浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终192号上诉人（原审原告）鲍强国，男，1955年7月20日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。被上诉人（原审被告）宁波市海曙区人民政府，住所地浙江省宁波市海曙区县前街61号。法定代表人褚孟形，区长。委托代理人谢家东，该府工作人员。委托代理人赖卫星，北京大成（宁波）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区宁穿路2001号。法定代表人裘东耀，市长。委托代理人方宇强，该府工作人员。原审第三人宁波市海曙区人民政府房屋征收办公室，住所地浙江省宁波市海曙区布政巷16号科创大厦6楼。法定代表人郭文光，主任。委托代理人赵丽娜，该办公室工作人员。鲍强国诉宁波市海曙区人民政府（以下简称海曙区政府）、宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）及第三人宁波市海曙区人民政府房屋征收办公室（以下简称海曙征收办）房屋行政补偿及行政复议一案，宁波市中级人民法院于2019年12月30日作出（2019）浙02行初286号行政判决。鲍强国不服，向本院提起上诉。本院于2020年2月17日立案后依法组成合议庭，并于同年3月31日在本院对各方当事人进行了询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，因旧城区改建，2017年3月30日，海曙区政府作出《宁波市海曙区人民政府关于西河街危旧房改造地块房屋征收的决定》（以下简称海政发〔2017〕9号《征收决定》），并予以公告，决定对该项目范围内相关国有土地上的房屋实施征收。本次征收的房屋征收部门为海曙征收办，征收实施单位为宁波市海曙区房屋征收事务所，房地产价格评估机构为宁波博信房地产估价有限公司。宁波市海曙区高塘二村××室房屋（以下简称案涉房屋）列入西河街危旧房改造地块征收范围。海曙征收办对该房屋进行了调查，该房屋未在宁波市不动产登记服务中心登记；在市区两级直管公房管理系统（清册）中也没有记录，认为其不属于直管公房，但认定为合法建筑。该处房屋用途为住宅，系砖混二等结构住房，房屋地段等级为二级，核定征收建筑面积48.53平方米。该处有户口簿一本，常住户口一人，为鲍强国。目前实际由鲍强国一人居住。宁波博信房地产估价有限公司经评估，该房屋评估价值760723元，房屋装修价值10852元，初步评估结果在征收范围内进行了公示，宁波博信房地产估价有限公司作出了编号为西4-20170112的《宁波市国有土地上住宅用房征收评估分户报告》。2017年12月19日，经海曙征收办委托的宁波市房屋征收房地产价格评估专家委员会鉴定，维持原评估结果。另根据海曙区政府专题会议纪要（〔2017〕54号）记载同意将该房屋的装修补偿费和一次性搬迁补偿费支付给实际居住人鲍强国。西河街危旧房改造地块房屋征收协议至2017年9月18日已达到规定的80%签约比例，征收补偿协议自此生效。因上述被征收房屋所有权人不明确，无法与区房屋征收部门达成补偿协议，经海曙征收办报请，海曙区政府于2018年6月7日作出海征补〔2018〕第1号房屋征收补偿决定（以下简称被诉征补决定），对案涉房屋按照《西河街危旧房改造地块房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）的规定给予货币补偿或房屋产权调换。被征收房屋装修价值人民币10852元、一次性搬迁补偿费人民币14559元，合计人民币25411元支付给鲍强国。鲍强国不服，诉至该院。原审法院另查明，鲍强国因案涉房屋无法办理公房租赁手续而先后于2002年4月23日和2003年1月8日申请补办西草马路39号203室公房的租赁手续并购买该公房，当时承诺办妥租赁手续之后会将户口迁入该房屋。后鲍强国于2003年8月12日经宁波市、江北区两级住房委员会办公室审批同意购买了西草马路39号203室建筑面积59.06平方米的公有房屋。事后，于2015年将该套房屋出售给他人，其本人仍然住在案涉房屋内。原审法院认为，本案争议焦点是被诉征补决定的合法性，包括事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。