西安铁路运输法院     行 政 判 决 书     （2020）陕7102行初154号     原告深圳市中深建装饰设计工程有限公司，住所地深圳市福田区。   法定代表人林孚孺，董事长。   委托代理人赵庆沣，陕西博纳新律师事务所律师。   被告西安市人力资源和社会保障局，住所地西安市。   负责人贾轶昊，书记。   委托代理人**，单位工作人员。   委托代理人刘宇飞，单位工作人员。   原告深圳市中深建装饰设计工程有限公司（下称中深建公司）诉被告西安市人力资源和社会保障局（下称市XX社局）劳动行政处罚一案，本院于2020年1月8日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年4月7日公开开庭审理了本案。原告中深建公司的委托代理人赵庆沣，被告市XX社局委托代理人**、刘宇飞，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   2019年7月24日，被告市XX社局对原告作出市XX社罚字[2019]4037号《行政处罚决定书》，根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（一）项、第三十条第一款（三）项的规定，决定给予原告中深建公司罚款15000元的行政处罚。   原告中深建公司诉称，2O19年7月25日，被告对中深建公司作出的市XX社罚字[2019]4037号行政处罚决定书，该决定书认定原告违法将曲江莱安中心项目精装修工程分包给不具备相应资质条件的自然人朱某乙，违反了《陕西省建筑施工企业农民工工资支付办法》，导致大量农民工工资被拖欠，在下发限期改正指令书后，仍未按照要求先予支付拖欠的工资。根据朱某乙提供的莱安中心工人工资表等证据，认定原告违反了《劳动保障监察条例》第三十条第一款第(三)项规定，并处罚罚款1500O元。该决定所依据的事实及法律错误，理由如下：一、被告在市XX社理字[2019]4024号行政处理决定书中，认定要求原告支付农民工工资402040元及赔偿金206120元，金额与事实不符，并从未明示原告提供相应工资证据，剥夺了原告的举证权利。根据审理劳动争议案件的规定，农民工的工资证据，应当由原告提供相应的证据材料。而被告从未明示要求原告提供农民工的工资证据，从而剥夺了原告的举证权利，在证据不充分且未经过法定仲裁程序的情况下认定拖欠农民工工资金额为402040元与事实严重不符。经原告与甲方核算后，实际朱某乙应向农民工发放的工资金额应为20余万元。二、原告一直积极处理农民工工资一事，事出有因，不存在拖欠行为。在被告作出了错误的工资认定后，原告一直积极与被告沟通联系，并向甲方要求尽快核实朱某乙真实欠付的工资。从未表示要拖欠农民工工资。被告在原告尚未核实清楚具体拖欠工资金额的情况下，未经合法仲裁程序进行审理案件，强迫原告为朱某乙按402O40元工资及206120元赔偿金垫付款项。系认定事实错误，且违反了法定程序。根据《劳动保障监察条例》第三十条有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正，对有第(一)项、第(二)项或者第(三)项规定的行为的，处2OO0元以上2万元以下的罚款:(一)无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照本条例的规定实施劳动保障监察的,而原告并未“无理由”抗拒、阻挠被告实施劳动保障监察，实际因工资金额尚未核实，事出有因，不应适用该条款。三、原告与农民工并非劳动合同或劳务合同的相对人。被告无权认定原告违法发包，从而要求原告先予支付。根据《陕西省企业工资支付条例》第三十四条:“发包人或者承包人违法将工程发包或者分包给不具备相应资质条件的单位或者个人，该单位或者个人拖欠劳动者工资时，人力资源和社会保障行政部门可以责令发包人或者承包人先予支付”。而认定违法发包应当是建设部门的权力，被告无权在建设部门尚未作出认定文书的情况下，自行认定违法发包并适用该条款。同时原告与农民工并非劳动合同或劳务合同的相对人。因此被告无权直接责令原告先予支付拖欠工资。综上，原告愿意按照真实的欠付工资先予支付，不存在拖欠行为。为维护原告合法权益诉至贵院，请求：1、撤销对深圳市中深建装饰设计工程有限公司作出的市XX社罚字[2O19]4037号行政处罚决定书。