湖北省阳新县人民法院民 事 判 决 书（2019）鄂0222民初1576号原告：阳新县枫林镇下庄村四房村民小组，住所地：阳新县枫林镇下庄村。负责人：刘月高，组长。委托诉讼代理人：司启福，湖北文光律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告：阳新县枫林镇人民政府，住所地：枫林镇枫林街。法定代表人：杨寒，镇长。委托诉讼代理人：何秀钢，湖北文光律师事务所律师。代理权限：特别授权。原告阳新县枫林镇下庄村四房村民小组（以下简称“下庄村四房组”）与被告阳新县枫林镇人民政府（以下简称“枫林镇政府”）确认合同效力纠纷一案，本院于2019年3月28日立案后。依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告下庄村四房组的负责人刘月高及其委托诉讼代理人司启福、被告枫林镇政府的委托诉讼代理人何秀钢到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。下庄村四房组向本院提出诉讼请求：1、请求依法确认原、被告于2013年3月28日签订的协议及2013年3月25日签订的枫林镇会议纪要合法有效；2、请求依法判令被告立即将枫林镇大坡湖交给原告承包经营；3、本案的诉讼费用由被告承担。后经本院释明原告于2019年11月21日向本院申请变更诉讼请求为：1、请求依法确认原、被告于2013年3月28日签订的协议及2013年3月25日签订的枫林镇会议纪要合法有效；2、请求判令被告立即补偿因无法交付承包的大坡湖而应补偿原告的损失3540,000元（按照下羊湖每亩420元参考计算，并减去原告承包应上交的部分）；3、本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：阳新县人民政府引进劲牌枫林酒厂，因扩大生产规模，需要在原告猫头山租地38亩，被告枫林镇政府同原告相互协商，于2013年3月28日签订了协议书，约定租用土地的具体补偿标准和双方的权利义务等相关事宜。为了更好的保障原告的生产生活利益，2018年3月28日在被告全体党委成员、部分镇干部、大桥村村干部及四房村民代表的共同协商下，形成了“枫林镇会议纪要”作为对2013年3月28日协议未尽事宜的补充。该“会议纪要”载明镇企业大坡湖到2019年到期，承包给四房组，租赁期十年，每年租金15万元，原、被告的协议书未尽事宜形成的会议纪要均是对租用原告土地的补偿，且系双方真实意思表示，并不违反法律、行政法规的规定，应认定有效。2019年元月10日，被告与樟桥村程良瑛十年租赁期限届满，原告要求被告履行会议纪要将大坡湖交付承包经营，但被告要求原告只能以参股的形式同其设立开办的镇水产公司共同经营，被告的行为未遵守双方的协议和会议纪要，未保障群众的生产生活利益。经原告多次要求，均遭到被告拒绝。现被告无法将大坡湖交付原告承包，故被告应当补偿原告无法承包导致的相关损失。为了维护原告的合法权益，特向贵院依法提起诉讼，请求法院判如所请。枫林镇政府辩称，1、会议纪要是真实存在，原、被告之间没有按照会议纪要的内容履行，是因为根据上面的政策改变，所以导致枫林政府没有落实，且该地也没有实际租赁给原告；2、会议纪要不能作为合同的效力，它不具备合同的形式，该补充协议履行不能，因为其违背了政策性文件，继续履行就会损害公共利益；3、会议纪要签订时有受到胁迫的情形，并不是双方的真实意思表示，且从纪要内容可以证明，原、被告双方签订的正式土地补偿协议生效后，因原告四房组未履行生效的协议，被告基于社会维稳需要才形成了涉案的会议纪要；4、主合同即正式土地补偿协议的标的额仅100多万元，且该数额系按国家土地征收标准进行补偿，现原告依据补充会议纪要提出的300多万诉请明显高于主合同标的，故原告变更诉请要求予以补偿300多万，明显不公平不合理。综上，请求法庭依法驳回原告的全部诉讼请求。本院经审理认定事实如下：案外人枫林劲酒厂因扩大生产规模，遂由被告枫林镇政府向原告及原告所在的枫林镇大桥村共同商讨征用原告所有的猫头山38亩土地。2013年3月25日，原、被告双方的主要领导干部和负责人形成了“枫林镇会议纪要”书面文件，“会议纪要”的主要内容为：为了更好的保障服务四房组群众生产生活利益，根据四房组群众代表的要求，经共同磋商形成以下意见，1、租地范围外，群众的宅基地只能用于个人建房并且符合整体规划，房屋建筑模式与酒厂相互辉映，严禁土地私自买卖等违法行为；2、劲牌酒厂租地内的附属工程，按照劲牌的要求，坚持公开透明给四房组集体承包；3、镇企业大坡湖到2019年到期后，承包给四房组，租期十年，每年租金15万元整。