贵州省清镇市人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0181行初1号公益诉讼起诉人：修文县人民检察院。被告:修文县扎佐镇人民政府，住所地：修文县扎佐镇襄阳南路。法定代表人：邵章华，该镇镇长。委托诉讼代理人：杨宪忠，该镇副镇长，代理权限为一般代理。委托诉讼代理人：马成武，贵州泉湖律师事务所律师，系修文县扎佐镇人民政府法律顾问，代理权限为一般代理。公益诉讼起诉人修文县人民检察院（以下简称修文检察院）认为被告修文县扎佐镇人民政府（以下简称扎佐镇政府）不履行规划行政管理职责一案，于2020年2月3日向本院提起要求被告履行行政监管职责的行政公益诉讼。本院当日立案受理后，于2020年2月5日向被告送达了公益诉讼起诉书副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。修文检察院指派检察员吴玉霞、检察官助理吴骁出庭履行职务。被告扎佐镇政府的委托诉讼代理人杨宪忠、马成武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人修文县人民检察院诉称，2013年1月5日，贵州福田启航农业科技有限公司（简称福田启航公司）注册成立后，以“农业生态观光园项目”向修文县发展和改革局申请备案。2013年9月16日，修文县发展和改革局以修发〔2013〕524号文件同意备案，项目名称：农业观光园；建设地点：；建设规模及内容：总建筑面积2000亩，花卉苗木生产经营、肉鸽养殖、水果等。在申请备案过程中，该公司向村委、村民转包、转让位于修文县碗井处的土地、林地。2015年3月，福田启航公司在未办理相关规划及建设审批许可的情况下，擅自在一碗井处修建违法建筑物。2015年3月至9月，扎佐镇政府发现福田启航公司在一碗井处修建该建筑物后，先后向该公司下达了《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除决定书》等文书，但福田启航公司在收到上述文书后，仍然将该违法建筑物修建至8栋，面积为4700余平方米，其中砖混结构6栋、木架房2栋。2017年，公益诉讼起诉人履行公益监督职责中发现福田启航公司在一碗井修建的违法建筑后，经调查，该违法建筑物位于规划内，且根据修文县人民政府《关于印发的通知》（修府发〔2011〕16号），修文县委《中共修文县委修文县人民政府关于印发修文县进一步严厉打击违法违章建设行为工作方案的通知》（修委〔2015〕27号）等文件规定，乡镇人民政府是其辖区内拆违控违的第一责任主体。2017年8月9日，公益诉讼起诉人以修检〔2017〕第13号向扎佐镇政府发出检察建议，建议其对福田启航公司的违法行为依法履行监督管理职责。同年9月7日，扎佐镇政府书面回复：收到检察建议后，我镇高度重视福田启航存在的违法问题......如立即强拆福田启航项目会引发不稳定因素......建议暂缓强拆福田启航项目违法建筑。2017年10月16日，公益诉讼起诉人决定终止审查。2019年6月，公益诉讼起诉人在开展公益诉讼“回头看”工作中，发现福田启航公司在一碗井处修建的8栋违法建筑物依然存在，扎佐镇政府未依法履行行政监督管理职责，故于2019年8月22日恢复审查。公益诉讼起诉人认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，扎佐镇政府对福田启航公司在一碗井处修建的违法建筑行为负有监督管理职责，但扎佐镇政府在发现福田启航公司的违法行为后，未能及时有效制止，导致福田启航公司在一碗井处修建8栋违法建筑物，且在公益诉讼起诉人发出检察建议至今也未采取有效措施依法处置上述违法建筑物，存在怠于履行职责的情形，导致国家利益和社会公共利益处于持续受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向本院提起诉讼，请求判决被告对贵州福田启航农业科技有限公司在修文县扎佐镇新柱村违法修建建筑物的行为依法履行行政监督管理职责。公益诉讼起诉人为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据：第一组证据：1.扎佐镇统一社会信用代码证；2.扎佐镇机构编制方案（修党办发【2015】13号）；3.