山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终93号 上诉人（原审原告）赵林金，现住青岛市黄岛区。 委托代理人滑若云，北京冠领律师事务所律师。 委托代理人杨国杰，北京冠领律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区珠海街道办事处，住所地青岛市黄岛区铁橛山路1635号。 法定代表人刘在军，主任。 委托代理人孙薛，青岛市黄岛区珠海街道办事处工作人员。 委托代理人胡文平，山东翔鸿律师事务所律师。 原审第三人青岛市黄岛区珠海街道办事处燮里村民委员会，住所地青岛市黄岛区珠海街道办事处燮里村。 法定代表人郭凤，主任。 委托代理人黄海波，山东翔鸿律师事务所律师。 上诉人赵林金因诉被上诉人青岛市黄岛区珠海街道办事处（以下简称珠海街道办）、原审第三人青岛市黄岛区珠海街道办事处燮里村民委员会（以下简称燮里村委会）要求确认强拆行为违法及恢复原状一案，不服青岛市李沧区人民法院作出的（2019）鲁0213行初21号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月20日进行了法庭调查。上诉人赵林金及其委托代理人滑若云、杨国杰，被上诉人珠海街道办的委托代理人孙薛、胡文平，原审第三人燮里村委会的委托代理人黄海波参加了法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告赵林金系青岛市黄岛区珠海街道办事处燮里村村民。2017年2月9日，青岛市人民政府根据《国土资源部关于新建青岛至连云港铁路工程（青岛段）建设用地的批复》，作出2017年青黄第41号《青岛市人民政府征收土地公告》，征地中“宗地十四”部分包括“珠海街道办事处燮里村征收土地总面积为1.2430公顷，涉及：农用地0.7849公顷（耕地0.7553公顷、其他林地0.0134公顷、坑塘水面0.0162公顷）；建设用地0.3748公顷（全部为村庄）；未利用地0.0833公顷（全部为其他草地）”；“宗地十五”部分包括“燮里村土地总面积为1.8268公顷，涉及：农用地1.4489公顷（其中耕地1.2126公顷；其他林地0.1964公顷；农村道路0.0399公顷）；建设用地0.3379公顷，全部为村庄用地；未利用地0.0400公顷，全部为其它草地”。 2017年4月27日，被告珠海街道办作出青黄海处发【2017】35号《关于燮里村搬迁改造安置补偿方案的报告》，其中第二部分改造的必要性记载“为保障青连的施工和商务区的开发建设，解决村民危旧房屋问题，进一步改善村民居住条件及生活条件，结合实际情况，计划对燮里村实行整体搬迁”；第五部分安置方式及标准规定了“采取货币、实物各一半方式安置补偿”等；第六部分相关补偿费用标准第（四）项标准宅基地单位的认定，规定为“1、以正房4间作为一个标准宅基地单位”“2、认定为违法建筑的房屋，不予实物安置”“3、因历史原因形成的特殊情况房屋补偿由村改委员会提出具体意见，报上级有关部门研究批复”。第八项其他有关规定及说明中规定了“房屋面积、间数确认以土地证或建房许可证、房产证等合法有效证件为准且与实际相符”。2017年5月27日，青岛市黄岛区人民政府就上述报告作出了青黄政字【2017】25号《关于珠海街道燮里村搬迁改造安置补偿方案的批复》。2017年8月，被告制作了《燮里村搬迁政策问答》宣传册，其中“二、《拆迁补偿安置方案》是如何确定的？答为《拆迁补偿安置方案》须经党员大会、村民代表大会讨论通过，区政府批复并进行公示，公示不少于30天”。 原告赵林金的父亲赵甫德在燮里村原有房屋两处，两处房屋相邻。其中一处房屋，于1986年11月27日经原胶南县人民政府批准由赵甫德建造，赵甫德于1991年10月取得了南集建（1991）字第GB170163号《集体土地建设用地使用证》，地号为GB-17-186（四至为东至赵甫龙住宅、西至生产路、南至胡同、北至空场；批准面积为180平方米，实际面积为204.6平方米，超面积24.6平方米）。赵甫德去世后，上述房屋由原告赵林金一人继承，赵林金同时接受母亲綦胜香的房屋赠与，并于2013年5月取得南集用（2013）第84228387号《土地使用证》。