福建省三明市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽04行终28号 上诉人（原审原告）李贤增，男，1977年10月29日出生，汉族，住福建省明溪县。 上诉人（原审原告）郭小英，女，1975年10月30日出生，汉族，住福建省明溪县。 上诉人（原审原告）晏爱桃，女，1952年11月08日出生，汉族，住福建省明溪县。 上诉人（原审原告）李溃生，男，1945年01月27日出生，汉族，住福建省明溪县。 上诉人（原审原告）李某1，男，2007年04月08日出生，汉族，住福建省明溪县。 上诉人（原审原告）李某2，女，2004年01月05日出生，汉族，住福建省明溪县。 上诉人（原审原告）卓靖威，男，1997年08月05日出生，汉族，住福建省明溪县。 以上上诉人的委托代理人黄海，福建枫桦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）明溪县雪峰镇人民政府，住所地福建省明溪县雪峰镇公园路10号。 法定代表人温裕强，镇长。 委托代理人吴铭寿，福建归化律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）明溪县雪峰镇城东村民委员会，住所地福建省明溪县雪峰镇民主路37号。 法定代表人赖章福，主任。 委托代理人阙勇刚，福建归化律师事务所律师。 上诉人李贤增、郭小英、晏爱桃、李溃生、李某1、李某2、卓靖威诉被上诉人明溪县雪峰镇人民政府（以下简称雪峰镇政府）、明溪县雪峰镇城东村民委员会（以下简称城东村委会）不履行行政协议一案，福建省建宁县人民法院于2019年12月13日作出（2019）闽0430行初26号行政裁定，宣判后，李贤增、郭小英、晏爱桃、李溃生、李某1、李某2、卓靖威不服，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，经阅卷、询问各方当事人，本案现已审理终结。 原审认定，城东村委会与三元（3）组村民代表经协商，以城区规划发展需要，拟征用被告城东村委会三元（3）组的集体水田为由，于2009年11月25日签订《征用土地补偿协议书》，约定拟征用土地面积128.68亩。明溪县土地收购储备中心与被告城东村委会经协商以相同理由于2009年11月26日签订拟征用土地面积128.68亩的《土地征用补偿协议书》。因明溪县实验小学搬迁建设项目的实施，明溪县土地收购储备中心与被告城东村委会于2015年10月20日签订《土地征收补偿协议书》，该协议约定征收含双方于2009年11月26日签订《土地征用补偿协议书》约定的三元（3）组面积约6.38亩土地。李贤增等是城东村三元（3）组村民，协议双方认可原告户共有5.0358亩（二轮土地承包证上为4.69亩）土地在征收范围，其中0.91亩耕地在明溪县实验小学搬迁建设项目征收范围。因不同意征地，李贤增等（土地承包）户仅领取了0.91亩耕地上的青苗补偿费，未领取其他征地补偿费。李溃生、晏爱桃分别于2011年3月、2012年12月开始领取被征地农民养老保障补助金。2016年9月5日，雪峰镇政府、城东村委会（甲方）与李贤增、郭小英（乙方）协商签订《协议书》，该协议书约定“一、乙方将位于城东村××车地××耕地××于县实验小学迁建项目建设，由甲方即雪峰镇人民政府、城东村委会负责为其置换耕地到河对岸的渔公塘、花果山一带（三元组范围），确保农田用水；总调换面积5.0358亩（含近年乙方被征收的各处土地）。二、甲方应在2017年3月31日前做好土地置换工作，并在2017年6月30日前做好土地承包证的发证工作。…”2017年1月20日，被告雪峰镇政府与原告李贤增等不同意征地的农户签订《租地协议书》，约定租赁其土地并支付租金至征收土地后的当月底。嗣后，李贤增开始领取租金（租金从2016年1月开始起算）。2017年6月份之后，郭小英就要求雪峰镇政府负责做好其土地置换向明溪县人民政府进行信访，并向三明市人民政府提出信访复核请求。2019年6月17日，李贤增等人诉至原审法院，在庭审中明确其诉讼请求为“要求雪峰镇政府继续履行与其签订的《协议书》中‘置换5.0358亩耕地到三元组范围的渔公塘、花果山一带’义务”。 另查明，城东村3.4611公顷（水田3.2389公顷、其他农用地0.2222公顷）、0.9462公顷（水田0.7715公顷、其他农用地0.1747公顷）集体土地的建设农用地转用、土地征收分别于2011年、2012年已取得福建省人民政府的批复，与明溪县土地收购储备中心签订协议拟征收的其他土地尚未获批农转用、征收，目前仍属于集体用地性质，李贤增等人案涉的土地部分由其自行管理耕种，部分由城东村委会在出租。 原审认为，一、城东村委会是基层群众自治组织，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”的规定，村委会只有履行了法律、法规、规章授权的行政管理职责行为时，当事人不服的，才可以提起行政诉讼，而本案被诉的城东村委会与李贤增等人签订《协议书》的行为并非是法律、法规、规章授权的履行行政管理职责行为，故李贤增等人起诉城东村委会要求其履行《协议书》相关义务不是行政诉讼的受案范围。二、本案没有证据显示有征地（涉征收原告诉争的5.0358亩）批复的存在（证据也未直接显示其中涉诉的原告新车0.91亩土地在获省政府批复的土地征收的范围内），也没有证据显示雪峰镇政府在实施征地补偿安置工作，且征地补偿安置也不是雪峰镇政府的法定职责，虽然雪峰镇政府与李贤增、郭小英签订了《协议书》，但该协议书是源于明溪县土地收购储备中心与被告城东村委会以拟征收土地为原由于2009年11月26日签订《土地征用补偿协议书》后，李贤增等人不愿接受征地补偿款而提出置换土地的要求而签订，置换土地涉及承包地的调整，需符合相关法律法规规定，况且在《协议书》签订后的2017年1月20日，雪峰镇政府与李贤增等农户又签订了《租地协议书》，约定租赁其土地并支付租金，李贤增等农户也开始领取租金，实际上双方是达成了新协议。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:…(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”的规定，该《协议书》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定的行政协议,依法不属于行政诉讼受案范围。 原审认为，李贤增等人认为雪峰镇政府、城东村委会不履行双方之间的《协议书》，提起本案诉讼，要求履行《协议书》约定义务，不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回李贤增、郭小英、晏爱桃、李溃生、李某1、李某2、卓靖威的起诉。李贤增、郭小英、晏爱桃、李溃生、李某1、李某2、卓靖威预交的案件受理费50元，予以退还。 