四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川13行终207号 上诉人（原告原审）张荣，男，1962年9月27日出生，公民身份号码5129221962××××××××，汉族，住址四川省南部县。 被上诉人（原审被告）南部县自然资源和规划局，住所地四川省南部县政府新区桂冠路。 法定代表人蒋明胜，该局局长。 委托代理人赵光周，该局工作人员。 委托代理人李杰，重庆百君律师事务所律师。 上诉人张荣因与被上诉人南部县自然资源和规划局（以下简称南部县自规局）土地其他行政行为一案，不服四川省南部县人民法院（2019）川1321行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月23日公开开庭进行了审理。上诉人张荣，被上诉人南部县自规局的委托代理人赵光周、李杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2011年4月28日，南部县人民政府作出南府发（2011）20号《关于印发〈南部县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要〉的通知》，决定将南部县满福坝总体开发建设项目列入该规划纲要。2013年10月15日，南部县人民政府作出南府发（2013）32号《关于依法征收满福坝建设项目规划区域内房屋的决定》和《南部县满福坝建设项目规划区域内房屋征收与补偿实施方案》，确定南部县自规局是集体土地上房屋征收部门，南充部火峰乡人民政府（以下简称火峰乡政府）受其委托，负责房屋征收与补偿的实施工作。并告知了被征收人享有申请复议和提起行政诉讼的权利。 2015年4月3日，南部县人民政府发布《关于征收火峰乡部分村组集体土地的公告》，对征地范围及用途、补偿安置途径及组织实施单位等事项予以公告。2015年11月3日四川省人民政府作出川府土（2015）830号《关于南部县2015年第3批乡镇建设用地的批复》，同意将包括张荣所在地村社集体土地征收为国有建设用地。 2016年12月23日，南部县自规局发布《关于征收南部县火峰乡琴台寺村五社集体土地补偿安置方案的公告》，对土地补偿费、安置补助费、青苗及附着物补偿标准和征地补偿安置及社会保障费用及农转非安置人数及安置办法予以公告，并告知土地所有权或使用权人提出意见的期限和方式，同时告知该方案在征求意见后，报南部县人民政府批准组织实施，如对批准后的征收补偿安置方案有争议，不影响组织实施。 四川省景设建筑设计有限公司受南部县房地产管理局委托对张荣的房屋进行测绘，并于2018年5月4日出具测绘报告。同月30日，火峰乡政府对张荣的房屋及附属物情况公示，确定了张荣家应安置的人口为8人（张荣、陈从华、张桢悦、张桢晨、张鸿飞、赵祖尧、邓怡、赵晓涵）、房屋总面积538.99平方米、附属物的种类和数量，并告知如有异议，请在7日内向该乡政府申请复核。由于张荣没有签订安置补偿协议，2018年6月15日，火峰乡政府向南部县自规局出具火府（2018）59号《关于审核张荣房屋拆迁安置补偿方案的函》，载明张荣坚持超出《南部县满福坝建设项目规划区域内房屋征收与补偿实施方案》的要求，火峰乡政府与其多次协商，张荣拒绝签订安置补偿协议，严重影响了建设项目推进。同月19日，南部县自规局回复火峰乡政府，同意其拟定的安置补偿方案。同月21日，火峰乡政府向原张荣作出《房屋征收拆迁安置补偿方案》。该方案载明张荣选择产权调换方案，还房面积为480平方米，其中口面房面积40平方米（一楼20平方米，二楼20平方米），住房440平方米，另房屋残值、附属物等补偿229232.55元，还房位置在满福坝规划建设区杨家山下“满福苑安置还房小区”内；张荣选择货币补偿方案，补偿金额为1578085.08元，安置补偿费已足额存入银行专户。通知张荣在收到该方案之日起3个工作日内，选定一种拆迁安置补偿方案，与火峰乡政府签订安置补偿协议。并告知如张荣逾期仍拒绝签订安置补偿协议，将函请南部县自规局依法按程序作出处理。张荣收到后，仍未签订安置补偿协议，也不搬迁。 2018年7月4日，南部县自规局立案调查，并向张荣发出听证告知书。同月11日，张荣以未达成安置补偿协议为由向南部县自规局申辩。同月25日，南部县自规局作出南国土资监（理）（2018）7号行政处理决定书，并于同年8月1日向张荣送达。 2019年3月，根据机构改革的要求，将原南部县国土资源局及其职责整合到新组建的南部县自然资源和规划局。 原审法院认为，南部县满福坝建设项目系南部县2011年度国民经济发展纲要规划的公益事业建设工程。南部县人民政府作出南府发（2013）32号《关于依法征收满福坝建设项目规划区域内房屋的决定》和《南部县满福坝建设项目规划区域内房屋征收与补偿实施方案》，主动公开了该文件。