重庆市高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)渝行终1号 上诉人(一审原告)重庆市江津区龙吟桦桦页岩砖厂，住所地重庆市江津区李市镇龙泉村十社，统一社会信用代码91500116781593004B。 投资人罗建桃，厂长。 委托代理人姜丹书，重庆智模律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)重庆市江津区人民政府，住所地重庆市江津区圣泉街道圣泉社区圣泉路99号。 法定代表人毛平，区长。 一审第三人重庆市江津区规划和自然资源局，住所地重庆市江津区几江街道大西门转盘。 法定代表人夏昭禄，局长。 一审第三人中电建路桥集团重庆江习高速公路投资发展有限公司，住所地重庆市江津区鼎山大道718号加州国际11幢12、13层，统一社会信用代码91500116304911460E。 法定代表人郭加付，董事长。 上诉人重庆市江津区龙吟桦桦页岩砖厂(以下简称页岩砖厂)因与被上诉人重庆市江津区人民政府(以下简称江津区政府)，第三人重庆市江津区规划和自然资源局(以下简称江津区规自局)、中电建路桥集团重庆江习高速公路投资发展有限公司（以下简称中电公司）其他行政行为一案，不服重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初280号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，2003年4月21日，罗建桃成立原告页岩砖厂。2013年7月5日，原江津区国土房管局向页岩砖厂颁发《采矿许可证》，许可页岩砖厂开采砖瓦用页岩，生产规模为3.75万吨/年，有效期自2013年7月15日至2014年7月15日。原江津区国土房管局又于2015年10月11日向页岩砖厂颁发《采矿许可证》，许可页岩砖厂自2015年10月21日至2016年4月21日开采砖瓦用页岩。 2014年3月28日，被告江津区政府作出《关于江习高速公路项目地灾压覆矿审批有关事项的会议纪要》(以下简称2014-35号会议纪要)，第三条载明：关于严控项目沿线采矿到期续采审批问题，会议决定鉴于江习高速项目早已纳入了市级规划和重点项目范围，凡项目控制区(距项目用地红线500米内)一律不得审批采矿许可证延期，以避免认为扩大补偿范围。 2014年4月22日，市国土房管局向重庆市江津区交通委员会回复《关于重庆江津至贵州习水高速公路重庆段推荐线工程建设用地压服矿产资源的函》(渝国土房管函(2014)432号)，载明“(一)我局认可重庆市地质矿产勘查开发局南江水文地质工程地质队编制的评估报告、重庆市地质矿业协会出具的评审意见书的结论意见，即重庆江津至贵州习水高速公路项目（重庆段）推荐线压覆重庆市江隆缸瓦厂泥岩（122b）153kt、页岩砖厂泥岩（122b）614kt、重庆市江津区虹桥建材有限责任公司泥岩（122b）83kt。（二）为支持重庆市重点项目建设和江津区经济社会发展，我局同意待重庆市江津至贵州习水高速公路项目（重庆段）正式业主确定并与矿业权人签订正式补偿协议后，由江津区国土房管局履行重庆市江津至贵州习水高速公路项目（重庆段）压覆矿产资源审批和压覆储量登记职责。（三）如重庆市江津至贵州习水高速公路项目（重庆段）最终实施线路与推荐线不一致时，应严格按规定重新开展建设项目压覆矿产资源调查评估工作。” 2016年11月4日下午，指挥部组织江津区安监局、区国土局、区环保局、李市镇、页岩砖厂相关负责人就页岩砖厂审批手续办理问题进行了专题研究。指挥部作出《关于江津区桦桦页岩砖厂相关问题的会议纪要》(以下简称津高指纪[2016]33号会议纪要)：“一、页岩砖厂因四面山高速公路线位调整线路改变，在确保安全的前提下可以继续生产，但须按相关规定申报办理审批手续；二、页岩砖厂不搬迁、不停业、不补偿；三、区环保局、区安监局、区国土局本着特事特办的原则，在企业提供相关资料后立即办理；四、企业不申请、不提供资料而造成的停工、停产以及由此而产生的经济损失和法律责任由企业自行负责；五、由李市镇协助企业办理相关手续。”该会议纪要未送达页岩砖厂。2017年9月7日，在页岩砖厂诉中电公司等财产损害赔偿纠纷案庭审中，原告知晓了该会议纪要的内容。 另查明，《中共重庆市江津区委办公室重庆市江津区人民政府办公室关于成立江津区高速公路建设领导小组的通知》(江津委办(2011)96号)载明，根据2011年6月23日区政府第101次常务会议精神，决定成立江津区高速公路建设领导小组；领导小组下设建设指挥部，在领导小组领导下具体负责高速公路的前期工作、招商引资、建设管理和征地拆迁等工作，指挥部设在区交委。原告在庭审中陈述重庆市江津至贵州习水高速公路项目(重庆段)实际上并未压覆其矿产资源。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。重庆市江津区高速公路建设指挥部是被告江津区政府设立的临时机构，不具备独立承担法律责任的能力，其法律责任应当由其设立机关江津区政府承担。故江津区政府是本案的适格被告。 起诉人提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。