广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4265号上诉人（原审原告）：名雅苑业主委员会，住所地广州市***********。负责人：何某某。委托代理人:李某，广东君厚律师事务所律师。委托代理人:周某某，广东环宇京茂律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市天河区********办事处，住所地广州市天河区********。负责人：龚某，主任。委托代理人:王某某，该单位工作人员。委托代理人:龚某，广东合邦律师事务所律师。上诉人名雅苑业主委员会（以下简称名雅苑业委会）诉上诉人广州市天河区********办事处（以下简称林和街道办）业委会备案纠纷一案，双方均不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初587号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明,2018年9月17日，名雅苑第五届业委会任期届满，名雅苑小区成立第六届业委会换届选举筹备组，执行名雅苑第六届业委会的选举工作。2018年8月18日，筹备组决定召开第六届业主大会第一次会议，并发布公告，公告确定会议召开时间2018年9月9日0:00至2018年9月16日9:30，会议以书面征求意见的形式召开，会议议题为表决通过《名雅苑业主大会议事规则（修订稿）》、选举名雅苑第六届业主委员会委员及名雅苑第二届业主监事会监事。《广州市天河区（县）业主委员会备案基本情况表》显示，名雅苑小区具有业主大会投票权的业主总人数992户。2018年9月16日，业主投票完成，投票结果为此次业主大会由专人送达业主签收的选票652张，挂号信邮寄送达选票340张；投票箱回收265张，其中作废票1张，逾期未投票727张。2018年9月16日，原告根据《名雅苑业主大会议事规则》第八条第（二）项规定：“已送达的征求表决意见单，业主在规定时间内不反馈意见或者不提出同意、反对、弃权意见的，视为同意”和《名雅苑业主委员会换届选举办法》第十条规定：“逾期未投票视为同意点票结果中各分区按名额分配选出的候选人”，确定表决结果为：同意932张，反对1张，弃权16张，同时选举产生名雅苑第六届业委会委员及名雅苑第二届业主监事会监事人员。筹备组于同日对会议表决结果进行了公示。2018年10月18日，原告名雅苑业委会将备案资料电子版发送至林和街道城管科信箱（LHJ-CGK@XXXXXX.gov.cn）。2019年1月2日原告名雅苑业委会向被告林和街道办邮寄第六届业主委员会备案材料，被告林和街道办于同年1月4日作出不予备案的被诉《通知》，认为名雅苑本次业主大会采用书面征求意见的形式召开，投票箱回收选票265张，没有达到“双过半业主参加”的法定条件，业主委员会将逾期未投票的727票，视为已同意的多数票，计算得出“双过半”的结果不符合法律法规的相关规定，故对名雅苑第六届业主委员会不予备案，并要求原告在收到通知十日内将业委会公章及相关资料交至华新社区居委会代行保管。原告对《通知》不服，诉至原审法院。原审法院认为，《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款规定：“街道办事处、镇人民政府会同区分局、县级市房地产行政主管部门指导、协助本辖区业主大会成立和业主委员会选举工作，监督业主大会、业主委员会和物业服务企业日常活动，调解处理物业管理纠纷。”第五十三条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列资料向物业所在地的街道办事处、镇人民政府办理备案手续：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。报送资料齐全、符合法定条件的，街道办事处、镇人民政府应当当场出具书面回执并在报送的管理规约和业主大会议事规则文本加盖备案印章，同时将备案回执和备案资料抄送区分局、县级市房地产行政主管部门......”。因此，林和街道办依法具有审查业主委员会备案申请，作出是否备案处理的职权。《广州市物业管理暂行办法》第四十条规定：“业主大会会议可以采用集体讨论、书面征求意见和电子投票等形式，但应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加......”本案中，名雅苑小区具有业主大会投票权的业主总户数992户，该小区第六届业主大会第一次会议召开采用书面征求意见的形式，由专人送达业主签收的选票652张，挂号信邮寄送达选票340张，投票箱回收265张，其中作废票1张，逾期未投票727张。业主签收征求意见表和领取选票的行为完成应视为其已参加业主大会，因此该次业主大会参会人数符合上述规定，被告认为需以业主提出同意、反对、弃权等表决意见，才能视为参加业主大会，并认为业主大会没有达到“双过半业主参加”的法定条件，于法无据，原审法院不予支持。