辽宁省锦州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽07行终60号上诉人（原审原告）张春文，男，1964年3月16日出生，汉族，农民，住锦州市经济技术开发区。上诉人（原审原告）陈凡义，男，1968年7月3日出生，汉族，农民，住锦州市经济技术开发区。上诉人（原审原告）倪常青，男，1975年4月28日出生，汉族，农民，住锦州市经济技术开发区。上诉人（原审原告）丛培兰，女，1969年5月18日出生，汉族，农民，住锦州市经济技术开发区。上诉人（原审原告）闫朋，男，1971年5月16日出生，汉族，农民，住锦州市经济技术开发区。上诉人（原审原告）张春庆，男，1964年12月13日出生，汉族，农民，住锦州市经济技术开发区。被上诉人（原审被告）锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道前三角山村民委员会，住所地锦州经济技术开发区前三角山村。法定代表人李德琴，系该村民委员会主任。被上诉人（原审被告）锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道办事处，住所地锦州滨海新区井冈山路。法定代表人刘玉新，系该街道办事处主任。被上诉人（原审被告）锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会，机构地址锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）昆仑山路2号。法定代表人郑文彬，系该管理委员会主任。上诉人张春文、陈凡义、倪常青、丛培兰、闫朋、张春庆（以下简称张春文等六上诉人）因与被上诉人锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道办事处、被上诉人锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道前三角山村民委员会、被上诉人锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会土地确权及行政复议一案，不服辽宁省锦州市太和区人民法院（2018）辽0791行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。张春文等六上诉人在原审中的诉求是：一、依法判决撤销锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道办事处对原告等六人申请确认土地使用权处理决定及锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会《不予受理行政复议申请决定书》；二、依法确认被告方强行收回家庭承包地违法；三、判令被告赔偿六原告各项损失3198000元。原审被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道前三角山村民委员会辩称，三角山村委会是根据2004年辽宁省的土地延包三十年，经两个三分之二可以纳入组织成员，组织成员可以分到土地延包三十年，未经过两个三分之二不能取得延包土地，原告未取得两个三分之二，所以没有土地延包三十年的权利。开发区在外来人口统一发放了每年有几百元的补贴，是一分地的补贴。被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道前三角山村民委员会提供了关于王家街道前三角山村村民张春文等7人申请确认土地使用权的情况说明。原审被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道办事处辩称，原告的三项诉讼请求不是同一法律关系，不宜合并审理，原告起诉属于重复起诉，在此之前原告在2016年12月9日曾向法院以本案的诉讼请求一致为由向你院起诉，经你院一审判决，原告向中院上诉，2018年5月22日锦州中级人民法院作出（2018）辽07行终83号终审行政裁决书，裁定撤销锦州市太和区人民法院（2017）辽0791行初1号行政判决书，驳回张春文等6人的起诉，因此6原告不能再行起诉。原审被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会辩称，王家街道办事处在2016年11月23日作出相关处理决定，六原告是在2018年8月6日向管委会提出复议申请，依据行政复议法第9条规定，原告提出的行政复议申请，已经超过法定期限，新区管委会决定不予受理并在2018年8月10日送达六原告，故不予受理决定适用法律正确，符合法律程序，不应予以撤销。六原告起诉期限已经超过法律规定，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。原审查明，本案六原告于1991年从外地迁入锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道前三角山村落户。同年锦州市天桥镇人民政府发出《关于进户有关问题的规定》：为了控制外地农民盲目来我镇落户，防止我镇人口膨胀，繁荣港区经济，使我镇经济和社会纳入有计划的发展轨道。