广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终302号 上诉人（一审原告）：黄光耀，男，1980年3月12日出生，汉族，住所地广西桂平市，经常居住地柳州市。 被上诉人（一审被告）：柳州市人民政府，住所地广西柳州市文昌路66号。 法定代表人：吴炜，市长。 一审第三人：柳州市投资控股有限公司，住所地广西柳州市桂中大道1号之一中房·文化产业大厦。 法定代表人：唐建华，董事长。 上诉人黄光耀因与被上诉人柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）、一审第三人柳州市投资控股有限公司（以下简称柳州市投资公司）行政复议一案，不服南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行初168号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，柳州市鹧鸪江园艺场以划拨方式取得位于柳州市鹧鸪江园艺场的部分国有土地（包括涉案土地）使用权，并取得柳国用（2002）字地100243号国有土地使用权证（以下简称100243号土地证）。2013年1月9日，柳州市投资公司根据柳政函〔2012〕766号《柳州市人民政府关于同意将位于市鹤鸪江园艺场部分国有土地使用权保留划拨给柳州市投资控股有限公司使用的批复》（以下简称766号批复）、柳规用地〔2012〕262号《柳州市规划局关于提供鹧鸪江园艺场内（回龙山）部分国有土地规划意见的复函》（以下简称262号复函）向柳州市自然资源和规划局提交土地变更登记申请。经土地登记审批，柳州市自然资源和规划局向柳州市投资公司颁发柳国用（2013）第102354号《国有土地使用权证》（以下简称102354号土地证）。黄光耀认为该局颁发102354号土地证的行为违法，侵害其合法权益，向柳州市政府申请行政复议。柳州市政府于2019年10月17日作出柳政复字〔2019〕178号《柳州市人民政府行政复议决定书》（以下简称178号复议决定），认为柳州市自然资源和规划局依申请将原登记在柳州市鹧鸪江园艺场名下的涉案土地使用权变更登记在柳州市投资公司名下，并向柳州市投资公司颁发102354号土地证，系对土地使用权人作出的变更登记，并未超过100243号土地证的界限，未变更土地用途等，该颁证行为对黄光耀的合法权益不产生实际影响，黄光耀与具体行政行为不存在利害关系，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回黄光耀的行政复议申请。黄光耀对178号复议决定不服，向一审法院提起行政诉讼，请求判如所请。 一审法院认为，关于黄光耀与涉案颁证行为是否具有利害关系的问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，申请人提起行政复议申请，应当与具体行政行为有利害关系；《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料，初步证明起诉人与被诉行政行为有利害关系。因此，公民、法人或者其他组织提起行政复议或者行政诉讼的，符合行政复议申请条件或原告资格中的“利害关系”，应当以存在侵权的“可能性”为标准。本案中，黄光耀在申请行政复议和起诉中均提交了《营业执照》，拟证明其与涉案颁证行为具有利害关系。该《营业执照》记载内容：经营者黄光耀，名称柳州市柳北区瀛海苗木种植基地，经营场所柳州市鹧鸪江园艺场回龙山情人谷口前北侧斜坡上闲置荒地，注册时间2015年6月25日，登记日期为2018年2月5日。该营业执照并非土地权属证明的法定形式。如前所述，100243号土地证的原使用人为柳州市鹧鸪江园艺场，后柳州市自然资源和规划局根据766号批复为柳州市投资公司办理了国有土地使用权变更登记手续，并颁发102354号土地证。黄光耀所提交的《营业执照》的注册日期和登记日期均在102354号国有土地使用证颁证日期之后，102354号土地证明显不存在侵害黄光耀合法权益的可能性。即黄光耀未能举证证明柳州市政府的颁证行为侵犯其合法权益，与颁证行为不存在利害关系，其提起行政复议申请不符合法定条件，柳州市政府作出178号复议决定驳回其复议申请并无不当。综上，黄光耀不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的原告资格，其不因提起行政复议而获得针对涉案颁证行为的诉权。黄光耀的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。对黄光耀的起诉，应当依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回黄光耀的起诉。 上诉人黄光耀向本院上诉称：（一）柳州市政府颁发102354号土地证缺乏事实根据。根据柳州市一审举证反映，其将土地使用权划拨给柳州市投资公司是基于在案涉土地上建设项目，但该建设项目不存在。（二）柳州市政府颁发102354号土地证程序违法。案涉土地使用权原属于柳州市鹧鸪江园艺场，且102354号土地证登记的土地只是柳州市鹧鸪江园艺场土地使用权范围的一部分，102354号土地证登记的土地范围未经土地使用分割审批程序确定。另外，柳州市政府2013年对案涉土地发布了拟征地公告，并作了征收补偿，与柳州市政府所称的土地划拨相矛盾。且无论柳州市投资公司获得土地使用权的方式是出让还是划拨，柳州市政府都未提交证据证实颁证行为符合法定程序。