广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终301号上诉人（原审被告）：广州市白云区********办事处，住所地广州市白云区********。法定代表人：张某，主任。委托代理人：韦某，该街道司法所工作人员。委托代理人：周某某，广东经国律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：张某南，男，1955年1月2日出生，汉族，住广州市白云区**********，公民身份证号码************。委托代理人：刘某某，广东南磁律师事务所律师。上诉人广州市白云区********办事处（以下简称古井街道办）因被诉违法建设强制拆除一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2834号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明,2001年4月26日，石井镇XX村委会（发包方、甲方）与张某南（承包方、乙方）签订《土地承包合同》，约定：甲方向乙方发包位于石井镇XX村公园路南、门口滩涌边一块土地约16.5亩（经实丈量20.9亩），（包括别墅区边覆盖涌面）（以下简称涉案地块）用作花卉种植，承包期为十年，即从签订合同之日至2011年2月28日；承包款每年每亩900元，协办治安费每月300元，上述费用从第四年开始每三年递增10%，等等；乙方在承租地上只准用作花卉种植，不准作其他用途，等等。张某南表示其将涉案地块自编为公园路1号，命名为“XXX春园”，未办理营业执照。张某南陈述其于2001年在涉案地块建设一个30多平方1层水泥结构房子，并有大棚（约3000平方米，由锌瓦板和铁架建成）用来种花，建有鱼池（约100多平方米）、龟池、鸡棚，并栽种果树（有沉香树、杨桃树、石榴树、柚子树、龙眼树、荔枝树、香蕉树等），春春园以种花为主，并养鱼和乌龟用于观赏和出卖。张某南表示《土地承包合同》于2011年2月28日期限届满后，其继续支付承包款并使用涉案地块至被告强制拆除时，张某南并提交以下证据：1、《收据》三张，其中包括2016年11月28日的“张某南先生交来2016年田租”及2018年8月23日的“张某南2017年土地承包款”，数额均为23166元，并加盖广州市白云区石井街庆丰经济联合社村民委员会财务专用章，以及2017年11月1日的春春园1-12月卫生管理费8400元，并加盖石井街庆丰社区环境卫生管理小组公章。2、《税收缴款书（税务收现专用）》，日期为2017年11月2日，纳税人为白云区石井街XXX春园，系对出租屋征收增值税372.75元，征收个人所得税923.18元，并加盖广州市白云区地方税务局征税专用章及广州市白云区石井街流动人员和出租屋管理服务中心章，等等；张某南表示涉案地块中700-800平方米的靠路边的大棚借给他人经营，被认为是出租行为所以缴纳该税款。3、《广州市非税收入缴款通知书》及《广东省非税收入（电子）票据》，显示骆沛流于2017年12月26日向广州市公安局白云区分局石井派出所缴纳了消防罚没款10000；张某南表示其因在大棚内存放服装被消防罚款10000元，骆沛流负责管理果园，故由其缴纳了罚款。2018年6月7日，XXX春园被强制拆除，张某南表示其当时报警后才知道是被告实施拆除的，建筑物、花卉大棚被拆除了，拆除后的建筑材料以及办公室内物品都被搬走了；树木、花卉全部被毁坏；水池被破坏，导致部分鱼死了，部分鱼被他人抓走了，只有乌龟（包括金钱龟、中华草龟）拿回了200多只（张某南表示原来大概有700多只）。被告向本院提交答辩意见及照片，照片显示被告于2018年5月17日在XXX春园外张贴《通告》，记载：“石井街XX村春春园为XX村的公园绿地，经核查，该地块范围内的建筑构筑物没有相关报建手续，属于违法建设，并存在极大的消防安全隐患，群众反映强烈。根据广州市全域环境整治的要求和《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，街道相关部门拟于近期对春春园内违法建设依法进行强制拆除。请XXX春园内相关当事人务必于2018年5月22日前自行清理棚内物品并搬迁完毕，逾期未清理的物品将视为无主物予以销毁，所造成的损失由当事人自行承担。特此公告。”被告答辩状中陈述其2018年6月7日清拆时，张某南的保安见证了拆迁过程，被告清拆程序合法。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。城乡规划、国土房管、建设、工商、卫生、环保、城市管理、文化广电、公安、水务、监察等行政管理部门在各自职责范围内协助实施本条例。”根据上述规定，相关法律法规并未赋予被告查处违法建设的法定职权，被告以查处违法建设的名义清拆XXX春园，超越法定职权，不具有合法性。