广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤06行终151号上诉人（原审原告）刘辉生，男，汉族，1951年5月18日出生，住佛山市顺德区*************。委托代理人王大潮，北京市东卫（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人钟亮，该局工作人员。委托代理人李舒啸，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。上诉人刘辉生因诉被上诉人佛山市自然资源局（以下简称市资源局）林地行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初741号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：2001年3月5日，梁某、谭某、关某与原高明市杨梅镇西坑村（现高明区杨和镇西坑村）签订《土地租赁合同》，由西坑村将其西坑村竹山塘两个山头出租给梁某、谭某、关某使用，界线以双方确认界桩为准，租赁期五十年（2001年3月5日至2051年3月5日），总租金为3.3万元。该租赁合同由原高明市杨梅镇法律服务所（现高明区杨和镇法律服务所）见证。后梁某、谭某、关某三人经西坑村同意将承租范围分为三部分，其中关某占1838.6平方米。2003年8月12日，佛山市高明区人民政府颁发了明林证字（2003）第000xxx号《林权证》，载明上述承包林地所有权人及使用权人为西坑村民小组。2006年12月13日，西坑经济社取得了上述土地范围的明集有（2006）第xx号《集体土地所有证》（以下简称《集体土地所有证》），该证显示地址为佛山市高明区杨和镇（杨梅）西坑竹山塘的土地所有权人为西坑经济社，土地类型显示为园地。2013年3月13日，西坑经济社作为出租方、关某作为转租方、刘辉生作为承租方签订了《转租合同》，由关某将其承租的上述1838.6平方米土地及其建设210平方米的生产生活用房、果树等转租给刘辉生，转租期从2013年3月13日至2051年3月5日。刘辉生向关某支付租金15万元。2018年9月12日，国家林业局驻广州森林资源监督专员办事处发出国林穗监函〔2018〕125号《国家林业局和草原局驻广州专员办关于对佛山市高明区森林资源管理情况检查存在问题限期整改的函》（以下简称《限期整改的函》），对佛山市高明区杨和镇西坑水库旁违法占用林地建别墅案件予以挂牌督办。原佛山市高明区农林渔业局（以下简称原高明林业局）根据该函的要求进行了初步调查后，于2018年12月4日对刘辉生涉嫌擅自改变林地用途的行为予以立案查处。同年9月29日，原高明林业局委托广东数原农林科技有限公司对位于佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物涉嫌违法占用林地现场及相关事项进行鉴定。广东数原农林科技有限公司于同年10月出具了《佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物占用林地调查报告》（以下简称《林地调查报告》）显示，位于地籍号为440********6000301001的地类为乔木林，森林类别为一般商品林，林种为一般用材林，建筑物范围面积为0.0257公顷（257平方米），该报告附有林地核查现状图、林地核查范围示意图。原高明林业局于同年11月13日向高明区国土城建和水务局（国土）发出《关于刘辉生涉嫌非法占用农用地建别墅的通报函》，请求该局依法跟踪处理刘辉生涉嫌非法占用农用地建设的违法行为，并附送了别墅照片以及该别墅所占土地上的《集体土地所有证》。高明区国土城建和水务局（国土）于同年12月6日向原高明林业局发出《对〈关于刘辉生涉嫌非法占用农用地建别墅的通报函〉的回复》（以下简称《回复》），认为经该局认真核查，该别墅占用的土地类型为林地，建议由林业部门立案调查。经原高明林业局调查核实，于2018年12月4日向刘辉生发出《责令限期改正违法行为通知书》，责令刘辉生停止非法改变林地用途的违法行为。于同年12月7日作出明林罚权告字〔2018〕第44号《行政处罚先行告知书》，告知刘辉生拟对其责令限期一个月内恢复林地原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2570元的事实、理由、依据，以及刘辉生所享有的陈述申辩的权利。刘辉生对上述告知书内容不服于同年12月10日向原高明林业局申请听证，原高明林业局于同年12月12日作出《不予受理听证申请通知书》，认为拟对刘辉生的处罚不在听证的适用范围内，不予受理刘辉生的听证申请。原高明林业局经讨论后于2018年12月17日作出被诉明林罚决字〔2018〕第44号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），决定责令刘辉生限期一个月内恢复林地原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2570元（257平方米乘以每平方米10元等于2570元）人民币的罚款。