南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终82号 上诉人（一审被告）柳州市柳北区征地拆迁办公室，住所地广西壮族自治区柳州市跃进路128号2-2-1。 法定代表人杨锋，该办公室主任。 委托代理人项光艺，广西君行律师事务所律师。 委托代理人黄柳军，广西君行律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）广西昊天企业管理有限责任公司，住所地广西壮族自治区南宁市兴宁区青云街18号南宁万达商业广场数码广场1层。 法定代表人黄志清，该公司经理。 委托代理人冯康平，该公司员工。 委托代理人罗清良，广西大恒律师事务所律师。 一审被告柳州市自然资源局和规划局，住所地广西壮族自治区柳州市高新一路北一巷7号。 法定代表人李继昭，该局局长。 委托代理人周祎，该局政策法规科科长。 一审第三人柳州长虹航天技术有限公司，住所地广西壮族自治区柳州市柳北区柳长路611号。 法定代表人唐卫国，该公司董事长。 委托代理人张思，该公司员工。 委托代理人黄恒知，广西金中大（柳州）律师事务所律师。 上诉人柳州市柳北区征地拆迁办公室（以下简称柳北征拆办）因广西昊天企业管理有限责任公司（以下简称昊天公司）诉一审被告柳州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）、柳北征拆办行政行为违法及行政赔偿一案，不服柳州铁路运输法院（2019）桂7101行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人柳北征拆办的委托代理人黄柳军、被上诉人昊天公司的委托代理人罗清良、一审被告市自然资源和规划局的委托代理人周祎、一审第三人柳州长虹航天技术有限公司（以下简称长虹公司）的委托代理人张思、黄恒知到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审法院查明，2012年，昊天公司与第三人长虹公司签订《邮电二级站、长虹砖厂地块合作协议》，约定双方进行合作经营，第三人提供位于国道旁的“邮电二级站、长虹砖厂”地块（面积约300亩，长虹公司已使用的加工厂至加油站土地除外），第三人负责资金投入及项目经营。第三人委托昊天公司进行整理、维护和开发利用、主要作为建设“柳州长虹工业园”及生产经营。合作期限二十年，即从2012年10月1日起至2032年9月30日止。双方还对合作条件、委托经营费用等权利义务进行了约定。2016年11月16日，昊天公司与第三人签订《协议书》，约定根据柳州市人民政府三江至柳州公路工程建设项目用地要求，需征收长虹公司位于石碑坪镇范围内国有土地面积10164.4平方米（折合15.246亩），其属性为工业用地。为完善收回土地有关程序，对双方签订的《邮电二级站、长虹砖厂地块合作协议》中不可抗力协商解决条款具体落实、妥善处理收回土地过程中的有关事实达成协议，被征用土地属长虹公司资产，土地补偿归长虹公司所有；在经营合作期间昊天公司对地块修建的围墙、地上种植物及土地平整所发生的费用等补偿归昊天公司所有。长虹公司配合昊天公司与柳北征拆办协商对被依法征收属昊天公司自建部分资产的补偿，具体补偿协议由昊天公司与柳北征拆办协商签订。双方还约定原使用地块除征用部分，双方继续执行原协议至有效期满等。 2018年9月29日，柳北征拆办与第三人长虹公司签订《收回国有土地使用权补偿协议书》，约定收回长虹公司经管土地面积10164.4平方米（折合15.246亩），由于征地前长虹公司已将该地块向昊天公司出租，因此柳北征拆办涉及昊天公司在被征地范围内地面附着物等相关财产赔偿的，由柳北征拆办与昊天公司协商解决等。2018年10月27日，柳北征拆办作出书面《通知》并在涉案场地予以张贴，通知中写到：租赁长虹公司位于柳州市××北区石碑××国道中国石化长虹加油站南侧（原长虹砖厂）约定合15.246亩土地的各租赁者于2018年11月8日前自行将地面上的青苗附着物迁移完，逾期不迁移的视作自动放弃。2018年11月7日，长虹公司收到了涉案土地的补偿款。2018年12月2日，柳北征拆办派人强拆围墙、开挖涉案土地，昊天公司种植的约1.12亩桂花树被连根挖起、种植的桉树也被砍伐。被破坏的围墙在本案诉讼过程中已由柳北征拆办进行了修复。 一审法院认为，昊天公司作为涉案土地的实际使用人，在土地及土地附着物被侵害后，针对侵害行为提起诉讼，具备原告主体资格。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条、第二十八条的规定，昊天公司对被诉行政行为提起行政诉讼的同时，可以一并对被诉行政行为造成的损失提起行政赔偿诉讼，对柳北征拆办提出对昊天公司提起的行政赔偿应另行起诉的意见，一审法院不予支持。 