本案中，原告页岩砖厂提出的诉讼请求有两项：一是请求撤销重庆市江津区高速公路建设指挥部作出的《关于江津区桦桦页岩砖厂相关问题的会议纪要》(津高指纪[2016]33号)；二是要求对《关于江习高速公路项目地灾压覆矿审批有关事项的会议纪要》(2014-35)第三条中“凡项目控制区(距项目用地红线500米内)一律不得审批采矿许可证延期”进行合法性审查。一审法院认为，页岩砖厂的上述两项诉讼请求均不符合法定的起诉条件。主要理由分述如下： 一、关于津高指纪[2016]33号会议纪要 当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”现行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此，可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，指挥部作为江津区政府为高速公路建设设立的临时机构，组织江津区安监局、区国土局、区环保局、李市镇及页岩砖厂相关负责人参加会议，研究页岩砖厂审批手续办理问题并形成津高指纪[2016]33号会议纪要。该会议纪要属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项进行的协调或工作安排，不直接对外产生法律效力，也没有直接为当事人设定权利义务，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 二、关于2014-35号会议纪要 2014-35号会议纪要属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的工作安排，并非规范性文件，也不是津高指纪[2016]33号会议纪要作出的依据，故原告要求在本案中对2014-35号会议纪要进行合法性审查，缺乏法律依据，一审法院不予支持。 综上，原告页岩砖厂提起的诉讼请求不属于人民法院受理行政诉讼的范围，依法应当裁定驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第(一)项之规定，一审法院遂裁定驳回原告重庆市江津区龙吟桦桦页岩砖厂的起诉。 页岩砖厂上诉称，1.津高指纪[2016]33号会议纪要对上诉人的补偿权利产生了实质性影响，为上诉人设定了不明确的义务，剥夺了上诉人受补偿的权利。2.江津区政府没有举证证明上诉人已同意津高指纪[2016]33号会议纪要并在会议纪要上签字的证据，更没有告知上诉人不服该会议纪要的救济途径，这不符合法律对行政行为的规定。3.江津区政府在2014-35号会议纪要中“三、……凡项目控制区(距项目用地红线500米内)，一律不得审批采矿许可证延期”的规定，没有指明和明确其法律条文依据，没有事实依据，没有依法听取上诉人意见和给予上诉人救济途径，该行政行为直接导致江津区规自局(原江津区国土房管局)不给上诉人办理采矿权证的延续登记，对上诉人的权利产生了实质影响。4.原审裁定遗漏江津区规自局(原江津区国土房管局)在江津区政府于2014年11月7日召开协调会后仅准许给上诉人采矿权证延续登记半年期限的事实，抹去了2014-35号会议纪要对上诉人权利的实质影响。5.津高指纪[2016]33号会议纪要和2014-35号会议纪要虽名为会议纪要，但实质是就特定事项以上诉人为相对人实施的行政行为，上诉人的起诉不是没有法律依据，原审裁定该两份会议纪要不直接对外产生效力、没有为上诉人设定权利义务是错误的。6.原审裁定“原告在庭审中陈述重庆江津至贵州习水高速公路项目（重庆段）实际上并未压覆其矿产资源”不实。故页岩砖厂上诉请求撤销一审裁定并支持其诉讼请求，一二审诉讼费由江津区政府承担。 江津区政府、江津区规自局、中电公司在二审中均未向本院提交书面答辩意见。 本院二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是津高指纪[2016]33号会议纪要和2014-35号会议纪要是否具有可诉性。经查，津高指纪[2016]33号会议纪要与2014-35号会议纪要形成时间分别是2016年11月28日和2014年3月28日。根据《中华人民共和国行政诉讼法》不溯及既往的原则，两份会议纪要是否具有可诉性适用不同的司法解释。津高指纪[2016]33号会议纪要适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定。2014-35号会议纪要适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定。上述司法解释均规定公民、法人或者其他组织对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。案涉两份会议纪要均为行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项进行的相关工作协调与部署，不直接对外产生法律效力，皆属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，因此，一审法院认为上诉人提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围并无不当。 综上，页岩砖厂的上诉理由依法不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹晓锐 审判员  杨卉萍 审判员  黄 成 二〇二〇年四月一日 书记员  杨逍霄