福建省泉州市鲤城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0502行初52号 原告泉州市牧恩生态旅游有限公司，住所地福建省泉州台商投资区洛阳镇后埔村，统一社会信用代码：91350521MA32TR2A02。 法定代表人陈主明，执行董事。 委托代理人张国忠，福建融思佳律师事务所律师。 委托代理人张力挺，福建融思佳律师事务所律师。 被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局，住所地福建省泉州市台商投资区行政办公大楼6楼，统一社会信用代码：11350500MB0171838W。 法定代表人占蓉，局长。 委托代理人苏银量，泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局工作人员。 委托代理人孙佳纯，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 原告泉州市牧恩生态旅游有限公司诉被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局行政管理一案，原告泉州市牧恩生态旅游有限公司于2020年1月21日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭审理了本案。原告泉州市牧恩生态旅游有限公司的委托代理人张国忠、被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局的委托代理人苏银量、孙佳纯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局于2018年10月24日作出泉台管环土〔2018〕354号《关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》。原告泉州市牧恩生态旅游有限公司不服，向本院提起诉讼。 原告泉州市牧恩生态旅游有限公司诉称，2016年3月15日，经过惠安县后埔村民委员会同意，原告从张顺达手中转租了惠安县后埔村所有的位于洛阳镇××××下埭自然村西尾头地段约15亩土地的经营权，约定该土地用于从事渔业和家禽养殖、有机蔬果种植、园林花卉培育等现代农业生产经营。2017年2月，经原告申请，洛阳镇人民政府、泉州台商投资区农业部门、泉州台商投资区环境与国土资源局等部门同意原告在上述土地使用生产设施用地2.2358公顷，附属设施用地0.1912公顷，用于水产养殖（修建6处渔业养殖池塘的生产设施;1处临时存储、分拣包装场所及2处管理用房的附属设施）。此后原告拟结合养殖场的各项设施设计为生态旅游休闲度假区。2017年6月9日，泉州台商投资区科技经济发展局对原告的上述投资项目同意并予以备案，并同意原告新建建设规模为总占地30000平方米，总建筑面积为6752平方米等。2018年11月9日，惠安县人民政府作出《关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》，要求原告交回已发放的备案手续，并完成项目用地内非农设施用地的清理复垦。此后原告提起诉讼，诉讼审理过程中惠安县人民政府提交了《泉州台商投资区环境与国土资源局关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》，此时原告才知道惠安县人民政府只是协助送达通知。原告认为被告出具的《泉州台商投资区环境与国土资源局关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》程序违法以及认定事实错误，应当予以撤销，理由如下：一、原告在上述承包地中的建筑设施系合法的生产设施。原告通过合法程序取得了上述土地的承包经营权，且原告在上述土地建设水产养殖设施（修建6处渔业养殖池塘的生产设施;1处临时存储、分拣包装场所及2处管理用房的附属设施）前已经获得了洛阳镇人民政府、泉州台商投资区农业部门、泉州台商投资区环境与国土资源局等部门的书面同意。同时就建设生态旅游休闲度假区也经过了被告及泉州台商投资区科技经济发展局的同意并予以备案。因此，原告在洛阳镇后埔村下埭自然村养殖场中修建的建筑设施系合法建筑设施，不应予以拆除。二、被告出具的《泉州台商投资区环境与国土资源局关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》内容及程序不合法，缺乏法律依据。被告出具的该通知中仅仅概括性陈述原告建设范围超出农用地的设施用地范围，不属于设施农用地，但被告自始至终都没有明确究竟是何种设施超出农用地范围。被告作出该通知后，没有给予原告听证、举证、质证、辩论的权利，也没有告知原告有提起复议或诉讼的权利，致使原告的权益得不到救济。被告作出的通知缺乏法律依据。三、被告的行为超越职权。原告上述设施也获得泉州台商投资区科技经济发展局的备案，被告不具有相应的职责，是超越职权的行政行为。原告请求判决：1.撤销被告于2018年10月24日作出的《泉州台商投资区环境与国土资源局关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》；2.本案诉讼费由被告承担。 原告泉州市牧恩生态旅游有限公司向本院提交下列证据：1.《泉州台商投资区环境与国土资源局关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》，证明被告作出的该通知没有给予原告听证、举证、质证、辩论、行政复议、行政诉讼的权利，没有明确原告的何种设施不属于设施农用地，被告没有列出作出撤销原告项目备案的法律依据等；2.《农村土地承包经营权流转合同》，证明原告通过合法程序取得洛阳镇××××下埭自然村西尾头地段约15亩土地的经营权，并约定该土地用于从事渔业和家禽养殖、有机蔬果种植、园林花卉培育等现代农业生产经营等；3.设施农用地备案表，证明原告在上述承包地建设水产养殖设施（修建6处渔业养殖池塘的生产设施，1处临时存储、分拣包装场所及2处管理用房的附属设施）前已经获得了洛阳镇人民政府、泉州台商投资区农业部门、泉州台商投资区环境与国土资源局等部门的书面同意等；4.