内蒙古自治区包头市中级人民法院   行政判决书   （2020）内02行终18号   上诉人（原审原告）高新利，女，1966年11月21日出生，现住内蒙古自治区包头市。   委托代理人白鹤鸣（系高新利之子），现住内蒙古自治区包头市。   被上诉人（原审被告）包头市昆都仑区城市管理综合执法局。   法定代表人赵强。   委托代理人杨忠义。   委托代理人张斌，内蒙古金矢律师事务所律师。   上诉人高新利因被上诉人包头市昆都仑区城市管理综合执法局（以下简称昆区执法局）作出的包昆城管限拆〔〕第0001000号责令限期拆除违法建筑决定书一案，不服内蒙古自治区包头市昆都仑区人民法院（2019）内0203行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院查明，自然资源部在对昆区2018年度土地变更调查与遥感图斑检测时发现，原告占用包头市昆都仑区新城村6区3.3亩耕地建设房屋，并将该情况向包头市自然资源局予以通报，包头市自然资源局向昆区政府下达督办，昆区政府责令昆北办事处牵头，具体由昆区自然资源局和被告昆区执法局落实整改。2019年7月20日，2016-2018土地例行督察及2018-2019年度土地变更调查违法图斑整改工作的要求，被告昆区执法局及昆北街道办事处、昆区自然资源局根据共同认定原告高新利位于包头市××区的建筑面积为1200平方米的砖混结构房屋为违法建设，并于2019年7月25日作出包昆城管限拆〔〕第0001000号责令限期拆除违法建筑决定书，责令原告高新利于2019年7月27日前自行拆除违法建设，逾期未拆除，将依法强制执行，并将上述决定书送达原告高新利，高新利不服被告昆区执法局对其作出的责令限期拆除违法建设决定，遂向原审法院提起行政诉讼。   原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《包头市城乡规划条例》第八十条的规定，城市管理执法部门对城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为负有执法主体职责和权限，原告主张被告并非适格主体的诉讼请求不予支持。被告提供原告主张其已经通过向村委会递交申请并获得批准的方式取得了开展养殖的合法手续，但其未提交相关建设工程规划许可证等证据，对其主张的房屋不属于违法建筑不予支持。同时《国务院法制办函复陕西省人民政府法制办〈关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示〉的复函》中明确规定上述限期拆除行为不属于行政处罚，被告在履职过程中依法进行调查，在查明原告未取得建设工程规划许可证的情况后作出案涉的责令限期拆除违法建设决定书，并送达原告，其程序符合法律规定，虽被告昆区执法局在案涉的决定书中未明确其法律依据条款，但该种情形不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项规定的适用法律、法规错误，故原告高新利要求撤销被告作出的包昆城管限拆〔〕第0001000号责令限期拆除违法建筑决定书的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。且案涉限期拆除决定并未直接造成财产损失，故原告的赔偿主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告高新利的诉讼请求。案件受理费50元（原告预交），由原告高新利负担。   上诉人上诉请求：1、请求二审法院撤销一审判决;2、请求依法改判撤销被上诉人作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》〔〕第0001000号；3、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：上诉人认为一审法院事实认定以及适用法律法规错误。一、一审法院认为限期拆除不属于行政处罚,不需严格按照《中华人民共和国行政处罚法》履行法定程序，上诉人不予认可。1.根据《城市管理执法办法》第二十六条和第三十二条的规定,《责令限期拆除违法建筑决定书》法律文书与行政处罚文书为统一的行政执法文书,应当按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条载明“第一款第二项违反法律、法规或者规章的事实和证据、第三项的规定行政处罚的种类和依据。”2.在《包头市城市管理行政执法局行政处罚自由裁量权标准清单》(公示于包头市城市综合管理执法局官网)明确表述:对未取得建设工程规划许可证建设的,未经批准进行临时建设的行政处罚;将该行政管理行为列入行政处罚目录。被上诉人应当按照行政处罚的程序依法履行职责。一审法院不应采信被上诉人提供的《国务院法制办函复陕西省法制办的复函》，应当以最新颁布的法律文书为准,被上诉人下达的《责令限期拆除违法建筑决定书》应当视为对上诉人的行政处罚。3.《包头市城市管理行政执法局行政处罚自由裁量权标准清单》中“中职权编码BTO0CGCF-0001:对未取得建设工程规划许可证建设的,未经批准进行临时建设的行政处罚”的详细规定中,均有“经规划主管部门认定”的要求,被告在一审时并未提供“规划主管部门认定意见”,违反其上级部门制定的执法程序。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项:“违反法定程序的;”应予撤销。二、一审法院认为上诉人未向法院提交相关建设工程规划许可证等证据，对其主张的养殖设施不属于违法建筑不予支持,被上诉人未在《责令限期拆除违法建筑决定书》明确其依据法律条款不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项适用法律、法规错误。上诉人认为养殖用地不需要办理建设工程规划许可证,不违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条等相关法律。根据2014年国土资源部和农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发[2014]127号、2019年自然资源部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》自然资规[2019]4号两份文件,养鸡场属于设施农用地,设施农用地属于农业内部结构调整,可以占用耕地,不需要办理建设用地审批手续。