福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽01行终152号 上诉人（一审被告）连江县住房和城乡建设局，住所地福建省福州市连江县凤城镇莲荷东路33号。 法定代表人黄炳飞，局长。 委托代理人程琪，福建南剑律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）游烱，男，1942年8月3日出生，汉族，住福建省连江县。 被上诉人（一审原告）游熺，女，1951年3月3日出生，汉族，住福建省连江县。 被上诉人游烱、游熺的共同委托代理人为被上诉人游煜。 被上诉人（一审原告）游煜，男，1954年12月29日出生，汉族，住福建省连江县。 委托代理人陈捷，福建天福律师事务所律师。 委托代理人李勇清，福建天福律师事务所实习律师。 一审被告连江县凤城镇人民政府，住所地福建省福州市连江县妈祖西路16号。 法定代表人张宇，镇长。 一审第三人游灼，男，1947年6月9日出生，汉族，住福建省连江县。 一审第三人连江县房屋征收服务中心，住所地福建省连江县凤城镇文山路45号。 法定代表人翁贻武，该中心主任。 上诉人连江县住房和城乡建设局（以下简称连江住建局）××、××、××其及××县凤城镇人民政府（以下简称凤城镇政府）房屋征收行政协议一案，不服福州市晋安区人民法院（2019）闽0111行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定以下事实，讼争房屋原坐落于连江县××西南街××号，2018年间，因涉及棚户区改造项目被连江县人民政府征收。征收实施单位被告连江住建局、凤城镇政府经调查认为，上述被征收房屋的权利人为游枝，该房屋为无产权房，系游枝的祖遗房产。 游枝于2006年2月10日死亡，游枝的配偶为陈端仪，于1999年11月15日死亡。游枝、陈端仪夫妇生前育有子女为：原告游烱、游熺、游煜和第三人游灼。讼争房屋被征收前，由第三人游灼居住、使用。 2018年4月8日，被告连江住建局将游枝列为讼争房屋的被征收人并作为《房屋征收补偿安置协议书》的乙方，第三人游灼作为乙方的代表与连江住建局（甲方）、××政府（××）、××县房屋征收服务中心（以下××连江征收中心）（××、连江县××区棚户区改造项目指挥部（戊方）签订了连凤玉荷西征（2018）第0965号《房屋征收补偿安置协议书》。原告不服，于2018年7月4日向连江法院提起民事诉讼，诉讼请求：“1.判令依法确认游灼于2018年4月8日与连江住建局、××政府、连江征收中心、连江县××路两侧片区棚户区改造项目指挥部签订的连凤玉荷西征（2018）第0965号《房屋征收补偿安置协议书》无效；……”连江法院以“连江住建局、××政府、连江征收中心、连江县××路两侧片区棚户区改造项目指挥部与游灼签订的连凤玉荷西征（2018）第0965号《房屋征收补偿安置协议书》，是行政机关在法定职责范围内，与公民协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议的范畴。游烱、游熺、游煜要求确认该行政协议无效，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。”为由，于2019年8月19日作出（2018）闽0122民初2754号民事裁定：“驳回游烱、游熺、游煜的起诉。”该民事裁定已发生法律效力。2019年9月9日，原告向一审法院提起本案行政诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定，案涉《房屋征收补偿安置协议书》属行政协议，其属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，游烱、游熺、游煜作为游枝的子女与案涉《房屋征收补偿安置协议书》有利害关系，是本案适格原告。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”本案中，原告于2018年7月4日向连江法院提起民事诉讼，2019年8月19日，连江法院以案涉协议属于行政协议为由裁定驳回起诉，因此，原告提起本案行政诉讼未超过法定的起诉期限。故被告连江住建局关于原告的起诉超过法定的起诉期限的主张，缺乏事实依据，一审法院不予支持。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国民法通则》第九条规定：“公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。”《中华人民共和国合同法》第九条规定：“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力。当事人依法可以委托代理人订立合同。”