广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤06行终150号上诉人（原审原告）陈照亮，男，汉族，1974年10月2日出生，住佛山市顺德区**************。委托代理人王大潮，北京市东卫（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人钟亮，该局工作人员。委托代理人李舒啸，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。上诉人陈照亮因诉被上诉人佛山市自然资源局（以下简称市资源局）林地行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初740号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：2003年12月29日，陈照亮与原高明市杨梅镇西坑经济合作社签订了《山地承包经营合同》，双方约定原高明市杨梅镇西坑经济合作社将其权属的部分山地发包给陈照亮承包经营，陈照亮承包位于杨梅镇西坑村竹山塘（土名）一带面积约5.4亩的土地，具体范围以林业部门的绘图为准。双方还约定了承包期限及承包总金额等。陈照亮在2004年5月14日，取得了坐落在上述地块的明林证字（2004）第0xx号《林权证》。陈照亮承租上述土地后，于2004年在上述土地上修建了两栋建筑物，该两栋建筑物未办理相应的报批手续。2018年9月12日，根据国家林业局驻广州森林资源监督专员办事处向佛山市人民政府发出的国林穗监函〔2018〕125号《国家林业局和草原局驻广州专员办关于对佛山市高明区森林资源管理情况检查存在问题限期整改的函》（以下简称《限期整改的函》），高明区杨和镇西坑水库旁存在违法占用林地的违法行为。原佛山市高明区农林渔业局（以下简称原高明林业局）于同年12月4日就陈照亮涉嫌擅自改变林地用途的违法行为进行立案调查。同年9月29日，原高明林业局委托广东数原农林科技有限公司对位于佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物涉嫌违法占用林地现场及相关事项进行鉴定。广东数原农林科技有限公司于同年10月出具了两份《佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物占用林地调查报告》（以下简称《林地调查报告》），其中一份报告显示，位于地籍号为440********6000301001的地类为乔木林，森林类别为一般商品林，林种为一般用材林，建筑物范围面积为0.0190公顷（190平方米），该报告后附有林地核查现状图，陈照亮庭审中确认该图片中的建筑物属其所有。另一份报告显示，位于地籍号为440********6000301001的地类为乔木林，森林类别为一般商品林，林种为一般用材林，建筑物范围面积为0.0130公顷（130平方米），该报告后附有林地核查现状图，陈照亮庭审中亦确认该图片中的建筑物属其所有。原高明林业局经调查核实，于2018年12月4日向陈照亮发出《责令限期改正违法行为通知书》，责令陈照亮停止非法改变林地用途的违法行为。于同年12月7日作出明林罚权告字〔2018〕第49号《行政处罚先行告知书》，告知陈照亮拟对其责令限期一个月内恢复林地原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共1300元的事实、理由、依据，以及陈照亮所享有的陈述申辩的权利。同年12月14日又作出明林罚权告字〔2018〕第49号《行政处罚先行告知书》，告知陈照亮其有两处建筑物在未经林业主管部门同意和批准的情况下擅自占用林地用于建房屋，告知拟对其责令限期一个月内恢复林地原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共3200元（320平方米乘以每平方米10元等于3200元）人民币罚款的事实、理由、依据，以及陈照亮所享有的陈述申辩的权利。市资源局称前份告知书未送达陈照亮，原高明林业局在2018年12月14日通过邮寄送达的方式向陈照亮送达了当日作出的告知书。陈照亮称其收到原高明林业局作出的《行政处罚听证告知书》后向原高明林业局申请听证，原高明林业局于同年12月18日作出《不予受理听证申请通知书》，认为拟对陈照亮的处罚不在听证的适用范围内，不予受理陈照亮的听证申请。