广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初358号原告连州市龙口碳酸钙厂。地址：连州市连州镇龙口村。统一社会信用代码：92441882L4949493XA。经营者欧阳华越,男，1979年3月9日出生，汉族，住连州市，委托代理人杨三民，广东湘攸律师事务所律师。委托代理人李青松，湖南昱众律师事务所律师。被告连州市自然资源局。住所地：连州市白水东路。统一社会信用代码：114418820073197789。法定代表人李富强，局长。委托代理人陈少南，该局干部。委托代理人邓振林，广东北湖律师事务所律师。原告连州市龙口碳酸钙厂（以下简称龙口碳酸钙厂）不服被告连州市自然资源局行政处罚决定纠纷一案，于2019年7月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年7月23日向被告连州市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告龙口碳酸钙厂的委托代理人杨三民、李青松，被告连州市自然资源局的委托代理人陈少南、邓振林均到庭参加诉讼。经广东省高级人民法院批准，本案延长审理期限3个月。本案现已审理终结。被告连州市自然资源局于2019年5月14日对原告龙口碳酸钙厂作出连自然资执法罚字[2019]57号《行政处罚决定书》（以下简称涉案处罚决定）。原告龙口碳酸钙厂诉称，涉案处罚决定认定事实不清楚，被告对原告处罚386785元的理由不充分。一、被告责令原告退还非法占用的41.15亩土地给土地所有权人的事实不清。（一）2015年4月8日，原连州市国土资源局曾作出一份《履行行政处罚决定催告书》，其中载明原告于2014年开始在连州市连州镇龙口村民委员会龙口上村地段占用土地建设厂房，占用土地约666平方米。2015年至2018年间，原告工厂一直不存在扩建、改造。既然在2015年认定了原告是非法占用土地666平方米，而现在被告认定原告非法占用土地41.15亩，不可能在这三年存在这么大误差。原告的工厂是2003年开始就由现在的欧阳华越的父亲欧阳记镇开办，2012年3月16日才将经营者变更为欧阳华越。工厂的规模和厂地在欧阳华越担任经营者期间，并没有扩大。工厂还是保留当年欧阳记镇在职时的原貌，没有作任何的改变。因此，被告在2015年时认定原告非法占用土地666平方米，而现在认定原告非法占用土地27431平方米，存在疑问。（二）被告在涉案处罚决定中先是认定原告非法占地面积约41.15亩（折合27431平方米），其中耕地27.39亩（折合18257平方米）、园地5.32亩（3546平方米）、未利用地8.44亩（折合5626平方米）。后又在涉案处罚决定中载明罚款386785元（其中26.18亩耕地处每平方米20元罚款、5.32亩园地处每平方米10元罚款、6.83亩未利用地处每平方米5元罚款），明显认定事实不清，侵害了原告的合法权益。二、被告责令原告限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原状。原告已按被告要求停产，也可以将非法占用的土地上新建的建筑物给予拆除，但由于工厂建筑物内有很多原材料需要处理，并不能在短短的十五天内就能处理完毕。因此对恢复土地原状，原告请求被告给予合理的期限让原告对原材料进行销售完毕。三、被告对原告处罚款386785元的证据不足，罚款数额明显偏高，也不合理。对于原告工厂的兴办，当年欧阳记镇已办理了相关手续，是合法经营，对土地的利用也是从2003年开始就一直存在。工厂自开办至今，存在有17年之久。但被告一直未对原告提出非法占用土地，导致原告如今损失巨大，被告要求工厂全部拆除，并处以巨额罚款，明显对原告不公平。对原告非法占用土地，被告存在职责上的失误，也应承担相应责任。因为原告建议被告在处罚时，应实际考虑原告占用土地的形成原因和被告对原告非法占用土地的监督职能的缺失，作出适当裁减才符合情理。四、涉案处罚决定主体有误，认定面积41.15亩全部计算到原告上有误，欧阳记镇于2000年在涉案场地注册一家公司，2010年8月11日已注销，原告于2012年3月12日由欧阳华越重新注册，土地变更大部分在2012年前形成。2012年后，原告由欧阳华越经营，只增加了2亩多。五、被告程序违法。执法人员没有提供相关依据。立案时间为2019年4月1日，被告于2018年12月12日已对原告发出《听证告知书》，先作出《听证告知书》后立案。综上所述，维护自身的合法权益，原告请求判决：1.撤销被告作出的涉案处罚决定；2.本案诉讼费由被告负担。原告龙口碳酸钙厂向本院提交了以下证据：1.营业执照、居民身份证，证明原告的企业信息及诉讼主体资格；2.《履行行政处罚决定催告书》，证明原连州市国土资源局曾于2015年4月8日对欧阳华越作出《履行行政处罚决定催告书》，并载明原告非法占用土地约666平方米；3.涉案处罚决定，证明被告于2019年5月14日对原告作出涉案处罚决定，并载明原告非法占用土地约41.15亩；4.