关于是谁拆除围墙、挖毁林木，市自然资源和规划局是否是本案适格被告，涉案行为是否违法的问题，虽然柳北征拆办不认可是其派人将涉案土地上的围墙、经济林木拆除、土地挖毁，但根据本案的事实，昊天公司与柳北征拆办在征地补偿方面未达成一致意见的情况下，柳北征拆办在涉案场地张贴《通知》，要求昊天公司自行迁移青苗附着物后，昊天公司并未依该通知迁移，之后昊天公司使用的土地被开挖，侵权人并未拿走相关苗木等，可见，侵占财产并非该侵害行为的目的，行为人的目的是强制清表，故一审法院推定该行为系被告柳北征拆办所为。对于柳北征地办提出收回涉案土地是市自然资源和规划局委托其具体负责涉案土地的拆迁、补偿、安置工作，经查，市自然资源和规划局仅授权柳北征拆办具体负责集体土地上房屋的拆迁、补偿、安置工作，对涉案土地的回收及相关补偿等，并未授权。至于昊天公司认为该行为与市自然资源和规划局有关，也未提供相关证据证实，本案中，市自然资源和规划局也没有收回涉案土地的职权和相关事实。因此，一审法院认为市自然资源和规划局并非本案适格被告。柳北征拆办对昊天公司使用的土地进行强制清表的行为属于行政强制执行，应当依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定进行。本案中，柳北征拆办在昊天公司未自行进行清表的情况下，应当依照上述法律规定，作出强制执行决定，并向昊天公司履行告知义务，但柳北征拆办未作出强制执行决定及未履行告知义务，直接进行强制清表，剥夺了昊天公司陈述和申辩的权利，程序违法。故对柳北征拆办拆除围墙、开挖土地并破坏林木行为的违法性，一审法院予以确认。 关于昊天公司诉请的各项赔偿是否有事实和法律依据，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，存在侵犯他人财产权并造成他人财产损害的违法行为的，受害人有赔偿的权利。第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。柳北征拆办违法破坏原告建设的围墙，破坏土地上的桂花树和桉树，对此造成的财产损失，应当予以赔偿。由于柳北征拆办未能提供相关证据证实强制清表时土地上林木的具体状况，根据本院现场实地查看桂花树、桉树占地等情况，参照《柳州市人民政府关于公布2019年柳州市市辖区青苗和地上附着物补偿标准的通知》（柳政规〔2019〕60号）中对桂花树、桉树的补偿标准，酌情认定昊天公司桂花树和桉树的损失为74200元，柳北征拆办对昊天公司该损失应当予以赔偿。对于昊天公司诉请的整体规划设计费、场地综合整修费、重新规划损失，与涉案违法行政行为无关，一审法院不予支持。对昊天公司诉请的可得利益损失，亦无法律依据，一审法院亦不予支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第八项的规定，判决：确认柳州市柳北区征地拆迁办公室于2018年12月2日擅自强拆广西昊天企业管理有限责任公司建设的围墙、开挖土地并挖毁土地上林木的行为违法；柳州市柳北区征地拆迁办公室赔偿广西昊天企业管理有限责任公司林木损失74200元；驳回广西昊天企业管理有限责任公司的其他诉讼请求。案件受理费50元由柳州市柳北区征地拆迁办公室负担。 上诉人柳北征拆办诉称：1.被上诉人不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。2018年9月29日，上诉人与第三人签订《收回国有土地使用权补偿协议书》，并且已经按照协议的约定将补偿款支付给第三人，第三人使用的涉案土地已被柳州市人民政府收回，第三人确认己收到补偿款并将土地交付给上诉人后，被上诉人已经无权使用涉案土地。因此，收回土地行为的相对人是第三人长虹公司，被上诉人没有证据证明其是涉案土地上苗木的所有权人，不能证明其与本案具有法律上的利害关系。 2.一审判决违反法定程序。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理”之规定，被上诉人第二项诉讼请求属于行政赔偿，应分别立案。被上诉人在确认行政违法的诉讼中同时提出行政赔偿请求，一审法院没有要求被上诉人分别立案，违反法定程序。 3.被上诉人没有证据证明其是涉案土地上苗木的所有权人。如能够证明涉案土地上的苗木是被上诉人种植的，则被上诉人在涉案被征收国有土地上进行建设、种植林木的行为违反法律强制性规定。2012年6月6日，柳州市规划局于作出《关于三江至北海高速第公路柳州联络线项目选址的初步意见》[柳规用地（2012）140号]，对涉案国有土地进行规划。2012年10月31日，中华人民共和国国土资源部作出《国土资源部关于三江至柳州公路工程建设用地的批复》[国土资函（2012）857号]，同意上述工程使用涉案国有土地。2012年12月3日，广西壮族自治区国土资源厅批准柳州市人民政府关于转发《国土资源部关于三江至柳州公路工程建设用地的批复》的函[桂国土资函（2012）1828号]。