2、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交以下证据：   市XX社罚字[2019]4037号行政处罚决定书一份。   证明被告对原告作出的具体行政行为违法。   被告市XX社局辩称，一、被告对原告作出的市XX社罚字[2019]4037号行政处罚决定书的具体行政行为事实清楚，适用法律正确。2019年4月28日，有群众向被告市劳动保XX队XX大队XX中心装修项目存在欠薪问题，曲江大队立即对反映情况进行初步核实了解，并协调原告西安分公司和劳务承包人朱某乙尽快结算支付民工工资。原告该项目负责人蔡某某表示原告方将于2019年5月10日前支付拖欠的工人工资。然而5月10日，原告方仍没有支付农民工工资，导致当日两次发生该项目农民工拉横幅、堵路事件发生。2019年5月13日，上述被欠薪农民工正式向曲江大队投诉，曲江大队依法立案调查，并核实朱某乙系以自然人名义从原告西安分公司手中承包莱安中心精装修工程。后原告西安分公司授权委托人蔡某某前来处理莱安中心精装修工程工人工资相关事宜(全权委托)，于2019年5月21日蔡某某在莱安地产集团西安中马国际置业有限公司员工李明见证下，与承包人朱某乙达成一致，关于XX中心XX组XX人工资共计407920元，承诺5月23日支付工资10万元，其他部分30.7920万元于2019年5月28日支付完成。但原告对该承诺仍未履行。2019年6月10日，在调查笔录中蔡某某反映核对朱某乙签字确认的工资表对个别工人工资存在异议，6月26日曲江大队对蔡某某进行告知，要求在7日内提供核对过的工资表等相关材料，同时提供已结清工人工资的支付凭证，但逾期原告仍未能提供推翻其于5月21日所签承诺书的证明材料，也未能有材料支撑其异议主张，曲江大队遂于2019年7月4日向原告下达市XX社监令字[QJ2019]040号《限期改正指令书》，依据《陕西省企业工资支付条例》第三十四条、第三十七条的规定要求原告支付工资并提供支付凭证，逾期原告未按照要求支付工人的工资。被告根据已经调查的事实于7月11日向原告送达市XX社预罚字[2019]4040号《行政处罚预先告知书》对行政处罚内容进行告知，期间原告仍未解决工人工资问题。被告于2019年7月24日依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第(三)项“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正;对有第(一)项、第(二)项或者第(三)项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款:(三)经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的”的规定向原告下达了市XX社罚字[2019]4037号《行政处罚决定书》二、原告陈述理由不能成立。(一)原告主张“金额与事实不符，并未明示原告提供相应工资证据，剥夺了原告的举证权利。”依据《劳动保障监察条例》第十八条之规定被告具有依据调查、检查的结果作出处理的行政职权。被告就工资问题认真进行过调查核实，据被告劳动保障监察机构调査掌握由原告西安分公司授权委托人蔡某某和工程承包人朱某乙签字认可、西安中马国际置业有限公司李明见证的承诺书中，亦载明工资金额非原告主张的20余万元，且原告在此期间除给关玉兰结清外亦未提供其他工资支付凭证;并且就原告提出的异议于2019年6月26日在调查笔录中也明确告知应当提供相关材料及工资支付凭证，而原告未能提供有利证据材料。原告主张“与甲方核算后，实际朱某乙应向农民工发放工资金额为20余万元”，但原告就此主张在我们调査处理过程中未提供任何资料和凭证，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第四十五条的规定，原告在诉讼过程中提供的，也不能作为证据采信。被告认为原告方陈述的同甲方的核算结果与工人工资数额没有必然联系，不能据此认定被告査明的工资数额有误，更无法推翻上述承诺书。(二)原告主张“事出有因，不存在拖欠行为”，由于原告存在将建设工程分包给不具备用工主体资格的自然人的行为，因此原告应承担支付工资的主体责任。