浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1811号上诉人（原审原告）袁秀钗，女，1959年9月19日出生，汉族，住温州市龙湾区。上诉人（原审原告）袁瑞华，男，1956年12月30日出生，汉族，住温州市龙湾区。上诉人（原审原告）夏国柱，男，1948年8月12日出生，汉族，住温州市龙湾区。上列三位上诉人的委托代理人金清丽，女，1963年4月7日出生，汉族，住温州市龙湾区。上诉人（原审原告）缪美生，男，1966年4月27日出生，汉族，住温州市龙湾区。委托代理人蔡金红，1970年2月18日出生，汉族，住温州市龙湾区，系上诉人缪美生之妻。委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人谢伟、金超，浙江省人民政府工作人员。原审第三人应建南，男，1966年8月7日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审第三人陈宪良，男，1972年10月12日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审第三人陈珍珍，女，1966年5月8日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审第三人姜小奎，男，1969年9月18日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审第三人林国联，男，1954年3月29日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审第三人应国众，男，1960年2月16日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审第三人应增明，男，1971年3月1日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审第三人应增锡，男，1966年12月5日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审第三人应增华，男，1958年6月8日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审第三人张崇良，男，1954年4月2日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审第三人范定兰，女，1954年6月9日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审第三人李莲华，女，1959年6月5日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审第三人张荣平，男，1971年12月16日出生，住温州市龙湾区。原审第三人应良光，男，1971年6月4日出生，住温州市龙湾区。原审第三人应德春，男，1972年11月6日出生，住温州市龙湾区。原审第三人夏健强，男，1964年1月16日出生，住温州市龙湾区。原审第三人应茂盛，男，1965年8月9日出生，住温州市龙湾区。原审第三人高国鑫，男，1970年11月18日出生，住温州市龙湾区。原审第三人温州市龙湾区状元街道横街村村民委员会，住所地温州市龙湾区状元街道横街村。法定代表人夏建敏，该村民委员会主任。袁秀钗、袁瑞华、夏国柱、缪美生因与浙江省人民政府土地行政征收及行政复议一案，不服温州市中级人民法院（2017）浙03行初325号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年11月7日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定，为实施城市规划，温州市人民政府拟申请温州市本级城镇低效用地2016年度第二十四批次建设用地32.5124公顷，土地利用现状均为存量建设用地。该批次建设用地涉及征收温州市龙湾区状元街道横街村集体土地32.5124公顷，拟用于横街村城中村改造地块1号至8号。该批次建设用地符合温州市龙湾区土地利用总体规划。袁秀钗、袁瑞华、夏国柱、缪美生及应建南等十八位第三人的宅基地位于涉案批次土地征收范围内。2016年11月20日，原温州市国土资源局龙湾分局发布温土资龙征告字[2016]97号《征地告知书》，告知拟征收地块的用途、位置、规模、补偿标准和安置途径。同日，原温州市国土资源局龙湾分局将上述征地告知书送达至横街村村民委员会。同年12月5日，原温州市国土资源局龙湾分局发布温土资龙听告字[2016]97号《征地听证告知书》，告知拟征收地块的面积、地类、补偿安置方案，以及在5个工作日内可申请听证等事项，并在村委会公告栏张贴。在规定期限内，横街村村民委员会没有提出听证申请。