重庆市涪陵区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝0102行初8号 原告重庆市涪陵区佳玉矿业有限公司，住所地重庆市涪陵区卷洞乡白鹿村与大木乡土井村交界处，工商登记注册号5001020000119101-1-1。 法定代表人冉长银，总经理。 委托代理人余**，重庆天森律师事务所律师。 委托代理人张洪珍，女，1953年5月9日出生，汉族，该公司股东（监事），住重庆市涪陵区。 被告重庆市涪陵区发展和改革委员会，住所地重庆市涪陵李渡新区鹤凤大道新区大厦，统一社会信用代码11500102008670164Y。 法定代表人蒋兆华，主任。 出庭负责人贺雷，副主任。 委托代理人杨玲，重庆市涪陵区发展和改革委员会工作人员。 委托代理人宋阳，重庆山语律师事务所律师。 原告重庆市涪陵区佳玉矿业有限公司（以下简称佳玉公司）诉被告重庆市涪陵区发展和改革委员会（以下简称涪陵发改委）其他行政纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月3日予以受理，同年8月2日作出（2019）渝0102行初118号行政裁定书；同年11月19日，重庆市第三中级人民法院作出（2019）渝03行终133号行政裁定书，裁定撤销一审裁定，指令本院继续审理。本院重新组成合议庭，于2020年4月8日依法公开开庭审理了本案，原告的委托代理人余**、张洪珍，被告的出庭负责人贺雷及其委托代理人杨玲、宋阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告佳玉公司诉称，2017年9月10日，涪陵发改委向佳玉公司作出《关于抓紧做好企业拆迁相关工作的函》，函件载明：你公司所经营的卷洞倒角硫铁矿位于亚行贷款城乡路网改造二期B标段（焦石至大木）征地拆迁红线范围内，经研究决定将采取关闭整体退出补偿方案，由我委牵头对道路建设压覆佳玉硫铁矿进行拆迁补偿评估及相关工作，请你司积极做好拆迁配合工作。佳玉公司认为，涪陵发改委作出关闭及整体退出的决定没有任何法律依据，且严重侵害了佳玉公司的合法权益。另外，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征收补偿标准农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”的规定，制定征地补偿安置方案应属于市、县人民政府的职权范围，涪陵发改委无权对佳玉公司制定相应的征地补偿方案。还有，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，征地补偿应属于土地行政主管部门的法定职责，涪陵发改委亦无权实施征地补偿的相关工作。综上所述，请求人民法院依法确认《关于抓紧做好企业拆迁相关工作的函》无效。 原告佳玉公司向本院举示了以下证据：1、营业执照。证明原告依法登记设立，在涪陵区卷洞乡白鹿村与大木乡土井村交界处经营开采硫铁矿。2、《关于抓紧做好企业拆迁相关工作的函》。证明决定对佳玉公司经营的卷洞倒角硫铁矿采取关闭整体退出补偿方案的行政主体是被告涪陵发改委，该函对相对人原告的权利义务产生直接影响就是原告作为合法的市场经营主体要消亡，不能开采销售硫铁矿。3、《会议纪要》。证明被告作出关闭原告的函后，已经按该函决定开展对原告的评估工作。4、《成本咨询报告》。证明重庆铂码工程咨询有限公司已对原告卷洞倒角硫铁矿项目投入成本作出咨询报告。5、《关于尽快启动亚行贷款涪陵区城乡路网改造项目B段（卷洞至大木段）佳玉矿业拆迁的函》。证明被告作出关闭原告的函后，相关政府部门按该函决定实施了相关工作。6、照片34张。证明被告作出关闭原告的函后，原告事实上已经被关闭。 被告涪陵发改委辩称：一、2017年9月10日被告发出的《关于抓紧做好企业拆迁相关工作的函》不属行政行为。1、所谓“行政行为”是国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织的权利义务作出的行政职权行为。其目的是要发生一定的法律后果，使行政法上的权利、义务得以建立、变更或者消灭，在外部上（相对人）是对公民、法人或者其他组织权利义务的安排，且具有强制力、约束力。