昆明市盘龙区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0103行初72号原告：林孔安，男，1975年8月5日出生，汉族，户籍登记地福建省福清市。委托代理人：田晓曦，系云南真宇律师事务所律师，特别授权代理。被告：昆明市盘龙区应急管理局。地址：昆明市盘龙区白云路327号B幢4楼。负责人：**，系该局局长。委托代理人：耿华东，系云南九夏律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人：赵茜，系云南九夏律师事务所实习律师，特别授权代理。原告林孔安诉被告昆明市盘龙区应急管理局（以下简称“盘龙应急局”）安全生产行政处罚纠纷一案，本院于2019年11月5日受理后，依法向被告盘龙应急局送达起诉状副本及应诉通知书，被告盘龙应急局在法定期限内提交了答辩状及证据，本院依法组成合议庭适用普通程序，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。原告代理人田晓曦到庭参加了诉讼，被告盘龙应急局法定负责人**、委托代理人耿华东、赵茜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告盘龙应急局于2019年9月27日作出（盘）应急罚〔2019〕010518号《行政处罚决定书》（个人）,以原告担任法定代表人的广东圣约翰服饰股份有限公司（以下简称“圣约翰公司”)经营场所发生一般生产安全事故为由，对原告处以罚款15400元的行政处罚。原告林孔安诉称：1.被告认定的违法事实并非由原告行为所导致，被告处罚行为明显不当。原告担任法定代表人的圣约翰公司依法选任了具备装修资质的昆明任达天科技有限公司（以下简称“任达天公司”）及其施工负责人郭金忠承揽该装修工程，并根据原告与辽宁恒运商贸有限公司（以下简称“恒运公司”）签订的《艾法利代管合同》的约定，在圣约翰公司落实装修单位后，由恒运公司负责办理入场装修一切手续，而云南金时代商务有限公司作为金格中心场地的生产经营方以及场地管理方，负责对施工单位的资质进行审核，审核通过后才颁发《出入证》，准予施工单位入场。案涉安全事故发生的根本原因，系任达天公司的施工负责人郭金忠违法将装修工程分包给不具备施工资质的死者童XX，且金格中心商场未认真核查违法施工者童兰林身份并向其颁发了出入证所导致，办理装修入场手续的责任主体是恒运公司而非圣约翰公司，原告及圣约翰公司在此过程中从未联系过死者童XX，根本不知悉承包人任达天公司和郭金忠违法将装修工程擅自分包的事实。被告置客观事实于不顾，在原告及圣约翰公司不存在任何违法行为，且被告未查清安全事故真正原因的情况下，即认定由原告及圣约翰公司对此安全责任事故承担行政处罚责任，明显不当。2.原告作为公司法定代表人已履行建立健全本单位生产安全事故隐患排查治理制度的责任，被告处罚行为所依据的主要证据不足。圣约翰公司早在2012年己制定了公司管理的相应规章制度和管理手册，并经原告即法定代表人林孔安审核后正式下发，其中对安全隐患排查治理、应急救援、安全检查、安全事故报告等均作了明确规定，圣约翰公司的内部管理己获国际和国内管理体系的认证。自2012年至今，原告也实际开展了安全生产检查，排除安全生产隐患并组织了安全培训。被告调查阶段要求圣约翰公司提供的仅是涉及装修工程的管理文件，鉴于装修工程并非圣约翰公司法定经营业务范围，故圣约翰公司于被告组织的听证程序中提交了自身经营范围内的上述管理文件。原告及圣约翰公司并未违反安全生产法的相关规定，因此被告作出处罚所依据的主要证据不足。3.被告作出行政处罚违反法定程序。2019年9月27日，被告向原告及圣约翰公司分别下达两份《行政处罚决定书》，但针对单位和个人的处罚文书，均用的是同一文号即（盘）应急罚〔2019〕010518号，且被告认定的违法事实和证据完全同一的情况下，未进行任何区分，违反了《中华人民共和国行政处罚》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”之规定；调查结论未告知原告，也未向社会进行公布。综上所述，被告在未查清安全事故真正原因、原告并未违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（一）至（六）项规定的情形下，根据《中华人民共和国行政处罚》第三十条“违法事实不清的，不得给予行政处罚”之规定，同时被告的行政处罚行为存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（六）项，作出处罚的主要证据不足、适用法律法规错误以及明显不当，并且违反法定程序，故原告诉到法院，请求判决撤销被告盘龙区应急管理局于2019年9月27日作出的（盘）应急罚〔2019〕010518号《行政处罚决定书》（个人）对原告处以罚款15400元的行政处罚具体行政行为；本案诉讼费用由被告承担。被告盘龙应急局辩称：一、被告作出的（盘）应急罚〔2019〕010518号（个人）行政处罚决定事实清楚，证据充分。