根据有关村反映的情况，现就外地农民来我镇落户作如下规定，供参考：一、凡申请在我镇各村落户者，必须向落户的村交纳适当数额的管理费，用以补充村公益事业的开支（数额各村自定）….三、落户者的住房、口粮等问题只靠自己解决，各村不给解决宅基地和分给口粮田。…。1998年六原告与被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道前三角山村分别签订土地承包合同并交纳相关费用。2004年落实土地延包政策，六原告未取得土地承包经营权。2004年4月7日，锦州经济技术开发区管理委员会办公室发布《关于后进户农民承包土地问题的意见》：…后进户农民因无法界定为农村集体经济组织成员，所以各级政府不宜硬性规定后进户农民同当地农民同样承包土地。对后进户农民土地承包和今后的生活、生产问题，开发区管委会决定通过如下几项措施予以解决：一、后进户农民可经多数村民同意承包土地。…凡经户口所在村（组）三分之二以上村民或村民代表同意的后进户农民可以成为农村集体经济组织成员，同经济组织的其他成员享有同等的权力，履行相同的义务。二、后进户农民可通过流转方式租种土地。三、后进户农民可享受区《被征地农民生活保障暂行办法》规定的生活补偿。…四、后进户农民可享受失地农民的同等待遇。自2005年12月起，原告张春文及家人开始领取开发区无地农民生活补助费。2016年11月23日，被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道办事处作出《关于王家街道前三角山村村民张春文等7人申请确认土地使用权的处理决定》，该处理决定载明：一、为解决农村后迁入无地人口的生活问题，开发区工委、管委决定对农村后迁入无地人口实行无地生活补助的办法解决。1、外地后迁入人口每人每年按1.5亩耕地的实际收益，即每亩每年300元，由区相关部门补助给每人每年450元。此补助2009年初调至585元，2011年初又调至643元。2、补助期限为30年，起始时间为2005年1月1日起，发放时间为每年的10月至12月。3、2009年开发区又全面实行无地农民养老保险，对后进户人员给予50%的养老保险补贴。二、王家街道按区里统一部署从2005年11月份，开始进行登记。现在符合补贴条件的2045人中已有1992人签字登记，并领取了6年的补贴，占全街符合条件的97%。前三角山村后进人口已登记并签字领取了此项补贴。三、按照锦州市太和区人民法院行政判决书要求，依法对原告张春文等与王家街道前三角山村民委员会之间的土地使用权纠纷作出如下处理决定：根据《中华人民共和国土地承包法》第十四条、第十六条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行调整的必须经村民委员会三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。依据锦开管发（2006）2号文件证明，张春文等7原告在2003年前没有取得本村集体经济组织成员资格，所以，不存在与村委会之间的土地使用权纠纷问题。四、如张春文等7原告需确认土地经营使用权：1.按照土地管理法的规定，必须通过两个三分之二表决通过，才能取得土地经营使用权。2.按照滨海新区管委会配职岗位标准，王家街道办事处没有设置专门从事土地纠纷确权的部门和人员来解决，建议到上级有关部门仲裁解决。原告张春文、丛培兰、陈凡义、张春庆、倪常青、闫朋在收到《关于王家街道前三角山村村民张春文等7人申请确认土地使用权的处理决定》后不服，向本院提起诉讼。本院于2017年8月10日作出（2017）辽0791行初1号行政判决书判决：一、撤销被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道办事处于2016年11月23日作出的《关于王家街道前三角山村村民张春文等7人申请确认土地使用权的处理决定》。二、驳回原告张春文、丛培兰、陈凡义、张春庆、倪常青、闫朋的其他诉讼请求。后原告向锦州市中级人民法院上诉，锦州市中级人民法院于2018年5月20日作出（2018）辽07行终83号行政裁定书裁定撤销锦州市太和区人民法院（2017）辽0791行初1号行政判决书；二、驳回张春文、丛培兰、陈凡义、张春庆、倪常青、闫朋的起诉。2018年7月30日，六原告向锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会申请行政复议，被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会认为该行政复议申请已超过法定期限，于2018年8月9日作出《不予受理行政复议申请决定书》并向原告送达。原审认为，行政机关作出的行政行为应做到证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道办事处作出《关于王家街道前三角山村村民张春文等7人申请确认土地使用权的处理决定》，应提供相应的证据予以证明。