该院逐一予以分析认定：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条、《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《宁波办法》）第五十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，根据房屋征收部门的报请，本案中海曙区政府具有作出被诉征补决定的法定职权，各方对此亦不持异议；作为海曙区政府的上一级人民政府，各方对宁波市政府对本案的复议职权也不持异议，该院均予以确认。海曙征收办拟定了《补偿方案》并经海曙区政府批准，提交了符合国民经济和社会发展计划及规划和土地等方面的证明及有关材料，海曙区政府在组织论证、公开征询意见、修改房屋征收补偿方案和社会风险评估基础上，作出的海政发〔2017〕9号《征收决定》合法有效，可作为作出被诉征补决定的前置依据。二、关于房屋性质和权利人的认定。案涉房屋未在宁波市不动产登记服务中心登记；在市区两级直管公房管理系统（清册）中也没有记录，故海曙区政府认定其不属于直管公房，房屋所有权人不明确的合法建筑并无不当。鲍强国主张自己为该房屋的权利人，但根据查明事实，鲍强国作为原宁波市房地局的职工，在住进案涉房屋后一直寻求办理该房屋的公房租赁及购买手续未果。期间于2003年申请市、区两级住房委员会办公室为其办理了江北区西草马路39号203室房屋的公房租赁和购买手续，应认为曾经享受过公房租赁及购买的保障政策。虽然无证据证明政策禁止其对案涉房屋再行主张建立租赁关系，但客观上因房屋产权没有合法登记且不在市区两级直管公房管理系统登记公房范围之内而没有办妥公房租赁手续。且至今因上述客观情况没有变化也不具备建立公房租赁关系的可能。《中华人民共和国物权法》并没有规定占有房屋超过一定年限即取得该房屋的所有权，故单纯占有房屋三十年的事实不产生物权效果。同时，即便鲍强国住在案涉房屋内超过三十年并对房屋进行了装修，被诉征补决定也对装修部分的价值予以确认，但因为案涉房屋没有登记为公房，鲍强国没有也不可能办理租赁手续，故单纯居住及装修的事实，不足以让其获得房屋权利人身份。鲍强国提供的“证明”，即便真实，也仅能证明其经过调房办公室同意住进案涉房屋，本身并不能因此确认其对案涉房屋的权利。对于被征收房屋的装修，各方均认可系鲍强国所为，对房屋装修价值和一次性搬迁补偿费支付给鲍强国均无异议。该院予以确认。三、关于评估程序及评估报告。海曙征收办经宁波市信业公证处公证，经公开投票于2017年4月28日选定宁波博信房地产估价有限公司为房屋征收评估机构并进行了公告。宁波博信房地产估价有限公司经评估，该房屋评估价值760723元，房屋装修价值10852元，初步评估结果在征收范围内进行了公示，宁波博信房地产估价有限公司作出了编号为西4-20170112的《宁波市国有土地上住宅用房征收评估分户报告》。2017年12月19日，经海曙征收办委托的宁波市房屋征收房地产价格评估专家委员会鉴定，维持原评估结果。上述评估程序符合法律规定，评估报告可以作为征收补偿决定的依据。四、关于可安置面积和补偿决定。经宁波博信房地产估价有限公司对案涉房屋进行征收评估，案涉房屋评估价值760723元，房屋装修价值10852元。被诉征补决定确认按照《补偿方案》的规定给予货币补偿或房屋产权调换。被征收房屋装修价值人民币10852元、一次性搬迁补偿费人民币14559元，合计人民币25411元支付给鲍强国。上述决定符合《征补条例》《宁波办法》等的规定，该院予以确认。另海曙区政府专题会议纪要（〔2017〕54号）记载同意由海曙区房地产管理处另行安排后孙五江湾约60平方米住房一套，让鲍强国及其妻子长期居住，采用市场化租赁形式，参照直管公房租金签订房屋租赁协议。海曙区政府在移动微法院上确认此纪要有效，并明确如果鲍强国同意签约该机关将督促相关部门落实，该院对此予以确认。五、关于被诉行政行为的程序。因所有权人不明，无法签订征收补偿协议，2018年6月1日海曙征收办报请作出征收补偿决定，海曙区政府对补偿决定方案经审查后，于2018年6月7日作出被诉征补决定并在被征收房屋所在区域公告及告知鲍强国，相关程序合法。宁波市政府于同年7月20日收到鲍强国的行政复议申请后，因鲍强国提交的材料不全，而于同日向鲍强国发送行政复议申请材料补正通知书。于同年7月24日收到补正材料后，于同年7月31日受理该申请进行审理。9月10日该机关决定中止行政复议。10月29日该机关决定恢复审理。于10月30日作出被诉行政复议决定，维持被诉征补决定，并分别向鲍强国和海曙区政府进行了送达。相关程序并无不当。综上，被诉征补决定及甬政复决字〔2018〕163号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法均应予以维持。