浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终77号 上诉人（原审被告）绍兴市越城区城南街道办事处。住所地绍兴市越城区朝阳路28号。 法定代表人王宝金，主任。 委托代理人俞雪峰，男，该单位工作人员。 委托代理人王伟钢，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王浩灿，男，1971年11月24日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人骆孝龙，浙江越光律师事务所律师。 上诉人绍兴市越城区城南街道办事处（以下简称“城南街道办”）因行政协议其他行政决定一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人城南街道办的委托代理人俞雪峰、王伟钢，被上诉人王浩灿及其委托代理人骆孝龙到庭应询。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告王浩灿于1997年3月28日自绍兴市柯桥区平水镇同康村（原陶家山自然村）迁至绍兴市××城区城南街道××村，将户口挂靠于当地钱毛狗户。1997年10月8日，原告与钱毛狗分户，同时其妻子自江西省武宁县南乡武安四组婚迁而来，两人的婚生子女自出生均××于城××村。2010年5月7日，原告与绍兴市城南城中村改造建设有限公司签订了《横桥凤凰山自然村改造房屋拆迁安置补偿协议书》，载明原告户安置人口4人，安置面积160平方米。后于2016年取得位于越××××村（凤山名园）3幢401室和9幢104室安置房屋两套、Ｚ3-401号和Ｚ9-104号车棚两间，9-04车库一间。后经他人实名举报，被告城南街道办认为原告户属于外来迁入户口，每人40平方米的“保底政策”不适用外来挂靠人员的户口，故原告户实际情况只适用“一拆一返还”政策。根据《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》第二条第（二）项之规定，原告户仅可获得面积为26.24平方米的安置权利。被告分别于2018年4月17日、11月23日向原告作出行政决定事先告知书、举行听证通知，并于同年12月3日举行听证。2019年3月5日，被告作出2019城南办行决002号行政决定书一份，认定原告户属于外来迁入人口，属于外来挂靠人员，不适用每人40平安米的“保底政策”，应适用“一拆一返还”政策，故其与绍兴市城南城中村改造建设有限公司签订的《横桥凤凰山自然村改造房屋拆迁安置补偿协议书》违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第四项之规定，属于无效合同，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条、《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款之规定，要求原告与绍兴市城南城中村改造建设有限公司重新签订《安置协议》，并返还相应房产。责令原告在收到上述行政决定之日起七日内，返还位于越××××村（凤山名园）9幢104室，建筑面积为124.08平米的房产一套；一并返还与该房屋配套的车棚（车棚号Ｚ9-104，车棚面积7.83平米），车库（车库号9-04，车库面积27.51平米）。并告知其相应的复议及起诉权利。 原审法院审理认为，《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款规定，“有下列情形之一的，行政机关有权变更或者解除行政协议：（一）法律、法规或者规章规定变更或者解除的；（二）行政协议约定变更或者解除的条件成就的；（三）当事人在履行协议过程中，严重损害国家利益、公共利益的；（四）因国家利益、公共利益需要变更或者解除的其他情形。”本案中，被告根据《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》第二条第（二）项之规定仅可获得26.24平方米的安置权利，其多领取的横桥9幢104室一套房产及附属车棚车库的行为，已严重侵犯了国家、社会公共利益，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项的规定，认定涉案安置补偿协议属无效合同，并根据合同法第五十八条（“合同无效或者被撤销后，因合同取得的财产，应当予以返还”）及《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款之规定，作出责令原告与城改公司重新签订安置补偿协议，并返还相应房产的处理决定。但根据《浙江省行政程序办法》第八十一条规定，行政机关有变更或者解除行政协议的权利，并没有确认行政协议（合同）无效的权利，合同是否有效应由人民法院或仲裁机构确认。