湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)湘行终220号上诉人（原审原告）：湖南德美生物工程有限公司。住所地：湖南省益阳市高新技术产业开发区8号。法定代表人:田大跃，该公司董事长。委托代理人:陈浩，北京月满拦江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：益阳高新技术产业开发区管理委员会。住所地：湖南省益阳市高新区东部产业园创业孵化大楼。负责人:周朗，该管理委员会主任。委托代理人:匡少娟，该管理委员会工作人员。委托代理人:李奇国，湖南万维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：益阳市人民政府。住所地：湖南省益阳市赫山区梓山西路8号。法定代表人:张值恒，该市市长。委托代理人:赖月霞，该市司法局工作人员。委托代理人:李奇国，湖南万维律师事务所律师。上诉人湖南德美生物工程有限公司（以下简称德美公司）因与被上诉人益阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、益阳市人民政府（以下简称益阳市政府）行政行为及行政复议一案，不服湖南省益阳市中级人民法院（2019）湘09行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。益阳市中级人民法院经审理查明：德美公司成立于2009年2月28日，注册地址为益阳市高新技术产业开发区8号。2010年7月14日，德美公司向高新区管委会提交《关于请求新建德美科研综合办公楼、职工住房、仓储及其他配套设施的请示》，未获高新区管委会批准。2011年11月7日，高新区管委会向德美公司作出益高管函[2011]76号《关于德美公司要求确认“退二进三”的回复函》（以下简称76号《回复函》）。2011年11月9日，德美公司向高新区管委会提交可行性研究报告，2011年12月28日，高新区管委会作出益高管函[2011]84号《回复函》。2018年9月5日，德美公司以高新区管委会作出76号《回复函》未依据《国有土地上房屋征收补偿条例》的相关规定对德美公司实施征收行为，请求确认高新区管委会未依法履行征收国有土地上房屋的行政不作为行为违法，向益阳市政府提起行政复议。2018年10月22日，益阳市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出益府复不受字[2018]49号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理并予以送达，德美公司不服该复议决定向该院提起诉讼，该院于2019年5月9日作出（2018）湘09行初69号行政判决，驳回德美公司的诉讼请求。2018年10月18日，德美公司请求确认高新区管委会未依法履行国有土地上房屋征收的行政不作为行为违法向益阳市政府申请行政复议。2018年12月17日，益阳市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，作出益府复决字[2018]50号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回德美公司提出的行政复议申请并予以送达，德美公司不服该决定向该院提起诉讼，该院于2019年6月14日作出（2019）湘09行初11号行政判决，驳回德美公司的诉讼请求。2019年6月30日，德美公司请求确认高新区管委会对德美公司实施“退二进三”的具体行政行为违法，向益阳市政府提起行政复议。2019年7月10日，益阳市政府认为德美公司的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第九条有关行政复议申请期限的规定，作出益府复不受字[2019]53号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称53号《复议决定书》），决定不予受理。德美公司亦不服该复议决定，向该院提起诉讼。请求：1.撤销益阳市政府作出的53号《复议决定书》，责令益阳市政府受理德美公司行政复议申请并依法作出行政复议决定。2.请求确认高新区管委会对德美公司实行“退二进三”的具体行政行为违法。3.诉讼费用由高新区管委会、益阳市政府负担。另查明，益阳高新技术产业资产经营总公司（以下简称高新公司）诉德美公司合同纠纷一案，经该院（2014）益法民二初字第51号民事判决，该院（2015）益法民二初字第43号民事判决，湖南省高级人民法院（2017）湘民终374号民事判决，最高人民法院（2018）最高法民申1790号民事裁定，上述生效判决已经确认益阳高新技术产业资产经营总公司与德美公司，均系平等的市场主体，双方签订《湖南德美生物工程有限公司项目退出协议书》、《补充协议》是益阳高新技术产业资产经营总公司与原告之间达成的民事协议，系民事法律关系，而非益阳高新技术产业资产经营总公司代表政府所作的行政行为的事实。益阳市中级人民法院认为：人民法院依法保障公民依法依照行政复议和诉讼制度救济自身权益，但对诉权的行使应有合理的边界，公民应该理性、正当地行使诉权。当事人利用行政复议、行政诉讼等行政、司法资源，以同一事实与理由，反复提出行政复议与行政诉讼，其权利行使偏离了行政复议与行政诉讼制度维护公民合法权益的立法目的。本案，德美公司先后于2018年9月5日、2018年10月18日、2019年6月3日以高新区管委会未履行征收国有土地上房屋的行政不作为行为违法和高新区管委会实施“退二进三”的具体行政行为违法为由向益阳市政府申请行政复议。三次复议申请均是基于同一事实与理由，属于重复申请复议，亦属于重复诉讼。