江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终72号上诉人（原审原告）李桃女，女，1949年9月15日出生，汉族，住赣州市赣县区。委托代理人吴世纪，赣州市赣县区金龙法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）赣州市赣县区人民政府，住所地：赣州市赣县区梅林镇梅林大街9号。法定代表人张景霖，该区区长。委托代理人吴智尧，赣州市赣县区人民政府法律顾问。被上诉人（原审被告）赣州市赣县区教育科技体育局，住所地：赣州市赣县区灌婴路1号总部经济大楼中塔15-16楼。法定代表人谭裔明，该局局长。委托代理人吴智尧，赣州市赣县区人民政府法律顾问。上诉人李桃女因诉赣州市赣县区人民政府、赣州市赣县区教育科技体育局拆迁补偿安置实施办法及行政赔偿一案，不服赣州市中级人民法院（2019）赣07行初214号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。李桃女起诉称，2003年3月13日，原赣县人民政府办公室作出赣政办发[2003]7号《赣县二中学生公寓园区建设工程拆迁补偿安置工作实施办法》。该建设项目涉及拆迁15户居民房及汽运公司商住楼等。在实施过程中，被告采取强行停止原告及亲属的工作，不拆迁就不准上班进行施压，迫使原告签订拆迁协议。当原告等七户拆迁后，停止了拆迁，原告等人产生疑虑，担心后拆迁的补偿标准会更高等多次信访。2008年7月28日，原赣县教育局作出《关于刘作潭等七人信访有关问题的答复》明确回复，第一、关于你们提出先拆迁的房屋拆迁补偿标准要与后来拆迁的房屋补偿标准一致的问题。这点，没有问题。我们会按照统一的房屋拆迁补偿标准执行。第二、关于这块用地的土地使用用途问题。到目前为止，县委、县政府尚未研究改变该宗用地的教育用地用途。今年三月份，发现原剩下未拆迁的居民房和汽运公司商住楼已征收拆迁，并按现行拆迁补偿标准补偿。因此，原告等人持信访回复件，多次找赣州市赣县区教育科技体育局等部门，要求按现行拆迁补偿标准给予补偿差额，但接访领导含糊其辞互相推诿。7月4日，依法向区长、区信访局递交书面房屋征收差额赔偿申请及明细。2019年9月5日，赣州市赣县区梅林镇人民政府作出《办理刘作潭信访问题的答复意见》，该答复意见完全置事实与法律于不顾，糊弄原告。据了解，赣县二中学生公寓园区建设工程子虚乌有。使原告先拆迁仅补偿39416.79元，按后拆迁补偿额为1381129.53元，造成拆迁损失1341632.74元。基于以上事实，原告认为：1、被告原赣县人民政府办公室作出赣政办发[2003]7号文件《赣县二中学生公寓园区建设工程拆迁补偿安置工作实施办法》的行政行为违法；2、被告原赣县教育局是本案的始作俑者，作出《关于刘作潭等七人信访有关问题的答复》合法有效；3、造成原告拆迁损失1341632.74元，完全是两被告的行政违法侵害所为，应当承担赔偿责任。请求依法确认：1、原赣县人民政府办公室作出赣政办发[2003]7号《赣县二中学生公寓园区建设工程拆迁补偿安置工作实施办法》的具体行政行为违法；2、责令两被告赔偿原告拆迁损失1341632.74元(详见原告房屋拆迁补偿明细表)；3、本案诉讼费由被告承担。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”以及第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”案涉《赣县二中学生公寓园区建设工程拆迁补偿安置工作实施办法》系赣州市赣县区人民政府办公室印发给梅林镇人民政府、县直有关单位就拆迁补偿安置工作的实施办法，属内部规范性文件，未对原告的权利义务产生直接实际影响，根据上述法律规定，不属于行政诉讼的受案范围。在案涉行政行为未被确认为违法或撤销的情况下，原告提出赔偿损失的请求，也不符合起诉条件。因此，原告的起诉依法应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项及第三款之规定，裁定驳回李桃女的起诉。