2019年5月8日，原告担任法定代表人的圣约翰公司艾法利专柜负责人陈彩南通过微信与自然人郭金忠联系对艾法利专柜装修整改。此份口头协议的合同主体是圣约翰公司和郭金忠，而非圣约翰公司与案外人昆明任达天科技有限公司。双方达成协议后，专柜负责人陈彩南带郭金忠到艾法利专柜填写了装修申请表，并带其到金格百货中心店保安部办理施工相关手续。专柜的装修是圣约翰公司的一个项目，装修目的是为了经营。《中华人民共和国安全生产法》中“生产”一词是广义的概念，不仅包括各种产品的生产活动，也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动，本案圣约翰公司进行专柜装修，是为了追求服装销售利益的最大化，项目以盈利为目的，当然是圣约翰公司经营活动的一部分，而非以营业执照的经营范围为判断标准，故圣约翰公司符合该法所指“生产经营单位”。在圣约翰公司与案外人辽宁恒运商贸有限公司所签订的《艾法利代管合同》第六条中约定“圣约翰公司落实装修单位，并派专员对专卖店、专柜的现场施工、道具的拼装进行现场指导和监督，装修费由圣约翰公司承担”，同时根据《安全生产法》第十八条关于“生产经营单位主要负责人安全生产职责”的规定，可得出无论是从行政处罚法的角度，还是从民事合同约定的义务来看，原告林孔安都对装修活动负有责任，但其没有建立健全圣约翰公司的生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患，对事故的发生依法应承担法律责任。二、被告作出的（盘）应急罚〔2019〕010518号（个人）行政处罚法律依据明确、处罚适当、程序合法。基于前述对事故发生所负责任的认定，根据《安全生产法》第九十二条“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款（一）发生一般事故的，处上一年度年收入百分之三十的罚款”的规定，被告对原告林孔安处以上一年年收入百分之三十的罚款于法有据。同时依据该法第九十二条和第一百零九条之规定，当发生安全生产事故时，处罚对象不仅包含事故单位，还包含事故单位的主要负责人。也就是说事故罚实行的是双罚乃至多罚，凡是对事故负有责任的单位和个人都需依法承担责任。经政府批复的事故调查报告已确认圣约翰公司和其法定代表人林孔安均对事故负有责任，故被告依据《安全生产法》第九十二条和第一百零九条之规定分别对其处罚，不存在“一事不再罚”的情形。至于文号问题，因处罚文书的标题已经明确区分了两个处罚对象，一是单位，一是个人，对于不同种类的文书，同号是正常现象，法律没有禁止同号。综上所述，被告作出的行政处罚决定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请法院依法驳回原告诉讼请求。被告盘龙应急局提交以下证据，证明其行政行为的合法性：一、1.关于成立“5.18”事故调查组的请示，2.关于成立“5.18”事故调查组的批复，3.延长提交调查报告期限的请示，4.同意延期的批示，5.关于“5.18”事故调查报告批复的请示，6.关于“5.18”事故调查报告的批复，共同证明被告调查组依法成立，合法行使调查权。二、7.询问笔录2份（郭金忠），8.询问笔录3份（陈彩南），9.询问笔录1份（刘志明），10.询问笔录1份（王平），共同证明装修协议口头达成，主体是广东圣约翰服饰股份有限公司及郭金忠；郭金忠并非昆明市任达天公司的员工或受托人，所提供的资质证明系复印件，原告所在公司未尽到审核义务，也没有与郭金忠签订安全生产管理协议。三、11.询问笔录（杨丽琼），12.答复函，共同证明原告及其担任法定代表人的圣约翰公司对专柜施工负有现场指导和监督的义务。四、13.事故材料清单及情况说明。五、14.关于协助调查5.18事故的函，共同证明圣约翰公司答复没有安全生产相关规章制度，原告未履行主要负责人的安全生产工作职责。六、15.立案审批表，16.（盘）应急罚告〔2019〕010518-2号《行政处罚告知书》，17.（盘）应急听告〔2019〕010518-2号《听证告知书》，18.送达回证，19.集体讨论记录，20.案件处理呈批表，21.《行政处罚决定书》（个人），22.文书送达回执，共同证明被告严格依照《中华人民共和国行政处罚法》的处罚程序作出处罚。被告的处罚程序合法规范。原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对全部证据的真实性予以认可，但关联性、合法性及证明内容有异议。