广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1372号上诉人（原审原告）：袁耀仲，男，1979年6月27日出生，汉族，住广东省东莞市万江区。上诉人（原审原告）：李钻崧，女，1955年7月26日出生，汉族，住广东省东莞市万江区。上诉人（原审原告）：袁文生，男，1968年2月5日出生，汉族，住广东省东莞市万江区。上诉人（原审原告）：袁学龄，男，1975年11月11日出生，汉族，住广东省东莞市万江区。上诉人（原审原告）：胡梅，女，1941年3月2日出生，汉族，住广东省东莞市万江区。上诉人（原审原告）：袁腾芳，男，1944年1月24日出生，汉族，住广东省东莞市万江区。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府，住所地广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：梁成军、简方勇，均系广东省司法厅工作人员。上诉人袁耀仲、李钻崧、袁文生、袁学龄、胡梅和袁腾芳（以下简称袁耀仲等六人）因与被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初333号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年8月15日，经国务院批准，原国土资源部向广东省人民政府作出《国土资源部关于广州市等10市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2015〕601号），批复同意广东省呈报的广州市等10市农用地转用和土地征收方案，该批复附表显示，涉案土地包括在此次批复之内。2017年8月18日，经东莞市人民政府同意、由原东莞市国土资源局编制“一书三方案”等用地报批材料，向原广东省国土资源厅上报《关于审核东莞市2015年度第三十三批次城市建设用地农用地转用实施方案的请示》（东国土资（报批）〔2017〕36号），该请示显示，东莞市万江区水蛇涌股份经济联合社属下的集体土地2.4578公顷作为东莞市2015年度第三十三批次城市建设用地，该批次用地的农用地转用和土地征收方案已经国务院批准（国土资函〔2015〕601号），该批次用地只转不征，保留集体土地性质。东莞市万江区水蛇涌股份经济联合社、东莞市人民政府均出具了关于该批次涉及集体土地只转不征的承诺。2018年2月8日，经广东省人民政府同意，原广东省国土资源厅向东莞市人民政府作出《广东省国土资源厅关于东莞市2015年度第三十三批次城市建设用地农用地转用实施方案的批复》（粤国土资（建）字〔2018〕68号，以下简称涉案农地转用批复），该批复主要内容是“……根据国务院批准的农用地转用和土地征收实施方案，经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的农用地转用实施方案。同意你市将万江区水蛇涌股份经济联合社属下的集体农用地2.4578公顷（耕地1.963公顷、园地0.2928公顷、养殖水面0.2017公顷）转为建设用地，同时完善使用上述有关村集体未利用地0.0003公顷，以上合计批准建设用地2.4578公顷，不征收，保留集体土地性质；上述土地经完善相关手续后依照规划安排作为万江区城市建设用地……”。袁耀仲等六人系东莞市万江区水蛇涌股份经济联合社村民。袁耀仲等六人提供的《水蛇涌二路即主路龙基后、铁塔、共联边地块青苗赔偿公告》显示，部分原告或原告家庭成员在涉案农地转用批复涉及的用地范围内有种植作物，袁耀仲等六人所在集体经济组织拟给付用地青苗补偿。2018年3月15日，袁耀仲等六人等人向广东省人民政府申请行政复议，请求撤销涉案农地转用批复。2018年3月14日，广东省人民政府向袁耀仲等六人发出《补正行政复议申请材料通知书》。收到袁耀仲等六人的补正材料后，广东省人民政府于2018年3月20日受理申请，于同年5月4日召开复议调查听证会。经延长复议审查期限，广东省人民政府于2018年5月25日作出粤府行复〔2018〕114号《驳回行政复议申请决定书》，复议决定查明了相关事实，认定涉案农地转用批复仅转用、不征收，并未改变土地的所有权属，也不涉及土地的使用权，涉及的农用地转用的土地所有权仍属袁耀仲等六人所在的集体经济组织所有，包括袁耀仲等六人在内的村民的实体权益并未受影响，袁耀仲等六人所提的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回行政复议申请。2018年5月30日，广东省人民政府将上述决定书邮寄送达袁耀仲等六人。袁耀仲等六人不服该复议决定书，于2018年6月14日邮寄诉状至原审法院，请求判决：一、撤销粤府行复〔2018〕114号《驳回行政复议申请决定书》；二、判令广东省人民政府重新作出复议决定，并承担本案诉讼费用。原审法院裁定不予立案。袁耀仲等六人不服上诉于本院，本院于2018年12月21日作出（2018）粤行终1343号行政裁定，撤销原审法院的裁定，并指令原审法院立案。原审法院另查明，袁耀仲通过申请政府信息公开方式获取《水蛇涌沙角征地补充合同之二》《水蛇涌沙角地块征地补偿款支付情况表》《东莞市万江金龙北路工程拆迁补偿协议书》，以证明涉案农地转用批复所涉及的土地由属地街道办事处征用，并支付了相关征地补偿款。