四川省雷波县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川3437行初1号 原告罗仕金，男，汉族，1952年5月17日出生，村民，住四川省雷波县。 委托代理人罗开友，男，汉族，1964年8月16日出生，村民，住四川省雷波县，代理权限为特别授权。 被告雷波县谷米乡人民政府，住所地为雷波县谷米乡下坝村4组。 法定代表人陈天明，乡长。 第三人蔡学平，男，汉族，1971年1月19日出生，村民，住四川省雷波县。 原告罗仕金不服被告雷波县谷米乡人民政府乡政府行政确认纠纷一案，本院受理后，于2020年2月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月25日公开开庭审理了本案。原告罗仕金及委托代理人罗开友、被告雷波县谷米乡人民政府法定代表人陈天明、第三人蔡学平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告雷波县谷米乡人民政府于2019年10月21日，作出谷复字（2019）5号《关于罗仕金反映土地承包纠纷信访事项的处理意见书》的行政行为，原告不服该行政行为，向本院提起行政诉讼。被告雷波县谷米乡人民政府在本院指定的举证期限内，提交了作出被诉行政行为的下列证据：1、罗仕金与蔡学平签订的《协议书》复印件一份；2、罗昌贵与蔡学平签订的《土地转包合同书》复印件一份；3、《关于岩峰村罗昌奎土地纠纷的处理意见》复印件一份。 原告诉称，2004年原告外出打工，为了不搁荒土地，本着公平、公正自愿原则，原告将依法承包的旱地13.60亩、林地69.20亩一并转包给第三人蔡学平临时经营，以每亩800斤玉米给原告，并言明原告打工回乡随时收回旱地及林地自营，并签订了一份协议书：“载明如有违反协议，一切损失均由违约方承担”。“协议”签订后，原告放心地外出打工去了，可是第三人自认为原告打工不会回来了，背信弃议，竟然将协议私自签为“长期”承包，从原告出走至今未给原告一粒玉米，并将国家粮食直补冒领。原告对第三人的不法行为，曾向村组反映均未果。原告万般无奈，于2019年5月16日向县信访局反映后，被告作出谷复字（2019）5号文件，该文件有土地承包法规定，处理意见： 一、罗仕金长子罗昌贵与蔡学平签订的《土地转包合同书》合法有效。本案的原告罗仕金是户主，持有农村土地承包合同，只有原告与蔡学平签的“协议书”，哪来的罗昌贵与蔡学平签订《土地转包合同书》，罗昌贵签订该转包合同书是无效的，原告与蔡学平签的协议书在先，不可能出现两份合同。 二、《协议书》真伪可疑的说法是没有道理的，协议书上有乙方蔡学平签字并按捺手印，原告持有“农村土地承包合同”，合同编号37号和粮食直补凭证，2011年已领800元，这样的合法证据乡政府应该采信，如乡政府不能采信原告的协议与证据，那第三人就应拿出有力证据来证明永远不变的“协议”，甲乙双方的证据《协议书》可以一并出示以辩真伪。不管一轮、二轮承包，承包人第一轮是罗仕金而非蔡学平，本案原告为了不搁荒与第三人签约是临时的，第一承包人的使用权受法律保护的，依法不能待二轮承包期限满30年收回另包之说法，除非是原告已迁出户籍不在本村，依法可以收回。 三、按照国家粮食直补政策规定：如无协议或没有明确的，粮食直补应该直补给第一轮具有农村土地承包合同书的原告。因原告与第三人在协议中就没有明确直补属于谁，因此依法不能直补给本案第三人蔡学平，现原告持有农村信用社粮食直补存折，而后是第三人勾结村组与被告将粮食直补冻结转给第三人。 综上被告作出的谷复字（2019）5号违反了《中华人民共和国土地承包法》和土地承包流转的规定。谷复字（2019）5号文件违法剥夺原告依法取得的土地承包经营权，乡政府的《处理意见书》令人难以理解。为了维护土地承包人的合法权益彰显司法的公平、公正。特依法向人民法院提起诉讼，恳请人民法院支持原告的诉求：一、请求人民法院判决撤销雷波县谷米乡人民政府2019年10月21日作出的谷复字（2019）5号文件《关于罗仕金反映土地承包纠纷信访事项的处理意见书》。二、要求第三人蔡学平依法返还下列土地及财产。