浙江省舟山市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）浙09民终481号 上诉人(原审原告)：舟山大地房地产开发有限责任公司，住所地浙江省舟山市定海区环城东路160号，统一社会信用代码91330900148700337K。 法定代表人：张晖，执行董事。 上诉人(原审原告)：弘生集团有限公司，住所地浙江舟山经济开发区B区弘生大道111号，统一社会信用代码91330900704644154D。 法定代表人：郑德裕，董事长。 两上诉人共同委托诉讼代理人：王剑纳，浙江和义观达律师事务所律师。 两上诉人共同委托诉讼代理人：许丹敏，浙江和义观达律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)：舟山市定海区旧城改造建设中心，住所地浙江省舟山市定海区海山路35号，统一社会信用代码12330902683140255D。 法定代表人：陈官平，主任。 委托诉讼代理人：王良平，浙江六和（舟山）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：焦海天，浙江六和（舟山）律师事务所律师。 上诉人舟山大地房地产开发有限责任公司（以下简称大地房产）、弘生集团有限公司（以下简称弘生集团）因与被上诉人舟山市定海区旧城改造建设中心（以下简称旧城改造中心）合同纠纷一案，不服舟山市定海区人民法院（2019）浙0902民初691号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月26日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年10月9日公开开庭进行了审理。两上诉人共同委托诉讼代理人王剑纳,被上诉人旧城改造中心的委托诉讼代理人王良平、焦海天到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 大地房产、弘生集团上诉请求：撤销原判，发回重审或改判支持上诉人一审诉讼请求。事实与理由：一审事实认定错误，适用法律错误。一、一审法院对政府《专题会议纪要》的法律属性认定错误。政府会议纪要系内部文件，不属于对外的行政行为，其关于对弘生世纪城南北区“总体规划、整体开发、自行配套”的方案，对相应法人不具有约束力。二、案涉《协议书》中上诉人承担义务的源头是（2014）127号土地出让合同。为落实会议纪要精神，舟山市国土资源局(以下简称国土局)与上诉人签订了多个土地出让合同，南区、北区一期、北区二期各有一份土地出让合同。北区二期土地签订的系（2014）127号土地出让合同，该合同约定二期需投入拆迁资金6450万元，所以二期的出让金5018.8万元受让人无需缴纳。后因拆迁的主体必须是政府，所以签订了案涉的《协议书》，明确二期开发由舟山市住房和城乡建设委员会（以下简称市城建委）负责，费用由大地房产负担，弘生集团承担连带责任。因此《协议书》中上诉人承担的8000万元的义务系源于（2014）127号土地出让合同，而非政府《专题会议纪要》。三、《协议书》具有法定解除条件。案涉北区二期已由被上诉人开发，该项目已竣工。上诉人要求政府调整《协议书》约定的8000万元承担问题，未得到解决。（2014）127号土地出让合同已实际无法履行，上诉人无法行使合同权利也无需承担合同义务，要求上诉人承担拆迁、道路建设费用没有了合同依据。会议纪要不是法律依据，并且会议纪要设定的框架事后发生了变化，弘生集团未能整体开发。如上诉人承担了该费用，则国土局应依照合同交付土地给上诉人，但该土地已由被上诉人开发完成，国土局交付土地已无可能，上诉人可依据土地出让合同要求国土局继续履行合同,不能履行则8000万元也应返还或赔偿,上诉人起诉解除《协议书》系简化处理。上诉人未开发二期，不应承担二期开发的相关费用，一期上诉人已经缴纳了配套费用。故提起上诉，请求支持其二审诉讼请求。 旧城改造中心辩称，一、原审法院对会议纪要认定正确。