河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3060号上诉人（一审第三人）张秀珍，女，汉族，1970年7月30日出生，住河南省原阳县。委托代理人杨文利，河南修谨律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张新国，男，汉族，1966年4月21日出生，住河南省原阳县。委托代理人杨灵巧，女，汉族，1966年8月10日出生，住河南省原阳县。委托代理人高乐义，河南兴原律师事务所律师。一审被告新乡市人民政府，住所地新乡市红旗区人民东路甲1号。法定代表人王登喜，市长。委托代理人侯运宽，新乡市人民政府办公室工作人员。委托代理人王现琴，新乡市人民政府办公室工作人员。上诉人张秀珍因被上诉人张新国诉一审被告新乡市人民政府行政复议决定一案，不服洛阳市中级人民法院2019年7月19日作出的（2018）豫03行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张秀珍及其委托代理人杨文利，被上诉人张新国的委托代理人杨灵巧、高乐义，一审被告新乡市人民政府的委托代理人侯运宽、王现琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张新国一审诉称：一、被诉行政复议决定认定事实不清、适用法律依据错误，依法应当予以撤销。(一)被诉行政复议决定认定事实不清。1.本案涉案争议土地位于原阳县城关镇北西社区，而张秀珍所持的土地证载明的土地位置却是北街东村，对于这一有明显错误的土地记载，行政复议决定却未做任何评价，属于认定事实不清。2.行政复议决定查明，1993年2月经原阳县城关镇北街村同意，五、六、七三个队将宅基地一片出售给申请人张秀珍使用。尔后又查明，1994年11月，被申请人为申请人颁发第003483号《国有土地使用证》。那么既然属于国有土地，试问五、六、七三个队能出售国有土地吗？行政复议决定的事实依据又凭的是什么呢？3.行政复议决定第8页倒数第二行（三）申请人持有的《国有土地使用证》上所载土地是原城关镇北街村五、六、七三个队依法处置其资产而取得的认定缺乏证据支持。张新国查阅遍张秀珍持有的《国有土地使用证》也没有发现该证上有前列内容，所以属于新乡市人民政府认定事实不清。(二）被诉行政复议决定适用法律、规定错误。1.既然行政复议决定认定张秀珍所持有的土地系生产队1993年所出售，那么此行为就违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，应当确认其土地来源的不合法性，但行政复议决定却未依据此法条进行处理，显然适用法律错误。2.关于张秀珍土地使用证的西邻填写错误的问题，行政复议决定认为换发新证予以更正就行了。行政复议决定依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条处置本案是不恰当的、是错误的。二、原阳县人民政府的处理决定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，请依法予以维持。一审诉讼请求为：1.撤销新乡市人民政府新政复决字〔2018〕28号行政复议决定书。2.对原阳县人民政府作出的原政土处字（2018）1号处理决定书依法予以维持。洛阳市中级人民法院一审查明，张新国与张秀珍为同父异母兄妹。双方争议土地位置在原兴街道办事处北街西村，该土地原是北街大队五、六、七三个队共用的牲口院，张新国的父亲张运兴（已故）原是六队队长，张新国结婚时（约1988年）住到该块地南屋（三间房）内，直至2003年左右搬出。该地上目前仍有张新国拉的围墙在养鸡。2016年3月，因张新国在该宅上拉围墙，张秀珍以张新国侵权为由，向原阳县人民法院提起民事诉讼。张秀珍诉称，1993年2月，该牲口院经北街大队五、六、七三个队出售给张秀珍永远使用。张秀珍持有第003483号《国有土地使用证》，该证书载明：土地使用者为张秀珍，填发时间为1994年11月1日，地址为北街东村，东邻路、南邻李家林，西邻李金德，北邻李晓亚。2016年8月，张新国提出要求撤销张秀珍土地证，原阳县国土资源局立案进行调查。2017年3月30日，原阳县国土资源局作出了《信访事项处理意见书》：对申请人张新国要求撤销张秀珍持有的第003483号《国有土地使用证》不予支持。2017年9月5日，原阳县人民法院作出民事判决书，判决张新国侵权成立。后张新国不服上诉至新乡市中级人民法院，目前二审判决尚未作出。之后张新国之妻杨灵巧多次到县政府反映要求撤销张秀珍持有的第003483号《国有土地使用证》，原阳县人民政府召集县国土资源局、原兴街道办事处多次协调，并明确由原兴街道办事处和北西社区对该案土地使用权调查处理，使用权明确后，县国土资源局再决定是否启动撤证程序。