1、承包地:13.60亩（旱地）；2、承包林地：69.20亩；3、承包15年（从2004年—2019年）土地转包每年800斤玉米，15年按“协议”应给原告12000斤；4、2010年至2019年的粮食直补被冒领。三、本案诉讼费用由被告承担。原告罗仕金提交以下证据支持其诉讼主张：1、罗仕金与蔡学平签订的《协议书》彩印件一份；2、农村信用社活期存折及粮食直补打款明细；3、原告的农村土地承包合同；4、各农户林地情况信息表一份；5、罗仕金上访情况说明书。 被告雷波县谷米乡人民政府辩称，原告罗仕金针对被告作出的谷复字（2019）5号文件《关于罗仕金反映土地承包纠纷信访事项的处理意见书》(以下简称“意见”)违法剥夺原告依法取得的土地承包经营权的说法是错误的，乡政府在查明双方提供的所有依据证据后，获得以下事实： 一、2004年农业腊月十五，岩峰村村民罗昌贵（罗仕金长子）与关村村民蔡学平签订了一份《土地转包合同书》，将土地及荒山转包给蔡学平，蔡学平一直耕种至今。2019年10月19日，在乡政府办公室，乡长陈天明开着免提打电话给罗昌贵，罗昌贵回答说自己确实和蔡学平签了一份土地转包合同，当时的村组干部在场并盖了村委会公章，签合同时其父亲罗仕金也是知道的。当时开免提打电话时，罗仕金及其侄子、侄女等都在场听到的。 二、原告罗仕金提供的《协议书》，内容有蔡学平每年交800斤玉米给罗仕金。在乡政府调解现场，蔡学平表示自己没有签订这个协议。罗仕金反映《协议书》是由关村李加强书写的，自己和蔡学平分别签了自己的名字。在乡政府现场，乡长陈天明开免提打电话与李加强（在重庆）联系，李加强表示自己没有写过这个协议，并且协议书上的有些繁体字他都不会写。由于罗仕金与蔡学平双方各执一词，唯一的证明人不承认写过个协议，双方签字的笔迹无法辩认。由于没有原件，因此，罗仕金提供的协议书真伪存疑。 三、据了解，罗仕金与蔡学平的土地历届乡政府也口头解决过，都主张按土地承包合同办事。 四、按照国家粮食直补政策，如无协议或协议没有明确的，粮食直补应该直接补贴给种粮农民。罗昌贵与蔡学平签订《土地转包合同书》时还有粮食直补政策，后土地一直由蔡学平耕种，在双方无法达成一致前，粮食直补由耕种人蔡学平领取。罗仕金的林地和草地由于不存在耕种，补贴一直由罗仕金领取。 综上所述，罗仕金声称乡政府作出的处理意见书违法剥夺其依法取得的土地承包经营权，是错误的，请法庭对于其没有切实证据的诉求依法予以驳回。 第三人蔡学平陈述，一、第三人对被告作出的行政答辩状中的一、二、三点无任何异议，对其第四点表述略有补充：原告的粮食直补由第三人领取至2008年。岩峰村村干部李前均对第三人说需要把存折收回，第三人按要求将存折交给村干部。2009年至2010年粮食直补由原告领取，后第三人拿着与罗昌贵签订的《土地转包合同书》和谷米乡政府《关于岩峰村罗昌贵土地纠纷的处理意见》，要求村干部退回存折，后第三人继续领取粮食直补、林地补贴至2018年。2019年村干部对第三人说存折要交回村委会，原告的荒山由第三人种植经营管理成为林地、草地。 二、2005年1月24日，第三人与原告罗仕金长子罗昌贵签订一份《土地转包合同书》，罗昌贵将自家一切土地和荒山转包给第三人，该合同书经村委会签字盖章。 三、2005年1月26日，第三人与罗昌贵签订一份《证实材料付代协议》，该协议记载：“我的房屋土地林木、一切经济林木是与张德亮口头协议6800元转包给张德亮的，在2005年元月18日，张德亮付给我家1400元，还余5400元没有付清，他说三天内付清。三天后，我去他家，他便拿出一张收条，上面写的是房屋、林木及一切经济林木1400元买断。我看了那张收条，不是自己签字盖印的那一张，我一气之下把土地、林木、一切经济林木总计3200元永久性转包给蔡学平”，随后罗昌贵到自贡打工。第三人开始耕种土地，管理经营荒山。因张德亮也同时耕种罗昌贵家的一部分土地，第三人与张德亮发生纠纷。第三人即与罗昌贵联系，要求罗昌贵返回处理，并答应支付罗昌贵返回处理纠纷的所有费用。 四、2005年7月10日，罗昌贵回来与张德亮一起到岩峰村委会解决土地纠纷，村委会无法解决。