广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终101号 上诉人（一审原告）桂林市鸿景桑蚕农民专业合作社，住所地：桂林市叠彩区大河乡南洲村委会上南洲46号。 法定代表人龙初强，理事长。 被上诉人（一审被告）桂林市叠彩区人民政府，住所地：桂林市中山北路147号。 法定代表人朱鹃屏，区长。 委托诉讼代理人苏劲松，广西同盛吉成律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市叠彩区大河乡人民政府，住所地：桂林市叠彩区北辰路39号。 法定代表人唐维，乡长。 上诉人桂林市鸿景桑蚕农民专业合作社（以下简称鸿景桑蚕合作社）因诉被上诉人桂林市叠彩区人民政府（以下简称叠彩区政府）、桂林市叠彩区大河乡人民政府（以下简称大河乡政府）强制清表行为违法一案，不服桂林市中级人民法院作出的（2018）桂03行初207号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：本案涉案被征收土地系桂林市城北水厂二期供水工程项目用地。2011年6月23日，桂林市国土资源局作出《关于桂林市城北水厂二期供水工程项目建设用地预审意见的复函》（市国土资函[2011]50号）原则上同意用地预审。同年12月30日，桂林市国土资源局发布了《桂林市2011年度第五批次城市建设用地征地补偿安置方案公告》。2012年1月17日，桂林市人民政府发布《征收土地预公告》预公告了征收土地位置、补偿标准，并要求自预公告之日起，不得抢种、抢建。2013年9月30日，广西壮族自治区国土资源厅作出《关于桂林市2011年度第五批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》(桂国土批函[2013]445号）同意桂林市2011年度第五批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案。2013年12月3日，桂林市人民政府发布《征收土地公告》（市政[2013]137号）公告了征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点等内容。2016年9月1日，叠彩区政府委托大河乡政府签订相关土地征地、地上附着物补偿及相关补充协议。2016-2017年，大河乡政府分别与大河乡南洲村委会上南洲村，上南洲村7、8、9、11组，下南洲自然村，下南洲村5组、6-1组、6-2组、10组等村民集体签订了《协议书》、《征收土地协议书》、《征收土地补充协议书（一）、（二）》，协议约定了土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、苗木移植搬迁费、发展集体经济补助等补偿标准和数额，协议还约定“乙方收到附着物补偿费之日起二十个工作日内拆除清理完地面附着物，如乙方超过期限不拆或无正当理由拒绝搬迁的，由甲方处理。”协议签订后，大河乡政府已按协议约定将各项补偿费用汇入到南洲村委会账户。2018年4月28日，在部分地上附着物、树木尚未迁移的情况下，叠彩区政府组织相关单位对已征收的土地进行了强制清表，鸿景桑蚕合作社认为叠彩区政府在未与其协商地上附着物补偿的情况下对土地强制清表，侵害其合法权益，遂提起行政诉讼，请求：1.确认叠彩区政府、大河乡政府于2018年4月28日强行毁坏树木及耕地的行政行为违法；2.叠彩区政府、大河乡政府恢复树木和耕地原貌；3.本案诉讼费由叠彩区政府、大河乡政府承担。 另查明，鸿景桑蚕合作社于2014年10月29日成立，系上南洲村部分村民以土地入股的方式成立，并由合作社社员在涉案被征收土地种植了桑树等树木。经核实，鸿景桑蚕合作社在此次清表行为中被强制清表的土地为9.99亩。 桂林市中级人民法院一审认为：（一）关于鸿景桑蚕合作社主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，鸿景桑蚕合作社在被清表的土地上种植有树木，叠彩区政府组织实施的清表行为直接影响到了鸿景桑蚕合作社在被清表土地上财产权利，故鸿景桑蚕合作社与清表行为有利害关系，有权提起本案诉讼，具有原告资格。（二）关于大河乡政府的被告资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，对涉案被征收土地进行清表系叠彩区政府组织实施，即使大河乡政府作为叠彩区政府委托的行政机关也参与实施了清表行为，其法律责任也应当由委托的行政机关叠彩区政府承担，由叠彩区政府作本案的被告，大河乡政府并非本案适格被告，依法应当驳回鸿景桑蚕合作社对大河乡政府的起诉。