鲍强国要求撤销的主张，没有事实和法律依据，理由不足，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鲍强国的诉讼请求。鲍强国上诉称：一、原审判决认定事实错误，适用法律不当，没有履行司法职责，没有对物权的归属确认权利。案涉房屋是上诉人善意、合法取得并且户籍落户、居住使用了三十年的房屋，依据《中华人民共和国物权法》第七条、第三十三条、第二百四十五条及《中华人民共和国民法总则》第一百十四条、第一百二十九条的规定可以认定上诉人是案涉房屋的权利人。二、海曙区政府在案涉房屋征收过程中没有依法行政。1.案涉房屋实施单位事实上是宁波市海曙区人民政府白云街道办事处，与文件中明确的房屋征收实施单位不符，违反了《征补条例》第五条的规定。2.海曙区政府在案涉房屋实施过程中不依法对未登记建筑进行调查、认定和处理，违反了《征补条例》第二十四条的规定。3.海曙区政府不依法对案涉房屋的权属进行调查造成违法认定。4.被诉补偿决定回避《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市市区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查补偿办法的通知》（甬政办发[2014]13号）的规定，侵害了上诉人的权益。三、案涉房屋权属仍“不明确”。原审判决认定上诉人对案涉房屋的权属“明确没有”，但上诉人是房屋的实际居住人，故案涉房屋权属“不明确”。四、原审法院程序违法。1.上诉人在提交证据清单的同时提交了申请书，但原审法院未予回应。2.原审法院帮助海曙区政府隐匿证据。3.海曙区政府补充提交证据违法。4.原审法院依职权调取证据违法。5.原审判决引用海曙区政府提交的会议纪要违法。五、原审合议庭应当予以回避。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十五条、第一百零九条的规定，（2019）浙02行初29号案件的合议庭不得参与本案审判，上诉人在原审中曾对此提出异议，但原审未予支持。综上，请求撤销原审判决，确认上诉人为案涉房屋的权利人并按相关法规政策予以补偿。海曙区政府答辩称，《征补条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”案涉房屋未登记、也非公房，产权不明确，上诉人能提供唯一的证据是1988年宁波市调房办公室便笺纸出具的《证明》：“鲍强国同志住房经研究已同意调换到高塘二村××室，因还有一些具体问题故未办理租赁手续，特此证明。”我国福利分房制度于1998年终止，在此之前，职工分房、调房有严格的程序，需要本单位研究同意、报房管部门批准、出具分房（调房）联系单，最终建立公房租赁关系。本案中，上诉人并非房屋产权人，也不是公房承租人。同时，原审法院调取的原由鲍强国租赁的宁波市江北区西草马路39号203室直管公房租赁档案显示：2003年1月8日，上诉人为办理西草马路的公房房卡，在本人书写的《报告》中承诺：“我的户口报在海曙区高塘二村××室，该套住房归属不清。为此，本人给予澄清并表态，本人对该套住房无使用权、更无产权，今后与本人无涉。现本人保证在领取江北区西草马路房租卡后，把户口迁之江北区，并马上购买房改房，对高塘二村住房如今后房管部门查实与我有关，愿接受处罚。”房管部门鉴此批准上诉人办理西草马路公房的房卡，但是上诉人办理后至今没有将户口从高塘二村迁出。综上，案涉房屋为产权不明确的房屋，海曙区政府作出被诉补偿决定符合《征补条例》的规定，原审判决认定事实清楚、适用法律准确，请求二审法院依法予以维持。宁波市政府答辩称：一、上诉人不是案涉房屋适格的被征收人。根据原审查明事实，上诉人已享受过公房租赁及购买的保障政策，且案涉房屋没有合法登记又不在市、区两级直管公房管理系统登记公房范围之内，客观上不具备建立公房租赁的可能。而上诉人主张基于对房屋的占有而产生物权效果，也缺乏法律依据。因此，上诉人不是公房承租人，也非案涉房屋合法的所有权人，故不是适格的被征收人。二、宁波市政府作为行政复议机关的主体适格，作出的复议决定并无不当。首先，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条第一款等规定，宁波市政府作为海曙区政府的上一级地方人民政府，负有履行行政复议的法定职责，有权作为行政复议机关。其次，上诉人不是适格的被征收人，只能基于居住事实对被征收房屋装修价值和一次性搬迁补偿费主张权利，海曙区政府作出被诉征补决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。宁波市政府依照法定程序作出维持该房屋征收补偿决定的甬政复决字〔2018〕163号行政复议决定，并无不当。