呼和浩特市中级人民法院行政判决书（2020）内01行终17号上诉人（原审原告）：李彩霞，女，户籍地内蒙古自治区托克托县。委托诉讼代理人：包桂荣，北京市京师(呼和浩特)律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：托克托县新营子镇人民政府，住所地托克托县新营子镇。法定代表人：高宏伟职务：镇长。委托诉讼代理人：赵军，北京市振荣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：托克托县人民政府，住所地托克托县双河镇东胜大街42号。法定代表人：李春燕职务：县长。委托诉讼代理人：张智刚，北京市盈科（呼和浩特）律师事务所律师。委托诉讼代理人：韩宇，女，托克托县政府工作人员。上诉人李彩霞与被上诉人托克托县新营子镇人民政府（以下简称镇政府）和托克托县人民政府（以下简称县政府）因撤销行政决定纠纷一案，本院指定该案由内蒙古自治区武川县人民法院审理。武川县人民法院于2019年11月8日作出(2019)内0125行初2号行政判决，上诉人李彩霞不服内蒙古自治区武川县人民法院(2019)内0125行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问各方当事人，各方当事人均未提出新的事实或理由，本院依法决定不开庭审理，并向各方当事人予以释明。本案现已审理终结。原审法院认定事实：李彩霞与案外人李某为托克托县新营子镇乃同村村民，李某系李彩霞的二叔。2016年，李彩霞与李某因乃同村阳嘴土地补偿款发生纠纷，李彩霞申请镇政府对阳嘴土地所有权进行确权。镇政府在法定期限内未作答复。李彩霞向托克托县法院提起行政诉讼，要求判令镇政府履行法定职责，对争议土地进行裁决。该院于2018年4月12日作出（2018）内0122行初2号行政判决书，判决镇政府在法定期限内就李彩霞与李某之间的土地使用权申请履行法定职责，依法作出相应处理。2018年6月6日，镇政府以李彩霞不能提供该争议土地的任何使用凭证，且未提供相关证据对争议土地的所有权予以佐证，不能认定李彩霞为争议土地法律意义上的所有权人，也无法认定李彩霞与所争议土地有直接利害关系为由，作出《不予受理决定书》。李彩霞向县政府提出复议申请，后，县政府作出的托政复决字[2018]第1号行政复议决定书，维持镇政府作出的不予受理决定。李彩霞即以镇政府和县政府为被告提起行政诉讼，请求对镇政府作出的《不予受理决定》和县政府作出的《维持不予受理复议决定》予以撤销。另查明，1998年二轮土地承包时，李彩霞及家人与爷爷李三为同一家庭成员承包托县原黑城乡（后合并至新营子镇）乃同村二至六等耕地21.3亩，李某系原告叔叔，另行承包耕地。至2015年，原告的爷爷、奶奶、父亲、母亲、弟弟先后去世。2016年，大唐托电临时占用村里部分七等土地，其中案涉该村俗称阳嘴七等耕地9.18亩、沟地14.18亩的补偿款的归属问题李彩霞与李某产生争议，2017年8月1日村委会经会议决定，该占地补偿款发放给李某。原审法院认为，本案争议的焦点为镇政府作出的《不予受理决定》和县政府作出的《维持不予受理复议决定》是否应予撤销。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉。”《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项“下列案件不作为争议案件受理：（四）农村土地承包经营权争议案件；”。从以上法律及部门规章规定内容可知，农村土地承包经营权争议属合同纠纷，作为镇政府对纠纷可以调解处理，并未赋予确权法定职责。镇政府对李彩霞要求确认对乃同村阳嘴土地承包经营权申请作出的《不予受理决定书》和县政府作出的托政复决字[2018]第1号《行政复议决定书》结果并无不当，但以“李彩霞不能提供该争议土地的任何使用凭证，且未提供相关证据对争议土地的所有权予以佐证，不能认定李彩霞为争议土地法律意义上的所有权人，亦无法认定李彩霞与所争议土地有直接利害关系”的理由不妥，在此予以指出。不予受理的理由虽有不妥，不足以影响不予受理结果的确定性，不应予以撤销。故对李彩霞要求撤销镇政府作出的《不予受理决定书》和县政府作出的托政复决字[2018]第1号《行政复议决定书》的诉讼请求本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项的规定，判决驳回原告李彩霞的诉讼请求。