吉林省白城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉08行终5号 上诉人（原审原告）邵淑华，女，1951年1月6日出生，汉族，现住吉林省大安市。 委托代理人张坤，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）大安市住房和城乡建设局。 法定代表人王学廉，局长。 委托代理人陆文成，该局职员。 委托代理人于晓辉，吉林于晓辉律师事务所律师。 上诉人邵淑华因房屋征收行政协议一案，不服吉林省大安市人民法院（2019）吉0882行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人邵淑华的委托代理人张坤，被上诉人大安市住房和城乡建设局的委托代理人陆文成、于晓辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决认定，2016年8月12日，大安市人民政府作出大政房征决字［2016］第6号房屋征收决定与补偿方案，决定对长白铁路扩能改造工程（大安段）范围内国有土地上的房屋（以规划部门确定的征收范围为准）进行征收。补偿方案确定：此项目房屋征收以货币补偿为主，产权调换为辅。被征收房屋的货币补偿标准由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定。征收决定及补偿方案作出后，大安市人民政府于2016年8月12日在征收范围内进行公告公示。原告发现自有的房屋未予征收便开始上访。2017年11月3日，大安市人民政府召开关于解决长白铁路扩能改造工程遗留等问题的专题会议，会议纪要中对于西站广场北侧万民种业（原告房屋）征收问题作出决定，如该户同意作为民房进行补偿就纳入征收范围，如作为营业企业将不予征收。原告方出具了署名邵淑华的同意按照住宅房屋评估补偿的情况说明，邵淑华的房屋被纳入征收范围。其后，大安市房屋征收经办中心委托吉林省国正房地产土地估价有限公司，于2018年8月6日作出吉国正房评报字［2016］第065号第248分号房地产征收估价报告，该评估报告认为委托评估的房地产评估基准日2016年8月12日的市场价值为人民币2,347,790元（含征收范围内被征收人合法享有的院落、空地的国有土地使用权价值）。吉林正永业资产评估有限公司于2018年8月6日受大安市房屋征收经办中心委托，作出吉正永业评报字［2016］第073-26号资产评估报告，认为评估基准日2016年8月12日，邵淑华持有的相关实物资产-设备或存货征收补偿费用评估价值合计为790,773元。依据以上评估报告，2018年8月16日，原告方与大安市住房和城乡建设局签订了国有土地上房屋征收补偿协议：0000589号房屋补偿费368,513元，房屋、附属设施及其它补偿合计496,066.90元。0000588号房屋补偿费253,380元，房屋、附属设施及其它补偿合计346,394元。0000590号房屋补偿费367,092元，房屋、附属设施及其它补偿合计494,219.60元。0000594号房屋补偿费720,632元，房屋、附属设施及其它补偿合计2,193,831.60元。0001075号房屋补偿费188,936元，房屋、附属设施及其它补偿合计262,616.80元。2018年9月25日，邵淑华领取上述补偿款共计3,793,128.90元。邵淑华领取补偿款后提起诉讼。在我院（2019）吉0882行初4号诉讼中，根据原告的申请，受一审法院委托，白城市守信价格评估有限责任公司于2019年5月7日作出白守评字［2019］F045号关于房屋和土地使用权的价格评估报告，委托评估标的在评估基准日为2016年8月12日，评估价格为3,777,592.00元。此次开庭原告根据守信评估公司的评估报告数额和吉林国正、吉林正永业资产评估公司评估报告的数额，计算得出它们之间的差额，提出如下诉讼请求：要求被告依法履行行政协议；给予被征收商业用房差价款2,211,389.10元；支付前后院落的补偿款177,970元；鉴定费43,000元；诉求总计2,389,359.10元。 