江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏04行终74号 上诉人（原审原告）薛家伟，男，汉族，1976年9月25日生，户籍地常州市天宁区，现住常州市天宁区。 被上诉人（原审被告）常州市天宁区综合行政执法局（原常州市天宁区城市管理行政执法局），住所地常州市天宁区竹林北路256号天宁科技促进中心。 法定代表人王明亮，该局局长。 委托代理人钱江辉，江苏常辉律师事务所律师。 委托代理人陈凌影，江苏常辉律师事务所实习律师。 上诉人薛家伟因与被上诉人常州市天宁区综合行政执法局（原常州市天宁区城市管理行政执法局，以下简称天宁执法局）履行法定职责一案，不服常州市天宁区人民法院（2019）苏0402行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2018年11月16日，天宁执法局收到薛家伟的请求履行法定职责的函，称：2015年10月15日宸纬物业擅自在水岸人家小区东门、南门三处增设不锈钢架子及门、地锁、刷卡桩等构筑物的违法建设。江苏省高级人民法院（2017）苏行申1424号行政裁定书认定物业公司在小区出入口消防车通道上增设涉案违建事实，并认定应由天宁区城市管理行政执法局履职查处。天宁区法院（2017）苏0402行初30号行政判决书认定薛家伟举报的违法建设行政处罚权由天宁执法局行使，判决天宁执法局在判决生效后三十日内对薛家伟的请求作出处理。而天宁执法局答复不属于其查处范围，故涉案违法建设仍存在，请其继续履行法定职责，拆除涉案违法建设，恢复原状，履行完毕法定职责。2018年11月26日，天宁执法局派员至现场查看核实，并向宸纬物业水岸人家项目负责人进行调查询问。2018年11月27日，天宁执法局作出常天城行告[2018]6号行政程序告知书，告知薛家伟对其要求依法履职的函已经收悉，将进行核实处理，并将于30日内告知处理结果。2018年11月29日，天宁执法局进行立案审批，并决定不予立案。同日，将常天城不立字[2018]1号不予立案通知书送达给宸纬物业。2018年12月4日，天宁执法局作出关于薛家伟反映事项的处理决定书，并送达给薛家伟。薛家伟诉至原审法院，请求：1.撤销天宁执法局于2018年12月4日作出的《关于薛家伟反映事项的处理决定书》，判令天宁执法局按薛家伟于2018年11月16日的请求继续履行法定职责，即拆除涉案违法建设，恢复原状，履行完毕法定职责；2.判令天宁执法局承担本案诉讼费用。经庭审确认，薛家伟举报中所称水岸人家小区东门、南门三处增设不锈钢架子及门、地锁、刷卡桩等构筑物与天宁执法局答复中所称不锈钢门禁及天宁执法局提供的照片一致。薛家伟在2016年10月1日和2018年11月16日举报的内容相同，其所针对的不锈钢门禁系统在此期间无变化，双方对此无异议。 另查明，2016年10月1日，薛家伟向天宁执法局邮寄函件要求履行法定职责，要求天宁执法局查处本案涉案不锈钢门禁。该案经天宁区法院审查后作出（2017）苏0402行初30号行政判决，要求天宁执法局于判决发生法律效力之日起三十日内对薛家伟的请求作出处理并将结果予以告知。天宁执法局收到判决文书后向常州市规划局天宁分局发函询问。2018年1月17日，收到该单位回函：根据《江苏省城乡规划条例》相关规定，该不锈钢门禁不属于建设行为，无需办理相关规划手续。2018年1月30日，天宁执法局作出关于薛家伟有关事项的答复意见，告知其因上述不锈钢门禁不属于建设行为，无需办理相关规划手续，故不在天宁执法局查处范围之内。薛家伟未针对上述答复进行复议或者诉讼。 还查明，2019年2月26日，因机构改革，天宁区城市管理局对外加挂天宁区综合行政执法局牌子，不再保留天宁区城市管理行政执法局的牌子，其原职权由天宁执法局行使。 原审法院认为，按照国务院法制办公室《关于在江苏省常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]230号）、常州市人民政府《关于在我市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（常政发[2002]153号）和《关于进一步明确区级政府城市管理职权的若干意见》（常政发[2006]34号）等文件的规定，天宁执法局具有对本区域范围内城市管理相对集中的行政处罚职能。行政机关作出行政行为应在其职权范围内，并符合法律法规的规定。天宁执法局查处违法建设的行为应当符合城乡规划法、江苏省规划条例等相关规定。天宁执法局对于违法建设的查处，前提条件为违反城乡规划法律法规，应申请办理建设工程规划许可证，而未申请办理或未取得建设工程规划许可证的建设行为。本案涉案不锈钢门禁系统经常州市规划局天宁分局确认不属于建设行为，无需办理相关规划手续。因此，薛家伟认为其为违法建设，并要求天宁执法局履行拆除涉案不锈钢门禁系统等行政职责的理由不能成立。天宁执法局经现场查看后，发现薛家伟举报的内容与之前举报的内容相同，并据此向薛家伟再次答复并无不当。薛家伟认为江苏省高级人民法院行政裁定书、常州市城市管理行政执法局监督意见书等材料认定涉案不锈钢门禁系统为违法建设的意见，原审法院不予采纳。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回薛家伟的诉讼请求。案件受理费50元，由薛家伟负担。 