甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终120号上诉人（原审被告）兰州市安宁区沙井驿街道办事处（以下简称：沙井驿街道），住所地：兰州市安宁区北滨河西路1651号。法定代表人付广平，沙井驿街道主任。委托代理人俞亮，沙井驿街道综治办主任。委托代理人张茂军，甘肃金城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）朱宗菊，女，1977年10月20日生，汉族，住甘肃省皋兰县。委托代理人卢清泉（朱宗菊之夫），1972年11月13日生，汉族，住甘肃省皋兰县。原审第三人皋兰县政府（以下简称：皋兰县政府），住所地：甘肃省皋兰县石洞镇兰泉路1号。法定代表人杜宁让，皋兰县政府县长。上诉人沙井驿街道因拆迁行政强制一案，不服甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初242号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，皋兰县行政区划与沙井驿街道河湾村行政区划接壤。2018年8月10日，皋兰县政府组织对皋兰县及周边违法建设和非法采砂问题进行专项整治。朱宗菊占用其哥哥位于皋兰县的承包地修建的彩钢库房和住宅位置与此次整治区域相邻。当日19时许，朱宗菊在未收到任何相关法律文书的情况下，政府工作人员组织将其彩钢库房实施强制拆除。朱宗菊遂诉诸法院，要求确认强制拆除行为违法。一审法院认为，本案焦点是对涉案土地上彩钢库房实施强制拆除的主体应如何认定的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条“原告可以提供证明行政行为违法的证据；原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任”的规定，对于行政强制拆除案件，因行政机关在拆除房屋前未履行通知、催告等程序，导致在收集证据能力上处于弱势地位的被拆迁人难以就拆除行为的组织实施主体进行充分举证，或原、被告双方的证据均不足以确定案涉建筑的拆除主体的，应当由行政机关承担更多的举证不能责任。本案中，朱宗菊已经向本院提交了拆除现场的照片，通话录音等证据，就其认为本案拆除行为实施主体已完成初步举证责任。尽管庭审中，沙井驿街道否认组织实施了拆除行为，但未能举证说明其出现在拆除现场的合理理由，未尽到与其诉讼地位、诉讼能力相当的证明责任，其应承担举证不能的法律后果。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条规定：“能够反映案件真实情况，与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的证据。”本案朱宗菊提供的照片和通话录音与本案拆除行为相关联，可以证明拆除的真实情况，应予采纳。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十九条第一款规定：“法庭在质证中，对与案件没有关联的证据材料，应予排除并说明理由。”本案中，涉案彩钢库房被拆除时间是2018年8月10日，而沙井驿街道向本院提供的皋兰县政府作出的《关于联合开展省级环保督察反馈第7批136号信访投诉问题（*）的函》，落款时间为“2018年8月15日”，皋兰县政府述称其未组织实施拆除或委托其他单位实施拆除行为。沙井驿街道就其抗辩主张拆除行为系皋兰县政府组织，其只是配合相关单位开展工作，证据不足，法院不予采纳。综上，结合本案事实和证据，本案可以认定沙井驿街道实施强制拆除行为的事实。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十八条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者逾期不拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。”根据上述法律规定，尽管被拆除的彩钢库房系朱宗菊未经建设部门审批修建，但行政机关在实施强制拆除行为前未履行相关法律程序，在未向当事人作出并送达书面强制执行决定，未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定履行催告、公告等程序的情况下，实施强制拆除行为明显缺乏法律依据，程序违法。朱宗菊要求确认沙井驿街道实施强制拆除行为违法，理由成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决被告沙井驿街道于2018年8月10日强制拆除原告朱宗菊彩钢库房的行政行为违法。案件受理费50元，由被告沙井驿街道负担。上诉人沙井驿街道上诉称，一审法院认定沙井驿街道拆除朱宗菊彩钢房的行政行为违法缺乏事实和法律依据。