浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终93号 上诉人（原审原告）姚正峰，男，1983年11月26日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 被上诉人（原审被告）绍兴市自然资源和规划局。住所地绍兴市越城区解放大道99号。 法定代表人陈伟军，局长。 出庭行政机关负责人孙建立，副调研员。 委托代理人陈昱，男，该单位工作人员。 委托代理人史红江，浙江近远律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省自然资源厅。住所地杭州市西溪路118号。 法定代表人黄志平，厅长。 委托代理人刘吉平，女，该单位工作人员。 上诉人姚正峰因诉被上诉人绍兴市自然资源和规划局土地行政登记及被上诉人浙江省自然资源厅行政复议一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2019）浙0602行初266号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人姚正峰，被上诉人绍兴市自然资源和规划局的行政机关负责人孙建立及该单位委托代理人陈昱、史红江，被上诉人浙江省自然资源厅的委托代理人刘吉平到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告于2019年7月9日向绍兴市自然资源和规划局申请办理土地承包经营权变更手续。绍兴市自然资源和规划局于同日作出《不予受理告知书》，告知原告申请登记的不动产不属于其机构登记范围，并建议其向沥海镇农业农村工作办公室进行办理。原告不服，于同日向浙江省自然资源厅提出行政复议申请，要求撤销绍兴市自然资源和规划局的《不予受理告知书》。浙江省自然资源厅于2019年7月10日收到上述申请，向绍兴市自然资源和规划局寄送浙集复12（2019）68号《行政复议答复通知书》。绍兴市自然资源和规划局于2019年7月19日作出《行政复议答复书》并提交相关证据材料。浙江省自然资源厅对涉案事实、法律适用、程序进行审查后，于2019年9月6日作出浙集复12(2019)68号《行政复议决定书》并寄送，维持了绍兴市自然资源和规划局作出的《不予受理告知书》。原告不服，遂向本院提起诉讼。另查明，绍兴市国土资源局已于2018年12月24日被撤销，其职权已划归新设立的绍兴市自然资源和规划局行使。 一审法院审理认为，根据绍兴市机构编制委员会于2015年10月30日制定的绍市编（2015）43号文件《绍兴市机构编制委员会关于整合市与区、开发区不动产登记职责及机构编制有关事宜的通知》第一条第（一）项规定，市国土资源局负责土地登记、房屋登记、林地登记、海域登记等不动产登记工作；市农业局、越城区农林水利局负责农村土地（含耕地、水域、滩涂）承包经营及有关合同管理、流转规范，调处合同纠纷、协同调处权属纠纷等。为与中央和省部署开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作做好衔接，农村土地承包经营权纳入不动产统一登记给予五年过渡期。第三条第（二）项规定，过渡期后，市农业局、越城区农林水利局从事农村土地承包经营权登记的人员编制相应划转。从上述规定可以看出，绍兴市农村土地承包经营权登记工作在过渡期内仍由农业农村部门行使。根据浙农字函〔2019〕673号《浙江省农业农村厅关于反馈农村土地承包经营权登记职责移交情况的函》，截至2019年7月底，浙江省各设区市农村土地承包经营权登记职责均未移交。而原告向绍兴市自然资源和规划局提起变更土地承包经营权的申请为2019年7月9日，绍兴市自然资源和规划局在该时间尚不具有办理变更农村土地（含耕地、水域、滩涂）承包经营的职责，故原告要求变更事项不属于绍兴市自然资源和规划局的职责范围。上述函件虽系浙江省自然资源厅在复议程序中收集，但根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。综上，绍兴市自然资源和规划局作出的《不予受理告知书》与浙江省自然资源厅作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求撤销被诉行政行为的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告姚正峰的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告姚正峰负担。 上诉人姚正峰上诉称：1.