吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行再8号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）白京淑，女，1950年10月21日出生，朝鲜族，住吉林省延吉市。 委托代理人杨仁活，系白京淑丈夫男，1947年12月16日出生，朝鲜族，住吉林省延吉市。 被申请人（一审被告、二审上诉人）延边朝鲜族自治州人力资源和社会保障局。住所：吉林省延吉市建工街500号。 法定代表人林松，该局局长。 委托代理人王宪辉，该局劳动关系和监察仲裁处处长。 委托代理人姜夏，吉林延大律师事务所律师。 一审被告延吉市人力资源和社会保障局。住所：吉林省延吉市人民路2239号。 法定代表人李钢，该局局长。 一审第三人延边新华印刷有限公司。住所：吉林省延吉市河南街818号。 法定代表人朴英男，该公司董事长。 委托代理人蔡美玲，吉林敖联律师事务所律师。 委托代理人金权，吉林敖联律师事务所律师。 再审申请人白京淑因诉被申请人延边朝鲜族自治州人力资源和社会保障局（以下简称州人社局）及一审被告延吉市人力资源和社会保障局及一审第三人延边新华印刷有限公司（以下简称新华公司）劳动和社会保障行政给付一案，不服延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行终61号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年3月15日作出（2020）吉行申7号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原一、二审法院审理查明，白京淑系原延边新华印刷厂的职工，该厂于1999年1月进行改制，成立了现新华公司。1986年，白京淑向原延边新华印刷厂提出停薪留职申请，得到单位批准后从事个体美发。1989年7月31日，原延边新华印刷厂作出除名通知，其原文内容如下：“白京淑停薪留职期限为1986年10月1日至1988年10月1日止，现已越期十月。根据我厂停薪留职协议书第五项规定，现予以除名。”该通知书未向白京淑送达。1990年4月19日、1991年11月19日、1993年11月7日，原延边新华印刷厂对白京淑的工资予以调整。2003年11月，白京淑在新华公司的配合下到社保机构办理了退休手续，后办理了医保手续。自2004年1月起，白京淑领取退休工资。2015年5月，白京淑到新华公司劳资科收取停薪留职协议书和通知书（除名决定），其中停薪留职协议书系复印同期停薪留职人员的停薪留职协议书，没有双方签字和签订日期。2015年8月25日，白京淑因职工退休问题向延边朝鲜族自治州劳动人事争议仲裁委员会提出申请，该委员会以其请求超过仲裁申请时效及不属于劳动人事争议处理范围为由，不予受理。白京淑向延吉市人民法院（以下简称延吉法院）起诉新华公司，延吉法院于2015年11月25日作出（2015）延民初字第4884号民事判决：（一）确认白京淑于2003年办理退休手续前是新华公司的职工；（二）责令新华公司在十五日内给白京淑办理职工退休。新华公司上诉至延边朝鲜族自治州中级人民法院（以下简称延边中院）后，延边中院作出的（2016）吉24民终53号民事判决，认为白京淑是否符合退休条件以及以何种形式退休的问题，应该由劳动行政部门审批并办理，不属于人民法院的劳动争议受理范围，办理职工医疗保险手续也应当是劳动行政部门的职责，同样不属于人民法院的受案范围。故判决：（一）维持（2015）延民初字第4884号民事判决第一项；（二）撤销（2015）延民初字第4884号民事判决第二项；3.驳回白京淑的其他诉讼请求。白京淑向本院申请再审后，本院作出（2016）吉民申2346号民事裁定，驳回白京淑的再审申请。白京淑于2017年9月12日向延吉市人社局、州人社局邮寄申请答复书，请求恢复其职工退休身份，州人社局于次日收到申请答复书后，以第三人未提交白京淑的职工退休申请为由，至今未办理。 2017年10月，白京淑向延吉法院提起行政诉讼，要求责令市劳动局、州劳动局依法恢复白京淑的职工退休身份。延吉法院经审理作出（2017）吉2401行初130号行政裁定，认为该案中白京淑请求的事项不属于涉及不动产物权产生、变更、消灭的行政行为，应当适用5年的最长起诉期限。白京淑领取第一个月工资的时间为2004年1月，并在同时期到街道办理医保手续，而在2017年提起诉讼，已经超过5年的起诉期限，故白京淑起诉不符合立案条件，故裁定驳回白京淑的起诉。