岩峰村委会向谷米乡政府提出了《罗昌贵、张德亮土地纠纷来岩峰村处理情况》（上有罗昌贵、张德亮签字），请求上级政府给予解决。 五、2005年9月11日，谷米乡人民政府经过调查，核实了罗昌贵于2004年外出打工，将房屋出卖给柏木村张德峦，土地承包给关村第三人种植，同时张德亮将罗昌贵的土地种植了一部分，第三人经罗昌贵同意也与村委会签订了《土地转包协议》继续由第三人经营、管理使用，期满后由村委会另作承包。第三人于2005年1月24日即农历2004年腊月15日起一直耕种、经营、管理该土地和荒山至今。 六、原告一家外出打工后，原告所属的《土地承包经营权证》于2006年由村委会通知第三人领取；国家开始对粮食直补、林地补贴后，原告所属的补贴存折也由村委会通知第三人领取。由此，第三人与原告因为补贴归属引发了纠纷。2008年岩峰村村干部李前均对第三人说，要把罗仕金存折收回，第三人即将存折交给了村干部。此后，2009年至2010年粮食直补由原告领取。2010年集体经济组织林木《股权证》下发，村委会也让第三人领取。村干部还对第三人说“你的户口不在岩峰村，不然将股权证确给你”。后第三人在该土地上修建了房屋、水池。2013年，第三人将自己及长子蔡松林的户口从谷米的关村迁到岩峰村。 七、2019年10月19日，被告通知第三人、原告和罗昌贵到谷米乡政府调查协调。在乡政府，原告首次出示了所谓与第三人签订的土地《协议书》。第三人当即表示从来没有见过也没有签订该协议。原告称该《协议书》是由关村李加强书写。谷米乡长当场电话免提联系李加强，并特别提示《协议书》中议字为繁体字。李加强回复说没有写过这个协议，而且协议上的繁体字他都不会写。对第三人现场出示的《土地转包合同书》，罗昌贵表示，与第三人签订该合同书时时任村组干部均在合同上签了字，并加盖了村委会公章，协议是有效的。只是罗昌贵说签订的合同没有写承包的具体期限，对“永远不变”有异议。罗昌贵同时表示签订该合同的时候其父亲是知道的。 第三人认为原告诉状所言《协议书》不属实，第三人与罗昌贵签订《土地转包协议书》及《证实材料代付协议》属实。被告于2005年9月11日作出《处理意见》，明确“蔡学平种植罗昌贵的承包土地具有合法权利，应按蔡学平与该村村委会签订的《土地转包协议》期限归蔡学平经营、管理使用，期满后由村委会另作承包，罗昌贵、张德亮和蔡学平均未在期限内提出任何异议。综上所述属实，被告雷波县谷米乡人民政府作出的《处理意见》，事实清楚，证据确凿，行政行为合法，适用法律正确，第三人提供的四组证据能够形成证据链，充分证明第三人提供的证据材料符合关联性、合法性、真实性，请求法庭根据客观事实，驳回原告的全部诉讼请求。第三人蔡学平提交以下证据支持其主张：1、土地转包合同书复印件一份；2、《关于岩峰村罗昌奎土地纠纷的处理意见》复印件一份；3、《农村土地承包经营权证》一份，与原告提供的一致。4、证实材料付代协议一份；5、罗昌贵、张德亮土地纠纷来岩峰村处理情况；6、雷波县谷米乡岩峰村民委员会证明原件一份。 经庭审质证，原告罗仕金对被告雷波县谷米乡人民政府提供的证据1无异议；对证据2的真实性有异议，认为罗昌贵是原告的大儿子且早就迁户迁出，没有权利签订转让合同，并且不可能在同一天签订两份协议；对证据3认为原告没去处理过，对于该事实不知道。第三人对被告提供的证据1有异议，对证据2、3无异议。被告对原告提供的证据1的真实性有异议，认为不能确定该协议的真假；对证据2、3、4、5无异议。第三人对原告提供的证据1的真实性有异议，认为协议不是真实的；对证据2、3、4、5无异议。被告对第三人提供的证据1、2、3无异议，对证据4有异议，认为被告在作出处理意见之前双方都没有向乡政府提供过此份证据，真实性不能确认，对证据5真实性无异议，对证明内容有异议，认为其内容乡政府在作出处理意见时并不知道，对证据6的真实性有异议，认为其内容乡政府在作出处理意见时不知道。原告对第三人提供的证据1、2有异议，对证据3无异议，对证据4、5、6认为不真实，认为罗昌贵早已迁户迁出，没有权利签订土地承包合同。 本院对当事人提交的证据认证如下：原告提供的证据2、3、4、5，第三人提供的证据3，原、被告及第三人对以上证据的真实性无异议，本院予以采信。