浙江省天台县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙1023行初5号 原告:葛其省，男，1949年1月27日出生，汉族，住天台县。 委托诉讼代理人：周玲，浙江人地律师事务所律师。 被告：天台县农业农村局，住所地天台县赤城街道工人西路111号。 法定代表人：陈忠强，局长。 委托诉讼代理人：吕文兴，浙江天城律师事务所律师。 委托诉讼代理人：许尚孝，浙江天城律师事务所律师。 原告葛其省因要求被告天台县农业农村局履行法定职责，于2020年2月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭进行了审理。原告葛其省及其委托诉讼代理人周玲、被告天台县农业农村局的法定代表人陈忠强及其委托诉讼代理人吕文兴、许尚孝到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告葛其省诉称：原告系天台县福溪街道建明村村民，自1983年第一轮土地承包开始全家1口人承包责任田（即基本口粮田）共3块，合计1亩，分别坐落在民主村地域范围内，小地名为“麻株地”1块、“寒塘下”1块、“大路”1块，但一直来只有村委会保存备案登记册，原告从没有领到过土地承包经营权证。2016年6月15日，天台县人民政府为了落实农业部、中央农村工作领导小组办公室等六部门联合印发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）和《浙江省农业厅等7部门关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（浙农经发〔2015〕4号），出台了《天台县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》（天政办发〔2016〕60号）。2017年间，天台县福溪街道水南区域包括建明村在内六个村分别逐级向福溪街道和被告上报了土地承包经营权确权登记申请材料。2018年间原告等各承包农户分别填写、上交了由被告下发的《承包方信息调查表》和《承包地信息调查表》，但被告没有按法定程序向原告颁发农村土地承包经营权证。原告再次于2019年10月13日向被告提交了《履行农村土地承包经营权确权登记颁证法定职责申请书》，但被告一直不予答复。被告不予履行农村土地承包经营权确权登记颁证法定职责的不作为行为，明显违反了《农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定的“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”，导致原告至今无法取得农村土地承包经营权证，直接损害了原告等土地承包农户合法土地承包经营权。再则，天台县人民政府2016年6月15日颁发实施的《天台县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》（天政办发〔2016〕60号）中第2条第2项中规定的“权属争议未解决的，人均耕地少于0.2亩且地块未落实到户，在建水库、电站、下山移民或国家已经正式立项一年内土地将依法征用等确有特殊原因不能确权到户的，可以暂缓开展确权登记颁证工作”，明显与浙江省农业厅等七部门于2015年6月29日颁发实施的《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》第二条第五项规定相抵触，擅自扩大了“暂缓开展确权登记颁证工作”情形和取消了“暂缓确权登记申报程序”，亦不作为认定涉案行政行为合法依据。为此，提出如下诉讼请求：1.请求判令被告履行法定职责，限期对原告坐落在天台县福溪街道建明村地域范围内家庭承包耕地（即基本口粮田）进行确权登记和颁证；2.请求一并审查天台县人民政府2016年6月15日颁发实施的天政办发〔2016〕60号《天台县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》第二条第二项规定的合法性。 被告天台县农业农村局辩称：一、原告起诉被告错误，应驳回原告起诉。原告起诉要求被告履行法定职责对其承包土地进行确权登记和颁证，最终目的是取得承包权证，而能否取得承包权证的最终表现形式就是颁证。依照《农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”因此，颁证与发放是两个不同的概念，颁证是天台县人民政府的职责，发放权证是被告职责，故原告起诉要求被告颁证是错误的，请求驳回原告的起诉。二、实体上原告第一项诉讼请求也不成立。农村土地承包经营权证应依照法定程序和符合法定条件才能取得。根据《农村土地承包法》第二十三条的规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”及《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，县级人民政府具有农村土地承包经营权的确权颁证职责，但土地承包经营权的确权颁证须经过村集体经济组织上报土地承包相关材料至乡镇人民政府（街道办事处），再由乡镇人民政府（街道办事处）初审后报送至县级人民政府农业行政主管部门审核，申请材料符合规定的，编制权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，被告至今未收到天台县福溪街道办事处关于原告的土地承包经营权确权登记初审资料。所以，在发证程序中相关材料没有交到被告的情况下，被告不能履行农村土地承包经营权登记等职责。而原告起诉称“2017年间，天台县福溪街道水南区块六个村分别逐级向福溪街道和被告上报了土地承包经营权确权登记申请材料，2018年间原告等各承包农户分别上交了由被告下发的《承包方信息调查表》和《承包地信息调查表》等情况”均不属实，原告也没有证据证明己将土地承包经营权确权登记资料分别上报福溪街道办事处和被告。因此，原告要求被告进行确权登记和颁证的诉求，不应得到支持。三、原告第二项诉求于法无据。1.原告起诉要求审查《天台县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》第2条第2项中规定的“权属争议未解决的，人均耕地少于0.2亩且地块未落实到户，在建水库、电站、下山移民或国家己经正式立项一年内土地将依法征用等确有特殊原因不能确权到户的，可以暂缓开展确权登记颁证工作”，但被告未以该条为由向原告作出暂缓开展确权登记颁证的决定，因此，原告未取得承包权证与该条无关，原告要求审查该条的合法性不符合规定。2.依照《行政诉讼法》第53条、第64条，结合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第148条，可以对国务院部门和地方各级人民政府及其部门制定的规范性文件不合法的审查，这不合法是指与法律、行政法规、地方性法规、规章等相冲突的不合法，而原告提出审查的天政办发〔2016〕60号文件是规范性文件，浙农经发〔2015〕4号文件也是规范性文件，并不是规章。因此，原告要求审查一个规范性文件与另一个规范性文件是否存在冲突，明显扩大了合法性审查的范围。3.天政办发〔2016〕60号文件第2条第1款第2项规定与浙农经发〔2015〕4号文件第2条第5项规定不冲突。天政办发〔2016〕60号文件是给合我县实际情况对上级规范性文件的细化，内容上与上级文件不冲突，也没有否认上级规范性文件中关于暂缓确权申报程序的规定。综上，请依法在程序上驳回原告的起诉。如果进行实体审理的，也请驳回原告的全部诉讼请求。 本院认为：一、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按照下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”该《办法》第四条还规定：“……。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”根据上述规定，县级人民政府农业行政主管部门虽负有对乡镇人民政府（街道办事处）报送的申请材料予以审核及对农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等法定职责，但土地承包经营权的确权颁证须经过村集体经济组织（即发包方）上报土地承包相关材料至乡镇人民政府（街道办事处），再由乡镇人民政府（街道办事处）审核后报送至县级以上地方人民政府农业行政主管部门进行审核、备案、登记并发放承包经营权证。本案中，被告辩称其至今未收到天台县福溪街道办事处关于原告的土地承包经营权确权登记初审材料，而原告也没有证据证明福溪街道办事处已将原告的土地承包经营权确权登记初审材料报送至被告处。故原告要求被告对其家庭承包地进行确权登记的条件尚不具备，原告诉称被告不履行法定职责没有事实根据，对原告的起诉应予驳回。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，由于被告并非依照天台县人民政府2016年6月15日颁布的《天台县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》（天政办发〔2016〕60号）第二部分第（二）项的规定决定对原告的承包地暂缓登记颁证，因此原告要求一并审查该项规定的合法性之诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，本院不作审查。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告葛其省的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  周方锐 人民陪审员  陈时候 人民陪审员  王定俊 二〇二〇年四月三十日 法官助理徐晓 代书 记员  许珊珊 附：本裁定所依据的法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……