贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔01行终67号上诉人（原审被告）贵阳市人民政府。住所地：贵阳市观山湖区行政中心。法定代表人陈晏，市长。委托代理人谭玮，贵阳市自然资源和规划局工作人员。委托代理人王成彦，贵州慧原律师事务所律师。执业证号：1520120011344052被上诉人（原审原告）贵阳置瑞投资有限公司。住所地：贵州省贵阳市南明区南厂路64号。法定代表人王喜平，董事长。委托代理人袁亮，江苏四善律师事务所律师。执业证号：13205201510876799原审被告贵阳市自然资源和规划局。住所地：贵阳市观山湖区桃林路1号。法定代表人杜华智，局长。委托代理人谭玮，贵阳市自然资源和规划局工作人员。委托代理人王成彦，贵州慧原律师事务所律师。执业证号：1520120011344052原审第三人贵州恒丰伟业房地产开发有限公司。住所地：贵阳市南明区文化路78号附2号B栋。法定代表人丁鸿。上诉人贵阳市人民政府因自然资源行政管理行政登记一案，不服贵阳市白云区人民法院（2019）黔0113行初264号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，原告置瑞公司系贵阳市花溪大道北段39号1栋1号至7号房屋的所有权人。该房屋于2009年9月9日办理了相应的国有土地使用权证，证号分别是：筑国用（2009）第18121号、18122号、18123号、18124号、18125号、18126号、18127号。2013年11月8日，贵阳市南明区人民政府作出南府（2013）62号《南明区人民政府关于贵阳市南明区星云家电城棚户区改造项目房屋征收的决定》，决定对贵阳市南明区星云家电城棚户区改造项目规划红线范围内房屋予以征收。同日，贵阳市南明区人民政府作出《南明区人民政府关于贵阳市南明区星云家电城棚户区改造项目房屋征收公告》，公告了征收依据、征收范围、征收部门、征收补偿方案等。原告置瑞公司所有的以上房屋位于该征收范围。2014年2月11日，第三人恒丰公司通过贵阳市公共资源阳关交易中心挂牌出让方式，竟得案涉土地。2014年2月18日，贵阳市国土资源局与第三人恒丰公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让宗地编号为G（13）74宗地，出让宗地面积10647平方米；出让价款为13800万元，第一期于2014年3月20日前付6900万元，第二期于2015年2月18日前付6900万元。2014年4月31日，贵阳市人民政府为第三人恒丰公司核发筑国用（2014）第C0052《国有土地使用权证》。原审另查明，在征收过程中，原告置瑞公司与贵阳市南明区征收局就征收补偿事宜进行协商，该局认为房屋产权人尚未明确意见，故未达成补偿协议。原告置瑞公司以上房屋于2014年11月被拆除。原告置瑞公司至今仍持有上述房屋和土地的权属证书。原贵阳市国土资源局的职责已整合至贵阳市自然资源和规划局。原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”根据该规定，国有土地上的房屋被依法征收的，国有土地使用权可以同时收回。但收回国有土地使用权的前提是房屋被依法征收。本案中，被告贵阳市人民政府未能提供依法征收原告置瑞公司所有的房屋的证据。原告置瑞公司所有的以上房屋在未依照法定程序进行征收，在未得到安置补偿的情况下即被拆除，故对原告置瑞公司所有的以上房屋不属于依法征收。《国土资源部关于贯彻落实（国务院关于促进节约集约用地的通知）的通知》（国土资发[2008]16号）第四条规定：“严格城市土地管理，严禁未经拆迁安置补偿、收回国有土地使用权而直接供应土地，发放建设用地批准文件。”原告置瑞公司所有的以上房屋未经拆迁安置补偿即被拆除。被告贵阳市人民政府在有关部门未依照法定程序对原告置瑞公司所有的房屋依法拆迁补偿，在未依法收回原告置瑞公司的土地使用权，在未对原告置瑞公司持有的土地使用证依法注销的情况下，即为第三人恒丰公司核发筑国用（2014）第C0052《国有土地使用权证》，违反了以上规定。