江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终2100号 上诉人（原审原告）张兰英,女，汉族,住江苏省灌云县。 委托代理人张广茂，江苏震云律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）灌云县人民政府,住所地在江苏省灌云县侍庄街道行政中心大楼。 法定代表人朱兴波，该县县长。 委托代理人夏加成，江苏法哲律师事务所律师。 原审第三人张步战,男，汉族,住江苏省灌云县。 委托代理人范庆华，灌云县同兴法律服务所法律工作者。 原审第三人灌云县龙苴镇杨范村村民委员会,住所地在江苏省灌云县龙苴镇杨范村。 法定代表人范庆华，该村民委员会主任。 上诉人张兰英与被上诉人灌云县人民政府（以下简称灌云县政府）、原审第三人张步战、灌云县龙苴镇杨范村村民委员会（以下简称杨范村村委会）确认颁证行为违法一案，上诉人张兰英不服江苏省连云港市中级人民法院（2018）苏07行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，张兰英与张步战系灌云县龙苴镇杨范村村民。1998年灌云县集中开展农村土地二轮承包工作，自二轮承包工作开始后，灌云县龙苴镇杨范村的部分集体土地进行了相应的调整，张兰英未与杨范村村委会再签订涉及“大坟头”2.14亩土地的承包经营合同或取得该地块的承包经营权证。灌云县龙苴镇杨范村1999年1月的村委工作笔记中记载的“大坟头”2.14亩土地系在张步战名下。2000年5月8日灌云县龙苴镇杨范村十一组2000年农民负担归户计算表中记载的张广助的土地承包面积为6.1亩，承担费用人口为5人。灌云县土地承包经营权承包地块调查表中显示，灌云县龙苴镇杨范村十一组“大坟头”2.14亩土地系登记在张步战名下。国家实行农业税减免等相关福利政策后，张兰英并未实际领取涉案土地的补贴款，该补贴款由张步战陆续领取，张步战对此予以认可。2015年7月4日，杨范村村委会从积极化解村民矛盾的角度考量，对张广助和张步战的涉案土地争议进行了调解处理，杨范村村委会的意见系该地块的承包经营权归张步战享有。2015年8月15日，张步战与杨范村村委会补签了农村土地家庭承包合同，约定张步战享有“大坟头”2.14亩土地承包经营权。2016年4月20日，灌云县政府向张步战颁发灌云县农地承包权（2016）第097584号农村土地承包经营权证（以下简称案涉土地承包经营权证），其中确认地块名称为“大坟头”的2.14亩土地归张步战承包经营。张兰英认为该地块的承包经营权仍属于其享有，遂对灌云县政府的案涉颁证行为提出异议，进而提起本案诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案争议焦点即案涉颁证行为实体及程序是否合法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款等相关规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包；国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。申请颁发农村土地承包经营权证的程序是土地承包合同生效后，发包方向乡(镇)人民政府农村经营管理部门申报相关材料，并由乡(镇)农村经营管理部门进行初审，符合规定的，登记造册；再由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核，符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条规定了乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中的履行职责范围。杨范村村委会与张步战签订的土地承包合同应是案涉颁证行为的基础要件。张兰英虽然主张其系“大坟头”2.14亩土地的承包经营权人，但1998年土地二轮承包调整后，其并未与杨范村村委会签订涉及该地块的承包经营合同或取得该地块的承包经营权证。即便不考虑该因素，虽然张兰英诉称其1995年土地承包经营合同中包含了案涉土地，1998年后土地当然归其延包，但该主张显然与灌云县龙苴镇杨范村1999年1月的村委工作笔记、2000年5月8日灌云县龙苴镇杨范村十一组2000年农民负担归户计算表以及灌云县土地承包经营权承包地块调查表中所登记的内容相悖。且张兰英也并未提供证据证明1998年后其户曾在案涉土地上实际耕种过农作物或其土地权益确须法律给予保护的有关必要性事实。相反，除上述事实以外，张步战多年来已实际领取案涉土地的农业补贴款，且村委会最终形成的调解意见亦从另一侧面阻却了张兰英对案涉土地享有权利的主张。故可以判定，案涉土地客观上并非存在实质意义上的争议，杨范村村委会、灌云县龙苴镇人民政府在层报案涉土地确权颁证材料后，由灌云县人民政府根据调查认定的事实所作出的颁证行为并无不当，符合现行法律规定和有关政策精神。张兰英提出的各项诉讼理由，因无事实和法律依据支撑，不予支持。一审法院另需指明的是，古语有云：远亲不如近邻，人到难处邻里来。本案审理期间虽经多次协调，遗憾未果。即便如此，仍希望相关当事人能够谋求案外和解，进一步修复好邻里关系，做一名奉公守法的好公民，不再徒增诉累。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张兰英的诉讼请求。 上诉人张兰英上诉称：村委会以村干部会议的方式代替全体村民三分之二会议，对上诉人的案涉争议土地进行调整；2015年8月15日张步站与村委会补签的土地承包合同未质证，不能作为定案依据；原审法院将上诉人的证据原件退回，又以证据为复印件不予采信；张芹、张兴雯作为案涉土地承包经营权证共有权人不当，因其并非村组成员；灌云县政府颁证程序违法，颁证前提应当是已订立的合同或已颁证书，证书本身列明的共有权人也错误；张兰英没有同意交回土地，杨范村村委会不能收回案涉土地，张步战占用土地构成侵权。请求撤销一审判决，确认案涉颁证行为违法并予以变更。 被上诉人灌云县政府答辩称：灌云县政府颁发案涉土地承包经营权证程序合法，确权的内容正确符合客观实际情况，确权符合相关政策文件精神。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人张步战陈述：案涉土地经二轮承包调整，并不属于上诉人享有；2000年调整后的农民负担归户计算表中确定的米娜及已经经过上诉人丈夫签字确认，并不包括案涉土地；案涉土地农地补贴一直由张步战领取，颁证正确。请求驳回上诉，维持原判。 本院所查明的事实与一审判决所认定事实一致，对一审判决所认定事实予以确认。 本院认为，本案被诉的是灌云县政府于2016年4月20日向张步站颁发案涉土地承包经营权证的行政行为。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。由此可见，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，依法确认承包方享有权益的法律凭证。农村土地承包经营权证的颁证需经发包方申报、乡（镇）人民政府农村经营部门初审、乡（镇）人民政府申请、县级以上地方人民政府审核、同级人民政府颁证等程序。本案中，灌云县政府颁发案涉农村土地承包经营权证的前提是杨范村村委会与张步战签订的农村土地承包合同，上诉人张兰英主张案涉2.14亩土地应由其承包经营，但1998年土地二轮承包后，杨范村村委会并未就该土地与其签订土地承包经营合同，张兰英主张应由其延包的理由，不能成立。另外，结合张步战多年实际领取案涉土地农业补贴款、村委会调解意见，灌云县政府对张步战颁发案涉土地承包经营权证的行为并无不当。张兰英的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张兰英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 张 伟 二〇二〇年四月三十日 书 记 员 任子悦