浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行初663号 原告卞继州，男，1962年11月22日出生，汉族，住杭州市下城区。 原告卞嫣斐，女，1988年9月13日出生，汉族，住杭州市下城区。 原告共同委托代理人余枫梧、易雄鹰，浙江杭天信律师事务所律师。 被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号市民中心A座。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人尹琰茗，杭州市司法局工作人员。 委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。 第三人杭州丁桥新城开发建设有限公司（原杭州市丁桥新城开发建设指挥部），住所地杭州市江干区丁桥镇同协路28号1-13楼。 法定代表人陈宏刚，执行董事。 委托代理人董黎君，浙江天册律师事务所律师。 第三人杭州市江干区丁兰街道赵家苑社区居民委员会，住所地杭州市江干区丁桥路赵家花苑16幢。 法定代表人周栋梁。 第三人杭州中重汽车销售有限公司，住所地杭州市江干区笕丁路430号。 法定代表人王志明，执行董事。 委托代理人傅娟娟，浙江宏昊律师事务所律师。 卞继州、卞嫣斐因城建行政协议一案，于2019年11月4日向本院提起行政诉讼，并于2019年11月11日完成材料补正。本院于2019年11月11日立案，并向被告杭州市人民政府发送了起诉状副本及应诉通知书。因杭州丁桥新城开发建设有限公司、杭州中重汽车销售有限公司、杭州市江干区丁兰街道赵佳苑社区居民委员会与本案处理结果存在利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭审理了本案。原告卞继州、卞嫣斐的委托代理人余枫梧，被告杭州市人民政府的委托代理人尹琰茗、江旭，丁桥建设公司的委托代理人董黎君，杭州中重汽车销售有限公司的委托代理人傅娟娟到庭参加诉讼。杭州市江干区丁兰街道赵家苑社区居民委员会经依法传唤未到庭参加诉讼，不影响案件的审理。本案现已审理终结。 2015年11月2日，杭州市丁桥新城开发建设指挥部（以下简称丁桥指挥部）为甲方（补偿人）、杭州市江干区丁兰街道赵家社区居民委员会（以下简称赵家居委会）为乙方（被补偿人）、杭州中重汽车销售有限公司（以下简称杭州中重公司）为丙方（被补偿人），杭州市江干区人民政府丁兰街道办事处为鉴证方，签订了《征收集体土地非住宅房屋补偿协议》。 原告卞继州、卞嫣斐诉称： 2000年5月，杭州市政管业有限公司租赁了第三人赵家社区位于新临××以北××一块毛地，双方签订了《场地租赁协议》，其后原告投入了大量人力物力对所租赁的毛地进行了“三通一平”的改造，并建造了房屋、钢架结构厂房、混泥土场地、单梁行车、轨道、行车滑触线、外围围墙等。2004年初，杭州中重公司提出租赁此场地及其房屋等设施，于是上述场地连同房屋设施租赁给了杭州中重公司。后因杭州中重公司拖欠租金及在合同约定的2015年11月14日到期期限没有将租赁物交还市政管业公司，故引发了市政管业公司对杭州中重公司的民事诉讼，直到后来经过江干区人民法院强制执行，才将上述租赁的场地连同房屋设施等交还市政管业公司。但在交付后，丁桥指挥部在未通知原告单位及股东的情况下，在未进行征收及补偿评估的前置程序下，在未达成任何补偿协议并予以补偿的前提下，强行控制了案涉场地，并将挖掘机开进场地并对场地上房屋、设施进行了强制拆除。原告认为，根据行政强制法第三十五条、第四十四条规定，行政机关在作出行政强制行为之前，应当事先履行书面催告义务，保障当事人享有知情权、陈述权和申辩权，市政府该强制拆除行为违法。丁桥指挥部的强制拆除行为给市政管业公司带来了灾难性的后果。由于公司的场地及其房屋设施等被强制拆除，公司丧失了经营场所的必要物质条件，又因长期得不到赔偿，公司也被迫被注销。原告作为场地及房屋设施的承租者、使用者、管理者，在遇政府拆迁时应当获得相关安置及补偿权利。原告曾多次找丁桥指挥部理论，但其置之不理。直到原告出示江干法院判决书、执行材料时，丁桥指挥部才说搞错了，故在协商过程中，丁桥指挥部也建议原告通过诉讼途径解决。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制规定；据此，案涉行政协议违反了上述规定，因而无效。因丁桥指挥部系由杭州市人民政府成立，故杭州市人民政府应当系本案适格被告，并承担相应法律责任。综上，请求判令：1.