广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终8号上诉人（原审原告）惠州市太东实业投资有限公司。法定代表人苏志团。委托代理人段艳红，广东汇和律师事务所律师。委托代理人伍丽香，广东汇和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局。法定代表人袁贵平，局长。委托代理人叶伟祥，惠州市惠阳区自然资源局法规室主任。委托代理人严剑润，广东卓凡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市人民政府。法定代表人刘吉，市长。委托代理人汪金牛，惠州市司法局行政复议科科长。委托代理人伍双双，惠州市司法局行政复议科副科长。原审第三人惠州市城通投资有限公司，住所地：惠州市惠阳区*********。法定代表人陈永辉。上诉人惠州市大亚湾太东实业投资有限公司（以下称太东公司）因与被上诉人惠州市自然资源局、惠州市人民政府（以下称惠州市政府）、原审第三人惠州市城通投资有限公司（以下称城通公司）收回土地使用权暨行政复议一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2018）粤1302行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明，2011年9月14日，陈江xx社清算组在《惠州日报》A5版刊登撤销该单位并进行清算的《公告》。2010年底，惠州市进行机构改革，惠州市人民政府撤销惠州市国土资源局，组建惠州市自然资源局（原惠州市国土资源局的行政职能仍由新组建的惠州市自然资源局行使）。2010年5月26日，第三人城通公司在广东xxxx拍卖有限公司举行的拍卖会上，通过竞拍方式竞得陈江xx社名下含涉案土地（产权证号为：惠阳国用[2003]第132*****294号，面积21730㎡）在内的四宗土地使用权，成交价770万元，已支付完毕。2010年5月26日，广东xxxx拍卖有限公司与第三人城通公司签订《拍卖成交确认书》[合同编号：2010-15-02（1）]。2010年6月21日，惠州市惠城区人民政府发布《惠州市惠城区人民政府关于实施惠州市东江支流淡水河流域（惠阳段）综合整治项目第二期工程的通告》（惠阳府〔2010〕38号）：1、工程范围：上游至淡水河的内环路桥、坪山河的白云坑桥，下游至淡水河糖厂后面，两岸建设范围原则上各控制5米；范围内的土地使用权人须在通告之日起60日内惠阳区东江支流淡水河流域综合整治指挥部办公室办理登记手续等。2011年1月4日，第三人城通公司与原告太东公司签订《财产权益转让协议》，将涉案土地和另一块土地（产权证号为：惠阳国用（2003)第132*****293号，面积5570㎡）一并让给原告，转让价款819万元。2011年1月5日，第三人城通公司与原告太东公司共同在惠州日报上刊登《财产权益转让清单》公告。2011年3月4日，原告太东公司向第三人城通公司支付了土地转让款819万元。第三人城通公司是在没有取得《国有土地使用证》的情况下向原告太东公司转让案涉土地，原告太东公司受让了案涉土地后也没有到土地行政主管部门办理使用权登记并取得《国有土地使用权》。2011年1月12日，被告资源局（惠州市国土资源局）发出《关于土地盘整补偿标准的通知》（惠市国土资〔2011〕19号），经市建设用地领导小组会议讨论决定，全市各县（区）在进行土地盘整收回工作时按以下方式和标准进行补偿：一、对已取得合法土地权属的出让工业用地，统一以国家公布的工业用地最低出让价为基准，在扣除已使用年份价值后予以补偿，计算方式为：剩佘使用年限+批准使用年限×最低出让工业地价×土地面积。二、对已有合法土地权属的出让商、住宅用地，统一以政府公布的基准地价（楼面价）为基准，按容积率系数为2折算回土地单价，在扣除巳使用年限价值后予以扑偿，计算方式为：剩余使用年限+批准使用年限×基准楼面地价×2×土地面积。三、对已取得合法土地权属的出让综合用地，由于基准地价没有综合用地地价标准，则面积按照商业占10%，住宅占90%,统一以市政府公布的商业及住宅基准地价为基准，按容积率系数为2折算回土地单价，在扣除已使用年限价值后予以补偿，计算方式为：（剩余使用年限÷批准使用年限×住宅基准楼面地价×2×土地面积×90%)+(剩余使用年限÷批准使用年限×商业基准楼面地价×2×土地面积×10%)。