（三）黄光耀与案涉土地及102354号土地证的颁证行为存在利害关系。虽然黄光耀营业执照登记的时间在2013年之后，但黄光耀早在2013年就承包使用案涉土地。柳州市政府在颁证前，未就案涉土地进行调查及补偿。柳州市投资公司的下属单位柳州市鹧鸪江园艺场作为黄光耀承包使用案涉土地的管理单位，柳州市政府可以轻易调取黄光耀使用案涉土地的证据，但却未作调查。黄光耀作为案涉土地实际使用人，对人民政府出让土地使用权有依法获得补偿或获得公平竞争的机会，故黄光耀与案涉土地存在法律上的利害关系。综上，请求二审法院撤销一审裁定，撤销178号复议决定，责令柳州市政府继续审理该案并重新作出复议决定，或将本案发回一审法院重审。 本院经审理查明，2002年1月30日，柳州市政府向柳州市鹧鸪江园艺场颁发100243号土地证，土地使用权面积为2199595平方米，使用权类型为划拨，用途为林地、园地用地。2012年10月30日，柳州市自然资源和规划局向柳州市国土资源局作出262号复函，函复柳州市鹧鸪江园艺场内（回龙山）地块现状使用性质与规划性质基本相符。2012年12月10日，柳州市政府向柳州市国土资源局、柳州市投资公司作出766号批复，同意将位于柳州市鹧鸪江园艺场的1861592.55平方米国有土地以保留划拨方式给柳州市投资公司使用，土地用途为农用地。2013年1月9日，柳州市投资公司对柳州市鹧鸪江园艺场的1861592.6平方米国有土地申请划拨国有土地使用权变更登记。经土地登记审批，柳州市政府于2013年1月21日向柳州市投资公司颁发102354号土地证，土地使用权面积为1861592.6平方米，使用权类型为划拨，用途为农用地。黄光耀认为柳州市政府颁发102354号土地证的行为违法，侵害其合法权益，以继续行使不动产登记职权的柳州市自然资源和规划局为被申请人，向柳州市政府申请行政复议，请求撤销102354号土地证。2019年10月17日，柳州市政府作出178号复议决定，认为柳州市自然资源和规划局依申请将原登记在柳州市鹧鸪江园艺场名下的涉案土地使用权变更登记在柳州市投资公司名下，并向柳州市投资公司颁发102354号土地证，系对土地使用权人作出的变更登记，并未超过100243号土地证的界限，未变更土地用途等，该颁证行为对黄光耀的合法权益不产生实际影响，黄光耀与具体行政行为不存在利害关系，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回黄光耀的行政复议申请。黄光耀对178号复议决定不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销柳州市政府作出的178号复议决定，判令柳州市政府继续审理该案，并重新作出复议决定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”第四十九条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”及《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料”的规定，提起行政诉讼的原告应当与被诉行政行为之间存在法律上的利害关系，且负有证明其与被诉行政行为具有利害关系的举证责任。 本案中，黄光耀以柳州市政府2013年1月21日向柳州市投资公司颁发102354号土地证的行为侵害其对土地承包经营权，柳州市政府驳回行政复议申请违法为由，诉请撤销柳州市政府向其作出的178号复议决定，责令柳州市政府重新作出复议决定，黄光耀负有证明柳州市政府作出的颁证行为及驳回其复议申请的行为具有利害关系的举证责任。首先，黄光耀在被诉颁证行为发生时对案涉土地有合法权益，该行为对黄光耀才具备“侵权”的可能性。黄光耀起诉没有提供涉案土地的权属证明，其提交的经营场所位于柳州市鹧鸪江园艺场的个体工商户营业执照，经营注册日期为2015年6月25日，工商登记时间为2018年2月5日，发生在102354号土地证颁发之后。黄光耀称在102354号土地证颁发前已经承包使用案涉土地，亦未提供相应证据予以证实。其次，根据《不动产登记暂行条例》的相关规定，不动产登记机构在办理不动产权利转移登记时，需要注意保护原不动产权利人、不动产抵押权人及权属争议人等利害关系人的合法权益不受侵害，但不需要考虑租赁承包人的合同权益。黄光耀并非案涉国有土地登记的使用权人，其以涉案土地的租赁承包人的身份起诉，与被诉国有土地使用权转移登记行为没有行政法上的利害关系。如黄光耀的租赁承包合同权益受到损害，其可通过民事诉讼程序予以救济。第三，柳州市政府向柳州市投资公司颁发102354号土地证的行为，属于国有土地使用权转移登记行为。黄光耀主张该行为属于行政征收或国有土地使用权出让，进而认为该行为侵犯其行政补偿或公平竞争权，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。最后，如上所述，黄光耀与柳州市政府颁发102354号土地证的国有土地使用权转移登记行为没有法律上的利害关系，柳州市政府据此驳回其复议申请，并没有损害其合法权益，故黄光耀与柳州市政府作出的178号复议决定亦没有法律上的利害关系，依法应当裁定驳回黄光耀的起诉。 综上，黄光耀的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 上诉人黄光耀预交的二审案件受理费50元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年四月十四日 书记员 陈 芳