河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终4032号上诉人（一审原告）付毛，男，汉族，1952年11月8日出生，住河南省漯河市郾城区。上诉人（一审原告）蒋耀甫，男，汉族，1957年9月12日出生，住河南省漯河市郾城区。被上诉人（一审被告）漯河市人民政府，住所地漯河市郾城区淮河路10号。法定代表人刘尚进，市长。委托代理人吴涛，漯河市司法局工作人员。委托代理人刘洪军，河南强人律师事务所律师。被上诉人（一审被告）河南省人民政府，住所地郑州市金水东路22号。法定代表人尹弘，省长。委托代理人郑悦琛，河南省人民政府工作人员。委托代理人罗伟，河南省人民政府工作人员。上诉人付毛、蒋耀甫因诉被上诉人漯河市人民政府收回国有建设用地使用权批复及被上诉人河南省人民政府行政复议决定纠纷一案，不服许昌市中级人民法院2019年11月19日作出的（2019）豫10行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。付毛、蒋耀甫一审诉称，二人系漯河市郾城区小李庄村居民，依法取得土地使用权，并建造了房屋。付毛的国有土地使用权证号为漯国用（1999）字第1152号，蒋耀甫的国有土地使用权证号为漯国用（1999）字第1154号。2016年漯河市人民政府作出征收决定，将包括付毛、蒋耀甫土地和房屋在内的小李庄村村民房屋和土地列入征收范围。2017年，郾城区人民政府在未履行任何补偿安置义务的情况下，将付毛、蒋耀甫房屋强行拆除，该拆除行为已经漯河市中级人民法院判决违法。付毛、蒋耀甫起诉漯河市郾城区人民政府的行政赔偿案件，漯河市中级人民法院已经作出了一审行政赔偿判决。2018年12月12日，漯河市人民政府以张贴公告的形式作出了关于收回国有建设用地使用权的批复，将包括付毛、蒋耀甫在内的国有土地使用权收回，并要求同时注销宗地登记，废止土地使用权证书，土地收回后作为郾城区人民政府的土地，进入土地市场公开出让。付毛、蒋耀甫不服向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府作出了本案所涉的行政复议决定书，维持了漯河人民政府关于收回国有建设用地使用权批复的行政行为。付毛、蒋耀甫认为，在漯河市人民政府强制征收行为被确认违法且赔偿案仍然在审理的情况下，漯河市人民政府作出收回土地批复的行为是违法的。一审诉讼请求：1.撤销漯政土[2018]275号漯河市人民政府关于收回国有建设用地使用权的批复；2.撤销豫政复决[2018]1031-1032号行政复议决定书。许昌市中级人民法院一审查明，付毛系漯河市郾城区沙北办事处小李庄社区居民委员会居民，拥有房屋一套，房产证号为漯房权证源汇区字第××号，面积199.28平方米，国有土地使用权证号为漯国用（1999）字第1152号，土地使用权面积196.3平方米。蒋耀甫系漯河市郾城区沙北办事处小李庄社居委居民，拥有房屋一套，房产证号为漯房权证源汇区字第××号，面积262.42平方米，国有土地使用权证号漯国用（1999）字第1154号，土地使用权面积192.4平方米。2012年12月24日，漯河市旧城和城中村改造工作领导小组作出漯两改[2012]3号《关于批准郾城区沙北办事处小李庄社居委实施城中村改造的批复》，同意沙北办事处小李庄社居委纳入市城中村改造总体规划和城中村改造的实施方案。2015年5月6日，漯河市旧城和城中村改造工作领导小组向郾城区旧城区和城中村改造指挥部办公室下发《关于郾城区小李庄社居委城中村改造项目房屋征收补偿安置方案的批复》。2015年5月9日，漯河市郾城区人民政府作出《漯河市郾城区人民政府房屋征收决定》（郾政征[2015]3号），对郾城区沙北街道小李庄社居委城中村改造项目占用土地范围内的房屋予以征收，付毛、蒋耀甫房屋即位于上述征收范围内。在与付毛、蒋耀甫协商未果的情况下，2018年9月10日，漯河市郾城区人民政府对付毛、蒋耀甫分别作出《房屋征收补偿决定书》（郾政征[2018]2、3号），并于2018年10月29日将付毛、蒋耀甫的相关补偿款向公证部门提存。2018年11月9日，漯河市郾城区人民政府向漯河市人民政府上报《关于收回小李庄社居委城中村改造项目区域内部分国有土地使用权的请示》（郾政文[2018]117号），请求收回该区域内涉及的6户被征收人国有土地使用权。2018年12月12日，漯河市人民政府作出《漯河市人民政府关于收回国有建设用地使用权的批复》（漯政土[2018]275号），同意依法收回包括付毛、蒋耀甫在内的国有建设用地使用权。2018年12月19日，漯河市国土资源局在漯河日报刊登《注销公告》（含付毛、蒋耀甫土地证号），主要内容为：依法收回位于黄河路南侧小李庄社居委城中村改造区域内部分国有建设用地使用权1547.26平方米（其中道路公用面积382.36平方米），同时注销该宗地土地登记，废止土地使用证书，土地收回后作为源城区人民政府土地，并依法进入土地市场公开出让。付毛、蒋耀甫认为漯河市人民政府作出的（漯政土[2018]275号）《漯河市人民政府关于收回国有建设用地使用权的批复》，侵犯其合法权益，遂向河南省人民政府提起行政复议，请求撤销上述批复。