广东省高州市人民法院民 事 判 决 书（2020）粤0981民初181号原告：高州市长青果业有限公司，住所地高州市分界镇储良村。统一社会信用代码：91440981719320013J。法定代表人：莫亚华。委托代理人:杨济源，广东广和（茂名）律师事务所律师。委托代理人:程恳，广东广和（茂名）律师事务所律师。被告：广东省火星农场。住所地高州市郊苍地。法定代表人：陈江海。委托代理人：莫小庆，广东成就律师事务所律师。委托代理人：邓汉成，广东成就律师事务所律师。原告高州市长青果业有限公司诉被告广东省火星农场确认合同无效纠纷一案，本院于2020年1月13日受理后，依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭进行了审理。原告高州市长青果业有限公司委托代理人杨济源，被告广东省火星农场的委托代理人莫小庆、邓汉成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告高州市长青果业有限公司向本院提出诉讼请求:一、确认原被告于2009年10月25日签订的《土地租赁协议书》无效；二、判令被告返还《土地租赁协议书》项下的土地转让价款人民币9831500元；三、判令被告向原告赔偿土地升值部分损失人民币231728500元（按经评估所得该土地现市场价人民币24156万元，减去被告所返还原告购买土地的款项人民币9831500元）。本案的全部诉讼费用由被告承担。事实与理由：2004年12月1日，广东省农垦总局印发粤垦字[2004]27号关于印发《广东农垦土地使用权转让、租赁管理办法》的通知。该办法第五条规定：“对外转让土地审批权限：转让土地面积每宗在5公顷（含5公顷）以下的，由农垦局审批，报总局备案；5公顷以上的，报总局审批。对外租赁土地审批权限：租赁土地每宗在50公顷以上、租期在10年以上的，报总局审批；低于以上限额的，由各农垦局审批，报总局备案。对于上述限期一次性收回租金的租赁土地，视同转让土地，按转让土地规定办理。”2009年，被告为解决拖欠职工工资、职工社保、医保、安置等问题，经茂名市农垦局批复，用以租代卖的形式将位于高州市潘州街道办谢村村委会火星农场谢村队73号山（船尾化）的土地【国有土地使用证号为高府国用（2009）第0258号，面积约24776㎡，用途为建设用地，以下称“标的土地”】转让给原告。有鉴于此，原、被告双方于2009年10月25日签订的《土地租赁协议书》，并且结合前述《广东农垦土地使用权转让、租赁管理办法》第五条的规定，在《土地租赁协议书》第七条第一款约定：“在土地租赁期内，如经政府批准过户到乙方（原告）名下，甲方（被告）应协助乙方办理有关手续，所有一切费用（含转让、出让及税费）由乙方承担，租赁协议自然终止”，以确定被告用以租代卖形式转让标的土地给原告的事实。双方签订前述《土地租赁协议书》后，原告依约于2009年10月27日向被告指定的广东省茂名农垦集团公司支付《土地租赁协议书》项下的转让价款人民币8831500元，于2009年10月30日支付《土地租赁协议书》项下的转让价款人民币1000000元，合计9831500元。被告于2009年10月30日向原告出具《收据》，确认前述收款事实。此后，被告向原告交付标的土地，原告为标的土地的开发投入大量资金（包括但不限于土地平整的费用、搭建临时建筑物的费用），但被告一直以各种理由怠于向原告履行过户义务。2019年，原告向被告提交《关于履行合同义务的申请书》，要求被告配合办理相关手续，但被告于2019年12月31日复函的火函[2019]12号《关于高州市长青果业有限公司要求履行合同义务的复函》，明确表示不配合原告办理相关手续。原告收悉被告前述火函[2019]12号《关于高州市长青果业有限公司要求履行合同义务的复函》后，经咨询法律团队后认为，原告已经履行了《土地租赁协议书》项下的全部义务，被告一直以来拒不履行过户义务，甚至经申请后仍不履行配合办理相关手续的义务，已经构成严重违约，但原被告之间双方于2009年10月27所签的《土地租赁协议书》属“名为租赁合同实为买卖合同”的土地转让协议，根据相关法律法规以及国有资产处置办法，被告采用以租代卖的形式出让前述标的土地给原告的行为是无效的，故此，原被告之间双方于2009年10月27所签的《土地租赁协议书》当属无效。