2016年12月1日，原温州市国土资源局龙湾分局对涉案批次土地进行实地踏勘。同日，温州市龙湾区人民政府状元街道办事处对涉案批次土地进行权属调查，横街村村民委员会对土地权属调查结果予以确认。2016年12月13日，横街村召开村民代表会议，就涉案征地事宜进行讨论。同年12月20日，温州市征地事务处、温州市龙湾区人民政府状元街道办事处与横街村村民委员会签订温统征字[2016]97号《征地补偿安置协议书》，对征地面积、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定，其中征地补偿费用为3641.7443万元。2016年12月20日，温州市勘察测绘研究院对涉案批次土地进行勘察定界，出具土地勘测定界技术报告，并绘制土地勘测定界图。同日，原温州市国土资源局就涉案批次土地规划事宜向原温州市规划局征求意见，原温州市规划局答复称“经核对状元北单元控规，该用地范围内的规划用地功能为二类住宅用地、商业用地、绿地、宗教用地、道路用地、广场用地、幼儿园用地、公共服务设施用地、医疗卫生用地、水域”。2016年12月20日，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。经原省国土资源厅审查，浙江省人民政府于2017年4月17日作出被诉浙土字A[2016]-0435号《浙江省建设用地审批意见书》。袁秀钗、袁瑞华、夏国柱、缪美生等四人及第三人应建南等十八人不服，向浙江省人民政府申请行政复议。2017年10月20日，浙江省人民政府作出浙政复[2017]447号行政复议决定书，决定维持浙土字A[2016]-0435号《浙江省建设用地审批意见书》。袁秀钗、袁瑞华、夏国柱、缪美生等四人不服，遂提起本案诉讼。原审法院认为，浙江省人民政府在作出本案被诉征地审批意见前，温州市有关部门已与案涉横街村签订征地协议，履行相关征地告知程序，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论。在前述征地准备事项完成的基础上，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。经原省国土资源厅审查，浙江省人民政府作出被诉《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市本级城镇低效用地再开发2016年度第二十四批次建设用地32.5124公顷（征收集体土地32.5124公顷）。上述审批行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序。涉案土地系因旧城改造用地报征，符合因公共利益需要征收的法定条件，且所涉低效用地已经事前报备，纳入低效用地范围，亦符合土地利用总体规划。征地补偿及安置补助标准符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。集体土地征收具有国家强制性，法律法规并无规定集体土地征收须经村民同意，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中有关“在征地报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认”等征地程序的设置，旨在保障集体土地有关权利人的知情权、参与权和救济权，并非将经农村集体经济组织和农户同意作为征地的前置条件。本案中，原温州市国土资源局龙湾分局已经发布《征地告知书》和《征地听证告知书》，通过向横街村村民委员会送达或公告方式，告知拟征收地块的用途、位置、规模、补偿标准和安置途径和拟征收地块的面积、地类、补偿安置方案及申请听证权利与期限。在规定期限内，横街村村委会没有提出听证申请。原温州市国土资源局龙湾分局也对涉案批次土地进行实地踏勘。温州市龙湾区人民政府状元街道办事处对涉案批次土地进行权属调查，横街村村民委员会对土地权属调查结果予以确认。虽然本案报批材料中将村民代表会议纪要作为被征地农村集体经济组织和农户确认的材料，做法不够规范，但已基本保障了被征地集体经济组织和农户的知情权等程序权利，该瑕疵不足以影响被诉征地批准行为的合法性和效力。浙江省人民政府经复议决定维持被诉征地批准行为，并无明显不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回袁秀钗、袁瑞华、夏国柱、缪美生的诉讼请求。袁秀钗、袁瑞华、夏国柱上诉称：一、涉案土地属于不得征收的土地。1、不符合公共利益。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，征收土地需要符合公共利益的法定条件。被上诉人与一审法院均认可涉案土地征收系城中村改造需要，而城中村改造纯粹属于商业地产开发项目，不属于公共利益的范畴。2、涉案集体土地未经确权登记不得征收。