重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2019）渝05行终286号上诉人（一审原告）陈显忠，男，汉族，1944年8月17日出生。住址：重庆市九龙坡区。委托代理人顾杨波，北京大成（成都）律师事务所律师。委托代理人向前，重庆万友律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市九龙坡区规划和自然资源局。住所地：重庆市九龙坡区直港大道17号。法定代表人蒋峰，局长。委托代理人刘永圣，该局工作人员。委托代理人王志刚，重庆海外律师事务所律师。上诉人陈显忠因诉被上诉人重庆市九龙坡区规划和自然资源局（简称九龙坡区规资局）其他行政行为一案，不服重庆市九龙坡区人民法院作出的（2018）渝0107行初424号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月16日受理后，依法向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年7月22日公开进行了询问，上诉人陈显忠的委托代理人顾杨波、向前，被上诉人九龙坡区规资局的委托代理人王志刚，到庭参加了询问。因案件部分事实需要调查核实，本院于2019年8月9日裁定本案中止诉讼，现已恢复诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，1992年11月28日，经重府地﹝1992﹞565号《重庆市人民政府关于石桥高新技术开发办公室征用土地的批复》文件批准，同意征用石桥乡白合村柳背桥经济合作社全部土地。2010年4月2日，原重庆市人民政府高新技术产业开发区管理委员会根据市政府的批复，发布了渝高技委发﹝2010﹞3号《柳背桥、双巷子经济合作社拆迁补偿安置实施细则》，对建（构）筑物补偿，住房安置，拆迁、过渡及奖励等内容进行了规定。2010年4月12日，原重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局发布了2010年第1号《关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》，将拆迁范围及住房安置人员、建（构）筑物补偿、住房安置等内容予以了公示。2014年，原重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局被撤销，其相关国土资源管理职能由原重庆市九龙坡区国土资源管理分局承接。经核查，涉案房屋位于征地范围内，办有字第310xx号M《乡村房屋所有权证》，证上载明房屋所有权人为陈显忠，共有权人为重庆石桥民政企业公司，所有权性质为集体，房屋坐落为沙区石桥镇，建筑面积2328㎡。2006年8月22日，重庆市九龙坡区人民政府渝州路街道办事处发布渝街道办发﹝2006﹞121号《关于实施重庆石桥民政企业公司改制的决定》，该决定载明同意石桥民政企业公司由集体所有制改为民营所有制企业（陈显忠私人）。街道对公司的所有资产进行评估作折旧处置，以实物形式一次性转让公司负责人陈显忠等。经过企业改制，涉案房屋产权归陈显忠所有。重庆高新技术产业开发区征地服务中心接受九龙坡区规资局的委托，负责实施征地补偿安置工作中的具体事务性工作。2017年11月23日、2017年12月12日，重庆高新技术产业开发区征地服务中心工作人员与陈显忠就征地拆迁补偿事宜进行了约谈，并制作《高新区城中村拆迁政策约谈记录表》，但双方就安置补偿未达成一致意见。2017年10月31日，重庆高新技术产业开发区征地服务中心就涉案房屋委托重庆同诚房地产土地资产评估公司进行评估。该公司于2018年2月10日作出重庆同诚﹝2018﹞估字第0115号《九龙坡区石桥乡柳背桥建筑物、构筑物市场价值评估报告》，对房屋进行了评估，评估总价为386.93万元。2018年2月9日，重庆高新技术产业开发区征地服务中心作出说明，其在银行设有征地补偿款专用账户，截止至2018年1月31日，该专户余额11506485.97元，其中包含了原白合村柳背桥社陈显忠征地拆迁补偿款。2018年2月12日，重庆高新技术产业开发区征地服务中心向陈显忠作出《征地拆迁房屋补偿通知书》，告知其房屋面积和评估总价，要求陈显忠对调查确认结果进行核对，如对调查结果有异议，于2018年2月23日前到高新区东区拆迁扫尾一片区进行核对并完善手续。逾期既不核对又不完善手续的，将以调查确认结果作为征地补偿的依据。陈显忠在收到该通知书后，规定期限内，未提出异议。