广西壮族自治区宾阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0126行初73号 原告广西方大养殖有限公司，住所地广西马山县周鹿镇琴马村弄卜屯新村竹山园。 法定代表人何韵岳，该公司总经理。 委托代理人唐茂才，广西金桂北斗律师事务所律师。 被告马山县自然资源局，住所地广西马山县白山镇新兴大道4号。 法定代表人罗建团，该局局长。 委托代理人李造明，该局干部。 委托代理人罗英军，广西飞马律师事务所律师。 被告马山县人民政府，住所地广西马山县白山镇西华街东一里1号。 法定代表人张自英，该县县长。 委托代理人李文敬，广西文敬律师事务所律师。 原告广西方大养殖有限公司不服被告马山县自然资源局土地行政处罚一案，于2019年10月17日向本院提起行政诉讼。本院当日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告委托代理人唐茂才、被告马山县自然资源局委托代理人李造明、罗英军、被告马山县人民政府委托代理人李文敬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 马山国土资源局于2019年3月7日对原告广西方大养殖有限公司作出马国土资行决[2019]6号《行政处罚决定书》，认定原告广西方大养殖有限公司未经批准，擅自于2017年7月起违反土地利用总体规划在马山县××××弄卜屯占地建设生猪养殖场项目，涉及违法占用基本农田面积为29652平方米的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、《基本农田保护条例》第十七条的规定，对原告处罚如下：1、限期改正或者治理，恢复原种植条件；2、并处罚款，处占用29652平方米耕地质量等别为11级基本农田的耕地开垦费2倍的罚款1482600元。2019年3月下旬，马山进行机构改革，组建马山自然资源局，不再保留马山国土资源局。2019年4月25日，原告向马山县人民政府申请复议；马山县人民政府于2019年7月27日作出马复议决[2019]6号《行政复议决定书》，决定维持马山自然资源局作出上述的《行政处罚决定书》。 原告广西方大养殖有限公司诉称，2017年，何韵岳到马山考察生猪养殖场用地，经筛选确定位于马山县××××50亩荒地。此后，何韵岳一边向马山市场监管局申请注册广西方大养殖有限公司，一边与该地承包经营权人何英协商租地事宜，并于2017年5月23日达成协议并签订《土地租赁合同》。在此过程中，原告与马山周鹿镇人民政府及马山县××××弄卜屯经联社一起签订三方协议，约定养殖的具体用地位置、用地面积和范围，并制作了《土地勘测定界图》。因为投资规模大，得到了周鹿镇人民政府的大力支持，于2017年7月开始建设养殖场，2018年1月建成。2018年7月6日，被告向何韵岳下发《责令停止违法行为的通知》。此后原告投资600余万元的养殖场被强制拆除。2019年3月7日，被告向原告作出马国土资行决[2019]6号《行政处罚决定书》，对原告处罚如下：1、限期改正或者治理，恢复原种植条件；2、并处罚款，处占用29652平方米耕地质量等别为11级基本农田的耕地开垦费2倍的罚款，即29652平方米×25×2=1482600元。原告不服，向马山县人民政府申请复议；马山县人民政府维持了马山自然资源局的处罚决定，并于2019年10月11日向原告送达复议决定书。原告认为，1、被告认定原告的养殖场违法占用基本农田29652平方米没有事实和法律依据。原告建设的养殖场符合规定，涉案土地实际属荒地，且经周鹿镇人民政府、马山农业和林业局、马山发改委、周鹿镇国土规建环保安监所及琴马村民委员会的批准；如果建设时就占用基本农田，就得不到上述相关部门的批准。被告在作出处罚时，并未提供周鹿镇人民政府或者马山县人民政府新的土地利用总体规划，这说明直到处罚前，涉案地块没有划为基本农田，根据相关法律规定，被告没有划分、认定基本农田的权限。2、被告作出行政处罚的程序错误。