浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终2020号上诉人（一审原告）宁波杭州湾新区美名水产养殖场，住所地宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地。投资人周美丽。委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）宁波杭州湾新区开发建设管理委员会，住所地杭州湾新区兴慈一路1号。法定代表人**，主任。委托代理人刘占中，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。一审第三人慈溪市引飞农副产品有限公司，住所地慈溪市逍林镇三北大街3501号。法定代表人胡利平，总经理。委托代理人章伟，浙江相联律师事务所律师。委托代理人张红霞，浙江相联律师事务所律师。一审第三人宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场，住所地宁波杭州湾新区十二塘围垦一号区块内。投资人胡引飞。委托代理人章伟，浙江相联律师事务所律师。委托代理人张红霞，浙江相联律师事务所律师。一审第三人宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司，住所地宁波杭州湾新区四灶浦水库南大堤1号。法定代表人黄展，董事长。委托代理人刘占中，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。委托代理人马汉冲，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。上诉人宁波杭州湾新区美名水产养殖场（以下简称美名养殖场）因诉被上诉人宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（以下简称杭州湾管委会）及一审第三人宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司（以下简称海涂公司）、慈溪市引飞农副产品有限公司（以下简称引飞公司）、宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场（以下简称双瑞水产）土地行政强制行为一案，不服宁波市中级人民法院（2018）浙02行初243号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年12月3日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月11日恢复诉讼。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2011年5月，原宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。2011年8月25日，宁波杭州湾新区开发建设有限公司出资设立海涂公司，经营范围为海涂围垦项目的建设、开发和管理。2012年12月25日，引飞公司中标围涂1号的承包经营权。2013年1月1日，引飞公司与周美丽签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》（以下简称《临时出租合同书》）一份，约定引飞公司将中标的围涂1号1-8A/8B土地分包给周美丽用于鱼塘、虾塘养殖。海涂公司为该合同的见证方。合同约定承包经营期限为2013年1月1日至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目），如部分地块开发征用的，剩余未被开发征用部分继续履行承包业务。2013年3月5日，引飞公司与海涂公司签订《合同协议书》一份，双方对承包经营面积、承包期限、承包期内或承包期满海涂公司收回土地的处理、承包经营权的流转、承包金及交付方式、地上物的处置、合同的变更和解除、违约责任的承担等权利义务作了约定。2013年3月26日，引飞公司作出《关于杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地经营权的决定》，该决定明确：今后围涂1号由双瑞水产独立经营，所涉一切事务由双瑞水产处理。