陕 西 省 高 级 人 民 法 院  陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终1号 上诉人（原审被告）：神木市人民政府。住所地：陕西省神木市府阳路1号。法定代表人：李世书，该市市长。委托代理人：徐生亮，该市林业局工作人员。委托代理人：姜雄，陕西冲盈律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：神木市西沙街道芦草沟村第九村民小组。住所地：陕西省神木市麻家塔办事处芦草沟村。负责人：王玉怀，该组组长。委托代理人：毛延亮，该小组法务办公室工作人员。原审被告：榆林市人民政府。住所地：陕西省榆林市青山路6号。法定代表人：李春临，该市市长。委托代理人：冯海波，该市司法局工作人员。委托代理人：汪艳萍，陕西岚光律师事务所律师。原审第三人：神木市尔林兔林场。住所地：陕西省神木市尔林兔镇前尔林兔村。法定代表人：李园伟，该场场长。 委托代理人：单增光，陕西神东律师事务所律师。上诉人神木市人民政府(以下简称神木市政府)因被上诉人神木市西沙街道芦草沟村第九村民小组（以下简称第九村民小组）、原审被告榆林市人民政府(以下简称榆林市政府)、原审第三人神木市尔林兔林场（以下简称尔林兔林场）撤销行政行为及行政复议一案，不服铜川市中级人民法院(2019)陕02行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年4月9日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人徐生亮、姜雄，被上诉人负责人王玉怀、委托代理人毛延亮，原审被告委托代理人冯海波、汪艳萍，原审第三人负责人李园伟、委托代理人单增光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2010年被告神木市政府(原神木县人民政府)向原告神木市西沙街道芦草沟村第九小组（原神木县麻家塔乡买力湾村）颁发了神林证字(2010)第000001557号林权证（以下简称000001557号林权证）。2018年在神木市通用机场项目建设过程中，因部分建设用地在000001557号林权证的范围内，涉及到补偿问题，被告神木市政府下属部门市林业局对此宗土地权属启动了调查。经查，市林业局认为1990年被告就涉案的土地已经颁发了四宗林权证，分别是林权证第0318号、第0319号、第0322号、第0326号，该四份林权证由第三人尔林兔林场持有。后市林业局通过技术叠加，认为第三人尔林兔林场所持林权证和原告持有的000001557号林权证中有部分林地重叠，重叠面积7315亩，该重叠部分的林地、林木属国有林地，由尔林兔林场进行经营管理。2018年7月11日，市林业局组织召开林地权属纠纷调查听证会，原告和第三人均参加了听证会。听证会中第三人认为在国有林权证未被撤销前，1990年的林权证合法有效，应撤销买力湾村的林权证。原告认为争议土地一直由原告管理使用，其持有的2010年林权证是有效的，不同意撤销。后市林业局就此情况向被告神木市政府作出神林字（2018）47号报告。被告神木市政府于2018年8月6日作出神政发[2018]33号《撤销000001557号林权证的决定》（以下简称《撤销林权证决定》）。原告不服，向榆林市政府申请复议，榆林市政府于2018年12月5日作出榆政复字[2018]20号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》，维持了《撤销林权证决定》。原告不服，诉至法院。另查明，争议林地内种植有大量成排沙柳；有原告村民的院落及村民承包地，种植有玉米等农作物；有一条公路贯穿其中；通用机场项目正在建设中。原审判决认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院起诉。本案原告第九村民小组认为被告神木市政府作出的《撤销林权证决定》、被告榆林市政府作出的《复议决定书》侵犯其合法权益，向人民法院起诉，符合法律规定。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定:单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定，故被告神木市政府有对本案涉及的林权纠纷作出处理决定的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。被告榆林市政府作为神木市政府的上一级政府具有对复议申请进行处理的职权。根据各方当事人的诉辩意见,本案争议的焦点：一、神木市政府作出的《撤销林权证决定》是否合法；二、榆林市政府作出的《复议决定书》是否合法。一、关于《撤销林权证决定》是否合法，即该决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、是否符合法定程序。1、该决定认定事实是否清楚。关于原告持有林权证和第三人持有林权证是否存在林地重叠。本案第三人尔林兔林场持有林权证第0318号、第0319号、第0322号、第0326号，该国有林权证记载有坐落、四至、面积、走向和主要树种，未记载林权经营管理人名称。该林权证的附图，亦无名称，无四邻的签字。庭审中尔林兔林场称该四份林权证存根上有经营管理权人名称，但其未按期提供该存根原件。原告所持林权证书内容完整，所附《麻家塔乡买力湾村民小组外围勘界结果地形图》有四邻签字，该四邻中并无第三人尔林兔林场。被告神木市政府未对双方林权的四邻进行调查，仅以技术叠加作出双方林权证重叠的认定。庭审中，第三人称其四个林权中第0326号、第0322号、第0319号和原告林权相邻。被告称第0318号林权证与原告相邻但是不重叠。