沈阳高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0192行初937、938、939、1001号原告：杨英胜，男，1963年12月24日出生，汉族，住址沈阳市辽中区。原告：陈巍，女，1963年4月24日出生，汉族，住址（与原告杨英胜系夫妻关系）。二原告共同委托代理人：郝宽庆，北京市汇佳律师事务所律师。原告：赵利哲，男，1963年6月27日出生，汉族，住址沈阳市辽中区。原告：黄桂侠，女，1962年10月23日出生，汉族，住址（与系夫妻关系）。原告：任铁红，男，1961年6月29日出生，汉族，住址沈阳市辽中区。原告：刘玉敏，女，1960年11月28日出生，汉族，住址（与原告任铁红系夫妻关系）。原告刘玉敏的委托代理人：任铁红（身份信息同上）。原告：金洪如，男，1988年10月15日出生，汉族，住址沈阳市辽中区。原告：李泽旭，女，1995年11月8日出生，汉族，住址沈阳市辽中区。原告：张艳玲，女，1970年1月14日出生，汉族，住址沈阳市辽中区。原告：王振平，女，1970年12月30日出生，汉族，住址沈阳市辽中区。被告：沈阳市自然资源局辽中分局。住所沈阳市辽中区蒲西街道东环街54号。法定代表人：白岫，该局局长。委托代理人：韩东，该局工作人员。委托代理人：许言，辽宁英伟律师事务所律师。第三人：唐山市亿通房地产开发有限公司。住所唐山市路南区新华西道118-8号新华步行街14栋317号。法定代表人：梁英，该公司董事长。委托代理人：孟令韬、李丹，辽宁名望律师事务所律师。原告杨英胜、陈巍，原告赵利哲、黄桂侠，原告任铁红、刘玉敏，原告金洪如、李泽旭、张艳玲、王振平等10人不服被告沈阳市自然资源局辽中分局（以下简称辽中自然资源分局）、第三人唐山市亿通房地产开发有限公司（以下简称亿通公司）建设工程规划许可，分别于2019年9月5日、9月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告、第三人邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭。因上述四个案件的原告就同一行政行为提起诉讼，属于必要共同诉讼，故本院将四个案件合并审理。并于2019年11月12日公开开庭进行了审理。原告杨英胜、陈巍，原告赵利哲、黄桂侠，原告任铁红，原告李泽旭、张艳玲、王振平，被告辽中自然资源分局的委托代理人韩东、许言，第三人亿通公司的委托代理人孟令韬到庭参加了诉讼。原告金洪如经合法传唤未能到庭参加诉讼，经当庭与原告金洪如本人确认，原告金洪如表示同意不作为原告参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月14日辽中自然资源分局为建设单位亿通公司颁发建字第210122201900010号《建设工程规划许可证》。原告诉称，位于辽中区蒲河街15号住宅及配套设施项目由亿通公司开发建设，原告杨英胜、陈巍、赵利哲、黄桂侠、任铁红、刘桂敏等人系该项目10号楼的业主。原告金洪如、李泽旭、张艳玲、王振平等人系22号楼业主。目前均已经入住。近期，原告发现亿通公司在10号楼南侧原规划景观及绿地处开挖准备建设楼房，在22号楼南侧建筑原规划是商业网点上加盖几层民用住宅，而最后审批却是17层建筑。原告与其交涉，亿通公司称施工经过被告规划许可。原告在现场没有看见建设工程批后公告牌，原告遂向被告查询获悉，被告于2019年6月14日变更了原规划，为亿通公司核发《建设工程规划许可证》，编号为建字第210122201900010。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定，原告作为利害关系人享有陈述、申辩和要求听证的权利，被告没有依法告知原告。根据《沈阳市建筑工程规划许可公开公示管理规定》的相关规定，被告在作出行政行为前应按照规定的方式、期限、地点等进行公示，但被告没有依法进行公示。被告的行为严重违反了法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，应予撤销被告作出的建设工程规划许可证。上述原告起诉到法院，诉讼请求均是请求撤销被告作出的编号为建字第210122201900010号《建设工程规划许可证》。原告向本院提供如下证据：1.