（三）关于叠彩区政府组织实施清表行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，在作为地上附着物所有者的原告拒绝交地的情况下，依法应当由土地行政主管部门责令交出土地。叠彩区政府未经土地行政主管部门责令交出土地即自行组织强行清表，违反了法定程序。故，鸿景桑蚕合作社要求确认叠彩区政府于2018年4月28日强行清表行为违法的诉请于法有据，予以支持。另外，因被征收土地已规划为桂林市城北水厂二期供水工程项目建设用地，已无法恢复原土地用途，故鸿景桑蚕合作社要求恢复树木和耕地原貌的诉讼请求于法无据，不予支持。综上，鸿景桑蚕合作社具有原告资格；大河乡政府不是本案适格被告；叠彩区政府组织实施对涉案被征收土地的清表行为违反法定程序，依法应确认违法；鸿景桑蚕合作社要求恢复树木和耕地原貌的诉讼请求于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决：一、确认叠彩区政府于2018年4月28日组织实施对鸿景桑蚕合作社的地上附着物进行强制清除的行为违法；二、驳回鸿景桑蚕合作社对大河乡政府的起诉；三、驳回鸿景桑蚕合作社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由叠彩区政府负担。 上诉人鸿景桑蚕合作社上诉称：（一）被上诉人叠彩区政府、大河乡政府以权代法强行毁没本合作社的桑果林、经济发展绿化林及耕地，相关文件、批复、批次不存在法律相关规定、依据。（二）一审法院认定的事实和适用法律明显错误，审理程序违法。两被上诉人利用城北水厂二期工程建设项目强征土地，强制清表上诉人发展果林28亩，给上诉人造成巨大损失。两被上诉人提供的征收土地批函、签订的“征收土地协议书”均不符合法律规定，且两被上诉人无法提供土地用地、改变土地性质的审批手续，属于违法强征。请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人叠彩区政府答辩称：（一）涉案的土地已被征收，且征收程序合法。涉案所征用的土地属于桂林市城北水厂二期供水工程项目用地范围，于2011年经桂林市国土资源局通过用地预审，2012年1月17日桂林市政府发布征收土地预公告，2013年9月30日，广西壮族自治区国土资源厅作出《广西壮族自治区国土资源厅关于桂林市2011年度第五批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》。同年12月3日，桂林市政府依法发布征地公告。答辩人与南洲村委及村小组对征地的补偿安置经协商,委托大河乡政府与被征地的村委、村民小组签订了《征收土地协议书》《协议书》《征收土地补充协议书（一)》《征收土地补充协议书（二)》，对征收土地的补偿安置及青苗、地上附着物的补偿进行了约定，并且还另外给予苗木移植搬迁费、发展集体经济补助等补偿款。签订该协议后，答辩人委托大河乡政府将补偿费支付到南洲村委账户，由南洲村委再转到南洲村村民小组。涉案土地的征地补偿款（含青苗及地上附着物）已全部支付到位。（二）2019年5月27曰，在上诉人起诉前，该合作社的社员所在村集体上南洲村九组，已向南洲村委会申请拨付该征地补偿款。南洲村委会将该村民小组的征地补偿款拨付到该村民小组后，村民小组又将征地补偿分配给了村民，上诉人合作社的成员包括董立新、龙江舒、龙军荣、龙初强、龙初养、龙寿保、龙连保、董玉凌、董锡荣、董开付、龙志军、董春早等人均已领取土地补偿款。答辩人认为，虽然答辩人清表没有履行责令村集体交地及依法申请法院强制执行，但征收程序合法，且村集体、村民包括上诉人的合作社成员均已领取土地补偿款，上诉人再要求答辩人恢复树木和耕地原貌没有依据。请求依法驳回上诉人的上诉。 被上诉人大河乡政府未提交书面答辩意见。 二审期间叠彩区政府提供证据：1、申请1份，用以证明上南洲村九组于2019年5月27日向南洲村委会申请支付33.084亩（第一批19.782亩、第二批13.302亩）土地款9979126.92元；2、进账单、客户回单各1份，用以证明南洲村委会于2019年7月3日将9979126.92元土地款汇入上南洲村九组账户内。3、上南洲村九组城北水厂二期土地款（表），用以证明上南洲村九组于2019年8月28日制表将上述9979126.92元土地款（含青苗及地上附着物等款）分配到各户，涉案鸿景桑蚕合作社成员包括董立新、龙江舒、龙军荣、龙初强、龙初养、龙寿保、龙连保、董玉凌、董锡荣、董开付、龙志军、董春早等人均已领取土地补偿款。