事故调查组由被告盘龙应急局牵头成立并进行事故调查，被告盘龙应急局于2019年8月7日向盘龙区人民政府请示对案涉事故的调查报告进行批复，即此时已经形成了事故调查报告，但被告盘龙应急局未依法及时向社会公布，也未将内容告知原告，直到2019年9月2日才告知原告进行听证，违反了安全生产法第八十三条的规定，程序违法；郭金忠的两份询问笔录证明金格商场对进入施工场地有明确要求，金格商场对此负有实质的审查义务，进场许可证是由金格商场向施工单位颁发，该事故的真实原因是金格商场忽视了对施工主体的审核，郭金忠冒用任达天公司的名义办理施工手续，因此案涉事故的责任主体不是原告及圣约翰公司；被告误导原告及圣约翰公司，仅要求圣约翰公司提供公司装修工程审批的相关制度流程，并没有要求圣约翰公司提供内部的安全管理规章制度，导致圣约翰公司提交了错误的资料，被告以原告没有建立本单位相应的内部安全管理制度为由作出行政处罚；任达天公司的法定代表人认可其认识郭金忠，而建筑企业的营业执照、建筑资质、许可证均严禁外借，郭金忠持有的任达天公司营业执照载明经营范围涵盖了建筑装修装饰工程，持有的任达天公司建筑企业资质证书也符合相关建筑法律规定，而原告作为服装生产企业的法定代表人，已经尽到了审慎调查的义务，被告对违法主体的认定违背客观事实；对杨丽琼所作询问笔录反而证明了圣约翰和辽宁恒运有限公司的确签署了合法有效的合作协议，办理装修手续是由辽宁恒运公司负责；被告所作《行政处罚决定书》认定的违法事实及证据，与原告及圣约翰公司无关，不能直接推导出原告违反了《安全生产法》第十八条第（一）至（六）款的规定，因此案涉《行政处罚决定书》依法应当予以撤销。针对原告上述质证意见，被告发表如下补充意见：根据国务院493号文对“事故调查权限”的规定，一般事故由区级人民政府组织调查，故本案调查被告盘龙应急局，被告只是牵头单位，调查组还有其他成员单位共同组成。案涉事故调查报告于2019年8月26日在“昆明信息港”进行了公布，且并无法律规定原告及圣约翰公司有权对调查报告进行陈述、申辩和听证，也没有法律规定须送达原告及圣约翰公司。没有证据证明原告担任法定代表人的圣约翰公司与金格百货约定由金格百货负责审核装修资质，金格百货仅作为商场管理者，有权利对进出的装修人员进行适当的规范和控制，但不能代替原告及圣约翰公司对装修工程所应承担的安全主体责任，装修公司的选用和装修设计由圣约翰公司店长现场负责管控，所以原告及圣约翰公司才是装修项目的主体责任单位。被告证据50页至53页足以证明被告发函要求圣约翰公司提交相关的安全生产的责任制度，而圣约翰公司认为其不是生产加工企业无需遵守《安全生产法》，没有相应安全责任制度，在其两次回复中对被告要求提交的材料清单内容，逐一进行了否定。原告作为圣约翰公司的法定代表人未完全履行对本单位安全生产工作所负的职责，对隐患排查不到位，2.2米的高空作业没有采取任何防护措施，导致发生事故，应当承担法律责任。原告为证实其诉讼主张，向本院提交如下证据材料：一、1.营业执照，2.身份证，3.法定代表人身份证明书，共同证明原告主体资格及原告担任法定代表人的圣约翰公司的经营范围并不包含装修工程项目。二、4.艾法利代管合同，5.2019年5月23日盘龙区应急局询问笔录，6.昆明市任达天科技开发有限公司营业执照，7.建筑业企业资质证书，8.郭金忠特种作业操作证、身份证，9.临时施工、布展申请报告，10.金格中心《出入证》，11.2019年5月27日盘龙区应急局询问笔录，共同证明被告事故调查违反法定程序，事故原因并未查明，真正责任主体未追究，依法不得对原告下达行政处罚。三、12.2019年3月15日颁发的职业健康安全管理体系认证证书，13.2019年3月15日颁发的质量管理体系认证证书，14.2019年3月15日颁发的环境管理体系认证证书，15.2013年3月1日下发的物流部消防安全管理制度，16.2012年7月1日物流部管理制度，17.2017年7月10日消防安全检查表，18.2018年12月1日颁布的程序文件，19.2018年12月1日颁布的《管理文件》及《环境、职业健康安全管理方案》、《安全目标分解表》、《安全目标考核表》，20.2019年6月24日盘龙区应急管理局询问笔录，21.邮寄回执，22.广东圣约翰服饰股份有限公司工程部操作手册，23.通话记录截屏，共同证明原告在事故发生前，已严格按照《安全生产法》规定，建立、健全本单位安全生产责任制，圣约翰公司安全管理符合国内国际管理标准；被告在调查阶段仅要求圣约翰公司提供装修工程审批的相关制度流程，并未要求圣约翰公司提供上述材料；被告认定事实错误，违反法定程序下达行政处罚决定。四、24.（盘）应急罚〔2019〕010518行政处罚决定书（单位）及（个人），证明被告违反法定程序，对同一违法事实给予两次以上罚款的行政处罚；被告适用法律依据错误。被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据一、二、四组的真实性、合法性予以认可，但是关联性和证明目的不予认可，案涉事故的客观事实是原告担任法定代表人的圣约翰公司的店长陈彩南找郭金忠进行装修，未审核装修资质，为获得施工进场资格，填报了任达天公司，导致没有按规范施工，没有采取保护措施最终酿成事故。对证据三真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，在调查过程中圣约翰公司的回函证明了其根本没有任何安全制度，此组证据从未递交调查组，现场的管理也没有按照《安全生产法》的规定进行认真的检查和督促。