原告杨英胜、陈巍的《商品房买卖合同》、原告赵利哲、黄桂侠的《商品房买卖合同》、原告任铁红、刘玉敏的《商品房买卖合同》、原告金洪如的《商品房买卖合同》、原告李泽旭的《商品房买卖合同》、原告张艳玲的《商品房买卖合同》、原告王振平提交了买受人为王丽杰、高霁汉的《商品房买卖合同》及双方的《买卖楼房协议书》，上述证据用以证明原告具有主体资格；2.售楼处照片，证明原告买楼时前方是景观；3.建附字第21012220133012号建设工程规划许可证二期附图，证明第三人在售楼时用的这张附图做的沙盘。被告辽中自然资源分局辩称，1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，被告具有作出案涉行政行为的职权依据；2.被告核发案涉建设工程规划许可证程序合法。亿通公司按照规定提供相关材料，依法申请，被告受理后依法进行审查，行政许可程序完整无瑕疵，案涉建设工程规划许可合法有效；3.案涉建设工程规划并无变更。案涉行政许可是依申请的行政行为，亿通公司申请的亿甲尚府四期规划与案涉建设工程规划许可证通知书一致，只有此一项规划，并不存在变更；4.公示并不是行政许可生效要件，且被告已将批前公示牌与批后公布牌在现场公示。建设工程规划许可是依申请的行政许可，被告向亿通该公司送达后即发生法律效力，公示与否并不影响建设工程规划许可的合法性与有效性。且被告已进行公示。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提供如下证据：1.辽中县建设项目规划许可及其他事项申请表，证明亿通公司依法申请案涉建设工程规划许可证；2.法人委托书；3.营业执照副本；4.法定代表人及委托人身份证复印件；5.土地使用证；6.亿甲尚府四期规划设计方案；7.2019年沈阳市辽中区城乡规划委员会第三次规划业务会议纪要；8.辽中区卫生健康局、辽中区生态环境局、辽中区民政局、辽中区教育局、辽中区城乡管理局、辽中区人防办、辽中区消防局《规划设计方案联合审定意见书》；9.建设项目经济技术指标统计表；10.建筑工程分栋面积明细表；11.建筑物分栋面积指标汇总表；12.辽中区浦东街道地形图；13.亿甲尚府四期工程规划设计方案总平面图；以上证据证明亿通公司的申请材料齐全，符合法律规定，各个部门审批后无意见，区政府领导同意亿甲尚府四期规划建筑方案；14.批前公示牌照片4张，证明案涉建设工程规划许可证已进行现场公告，且公告牌安放位置醒目，足以引起注意;15.建设工程规划许可证通知书；16.建设工程规划许可证；17.建设工程规划许可证附图；以上证明被告核发案涉建设工程规划许可证的具体行政行为符合法律规定，程序合法;18.批后公布牌照片4张，证明案涉建设工程规划许可证已进行现场公告，且公告牌安放位置醒目，足以引起注意；19.日照分析报告书，证明案涉建筑物满足大寒日满窗日照时间要求。第三人亿通公司述称，第三人是根据被告的要求提供相应的材料而获得的相应批准，第三人对开发土地有使用权，现建筑主体已经完工，不同意原告的诉讼请求。第三人未向本院提供证据。本院依职权调取了以下证据：1.第三人分别于2012年5月18日、2013年10月31日、2013年5月23日取得的亿甲府第尚府建字第21012220123011号、建字第21012220133023号、建字第21012220133012号等一、二、三期《建设工程规划许可证》；2.2011年辽中县中心镇控制性详细规划中的辽中县生态水城控制性详细规划。庭审中，各方当事人以被告于2019年6月14日为第三人亿通公司颁发建字第210122201900010号建设工程规划许可行为是否合法展开质证和辩论，并对本院归纳的以下争议焦点进行了充分的论述：（一）被告核发建设工程规划许可是否审核园区景观设计和楼层变化等内容。原告认为，按照《沈阳市城乡规划条例》第十九条的规定，居住区应当统一规划，分期规划也应该考虑统一规划。原告提供一份建字第21012220133012号建设工程规划许可证二期附图，该图能够清楚地反映出最初的规划。最初的规划中园区有景观设计，而四期的工程规划改变了原来的统一规划，在原来的景观位置改变成二层建筑。原告同时要求法庭调取第三人一、二、三期工程规划附图，以此证明被告四期工程规划与一、二、三期工程规划都不一致。对此，被告认为，原告的证据是二期建设工程规划附图，与本案四期的工程规划附图无关。四期的工程规划符合法律法规的规定。原告应该提供统一规划的证据。此外，被告称，第三人没有向被告提供统一规划图，被告只是对分期建设进行规划许可，对区域外的不进行审查。第三人同意被告的意见，并补充，规划是对大范围的城建区进行的，第三人是按用地的计划，基于土地证的用途，依据当时的拟设计用途向主管部门提出申请。