西安铁路运输法院     行 政 判 决 书     （2020）陕7102行初153号     原告深圳市中深建装饰设计工程有限公司，   法定代表人林孚孺，董事长。   委托代理人赵庆沣，陕西博纳新律师事务所律师。   被告西安市人力资源和社会保障局，   负责人贾轶昊，书记。   委托代理人**,单位工作人员。   委托代理人刘宇飞，单位工作人员。   第三人钟大雷，男，汉族，   第三人王明，男，汉族，   第三人黄辉，男，汉族，   原告深圳市中深建装饰设计工程有限公司（下称中深建公司）诉被告西安市人力资源和社会保障局（下称市人社局）劳动其他行政行为一案，本院于2020年1月8日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因钟大雷、王明、黄辉与本案处理结果有利害关系，本院依法追究其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2020年4月7日公开开庭审理了本案。原告中深建公司的委托代理人赵庆沣，被告市人社局委托代理人**、刘宇飞，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   2019年7月24日，被告市人社局对原告作出市人社理字[2019]4024号《行政处理决定书》，根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项、《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条第（一）项、《陕西省企业工资支付条例》第三十四条、第三十七条第（一）项的规定，决定对原告中深建公司作出如下处理：限你单位5日内先予支付曲江莱安中心项目朱波班组62名农民工工资共计402040元，赔偿金共计206120元，并将工资支付凭证报送被告劳动保障监察执法机构。   原告中深建公司诉称，2O19年7月25日，被告对深圳市中深建装饰设计工程有限公司作出的市人社理字[2019]4024号《行政处理决定书》，该决定书认定原告违法将曲江莱安中心项目精装修工程分包给不具备相应资质条件的自然人朱波，根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款第(二)项等规定，要求原告五日内先予支付朱波拖欠的曲江菜安中心项目62名农民工工资共计402040元，并支付赔偿金2O6120元。该决定所述依据的事实及法律错误，理由如下:一、被告在市人社理字[2O19]4O24号行政处理决定书中，认定要求原告支付农民工工资402040元及赔偿金206120元，金额与事实不符，并从未明示原告提供相应工资证据，剥夺了原告的举证权利。根据审理劳动争议案件的规定，农民工的工资证据，应当由原告提供相应的证据材料，该举证权利既是原告的权力也是原告的义务。而被告从未明示要求原告提供农民工的工资证据。从而剥夺了原告的举证权利，在证据不充分且未经过法定仲裁程序的情况下认定拖欠农民工工资金额为4O2O40元与事实严重不符。经原告与甲方核算后，实际朱波应向农民工发放的工资金额应为2O余万元。二、原告与农民工并非劳动合同或劳务合同的相对人。被告无权认定原告违法发包，从而要求原告先予支付。根据《陕西省企业工资支付条例》第三十四条规定:“发包人或者承包人违法将工程发包或者分包给不具备相应资质条件的单位或者个人，该单位或者个人拖欠劳动者工资时，人力资源和社会保障行政部门可以责令发包人或者承包人先予支付。而认定违法发包应当是建设部门的权力。被告无权在建设部门尚未作出认定文书的情况下，自行认定违法发包并适用该条款。同时原告与农民工并非劳动合同或劳务合同的相对人。因此被告无权直接责令原告先予支付拖欠工资。综上，原告愿意按照真实的欠付工资先予支付，不存在拖欠行为。为维护原告合法权益诉至贵院，请求：1.撤销对深圳市中深建装饰设计工程有限公司作出的人社理字[2019]4024号行政处理决定书；2.本案诉讼费由被告承担。         原告向本院提交以下证据：   1.市人社理字[2019]4024号行政处理决定书一份。   证明被告对原告作出的具体行政行为违法。   2.深圳市中深建装饰设计工程有限公司先予支付朱波班组工资明细表一份。   证明被告向原告提供的工资明细表与实际的工资支付金额不符，原告也从未认可被告提供的工资金额，这只是朱波单方认可。   被告市人社局辩称，一、被告对原告作出的市人社理字[2019]4024号行政处理决定书的具体行政行为事实清楚，适用法律正确。2019年4月28日，有群众向被告市劳动保障监察支队曲江大队反映曲江莱安中心装修项目存在欠薪问题，曲江大队立即对反映情况进行初步核实了解，并协调原告西安分公司和劳务承包人朱波尽快结算支付民工工资。原告该项目负责人蔡晨表示原告方将于2019年5月10日前支付拖欠的工人工资。