甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终21号上诉人（原审原告）兰州鹏程生物技术开发有限责任公司，住所地：甘肃省榆中县三角城乡詹家营村。法定代表人高学鹏，该公司总经理。委托代理人张得贵，该公司副总经理。委托代理人陈乃嵩，甘肃勇盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）榆中县自然资源局（原榆中县林业局），住所地：甘肃省榆中县城关镇环城西路。法定代表人史学军，该局局长。委托代理人张继德，该局工作人员。委托代理人杜江，甘肃经邦律师事务所律师。上诉人兰州鹏程生物技术开发有限责任公司（以下简称：鹏程公司）因林业行政处罚一案，不服兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初210号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鹏程公司的委托代理人张得贵、陈乃嵩，被上诉人榆中县自然资源局的委托代理人张继德、杜江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2002年7月17日，鹏程公司成立，从榆中县三角城乡詹家营村村民处承包包括涉案林地在内的土地用于经营。2004年9月7日，榆中县人民政府因该县部分退耕还林造林小班规划不合理，需调整移位，作业设计进行变更，向兰州市人民政府呈报《关于变更2000-2003年部分退耕还林小班作业设计的请示》（榆政发［2004］176号），其中计划将榆中县定远镇退耕还林造林调整至三角城乡詹家营村。期间，榆中县相关领导与原告协商后，调整变更该公司承包詹家营村民耕地为退耕还林地。2004年12月28日，甘肃省退耕办作出《关于对榆中县、红古区2000年至2003年部分退耕还林工程小班变更作业设计的批复》（甘林还办字［2004］57号），同意榆中县人民政府变更作业设计。鹏程公司分别于2005年2月2日领取103820元和5000元两项退耕还林补偿款；2005年2月28日领取退耕还林专项款59990元；2009年1月1日，詹家营村三社高学平领取41670元退耕还林补助款；2009年9月18日，鹏程公司领取69390元退耕还林补助款。2018年，国家林业局森林督查发现位于榆中县三角城乡詹家营村29号图斑存在违法使用林地问题。原榆中县林业局遂进行调查，于2018年12月19日作出《林业行政处罚立案登记表》（榆林罚立字［2018］第18号），通过询问调查，委托鉴定，榆中县林业勘察设计队于2019年1月14日作出《兰州鹏程生物技术开发有限责任公司违法占用林地鉴定意见书》，确认鹏程公司2016年2月至10月，未办理使用林地审批手续，违法占用三角城乡詹家营村林地0.1755公顷，用于建造养殖场饲料房和管理房，改变了林地用途。2019年1月30日，原榆中县林业局作出《林业行政处罚意见书》（榆林罚意字［2019］第2号）；建议给予鹏程公司处罚意见为：2019年5月30日前恢复林地造林，并检查验收；罚款35100元。2019年2月12日，原榆中县林业局作出《林业行政处罚先行告知书》（榆林罚权告字［2019］第5号）；2月21日作出《林业行政处罚听证权利告知书》（榆林罚听权告字［2019］第1号），并分别送达鹏程公司。鹏程公司于2月22日向原榆中县林业局书面提交了《申请书》，申请改变该公司占用林地性质，取消处罚结果，但未提出听证申请。原榆中县林业局于2019年3月11日对鹏程公司的申请进行了答复，并于同日作出《林业行政处罚决定书》（榆林罚决字［2019］第5号），责令鹏程公司停止违法占用林地行为，决定对鹏程公司处以以下行政处罚：1、2019年5月30日前恢复林地造林；2、罚款35100元。一审法院另查明，因机构改革，自2019年3月12日起，原榆中县林业局、榆中县国土资源局、榆中县规划局整合为榆中县自然资源局。故本案被告由原榆中县林业局变更为榆中县自然资源局。一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十四条规定，“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”第十八条规定，“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定，“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用于林地每平方米10元至30元的罚款。”