白京淑向延边中院提起上诉后，延边中院于2017年12月8日作出（2017）吉24行终147号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。白京淑不服，向本院申请再审，本院作出的（2018）吉行再23号行政裁定，撤销一、二审裁定，指令延吉法院予以立案。 一审法院认为，各省、市、区人力资源和社会保障部门是批准办理职工退休手续的行政机关，白京淑的工作单位新华公司系州级单位，州人社局具有办理新华公司职工退休待遇审批的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”州人社局于2017年9月13日收到白京淑提出的申请答复书后未实际作出答复，也未实际履行。生效的民事判决确认了“白京淑于2003年办理退休之前系新华公司的职工”，而州人社局对白京淑以个人参保退休审批的行政行为与生效民事判决不符。白京淑要求将个人参保退休改办为单位职工退休的理由成立，予以支持。同时，各方当事人应当根据《社会保险费征缴暂行条例》第四条第一款关于“缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费”、第五条关于“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作”、第六条“社会保险费实行三项社会保险费集中、统一征收。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收”的规定按时足额缴纳相应的社会保险费用或履行征缴义务。一审法院判决：州人社局于本判决生效后2个月内将白京淑的个人参保退休改办为单位职工退休。第三人新华公司协助办理上述手续。 二审法院认为，白京淑以履责之诉提起本案行政诉讼，要求被诉行政机关履行为其办理退休手续法定职责，但被诉行政机关在白京淑向其提出履责申请及提起本案行政诉讼之前，针对白京淑退休这一特定事项已经作出行政审批行为。白京淑应以个人身份退休还是应以职工身份退休，系被诉行政机关此前作出退休审批行为时的事实认定问题。在被诉行政机关针对特定事项已经作出行政审批行为且该行为已经发生法律效力的情况下，白京淑作为行政相对人以此前被诉行政机关作出的行政行为认定事实不清等为由重新提出履责之诉，其诉讼实质指向的系被诉行政机关此前已经作出的行政审批行为。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为而向人民法院提起行政诉讼，由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限解决的是行政诉讼能否进入司法实体审查的问题，属于人民法院受理案件时主动审查的程序性事项，不同于将诉讼时效作为实体审查内容的民事诉讼制度。在行政机关针对特定事项已经作出行政行为的情况下，如果行政相对人或利害关系人事后认为该行政行为错误，应当通过行政复议、行政诉讼或民事诉讼、申请行政机关自我纠错等法定制度或机制实现权利救济。如果允许当事人针对一个已经超过复议期限或起诉期限的行政行为，通过提起一个履责之诉而重开行政复议或行政诉讼程序，那么法律和司法解释所设定的复议期限和起诉期限制度将形同虚设。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”本案中，被诉行政机关为白京淑办理退休手续的时间是2003年11月，白京淑领取第一个月退休工资的时间为2004年1月，并在同期办理医保手续，白京淑于当时即应当知道被诉行政行为的内容。白京淑于2017年提起诉讼，要求行政机关重新为其办理职工退休手续和医保手续，已经明显超过法定的起诉期限。另，司法解释所规定的不属于起诉人自身的原因被耽误的时间，是指地震、洪水等不可抗力或者因等待国家机关依照程序就相关争议事项进行处理期间等客观因素的情形，本案也不存在不属于本人自身原因超过起诉期限的情形。综上，一审法院及二审法院此前作出的裁定对此所作的认定并无不当，亦不存在所谓偏离白京淑诉讼请求的问题。一审法院作出的（2019）吉2401行初12号行政判决适用法律错误，依法应予撤销。二审裁定：一、撤销延吉市人民法院（2019）吉2401行初12号行政判决；二、驳回原告白京淑的起诉。 白京淑申请再审称，白京淑原是延边州新华印刷厂工人。1986年9月，白京淑向单位递交停薪留职申请，经单位口头同意后到社会创业。2003年，白京淑在《延边日报》上看到停薪留职人员给单位补上期间劳动保险基金的话单位给办理退体，就到单位询问退休事宜，当时被告知已被单位除名。