银川铁路运输法院   行政裁定书   （2019）宁8601行初652号   原告王苡暄，女，汉族，1986年5月21日出生，住宁夏回族自治区银川市。   原告李泽洋，男，汉族，1994年1月12日出生，住宁夏回族自治区石嘴山市平罗县。   原告丁芋升，男，汉族，1989年11月10日出生，住宁夏回族自治区银川市。   原告陈坤，男，汉族，1992年4月9日出生，住宁夏回族自治区银川市。   原告张以祥，男，汉族，1985年11月27日出生，住宁夏回族自治区银川市。   原告共同委托代理人王秉，宁夏宁人律师事务所律师。   原告共同委托代理人黄芳霞，宁夏宁人律师事务所实习律师。   被告银川市金凤区审批服务管理局，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区万寿路177号。   法定代表人徐方远，局长。   出庭负责人李亚彬，系该局副局长。   委托代理人张华伟，北京德恒（银川）律师事务所律师。   第三人中铁建（银川）城市发展有限公司，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区阅海湾中央商务区阅海路35号银基大厦B座16层。   法定代表人王永刚，董事长。   委托代理人张乐、徐振杰，宁夏辅德律师事务所律师。   原告王苡暄、李泽洋、丁芋升、陈坤、张以祥诉被告银川市金凤区审批服务管理局（以下简称金凤区审批服务局）、第三人中铁建（银川）城市发展有限公司（以下简称中铁建公司）其他行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。   2019年7月30日，被告金凤区审批服务局就第三人中铁建公司申请的银川市中北部片区首开区建设项目给予备案并发放项目代码为2019-640100-72-03-006705的《宁夏回族自治区企业投资项目备案证》。   原告王苡暄、李泽洋、丁芋升、陈坤、张以祥诉称，原告系银川世贸世悦府（世贸悦玺）小区业主，2018年原告在银川世海房地产有限公司开发的世悦府项目购买了商品房。所签订的《银川市商品房买卖合同（预售）》约定2019年10月底交房。但至2019年8月，原告发现小区北侧50米绿化带被第三人中铁建公司推平，在××街互通立交工程。该快速通道工程紧邻小区北侧，匝道距离小区北面围墙极近，建成通车后，将对世悦府小区的业主，尤其是小区北侧的业主造成严重的噪音、粉尘、尾气、灯光等环境污染及安全影响，且该项目将直接造成原告所购房屋价格严重贬值，严重影响房屋再次转让。经了解，原告得知第三人中铁建公司将沈阳路快速通道互通立交工程项目进行了备案。根据原告通过信息公开途径获取的涉案《宁夏回族自治区企业投资项目备案证》，第三人并未单独将该快速通道互通立交工程进行核准或备案，而是以“银川市中北部片区首开区建设项目”的名称向被告金凤区审批服务局进行备案，其建设内容包括“道路、桥涵、隧道、给水、雨水、污水等”。《宁夏回族自治区政府核准的投资项目目录（2017年本）》第九条“城建”项下规定“城市快速轨道交通项目：由自治区发展改革部门按照国家批准的相关规划审批；城市道路桥梁、隧道：跨大江大河（现状或规划为一级及以上通航段）的项目由自治区发展改革部门核准；其他城建项目：城市综合地下管网廊、城镇供水、污水垃圾处理项目，由地市级核准机关核准。”《自治区人民政府关于发布宁夏回族自治区政府核准的投资项目目录（2017年本）的通知》中明确“我区依法行使核准职权的核准机关，包括：自治区和地市发展改革部门（工业技术改造项目核准机关为经济和信息化部门）或地市行政审批部门，经自治区或地市人民政府授权的国家级开发区管委会经济发展部门”“企业投资建设本目录外的项目，实行备案管理”。原告认为，1、该沈阳路快速通道工程作为《宁夏回族自治区政府核准的投资项目目录（2017年本）》第九条项目下的项目，应当依法进行核准，而第三人中铁建公司对该项目仅进行了备案，不符合目录要求，属于违法备案。2、被告并非《自治区人民政府关于发布宁夏回族自治区政府核准的投资项目目录（2017年本）的通知》中规定的“地市级”行政审批部门，其备案行为超越法律规定权限范围。