福建省三明市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽04行终17号 上诉人（原审原告）福建亨立建设集团有限公司，住所地福建省漳州市水仙大街亨立大厦三层A，统一社会信用代码：91350600611952748Q。 法定代表人苏建辉，该公司总经理。 委托代理人林伟，福建知信衡律师事务所律师。 委托代理人翁昌全，福建知信衡律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）福建峨嵋峰国家级自然保护区服务中心，住所地福建省泰宁县水南西街九举巷8号，统一社会信用代码：12350429749057439M。 法定代表人莫德胜，该服务中心副主任。 委托代理人郝少松，福建纵然律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福建省泰宁县林业局，住所地福建省泰宁县水南西街九举巷8号，统一社会信用代码：1135042900379140XC。 法定代表人陈添兴，该局局长。 委托代理人沈晗，该局副局长。 委托代理人江堪华，福建明经律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰宁县人民政府，住所地福建省泰宁县和平中街25号。 法定代表人王胜文，县长。 委托代理人徐秋霖，福建纵然律师事务所律师。 原审第三人福建省泰宁县石乳甘泉饮品实业有限公司，住所地福建省泰宁县杉城镇红卫村舍树坑（泰宁县天泰贸易有限公司综合楼）1-5层，统一社会信用代码：91350429699013461X。 诉讼代表人刘珍福，福建省泰宁县石乳甘泉饮品实业有限公司管理人负责人。 上诉人福建亨立建设集团有限公司（以下简称亨立公司）因与被上诉人福建峨嵋峰国家级自然保护区服务中心（原泰宁峨嵋峰省级自然保护区管理处，简称峨嵋峰管理处）、福建省泰宁县林业局（以下简称泰宁县林业局）、泰宁县人民政府（以下简称泰宁县政府）、原审第三人福建省泰宁县石乳甘泉饮品实业有限公司（以下简称石乳甘泉公司）其他行政管理一案，不服福建省泰宁县人民法院（2019）闽0429行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2013年2月2日，石乳甘泉公司开发的石乳旅游项目山泉水生产车间、仓库由亨立公司中标，2013年5月21日取得《建筑工程施工许可证》后开始施工，自2014年起该项目处于停建状态。2015年6月，亨立公司就石乳甘泉公司拖欠工程款向泰宁县人民法院提起民事诉讼，2015年10月20日，泰宁县人民法院作出(2015）泰民初字第550号民事调解书，确认：石乳甘泉公司尚欠亨立公司工程款1250万元、补偿款200万元、垫资利息187.5万元及违约金等；亨立公司有权以其施工的工程的折价或拍卖、变卖价款优先受偿。2016年1月20日，亨立公司向泰宁县人民法院申请强制执行。2018年8月13日，峨嵋峰管理处以石乳甘泉公司的坑坪山泉水项目处于福建峨嵋峰国家级自然保护区实验区范围内，项目至今未办理省林业厅自然保护区内修筑设施的批准手续，被列入国家环保部等七部委“绿盾2017”、“绿盾2018”生态环保问题清单为由，向石乳甘泉公司作出泰保处[2018]8号《关于责令泰宁县石乳甘泉饮品实业有限公司坑坪山泉水项目设施限期拆除的通知》，责令石乳甘泉公司于2018年8月20日前自行拆除违规修筑的设施，并进行生态恢复，逾期将依法依规予以拆除。上述通知送达后，泰宁县林业局经公开招标，由具备资质条件的中标公司福建奕祺建设公司对坑坪山泉水项目二期修筑设施进行了拆除。2018年10月26日，亨立公司向泰宁县政府申请行政复议，请求确认泰宁县林业局对亨立公司依法承建、工程款享有优先受偿权利的“石乳甘泉生产车间、仓库项目”工程强制拆除的行为违法；请求撤销峨嵋峰管理处作出的《关于责令泰宁县石乳甘泉饮品实业有限公司坑坪山泉水项目设施限期拆除的通知》。2019年1月23日，泰宁县政府作出泰政行复[2019]1号行政复议决定：1.维持《关于责令泰宁县石乳甘泉饮品实业有限公司坑坪山泉水项目设施限期拆除的通知》（泰保处[2018]8号）。2.驳回其他复议请求。2019年1月25日，亨立公司收到行政复议决定书，不服该行政复议决定，于2019年2月3日通过EMS特快专递向建宁县人民法院提交起诉状，建宁县人民法院收到亨立公司的起诉状后，于2019年3月6日作出（2019）闽0430行初10号行政裁定，裁定对亨立公司的起诉不予受理。亨立公司不服该裁定，向福建省三明市中级人民法院提起上诉，福建省三明市中级人民法院于2019年4月17日作出（2019）闽04行终38号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。