经核对档案，白京淑一直到1998年是在职职工，还有工资单。当时劳资科长同意给白京淑办退休，告知白京淑准备l.04万元左右，劳资科有关人员与白京淑到延吉市社会保险局办理退休手续。后白京淑把档案送到延吉市劳动局，工作人员让白京淑在档案管理清单及回执上签字。白京淑确认自己是新华印刷厂退休以及没有除名开除的材料后就签字了。在办理手续过程中，单位没有告知白京淑办理的手续是个体退休。白京淑从社保局拿到工商银行储蓄卡，但没有医保卡。当时工作人员说：你们单位办的就是这样的。白京淑认为停薪留职的人员都这样，后到街道办理个人医保。2004年1月白京淑领取了第一个月工资。2015年，白京淑得知女职工工龄年满25年的可以办理国家医保手续，如不够年限可以补交的消息便到劳动局询问此事，白京淑才知道2013年单位给其办的是个体退休。2015年白京淑申请劳动仲裁，后又向延吉法院提起民事诉讼。2017年6月16日白京淑提起行政诉讼。二审裁定认定白京淑的起诉超过起诉期限错误，2003年单位给白京淑办理退休时档案上没有被除名的证据，也没有本人的签字的个人退休，不属于白京淑自身的原因。白京淑退休前是新华公司的职工已经由生效民事判决确认，州人社局应当恢复其职工退休，补缴4.5万元没有依据，15天能办理的案子拖了5年，二审法官浪费司法资源。请求：1.启动再审立案程序；2.撤销二审裁定，维持一审判决。 本院再审审理查明的事实与一、二审法院查明的事实基本一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。” 本案是履责之诉，白京淑的诉请是要求人社部门为其办理职工退休手续，该诉请与“延吉市社会保险局于2003年为白京淑办理个人退休手续”的审批行政行为有关联。延吉市社会保险局于2003年对白京淑的退休申请审批时，新华公司认为公司已经将白京淑除名，并没有提供白京淑符合职工退休的档案材料，延吉市社会保险局将白京淑的退休审批为个人退休并无不当。将白京淑审批为个人退休的行政行为的约束力当然存在于行政行为的存续期间，在没有新的事实和法律规定出现的情形下，针对白京淑“办理职工退休”的申请，行政机关可以以重复申请为由不予处理。但行政诉讼的首要目的是保护作为原告的公民、法人和其他组织的合法权益，有新的事实和法律规定出现可能对当事人合法权益产生影响时，行政机关则应当对当事人的申请予以重新审查。延边朝鲜族自治州中级人民法院作出的（2016）吉24民终53号民事判决确认“白京淑于2003年办理退休手续前系延边新华印刷有限公司的职工”，该二审判决已经生效。白京淑虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或废止原行政行为，但其具有行政请求权，行政机关亦具有就申请作出处理之法定义务，行政机关作为或不作为对当事人权利义务产生新的影响，当事人可以提起诉讼。白京淑在民事判决生效后多次要求延边州人社局按职工身份为其办理职工退休手续，州人社局虽称其多次进行协调解决，但其并未实质上履行职责。州人社局称2017年9月13日收到了白京淑的申请答复书，并未对此作出答复。故白京淑于2017年10月提起行政诉讼，未超过起诉期限，白京淑的起诉符合起诉条件。二审裁定以白京淑的诉请超过起诉期限为由驳回起诉不当。 各省、市、区人力资源和社会保障部门是批准办理职工退休手续的行政机关，白京淑关于“个人参保退休改办为单位职工退休”的申请是否予以支持，应当由州人社局依照有关法律法规审核后进行确认。一审判决直接判令州人社局于本判决生效后2个月内将原告白京淑的个人参保退休改办为单位职工退休显然不当，本院一并予以纠正。 综上，原审裁判认定事实清楚，适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条之规定，判决如下： 一、撤销延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行终61号行政裁定和吉林省延吉市人民法院（2019）吉2401行初12号行政判决； 二、责令延边朝鲜族自治州人力资源和社会保障局于本判决生效后60日内对白京淑“个人参保退休改办为单位职工退休”的申请作出处理。 三、驳回白京淑其他诉讼请求。 原一、二审案件受理费共计100元，由延边朝鲜族自治州人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 阎道清 审 判 员 杨 迪 审 判 员 孙慧源 二〇二〇年四月七日 法官助理 关亦桥 书 记 员 于婷婷