四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终13号 上诉人（原审原告）成都安彼隆建设监理有限公司，住所地四川省成都市青羊区槐树街46号。 法定代表人罗铌，总经理。 委托代理人夏阳，四川博绅律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市应急管理局，住所地四川省南充市顺庆区万年西路。 法定代表人王天配，局长。 委托代理人何飞鸿，南充市应急管理局工作人员。 委托代理人杨倩，北京盈科（成都）律师事务所律师。 上诉人成都安彼隆建设监理有限公司（以下简称安彼隆公司）因与被上诉人南充市应急管理局（以下简称市应急局）安监行政处罚纠纷一案，不服南充市高坪区人民法院（2017）川1303行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审审理查明，2014年，安彼隆公司与阆中市宏誉置业有限公司（以下简称宏誉公司）签订了《建设工程监理合同》，安彼隆公司被聘为阆中市宏云·江山国际项目的监理，该合同通用条件2.1.2约定“除专用条件另有约定外，监理工作内容包括…（14）在巡视、旁站和检验过程中，发现工程质量、施工安全存在事故隐患的，要求施工承包人整改并报委托人”，专用条件2.1.1约定“监理范围包括施工图设计及工程变更”等。 2016年8月22日18时26分，阆中市宏云·江山国际小区商住楼大门装饰构架工程在进行顶盖砼浇筑过程中高支模板支撑系统发生坍塌，造成6人死亡、4人受伤，直接经济损失约500万元的较大事故。事故发生后，南充市人民政府依法成立阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故调查组，由事故调查组通过现场勘验、调查询问、技术分析和查阅相关资料，查清事故发生的经过、原因、人员伤亡和直接经济损失等情况，认定事故性质和责任，提出对有关责任单位和责任人员的处理建议，形成了《事故调查报告》，并由市安委会报请省安委会对该《事故调查报告》进行审核。事故调查组按照省安委会对《事故调查报告》提出的审核意见又进行修改后，南充市人民政府2017年3月16日以南府函［2017］21号文作出了《结案批复》。该《结案批复》认为：“一、事故调查处理工作符合《处理条例》（国务院令第493号）和《四川省生产安全事故报告和调查处理规定》（省政府令第225号）的相关规定；二、同意《事故调查报告》对事故原因和责任的分析和认定。阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故是一起生产安全责任事故；三、同意《调查报告》对事故责任单位和责任人员的处理建议。在收到批复文件2个月内，请相关单位将办理结果报市政府安委会办公室和市监察局备案…”。该《结案批复》所附《事故调查报告》中第13页载明：“三、事故原因和性质…（二）间接原因…3.监理单位不认真履职，现场监理形同虚设。（1）对大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件，项目监理部未向建设单位提出整改意见；（2）发现施工单位项目经理长期不到岗、项目部无专职安全生产管理员，高支模施工未编制专项施工方案且未组织专家论证等重大安全隐患，未下达书面整改通知或停工指令，对施工单位拒不整改的情况未及时向有关主管部门报告”，第24页载明“四、事故责任认定及处理建议…（五）建议给予行政处罚的单位…3.安彼隆监理有限公司。该公司未认真履行项目监理职责，对大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件，未向建设单位提出整改意见；对施工单位项目经理长期不到岗、备案安全员不到项目履职的情况未及时下达监理指令；对高支模施工无专项施工方案且未经组织专家论证、未进行安全技术交底等事故隐患，未要求施工单位暂时停止施工，对事故发生负有重要管理责任，建议由市安监局依法对其作出罚款的行政处罚，由南充市住房城乡建设局报请省住房城乡建设厅依法对其资质等级进行降级处理。” 2017年6月10日，原市安监局对安彼隆公司在阆中市宏云·江山国际2016·8·22事故中所负责任立案调查，2017年6月19日，原市安监局通过邮政特快专递的方式向安彼隆公司送达（南市）安监罚告（2017）15号行政处罚告知书、（南市）安监听告（2017）15号行政处罚听证告知书，告知安彼隆公司拟对其处罚的事实、理由、依据、金额，并告知其有陈述、申辩及申请听证的权利，安彼隆公司于2017年6月20日签收，向原市安监局申请听证。2017年7月10，经原市安监局负责人同意案件延期90日。2017年7月11日，原市安监局举行听证会，安彼隆公司法定代表人罗铌及委托代理人夏富林参加了听证会。