浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终76号 上诉人（原审原告）台州市新顺卫浴科技有限公司，住所地台州市海豪路558号中德（台州）产业合作园12幢3号。 法定代表人叶顺源，经理。 委托代理人张元，浙江椒联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）台州市生态环境局，住所地台州市经济开发区白云山南路108号。 法定代表人陈昌笋，局长。 委托代理人王晓，该局工作人员。 委托代理人殷音，浙江京衡律师事务所律师。 上诉人台州市新顺卫浴科技有限公司（以下简称新顺卫浴）诉被上诉人台州市生态环境局为环保行政处罚一案，不服台州市椒江区人民法院（2019）浙1002行初204号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告新顺卫浴成立于2018年5月15日，其经营范围为智能马桶、灯具研发、制造及销售，卫生洁具制造，五金产品销售。原告备案登记的50万套地漏、下水等配件生产项目属于金属制品业。2018年10月10日，原告因年产50万套地漏、下水等配件生产项目，向被告提出环境影响登记表备案的申请，并经得被告批复同意。2018年11月1日，被告在检查中发现原告存在需配套建设的环保设施未建成即投入生产的环境违法行为，即予以立案调查。2019年1月4日，被告向原告邮寄送达《台州市环境保护局行政处罚听证告知书》，并于2019年2月21日经原告申请组织了听证。2019年3月20日，被告作出本案被诉处罚决定。原告不服，向该院提起诉讼。 原审法院认为，根据《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第二十三条之规定,建设项目需要配套建设的环境保护设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格,建设项目即投入生产或者使用的,则根据该条例第二十三条第一款规定,由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正,处20万元以上100万元以下的罚款。本案中,原告进行备案登记的50万套地漏、下水等配件生产项目属于金属制品业，系《建设项目环境保护管理条例》下应编制环境影响报告表的项目。台集发[2017]115号《台州湾循环经济产业集聚区管理委员会关于印发的通知》第三条第二款第（三）项将同类建设项目从编制环境影响报告表降格为填报环境影响登记表，但该文件第三条第二款第（六）项同时规定：“建设项目在投入生产或者使用前，由建设单位对照环评及批复文件或承诺备案的要求，自行或委托第三方机构编制环保设施竣工验收报告，向社会公开，纳入排污许可证管理。”可见，上述地方规范性文件仅简化了辖区内建设项目的环保审批手续，并未因之降低也无权降低法定的环境保护标准和责任。案涉项目根据当地环保政策可采取填报环境影响登记表备案，但仍应按照《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定建成配套的环境保护设施，且必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。对此，被告在《台州市新顺卫浴科技有限公司年产50万套地漏、下水等配件生产项目环境影响登记表备案通知书》中已经进行了告知。原告未建成需要配套建设的环保设施,即将建设项目投入生产且直接排放废气,被告认定该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条之规定,依据该条例第二十三条第一款之规定作出处罚,认定事实及适用法律均无不当。该处罚决定与原告出示的生态环境部部长信箱《关于建管条例二十三条能否适用登记表项目处罚的回复》内容并不矛盾。被告依法开展调查,在调查过程中亦保障了原告陈述、申辩及听证的权利,最终根据调查所获取的证据,经由集体讨论作出被诉处罚决定并向原告送达,程序合法。被告在《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款确定的处罚下限区间确定罚款数额亦体现出对原告的生产经营实际、违法行为危害程度等因素的考量,其量罚并无明显不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告新顺卫浴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告新顺卫浴负担。 上诉人新顺卫浴上诉称：一、被诉行政处罚决定事实认定不清，违背基本的公平公正及信赖保护原则。《建设项目环境保护管理条例》第十七条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。台集发[2017]115号文件第三条第二款第（六）项所规定的自行或委托编制环保设施竣工验收报告系针对配套建设环境保护设施的建设项目而言，并没有仅简化上诉人环保审批手续的表述。上诉人并不知晓上诉人的生产项目应进行何种环保备案，上诉人从被上诉人处取得登记表备案许可，就有理由相信上诉人的生产项目只需进行登记表环保备案即可，且上诉人去领取备案通知书时，被上诉人窗口工作人员告知可以开工生产。因此，登记表类项目并不需要建设环境保护设施，被上诉人进行登记表报备又按报告表进行行政处罚明显违背基本的公平公正及信赖保护原则。二、被诉行政处罚决定适用法律错误。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定的处罚情形为“需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格的”。报告书、报告表类的项目是必须进行“三同时”验收并经验收合格，否则应当进行行政处罚，并没有提到对登记表的要求。填报环境影响登记表的建设项目，不需要按《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定进行配套建设的环境保护设施验收，也不属于《建设项目环境保护管理条例》笫二十三条规定的适用范围，该条无法对本案所涉备案许可的登记表项目进行处罚。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被上诉人对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和规范性文件。被上诉人不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。被上诉人在一审庭审中，没有提供任何的登记表项目按报告表项目执行三同时的法律法规依据，所谓的备案通知上要求执行三同时是被上诉人单方打印设置的义务。