福建省企业投资项目备案表，证明原告对上述承包地进行建设生态旅游休闲度假区也经过了泉州台商投资区科技经济发展局同意并予以备案等；5.（2019）闽0502行初28号行政判决书，证明原告在诉争承包地中的12处合法构筑物在2018年5月11日被洛阳镇人民政府违法拆除；6.《关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》、（2019）闽0502行初329号行政裁定书，证明原告起诉惠安县人民政府后才得知惠安县人民政府仅为协助送达通知，并未对原告的权利义务产生实际影响以及本案的适格被告应当是泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局等。 被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局辩称，一、本案不属于行政诉讼的受案范围。本案备案是内部监督，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，不属于行政诉讼受案范围。二、原告的起诉超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算。”2018年5月15日，洛阳镇政府在发现原告擅自改变设施农用地用途后对原告建设的12处构筑物进行拆除。2018年10月24日，被告向洛阳镇政府作出《通知》。2019年1月23日，原告对洛阳镇政府的拆除行为提起诉讼（案号：（2019）闽0502行初28号）。2019年1月31日，洛阳镇政府对（2019）闽0502行初28号案件提交答辩并举证。证据中包含被告作出的涉案《通知》。因此，原告在当时收到洛阳镇政府的证据材料时就已经知道涉案《通知》，原告至2020年1月21日才起诉，明显超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉期限。即使按未告知原告起诉期限处理，原告的起诉也超过法定起诉期限。2019年2月21日，在（2019）闽0502行初28号案件庭审中，原告在对被告作出的《关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》质证时表示其将对该通知另行起诉。由此可知，原告至迟于2019年2月21日就知道或应当知道起诉期限。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，原告六个月的起诉期限应从2019年2月21日起算，即原告应于2019年8月21日前起诉。原告至2020年1月21日才起诉明显超过法定起诉期限。三、原告擅自、变相将设施农用地用于其他非农建设，涉案设施农用地备案予以撤销的证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条将农业设施具体划分为生产设施、附属设施以及配套设施，并对上述三种农业设施进行详细定义。其中，生产设施是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施，包括：工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室、规模化养殖中畜禽舍、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带、水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施、育种育苗场所、简易的生产看护房等;附属设施是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施，包括：设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房、设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施，生物质（有机）肥料生产设施、设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所，符合“农村道路”规定的场内道路等。需要注意的是，《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条规定“严禁随意扩大设施农用地范围，以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：……以农业为依托的休闲观光度假场所、备类庄园、酒庄、农家乐;以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地”。本案从客观事实来看，结合《设施农业用地备案表》和《总平面布置图》，原告2017年2月经备案的设施用途为“修建6处渔业养殖池塘的生产设施;1处临时存储、分拣包装场所及2处管理用房的附属设施”。原告申请设施农用地备案时，在《泉州牧恩生态旅游有限公司关于申请渔业养殖设施农用地的报告》中承诺“按照农业生产项目用途使用土地，不破坏耕作层，不建永久性建筑物”。然而，结合《牧恩水乡生态养殖场景观设计》、《泉州台商投资区牧恩农业测量》和现场核查照片等证据可知，原告实际建设情况与备案不符，原告实际建设的是12处永久性钢筋混凝土建成的垂钓体验区和1栋宿舍楼，是生态养殖体验设施，属于以农业为依托的休闲观光设施。从主观方面看，根据2016年6月9日原告向泉州台商投资区管理委员会科技经济发展局备案的《福建省企业投资项目备案表》可知，原告确实有意在2017年6月至2021年4月投资建设生态旅游休闲度假区，并计划年接待游客8万至15万人次。原告在获得备案的设施农用地上实际建设的正是原告投资建设生态旅游休闲度假区的项目内容。综上，原告实际上是将非农建设用地以设施农用地名义备案。涉案构筑物明显属于休闲观光设施，不属于“农业设施”，原告已擅自、变相将设施农用地用于其他非农建设。因此，涉案设施农用地备案的撤销，符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，且证据确凿、程序合法。四、原告诉请撤销涉案通知的理由不能成立。（一）原告认为被告作出该通知的程序违法，该主张缺乏法律依据。