湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终247号上诉人（原审原告）：株洲中明实业有限公司。住所地：湖南省株洲市石峰区龙头铺。法定代表人：聂中明，总经理。委托代理人：汤伟勇，湖南弘一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：株洲市石峰区人民政府。住所地：湖南省株洲市石峰区响田路。法定代表人：邓元连，区长。委托代理人：帅鑫，株洲市石峰区司法局工作人员。委托代理人：汪蓓，湖南一星律师事务所律师。株洲中明实业有限公司（以下简称中明公司）诉株洲市石峰区人民政府(以下简称石峰区政府)行政补偿一案，株洲市中级人民法院2019年12月3日作出（2019）湘02行初174号行政裁定。中明公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2003年7月4日，中明公司法定代表人聂中明与荷花水泥厂签订《片石生产承包合同》，合同约定：从2002年3月1日起，荷花水泥厂提供界线范围内的岩场资源供聂中明开采十五年，并提供正常开采生产所需的合法证照和全部手续，聂中明供应荷花水泥厂生产水泥所需片石每年15-20吨等等。合同签订后，双方依约履行合同，聂中明进场开采片石，并将片石供应给荷花水泥厂。2004年6月8日，中明公司注册成立，法定代表人为聂中明，公司类型为有限责任公司（私营），经营范围为石料加工、销售、建筑材料等等，注册资本500万元，聂中明出资450万元，剪军出资50万元。2006年3月17日，荷花水泥厂与中盐湖南株洲化工集团有限公司(以下简称株化公司)签订《关于株洲市荷花水泥厂采石坑用于湖南株洲化工集团有限责任公司废渣堆场的协议》，协议约定：采石坑用于株化公司作为废渣堆场，株化公司支付荷花水泥厂900万元，分两年付清；经株化公司同意，不影响堆渣的情况下，荷花水泥厂可以继续开采；协议生效以政府相关部门批准采石坑作为废渣堆场为基准日等等。2009年10月24日，石峰区政府对荷花水泥厂下发《关于关闭株洲市荷花石灰水泥厂采石场的通知》：因采石场不具备安全生产条件，决定依法关闭，相关部门要依法依规吊销有关证照，停止供应电力和火工产品。2009年12月31日荷花片石洞的开采全面停止。2010年7月22日，株洲市人民政府召开关于株化公司废渣处置专题会议，会议决定：由石峰区政府牵头，在7月底之前，促成株化公司与荷花水泥厂签订租赁该厂片石洞的协议，株化公司迅速组织精干力量，启动规范工业固废处置场（以荷花水泥厂片头洞为场址）建设工作，确保年底前建成工业固废处置场。2010年8月8日，荷花水泥厂与株化公司签订《石灰石矿洞租赁补充协议》，协议约定：株化公司租赁的场地是整个采石坑，即包括荷花水泥厂、新桥村及清水水泥厂的石灰石矿洞三个部分，相关手续和费用均由荷花水泥厂负责，在原协议约定的900万元租赁费之外，株化公司同意另支付荷花水泥厂120万元的补偿费（已支付350万元）等等。2011年3月16日，石峰区政府召开区长办公会议，形成《关于解决中盐株化集团废渣填埋场施工有关问题的会议纪要》，会议议定“对于中明公司与荷花水泥厂的租赁纠纷，先由荷花水泥厂负责，力争在3月25日前协商解决，如协商不成，则由区安监局牵头，铜塘湾街道办事处配合组织双方协调，或敦促双方通过法律途径解决，不得阻工延误施工进程。”2011年7月15日，石峰区政府召开会议，专题研究株化固废处理场建设的有关问题，石峰区政府有关部门和株化公司周维、伍又青，荷花水泥厂龙焕霞、片石洞租赁业主聂中明参加了会议，会议形成《关于协调株化固废处理场建设问题的会议备忘录》，主要内容如下：1、项目建设势在必行，各方面必须全力配合；2、株化公司与荷花水泥厂所签的租赁合同不变，双方要严格履行合同规定的义务；3、荷花水泥厂与聂中明的合同补偿问题，因荷花水泥厂与聂中明双方合同未到期，要做好合同补偿问题。由荷花水泥厂对聂中明进行补偿，补偿金额为200万元，其中区政府支持解决50万元；4、为加快项目建设，适当减少聂中明的损失，建议株化公司将位于雷打石的片石洞租赁给聂中明，租赁时间有两种计算方式（任选一种），一是从现在开始算起租赁10年，二是从拿到采矿许可证起租赁8年等等。荷花水泥厂及株化公司均在备忘录上盖章，中明公司在“片石洞租赁方”一栏中盖章。备忘录经各方签字后，中明公司停止对荷花片石洞的开采，并将人员和设备撤离片石洞。