原市安监局根据阆中市宏云·江山国际项目施工设计图、监理日志、监理通知单、建设工程监理合同、阆中市宏云·江山国际商住小区大门工程高支模架坍塌事故原因分析报告、安彼隆公司法定代表人罗铌、员工庄瑞荣、唐国平、代华垦等询问笔录、勘验笔录、接（报）处警登记表、事故调查报告、南府函［2017］21号《结案批复》，认定安彼隆公司在阆中市宏云·江山国际项目实施监理过程中，未能及时下达监理通知要求施工单位对项目经理不在岗、专职安全员未履职进行整改，对存在的事故隐患未及时下达暂停令要求施工单位暂停施工，对2016年8月22日发生的较大坍塌事故负有重要管理责任，于2017年8月24日作出了（南市）安监罚〔2017〕15号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国安全生产法（以下简称《安全生产法》）第一百零九条第二项的规定，对安彼隆公司给予处人民币柒拾万元罚款的行政处罚。该《行政处罚决定书》于2017年9月13日以特快专递方式邮寄送达，安彼隆公司签收行政处罚决定书后，履行了缴纳罚款七十万元的义务。 另查明，安彼隆公司不服南充市人民政府作出的南府函［2017］21号《结案批复》，向南充市中级人民法院提起诉讼，请求判决撤销《结案批复》。南充市中级人民法院经过审理认为《结案批复》对安彼隆公司的责任认定及处理建议有事实和法律依据，遂于2018年1月22日作出（2017）川13行初76号行政判决，判决驳回安彼隆公司的诉讼请求。2019年8月8日，四川省高级人民法院作出（2018）川行终317号行政判决，判决维持南充市中级人民法院（2017）川13行初76号行政判决。 还查明，因机构调整，原市安监局已被撤销，其安全生产监督管理职权由新组建的市应急局继续行使。 安彼隆公司一审诉讼请求为：一、停止执行《行政处罚决定书》(南市)安监罚(2017）15号，二、撤销《行政处罚决定书》并赔偿损失70万元及利息，三、诉讼费用由市应急局承担。 原审法院认为，《安全生产法》第二条规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法”、第一百零九条规定，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照规定处以罚款”，以上条款都明确规定了安全生产监督部门具有对生产经营单位作出行政处罚的法定职权，在市安监局被撤销后，依照《行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，继续行使安全生产监督管理职责的市应急局是本案适格被告。 双方对于案涉安全事故的发生不持异议，安彼隆公司在事故中是否应当承担责任在已生效的裁判文书中也予以明确。因此，本案的争议焦点为原市安监局对安彼隆公司作出的行政处罚适用法律是否正确。 根据《建设工程安全生产管理条例》（以下简称《管理条例》）第四条“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任”、第十四条“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任”的规定，安彼隆公司作为阆中市宏云·江山国际项目的监理方，应当依照法律规定及合同约定全面履行其职责，保证建设工程安全生产。本案中，安彼隆公司作为监理单位，不认真履职，未就项目大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件向建设单位提出整改意见；在发现施工单位项目经理长期不到岗、项目部无专职安全生产管理员、高支模施工未编制专项施工方案且未组织专家论证等重大安全隐患的情况下，未下达书面整改通知或停工指令，对施工单位拒不整改的情况未及时向有关主管部门报告，未能尽到监理职责，是造成阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”事故的重要原因。该次事故致6人死亡，4人受伤，直接经济损失约500万元，根据《处理条例》第三条第一款第（三）项“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故”的规定，属于较大事故。市应急局依照《安全生产法》第一百零九条第（二）项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款”的规定，对安彼隆公司处罚款七十万元，符合法律规定。市应急局在作出行政处罚前，亦履行了立案、调查、告知权利义务、举行听证、作出行政处罚等程序，程序正当，符合法律规定。 对安彼隆公司是否是生产经营单位的问题，原审法院认为，《安全生产法》中的生产经营单位是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体。安彼隆公司作为企业法人，对工程提供监理服务、收取监理费用，其行为属于生产经营活动，受《安全生产法》调整。