撤销涉案设施农用地的备案不属于行政处罚，目前亦无法律、法规、规章及其他规范性文件规定其应当遵循的程序。因此，原告以没有给其听证、辩论等权利、没有告知救济权利为由主张撤销备案行为程序违法缺乏法律依据。另外，涉案通知不存在致使原告权益得不到救济的问题。2018年5月15日，洛阳镇政府在发现原告擅自改变设施农用地用途后对原告建设的12处构筑物进行拆除。2018年10月24日，被告向洛阳镇政府作出《关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》。2019年1月23日，原告对洛阳镇政府的拆除行为提起诉讼［案号：（2019）闽0502行初28号］。2019年2月21日，在拆除行为诉讼庭审中，原告对洛阳镇政府提供的被告作出的通知质证时，表示其将对该通知另行起诉。由此可知，即使没有告知原告有权复议或诉讼，原告也早就知道救济途径，并且原告也提起了本案诉讼。因此，涉案通知不存在致使原告权益得不到救济的问题。（二）原告以其项目获得科经局备案为由主张被告作出涉案通知超越职权，该主张不能成立。福建省人民政府关于印发《福建省企业投资项目核准和备案管理实施办法》的通知（闽政〔2017〕45号）第四十五条：“实行备案管理的项目，项目单位在开工建设前还应当根据相关法律法规规定办理其他相关手续。”第十六条：“企业投资建设固定资产投资项目，应当……依法履行项目核准或者备案及其他相关手续，并依法办理……土地（海域）使用……等相关手续”。结合《福建省企业投资项目备案表》可知，泉州台商投资区管理委员会科技经济发展局在备案机关意见栏中也要求原告依法办理用地等手续。由此可见，项目备案与设施农用地备案属于两个独立的行为。科经局作出的项目备案仅能证明原告对其拟投资建设的生态旅游休闲度假区项目履行了投资项目信息告知义务，即科经局备案的是项目，而非设施农用地或设施。综上所述，原告的起诉已超过法定起诉期限，涉案设施农用地备案予以撤销的证据确凿、适用法律正确且程序并无不当，原告诉请撤销被告作出的通知缺乏事实和法律依据，依法应驳回原告的起诉。 被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局向本院提交以下证据、依据：1.（2019）闽0502行初28号行政判决书及庭审笔录、2.洛阳镇政府的证据目录，证据1-2证明原告的起诉超过法定起诉期限；3.泉州牧恩生态旅游有限公司关于申请渔业养殖设施农用地的报告、4.泉州市牧恩生态旅游有限公司设施农用地勘测定界图（总平面布置图）、5.实地踏勘现场照片（2017年1月3日）、6.设施农用地备案表、7.牧恩水乡生态养殖场景观设计、8.福建省企业投资项目备案表、9.现场核实照片（2017年11月16日）、拆除现场照片、10.泉州台商投资区牧恩农业测量图，证据3-10证明原告实际建设的是12处永久性混凝土构成的垂钓体验区和1栋宿舍楼，是生态养殖体验设施，属于以农业为依托的休闲观光设施。原告实际建设情况与备案不符，已擅自、变相将设施农用地用于其他非农建设，涉案备案予以撤销的证据确凿；11.国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知，证明涉案备案予以撤销的法律适用正确，程序并无不当。 经庭审质证，被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局对原告泉州市牧恩生态旅游有限公司的证据质证如下：对证据1的真实性、合法性及与本案的关联性无异议，对证明对象有异议，原告违反国土资发〔2014〕127号文，本案撤销通知是内部监督，原告要求给予听证等权利没有法律依据；对证据2的真实性、合法性及与本案的关联性无异议；对证据3的真实性、合法性及与本案的关联性无异议，获得备案的是6处生产设施，体验设施没有获得相应批准；对证据4的真实性、合法性无异议，关联性及证明对象有异议，仅能证明备案，无法证明有权建设度假村等，该意见明确告知要依法办理用地手续；对证据5的真实性、合法性无异议，关联性及证明对象有异议，本案诉争的是撤销备案行为，该判决是违法拆除行为，与本案无关；对证据6的真实性、合法性及与本案的关联性无异议，证明对象有异议，本案被诉行为是国土、农业部门对乡镇政府的内部监督行为，不对原告权利义务产生影响。 原告泉州市牧恩生态旅游有限公司对被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局的证据质证如下：对证据1-2的真实性无异议，对证明目的有异议，被告主张通知由洛阳镇在与原告的违法强制拆除一案作为证据提交法院，并由法院送达，该通知被告自始至终未向原告送达，因此，不存在诉讼时效问题；对证据3-10的真实性无异议，原告的建设属于构筑物不是永久性建筑物，在备案表有对管理用房提出申请，并且被告也同意备案，洛阳政府在拆除时没有对管理用房进行拆除，证明洛阳政府也认为二层建筑物属于管理用房而非非农建设；对证据11的真实性无异议，原告曾向科经局提出，但是没有建设酒店等，因此，原告未违背备案要求，该二层钢结构建筑物是搭建在池塘之上，不属于居住用房。 针对原、被告提供的证据，本院认证如下：被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局对原告泉州市牧恩生态旅游有限公司的证据1-6的真实性无异议，原告泉州市牧恩生态旅游有限公司对被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局的证据1-11的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以认定。 经审理查明，2017年2月23日，原告泉州市牧恩生态旅游有限公司就其在洛阳镇后埔村淡水渔业养殖场内修建6处渔业养殖池塘的生产设施，1处临时存储、分拣包装场所及2处管理用房的附属设施进行设施农业用地备案（泉台国土设施〔2017〕第3号）。被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局于2018年10月24日向惠安县人民政府作出泉台管环土〔2018〕354号《关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》，该通知载明：“经查，你镇泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案项目在建设过程中改变用途，其建设范围及用途已超出《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）文件所规定的设施农用地范围，已不属于设施农用地，应依法依规按照建设用地进行管理。