江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终993号 上诉人（原审原告）张长忠，男，汉族，住江苏省东台市西溪景区。 委托代理人丁杰，男，汉族，居民，住江苏省东台市。 被上诉人（原审被告）东台市人民政府，住所地在江苏省东台市东台镇北海中路8号。 法定代表人王旭东，该市市长。 原审第三人东台市西溪旅游文化景区西郊村村民委员会，住所地在江苏省东台市西溪旅游文化景区西环路6号。 法定代表人解跃坤，该村委会主任。 上诉人张长忠与被上诉人东台市人民政府（以下简称东台市政府）、原审第三人东台市西溪旅游文化景区西郊村村民委员会（以下简称西郊村委会）确认土地行政行为违法一案，张长忠不服江苏省盐城市中级人民法院（2018）苏09行初257号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，张长忠系东台市西溪旅游文化景区西郊村（原东台市五烈镇西郊村，下称西郊村）六组村民。1998年农村土地二轮承包期间，张长忠领取的土地承包经营权证书载明其承包的耕地面积为4.28亩。张长忠户实际种植了位于西郊村境内合义路东侧一块长条形（东西方向）土地（即本案所涉土地）。该土地在西郊村1998年10月制作的《复核定案统计表》中登记为机动田1.69亩，折实面积1.35亩。2008年5月15日，张长忠与东台市五烈镇西郊村经济合作社（下称西郊村合作社）签订一份《农村土地承包经营权流转协议》约定，张长忠将其种植的三块计2.94亩土地〔含一块“租田（格子）1.69亩”〕承包经营权流转给西郊村合作社，流转期限自2008年6月起至2028年9月止，前三年流转费用为每亩每年1200元，每年6月底兑付；该协议还约定了青苗费和三年之后的流转费标准等。2008年5月20日，西郊村委会（甲方）与仙湖农业示范园公司（乙方）签订一份《农村土地承包经营权流转协议》约定，甲方将该村承包地合计745.44亩（含流转自张长忠种植的土地）的承包经营权流转给乙方，乙方前三年支付流转费用为每亩每年1200元，每年6月底兑付；该协议还约定了青苗费和三年之后的流转费标准等。2008年11月5日，仙湖农业示范园公司分别与张家港市政公司、省农垦盐城工程公司各签订一份《土方工程施工合同协议书》，约定由张家港市政公司、省农垦盐城工程公司对涉案地域内的河塘进行整治，建设单位仙湖农业示范园公司将土方工程交由承包方施工，张家港市政公司、省农垦盐城工程公司分别在合同签订后76个日历天内、88个日历天内完成各自合同规定的全部工程。2018年9月20日，张长忠以其对涉案1.69亩土地享有承包经营权、东台市政府对该土地破坏耕作层并开挖成西溪植物园人工湖等旅游建设用地的行为侵害其合法权益为由提起本案行政诉讼。 另查明，张长忠及其妻、子、儿媳一直在西郊村居住生活。2008年5月15日张长忠与西郊村合作社签订2.94亩土地的流转协议后，每年从西郊村委会领取仙湖农业示范园公司交付的流转金，但张长忠户仍长期在该2.94亩土地上种植蔬菜、瓜果等农作物。2017年7月27日张长忠写给东台市五烈镇人民政府（下称五烈镇政府）的一份说明材料载明：其承包的2.94亩土地处于三个项目用地单位的交汇间隔地带，“但是从2011年4月至2013年11月，上述三个用地单位采用蚕食的方式，逐步将他们的透视围栏向我的2.94亩承包的上扩占，超出了其与镇政府确定的租用范围；且几个单位相互串通，不断向我的承包地倾倒固体垃圾，排放污水，造成我播种的果蔬等农作物枯损。我多次与几个单位的人员交涉，但他们蛮横地说没有超出当时与镇政府确定的租用范围，其行为损害了我的切身财产利益，……” 还查明，2017年11月20日，张长忠以其流转出的2.94亩土地已经被东台市政府征收等为由提起行政诉讼，请求判令东台市政府履行为其协调办理失地保险手续的法定职责。在该案审理中，张长忠陈述：当时是西郊村按照东台市政府和五烈镇政府的相关指示，将涉诉土地转租给仙湖公司，从两份流转协议内容来看并不违反法律规定，而是以合法的形式掩盖非法目的；“2.94亩流转后一直到2012年7月份地上还在种植，原告妻子还去种过蔬菜，2012年7月原告妻子去收蔬菜的时候，发现蔬菜被翻了，地上堆了建材，原告妻子去村委会反映，村委会主任和原告妻子讲这块地已经租给仙湖公司了，仙湖公司已经办理了征地手续和建地手续，让原告妻子不要再去主张，反正每年都拿了租金”。盐城市中级人民法院经审理该案认为，根据现有材料，尚不能认定张长忠流转出的2.94亩土地已被征用为建设用地。 一审法院认为，当事人提起行政诉讼应当在法定期限内提出。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，张长忠诉请确认东台市政府将其流转出的1.69亩土地破坏耕作层并开挖成西溪植物园人工湖等旅游建设用地的行为违法。双方对涉案1.69亩土地是否已被开挖成人工湖、东台市政府是否实施了涉该土地的非农建设争议较大。从现有的证据看：1.涉案区域河塘的整治，系仙湖农业示范园公司与张家港市政公司、省农垦盐城工程公司分别签订合同，于2008年底、2009年初实施，东台市政府并非该合同的当事人；东台市政府与仙湖农业示范园公司系不同的法人主体。2.即使涉案1.69亩土地存在被破坏耕作层、开挖成湖的事实，但从张长忠书写的材料及陈述内容看，其本人及其他家庭成员一直在当地居住生活，于2012年7月即已知道该土地上“蔬菜被翻了，地上堆了建材”、被“排放污水”等非农建设的事实，且认为当时是西郊村按东台市政府和五烈镇政府的指示将涉案土地转租给仙湖农业示范园公司从事非农建设的。因此，张长忠于2018年9月20日提起本案行政诉讼，显然已远超过法定的起诉期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，裁定驳回张长忠的起诉。 张长忠上诉称：1、东台市政府借成立市现代农业示范园之名，将西郊村等五个行政村的870亩土地开挖成人工湖，并非荷塘整治；2、上诉人夫妇并未在承包地种植，上诉人于2012年10月和2013年3月请求东台市政府核查上诉人承包地，但东台市政府未履行职责，导致上诉人不知道承包地是否位于湖区范围内，起诉并未超过起诉期限；3、上诉人提供证据一审未予采信，单方面采信东台市政府提供证据。请求撤销一审裁定，指令继续审理。 东台市政府未提交书面答辩意见。 本院所查明的事实与一审裁定所认定事实一致，对一审裁定所认定事实予以确认。 本院认为，本案被诉的是张长忠所主张的东台市政府违法流转土地用于旅游建设用地的行为。张长忠所主张的案涉1.69亩“机动田”并不属于村集体经济组织与其之间具有保障性质的家庭土地承包经营权已经实际流转至仙湖农业示范园公司，案涉土地后续的经营行为与其已不具有利害关系。另外，案涉土地由仙湖农业示范园公司委托张家港市政公司、省农垦盐城工程公司对案涉地域河塘进行整治，张长忠主张东台市政府将其承包地违法流转用于人工湖旅游建设用地，缺乏事实依据。如张长忠认为案涉土地存在违反土地管理法律、法规的建设行为，可依法向县级以上地方人民政府自然资源主管部门申请查处。张长忠的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 张 伟 二〇二〇年四月三十日 书 记 员 任子悦