2018年2月24日，重庆高新技术产业开发区征地服务中心向陈显忠作出《征地拆迁房屋补偿领款通知书》，告知其在收到通知之日起三日内前往征地实施部门核对并领款，陈显忠收到该通知后未去核对并领款。2018年3月2日，原重庆市九龙坡区国土资源管理分局作出九龙坡国土监﹝处理告知﹞﹝2018﹞28号《行政处理告知书》，告知陈显忠九龙坡区规资局拟作出“限期拆除在拟征地上的房屋，交出拟征土地”的行政处理决定，并告知陈显忠在接到该告知书之日起5个工作日内可以行使陈述、申辩或者听证的权利，逾期不提出视为放弃权利。陈显忠收到告知书后，在规定时间内未行使上述权利，也未拆除房屋交出土地。2018年3月12日，原重庆市九龙坡区国土资源管理分局作出九龙坡国土监﹝处理决定﹞﹝2018﹞23号《行政处理决定书》，责令陈显忠于收到该处理决定15日内自行拆除在已征土地上的房屋，交出已征土地，并告知陈显忠享有复议及诉讼的权利。陈显忠不服该决定，向人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销九龙坡国土监﹝处理决定﹞﹝2018﹞23号《行政处理决定书》。一审法院另查明，1993年3月25日，原武胜办事处与原石桥公司签署了《关于合资开发八达综合楼的合同》，合同约定双方共同投资联建八达综合楼。1995年5月26日，原武胜办事处与原石桥公司签署了《关于合资开发八达综合楼（后更名为重庆柏林饭店）的补充协议》，协议中约定了原石桥公司和原武胜办事处的投资金额及投资比例。2015年12月14日，武胜县机构编制委员会作出《关于撤销武胜县人民政府驻成都办事处和武胜县人民政府驻重庆办事处（武胜县驻重庆经济合作办公室）的通知》，文件明确撤销原武胜办事处，其人财物等权利与义务由武胜县投资促进四局继受。一审法院再查明，因机构改革，原重庆市九龙坡区国土资源管理分局职能由九龙坡区规资局承接。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《重庆市土地管理规定》第四条第二款、《重庆市征地补偿安置办法》第三条第一款的规定，九龙坡区规资局是该行政区域内土地管理的主管部门，对其辖区范围内土地的征用依法负有行政管理职责，其主体资格符合行政法规的规定。陈显忠的房屋位于征地拆迁范围内，与九龙坡区规资局的行政行为存在法律上的利害关系，故陈显忠认为九龙坡区规资局的具体行政行为侵犯其合法权益时，有权向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。陈显忠在法定起诉期限内向一审法院提起行政诉讼符合有关法律、法规的规定。本案中，九龙坡区规资局举示的重府地﹝1992﹞565号《重庆市人民政府关于石桥高新技术开发办公室征用土地的批复》可以证明，经市政府批准，同意征用石桥乡白合村柳背桥经济合作社全部土地，本案涉案房屋位于该批复征用范围内，且尚未拆除。故陈显忠认为九龙坡区规资局属于重复征地的主张，一审法院不予支持。涉案房屋办有字第310xx号M《乡村房屋所有权证》，证上载明房屋所有权人为陈显忠，共有权人为重庆石桥民政企业公司。2006年8月22日，重庆市九龙坡区人民政府渝州路街道办事处发布渝街道办发﹝2006﹞121号《关于实施重庆石桥民政企业公司改制的决定》，该决定载明同意石桥民政企业公司由集体所有制改为民营所有制企业（陈显忠私人）。街道对公司的所有资产进行评估作折旧处置，以实物形式一次性转让公司负责人陈显忠，经过企业改制，涉案房屋产权归陈显忠所有，故陈显忠属于征地补偿对象。原武胜办事处与原石桥公司签署的协议属于民事法律关系，房屋产权并未发生变更，故九龙坡区规资局针对陈显忠作出行政处理决定并无不当，陈显忠认为认定事实不清、漏列相对人的主张，一审法院不予支持。同时，本次所涉及的征地行为于1992年开始启动，当时有效的1987年11月1日颁布施行的《中华人民共和国土地管理法》中有关农村集体土地的征收，没有要求发布征地公告的相关规定。1998年全国人民代表大会对《中华人民共和国土地管理法》进行了修订，并于1999年1月1日起施行，修订后的土地管理法第四十六条规定：“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。因本次征地时土地管理法尚未修订，故征地部门在征地过程中未发布征地公告的行为并未违反当时相关法律、法规的规定。陈显忠认为九龙坡区规资局征地行为程序违法，其理由不能成立，一审法院不予支持。同时，关于陈显忠提出涉案房屋所在区域应执行国有土地上房屋征收补偿标准的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定“……。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。