鞍山市立山区人民法院民 事 判 决 书（2019）辽0304民初4330号原告：沙俊利，男，汉族，1961年2月18日出生。住址：鞍山市高新技术产业开发区。委托代理人：张久江，系鞍山市千山区千盈法律服务所法律工作者。被告：鞍山市高新技术产业开发区千山镇人民政府。地址：鞍山市高新技术产业开发区千山镇七岭子村。法定代表人：孙平，镇长。委托代理人：丁姝春，系辽宁翟铁羽律师事务所律师。原告沙俊利与被告鞍山市高新技术产业开发区千山镇人民政府（以下简称千山镇政府）合作关系纠纷一案，本院于2019年10月9日受理后，依法组成合议庭，于2019年10月28日、2020年3月30日、4月3日公开开庭进行了审理。原被告均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称：原告于2011年6月经与村民流转取得果树、荒山承包经营权，于2011年12月取得七岭子村委会发包的果树、荒山承包经营权。2011年5月，原告将承包经营的果树、荒山出租与解潇潇，双方签订《租赁合同》一份，租期五年(2011.6.1—2016.5.31)，年租金15万元。2013年3月，被告千山镇人民政府建筑公益性墓地，由于原告原有的山地不够建墓需要，被告要求原告增扩用地，原告仅向村民流转果树500棵、山地10000余平方米，就支出费用50万元；原告的投资不仅没有得到收益，而且又将出租的果园、荒地收回，提前终止《租赁合同》，损失租金45万元，赔偿承租方经济损失5万元。被告建筑墓地期间，原告平整山沟、山坡支出费用6万元；毁损果树损失12万元；铺筑墓地通道支出5000元；购买沙子支出1600元；铺路人工费1200元；为王舂福、陈素艳家修筑坟墓支出3万元；合计217800元。原告总计损失717800元。被告修建墓地至今，由于多种原因没有正常运营，给原告造成较大经济损失。原告根据《民事诉讼法》、《合同法》的有关规定，诉至人民法院，请求法院支持原告的诉讼请求。一、解除与被告的口头合同关系；二、要求被告赔偿原告因终止与承租方签订的租赁合同所造成的经济损失50万元；三、要求被告给付原告修建公墓所支出的各项费用217800元，以上共计717800元；三、诉讼费由被告承担。被告辩称：被告于2013年按照省市文件准备修建公益性公墓的事实是有的，但由于客观原因公墓在准备阶段办理了审批执照后并没有实际运营。当时办理公墓所占用的土地确实有原告承包的土地，原告的损失属于风险性投资，且双方没有签订任何书面合同，对原告的损失我方没有赔偿的依据。经审理查明：2013年3月辽宁省人民政府下发辽政发（2013）7号“辽宁省人民政府关于实施城乡公益性公墓建设工程的意见”，该意见载：为进一步加强和改善民生、积极推进惠民公益殡葬建设，有效解决全省城乡公益性公墓设施不足问题，切实减轻人民群众负担，较好满足群众安葬需求，省政府决定从2013年开始，在全省全面实施城乡公益性公墓建设工程。三、建设管理（三）土地使用意见：城市公益性公墓属于非盈利性殡葬设施，政府以划拨方式提供土地使用权，农村公益性墓地主要利用原有的老坟地或乡村废弃地，需使用土地的，按土地管理有关规定依法办理土地使用手续。需使用林地，依法办理使用林地审核审批手续；（五）运行管理：城乡公益性公墓的运行管理不以盈利为目的。城市公益性墓地由同级民政部门直接建设管理，农村公益性公墓由县级民政部门统一管理。各级民政部门及所属单位取得的公墓管理收入，经营收入和城乡公益性公墓收费资金按现行国家和省非税收入管理的有关规定政策规定执行，按财务隶属关系使用财政部门印制的财政票据；四、政策保障（一）实行以奖代补。城乡公益公墓的建设纳入各级政府基本建设范畴，所需建设资金以各地政府财政投入为主，鼓励企业、社会组织和个人捐助、捐建。省财政采取以奖代补方式对新建的城乡公益性公墓安排一定补助资金，每个市级城市公益性公墓补助300万元，每个县和涉农区城市公益性公墓补助200万元，每个乡镇级农村公益性公墓补助20万元。2013年5月22日，为贯彻落实上述文件精神，鞍山市人民政府办公厅下发鞍政办发（2013）35号“鞍山市人民政府办公厅关于转发市民政局鞍山市城乡公益性公墓建设工程实施方案的通知”，通知精神基本同上。被告接到上述文件精神后，遂着手落实文件精神。当时负责此事务贾振财（时任千山镇政府镇长助理）在巡视可建造墓园的地点时，发现了原告的承包地，遂找到原告并邀其共同出资建园，原告表示同意后，被告着手办理相关手续。庭审中，墓地原负责人贾振财出庭证实，邀请原告合作时，将省市文件出示与原告沙俊利翻阅。庭审中被告出示一《荒山林地承包合同》，该协议签订时间为2013年10月1日，千山镇七岭子村民委员会做为发包方，鞍山高新区千山公益性公墓做为承包方，双方签署了荒山林地承包合同，该合同主要载明，为贯彻省政府文件精神，结合千山镇实际情况，将七岭子朱家峪村做为千山镇公益性公墓所在地，承包期限五十年。占地300亩，2013年10月1日起至2063年9月30日止。发包方有权对相邻的承包方之间的地界及生产中争议问题进行调解。发包方有义务保护承包方在发包方范围内正常的生产合法权益不受侵害。城市公益性公墓属于非盈利性殡葬设施，政府以划拨方式提供土地使用权，农村公益性公墓应充分利用原有的荒山、坟地等。