原高明林业局经讨论后于2018年12月20日作出被诉明林罚决字〔2018〕第49号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），决定责令陈照亮限期一个月内恢复林地原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共3200元（320平方米乘以每平方米10元等于3200元）人民币的罚款。该决定书于同年12月21日邮寄送达陈照亮。陈照亮对该《处罚决定书》不服，遂于2019年6月12日向法院提起行政诉讼。另查，根据明办发〔2017〕27号《中共佛山市高明区委办公室佛山市高明区人民政府办公室关于印发佛山市高明区农林渔业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，原高明林业局是主管全区农林渔业相关工作的区人民政府工作部门，其职责包括：负责全区林业建设和林地资源管理，森林资源动态监测和调查统计；编制森林采伐限额并监督执行；负责森林防火和林业执法工作。再查，根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，组建市资源局，将市农业局的林业管理及森林等资源调查和确权登记管理职责及其他相关职责整合，组建市资源局。被诉《处罚决定书》是原高明林业局基于林业管理的职责作出的，因机构改革，该林业管理的职责已经由市资源局承接。一审法院认为：根据《中华人民共和国森林法》第十条及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，原高明林业局作为县级人民政府林业行政主管部门，其有权对辖区内擅自改变林地用途的行为责令限期恢复原状及处以罚款。该局经调查，在对陈照亮作出《处罚决定书》前，告知其拟作出行政处罚的事实、理由和依据及其具有陈述、申辩的权利，后在期限内作出《处罚决定书》后送达陈照亮，告知其复议以及诉讼的权利。原高明林业局作出涉案行政行为的主体适格、程序合法，法院予以确认。陈照亮主张原高明林业局在对其处罚前的告知内容与处罚决定内容不相符合，陈照亮收取的是原高明林业局于2018年12月7日作出的明林罚权告字〔2018〕第49号《行政处罚先行告知书》，其罚款告知是1300元，与本案最终处罚结果3200元不一致，属于程序严重违法。对此，根据市资源局在庭审中提交的两份不同内容的《行政处罚先行告知书》来看，确实有一份告知显示拟处罚的是1300元。而该局提交的邮寄送达单显示，送达该份告知书给陈照亮的时间是2018年12月14日，该日期两份告知书均已产生，无法确认陈照亮收取的是何种告知书。法院让陈照亮庭后核实该事实，庭后陈照亮告知法院其收取的是处罚金额为1300元的该份告知书，但并未提交证据佐证。另外，在法庭对此予以调查核实时，陈照亮明确承认原高明林业局将其的两处建筑物一并处罚前有向其告知，在询问笔录中对其作了相应的告知。因此，根据现有的证据及庭审调查，法院足以相信陈照亮在受处罚前已经知悉原高明林业局拟对其处罚的事实及享有相应的陈述申辩的权利。因此，对陈照亮所称的被诉《处罚决定书》程序违法的主张，法院不予支持。案件的争议焦点在于：原高明林业局所作的《处罚决定书》是否合法。该焦点主要争议点在于：一、涉案建筑物所处的土地性质是否能认定为林地；二、如陈照亮构成了被诉决定书中认定的违法行为，其是否已经过了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的追溯时效。一、关于涉案建筑物所处的土地性质的问题。《中华人民共和国森林法实施条例》第二条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物……林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”根据证据材料显示，涉案土地位于杨和镇西坑水库旁，属于《限期整改的函》中所要督办整改的违法破坏森林资源的范围。又根据双方提交的颁发于2004年的《林权证》显示，案涉土地的性质为用材林林地。对此，原高明林业局委托了广东数原农林科技有限公司对涉案地块森林资源进行调查，该公司出具的两份《林地调查报告》得出的结果是被调查地块为一般商品林，林种为一般用材林。虽然陈照亮认为该两份调查报告书的报告结论不明确，对象不确定，认为与案件处罚无关联，但陈照亮在庭审中亦当庭指认，该报告书附件中的林地核查房屋现状图是其所有。结合原高明林业局对陈照亮等人所作的询问笔录，可以证实涉案地块的性质属林地，涉案地块上的两处建筑物(房屋)属于陈照亮所有的事实。