故陈显忠如对补偿标准存在异议，其理应向重庆市九龙坡区人民政府申请协调，如协调不成，可向重庆市人民政府申请裁决。补偿标准问题，不属本案审理的范畴。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，陈显忠未在规定期限内办理相关的补偿安置手续，自行拆除已征地上的房屋，交出已征土地，其行为实际已妨碍了征地方案的正常实施，九龙坡区规资局根据产权记载的面积，按照评估结果计算拆迁补偿费用，并将足额的安置补偿预留款存入银行专用账户，因此九龙坡区规资局已对陈显忠履行了安置补偿义务，拆迁安置补偿已到位，故九龙坡区规资局按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，作出责令陈显忠“自行拆除在已征地上的房屋，交出已征土地”的处理决定，其行为并无不当。综上，九龙坡区规资局作出的九龙坡国土监﹝处理决定﹞﹝2018﹞23号《行政处理决定书》并无不当，陈显忠的诉讼请求理由不能成立。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈显忠的诉讼请求。上诉人陈显忠不服一审判决，请求撤销一审判决并依法改判。主要理由为：1.原判决认定被上诉人不属于重复征地、《行政处理决定书》未遗漏当事人、被上诉人已依法履行征地程序，系事实认定错误。2.原判决适用法律错误，涉案征收行为启动时间为2010年，其应当适用行为当时的法律法规规定。3.一审未通知武胜投资促进四局作为必要共同诉讼参与人参加本案诉讼，是违法诉讼程序的行为。被上诉人九龙坡区规资局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。上诉人陈显忠在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、陈显忠身份证复印件；2、组织机构代码证；3、《武胜县机构编制委员会关于撤销武胜县人民政府驻成都办事处和武胜县人民政府驻重庆办事处（武胜县驻重庆经济技术合作办公室）的通知》；4、《关于合资开发八达综合楼的合同》；5、《关于联合开发八达综合楼（后更名为重庆柏林饭店）的补充协议》；6、字第310xx号M《乡村房屋所有权证》；7、《重庆高新区管理委员会办公室关于支持武胜会馆征地拆迁的函》；8、武胜府函﹝2018﹞38号《武胜县人民政府关于支持武胜会馆征地拆迁的复函》；9、武胜府函﹝2018﹞69号《武胜县人民政府关于武胜会馆（八达综合楼）征地拆迁补偿事宜的函》;10、文书签收函。11、工程概预算（决）书；12、九龙坡国土监﹝处理决定﹞﹝2018﹞23号《行政处理决定书》。被上诉人九龙坡区规资局在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、重府地﹝1992﹞565号《重庆市人民政府关于石桥高新技术开发办公室征用土地的批复》；2、重国建﹝1992﹞180号《重庆市国土局关于石桥高新技术开发办公室迁建、新建乡镇企业工程建设用地的预办通知》；3、渝高技委发﹝2010﹞3号《重庆高新区管委会关于印发的通知》；4、《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局发布关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》（2010年第1号）；5、渝编办﹝2014﹞2号《重庆市编办关于撤销市国土房管局经开区分局、高新区分局有关事宜的复函》；6、渝国土房管发﹝2014﹞3号《重庆市国土房管局关于调整高新区、经开区国土房管工作的通知》；7、字第310xx号M《乡村房屋所有权证》；8、渝街办发﹝2006﹞121号《关于实施重庆石桥民政企业公司改制的决定》；9、《约谈记录》（两次）；10、重庆同诚﹝2018﹞估字第0115号《九龙坡区石桥乡柳背桥建筑物、构筑物市场价值评估报告》；11、《证明》及浦发银行对账单；12、《征地拆迁房屋补偿通知书》及送达回证；13、《征地拆迁房屋补偿领款通知书》及送达回证；14、九龙坡国土监﹝处理告知﹞﹝2018﹞28号《行政处理告知书》及送达回证；15、九龙坡国土监﹝处理决定﹞﹝2018﹞23号《行政处理决定书》及送达回证。各方当事人在一审程序中举示的证据已经一审法院庭审质证并随卷移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对证据分析认证正确，本院依法予以确认。据此，本院审理查明的事实与一审法院查明事实无异。