中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行再75号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘福田，男，1932年2月2日出生，汉族。 委托诉讼代理人：刘玉梅（系刘福田之女），女，1965年2月21日出生，汉族。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：吉林省敦化市人民政府。住所地：吉林省敦化市新华西路1号。 法定代表人：冯玉宝，该市人民政府市长。 委托诉讼代理人：白静宇，吉林省敦化市人民政府办公室副主任。 委托诉讼代理人：尚连科，吉林容善律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：吉林省延边朝鲜族自治州人民政府。住所地：吉林省延吉市公园路2799号。 法定代表人：金寿浩，该州人民政府州长。 委托诉讼代理人：杨新法，吉林省延边朝鲜族自治州司法局复议处科员。 委托诉讼代理人：路颖超，吉林达公伟业律师事务所律师。 第三人：吉林省敦化市额穆镇额穆村村民委员会。住所地：吉林省敦化市额穆镇额穆村。 法定代表人：张长忠，该村民委员会主任。 第三人：张文会，男，1972年5月2日出生，汉族。 第三人：安科学，男，1964年1月1日出生，汉族。 再审申请人刘福田因诉吉林省敦化市人民政府（以下简称敦化市政府）林权权属争议行政处理、吉林省延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称延边州政府）行政复议一案，吉林省延边朝鲜族自治州人民法院（以下简称一审法院）于2017年11月27日作出（2017）吉24行初56号行政裁定。刘福田不服，提起上诉，吉林省高级人民法院（以下简称二审法院）于2018年5月22日作出（2018）吉行终125号行政裁定。该裁定已发生法律效力。刘福田仍不服，向本院申请再审。本院于2018年12月24日作出（2018）最高法行申9682号行政裁定，提审本案，并依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员季伟明组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：1981年林业“三定”划定林权时，由黄泥河林业局、敦化市林业局、额穆林业站及敦化市额穆镇发展村（以下简称发展村）干部共同参加认定，王京有落叶松林被认定为发展村集体所有，并颁发了林权执照。1996年10月29日，敦化市委信访办公室、敦化市人民政府信访办公室（以下简称信访办）联合出具了《关于额穆镇发展村与村民刘福田林权纠纷问题的处理意见》（以下简称《处理意见》）。该《处理意见》认为，发展村、刘福田主张的植树时间与树龄鉴定结论相差4-6年，林权既不属于发展村，也不属于刘福田。因此，决定收回原核发的林权执照，视为国有林，由额穆镇林业工作站负责处理。1999年8月16日，黄泥河林业局资源林政处与额穆镇发展村村民委员会（以下简称发展村村委会）签订了《林权认定协议》，将案涉林木权属归发展村村委会所有，林地权属归黄泥河林业局。2008年3月14日，发展村村委会与安科学签订了《林业用地使用权有偿流转合同书》，将包括争议林地林权在内的8块32公顷林地林权以4万元的价格转让给了安科学。2008年8月25日，安科学取得了争议林地敦政林证字（2008）第50728号林权证（以下简称8号林权证）。该林权证载明：安科学为林地使用权人及林木所有权人，发展村为林地所有权人；林地面积18公顷，位于14林班11小班，主要树种为落叶松、樟子松及红松，共计48000株；林地使用期限为50年，终止日期为2058年3月18日。2014年5月3日，安科学与张文会签订了《林木转让协议书》，将8号林权证中的林木所有权以30万元的价格转让给张文会、刘长海、苗胜文、张文学、于法江、董书文等六人。2014年10月27日，张文会等六人取得了关于案涉争议林地林权的敦政林证字（2014）第140400006号林权证（以下简称6号林权证）。该林权证载明，张文会、刘长海、苗胜文、张文学、于法江、董书文六人为林地使用权人及林木所有权人，发展村为林地所有权人；林地面积305.25亩，位于14林班19小班（额穆林场林地14林班11小班在2005年吉林省××院二类调查时变更为14林班19小班），主要树种为落叶松、樟子松及红松，共计48000株；林地使用期限为44年，终止日期为2058年3月18日。