原审法院认为，长白铁路扩能改造工程（大安段）国有土地上房屋征收补偿方案不存在违反上位法规定的情形，属于合法有效的行政规范性文件，应当作为判断被诉的大安市住房和城乡建设局与邵淑华方签订2018年国有土地上房屋征收补偿协议行为是否合法的根据。庭审中原告方明确表示对被告的行政行为合法性无异议，并未提出行政行为违法要求撤销该行政行为。本案中邵淑华的房屋本不在被征收范围，因其上访大安市人民政府召开专题会议，在原告方出具商业用途的房屋按照住宅进行赔偿的情况说明后与原告方签订补偿协议，原告方称情况说明与补偿协议非原告本人签订，且依据的吉林国正、吉林正永业资产评估公司评估报告中对原告的营业性房屋按照住宅价格进行的评估价格不合理。房屋征收补偿协议因其合同性应当符合相应的民事法律规范，原、被告双方签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》是在自愿合法基础上签订的，是在充分尊重行政相对人意思表示的基础上，以协商一致的方式达成，是合法有效之合同。且补偿协议中的补偿数额是依据吉林国正、吉林正永业资产评估公司评估报告中确定的数额得出的，原告已经按照补偿协议上确定的金额收取了补偿费，原告在接受补偿款时应该对补偿款3,793,128.90元是如何计算得来的是清楚的，现协议已履行完毕，没有继续履行之必要。大安市住房和城乡建设局被诉行政行为合法，证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告邵淑华的诉讼请求。案件受理费50元、评估鉴定费43,000元由原告负担。 上诉人邵淑华上诉称，请求对（2019）吉0882行初24号行政判决书依法进行改判，支持上诉人的诉讼请求；诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：2017年，上诉人的营业性房屋在长白铁路扩能征收范围之内。征收过程中，被上诉人强迫案外人浦某超越代理权限做出承诺按住宅进行补偿，浦某迫于无奈，在没有取得上诉人授权的情况下，就上诉人的房屋以住宅的补偿标准与被上诉人签订了《国有土地上房屋征收补偿协议》（下简称《补偿协议》），按照住宅每平方米2,090元的价格进行补偿。知晓事情后，上诉人对此明确表示反对，上诉人认为浦某的行为属于超越代理权限并损害自己合法利益的行为，被上诉人的行为亦严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下简称《征补条例》）第十九条的规定，对被征房屋价值的补偿不得低于房屋征收公告之日被征收房屋相似房地产的市场价格，故应依法补足差价，特起诉于一审法院。一审法院判决驳回上诉人的请求，上诉人认为一审法院认定基本事实不清，法律、法规理解、适用错误；举证质证程序违法，定案证据不符合法定形式。理由如下：（一）一审法院对涉案《补偿协议》司法审查的角度和思想存在重大错误，涉案《补偿协议》属行政协议，具体条款的合法性还应当满足行政法规的规定和要求。1.一审法院完全是以民事合同的合法性思想对涉案《补偿协议》进行司法审查，完全忽略了被上诉人为公权力机关、涉案行为属于具有强制力行政行为的基本事实。首先，行政协议不是普通的民事买卖合同，应全面审查其合法性；其次，一审法院以普通平等主体之间签订买卖合同的合法性要求，去审查一份公权力机关的征收补偿合同价格条款的合法性是不恰当的。行政法的基本原理是“法无授权不可为”。《土地管理法》和《征补条例》对征收行为进行了明确规定，除此以外的任何征收形式，均没有法律、法规的依据，可以说，该价格条款的形成，已经超越了被上诉人的法定授权。其以“进行了协商为由”，超越了其自由裁量范围，省略了许多应当履行的法定程序，损害了上诉人的法定的程序性和实体性权利。2.必须再次强调的是，关于这一价格条款，上诉人当时在签订时并不知晓，不存在所谓“自愿”的说法。3.上诉人在收到3,793,128.90元补偿款时，并不知道该补偿款是如何具体计算得来的。4.一审法院在归纳争议焦点时，忽略了涉案协议属于行政协议的本质，变相减轻了被上诉人的举证责任，极大加重了上诉人的举证责任。