广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终96号上诉人（原审被告）佛山市禅城区社会保险基金管理局，住所地广东省佛山市禅城区同济东路宏昌综合楼（五楼）。法定代表人陈咏周，局长。委托代理人高先栓，该局工作人员。委托代理人程宽，广东通建律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨燕冰，女，1957年8月15日出生，汉族，住广东省佛山市禅城区***********,公民身份号码：440************229。委托代理人袁宝慧，北京京润律师事务所律师。原审第三人佛山市禅城区城市管理和综合执法局，住所地广东省佛山市禅城区********。法定代表人李俊扬。原审第三人佛山市禅城区公用事业服务中心，住所地广东省佛山市禅城区******。法定代表人廖伟清。委托代理人李志，广东华法律师事务所律师。上诉人佛山市禅城区社会保险基金管理局（以下简称禅城社保基金局）因杨燕冰起诉该局社会保障行政给付一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初627号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，杨燕冰于2007年9月从佛山市禅城区城市管理和综合执法局下属的事业单位退休，2017年4月开始，因事业单位分类改革要求，杨燕冰作为事业编制退休人员归口佛山市禅城区公用事业服务中心管理，正常享受养老保险待遇。根据已发生法律效力的（2017）粤0604刑初585号《刑事判决书》及（2018）粤06刑终645号《刑事裁定书》，杨燕冰因犯敲诈勒索罪被判处有期徒刑一年九个月，被执行刑期为2016年8月16日起至2018年5月15日止。2018年9月25日，禅城社保基金局依据上述生效裁判，并根据《中共中央组织部人力资源社会保障部监察部关于事业单位工作人员和机关工人被采取强制措施和受行政刑事处罚工资待遇处理有关问题的通知》（下简称人社部发〔2012〕69号）第二条第（六）款：“事业单位工作人员和机关工人退休后被判处有期徒刑（不含被宣告缓刑的）以上刑罚的，从人民法院判决生效之日起，取消原退休费待遇。刑罚执行完毕后的生活待遇，由原发给退休费的单位酌情处理”的规定，暂停发放杨燕冰自2018年10月起的养老待遇，并要求杨燕冰退回2016年9月至2018年9月期间领取的养老待遇共73383.42元。2018年12月20日，杨燕冰将已领取的养老待遇73383.42元退回禅城社保基金局指定账号。杨燕冰对禅城社保基金局2018年10月开始停发养老保险待遇的行政行为不服，于2019年5月20日向法院提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第八条的规定，禅城社保基金局作为禅城区社会保险经办机构，具有负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作的职权。该局作出从2018年10月起暂停发放杨燕冰养老保险待遇的决定，属于其职权范围，程序合法，法院予以支持。综合全案证据及庭审情况，各方当事人对杨燕冰退休时间、退休身份、退休前有缴纳社会保险费、2016年8月16日至2018年5月15日期间受到刑事处罚以及应当退回羁押期间领取的养老保险待遇的事实均无异议，法院亦予以确认。案件的争议焦点为禅城社保基金局2018年10月开始停发杨燕冰养老待遇的行政行为是否合法有据。现结合全案已认定事实、证据以及相关法律法规，作如下阐述：禅城社保基金局作出暂停发放杨燕冰养老保险待遇的政策依据是人社部发〔2012〕69号文第二条第（六）项：“事业单位工作人员和机关工人退休后被判处有期徒刑（不含被宣告缓刑的）以上刑罚的，从人民法院判决生效之日起，取消原退休费待遇。刑罚执行完毕后的生活待遇，由原发给退休费的单位酌情处理”的规定，杨燕冰认为禅城社保基金局适用政策依据错误，杨燕冰的情形应当适用〔2012〕69号文第二条第（九）项：“事业单位工作人员和机关工人退休后被采取强制措施和受行政、刑事处罚的，如已参加养老保险并按养老保险有关规定计发基本养老金，其待遇处理办法按国家有关养老保险的规定执行”规定，因此，应当继续向杨燕冰发放养老保险待遇。