河南省南阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）豫13民终5213号上诉人（原审被告）:南阳登丰工艺品有限公司。法定代表人：魏意（曾用名魏义），该公司董事长。委托诉讼代理人：张国辉、张孟涛，河南国基律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：镇平县石佛寺镇人民政府。法定代表人：陈同万，任镇平县石佛寺镇人民政府镇长。委托诉讼代理人：闻旭阳，系镇平县石佛寺镇人民政府工作人员。委托诉讼代理人：张弛，河南问鼎律师事务所律师。原审第三人：魏明冬（曾用名魏明东），男，汉族，1947年2月15日出生，住河南省镇平县。委托诉讼代理人：万喜龙，镇平县玉乡法律服务所法律工作者。上诉人南阳登丰工艺品有限公司（以下简称登丰公司）因与被上诉人镇平县石佛寺镇人民政府（以下简称石佛寺镇政府），原审第三人魏明冬为确认合同无效纠纷一案，不服镇平县人民法院（2019）豫1324民再4号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，上诉人登丰公司的法定代表人魏意及委托诉讼代理人张国辉，被上诉人石佛寺镇政府的委托诉讼代理人闻旭阳、张弛，原审第三人魏明冬及其委托诉讼代理人万喜龙均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。登丰公司上诉请求:1、撤销原判，依法驳回石佛寺镇政府的诉讼请求。2、本案一、二审诉讼费用由石佛寺镇政府承担。事实与理由：1、原审判决认定协议无效的理由不能成立，首先，镇平县人民法院撤销（1998）镇经初字第1174号调解书的理由并不是调解书的内容违法，而是出具调解书时的审判程序违法，审判程序违法并不证明协议书内容违法，更不会直接导致协议书无效。就协议书起因而言，根据1998年3月18日镇平县人民政府镇政纪（1998）4号办公会议纪要和1998年7月16日镇平县政府、镇平县林业局、五岳庙林场、石佛寺镇政府四部门签署的协议书，明确指出谁开发谁受益、谁负担的原则，由被上诉人石佛寺镇政府负责解决，符合县级部门精神和初衷；就协议书内容而言，协议系上诉人与被上诉人石佛寺镇政府双方充分协商自愿达成的，不是法院按照诉讼程序进行调解的成果，而是在国、省、市、县台办等多部门共同主持协调下，为了解决台商作为投资主体的上诉人与被上诉人之间土地拆迁补偿纠纷而达成的协议，这与法院主持下的调解没有任何关系，镇平县人民法院仅是按照协议书内容出具了（1998）镇经初字第1174号调解书，其实质上是对协议书内容和效力进行的司法确认。镇平县人民法院作出的（2019）豫1324民再4民事判决书认为上诉人与被上诉人签订的协议是在民事诉讼过程中达成及由于调解书被撤销而导致协议书无效的理由根本不能成立。其次，镇平县人民法院关于协议书内容违反法律规定的禁止性规定的理由不能成立，从协议内容上看，上诉人是在被上诉人石佛寺镇政府取得的具有使用权、建设权(玉雕湾建设）的土地上，依据双方的协议由上诉人进行相应的开发建设并使用，实质上属于拆迁安置、补偿协议，不是国有划拨土地的转让、出租、抵押协议，不涉及国有划拨土地的转让、出租、抵押，也不是由上诉人无偿使用划拨土地。镇平县法院认定协议书违反了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，实属适用法律错误。2、（2019)豫1324民再4号民事判决罔顾协议书的签署过程。协议书的内容以及效力，不仅由镇平县法院提前进行了法律审核，并且在协议书签署后，又以出具(1998）镇经初字第1174号调解书的方式再次对协议书的内容和效力进行确认。协议书签订后，得到了镇平县委、各级台办的高度认可。3、被上诉人的起诉行为属于恶意诉讼，滥用诉权，有违诚实信用原则，破坏社会和谐、稳定的大好局面，违反保护台商投资企业的政策。石佛寺镇政府辩称：答辩人与登丰公司于2000年8月20日达成的协议因违反法律禁止性规定，一审法院认定该协议无效正确，上诉人登丰公司的上诉理由不能成立，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。魏明东辩称：登丰公司与石佛寺镇政府于2000年8月20日达成协议，侵犯了魏明东的合法权益，应为无效协议。