广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终522号 上诉人（一审原告）广西北海金山宝野猪养殖科技股份有限公司，住所地北海市高德镇新街南8巷8号英协花园1号楼101号。 法定代表人刘迅，董事长。 委托代理人刘秋东，总经理。系刘迅的父亲。 上诉人（一审被告）北海市海城区人民政府，住所地北海市海城区长青北路13号。 法定代表人裴相春，区长。 被上诉人（一审被告）北海市海城区自然资源局，住所地：北海市海城区湖海路98号。 法定代表人颜训青，局长。 被上诉人（一审被告）北海市海城区高德街道办事处，住所地：北海市海城区新街东3巷5号附近。 法定代表人陈均昌，主任。 上诉人广西北海金山宝野猪养殖科技股份有限公司(以下简称金山宝公司）诉上诉人北海市海城区人民政府（以下简称海城区政府）、被上诉人北海市海城区自然资源局（以下简称海城区自然资源局）、被上诉人北海市海城区高德街道办事处（以下简称高德街道办）行政强制及行政赔偿一案，北海市中级人民法院于2019年12月31日作出（2019）桂05行初62号行政判决，金山宝公司和海城区政府不服，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 北海市中级人民法院一审查明：2016年12月1日，金山宝公司的法定代表人刘迅及其父刘秋东与蔡德强签订《场地租赁合同》，向蔡德强租赁位于北海市海城区××村场地，面积约5亩作养殖、种植、加工之用。后金山宝公司未经有关部门审批，在上述地点建设猪栏。2019年6月5日，海城区自然资源局作出《限期拆除通知书》，载明：刘秋东，你未经自然资源部门批准，在开江××××村建设猪栏的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你于7日内自行拆除上述建（构）筑物，逾期不自行拆除，将依法申请强制拆除。金山宝公司逾期未自行拆除。2019年7月30日，海城区政府拆除了涉案猪栏。海城区政府在实施行政强制拆除之前，未依法进行催告，未听取相对人的陈述、申辩，未作出强制拆除决定及公告等；也没有在强制拆除时通知相对人到场、制作现场笔录等。涉案土地所处的高德街道办辖区于2019年底全部划定为禁养区域，全面禁止养猪。金山宝公司不服强制拆除行为，以海城区政府、海城区自然资源局、高德街道办为被告提起行政诉讼。请求:1．依法确认三被告强行拆除养殖场的行政行为违法；2．依法责令三被告修复拆除的猪舍、围墙等设施，恢复原状；3．依法判决三被告赔偿原告经济损失人民币玖拾五万捌仟叁佰元（￥958300.00元）（具体以评估结果计算确定）；4．本案诉讼费用由三被告共同承担。 北海市中级人民法院一审认为：根据《广西壮族自治区国土资源厅、农业厅转发国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（桂国土资发[2014]78号）第二点的规定，设施农用地由乡级人民政府审批，报县级国土资源主管部门和农业部门核实备案。本案中，金山宝公司建设其被强制拆除的猪栏，没有按规定办理相关的审批手续，对金山宝公司在开江××××村建设猪栏的行为，海城区自然资源局作出《限期拆除通知书》，认定该猪栏属于违法建筑，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令金山宝公司限期拆除上述违法建（构）筑物，无重大明显违法情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，金山宝公司逾期未自行拆除，海城区政府可以责成有关部门强制拆除。但海城区政府在实施行政强制过程中，既没有依照《中华人民共和国行政强制法》第四章第一节“行政机关强制执行程序”的规定，进行催告、听取相对人的陈述、申辩、作出行政强制执行决定及公告等，也没有在强制拆除时通知相对人到场、进行财物登记、制作现场笔录等，即强制拆除了猪场，严重违反法定程序。本应撤销，但因强制拆除行为不具有可撤销的内容，应当作出确认被诉行政行为违法的判决。海城区自然资源局是作出《限期拆除通知书》的行政机关，并非实施行政强制拆除行为的机关。高德街道办虽有人在强制拆除现场，但只负责维持现场秩序，并没有实施强制拆除行为。且海城区政府认可由其组织并实施了强拆行为，故本案适格被告系海城区政府，海城区自然资源局、高德街道办不是本案适格被告。金山宝公司对海城区自然资源局和海城区高德街道办的起诉，应予以驳回。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”的规定，金山宝公司提供了养殖场损失明细，未能提交相关票据、凭证等证据予以证明，但其认可强制拆除时猪舍内已没有养猪一段时间了。海城区政府在强制拆除过程中未依法做好证据保全工作，未能举证证明在强制拆除猪舍及附属设施过程中未给金山宝公司造成任何财产损失，应当承担举证不能的后果。对此，考虑到被强制拆除的猪栏未经依法审批报备，且所处的区域在2019年年底已划为“禁养区”，并结合金山宝公司的实际损失情况，本院酌情确定赔偿数额。