法院认为，按照法律法规以及政策文件的制定原则来看，同一份政策文件中针对退休后的事业单位工作人员和机关工人被判处有期徒刑（不含被宣告缓刑）后养老待遇享受的同一种情形，规定了两种不同的处理结果，从政策制定逻辑上分析，该两种规定所规制的结果应是互不矛盾冲突的两种情形，即第（六）项规定规制的对象是是否应当继续发放“退休费待遇”的问题，而第（九）项规制的对象是是否应当继续“计发基本养老金”的问题，二者之间是范围、种类不同的两种退休待遇。养老保险改革之前，我国公务员及事业编制人员与企业人员在退休养老待遇方面存在一定的差异，公务员及事业编制人员在参加了养老保险，缴纳基本社会保险金的前提下，退休后除了可以享受政府财政供给的“退休费待遇”之外，还可以按照基本养老保险的规定享受一定的“基本养老金”。杨燕冰属于事业编制退休人员，在职期间亦缴纳了社会保险金，参加了基本养老保险，根据人社部发〔2012〕69号第二条第（六）项规定，在被判处有期徒刑后，禅城社保基金局暂停向杨燕冰发放原由政府财政供给的“退休费待遇”，合法有据，法院予以支持。但是，禅城社保基金局根据人社部发〔2012〕69号第二条第（六）项规定，将杨燕冰理应根据人社部发〔2012〕69号第二条第（九）项规定继续享有的“基本养老金”一并停发，于情理不合，于政策无据，法院不予支持，禅城社保基金局应当继续按照养老保险的有关规定，继续为杨燕冰计发基本养老金。禅城社保基金局认为，杨燕冰错误理解了人社部发〔2012〕69号文第二条第（九）款内容，其中规定的“刑事处罚”实际为“有期徒刑”以下的刑事处罚，如当事人被判处有期徒刑（不含被宣告缓刑的）以上刑罚的，其应适用人社部发〔2012〕69号文第二条第（六）项规定，杨燕冰被判处有期徒刑一年九个月，其应适用的为第二条第（六）项规定，而非第二条第（九）项规定。法院认为，禅城社保基金局的理解与政策规定不符，无事实和政策依据，法院不予支持。杨燕冰提出禅城社保基金局应当按银行同期利率赔偿杨燕冰利息损失的主张，法院认为，向杨燕冰继续发放养老保险金的具体金额标准，属于禅城社保基金局行使行政职权的裁量范围，因此，在发放金额不确定的前提下，杨燕冰的上述主张不属于案件的处理事项。杨燕冰提出由禅城社保基金局支付杨燕冰聘请律师的律师费22000元的主张，法院认为，鉴于杨燕冰未能提供相关的支付凭证及委托合同予以佐证，法院对杨燕冰的上述主张不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销禅城社保基金局从2018年10月起暂停发放杨燕冰养老保险待遇的决定；二、责令禅城社保基金局在判决发生法律效力之日起15日内重新就杨燕冰养老保险待遇享受问题作出决定；三、驳回杨燕冰的其它诉讼请求。案件受理费50元，由禅城社保基金局负担。上诉人禅城社保基金局上诉称：一、上诉人暂停发放被上诉人杨燕冰养老保险待遇并要求其退回多发的养老待遇，合法有据。二、一审判决将“退休费待遇”与“基本养老金”理解为范围、种类不同的两种退休待遇错误。根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的规定，退休费在该办法中已经适用。实际上，退休费为基本养老金在我国实行养老保险制度改革前的概念，“基本养老金”即是“退休费”。三、“退休费待遇”与基本养老金为同一概念，且本案基本养老金包含了基本退休费、退休补贴、个人账户养老金，一审判决认定上诉人继续向被上诉人计发基本养老金，此实质并未暂停其退休费待遇的任何项目，一审判决明显违反人社部发〔2012〕69号文的规定，明显错误。佛山市在1998年7月起机关事业单位参照统一的企业养老保险制度建立养老保险个人账户。根据粤府〔2015〕129号《广东省人民政府关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》第五条、佛人社〔2016〕223号《佛山市人力资源和社会保障局佛山市财政局关于我市原机关事业单位养老保险试点期间个人缴费账户本息的处理意见》第二条、佛人社〔2017〕114号《佛山市人力资源和社会保障局关于规范使用改革后机关事业单位退休待遇项目及数据的通知》第一条的规定，被上诉人是2007年9月开始领取养老待遇的事业单位离退休人员，其基本养老金包含了基本退休费、退休补贴、个人账户养老金。