湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘31行终19号上诉人（原审原告）王东平，男，苗族，1974年1月1日出生，湖南省龙山县人，住龙山县。上诉人（原审原告）王凤群，女，苗族，1969年1月6日出生，湖南省龙山县人，住龙山县。二上诉人的共同委托代理人杨洁，湖南喳哂呔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙山县城市管理和综合执法局。住所地：龙山县民安街道办事处城北路25号。法定代表人彭亿术，该局局长。委托代理人向德堂，湖南湘龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙山县人民政府，地址：龙山县民安街道办事处新建路88号。法定代表人石荣芬，该县代县长。委托代理人李蓉，该县政府工作人员。委托代理人鞠小鹏，湖南湘龙律师事务所律师。上诉人王东平、王凤群因与被上诉人龙山县城市管理和综合执法局房屋行政强制及行政赔偿、龙山县人民政府行政复议一案，不服花垣县人民法院作出的（2019）湘3124行初137号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原判认定，原告王东平、王凤群在龙山县搭建临时钢棚。2017年4月17日，被告龙山县城市管理和综合执法局作出龙城执罚字（2017）第028号《行政处罚决定书》，认定该钢棚属违法建筑，限三日内自行拆除；2017年4月21日，又作出了龙城催告字［2017］032号《履行行政决定催告通知书》，要求二原告在三日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，将依法申请龙山县人民政府批准后强制执行，并告知原告享有陈述、申辩权。因原告未自动履行，2017年4月26日，被告龙山县城市管理和综合执法局作出龙城强决字［2017］第019号《行政强制执行决定书》，决定对原告在龙山县搭建的钢棚实施强拆，并于同日发布强拆公告。2017年5月22日，被告龙山县城市管理和综合执法局对原告王东平、王凤群搭建的钢棚予以部分拆除。2017年6月7日，二原告向被告龙山县人民政府申请行政复议，要求撤销被告龙山县城市管理和综合执法局作出的龙城强决字［2017］第019号《行政强制执行决定书》并赔偿经济损失30万元。经立案、送达、答辩、审查等程序，被告龙山县人民政府于2017年7月27日作出龙政复决字［2017］3号《行政复议决定书》，维持了龙城强决字［2017］第019号《行政强制执行决定书》，并驳回原告赔偿请求。2017年8月1日，被告龙山县城市管理和综合执法局对原告搭建的钢棚全部拆除。2017年8月8日，原告王东平、王凤群向湖南省龙山县人民法院提起行政诉讼，要求确认龙山县城市管理和综合执法局做出的龙城执罚字[2017]第028号《行政处罚决定书》、龙城强决字[2017]019号《行政强制执行决定书》违法，要求撤销龙山县人民政府作出的龙政复决字[2017]3号《行政复议决定书》，并要求龙山县城市管理和综合执法局赔偿经济损失80万元；审理过程中，该院委托湘西自治州天平房地产评估有限责任公司对原告所建钢棚及生活设施被行政强制拆除所造成的损失（应减去残值）进行司法鉴定。2017年11月21日，该房地产评估公司出具编号为天平估价字[2017]第11-001号《房地产估价报告》，确定估价对象于价值时点的评估结果为人民币587443元，并收取鉴定费人民币10000元。2018年8月13日，该院作出（2017）湘3130行初12号行政判决书，原告不服，上诉至湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院，该院于2018年12月18日作出（2018）湘31行终77号行政裁定书，以原审违反“一行为一诉讼”原则，程序违法为由撤销龙山县人民法院(2017)湘3130行初12号行政判决，发回龙山县人民法院重审。重审期间，经龙山县人民法院释明，原告自愿申请撤诉，该院于2019年11月12日作出（2019）湘3130行初34号行政裁定书，准许二原告撤回起诉。2019年11月15日，原告王东平、王凤群将该案被诉的两个行政行为分别向法院提起行政诉讼。原审认为，一、二原告认为被诉行政强制拆除行为违法，提出确认被诉行政强制拆除行为违法的请求成立。二、被告龙山县人民政府作出的行政复议决定职权正当，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。二原告要求撤销行政复议决定的主张不予支持。三、二原告未举证证明钢棚内的生产生活设施等损失与被告龙山县城市管理和综合执法局的强制拆除行为具有直接的因果关系，故应承担举证不能的法律后果。虽然被告龙山县城市管理和综合执法局强制拆除行动中拆除了二原告搭建的钢棚违法，但是该钢棚属于违法修建的构筑物，二原告搭建的钢棚不受法律保护。故对于二原告提出的赔偿请求不予支持。判决：一、确认被告龙山县城市管理和综合执法局强制拆除原告王东平、王凤群搭建的钢棚的行政行为违法；二、驳回原告王东平、王凤群的其他诉讼请求。上诉人王东平、王凤群上诉称：1、只有在城乡规划区范围内，规划管理部门才有行使行政职权的法定职责。而在本案中，被上诉人龙山县城管执法局没有提供有效的证据证实上诉人搭建钢棚的位置是属于城市规划区的范围之内。其作出的案涉《行政强制执行决定书》的行政行为属于超越职权的行政行为。由于被上诉人龙山县城管执法局作出的案涉行政行为明显违法，故被上诉人龙山县人民政府作出的案涉《行政复议决定书》也是错误的，应予撤销。