广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂09行终50号 上诉人（一审原告）石乐明，男，汉族，1972年11月24日出生，住湖南省益阳市资阳区。 委托代理人钟强，男，汉族，1987年10月6日出生，住湖南省益阳市资阳区。 委托代理人唐佼洁，湖南金州律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）博白县市场监督管理局，住所地：广西博白县博白镇绿珠大道西073号。 法定代表人黎小红，局长。 应诉负责人李旭晓，副局长。 委托代理人刘静，博白县市场监督管理局干部。 委托代理人庞少军，博白县市场监督管理局干部。 被上诉人（一审被告）玉林市市场监督管理局，住所地：广西玉林市玉州区双拥路与玉东大道交汇处。 法定代表人谢明，局长。 委托代理人陈艺芳，玉林市市场监督管理局干部。 委托代理人李成灿，广西振祺律师事务所律师。 上诉人石乐明因与被上诉人博白县市场监督管理局（以下简称博白县市场监管局）、玉林市市场监督管理局（以下简称玉林市市场监管局）食品处罚纠纷一案，不服玉林市玉州区人民法院（以下简称玉州区法院）2019年12月4日作出的（2019）桂0902行初75号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2020年2月11日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 博白县市场监管局于2019年1月15日作出博食药监食罚（2019）SP003号《行政处罚决定书》（以下简称3号处罚决定），3号处罚决定载明：“2018年9月20日，我局执法人员根据博白县工商行政管理局经济检查大队电话线索前往博白县东门中街102号，经检查发现：1.你经营点业务员钟强正在经营标示口味王字样的食用青果槟榔；2.你不能提供《营业执照》、《食品流通许可证》或《食品经营许可证》；3.执法人员对你的违法行为发出《责令改正通知书》（博食药监食责改〔2018〕0920-1号）责令立即停止经营活动，并将上述食品（详见《扣押物品清单》）采取扣押措施，发出《扣押决定书》（博食药监食查扣[2018]0920-1号）。据你陈述：你是玉林市玉州区湘发食品经营部的负责人，钟强是你的外甥，是玉林市玉州区湘发食品经营部的员工，是你于2018年9月3曰派驻博白区域经营点的负责人，没有任职文书，是口头任命的。该经营点有四个从业人员，其中钟强负责管理，张佑武、庞海珍、赵春燕是业务推销员，所推销的货款及所产生的全部利润是由钟强收集后向你结算的，业务员的工资报酬是你支付给他们的；博白县东门中街102号的房子是你委托钟强跟房东租用的，租金是由你支付；在2018年9月3日至9月20日期间钟强在博白经营点销售的口味王牌果子好食用青果槟榔是你从玉林市玉州区湘发食品经营部调拨过来的，你是博白县博白镇东门中街102号经营点的经营权益人,在博白经营点未办理《食品经营许可证》。由于你没有做购进记录及销售记录，本案的货值金额只能以扣押槟榔货值以及赵春燕提供给刘志通的两张销售清单货值和庞海珍提供给蓝一彬的销售清单货值计算，即本批货值金额是（1080×12+4500×15+900×6.7+110×18.5）+（159+80）+234=88998.00元。相关证据：《现场检查笔录》、《关于博白镇东门中街102号铺面无证经营预包装食品线索的说明》、《责令改正通知书》、《扣押审批表》、《扣押决定书》、《扣押物品清单》、整栋房屋出租合同复印件、《询问调查笔录》、《食品生产许可证》、《食品经营许可证》、《营业执照》、《扣押延期审批表》、《扣押延期通知书》、出厂检验合格报告4份、中国口味王集团销售清单4张、钟强、张佑武、蓝一彬、庞海珍、赵锦、刘吉通、赵春燕、石乐明、蔡宇、冯瑗连身份证复印件各1份、《关于钟强从事食品经营活动案的协查函》2份、《解除扣押审批表》、《解除扣押决定书》、《解除扣押物品清单》、《扣押物品处理请求》、委托书1份、《延长办案期限审批表》、《涉嫌犯罪案件移送审批表》、《涉嫌犯罪案件移送书》、《博白县公安局不予立案说明书》1份、《关于延长石乐明涉嫌未经许可从事食品经营活动案办理期限的请示》、《玉林市食品药品监督管理局关于同意延长对石乐明涉嫌未经许可从事食品经营活动案件作出行政处理决定期限的批复》、相关照片25张等相关证据村料。