上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）沪7101行初530号原告上海震林市政建设发展有限公司，住所地上海市。法定代表人刘新红。委托代理人唐正平，上海欧森律师事务所律师。委托代理人贺佳谊，上海欧森律师事务所律师。被告上海市普陀区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人李东风。出庭应诉行政机关负责人陆小幽，该局副局长。委托代理人谢兰，女。委托代理人周伟，上海市捷华律师事务所律师。被告上海市普陀区人民政府石泉路街道办事处，住所地上海市。负责人宋胜利。委托代理人李江，男。委托代理人刘畅，上海市万众律师事务所律师。原告上海震林市政建设发展有限公司要求确认被告上海市普陀区城市管理行政执法局(以下简称普陀城管局)、上海市普陀区人民政府石泉路街道办事处(以下简称石泉路街道)、上海市公安局普陀分局、上海市普陀区市场监督管理局拆除行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月4日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。审理中，原告撤回对被告上海市公安局普陀分局、上海市普陀区市场监督管理局的起诉，本院予以准许。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案，原告上海震林市政建设发展有限公司的法定代表人刘新红、委托代理人唐正平律师，被告普陀城管局的行政机关负责人陆小幽副局长、委托代理人谢兰、周伟律师，被告石泉路街道的委托代理人李江、刘畅律师到庭参加诉讼。本院经各方同意协调，审理期限至2020年4月28日。本案现已审理终结。原告诉称，1994年7月，原告与普陀区中兴综合经营部(以下简称中兴经营部)签订《联合建房协议书》(以下简称联建协议)，约定由中兴经营部负责办理用地手续，使用光新路西侧、华池路北侧的国有土地面积337平方米，双方合作建造三层共996平方米商业用房，第一至五开间全幢房屋归原告所有。房屋建成后，双方合资使用房屋至今，原告使用的房屋门牌号码为上海市普陀区光新路XXX号。2019年1月8日，普陀城管局、石泉路街道等五部门共同发布《石泉路街道“五违四必”联合告知书》(以下简称联合告知书)，但未告知整改期限、整改范围以及相关救济措施。2019年1月24日，五部门拆除光新路XXX号房屋(以下简称涉案房屋)，未返还原告留于房屋内的财产，造成原告财产损失。原告原名上海震林实业公司，1995年更名为上海震林市政建设发展公司，2002年变更为现名即上海震林市政建设发展有限公司。原告认为，根据《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条，被告在拆除违法建筑前，应当告知当事人相关的事实、理由及依据以及所享有的陈述、申辩权利。但本案中，被告未告知，显然属于违法，故请求判决确认被告普陀城管局、被告石泉路街道于2019年1月24日拆除涉案房屋的行政行为违法。原告向本院提交了以下证据：1.联建协议，光新路工程项目用款一览表及财务凭证；2.联合告知书，违法搭建法律后果告知书(以下简称后果告知书)；3.石泉路街道作出的信访事项答复意见书(以下简称信访答复)，涉案房屋拆除前后照片两张；4.原告遗留于涉案房屋内的物品照片四张。另补充提交证据：5.通知单，光新路XXX号、XXX号、XXX号普规土临许(一)第103号土地临时使用证，带征土地清单；6.火锅店工商档案机读材料及租赁合同，光新路XXX号普规土临许(一)第103号土地临时使用证，光新路XXX号普规土临许(一)第108号土地临时使用证；7.美容美发厅公司工商档案机读材料及租赁合同，沪房租证(普)字(99)年第760号上海市房屋租赁证(临时)，光新路XXX号、XXX号、XXX号普规土临许(一)第108号土地临时使用证。被告普陀城管局辩称，其具有对违法建筑进行执法的职权。涉案房屋在拆除时并不具备合法有效的用地手续，系违法建筑，因此被告实施拆除并无不当。原告并非涉案房屋的权利人，且拆除时涉案房屋处于空置状态。被告普陀城管局向本院提交了以下证据、依据：证据为1.联合告知书、后果告知书；2.普府土用［94］32号《关于批准普陀区中兴综合经营部和上海达灵建材经营公司临时使用国有土地的通知》(以下简称临时使用土地通知)、关于光新路XXX号用地手续的回函(以下简称用地手续回函)。另针对原告补充提交的土地临时许可证，补充提交证据：3.(沪普)城管协通字(2019)第041350号执法协助通知书(以下简称350号执法协助通知书)及协助调查复函；4.