该书面文件并由被告枫林镇政府时任多名镇党委成员、镇政府干部、案外人大桥村村干部及四房组负责人和部分村民代表签名，并加盖被告枫林镇政府单位公章。三天后的2013年3月28日，被告枫林镇政府（甲方）与案外人枫林镇大桥村民委员会、大桥村四房组即原告下庄村四房组（乙方）又签订了《协议书》一份，协议约定：阳新县人民政府引进劲牌枫林酒厂，因扩大生产规模，需要在四房组猫头山租地38亩，经协商，现就乙方被占用土地范围内的坟墓迁移费、青苗费和土地补偿费标准及其他相关事宜达成一致；具体内容：一、具体补偿标准：坟墓迁移补偿标准，为400元、500元、600元、800元/棺不等；地表附作物补偿标准，林木为15元、10元、8元/棵不等，果木为80元、20元/棵不等，农作物为600元/亩，竹类6元/棵；土地租用年限为五十年，期满后续事宜由双方再行协商，租用标准为38亩土地甲方每年支付乙方10万元，支付方式为签订协议之日，一次性付10年（2013年3月28日-2023年3月28日）租金100万元、以后的租金由甲方每年年底支付乙方10万元、除租金每年10万元外甲方另出60万元给乙方用于公益性建设或补偿宅基地农户；二、双方权利义务：工程具体进程双方按县政府整体部署安排，乙方必须做好群众工作保证工程顺利实施；租地范围内的坟墓及地表附作物，由乙方负责在协议签订后一个月内全部迁移完毕；坟墓及地表附作物的具体数目由双方共同清点并签字确认，迁移完后按标准据实发放；因工程实施而影响周边农田耕种的，由甲方负责修复并对照标准补偿当年的青苗费；宅基地农户的补偿，除甲方补偿的60万元外，乙方应拿出租金的20%至40%用于宅基地补偿；酒厂用工方面，在同等条件下，乙方群众优先，乙方负责提供土地用于小区建设，由甲方负责填平，甲方投资额不得高于40万元；未尽事宜甲乙双方另行协商等。该协议并由被告枫林镇政府、案外人枫林镇大桥村、原告四房组均加盖公章和三家单位负责人以及原告大部分村民签名。协议签订后，签约双方均按照上述协议约定基本履行了经济补偿和提供土地等义务。2019年元月10日，被告与案外人程良瑛的十年租赁期限届满，原告遂要求被告履行会议纪要内容将大坡湖交付承包经营，但被告以大坡湖经县政府统一生态建设禁止发包为由，拒绝由原告承包经营。双方并就此问题多次协商未果，遂引起了本案纠纷。另查明，原告所在的枫林镇下庄村，于2003年因体制改革合并至枫林镇白田村，2007年枫林镇白田村又更名为枫林镇大桥村。2014年枫林镇下庄村又因体制改革从枫林镇大桥村分离并恢复枫林镇下庄村的行政组织和名称。原告下庄村四房组属于枫林镇大桥村民委员会内的农村集体经济组织，涉案的土地按照地理位置属于农民集体所有的土地，依法由该农村集体经济组织经营、管理。至法庭辩论终结前，双方当事人均未举证证实如下事实：1、《枫林镇会议纪要》、《协议书》签订前涉案的四房组猫头山38亩土地（农民集体所有的土地）的权属登记情况和办理农用地转用审批手续情况；2、协议书约定的企业枫林劲酒厂作为用地企业进行建设项目施工使用四房组猫头山38亩土地，已经由县级以上人民政府土地行政主管部门批准获得取得建设用地的企业资格，以及用地情况符合土地利用总体规划并因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的条件。同时查明，2008年12月15日，被告与案外人程良瑛签订的《大坡湖承包合同书》，合同约定：被告将大坡湖（水面1200亩）和有关设施租赁给程良瑛管理使用合同期满收回，承包期限为十年，从2009年1月10日起至2019年1月10日，头五年每年上交8万元、后五年租金在2013年另行再议；租赁期间未经发包方同意承包方不得转租，承包方自行承担各部门税费；违约方应罚违约金2万元等。2017年7月14日，阳新县人民政府召开并形成了“县政府第十五次常务会议纪要”，会议上同意了现水产局提交的《阳新县网湖及周边12个湖泊禁止投肥（粪）实施方案》，会议要求各镇区必须在2017年12月份前敦促网湖及周边12个湖泊的所有权人依法解除承包合同，承包合同解除后，今后不准再对外承包，统一由县国有公司负责经营和管理，产生的经济效益归各湖泊所有单位等。2017年11月23日，阳新县环境保护督察反馈意见整改攻坚指挥部办公室向全县各镇区（包括被告）下达了“关于进一步加快推进63个湖泊违规投肥（粪）养殖整治工作的通知”，通知要求各镇区按照属地原则，按照责任清单，在2017年12月8日前解除原有的承包养殖种植合同，其中涉及网湖周边12个湖泊合同解除必须在2017年12月30日前完成，全面推进生态养殖、禁止投肥投粪等，63个湖泊清单中即包含涉案的镇企业大坡湖，并公示了承包人为程良英、养殖承包合同截止日期为2019年1月，清单中并注明大坡湖养殖合同已解除。