重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终53号 上诉人（一审原告）陈国荣，男，汉族，住重庆市奉节县。 被上诉人（一审被告）重庆市奉节县人民政府。住所地：重庆市奉节县西部新区朱衣路3号。 法定代表人祁美文,县长。 陈国荣因诉重庆市奉节县人民政府（简称奉节县政府）土地行政确认一案，不服重庆市第二中级人民法院（2019）渝02行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，案外人梁学发在奉节县朱衣镇黄果村（现黄果社区）2社修建房屋，并持周忠和等户与原奉节县国土资源和房屋管理局签订的奉地合（分）字（2008）第0089号国有土地使用权出让合同，于2008年12月以梁学发、周忠和等18户名义向原奉节县国土资源和房屋管理局申请对座落于朱衣镇黄果村2社的房屋办理房地产权属登记，申请登记内容：地号为313-14-02-00055；土地使用权性质为国有土地使用权；土地使用权面积为226.16㎡。后，梁学发将其在朱衣镇黄果社区2组修建的上述房屋中的73.22㎡的房屋转让给陈国荣、冉祯正夫妻二人。2013年5月30日，陈国荣、冉祯正就上述房屋取得编号为301房地证2013字第×号的房地产权证。证上载明：房屋位于朱衣镇黄果村2社3组1-26号1幢2-1号；土地使用权类型为出让；房屋建筑面积73.22㎡；土地使用权面积8.64㎡。 2014年12月，重庆市人民政府以渝府地〔2014〕1740号《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，同意奉节县将朱衣镇黄果社区1、2、3社等社的集体农用地转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地，共计约40公顷。2018年9月30日，奉节县政府作出奉节府裁〔2018〕59号《关于陈国荣购房用地性质的通知》（简称59号《通知》），认为梁学发在朱衣镇原黄果村2社所建上述房屋与周忠和等人所建房屋的位置并不一致，办理其房屋权属登记时，系冒用原奉节县国土资源和房屋管理局与周忠和等人签订的国有土地使用权出让合同，且上述房屋使用的土地并未办理农用地转用审批手续，所使用的土地仍是农民集体所有土地，故陈国荣购买梁学发所建上述房屋所使用的土地亦应为农民集体所有的土地。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，确认陈国荣购买梁学发在奉节县朱衣镇黄果社区2社的房屋所使用的土地为农民集体所有。陈国荣不服起诉至法院，请求撤销奉节县政府作出的59号《通知》。 另查明，案外人周忠和、任刚在2007年6月分别取得奉节县小城（集）镇建设用地许可证，同意周忠和使用朱衣镇小城（集）镇规划区的国有土地116㎡、任刚使用该国有土地106㎡，作为经营项目建设用地。2008年7月，原奉节县国土资源和房屋管理局作为出让方与受让方周忠和等18户签订奉地合（分）字（2008）第0089号国有土地使用权出让合同（划拨转出让用地类），约定由出让方将位于朱衣镇的222㎡（以交地面积为准）国有土地出让给受让方作为商业住宅用地。2008年7月24日，原奉节县国土资源和房屋管理局审批同意将上述国有土地的使用权出让给周忠和等18户。2008年9月25日，周忠和等18户向原奉节县国土资源和房屋管理局申请对该座落于朱衣镇黄果村3社的房屋办理权属登记，申请登记内容：地号为313-14-02-00052；土地使用权性质为国有土地使用权；土地使用权面积为205.59㎡。还查明，陈国荣购买梁学发在朱衣镇原黄果村2社修建的房屋处于市政府渝府地〔2014〕1740号批复批准征用的农村集体土地范围内。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。故奉节县政府具有确定土地所有权和使用权性质的法定职权。 奉节县政府作出59号《通知》，确认陈国荣购买梁学发上述房屋所使用的土地为农民集体所有，陈国荣对此不服提起诉讼，具有原告主体资格。奉节县政府为本案适格被告。 本案争议焦点为陈国荣在朱衣镇原黄果村2社的房屋所使用的土地是属于国家所有土地还是属于农民集体所有土地。