河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行终38号上诉人（原审被告）沁阳市自然资源和规划局。住所地：沁阳市沁园北路十八号。法定代表人李卫星，局长。出庭负责人董军，副局长。委托代理人张梦梦，河南大正律师事务所律师。被上诉人（原审原告）河南晋煤天庆煤化工有限责任公司。住所地：沁阳市沁北工业集聚区。法定代表人张卫国，董事长。委托代理人王利军，河南晋煤天庆煤化工有限责任公司员工。委托代理人丁云霄，河南达成律师事务所律师。上诉人沁阳市自然资源和规划局因征缴土地闲置费决定一案，不服河南省博爱县人民法院（2019）豫0822行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沁阳市自然资源和规划局的副局长董军及委托代理人张梦梦，被上诉人河南晋煤天庆煤化工有限责任公司的委托代理人王利军、丁云霄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2012年4月27日，原告河南晋煤天庆煤化工有限责任公司与被告沁阳市自然资源和规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：410882-CR-2012-0017-2352），约定将太行路东侧，北邻沁阳市教育局，南邻文化路宗地出让给原告；土地交付时间为2012年7月5日，动工时间为2013年1月5日，竣工时间为2015年1月5日。2014年12月20日，双方签订补充协议，变更动工时间为2014年12月20日，竣工时间为2016年12月20日。2017年9月13日，被告作出沁国土资闲认（2017）01号闲置土地认定书，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为取得土地使用权后未按规定开发建设，时间超过两年以上。2019年4月30日，被告作出沁自然资闲认﹝2019﹞01号闲置土地认定书，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为取得土地使用权后未开发建设，时间超过一年以上不满两年。2019年6月10日被告作出沁自然资规征闲字﹝2019﹞1号征缴土地闲置费决定书，决定征缴原告河南晋煤天庆煤化工有限责任公司土地闲置费920.8万元。原审法院认为：被告沁阳市自然资源和规划局于2017年9月13日作出沁国土资闲认﹝2017﹞01号闲置土地认定书，又于2019年4月30日作出沁自然资闲认﹝2019﹞01号闲置土地认定书，程序违法且相互矛盾；被告作出的沁自然资规征闲字﹝2019﹞1号征缴土地闲置费决定书，认定原告土地为闲置土地，闲置时间超过一年以上不满两年，但没有明确原告土地闲置的起止时间；被告沁阳市自然资源和规划局依据沁自然资闲认﹝2019﹞01号闲置土地认定书作出沁自然资规征闲字﹝2019﹞1号征缴土地闲置费决定书主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项规定，判决如下：撤销被告沁阳市自然资源和规划局作出的沁自然资规征闲字﹝2019﹞2号征缴土地闲置费决定书。本案诉讼费50元由被告沁阳市自然资源和规划局负担。上诉人沁阳市自然资源和规划局不服，向本院提起上诉，请求：撤销博爱县人民法院作出的（2019）豫0822行初60号行政判决书，并依法改判。沁阳市自然资源和规划局主要上诉理由：一、原审判决认定事实错误，与客观事实严重不符。首先，关于两次闲置土地认定书是否存在程序违法、自相矛盾的问题。上诉人早于2017年9月已经发现并对涉案闲置土地的违法行为进行了认定，但经听证，上诉人采纳了被上诉人的部分理由，遂撤销了2017年做出的闲置土地认定书，并于2019年重新做出涉案闲置土地认定书。1、之所以撤销原闲置土地认定书是因为被上诉人通过听证提出了相关抗辩理由，可以被采纳，所以撤销原认定书是对该公司意见采纳的正常结果，也是行政机关保障行政相对人申辩权的重要体现，不存在程序违法；2、鉴于2017年的闲置土地认定书已经被撤销视为自始不存在，新作出2019年的闲置土地认定书就具备了合法有效的地位，不存在矛盾之说；3、对闲置土地的认定属于行政处罚做出前的过程性行为，并不会对该公司的实体权利义务产生任何实质性影响，亦不属于具体行政行为，更不能作为行政诉讼的对象，原审法院错误的将过程性的行政行为视为行政机关的具体行政行为并以此作为裁判依据，明显不当。其次，关于土地闲置的起止时间的问题。上诉人早在2017年第一次进行闲置土地认定时就明确告知了被上诉人闲置土地的起止时间，并在2017年10月27日进行听证时，对该问题进行了重点说明，听取了多方的意见，之所以撤销2017年的认定书，也是由于闲置土地认定的起止时间问题。