上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0112行初58号原告龚眉，女，1977年8月23日生，汉族，住上海市松江区。委托代理人葛建生，上海市中大律师事务所律师。被告上海市松江区城市管理行政执法局，住所地上海市松江区。法定代表人朱慧敏。委托代理人陈洁。委托代理人於莉蔚，上海磊天律师事务所律师。原告龚眉不服被告上海市松江区城市管理行政执法局(以下简称区城管局)作出的房屋认定通知单，向本院提起诉讼。本院于2020年1月10日受理后依法组成合议庭，并于同年4月14日公开开庭审理本案。原告龚眉及其委托代理人葛建生，被告区城管局行政负责人朱海鹰副局长及委托代理人陈洁、於莉蔚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年8月28日，被告区城管局向上海市松江区不动产登记事务中心(下称登记中心)作出第XXXXXXX号《承重结构被损的房屋认定通知单》(以下简称被诉通知),主要内容为“坐落于上海市松江区九亭镇九亭大街XXX弄XXX号XXX室(以下简称涉案房屋)，房地产权利人系龚眉和茅杰，经认定该房屋承重结构被损；根据《上海市不动产登记技术规定》第15.1.2条等有关规定，通知登记中心在房地产登记簿上予以记载。相关房地产权利人在申请办理上述房屋的房地产转移和抵押登记时，应同时提交本单位出具的已完成整改证明文件。”原告龚眉诉称：其与茅杰系夫妻关系，涉案房屋的产权为二人共同共有。因被告制作被诉通知,涉案房屋自2018年8月28日起至今被限制房屋转移、抵押。涉案房屋不存在承重结构被损坏的事实,被告作出被诉通知的行政行为系滥用职权。另，被诉通知与九亭镇政府作出的《承重结构被损的房屋认定书》(以下简称《认定书》)系两个不同的行政行为，原告于2019年10月22日知道被诉通知。综上，请求法院依法判决确认被告作出被诉通知的行政行为违法。被告区城管局辩称：因涉案房屋位于本市松江区九亭镇，注记、解注工作由上海市松江区九亭镇人民政府(以下简称九亭镇政府)具体负责。九亭镇政府于2018年4月10日向原告作出并送达《认定书》。后，九亭镇政府下属城管中队向被告报送涉案房屋的注记锁定处置表。被告依据《认定书》制作被诉通知并送达登记中心，仅是将《认定书》内容函告房地产登记机构，属于内部协调及审批流程，并非具体行政行为，不符合行政诉讼的受案范围。不论是从《认定书》还是被诉通知时间来看，原告起诉均超过法定的六个月时间。另，按照工作规范，被告不需要向原告送达被诉通知，也没有必要向原告告知被诉通知的内容。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。庭审中，被告提供以下证据、依据：(一)职权依据：1、沪城管责[2018]9号《违法建筑和损坏房屋承重结构的注记及解注工作规范》(以下简称《工作规范》)第五条；2、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称《实施办法》)第四条第三款。经质证，原告认为《工作规范》是局级的内部规范性文件，对原告无约束力，但对被告内部有约束力；根据该工作规范第七条、第九条规定，被告没有立案和调查，也没有书面或者口头通知过原告。《实施办法》与本案无关。(二)认定事实正确及执法程序文本的证据：1、《认定书》以及4张照片图片登记表；2、松江区城管执法局房屋注记锁定处置表。以上证明被告按照《工作规范》要求及《认定书》作出被诉通知，将《认定书》内容告知登记中心并注记，仅起到中间协调作用。经质证，原告认为上述材料与被诉通知没有关联性，且被告举证已超过法定举证期限，应当视为没有证据。被告质辩认为，上述材料在答辩材料邮寄时应当都一并提交的。(三)适用法律法规正确的依据：《上海市房地产登记条例》(以下简称《登记条例》)第二十一条第一款第(三)项。经质证，原告认为对《登记条例》无异议，但被告在被诉通知中没有记载。被告质辩认为，被诉通知系根据《工作规范》中的标准格式制作。