另一处房屋即为涉案房屋，除原告赵林金外，赵甫德、綦胜香夫妇的其他法定继承人均放弃继承权，由原告一人继承，原告未能提供该房屋的产权证，亦未查询到相关的房地产档案。 2016年7月15日，青岛安瑞信土地房地产评估有限责任公司对上述两处房屋进行了评估，涉案房屋价值为112087元，另一处房屋价值为180521元。2017年7月，原告赵林金与第三人燮里村委员会就南集用（2013）第84228387号《土地使用证》涉及的房屋，签订了编号为2017-PF292的《搬迁改造安置补偿协议》，被告珠海街道办作为见证方在上述安置补偿协议上盖章，原告赵林金已获得了相应的安置补偿。 第三人燮里村委员会自认其认定涉案房屋为违法建筑，其曾要求原告自行拆除涉案房屋；在原告未自行拆除的情况下，第三人向原告送达了涉案房屋的拆除通知书；第三人自认其于2018年12月24日委托拆迁公司对燮里村的违法建筑包括涉案房屋进行了集中拆除。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”据此，涉及土地征收的，县级以上人民政府是组织实施主体。本案中，根据《珠海街道办事处燮里村示意图》及各方当事人对涉案房屋所在位置的确认，涉案房屋不在青连征地范围红线内，而原告赵林金提供的证据不足以推翻该示意图的效力，因此认定涉案房屋不在青连征地的范围内。第三人燮里村委会承认其委托拆迁公司对燮里村的违法建筑包括涉案房屋进行了集中拆除，而原告提交的证据不能证明被告珠海街道办参与了涉案房屋的拆除行为，因此，原告请求确认被告强拆涉案房屋的行为违法并恢复原状的诉请，于法无据，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告赵林金的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人赵林金不服原审判决，上诉称，一、原审判决认定事实不清，证据不足。1、原审判决认定上诉人的房屋不在青连征收范围内，并由此断定被上诉人不是本案适格被告，属于认定事实错误。被上诉人提交的示意图是一家测绘商业公司作出的，商业公司出具的示意图不能证明被上诉人的房屋位于青连的征收范围外，不能证明土地征收范围，具体的土地征收范围，应该以相关政府部门出具的征地红线图为准。2、此次涉及的征收不仅有青连线路，还涉及西海岸商务区及相关项目征收，原审法院遗漏了此重要事实。上诉人通过信息公开获得的回复显示西海岸交通商务区在燮里村征收土地面积为30716平方米，因此上诉人认为应向政府部门调取征地红线图来确认涉案的房屋是否位于此征收范围内。3、涉案搬迁改造项目由青岛市黄岛区人民政府决策部署，由本案被上诉人具体组织实施，原审法院判决对此未予认定。（1）青岛市黄岛区人民政府于2017年5月27日向被上诉人下发《青岛市黄岛区人民政府关于珠海街道燮里村搬迁改造安置补偿方案的批复》。（2）涉案村居搬迁改造项目所需资金由财政拨款，由被上诉人经手下发。这充分表明，涉案的搬迁改造项目由被上诉人组织实施。（3）从来往文件中可以发现，涉案搬迁项目所需资金均源自政府资金，并非源自燮里村及燮里村委会。因此，被上诉人所称的涉案村居搬迁项目“系村民自愿、村委会组织实施的拆迁改造项目”，没有事实根据。4、此次青连、西海岸交通商务区拆迁建设和村庄搬迁是混合在一起的。此次拆迁采取的是“先村庄集体搬迁，再由青岛市人民政府后补征地公告、安置补偿方案”的方式。被上诉人和原审第三人采取规避《中华人民共和国土地管理法》和土地征收的法律程序，采取先整村搬迁，后由青岛市人民政府报审批，之后发布公告将土地收为国有，然后用于建设西海岸商务区、青连建设的方式。二、原审法院审判程序违法。原审庭审中，上诉人已经举证燮里村存在征收项目，但原审法院未依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定调取征地规划红线图等土地征收证据，仅简单认定不属于青连的征收范围，而认定上诉人的房屋不在征收范围内，程序违法。三、纵览我国现行法律，没有法律法规规定允许村委会独立组织实施所在村庄的搬迁改造项目，而且征收必须依照法定权限，遵循法定程序。因此，村委会不能独立实施拆迁改造项目。