广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1318号 上诉人（一审原告）陈在文，男，汉族，1933年1月19日出生，住钦州市钦南区。 委托诉讼代理人陈熙芬，男，汉族，1964年6月4日出生，住钦州市钦南区，系上诉人陈在文之子。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地：钦州市永福东大街11号。 法定代表人谭丕创，市长。 委托诉讼代理人梁昭炳，钦州市自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人潘登，广西立辉律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地：南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，主席。 委托诉讼代理人陈武，广西壮族自治区司法厅工作人员。 一审第三人钦州市钦南区那丽镇三蔸竹小学。 法定代表人陈观玉，校长。 上诉人陈在文因其诉钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）、广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）土地行政登记及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院作出的（2019）桂07行初5号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭审理了本案。上诉人陈在文的委托诉讼代理人陈熙芬，钦州市政府的委托诉讼代理人梁昭炳、潘登，自治区政府的委托诉讼代理人陈武，一审第三人钦州市钦南区那丽镇三蔸竹小学（以下简称三蔸竹小学）的法定代表人陈观玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明：2006年6月，三蔸竹小学向钦州市政府的土地管理部门申请登记位于钦州市钦南区××竹××村，面积为11381.36㎡的土地。该宗地的四至为：东至空闲地以自墙为界；南至空闲地以自墙为界；西至空闲地以自墙为界；北至空闲地以自墙为界。三蔸竹小学向钦州市政府土地管理部门提交的主要材料有：土地登记申请书、钦州市钦南区那丽镇三蔸竹村委会出具的《土地权属来源证明书》、钦州市钦南区教育局出具的土地沿用《证明》、单位及法定代表人身份证明等。土地管理部门收到三蔸竹小学的申请材料后，对三蔸竹小学的申请材料进行了审查并对该宗土地进行了地籍调查，认为该宗土地权属来源合法，四至清楚，面积准确，符合登记发证条件，于是报送钦州市政府审核。2006年8月29日，钦州市政府为三蔸竹小学颁发了钦国用（2006）第B244号《国有土地使用证》（以下简称B244号《土地证》）。2016年4月12日，陈在文以其2016年3月才知道钦州市政府为三蔸竹小学颁发B244号《土地证》且该颁证行为侵犯其合法权益为由，向钦州市钦南区人民法院提起行政诉讼。同日，钦州市钦南区人民法院以颁证行为未经行政复议为由对陈在文的起诉裁定不予立案。2016年4月19日，陈在文向自治区政府申请行政复议。2016年5月31日，自治区政府作出桂政行复（2016）77号《行政复议决定书》（以下简称77号《复议决定》），维持钦州市政府为三蔸竹小学颁发的B244号《土地证》。陈在文不服，于2016年6月16日向钦州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销B244号《土地证》及77号《复议决定》。钦州市中级人民法院于2016年12月6日作出（2016）桂07行初12号行政判决，驳回陈在文的诉讼请求。陈在文不服，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院于2017年12月13日作出（2017）桂行终158号行政裁定，撤销该行政判决，发回钦州市中级人民法院重审。钦州市中级人民法院经审理后于2018年3月28日作出（2018）桂07行初9号行政裁定，以本案属于土地使用权争议，不符合行政诉讼起诉条件为由，驳回陈在文起诉。