以上第一、二、三项标准是按已开发的地进行补偿，因此，地上的填土平整等开发费用不再补偿。地块上若有建（构）筑物，参照城市拆迁补偿标准补偿，城市拆迁补偿未约定标准的，原则上能搬迁的，只能按价格认证中心估价的搬迁损失给予补偿，不能搬迁的，参照市政府67号令补偿。2011年9月14日、15日、16日，惠州市xx信用社及信托投资公司退市工作领导小组办公室连续在《惠州日报》上刊登公告，促请相关债权人前往办理债务兑付。2012年2月17日，惠州市xx信用社及信托投资公司退市工作领导小组办公室发出《关于我市21家城信社退市工作进度及目标责任的通报》（惠退办〔2012〕6号），陈江xx社进入兑付阶段，4月完成机构材料审批及机构解散工作，5至6月完成档案移交同时结束退市工作。2012年12月19日，惠阳区建设用地盘整办公室向陈江xx社发出《建设用地盘整通知书》（惠阳盘整通[2012]23号），通知：整治东江支流淡水河流域（惠阳段）二期工程的需要，该社位于淡水土湖村地段21730平方米用地（国土证号：惠阳国用[2003]132*****294号）属盘整范围，拟收回该地使用权，补偿标准按《关于土地盘整补偿标准的通知》（惠市国土资[2011]19号）办理等。同日，惠阳区盘整办还在惠州日报上刊登公告，敦促相关土地使用权前往办理相关盘整补偿事宜。2013年7月8日，惠阳区人民政府办公室向惠阳区建设用地盘整办公室发出《惠州市惠阳区人民政府办公室关于收回淡水河流域综合整治二期工程控制范围内建设用地权问题的复函》（惠阳府办函〔2013〕22号），明确：经区人民政府研究，同意按《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，收回淡水河流域综合整治二期工程人民桥至内环桥施工范围内的11宗共252174.4平方米建设用地使用权，补偿标准按《关于土地盘整补偿标准的通知》（惠市国土资〔2011〕19号）执行。2015年5月20日，惠州市建设用地领导小组办公室作出《会议纪要》{惠建用字（区）〔2015〕2号}，同意惠阳区拟定的《关于依法提前收回土地使用权的请示》，收回土地使用权和地上物的补偿，依据“惠州市国土资〔2011〕19号”和相关法律法规的规定，由惠阳区组织落实。2015年9月18日，惠阳区国土局在惠州日报上刊登《拟收回土地使用权公告》，公告拟收回土地使用权的范围、申请听证权利等等。其中就有案涉土地。2015年10月28日，惠阳区土地联审领导小组作出《会议纪要》(惠阳土联字〔2015〕9号)，其中收回太东公司24836平方米中的4749平方米土地补偿为6385717元（折算单价为1344.64元/平方米）剩余面积重新登记发证费为21481元，工作经费为319286元；收回陈江xx社21730平方米中的4870平方米土地补偿款为892028元（折算单价为183.16元/平方米，剩余面积重新登记发证费为18389元，工作经费为44601元。）2017年10月9日，被告市资源局对陈江xx社作出《收回土地使用权决定书》{惠市国土资（惠阳）（盘）字〔2017〕42号}，主要内容：为有效提高河道防洪排涝能力，保障沿岸人民群众的生命财产安全，进一步改善水质和恢复生态，完善市政道路等公共设施，美化沿岸景观，优化人居环境。2010年，惠阳区政府发布《惠州市惠阳区人民政府关于实施惠州市东江支流淡水河流域（惠阳段）综合整治项目第二期工程的通知》（惠阳府〔2010〕38号）。根据项目控制范围红线图显示，该项目占用惠阳市陈江xx信用合作社位于淡水街道土湖地段21730平方米的4870平方米工业用地{土地使用证号:惠阳国用(2003)字第132*****294号}。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，和惠州市建设用地领导小组会议纪要精神（惠建用字（区）〔2015〕2号}及《惠州市惠阳区人民政府办公室关于收回淡水河流域综合整治二期工程控制范围内建设用地使用权问题的复函》（惠阳府办函〔2013〕22号），并经政府批准，作出如下决定：用地中的4870平方米土地使用权，作为淡水河流域综合整治二期工程项目用地。二、对被收回土地按惠阳土联字[2015]9号文确定的补偿标准每平方米183.6元予以补偿，共894132元。