第0322号、第0319号与原告重叠。原告称从对比图上看是与第0319号、0322号这两个林权证相邻，与第0318号、第0326号不相邻。对此，被告并未调查清楚，对四个林权证具体哪个林权证和原告的林权证存在重叠，各个林权证重叠的具体面积均未查清。故被告神木市政府对林地重叠认定事实不清，证据不足。关于争议林权、林地的管理者和经营者问题。第三人称一直由其经营管理。原告称其世代在争议的土地上生活、耕种。经现场勘查，争议范围的林地内种植有大量成排沙柳，此现状与第三人称的植被是天然形成的不符；林地内有原告村民的院落、承包地；有一条公路贯穿其中，通用机场项目在建设中，原告称以上建设项目均对其进行了补偿，补偿款均已收到。对争议林地存在的实际状况，被告神木市政府作出决定前未进行调查，对争议林地林木的管理者和经营者认定事实不清，证据不足。 2、该决定程序是否合法。《林木林地权属争议处理办法》第二条规定，处理林权争议，必须遵守本办法。《林木林地权属争议处理办法》第十三条、第十八条、第十九条规定了争议处理程序，林权争议发生后，由双方当事人协商解决，协商不能达成协议的，向林权争议处理机构申请处理。林权争议机构应对争议进行调解，调解达成协议报同级人民政府或林业行政主管部门备案。未达成协议，林权争议处理机构应当制定处理意见书，报同级人民政府作出决定。本案中被告神木市政府发现林权存在争议，依据《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》启动调查。但未按照《林木林地权属争议处理办法》的规定履行林权争议处理程序，故被告作出的决定程序违法。3、该决定适用法律是否正确。《林木林地权属争议处理办法》是为了处理林木、林权纠纷，根据《中华人民共和国森林法》和国家有关规定制定的办法。本案中被告在处理林权纠纷中，作出的决定未适用该办法属于适用法律不当。二、关于《复议决定书》是否合法。本案中榆林市政府收到原告的复议申请后，书面审理原告的复议，在法定期限内作出复议决定符合法定程序。但该复议决定未对争议林权进行调查核实，认定事实错误,适用法律错误。综上，原告的诉讼理由成立，对其诉讼请求应予支持。本案原告诉状中未要求撤销被告榆林市政府作出的《复议决定书》，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条、第一百三十六条的规定，复议机关维持原行政行为的，人民法院在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。被告神木市政府作出的《撤销林权证决定》认定事实不清、证据不足、程序违法，应予撤销。被告榆林市政府作出的《复议决定书》认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(三)项、第七十九条的规定判决：一、撤销神木市政府作出的《关于撤销神林证字（2010）第000001557号的决定》（神政发[2018]33号）；二、撤销榆林市政府作出的《行政复议决定书》（榆政复字[2018]20号）。上诉人神木市政府上诉称: 一、《撤销林权证决定》认定事实清楚、证据确实充分。1990年6月30日，上诉人向原审第三人颁发了第0318号、第0319号、第0322号、第0326号林权证，合计面积1085公顷。各林权证的四至界限均有文字表述、资源分布图、所属小班号予以明确，并记载于林权证中。由于工作人员疏忽，该四个林权证没有手工填写经营单位名称，但事实上所载林地一直由第三人经营和管理，系国有性质。2010年神木市集体林权制度改革工作期间，由于上诉人疏忽大意，在未调查清楚林地界限、未征得相邻权利人第三人签字的情况下，将上述部分国有林地登记致被上诉人，并颁发了集体林权证。2018年4月，上诉人发现错误后，经过技术叠加分析和实地验证，确定第三人持有的林权证和被上诉人持有的林权证存在重叠，重叠面积7315.54亩，出现重复颁证行为。基于此，上诉人依据《森林法》第三条、《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》、《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（五）项规定，作出《撤销林权证决定》。二、上诉人作出《撤销林权证决定》程序合法、适用法律正确。原审以现场勘查情况认定上诉人“对争议林地林木的管理者和经营者认定事实不清、证据不足”，论理错误。依据《森林法实施条例》第三条第一款的规定，自1990年6月30日，涉案林地的物权依法归国家所有，经营管理权归第三人享有，排除一切权属争议。原审以涉案林地有被上诉人使用的痕迹为由确定权属，违反法律规定。原审援引《林木林地权属争议处理办法》的规定，认为林权争议发生后，应该先协商处理，未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。该案中，涉案林地并不属于权属争议，且《林木林地权属争议处理办法》并未规定调解是处理争议的必经程序。请求：撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人第九村民小组答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国物权法》第十九条规定，权利人认为不动产登记簿记载的事项有错误的，可以申请更正登记。第十一条规定，当事人申请登记，应当提供权属证明和不动产界址，面积等必要材料。最高人民法院《关于物权法若干问题的解释（一）》第二条规定，当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符，其为不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。