四川省南充市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川13行终55号 上诉人（原审原告）西充县多扶酒厂，经营场所四川省西充县多扶镇黄竹坝村8组。 经营者张科技，男，1979年11月17日出生，汉族，住址四川省西充县。 委托代理人李攀，四川英特信（南充）律师事务所律师。 委托代理人张勇，四川英特信（南充）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西充县多扶镇人民政府。 法定代表人贾伦坤，镇长。 原审第三人西充县自然资源和规划局，住所地四川省西充县晋城镇天宝路278号。 法定代表人赵荣辉，局长。 上诉人西充县多扶酒厂(以下简称多扶酒厂)因诉被上诉人西充县多扶镇人民政府（以下简称多扶镇政府）行政强制一案，不服南充市高坪区人民法院（2019）川1303行初179号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审认定，张科技家多年以酿酒为业，其父张泽瑜原在多扶镇下街开厂酿酒，时称“张余酒厂”。2013年多扶镇下街进行棚户区改造，“张余酒厂”须动迁，经多扶镇领导同意，张家将酒厂迁建至离多扶场镇四公里外的黄竹坝村8组，在该村租地建厂，于2015年建成投产，占地约1.08亩，并取名为“多扶酒厂”。多扶酒厂一直未办理用地、建房审批手续。多扶镇党政对酒厂迁建十分关心，曾分别向西充县政府、县建设和规划局、环保局等具函，请求予以完善手续等支持。多扶酒厂占地在国土管理部门数据库中被确认为设施农业地，业主改变土地用途为加工生产，这一情况后被国土管理部门获知，国家自然资源督查成都局下发数据，要求当地整改。2018年国家有关部委安排部署“大棚房”专项整治行动，西充县委办、县政府办联合于2019年2月27日印发西委办发［2019］5号《西充县“大棚房”问题专项行动整治整改方案》，该方案列明黄竹坝村张余酒厂违规建设“大棚房”问题属省市督办范围，要求在3月12日前整改到位。此前原西充县国土资源局2019年1月29日在“大棚房”核查工作中发现多扶酒厂违法占地建厂，于2月20日立案查处。该局于2019年2月21日上午对多扶酒厂进行了现场勘测，测得酒厂实际用地720.34㎡（折合1.08亩），其中建筑占地面积549.92㎡（折合0.82亩），空地面积170.42㎡（折合0.26亩）。张科技的妹夫、酒厂管理者王友红签字认可。经对王友红、王孝友（黄竹坝村书记）、王天模（黄竹坝村8组组长）调查询问，西充县国土资源局于2019年2月28日作出处字（2019）010号《行政处罚决定书》，处罚如下：“1、责令你厂30日内退还非法占用的720.34㎡土地；2、限你厂60日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对你厂非法占用土地的行为处以12元／㎡罚款，共计人民币捌仟陆佰肆拾肆元整。”决定书并载明了行政复议及行政诉讼途径。多扶酒厂于3月7日缴纳了罚款8644元。 又查明，根据西委办发［2019］5号文件的要求，多扶镇政府于2019年2月18日上报张余酒厂“大棚房”问题整改方案，承诺于3月10日前完善用地手续。期间多扶镇多次联系张科技、王友红等人要求拆除酒厂，对方要求补偿，双方未就补偿范围等达成一致。2019年4月初多扶镇政府强制拆除了多扶酒厂，拆除前张科技的父母曾出面阻拦。拆除前多扶镇政府协助多扶酒厂搬迁了所有的可移动设施设备，并联系了保管地，垫付了保管场地租赁费用。 另查明，西充县近年酝酿建设产业新城，于2018年11月成立了各项工作小组，多扶镇书记、镇长任房屋征收组组长。该县又于2019年2月3日印发了《南充市西充产业新城建设征收土地补偿和房屋拆迁安置实施方案》。多扶镇政府早在2017年就将多扶酒厂列入产业新城建设拟拆迁范围，镇政府组织人员于2017年9月25日对酒厂房屋等设备设施进行了测量、清点，测得砖混房屋33.21㎡、钢架房屋799.98㎡，其他实物列入四页清单，业主方代表王友红签字认可。多扶镇政府于2019年2月25日向多扶酒厂发出停产停业通知书，称因酒厂位于产业新城规划区内，为保证项目顺利进行，要求酒厂即时停产。