上诉人诉称集体分配的只是土地款，不包括地上青苗补偿费。经核查，南洲村委会于2019年7月3日汇入上南洲村九组账户内的9979126.92元土地款包括涉案征收上南洲村九组19.782亩土地签订的《征收土地协议书》《协议书》《征收土地补充协议书（一)》《征收土地补充协议书（二)》议定的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、苗木移植搬迁费、发展集体经济补助等共计614.488266万元款项。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明：叠彩区政府一审提供的广西壮族自治区国土资源厅桂国土批函[2013]445号《关于桂林市2011年度第五批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》涉及征收上南洲村九组19.782亩土地,鸿景桑蚕合作社成员所在的集体上南洲村九组与大河乡政府签订的《征收土地协议书》《协议书》《征收土地补充协议书（一）》《征收土地补充协议书（二)》，其中载明：1、《征收土地协议书》议定征地补偿费、安置补助费、青苗费共3288183.82元；2、《协议书》约定已征地上村民青苗、果树等附着物一次性补偿30000/亩共593460元，并约定政府将上述附着物补尝费支付给上南洲村九组，用地全部地面附着物补偿即告完毕，如在该地块范围内与村委或其他村民小组存在土地权属纠纷，由上南洲村九组在该协议补偿范围内自行协商解决；3、《征收土地补充协议书（一）》约定政府给予上南洲村九组基础建设设施扶持补助700460.84元；4、《征收土地补充协议书（二）》约定乡村公益事业经费、苗木移植搬迁费、发展农村集体经济补助费共1562778元。以上四份协议应支付款项共614.488266万元，大河乡政府于2017年6月30日已将上述款项汇入南洲村委会账户内。2019年5月27日上南洲村九组向南洲村委会申请拨付33.084亩（第一批19.782亩、第二批13.302亩）的土地款，南洲村委会于2019年7月3日将9979126.92元（包括涉案614.488266万元）土地款汇入上南洲村九组账户内。上南洲村九组于2019年8月28日制表将上述土地款分配到各户，其中涉案鸿景桑蚕合作社成员亦已签字领取。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，上诉人鸿景桑蚕合作社在合作社成员入股的土地暨涉案被征收清表的土地上种植有树木，叠彩区政府在鸿景桑蚕合作社作为被征收土地上附着物的所有者未交出土地的情况下，未经土地行政主管部门责令交出土地、未申请人民法院强制执行，即自行组织强行清表，违反上述法律规定，一审判决确认叠彩区政府组织实施对鸿景桑蚕合作社的地上附着物进行强制清除的行为违法，于法有据，叠彩区政府辩称其涉案行政行为合法没有事实和法律依据。 关于上诉人鸿景桑蚕合作社要求恢复树木和耕地原貌的诉讼请求应否支持的问题。涉案土地位于2013年12月3日桂林市人民政府发布《征收土地公告》的征收土地范围，大河乡政府与上南洲村九组分别签订的《征收土地协议书》《协议书》《征收土地补充协议书（一)》《征收土地补充协议书（二)》，对包括涉案土地在内的上南洲村九组被征收土地的补偿问题进行约定，大河乡政府已依协议将涉案土地的补偿款项汇入南洲村委会账户，南洲村委会又根据上南洲村九组的申请汇入上南洲村九组账户内。上南洲村九组也已经将上述土地款（含青苗补偿费）分配到各农户，其中属于鸿景桑蚕合作社成员的上南洲村九组村民亦已签字领取。由于目前涉案土地属于经依法批准的征收土地范围，并规划为桂林市城北水厂二期供水工程项目建设用地，已经不属未征收之前的原土地用途，且上诉人的成员已经领取了青苗补偿费，故一审判决不支持鸿景桑蚕合作社“要求叠彩区政府、大河乡政府恢复树木和耕地原貌”的诉讼请求并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人鸿景桑蚕合作社的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桂林市鸿景桑蚕农民专业合作社承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年四月二十日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