河南省固始县人民法院民 事 判 决 书（2020）豫1525民初251号原告：固始县番城街道办事处。地址固始县蓼城大道与凤凰大道交叉口。统一社会信用代码：11411525590837985W。法定代表人：刘俊，主任。委托诉讼代理人：刘中保，河南蓼阳律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告：许吉业，男，1951年12月17日出生，汉族，住固始县产业集聚区。委托诉讼代理人：吴志刚，河南振蓼律师事务所律师。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人：杨爱国，河南蓼阳律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告固始县番城街道办事处与被告许吉业确认合同无效纠纷一案，本院于2020年1月7日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告固始县番城街道办事处的委托诉讼代理人刘中保，被告许吉业及其委托诉讼代理人吴志刚、杨爱国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告固始县番城街道办事处向本院提出诉讼请求：请求依法认定原固始县城郊乡人民政府与被告签订的《城郊乡社会客车站“四权”转让协议书》为无效合同；被告承担本案诉讼费。事实和理由：原固始县城郊乡人民政府（其权利义务现有原告承继）与被告于2003年9月4日签订《城郊乡社会客车站“四权”转让协议书》。原固始县城郊乡人民政府将位于固××县城××南侧、××城大道与××交叉口西××米××城郊社会客车站（××六里庙社区）的所有权、经营权、使用权、管理权（简称“四权”）一次性转让给被告。转让期限为五十年，即从协议签订之日起到2053年年底。转让的内容：现有社会客车站所有资产（包括土地8.51亩，院墙和已建成的地下涵道）。转让价格：70万元人民币。城郊社会客车站是原城郊乡政府与县公路运输管理所协商后于1992年5月1日挂牌营业，城郊预制厂改制为城郊社会客车站，属于乡镇企业。根据1997年4月《固城镇（1997）2号文》执行第字193号，该地性质是公建用地，建筑性质为公共事业，土地来源是拆迁安置。1998年8月29日《中华人民共和国土地管理法》第2条：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。……任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第5条：国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政管理部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。1994年9月中华人民共和国农业部颁布《乡镇企业资产评估管理办法》第四条乡镇企业发生下列情形之一时，必须进行资产评估：（四）实行承包、租赁、兼并、拍卖、转让、抵押、经济担保。1、原固始县城郊乡人民政府对城郊社会客车站的土地所有权无权处置，其擅自非法转让土地所有权违反法律的强制性规定；2、原固始县城郊乡人民政府对城郊社会客车站“四权”转让时未进行资产评估，买卖双方以协商价70万元转让土地所有权（含门面房）具有恶意串通低价转让嫌疑，损害国家、集体或者第三人利益；3、被告“取得”该土地所有权后至今未履行第八条义务致使职工利益成为一纸空文并引起职工上访，被告也未按照第六条约定继续利用该土地从事经营活动而是将部分土地私自出售建成商品房（权属70年，已办房权证）或自建成门面房出租获得租金，致使2053年返还不能，从而谋取个人不正当利益，是以合法形式掩盖非法目的。根据以上三点并结合《中华人民共和国合同法》第52条该协议属于无效协议；对于无效协议的法律后果，原告保留进一步诉讼的权利。本案在2018年8月29日被固始县人民法院以原告主体不适格为由驳回起诉；2019年4月30日固始县人民政府固政文（2019）69号明确“原城郊社会客车站资产由番城办事处承继，并行使相关权利”。故原告有新的证据起诉至法院，要求依法处理。被告许吉业辩称，1、被告与原告之间不存在法律上的权利义务关系，双方构不成诉讼关系。本案争议的客车站系原城郊乡政府依法设立的乡镇企业，乡政府对客车站的全部资产享有占有、使用和收益的权利，2003年9月14日乡政府根据“四权转让”原则并经党政联席会议集体研究决定，以70万元价格将客车站整体资产一次性协议转让给被告，转让协议已经履行完毕，乡政府合同目的已全部实现，乡政府对客车站不再享有任何权利。