理由为：1、1998年五岳庙林场单方解除与第三人的租地协议无效，五岳庙林场与石佛寺政府签订的协议违法，侵犯了第三人的合法权益，该协议必然无效。2、协议第五条中的第三方实际就是答辩人，而答辩人从未得到过任何补偿。3、就土地上的附属物补偿一事，答辩人从1998年登丰公司起诉五岳庙林场和石佛寺政府开始，一直主张权利；因魏明东申请，镇平县人民法院于2015年6月8日作出（2001）镇民再字第16号民事裁定，撤销了（1998）镇经初字1174号民事调解书。4、本案协议签订后，石佛寺政府并未按照土地管理法第十一条规定办理手续，故该协议应当认定无效。石佛寺镇政府向一审法院起诉，请求法院依法判令：1、确认登丰公司与石佛寺镇政府于2000年8月20日签订的协议无效。2、登丰公司停止侵权、排除妨碍、拆除在该土地上的建筑物。3、本案诉讼费由登丰公司负担。一审法院原审认定事实：1996年5月1日魏意与镇平县五岳庙林场订立林地租赁协议，租赁林场位于镇平县石佛寺镇赵河西侧林地3.28亩。1998年7月15日魏意又从镇平县五岳庙林场租赁林地3.9亩。两块林地相邻。1998年6月10日镇平县石佛寺镇人民政府批准成立镇平彩虹工艺有限责任公司，股东为魏玉丽、魏意，法定代表人为魏意；后镇平彩虹工艺有限责任公司与台商罗志乾共同投资成立南阳登丰工艺品有限公司，并于1998年7月6日领取了企业法人营业执照，法定代表人为魏意。两块林地及其上的建筑物及其他附属物由登丰公司占有使用。1998年3月18日镇平县县委、政府下发会议纪要，对石佛寺玉雕湾工业区进行开发建设，需对赵河西侧登丰公司使用的国有林地占用，登丰公司需拆迁。为实施玉雕湾开发，石佛寺镇政府、五岳庙林场作为使用林地单位将林地6.1亩（四至为东至石佛寺工具厂、大路及鱼塘，南至榆树庄村耕地，西至石佛寺村耕地，北至京华路）向上级申请改变为非林业生产使用，1998年11月21日河南省林业厅批复同意，同日河南省林业厅为石佛寺镇政府办理了豫宛林地用字（1998）第001号使用林地许可证。1998年8月石佛寺镇政府通知魏意拆除所租林地上的附属物，引发纠纷。1998年9月9日，登丰公司法定代表人魏意以原告身份将镇平县五岳庙林场作为被告、将镇平县石佛寺镇人民政府作为第三人起诉至镇平县人民法院，请求确认林地租赁协议有效、五岳庙林场支付违约金和继续履行租赁合同、石佛寺镇政府赔偿损失20000元。镇平县法院经审理作出（1998）镇经初字第1174号经济判决，判决租地协议无效，驳回诉讼请求。魏意提出上诉，南阳市中级人民法院作出（1999）南经终字第142号经济判决，驳回上诉，维持原判。魏意仍不服进行申诉，南阳市中级人民法院又作出（1999）南经监字第72号经济裁定，撤销原一、二审判决，发回镇平县人民法院重审。重审过程中，2000年8月19日魏意将五岳庙林场撤诉，8月20日登丰公司与石佛寺镇政府达成拆迁补偿协议。镇平县法院依据重审提纲将登丰公司列为原告，同时将石佛寺镇政府列为被告，对二者之间的协议进行了确认，于2000年8月20日出具了（1998）镇经初字第1174号民事调解书，并向二者进行了送达；石佛寺镇政府收到调解书的日期为2000年8月20日，登丰公司由其负责人魏意签收，签收日期为2000年8月19日。后案外人魏明东对（1998）镇经初字第1174号民事调解书进行申诉，2001年7月6日镇平县法院作出（2001）镇民监字第16号民事裁定，以原审程序违法进行再审，中止原调解书执行。镇平县法院再审后于2015年6月18日作出（2001）镇民再字第16号民事裁定，以原审调解程序违法为由，裁定撤销镇平县法院（1998）镇经初字第1174号民事调解书、驳回魏意对石佛寺镇政府的起诉。登丰公司及魏意不服该裁定，提出上诉，南阳市中级人民法院于2015年12月21日作出（2015）南民一终字第00790号民事裁定，驳回上诉，维持原判。现该一、二审裁定已产生法律效力。原、被告双方于2000年8月20日达成协议内容为：甲方石佛寺镇政府乙方登丰工艺品公司经甲乙双方充分协商，现就甲方实施玉雕湾建设规划过程中需拆迁乙方部分厂地达成如下协议。1、甲方同意在原厂地佛光大道以西京华路以南用于商业开发的面北门面房自行建设、拐角部分按城镇规划和2号楼式样自行建设（南北宽为12.5米），面东的门面房由甲方统一开发（北至拐角南边东西墙，东西宽17米）。