你合作社如不服本决定，可在收到本《决定书》之日起60日内申请行政复议或6个月内提起行政诉讼。随后，被告资源局在惠州日报刊登该收回决定书公告。2017年12月14日，原告不服被告市资源局作出的《收回土地使用权决定书》，向被告市政府提出行政复议申请。2017年12月15日，被告市政府向原告发出《行政复议受理通知书》。2017年12月18日，市政府向被告市资源局发出《行政复议限期答复、举证通知书》。2017年12月28日，市资源局向市政府提交了答复书及当初作出行政行为的证据、依据等材料。2018年1月12日，原告补充了行政复议申请材料。2018年1月12日，根据原告的申请，被告市政府举行了听证会。2018年2月7日，被告市政府向原告发出《延长行政复议审查期限通知书》（惠府行复〔2017〕97-1号），以该案需进一步调查核实有关证据，为妥善化解行政争议，根据《行政复议法》第三十一条的规定，决定对该案的审查期限延长30日。2018年3月9日，原告向被告市政府提交《中止行政复议申请书》，原告请求中止该行政复议。2018年3月9日，市政府向原告发出《中止行政复议审查通知书》，同意暂时中止案件的审理。2018年5月15日、7月9日，被告市政府作出《恢复行政复议审查通知书》，通知从2018年7月9日起恢复案件的审查。2018年7月10日，被告市政府根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出《复议决定》，维持市资源局2017年10月9日作出的《收回土地使用权决定书》。在决定书中，还有当事人的基本情况、申请人的陈述、被申请人的答复、复议机关查明的事实、复议机关的观点、不服复议决定进行司法救济的期限及途径、作出复议决定的机关及时间等内容。2018年7月10日，被告市政府通过快递向原告送达了决定书。2018年1月5日，惠阳区住建局向惠阳区建设用地盘整办公室发出《惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局关于出具惠阳区淡水街道土湖村地段4870平方米用地规划情况说明的复函》（惠阳规建〔2018〕16号），确认该办函中所涉及的土地位于惠州市惠阳区淡水白云北部片区，用地面积为4870平方米（用地性质：公园绿地632平方米，水城1354平方米，城市道路2884平方米）。原告不服被告市资源局、市政府的行政行为，于2018年7月26日向惠州市中级人民法院提起诉讼[（2018）粤13行初90号]，请求判如所请。2018年8月3日，惠州市中级人民法院作出行政裁定[（2018）粤13行初90号]，案件移送惠州区人民法院审理。2018年9月3日，原审法院立案受理。原审法院认为，本案当事人争议的焦点问题主要是：一、太东公司是否具备提起本案诉讼的主体资格；二、被告市资源局以陈江xx社为行政相对人是否有事实及法律依据；三、被告市资源局收回案涉土地使用权的理由是否充分、于法是否有据；四、被告市资源局收回案涉土地给予的补偿价格是公平、合法；五、被告市政府作出的《复议决定》是否合法。关于太东公司是否具备提起本案诉讼的主体资格的问题。《行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第二十五条第一款又规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告、两被告对第三人在2011年1月4日已将案涉土地使用权转让给原告的事实（从合同角度看是否合法有效另当别论）没有异议，这样，被告市资源局收回案涉土地使用权的行政行为就与太东公司存在利害关系，那么，太东公司向原审法院提起本案诉讼，符合上述法律规定，太东公司具有提起本案诉讼的主体资格。关于被告市资源局以陈江xx社为行政相对人是否有事实及法律依据的问题。首先，直到原审法院受理本案时，案涉土地的使用权人是陈江xx社。其次，《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。……。”第三人城通公司竞得案涉土地使用权，没有到土地行政主管部门办理土地使用权变更登记及领取《国有土地使用证》，那么，城通公司只是取得案涉土地使用权，但尚未取得案涉土地的不动产物权。