庭审中，经询问，原告陈述：2013年3月28日双方签订的补偿协议，补偿款系支付给下庄村，且有30万元未支付。2013年会议纪要形成的涉案的大坡湖承包协议与2013年补偿协议无关联，属于100万元外额外的补偿，大坡湖目前有人在养鱼，被告成立的水产公司性质不清楚，但实际由个体承包户承包，没有交付原告。被告陈述：2013年3月28日双方签订的补偿协议已经按约定履行。涉案的大坡湖所有权属于被告，面积1,200亩。发包给程良瑛属实。根据县政府要求规定必须收回统一管理，不能给原告租用，只能以公益建设进行补偿，且县政府文件下发后，被告已书面解除了先前与程良瑛的租赁合同。庭审中，鉴于被告辩解的会议纪要的签订系基于社会稳定和防止原告村民上访、闹事等因素导致。本院依法指定被告在十五天内就上述辩解的因素进行举证，在指定期间内及届满后，被告未向本院举证。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三条、第四条、第八条、第十二条、第三十一条、第四十四条、第四十五条、第五十六条、第六十三条、第八十一条分别规定：十分珍惜、合理利用土地和保护耕地是我国的基本国策，各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。临时使用土地期限一般不超过二年。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。”《中华人民共和国合同法》第七条、第八条、第四十四条、第五十二条、第二百一十四条分别规定：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，遵守社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除合同。依法成立的合同，自合同成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。租赁合同不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。”从上述规定和内容可以明确：农民集体所有的土地的使用权出租用于非农业建设，如果不是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情形，即属于法律法规明确禁止的行为。本案中，原告经营、管理的农民集体所有的猫头山38亩土地，虽然经被告和原告所在的村民委员会、村民小组干部以及群众代表同意出租给案外人劲酒厂企业扩大建设五十年，但至法庭辩论终结前无证据证实已经相关部门审查批准，亦无证据证实劲酒厂企业的用地建设符合土地利用总体规划并系依法取得建设用地的企业并具有因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情形，而涉案集体土地的使用和保护，关系集体组织和国家耕地的社会公共利益，未经批准和具备相关条件即交由被告及案外人企业租用和建设，已违反相关法律规定，故涉案的《枫林镇会议纪要》、《协议书》及其内容违反了上述法律、行政法规的强制性规定（上述法律规定的内容中因出现“应当、严格、不得”等明确要求，即禁止所指向的相关行为，保护的是国家利益、社会公共利益和农民集体经济组织的合法权益等公共资源不受损害，故属于否定性的效力性规范），因此，双方签订的《枫林镇会议纪要》、《协议书》，虽系双方当事人的真实意思表示，但因其内容违反了相关法律的强制性规定，应属无效合同。综上，故对原告主张的确认双方于2013年3月28日签订的《协议书》及2013年3月25日签订的《枫林镇会议纪要》合法有效的诉请，本院不予支持。本院同时认为，因《中华人民共和国民法总则》第一百五十七条规定：“民事行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。”《中华人民共和国合同法》第五十六条、第五十七条、第五十八条规定：“无效的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。