2、用于商业开发及道路、绿化后剩余的原厂场地仍由乙方使用，且由甲方将原厂以西部分（南至原厂南墙向西延长线，北至已建住户，西至排水沟东边）规划给乙方用于扩建厂房。3、乙方必须在协议签订后一月半内，将佛光大道以东原厂地及佛光大道以西甲方统一开发部分地面上的所有附属物拆迁清理完毕。甲方在协议签订一月内，将面北门面房和拐角处及厂房扩建部分的建设用地办理完划拨手续及有关规划施工许可手续；4、甲方应给乙方的拆迁补偿等所有费用和乙方应给甲方的土地使用费、配套设施费、办理相关手续费等一切费用相互抵消，互不给付。5、乙方原厂地及厂地的一切附属物产权如与第三方发生纠纷，全部由乙方负责解决。6、甲方、五岳庙林场与乙方所有协议、补偿等纠纷自本协议签订之日起无条件全部解决。7、协议经双方签字盖章后生效。此协议一式六份，甲乙双方、国、省、市、县台办各一份。二○○○年八月二十日。甲、乙双方在协议上盖了公章，甲方代表人王新照、乙方代表人魏义均在协议上签名。2009年12月8日石佛寺镇政府取得位于石佛寺镇玉雕××路与佛光大道交叉口西南角（含上述协议由登丰公司使用的原登丰公司厂地）4066.70平方米土地使用权（商用），镇平县国土资源局为其颁发了国用第200902679号土地使用证。2000年10月7日石佛寺镇政府向登丰公司发放村镇建筑许可证两份，分别为：东至4#商住楼后墙、西至玉雕湾排水渠东侧、南至登丰工艺品原厂南墙、北至李文辉、魏义；东至佛光大道、西至李文辉、南至魏义、4#商住楼、北至京华路。登丰公司依据建筑许可证已建部分房屋。一审法院原审认为，原、被告自愿签订协议书，协议经双方签字盖章后生效。综观全案，该协议应为原、被告间的拆迁安置、补偿协议，并不违反法律规定，应为有效协议。《中华人民共和国合同法》第六条规定：“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。”石佛寺镇政府现依据土地管理法第二条、第五十四条、五十六条规定，认为登丰公司所用土地系无偿使用而主张协议无效的意见，与协议中的内容不符，故对石佛寺镇政府要求确认协议无效的请求不予支持，同时对石佛寺镇政府停止侵权等请求亦不予支持。石佛寺镇政府请求未能得到支持，故诉讼费由石佛寺镇政府负担。判决，驳回镇平县石佛寺镇人民政府的诉讼请求。案件受理费100元，由石佛寺镇政府负担。石佛寺镇政府不服，向镇平县人民法院申请再审，请求撤销镇平县人民法院（2017）豫1324民初2968号民事判决，改判支持其诉讼请求。镇平县人民法院按院长发现错误，于2018年7月10日作出（2018）豫1324民监6号民事裁定，将本案进入再审并中止原判决的执行。一审法院再审认定事实：1、关于本案原审判决认定的事实。石佛寺镇政府除对原审判决认定事实部分最后一句“被告依据建筑许可证已建部分房屋”有异议外，对原审判决认定的其他事实无异议；再审对本案原审判决认定的事实中除“被告依据建筑许可证已建部分房屋”外的其他部分予以确认。2、关于原审判决认定“被告依据建筑许可证已建部分房屋”问题。石佛寺镇政府认为2000年10月7日向登丰公司发放的两份村镇建筑许可证是有期限的，登丰公司超期建房，且建筑许可证依据的调解书已被撤销，不能认定登丰公司依据建筑许可证建房；登丰公司认为，建筑许可证没有要求建房时间。根据石佛寺镇政府的再审请求，石佛寺镇政府向登丰公司办理建筑许可证行为是否与登丰公司建房行为有因果关系，超出了本案再审范围，再审对该事实仅认定为“此后原审被告已建部分房屋”。3、关于登丰公司主张认定相关部门参与解决双方纠纷的事实问题。再审中，登丰公司提交了经核对的中共南阳市委台湾工作办公室2000年8月21日第十七期《南阳对台工作》和本年度对台工作总结。石佛寺镇政府和第三人对登丰公司提交的证据的真实性没有提出异议，但石佛寺镇政府认为，该证据早应提交，且对处理本案没有任何意义。由于登丰公司再审中提出本案争议的协议属于拆迁补偿合同，因其引起的纠纷属于行政诉讼受案范围。原审被告为证明其主张成立提供该证据，与本案具有关联性，故对该证据证明的内容，即2000年8月18日，国台办工作人员在省、市国台办陪同下，深入镇平县协助处理登丰公司在土地使用问题上的纠纷，原审原、被告达成本案争议协议的事实予以确认。4、关于第三人与本案关系的相关事实。原审判决仅认定“1998年7月15日魏意又从镇平县五岳庙林场租赁林地3.9亩。”