重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终8号 上诉人（一审第三人）汤朝怀农村承包经营户。 诉讼代表人汤作荣，男，苗族，1985年8月5日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。 委托代理人王小波，重庆欣渝律师事务所律师。 委托代理人刘莉，重庆欣渝律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）谭易旭农村承包经营户。 诉讼代表人谭易旭,男，蒙古族，1963年9月6日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。 委托代理人王子高，重庆渝东律师事务所律师。 委托代理人王子育，重庆渝东律师事务所律师。 一审被告重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地:重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街33号。 法定代表人石强，县长。 委托代理人田仁贵，该县农业农村委员会工作人员。 委托代理人覃霞，重庆欣渝律师事务所律师。 汤朝怀农村承包经营户（以下简称汤朝怀户）因谭易旭农村承包经营户（以下简称谭易旭户）诉重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府（以下简称彭水县政府）土地行政登记一案，不服重庆市第四中级人民法院（2019）渝04行初170号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，谭易旭户与汤朝怀户均是彭水县棣棠乡原瓦屋村8组（现四坪村5组）的农户。1989年初，瓦屋村8组的刘兴贵夫妇相继去世，刘兴贵夫妇的三个女儿均已外嫁。刘兴贵的女婿陈世正欲耕办刘兴贵夫妇生前的土地，因陈世正不是瓦屋村8组的集体经济组织成员，瓦屋村8组的村民均不同意其耕种，瓦屋村8组遂将刘兴贵夫妇的田土、柴山全部收回作为机动地。1989年3月20日，邬家树作为瓦屋村8组村民代表与谭易旭签订《承包合同》，约定将刘兴贵夫妇的全部田土发包给谭易旭耕种，由谭易旭负责交公粮，该合同经村民签字确认。后部分村民因缴纳农税提留而对此提出异议，棣棠乡政府于1996年11月18日作出《关于瓦屋村8组刘兴贵的土地处理意见》，决定：“一、刘的两个人责任地由谭易旭继续耕种；二、谭负担每年刘的两个人的入库结账。”后又有部分村民对刘兴贵的自留地及住房屋基提出异议，棣棠乡政府经调查于1996年12月24日作出《关于瓦屋村8组刘兴贵2人自留地及住房屋基的处理意见》，决定：“刘兴贵2人的自留地和住房屋基由瓦屋村8组社员谭易旭耕种，任何人不得干涉。” 本案争议地小地名为“地坝下面”（又名“岩脚地坝”），原为汤朝怀户与刘兴贵户分得的自留地，两户各占一部分，因争议地为自留地，故未登记颁证。2010年11月30日，彭水县政府将争议地“地坝下面”（东：地坝，西：大路，南：以田为界，北：大路）登记在了汤朝怀户名下，登记面积为0.12亩，并为汤朝怀户颁发了彭水苗族土家族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQ391502050166号《农村土地承包经营权证》。谭易旭户主张刘兴贵夫妇去世后对刘兴贵夫妇的自留地耕种了一年，之后交给汤朝怀户代耕，由汤朝怀户每年给谭易旭户包谷40斤。汤朝怀户主张其自留地与刘兴贵户的自留地相连，刘兴贵夫妇去世后，刘兴贵户的自留地一直由汤朝怀户耕种，期间无任何人提出异议，直到2019年1月谭易旭户才提出异议。 2019年5月29日，棣棠乡四坪村村民委员会作出《关于四坪村5组谭易旭、汤作荣承包土地纠纷的处理意见》，认为汤作荣合法拥有争议土地的承包经营权。谭易旭户在庭审中主张，其于2019年6月6日知晓本案被诉经营权证。