河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初829号原告李勇，男，汉族，1974年8月29日出生，住郑州市。委托代理人王洋洋，河南银基律师事务所律师。委托代理人王书歌，河南银基律师事务所实习律师。被告郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市二七区政通路85号。法定代表人苏建设，区长。委托代理人杨琳，该单位工作人员。委托代理人罗玉柱，河南金苑律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路233号。法定代表人王新伟，市长。委托代理人余晓龙，郑州市行政复议中心工作人员。委托代理人李建军，郑州市行政复议中心工作人员。原告李勇诉被告郑州市二七区人民政府、郑州市人民政府信息公开一案，于2019年11月28日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月3日公开开庭审理了本案。原告李勇的委托代理人王洋洋，被告郑州市二七区人民政府的委托代理人杨琳、罗玉柱，被告郑州市人民政府的委托代理人余晓龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李勇诉称:一、事实认定错误。1.申请信息不属于村民福利或村民待遇。郑州市二七区人民政府在被诉134号答复中载明，原告所申请房屋补助款是对村民所分安置房屋按每平方150元标准给予装修补助款。在行政复议答辩中又主动承认：“经查，为确保荆胡杜区改造开发平稳过渡······”。共同被告郑州市政府作出的被诉维持决定第7页认定，原告所申请的房屋补助款与通常所说的社区改造或集体土地征收过程中涉及的土地、房屋补偿补助费用概念不同，是荆胡社区与开发商协调后给村民争取到的村民福利。二者相互矛盾。首先，基于复议决定的效力先定性，我方首先对村民福利的认定进行驳斥。该认定显属事实认定错误。依照《村民委员会组织法》的相关规定，村民待遇、村民福利均指农村集体组织对全体成员平均发放的合法集体收益。发放对象是全村村民，而不是取得安置房的部分村民和其他非集体组织成员。更不能以安置房面积作为发放村民福利或者村民待遇的计算根据。其次，在农村集体土地征收过程中，征收主体是县级以上人民政府及其土地管理部门等行政机关，不存在开发商之说。依据国家土地、房屋管理法律法规的明确规定，农村集体土地不得作为房地产开发使用。开发商只能通过招拍挂等方式购买由国土资源管理部门代表国家出让的国有土地，不得直接插手征地拆迁活动。更不存在开发商和村民或者村集体之间的联系、交易。本案中，郑州市二七区人民政府以所谓“政府主导、市场运作”为幌子，实施的所谓“城中村改造”，刻意规避国家土地管理法律法规明确规定的征地批准权限，违法将农村集体土地确权为国有，打着征地名义，先实施征收后补办征地批准文件，导致征收过程中乱象频生。出现问题却将责任推给所谓的村集体、开发商，明显有失公平亦违反法律规定。另一方面，村委会可以发展各种合作经济和其他经济，管理属于本村集体所有的土地和财产，而撤村并居后的居委会，充其量可以兴办社区服务事业，管理居委会自己所有的财产。对于经营土地牟利的开发商所而言，不论以何种形式、何种理由向居委会发放的何种财产，均出自于土地交易或集体土地收益，而此等收益或者交易所产生的经济利益均归于国家所有。非经区政府许可和授权，居委会不能独立主张和处分。因此，申请人所申请的信息属于国家对土地收益的分配信息。依据《郑州市城中村改造管理办法》（郑政文[2001]258号文件）第二十三条规定，各区政府（管委会）对城中村改造的拆迁补偿安置负总责。因此，郑州市二七区人民政府应当依法公开所申请的信息。2.所申请的信息只能由郑州市二七区人民政府制作或者依法获取。安置对象、安置房面积等具体信息，只能由征收主体确定并掌握。因此，即便只有本村村民按安置房面积发放，也必须经由征地机关方可实现。依据《政府信息公开条例》第三十八条的规定，行政机关制作和获取的信息均在公开范围之列。此外，无论村委会还是居委会，有权召集、管理的是本组织成员，而据原告了解，有相当一部分取得补助款的人员不是本集体组织成员。当安置对象已不局限于本集体组织成员时，村委会根本无权召集、管理。因而发放补助款，则只能由征地机关采取行政手段方可实施。因此，郑州市二七区人民政府应当公开所申请的信息。二、法律适用错误。被诉134号答复不符合征询第三方或者协调第三方意见的法定条件。关于超期答复问题，本案中，郑州市二七区人民政府仅向荆胡社区改造开发项目指挥部征询了意见。但在行政复议过程中并未提供证据证明或者合理说明，所申请的政府信息侵犯该指挥部何种合法权益，不符合征询意见的法定条件。