2、上诉人提出的行政赔偿证据扎实充分，原审法院认定上诉人被被上诉人龙山县城管执法局强行拆除的钢棚与被上诉人的强行拆除行为没有直接的因果关系，同时对上诉人提出的行政赔偿不予支持的理由不能成立。3、在上诉人履行法定的行政复议、行政诉讼程序完毕之前，被上诉人龙山县城管执法局将钢棚全部强制拆除并用挖机碾压实属违法的行政强制执行行为，这种彻底、破坏性的执行行为使上诉人能够利用、回收的建筑材料全部化为乌有。4、上诉人搭建钢棚的搭建行为违法不等于建筑材料也随之变成非法财物。请求撤销原判，改判撤销被上诉人龙山县人民政府龙政复决字（2017)3号《行政复议决定书》，同时改判被上诉人龙山县城市管理和综合执法局承担行政赔偿责任。被上诉人龙山县城市管理和综合执法局答辩认为：1、王东平、王凤群在城市规划区内搭建钢架棚，未办理任何规划等相关手续，系违法建设。故答辩人在职权范围内根据规划部门的具体行政行为作出强制决定，具有合法性。2、答辩人在行政强制过程中采取了正当、合理的措施。答辩人在作出行政强制决定前，对拆迁工作方案进行了明确的分工；在作出行政强制决定书时，事先催告了一审原告应履行自行拆除义务，告知了其依法享有的陈述申辩权；在强拆前进行了公告，向龙山县人民政府进行了请示，告知了一审原告依法享有的复议权和诉讼权，且在第一次拆除时只拆除了部分钢架棚，采取了正当的措施，对现场进行了记录，搬走了一审原告的设备、设施，进行了妥善保管，没有进行任何损坏；第二次是在一审原告不拆除时，答辩人才再次采取强制措施，此次中，答辩人同样采取了正当的措施，对设备、设施进行了搬移和妥善保管，故可以看出答辩人部分行政行为的瑕疵，不影响答辩人在行政强制过程中的行政行为的正当性、合理性。3、一审原告搭建的钢架棚属于违法修建的构筑物，其损失不应得到赔偿。4、原告提供《房地产估价报告》违背了证据的客观性、关联性和违法性的原则，且一审原告就其造成的损失没有向法庭提供其他证据予以佐证，故一审原告主张的其他损失也不应得到支持。故请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审法院判决。被上诉人龙山县龙山县人民政府答辩认为：1、本案龙山县城管局作出行政处罚之前，龙山县城市规划局对上诉人搭建的建筑物已经明确认定没有办理任何规划审批手续，如果上诉人对龙山县城市规划局的认定有异议应当向该局主张权利，上诉人在本案提出规划认定问题超出龙山县城管局的工作职责和权限。2、2008年湖南省人民政府作出湘政函（2008）9号《关于在龙山县开展相对集中行政处罚权工作的批复》，该批复已确定龙山县城管局作为龙山县集中行使行政处罚权的执法部门，并且还明确了对违反规划的违法行为的行政处罚属于集中范围。对是否违反规划的认定其权限和职责还是由原规划职能部门继续实施，故上诉人提到的规划认定在本案中无法一并解决。3、上诉人搭建的建筑物未经相关职能部门批准，属于违法建筑。本就不应得到法律保护，故上诉人要求国家赔偿也不应支持。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持花垣县人民法院作出的一审判决。经审理查明，当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，在上诉状及答辩状中，各方均对一审已采信的证据所认定的案件事实经过没有异议，二审对一审认定案件事实经过的查明予以确认。本院认为，龙山县人民政府龙政复决字（2017）3号《行政复议决定书》是针对上诉人不服龙山县城市管理和综合执法局的《强制执行决定书》而作出的维持强制执行决定书的复议决定。本案中，二上诉人在一、二审诉讼请求事项中均没有明确对《强制执行决定书》提出确认违法或撤销的主张，而是不服基于该《强制执行决定书》复议后的《行政复议决定书》提出撤销请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案的《行政复议决定书》是维持原行政行为，对《行政复议决定书》不服，首先应对《强制执行决定》提出主张。故，二上诉人在未对《强制执行决定》提起诉讼的前提下，单就《行政复议决定》提起诉讼，不符合起诉条件，依法应当不予立案，已经立案的，应裁定驳回。一审单独就被诉的复议决定进行审查并作出实体判决不当，本院予以纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。经查，本案被诉行政行为系行政强制拆除行为，该行为具有行政强制性和行政相对人不可对抗性，因而在客观上造成行政相对人无法完成相关举证责任。根据上述法条规定，相关举证责任应由龙山县城市管理和综合执法局承担。一审以二上诉人未能举证证明损失后果与被诉行政行为有因果关系，应承担举证不能的法律后果的认定，属于举证责任分配错误，依法应予以纠正。综上，一审认定事实不清，导致适用法律错误，判决错误，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销花垣县人民法院作出的（2019）湘3124行初137号行政判决；二、发回花垣县人民法院重审。第二审案件受理费50元，退还上诉人王东平、王凤群。审判长  陈学军审判员  李华华审判长  张宇开二〇二〇年四月二十四日书记员  胡 成附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：......（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；