四、根据人社部发〔2012〕69号文第二条第（九）项的规定，事业单位工作人员和机关工人退休后被采取强制措施和受行政、刑事处罚的，如已参加养老保险并按养老保险有关规定计发基本养老金，其待遇处理办法按国家有关养老保险的规定执行。实际上，目前国家对于上述情形并没有具体规定予以适用执行，在国家没有出台新的规定之前，被上诉人仍然不能享受有关养老保险待遇。此外，我国其他省市有相类似判决支持上诉人的做法。综上，一审判决错误。请求二审法院：1.撤销一审判决；2.驳回被上诉人的全部诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人杨燕冰辩称：一、上诉人禅城社保基金局没有在法律规定的期限内向一审法院提交其在上诉状中所引用的佛府函〔1999〕031号、粤府〔2015〕129号、佛人社〔2016〕223号、佛人社〔2017〕114号等规范性文件，应视为没有上述相应规范性文件作为法律依据。二、上诉人所列举的案例与本案情形不一致，不能作为本案的裁判依据。三、人社部发〔2012〕69号文第二条第（六）项关于取消原退休费待遇的规定是指退休费和退休待遇，而被上诉人主张的是基本养老金，与退休费不同。四、公务员以及事业编制人员退休后可以享受的养老金分为政府财政供给的退休费待遇以及基本养老金。被上诉人参加了养老保险，已经领取了养老保险金。其主张的是基本养老金部分，不是政府给予的退休费待遇。一审法院适用人社部发〔2012〕69号文第二条第（九）项的规定作出判决，处理正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人佛山市禅城区城市管理和综合执法局在二审期间未陈述意见。原审第三人佛山市禅城区公用事业服务中心在二审期间未陈述意见。二审期间，上诉人禅城社保基金局向本院提交下列证据材料：1.佛人社请〔2019〕59号《佛山市人力资源和社会保障局关于服刑期满人员养老保险待遇问题的请示》，2.广东省人力资源和社会保障厅《关于服刑期满人员养老保险待遇问题的复函》，拟证明上诉人作出的暂停发放退休费待遇的决定是正确的，也得到了广东省人力资源和社会保障厅的认可。经查，所谓证据是指用来认定案件事实的材料，但上诉人提交的材料系本案一审判决作出后，佛山市人力资源和社会保障局向广东省人力资源和社会保障厅就本案一审结果进行的请示以及广东省人力资源和社会保障厅作出的相应回复，上述材料仅是广东省人力资源和社会保障厅对本案一审处理的意见，不能作为判定上诉人被诉行政行为是否合法的依据，故本院对此不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，各方当事人对上诉人禅城社保基金局作出的暂停发放被上诉人杨燕冰养老保险待遇决定的职权依据及程序的合法性并无异议，本院予以确认。各方当事人争议的焦点在于上诉人作出上述决定法律依据是否充分，处理是否得当。被上诉人于2007年9月从佛山市禅城区城市管理和综合执法局下属的事业单位退休，属事业单位工作人员退休。其在职期间参加了机关事业单位养老保险，退休后按有关规定计发基本养老金，后因犯敲诈勒索罪被判处有期徒刑一年九个月，被执行刑期为2016年8月16日至2018年5月15日止。对于上述事实，各方当事人均无异议。上诉人主张根据人社部发〔2012〕69号文第二条第（六）项“事业单位工作人员和机关工人退休后被判处有期徒刑（不含被宣告缓刑的）以上刑罚的，从人民法院判决生效之日起，取消原退休费待遇。刑罚执行完毕后的生活待遇，由原发给退休费的单位酌情处理。”的规定，被上诉人刑罚执行完毕后，其退休费待遇应予取消，故上诉人作出暂停发放上诉人养老保险待遇的决定合法有据。而被上诉人则主张其已参加机关事业单位养老保险并按养老保险有关规定计发基本养老金，故依照人社部发〔2012〕69号文第二条第（九）项“事业单位工作人员和机关工人退休后被采取强制措施和受行政、刑事处罚的，如已参加养老保险并按养老保险有关规定计发基本养老金，其待遇处理办法按国家有关养老保险的规定执行。”的规定，其养老保险待遇不应被停发。即本案的焦点转化为被上诉人的情形是适用人社部发〔2012〕69号文第二条第（六）项还是第（九）项的规定。