广东省中山市第一人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤2071行初1870号原告：中山市******第十八经济合作社，住所地广东省中山市********队。诉讼代表人：吴柳彩，女，1966年3月27日出生，汉族，住广东省中山市***********，公民身份号码440************284。委托代理人：范顺辉，广东执正律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：梁礼业，中山市自然资源局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。原告中山市******第十八经济合作社（以下简称穗西第十八经合社）要求确认被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）不履行法定职责违法，于2019年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于同年10月16日立案后，依法向被告市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月30日公开开庭审理了本案。原告穗西第十八经合社的委托代理人范顺辉，被告市自然资源局的委托代理人梁礼业、陈润到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告穗西第十八经合社诉称，2017年3月16日，原告向中山市第二人民法院（以下简称市第二法院）起诉中山市***穗西*民委员会（以下简称穗西村委会），要求确认原告与穗西村委会于2003年8月21日签订的《征用土地协议书》无效[案号：（2017）粤2072民初2930号]。在该案审理期间，被告市自然资源局应市第二法院要求，出具中土函[2017]3217号复函的复印件。2019年7月24日、8月14日，原告成员吴柳彩先后通过政府信息公开从被告处获取了上述复函的复印件以及涉及该复函的征地批复即粤国土资（建）字[2013]84号《广东省国土资源厅关于中山市2011年度第七批次城镇建设用地的批复》（以下简称84号批复）。2019年8月23日，吴柳彩向被告申请政府信息公开，要求被告提供依据84号批复后征收原告农民集体土地时发布的征地补偿安置方案公告。2019年8月23日，被告出具中山自然资公告[2019]1121号关于政府信息公开申请的答复，自认未依84号批复发布征地补偿安置方案公告。原告认为，被告未发布涉案征地补偿安置方案公告的行为违反国土资发[2008]202号《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》第三条“规范国有农场土地使用权收回行为。因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；……”的规定，应属违法。因原告等67户村民所在村委会不同意原告主张涉及其土地的利益，为维护合法权益，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，依法推选代表人，以穗西第十八经合社的名义向法院起诉，请求判令：1.确认被告依据84号批复收回国有农用地时未发布征地补偿安置方案公告的行为违法；2.责令被告在一定期限内依据84号批复发布征地补偿安置方案公告。被告市自然资源局辩称，一、原告不具备提起本案行政诉讼的主体资格，且与涉案土地无法律上的利害关系，对原告的起诉，依法应予驳回。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条及第四条的规定，若原告以村集体的名义提起诉讼，应就提起本案行政诉讼的人数（或户数）已过半数进行举证；若原告以土地实际使用人的名义提起诉讼，则应提供土地使用权证、承包合同等实际使用土地的凭证。原告不能证明以上内容的，应承担举证不能的责任。本案中，原告既未提交依据证实穗西第十八经合社的总人数或总户数，以及同意提起本案行政诉讼的村民签名资料，即原告不能证明同意提起本案行政诉讼的人数（或户数）已过半数，亦未提供实际使用涉案土地的凭证，即不符合上述两条规定。另，84号批复所涉及的土地性质在原广东省国土资源厅（以下简称原省国土资源厅）作出批复前即为国有，土地使用权人为中山市围垦总公司，原告也并非涉案土地的所有权人或使用权人，显然原告与涉案土地无法律上的利害关系，原告不具备提起本案行政诉讼的主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应驳回原告的起诉。二、原告的诉讼请求无事实及法律依据，依法应予驳回。原告提起本案行政诉讼，要求确认被告依据84号批复收回国有农用地时未发布征地补偿安置方案公告的行为违法。经查，2011年11月3日，被告向原省国土资源厅上报《关于中山市2011年度第七批次城镇建设用地的请示》（中国土资报[2011]470号）并附一书二方案等资料，原省国土资源厅于2013年1月25日作出84号批复，批准将涉案国有农用地转为建设用地。