对于如何确定该土地所有权性质的问题，应取决于以下两方面，一是该土地本是国有土地还是农民集体所有土地；二是该土地是否经历了土地所有权性质的转变。首先，关于该土地的原始所有权性质问题。奉节县政府举示的证据表明，涉案土地位于朱衣镇原黄果村2社，本属农民集体所有土地，并非国有土地；其次，对于该土地是否依法转为了国有土地问题。《土地管理法实施条例》第二条就属于全民所有即国家所有土地予以了列举，如城市市区的土地；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；国家依法征收的土地；依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。依据该规定，农民集体所有的土地只有经过依法征收或者农民集体经济组织全部成员转为城镇居民等法定条件满足以后才能转为国有土地。本案中，重庆市人民政府在2014年12月31日作出渝府地〔2014〕1740号征地批复以前，涉案土地既没有被依法征收，也未具备集体土地转为国有土地的法定条件。且，陈国荣亦未能举示证据证明涉案土地在此之前已转为国有土地或者具备集体土地转为国有土地的法定条件。因此，涉案土地并未经历土地所有权性质的转变，属于农民集体所有土地。至于陈国荣从梁学发处购买房屋并取得了房地产权证书的行为，为另一法律关系，不属本案审查范围。 综上，奉节县政府作出的59号《通知》，认定陈国荣使用的涉案土地为农民集体所有，并无不当。陈国荣起诉理由不成立，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈国荣的诉讼请求。案件受理费50元，由陈国荣负担。 陈国荣上诉称，第一，奉节县政府作出土地性质确认函程序违法，一审法院认定事实错误。1.奉节县政府在未经国土部门作出处理意见的情况下作出通知，违反了《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，系程序违法。同时，因陈国荣的房屋是从梁学发处购买，原奉节县国土资源和房屋管理局于2017年11月30日作出《关于撤销的函》（奉国土房管函〔2017〕550号），自行撤销该局作出的〔2017〕263号确认函，也就意味着梁学发等25户集资房被认定为集体土地性质被撤销了，梁学发等25户手中持有的国有建设用地使用证仍然是合法有效的使用证，奉节县政府作出的土地性质认定与事实不符。2.陈国荣已经取得房地产权证，在没有被撤销的情况下，其具有法律效力。第二，陈国荣已经善意取得房屋，无论是否登记错误，都不应该作出土地性质改变的认定，一审判决错误。第三，陈国荣房屋并不在渝府地〔2014〕1740号征地批复征地范围内，一审法院认定该事实错误。即便陈国荣的房屋在征地红线范围内，也不能说明陈国荣的房屋所占土地必定是集体土地。第四，一审法院认定案外人梁学发持周忠和等户与原奉节县国土资源和房屋管理局签订国有土地使用权出让合同并以梁学发、周忠和等18户名义向原奉节县国土资源和房屋管理局申请办理房地产权属登记的事实错误，证据不足。第五，奉节县政府是为了节约征地补偿资金而作出涉案通知，其违背依法行政的目的，但一审判决未予认定存在错误。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持陈国荣的诉讼请求。 奉节县政府二审中未向本院提交书面答辩意见。 奉节县政府在法定期限内向一审法院提交并举示了如下证据、依据： 59号《通知》； 2.(2007)No0005543号小城（集）镇建设用地许可证； 3.(2007)No0005544号小城（集）镇建设用地许可证； 4.奉地合（分）字（2008）第0089号国有土地使用权出让申请审批表； 5.奉地合（分）字（2008）第0089号国有土地使用权出让合同（划拨转出让用地类）及户主名单和委托书； 证据2-5号，拟证明周忠和等18户办理国有土地使用权出让手续的档案材料。 6.房地籍313-14-02-00052号房地产登记申请书； 7.奉地合（分）字（2008）第0089号国有土地使用权出让合同（划拨转出让用地类）； 证据6-7号，系周忠和等18户办理房地产权登记的档案材料。 8.房地籍313-14-02-00050号房地产登记申请书； 9.奉地合（分）字（2008）第0089号国有土地使用权出让合同（划拨转出让用地类）； 证据8-9，拟证明梁学发冒用周忠和等18户的手续办理房地产权登记的档案材料。 