同时补充说明，针对本案的《行政处罚决定书》因原告未书面申请听证，并未单独举行听证。因关联案件（2019）云0103行初73号案件的原告代理人与本案相同，在该案所涉行政处罚的听证会中被告也充分听取了代理人关于两个行政处罚的意见，其陈述和申辩的权利实质上已得到保障。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，对原、被告所提交证据真实性各方当事人均无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证；对原告提交的证据三，因被告不予认可真实性，且原告在行政处罚程序中出具的材料清单未包含该组内容，故本院对证据关联性不予确认；双方对证明目的不予认可的证据，本院将在综述部分一并阐述。综合上述证据及双方在庭审中的陈述，本院依法确认以下案件事实：被告盘龙应急局于2019年9月27日作出（盘）应急罚〔2019〕010518号《行政处罚决定书》（个人）,载明2019年5月18日23时50分许，童XX、郭金忠在云南金时代有限公司金格百货中心店一楼广东圣约翰服饰股份有限公司的艾法利专柜，为专柜做门头装修时童XX从高度约2.2米的人字梯上高坠至地面导致头部受伤，被送往昆明市延安医院抢救，后于2019年6月1日经医治无效死亡，发生一般生产安全事故，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条第一至六项规定。故被告盘龙应急局依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项的规定，决定给予原告罚款15400元的行政处罚。原告不服，请求法院撤销。另查明，被告盘龙应急局于2019年9月27日作出（盘）应急罚〔2019〕010518号（单位）《行政处罚决定书》,对关联案件（2019）云0103行初73号原告广东圣约翰服饰股份有限公司处以行政罚款200000元。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案争议焦点为：被告针对案涉安全事故对原告单位及个人分别作出的行政处罚是否合法？是否应当予以撤销？（一）根据《中华人民共和国安全生产法》第九条“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”之规定，被告盘龙应急局负责本辖区安全生产的综合监督管理工作，向原告作出案涉《行政处罚决定书》，是本案适格被告；原告林孔安作为案涉《行政处罚决定书》的相对人，是本案适格原告。（二）（盘）应急罚〔2019〕010518号《行政处罚决定书》（个人）是否合法问题。关于原告是否为安全生产事故责任主体，圣约翰公司装修店面与其经营活动密不可分，其关于装修工作不是其自行进行与经营服装无关的辩解不能成立；根据《安全生产法》第十八条关于“生产经营单位主要负责人安全生产职责”的规定，原告林孔安作为该生产经营单位的法定代表人，对圣约翰公司的生产经营活动负有安全生产的职责，被告对安全生产事故责任主体的认定符合法律规定。关于执法程序及证据问题，因事故调查报告并非本案争议及审理对象，故不作评价；被告在案涉行政处罚作出前，进行了多次调查询问，并在对于圣约翰公司的处罚听证会中充分保障原告的陈述、申辩权；圣约翰公司2019年5月24日出具的《情况报告》，载明“由于我们只是经营艾法利男装品牌，仅负责店铺经营，不从事生产工作，所以无法提供各级安全生产责任制”，故其关于被告误导举证的说法不能成立。关于关联案件中圣约翰公司同时作出相应行政处罚及文书字号问题，《中华人民共和国安全生产法》第九十二条及第一百零九条对生产经营单位的主要负责人未履行安全生产管理职责和发生生产安全事故的生产经营单位，分别规定了不同的处罚内容及标准，故被告对原告及其担任法定代表人的圣约翰公司分别作出行政处罚，符合法律规定；文书字号系在同一事故处理中产生，故而序号相同，但两份处罚决定已分别标注“单位”、“个人”，足以进行区分，原告认为字号违法的理由不能成立。综上所述，被告盘龙应急局作出的（盘）应急罚〔2019〕010518号《行政处罚决定书》（个人），认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚程度适当，原告请求撤销该《行政决定书》的诉讼请求，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项,国务院《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款的规定，判决如下：驳回原告林孔安的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林孔安承担。如不服本判决，可于接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  范文敏人民陪审员  杨 红人民陪审员  杨敏金二〇二〇年四月二十八日书 记 员  张 棵