本案中，原告自2005年就开始领取退耕还林补助款，表明原告明知其承包的詹家营村民耕地为退耕还林地，未办理使用林地审批手续，违法占用三角城乡詹家营村林地0.1755公顷，用于建造养殖场饲料房和管理房，改变了林地用途。被告依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，进行了立案登记、询问调查、林地鉴定。作出并送达了《林业行政处罚意见书》（榆林罚意字［2019］第2号）、《林业行政处罚先行告知书》（榆林罚权告字［2019］第5号）及《林业行政处罚听证权利告知书》（榆林罚听权告字［2019］第1号），通过以上程序后作出《林业行政处罚决定书》（榆林罚决字［2019］第5号），行政处罚事实清楚、证据充分，适用法律准确，程序合法。原告鹏程公司诉请撤销《林业行政处罚决定书》（榆林罚决字［2019］第5号）的诉讼请求，没有事实和法律依据，其理由不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鹏程公司的诉讼请求。案件受理费50元，由鹏程公司负担。上诉人鹏程公司上诉称，一、上诉人有新证据证明，一审法院的判决认定事实不清，判决结果错误。案涉土地至今没有进行林地权属登记，该地块的土地属于耕地。2017年榆中县人民政府进行土地确权时，涉案土地的性质登记为耕地，不属于被上诉人处罚的范围。二、被上诉人作出行政处罚决定的程序违法，应属无效。1、被上诉人作出的《林业行政处罚先行告知书》与《林业行政处罚决定书》处罚内容不一致，处罚程序严重违法，被上诉人作出的《林业行政处罚先行告知书》未告知上诉人处罚意见及法律依据，直接作出行政处罚决定，违反行政处罚法第四十一条的规定，应当予以撤销；2、被上诉人作出行政处罚决定时超过了法定的办案期限；3、上诉人2016年的行为已经超过了二年的追责时效。三、被上诉人行政处罚无事实依据，处罚上诉人的违法行为事实不清。1、涉案土地流转时的土地性质是耕地而非林地，2017年榆中县农牧局的确权登记能够说明，被上诉人至今没有涉案土地被登记为林地的证据；2、涉案土地在2005年纳入林地管理的时候，该事项未进行公示，上诉人也未收到任何通知，上诉人自始就不知道流转的土地为林地。3、涉案土地在流转之初是一片空地，上诉人临时搭建彩钢房作为整个承包地临时管理用房，但未实施砍伐林地的行为，与被上诉人行政处罚决定认定的事实不相符。4、被上诉人对于上诉人提出的与行政处罚密切相关的事实置若罔闻，径行作出决定，侵害了上诉人的合法权益，该处罚决定不具有可操作性。5、被上诉人仅凭谷歌地图认定上诉人占用林地的违法事实明显不符合规定，谷歌地图不是认定土地界址的合法依据。作为登记在册的不动产，应当有国土资源局绘制的精确的地籍地界图，而本案中没有见到此类相关证据，被上诉人处罚缺乏依据。综上所述，被上诉人行政处罚决定认定事实不清且程序违法，应属无效。一审法院的判决认定事实不清，判决结果错误。请求：1、撤销兰州市七里河人民法院2019年11月29日作出的(2019)甘0103行初210号行政判决；2、依法改判被上诉人2019年3月11日作出的《林业行政处罚决定书》(榆林罚决字[2019]第5号)的具体行政行为违法，并撤销该处罚决定。本案一、二审的诉讼费由被上诉人承担。被上诉人榆中县自然资源局答辩称，一、涉案土地属于退耕还林地，上诉人已经领取了退耕还林补偿款，上诉人对此是明知的。二、被上诉人行政执法程序合法。1、本案立案时间是2018年12月19日，因为有毁林情形，所以进行了违法占用林地的鉴定，法律规定很明确，鉴定时间不计算在审理期限之内，被上诉人并未超过办案期限；2、根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，违法行为持续的，不受两年时效的影响，上诉人对本案的处理也未超过追责时效；3、被上诉人作出的《林业行政处罚先行告知书》与《林业行政处罚决定书》的处罚内容一致。综上，被上诉人依法履行职责，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立。请求依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。人民法院在审查行政行为的合法性时，不仅需要审查行政行为是否符合实体要件，包括作出的行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等；同时还需要审查行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、是否遵循法定程序。