谭易旭户于2019年7月23日向一审法院递交诉状，提起本案诉讼，请求撤销彭水县政府颁发给汤朝怀户的彭水苗族土家族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQ391502050166号《农村土地承包经营权证》中关于“地坝下面”土地的登记。 一审法院认为，本案是谭易旭户不服彭水县政府对汤朝怀户“地坝下面”土地的行政登记而提起的行政诉讼案件。本案争议的焦点是：1.谭易旭户是否具有本案原告主体资格；2.谭易旭户提起本案诉讼是否超过起诉期限；3.彭水县政府作出的本诉行政登记是否合法。 一、关于谭易旭户是否具备本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系的公民、法人及其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。利害关系是指公民、法人或者其他组织的人身、财产等合法权益受到行政行为的不利影响或不法侵害。本案中，刘兴贵夫妇去世后，原瓦屋村8组将其二人的所有田土收回，重新发包给谭易旭户耕种，并签订了《承包合同》。后因当地村民对刘兴贵户的责任地、自留地和住宅屋基提出异议，棣棠乡政府先后两次作出处理意见，将刘兴贵户的责任地、自留地及住宅屋基全部处理给谭易旭户耕种。因此，彭水县政府于2010年将“地坝下面”土地（包含了原刘兴贵户的自留地）登记给汤朝怀户，谭易旭户与该登记行为存在利害关系，根据前述规定，其具有本案原告主体资格，有权提起本案诉讼。 二、关于谭易旭户提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，彭水县政府主张2010年确权颁证是针对全县所有承包户，谭易旭户在2010年就应当知道争议地登记在汤朝怀户名下。因谭易旭户并非被诉登记行为的相对人，彭水县政府不会将本诉《农村土地承包经营权证》送达给谭易旭户，且彭水县政府也未提交证据证明谭易旭户在2010年就已知道被诉登记行为，故彭水县政府的该主张无证据证明，不予采纳。谭易旭户主张于2019年6月6日知晓本诉登记行为，其于2019年7月23日提起本案诉讼，未超过前述规定的起诉期限。 三、关于彭水县政府作出的本诉登记行为是否合法的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第三条第一款规定：“承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合 规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据前述规定，登记机构颁发农村土地承包经营权证，对承包土地进行行政登记，是对承包方取得的农村土地承包经营权的确认。登记机构颁发农村土地承包经营权证需具备土地承包合同等相关材料，并应按照法定程序对材料进行审核。 本案中，涉案“地坝下面”土地原为刘兴贵户与汤朝怀户的自留地，刘兴贵夫妇去世后，虽然汤朝怀户一直在对原刘兴贵户的自留地进行实际耕种，但彭水县政府及汤朝怀户举示的证据均不能证明四坪村5组将原刘兴贵户的自留地重新发包给汤朝怀户。彭水县政府在本案中仅提供了汤朝怀户2010年的农村土地承包经营权证登记簿，未提供作出本诉行政登记所需的土地承包合同等材料，汤朝怀户也未提供其与村组就涉案土地签订的农村土地承包合同。故彭水县政府对涉案“地坝下面”土地的行政登记事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销彭水县政府于2010年11月30日为汤朝怀户颁发的彭水县政府农地承包权（2010）第CQ391502050166号《农村土地承包经营权证》中对“地坝下面”土地的行政登记。案件受理费50元，由彭水县政府负担。 