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《重庆市土地管理规定》第四条第二款及《重庆市征地补偿安置办法》第三条第一款之规定，九龙坡区规资局是该行政区域内土地管理的主管部门，具有对其辖区范围内的土地征收进行行政管理的法定职权。本案的争议焦点系被上诉人所作行政处理决定是否合法。对此，评析如下：关于上诉人提出的被上诉人的征地行为属于重复征地的问题。被上诉人在一审程序中举示的重府地﹝1992﹞565号《重庆市人民政府关于石桥高新技术开发办公室征用土地的批复》明确载明，经重庆市人民政府批准，同意征用石桥乡白合村柳背桥经济合作社全部土地。本案涉案房屋位于该批复征用范围内，且尚未拆除。同时，涉案房屋办理的是农村房屋所有权证，而非城镇房屋所有权证。因此，上诉人的该上诉理由不成立，本院依法不予支持。关于上诉人提出的《行政处理决定书》遗漏当事人以及武胜投资促进四局应当作为必要共同诉讼人参加本案诉讼的问题。根据涉案房屋办有的字第310xx号M的《乡村房屋所有权证》记载，该房屋所有权人为陈显忠，共有权人为重庆石桥民政企业公司，并无武胜投资促进四局。后因重庆石桥民政企业公司改制，涉案房屋产权已全部归于上诉人陈显忠所有。至于重庆石桥民政企业公司与武胜投资促进四局签订的相关协议，系民事法律关系范畴，武胜投资促进四局亦可在相关补偿款项中向上诉人陈显忠主张分配。因此，被上诉人仅向证载的权利人即陈显忠作出《行政处理决定书》并无不当。关于上诉人提出的征地行为启动时间应为2010年的问题。被上诉人在一审庭审中的陈述与渝高技委发﹝2010﹞3号《重庆高新区管委会关于印发的通知》、《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局发布关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》（2010年第1号）等证据相互印证，能够证明征地行为于1992年启动。因解决1992年征地后出现的历史遗留问题之需，而在2010年启动扫尾工程，即城中村改造项目。故上诉人的该上诉理由不成立，本院依法不予支持。关于上诉人提出的征地行为程序违法的问题。因征地行为是于1992年启动，而当时有效的即1987年11月1日颁布施行的《中华人民共和国土地管理法》中确无征收农村集体土地应发布征地公告之规定，故一审法院认定“征地部门在征地过程中未发布征地公告的行为并不违反当时法律、法规的规定”，并无不当。被上诉人在一审程序中举示的《约谈记录》（两次）、重庆同诚﹝2018﹞估字第0115号《九龙坡区石桥乡柳背桥建筑物、构筑物市场价值评估报告》、《证明》及浦发银行对账单、《征地拆迁房屋补偿通知书》及送达回证、《征地拆迁房屋补偿领款通知书》及送达回证等证据，能够证明征地实施部门先后两次找到上诉人就征地拆迁房屋补偿事宜进行了协商，但双方未达成拆迁补偿安置协议，在此情况下，征地实施部门委托评估机构对涉案房屋进行评估，按照评估结果计算拆迁补偿费用，并将足额的安置补偿预留款存入银行专用账户。对此，可以认定征地实施部门已对上诉人履行了安置补偿义务，拆迁安置补偿已到位，征地程序履行完毕。上诉人未在规定期限内办理相关的补偿安置手续，也未在规定期限内自行拆除已征土地上的房屋并交出已征土地，实际上已妨碍了征地方案的正常实施。据此，被上诉人依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，作出行政处理决定，责令上诉人在规定期限内“自行拆除在已征地上的房屋，交出已征土地”，并无不当。关于上诉人提出的应当按照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿的问题。该异议系对补偿标准提出的异议。因本案审理的系行政处理决定，审查的重点是征地实施部门是否严格按照补偿安置方案确定的标准对上诉人进行了安置补偿，至于对补偿标准的异议，不能影响征地行为的实施。上诉人仍然可以根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”之规定，针对补偿标准的异议申请协调裁决予以解决。故上诉人的该上诉理由不成立，本院依法不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，适用法律法规正确。上诉人陈显忠的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人陈显忠负担。本判决为终审判决。审 判 长  乐 巍审 判 员  封 莎审 判 员  龙晓波二〇二〇年四月二十四日法官助理  马 旭书 记 员  金昱希