上诉人李贤增、郭小英、晏爱桃、李溃生、李某1、李某2、卓靖威上诉称，原审法院认定本案《协议书》不属于行政协议，不属于行政诉讼的受案范围，属于认定事实错误。上诉人承包的位于明溪县城××村新车地块0.91亩耕因县实验小学迁建项目被征收，雪峰镇政府代表征用单位与上诉人就征地补偿事项进行协商，双方于2016年9月5日达成征地补偿《协议书》一份，被上诉人城东村委会作为在《协议书》上确认签字是为了更好的协助被上诉人雪峰镇政府履行耕地置换义务，因此，本案《协议书》的签订主体是上诉人与雪峰镇政府。原审法院刻意避开本案的行政机关即雪峰镇政府是协议主体，显然对事实认定错误。根据被上诉人雪峰镇政府提供的闽政地（2011）987号福建人民政府文件、闽政地（2012）1239号福建人民政府文件、《土地征收补偿协议书》等证据均载明上诉人承包地被征用的事实，特别是被征用的明溪县城××村新车地块0.91亩耕已由政府以划拨方式为作明溪县实验小学迁建项目用地是不争的事实。故原审法院认定本案没有证据显示有征地批复的存在事实错误。原审法院认定上诉人与被上诉人雪峰镇政府签订《租地协议书》属于达成新的协议，亦认定事实错误。上诉人与被上诉人雪峰镇政府并不是达成新协议，而是为减少因征地未补偿给上诉人造成的损失而支付的费用，更为重要的是上诉人位于明溪县城××村地块已实际被征收无法返还，被上诉人雪峰镇政府以支付租金的方式属于“以租代征”，是违法行为，该《租地协议书》无效。本案属于土地征收补偿协议，依法属于行政诉讼的受案范围。请求撤销（2019）闽0430行初26号行政裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人雪峰镇政府答辩称，根据2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第一条规定，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。本案被诉的协议是上诉人不领取征地补偿款而向被上诉人提出置换土地的要求而签订的，该份协议不是为了实现行政管理的目标而签订。根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，征地补偿安置也不是雪峰镇政府的法定职责。征地补偿款已于2009年拨付到城东村委会，城东村委会也拨付到原告所在的村民小组，是上诉人自己不领取征地补偿款，不是政府没有支付征地补偿款。上诉人称《租地协议书》是支付资金占用费，没有事实依据。雪峰镇政府不欠上诉人任何款项。原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项认定《协议书》不属于行政协议,不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人城东村委会答辩称，上诉人要求将5.0358亩置换到渔公塘、花果山一带于法无据。根据《中华人民共和国土地承包法》第二十八、二十九条规定，城东村委会及雪峰镇政府无权调整，无法实施。置换耕地不是土地征收的补偿方式，法律、法规未授权城东村委会及雪峰镇政府实施土地征收，因此2016年9月5日，签订的《协议书》不是行政协议。2017年1月20日签订的《租地协议书》，由置换耕地变更为支付租金和领取租金，实际上达成了新的协议。原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项认定《协议书》不属于行政协议,不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本案证据均已随案移送本院。对一审查明的事实，二审予以确认。 本院认为，被上诉人城东村委会是基层群众自治组织，其在本案被诉的2016年9月5日签订的协议书中不具有行政管理职权，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”的规定，村委会只有履行了法律、法规、规章授权的行政管理职责行为时，当事人不服的，可以提起行政诉讼，故被上诉人城东村委会不是本案的适格被告。本案证据表明，上诉人的土地被征收系客观事实，被诉的2016年9月5日签订的协议书性质属于征用土地补偿行政协议，原审法院认定本案没有证据显示有征地批复的存在，从诉讼证据的角度可以成立，但表述不当，应予以指正。本案上诉人与被上诉人雪峰镇政府签订《租地协议书》是否属于达成新的协议，不是本案的审查范围。原审认定“雪峰镇政府与李贤增等农户又签订了《租地协议书》，约定租赁其土地并支付租金，李贤增等农户也开始领取租金，实际上双方是达成了新协议”不当，应予以指正。上诉人郭小英对协议书不服，已通过信访渠道寻求救济，明溪县人民政府及三明市人民政府亦已作出信访事项终结意见，对于行政机关对信访事项作出的复核意见，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审裁判说理不当，但驳回起诉的处理结果正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 审判长  吴小琼 审判员  李祖超 审判员  李 中 二〇二〇年四月二十六日 法官助理方丽萍 书记员林群英 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决、裁定认定事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 刑事诉讼法第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 刑事诉讼法下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： 刑事诉讼法（一）公安、国家安全等机关依照的明确授权实施的行为； 刑事诉讼法（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； 刑事诉讼法（三）行政指导行为； 刑事诉讼法（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； 刑事诉讼法（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； 刑事诉讼法（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； 刑事诉讼法（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； 刑事诉讼法（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； 刑事诉讼法（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； 刑事诉讼法（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 刑事诉讼法