之后，该项目规划区域内集体土地获得四川省人民政府批准转为国有建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，南部县自规局作为土地行政主管部门，具有履行被征收土地后的安置补偿职责。火峰乡政府接受南部县自规局的委托，在委托权限范围内实施的安置补偿行为，应当由南部县自规局承担。 张荣所有的房屋及占用的土地在被批准征收土地的范围内，火峰乡政府依程序对张荣的房屋及附属物进行了调查登记和公示，确定了张荣家应安置补偿的人口数量和房屋面积及附属物数量。在此情况下，火峰乡政府未能与张荣达成安置补偿协议。之后，火峰乡政府拟定了书面的安置补偿方案，该方案明确了可供张荣选择的两种安置补偿方式以及还房面积和位置、补偿金额、领取补偿款的银行账户。张荣收到安置补偿方案后，既不签订安置补偿协议，又不搬迁。以上事实表明，南部县自规局已经履行了对张荣宅基地上房屋及附属物安置补偿的职责。如张荣对火峰乡政府作出的安置补偿方案不服，可依法主张权利。 由于张荣在补偿安置方案确定的期限届满后拒绝办理征地安置补偿手续，也未能自行搬迁并交出被征收的土地，已严重影响了该土地上的项目工程建设，南部县自规局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制执行”的规定，作出的行政处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。南部县自规局在作出行政处理决定前，依法立案调查，向张荣作出行政处理听证告知书，告知其拟处理意见及有陈述、申辩和听证的权利，并依法向其送达，程序合法。 张荣要求该院对南部县满福坝新区各类建设项目征收行为及川府土（2015）830号《关于南部县2015年第3批乡镇建设用地的批复》、南府发（2013）32号《关于依法征收满福坝建设项目规划区域内房屋的决定》2份规范性文件进行合法性审查，实质上是主张对征地行为进行合法性审查。按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，集体土地的征收主体是县级以上人民政府，不是该案被告。该案审理的是宅基地上房屋及附属物的安置补偿，土地征收行为是否合法不是该案审理的范围。如张荣对征地行为有异议，可另行主张权利。 按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查。”的规定，对规范性文件进行审查的前提是行政机关作出行政行为时援引了规范性文件的具体条款。该案中，南部县自规局作出的行政处理决定援引的是土地管理法律法规，没有援引该规范性文件。因此，张荣提出对南府发（2013）32号《南部县满福坝建设项目规划区域内房屋征收与补偿实施方案》进行审查的请求，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下：驳回张荣的诉讼请求。案件受理费50元，由张荣负担。 上诉人张荣上诉称，一、原审认定上诉人的房屋在被征收土地的范围内，缺乏证据支持。上诉人涉案房屋虽被调查登记，确定了安置人口、房屋面积等，但不公平、不合理、不合法。二、原审法院对上诉人提出的对三份规范性文件合法性不予审查，是极其错误的。要求二审法院对其进行合法性审查。三、涉及本案相关的征收程序、评估机构选定、征收补偿前未履行告知听证等程序不合法。综上，请求：1.撤销南部县人民法院（2019）川1321行初8号行政判决，确认被上诉人作出的南国土资监(理)〔2018〕7号《行政处理决定书》不合法，并撤销。2.被上诉人作出的行政行为无执法依据，应撤销《补偿决定书》。3.被上诉人严重违反法定程序作出的一系列行为，构成违法，应认定无效或撤销。4.对南部县满福坝新区各类建设项目征收行为及被上诉人作出上述行政处理决定所依据的四川省人民政府《关于南部县2015年第3批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2015〕830号）、南部县人民政府《关于依法征收满福坝建设项目规划区域内房屋的决定》（南府发〔2013〕32号）、《南部县满福坝建设项目规划区域内房屋征收与补偿实施方案》三份规范性文件的合法性进行审查。5.被上诉人承担本案一、二审案件受理费。 被上诉人南部县自规局答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人已获得征地补偿，无正当理由拒不接受房屋拆迁安置补偿，拒不交出土地，阻挠国家建设征地。而且，被上诉人做出的案涉行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人的上诉请求无法律和事实依据，依法不能成立。上诉人的第二、三项上诉请求超出原审诉讼请求，依法不能得到支持。上诉人请求一并审查的文件并非规范性文件。