综上，请求：1、撤销青岛市李沧区人民法院（2019）鲁0213行初21号行政判决；2、依法指令青岛市李沧区人民法院继续审理或者由青岛市中级人民法院依法改判；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人珠海街道办答辩称，一、上诉人所继承的违法房屋属村居改造范围；二、被上诉人没有实施强制拆除上诉人房屋的行为。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人燮里村委会述称，一、本案所涉被集中拆除的房屋，是原审第三人发起村居改造时因上诉人父亲建造的房屋无任何地籍档案和相关手续而产生的违法建筑，经通知后在上诉人拒不拆除的情况下，原审第三人委托拆迁公司实施的集中拆除行为，与他人无关。2、原审第三人非行政单位，该集中拆除行为不属于行政行为，因此不应该在行政诉讼中处理，且拆除房屋并不在青连及其他征收范围内。3、上诉人原审提交的与继承有关的资料是已得到补偿的有地籍档案的房屋，不能证明上诉人是适格原告。综上，原审法院认定事实清楚，判决准确，请二审法院判决驳回上诉。 关于原审法院的审判程序，上诉人提出异议称，原审法院未调取征地规划红线图等土地征收证据即简单认定上诉人房屋不在青连征收范围内，构成程序违法。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条规定:“当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。”本案中，上诉人提交的证据显示，其已通过申请政府信息公开的方式申请获得青连项目和西海岸交通商务区项目征地红线图，黄岛区自然资源局向其提供了相关勘测定界图等材料。而且，《珠海街道办事处燮里村示意图》中已经标注了青连征地红线范围，且本案诉讼标的是强拆行为而非土地征收行为。综合上述三方面因素，上诉人的调查取证申请不具有调查收集之必要，原审法院未予调取并不违反法律规定，且原审法院已就不予调取的理由向上诉人进行了释明，故上诉人对原审法院审判程序所持异议不能成立。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人原审时提交的证据均已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审判决对证据的认证意见并据此确认原审法院认定的事实成立。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”据此，行政诉讼之适格被告应是作出行政行为的主体。本案中，根据《青岛市黄岛区珠海街道办事处关于燮里村搬迁改造安置补偿方案的报告》、燮里村委会与青岛胶南万通房屋拆迁服务有限公司签订的《协议书》、燮里村委会作出的《限期拆除通知》及燮里村委会出具的《证明》，上诉人所在的燮里村按照《青岛市西海岸新区管委会青岛市黄岛区人民政府关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》的规定实行整体搬迁，搬迁过程中涉及房屋拆除的事项，由燮里村委会委托房屋拆迁公司具体实施。据此，因房屋强拆所产生的法律责任应由委托方燮里村委会承担。根据燮里村委会的庭审自认，本案上诉人房屋亦系按照上述模式拆除，故对于强拆涉案房屋的法律责任，应由燮里村委会承担。关于上诉人提出的涉案搬迁改造项目是由青岛市黄岛区人民政府决策部署、被上诉人珠海街道办具体组织实施、项目所需资金来源于政府资金，故强拆涉案房屋的责任应由被上诉人承担的主张。本院认为，本案的诉讼标的是强拆房屋行为，应由实施该行为的主体承担责任，现有证据难以证明被上诉人参与了涉案房屋的强拆或委托燮里村委会实施强拆，故对于上诉人的该项主张，本院不予支持。关于上诉人提出的燮里村征收除涉及青连项目外，还涉及西海岸交通商务区及其他相关项目，上诉人的房屋即便不在青连征收范围内，也有可能在西海岸交通商务区及其他相关项目征收范围内的主张。本院认为，本案诉讼标的是强拆房屋行为而非土地征收行为，且根据各方提交的证据，无法确认单独针对西海岸交通商务区和其他相关项目实施了专门征收行为。因此，对上诉人的该项主张，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵林金负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇二〇年四月三十日 法官助理 *** 书记员赵洪峰 书记员王倩倩