浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终81号 上诉人（原审原告）石锡凤，女，1931年10月4日出生，汉族，住浙江省嵊州市。 委托代理人盛利平（系上诉人石锡凤之子），男，1954年2月10日出生，汉族，住浙江省嵊州市。 委托代理人盛柯英（系上诉人石锡凤孙女），女，1982年12月8日出生，汉族，住浙江省兰溪市。 被上诉人（原审被告）嵊州市黄泽镇人民政府。住所地浙江省嵊州市黄泽镇滨江路1号。 法定代表人童年，镇长。 出庭行政机关负责人徐磊，副镇长。 委托代理人吴松良，浙江盛久律师事务所律师。 被上诉人(原审第三人)嵊州市黄泽镇光明村村民委员会。住所地浙江省嵊州市黄泽镇东直街115号。 法定代表人吕旭锋，主任。 委托代理人陶成恺，浙江越光律师事务所律师。 被上诉人(原审第三人)嵊州市黄泽镇光明村股份经济合作社。住所地浙江省嵊州市黄泽镇东直街115号。 法定代表人徐建龙，社长。 委托代理人陶成恺，浙江越光律师事务所律师。 上诉人石锡凤因诉被上诉人嵊州市黄泽镇人民政府(以下简称“黄泽镇政府”)、嵊州市黄泽镇光明村村民委员会(以下简称“光明村委会”)、嵊州市黄泽镇光明村股份经济合作社(以下简称“光明合作社”)其他行政行为一案，不服嵊州市人民法院(2019)浙0683行初125号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年2月3日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人石锡凤的委托代理人盛利平、盛柯英，被上诉人黄泽镇政府副镇长徐磊及该单位委托代理人吴松良，被上诉人光明村委会主任吕旭锋及被上诉人光明村委会和光明合作社的共同委托代理人陶成恺到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人石锡凤于一审时诉称，原告系嵊州市光明村七组村民，2000年原告把承包的水田分给三个儿子耕种，2003年甬金高速公路征收了二儿子盛益平水田1.38亩（其中有原告的水田0.4亩）。按当时，两第三人安置被征地农民养老参保指标征收土地达到0.4亩的，可安置一个被征地农民养老参保指标，原告二儿子可得到三个被征地农民养老参保指标。但两第三人只给二个被征地农民养老参保指标，侵占了原告一个被征地农民养老参保指标，侵害了原告依法享有的权益。2018年12月中旬，被告工作人员和两第三人公开对抗浙土资规[2018]5号文件，将嵊征协字[2013]165号征地补偿安置协议地块中截留的其中12个被征地农民养老参保指标出卖，把非法所得的30万元分配给本村140亩未参保的被征地农民，违背了“即征即保、人地对应、征收谁安置谁”的原则。2009年1月至今，原告一直向村委会、镇、市信访和上访要求参保，均未果。嵊政信复不字[2019]219号《关于石锡凤信访事项不予复查决定书》告知原告应通过诉讼途径解决。综上，被告与两第三人严重违反有关政策规定，严重损害了原告的合法权益。原告为维护自己合法权益，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》以及相关司法解释的规定，请求法院：1.确认被告审核嵊州市黄泽镇光明村村民委员会被征地农民参加养老保障指标名额调剂方案行政行为违法；2.判决两第三人返还原告42%参加养老保障指标名额及其损失；3.本案的诉讼费用由被告承担。 一审法院审理认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款、第二款规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。第二十四条第一款第（七）项规定：对于征地补偿费的使用、分配方案，经村民会议讨论决定方可办理。即原告所在村的部分土地被征收，其涉及征地补偿费的使用、分配方案等系村集体决定的事项。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。被告黄泽镇政府并非涉案土地的征收主体，原告也无证据证明被告存在干预依法属于村民自治范围的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。结合本案，不存在行政行为，也就无相对人，即原告主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、第（四）项规定：提起诉讼应当有明确的被告，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。结合本案原、被告间也不存在利害关系，即被告主体不适格。行使司法权的人民法院审理行政案件也不能干预村民自治范围内的事项，即本案也不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、（二）项、（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项及第三款的规定，裁定驳回原告的起诉。 