(四)证明程序合法的法律法规依据：1、《登记条例》第二十一条第一款第(三)项；2、《工作规范》第五条。经质证，原告认为，对《工作规范》无异议，但仅是被告内部规定，对原告没有约束力。被告应该按照《工作规范》第七条和第九条、附件1开展工作。对《登记条例》的相关规定，被告应当适用但没有适用。被告质辩认为，根据《工作规范》第七条，相关调查权不是在被告，而是在九亭镇政府。庭审中，原告提供以下证据：1、2019年10月22日涉案房屋上海市不动产登记簿信息；2、2020年1月17日涉案房屋上海市不动产登记簿信息。证据1-2证明涉案房屋产权人系茅杰、龚眉共同共有，上海市自然资源确权登记局于2018年8月28日受理被诉通知并记载于上海市不动产登记簿，至今存续1年多时间。3、上海市不动产登记申请书，证明被诉通知对原告的合法权益产生后果；4、被诉通知，证明被告于2018年8月28日制作被诉通知并送达登记中心；(2019)沪0112行初189号(以下简称189号案件)行政判决书第2、3、17页，证明本案与189号案件在法律事实上无关；5、(2020)沪0112行初59号案件上海市自然资源确权登记局行政应诉证据清单，证明证据3、4的来源；6、《工作规范》及附件，证明该规范系本市城管局系统的内部文件，不能作为对外行政行为的依据。另，该文件无有效期的终止日期，形式上不符合规定；7、沪松(九)府城管改字[2018]第080091号九亭镇政府责令改正通知书，证明该通知的行政相对人为茅杰一人。8、189号案件九亭镇政府行政应诉证据目录，证明证据7的来源，并证明该目录中没有《认定书》。证据4、7、8共同证明被诉通知与189号案件被诉行政行为系不同的行政行为，分别由不同行政主体实施，且是不同的法律关系。被告关于九亭镇政府于2018年4月10日向原告龚眉送达《认定书》的陈述不真实。经质证，被告认为对证据1-2的真实性无异议。对证据3的真实性无异议，但不认可证明目的。对证据4的真实性认可，但是被诉通知是内部流程操作，被告发送的对象是登记中心并非原告。证据5与本案没有关联性。关于证据6，根据《工作规范》第五条，被告只是做好下属城管中队与登记中心的协调工作，附件3、6等材料均可以证明被诉通知只是被告在两者间的内部协调，并非具体行政行为。证据7、8与本案无关，189号案件审查的行政行为并不是《认定书》，九亭镇政府诉讼中未提供《认定书》亦属正常。对于原告损坏承重结构的情况，行政机关可以责令改正也可以采取注记方式督促当事人履行整改义务。故，2018年4月10日九亭镇政府同时出具了《认定书》和责令改正通知书并向茅杰送达，有执法记录仪视频为据。原告质辩认为，《工作规范》对被告而非原告有约束力，第七条规定对涉嫌损坏房屋承重结构的违法行为应当依照相关规定立案调查，但被告没有立案调查的材料；第九条规定在注记前应当通知当事人，附件3也未向原告提供过。被告未按照相关工作规范作出被诉通知系滥用职权。被诉通知已经侵害了原告的合法权益，属于外部行政行为。证据7、8确实与本案被诉行为无关，但原告是为了反证被告相关意见不真实。对上述证据，本院认为，被告陈述《工作规范》系不对外公布的内部管理文件，以该规范作为作出被诉通知的职权依据或执法程序依据，本院不予确认；《实施办法》与本案并没有关联性，本院也不予确认；被告提供的其他法律规范在作出被诉通知时均合法有效，本院予以确认；被告提供的认定事实正确及执法程序文本方面的证据超出法定举证期限，本院不予确认。对于原告提供的证据1-6的真实性，本院予以确认；原告提供的证据7-8与本案无关，本院不予确认。根据当事人的诉辩意见和上述有效证据，本院确认以下事实：2018年8月28日，被告制作被诉通知并送达登记中心。同日，登记中心受理后，在涉案房屋上海市不动产登记簿的文件登记信息中载明文件名为《承重结构被损的房屋认定通知单》，并备注“该房产承重结构被损，根据《上海市不动产登记技术规定》第15.1.2条等有关规定，通知登记中心在房地产登记簿上予以记载。相关房地产权利人在申请办理上述房屋的房地产转移和抵押登记时，应同时提交上海市松江区城市管理行政执法局出具的已完成整改证明文件。”