原国土资源部、农业部、财政部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》规定，凡被征收的农村集体所有土地，在办理征地手续之前，必须完成农村集体土地确权登记发证。而本案集体土地未经确权登记发证，故涉案集体土地属于不得征收的土地。二、涉案征地报批程序严重违法。1、在本案报批过程中，相关部门没有按照土地管理法、村民委员会组织法和《浙江省实施办法》的规定，履行使用处置农村集体财产时，必须经村民会议同意的手续。横街村村民委员会提供的2016年12月13日村民（代表）会议纪要，代表签字造假。相关部门在没有村民同意意见的情况下批准征地，严重违反法定程序。2、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；…要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。在涉案土地审批过程中，缺少“被征地农村集体经济组织和农户确认”的必备材料。三、3000村民签名不同意征收土地，已经明确表示了反对征收的态度，横街村全体村民有强烈的自主改造开发自己土地的意愿。四、本案一审第三次开庭前，上诉人补充提交了温州市自然资源和规划局龙湾分局（2019）4号政府信息公开答复函和涉案土地权利人3000人签名的不同意征收涉案土地情况说明等材料，并在2019年5月31日本案第四次开庭时进行了说明，而一审法院未就上述证据依法审查，违反法定程序。综上，请求贵院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。缪美生上诉称：一、涉案征地审批程序违法。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民……要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。依据上述规定，没有这些知情、确认的有关材料被上诉人就不能批准征地，一审判决认为没有知情、确认材料属于程序瑕疵，明显违反该规定。二、本案征地审批之前没有告知被征地农户申请听证的权利。被征收土地的集体经济组织放弃听证，不能代表被征地农户放弃听证，被征地农户和被征地集体经济组织具有同等的申请听证的权利。本案中国土资源部门在征地报批前应当同时告知被征地农村集体经济组织和农户听证的权利，而被上诉人提交的证据不能证明其告知了被征地农户申请听证的权利，违反法律规定。三、本案未对地上附着物进行调查、确认，程序违法。《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第九条规定，国土资源部门和街道办事处（镇人民政府）应当会同相关部门、勘测单位和被征地单位，调查建设项目用地范围内的土地权属、地类、面积以及征地范围内的青苗、地上附着物权属状况，对青苗、地上附着物的现状进行现场拍照或者摄像，对调查结果盖章确认。本案中，在征地报批之前地方国土资源部门和街道办事处未对地上附着物权属状况进行调查、确认，违反前述规定。四、涉案征地审批欠缺必备要件。1、欠缺用地预审文件。《建设项目用地预审管理办法》第十五条规定，未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。上诉人提交的证据显示涉案地块没有办理用地预审文件，依据上述规定不得批准征收。2、欠缺地籍资料和村庄规划。《建设用地审查报批管理办法》第十条规定，建设项目用地呈报说明书应当附具地籍资料或者其他土地权属证明材料，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，提供城市规划图和村庄、集镇规划图。温州市政府在报批过程中提交的建设项目用地呈报说明书中，没有提交地籍资料或其他土地权属证明材料、村庄规划图等证据。五、涉案征地审批不符合土地利用年度计划。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十三条规定，各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制，本案被上诉人没有提交涉案征地符合土地利用年度计划的证据。六、村民不同意土地征收。虽然法律没有规定征收集体土地必须经过村民同意，但《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》赋予了村民对土地征收的参与权、知情权、救济权。从社会稳定角度考虑，征地审批也应顺应民意。综上，请求贵院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。浙江省人民政府法定期限内未提交答辩意见，在本院组织调查时称：一、被诉征地审批事实清楚、适用法律正确、审批程序合法。