四川省资阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川20行终10号 上诉人（原审被告）资阳市自然资源和规划局，住所地四川省资阳市雁江区娇子大道118号。 法定代表人于小丰，职务局长。 委托代理人**，系资阳市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人姜璟俊，系四川德恒（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王秀丽，女，1965年2月18日生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 委托代理人谢瑞兵，系四川达捷律师事务所律师。 原审第三人资阳万鑫房地产开发有限公司，住所地资阳市雁江区西门桥街13号。 法定代表人鲁元才，职务董事长。 原审第三人资阳民生村镇银行股份有限公司，住所地资阳市雁江区建设北路一号。 法定代表人陈铭，职务董事长。 委托代理人邹婕，系资阳民生村镇银行股份有限公司工作人员。 委托代理人余浪，系资阳民生村镇银行股份有限公司工作人员。 原审第三人张亮，男，1987年4月28日生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 上诉人资阳市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）因被上诉人王秀丽诉其和第三人资阳万鑫房地产开发有限公司（以下简称万鑫公司）、第三人张亮、第三人资阳民生村镇银行股份有限公司（以下简称民生银行）土地管理行政登记纠纷一案，不服资阳市雁江区人民法院（2019）川2002行初56号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人市自然资源局副局长王才熙、委托代理人**、姜璟俊，被上诉人王秀丽委托代理人谢瑞兵，第三人民生银行委托代理人邹婕到庭参加诉讼。第三人万鑫公司及第三人张亮经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2008年8月，第三人万鑫公司以出让方式取得位于资阳市雁江区地块，在获得证号为资阳国用（2008）第ＢＡ116484号《国有土地使用证》，土地使用面积为4646.70平方米的国有土地使用权后，开发建设“东临小区”住宅小区建设项目，并取得资房预售证第2009-30号《商品房预售许可证》。2009年10月11日，原告王秀丽与第三人万鑫公司签订《商品房买卖合同》，以167963元的价格购买“东临小区”10幢4楼1单元6号商品房一套，同日在资阳市房地产管理局办理了备案手续。2011年5月17日第三人万鑫公司将房屋交付原告王秀丽。2011年8月22日第三人民生村镇银行作为贷款人，与第三人张亮作为借款人签订《借款合同》，同日，第三人民生村镇银行作为抵押权人与第三人万鑫公司作为抵押人签订《抵押合同》。上述两份《合同》约定的主要内容为约定贷款金额为500万元，贷款期限从2011年8月22日起至2012年8月21日止。第三人万鑫公司以资阳国用（2008）第ＢＡ116484号《国有土地使用证》为第三人张亮作抵押担保。第三人民生村镇银行与万鑫公司于2011年8月23日向原市国土局提交《土地登记审批表》，同时提交资阳国用（2008）第ＢＡ116484号《国有土地使用证》、章程、《抵押合同》、《个人借款合同》、委托书、企业法人营业执照、组织机构代码证、法人身份证、委托人身份证。同日经原市国土局审批后办理了抵押登记，向第三人民生村镇银行颁发了资阳他项（2011）第ＢＡ11047号《他项权利证》。后因原告所购房屋未能及时办理土地使用权证、房屋所有权证，原告在被告处查询得知其土地已被登记抵押，特向本院提起行政诉讼，请求：确认原市国土局于2011年8月为第三人万鑫公司进行土地抵押登记（土地证号：【2008】ＢＡ116484，面积：4646.7平方米）的行政行为违法，并撤销该土地抵押登记行为。诉讼中，被告所属资阳市不动产登记中心于2019年12月17日函告本院：“截止2019年12月17日16时33分，资阳万鑫房地产开发有限公司名下土地证号（2008）ＢＡ116484，宗地号14××04地块，自办理国有建设用地土地使用权首次登记以来未曾进行分割。其抵押证明号：资阳他项（2011）第ＢＡ11047号已于2019年12月2日受理注销”。 原审另查明：根据2019年1月21日中共资阳市委发（2019）3号《关于印发的通知》，不再保留资阳市国土资源局，成立资阳市自然资源和规划局，行使原资阳市国土资源局土地管理行政职责。 原审认为，根据被告作出抵押登记行政行为时有效的《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”原市国土局有应申请人申请，对其辖区内设定抵押的土地使用权核发土地他项权利证明书的行政职责，因机构改革，被告继续行使原资阳市国土资源局土地管理的职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，被告资阳市自然资源和规划局是本案适格被告。 原告王秀丽购买第三人万鑫公司在涉案土地上开发的“东临小区”商品房，相关合同已经备案，且房屋已实际交付使用，其合法权益依法应予保护，原告虽非被诉土地抵押登记行为的行政相对人，但在该房屋占用范围内的住宅用地上设定抵押权，将对其购买房屋的办证及处置产生不利影响，故被诉土地抵押登记行为与其具有法律上的利害关系。国有建设用地上进行城市房地产开发建设，无论是对房屋或者土地设定抵押权，都将影响到权利人行使对土地或房屋的处分权利。《中华人民共和国物权法》第一百八十二条规定：“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。”《中华人民共和国担保法》第三十六条规定：“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。以出让方式取得的国有土地上的房屋抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押……”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十三条规定：“土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。”