另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，从高新区管委会作出的被诉76号《回复函》的内容来看，该《回复函》系对原告提出“退二进三”申请作出的回函，高新区管委会并未对德美公司实施退二进三的具体行政行为，其退出案涉现址的各项补偿已经通过民事诉讼得到了保障，未对德美公司的权利义务产生实际影响，故德美公司对该《回复函》的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。且德美公司针对高新区管委会于2011年11月7日作出的76号《回复函》提出的行政复议申请亦明显超过法定的行政复议申请期限，益阳市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，作出的53号《复议决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，处理适当。故依法应驳回德美公司的起诉。综上所述，德美公司所提诉讼请求均不能成立，该院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（六）项之规定，裁定驳回德美公司的起诉。本案不收取案件受理费。德美公司不服上述裁定，上诉称：1.益阳市政府以超出行政复议期限为由作出53号《复议决定书》，属于认定事实不清、适用法律错误。2.一审把本案和民事诉讼相混淆，德美公司的起诉不属于重复起诉。一审裁定认定事实不清、适用法律错误。3.《回复函》未告知行政复议和行政诉讼的权利及期限，行政复议的期限应以（2019）湘09行初11号《行政判决书》生效日为起点。请求：1.撤销一审裁定和53号《复议决定书》，责令益阳市政府受理德美公司行政复议申请并依法作出行政复议决定或者确认高新区管委会对德美公司实行“退二进三”的具体行政行为违法或者发回重审。2.诉讼费用由高新区管委会、益阳市政府负担。高新区管委会辩称：1.德美公司提出的行政复议申请明显已经超过申请行政复议的法定期限，益阳市政府作出不予受理决定正确。2.德美公司本次诉讼属于重复诉讼，应当裁定驳回起诉。3.德美公司应得利益在民事诉讼中已经依法获得了充分保护，答辩人的行为违法与否，对德美公司实体权益不产生实质性损害。请求依法驳回德美公司的上诉请求，维持原审裁定。益阳市政府辩称：1.益阳市政府作出53号《复议决定书》的程序合法。2.德美公司提出的行政复议申请明显已经超过申请行政复议的法定期限，益阳市政府决定不予受理正确。请求依法驳回德美公司的上诉请求。当事人提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案的证据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为：本案争议的焦点为德美公司的复议申请是否超过行政复议申请期限和德美公司对《回复函》的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。复议申请期限是指复议申请人认为其合法权益受到行政行为侵害，向相关复议机关提出复议申请，请求保护其合法权益的法定期限。复议申请期限制度的设立旨在促使行政相对人及时行使复议权利，以维护行政法律关系之安定。因此，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，德美公司在涉案《行政复议申请书》称，2011年11月7日高新区管委会作出76号《回复函》，告知将对德美公司项目实行“退二进三”。德美公司在2011年11月7日知道该《回复函》的内容，其于2019年7月8日提出行政复议申请，明显已经超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的行政复议申请期限。且德美公司未提供因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的法定事由，故德美公司的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项规定的行政复议受理条件。益阳市政府作出53号《复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确,符合法定程序。高新公司与德美公司合同纠纷一案，本院生效的（2017）湘民终374号民事判决认为，《湖南德美生物工程有限公司项目退出协议书》中关于补偿款数额的确定、支付方式、退出时间、违约责任等内容均系高新公司与德美公司协商的结果，是高新公司代表政府与德美公司达成的民事协议，而非高新公司代表政府所作的具体行政行为。该判决确认高新公司与德美公司于2013年4月3日签订的《湖南德美生物工程有限公司项目退出协议书》、2013年12月17日签订的《湖南德美生物工程有限公司项目退出补充协议》合法有效，高新公司支付德美公司退出补偿款39006700元。德美公司退出案涉现址的各项补偿已经通过民事诉讼得到了保障，益阳市政府作出的76号《回复函》是对德美公司报送的《关于确认“退二进三”的函》（德美字﹝2011﹞年17号）的回函，对德美公司的权利义务不产生实际影响，故德美公司对该《回复函》的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审裁定驳回德美公司的起诉，并无不当。综上，德美公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  何建湘审 判 员  夏 阳审 判 员  李俊颖二〇二〇年四月二十二日代理书记员  陈 未