安徽省临泉县人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1221行初34号原告临泉县三合商品混凝土有限公司，住所地临泉县工业园区姜尚大道西侧，统一社会信用代码913412210624883397（1-1）。法定代表人刘艳，该公司总经理。委托代理人梅竹，安徽安泰达律师事务所律师。被告临泉县城市管理行政执法局，住所地安徽省临泉县城中路23号，统一社会信用代码11341221MB0W051426。法定代表人张中勇，该局局长。副职负责人马蟒，该局副局长。委托代理人张海申，安徽文瑞律师事务所律师。被告临泉县人民政府，住所地安徽省临泉县政务新区前楼，统一社会信用代码11341221003173206K。法定代表人梁永勤，该县县长。委托代理人路晓龙，该县司法局工作人员。原告临泉县三合商品混凝土有限公司诉被告临泉县城市管理行政执法局、临泉县人民政府环境保护行政处罚、行政复议一案，于2020年1月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2020年1月19日分别向两被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月2日公开开庭审理了本案。原告临泉县三合商品混凝土有限公司的委托代理人梅竹，被告临泉县城市管理行政执法局的副职负责人马蟒及委托代理人张海申，被告临泉县人民政府的委托代理人路晓龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。临泉县城市管理行政执法局以临泉县三合商品混凝土有限公司厂区内石子没有覆盖、搅拌楼积尘较多导致大气污染，违反《安徽省大气污染防治条例》为由，于2019年10月19日作出临城管罚决字[2019]248号行政处罚决定书，对该公司责令改正，并处十万元罚款。临泉县三合商品混凝土有限公司不服，向临泉县人民政府申请复议，2019年11月22日临泉县人民政府作出临复[2019]62号行政复议决定书，维持上述处罚决定。临泉县三合商品混凝土有限公司诉称，临泉县城市管理行政执法局作出的行政处罚决定所依据的证据不足，严重侵害了原告的合法权益，请求法院本着有错必究原则，依法撤销临城管罚决字[2019]248号行政处罚决定和临复[2019]62行政复议决定。临泉县三合商品混凝土有限公司向本院提举了以下主要证据：1、营业执照，证明原告临泉县三合商品混凝土有限公司的基本信息。2、阜阳市城管执法局行政处罚自由裁量权基准（试行），证明被告临泉县城市管理行政执法局作出的行政处罚决定违反第六章第三项的规定，量罚畸重。临泉县城市管理行政执法局及临泉县人民政府辩称，被告作出的案涉行政处罚决定书认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。临泉县人民政府依法受理原告的行政复议申请，经审查，临泉县城市管理行政执法局作出的临城管罚决字[2019]248号《行政处罚决定书》的行为符合《行政复议法》的规定，依法作出行政复议决定，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求请。临泉县城市管理行政执法局、临泉县人民政府在法定期限内提举证明原行政行为合法的以下证据、依据：第一组：1、统一社会信用代码证；2、法定代表人身份证明；3、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》第二条。《安徽省大气污染防治条例》第六十三条、第十二条第一款第二项。证明临泉县城市管理行政执法局的诉讼主体资格并具有作出案涉行政处罚的相应职权。第二组：1、临泉县住房和城乡建设局于2019年7月4日《住建领域案件移送函》；2、临泉县城市管理行政执法局文件处理标签；3、临泉县城市管理行政处罚立案审批表；4、关于三合商品混凝土有限公司大气污染案件的调查报告；5、行政处罚案件集体审议记录；6、临泉县城市管理行政执法（事先告知书、听证告知书）呈批表；7、临城管听告字[2019]248号《行政处罚案件听证告知书》及送达回证；8、临城管罚告字[2019]248号《行政处罚事先告知书》及送达回证；9、临泉县城市管理行政执法局行政处罚案件法制审核登记表；10、临城管罚决字[2019]248号行政处罚决定书及送达回证；11、执法人员席文禄、刘庆雷执法证。证明临泉县城市管理行政执法局作出的临城管罚决字[2019]248号行政处罚决定程序合法。第三组：1、临泉县三合商品混凝土有限公司营业执照及刘艳身份证复印件；2、现场调查照片10张；3、临泉县三合商品混凝土有限公司出具的情况说明；4、关于三合混凝土有限公司扬尘污染问题的情况说明。证明临泉县城市管理行政执法局作出的临城管罚决字[2019]248号行政处决定书认定事实清楚，证据确实充分。第四组：《安徽省大气污染防治条例》第六十三条、第八十九条。证明临泉县城市管理行政执法局作出的临城管罚决字[2019]248号行政处罚决定书适用法律正确。