广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初499号原告黄观娣，女，1945年1月5日出生，汉族，英德市人，住英德市******委会高良四组，公民身份号码：440************323。原告谭卫喜，男，1971年3月8日出生，汉族，英德市人，住英德市******委会高良四组，公民身份号码：440************336。原告谭九娣，女，1965年2月3日出生，汉族，英德市人，住英德市******委会高良四组，公民身份号码：440************366。原告谭四珍，女，1973年9月9日出生，汉族，英德市人，住广州市海珠区******，公民身份号码：441************324。原告谭金莲，女，1976年3月16日出生，汉族，英德市人，住英德市******委会高良四组，公民身份号码：441************362。原告谭运星，男，1968年6月8日出生，汉族，英德市人，住英德市******委会高良四组，公民身份号码：440************311。上述六原告的共同委托代理人张顺娣，女，1973年7月15日出生，汉族，英德市人，住英德市******委会楼仔下组，公民身份号码：441************346。是原告黄观娣的儿媳。被告英德市自然资源局。地址：英德市************。法定代表人李书海，局长。委托代理人罗显文，该局干部。委托代理人刘文静，广东相映红律师事务所律师。原告黄观娣、谭九娣、谭四珍、谭金莲、谭卫喜、谭运星不服被告英德市自然资源局土地行政管理纠纷一案，于2019年11月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年11月29日向被告英德市自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年1月16日公开开庭审理了本案。原告谭卫喜、谭运星及原告的共同委托代理人张顺娣，被告英德市自然资源局的委托代理人罗显文、刘文静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月21日，原英德市国土资源局作出英国土资函〔2018〕395号《关于要求换发的处理意见》（下称涉案《处理意见》）。原告黄观娣、谭九娣、谭四珍、谭金莲、谭卫喜、谭运星诉称，原告黄观娣与谭亚超是夫妻，生育儿女谭九娣、谭四珍、谭金莲、谭卫喜、谭运星，全家务农。1987年，在地名“点江夫”的荒坡上建两栋红砖土砖瓦房，用于居住及放置农具，牛栏鸡舍。1988年8月23日，领取了城建望字（88）080号《英德县人民政府宅基地使用证》，记载“经审查符合广东省人民政府（1983）第259文件精神，特发此证”，房屋砖木结构，新建407.99㎡。之后多次要求换证登记无果。2013年1月，谭亚超申请换证登记，编号国用（2013）259号《土地登记审批表》，宗地面积406.68㎡，权属性质国有，用途城镇住宅用地。望埠国土资源管理所“符合要求，同意申请登记”。国土资源行政主管部门审核意见负责人陈某签名。当月，英德市测绘队《宗地图》现场测量两幢平房面积406.68㎡。被告理应依法登记换证，但莫名其妙退回审批表。然而，由于需拆旧建新，申请换证登记，2018年7月30日、2018年8月27日，被告两次《答复》“按照实地建筑面积给予换证登记”、“按照实地建筑面积294.84平方米给予登记发证”。2018年9月3日，英德市人民政府信访事项复查办撤销上述两次《答复》。被告涉案《处理意见》“按照实地建筑面积294.84平方米给予登记发证”，再三犯错。2018年11月19日，英府复决〔2018〕28号《行政复议申请决定书》“该事项不属于行政复议范围”。《土地管理法》第十三条规定“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。被告1988年认可原告平房407.99㎡，但30年后的2018年只认可294.84㎡。2018年8月21日，未到实地测量则认可294.84㎡。两次《答复》违反上述法律规定，否定城建望字（88）080号《英德县人民政府宅基地使用证》，否定2013年《宗地图》实地测量两栋平房面积406.68㎡。被告始终以言代法、以权压法、徇私枉法。为维护原告的合法权益，请求法院判决：1、撤销涉案《处理意见》；2、诉讼费用由被告承担。