陕西省渭南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)陕05行终110号 上诉人华阴市城市管理执法局。 法定代表人王新利，任局长。 出庭负责人韩卫强，副局长。 委托代理人展永，陕西华岳律师事务所律师。 上诉人渭南新天地广告有限责任公司。 法定代表人曹虎良，执行董事。 委托代理人李栋房、贺品品，陕西泰普律师事务所律师。 上诉人华阴市城市管理执法局(以下简称华阴市城管局)、渭南新天地广告有限责任公司（以下简称新天地广告公司）因城管行政强制一案，不服陕西省华阴市人民法院(2019)陕0582行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人华阴市城管局副局长韩卫强及其委托代理人展永，上诉人新天地广告公司委托代理人李栋房、贺品品等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告渭南新天地广告有限责任公司为一家专业广告公司，先后于2010年、2016年在连霍高速华阴路段(康建国、卫利新承包地内)设立两块广告牌，客户租用原告的上述广告牌发布广告，其中，在康建国承包地发布广告内容为“乐虎”，在卫利波之妻刘蕊宁承包地发布广告为“美大集成灶”，2019年3月11日华阴市人民政府发布了“华阴市人民政府关于在全市范围内开展户外广告专项整治行动的通告”（阴政发2019第14号文件），通告文件对拆除范围、拆除类型、拆除方式和时限作出了明确规定，并对各镇办、广告公司、开发商、相关单位发放了文件，同时华阴电视台、华阴微媒、全市LED电视屏滚动播放通告。2019年四月份，华阴市城管局工作人员到华阴市双泉村给了康建国一份华阴市人民政府“关于在全市范围内开展户外广告专项整治行动的通告”，要求康建国联系广告公司，自行拆除，三天后将强制拆除。康建国联系了被告公司工作人员，并告知了被告限期拆除的要求；但被告广告公司并未自行拆除，三天后执法局工作人员带领工队，把广告牌拆除后并带走。半个月后原告工作人员来华阴询问，康建国将华阴市人民政府“关于在全市范围内开展户外广告专项整治行动的通告”交给工作人员。2019年七月原告派人到华阴市横上村查看广告牌，发现其设立的广告牌不复存在，实际原告公司设立在横上村刘蕊宁承包地“美大集成灶”广告牌，被华阴市罗敷镇横西村委会根据市委市政府文件要求，自行安排人员拆除。 原审法院认为，2019年3月11日华阴市人民政府发布了“华阴市人民政府关于在全市范围内开展户外广告专项整治行动的通告”，通告文件对拆除范围、拆除类型、拆除方式和时限作出了明确规定；原告作为一家专业广告公司对此不予理会，对自己在华阴范围内违法设立的两块广告牌并未自行拆除。但《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关对当事人的违法构筑物应依法作出行政处罚决定，当事人在期限内不履行义务的，行政机关应当以书面形式催告当事人履行，当事人经催告仍不履行行政决定，行政机关应当作出行政强制执行决定，并予以强制执行。被告华阴市城管局未按照法定程序依法对原告渭南市新天地广告有限责任公司作出行政处罚决定并催告履行，即对原告广告牌予以强制拆除，其行政行为程序严重违法，应当确认该拆除行为违法。故对原告要求确认被告强制拆除行为违法之诉请，依法予以支持。原告对广告牌的建造材料依法享有合法所有权，行政机关对违法构筑物实施强制拆除，应对拆除的材料予以登记造册，并返回所有权人，若不能返回，应依法予以赔偿。原告主张按广告牌建造成本15万余元赔偿缺乏法律依据，应结合建造成本、使用年限折旧及是否可以重复利用等酌情认定拆除材料赔偿为5万元。原告认为被告违法拆除其位于华阴市罗敷横上村广告牌与查明事实不符，对其要求确认拆除行为违法并赔偿的主张依法不予支持。依照《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第四十一条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定遂判决一、被告华阴市城市管理执法局2019年4月拆除原告渭南新天地广告有限责任公司位于华阴市双泉村的“乐虎”广告牌的行为违法；二、被告华阴市城市管理执法局于本判决生效之日起十日内返还所拆除原告渭南新天地广告有限责任公司的广告牌材料，若不能返还，按5万元标准赔偿；三、驳回原告渭南新天地广告有限责任公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告华阴市城市管理执法局负担。 宣判后，双方当事人均提起上诉。 上诉人华阴市城管局请求撤销陕西省华阴市人民法院(2019)陕0582行初21号行政判决书，依法改判驳回上诉人新天地广告公司的诉讼请求。理由为：一、上诉人并非作出具体行政行为的主体。户外广告专项整治工作系市委、市政府根据上级要求贯彻落实的专项工作，并且华阴市市委市政府领导牵头成立了“华阴市户外广告专项整治行动工作领导小组”，领导小组办公室设在华阴市城管局，工作人员从单位抽调，华阴市城管局仅是专项整治领导小组成员单位。