陈在文不服提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2018年10月20日作出（2018）桂行终782号行政裁定，撤销该行政裁定，指令钦州市中级人民法院继续审理本案。 钦州市中级人民法院一审认为：陈在文起诉认为钦州市政府颁发的B244号《土地证》侵犯其合法权益，其前提是陈在文必须提供充分证据证明B244号《土地证》项下土地使用权属陈在文所有。陈在文提供的现有证据不足以证明涉案土地使用权属其所有。而从陈在文的主张可知，陈在文实际上是对B244号《土地证》项下的土地主张使用权，存在土地使用权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，陈在文主张B244号《土地证》项下登记的部分土地使用权，应当先申请人民政府对讼争土地使用权进行确权。在土地权属存在争议，土地使用权属还没有明确属陈在文的情况下，陈在文请求撤销B244号《土地证》没有事实和法律依据。 至于陈在文申请法院对钦州市钦南区那丽镇三蔸竹村委会出具的《土地权属来源证明书》中陈在文、陈在添、陈某1、陈某2的签名及指纹，以及《土地登记申请书、审批表》（界址标示）页中的陈某2签字和指纹进行司法鉴定。本案的关键在于先明确涉案土地的权属，在涉案土地如果最终经过政府确权属陈在文享有使用权的情况下，陈在文可以依法向原颁证机关或向人民法院申请撤销B244号《土地证》。在这种情况下没有必要对《土地权属来源证明书》中陈在文、陈在添、陈某1、陈某2的签名及指纹、《土地登记申请书、审批表》（界址标示）页中的陈某2签字和指纹进行司法鉴定。如果涉案土地最终经过政府确权不属陈在文享有使用权的情况下，陈在文申请撤销B244号《土地证》就缺乏事实依据，其请求撤销B244号《土地证》的理由不能成立。在这种情况下也没有必要对《土地权属来源证明书》中陈在文、陈在添、陈某1、陈某2的签名及指纹、《土地登记申请书、审批表》（界址标示）页中的陈某2签字和指纹进行司法鉴定。据此，陈在文主张B244号《土地证》项下的土地使用权，应当先申请人民政府进行确权。对陈在文申请对钦州市钦南区那丽镇三蔸竹村委会出具的《土地权属来源证明书》中陈在文、陈在添、陈某1、陈某2的签名及指纹、《土地登记申请书、审批表》（界址标示）页中的陈某2签字和指纹进行司法鉴定，不予准许。 综上，陈在文的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈在文的诉讼请求。 上诉人陈在文上诉称：1.被诉B244号《土地证》项下登记的部分土地是陈在文的自留山，未经过任何的征收补偿程序，便被登记给了三蔸竹小学所有。2.三蔸竹小学申请办证时，刻意隐瞒事实真相，伪造证明材料，《土地权属来源证明书》中的陈在文、陈在添、陈某1、陈某2等人的签字、手印均是伪造的，应当予以司法鉴定。3.被诉B244号《土地证》是钦州市政府颁发的，若不撤销该证，钦州市钦南区人民政府则无法对土地争议进行确权。综上，B244号《土地证》、77号《复议决定》及一审判决认定事实不清、适用法律错误、违反法定程序，请求二审法院撤销B244号《土地证》、77号《复议决定》及一审判决。 被上诉人钦州市政府答辩称：1.陈在文没有证据证明其是涉案土地使用权人，故不能请求撤销B244号《土地证》，而是应先向政府申请土地确权。2.涉案土地已被征收转为国有土地，本府给三蔸竹小学颁发B244号《土地证》并不会侵犯陈在文的土地使用权，因此陈在文与颁证行为没有利害关系。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人自治区政府答辩称：钦州市政府颁发B244号《土地证》事实清楚、程序合法，本府行政复议予以维持并无不当，一审判决驳回陈在文的诉讼请求正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人三蔸竹小学答辩称：请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 经审查，被上诉人钦州市政府在一审中提供《土地权属来源证明书》以及钦南区教育局出具的《证明》用以证明涉案土地是三蔸竹小学从1962年沿用至今。但是本院二审审理中，争议各方均认可三蔸竹小学1992年才在六冬坪那弄垌（即现争议地）建新校，1995年三蔸竹小学正式搬迁至新校。上述两份证据所证明的内容与事实不符，本院不予采信。一审法院采信上述两份证据错误，本院予以纠正。