三原告为其主张提供的证据有：1.《宅基地使用证》，证明批准用地407.99㎡；2.罚款缴费票据，证明罚款2579.85元，征地缴费858.76元；3.《土地登记审批表》，证明同意上报用地406.88㎡；4.宗地图，证明宗地勘测平房406.88㎡；5.发票联，证明缴纳勘测费540元；6.《关于要求换发宅基地使用证的答复》，证明按照实地建筑面积给与换证登记；7.《关于换证登记“卡壳”为那般的答复》，证明限定只能换证登记294.84㎡；8.《两次宗地图面积不同的说明》，证明实地测量与不到实地测量的数据；9.英德市信访复查告知书，证明撤销被告两次《答复》；10.涉案《处理意见》，证明被告再三坚持294.84㎡错误认定；11.《行政复议决定书》，证明不属行政复议范围；12.《通知》，证明原告可按407.99㎡申请补办用地手续。被告英德市自然资源局辩称，一、被告于2018年9月21日作出涉案《处理意见》，原告已于2018年9月27日签收，其起诉已超过起诉期限，应驳回其起诉。二、原告实际的建筑物占地面积为294.84㎡，其主张涉案地406.68㎡没有事实依据。原告于1987年10月在其生产队荒坡上自建房屋，该房屋有城建望字（88）080号《宅基地使用证》，记载的面积为407.99㎡，但是证书上的附图没有记载尺寸、坐标，也与现状实地不相符。经核查土地登记档案及用地档案，涉案宗地既没有登记档案也没有用地手续档案，没有登记簿（卡）。经英德市测绘队按原告现有建筑物实地占地面积测绘，建筑物占地面积为294.84㎡，并非《宅基地使用证》记载的407.99㎡。故《宅基地使用证》记载的面积与实际占地面积是不相符的。原告诉称在2013年我局对涉案宗地的测量结果是406.68㎡，英德市测绘队对这测量结果曾作出说明。原告在2013年1月到英德市测绘队申请对其房屋进行测量，英德市测绘队根据原告提供的城建望字（88）080号《宅基地使用证》和原告现场指认界线出具了宗地图，得出了面积为406.68㎡的宗地图。这次测量的面积是超出了原告建筑物的占地范围，包括了建筑物之间的空地。2018年原告再次向英德市测绘队申请出具宗地图，英德市测绘队按照宗地建筑物实地占地出具了宗地图，实地两幢建筑物占地面积为294.84㎡。此外，原告建房子是未批先建，属于违法用地。1986年实施的《广东省土地管理实施办法》第二十四条规定：“违反《土地管理法》和本实施办法者，除按《土地管理法》有关的规定处理外，对并处罚款的，按如下标准执行：（一）未经批准或采取弄虚作假、化整为零等手段骗取批准（包括超过批准用地面积），非法占用土地的；无权批准或超越批准权限批准占用土地的；或者先征待用的，每㎡罚款十至十五元……”，按照上述规定，最少每㎡罚款10元，如按照《宅基地使用证》记载的面积计算，其需要的罚款费用是4079.9元，而1988年原告实际被罚款2579.85元，也就是对违法占用257.98㎡的土地进行了处罚。因此，原告实际的建筑占地面积是294.84㎡。三、原告申请换发涉案地的宅基地使用证并未通过审核，其提交的《土地登记审批表》是在未生效的文件。原告申请换发宅基地使用证，在《土地登记审批表》记载宗地面积为406.68㎡，然而该表只有望埠国土资源管理所的人员签名盖章。“国土资源行政主管部门审核意见”一栏虽然有“陈名洪”的签名，但是并无签发“同意申请发证”的字样且无盖英德市国土资源局的公章，“人民政府批准意见”一栏亦没有负责人的签名盖章。因此，原告申请换发涉案地的宅基地使用证是未通过审核的，该《土地登记审批表》并没有发生法律效力，原告不能以此证明被告同意为期换发涉案406.68㎡地的宅基地使用证。四、被告作出的涉案《处理意见》符合法律规定，按实际的建筑面积294.84㎡登记发证并无不妥。根据《农村宅基地管理办法》第九条规定：“农村农民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地不得超过125㎡，使用其他土地最高不得超过140㎡，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过160㎡”。原告要求按《宅基地使用证》记载的面积进行换发证违反法律规定，亦与实际情况不相符。