(沪普)城管协通字(2019)第041444号执法协助通知书(以下简称444号执法协助通知书)及协助调查复函。职权依据为《上海市城市管理行政执法条例》(2015年修正，以下简称执法条例)第四条第二款、第三款，第十一条第一款第(八)项、第二款，《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(2016年1月15日起施行)第四条第二款第(三)项。因是事实拆除，故没有法律依据及程序依据。被告石泉路街道辩称，其在此次拆违中仅起组织协调作用，并非拆违主体，因此不是本案适格被告。联建协议是中兴经营部与原告之间的民事行为，原告既没有所有权也没有使用权，故不是本案适格起诉主体。被告石泉路街道向本院提交了以下证据、依据：证据1.临时使用土地通知；2.用地手续回函；3.信访答复；4.联建协议。《中华人民共和国城乡规划法》(2015年修正，以下简称城乡规划法)第六十四条、第六十五条、第六十六条、第六十八条，《上海市人民政府批转市建设交通委等四部门的通知》(沪府发［2009］35号)第一条第一款、第二款、第三款等规定，均说明街道仅进行组织协调。经庭审质证，原告对被告普陀城管局的职权依据无异议，表示其不知晓临时使用土地通知及上海达灵建材经营公司(以下简称达灵建材)，但认为行政机关未查实相关事项就拆除涉案房屋的行为违法；对被告石泉路街道则认为，其参与组织协调，故具有被告主体资格，需承担主要责任；因信访答复是送达给原告的，原告系上海震林实业公司改制而来，故具有起诉的主体资格；对普陀城管局提供的证据3、4，因其发函对象为上海市普陀区规划和土地管理局，而现在是上海市普陀区规划和自然资源局，两者关系不详，且协助调查复函仅是表述未查到，未说明有无许可证，且上述证据违反相关规定，是在诉讼过程中向相关部门搜集证据；原告提交的土地临时使用证的原件不在原告处，是中兴经营部提供的。许可证到期后，原告曾向中兴经营部提出，但对是否申请续期原告不清楚，另该许可证在工商部门有备案，被告可以进行核实；根据联建协议及付款情况，原告对光新路XXX号-417号(单号)房屋享有所有权，产证是中兴经营部去办理的，原告没有拿到过产证，也不清楚是否获得产证，签订联建协议时，中兴经营部也未向原告说明是临时用地；涉案房屋拆除时，是租赁给火锅店使用的，原告在此保留了一个办公场所。被告普陀城管局认为，现不能证明涉案房屋为原告所有，原上海震林实业公司为集体制，改制为股份制后应进行资产评估，即使原告原为上海震林实业公司，涉案房屋也不能自然归属原告；联建协议及付款真实性不予认可，即使如协议记载，也是协议双方的权利义务分配，不能证明涉案房屋的合法性；照片无法反映拍摄时间，涉案房屋拆除前是空置的；对原告证据4、5、6、7的真实性均不认可，土地临时使用证为复印件，且有篡改的痕迹，况且即使是真实的，使用期限也早已到期，拆除时涉案房屋已是违法建筑；被告向规划部门核实原告提交的土地临时使用证，是必要的措施，上海市普陀区规划和土地管理局现更名为上海市普陀区规划和自然资源局，因为原告未曾办理相关手续，所以未查询到规划信息。被告石泉路街道认为，同意普陀城管局的质证意见，并认为临时使用土地通知是给中兴经营部和达灵建材的，与原告无关，且上面也写明是临时用地，使用期限为1994年至1996年。拆除涉案房屋前，石泉路街道向规划部门咨询过原告是否就涉案房屋办理过相关手续，规划部门以用地手续回函答复1996年用地期限满后，没有续办或新办用地手续；原告根据信访答复认定其具有涉案房屋的使用权没有依据，信访答复中的内容并不能证明原告是使用人。本院对上述证据认证如下：原告共提交了四份落款时间均为1998年4月30日的土地临时使用证，其中两份编号同为“普规土临许(一)第103号”的土地临时使用证，一份记载的土地坐落为光新路XXX号、XXX号、XXX号，临时使用期限为1998年5月1日至2008年4月30日(2008年“8”上有改动痕迹)，另一份记载的土地坐落为光新路XXX号，临时使用期限为1998年5月1日至2003年4月30日；另两份编号同为“普规土临许(一)第108号”的土地临时使用证，临时使用期限均为1998年5月1日至2008年4月30日(2008年“8”上有改动痕迹)，但一份记载的土地坐落为光新路XXX号、XXX号、XXX号，另一份记载的土地坐落为光新路XXX号。因此，本院认为上述四份土地临时使用证，存在同一编号使用证下有不同的土地坐落，临时使用期限亦有重合等与常理不符的情况，且规划部门出具的用地手续回函也载明，经核查1996年期满后未有续办的手续或新的用地手续。