福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽03行终51号 上诉人（原审原告）福建省汇峰医药有限公司，住所地福建省莆田市仙游县枫亭镇北路1号第1幢第5层，统一社会信用代码91350322772911285B。 法定代表人连向飞，执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人黄丽仙，福建倍拓律师事务所执业律师。 委托诉讼代理人郑凯泉，福建凌龙律师事务所执业律师。 上诉人（原审被告）仙游县枫亭镇人民政府，住所地福建省仙游县枫亭枫亭西路216号，统一社会信用代码11350322003719299X。 法定代表人严志伟，镇长。 原审第三人仙游县中枫城市开发建设有限公司，住所地福建省仙游县枫亭西路216号，统一社会信用代码913503226650805354。 法定代表人蔡元新，总经理。 上诉人福建省汇峰医药有限公司（以下简称汇峰公司）与被上诉人仙游县枫亭镇人民政府（以下简称枫亭镇政府）、原审第三人仙游县中枫城市开发建设有限公司（以下简称中枫公司）行政允诺一案，不服莆田市涵江区人民法院（2019）闽0303行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2006年11月23日，原、被告分别作为乙方、甲方签订《投资协议书》，其中双方约定：“甲方支持乙方在福厦铁路中心安置区内建设药品及医疗器械物流中心，中心占地面积约10亩。”“该宗地块系经营性土地，依据有关土地法律法规，其土地使用权需经‘招拍挂’方式进行出让。甲方原则上支持乙方参与该宗地块的‘招拍挂’。”“在签订本协议后五日内，乙方应先按20万元/亩的土地出让金，向甲方交纳200万元的预约金。若乙方未竞得该宗地块，则甲方应在‘招拍挂’后五日内，将上述200万元退还给乙方。”同年11月24日，原告向被告支付征地预约金200万元。《投资协议书》所涉地块并未进行“招拍挂”。2007年9月10日，第三人作为甲方、原告作为乙方、被告作为见证方签订《合作协议》，约定：“经枫亭镇政府授权委托，甲、乙双方……达成如下协议：……”“乙方同意按协议向甲方投资200万元（注：乙方已于2006年11月23日付给甲方的主管单位枫亭镇政府200万元，直接作为投资款），投资期限两年，甲方按照实际使用该笔资金总额的月8‰利息支付给乙方作为投资回报。”“甲方依据枫亭镇政府的授权，按照法定程序提供该片区位于新镇政府侧旁的10亩土地使用权作为乙方投资收益和规避风险保障；甲方在支付本协议约定的投资回报外，协助乙方在本协议生效后一年内，以受让人资格取得该幅地块的国有土地使用权（或由乙方指定的第三方以受让人资格取得该幅地块的国有土地使用权）。”“甲方负责完成该土地的报批和主要规划经济技术指标的确定，并确保该地块在一年内按国家规定程序公开进行‘招拍挂’。若一年内无法进行‘招拍挂’并偿还乙方投资款及投资回报，乙方投资的200万元超过一年期限的，其超过期限的投资回报按月24‰计算。”2008年4月28日，被告将原告的200万元征地预约金汇给第三人，同年5月16日，第三人将征地预约金200万元汇给案外人仙游县乡镇财政服务中心，同年5月20日，仙游县乡镇财政服务中心将200万元汇给被告。《合作协议》签订后，被告及第三人对协议约定地块未依约委托评估，也未向原告支付投资回报。2018年3月16日，被告向原告出具《还款承诺书》，承诺于同年4月30日前还清200万元，该200万元自2006年11月23日起至还清之日止所产生利息依据原征地合同协议约定，于2018年8月30日前协商处理。2018年4月18日，被告返还原告征地预约金200万元。原告就本案于2018年10月17日向福建省仙游县人民法院提起合同纠纷诉讼。仙游县人民法院于2019年1月8日作出(2018)闽0322民初550号民事裁定，以该案属于行政诉讼受案范围为由驳回原告的起诉。2019年3月15日，原告向一审法院提起行政诉讼，提出上述诉讼请求。诉讼期间，一审法院依法追加中枫公司为本案第三人。案经调解，因当事人各持己见，调解无效。 原审法院认为，根据原、被告诉辩意见及第三人的陈述,针对原告诉讼请求，归纳本案争议焦点为：一、关于枫亭镇政府是否是本案适格被告的问题；二、涉案两份协议性质为行政协议还是民事协议问题；三、原、被告之间的协议效力认定问题；四、原告的起诉是否超过法定诉讼时效期间问题；五、原告诉请被告支付土地征用预约金利息计5961066.67元是否应予支持的问题。 一、关于枫亭镇政府是否是本案适格被告的问题。 原、被告于2006年11月23日签订《投资协议书》，原告向被告支付200万元作为竞买涉案土地使用权的预约金，后因涉案土地未进行“招拍挂”出让，该协议目的无法实现，按约定将200万元预约金直接作为与第三人合作的“投资款”，并签订《合作协议》。第三人虽然是《合作协议》的一方，但从协议内容看，第三人是受被告委托与原告签订该协议，该事实被告在仙游县人民法院(2018)闽0322民初550号汇峰公司与枫亭镇政府、中枫公司合同纠纷一案庭审中予以承认，且第三人并未实际经营，200万元投资款实际转给被告收取。