其三，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同无效。”第三人城通公司未取得案涉土地的《国有土地使用证》便与原告签订合同转让土地使用权，又无证据证明经惠阳区人民政府或者惠州市人民政府批准同意第三人向原告转让案涉土地，因此，第三人与原告之间的案涉土地使用权转让行为不符合上述司法解释的规定。在此情形下，被告市资源局以陈江xx社为行政相对人，并以报纸公告的形式公告收回案涉土地使用权等，从法律层面看，符合程序正当原则，没有不当之处。关于被告市资源局收回案涉土地使用权的理由是否充分、于法是否有据的问题。《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项、第二款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《城市房地产管理法》第二十条规定：“……；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”根据两被告提供的证据、依据，被告市资源局收回案涉土地使用权，是因为惠州市政府、惠阳区政府要提高东江流域及相关支流（淡水河惠阳段）的河道防洪排涝能力，保障沿岸人民群众生命财产安全，进一步改善水质和恢复生态等，是公共利益的需要，且经区、市两级人民政府批准。案涉土地是在惠阳区淡水河边，被告作出《收回土地使用权决定书》，收回案涉土地使用权，且决定给予相应的补偿，理由正当，符合上述法律规定。关于被告市资源局收回案涉土地给予的补偿价格是公平、合法的问题。被告市资源局作出《收回土地使用权决定书》收回案涉土地的使用权，并给予相应的补偿，其实是作为职能部门具体实施惠阳区人民政府、惠州市人民政府的决定。对于收回案涉土地使用权给予的补偿，被告市资源局是执行该局2011年作出的并经惠州市建设用地领导小组会议讨论决定的《关于土地盘整补偿标准的通知》（惠市国土资[2011]19号），此补偿标准是全惠州市土地盘整补偿标准，非专门针对案涉土地盘整（收回使用权）的补偿标准。同时，前面已析，原告不是案涉土地物权人，原告不宜对被告资源局的收回案涉土地使用权所给予补偿款（标准）提出异议。关于被告市政府作出的《复议决定》是否合法的问题。被告市政府的《复议决定》，内容适当、齐全。从受理到审查，整个行政程序并不违反《行政复议法》的程序要求，每一个分程序都着眼于保障申请人（原告）的合法权益，申请人的程序权利也切实得到保障。经审查，被告市政府依照《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出《复议决定》，维持被告市资源局作出的收回土使用权决定的行政行为，没有不当之处。综上所述，被告市资源局作出的《收回土地使用权决定书》、被告市政府作出的《复议决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告请求撤销两被告上述被诉行政行为，理由不充分，于法无据，原审法院不予支持；原告请求确认案涉土地权益归其所有，因涉及民事合同的效力等的认定问题，原审法院不在本案中进行处理，原告可依据相关法律、法规、司法解释的规定寻求解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所适用的法律的规定，判决如下：驳回原告惠州市太东实业投资有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告惠州市太东实业投资有限公司负担。上诉人太东公司不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决在查明陈江xx社已于2011年退市的情况下，认定惠州市自然资源局以陈江xx社为行政相对人作出的行政行为合法，该认定行为在逻辑上自相矛盾，违反合法行政的基本原则。惠州市xx信用社及信托投资公司退市工作领导小组办公室依据国务院《金融机构撤销条例》的规定，组织成立惠阳市陈江xx信用合作社清算组，对其财产、债务进行清算，并于2011年9月14、15、16日连续在《惠州日报》上刊登了债务兑付公告，现已完成清算退市工作。由此可证，惠阳市陈江xx信用合作社已无主体资格，其不是适格的行政相对人，惠州市自然资源局向一个不存在的主体作出具体行政行为，违反合法行政的基本原则，从而损害了作为案涉土地权益人即上诉人的合法权益。