行政处罚依据和种类：你未经许可从事食营活动的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可”的规定。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款:“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”。我局于2019年1月4日对你下达了《行政处罚事先告知书》博食药监食罚告〔2019〕SP003号和《听证告知书》博食药监食听告〔2019〕SP003号，你于2019年1月7日向本局提出了听证的申请要求，本局予以受理，并于2019年1月15日在我局九楼会议室公开举行听证会。你要求减轻处罚，我局经过复核认为，已对你依法从轻处罚，故对你提出的意见不予以采纳。我局决定对你给予以下行政处罚：1.没收违法经营的食品：（1）食用青果槟榔（金钻口味王），数量1080小包；（2）食用青果槟榔（红钻口味王），数量：4500小包；（3）食用青果槟榔（尊品榔朗爽口），数量：900小包；（4）食用青果槟榔（金风玉露）数量:110小包；2.处以货值金额人民币88998.00元的10倍罚款，即人民币889980.00元整。” 玉林市市场监管局于2019年5月13日作出玉食药监复决（2019）29号《行政复议决定书》（以下简称29号复议决定），29号复议决定的结果是维持3号处罚决定。 一审判决认定的事实与3号处罚决定及29号复议决定认定的事实一致。 一审判决认为，《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。第一百二十二条第一款规定，违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。《食品经营许可管理办法》第四条规定，食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营，应当取得一个食品经营许可证。本案中，石乐明在博白县东门中街102号铺面从事经营食用青果槟榔，没有取得《食品经营许可证》，属未经许可从事食品经营活动，原博白县食品药品监督管理局在查明涉案事实后，依法向石乐明发出《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》，并依石乐明的申请举行了听证会，依照上述规定，作出3号处罚决定的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。玉林市市场监管局复议过程符合法定程序。原告请求撤销3号处罚决定和29号复议决定及赔偿损失的诉讼请求无理，依法不予支持。一审判决的结果是驳回石乐明的诉讼请求。 上诉人石乐明上诉称，一、3号处罚决定程序违法。博白县市场监管局未在扣押期限内作出处罚决定。博白县市场监管局在2018年9月20日扣押上诉人仓库货物，2018年11月19日作出《解除扣押决定书》，直至2019年1月15日才作出处罚，违反了《行政强制法》第二十五条关于“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”、第二十七条关于“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。”的规定，程序严重违法。在听证程序中，听证主持人朱晓平曾参与案件讨论，听证员陈宗安参与过案件调查，听证程序未履行回避义务，听证程序违法。二、一审判决认定事实不清，未查明博白县东门中街102号系仓库使用，而非上诉人用于食品经营活动。博白县东门中街102号房屋系上诉人用于设立仓库、宿舍和配送点，并非从事食品经营活动。上诉人系玉林市玉州区湘发食品经营部经营者，湘发食品经营部在博白县设仓库进行配送，由配送员负责将槟榔配送到各销售终端。上诉人委托钟强负责管理，同时委托张佑武、赵春燕和庞海珍负责送货，无论房屋租赁合同、配送员的送货行为还是房屋的实际使用，都无法证明上诉人具有设立经营销售点的目的和行为。