四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终160号 上诉人（原审原告）钟德洲，男，1951年4月11日出生，汉族，住四川省成都市新都区。 上诉人（原审原告）钟涛，男，1983年7月15日出生，汉族，住四川省成都市新都区。 委托代理人何显兵，四川蜀文律师事务所律师。 委托代理人蔡鑫澜，四川蜀文律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市新都区石板滩镇人民政府。住所地：四川省成都市新都区石板滩镇东风西街66号。 法定代表人莫丹，镇长。 上诉人钟德洲、钟涛因诉被上诉人成都市新都区石板滩人民政府（以下简称石板滩镇政府）房屋拆迁管理一案，不服四川省成都市双流区人民法院（2019）川0116行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，钟德洲（户主）、周某（妻）、钟涛（次子）。钟某1（户主，系钟德洲之子）、杨某（妻）、钟某2（子）。成都市新都区石板滩镇光辉村（以下简称光辉村）5组48号房屋所有权人钟德洲、周某、钟涛、钟某1，所有方式共同共有。由于光辉村5组附近规划修建铁路，考虑铁路修成后方便大家农业生产和日常生活，光辉村5组召开社员动迁会，社员代表签字同意实施拆迁，自愿支持天府动力新城用地要求，同意补偿标准参照相关政策执行。2018年2月26日，石板滩镇政府发布并张贴《天府动力新城用地拆迁安置实施细则公告》（以下简称《公告》），该《公告》载明“一、总则。为加快新型工业化、新型城镇化建设进程，打造天府动力新城，实现城市产业转型升级，提升产业用地空间，根据群众意愿并参照……二、拆迁范围及土地使用方式。（一）范围：天府动力新城项目用地红线内及部分红线外。（二）土地使用方式：租用（由于群众拆迁愿望强烈、积极性高，部分土地在红线以外，一并纳入用地范围，土地征用时以红线范围为限进行社保安置，红线外继续领取土地租金）”，还载明了拆迁安置相关内容。2018年6月4日，石板滩镇政府作为（甲方），户主钟德洲、家庭成员周某、钟涛、钟某1、杨某、钟某2、钟睿晨作为（乙方）签订了《天府动力新城用地拆迁房屋补偿、安置协议（房屋安置）》（以下简称房屋补偿、安置协议）及附件《剩余房屋及地上附着物补偿清单》《领条（房屋安置）》，其中房屋补偿、安置协议由石板滩镇政府盖章、户主钟德洲签名捺印、家庭成员代表周某、钟某1、杨某、钟涛签名捺印，房屋补偿、安置协议及附件《剩余房屋及地上附着物补偿清单》《领条（房屋安置）》，约定钟德洲、钟涛应享受基本住房安置面积合计245m2，补偿金额183840.28元，安置房屋套型认定A型一套、B型三套共计280m2，需扣减金额67700元，应领取金额总计136440.28元等内容。钟德洲在《领条（房屋安置）》签字确认，后石板滩镇政府按照房屋补偿、安置协议向钟德洲支付了补偿款136440.28元及过渡费19166元。动迁工作展开后，光辉村5组签订安置协议的社员陆续搬迁。2018年8月20日，石板滩镇政府发布并张贴《天府动力新城用地拆迁交房公告》，告知拆迁户按照安置协议第三条规定“乙方签订拆迁协议后的15日内，须将房屋腾空完毕；逾期未搬迁的，甲方有权强制拆除”。后钟涛不同意，未搬迁。2019年4月19日，钟涛向成都市新都区规划和自然资源局提交《成都市政府信息公开申请表》，请求公开关于案涉房屋的拆迁手续、征地批文、建设规划、拆迁许可等政府信息。2019年4月25日，成都市新都区规划和自然资源局答复：经核查，无光辉村5组征地批文。故钟德洲、钟涛认为根据相关法律法规规定，前述房屋补偿、安置协议因违反法律法规而无效，并提起行政诉讼，要求确认房屋补偿、安置协议无效；判决石板滩镇政府恢复位于光辉村5组钟德洲、钟涛现居住房屋的供电供水及网络通信；案件受理费由石板滩镇政府负担。 原审法院认为，石板滩镇政府发布的《公告》载明“一、总则。为加快新型工业化、新型城镇化建设进程……根据群众意愿并参照……二、拆迁范围及土地使用方式。（一）范围：天府动力新城项目用地红线内及部分红线外。（二）土地使用方式：租用（由于群众拆迁愿望强烈、积极性高，部分土地在红线以外，一并纳入用地范围，土地征用时以红线范围为限进行社保安置，红线外继续领取土地租金）”，石板滩镇政府是基于群众意愿而实施用地拆迁安置工作，按照群众自愿搬迁原则，即群众自愿搬迁并接受补偿安置的，可与石板滩镇政府签订安置协议，如群众不同意，可以选择不签。钟德洲、钟涛所在集体经济组织社员基于对未来生活便利的考虑，主动要求石板滩镇政府对其实施拆迁安置，在社员完全自愿的情况下签订安置协议，并非石板滩镇政府行政征收行为（没有行政强制性），系平等、自愿协商，不适用《中华人民共和国土地管理法》中关于土地实行征收的规定，故钟德洲、钟涛认为石板滩镇政府没有拆迁许可、征地批文、建设规划许可，主张房屋补偿、安置协议无效的辩论意见，不能成立，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条的规定，钟德洲具有民事行为能力，自愿与石板滩镇政府签订房屋补偿、安置协议，双方意思表示真实，协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，双方签订房屋补偿、安置协议的行为有效。 