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第九条第一款、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项之规定，判决：一、确认海城区政府强制拆除金山宝公司猪栏的行政行为违法；二、海城区政府在本判决生效之日起30日内赔偿金山宝公司人民币30000元；三、驳回金山宝公司的其他赔偿请求；四、驳回金山宝公司对海城区自然资源局和高德街道办的起诉。 上诉人金山宝公司上诉称：（一）一审判决海城区政府赔偿上诉人30000元，有违权责统一原则、合理行政中的比例原则。1、根据《中华人民共和国畜牧法》第二十五条的规定，利用荒地、农田养殖、生产，不需要办理农用地转用审批手续，不用办理相关许可证即可生产，金山宝公司养殖场不属于违法建设，海城区政府应依法补偿。2、农业农村部印发的《非洲猪瘟疫情应急预案(2019年版)》,其中疫点内应采取的措施明确指示，要“扑杀疫点内的所有生猪，并对所有病死猪、被扑杀猪及其产品进行无害化处理。对被污染或可能被污染的物品、交通工具、用具、猪舍、场地环境等进行彻底清洗消毒”。从这个应急预案看，也没有拆除猪舍等的条文，只是要求对猪舍进行消毒措施。况且涉案养殖场所处区域并不是疫区。3、金山宝公司提交的建造猪栏及场地相关费用票据，完全可以说明自己的真实损失，且金山宝公司在一审庭审中已要求对损失进行评估鉴定，而一审判决中却没有回应。最高人民法院《关于适用的解释》第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外。负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。金山宝公司在一审中要求海城区政府等三被告赔偿经济损失958300元有事实、有依据。（二）一审判决第三项驳回了金山宝公司其他赔偿的请求错误。金山宝公司的经营范围不止只是野猪驯养繁殖，其经营范围很多，完全可以再利用其租用的场地进行别的范围经营，但是其场地已被强拆，猪舍、围墙等设施已不复存在，对下一步金山宝公司的员工生存及经营战略都构成严重影响，海城区政府对其强拆的设施及场地有义务恢复原状。（三）涉案强拆区域已被海城区政府划为征收范围，海城区政府以拆违代替拆迁补偿的行为侵犯了金山宝公司的合法权益。（四）海城区自然资源局、高德街道办是本案适格被告。海城区自然资源局是作出《限期拆除通知书》的行政机关，其也参与了当天的强拆行为。高德街道办也参加拆除行为。请求：1、维持一审判决第一项。2、将一审判决第二项变更为：由海城区政府、海城区自然资源局、高德街道办共同赔偿金山宝公司958300元。3、将一审判决第三项变更为：海城区政府、海城区自然资源局、高德街道办依法修复拆除的猪舍、围墙等设施，恢复原状。4、将一审判决第四项变更为：由海城区政府、海城区自然资源局、高德街道办共同承担赔偿责任。5、由法院主持对金山宝公司损失进行司法评估鉴定。 上诉人海城区政府上诉称：（一）海城区政府拆除违法建筑行为属于情况紧急，需及时拆除，海城区政府拆除违法建筑程序合法。涉案建筑为违法建筑。金山宝公司在疫情严重期间在禁养区建设养殖场，海城区政府为了防止疫情发生或蔓延，采取紧急措施及时拆除并无不当。（二）被拆除的涉案建筑物是违法建筑，不是金山宝公司的合法财产，依法不应受到法律保护。一审判决海城区政府对其作出赔偿没有事实和法律依据。（三）金山宝公司没有证据证实其损失实际发生，应由其承担举证不能的后果，一审法院以海城区政府未能提交证据证明“在强制拆除猪舍及附属设施的过程中未给原告造成任何财产损失，应当承担举证不能的后果”存在错误。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”被拆除的违法建筑属于建筑垃圾，不具可回收利用的价值，不属于金山宝公司损失。金山宝公司没有任何证据证实损失明细中所列的各项支出或损失，也没有证据证明其存在损失或权益的合法性。故一审法院判令海城区政府承担赔偿义务事实不清、证据不足，并且其将举证责任倒置于海城区政府，没有法律依据。请求撤销一审判决第一项、第二项，驳回金山宝公司全部诉讼请求。 被上诉人海城区自然资源局答辩称：金山宝公司建设猪圈无合法用地及规划建设手续，属违法违章建筑，答辩人作出涉案限期拆除通知书合法有效。另，答辩人不是涉案建筑物拆除的强制执行人，不属本案适格被告。请求驳回金山宝公司诉讼请求。 被上诉人高德街道办答辩称：答辩人只是根据防疫工作需要配合政府及相关部门对辖区内养殖户进行宣传调查，没有强制拆除职权。在2019年7月30日的强拆中，答辩人只是负责维护现场秩序，故不是本案适格被告。请求驳回金山宝公司诉讼请求。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。本院对一审查明的基本事实予以确认。 本院认为：第一，关于涉案建筑物的合法性问题。《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定：“…农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。…在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。”