福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽行终1188号 上诉人（原审起诉人）李妹妹，女，1951年10月20日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（原审起诉人）侯丽芳，女，1981年2月10日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（原审起诉人）侯国英，女，1977年1月13日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 共同委托诉讼代理人张婷，北京京平律师事务所律师。 共同委托诉讼代理人段佳丽，北京京平律师事务所律师。 上诉人李妹妹、侯丽芳、侯国英因诉福州市人民政府、福州市仓山区人民政府、福州市住房保障和房产管理局、福州市仓山区住房保障和房产管理局、福州市自然资源和规划局、福州市仓山区自然资源和规划局、福州市仓山区劳动服务征收管理处、福州市仓山区建新镇人民政府、第三人福州市仓山区欣建房屋征收有限公司房屋拆迁管理一案，不服福建省福州市中级人民法院（2019）闽01行初390号不予立案行政裁定，向本院提起上诉。 李妹妹、侯丽芳、侯国英上诉称，原审裁定错误，应予以撤销。一、上诉人原审“有明确的被告”，符合立案受理条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十三条第二款规定，在当事人起诉时有明确的被告，且起诉该被告的案件属受诉人民法院管辖，人民法院立案审查时不能准确判断该被告并非适格被告的情况下，应当先予立案，经审理查明再行判定适格被告。本案原审不仅要求有明确被告，甚至要求被告必须准确，违反法律规定。本案尚未进入审理阶段就要求上诉人依法推定本案被告，该行为以立案权代替审批权。二、上诉人原审列明福州市人民政府为被告，有相关事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款及实施条例第二十五条第一款规定，土地征收后，由县级以上地方人民政府组织实施，福州市人民政府作为县级以上人民政府负责组织实施，对本案具有法律责任，作为被告主体适格。根据福州市仓山区住房保障和房产管理局作出的《关于麦浦综合开发用地集体土地征收房屋补偿方案的告知书》可知，案涉地块土地及房屋征收是由福州市人民政府决定征收的，福州市人民政府对于案涉地块房屋被非法强拆负有不可推卸的法律责任。原审法院在未查明事实的情况下，滥用释明权，裁定不予立案错误。综上，请求撤销原审裁定，并依法受理本案。 本院认为，根据上诉人的上诉理由和原审审查情况，本案的争议焦点为适格被告的确定问题。在行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状列明了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，其基本原则为“谁行为、谁被告”，亦即《行政诉讼法》第二十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，上诉人的房屋无论是何主体实施的强制拆除，均系农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，故本案争议焦点系关于农村集体土地征收过程中合法建筑拆除的法定职权和适格被告问题。该问题应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定，依法加以判定。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定明确，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。同时，市、县人民政府土地行政主管部门还依法具有公告征地补偿安置方案，按照征地补偿安置方案组织实施、拨付征地补偿安置费用给相关权利主体等法定职权。上述法律规定均表明，在当地规范性文件或市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于市、县人民政府土地行政主管部门。此外，上诉人原审提交的福州市国土资源局、福州市住房保障和房产管理局联合发布的《福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）》第五条亦明确，集体土地征收房屋补偿方案决定的签约期限内，被征收人与征收单位达不成补偿协议，在房屋货币补偿金额到位或提供产权调换房屋（周转房）的地点和面积后，由土地行政主管部门责令限期交地。逾期仍未交地的，由土地行政主管部门向人民法院依法申请强制执行。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。因此，经依法批准的征地过程中，因合法房屋被强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告。本案中，上诉人推定福州市人民政府和福州市仓山区人民政府为本案适格被告，显然与上述规定精神相悖，故福州市人民政府和福州市仓山区人民政府非本案适格被告，本案不属于原审法院管辖，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的立案受理条件。原审裁定不予立案并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 郑 彪 审判员 陈锦铨 审判员 蔡雅丽 二〇二〇年四月二十六日 书记员 翁云霞 附本案相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《中华人民共和国土地管理法》 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》 第十四条县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件： （一）征收土地方案已经有权机关依法批准； （二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为； （三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行； （四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。 人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。