根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十七条之规定：“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”被告作为随时把握法律、法规、政策的国有单位，误导作为民营企业的原告与其采用以租代卖的形式受让标的土地，负有全部过错，除应返还所收取的转让价款9831500元外，还应当赔偿原告由此所受到的损失，具体损失如下：1、原告对标的土地所投入的费用（包括但不限于土地平整的费用、搭建临时建筑物的费用）损失（暂不主张）；2、土地升值部分损失（按经评估所得该土地现市场价人民币24156万元。减去被告所返还原告购买土地的款项人民币9831500元）；3、其他直接经济损失（暂不主张）。为维护自身合法权益，现原告依法提起诉讼，恳请贵院判如所请。被告广东省火星农场辩称：一、答辩人与原告之间签订视同转让的土地租赁协议是事实。诚然，为解决农场职工工资和社保等燃眉之急，经茂名农垦局批复，答辩人与原告于2009年10月25日签订了《土地租赁协议书》，答辩人将位于火星农场谢村队73号山（船尾化）的一块37.1亩的土地【高府国用（2009）第0258号，折合面积约24776㎡，以下称“涉诉土地”】租赁给原告使用30年，原告向答辩人支付9831500元租金。租赁期满，原告可免费续租。在租赁期内，如经政府批准过户到原告名下，答辩人协助原告办理有关手续。2009年10月30日，原告按租赁协议约定支付了9831500元土地租金给答辩人。答辩人也按协议的约定将涉案土地交付给原告使用了。答辩人与原告之间的涉诉土地确实民签订了一份视同转让的土地转让租赁协议；二、答辩人未能为原告办理土地转让过户手续事出有因。原告于2019年底向答辩人提交了《关于履行合同义务的申请书》，要求答辩人协助为其办理涉诉土地的转让过户手续，2019年12月31日，答辩人向原告作出了《关于高州市长青果业有限公司要求履行合同义务的复函》（火函[2019]12号）答复：不宜配合办理相关手续，原因是未获茂名农垦集团公司批准，答辩人未能为原告办理过户手续事出有因；三、土地租赁合同是否有效，由法院认定，但答辩人尊重法院的判决。综上所述，答辩人与原告之间就涉诉土地确实签订了一份视为转让的租赁合同，答辩人也确实未能为原告办理土地过户手续，但事出有因。原告主张土地租赁合同无效，是否有效，由法院作出判决，答辩人尊重并执行法院的判决。答辩人对原告增加的诉讼请求答辩如下：原告对本案以租代卖及能否过户的实际风险的事实是知情的，如合同无效，双方均有过错，原告依法也承担对等的过错责任。根据双方签订的《土地租赁协议书》第七条第2点“土地租赁期内，如乙方未能经政府批准过户到乙方名下，租赁期限可以再续，甲方不再向乙方收取任何费用”的约定，原告与答辩人均明显知悉租赁协议实为以租代售。协议签订后，答辩人已将土地交付原告使用至今长达11年之久，原告未能将土地过户到其名下，是因为原告未能取得政府批准，并非答辩人所致，而是双方均有同等责任，原告也应当承担对等的缔约过失责任。当事人围绕诉讼请求提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。经审理查明，本院认定事实如下：2004年12月1日，广东省农垦总局根据中央关于加强土地管理的有关精神和垦区的实际，向其下辖的各农垦局、有关单位印发了粤垦字[2004]27号《广东农垦土地使用权转让、租赁管理办法》文件。具体如下：一、土地是垦区企业经济发展的基本生产资料和重要的国有资产，为加强土地管理，规范土地使用权转让、租赁行为，提高土地利用的经济效益，实现垦区经济的可持续发展，根据有关规定，特制定本办法。二、土地使用权转让是指将农垦现有土地使用权转让给系统外单位或个人的行为，或政府因国家建设需要依法有偿使用（收回）垦区现有土地使用权的行为（以下统称对外租赁）…。三、外购土地和因吸收投资而接收的土地，按国家和《广东农垦国有资产与财务管理暂行办法》有关规定管理。四、对外转让、租赁土地应根据垦区和本单位利用发展规划，结合实际情况，参照当地政府制定的基准地价，拟定对外转让、租赁土地使用权方案（包括地块位置、面积、受让人或承租人、转让或租赁价格、地块宗地图等），方案经逐级上报审批后，再按《土地管理法》的有关规定，到当地国土资源部门办理有关报批手续，土地使用权转让、批准后，方可实施。五、对外转让土地审批权限：转让土地面积每宗在5公顷（含5公顷）以下的，由农垦局审批，报总局备案；5公顷以上的，报总局审批。对外租赁土地审批权限：租赁土地每宗在50公顷以上、租期在10年以上的，报总局审批；低于以上限额的，由各农垦局审批，报总局备案。