原市国土局在办理涉案抵押登记时有效的《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第二款和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，原市国土局作为土地主管部门，对辖区内由其出让的建设用地的闲置、使用情况具有监督管理职责。本案中，原市国土局作出土地使用权抵押登记行为时，涉案国有建设用地使用权已出让办证长达三年，已实际建成商品房，原告已与第三人万鑫公司签订了《商品房买卖合同》，并备案，且已交付使用；在第三人民生村镇银行提交的申请材料缺少地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、涉案土地地上附着物证明材料的情况下，原市国土局仍为其办理被诉土地抵押登记，违反上述我国土地、房地产管理相关法律以及《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国担保法》的规定，未尽到审慎审查职责，属行政行为事实不清，证据不足，依法应予撤销。但被诉资阳他项（2011）第BA11047号《他项权利证》已于2019年12月2日经被告注销，经本院释明后，原告当庭申请撤回撤销该土地抵押登记的诉讼请求，本院予以准许；原告仍请求确认涉案登记行为违法的主张于法有据，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，判决确认原资阳市国土资源局于2011年8月23日作出的资阳他项（2011）第BA11047号《他项权利证》的行政行为违法。 上诉人市自然资源局不服原审判决，上诉称，被上诉人只是第三人万鑫公司开发商品房的购买者，不是上诉人为第三人办理土地抵押登记的行为当事人，与上诉人为第三人办理抵押登记行为不具有法律上的利害关系，不具有原审原告的主体资格；在建工程是可以抵押的，在建工程的土地使用权也是可以单独抵押的，没有法律规定登记机关要进行审查，抵押权的登记不影响被上诉人物权期待权，上诉人为第三人办理国有土地抵押登记的行为符合法律规定。原审判决认定事实不清，理解适用法律错误，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人王秀丽辩称，关于上诉人土地抵押登记行为与被上诉人是否具有法律上的利害关系的问题和关于上诉人办理涉案土地抵押登记行为是否合法的问题原审判决说理非常清楚，上诉人上诉的事实和理由不能成立。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人民生银行述称，案涉抵押权系依法成立，贷款已经还清，抵押的他项权证现已注销。 第三人万鑫公司、第三人张亮经合法传唤未到庭，未发表意见。 参加诉讼各方对原审查明的事实无异议，本院对原审查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条明确规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织均有权提起诉讼。本案被诉土地抵押登记行为发生时，第三人万鑫公司在涉案土地上开发的“东临小区”商品房部分已经建成并办理预售许可证，被上诉人王秀丽等分别与第三人万鑫公司签订了商品房买卖合同，依法在房管部门进行了备案，房屋交付并入住，该被诉抵押登记行为已经影响到了被上诉人的权利行使，因此被上诉人与该被诉抵押登记行为具有法律上的利害关系，具有原告主体资格。上诉人认为被上诉人不具有原审原告主体资格的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。 第三人万鑫公司在用于抵押的国有土地上已建成房屋、办理了预售许可证并销售与被上诉人的情况下，向上诉人前身原资阳市国土资源局申请土地抵押登记并隐瞒客观事实，其行为不当。第三人万鑫公司在上诉人处取得土地使用权进行开发多年，其在申请办理抵押登记时土地上是否有建筑物，上诉人作为监督管理机关应当明知，在第三人未提交地上附着物权属证明时，上诉人未就原因询问第三人或者进行实地察看，且在土地登记审批表中“附着物情况”一栏中建筑容积率、建筑物占地面积、申报建筑物权属等项内容全部未填写，不顾地上附着物及其权属情况，单纯抵押土地，违反我国土地、房地产管理相关法律法规以及《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国担保法》的明确规定，给商品房购房人造成了法律风险，可能人为造成房、地权利主体的分离。原审判决认为被诉抵押登记行为事实不清，证据不足本院完全认同。上诉人认为其为第三人办理被诉国有土地使用权抵押登记行为合法的事实和理由不能成立，本院依法不予支持。 在原审诉讼过程中，本案被诉土地抵押登记行为涉及的原资阳市国土资源局于2011年8月23日作出的资阳他项（2011）第BA11047号《他项权利证》已由上诉人下属机构于2019年12月2日受理注销。被上诉人也在原审诉讼过程中明确表示放弃撤销被诉行政行为的诉讼请求，仅请求确认上诉人办理抵押登记的行为违法，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法”的规定，作出确认原资阳市国土资源局于2011年8月23日为第三人资阳万鑫公司作为抵押担保人、与第三人张亮作为借款人、第三人民生银行作为抵押权人作出的资阳他项（2011）第BA11047号《他项权利证》的行政行为违法的判决并无不当。上诉人认为原审判决认定事实不清，理解适用法律错误没有事实和法律依据，本院依法不予支持。 综上，本院认为，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，判决结果正确；上诉人上诉的事实和理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人资阳市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  阳 勇 审 判 员  黄 海 审 判 员  戴劲松 二〇二〇年四月二十二日 法官助理  刘 慧 书 记 员  陈淮英