原审法院认为会议纪要效力不属于本案民事案件审查范围正确,该会议纪要系针对弘生世纪城开发的整体工作安排，原审法院是对弘生世纪城项目客观上按照会议纪要框架具体实施这一情况作了认定，并未认定会议纪要法律上的效力。本案的基础为《协议书》的约定，《协议书》是对会议纪要精神的落实，被答辩人须受《协议书》的约束。二、被答辩人承担义务的来源为《协议书》。被答辩人认为其承担8000万的来源为土地出让合同错误。《协议书》与土地出让合同相互独立，不存在主从关系，房产开发是一个复杂的过程，土地出让仅为其中一个环节。被答辩人割裂了整个项目开发和土地出让合同及道路等配套设施建设的关系。案涉弘生世纪城是整体开发，道路建设也是整体配套，案涉道路并非仅仅配套北区二期，而是配套整个弘生世纪城项目。整个项目开发，政府提供了很多优惠政策，不仅仅是出让合同约定的土地出让金抵扣。更何况本案《协议书》远远晚于土地出让合同签订，《协议书》的签订也是被答辩人对整体项目开发成本和盈利等问题做了充分考量后才签订的。被答辩人投入的拆迁、建设费用系商业投资行为，在其自身资金出现困难无法完成弘生世纪城北区开发的前提下，才签订案涉《协议书》，将道路工程交给市城建委完成，由其承担费用，该费用通过房产抵偿方式实现。三、本案不存在法定解除条件。首先，答辩人已按约完成道路建设，不存在合同法第九十四条规定的解除情况，答辩人也不存在违约，无法完成项目系被答辩人资金缺乏。其次，被答辩人承担相关费用系基于《协议书》的约定。道路建设成本根据会议纪要由弘生集团承担，本案《协议书》进一步明确和具体细化实施。再次，被答辩人认为其支付8000万的对价前提是其作为北区二期土地的开发商，其不是二期开发商故无需承担支付义务的说法错误。案涉道路并非仅仅针对北区二期，而是和整个项目配套。答辩人仅仅是《协议书》的履行主体，即使整个开发过程存在问题，也不应将全部责任归责于答辩人，双方均应按《协议书》约定履行义务。在答辩人承接《协议书》约定义务并完成道路建设的情况下，被答辩人试图解除《协议书》，违反诚实信用原则，也无事实和法律依据，请求驳回其上诉请求。 大地房产、弘生集团向一审法院起诉请求：要求解除大地房产、弘生集团与市城建委于2011年4月22日签订的《协议书》。 大地房产、弘生集团一审起诉称：为解决弘生集团企业转制、职工安置、调整产业结构等问题，舟山市委、市政府给予很多政策支持，召开了多次专题会议，其中2001年8月14日的专题会议形成了（2001）45号《专题会议纪要》，明确由弘生集团对定海区环城南路以南、环城东路以东、纺织厂路以北、新规划东河路以西地块进行总体规划、整体开发、自行配套。根据《专题会议纪要》，弘生集团对上述地块分为弘生世纪城南区和弘生世纪城北区两个项目，分期进行开发。弘生世纪城南区项目土地多数为弘生集团老厂区。1999年10月20日，弘生集团与舟山市土地管理局签订了舟土补（99）134号《舟山市划拨土地使用权补办出让合同》，并由弘生集团下属舟山弘生房地产有限公司于2003年实施开发。在开发同时完成了东河南路南段、新东河桥、横河桥、横河路西段、公共绿地和幼儿园的建设配套及小学建造货币补偿等。 而弘生世纪城北区项目，由大地房产负责开发。2003年1月20日，大地房产与舟山市国土资源局签署舟土资合（2003）13号《国有土地使用权出让合同》，取得北区一期开发用地12180平方米。2004年大地房产与舟山市国土资源局签署舟土资合（2004）127号《国有土地使用权出让合同》取得北区二期开发用地22566.26平方米，同时取得3453.76平方米划拨土地用于建设规划道路（新横河路和东河南路北段），大地房产同意舟山市国土资源局在地块拆迁完毕后交付土地。在此基础上，2004年6月2日，市城建委所属舟山市城市建设综合开发管理办公室与大地房产签署舟城综合字（2004）8号《弘生世纪城北区开发项目合同书》，就弘生世纪城北区开发的相关事宜进行了约定，明确北区用地面积为32573平方米，规划总建筑面积为58632平方米，其中一期项目为6幢商品房、计建筑面积20060平方米，其余作为二期项目在完成拆迁后一次性开发。但由于北区拆迁阻力极大，项目开发时间一再拖延，直到2011年5月，一期项目才竣工，完成开发建筑面积为13390平方米。 