广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2020)粤71行终374号上诉人（原审原告）：广州海轮汽车服务有限公司江夏分公司。住所地：广州市增城区*************。法定代表人：雷严生，总经理。被上诉人（原审被告）：广州市白云区********办事处。住所地：广州市白云区*******。法定代表人：陈振华，主任。委托代理人：黎枚，该街道办工作人员。委托代理人：马振涛，广东岭南律师事务所律师。上诉人广州海轮汽车服务有限公司江夏分公司因诉被上诉人广州市白云区********办事处（以下简称黄石街道办）行政决定及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3509号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明:2019年6月13日，被告黄石街道办下设的黄石街拆违办公室向包括原告在内的尚德广场、御湖宫业主和有关商户发出《围蔽通知》，告知为贯彻落实市委、市政府治理违法建设的工作部署，完成该街2019年治理58万平方米历史存量违法建设的工作目标，现按照《白云区违法建设治理工作领导小组办公室关于做好26条主干道50米范围违法建设拆除计划的通知》要求，该街将对广云路江夏村尚德广场、御湖宫的历史存量违法建设进行拆除。2019年6月20日，该街将对上述清拆现场进行围蔽，请在清拆范围内的商户及时清场撤离。2019年6月28日，被告黄石街道办下设的黄石街拆违办公室向包括原告在内的尚德广场业主和有关商户发出《清拆通知》，告知根据《白云区违法建设治理工作领导小组办公室关于做好26条主干道50米范围违法建设拆除计划的通知》要求，该街将拆除广云路13号（尚德广场）的历史存量违法建设。该街已于2019年6月13日下发《围蔽通知》，并于2019年6月20日对清拆现场进行围蔽。现该街将于2019年7月5日对上述历史存量违法建设拆除，请在清拆范围内的商户及时清场撤离。另查明，2018年8月1日，原告与尚文公司签订《尚德商业广场租赁合同》，承租广州市白云区************************（即涉案商铺）,租赁期限为3年，租赁期从2018年9月1日起至2021年8月31日止。该合同中注明该物业未办理规划、报建等手续，尚文公司已将此情况如实告知原告，同时原告方自行查询了该物业的规划情况。原告在提起本案诉讼时本院告知其诉讼请求包含多个法律关系不符合一案一诉原则应予以明确，原告坚持其诉讼请求包含怠于履职是一个逻辑整体，不同意作出修改。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。”本案中，被告黄石街道办并没有作出的围蔽、清拆的决定，其只是作出了《围蔽通知》及《清拆通知》，上述两份通知是被告就清拆区域范围内清拆相关事项针对公众的告知行为，并不增设、改变或重新确认原告权利义务的性质，尚不会对原告的合法权益造成新的损失，也未增加或减少原告的权利义务，属于对原告的合法权益不产生实际影响的行为。此外，直至原告提起本案行政诉讼前，其也不能提供充分的证据证实被告实施了其起诉所称的围蔽、清拆决定及行为。鉴于原告诉讼请求内涉及不同法律关系，经原审法院明确释明后仍坚持不予明确，而其首个诉讼请求所涉及的通知不属于行政行为，不具有可诉性，故对原告起诉应予驳回。由于本案进行程序处理，且原告所列第三人广州尚文物业管理有限公司及黎建辉与本案没有法律上利害关系，故取消其第三人资格。综上所述，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项及第三款的规定，裁定驳回原告广州海轮汽车服务有限公司江夏分公司的起诉。上诉人广州海轮汽车服务有限公司江夏分公司不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定存在如下错误：（一）原审裁定无视上诉人在起诉时已提交的围蔽、清拆证据。上诉人提交的现场照片己表明被上诉人实施了围蔽行为。现场房屋在起诉至今也已被实施清拆，但原审法院既未仔细审查证据，也未到现场察看、询问周边群众，就武断作出原审裁定。（二）原审裁定避重就轻，不顾逻辑，否认存在具体行政行为。上诉人在原审里一再强调，是对被上诉人的围蔽清拆“决定”及“行为”起诉。而非对“通知”这一告知行为起诉。原审法院完全无视“作出决定一预先通知一实施行为”这一浅显的逻辑，避重就轻地说只存在“通知”，而不存在“行为”，处理错误。二、被上诉人的原审答辩意见及证据完全站不住脚，其围蔽拆迁行为违法。（一）被上诉人认为上诉人知道房屋无产权，应当自行承担后果。被上诉人长达4年没有及时清拆案涉房屋，也没有警示相关商户，既给了第三人尚文公司心存侥幸、继续收取租金的机会，也让各商户疏忽大意投入高额装修费用，蒙受巨大损失。因此，被上诉人应当承担赔偿责任。其次，尚德广场是2015年之前建成的。如果被上诉人确实有拆除违建的执法权，但在4年时间里，既未拆除，又未书面告诫上诉人撤离。（二）被上诉人认为按照白云区违法建设治理工作领导小组办公室的《通知》进行清拆，其围蔽、清拆行为合法。该办公室不是一个合法的行政主体，被上诉人缺乏充足的权力依据。首先，所谓“白云区违法建设治理工作领导小组办公室”不是合法行政主体，自然也就不可能作为被上诉人的授权来源。其次，尚德广场属白云区陈田村改造单元空港大道沿线江夏村局部更新改造项目范围，有权获得停产停业补偿。（三）是否违建应由规划部门依法认定，声称上诉人的权益没有受损、不应保护不合法。