北京市怀柔区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）京0116行赔初108号原告卢钊凯，男，1976年8月14日出生，蒙古族，住北京市西城区。委托代理人高亮，北京扬涛律师事务所律师。委托代理人冯沁雨，北京扬涛律师事务所律师。被告北京市怀柔区怀柔镇人民政府，住所地北京市怀柔区迎宾南路9号。法定代表人刘宝恩，镇长。委托代理人杨帆，北京市怀柔区怀柔镇人民政府工作人员。委托代理人**，北京市隆安律师事务所律师。原告卢钊凯于2019年5月20日以邮寄方式向被告北京市怀柔区怀柔镇人民政府（以下简称怀柔镇政府）提出行政赔偿申请，被告怀柔镇政府未在法定期限内给予答复，故原告卢钊凯向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2019年9月11日立案后，在法定期限内向被告怀柔镇政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。被告怀柔镇政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据。本院依法组成合议庭，于2019年11月4日公开开庭审理了本案。原告卢钊凯的委托代理人冯沁雨，被告怀柔镇政府的委托代理人杨帆、**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告卢钊凯诉称，原告卢钊凯于2016年5月14日与北京绿湖卧龙农业科技有限公司（以下简称绿湖公司）签署《土地承租合同》，承租位于卧龙岗村北绿湖生态农场×号450平方米土地及地上58.9平方米的看护用房。租赁价款51万元，承租期限自签订本合同之日起至2062年12月31日。绿湖公司卧龙农业观光示范园项目是在被告怀柔镇政府的支持并主导下开发建设的，被告怀柔镇政府不仅支持，还在2011年以项目建设主体的身份向区财政局申请扶持资金。在被国土局发现绿湖农场涉嫌违法建设后，被告怀柔镇政府并未履行法定职责。相反，被告怀柔镇政府一方面谎称项目系设施农业项目，已上报农委等待批复；另一方面又承诺将进一步协助、督促其办理设施农用地手续，并监督其不改变土地使用用途。被告怀柔镇政府作为基层政府，早在七年前就很清楚该项目的用地、建设手续是否完备，始终既未督促、协助办理任何手续，也未对违法建设行为采取任何行政行为，更未履行法定职责，对违法建设进行强制拆除，明知绿湖卧龙农业观光示范园项目存在违法建设的问题，依然在政府间公文往来中对其进行包庇、袒护，谎称项目属于农业范畴、予以保留（区农委已出具意见）。正因被告怀柔镇政府的上述行为，使得该项目可以以合法身份出现在市场以及不知情的公众面前。原告卢钊凯基于对政府的合理信赖而承租了土地及地上建成物。被告怀柔镇政府在此后长达5年的时间内再无任何行为，使得绿湖公司得以将一百余套建设在几年中陆续高价出租给原告卢钊凯等一百余户老百姓。原告卢钊凯签订合同后，投入大量人力、财力对承租的看护用房等地上物进行了装饰、装修和改造，并购置、安装、存放了大量用于生活和农业劳动的物品及设备。2017年7月25日，被告怀柔镇政府在未履行实施强制拆除前的全部法定程序的情况下，对原告卢钊凯的看护用房、铁艺围墙、大棚围墙、钢架、硬化地面等予以强制拆除，导致原告卢钊凯大量财物损毁、灭失。原告卢钊凯认为被告怀柔镇政府强制拆除行为严重侵犯其合法权益，北京市怀柔区人民法院于2018年1月17日作出的（2017）京0116行初103号《行政判决书》，确认被告怀柔镇政府前述强制拆除行为违法。