被告依据《陕西省企业工资支付条例》第三十四条 “发包人或承包人违法将工程发包或分包给不具备相应资质条件的单位或自然人，该单位或者个人拖欠劳动者工资时，人力资源和社会保保障行政部门可以责令发包人或者承包人先于支付”的规定责令原告先予支付工资合法合规;另劳动部关于印发《工资支付暂行规定》的通知第十八条第(一)项“各级劳动保障行政部门有权监察用人单位工资支付的情况。用人单位有下列侵害劳动者合法权益行为的，由劳动行政部门责令其支付劳动者工资和经济补偿，并可责令其支付赔偿金：克扣或者无故拖欠劳动者工资的”，在《对工资支付暂行规定＞有关问题的补充规定》四中“《规定》第十八条所称 ‘无故拖欠’系指用人单位无正当理由超过规定付薪时间未支付劳动者工资。不包括:(1)用人单位遇到非人力所能抗拒的自然灾害、战争等原因无法按时支付工资;(2)用人单位确因生产经营困难、资金周转受到影响，在征得本单位工会同意后，可暂时延期支付劳动者工资，延期时间的最长限制可由各省、自治区、直辖市劳动行政部门根据各地情况确定。其他情况下拖欠工资均属无故拖欠。”故原告主张“未无理由抗拒、阻挠实施劳动保障监察，实际因工资金额尚未核实，事出有因”，与事实不符，事实是在被告长达两个多月调查处理过程中多次要求原告方对工资数额进行核实，实际上原告一直推诿、多次违反承诺不进行核算，客观上实施了拒不改正的行为，对拖欠农民工工资违法行为持放任态度。且被告行政处罚决定书明确载系依据《劳动保障监察条例》第三十条第(三)项:“经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定”的规定作出，而非依据原告起诉状陈述的第(一)项的规定作出。(三)原告主张“原告与农民工非劳动合同或劳务合同相对人，被告无权认定原告违法发包，从而要求原告先予支付”，被告认为原告的主张系因自身将工程分包给不具备用工主体资格的自然人朱某乙造成，其行为违反了《陕西省建筑施工企业农民工工资支付办法》第三条第二款:“分包企业与总承包企业签订工程分包合同之后，不得再将工程分包给其他单位和自然人身份的‘包工头’”的规定和相关建设法律法规，原告自身存在的过错更不应成为免除其法律责任的法定理由;《陕西省企业工资支付条例》第三十四条规定的:“承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位或自然人”系法律适用的构成要件，而非前置的行政程序，相关法律法规中并无规定适用该条款应当由建设部门对非法分包事实进行认定后人力资源和社会保障行政部门才可以责令先予支付的前置程序;原告主张被告自行认定违法分包，被告并未对非法分包进行认定，原告将工程分包给不具备相应资质条件的自然人系客观事实，该行为系适用该条款的小前提，符合该条款规定由原告承担工资支付主体责任的要件，因此被告适用《陕西省企业工资支付条例》第三十四条并无不妥。结合上述答辩意见被告认为原告主张不成立。原告应当承担其过错行为带来的法律责任，承担支付工资的主体责任，与承包人以及总承包企业的纠纷问题应当通过诉讼途径解决而不应当转嫁给农民工。综上所述，原告的申辩理由错误。被告作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法，证据确凿、适用法律法规正确，依法请予以维持。   被告向本院提交以下证据：   第一组：   1.投诉登记表、投诉书   证明投诉人投诉的事实和内容。   第二组：   2.立案审批表   3.西安市劳动保XX队XX大队关于深圳市中深建装饰设计工程有限公司西安分公司拖欠工人工资案件的情况说明   4.市XX社监令字[QJ2019]040号《限期改正指令书》及送达回证   证明一、被告依法立案履行调查义务；二、曲江大队调查的基本情况；三、证明被告根据已调查的事实于2019年7月4日依据《陕西省企业工资支付条例》的规定要求原告西安分公司支付西安曲江莱安中心项目工人工资并提供付款凭证。   第三组：   5.授权委托书   证明原告西安分公司授权蔡某某全权代理处理莱安中心精装修工程工人工资相关事宜。   第四组：   6.原告西安分公司与自然人朱某乙的相关承包协议   7.5月13日对朱某乙的调查笔录   8.朱某乙确认的结算资料   9.承诺书   10.朱某乙的承诺书   11.