《场地说明》，证明原告现使用的是以前欧阳记镇留下来的简易厂房，并不存在非法占用土地；5.个体工商户开户申请书、个体工商户机读档案登记资料、欧阳记镇和欧阳华越企业姓名信息公告，证明两者是不同企业，是独立的法人；6《2011年遥感监测图》《2019年用地范围对比图》，证明原告于2012年后并没有新增用地范围。被告连州市自然资源局辩称，一、原告非法占用土地的事实清楚，证据确凿。经调查，原告自2003年开始，没有依法申请使用国有土地，非法占用连州市连州镇龙口村民委员会清连高速连南引线侧边地段的土地41.15亩（折合27431平方米）作为建设用地，其中耕地27.39亩（折合18257平方米）、园地5.32亩（折合3546平方米）、未利用地8.44亩（折合5626平方米），该宗土地不符合土地利用总体规划。上述事实，有被告提供的《连州市龙口碳酸钙厂土地利用总体规划图》等证据予以证实。二、涉案处罚决定适用法律正确，处罚适当。原告范围内的土地属于连州市连州镇龙口村民委员会新家村村民小组、上村村民小组集体土地，土地类型是农用地。原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，构成非法占用土地的违法行为。被告根据该法第七十六条的规定作出涉案处罚决定，责令原告退还非法占用的土地41.15亩，限期拆除在非法占用的土地上的建筑物和设施，恢复土地原状，罚款386785元的行政处罚，适用法律正确，罚款数额适当。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，被告根据原告的违法事实、情节和造成的不良后果，在法律规定的额度范围以未利用地每平方米5元、园地每平方米10元、耕地每平方米20元的标准处以罚款，符合《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》中关于对非法占用土地的违法违规行为的处罚标准，处罚适当。三、涉案处罚决定符合法定程序。被告在查处原告非法占用土地案过程中，依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，履行立案、调查、告知、决定等法定程序。立案后，被告遵循全面、客观、公正的原则进行调查取证。作出处罚决定之前，被告将拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据告知当事人，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权和听证权。最后，经集体讨论，被告作出处罚决定。综上所述，原告未申请使用土地非法将农用地和未利用地转作建设用地，不符合土地利用总体规划，构成非法占用土地的违法行为。四、对于被告于2018年12月12日已对原告发出《听证告知书》，先作出《听证告知书》后立案问题。因《听证告知书》落款时间错误，后被告已作出更正通知，并送达给原告。综上，被告作出的涉案处罚决定认定事实清楚，定性准确，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，处罚适当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告连州市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.统一社会信用代码证书，证明被告的主体资格；2.涉案处罚决定及送达回证、《自然资源违法案件调查报告》《违法案件审理记录》，证明原告非法占用土地，被告立案调查，经集体讨论作出责令退还土地、限期拆除建筑物和设施，恢复土地原状并罚款386785元的处理决定；3.《立案呈批表》，证明被告于2019年4月1日对原告非法占用土地一案进行立案调查；4.个体户机读档案登记资料、营业执照、欧阳华越的居民身份证，证明原告在市场监督管理局登记的情况及经营者欧阳华越的基本信息；5.《连州市土地利用总体规划图》《连州市土地利用现状图（局部）》，证明原告擅自将集体农用地、未利用地用作建设用地，不符合连州市土地利用总体规划，该厂范围内的土地为耕地、园地和未利用地；6.《勘测报告》《连州市龙口碳酸钙厂2012年、2019年用地范围地类情况变化表》《连州市龙口碳酸钙厂2012年、2019年用地范围比对图》《连州市龙口碳酸钙厂用地范围面积地类表》《连州市龙口碳酸钙厂2012年用地范围面积地类表》《连州市龙口碳酸钙厂2019年用地范围面积地类表》，证明原告非法占用土地的面积为27431.09平方米（折合41.15亩），并在2012年至2019年期间，增加非法占用土地的面积；7.《证明》，证明截止到2019年5月6日止，原告没有依法申请使用国有土地，非法占用土地，对于涉及的农用地转为建设用地，原告亦未办理农用地转用审批手续；8.现场照片、《1999年航拍图》，《2011年、2018年遥感监测影像图》，证明原告实际使用土地变化情况以及现状；9.《询问笔录》《保证书》，证明原告的经营者欧阳华越承认没有办理用地审批手续，非法占用集体农用地作为建设用地；10.