江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣04行终9号上诉人（原审原告）彭泽芙蓉农场瑞丰水业有限公司。住所地：江西省九江市彭泽县芙蓉农场一分场。法定代表人饶建国，董事长。委托代理人吴新球，江西康润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）彭泽县卫生健康委员会。住所地：江西省彭泽县山南新区县人民医院旁。法定代表人施俊，主任。委托代理人梅芳滨，江西民群律师事务所律师。上诉人彭泽芙蓉农场瑞丰水业有限公司因卫生行政处罚一案，不服江西省庐山人民法院（2019）赣0491行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，江西省彭泽县疾病预防控制中心于2019年5月21日对原告的出厂水、末梢水进行抽检，同年6月17日作出两份检验报告，认定原告出厂水所检项目中的菌落总数、总大肠菌群和二氧化氯不合格，原告末梢水所检项目中的菌落总数、总大肠菌群、肉眼可见物和二氧化氯不合格。同年7月24日，被告对原告进行监督检查，制作了现场笔录、卫生监督意见书，原告工作人员王胜海在现场笔录、卫生监督意见书签字。现场笔录注明：检查现场不能提供从业人员有效健康证明，2019年5月21日县疾控中心采样，出厂水、末梢水检测结果均显示不合格。同日，被告向原告作出《行政处罚事先告知书》，被告拟对原告作出罚款人民币壹万元整的行政处罚，原告对此享有陈述和申辩的权利，可在2019年7月29日前到彭泽县卫生计生综合执法局进行陈述和申辩。后原告未进行陈述和申辩，被告于2019年8月26日作出彭卫水罚[2019]002号《行政处罚决定书》。原审认为，被告彭泽县卫生健康委员会对其辖区内饮用水供水单位供应的饮用水不符合国家卫生标准和卫生规范的，可依法对饮用水供水单位作出行政处罚。本案中，被告在作出行政处罚决定前告知了原告享有陈述、申辩的权利，根据已查明的事实对原告作出罚款人民币壹万元的行政处罚，故被告作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告彭泽芙蓉农场瑞丰水业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告彭泽芙蓉农场瑞丰水业有限公司负担。宣判后，上诉人彭泽芙蓉农场瑞丰水业有限公司不服，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。1、原审判决错误，原审的认证实际并未“认证”，而是对被上诉人证据的证明目的直接引用。对被上诉人证据1两份检验报告产生的程序、流程是否合法合规，是否科学严谨，被上诉人直接引用该二份检验报告对上诉人进行处罚是否有法律依据等都未作任何“认证”。被上诉人证据2是“现场检查笔录”，该笔录记载的是“彭泽县卫健委张××、刘××、徐××在王胜海的陪同下，对你公司进行监督检查，发现以下问题：1、检查现场不能提供从业人员有效健康证明。2、2019年5月21日县疾控中心采样你公司出厂水、末梢水检测结果均显示不合格”。显然，该笔录内容是被上诉人对上诉人进行的监督检查，并告知上诉人县疾控中心检测结果，该笔录并不是被上诉人针对上诉人水质是否达标进行的调查工作。原审判决错误认定被上诉人的行政告知行为，原审在已查明被上诉人并未向上诉人送达江西省彭泽县疾病预防控制中心于2019年6月17日作出的两份检验报告的情况下，却认定被上诉人的行政告知行为程序合法，显然是错误的。在上诉人没收到两份检验报告以及不知道两份检验报告产生的程序、流程以及具体水质哪些项目不达标的结果的情况下，上诉人如何进行陈述、申辩，被上诉人的行政告知行为程序违法，剥夺了上诉人的合法权益。二、被上诉人不做任何行政处罚调查，直接引用职能部门出具的两份检验报告对上诉人作出行政处罚，于法无据。理由如下：1、《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。