沙井驿街道不具有拆除涉案违法建筑的法定职权，亦未组织实施朱宗菊诉称的强制拆除行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，针对城市和农村的违法建筑，有权责令限期拆除乃至强制拆除的行政主体分别是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门和乡、镇人民政府。本案中，沙井驿街道所在区域的性质已经由农村过渡为城市，不再适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定。虽然街道在行政级别上与乡、镇人民政府相同，但上述法律规定和“三定”方案并未赋予街道拆除违法建筑的法定职权。且根据朱宗菊在诉状中的陈述以及其向一审法院提交的《农村土地承包经营权证》，涉案违法建筑位于皋兰县，并不属于沙井驿街道的管辖区域，沙井驿街道无权组织实施强制拆除行为。另外，沙井驿街道向一审法院提交的皋兰县政府于2018年8月10日作出的《关于联合开展省级环保督察反馈第7批136号信访投诉问题（＊）的函》，足以证明沙井驿街道是应安宁区政府的要求指派相关工作人员前往涉案违法建筑所在地，配合皋兰县政府及相关部门确认土地权属及管辖问题，并未实施朱宗菊诉称的强制拆除行为。虽然皋兰县政府称该函日期与实际拆除日期不符，但结合一审庭审可知，皋兰县政府在8月10日进行了拆除工作后，并未在函中所述区域内开展其他拆除工作。可以合理推断，是皋兰县政府将函中所称需配合的工作提前进行了，落款时间的问题是有着合理解释的。但是一审法院仅因《关于联合开展省级环保督察反馈第7批136号信访投诉问题（＊）的函》的落款时间与涉案建筑物被拆除的时间不一致，不考虑皋兰县政府提前进行工作的事实便排除对该证据的使用，导致一审法院作出错误的认定结论。综上，一审法院未综合考量全案证据，排除对本案关键证据的使用，导致其认定事实不清。恳请二审法院依法查明本案基本事实，撤销一审判决并改判驳回朱宗菊的全部诉讼请求。本案全部诉讼费用由朱宗菊承担。被上诉人朱宗菊答辩称，一、答辩人提供大量证据证明上诉人实施了强制拆除行为，上诉人称其未组织强制拆除行为，但未能提供证据支持其主张。二、上诉人的行为应当定性为“超越职权”，属于行政诉讼法第七十条第（四）项、第七十五条规定的重大且明显的无效行政行为的情形，一审判决认定上诉人的行为属于“程序违法”，裁判理由错误，二审法院在维持原判的同时依法纠正裁判理由更为妥当。原审第三人皋兰县政府未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政诉讼的重要目的之一便是保护公民、法人和其他组织的合法权益，而在房屋征拆案件中，往往由于行政机关在强制拆除前未依法履行告知程序，致使原告难以提供充分证据证明被诉强制拆除行为系被诉行政机关实施。在行政机关否认其为适格被告的情形下，人民法院可以适当降低原告的证明标准，并适当加重行政机关对适格被告的披露或指引责任，从而在行政诉讼证明责任方面加强对弱势群体的保护。具体到本案而言，为证明沙井驿街道为本案适格被告，朱宗菊提供了现场照片、通话录音光盘、证人证言等证据材料，虽然这些证据不能达到充分证明沙井驿街道为被诉强制拆除行为的实施主体且足以排除其他可能的程度，但已初步证明很有可能系沙井驿街道实施了被诉强制拆除行为。在此情况下，应适当降低朱宗菊的证明标准，不宜再将举证不能的不利后果完全加诸朱宗菊。对于是否存在其他拆除主体，沙井驿街道较于朱宗菊更具举证优势，其既辩称未组织实施强制拆除行为，则应承担更多的举证责任。尽管沙井驿街道主张其系按照兰州市安宁区人民政府的要求到拆除现场配合皋兰县政府及相关部门确认土地权属及管辖问题，并提供皋兰县政府于2018年8月15日作出的“《关于联合开展省级环保督察反馈第7批136号信访投诉问题（＊）的函》”予以证明，然而却未能提供证据证明其系按照兰州市安宁区人民政府的要求履行相应职责，上述函件出具日期又明显迟于拆除行为发生之日8月10日，且皋兰县政府亦否认该函件与本案有关，因此，沙井驿街道提供的证据不足以否定其为本案适格被告，一审判决认定其为本案被告并无不当。关于强制拆除行为，因案涉被拆建筑所在行政区划属于皋兰县，沙井驿街道作为安宁区人民政府的派出机构，正如其答辩所言，无权组织实施被诉强制拆除行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，沙井驿街道拆除朱宗菊位于皋兰县建筑物的行为超越其法定职权，应当判决予以撤销，但该拆除行为系事实行为，不具有可撤销的内容，故应当判决确认违法。一审法院未审查沙井驿街道是否具有拆除案涉建筑物的法定权限，仅以其强制拆除行为违反法定程序为由判决确认强制拆除行为违法，判决理由不当，但判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰州市安宁区沙井驿街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  王卫审判员杜占才审判员王洋二〇二〇年四月二十二日法官助理安**书记员杜蕊