关于钟涛辩称其作为房屋共有产权人，不知晓、不同意房屋补偿、安置协议的抗辩意见，原审法院认为，钟德洲作为户主，钟涛（子）的户口与钟德洲户口在一起，对于农村家庭来说，钟涛已经成年，基于生活常理，涉及全家人重大利益的、诸如拆迁安置这么重大的事项，钟德洲作为父亲，应该将上述情况告知儿子（钟涛），另外其母、兄弟等将上述事项转告钟涛，也在情理之中，故推定钟涛应当知晓。石板滩镇政府工作人员基于农村传统习惯，家庭以户为单位，由户主作为签约主体，主要家庭成员在协议上进行载明，钟德洲系户主、作为父亲（家长），在并未损害家庭成员（包括钟涛）利益的情况下，以家庭代表身份与石板滩镇政府签订房屋补偿、安置协议，根据《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第四十九条的规定，石板滩镇政府工作人员有理由相信钟德洲签订房屋补偿、安置协议，是与家庭成员协商同意后的结果。同时，石板滩镇政府已经按照房屋补偿、安置协议，向钟德洲支付了补偿款136440.28元及过渡费19166元，基于合同法确立的诚实信用原则、维护交易秩序安全及发展大局等因素的综合考量，以及房屋补偿、安置协议也无合同法第五十二条规定合同无效的情形，应当认定房屋补偿、安置协议合法有效。钟德洲、钟涛要求确认钟德洲与石板滩镇政府签订的房屋补偿、安置协议无效的诉讼请求，理由不能成立，原审法院予以驳回。原审法院遂依照《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条，合同法第四十四条、第四十九条、第五十二条之规定，判决：驳回钟德洲、钟涛的诉讼请求。案件受理费50元，由钟德洲、钟涛负担。 宣判后，钟德洲、钟涛不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律错误，房屋补偿、安置协议由于违反法律、行政法规的强制性规定，应当认定无效。原审法院在认定被上诉人石板滩镇政府的行为并非行政行为而是民事行为的情况下，却未支持上诉人钟德洲、钟涛的第二项诉讼请求系适用法律错误。请求撤销原审判决，并依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人石板滩镇政府二审未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称行政协议若干规定）第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中，案涉房屋补偿、安置协议于2018年6月4日签订，据此，应当依法适用《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）及行政协议若干规定的规定。行政诉讼法第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”行政协议若干规定第十二条第一款、第二款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。据此，确认案涉房屋补偿、安置协议是否无效，应当适用行政诉讼法第七十五条关于行政行为无效的规定，着重审查行政行为是否具有“重大且明显违法”情形，同时还可以适用民事法律规范关于确认合同无效的规定。本案中，被上诉人石板滩镇政府发布的《公告》及其与上诉人钟德洲户签订的房屋补偿、安置协议都载明了，案涉房屋及地上附着物补偿、房屋安置是采取自愿原则，原审庭审笔录也有记载：“审：……原告方你所了解的情况是否是自愿签订协议？原：听说过，我当时听说的没有要求必须要搬迁。”因案涉房屋及附属物所涉土地未经征收，案涉协议并非土地征收的补偿安置协议。被上诉人作为案涉房屋所涉土地的基层行政机关，具有签订案涉协议的主体资格。被上诉人经召开动迁会，社员代表签字同意补偿标准参照相关政策执行后，被上诉人将实施细则发布《公告》，并赋予了群众自由选择签订协议的权利。上诉人在平等自愿的基础上与被上诉人协商对房屋补偿及房屋安置达成协议，协议签订后，上诉人钟德洲作为户主在《领条（房屋安置）》上签字确认，后被上诉人按协议约定向上诉人支付了补偿款及过渡费。上诉人请求确认案涉协议无效，但没有充分举证证明案涉协议存在前述法律规定的无效情形，也不存在合同法第五十二条规定的其他情形。据此，案涉协议是双方协商一致的结果，能够体现双方签订协议的真实意思表示，其内容不存在客观上不可能实施的情形，不具有重大且明显违法情形，对上诉人要求确认案涉协议无效的主张，本院不予支持。上诉人要求恢复案涉房屋的供电、供水及网络通信，系基于请求确认案涉协议无效而提出的诉讼请求，故对于该主张，本院一并不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钟德洲、钟涛负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 亚 审判员 喻小岷 审判员 李 衡 二〇二〇年四月二十日 书记员 王 珺 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。