而从《关于抓紧做好企业拆迁相关工作的函》的内容上，被告并没有对原告产生行政法上的权利、义务的安排，且对原告不具有强制力、约束力。故《关于抓紧做好企业拆迁相关工作的函》不属行政行为。2、从《关于抓紧做好企业拆迁相关工作的函》的行文形式上看，它只是平等主体间的工作商榷，没有行政法意义上的具体行政职能的体现，不属行政行为。3、从《关于抓紧做好企业拆迁相关工作的函》的目的上看，基于被告是亚行贷款城乡路网改造二期B标段道路建设的牵头单位，“将”拟对采取关闭整体退出作补偿方案，是被告内部呈报相关单位优化方案的前期可行性论证的准备工作，而非具体行政行为。其外部效力上也没有对原告具有权利、义务的安排。4、被告并没有将《关于抓紧做好企业拆迁相关工作的函》交给原告，而是将该工作函交给重庆铂码工程咨询有限公司，是为了作拟拆迁补偿方案，作前期评估及相关工作。二、假如《关于抓紧做好企业拆迁相关工作的函》属行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作为行政行为之日起六个月内提出，原告提起行政诉讼已超过诉讼时效。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告涪陵发改委向本院举示了以下证据：1、《重庆市涪陵区国土资源局关于涪陵区大木山市级自然保护区内采矿权退出的请示》（涪国土文〔2017〕XXX号）。2、《重庆市国土房管局关于自然保护区内矿业权退出的请示》（渝国土房管文〔2017〕XXX号）。3、《重庆市国土房管局关于贯彻落实中央环境保护督查反馈意见整改措施细化方案的函》（渝国土房管函〔2017〕XXX号）。上述三份证据证明原告企业的矿山矿区与涪陵区大木山市级自然保护区重叠，即使被告不作出《关于抓紧做好企业拆迁相关工作的函》，相关部门也会要求原告在自然保护区内的采矿权退出。4、《中华人民共和国重庆市统筹城乡基础设施建设二期项目项目管理手册》。证明被告作为涪陵区城乡路网改造项目的成员之一，负责牵头实施，并非项目实施机构。 经审理查明：原告佳玉公司于2005年6月10日成立。经营范围开采硫铁矿（有效期至2015年6月26日止），销售本企业自产硫铁矿及综合利用伴生劣质煤。2017年9月10日，被告涪陵发改委作出《关于抓紧做好企业拆迁相关工作的函》，该函载明：“重庆市涪陵区佳玉矿业有限公司，你司所经营的重庆市涪陵区佳玉矿业卷洞倒角硫铁矿位于亚行贷款城乡路网改造二期B标段（焦石至大木）征地拆迁红线范围内，经研究决定将采取关闭整体退出补偿方案，由我委牵头对道路建设压覆佳玉硫铁矿进行拆迁补偿评估及相关工作，请你司积极做好拆迁配合工作。” 被告涪陵发改委于2018年3月18日作出第11号《关于对佳玉硫铁矿投入成本进行审核的会议纪要》，该纪要载明，为加快亚行贷款二期项目B标段（卷洞至大木段）沿线企业拆迁工作，2018年3月15日，区发展改革委组织区交委、焦石镇政府、交旅集团、涪陵中龙公司就重庆铂码工程咨询有限公司对佳玉硫铁矿投入成本进行审核事宜进行专题研究。……一、按照务实高效、精减成本原则，同意由项目业主涪陵中龙公司采取直接委托的方式委托重庆铂码工程咨询有限公司对佳玉硫铁矿投入成本进行审核，…二、由于佳玉硫铁矿在2014年竣工验收后就一直停产至今，重庆铂码工程咨询有限公司在进行投入成本审核时不对其进行折旧摊销。三、中介机构重庆铂码工程咨询有限公司按此次会议确定的方案，于6月30日前出具评估报告。 2018年6月15日，重庆铂码工程咨询有限公司出具了《重庆市涪陵区佳玉矿业有限公司卷洞倒角硫铁矿投入成本咨询报告》（重铂咨字[2018]第XXXX号），该报告系根据委托协议书的要求和项目业主提供的相关资料，结合现场对实物数量进行核实并经项目业主签字认可的现场收方资料，对重庆市涪陵区佳玉矿业有限公司卷洞倒角硫铁矿投入成本进行咨询，重庆市涪陵区佳玉矿业有限公司卷洞倒角硫铁矿矿井及附属设施工程送审金额5928.54万元，咨询审定金额为2553.59万元，审减金额3374.95万元。 2019年10月31日，重庆市涪陵区交通局向焦石镇人民政府发送的《关于尽快启动亚行贷款涪陵区城乡路网改造项目B段（卷洞至大木段）佳玉矿业拆迁的函》（涪交函[2019]XXX号）载明，2017年4月起，区发改委会同区交通局多次召集区国土局、水务局、安监局、焦石镇政府、大木乡政府、交旅集团等相关单位就企业的拆迁补偿事宜进行专题研究。