浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行初1号 原告陈小达，男，1947年10月18日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区，现住浙江省金华市婺城区。 原告何雪兰，女，1949年8月11日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区，现住浙江省金华市婺城区。 委托代理人徐国健，浙江八婺律师事务所律师。 被告金华市婺城区人民政府，住所地浙江省金华市婺城区宾虹西路2666号。 法定代表人黄国钧，区长。 出庭行政负责人杨旭锋，副区长。 委托代理人倪勇华，浙江丰畅律师事务所律师。 被告金华市婺城区雅畈镇人民政府，住所地浙江省金华市婺城区雅畈镇雅新中街42号。 法定代表人赵朝阳，镇长。 出庭行政负责人李庆华，副镇长。 委托代理人赵鹏，浙江红太阳（金华）律师事务所律师。 原告陈小达、何雪兰诉被告金华市婺城区人民政府、金华市婺城区雅畈镇人民政府土地征收行政行为一案，本院于2020年1月2日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告陈小达及其委托代理人徐国健，被告金华市婺城区人民政府的出庭行政负责人杨旭锋及委托代理人倪勇华，被告金华市婺城区雅畈镇人民政府的出庭行政负责人李庆华及委托代理人赵鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈小达、何雪兰起诉称：2017年9月份，被告因建设235国道婺城段工程的需要，征用原告村的土地（包括原告的自留地、耕地、林地），在征用过程中被告未赔偿原告土地上青苗补偿款，也没统计出实际失地面积，使第二原告多支出的补差面积款和因延迟办理退休的费用共计101928元。一、被告对原告的土地征用行为违法。1、征地拆迁工作实施主体不规范。《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”该条明确规定征地拆迁工作的实施主体，只能是被征用土地所在地的县级以上地方人民政府，而在该征地拆迁工作中，征地工作委托镇一级人民政府实施，显然工作实施主体不规范。2、征用土地程序错误。2017年7月24日金华市婺城区雅畈镇人民政府发布通告，要求在2017年8月15日之前自行搬迁、清理或者拆除，逾期将视为无主处理，而事实上征地审批时间是2018年12月6日，征地补偿安置方案公告的时间2019年1月11日。原告认为，被告既没有获得土地审批，也没有征地补偿安置方案公告，就发布通告搬迁、清理或者拆除，明显程序错误。二、赔偿两原告地上附属物树木财产损失费10万元。《中华人民共和国土地征用法》第八条规定，征收集体所有的土地及其地上附着物，必须给予公平补偿。征收集体所有的土地及其地上附着物，必须事先解决好被征地人就业、住房、社会保障，确保不低于原有生活水平。而被告在征用原告土地上的附属物时，没有经过公平、公正地给原告土地附属物的评估、以及签订赔偿协议等程序，给原告造成的损失10万元。《土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收土地上被告毁坏的附属物、树木等属于原告所有，被告拒绝赔偿，明显违反以上法律条款的规定。三、因被告统计人均面积的差错，使第二原告多支出补差面积的费用97928元和因延迟办理退休的费用4000元，共101928元。第二原告为了办理失地农民退休向盛新明以每平方米120.5元购买516平方米，计62178元，以每平方米120.5元向邱春桥购买96.7平方米，计35750元，合计97928元。因被告的延误使原告延迟2个月领取养老金，费用4000元。后来原告发现，如果被告方人均面积没有统计错误，原告参与失地保险就不需要出钱97928元购买面积。事实上原告村人均面积171.5平方米，而被告统计错误数据是人均面积841.1平方米，因失地保险名额是以人均失地面积比例计算的，人均面积多，失地保险名额少。所以，原告就需要再向他人购买面积612.7平方米，才能符合失地面积保险名额。因人均面积统计错误，使第二原告延误退休时间2个月，计4000元，合计101928元。综上，被告征用土地违法，原告既没有得到青苗费的补偿，也没有享受到合理的失地保险名额，被告的行为给原告造成的损失理应由被告承担。2019年7月22日原告向金华市中级人民法院提起诉讼，2019年11月1日被浙江省高级人民法院因证据不足被驳回。为维护原告的合法权益，再次起诉，请求：1、确认被告对位于雅畈镇上马山村原告名下的土地征收行为违法；2、责令被告采取补救措施，赔偿第一、二原告地上附属物树木财产损失费10万元；3、责令被告采取补救措施，赔偿第二原告因被告统计人均面积的差错使第二原告多支出补差面积的费用97928元和因延迟办理退休的费用4000元，共101928元；4、本案诉讼费用由两被告承担。 被告金华市婺城区人民政府辩称：一、被告在此次土地征收时行为合法。被告作为法定征收主体，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定组织实施土地征收工作。雅畈镇人民政府根据《金华市婺城区人民政府关于同意235国道金华婺城至武义公路婺城段建设工程土地征收及房屋征收安置补偿协议的批复》被确定为征收执行人，负责与被征收人签订安置补偿协议、支付土地征用和房屋征收补偿费用，并腾空、交付房屋。工作实施主体并无不当。二、被告已采取补救措施。根据《最高人民法院行政法官专业会议纪要(五)》(集体土地补偿领域)第11条规定：市、县人民政府组织实施土地征收时未取得征地批复，但已参照法定标准制定补偿安置方案并实施补偿安置，且在人民法院一审辩论终结前已取得征地批复的，视为市、县人民政府已采取补救措施。235国道金华婺城至武义公路婺城段工程已于2018年12月6日取得征地批复，且上马山村村民委员会已分别于2017年3月26日、2017年6月30日和雅畈镇人民政府签订征收土地补偿协议、征收土地补偿协议(永农部分)。