《协议》《征地合同》，证明原告范围内的土地为村集体的农用地、未利用地；11.《连州市国土资源局行政处罚决定书》《矿产资源违法案件立案呈批表》《人口信息查询表》《土地（矿产）违法案件调查笔录》《现场勘测笔录》《地类图》《2012年遥感监测影像图》《国土资源行政处罚强制执行申请书》《受理案件通知书》《行政裁定书》，证明原告的经营者欧阳华越曾于2013年期间在连州市连州镇龙口村民委员会上村地段未取得合法用地手续的情况下占用土地建设仓库，连州市人民法院对此作出处罚；12.《行政处罚告知书》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证、送达地址确认书、快递单，证明被告作出行政处罚前告知了原告非法占用土地的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述、申辩和听证的权利，符合法定程序。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》。经庭审质证，一、原告龙口碳酸钙厂的质证意见是：对被告提供证据1、3、8-10、12、13均无异议；证据2的真实性无异议，合法性有异议，涉案处罚决定写明2003年非法占有事实，但原告成立在2012年，被告认定事实不清楚，处罚内容第一项不正确，因为权利人还包括使用权和经营权的人；证据4、6的真实性、合法性、关联性无异议，但原龙口碳酸钙厂是欧阳记镇经营，实际经营自2000年7月26日至2010年8月11日注销。现在的龙口碳酸钙厂是欧阳华越自2012年3月16日才开始成立经营。欧阳华越只对2012年以后扩大经营占用的土地负责，对欧阳记镇经营时的占地行为，不应由原告及欧阳华越负责；证据5、7有异议；证据11的真实性、合法性、关联性无异议，被告于2014年已对原告的1879.8平方米土地进行过处罚，这个面积在处罚面积内，应予扣除，2012年非法用地面积是1879.8平方米而不是27431.09平方米。被告适用法律错误。二、被告连州市自然资源局的质证意见是：对原告提供证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但原告只提交2017年6月27日颁发的营业执照，未能反映出原告单位最初成立的时间是2000年7月28日；证据2的真实性、合法性无异议，关联性有异议，涉案处罚决定不包括催告书中涉及占用土地面积的666平方米，与涉案处罚决定无关；证据3、4无异议；证据5的真实性无异议，原告也在使用原企业的土地，违法占用土地的状态一直在持续；证据6的证明内容有异议，对比图可看出增加土地面积。本院对上述证据认证如下：一、对于原告龙口碳酸钙厂提交的证据1、2，本院确认其具有证据效力；证据3为涉案处罚决定，具有真实性、关联性，其合法性于本院认为部分进行论述；二、对于被告连州市自然资源局提交的证据2中的涉案处罚决定，本院已作认证；其余证据，本院确认其均具有证据效力。经审理查明，2000年7月28日,欧阳华越的父亲欧阳记镇注册成立连州市龙口碳酸钙厂，类型为个体工商户，经营场所为连州市连州镇龙口村，经营范围为碳酸钙生产、销售。该厂成立后，陆续于连州市连州镇龙口上村地段建设厂房。2010年8月11日，该厂办理注销登记。2012年3月6日，欧阳记镇制作《场地说明》，载明“本案与欧阳华越父子关系，现决定将租到连州龙口管理区新家村经济社的土地和建议厂房无偿提供给欧阳华越使用。”同年3月16日，欧阳华越注册成立原告连州市龙口碳酸钙厂，类型为个体工商户，经营场所为连州市连州镇龙口村，经营范围为碳酸钙生产、销售。2013年，原告在其周边新建成两间厂房。2014年3月10日，原连州市国土资源局作出连国土资（决）字〔2014〕64号《连州市国土资源局行政处罚决定书》，认定原告建成上述两间厂房属未非法占用土地，共占用土地1879.8平方米，并决定：1.责令原告退还非法占用的土地；2.限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.共计罚款26864元。同年3月27日，原连州市国土资源局向连州市人民法院提交《国土资源行政处罚强制执行申请书》，申请对上述处罚决定强制执行。同年4月28日，连州市人民法院作出（2014）清连法非诉审字第49号《行政裁定书》，裁定对上述处罚决定准予强制执行，由连州市人民政府组织实施。2015年3月18日，原连州市国土资源局对原告作出并送达连国土资（决）字〔2015〕31号《连州市国土资源局行政处罚决定书》，认定原告占用土地666平方米，决定处以责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2019年4月1日，被告对原告违法占地行为进行立案查处。该案立案后，连州市国土资源局测绘队受被告委托对原告的用地情况进行勘测，并于同日作出《连州市龙口碳酸钙厂实地考察勘测报告》，测量结果为最终测图总面积约为27431.09平方米（41.15亩），其中建筑占地面积为7097.38平方米（10.65亩），硬底化面积约为1702.13平方米（2.55亩）。