李彩霞不服判决，向本院提起上诉：请求1、请求依法撤销内蒙古自治区武川县人民法院(2019)内0125行初2号行政判决;2、依法撤销托克托县新营子镇人民政府2018年6月6日作出的《不予受理决定书》和托克托县人民政府2018年9月25日作出的《行政复议决定书》(托政复决字2018第1号),判令被上诉人履行法定行政职责。事实和理由:1982年,农村一轮家庭联产承包责任制时,托县乃同村村民以李三(李彩霞的爷爷)为主，全家共8口人承包了乃同村的土地。户内8口人分别是:李三(李彩霞之爷爷),樊翠女李彩霞的奶奶),李六官(李彩霞之父),黄桂香(李彩霞之母),李彩平(李彩霞之弟),李丽霞(李彩霞之妹),李某(李彩霞之二叔)。1998年二轮土地承包时,村里按一轮土地承包的方案延续,总承包面积不变,未进行调整。由于李某(李彩霞之二叔)已经成家,李三做主给李某分了一部分土地让其另立门户。由此李三户下余7人;后樊翠女(李彩霞的奶奶)、黄桂香(李彩霞之母)相继去世,最后李三户下只剩5人。所以,承包合同附表上写的是5人。争议的七等地阳嘴土地9.18亩,沟地14.18亩,归到李三承包户名下,一直由李彩霞的弟弟李彩平经营耕作(有证人在法庭上作证的庭审笔录）。至2015年,原告的爷爷、奶奶、父亲、母亲、弟弟都去世了,李丽霞(李彩霞之妹)因出嫁户口迁出。原李三承包户内只剩下李彩霞1人。2016年,大唐托电临时占用村里土地,其中就有李彩霞家庭承包的位于本村阳咀的土地9.18亩,沟地14.18亩。但是,当时乃同村委会登记上述土地承包人时,却错将李彩霞二叔李某登记在李彩霞的承包地上(因为李某的承包经营权证登记的土地是阴嘴,没有阳嘴)。由此,占地款在没有征得李彩霞同意的情况下就让李某一人全部领走了(合计36万元)。因李某的不当得利行为,叔侄女二人发生了土地使用权属争议。上诉人李彩霞根据我国《土地管理法》第十六条:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”的规定,于2017年10月22日向托克托县新营子镇人民政府寄送了“土地使用权争议确权申请书”,请求新营子镇人民政府依法确认土地使用权的归属,确认上述原李三名下的七等地阳嘴土地9.18亩、沟地14.18亩使用权归于李彩霞所有。但是,10月25日新营子镇人民政府收到后,60天内没有做出任何答复。故上诉人李彩霞根据我国《行政诉讼法》及《土地管理法》的规定，诉至托克托县人民法院,请求被告托克托县新营子镇人民政府履行对土地使用权纠纷进行裁决的法定职责。2018年4月12日托克托县人民法院做出(2018)内0122行初字2号行政判决书,判决“托克托县新营子镇人民政府于本判决生效之日起六十日内就原告李彩霞要求确定其与李某之间的土地使用权的申请履行法定职责,依法作出相应处理。”托克托县新营子镇人民政府于2018年6月6日作出《不予受理决定书》,理由因李彩霞“不能提供该土地的任何使用权凭证,且无其他相关证据对争议土地的使用权予以佐证,因而不能认定你为争议地法律意义上的使用权人,亦无法认定你与所争议的土地有直接利害关系。”之后,上诉人李彩霞向托克托县人民政府提起行政复议申请,2018年9月25日托克托县人民政府做出托政复决字(2018)第1号《行政复议决定书》,维持了托克托县新营子镇人民政府《不予受理决定书》。上诉人认为,托克托县新营子镇人民政府和托克托县人民政府所做出的了《不予受理决定书》及《行政复议决定书》认定事实错误,适用法律不正确。根据《土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权”之规定，李彩霞的爷爷李三在一轮土地承包时,即已经在托克托县人民政府登记造册,李三去世时没有向李彩霞交代该“土地使用权证书”,不等于该“土地使用权证书”不存在。根据法律的规定,“土地使用权证书”登记造册机关为县级人民政府。因此,新营子镇人民政府或托克托县人民政府都应当有义务向李彩霞出示当年李三登记造册的备案证明。为澄清争议双方的土地权属真相,这是人民政府应当履行或可以履行的职责。但是,李彩霞为此多次找到政府相关部门查找,却都被告知这些备案的土地承包合同和证书都丢失了,始终没有给予李彩霞这些承包合同和使用权证书的备案材料!依法登记造册的部门竟然将登记备案的资料都丢失了,责任该由谁负如何能以李彩霞“不能提供该土地的任何使用权凭证，且无其他相关证据对争议土地的使用权予以佐证，因而不能认定你为争议地法律意义上的使用权人,亦无法认定你与所争议的土地有直接利害关系”为由作出《不予受理决定书》和《行政复议决定书》如果上诉人李彩霞能够出示爷爷李三留下的“土地使用权证书”,还能发生确权之争吗上诉人不服两级人民政府作出的《决定书》,向人民法院提起诉讼。呼和浩特市中级人民法院指定该案由武川县人民法院审理。