被告未出庭应诉，亦未提交充足证据证实其清拆的过程和范围，因此原审法院对原告主张被清拆对象包括XXX春园的建筑物、大棚、水池、树木、花卉等予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告石井街道办于2018年6月7日强制清拆原告张某南经营的位于广州市白云区石井街XX村公园路南侧的“XXX春园”（清拆范围包括建筑物、大棚、水池、树木、花卉等）的行为违法。上诉人石井街道办不服原审判决，上诉称：一、被上诉人经营的“XXX春园”确为违法建设，其与XX村委会签订的《土地承包合同》于2011年2月28日到期，被上诉人拒绝交还土地，2001年到2018年期间，其未经相关部门批准、未取得相关报建手续，属于违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十条的规定，上诉人可依法对被上诉人违法经营的“XXX春园”予以查处。二、上诉人于2018年1月就已经查封了“XXX春园”，其组织清拆前已由XX村委多次通知被上诉人交还地块，并发出清拆通告要求被上诉人限期内搬清园内物品。2018年6月7日清拆当日被上诉人的保安见证拆除过程，上诉人的清拆程序合法。三、被清理建筑物等不动产的权属属XX村委会所有。根据被上诉人与XX村委会签定的《土地承包合同》的约定，承包期满后，相关不动产归XX村委会所有，上诉人并非涉案物品权利人，涉案拆除行为与被上诉人无利害关系，且原审未追加庆丰联社为当事人，程序严重违法。综上，请求二审撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求，诉讼费由被上诉人承担。被上诉人张某南二审答辩称：一、被上诉人为XXX春园的经营者，为相关财产的权属人，属于被诉拆除行为的相对人；二、被上诉人与庆丰经济联合社的承包合同到期后双方形成事实上的承包关系，园内财产依法属于被上诉人所有；三、被上诉人与庆丰经济联合社之间存在承包合同纠纷，该纠纷属于平等主体之间的民事法律关系，不应在本案中处理；四、上诉人二审提交的证据已超过举证期限，依法不属于新证据，不应在行政诉讼程序中采信；五、上诉人的拆除行为实体与程序均存在多项违法。综上，请求二审维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。另查明，广州市白云区石井镇位于广州市白云区西部城郊接合部，在1986年设镇，主要面向农村进行管理，隶属于广州市白云区人民政府，2002年7月1日按照广州市区划机构调整，撤销石井镇，设立石井、金沙两个街道办事处，白云区石井街庆丰经济联合社在其辖区内。本院认为,本案争议焦点是上诉人对于涉案违法建设是否具有查处职责及组织的被诉强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第十六条第一款规定：“城市管理综合执法机关和区、县级市、镇人民政府以及街道办事处应当建立查处违法建设地段责任制和日常巡查制度，实行网格化监控管理，及时发现和制止违法建设。”2002年7月1日因广州区划机构的调整，撤销原石井镇人民政府，成立石井街道办，作为广州市白云区人民政府的派出机构，在其管辖区域内亦承继了原镇一级政府的行政区域管理职能，开展城市管理综合执法工作，对辖区内违法建设具有依法查处的职责，亦符合基层治理改革发展的实际情况，上诉人主张其具有对违法建设查处职责的理由成立，本院予以采信，原审法院认为上诉人石井街道办不具有查处违法建设的职责，适用法律法规错误，本院依法予以纠正。行政机关行使职权应当遵循法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权等。该法第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被上诉人主张承包的涉案XXX春园系XX村经济联合社所有的集体土地，被上诉人未办理任何审批手续，在该园内搭建的30多平方米建筑物和约3000平方米大棚，根据上述法律规定，属于违法建设。上诉人石井街道办在涉案春春园外张贴《通告》，认定该地块范围内的建筑、构筑物系违法建设，拟在近期组织强制拆除，要求该园内相关当事人在2018年5月22日自行清理并搬迁完毕。同年6月7日上诉人在组织开展对涉案春春园的违法建设进行被诉强制拆除行为前，未履行法律规定的催告、公告等法定程序，也未听取当事人的陈述、申辩，严重违反了法定程序，鉴于涉案春春园内的建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，原审法院判决确认该强制拆除行为违法，处理结果正确，但理由不当，本院依法予以指正。上诉人主张其强制拆除行为合法，理据不足，本院不予采信。综上，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区********办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年四月二十八日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