同年5月6日，连州市自然资源局自然资源开发利用和空间用途管制股作出《证明》，载明“经查，截止至2019年5月6日，我股室未收到连州市龙口碳酸钙厂办理用地手续的申请资料。”同年5月8日，被告作出并向原告送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知拟对原告非法占用41.15亩土地的行为作出处罚，同时告知原告拥有陈述、申辩及申请听证的权利。同年5月14日，被告经集体讨论作出涉案处罚决定，载明“……经查，你单位于2003年开始擅自在连州市连州镇龙口村委会清连高速连南引线侧边地段建碳酸钙厂，非法占地面积约41.15亩（折合27431平方米），其中耕地27.39亩（折合18257平方米），园地5.32亩（3546平方米），未利用地8.44亩（折合5626平方米）。该宗土地不符合土地利用总体规划。上述行为属非法占用土地……决定行政处罚如下：1.责令退还非法占用的41.15亩土地给土地所有人；2.限期拆除在非法占用的41.15亩土地的建筑物和设施，恢复土地原状；3.罚款人民币386785元（其中26.18亩耕地处每平方米20元罚款、5.32亩原地处每平方米10元罚款、6.83亩未利用地处每平方米5元罚款）……”原告不服，遂向本院提起诉讼。另查明，根据被告提交的《连州市龙口碳酸钙厂1:1000数字化地形图》所测量的用地面积及《龙口碳酸钙厂2012年、2019年用地范围对比图》显示，被告用红线圈画的2019年用地范围线面积，均包含了原连州市国土资源局作出的连国土资（决）字〔2014〕64号《连州市国土资源局行政处罚决定书》所处罚的违法用地。又查明，因机构改革，原连州市国土资源局现已变更为连州市自然资源局。本院认为，本案系不服行政处罚决定纠纷。本案需要审查的是被告连州市自然资源局作出的涉案处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律、法规是否正确。一、认定事实方面。根据2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等……”、第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”、第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……”、第五十九条“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作……”的规定，任何个人或单位如需使用土地，必须符合国家编制土地利用总体规划的要求，占用土地亦应办理相关审批手续。被告对原告在未办理相关用地审批手续的情况下非法占用土地的行为进行查处，符合法律规定。但被告在认定原告非法占用土地的面积中，将原连州市国土资源局于2014年3月10日对原告非法占用1879.8平方米的处罚土地面积亦计算在内，属事实认定不清。二、程序方面。被告发现原告违法用地行为后进行立案，告知了原告对其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩和申请听证的权利。原告作出涉案处罚决定后，亦告知了原告履行行政处罚的方式、期限及申请复议和提起诉讼的权利，且依法进行送达，故被告作出涉案处罚决定的程序合法。三、法律适用问题。原告未经审批非法占用土地，在耕地、园地及未利用地上建造厂房。根据2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十三条“……对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款……”、第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定，被告决定对原告处以责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上建筑物并在法定幅度内处以罚款的行政处罚，适用法律、法规正确。综上所述，被告连州市自然资源局作出的涉案处罚决定程序合法、适用法律正确，唯事实认定不清，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：一、撤销被告连州市自然资源局于2019年5月14日作出的连自然资执法罚字［2019]57号《行政处罚决定书》；二、责令被告连州市自然资源局在本判决生效之日起六十日内就原告连州市龙口碳酸钙厂的非法占地行为重新作出处理。本案受理费50元，由被告连州市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  梁希哲人民陪审员  沈 恒人民陪审员  韩必康二〇二〇年四月十三日书 记 员  曾洁莹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。