另查明，2018年11月6日，福建省三明市中级人民法院裁定受理中国农业银行股份有限公司泰宁县支行对石乳甘泉公司的破产清算申请，并指定福建枫桦律师事务所担任石乳甘泉公司管理人。“泰宁峨嵋峰省级自然保护区管理处”自2019年6月20日起更名为“福建峨嵋峰国家级自然保护区服务中心”。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”，根据上述规定，债权人原则上不具有原告资格。本案中，峨嵋峰管理处以石乳甘泉公司进入保护区修筑的涉案设施未经批准，违反了《福建省森林和野生动物类型自然保护区管理条例》相关规定为由，向石乳甘泉公司作出坑坪山泉水项目设施限期拆除的通知时，亨立公司因承建该项目工程产生的债权能否实现并不在峨嵋峰管理处应予保护或应予考虑范围内，亨立公司与所诉行政行为不具有行政法上的利害关系，享立公司不具备本案原告主体资格，且亨立公司对该石乳甘泉公司享有的相应债权已提起民事诉讼，并已申请执行，应当驳回亨立公司的起诉。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条、第六十九条第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定：驳回亨立公司的起诉。案件受理费50元，退还亨立公司。 上诉人亨立公司上诉称，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”，最高人民法院行政审判庭编著的《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》一书第106页最后一段对本条进行了释义，即“按照本条规定，普通债权不能成为原告资格的权利基础，这只是一个原则，实践中最大的难点在于例外如何把握。本条提供的判断标准是：行政机关在作出行政行为时，对于当事人主张的债权是否依法应予以保护？或者是否依法应予考虑？如果答案是肯定的，则应当承认其原告资格，反之则否”。具体到本案，亨立公司是被诉行政行为中要求限期拆除并最终被强拆的项目的施工人，已经有生效法律文书确定亨立公司对该项目享有优先受偿权，且亨立公司早已于2016年申请强制执行，在被执行人信息网等公开媒介中均可以查询到执行信息。合同法及最高人民法院两个关于建设工程施工合同的司法解释及相关批复都规定要保障施工人对建设工程的优先受偿权，是因为建设工程中已经凝结了施工人特别是大量农民工劳动物化的结果。出于保护弱势地位的劳动者的合法权益，在立法层面确立了承包人对建设工程的优先受偿权，这种优先权更优先于抵押权等其他物权，因此不是普通的债权，行政机关在作出行政行为时，对于这种优先权显然有必要依法应予保护，且有能力予以保护，或者至少依法应予充分考虑。因此，上诉人亨立公司与本案被诉行政行为具有直接的利害关系，诉讼主体适格。一审裁定认定事实错误、适用法律错误。请求撤销福建省泰宁县人民法院（2019）闽0429行初2号行政裁定，指令福建省泰宁县人民法院继续审理本案。 二审中，各方当事人所提交的证据均已随案移送本院，各方在二审中未提出新的证据及新的质证意见。二审查明的事实与一审一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案上诉人亨利公司主张峨嵋峰管理处作出的泰保处〔2018〕8号《关于责令泰宁县石乳甘泉饮品实业有限公司坑坪山泉水项目设施限期拆除的通知》这一被诉行政行为损害了其涉案建设工程价款优先受偿权的债权人利益。石乳甘泉公司拖欠亨利公司建设工程款一案于2015年10月经过泰宁县人民法院民事调解确认，亨利公司已于2016年1月向泰宁县人民法院申请强制执行。本案被诉行政行为发生于2018年8月。亨利公司与被诉行政行为并不产生行政诉讼法上的利害关系，亦没有明确的行政法律、法规规定，涉案被诉行政行为作出时应予保护或考虑上诉人涉案建设工程价款的优先受偿权。因此，亨利公司的上述债权人利益不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条“依法应予保护或者应予考虑”的情形。亨利公司与债务人石乳甘泉公司的民事争议经民事诉讼处理后，应当依法通过执行程序予以解决，亨利公司不具有本案行政诉讼的原告资格。原审认定事实清楚、适用法律正确，所作的处理并无不当，上诉人亨利公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费，已经预交的案件受理费50元，退回福建亨立建设集团有限公司。 本裁定为终审裁定。 审判长  吴小琼 审判员  李祖超 审判员  李 中 二〇二〇年四月十五日 法官助理方丽萍 书记员林群英 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。