临泉县人民政府提举了证明复议程序合法的如下证据、依据：1、组织机构代码证及《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第九条、第十七条、第二十三条、第二十八条；2、2019年9月27日原告行政复议申请书及2019年9月19日临泉县城市管理行政执法局做出的临城管罚决字[2019]248号《行政处罚决定书》；3、2019年9月29日临复[2019]62号《行政复议案件受理审批表》；4、2019年9月30日临复[2019]62号《行政复议申请受理通知书》、《行政复议书面答复通知书》及送达回证；5、2019年11月22日临复[2019]62号《行政复议决定书》及送达回证。证明临泉县人民政府作出的行政复议决定，适用认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。经庭审举证质证，当事人对以上证据质证意见如下：原告对被告提举的证明原行政行为合法方面的第一组证据三性无异议，第二组证据1、2、3三性无异议，可以证明住建局要求城管局对原告进行3万元的处罚，该罚款数额是固定的，没有裁量区间。依据“中共安徽省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见”第四条、第五条的规定可以明确，住建部门是城市管理的主管部门，城管局的职权在于执行经主管部门确认后的行政处罚权及行政强制权，对于主管部门确认后的行政处罚或强制，城管局行使的是执行权，而非选择权或裁量权，本案中住建局作为安徽省大气污染防治条例第八十九条规定的行政处罚实施单位，经检查发现原告存在管理不到位的问题，要求城管局对原告进行3万元的处罚，城管局却擅自作出10万元的处罚决定，明显超越其法定职权；证据4三性及证明目的有异议，证明不完整；报告中记载的调查人员席文禄、刘庆雷不是案件现场调查人员，未到现场勘验，报告依据的证据仅有住建局检查人员拍摄的现场照片，不能单独作为定案依据；证据5三性及证明目的有异议，审议记录过于形式化，会议参加人不是2019年7月4日参与涉案违法行为现场调查取证的执法人员，认定事实未明确，原告已经整改完毕，处理整改意见仍责令整改，并且没有说明对原告从重处罚的原因；证据6-8三性无异议，但在被告提交的证据中，未发现事先告知书，但是原告收到了被告下达的行政处罚事先告知书；证据9三性无异议，对审查结论有异议；证据10中的行政处罚决定书三性无异议，被告提交的行政处罚决定书与原告收到的及县政府作为证据提交的处罚决定书不同，具体落款日期不同，原告收到城管局送达的处罚决定书的落款日期为2019年10月19日，而原告收到该决定书的日期为2019年9月24日，原告收到的时间早于处罚决定作出的时间，其行为违反法律程序或存在程序瑕疵；城管局在原告整改完毕后仍责令改正，行为明显不当；被告城管局以最高裁量档次对原告从重处罚，主要证据不足，量罚不当，根据阜阳市城市管理行政执法局行政处罚裁量权基准（试行）第六章第三项的规定，至少存在规定的4项违法行为，并且造成严重扬尘污染的处6万以上10万以下罚款，安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法第十七条第一款规定城市综合管理行政执法部门在查处违法过程中需要进行技术鉴定或者协助调查的，有关部门应当提供帮助，本案中城管局对原告罚款10万元属于从重情形，其对原告处罚至少存在规定的4项违法行为，并且造成严重扬尘污染负有举证责任，结合本案原告不存在裁量权中基本规定的违法行为，并且城管局也未委托相关部门对所谓扬尘污染是否达到严重程度进行技术鉴定，应承担举证不能的不利后果；证据11三性无异议。第三组证据1-4三性无异议，证据3可以证明原告于2019年7月4日便整改完毕，并提交整改报告、解释说明问题原因，由此可证将沙子露天堆放仅为原告情急之下的无奈之举，系偶发特殊情况，原告已经深刻认知错误，并立即改正。另说明：原告已于2014年通过建站环保验收，2015年完成新型绿色环保型混凝土搅拌站建站提升改造，场区内设置封闭围挡，混凝土生产区采取了密闭围挡的防尘措施，早已达到全封闭生产的要求。证据4可证明住建局检查人员确认原告已于2019年7月8日前整改完毕，与证据3相互印证；证据3有原告拍摄的整改后厂区内现场照片3张，与证据2检查照片对比显示整改前后的明显变化。第四组证据三性无异议，证明目的有异议，大气污染防治条例第八十九条明确规定住建局是行政处罚实施单位，城管局只能在住建局授权范围内行使执法权。原告对被告提举的证明复议程序合法的证据发表的质证意见是，被告县政府提供的证据中未发现城管局限期提交的行政复议书面答复以及当初作出具体行政行为的证据依据及其他有关材料；依据行政复议法第二十三条、第二十八条第四项及行政复议法实施条例第四十六条的规定，县政府应当决定撤销城管局作出的行政处罚决定书，但其不仅未撤销还维持了城管局的处罚决定，违反了法定程序；县政府未在举证期限内举证证明涉案行政复议决定系经政府负责人同意或集体讨论通过所作出，不符合行政复议法及行政诉讼证据若干问题规定的要求。