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”陈照亮承包涉案地块后，未经县级人民政府林业主管部门审核同意，在土地上进行修建房屋，擅自改变林地用途，结合两份《林地调查报告》可知，陈照亮修建的两处房屋的面积分别为130平方米和190平方米。原高明林业局据此对陈照亮上述违法行为作出被诉处罚决定，责令其限期对擅自改变用途的林地恢复原状，以每平方米10元对其处以罚款3200元，具有事实根据和法律依据，处理并无不当。至于陈照亮认为涉案地块并非林地，认为案涉土地的性质属于园地，但并无提出相反的证据来否定案涉地块上的《林权证》。该《林权证》对案涉地块的性质作出了明确认定的前提下，其未经法定程序被撤销前具有法律效力，可以作为定案的依据。陈照亮主张涉案建筑的建立在其建筑时具有普遍性，当时的政府及相关部门积极支持和鼓励，在其没有过错的情况下，不应对其处罚。经查，涉案土地的性质明确是林地，陈照亮于2003年在案涉地块上修建房屋多年以来，原高明林业局确实对于林地的管理未实施及时标示等措施，管理未尽完善，但陈照亮作为土地承包人在大规模使用土地前应主动对土地性质予以了解，其未明晰土地性质，亦未办理任何审批手续，即进行大规模修建房屋，该行为的违法性并不因其是否口头获得相关部门的支持或鼓励而改变。因此，原高明林业局根据其调查认定的事实，根据《中华人民共和国森林法实施条例》对陈照亮作出案涉行政处罚，事实清楚、证据充分，法院予以支持。二、陈照亮的行为是否已经过了追溯时效的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”陈照亮认为案涉建筑物的修建行为发生在2003年，直到2018年原高明林业局才对其该行为进行调查处理，明显超过了该条规定的追溯时效，因此不应对其进行处罚。对此，法院认为，陈照亮在涉案土地上修建房屋的违法行为是发生在2003年，但其在林地上建房屋，擅自改变林地用途的违法行为具有持续状态，不能将该违法行为的持续状态与实施建房行为的时间点予以混淆。因此，涉案违法行为的持续状态并未终止。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，涉案违法行为符合该条规定的有连续或继续状态，因此，原高明林业局在违法行为继续存在的前提下对陈照亮作出案涉《处罚决定书》，并不违反法律的规定，其处罚并未超过法定的处罚追溯时效。陈照亮的上述主张理据不足，法院不予支持。另外，关于陈照亮认为被诉《处罚决定书》查明事实部分记载“一处建筑物”与案涉处罚的两栋建筑物并不相符的情形，属于认定事实不清的主张。对此，根据案件的证据材料及原高明林业局对陈照亮所作的笔录来看，陈照亮所有的两栋建筑物是涉案的处罚标的，因涉案建筑物没有任何权属证明的文件，因此无法具体写明。因涉案处罚涉及的是陈照亮所有的两处建筑物，被诉《处罚决定书》查明事实认定的一处建筑物确实有误，但是不足以达到使人误解、推翻案涉处罚决定的程度，属于原高明林业局在作出案涉决定书上的笔误或瑕疵，但该笔误或瑕疵对陈照亮的实体权利并不造成任何实际影响，因此法院在此予以指正，不作撤销被诉决定书的处理。综上，原高明林业局作出的《处罚决定书》的认定事实基本清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，法院予以确认。陈照亮要求撤销原高明林业局作出的《处罚决定书》的诉讼请求，没有事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回陈照亮的诉讼请求。案件受理费50元由陈照亮负担。上诉人陈照亮上诉称：一、原高明林业局在本案行政处罚过程中严重违反法定程序，侵害了上诉人依法享有的陈述权、申辩权。一审法院将本应由行政机关承担的举证责任义务转嫁到上诉人，违反了行政诉讼“被告承担举证责任”的基本法律规定，应予纠正。原高明林业局向上诉人发出听证通知书，而后又以处罚内容不符合听证情形为由不予听证，足以证明该局工作极不严肃。拆除房屋、恢复原状远比行政处罚5000元给当事人造成的利益损害要大若干倍，故本案应当予以听证。同时，就同一处罚行为，被上诉人市资源局向法院提交了两份日期不同的《行政处罚先行告知书》，被上诉人应对此进行说明并举证。如按被上诉人所述，日期为2018年12月7日的告知书未发出，则被上诉人无需提交给法院作为证据使用，显然日期为2018年12月14日的告知书是被上诉人事后补做的虚假文件，该举证责任应由被上诉人承担而非上诉人。