浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终263号上诉人（原审原告）陈连平，男，汉族，1965年10月19日出生，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）陈松清，男，汉族，1950年9月28日出生，住浙江省温州市鹿城区。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏，浙江省司法厅工作人员。委托代理人余红彬，浙江省司法厅工作人员。上诉人陈连平、陈松清因与被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）其他行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2019年12月25日作出的（2019）浙01行初660号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年3月2日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。省政府于2019年10月14日作出浙政复［2019］474号行政复议决定，认为申请人（陈连平、陈松清）因不服原温州市工商行政管理局分别于2013年7月18日、2013年11月25日、2013年12月30日作出信访答复，曾于2013年8月5日、2013年12月2日、2014年1月25日向原浙江省工商行政管理局提出信访复查申请，并于2019年7月19日向被申请人（浙江省市场监督管理局，以下简称省市场监督管理局）提出信访。上述行为均为信访行为。申请人于2019年8月6日向被申请人邮寄《强烈要求原浙江省市场监督管理局履职法定职责尽快作出复查答复意见》，要求行政机关对其前述信访事项尽快给予办理，属于《信访条例》第二条规定的信访行为。被申请人基于申请人的信访行为作出的《不予受理告知书》，属于信访处理行为。信访处理与行政复议属于不同的救济途径。不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定的具体行政行为。现申请人不服被申请人信访处理行为申请行政复议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原审法院经审理查明：2019年8月6日，原告陈连平、陈松清向省市场监督管理局邮寄了《强烈要求原浙江省市场监督管理局履行法定职责尽快作出复查答复意见》，要求省市场监督管理局查处温州宏泰房产销售代理公司和特福隆集团公司的违法行为，作出复查答复意见。2019年8月14日，省市场监督管理局作出《不予受理告知书》，针对原告的上述书面意见，认为“经书面审查，2004年11月22日，原温州市工商行政管理局经检处对原省工商局交办的‘关于温州宏泰房产营销代理有限公司和特福隆集团有限公司涉嫌超经营范围’一案，对涉事的两家公司进行了实地检查和调查，后认定温州宏泰房地产营销代理有限公司和特福隆集团有限公司超经营范围一事违法事实不能成立，并告知当事人陈连平和陈金崇。2013年11月25日，温州市工商行政管理局作出的《关于陈连平信访答复》中已告知了你们‘对上述调查结果不服，可以行使您的法定权利，通过司法诉讼渠道解决’。根据《浙江省人民政府信访事项复查复核办法》第十五条‘经审查，复查、复核申请有下列情形之一的，复查、复核机关不予受理’的第二项‘属于依法应当或者已经通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求’的规定，我局决定不予受理。”原告不服省市场监督管理局于2019年8月14日作出的《不予受理告知书》，向省政府申请行政复议，请求撤销省市场监督管理局《不予受理告知书》，责令省市场监督管理局履行法定职责，依法受理，并尽快作出答复。省政府行政复议机构于2019年9月10日收到原告的行政复议申请，于2019年10月14日作出浙政复［2019］474号行政复议决定，以原告提出的行政复议申请，不属于行政复议范围为由，驳回其行政复议申请。省政府将该行政复议决定向原告邮寄送达。原告不服，诉至原审法院，请求：1.依法撤销省政府浙政复［2019］474号《行政复议决定书》判令被告省政府履行法定职责，并依法撤销省市场监督管理局《不予受理告知书》，依法作出复查答复；2.本案诉讼费及其他费用由被告承担。另查明，2013年8月5日，原告不服原温州市工商行政管理局2013年7月18日《对陈连平网上信访事项的答复》，曾向原浙江省工商行政管理局申请信访复查。2013年12月2日，原告不服原温州市工商行政管理局2013年11月25日的《关于对陈连平信访事项的答复》，又向原浙江省工商行政管理局申请信访复查。2014年1月25日，原告不服原温州市工商行政管理局2013年12月30日《关于对陈连平信访事项不再受理的答复》，再次向原浙江省工商行政管理局提出信访复查申请。2019年7月19日，原告又向省市场监督管理局信访反映温州市工商行政管理局违法行政、三次作出一模一样的答复，要求：“依法撤销温州市工商局关于对陈连平信访事项的答复，责令省市场监督管理局依法提供温州市工商局关于对陈连平信访事项的答复中提及的相关证据、依据和其他有关材料”。省市场监督管理局在《来访基本情况登记表》上将上述原告反映的事项进行登记。