第三十六条规定:除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。根据法律法规规定，行政处罚的一般程序包括（1）、立案;（2）、调查取证;（3）、调查报告；（4）、审查、决定；（5）、事先告知;（6）、听取陈述、申辩或者举行听证会;（7）、作出行政处罚决定书;（8）、执行或强制执行。2、彭泽县疾病预防控制中心是对上诉人水质监测的专业职能部门，不是行政监督和处罚部门，涉案的二份检验报告形成于其日常的监测工作，其按职责要求将二份水质有问题的检验报告报送给被上诉人。3、按照行政处罚程序要求，被上诉人收到二份检验报告后，应启动行政处罚立案、调查程序。该二份检验报告只能作为行政处罚案件的立案材料，对于该材料反映的问题是否真实，被上诉人应进行实质性调查。4、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条规定:根据行政诉讼法第三十一条第一款第（六）项的规定，被上诉人向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。上述规定从立法层面确定了行政机关作出行政处罚依据的检验报告或鉴定结论，应该是由行政机关在行政处罚立案调查取证中委托专业机构形成的检测报告或鉴定结论。被上诉人直接依据县疾控中心的二份检验报告对上诉人作出行政处罚决定，直接赋予该两份检验报告行政处罚的依据功能，被上诉人不仅是懒政、行政不作为，更是违背法律法规规定，被上诉人依此作出的行政处罚决定应依法予以撤销。三、彭泽县疾控中心的二份检验报告缺乏科学严谨性，不能真实反映上诉人水质状况，并且其程序违法，不应作为行政处罚依据。理由如下：（一）、《九江市生活饮用水监督工作规定》第十八条规定：供水水质检验项目及检验频次，注：1、出厂水、管网末梢水如检出大肠菌群，则需进一步检测粪大肠菌群。2、当检测结果超出水质指标限值时，应立即重复测定，并增加检测频率。水质检验结果连续超标时，应查明原因，采取有效措施，防止对人体健康造成危害。上述规定说明，水质检测单次检测结论并不能得出科学有效的结论，“当检测结果超出水质指标限值时，应立即重复测定，并增加检测频率”,只有“水质检验结果连续超标时”，才应“查明原因，采取有效措施，防止对人体健康造成危害。”本案中，未有任何证据证实县疾控中心在发现水质超标时，对上诉人的水质进行了“重复测定，增加检测频率”，涉案的二份检验报告是在其“重复测定，增加检测频率”，并且是在“水质检验结果连续超标时”的得出的结果。县疾控中心出具的二份检验报告因违反上述规定，缺乏科学严谨性，不能真实反映上诉人水质状况，更不能作为被上诉人作出行政处罚的依据。事实上，上诉人提供的二份九江市水质监测有限公司于2019年9月19日出具的检验报告，证明上诉人的水质是达标的。（二）、彭泽县疾控中心的二份检验报告中，在“注意事项”中明确写道“6、对检验报告有异议，应于收到报告之日起十五日内向本中心提出，逾期视为无异议。”上述二份检验报告，彭泽县疾控中心和被上诉人均未依法送达给上诉人，致使上诉人无法提出异议，剥夺了上诉人的合法权益，程序违法。并且“注意事项6”中的提示，也说明二份检验报告并不是最终科学有效的结论。（三）、《水质采样技术指导》和《生活饮用水监测采样操作方法》对水样类型、采样类型、采样设备、样品容器、采样污染的避免、样品管理及采样时注意事项均作了严格要求，因上诉人和被上诉人均未参与和监督彭泽县疾控中心对检验样品的采样事宜，没有证据证实彭泽县疾控中心的采样是严格按照规范操作进行的，不能保证其作出的检验报告的科学有效性。被上诉人直接引用该二份检验报告对上诉人作出处罚，违背客观、公正原则，应予以撤销。故请求撤销江西省庐山人民法院（2019）赣0491行初96号《行政判决书》；依法改判或发回重审，改判判令撤销被上诉人2019年8月26日作出的彭卫水罚（2019）002号行政处罚决定，并返还上诉人已经缴纳的罚款1万元。本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人彭泽县卫生健康委员会辩称：一、被上诉人作出行政处罚决定之前履行了行政处罚事先告知义务，告知了原告享有陈述和申辩的权利。