上诉人承租该房屋以居住使用为目的，而非作为经营网点，现有证据无法证明上诉人具有实际销售行为，赵春燕、庞海珍等配送员工从未以“博白经营点”的名义销售槟榔。超市负责人刘志通、蓝一彬等人从未提及赵春燕、庞海珍是以“博白经营点”的名义送货，所提交的三张销售清单票据是中国口味王集团的票据，没有任何博白县经营点的信息，该102号房屋的实际用途不具有任何经营网点的特征。三、一审法院和被上诉人错误适用一地一证的法律规定，将仓库槟榔不分情况全部认定为货值金额且计算错误，并且错误适用自由裁量情节。一是上诉人经营的玉林市湘发食品经营部已经办理食品经营许可证，在外设立仓库的行为不属于无证经营行为，未违反一地一证的法律规定。一地一证并非限定为一县一证，也并非是指只能在湘发食品经营部坐落的门店、辖区范围内进行销售，主管部门不能对“一地一证”进行限缩解释；二是3号行政处罚决定中的货值金额存在认定错误和计算金额错误，被上诉人未查明仓库槟榔是否属于待出售商品，故不应将其认定为货值金额。即使库存槟榔均为待售槟榔，3号处罚决定计算货值金额错误，被扣押的槟榔共四个品种，被上诉人有三个品种按照进货价格计算货值金额，唯独对“红钻口味王”（进货价9.5元/包）是按照销售终端价格15元/包计算，这一项计算错误导致货值金额多出（15元－9.5元）×4500包=24750元，按10倍计算罚款即错罚金额高达247500元；三是一审法院未考虑本案实际情况，错误适用自由裁量情节。上诉人具有不予处罚情节，即使上诉人未经许可销售槟榔的事实成立，因库存槟榔未经查实进入销售渠道，不应计入货值金额，被上诉人仅能证明上诉人销售了400多元槟榔（证据尚存疑），上诉人情节显著轻微。上诉人被查处后立即补办食品经营许可证，所有槟榔均有合格的出厂检验报告，未产生危害后果，依照《广西壮族自治区食品药品监督管理系统规范行政处罚自由裁量权适用规则》（以下简称《适用规则》）第十九的规定，应不予行政处罚。即使不认可上诉人的不予处罚情节，上诉人也具有减轻处罚情节。根据前述《适用规则》第二十条的规定，上诉人积极改正且证照齐全，属于自动终止违法行为，主动消除危害后果，也提供了合格的出厂检验报告，实际售出商品仅400余元，未造成食品安全的危害后果，情节轻微，应减轻处罚。综上所述，3号处罚决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，应予撤销，29号复议决定和一审判决均是错误的，据此，上诉人上诉请求撤销一审判决，撤销3号处罚决定和29号复议决定。 被上诉人博白县市场监管局上诉称，一、上诉人石乐明未取得食品经营许可从事食品经营活动的事实清楚、证据充分。2018年9月20日至12月24日期间对石乐明和其派驻博白经营点负责人钟强及张佑武、庞海珍和赵春燕、蔡宇等业务员询问调查，直到石东明申请听证和行政复议时，从来没有讲过博白县东门中街102号系石乐明设立的仓库和配送点，其持有的玉林市玉州区湘发食品经营部食品经营许可证副本，没有标注有仓库名称和具体地址，出庭证人何庆梅、赵春燕证实石乐明一直在博白县从事食品经营活动，其《整栋房屋出租合同》中载明“甲方不干涉乙方合法正常的经营活动”，这也证实石乐明租用房屋名为居住实为经营之用。二、3号处罚决定程序合法，一是实施行政强制措施程序合法，符合《行政强制法》的规定；二是办案期限程序合法，本案因案情复杂，历经两次依法延长办案期限至2019年1月23日才查清上诉人的违法事实，从而作出处罚决定。《行政强制法》对于超过扣押的期限作出行政处罚决定的，亦没有设置无效或可申请撤销等否定性法律后果。也没有任何法律法规赋予上诉人在实体上或程序的救济权利。三、3号处罚决定适用法律正确。《行政许可法》第四十一条规定，行政许可适用范围有地域限制的，行政许可在限制的地域范围内有效。《食品经营管理办法》第四条规定“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。”上诉人取得位于玉林市玉州区××号的食品流通许可证，仅意味着在玉林市玉州区××号场所内其从事食品经营活动是合法的，上诉人在非登记许可的博白县东门中街102号的经营场所进行食品经营，不符合食品经营许可证一地一证的规定。