浙江省苍南县人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0327行初207号原告刘正爽，男，1958年1月7日出生，汉族，住浙江省龙港市。委托代理人包崇安，浙江横阳律师事务所律师。被告龙港市人民政府，住所地浙江省龙港市镇前路195号。法定代表人何宗静，市长。委托代理人余乃盛，浙江法之剑律师事务所律师。第三人方建寿等73人（名单附后）。原告刘正爽因诉被告原苍南县龙港镇人民政府（以下简称龙港镇政府）建房行政批复一案，于2017年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年11月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因方建寿等73人与本案存在利害关系，本院依职权追加为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2018年5月3日公开开庭审理了本案。于2018年8月6日作出判决驳回原告刘正爽的行政赔偿诉讼请求。原告不服向温州市中级人民法院提起上诉，温州中院以原审认定事实不清为由，于2019年6月25日作出（2018）浙03行终586号行政裁定，撤销原判指令本院继续审理。本院于2019年10月16日重新立案，依法组成合议庭进行了审理。根据《浙江省人民政府关于撤销苍南县龙港镇设立县级龙港市的通知》（浙政发[2019]19号），于2019年9月25日撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。由于目前尚未确定龙港市人民政府行政负责人，本案审理须待新设立的龙港市人民政府确定行政负责人后才能进行，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第一款第（七）项的规定于2019年10月16日作出裁定本案中止诉讼。现中止事由消失后本院恢复本案审理，于2020年3月31日公开开庭审理了本案，原告刘正爽及委托代理人包崇安、被告龙港市政府行政负责人赵成易及委托代理人余乃盛到庭参加诉讼。第三人方建寿等73人经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响本案审理。本案现已审理终结。2015年7月16日，龙港镇政府作出龙政地〔2015〕4号《关于同意刘南村吴光新等73户28间个人建房用地的批复》行政批复：同意方建寿等73户使用集体土地个人建房2幢28间（公寓式），用地总面积为3293.8平方米，建筑占地面积1377.146平方米，建筑层数6层，总建筑面积不大于8758.65平方米，土地坐落于龙港镇××公路西侧。原告刘正爽诉称，1988年4月6日，原告及案外人刘正孩与原苍南县白沙乡刘南村民委员会签订协议书，约定由原告与案外人刘正孩自筹资金在刘南村南洋河北岸龙巴公路西首即原告承包田上创办白沙建筑水泥预制厂，并经原苍南县白沙乡人民政府、苍南县计划经济委员会批准同意。1989年7月26日，刘正孩退出经营，该厂归原告所有。2017年9月8日，原告获悉被告于2015年9月8日，未征求原告意见的情况下，在原告水泥预制厂建筑物尚存在的情况下作出龙政地（2015）4号《关于同意刘南村吴光新等73户28间个人建房用地的批复》，准许吴光等73人在原告的水泥预制厂部分地块上建房28间，缺乏事实和法律的依据，程序违法，严重侵犯原告的合法权益。请求法院依法予以撤销。原告向本院提供了以下证据：1.公民身份证，用以证明原告主体资格。2.关于龙港镇人民政府同意刘南村吴光新等73户28间个人建房用地的批复，用以证明被告建房行政批复行为违法。3.收款收据、4.协议书、5.关于创办《苍南县白沙建筑水泥预制厂》的批复、6.报告、7.民事判决书、8.行政判决书，用以证明被诉行政行为缺乏事实和法律依据。当庭提交补充证据9.报纸，用以证明原告具有诉权及被告行政行为违法。10.现场照片，用以证明原告与被诉行政行为存在利害关系的事实。被告龙港市政府辩称，2015年7月16日，龙港镇政府作出的龙政地（2015）4号《关于同意刘南村吴光新等73户28间个人建房用地的批复》与原告不具有法律上利害关系，原告并非审批对象，也不是涉案土地使用权人，与被诉行为没有利害关系，原告主体资格不适格。本案供地手续合法有效，审批程序合法，认定事实清楚。2013年龙港镇下达给刘南村个人建房指标5亩，刘南村将建设用地指标选址在龙巴公路以西，以“刘南村新农村建设项目”于苍南县2013年计划第四批次办理农转手续，并报温州市人民政府批复。2015年刘南村经村民代表大会讨论同意，上报吴光新等73户无房户办理该地块供地手续，拟建2幢28间六层公寓式住宅，并按规定流程办理。涉案批复于2015年9月8日作出，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，原告应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，而原告于2017年10月11日向法院提起行政诉讼，超过起诉期限。原龙港镇人民政府作出的龙政地（2015）4号复属于过程性的行为，苍南县人民政府于2015年6月1日作出苍政发（2015）102号《关于规范农村村民宅基地申报条件和下放个人住宅项目供地的审批事权的通知》委托属地乡镇政府负责，故龙港镇政府根据该文件规定的精神对吴光新等73户进行审核，事后也经苍南县政府备案。苍南县政府于2015年7月16日作出苍政地（龙）（2015）4号《关于同意刘南村吴光新73户28间个人建房用地的批复》，说明龙港镇政府作出的批复属于过程性行为，不属于法院受案范围。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提供了以下证据：1.龙政地2015第4号批复，用以证明被告作出批复的事实。2.龙政函2013第83号、建设用地项目呈报材料、龙政2014第94号、龙政函2014第149号、证明、公告、报告、证明、审查意见表、用地规划许可证、收据、会议记录、签到表、一书三方案，用以证明供地手续合法有效、审批程序合法。当庭提交证据3.苍政地（龙）（2015）4号《关于同意刘南村吴光新73户28间个人建房用地的批复》，用以证明龙港镇政府作出的批复属于过程性行为，不属于法院受案范围。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、苍南县人民政府苍政发（2015）第102号《关于规范农村村民宅基地申报条件和下放个人住宅项目供地审批权的通知》。第三人方建寿等73人未提交答辩意见，亦未提供证据。经庭审质证，本院对当事人提供的证据认定如下：被告对原告提供的证据、2、5、7、8、9，真实性没有异议，本院予以确认。对证据3、4、6，真实性有异议，不能证明涉案土地使用权人为原告，本院认为，上述证据可以证明原告在涉案土地上创办白沙建筑水泥预制厂，与本案有关联，可以作为定案依据，本院予以确认。对证据10，真实性有异议，本院认为，原告没有提供该照片原始载体，且与本案没有关联，本院不予确认。原告对被告提供的证据1、2、3，真实性没有异议，本院予以确认。对补充提交的证据4，苍政地（龙）（2015）4号批复文件，真实性没有异议，但对关联性有异议，本院认为，该证据被告未在法定举证期限，已经超过了举证期限，是否与本案有关联，本院不作认证。