浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终83号 上诉人（原审原告）金百友，男，1952年10月31日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人程玉军，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区城南街道办事处。住所地绍兴市越城区朝阳路28号。 法定代表人王宝金，主任。 出庭行政机关负责人葛文斌，副职负责人。 委托代理人杨凯，浙江永大（杭州）律师事务所律师。 上诉人金百友因诉被上诉人绍兴市越城区城南街道办事处（下称简称“城南街道办事处”）行政合同一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初233号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月3日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人金百友及其委托代理人程玉军，被上诉人城南街道办事处副职负责人葛文斌及该单位的委托代理人杨凯到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告系绍兴市越城区城南街道外山村村民。为加快越城区城中村改造步伐，根据越城区委、区政府的部署，外山村列入2018年越城区城中村改造第一阶段目标。2018年7月18日，被告城南街道办事处所属的越城区城南街道城中村改造领导小组办公室（以下简称“城南城改办”）作出《外山村拆迁公告》，决定对外山村实施拆迁签约腾空。2019年7月28日，城南城改办与原告签订了《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议》(以下简称“《货币安置补偿协议》”)。协议约定，原告现有房屋丈量总建筑面积482.65平方米，其中被认定具有合法手续的住宅房屋建筑面积279.38平方米，认定安置人口3人，可安置面积为279.38平方米，货币安置补偿基准价9500元/平方米，总补偿金额3631526.29元。双方同时约定，原告保证在2018年8月31日前自行腾空搬迁完毕，交出原房，并不损坏原房屋的结构及一切设施。城南城改办在2018年8月31日起拆除原房屋，原告若没有按时搬迁完毕，城南城改办将有权直接处置原告房屋，拆房时造成原告损失，城南城改办不负任何责任。嗣后，因原告认为案涉《货币安置补偿协议》系受胁迫签订，应属无效，故原告未与被告办理安置补偿款项的结算。还查明，城南城改办系被告为完成拆迁安置目标设立的临时性工作机构。 一审法院审理认为，案涉行政协议涉及集体土地上的城中村改造的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策可以作为安置补偿的依据。对于各方当事人遵循公平原则及不损害社会公共利益和他人合法权益基础上，经协商一致签订的协议可以予以效力确认。根据越政发（2018）12号《绍兴市越城区人民政府关于印发越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)的通知》第四条规定：“区国土部门是越城区征地房屋补偿的管理和监督部门；区城改办作为房屋征收部门，负责拟定全区集体所有土地涉及房屋征收计划，做好各区域征地房屋补偿的指导、协调、监督工作；各镇人民政府(街道办事处)负责区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作；各建设活动实施单位负责做好项目立项、资金保障等工作；各相关职能部门应当各司其职，协同做好征地房屋补偿工作。”故被告具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，其与拆迁范围内的房屋权利人签订拆迁补偿安置协议，双方主体适格。原告提出集体土地征收应当遵循《中华人民共和国土地管理法》关于国家征收集体土地的法定程序，属于对法条的误读。《中华人民共和国土地管理法》只对征收集体土地作出程序规定，但未对集体土地上的房屋在城中村改造过程中如何补偿作出程序性强制性规定，且对集体土地上的房屋在拆迁或征地前先行补偿到位也能充分实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合，故原告认为协议签订不符合法定程序，无法律依据。本案属于行政协议案件，人民法院审理行政协议案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。现原告请求法院确认双方签订的行政协议无效，可以适用《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”也就是说，只有在涉案行政协议违反行政法律规范的强制性规定，或者行政协议内容损害国家利益、公共利益、他人合法权益的，或者存在一方以欺诈、胁迫的手段订立合同的情形的，才能确认无效，一般情况下人民法院不得否定行政协议的效力。本案中，原告未提供案涉协议损害国家利益、公共利益、他人合法权益的证据。故原告要求确认协议无效的诉讼请求理由不足，无法支持。一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定向原告释明，原告拒绝变更诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。 上诉人金百友上诉称：1.一审判决书认定事实、适用法律错误。一审判决书对于被上诉人是否有签订协议的行政主体职权、上诉人签订协议是否为真实意思表示、协议内容中房屋面积认定的真实性、货币安置补偿基准价标准的合法性、签订协议程序的合法性等事实认定错误。一审避谈法律实体和程序性的规定而谈政策，是一种错误的审判导向。与行政法确立的法无明文规定不可为的原则严重相悖。我国法律并未对行政机关单独征收集体土地上房屋及补偿作出规定，被上诉人无单独征收集体土地上房屋及签订补偿协议的法定职权。双方所签订的协议无效。上诉人涉案房屋为集体土地上的房屋，非国有财产。根据《中华人民共和国立法法》第八条第(七)项规定：“下列事项只能制定法律：.....(七)对非国有财产的征收；.....”根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对集体土地及地上房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规作为依据，参照规章。