重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终39号 上诉人（一审原告）重庆市潼南区梓潼街道前进村一组。 负责人张旭，组长。 被上诉人（一审被告）重庆市潼南区人民政府，住所地重庆市潼南区兴潼大道108号。 法定代表人张安疆，区长。 委托代理人周剑，重庆市潼南区人民政府工作人员。 委托代理人赵和林，重庆兴潼律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 重庆市潼南区梓潼街道前进村一组（简称前进村一组）因诉重庆市潼南区人民政府（简称区政府）行政处理决定、重庆市人民政府（简称市政府）行政复议决定一案，不服重庆市第一中级人民法院（2019）渝01行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年6月27日，前进村一组通过市政府公开信箱向区政府提出《潼南区大佛坝江心岛确权及保持现状申请》；2018年7月1日，前进村一组又通过EMS形式向区政府递交该申请。上述两份申请均主要载明以下内容：申请人：潼南区梓潼街道前进村一社；被申请人：潼南区人民政府；申请诉求：请求确认江心岛属于集体所有耕地并保持现状；主要事实和理由：……根据《土地管理法》第十六条及其释义，请求区政府以政府名义出具处理决定书，确认江心岛属于集体所有耕地并保持土地利用现状。因两份申请来源不同但主要内容一致，区政府统一进行处理。2018年8月16日，区政府组织相关部门、前进村一组方代表就大佛坝江心岛权属事项进行调解。2018年9月13日，原重庆市潼南区国土资源和房屋管理局向区政府提交了《关于潼南区大佛坝江心岛权属争议调查处理意见的报告》，载明调查处理决定为：依据上述事实和相关法律法规，“江心岛”的土地为国家所有；并将该调查处理意见报请以区政府名义作出决定。区政府于2018年12月19日作出《关于大佛坝江心岛权属调查处理决定》（简称《处理决定》），前进村一组不服该处理决定，于2018年12月29日向市政府递交《行政复议申请》。市政府于2019年1月2日依法受理，因案情复杂，市政府经批准延期30日后于2019年5月28日作出渝府复[2019]24号《行政复议决定书》（简称《复议决定书》），决定维持区政府作出的《处理决定》。前进村一组认为《处理决定》及《复议决定书》证据不足、适用法律错误，侵犯了前进村一组合法权益，向人民法院提起行政诉讼，请求撤销《处理决定》及《复议决定书》并判决区政府重新作出行政行为。 一审法院认为，本案中各方当事人对于前进村一组方递交申请及申请内容、区政府作出《处理决定》、市政府作出《复议决定书》等程序性事项均无异议，各方当事人争议焦点在于：“江心岛”的土地权属究竟为何。根据区政府举示的原梓潼镇前进村土地详查资料2页、前进村一社（组）1996年土地确权登记档案资料、重庆市潼南区国土房管局《大佛坝“江心岛”土地权属调查记录》等证据能够证明：“江心岛”系自然形成的滩涂，1996年即确权登记其权属为国有土地。故根据《中华人民共和国宪法》第九条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第四款规定，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。故区政府作出《处理决定》认定“江心岛”的权属系国家所有、市政府作出《复议决定书》对此予以维持并无不当。前进村一组一并提起对《潼南县人民政府关于明确河滩权属界限有关问题的通知》进行审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条、第一百四十六条和第一百四十七条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。现区政府所作的《处理决定》、市政府所作的《复议决定书》均未依据《潼南县人民政府关于明确河滩权属界限有关问题的通知》，其仅系区政府作为案涉证据举示，故前进村一组一并请求对《潼南县人民政府关于明确河滩权属界限有关问题的通知》进行审查的诉讼请求不符合法定要求。前进村一组认为“江心岛”有村民种植、且行政机关给予了适当经济损失补偿即可证明该岛属于前进村一组，系其将“江心岛”真正权属与实际使用情况相混淆，对该诉讼理由不予支持。前进村一组认为集体土地所有证附图上标注了“江心岛”，即可证明该岛属于前进村一组，因权证附图是为了说明界线起止、走向及相关地物，与之相邻或相关的土地均在附图中予以标注，故不能证明“江心岛”归前进村一组所有，该诉讼理由不予支持。前进村一组认为《图班面积量算计算表（二）》中载明了前进村相关各社中均有河流滩涂，故“江心岛”对应“滩涂”应系其所有，但根据区政府举示的《图斑面积计算表》、《前进村各权属单位土地使用现状分类面积汇总表》等证据能够证明：在初始统计图斑地类时，前进村区域所涉河流滩涂的权属均为国家所有，并无河流滩涂属于集体土地；1996年汇总该村各类土地性质登记时，河流滩涂亦归属国有土地；而前进村一组举示的《图班面积量算计算表（二）》系作出上述汇总表之前的分类统计表，故该份证据确其与前后登记汇总的情况相悖，无法仅凭该份证据即证明“江心岛”归前进村一组所有，故该诉讼理由不予支持。