（二）被告颁发建设工程规划许可是否合法。原告认为，被告适用法律错误。《沈阳市城乡规划条例》第十九条规定的非常明确，项目需要分期建设的，必须在整体统一规划下提出分期建设计划，可以分期领取建设许可。第三人利用分期情形，变更统一规划是违背诚信原则，非法逐利的行为，被告对此予以许可则是违法行为。此外，按照《行政许可法》第三十六条、四十七条以及《沈阳市建筑工程规划许可公开公示管理规定》的规定，被告剥夺了原告的相关权利，被告提供的四张照片是在两个位置拍摄的，前后几分钟，完全是为了形式上满足四张照片的要求，并不是为了让所有相关人知悉被告举行听证的信息，小区根本没有人看到过批前公示板，程序违法。被告认为，被告按照要求进行了公示，并且做了日照分析报告，不影响原告的权利。第三人认为被告程序合法，并称原告陈述的规范性文件《沈阳市建筑工程规划许可公开公示管理规定》不应当作为评价被告程序违法的依据。通过对上述争议焦点的审查，本院对证据作如下确认：对原告提供的证据，1号证据因原告提供了证据原件，本院依法予以采信；2、3号证据，本院仅对真实性予以认定。对被告提供的证据，因15、16、17号系本案审查客体，本院不予认定；其他证据1-14、18、19号证据，因能够证明第三人在向被告申请建设工程规划许可予以了提交，具有真实性，本院对真实性予以采信。对本院依职权调取的证据，本院对真实性予以采信。经审理查明，2019年5月20日，第三人亿通公司向被告辽中自然资源分局申请亿甲尚府综合楼四期工程的建设工程规划许可。同时提交了《申请书》、《国有土地使用证》、《忆甲尚府四期规划设计方案》、《辽中区城乡规划委员会会议纪要》、辽中区民政局、辽中区生态环境局、辽中区卫生健康局、辽中区消防局、辽中区城乡管理局、辽中区教育局、辽中区人防局等多部门出具的《规划设计方案联合审定意见书》、《建设项目经济技术指标统计表》、《建筑工程分栋面积明细表》、《忆甲府第尚府四期工程规划设计方案总平面图》《辽中区蒲东街道地形图》、《日照分析报告》以及申请人身份信息等材料。被告经审查，并经网上及现场公示，于2019年6月14日为第三人颁发了建字第210122201900010号《建设工程规划许可证》。该证记载，建设项目名称：亿甲尚府综合楼（四期）工程；建设位置：沈阳市辽中区蒲东街道蒲河街15号；建筑规模：17568.57平方米；建筑性质：商住；建筑栋数：4栋，分别是13#、14#、23#、24#。地上层数分别是7层、7层、17层、2层。原告杨英胜、陈巍，原告赵利哲、黄桂侠，原告任铁红、刘玉敏系该小区10#楼的业主，与被诉的建设工程规划许可批准的24#楼相邻。原告金洪如、李泽旭、张艳玲、王振平系该小区22#楼业主，与23#楼相邻。本案涉诉建筑23#楼主体已完工，24#楼地基已完工。被告提交的2011年辽中县生态水城控制性详细规划图中显示案涉地块属于二类居住用地。另查明，第三人分别于2012年5月18日、2013年5月23日、2013年10月31日取得的亿甲府第尚府建字第21012220123011号、建字第21012220133012号、建字第21012220133023号等一、二、三期《建设工程规划许可证》。再查明，2016年1月7日，国务院下发《国务院关于同意辽宁省调整沈阳市部分行政区划的批复》（国函[2016]6号），同意撤销辽中县，设立沈阳市辽中区。本院认为，通过庭审查明的事实，本案的争议焦点是：一、本案10位起诉人是否具备本案原告诉讼主体资格；二、本案被诉建设工程规划许可行为是否合法。一、关于本案10位起诉人是否具备本案原告诉讼主体资格的问题。因原告金洪如已明确表示不作为原告参加诉讼，意思表示真实，本院予以准许。原告王振平提交的《商品房买卖合同》系买受人王丽杰、高霁汉与第三人签订的房屋买卖合同，虽然王振平又提供了双方的《买卖楼房协议书》，但该协议不属于行政诉讼审理的范围，本院无法认定该协议的真实性及合法性，所以王振平提供的证据不能证明其与案涉建筑物具有相邻权关系，从而无法证明其与本案被诉建设工程规划许可具有利害关系，故王振平不具有本案原告诉讼主体资格，其起诉应予驳回。对于原告杨英胜、陈巍，原告赵利哲、黄桂侠，原告任铁红、刘玉敏，原告李泽旭、张艳玲的原告主体资格问题，因上述8位原告提供的证据能够证明其与案涉建筑物具有相邻权关系，故上述8位原告具有本案原告诉讼主体资格。二、本案被诉建设工程规划许可行为是否合法的问题。