目前业主单位中龙公司委托的评估咨询单位已完成佳玉矿业拆迁补偿评估方案并经过了涪陵区财政投资审核中心审查。建议焦石镇政府按照涪陵区财政投资审核中心审核的金额2553.59万元抓紧实施佳玉矿业的拆迁工作，确保亚行贷款涪陵区城乡路网改造项目B段（卷洞至大木）的顺利实施。 目前，原告佳玉公司的部分办公场所被损坏，生产场地等被涉案公路占用，佳玉公司已停业。 另查明：2013年7月，《中华人民共和国重庆市统筹城乡基础设施建设二期项目项目管理手册》明确了涪陵区政府作为项目实施机构，负责涪陵区城乡路网改造子项目的实施，包括提供相应的配套资金和偿还贷款。涪陵区项目协调领导小组由副区长任组长，其成员包括县发改委、财政局、环保局、交通局、国土局、建设局和规划局。定期会晤，商讨和采取行动（如有必要），以确保涪陵区城乡路网改造子项目顺利实施。 由于案涉佳玉公司硫铁矿矿区处于大木山市级自然保护区范围内，被中央环保督查组要求整改并建立矿产资源退出机制。2017年10月16日，重庆市涪陵区国土资源局向涪陵区人民政府作出《关于涪陵区大木山市级自然保护区内采矿权退出的请示》，载明鉴于焦大路压覆佳玉硫铁矿，建议由区发改委牵头，区交委、区国土局等区级部门和焦石镇、大木乡配合，制定“一矿一策”方案，在2018年前采取差别化补偿关闭退出。涪陵区人民政府相关领导批示由国土局牵头拟定该方案。 本院认为，一、关于本案原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案中，被告涪陵发改委作出《关于抓紧做好企业拆迁相关工作的函》时间是2017年9月10日，原告在庭审中也认可其收到该函的时间为2017年9月。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条第二款之规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼，人民法院不予受理。因该函并未告知原告诉权或者起诉期限，应当适用五年的法定起诉期限的相关规定，故原告提起的本案诉讼并未超过法定起诉期限。二、关于被告涪陵发改委作出的《关于抓紧做好企业拆迁相关工作的函》是否无效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效”的规定,构成无效行政行为的违法情形主要为作出行政行为的主体不适格或者行政行为没有依据等两种情形,并且该两种违法情形须达到重大且明显的程度。本案中，从《中华人民共和国重庆市统筹城乡基础设施建设二期项目项目管理手册》的内容看，明确了涪陵区人民政府作为项目实施机构，负责案涉涪陵区城乡路网改造子项目的实施，被告涪陵发改委作为项目协调小组成员之一，负责具体确保案涉涪陵区城乡路网改造子项目顺利实施。故涪陵区人民政府应系案涉涪陵区城乡路网改造项目的实施主体，被告涪陵发改委在路网改造项目中作出的具体行政行为应当视为涪陵区人民政府的委托，并从原告所举示的被告发出的会议纪要等相关内容上看，被告的行为系为了确保涪陵区城乡路网改造子项目顺利实施而作出的行政行为，其产生的法律责任应由涪陵区人民政府政府承担。本案中，被告涪陵发改委基于涪陵区人民政府的委托作出的《关于抓紧做好企业拆迁相关工作的函》，该函并不构成重大且明显违法的情形，故原告提出的诉讼主张应当不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条第二款之规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。因此，应当驳回原告的诉讼请求。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下： 驳回原告重庆市涪陵区佳玉矿业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告重庆市涪陵区佳玉矿业有限公司负担。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数递交上诉状副本,上诉于重庆市第三中级人民法院。 审 判 长 杨  洋 人民陪审员 严  密 人民陪审员 易 先 莲 二〇二〇年四月二十三日 法官 助理 ：张洁瑶 书 记 员 ： 彭 莎