通观人社部发〔2012〕69号文第二条的规定，其在第（一）项至第（八）项条文中，按照不同情形分别规定了事业单位工作人员和机关工人退休后被采取强制措施和受行政、刑事处罚的退休费待遇处理，只是单在第（九）项里规定了明显与其他条款不同的关于已参加养老保险的待遇处理办法。结合当时我国养老保险“双轨制”的实际情况，本条的第（九）项应理解为与之前第（一）项至第（八）项并列的情形，即已参加养老保险并按养老保险有关规定计发基本养老金的，其待遇处理办法不再适用第（一）项至第（八）项的规定，而应适用第（九）项的规定。上诉人又认为人社部发〔2012〕69号文第二条第（九）项规定中的“参加养老保险并按养老保险有关规定计发基本养老金”是指参加《中华人民共和国社会保险法》第十条第三款规定的“公务员和参照公务员法管理的工作人员”之外的基本养老保险，由于被上诉人参加的是机关事业单位养老保险，故其不适用人社部发〔2012〕69号文第二条第（九）项的规定，而只能适用第（六）项的规定。经查，《中华人民共和国社会保险法》第十条第三款确实规定公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定，但只是在具体操作上有别于普通职工的基本养老保险，并未将机关事业单位养老保险排除在养老保险体系之外，且（国发〔2015〕2号）《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》也明确“根据《中华人民共和国社会保险法》等相关规定，为统筹城乡社会保障体系建设，建立更加公平、可持续的养老保险制度，国务院决定改革机关事业单位工作人员养老保险制度。”据此，上诉人将机关事业单位工作人员养老保险排除在人社部发〔2012〕69号文第二条第（九）项的适用范围之外，缺乏理据。根据人社部发〔2012〕69号文第二条第（九）项的规定，被上诉人的待遇处理办法应按国家有关养老保险的规定执行。上诉人又主张，即使适用上述规定，由于国家和省都没有相关规定，上诉人无法为被上诉人发放养老保险待遇，只能暂时停发。对此，本院认为，在人社部发〔2012〕69号文出台之后，国家或省本应及时做好与上述文件的衔接工作，尽快明确机关事业单位参保人员受处分、被采取强制措施、留置和受行政刑事处罚后养老保险的有关问题，但由于种种客观原因，相关规定至今迟迟未出台。而现实生活中，类似于被上诉人的情况却必须尽快明确，上诉人遂以没有发放操作依据为由拒绝继续发放养老保险待遇。但养老保险系现代社会保险制度中最重要的险种之一，目的在于劳动者在达到国家规定的退休年龄或因其他原因而退出劳动岗位后，社会保险经办机构依法向其支付养老金等待遇，从而保障其基本生活。养老保险是一项关乎生存权的基本保障制度，在没有明确法律依据的情况下，任何机关不应“一刀切”式地全部予以停发，这样有可能造成本已失去劳动能力的老人在刑罚执行完毕后进一步失去养老的物质保障，造成生活困顿，也与养老保险制度的初衷相悖。此外，参照劳社厅函〔2001〕44号《关于退休人员被判刑后有关养老保险待遇问题的复函》中关于城镇企业职工“服刑或劳动教养期满后可以按服刑或劳动教养前的标准继续发给基本养老金，并参加以后的基本养老金调整”的规定，对于参加机关事业单位养老保险的被上诉人，上诉人将其养老保险待遇全部停发，亦存在明显不合理。故一审法院认定上诉人从2018年10月起暂停发放被上诉人养老保险待遇的决定缺乏理据，本院予以确认。当然，在国家或省对于上述问题有了明确规定后，社会保险经办机构可以依照国家或省的规定，及时调整被上诉人的养老保险待遇。至于被上诉人在一审时提出的要求上诉人支付利息损失、支付聘请律师费的诉讼请求，一审判决已经进行了充分的论述，且被上诉人在二审期间未提出异议，本院予以确认。综上，上诉人禅城社保基金局的上诉主张因缺乏法律依据，本院不予支持。一审法院判决撤销上诉人的暂停发放待遇的决定，并责令该局重新就被上诉人的养老保险待遇享受问题作出决定，该处理正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市禅城区社会保险基金管理局负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二〇年三月三十一日法官助理  张 靖书 记 员  王俏婷