上诉人未取得《食品经营许可证》，擅自从事食品经营活动属违法行为，依据《食品安全法》第三十五条和第一百二十二条作出行政处罚决定是正确的。四、3号行政处罚决定处罚得当。一是货值金额计算准确合法。《食品安全法》对于货值金额如何计算并没有明确规定，鉴于食品也属于产品，根据《中华人民共和国产品质量法》第七十二条和《国家质量监督检验检疫局关于实施若干问题的意见》（国质检法【2011】83号）第十一条“关于货值金额和违法所得、违法收入的计算问题：按照《中华人民共和国产品质量法》的规定，货值金额是指当事从违法生产、销售产品的数量（包括已售的和未售出的产品）与其单件产品标价的乘积。”本案货值金额是（1080×12+4500×15+900×6.7+110×18.5）+（159+80）+234=88998.00元。上诉人在起诉状和上诉状中，在诉讼（上诉）请求部分，都是按照产品标价计算损失，也印证了上诉人计算货值金额准确合法。2019年11月8日，石乐明在庭审中提交的《产品价目表》，不具有真实性、合法性和关联性，纯粹是为开脱责任而胡编乱造，以达到歪曲事实的目的，不应当采信。二是3号处罚决定的作出在法定的罚款幅度内。2018年9月20日查处时，上诉人早已着手实施未取得食品经营许可从事食品经营活动，扰乱食品安全监督管理秩序，逃避被上诉人的监管，存在严重食品安全隐患，威胁公众身体健康和生命安全，不属于违法后果轻微，不具有不予处罚或减轻处罚的情节。被上诉人依据《食品安全法》第一百二十二条第一款的规定作出处罚，已经考虑上诉人的违法情节及态度，所处罚款是法律规定的下限数额，不存在畸重问题。综上所述，3号处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚得当，没有侵犯上诉人的合法权益，一审判决驳回石乐明的诉讼请求是正确的，上诉人上诉无理。据此，被上诉人博白县市场监管局请求驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人玉林市市场监管局上诉称，一、3号处罚决定、29号复议决定和一审判决认定事实清楚。上诉人石乐明未取得食品经营许可在博白县东门中街102号铺面从事食品经营活动，涉案食品货值金额共88998.0元的事实清楚、证据充分。二、3号处罚决定和29号复议决定适用法律正确。上诉人未取得许可从事食品经营活动，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款、第一百二十二条第一款的规定。《食品经营管理办法》第四条规定“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。”上诉人取得位于玉林市玉州区××号的食品流通许可证，在玉林市玉州区××号场所内其从事食品经营活动是合法的，上诉人在博白县东门中街102号铺面开展经营活动，不符合上述规定的食品经营许可证一地一证的规定。上诉人未取得《食品经营许可证》，从事食品经营活动属违法行为，依据《食品安全法》第三十五条和第一百二十二条作出行政处罚决定是正确的。因上诉人无证经营未建立进销台账记录，原博白县食品药品监督管理局对案发前的确切金额无法确认，只能以扣押产品的货值金额及刘志通、蓝一彬提供的销售清单金额的总和88998.0元作为该案的货值金额，所作出的3号行政处罚决定处罚得当。三、3号处罚决定程序合法，29号复议决定的作出程序合法。原博白县食品药品监督管理局在查处本案的过程中，严格执行立案、调查取证、作出决定等程序，因案情重大、复杂，依法两次延长办案期限。扣押涉案物品符合《行政强制法》的规定，在作出处罚决定前进行了听证，在充分考虑上诉人陈述申辩理由的基础上，作出的3号处罚决定程序合法。在行政复议中，玉林市市场监管局收到上诉人的复议申请后，依法受理并进行审理，在全面审查的基础上，依法作出29号复议决定，复议程序是合法的。综上所述，3号处罚决定、29复议决定和一审判决是正确的，上诉人上诉无理。据此，被上诉人玉林市市场监管局请求驳回上诉，维持一审判决。 经审理查明，一审判决所采信的证据确实，并且具备合法性和关联性，所据以认定的基本事实清楚，本院对一审判决采信的证据和所认定的事实予以采信和认定。 本院认为，本案中结合各方的争议，主要有以下几个问题，首先，是3号处罚决定认定的事实是否清楚的问题。