2011年12月27日，原城郊乡党委、城郊乡人民政府文【2011】107号《关于城郊乡债权债务及资产划入番城、秀水办事处的情况报告》确认客车站不属于城郊乡债权债务及资产划分范围，该报告已被县政府批准实施，按照“权利义务承继”原则，原告对客车站不享有实体性权利，原告与被告之间构不成诉讼关系。2、本案不存在合同无效的情形，原告诉请确认合同无效没有法律依据。协议书是乡政府与被告真实意思表示，乡政府基于企业改制需要，经党政联席会议集体研究决定将客车站整体资产一次性协议转让给被告，是乡政府对自有资产合法处置，原告诉请确认合同无效的基础事实并不存在；乡政府协议转让给被告的客车站整体资产中的土地系建设用地使用权，协议书约定转让期限为五十年就是对建设用地使用权使用时间的限制，原告诉称“乡政府擅自非法转让土地所有权”，明显违背了协议双方当事人的本意，《物权法》第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理”，法律并未规定政府部门协议转让土地使用权期间届满后该建设用地使用权消灭；转让协议不存在违反法律、行政法规的强制性规定的情形。按照最高法院《关于适用合同法若干问题的解释二》第十四条规定，违反法律、行政法规强制性规定，是指违反效力性强制性规定并不是违反管理性强制性规定。被告将协议取得的客车站建设用地部分用于个人建房，部分转让给杨庭红、刘中华、祝金贤、吴顺华、蒋运连、胡国刚、许倬、刘建云、陟卡莉、毕利峰、李中民、濮贵忠、殷勇、**、杨庭桦、吴泽友共16户居民作房屋建设用地，县政府已对上述16户居民建设用地进行了确权登记。显然乡政府协议转让客车站建设用地使用权的行为符合当时整体客观环境背景，并未违反法律、行政法规强制性规定，否则县政府不可能对权属来源不真实、不合法的土地为申请办证人办理确权登记。基于“诚实信用”及“维护交易安全”的法律原则，司法部门不应对县政府确权登记行为给予否定性评价。3、2003年9月14日，原城郊乡政府为贯彻县委、县政府关于“四权”转让拍卖有关意见，深化乡镇企业体制改革，经研究决定后将客车站所有权、经营权、使用权、管理权公开对外一次性转让，被告按原城郊乡政府决定的价格以70万元公开受让取得客车站整体资产行为合法，并无过错，原告诉请法院确认本案合同无效，事实依据和法律依据都不充分，被告恳请依法驳回原告的诉讼请求。另，本案前两次起诉均被法院驳回，后产业集聚区以《请示》方式向固始县政府倾诉“难处”，表示自己没法当“原告”，请求县政府另行确定“原告”，固始县政府顺势而为，发文指定番城办事处顶替产业集聚区当原告，正常情况下，原告是积极当原告，只有被告内心不愿意当被告，相互推诿是一种反常现象，事实上，案件的根源是以前在城郊预制厂（后改制为社会客车站）打工不具有劳动关系的几个人（李会德、李启中、李松琴、冯怀春），自2017年以来到县政府上访，县政府为转移矛盾，想起诉讼的办法，才把上访事件演变为不该发生的诉讼案件，李会德、李启中、李松琴、冯怀春与许吉业及城郊社会客车站之间不构成纠纷，即使有纠纷，也与本案的法律关系不一致，法院应查明事实真相，判定本案构成虚假诉讼，撤销案件。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：原告提供的六组证据：1、固始县番城街道办事处信用代码证、法人身份证明、固政文【2019】69号文件，证明原告的诉讼主体资格；2、2003年9月14日的城郊乡社会客车站“四权”转让协议书，证明原、被告双方存在合同关系；3、70万元收据，证明被告70万元购买该土地；4、信访复查意见书、国土局调查回复，证明被告私自出售土地，被告将部分土地自建房或者出售；5、固产聚字（2017）103调查报告、地类认定图，证明土地性质；6、2003年9月6日原城郊乡政府会议纪要，证明对于本案土地的处置中，具有恶意串通低价转让嫌疑，损害国家集体或者第三人的利益，以合法形式掩盖非法目的，违反了法律的强制性规定。被告认为，对原告六组证据的真实性没有异议，但是原告的证明目的不能实现，理由如下：固政文【2019】69号文件是基于属地管辖的原则一种公文行文，与本案争议的事实没有法律上的关系；协议书、收据真实合法的，协议书和收据载明的内容不一致，需要综合判断；信访复查意见书只是信访部门的复查意见，对于本案土地的处置行为其无权证明；国土局调查回复、固产聚字（2017）103调查报告已经确认被告是通过正当途径获得本案争议土地，本案争议土地的利用现状已经经过县政府确认；会议纪要达不到原告的证明目的，被告购买客车站是当时城郊乡政府党政联席会议集体研究决定的。