对于上述限期一次性收回租金的租赁土地，视同转让土地，按转让土地规定办理。六、对外转让、租赁土地合同（协议），明确土地权属、用途、使用期限、地价（地租）标准及收取办法、权利义务等，并附具地块的宗地图，转让或租赁土地的合同或协议，必须按本办法规定的权限批准后才能签订，否则，按违规用地处理，租赁土地争端较大的土地招标的办法租人，租赁土地期限原则上不超过30年。七、垦区对外转让、租赁土地的具体业务由垦区土地管理部门负责，各有关单位配合。八、各单位对外转让、租赁土地，必须经单位领导班子集体讨论通过后，按本办法和《广东农垦国有资产与财务管理暂行办法》等有关规定及程序办理报批手续，为规范土地为，防止土地资源和国有资产流失，任何人不得擅自决定对外转让、租赁土地，对违反规定的，将严格追究有关当事人的责任；垦区审计、监察部门要定期对土地对外转让】租赁所涉及的资金分配和使用情况进行专项审计和监察，加强管理和监督；对第五条规定的审批权限，各单位必须严格执行，同一地块对外转让和租赁土地不得化整为零，划分批次，划小面积，逃避审批，违者从重处理。九、加强对外转让、租赁土地的收益管理，合理分配土地收益，转让土地（含一次性回收租金的土地租赁）收益扣除转让土地地面作物价值和关手续费用后为转让土地净收益，从本达之日起，以农场为一个单位计，对外转让土地净收益分配如下：单位转让土地面积在50公顷以内的，分配比例为总局10%，所在农垦局10%，农场80%…。十、对外转让、租赁土地收益留于农垦局和农场分得部分，均由各农垦局集中专账专户管理…农场所得的土地收益部分应优先用于补充（包括清欠）养老、医疗、失业等社会保险统筹金，余下部分可用作偿还债务、土地开发与管理、农业生产和配套设施建设等，并按上述使用范围经所在农垦局批准后，再由农垦局按使用或建设进度拨款…。十一、本办法自颁布之日起实施。被告于2009年向广东省茂名农垦局上报《关于租赁土地的请示》【火字（2009）30号】，该局于2009年10月23日作出《关于火星农场土地对外租赁的批复》。其批复如下：一、同意将权属火星农场谢村队73号山（船尾岭）【国有土地证号：高府国用（2009）第0258号】的土地租赁给高州市长青果业有限公司经营，土地面积37.2亩，土地位置详见宗地红线图；二、土地租赁期限为30年，土地租赁费每亩26.5万元，（含青苗费）。并在签订合同时一次性交清承包费。三、土地租用费缴交到广东省茂名农垦集团公司财务专用账户后，才能办理土地租赁有关手续。四、请按有关规定做好土地租赁及资产交接等工作，妥善处理好土地被租赁后职工安置等有关问题。2009年10月25日，被告作为甲方，原告作为乙方，共同签订《土地租赁协议书》。约定如下：一、甲方同意将其权属位于广东省火星农场谢村队73号（船尾岭）的一块面积为37.2亩的土地【国有土地证号：高府国用（2009）第0258号】租赁给乙方使用，该土地四周界至为：东至木林村一队山岭兼界（新挖土山坎边）；南至甲方最高一行胶带内壁端往上量上一丈五尺处连线；西至高州市华侨建筑公司围墙边；北至高州市国土局职工住宅楼楼边（1米巷，具体界至见该宗地红线图）。二、土地租赁费及付款方式：1、乙方一次性按每亩土地租赁民币26.5万元支付给甲方，总额为9831500元，该租赁费包含地上附着物和青苗补偿费等费用；2、付款方式，在双方签订本协议7个工作日内，乙方必须将全部土地租赁费支付给甲方。三、土地租赁期限为30年，土地使用性质为建设用地。四、土地交付，甲方应在协议生效并收足土地后三个月内自行处理土地上所有附着物，并把土地交付给乙方管理使用。五、甲方的土地拥有合法土地使用权，没有设置任何担保、没有任何第三者追索。六、违约责任，1、乙方不按第三条约定时间交足土地租赁费，本协议自动失效；2、甲方不按第四条约定时间交地，应向乙方支付违约金，每延迟一天按土地租赁费的千分之一；3、因土地权属不清或受第三者追索引起乙方的经济损失，由甲方承担；4、在租赁期内，乙方未经政府批准不得改变土地使用性质，否则乙方应承担所有的经济和法律责任；5、在土地使用性质未改变前，未经甲方同意，不得把土地转租给第三方，否则，甲方可无偿收回土地；6、因不可抗力而造成乙方租赁该土地损失的，甲方不负任何责任。