浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终81号 上诉人（原审原告）裘先红，男，1973年9月4日出生，汉族，住天台县。 上诉人（原审原告）裘先权，男，1976年8月30日出生，汉族，住天台县。 两上诉人委托代理人裘三芹，女，1966年3月25日出生，汉族，住天台县。 被上诉人（原审被告）天台县综合行政执法局，住所地天台县赤城街道工人东路151号。 法定代表人陈立构，局长。 上诉人裘先红、裘先权诉被上诉人天台县综合行政执法局为城建行政处罚一案，不服天台县人民法院（2019）浙1023行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年5月26日，原天台县城市管理行政执法局对原告裘先红、裘先权作出天城执罚先告字［2017］第1505号《天台县城市管理行政执法局行政处罚事先告知书》，同时在该告知书空白处手写备注“当事人未在场现场留置”字样。2017年5月28日，原天台县城市管理行政执法局对原告裘先红、裘先权作出天城执罚决字［2017］第1505号《天台县城市管理行政执法局行政处罚决定书》，亦在该处罚决定书空白处手写备注“当事人不在现场留置”字样。2017年9月1日，本院受理原告裘先红、裘先权等五人以天台县人民政府、天台县城市管理行政执法局、天台县人民政府始丰街道办事处为被告的行政诉讼，诉讼请求为要求确认被告强拆原告房屋的行为违法，其中事实与理由部分载明“另被告天台县城市管理行政执法局就原告裘先红、裘先权房屋坐落在玉湖村××道士圆）房屋，曾于2017年5月26日下达《调查询问通知书》，《行政处罚事先告知书》，天城执法决字［2017］1505号《行政处罚决定书》……。这些文书都备注‘当事人未在，现场留置’……”。同时，原告等五人将本案涉诉的天城执罚先告字［2017］第1505号《天台县城市管理行政执法局行政处罚事先告知书》及天城执罚决字（2017）1505号《天台县城市管理行政执法局行政处罚决定书》两份文书作为上述案件的证据材料提交。本院于2017年9月4日立案后，于同年11月8日作出判决，2018年4月28日浙江省高级人民法院作出终审判决。 另查明，2011年12月2日，天台县人民政府办公室印发天政办发[2011]165号文件《关于印发天台县城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，组建天台县城市管理行政执法局，同时将原县建设规划局“城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权(法律、法规规定的由乡镇人民政府行使的行政处罚除外)”的职责划归天台县城市管理行政执法局行使。 2017年8月2日，天台县机构编制委员会印发天编[2017]29号文件《关于组建天台县综合行政执法局（天台县城市管理局）的通知》，将原天台县城市管理行政执法局更名为天台县综合行政执法局。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形”。原告认为被告作出本案涉诉行政处罚时不具有行政主体资格而主张涉诉行政行为无效，而原天台县城市管理行政执法局于2011年底组建成立时即已取得城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，2017年8月2日，原天台县城市管理行政执法局更名为天台县综合行政执法局但未改变其相应职权，因此原告主张无事实依据，该院不予采信。该院审理后认为，涉案行政行为不存在行政诉讼法及相关司法解释规定的无效情形，经当庭释明后，原告拒绝变更其诉讼请求，故应判决驳回其诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十四条第二款、第九十九条的规定，判决驳回原告裘先红、裘先权的诉讼请求。案件受理费50元，由原告裘先红、裘先权负担。 上诉人裘先红、裘先权上诉称：浙江在线-台州频道2017年7月3日报道“6月29日上午，天台县综合行政执法局（城市管理局）举行授牌仪式……根据《台州市人民政府办公室关于综合行政执法局工作首批11方面有关职权划转的通知》……”。足见被上诉人在2017年6月29日前是不具有行政处罚权的事实，即被上诉人在2017年5月28日作出天城执决字[2017]1505号处罚决定书时不具有行政主体资格是确定无疑的。一审法院将天台县机构编制委员会印发天编[2017]29号文件《关于组建天台县综合行政执法局（天台县城市管理局〉的通知》这一份证据未出示、未质证直接作出确认，明显违反法定程序，显属枉法裁判。上诉人在宅基地上建造涉案房屋，是有历史和社会原因的。根据国[1995]国土字第26号规定第四十七条、第五十一条规定以及其他相关法律法规，依法应当确认涉案房屋土地使用权和房屋所有权，被上诉人认定涉案房屋是违法建筑，明显属减损权利或者增加义务行政行为没有法律规范依据情形；也足见作出的处罚决定书重大且明显违法。处罚决定书载明证据有“立案审批表、现场勘查笔录及现场照片、询问笔录”，但被上诉人事实上没有上述证据。单凭处罚决定书一张纸的孤证作为认定涉案房屋为违法建筑的证据，足见作出的处罚决定书重大且明显违法。