2013年2月28日，柳州市人民政府发布[2012]第83号、84号、85号征收土地公告，该公告要求土地的使用权人在2013年3月1日至2013年3月14日期间办理征地补偿登记，在规定的期间期限内不办理征地补偿登记手续的，补偿内容以土地行政部门的调查结果为准。该公告同时强调，凡从土地行政主管部门现场调查之日起，抢建、抢种的地上附着物不予办理补偿登记。2012年8月1日，被上诉人与第三人签订《合作协议》，承租涉案土地进行开发建设。根据被上诉人提供的证据证实，被上诉人在涉案土地上的建设行为均发生在2016年4月以后。征地公告在2013年2月28日发布后，被征收土地上附着物所有权人应在2013年3月1日至2013年3月14日期间办理征地补偿登记，被上诉人并没有补偿登记。因此，被上诉人没有证据证实涉案土地上的桂花树、桉树是其种植的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，任何未经批准在涉案土地上进行建设均属于违法。如涉案土地上的苗木是被上诉人种植的，该种植行为违法。 4.一审判决确认上诉人于2018年12月2日擅自强行拆除建设的围墙、开挖土地并挖毁土地上的林木行为违法没有事实依据和法律依据，涉案土地已经被征收，上诉人对该土地进行清表的行为合法。首先，被上诉人在案涉土地上的建设、种植行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，被上诉人的建设、种植行为均属于违法。其次，无论是根据当时有效的《柳州市人民政府关于确认市区青苗和地上附着物补偿标准的批复》（柳政函〔2016〕254号）文件，还是根据《柳州市人民政府关于公布2019年柳州市市辖区青苗和地上附着物补偿标准的通知》（柳政规（2019）60号）文件规定，即便是合法使用建设用地进行种植，地上青苗费也不予补偿。第三，柳州市人民政府发布征收土地公告后，抢建、抢种的行为均不应得到补偿。第四，上诉人于2018年10月27日做出书面通知并在涉案土地现场张贴，通知被上诉人自行清表，如涉案土地上苗木是被上诉人种植的，被上诉人应自行清理，被上诉人不予清理应视为放弃所有权。涉案土地是三江至柳州公路工程建设用地，关系重大公共利益，上诉人在发出清表通知后，有权对已被征收的土地上的附着物进行清理。 5.一审法院判决上诉人赔偿被上诉人林木损失74200元没有法律依据和事实依据。无论被上诉人在案涉土地上的种植的苗木的行为是否合法，在案涉土地被征收时，依法均不应给予补偿。假设案涉土地是被上诉人种植的，其种植行为发生在柳州市人民政府发布征收土地公告后，属于违法抢种行为，依法也不予补偿。被上诉人不能因为其违法行为而获利，因此一审判决上诉人对被上诉人违法种植的苗木给予赔偿没有法律依据。一审判决认定被上诉人桂花树、桉树的损失为74200元没有事实依据。首先，因被上诉人在已经没有土地使用权的情况下，强占涉案土地，强行阻挠国家重点工程施工，上诉人在迫不得已的情况下，拆除不到六米宽的围墙（该围墙为非法建筑物）以方便施工机械进入，客观上只毁坏的部分桂花树。2019年10月24日，一审法院对涉案土地现场进行勘查时，现场仍有大量的桂花树存活。被上诉人在与上诉人交涉过程中已经承认桉树是其砍伐的，并已将砍伐后桉树出售给周边的制板厂，上诉人并没有毁坏涉案土地上的桉树。在上诉人向被上诉人发出清表通知后，被上诉人是为了谋取非法利益，在近一年内仍未将其主张所有权的剩余桂花树迁移，所造成的损失应由其自行承担。其次，《行政诉讼法》第三十八条之规定，被上诉人应当对行政行为造成的损害提供证据。一审法院进行现场勘查时，双方已经对桂花树的种植面积进行了确认，但被上诉人没有申请对桂花树的种植数量和价值进行鉴定。损失是客观存在，不能酌情认定。一审法院在桂花树的数量、规格和价格均不明确的情况下，仅凭《柳州市人民政府关于公布2019年柳州市市辖区青苗和地上附着物补偿标准的通知》（柳政规（2019〕60号）文件规定，推定被上诉人的损失为74200元没有事实依据。综上，请求二审法院撤销柳州铁路运输法院（2019）桂7101行初88号行政判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求，本案案件受理费由被上诉人负担。 被上诉人昊天公司辩称，被上诉人主体适格，一审程序合法，认定事实基本正确，上诉人的违法行为证据确实充分，给其造成的损害远远超过一审判决确认的74200元。上诉人的赔偿应该包括土地平整费、坟墓迁移等费用，一审判决只赔偿树苗费，其认为赔偿费用太低。上诉人并没有针对涉案土地进行公告，其举证的公告与本案无关。市自然资源局也应承担责任。综上，上诉人的请求和事实均不成立，请求二审法院依法公正判决。 一审被告市自然资源和规划局述称，一审判决符合法律规定，请求二审法院维持原判。 一审第三人长虹公司述称，对一审判决及法律适用没有异议，坚持一审的代理意见。 