吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终123号 上诉人（原审原告）郑光树，男，1970年6月18日出生，汉族，住吉林省延吉市。 被上诉人（原审被告）延吉市人民政府。住所：吉林省延吉市河南街。 法定代表人蔡奎龙，该市市长。 上诉人郑光树因与被上诉人延吉市人民政府（以下简称延吉市政府）国有土地上房屋征收决定一案，不服延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行初99号行政判决，向本院上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年9月，延吉市政府作出《延吉市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《规划纲要》），决定加大政府对棚户区和旧城区的改造力度，到2020年，市区累计住宅竣工面积达390万平方米，保障性住房竣工面积比重达到45%左右，案涉项目在此规划范围内。2017年6月5日，延吉市棚户区改造管理局作出延市棚发[2017]47号《关于延吉市棚户区（危旧房）改造项目C18（地块）的通知》，通知经市政府研究，决定对延边职业技术学院东侧、军分区西侧、爱丹路南侧、中山路北侧的棚户区进行改造……棚改地块编号为C18地块。2018年5月31日，延吉市发展和改革局作出延市发改[2018]号124号《关于延吉市2018年城中村棚户区改造四期工程项目可行性研究报告的批复》，主要认为，案涉项目为棚户区改造项目，项目建设是必要的。2018年8月16日，延吉市城乡规划委员会作出《证明》，证明延吉市棚户区改造项目C18标段，符合延吉市城市总体规划的要求。 2019年5月21日，延吉市政府作出延市政发[2019]20号《延吉市人民政府关于征求延吉市棚户区改造C18（一期）标段项目房屋征收补偿安置方案意见的通告》（以下简称《通告》），通告“延吉市政府拟对C18（一期）标段范围内的房屋进行征收。2018年7月4日已作出的延市政发[2018]60号《延吉市人民政府关于棚户区改造C18（一期）标段房屋征收的决定》，因棚户区改造政策调整等原因，未能实施具体征收工作。现征收条件已具备，故重新启动棚户区C18（一期）征收程序……特制定如下征收补偿方案……请被征收人在本公告发布之日起30日内将相关意见和建议以书面形式提交延吉市征收局……”，该《通告》在被征收范围内进行张贴。2019年6月24日，延吉市政府作出《棚户区改造C18（一期）标段项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》并在被征收区域内予以张贴，公布了征收意见的情况及补偿方案修改情况。2019年6月25日，延吉市征收局作出了《社会稳定风险评估报告》。2019年4月24日，征收资金48805717元被打入延吉市征收局的银行账户；2019年7月1日，征收资金壹仟万元被打入延吉市征收局的银行账户。2019年10月15日，延吉市自然资源局作出《关于038400099号宗地建设项目用地预审的意见》，通知延吉市土地收购储备中心，案涉项目拟用地符合延吉市土地利用总体规划，同意通过用地预审。 延吉市政府于2019年6月28日作出延市政发[2019]32号《延吉市人民政府关于棚户区改造C18（一期）标段房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），决定对棚户区改造C18（一期）标段国有土地上房屋实施征收，征收范围是东至：东园石街；西至胡同；南至：市建公司西侧厂房；北至：爱丹路。该《征收决定》附《延吉市人民政府棚户区改造C18(一期)》标段项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称《补偿方案》）在被征收区域内公告。 另查明，延吉市政府于2019年9月29日作出的延市政函[2019]271号文件，撤销了该政府于2018年7月4日作出的延市政发[2018]60号《延吉市人民政府关于棚户区改造C18（一期）标段房屋征收的决定》，该文件在被征收区域内张贴公告。郑光树在被征收区域内有有产权房屋一座，砖木结构，面积为32.27平方米，设计用途为住宅；其持有国有土地使用权证，土地使用权面积为57.68平方米，其中独用面积为25.41平方米，分摊面积为32.27平方米。郑光树在法定期限内向提交了起诉状。 原审法院认为，第一，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（一下简称《征收条例》）第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”根据以上规定，延吉市政府具有作出征收决定的法定职责，是本案的适格被告。 