广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂09行终55号 上诉人（一审被告）陆川县不动产登记局，地址：陆川县温泉镇温泉中路21号。 法定代表人陈祖朝，局长。 委托代理人吕宝明，陆川县不动产登记局干部。 委托代理人谭增康，广西泰盛律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）庞超文，男，1949年9月6日出生，汉族，住陆川县。 委托代理人吕德辉，广西典圣律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）陈亚荣（曾用名陈德荣），男，1973年3月12日出生，汉族，住陆川县。 被上诉人（一审原告）陈德明，男，1975年6月8日出生，汉族，住陆川县。 被上诉人（一审原告）陈德祥，男，1965年5月3日出生，汉族，住陆川县。 上述三被上诉人的委托代理人吕春，广西综纬律师事务所律师。 上诉人陆川县不动产登记局、庞超文因与被上诉人陈亚荣、陈德明、陈德祥国有土地使用证颁发纠纷一案，不服陆川县人民法院（以下简称陆川县法院）2019年12月16日作出的（2019）桂0922行初36号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2020年2月18日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 陆川县人民政府于2001年7月30日向陆川县良铸造厂颁发陆国用（2001）字第051007号、第051008号、第051009号国有土地使用证（以下分别简称第051007号证、第051008号证、第051009号证）。 一审判决认定如下事实：2000年11月14日，陈德全、陈德荣以户主的名义与陆川县良铸造厂签订了《转让土地使用权协议》，将其河龙垌的耕地1.153亩转让给陆川县良铸造厂。同日，原告陈德明、陈德祥的父亲陈福兴以户主的名义将其河龙垌的耕地1.5101亩转让给陆川县良铸造厂。2001年7月16日，陆川县土地管理局分别作出陆土处[2001]125、126号、127号土地行政处罚决定书，其中陆土处[2001]126号土地行政处罚决定书认定：2000年11月3日，陈亚荣与陆川县良铸造厂签订协议，由陈亚荣将座落在本队大路底河边垌的耕地1363.34平方米，作价人民币61350元整卖给陆川县良铸造厂使用。陆川县良铸造厂于2000年11月4日开始砌砖下基础，到2000年12月31日已建成砖混结构瓦房1363.34平方米。这一行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，决定作如下处罚：一、依法没收陈亚荣买卖1363.34平方米集体土地非法所得的人民币61350元。二、依法没收陆川县良铸造厂在买卖土地上新建的建筑物和其他设施。被告陆川县不动产登记局拒不举证，不能证明所作出的土地行政处罚决定书已送达给相应的被处罚人陈志全、张成志、陈亚荣，亦不能证明已没收上述三人非法买卖土地所得款项。2001年7月17日，陆川县土地管理局出具陆土确字（2001）第128号、第129号、130号土地使用权确认书给陆川县良铸造厂，其中陆土确字（2001）第129号土地使用权确认书告知陆川县良铸造厂，因其购买到陆川县良铸造厂与陈亚荣未经批准买卖的土地上已建成的房屋，从而取得1363.34平方米的土地使用权，该厂可持本确认书和拍卖作价款发票到陆川县土地管理局办理土地使用权登记，依法申请领取国有土地建设用地使用证。2001年7月31日，经陆川县良铸造厂申请，陆川县人民政府在未依法征收土地的情况下以行政处罚作为土地权属来源的依据，向陆川县良铸造厂分别颁发了第051007号证、第051008号证、第051009号证，原告陈亚荣作为户主卖给陆川县良铸造厂的耕地被登记在第051009号证中。陈德全、陈德荣转让给陆川县良铸造厂的耕地包含在被诉之三本国有土地使用证登记土地范围内，被告及第三人均不能确认陈德全、陈德荣所转让的土地具体登记在哪一本国有土地使用证之中。陆川县人民政府在颁发上述三证的过程中没有依法进行颁证公告。2002年7月23日，陆川县良铸造厂以陆川县良铸造厂为庞超文个人独资企业为由，向陆川县国土资源局申请将第051007号证、第051008号证、第051009号证的土地使用者变更为庞超文并注销初始登记；2002年8月，陆川县人民政府向庞超文颁发了陆国用（2002）字第051007-1号、第051008-1号、第051009-1号国有土地使用证（以下分别简称第051007-1号证、第051008-1号证、第051009-1号证），并注销了初始登记。原告陈亚荣、陈德明、陈德祥等人为要回2000年11月14日转让给陆川县良铸造厂的耕地，于2018年10月至2019年1月间多次向陆川县人民法院提起民事诉讼，在民事诉讼过程当中才知道陆川县人民政府已向庞超文颁发了第051007-1号证、第051008-1号证、第051009-1号证。