行政处罚决定符合法律规定，上诉人的违法事实明确且有相应证据予以证实。告知了上诉人享有的行政复议或行政诉讼的权利，行政处罚决定书依法向上诉人送达，行政处罚程序符合法律规定。二、被上诉人提供的证据来源合法，证据确实充分，足以证明上诉人的违法事实。三、《九江市生活饮用水监督工作规定》第十八条的规定只是对水质不达标时应当采取的应对治理措施。而不是说要证明水质不达标必须要经过重复检测。综上所述，被上诉人认为一审法院判决认定事实清楚，适用法律准确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，恳请法庭依法驳回上诉人的上诉请求。上诉人彭泽芙蓉农场瑞丰水业有限公司在法定举证期限内向原审法院提交以下证据：1、营业执照、法定代表人身份证明书、卫生许可证，拟证明原告诉讼主体适格。2、行政处罚决定书、收据，拟证明原告依据处罚决定缴纳罚款10000元。3、九江市水质检测有限公司的检验报告2份，拟证明原告生产的水质符合国家标准。被上诉人彭泽县卫生健康委员会为支持其行政行为，在举证期限内向原审法院提交了以下证据、依据：1、江西省彭泽县疾病预防控制中心出具的原告出厂水和末梢水的检验报告，拟证明原告出厂水、末梢水菌落总数、总大肠菌群和二氧化氯不合格，不符合国家GB5749-2006卫生标准；2、现场检查笔录，拟证明被告进行了现场检查，经检查原告不能提供从业人员有效健康证明，同时将疾控中心检验结果告知了原告；3、卫生监督意见，拟证明被告就原告存在的问题提出监督意见；4、行政处罚事先告知书，拟证明被告履行了行政处罚事先告知义务，告知原告享有陈述和申辩的权利，但原告没有进行陈述和申辩；5、行政处罚决定书，拟证明被告依法对原告作出行政处罚；6、送达回证，拟证明被告将处罚决定书依法送达给原告。上述证据随卷移送本院，二审双方未提交新证据。经本院核查，对原判决上述定案证据的效力予以确认。本院根据上述证据材料及上诉状、被上诉人的答辩状、一审的庭审笔录等材料对一审法院查明的上述事实予以认定。本院经审理查明的事实与原审案件事实基本相同。本院认为，根据《中华人民共和国××防治法》第七十三的规定，被上诉人彭泽县卫生健康委员会具有对其辖区内不符合国家卫生标准和卫生规范的饮用水供水单位依法作出行政处罚的法定职责。本案中，被上诉人彭泽县卫生健康委员会按照《中华人民共和国××防治法》所规定的相关程序对上诉人供应的饮用水质量进行检查检测，并依据检测结果按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关程序对上诉人进行了现场调查，作出行政处罚前亦进行了事先告知程序，并于2019年8月26日作出彭卫水罚［2019］002号《行政处罚决定书》，其处理程序符合相关法律、法规、规章的规定。上诉人上诉称被上诉人下属职能部门彭泽县疾控中心作出的二份检验报告未送达给上诉人且不能直接作为行政处罚的事实依据。本院认为，根据《健康相关产品国家卫生监督抽检规定》的相关规定，产品微生物指标超标的，不予复检。彭泽县疾控中心作出的二份检验报告认定上诉人出厂水所检项目中的菌落总数、总大肠菌群和二氧化氯不合格，上诉人末梢水所检项目中的菌落总数、总大肠菌群、肉眼可见物和二氧化氯不合格，属微生物指标超标。被上诉人下属职能部门彭泽县疾控中心作出的二份检验报告是否送达给上诉人，对上诉人的核心权利义务未产生实际影响。且在被上诉人现场调查笔录及《行政处罚事先告知书》中显示，被上诉人向上诉人告知了检测结果及相关陈述、申辩的权利，被上诉人以其下属职能部门彭泽县疾控中心作出的二份检验报告为事实依据作出行政处罚，并无不当。故上诉人的上诉理由均不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费100元，由上诉人彭泽芙蓉农场瑞丰水业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘波审判员  张伟审判员  商宏二〇二〇年四月二十六日法官助理蔡妃妃书记员肖鹏坤