镇平县人民法院已发生法律效力的（2001）镇民再字第16号民事裁定认定：1996年元月1日，第三人魏明东与五岳庙林场签订了租用林地协议，租用林场林地3.9亩。1998年7月15日林场以魏明东未按时交纳租金为由，通知魏明东解除双方间的租赁协议，并将该协议所含林地转租给魏义。原审原、被告和第三人对该生效裁定认定的事实均无异议，再审予以确认。5、关于石佛寺镇政府取得含涉案协议中土地在内的土地使用权相关事实。1998年11月19日，石佛寺镇政府和五岳庙林场共同向河南省林业厅呈报的非林业生产使用林地审核申请表中显示：报批林地东至石佛寺工具厂、大路及鱼塘，南至榆树庄耕地，西至石佛寺村耕地，北至京华路；石佛寺镇政府支付林场林地补偿费29280元、林木补偿费5200元、安置补助费29280元，共计63760元；五岳庙林场以原有石佛寺河西部分沙荒林地6.1亩作投入，石佛寺镇政府负责投入开发建设资金，综合开发工程竣工后，更新、新植及原留林木所产生的效益归林场所有，旅游开发管理性收入归石佛寺镇政府所有，其他收入由石佛寺镇政府和林场按6︰4比例分配。河南省林业厅1998年11月21日给石佛寺镇政府补发使用林地许可证，用地单位为石佛寺镇政府，用途为玉雕湾商贸区建设，面积6.1亩，四至与申请审批的位置相同，使用年限40年。2000年石佛寺镇政府取得土地证号为200012700国有土地使用证，后因该证丢失，2009年镇平县国土资源局为其补办了国用第200902679号国有土地使用证。再审过程中，镇平县不动产登记局向镇平县法院出具复函称，经调阅档案查询，该宗地性质为国有，取得方式为划拨用地。一审法院再审认为：在镇平县法院审理魏义与镇平县五岳庙林场、镇平县石佛寺镇人民政府租赁合同纠纷案件过程中，本案原审原、被告就石佛寺镇政府开发玉雕湾拆掉魏意在租赁五岳庙林场林地上部分附着物的补偿问题，达成本案争议的协议，原审认为该协议属于拆迁安置补偿协议并无不当。石佛寺镇政府作为土地使用者拆掉登丰公司部分地上附属物后给予补偿，且是在民事诉讼过程中与登丰公司达成的协议；在签订协议时双方地位平等，石佛寺镇政府并非以行政管理者的身份，而是以合同当事人身份参与；协议内容是双方意思表示一致的结果，而非石佛寺镇政府作为行政管理者单方作出行政行为；国台办等单位参与，其目的和作用仅是协助调解双方纠纷，而非行使行政职权。双方因该协议引起的纠纷属于平等主体之间的民事纠纷，镇平县法院受理该案符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定。关于本案的审理范围，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”石佛寺镇政府在原审中请求确认双方签订的协议无效，判令登丰公司停止侵权、排除妨碍、拆除在该土地上的建筑物。而再审过程中，石佛寺镇政府和第三人在庭前调查和庭审中仅请求确认双方签订的协议无效，并表示因合同无效引起的其他问题另行处理；登丰公司无异议。即各方当事人均不要求对因合同无效引起的其他问题在本案进行处理。再审认为，本案在审理终结前不能准确预判本案的最终结果，如果按照合同无效的结果做庭前准备工作，一旦该案最终处理结果为合同有效，那么当事人为证明自己的损失和对方的缔约过失等的时间和财产支出将成为不必要的损失，同时又浪费了司法资源；如果按照当事人一致意见确定本案审理范围，就可能避免不必要的诉讼成本投入。故，本案仅审理涉案合同的效力问题。原审原、被告于2000年8月20日签订的协议是在民事诉讼过程中达成的协议，1991年4月9日实施的《中华人民共和国民事诉讼法》第八十九条第一款规定：“调解达成协议，人民法院应当制作调解书。调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。”第三款规定：“调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。”第九十一条规定：“调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决。”由上述规定可以看出，民事诉讼过程中当事人达成的调解协议，仅是人民法院制作民事调解书的依据，当事人签收调解书后发生法律效力的是调解书，而非调解协议；且调解书送达前一方反悔的，人民法院应当基于案件事实和法律规定作出裁判，调解协议亦不会发生法律效力。