然而5月10日，原告方仍没有支付农民工工资，导致当日两次发生该项目农民工拉横幅、堵路事件发生。2019年5月13日，上述被欠薪农民工正式向曲江大队投诉，曲江大队依法立案调查，并核实朱波系以自然人名义从原告西安分公司手中承包莱安中心精装修工程。后原告西安分公司授权委托人蔡晨前来处理莱安中心精装修工程工人工资相关事宜(全权委托)，于2019年5月21日蔡晨在莱安地产集团西安中马国际置业有限公司员工李明见证下，与承包人朱波达成一致，关于莱安中心精装修工程11个班组64人工资共计407920元，承诺5月23日支付工资10万元，其他部分30.7920万元于2019年5月28日支付完成。但原告对该承诺仍未履行，2019年6月10日，在调査笔录中蔡晨反映核对朱波签字确认的工资表对个别工人工资存在异议，6月26日曲江大队对蔡晨进行告知，要求在7日内提供核对过的工资表等相关材料，同时提供已结清工人工资的支付凭证，但逾期原告仍未能提供推翻其于5月21日所签承诺书的证明材料，也未能有材料支撑其异议主张，曲江大队遂于2019年7月4日向原告下达(市人社监令字[QJ2019]040号)《限期改正指令书》，依据《陕西省企业工资支付条例》第三十四条、第三十七条的规定要求原告支付工资并提供支付凭证，逾期原告仍未按照要求支付工人的工资。被告根据已经调查的事实于7月11日向原告送达(市人社预理字[2019]4026号《行政处罚预先告知书》对行政处理内容进行告知，期间原告仍未解决工人工资问题。被告于2019年7月24日依据《劳动保障监察条例》第十八条第一款第(ニ)项、《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条第(一)项、《陕西省企业工资支付条例》第三十四条、第三十七条第(一)项的规定向原告下达了(市人社理字〔2019〕4024号《行政处理决定书》。二、原告陈述理由不能成立。(一)原告主张“金额与事实不符，并未明示原告提供相应工资证据，剥夺了原告的举证权利，且审理劳动争议案件未经过法定仲裁程序。”被告认为劳动保障监察系受人社局委托的执法机构，而非劳动争议仲裁委员会，监察机构行使行政职权的过程中并未规定法定仲裁程序，依据《劳动保障监察条例》第十八条之规定，被告具有依据调査、检查的结果作出处理的行政职权。被告就工资问题认真进行过调查核实，据被告劳动保障监察机构调査掌握由原告西安分公司授权委托人蔡晨(委托权限全权委托)和工程承包人朱波签字认可、西安中马国际置业有限公司李明见证的承诺书中，亦载明工资金额非原告主张的20余万元，且原告在此期间除给关玉兰结清外亦未提供其他工资支付凭证。就原告提出的异议于2019年6月26日在调查笔录中也明确告知应当提供相关材料及工资支付凭证，而原告未能提供有利证据材料。原告主张“与甲方核算后，实际朱波应向农民工发放工资金额为20余万元”，但原告就此主张在被告调查处理过程中未提供任何资料和凭证，根据《最人民法院关于适用行政诉讼法>的解释》第四十五条的规定，原告在诉讼过程中提供的，也不能作为证据采信。被告认为原告方陈述的与甲方的核算结果和工人工资数额没有必然联系，不能据此认定被告查明的工资数额有误，更无法推翻上述承诺书。(二)原告主张“原告与农民工非劳动合同或劳务合同相对人，被告无权认定原告违法发包，从而要求原告先予支付”，被告认为原告的主张系因自身将工程分包给不具备用工主体资格的自然人朱波造成，其行为违反了《陕西省建筑施工企业农民工工资支付办法》第三条第二款:“分包企业与总承包企业签订工程分包合同之后，不得再将工程分包给其他单位和自然人身份的‘包工头’”的规定和相关建设法律法规，原告自身存在的过错更不应成为免除其法律责任的法定理由。《陕西省企业工资支付条例》第三十四条规定 “承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位或自然人”系法律适用的构成要件，而非前置的行政程序，相关法律法规中并无规定适用该条款应当由建设部门对非法分包事实进行认定后人力资源和社会保障行政部门才可以责令先予支付的前置程序。原告主张被告自行认定违法分包，被告并未对非法分包进行认定，原告将工程分包给不具备相应资质条件的自然人系客观事实，该行为系适用该条款的小前提，符合该条款规定由原告承担工资支付主体责任的要件，因此被告适用《陕西省企业工资支付条例》第三十四条并无不妥结合上述答辩意见被告认为原告主张不成立。原告应当承担其过错行为带来的法律责任，承担支付工资的主体责任，与承包人以及总承包企业的纠纷问题应当通过诉讼途径解决而不应当转嫁给农民工。综上所述，原告的申辩理由错误。被告作出的行政处理决定事实清楚、程序合法，证据确凿、适用法律法规正确，依法请予以维持。   被告向本院提交以下证据：   第一组：   1.投诉登记表、投诉书   证明投诉人投诉的事实和内容。   第二组：   2.立案审批表   3.