海涂公司在该决定上盖章同意。2016年4月5日，海涂公司作出《收回通知函》，告知引飞公司因土地另有他用，故根据招标文件与《合同协议书》约定收回土地，并要求引飞公司在2016年7月15日前无条件退回围涂1号全部承包地。夏新林等养殖户在该通知函上签字确认收阅该通知。2016年4月6日，引飞公司及双瑞水产向海涂公司作出《回复函》，夏新林等养殖户在该回复函上签字同意。2016年4月8日，引飞公司召开养殖户代表大会，夏新林等养殖户代表在《会议纪要》上签字。2017年3月11日，被告作出《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》，通告明确：1.整治区域为十二塘围涂1号区块，南起十一塘塘裙、北至十二塘护塘河、东靠四灶浦排涝河、西至5号隔堤；2.整治重点为该区域内所有养殖鱼塘、虾塘及道路、河道、配套房屋等基础设施，责令在2017年3月18日前无条件退回。逾期不退回的，将依法予以强制清理整治。3.本通告自发布之日起实施。2017年3月24日，双瑞水产召开养殖户代表大会，会上明确：海涂公司要求收回围涂1号全部养殖基地，海涂公司暂定对合同用地补偿1040元/亩，暂留地（含湖泊）150元/亩；所有养殖户原则上同意上述补偿，并积极配合新区进场，另要求处理好高压线、变压器，鱼、鳗等未抓完要求延长时间，但不影响目前新区施工进度，最迟到7月底。会议形成会议纪要一份，王志土等养殖户在会议纪要上签字同意。后海涂公司陆续对滩涂进行了清理。美名养殖场系2013年4月24日周美丽申请设立的个体工商户，2013年11月8日转型升级为个人独资企业，住所地为围涂1号-8A/8B号，经营范围和方式为水产养殖。美名养殖场于2018年12月4日诉至一审法院，请求确认被告强制清理整治行为违法。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。周美丽2013年1月1日虽与引飞公司签订过《临时出租合同》，但当时美名养殖场尚未成立，事后美名养殖场也从未以自己名义在围涂1号区块与任何组织或个人签订过承包经营合同。同时原告又认为，涉案养殖区域系案外人华梁向双瑞水产承包，周美丽又向华梁转租进行养殖，并向法庭提供了华梁出具的《确认函》，及夏新林的银行流水单，一审法院认为，周美丽不能提供华梁与其之间的转租合同，华梁出具的《确认函》，应属于证人证言，华梁未能到庭作证，故该《确认函》，不能证明其目的。夏新林的银行流水单，仅能证明夏新林与华梁之间有资金往来，夏新林与周美丽虽为夫妻，但夏新林投资的养殖场已另案起诉。因此，银行流水单与周美丽也没有关系。结合被告提供的第三人引飞公司及其注册成立的双瑞水产提供的养殖区块各养殖户名单等材料，可以看出以周美丽名义签订的承包经营合同后续并未实际履行。原告提供的证据尚不能证明原告及其投资人周美丽在涉案地块从事过养殖投资经营活动，故不具备行政诉讼原告主体资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，已经立案受理，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告宁波杭州湾新区美名水产养殖场的起诉。美名养殖场不服一审法院上述行政裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审法院作出的（2018）浙02行初243号之一行政裁定书；2.支持上诉人一审诉讼请求。事实与理由：上诉人美名水产养殖场具备原告主体资格，一审裁定认定事实错误、适用法律错误。一、上诉人的投资人就涉案区块与引飞公司签订过《临时出租合同书》。周美丽于2013年1月1日与引飞公司签订了《临时出租合同书》，约定引飞公司将围涂1号-8A/8B总面积为1373亩的土地分包给周美丽用于鱼塘、虾塘养殖，承包经营期限为2013年1月1日至该地块被政府依法征用止。美名水产养殖场系2013年4月24日周美丽申请设立的个人工商户，2013年11月8日转型升级为个人独资企业，住所地为围涂1号-8A/8B号，经营范围和方式为水产养殖。上述事实已被一审法院认可。二、上诉人的投资人实际履行了上述《临时出租合同书》。夏新林于2013年1月1日向华梁的银行账户汇入100万元，3月20日又汇入217万元，上述两笔资金的用途为让华梁向引飞公司代缴的租金。