确认案涉行政协议无效；2.本案诉讼费由被告及第三人负担。 原告提交的证据有： 1.（2015）杭江笕民初字第899号民事判决书、（2016）浙01民终6254号民事判决书，证明案涉被强制拆除的场地及房屋，是江干区法院及杭州中院判决交付给市政管业公司的。 2.《确认书》，证明上述场地及其场地上的房屋及其附属物设施是市政管业公司于2011年9、10月出租并移交给杭州中重公司的，直到2018年5月才由江干法院强制执行后交还给原告。 3.场地房屋拆除的视频录像，证明法院执行刚交付给原告的场地及房屋，就被强制拆除的事实。 4.《征收集体土地非住宅房屋补偿协议》，证明被诉协议严重侵害了原告合法权益。 5.公司登记情况、变更登记情况，证明市政管业公司因强制拆除而影响生产经营，最终不得不申请注销。注销前股东及股东权利义务承受人为卞继州、卞嫣斐。 6.《关于租赁土地意向协议书》、《租赁协议书》各一份，证明原告方经营的杭州市政管业有限公司的前身“杭州水泥制品二厂”于2000年5月份起就租赁了赵家村村委会的场地。 7.照片图片，证明原告后来于2004年11月15日起转租给本案第三人杭州中重公司的现场图，证明场地内所有建筑物随同场地一并移交给了杭州中重公司。 8.工程决算总价书，证明：一，截止2005年7月30日，杭州中重公司资产的工程总价为6067510元，故截止2005年7月20日的《建筑工程决算书》不可能有18777434元之多。且发生在后的数据应当多于之前的数据，故杭州中重公司造假。二，上述杭州中重公司建筑工程截止时间为《建筑工程决算书》显示的2005年7月20日，意味着2005年7月20日前的建筑工程均已完成并进入完工后的结算阶段，也就意味着市政府证据9显示的14089.54平方米也全部完工。而市政府证据6处罚决定书显示的建筑房屋面积为7564平方米，故二者矛盾。 9.结案通知书，证明被告答辩所称的杭州中重公司将房屋移交给补偿人，故丁桥指挥部拆除房屋行为系履行生效协议行为的主张，与事实不符。 10.《受案回执》，证明案涉房屋被拆除后，周以海作为杭州天龙集团、杭州市政管业公司的法务，代表两个公司在2018年5月29日正式向公安机关报案。 被告市政府辩称： 一、案件基本事实。案涉房屋位于杭州市××区笕丁路××（××），为赵家村集体土地上企业，非住宅建筑面积14089.64平方米，其中因非法占用集体土地而被没收建筑面积7564平方米。2009年11月11日，经杭土资拆许字（2009）第068号《房屋拆迁许可证》批准，由丁桥指挥部具体实施丁桥××区块政府储备土地出让前期准备项目建设，同日，杭州市国土资源局发布《房屋拆迁公告》。后，征地单位原杭州市国土资源局江干分局与丁桥镇赵家村民委员会签订杭征协字（2009）第60号《征地补偿协议》，并支付了征地补偿款项。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条规定：“被补偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人。”经确认，案涉房屋系杭州中重公司出资建造。故，2015年11月2日，补偿人丁桥指挥部与被补偿人赵家居委会及杭州中重公司就案涉房屋补偿事宜签订《征收集体土地非住宅房屋补偿协议书》。二、案涉《征收集体土地非住宅房屋补偿协议书》不存在无效的情形。经相关部门调查后确定，案涉房屋均由杭州中重公司出资建造，即杭州中重公司为被补偿人，各方自愿签订协议，且未损害原告合法权益。案涉协议不存在合同法、行政诉讼法规定的无效之情形。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市政府法定期限内提交的证据有： 1.房屋拆迁许可证； 2.房屋拆迁公告； 证据1-2证明案涉房屋位于丁桥××区块政府储备土地出让前期准备项目内。 3.杭征协字（2009）第60号《征地补偿协议》，证明案涉房屋所在土地已被征收。 4.租赁协议； 5.建筑工程结算书； 6.行政处罚决定书； 证据4-6证明案涉房屋系由杭州中重公司出资建造，该公司为被补偿人。 7.集非货087号拆迁评估报告； 8.资产评估报告书； 证据7-8证明案涉房屋及设施设备已经依法评估。 9.案涉征收补偿协议及付款凭证，证明案涉房屋已由各方协商一致签订补偿协议，补偿人已按照约定支付补偿款。 第三人丁桥建设公司辩称： 一、原丁桥指挥部没有和任何一方恶意串通，损害原告利益。签订案涉协议时，原告既不是房屋的建造者，也不是房屋的使用者须进行企业搬迁，没有将其作为补偿对象并无不当。