鉴于被告怀柔镇政府的不作为及强拆行为给原告卢钊凯造成了财产损失，原告卢钊凯依据《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，诉至法院，要求：判令被告怀柔镇政府赔偿原告卢钊凯依据《土地承租合同》承租看护用房等地上物的已付价款51万元；判令被告怀柔镇政府赔偿原告卢钊凯看护用房等地上物的装饰、装修和改造价款20万元；判令被告怀柔镇政府赔偿原告卢钊凯在看护用房等地上物内购置、安装、存放的用于生活和农业劳动的物品及设备价款10万元。以上各项损失共计81万元。原告卢钊凯向本院提交了下列证据：1.《土地承租合同》1份、收据2张、收条1张。证明原告卢钊凯对所承租标的享有合法使用、支配的权利，因被告怀柔镇政府的违法行为原告卢钊凯遭受了包括租金在内的经济损失。2.北京市怀柔区人民法院作出的（2017）京0116行初103号《行政判决书》1份。证明被告怀柔镇政府的强拆行为被确认违法，其中包括原告卢钊凯的×户。3.行政赔偿申请书及网上查询签收记录各1份。证明原告卢钊凯已经履行赔偿之诉的前置程序。4.《绿湖生态农场管理合同》、装修结算单、设计制作合同、收据、吉林省荣威木业有限公司产品订购单、工程合同、法恩莎卫浴欧尔康浴柜购销合同、金聖门业订货（合同）单、处理商品购物合同单、收据、奥普（怀柔专卖店）销售订单、网上购物单、照片、证明、结婚证、发放表等共计43页及视频光盘1张。证明原告卢钊凯的合法财产因被告怀柔镇政府的违法行为受到损害。被告怀柔镇政府工作人员已对强拆现场进行了录像，被告怀柔镇政府有能力并且有法定义务对强拆现场的原告卢钊凯财物损失状况进行证据固定，并作为证据提交。但被告怀柔镇政府并未提交相关证据，在原告卢钊凯财物损毁情况这一争议焦点上，应当由被告怀柔镇政府承担举证不能的不利后果。被告怀柔镇政府辩称，针对原告卢钊凯的诉讼请求，被告怀柔镇政府提出如下答辩意见：一、原告卢钊凯未以本人为具体行政行为相对人提起有关确认拆除行为违法的行政诉讼，且向×返还物品时实际签收人亦非原告卢钊凯本人，不能确认其具有提起本案赔偿诉讼的主体资格。二、涉诉被拆除地上建筑经规划部门确认为违法建设，用地行为经国土部门立案调查确认为破坏耕地和非法占用土地。北京绿湖卧龙农庄，坐落于怀柔镇卧龙岗村村北，园区总占地约120亩，共建有119栋大棚及“看护用房”，建设主体为绿湖公司。2017年6月，国家土地督察局北京局检查组督查发现上述看护用房涉嫌违法用地，被告怀柔镇政府会同区规划分局、区国土分局及区农委等相关部门对相关情况开展了全面调查。经查，区规划分局确认：该农庄范围内的119栋房屋建设用地范围在《怀柔新城规划》中属于非建设用地，该工程未取得相关规划审批手续；区国土分局致函明确，该建设项目未申请办理任何用地审批手续，且该项目涉嫌违法用地行为，分局已依法立案；区农委确认该项目未在农委办理过任何备案手续。故此，119栋看护用房建筑面积严重超出设施农业相关规定，且使用性质已实际变更为住宅房屋，实施拆除时已经规划管理部门确认构成违法建设；且经向北京市国土资源局怀柔分局第一国土所核实确认，该案件已于2017年8月11日出具调查报告，确认定性为破坏耕地和非法占用土地。三、涉诉被拆除地上物系违法建设而非合法权益，被告怀柔镇政府无须就原告卢钊凯违法承租违法建设的行为及对违建进行的装饰、装修及改造给予任何赔偿。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，公民取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。本案中，涉诉被拆除地上物系经规划行政主管部门确认的违法建设部分，拆除行为并不影响其在20年合法期限内对转租土地的合法使用。其次，本案中并不能确认对所承租违法建设实施的装饰、装修及再次违法进行的地面硬化及改建，亦不构成合法权益。故此，即便被告怀柔镇政府所实施的强制拆除因程序瑕疵被确认违法，亦无须就原告卢钊凯承租违法建设及对违建进行的装饰、装修及改造给予任何赔偿。