河北省邢台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀05行终39号 上诉人（原审原告）刘书文，男，1964年8月5日出生，汉族，现住河北省威县。 被上诉人（原审被告）威县自然资源和规划局，住所地：河北省威县中华大街128号，统一社会信用代码：11130533MB1714101D。 法定代表人王怀谦，该局局长。 原审第三人王书兰，女，1966年12月30日出生，汉族，现住威县。 上诉人刘书文因与被上诉人威县自然资源和规划局及原审第三人王书兰土地行政决定一案，不服河北省广宗县人民法院（2019）冀0531行初55号驳回起诉的行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，中国农业银行河北省威县支行（以下简称农行威县支行）诉河北省威县农业机械公司（原威县农机公司)等抵押借款合同纠纷一案，河北省威县人民法院于1999年5月26日作出(1999)威经初字第110号民事判决书，判决农行威县支行与威县农机公司所签借款及抵押合同有效，威县农机公司在判决生效后三日内偿还农行威县支行借款本金一百六十五万元及利息、逾期罚息。2006年4月4日，河北省威县人民法院作出(1999)威执字第291-3号民事裁定书，认定农行威县支行申请执行威县农机公司借款合同纠纷一案，农行威县支行已将贷款剥离到中国长城资产管理公司石家庄办事处，该办事处又将威县农机公司的全部债权转让给刘书文；债权转移后，刘书文行使债权人的一切权利；裁定变更该案的申请人为刘书文。 2010年3月9日，威县人民法院作出(2008)威民破字第1-5号民事裁定书。确认威县农机公司欠刘书文债权4,313,657.3元。原告刘书文提供的来源于威县人民法院档案的1993年3月15日威县农机公司固定资产抵押物清单中第16项为公司新宅基6亩。2010年3月17日，威县人民法院作出(2008)威民破字第1-6号民事裁定书，宣告威县农机公司破产。 2012年8月7日，威县农业局作出《关于威县农机公司依法破产资产处置的报告》，其中关于破产债务、财产及处置写明：截至2008年3月17日，威县农业机械公司...有质押债务4,313,657.3元（打包购买长城公司债权人刘书文自行申报）...按破产程序，对该公司的经营场地、地上附着物、库存商品等需要进行拍卖，拍卖资产依照《中华人民共和国企业破产法》进行清偿。2012年10月30日，河北省威县农业机械公司破产清算组作出《威县农机公司破产资产处置办法》其中对于公司土地写明：鉴于该公司占地属县政府划拨土地，请政府予以收回，并将地上建筑物和财产一并打包依法处置。 2012年12月4日，威县国土资源局作出《关于收回威县农业机械公司国有划拨土地使用权的请示》，向威县人民政府申请无偿收回该公司的划拨土地。2012年12月21日，威县人民政府向威县国土资源局作出威政[2012]123号《关于同意收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的批复》，批复主要内容如下：一、同意无偿收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权。该宗地位于洺水路北侧，原面积5.8亩（批准文号：威政土字[1990]1号、威政土字[1990]2号),实际占用面积3440.76平方米，现全部予以收回。二、该宗地收回后，纳入政府土地储备。三、你局要根据本批复精神，依法办理相关手续。 2012年12月26日，威县国土资源局在中国土地市场网发布《邢台市威县收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的公告》，主要内容为：根据威政[2012]123号《威县人民政府关于同意收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的批复》，威县国土资源局现无偿收回该宗地使用权。农业机械公司位于洺水路北侧，原面积5.8亩（批准文号：威政土字[1990]1号、威政土字[1990]2号）,实际占用面积3440.76平方米，现全部予以收回。 刘书文不服威县人民政府作出的《关于同意收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的批复》（威政[2012]123号)，提起诉讼。