被告向原省国土资源厅上报用地请示前，中山火炬高技术产业开发区管理委员会、土地使用权人中山市围垦总公司已于2011年8月31日出具证明，证实涉案国有农用地收回补偿款已补偿到位。现行法律、法规并未要求被告办理国有农用地转为建设用地的过程中需履行发布征地补偿安置方案公告的义务，且原告引用的原国土资源部发布的《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发[2008]202号）针对的是国有农场土地使用权收回的相关规定，而并非国有农用地转为建设用地的相关规定，显然不能适用本案，且该意见也并未提到针对国有农场土地使用权收回要发布征地补偿安置方案公告。由此可见，原告的诉讼请求无事实及法律依据，应当予以驳回。综上，原告不具备提起本案行政诉讼的主体资格，且与涉案土地无法律上的利害关系，原告的诉讼请求无事实及法律依据，请求法院驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2003年8月21日，穗西村委会与穗西第十八经合社签订一份征用土地协议书，约定穗西村委会征用穗西第十八经合社原属孖沙村横门围垦耕地91.04亩的土地。2017年3月16日，穗西第十八经合社以穗西村委会为被告向市第二法院提起民事诉讼，要求确认上述协议无效[案号：（2017）粤2072民初2930号]。在该案审理过程中，市第二法院根据穗西村委会的申请，于2017年9月4日向原中山市国土资源局（以下简称原市国土资源局）发出调查函，“调查原属孖沙村横门围垦耕地（位于中山市火炬开发区*****）的土地归属及办理土地使用权证的情况。”同年12月12日，原市国土资源局出具中土函[2017]3217号复函，载明“经核查，涉案地块的土地权属为国有，均已依法办理不动产权登记并核发不动产权证书。”2019年7月30日，穗西第十八经合社的诉讼代表人吴柳彩向市自然资源局提出政府信息公开申请，申请公开中土函[2017]3217号复函所涉及土地的征地批复。同年8月14日，市自然资源局作出中山自然资公告[2019]1062号关于政府信息公开申请的答复，称中土函[2017]3217号复函是使用吴柳彩2017年9月14日指界图进行查询而作出，并经核查，根据吴柳彩当时的指界定界图范围向其公开了涉案84号批复。同年8月19日，吴柳彩再次向市自然资源局提出政府信息公开申请，申请公开根据84号批复征收穗西第十八经合社位于马安围土地时发布的征地补偿安置方案公告的复印件。同年8月23日，市自然资源局作出中山自然资公告[2019]1121号关于政府信息公开申请的答复，告知吴柳彩：“经核查，该批次用地权属均为国有，不涉及征收集体土地，故你申请公开的政府信息不存在。”据此，吴柳彩等67户穗西第十八经合社社员认为市自然资源局已自认依据84号批复收回国有农用地时未发现征地补偿安置方案公告，遂以穗西第十八经合社名义诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，84号批复由原省国土资源厅于2013年1月25日向中山市人民政府作出，该批复第一点载明“同意上报的农用地转用方案。同意你市将火炬开发区中山市围垦总公司的国有农用地2.8352公顷（耕地0.8506公顷、养殖水面1.9846公顷）转为建设用地，并使用国有未利用地0.4981公顷。以上共批准建设用地3.3333公顷，具体项目供地时供地方式、供地规模、供地标准等应严格按照国家和省的有关规定执行，切实做到节约集约用地。”另外，中山市围垦总公司于2011年8月31日出具证明，确认已经全部收取涉案土地转为建设用地的补偿款。又查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土资源局职权，且不再保留中山市国土资源局。本院认为，穗西第十八经合社提起本案诉讼，是要求确认市自然资源局依据84号批复收回国有农用地时未发布征地补偿安置方案公告的行为违法，而根据84号批复记载，涉案土地原为中山市围垦总公司使用的国有农用地，该国有土地被收回并转化为建设用地的行为，并非是对集体农用地的征收行为，退一步而言，即使涉案土地曾经为农村集体所有的土地，但在84号批复作出之前，涉案土地性质已是国有土地，也即，原所在的集体经济组织或村民已经丧失了该土地的集体土地使用权，其对涉案土地被收回转为建设用地，并办理了农用地转用审批手续等后续行为已无行政法上的利害关系，故穗西第十八经合社以其为涉案土地原所在的集体经济组织的身份作为原告提起本案行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，对其起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告中山市******第十八经济合作社的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  吴景潮人民陪审员  李文艺二〇二〇年四月三日书 记 员  李桦诗叶晓桐程慕桦