经审理查明，1988年间，原告在龙港镇××村南洋××岸××西首创办白沙水泥预制厂，未经行政主管部门审批使用龙港镇刘南村集体土地。2013年龙港镇政府下达给刘南村个人建房指标5亩，刘南村将建设用地指标选址在龙巴公路以西，以“刘南村新农村建设项目”于苍南县2013年计划第四批次办理农转手续，并报温州市人民政府批复。2015年刘南村经村民代表大会讨论同意，上报吴光新等73户无房户办理该地块供地手续，拟建28间六层公寓式住宅，并按规定流程办理。2015年7月16日，苍南县龙港镇政府作出龙政地（2015）4号《关于同意刘南村吴光新等73户28间个人建房用地的批复》，同意方建寿等73户使用集体土地个人建房2幢28间（公寓式），用地总面积为3293.8平方米，建筑占地面积1377.146平方米，建筑层数6层，总建筑面积不大于8758.65平方米，土地坐落于龙港镇××公路西侧。以上土地经批准后，土地性质与拆建前保持不变，建房户只有使用权，不得擅自改变用途，不得买卖和非法转让土地。原告认为被告未征求原告的意见，在涉案建筑物尚存在的情况下于2015年7月16日作出上述批复，缺乏事实和法律依据，程序违法，严重侵害了原告的合法权益，向本院提起行政诉讼，请求法院依法予以撤销。另经本院调查，《浙江省人民政府关于撤销苍南县龙港镇设立县级龙港市的通知》（浙政发[2019]19号），于2019年9月25日撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三十八条的规定：“有管辖权的人民法院受理案件后，不得以行政区域变更为由，将案件移送给变更后有管辖权的法院。”因此，龙港市人民政府为本案适格被告。本院认为，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被诉建房用地批复作出时，原告刘正爽在涉案土地上建造的相关建筑仍然存在并使用，原告刘正爽与被诉建房用地批复具有利害关系，其有权就此提起诉讼。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，龙港镇政府作出被诉建房用地批复时并未告知原告起诉期限，且该批复改变了涉案土地的使用权，属于前述法律规定的因不动产提起诉讼的案件。被诉建房用地批复的有效期并不影响该使用权的变动，原告提起诉讼并未超过起诉期限。被告主张原告的起诉超过六个月的起诉期限没有事实和法律依据，本院不予支持。三、被告提交的《建设用地审查意见表》及被诉建房用地批复的相关内容可以表明，被诉的行政批复系涉案建房用地审批的最后环节，且未提交其他证据证明其作出的批复还需经过其他后续审批。故被告主张被诉建房用地批复属于过程性行为，本院不予采信。四、国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中，已将“程序正当”列为依法行政的基本要求，并明确规定：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”行政处罚法、行政许可法等法律、法规中也体现了对程序正当性的要求。程序正当原则要求行政机关在对当事人作出不利决定前，应当将不利决定所依据的事实、理由和根据告知当事人，并给予当事人陈述、申辩的机会。而本案中，被告没有提供证据证明在作出该行政批复前已听取原告刘正爽的陈述、申辩，在作出批复后也没有告知原告刘正爽享有陈述、申辩、提起诉讼等权利，未履行正当程序所要求的执法程序和义务，程序违法。五、根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十二条第三款的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。浙江省政府办公厅于2014年3月27日作出浙政办发（2014）46号《关于规范农村宅基地管理切实破解建房难的意见》，其中规定农民建房供地的审批权限由县（市、区）政府以委托方式下放给乡（镇）政府、街道办事处。根据规定，行政委托的受托单位必须以委托机关的名义实施管理行为和行政职权，并由委托机关承担法律责任，对外也应以县政府的名义作出。涉案原龙港镇政府以自已的名义于2015年7月16日作出龙政地（2015）4号《关于同意刘南村吴光新等73户28间个人建房用地的批复》，显然没有职权依据。鉴于涉案第三人依据原龙港镇政府的批复已经完成73户2幢28间个人建房建设并已经竣工，且有部分居民搬迁入住。因此，若撤销被诉行政批复将会给社会公共利益造成重大损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认原苍南县龙港镇人民政府于2015年7月16日作出龙政地（2015）4号《关于同意刘南村吴光新等73户28间个人建房用地的批复》行为违法。本案诉讼费50元，由龙港市人民政府负担。如不服本判决，可在收到本判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  章华树人民陪审员  刘 荣人民陪审员  郑宗建二〇二〇年四月二十四日书 记 员  陈曼曼附第三人方建寿等73人名单及身份信息：第三人林华盖，男，1972年9月1日出生，公民身份号码3303271972××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村423号。第三人方明佐，男，1966年9月22日出生，公民身份号码3303271966××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村428号。第三人肖小引，女，1957年10月18日出生，公民身份号码3303271957××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村356号。第三人刘正柱，男，1979年9月29日出生，公民身份号码3303271979××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村30号。第三人尤秀勇，男，1976年8月23日出生，公民身份号码3303271976××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村310号。第三人林纯足，男，1960年9月10日出生，公民身份号码3303271960××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村476号。第三人黄开骏，男，1977年6月15日出生，公民身份号码3303271977××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村61号。第三人刘正散，男，1982年5月2日出生，公民身份号码3303271982××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村630号。第三人陈玲玲，女，1972年7月24日出生，公民身份号码3303271972××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村63号。