镇平县法院虽然根据本案争议的协议制作并送达了民事调解书，但镇平县法院于2015年6月18日裁定撤销了该调解书，该调解书因被撤销而自始无效，涉案调解协议亦因此而不可能生效。就涉案调解协议内容而言，第1、2、3条约定，石佛寺镇政府同意登丰公司在石佛寺镇政府享有使用权的国有土地上建房，并给登丰公司办理用地划拨和施工许可手续。该部分约定属于石佛寺镇政府将自己享有的国有土地使用权转让给登丰公司，系有偿协议。《中华人民共和国合同法》第一百七十四条规定：“法律对其他有偿合同有规定的，依照其规定；没有规定的，参照买卖合同的有关规定。”故本案参照买卖合同的有关规定处理，关于协议效力的认定，应当参照合同法总则的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条规定：“合同法实施后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”石佛寺镇政府和第三人认为涉案协议无效，但未举证证明该协议具有合同法第五十二条第一、二、三、四项规定的情形之一，那么，该协议是否具有合同法第五十二条第五项规定的情形，成为各方当事人主张能否成立的关键。关于国有土地使用权的取得和转让，1990年5月19日国务院发布并施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第一款规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”第二款规定：“土地使用权出让应当签订出让合同。”第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”第四十三条第一款规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。”从上述规定看，从国家取得国有土地使用权只有两种方式，一是由市、县人民政府代表国家与土地使用者签订土地使用权出让合同、收取土地出让金，将国有土地出让给受让人，二是将国有土地使用权无偿划拨给使用者。1998年11月21日石佛寺镇政府因玉雕湾建设，取得省林业厅补发的使用林地许可证，报批的“河南省非林业生产使用林地审核申请表”中明确林地性质为国有，用途为“玉雕湾商贸区建设”，并支付了五岳庙林场林地补偿费、林木补偿费、安置补助费，且五岳庙林场以土地使用权作为玉雕湾商贸区建设投入；2000年石佛寺镇政府办理、2009年补办国有土地使用证，土地证中地类（用途）为“商业”；镇平县不动产登记局经调阅档案查询，该宗地性质为国有，取得方式为划拨用地。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条第一款规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”由于石佛寺镇政府属于国家机关，不具有该条例第四十五条第一款第一项规定的可以转让、出租、抵押划拨取得的国有土地使用权的主体资格，且石佛寺镇政府在该土地上无第三款规定的建筑物、其他附着物及产权证明，故原审原、被告于2000年8月20日签订的协议第1、2、3条违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的强制性规定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，应当属于无效条款。该协议第4、5、6、7条以前三条为条件，前三条无效致使该四条约定当然无效。综上，原审原、被告于2000年8月20日签订的协议为无效协议，石佛寺镇政府和第三人的诉讼请求成立，再审应予支持，登丰公司的请求不能成立，再审不予支持。原审判决认定事实部分不清，适用法律错误，应予撤销。经镇平县人民法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第一百四十七条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条，《最高人民法院关于适用的解释》第四百零七条第二款之规定，判决，一、撤销本院（2017）豫1324民初2968号民事判决；二、镇平县石佛寺镇人民政府与南阳登丰工艺品有限公司于2000年8月20日签订的协议无效。案件受理费100元，由南阳登丰工艺品有限公司负担。