鉴于第三人恒丰公司在取得案涉土地使用权证后，已在土地上进行工程建设，撤销该土地使用证也不能恢复房屋及土地原状，且撤销该土地使用证将对社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，人民法院可以判决确认被告贵阳市人民政府以上核发土地使用证的行为违法，但不予撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条条的规定，判决：一、确认被告贵阳市人民政府为第三人贵州恒丰伟业房地产开发有限公司核发筑国用（2014）第C0052《国有土地使用权证》的行政行为违法；二、驳回原告贵阳置瑞投资有限公司主张的撤销被告贵阳市人民政府核发的筑国用（2014）第C0052《国有土地使用权证》的诉讼请求。宣判后，贵阳市人民政府不服，以“上诉人不是适格被告，原审没有告知被上诉人变更被告，违反法定程序，原审判决认定被上诉人房屋、土地使用权未被依法征收属认定事实错误”等为由，向本院提起上诉，请求撤销贵阳市白云区人民法院（2019）黔0113行初264号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。本院经审理查明,2014年10月31日，上诉人贵阳市人民政府向原审第三人贵州恒丰伟业房地产开发有限公司核发（2014）第C0052《国有土地使用权证》。其余查明事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点在于：一、上诉人贵阳市人民政府于2014年10月31日向原审第三人贵州恒丰伟业房地产开发有限公司颁发筑国用（2014）第C00052号《国有土地使用证》的行政行为是否合法；二、上诉人贵阳市人民政府是否是本案适格被告。关于焦点一，根据本案查明事实，上诉人贵阳市人民政府在向原审第三人颁发案涉的《国有土地使用证》时，被上诉人贵阳置瑞投资有限公司享有产权的房屋尚未经过依法征收，亦未对该部分房屋项下的土地使用权予以收回并补偿，违反了当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第二项之规定，但被上诉人贵阳置瑞投资有限公司的房屋已经被拆除，该地块也已用于南明区星云家电城棚户区改造项目，撤销案涉国有土地使用证会对公共利益造成重大损害，故依法应确认被诉颁证行为违法；关于焦点二，本案被诉颁证行为发生于2014年4月31日，《不动产登记暂行条例》于2015年3月1日起施行，自该不动产登记条例施行后不动产登记事项才由县级以上人民政府工作部门负责。本案中，被上诉人（原审原告）贵阳置瑞投资有限公司就案涉国土使用证于2017年6月7日提起行政诉讼，在此时上诉人贵阳市人民政府所作的被诉颁证行为已经处于违法状态，虽然在之后不动产登记职责已经变更为贵阳市国土局（现为本案原审被告贵阳市自然资源和规划局），但仍应确认贵阳市人民政府的颁证行为违法，故贵阳市人民政府是本案适格被告；同时，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”之规定，如因该违法行为对利害关系人造成损失引发行政诉讼，则应由继续履行不动产登记职责的贵阳市自然资源和规划局作为被告。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”之规定，鉴于撤销被告贵阳市人民政府核发的筑国用（2014）第C0052《国有土地使用证》可能会给国家和社会公共利益造成损害，原审判决主文第一项已经确认贵阳市人民政府颁证行为违法，无需再判决驳回被上诉人撤销案涉国土使用证的请求，原审判决主文第二项适用法律不当，本院依法予以纠正。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”、第八十九条：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……”之规定，判决如下：一、维持贵阳市白云区人民法院（2019）黔0113行初264号行政判决第一项，即“确认被告贵阳市人民政府为第三人贵州恒丰伟业房地产开发有限公司核发筑国用（2014）第C0052《国有土地使用权证》的行政行为违法”；二、撤销贵阳市白云区人民法院（2019）黔0113行初264号行政判决第二项，即“驳回原告贵阳置瑞投资有限公司主张的撤销被告贵阳市人民政府核发的筑国用（2014）第C0052《国有土地使用权证》的诉讼请求”。一审、二审诉讼费各50元，均由上诉人贵阳市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  黄永福审判员  谢清明审判员  何度海二〇二〇年四月二日法官助理胡应萍书记员邹黔粤