根据《中华人民共和国合同法》第四百零二条“受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人签订的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外”规定，该《合作协议》直接约束原、被告。《合作协议》签订后，被告及第三人对协议约定地块未依约委托评估，未向原告支付投资回报，经协商，被告出具《还款承诺书》，承诺返还预约金及协商处理土地预约金占用期间的利息。从上述协议及承诺书的本意看，原告支付预约金目的是购买涉案土地使用权，被告目的是对涉案土地进行“招拍挂”出让，招商引资，《合作协议》及《还款承诺书》是《投资协议书》的补充和延续，故被告是本案的适格主体。 关于原、被告之间的协议性质为行政协议还是民事协议的问题。 行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议一般包括以下要素：一是协议一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议主要约定的是行政法上的权利义务关系内容。就本案而言，第一，被告是涉案协议的一方当事人，且属于行政机关。第二，协议约定被告收取土地预约金，并支持原告竞买案涉土地使用权，行使的是行政管理职权。第三，涉案协议具有招商引资性质，目的是为了实现公共利益。被告对土地进行“招拍挂”出让，吸引投资，是为了提高辖区经济生产总量，提高政府财税收入，部分解决就业问题，有利于地方的长远发展。显然是为了实现社会公共利益，而非被告自身的法人利益。第四，协议约定原告支付土地预约金欲竞买案涉土地使用权，具有行政法上的权利义务特征，受行政法律法规调整。故本案原、被告之间的协议属于行政协议，不属于平等主体之间人身或者财产关系的民事协议。 三、关于原、被告之间的协议效力认定的问题。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定：“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同相关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。”本案中，被告不是市、县人民政府土地行政主管部门，不具有通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权，以及与原告签订土地有偿使用合同的职权。《投资协议书》第三条约定：“该宗地块的土地出让金最低价暂定为40万元/亩……”；第五条约定：“在签订本协议后五日内，乙方(原告汇峰公司)应先按20万元/亩的土地出让金，向甲方(被告枫亭镇政府)交纳贰佰万元的预约金……”但被告无权对该地块的土地使用权出让金进行定价，也非土地使用权出让金的收款单位；《合作协议》第三条约定：“甲方依据枫亭镇人民政府的授权，按照法定程序提供该片区位于新镇政府侧旁的10亩土地使用权作为乙方投资收益和规避风险保障，甲方在支付本协议约定的投资回报外，协助乙方在本协议生效后一年内，以受让人资格取得该幅地块的国有土地使用权。”第四条约定：“甲方确保该地块在一年内按国家规定程序公开进行招拍挂……”第五条约定：“乙方投资的200万元人民币，经枫亭镇政府同意，可作为乙方参与该幅地块招拍挂的竞买保证金。”被告对上述约定事项均不具有相应职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”故原、被告签订的行政协议为无效协议。 原告的起诉是否超过法定诉讼时效期间的问题。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》未对行政协议起诉期限作出规定，参照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”的规定，原告以被告未按照约定履行协议为由提起本案诉讼，应当参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。如上所述，原、被告之间的协议为无效行政协议，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”合同无效后，一方当事人对合同无效存在过错的，对方当事人因此遭受损失的，过错方依法应承担相应赔偿损失责任。故只有在合同被确认无效后，过错方才承担赔偿责任，无过错方才知道相应权利被侵害，从而享有要求损失赔偿权利。本案原告基于无效行政协议，主张涉案预约金200万元的利息，实质是要求赔偿损失，应从协议被确认无效之日起计算诉讼时效。因此，原告起诉未超过法定诉讼时效期间，被告提出原告起诉超过诉讼时效的抗辩，不予支持。 原告诉请被告支付土地征用预约金利息计5961066.67元是否应予支持的问题。 如上所述，原、被告之间的协议为无效行政协议，但原告基于对被告的公权力正当合理信赖而与其建立行政关系，根据行政法的信赖保护原则，原告的正当利益应当予以保护。被告于2018年4月18日返还原告征地预约金200万元，被告自2006年11月24日收取200万元预约金起至2018年4月18日返还该款项之日止资金占用期间利息损失，被告作为无效行政协议的过错方，依法应当赔偿。该利息损失应按中国人民银行同期贷款利率计算，中国人民银行于2006年8月19日公布的5年以上贷款年利率为6.84%，经计算原告的损失为155.952万元。