该决定书于同年12月18日送达刘辉生。刘辉生对该《处罚决定书》不服，遂于2019年6月12日向法院提起行政诉讼。另查，根据明办发〔2017〕27号《中共佛山市高明区委办公室佛山市高明区人民政府办公室关于印发佛山市高明区农林渔业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，原高明林业局是主管全区农林渔业相关工作的区人民政府工作部门，其职责包括：负责全区林业建设和林地资源管理，森林资源动态监测和调查统计；编制森林采伐限额并监督执行；负责森林防火和林业执法工作。再查，根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，组建市资源局，将市农业局的林业管理及森林等资源调查和确权登记管理职责及其他相关职责整合，组建市资源局。被诉《处罚决定书》是原高明林业局基于林业管理的职责作出的，因机构改革，该林业管理的职责已经由市资源局承接。一审法院认为：根据《中华人民共和国森林法》第十条及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，原高明林业局作为县级人民政府林业行政主管部门，其有权对辖区内擅自改变林地用途的行为责令限期恢复原状及处以罚款，原高明林业局根据上述规定作出《处罚决定书》，执法主体适格，职权依据合法，本院予以确认。案件的争议焦点在于：原高明林业局所作的《处罚决定书》是否合法。根据双方的诉辩，主要争议点在于：一、涉案建筑物所处的土地性质是否能认定为林地；二、原高明林业局将刘辉生作为行政处罚对象是否正确。一、关于涉案建筑物所处的土地性质的问题。《中华人民共和国森林法实施条例》第二条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物……林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”案件中，根据证据材料显示，涉案土地位于杨和镇西坑水库旁，属于《限期整改的函》中所要督办整改的违法破坏森林资源的范围。又根据原高明林业局提交的颁发于2003年的《林权证》显示，涉案土地的性质为用材林林地。对此，原高明林业局委托了广东数原农林科技有限公司对涉案地块森林资源进行调查，该公司出具的《林地调查报告》得出的结果是被调查地块为一般商品林，林种为一般用材林。刘辉生在庭审中确认该报告书的真实性，但认为是原高明林业局单方作出，不确认其合法性与关联性。该调查报告附有调查人员的资格证，其报告所附的核查现状照片中显示的建筑物与原高明林业局调查所确认是刘辉生所有的建筑物一致。因此，法院对该《林地调查报告》显示的报告结论予以采纳。以上证据能初步证实涉案建筑物所占的土地性质属于林地的事实。刘辉生认为根据《集体土地所有证》显示，案涉土地位于该证包括的范围内，其用途显示为园地，不属于林地性质。对此，法院认为，该证颁发于2006年，用途一项确实显示园地，但根据2018年12月6日高明区国土城建和水务局（国土资源）的《回复》，清楚显示涉案建筑物所占用土地的土地类型为林地，该回复对上述《集体土地所有证》记载的土地用途已经作了更正，再结合2003年颁发的包含该地块土地的《林权证》，更加印证了案涉建筑物所占土地的性质为林地的事实。因此，对刘辉生的上述主张，法院不予支持。综合案件的上述证据材料能证明涉案建筑物占用的土地性质为林地且未经林业主管部门审核同意的事实。二、原高明林业局将刘辉生作为行政处罚对象是否正确的问题。首先，涉案中擅自改变林地用途的违法行为是以未经审批的建筑物占用林地的方式予以表现，该违法行为构成不仅包括涉案建筑物的建造，还包括建成后建筑物持续占用林地的状态。其次，从《转租合同》、原高明林业局对刘辉生的调查笔录可知，刘辉生作为次承租人获得了案涉土地1838.6平方米林地的使用权，同时该林地上的涉案建筑物亦由关某转让给了刘辉生，即2013年3月13日之后，刘辉生成为该块林地的使用权人和地上涉案建筑物的所有权人。刘辉生认为其只是涉案建筑物的承租人的主张显然与事实不符，法院不予支持。根据涉案擅自改变林地用途的违法行为构成，虽然刘辉生不是涉案建筑物的建造人，但其作为涉案建筑物的后续所有人在享有该建筑物占有、使用、管理等权益的同时，也成为涉案擅自改变林地用途违法行为的后续实施主体，刘辉生依法应当承担恢复案涉林地原状的法律责任。原高明林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，以刘辉生为责任主体，责令其限期一个月内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2570元人民币的罚款，适用法律正确，法院予以确认。刘辉生认为其不应作为涉案违法行为的处罚对象的主张，法院不予支持。