被告仅向何韵岳发出《责令停止违法行为的通知》，但没有向原告广西方大养殖有限公司发出该通知，被告不应在原告养殖场已被强制拆除的情况下进行处罚。综上所述，被告作出的《行政处罚决定书》没有事实依据，处罚程序违法。请求人民法院判决撤销被告作出的马国土资行决[2019]6号《行政处罚决定书》。 原告广西方大养殖有限公司在法定期限内向本院提交了以下证据：1、三方用地协议、广西方大养殖有限公司项目用地勘测定界图、设施农用地土地复垦协议书；2、土地租赁合同；3、设施农用地备案申报表、固定资产投资项目节能登记表；4、周鹿镇人民政府作出的《关于同意周鹿镇琴马村弄卜屯广西方大养殖有限公司使用设施农用地的批复》；5、周鹿镇人民政府、周鹿镇国土规建环保安监所、周鹿镇琴马村民委员会、周鹿镇琴马村弄卜屯经联社一起盖章确认的《证明》；6、马山农业和林业局作出的《关于对的答复》，上述证据证明原告建设养殖场土地来源合法，土地经过相关部门的审批，使用土地合法，不存在占用农田的事实。 被告马山自然资源局辩称，1、被告的行政处罚有事实依据，原告未经被告批准擅自利用土地建设养猪场，被告在进行处罚前进行了调查取证、现场勘查，原告违法利用土地建设事实客观存在。2、被告在作出行政处罚前按照《行政处罚法》的相关规定对原告进行告知，告知原告有申辩、听证的权利，而且本案也应原告的要求进行听证，之后才进行行政处罚，被告的行政处罚程序合法。综上，被告认为被告所作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告马山自然资源局在法定期限内向本院提交了以下证据：1、违法线索登记表;2、立案呈批表；3、询问笔录；4、责令停止违法行为通知书；5、马山土地矿产卫片执法检查工作领导小组办公室作出的《责令限期拆除整改通知书》；6、土地案件现场勘查笔录；7、项目用地合规性审查意见；8、接受调查通知书；9、检查情况报告、调查报告；10、行政处罚告知书、听证申请书、申辩意见书、听证笔录；11、违法案件审理记录；12、行政处罚决定书及送达回证；13、行政复议决定书。上述证据证明被告作出处罚决定认定事实清楚、程序合法。 被告马山县人民政府辩称，原告虽然已与马山县××××弄卜屯经联社、周鹿镇人民政府签订《三方用地协议书》、《设施农用地土地复垦协议书》、《土地租赁合同》，并得到周鹿镇人民政府《关于同意周鹿镇琴马村弄卜屯广西方大养殖有限公司生猪养殖场使用设施农用地的批复》，但原告未按该批复的要求到马山国土资源行政主管部门办理相关手续，擅自占用土地建设养猪场，属非法占用土地行为。该项目未经办理用地手续占用基本农田29652平方米，马山自然资源局根据相关规定，在其行政处罚自由裁量标准内，对原告处以2倍的罚款1482600元，且处罚前履行了告知程序，进行听证程序，马山自然资源局依据法律相关规定进行行政处罚，属认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。马山县人民政府决定维持被告马山自然资源局作出的上述处罚决定，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告马山县人民政府在在法定期限内向本院提交了以下证据：1、马复议决[2019]6号《行政复议决定书》；2、行政复议案件立案审批表；3、行政复议案件受理通知书；4、行政复议提交答复通知书；5、送达回证；6、行政复议申请书；7、广西方大养殖有限公司营业执照复印件、申请人的身份证明材料、委托书；8、马山自然资源局作出的马国土资行决[2019]6号《行政处罚决定书》；9、被申请人提交的答复；10、卷宗复印件目录。上述证据证明被告马山县人民政府作出行政复议决定的程序合法。 经庭审质证，对被告马山自然资源局提交的证据，原告质证认为：1、对证据1、2、4、8的真实性没有异议，对合法性、关联性均有异议，从证据1的内容来看，被告没有及时到现场勘查就对原告养殖场占用土地定性为违法占用基本农田，不符合立案基本程序；原告的养殖场使用的土地是经过多部门批准。