汤朝怀户不服一审判决上诉称，一、刘兴贵与汤朝怀于1983年10月10日立下字据，刘兴贵将本案争议宅基地卖给汤朝怀；二、棣堂乡政府出具的《关于瓦屋村8组刘兴贵的土地处理意见》和《关于瓦屋村8组刘兴贵2人自留地及住房屋基的处理意见》公章不一致，应予以鉴定；三、四坪村委会出具的《关于四坪村5组谭易旭、汤作荣承包土地纠纷的处理意见》明确了本案争议土地的归属；四、汤朝怀与村集体小组已形成事实上的土地承包关系。请求二审法院依法改判。 谭易旭户与彭水县政府未向本院提交书面答辩意见。 彭水县政府在法定期限内向一审法院举示了以下证据及法律依据：1.汤朝怀户的重庆市彭水县农村土地承包经营权证登记簿；2.《中华人民共和国农村土地承包法》。谭易旭户质证认为，证据1，真实性没有意见，合法性、关联性有异议，该登记簿是本案审查范围，彭水县政府登记行为不符合土地承包法、土地承包经营权证管理办法关于颁证程序的规定。对法律依据没有意见，不能达到彭水县政府的证明目的，彭水县政府作出的登记行为既无事实依据，程序也不合法。汤朝怀户质证认为，对证据三性均无异议，恰好证明彭水县政府给汤朝怀户颁证事实清楚，程序合法，适用法律正确。 谭易旭户在法定期限内向一审法院举示了以下证据： 1.谭易旭的身份证复印件。旨在证明诉讼代表人的身份信息。 2.汤朝怀户2010年的重庆市彭水县农村土地承包经营权证登记簿。旨在证明彭水县政府给汤朝怀户颁发的经营权证中“地坝下面”的登记无事实及法律依据。争议地属于自留地，不属于承包地，不应登记在经营权证中。且彭水县政府登记争议地没有以土地承包合同或行政处理决定为基础。 3.1989年的《承包合同》。旨在证明1989年3月20日，原棣棠乡瓦屋村8组将刘兴贵的田土收回发包给谭易旭户，谭易旭户上公粮403斤，承包年限不限，直到调整土地方可变动。原棣棠乡瓦房村8组代表邬家树（素）签字盖章，包括汤朝怀在内的村民签字按印。 4.1996年11月18日棣棠乡政府《关于瓦屋村8组刘兴贵的土地处理意见》。旨在证明1996年由于刘兴贵的女婿陈世正强行耕办刘兴贵生前的土地，被瓦房村8组村民拒绝引发纠纷，棣棠乡政府于1996年11月18日作出处理意见，将刘兴贵的责任地确权给谭易旭户。 5.1996年12月24日棣棠乡政府作出的《关于瓦屋村8组刘兴贵2人自留地及住房屋基的处理意见》。旨在证明因部分村民提出刘兴贵的自留地及住房屋基问题，棣棠乡政府于1996年12月24日作出处理意见，将刘兴贵的自留地和住房屋基处理给谭易旭户耕种，任何人不得干涉。 6.谭易旭户2010年的彭水苗族土家族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQ391502050159号《农村土地承包经营权证》。旨在证明谭易旭户是棣棠乡四坪村5组集体经济组织农户，享有该组农村土地的承包经营权，按照棣棠乡政府的处理意见及承包合同进行登记。因自留地不属于责任地，故未登记。 7.邬家树的调查笔录及身份证复印件、汤朝木的调查笔录及身份证复印件、姚再友的调查笔录及身份证复印件、徐昌林的调查笔录及身份证复印件、徐昌木的调查笔录及身份证复印件。旨在证明刘兴贵夫妇去世后，争议地由集体收回处理给谭易旭户。 8.2019年5月29日棣棠乡四坪村村民委员会《关于四坪村5组谭易旭、汤作荣承包土地纠纷的处理意见》。旨在证明棣棠乡四坪村村民委员会对争议地进行了处理，谭易旭户从此时起知晓登记行为。 9.现场照片4张、光盘一张（含1段视频、11张照片）。旨在证明争议地现场四至界畔情况。 10.渝农发〔2017〕245号《重庆市农业委员会关于妥善处理深化农村承包地确权登记颁证有关问题的补充通知》。旨在证明自留地不登记上证。 彭水县政府质证认为，证据1与本案没有关联，不能证明原告主体适格。证据2，证明彭水县政府颁证行为合法。证据3，三性有异议，棣棠乡政府无权处理本案的争议地块，不清楚村民代表是否代表村组，在谭易旭户提交的合同中无法体现争议地的四至界限。证据4，合法性、关联性均持异议，真实性由法庭核实，棣棠乡政府无权代表村组对争议地进行发包，该处理意见只是针对责任地，不包括自留地。证据5，质证意见同证据4，虽然提到自留地，但并未提到争议地的四至界限，不能证明是本案争议的自留地。