修文县人民政府文件《修文县严厉打击违法建设行为、规范个人建房行为的实施意见》（修府发【2011】16号）；4.《修文县委、修文县政府关于印发修文县进一步严厉打击违法违章建设行为工方案的通知》（修委【2015】27号）。证明被告修文县扎佐镇人民政府身份、法定代表人情况及扎佐镇政府对本行政区域内的违法建筑查控、拆除等工作职责。第二组证据：1.福田启航公司营业执照、组织机构代码证、税务登记表；2.福田启航项目备案申请表、证明、向扎佐镇政府备案申请报告、项目选址意见申请表、修文县发展和改革局文件（修府改发【2013】524号）；3.用地合同、林业土地承包协议、转包协议；4.扎佐镇新柱村委会证明2份；5.法律文书及执法照片：责令停止违法行为通知书（修建停字【2015】第扎-16号）、违法建筑拆除处罚告知书（修建（扎）告字【2015】第07号）、责令拆除决定书（修建（扎）限拆字【2015】第07号）、违法建筑限期拆除公告（修建（扎）公字【2015】第07号、附扎佐镇人民政府的停公告）、处罚催告通知书（修建（扎）催字【2015】第07号）、违法建筑强制拆除决定书（修建（扎）强拆字【2015】第07号）；6.修文县自然资源局情况说明、修文县规划图纸；7.询问笔录3份；8.扎佐镇政府关于解决福田启航农业观光园施工反映项目业主拖欠农民工工资问题的请示（扎府报【2016】6号），扎佐镇政府“关于解决福田启航项目矛盾纠纷”向县政府的报告（扎府报【2017】26号，附扎佐镇关于打造精品农业旅游观光园建设项目实施方案）；9.修文县政法委员会《关于福田启航欠资欠薪等相关问题的调查报告》附修文县信访维稳指挥部会议纪要（修信访维稳纪要【2017】2号）及县领导批示；10.修文县自然资源局说明。证明：1.福田启航公司基本情况；2.福田启航项目备案情况；3.流转土地性质；4.行政执法情况；5.该违法建筑在扎佐镇行政管辖区；6.扎佐镇政府发现福田启航违法建筑后的履职情况。第三组证据：1.2017年2月现场照片、立案决定书、检察建议书、送达回证、中止审查决定书、恢复通知书；2.扎佐镇政府回复；3.修文县自然资源局说明；4.2019年9月18日现场照片、2020年1月14日现场照片；5.政府下发文件等。证明检察院建议发出后，扎佐镇政府虽履行了部分职责，但至今，仍未全面依法履行职责，国家利益仍受到侵害。被告扎佐镇政府对第一、第二组证据三性无异议。对第三组证据真实性无异议，但认为政府是做了工作的，政府解决了农民工工资和材料款等问题，主要就是维稳，并非不履行职责。被告扎佐镇政府答辩称，1.扎佐镇政府发现福田启航公司修建违章建筑后，履行了管理职能，发出了停止违法行为通知和限期拆除通知，但因为项目拖欠有民工工资和材料款，为了处理好这些问题，一直未拆除。至2019年，民工工资已经处理完毕，但项目尚欠数百万元材料款，还有材料商住在建筑物内，拆除有障碍。2.在国土部门的土地调查中，已经确定该处土地现状为建设用地，正按程序调规变更土地用途。若能够调规，则有可能将建筑物合法化，盘活项目，减小损失，化解矛盾。被告扎佐镇政府向本院提交了证据。第一组证据：统一社会信用代码证书。证明被告主体适格。第二组证据：营业执照、税务登记证、组织机构代码证、组织机构代码证、变更法人及延期申请、修文县发展和改革局文件（法人主体）、修文县发展和改革局文件（企业成立批文）。证明：企业来源，涉案企业是合法企业。第三组证据：用地合同、林业土地转包协议、三方林业土地转包协议、收据。证明：土地来源，属于流转性质，面积为600多平方。第四组证据：修文县住房和城乡规划建设局行政执法立案审批表、修文县住房和城乡规划建设局修建房屋情况调查表、现场勘验笔录、责令停止违法行为通知书、违法建筑拆除处罚告知书、责令限期拆除决定书及送达回证、违法建筑限期拆除公告及送达回证、处罚催告通知书及送达回证、违法建筑强制拆除决定书及送达回证、责令停止违法行为通知书（国土）及送达回证、林业行政处罚立案登记表、林业行政处罚听证权利告知书、停止违法使用林地行为通知书、停止违法使用（占用、破坏开垦）林地行为通知书、林业行政处罚意见书、送达回证、勘验、检查笔录、林业行政处罚决定书、停工公告、现场照片7张、关于依法拆除扎佐镇贵州福田启航农业科技有限公司8栋违法建筑工作方案。证明政府反复张贴文书，积极的做了工作，组织了强拆指挥部，准备动工，后来农民工住进去了，政府的主要精力就放在解决农民工工资的事情上了。