首先，被上诉人是在发回重审庭审中临时增加证据且都是复印件，不符合行政诉讼法的举证规则，一审法院据此作为定案的依据，显然是不符合证据的法定要求的，且过分减轻了被上诉人的举证责任。其次，被上诉人出示的评估报告存在重大程序违法，不具有法律效力。因为评估报告要依法送达给原告才能发生行政法上的法律效力，但并未显示上述证据已经依法送达。第三，该评估报告与涉案房屋的真实状态严重不符，涉案房屋属于经营性用房，该评估报告却将上诉人的房屋按照住宅的标准进行评估，属于鉴定标的错误，评估标准错误，不具有合法性。第四，涉案协议书中的价格条款是在没有评估报告的前提下确定的，这一做法是违反《征补条例》的强制性规定的。第五，情况说明并不是上诉人本人签署，是案外人浦某擅自超越代理权限，对房屋的价款进行低价处理，上诉人毫不知情。最后，涉案协议也非上诉人本人签署的，原告从来没有认可自己的房屋可以住宅的价值进行补偿。综上，一审法院以一组突袭、临时增加的证据、并未依法送达的评估报告、未向原告释明并经原告确认、签字的补偿协议，断然做出判决，既有损证据规则的严谨性，亦变相加重了上诉人的举证责任、变相帮助被上诉人减轻了举证义务。（二）被上诉人的补偿义务并未依法履行，还存在继续的义务以及继续履行之必要。1.行政协议的履行义务，既来源于约定，更来源于法定。首先，按照类似房地产的市场价格进行补偿，是《征补条例》所规定的法定义务。不存在征收部门以显著降低被征收人房屋价格来换取所谓被征收资格的特权。其次，对前后院落进行补偿也属于其法定义务的范围。2.一审法院认为被上诉人已经“依法履行补偿协议”，属于法律理解错误。“依法履行补偿协议”不仅要求被上诉人严格履行补偿协议所约定的内容，还应当履行法律、法规所要求的义务。根据《征补条例》第十九条规定，以“不得低于房屋征收公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”对被征收人进行补偿就是被上诉人的法定义务。涉案房屋征收评估明细表和周边其他被征收房屋的评估表，已经证明在同一征收项目、同一地段、同种性质的房产，上诉人房屋被征收的价格比同类房产低了近50%，构成了显著不合理；上诉人房屋照片和周边其他被征收房屋照片，证明上诉人房屋的状况是远远优于其他被征收房屋，但其征收价格远不及其他被征收房屋；严重背离了房屋和土地的实际价值，这些证据都显示，被上诉人没有履行《征补条例》第十九条所规定的义务，故被上诉人当然应当依法予以补足，这才是“依法履行补偿协议”应有之义。3.即便从柔和的民事协议的角度来看，涉案《补偿协议》的价格条款也构成显失公平，属于违法，应当依法补足差额。首先，客观行为上，根据《征补条例》的规定，被上诉人未按规定履行相应的告知、送达、听证等法定义务，上诉人也没有机会行使相应的知情权、申辩权、参与权等权利，造成双方在征收过程中，权利义务严重失衡；其次，主观上，被上诉人召开专题会议、让其抄写情况说明，要求按住宅补偿，这都表明被上诉人主观上有故意侵害当事人合法权益的恶意和客观上积极追求显失公平的行为；再次，客观结果上，上诉人的补偿单价为2000多元和周边其他被征收房屋为4000多元，二者相差近50%，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十九条之规定和司法实践，交易价格达不到指导价或市场价的70%，视为明显不合理的低价。所以，从结果上来看，补偿价格明显不合理。综上，本案的价格条款属于被上诉人超越职权，以所谓的协商代替应当履行的法定的程序，创造性地为自己设立权利，减少义务，增加上诉人的义务，剥夺了上诉人的权利而产生的结果，既构成了民法上的显示公平，也构成了行政法上的超越职权，违背了法无明文规定不可为的规定，人民法院应当依法予以纠正。 被上诉人大安市住房和城乡建设局答辩称，上诉人与被上诉人之间存在有效国有土地上房屋征收补偿协议。理由如下：（一）2018年3月，上诉人以长白铁路扩能改造工程207平改立项目对其房屋存在影响为由，要求对其房屋实施征收拆迁，被上诉人经上诉人书面同意和政府专题会议研究，决定征收上诉人房屋并按住宅房屋进行征收拆迁。2018年8月16日，上诉人与被上诉人签订国有土地上房屋征收补偿协议书5份，约定由大安市住房和城乡建设局对邵淑华位于大安市西站货场对面的房屋实施征收拆迁，补偿方式为货币补偿，补偿标准按住宅标准进行。