证据6，与本案没有关联性。证据7，三性均持异议，证据形式不合法，证人未出庭作证，不能否认彭水县政府给汤朝怀户颁证的合法性。证据8，对内容的真实性不持异议，但不能达到证明目的。证据9，照片来源不清楚，对三性均持异议，没有拍摄时间；视频光盘无法体现争议地的四至界限，与谭易旭户没有关系。证据10，真实性不持异议，并不是法律法规，不能否认彭水县政府的颁证行为。 汤朝怀户质证认为，证据1，真实性不持异议，但不能达到证明目的。证据2，三性均不持异议，但不能达到证明目的，恰好反映汤朝怀户在1998年取得涉案土地的承包经营权。证据3，三性均持异议，合法性存疑，棣棠乡政府无权作出涉案土地的发包决定，承包合同并无村上加盖公章。证据4，三性均持异议，该处理意见并未提及涉案土地，且棣棠乡政府无权作出处理。证据5，三性均持异议。证据4与证据5作出的时间相隔不到一个月，证据5加盖的公章与证据4加盖的公章不一样，且棣棠乡政府无权对涉案土地作出处理。证据6，真实性、合法性无异议，不能达到证明目的，不能证明谭易旭户与争议地有任何关联。证据7，来源、形式不持异议，对陈述的内容持异议，大部分内容不属实。邬家树与谭易旭有特殊的利益关系，其陈述有口头约定由汤朝怀户代耕种的事实不属实。证据8，真实性、合法性、关联性不持异议，对证明目的有异议，恰好证明涉案地块一直是汤朝怀户在耕种使用，且取得了合法承包经营权，谭易旭户起诉超过起诉期限。证据9，形式上有欠缺，涉案地貌现状属实，但不能达到证明目的。对视频光盘的质证意见与照片的质证意见相同。照片和视频光盘反映的地块与谭易旭户没有关系。证据10，与彭水县政府的质证意见一致。 汤朝怀户在法定期限内向一审法院举示了以下证据： 1.彭水苗族土家族自治县人民政府农地承包权(2010)第Q391502050166号《农村土地承包经营权证》。旨在证明汤朝怀户合法取得“地坝下面”0.12亩土地的承包经营权。 2.汤朝怀户2010年的重庆市彭水县农村土地承包经营权证登记簿。旨在证明发包方为棣棠乡四坪村5组，承包期限为1998年7月1日至2028年6月30日，承包地“地坝下面”0.12亩，四至界限清楚，且汤朝怀户从1998年起就取得涉案地块的承包经营权。 3.2019年5月29日棣棠乡四坪村村民委员会《关于四坪村5组谭易旭、汤作荣承包土地纠纷的处理意见》。旨在证明争议地是自留地，刘兴贵夫妇去世后，一直由汤朝怀户耕办至今，谭易旭户是最近才对争议地提出异议，之前汤朝怀户耕办期间一直未提出异议。谭易旭户诉称政府将争议地处理给其耕种不属实，汤朝怀户已合法拥有争议地的承包经营权。 4.刘德书的调查笔录及身份证复印件。旨在证明刘德书系刘兴贵之女，争议地是刘兴贵户和汤朝怀户两家的自留地，在刘德书的父母去世后，争议地一直由汤朝怀户耕种。 5.徐吉华的调查笔录及身份证复印件、易生碧的调查笔录及身份证复印件、陈德于的调查笔录及身份证复印件。旨在证明证人均是棣棠乡四坪村5组村民，争议地系刘兴贵户与汤朝怀户的自留地，其中大部分系汤朝怀户的自留地。刘兴贵夫妇去世后一直由汤朝怀户耕种，谭易旭户直到2019年1月才提出异议，在此之前无人提出异议。 6.王业奎的调查笔录及身份证复印件。旨在证明王业奎系村干部，证据5中的证人陈述属实，汤朝怀户已合法取得争议地的承包经营权。 7.现场草图一份。旨在证明争议地的地形地貌及界畔。谭易旭户质证认为，证据1、2的真实性没有意见，合法性、关联性有意见，记载的事项是本案需要审查的事项，汤朝怀户虽然已经取得登记，但不能证明合法，登记簿并非土地承包合同，不能证明发包方和承包方的关系，该登记没有依据。证据3，真实性没有意见，对合法性、关联性有意见。村民委并非司法机关和仲裁机关，无权对土地争议作出权属认定，该争议并非争议双方申请村委会调解处理，该处理意见不合法，不能作为汤朝怀户主张权利的依据，仅能证明村委会单方根据汤朝怀户的意图作出处理，不符合法律规定。证据4，刘德书的丈夫陈世正与争议地存在利害关系，是利益冲突的一方，谭易旭户并未否认汤朝怀户耕办的事实，汤朝怀户属于代耕。