案涉地块上的房屋均系由杭州中重公司建造，原告建造的房屋（原告举证欲证明其建造共有686.479平方米）已经在2004年被中重公司拆除，补偿协议签订时已经不存在了。其次，案涉地块上的14089.54平方米都是违法建设，没有合法建筑，其中7564平方米于2008年4月11日被国土资源局江干分局行政处罚予以没收，其余的6525.54平方米没有被行政处罚。根据江干区的政策以及丁桥二期征迁政策，在1987年1月1日至征地冻结通告发布之期间建造的无有效权属权源文件的非住宅用房，对于配合补偿工作的原则上以不超过房屋重置价格结合成新予以补助补贴；对于已经行政处罚并作出没收处理的违法建筑物不予补偿，但对配合征地房屋补偿工作的，可以结合使用状况予以适当的清退及搬迁工作补助补贴等。杭州中重公司不是作为房屋的合法所有权人签订补偿协议，而是因其为房屋的实际使用企业配合征地补偿搬迁工作依照政策给予的补助补贴。而原告的企业自2004年起直至补偿协议签订时的2015年均未在案涉地块房屋内生产经营，因此也不存在原告企业搬迁等配合工作问题。并且，原告原建造的2004年被拆除的房屋也是违法建筑，因此，没有将其作为补偿对象并无不当。2.丁桥指挥部在签订补偿协议时，已进行了合理审查、核实，并且对款项的支付作了谨慎安排。签订补偿协议时，原告未能提供资料证明其系案涉地块上房屋建造人的资料，也未能提供资料证明其系已于2004年被拆除的房屋建造人的合法建造资料。对于原告和杭州中重公司之间的纠纷，为了保护原告今后可能的利益，20%补偿款计416.0086万元在中重公司和原告纠纷处理完毕后支付。该笔20%款项现丁桥指挥部仍暂停向杭州中重公司支付。3.法院判决认为承租人应当返还租赁物，该判决并改变案涉地块上房屋是违法建筑的性质，更不能根据该判决确认原告就是14089.54平方米房屋的合法所有权人。二、丁桥指挥部是合法拆除房屋，不是强制拆除。杭州市国土资源局江干分局和丁桥镇赵家村民委员会（赵家村）签订的《征地补偿协议》约定了交地日期，根据该约定，赵家村应该在2010年交地。由于案涉土地上杭州中重公司开办了企业，杭州中重公司不搬迁赵家村就无法交地。2018年2月11日，杭州中重公司根据协议将14089.54平方米房屋腾空交给丁桥指挥部后，由丁桥指挥部在其后进行了拆除，并不是原告所称的强制拆除。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 丁桥建设公司提交的证据有： 1.场地租赁协议（赵家村出租给天龙集团），证明2006年12月30日，赵家村将包含案涉场地在内的51.4亩场地继续出租给天龙集团。赵家村知悉其中的16.5亩场地转租给杭州中重公司。 2.租赁协议，证明2010年12月，市政管业公司将案涉场地16.5亩续租给杭州中重公司。 3.承诺书，证明2015年4月15日，杭州中重公司保证并承诺案涉场地上市政管业公司建造的房屋已经全部拆除，案涉场地16.5亩上现有的房屋及相关附属设施等均为杭州中重公司所有。 4.民事诉状，证明原告诉杭州中重公司租赁合同纠纷时自认其和中重公司于2004年5月13日签订租赁协议，期满后于2010年12月续租，原告自认其建造的房屋已经不存在，已被杭州中重公司毁损，且杭州中重公司擅自扩建装饰。 5.丁桥新城企业房屋拆迁补偿面积确认表； 6.行政处罚决定书【杭江国土罚（2008）7号】； 证据5-6证明案涉地块上杭州中重公司建有房屋14089.54平方米，被行政处罚没收面积7564平方米，案涉地块所有权人赵家村对此确认。 7.征收集体土地非住宅房屋补偿协议； 8.江干区实施《杭州市征收集体土地所有房屋补偿条例》若干意见； 证据7-8证明杭州中重公司配合补偿工作，其在1987年1月1日至征地冻结通告发布之期间建造的无有效权属权源文件的非住宅用房6525.54平方米可予以补助补贴。 9.征地补偿协议； 10.移交书； 证据9-10证明赵家村应于2010年交地，2018年2月11日杭州中重公司将案涉场地及其上房屋腾空移交给丁桥指挥部。丁桥指挥部是履行合同合法拆除，不是强制拆除。 第三人杭州中重公司辩称： 杭州中重公司不存在与其他第三人恶意串通的事实。案涉房屋是杭州中重公司建造，并且实际占有使用的事实清楚，征收集体土地非住宅房屋补偿协议的签订、履行的程序，正当内容合法有效。原告从2004年到2015年之间，将案涉场地转租给杭州中重公司使用，杭州中重公司作为实际的承租人，在10多年中出资建造了案涉房屋，系适格被补偿主体。原告原先建造的建筑早已被实施拆除。