但荷花水泥厂未按备忘录要求将200万元补偿款支付给聂中明，株化公司也未按备忘录的建议将位于雷打石的片石洞租赁给聂中明。2012年8月14日，石峰区政府召开“株洲市工业固废处置场有关问题”专题协调会议，会议形成备忘录如下：会议同意株化公司与荷花水泥厂关于片石洞租赁协议维持不变，协议继续履行；株化公司、荷花水泥、中明公司同意固废场租赁和补偿资金统一由石峰区政府监管，并出具转付委托书和相关货币补偿协议；提前解除荷花水泥厂与中明公司的租赁协议，因此而造成中明公司的损失，会议同意先由株化公司筹集580万元存入政府指定帐户作为前期费用（其中垫付荷花水泥厂支付中明公司补偿款350万元、支付荷花水泥厂租赁费200万元、支付新霞村环境治理费30万元），资金到指定账户后由石峰区财政转付中明公司500万元、荷花水泥厂50万元、新霞村30万元。株化公司进场施工一个月再支付荷花水泥厂租赁费300万元等等。但该份备忘录株化公司没有签字盖章。2013年12月，中明公司对株化公司、荷花水泥厂向原审法院提起合同纠纷民事诉讼。2014年5月28日，该院作出（2013）株中法民二初字第52号民事判决，判决内容为：一、荷花水泥厂在本判决生效之日起十日内一次性支付中明公司补偿款150万元。二、驳回中明公司的其他诉讼请求。本案受理费38800元，由荷花水泥厂负担28000元，中明公司负担10800元。如果义务人未按本判决指定的期限履行给付金钱义务的，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。中明公司不服，向本院提起上诉。2014年12月8日，本院作出（2014）湘高法民二终字第116号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。2016年10月26日，中明公司向石峰区政府提交《关于请求政府对荷花水泥厂收储补偿中依法保护承包人合法权益的报告》，请求石峰区政府在收储过程中依据“会议备忘录”的决议，将中明公司500万元及利息119.34万元补偿到位。2017年元月15日，中明公司向石峰区政府再次提交《关于请求政府对荷花水泥厂收储补偿中依法保护承包人合法权益的报告》，请求政府在收储过程中按中明公司实际对荷花片石洞的建设投入共计9838720元予以补偿。但该两次报告石峰区政府否认收到，且中明公司也不能提供石峰区政府先后收到这两份报告的证据。中明公司认为石峰区政府对中明公司的建设投入损失应当依法履行补偿职责，遂向原审法院提起本案诉讼，请求：一、判令石峰区政府依法履行补偿职责，补偿中明公司建设投入9838720元。二、判令石峰区政府承担本案诉讼费。另查明,株洲市石峰区土地储备中心系石峰区政府举办的承担土地收储、收回、置换、储备及管理职能的事业法人单位。原审法院认为，本案系中明公司诉石峰区政府履行补偿法定职责案。争议的焦点为：1、中明公司是否具有本案诉讼主体资格。2、石峰区政府是否应对中明公司履行补偿9838720元的行政职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，中明公司虽然在株洲市石峰区土地储备中心收储荷花水泥厂时已不是承租人，但因历史原因，中明公司对承租荷花水泥厂片石洞时的投入与收储及是否应予补偿存在利害关系，且中明公司主张已向石峰区政府提出履行收储补偿职责的申请。故中明公司对本案具有诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。该法第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。本案中，无论是中明公司陈述于2016年10月26日向石峰区政府提交的《关于请求政府对荷花水泥厂收储补偿中依法保护承包人合法权益的报告》，请求石峰区政府在收储过程中依据“会议备忘录”的决议，将中明公司500万元及利息119.34万元补偿到位，还是中明公司陈述于2017年元月15日向石峰区政府提交的报告，请求政府在收储过程中按中明公司实际对荷花片石洞的建设投入共计9838720元予以补偿，均没有证据证明石峰区政府收到了这两份报告，故中明公司要求石峰区政府履行涉案补偿法定职责没有事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。综上，中明公司对本案的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，中明公司的起诉不符合行政诉讼的起诉条件。