惠州市自然资源局作为主管土地工作的行政部门，在起草、发布公文前，应该尽到合理审慎的审查义务，即便只进行形式审查也应发现惠阳市陈江xx信用合作社已退布多年的事实;更何况早在2011年9月14日，惠阳市陈江xx信用合作社清算组已在《惠州日报》A5版刊登撤销该单位并进行清算的《公告》;同日同版惠州市自然资源局刊登惠阳国土（公告）[2011]28号《公告》。由此可证，惠州市自然资源局已知晓惠阳市陈江xx信用合作社已撤销的事实。惠州市自然资源局明知惠阳市陈江xx信用合作社已撤销，不具备行政相对人资格，仍以惠阳市陈江xx信用合作社作为行政相对人的行为没有进行合理审慎的审查，厘清案涉土地权属，未尽到合法审查义务，二审法院应依法纠正该错误行为。二、原审判决认为上诉人不宜对惠州市自然资源局收回案涉土地使用权所给予的补偿价格提出异议，违反合理行政原则。城通公司通过拍卖方式取得案涉土地权益，再与上诉人签订《财产权益转让协议》，双方主体适格、意思表示真实、内容不违反法律行政法规的强制性规定，转让合同成立并生效，上诉人取得涉案4870平万米土地权益，有权对惠州市自然资源局的征收补偿价格提出异议。上诉人受让土地时为300元/平米，现惠州市自然资源局拟以270元/平米收回;不考虑七年时间里土地已大幅升值的因素，简单进行价格比较，收回价已低于上诉人买入价，给上诉人造成巨大损失。惠州市自然资源局在作出具体行政行为时不考虑土地价值倍增的因素，让上诉人低于受让时的价格返还土地，是极为不公平的。三、惠州市政府在作出复议决定时，未严格从合法行政与合理行政的角度进行审查，机械认定惠州市自然资源局作出公告即程序合法，未审查行政相对人是否存在，该公告行为是否起到作用。综上所述，原审判决认定惠州市自然资源局作出的不顾客观事实，不考虑相关因素，违背合法、合理行政原则的《收回土地使用权决定书》的行为合法，惠州市政府复议行为合法，侵害了上诉人的合法权益，特依法向贵院提起上诉，恳请贵院查明事实予以纠正，维护上诉人的合法权益。上诉请求：1.请求撤销惠城区人民法院作出的（2018）粤1302行初178号行政判决，依法发回重审或改判；2.一、二审诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人惠州市自然资源局答辩称，一、太东公司并非本案适格原告。首先，虽然太东公司诉称城通公司已经于2010年5月26日通过拍卖取得包括涉案土地在内的四宗土地使用权，并且在2011年1月通过签订《财产权益转让协议》将涉案土地转让给太东公司，但是太东公司在成交后并未将涉案土地使用权转移登记至自己名下。根据《物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”之规定，涉案土地使用权作为不动产物权，应当在登记至城通公司名下后，城通公司才取得案涉土地使用权，才能享有对涉案土地的处分权利，否则涉案土地的使用权人仍为惠阳市陈江xx信用合作社，城通公司无权将他人财产转让给太东公司。并且，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”之规定，城通公司未取得涉事土地使用权的情况下，其与太东公司所签订《财产权益转让协议》到目前为止仍不能认定为有效合同。因此，在未确认《财产权益转让协议》有效的前提下，太东公司没有依据取得涉案土地的任何权利，其并非涉案收回土地使用权行政行为的利害关系人，当然也不是本案适格原告。其次，根据太东公司所述其通过《财产权益转让协议》取得涉案土地的权益，但太东公司并没有明确其受让的权益是涉案土地的物权还是债权。如上所述，既然城通公司并未取得涉案土地的物权，其当然无权向太东公司转让涉案土地的物权。而如果太东公司仅仅受让的是对陈江xx信用合作社的债权，则根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼……”之规定，太东公司应向债务人或有关合同的相关方主张债权，并不具有对本案行政行为提起诉讼的主体资格。