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，原告不服省市场监督管理局作出的《不予受理告知书》，向省政府申请行政复议。该《不予受理告知书》系省市场监督管理局针对原告的信访复查申请作出的信访行为，依法不属于行政诉讼受案范围。原告以行政复议申请的名义对该信访行为提出异议，省政府对该申请作出的处理决定，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。原告的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回陈连平、陈松清的起诉。陈连平、陈松清上诉称：一、原审裁定根本没有查明，本案的主要争议焦点为，上诉人于2013年举报温州宏泰房产销售代理公司和特福隆集团公司超越经营范围，违法倒卖金宇商务楼一事，严重侵犯了上诉人的合法权益。但是，原温州市工商行政管理局对上述两公司违法行为不予查处，分别于2013年7月18日、11月25日、12月30日作出信访答复，上诉人曾于2013年8月5日、12月2日、2014年1月25日向原浙江省工商行政管理局提出举报复查申请，并于2019年7月19日向省市场监督管理局提出复查。上述行为均为举报行为。这一认定是错误的、违法的，省市场监督管理局作出《不予受理告知书》就是不履行法定职责，行政不作为，依据《信访条例》第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”省市场监督管理局必须受理，并作出书面复查决定答复上诉人。省市场监督管理局简单认为本案的主要争议焦点是信访行为，是认定事实不清，适用法律错误。依据《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（［2013］行他字第14号）规定：“根据《行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”所以，原审裁定驳回上诉人的起诉是错误的、违法的。二、原审裁定查明：2019年8月14日，省市场监督管理局作出《不予受理告知书》，针对原告的上述书面意见，认为“经书面审查，2004年11月22日，原温州市工商行政管理局经检处对原省工商局交办的‘关于温州宏泰房产营销代理有限公司和特福隆集团有限公司涉嫌超经营范围’一案，对涉事的两家公司进行了实地检查和调查，后认定温州宏泰房地产营销代理有限公司和特福隆集团有限公司超经营范围一事违法事实不能成立，并告知当事人陈连平和陈金崇。2013年11月25日，温州市工商行政管理局作出的《关于陈连平信访答复》中已告知了你们‘对上述调查结果不服，可以行使您的法定权利，通过司法诉讼渠道解决’。根据《浙江省人民政府信访事项复查复核办法》第十五条‘经审查，复查、复核申请有下列情形之一的，复查、复核机关不予受理’的第二项‘属于依法应当或者已经通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求’的规定，我局决定不予受理。”这一认定是错误的、违法的。国家工商行政管理总局令［2004］第14号《经纪人管理办法》第十八条明文规定：“经纪人不得超越经核准的经营范围从事经纪活动。”《国家工商行政管理总局关于进一步贯彻实施〈经纪人管理办法〉的意见》（工商市字［2005］第21号）第八点还要求加大查处“未经登记注册擅自开展经纪活动、……诱导农民签订合同，坑害农民利益的违法违规行为；房地产经纪人对委托人隐瞒交易价格等重要事项，赚取差价的违法违规行为”。依据上述规定，查处超经营范围或非法经营是工商部门不可推卸的法定职责，原浙江省工商行政管理局行政不作为，把自己的法定职责推卸给司法部门，是违反上述规定的。依据《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发［2005］37号）第二条第三点“确定执法责任”规定：“执法依据赋予行政执法部门的每一项行政执法职权，既是法定权力，也是必须履行的法定义务。行政执法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为，都必须承担相应的法律责任。”二审法院应依法追究原浙江省工商行政管理局不作为的法律责任，依据国家信访局召开新闻通气会解读《依法分类处理信访诉求工作规则》关于“问：可以通过诉讼解决的信访诉求，行政机关是否一概不予受理？如何完善信访与司法之间的衔接，使信访群众不会在过程中掉入真空地带？答：依据《规则》第六条第二款规定，对信访人提出的诉求，同时可以通过诉讼解决的，行政机关在受理前可以告知诉讼权利及法定时效，引导其向人民法院提起诉讼，但不得以信访人享有诉讼权利为由免除履行自身法定职责的义务。按照这一规定，对于可以通过诉讼解决，也可以通过行政程序解决的问题，选择何种途径，当事人具有选择权。即使信访人提出的诉求是可以通过诉讼解决的，只要属于行政机关的法定职责范围，信访人找到行政机关，行政机关就要依法履行职责”的规定和《浙江省人民政府信访事项复查复核办法》第十条、第十一条第二款的规定，上诉人申请复查是符合上述规定的，原浙江省工商行政管理局引用该办法第十五条第二项规定不予受理是违法的，也是违反上述规定的。因此，被上诉人驳回复议申请也是违法的，原审裁定驳回上诉人的起诉更加违法。