《广州市物业管理暂行办法》第四十八条第二款规定：“业主大会议事规则应当约定未参与表决业主的投票权数是否可以计入已表决的多数票。业主大会议事规则未约定的，未参与表决业主的投票权数不得计入表决的多数票”本案中，名雅苑小区具有业主大会投票权的业主总户数992户，投票箱回收265张，其中作废票1张，逾期未投票727张。原告根据已经备案的《名雅苑业主大会议事规则》第八条第（二）项规定：“已送达的征求表决意见单，业主在规定时间内不反馈意见或者不提出同意、反对、弃权意见的，视为同意”和《名雅苑业主委员会换届选举办法》第十条规定：“逾期未投票视为同意点票结果中各分区按名额分配选出的候选人”，确定表决结果，符合上述法律规定，被告认为不应适用上述业主大会议事规则的规定，于法无据，原审法院不予支持。综上，被告作出的《通知》，适用法律错误，依法应予撤销。鉴于撤销被告所作《通知》将对原告的合法权益产生实际影响，被告应对原告提出的备案申请事项重新作出处理。原告请求撤销《通知》的请求，理由成立，原审法院予以支持，但关于由被告支付律师费的请求，于法无据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，第六十九条之规定，判决：一、撤销被告广州市天河区********办事处2019年1月4日向原告作出的《通知》；二、被告广州市天河区********办事处于本判决生效之日起六十日内对原告名雅苑业主委员会的备案申请重新作出处理；三、驳回原告名雅苑业主委员会的其余诉讼请求。上诉人名雅苑业委会不服原审判决，上诉称：一、根据相关法律规定，街道办事处在选举业主委员会的过程中的职责为“指导”和“协助”，并非监督管理职权，备案机关的审查应限于“报送资料齐全、符合法定条件”，无权对业主委员会成立的合法性进行实质审查并作出评价，原审法院认为林和街道办依法具有审查业主委员会备案申请，作出是否备案处理的职权缺乏依据；二、根据《广州市行政备案管理办法》第十七条的规定，林和街道办应当在三个工作日内以书面回执形式告知备案报送人，原审法院判令其在60日内重新作出处理没有法律依据，应予改判；三、《名雅苑业主大会议事规则》系基于《广州市物业管理暂行办法》第四十八条第二款的规定制定，符合现行法律和规范性文件的要求。名雅苑小区换届选举的业主大会采用书面征求意见的会议形式，符合法律规定，且参会业主992户，符合“双过半业主参加”的法定条件。本次投票符合《广州市物业管理暂行办法》《广州市业主决策电子投票暂行规则》的规定；四、林和街道办援引的《市国土房管局关于指导、协助成立业主大会和选择业主委员会若干问题的批复》不具有规范性文件的法律效力；综上，请求撤销原审判决的第二项、第三项，改判林和街道办在三日内向名雅苑业委会出具备案回执，上诉费由林和街道办承担。上诉人林和街道办不服原审判决，上诉称：一、《广州市业主决策电子投票暂行规则》第十四条第一款明确规定了，未通过电子投票、书面投票的方式提出同意、反对、弃权等意见的业主，不得计入参加业主大会会议的业主人数，且广州市及各区房地产行政主管部门近来亦在实务中统一了“业主参加”的认定标准，原审认定业主签收和领取选票视为业主参加业主大会缺乏依据。该次业主大会仅回收265张选票，逾期未投票为727人，故该次业主大会仅有264人参加，而业主大会决定需“双过半业主参加”和“大多数业主表决通过”，其备案材料不符合法律规定；二、《名雅苑业主大会议事规则》第八条“已送达的征求表决意见单，业主在规定的时间内不反馈意见或不提出同意、反对、弃权意见的，视为同意”的条款不符合《物权法》的规定，将未参与表决业主的意见默视为意思表示，剥夺了业主的共同决定权，该议事规则2013年备案时的《广东省物业管理条例》规定的审查标准为形式审查，2014年5月1日起施行的《广州市物业管理暂行办法》规定为审慎审查；三、林和街道办依法对辖区内的小区设立业主大会和选举业主委员会具有指导、协助和监督以及办理业主委员会备案等职责，“报送资料齐全、符合法定条件”系办理备案的前提条件，名雅苑业委会提交的材料不符合法律规定，林和街道办依法作出不予备案的决定，并无不当。综上，请求二审撤销一审判决，改判驳回上诉人的诉讼请求，本案一、二审诉讼费由名雅苑业委会承担。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为,本案争议的焦点为：1、林和街道办对名雅苑业委会申请备案材料审查标准；2、参加名雅苑业主大会会议的业主人数是否符合法定要求。