此外，《条例》第三十三条规定中所述的“其他机关”是指依照《政府信息公开条例》第十一条规定，在政府信息公开协调机制下，保证口径一致的各级信息公开义务机关。而荆胡社区改造指挥部仅为郑州市二七区人民政府设置的临时机构，既不属于政府信息公开主体又不是一级行政机关且两者为上下级关系。只能存在调取，不存在协调或征询意见之说。因此，两被告法律适用错误。是否属于民事争议均不免除两被告的法律责任。原告只是在荆胡社区指挥部的口头信访答复过程中，匆匆看到了一份无头无尾的《荆胡社区安置房二期分房统计表》，甚至不被允许抄录、复制或长时间仔细查阅，只能趁该工作人员不备，偷偷拍下了几张照片。至于李健是否领取、何时领取、领取数额是否与该表相符，则只能靠原告猜测。在责令郑州市二七区人民政府作出被诉134号答复的430号行政复议案件中，郑州市二七区人民政府答复时拒不承认存在该信息，原告已向被告郑州市政府提供了该偷拍照片的彩印件。基于上述事实，一是可以明确所申请的信息已存在并由改造指挥部掌握；二是时至今日，原告没有得到明确的答复。在这种情况下，我方所掌握的证据不足以提起民事诉讼。因此，原告是否提起民事诉讼均不免除两被告的法律责任。三、遗漏政府信息公开申请人，违反程序正当原则。本案中，原告申请政府信息公开时申请人为一家三口，同时荆淑霞、李翔鹭均独自签名捺印并依法提供了身份证明材料。但被诉134号答复仅对李勇一人进行回复，遗漏了其他政府信息公开申请人。对于复议机关而言，根据程序正当原则，应通知有直接利害关系的荆淑霞、李翔鹭作为第三人参加行政复议而未通知，违反程序正当原则。四、被诉复议决定还存在违反法律禁止性规定，未尽调查义务等违法情形。请求：1.撤销二七政申复(2019)134号《郑州市二七区人民政府信息公开答复》，判令被告郑州市二七区人民政府依法公开所申请的政府信息;2.撤销被告郑州市政府作出的郑政（行复决）[2019]761号《行政复议决定》；3.判令由两被告承担诉讼费。原告向本院提交了以下证据：第一组证据：1.被诉134号答复书；2.被诉761号维持决定；3.郑州市二七区人民政府在761号维持决定中提供的答辩状。证明目的：被诉行政行为存在以及起诉状所主张的事实。第二组证据：4.郑州市二七区人法院（2013）二七民一初字第1019号判决书及执行裁定；证明郑州市二七区人民法院依法判令李勇一家三口享有郑州市二七区嵩山路办事处杏园村南街80号宅院的590平方米拆迁安置房所有权，所申请的政府信息与原告一家三口有直接利害关系。第三组证据：5.《荆胡社区安置房二期分房统计表》照片打印件一张；6.《关于李勇信访事项的调查处理报告》照片打印件两张。证明目的：所申请的政府信息中的补助款发放明细及凭证存在且由郑州市二七区拆迁指挥部保存。被告郑州市二七区人民政府答辩称:一、答辩人作出二七政申复(2019)134号政府信息公开答复书，郑州市人民政府作出《郑政行复决〔2019〕761号行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分。2019年7月19日，接到郑政行复决[2019]430号《郑州市人民政府行政复议决定书》。答辩人于2019年8月14日，依《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条之规定，做出二七政申复(2019)134号答复书。申请人申请公开的是”房屋补助款”有关信息，经答辩人调查，是荆胡社区与开发商协商后给村民争取到的村民福利，该补助款与通常所说的社区改造或集体土体征收过程中涉及的土地、房屋的补偿补助费用概念不同。经答辩人检索及调查，该项房屋装修补助款由荆胡村委集体研究发放，有关信息制作主体为荆胡村委，答辩人未制作，也未保存该信息，原告李勇提交给复议机关的材料也不能证明答辩人制作及保存了上述信息。答辩人制作二七政申复(2019)134号答复书符合《政府信息公开条例》第三十六条的规定；郑州市人民政府作出《郑政行复决〔2019〕761号行政复议决定》，认定事实清楚，证据充分。二、答辩人作出二七政申复(2019)134号答复书，郑州市人民政府作出《郑政行复决〔2019〕761号行政复议决定》程序合法，适用依据正确。答辩人于2019年7月19日接到郑州市人民政府行政复议决定书后，当日向有关单位发出征求信息公开意见，于2019年7月24收到相关单位情况说明，答辩人于2019年8月14日制作二七政申(2019)134号答复书，并送达申请人。本案中答辩人向第三方征求意见所需时间不计算期限，所以，原告称超期答复，程序违法是不存在的。三、原告李勇同其父李健之间民事纠纷，应通过协商或其他程序来解决，而不是通过信息公开。