辽宁省沈阳市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）辽01民终1566号上诉人（原审原告）：沈阳富莱特钢格板制造有限公司，住所地新民市东城街工业园区。法定代表人：柯亚宝，该公司董事长。委托诉讼代理人：王飞，辽宁仲领达威律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：辽宁新民经济开发区管理委员会，住所地新民市开发区东营北三路。法定代表人：张文哲，该单位主任。委托诉讼代理人：刘福云，男，1971年2月1日生，汉族，该单位职工，住辽宁省新民市。委托诉讼代理人：迟红英，辽宁良友律师事务所律师。上诉沈阳富莱特钢格板制造有限公司（以下简称“富莱特钢公司”）因与被上诉人辽宁新民经济开发区管理委员会（以下简称“新民开发区管委会”）合同纠纷一案。新民市人民法院于2018年12月18日作出（2018）辽0181民初6432号民事判决，富莱特钢公司不服向本院提出上诉。本院于2019年4月22日作出（2019）辽01民终3783号民事裁定发回重审。重审后一审法院作出（2019）辽0181民初4783号民事裁定，富莱特钢公司不服向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。富莱特钢公司上诉请求：1.撤销一审裁定；2.本案诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：原审没有开庭审理程序违法；原审认定本案属于行政争议不属于民事诉讼受理范围，属于适用法律错误，上诉人与被上诉人在协议中为平等主体，协议是双方平等自愿协商的结果，不存在管理与被管理的关系；本案即使是行政协议，以驳回的方式处理也不符合最高院对类似案件处理的精神。新民开发区管委会辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求贵院依法驳回上诉人的上诉请求。无论主体和内容和目的均符合行政合同性质。按合同审理，在行政法没有规定的情况下，可以参照民事。对上诉人实体权利不会造成影响。富莱特钢公司向一审法院起诉请求：请求判决被告返还原告资金426万元及利息1,964,302.62元，并由被告承担诉讼费用。事实及理由：2008年7月12日，原告与被告就原告拟在新民经济开发区投资钢格板项目签订《协议书》，约定了项目情况、投资规模、用地等权利义务。同时双方签订的《补充协议书》约定：原告项目所需建设用地共79亩，每亩价格为人民币9.6万元，总计758.40万元，待原告交齐该宗地全部土地款后，被告返还原告资金363.40万元，用于完善基础设施建设。2009年8月25日，原告与被告签订的《项目投资协议书》约定：被告出让给原告的地块总面积30亩，具体以新民市规划和国土资源局与原告签订的国有土地出让合同为准。同时原告与被告关于项目用地有关问题签订了《补充协议》约定：原告项目所需建设用地30亩，每亩价格为人民币19.2万元，总计576万元，待原告摘牌后被告返还原告资金426万元，用于扶持原告完善基础设施建设，原告与被告于2008年7月12日签订的《协议》与《补充协议》作废，原协议由被告收回。2009年8月17日，新民市土地储备交易中心向原告出具收据，收到原告交付的115.20万元保证金。2010年2月1日，新民市财政局收到原告支付的土地出让总价款、国有土地收益基金收入、农业用地开发资金收入460.80万元。2010年8月18日，原告取得位于新民经济开发区的20000平方米工业用地的土地证，但被告未按照约定向原告返投426万元资金。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》(简称行政诉讼法)第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》(简称行政诉讼法司法解释)第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。行政协议一般包含以下要素：首先，协议有一方当事人必须是行政主体；其次，该主体行使的是行政职权，即双方之间的关系属于行政管理上的权利义务关系；第三，协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标；综合分析原、被告签订的多项协议(统称为协议)，完全符合行政协议的基本特征：(一)协议的一方为新民经开会，属于行政机关，即具备行政协议订立的一方必须是行政主体的形式特征。(二)协议的内容主要体现为被告行使行政职权履行行政职责，即规定被告对原告进行行政管理的权利和义务。具体包括：(1)被告要求原告通过招、拍、挂程序取得土地使用权并限期缴纳全部土地款。(2)被告对原告报送的文件、证书及相关资料进行审查及审批。(3)被告对原告进区建厂实施进度检查、督促和安全生产检查。(4)建设项目一年以内未动工投产的，原告应缴纳闲置费；连续两年未使用的，被告无偿收回土地使用权。