七、其他，1、在土地租赁期内，如经政府批准过户到乙方名下，甲方应协助乙方关手续，所有一切费用（含转让、出让及税费）由乙方承担，租赁协议自然终止；2、在土地租赁期内，如乙方未能经政府批准过户到乙方名下，租赁期限可以再续，甲方不再向乙方收取任何费用；3、在土地租赁期内，如乙方提前终止合同，落花有意退还土地租赁费；4、本协议自双方签字盖章之日起生效，并具法律效力；5、本协议一式三份，甲乙双方各执一份，高州市公证处留存一份。2009年10月27日，原告通过银行转账方式向被告指定的户名为“广东省茂名农垦集团公司”的账户划付了人民币8831500元，原告再于2009年10月30日以同样的方式支付人民币1000000元给被告指定的上述账户，合计9831500元。被告于2009年10月30日向原告出具《收据》，确认前述收款事实。被告在收到9831500元后，将涉案土地交付给原告管理，涉案土地的证号于2018年3月31日变更登记为（2018）高州市不动产权第0016061号，用途为商用住宅地。高州市住房和城乡规划建设局于2018年10月18日对该土地作出高规条字（2018）299号规划条件：容积率不大于3.5，建筑密度不大于35%，限高为不高于100米等。另查明：经委托茂名市中建土地房地产评估有限公司对涉案土地进行评估，该评估公司出具的报告显示：估价期日为2020年1月17日至2020年1月21日，土地面积24776平方米，估价结果为：面积24776平方米、单位面积价格9750元，土地总价241566000元（此价值未免除40%土地出让金）。茂名市中建土地房地产评估有限公司是经茂名市茂南区市场监督管理局核准成立的评估公司，经广东省不动产登记与评估专业人员协会核发其三级《广东省土地评估机构备案与信用等级证书》，并在广东省自然资源厅作了粤土估备字【2019】0349号备案登记。该评估报告送达原、被告双方后，双方对评估结果没有异议。本院认为，涉案的《土地租赁协议书》，虽为租赁协议，但从双方的行为及结果看，明显属于土地使用权的转让，理由有：一、被告对以租赁的方式实施转让土地使用权的行为予以确认，其在答辩状中称“答辩人与原告之间签订视同转让的土地租赁协议是事实”；二、作为长期租赁一次性支付租金，不符合常理。该土地至今未作任何开发、未三通、未平整，按协议计算的每年租金为9831500元÷30=32.77万元，其所支付的全部租金按签订合同时的2009年度的5年以上的长期贷款利率5.94%计算，原告支付的租金9831500元每年产生的利息为583991元，该利息比年租金327716元多了近260000元，其年利息几近支付二每年的租金，明显不合租赁土地的常理；三、在《土地租赁协议书》中，并没有标明土地的用途，不符合租赁合同的常理；四、协议第七条约定的：“1、在土地租赁期内，如经政府批准过户到乙方名下，甲方应协助乙方关手续，所有一切费用（含转让、出让及税费）由乙方承担，租赁协议自然终止；2、在土地租赁期内，如乙方未能经政府批准过户到乙方名下，租赁期限可以再续，甲方不再向乙方收取任何费用。”内容含有“政府批准过户”、“所有一切费用（含转让、出让及税费）由乙方承担”，该协议明显属于土地转让协议。综上所述，涉案《土地租赁协议书》名为租赁，实为转让，即是说：原、被告双方签订合同的目的是以租代售，以租赁的方式实施土地使用权转让的目的。本案的焦点为：一、上述《土地租赁协议书》是否合法有效，二、合同无效的损失赔偿额应如何界定及计算。对于焦点一，《土地租赁协议书》名为租赁，实为转让，出让人转让的是土地使用权，而非租赁权。根据《中华人民共和国企业国有资产法》第五十四条规定：“国有资产转让应遵循造等价有偿和公开、公平、公正原则。除按国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为二个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。”以及第五十五条规定：“国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。”国有企业、集体企业和公有经济成分占主导地位的企业以及行政、事业单位的国有建设用地使用权转让必须评估或价格核准，在土地交易机构以公开交易方式进行。本案中，涉案土地交易双方为达到转让土地使用权的目的，以签订土地租赁协议的有偿使用协议方式，即是“以租代售”的交易手法，规定30年的“租金”必须一次性缴清，上述租赁协议所转让的土地，没有在土地交易机构以公开的方式交易转让划拨土地，属违反法律及行政法规，根据《合同法》第五十二条的规定，应作无效处理，原告请求确认合同无效，符合法律规定，本院应予支持。