三、原审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第九项、第十项的规定，“本案中，原告不服省市场监督管理局作出的《不予受理告知书》，向省政府申请行政复议。该《不予受理告知书》系省市场监督管理局针对原告的信访复查申请作出的信访行为，依法不属于行政诉讼受案范围。原告以行政复议申请的名义对该信访行为提出异议，省政府对该申请作出的处理决定，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。原告的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。”这一认定事实错误，适用法律错误。上诉人于2013年6月17日向省长信箱以“强烈控告省和市工商局包庇两公司违法坑害农民利益犯罪行为”为题反映温州宏泰房产销售代理公司和特福隆集团公司违法倒卖金宇商务楼一事，举报两公司超经营范围，非法牟取暴利的违法行为。省市场监督管理局作出的《不予受理告知书》就是不履行法定职责，行政不作为，上诉人申请行政复议是符合《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》的规定，原审裁定认为上诉人的举报事项属于信访范围与事实不符，也严重违反了国家信访局国信发（2017）19号《依法分类处理信访诉求工作规则》第六条关于“信访人提出的诉求，同时可以通过诉讼解决的，行政机关在受理前可以告知诉讼权利及法定时效，引导其向人民法院提起诉讼，但不得以信访人享有诉讼权利为由免除履行自身法定职责的义务”的规定。原审裁定驳回上诉人的起诉违反上述规定。由于温州市鹿城区南汇街道鱼鳞浃村将金宇商务楼于2002年实施集体资产量化到户（包括上诉人），温州宏泰公司和特福隆集团违法倒卖金宇商务楼超经营范围，非法牟取暴利的违法行为，是严重侵犯了上诉人的合法权益。原审裁定认为“原告以行政复议申请的名义对该信访行为提出异议，省政府对该申请作出的处理决定，对原告的权利义务不产生影响，不属于行政诉讼受案范围”，认定事实错误，适用法律错误。所以，诉争事项对上诉人的权利义务产生巨大影响，应当属于行政诉讼受案范围。综上，上诉人请求依法撤销原审裁定和浙政复［2019］474号《行政复议决定书》，判令被上诉人履行法定职责，并依法作出复议决定。被上诉人省政府答辩称：一、浙政复［2019］474号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服省市场监督管理局于2019年8月14日作出的《不予受理告知书》，向答辩人申请行政复议。答辩人经审理查明相关事实。省政府认为，本案的主要争议焦点为，省市场监督管理局于2019年8月14日作出的《不予受理告知书》是否属于行政复议范围问题。上诉人因不服原温州市工商行政管理局分别于2013年7月18日、2013年11月25日、2013年12月30日作出信访答复，曾于2013年8月5日、2013年12月2日、2014年1月25日向原浙江省工商行政管理局提出信访复查申请，并于2019年7月19日向省市场监督管理局提出信访。上述行为均为信访行为。上诉人于2019年8月6日向省市场监督管理局邮寄《强烈要求原浙江省市场监督管理局履职法定职责尽快作出复查答复意见》，要求行政机关对其前述信访事项尽快给予办理，属于《信访条例》第二条规定的信访行为。省市场监督管理局基于上诉人的信访行为作出的《不予受理告知书》，属于信访处理行为。信访处理与行政复议属于不同的救济途径，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定的具体行政行为。现上诉人不服省市场监督管理局信访处理行为申请行政复议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，答辩人作出浙政复［2019］474号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复［2019］474号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年9月10日收到上诉人提交的行政复议申请。经审理后，答辩人于同年10月14日作出浙政复［2019］474号行政复议决定，并于10月15日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款等规定的程序。综上所述，答辩人所作浙政复［2019］474号行政复议决定，认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回上诉，维持原裁定。原审期间案件双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，上诉人陈连平、陈松清因不服省市场监督管理局作出的《不予受理告知书》，向省政府申请行政复议。该《不予受理告知书》系省市场监督管理局针对上诉人的信访复查申请作出的信访行为，明显不属于行政复议的范围。被上诉人省政府对该行政复议申请作出的处理决定，对上诉人的权利义务不产生实际影响。上诉人就此提起的诉讼，依法不属于行政诉讼的受案范围，应予驳回。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇二〇年四月二十六日书记员  张维