辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行终106号上诉人（原审被告）绥中县明水满族乡人民政府，住所地绥中县。法定代表人李振利，系该乡乡长。委托代理人阚玉光，系该乡党委副书记。委托代理人夏立东，系辽宁东鸣律师事务所律师。被上诉人（原审原告）马成海，男，1940年1月25日出生，满族，农民，住辽宁省绥中县。委托代理人马会良（系马成海之子），男，1968年1月6日出生，农民，住辽宁省绥中县。委托代理人韩玲玲，辽宁兴连律师事务所律师。原审被告绥中县人民政府，住所地绥中县。法定代表人郭彩学，系该县县长。委托诉讼代理人王壮，系绥中县司法局复议应诉科长。委托诉讼代理人彭冀宏，系绥中县司法局工作人员。原审第三人：马会民，男，1967年3月4日出生，满族，农民，住辽宁省绥中县。上诉人绥中县明水满族乡人民政府因土地(林地)行政确权一案，不服建昌县人民法院（2019）辽1422行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案，上诉人绥中县明水满族乡人民政府（简称乡政府）委托代理人阚玉光、夏立东，被上诉人马成海的委托代理人马会良、韩玲玲，原审被告绥中县人民政府（简称县政府）的委托诉讼代理人彭冀宏、王壮，原审第三人马会民到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院认定：第三人马会民与原告马成海，系辽宁省绥中县明水乡明水村村民，且为近家族关系，双方因位于明水××三角形地段的土地(林地)使用权产生纠纷。经第三人马会民申请，主张争议地应当归自己使用，于2019年1月25日被告明水乡政府依法受理，并于2019年1月29日向马成海送达了申请书副本。第三人马会民有航拍坐标图及村里评议小组成员李祝海、赵子祥、赵文良、刘成宝、周迎春的证明，当时分地小组长是刘成宝。第三人马会民提供了其父马成山的林木执照复印件，原告马成海也提交了林木执照复印件，分别用以证明对争议地有使用权。被告明水乡政府调取了村民李晓秋、施龙、王长春、李晓春、周迎春、赵文良、马成友等的证言，到现场查看了争议地的实际情况，并多次组织争议双方进行调解未果。被告明水乡政府认为:申请人（马会民）主张诉争的土地原是其父的承包地，其有继承使用。由于第三人没有提供承包合同等直接证据，且现实的地形、地貌等与申请人（马会民）的陈述已经发生了根本性变化，边临四至已经无法准确指出，故其主张无法得到支持。马成海认为林照上的林地应归他使用，由于林木执照上明确体现，地权归公，林权归已，现马成海林照内的林木已经消失，林地已经改变了形态，且其边临四至也无法准确指出，故其主张诉争林地归其使用的请求无法得到支持。乡政府依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》等规定于2019年7月10日作出绥明政（2019）第02号行政裁决：诉争土地的双方都不具有合法的使用权，其土地归明水村西组村民集体所有并使用。原告马成海不服该裁决，于2019年8月8日向县政府申请复议，县政府于2019年9月29日作出绥府复决字〔2019〕29号行政复议决定，维持乡政府于2019年7月10日作出的绥明政（2019）第02号《行政裁决书》。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。被告明水乡政府具有依法作出争议地行政确权决定的法定职权。被告绥中县政府系被告明水乡政府的上一级人民政府，具有对下一级人民政府作出的行政行为进行行政复议的法定职权。被告明水乡政府作出的被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足，至于争议地使用权的归属在所不论，因被诉行政行为未将其确定的争议地使用权权利人列为当事人，即属于程序违法，故被告明水乡政府作出的绥明政（2019）第02号《行政裁决书》，应予撤销。因绥中县人民政府作出的绥府复决字〔2019〕29号行政复议维持原行政行为，对原行政行为予以撤销，隐含着应当同时撤销行政复议维持决定。为避免诉累，本院在此予以法律释明，人民政府行使土地或者林地的行政确权职权时，应当按《林木林地权属争议处理办法》予以处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（一）项、第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告绥中县明水满族乡人民政府于2019年7月10日作出的绥明政（2019）第02号《行政裁决书》。二、撤销被告绥中县人民政府于2019年9月29日作出的绥府复决字〔2019〕29号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告绥中县明水满族乡人民政府、绥中县人民政府共同负担。上诉人绥中县明水满族乡人民政府上诉称，一审认定事实、适用法律错误，判决结果错误。一、一审法院认为被诉行政行为未将该行政行为确定的争议地使用权权利人列为当事人，属于程序违法。上诉人认为，本案中只有马成海与马会民对诉争地的使用权存在争议，其他人并未对诉争地的使用权存在争议，故无需列其他人为本案当事人，因此一审法院的判决认定是错误的。二、诉争地(林地)的所有权××明水乡××组所有这个事实清楚，因此上诉人在行政裁决中认定争议地归村民组所有的事实清楚。依物权法、土地法、森林法等规定，所有权人对所有物具有使用、收益、处分等权利。本案中诉争的土地(林地)既然归村民组所有，村民组对林地(土地)当然有使用权，上诉人的裁决事实清楚、程序合法。请求本院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人马成海未提交书面答辩，在庭审中被上诉人辩称，一审法院撤销上诉人的错误裁决正确。