浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终250号上诉人（原审原告）舒志明，男，1979年10月8日出生，汉族，住衢州市衢江区。委托代理人孙涵、车欣，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市人民政府，住所地衢州市柯城区三江东路28号。法定代表人汤飞帆，市长。委托代理人毛军，衢州市人民政府工作人员。委托代理人毛建荣，浙江三善律师事务所律师。原审原告舒荣寿，男，1950年9月26日出生，汉族，住衢州市衢江区。舒志明、舒荣寿诉衢州市人民政府土地行政审批一案，衢州市中级人民法院于2020年1月3日作出（2019）浙08行初72号行政裁定。舒志明不服，向本院提起上诉，本院于2020年2月26日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审裁定载明：舒志明、舒荣寿起诉称，二人在衢州市衢江区建有房屋，二处房屋均取得集体土地使用权证。2019年4月3日，衢州市人民政府发布［2019］第3号征收土地公告，二人房屋被纳入征收范围。因补偿不合理，二人至今未签订征收补偿安置协议。二人通过申请信息公开，于2019年10月23日得知衢州市人民政府于2019年4月30日作出公告［2019］第3-2号《衢州市征地补偿安置方案》。该补偿安置方案确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置的具体措施，直接影响到二人的实体权益。二人认为衢州市人民政府批准的《征收补偿安置方案》的行为缺乏事实和法律依据，程序违法，侵犯了二人合法权益。请求法院撤销衢州市人民政府于2019年4月30日公告的［2019］第3-2号《衢州市征地补偿安置方案》。因起诉状中二人主张征收补偿安置方案直接影响其实体权益但未陈述具体理由等，原审法院依法向二人释明要求予以明确。二人明确补偿安置方案报批前，市政府未按照《土地管理法实施条例》第二十五条规定依法进行两公告一登记，程序违法；补偿安置方案的拟定以及报批过程中，违反《国土资源听证规定》第十九条、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》、《征收土地公告办法》第三条的规定，没有告知广大被征收人听证的权利，且未附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况；市政府批准的补偿安置方案中适用的补偿标准不符合法律规定，显失公平，应予撤销及其他对补偿安置方案补偿标准等意见。舒志明于2019年12月24日提交了修改后的起诉状，其中原告变更为舒志明一人，诉讼请求变更为请求依法撤销被告对［2019］第3-2号《衢州市征地补偿安置方案》的批准行为。衢州市人民政府答辩称：衢州市人民政府作出涉案补偿安置方案符合法律法规及政策，内容合法、程序合法，二人房屋所在的集体土地已经依法征收。二人起诉无事实、法律依据，请求驳回二人的诉讼请求。2019年12月30日针对原审法院重新向其送达的起诉状，提出口头答辩，认为二人重新提交的诉状，不仅原告作出了变更，且诉讼请求与原诉讼请求属于完全不同的范围，不属于明确原诉讼请求，亦不属于增加诉讼请求，而是一个全新的诉讼，故不同意以变更诉讼请求的理由进行重新答辩和举证。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，因舒志明、舒荣寿原提交的起诉状事实和理由不明确，原审法院依法向其进行释明，后舒志明重新提交了变更原告及诉讼请求的起诉状，原审法院本着实质性解决行政争议的目的，拟将本案作变更诉讼请求对待，通知衢州市人民政府重新答辩和举证，但衢州市人民政府坚持认为本案情形不属于诉讼请求的变更和增加而是一个全新的诉讼，不同意按变更诉讼请求对待。由于相关变更发生在起诉状送达被告且被告已经依法提交答辩状和证据材料之后，变更的时机不符合法律规定的期限且被告明确表示不同意，故原审法院对本案起诉仍按原起诉状进行审查。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济，应当先向行政机关申请裁决。现舒志明、舒荣寿未经行政裁决，直接向人民法院提出行政诉讼，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定。经原审法院告知，舒志明坚持直接起诉。虽然衢州市人民政府在补偿安置方案公告时告知可以在“本公告期限届满之日起六个月内向人民法院提起诉讼”，但该错误告知不影响人民法院依法对受理条件的审查，亦不因此赋予舒志明、舒荣寿可以直接起诉的权利。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项、第三款，第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定驳回舒志明、舒荣寿的起诉。舒志明上诉称：一、一审法院适用法律错误。土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。本案上诉人提起诉讼，是针对被上诉人作出拆迁补偿安置方案的行政行为不服提起诉讼，是对被上诉人作出行政行为的事实依据、程序、职权等有异议，而非上述规定的对补偿标准有争议，一审法院适用法律明显错误。二、上诉人系应一审法院的要求变更诉讼请求。被上诉人在补偿安置方案中明确规定，如果对补偿安置方案不服，可以在六个月内向人民法院提起诉讼，上诉人是按照被上诉人告知的诉权进行起诉，是基于对被上诉人的信赖。