上诉人薛家伟上诉称，1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市规划区内从事任何建设活动，都应当取得建设工程规划许可证，故宸纬物业公司在小区出入口消防车通道上增设构筑物属于违法建设行为，常州市规划局天宁分局回函认为不属于建设行为，无需办理相关规划手续的内容没有法律依据，被上诉人答复意见书及2018年12月4日决定书是违反法律规定的，江苏省高级人民法院行政裁定书、常州市城市管理行政执法局监督意见书均认定为违法建设，被上诉人的调查询问笔录显示涉案违建并未办理相关合法手续，因此2018年12月4日被上诉人作出的决定书显然属于推诿回避、不依法履职；2.涉案违法问题持续至今，通行会撞到铁门发生人伤事故，张贴的“小心撞头”字样表明存在安全隐患，物业公司通过修改密码使我的门卡失效，正常生活受到影响。一审判决事实不清、证据不足，适用法律错误，薛家伟上诉请求：二审法院改判被上诉人限期继续履行法定职责，恢复原状履行完毕法定职责，并由被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人天宁执法局二审中未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，一审判决正确，二审应予维持。 理由及依据为： 不履行法定职责是指行政机关负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责，在公民、法人或者其他组织要求其履行职责时，不予答复、拖延履行、拒绝履行或不完全履行、不适当履行的行为。行政机关是否属于不完全履行法定职责，应重点审查行政机关有无针对行政相对人提出的问题作出具有明确结论的实质性回复、行政机关所作结论是否符合法律规定。 《常州市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第五十五条规定，行政处罚权相对集中后，相关行政机关应当加强与行政执法局的联系与沟通，积极支持和配合其工作。第五十六条第四项规定，行政执法局在查处行政违法案件时需要了解有关事项、查询相关资料或作出技术鉴定的，相关行政机关应予支持和配合。由此可知，行政执法局因相对集中行政处罚权执法制度的确立，从而具有城市规划管理方面的行政处罚职权，但在具体履职过程中，规划部门与行政执法局因工作配合而形成的行政机关之间内部沟通意见，最终外化为行政执法局的行政行为时，即成为行政执法局行政行为的组成部分，此时应在诉讼过程中接受司法审查。 关于行政机关有无作出具有明确结论的实质性回复。本案中，薛家伟于2018年11月对宸纬物业公司在小区门口设置门禁系统一事再次向天宁执法局提出履职请求，天宁执法局派员至现场查看并拍照取证、对物业公司相关人员进行调查询问、向薛家伟发出阶段性的程序告知书、进行立案审批并决定不予立案、向薛家伟发出被诉的处理决定书，鉴于本次薛家伟举报所涉的门禁系统与薛家伟此前举报内容并无变化，而此前天宁执法局已经函询规划部门，后者回函“该不锈钢门禁不属于建设行为，无需办理相关规划手续”，本案中天宁执法局仍持该意见，向薛家伟作出处理决定书，告知设置门禁的行为不属于该局查处范围、不予立案，以上行为均是天宁执法局履行职责过程的具体体现，可以认定天宁执法局在进行相应调查后，针对薛家伟举报的问题正面作出了具有明确结论的实质性回复。 关于行政机关所作结论是否符合法律规定。规划部门的回函意见，经由天宁执法局采纳后作为其行政行为的基础，成为天宁执法局自身对该问题的法律判断意见，并决定了天宁执法局对涉案门禁系统查处与否的后续行为，故有必要对“门禁不属于建设行为”的意见结论是否符合法律规定进行审查。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十八条第二款进一步对“其他工程建设”规定为“包括广场、停车场、重点绿化工程，城市雕塑、大中型户外广告固定设施，大中型或者受保护的建筑物外立面装修，以及法律、法规规定的其他工程建设项目”。从前述法律、法规对需要申办建设工程规划许可证所涉建设工程种类的具体规定可知，建设工程具有不可任意移动的特点，而涉案门禁系统是用于对不适宜出入小区的人、物等进行阻拦的障碍设施，在确认合适身份或目的后会即时移开以确保通行，在小区出入口处设置该设施属于《物业管理条例》第二条所称的维护物业管理区域内相关秩序的物业管理行为，不是法律意义上的建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设。因此天宁执法局认定“门禁不属于建设行为”，并据此作出不属于其查处范围、不予立案的处理决定，符合法律规定，其将本次履职过程及处理结果以书面方式向薛家伟予以告知，即为依法履行了法定职责。上诉人薛家伟认为该门禁系统属于构筑物缺乏依据，本院不予采信。 关于薛家伟上诉所称“江苏省高级人民法院行政裁定书已经认定是违法建设”的意见，本院认为此系薛家伟对裁判文书的误解，该裁定是对薛家伟被驳回起诉后申请再审案件的裁定，人民法院未对行政行为进行实体审理，显然不会作出违法建设的认定，薛家伟仅凭裁判理由部分“涉案违建”的表述即作出前述理解，缺乏依据，该观点不能成立；至于常州市城市管理行政执法局监督意见书，则是要求天宁执法局对薛家伟的请求重新调查作出处理，并无认定违法建设的内容。另外，薛家伟上诉所提物业公司与其存有矛盾，属于民事主体之间的纠纷，与被诉行政行为无关，本案不作审理。 综上，薛家伟的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人薛家伟承担。 本判决为终审判决。 审判长  王伟庆 审判员  王碧野 审判员  刘 颖 二〇二〇年四月二十日 书记员  孙 艳