最后，太东公司称自己通过受让城通公司拍卖所得涉案土地权益而取得相应财产权益，但根据《中华人民共和国拍卖法》第六条“拍卖标的应当是委托人所有或者依法可以处分的物品或者财产权利”之规定，涉案土地使用权的拍卖应由涉案土地使用权人陈江xx信用合作社进行委托，然而太东公司至今都未提供涉事土地使用权拍卖已经过陈江xx信用合作社合法委托证据材料，因而其所提交的《拍卖成交确认书》及《财产权益转让协议》也不能证明城通公司通过合法的拍卖程序取得了对陈江xx信用合作社的债权，那么太东公司从城通公司处受让该债权也是没有依据的。更何况城通公司是否享有对陈江xx信用合作社的债权应当经过司法认定，而本局作为行政机关无权也无能力进行判断和认定。因此，太东公司所谓的“权益”当然不属于《最高人民法院关于适用的解释》第十三条所规定的“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的”情形。因此，太东公司不具有作为本案原告的主体资格。综上，太东公司并非适格原告。二、本局作出《收回土地使用权决定书》{惠市国土资（惠阳）（盘）字[2017]42号}事实清楚，程序合法，适用法律正确。为有效提高河道防洪排涝能力，保障沿岸人民群众的生命财产安全，进一步改善水质和恢复生态，完善市政道路等公共设施，美化沿岸景观，优化人居环境等公共利益，惠阳区人民政府决定实施惠州市东江支流淡水河流域（惠阳段）综合整治项目第二期工程，并发出《惠州市惠阳区人民政府关于实施惠州市东江支流淡水河流域（惠阳段）综合整治项目第二期工程的通告》（惠阳府[2010]38号）。工程需占用陈江xx信用合作社名下21730平方米土地使用权[土地证号为惠阳国用（2003）132*****294号]中4870平方米。2012年9月19日，惠阳区建设用地盘整办公室向xx合作社作出《建设盘整通知书》，并于2012年9月19日通过惠州日报刊登《惠阳区土地盘整通告》（惠阳盘整通告[2012]1号）告知其土地盘整相关情况。2013年7月8日，惠阳区人民政府作出《关于收回淡水淡水河流域综合整治二期工程控制范围内建设用地使用权问题的复函》（惠阳府办函[2013]22号）同意收回包含涉案土地使用权在内的淡水河流域综合整治二期工程人民桥至内环桥施工范围内的11宗土地使用权，补偿标准依照《关于土地盘整补偿标准的通知》（惠市国土资[2011]19号）执行。2015年5月13日，惠州市建设用地领导小组作出惠建用字（区）[2015]2号《会议纪要》同意惠阳区收回涉案土地使用权，补偿标准依照《关于土地盘整补偿标准的通知》（惠市国土资[2011]19号）执行。为保障xx合作社听证权，本局于2015年9月18日通过惠州日报刊登《拟收回土地使用权公告》，告知其听证权利。然而在听证申请期限内，本局未收到任何主体提出的听证申请。2015年10月20日，惠州市惠阳区土地联审领导小组作出惠阳土联字[2015]9号《会议纪要》，同意收回xx合作社名下土地证号为[惠阳国用（2003）132*****294号]21730平方米土地中4870平方米土地及土地补偿方案。经政府批准，2017年10月9日，本局根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，向xx合作社作出《收回土地使用权决定书》｛惠市国土资（惠阳）（盘）字[2017]42号｝，并通过惠州日报予以刊登。三、太东公司无权就涉案补偿提出异议。如前所述，太东公司并非涉案行政行为利害关系人，其无权对收回涉案土地使用权的补偿提出异议。即便太东公司与城通公司签订的《财产权益转让协议》有效，本局收回涉案土地使用权补偿也只能影响其债权的实现，太东公司作为惠阳市陈江xx信用合作社的债权人，若有异议，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼……”之规定，其也只能向债务人或有关合同的相关方主张其债权，而无权就收回涉案土地使用权的补偿提出异议。另外，收回涉案土地使用权补偿的确定严格执行了经惠州市建设用地领导小组会议讨论决定的《关于土地盘整补偿标准的通知》[惠市国土资（2011）19号]的规定，补偿数额也经过惠州市人民政府以及惠阳区人民政府同意，收回涉案土地使用权补偿符合相关法律规定。综上，本局所作收回涉案土地使用权行政行为所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法，且太东公司并非本案适格原告。本案原审判决正确，恳请法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。