2、对证据3的真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议，反而证明原告养殖场土地来源合法，且涉案土地属于荒山荒坡。3、对证据5的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，该通知的效力不涉及到原告。4、对证据6的真实性、关联性没有异议，对合法性有异议，被告马山自然资源局对土地没有编制规划的权限，只通过现场勘测就确定涉案土地为基本农田为越权行为。5、对证据7的真实性无异议，但对其中卫星图的三性均有异议，该图片没有任何公章，里面的规划内容无法确定是哪个部门规划的。6、对证据9的真实性、合法性、关联性没有异议，恰好证明马山自然资源局处罚程序不合法，该核查报告证明被告在2017年7月6日已经发现原告违法使用基本农田，并没有及时向原告下发违法使用土地的通知，直到2018年7月才下发该通知，根据《国土资源行政处罚办法》第11条规定，发现违法利用土地的应当立即下发通知，本案中被告在一年后才下发通知，因此处罚程序违法。7、对证据10、11的真实性无异议，但不能证明被告的整个行政处罚程序都合法。8、对证据12的真实性无异议，对合法性有异议，该决定书程序违法、认定事实不清、适用法律错误。9、对证据13的真实性无异议。 对被告马山自然资源局提交的证据，被告马山县人民政府质证认为：对马山自然资源局提供的证据的三性均没有异议。 对原告提交的证据，被告马山自然资源局质证认为：1、对原告提交证据的真实性、关联性均没有异议，但对证明目的有异议。周鹿镇人民政府的批复中明确要求原告严禁占用农田，必须到县国土部门办理相关手续，按照法律规定应当取得被告马山自然资源局批准后才能建设，但原告根本没有取得被告方的同意及批准。2、对于原告用证据7、8来证实原告建设养猪场是经周鹿镇人民政府、周鹿镇国土规建环保安监所、周鹿镇琴马村及弄卜经联社、马山农业和林业局的同意，都不能否认原告未经过被告马山自然资源局同意建设养猪场的事实，周鹿镇国土规建环保安监站不是被告的下属机构，而是隶属周鹿镇人民政府。3、对于证据9，原告用来证明只向何韵岳送达通知书，不能视为向原告公司送达，但何韵岳是原告公司的法定代表人，应当视为已经向原告送达。 对原告提交的证据，被告马山县人民政府质证认为：同意马山自然资源局的质证意见；原告提交的证据不能证实原告的证明目的。 对被告马山县人民政府提交的证据，原告质证认为：对行政复议的程序没有异议。 对被告马山县人民政府提交的证据，被告马山县自然资源局质证认为：对马山县人民政府提交的证据没有异议，行政复议的程序是合法的。 本院对上述证据认证如下：一、被告马山自然资源局提交的证据。综合分析被告马山自然资源局提交的证据，通过卫片检查，被告马山自然资源局发现原告建设的生猪养殖场存在违法占地行为，经立案调查、询问当事人并组织当事人勘验现场、向当事人发出相关通知书等，告知当事人具有申辩和陈述的权利，召开听证会，最终作出行政处罚决定书并送达给原告，上述证据足以证明被告马山自然资源局作出被诉行政行为认定事实清楚、程序合法，故对被告马山自然资源局提出其作出被诉行政行为认定事实清楚，证据确实充分，程序合法的证明目的，本院予以采信。二、原告提交的证据。原告提交的证据中没有马山国土管理部门的批复，且原告亦承认至今未取得马山自然资源局作出的同意原告使用涉案土地的批复，故对原告提出的原告建设养殖场土地来源合法，土地经过相关部门的审批，使用土地合法，不存在占用农田的事实的证明目的，本院不予采信。三、被告马山县人民政府提交的证据。被告马山县人民政府提交的证据足以证实其行政复议的程序合法，对此，各方当事人亦均无异议，故本院予以采信。 经审理查明，2018年7月1日，马山土地矿产卫片执法检查工作领导小组办公室向马山国土资源局转来马山县××××弄卜屯建设生猪养殖场项目存在涉嫌违法占地行为的线索，马山国土资源局经立案调查、询问当事人并组织当事人勘验现场、向当事人发出相关通知书等，告知当事人具有申辩和陈述的权利，召开听证会等一系列过程。