济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁7101行初12号 原告刘宁，男，1955年6月2日出生，汉族，住济南市市中区。 委托代理人祝春旺，北京市中伦文德（济南）律师事务所律师。 被告济南市南部山区管理委员会，住所地山东省济南市柳埠镇柳埠三区309号。 负责人文东河，主任。 委托代理人李登才，济南市南部山区管理委员会规划发展局工作人员。 委托代理人刘振振,山东金洲律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府仲宫街道办事处，住所地济南市历城区仲宫街道办事处宏福路35号。 法定代表人段秀桂，主任。 委托代理人韩加顺，济南市历城区人民政府仲宫街道办事处政法科副科长。 委托代理人李春艳,山东高信律师事务所律师。 原告刘宁诉被告济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）、济南市历城区人民政府仲宫街道办事处（以下简称仲宫街道办）行政不作为一案，本院于2020年1月2日立案后，于2020年1月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年2月27日公开开庭审理了本案。原告委托代理人祝春旺，被告南山管委会委托代理人李登才、刘振振，被告仲宫街道办委托代理人韩加顺、李春艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘宁请求被告南山管委会、仲宫街道办履行《关于画家群体继续在南山居住的答复意见》（以下简称《答复意见》）中的相关行政职责，两被告在原告起诉之前未作出处理决定。 原告刘宁诉请，1.请求判决两被告行政不作为违法；2.请求判决两被告三个月内依法履行《答复意见》中的相关行政职责，即按法定程序在适宜区域依法规划一处文化片区供原告自筹资金建房并取得合法房产；3.请求根据信赖利益保护原则判决两被告赔偿原告的信赖利益损失。事实与理由：原告为画家村的画家业主之一，关于画家村的具体历史情况如下：1991年8月，仲宫镇政府发出《仲宫镇创建画家村邀请函》，邀请画家筹建画家村。1991年12月，仲宫镇政府与山东画院的画家代表签订《画家村筹建协议》。1993年11月10日，仲宫镇计委作出仲计发（93）82号文件《关于同意山东画院建画家村批复》，同意征用西许村非耕地45亩建画家村，将土地使用权有限期出让给山东画院，由画家自筹资金建立画家村。1997年12月20日，仲宫镇政府向济南市土地局申报办理追加23.3亩画家村用地手续。2002年10月28日，仲宫镇建委与西许村、山东画院签订画家村建设备忘录，约定仲宫镇党委、政府为画家村每户办妥宅基手续后，由画家村支付剩余征地费。仲宫镇政府的上述行政行为，使得画家群体产生充分的信赖利益，投入了大量的人力、物力、财力自筹资金建设完成画家村。基于以上画家村合法建成的历史事实，画家们对仲宫镇政府的信赖利益具有正当性，不得随意撤销。现由于中央环保政策的影响，两被告对画家村已完成拆除，并对画家们提出的“拆后异地重建”的要求出具了《答复意见》，同意画家优先在文化片区自筹资金建房，但至今没有兑现，显然属于行政不作为，应补偿画家们的信赖利益损失。根据《济南市南部山区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，南山管委会系市政府派出的具有行政主体资格的机构，仲宫街道办为其先期代管的乡镇之一，因此，仲宫街道办之前的行政行为及后果均应由南山管委会承受。 原告向本院提交下列证据: 1.《济南市南部山区管理委员会关于成立卧虎山水库一级水源保护区地上建筑物拆除工作指挥部的通知（济南管发[2018]18号）》，证明被告南山管委会系济南市人民政府派出机构，仲宫街道办系南山管委会派出机关，两被告均具备行政诉讼主体资格。 2.仲宫镇西许画家村统计表，证明原告系仲宫镇画家村业主之一，及案涉违法拆除房屋的建造人，具备行政诉讼主体资格。 3.（2018）鲁01行初858号行政判决书，证明被告南山管委会强制拆除画家村房屋的行政行为违法，且基于该行为，两被告于2018年7月2日向原告出具了《答复意见》，被告应当依法履行该行政允诺。 4.西许庄村两委于2018年1月27日出具的《情况说明》，证明画家村所在地已办理国有规划手续，原告作为业主也办理了相关的建房手续，原告有权依法提起行政诉讼维护自身权益。 5.