本案的起因是一审第三人与被上诉人马成海之间的土地争议，上诉人根据法律规定具有裁决权，但是上诉人在裁决时即没有查清土地的地界情况，又在案外人明水乡明水村未主张任何权利的情况下将案涉土地直接裁给案外人，属于程序严重违法，一审法院判决撤销其错误裁决正确，请求二审法院维持。原审被告绥中县人民政府述称，一、本案的行政确权决定及复议决定应予维持。对于涉案土地所有权属于明水西组所有这一事实，任何一方当事人未提出异议，被上诉人与一审第三人仅就涉案土地使用权存在争议。原则上应当在确权程序中追加明水西组为当事人，确权程序的确存在瑕疵，但不能因此导致确权行为被撤销。二、确权与诉讼的根本目的是有效化解纠纷，协调各方利益，在合情、合法、合理限度内利益妥协。被上诉人与原审第三人为涉案土地争执了很多年，且双方为亲属关系，上诉人为协调当事人纠纷进行多次、反复的调解等工作。涉案土地现状经现场踏勘，地形地貌、地类性质已经发生根本性变化，只能将其定性为空闲地，仅依据当事人所持的林木执照，无法支持任何一方的主张。况且，林木执照仅是林木所有权的证明，其所附随的土地使用权因林木的灭失而一并消灭。请求法院依法裁判。原审第三人马会民未提交书面参诉意见，但在庭审中述称，同意一审判决，同意涉案土地归西组。原审被告绥中县明水乡政府向原审法院提交的证据材料有：证据1土地承包经营权确权申请；证据2案件受理通知书、举证通知；送达回证；证据3林木执照；证据4证人证言；证据5现场示意图；证据6现场照片；证据7村委会证明；证据8人民调解照片；证据9行政裁决书；证据10送达回证。庭审中又提交新的证据现场照片1张，拟证明争议现场状况。原审被告绥中县政府向原审法院提交的证据材料有：第一组：证据1-6，拟证明我政府受理原告复议申请及原告提交的证据情况；第二组：证据7-13，是原告提供的证据；第三组：证据14-46，拟明水乡政府在法定期限内提交复议答辩状，确权行为相关证据；第四组：证据47-60，拟证明第三人在复议期间提交答辩及证据；第五组：证据61-67，拟证明复议案件集体讨论领导会签，作出决定及送达；第六组：证据68，拟争议地现场全景照片，证明现场情况。原审原告向原审法院提交的证据材料有：证据1、林权证原件，证明原告有林权证的地块和第三人的地块不是一个地方，并且四至很清楚，现在依然能够辨认。证据2、协议书复印件，原告与丁成斌达成土地转让协议，原告将本案争议的林地转让给丁成斌，协议书中证人有张玉山李晓秋，王长春，当时作为村干部的李晓秋也认可争议地是原告有使用权，协议书有王长春写的证明，证明协议书写的时候他在场，但是由于原告反悔，买卖没成交，丁成斌买这块地实际上是李晓秋买，让其出面。证据3、收据复印件20张，拟证明原告向占用争议地摊主收费收据，原告实际控制争议地。证据4、朱胜富土地承包证的照片打印件，拟证明争议地原告有使用权，体现在朱胜富的四至，朱胜富就是在县政府提交的照片的南侧，也就是白房子所在的位置，北面是原告。原审第三人马会民未向原审法院提交证据材料。上述证据均已随案移送本院，本案审理过程中，原审第三人马会民向本院提交了一份证人证明，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”，故，原审第三人提交的该份证据本院不予认证，且该证据属于实体确权依据，本应在行政程序中提供。本院经审理查明的事实与原审一致。本院认为，本案是不服土地（林地）确权处理决定及复议决定行政纠纷案件。争议焦点一是该确权处理决定认定事实是否清楚；二是处理决定中未列明水村西组为权利人的程序是否违法还是程序瑕疵。关于争议焦点一，原审第三人马会民主张争议地是其继承其父马成山的承包地，并提供了1985年1月1日，绥中县人民政府为其父马成山颁发的绥政林照第1043号林木执照。被上诉人提供了同日绥中县人民政府为其本人颁发的绥政林照第1071号林木执照，主张享有合法的林地使用权。现该争议地段的林木已经消失、地貌发生改变，故，对于现在争议地是林地还是其他性质土地，上诉人未予查清；其次，根据《林木林地权属争议处理办法》第六条：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”。第十条：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”。第十一条：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”，本案中，争议的双方均提交同一时期颁发的林木执照，上诉人以林木消失、地貌发生变化，四至无法准确指出，将争议地使用权确认给争议双方以外的村民组，属回避实质的确认使用权问题，系事实不清、证据不足。关于争议焦点二，上诉人作出的绥明政（2019）字第02号行政裁决书，确认争议地所有权及使用权归明水村西组，故明水村西组与确权争议存在结果上的利害关系，列明水村西组为第三人更有利于查明案件事实。另，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”。故本案裁决程序及复议程序中未列明水村西组为第三人属于程序违法，但未列明水村西组为第三人的程序未对争议双方权利义务产生实质的影响，属于程序轻微违法，不是撤销行政裁决和复议决定的根本原因，本院予以纠正，但原审裁判结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人绥中县明水满族乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李彦博审判员  花 勇审判员  刘思嘉二〇二〇年四月二十七日法官助理王华书记员谭思朦本判决书援引的相关法律条款：第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者判决驳回上诉，维持原判决、判决；