证据5，被调查人与汤朝怀户有亲戚关系。证据6，除证明汤朝怀户耕办的事实外，其余证明内容不真实，自留地分给汤朝怀户不属实。证据7，与实际现场不完全一致，不认可该证据。 彭水县政府质证认为，证据1、2的真实性、合法性、关联性均不持异议，证明彭水县政府的颁证行为合法。证据3，认可，印证彭水县政府颁证的合法性。证据4，三性均无异议，进一步证明彭水县政府颁证的合法性。证据5、6，关联性、合法性不持异议，真实性以法庭审查为准。证据7，不持异议，足以说明谭易旭户主体不适格，其不享有争议地块的承包经营权，证明彭水县政府的颁证行为有事实和法律依据。 经庭审举证质证，一审法院对各方当事人举示的以上证据认证如下： 1.彭水县政府举示的证据：证据1是汤朝怀户2010年的农村土地承包经营权证登记簿，证明涉案土地的登记情况，与本案有关联，予以采信。 2.谭易旭户举示的证据：证据1证明谭易旭的身份情况，与本案有关联，予以采信。证据2与彭水县政府举示的证据1相同，同理予以采信。证据3证明邬家树代表原瓦屋8组与谭易旭签订《承包合同》的事实，与本案有关联，予以采信。证据4、5证明棣棠乡政府对刘兴贵的责任地、自留地及屋基所作处理意见，与本案有关联，予以采信。证据6证明谭易旭户2010年的农村土地承包经营权登记情况，与本案有关联，予以采信。证据7，对与本案待证事实有关联，有有效证据相印证部分予以采信。证据8证明棣棠乡四坪村村民委员会就本案争议地纠纷作出处理的事实，与本案有关联，予以采信。证据9不符合行政证据形式要件，不予采信。证据10，系重庆市农业委员会对农村承包地确权登记颁证有关问题的通知，对与本案待证事实有关联部分予以采信。 3.汤朝怀户举示的证据：证据1证明汤朝怀户2010年农村土地承包经营权登记情况，与本案有关联，予以采信。证据2与彭水县政府举示的证据1相同，同理予以采信。证据3与谭易旭户举示的证据8相同，同理予以采信。证据4-6，对与本案待证事实有关联，有有效证据相印证部分予以采信。证据7不符合行政证据形式要件，不予采信。 前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。 本院认为，本案被诉行政行为是2010年11月30日彭水县政府颁发给汤朝怀户的彭水苗族土家族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQ391502050166号《农村土地承包经营权证》中关于“地坝下面”土地的登记行为。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据前述规定，县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证，需要对乡（镇）人民政府提交的土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等申请材料进行审核，符合规定的才能进行颁证登记。本案中，彭水县政府将案涉“地坝下面”土地登记在汤朝怀户名下并予以颁证，但仅提供了汤朝怀户2010年的农村土地承包经营权证登记簿，不能提供作出本诉行政登记所需的土地承包合同等材料，汤朝怀户亦未能提供其对案涉“地坝下面”土地享有承包经营权的直接证据。故案涉土地“地坝下面”的相关权属不清晰，彭水县政府对案涉“地坝下面”土地的行政登记行为认定事实不清，主要证据不足，一审法院依法予以撤销并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。汤朝怀户的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由汤朝怀农村承包经营户负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴永铭 审 判 员 刘佳佳 审 判 员 张 桦 二〇二〇年四月三十日 法官助理 罗华国 书 记 员 熊安琪