第五十二条第（五）项规定：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，征收单位将游枝作为被征收人，并将游枝列为案涉协议的签订主体，但是在签订案涉协议时游枝已死亡，其并不具有签订案涉协议的民事权利能力，而且第三人游灼亦未得到游枝生前授权，故游灼也没有签订案涉协议的委托代理人权限，因此，案涉《房屋征收补偿安置协议书》应为无效合同。原告要求确认案涉《房屋征收补偿安置协议书》为无效合同的诉讼请求成立，一审法院予以支持。为此，依照《中华人民共和国合同法》第九条、第五十二条第（五）项的规定，判决：确认连江县住房和城乡建设局、连江县凤城镇人民政府、连江县房屋征收服务中心与游灼于2018年4月8日签订的编号为连凤玉荷西征（2018）第0965号《房屋征收补偿安置协议书》为无效合同。案件受理费50元，由被告连江县住房和城乡建设局、连江县凤城镇人民政府负担。 上诉人连江住建局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人的起诉已经超过起诉期限，应当予以驳回起诉。一审法院根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条的规定，以被上诉人于2018年7月4日向连江县人民法院提起民事诉讼，2019年8月19日，连江县人民法院以案涉协议属于行政协议裁定驳回起诉为由，认定被上诉人提起行政诉讼未超过法定的起诉期限系错误的。上诉人认为该规定仅是说明人民法院应当受理被上诉人提起的行政诉讼，至于被上诉人的起诉是否已经超过起诉期限，应当根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。”的规定进行审查，被上诉人于2018年7月4日向连江县人民法院提起民事诉讼要求确认涉案协议无效时，就已经知道该协议的内容，其最迟应于2019年7月3日提起行政诉讼，被上诉人于2019年9月9日提起行政诉讼，已超过了起诉期限，应当予以驳回起诉。二、《房屋征收补偿安置协议书》未成立，一审法院判决该协议无效是错误的。上诉人于2018年4月8日出具《房屋征收补偿安置协议书》，该协议书的相对方为游枝，而游枝已死亡，不具备签订合同的主体资格。因此，从协议书内容的形式要件判断，该协议书是上诉人向被征收房屋的权利人发出的要约，因游枝已死亡，只能由其继承人做出承诺，且应由占被征收房屋三分之二以上权利份额的受要约人承诺后，该协议书方可成立。现无证据证明占被征收房屋三分之二以上份额的权利人做出承诺，因此该协议书未成立，不存在是否有效的问题，而一审法院在协议书未成立的情况下，根据《中华人民共和国民法通则》第九条的规定，做出确认该协议书为无效合同的判决，适用法律错误。请求：撤销一审判决，并依法改判。 被上诉人游烱、游熺、游煜未向本院提交书面答辩意见。 一审被告凤城镇政府未向本院提交书面答辩意见。 一审第三人连江征收中心、游灼未向本院提交书面意见。 一审中各方当事人提交的证据材料均随案移送本院，经审查相关证据均经原审庭审质证。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人在提起本案行政诉讼前已于2018年7月4日就被诉《房屋征收补偿安置协议书》提起民事诉讼，因民事诉讼被耽误的期限不应计算在起诉期限内，其提起本案诉讼未超过法定起诉期限。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”《中华人民共和国合同法》第四十八条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”根据上述规定，与房屋征收部门签订补偿协议的适格主体应当是被征收房屋所有权人。若被征收房屋所有权人死亡的，应由相关的权利继受人与房屋征收部门订立协议。本案中，上诉人连江住建局、凤城镇政府将游枝作为被征收人，游枝在被诉补偿协议订立前已经死亡，上诉人游烱、游熺、游煜及一审第三人游灼系相关权利继受人。而各方当事人提交的现有证据均无法证明游灼为涉案房屋的唯一继承人或有得到过代其他法定继承人办理补偿安置事务的授权，因此游灼无权代为签署案涉协议。上诉人及一审被告凤城镇政府在未进行任何必要调查亦未进行任何通知、公告的情况下，仅依据一审第三人游灼出具的个人具结书等即与其签订了被诉补偿协议，被诉补偿协议应确认无效。综上，一审法院判决确认被诉行政协议无效并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费人民币7316元由上诉人连江县住房和城乡建设局和一审被告连江县凤城镇人民政府各负担3658元；二审案件受理费7316元由上诉人连江县住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  谢红波 审判员  曾 莹 审判员  张厚磊 二〇二〇年四月二十日 法官助理蔡陈飞 书记员朱嘉婧 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。