本案中，因前进村一组在申请中明确“根据《土地管理法》第十六条及其释义，请求区政府以政府名义出具处理决定书，确认江心岛属于集体所有耕地并保持土地利用现状”。由此，区政府按《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》的相关规定由国土资源行政主管部门进行了调查、调解、拟定处理意见的程序进行行政处理。需要注意的是，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。《土地权属争议调查处理办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的；可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请”。为了进一步明确“土地所有权和使用权争议”的范围，《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）规定：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”。本案中，前进村一组集体经济组织所涉土地已经土地登记并颁证，故对于前进村一组的申请，区政府本不应按《土地权属争议调查处理办法》相关程序对其予以处理，根据权证登记情况及土地客观现状告知前进村一组即可。但考虑到区政府所作《处理决定》认定“江心岛”的权属系国家所有正确，且于2018年7月6日已直接作出过类似回复。为节约司法资源、避免当事人诉累，一审法院对上述程序存在的问题予以指正。综上，前进村一组诉称“江心岛”归其所有的诉讼理由缺乏证据予以支撑，依法不予支持；前进村一组一并请求对《潼南县人民政府关于明确河滩权属界限有关问题的通知》进行审查的诉讼请求不符合法定要求，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回前进村一组的诉讼请求。案件受理费50元，由前进村一组负担。 前进村一组上诉称，“江心岛”属于耕地，并非一审法院认为的滩涂，因此不适用《中华人民共和国宪法》第九条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第四款的规定；区政府没有证据证明其提交的《图斑面积计算表》原件形成于1992年，且未在行政程序中提交，也未经上诉人进行确认，应作为非法证据予以排除，一审法院不应采信；上诉人在一审中提交的土地房产所有证、潼南县志、原前进村1、2社《土地权属界限认可书》、原前进村1社图班面积量算计算表（二）、原前进村1社土地登记审批表、原前进村1、2社《集体土地所有证》等关键证据被一审法院排除是错误的，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判。 区政府二审期间向本院提交书面答辩意见称，“江心岛”的自然地理属性为河流滩涂，其所有权从未分配给集体，确认其权属为国有具有充分的事实和法律依据。1992年形成的土地利用现状调查资料和集体土地确权资料已明确记载“江心岛”及其周围水域为国有。上诉人所称的村民曾利用“江心岛”进行耕种并不是权属来源的依据，二十世纪九十年代初期政府土地利用现状调查形成的历史档案资料中，关于上诉人所在的前进村地类权属分类栏目明确记载为河流水，而滩涂属于国有，并无任何滩涂水流属于集体所有的记载，上诉人仅以自己在法庭上不认可为由就对其客观真实性予以否认，属于强词夺理。上诉人所称1996年确权的时候，图班面积量算计算表（二）中以打点的方式将“权属属性”一栏中的水流滩涂点为“集体”，故坚持认为“江心岛”属于集体所有，对此区政府已经充分证明，该打点系工作人员填表时的笔误，且可以与该表相关联的“权属分类面积汇总表”及确权申请表、审批表等文件相印证。上诉人认为权属登记资料附图上标注的方位、走向、界限包含了“江心岛”是一种误解，因附图标注的界限是指各相邻单位的行政区划界限，区划界限内既包括了国有土地，也包括了集体土地，而关于土地的权属性质仍应该以权属登记资料的记载为准。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 市政府二审期间未向本院提交书面答辩意见。 区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据： 区政府在法定期限内提交并当庭举示以下证据、依据： 1.江心岛自然地理位置及现状照片（6张4页）； 2.中华人民共和国土地管理行业标准（第二次全国土地调查技术规程及续表A土地利用现状分类）； 3.《重庆市防汛抗旱指挥部办公室关于市管以上河流沿江河城市（镇）断面防洪特征水位的批复》（渝汛办【2009】1号）及附表； 4.《潼南县人民政府关于明确河滩权属界线有关问题的通知》（潼南府发【2008】4号）； 证据1-4拟证明：江心岛属于涪江水系自然行洪而形成的一片河流滩涂。 5.《中华人民共和国宪法》第九条； 6.《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995）国土（籍）字第26号第二章第四条、第十一条、第十八条； 7.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条； 证据5-7拟证明河流滩涂属于自然资源，依法应当属于国有；除依法分配给农民或划归农民集体所有的以外，均属于国家所有。 