被上诉人惠州市政府答辩称，一、本府作出的惠府行复[2017]97号行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确。本府经行政复议查明：本案收回使用权决定涉及的国有土地登记在惠阳国用(2003)132*****294号《国有土地使用证》，权利人是惠阳市陈江xx信用合作社，面积为证载21730平方米中的4870平方米。2010年6月21日，惠阳区人民政府为了有效提高河道防洪排涝能力，改善水质和恢复生态，完善市政道路及优化人居环境，发布惠阳府[2010]38号《惠州市惠阳区人民政府关于实施惠州市东江支流淡水河流域(惠阳段)综合整治项目第二期工程的通告》，涉案国有土地被纳入该通告的整治范围。2012年12月19日，惠阳区建设用地盘整办公室向涉案国有土地的权利人惠阳市陈江xx信用合作社作出《建设用地盘整通知书》，并通过报纸发布《惠阳区土地盘整通告》（惠阳盘整通告[2012]1号)，公告涉案国有土地盘整的相关情况。2013年7月8日，惠阳区人民政府作出《关于收回淡水河流域综合整治二期工程控制范围内建设用地使用权问题的复函》(惠阳府办函[2013]22号)，同意收回建设用地使用权，补偿标准依照《关于土地盘整补偿标准的通知》(惠市国土资[2011]19号)执行。2015年5月13日，惠州市建设用地领导小组作出惠建用字(区)[2015]2号《会议纪要》同意惠阳区收回建设用地使用权，补偿标准依照《关于土地盘整补偿标准的通知》(惠市国土资[2011]19号)执行，由惠阳区人民政府组织落实。2015年9月18日，惠州市自然资源局(原惠州市国土资源局)通过报纸发布《拟收回土地使用权公告》[惠阳国土(公告)(2015)54号]，拟收回3宗建设用地并告知听证权利。2015年10月20日，惠州市惠阳区土地联审领导小组作出惠阳土联字(2015)9号《会议纪要》，同意收回涉案国有土地及土地补偿方案。2017年10月9日，惠州市自然资源局(原惠州市国土资源局)向惠阳市陈江xx信用社作出惠市国土资(惠阳)(盘)字(2017)42号《收回土地使用权决定书》，并在报纸上公告送达。另查：2010年5月26日，城通公司在广东xxxx拍卖有限公司举行的拍卖会上通过公开竞价竞得了含涉案国有土地在内的四宗土地使用权，并支付完毕全部的成交款。2011年1月4曰，城通公司与太东公司签订《财产权益转让协议》，约定将涉案国有土地及原属陈江xx信用合作社的另一宗土地使用权[国土证号：惠阳国用(2003)第132*****293号，面积为5570平方米]一并转让给太东公司。太东公司向本府提交了其与城通公司签署的《财产权益转让协议》及《拍卖成交确认书》。但是，太东公司与城通公司约定转让的包括涉案国有土地在内的土地一直未办理变更登记手续，一直登记在惠阳市陈江xx信用合作社名下。本府认为：(一)太东公司申请行政复议的主体是否适格问题。从太东公司提交的其与城通公司签署的《财产权益转让协议》及《拍卖成交确认书》可知，城通公司通过拍卖取得惠阳市陈江xx信用合作社清算组持有的固定资产及抵债资产包，后太东公司通过转让协议取得该债权资产包。虽然涉案国有土地登记在惠阳市陈江xx信用合作社名下，涉案《收回土地使用权决定书》的相对人是惠阳市陈江xx信用合作社，但是太东公司是涉案土地的利害关系人。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，就可以申请行政复议，所以太东公司是本案申请行政复议适格的主体。(二)惠州市自然资源局(原惠州市国土资源局)作出《收回土地使用权决定书》是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条的规定，本案中，惠州市自然资源局(原惠州市国土资源局)作出涉案《收回土地使用权决定书》，是因为惠阳区人民政府发布惠阳府[2010]38号《惠州市惠阳区人民政府关于实施惠州市东江支流淡水河流域(惠阳段)综合整治项目第二期工程的通告》，为了有效提高河道防洪排涝能力，改善水质和恢复生态，完善市政道路及优化人居环境，这是基于社会公共利益的需要。惠州市自然资源局(原惠州市国土资源局)作出涉案《收回土地使用权决定书》前，履行了报经市、区两级政府批准、制定补偿方案、送达盘整通知、盘整公告等相关法律文书的法定程序，所以惠州市自然资源局(原惠州市国土资源局)作出涉案《收回土地使用权决定书》适用法律正确，程序合法，依法应予维持。