第三人林长料，男，1962年2月1日出生，公民身份号码3303271962××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村747号。第三人吴光新，男，1967年12月18日出生，公民身份号码3303271967××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村97号。第三人方建号，男，1966年4月3日出生，公民身份号码3303271966××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村331号。第三人方明教，男，1970年6月1日出生，公民身份号码3303271970××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村337号。第三人黄友媄，女，1955年7月30日出生，公民身份号码3303271955××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村622号。第三人方崇飞，男，1961年9月15日出生，公民身份号码3303271961××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村317号。第三人黄吉芬，男，1957年7月25日出生，公民身份号码3303271957××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村124号。第三人刘际亮，男，1969年12月6日出生，公民身份号码3303271969××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村364号。第三人吴爱芬，女，1960年12月26日出生，公民身份号码3303271960××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村123号。第三人叶银香，女，1967年10月4日出生，公民身份号码3303271967××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村635号。第三人黄光琴，男，1964年9月4日出生，公民身份号码3303271964××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村647号。第三人方建克，男，1971年7月23日出生，公民身份号码3303271971××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村436号。第三人钟刘两，男，1983年7月27日出生，公民身份号码3303271983××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村241号。第三人刘际仇，男，1962年12月29日出生，公民身份号码3303271962××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村499号。第三人方建段，男，1963年2月1日出生，公民身份号码3303271963××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村435号。第三人李蔡燕，女，1976年8月17日出生，公民身份号码3303271976××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村680号。第三人方建程，男，1959年2月1日出生，公民身份号码3303271959××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村388号。第三人林彩央，女，1971年1月10日出生，公民身份号码3303271971××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村247号。第三人刘崇养，男，1979年10月5日出生，公民身份号码3303271979××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村515号。第三人倪少影，女，1972年10月23日出生，公民身份号码3303271972××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村251号。第三人朱陈女，女，1975年2月10日出生，公民身份号码3303271975××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村299号。第三人刘阿品，男，1986年3月16日出生，公民身份号码3303271986××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村169号。第三人方明笋，男，1973年8月15日出生，公民身份号码3303271973××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村333号。第三人林纯钏，男，1964年3月5日出生，公民身份号码3303271964××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村475号。第三人刘崇结，男，1978年11月2日出生，公民身份号码3303271978××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村511号。第三人刘际北，男，1973年5月1日出生，公民身份号码3303271973××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村159-1号。第三人刘际浪，男，1970年11月30日出生，公民身份号码3303271970××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村362号。第三人尤育仓，男，1970年4月5日出生，公民身份号码3303271970××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村742号。第三人刘崇化，男，1961年1月28日出生，公民身份号码3303271961××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村246号。第三人林宝相，男，1982年10月25日出生，公民身份号码3303271982××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村137号。第三人陈素地，女，1955年3月15日出生，公民身份号码3303271955××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村122号。第三人方明总，男，1976年8月31日出生，公民身份号码3303271976××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村333号。