安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖01行终82号 上诉人（原审原告）解华荣，女，汉族，1963年3月26日出生，住安徽省庐江县。 委托代理人高建国，庐江县万山镇法律服务所法律工作者。 委托代理人何昌枝（系原告丈夫），男，汉族，1956年3月21日出生，住安徽省庐江县。 被上诉人（原审被告）庐江县人民政府，住所地安徽省庐江县庐城镇塔山路266号。 负责人张志勇。 委托代理人芮高，庐江县政府工作人员。 被上诉人（原审被告）庐江县白湖镇人民政府，住所地安徽省庐江县白湖镇裴岗街道8号，组织结构代码11340124003272378U。 法定代表人盛晓光，镇长。 上诉人解华荣与被上诉人庐江县人民政府（以下简称庐江县政府）、被上诉人庐江县白湖镇人民政府（以下简称白湖镇政府）行政撤销一案，不服安徽省庐江县人民法院（2018）皖0124行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本院书面通知各方当事人于2020年3月24日到庭参加诉讼，上诉人解华荣委托代理人何昌枝、高建国及被上诉人庐江县政府委托代理人芮高到庭参加诉讼，被上诉人白湖镇政府经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，原告解华荣与丈夫何昌枝祖居庐江县白湖镇何杨村何屯组（现为庐江县××××村），后原告夫妇及家人在庐江县××小学学校宿舍居住，家中房屋因年久失修倒塌。2016年11月7日，根据Ｓ319道路改建规划和庐江县政府的工作部署，白湖镇政府制定了《白湖镇Ｓ319军二路泉水至黄姑段改建工程拆迁补偿安置实施方案》并报庐江县政府批复同意。该实施方案对Ｓ319道路改建工作的拆迁范围、安置主体、被拆迁人的补偿与安置方法等内容作了具体的规定。2017年5月18日，白湖镇政府对杭头村房屋拆迁中几个问题情况汇报的答复中说明：何昌枝户属户口在本村民组，在拆迁红线范围内已无住房或老宅已倒塌只留有原宅基地，即有户无房情况。根据《白湖镇Ｓ319军二路泉水至黄姑段改建工程拆迁补偿安置实施方案》，因没有规划建设范围内的建筑物和构筑物，何昌枝户不享受拆迁补偿安置政策。原告解华荣因对《白湖镇Ｓ319军二路泉水至黄姑段改建工程拆迁补偿安置实施方案》不服，向庐江县政府提起行政复议申请。2018年9与5日，庐江县政府就解华荣的申请作出行政复议决定书，决定维持白湖镇政府对解华荣的拆迁安置意见。解华荣对白湖镇政府作出的拆迁安置实施方案及庐江县政府作出的行政复议决定不服，因而诉至本院。 原审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。本案原告曾经在庐江县××××村有一处宅基地并建有房屋，后原告夫妇及家人在庐江县××小学学校宿舍居住，原宅基地上的房屋于2016年已经倒塌废弃。根据《白湖镇Ｓ319军二路泉水至黄姑段改建工程拆迁补偿安置实施方案》，因在规划建设范围内，原告的宅基地上没有建筑物和构筑物，依据该实施方案以及相关法律法规，原告可以向庐江县××××村村民委员会申请一处新宅基地建房居住。故原告要求对其宅基地进行安置补偿没有法律依据。同时，庐江县政府收到行政复议申请后在法定期限内作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回解华荣的诉讼请求。 解华荣不服一审判决，向本院提出上诉。 上诉人上诉称，一、一审认定事实不清，证据不足。凭什么认定我被拆宅基地的房屋于2016年倒塌废弃。至少被上诉人在拆迁时我宅基地上仍然有破落的空架房屋，是不能居住，但不能居住不代表就不是房屋。因此，一审认定事实错误。二、一审适用法律错误。白湖镇人民政府走出的S319军二路泉水至黄姑段改建工程拆迁补偿安置实施方案与《中华人民共和国土地法》相悖，即该方案不符合法律规定，比如村干部没有拆迁反而获得了补偿。