浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙08行终30号 上诉人（原审原告）钟连土，男，1955年7月11日出生，畲族，住浙江省龙游县。 委托代理人（特别授权代理）周涛，北京诚略律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙游县东华街道办事处，住所地浙江省龙游县开发大道（城南工业园区内）。 法定代表人罗露，主任。 委托代理人（特别授权代理）汪钢，浙江达正律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）徐琦，浙江达正律师事务所律师。 钟连土与龙游县东华街道办事处（以下简称东华街道办事处）土地行政强制一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年2月12日作出（2019）浙0802行初262号行政判决，上诉人钟连土不服，向本院提起上诉。本院于2020年3月24日受理后依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 原判认定，原告钟连土系湖底叶村村民。2014年3月14日，经湖底叶村党员、村民代表、村小组组长会议表决形成决议，其中第五项内容为“集体桑叶地合同到期终止，集体收回，由村集体经济组织出资开垦，然后以组为单位按人口分到户，截止时间为14年4月30日止，人口截止到4月30日前在册人口。白种白收，不可种植常年植物，不准在分到户的地上取土取沙，一经发现收回使用权，以后土地征用青苗费归农户所有。严禁倒垃圾。”根据该会议精神，湖底叶村村民委员会与第1至8村民小组于2014年6月10日分别签订了毛竹地分配协议。该8份协议内容一致，其中第一条规定，享受对象为2014年4月30日止，本村在册人口（不包括农嫁农，应迁未迁非亲属对象）按实际亩份进行分配，所分的土地不准取土、挖沙、堆垃圾包括建筑垃圾。如有农户违反由村委会收回。第三条规定，如遇国家征收，按当时土管部门空地奖励的额度归户享受，其他的征用补偿费用归村经济合作社。第四条规定，湖底叶村所发给毛竹地不收承包款、租赁费用，如遇国家征收或村集体组织收回，农户必须无条件交回。后经测算，符合条件的村民每人分0.1亩。原告钟连土户符合条件5人，计0.5亩，原告称其在分得的毛竹地上种植油菜、蔬菜。此外，原告户在该地块还有承包地0.86亩，种植毛竹。2017年6月13日，湖底叶村村民委员会与龙游县统一征地事务办公室签订征地补偿协议，约定征收湖底叶村城东区块土地59.6359公顷，征地总费用为6503.3183万元等。涉案毛竹地在该协议约定范围内。2017年10月11日，双方又签订青苗补偿协议，载明因征收湖底叶村城东区块土地，有关征地补偿事宜双方已签订征地补偿协议，土地款已支付到村，现就青苗及地上附着物补偿费用双方达成如下协议：一、征地青苗及地上附着物补偿共计578.2018万元，由龙游县统一征地事务办公室支付到湖底叶村，湖底叶村负责支付到户。二、湖底叶村配合街道在规定时间内做好青苗及地上附着物的腾空与清表工作，并按要求交付土地。上述土地补偿款及青苗费用等均已支付至湖底叶村账户。2018年7月，经湖底叶村村两委讨论决定，涉案毛竹地（不包括承包地）青苗补偿按照420元/人的标准统一发放。具体计算方式为，按照湖底叶村2014年4月30日前在册农业人口计算，人均0.1亩，折算取整为70平方米/人。参照龙游县毛竹地青苗补偿政策4000元/亩，折算取整即420元/人。截止2018年7月23日，大部分村民已按照420元/人的标准领取了青苗补偿款，原告尚未领取，湖底叶村村民委员会已为其办理存单（“0.5亩毛竹地”共计2100元）。对原告“0.86亩承包地”上青苗补偿，因未与相关部门协商一致，原告亦未领取。2018年10月19日，被告东华街道办事处作出告知书，内容为：“全体村民：根据县政府城市东进工作的总体安排，为加快推进城东项目的建设，经县政府相关部门研究，将对湖底叶村被征用地块内进行前期清表（地面附着物及青苗的清理）。请该地块内的相关农户，于2018年10月25日前自行清理地面附着物。逾期未清理的，将视作无主物处理。望相关农户积极配合、相互转告。”袁松祥等8人（其中原告钟连土等2人在该地块有承包地）对该告知书不服，提起行政诉讼。衢州市柯城区人民法院于2019年3月28日作出（2018）浙0802行初328号行政判决，以告知未载明法律适用依据等为由，判决撤销。2019年3月18日，被告对原告“0.86亩承包地”和“0.5亩毛竹地”上的青苗予以清理。原告不服，提起本案诉讼，请求确认被告强制清理原告位于湖底叶村毛竹地位置承包地及自留地上青苗的行为违法；本案诉讼费用由被告承担。