绍兴市自然资源和规划局作出不予受理决定时的理由是不属于登记范围，且未引用任何法律、法规。但其在行政复议及一审过程中引用的是作出不予受理决定时未收集和依据的绍市编〔2015〕43号文件，将不予登记的理由变为属于其职责但尚在5年过渡期内。2.绍市编〔2015〕43号文件并未对绍兴市自然资源和规划局办理农村土地承包经营权登记5年过渡期的起止日期作出具体时间规定，但该文件所依据的浙政办发[2015]45号文件第二条第（一）项规定各地要按照“有利于工作衔接、有利于方便群众”的原则，制订不动产统一登记职责整合工作方案，将土地、房屋、林地、海域等不动产登记职责统一整合到国土资源部门。要进一步厘清不动产登记、交易、审批管理的职责边界，明确职责分工，避免职责交叉，提高办事效率。农村土地承包经营权登记职责整合工作自2014年起，通过5年过渡期予以完成（即从2019年起土地登记职责统一整合到被上诉人绍兴市自然资源和规划局）。故一审认为上诉人2019年7月9日向绍兴市自然资源和规划局申请土地承包经营权变更登记时绍兴市自然资源和规划局尚在5年过渡期内的认定与5年过渡期已满的事实不符。综上，请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人绍兴市自然资源和规划局答辩称，根据浙江省农业农村厅2019年8月23日《关于反馈农村土地承包经营权登记职责移交情况的函》，截止2019年7月底，浙江省各设区市农村土地承包经营权登记职责均未移交，即在上诉人申请办理土地承包经营权变更登记时，答辩人尚不具有该项办理职责，答辩人作出不予受理决定并建议上诉人向沥海镇农业农村办公室办理是符合事实的。一审采纳浙江省自然资源厅在复议程序中收集和补充的证据符合法律规定。至于上诉人关于过渡期已满的上诉意见，实为对《关于反馈农村土地承包经营权登记职责移交情况的函》持有异议，不属于本案审查范围。中央编办2019年9月12日印发《中央编办关于修订整合不动产登记职责文件的通知》，对《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》进行修改，删除“为与中央部署开展的农村土地承包经营权登记颁证工作做好衔接，农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以五年过渡期。过渡期内，农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作。过渡期后，改由国土资源部负责指导农村土地承包经营权登记工作”，增加“2019年年底前，农业农村部负责组织指导各地农业农村部门向自然资源部门移交土地承包经营权登记成果资料”的内容。可见，在上诉人申请变更登记时，全国农村土地承包经营权登记尚未纳入到不动产统一登记，答辩人尚不具有办理农村土地承包经营权变更登记的职责。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人浙江省自然资源厅答辩称，上诉人向答辩人申请行政复议，答辩人于2019年7月10日收到，绍兴市自然资源和规划局进行了答复并提交证据材料。答辩人在对本案事实、法律适用进行审查后，于2019年9月6日作出浙集复12〔2019〕68号《行政复议决定书》并寄送。上述审理、审查、作出行政复议决定的行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项和第三十一条等规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。履职理由是否成立应同时考虑行政机关是否具备履行职责的现实可能。本案中，上诉人于2019年7月9日向绍兴市自然资源和规划局申请办理土地承包经营权变更登记，但复议机关浙江省自然资源厅提交的浙农字函〔2019〕673号《浙江省农业农村厅关于反馈农村土地承包经营权登记职责移交情况的函》中明确，截止当年度7月底，各设区市农村土地承包经营权登记职责均未移交，故绍兴市自然资源和规划局在上诉人申请当时客观上确不具备履职条件，其答复“不属于本机构登记范围”，并无不当，且绍兴市自然资源和规划局同时建议上诉人到沥海镇农业农村办公室进行办理，已告知权利主张途径。同时，两被上诉人所作行政行为程序合法正当，上诉人亦无异议，本院对此不作具体阐述。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人姚正峰负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 建 审判员 蒋 瑛 审判员 范卓娅 二〇二〇年四月十五日 书记员 谈亚红