西安市劳动保障监察支队曲江大队关于深圳市中深建装饰设计工程有限公司西安分公司拖欠工人工资案件的情况说明。   4.市人社监令字[QJ2019]040号《限期改正指令书》一份及送达回证。   证明一、被告依法立案履行调查义务；二、曲江大队调查的基本情况；三、证明被告根据已调查的事实于2019年7月4日依据《陕西省企业工资支付条例》的规定要求原告西安分公司支付西安曲江莱安中心项目工人工资并提供付款凭证。   第三组：   5.授权委托书   证明原告西安分公司授权蔡晨全权代理处理莱安中心精装修工程工人工资相关事宜。   第四组：   6.原告西安分公司与自然人朱波的相关承包协议   7.5月13日对朱波的调查笔录   8.朱波确认的结算资料   9.承诺书   10.朱波的承诺书   11.朱波确认的莱安中心中深建朱波班组工人工资表   12.6月10日对蔡晨的调查笔录   13.6月26日对蔡晨的调查笔录   证明一、原告西安分公司与自然人朱波存在工程承包关系；二、被告对项目用工进行调查；三、2019年5月21日蔡晨在莱安地产集团西安中马国际置业有限公司员工李明见证下，与自然人承包人朱波达成一致，关于莱安中心精装修工程11个班组64人工资共计407920元，承诺5月23日支付工资10万元，其他部分30.7920万元于2019年5月28日支付完成；四、证明被告就原告异议主张要求于7月3日前（7日内）提供相关证明材料；五、朱波对欠薪人员工资进行确认并提供明细。   第五组：   14.行政处理预先告知书及送达回证   15.行政处理决定书及送达回证   证明被告依法作出行政处理决定并履行送达程序。   经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性均予认可，对第一组、第三组证据的证明目的认可，对第二、四、五组证据的证明目的不予认可，认为先予支付的部分只能是工资不能包括违约金，被告无认定原告违法分包的职权，被告要求原告西安分公司提供付款凭证，但最后处罚的却是原告。被告对原告提交证据的真实性认可，证明目的不认可。   本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据符合证据形式规定，对原被告提交证据的真实性予以确认。   经审理查明：深圳市中深建装饰设计工程有限公司西安分公司（以下简称原告西安分公司）为原告在西安设立的分公司，2019年3月12日，原告西安分公司将莱安中心精装修工程分包给案外人朱波施工和管理。2019年5月13日，被告市人社局接到投诉称曲江莱安中心装修项目存在欠薪问题。被告于2019年5月15日立案受理，经调查，原告西安分公司违法将曲江莱安中心项目精装修工程分包给不具备相应资质条件的自然人朱波，朱波在该项目工程中拖欠农民工工资40余万元，2019年5月21日，在被告对原告西安分公司涉案事项进行调查的过程中，原告西安分公司承诺于2019年5月28日支付曲江莱安中心装修项目所欠64名农民工工资共计407920元，后原告西安分公司因与甲方工程款结算问题未予兑现，2019年6月26日，被告向原告告知其在七日内（2019年7月3日前）向被告提供工人工资表等相关材料，并告知原告如到期未提供的后果。因原告在限期内未予提供，2019年7月4日，被告作出市人社监令字[QJ2019]040号《限期改正指令书》，要求原告西安分公司三日内支付工人工资并提供相关凭证,逾期不作出将依法予以处罚。原告未予改正，2019年7月17日，被告制作并向原告送达市人社预理字[2019]4026号《行政处理预先告知书》，向原告告知拟决定对其作出限其5日内先予支付曲江莱安中心项目朱波班组63名农民工工资共计412240元，赔偿金共计206120元的处理决定，并告知其有陈述申辩的权利。2019年7月24日，被告依据朱波提供的工资明细表及原告签订的三方承诺书，作出市人社理字[2019]4024号《行政处理决定书》，认定原告有62名工人工资共计402040元未予支付，责令原告在5个工作日内支付62人工资402040元，并将支付情况以书面形式上报被告。原告不服诉至本院，诉请如上。   本案争议焦点为：被诉行政处理决定认定事实是否清楚，程序是否合法，处理对象是否正确。   本院认为，根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项规定，被告作为劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有根据调查、检查的结果，对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定的职权。《陕西省企业工资支付条例》第三十四条规定：“发包人或者承包人违法将工程发包或者分包给不具备相应资质条件的单位或者个人，该单位或者个人拖欠劳动者工资时，劳动和社会保障行政部门可以责令发包人或者承包人先予支付”。