本院认为，被告对于原告六组证据的真实性无异议，本院对于原告的该六组证据予以采信；被告对于证明目的的异议涉及案件的处理结果，本院在判决书说理部分予以论述。被告提供的三份证据：1、郊文[2011]107号文件，证明原城郊乡被撤销，分为番城办事处和秀水办事处，原有的债权、债务和现有资产的分配情况，不涉及本案的客车站，因为在此之前客车站已经被合法处置。2、固产聚字（2017）103调查报告，该文件证明被告通过正当手段获得本案争议土地；3、国土局调查回复，证明原城郊乡在处置上存在瑕疵，但该瑕疵在法律程序上超出2年不予处罚，本案争议土地已经被县政府已经确权登记。原告认为，郊文[2011]107号文件属于资产处置遗漏，不属于原城郊乡资产处置完毕；固产聚字（2017）103调查报告、国土局调查回复均不能达到被告的证明目的，被告认为其获得土地是合法的，被告获得土地是基于协议书，但是协议书未经过确认，被告达不到证明其获得土地的手续合法的证明目的。本院认为，被告的该三份证据中固产聚字（2017）103调查报告、国土局调查回复原告也已提供，原告对于被告三份证据的真实性无异议，本院对于被告的该三份证据予以采信；原告对于证明目的的异议涉及案件的处理结果，本院在判决书说理部分予以论述。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2003年9月14日，固始县城郊乡人民政府作为甲方，被告许吉业作为乙方，双方签订《城郊乡社会客车站“四权”转让协议书》一份。合同约定：转让方：城郊乡人民政府（以下简称甲方），受让方：许吉业（以下简称乙方）。根据县城总体规划的需要，原城郊社会客车站迁至县城××北××段。为贯彻县委、县政府关于“四权”转让拍卖的有关意见，深化乡镇企业体制改革，经研究决定，现将城郊社会客车站所有权、经营权、使用权、管理权（简称“四权”）一次转让给原社会客车站站长许吉业。现就有关事宜达成协议：一、城郊社会客车站的位置。1、地理位置：被转让的城郊社会客车站位于县城蓼北路南侧，蓼城大道与蓼北路交叉口西150米处。2、四至边界：具体边界以现有的东、南、西三边院墙为界，北方与蓼北路南边接壤。二、城郊社会客车站“四权”转让期限。转让期限为五十年。即从本协议签定之日起到二〇五三年底止。三、转让的内容。现有社会客车站所有资产（包括土地8.51亩，院墙和已建成的地下涵道等）。四、转让价格。城郊社会客车站“四权”转让价格为柒拾万元（人民币）。五、付款方式。乙方必须在协议签定之时，一次性付给甲方现金柒拾万元（人民币），否则，不予转让。六、本站“四权”转让后，乙方可自行决定经营形式和经营项目，甲方概不干预。七、甲方可协助乙方办理有关手续，但所有费用均由乙方自负。八、原城郊乡社会客车站的所有债权、债务，涉及职工利益等均由乙方负责，甲方概不承担责任。九、本协议经甲、乙双方签字盖章后生效。十、此协议一式五份，甲、乙双方各一份，存档三份。甲方：城郊乡人民政府（公章），法定代表人：杨怀亭，乙方：许吉业。二〇〇三年九月十四日。2003年9月22日，固始县城郊乡财政所收取被告许吉业征地款（土地开发）70万元。2017年8月25日，固始县人民政府信访事项复查委员会固政信复字【2017】33号《信访事项复查意见书》记载：1979年原城郊乡决定对该乡社办企业城郊预制厂已经占用原西关生产队5.17亩土地进行了补偿，每亩补偿504元，共计2605.68元，当时签订了《土地补偿协议》。随着国家计划经济向市场经济过渡，城郊预制厂生产经营极为困难，且该企业为社办企业，职工身份亦工亦农，用工形式为临时用工。经与县公路运输管理所协商于1992年4月签订了《成立城郊社会客车站协议》于5月1日挂牌营业，原城郊预制厂改制为城郊社会客车站。1997年10月，红苏路北段根据县政府拆迁安置需要，城郊社会客车站被拆迁，安置用地为8.48亩，地理位置是蓼北路南，固南公路西150米处，用途是重建社会客车站，该站向县规划部门申请办理了《建筑规划许可证》，规划证显示用地性质为公建用地，土地来源为拆迁安置。但因多种原因所致，该地块始终未能重建社会客车站。2003年9月，为了盘活社办企业资产，原城郊乡人民政府根据“四权转让”原则，将城郊社会客车站一次性转让给原社会客车站负责人许吉业。经原城郊乡出具财政票据（编号：0023114）显示许吉业出资70万元购得城郊社会客车站“四权”。后许吉业未严格按照协议经营社会客车站。在该宗土地上建筑7间门面房用于租赁，将门面房南面土地出售给杨庭红等16户居民，现已办理《国有土地使用证》6户，仍有约600平方土地闲置。经县国土部门出证：原城郊社会客车站未办理相关用地手续，土地类型为建设用地。