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告郑州市二七区人民政府向本院提交了以下证据：1.《郑州市人民政府行政复议决定书》(郑政行复决[2019]430号)；证明撤销二七政申复[2019]36号答复书,要求重新作出答复。2.政府信息公开表1份；证明目的：要求公开发放补助款的公示、公告或相关告知文书、申请人房屋补助款的统计领取凭证或明细。3.2019年7月19日向二七区荆胡社区改造开发项目指挥部发出提供李勇征求政府信息公开申请材料通知一份；证明目的：在指定的期间内将上述材料报送区政府办政务公开办。4.二七区荆胡社区改造开发项目指挥部关于李勇要求信息公开申请的情况说明一份；证明目的:荆胡村委与开发商协商，对村民给予装修补助，荆胡社区改造项目指挥部没有制作和保存。5.二七政申复[2019]134号答复书，邮寄送达回证各一份，证明在法定期限内完成信息答复工作。申请人申请的房屋补助款是由荆胡两委商定，泰宏建业置业有限公司给予村民所分房屋按每平方150元的标准给予装修补助。3.邮寄送达申请人回执。被告郑州市人民政府答辩称：一、郑州市人民政府所作761号复议决定程序合法。原告不服二七区政府信息公开答复，于2019年9月18日提出行政复议申请，被告依法受理。2019年10月28日，被告作出761号复议决定，并于2019年11月13日将复议决定邮寄送达给原告，行政复议程序合法。二、郑州市人民政府所作761号复议决定事实清楚，适用法律正确。本案中，申请人申请公开的是“房屋补助款”有关信息，经被申请人调查，该项补助款准确应为房屋装修补助款，是荆胡社区与开发商协商后给村民争取到的村民福利，该补助款与通常所说的社区改造或集体土体征收过程中涉及的土地、房屋的补偿补助费用概念不同，经被申请人检索及调查，该项房屋装修补助款由荆胡村委发放，有关信息制作主体为荆胡村委，被申请人未制作，也未保存该信息，且申请人、被申请人提交给复议机关的材料也不能证明被申请人制作及保存了上述信息。故根据“谁制作，谁公开；谁保存，谁公开”的原则，被申请人的答复符合《政府信息公开条例》第三十六条的规定，主要事实清楚。本案中，2019年7月19日，被申请人收到430号复议决定后，于当日向荆胡社区项目指挥部送达通知书征求意见，7月23日荆胡社区项目指挥部作出回复，8月14日，被申请人针对申请人的信息公开申请作出答复，并于当日邮寄送达申请人，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定，程序合法。本案中，申请人因生活需要申请公开的是房屋装修补助款的有关信息。申请人在信息公开申请表中亦提到包含申请人房屋补助款在内的全部补助费已由“2010年4月30日与荆胡社区项目指挥部签订拆迁安置补偿协议”的户主李健分两批全部领取，经法院判决，申请人已取得了相应拆迁安置房所有权。故，申请人为了生活上的实际需要，获取上述申请公开的信息更直接的方式是通过与李健等有关方面沟通协商，通过民事等途径解决最终问题，而不是通过申请政府信息公开方式。综上，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定作出维持被申请人所作的政府信息公开答复决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回原告的起诉请求。被告郑州市政府向本院提交了以下证据：1.申请人行政复议申请书及证据清单；2.行政复议受理通知书和答复通知书；3.被申请人行政复议答复书及证据清单；4.申请人、被申请人身份证明及授权委托书；5.761号行政复议决定书；6.送达回证。以上证据证明市政府对原告行政复议申请作出维持复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。经庭审质证，原告对郑州市二七区人民政府提交的证据1、证据2、证据5的真实性、关联性认可。对其合法性和证明目有异议，反而证明被告郑州市二七区人民政府要求向村委会申请，违反诚信原则。《政府信息公开申请表》载明的申请人为三人，而非只有李勇一人，郑州市政府作为复议机关，没有按照程序正当原则追加另外两人为行政复议第三人。两被告均未提供证据证明被诉政府信息公开履职期限应当从何时开始计算，应当视为超过法定期限。对于郑州市二七区人民政府提供的证据3的真实性有异议，因没有送达回证或者邮递证明佐证，无法排除在被诉761号行政复议时，郑州市二七区人民政府补充制作的可能性。郑州市二七区人民政府提供的证据4并没有明确工作人员，而且并非指挥部回复，而是指挥部办公室所发。上述证据反而证明郑州市二七区人民政府没有履行任何政府信息公开审查、查询程序，不足以证明所申请的信息由已被撤销的村委会制作保存，甚至不足以回答李勇一家三口的补助款被谁领走。