内蒙古自治区阿拉善盟中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）内29民终583号 上诉人（原审原告）：阿拉善左旗吉兰泰镇扎哈布鲁格嘎查村民委员会。 法定代表人：黄发忠，系该嘎查村民委员会主任。 委托诉讼代理人：徐彩霞，系阿拉善左旗“148协调”指挥中心法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：马金梅，女，1965年12月29日出生，蒙古族，系内蒙古自治区阿拉善左旗吉兰泰镇扎哈布鲁格嘎查牧民。 委托诉讼代理人：王多梅，内蒙古睿华律师事务所律师。 上诉人阿拉善左旗吉兰泰镇扎哈布鲁格嘎查村民委员会（以下简称扎哈布鲁格村委会）因与被上诉人马金梅合同纠纷一案，不服内蒙古自治区阿拉善左旗人民法院（2019）内2921民初2482号民事判决，向本院提出上诉。本院于2019年11月27日受理后，依法组成合议庭，于2020年3月19日通过互联网公开开庭审理了本案，并决定与（2019）内29民终584号案合并审理。上诉人扎哈布鲁格村委会法定代表人黄发忠、委托诉讼代理人徐彩霞，被上诉人马金梅的委托诉讼代理人王多梅通过视频参加了诉讼。本案现已审理终结。 上诉人扎哈布鲁格村委会上诉请求：撤销原审判决，依法改判。诉讼费由对方承担。事实与理由：1、本案一审法院认定事实错误，本案涉案资金是2013年至2014年中央财政“整村推进项目”向扎哈布鲁格嘎查拨付的专项扶贫资金，资金使用的项目、享受对象经村民大会表决，并集中签订《阿左旗吉兰泰镇扎哈布鲁格嘎查整村推进扶贫建设项目协议》。一审仅凭肉眼感官认定签名造假，进而认定《项目协议》并非马金梅真实意思表示不当，不符合法律规定。2、扶贫专项资金21000元马金梅已领取，《项目协议》合同已实际进入履行，资金使用和运行受扶贫资金的法律法规和管理办法约束，马金梅依照合同和法规、管理办法的的规定使用的资金已到期，应予归还。 马金梅代理人辩称，本案扶贫资金马金梅确已领取并使用，但该资金马金梅不应返还。1、资金发放时吉兰泰镇和嘎查村委会均宣传资金无偿使用，有了效益、村民脱贫后资金才收回，钱发到村民手上后，怎么说法就变了；2、自己本来不想养牛，也未主动领取钱，是2012年当时村委会不断宣传鼓动，夸赞牛的品种多么多么好，前景多么多么好，为了配合镇上和嘎查的全局工作，把扶贫资金和项目留在镇上，才同意养牛，养殖期间，牛犊死亡，效益不佳，自己未能脱贫；3、《项目协议》的确不是自己所签，系村委会造假；4、资金的发放系村民大会表决，资金收回也应由村民大会表决，该款是否应当收回，没有经过村民大会表决。综上请求驳回扎哈布鲁格村委会的上诉。 扎哈布鲁格村委会向阿拉善左旗人民法院起诉请求：1、请求人民法院判令马金梅依据合同约定返还牛款21000元；2.本案诉讼费用由马金梅承担。事实和理由：2013年至2014年间，中央财政因“整村推进项目”向阿左旗吉兰泰镇扎哈布鲁格嘎查拨付扶贫资金进行养牛。经阿左旗吉兰泰镇扎哈布鲁格嘎查村民大会讨论通过，当事人双方在平等自愿协商一致的基础上于2013年5月14日签订《阿左旗吉兰泰镇扎哈布鲁格嘎查整村推进扶贫建设项目协议》，协议约定，每户分配5头牛，每头牛单价4200元，养殖时间为2013年5月14日至2016年5月14日。养殖期满后，马金梅应以每头牛4200元的价格返还扎哈布鲁格村委会。协议签订后，村委会按照约定为马金梅购买5头牛，每头4200元，合计21000元。马金梅也按照约定进行养殖，协议约定的养殖期满后，扎哈布鲁格嘎查村委会按照双方约定要求马金梅返还21000元牛款，但马金梅拒不履行返还义务。