3、即使被告拥有对《宁夏回族自治区政府核准的投资项目目录（2017年本）》以外企业投资项目的备案职权,按照《企业投资项目核准和备案管理条例》第十五条、《企业投资项目核准和备案管理办法》第四十一条、《宁夏回族自治区企业投资项目核准和备案管理办法》第三十条规定，审查发现项目属于产业、政策禁止投资建设或依法应实行核准管理、审批管理的，备案机关应当告知企业予以纠正或办理核准手续。根据第三人提交的《关于银川市中北部片区首开区建设项目备案的申请》《宁夏回族自治区企业投资项目备案信息表》及案涉备案证，其建设内容包括，道路、桥涵、隧道等，不属于被告的备案管理范围，被告未依法履行备案审查义务。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，提起本诉，请求依法判令：1、撤销被告金凤区审批服务局2019年7月30日向第三人中铁建公司颁发的《宁夏回族自治区企业投资项目备案证》；2、本案诉讼费由被告承担。   被告金凤区审批服务局辩称，1、被告于2019年12月27日收到本案应诉通知。2019年12月24日，第三人中铁建公司向被告提出将2019年7月30日被告颁发的《宁夏回族自治区企业投资项目备案证》（项目代码：2019-640100-72-03-006705）所备案的项目变更为“银川市××区工程”。被告根据其变更申请，对原备案内容进行了变更，并重新换发备案证，将原备案证缴销。故原告所诉备案证已缴销。2、根据《金凤区开展相对集中许可权改革推进政府职能转变的运行方案》的规定，被告具有对“其他类别企业投资建设固定资产项目”进行备案的行政职权，被告依据职权范围，根据国务院《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条、第十三条和国家发展和改革委员会《企业投资项目核准和备案管理办法》第四条、第四十条、第四十二条的规定，针对第三人所提交的材料进行形式审查并备案，同时应第三人要求出具了涉案备案证。被告所作备案行为程序、内容合法，并无不当。3、原告所诉内容不属于行政诉讼的受案范围。行政备案行为是指行政相对人将需要进行的活动，告知行政机关或行政机关将行政相对人报告的资料予以保存，为事后检查监督提供资料或依据。行政机关作为接受备案材料、保存该备案材料的单位，一般仅对备案材料进行形式审查，而非实质性审查。故行政备案行为对原告的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，不属于行政案件受案范围。4、第三人所备案的企业投资项目不属于核准管理，应当属于备案管理。国务院《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条规定：“对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理……。对前款规定以外的项目实行备案管理。”国家发展和改革委员会《企业投资项目核准和备案管理办法》第四条规定：“对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理，其他项目实行备案管理。”可以看出，需要核准管理的项目均系符合上述规定的重大项目。第三人所备案的建设项目均属于承建项目，所涉道路均为“城市道路”并非“公路”，二者在功能、建设标准和管理部门方面均不相同。因此，第三人所备案的建设项目并非《宁夏回族自治区政府核准的投资项目目录（2017年本）》规定的“交通运输”项下的“公路”和“独立公（铁）路桥梁、隧道。”且按照《宁夏回族自治区政府核准的投资项目目录（2017年本）》的规定，“城建”项下的“城市快速轨道交通项目”“城市道路桥梁、隧道；跨大江大河（现状和规划为一级及以上通航段）的项目”和“其他承建项目：城市综合地下管廊、城镇供水、污水垃圾处理项目”才属于核准管理，而第三人所备案的建设内容中并没有轨道交通项目，其中的桥梁、隧道也并非跨大江大河项目，其中的污水也并非独立的污水垃圾处理项目。故第三人所申请备案的项目并非《宁夏回族自治区政府核准的投资项目目录（2017年本）》规定的核准管理项目，而是备案管理项目。