根据《中华人民共和国物权法》第七十五条第二款、《物业管理条例》第十六条第一款，《广东省物业管理条例》第二十七条，并参照《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款、第五十三条的规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内就其组成及成员基本情况、管理规约、业主大会议事规则、业主大会的会议记录和会议决定等内容向主管行政机关进行备案，虽然《广州市物业管理暂行办法》第五十三条规定有当场备案的表述，但并不意味行政机关在履行备案职责时，仅从材料名称或形式上判断与《广州市物业管理暂行办法》第四十条等相关规定要求是否一致。业主委员会选举后向主管行政机关进行备案，这既是尊重业主的意志，鼓励其自治管理，又是行政机关履行对业主委员会的协助、指导、监督职责的一种方式，行政机关通过对备案材料进行审查，能够对业主委员会依法成立进行有效监督，以保护该物业管理区域内全体业主的共同利益，促进小区业主依法开展自治管理。由此可见，业主委员会备案不同于一般的告知性备案,街道办事处在对辖区内的业主委员会提出的备案申请进行审查时，不仅要核查业主委员会提交的资料是否齐全，也要结合《中华人民共和国物权法》《物业管理条例》《广东省物业管理条例》等相关规定的标准进行审慎审查。名雅苑业委会关于林和街道办对备案材料不具有实质审查权的上诉理由，没有法律依据，本院不予采纳。《物业管理条例》（2016年修订）第十二条第一款规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。”参照住房和城乡建设部制订的《业主大会和业主委员会指导规则》（建房[2009]274号）第二十二条规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。采用书面征求意见形式的，应当将征求意见书送交每一位业主；无法送达的，应当在物业管理区域内公告。凡需投票表决的，表决意见应由业主本人签名。”据此，业主大会是由同物业管理区域内所有业主组成，在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立，对关系到整体业主利益的事情进行决议，并通过选举建立业主委员会。对于业主大会会议采用书面征求意见的形式召开的，确认业主是否参加应通过由业主本人或者业主书面委托的代理人签名的表决意见的行为外化来体现，如果业主仅是收取了选票，但没有任何表决意见的表示，不能视为其参加业主大会，不应列入参加业主大会人数的统计范围。对于未参与表决业主的投票权数计算问题，《广州市物业管理暂行办法》第四十八条第二款规定：“业主大会议事规则应当约定未参与表决业主的投票权数是否可以计入已表决的多数票。业主大会议事规则未约定的，未参与表决业主的投票权数不得计入表决的多数票。”该条中不包含“未参与表决的业主投票权数，业主大会议事规则可约定将其视为参加了业主大会”。另外，即使业主大会议事规则对该项内容有约定的，在对未参与表决业主的投票权数进行计入时，必须先经业主大会过半数业主表决通过后才能适用，且应计入“已表决的多数票”，即计入表决意见中的多数意见，业主大会议事规则中不能迳直约定将未投票表决的业主的意见视为同意。本案中，名雅苑小区具有业主大会投票权的业主总人数992户，2018年8月18日名雅苑小区第六届业委会换届选举筹备组决定在2018年9月9日0：00至2018年9月16日9：30召开业主大会，并通过专人或邮寄途径向业主送达选票992张，投票箱回收265张，其中废票1张，逾期未投票727张，投票的业主占全部业主的26.71%，不符合《物业管理条例》规定的业主大会必须要“双过半业主参加”的法定条件，林和街道办经审查后对此次业主大会选举产生的名雅苑第六届业委会不予备案的《通知》有事实和法律依据，应予支持，原审法院判决撤销错误，本院予以纠正。林和街道办的上诉理由成立，本院予以采信。关于名雅苑业委会主张根据《名雅苑业主大会议事规则》第八条第（二）项规定将逾期未投票727张视为已同意的多数票的计票方式，名雅苑第六届业委会换届选举结果合法有效的理由，由于该议事规则实际上将“向业主送达选票”视为“业主已参加大会”，违反了《物业管理条例》相关强制性规定，故名雅苑的诉讼请求不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律错误，本院依法予以纠正。林和街道办作出对名雅苑第六届业委会不予备案的《通知》事实清楚，适用法律正确,名雅苑业委会主张予以撤销《通知》，并出具备案回执的请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初587号行政判决；二、驳回名雅苑业主委员会的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，均由上诉人名雅苑业主委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年四月二十日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