朱某乙确认的莱安中心中深建朱某乙班组工人工资表   12.6月10日对蔡某某的调查笔录   13.6月26日对蔡某某的调查笔录   证明一、原告西安分公司与自然人朱某甲在工程承包关系；二、被告对项目用工进行调查；三、2019年5月21日蔡某某在莱安地产集团西安中马国际置业有限公司员工李明见证下，与承包人朱某乙达成一致，关于XX中心XX组XX人工资共计407920元，承诺5月23日支付工资10万元，其他部分30.7920万元于2019年5月28日支付完成；四、被告就原告异议主张要求于7月3日前（7日内）提供相关证明材料；五、朱某乙对欠薪人员工资进行确认并提供明细。   第五组：   14.行政处罚预先告知书及送达回证   15.行政处罚决定书及送达回证   证明被告依法作出行政处罚并履行送达程序。   经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性均予认可，对第一组、第三组证据的证明目的认可，对第二、四、五组证据的证明目的不予认可，认为先予支付的部分只能是工资不能包括违约金，被告无认定原告违法分包的职权，被告要求原告西安分公司提供付款凭证，但最后处罚的却是原告。被告对原告提交证据的真实性认可，证明目的不认可。   本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据符合证据形式规定，对原被告提交证据的真实性予以确认。   经审理查明：深圳市中深建装饰设计工程有限公司西安分公司（以下简称原告西安分公司）为原告在西安设立的分公司，2019年3月12日，中深建西安分公司将莱安中心精装修工程分包给案外人朱某乙施工和管理。2019年5月13日，被告市XX社局接到投诉称曲江莱安中心装修项目存在欠薪问题。被告于2019年5月15日立案受理，经调查，原告西安分公司违法将曲江莱安中心项目精装修工程分包给不具备相应资质条件的自然人朱某乙，朱某乙在该项目工程中拖欠农民工工资40余万元，2019年5月21日，在被告对原告西安分公司的涉案事项调查过程中，原告西安分公司承诺于2019年5月28日支付曲江莱安中心装修项目所欠农民工工资，后原告西安分公司因与甲方工程款结算问题未予兑现。2019年6月26日，被告向原告西安分公司告知其在七日内（2019年7月3日前）向被告提供工人工资表等相关材料，并告知原告如到期未提供的后果。因原告西安分公司在限期内未予提供，2019年7月4日，被告作出市XX社监令字[QJ2019]040号《限期改正指令书》，要求原告西安分公司三日内支付工人工资并提供相关凭证,逾期不作出将依法予以处罚。因原告在限期内未予改正，2019年7月11日，被告制作市XX社预罚字[2019]4040号《行政处罚预先告知书》将拟给予原告15000元的行政处罚与原告具有陈述、申辩和听证等权利向原告进行告知。原告在规定的时间内仍未支付工人工资，也未提出陈述申辩及听证申请，至此，2019年7月24日，被告制作市XX社罚字[2019]4037号《行政处罚决定书》，决定对原告处15000元罚款并向原告送达。原告不服诉至本院，诉请如上。   本案争议焦点为：被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，处罚是否正确。   本院认为，《劳动保障监察条例》第十条第一款第（三）、（四）项规定，劳动保障行政部门具有受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的职责。第三十条第一款第（三）项规定，经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的，处2000元以上2万元以下的罚款。具体到本案中，被告市XX社局作为劳动保障行政部门，对其辖区内中深建西安分公司违反劳动保障法律、法规或者规章的行为具有查处并采取相应措施的职权。《陕西省企业工资支付条例》第三十四条规定：“发包人或者承包人违法将工程发包或者分包给不具备相应资质条件的单位或者个人，该单位或者个人拖欠劳动者工资时，劳动和社会保障行政部门可以责令发包人或者承包人先予支付”本案中，中深建公司西安分公司将莱安中心精装修工程分包给案外人朱某乙个人进行施工和管理，朱某乙在该项目中拖欠农民工工资事实清楚。根据上述规定原告西安分公司作为违法发包人，应该承担相应的被拖欠工人工资的清偿责任,先予支付工人工资。经被告责令限期改正，并要求其提供相关拖欠农民工工资材料后，原告仍未改正亦未向被告提供的相关拖欠农民工工资材料。原告虽对部分工人及工资数额提出异议，但原告既不向被告提供相应证据支撑该异议，亦不按照改正指令进行改正。