》；三、驳回原告海拉尔建筑安装工程有限责任公司的其他诉讼请求。诉讼费用50元，由被告阿荣旗人力资源和社会保障局、阿荣旗住房和城乡建设局负担。上诉人海拉尔建筑安装有限责任公司上诉称，行政机关的违法行为给上诉人造成了实际损失，应当依法赔偿。一审法院作出的判决中认为上诉人可以通过再审或申诉向原审第三人主张权利，但再审或申诉都有很多不确定因素。自2012年以来，上诉人为维护自己的合法权益，经济上增加了数十万元的损失，如果通过再审或申诉途径，还会增加上诉人的经济损失。一审法院判决驳回上诉人要求赔偿的诉讼请求没有法律依据。在本案中，上诉人的合法权益受到了损害，且事实充分，一审法院以“未穷尽”民事诉讼救济途径为由，驳回诉讼请求，没有任何法律依据。上诉请求：1、请求二审法院依法撤销扎兰屯市人民法院作出的（2019）内0783行初12号行政判决中的第三项判决；2、被上诉人依法赔偿上诉人经济损失58万元。被上诉人阿荣旗人力资源和社会保障局未作答辩。被上诉人阿荣旗住房和城乡建设局答辩称，一、在一审庭审过程中，阿荣旗人力资源和社会保障局已将上诉人拖欠农民工工资的相关证据予以提交，且提供了工地负责人沈某的询问笔录等相关证据，足以证明上诉人在阿荣旗学府家园小区工程施工过程中存在拖欠农民工工资的事实。二、本案中涉及的阿人社发〔2011〕24号和阿人社发〔2011〕25号文件是答辩人与阿荣旗人力资源和社会保障局联合发文，不是行政处理决定，也未立案，只是一个通知，目的是督促开发单位解决拖欠农民工工资问题。发放工资的具体行为是阿荣旗人力资源和社会保障局依职权、依法实施的，并无违法之处，答辩人没有这一项行政职能，与划扣58万元资金没有关系。三、58万元资金既不是开发公司拨付，也不是上诉人公司划转，是项目负责人焦某个人转账，与上诉人无关。综上，答辩人认为一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请二审法院依法作出正确的判决。原审第三人阿荣旗利民房地产开发有限公司未作陈述。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于上诉人海拉尔建筑安装有限责任公司是否有权针对本案提起行政诉讼的问题。被上诉人阿荣旗人力资源和社会保障局和被上诉人阿荣旗住房和城乡建设局作出了阿人社发〔2011〕24号《关于垫付学府小区工程拖欠农民工工资的通知》和阿人社发〔2011〕25号《关于学府家园小区发放农民工工资的通知》，上诉人海拉尔建筑安装有限责任公司为该行政行为的相对人，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，其有权提起行政诉讼。关于上诉人海拉尔建筑安装有限责任公司起诉是否超过起诉期限的问题。二被上诉人在作出阿人社发〔2011〕24号《关于垫付学府小区工程拖欠农民工工资的通知》和阿人社发〔2011〕25号《关于学府家园小区发放农民工工资的通知》时，未向上诉人告知诉权和起诉期限。上诉人与原审第三人因建筑施工合同纠纷一案，呼伦贝尔市中级人民法院已于2013年9月25日立案审理，上诉人需要知晓该民事案件的结果才能认定其与本案被诉行政行为是否有利害关系，民事诉讼期间应当属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的不计算在起诉期限内的时间，故上诉人提起本案诉讼未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款和第四十二条的规定的起诉期限。关于二被上诉人作出阿人社发〔2011〕24号《关于垫付学府小区工程拖欠农民工工资的通知》和阿人社发〔2011〕25号《关于学府家园小区发放农民工工资的通知》的合法性问题。二被上诉人作出阿人社发〔2011〕24号和阿人社发〔2011〕25号文件所依据的证据仅能证明阿荣旗学府家园小区建设存在拖欠工人工资的情况，但无法证明应当由上诉人支付该拖欠工资，属于认定事实的主要证据不足。且二被上诉人在未查明主要事实的情况下，即依据《内蒙古自治区劳动保障监察条例》第二十三条第一款的规定作出行政行为，属于适用法律错误。二被上诉人在作出行政行为时，未依据《中华人民共和国劳动法》和《劳动保障监察条例》的规定，听取上诉人的陈述和申辩，属于程序违法。故二被上诉人作出的阿人社发〔2011〕24号和阿人社发〔2011〕25号文件认定事实的主要证据不足，适用法律错误，程序违法。关于二被上诉人是否应当赔偿上诉人经济损失的问题。在本案中，二被上诉人是在上诉人与原审第三人之间存在建筑工程承包关系的基础上，作出了阿人社发〔2011〕24号和阿人社发〔2011〕25号文件，该行政行为在上诉人与原审第三人之间建筑施工合同纠纷案件中被法院确认，冲抵了原审第三人拖欠上诉人的58万元工程款。二上诉人的上述行政行为与法院确认冲抵原审第三人拖欠上诉人的58万元工程款虽有一定的因果关系，但上诉人与原审第三人产生纠纷的基础仍是民事争议，应当先行解决该民事争议。因已生效的民事判决所依据的证据被撤销，上诉人可以持该生效判决通过民事再审或申诉的方式予以纠正，从而弥补其经济损失。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人海拉尔建筑安装有限责任公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海拉尔建筑安装有限责任公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨丕军审 判 员 于 兰审 判 员 张吉春二〇二〇年四月七日法官助理 谢 杨书 记 员 张 旭附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。