另查明，《龙游县人民政府关于印发龙游县征地区片综合价补偿办法的通知》（龙政发〔2017〕67号）附件6《龙游县征地青苗、地上附着物、房屋及附属建（构）筑物补偿标准》中明确：水田（当年生作物）青苗费3000元/亩，如有地上附着物就高原则补偿，低于3000元/亩的按3000元/亩补偿；桑园：一级3000-4000元/亩，二级2000-3000元/亩，三级1500元/亩；竹林：其中0.2亩以上成片新种竹2000元/亩，成年竹林4000元/亩等。 原判认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”2004年8月28日第二次修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，被告东华街道办事处强制清理原告钟连土“0.86亩承包地”上青苗，未依法履行补偿义务、未遵循法定程序，应予确认违法。关于原告对被告清理“0.5亩毛竹地”上青苗的行为是否享有诉权的争议。该毛竹地原属湖底叶村集体使用的土地，经村集体经济组织出资开垦后，交符合条件的村民“白种白收”，虽明确“以后土地征用青苗归农户所有”“如遇国家征收，按当时土管部门空地奖励的额度归户享受，其他的征用补偿费用归村经济合作社”，但亦设置了限制性条件，如“不可种植常年植物”“如遇国家征收或村集体组织收回，农户必须无条件交回”等。原告钟连土据此享有涉案毛竹地使用的权利，亦应履行约定义务。2017年6月13日、2017年10月11日，湖底叶村村民委员会与龙游县统一征地事务办公室就包括涉案毛竹地在内的集体土地，先后签订了征地补偿协议、青苗补偿协议，并领取了土地补偿款、青苗补偿款。即湖底叶村已实际收回了涉案毛竹地，且已对该毛竹地上青苗按照420元/人的标准进行补偿。在此情况下，被告清理的对象是湖底叶村已经收回的毛竹地上的青苗，原告对该清理行为没有利害关系，应予驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认被告龙游县东华街道办事处强制清理原告钟连土“0.86亩承包地”上青苗的行为违法；二、驳回原告钟连土对被告龙游县东华街道办事处清理“0.5亩毛竹地”上青苗行为的起诉。案件受理费50元，由被告龙游县东华街道办事处负担。 上诉人钟连土上诉称，1.涉案毛竹地并未被依法征收，被上诉人强制清理涉案毛竹地上青苗的行为严重违法。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，集体土地征收转为国有土地需要经过一系列的具体行为过程。被上诉人提供的第二组证据中的“征地补偿协议和青苗补偿协议”均明确约定取得征地批准文件才生效，而征地批准文件中并没有体现征收涉案毛竹地，因此涉案毛竹地并未被依法征收，被上诉人强制清理涉案毛竹地上青苗的行为严重违法；2.本案中无证据证明涉案毛竹地已经被收回，上诉人与强制清理毛竹地上青苗的行为具有利害关系，有权提起本案行政诉讼。上诉人户五口人作为湖底叶村村民根据村决议从村集体获得0.5亩自留地性质的毛竹地。由于涉案毛竹地并未被依法征收，村委会并没有权利直接征收涉案土地，因此，一审法院认为，村委会实际上已经收回涉案土地，缺乏事实和法律依据。2019年3月18日被上诉人动用大型机械设备将上诉人自留地上农作物强制清理，严重违法。上诉人对涉案毛竹地仍然享有使用权，对地上农作物享有所有权，上诉人与强制清理涉案毛竹地上青苗的行为具有利害关系，有权提起本案行政诉讼；3.一审法院为了证明被上诉人行为的合法性，依职权主动调取证据，违反法定程序。一审法院在诉讼中依职权主动调取了“2014年3月14日湖底叶村村两委决议、毛竹地分配协议8份、2017年10月18日湖底叶村决议”三份证据，以证明上诉人与强制清理青苗的行为无利害关系，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，上述证据不得作为证明被上诉人行政行为合法的依据予以采纳；4.证人姜某作为湖底叶村村主任，与本案具有利害关系，其证言不具有客观真实性，应不予采纳。综上，请求依法撤销（2019）浙0802行初262号行政判决第二项；依法改判确认被上诉人强制清理上诉人户0.5亩毛竹地上青苗的行为违法。 被上诉人东华街道办事处答辩称，1.涉案毛竹地清表行为合法。首先，毛竹地分配协议和村民决议中明确约定“如遇国家征收或村集体组织收回，农户必须无条件交回”，村委会有权根据该约定收回涉案毛竹地的使用权。其次，村委会交付土地给被上诉人清表属于履行协议行为。征收部门与湖底叶村委会已经就涉案毛竹地签订了征地补偿协议和青苗补偿协议，且相关款项也已经支付到村，村委会作为涉案毛竹地所有权人，有权将涉案毛竹地交付给被上诉人清表。