山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁08行终83号 上诉人（原审原告）李某等65人（名单附后）。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）李某，男，汉族，住山东省嘉祥县。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）李某云，男，汉族，住山东省嘉祥县。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）韩某，男，汉族，住山东省嘉祥县。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）杨某，男，汉族，住山东省嘉祥县。 共同委托诉讼代理人王玲，北京万典律师事务所律师。 共同委托诉讼代理人苗沙沙，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市自然资源和规划局，住所地济宁市任城区海关东路11号。 法定代表人王庆峰，局长。 委托诉讼代理人杨磊，济宁市自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人汪孟雷，山东康桥（济宁）律师事务所律师。 上诉人李某等65人诉被上诉人济宁市自然资源和规划局不履行查处土地违法法定职责一案，不服济宁市任城区人民法院（2019）鲁0811行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，原告李某等65人系山东省嘉祥县大张楼镇曙光村村民，原告李某等人认为大张楼镇政府以胁迫、暴力的方式进行土地征收严重违反土地征收相关法律法规，属于性质恶劣的暴力征收行为，于2019年5月22日将相关情况分别以书面形式反映至山东省自然资源厅和济宁市自然资源和规划局。山东省自然资源厅执法局于2019年5月29日向济宁市自然资源和规划局下发（厅查通字〔2019〕91号）《山东省自然资源厅执法局关于调查处理群众举报嘉祥县大张楼镇违法征地问题的通知》。2019年5月30日，原告李某等人收到山东省自然资源厅执法局的答复，答复称相关情况已交由济宁市自然资源和规划局进行调查处理。被告济宁市自然资源和规划局于2019年5月24日收到原告的《查处并制止暴力征地行为申请书》，当日被告济宁市自然资源和规划局向嘉祥县自然资源和规划局转发了该通知，要求嘉祥县自然资源和规划局立刻派人调查核实并将调查处理情况书面反馈举报人及被告济宁市自然资源和规划局。2019年6月5日，被告济宁市自然资源和规划局向省自然资源厅执法局上报了《关于调查处理群众举报嘉祥县大张楼镇违法征地问题的核查报告》。原告李某等人认为，被告济宁市自然资源和规划局作为涉案违法征收行为的法定查处机关，于2019年5月23日收到原告邮寄的《查处并制止暴力征地行为申请书》，至原告提起诉讼之日已超过两个月未作出任何处理，原告认为被告的不予处理属于行政不作为，应依法责令其限期对本案进行立案、处理。因此原告请求：1、确认被告济宁市自然资源和规划局不依法履行查处职责的行政行为违法；2、责令被告限期履行法定职责，依法查处并制止祥城北港违法征地行为。另查明，嘉祥县祥城北港项目座落于大张××××东，拟报批用地面积354亩，规划用途为交通水利用地，符合省政府鲁政土字〔2017〕803号批复的嘉祥县土地利用总体规划（2006-2020），现状全部为耕地。2018年1月25日，原济宁市国土资源局对嘉祥县祥城北港项目出具用地预审意见（济国土资〔2018〕11号）,核准预审用地面积23.6002公顷，预审有限期3年。预审通过后，嘉祥县人民政府按照《土地管理法》和《山东省土地征收管理办法》等法律法规组织有关部门开展工作。 原审法院认为，《国土资源行政处罚办法》（中华人民共和国国土资源部令第60号）第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。第六条规定，省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律、法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。第十条规定，国土资源主管部门发现违法案件不属于本部门管辖的，应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门。受移送的国土资源主管部门对管辖权有异议的，应当报请上一级国土资源主管部门指定管辖，不得再自行移送。本案中,涉案土地位于山东省嘉祥县大张楼镇x村，根据国土资源主管部门的级别管辖,对于原告李某等65人要求被告济宁市自然资源和规划局查处并制止暴力征收涉案土地，责令嘉祥县大张楼镇人民政府立即停止村内高音广播，依法依规进行土地征收工作的请求,不属于被告济宁市自然资源和规划局必须自行查处的范围,且现有证据不足以证明该案件属重大复杂案件。