北区二期项目开发区域属旧城改造范围，拆迁涉及农村集体土地，拆迁难度很大。另根据2011年1月国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确了市、县以上由政府负责本地征收区域的房屋征收与补偿工作，规定了征收拆迁的主体是政府而非开发商。于是大地房产对北区二期项目涉及的前期拆迁工作全面停止。2011年4月，一期项目即将竣工，二期项目准备实施，东河南路南段已由舟山弘生房地产有限公司建设完成，东河南路北段尚未开通，市城建委与大地房产于同年4月22日签署《协议书》，明确：由大地房产承担本应由弘生集团承担的东河南路的建造费用，并要求弘生集团提供担保；东河南路北段由市城建委负责建设，该道路建设所涉及的拆迁、建设等费用由大地房产支付给市城建委，合计拆迁、建设费用约8000万元；由于大地房产无现金，就以“御翠园”19套商品房作抵偿。此后，政府接收该地块拆迁征用工作。 2016年12月28日，旧城改造中心与弘生集团签订《房屋征收补偿协议》，对原属于弘生集团3038.13平方米出让用地土地使用权、横河路3幢30户住房及横河路395.5平方米土地进行征收。之后，原定大地房产开发的北区二期项目用地被全部收回。 综上，弘生集团完成了弘生世纪城南区开发（对应舟土补（99）134号《舟山市划拨土地使用权补办出让合同》），弘生世纪城北区一期6幢楼开发（对应舟土资合（2003）13号《国有土地使用权出让合同》），弘生世纪城北区二期项目被实际收回（对应舟土资合（2004）127号《国有土地使用权出让合同》）。 旧城改造中心辩称，一、旧城改造中心已履行完协议书约定义务。2011年4月22日，市城建委与两原告签订《协议书》，主要约定：东河南路建设费用应由弘生集团承担，但大地房产同意自愿承担该费用，弘生集团承担连带责任；东河南路由市城建委负责建设，拆迁、建设所需开发费用约8000万元由大地房产支付给市城建委，大地房产因无现金，以“御翠园”19套商品房抵偿该开发费用。2014年7月15日，根据（2014）42号会议纪要，市城建委将该协议书权利义务移交定海区人民政府。2019年2月25日，根据定海区人民政府批示，协议书权利义务由旧城改造中心承担。目前，东河南路完成建设，并通过初步验收。故旧城改造中心已按协议书约定完成了道路建设，履行完了协议所约定的义务，大地房产、弘生集团要求解除协议书，缺乏事实和法律依据。 一审法院认定事实与大地房产、弘生集团、旧城改造中心的诉辩称事实基本一致。 一审法院认为，虽然2011年4月22日《协议书》签订的当事人为大地房产、弘生集团和市城建委，但根据（2014）42号市政府会议纪要，市城建委将该协议书权利义务移交给定海区人民政府。又根据定海区人民政府批示，协议书权利义务由旧城改造中心承担。故旧城改造中心作为本案被告的主体适格。 大地房产、弘生集团要求解除《协议书》的理由可归纳如下：首先，其认为《协议书》是（2004）127号《国有土地使用权出让合同》的补充合同，现《国有土地使用权出让合同》实际上已经解除，故《协议书》也必须解除；其次，出让合同约定了土地出让金抵扣拆迁安置费，最终土地被收回，大地房产无需缴纳土地出让金，没有法定及约定的义务承担东河南路北段建设涉及的拆迁费用及建设费用。而旧城改造中心认为《协议书》并非出让合同的补充合同，且《协议书》中约定的旧城改造中心应当履行的义务，其已经履行完毕；《协议书》在履行过程中也不存在法定或约定的解除事由。纵观整个案情，（2004）127号《国有土地使用权出让合同》系舟山市国土资源局与大地房产所签订，而《协议书》是大地房产、弘生集团与市城建委于2011年4月22日所签订。虽然舟山市国土资源局、市城建委都为市政府所属部门，但二者的职权范围完全不同，属不同的合同主体，且该两份合同的标的、性质均不一致，故大地房产、弘生集团认为《协议书》系出让合同的补充合同的意见，不予采纳。出让合同中虽然有土地出让金不用缴纳的计算结果，受益者为大地房产，而《协议书》中明确需承担的8000万元拆迁、建设费用的责任主体是弘生集团，其承担的依据是（2001）45号舟山市人民政府《专题会议纪要》，该纪要中政府也给予了弘生集团很大的政策支持，相应要求弘生集团承担部分义务。