二、本案林地的利用形式是高明区人民政府早年通过政府红头文件予以批准和鼓励的，2006年9月20日，佛山市高明区人民政府曾发布明府复（2006）119号文件，对西坑水库周边的林地承包、租赁以及配套的房舍建造行为在事实上予以肯定、支持和鼓励。国家林业总局的督办函在一定程度上是对高明区人民政府和相关主管部门的乱作为、不作为作出了认定，如认定本案用地违法，则高明区人民政府及高明区自然资源局应当承担首要的违法责任和赔偿责任。三、涉案两栋建筑物建造在先，上诉人取得《林权证》在后，原高明林业局在向上诉人颁发《林权证》时，事实上承认与认可了建筑物的合法性，否则不应颁证而是应责令予以恢复原状。一审判决隐藏涉案建筑物建造的完工时间，并认定上诉人取得《林权证》在前，建造涉案建筑物在后，颠倒了客观事实的时间发展顺序，系故意掩盖被上诉人的行政执法过错。四、本案已超过行政处罚的追诉时效，应当免予行政处罚。追诉时效的起算，应当以违法行为终了之日起为起算点，而不是违法状态终了之日其为起算点。违法状态的继续不等同于违法行为的继续。违法行为的继续是违法行为与违法状态呈现同步，而违法状态的继续是违法行为与违法状态呈现不同步。本案建造行为已经终止，只是涉案建筑物的存在状态还是继续的，故本案虽有违法状态，但违法行为已实施完毕。综上，请求二审法院撤销一审判决及原高明林业局作出的《处罚决定书》，本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人市资源局辩称：一、上诉人陈照亮是涉案土地的用地人和地上建筑物的权属人、占有人和使用人，其负有合法使用涉案土地的法律义务。但上诉人自2004年3月起至今，在其控制和管理的涉案土地上，违规建设两栋建筑物，对涉案土地占有、使用不当，违反法律法规的规定，是行政违法行为人，其作为行政处罚对象主体适格。二、涉案土地流转关系的合法性不能证明涉案建筑物的合法性，两者不可混为一谈。涉案行政行为针对违法建设行为进行查处，目标是违法建筑，并没有涉及土地使用权的流转行为。相关土地流转合同和《林权证》只能证明土地权属关系的合法性，不能代替地上建筑物的合法性。上诉人取得涉案土地的《林权证》就应按照森林法的相关规定合法使用土地。三、涉案行政处罚作出前，履行了陈述、申辩权等权利告知的程序，也责令行政相对人限期改正违法行为，充分保障了上诉人程序权利，不存在程序违法的情形。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条的规定，本案行政处罚决定的内容不属于法定需要举行听证的事项范畴。对于2018年12月14日作出的《行政处罚先行告知书》，原高明林业局已于当日通过邮寄方式向上诉人送达（邮单回执已经注明），上诉人在一审庭审中也承认涉案行政处罚内容事先有告知，故上诉人受处罚前的陈述、申辩等权利并未受到影响。此外，上诉人一方面承认其收到相关《行政处罚先行告知书》，另一方面却又不能提供证据证明其收到的不是2018年12月14日的《行政处罚先行告知书》，有违日常生活经验法则。故上诉人关于程序违法的主张缺乏事实依据，并不成立。四、涉案行政违法行为，并未超过法定追溯时效。根据国土资厅发〔1998〕10号《转发最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复的通知》的规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追溯时效，从违法行为终了之日起计算。由此，违法行为处于持续状态的，应适用违法行为终了时有效的法律。鉴于上诉人一直未将涉案土地恢复原状，直至本案查处时，涉案土地被破坏的违法行为一直处于连续、继续状态，并未停止或恢复林地原状，故其违法行为并不适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款关于违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚的规定，应适用该条第二款的规定予以查处。上诉人提出的关于超过两年的行政处罚时效的主张缺乏事实依据，应不予支持。综上，本案行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，亦符合国家关于遏制农地非农化的指示精神，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为:根据《中华人民共和国森林法》第十条和《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，原高明林业局作为县级人民政府林业主管部门，依法具有对森林、林木、林地实施监督和管理的职权。