被告认为原告的行为已严重侵犯了国家、社会公共利益，根据其适用的《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款规定，应该是变更或者解除行政协议，但其是依据合同法第五十二条规定认定涉案安置补偿协议无效，并依据《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款及合同法第五十八条的规定，作出责令原告与城改公司重新签订安置补偿协议，并返还相应房产的处理决定，显然适用法律错误，应予撤销。另被告认定原告仅可获得26.24平方米安置权利的依据为《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》，该办法系2014年3月7日通过印发，而案涉《房屋拆迁安置补偿协议书》系2010年5月7日签订，被告以协议签订当时并未通过的文件来作为原告签订协议无效的依据，显属法律适用错误。 事实认定方面，原告最初虽是以挂靠钱毛狗户形式将户口迁入横桥，但早已分户，且其妻子是以婚迁方式迁入横桥，其子女更是出生就××村，在公安户籍上，原告户早已单独立户，不存在挂靠的情形。被告依据原告最初是以挂靠形式将户口迁入，且原告户并未分得口粮田认定原告户为挂靠人口，并无相应的法律及文件依据，事实认定不清。 综上，被告于2019年3月5日作出2019城南办行决字002号行政决定，事实认定不清，法律适用错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被告于2019年3月5日作出的2019城南办行决字002号行政决定。本案受理费50元，由被告负担。 上诉人城南街道办上诉称：1.一审对行政非诉程序理解错误。（1）因行政诉讼被告恒定原则，行政机关以行政非诉方式进行权利救济是合法且唯一方式，该权利救济方式的前提是行政机关制作一份具有可强制执行内容的行政决定书。因本案原协议效力直接影响行政机关对案件的定性和最终金额的确定，上诉人对合同效力作出认定系行政非诉审查程序的必然要求，符合最高院认识，并未超越职权，也未阻却人民法院对合同效力作出认定，未影响行政相对人实体权利。（2）本案系行政协议纠纷。行政协议既有合同性，更有行政性。上诉人结合合同法第五十二条及《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款规定作出决定并无不当。2.即使上诉人行政文书表述瑕疵，一审也因未厘清行政瑕疵与行政违法的区别而导致判决错误。行政瑕疵的定义为“具体行政行为在实体、程序或适用法律方面存在不符合法律规定的微小瑕疵，但该微小缺陷不足以导致该具体行政行为无效或被撤销，不同于行政违法的‘重大明显’”。我国行政诉讼法也采用“重大明显”标准，一审对瑕疵审查不当，纠结于个别文字表述，致判决错误。3.一审判决认定事实错误。越城区内“外来挂靠户人口不计入安置人口”的拆迁政策是一贯的，从未发生变化。对于外来挂靠户认定系根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定操作细则（试行）》，上诉人已在一审中作为案件背景材料向法庭提交。一审判决推翻了2002年《市区城中村改造集体土地拆迁安置实施办法（试行）》等文件确定的“外来人口不计入安置人口”原则，系一审法院不了解拆迁安置工作实践操作的复杂性导致。综上，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判维持城南街道办作出的2019城南办行决字002号行政决定；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人王浩灿答辩称：1.上诉人第一点上诉理由不能成立。一审既未认定上诉人以行政非诉方式进行权利救济的方式违法，也未认定审理行政协议不能适用民事法律规范确认行政协议无效。上诉人依据《浙江省行政程序办法》第八十一条规定履行解除权，但最终作出确认合同无效的认定，显然自相矛盾，也与规定不符。2.上诉人第二点上诉理由不能成立。上诉人以涉案安置协议签订数年后出台的文件作为认定合同无效的依据，以《浙江省行政程序办法》第八十一条作为确认合同无效的职权依据，均不属于文字性表述的瑕疵问题；将迁入户口后单独立户、妻子婚迁、子女出生落户，早已成为村集体经济组织成员并享受村福利的户口认定为挂靠人员，也不属于文字性表述的瑕疵。一审对行政决定的事实认定、法律适用及程序合法性进行全面审查，并无不当。3.上诉人第三点上诉理由不能成立。