刘福田向吉林省敦化市人民法院（以下简称敦化市法院）提起行政诉讼，请求撤销张文会等人名下的林权登记。敦化市法院作出（2015）敦行初字第27号行政裁定，以该案不属于人民法院受案范围为由裁定驳回起诉。刘福田不服向本案一审法院提起上诉，该院作出（2015）延中行终字第95号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。2016年6月16日，刘福田向敦化市政府提出申请，请求撤销6号林权证，确认张文会林地上林木所有权及林地使用权归刘福田享有，并撤销安科学的8号林权证。2016年12月22日，敦化市政府作出敦政处字〔2016〕17号《关于额穆镇额穆村刘福田与额穆村村民委员会林地使用权和林木所有权确权争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），决定对刘福田的确权请求不予支持。刘福田不服，向延边州政府申请行政复议。延边州政府于2017年8月8日作出延州行复决字〔2017〕11号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持敦化市政府作出的《处理决定》。另查明，1999年2月2日，额穆镇林业站向刘福田出具一份《收据》，内容为：今收到额穆林业站交来松木杆款12000元，收款人为刘福田。 一审法院认为：关于案涉林木所有权及林地使用权确权争议，敦化市政府相关部门于1996年10月29日已经作出《处理意见》。该《处理意见》认定争议林木所有权不属于刘福田，并将争议林木及林地权属认定为国有。1999年8月16日，黄泥河林业局资源林政处与发展村村委会签订《林权认定协议》，将涉案林木权属归发展村村委会所有，林地权属归黄泥河林业局。该协议本身不属于权属确权决定，且仍未改变此前《处理意见》中“争议林木所有权不属于刘福田”的结论。刘福田于2016年6月16日向敦化市政府提出的申请，实质诉请针对的仍是案涉林地及林木的权属争议。敦化市政府此次作出的《处理决定》仍未改变此前作出的《处理意见》。该《处理决定》在性质上属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。敦化市政府及延边州政府将不属人民法院行政受案范围的行为告知诉权和起诉期限，没有法律依据。一审法院于2017年11月27日作出（2017）吉24行初56号行政裁定：驳回刘福田的起诉。刘福田不服，提起上诉。 二审法院查明：刘福田原系发展村村民，2007年发展村与额穆村合并更名为额穆村。1981年林业“三定”划定林权时，由黄泥河林业局、敦化市林业局、额穆林业站及发展村干部共同参加，认定王京有落叶松林为发展村集体所有，并颁发了林权执照。刘福田不服，认为林木是其1965年至1972年期间种植，根据当时谁植树谁所有的政策，该林木应属于其所有，多次向有关部门反映要求解决林权问题。1996年10月29日，信访办出具了《处理意见》。该《处理意见》主要内容为：“根据调查，1981年林业三定划定林权时由黄泥河林业局、敦化市林业局、额穆村林业工作站及发展村干部共同参加认定的。王京有落叶松林认定为发展村集体所有，并颁发了林权执照（字第14032号）。当时认定的依据是：1967年正在文化大革命期间，那种形势下没有个人植树造林的。当时黄泥河林业局马鹿沟林场技术员证实文革期间没有也不提倡个人造林。发展村干部、社员证实是1965年社员集体栽的。因此，发展村集体与刘福田个人产生了林权争议。1995年2月21日，敦化市林业局林政科对林权纠纷问题做了调查，认定林权所属额穆村集体所有。刘福田不服多次向上级有关部门反映要求解决问题。为了慎重和彻底解决林权争执问题，我们会同额穆林业工作站、发展村干部及刘福田本人共同对争议王京友落叶松林做采伐树木进行科学技术鉴定，经市林业局高级工程师鉴定年轮为25年生。推算认定王京友落叶松林就是1971年栽种的。因此，发展村、刘福田本人所提供的栽树时间与事实不符（栽树时间相差4-6年）。鉴于上述实际情况即不是集体也不是个人所栽。因此，原核发的林权执照缺乏依据。发展村几年来在经营、管理、销售集体落叶松林群众反映强烈，意见很大，多次上访，加之多年来在林权问题上与刘福田本人争执不休，因此决定收回发展村林业执照，视为国有林，由额穆镇林业工作站负责处理。”敦化市政府称，《处理意见》作出后发展村林权证被收回。1999年2月2日，额穆林业站给刘福田出具松木杆款12000元收据。