上诉人李桃女不服原审裁定，向本院提起上诉称：1、上诉人是对征收拆迁决定不服，因被上诉人不履行房屋征收补偿标准的补充协议而提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款之规定，上诉人提起的行政诉讼符合法院的受案范围。2、因实施房屋征收拆迁过程中，被上诉人采取强行停止上诉人及亲属的工作，迫使上诉人签订拆迁协议，造成拆迁补偿损失，对上诉人的权利产生了实际影响。3、赣县二中学生公寓园区建设工程项目子虚乌有，被上诉人赣州市赣县区人民政府虚构建设项目，对上诉人的房屋强征拆迁行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，请求对《赣县二中学生公寓园区建设工程拆迁补偿安置工作实施办法》进行合法性审查。4、原赣县教育局于2008年7月28日作出《关于刘作谭等七人信访有关问题的答复》，该答复属于原赣县教育局与上诉人达成的房屋拆迁补偿标准的补充协议。其约定的后拆迁房屋已经征收拆迁完毕，并按照现行拆迁补偿标准补偿，补充协议中约定被上诉人会按照统一的房屋拆迁补偿标准执行的条件已成就，被上诉人应按后拆迁房屋补偿标准向上诉人履行补差。请求撤销一审裁定；对被上诉人原赣县人民政府办公室作出的赣政办发[2003]7号《赣县二中学生公寓园区建设工程拆迁补偿安置工作实施办法》一并审查，并确认其行政行为违法；判令两被上诉人履行房屋拆迁补充协议，共同赔偿上诉人拆迁损失差额；本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人赣州市赣县区人民政府答辩称：1、赣政办发[2003]7号《赣县二中学生公寓园区建设工程拆迁补偿安置工作实施办法》是答辩人办公室颁发的，内容是关于在赣县二中学生公寓园区建设工程拆迁补偿安置工作中的管理机构、职责、工作原则及相关执行依据，该文件只是答辩人管理约束下属行政单位的非法规规章类内部文件，接受单位依据该文件实施，不直接对被答辩人的权利与义务产生直接影响，不属于人民法院受理范围。2、被答辩人提起赔偿诉讼请求已超过相关法律规定的诉讼时效，应裁定驳回被答辩人的诉讼。请求驳回被答辩人的上诉请求，维持原判决。被上诉人赣州市赣县区教育科技体育局答辩称：1、无论是对被答辩人房屋进行拆迁前发布征地拆迁公告，还是进行征地拆迁动员协商，或是与被答辩人签订《房屋拆迁安置协议》，到拆除被答辩人房屋，答辩人未对被答辩人实施具体的行政行为，答辩人不是本案适格被告。2、赣政办发[2003]7号《赣县二中学生公寓园区建设工程拆迁补偿安置工作实施办法》为内部规范性文件，不属于人民法院的审理范围。二审期间，上诉人李桃女、被上诉人赣州市赣县区人民政府以及赣州市赣县区教育科技体育局均未提交新的证据。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，从《赣县二中学生公寓园区建设工程拆迁补偿安置工作实施办法》的内容来看，是对赣县二中学生公寓园区建设工程项目的房屋拆迁补偿安置作出的规定，对赣县二中正大门以南至323线汽运公司、农机公司商住楼、西至燕塘北路商住楼、东至二中操场西侧围墙南北延伸线范围内的房屋及附属物拆迁补偿安置均具有普遍约束力。因此，该实施办法系具有一定普遍适用性的规范性文件，该规范性文件并非是对上诉人作出的具体拆迁补偿安置行为，并未直接对上诉人的权利义务产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。上诉人提起本案诉讼，直接要求确认《赣县二中学生公寓园区建设工程拆迁补偿安置工作实施办法》违法，根据上述规定，应予驳回。因上诉人请求确认原赣县人民政府作出的《赣县二中学生公寓园区建设工程拆迁补偿安置工作实施办法》违法的诉求应予驳回，故上诉人提出的行政赔偿诉求也应一并驳回。此外，《赣县二中学生公寓园区建设工程拆迁补偿安置工作实施办法》系由原赣县人民政府作出，上诉人将赣州市赣县区教育科技体育局列为共同被告，显属不当，原审裁定驳回上诉人对赣州市赣县区教育科技体育局的起诉正确。综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。李桃女的上诉理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈雯雯审判员  王丽君审判员  方石清二〇二〇年四月十一日书记员  张建平