因此，一审认定该方案符合法律规定的依据没有讲明。综上，一审判决事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院依法予以撤销。 被上诉人庐江县政府答辩称，庐江县政府是本案行政复议机关，在诉讼中仅对复议程序合法性承担举证责任，被上诉人已依法受理上诉人的行政复议申请，并在法定期限内作出行政复议答复通知书，要求本案被上诉人白湖镇政府在收到行政复议答复通知书后，在法定期限内提交作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，白湖镇政府在法定期限内提交了作出具体行政行为的证据和依据。本案因案情复杂，经负责人批准延期一次，且经上诉人认可。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉人的诉讼请求，维持复议决定。 被上诉人白湖镇政府经本院传票传唤未到庭参加诉讼，亦未提交书面答辩意见。 庐江县政府向一审法院提供证据及证明目的：1.复议决定书。2.延期作出复议决定通知书回执。3.复议决定书的送达回执。 白湖镇政府向一审法院提供证据及证明目的：1.庐江县人民政府庐政秘【2016】202号关于同意白湖镇S319军二路泉水至黄姑段改建工程拆迁补偿安置实施方案的批复；2.关于对杭头村房屋拆迁中几个问题情况汇报的答复。 解华荣向一审法院提供证据及证明目的：1.庐江县人民政府庐政秘【2016】202号关于同意白湖镇Ｓ319军二路泉水至黄姑段改建工程拆迁补偿安置实施方案的批复，证明拆迁安置补偿对象、范围情况；2.结婚证，证明原告婚姻状况；3.土地承包合同，证明原告享有土地承包权利；4.土地承包经营权证，证明原告享有土地承包经营权；5.行政复议决定书，证明庐江县人民政府复议情况；6.庐江县××××村村民委员会证明，证明原告宅基地及居住情况；7.关于对拆迁问题的回复，证明白湖镇政府对原告的处理决定。 上述证据均随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提供新证据。二审查明的主要事实同一审，二审另查明，2016年11月7日，庐江县人民政府作出庐政秘〔2016〕202号《关于同意白湖镇S319军二路泉水至黄姑段改建工程拆迁补偿安置实施方案的批复》，原则上同意白湖镇政府报批的《白湖镇S319军二路（泉水至黄姑段）改建工程拆迁补偿安置实施方案的报告》，并要求白湖镇政府严格按照要求组织实施。按照该批复的要求，拆迁补偿工作由白湖镇政府组织实施，统建安置房由白湖镇政府负责统一组织建设。上诉人系案涉工程所涉区域的杭头村何屯组村民，上诉人认为其有合法房屋在拆迁范围内，上诉人称曾经多次要求白湖镇政府按照前述批复文件的要求予以补偿安置。但是，白湖镇政府以上诉人所主张的房屋倒塌、不复存在为由未予补偿，亦未对原告的申请作出任何答复。为此，上诉人以白湖镇政府为被申请人向庐江县政府申请行政复议，请求对本户予以拆迁安置，庐江县政府作出庐行复决字〔2018〕5号《行政复议决定书》，维持白湖镇政府对上诉人的拆迁安置意见。基于本院二审认定的前述事实，故对原审判决认定的“原告解华荣因对《白湖镇S319军二路泉水至黄姑段改建工程拆迁补偿安置实施方案》不服，向庐江县政府提起行政复议申请。”予以纠正，上诉人提出行政复议申请的请求是要求“对本户予以安置”。但现有证据无法证明上诉人何时、以何种方式向白湖镇政府申请予以拆迁补偿安置。 本院认为，本案的争议焦点为庐江县政府作出庐行复决字〔2018〕5号《行政复议决定书》是否合法，其核心则是上诉人是否符合拆迁补偿安置的条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》一百三十五条之规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。”结合本案，对于上诉人是否符合拆迁补偿安置这一事实的证明责任分配问题至关重要。