云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终42号上诉人（一审原告）张文德，男，汉族，1969年9月10日生，住云南省昌宁县。上诉人（一审原告）管翠华,女，彝族，1952年1月2日生，住云南省昆明市宜良县。两上诉人共同委托代理人管云良，男，彝族，1987年6月1日生，住云南省昆明市宜良县。系管翠华之子。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昌宁县人民政府。住所地：云南省保山市昌宁县田园镇龙井社区南门街8号。法定代表人范喜，县长。出庭负责人黄有权，副县长。委托代理人管华轩，云南金曦（昌宁）律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人周炳建，昌宁县农村经营管理站站长。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）保山市人民政府。住所地：保山市隆阳区九龙街道办事处同仁街26号。法定代表人杨军，市长。委托代理人赵永生,保山市司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。第三人杨尚宗，男，傣族，1985年6月3日生，住云南省昌宁县。第三人杨艳梅，女，汉族，1984年10月23日生，住云南省昌宁县。两第三人共同委托代理人赵丙国，男，汉族，1977年2月13日生，住云南省昌宁县。系第三人杨艳梅之夫。代理权限：特别授权代理。张文德、管翠华因诉昌宁县人民政府（以下简称县政府)、保山市人民政府（以下简称市政府）土地行政登记及行政复议一案，不服云南省保山市中级人民法院（以下简称保山中院）于2019年11月5日作出的（2019）云05行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年4月2日公开开庭审理了本案。上诉人张文德、管翠华的共同委托代理人管云良，被上诉人县政府出庭负责人黄有权及委托代理人管华轩、周炳建，被上诉人市政府委托代理人赵永生，第三人杨尚宗、杨艳梅及其委托代理人赵丙国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，张文德与管翠华共同在昌宁县龙潭社区村委会经营大鱼塘，案涉土地位于大鱼塘旁“大桥头地”。第三人杨尚宗、杨艳梅均系龙潭社区芒尾村民小组村民。根据第三人杨尚宗户持有的1995年农村土地承包经营权证记载，该户位于“大桥头地”的承包土地面积为1.86亩（“1.86”下另有“0.6”字样），四至为“东至公路，南至鱼塘，西至鱼塘，北至杨发兴”。2001年8月26日，管翠华与第三人杨尚宗户签订“土地承包合同”，约定杨尚宗户将“河湾子鱼塘旁旱田一块”（也即上述“大桥头地”）交由管翠华经营管理，面积1.6亩，期限自1999年10月至2018年6月30日，合同未特别注明地块四至界限。2007年2月2日，张文德与昌宁县龙潭村芒尾村民小组和桥头村民小组签订鱼塘承包合同，约定两村民小组将“位于老河湾荒滩”（即大鱼塘）交由张文德经营管理，期限从2007年1月起至2057年12月31日止，四至范围“以镇政府划定批准范围，即东与其尾桥头社田接壤，南与卡湾公路接壤，西与棋盘寺社接壤，北与枯柯河接壤，面积约二十五亩”，该鱼塘承包合同于2007年2月6日进行了公证。2007年6月19日，第三人杨尚宗户与杨艳梅户签订土地交换协议，约定杨尚宗户将“大鱼塘边约1.8亩”承包地与杨艳梅户交换。2018年县政府进行农村土地承包经营权统一确权登记颁证工作，并于2018年9月28日分别向第三人杨尚宗、杨艳梅户颁发了滇（2018）昌宁县农村土地承包经营权第033183号、第033224号农村土地承包经营权证；其中第033183号证中载明第三人杨尚宗户位于“大桥头地”的承包地为水田0.51亩，四至为“东至杨艳梅，南至杨艳梅，西至芒桥集体地，北至芒桥集体地”。第033224号证中载明第三人杨艳梅位于“大桥头”的承包地为水田1.89亩，四至为“东至房屋，南至道路，西至杨尚宗，北至杨尚宗”。张文德、管翠华认为上述登记颁证行为将本应属于其“承包经营管理使用着的1.86亩土地错误登记给第三人杨尚宗户0.51亩和杨艳梅户的1.89亩中”，系颁证程序违法，所依据的事实不清、证据不足，故向市政府申请行政复议。市政府于2019年1月4日受理该申请后，向县政府发送了答复通知书，向第三人发送了第三人参加行政复议告知书，并经调查核实，于2019年4月3日作出被诉保府行复决字〔2019〕9号行政复议决定书（以下简称《9号复议决定》），决定维持滇（2018）昌宁县农村土地承包经营权第033183号、第033224号农村土地承包经营权证。