属于劳动保障部门责令改正拒不改正的情形，违反了上述行政法规的规定，依法应予处罚。被告市XX社局依照上述《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定对原告作出罚款15000元的决定，有事实和法律依据，罚款数额并未超出规定幅度，处罚结果没有明显不当。   《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，被告市XX社局提供的《行政处罚预先告知书》能够证明在作出处罚之前已告知了原告依法享有的陈述、申辩权利及有要求听证的权利，履行了法定程序，被告作出涉诉行政处罚程序合法。   对原告庭审中提出原告西安分公司拥有营业执照，被告应对原告西安分公司，而非原告作出案涉行政处罚决定的主张。本院认为，虽然对分公司与总公司之间的关系以及分公司的法律地位等问题，有关行政法律、法规对此并未作出具体规定,在此情况下,可依照“行政参照民事”这一法律适用规则。根据 《中华人民共和国公司法》第十四条规定:“公司可以设立分公司。设立分公司,应当向公司登记机关申请登记,领取营业执照。分公司不具有法人资格,其民事责任由公司承担。公司可以设立子公司,子公司具有法人资格,依法独立承担民事责任。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十五条规定:“分公司是指公司在其住所以外设立的从事经营活动的机构。分公司不具有企业法人资格。”第四十六条规定,分公司的经营范围不得超出公司的经营范围。依照以上规定,分公司自身不具备企业法人资格,分公司的设立不须按照公司的设立程序只需经工商登记并领取营业执照就可以在工商核准的营业范围内对外从事经营活动。分公司没有独立的名称、章程和财产，分公司作为总公司的分支机构,是总公司内部的一个组成部分,根据总公司的意志所设立的对外从事总公司部分经营业务的机构。故，原告西安分公司违法行为的法律责任应由原告承担。诚然，在《行政处罚法》赋予分公司在行政执法程序中行政相对人的资格,分公司可以被列为被处罚人,《行政诉讼法》及司法解释也赋予分公司以其他组织的身份参加诉讼的资格。但是法律这种设定本身仅是从分公司具备一定的承担法定义务特别是财产给付能力,将其作为行政相对人或诉讼当事人,有利于纠纷的解决等角度考量。并不因此而使行政机关对分公司经营过程中的违法行为作出相应行政行为的结果,完全独立于对总公司之外。故对原告的上述主张，本院不予支持，被告基于原告西安分公司的违法行为对原告中深建公司进行行政处罚并无不当。   综上，被告市XX社局作出的行政处罚决定有事实和法律依据，程序合法。原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告深圳市中深建装饰设计工程有限公司的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告深圳市中深建装饰设计工程有限公司负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长蔡淑芳   人民陪审员肖恒有                                  人民陪审员张亚美     二0二0年四月二十七日     书记员 董若霄   20207102154109202018202047201972420194037150002197252019403715002019402440204020612040204020402402061202021219403722019403720194037201942820195105102019513201952111644079205231030792020195282019610626752120197420190407112019404020197242000220194037202019626201212342019040201974567513891011126101362620195211164407920523103079202019528737141520193122019513201951540201952120195282019626201973201974201904020197112019404015000201972420194037150002000215000500015