2017年12月，原兴街道办事处及北西社区分别对张新国和张秀珍宅基地纠纷问题作出了认定意见，意见明确争议地使用权应归张新国。之后原阳县人民政府组织相关人员进行听证，并于2018年3月26日作出原政土处字（2018）1号处理决定，认定：案涉争议土地为北西社区集体土地，而张秀珍持有的土地证载明为北街东村，且西邻填写有误。1993年2月，该地未经依法征收，北街大队五、六、七三个队私自将集体土地出售给张秀珍的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定。故张秀珍持有的第003483号《国有土地使用证》，土地来源不合法，存在违法情节。根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定，决定注销张秀珍持有的第003483号《国有土地使用证》。张秀珍对此决定不服向新乡市人民政府申请行政复议，新乡市人民政府经审查于2018年7月4日作出新政复决字〔2018〕28号行政复议决定书，认定：“（一）根据《中华人民共和国土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，对土地权属争议的调查、调解、拟定处理意见等工作是县级以上国土部门的法定职责，本案中，由原兴街办事处和北西社区对本案土地使用权调查处理，作出认定意见，明显不符合相关法律规定；（二）根据《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定，城市市区的土地属于国家所有，本案涉案土地位于原阳县城区范围内，申请人提供证据证明，其相邻土地均由被申请人颁发了国有土地使用证书，本案中，被申请人认为案涉土地为北西社区集体土地，但是没有提交相关证据予以证明，属认定事实不清；（三）申请人持有的《国有土地使用证》上所载土地是由原城关镇北街村五、六、七三个队依法处置其资产而取得，事后也经被申请人确权颁证予以确认。新乡市中级人民法院（2017）豫07民终1024号民事裁定书也已认定申请人依法享有不动产物权，因此，被申请人以土地权属来源不合法为由注销申请人的国有土地使用权证是错误的，属认定事实不清；(四）关于西邻填写有误问题，根据原阳县国土局原办证人员证言，西邻填写确实有误，对于西邻填写错误也应当是由登记发证机关依法更正，换发新的土地证书，而不能成为注销土地证书的理由；（五）《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。第003483号国有土地使用证系被申请人1994年颁发，距今已近24年，早已超过追责时效，被申请人现以来源不合法，存在违法情节为由注销申请人的土地证书，既不符合法律规定，也不利于社会管理的稳定持续，有损政府的公信力，被申请人的行为没有从实际出发，既不尊重历史，也没有面对现实，其行为应予纠正。综上，原政土处字（2018）1号处理决定书认定事实不清，证据不足，适用依据错误，依法应予撤销。”遂决定撤销原阳县人民政府原政土处字（2018）1号处理决定书。张新国对此复议决定不服，向一审法院提起诉讼。洛阳市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作;对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。”张新国与张秀珍之间对土地使用权发生争议，向原阳县人民政府申请处理，原阳县人民政府指定县国土资源局、土地所在地基层人民政府及土地所在地自治组织调查处理，作出认定意见，并不违反法律法规的规定。且对土地使用权进行确认本身也是基层政府及土地管理部门的法定义务，更是基层自治组织管理的内容，故原阳县人民政府对其调查认定予以采纳确认并无违法之处。原阳县人民政府之后在组织听证等程序后作出原政土处字（2018）1号处理决定书，并无违法之处。原阳县人民政府依当事人申请，经过调查认定，对其错误的土地登记行为予以纠正没有违反法律法规的规定。本案张秀珍虽持有填发时间为1994年的《国有土地使用证》，但其一直并未实际占有使用争议土地，故新乡市人民政府认为原阳县人民政府“行为没有从实际出发，既不尊重历史，也没有面对现实”与实际不符，新乡市人民政府在复议时只从撤证方面进行审理，忽略了本案是因为土地使用权发生争议引发的土地确权，而不是单纯的撤证纠纷。故新乡市人民政府作出的新政复决字〔2018〕28号复议决定书，认定事实不清，适用法律法规错误，依法应予撤销。原阳县人民政府作出的原政土处字（2018）1号处理决定书认定事实清楚，依法应予确认。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条之规定，一审判决：一、撤销新乡市人民政府作出的新政复决字〔2018〕28号行政复议决定书；二、确认原阳县人民政府作出的原政土处字（2018）1号处理决定书合法有效。一审案件受理费50元，由新乡市人民政府承担。