上诉人石锡凤上诉称：1.石锡凤在本案中是受害者，且与黄泽镇政府、光明村委会、光明合作社存在利害关系，理应是本案一审的原告。2.《嵊州市被征地农民参加养老保障审核意见表》中黄泽镇政府在审核意见栏中予以同意，说明黄泽镇政府对光明村委会和光明合作社的非法确定失土保指标的方案予以肯定，因此黄泽镇政府理应属于本案一审被告。虽在该表中尚有国土资源局的审核意见，石锡凤没有将其列入被告，但一审法院应当行使释明权，将国土资源局列入被告，一审法院也有权依职能追加国土资源局为被告。3.本案是由于黄泽镇政府的错误(违反人地对应原则)同意审核决定，才导致石锡凤的失土保名额被光明村委会、光明合作社侵占，而黄泽镇政府是国家行政机关，石锡凤是受害者，故有权提起诉讼。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人黄泽镇政府未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭询时答辩称，涉案田地的征用是在2003年前后，2000年左右失土农民保险与社会保险没有并轨，条件并不优厚，为此许多失土农民没有参加失土农民保险，名额被浪费。后经政策调整，失土农民保险并入社会保险，出现了2000年左右没人保，2010年前后争着保。亦为解决历史上没参保的失土农民遗留问题，将原失土农民保险最早的人地对应调整为以人地对应为原则、调剂为补充的制度，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定程序，在所在村根据发放的参保指标，在确定参保人员后，上报相应部门进行审核批准。本案中，1.黄泽镇政府虽然在审核过程中予以盖章同意，但上诉人并非该审核意见的相对人，为此，黄泽镇政府作为一审被告，主体并不适格。2.上诉人的起诉已经超过了法定起诉期限。因涉案行政行为的作出至今已有10余年，超过了行政诉讼法规定的最长期限，上诉人的起诉并不符合起诉期限。3.调剂方案属于村民委员会的自治范围，不属于行政诉讼法规定的法院可以司法干预的范畴。4.涉案信访答复提到的可以通过诉讼途径解决，是指如果村民委员会所作的决定损害了村民的利益，村民可以通过诉讼过程解决，但不属于行政争议，属于村集体和村民之间的民事纠纷。综上，上诉人的请求应当予以驳回，请求维持一审决定。 被上诉人光明村委会、光明合作社未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭询时陈述称：1.石锡凤主张“被征地农民参加养老保障指标名额调剂方案行政行为违法和赔偿损失”的行政诉讼，包含确认行政行为违法和行政赔偿二个诉讼请求。因黄泽镇政府未参与本村失土农民养老保障名单的具体确定，仅对本村上报的人员资格是否符合规定进行审查，事前事后均未作出具体行政行为，而光明村委会、光明合作社系村级自治组织，不具有行政管理职能，故本案不属于行政诉讼案件，人民法院应当依法裁定驳回石锡凤的起诉。2.石锡凤诉请确认黄泽镇政府审核光明村委会被征地农民参加养老保障指标名额调剂方案行政行为违法、返还石锡凤42%参加养老保障指标名额及其损失缺乏证据证明，本案所涉失土农民参保系符合条件的村民自行报名，并经集体讨论通过再上报上级政府审核批准，程序合法，结果公正合理，符合当时政策。2009年石锡凤并无异议，故石锡凤的诉请，缺乏相应的证据，人民法院依法应予驳回。3.本院事实发生于2009年，石锡凤提起本案诉讼，已超过了法定起诉期限，依法应予驳回。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(六)项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人石锡凤于一审时提供的《嵊州市被征地农民参加养老保障审核意见表》明确载明：“1.本表一式三份，由村送所在乡镇(街道)审核。2.所在街道审核同意后，街道送市国土局、公安局核实审批后，再送市社保局办理参保手续。”且该表同时有乡镇(街道)、市国土局、市公安局、市社保局等四家单位的审核意栏。可见，涉案失土农民养老保险名额的确定，并非由被上诉人黄泽镇政府最终确定，黄泽镇政府的审核“同意”行为仅为过程序性的行政行为，故一审法院裁定驳回上诉人石锡凤的起诉结论，并无明显不当。况且，黄泽镇政府在上述《嵊州市被征地农民参加养老保障审核意见表》中作出审核“同意”的意见时间为2009年1月15日，故其于2019年11月14日向一审法院提起本案诉讼，亦明显超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的最长五年的起诉期限，对其起诉，亦依法应予驳回。 综上，上诉人石锡凤的上诉理由，并无相应事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定驳回上诉人石锡凤的起诉结论，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  范卓娅 二〇二〇年四月十六日 书记员  王雪莹