并且明确了由自然资源部门(国土部门)会同农业农村主管部门负责设施农用地日常管理。根据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)的规定,设施农用地属于农用地,不属于建设用地。根据以上法律法规,城乡规划主管部门不得在农用地上作出规划许可,即在设施农用地上,不需要办理规划工程许可证。三、被上诉人对上诉人处罚适用法律错误,处罚种类错误。理由如下:1.上诉人拥有对该块土地的经营权。2.该宗地土地现状为耕地(农用地)，可以用于养殖设施建设。3.上诉人建设的家庭农场不违反相关法律、法规以及技术规范等要求,可以按照国土资发[2014]127号、自然资规[2019]4号两份文件办理设施农用地备案手续并已提交,当地办事处依据违反上级有关文件规程的文件《关于印发昆都仑区畜禽禁养区划定方案的通知》昆政办发[2017]103号拒绝上诉人提交的备案申请,现上诉人正依据行政诉讼法有关规定提起诉讼。四、被上诉人不是法定的设施农用地管理部门。根据“国土资发[2014]127号文件、自然资发[2019]4号文件等相关文件,明确了由自然资源部门(国土部门)会同农业农村主管部门负责设施农用地日常管理”的有关规定,除了因当事人擅自将设施农用地变更为建设用地违法行为,可以由城市管理执法局进行行政执法外。设施农用地的其他违法行为应当由自然资源部门和农业部门查处。如果自然资源部门和农业部门将其执法权力移交给城市管理执法局或者将设施农用地不涉及变更土地用途的违法行为移送到城市管理执法局代为处罚,也应当依据土地法、畜牧法、环境保护法等法律法规进行查处。不得以《城乡规划法》第四十条进行查处。五、一审法院采纳了真实但没有法律效力的证据。原告在当庭承认被告提供的证据是真实的,但是就被告提供的法律文书（限拆决定书、催告书、强拆公告、强拆决定书）是伪造的。《违法建筑认定书》违反法定程序,缺乏法律依据。是不具有法律效力的证据。请求二审法院查清事实,依法撤销原判决，改判撤销被上诉人做出的《责令限期拆除违法建筑决定书》。   被上诉人昆区执法局答辩称，一、原审人民法院作出的判决认定事实清楚。1、答辩人作出的限期拆除行政行为适用法律正确，程序合法。原审判决认定“被告在履职过程中依法进行调查，在查明原告未取得建设工程规划许可证的情况后作出案涉的责令限期拆除违法建设决定书，并送达原告，其程序符合法律规定。”对该事实的认定答辩人认为认定事实清楚。首先根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，《包头市城乡规划条例》第八十条的规定，答辩人对城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为负有执法主体职责和权限。其次被答辩人私自占用耕地建设养鸡场，未向法院提交相关建设工程规划许可证等证据，其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《包头市城市规划条例》第四十五条规定，该养鸡场属于违法建筑。最后答辩人在履职过程中依法进行调查，在查明原告未取得建设工程规划许可证的情况后，作出并依法送达了《责令限期拆除违法建筑决定书》，程序合法。2、《责令限期拆除违法建筑决定书》未对被答辩人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。原审判决认定:“案涉限期拆除决定并未直接造成财产损失，故原告的赔偿主张本院不予支持。”对该事实的认定答辩人认为认定事实清楚，因为根据《国务院法制办函复陕西省人民政府法制办(关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示>的复函》中明确规定上述限期拆除行为不属于行政处罚，《责令限期拆除违法建筑决定书》是不具有终了性结果的过程性行政行为，未对被答辩人的权利义务产生实际影响。二、原审法院作出的判决适用法律、法规正确。原审判决基于认定事实清楚的基础上适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九规定作出了驳回被答辩人的诉讼请求的判决适用法律正确。综上，答辩人认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应判决驳回上诉，维持原判决。   经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，关于被上诉人昆区执法局是否是适格被告的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案被上诉人昆区执法局2019年7月25日以自己的名义对上诉人高新利作出包昆城管限拆[]0001000号责令限期拆除违法建筑决定书，认定上诉人高新利在新城村违法建房，违反《中华人民共和国城乡规划法》，限期自行拆除，逾期未拆除，将依法强制执行。故被上诉人昆区执法局是本案适格被告。关于责令限期拆除违法建筑决定书是否属于行政处罚的问题，《国务院法制办函复陕西省人民政府法制办〈关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示〉的复函》中明确规定上述限期拆除行为不属于行政处罚，故涉案责令限期拆除违法建筑决定书不属于行政处罚。关于被上诉人昆区执法局作出责令限期拆除违法建筑决定书事实是否清楚，程序是否合法的问题，国家自然资源部在对昆区2018年度土地变更调查与遥感图斑检测时发现，上诉人占用包头市昆都仑区新城村6区3.3亩耕地建设房屋，在被上诉人昆区执法局及昆北街道办事处、昆区自然资源局共同认定上诉人高新利位于包头市××区的建筑面积为1200平方米的砖混结构房屋为违法建设的情况下，被上诉人昆区执法局作出责令限期拆除违法建筑决定书符合法律规定。原审判决驳回上诉人高新利的诉讼请求并无不当，依法应予维持。上诉人高新利的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人高新利负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 孙 茹   审 判 员 张 磊   审 判 员 夏经坤     二○二○年四月二十四日   法官助理 赵丹萍   书 记 员 张海英     附：本裁定所援引相关法律条款内容   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。