职权依据方面，本案各方当事人对于被告具有作出案涉建设工程规划许可行为的职权无异议。经审查，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条、《中共沈阳市委沈阳市人民政府关于向城区下放经济管理权限的实施意见》（沈委发[2013]14号）规定，被告辽中区自然资源分局作出本案被诉建设工程规划许可具有法定职权。庭审中，原告对被告的事实依据、适用法律及程序均提出异议，故本院对被诉行政行为的合法性审查着重以下三个方面：被告于2019年6月14日为第三人亿通公司颁发的建字第210122201900010号《建设工程规划许可证》的主要证据是否充分，适用法律是否正确，是否符合法定程序。关于主要证据方面。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《沈阳市城乡规划条例》第十八条第一款规定，建设单位在申请办理建设工程规划许可证之前，应当按照城乡规划主管部门提出的规划条件和设计要求，委托具有相应资质的设计单位编制修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图。通过上述法律、法规规定可知，建设工程规划许可审批机关对建设工程规划许可申请进行审查时，并不仅仅审查申请人是否是按照法律法规的相关规定提交了全部材料，还应当全面审查该申请及所附材料是否符合案涉地块的控制性详细规划和其他规划条件。即应当审查申请人提交的修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图是否符合控制性详细规划，是否符合环境保护的国家标准，是否符合案涉地块的用地性质、建筑间距、密度、日照要求、容积率、基础设施和公共服务设施配置及其法律、法规规定的规划要求和各项控制指标。具体到本案，被告辽中自然资源分局向法庭提供了使用土地的有关证明文件，同时也提供了建设工程设计方案，包括建设项目经济技术指标统计表、建筑工程分栋面积统计表、日照分析报告、规划设计方案联合审定意见书、四期规划设计方案及总平面图等材料，上述材料符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料”的规定。除此之外，被告还应当按照上述法律法规的规定审查修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图是否符合控制性详细规划。本案中，被告提供了案涉地块的辽中县生态水城控制性详细规划建设用地规划图，也向法庭出示了2011年辽中县中心镇控制性详细规划，案涉地块属于二类居住用地，本案被诉建设工程规划许可未改变土地用途，符合中心镇控制性详细规划。被告作出本案被诉建设工程规划许可主要证据充分。对于原告称被告作出的四期建设工程规划许可违法的观点，原告的理由是被告核发的一、二、三期建设工程规划许可即是案涉地块项目整体规划的总平面图，四期规划增加了24#楼，而且对本案相关的23#楼楼层有调整，已经与一、二、三期规划不同，四期规划变更了整体规划，从而认为被告违法。对此，本院认为，被告核发的一、二、三期建设工程规划许可附图并不是《中华人民共和国城乡规划法》以及《沈阳市城乡规划条例》所说的修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图。原告以一、二、三期的建设工程规划许可附图来与第四期的建设工程规划许可附图进行比对是错误的，系对上述法律法规规定的相关专业概念的误读。需要说明的是，本案存在一个特殊情况，即辽中区于2016年1月7日之前行政上为辽中县。按当时规划行业口径并结合辽中县实际情况，辽中县总体规划包含县城（村、乡镇体系）规划和县人民政府所在地的中心镇总体规划2个层级，考虑中心镇规模较小及配套要求较低等原因，镇总体规划同时作为了镇控制性详细规划。被告作出的一、二、三期的建设工程规划许可均是在行政××为辽中县的时候核发的。辽中县县城中心镇属于镇规划，按照《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条的规定，镇规划可以不组织编制修建性详细规划。即被告在核发案涉地块第一、二、三期建设工程规划许可时不需要审核修建性详细规划是否符合控制性详细规划。但并不是说没有修建性详细规划就任由建设单位随便建设，也还是要审查建设工程设计方案的总平面图是否符合镇总体规划即镇控制性详细规划。