虽然太东公司取得涉案土地的债权资产包，但是太东公司应通过其它法律途径解决其债权纠纷。太东公司申请复议请求撤销惠市国土资(惠阳)(盘)字[2017]42号《收回土地使用权决定书》的理据不足，应不予支持。本府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，作出维持惠州市自然资源局(原惠州市国土资源局)作出惠市国土资(惠阳)(盘)字[2017]42号《收回土地使用权决定书》的复议决定。该复议决定查明事实清楚，适用法律正确。二、本府作出的惠府行复[2017]97号行政复议决定符合法定程序。太东公司于2017年12月14日向本府提交《行政复议申请书》，本府于当天审查予以立案。2017年12月15日，向太东公司作出《行政复议受理通知书》，于2017年12月18日向惠州市自然资源局(原惠州市国土资源局)送达《行政复议限期答复、举证通知书》。惠州市自然资源局(原惠州市国土资源局)于2017年12月28日向本府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。本府经审查，于2018年1月12日组织当事人进行听证。本府于2018年2月7日延期30日。2018年3月9日，太东公司向本府提交《中止行政复议申请书》，称需要时间与惠州市自然资源局(原惠州市国土资源局)协调解决此案纠纷。本府经审查同意中止审理，并向各方当事人送达《中止行政复议审查通知书》。2018年5月15日，太东公司向本府提交《恢复行政复议申请书》，称经协调，与惠州市自然资源局(原惠州市国土资源局)无法达成一致的调解方案。2018年7月9日，本府恢复了本案复议审查，并将《恢复行政复议审查通知书》送达给各方当事人。2018年7月10日，本府作出行政复议决定，并将决定书送达给各方当事人。本府从受理复议申请到送达复议决定书的全部程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上所述，本府作出复议决定查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人城通公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼，亦未向本院提交书面陈述意见。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件。公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益，为重要标准。本案中，根据原审查明的事实，太东公司是与城通公司在2011年1月4日通过签订《财产权益转让协议》的方式，协议将涉案土地及另一办证的土地一并进行转让。但上述协议的双方当事人并未对涉案土地产权予以变更。更为重要的是，城通公司于2010年5月26日通过竞拍取得原属陈江xx社名下土地后，也未进行产权的变更。现惠州市自然资源局作出的惠市国土资（惠阳）（盘）字[2017]42号《收回土地使用权决定书》中决定收回所指向的土地为原属陈江xx社名下的土地，即行政行为指向的对象是陈江xx社这一行政相对人。故，惠州市自然资源局依据土地管理法等相关法律，作出的收回土地决定与太东公司之间并无法律意义上的利害关系，因其是通过协议的方式从城通公司处取得土地权益，而城通公司又是通过竞拍获得，即“后手权利不得优于前手”。因此，惠州市自然资源局作出的收回决定，与太东公司没有法律上的利害关系，不存在侵犯其合法权益的事实，其以原告提起本案诉讼，于法不符。原审在认定事实上基本清楚，但适用法律错误，本院依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省惠州市惠城区人民法院作出的（2018）粤1302行初178号行政判决；二、驳回上诉人惠州市太东实业投资有限公司的起诉。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 邱炜炜审 判 员 覃毅华二〇二〇年三月三十日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