湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终70号 上诉人（原审被告）攸县自然资源局，住所地湖南省攸县东城新区发展中心主体楼13楼。 法定代表人周卫国，局长。 委托代理人皮奇志，系攸县自然资源局城市规划股股长。代理权限为特别授权。 委托代理人欧阳达龙，湖南人信律师事务所律师。代理权限为一般代理。 被上诉人（原审原告）湖南恒兴佳成房地产开发有限责任公司，住所地攸县联星街道胜利社区雪花小区10号。 法定代表人刘新，总经理。 委托代理人刘金贵，湖南华安律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人黄思佐，系湖南恒兴佳成房地产开发有限责任公司副总经理，代理权限为一般代理。 上诉人攸县自然资源局因与被上诉人湖南恒兴佳成房地产开发有限责任公司（以下简称恒兴公司）城市规划许可一案，不服湖南省醴陵市人民法院（2019）湘0281行初181号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，2××7年10月27日，经攸县人民政府批准，攸县国土资源局组织实施了《攸县国有建设用地使用权挂牌出让公告》，挂牌出让永新普通住宅小区2××7-Ｇ35号地块。2××7年11月27日，挂牌人株洲市公共资源交易中心攸县分中心与竞得人恒兴公司签订《攸县国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》（攸国土挂字［2××7］第Ｇ35号），确认竞得人竞得编号为2××7-Ｇ35号地块（攸县永新普通住宅小区地块）国有建设用地使用权，出让面积为6.11亩（4072.1平方米），成交总价为753万元，该价款包括土地储备成本、出让金、交易契税，不包括本次挂牌出让交易服务费，本次挂牌出让交易服务费总价为10.3866万元；竞得人须按规划部门审定的攸住建条［2××7］3号规划条件进行建设；竞得人应在成交之日起60日内向出让人付清全部成交价款。恒兴公司付清了挂牌出让交易服务费10.3866万元。2××7年12月7日，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定本合同项下出让宗地编号为2××7-Ｇ35，宗地总面积为4072.10平方米，宗地坐落于联星街道胜利社区；本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币753万元，每平方米0.18916万元；按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款，人民币376.5万元，付款时间：2××7年12月7日之前，第二期人民币376.5万元，付款时间：2018年1月26日之前；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3），其中：建筑总面积10180.25平方米，建筑容积率不高于2.50不低于1.01，建筑密度不高于35%，绿地率不低于30%；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2018年3月27日之前开工，在2020年3月27日之前竣工。2××7年12月22日，攸县国土资源局出具湖南省非税收入一般缴款书一份，上载明：“执受单位名称：湖南恒兴佳成房地产开发有限责任公司，收入项目：2××7-Ｇ35号（永新普通住宅小区）地块出让金，金额753万元”。2018年10月6日，攸县中盛房地产开发有限公司作为甲方与恒兴公司作为乙方签订《合作协议书》，约定甲方2018年购买了攸储97号地块13.3亩土地，乙方2××7年购买了攸储97号地块6.3亩土地进行房地产开发，因两块土地相邻，为了提高城市品位，建成高档小区，双方协商二块土地合并为一块土地进行联合审批、各自建设。2019年5月14日，攸县城乡规划委员会作出《攸县城乡规划委员会（执委会）2019年第一次会议纪要》（攸城规委发［2019］1号），该文件载明：“2019年2月1日上午，在发展中心1575规委会议室，受苏涛县长委托，由副县长易屹东主持，县人大、国土局、住建局等部门单位负责人参加，召开了县城乡规划委员会2019年第一次会议，会议就《酒埠江镇总体规划（2××7-2035》、紫金门·桂花园规划建设方案、公园世家二期规划方案、中心嘉园二期规划建设方案、天成嘉园规划建设方案、湘上院（喜盈门·范城）增加连廊和北侧四栋商住楼拆除重建规划方案进行审议，现将会议主要精神纪要如下：……三、关于公园世家二期规划建设方案。