10.渝府地〔2014〕1740号《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》； 11.奉节县实施城市规划项目勘测定界总图； 12.奉节县实施城市规划项目勘测定界图（一）； 13.奉节县实施城市规划项目勘测定界图（四）； 14.渝府地〔2014〕1740号批复征地红线与周忠和等户房屋位置关系图； 15.渝府地〔2014〕1740号批复征地红线与梁学发等户房屋位置关系图； 16.黄果社区居民委员会2018年3月5日出具的证明； 证据10-16，拟证明涉案土地于2014年12月被批准征收。 17.《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款、第四十三条第一款、第四十四条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款。 证据2-17，拟证明59号《通知》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。 陈国荣在法定期限内向一审法院提交并举示了如下证据： 1.转让合同、301房地证2013字第×号房地产权证； 2.奉节府征公〔2017〕10号《关于朱衣场镇棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的公告》、咨询价格表； 3.奉国土房管函〔2017〕263号《关于确认朱衣镇征迁范围内个人建设用地性质的函》、奉国土房管函〔2017〕550号《关于撤销＜确认朱衣镇征迁范围内个人建设用地性质的函＞（奉国土房管函〔2017〕263号）的函》、撤回行政复议申请书、渝国土房管复〔2017〕79号行政复议终止决定书； 4.光盘资料； 5.奉国土房管发〔2018〕36号《关于撤销梁学发等18户土地房屋权属登记的通知》、渝国土房管复〔2018〕8号行政复议决定书； 6.59号《通知》、奉节县政府2019年5月8日作出答复。 以上证据拟证明59号《通知》缺乏事实及法律依据、程序违法。 经一审庭审质证，陈国荣对奉节县政府举示的证据质证认为，对1号证据本身真实性无异议，对合法性有异议；对2-7、9号证据认为与本案不具有关联性；对8号证据的合法性予以认可；对10-15、17号证据的真实性、合法性无异议，但对其与本案的关联性有异议；对16号证据的真实性、合法性有异议。奉节县政府对陈国荣举示的证据质证认为，对1号证据的真实性认可，但认为不能达到证明目的；2、3、5号证据与本案不具有关联性，达不到证明目的；对4号证据的证明目的有异议；对6号证据无异议。 一审法院对上述证据认证如下：奉节县政府举示的全部证据与陈国荣举示的1、6号证据，本身具有真实性、来源合法，同本案具有关联性，予以采信；陈国荣举示的2、3、5号证据与本案不具有关联性，不予采信；陈国荣举示的4号证据达不到证明目的，不予采信。 上述证据均已随案移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”之规定，只有经过依法征收法定程序才能将农村集体土地转变为国有土地。本案中，梁学发在奉节县朱衣镇黄果村2社建房时所占用的土地原系农村集体土地。在重庆市人民政府作出渝府地〔2014〕1740号征地批复之前，并未按照《中华人民共和国土地管理法》的规定进行过依法征收转变为国有土地。2010年3月，陈国荣从梁学发处购买房屋之后取得房屋产权证书，虽然陈国荣房屋产权证书载明土地使用权类型为“出让”，但该证并不能直接产生土地所有权性质转变的法律效力，其土地性质仍属于农村集体土地。奉节县政府据此作出被诉《关于陈国荣购房用地性质的通知》(奉节府裁〔2018〕59号)，将陈国荣房屋所使用的土地认定为农民集体所有，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。陈国荣的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈国荣负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许 鹏 审 判 员  邬继荣 审 判 员  张 莉 二〇二〇年四月十五日 法官助理  黄浩淼 书 记 员  万 芳