四川省泸州市龙马潭区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川0504行初1号 原告：欧月玲，女，汉族，1968年11月26日出生，住四川省泸县，身份证号码5105211968××××××××。 委托诉讼代理人：冯泳，泸州市龙马潭区鱼塘法律服务所法律工作者。 被告：泸州市龙马潭区人民政府特兴街道办事处，统一社会信用代码11510402K33761397B。 负责人：顿露。 住所地：泸州市龙马潭区。 委托诉讼代理人：杨坤灿，男，被告工作人员。 原告欧月玲与被告泸州市龙马潭区人民政府特兴街道办事处（以下简称“特兴街道办”）行政协议纠纷一案，本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告欧月玲及其委托诉讼代理人冯泳，被告特兴街道办的行政副职负责人张炜升和委托诉讼代理人杨坤灿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：2013年3月26日，因泸州市龙马潭区特兴镇原有幼儿园规模较小，不能满足适龄幼儿入园需求，群众意见较大。为缓解幼儿入园困难，实现幼儿就近入园目标，原泸州市龙马潭区特兴镇人民政府按照中央、省、市关于学前教育建设三年规划的要求，结合省、市关于新农村示范片区建设的精神，在打造特兴镇走马新村综合体时配套规划了幼儿园项目，并确定该幼儿园项目采取招商引资的方式建设完成。随即，原泸州市龙马潭区特兴镇人民政府与原告欧月玲签订了《招商投资协议》，该协议约定，建设项目所需土地性质为租用，从2013年其租金由投资方支付，租期为17年（即2013年至2029年），租金为每亩600斤黄谷/年，黄谷按当年市场价格计算。租期满后，原告按双方合同规定土地租金标准继续向走马村村民委员会租用。签订协议后，原告立即组织资金和力量，按约定于2013年8月底前建好了标准的教学楼及其设施，确保了当年秋期招生计划的完成，兑现了双方的约定。这些年来为特兴街道的新农村配套建设和学前教育作出了不可磨灭的贡献，获得了社会和家长的好评。2014年3月27日，原告收到泸市国土资龙[停]（2014）75号《责令停止国土资源违法行为通知书》，当年次月收到泸市国土资龙罚（2014）第08号《行政处罚决定书》，该处罚决定书载明对原告的处罚为：1、责令退还非法占用的集体农用地3978平方米；2、没收在非法占用集体土地上新建的建筑物及其设施；3、并处非法占用土地每平方米25元罚款，金额99450元。因现已修建好的幼儿园项目所在建筑物被处罚没收，导致原告已无法正常开展工作和营业，为原告造成巨大经济损失。之后，由于政府行政区划调整，泸州市龙马潭区特兴镇人民政府已变更为泸州市龙马潭区特兴街道办事处。综上，原告本着核心价值观的诚信，履行了原、被告签订的《招商投资协议》，建设新农村幼儿园的行为合情、合理、合法，其相应的权利应当得到法律保护。而现在被告提供的土地使用性质问题无法解决，造成协议已无法履行。现提起本案行政诉讼，请求判决：1、确认原告与被告于2013年3月26日签订的《招商投资协议》无效；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告提供了下列证据以证明自己的诉讼主张： 1、被告特兴街道办的统一社会信用代码证书及泸州市人民政府《关于同意龙马潭区特兴镇撤镇设街道的批复》（泸市府函[2018]97号），证明本案被告主体资格适格； 2、《招商投资协议》，证明2013年3月26日就幼儿园建设等事项原、被告签订了协议，约定了双方相应的义务； 3、《责令停止国土资源违法行为通知书》（泸市国土资龙[停]（2014）75号）、《行政处罚决定书》（泸市国土资龙罚（2014）第08号）、原告缴纳99450元罚款的票据，证明原告因违法占地修建幼儿园被国土部门处罚的情况。 被告辩称：原告主张事实和理由不能成立，应依法驳回原告的诉讼请求。理由如下：1、原、被告于2013年3月26日签订的《招商投资协议》，当时的背景是特兴走马新村作为新农村建设的一个示范片区，为缓解幼儿入园难，按照省市政府关于新农村建设的精神，本着当时特兴镇的实际，经与原告充分协商后才签订的协议；2、原告当时也是对土地性质有充分了解的，即知道是租用地，是非征用的存量土地。