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条的规定，涉案处罚决定的内容不属于法定需要举行听证的事项范畴。原高明林业局经调查，在对刘辉生作出《处罚决定书》前，告知其拟作出行政处罚的事实、理由和依据及其具有陈述、申辩的权利，后在期限内作出《处罚决定书》后送达刘辉生，告知其复议以及诉讼的权利。原高明林业局作出涉案处罚决定符合法定程序要求，法院予以确认。至于刘辉生认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定，涉案违法行为超过二年未被发现不应予以处罚的主张。如前所述，涉案擅自改变林地用途的违法行为一直处于继续状态至今，应适用该条第二款的规定予以查处。综上所述，原高明林业局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，刘辉生要求撤销该处罚决定的诉请理由不成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回刘辉生的诉讼请求。案件受理费50元由刘辉生负担。上诉人刘辉生上诉称：一、原高明林业局在本案行政处罚过程中严重违反法定程序，该局向上诉人发出听证通知书后，又以处罚内容不符合听证情形为由不予听证，剥夺了上诉人依法享有的知情权、陈述权、申辩权。拆除房屋、恢复原状远比行政处罚5000元给当事人造成的利益损害要大若干倍，故本案应当予以听证。二、根据2006年12月13日西坑经济社取得了《集体土地所有证》可知，涉案土地性质属于园林而非林地。在该土地证未经法定程序撤销前依法具有法律效力。原高明区国土城建和水务局（国土资源）出具的《回复》不具有撤销该土地证的法律效力，亦不具有公信力。即使涉案建筑物违法，也应当依照土地管理法予以行政处罚，而非依照森林法及其实施细则予以处罚，原高明林业局根本不具有涉案行政处罚权。三、原高明林业局对涉案土地的原承租人和房屋建造人关某不予行政处罚，则证明关某之前的土地租赁行为和房屋建造行为是合法的或是可免予行政处罚的。根据因果关系法则，则关某之后的转租行为和使用行为自然也是合法或可豁免行政处罚的。原高明林业局认定上诉人的转承租行为和使用行为违法，则作为基础行为的原承租行为和房屋建造行为必然也是违法，根据法律公平原则，原高明林业局不能选择性执法。原高明林业局必定存在漏列、错列行政相对人的违法行为，一审法院也遗漏了必要的当事人。四、本案已超过行政处罚的追诉时效，应当免予行政处罚。追诉时效的起算，应当以违法行为终了之日起为起算点，而不是违法状态终了之日其为起算点。违法状态的继续不等同于违法行为的继续。违法行为的继续是违法行为与违法状态呈现同步，而违法状态的继续是违法行为与违法状态呈现不同步。本案建造行为已经终止，只是涉案建筑物的存在状态还是继续的，故本案虽有违法状态，但违法行为已实施完毕。综上，请求二审法院撤销一审判决及原高明林业局作出的《处罚决定书》，本案诉讼费由被上诉人市资源局负担。被上诉人市资源局辩称：一、上诉人刘辉生是涉案土地的用地人和地上建筑物的权属人，不管是谁向其转租或转包土地，均不改变其是涉案土地实际占有、使用人的事实，且上诉人在涉案《询问笔录》中自认购买了涉案建筑物而成为权属人，故其作为行政相对人的主体适格。上诉人负有合法使用涉案土地的法律义务，但其自2013年3月起至今，在其控制和管理的涉案土地上，不但放任涉案违章建筑的存在，而且长期占有、使用，理应成为违法事实的责任人。二、本案有充分证据证实涉案土地为林地的事实。一是涉案土地经国家级林业主管部门认定为林地；二是涉案土地当初是以林地的类型出租，也是以林地的土地类型上报并通过各级政府的审核同意，至今并未发生任何变更；三是涉案土地于2003年颁发有《林权证》；四是针对涉案《集体土地所有证》上存在的果园用地问题，具有管辖权的国土管理部门已回函确认涉案土地类型为林地；五是经第三方机构鉴定，涉案建筑物占有的土地为林地；六是涉案土地被纳入县级以上政府的林地保护利用规划。故涉案土地类型属于林地，上诉人在用地过程中以违法建筑物违规占用林地，属于擅自改变林地用途的行为。三、涉案土地流转关系的合法性不能证明涉案建筑物的合法性，两者不可混为一谈。涉案行政行为针对违法建设行为进行查处，目标是违法建筑，并没有涉及土地使用权的流转行为。相关土地流转合同只能证明土地流转关系的合法性，不能代替地上建筑物的合法性。上诉人取得涉案土地的使用权，就应按照森林法的相关规定合法使用土地。四、是否查处违法建筑物上的历史承建人和转手人，不影响对上诉人占有、使用期间改变林地用途行为违法性的认定，也不是本案被诉行政行为合法性的审查范围。对于违法建筑而言，在该建筑物的违法状态持续过程中，其历史承建人和历史转手人分别是该建筑物违法状态的前期实施主体，最后权属人是该建筑物违法状态的后续实施主体。本案中，对于擅自改变林地用途的违法事实的认定和查处，是对现有违法状态的认定和查处，与涉案违法建筑物历史上由谁建造的事实并不冲突。