本案在审理过程中，被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道办事处未提供作出《关于王家街道前三角山村村民张春文等7人申请确认土地使用权的处理决定》的相关证据，且该处理决定的第三项认为原告与村委会之间不存在土地使用权纠纷问题，第四项又载明如需确认土地经营使用权，建议到上级有关部门解决，该两项内容存在矛盾之处，故被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道办事处作出的《关于王家街道前三角山村村民张春文等7人申请确认土地使用权的处理决定》证据不足，本院依法应当予以撤销。关于原告要求确认被告收回承包地违法、赔偿各项经济损失3198000元的诉讼请求，因与原告要求撤销土地使用权处理决定不属于同一法律关系，不宜在本案中予以处理，且原告未提供要求被告赔偿损失的证据，故原告的该项诉讼请求本院依法不予支持。综上，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条的规定，判决：一、撤销被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道办事处于2016年11月23日作出的《关于王家街道前三角山村村民张春文等7人申请确认土地使用权的处理决定》；二、驳回原告张春文、丛培兰、陈凡义、张春庆、倪常青、闫朋的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道办事处负担。张春文等六上诉人上诉称，因土地使用权处理决定纠纷一案，不服锦州市太和区人民法院（2018）辽0791行初第11号行政判决，现提出上诉，上诉的请求和理由如下：一、（2018）辽0791行初11号行政判决中“撤销被告锦州滨海新区王家街道办事处于2016年11月23日作出的《关于王家街道前三角山村村民张春文等7人申请确认土地使用权的处理决定》没有异议。二、（2018）辽0791行初11号行政判决诉非所判。1.上诉人诉求二是“依法确认被告方强行收回承包地违法”，原审判决为什么没判。被上诉人强行收回上诉人承包地，直接违反了中央办公厅、国务院办公厅（1997）16号文件中第二条的规定，应直接确认被上诉人违法。2.上诉人的诉求三是“判令被告赔偿六原告各项经济损失3198000元”为什么不判决。赔偿六上诉人经济损失3198000元，是依据收回上诉人的土地补偿的费用。该赔偿数额是依据其他村民收回土地的补偿标准。本案都是围绕非法收回土地和补偿问题，完全属于同一法律关系。也就是说被上诉人非法收回土地，理应予以补偿。综上所述，请二审人民法院认真审查此案，给上诉人公平、公正的判决，以维护六上诉人的合法权益。三被上诉人均未提交答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案审理的行政行为是被上诉人锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）王家街道办事处于2016年11月23日作出的《关于王家街道前三角山村村民张春文等7人申请确认土地使用权的处理决定》（以下简称涉案《处理决定》）以及被上诉人锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会于2018年8月9日作出的《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称涉案《不予受理决定》）。原审法院认定涉案《处理决定》的决定内容存在矛盾之处，且证据不足，故撤销涉案《处理决定》正确，本院予以维持。据此，涉案《不予受理决定》亦应予以撤销，但原审法院就张春文等六上诉人的该项诉求未予作出审查并裁判，应予纠正。关于张春文等六上诉人的第二项和第三项上诉请求。“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明当事人仍然拒绝明确其诉讼请求的，应当裁定不予受理或者驳回起诉。如前所述，本案审理的是涉案《处理决定》及涉案《不予受理决定》。而张春文等六上诉人要求确认被上诉人收回承包地的行为违法及赔偿经济损失的诉讼请求，与本案审理的行政行为属于不同的行政行为。亦即上诉人的该项诉求与本案不属于同一法律关系，且在原审法院撤销涉案《处理决定》的情况下，直接请求确认被上诉人回收涉案土地的行为违法并赔偿亦无法律及事实依据，原审法院判决驳回其诉讼请求，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，但遗漏部分诉讼请求，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、维持锦州市太和区人民法院（2018）辽0791行初11号行政判决第一、二项；二、撤销被上诉人锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会于2018年8月9日作出的《不予受理行政复议申请决定书》。二审案件受理费50元，由上诉人张春文、陈凡义、倪常青、丛培兰、闫朋、张春庆负担。本判决为终审判决。审判长  张学毅审判员  李 勇审判员  闻 伟二〇二〇年四月二十七日法官助理闫雪娇书记员张睿