多扶镇政府在酒厂拆除后仍于6月11日向西充县政府请示将酒厂纳入产业新城拆迁范围。 原审认为，《行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可依法提起诉讼。该条中的行政行为是指行政机关或者法律法规、规章授权的组织，在实施行政管理过程中的作为或不作为行为。但并非所有的行政行为均可诉,因此《行政诉讼法》第十二条、第十三条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第二条对属于行政诉讼受案范围的行政行为以及哪些行为不属于行政诉讼受案范围进行了梳理和列举。从上述规定可以看出，是否产生法律上的效果是行政行为的重要特征之一，也就是说可诉的行政行为必须是行政机关在实施行政管理过程中行使行政权力作出的发生法律效果的行为，该行为直接对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。本案中虽然存在多扶镇政府组织实施“大棚房”强制拆除工作的行为，但该强制拆除行为是依照中、省、市、区相关职能部门制定的关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动进行的。综上，多扶镇政府实施的“大棚房”整治行为系执行政策性规定的处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告西充县多扶酒厂（经营者张科技）的起诉。 上诉人多扶酒厂上诉称，上诉人多年来一直以酿酒为生。2013年因多扶镇下街棚户区改造需要搬迁，经多扶镇政府同意，并出面协调将酒厂搬迁至离多扶场四公里外黄竹坝村8组的山坡荒地处，并投资创建了多扶酒厂。2017年因多扶酒厂位于西充产业新城建设项目范围内，多扶镇政府便将其列入产业新城建设拟拆迁范围。2019年4月初多扶镇政府在未向上诉人下发任何书面决定或告知书等的情况下强行拆除了多扶酒厂的建筑物、构筑物及有关设施、设备。原审裁定认定本案不属于行政诉讼的受案范围，驳回上诉人的起诉，明显与事实不符，且适用法律错误。一、多扶镇政府强制拆除多扶酒厂的行为属于可诉的行政行为，依法属于人民法院的受案范围。二、被上诉人强拆的厂房不属于“大棚房”，一审法院认定案涉强拆行为是多扶镇政府组织实施“大棚房”强制拆除工作的行为，属于事实认定不清。三、多扶镇政府组织和实施强制拆除多扶酒厂的行为程序违法。四、多扶镇政府既无法定职权，也无相应授权可以组织实施强制拆除行为，系超越职权组织实施的违法行为。请求撤销南充市高坪区人民法院（2019）川1303行初179号行政裁定，确认被上诉人2019年4月拆除多扶酒厂厂房及附属设施的行政行为违法，或将本案发回重审。 被上诉人多扶镇政府和原审第三人西充县自然资源和规划局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见. 本院认为，本案的争议焦点是，被诉拆除上诉人厂房及附属设施的行为是否属于可诉的行政行为。依照《中华人民共和国行政强制法》第二条“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”的规定，行政强制是指行政机关为了实现行政管理目的，对行政相对人的人身、财产和行为采取的强制性措施。本案中，多扶镇政府为了开展“大棚房整治”和产业新城建设拆迁工作，对上诉人厂房组织实施的强制拆除行为，系行政强制行为，是可诉的行政行为，属于人民法院行政案件的受案范围。一审裁定适用法律不当，本院予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”的规定，裁定如下： 一、撤销南充市高坪区人民法院（2019）川1303行初179号行政裁定； 二、本案指令南充市高坪区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  刘 红 审 判 员  任雅莉 审 判 员  庄 娟 二〇二〇年四月十三日 法官助理  刘 伟 书 记 员  刘 唯