河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终66号上诉人（一审被告）镇平县自然资源局。负责人范海川，任局长。委托代理人邵晓勇，该局工作人员。委托代理人张文旭，河南荣祥律师事务所律师。被上诉人（一审原告）镇平县涅阳街道办事处小店村14组。负责人赵文龙，任组长。委托代理人张驰，河南问鼎律师事务所律师。委托代理人张敬明，河南问鼎律师事务所律师。一审第三人镇平县涅阳街道办事处。负责人闫天佑，任主任。委托代理人吴士存，该单位工作人员。委托代理人侯全印，河南宛平律师事务所律师。上诉人镇平县自然资源局因与被上诉人镇平县涅阳街道办事处小店村14组、一审第三人镇平县涅阳街道办事处土地行政管理纠纷一案，不服镇平县人民法院（2019）豫1324行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月7日公开开庭审理了本案。上诉人镇平县自然资源局委托代理人邵晓勇、张文旭，被上诉人镇平县涅阳街道办事处小店村14组负责人赵文龙及委托代理人张敬明，一审第三人镇平县涅阳街道办事处委托代理人吴士存、侯全印到庭参加诉讼。本案现已审理终结。镇平县人民法院一审审理查明：2016年7月5日，被告镇平县自然资源局为第三人涅阳街道办事处颁发了镇平县（2016）国字第01号《建设用地批准书》和镇平县（2016）国字第02号《建设用地批准书》。其中，镇平县（2016）国字第01号《建设用地批准书》中注明：填发机关为镇平县国土资源局；用地单位名称为镇平县涅阳街道办事处；建设项目名称为：北区拆迁安置（刘建志等6户）；批准用地机关及批准文号为镇政土［2013］52号；批准用地面积为0.0815公顷；土地所有权性质为国有；土地用途为住宅；土地坐落为南环路南侧，三里河路东；四至为：东至空地，南至空地，西至建城区，北至南环路；本批准书有效期为2016年8月至2018年8月。镇平县（2016）国字第02号《建设用地批准书》中注明：填发机关为镇平县国土资源局；用地单位名称为镇平县涅阳街道办事处；建设项目名称为：涅阳街道小店村居民沈中合拆迁安置；批准用地机关及批准文号为镇平县人民政府镇政土［2014］18号；批准用地面积为0.0188公顷；土地所有权性质为国有；土地用途为住宅；土地坐落为南环路南侧，三里河路东；四至为：东至北区拆迁户，南至空地，西至建城区，北至南环路；本批准书有效期为2016年8月至2018年8月。另查明：2018年7月31日，镇平县规划局核发建字第2018022号《建设工程规划许可证》（副本）。2018年8月28日镇平县涅阳街道办事处小店村14组向淅川县人民法院提起行政诉讼，请求撤销镇平县规划局核发建字第2018022号《建设工程规划许可证》。2018年8月23日，镇平县不动产登记局出具无登记记录证明一份，内容如下：淅川县人民法院，您申请查询的涅阳街道办事处镇平（县）（2016）国字01号（土地坐落镇平县）的宗地信息，查阅我处无登记记录。2018年9月13日，镇平县规划局作出《关于撤销建设工程许可证（副本）建字第2018022号的决定》。2018年10月29日，淅川县人民法院作出（2019）豫1326行初44号行政判决书，确认镇平县规划局为第三人镇平县涅阳街道办事处办理的建字第2018022号建设工程许可证违法。镇平县规划局不服该判决，向南阳市中级人民法院提起上诉。南阳市中级人民法院于2018年12月26日作出（2018）豫13行终365号行政判决书，驳回了镇平县规划局的上诉。又查明：原告镇平县涅阳街道办事处小店村14组一直就本组集体耕地被违法建房一事向有关部门反映。2019年3月20日，河南法制报对此事进行了跟踪报道。2019年，镇平县进行机构改革，决定将原国土资源局的职责由组建后的自然资源局承担。镇平县人民法院一审认为：本案争议焦点为案涉的镇平县（2016）国字第01号《建设用地批准书》和镇平县（2016）国字第02号《建设用地批准书》是否合法。行政诉讼中被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据规范性文件。如果被告不提供证据或者未在法律规定的举证期限内提供证据，将承担对其不利的法律后果。