河南省人民政府受理付毛、蒋耀甫复议申请后，于2019年1月17日作出豫政复决[2018]1031-1032号《行政复议决定》，维持了漯河市人民政府作出的（漯政土[2018]275号）《漯河市人民政府关于收回国有建设用地使用权的批复》，并于2019年1月18日将该复议决定书通过邮政快递（邮件编号：1063333212633）向付毛、蒋耀甫送达。许昌市中级人民法院一审另查明，2016年9月19日、24日付毛、蒋耀甫名下的房屋分别被漯河市郾城区人民政府强制拆除。付毛、蒋耀甫分别以漯河市郾城区人民政府为被告提起房屋强制拆除纠纷二案，河南省高级人民法院已分别作出确认强制拆除行为违法的生效判决。2018年9月4日，付毛、蒋耀甫分别以漯河市郾城区人民政府为被告提起行政赔偿纠纷二案，本案一审庭审前漯河市中级人民法院已分别作出予以赔偿的一审行政赔偿判决。许昌市中级人民法院一审认为，引发本案诉讼的实质是付毛、蒋耀甫对漯河市郾城区人民政府对其房屋征收补偿未到位，进而对漯河市人民政府作出的涉案批复行为不服而提起的诉讼，但鉴于相关审判机关对强拆付毛、蒋耀甫房屋的行为已作出确认违法的生效判决和已对付毛、蒋耀甫所提起的行政赔偿诉讼已作出对付毛、蒋耀甫予以赔偿的一审判决。同时，基于漯河市人民政府根据漯河市郾城区人民政府的请示而作出的（漯政土[2018]275号）《漯河市人民政府关于收回国有建设用地使用权的批复》，是上级人民政府对下级人民政府请示所作出的批复，对付毛、蒋耀甫的合法权益并不产生直接实际影响，故而付毛、蒋耀甫请求撤销（漯政土[2018]275号）《漯河市人民政府关于收回国有建设用地使用权的批复》的诉讼请求，应裁定驳回其起诉。进而付毛、蒋耀甫请求撤销河南省人民政府作出的（豫政复决[2018]1031-1032号）《行政复议决定书》的诉讼请求，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七条之规定，亦应裁定驳回其起诉。综上，付毛、蒋耀甫诉讼请求不能成立，一审不予支持。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项、第一百三十六条第七款之规定，经审判委员会研究决定，一审裁定：驳回付毛、蒋耀甫的起诉。一审案件受理费50元，退还付毛、蒋耀甫。付毛、蒋耀甫不服一审裁定，向本院上诉称：1.二上诉人均系漯河市郾城区小李庄村居民，均依法取得土地使用权，建造了房屋，并办理了国有土地使用权证和房屋所有权登记。漯河市人民政府在没有履行任何补偿安置义务的情况下，将二上诉人的房屋强行拆除，该强拆行为已被漯河市中级人民法院判决违法，且行政赔偿案件仍在审理中。2018年12月12日，漯河市人民政府在没有任何赔偿情况下又注销和收回二上诉人的土地使用权和房屋所有权，严重违反了《国有土地上房屋征收和补偿条例》关于先安置后拆迁之规定。2.二上诉人没有收到任何补偿存款单，存款单纯粹是造假，财务专用章也是伪造的。3.一审认定漯河市人民政府收回土地使用权的批复对二上诉人的合法权益并不产生实际影响是错误的。漯河市人民政府征收程序不合法，进行违法强拆。4.漯河市郾城区人民政府作出的补偿决定书是违法的行为，根据最高人民法院的典型指导案例，应该给予赔偿而不是补偿，补偿也根本没有到位。综上，漯河市人民政府收回土地使用权的批复直接影响上诉人的合法权益，请求撤销一审裁定，支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人漯河市人民政府答辩称，二上诉人的上诉理由基本是围绕房屋被强行拆除是否合法的问题进行论述，并没有表明要求撤销漯河市人民政府行政行为和一审裁定的事实和理由，因此，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人河南省人民政府的答辩意见同漯河市人民政府的答辩意见。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，本案争议主要问题是案涉批复是否属于行政诉讼受案范围。漯河市人民政府根据漯河市郾城区人民政府的请示作出《漯河市人民政府关于收回国有建设用地使用权的批复》（漯政土[2018]275号），是上级人民政府对下级人民政府请示所作出的批复，不产生外部法律效力，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项之规定，不属于行政诉讼受案范围，付毛、蒋耀甫的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。河南省人民政府作出行政复议决定维持《漯河市人民政府关于收回国有建设用地使用权的批复》（漯政土[2018]275号），根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款的规定，应当一并驳回对复议决定的起诉。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审裁定驳回起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇二〇年四月二十日书记员 郭建花