卧虎山水库一级水源地保护区地上建筑物整改工作指挥部（以下简称卧虎山水库指挥部）、仲宫街道办于2018年7月2日出具的《答复意见》及济南市人民政府于2019年7月8日印发的《关于同意济南市南部山区“多规合一”规划（2017-2035年）的批复（济政字[2019]39号）》（以下简称《多规合一批复》），证明两被告针对画家群体在仲宫镇“拆后异地重建”的要求向原告出具了《答复意见》，其性质为具有政府公信力的附条件行政允诺，而《多规合一批复》证明南部山区整体规划出台并经济南市人民政府同意实施，因此《答复意见》中所附条件已经成就，两被告应当履行其作出的行政允诺，但截止开庭庭审仍未履行，其行为已构成行政不作为。 6.《关于刘家峪南村仲宫中心小学西邻土地出租事宜全体村民表决意见》； 7.仲宫街道刘家峪南村支部委员会、村民委员会于2018年9月21日出具的《情况说明》； 证据6-7证明：原告在收到《答复意见》后，积极按照被告承诺的事项推进“拆后异地重建”工作，原告在内的画家村业主与仲宫街道办刘家峪南村支部委员会、村民委员会协商一致，村两委同意将实验小学空闲地20亩地，有偿转让给画家村业主，用于迁建画家创作室，且该事项已经该村全体村民代表及村委会全体成员一致同意，并足额支付占地补偿款。 8.仲宫街道办于2018年10月25日向南山管委会作出的《关于画家业主户选址建设房屋的请示》，证明被告仲宫街道办依据《答复意见》中政府允诺的内容积极履行法定职责，特向被告南山管委会请示的事实。 9.画家村业主于2019年7月11日向两被告递呈的《关于尽快落实卧虎山画家村拆除后业主迁建及土地流转的报告》，证明两被告迟迟不履行《答复意见》，所以原告于2019年7月11日以书面形式恳请两被告履行其作出的行政允诺，但其仍不履行，已构成行政不作为。 10.西许村支部书记张殿祥出具的证人证言，证明原告曾多次督促两被告积极履行其承诺事项，但两被告未答复。 11.齐鲁晚报等多家媒体对画家村拆除的新闻报道，证明画家村属于上世纪90年代初期“先上车后买票”的政府招商创举工程，但因政策原因造成原告未完善案涉房屋的相关手续，两被告应按照《答复意见》履行职责，否则应给予原告补偿。 被告南山管委会辩称，1.原告所诉请的事项非被告行政职责范围，被告不存在行政不作为的情形，原告的起诉无任何事实及法律依据；2.原告所建案涉房屋未取得任何合法、有效的土地、建设及规划手续，系违法建设，且案涉房屋位于卧虎山水库饮用水水源一级保护区内，依法应当予以拆除；3.中央环保督察组、中共济南市委及济南市人民政府均对案涉区域违法建设提出明确整改意见，要求全面整治违法违规项目；4.卧虎山水库指挥部认定事实清楚，证据确实、充分，作出强制拆除案涉违法建设的行为系依法履行职责，未侵犯原告合法利益，原告主张信赖利益损失无任何事实及法律依据。 被告南山管委会向本院提交了以下证据、依据： 1.《济南市南部山区管理委员会关于成立卧虎山水库一级水源保护区地上建筑物拆除工作指挥部的通知（济南管发[2018]18号）》，证明根据中央环保督察组的要求，被告依法设立了卧虎山水库指挥部，该指挥部按照济南市人民政府的批示意见于2018年6月开始对卧虎山水库一级水源保护区内的地上建筑物进行整改、拆除，其中就包含画家村； 2.《答复意见》，证明在该意见中明确载明：“指挥部建议，在南部山区整体规划实施后，在政策允许的情况下仲宫街道办事处可协调相关职能部门按法定程序在适宜区域依法规划一处文化片区。”该种表述并非被告作出的承诺，而是指挥部的建议，并且落实该建议的前提是“南部山区整体规划实施后，且政策允许”； 3.南部山区中央环保督査组整改专题会议相关材料一宗，证明市政府就画家村的问题召开了专题会议，市政府各部门对画家村建筑的违法性分别进行了认定； 4.《中共济南市委、济南市人民政府关于印发的通知（济发[2018]24号）》； 5.《济南市南部山区管理委员会关于印发通知（济南管发[2018]24号）》； 证据4-5证明：原告所建案涉房屋未取得任何合法、有效的土地、建设及规划手续，系违法建设，已被列入中央环境保护督察组督察整改范围，且涉案房屋位于卧虎山水库饮用水水源一级保护区内，依法应当予以拆除。 6.南山管委会规划发展局于2020年1月20日出具的《关于南部山区整体规划的说明》，证明南部山区法定整体规划目前尚未制定并实施，因此原告的诉求尚不具备进一步协调处理的条件。 被告仲宫街道办辩称，被告仲宫街道办的统一社会信用代码证书及公章名称为“济南市历城区人民政府仲宫街道办事处”，因此原告所诉被告“济南市南部山区管理委员仲宫街道办事处”主体错误，应依法驳回原告对“济南市南部山区管理委员会仲宫街道办事处”的诉讼。 