被告临泉县城市管理行政执法局、临泉县人民政府辩驳认为，1、被告对原告公司的积极整改予以认可，但是根据原告所说的城市管理工作实施意见第五项，已经明确指出城市综合执法具体范围包括住房城乡建设领域、法律法规规章规定的全部行政处罚权，其中包括环境污染整治，城市管理部门可以实施于上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施，被告作出案涉行政处罚决定，并未超过法定职权；2、安徽省大气污染防治条例第八十九条的处罚决定责令改正与罚款是并存状态，并非责令整改“或”罚款。因此处罚决定书上再次出现责令整改，有法可依；3、因原告公司多次存在违法行为，且被告也对其作出了相应的行政处罚决定，法院除本案之外仍受理过原告不服被告行政处罚决定诉讼案件，基于此，原告仍没有积极采取措施，规范生产，为达到惩戒警示目的，被告对其作出10万元罚款；4、进行技术鉴定应根据实际情况来确定是否采取该项措施，本案中原告公司自认其存在沙子露天堆放行为，其行为已经违反安徽省大气污染防治条例第六十三条，也就是说进行技术鉴定非被告作出本案案涉行政处罚决定的必要措施；5、原告称其公司已经采取了相应措施，与其自认沙子露天堆放相矛盾；6、被告所提供的相关证据已全部交给法庭。城管局向县政府按期提供了答复意见书及其作出案涉行政处罚的相关证据；行政复议决定是经评议小组审议后作出的。被告对原告所举证据发表的质证意见是：阜阳市城管执法局行政处罚自由裁量权基准（试行）第二项规定，整改后再次出现扬尘污染，责令改正处6万元以上10万元以下罚款。临泉县城管局与住建局之间属于同级关系，而非隶属关系，根据城市管理工作实施意见第四条，有关管理和执法职责划转城市管理部门后，原主管部门不再行使，按照人随事走原则，兼顾部门实际实行相关人员编制同步划转。原告辩驳认为，城管局称其有实施法律规定行政处罚及强制权予以认可，但本案系住建局查处原告行为违法后确认的行政处罚，城管局应依住建局要求执行具体行政处罚，没有自由裁量权；住建局向城管局送达的“住建领域案件移送函”中并未要求城管局对原告责令整改，仅要求罚款3万元。原告不认可受到多次处罚，被告应对其主张举证责任，因限期未举证，应视为没有证据；原告对进行技术鉴定不是必要措施予以认可，但在本案中的行政处罚定性有决定作用即是否构成扬尘污染，是否达到严重污染程度。本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据的真实性、合法性，与本案有关联性，予以认定；对其证明目的本院结合当事人质、辩意见综合予以判定。经审理查明，2019年7月4日，临泉县住房和城乡建设局向临泉县城市管理行政执法局发出“住建领域案件移送函”称，我单位搅拌站扬尘检查中发现临泉县三合商品混凝土有限公司主体责任不落实，扬尘污染控制意识淡薄，厂区石子露天堆放、搅拌楼积尘较多，请贵单位根据《安徽省大气污染防治条例》相关规定对其进行3万元的处罚，并将情况反馈我局。接函后，临泉县城市管理行政执法局向临泉县三合商品混凝土有限公司送达达了行政处罚案件听证告知书、行政处罚事先告知书，并于2019年10月19日该局作出[2019]248号《行政处罚决定书》，责令原告改正并处罚款10万元。原告不服向临泉县人民政府申请行政复议，临泉县人民政府于2019年11月22日作出[2019]62号行政复议决定，维持临泉县城市管理行政执法局的[2019]248号《行政处罚决定书》，原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，在城市管理领域可以集中行使行政处罚权的范围包括环境保护方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权，本案中临泉县城市管理行政执法局具有作出行政处罚的相应职权及诉讼主体资格。根据阜阳市城市管理行政执法局行政处罚裁量权基准（试行）的规定，对生产预拌混凝土、预拌砂浆未采取密闭、围挡、洒水、冲洗等防尘措施的，按照《安徽省大气污染防治条例》第九十一条“责令改正，处以二万元以上十万元以下罚款；拒不改正的，责令停工整治”的规定予以处罚。临泉县城市管理行政执法局在接到住建部门移送函后，依法立案、调查取证，并告知听证权等程序性事项，根据《安徽省大气污染防治条例》的相关规定，作出临城管罚决字[2019]248号行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分，程序合法，量罚在行政机关裁量权范围内，无明显不当。临泉县人民政府作出的临复[2019]62号行政复议决定程序合法，适用法律、法规正确。原告以被告对其采用最高裁量档次从重处罚的主要证据不足、量罚不当为由，要求撤销处罚决定及复议决定的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告临泉县三合商品混凝土有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告临泉县三合商品混凝土有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。审 判 长  张伟审 判 员  王敏人民陪审员  丁雷二〇二〇年四月二十四日法官助理宋树宾书记员郭恒附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。