（1）协议签订后出台的（2002）72号《市区城中村改造集体土地拆迁安置实施办法（试行）》、2009年《城南街道集体土地村民房屋拆迁安置补偿意见》、2018年11月《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》及《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定操作细则（试行）》不能作为上诉人作出涉案行政决定所依据的规范性文件。（2）虽拆迁安置政策明确“外来挂靠人员的户口”不计入安置人口，但涉案协议签订时无明确的认定依据。被上诉人认为，从字面意思理解，“外来挂靠人员的户口”应该是本村无住房也未实际居住，因故临时将户口挂靠在他人户内的非本村集体经济组织成员的人员。而本案中，被上诉人早在20多年前从柯桥区其他村迁至本村并单独立户，婚后妻子也迁至户内，子女在本村出生并落户于本户，显然不应被认定为“挂靠户”。同时，被上诉人户内人口均为本村集体经济组织成员，一直享受相应权利、承担相应义务，每年领取村福利、妻子享受妇女体检福利。上诉人以尚未分得口粮田为由认定被上诉人为挂靠户没有法律依据。且即使《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定操作细则（试行）》可适用于2010年项目，被上诉人也应被认定为安置人口。4.被上诉人作为柯桥区农村居民，在迁至本村后即在原村失去了集体经济组织成员的身份和相应权利、福利，也不可能再作为该村拆迁时的安置人口享受相关权利。如上诉人不将被上诉人户计入安置人口，则永久剥夺了被上诉人一家作为柯桥区农户应当享有的正当拆迁安置权利，导致严重不公平。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。被上诉人二审中补充提交《2019年横桥村民福利发放名单（5队）》作为新证据，证明被上诉人于1997年户口迁入横桥，妻子户口婚后迁至横桥，并在该村5队单独立户，此后子女均在该村出生申报户口，被上诉人户在该村一直系农业家庭户口，且享受该村村民待遇至今20多年，被上诉人户口不属于挂靠户口，更非因为拆迁而突击将户口迁入横桥的事实。同时说明该证据形成于2020年2月18日，系2020年3月18日取得盖章件。上诉人对该证据真实性无实质异议，但对关联性有异议，并认为不能达到被上诉人证明目的。本院认为，该证据形成于被诉行政决定作出之后，与本案被诉行政行为合法性审查无直接关联，故不予采信。 本院认为：本案中,被诉2019城南办行决字002号《行政决定书》实为上诉人城南街道办就2010年5月7日绍兴市城南城中村改造建设有限公司与王浩灿签订的《横桥凤凰山自然村改造房屋拆迁安置补偿协议书》作出的纠错行为。案涉安置补偿协议书是否存在应当纠错情形，应当根据当时情况进行认定。上诉人仅以2014年起施行的《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》为依据作出被诉行政决定，显然适用错误。此外，《市区城中村改造集体土地房屋拆迁补偿安置实施办法（试行）》（2002年6月11日印发）第五条确有规定“安置人口以在册常住人口为准（不含外来挂靠人员的户口）”，《横桥凤凰山自然村拆迁改造安置补偿意见》（2009年12月发文）第三条亦规定“安置人口以在册常住人口（不含外来挂靠人员的户口，下同）”，但关于被上诉人王浩灿是否属于“外来挂靠人员”在案涉协议签订当时并无明确界定依据，而2018年起施行的《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定操作细则（试行）》虽明确“原非本村村民，后通过挂靠将户籍落户在征地房屋所在村或单独迁入落户在该村，未享受该村村民权益或福利待遇的，或不属于该集体经济组织成员的村民，不计入安置人口”，但该细则同时规定“本细则从发布之日起施行”，且即使参照该规定理解，上诉人仅调查核实王浩灿户未分口粮田，但未就“未享受该村村民权益或福利待遇的”是否包含享受部分村民权益情形以及王浩灿户有无享受其他村民权益等作调查确认，亦属认定事实不清。故即使综合相应规范性文件规定，被诉行政决定亦属依据尚不充分。 同时，《中华人民共和国合同法》第五十八条系对合同无效或者被撤销的法律后果的规定，而《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款系针对行政机关单方变更或者解除行政协议的规定，上诉人同时适用该两条规定，法律依据适用相互矛盾，应当认定为适用错误，且被诉行政决定先后出现“本机关依法履行解除权”“你与城改公司签订的《安置协议》属无效合同”等矛盾认定，亦证明上诉人在法律适用上不准确。 综上，上诉人的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市越城区城南街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  范卓娅 审判员  蒋 瑛 审判员  傅芝兰 二〇二〇年四月二十六日 书记员  孟树楠