2017年11月6日，《固始县国土资源局关于对李会德等举报许吉业私自出售原城郊社会客车站土地的调查回复》记载：具体调查情况。1、原城郊乡人民政府于2003年9月将原城郊社会客车站依“四权转让”一次性转让给原客车站站长许吉业，转让金额为70万元，转让期限为50年，经局测绘队实地测量许吉业占用1.2亩，小区道路0.99亩，出售杨庭红等16户土地面积共计6.29亩，客车站占地面积合计8.43亩，转让期限为50年，从2003年至2053年。2、许吉业自己盖了7间门面用于出租，闲置600平方米，至今未办理合法用地手续属实。3、许吉业转让土地给杨庭红等16户属实，许吉业分别在2003年10月与杨庭红等16户签订安置地转让协议，杨庭红等16户现房屋已全部建成入住，其中5户已办理国有土地使用证。4、70万元收款票据显示为征地款属实。处理意见。1、你们所反映的许吉业将原城郊乡预制厂在转型中变成城郊乡社会客车站土地，“四权”涉及转让土地行为2003年9月发生并于2003年9月合同履行完毕，卖给杨庭红等16户土地情况属实。根据《行政处罚法》第二十九条，“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚”之规定，该违法转让土地行为已超过追诉期不再行政处罚。2、许吉业7间门面和闲置600平方米土地，严格按照现行政策规定补办用地手续。闲置600平方米建设要按照城区建设规划使用，如果改变土地用途我局将依法立案查处。3、许吉业转让给杨庭红等16户土地，5户已办理国有土地使用证，若其他十一户申请办理用地手续，我局将按现行政策规定，依法依规办理。4、70万元收款票据显示为征地款问题，应有相关卖地单位及收款方解释。另查明，2003年9月6日原城郊乡人民政府会议纪要记载：过去提过三种意见，1.许吉业买，给乡里钱，2.乡买，付许吉业钱，3.面向社会开发，2001年他愿意出70万元，昨天面谈他又提他不能以土地使用权出让的方式，二是乡里为其协调东西通道，三是分期付款，签合同之日付40万元，一月后付30万元，以门面房抵押。被告庭审中称，1998年社会客车站从固始县银博大酒店那边搬来的时候前面的门面房和下水道、四周的院墙，当时乡政府就说我先垫钱建，建了后给我钱，到最后一分钱的都没给我，房子现在还是现状，1997年下半年拉的院墙，门面房一共两层，下面有五间房和一个门洞，二楼是六间房，1998年都已经建成了，当时只是置换了一块地，地上的所有投入都是我的，我当时建房的手续都是齐全的。诉讼过程中，被告请求本院向固始县国土资源局调取16户居民建房用地资料，原告向本院申请对转让合同中8.51亩土地及附属设施按照2003年9月的市价进行资产评估。2018年2月2日，固始县产业集聚区管理委员会起诉被告许吉业，要求解除城郊乡社会客车站“四权”转让协议书，被告返还转让的社会客车站所有资产70万元或赔偿损失。2018年3月27日，本院（2018）豫1525民初997号民事裁定书以原告提供的诉讼材料不能证明其与本案有直接利害关系为由，驳回原告固始县产业集聚区管理委员会的起诉。原告固始县产业集聚区管理委员会向信阳市中级人民法院申请再审，信阳市中级人民法院（2018）豫15民申625号民事裁定书，以原告提供的证据并不能证明其承继了社会客车站的资产及后续管理事宜，原告虽然向固始县人民政府请示要求明确社会客车站的资产承继单位，但是目前固始县人民政府并没有给予答复为由，驳回原告固始县产业集聚区管理委员会的再审申请。2018年6月7日，固始县番城街道办事处、固始县产业集聚区管理委员会共同起诉被告许吉业及第三人李松琴、冯怀春、李会德、李启中，要求确认《城郊乡社会客车站“四权”转让协议书》为无效合同。2018年8月29日，本院（2018）豫1525民初3327号民事裁定书，以诉争的社会客车站不属于固始县番城街道办事处管辖，番城街道办事处与案件无直接的利害关系，番城街道办事处不具有诉讼主体资格，不是适格原告；诉争的社会客车站属于固始县产业集聚区管辖，但固始县城郊乡政府在撤销后，并未将诉争客车站的债权债务及资产交给固始县产业集聚区承继，且固始县产业集聚区作为原告起诉被告，已经本院生效裁判确定无诉讼主体资格，故固始县产业集聚区再次作为原告起诉被告，违反了“一事不再理”的原则，系重复起诉为由，驳回原告固始县番城街道办事处、固始县产业集聚区管理委员会的起诉。2019年4月30日，固始县人民政府文件固政文【2019】69号《固始县人民政府关于明确原城郊社会客车站资产承继单位的批复》。县产业集聚区管理委员会：你单位《关于明确原城郊社会客车站资产承继单位的请示》（固产聚字【2019】30号）收悉。经研究，决定原城郊社会客车站资产由番城办事处承继，并行使相关权利。