福建省宁德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽09行终65号 上诉人（原审原告）陈绍叨，男，1951年8月4日出生，汉族，住福建省福安市。 被上诉人（原审被告）福安市自然资源局，住所地福建省福安市新华南路5号。 法定代表人陈加龙，局长。 委托代理人刘昌贵，福建人文律师事务所律师。 委托代理人吴雅凤，福建人文律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）福安市人民政府，住所地福建省福安市中兴西路16号。 法定代表人钟宜国，市长。 委托代理人吴翊宁，女，福安市司法局工作人员。 委托代理人刘巧云，女，福安市司法局工作人员。 原审第三人福安市甘棠镇西门村民委员会，住所地福建省福安市甘棠镇西门村。 法定代表人林峰旺，村民委员会主任。 上诉人陈绍叨因诉被上诉人福安市自然资源局规划行政许可、被上诉人福安市人民政府（以下简称福安市政府）行政复议决定一案，不服宁德市蕉城区人民法院（2019）闽0902行初94号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，原福安市住房和城乡规划建设局于2018年7月9日作出9003号《规划许可证》，其主要内容为：“建设单位：甘棠镇西门村民委员会；建设项目名称：甘棠镇西门新村建设项目（高埕地块）2-1#；建设位置：甘棠镇高埕地块；建设规模：详见安建审〔2018〕205号……”原告陈绍叨不服上述行政许可行为，向福安市政府提起行政复议。福安市政府于2019年3月14日受理，经延期审理后，于2019年6月11日作出安政行复决〔2019〕6号《行政复议决定书》，以程序存在瑕疵但不影响行政许可的正确性为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目规定，确认被申请人福安市住房和城乡建设局颁发9003号《规划许可证》违法。原告不服上述行政复议决定，提起本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告对被诉规划行政许可行为不服，提起行政复议，继而提起行政诉讼，但原告未能提供证据证明其是被诉规划行政许可行为所涉农村集体土地的土地使用权人或实际使用人。因此，原告起诉被诉规划行政许可行为，不符合法定条件，依法应予驳回。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”的规定，原告起诉行政复议决定，依法亦应予驳回。因原告起诉原行政行为不符合法定条件，故对原告关于审查该行政行为所适用的规范性文件的诉请，不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项规定，裁定驳回原告陈绍叨的起诉。 陈绍叨不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。主要理由：1.上诉人向原审法院提交的证据足以证实其与福安市自然资源局（原福安市住房和城乡规划建设局）核发《乡村建设规划许可证》（乡字第3××9003号）的许可行为有直接利害关系，而原审法院未对提交的证据进行审查认定，就认定上诉人没有提起行政诉讼的主体资格属于认定事实错误。2.原审法院适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条规定，裁定驳回上诉人起诉，属适用法律错误，该司法解释只适用于行政机关的行为侵犯农村集体土地，不适用本案。本案应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款规定，适用《中华人民共和国行政许可法》第七条规定。 被上诉人福安市自然资源局辩称，1.上诉人不具备原告主体资格，原审裁定认定事实清楚，程序合法，依法应予维持。2.上诉人主张的理由无事实依据、法律依据。村民住宅建设用地不能与上诉人的住宅建设用地相混淆。村民住宅小区建设属于公益事业建设，属于集体建设项目，上诉人拒绝投资建设和分配，即使曾经有承包责任田，不代表其享有分配房屋的权利。3.本案颁证行为事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人福安市政府辩称，1.上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。上诉人未提供证据证明其是规划行政许可行为所涉农村集体土地的使用权人或者使用人，故陈绍叨提起行政诉讼不符合法定条件。2.原福安市住建局未将本案所诉行政许可的实施和结果公开，福安市政府确认其行政行为程序违法，适用法律正确，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定。综上，请求驳回上诉。 原审第三人西门村委会未作陈述。 本案在起诉条件方面各方当事人争议的焦点问题是：上诉人陈绍叨是否具备原告主体资格？对此，本院予以分析认定如下。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”上诉人陈绍叨诉请撤销原福安市住房和城乡建设局颁发的《乡村建设规划许可证》的行政行为，应当举证证明其与被诉的规划许可行为具有利害关系。经审查，本院认为：1.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案被诉的规划许可是颁发给建设单位即原审第三人甘棠镇西门村民委员会，建设项目名称为甘棠镇西门村新村建设项目（高埕地块）2-1#。上诉人提交的耕地承包合同书、土地承包经营权证、个人证明等证据不能证明其系甘棠镇西门村高埕地块的土地使用权人或者实际使用人。上诉人以其系西门村民，有权享有新村建设项目的安置权利为由，以个人名义提起诉讼，不符合上述司法解释规定的条件，不具备原告主体资格。2.上诉人认为，本案应当适用《中华人民共和国行政许可法》第七条的规定。经审查，该法第七条规定公民对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权，这与行政诉讼法规定的原告主体资格并不相悖，上诉人对规划许可行为不服提起行政诉讼，必须与规划许可行为具备利害关系。上诉人认为原审裁定适用法律错误的观点，依据不足，本院不予采纳。综上所述，上诉人以个人名义起诉被诉规划许可行为，不具备原告主体资格，依法应予驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”的规定，上诉人起诉行政复议决定，依法应予以驳回。因原行政行为不符合法定条件，故对于该行政行为所适用的规范性文件附带审查的诉请，也应一并予以驳回。原审裁定驳回起诉正确，本院予以维持。上诉人所提上诉无理，依法应予驳回。被上诉人答辩请求有理，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  缪义文 审判员  黄冰凌 审判员  杨礼崧 二〇二〇年四月二十八日 法官助理黄姚斌 书记员赖银珠 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 《中华人民共和国行政许可法》 第七条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。