安彼隆公司认为其不属于生产经营单位，不应当按《安全生产法》的规定对其进行行政处罚的理由不能成立。 安彼隆公司认为在其与南充市人民政府行政批准一案中，不管是南充市中级人民法院还是四川省高级人民法院的裁判文书中，均以《管理条例》的规定确认安彼隆公司在事故中应当承担责任，主张对其的处罚应当适用《管理条例》第五十七条的规定。对此，原审法院认为，《管理条例》是根据《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）、《安全生产法》等制定，其目的是为了加强建设工程安全生产监督管理、保障人民群众生命和财产安全。其第四条规定，工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。该条例第五十七条规定，工程监理单位有未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的、发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的、施工单位拒不整改或者不停止施工未及时向有关主管部门报告的、未依照法律法规和工程建设强制性标准实施监理的四种行为之一的，责令其限期改正，逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款。该条规定是针对工程监理单位在生产经营中被发现有四种行为之一、且未在规定的期限内未予改正时对其进行的处罚，而本案是基于在生产经营活动中已经发生的生产安全事故作出的处罚决定，因此安彼隆公司主张应对其适用《管理条例》的规定进行处罚的理由不能成立，不予支持。 综上，市应急局依据《安全生产法》的规定结合相关案件事实作出的被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚幅度适当、符合法定程序。安彼隆公司要求撤销并停止执行行政处罚决定缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回安彼隆公司的诉讼请求。案件受理费50元，由安彼隆公司负担。 宣判后，上诉人安彼隆公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求1.撤销南充市高坪区人民法院(2017)川1303行初46号行政判决；2.判决责令撤销(南市)安监罚[2017]15号《行政处罚决定书》，赔偿安彼隆公司70万元的利息损失；3.本案一、二审全部诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：2016年8月22日18时26分，阆中市宏云·江山国际小区商住楼大门装饰构架工程(以下简称“装饰构架工程")发生坍塌事故，上诉人不是该工程的监理单位，根本不应该受到任何行政处罚。南充市高坪区人民法院2019年10月30日作出的(2017)川1303行初46号行政判决驳回安彼隆公司的诉讼请求，属于认定事实错误和适用法律错误，依法应当予以撤销。 一、原判决关于“本案是基于在生产经营活动中已经发生的生产安全事故作出的处罚决定，因此安彼隆公司主张应对其适用《管理条例》的规定进行处罚的理由不能成立”的认定，是错误适用法律。首先，《建筑法》第二条“在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法”，基于《建筑法》和《安全生产法》制定的《管理条例》第二条规定，“在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建和拆除等有关活动及实施对建设工程安全生产的监督管理，必须遵守本条例”。按照特别法优于普通法的原则，在建设工程安全生产领域，认定监理单位是否承担法律责任时，应当按照《管理条例》来认定。其次，本案的装饰构架是施工单位的“建筑产品”，施工单位是该产品的生产经营单位，施工单位是事故发生单位。《管理条例》第六十二条明确规定“违反本条例的规定，施工单位有下列行为之一.....依照《安全生产法》的有关规定处以罚款....上诉人不是该装饰构架的生产经营单位，也不是事故发生单位。所以，被上诉人依照《安全生产法》第四条、第三十八条、第一百零九条，对上诉人处以罚款，是违反《管理条例》第十四条、第五十七条规定。第三，《管理条例》第二条规定，“...活动及实施对建设工程安全生产的监督管理，必须遵守本条例”，《管理条例》第五十七条“释义”已明确指出:“本条是关于工程监理单位违法行为的法律责任的规定”。所以，原审法院认为“该条规定是针对工程监理单位在生产经营中发现有四种行为之一、且未在规定的期限内未予改正时对其进行的处罚”，是故意曲解《管理条例》。 特别重要的是，被上诉人对上诉人进行行政处罚的法律依据是《安全生产法》第四条、第三十八条、第一百零九条，而(2017)川13行初76号四川省南充市中级人民法院行政判决适用的法律依据、和(2018)川行终317号四川省高级人民法院行政判决适用的法律依据，则是《管理条例》第十四条、第五十七条。