浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终26号 上诉人（原审原告）高立军，男，1960年7月30日出生，汉族，住嵊州市。 委托代理人殷玉航，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市三江街道办事处。住所地嵊州市三江街道杨港路716号。 法定代表人徐有敏，主任。 出庭行政机关负责人李俊洁，副主任。 委托代理人裘沙泓，浙江三惟律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）嵊州市城镇房屋拆迁有限公司。住所地嵊州市三江街道圳塍村黄泥桥综合楼三楼。 法定代表人张湘镇。 被上诉人（原审第三人）高立超，男，1964年2月7日出生，汉族，住嵊州市。 上诉人高立军因与被上诉人嵊州市三江街道办事处（以下简称“三江街道办”）集体土地上房屋征收安置补偿协议一案，不服诸暨市人民法院（2019）浙0681行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月14日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人高立军的委托代理人殷玉航，被上诉人三江街道办的副主任李俊洁、委托代理人裘沙泓应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告高立军与第三人高立超系兄弟关系，登记在母亲赵玉芹名下有三本集体土地建设用地使用证：嵊集建（92）字第344号，地号5-9-1-87-3，用地面积64.83平方米，用途住房；嵊集建（92）字第343号，地号5-9-1-87-2，用地面积17.1平方米，用途用房；嵊集建（92）字第342号，地号5-9-1-87-1，用地面积15.79平方米，用途用房。浙江省高级人民法院（2018）浙行赔终56号行政赔偿判决书认定：“登记高立军母亲赵玉芹名下集体土地证住宅土地面积为64.83平方米，用房土地面积分别为15.79平方米和17.1平方米。但其母亲赵玉芹名下集体土地证住宅土地面积为64.83平方米1996年被其兄弟高立超以房屋翻建方式办理了建房审批，建房面积76平方米，建房审批表登记的户主为高立超，在册人口为高立超、赵玉芹、高路平，高立军等一直未提出异议。高立超与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司于2015年10月30日、2015年12月2日先后签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》及补充协议，约定了安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、奖励、其他补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜，涉案款项共计5699652元已履行完毕。赵玉芹名下集体土地证用房土地面积分别为15.79平方米和17.1平方米，也已经按规定给予安置补偿。高立军的母亲赵玉芹、父亲高德富已经先后去世，2017年10月，高立军以近亲属身份提起本案行政赔偿诉讼。本案城中村改造时，高德富尚在世，高立军主张其父亲高德富应当予以安置补偿，由于其父亲高德富系百货公司的离休干部，非农业户口，名下也没有登记的集体土地，不存在城中村改造的安置补偿问题。综上，本案嵊州市人民政府的征收行为虽然被确认违法，但并没有造成高立军财产损失，嵊州市人民政府不承担赔偿责任，其作出不予赔偿决定合法正确。”原告认为，被告委托城镇拆迁公司与高立超于2015年10月30日签署编号为21号的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》中实际涉及原告的房屋，被告以原告系非村集体经济组织成员、高德富系离休干部为由，没有对原告138号住房作出安置补偿，未将原告列入安置人员存在违法，遂提起本案诉讼。因本案被诉行政行为不属于无效情形，经释明，原告变更诉讼请求为要求撤销编号为21号的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。 一审法院审理认为，当事人行使诉权，必须在法定期限内进行。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”但2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”涉案房屋补偿协议签订于2015年10月30日，签约行为在《最高人民法院关于适用的解释》施行之前作出，但原告在该解释施行之后提起行政诉讼，故从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，本案原则上应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》2年起诉期限的规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年。本案中，原告在2016年5月31日因不服嵊州市人民政府房屋行政征收而向绍兴市中级人民法院提起诉讼〔（2016）浙06行初83号〕，根据原告在诉状中称：“一、征收补偿方案违法。我们一家有三本单独户口，被告将三代人合并入弟弟高立超一家安置，侵犯原告合法权益。……”可以确定原告最迟在2016年5月31日就知道涉案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的内容，而其直至2019年4月12日才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限，且本案不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的不属于原告自身原因耽误起诉期限的情形，故对于原告高立军的起诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项、第九十四条第二款之规定，裁定驳回原告高立军的起诉。 