重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝01行终41号上诉人（一审原告）谢林委，男，汉族，1979年3月8日出生，住重庆市渝中区。委托代理人易珉，上海维盈律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆两江新区建设管理局，住所地重庆市渝北区金渝大道68号新科国际A栋513室。法定代表人付文元，局长。委托代理人邓权，重庆两江新区建设管理事务中心工作人员。委托代理人吕林，重庆坤源衡泰律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）重庆华宇盛泰房地产开发有限公司，住所地重庆市渝北区泰山大道东段118号附17-1。统一社会信用代码91500000MA5UAAXM5C。法定代表人罗红军，该公司总经理。委托代理人张明强，重庆百君律师事务所律师。委托代理人陈昱，重庆百君律师事务所律师。上诉人谢林委因撤销建设工程竣工验收备案登记证一案，不服重庆市北碚区人民法院作出的（2019）渝0109行初203号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月16日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，“盛泰礼嘉项目（A37-5-1号地块1-12）”系华宇盛泰房地产公司开发建设。该工程于2018年12月21日竣工验收后，华宇盛泰房地产公司于2018年12月26日向重庆两江新区建设管理局（简称两江建设局）申请备案，并提交了以下材料：建设工程竣工验收备案申请书；工程施工许可证；重庆市建设工程竣工验收意见书；建设工程竣工规划核实确认书；公安消防部门出具的认可文件或准许使用文件；建设工程档案验收意见及档案移交书；施工图设计文件审查报告；施工单位提供的工程质量竣工报告；监理单位提供的工程质量评价报告；勘察单位提供的勘察质量检查报告；设计单位提供的设计质量检查报告；施工单位出具的《重庆市建设工程质量保修书》；施工单位提供的建设单位已按合同约定支付工程款的有关证明；《建筑能效测评与标识综合评价表》；参建五方项目负责人法人授权书；项目负责人质量终身责任承诺书；现场三方（建设、施工、监理）单位负责人的身份证复印件；永久性标牌照片（载明五方主体和五个主要责任人的信息）；经房地产开发行政主管部门核定的《重庆市房地产开发建设项目手册》；商品住宅质量保证书和商品住宅使用说明；竣工图和竣工实测（含管网）光盘并注明工程名称和承办人姓名及联系电话；人防工程验收情况表、配套费、人防费完清情况表。重庆两江新区建设管理局经审核后于次日给该工程办理了竣工验收备案。一审法院认为，《竣工验收备案管理办法》第三条规定：“县级以上人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作”。据此，两江建设局作为两江新区建设主管部门，具有对辖区内房屋建筑工程进行竣工验收的法定职权。国务院《关于取消第二批行政审批项目的决定》（国发（2003）5号）第76项将“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”改为告知性备案，故建设工程竣工验收备案仅对建设工程、竣工验收备案文件的完整性、真实性进行审查，而不进行实质性审查。《竣工验收备案管理办法》第五条对建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的材料作了详细列举。第七条规定，工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交《工程质量监督报告》。第八条规定，备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。第十三条规定，竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。本案中，华宇盛泰房地产公司根据《竣工验收备案管理办法》第五条的规定，提供了真实、完整的备案材料。重庆两江新区建设工程质量监督站于2018年12月25日出具了《工程质量监督报告》，认为涉案建设工程质量具备竣工备案条件，并向两江建设局提交了该质量监督报告。据此，重庆两江新区建设管理局经审查华宇盛泰房地产公司提交的备案材料和重庆两江新区建设工程质量监督站提交的质量监督报告，在华宇盛泰房地产公司提交的备案材料齐全且未发现其在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的情况下，予以备案，并未违反法律规定。综上，一审法院认为谢林委要求撤销0342号《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》（简称《备案登记证》）的诉讼请求于法无据，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谢林委的诉讼请求。本案受理费50元，减半收取25元，由谢林委负担。上诉人谢林委不服一审判决，提起上诉称，第一，一审法院适用法律法规错误。根据《建设工程质量管理条例》的相关规定，在竣工验收备案行为中，建设行政机关并非仅仅是简单地接受建设单位向其报送相关资料，还要依法对建设单位在竣工验收过程中的行为进行监督检查。第二，本案竣工验收程序违法，被上诉人及一审法院认定事实不清、证据不足。案涉工程先组织竣工验收，后进行规划和档案专项验收，故其前提在竣工验收过程和取得方式必须程序合法、实体合法。请求二审法院撤销一审判决，撤销案涉《备案登记证》，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人两江建设局在二审中辩称，第一，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，第二，一审判决程序合法。综上，请求二审法院依法维持原判。被上诉人重庆华宇盛泰房地产开发有限公司在二审中未作书面答辩。各方当事人在一审中举示了建设工程竣工验收备案资料清单及资料、庭审笔录等证据。一审法院认为，关于谢林委、两江建设局举示的0342号《备案登记证》系被诉行政行为，不能作为证据使用。对于两江建设局庭审后补充提交的《工程质量监督报告》是否构成证据失权。一审法院认为，并非只要行政机关超过举证期限，就必然产生视为被诉行政行为没有证据的法律后果。人民法院为了查清事实，仍然可以依职权向包括被告在内的人员调查取证。两江建设局在一审庭审称，备案中搜集了《工程质量监督报告》，只是认为该报告不属于《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（简称《竣工验收备案管理办法》）第五条规定的第三人需要提交的材料，所以未作为证据举示。一审法院为了查清事实真相，要求两江建设局补充提供《工程质量监督报告》，并对该报告予以采信。二审中，各方当事人未向本院递交新证据，各方当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。本院所认定的事实与一审法院认定的事实无异。本院认为，各方当事人对两江建设局具备颁发案涉《备案登记证》的职权、颁发备案登记证的审核情况等客观事实并无异议，本案的争议焦点为：案涉《备案登记证》是否合法。结合《建设工程质量管理条例》第四十九条、《竣工验收备案管理办法》第四条、第五条、第六条等相关规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。由此，备案机关对备案材料应具有审慎审查的义务，此类审查程度并非要求备案登记机关必须细究报备材料所有环节的真实性与合法性，而应是在法定期限内，依其法定职权根据相关事务实际情况采取相应方式方法，在相关专业知识和工作经验的范围内对登记材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。故两江建设局依照建设单位提交材料，进行审慎审查后作出案涉《备案登记证》符合法律法规的规定。本案中存有的特殊情况在于：建设单位提交备案登记材料之一的重庆市规划和自然资源局所作《建设工程竣工规划核实确认书》已被重庆市北碚区人民法院（2019）渝0109行初202行政判决确认违法，并责令重庆市规划和自然资源局于判决生效之日起三个月内采取相应补救措施；该判决经本院（2020）渝01行终55号行政判决予以维持。本案一审本应待上述案件处理完毕，且采取补救措施到位后再行裁判，一审法院径直判决驳回谢林委的诉讼请求存有不当，本院在此予以指正。但考虑到《建设工程竣工规划核实确认书》虽被确认违法，但裁判文书已承认其效力，即该核实确认书并未被撤销，且尚在采取补救措施过程中，本案另行裁判徒增当事人诉累，耗损司法资源，故本案对一审的裁判结果予以维持，但两江建设局作为备案登记机关，应及时配合相应职能部门，完善后续事项，合法维护上诉人的应有权益。上诉人的上诉理由主要系针对前置行政行为不合法而提出，其应按相应的合法途径进行救济，故本院对于上诉人的上诉理由不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谢林委负担。本判决为终审判决。审 判 长  彭 英审 判 员  夏 嘉审 判 员  景 象二〇二〇年四月十五日法官助理  王健康书 记 员  汪 杨