第三人刘际忠，男，1967年12月23日出生，公民身份号码3303271967××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村358号。第三人黄德森，男，1969年1月15日出生，公民身份号码3303271969××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村207号。第三人陈正矾，男，1963年11月17日出生，公民身份号码3303271963××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村172号。第三人刘崇凯，男，1956年1月22日出生，公民身份号码3303271956××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村419号。第三人林纯散，男，1964年4月4日出生，公民身份号码3303271964××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村295号。第三人刘崇均，男，1963年11月8日出生，公民身份号码3303271963××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村170号。第三人刘海欧，女，1992年12月14日出生，公民身份号码3303271992××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村591号。第三人方明荣，男，1977年9月20日出生，公民身份号码3303271977××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村342号。第三人刘崇干，男，1963年7月9日出生，公民身份号码3303271963××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村101号。第三人梁世界，男，1977年8月4日出生，公民身份号码3303271977××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村678号。第三人黄李芝，女，1963年7月13日出生，公民身份号码3303271963××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村623号。第三人林香包，男，1964年4月13日出生，公民身份号码3303271964××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村703号。第三人林开好，男，1963年1月16日出生，公民身份号码3303271963××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村411号。第三人方明宽，男，1971年8月30日出生，公民身份号码3303271971××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村566号。第三人陈正奉，男，1966年10月1日出生，公民身份号码3303271966××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村674号。第三人罗明昌，男，1971年3月19日出生，公民身份号码330327197103197470汉族，住浙江省龙港市刘南村62号。第三人刘正共，男，1980年5月18日出生，公民身份号码3303271980××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村684号。第三人刘际盈，男，1973年3月2日出生，公民身份号码3303271973××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村474号。第三人刘崇存，男，1955年11月1日出生，公民身份号码3303271955××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村153号。第三人刘际相，男，1957年10月27日出生，公民身份号码3303271957××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村369号。第三人李少微，女，1968年8月19日出生，公民身份号码3303271968××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村265号。第三人章满凤，女，1972年12月9日出生，公民身份号码3303271972××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村702号。第三人黄开康，男，1976年7月8日出生，公民身份号码3303271976××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村681号。第三人郑定双，男，1968年7月1日出生，公民身份号码3303271968××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村3号。第三人刘万德，男，1974年5月3日出生，公民身份号码3303271974××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村622号。第三人李甫柱，男，1968年5月23日出生，公民身份号码3303271968××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村642-1号。第三人方建任，男，1968年5月23日出生，公民身份号码3303271968××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村329号。第三人庄李竹，女，1966年11月18日出生，公民身份号码3303271966××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村162号。第三人方建寿，男，1970年3月6日出生，公民身份号码3303271970××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村330号。第三人章圣福，男，1989年8月10日出生，公民身份号码3303271989××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村。第三人刘美钗，女，1972年3月6日出生，公民身份号码3303271972××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村681号。第三人刘春成，男，1975年12月15日出生，公民身份号码3303271975××××××××，汉族，住浙江省龙港市刘南村423号。