即便涉案违法建筑物是由他人建造，上诉人也不具有合法使用的理由，该违章建筑不因承租关系或转让关系而具有合法性。五、被诉行政处罚决定作出前，原高明林业局已履行陈述、申辩等权利告知程序，也责令上诉人限期改正违法行为，充分保障了上诉人的程序权利，不存在程序违法情形。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条的规定，本案处罚决定的内容不属于法定需要举行听证的事项范畴，故对上诉人的听证申请不予受理不违反相关法律规定。涉案行政处罚决定作出前，告知了上诉人拟作出行政处罚的事实、理由和依据及其享有陈述、申辩的权利。上诉人主张程序违法缺乏事实依据。六、涉案行政违法行为，并未超过法定追溯时效。根据国土资厅发〔1998〕10号《转发最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复的通知》的规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追溯时效，从违法行为终了之日起计算。由此，违法行为处于持续状态的，应适用违法行为终了时有效的法律。鉴于上诉人一直未将涉案土地恢复原状，直至本案查处时，涉案土地被破坏的违法行为一直处于连续、继续状态，并未停止或恢复林地原状，故其违法行为并不适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款关于违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚的规定，应适用该条第二款的规定予以查处。上诉人提出的关于超过两年的行政处罚时效的主张缺乏事实依据，应不予支持。综上，本案行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，亦符合国家关于遏制农地非农化的指示精神，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为:根据《中华人民共和国森林法》第十条和《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，原高明林业局作为县级人民政府林业主管部门，依法具有对森林、林木、林地实施监督和管理的职权。该局对擅自改变林地用途的违法行为作出本案被诉之《处罚决定书》，执法主体适格，本院予以确认。本案中，对于涉案建筑物所处的土地性质是否属于林地及原高明林业局将上诉人作为行政处罚对象是否正确的问题，一审法院已进行了详细的分析，被上诉人市资源局在二审答辩意见中也进行了充分的阐述，本院依法予以确认，在此不再赘述。上诉人认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定，本案违法行为超过二年未被发现不应予以处罚。《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》（[1997]法行字第6号）规定：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算……”本案中，因涉案建筑物并未办理建设用地审批手续亦未被拆除，非法占用林地的违法行为一直持续至今，根据上述规定，对上诉人的违法行为应适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定予以查处。据此，原高明林业局认定上诉人存在擅自改变林地用途的违法行为，并根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，责令上诉人限期一个月内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2570元人民币的罚款，该处罚认定事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。上诉人还认为原高明林业局剥夺了其听证的权利，程序严重违法。对此，本院认为，原高明林业局在告知了上诉人享有听证的权利后又拒绝了上诉人的听证请求确实存在不当。但如一审所述，因本案处罚决定的内容不属于法定需要举行听证的事项范畴，而原高明林业局在作出本案处罚前也依法告知上诉人拟作出行政处罚的事实、理由和依据及享有的陈述、申辩权，上诉人在向原高明林业局提交的《听证申请书》中也进行了陈述申辩，其依法应享有的权利已得到了保障。原高明林业局作出的本案处罚决定亦未违反法定的程序要求，即本案处罚决定符合法定的程序要求，但对于原高明林业局存在的上述不当行为，本院在此亦予以指正。综上，上诉人的上述主张均理据不足，本院依法不予支持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘辉生负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 王 慧二〇二〇年四月七日书记员 孔艳玲