本案中，原告西安分公司将莱安中心精装修工程分包给案外人朱波个人进行施工和管理，朱波在该项目中拖欠农民工工资事实清楚。根据上述规定,原告西安分公司作为违法发包人，应该承担相应的被拖欠工人工资的清偿责任,先予支付工人工资。在经被告责令限期改正，并要求提供相关拖欠农民工工资材料，原告仍未改正亦未向被告提供相关拖欠农民工工资材料的情况下，被告根据调查的情况及由原告公司委托代理人蔡晨与朱波双方签字确认的《承诺书》认定原告拖欠朱波班组工人劳动工资金额，依据《劳动保障监察条例》第十八条第一款（二）项、《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条第（一）项、《陕西省企业工资支付条例》第三十四条、第三十七条第（一）项的规定作出本案被诉的《行政处理决定书》的行政行为,认定事实清楚,适用法律恰当,程序合法，应予支持。   对原告庭审中提出原告西安分公司拥有营业执照，被告应对原告西安分公司而非原告作出案涉行政处理决定的主张。本院认为，虽然对分公司与总公司之间的关系以及分公司的法律地位等问题，有关行政法律、法规对此并未作出具体规定,在此情况下,可依照“行政参照民事”这一法律适用规则。根据 《中华人民共和国公司法》第十四条规定:“公司可以设立分公司。设立分公司,应当向公司登记机关申请登记,领取营业执照。分公司不具有法人资格,其民事责任由公司承担。公司可以设立子公司,子公司具有法人资格,依法独立承担民事责任。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十五条规定:“分公司是指公司在其住所以外设立的从事经营活动的机构。分公司不具有企业法人资格。”第四十六条规定,分公司的经营范围不得超出公司的经营范围。依照以上规定,分公司自身不具备企业法人资格,分公司的设立不须按照公司的设立程序只需经工商登记并领取营业执照就可以在工商核准的营业范围内对外从事经营活动。分公司没有独立的名称、章程和财产，分公司作为总公司的分支机构,是总公司内部的一个组成部分,根据总公司的意志所设立的对外从事总公司部分经营业务的机构。故，原告西安分公司违法行为的法律责任应由原告承担。诚然，在《行政处罚法》赋予分公司在行政执法程序中行政相对人的资格,分公司可以被列为被处罚人,《行政诉讼法》及司法解释也赋予分公司以其他组织的身份参加诉讼的资格。但是法律这种设定本身仅是从分公司具备一定的承担法定义务特别是财产给付能力,将其作为行政相对人或诉讼当事人,有利于纠纷的解决等角度考量。并不因此而使行政机关对分公司经营过程中的违法行为作出相应行政行为的结果,完全独立于对总公司之外。故对原告的上述主张，本院不予支持，被告基于原告西安分公司的违法行为对原告中深建公司进行处理并无不当。   综上，被告市人社局作出的行政处理决定有事实和法律依据，程序合法。原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告深圳市中深建装饰设计工程有限公司的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告深圳市中深建装饰设计工程有限公司负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。       审判长  蔡淑芳   人民陪审员肖恒有                                  人民陪审员张亚美     二0二0年四月二十七日     书记员 董若霄       2020710215310919748253421261974082594722811985102961042219851029291319771127512922197711273031341202018202047201972420194024562402040206120219725201940246240204026120219424402040206120424021201940242120194024220194024201942820195105102019513201952111644079205231030792020195282019610626752120197420190407112019402620197242019402420201962620123420190402019745675138910111261013626201952111644079205231030792020195287371415201931220195132019515402019521201952864407920201962620197320197420190402019717201940265634122402061202019724201940246240204056240204050002