《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第三点“规范设施农用地使用”中明确规定“（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。”金山宝公司没有按上述法律和规章的规定办理备案手续，接受国土资源部门、农业部门和当地政府的监管，不能视为合法的设施农用地而免除相关建设行为的审批手续，因此其未经规划许可建设猪栏的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，海城区自然资源局作出《限期拆除通知书》，认定金山宝公司猪栏属于违法建筑，有事实和法律依据。金山宝公司称根据《中华人民共和国畜牧法》第二十五条的规定，利用荒地、农田养殖、生产，不需要办理农用地转用审批手续。经查，该法第二十五条的内容为“种畜禽生产经营许可证应当注明生产经营者名称、场（厂）址、生产经营范围及许可证有效期的起止日期等。禁止任何单位、个人无种畜禽生产经营许可证或者违反种畜禽生产经营许可证的规定生产经营种畜禽。禁止伪造、变造、转让、租借种畜禽生产经营许可证。”，与金山宝公司所称内容并不相符，不能证明其猪栏为合法建筑。本案中，海城区自然资源局系因涉案猪栏的建设违反《中华人民共和国城乡规划法》，根据该法第六十四条的规定作出限期拆除决定，而不是依据各级政府关于猪瘟疫情防控的文件、政策作出拆除决定，因此金山宝公司依据相关文件主张涉案猪栏不应拆除，理由不成立，涉案猪栏确属应当拆除的违法建筑。 第二，关于涉案强拆行为合法性问题。海城区政府既未进行催告、听取相对人的陈述、申辩、作出行政强制执行决定及公告等，也没有在强制拆除时通知相对人到场、进行财物登记、制作现场笔录等，即强制拆除涉案建筑，严重违反法定程序，一审判决确认该强拆行为违法的结论正确。根据《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条和《广西壮族自治区动物防疫条例》第十八条的规定，对重大疫情采取的措施包括对疫区进行封锁、隔离、消毒，对染疫动物扑杀、销毁、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，未规定可以强行拆除养殖场所，更未规定可以不经法定程序实施强制拆除。《非洲猪瘟疫情应急预案(2019年版)》也没有规定对养殖场所予以强制拆除。海城区政府以本案属于情况紧急，需及时拆除为由主张其强拆行为程序合法，没有法律、法规、政策依据。 第三，关于本案适格被告的问题。虽然海城区自然资源局是作出涉案《限期拆除通知书》的行政机关，但本案被诉的行政行为是强制拆除行为而非上述《限期拆除通知书》，故金山宝公司据此主张海城区自然资源局为本案适格被告的理由不成立。海城区自然资源局是海城区政府的下属机构，高德街道办是海城区政府的派出机构，海城区自然资源局和高德街道办参与海城区政府组织的联合执法系基于行政机关内部管理关系，对外应由组织单位海城区政府承担法律责任，故海城区自然资源局、高德街道办不是本案适格被告，一审驳回金山宝公司对海城区自然资源局和高德街道办的起诉并无不当，金山宝公司关于由海城区自然资源局和高德街道办与海城区政府共同承担责任的上诉理由不成立。 第四，关于金山宝公司的赔偿请求是否应予支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，只有合法权益受到违法行政行为侵害造成损失的，才能依法获得国家赔偿。如前分析，涉案猪栏不具备合法性，不属于应获得国家赔偿的范围，金山宝公司请求恢复原状，赔偿建筑物损失的请求没有法律依据。但被拆除建筑物中可再利用的钢架等建筑材料残值属于金山宝公司的合法财产，海城区政府应予以赔偿。至于赔偿数额的确定，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，金山宝公司提交的损失清单列明的涉案建筑物损失，未能提交相关票据、凭证等证据予以证明。虽然金山宝公司在起诉状中及一审庭审中表示以评估结果为准，但没有作出申请评估的明确意思表示。海城区政府在强制拆除行为中没有查明涉案猪栏的建筑面积、结构等具体情况，也没有采取措施减少建筑材料损失及移交、妥善保存可再利用的建筑材料，或依法做好证据保全工作，未能举证证明在强制拆除猪舍及附属设施过程中未给金山宝公司造成任何财产损失，应当承担举证不能的后果。由于上述合法财产已经灭失，亦没有照片、建筑设计图纸、文字记录、票据等材料，客观上不具备评估鉴定的条件，本院对金山宝公司评估鉴定的请求不予准许。一审判决结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额无明显不当。海城区政府关于不应赔偿的上诉主张和金山宝公司应当赔偿958300元的上诉主张理由均不成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人金山宝公司和上诉人海城区政府的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人北海市海城区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年四月八日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