8.原梓潼镇前进村土地详查资料2页； 9.前进村一社（组）1996年土地确权登记档案资料（17页）； 10.《土地权属争议调查处理办法》； 11.原重庆市潼南区国土资源和房屋管理局《大佛坝“江心岛”土地权属调查记录》； 12.土地权属争议调解座谈会议纪要及会议签到表； 13.区政府公开信箱2018年6月22日对前进村一组复议申请的回复； 14.2018年7月1日前进村一组提交《潼南区大佛坝江心岛确权及保持现状申请》； 15.区政府公开信箱2018年7月6日对前进村一组的回复； 16.2018年8月16日组织调解记录； 17.渝府复【2018】603号行政复议答复通知书； 18.潼国土房管【2018】210号《重庆市潼南区国土房管局关于潼南区大佛坝江心岛权属争议调查处理意见的报告》附调查处理意见； 19.渝府复【2018】603号《行政复议决定书》； 20.《处理决定》； 21.《复议决定书》。 证据8-21拟证明区政府对前进村一组的投诉均及时受理并作了回复。按规定对争议土地权属进行了调查核实；先后两次组织前进村一组方进行了调解；土地行政主管部门在调解未成后，向区政府报送了权属争议调查处理意见。区政府按规定作出了权属处理决定。前进村一组申请行政复议，复议决定维持了《处理决定》。 前进村一组在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据： 1.《处理决定》、《复议决定书》； 拟证明该处理决定上载明了当地村民在江心岛上种植农作物，因此江心岛属于耕地；也载明了行政区划属于前进村一组。 2.《潼南区2016年申报2017年兑付种粮大户田间核查表》及证明； 拟证明江心岛汛期亦有种植农作物、江心岛属于耕地。 3.江心岛修复工程答复； 拟证明区政府自认“江心岛实际种有青苗”并补偿青苗费，江心岛属于耕地。 4.利害关系及相关人员身份等证明； 拟证明“解放前至今，申请人村民一直在江心岛耕种，平均每年能保证收获至少三季”，江心岛属于耕地。也能证明江心岛属于前进村一组。 5.《重庆日报》报道网络截图一份； 拟证明江心岛（河心洲坝）是潼南最富饶的农业生产用地，不属于滩涂。 6.原前进村2社《集体土地所有证》及附图； 7.原前进村1社《集体土地所有证》及附图； 8.原前进村2社《土地权属界限认可书》； 9.原前进村1社《土地权属界限认可书》； 证据6-9拟证明江心岛属于集体所有。 10.原前进村1社图班面积量算计算表（二）； 拟证明河流滩涂253.1亩（江心岛）属于集体所有。 11.原前进村1社土地登记审批表； 拟证明原前进村1社集体所有土地权属来源为“农民入社”，四至范围内土地所有权性质为“集体”，“社界清楚，无争议”，东至“观音村”。 12.关于江心岛确权申请的答复； 拟证明区政府自认江心岛“行政区划属于潼南区梓潼街道前进村一组”。 13.邻村胜利村（原张家祠村）土地房产所有证及《公证书》； 拟证明土改时，原潼南县人民政府将沿河两岸的土地以河心为界分配给农民。 14.《潼南县志》第136、219、1002页； 拟证明第136页证明难利用的河滩地就达2.1万亩，第219页证明1951年土改时全县国有土地8068亩，1985年则为985亩。第136、219页联系起来证明土改时原潼南县人民政府将沿河两岸的土地以河心为界分配给农民，河流滩涂属于集体所有（否则1951年、1985年国有土地至少应为2万余亩）；第219页还证明1958年潼南全县完成人民公社化，1962年全县实施“四固定”；第1002页证明《潼南县志》为国家机关在其职权范围内制作的文书。 15.原前进村2社图班面积量算计算表（二）、原前进村3社图班面积量算计算表（二）、原前进村12社图班面积量算计算表（二）； 拟证明原前进村2社有河流滩涂101.5亩。原前进村3社有河流滩涂256.8亩。原前进村12社有河流滩涂177.2亩。即现前进村1组（由原前进村1、2社组成）河流滩涂为354.6亩，现前进村2组（由原前进村3社、12社组成）河流滩涂为434亩。 16.区政府提供的行政复议答辩证据目录、区政府提供的行政诉讼答辩证据目录； 拟证明区政府未提交土改时房产所有证存根及实施《六十条》时的确权文件，应当视为没有证据。 17.2018年6月27日《潼南区大佛坝江心岛确权及保持现状申请》、2018年7月1日《潼南区大佛坝江心岛确权及保持现状申请》及EMS邮寄单。 拟证明前进村一组向区政府提起申请。 市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据： 1.前进村一组提交的复议申请及邮单信息； 2.《处理决定》； 3.渝府复[2019]24号《行政复议答复通知书》及送达回证； 4.渝府复[2019]24号《延期审理通知书》及送达回证； 5.渝府复[2019]24号《中止行政复议通知书》及送达回证； 6.渝府复[2019]24号《恢复行政复议审理通知书》、《行政复议决定书》及送达回证。 证据1-6，拟证明市政府作出《复议决定》程序合法、内容正确。 经一审庭审质证，对于前进村一组举示的证据，区政府发表如下质证意见：证据1，对其三性均无异议，但不能达到前进村一组证明目的。证据2-5，只能证明在“江心岛”进行了种植，达不到前进村一组证明目的。