1999年8月16日，黄泥河林业局资源林政处与发展村村委会签订了《林权认定协议》，内容为：“额穆镇发展村，因人工林权属问题要求黄泥河林业局对其有林权执照的人工林给予认定，双方经过现地调查和查阅资料，经过核对，敦化市政府于一九八二年发给发展村林权执照，确定了林地、林木权属，黄泥河林业局14林班11小班人工林，林龄35年林木权为额穆镇发展村所有，林地权属为黄泥河林业局。”2008年3月14日，发展村村委会与安科学签订了《林业用地使用权有偿流转合同书》，将包括争议林地林权在内的8块32公顷林地林权以4万元的价格转让给了安科学。2008年8月25日，安科学取得了8号林权证。该林权证载明：安科学为林地使用权人及林木所有权人，发展村为林地所有权人；林地面积18公顷，位于14林班11小班，主要树种为落叶松、樟子松及红松，共计48000株；林地使用期限为50年，终止日期为2058年3月18日。2014年5月3日，安科学与张文会签订了《林木转让协议书》，将8号林权证中的林木所有权以30万元的价格转让给张文会、刘长海、苗胜文、张文学、于法江、董书文六人。2014年10月27日，张文会等六人取得了6号林权证。该林权证载明：张文会、刘长海、苗胜文、张文学、于法江、董书文六人为林地使用权人及林木所有权人，发展村为林地所有权人；林地面积305.25亩，位于14林班19小班（额穆林场林地14林班11小班在2005年吉林省××院二类调查时变更为14林班19小班），主要树种为落叶松、樟子松及红松，共计48000株；林地使用期限为44年，终止日期为2058年3月18日。2015年，刘福田以敦化市林业局为被告向敦化市法院提起行政诉讼，请求撤销张文会等人名下的林权登记。敦化市法院作出（2015）敦行初字第27号行政裁定，以个人之间林木所有权争议县或乡级政府应先行依法处理，对处理决定不服可以向法院起诉为由裁定驳回起诉。刘福田不服提起上诉，一审法院作出（2015）延中行终字第95号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。2016年6月16日，刘福田向敦化市政府提出申请，请求撤销张文会的6号林权证，确认张文会林地上林木所有权及林地使用权归刘福田享有，并撤销安科学持有的8号林权证。2016年12月22日，敦化市政府作出《处理决定》的内容为：“本案经过听证及各方提交证据，查明事实如下：争议林地于1999年8月16日由黄泥河林业局资源林政处出具林权认定协议，将黄泥河林业局14林班11小班认定给额穆镇发展村（该村后更名为额穆村）。2008年3月14日，发展村将林地转让给额穆镇居民安科学。2008年8月25日，敦化林业局为安科学颁发8号林权证（林地坐落：额穆镇发展村14林班11小班，面积：18公顷），该林地在吉林省××院二类调查时变更为14林班19小班。2014年5月13日安科学又将林地卖给张文会，2014年10月27日，敦化市林业局颁发6号林权证（林地坐落：额穆镇发展村14林班19小班，面积：305.25亩）。本机关认为：本案是林地使用权和林木所有权确权案件，申请人要求确认争议林地使用权和林木所有权归其所有没有相关事实依据和充分的证据。根据《林木林地权属争议处理办法》第6条、《森林法》第17条规定，决定：对申请人要求确权的请求不予支持。”刘福田不服，向延边州政府申请行政复议。延边州政府于2017年8月8日作出《复议决定》，维持敦化市政府作出的《处理决定》。刘福田不服《处理决定》和《复议决定》，向一审法院提起诉讼，请求撤销敦化市政府作出的《处理决定》和延边州政府作出的《复议决定》；判令敦化市政府重新作出处理决定，将敦化市政府颁发给张文会的林权证下305.25亩林地上的林木所有权及林地使用权确权给刘福田享有；由张文会赔偿因其采伐争议林地内林木给刘福田造成的经济损失。 二审法院认为：《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理。”敦化市政府对于个人与集体之间的林权争议有确权的法定职权。案涉林权争议，敦化市政府已于1996年10月29日以《处理意见》的形式作出了确权决定，即属于国有，不属于刘福田和额穆村所有。《处理意见》作出后，额穆村的林权证已被收回。1999年8月16日，黄泥河林业局林政资源处与额穆村签订的《林权认定协议》，是两个单位之间的协议，在林地权属没有改变的前提下，约定林龄为35年的林木为额穆村所有。该《林权认定协议》并非政府依法作出的确权决定。