双方签订的国有土地上房屋征收补偿协议是双方的真实意思表示，不违反法律的强制性规定，合法有效。（二）上诉人出具的情况说明2份，不存在强迫和胁迫的无效法定事由。2018年3月18日和5月29日，上诉人向被上诉人作出承诺：同意房屋性质按住宅房屋评估补偿。2018年8月6日，经大安市房屋征收经办中心委托吉林正永业资产评估有限公司评估，上诉人的房屋价格为2090元／平方米，上诉人对现场勘查进行了签字确认，并已经按评估价格对征收补偿款进行了领取确认，拆迁安置补偿协议书已经履行完毕。上诉人同意按照住宅标准进行征收和补偿，是对自有权利的自由处分。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条是行政法规，不是强制性、效力性规定，不能否定权利人对自己财产的处分权，上诉人被逼迫的抗辩理由不能成立。（三）邵淑华的诉讼请求没有法律依据。首先，上诉人的房屋所有权证存在瑕疵。上诉人只是将住宅房屋变更为商业用房，土地使用权证登记的仍然是城镇住宅用地，土地没有变更或出让为商业用地，房屋所有权登记和土地使用权证记载的用途不一致，房屋变更为商业用房存在用地瑕疵。其次，上诉人已放弃自己所主张的民事权利。上诉人为达到诉争房屋被征收和拆迁的目的，自愿同意按住宅房屋标准征收和拆迁，被上诉人才向长白铁路扩能改造工程指挥部申请拆迁补偿。如果上诉人不同意按照住宅房屋标准征收和补偿，铁路扩能改造工程指挥部是不会征收和拆迁的。上诉人也实际领取补偿款，拆迁补偿协议已经履行完毕，邵淑华的诉讼请求没有事实依据和法律依据。综上所述，上诉人同意按住宅标准进行征收和补偿，协议已经履行完毕，不违反法律规定，其诉讼请求没有法律依据，请求驳回邵淑华的诉讼请求。 二审中，双方当事人均没有提交新证据。 二审查明的事实与一审查明事实一致，本院对一审查明事实予以确认。 本院认为，关于被上诉人大安市住房和城乡建设局与邵淑华签订的国有土地上房屋征收补偿协议是否合法的问题。（一）关于浦某是否具有代理权的问题。根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十二条：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，相对人有理由相信行为人有代理权的，代理行为有效。”之规定，本案中浦某虽然没有书面委托手续，但从现有证据看，信访行为、情况说明、评估报告的签收和补偿协议的签订均由浦某代理，且房屋征收是关系到家庭财产的重大事项，邵淑华作为七十多岁的老人，委托女婿代理是正常的。况且自补偿款约379万元打入邵淑华的账户，其在20多天后才对评估报告内容申请信息公开，并在诉讼过程中没有提出因浦某无权代理协议无效的主张，而是要求继续履行协议，以上行为能够表明上诉人对浦某在征收一事上代理权的认可，只是不认可以住宅进行征收补偿，但代理行为不应该有选择性，所以，被上诉人有理由相信浦某有代理权，浦某表见代理成立。（二）关于被上诉人将营业房屋按住宅评估补偿是否违法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定并没有限制当事人自愿减损利益的行为。本案中，邵淑华的房屋本不在征收决定范围内，因其上访要求征收其房屋，经大安市政府专题会议研究决定，如该户同意作为民房进行补偿就纳入征收范围，如作为营业企业将不予征收。上诉人邵淑华提交情况说明两份，内容为同意房屋性质按住宅房屋评估补偿，在此情况下，被上诉人才同意对其房屋进行征收。因此上诉人签订协议的行为，是对自身权益的处分，应视为已经放弃既得利益，现其反悔欲要求按商品房征收，已违背诚实信用原则，不应被支持。综上所述，案涉补偿协议是合法有效的，现该协议已履行完毕，没有继续履行之必要。上诉人邵淑华请求被上诉人给付商业用房差价款及前后院落补偿款的主张不能成立。 综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人邵淑华承担。 本判决为终审判决。 审判长 王 莹 审判员 王天立 审判员 王 倩 二〇二〇年四月二十七日 书记员 刘 帅