综上，原告所诉“备案证”已缴销，且其诉请不属于行政诉讼受案范围。被告作出行政备案行为事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。原告诉请无任何事实依据，应予以驳回。   第三人中铁建公司述称，1、原告不具备起诉的资格，依法应当驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。由于本案被诉行政行涉及银川市世贸世悦府小区全部业主的共有利益，故依据上述司法解释规定，仅业主委员会、专有部分占建筑物总面积过半数的业主或者占总户数过半数业主有权对该具体行政行为提起诉讼，本案五原告不是适格主体。2、行政许可是第三人根据自身需要向行政机关提出行政许可申请，行政机关根据被告所提交的资料，对拟申请行政许可进行审查并作出是否准予的具体行政行为。根据《行政许可法》第三十八条规定，申请人的申请符合法定条件标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。本案中，被告根据第三人提交的资料作出了准予行政许可的书面决定，向第三人发放了《宁夏回族自治区企业投资项目备案证》，第三人所实施的建设工程项目已经得到行政机关相应的行政许可。第三人在提交资料及申请行政许可的过程中无过错。3、案涉《宁夏回族自治区企业投资项目备案证》涉及公共利益，不应被撤销。   经审查，2019年7月24日，第三人中铁建公司向被告金凤区审批服务局提交了《关于银川市中北部片区首开区建设项目备案的申请》，申请就银川市中北部片区首开区建设项目进行备案，申请建设规模及内容为：首开区约7.57平方公里，其中基础设施建设工程包括首开区内17条市政道路、沈阳东路（亲水大街-京藏高速）快速化改造工程、亲水大街-阅海路跨线桥工程及景观水系绿化工程，基础设施工程建设项目包含道路、给水、雨水、污水、再生水、道路照明、智慧交通、绿化及水系等工程。2019年7月30日，被告向第三人颁发了项目代码为2019-640100-72-03-006705的《宁夏回族自治区企业投资项目备案证》，该备案证载明：项目名称为银川市中北部片区首开区建设项目；建设规模为首开区约7.57平方公里，包括17条市政道路、沈阳东路快速化、亲水大街-阅海路大桥、景观水系绿化；建设内容包括道路、桥涵、隧道、给水、雨水、污水、再生水、道路照明、智慧交通、绿化及水系等工程。2019年12月24日，第三人向被告提交《关于银川市中北部片区首开区建设项目备案变更的申请》，称其首开区项目正式开工建设的项目为“银川市××区工程”，该项目属于原备案证内的其中一个项目，现申请将原项目备案变更为“银川市中北部片区沈阳东路（亲水大街-京藏高速）快速通道工程”备案。被告于2019年12月25日向第三人颁发了项目代码为2019-640100-72-03-006705的《宁夏回族自治区企业投资项目备案证》，载明：项目名称为银川市中北部片区沈阳东路（亲水大街-京藏高速）快速通道工程；建设规模为道路全长10.7公里，红线宽60米，道路等级城市快速路/城市主干路，主线设计速度80公里每小时；建设内容为全线快速化改造，沈阳路主线下穿亲水大街，沈阳路主线上跨万寿路，沈阳路-正源北街互通式立交，沈阳路-凤凰北街互通式立交，沈阳路主线上跨虹桥、丽景街，沈阳路主线上跨友爱路，沈阳路-京藏高速枢纽立交。   另查明，原告王苡暄、李泽洋、丁芋升、陈坤、张以祥于2018年3月，分别与银川世海房地产有限公司签订《银川市商品房买卖合同（预售）》，购买了坐落于银川市××区林带西侧、沈阳路林带南侧世悦府小区商品房，合同约定交房时间为2019年10月30日前。2019年8月，原告发现世悦府小区外北侧绿化带被第三人推平，建设正源北街和沈阳东路沈阳路快速通道互通立交工程。原告认为，该工程紧邻其小区北侧，建成通车后将对小区业主，特别是小区北侧业主造成严重的噪音、粉尘、尾气、灯光等环境污染和安全影响，并且直接导致原告房屋价值贬损，影响房屋的再次转让，故诉至本院。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有利害关系的公民、法人或者其他组织，是指其合法权益可能直接受到行政行为侵害的特定利害关系人。