被告仲宫街道办向本院提交了以下证据： 1.济南市历城区人民政府仲宫街道办事处加盖公章的统一社会信用代码证书，证明原告所诉被告“济南市南部山区管理委员仲宫街道办事处”主体错误，应依法驳回其诉讼。 对于原告提交的证据，被告南山管委会认为：对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，该证据仅能证明卧虎山水库指挥部的设立，无法证明南山管委会的行政主体资格以及仲宫街道办是南山管委会的派出机关；对证据2的真实性无异议，但该证据不能证明《答复意见》系行政允诺；对证据3的真实性无异议，对关联性不予认可；对证据4的真实性无异议，但该证据不具备法定证据效力，不应作为定案依据；对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议，《答复意见》不是行政允诺，《多规合一规划》亦不是法定规划依据；对证据6的真实性无异议，对关联性不予认可；对证据7的真实性有异议，该证据无制作人员签名或盖章，且落款单位与公章载明的单位不一致，亦未附业主名单；对证据8的真实性无异议，但该证据不能证明本案中存在行政允诺；对证据9的真实性无异议，对证明目的有异议，该证据不能证明《答复意见》系行政允诺，且报告中仅有曲雷等三人的签字捺印，而非画家村全体业主，南山管委会亦未收到过该份报告；对证据10的真实性有异议，该证言所述内容与客观事实不符，且证人张殿祥与原告存在明显的利害关系；对证据11的真实性有异议，且该证据未表明来源，内容亦不完整。被告仲宫街道办认为：对证据1的真实性无异议，对证明目的不认可，原告所诉被告“济南市南部山区管理委员仲宫街道办事处”主体错误，应依法驳回原告对“济南市南部山区管理委员仲宫街道办事处”的起诉；对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，该证据仅能够证实原告系已经拆迁的画家村违法建筑的建造人；对证据3的真实性无异议，对关联性不予认可；对证据4的真实性无异议，对证明目的、关联性不予认可；对证据5的真实性无异议，对证明目的不予认可，两被告没有在《答复意见》中对原告设定特定的权益信赖，原告不应得到任何补偿；因证据6是复印件，对其不予质证；对证据7的真实性、证明目的、关联性有异议，仲宫刘家峪南村土地属于集体所有，在此建画家创作室不符合相关法律规定；对证据8的真实性无异议，对证明目的有异议，该证据能够证明仲宫街道办为原画家村业主做出了相应的协调，但因不符合《土地管理法》及《城乡规划法》的相关规定没有得到批准；对证据9的真实性有异议，该份证据系原告单方出具，不具有证据效力；对证据10的真实性、证明目的有异议；对证据11的真实性、证明目的有异议，《答复意见》仅为一种建议，不属于被告依法应履行的某种法定职责，原告不存任何在信赖利益损失。 对于被告南山管委会提交的证据，原告认为：对证据1、2的真实性无异议，但对证据2的证明目的有异议，该证据系两被告在特定条件下为原告出具的行政允诺；对证据3、4、5的真实性无异议，但对关联性不予认可，不能否定被告应依法履行其在特定条件下向原告作出的行政允诺而形成的法定职责；对证据6的真实性、关联性及证明目的均有异议，该证据的出具时间为2020年1月20日，发生在本案立案之后，被告不能将其作为证据提交。被告仲宫街道办对证据1-6均无异议。 对被告仲宫街道办提交的证据，原告认为：对证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，仲宫街道办的机构代码、负责人均具有唯一性，确定性，原告将其列为被告，符合法律规定，可以认定有明确的被告。被告南山管委会对该证据无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据3的关联性不予认可；原告及两被告提交的其他证据均与本案有关联，本院将对证据相互结合作为认定案件事实的依据。 经审理查明，1991年，仲宫镇政府为发展地方经济，邀请山东画院等文化部门在西许村自筹建房成立了卧虎山画家村，原告系该画家村业主之一。 为贯彻落实中央关于开展环境保护督察工作的决策部署，被告南山管委会于2018年6月13日成立卧虎山水库指挥部，对卧虎山水库一级水源保护区的建筑物、构筑物、附着物及其他设施实施拆除清理，原告的案涉房屋在此次清理范围之内，卧龙山水库指挥部已对原告在内的画家业主进行了补助。部分画家提出在政策允许的情况下在仲宫街道办另行选址居住生活。