几经催要，至今未果，故起诉至人民法院。 一审法院认定事实：2012年至2013年间，因阿左旗吉兰泰镇扎哈布鲁格嘎查整村推进扶贫建设项目需要，扎哈布鲁格村委会与本嘎查村民马金梅约定，由马金梅先自行购买五头牛后，扎哈布鲁格村委会再以每头牛4200元合计21000元的扶贫专项资金对马金梅进行补贴，马金梅依约履行后，扎哈布鲁格村委会于2013年6月22日向马金梅等部分符合条件的嘎查农户发放了该笔扶贫建设项目够牛专项补贴资金。后扎哈布鲁格村委会以马金梅未按约退还前述21000元补贴资金为由，诉至本院，请求判令马金梅按照约定返还购牛款21000元。 另查明，扎哈布鲁格村委会原审出示《阿左旗吉兰泰镇扎哈布鲁格嘎查整村推进扶贫建设项目协议》一份，协议载明：“扶持资金发包方（甲方）:扎哈布鲁格嘎查委员；扶持资金使用方（乙方）：马金梅……一、扶持项目内容：本项目购进‘西门塔尔架子牛’226头，每户分配5头，每头牛单价为4200.00元。养殖时间2013年5月14日至2016年5月14日。养殖期满后乙方将以每头4200.00元的价格折成人民币返还甲方。二、甲方的权利和义务：1.甲方在乙方养殖期间要严格行使监督权，确保扶持资金不流失……3.甲方按协议约定收回的扶持资金，用于安排下一轮扶持，不得流失扶持资金……三、乙方的权利和义务：……4.协议期满，按时向甲方交回扶持资金，交付期限不能超过三十天……五、其它事项：1.协议期内，如有牲畜失窃和死亡的一律由乙方承担，但扶持资金不得流失……”，马金梅对该协议的真实性不予认可，称该协议上乙方签字处马金梅名字并非本人书写，不认可该协议。 一审法院认为，村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。本案中，扎哈布鲁格村委会作为基层群众性自治组织法人，在履行国家政策导向兼具公益性的扶贫资金补贴帮扶过程中，与其嘎查内成员即马金梅就资金的使用方式进行了约定并由双方实际履行，系原告从事民事活动的行为，故其作为与马金梅形成扶贫款使用的民事合同关系的一方，其诉讼主体并无不适。同时扎哈布鲁格村委会作为特别法人，其从事民事活动的行为亦应受到《中华人民共和国村民委员会组织法》的约束，即在对特定事项作出决定的情形下，应通过嘎查村民大会进行表决方可办理，如本案中所涉及的扶贫推进项目的补贴资金，实为扎哈布鲁格嘎查公益事业的兴办和筹资筹劳方案，应依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（三）项的规定，通过召开嘎查村民会议表决通后再做处置，但扎哈布鲁格村委会并未向本院提交相应的会议纪要及决议，故无法确定案涉21000元款项是否经过嘎查大会的决议确定需要返还。从扎哈布鲁格村委会提交的《2013年扎哈布鲁格嘎查镇村推进项目自购专项补贴牛分配受益户情况明细表》中，仅仅可确认双方约定了扶贫专项资金21000元的具体使用方式，亦并未涉及该资金是否应当返还的内容。而扎哈布鲁格村委会提交的《阿左旗吉兰泰镇扎哈布鲁格嘎查整村推进扶贫建设项目协议》中，马金梅在该协议落款处签字的字迹经本院比对后明显与其认可的其它尤其自行书写的字迹不一致，故可认定该协议的内容并非马金梅真实意思的表示，该合同未成立，对马金梅并无约束力，扎哈布鲁格村委会不能就该协议条款向马金梅主张扶贫资金的返还责任。原审认为扎哈布鲁格村委会既无法向法院提交其它可以支持其诉请的有效的嘎查村民大会会议纪要及决议，也无法提交双方通过真实意思表示达成的有效合同，对扎哈布鲁格村委会的诉请原审未予支持。