首先，关于本案被诉行政处罚决定的实体问题。本案实体方面存在的主要争议为涉案土地类型是否林地，就该争议事实，榆中县自然资源局提供了《关于对榆中县、红古区2000年至2003年部分退耕还林工程小班变更作业设计的批复》《兰州鹏程生物技术开发有限责任公司违法占用林地鉴定意见书》等证据证明涉案土地类型为林地，而鹏程公司向原榆中县林业局提交的《申请书》也能够证明鹏程公司对涉案土地类型为林地这一事实是明知的，且曾多次领取退耕还林补偿款。根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。本案中，鹏程公司明知涉案土地类型为林地，而在未依法办理建设用地审批手续的情况下占用林地0.1755公顷修建养殖厂饲料房和管理房，其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，原榆中县林业局作出的《林业行政处罚决定书》（榆林罚决字[2019]第5号）认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。其次，关于本案被诉行政处罚决定的程序问题。根据《中华人民共和国森林法》第十三条、《林业行政处罚程序规定》第八条第一款的规定，原榆中县林业局对于鹏程公司涉嫌林业违法的行为具有行政处罚的职权。原榆中县林业局发现鹏程公司涉嫌林业违法的行为后，填写《林业行政处罚立案登记表》并报行政负责人审批，询问案件当事人，调查收集相关证据，填写《林业行政处罚意见书》，由法制工作机构提出初步意见后，再交由行政机关负责人集体讨论决定。原榆中县林业局在作出行政处罚决定之前，对鹏程公司先后作出《林业行政处罚先行告知书》《林业行政处罚听证权利告知书》，告知其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利，鹏程公司收到上述告知后，向原榆中县林业局提交了《申请书》，提出陈述、申辩，请求改变林地的性质、取消处罚结果，原榆中县林业局针对鹏程公司的申请作出答复，并于2019年3月11日作出本案被诉行政处罚决定。基于上述事实，虽然原榆中县林业局在所作《林业行政处罚先行告知书》中告知的法律依据与行政处罚决定不完全一致，但在随后作出的《林业行政处罚听证权利告知书》中告知了与行政处罚决定一致的法律依据，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第四十一条第一款的规定，保障了鹏程公司的陈述、申辩和要求举行听证的权利，鹏程公司也依法行使了陈述、申辩权，放弃了要求举行听证的权利。另外，根据《林业行政处罚程序规定》第三十四条的规定，林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。具体到本案中，原榆中县林业局于2018年12月19日对鹏程公司占用林地案件立案调查，于2019年3月11日作出被诉行政处罚决定，并于同日送达鹏程公司，其未在立案之日起一个月内办理完毕，也未提供延长案件办理期限的证据，虽然其辩称鉴定期间依法不计算在案件办理期限之内，但即使将自立案之日2018年12月19日至榆中县林业勘察设计队鉴定报告出具之日2019年1月14日之间的鉴定期间扣除，其案件办理期限仍然超过了本条规定的一个月。结合上述，尽管原榆中县林业局作出的行政处罚决定存在超过案件办理期限的情形，但该情形对鹏程公司依法享有的陈述、申辩、听证等重要程序性权利并未产生实质性损害，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（一）项的规定，属程序轻微违法，应当判决确认违法，但不撤销行政行为，故对鹏程公司关于原榆中县林业局超过法定办案期限的上诉理由，本院予以采纳。一审判决认定被诉行政行为程序合法错误，本院予以纠正。综上，原榆中县林业局作出的《林业行政处罚决定书》（榆林罚决字[2019]第5号）证据确凿，适用法律正确，程序轻微违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初210号行政判决；二、确认原榆中县林业局作出的《林业行政处罚决定书》（榆林罚决字[2019]第5号）违法。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人榆中县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  王卫审判员杜占才审判员王洋二Ｏ二Ｏ年四月十五日法官助理安**书记员魏绫