江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终63号 上诉人（原审被告）启东市汇龙镇人民政府，住所地启东市。 法定代表人龚健，镇长。 应诉负责人李雷兵，副镇长。 委托代理人陈卫东，江苏东疆律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈平，男，1963年12月16日生，××族，住启东市。 被上诉人（原审原告）李真芬，女，1963年1月18日生，××族，住址同上。 委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。 原审第三人启东市汇龙镇汇东村经济合作社，住所地启东市。 法定代表人张海红，主任。 上诉人启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）因与被上诉人陈平、李真芬及原审第三人启东市汇龙镇汇东村经济合作社（以下简称汇东村合作社）确认行政协议无效一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初627号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认定，陈平在启东市汇龙镇汇东村××组原拥有平房一座，房屋产权证所载明建筑面积为60平方米。2002年，陈平的房屋产权进行了变更，产权核对确定的建筑面积为30.81平方米，证书中载明的变更事由为“离婚判壹间”。2010年5月25日，因瀛东别墅东侧地块土地前期开发项目建设所需，启东市住房和城乡建设局向启东市土地储备中心颁发启拆许字（2010）第12号房屋拆迁许可证，陈平的房屋在上述拆迁范围内。陈平与前妻离婚后，于2006年5月8日与李真芬登记结婚。 2019年1月8日，汇龙镇政府、汇东村合作社相关人员与陈平、李真芬就房屋补偿安置事项进行商谈。陈平、李真芬与在《房屋拆除搬迁补偿协议》中签字。该协议为格式文本，签约时载明乙方姓名为陈平，房屋用途为居住，应享受房屋搬迁补助权利人数为2人，安置方式为统建房安置，房屋拆除搬迁补偿款总额为185888元，第八条约定的其他事项载明“该户享受统建房66㎡×1.8×1.4＝166.32㎡，超面积按市场价结算，安置地点北上海B区，每套98㎡共二套”。上述条款之外的其他部分为空白，均系签订协议后填充并签字盖章。 2019年1月9日，江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司（以下简称中正公司）就陈平的案涉房屋作出《房屋搬迁估价分户报告》，载明陈平主房房屋确权面积为37.28平米，超建27.49平米，实建64.77平米。房屋重置成新价评估额为79377元，附属设施补偿额为100393元，合计为179770元。该报告未向陈平送达。2019年1月12日，拆迁工作组开具被拆迁户签约奖励凭证，载明陈平户于2019年1月8日达成拆迁补偿安置协议，并于2019年1月12日腾房，拆除合法产权37.28㎡，附房172.78㎡，钥匙收到，房屋已拆除。凭证未载明签约奖数额。 另查明，2019年1月8日13时许，陈平拨打110求助两次。同日17时许，李真芬前往启东市第三人民医院就诊，医院初步诊断为右手外伤。1月12日9时许，陈平前往启东市第三人民医院就诊，病历自诉“四天前被他人拳打脚踢头部及胸部，近两日来胸部及腰部疼痛难忍，故前来查诊”,医院初步诊断为全身软组织伤。1月11日，陈平、李真芬将签订协议的经过形成书面材料，指控汇龙镇政府限制陈平、李真芬夫妇人身自由、勾结黑社会组织对其拳打脚踢以达到逼迁目的。2月14日，陈平、李真芬将上述书面材料寄交启东市纪检委、南通市纪检委监察局、江苏省纪检办。 2019年5月，陈平、李真芬向一审法院提起行政诉讼，请求确认2019年1月8日与汇龙镇政府签订的房屋拆除搬迁协议无效，在一审诉讼过程中，陈平、李真芬将诉讼请求并更为请求撤销该协议。 一审法院认为，本案争议焦点主要是案涉协议是否存在可撤销的情形。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议虽然改变了传统行政行为的单方性、强制性、命令性等方式，行政机关通过与行政相对人协商的方式实现行政管理的目标，但本质上仍然属于行政行为的范畴。因此，行政协议既是行政机关履行职责的行为，需要依法行政，具有公法上的特点，同时又要和行政相对人平等协商，诚信履行，具有私法上的特征。行政机关选择以缔结行政协议的方式替代单方的行政行为时，合意就是行政协议成立的基础和前提条件。正因为如此，法律将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，其目的在于通过司法审查来规制行政机关的这种行为，一方面防止行政机关以此规避依法行政的基本要求，另一方面避免行政机关在缔约过程中利用职权强迫缔约或者恶意履约，损害公民、法人或者其他组织的合法权益。故对行政协议的审查应当从合法性和合约性两个方面进行，在合法性方面优先适用行政法律规范，在行政法律规范欠缺的情况下，可以适用不违反行政法律规范的《民法总则》、《合同法》等民事法律规范。 首先，汇龙镇政府作为行政机关在签约过程中以不得体的方式粗暴对待相对人，属滥用职权，其行政行为不具有合法性。根据《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为具有滥用职权情形的，法院可判决撤销。本案中，陈平、李真芬在签约当天报警求助两次，李真芬当日因右手外伤前往医院就诊，陈平在签约后至医院自诉被他人拳打脚踢头部及胸部且被诊断为全身软组织伤。事后，陈平、李真芬还将签约经过形成书面材料分别向三级纪委进行举报。庭审中，陈平、李真芬对被限制人身自由、被抢夺手机、被暴力殴打的诸多细节均能详细阐述，且能从照片辨认出施暴人员。上述事实，能够充分体现汇龙镇政府作为行政机关，其所属或委托的相关组织的相关人员有以粗暴方式对待相对人的情形或嫌疑，在签约过程中未充分尊重和保护相对人的合法权利，其作出的行政行为具有动机不正当性，属不正当行使职权，不符合法律授权的目的，不具有合法性。 其次，被诉协议内容不能体现协商一致。协商一致是行政协议合法有效的前提及基础，也是订立行政协议时应当遵守的一项基本原则。