该局对擅自改变林地用途的违法行为作出本案被诉之《处罚决定书》，执法主体适格，本院予以确认。本案中，对于涉案建筑物所处的土地性质是否属于林地的问题，一审法院已进行了充分的阐述，本院依法予以确认，在此不再赘述。上诉人陈照亮认为涉案建筑物在原高明林业局向其颁发《林业证》时已施建完工，即事实上认可了涉案建筑物的合法性，故不应对其再进行处罚。经查，林业部门核发的《林权证》仅是对森林、林木、林地的状态进行登记。根据西坑村民小组2003年获得的《林权证》可知，涉案建筑物所占土地于2003年已登记为林地，而上诉人持有的《林权证》仅是根据上诉人与西坑经济合作社签订的《山地承包经营合同》，将西坑村民小组持有的上述林权证载的部分林地使用权人及林木所有权人、使用权人登记在上诉人名下，故不管涉案建筑物建造完工时间在上诉人获得《林权证》之前或之后均不能改变上诉人存在擅自改变林地用途违法行为的事实。上诉人还认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定，本案违法行为超过二年未被发现不应予以处罚。对此，《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》（[1997]法行字第6号）规定：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算……”本案中，因涉案建筑物并未办理建设用地审批手续亦未被拆除，非法占用林地的违法行为一直持续至今，根据上述规定，对上诉人的违法行为应适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定予以查处。据此，原高明林业局认定上诉人存在擅自改变林地用途的违法行为，并根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，责令上诉人限期一个月内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共3200元人民币的罚款，该处罚认定事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。上诉人还认为原高明林业局剥夺了其听证的权利，且存在两份日期不同的《行政处罚先行告知书》，该局作出涉案处罚决定书的程序严重违法。经查，被上诉人在一审中提交了两份日期及内容均不同的《行政处罚先行告知书》，其中一份日期为2018年12月7日，拟处罚款1300元；另一份日期为2018年12月14日，拟处罚金额为3200元，与本案被诉处罚决定的结果一致。虽然上诉人主张其收到的是2018年12月7日的告知书，认为原高明林业局侵害了其陈述、申辩的权利，但根据被上诉人提交的寄件时间为2018年12月14日的EMS邮单显示，2018年12月14日原高明林业局向上诉人邮寄了《行政处罚先行告知书》。诚然，从邮单上并不能直接看出邮寄的是哪份告知书，但上诉人在一审庭审中确认原高明林业局作出本案处罚前已告知其将涉案两处建筑物合并处罚。故在上诉人持有原高明林业局向其送达的告知书，却又无故未向法庭提交的前提下，一审法院认定原高明林业局向上诉人送达的告知书为作出时间为2018年12月14日的告知书并无不当。至于上诉人主张原高明林业局在告知其享有听证权利后又不同意其听证申请，程序违法的主张，本院认为，原高明林业局告知了上诉人享有听证的权利后又拒绝了上诉人的听证请求确实存在不当。但因本案处罚决定的内容不属于《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条规定的法定需要举行听证的事项范畴。而如前所述，原高明林业局在作出本案处罚前也依法告知上诉人拟作出行政处罚的事实、理由和依据及享有的陈述、申辩权，即上诉人依法应享有的权利已得到了保障。原高明林业局作出的本案处罚决定亦未违反法定的程序要求。故本案处罚决定符合法定的程序要求，但对于原高明林业局存在的上述不当行为，本院在此亦予以指正。综上，上诉人的上述主张均理据不足，本院依法不予支持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈照亮负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 王 慧二〇二〇年四月七日书记员 孔艳玲