另查明，诉讼中，被告陈述：《认定书》主要内容记载为涉案房屋被认定为承重结构被损的房屋，根据相关规定，该房屋将由房地产登记机构在房地产登记簿上予以记载。如需办理上述房屋的房地产转移和抵押登记的，应向房地产登记机构同时提交九亭镇政府出具的已完成整改证明文件；2020年1月17日，被告向登记中心发出解注通知书，登记中心亦于同日解除涉案房屋的注记。原告确认涉案房屋已解除注记。还查明，涉案房屋不动产登记簿产权人信息中记载为原告与茅杰共同共有，诉讼中原告陈述茅杰于2019年6月5日去世。本院认为，对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响的行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。原被告关于被诉通知是否具有可诉性意见分歧显著。本院认为，被诉通知可诉性的考察应当从通知的形式和内容是否符合可诉行政行为的特征进行分析判断。首先是通知的形式。被诉通知具备可诉行政行为的外部性特征,即产生外部法律效力。根据《登记条例》第二十一条规定，行政执法机构对附有违法建筑的认定的，房地产登记机构应当根据已经发生法律效力的文件，将有关事项记载于房地产登记簿。本案中涉案房屋不动产登记簿的文件登记信息中明确载明文件名为被诉通知，即被诉通知是房地产登记机构记载事项依据的发生法律效力文件。由此，被诉通知明显具有行政行为外部性的特征；其次是通知的内容。被诉通知具备可诉行政行为的具体性特征,即针对特定对象设定具体权利义务。《登记条例》第二十一条还规定，已完成整改的，行政执法机构应当出具证明文件，由房地产登记机构在房地产登记簿上予以记载。关于权利人申请办理涉案房屋的房地产转移和抵押登记时应提交已完成整改证明文件方面，被告陈述《认定书》已载明权利人应提交九亭镇政府出具的相关文件，并陈述注记、解注工作由九亭镇政府具体负责，其仅是起到中间协调等作用；而被诉通知及涉案房屋不动产登记簿中又要求权利人提交由被告出具的已完成整改证明文件。综上，被告明显并非仅仅将《认定书》的相关内容函告或转发登记机构，而是对于涉案房屋自行设定了新的具体权利义务。且，被告也于2020年1月17日向登记中心发出解注通知书。以上足以说明被诉通知对原告的合法权益存在实际影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告关于被诉通知并非可诉行政行为的意见，本院难以采纳。关于原告起诉是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。关于被诉通知，被告认为不需要向原告送达，也没有必要告知原告被诉通知的内容；原告陈述其于2019年10月22日才知道被诉通知。被告虽认为原告起诉超过法定期限但缺乏充分证据佐证，本院不予认可。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中被告未提供充分证据证明被诉通知的合法性，在此情况下被告作出被诉通知属于主要证据不足。鉴于涉案房屋相关注记已经被解除，据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项及第七十四条第二款第(一)项的规定,判决如下：确认被告上海市松江区城市管理行政执法局于2018年8月28日作出第XXXXXXX号《承重结构被损的房屋认定通知单》的行政行为违法。案件受理费人民币50元,由被告上海市松江区城市管理行政执法局负担(在本判决生效之日起七日内支付)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  张春弟审 判 员  李德仁人民陪审员  殷 胤二〇二〇年四月二十六日法官 助理  韦 亮书 记 员  韦 亮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……第七十四条……行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……