辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终697号上诉人（原审原告）：许成训，男，1941年7月24日出生，蒙古族，住址辽宁省大连市高新区。上诉人（原审原告）：许平军，男，1967年11月29日出生，蒙古族，住址辽宁省大连市高新区。二上诉人共同委托诉讼代理人：牛思娟，女，1964年6月14日出生，汉族，住址辽宁省大连市高新区。被上诉人（原审被告）：鞍山市人民政府，住所地鞍山市胜利南路36号。法定代表人：余功斌，该市政府市长。委托诉讼代理人：王喆，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：于振伟，辽宁瀛如律师事务所律师。许成训、许平军因诉鞍山市人民政府行政行为违法一案，不服辽宁省鞍山市中级人民法院（2018）辽03行初167号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年1月3日对双方当事人进行了询问。上诉人许成训、许平军的委托诉讼代理人牛思娟，被上诉人鞍山市人民政府的委托诉讼代理人王喆、于振伟到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：许平军、许成训、牛思娟曾作为原告，以鞍山市国土资源局为被告向法院提起诉讼，以鞍山市国土资源局不作为没有依法补偿原告房屋及承包地，要求鞍山市国土资源局对原告宅基地552平方米及房屋、承包的集体农用地进行安置补偿并赔偿原告损失。海城市法院经审理作出（2017）辽0381行初82号行政判决书，判决驳回许平军、许成训、牛思娟的诉讼请求。许平军、许成训、牛思娟不服上述一审行政判决，向鞍山市中级人民法院提出上诉，鞍山市中级人民法院经审理于2018年5月18日作出（2017）辽03行终252号行政裁定书，该裁定书认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等有关规定，上诉人对经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。上诉人未经上述程序，迳行起诉到法院无法律根据。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，土地补偿费是由农村集体经济组织按相关法律规定向农村集体经济组织成员发放，而非由征收实施部门市国土局负责发放。而安置补助费的发放，从鞍山高新技术产业开发区（以下简称高新管委会）红岭街道办事处新魏社区居委会出具的情况说明可见，上述涉案地段安置补助费的发放，亦由上诉人所在村集体经济组织向农村集体经济组织成员发放，而非鞍山市国土局负责发放。该案二审裁定：一、撤销海城市人民法院（2017）辽0381行初82号行政判决；二、驳回上诉人许成训、许平军及牛思娟的起诉。原审法院认为：职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则，公民、法人或者其他组织起诉要求确认行政机关不履行法定职责违法，应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例并未规定在征收原告宅基地过程中，鞍山市人民政府具有就宅基地补偿款与原告签署协议的法定职责。本案中，鞍山市人民政府不具有行政诉讼意义上的法定职责，原告的起诉无依据。另外，原告已就其宅基地及房屋、承包的集体农用地进行安置补偿事宜，以鞍山市国土资源局为被告向法院提起行政诉讼。原审法院已作出（2017）辽03行终252号生效行政裁定，对当事人应如何解决补偿安置纠纷作出终审裁决处理。关于本案的请求，原告应以《中华人民共和国土地管理法》及实施条例规定的主体为被告提起诉讼。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款，第九十三条第二款之规定，裁定：驳回原告许成训、许平军的起诉。许成训、许平军上诉称：1、请求撤销原审裁定；2、依法确认被上诉人在未与上诉人签署协议的情况下强制征用上诉人宅基地的行政行为违法；3、赔偿上诉人宅基地损失8832万元；4、赔偿上诉人许平军及其妻子、儿子精神损失费3600万元；5、赔偿上诉人许平军因维权产生的交通费10万元、误工费30万元、律师费10万元；6、诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：二上诉人是辽宁省鞍山市铁东区科技路22-1号-100原魏家屯村村民，有552平方米宅基地以及地上房屋，长期在此生活。