2019年6月10日，陈亚荣、陈德明、陈德祥、陈忠芬、陈永芬向陆川县法院提起行政诉讼，案号为：（2019）桂0922行初16号，被告为陆川县不动产登记局，第三人为庞超文，撤销陆川县人民政府颁发给庞超文的第051007号证、第051008号证、第051009号证是该案的请求事项；2019年7月22日，原告陈亚荣、陈德明、陈德祥收到被告陆川县不动产登记局提交的证据才知道陆川县人民政府向陆川县良铸造厂颁发了第051007号证、第051008号证、第051009号证。2019年9月16日，陆川县人民法院作出（2019）桂0922行初16号行政裁定书，裁定准许陈亚荣、陈德明、陈德祥、陈忠芬、陈永芬撤回起诉。另查明，2002年6月27日，陆川县工商行政管理局向陆川县良铸造厂颁发了个人独资企业营业执照，投资人为庞超文。现已不能查询到陆川县良铸造厂的工商登记信息。 一审判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”。不管陈德全、陈德荣户家庭成员有多少人，陈德荣（原告陈亚荣）作为承包土地家庭的成员，是陈德全、陈德荣（原告陈亚荣）转让给陆川县良铸造厂的1.153亩耕地中的部分耕地的使用权人之一，在所转让的土地未被依法征收的前提下，原告陈亚荣与被诉之证具有法律上的利害关系，有权提起本案诉讼。同理，陈德明、陈德祥是陈福全户承包土地家庭的成员，是陈福全转让给陆川县良铸造厂的1.5101亩耕地中的部分耕地的使用权人，在所转让的土地未被依法征收的前提下，原告陈德明、陈德祥与被诉之证具有法律上的利害关系，也有权提起本案诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人、或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”。原告陈亚荣、陈德明、陈德祥于2019年7月22日知道陆川县人民政府向陆川县良铸造厂颁发被诉之证，于2019年10月25日提起本案诉讼，原告的起诉并未超过起诉期限。依据2002年6月27日陆川县工商行政管理局颁发给陆川县良铸造厂的个人独资企业营业执照，陆川县良铸造厂是个人独资企业，投资人为庞超文，现陆川县良铸造厂已无工商登记信息可查询，且随后被诉之证变更登记的土地使用者为庞超文，在此情况下，庞超文系陆川县良铸造厂的权利义务承受人，原告将庞超文列为第三人并无不当。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。因此，原属于农村集体经济组织所有的集体土地，只有在被依法征收后，才能变为国有土地。陈福全与陆川县良铸造厂之间买卖土地是一种违法行为，没有证据证明陈福全与陆川县良铸造厂买卖土地经土地行政管理部门处理，也没有证据证明所买卖的土地被依法征收为国有，涉案的集体土地未被依法征收，性质上都应当是集体所有的土地，给集体所有的土地颁发国有土地使用证，显然不符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定：买卖土地或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政管理部门没收违法所得；对违法土地利用总体规划擅自将农业地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员。依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，陈德全、陈德荣与陆川县良铸造厂之间买卖土地是一种违法行为，假如陆川县良铸造厂擅自将农用地改为建设用地符合本县当时的土地利用总体规划，陆川县土地管理局可以没收涉案非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，但涉案的集体土地并不能当然地因陆川县良铸造厂出资购得涉案土地上新建的建筑物和其他设施转变为国有，陈德全、陈德荣与陆川县良铸造厂买卖的集体土地未被依法征收，性质上都应当是集体所有的土地，给集体所有的土地颁发国有土地使用证，同样不符合法律规定。对陆川县良铸造厂的国有土地初始登记申请，陆川县人民政府有严格审核的义务，对颁证土地面积的构成应当清楚明了，具体到本案中应审核清楚所颁证的土地面积是由原集体土地何人、多大面积构成，陈福兴与陆川县良铸造厂买卖土地的面积为1.5101亩（约合1006.72平方米），而第051009号证所登记的土地面积为1363.60平方米（约2.045亩），超出买卖土地面积，而被告拒不举证且现有证据无法证明陈德全、陈德荣与陆川县良铸造厂买卖的集体土地登记在被诉之三本国有土地使用证的哪一本当中，在此情况下，原告陈德明、陈德祥请求撤销被诉之三本国有土地使用证并无不当。同时，被告拒不举证，不能证明陆川县人民政府在颁发第051007号、051008号、051009号证时依法进行了土地登记发证公告，不能证明颁发被诉之证程序上已全部合法。综上，本案涉案的集体土地被登记为国有土地，属土地权属来源不合法，且陆川县人民政府在颁证过程中没有依法进行公告，程序违法，第051007号证、第051008号证、第051009号证依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，一审判决的结果是，撤销第051007号证、第051008号证、第051009号证。 上诉人陆川县不动产登记局上诉称，一、一审判决认定事实错误。