在2019年进行闲置土地处罚前，上诉人明确告知了被上诉人闲置土地的起止时间，是在2016年2月23日具备入场施工条件之后至2017年9月13日作出闲置土地认定书之日。该时间也是上诉人于2019年5月24日组织的听证会中的重要内容。上诉人作出的《征缴闲置土地费决定》与前期作出的《闲置土地情况告知书》《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》等属于一个具体行政行为的多个环节，在前期告知书以及听证等环节已经进行明确告知的事项，属于决定书的组成部分。原审法院仅以上诉人在《征缴闲置土地费决定书》中没有明确写明起止时间就认定上诉人作出的处罚决定主要证据不足，属于对案件事实认定错误。综上，原审法院错误的认为闲置土地认定书程序违法自相矛盾，且仅仅因为闲置土地处罚决定书上没有写明闲置的起止时间就认定上诉人作出的处罚决定证据不足与客观事实严重不符。二、上诉人做出的《征缴土地闲置费决定书》认定事实清楚、适用法律正确、证据确凿。1、被上诉人客观上存在闲置土地的事实根据。根据原上诉人双方签订的补充合同的约定，被上诉人应当严格按照合同约定的时间开工建设。经双方听证核实，涉案土地的实际交付时间为2015年8月底，但被上诉人迟至2017年仍未进行开工建设，至上诉人2017年9月13日下达《闲置土地认定书》时，闲置土地时间已经长达两年有余。即便按照焦作市文物考古研究所出具的《允许施工通知书》上的落款时间2016年2月23日为起算点，闲置时间也已经超过一年。2、闲置土地的原因均属于其自身原因，不存在法律规定的政府原因。根据被上诉人于2017年9月15日提交的《关于闲置土地认定书异议的函》，被上诉人主张涉案土地闲置的原因有：（1）、被上诉人取得房地产开发企业证书的时间为2017年9月12日，在此之前无法施工；（2）、施工准备阶段遇到诸多影响和制约，主要是清平村遗留问题没有解决影响施工；（3）、太行办事处下达请求被上诉人尽快成立独立法人子公司的函，影响施工；（4）、环保等因素的影响，无法正常施工。上述理由没有一个属于《闲置土地处置办法》第八条规定的“属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的”情形，相反恰恰说明是其公司内部主观上有意拖延施工，并造成土地长期闲置，性质恶劣。三、原审的错误判决将对行政机关权威以及国家利益造成严重不良影响。本案中，被上诉人没有按时开工造成土地闲置是客观事实，且在上诉人提交的证据中明确显示，被上诉人已自认是由于其公司内部的原因造成的开工迟延。原审法院却枉顾客观事实，仅依据上诉人没有在处罚决定书中写明处罚的起止时间就撤销上诉人的处罚决定，对行政机关在行政处罚决定作出前所做的大量前期工作视而不见，且拒不采纳、不采信，严重损害了行政机关的权威和公信力。对闲置土地的处罚是为了有效处置和充分利用土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，依法保障国有资源高效利用。本案中由于被上诉人的主观原因，造成大量土地长期闲置，已经严重触犯了土地管理法律法规的规定，依法应予以处罚，而原审判决在缺乏事实和法律依据的前提下，错误撤销上诉人的处罚决定明显不当，且势必会助长闲置土地企业囤地、捂地、不按时开发的不良风气，极大程度上造成了国有资产的流失，严重损害了国家社会利益。恳请二审法院予以重视。综上，原审判决认定事实错误，被上诉人造成土地闲置的事实清楚、证据确凿，上诉人作出的《征缴土地闲置费决定书》认定事实清楚、适用依据正确，恳请二审法院依法撤销原判重新做出公正判决。被上诉人河南晋煤天庆煤化工有限责任公司答辩称，一、上诉人同时存在2017年与2019年两个《闲置土地认定书》，程序违法、自相矛盾。上诉人称2017年的《闲置土地认定书》已经被其自行撤销了，且属于自始不存在的行政认定。该说法严重错误。首先，行政行为一经做出即具有确定力、约束力、公定力，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得擅自改变或撤销已经作出的行政行为。《闲置土地处置办法》并未规定作出行政确认的行政机关可自行撤销的法定事由和法定程序，因此2017年的《闲置土地认定书》上诉人自行撤销无法律依据，行政机关无法律依据的行政行为是无效的。其次，根据《闲置土地处置办法》第九条、第十条之规定，上诉人的行政确认行为应为要式行为（书面认定书），根据行政法的基本原则，撤销行政确认行为也应是要式行为（书面决定），而上诉人所谓的“撤销”并未做出书面决定并告知被上诉人。再次，《闲置土地认定书》属于具体行政行为。