一审法院于2019年3月27日作出(2019)冀0531行初2号行政裁定书，认定该批复是不产生外部法律效力的行为，裁定驳回刘书文的起诉。刘书文提出上诉，河北省邢台市中级人民法院于2019年6月24日作出(2019)冀05行终115号行政裁定书。裁定驳回上诉，维持原判。原告刘书文又以威县自然资源和规划局为被告提起诉讼。 一审法院裁定认为，该案中，原告刘书文以被告收回土地使用权的决定妨碍其购买的威县农机公司债权实现为由向该院提起撤销之诉。原告的主要理由为，其购买的债权业经人民法院生效判决确认抵押合同有效，是合法的抵押权人。被告决定收回的划拨土地使用权在其购买的债权抵押物清单内，被告的行为直接导致了抵押权无法实现。被告的主要抗辩主张为，原告购买的债权没有办理过抵押登记，不产生抵押效力，原告对涉案土地使用权没有合法利益相关性。因此，原告与被诉行政行为有无利害关系是本案的审理焦点。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。具体到本案，判断原告与被诉行政行为有无利害关系或者说审查被告作出行政行为时对原告的权益是否需要依法应予保护或者应予考虑，主要是考虑原告主张的不动产抵押权是否设立。1990年5月19日施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十五条规定，土地使用权和地上建筑物、其他附着物抵押，应当依照规定办理抵押登记。第三十六条第一款规定，抵押人到期未能履行债务或者在抵押合同期间宣告解散、破产的，抵押权人有权依照国家法律、法规和抵押合同的规定处分抵押财产。第四十七条第一款规定，无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。虽然根据本案查明的事实，原告购买的债权业经人民法院生效判决确定抵押合同有效，但根据上述行政法规及《中华人民共和国物权法》第一百八十七条的规定，抵押合同成立后，抵押权是否设立，仍应做具体考察。就本案涉案的划拨土地使用权来说，抵押权的设立以登记为必要，签订抵押合同但未办理抵押登记的。抵押权应属并未设立，债权人如主张享受抵押权的，不应得到支持。当然。抵押权的设立与否需要人民法院的相关民事判决予以确认，但是对行政机关来说，未办理抵押登记的划拨土地使用权，其所谓的“抵押”在依法收回土地使用权时显然并不属于需要依法应予保护或者应予考虑的对象。故此，本案原告刘书文对被告威县自然资源和规划局收回划拨土地使用权的行为并无利害关系，其起诉应予驳回。如果原告认为其合法权益受到侵害，可以通过其他途径予以解决。依法裁定驳回原告刘书文的起诉。 上诉人刘书文不服一审裁定，向本院提起上诉，请求依法撤销原审裁定，并支持其一审的诉讼请求。事实与理由：一、上诉人具有行政诉讼主体资格。1、《最高人民法院关于适用的解释》第十三条，该条款明确规定了“在行政机关作出具体行政行为时，应予保护的没保护或应予考虑没考虑”的情况下，债权人可以提起行政诉讼。条款中的“应予考虑”部分是“兜底条款”，其与“依法应予保护”囊括了所有的包括合法权利和虽没有合法权利但也应审查的全部内容。本案中，即便按一审所认定的上诉人没有抵押权，不符合该条款“但书”中“依法应予保护”的范畴，也应当属于“应予考虑”的范畴（否则该条款“应予考虑”的规定就没有实际意义了），上诉人符合上述规定，具有行政诉讼主体资格。2、上述解释很显然是以最大限度的保护债权人的合法权益作为出发点而出台的，同时也是要求行政机关在作出行政行为前必须审慎审查。事实上，被上诉人也意识到这一点，被上诉人从行为上也审查了上诉人的权利，集中表现在被上诉人提交的第一份证据《威县农业机械公司破产清算组关于威县农业机械公司资产处置的情况说明》。该份证据中的2015年10月13日拆迁委托协议（上诉人的签字是伪造的），按照被上诉人的主张，已经根据上述材料审核了上诉人的权利。然而，一审裁定忽视被上诉人的证据证明目的，“自认为”上诉人的“抵押权利”不属于“依法应予保护或者应予考虑的对象”，由此作出驳回上诉人起诉的裁定。二、一审裁定确认证据有误，明显偏袒被上诉人，对上诉人的主张视而不见，导致错误裁定。一审裁定认为被上诉人的全部证据符合“形式要求”，并全部予以确认。而上诉人提交的第6-8项证据也符合“形式要求”，其中第七项证据却因为与被上诉人提交的第一组证据有矛盾（伪造上诉人签字的拆迁委托协议）有区别，未经调查就直接以“无关联性”不予认定。