本案二审期间，柳北征拆办对一审判决查明的“2018年12月2日，柳北征拆办派人强拆围墙、开挖涉案土地，原告种植的约1.12亩桂花树被连根挖起、原告种植的桉树也被砍伐”以及一审判决书中认定为“清表行为”有异议。其认为其支付涉案补偿款以后，昊天公司阻止其工程施工，在迫不得已的情况下，其才拆除不到六米宽的围墙，在拆除围墙的过程中仅损坏了几株桂花树。在拆除围墙之前，其已经通知长虹公司迁移地面的青苗附着物，且事后其对该围墙进行了修复。 昊天公司对一审判决查明的事实无异议，但认为一审法院遗漏查明以下事实：2018年12月2日，其发现被强拆以后，即向当地派出所报警，其在一审时提交了报警记录，事后也与上诉人就补偿事宜进行协商，未果。 市自然资源和规划局和长虹公司对一审判决查明的事实均无异议。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。 经审查认为，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据，柳北征拆办对一审查明事实提出的异议与本院查明的事实不符，不予采纳。昊天公司提出一审遗漏查明事实的意见与本案待证事实无关，不予采纳。据此，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，根据《柳州市本级事业单位规范调整工作方案》有关精神，柳州市柳北区征地拆迁办公室更名为柳州市柳北区征地拆迁和房屋征收补偿服务中心，从2020年3月16日起启用新公章，同时废止旧公章。 关于上诉人柳北征拆办提出昊天公司在一审起诉时不具备原告主体资格以及一审违反法定程序的问题。经查，从昊天公司与长虹公司签订的《合作协议》、《协议书》以及柳北征拆办与长虹公司签订的《收回国有土地使用权补偿协议书》可知，征地前长虹公司已将涉案地块出租给昊天公司，昊天公司为涉案土地的实际使用人，其在土地上享有的权利受法律保护。在该土地及土地附着物可能受到被诉行政行为的侵害后，具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性，故昊天公司与被诉行政行为具有法律上的利害关系，一审起诉时具备原告主体资格。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。本案中，昊天公司在请求确认被诉行政行为违法的同时，对被诉行政行为造成的损失一并提起了行政赔偿诉讼，一审法院虽未对当事人的两个诉求分别立案，但将二诉求合并一案审理，一并作出判决符合上述法律“可以合并审理”的规定，且未影响本案的公正审判，亦符合行政诉讼法及时有效化解行政争议的目的，节约司法成本，减少当事人诉累。故对上诉人的相关意见，不予支持。 关于柳北征拆办拆除围墙、开挖涉案土地并挖毁土地上林木等行为是否违法以及昊天公司诉请的各项赔偿是否有事实和法律依据的问题。经查，昊天公司向一审法院起诉要求确认行政机关上述行政行为违法，而该行政行为实际是指行政机关对不履行行政决定的公民、法人或其他组织，依法强制履行义务的行政强制执行行为，故应当依照《中华人民共和国行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”的相关法律规定对该行为的合法性进行审查。本案中，柳北征拆办在行使行政强制执行过程中，未作出强制执行决定，未履行告知当事人强制执行的理由和依据、方式和时间等义务并依法送达，违反上述法律的相关规定，程序违法，故对其行政行为的违法性，予以确认。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条及第三十六条的规定，柳北征拆办违法破坏涉案土地林木等行为，对昊天公司的财产权造成损害，应当按照直接损失给予赔偿。一审法院在现场实地查看的基础上，参照《柳州市人民政府关于公布2019年柳州市市辖区青苗和地上附着物补偿标准的通知》（柳政规〔2019〕60号）中对桂花树、桉树的补偿标准酌情认定本案林木的损失金额并无不当，本院予以确认。由于柳北征拆办未能举证证明在公告后其及时前往现场拍照、固定证据，亦未能证明其在强制执行时土地上林木的具体状况，故对其认为存在抢种情形以及林木损失数额没有事实依据的意见，不予采纳。 综上，柳北征拆办的上诉请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费50元（广西昊天企业管理有限责任公司已预交）及二审案件受理费人民币50元（柳州市柳北区征地拆迁办公室已预交），均由柳州市柳北区征地拆迁办公室负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  杨 斌 审 判 员  贝黄欢 二〇二〇年四月十七日 法官助理  洪文慧 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下例情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；