首先，上诉人认为其符合拆迁补偿安置的条件，并为此向原审法院提交了相关证据予以证明，如土地承包合同、土地承包经营权证和庐江县××××村村民委员会的证明，尤其是庐江县××××村村民委员会的证明已经明确上诉人在案涉拆迁范围内原有砖木结构房屋三间约70平方米，附属约15平方米，在2011年部分倒塌。至此，上诉人已经尽到了基础的证明责任。但是，白湖镇政府对上诉人予以拆迁补偿安置的请求未予答复、亦未安置，故导致上诉人向庐江县政府申请行政复议，请求予以安置，庐江县政府进而作出被诉的复议决定，维持了白湖镇政府的不予拆迁补偿安置的行为。在本案的复议和诉讼中，白湖镇政府和庐江县政府均应当对白湖镇政府对上诉人不予拆迁补偿安置的行为承担举证责任。但是，从白湖镇政府在复议答复中提交的证据材料以及庐江县政府在诉讼中提交的证据材料开看，唯一与上诉人是否符合拆迁补偿安置这一事实有关的证据是白湖镇政府向庐江县××××村村民委员会出具的《关于对杭头村房屋拆迁中几个问题情况汇报的答复》，而该答复其中的一项内容就是本案上诉人不符合拆迁补偿安置的条件。行政机关运用自身作出的一个行政行为证明自身作出的另外一个行政行为的合法性不符合行政行为合法性证明的基本规则，行政机关应当运用其他的相关事实材料来证明行政行为的合法性。因此，《关于对杭头村房屋拆迁中几个问题情况汇报的答复》不能证明白湖镇政府不作为和庐江县政府被诉的复议决定结果的合法性，庐江县政府被诉的复议决定缺乏基础事实依据，依法应当予以撤销。 另，根据庐江县人民政府作出庐政秘〔2016〕202号《关于同意白湖镇S319军二路泉水至黄姑段改建工程拆迁补偿安置实施方案的批复》之规定，案涉拆迁安置的主体是白湖镇政府，其对符合条件的被拆迁人赋有法定的补偿安置职责。上诉人系被拆迁区域的集体经济组织成员，其诉称的房屋也在案涉拆迁区域内。因此，当上诉人向白湖镇政府申请拆迁补偿安置、且已经提供了相应的基础证据予以证明的时候，白湖镇政府应当依法作出安置或者不予安置的答复，而不是不予答复。但是，本案现有证据无法反映上诉人何时以何种方式向白湖镇政府提出了拆迁补偿安置的申请。上诉人也只是根据自身打听得知白湖镇政府将不对其予以补偿安置，故而向庐江县政府申请行政复议，请求予以补偿安置。在行政复议的过程中，庐江县政府应当对相关事实予以查实，在被申请人提供的证据事实不清的情况下，复议机关应当要求补充或者主动予以查实，只有在相关事实查清的基础上才能对上诉人的复议申请作出具有事实依据和法律依据的复议决定。但是，庐江县政府在复议过程中并未对上诉人是否符合拆迁补偿安置的条件进行调查核实，其所作出的被诉复议决定也缺乏证据予以证实。 综上所述，原审判决认定事实不清楚，庐江县政府被诉的复议决定查明事实不清，依法均应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项和第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省庐江县人民法院（2018）皖0124行初53号行政判决； 二、撤销庐江县人民政府2018年9月5日作出的庐行复决字〔2018〕5号《行政复议决定书》； 三、被上诉人庐江县人民政府在本判决生效之日起六十日内对上诉人的行政复议申请重新作出行政复议决定。 一、二审案件诉讼费用人民币各50元，共100元，由被上诉人庐江县人民政府与庐江县白湖镇人民政府共同承担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年四月七日 书记员  程文 附本裁判文书适用的相关法律规范： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。 作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。 复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。