敦化市政府依据刘福田的确权申请作出的案涉《处理决定》，属于重复处理行为，没有改变1996年10月29日《处理意见》中关于刘福田没有案涉林木所有权的决定，没有对刘福田的权利义务产生新的影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”一审法院驳回刘福田起诉符合法律规定，应予维持。关于刘福田提供的额穆林业站于1999年2月2日出具松木杆款12000元收据，仅凭收据不能确认额穆林业站给付的款项是案涉林地的伐木款，结合刘福田在二审中承认还有其他林地的事实，该收据不能证明案涉林地和林木属于刘福田所有。关于刘福田要求张文会赔偿其经济损失的诉请，不是行政诉讼受案范围，依法不予审理。一审法院关于《复议决定》合法性的论述并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。二审法院于2018年5月22日作出（2018）吉行终125号行政裁定：驳回上诉，维持一审裁定。 刘福田向本院申请再审，请求：撤销一、二审裁定，指令一审法院审理本案。主要的事实与理由为：信访办于1996年10月29日联合出具的《处理意见》系针对信访行为作出的意见，并非行政行为，不是确权决定。其依照法定程序向敦化市政府申请解决林木权属争议，并非信访申诉行为，敦化市政府作出的《处理决定》不是重复处理。 敦化市政府答辩称：一审认定事实清楚、正确。首先，刘福田在一审所举的证据不能证明其对本案诉争的林地具有使用权，对林木具有所有权。其次，1999年8月16日，黄泥河林业局林政处与发展村村委会签订了《林权认定协议》，将案涉林木权属归额穆镇发展村村委会所有，林地权属归黄泥河林业局。发展村村委会于2008年3月14日与安科学签订了《林业用地使用权有偿流转合同书》，将包括争议地在内的8块32公顷林地林权以4万元的价格转让给了安科学。安科学于2008年8月25日取得8号林权证。安科学于2014年5月3日与张文会签订了《林木转让协议书》，将林木所有权以30万元的价格转让给张文会等六人。张文会等六人于2014年10月27日取得了6号林权证。因此，张文会等已依法取得案涉争议的林地使用权及林木所有权，刘福田没有证据证明其系案涉争议林地的权利人。 延边州政府答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，应依法予以维持。刘福田主张案涉林地使用权及林木所有权归其所有，没有事实及法律依据。刘福田主张上世纪60、70年代在荒山荒地大面积植树证据不足、苗木来源无据。按当时的国家政策，即使刘福田参与植树劳动，栽植的树木亦应为人民公社所有。 额穆村村民委员会、张文会、安科学未陈述意见。 本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为：本案的争议焦点为刘福田提起本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围。 首先，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理。”据此，敦化市政府具有对刘福田与额穆村村民委员会、张文会、安科学等发生林木、林地所有权和使用权争议进行处理的法定职责。其次，刘福田于2016年6月16日向敦化市政府提出申请，请求撤销张文会、安科学的案涉林权证，并确认张文会林地上林木所有权及林地使用权归刘福田享有。敦化市政府作出《处理决定》，决定对刘福田要求确权的请求不予支持。敦化市政府作出的《处理决定》系依照上述规定对林权争议作出的处理。刘福田不服向延边州政府申请行政复议。延边州政府作出《复议决定》，决定维持敦化市政府作出的《处理决定》。上述《处理决定》及《复议决定》已向刘福田告知复议、诉讼权利。《处理决定》及《复议决定》均属于对刘福田的权利义务产生实际影响的行为，具有可诉性。故，刘福田因不服敦化市政府作出的《处理决定》和延边州政府作出的《复议决定》提起的本案诉讼，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下： 一、撤销吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2017）吉24行初56号行政裁定及吉林省高级人民法院（2018）吉行终125号行政裁定； 二、指令吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院审理本案。 审判长  梁凤云 审判员  张 艳 审判员  季伟明 二〇二〇年四月二十六日 法官助理刘均博 书记员宫傲