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，合法合理。请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。海曙征收办在法定期限内未提交书面意见，在询问时述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人鲍强国向本院提交了海曙征收办于2018年2月1日和2018年3月13日对其的信访答复，拟证明上诉人系案涉房屋的权利人以及案涉房屋存在被强拆和煤气泄漏的情况。本院认为，上述证据均属于上诉人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，本院不予接纳。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点在于被诉征补决定未确定鲍强国为案涉房屋的被征收人是否正确。《征补条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。《征补条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定，房屋征收部门对征收范围内未经登记建筑具有调查、认定和处理的职责，但法律并未要求市、县级人民政府或者房屋征收部门对所有权人不明的被征收房屋直接进行确权，如果房屋征收部门在房屋征收过程中经调查发现被征收房屋所有权人不明确，可以根据《征补条例》的上述规定报请市、县级人民政府作出补偿决定。本案中，宁波市国土资源局于2018年9月5日出具查询结果载明：“经系统查明，未查询到高塘二村××304的房屋登记信息。”宁波市住房和城乡建设委员会于2018年9月20日出具回复意见载明：“该房屋在市、区两级直管公房管理系统（清册）中没有记录，未纳入国家直管公房管理。”上述证据能够证明案涉房屋所有权人不明确且鲍强国并未办理案涉房屋的公房租赁手续。鲍强国提交的1988年9月25日宁波市调房办公室出具的证明及户口本、工作证等证据，均无法证明其为案涉房屋的所有权人。因此，海曙区政府未将鲍强国作为被诉征补决定的被征收人，并无不当。同时，海曙区政府专题会议纪要（〔2017〕54号）载明：“为顺利推进项目，妥善解决居住人的实际困难，会议原则同意：1.将该房屋的装修补偿费、一次性补偿搬迁费支付给鲍强国。2.由海曙区房地产管理处另行安排后孙五江湾约60平方米住房一套，让鲍强国及其妻子长期居住，采用市场化租赁形式，参照直管公房租金签订房屋租赁协议。”被诉征补决定已载明将房屋装修价值、一次性搬迁补偿费合计25411元支付给鲍强国。本案审理过程中，海曙区政府亦明确承诺将会履行上述会议纪要的内容。因此，鲍强国对案涉房屋的合法权益已获得保障，其要求获得案涉房屋全部征收补偿的主张，不能成立。宁波市政府于2018年10月30日作出甬政复决字〔2018〕163号行政复议决定，维持被诉征补决定。该行政复议决定认定事实、适用法律及相关程序，亦并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。本案中，海曙区政府于第一次庭审后向原审法院补充提交了鲍强国2003年1月8日的报告复印件。因上述报告涉及鲍强国申请补办宁波市江北区西草马路39号203室公房租赁手续并参加房改时承诺不主张案涉房屋权利的内容。为查明该节事实，原审法院赴宁波市江北区房产管理处调取相关证据，符合法律规定。且原审法院亦已组织各方当事人对上述证据进行了质证，程序亦无不当。上述报告虽系复印件，但原件的缺失不能阻却人民法院认定相关案件事实。本案中，鲍强国2003年1月8日的报告复印件来源于宁波市江北区房产管理处的档案袋，原审法院结合本案具体情况对该报告予以采信，并无不当。另，本院于2019年10月24日作出（2019）浙行终1353号行政裁定，撤销原审法院作出的（2019）浙02行初29号行政裁定，指令原审法院继续审理本案。故本案并非发回重审的案件，原审法院继续审理本案时无须另行组成合议庭。鲍强国认为本案应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十五条规定的主张，不能成立。综上，原审判决驳回鲍强国的诉讼请求，并无不当。上诉人鲍强国的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鲍强国负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二〇年四月二十日书记员  张玉洁