雅畈镇人民政府已将补偿款发放到上马村账户，原告系上马村村民，土地征收补偿款可自行向村里领取。三、被告已经按照法律规定履行行政职责，原告为取得失地农民保险名额向他人购买平方所支付的费用是原告自愿行为，与被告无关。原告迟延取得失地农民保险费也并非被告行为所致。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定，农民集体所有的土地被征收，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参保基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡(镇)人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。本案中，雅畈镇政府收到金华市国土资源局婺城分局《235国道金华婺城至武义公路婺城段工程》审批结果告知函后，积极组织上马山村两委成员、村民代表召开相关失地村民社保问题讨论会，会议就《235国道金华婺城至武义公路婺城段工程》审批结果告知函内确认具体参保人员后，分两次将合计52名参保人员花名册及审批表上报雅畈镇政府，雅畈镇政府对上述名单审查及时予以公示、确认，并上报相关部门。被告已经按照法律规定履行行政职责，原告为取得失地农民保险名额向他人购买平方所支付的费用是原告自愿行为，与被告无关。原告迟延取得失地农民保险费也并非被告行为所致。四、原告土地上附属树木损毁并非被告行为，与被告无关。被告并未对原告土地实施强制清表行为，原告土地附属树木的损毁系当时施工队私自挖掘造成。所以，原告要求被告赔偿其地上附属树木财产损失l0万元没有事实和法律依据。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。 被告金华市婺城区雅畈镇人民政府辩称：一、金华市婺城区雅畈镇人民政府作为征收执行人在土地征收时行为合法，适用法律正确，符合法定程序。因G235国道(金武公路)婺城区段工程建设需要，对雅畈镇上马山村部分集体土地予以征收，符合出于“公共利益”的原则。被告依据《中华人民共和国土地管理法》、《(金华市)235国道金华婺城至武义公路婺城段工程建设项目选址审查意见》、《省发展改革委关于235国道金华婺城至武义公路婺城段工程初步设计批复的函》、《金华市婺城区人民政府关于同意235国道金华婺城至武义公路婺城段工程土地征收及房屋征收安置补偿方案的批复》、《金华市人民政府办公室关于调整完善金华市区征地补偿安置政策的通知》等法律法规和政策，作为土地征收执行人，征收原告的土地。2016年11月9日上马山村召开村民代表大会，经与会16名村民代表讨论，同意金华市国土资源局婺城分局制定的征地补偿安置方案。2017年3月23日，征地告知书及征地红线图公示在上马山村村务公开栏内。被告分别向被征土地的村、组公告征地补偿安置方案，并听取村组及村民意见，其均未对补偿方案提出异议。随后，被告分别与被征收的村、组签订集体土地征收协议，村组及村民代表均在征收协议上签字确认。协议约定的补偿款已全部发放到村账户。2017年7月24日，被告发出通知，要求被征地农户抓紧青苗和地面附着物搬迁补偿、并告知农户在2017年8月15日前自行将苗木搬迁、清理完毕，逾期将视为无主处理。在办理征地过程中，程序合法，按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实了安置措施，妥善解决了征地农民的生产和生活，提高了被征地农民的生活质量和居住条件，根本不存在征地行为违法。二、原告土地上附属树木损毁并非被告导致，系第三方原因造成。本案中，被告并未对原告土地实施强制清表行为。原告土地附属树木的损毁系当时施工队私自挖掘造成，故原告要求被告赔偿其地上附属树木财产损失10万元没有法律依据。三、被告已经按照法律规定履行自身行政职责，原告调剂平方所支付的费用不应向被告主张。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定，农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡(镇)人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。本案中，被告收到金华市国土资源局婺城分局《235国道金华婺城至武义公路婺城段工程》审批结果告知函后，积极组织上马山村两委成员、村民代表召开相关失地村民社保问题讨论会，会议就《235国道金华婺城至武义公路婺城段工程》审批结果告知函内确认的上马山自然村52名安置人口名额进行讨论。最终经上马山村确定具体参保人员后，分两次将合计52名参保人员花名册及审批表上报雅畈镇政府，雅畈镇政府对上述名单认真审查后及时予以公示、确认，并报上级相关部门审批。被告已经按照法律规定履行了自身职责且行为合法。原告为取得失地农民保险名额所支出的费用，系自愿行为，与被告并无关联。原告迟延取得失地农民保险费也并非被告行为所致。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 本院经审理认为，原告提出的第一项诉请为要求确认被告土地征收行为违法，而土地征收行为包括土地征收审批、公告、补偿安置及实施等一系列行为，涉及不同级别的多个行政机关的多个独立的行政行为；原告提出的第二项诉请为要求被告赔偿其地上附属物、树木等财产损失，涉及行政机关对土地或地上附着物实施的行政行为；原告提出的第三项诉请为要求被告赔偿因其统计人均面积差错给原告何雪兰造成的损失，涉及被告在补偿安置过程中的行政行为。据此，原告提起的本案诉讼包含了多个可诉的行政行为，依法应分别起诉，而不能合并为一个诉讼。经本院依法向原告释明要求其明确诉讼请求，但原告仍坚持其在本案中的诉请，导致本案因原告的诉讼请求不具体、不明确而无法继续审理。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告陈小达、何雪兰的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年四月二十九日 代书记员 杜 娟