原告对被告郑州市人民政府证据的质证意见为：郑州市人民政府提交的《证据目录》没有加盖郑州市人民政府或者其他单位印章，不足以证明是行政复议机关提供的证据，亦不足以证明在被告郑州市人民政府在合法举证期限内举证。对行政复议决定书、行政复议申请材料、答复材料、送达回证的真实性、关联性认可。对于行政复议程序，除复议机关违反程序正当原则，没有通知另外两位政府信息公开申请人作为第三人参加外，其他我方认可。需要指出的问题是，行政复议卷宗中被申请人郑州市二七区人民政府提供的《郑州市二七区人民政府（行政复议）证据目录》、《行政复议答复书》、《情况说明》足以证明复议机关在超过法定期限后，允许被申请人逾期提供证据，程序严重违法。此外，被诉复议决定书足以证实郑州市人民政府在复议过程中自行调查取证，超过举证期限后接纳并采信非法证据，说明复议机关所作复议决定不具有公正性和合法性。被告郑州市二七区人民政府对原告提供的第一组证据的真实性没有异议，对证明的目的有异议，因为原告主张公开的信息并不是行政机关的信息。对第二组证据没有异议。对第三组证据安置房二期分房统计表照片无法辨认是哪个部门，原告也没有提供原件，不能作为原告所申请的信息的证据，也不能证明就是拆迁指挥部所保存的信息。被告郑州市人民政府对原告提供的第一组证据、第二组证据的质证意见与郑州市二七区人民政府意见一致。对原告提供的第三组证据不予认可。在行政复议期间，原告未向复议机关提供第三组证据。本院对上述证据认证如下：原告提供的第一组、第二组证据具有真实性，合法性，与本案有关联性，本院予以采纳。原告提供的第三组证据不能证明被告郑州市二七区人民政府保存有其所申请公开的信息，本院不予采纳。被告郑州市二七区人民政府、被告郑州市人民政府提供证据具有真实性，合法性，与本案有关联性，本院予以采纳。经审理查明，2019年4月26日，李勇、荆淑霞、李翔鹭向郑州市二七区人民政府申请信息公开，要求公开：1.发放补助款的发放依据、发放标准在内的发放补助款的公示、公告或相关告知文书；2.三申请人房屋补助款统计、领取凭证或明细。2019年5月17日，郑州市二七区人民政府向李勇、荆淑霞、李翔鹭作出二七政申复[2019]36号信息公开答复书，回复称：请您本人持有效证件到郑州市二七区荆胡社区改造开发项目指挥部予以查询，地址：荆胡社区2号院北门2楼，联系电话：0371-63283867,联系人：李占忠。原告李勇不服该答复，申请行政复议，2019年7月11日，郑州市人民政府作出郑政(行复决）[2019]430号复议决定，以“被申请人适用旧条例作出答复属适用法律依据错误为由”撤销了郑州市二七区人民政府的上述答复，并责令依法重新作出答复。郑州市二七区人民政府收到该复议决定书后，于2019年7月19日，向荆胡社区改造开发项目指挥部发出《关于提供李勇政府信息公开申请材料的通知书》，要求报送相关资料。2019年7月23日，荆胡社区项目指挥部作出《关于李勇要求政府信息公开申请的情况说明》。2019年8月14日，郑州市二七区人民政府作出二七政申复[2019]134号信息公开答复书，答复称：经检索，您申请中所提出的“补助款”是荆胡安置房房屋装修补助款，由荆胡村委召开两委会商定，泰宏建业置业有限公司对村民所分安置房房屋按每平方150元标准给予装修补助款。您申请的信息本机关未制作或保存，建议您持有效证件到荆胡村委进行查询。原告不服，向郑州市人民政府申请行政复议。2019年10月28日，郑州市人民政府作出郑政（行复决）[2019]761号行政复议决定,决定维持郑州市二七区人民政府所作的答复行为。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，第三十六条第（四）项规定：“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”。本案中，被告郑州市二七区人民政府已经对原告的信息公开申请进行了答复，履行了答复义务。而原告李勇提供的证据不能证明被告郑州市二七区人民政府制作或保存有其所申请公开的信息，因此原告的主张不能成立，本院不予支持。被告郑州市二七区人民政府作出的答复符合法律规定。郑州市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李勇的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李勇负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式九份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  赵军胜审判员  徐 滢审判员  张 启二〇二〇年四月二十日书记员  郭史璐