同时，被告也告知了原告，如需要征用则应由其依法定程序取得才行。被告仅仅是协助和配合；3、办园所需资金、管理园务事宜、幼儿园的盈亏都是原告自行承担，被告仅是协助义务；4、由于原告的手续不齐备，国土部门给予行政处罚，这是市国土局的职权和行政行为，与被告无关。 被告未提供证据。 经审理查明以下案件事实： 2013年3月26日，原泸州市龙马潭区特兴镇人民政府作为甲方与本案原告欧月玲（乙方）签订了《招商投资协议》，约定为全力打造泸州市龙马潭区特兴镇走马新村综合体，建设一流精品幼儿园，双方协商达成投资协议，其中涉及土地的约定如下：“土地性质：土地由乙方向走马村村民委员会租用，从2013年其租金由投资方支付，租期为17年（即2013年至2029年），租金为每亩600斤黄谷/年，黄谷按当年市场价格计算。租期满后，乙方按双方合同规定土地租金标准继续向走马村村民委员会租用。期间若因经营需要乙方征用土地，甲方全力协助乙方完善征地手续，乙方按程序依法取得，土地征用价格按成本价计算，费用由乙方承担。”之后，原告欧月玲组织人员和资金修建了幼儿园并投入使用。 同时查明，2014年3月27日，泸州市国土资源局向原告欧月玲下达《责令停止国土资源违法行为通知书》（泸市国土资龙[停]（2014）75号），内容为：“你未经批准擅自占用特兴镇走马村5社集体土地修建幼儿园的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条的规定，根据《中人民共和国土地管理法实施条例》第76条之规定，现责令立即停止该国土资源违法行为，听候处理。”2014年4月29日，泸州市国土资源局作出《行政处罚决定书》（泸市国土资龙罚（2014）第08号），以欧月玲“未经批准占用集体农用地新建幼儿园”的事实，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对欧月玲作出了如下处罚：1、责令退还非法占用的集体农用地3978M2；2、没收在非法占用集体土地上新建的建构筑物及其设施；3、并处非法占用土地每平方米25元罚款，金额99450元。2014年9月9日，原告欧月玲向国土部门缴纳了99450元的罚款。 另查明，2018年4月11日，经泸州市人民政府批复，撤销特兴镇，设立特兴街道，以原特兴镇的行政区域为特兴街道的行政区域。 上述事实，有原、被告当庭陈述；当事人身份证明；被告特兴街道办的统一社会信用代码证书及泸州市人民政府《关于同意龙马潭区特兴镇撤镇设街道的批复》（泸市府函[2018]97号）；《招商投资协议》；《责令停止国土资源违法行为通知书》（泸市国土资龙[停]（2014）75号）、《行政处罚决定书》（泸市国土资龙罚（2014）第08号）、原告缴纳99450元罚款的票据等证据在案佐证，并经庭审质证，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。本案原、被告签订的《招商投资协议》对原告用于修建幼儿园的土地进行了如下约定：“土地性质：土地由乙方向走马村村民委员会租用，从2013年其租金由投资方支付，租期为17年（即2013年至2029年），租金为每亩600斤黄谷/年，黄谷按当年市场价格计算。租期满后，乙方按双方合同规定土地租金标准继续向走马村村民委员会租用。期间若因经营需要乙方征用土地，甲方全力协助乙方完善征地手续，乙方按程序依法取得，土地征用价格按成本价计算，费用由乙方承担。”被告明知该土地属于村民委员会集体所有，根本无资格对集体土地进行处置的情况下，擅自与原告达成协议使用集体土地，导致该协议涉及土地的内容根本无法实现，其行为显属无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”和《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格和（三）行政行为的内容客观上不可能实施”之规定，判决如下： 确认原告欧月玲与被告泸州市龙马潭区人民政府特兴街道办事处于2013年3月26日签订的《招商投资协议》无效。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省泸州市中级人民法院。 审判长 郭 鸣 审判员 严 婷 审判员 刘 梅 二〇二〇年四月七日 书记员 刘碧菡