内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）内行终11号上诉人（一审原告）：道日吉，男，1952年12月6日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：巴特尔，男，1970年3月26日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：当僧，男，1955年1月5日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：庆照日格图，男，1958年12月8日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：朝格吉拉，男，1974年3月27日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：那达木德，男，1940年5月10日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：培力吉德嘎娃，男，1951年3月20日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：阿姜布和，男，1964年10月10日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：布仁，男，1970年4月12日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：额尔登乌拉，男，1967年10月5日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：巴特尔，男，1966年12月23日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：苏日图，男，1976年2月14日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：萨其日，女，1974年2月1日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：巴音，男，1978年10月25日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：额尔邓乌拉，男，1983年9月29日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：哈斯额尔德尼，男，1977年9月14日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：*****，女，1982年9月8日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：呼达古拉，女，1984年11月30日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：巴哈日拉图，男，1975年10月2日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：朝格图，男，1978年3月17日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：乌云达来，男，1979年11月20日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：希仁其木格，女，1981年12月18日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：达布希拉图，男，1984年12月18日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。诉讼代表人：乌云达来，男，1979年11月20日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。诉讼代表人：巴特尔，男，1966年12月23日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。诉讼代表人：额尔登乌拉，男，1967年10月5日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。被上诉人(一审被告):克什克腾旗人民政府。法定代表人：潘存国，旗长。被上诉人(一审被告):赤峰市人民政府。法定代表人：孟宪东，市长。一审第三人：克什克腾旗巴彦查干苏木乌套海嘎查委员会。法定代表人：萨其拉图，嘎查达。一审原告：阿拉坦沙，男，1986年8月20日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人道日吉等23位牧民因与被上诉人克什克腾旗人民政府（以下简称克旗政府）、赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）、一审第三人克什克腾旗巴彦查干苏木乌套海嘎查委员会（以下简称乌套海嘎查）撤销行政决定、复议决定一案，不服内蒙古自治区赤峰市中级人民法院(2019)内04行初127号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2014年９月，内蒙古自治区人民政府办公厅印发了《内蒙古自治区完善牧区草原确权承包试点工作实施方案》，将克什克腾旗确定为十个试点旗县之一。该《方案》载明：“工作任务2.对落实草原‘双权一制’承包户的档案和原承包经营权证（使用证）等进行逐一核实，对草原承包经营权证书（包括损坏、遗失或漏发的），进行重新换发或补发。”同时载明：“具体实施阶段（4）完善所有权和承包经营权证。自治区统一印制所有权证书和使用权证书；自治区制定承包经营权证书格式，由旗县（市、区）统一组织换发，同时收回旧证书，并声明作废。”2018年7月31日，克旗政府作出《克什克腾旗人民政府关于作废的通告》（以下简称《通告》），内容为：“按照《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发等三个方案的通知》（内政办发[2014]98号）的要求，克旗政府于2015年全面开展草原确权承包工作，目前已进入颁证登记阶段。