张文德、管翠华不服，故于2019年4月25日向保山中院提起本诉。诉请：1.依法撤销市政府作出的《9号复议决定》；2.依法撤销县政府于2018年9月28日颁发给第三人的第033183号和第033224号《土地承包经营权确权证书》；3.判决县政府、市政府承担本案诉讼费。另查明，2007年第三人杨尚宗户与杨艳梅户签订土地交换协议后，以杨艳梅名义在交换土地上申请获批了昌集用（2007）第105-002号集体土地使用证，证载使用面积180.8㎡；其上房屋亦获昌宁县房权证2007字第××号房屋所有权证，证载权属性质为划拨，房屋结构为砖木，建筑面积为169.41㎡。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”张文德、管翠华因主张其承包经营地与被诉土地承包经营权证证载承包地存在重合交叉的情况而向本院提起行政诉讼，应确认其二人与本案有利害关系，主体适格；管翠华签订的“承包合同”虽已届满，但基于其与张文德共同承包经营大鱼塘的实际情况，可确认其与张文德一同作为原告主体适格。县政府认为张文德、管翠华主体不适格的意见不予采纳。本案属于土地承包经营权的权属争议，张文德、管翠华主张其承包经营的大鱼塘范围包含第三人被诉土地承包经营权证中“大桥头”承包地的部分范围，但据张文德、管翠华“承包合同”和第三人承包地的四至描述及其他相关证据，张文德、管翠华上述主张并不能得到相应印证，该主张缺乏事实依据，不予支持；同时，因测量条件和方法所限，第三人承包土地面积在历史沿革中与实际测量存在误差的情况确实可能存在，但不能以此否认第三人的土地承包范围。综上，张文德主张被诉土地承包经营权证不合法的理由不成立，其相关诉讼请求不予支持。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料……行政复议机关不得拒绝”，张文德、管翠华确实有权查阅相关材料，但本案中其并未提交关于其申请进行查阅及被拒绝的证据，故其关于复议机关违反该条规定的主张无事实依据，不予支持。市政府虽未提交依法延长复议期限的证据，但县政府及第三人对此事实均予以确认，可认定行政复议决定系在法定期限内作出，程序合法；其在收到行政复议申请后依法进行审查并作出维持决定并无违法或不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回张文德、管翠华的诉讼请求。案件受理费50元，由张文德、管翠华负担。张文德、管翠华上诉称：1.杨尚宗于2018年7月10日将管翠华起诉至法庭，2018年12月16日作出判决，《农村土地承包经营权证》却在2018年9月28日颁发,这一行为已经违反了《土地登记办法》第十八条即土地权属有争议的，土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的不予登记的规定。2.所谓《房屋所有权证》系违法颁证，此证所描述的房屋并未建盖。平面图中所示房屋实为管翠华建盖。3.杨尚宗之父杨发明与赵丙国2017年6月19日所签订《土地交换协议》因并非同一集体经济组织成员互换是违法的。4.杨尚宗户提供的1995年的《土地承包经营权证》是变造的。5.杨尚宗户与杨春杰户调换过0.6亩土地的情形不真实。6.龙潭村委会不具有作出《龙潭村委会证明》的资质。其户经营20余年，对与“大渔塘”相连之地是了解的，其以重资改造荒滩为可用之地初见成效，被芒尾社区小部分人眼红而鼓动群众欲将其户驱逐，以社区总面积的不符来佐证杨尚宗户、杨艳梅户与“大渔塘”土地不交叉不重合是偷换概念。7.1998年6月10日黄光辉与徐龙朝的转包合同中已经证明1998年时两间便屋就已存在，时至今日仍然存在，但确权中却把两间便屋所在的位置从其经营管理权面积中划出去，因此确权明显有误。请求撤销原判，改判支持其一审诉讼请求即撤销县政府颁发给杨艳梅及杨尚宗户的《农村土地承包经营权确权证书》。县政府答辩称，案涉土地权属不存在争议，张文德、管翠华承包经营的鱼塘四至界限清楚，与涉案土地不存在重合和交叉的情形，无对涉案土地主张权利的客观基础，作为原告诉讼主体不适格。一审法院作出判决依据的事实清楚、程序合法、适用法律得当，请求查明事实，维持原判。市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，上诉人的上诉请求无事实依据；一审判决适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。