(5)原告的投资建设符合被告的要求，符合建筑容积率和土地利用率，并且按照计划投资额度和年限完成项目投资，生产必需达到国家环保标准。(6)原告的各项规划应符合开发区的整体规划和布局，并且服从开发区的规范管理，被告有权对建设项目进行指导和监管，原告未按规定履行相关手续，未按期进行建筑设计和建设，未按期竣工投产或出现半截子工程(工程停建二个月以上)，被告有权无偿收回土地使用权，限一个月内自行拆除主体工程和所有地上建筑物，一个月内不自行拆除，由行政执法部门强制拆除。(7)协议签订后一个月内原告要办理完毕工商、国地税登记手续。(8)原告建筑平面设计、建筑规划、施工方案、建筑效果图等须经开发区初审，提交政府规划委员会讨论通过后，由城建局下发开工通知单方可施工建设。(9)原告进入施工现场后，须符合建筑安全规程，各种建筑机构设备、供电设施等必须符合行业标准的规定，并将施工合同报被告备案，原告按照施工合同总价款的2%缴纳农民工工资保险金，建设程序要符合市场化原则。(10)原告须按照项目用地面积进行建设，并符合开发区对投资密度和建筑容积率的要求。(11)原告应于签订协议5日之内，将项目担保保证金100万元交到被告，如项目担保保证金没有在约定时间内交齐，合同终止，被告不负担任何赔偿责任。原告按开发区建设规范和投资协议在规定的时间内完成建设，被告按现行政策协助乙方办理国有土地使用证。(三)协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标。《辽宁省开发区条例》(简称条例)第二十三条规定：开发区管理机构依法履行下列主要职责：(一)贯彻执行法律、法规、规章，制定和实施开发区各项管理制度；(二)负责组织实施省、市开发区发展规划和政策措施，编制本开发区产业发展等相关规划；(三)根据国家和省有关产业政策，编制产业发展目录，统筹产业布局，按照有关规定负责审批或者审核开发区内的投资建设项目；(四)制定招商引资政策，健全招商引资机制，整合招商引资资源，搭建招商引资平台；(五)健全创新创业制度，搭建招才引智平台，加强创新资源集聚，构建创新创业服务体系；(六)协调落实区域内基础设施和公共服务设施的建设和管理；(七)发布公共信息，为企业和相关机构提供指导、咨询和服务；(八)按照有关规定依法履行各级人民政府下放的有关权限；(九)所在地人民政府赋予的其他与经济管理和社会投资服务相关职能。作为地方性法规的《条例》虽然在《协议》签订后实施，但《协议》签订时尚属有效的《辽宁省经济技术开发区管理规定》与《条例》对经济开发区的功能定位是一脉相承的，均以发展公共利益或者履行行政管理职责为根本目的，因此《条例》对该《协议》依法具有适用效力。结合本案，被告与原告签订并履行《协议》的根本目的是为了发展地方经济，增加财政收入，保障和改善民生，故从此层面看，《协议》的签订正是被告基于发展公共利益或履行行政管理职能的现实需要，并非是为了被告本部门的利益。综上所论，被告通过《协议》从宏观层面对原告在土地出让、工商、税务、建筑规划、建设进度、安全生产、环境保护、农民工工资保障等多方面进行综合约束，即规范原告的投资建设行为，充分体现两者之间的管理与被管理的非平等意义上的行政法律关系，且被告具有行政优益权。根据《行政诉讼法》及《行政诉讼司法解释》规定，原、被告之间的纠纷属于行政争议的范畴，不属于人民法院民事诉讼受理范围，因此本院对原告的起诉予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第四项之规定，裁定如下：驳回原告沈阳富莱特钢格板制造有限公司的起诉。案件受理费55370元，退还原告沈阳富莱特钢格板制造有限公司。本院认为，《行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。《行政诉讼司法解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。具体到本案，双方签订并履行《协议》的根本目的是为了发展地方经济，增加财政收入，保障和改善民生，故从此层面看，《协议》的签订正是被上诉人基于发展公共利益或履行行政管理职能的现实需要，并非是为了被上诉人本部门的利益。被上诉人通过《协议》从宏观层面对上诉人在土地出让、工商、税务、建筑规划、建设进度、安全生产、环境保护、农民工工资保障等多方面进行综合约束，即规范上诉人的投资建设行为，充分体现两者之间的管理与被管理的非平等意义上的行政法律关系。根据《行政诉讼法》及《行政诉讼司法解释》规定，双方之间的纠纷属于行政争议的范畴，不属于人民法院民事诉讼受理范围，故一审裁定驳回其起诉并无不当。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 金 鑫审判员 朱闻天审判员 丁广昱二〇二〇年四月二十六日法官助理姜博书记员张磊本案裁定所依据的相关法律《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定。