福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽01行终196号 上诉人（原审原告）王传厚，男，1962年8月23日出生，汉族，住福建省福清市。 上诉人（原审原告）钟红梅，女，1967年11月8日出生，汉族，住福建省福清市。 两上诉人共同委托代理人吕寅生、李科，福建三瑞律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福清市自然资源和规划局，住所地福建省福清市清昌大道9号。 法定代表人张晓，局长。 委托代理人张顺周，福建怀司律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福清市人民政府，住所地福建福清市一拂街28号。 法定代表人张帆，市长。 委托代理人李晓峰，福建怀司律师事务所律师。 上诉人王传厚、钟红梅因诉被上诉人福清市自然资源和规划局（下称福清市自规局）城乡管理行政行为及福清市人民政府行政复议决定一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审查明，2017年8月17日，被告福清市自规局（原福清市城乡规划局）根据市政府工作安排，对原告在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证违法建设进行立案调查。被告福清市自规局根据2017年8月18日对原告所作的行政执法询问笔录及对原告涉案违法建设进行的测绘，查明原告于2014年至2015年间，未取得建设工程规划许可证，在福清市阳下街道北林村内建设建筑物一幢，违法建筑占地面积224.74平方米，主体4层，局部3层，框架结构，总建筑面积约782平方米。福清市自规局2018年2月2日召开业务会议，确认阳下街道北林村林子玉等19户村民（含原告的住宅）在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设个人住宅，根据福建省人民政府关于福清市城市总体规划的批复文件，其个人住宅在福建省××××福清市城市总体规划内，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，且认定该违法行为属严重违法行为，要求依法拆除，限期恢复原状。福清市自规局于2018年2月5日出具《违法建设告知书》，于2018年2月23日作出融规（阳下）［2018］告字第008号《限期拆除告知书》。原告不服，申请听证。福清市自规局于2018年8月22日组织听证。听证会后，被告福清市自规局于2018年8月24日召开业务会议，研究决定对阳下街道北林村林子玉等19户违章建筑下达《限期拆除决定书》及《违法建设公告》，要求依法拆除，限期恢复原状。同日福清市自规局对原告作出融规（阳下）［2018］拆字第008号《限期拆除决定书》及《违法建设公告》，要求原告对未取得建设工程规划许可证的违法建设在3日内自行拆除。原告不服，于2018年10月18日向被告福清市人民政府申请行政复议。被告福清市人民政府于2018年12月6日作出融政行复决［2018］162号《行政复议决定书》，决定维持原福清市城乡规划局融规（阳下）［2018］拆字第008号《限期拆除决定书》。本案审理过程中，讼争房屋尚未被拆除。 原审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《福建省违法建设处置若干规定》第三条规定，本规定所称违法建设是指城乡规划公布后，未取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的行为及其形成的建筑物、构筑物。第六条第二款规定，市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门负责城镇违法建设处置工作。本案中，原福清市城乡规划局具有对未取得建设工程规划许可证进行建设的城镇建设工程进行查处的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故福清市自规局作为继续行使原福清市城乡规划局职权的行政机关，是本案的适格被告。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《福建省实施办法》（2011）第六十七条第一款规定，未取得建设工程规划许可证进行建设或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款；造成他人损失的，应当赔偿损失。根据上述规定，原告在规划区域内建设房屋应当取得相应的规划许可。本案中，福清市自规局对涉案房屋进行了测绘、询问原告，经过调查并集体研究后，认为原告未取得规划许可建设房屋的行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依法作出《违法建设告知书》、《限期拆除告知书》，告知其违建的事实及拟对其作出处罚的依据和内容，并告知其享有的陈述、申辩和听证的权利，其后根据原告的申请组织了听证，听取了原告的申辩意见，作出被诉限期拆除决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。