第二，《征收条例》第九条规定：“依照本法第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”本案中，《规划纲要》《关于延吉市棚户区（危旧房）改造项目（C18地块）的通知》《关于延吉市2018年城中村棚户区改造四期工程项目可行性研究报告的批复》可以证明C18地块是棚户区改造项目，被纳入国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划。但是延吉市国土资源局作出的《关于038400099号宗地建设项目用地预审的意见》，虽然能够证明案涉C18（一期）棚户区改造项目实质符合土地利用总体规划，符合法律规定，但是该意见于被诉《征收决定》作出之后作出，不符合法律规定。 第三，《征收条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务委员会讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”根据[2019]20号《通告》《社会稳定风险评估报告》《棚户区改造C18（一期）标段项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》及相关照片、银行转账单等证据，足以证明案涉项目按照上述法律规定履行了法律规定的程序。 第四，关于被诉《征收决定》的效力问题。本案中，根据查明的事实，证明案涉棚户区改造项目符合土地利用总体规划的文件于被诉《征收决定》作出之后才形成，程序违法，但该文件及其他文件能够证明案涉棚户区改造项目实质符合土地利用总体规划等法律规定，即被诉《征收决定》实体合法，该程序问题不影响被征收人的实体权益；同时，该项目为棚户区改造项目，撤销被诉行为会给棚户区改造公共利益造成重大损害，故依法应予确认违法，保留《征收决定》的法律效力。 第五，关于郑光树提出的其他问题。补偿方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，故不属于行政诉讼受案范围。另外，延吉市政府虽然在2018年7月4日曾经做出过针对案涉项目的征收决定，但因政策问题未能实际开展，故其随后又重新履行了有关征收的相关程序，重新作出征收决定，并撤销了原来作出的征收决定。因延吉市政府重新又履行了法律规定的相应公告程序，故其重新作出征收决定的行为并不违反法律规定，原征收决定亦已被撤销。故对郑光树提出的补偿方案违法、两次作出征收决定违法的主张，不予支持。 综上，被诉《征收决定》程序违法，但应保留效力。原审判决：确认延吉市人民政府于2019年6月28日作出的延市政发[2019]32号《延吉市人民政府关于棚户区改造C18（一期）标段房屋征收的决定》违法。 郑光树上诉称，征收公告采取隐瞒、欺诈的方式要无偿回收国有土地使用权，违背自然资源部、中国银行业监督委员会、财政部的特别公开公平协商土地补偿机制，2019年5月31日，自然资源部下文把国有划拨土地使用权纳入评估补偿范围之内，给予合理补偿。案涉征收决定公告剥夺了我们134家的土地使用权的补偿，违背宪法、物权法、土地法等立法精神，没有给予合理公平的补偿，属于明显补偿价格过低，不能保障征收房屋后的生活水平，降低上诉人的生活水平。郑光树的房屋无公摊，应参照就近区域新建商品房的价格补偿，已签订回迁合同的应追偿土地价值。上诉请求：撤销原审判决和《征收决定》；征收决定补偿方案不公开土地使用权的回收机制和价格，请法院释明如何补偿，什么价格；依法审查征收规范性文件。 本院二审审理查明的事实与一审审理查明的事实基本一致。 本院认为，本案被诉行政行为是延吉市政府于2019年6月28日作出的《征收决定》。关于被诉房屋《征收决定》是否合法的问题。本案征收项目为棚户区改造项目，该项目已纳入延吉市国民经济和社会发展年度计划，符合公共利益需要。延吉市政府对该项目进行了社会稳定风险评估，对房屋征收补偿方案予以公布并征求意见，上述做法符合《征收条例》规定的程序。但该项目符合土地利用总体规划的文件是在《征收决定》作出之后才形成，不符合《征收条例》第九条规定，属于程序违法。案涉项目为棚户区改造项目，撤销被诉《征收决定》将导致棚户区改造项目无法正常推进建设，从而给国家利益、社会公共利益造成重大损害。故原审法院确认被诉《征收决定》违法，保留《征收决定》效力，并无不当。郑光树关于“国有划拨土地也应给予补偿”的主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。郑光树“法院释明如何补偿及依法审查相关文件”的主张不属于人民法院行政案件受案范围，本院不予审理。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑光树负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 阎道清 审 判 员 杨 迪 审 判 员 孙慧源 二〇二〇年四月二十八日 法官助理 关亦桥 书 记 员 于婷婷