为保证我区设施农业健康发展，严厉打击假借设施农用地名义进行非农建设行为，现对该项目的备案予以撤销（原备案编号：泉台国土设施〔2017〕第3号）。你镇接此通知后，应于15日内收回已发放的备案手续，并督促用地单位按照《农业设施用地协议》有关约定，完成项目用地内非农设施用地的清理复垦。”惠安县人民政府于2018年11月9日向原告泉州市牧恩生态旅游有限公司作出《关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》，要求原告泉州市牧恩生态旅游有限公司在接到该通知5日内交回已发放的备案手续。原告泉州市牧恩生态旅游有限公司对被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局作出的泉台管环土〔2018〕354号《关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》不服，向本院提起诉讼。 另查明，2018年5月15日，惠安县人民政府对原告在该养殖场内建造的12处构筑物（其中8处设计为钓鱼台用途、4处设计为饵料台用途）予以强制拆除。2019年1月23日，原告泉州市牧恩生态旅游有限公司就上述强制拆除行为向本院提起诉讼［案号：（2019）闽0502行初28号］。在诉讼过程中，惠安县人民政府将本案被诉的泉台管环土〔2018〕354号《关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》作为证据提交。本院于2019年5月9日作出（2019）闽0502行初28号行政判决，确认惠安县人民政府于2018年5月15日拆除原告泉州市牧恩生态旅游有限公司位于惠安县××后××下埭自然村养殖场内的12处构筑物的行为违法。该判决已于2019年6月8日发生法律效力。 本院认为，本案的争议焦点：1.本案是否属于行政诉讼受案范围；2.原告泉州市牧恩生态旅游有限公司的起诉是否超过起诉期限；3.本案被诉行政行为是否合法。 关于争议焦点1，泉台管环土〔2018〕354号《关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》虽然是由被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局向惠安县人民政府作出，但该通知涉及撤销原告设施农业用地备案（备案编号：泉台国土设施〔2017〕第3号）并责令惠安县人民政府15日内收回已发放的备案手续的决定，且惠安县人民政府基于上述通知，将撤销备案决定以书面形式送达原告，本案被诉行政行为实际上已产生外化的法律效果，对原告的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。被告辩称涉案通知属于内部督促行为，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。 关于争议焦点2，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，惠安县人民政府在（2019）闽0502行初28号案件诉讼过程中将泉台管环土〔2018〕354号《关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》作为证据提交并由原告质证，即原告在收到被告提交的证据之后才知道被诉行政行为的内容。该案于2019年1月23日立案，原告收到证据的时间在立案之后，在被告未能提供证据证明其已告知原告起诉期限的情形下，原告于2020年1月21日提起本案诉讼，未超过一年的起诉期限。 关于争议焦点3，行政机关作出的行政行为应当事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律、法规正确。本案中，被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局主张其针对原告擅自将设施农用地用于其他非农建设的行为作出本案被诉行政行为，系依据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）。但上述规定并未明确赋予被告撤销设施农用地备案的法定职权。被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局未能提供证据及法律依据证实其具有作出被诉行政行为的法定职权，属超越职权，依法应予以撤销。 综上所述，被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局作出泉台管环土〔2018〕354号《关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》，超越职权，依法应予以撤销。原告泉州市牧恩生态旅游有限公司的诉讼请求，理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下： 撤销被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局于2018年10月24日作出的泉台管环土〔2018〕354号《关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》。 案件受理费50元，由被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状。并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审 判 长  林 南 人民陪审员  林玉玲 人民陪审员  洪小春 二〇二〇年四月一日 书 记 员  苏秋霞 附注： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。