由此证明，被上诉人是故意混淆“管理责任”与“监理责任”，有意错误地适用《安全生产法》对上诉人进行追责。然而，原审法院则认定“安彼隆公司主张应对其适用《管理条例》的规定进行处罚的理由不能成立”。 二、上诉人从来没有认为自己不属于生产经营单位，一直主张的是被上诉人适用《安全生产法》对上诉人所谓的监理行为进行行政处罚，是事实认定错误，错误适用法律。然而，原判决则认定“安彼隆公司认为其不属于生产经营单位，不应当按《安全生产法》的规定对其进行行政处罚的理由不能成立”。 如前所述，按照特别规定优于普通规定的原则，监理单位开展监理活动时应当承担的法律责任是《管理条例》第十四条、第五十七条，而不是《安全生产法》，通过南充市中级人民法院和省高级人民法院的行政判决就已证明。装饰构架工程发生坍塌事故属于“建设工程安全生产事故”，在该装饰构架不属于“违法建设”的前提下，实施监理的单位应当按照《管理条例》第十四条规定履行法定义务，并按照第五十七条承担法律责任。 生产经营单位是依据《营业执照》上的“经营范围”来开展生产经营活动的。根据《安全生产法》第二条规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法”。上诉人作为从事生产经营活动的单位，也应遵守此法。 由于对“建设工程安全生产”的监督管理适用《管理条例》，所以在除“建设工程安全生产事故”之外的其他安全生产事故，监理单位作为从事生产经营活动的单位，此时承担的法律责任应是未履行《安全生产法》规定的安全生产的“管理责任”，对此“管理责任”的追责，适用于《安全生产法》。例如，上诉人的“经营范围”是:工程建设监理、工程项目管理、工程造价咨询、工程招标代理、技术咨询、房地产租赁经营。在非“建设工程安全生产事故”中，因上诉人监理的行为直接导致安全生产事故，或者在工程项目管理、工程造价咨询、工程招标代理、技术咨询、房地产租赁经营过程中，因上诉人员工的行为直接导致安全生产事故;此时对上诉人的追责，才适用《安全生产法》。然而，装饰构架工程的坍塌，并不是因上诉人的原因直接导致的安全事故，在该事故中上诉人无任何人员伤亡，也无任何财产损失。所以，在“建设工程安全生产事故”中被上诉人按照《安全生产法》第一百零九条对上诉人处以70万元罚款，是错误适用法律。 综上所述，原判决认定事实错误，适用法律错误，根据我国《行政诉讼法》的有关规定，恳请判允上诉人的上诉请求，以维护上诉人的合法权益。 被上诉人市应急局辩称，1.本案事实认定清楚，上诉人认为事故处罚的内容不是安彼隆公司的经营活动，监理行为就是上诉人的生产活动，并且安彼隆公司属于符合安全生产法的经营活动单位，具体实施的是监理活动，故安彼隆公司是安全经营活动的责任主体；2.虽然事故的发生安彼隆公司不是直接责任人，但与其有关，发生垮塌的架构属于安彼隆公司的监理范围，其在监理活动中的失职亦是事故发生的重要原因；3.本次事故已被界定为安全生产事故，应适用安全生产法的规定，依照安全生产法关于事故处理的有关规定处理，因而被上诉人适用法律是恰当的。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，《结案批复》对本次事故中上诉人安彼隆公司的责任进行了认定，该《结案批复》经本院一审、省高院二审，未被撤销或认定无效，应作为认定本案事实的主要证据。因此，本案的基本事实是清楚的，主要争议在于对上诉人安彼隆公司的处罚决定适用法律是否适当。 根据《管理条例》第五十二条“建设工程生产安全事故的调查、对事故责任单位和责任人的处罚与处理，按照有关法律、法规的规定执行”的规定，在建设工程生产过程中，发生了生产安全事故的情况下，应当适用其他相关特别法的规定。《管理条例》中对监理及其主要责任人员的处罚规定，主要适用于未发生安全生产事故，在主管单位一般巡查过程中发现的违法违规情形进行处罚时适用。而被诉处罚行为系因安全生产事故而引发的处罚，与前述情形不同，因而被上诉人未适用《管理条例》中关于监理及其主要责任人员的处罚条款并未违反法律规定。同时，在《结案批复》中适用《管理条例》的规定主要是明确上诉人的责任，与被诉处罚决定的法律适用并不矛盾。 关于对上诉人安彼隆公司处罚是否应当适用《安全生产法》的问题。安彼隆公司作为案涉工程的监理单位，以工程监理的身份参与了整个工程始终，其对工程施工起到重要的监督作用，系该工程的生产经营单位之一，因而对其处罚应适用《安全生产法》的规定。 综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人成都安彼隆建设监理有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  任雅莉 审判员  庄 娟 审判员  石 炜 二〇二〇年四月二日 书记员  杨双瑜