2019年3月11日华阴市人民政府发布了“华阴市人民政府关于在全市范围内开展户外广告专项整治行动的通告”（阴政发（2019）14号文件），通告文件对拆除范围、拆除类型、拆除方法和时限作出了明确的规定，并对各镇办、广告公司、开发商、相关单位发放了文件，同时华阴电视台、华阴微媒、全市LED电视屏滚动播放通告。上诉人并未实施拆除本案户外广告牌的具体行政行为，一审认定事实有误，被上诉人起诉被告主体错误。二、一审判决未全面审核证据，在无证据证明上诉人实施强拆的情况下，推理认定事实有误。本案由于上诉人未实施拆除具体行政行为，并且被上诉人的诉请基础事实不明，致使第二次开庭前才获知位于“双泉村广告牌”被拆除的实施者，对此，上诉人申请证人李占华出庭作证予以了证明，可是一审未对证据全面予以认定，在本案无任何证据确认上诉人实施具体行政行为之下，推理得出上诉人实施拆除并保管有广告牌拆除物，明显属于错误的认定事实，应予纠正。 上诉人新天地广告公司请求依法维持原审第一、二项，撤销原审判决第三项，依法改判确认上诉人华阴市城管局拆除上诉人位于罗敷镇横上村刘蕊宁承包地内广告牌违法，且赔偿上诉人广告牌的材料损失。理由为：一、华阴市城管局拆除上诉人在罗敷镇刘蕊宁承包地的广告牌客观真实，依法应予认定。原审认为，原告在罗敷镇刘蕊宁承包地设立的广告牌，被华阴市罗敷镇横西村委会根据市委市政府文件要求，自行拆除。上诉人认为，上诉人华阴市城管局提供了涉嫌弄虚作假的证据，村委会的说法明显不能成立。1.根据市委市政府的文件，并没有下发各村委会，文件中也没有要求村委会具有拆除广告牌的义务，则称根据市委市政府文件进行拆除没有依据。2.村委会出具证明明显虚假，该证明为提前打印好，后加盖的公章，没有村主任签字，更没有落款日期，显然是被上诉人提前准备好仅通过熟人加盖公章而已。3.村主任称，拆除的广告牌位于连霍高速的南边，而事实上刘蕊宁承包地在连霍高速路的北边，即使村委会自行拆除，也不是上诉人的广告牌，与本案的两块广告牌无关。4.华阴市城管局的工作人员在第一次谈话中承认是被上诉人拆除的，但是在庭审中迫于单位压力而改变证言，显然不符合事实。还有，根据华阴市委市政府的文件第三条第二项规定“凡逾期未拆除的，由市城市管理执法局同相关单位，依法实施强制拆除”，且根据《陕西省城市管理执法条例》的规定，其具有该方面的法定责任。也即是说在具有该方面的法定职责时，应当认定或推定该法定主体实施了该行为。二、违法拆除给上诉人造成了直接损失，应依法赔偿。上诉人认为，既然作为国家行政机关，未按照法定程序对上诉人的广告牌进行拆除，给上诉人造成了直接经济损失，根据法律规定，应当依法进行赔偿。综上，原审判决认定部分事实错误，应当认定刘蕊宁承包地的广告牌为上诉人华阴市城管局拆除，横西村委会仅是被上诉人推脱责任的借口而已。望二审法院查明事实，依法改判，维护上诉人的合法权益。 上诉人新天地广告公司辩称一、一审中新天地广告公司申请了证人出庭作证，证明是华阴市执法局拆除广告牌，一审确认违法拆除是正确的，一审被告主体适格；二、根据上诉人提供的阴政发(2019)14号文件和实施方案、会议纪要等文件，证明华阴城市管理局具有强制拆除广告牌的法定职责。三、一审中执法局提供的证据不能证明是村委会实施的拆除行为。四、华阴市执法局申请证人李占华作证，但是证言并未明确拆除的是哪里的广告牌，其没有直接的实施拆除行为，其证言不能采信，一审中执法局并未举证证明广告牌是处于其他原因灭失。 上诉人华阴市城管局辩称，一、上诉人新天地广告公司的上诉意见属于主观臆断，主管凭空想象执法局与村委会存在非法的行为，所作出的推断性认定毫无证据证明；二、广告公司以推理的方式认定城市执法局实施了拆除行为，不符合行政诉讼证据规则的要求，上诉理由均不能成立。 经审理查明，一审查明事实属实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关对违法构筑物应依法作出行政处罚决定，当事人在期限内不履行义务的，行政机关应当以书面形式催告当事人履行，当事人经催告仍不履行行政决定，行政机关应当作出行政强制执行决定，并予以强制执行。本案中，上诉人华阴市城管局未按照法定程序依法对上诉人新天地广告公司作出行政处罚决定并催告履行，即强制拆除广告牌，程序违法。上诉人新天地广告公司对广告牌的建造材料依法享有合法所有权，行政机关对违法构筑物实施强制拆除，应对拆除的材料予以登记造册，并返回所有权人，若不能返回，应依法予以赔偿。原审判决确认实施强制拆除行为违法，并结合建造成本、使用年限折旧等酌情认定拆除材料损失为5万元，并无不妥，应予维持。上诉人华阴市城管局负责辖区内户外广告专项整治工作，且并无证据证明他人对广告内容为“乐虎”的广告牌实施了拆除行为。其上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。上诉人新天地广告公司没有证据证明设立的“美大集成灶”广告牌系上诉人华阴市城管局拆除，其上诉请求和理由亦不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费100元，由上诉人华阴市城管局、 上诉人渭南新天地广告有限责任公司各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  王洪池 审判员  张敏娟 审判员  王光耀 二〇二〇年四月二十四日 书记员  王 丹