上诉人案涉房屋位于征地范围内，其也自认。上诉人对补偿标准和安置方案不服可另行救济，不能以此为由拒绝搬迁，阻碍国家建设征地。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，南部县自规局对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为，有权作出行政处理决定，责令其交出土地。 关于被诉行政处理决定是否合法的问题。由于目前我国法律对于县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地决定的相应条件并未作出明确规定，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；”的规定，虽然这是对县级以上人民政府土地行政主管部门申请法院强制执行责令交出土地的行政行为申请条件的要求，但也应视为县级以上人民政府土地行政主管部门在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定前所需要满足的前提条件，亦是司法对责令交出土地决定的行政行为合法性审查的依据。 本案中，案涉土地经四川省人民政府批准被依法征收，上诉人所有的房屋及占用的土地位于被批准征收土地的范围内。南部县人民政府和被上诉人分别发布了《关于征收火峰乡部分村组集体土地的公告》和《关于征收南部县火峰乡琴台寺村五社集体土地补偿安置方案的公告》，对征地范围及用途、土地补偿费、安置补偿费标准，青苗及附着物补偿标准，征地补偿安置及社会保障费用，农转非安置人数及安置办法等予以公告。火峰乡政府接受南部县自规局的委托，具体负责征收范围内房屋征收与补偿工作，依法足额支付了土地补偿费、安置补助费、青苗林木及地上附着物等费用，安排被征地农民的社会保障费用，对被征地“农转非”人员依法进行了社保安置。南部县人民政府和南部县自规局已经依照法定程序实施了征地行为。因上诉人拒绝签订安置补偿协议，火峰乡政府遂向其作出《房屋征收拆迁安置补偿方案》，告知其产权调换和货币补偿方案，并通知上诉人在收到该方案之日起3个工作日内，选定一种拆迁安置补偿方案，与火峰乡政府签订安置补偿协议。同时，明确还房位于满福坝规划建设区杨家山下“满福坝安置还房小区”内，涉及的房屋拆迁安置补偿费已足额存入银行专户。若上诉人对被上诉人确定的安置补偿内容有异议，在规定的期限内未能与房屋征收部门签订安置补偿协议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，其有权对该安置补偿方案提起诉讼，由人民法院依法审查其合法性，而不能以此为由，拒绝腾空搬迁并交出被征收的土地，影响征地方案的实施。南部县满福坝建设项目系南部县2012年度国民经济发展纲要年度规划的公益事业建设工程，由于上诉人在规定的期限届满后拒绝办理征地安置补偿手续，也未能自行腾空搬迁并交出被征收的土地，已严重影响了该土地上的项目工程建设，被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出行政处理决定书，责令上诉人限期搬迁房屋并交出土地，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人在作出行政处理决定前，依法立案调查，向上诉人作出行政处理听证告知书，告知其拟处理意见及有陈述、申辩和听证的权利，并依法向其送达，程序合法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，应驳回上诉人的诉讼请求。 关于上诉人要求对南部县满福坝新区各类建设项目征收行为及被上诉人作出上述行政处理决定所依据的四川省人民政府《关于南部县2015年第3批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2015〕830号）、南部县人民政府《关于依法征收满福坝建设项目规划区域内房屋的决定》（南府发〔2013〕32号）及《南部县满福坝建设项目规划区域内房屋征收与补偿实施方案》规范性文件进行合法性审查的问题。本院认为，本案虽然系因征地过程中而引发的诉讼，但上诉人实际要求审查的是有关征地行为及其相关文件，其有相应的法定解决途径，不是本案审查范围。因此，对上诉人的该项请求不予支持。同时，上诉人在上诉状中提出的第二、三项请求，超出原审诉讼请求的范围，本案对此不予审查。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人张荣承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 马建威 审 判 员 任雅莉 审 判 员 庄 娟 二〇二〇年四月二日 法官助理 刘 伟 书 记 员 辜婉卿