吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉行终100号 上诉人（原审原告）李希木，男，汉族，1952年11月29日出生，吉林省集安市人，农民，住集安市。 上诉人（原审原告）付博，女，汉族，1990年9月25日出生，吉林省集安市人，农民，住集安市。 上诉人（原审原告）董振全，男，汉族，1961年7月29日出生，吉林省集安市人，农民，住集安市。 被上诉人（原审被告）集安市人民政府，住所地集安市鸭江路3001号。 法定代表人路兵，市长。 委托代理人许立新，系该政府办公室工作人员。 原审被告通化市人民政府，住所地通化市新华大街499号。 法定代表人李平，市长。 上诉人李希木、付博、董振全因与集安市人民政府、通化市人民政府收回宅基地土地使用权行政批复及行政复议纠纷一案，不服吉林省通化市中级人民法院（2019）吉05行初125号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2015年9月29日，吉林省国土资源厅向集安市人民政府下发了《吉林省国土资源厅关于集安市人民政府2015年第1年批次农用地转用和土地征收的批复》，该批复载明：同意集安市人民政府征收农民集体建设用地1.1344公顷。2018年10月26日，集安市人民政府向清河镇人民政府下发了《集安市人民政府关于的批复》同意清河镇人民政府总体规划布局。2018年12月14日，集安市人民政府《研究集安清河人参特色小镇基础设施建设项目工程（一期）地块征收有关事宜》专题会议纪要明确清河镇总体规划符合公共利益需要。原告李希木、付博、董振全为清河镇清河村二组村民，原告在清河村拥有宅基地并建有合法房屋，因“清河人参特色小镇基础设施建设项目工程（一期）”项目建设之需要，原告等村民的宅基地所在地块规划为道路绿化用地。此后，有关单位对原告的土地与房屋进行征收改造，因补偿安置标准不合理，原告未与任何单位达成补偿安置协议。2019年4月3日，集安市自然资源局对原告作出《责令交出土地决定书》，6月12日又作出《撤销＜责令交出土地决定书＞的决定》。2019年7月8日，清河村召开村民代表大会并形成决议：收回李希木、付博、董振全等7户村民的集体土地（宅基地）使用权并向上级申请批准。2019年7月9日，村民委员会向清河镇人民政府提出申请，同日清河镇人民政府向集安市人民政府递交《请示》。2019年7月12日，被告集安市人民政府作出集政函[2019]51号《集安市人民政府关于清河村民委员会申请收回本村二组村民李希木等7户村民宅基地使用权的批复》（以下简称[2019]51号《批复》），[2019]51号《批复》载明集安市人民政府在收到清河镇人民政府《请示》后，准予清河村民委员会收回原告等村民宅基地使用权。2019年7月15日，清河村民委员会向原告等村民发出《收回土地使用权通知书》，要求原告等村民与村委会联系协商补偿和安置事宜，村民委员会可提供货币补偿、房屋安置补偿和宅基地补偿（含重置成本）3种补偿方式选择。原告认为补偿安置标准不合理，没有与村委会达成补偿安置协议。2019年7月18日，原告向被告通化市人民政府提出了行政复议申请；被告通化市人民政府于8月22日作出了通市府复决字[2019]35号《行政复议决定书》，复议决定驳回了原告的复议请求。 原审认为，本案争议的焦点是关于被告集安市人民政府作出的案涉[2019]51号《批复》行为是否属于行政诉讼受案范围，即该行政行为是否具有可诉性。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。解释第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案被诉的[2019]51号《批复》是上级行政机关针对下级行政机关的请示事项作出答复的内部行政行为，其行文对象是下级行政机关，该批复在程序上停留在行政机关内部，也无需经法定程序向原告以外的非行政相对人进行送达，该内部行政行为尚未对外发生行政法律效力，并未对原告权利义务产生直接影响。经审查，本案原告通过清河村民委员会获悉[2019]51号《批复》文本，该批复在形式上被外化，但此后清河村民委员会向原告下发了《收回土地使用权通知书》，因补偿安置问题未达成征收补偿协议，原告针对[2019]51号《批复》提起行政复议，经被告通化市人民政府行政复议驳回原告的申请，原告又提起行政诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是原批准用地的人民政府。因此，原批准用地的人民政府只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体成员的合法权益。