因此，公民、法人或者其他组织享有诉权必须是其自身合法权益受到行政行为的侵害，且这种侵害有一定事实根据。本案争议焦点是：被告金凤区审批服务局于2019年7月30日向第三人中铁建公司发放的项目代码为2019-640100-72-03-006705的《宁夏回族自治区企业投资项目备案证》是否具有可诉性。第一，国家发展和改革委员会《企业投资项目核准和备案管理办法》第四条规定：“对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理，其他项目实行备案管理。”宁夏回族自治区人民政府宁政发【2017】32号《自治区人民政府关于发布宁夏回族自治区政府核准的投资项目目录（2017年本）的通知》规定，列入其目录的投资项目实行核准管理，企业投资建设本目录外的项目，实行备案管理。本案中，银川市中北部片区首开区建设项目建设内容包括道路、桥涵、隧道、给水、雨水、污水、再生水、道路照明、智慧交通、绿化及水系等工程。结合案情来看，该项目是对现有城市基础设置的改造、改进，性质属于城市建设项目，而非《宁夏回族自治区政府核准的投资项目目录》（2017年本）中的交通运输项目下的“公路”“独立公（铁）路桥梁、隧道”。且该项目建设内容中的桥涵、隧道也不属于宁夏回族自治区政府核准的投资项目目录》（2017年本）城市建设项目下的“城市道路桥梁、隧道：跨大江大河（现状或规划为一级及以上通航段）”项目。“给水、雨水、污水、再生水”也不是城镇供水、污水垃圾处理的专门项目，而是指对城市基础设置改造过程中涉及的给水、雨水、污水、再生水予以处理。又依据2019年7月16日银川市人民政府会议纪要决定，沈阳东路快速通道项目属于社会类投资项目，不办理建设工程立项审批，由项目建设单位负责，报属地备案后实施。故案涉银川市中北部片区首开区建设项目应属备案管理。依据《企业投资项目核准和备案管理条例》第十三条、《企业投资项目核准和备案管理办法》第四十条规定，实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将企业基本情况、项目名称、建设地点、总投资额等信息告知备案机关，项目备案机关应当制定项目备案基本信息格式文本，项目单位对备案项目信息真实性负责，备案机关在收到上述全部信息即为备案。由此可知，被告于2019年7月30日给予涉案银川市中北部片区首开区建设项目备案并发放《宁夏回族自治区企业投资项目备案证》的行政行为，仅为对企业项目信息的收集、掌握、监督，并不创设新的权利义务，对原告合法权益不产生实际影响。第二，原告诉称，由于在建的沈阳路快速通道互通立交工程紧邻原告购买的世悦府小区北侧，建成通车后将对小区业主造成严重的噪音、粉尘、尾气、灯光等环境污染及安全影响，并且造成原告所购房屋价格严重贬值，故依据相邻权关系提起本案诉讼。经查，被告作出的案涉备案行为对沈阳路快速通道互通立交工程的具体规划、设计，以及道路红线与原告购买的世悦府小区之间的距离并未作出明确的规定和具体要求，被告在行使备案职权时，相关规定亦并不要求其审查备案项目是否符合间距等技术标准，只是就项目名称、建设地点、总投资额等信息予以收集、掌握。换言之，具体行政行为涉及相邻权，应当是改变了不动产的利用现状，从而在不动产相邻各方之间设立新的权利义务关系，或者变更、消灭已有的权利义务关系。根据在案有效证据，不能认定被告的备案行为与原告主张的相邻权受到损害之间具有利害关系。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回原告王苡暄、李泽洋、丁芋升、陈坤、张以祥的起诉。   案件受理费50元，退还原告王苡暄、李泽洋、丁芋升、陈坤、张以祥。   如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。   审判长 朱 武   审判员 胡小兵   审判员 冯桂杰     二○二○年四月二十日   法官助理 王唯君   书记员 马思亮   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   ……