浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终232号 上诉人（原审原告）魏玉良，男，1962年8月14日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人邓晓群、余红彬，浙江省司法厅工作人员。 魏玉良诉浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）其他行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年12月26日作出（2019）浙01行初594号行政裁定。魏玉良不服，向本院提出上诉。本院于2020年2月25日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审审理查明：2019年4月3日，温州市自然资源和规划局作出《关于要求审批温州市核心片区站南片区B-50等地块控规修改的请示》（温资规〔2019〕66号），请求温州市人民政府批复《温州市核心片区站南片区B-50等地块控制性详细规划修改》。2019年4月9日，温州市人民政府作出《关于温州市核心片区站南片区B-50等地块控制性详细规划修改的批复》（温政函〔2019〕32号），同意相关控规的修改。魏玉良不服，申请行政复议。2019年9月11日，浙江省政府作出浙政复〔2019〕317号行政复议决定书（以下简称317号复议决定）认为，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一；编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据；控制性详细规划应包括各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套等内容。控制性详细规划是有权机关核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及签订国有土地使用权出让合同的依据。控制性详细规划及其编制、批准等，需要考量的是城镇空间利用、城市发展、公共安全等宏观发展以及相关国家标准和技术规范。被申请人作出涉案批复并不需要考量所涉地块拟安置人员的权益。涉案批复系批准控制性详细规划行为，并非针对具体地块上的特定自然人、法人或其他组织，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定所指的具体行政行为。申请人的行政复议事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。综上，申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。魏玉良仍不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，本案中，魏玉良因不服温州市人民政府作出的《关于温州市核心片区站南片区B-50等地块控制性详细规划修改的批复》而向浙江省政府申请行政复议。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款规定，本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。《城市规划编制办法》第三条规定，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。据此，控制性详细规划是政府调控城镇空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一，是特定区域城镇建设和规划管理的依据，针对的是该区域内的不特定对象，且可以反复适用，属于行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：((（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；((。据此，温州市人民政府作出的《关于温州市核心片区站南片区B-50等地块控制性详细规划修改的批复》，不属于可诉的行政行为。复议机关对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出复议决定，当事人对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告魏玉良的起诉。 魏玉良上诉称：一、温州市人民政府案涉批复行为未能按照与上诉人签订房屋置换与补偿协议的约定履行，对上诉人的权利义务产生实际影响，属于人民法院行政案件受案范围。温州市人民政府征收上诉人三处房屋，于2013年7月17日委托实施单位梧田街道办事处与上诉人签订《房屋征收与补偿临时协议书》，于2017年1月5日签订《房屋置换与补偿协议书》。现温州市人民政府将原约定的B-53、B-55地块二类居住用地、容积率3.0、建筑密度25%、建筑限高100米、绿地率30%标准修改为B-50地块（1号区块）二类居住用地：容积率3.4、建筑密度30%、建筑限高190米、绿地率30%；B-51地块（2号区块）二类居住用地：容积率3.9、建筑密度30%、建筑限高100米、绿地率30%的标准作出温政函〔2019〕32号批复。2019年4月11日温州市自然资源和规划局出具（2019）规划条件04020号，于2019年9月27日核发《建设工程规划许可证》建字第浙规证2019-030400114号，其中B-51地块（2号区块）建设安置房作为原告房屋拆迁置换安置，明显违反双方签订房屋征收补偿协议约定容积率3.0的标准，温州市人民政府的行为属于单方改变协议内容，对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人因此对温政函〔2019〕32号批复行为申请行政复议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条、第一百三十三条、第一百三十四条规定，上诉人提起本案诉讼，符合上述司法解释和《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（十一）项、第（十二）项，第四十九条规定的受案范围和起诉条件。原审认定温州市人民政府作出的《温州市核心片区站南片区B-50等地块控制性详细规划修改的批复》，不属于可诉的行政行为，认定事实错误，适用法律错误，驳回起诉的裁定确有错误。二、上诉人针对违反法律、法规和《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）强制性规定的温政函〔2019〕32号的批复行为申请复议，属于《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受案范围和受理条件。三、温州市人民政府温政函〔2019〕32号批复决定不适当，违反《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）强制性规定，被上诉人应按职权改变或者予以撤销。综上，请求判决撤销原审裁定，指令原审法院继续审理；判决撤销被诉行政复议决定，责令被上诉人恢复审理并重新作出行政复议决定。 浙江省政府答辩称：一、被诉浙政复〔2019〕317号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服温州市人民政府温政函〔2019〕32号《关于温州市核心片区站南片区B-50等地块控制性详细规划修改的批复》申请行政复议。根据《城市规划编制办法》（原建设部令第146号）第三条规定，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。第二十四条第一款规定，编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。第四十一条、第四十二条规定，控制性详细规划应包括各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套等内容。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（住房和城乡建设部令第7号）第三条规定，“控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。国有土地使用权的划拨、出让应当符合控制性详细规划”。第八条规定，“编制控制性详细规划，应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系”。第九条规定，“编制控制性详细规划，应当依据经批准的城市、镇总体规划，遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条、第四十条规定，控制性详细规划是有权机关核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及签订国有土地使用权出让合同的依据。根据上述规定，控制性详细规划及其编制、批准等，需要考量的是城镇空间利用、城市发展、公共安全等宏观发展以及相关国家标准和技术规范。温州市人民政府作出涉案批复并不需要考量所涉地块拟安置人员的权益。上诉人的行政复议事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，答辩人作出浙政复〔2019〕317号行政复议决定，驳回上诉人行政复议申请。二、浙政复〔2019〕317号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年7月7日收到行政复议申请。行政复议期间，本案依法延长30日行政复议期限。经审理，答辩人于同年9月11日作出浙政复〔2019〕317号行政复议决定，并向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。综上，请求驳回上诉。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 经审查，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为，本案系因上诉人魏玉良不服被上诉人浙江省政府浙政复〔2019〕317号行政复议决定提起的诉讼。被诉行政复议决定系以上诉人申请复议的温州市人民政府批准控制性详细规划事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围为由，而驳回上诉人的行政复议申请。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款、《城市规划编制办法》第三条的规定，案涉控制性详细规划属于城市规划范畴。城市规划制定，系政府为了调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一，具有针对对象不特定、反复适用性的特点。因此，该制定控制性详细规划的行为，属于行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，并不属于行政诉讼受案范围。原审据此驳回上诉人对本案的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  惠忆 审判员  黄寒 审判员  许勤 二〇二〇年四月三日 书记员  张维