鉴于上述矛盾，两被告对上述证据的真实性又存疑，原告亦未能提供原件，故对四份土地临时使用证的真实性，本院不予认可。另原告提供的证据4不能明确反映系涉案房屋内部照片，证据5、7反映的非涉案房屋，与本案不具有关联性，均不予采信。原告提交的其他证据及两被告提交的证据来源合法、内容真实，与本案待证事实相关联，符合定案证据必备要件，本院予以采信。经审理查明，1994年4月15日上海市普陀区人民政府向中兴经营部、达灵建材作出临时使用土地通知：“批准普陀区中兴综合经营部和上海达灵建材经营公司临时使用光新路西侧、华池路北侧的国有土地面积337平方米(具体范围见附图)，作临时商业用地。用地期限二年，即从一九九四年五月一日起至一九九六年四月三十日止。上述用地范围内不得搭建永久性建筑，不得擅自改变土地用途或转租、转让，一旦国家建设需要应及时无条件退出。用地期满后，由你单位负责将场地清理平整后退出；如确需继续使用，应在到期限的两个月前申请办理续用手续。请在接到本通知之日起七日内，向区规划土地局规划土地管理一所办理登记领证手续”。1994年7月，上海震林实业公司(甲方)与中兴营业部(乙方)签订联建协议，约定：“经普府土用(94)第32号文批准，甲、乙双方使用光新路东侧国有土地337平方米，作商业用地。经甲、乙双方协商联合建造商业用房。特签订协议如下：一、联合建造商业用房建筑面积约996平方米，层次为三层。该房建成后第一至五开间全幢房屋产权归甲方所有，第六至十一开间全幢房屋产权归乙方所有......”涉案房屋在上述联合建造商业用房内。原告称，2019年1月8日，普陀城管局、石泉路街道、石泉路街道房管办事处、上海市公安局普陀分局石泉路派出所、上海市普陀区市场监督管理局石泉市场监督管理所发布联合告知书，称重点开展针对“五违”现象的综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：......(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。普陀城管局执法大队石泉路街道中队作出后果告知书，上称依据城乡规划法第四十条的规定，擅自搭建建(构)的行为属于违法行为。若你(单位)不按照城乡规划法第六十四条的规定，自行拆除违法搭建的建(构)筑物，将会承担下列法律后果：......七、不自行拆除的，将由执法部门按有关规定实施拆除，所发生的相关费用将由你(单位)全额承担。违法建筑无法拆除的，由拆违实施部门没收实物或违法收入。2019年1月3日，被告石泉路街道向上海市普陀区规划和土地管理局发函查询涉案房屋所在地块的续用手续，同月18日，上海市普陀区规划和土地管理局出具用地手续回函，载明“接石泉路街道办事处查询光新路XXX号地块用地手续的函，该地块位于华池路以北、光新路以西的原经普府土用［94］32号文批准范围，批准的临时商业用地、用地期限二年，1994年5月1日至1996年4月30日止......现经我局核查，未有续办的手续或新的用地手续”。2019年1月4日，被告普陀城管局走访上海市普陀区规划和土地管理局，对涉案房屋情况进行核查，核查结果为中兴经营部和达灵建材未有续办手续或申请新的用地手续。取得临时用地许可后，如需在该临时用地上进行建设，应在临时用地许可期内申办建设工程规划许可证。2019年1月24日被告普陀城管局将涉案房屋作为违法建筑拆除。原告认为被告普陀城管局、被告石泉路街道2019年1月24日拆除涉案房屋的行政行为违法，遂起诉至本院。审理中，被告普陀城管局于2019年7月29日向上海市普陀区规划和自然资源局发送350号执法协助通知书和444号执法协助通知书核查原告提交的土地临时使用证。上海市普陀区规划和自然资源局于同年8月6日作出普规划资源执复字［2019］009号协助调查复函和普规划资源执复字［2019］009号协助调查复函，称对原告提供的光新路XXX号普规土临许(一)第103号土地临时使用证，光新路XXX号、XXX号、XXX号普规土临许(一)第103号土地临时使用证以及光新路XXX号、XXX号、XXX号普规土临许(一)第108号土地临时使用证进行查询，未查询到土地临时使用证信息。另查明，1995年上海震林实业公司更名为上海震林市政建设发展公司。2002年变更为现名即上海震林市政建设发展有限公司。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、原告是否具有提起本案诉讼的主体资格；二、被诉行政行为的行为主体是否为两被告；三、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，本案被诉行政行为系拆除涉案房屋的行为，是将房屋归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于房屋本身，还可能及于屋内动产以及房屋使用人依法享有的相关权益。