现根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四款、第二十一条和《内蒙古自治区完善牧区草原确权承包试点工作实施方案》‘完善所有权和承包经营权证书的，自治区统一印制所有权证书和使用权证书’‘自治区制定承包经营权证书格式，由旗县（市、区）统一组织换发，同时收回旧证书，并声明作废’的规定，克旗政府决定依法对全旗13个苏木乡镇124个嘎查村统一组织换发新证，农牧民在领取新证后，原在1996年-1998年落实草原‘双权一制’时及后期办理变更登记手续取得的《草原承包经营权证》全部予以注销，并声明作废。”该通告作出后，道日吉等24位牧民向赤峰市政府申请行政复议，请求撤销该通告。赤峰市政府受理后于2018年11月2日作出赤政复决字[2018]148号行政复议决定，维持了克旗政府作出的《通告》。道日吉等24位牧民不服克旗政府作出的《通告》及赤峰市政府作出的《复议决定》，向一审法院提起诉讼。一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。克旗政府根据《内蒙古自治区完善牧区草原确权承包试点工作实施方案》的要求开展草原承包确权工作，并按该实施方案的要求对草原承包经营权证进行重新换发或补发，同时注销旧证，并声明作废。而克旗政府作出的《通告》即是在草原承包确权过程中对全旗草原承包户进行通告注销旧证并声明作废的过程性行政行为。该行为针对的是全旗草原承包户，而非道日吉等24位牧民个人。且克旗政府作出的《通告》载明：“旗人民政府决定依法对全旗13个苏木乡镇124个嘎查村统一组织换发新证，农牧民在领取新证后，原在1996年-1998年落实草原‘双权一制’时及后期办理变更登记手续取得的《草原承包经营权证》全部予以注销，并声明作废。”因此，依据《通告》所载明的内容，注销旧证对道日吉等24位牧民的实体权利并不产生影响。如果道日吉等24位牧民对其与乌套海嘎查委员会之间的民事合同关系有异议可提起民事诉讼，而非行政诉讼受案范围。如认为克旗政府对其作出的确权行为以及实际操作中的行政行为影响其实体权益可另行提起诉讼。综上，道日吉等24位牧民的起诉不符合行政诉讼的受理条件，应驳回起诉。对于赤峰市政府作出的赤政复决字[2018]148号行政复议决定，因结果是维持原行政行为，《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”由于复议决定和原行政行为的统一性，驳回道日吉等24位牧民对原行政行为的起诉，那么对于复议决定也不应再进行实体审理。一审裁定：驳回道日吉等24位牧民的起诉。案件受理费50元，予以退回。道日吉等23位牧民不服上述行政裁定，向本院提出上诉，请求：撤销一审裁定,依法改判支持其诉讼请求。主要理由：（一）一审法院认定克旗政府作出的《通告》对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响,不属于人民法院行政诉讼的受案范围属适用法律错误。《通告》注销道日吉等23位牧民的《草原承包经营权证》并声明作废的行政行为,使道日吉等23位牧民原承包草牧场亩数减少、各类草牧场补贴减少、原承包草牧场四至界线发生变化,并破坏原基础设施建设,实质上侵犯了道日吉等23位牧民的农村土地承包经营权,对道日吉等23位牧民的权利义务已产生实际影响,应属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围。（二）一审法院认定事实错误。乌套海嘎查违反《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》等相关法律规定，作出重新登记分配草牧场的决定,克旗政府强迫道日吉等23位牧民变更土地承包经营权,换发新证,注销原证并声明作废，《通告》内容违法，违背我国现行相关政策和文件精神。（三）《通告》适用法律错误。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四款规定“其他”情形,不包含基于违法情节收回土地承包经营权证的情形。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定,承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的,由原发证机关注销该证(包括编号),并予以公告。但道日吉等23位牧民已经交回其农村土地承包经营权证,并不存在无正当理由拒绝交回的情形。克旗政府对道日吉等23位牧民统一组织换发新《草原承包经营权证》的“换发”行为与《内蒙古自治区完善牧区草原确权承包试点工作实施方案》中在“完善所有权和承包经营权证书的,自治区统一印制所有权证和使用权证书;自治区制定承包经营权证书格式,由旗县(市、区)统一组织换发,同时收回旧证书,并声明作废”所规定的“换发”行为不属于同一行为。(四)《通告》程序违法。克旗政府在发包方调整草牧场承包方案后,道日吉等23位牧民与乌套海嘎查未重新签订《草牧场承包合同》的情形下，颁发新的《草原承包经营权证》,注销原《草原承包经营权证》的行为程序违法。《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发等三个方案的通知》(内政办发〔2014)98号),在开展土地承包经营权登记颁证试点工作中明确要求对农村牧区土地权属存在争议和纠纷的,先依法解决,再予以登记确权。本院二审查明的事实及对证据的认定与一审一致，本院予以确认。本院认为，道日吉等23位牧民起诉请求撤销克旗政府作出的《通告》及赤峰市政府作出的赤政复决字[2018]148号行政复议决定书。克旗政府作出的《通告》主要依据是2014年９月内蒙古自治区人民政府办公厅印发的《内蒙古自治区完善牧区草原确权承包试点工作实施方案》，《通告》载明：“旗人民政府决定依法对全旗13个苏木乡镇124个嘎查村统一组织换发新证，农牧民在领取新证后，原在1996年-1998年落实草原‘双权一制’时及后期办理变更登记手续取得的《草原承包经营权证》全部予以注销，并声明作废。”根据《通告》内容，注销旧证并换发新证针对的是全旗草原承包户，而非针对牧民个人，且《通告》对道日吉等23位牧民的实体权利并不产生影响。一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，以道日吉等23位牧民的起诉不符合法律规定为由驳回起诉，适用法律并无不当。道日吉等23位牧民上诉主张其与乌套海嘎查之间的民事合同关系可提起民事诉讼主张权利。道日吉等23位牧民上诉认为克旗政府作出的确权行为以及实际操作中的行政行为损害了其合法权益，也可另行提起行政诉讼。综上，道日吉等23位牧民的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 孙晓磊审 判 员 彭振华审 判 员 常 青二〇二〇年四月二十六日法官助理 张 玥书 记 员 王馨培