合同无效、被撤销或者终止的，不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”因涉案的《枫林镇会议纪要》、《协议书》均无效，故两份协议的所有条款及内容，除独立存在的有关解决争议方法的条款外，对缔约各方均无法律约束力，因此《枫林镇会议纪要》约定的“镇企业大坡湖到2019年到期后，承包给四房组，租期十年，每年租金15万元。”之条款内容，因该内容系约定合同当事人履行义务的条款，并非独立存在的有关解决争议方法之条款，故该条款对双方均无约束力。虽然依照法律规定，双方因《协议书》、《枫林镇会议纪要》取得的财产，应当予以返还，有过错的一方还应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。但本院依法对原告进行释明后，原告仍将原诉请中的依法判令被告立即将枫林镇大坡湖交给原告承包经营之请求变更为判令被告立即补偿因无法交付承包的大坡湖而应补偿原告的损失3540,000元，该变更后的诉请仍系原告认为被告违反无效协议《枫林镇会议纪要》约定的当事人履行义务的条款而主张的有效合同之违约赔偿责任。并非上述法律规定的无效合同的当事人认为对方作为有过错的一方应当赔偿已方因合同无效受到的损失的范围。故对原告变更后的该诉请，因《枫林镇会议纪要》及其内容自始无效，本院亦不予支持。同时，合同被确认无效后，当事人有权在法律规定的范围内，自行决定是否提起主张涉及财产返还、损害赔偿等维护合法权益的诉讼，但这是合同无效所带来的后果，其请求权属于当事人之独立的诉讼权利，应当由当事人自己主张。因此，原告作为上述无效合同的当事人，如果认为对方应当返还财产、赔偿损失，可依法另行提起诉讼。对于被告提出的相关辩解。因与本院查明的事实不符且未提供足够证据证实，而本院前述已认定双方签订的《协议书》和《枫林镇会议纪要》均无效，故对其相关辩解，本院亦不予采纳。因本案是双方当事人就合同是否有效，要求人民法院进行确认的诉讼，不涉及金额和价款，是一项非财产案件的确认之诉，故应当按照法律规定的“其他非财产案件交纳诉讼费50元至100元。”虽然诉讼过程中，因原告主张的民事行为的效力与本院的认定不一致，本院依法向原告进行释明，告知原告依法可以变更诉讼请求，但原告变更后的诉讼请求仍然系按照认为的民事行为的效力进行主张，并要求补偿合同履行不符合约定的损失，而非要求因合同无效返还财产和赔偿损失。同时，本院已认定涉案的合同为无效合同，故基于该无效合同的履行给付之约定，同样自始无效，故基于无效合同约定而主张的财产给付之请求同样因合同自始无效而不具有独立的财产给付之诉的特征和效果。因此，本院认为，原告变更后的诉请的诉讼标的仍系合同行为的效力之范畴，而不是确认合同无效后的返还财产、赔偿损失之财产给付之诉，双方争议的标的并非财产利益的增减，而是民事行为是否合法，故本院不得按照合同标的或当事人自定标的将确认合同效力之诉作为财产案件收费，而只能按照单独请求确认合同效力之诉收取诉讼费。因此，在案件审理过程中，因原告变更诉讼请求而缴纳的17,100元，依法予以退还。综上所述，依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条、第一百五十七条，《中华人民共和国合同法》第七条、第八条、第四十四条、第五十二条、第五十六条、第五十七条、第五十八条、第二百一十四条，《中华人民共和国土地管理法》第三条、第四条、第八条、第十二条、第三十一条、第四十四条、第四十五条、第五十六条、第六十三条、第八十一条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、第五条、第三十五条，《诉讼费用交纳办法》第三条、第十三条第二款之规定，判决如下：驳回原告阳新县枫林镇下庄村四房村民小组的全部诉讼请求。案件受理费200元，减半收取100元，由原告阳新县枫林镇下庄村四房村民小组负担。原告阳新县枫林镇下庄村四房村民小组因变更诉讼请求而缴纳的诉讼费17,100元，退还给原告阳新县枫林镇下庄村四房村民小组。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院（上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费200元，款汇湖北省黄石市中级人民法院，开户银行：中国农业银行黄石市团城山支行，账号：17×××18，上诉人在上诉期届满后七日内仍末预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理）。当事人签收一审裁判文书后，视为已向当事人送达了缴纳上诉案件受理费通知书，不再另行送达。审判员  邢晓锋二〇二〇年四月十八日书记员  陈希文