2019年3月7日，马山国土资源局对原告广西方大养殖有限公司作出马国土资行决[2019]6号《行政处罚决定书》，认定原告广西方大养殖有限公司未经批准，擅自于2017年7月起违反土地利用总体规划在马山县××××弄卜屯占地建设生猪养殖场项目，涉及违法占用基本农田面积为29652平方米的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、《基本农田保护条例》第十七条的规定，对原告处罚如下：1、限期改正或者治理，恢复原种植条件；2、并处罚款，处占用29652平方米耕地质量等别为11级基本农田的耕地开垦费2倍的罚款1482600元。2019年3月下旬，马山进行机构改革，组建马山自然资源局，不再保留马山国土资源局。2019年4月25日，原告向马山县人民政府申请复议；马山县人民政府于2019年7月27日作出马复议决[2019]6号《行政复议决定书》，决定维持马山自然资源局作出的马国土资行决[2019]6号《行政处罚决定书》，并于2019年10月11日送达上述《行政复议决定书》给原告。2019年10月17日，原告向本院提起行政诉讼，要求本院判决撤销被告马山自然资源局作出的马国土资行决[2019]6号《行政处罚决定书》。 本院认为，根据国家有关法律、法规的规定，被告马山自然资源局具有作出本案行政处罚的职权。被告马山自然资源局从对原告进行立案调查至最终作出行政处罚的过程中,均能按照行政处罚的相关程序进行,应认定被告作出被诉行政处罚决定程序合法。 原告与被告马山自然资源局的主要争议焦点是原告是否存在非法占用基本农田的行为。原告提出其在涉案土地建设养殖场符合规定，且办理相关行政审批，获得马山周鹿镇人民政府、马山农业和林业局、马山周鹿镇国土规建环保安监所、马山发展和改革委员会及琴马村村委会等部门的批准，不存在非法占用基本农田的行为。因原告未能提交马山国土管理部门同意其使用涉案土地建设养殖场的批文，故对原告的上述主张，本院不予支持；被告马山自然资源局结合卫片检查及调查勘验结果等作出行政处罚，认定事实清楚，证据充分。 被告马山自然资源局依据查明的事实适用相关法律、法规规定，对原告作出的第一项处罚即“限期改正或者治理，恢复原种植条件”，并无不妥，本院予以支持。但是，违法行为人所受到的行政处罚应与其过错大小相一致。本案中，原告在涉案土地建设养殖场，先后取得马山周鹿镇人民政府、马山农业和林业局等相关部门的批准，且涉案土地没有设立属于基本农田的明确标识。被告马山自然资源局在作出被诉行政行为时没有考虑上述因素，即对原告作出的第二项处罚即“并处罚款，处占用29652平方米耕地质量等别为11级基本农田的耕地开垦费2倍的罚款1482600元”，该项处罚明显不当，应予撤销。为此，虽然被告马山县人民政府作出的行政复议决定的程序合法，但因其作出的马复议决[2019]6号《行政复议决定书》，决定维持马山自然资源局作出的马国土资行决[2019]6号《行政处罚决定书》，故该《行政复议决定书》也应予撤销。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第六项的规定，判决如下： 一、撤销被告马山县自然资源局作出的马国土资行决[2019]6号《行政处罚决定书》第二项，即“并处罚款，处占用29652平方米耕地质量等别为11级基本农田的耕地开垦费2倍的罚款1482600元”； 二、撤销被告马山县人民政府作出的马复议决[2019]6号《行政复议决定书》； 三、驳回原告广西方大养殖有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告马山县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  谢家坚 人民陪审员  陈 军 人民陪审员  蒙少华 二〇二〇年四月十日 书 记 员  蒙超梅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。