行政诉讼中举证责任与举证期限的相关规定，意义在于监督行政机关依法行政，并督促行政机关在诉讼中及时、全面提交证据，杜绝消极应诉甚至不应诉。本案中，镇平县自然资源局在收到本院送达的起诉状等相应应诉手续后，在法律确定的十五日举证期限内，仅向本院提交了部分证据且并未申请迟延举证，在本院组织证据交换后，才将另一部分证据提交本院，显然已超过法律规定的举证期限。行政诉讼法第七十四条规定：……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……，本案中，镇平县，（2016）国字第01号《建设用地批准书》和镇平县（2016）国字第02号《建设用地批准书》中明确写明了证书的有效期限。截止原告镇平县涅阳街道办事处小店村14组起诉之日，涉案的镇平县（2016）国字第01号《建设用地批准书》和镇平县（2016）国字第02号《建设用地批准书》已经失效。综上，本院认定被告镇平县自然资源局对本案所涉的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决认被告镇平县自然资源局为第三人涅阳街道办事处办理的镇平县（2016）国字第01号《建设用地批准书》和镇平县（2016）国字第02号《建设用地批准书》违法。案件受理费50元，由被告镇平县自然资源局承担。上诉人镇平县自然资源局不服，上诉请求：一、撤销（2019）豫1324行初26号行政判决；二、驳回被上诉人的起诉；三、本案全部诉讼费由被上诉人负担。事实与理由：一审适用法律错误。一、上诉人的颁证行为与被上诉人无利害关系，被上诉人不具有提起行政诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、第二十三条规定，建设用地批准书系供地方案或者农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发的建设用地批准文件，该批准行为属于国家针对建设用地土地用途所采取的总量控制行为，仅是建设单位取得国有土地使用权的一个环节，本身并不直接影响用地范围内原土地使用权人的合法权利，原土地使用权人的土地使用权也不会因为颁发建设用地批准书而丧失，不会对被上诉人的财产权益造成直接影响。被上诉人亦不是该行政行为相对人，与《建设用地批准书》不具有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。若被上诉人认为政府的征收或补偿等行为侵害了其合法权益，可以针对征收或补偿等行为寻求救济。故对其起诉，应予驳回。二、一审认定上诉人举证时超过举证期限是错误的。在一审中，上诉人在法定期限内提交了上诉人做出行政行为依据的关键性证据，但在之后，上诉人被要求提供额外的证据，上诉人才又提交了相关证据，不应认定为超过举证期限。且上诉人在前期提交的证据以足以认定上诉人颁证行为的合法性。综上所述，一审适用法律错误，判决不当，请求贵院查明事实，依法裁决。被上诉人镇平县涅阳街道办事处小店村14组答辩称：一、一审判决适用法律正确，依法应予维持。二、被答辩人以“建设用地批准书”的方式，将答辩人的集体土地认定为国有土地，并以划拨的方式给第三人使用，严重侵犯了答辩人的合法权益，答辩人依法可提起行政诉讼，答辩人具有行政诉讼主体资格。（一）被答辩人于2016年8月8日为第三人颁发的镇平县（2016）国字第01号、第02号《建设用地批准书》在性质上属行政机关作出的关于确认土地等自然资源的所有权或者使用权的决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”的规定，本案依法属于人民法院行政诉讼的范围。（二）从被答辩人一审提供的证据材料来看，镇平县（2016）国字第01号、第02号《建设用地批准书》错误地将答辩人的集体土地认定为国有土地，并以划拨的方式给第三人使用为名，给刘建志、沈中合等人建房，严重侵犯了答辩人的合法权益。答辩人与被答辩人的具体行政行为具有法律上的利害关系，依法可提起行政诉讼，答辩人具有行政诉讼主体资格。三、一审判决认定被答辩人逾期举证，认定事实清楚。