上诉人二审中向本院提出要求对《土地权属来源证明书》上的签名进行鉴定的申请，由于本院不采信《土地权属来源证明书》，因此对《土地权属来源证明书》上的签名进行鉴定已没有意义，本院不予准许。对于一审庭审中出庭证人陈某1、陈某2的证言，由于本院不采信《土地权属来源证明书》，故对证人陈某1、陈某2的证言不作认定。 除上述证据与一审判决认定的证据不一致外，其余证据的认定与一审判决认定的一致。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明：1、三蔸竹小学原位于三蔸竹村天烟坪，1992年钦南区那丽镇政府在三蔸竹村六冬坪那弄垌（即现争议地）定址建新校，1995年三蔸竹小学正式搬迁至六冬坪那弄垌新校址。2、被诉B244号《土地证》项下登记土地面积为11381.36㎡即约17亩，二审中，上诉人主张其中6亩（含有陈在添、陈某1、陈在允的部分插花地）已于上世纪九十年代初已被征收，对该6亩土地其没有异议，上诉人只是对其余的11亩土地有异议，认为11亩土地属于其自留山，没有被征收，是三蔸竹小学扩大使用了其自留山，钦州市政府将11亩土地登记在三蔸竹小学名下，侵犯其合法权益。钦州市政府以及三蔸竹小学认为涉案土地原属于集体土地，后来已被征收，但均表示未能提供征收手续的有关文件。3、涉案土地上三蔸竹小学建有教学楼，至目前没有证据证明上诉人所在的生产队对涉案土地主张过权属。 本院认为：关于被诉B244号《土地证》的合法性问题。本案被诉B244号《土地证》系钦州市政府于2006年8月29日颁发，根据当时施行的《土地登记规则》第六条、第十条的规定，土地登记申请者申请土地所有权、使用权和土地他项权利登记，必须向土地登记部门提交土地权属来源证明、地上附着物权属证明等材料，土地登记部门应当对申请登记的土地进行地籍调查和权属来源是否清楚进行审核，土地权属清楚的才予以登记。本案中，被诉B244号《土地证》项下登记的土地原属于集体土地，各方均认可。三蔸竹小学申请涉案土地登记时向钦州市政府提交了《土地权属来源证明书》以及钦南区教育局出具的《证明》等材料证明涉案土地属于其从1962年以来沿用的土地，但本院经过核实，三蔸竹小学1992年才在六冬坪那弄垌（即现争议地）建新校，1995年正式搬迁至新校，上述两份证据证明的内容与事实不符，不能证明涉案土地属于三蔸竹小学1962年以来沿用的土地。因此钦州市政府根据三蔸竹小学提交的《土地权属来源证明书》、钦南区教育局出具的《证明》，为三蔸竹小学颁发B244号《土地证》属于证据不足。关于钦州市政府、自治区政府及三蔸竹小学在二审中主张涉案土地于1992年征收而来，经本院核实，上诉人陈在文只认可涉案土地17亩中的6亩土地在九十年代初已被征收这一事实，从使用情况看，三蔸竹小学使用涉案土地至今，由此可以说明当年存在征收的事实。由于上诉人陈在文不认可其余11亩土地已被征收的事实，钦州市政府、自治区政府及三蔸竹小学未能提供有关征收手续方面的证据证明涉案17亩土地已全部被征收，因此11亩土地的权属还是存疑的，钦州市政府应对涉案土地权属来源清楚承担举证不能的后果，故其颁发B244号《土地证》行政行为违法。由于涉案土地已用于三蔸竹小学的校舍建设，且新校舍仍处于施工建设状态，若直接撤销B244号《土地证》将会损害社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定，本院依法确认钦州市政府颁发B244号《土地证》行为违法，保留B244号《土地证》效力。 综上，钦州市政府颁发B244号《土地证》行为违法，自治区政府77号《复议决定》维持该证错误，一审判决认定事实不清、适用法律错误，应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项以及第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销钦州市中级人民法院（2019）桂07行初5号行政判决； 二、撤销广西壮族自治区人民政府桂政行复（2016）77号《行政复议决定书》； 三、确认钦州市人民政府颁发钦国用（2006）第B244号《国有土地使用证》行为违法，保留该证效力； 一、二审案件诉讼费各50元，由钦州市人民政府、广西壮族自治区人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇二〇年四月二日 法官助理 刘韦唯 书 记 员 孙宇欣