张秀珍不服一审判决，向本院上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，应予以撤销。具体理由如下：1.通过新乡市人民政府行政复议程序及原阳县人民法院（2017）豫0725民初1517号案件，原阳县城关镇北街村同意上诉人使用的土地与第003483号《国有土地使用证》中的土地是一处，北街东村与西邻系工作人员填写失误造成，上诉人取得的国有土地使用权证是合法的，其对涉案土地具有使用权。2.原阳县人民政府作出的原政土处字（2018）1号处理决定行为违法，没有事实及法律依据，应予以撤销。3.新乡市人民政府作出的新政复决字（2018）28号行政复议决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。4.上诉人是否实际占有使用该国有土地并不能成为判断权属的依据，被上诉人也不能因为曾经占有过该土地而获得涉案土地的国有土地使用权。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人张新国答辩称：1.新乡市人民政府作出的新政复决字（2018）28号行政复议决定书认定事实不清，适用法律法规错误。本案争议地在1993年时属于农村集体用地，不是农村村民的宅基地，生产队在处置房屋时并没有同时处置土地，新乡市人民政府认定争议地1994年为国有土地没有事实根据。上诉人未实际使用争议地，其持有的国有土地使用证登记错误，土地来源不合法，违法状态一直持续，不存在超过时效的问题。2.原阳县人民政府作出的原政土字（2018）1号处理决定书合法有效。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持一审判决。一审被告新乡市人民政府答辩称:1.关于涉案土地位置和西邻问题。“北街东村”“西邻”系土地登记工作人员失误造成的，但这不能成为剥夺张秀珍土地使用权的理由。2.关于涉案土地性质问题。案涉土地历史上原为北街集体土地，但现在已位于原阳县建成区范围内，属于国有土地。按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，集体土地并非要经过征收程序才能变性为国有土地。原阳县人民政府对城区土地均颁发国有土地使用证，仅以张秀珍的土地是集体土地未经依法征收而作为撤证的理由不能成立。3.关于涉案土地来源问题，张秀珍土地来源合法，张秀珍的证载土地是经北街五、六、七三个队和北街村委同意划给张秀珍使用的，原阳县人民政府也依法定程序确权颁证予以确认。4.原阳县人民政府为张秀珍颁发国有土地使用证并不存在违法情形，仅存在错登瑕疵问题，应该由张秀珍申请，原阳县人民政府换发新证。现在原阳县人民政府以撤销土地使用证的行政处罚代替行政确权，显失公平公正，依法应予撤销。5.关于处罚时效，本案不存在连续状态。原阳县人民政府为张秀珍颁发国有土地使用证距今已经24年，早已超过追责时效。综上，原阳县人民政府的处理决定认定事实不清、适用法律依据错误，新乡市人民政府经行政复议依法予以撤销是正确的，请求撤销一审判决。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，本案争议焦点是原阳县人民政府作出的原政土处字（2018）1号处理决定及新乡市人民政府作出的新政复决字（2018）28号行政复议决定是否合法的问题。对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责，同时，行政机关自我纠错应当符合程序正当原则。本案中，原阳县人民政府经过调查，认为其于1994年11月1日为张秀珍颁发的第003483号国有土地使用证存在错误，决定予以注销，属于行政机关自我纠错行为。张秀珍持有的国有土地使用证位置和西邻填写错误，并且张秀珍对争议土地未实际占有使用，原阳县人民政府根据调查查明的事实，依法履行听证程序，作出案涉处理决定，符合程序正当原则。原兴街道办事处和北西社区作为争议土地所在地的基层行政机关和基层自治组织，对争议土地的权属出具相关意见，并不违反法律规定，原阳县人民政府结合其他证据材料采纳原兴街道办事处和北西社区出具的认定意见并无不当；案涉土地原属集体土地，随着城市发展成为城区范围的土地，并未经过征收程序，新乡市人民政府主张原阳县人民政府认为案涉土地为北西社区集体土地属于认定事实不清的理由不成立；案涉处理决定并不是行政处罚，不受两年追责时效的限制。因此，新乡市人民政府作出的行政复议决定事实不清，适用法律法规错误，依法应予撤销。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张秀珍负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 蒋跃峰审判员 马传贤二〇二〇年四月十三日书记员 王贺霞