四、强制拆除过程中，被告怀柔镇政府通过提前告知及现场清点签收的方式，尽可能对原告卢钊凯的存放于违法建设内的私有物品进行了必要的保护，未造成直接损失，故不应承担相应的赔偿责任。2017年6月30日，被告怀柔镇政府向建设单位及原承租人下发了《限期自行拆除告知书》，责令该公司及相关承租人在收到告知书后5日内自行纠正违法行为、自行拆除违法建设。2017年7月4日，被告怀柔镇政府又于现场张贴了《致北京绿湖卧龙农庄内各承租人的一封信》，说明违法建设调查情况并请包括原告卢钊凯在内的各承租人或实际使用人配合工作，自行清空屋内个人物品，避免损失。7月5日，被告怀柔镇政府成立5个工作小组，由镇长亲自带队对园区内各承租人逐一入户做思想工作；此后，被告怀柔镇政府工作人员亦在实施拆除前的近20天内多次到园区对包括原告卢钊凯在内的全部承租人做工作，力图请求实现自行拆除，降低损失。直至2017年7月25日，被告怀柔镇政府在多次协商无果的情况下，组织各有关部门对违法建设进行了强制拆除，并在拆除的同时将违法建设内的个人物品移转至合法保留的大棚内并进行了现场苫盖。且，拆除当日亦通过现场张贴通知及口头告知的方式，通知包括原告卢钊凯在内的各承租人在7月31日前，对违法建设、装修及添附物自行进行清理并处置拆除后的建筑残值。同时，由田嘉强本人于2017年7月26日签署《物品交接单》，确认对于×号房屋内无物品遗失。故此，被告怀柔镇政府已通过提前告知及现场清点、苫盖及签收的方式，尽可能对建筑残值及原告卢钊凯的屋内私有物品进行了必要的保护，未造成直接财产损失，故被告怀柔镇政府不应承担其他赔偿责任。被告怀柔镇政府向本院提交了下列证据：1.《关于张鑫规划审批情况的函》（规（怀）执函[2017]37号）、《北京市怀柔区农村工作委员会关于怀柔镇卧龙岗村绿湖卧龙农庄园区项目的函》《北京市国土资源局怀柔分局关于怀柔镇辖区内绿湖卧龙农庄内建设行为有关问题的函》各1份。证明涉诉房屋系经规划行政管理部门确认的违法建设；涉诉房屋建设用地涉嫌违法用地，已被有关机关立案查处；涉诉房屋不属于设施农业，未进行过备案。2.《责令限期拆除决定书》照片1份、《致北京绿湖卧龙农庄内各承租人的一封信》照片1份、拆除现场关于自行清理并处置残值的《通知》照片7张。证明为尽可能减小强制拆除可能对原告卢钊凯权益产生的不良影响，自2017年6月30日起至2017年7月25日实施强制拆除期间，被告怀柔镇政府就涉诉房屋系违法建设及将予实施强制拆除的情况对违法建设的建设者及包括原告卢钊凯在内的全部承租人进行了明确的告知，并多次劝告其自行腾退拆除，减少损失；实施拆除后，被告怀柔镇政府亦给原告卢钊凯留有自行清理物品，处置残值，减免损失的时间。3.《物品交接单》1份。证明拆除后原告卢钊凯自行就屋内物品情况进行了清点，且未提出相关遗失损毁的权利主张。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，本院作出如下认定：原告卢钊凯提交的证据2、3具有真实性、合法性及与案件的关联性，本院予以采纳；原告卢钊凯提交的证据1、4虽具有真实性，但不能完全实现其证明目的，本院不予采纳。被告怀柔镇政府提交的证据虽具有真实性，但均不能完全实现其证明目的，本院均不予采纳。经审理查明，2016年5月14日，原告卢钊凯与绿湖公司签订《土地承租合同》，绿湖公司将位于卧龙岗村北（原砖厂）绿湖生态农场×号土地及地上物使用权出租给原告卢钊凯占有使用。卧龙岗村委会作为见证方在合同上加盖了公章。2017年7月25日，被告怀柔镇政府对原告卢钊凯位于卧龙岗村绿湖生态农场的×号地块上的看护用房等相关建筑予以拆除。