2013年11月13日，鞍山市人民政府授权高新管委会对上诉人的房屋进行了强制拆除，并强制征收了二上诉人552平方米的宅基地。鞍山市人民政府在未与上诉人签订任何补偿协议的情况下对宅基地强制征收，其行政行为违法。一、原审法院认定事实不清，不予立案的理由错误。1、鞍政办发(2006)10号文、鞍政地字[2011]34号以及（2009）22号文都足以证明被告主体应为鞍山市人民政府。鞍山市人民政府未与上诉人签订协议，属于侵犯上诉人的用益物权。原审法院不予立案违反了行政诉讼法的规定。2、原审法院以(2017)辽03行终252号行政裁定不予立案与事实不符，违背了本案的相关事实。二、原审法院适用法律错误。鞍山市人民政府答辩称：1、同意原审裁定。鞍山市人民政府不是征收主体，根据《土地管理法》第四十六条第一款、《土地管理法实施条例》第二十条第一款第3项的规定，征收土地方案经批准后，由市县人民政府组织实施，本案涉及的征收行为具体由高新管委会具体组织实施。2、征收土地的决定并不需要征得土地使用人的意见，征收土地使用人的意见只是对征收补偿的内容进行征询意见，同时土地方案的具体实施不以是否达成补偿协议为基础，根据实施条例第二十五条的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。3、本案的争议焦点是上诉人对征收补偿方案不服，在没有达成一致的情况下，房屋被拆迁，其需要得到合理补偿。依据现行的土地管理法及相关条例的规定，对补偿方案不服，应当先行协调而后申请行政复议，对复议依旧不服才可提起行政诉讼，本案上诉人并没有依照该程序主张权益。根据最高人民法院行政审判会议纪要的有关精神，案件受理法院应当对其进行指导，指导其依据合法程序进行诉讼。本院经审理查明的事实与原审裁定一致，本院予以确认。另查明，许平军、许成训以高新管委会和鞍山市人民政府强拆其房屋违法为由向鞍山市立山区人民法院提起行政诉讼，该院作出了（2016）辽0304行初1号行政判决，判决确认高新管委会强制拆除许平军、许成训房屋的行政行为违法；驳回许平军、许成训对鞍山市人民政府的诉讼请求。判决后，许平军、许成训及高新管委会均不服，上诉至原审法院，原审法院于2017年6月9日作出了（2017）辽03行终125号行政判决，驳回上诉，维持原判。再查明，许平军、许成训于2017年10月8日向高新管委会邮寄《国家赔偿申请书》，高新管委会于2017年10月11日签收，但对许平军、许成训的赔偿申请一直未作出是否赔偿的决定。许平军、许成训于2017年12月13日向原审法院提起诉讼。原审法院作出了（2018）辽03行赔初1号行政判决，许平军、许成训不服，向本院提起上诉，本院于2019年6月11日作出了（2019）辽行赔终2号行政裁定，撤销（2018）辽03行赔初1号行政判决，将该案发回原审法院另行组成合议庭重审。该案目前正在审理当中。本院认为，本案的争议焦点是上诉人提起的确认违法并赔偿的诉讼请求是否应予支持。修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，上诉人提起本诉在起诉状中载明的诉讼请求是：1、依法确认被上诉人在未与上诉人签署协议的情况下征收上诉人宅基地的行政行为违法；2、赔偿上诉人宅基地损失1987.2万元；3、赔偿上诉人许平军及其妻子、儿子精神损失费2400万元；4、赔偿上诉人许平军因维权产生的交通费10万元、误工费30万元、律师费10万元；5、诉讼费由被上诉人承担。即上诉人提起的系确认违法并赔偿之诉。根据前述法律规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据本案查明事实以及上诉人提起的相关诉讼，本次征收的实施主体是高新管委会，与被征收人签订补偿协议或对被征收人进行补偿等职责均为高新管委会的职责；高新管委会实施的强制拆除行为被确认违法，上诉人提起的行政赔偿案亦在审理当中。因此，上诉人提出的被上诉人在未与上诉人签署协议的情况下征收其宅基地的行政行为违法的主张没有事实和法律依据，其起诉应予以驳回。原审裁定驳回其起诉并无不当，上诉人的上诉主张没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审裁定并无不当，应予维持。许平军、许成训的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年四月二十七日法官助理刘春晓书记员郑轩（代）