2018年7月2日，卧龙山水库指挥部出具《答复意见》，主要内容包括：“鉴于画家群体长期在仲宫居住，对仲宫感情深厚。指挥部建议，在南部山区整体规划实施后，在政策允许的情况下仲宫街道办事处可协调相关职能部门，按法定程序在适宜区域依法规划一处文化片区。原居住在画家村的画家业主可持相关证件和确属此次清理范围的证明材料，按画家原有房屋建设规模，优先在文化片区自筹资金建房，取得合法房产。”仲宫街道办亦在该《答复意见》上盖章确认。 其后，该画家村业主于2018年9月与仲宫街道办南刘村村民委员会、村支部委员会协商，并达成共识：南刘村两委同意将村委会东侧，实验小学北侧20亩空闲地有偿转让给卧虎山画家村业主，用于迁建画家创作室。 2018年10月25日，仲宫街道办作出《关于画家业户选址建设房屋的请示》，主要内容除《答复意见》的内容外，还包括：“南山管委会：……经考察筛选，现上海街北刘家峪南村东侧有一处建设用地符合文化片区建设条件，该地块毗邻建设中的仲宫实验小学，面积约20亩。扣除道路占地后，该地块约有18亩可建设用地，可满足画家村别墅区确认为画家身份的22户业主建设使用。为尽快解决卧虎山水库一级水源保护区建筑物拆除清理后的遗留问题，减少社会稳定隐患，呈请管委会尽快协调相关部门为该地块完善建设手续。特此请示，当否，请批示。”。 另查明，截至原告起诉之日，南部山区国土空间规划尚未编制完成。 再查明，仲宫街道办全称为“济南市历城区人民政府仲宫街道办事处”，由南山管委会代管。 本院认为，行政允诺是指行政主体为了实现一定的行政管理目的，依其行政职权和相应的法律法规、政策所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性承诺。本案中《答复意见》是22户画家村业主房屋被拆除后，部分画家提出在仲宫另行选址居住生活的要求后所作，内容为在南部山区整体规划实施后，仲宫街道办事处协调相关职能部门，按法定程序在适宜区域依法规划一处文化片区，画家可取得按原有房屋建设规模优先自筹资金建房的权利。卧虎山水库指挥部和仲宫街道办均在《答复意见》上盖章确认。该允诺的对象是原居住在画家村的22户画家业主，只要22户画家业主接受该承诺，且南部山区经法定程序依法规划后，仲宫街道办即应按承诺内容履行义务，原告享有按原有房屋建设规模优先自筹资金建房的权利。此时，《答复意见》对南山管委会和仲宫街道办产生约束力，接受承诺条件的原告有权要求政府履行承诺内容。由此可见，《答复意见》符合行政允诺的要件。 本案的争议焦点为：一、两被告是否为适格主体；二、《答复意见》的条件是否成就。 两被告是否为作出承诺的承诺主体。《答复意见》载明：“指挥部建议，在南部山区整体规划实施后，在政策允许的情况下仲宫街道办事处可协调相关职能部门，按法定程序在适宜区域依法规划一处文化片区……”。卧虎山水库指挥部及仲宫街道办均盖章确认。卧虎山水库指挥部系南山管委会设立的临时机构，因此两被告南山管委会及仲宫街道办是本案适格主体。原告在诉状中将“济南市历城区人民政府仲宫街道办事处”表述为“济南市南部山区管理委员仲宫街道办事处”，因“仲宫街道办事处”具有明确性和唯一性，故被告仲宫街道办关于原告所诉被告主体错误的辩解不能成立。 《答复意见》的条件是否已经成就。行政允诺包括条件和允诺义务两个部分，在条件成就时，行政主体允诺履行相应的义务。本案中，南部山区依法规划是《答复意见》具备法律效力的条件。 《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询”。第十五条规定：“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批”。第十九条规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”。《中华人民共和国土地管理法》对土地利用总体规划的编制、审批等亦作出相应规定。根据上述法律规定，土地利用总体规划及城乡规划必须严格依照法定程序编制和批准，并予以公布。而目前南部山区法定规划尚未编制完成，因此《答复意见》的条件在现阶段尚未成就，故对原告的诉讼请求，本院依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回刘宁的诉讼请求。 本案案件受理费50元由原告刘宁承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长 方 云 人民陪审员 柳 明 人民陪审员 李玉娇 二〇二〇年四月二十七日 法官 助理 李文卿 书 记 员 郑 键