原告认为自己才是补偿主体，但是却没有提供相关的出资建造的证据。因此，拆迁补偿的房屋跟原告没有关系。综上所述，请法院驳回原告的诉请。 第三人杭州中重公司提交的证据有： 1.《说明》； 2.《确认书》； 证据1-2共同证明2005年5月，杭州中重公司租用的场地上车间房及附属设施的历史原貌。《确认书》是2011年签订的，杭州中重公司特别注明以2005年时签订的移交面积为准，并且从2005年至2011年一直是杭州中重公司在租用该场地。原移交内容不可能增加，杭州中重公司不予认可增加的内容。 经庭审质证辩论，本院认为，被告市政府的证据1-9、第三人丁桥建设公司的证据1-10具备证据三性要件，予以采信。第三人杭州中重公司的证据1-2、原告证据1-10亦具备形式上的真实性，予以采信。关于以上证据可以证明的事实，应结合案件情况予以综合判定。 经审理查明： 2006年12月30日，丁桥镇赵家村与杭州天龙集团有限公司签订《场地租赁协议》，约定赵家村将坐落在新临丁公路以北，原砖瓦厂北地块的场地（面积51.4亩）出租给杭州天龙集团有限公司。租赁期限自2007年1月1日起至2030年12月31日止。其后，杭州市国土资源局江干分局与丁桥镇赵家村村民委员会签订了《征地补偿协议》，约定因实施丁桥××区块政府储备土地出让前期准备项目，需征收赵家村的集体所有土地。2010年12月12日，杭州市政管业有限公司与杭州中重公司签订《租赁协议》，约定将赵家村临丁路部分场地转租给杭州中重公司使用，面积16.5亩。 2015年11月2日，丁桥指挥部为甲方（补偿人）、赵家居委会为乙方（被补偿人）、杭州中重公司为丙方（被补偿人），杭州市江干区人民政府丁兰街道办事处为鉴证方，签订了《征收集体土地非住宅房屋补偿协议》。协议约定对杭州中重公司在杭土资拆许字（2009）第068号《房屋拆迁许可证》范围内的房屋进行补偿，总计非住宅建筑面积14089.54平方米，经罚没面积7564平方米房屋不作补偿。各方就其他事项进行了约定。 2015年12月，杭州市政管业有限公司以杭州中重公司为被告提起租赁纠纷民事诉讼，要求判令杭州中重公司立即腾退其占用的原租赁场地及房屋，并支付租金等。2016年9月6日，杭州市江干区人民法院作出（2015）杭江笕民初字第899号民事判决。判令杭州中重公司将占用的相关房屋腾空并交还杭州市政管业有限公司，并支付违约金、使用费等。杭州中重公司不服，提起上诉。在该案二审审理过程中，杭州中重公司提供了案涉《征收集体土地非住宅房屋补偿协议》，以证明案涉场地上的房屋，各方已经达成补偿协议，并明确了腾退时间。2017年1月23日，本院作出（2016）浙01民终6254号终审判决，驳回上诉，维持原判。2019年11月，卞继州、卞嫣斐提起本案诉讼。 另查明，杭州市政管业有限公司成立于2000年12月8日，自然人股东为卞继州、卞嫣斐。2019年7月18日，该公司经股东决议解散，并进行了注销登记。本案审理过程中，杭州天龙集团有限公司向本院确认，由杭州市政管业有限公司注销之前的股东及权利义务承受人卞继州、卞嫣斐主张本案全部权利。 本院认为，原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。 本案中，案涉《征收集体土地非住宅房屋补偿协议》签订于2015年11月2日。杭州市政管业有限公司虽非签订协议的当事人，但其至迟在与杭州中重公司的（2016）浙01民终6254号民事诉讼案件中已知晓了协议内容。该案二审判决时间为2017年1月23日，故可确认，杭州市政管业有限公司（卞继州、卞嫣斐）在2017年1月23日前便知晓了案涉协议。杭州市政管业有限公司未提起诉讼。作为杭州市政管业有限公司注销后的权利承受人，卞继州、卞嫣斐于2019年11月4日才提起本案诉讼，已超过了合理起诉期限，且无正当事由。故其所提本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应当予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告卞继州、卞嫣斐的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 刘 斌 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 朱志华 二〇二〇年四月二十九日 书 记 员 徐 丹 附：本裁定适用的相关法律依据 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。