大地房产只是自愿替代弘生集团承担了该义务。所以大地房产缴纳的土地出让金抵扣问题与弘生集团应当承担的东河南路建设的费用没有必然的关联性。至于大地房产、弘生集团提出的（2001）45号舟山市人民政府《专题会议纪要》的效力问题，不属于本案民事审查范围。且当时弘生集团法定代表人也参加了会议，后续工作都是按该会议纪要来开展。时至今日，大地房产、弘生集团再来质疑会议纪要对其约束力，有失偏颇。《协议书》签订后，旧城改造中心按协议的约定完全履行了自己的义务，完成了拆迁工作，开通了新的城市道路。大地房产、弘生集团理应支付全部对价，如果大地房产有现金支付，该合同均已完全履行完毕。而未履行完毕的原因是大地房产缺乏现金支付能力，当时的市城建委同意由“御翠园”19套商品房作抵押，这也是出于对大地房产企业的扶助。合同的解除条件，合同法作了明确的规定，大地房产、弘生集团要求解除《协议书》，不符合合同法规定的解除条件。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第九十四条之规定，判决驳回大地房产、弘生集团要求解除于2011年4月22日与市城建委签订的《协议书》的诉讼请求。案件受理费80元，减半收取40元，由大地房产、弘生集团负担。 二审期间，双方当事人均未提交新的证据。 本院二审查明的事实与一审查明的基本一致，对一审查明的事实，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于大地房产、弘生集团以其最终未开发弘生世纪城北区二期土地为由要求解除2011年4月22日与市城建委签订的《协议书》的主张是否能够成立。根据审理查明的事实，其一，舟山市人民政府（2001）45号《专题会议纪要》明确，弘生世纪城的开发实行“总体规划、整体开发、自行配套”的方案，“东河路从环城南路向南延伸至纺织厂路，与青垒头路连接，此路由市城建委提出规划设计方案，按设计要求由弘生集团实施，所需资金由弘生集团负责筹措。道路建设所涉及的拆迁安置按有关政策处理，拆迁费用由弘生集团承担”,明确弘生世纪城总体规划、整体开发、自行配套的方案及道路贯通等费用由弘生集团承担，相关道路贯通匹配整个项目。大地房产、弘生集团于2011年4月22日与市城建委签订的《协议书》抬头亦明确，“根据舟山市人民政府（2001）45号专题会议纪要精神……”，并有上述《专题会议纪要》的相关内容，《协议书》所附的大地房产股东会决议，亦有类似内容，弘生集团也在股东会决议上盖章确认，舟山市人民政府（2001）45号《专题会议纪要》相关内容与精神已具体和细化于案涉《协议书》。其二，2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》发布，规定政府负责本地征收区域的房屋征收与补偿工作，在此情况下，大地房产、弘生集团于2011年4月22日与市城建委签订的《协议书》明确约定，大地房产同意将应由弘生集团承担的东河南路建设费用全部由大地房产承担，弘生集团同时负连带责任，东河南路由市城建委负责建设，涉及的拆迁、建设等费用由大地房产支付给市城建委，经测算大概8000万元。由于大地房产现无大量现金，同意以价值总额约8000万元的19套商品房产权抵偿以上费用。双方签订《协议书》的行为，与总体规划、整体开发、自行配套的方案相一致，系双方在《国有土地上房屋征收与补偿条例》发布后，就费用承担作出的专门约定。其三，《协议书》签订后，旧城改造中心已按约全部履行了自己的义务，开通了新的城市道路。大地房产、弘生集团要求解除《协议书》，没有相应事实依据和法律依据，原审法院不予支持并无不当。 综上，大地房产、弘生集团的上诉理由不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费80元，由舟山大地房地产开发有限责任公司、弘生集团有限公司共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  杨海涛 审判员  熊俊杰 审判员  刘燕波 二〇二〇年四月十日 法官助理桂婷婷 书记员赵璐华