被上诉人作出的处罚决定事先告知书和处罚决定书均备注“当事人不在现场留置”，足见上诉人未收到，不能视为送达。事后知道与法律文书送达之间并不具有逻辑关系，系二个不同的法律概念。实际上剥夺上诉人陈述、申辩的权利，且处罚决定书不生效。综上，请求撤销原判，依法改判。 被上诉人天台县综合行政执法局辩称：一、答辩人在作出天城执罚决字[2017]1505号处罚决定书时具备相应行政处罚权。2011年12月2日，天台县人民政府办公室印发天政办发[2011]165号《关于印发天台县城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，组建天台县城市管理行政执法局，同时将原县建设规划局“城乡规划方面法律、法规、规章规定的行政处罚权（法律、法规规定的由乡镇人民政府行使的行政处罚除外)”的职责划归天台县城市管理行政执法局，即原天台县城市管理行政执法局自此具备城乡规划方面的行政处罚权。2017年8月2日，天台县机构编制委员会印发天编[2017]29号《关于组建天台县综合行政执法局（天台县城市管理局〉的通知》，将原天台县城市管理行政执法局更名为天台县综合行政执法局。更名并不影响原先就具备的行政处罚权。上诉人提出的《台州市人民政府办公室关于综合行政执法工作首批11个方面有关职权划转的通知》，也只是依照原先就已有的法律法规规章进一步明确职能，并不是以此才是授予处罚权的开始。上诉人以[2017]29号文件未经质证为由认为程序违法，而该文件性质属于党委机关制定的规范性文件，属于行政职权依据，并非行政行为作出时的证据，无需质证，法院依职权查明即可作为判决依据。且2011年至2017年之间，原天台县城市管理行政执法局行使城乡规划管理行政执法权属于众所周知的事实，无论从客观事实和法律事实上来说，答辩人当时即具备行政主体资格。二、上诉人在一审时己经明确答辩人行政行为无效的理由是不具有行政主体资格，现二审中，上诉人又提出答辩人存在“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”以及“其他重大且明显违法的情形”而无效，明显超出原诉讼请求范围，应当直接予以驳回。且上诉人提供一份1987年的转让宅基协议，该协议各方主体均不是涉案当事人，且宅基转让协议亦无法证明本案行政处罚的对象建设时间，难以以此推定答辩人作出行政处罚存在违法行为。三、本案诉讼标的已为生效裁判所羁束。台州中院（2017）浙10行初184号判决书对本案所涉行政处罚事先告知书和行政处罚决定书己查明事实并作出认定，省高院（2018）浙行终第70号行政判决书对中院认定的事实予以确认，并在“本院认为”部分，引用处罚决定书（即本案诉讼标的）进行说理，处罚决定书的效力己得到生效裁判的确认，上诉人的诉讼标的己为生效裁判所羁束，依法应予驳回。综上所述，一审法院查明事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 经审理，对原审法院查明的事实本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，被上诉人天台县综合行政执法局的前身天台县城市管理行政执法局于2017年5月28日对上诉人裘先红、裘先权作出天城执罚决字[2017]1505号行政处罚决定书。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第二条第二款、第六条规定，市、县城市管理行政执法部门依法集中行使相关行政管理部门在城市管理领域的全部或者部分行政处罚权。包括依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚。天政办发[2011]165号《关于印发天台县城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》明确天台县城市管理行政执法局具有城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权（法律、法规规定由乡镇人民政府行使的行政处罚除外）。而《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》等法律法规均规定城乡规划主管部门具有对违法建设行为进行查处的职责。故原天台县城市管理行政执法局作出案涉行政处罚决定不存在实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形。原审法院经审查认为被诉行政行为不属于无效情形并已向上诉人释明，两上诉人拒绝变更诉讼请求，原审法院判决驳回其诉讼请求符合法律规定。原审法院在查明事实时，要求被上诉人方提供原天台县城市管理行政执法局的“三定方案”即天政办发[2011]165号文件及天编[2017]29号文件并无不当，但未听取上诉人方意见存在不当。因该两份文件具备真实性和合法性，原审法院认定事实并无错漏，故本院仅对上述问题予以指正。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人裘先红、裘先权共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  张 燕 审 判 员  谢继红 二〇二〇年四月三十日 代书记员  陈思安 -8- -7-