根据国土资发〔2011〕178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第七条规定：“1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行确权登记；1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地使用权证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记”。为尊重历史，维护社会稳定，秉承实事求是的原则，我局同意按原告实际的建筑占地面积是294.84㎡进行登记发证并无不妥。综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告英德市自然资源局向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据包括：1.涉案《处理意见》；2.关于望埠镇谭宜超宅基地两次宗地图面积不同的说明；3.宗地图（2份），证据1-3均证明原告的建筑物占地面积为294.84㎡，因此被告按294.84㎡给申请换证并无不妥。法律依据：《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第七条、《广东省土地管理实施办法》第二十四条。经庭审质证，原告的质证意见是：对被告英德市自然资源局提供的证据1、2有异议；证据3没有异议。适用法律无异议。被告英德市自然资源局的质证意见是：对原告提供的证据1的真实性无异议，但实际建筑面积不符；证据2无异议，对于没有手续建房的每㎡最少罚款10/㎡，原告的罚款刚好对应其294.84㎡，而不是407.99㎡；证据3的关联性有异议，该协议没有英德市人民政府的盖章，该审批表没有完成审批手续，不能证实英德市人民政府已经同意原告用地407.99㎡；证据4、5的真实性无异议，根据我局提交的证据第5页，英德市测绘队已经出具证明，原告宗地图的面积已经包含空地，并非仅限建筑面积；证据6、7、8、11无异议；证据9无异议，英德市信访复查办公室撤销我局两份答复只是认为我局对于信访事项处理适用途径错误，并不否认我局按实际占地面积发证错误；证据10无异议，证明目的有异议；证据12无异议，证明目的有异议，原告错误认可了英府办41号文的精神，我局按原告现在宅基地实际占地面积发证，是符合相关法律规定。本院对上述证据认证如下：一、原告提供证据10，被告英德市自然资源局提供证据1，是被诉行政行为，其合法性在本案认为部分论述。二、原告提交的证据1-9，11、12，被告英德市自然资源局提交的证据2、3，本院确认其具有证据效力。经审理查明，谭亚超，曾用名谭宜钊、谭宜超，于2019年9月18日死亡。谭亚超与原告黄观娣是夫妻关系，二人生育有儿女谭九娣、谭四珍、谭金莲、谭卫喜、谭运星。谭亚超持有英德县人民政府颁发的城建望字（88）080号《宅基地使用证》，因违法占地建房，谭亚超于1988年7月23日交纳罚款2579.85元。2013年1月，谭亚超持该宅基地使用证申请“划拨国有土地使用权换发登记”，英德市测绘队于2013年1月23日现场测量出具《宗地图》，宗地面积为406.68㎡。在编号国用（2013）259号《土地登记审批表》上，国土部门完成了初审、复核意见，但未通过人民政府的最后审批。为此，谭亚超向原英德市国土资源局提交申请，要求换发《宅基地使用证》。原英德市国土资源局对此作出了《关于要求换发宅基地使用证的答复》、《关于换证登记“卡壳”为哪般的答复》。谭亚超不服，向英德市人民政府信访事项复查办公室申请复查。英德市人民政府信访事项复查办公室于2018年9月3日作出英府复办撤[2018]07号《关于谭宜超信访复查事项处理意见告知书》，撤销了原英德市国土资源局的上述答复。2018年8月10日，谭亚超再次向英德市测绘队申请出具《宗地图》，英德市测绘队按照宗地建筑物实地占地面积出具了《宗地图》，实地两幢建筑物占地面积为294.84㎡，并于2018年8月21日，出具《关于望埠镇谭宜超宅基地两次宗地图面积不同的说明》，说明第一次是按原《宅基地使用证》及当事人的现场指界出具的宗地图，第二次是按照现场实地建筑面积出具的宗地图，两次宗地图不一致，故而面积不一样。2018年9月21日，原英德市国土资源局作出涉案《处理意见》，对于谭亚超要求换发《宅基地使用证》的事项，认为经核查，现状实地两幢建筑物占地面积294.84㎡，为建设用地，符合土地利用总体规划。