上诉人高立军上诉称：1.上诉人以确认涉案行政协议无效起诉至法院，一审庭审中合议庭询问上诉人是否变更诉讼请求，并告知上诉人若坚持原诉讼请求则可能被判败诉。上诉人基于一审法院对原诉讼请求判决结果的判断，将“确认协议无效”变更为“撤销协议”。2.《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定的“释明”，是人民法院经“审查认为行政行为不属于无效情形”后进行的“释明”义务。释明过程中，法官要在当事人主张不明确、相关证据不充分的情况下，向当事人提出事实、法律的质问及提示，让当事人对不正确或存有矛盾的主张予以排除。通过释明，将事实予以澄清，将不充分证据进行补充。本案中，上诉人起诉“确认无效”到变更为“撤销”，一审法院并未将当事人诉求的“确认无效”进行甄别予以解释，而只是将“原诉讼请求的判决结果”告知当事人，让当事人心生畏惧，进而产生“变更诉讼请求”的行为。此种“释明”明显与指导当事人依法行使诉权的立法本意冲突，系司法机关以“结果的预先判断”作为影响当事人诉求的手段。故一审法院的“释明”，其实质为一审法院程序违法的表现，依法应予纠正。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。上诉人要解决的行政争议，是弥补房屋灭失给自己造成的损失。因嵊州市人民政府的违法征收过程存在多个行为，且行政机关未告知上诉人主张权利的途径，故行政协议的起诉期限不应当从知道协议之日起算，而应从上诉人知道“自身利益包含在该行政行为之中”起算。上诉人曾起诉嵊州市人民政府要求赔偿，绍兴中院于2018年9月25日作出一审判决，明确上诉人的利益包含于涉案安置补偿协议之中。后经上诉，浙江省高级人民法院于2018年12月11日作出二审判决，维持原判并确认了上诉人利益包含在行政协议之内。正常情况下，本案行政协议的起诉期限，应当自上诉人收到行政赔偿二审判决之日起计算。现上诉人于2019年4月12日起诉安置补偿协议，距离上诉人收到一审判决和二审判决均不超过6个月，充分表明上诉人在积极主张诉权保护自身利益。之前相关诉讼产生的期限，不属于当事人原因而耽误的期限，不应计算在起诉期限内。综上，请求撤销一审裁定，发回重审。 被上诉人三江街道办答辩称：1.《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定：公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决。本案中，法官是以适当方式提醒当事人，从未直接预判结果或用直接告知判决的方式干扰当事人诉讼活动。2.法官依法释明，并不等于当事人必须变更。变更诉讼请求的处分权始终归属上诉人。上诉人变更后的诉请超过了起诉期限，且不存在不属于上诉人自身原因耽误起诉期限的情况，一审法院依法驳回起诉正确。3.行政案件采用“一行为一诉”原则，诉征收行为违法或诉安置补偿协议，上诉人有选择的权利。不同案由指向的标的或行为不同，不能因为上诉人曾起诉征收行为，又以缺乏专业知识为由主张一直针对安置补偿协议维权。否则，会造成法律体系混乱和无休止的诉讼。且《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“不属于自身原因”是指生病、没有人身自由等不可克服和避免的情况，选错维权途径导致超过起诉期限的，不利后果应自行承担。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司、高立超经本院传票传唤，无正当理由拒不参加本院组织的庭询活动，但不发生阻止本案审理的效果。 经审理本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，公民起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉。本案中，一审法院审查认为涉案协议不属于无效情形，当庭询问上诉人高立军是否变更诉讼请求为撤销涉案行政协议。上诉人高立军默示同意且在相应庭审笔录上签字确认。据此，一审法院对变更后的撤销涉案协议的诉讼请求继续审理并无不当。上诉人高立军主张一审法院违法释明而构成程序违法，缺乏事实依据，本院不予采纳。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，涉案房屋补偿协议签订于2015年10月30日，签约行为在《最高人民法院关于适用的解释》施行之前作出，上诉人高立军在该司法解释施行之后提起本案诉讼。一审法院从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，认定本案适用原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》2年起诉期限的规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年，本院予以确认。上诉人高立军至迟于2016年5月31日就已知道涉案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的内容，但直到2019年4月12日才提起本案诉讼，从2018年2月8日起已超过一年，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的不属于原告自身原因耽误起诉期限的情形。一审法院据此裁定驳回起诉，并无不当。上诉人高立军主张起诉期限应从上诉人知道“自身利益包含在该行政协议之中”、“收到行政赔偿二审判决之日”起算，与上述司法解释的规定相悖，本院不予采纳。 综上，上诉人高立军的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  蒋 瑛 二〇二〇年四月十日 法官助理张亚彬 书记员孟树楠