华梁分别于2013年1月1日、3月20日和3月21日向第三人引飞公司的负责人胡引飞的银行账户汇入租金总计515.46万元，其中便包括替周美丽代缴的租金。夏新林与周美丽系夫妻关系，上述通过夏新林的银行账户汇给华梁的资金是夏新林和周美丽的夫妻共同财产，且夏新林和华梁都承认该部分金额包括周美丽付给引飞公司的租金。上述事实有夏新林转账给华梁和华梁转账给胡引飞的银行流水单，以及华梁的证言证明。一审法院仅以流水单上的名字是夏新林而非周美丽为由否认周美丽对《临时出租合同书》的实际履行，显属认定事实错误。另外，案外人华梁、夏新林已就其承包经营的养殖区块分别向法院另案提起了行政诉讼，且均未对本案涉案区块主张权利。一审法院以夏新林投资的养殖场已另案起诉为由否认夏新林的银行流水单与周美丽之间的关系亦属认定事实错误。三、被诉行政强制行为严重侵犯了上诉人的合法财产权益。上诉人的投资人周美丽在签订《临时出租合同书》后在涉案区块建成虾塘、鱼塘，每亩成本约4500元，投资约6178500元。上诉人是涉案区块上养殖设施的实际投资人，不论该区块的实际养殖人是谁，上诉人都对其上的养殖设施享有所有权，被诉强制清理整顿行为严重侵犯了上诉人的合法财产权益，上诉人有权向法院提起行政诉讼。一审法院否认上诉人及其投资人对涉案地块的养殖投资经营活动属认定事实错误，其据此否认上诉人的原告主体资格属法律适用错误。杭州湾管委会答辩称：一、上诉人与引飞公司签订的合同并未实际履行。2013年1月1日引飞公司与上诉人的投资人周美丽签订《临时出租合同书》时，引飞公司还未与第三人海涂公司正式签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》。2013年3月5日，海涂公司与引飞公司正式签订出租合同并经慈溪市公证处公证。2013年3月7日，引飞公司注册成立双瑞水产，由其负责围涂1号养殖基地管理工作。2013年3月20日，双瑞水产（甲方）与韩吉等9大养殖户(乙方，对应9个区块)分别签订出租合同，将案涉的十二塘围涂1号区块土地全部转包完毕，并且合同第十一条明确“本合同经甲乙双方签章后生效，原慈溪市引飞果业有限公司(宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场)与乙方所签合同自然终止”。因此，2013年3月20日前所签订的案涉地块转包合同已全部终止或实际履行不能。实际履行的是2013年3月20日签订的9份转包合同，这9份转包合同中根本不包括上诉人，也不包括上诉人的投资人。从一审庭审调查事实情况来看，上诉人从未以自己名义在围涂1号地块与任何组织或个人签订过承包经营合同，上诉人及其投资人自始至终也未从事过任何养殖投资经营活动。因此，一审认定上诉人不具备行政诉讼原告主体资格认定正确。二、上诉人声称其已间接通过华梁缴纳了租金与事实不符。按照上诉人提供的并未实际履行的合同显示，其应于2013年1月5日向引飞公司支付租金1709385元；而华梁与双瑞水产签订的合同约定其应于同日向双瑞水产支付租金5134890元，故，上诉人在一审庭审时及上诉状时声称华梁代为缴纳的租金500余万元，实为华梁按照出租合同的约定自己应当缴纳的租金。假设上诉人声称其已间接通过华梁缴纳了租金属实的话，那么华梁缴纳的租金应包括自己的500余万加上上诉人的170余万，但很显然，华梁缴纳的租金总和只有500余万，上诉人声称的根本与事实不符。同时，上诉人在一审庭审中又提到其向华梁转租过滩涂，但又不能提供华梁与上诉人之间的转租合同，与其起诉时自称的履行与引飞公司的租赁合同自相矛盾。至于上诉人提供的所谓夏新林的银行流水单，只能证明夏新林与华梁之间有资金往来，无法证实是替上诉人缴纳的租金。至于上诉人提供的所谓华梁的《确认函》，除因华梁未出庭作证、不符合证据形式要件外，还因上诉人的投资人与华梁、夏新林具有利害关系，单独或共同就涉案土地向宁波市中级人民法院先后提起19个行政诉讼案件，向慈溪市人民法院先后提起十几个民事诉讼案件，要求巨额赔偿，诉请重复，故其提供的证据没有证明力，无法采信。因此，一审法院认定上诉人及投资人未在案涉地块从事过养殖投资经营活动，正确。三、上诉人属于恶意诉讼，理应予以规制。