需要指出的是,《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条第二款规定，行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名代理人。行政机关负责人不能出庭的，不得仅委托律师出庭。石峰区政府在出庭应诉中，虽然在行政机关负责人不能出庭参加诉讼的情况下，委托了行政机关相应的工作人员及律师出庭，但因工作人员未到庭参加诉讼，故属于仅委托律师出庭应诉的情形。石峰区政府在本案的诉讼活动，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条第二款的规定。石峰区政府在今后的行政诉讼活动中要严格遵守行政诉讼法的规定，依法履行诉讼义务，树立依法行政的良好形象。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回中明公司的起诉。原审案件受理费50元，不予收取。中明公司不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定的例外情形“被告应当依职权主动履行法定职责”。二、石峰区政府仅委托律师出庭应诉的行为应当视为缺席，其代理律师关于否认收到履行补偿职责申请的发言不能作为认定事实的依据。三、中明公司多次信访反映过本案涉及的补偿问题，株洲市石峰区清水塘老工业区搬迁改造指挥部作出的信访事项处理意见书也从侧面说明了中明公司向石峰区政府提出过补偿申请。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求：撤销原裁定，指令原审法院继续审理。石峰区政府答辩称：一、石峰区政府未收到中明公司陈述的两份涉案报告，中明公司要求石峰区政府履行涉案补偿法定职责没有事实依据。二、原审诉讼中政府工作人员没有出庭不影响律师作为石峰区政府的代理人参加法庭审理，律师在法庭中的发言依法可以作为裁判的依据，中明公司未履行举证义务，应承担产生的不利后果。三、即使中明公司在2016年或2017年向石峰区政府提出过要求给予补偿的请求，中明公司原审起诉时也已超过起诉期限。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。当事人原审提交的证据已随案移送本院。二审中，本案双方当事人没有提交新的证据。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。原审查明的案件事实，本院予以确认。本院认为：本案中，中明公司要求石峰区政府按中明公司实际建设投入共计9838720元予以补偿，其实质诉请是要求石峰区政府履行行政补偿的法定职责。中明公司提出上述请求的主要依据，一是石峰区政府两次召开协调会所形成的备忘录中载明由荷花水泥厂与株化公司分别对中明公司给予补偿；二是株洲市石峰区土地储备中心对涉案土地的收储行为。考虑到石峰区政府作出《关于关闭株洲市荷花石灰水泥厂采石场的通知》，并两次开专题会议就中明公司的损失问题进行协调，其中还承诺“区政府支持解决50万元”，故案涉的中明公司补偿问题，宜遵循行政先行原则，由石峰区政府先行协调处理，一审认为中明公司起诉要求石峰区政府履行补偿职责，应当提交向石峰区政府提出过补偿申请的证据，并无不当。但本案中，无论是中明公司陈述于2016年10月26日向石峰区政府提交的《关于请求政府对荷花水泥厂收储补偿中依法保护承包人合法权益的报告》，请求石峰区政府在收储过程中依据“会议备忘录”的决议，将中明公司500万元及利息119.34万元补偿到位，还是中明公司陈述于2017年元月15日向石峰区政府提交的报告，请求政府在收储过程中按中明公司实际对荷花片石洞的建设投入共计9838720元予以补偿，均没有确实充分的证据证明石峰区政府收到了这两份报告。一审认为本案不符合起诉条件并据此裁定驳回中明公司的起诉，有事实和法律依据。中明公司可以向石峰区政府提出补偿申请，石峰区政府应予受理并依法处理。综上，中明公司的本案上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张坤世审判员  朱志林审判员  余俊杰二〇二〇年四月十五日法官助理张颢严书记员邹丹敏附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……