《闲置土地处置办法》第二条规定的条件，构成闲置土地，在向建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》后，处理完毕之前，行政机关依法应公开相关信息，并将相关信息抄送金融监管等部门。如构成《闲置土地处置办法》第二十四条规定之情形，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认为是闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。根据以上规定，土地闲置的认定已实际影响了相对人的权益。故上诉人称闲置土地的认定不会对被上诉人构成实体权利义务的实质性影响，是完全错误的。二、2019年《征缴土地闲置费决定书》未明确告知被上诉人土地闲置的起止时间，是违法行为。首先，《闲置土地处置办法》第十六条明确规定《征缴土地闲置费决定书》载明事项应当（而非可以）包括：违反法律、法规或者规章的事实和证据。认定土地闲置的起止时间是认定的土地闲置事实中最重要、最核心的内容，2019年《征缴土地闲置费决定书》没有上述内容，构成程序违法。其次，上诉人称《闲置土地情况告知书》、《听证权利告知书》为《征缴土地闲置费决定书》的组成部分，没有任何法律依据。《闲置土地情况告知书》、《听证权利告知书》等文书是过程性的、不具有确定力、约束力的文书，根本不能作为决定书的组成部分，就相当于起诉书和庭审笔录不能作为判决书的组成部分，而只能作为判决书的依据。三、造成土地闲置的原因不在于被上诉人，而是由于上诉人严重违反原国土部及河南省政府的规章，违反“净地出让”的基本原则，造成土地闲置。上诉人严重违法，却大谈行政机关的权威和公信力，令被上诉人极为震惊。首先，国土资源部政策法规司司长王守智解读《闲置土地处置办法》以及答记者问强调：新规强化对限制土地的预防，明确规定，市县政府供应的土地应当是土地权利清晰，安置补偿落实到位的“净地”，没有法律经济纠纷，具备动工开发必要的基本条件，不给开发商任何借口拖延开发，如果出让土地不符合上述条件，国土部将对违规地方政府进行追责。上诉人严重违反国土部三令五申强调的必须“净地出让”的规定，造成涉案土地闲置，责任不在被上诉人。其次,《河南省人民政府关于进一步加强节约集约用地的意见(豫政〔2015〕66号》第九条规定，出让国有建设用地使用权的，在出让前由市、县（市）政府组织有关部门进行考古调查、勘探，所需经费纳入土地出让成本。上诉人违反省政府的强制性规定，不进行考古调查、勘探就挂牌出让土地，造成土地在开发中因地下文物问题无法动工。截至目前仍有一块土地没有进行文物勘探，上诉人却认定被上诉人因未按期开动工而构成土地闲置，试问上诉人能否对地下文物的安全负责？本案的案涉土地根本就不具备开工条件，而上诉人公然违法做出土地闲置认定和征缴闲置费的决定，其依法行政的能力低下可见一斑。综上所述，一审判决事实认定清楚、适用法律正确、程序适当，上诉人的上诉缺乏事实和法律依据。请求依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，沁阳市自然资源和规划局在2019年5月24日召开的“市政府关于河南晋煤天庆煤化工有限责任公司1-（4）-11-1、1-（4）-11-2、1-（4）-11-3三宗闲置土地处置听证会”中告知，撤销2017年9月13日下达的《闲置土地认定书》（沁国土资闲认﹝2017﹞01、02、03号），其未再作出书面撤销决定。本院认为，本案争议焦点为沁阳市自然资源和规划局作出的沁自然资规征闲字﹝2019﹞1号征缴土地闲置费决定书是否合法。本案中，沁阳市自然资源和规划局依据沁自然资闲认﹝2019﹞01号闲置土地认定书作出了沁自然资规征闲字﹝2019﹞1号征缴土地闲置费决定书，但沁自然资闲认﹝2019﹞01号闲置土地认定书作出于2019年4月30日，当时对同一土地作出的沁国土资闲认﹝2017﹞01号闲置土地认定书仍然存在，且沁自然资闲认﹝2019﹞01号闲置土地认定书并未载明土地闲置的起止时间，故沁阳市自然资源和规划局作出的沁自然资规征闲字﹝2019﹞1号征缴土地闲置费决定书主要证据不足，依法应予撤销。一审判决正确，应予维持。沁阳市自然资源和规划局的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沁阳市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 王森审判员李培军审判员 武   丽   娟二〇二〇年四月二十九日书记员 马      捷附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。