本案中，案涉[2019]51号《批复》本身所产生的法律效果最终被村民代表大会形成的决议和村民委员会下发的《收回土地使用权通知书》所吸收和承继，[2019]51号《批复》只是属于重复性、阶段性、过程性行为，其本身并不具有法效性，此批复亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围情形，原告不可以对其提起行政诉讼，原告要求撤销[2019]51号《批复》诉讼请求不成立。原告如果认为村民委员会实施收回其宅基地使用权行为侵害了自身的合法权益，可以另辟有效诉讼救济途径寻求法律保护。本案中，因[2019]51号《批复》不属于行政诉讼受案范围，被告通化市人民政府作出行政复议决定，也并不对原告权利义务产生直接影响，原告此项诉讼请求亦不成立。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回原告李希木、付博、董振全的起诉。 上诉人李希木、付博、董振全上诉称：1.本案所涉土地已在2015年9月29日已经吉林省国土资源厅作出批复被征收为国有土地，因此案涉土地及房屋的征收应依照土地管理法规定的集体土地征收程序进行，村集体或村委会均无权直接收回土地。2.被上诉人作出的[2019]51号《批复》对上诉人的权利义务不产生实际影响，侵害了上诉人依法享有的土地使用权，上诉人对该批复不服提起诉讼，人民法院应当依法受理。综上，请求撤销一审行政裁定，指令一审法院继续审理。 本院经审理查明，2019年4月3日，集安市自然资源局对董振全作出集自然资责交字[2019]第1号《责令交出土地决定书》。董振全对该决定不服，于2019年9月20日向集安市人民法院提起行政诉讼，该院于2019年12月11日作出（2019）吉0582行初41号行政判决，判决驳回董振全的诉讼请求。董振全上诉至吉林省通化市中级人民法院，该院于2020年4月10日作出（2020）吉05行终7号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2019年4月3日，集安市自然资源局对李希木作出集自然资责交字[2019]第4号《责令交出土地决定书》，又于6月12日作出《撤销＜责令交出土地决定书＞的决定》。同日，集安市自然资源局又对李希木作出集自然资责交字[2019]第4号《责令交出土地决定》。2019年6月12日，集安市自然资源局对付博作出集自然资责交字[2019]第2号《责令交出土地决定》。2019年12月27日，集安市自然资源局向集安市人民法院提出强制执行申请，申请强制执行李希木、付博《责令交出土地决定》，目前该案正在行政非诉审查程序中。 另查明，2019年7月17日，清河村民委会向集安市人民法院提起民事诉讼，请求判令付博、李希木、董振全腾迁。清河村委员会申请撤诉，集安市人民法院裁定准许清河村民委员会撤诉。 本院经审理查明的其他事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为集安市人民政府作出的[2019]51号《批复》是否可诉。 《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，经农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。原批准用地的县级人民政府只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体成员的合法权益。从该条规定的立法本意看，该批复行为一般属于内部行政行为，不直接对外发生法律效力，不会对当事人的权利义务产生实际影响。特殊情形下，如果人民政府作出的批复直接付诸实施并对当事人的权利义务产生了实际影响，当事人对此提起诉讼的，人民法院应当依法受理。 根据本院查明事实，集安市自然资源局另行对李希木等三人作出《责令交出土地决定》，现正在行政诉讼和行政非诉执行审理程序中。因此，集安市自然资源局对李希木等三人作出的《责令交出土地决定》系对其权利义务产生实际影响的行政行为，而非本案被诉集安市人民政府作出的《批复》行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”的规定，集安市人民政府作出的[2019]51号《批复》不具有可诉性。通化市人民政府作出的通市府复决字[2019]35号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上，原审裁定驳回李希木等三人的起诉并无不当，应予以维持。李希木等三人的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王翼博 审判员  孔德岩 审判员  卢增鹏 二〇二〇年四月十五日 书记员  陈佳玉