第051007号证登记的土地原为陈志全户的耕地796.88平方米，第051008号证登记的土地原为张志成户的耕地840平方米，第051009号证登记的土地原为陈亚荣户的耕地1363.34平方米，上述三户于2000年11月3日将耕地卖给陆川县良铸造厂建三幢厂房，土地管理部门于2001年7月16日作出行政处罚，决定没收该厂的房屋并拍卖处理，该厂通过出资购买所拍卖的房屋从而取得了国有土地使用权，并在缴纳相关税费后申请不动产权登记，取得了上述三本土地证，上述事实表明，涉案三宗不动产原为陈志全等三户的耕地，因陆川县良铸造厂在非法转让的土地上新建的三幢厂房被没收，根据房地权利一致性原则，涉案土地即转为国有。一审判决认定原陈德荣户的耕地1.153亩（约768.66平方米）登记在第051009号证中，原陈福兴户的耕地1.5101亩（1006.72平方米）登记在上述三本土地证中，涉案土地未经征收为国有，原登记机关按国有土地颁证属土地权属来源不合法是错误。二、一审判决适用法律错误，涉案三宗不动产原为陆川县良铸造厂在非法转让的土地上新建的三幢厂房，该建设用地符合土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，土地行政主管部门予以没收并拍卖是正确的。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条规定的房地权利一致性原则，原登记机关涉案三宗不动产颁发三本初始登记土地使用证是正确的。一审判决未适用上述法律作出判决是适用法律错误。三、被上诉人不具备行政诉讼的主体资格，本案应裁定驳回起诉。如前所述，土地行政主管部门罚没的标的是陆川县良铸造厂在非法转让的土地上新建的三幢厂房，虽然被处罚的卖方只涉及陈志全等三户不涉及陈福兴户，但按被上诉人陈德明兄弟所述陈福兴户非法转让的耕地已包含在上述三户非法转让的耕地范围内并登记在被诉的三本土地证中，因地上所建的厂房已被罚没收转为国有，根据房地权利一致性原则，原集体土地也转为国有土地，本案初始登记的依据是罚没和拍卖，与陈志全等四户没有法律上的利害关系，故被上诉人陈亚荣等三人均不具备行政诉讼的主体资格，应当依法裁定驳回起诉。据此，陆川县不动产登记局请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。 上诉人庞超文上诉称，一、一审判决遗漏了应当到庭参加诉讼的当事人，程序违法。首先，据陈亚荣提交2000年11月14日的《转让土地使用权协议》，签字人是户主陈德全、陈德荣（现名陈亚荣），一审判决查明该户分有承包地的有陈德全、庞荣群、陈亚荣、陈德广、陈德梅、父亲陈志辉、母亲黎瑞清、胞弟陈德水等8位承包人，后来，陈亚荣的父母及陈德水已病故，健在的5人对承包地享有权利，承担义务。现在只有陈亚荣起诉，可能损害其他承包人的权益，应依法通知陈德全等4人作为原告或者第三人参加本案诉讼，但一审法院未予通知，亦未征求他们意见，严重违反法定程序，属于遗漏当事人，应裁定撤销一审判决，发回重审。其次，一审判决判非所诉，被上诉人是请求撤销颁发给庞超文的第051007号证、第051008号证、第051009号证，证书登记权利人是陆川县良铸造厂，而庞超文名下的土地证为第051007-1号证、第051008-1号证、第051009-1号证，一审判决应撤销四良铸造厂名下的3本证与被上诉人的诉求不符，所以四良铸造厂不是本案第三人，判非所诉属于程序违法。再次，诉请求撤销的3本土地证，17年前就被注销，判决撤销无必要。四良铸造厂的第051007号证、第051008号证、第051009号证，于2002年转让土地使用权给庞超文，3本证被陆川县土地局依法注销，虽注销与撤销的原因和方式有所区别，但法律后果完全相同，均导致原证书不再具有法律效力，原登记主体四良铸造厂不再是土地权利人，因此，证书已经失效，一审判决撤销无法律意义。另外，被上诉人的起诉超过了起诉期限，其在2018年10月8日起诉被告庞超文侵权纠纷一案，通过举证已经知道庞超文取得国有土地使用证，依据《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向法院起诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内起诉，故被上诉人于2019年9月起诉撤证已超过六个月起诉期限。二、涉案土地证与被上诉人陈德明、陈德祥无关。经质证土地权属登记材料证明，四良铸造厂取得3本国有土地均源于善意有偿购买政府部门罚没作价房屋所得。第051007号证是陆川县土地局于2001年7月16日作出陆土处（2001）127号《土地行政处罚决定书》，没有四良铸造厂在陈志全796.6平方米土地上所建的房屋和建筑设施，然后作价出卖给四良铸造厂；第051008号证是陆川县土地局于2001年7月16日作出陆土处（2001）125号《土地行政处罚决定书》，没有四良铸造厂在张志成的840平方米土地上所建的房屋和建筑设施，然后作价出卖给四良铸造厂；第051009号证是陆川县土地局于2001年7月16日作出陆土处（2001）126号《土地行政处罚决定书》，没有四良铸造厂在陈亚荣1363.34平方米土地上所建的房屋和建筑设施，然后作价出卖给四良铸造厂。