根据原告提供的联建协议，协议中载明上海震林实业公司为甲方，中兴经营部为乙方，双方使用光新路东侧国有土地337平方米，作商业用地，联合建造包含涉案房屋在内的商业用房，建成后第一至第五开间全幢房屋归甲方所有。原告亦提供工商登记档案机读材料、租赁合同等证据证明其在建造完成后，实际使用涉案房屋，将涉案房屋租赁给他人经营。综上，无论原告在行政机关实施拆除行为时是否有涉案房屋的所有权，其作为实际使用人，强制拆除过程中确有可能造成其屋内财产损失或因房屋拆除而产生的其他权益损失，因此被诉行政行为对其可能产生实际影响，其与被诉行政行为之间具有利害关系。另外原告历年来的工商变更情况，并不影响其对房屋的使用，因此两被告关于原告不具有本案诉讼主体资格的辩称意见，本院不予采纳。关于第二个争议焦点，首先，根据执法条例第四条第二款等相关规定，被告普陀城管局对本行政区域内违反城乡规划法的行为具有行政管理职权。现被告普陀城管局确认由其实施被诉行政行为，对此原告无异议，对其职权依据亦无异议，因此普陀城管局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供执法告知书、后果告知书等证据以证明被告石泉路街道亦参与执法，系共同责任主体。现从执法告知书、后果告知书的内容来看，文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法行为的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，执法告知书、后果告知书仅起宣示告知作用，单凭上述文书不能证明石泉路街道亦实施了被诉行政行为，况且石泉路街道表示其仅是作为属地政府组织协调，普陀城管局也明确是由其实施的拆除行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。所以，原告认为石泉路街道亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持。关于第三个争议焦点，本案中，被告普陀城管局提供的临时使用土地通知、用地手续回函等证据能够证明涉案房屋所在地块虽曾获得临时用地批准，但已超过临时使用期限，未办理新的用地手续。原告提供的土地临时使用证除真实性存疑外，其也早已超过临时使用期限。况且1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条明确规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”现在原告并未提供证据证明涉案房屋在建设时已依法取得批准或在之后补办了相关手续，规划部门也未查到相关信息。因此，直至被告普陀城管局拆除涉案房屋时，涉案房屋属于临时用地许可已过期，亦未获取建设许可，更未取得权证的状况，被告据此认定涉案房屋属于违法建筑，并无不当。不过，无论是城乡规划法，还是执法条例等，均对违法建筑的处理作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，被告普陀城管局在执法过程中，虽然出具了执法告知书及后果告知书，但如前所述，上述文书仅起到一种宣示作用，其中既未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据，不能替代法定程序上的行政文书，更不能涵盖法定执法程序。被告普陀城管局在仅出具告知书的情况下即迳行实施拆除行为，而且未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋属违法建筑，被告普陀城管局已经实施拆除，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市普陀区城市管理行政执法局于2019年1月24日拆除上海市光新路XXX号房屋的行政行为违法；二、驳回原告上海震林市政建设发展有限公司的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市普陀区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉审 判 员  孙焕焕人民陪审员  徐永珠二〇二〇年四月十四日法官 助理  苏琬越书 记 员  王丽娜附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……