原审法院认为，本案的争议焦点是，广东省人民政府以袁耀仲等六人的复议申请不符合受理条件为由驳回，是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定了行政复议受理范围。第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”。本案中，袁耀仲等六人申请对广东省人民政府作出的涉案农地转用批复申请行政复议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条有关农用地转用审批的规定，国务院、省级人民政府分别行使相应的审批权，同一农用地转用批准事项只能由一个法定机关审批，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。省级人民政府根据国务院的农用地转用和土地征收批准文件负责组织实施，再批准市级人民政府上报的农用地转用实施方案不是行使法定的批准权限，不应视为新产生的独立审批行为。涉案土地已由国务院作出相应的农用地转用和征收批复，广东省人民政府根据国务院对涉案土地农用地转用和土地征收方案作出的批复，再对东莞市人民政府上报的农用地转用实施方案作出批复，不应视为新产生行使法定审批权的独立审批行为，该批复未对袁耀仲等六人的合法权益造成实际影响。另外，对于仅是农用地转用未改变土地权属（未同时办理征地审批）的批复，因未涉及权属改变（改变土地权属的是同时办理或后来办理的相应的征地批复），一般不涉及土地所权人及使用人的实体权益，国复〔2018〕1948号《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》作为最终裁决，亦就此类问题作出过上述认定。综前所述，广东省人民政府经依法审查后，认为涉案农地转用批复未影响袁耀仲等六人的实体权益，袁耀仲等六人的行政复议申请不符合受理条件，在法定期限内作出的粤府行复〔2018〕114号《驳回行政复议申请决定书》，处理结果并无不当，原审法院予以支持。关于袁耀仲等六人认为涉案土地由属地街道办实际征用并已支付补偿款的问题，如果袁耀仲等六人认为上述行为侵犯其合法权益，应另循法律途径解决，不属于本案审查范围。综上所述，广东省人民政府驳回行政复议申请，认定事实清楚，处理正确，程序合法。袁耀仲等六人的诉请缺乏事实和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回袁耀仲等六人的诉讼请求。一审案件受理费50元由袁耀仲等六人负担。袁耀仲等六人不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判确认涉案农地转用批复违法，其主要理由有：（一）原审判决遗漏审查涉案农地转用批复的合法性。（二）涉案农地转用批复违法。经东莞市人民政府同意上报东国土资（报批）〔2017〕36号请示的时间是2017年8月18日，距离2015年8月15日国务院批准农地转用超过2年，国务院农地转用批复已失效，被上诉人不能再作出涉案农地转用批复。（三）被上诉人的涉案农地转用批复已对上诉人造成实质影响。被上诉人广东省人民政府辩称：（一）行政复议实体合法。涉案农地转用批复仅转用、不征收，并未改变土地的所有权，也不涉及土地的使用权，涉及农地转用的2.4578公顷土地的所有权仍属万江区水蛇涌股份经济联合社，包括上诉人在内的万江区水蛇涌股份经济联合社村民的实体权益并未受影响，与该府涉案农地转用批复无利害关系。涉案农地转用已经国务院批准，该府涉案农地转用批复只是执行国务院的农地转用方案批复，不是一个新的、独立的审批行为，不属于行政复议受理范围。（二）行政复议程序合法。请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政复议纠纷，被上诉人涉案农地转用批复不属于本案审查范围，上诉人主张原审判决遗漏审查涉案农地转用批复的合法性等，本院不予采纳。二审争议焦点是，上诉人的行政复议申请是否符合受理条件。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”本案中，涉案农地转用已经国务院批准，被上诉人涉案农地转用批复只是执行国务院的农地转用方案批复，不是一个新的、独立的审批行为，不属于行政复议受理范围。另外，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。涉案农地转用批复仅转用、不征收，并未改变土地的所有权、使用权，对上诉人的权利义务没有产生法律上影响，上诉人与之也没有利害关系。总之，上诉人涉案行政复议申请不符合法定受理条件，被上诉人受理后发现不符合受理条件，予以驳回，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定。综上，原审判决正确，依法应予以维持。袁耀仲等六人上诉请求撤销原判，改判确认涉案农地转用批复违法，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人袁耀仲、李钻崧、袁文生、袁学龄、胡梅、袁腾芳共同负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年四月十三日书记员  林希翱