其次，这一行为也明显违反《浙江省企业权益保护规定》中实施涉及企业的行政许可时不得增加行政许可条件或者程序的规定，显然无效。三、被上诉人的行政处罚违反法定程序。1、从被上诉人提交的听证笔录内容可以看出，参加此次听证的主持人为被上诉人工作人员牟筱、听证员为被上诉人工作人员姚远。该二人又参加了最终集体讨论表决对原告实施行政处罚。听证结果显然与该二人有直接利害关系或可能影响公正听证，上述参与听证的人员应主动申请回避。2、本案行政行为没有经法制机构审查，没有提出处理意见，行政处罚决定审核的人员也没有审核，程序违法。3、本案被上诉人负责人集体讨论会议记录明显不当。本案听证主持人、听证员、直接办案人进行表决对上诉人进行行政处罚，违反法定程序，不能作为作出处罚决定的依据。综上，请求撤销原判，改判撤销被上诉人作出的台集环罚字（2018）64号行政处罚决定；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人台州市生态环境局辩称：一、答辩人不存在听证程序违法等违反法定程序的行为。1.本案听证主持人及听证员与本案处理结果没有直接利害关系，不存在法定应当回避的情形，也未损害上诉人的听证权利。2.本案行政处罚依法作出，关于法制机构审查及集体讨论参与人员的要求，系行政机关内部各部门的职能划分，非行政处罚程序规定，亦不是《行政处罚法》、《行政诉讼法》规定的认定行政行为程序合法的依据。因此上诉人提出的上诉理由依法不属于认定行政处罚程序是否合法的定案依据。二、行政处罚决定认定上诉人违反“三同时”制度正确。首先，上诉人年产50万套地漏、下水等配件生产项目属于金属制品业，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十二大项67小项规定，应编制环境影响报告表。《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”因此，编制环境影响报告表的项目，应当对其配套建设的环境保护设施收依法进行验收。其次，虽然台集发[2017]115号文件第三条第二款第（3）项规定：“对环评审批负面清单外且符合准入环境标准的项目，原要求编制环境影响报告书的，可以编制环境影响报告表；原要求编制环境影响报告表的，可以填报环境影响登记表。环评编制阶段的公众参与环节，仍按原有规定执行。”但是，该文件第三条第1点也明确规定：“‘区域环评+环境标准’是指对于完成规划环评的产业集聚区内环评审批负面清单外的项目，环保部门设定环境准入条件，企业依据环境准入条件简化环评手续的管理模式。”台集发[2017]115号文件是为贯彻落实省委省政府关于开展“区域环评+环境标准”的决策部署，该文件简化了环评审批手续，但是并未简化相应的环保验收程序，因此原告的环境保护责任并没有减轻。再次，台集发[2017]115号文件第三条第2点第（6）项明确规定：“创新环保‘三同时’管理。建立环评、环保‘三同时’和排污许可衔接的管理机制，建设项目在投入生产或者使用前，由建设单位对照环评及批复文件或承诺备案的要求，自行或委托第三方机构编制环保设施竣工验收报告，向社会公开，纳入排污许可证管理。”而在《台州市新顺卫浴科技有限公司年产50万套地漏、下水等配件生产项目环境影响登记表备案通知书》（台集环备〔2018〕16号）中也已明确要求：“该项目正式投产前，请你单位对照环评及承诺备案等文件要求，加强环境管理，落实各项污染防治措施，严格执行环保‘三同时’制度。项目竣工后，及时开展项目竣工环保设施验收工作，并向社会公开。”因此，答辩人在上诉人进行登记表备案时已明确告知上诉人在项目正式投产前，还应依法进行环保设施建设及验收工作，并未损害上诉人的信赖保护利益。综上，答辩人依据《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）第十五条、第二十三条规定认定上诉人违反“三同时”制度，并作出行政处罚的决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判决。 经审理，对原审法院查明的事实本院予以确认。 本院认为，本案双方当事人争议的焦点是上诉人新顺卫浴是否需要建成配套的环保设施后方可投入生产以及被上诉人能否适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条对上诉人进行处罚。根据《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。而该条例第九条第四款对依法应填报环境影响登记表的建设项目的要求是，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定将环境影响登记表报建设项目所在地县级环境保护行政主管部门备案。本案中，上诉人的建设项目为金属制品加工制造，属于应编制环境影响报告表的建设项目。而《台州湾循环经济产业集聚区东部新区“区域环评+环境标准”改革实施方案（含“台州无人机航空小镇”）（试行）》规定，对于完成规划环评的产业集聚区内环评审批负面清单外的项目，企业依据环境准入条件简化环评手续，对报告表降为登记表的项目实行承诺备案管理。并创新环保“三同时”管理，即建设项目在投入生产或者使用前，由建设单位对照环评及批复文件或承诺备案的要求，自行或委托第三方机构编制环保设施竣工验收报告，向社会公开。本案上诉人在申请备案时，亦提交了建设项目环境影响评价文件备案承诺书，承诺内容包括建设项目在投入生产或者使用前，对照环评及承诺备案的要求，委托第三方机构编制环保设施竣工验收报告，向社会公开。故上诉人虽可填报环境影响登记表，但并不等同于其项目即为《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款第（三）项规定的应当填报环境影响登记表的项目，其仍然负有严格执行环保“三同时”制度等环境保护义务。现上诉人未建成需配套建设的环保设施，其主体工程即投入生产的事实清楚，被上诉人根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，责令上诉人限期改正，并处以271040元罚款，并无不当。被上诉人在作出处罚决定前告知了陈述、申辩权，保障了相对人的听证权利，并经集体讨论后作出处罚决定，程序并无违法之处。上诉人提出的听证人员、办案人员参加最终集体讨论属程序违法的观点，缺乏相应法律依据。上诉人又提出被诉处罚决定未经法制机构审查，但从被上诉人提供的《台州市环境保护局案件审查表》来看，法制机构已出具意见。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人台州市新顺卫浴科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  张 燕 审 判 员  谢继红 二〇二〇年四月十六日 代书记员  陈思安