河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫03行终84号上诉人（原审原告）栾川县鑫川矿业开发有限责任公司。住所地:栾川县陶湾镇鱼库村,统一社会信用代码:91410324171513660D。法定代表人黄伟，董事长。委托代理人赵宏强，河南钼都律师事务所律师。特别授权。上诉人（原审被告）栾川县应急管理局。住所地:栾川县君山路文化艺术中心,统一社会信用代码:11410324MB1A008459。法定代表人赵小伟，局长。应诉负责人关鸿，副局长。委托代理人孙建明，该局法规科科长。一般代理。委托代理人张元锋，河南鸾州律师事务所律师。特别授权。上诉人（原审原告）栾川县鑫川矿业开发有限责任公司诉上诉人（原审被告）栾川县应急管理局行政处罚决定一案，双方均不服河南省汝阳县人民法院（2019）豫0326行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人栾川县鑫川矿业开发有限责任公司的委托代理人赵宏强，上诉人栾川县应急管理局的应诉负责人关鸿和委托代理人孙建明、张元锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2018年11月29日，栾川县安全生产委员会办公室接到栾川县纪律监察委员会“关于对三起安全事故调查处理情况进行反馈的函”……要求核实反映的三起安全事故是否属实，如属实，请将事故性质作出认定，如属责任事故，请将事故及相关责任人处理情况反馈。后栾川县纪委、栾川县安监局、栾川县人民检察院、栾川县公安局抽调人员展开调查询问，根据查明的事实：2000年4月6日，栾川县鑫川矿业开发有限责任公司大王沟铅锌矿发生1起冒顶事故，造成1人死亡。事故发生后，截至举报之日，当事人未按照规定及时、如实报告事故。该行为违反了《中华人民共和国矿山安全法》第四十条的规定。2012年2月23日，栾川县鑫川矿业开发有限责任公司银洞沟铅锌矿发生1起生产安全责任事故，造成1人死亡。当事人安全生产主体责任落实不到位，对事故发生负有主要责任，事故发生后，截至举报之日，当事人未向当地安检部门报告事故情况。2016年4月14日，栾川县鑫川矿业开发有限责任公司大王沟铅锌矿发生1起生产安全责任事故，造成1人死亡。当事人安全生产主体责任落实不到位，对事故发生负有主要责任，事故发生后，截至举报之日，当事人未向当地安检部门报告事故情况。该行为违反了《生产安全事故调查处理条例》第四条的规定。被告栾川县安全生产监督管理局于2018年12月21日向栾川县鑫川矿业开发有限责任公司送达（栾）安监管罚告[2018]执015号、016号行政处罚告知书、（栾）安监管听告[2018]执015号、016号听证告知书。2018年12月27日送达（栾）安监管罚告[2018]执017号行政处罚告知书、（栾）安监管听告[2018]执017号听证告知书。后栾川县鑫川矿业开发有限责任公司申请听证。2019年1月14日由被告栾川县安全生产监督管理局举行了听证。2019年1月30日，栾川县安全生产监督管理局做出（栾）安监罚[2019]执008号行政处罚决定书，决定给予栾川县鑫川矿业开发有限责任公司29000元罚款的行政处罚。同日又分别作出（栾）安监罚[2019]执006号、007号行政处罚决定书，分别决定给予鑫川公司150万元罚款。同日送达给栾川县鑫川矿业开发有限责任公司。后栾川县鑫川矿业开发有限责任公司不服，提起行政诉讼。要求撤销处罚决定。一审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》的规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门对行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理，但应当按照法律、法规、依照法定的程序进行。本案中原告鑫川公司对2016年4月14日发生的安全事故至今没有上报，该行为应该属于瞒报,结合鑫川公司对另外2起安全事故瞒报的事实,可以认定鑫川公司的瞒报行为有连续或继续状态。根据《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为有连续或者继续状态的，行政处罚的追责时效从行为终了之日起计算。故对于原告认为被告处罚时已超过追责时效的意见，本院不予支持。但该3起事故瞒报行为均系鑫川公司所为，又在同一时间被举报发现，栾川县安全生产监督管理局在同一时间作出三个处罚决定明显不妥，程序违法。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销栾川县安全生产监督管理局做出（栾）安监罚[2019]执006号行政处罚决定书；二、由被告栾川县应急管理局（原栾川县安全生产监督管理局）在法定期限内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告栾川县应急管理局承担。上诉人栾川县鑫川矿业开发有限责任公司上诉称：一、一审认定事实错误，行政处罚已经超过法定处罚时效。关于《行政处罚法》第二十九条规定的“违法行为有连续或者继续状态”的理解问题：1、追诉时效是对行政权的约束的限制，应当严格按照法律规定来进行认定，不能随意的加以扩大解释，本案被上诉人辩称上诉人的瞒报行为的危害后果与不法状态一直持续当中，那么所有的违法行为在未发现之前违法后果都处于持续当中，如果按照被上诉人方的观点，法律就没有必要规定追诉时效，对此我方认为，对于追诉时效问题应当严格按照法律规定进行认定，不能随意的加以扩大解释。3、违法行为的连续与违法结果的连续是两个不同的法律概念，就违法而言，所有的违法行为都有结果，结果都是有持续性的，以结果的持续性来对违法行为进行追究，那么就失去了法律规定的追诉时效的意义，事故迟报瞒报行为依附事故而存在，故此行为不可能为连续违法行为，瞒报行为的法定义务即在法律规定的时间内必须向安全监管监察部门和有关部门报告，本案中，事故发生后1小时未按照规定上报，瞒报的结果的已经产生，之后的未报告是瞒报的违法行为结果的持续，而不是违法行为的持续。