首先，被上诉人不是城乡规划主管部门，不是认定案涉房屋违法并决定拆除的权力机关。其次，上诉人已经与第三人签订租赁合同，即使案涉房屋是违建，只要上诉人合法经营，其所得收益应受到法律保护。最后，上诉人已举证投入了巨额装修成本，这些成本都是需要在足够长的经营期限内通过折旧、在经营收入中予以扣除、获得补偿。因此，上诉人要求被上诉人承担赔偿责任合理合法、有理有据。（四）被上诉人既无执法依据，也无正当裎序。首先，被上诉人提供的广州市政府的《关于全面推进区街（镇）城市管理综合执法工作方案》，既不是法律、行政法规，又不是地方性法规，不可以作为其行政行为合法性的依据。其次，黄石街道城管科仅仅只是黄石街道办的内部机构，不能等同于城管部门、不能等同于城管部门派驻的执法机构。再次，被上诉人从未出具正式的《行政处罚通知书》《行政处罚决定书》，其举证的多份《通知》，既未合法张贴，也未交上诉人书面签收，程序违法。最后，被上诉人围蔽上诉人经营场所，使上诉人无法正常经营，始终未告知过上诉人其围蔽、拆除经营场所的合法依据，也未告知上诉人享有的申辩及申请听证的权利。故上诉请求二审法院：1.撤销原审裁定；2.指令原审法院继续审理本案。被上诉人黄石街道办二审未答辩称：（一）广铁中院的（2018）粤71行终928号二审判决明确地指出：依据《广州市违法建设查处条例》第二十七条规定，违法建设的法律责任应由建设者承担，相关承租人具有配合处理违法建设的义务；承租人基于租赁合同与出租人产生的民事法律关系，应通过民事法律途径寻求救济。(二)广东省高院作出的再审裁定书（2018）粤行申1421号，也支持了广铁中院的二审判决。（三）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，上诉人作为违法建设的承租人不是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，故上诉人无权提起行政诉讼。（四）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，请维持一审判决，驳回上诉人的起诉。二、本街道办始终坚持说服以及疏导工作，动员商户主动搬离场地，没有对涉案违法建设尚德广场进行清拆。（一）本街道办所发的九份通知是在依法履行职权。（二）本街道办给予商户充足的时间搬离场地，并组织了村集体、尚文公司与各商户进行多次协商。（三）截止2019年7月25日，本街道办仍在作说服以及疏导工作，动员商户主动搬离场地，没有对涉案违法建设尚德广场进行清拆。三、涉案土地与涉案违法建设不能用于工业或者商业用途。（一）上诉人与尚文公司之间签订了租赁合同，根据租赁合同第一条第4款的约定，“该物业为第三人尚文公司租用广州市白云区******第六经济合作社的两座一层旧厂房拆除后自行修建，未办理规划、报建等相关手续，第三人尚文公司已将此情况如实告知上诉人，同时上诉人方自行查询了该物业的规划情况”而结合本案中，上诉人在完全知道涉案房屋并没有取得不动产登记证，也没有合法报建手续的情况下，上诉人仍然要进场从事商业经营的，所产生的全部不利的法律后果应当由上诉人自行承担。（二）根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，涉案的土地属性不是工业用地或者商业用地，涉案的违法建设没有合法的产权证明以及报建手续，法律既不允许在工业用地上从事商业活动，商用用地从事工业活动，更不允许在没有取得规划许可的土地上从事工业或者商业活功，上诉人完全知道涉案房屋是违法建设的事实，其仍然用于商业经营，上诉人自身具有严重过错，故由此所造成的全部不利后果，应当由上诉人自行承担。法律对上诉人违法使用涉案土地与房屋行为作出否定评价，如对违法使用土地以及房屋的行为保护，无疑是对其他按照规定用途使用土地或者房屋的守法者不公，无疑是在鼓励违法行为。综上，一审判决事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的全部上诉请求。经审理查明，原审法院认定事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本案中，上诉人诉请涉及了不同的法律关系，经原审法院释明后，上诉人仍坚持其诉讼请求。对于上诉人提出的第一项诉讼请求，首先，上诉人并非涉案违法建设的所有者或建设者，其仅是涉案违法建设的承租人，因此，上诉人对于违法建设的认定没有法律上的利害关系。经审查，被诉围蔽及清拆通知均是对于涉案建设属于违法建设的认定和告知，以及将对涉案违法建设将采取的措施，因此，对于上诉人的合法权益并不产生实际影响。其次，被上诉人否认实施清拆行为，上诉人并无充分证据证明被上诉人对其所承租商铺采取了清拆，而且亦无证据证明因被上诉人的围蔽行为导致其合法财产直接受损，故其提起该项诉讼请求亦缺乏相应的事实根据。对于上诉人提出的第二项诉讼请求，即对被上诉人提出不履行法定职责之诉，因涉案违法建设的认定及查处并不会对上诉人的合法权益产生直接影响，故上诉人对于被上诉人对涉案违法建设是否怠于履行查处的法定职责，不具有提起诉讼的原告主体资格。综上，原审法院驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由并无事实和法律依据，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年四月二十三日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