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作为该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼中关于被告举证责任与举证期限的相关规定，目的在于监督行政机关依法行政，并督促行政机关在诉讼中及时、全面提交证据，杜绝消极应诉甚至不应诉。本案，被答辩人在收到一审法院的应诉手续后，在法定的举证期限内仅提供部分证据，未及时、全面的提交证据，一审法院据此认定被答辩人逾期举证，认定事实清楚。四、本案被答辩人作出的镇平县（2016）国字第01号、第02号《建设用地批准书》严重违法。（一）被答辩人一审提供的镇平县（2016）国字第01号《建设用地批准书》所涉及的土地四至为东至空地北，南至空地，四至建成区，北至南环路。镇平县（2016）国字第02号《建设用地批准书》所涉及的土地四至为东至空地北区拆迁户，南至空地，四至建成区，北至南环路。被答辩人作出的“建设用地批准书”中所涉及的土地均为城市郊区土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第九条：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”的规定，被答辩人作出“建设用地批准书”中所涉及的土地均应属于农民集体所有，被答辩人将其认定为国有，认定事实严重错误。（二）从被答辩人一审提供的“一书两证”发证审批表来看，被答辩人作出的“建设用地批准书”所涉及的土地使用性质均为耕地。在未未完成土地性质转化且被依法征用前，被答辩人无权将耕地以“建设用地批准书”的形式划拨给第三人使用。被答辩人作出的镇平县（2016）国字第01号、第02号《建设用地批准书》严重违法。（三）镇平县（2016）国字第01号、第02号《建设用地批准书》所涉及的土地与实际违法占用的土地位置不一致，面积不一致，实际占地面积超出范围。一审第三人的意见同上诉人的上诉意见。本院二审查明事实与一审查明事实相一致。本院认为：（一）关于被上诉人提起的本案诉讼是否符合起诉和立案条件。1、关于一审法院的立案问题。被上诉人在一审起诉时，提出的第一项诉讼请求为依法撤销上诉人于2016年8月8日为一审第三人颁发的镇平县（2016）国字第01号建设用地批准书和镇平县（2016）国字第02号建设用地批准书。该诉讼请求实际上涉及上诉人的两个颁证行为，应当分别立案，但考虑到一审法院已经进行实体审理，且这两个颁证行为类型性质相同，做出时间相同，涉及的当事人相同，如再要求分别立案，只会徒增当事人的诉累，故为了节约司法资源，减少当事人的诉讼成本，本院二审也一并予以审理。2、一审原告与被诉行政行为的利害关系及主体资格问题。上诉人认为被诉行政行为“并不直接影响用地范围内原土地使用权人的合法权利，原土地使用权人的土地使用权也不会因为颁发建设用地批准书而丧失，不会对被上诉人的财产权益造成直接影响”，但本案的被上诉人并不是基于土地使用权主张权利。被上诉人认为上诉人侵犯了其集体土地所有权，是以土地所有权人的身份提起诉讼，如果涉案土地被定性为国有土地，会导致被上诉人丧失土地所有权，故被上诉人虽然不是被诉批准行为的相对人，但与被诉行政行为具有利害关系，可以提起本案诉讼。（二）关于被诉行政行为的合法性。上诉人提交的两份“一书两证”发证审批表均显示涉案项目“原属涅阳街道办事处小店村16组土地……”，但上诉人却将原属被上诉人的土地划入项目用地范围，明显不当。上诉人主张涉案的被上诉人的土地已被征收为国有土地，但上诉人在诉讼过程中提交的证据并未显示涉案土地被依法征收，且无被上诉人领取补偿安置费用的凭证，根据行政诉讼的举证责任分配，上诉人应当承担该项事实举证不能的法律后果。因此，上诉人将涉案土地作为国有土地直接准予一审第三人使用，并为一审第三人颁发建设用地批准书的依据不足，行为违法。被诉的两个建设用地批准书有效期为2016年8月至2018年8月，被上诉人起诉时，这两个批准书已经不在有效期内，故不具有可撤销内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，被诉行政行为应当被确认违法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长 刘旭东审判员郭国旗审判员 郭       娟二〇二〇年四月二十九日法官助理王璨书记员王坤