上诉人在一审时不能提供任何投资的证据材料，实际上在围涂1号地块从未进行过任何养殖投资经营活动，却通过虚构事实的手段，意图通过提起行政诉讼达到骗取国家财产的非法目的，不仅消耗了大量行政资源，而且也挤占了司法资源，主观恶意明显，明显属于滥用诉权、恶意诉讼。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，恳请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。海涂公司答辩称：同意杭州湾管委会答辩意见。引飞公司、双瑞水产答辩称：同意杭州湾管委会答辩意见。二审中，上诉人向本院提交了两份《证人出庭申请书》，申请夏新林、华梁出庭作证。本院认为，证人证言作为证据的一种，上诉人申请证人出庭作证，必须符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条“在第二审程序中，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证；……”、第五十二条“本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据”的规定，鉴于上诉人二审申请夏新林、华梁出庭作证，并不符合上述规定的相关情形，故对其申请不予准许。但为了查明本案事实，本院还是对上述二人各做了一份调查笔录。夏新林称，其与华梁之间存在口头租赁法律关系，其与周美丽汇给华梁的467万元中，有100万元是用于支付租赁费，另外367万元用于支付挖塘等费用。还称，其还租赁有华梁其他养殖场。华梁称，其与夏新林就案涉养殖场存在租赁关系，其收取的467万元中，其中200多万元系租赁费，除案涉养殖场外，其无其他养殖场租赁给夏新林。从上述两人的陈述可以看出，两人对双方存在的租赁关系数量、案涉租赁关系支付的租金数额等均相互矛盾，且两人与美名养殖场均存在利害关系，故两人所述均不足为信，拟不予采信。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。上诉人二审中主张其系通过履行与引飞公司签订的《临时出租合同书》实际取得案涉养殖场的使用权，并通过华梁向引飞公司支付租金467万元。首先，周美丽2013年1月1日虽与引飞公司签订过《临时出租合同》，但当时美名养殖场尚未成立，之后美名养殖场也从未以自己名义在围涂1号区块与任何组织或个人签订过承包经营合同，故根据合同相对性原则，上述合同的一方当事人应为周美丽而非美名养殖场。退一步说，即便周美丽可以代表美名养殖场签订上述合同，但根据《临时出租合同书》第四条第2项“乙方（周美丽）向甲方（引飞公司）分二次交纳承包经营期限前三年承包金，第一次于2013年1月5日前支付（承）包经营期限前三年总承包金的50%，即人民币壹佰柒拾万零玖仟叁佰捌拾伍元，第二次于2014年1月5日前支付（承）包经营期限前三年总承包金的50%，即人民币壹佰柒拾万零玖仟叁佰捌拾伍元……”的约定，美名养殖场应在2013年1月5日前向引飞公司支付170.9385万元，可是美名养殖场在2013年1月5日前仅向华梁支付100万元，两者金额并不相符且相差较多，同时美名养殖场亦未举证证明该100万元款项系华梁代其向引飞公司交纳的租金。其次，被上诉人提供的《杭州湾新区原双瑞养殖场各承包户名单》等材料中并无周美丽或美名养殖场的名字，引飞公司和双瑞水产亦否认美名养殖场在案涉养殖场从事养殖活动，这在一定程度上亦可证明以周美丽名义签订的《临时出租合同书》后续并未实际履行。再次，上诉人还曾主张涉案养殖区域系案外人华梁向双瑞水产承包，周美丽又向华梁转租进行养殖，但鉴于周美丽既不能提供其与华梁之间的书面转租合同，又不能提供其他证据予以佐证，故对其该主张不予支持。美名养殖场还主张案涉养殖区域的养殖设施由其建造，但其亦未提供相关证据予以证明，故对其该主张亦不予支持。据此，一审认定以周美丽名义签订的《临时出租合同书》后续并未实际履行，上诉人提供的证据尚不能证明其及周美丽在涉案养殖区域从事过养殖投资经营活动，故其不具备行政诉讼原告主体资格并据此驳回其起诉，并无不当。综上，上诉人美名养殖场的上诉理由不能成立，不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  王富新审判员  黄金富审判员  董 东二〇二〇年四月十八日书记员  朱胤佐