遂依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（三）项，《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定判决：驳回扎哈布鲁格村委会全部诉讼请求。 二审庭审中，扎哈布鲁格村委会补充提交：1、2012年9月16日上诉人阿拉善左旗吉兰泰镇扎哈布鲁格嘎查村民委员会会议记录一份；2、2012年5月23日村委会会议记录一份；3、2014年7月13日嘎查村民大会会议记录一份；4、2014年9月23日上诉人村民大会会议记录一份。2014年9月23日的会议记录中有“和第一批购牛户，同时还款。”的记录。该次村民大会的记录上，有马金梅和叶玉军的签名。证明目的：1、养牛扶贫款的性质系中央财政“整村推进项目”扶贫资金；在帮扶项目规划、帮扶人员确定等方面均依照资金政策和法律法规确定，资金运行应受相关政策和法规约束；2、帮扶项目资金下拨后，使用要求和受益农户的名单均经村民大会公布。 并提交：1、2019年12月26日嘎查村民委员会会议记录一份。会议记录当时签订合同在项目实施之初约定了返还时间，马金梅等人一直未返还，所以将养牛款返回问题作为会议的第五项议题进行讨论，参会的有吉兰泰政府两位副镇长、茉会长等。会议明确要求在一星期内返还养牛款，若不按时还款后果自负。该开会时间在一审判决宣判后，二审开庭前。2、当庭出示、庭后提交《阿拉善左旗吉兰泰镇扎哈布鲁格嘎查2012年整村推进项目验收资料》一册。该《验收资料》中收录《整村推进扶贫开发项目办公室会议纪要》一份，确定资金应严格按实施方案运行；《阿左旗扶贫办、阿左旗财政局、关于上报阿拉善左旗整村推进扶贫开发项目实施方案的报告》一份，中载《2012年阿左旗吉兰泰镇扎哈布鲁格嘎查整村推进扶贫开发项目实施方案》，其中规定“项目资金管理坚持‘统一规划、统筹安排、渠道不乱、性质不变、相对集中、配套使用、确保权益’的原则。” 马金梅未提交证据。其他证据与一审一致。 本院二审审理查明：阿拉善左旗整村推进扶贫项目是阿左旗人民政府推进建设的一项全旗重点建设工程。2012年全旗确定的5个嘎查中即有吉兰泰镇扎哈布鲁格嘎查。根据扶贫建设的政策要求，应当申报项目，依托项目配套发放资金，资金所有权在嘎查，要发挥扶持脱贫的效益、禁止挂账闲置、禁止挪作他用。当年该嘎查申报的项目就是西门塔尔架子牛养殖。该嘎查召开了村民大会，第一批确定了贫困户44户，各发放扶贫专项资金21000元，对应5头牛；第二批贫困户9户，每户发放12000元。第一批44户的扶贫资金于2013年6月22日足额发放。养殖期为三年，三年满后，资金要退回嘎查。作为下一批次该项目滚动或承续资金，予以收回；嘎查有项目资金的所有权，资金应根据政策精神，在嘎查集体成员间循环使用。2016年夏天第一批期满后，养殖户均不肯退回资金，嘎查委员会与农户发生争议。2019年1月扎哈布鲁格村委会起诉了马金梅与叶玉军。 本院认为，根据国务院《国家扶贫资金管理办法》和《内蒙古自治区扶贫开发资金及项目管理暂行办法》的规定，扶贫资金应坚持“各项资金投向的确定要坚持统一规划、统筹安排、密切配合、保证重点、各有侧重的原则，以便形成合力，发挥整体效益。”的使用原则，“项目经自治区审定下达后，各部门要各负其责，分头实施，不得随意变更，不得肢解和挪用确定的项目资金。个别确需调整的项目，必须按原渠道报批准项目的单位审查同意后，方可调整。未经批准擅自变更的项目一律取消并抽回资金，对已经变项并将资金挪用的，下年度分配资金时如数扣回。” 