本案是因同一块土地上有两个不同权属证书引发的纠纷，即两个权利证书都属于待证事实，需要通过查明基础关系来确定哪一个证是合法的。被上诉人取得的不动产登记证书有充分的基础关系，首先，被上诉人林权证所载的土地历来就归村民居住占有，种庄稼、种树木已成为其主要经济收入，林权证所涉义务由村民承担，现代农业补贴也由村民享有，上诉人征收涉案土地的补偿款均拨付给村民小组。其次，作为行政主管部门的林业局、农业局、西沙街道办历来以被上诉人为土地权利人进行管理。第三，上诉人给被上诉人颁发林权证时程序合法，且有详细的办证资料予以证实。被上诉人的林权证的是由县、乡、村三级确认后颁发的，四至勘验时没有第三人的签字，第三人也从未在涉案土地上从事过任何种植与耕作活动。上诉人依据一份来源不明的技术叠加图认定第三人林地与被上诉人林地有重叠，从而撤销被上诉人的林权证，认定事实错误。请求：维持原审判决，驳回上诉。原审被告榆林市政府述称：一、原审法院认定《撤销林权证决定》事实不清、证据不足、程序违法、适用法律不当是错误的。首先，该撤销决定认定事实清楚，证据充分。1990年6月，第三人持有的林权证与上诉人持有的林权证经过技术叠加和实地验证发现存在重叠，重叠面积为7315.54亩。造成了“一地两证”的结果。上诉人为了纠正错误发证行为撤销颁证日期在后的林权证并无不当。其次，该撤销决定程序合法。本案不适用《林木林地权属争议处理办法》，且该办法并未规定调解是处理林权争议的必经程序。第三，撤销林权证适用法律正确。本案属于行政机关纠错行为，不属于权属争议处理。神木市政府根据《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》及《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（五）项作出撤销决定适用法律正确。二、《复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确。榆林市政府受理复议申请后，采用书面审理、调查取证的方式并依据各方提交的证据，作出维持决定。原审法院认为复议决定未对林权争议进行调查核实故而推断复议决定认定事实错误没有根据。请求：撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。原审第三人尔林兔林场述称：上诉人作出的《撤销林权证决定》事实清楚、适用法律正确。涉案土地历来属第三人所有，有四份国有林权证予以佐证，该四份林权证有配套的小班图。第三人在经营管理过程中发现所持四份林权证中有两个与被上诉人林权证面积有重叠。为了防止国有林地流失，遂及时逐级汇报。上诉人撤销了被上诉人的林权证符合法律规定。本案所涉林地一直由第三人经营管理，上诉人尊重事实，有错必纠，对有重叠的林权证予以撤销，事实清楚。上诉人在作出被诉撤销决定前组织各方进行了听证，其程序合法。请求：撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。本院二审查明的事实与原审判决查明的事实一致，予以确认。本院认为：本案焦点问题为上诉人神木市政府作出的《撤销林权证决定》是否合法、原审被告榆林市政府作出的《复议决定书》是否合法。关于上诉人神木市政府作出的《撤销林权证决定》是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”即行政机关作出的行政行为应当事实清楚，并提供相应证据予以证明。本案中，被上诉人第九村民小组所持有的000001557号林权证书明确记载有林地所有权人、四至范围、面积及主要树种，所附《麻家塔乡买力湾村民小组外围勘界结果地形图》有四邻签字，该四邻中并无原审第三人尔林兔林场。原审第三人持有的第0318号、第0319号、第0322号、第0326号林权证记载有坐落、四至、面积、走向和主要树种，未记载林权经营管理人名称，且该四份林权证的附图，无名称，无四邻签字。上诉人称其曾进行实地验证，但并未提交相关证据予以证实，应当承担举证不能的法律后果。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的。”本案中，上诉人未对双方林权的四邻进行调查，仅以一份技术叠加图作为双方林权证重叠的主要证据，但该技术叠加图未附制作单位相关信息及技术资质，无法说明证据来源、无法显示被上诉人及原审第三人四至范围，亦不能证明被上诉人的林权证与原审第三人的四份林权证中的哪一份或者哪几份有重叠以及重叠面积分别为多少。故，上诉人作出的《撤销林权证决定》属认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。原审判决撤销上诉人作出的《撤销林权证决定》，并无不当。关于原审被告榆林市政府作出的《复议决定书》是否合法的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案中，原审被告榆林市政府作出该复议决定未对被上诉人与原审第三人林权证是否重叠这一主要争议进行调查核实，其在没有充足证据证明两个林权证确有重叠的情况，即维持上诉人作出的《撤销林权证决定》，属主要证据不足，依法亦应予撤销。综上，上诉人神木市政府的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人神木市人民政府负担。本判决为终审判决。   审 判 长  徐  炯审 判 员  赵  婧    审  判  员  张安品              二〇二〇年四月二十一日                               书  记  员    王文玥 1