故被告应当赔偿原告损失155.952万元。原告主张的利息超过部分，缺乏事实和法律依据，不予支持。 综上，涉案无效行政协议给原告造成的经济损失155.952万元，被告应当予以赔偿。原告主张超过部分，予以驳回。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条、《中华人民共和国合同法》第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条、第九十七条规定，判决：被告仙游县枫亭镇人民政府应在本判决生效之日起十日内赔偿给原告福建省汇峰医药有限公司损失155.952万元；驳回原告福建省汇峰医药有限公司的其他诉讼请求。 一审宣判后，汇峰公司与枫亭镇政府均不服，向本院提起上诉。 汇峰公司上诉称，本案一审判决适用法律错误，且把枫亭镇政府的招商引资合同即涉案二分协议，认定为土地出让协议，认定事实与合同约定明显不符；枫亭镇政府收取汇峰公司200万元资金长达11年半，仅判决支付约156万元利息，远远不足以赔偿汇峰公司损失，汇峰公司与枫亭镇政府签订的涉案二份协议合法有效，应当得到全面履行。请求撤销一审判决，改判支持汇峰公司一审的全部诉讼请求。 枫亭镇政府上诉称，1、一审法院的判决程序违法，一审法院在审理行政案件中无权对民商事纠纷作出判决。2、一审法院适用法律错误。3、一审法院认定事实错误。请求撤销一审判决，改判驳回汇峰公司的全部诉讼请求。 二审时，双方当事人均未向本院提交新的证据材料，经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。 针对双方当事人的上诉理由及一审的分析，本院对本案存在的几个争议问题予以分析认定如下： 一、关于本案的案由问题 原审法院将本案案由定为行政协议案件，本院认为本案的案由应为行政允诺。行政允诺是指行政主体为达到某种目的（如招商引资、解决历史遗留问题等），向特定或不特定的相对人作出的，承诺在相对人某种情况出现或完成了某一特定行为后由自己（或自己所属的职能部门）完成某种行为或给予某种利益的单方意思表示。本案中，枫亭镇政府为了达到招商引资的目的，与汇峰公司签订了《投资协议书》，后因无法履行协议书中约定的事项，委托第三人与汇峰公司签订了《投资合作协议》，因第二份协议也无法履行，经汇峰公司多次主张，枫亭镇政府为解决历史遗留问题，遂向汇峰公司出具了《还款承诺书》，且已按照该承诺书的承诺于2018年4月18日向汇峰公司归还了200万元款项。汇峰公司向一审人民法院提起行政诉讼，要求枫亭镇政府履行职责，按照其于2018年3月16日出具的《还款承诺书》的承诺向其支付利息，而不是要求枫亭镇政府履行双方于2006年11月23日签订的《投资协议书》或汇峰公司与原审第三人中枫公司于2007年9月10日签订的《投资合作协议》，且该两项协议均是在2015年5月1日前签订的，不属于行政法意义上的行政协议。故本案的案由应为行政允诺纠纷，而不是行政协议纠纷。原审法院按照行政协议案件收取诉讼费用不当，多出部分应予以退还。 二、关于本案行政允诺是否需要履行及如何履行的问题 诚信原则是行政允诺义务的客观基础，只要有承诺内容的发生，行政主体就要为行政相对人因承诺的信任产生责任，并对此承诺负有法定履行义务，否则即构成不作为。本案中，汇峰公司作为枫亭镇政府招商引资的企业，将投资款200万元汇至枫亭镇政府，时间长达11年半，如此长的时间及大数额的款项必然给汇峰公司造成重大损失，作为一级行政机关，应当对此承担赔偿责任。枫亭镇政府在2018年3月16日向汇峰公司出具了《还款承诺书》，是其履行公共治理职能中自我纠错的表现，该行为并没有超过法定职能范围，其应当予以遵守并严格按照《还款承诺书》的承诺履行。 本院认为，诚实守信是法治政府的基本要求之一，诚信政府是构建诚信社会的基石和灵魂。政府在履行公共管理职能中，向行政相对人作出的行政允诺行为，应当依法、依约履行相应义务。本案中，汇峰公司要求枫亭镇政府履行《还款承诺书》的义务符合法律规定，汇峰公司的上诉理由成立，其要求撤销一审判决与法有据。原审适用法律错误，判决结果不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销莆田市涵江区人民法院（2019）闽0303行初51号行政判决； 二、上诉人仙游县枫亭镇人民政府应在本判决生效之日起十日内向上诉人福建省汇峰医药有限公司支付利息共计人民币5880000元（其中，以本金200万元为基数自2006年11月23日起至2008年9月9日止共计21个月18天按月利率0.8%计算的利息345600元；2.以本金200万元为基数自2008年9月10日起至2018年4月18日止共计115个月9天按月利率2.4%计算的利息5534400元）。 三、驳回上诉人仙游县枫亭镇人民政府的上诉请求。 一、二审案件受理费各50元，由仙游县枫亭镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  郑飞鹏 审判员  陈金发 审判员  张鹏程 二〇二〇年四月二十八日 书记员  宋寅颖 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。