会议原则同意该方案。会议明确：1、鉴于Ａ、Ｂ两块地块相邻，两块地块整合后有利于提升小区规模和品位，优化两区交通组织，同意Ａ、Ｂ两地块统一规划。2、Ａ、Ｂ两地块周边两宗闲散土地可纳入项目用地范围，闲散土地面积、范围以国土、住建部门核定的为准。3、该两宗闲散土地必须依法取得，并缴纳相应出让金，依法取得的土地纳入计容建筑面积。4、临中心大道次出入口宽度调整为14米。5、必须处理好Ｂ块遗留问题和永兴小区业主的纠纷问题后方可办理规划许可。6、绿地率必须满足规划条件的要求，请住建局进一步核实。7、进行批前公示并处理好与周边建筑日照、通风及周边利害关系人的矛盾纠纷，取得书面协议后方可许可。8、Ａ、Ｂ两地块的建设单位就统一规划、各自建设及各自核算技术经济指标等有关事宜必须要签订协议，不得突破规划条件，且有司法部门的公正”。后原告公司向被告攸县自然资源局申请办理建设用地规划许可证，2019年9月6日，被告对原告的申请作出《关于再次请求依法办理用地规划许可证报告的答复》，答复主要内容如下：1.……因你公司与永兴小区业主无法达成协议，我局根据县城乡规划委员会2019年第一次会议精神就不能审批规划方案；2.若你公司终止《合作协议》，各自规划建设，请按照出让时的规划条件编制该地块规划方案，报请我局审批。原告认为该答复违法应予撤销，遂诉至法院。 原审法院认为，被告攸县自然资源局作为城乡规划主管部门，有核发建设用地规划许可证的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。本案中，原告公司向被告攸县自然资源局申请核发建设用地规划许可证，被告于2019年9月6日对原告的申请作出《关于再次请求依法办理用地规划许可证报告的答复》，该答复以原告公司与永兴小区业主无法达成协议为由拒绝为其核发建设用地规划许可证，被告攸县自然资源局在国有土地使用权出让合同的规划条件外另外附加条件，故被告作出的该答复违反了上述法律规定，应予撤销。原告要求被告赔偿损失304.377万元，本案为撤销之诉，原告的该项诉讼请求不属于本案的审理范围。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告攸县自然资源局于2019年9月6日作出的《关于再次请求依法办理用地规划许可证报告的答复》；二、被告攸县自然资源局在本判决生效之日起60日内对原告湖南恒兴佳成房地产开发有限责任公司办理建设用地规划许可证的申请作出行政行为。案件受理费50元，由被告攸县自然资源局承担。 宣判后，攸县自然资源局不服，上诉称：上诉人2019年9月6日作出的《关于再次请求依法办理用地规划许可证报告的答复》符合规定，依据充分。攸县自然资源局已经对恒兴公司申请履行了答复职责。恒兴公司应当根据土地出让时的规划条件重新申请办理建设用地规划许可证，攸县自然资源局将依法依规履行行政职责。请求：撤销原判，改判驳回被上诉人全部诉讼请求。诉讼费用全部由被上诉人承担。 被上诉人恒兴公司答辩称：答辩人与永兴小区业主之间没有遗留问题，永兴小区业主非利害关系人。答复和办证显然性质不同，不能混为一谈。 本案经过阅卷和询问当事人，对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 另查明，被上诉人申请上诉人发放建设用地规划许可证，其规划建设方案对出让合同所附的规划条件进行了变更，具体为层高从45米到67.5米，容积率从小于等于2.5至小于等于2.9左右等。 本院认为，本案系城市规划许可一案。争议的焦点为上诉人攸县自然资源局2019年9月6日向被上诉人恒兴公司作出《关于再次请求依法办理用地规划许可证报告的答复》是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。第五十条第二款规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会的等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。《湖南省实施办法》第二十七条规定，建设单位或者个人应当按照建设用地规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更。确需变更的，应当向城乡规划主管部门提出申请。受理申请的机关应当依法将批准的建设用地规划条件和规划许可的变更内容予以公布；申请人应当在施工现场公布经批准的建设用地规划条件和规划许可的变更内容。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。