本院于2018年1月17日作出（2017）京0116行初103号《行政判决书》，依法确认被告怀柔镇政府于2017年6月30日、7月25日强制拆除绿湖公司建设的位于北京市怀柔区怀柔镇卧龙岗村绿湖生态农场×1、×、×2、×3、×4、×5、×6、×7、×8、×9、×10、×11、×12、×13、×14、×15、×16、×17、×18、×19、×20、×21、×22、×23、×24、×25、×26、×27、×28、×29、×30、×31、×32、×33、×34、×35、×36、×37、×38、×39、×40、×41、×42、×43、×44、×45、×46、×47、×48、×49、×50、×51、×52、×53、×54、×55地块相关建筑物的行为违法。现该判决已发生法律效力。另查明，被告怀柔镇政府在实施强制拆除行为前，未依法制作室内物品清单，未提前通知原告卢钊凯到场。2019年5月20日，原告卢钊凯以邮寄方式向被告怀柔镇政府递交了行政赔偿申请书，要求被告怀柔镇政府赔偿因其强拆造成的各项损失共计81万元。被告怀柔镇政府收到上述申请书后，在法定期限内未作出是否赔偿的决定。2019年9月11日，原告卢钊凯持诉称意见诉至本院。本案在审理过程中，被告怀柔镇政府坚持答辩意见。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条第（四）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据上述规定，受害人取得国家赔偿的前提是国家机关和国家机关工作人员行使职权对其合法权益造成了实际损害。本案中，被告怀柔镇政府实施的强制拆除行为已被法院生效判决确认违法，故原告卢钊凯有权就被告怀柔镇政府实施强制拆除行为对其合法权益造成的实际损害提起行政赔偿诉讼。原告卢钊凯要求被告怀柔镇政府赔偿其依据《土地承租合同》承租看护用房等地上物的已付价款，因该项内容系其与绿湖公司签订《土地承租合同》所产生，属民事法律关系调整范围，本院不予考虑。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，原告卢钊凯要求被告怀柔镇政府赔偿看护用房等地上物的装饰、装修和改造价款，但原告卢钊凯提供的证据不能证明被告怀柔镇政府强制拆除的看护用房等地上物为其所有的合法建设，故其要求被告怀柔镇政府赔偿看护用房等地上物的装饰、装修和改造价款的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”“直接损失”应是违法行政行为造成的现有合法财产的直接减少或灭失。本案中，原告卢钊凯要求被告怀柔镇政府赔偿电费损失，因该损失不属于直接损失，故原告卢钊凯的该赔偿要求不符合法律规定，本院不予支持。关于树木损失，因原告卢钊凯亦未提交证据证明该损失系被告怀柔镇政府实施该拆除行政行为所致，故对其该主张，本院亦不予支持。原告卢钊凯的合法财产应受法律保护。本案中，被告怀柔镇政府的强制拆除行为导致在涉案地块上的合法财产受到损失，被告怀柔镇政府应当予以赔偿。因被告怀柔镇政府未能在实施强制拆除行为前提前通知原告卢钊凯到场，亦未依法制作室内物品清单，对原告卢钊凯在涉案地块上的物品情况进行证据固定，故结合原告卢钊凯的诉讼主张、提交的证据以及生活常识酌情确定财产损失的赔偿数额。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、被告北京市怀柔区怀柔镇人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告卢钊凯经济损失五千八百九十七元。二、驳回原告卢钊凯的其他赔偿请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  董爱军人民陪审员  赵光启人民陪审员  赵 新二〇二〇年四月二十四日法官 助理  罗 慧书 记 员  李 健