在辽中区2016年1月7日纳入沈阳市区后，由于中心镇规模扩大和城市公共服务设施建设配套和人文服务的升级要求，原辽中县政府所在地的中心镇变更为辽中区政府所在地，辽中区规划按城市总体规划口径包含中心城区规划和中心城区以外（村、乡镇体系）规划是需要进一步细化编制修建性详细规划，所以被告在核发本案被诉四期建设工程规划许可的时候需要审查案涉地块的修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图，而且还应该审查修建性详细规划是否符合控制性详细规划。就上述问题，本院已进行审查。被告在庭审中提供的忆甲尚府四期规划设计方案及忆甲府第尚府四期工程规划设计方案总平面图即是本案被诉第四期建设工程规划许可的修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图。案涉地块的建设工程设计方案的总平面图即是辽中县生态水城控制性详细规划建设用地规划图，此外，被告还提供了辽中县中心镇控制性详细规划。综上，被告认为第三人已经按照法律、法规规定提交了办理被诉建设工程规划许可证的全部所需材料，且在诉讼过程中提交其所编制的2011年辽中县中心镇控制性详细规划，能够证明被告对第三人提交的申请及材料是否符合辽中县中心镇控制性详细规划和其他规划条件进行了全面审查，且能够证明该申请材料符合各项控制性指标和全部法定规划条件及要求。综上所述，原告的观点不成立，本院不予支持。关于适用法律方面。本院已认定被告作出的被诉四期建设工程规划许可主要证据充分，同样基于上述裁判理由，本院亦认为被诉的建设工程规划许可适用法律正确。关于法定程序方面。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有有权听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”《沈阳市建筑工程规划许可公开公示管理规定》第五条：“批前公示应在建设项目现场及规划管理部门网站同时进行。现场公示应当在建设项目基地周边张贴《沈阳市建设工程规划许可批前公示板》……。公示板总数不少于四张。”第十条：“批前公示时间不少于7个工作日。收集公众意见的起止期应与公示起止期相同。如需召开听证会的，处理时限按有关规定执行。”根据上述规定可知，行政许可申请事项是否向社会公众、是否对相关利害关系人进行有效告知，是否听取了相关利害关系人陈述意见，并非是无足轻重、可有可无的流程化规定，而是对相关利害关系人知情权等合法权利的保障性程序规定，会对相关利害关系人权利产生实际影响，同时也是认定行政行为是否符合法定程序的主要和重要标准。本案中，被告提供被诉建设工程规划许可批前公示的证据是4张照片，前两张照片是2019年6月1日上午9:05分拍摄，后两张照片是同一天上午9:06、9:07分拍摄，原告提出四张照片是同一个位置不同角度进行的拍摄，被告称现场公示照片是第三人拍摄的，很显然这种做法使现场公示流于形式，且被告没有提供证据证明现场公示时间不少于7日，属于变相剥夺了利害关系人的知情权，其在建设项目现场公示程序方面不符合上述规定，属于违反法定程序。纵观本案，还需要指出的是，原告之所以起诉到法院，是因为在购买案涉地块房屋时，园区相关规划没有全部建设，开发单位在售房时，以沙盘、广告、传单等形式介绍楼盘，而在后期实际建设时，却与先前的宣传大相径庭。此后发生纠纷，开发单位又以规划主管部门审批的建设工程规划许可为理由，这导致利害关系人提起了行政诉讼。就此，本院认为，开发单位是否存在虚假销售不是本案一并审查的范围，利害关系人可另行主张。综上，被诉建设工程规划许可行政行为违反法定程序，应予撤销。但鉴于本案涉诉建筑主体已部分完工，被诉建设工程规划许可撤销后会给社会公共利益造成重大损害，故从公共利益的角度考虑，本案被诉行政行为不予撤销，确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决如下：确认被告沈阳市自然资源局辽中分局于2019年6月14日为第三人唐山市亿通房地产开发有限公司颁发的建字第210122201900010号建设工程规划许可违法。案件受理费50元由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  刘 静人民陪审员  周德玉人民陪审员  张桂芬二〇二〇年四月二十九日法官助理张大为书记员肖姝本判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；