首先，本案发放资金属于扶贫资金，根据《阿左旗扶贫办、阿左旗财政局、关于上报阿拉善左旗整村推进扶贫开发项目实施方案的报告》等文件规定，本案资金属扎哈布鲁格嘎查集体所有，由嘎查村民委员会代为管理，扎哈布鲁格村委会和嘎查村民均应遵守扶贫资金的政策和法规。根据《实施方案》，应由村民委员会与有养殖意向的村民分别签订《项目协议》，作为平等主体，村民与村委会均应遵守并履行协议。现本案中马金梅对《项目协议》签名存异议，认为合同系假造。但审理查明马金梅真实领取了资金，而本案项目的编制、上报，养殖户的确定，资金的发放曾多次召开村民大会，其中2014年9月23日的会议记录中有“和第一批购牛户，同时还款。”的记录。该次村民大会的记录上，有马金梅和叶玉军的签名。故村委会只要将政策宣讲清楚，资金依规发放，符合条件的村民真正享受了资金，合同即告生效。书面协议签订的瑕疵不影响合同的生效及实际履行。 第二，该扶贫款的使用方式应由谁决定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，……”的规定，村集体的财产独立于集体成员的个人财产，属集体成员共同所有，由村民委员会代为管理。根据该规定及法院向扶贫部门的补充调查，本案资金应由嘎查村民委员会管理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定了必须经村民大会表决决定的九类事项，本扶贫款的发放不属于该九类事项；经查明，该款在发放时召开了村民大会，资金的发放既然经过村民大会表决，且无证据证明村民大会决定该资金一次发放、不予收回。因村委会对嘎查集体所有资金行使管理职责，其有权收回集体所有的资金。资金收回后，存于嘎查集体账户，不会造成集体财产的流失；由个人永远使用不归还，反而造成集体资金被个人侵占。 第三、关于扎哈布鲁格村委会作出追回扶贫款的行为，是否经过了合法程序。嘎查村民委员会作为特殊主体，其对外法律行为应当经由法定程序。根据补充证据，扎哈布鲁格村委会在2012年至2016年，多次召开村民大会，宣讲扶贫政策和资金使用要求。查实扎哈布鲁格嘎查召集村民大会的会议记录确实记录不完备，但通常有主要讨论事项和参会村民的签名。故扎哈布鲁格村委会对该款的追索，符合法定程序。 综上，扶贫资金的使用和受益应当符合法律法规和政策的规定。村民委员会负责管理的集体资产，独立于村民个人财产，村民委员会有权收回。马金梅已享受21000元资金6年有余，远超合同约定的3年，其应当向扎哈布鲁格村委会退还扶贫资金。如村集体成员认为村民委员会在管理集体财产和执行各级人民政府授权的各项政策中存在政策宣讲不到位、执行政策走样，集体资金、财物闲置或违规使用、优亲厚友，村务公开不到位，侵害集体成员利益的，可以通过行政或司法途径进行反映和主张。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条、第二十四条，《内蒙古自治区扶贫开发资金及项目管理暂行办法》第五条、第十一条，《中华人民共和国物权法》第三十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销阿拉善左旗人民法院（2019）内2921民初2482号民事判决； 二、马金梅应于收到本判决之日起十日内向阿拉善左旗吉兰泰镇扎哈布鲁格嘎查村民委员会返还扶贫款21000元。 若未按时足额履行，得依《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条加倍给付迟延履行利息。 一审案件受理费163元，二审案件受理费325元，由马金梅承担。 本判决为终审判决。 审判长  安春雷 审判员  马卫国 审判员  王生铎 二〇二〇年四月八日 书记员  王 瑢