证据6-9，相关所有权证中的确权面积没涉及河流滩涂，权证的附图只能说明区划位置，并不是权属界线，其中有国有土地也有集体土地。证据10，与本案无关；证据11，不予认可；证据12-14，不能达到前进村一组证明目的；证据15，与本案无关，证据16，“江心岛”本身属于国有，不需要提供相应证据。证据17，对其真实性予以认可。市政府同意区政府的质证意见。对于区政府举示的证据，前进村一组发表如下质证意见：证据1，认可第一张、第二张照片，但不认可该组证据的证明目的。证据2-7，不予认可。证据8，认可关联性，不认可真实性和合法性。证据9，属于内部资料，对外不发生法律效力，不认可证明目的。证据10，系规范性文件，不予质证，证据11-21，不认可合法性。市政府对于区政府举示的证据均无异议。对于市政府举示的证据，前进村一组发表如下质证意见：对市政府举示证据的真实性、合法性和关联性均予以认可，但不认可证明目的。区政府对市政府举示证据没有异议。 前述证据材料，已经随案移送本院。本院对各方提交的证据认证如下：前进村一组提交的证据1、2、3真实、有关联且合法，本院依法予以采信，但达不到前进村一组的证明目的；证据4系利害关系人证明，且无其他相应证据佐证，本院依法不予采信；证据5系网络报道，与本案没有关联性，本院依法不予采信；证据6、7、8、9具有真实性、关联性、合法性，本院依法予以采信，但其附图不是“江心岛”权属的四至界限，且图斑标明系滩涂，而非耕地，达不到其为集体经济组织所有的证明目的；证据10、11具有真实性、关联性、合法性本院依法予以采信，但达不到前进村一组的证明目的，仅能说明涉案滩涂的使用现状；证据12的“三性”各方当事人均无异议，本院依法予以采信；证据13、14与本案无关联性，本院依法不予采信；证据15、16、17具有真实性、关联性，合法性，本院依法予以采信。区政府与市政府举示的全部证据与本案相关联，且客观真实、来源合法，本院依法予以采信。一审根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。 本案二审庭审中，区政府向本院补充举示了其在一审中举示的证据9“前进村一社（组）1996年土地确权登记档案资料”中的“航空相片（航片号码7642-05599）”，该航拍照片系上世纪70年代由成都军区拍摄，是土地权属调查的底图，文字系1991年4月18日标注，证明图斑标注的“江心岛”系滩涂，前进村一组质证认为该照片系内部资料，对外不产生法律效力，不能证明滩涂属于国有。本院认为该照片来源真实合法，系“前进村一社（组）1996年土地确权登记档案资料”中1996年6月20日前进村一社与前进村二社《土地权属界线认可书》的重要附件之一，与本案具有关联性，属于补充的加强证据，本院依法予以采信。 本院认为，本案的审查重点是区政府作出的《处理决定》及市政府作出的《复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确。根据《中华人民共和国物权法》第十七条规定“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致;记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项规定，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。本案中，前进村一组未举示出记载有“江心岛”属于其所有的集体土地所有权证，在区政府举示的“前进村一社（组）1996年土地确权登记档案资料”中也没有“江心岛”土地所有权属于前进村一组不动产登记记载。前进村一组认为其相邻几个集体经济组织的集体土地所有证附图及土地档案资料中的《土地权属界限认可书》上标注了“江心岛”即可证明该岛属于前进村一组集体所有的理由不成立，经审理，附图标注的“江心岛”仅仅是前进村一组与相邻集体经济组织的土地权属界限，而非“江心岛”归其所有权属记载。关于前进村一组认为图班面积量算计算表（二）能够证明“江心岛”对应“滩涂”系其所有的理由也不成立，原前进村2社图班面积量算计算表（二）、原前进村3社图班面积量算计算表（二）、原前进村12社图班面积量算计算表（二），系土地行政管理部门对土地使用情况的现状调查记载，仅说明所记载的土地使用情况的现状，并非土地所有权权属的确权登记记载。本案二审庭审中，区政府向本院补充举示的“航空相片（航片号码7642-05599）能够证明“江心岛”系自然形成的滩涂，虽未进行不动产登记，区政府依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项的规定，作出《处理决定》认定“江心岛”属于全民所有即国家所有正确，市政府作出《复议决定书》予以维持认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。前进村一组的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市潼南区梓潼街道前进村一组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许 勇 审 判 员  张 桦 审 判 员  刘佳佳 二〇二〇年四月十五日 法官助理  王 伟 书 记 员  张荣天