对于焦点二，合同无效的法律后果。在签订协议前被告提供了其上级主管单位广东省农垦总局向其下辖的各农垦局、有关单位印发的粤垦字[2004]27号《广东农垦土地使用权转让、租赁管理办法》，原告基于完全信赖被告及上述文件的合法性，才与被告签订涉案土地租赁协议，现该协议确认无效，对于合同无效的法律后果，合同法第五十八条或民法总则一百五十七条均规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”根据上述法律规定，双方因合同取得的财产应当返还，被告应当退还合同价款9831500元给原告，当然原告也应将涉案土地使用权交还给被告。对于过错责任的划分问题：诚然，在签订合同过程中，被告作为全民制企业，而且是土地使用权人，理应清楚土地是划拨地，未经批准不能转让，应当经评估或价格核准后，在土地交易机构以公开交易的方式进行，却以租代售的方式售给原告；且被告还以上级主管部门的红头文件作为诱饵，误导处于劣势地位的民营企业与其签订采用以租代卖协议，对该协议确认无效负有大部分过错，也就是说案涉合同双方当事人地位不平等、合同结果明显不公平。因此被告对合同无效应负主要责任，原告负次要责任。对于损失的范围及数额的计算问题。所谓协议无效，仅指不发生履行效力，并不是不发生任何效力。也就是说，当事人因自己过失致使协议无效的，对信赖协议为有效成立的原告，被告应赔偿基于此项信赖而产生的损害。至于合同无效后，被告是否存在损失的问题，其没有主张、也没有证据证实其是否受到损失，故本院没有认定被告受到损失。对《土地租赁协议书》无效后过错方损害赔偿范围，应当从信赖保护的角度出发来确定。涉案合同签订并履行后，原告依约付款，信赖合同利益，因此丧失了与其他潜在的交易机会，若当时没有与被告签订以租代售合同，而是通过招投标方式竞拍土地，与现在通过招投标方式竞拍土地所需增加成本的损失。现阶段，我国房地产市场发展不断升温，土地出让价成几何级增长，因此在合同无效后，原告失去了土地预期获得的收益，即土地升值的预期收益，这方面的利益是最大的。当然，信赖利益保护之根本目的在于平衡双方当事人利益，保护少过错方的交易安全，其赔偿具有补偿性而非惩罚性，因为《土地租赁协议书》双方当事人订立合同之本意就是转移土地使用权来获得收益，作为原告方，在交易中也存在一定的过错，其也应承担一部分责任，对于责任的分担，兼顾过错程度，应酌情按7比3的分割为限，即被告负70%责任，原告负30%责任。而对于损失赔偿数额:应当限制于有过错方所能合理预见的范围内，这种合理预见的范围，应为签订合同时的合同价与涉案土地的现时价值之差，即是土地升值部分。原、被告均对涉案土地评估结果无异议，从该评估报告可知，该土地现价值为241566000元，那么被告应承担的过错责任为升值部分的70%（241566000-9831500）×70%=162214150元（若实际处置价低于此价，以实际处置价款为准）。因原告的请求中没有履行的费用，因此被告应支付给原告的赔偿费用应为原支付的转让价款及升值部分的70%。对于利息损失，原告并没有主张，是其对自己诉讼权利的处分，本院不持异议。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国民法总则》第一百五十七条，根据《中华人民共和国企业国有资产法》第五十四条、第五十五条的规定，判决如下：一、确认原告高州市长青果业有限公司与被告广东省火星农场于2009年10月25日签订的《土地租赁协议书》无效。二、限被告广东省火星农场于本判决生效后十日内返还《土地租赁协议书》项下收取的土地转让价款人民币9831500元给原告高州市长青果业有限公司。三、限被告广东省火星农场于本判决生效后一个月内赔偿《土地租赁协议书》项下土地升值部分的70%即（241566000-9831500）×70%=162214150元给原告州市长青果业有限公司（若实际处置价低于此价，以实际处置价款为准）。如果未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费1249600元，由被告广东省火星农场负担874720元、原告高州市长青果业有限公司负担374880元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于茂名市中级人民法院。审 判 长  黄德强人民陪审员  黄美河人民陪审员  梁 燕二〇二〇年四月十五日书 记 员  黄文涛速 录 员  李诗婷