2、依照国务院法制办公室2005年10月26日对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函国法函[2005]442号，明确规定：你办《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》(鄂法制文[2005]8号)收悉。经研究并商全国人大常委会法工委行政法室，现函复如下：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。按照上述规定，连续状态必须是基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，即2000年4月6日、2012年2月23日、2016年4月14日的三起安全事故的瞒报是分别出于三个违法故意，并不是出于同一个违法故意，因此其行为并不符合上述规定的连续状态的法定情形。4、将瞒报行为解读成一个持续性的违法行为是不符合法律规定的，瞒报行为属行为犯，一经实施即构成既遂，不存在持续状态，瞒报行为一旦形成，就产生了一定社会危害可能性就是既遂，它危害的是国家安全管理制度，不存在什么持续状态，瞒报行为实施之后，在当时的确不符合安全管理制度，造成了管理秩序混乱，这属于它的危害后果，但是一直瞒报并不代表安全管理秩序一直处在混乱的状态中，属于行为犯，即实施行为之后，有社会危害的可能性，就既遂，没有持续状态。时效的规定期限是从违法行为发生之日起就开始计算的。5、查证属实是否是认定事故瞒报追诉时效的起算点，我方认为“查证属实”是认定事故瞒报的实体标准，事故瞒报行为从瞒报发生时就已经产生，是否瞒报的产生并不取决什么时间被查证属实，而是取决于是否有瞒报行为，因此查证属实并不是认定事故瞒报追诉时效的起算点。综上，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。该事故均已经超过行政处罚法二十九条规定的处罚时效，现在判决被上诉人对上诉人进行处罚是不符合法律规定的，请求二审人民法院依法撤销汝阳县人民法院(2019)豫0326行初15号行政判决第二项即：由被上诉人栾川县应急管理局在法定期限内重新做出具体行政行为。栾川县应急管理局二审答辩意见与一审答辩意见一致。上诉人栾川县应急管理局不服一审判决，向本院提起上诉称，2018年11月30日，栾川县安全生产委员会办公室接到中共栾川县纪律检查委员会、栾川县监察委员会《关于对三起安全事故调查处理情况进行反馈的函》，反映“有群众举报鑫川公司2000年3、4月大王沟铅锌矿、2012年2月银洞沟铅锌矿、2016年4月14日大王沟铅锌矿分别发生一起1人死亡事故。”接到函件后，栾川县人民政府成立了由监察委、公安局、检察院等单位和我局组成的联合调查组，对反映的问题进行调查。经调查：2000年4月6日，栾川县鑫川矿业开发有限责任公司(以下简称鑫川公司)大王沟铅锌矿发生一起1人死亡事故；2012年2月23日，鑫川公司银洞沟铅锌矿发生一起1人死亡事故；2016年4月14日，鑫川公司大王沟铅锌矿发生一起1人死亡事故。该三起事故，相关人员均未依法依规履行报告义务。以上案件事实，有联合调查组对相关当事人的询问笔录、干活工人及死亡人员亲属证人证言、赔偿协议等证据证明，且所有的一审原告在听证、起诉和一审庭审中对这一事实也完全予以认可。我局认定三起瞒报事故事实清楚，证据充分。汝阳县人民法院对以上事实也予以认定，该三起事故瞒报行为均系鑫川公司所为。但却以此三起事故是在同一时间被举报发现，我局在同一时间作出三个处罚决定明显不妥，程序违法为由，撤销我局作出的(栾)安监罚[2019]执006号行政处罚决定书，并判令我局在法定期限内重新作出具体行政行为。三起事故发生于不同时期，每起事故发生时，鑫川公司都负有依法履行报告的义务，鑫川公司应进行三次报告。但此三起事故于2018年11月30日才被人举报揭发，同一时间的举报发现，不能等同于只出现一起事故，也不能等同于仅有一个瞒报行为。鑫川公司存在三起瞒报生产安全事故的违法行为，我局按照鑫川公司瞒报事故的次数和其实施的违法行为对鑫川公司作出行政处罚，合法有据。按照汝阳县人民法院的认定，无论事故发生多少起，只要不被发现，在最后被一次性同时发现时我局就只能作出一次行政处罚。此判决不仅与法律基本精神不符，更助长了对生产安全事故进行瞒报的违法行为。综上所述，汝阳县人民法院对案件事实已经清楚的予以认定，但是却作出不合理判决，望二审法院能依法撤销(2019)豫0326行初15号行政判决，并维持我局作出的(栾)安监罚[2019]执006号行政处罚决定。栾川县鑫川矿业开发有限责任公司二审答辩意见同其上诉意见。本院二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条之规定，事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报。本案中三起安全事故分别发生于2000年4月6日、2012年2月23日和2016年4月14日，自2000年4月6日生产安全事故发生之日起，截至被举报之日，栾川县鑫川矿业开发有限责任公司对于三起生产安全事故均未按照规定上报，可以认定该公司的瞒报行为具有连续或继续状态。故对上诉人栾川县鑫川矿业开发有限责任公司主张行政处罚已超过法定处罚时效的上诉理由本院不予支持。栾川县鑫川矿业开发有限责任公司对三起事故的瞒报行为在同一时间被发现，栾川县应急管理局对该公司的连续违法行为分别作出三个处罚决定属认定事实不清。综上，二上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人栾川县鑫川矿业开发有限责任公司与上诉人栾川县应急管理局分别承担25元。本判决为终审判决。审判长 高 玲审判员 王 艺审判员 叶乃君二〇二〇年四月二十八日书记员 孙月阳