因此，陆川县土地局罚没地上建筑物作价卖给四良铸造厂所有，3本证的来源与陈福兴于2000年11月14日签订的《转让土地使用权协议》的土地无关，陈德明、陈德祥是陈福兴之子，与陆川县政府颁证行为无法律上的利害关系，其诉求撤销3本证无事实根据，应驳回其起诉。三、一审判决认定事实不清，对四良铸造厂善意有偿取得涉案房地产的事实未查清。该厂是通过有偿购买土地部门出让的建筑物而取得土地证书，一审判决认定土地部门只有权依据《土地管理法》第七十三条规定没收违法建筑物，该财产经没收转为国有资产，出卖给四良铸造厂合法有效。房地相依，法律明确规定，地上建筑物所有权转移，土地使用权随之转移，土地使用权转移，地上建筑物所有权随之转移。一审判决对被上诉人转让土地使用权的位置未查清，推断被上诉人转让的土地在了本证书内是错误的。一审判决对四良铸造厂在办证中依法纳税资费的事实未查清。四、一审判决适用法律不当，四良铸造厂有偿买受陆川县土地局罚没的房屋和建筑物取得土地、房产证的事实，该厂作为善意第三人，财产权益受法律保护，应根据行政诉讼法第六十九条的规定驳回被上诉人诉讼请求，一审判决适用第七十条的规定是错误的。综上所述，上诉人请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人在二审诉讼中均没有提出书面答辩。 经审理查明，一审判决所采信的证据确实，并且具备合法性和关联性，所据以认定的基本事实清楚，本院对一审判决采信的证据和所认定的事实予以采信和认定。 本院认为，本案争议的焦点是：1、陈亚荣、陈德明、陈德祥是否具有提起本案诉讼的原告主体资格以及提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；2、第051007号证、第051008号证、第051009号证的颁发是否具备合法性。 关于陈亚荣、陈德明、陈德祥是否具有提起本案诉讼的原告主体资格，是否超过法定起诉期限的问题。本案中，涉案第051007号证、第051008号证、第051009号证所登记的土地中包含陈亚荣、陈德明、陈德祥家庭承包的集体土地，陈亚荣、陈德明、陈德祥作为土地承包人，与颁发第051007号证、第051008号证、第051009号证行政行为具有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，陈亚荣、陈德明、陈德祥具备本案原告的主体资格，有权提起本案行政诉讼。关于陈亚荣、陈德明、陈德祥的起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案中，作出颁发第051007号证、第051008号证、第051009号证行政行为的时间为2001年7月，陈亚荣、陈德明、陈德祥知道上述行政行为的时间为2019年7月22日，提起本案诉讼的时间为2019年10月25日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于“公民、法人、或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，陈亚荣、陈德明、陈德祥的起诉并没有超过前述法律规定的法定起诉期限，对上诉人庞超文关于被上诉人的起诉超过法定起诉期限的主张本院不予采信。 关于第051007号证、第051008号证、第051009号证的颁发是否具备合法性的问题。本案中被诉的陆川县人民政府颁发给四良铸造厂的第051007号证、第051008号证、第051009号证所登记的土地属于农民集体所有土地，该土地未经依法征收为国有，陆川县人民政府就该集体土地登记颁发国有土地使用证的行为明显违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，该登记行政行为不具备合法性。上诉人陆川县不动产登记局、庞超文均主张涉案土地因陆川县良铸造厂在非法转让的土地上新建的三幢厂房被没收，根据房地权利一致性原则，涉案土地即转为国有，对此，本院认为，我国土地所有制形式存在国有和集体所有两种，集体土地转为国有土地应当依法予以征收，这是我国为保护农民集体土地，保障农民权益而设置的基本土地制度，陆川县人民政府对涉案土地颁发国有土地使用证其实质属于“以罚代批”，这是不依法行政的典型行为，该行为可能侵犯了集体土地所有权人的合法权益，亦损害了我国的基本土地制度，因此，对两上诉人的主张本院不予采信支持。综上所述，第051007号证、第051008号证、第051009号证的颁发事实不清，主要证据不足，适用法律错误，不具备合法性，应予撤销，一审判决撤销第051007号证、第051008号证、第051009号证是正确的，对一审判决本院予以维持。上诉人上诉无理，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 本案二审案件受理费50元，由两上诉人均担。 本判决为终审判决。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  梁文全 审 判 员  吕 博 二〇二〇年四月二十四日 法官助理  陈广进 书 记 员  陈国昭 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正） 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。