在当时的情况下，政府是想拆，但是客观情况下无法拆。第五组证据：关于成立福田启航项目核查专案组的实施方案、扎佐镇人民政府文件及扎佐镇关于打造精品农业旅游观光园建设项目实施方案、修文县信访维稳指挥部会议纪要、扎佐镇人民政府关于解决福田启航项目遗留问题的报告、扎佐镇人民政府文件、关于福田启航欠资欠薪等相关问题的调查报告。证明：向政府申请了调规，但是还没有批复。公益诉讼起诉人对上述证据真实性无异议，但认为如果政府一发现违法行为就制止，不至于造成后来更多违章建筑；上级领导对这个问题进行了批示，但是扎佐镇政府没有按要求去做。现在违章建筑依然存在，公共利益受到损害。经庭审质证，本院对双方提交的证据真实性、关联性均予以认定，作为本案定案证据。经审理查明：2013年9月，贵州福田启航农业科技有限公司经修文县发展和改革局批准，在建设农业生态观光园项目。之后，该公司陆续从部分村民及扎佐镇新柱村流转了部分林地、土地，但未办理土地使用及建设手续，即开始修建房屋。2015年3月，修文县城乡规划建设局发现福田启航公司未办理规划许可修建房屋，即向该公司下达《责令停止违法行为通知书》和《责令限期拆除决定书》；2015年8月修文县林业绿化局以该公司未经批准占用林地建设，对该公司处以罚款并责令恢复林地原状；同年8月，修文县扎佐镇政府也两次发出《停工公告》，并决定对案涉违章建筑进行拆除。但因为项目拖欠农民工工资和材料款，拆除最终未实施。2017年8月，公益诉讼起诉人修文检察院向扎佐镇政府发出检察建议，建议其对福田启航公司的违法行为依法履行监督管理职责。扎佐镇政府向县政府提交了《关于解决福田启航项目遗留问题的报告》，提出将项目合法化、盘活项目的方案，公益诉讼起诉人中止审查本案。但被告提出的方案一直未获批准，违建问题的处理也就一直拖延下来。2019年，在修文县政府的协调下，案涉项目民工工资得以解决，但材料欠款尚未解决。公益诉讼起诉人认为被告在收到检察建议后一直未履行行政监管职责，违章建筑一直未得到处理，公共利益持续受到损害，故恢复审查并向本院提起行政公益诉讼。第六十五条本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案被告扎佐镇政府对辖区内违章建筑具有行政管理职能，系本案适格被告。在发现福田启航公司未办理规划手续违法修建房屋后，相关职能部门及被告扎佐镇政府先后下达《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除决定书》、作出行政处罚、发出《停工公告》，履行了一定的行政监管职能，但这些决定、处罚并未落实，违法建筑依然存在，故被告扎佐镇政府存在未正确履行行政管理职责的行为。公益诉讼起诉人向被告发出检察建议后，被告虽向上级人民政府提交了相关报告，提出处理意见，但处理意见一直未获批准，被告也未采取其他措施来处理案涉违章建筑问题，案涉土地、林地被违法占用，社会公共利益处于持续受损状态。被告虽履行了一定行政管理职责，但未解决问题，仍应继续履行职责以彻底解决问题，保护社会公共利益。修文检察院据此提起行政公益诉讼，要求被告履行行政管理职责，处理好案涉违章建筑问题符合法律规定，本院予以支持。考虑到不同情形的违章建筑有不同处理方式，履行行政管理职责的具体内容也各有不同，公益诉讼起诉人同意留出必要时间给被告扎佐镇政府进行处置，本院予以认可。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”和《最高人民法院、最高人民检察院关于检查公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：（三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行；”之规定，判决如下：被告修文县扎佐镇人民政府立即依法履行行政监督管理职责，采取相应措施，在六个月内完成对贵州福田启航农业科技有限公司在修文县扎佐镇新柱村修建的违法建筑物的处置。案件受理费50元，由被告修文县扎佐镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  罗光黔审 判 员  刘海英审 判 员  韦俊忠人民陪审员  夏维军人民陪审员  汪海杰人民陪审员  谢璟芸人民陪审员  陈光芬二〇二〇年四月十日法官助理饶周琴书记员雷倩