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，被征收土地上的附着物补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《城南街道房屋补偿实施方案》非《中华人民共和国土地管理法》第四十七条所规定的有权行政机关制定。其并非行政诉讼法上所规定的审判依据。一审法院依据《城南街道房屋补偿实施方案》认为被上诉人具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责错误。2.一审法院并未依法进行释明。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决。本条款所载明的“释明”，是人民法院经“审查认为行政行为不属于无效情形”后，法官进行的“释明”义务。释明过程中，法官要在当事人主张不明确、相关证据不充分的情况下，向当事人提出事实及法律的质问及提示，让当事人对不正确或存有矛盾的主张予以排除，通过释明，将事实予以澄清，将不充分证据进行补充。如将“释明”仅作为程序上一带而过，则明显不属于“释明”范畴。正是基于涉案《货币安置补偿协议》非上诉人真实意思表示，安置补偿协议具体内容并未体现公平补偿的原则，所以上诉人事后拒绝领取安置补偿款。3.上诉人与被上诉人所签订的《货币安置补偿协议》因违反法律、法规的强制性规定而无效。上诉人位于集体土地上的房屋之征收补偿与土地征收密不可分，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条之规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案被上诉人违反了《中华人民共和国土地管理法》的上述强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项“违反法律、行政法规的强制性规定”。综上，请求：1.撤销一审判决；2.确认上诉人与被上诉人签订的《货币安置补偿协议》无效。 被上诉人城南街道办事处答辩称：1.一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一审法院根据相关证据已查明，上诉人已在涉案《货币安置补偿协议》上签字确认，故系其真实意思表示，不存在合同无效的有关情形。同时，《中华人民共和国土地管理法》只对征收集体土地作出程序规定，未对集体土地上的房屋在城中村改造过程中如何补偿作出程序性强制性规定，且涉案《货币安置补偿协议》系为实现公共利益与上诉人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合，也不存在合同无效之情形。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。2.被上诉人的主体适格。根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》第四条的有关规定，各镇人民政府(街道办事处)负责本区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作。2018年7月18日的《外山村拆迁公告》载明，本次拆迁签约由城南城改办负责，而城南城改办系被上诉人设立的临时机构，故其作出行政行为的法律责任依法由被上诉人承担。因此，被上诉人具有本行政区域内房屋补偿的具体组织实施工作的相应职权。综上，上诉人提起的上诉无事实和法律上的根据，请求依法驳回上诉，维持原判。 经审理，本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2019年8月5日浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终1172号《行政裁定书》载明，上诉人请求确认涉案《货币安置补偿协议》无效的适格被告为城南街道办事处。 本院认为，在案2019年8月5日浙江省高级人民法院作出的（2019）浙行终1172号《行政裁定书》明确载明，上诉人请求确认涉案《货币安置补偿协议》无效的适格被告为被上诉人，本院予以确认。本案二审的焦点在于涉案《货币安置补偿协议》是否具有无效情形。 鉴于本案属于行政协议类案件，在当前法律、法规尚未对集体土地上房屋因城中村改造等就安置补偿程序作出明确规定的前提下，人民法院审查该类案件，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。针对当事人各方在遵循公平原则及不损害社会公共利益和他人合法权益的情形下，经协商一致签订的房屋安置补偿协议，其效力一般应予确认。本案中，越政发（2018）12号《绍兴市越城区人民政府关于印发越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)的通知》第四条规定，被上诉人具体实施对包括上诉人涉案房屋的征迁安置补偿之职责。且根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，只有具备行政协议违反行政法律规范强制性规定的，或者行政协议内容损害国家利益、公共利益、他人合法权益的，或者存在一方以欺诈、胁迫手段订立协议等情形的，才能确认该行政协议无效。据此，在上诉人未能提供证据证明其签订的涉案《货币安置补偿协议》具有上述规定无效情形之前提下，上诉人诉请确认涉案《货币安置补偿协议》无效，并无相应事实和法律依据。一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”之规定，经向上诉人释明涉案《货币安置补偿协议》不属于无效情形后，上诉人仍拒绝变更其诉讼请求，故一审法院判决驳回其诉请，于法有据。上诉人诉称集体土地征收应当遵循《中华人民共和国土地管理法》之程序性规定，因本案所涉仅为集体土地上房屋的征迁安置补偿，且集体土地上房屋在征迁前先行补偿到位也能充分实现公共利益与被拆迁人合法权益，与土地征收补偿的保障性目的相吻合，故上诉人据此认为应当确认涉案《货币安置补偿协议》无效的上诉理由，本院不予采信。 综上，上诉人金百友的上诉理由，并无相应事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人金百友负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  蒋 瑛 二〇二〇年四月二十三日 书记员  谈亚红