被告福清市人民政府在行政复议过程中，履行了行政复议的相应程序，复议程序及事实认定、法律适用亦无不当。 二被告主张原告超过起诉期限。根据原审法院立案庭于2018年12月18日出具的收件告知书，可以确定二原告于2018年12月18日已向原审法院提起本案诉讼，二被告亦确认原告于2018年12月14日收到涉案行政复议决定书，故原告提起本案并未超过起诉期限，对二被告的该主张，不予支持。庭审中原告主张涉案房屋所在土地为住宅用地，其修建房屋无社会危害性。原审法院认为，不经批准擅自建设房屋，不仅侵害了建设规划的法律制度，且原告所建房屋在福清市城市总体规划范围内，影响了城市总体规划，故原告该主张，不予支持。原告还主张案涉建筑为其唯一住房，限期拆除将违背行政法上的比例和信赖保护原则。原审法院认为，行政比例原则要求行政行为或者行政裁判兼顾的是行政行为可能影响的公共利益及他人合法权益，原告的违法建设行为产生的建筑物不具备合法的物权权益，并不在该原则保护的范围之内。而致使该财产利益不受法律保护的结果，亦是原告罔顾建设用地规划许可审批造成的，故原告的上述主张，不予支持。原告关于被告从原告建房、装修到入住未予干涉，双方已形成信赖关系的主张，因信赖保护应当以利益合法为前提，不法利益不存在“信赖保护”的问题。故原告的上述主张，不予支持。至于原告认为福清市自规局存在选择性执法的问题，与原审法院对本案被诉行政行为进行合法性审查无关，其可通过其他途径解决。综上，原告的请求缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王传厚、钟红梅的诉讼请求。 上诉人王传厚、钟红梅向本院提起上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律不当，应予以撤销。一、原审判决错误适用《福建省实施办法》第六十七条规定，该条第一款规定“无法采取改正措施消除影响的”，才能限期拆除；该条第二款规定五种“无法采取改正措施消除影响的”情形。本案中，涉案房屋虽然根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条可以认定属违法建设，但是不代表违法建设就一定属于“无法采取改正措施消除影响的”情形。因此，在被上诉人福清市自规局未提交任何证据证明涉案房屋属于五种“无法采取改正措施消除影响的”违法建设的情况下，其适用第六十七条对上诉人进行处罚属于违法行政，依法应予撤销。二、上诉人的住宅属于已建成的历史遗留违章建筑，应当依照相关法律妥善处理。涉案房屋符合福州市人民政府于2015年6月10日实施的《福州市“两违”认定标准及分类处置意见》第二条的规定，系上诉人及家人自建自用、唯一住宅，已和周边其他住宅形成整体村居，政府还拨款给上诉人住宅所在片区修建道路。涉案房屋完全可以通过其他方式妥善处理，无须强制拆除。三、被上诉人行政行为未考虑客观实际，违反合理行政原则，应当予以撤销。上诉人自2014年开始陆续投入资金修建涉案住宅，且属于上诉人及家人唯一住宅，被上诉人采取强制拆除方式，违反了最小侵害原则。福清市类似涉案房屋这样情形的住宅比比皆是，被上诉人福清市自规局视而不见，违反公平公正原则。综上，请求：撤销原审判决；改判支持上诉人原审诉求或发回重审；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人福清市自规局、福清市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院，经审查，相关证据均经原审开庭质证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一审法院关于福清市自规局是本案的适格被告的认定，本院予以认可。 本案中，上诉人未取得建设工程规划许可证，于2014至2015年在福清市阳下街道北林村内违法建设案涉房屋，福清市自规局向原审法院提交的相关证据可以证实该违法建设位于福清市城市总体规划内，且属于占用《福建省实施办法》第二十四条规定的相关用途土地进行违法建设的情形，因此，原福清市城乡规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《福建省实施办法》第六十七条之规定，作出限期拆除违法建设的处罚决定，适用法律正确，量罚适当；原福清市城乡规划局经过调查，依法作出《违法建设告知书》、《限期拆除告知书》，并依申请进行了听证，保障了上诉人的陈述、申辩权利，后经集体研究作出被诉限期拆除决定并邮寄送达上诉人，以上程序并无不当；被上诉人福清市人民政府受理上诉人的复议申请后，向被申请人发出了《行政复议答辩通知书》，经审查复议双方提交材料，于法定期限内作出被诉复议决定，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人提出的相关上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王传厚、钟红梅负担。 本判决为终审判决。 审判长  俞淑娟 审判员  王小倩 审判员  郑 鋆 二〇二〇年四月十六日 法官助理李升 书记员陈佳怡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。