因此，原告2019年7月4日再次向本院提起诉讼，2019年9月10日本院（2019）豫1525民初4863号民事裁定书，裁定驳回原告固始县番城街道办事处的起诉，原告上诉，2019年11月29日信阳市中级人民法院（2019）豫15民终4696号民事裁定书，以番城办事处作为新的承继单位提起本案诉讼，依据新的事实符合法律规定，裁定本案指令固始县人民法院审理。鉴于上述事实，原告起诉至法院，要求依法处理。本院认为，2003年9月14日原固始县城郊乡人民政府与被告许吉业签订的《城郊乡社会客车站“四权”转让协议书》的效力认定问题是本案的争议焦点。首先，该协议书转让的是土地还是乡镇企业客车站的全部资产。从会议纪要及被告的陈述可以看出，客车站在被转让时已经有被告投入建筑的房产，故转让款70万元不能仅仅认定为客车站的全部转让价款，协议书转让的应是客车站的全部资产，其中包含有土地。其次，该协议书载明转让的是客车站的所有权、经营权、使用权、管理权（简称“四权”），故协议书转让的不仅仅是客车站的固定资产。故该转让协议不能认定为土地转让合同，故原告以协议违反《中华人民共和国土地管理法》为由要求确定合同无效的理由不能成立。关于原告认为转让过程中没有按照农业部颁布的《乡镇企业资产评估管理办法》的要求进行资产评估的问题。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条规定，合同法实施后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。故原城郊乡人民政府转让乡镇企业资产客车站的行为虽然不符合部委规章的规定，但其转让乡镇企业自有资产客车站的行为不违反法律、行政法规的强制性规定，故其转让行为也不能因此认定为无效。关于原告称合同双方有恶意串通低价转让嫌疑，损害国家、集体或者第三人利益的情况。原告没有相关证据证明有该情况的存在，故本院对于原告的该主张不予采信。关于原告称被告“取得”该土地所有权后至今未履行协议第八条义务致使职工利益成为一纸空文并引起职工上访，被告也未按照第六条约定继续利用该土地从事经营活动而是将部分土地私自出售建成商品房（权属70年，已办房权证）或自建成门面房出租获得租金，致使2053年返还不能，从而谋取个人不正当利益，是以合法形式掩盖非法目的的问题。因协议第六条经营方式的约定、第八条涉及职工利益的约定，应是处置客车站“四权”的相关条款，转让合同的是转让客车站，是让乡镇企业退出市场主体，故该部分约定如何履行，也不能以此认定为是以合法形式掩盖非法目的，故也不能以此认定合同无效。总之，原告以转让合同违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第二、三、五项的规定致使合同无效的理由没有相关证据予以支持，原告主张合同无效的理由不能成立，故本院对于原告的诉讼请求不予支持。关于被告认为本案涉嫌虚假诉讼，应当撤销案件的问题。本案虽因上访案件引发，但原告要求确认合同效力的诉请并不为法律所禁止，被告的该质疑也没有充分的事实和法律依据，故本院对被告的该质疑不予采信。关于被告请求本院向固始县国土资源局调取16户居民建房用地资料的问题。因固始县国土资源局已经组织人员进行了调查且有调查回复，且违法行为已超过追诉期不再行政处罚，故被告的该调查请求已无实际意义，且不影响本案的处理，故本院对于被告的该调查请求不予支持。关于原告向本院申请对转让合同中8.51亩土地及附属设施按照2003年9月的市价进行资产评估的问题。因原告起诉要求确认合同无效，故本案系确认之诉，原告的该请求涉及转让合同如果被确认无效后的处理，而原告本次诉讼并不主张合同无效后果的处理，故原告的该请求不是处理本案的确认之诉的必经程序，不支持原告的该申请不影响本案的处理，故本院对于原告的该评估请求不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第二、三、五项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决如下：驳回原告固始县番城街道办事处要求确认原固始县城郊乡人民政府与被告许吉业2003年9月14日签订的《城郊乡社会客车站“四权”转让协议书》为无效合同的诉讼请求。案件受理费100元，由原告固始县番城街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，同时预交二审诉讼费，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审判长 王 成审判员 张永革审判员 陈 阳二〇二〇年四月二十九日书记员 魏 珂