而怡怡是这份资产处置说明中的“拆迁委托协议”，是被上诉人作出行政行为依据的证据之一，也是本案的关键证据，关系着被上诉人是否尽到了审慎审查义务，却被一审裁定以“无关联性”直接排除在外，自然作出的一审裁定是错误的。三、一审裁定在依照《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定驳回上诉人起诉后，并没有依照上述规定“应当告知其就民事争议提起民事诉讼”，原因是上诉人根本无法提起民事诉讼。原土地使用权人威县农业机械公司破产清算完毕，上诉人无法主张民事权利，而造成这些问题的根源在于被上诉人在作出行政行为前未做到审慎审查义务，作出错误的行政行为，侵犯了上诉人的权益，上诉人只能通过这条途径从根源上解决才能维护其合法权益。上诉人认为一审裁定认定事实及证据错误，未正确适用法律解释，导致错误裁定，使上诉人丧失最后的救济途径。 被上诉人威县自然资源和规划局未提交书面答辩意见。 原审第三人王书兰未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审查明一致，本院予以确认。 本院认为，一、上诉人刘书文享有的权利。本案上诉人刘书文主张债权系农行威县支行将贷款剥离到中国长城资产管理公司石家庄办事处，该办事处又将威县农机公司的全部债权转让给刘书文，2010年3月9日，威县人民法院作出（2008）威民破字第1-5号民事裁定书，确认威县农机公司欠刘书文债权4,313,657.3元。，威县农业局作出《关于威县农机公司依法破产资产处置的报告》，其中关于破产债务、财产及处置写明：截至，威县农业机械公司…有质押债务4,313,657.3元（打包购买长城公司债权人刘书文自行申报）…按破产程序，对该公司的经营场地、地上附着物、库存商品等需要进行拍卖，拍卖资产依照《中华人民共和国企业破产法》进行清偿，故上诉人刘书文系购买威县农业机械公司不良资产的债权人。二、上诉人同本案被诉行政行为是否存在利害关系。本案被诉行政行为是，威县国土资源局在中国土地市场网发布的《邢台市威县收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的公告》。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。对于该条的理解，本院认为，该条款规定的是行政机关作出行政行为时，当事人主张的权利是否依法应予保护或应予考虑。本案中，威县农业机械公司享有的国有划拨用地使用权在其破产时应依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（施行）第四十七条第一款的规定，无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。本案威县国土资源局依照该条规定及县政府批复在中国土地市场网发布的《邢台市威县收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的公告》，并无不妥。该划拨土地使用权并不能够作为威县农业机械公司的破产财产用以偿债，收回行为并不影响刘书文作为威县农业机械公司债权人的权利实现。同时，虽然原告购买的债权业经人民法院生效判决确定抵押合同有效，但《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（施行）第三十五条规定，土地使用权和地上建筑物、其他附着物抵押，应当依照规定办理抵押登记。本案中对国有划拨土地使用权的抵押未完备抵押手续且没有办理抵押登记，不属行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的范围，故上诉人刘书文对《邢台市威县收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的公告》不存在法律上的利害关系，对其起诉应予驳回，一审裁定结果并无不当。如果上诉人认为其合法权益受到侵害，可以通过其他途径予以解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 阴志尧 审 判 员 李怀勇 审 判 员 赵国凯 二〇二〇年四月七日 法官助理 崔龙强 书 记 员 郭红雨