武川县人民法院于2019年11月8日作出(2019)内0125行初2号行政判决,判决认定两级人民政府作出的《不予受理决定》的不予受理的理由虽有不妥,不足以影响不予受理结果的确定性,不应予以撤销。最终驳回了上诉人的诉讼请求。上诉人不服此判决,认为现有上诉人提供的证据足以证明其对本村阳咀的土地9.18亩,沟地14.18亩具有使用权。我国《行政诉讼法》第三十八条规定:“在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。本案上诉人无法提供“土地使用权证书”,被上诉人两级人民政府理应依法将备案登记材料,作为证据向人民法院提供。丢失材料证据,不能作为不能提供证据的理由。李某的不当得利行为是乃同村村委会和新营子镇政府不严格履行法定职责所致,应当依法判令新营子镇人民政府和托克托县人民政府履行其法定职责,公正裁决上诉人李彩霞与李某的土地使用权争议,让李某依法返还不当得利。为此,特向呼和浩特市中级人民法院提起上诉。被上诉人镇政府辩称：原判认定事实清楚，适用法律正确。1、依法庭查明的事实，上诉人承包的土地为二至六等地，故与被征收的七等土地无法律上的利害关系。2、上诉人诉请的农村土地经营权纠纷，依《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，不属于人民政府土地行政确权的范围。被上诉人县政府辩称：原判认定事实清楚，适用法律正确。1、上诉人因承包地征收补偿费用分配与同村村民李某发生纠纷，为争取补偿款，其于2017年10月向托县新营子镇政府提交了土地使用权争议确权申请书。该申请的实质是请求镇政府处理其与李某之间的农村土地承包民事纠纷，确认其对于案涉土地的承包经营权。故该争议属于农村土地承包经营权争议，而不是土地使用权权属争议。2、根据《土地权属争议调查处理办法》（2010修正）第二条、第五条、第十四条的规定，土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议，个人之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。但是，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。不属于《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十六条以及《土地权属争议调查处理办法》所规定的土地权属争议案件的受理范围。3、受理农村土地承包经营权争议案件并非乡镇政府的法定职责，新营子镇政府无权也无法应上诉人的请求确认其对于案涉土地的承包经营权。新营子镇政府不予受理上诉人的确权请求不违反法律、法规的规定，不存在不履行法定职责的情形，县政府维持镇政府《不予受理决定》并无不当。二审中，上诉人李彩霞向本院提交如下证据，1、李彩霞的户口本，证明其与第一轮土地承包人李三在一个户口上；2、2018年6月4日新营子司法所对村委会杨月善的调查笔录；3、云占艮的土地承包合同，证明该承包合同是与李三同期签订的承包合同，合同附表还证明了云占艮位于羊咀的七等2亩土地与李三羊咀的土地相邻。被上诉人镇政府和县政府对上述证据的真实性、合法性予以认可，对证明的问题不予认可。二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条、第五条、第十四条的规定，土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议，个人之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。本案中，上诉人李彩霞因承包地征收补偿费用分配与同村村民李某发生纠纷，为争取补偿款，其于2017年10月向镇政府提交了土地使用权争议确权申请书。该申请的实质是请求镇政府处理其与李某之间的农村土地承包经营权纠纷，不属于《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十六条以及《土地权属争议调查处理办法》所规定的土地权属争议案件的受理范围。故镇政府作出的《不予受理决定书》及县政府托政复决字[2018]第1号《行政复议决定书》维持镇政府作出的不予受理决定虽然理由欠妥但结果并无不当。上诉人认为镇政府和县政府作出的决定书认定事实错误,适用法律不正确的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李彩霞承担。本判决为终审判决。审 判 长 冯蒙艺审 判 员 任艳芳审 判 员 王 颖 二〇二〇年四月三日法官助理 张 利书 记 员 李学婷