再次，根据《龙游县人民政府关于印发龙游县征地区片综合价补偿办法的通知》规定，被上诉人实施清表行为职权依据充分，并已尽到了充分告知义务；2.对于0.5亩毛竹地上清表行为上诉人缺乏诉讼主体资格。上诉人以其承包权证0.86亩的土地青苗被实施清表提起诉讼系具备诉讼主体资格，且一审法院已对0.86亩承包地的清表行为作出确认违法的判决。但对于0.5亩毛竹地的清表行为，征收部门已经按照征地补偿标准向湖底叶村支付了征地补偿款和青苗费，湖底叶村委会也为上诉人办理了青苗费的存单，涉案土地上的青苗所有权已经发生转移，因此该毛竹地的清表行为与上诉人无利害关系；3.一审法院依职权调取证据符合法律规定。一审法院依职权调取的相关证据材料是为了查明涉案土地权属问题，并未违反相关法律规定；4.湖底叶村村民主任姜某的证言可与本案的其他证据形成完整证据链，故一审法院采纳证人姜某的证言并未违反法律规定，其证人证言具有证明效力。综上，被上诉人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，且未违反法定程序，请求二审法院依法驳回上诉请求，维持原裁判。 经审理，二审查明的事实与原审一致。 本院认为，双方当事人对一审判决确认东华街道办事处强制清理钟连土“0.86亩承包地”上青苗的行为违法均无异议，本案的争议焦点主要集中在被诉行政行为实施时，上诉人对涉案0.5亩毛竹地及地上种植物是否享有权利，上诉人与被上诉人清理毛竹地的行为是否具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款之规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。本案中，涉案毛竹地属湖底叶村集体所有，经村集体经济组织出资开垦后，交符合条件的村民“白种白收”，湖底叶村村民委员会与该村各村民小组签订的《毛竹地分配协议》也明确规定“如遇国家征收或村集体组织收回，农户必须无条件交回”。湖底叶村村民委员会分别于2017年6月13日、2017年10月11日与龙游县统一征地事务办公室就包括涉案毛竹地在内的集体土地，先后签订了征地补偿协议、青苗补偿协议，领取了土地补偿款、青苗补偿费，并按照420元/人的标准向农户发放青苗补偿款。据此，可以认定湖底叶村村民委员会已经依据《毛竹地分配协议》的约定收回了涉案毛竹地。因协议约定农户必须无条件交回土地，故上诉人对青苗补偿费有异议而拒绝领取，并不能阻止湖底叶村村民委员会收回涉案毛竹地并交由被上诉人清理。湖底叶村村民委员会收回涉案毛竹地时，上诉人未对地上种植物进行清理，应视为赋予湖底叶村村民委员会处置地上种植物的权利。因此，涉案毛竹地由村集体收回后，交由被上诉人进行清理，该清理行为与上诉人并无法律上的利害关系。上诉人如对村集体组织收回涉案毛竹地有异议的，可通过法律途径予以救济。上诉人关于涉案毛竹地并未被依法征收，被上诉人强制清理涉案毛竹地上青苗的行为严重违法的主张不属于本案审查范围。 上诉人还主张，一审法院为证明被诉行为的合法性，依职权主动调取证据，违反法定程序。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（一）项之规定，“根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；”因本案涉及湖底叶村村民委员会的合法权益，一审法院为查明案件事实调取相关证据材料符合法律规定，上诉人上述主张不能成立，本院不予支持。上诉人关于证人姜某作为湖底叶村村主任，与本案具有利害关系，其证言不具有客观真实性，不应予以采纳的主张，本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（二）项之规定，与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言，不能单独作为定案依据。本案中，一审法院并未将姜某证言单独作为定案依据，而是结合本案其他证据共同作为定案依据，因此一审法院对该证言的采信并无不当，上诉人相关上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人钟连土就被上诉人清理“0.5亩毛竹地”上青苗的行为提起诉讼不符合起诉条件，原审法院在判决中一并驳回起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 已缴纳的案件受理费50元，退还上诉人钟连土。 本判决为终审判决。 审判长  崔正华 审判员  唐海波 审判员  祝伟荣 二〇二〇年四月三十日 法官助理何辛 书记员杨云飞