二审中，各方均未提交新证据。本院二审查明的事实与一审认定事实相一致。本院认为，关于当事人之间达成的案涉《协议书》效力问题，根据一、二审查明的事实,该《协议书》系登丰公司与石佛寺镇政府为解决案涉拆迁安置补偿问题，在多部门的协调下自行达成的和解协议，其内容系双方真实意思表示。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第九十八条第一款第四项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十一条之规定,当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后即发生法律效力的,经人民法院审查确认后,应当记入笔录或者将调解协议附卷,并由当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后即具有法律效力。前款规定情形,当事人请求制作调解书的,人民法院审查确认后可以制作调解书送交当事人。当事人拒收调解书的,不影响调解协议效力。可见,人民法院对于调解协议的合法性进行审查后形成的民事调解书是对当事人调解协议的确认,而非调解协议生效的条件，故镇平县人民法院制作的（1998）镇经初字第1174号民事调解书虽被镇平县人民法院以调解程序违法为由依法撤销,但并不必然导致当事人自愿达成的调解协议不发生法律效力，参照《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容,并由双方当事人签字或者盖章的调解协议,具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除调解协议。”之规定,本案所涉协议约定了石佛寺镇政府与登丰公司之间的民事权利义务，具有民事合同性质,对其效力应根据《中华人民共和国合同法》有关合同效力的规定进行判断，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第十四条“合同法第五十二条第(五)项规定的‘强制性规定’,是指效力性强制性规定。”的规定，上述法律所规定的“强制性规定”,应当仅指效力性强制性规定,故只有合同内容违反法律、法规的效力性强制性规定才归于无效。而《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定是从政府行政管理角度作出的规定,旨在规范对城镇国有土地的合理开发、利用和经营,加强土地管理,属于管理性规定,并不能理解为系对当事人民事行为的效力作出认定的效力性强制性规定。就本案而言，在镇平县人民法院审理魏义与镇平县五岳庙林场、镇平县石佛寺镇人民政府租赁合同纠纷案件过程中，石佛寺镇政府与登丰公司就石佛寺镇政府开发玉雕湾拆掉魏义在租赁五岳庙林场林地上部分附着物的补偿问题，所达成的案涉协议属于拆迁安置补偿协议，因石佛寺镇政府2000年办理、2009年补办案涉土地的国有土地使用证中地类（用途）为“商业”，故该协议并未改变土地使用的性质,履行中也未存在障碍,即便根据相关法律法规需经有关部门审批或缴纳一定费用,亦属于有违管理性强制性规定,双方就拆迁补偿安置问题所达成的协议不存在违反效力性强制性规定的情形，石佛寺镇政府请求确认该协议无效的诉请缺乏事实及法律依据，一审法院对此处理无效欠妥，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国合同法》第六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第九十八条第一款第四项、第一百七十条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十一条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销镇平县人民法院（2019）豫1324民再4号民事判决。二、驳回镇平县石佛寺镇人民政府的诉讼请求。一、二审案件受理费共计200元，由镇平县石佛寺镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王立谦审判员  王邦跃审判员  李路明二〇二〇年四月二十日法官助理尹双珊书记员叶林昊