根据已查明的事实，3号处罚决定认定上诉人石乐明未取得食品经营许可在博白县东门中街102号铺面从事食品经营活动的事实是清楚的，主要证据也确实充分，上诉人之行为构成无证经营，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款关于“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可”的规定，属于违法行为，上诉人主张博白县东门中街102号房屋是其产品的仓库，其不存在从事食品经营活动的行为，经查其主张与本案查明的事实不符，故对其此主张本院不予采信。 其次，关于3号处罚决定适用法律是否正确、处罚幅度是否适当的问题。根据上诉人的违法事实，被上诉人适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款关于“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”的规定，结合上诉人的违法经营情节和案件实际情况，对上诉人作出没收违法经营的食品，并处以按货值金额88998.0元的十倍处罚，该处罚适用法律正确，处罚得当，不存在适用法律错误，处罚显失公正的问题。上诉人主张在货值金额的计算中存在错误，即对“金钻口味王”的价格应以进货价9.5元/包计，经查，本案中被扣押的槟榔共四个品种，在扣押的产品中均标示有产品的价格，扣押清单上也明确注明了各个产品的单价，其中食用青果槟榔“红钻口味王”的标价为15元/包，被上诉人以单价15元/包计算食用青果槟榔“红钻口味王”的货值金额符合《中华人民共和国产品质量法》第七十二条的规定，计算结果并无不当。 第三、关于处罚程序中的听证是否符合法律规定的问题。上诉人提出博白县市场监管局在听证程序中，作为听证主持人的朱晓平、听证员陈宗安应当回避没有回避，经查，作为听证主持人的朱晓平在听证前确实参与过案件讨论，陈宗安也参与过案件的相关工作，但朱晓平并非案件的调查人员，不属于听证程序中法定回避的情形，陈宗安并没有提出案件的听证意见，其二人主持、参加听证并不影响上诉人听证权利的行使，在本案中也不构成对上诉人实体权利的侵犯，故本院不予认定3号处罚决定的程序违法。但是，朱晓平、陈宗其二人因参与过案件的其他工作，从公正角度而言确实存在有失公正之嫌疑，如果让不参加过案件工作的其他人员作为听证主持人、听证员参加听证，也许会让包括当事人在内的人民群众觉得会更合理、更公正，这是人民群众对行政机关依法公正行政的期待，故本院对作为行政机关的被上诉人特别予以指出，以期其今后执法行为更规范，执法过程更文明、公正，让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义，也有利于营造更好的营商环境。 第四、关于上诉人提出3号处罚决定不在扣押期限内作出程序违法的问题。本院认为，博白县市场监管局对违法产品进行扣押是采取行政强制措施的行为，在延长的扣押期满后已于2018年11月19日作出了《解除扣押决定书》，对扣押产品作出了解除扣押的处理，而本案被诉的3号处罚决定属于行政处罚行为，在法律上与行政强制行为属于不同的行政行为，在程序上应遵循行政处罚程序的规定，故对上诉人关于3号处罚决定程序违法的主张本院不予采信。 综上所述，3号处罚决定认定事实清楚，主要证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，处罚恰当，不应予撤销。玉林市市场监管局作出的29号复议决定程序合法，结果维持3号处罚决定并无不当，亦不应予撤销。一审判决驳回石乐明的诉讼请求正确，对一审判决本院予以维持。上诉人上诉无理，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  蔡 文 审 判 员  梁文全 二〇二〇年四月二十四日 法官助理  陈广进 书 记 员  陈国昭 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正） 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。