故，被告济宁市自然资源和规划局将受理的查处申请转交下级有管辖权的国土资源主管部门，即嘉祥县自然资源和规划局调查处理并不违反上述法律、法规的规定。原告李某等65人主张被告济宁市自然资源和规划局未履行法定职责违法和责令被告限期履行法定职责，法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李某等65人的诉讼请求。 上诉人李某等65人不服上述判决，向本院提起上诉称，上诉人李某等65人系嘉祥县大张楼镇x村村民，在本村拥有合法承包土地。2018年3月，由大张楼镇人民政府成立的大张楼镇祥城北港建设指挥部告知上诉人因“济宁祥城北港”项目需征收其承包地。因征收部门从未发布过土地征收公告、征地补偿安置方案等征地审批手续，且补偿标准极低，未能达成补偿协议。后大张楼镇人民政府为宣传土地征收工作，以高音广播的方式在村内循环播放动迁事宜，并于2019年7月18日凌晨强制拆除上诉人中多户的地上附着物，致使即将成熟的农作物大量被毁。大张楼镇人民政府的上述行为属违法征收，上诉人依法向被上诉人反映并申请查处，因被上诉人超期未作处理，方诉至一审法院，一审法院作出的一审判决驳回了上诉人等的诉讼请求。上诉人认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：一、上诉人等的承包地属于基本农田，根据被上诉人提交的证据证明涉案土地并不在征收范围内，相关部门实施征收或征收前的准备工作不存在合法前提。根据《土地管理法》相关规定，对基本农田征收的审批权限在国务院。大张楼镇人民政府在未被批准征收的情况下，对涉案土地强制征收，即使本案处于被上诉人所称“征地工作初期”，法律亦不允许政府部门超越权限未批先征，且征地批复作出前的征地调查阶段仅限于调查土地现状、征求被征收人意见等程序。二、被诉违法征收行为在起诉时客观存在，起诉后，违法行为消失的，法院应当对原行政行为的合法性进行审查。三、涉案土地属于基本农田，且涉及未批先征，属于重大的国土资源违法案件，应属被上诉人管辖范围，一审判决驳回上诉人的诉讼请求系适用法律错误。根据《国土资源行政处罚办法》第六条、第八条的规定，结合济国土资字[2018]11号原济宁市国土资源局对嘉祥县祥城北港项目所出具的用地预审意见，可以看出本次拟征收土地为“耕地”，并不包括基本农田。可以推算出上诉人的承包地并不在本次征收范围内。综上，一审法院对本案认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，并确认被上诉人不依法履行查处职责的行为违法；责令被上诉人限期履行法定职责，依法查处并制止祥城北港项目违法征地行为。 被上诉人济宁市自然资源和规划局在二审期间未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提供的证据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统，本院同意原审对证据的认定意见及据此认定的案件事实。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。第六条规定，省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。该法第八条第二款规定，上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。根据上述规定，被上诉人市国土资源厅管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件，也可将其管辖的案件交下级国土资源主管部门管辖。本案中，上诉人李某等65人分别向省自然资源厅和被上诉人济宁市自然资源和规划局以书面形式反映大张楼镇人民政府暴力征收行为，省自然资源厅向上诉人等人答复相关情况已交由济宁市自然资源和规划局调查处理。被上诉人收到上诉人等人查处申请书当日向嘉祥县自然资源和规划局转发了该通知，要求嘉祥县自然资源和规划局立刻派人调查核实并将调查处理情况书面反馈举报人及被上诉人。2019年6月5日，被上诉人向省自然资源厅执法局上报了《关于调查处理群众举报嘉祥县大张楼镇违法征地问题的核查报告》。故被上诉人作为市级国土资源主管部门，将上诉人等人的举报交由下级国土资源主管部门管辖并无不当，亦不违反法律的禁止性规定。对于上诉人等人提出其举报的涉案土地属于重大的国土资源违法案件，应由被上诉人济宁市自然资源和规划局查处的主张，结合前述法律规定，除法律法规明确规定由上级国土部门管辖的情形外，对辖区内重大、复杂案件的认定，应由受理举报的机关根据案件情况予以判断。故上诉人等人关于被上诉人没有履行法定职责的主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李某等65人负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈庆文 审判员  原玉红 审判员  李传平 二〇二〇年四月三十日 法官助理张爽 书记员徐冰 附：上诉人（原审原告）李某等65人名单（略）