第三人杨尚宗、杨艳梅陈述意见称，案涉土地是国家政府根据集体经济组织家庭承包方式发包给两户的；自1983年土地下户至今办了三次证，1995年，2015年均为老证换新证；张文德、管翠华称杨尚宗户1995年土地证虚假面积不实，这在当地是普遍的，家家户户均是习惯面积，与实际面积有出入。2015年至2018年政府给两户的土地确权是以集体经济组织家庭承包方式进行的，不是给外来的土地租赁者确权，张文德、管翠华对租赁土地仅有使用的权利，无主张权属的权利。请求驳回上诉，维护承包经营权人的合法权益。二审中各方当事人均无新证据提交。各方当事人一审所提交证据均由一审法院移送本院审核，一审法院对证据的审核认定正确，本院予以确认。本院另查明：张文德住址为云南省昌宁县。管翠华住址为云南省昆明市宜良县。本院经审理查明的其余事实与一审认定事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。张文德、管翠华请求撤销县政府为杨尚宗、杨艳梅两户颁发的农村土地承包经营权证,该两人显非被诉县政府颁发农村土地承包经营权证行为的行政相对人,故本案争议的核心问题是张文德、管翠华是否与被诉县政府颁发农村土地承包经营权证行为有利害关系。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定,承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第三条规定,承包耕地、园地等农村土地从事种植业生产活动,承包方依法取得农村土地承包经营权后应颁发农村土地承包经营权证予以确认。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。据此县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的应当根据《中华人民共和国土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，直接针对颁证行为提起行政诉讼，欠缺相关利害关系的事实依据，不具有原告主体资格。本案张文德以其持有的《鱼塘承包合同》，管翠华以其持有的《土地承包合同》，主张“县政府向第三人杨尚宗户和杨艳梅户颁发的《农村土地承包经营权证》当中所涉及的老河湾土地，本应属于张文德、管翠华承包经营管理使用着的1.86亩土地，错误登记给杨尚宗户0.51亩和杨艳梅户1.89亩。”侵犯其土地使用权，而诉请撤销县政府向土地承包经营权人作出的颁证行为。但根据查明的事实,张文德住址为云南省昌宁县，张文德与昌宁县龙潭村芒尾村民小组及昌宁县龙潭村桥头村民小组于2007年2月2日签订《鱼塘承包合同》,虽名为《鱼塘承包合同》,因张文德并非该两村集体经济组织成员,双方的合同约定由两村集体将其所有的鱼塘交付给张文德使用、收益,并由张文德交付费用,双方实际形成的是租赁合同关系，张文德对土地享有的是债权性质的租赁使用权。管翠华住址为云南省昆明市宜良县，管翠华与第三人杨尚宗之父杨发明于2001年8月26日签订《土地承包合同》，该合同虽名为“土地承包合同”，但从合同签订的主体及约定的内容决定了，管翠华系通过向土地承包经营户承租的方式取得土地一定期限的经营权，双方形成的亦为租赁合同关系。本案县政府基于第三人杨尚宗、杨艳梅与村集体签订的土地承包合同,颁发本案所涉土地承包经营权证时，享有相关债权的张文德、管翠华并非是县政府依法应予考虑的对象，故张文德、管翠华与被诉承包经营权证无利害关系,不具有本案原告主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定,原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件,复议机关作出维持决定的,人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因张文德、管翠华与县政府为杨尚宗户、杨艳梅户颁发农村土地承包经营权证行为无利害关系,不符合法定的起诉条件,应驳回其对县政府、市政府的起诉，故一审从实体上判决驳回张文德、管翠华诉讼请求属适用法律错误，应予以撤销。另张文德、管翠华如认为其在行使土地经营权中与他人存在纠纷应通过其他途径寻求救济。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，裁定如下：一、撤销云南省保山市中级人民法院（2019）云05行初36号行政判决；二、驳回张文德、管翠华的起诉。一、二审案件受理费人民币各50元，退还张文德、管翠华。本裁定为终审裁定。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  张 导二〇二〇年四月十日书记员  王 娜