浙土字A[2016]-0435号建设用地审批意见，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的征地补偿及安置补助标准。第一，案涉地块用于城中村改造，并非商业开发。第二，属地政府已经完成违法用地调查并处置完毕，相关土地权属是明确的，且确权发证属于依申请进行的行为，温州地区大量存在不申请确权发证的情况，故本案未确权发证及附具地籍资料，并无不当之处。第三，征地前已经召开了村民代表会议，且签订了征地补偿安置协议，也即案涉征地审批之前征求过被征地所在村村民的意见。第四，本案属于城中村改造，并非有具体建设项目的征地审批，无具体建设项目就无需用地预审。第五，本案征地审批已经纳入城市规划，故无需再附具村庄规划图。第六，征地审批中如果存在农用地转建设用地的，则需要纳入年度计划，而本案征收的都是建设用地，即本案无新增建设用地，故无需纳入年度计划。二、浙政复[2017]447号行政复议决定符合法定程序。综上，请求贵院依法驳回上诉、维持原判。原审第三人应建南等十八人未提交意见。原审第三人温州市龙湾区状元街道横街村村民委员会未提交意见。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人袁秀钗、袁瑞华、夏国柱、缪美生不服浙江省人民政府作出浙土字A[2016]-0435号《浙江省建设用地审批意见书》及浙政复[2017]447号复议决定提起的诉讼。在案的《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》、温州市本级城镇低效用地再开发2016年度第二十四批次建设用地情况汇报表、横街村城中村改造地块项目土地权属调查表期附表、关于横街村城中村改造地块规划意见征求单、《征地告知书》及送达回证、征地听证告知书及送达回证、征地补偿安置方案、关于对拟征横街城中村改造地块放弃征地听证的证明、温州市国土资源局龙湾分局关于对横街村城中村改造地块项目未收到征地听证申请的说明、村民代表会议纪要、《征地补偿安置协议书》、《征收土地公告》及公告情况记录表、《征地补偿安置方案公告》及公告情况记录表、龙湾区被征地农民社会保障措施落实情况说明表（试行）、龙湾区土地利用总体规划局部图（2006-2020年）（横街村城中村改造地块）、土地勘测定界图、原温州市规划局出具的答复意见等证据材料，可以证实被上诉人浙江省人民政府在作出被诉征地审批前，温州市有关部门已与案涉横街村签订征地协议，履行相关征地告知程序，被征地所在村召开村民代表会议就征地事宜进行了讨论。在此基础上，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批，浙江省人民政府作出被诉浙土字A[2016]-0435号《浙江省建设用地审批意见书》，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城乡建设规划。集体土地征收具有国家强制性，虽不需要以村民同意作为土地征收的前置条件，但法律法规规定要依法保障被征收集体土地有关权利人的知情权、参与权。本案原温州市国土资源局龙湾分局已经发布《征地告知书》和《征地听证告知书》，告知拟征收地块的用途、位置、规模、补偿标准和安置途径和拟征收地块的面积、地类、补偿安置方案及申请听证权利与期限。在规定期限内，被征地农户及横街村村民委员会均未提出听证申请。原温州市国土资源局龙湾分局也对涉案批次土地进行实地踏勘。温州市龙湾区人民政府状元街道办事处对涉案批次土地进行权属调查，横街村村委会对土地权属调查结果予以确认，并就本案征地补偿与横街村村委会签订了《征地补偿安置协议书》。在案证据表明被征地所在村召开村民代表会议就征地事宜进行了讨论，因此可以认定案涉征地审批作出之前，保障了被征地集体经济组织和农户的知情权等程序权利，上诉人认为本次征地未保障其知情权缺乏依据，不予支持。上诉人就本次征地权属调查确认提出的异议，本院认为，本案征收的土地系宅基地，并不涉及征收农户承包的耕地，且权属调查关涉的核心是被征地农户的安置补偿，被征地农户如有异议，可在征地实施阶段就补偿协议或补偿决定针对性进行救济，故对上诉人就此提出的异议不予支持；涉案土地系因旧城改造用地报批，上诉人就本案土地征收不符合公共利益提出的异议，不予支持；上诉人另就本次征地未附具征地预审文件、未附具村庄规划图、未纳入年度计划、本案一审审理程序等提出的异议，并无相应的事实和法律依据，本院均不予支持。综上，被上诉人浙江省人民政府作出浙土字A[2016]-0435号《浙江省建设用地审批意见书》及浙政复[2017]447号行政复议决定，并无不当。原审法院判决驳回四上诉人的诉讼请求，并无不妥。袁秀钗、袁瑞华、夏国柱、缪美生提出的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人袁秀钗、袁瑞华、夏国柱、缪美生负担。本判决为终审判决。审判长  夏祖银审判员  沈 妙审判员  董 东二〇二〇年四月二十六日书记员  陈亦恒