关于该承包合同由来，被告解释为该合同系为办理墓园登记执照所需，为证明墓园用地为集体土地。庭审中原告表示对上述承包合同并不知情，但被告建园场地系在己方的承包地上。原告出示2011年12月19日发包方为千山镇七岭子村民委员会，己方为承包方的《果树承包合同》，该合同载，1、承包山地2000平方米；2、承包果树南果梨95颗；3、看护管理范围：东以护坡墙为界，南以华苍子山南侧山脊分水为界，北西侧以大矿征地为准。本次承包山地可作为建养殖场基地，但在建设前必须取得一切合法手续后再施工。承包期限2011年12月19日至2061年12月18日，承包金2011年4520元，2012年216680元，2013年后每年承包金100元。2013年12月18日，涉案墓园取得了民办非企业单位登记证书，登记名称为“鞍山高新区千山公益性墓园”，法定代表人贾振财，发证机关为鞍山高新区社会事业局。2014年3月14日，因公益性墓地属于政府扶持工程，涉案公墓得到市财政扶持资金20万元。2014年6月，鞍山市千山区千山镇人民政府、鞍山高新技术产业开发区林业局、鞍山高新技术产业开发区民政局为鞍山高新区千山公益性公墓出具了公益性审批表。2014年7、8月间，涉案公墓负责人贾振财因为案外违法事件受到刑事处罚，并开除了公职。2016年8月31日，被告将20万元扶持资金退还市财政。现涉案墓地停止开放建设。关于墓园停止建设的原因，原告称镇政府领导因为案外事件相继出现违纪问题并受到处罚，导致无人管理、无心管理，墓园开发就此结束；被告称墓园没有继续开发是因为墓园用地应为国有划拨土地，原告承包地不符合用地标准，另有村民反映，不同意在此建造墓园，故涉案墓园不在开发建设。庭审中，原告提供当时建设墓地的负责人贾振财出庭作证，其证实，开发涉案墓园时，是其选址选到了原告承包的场地，希望利用原告承包的土地建设墓园，用墓园的收益补偿原告的投资。上述事实，原告提供证据材料有：《流转果树土地协议》、《果树承包合同》、《租赁合同》、《补偿协议》、《转让协议》若干、辽宁省、鞍山市有关建设公益性墓地的意见与文件、民办非企业单位登记证书、证人证言等；被告提供证据材料有：荒山林地承包合同、民办企业登记表、公益墓地审批表、进账单、被告方会议纪要等。本院认为：2013年3月被告在原告承包地上开始建设公益性墓园，在建园的过程中原被告均有经济上的投入，至此本院能够确认原被告双方建立了合作开发公益性墓园的口头合同关系。该合同关系是否合法有效，是本案首要查明的问题。依照庭审中各方出示的省市文件精神，公益性公墓使用的土地应为政府划拨方式提供，农村公益性公墓主要利用原有的老坟地或乡村废弃地，需要使用土地的，按土地管理有关规定依法办理审批手续，需使用林地的依法办理使用林地审核审批手续。显然按照上述文件精神，公益性公墓并未将村民的承包地纳入使用范围，而涉案公益公墓使用的土地为本村村民原告的承包地，且为合法办理公益公墓的证照，被告自拟一份千山镇七岭子村民委员会做为发包方，鞍山高新区千山公益性公墓做为承包方的《荒山林地承包合同》，该合同所载的300亩墓园用地没有载明土地四至，显然该承包合同没有明确的土地指向，本院确认该合同存在的虚构性，从而也印证原告提供的承包地并不具备省市文件中要求的建墓标准。另按照《殡葬管理条例》第十条一款一项的规定：“禁止在下列地区建造坟墓：（一）耕地、林地”。原告承包地有耕地、林地和果园，按照该项法规的规定，原告承包地应是禁止建造墓园用地。故合议庭认为，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条一款五项“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，本院确认原被告间的口头合作合同无效。造成合同无效，归结于原被告哪方的责任。庭审中原墓地的负责人贾振财出庭作证称，邀请原告合作时已经将省市文件出示与原告翻看。本院认为，原告作为完全民事行为能力的自然人，对于文件精神应有领会的能力，文件中明确载明公益性墓地应使用原有的老坟地或乡村废弃地，而己方却应允与被告合作，使用己方承包地，继而投入资金，显然原告对合同无效存在过错责任。被告作为基层行政机关和更为主动的合作主体，明知上级政府的文件精神，确违反精神要求，不惜制作虚构合同办理墓地证照，故被告对涉案的合作关系无效亦应承担过错责任。因原告对合作关系的建立存在过错责任，按照《中华人民共和国合同法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”之规定，原被告均应对各自的合作损失承担过错责任，故本院对原告要求被告赔偿损失请求不予支持。综上，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《殡葬管理条例》第十条一款一项之规定、判决如下：驳回原告沙俊利诉讼请求。案件受理费10978元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省鞍山市中级人民法院。审 判 长  李盈洁人民陪审员  于会云人民陪审员  杨 敏二〇二〇年四月二十八日书记40354257359650员高岩