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条的规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”一审法院要求上诉人进行变更，现在以被上诉人不同意而适用原来的诉讼请求裁定驳回上诉人的起诉，显然是违反司法中立的基本原则，也不符合上述法条的规定。三、本案不应当适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。该规定第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”首先，该规定是针对土地管理部门对土地权利人作出土地补偿、权利人对该补偿有异议的情形。本案被上诉人衢州市人民政府针对所有被征收户作出的拆迁补偿方案，而非针对个人作出了具体的补偿标准和补偿方式，因此不应当适用该条规定。其次，该条规定是针对土地管理部门组织实施征收过程中的行为不服的情形，即要求土地补偿是经土地管理部门确定。本案征地补偿安置方案由被上诉人市政府作出，而非土地管理部门作出，因此不应当适用该条款。综上，一审法院适用法律错误，请求贵院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。衢州市人民政府答辩称：一、一审法院不予准许上诉人对原告主体进行变更并提出新的诉讼请求，合法有据。针对舒志明、舒荣寿2019年10月27日《起诉状》提出的“请求法院依法撤销答辩人于2019年4月30日公告的[2019]第3-2号《衢州市征地补偿方案》”诉讼请求，答辩人提交了答辩状及证据材料，认为涉案征地补偿方案符合法律法规，内容合法、程序合法。两人房屋所在的集体土地已经依法征收，舒荣寿对二人土地补偿面积已经进行签字确认，被征收土地补偿款已于2019年11月7日由黄林仙（系舒荣寿妻子）签字领取。舒荣寿于2019年9月2日与双桥乡人民政府签订《房屋拆除补偿安置协议书》，也领取了补偿款项。上诉人《起诉状》关于“二原告至今未签署征收补偿安置协议及《衢州市人民政府征地补偿安置方案》([2019]第3-2号)影响其实体权益”的陈述与事实相悖。经一审法院释明，2019年12月25日舒志明提交第二份《行政起诉状》，该起诉状原告由原来的舒荣寿、舒志明变更为上诉人舒志明一人，诉讼请求由原来“请求法院依法撤销答辩人于2019年4月30日公告的[2019]第3-2号《衢州市征地补偿方案》”变更为“请求法院依法撤销答辩人对[2019]第3-2号《衢州市征地补偿方案》的批准行为”。对此，答辩人在浙江移动微法院上回复明确，舒荣寿及舒志明无正当理由变更诉讼主体及提出新的诉讼请求，应当不予准许。一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，不予准许，合法有据。二、上诉人诉讼请求不能成立。2019年3月11日，浙江省人民政府作出浙土字A[2018]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》，批准“衢州市2018年度计划第十六批次建设用地”项目。2019年3月28日，衢州市自然资源和规划局作出第3-1号《衢州市人民政府征地补偿安置方案公告（批前）》。2019年4月3日，衢州市人民政府作出[2019]第3号《征收土地方案公告》。2019年4月30日，衢州市人民政府作出[2019]第3-2号《征地补偿安置方案公告》。根据土地管理法实施条例第二十五条第三款规定“......征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定，本案由国土部门组织实施符合法律规定，一审法院适用法律正确。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。舒荣寿未提交意见。本院认为，在案的2019年10月27日起诉状载明，本案一审诉讼请求为“请求依法撤销被告于2019年4月30日公告的[2019]第3-2号《衢州市征地补偿安置方案》”，事实和理由部分有“被告批准的《征地补偿安置方案》的行为缺乏事实和法律依据，程序违法”的表述。根据原审法院的释明，舒志明于2019年12月23日提交了修改后的起诉状，载明诉讼请求为撤销“被告于2019年4月30日批复《衢州市征地补偿安置方案》的行为”。虽然衢州市人民政府一审中提出异议，认为“不仅原告作出了变更，且诉讼请求与原诉讼请求属于完全不同的范围，不属于明确原诉讼请求，亦不属于增加诉讼请求，而是一个全新的诉讼”，但本案属于当事人根据法院的释明，对诉讼请求的明晰化，并不属于提出新诉讼请求的情形。鉴于本案被诉行为属于受案范围、原被告主体均适格、起诉亦在法定期限内提出，一审法院应当围绕明晰后的诉讼标的，即衢州市人民政府批复《衢州市征地补偿安置方案》的行为进行实体审查。一审法院迳行以《衢州市征地补偿安置方案》为审查对象并裁定驳回起诉的处理，适用法律错误，应当予以纠正。综上，上诉人舒志明的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销衢州市中级人民法院（2019）浙08行初72号行政裁定；二、指令衢州市中级人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  夏祖银审判员  沈 妙审判员  董 东二〇二〇年四月二十四日书记员  陈亦恒