被告谷米乡人民政府提供的证据1是复印件，第三人有异议；证据2的真实性原告有异议，认为罗昌贵是原告的大儿子且早就迁户迁出，没有权利签订转让合同，并且不可能在同一天签订两份协议；对证据3认为原告没去处理过，对于该事实不知道；本院认为这三份证据均是复印件，被告没有提供原件来证明其真实性，且证据3《关于岩峰村罗昌奎土地纠纷的处理意见》中被告确认岩峰村无罗昌奎此人，因此对被告提供的证据1、2、3本院不予采信。原告提供的证据1罗仕金与蔡学平签订的《协议书》彩印件一份，被告和第三人认为不能确定真伪，这份证据与被告提供的第1份证据一致，均是复印件，没有原件证明其真实性，本院不予采信。第三人提供的证据1、2与被告提供的证据2、3一致，均是复印件，没有原件证明其真实性，本院不予采信，对第三人提供的证据4、5、6原告认为不真实，被告有异议，认为乡政府在作出处理意见时并不知道这三份证据内容，第三人的这三份证据不能证明被告作出《关于罗仕金反映土地承包纠纷信访事项的处理意见书》的行政行为的合法性，本院不予认定。 经审理查明，2004年原告罗仕金外出打工，为了不搁荒土地，原告承包的旱地、林地由第三人蔡学平经营，2005年9月11日被告作出《关于岩峰村罗昌奎土地纠纷的处理意见》，因岩峰村无罗昌奎此人，且无原件及其他证据佐证该处理意见的真实性，2015年9月11日被告没有对原告罗仕金和第三人蔡学平的土地纠纷作出过书面的处理意见书，2019年5月8日原告向凉山州人民政府信访的情况说明书请求解决与第三人蔡学平的土地纠纷，雷波县谷米乡人民政府于2019年10月21日作出的谷复字（2019）5号文件《关于罗仕金反映土地承包纠纷信访事项的处理意见书》，在庭审中已查明被告作出行政行为前，没有作出过书面的询问及调查笔录。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，本案属于个人与个人之间的土地使用权争议，该权属争议属于被告谷米乡政府的职责，故雷波县谷米乡人民政府为本案适格被告。被告于2019年10月21日作出的谷复字（2019）5号文件《关于罗仕金反映土地承包纠纷信访事项的处理意见书》的内容中“罗仕金长子罗昌贵与蔡学平的《土地转包合同书》合法有效，按照2015年乡政府作出的处理意见书办理”，庭审中已查明2015年9月11日被告没有对原告罗仕金和三人蔡学平的土地纠纷作出过书面的处理意见书，被告称是2005年9月11日作出的《关于岩峰村罗昌奎土地纠纷的处理意见》，已查明岩峰村无罗昌奎此人，且被告作出的该行政行为依据的均是复印件，无原件及其他证据佐证该处理意见的真实性，被告在作出谷复字（2019）5号文件前没有作出过书面的询问及调查笔录，本案第三人提交的证据也不能证明被告谷米乡政府作出的被诉行政行为的合法性，因此，被告谷米乡政府在未查明事实的基础上即作出行政行为，属于事实不清，证据不足，依法应予以撤销。对原告第二项诉讼请求判决第三人蔡学平依法返还下列土地及财产：1、承包地13.60亩（旱地），2、承包林地69.20亩，3、承包15年（从2004年—2019年）土地转包每年800斤玉米，15年按“协议”应给原告12000斤，4、2010年至2019年的粮食直补被冒领，不属于行政诉讼审理的范围，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告雷波县谷米乡人民政府于2019年10月21日作出的谷复字（2019）5号《关于罗仕金反映土地承包纠纷信访事项的处理意见书》。 二、驳回原告罗仕金的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告雷波县谷米乡人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于四川省凉山彝族自治州中级人民法院。 审 判 长  胡 岗 审 判 员  陈 惠 人民陪审员  曾美琼 二〇二〇年四月二十四日 书 记 员  王思俊 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。