根据《广东省土地管理实施办法》第九条、国土资发[2011]178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第七条、英德市人民政府于1992年4月16日《关于个人建房用地确权发证若干问题和说明》第三条、第四条的规定，提出可按实地建筑占地面积294.84㎡给予登记发证的意见。谭亚超不服上述涉案《处理意见》，向英德市人民政府申请行政复议。2018年11月19日，英德市人民政府作出英府复决〔2018〕28号《英德市人民政府驳回行政复议申请决定书》，不予受理谭亚超的行政复议申请。谭亚超仍不服，于2018年12月6日向本院提起诉讼。本院于2019年4月28日作出（2018）粤1803行初310号《行政裁定书》，驳回了谭亚超的起诉。谭亚超上诉至清远市中级人民法院，清远市中级人民法院于2019年10月14日作出（2019）粤18行终110号《行政裁定书》，驳回了其上诉。六原告遂于2019年11月25日向本院提起本次行政诉讼。另查，根据机构改革方案，原英德市国土资源局的职能已经整合到新组建的英德市自然资源局。本院认为，本案是土地行政管理纠纷。英德市范围内的不动产登记职责已经整合划入英德市自然资源局属下的不动产登记中心，英德市自然资源局作为本案被告主体适格。人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。一、关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，原英德市国土资源局于2018年9月21日作出涉案《处理意见》，谭亚超在英德市人民政府作出《行政复议申请决定书》后，就于2018年12月6日向本院提起了行政诉讼。本院于2019年4月28日作出（2018）粤1803行初310号《行政裁定书》，驳回了谭亚超的起诉。谭亚超上诉至清远市中级人民法院，清远市中级人民法院于2019年10月14日作出（2019）粤18行终110号《行政裁定书》，驳回了其上诉。谭亚超死亡后，其法定继承人于2019年11月25日向本院提起本次行政诉讼，未超过法定起诉期限。被告认为原告起诉已超过起诉期限的意见，本院不予采纳。二、涉案《处理意见》是否合法的问题。《不动产登记暂行条例》第三条规定“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。”第五条第六项规定“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：…（六）宅基地使用权；”第十七条规定“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”《不动产登记暂行条例实施细则》第四十条规定“依法取得宅基地使用权，可以单独申请宅基地使用权登记。依法利用宅基地建造住房及其附属设施的，可以申请宅基地使用权及房屋所有权登记。”本案中，谭亚超向原英德市国土资源局提交申请，要求换发《宅基地使用证》，其实质是申请宅基地使用权的不动产变更登记，要求职能部门履行不动产登记的法定职责，但原英德市国土资源局收到不动产登记申请材料后，并没有按照上述法律、法规的规定，审查申请材料是否齐全，是否符合法定形式，其作出的涉案《处理意见》只提出了处理意见，没有作出不动产登记事项，并没有正当履行其法定职责，违反上述法律、法规的规定，应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项，《不动产登记暂行条例》第二十条的规定，判决如下：一、撤销原英德市国土资源局于2018年9月21日作出的英国土资函〔2018〕395号《关于要求换发的处理意见》。二、被告英德市自然资源局应于本判决书生效之日起30个工作日内对涉案换发《宅基地使用证》的申请履行其不动产登记的法定职责。本案受理费50元，由被告英德市自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  潘玉琪人民陪审员  陈 敏人民陪审员  邹雪梅二〇二〇年四月八日书 记 员  阮思然附法律条文：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。二、《不动产登记暂行条例》第二十条：不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。