《征补条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。该条规定表明，行政机关在与被征收人签订补偿协议时，作为被征收人核心利益的补偿内容必须在协议中予以确认，如果被征收人选择货币补偿的，应当在协议中明确补偿项目的补偿明细以及补偿的总金额。本案中，签订被诉协议时，除房屋用途、应享受房屋搬迁补助权利人数、安置方式、房屋拆除搬迁补偿款总额、其他事项以外的内容均未写入协议中，而是直接要求陈平、李真芬在格式协议上签字认可，行政协议内容不具体明确。 同时，根据《民法总则》第一百三十三条、第一百三十四条第一款、第一百四十三条第二项规定，民事法律行为是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为，民事法律行为可以基于双方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于单方的意思表示成立，但意思表示真实是民事法律行为有效的前提条件。结合《民法总则》第一百五十条、《合同法》第五十四条的规定，一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思情况下订立的合同，受害方有权请求法院予以撤销。本案中，被诉协议形成时间在前，《房屋搬迁估价分户报告》出具时间在后，陈平、李真芬不认可评估报告的内容，也不认可补偿总额及安置方式，且结合签约当日及此后的报警、就诊、举报等一系列事实，可以认定，被诉协议是陈平、李真芬在受他人胁迫情形下违背真实意思表示而签订的，违反协商一致的基本原则。故被诉协议仅代表了签约一方的意思表示，欠缺双方意思表示真实这一前提条件。 综上，被诉协议的签订不具有合法性，亦未体现协议双方的合约性，陈平、李真芬要求撤销被诉协议的诉讼请求应予以支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（五）项，《中华人民共和国民法总则》第一百五十条，《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款之规定，判决撤销2019年1月8日陈平、李真芬签订的房屋拆除搬迁补偿协议。 上诉人汇龙镇政府上诉称，案涉房屋搬迁补偿协议系双方自愿协商订立，被上诉人的损伤与上诉人无关，上诉人并不存在胁迫被上诉人签订协议的情形，该协议应依法确认为合法有效。尽管协议中有部分内容空白，但关于被搬迁房屋的总补偿款、安置房套数及结算方法等主要条款的内容明确，并不侵犯被上诉人的合法权益。一审判决撤销案涉协议缺乏事实和法律依据，请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人陈平、李真芬辩称，案涉房屋搬迁补偿协议系遭到上诉人暴力胁迫的情况下所订立，且协议签订时大部分内容空白，相关条款系上诉人在被上诉人签字后自行增填，该协议依法应予撤销。被上诉人已经就受到胁迫的事实提供了病历、照片等证据，上诉人的上诉主张不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人汇东村合作社述称，案涉协议系被上诉人自愿签订，请求本院撤销一审判决，依法改判。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案上诉人与被上诉人就房屋搬迁补偿问题所订立的协议，属于行政协议。本院在审查被上诉人提出的撤销行政协议的诉讼请求是否成立时，应当依照行政、民事法律法规的规定，对协议是否合法，是否存在应予撤销的法定情形等进行审查判断。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、第三项的规定，行政行为主要证据不足或违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款规定，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。 本案中，首先，案涉协议系关于被上诉人房屋搬迁补偿安置的协议，被搬迁房屋的位置、总建筑面积、合法建筑面积、对被上诉人的各项具体补偿金额，均应是协议的重要组成部分，双方对上述事项完全协商一致，是协议签订的基础条件，也是行政协议程序合法的要求。本案被上诉人签订协议时，协议中的上述内容均为空白，上诉人在协议签订后自行添加了上述内容，且上诉人并未提供上述添加征得了被上诉人同意的证据，现双方关于被搬迁房屋的总建筑面积、各项具体补偿亦存在争议，故应当认定，协议中上述条款系经双方协商一致的证据不足，行政协议程序违法。而协议中原载明的总补偿款、安置房的套数及结算标准，只是协议的一部分，上诉人所主张的协议载明了该部分内容，即应当认定协议全部内容合法有效的上诉理由缺乏法律依据，本院不予采信。其次，行政协议的签订应当以当事人自愿、意思表示真实为前提，不得以欺诈、胁迫手段订立合同。本案中，被上诉人主张协议的签订系受胁迫所致。一般情况下，行政机关与被搬迁人协商搬迁补偿事宜需要一定的进程。在最终达成协议之前可能存在双方意见不一致的情况，在此过程中也可能产生一定的争执，但在没有证据证明存在胁迫的情况下，被搬迁人最终签字确认应当视为协议系自愿达成。而本案中，两被上诉人提交了两被上诉人签订协议当天的报警记录、被上诉人李真芬当日及被上诉人陈平四日后的就诊记录及伤情照片等证据，以上证据足以证明两被上诉人在签订协议时自由意志受到限制的事实。上诉人未能提供证据否定以上签订协议当日报警、受伤等事实与签订协议有关，故本院对两被上诉人的主张应予采信，对上诉人提出的协议系双方自愿平等协商订立、协议不存在应予撤销情形的上诉理由不予支持。 综上，案涉行政协议的签订存在行政程序违法、协议的部分内容系上诉人单方添加、协议的签订不能认定为被上诉人真实意思表示等违法情形，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人启东市汇龙镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年四月二十六日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；