对以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，除公共利益需要外，申请变更建设用地规划条件涉及改变土地使用性质、提高容积率、降低绿地率、减少公共服务设施和基础设施基础配套的，城乡规划主管部门不得批准。根据上述法律法规规定，国有土地使用权出让前，应当提出出让地块规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。签订出让合同后，建设单位持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。建设用地规划许可证不得擅自改变出让合同所附的规划条件，改变规划条件须向城乡规划主管部门申请，必须符合控制性详细规划以及公共利益，城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示,申请人也应当对变更内容进行公示及备案。确需修改规划，城乡规划主管部门应当召开听证会，听取利害关系人意见。本案中，被上诉人恒兴公司向上诉人攸县自然资源局申请按变更规划条件后的规划建设方案发放建设用地规划许可证。根据攸县城乡规划委员会攸城规委发〔2019〕1号会议纪要，攸县城乡规划委员会已经原则同意变更规划条件后的规划建设方案，但明确了8点意见，并以部分意见作为附加条件。攸县自然资源局针对恒兴公司的申请作出答复，按照县城乡规划委员会2019年第一次会议审议，同意AB两块土地统一开发建设，两地块周边的两宗闲散土地应依法取得，并纳入计容建设面积，但必须处理好与永兴小区业主的纠纷问题后方可办理规划许可手续。因恒兴公司与永兴小区业主无法达成协议，故不能审批规划方案。根据上述法律法规规定，改变规划条件必须经过规划部门审批，但必须符合控制性详细规划和公共利益并公示。根据本案情况分述如下： 一、是否符合控制性详细规划和公共利益。根据攸县城乡规划委员会2019年第一次会议纪要，涉案规划条件变化已经攸县城乡规划委员会原则同意，确认变更后的建设方案有利于提升小区规模和品位，优化两区交通组织。上诉人没有提供证据证明变更后的规划建设方案不符合法律法规相关规定。 二、是否对永兴小区业主相邻权有影响。 根据上述法律规定，确需修改规划，城乡规划主管部门应当召开听证会，听取利害关系人意见，以及《中华人民共和国行政许可法》第三十六条“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”的规定，规划条件变更审批应保护利害关系人的合法权益，审批条件的设定应以法律和相关规划技术规范为依据，《中华人民共和国物权法》第八十九条规定，建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。根据《城市居住区规划设计规范》第4.0.8的规定，住宅建筑与相邻建、构筑物的间距应在综合考虑日照、采光、通风、管线埋设、视觉卫生、防灾等要求的基础上统筹确定。故涉案规划条件变化对于永兴小区业主是否存在日照、采光、通风等影响是审批应当考虑的因素。本案中，被上诉人针对规划条件变化后作了相关日照分析，上诉人对此没有否认。上诉人没有提供证据证明被上诉人的用地规划许可对永兴小区业主日照、采光、通风有影响，亦未听取利害关系人意见，却以永兴小区业主的纠纷问题没有解决为由答复拒绝办理建设用地规划许可证，存在明显不当。 关于答复中提到的两宗闲散土地应依法取得的问题。上诉人在二审中陈述暂未对该两宗闲散土地依法挂牌出让，被上诉人暂不具备依法参与竞拍的条件，上诉人明知土地尚未启动招拍挂程序而将此设定为审批条件不当，同时上诉人也未提供证据证明目前规划建设方案违反了控制性详细规划和公共利益。 综上，上诉人的答复缺乏事实和法律依据，原审予以撤销符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定事实基本清楚，但以上诉人在国有土地使用权出让合同的规划条件外另外附加条件为由理由不妥，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人攸县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗颖红 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇二〇年四月十六日 法官助理 刘 怡 书 记 员 郭文婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。