山东省潍坊市坊子区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0704行初2号 原告邱朋勇，男，1989年4月22日生，汉族，山东贤关律师事务所律师，住潍坊市坊子区。 原告王海卫，女，1989年4月1日生，汉族，山东贤关律师事务所律师，住潍坊市坊子区。 原告邱新智，男，1966年1月29日生，汉族，无业，住潍坊市坊子区。 原告王志玲，女，1963年10月16日生，汉族，无业，住潍坊市坊子区。 原告邱某，男，2018年6月15日生，汉族，住潍坊市坊子区。 以上三原告的委托代理人邱朋勇（系原告邱新智、王志玲之子，原告邱某之父），男，1989年4月22日生，汉族，住潍坊市坊子区。 被告潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处，住所地潍坊市坊子区长宁街西首。 法定代表人卢春晖，该单位主任。 委托代理人安邦，山东双和律师事务所律师。 第三人潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处东王家村民委员会，住所地：潍坊市坊子区坊城街道办事处东王家村。 法定代表人王起新，该村主任。 委托代理人王玉新，山东担道律师事务所律师。 委托代理人刘永振，山东担道律师事务所实习律师。 原告邱朋勇、王海卫、邱新智、王志玲、邱某因要求被告潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处（以下简称坊子区坊城街办）、第三人潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处东王家村民委员会（以下简称东王家村委会）履行法定职责一案，本院于2020年1月7日立案，于2020年1月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告邱朋勇、王海卫、原告邱新智、王志玲、邱某的委托代理人邱朋勇、被告潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处出庭负责人杨志强及其委托代理人安邦、第三人潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处东王家村民委员会的委托代理人王玉新、刘永振到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告邱朋勇、王海卫、邱新智、王志玲、邱某诉称，原告系坊子区坊城街办东王村集体经济组织成员，2018年3月10日、3月11日第三人公布《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》和《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》，对土地征收补偿安置费和地上附着物补偿费进行了分配。但第三人拒绝对原告进行安置补偿，违反《中华人民共和国物权法》第五十九条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款之规定，侵犯了原告作为集体经济组织成员平等的财产权利。原告于2019年7月26日向被告坊子区坊城街办邮寄《保护权利申请书》，申请其依法履行职责，保护原告合法财产权，责令第三人给予原告同等村民待遇。被告坊子区坊城街办于2019年7月27日签收，但至今没有答复原告，亦未履行法定职责。故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项之规定诉诸贵院，请求人民法院依法判决支持原告的诉讼请求：1、判决被告潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处履行法定职责，纠正第三人公布的《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》和《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》中违法安置条件；2、判决被告潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处责令第三人按照同等村民待遇（每人40平方米）安置原告200平方米房屋。 原告向本院提交了以下证据、依据：1、户口本1份，证明原告系东王村集体经济组织成员。2、《保护权利申请书》1份，证明原告于2019年7月26日申请被告依法保护财产权利，履行法定职责，责令第三人改正并给予安置补偿。3、EMS邮件全程跟踪查询结果1份，证明原告于2019年7月26日通过邮政EMS将保护权利申请书邮寄给被告及主任乔仕杰，被告于2019年7月27日签收。4、《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》和《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》各1份，证明第三人对土地征收补偿安置费和地上附着物补偿费等进行分配，依据《村民委员会组织法》第24条第1款第7项之规定，前述事项应当属于村民会议讨论、表决范围，被告所谓的表决程序违法。实施方案第二条第一款第一项和实施细则第三条第一款等规定的安置条件侵犯原告集体经济组织成员权，不具有合法性，应当被撤销。5、坊子区财政局政府信息告知书(2018)第1号，证明东王家村棚改项目由被告坊城街办具体负责实施，征收补偿方案系被告编制。6、坊城街道办事处文件，坊城办发（2018）29号，证明东王村集体土地被征收，土地征收补偿、安置程序完全违反《中华人民共和国土地管理法》和《山东省土地征收管理办法》等法律法规。 被告潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处辩称，一、基本事实。五原告户口均在山东省潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处东王家村，但在20世纪90年代末，原告邱新智已将五原告位于山东省潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处东王家村的宅基地出卖给了本村其他村村民（坊子区人民法院（2019）鲁0704民初985号民事裁定书已确认该事实），根据《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》、《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》，五原告不符合安置条件。而《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》、《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》在2018年3月10日举行的东王家村村民代表大会和自改委成员会议中表决通过，并且原告邱新智作为村民代表和自改委成员参加了会议，同意《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》、《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》并未提出异议。二、法律规定。1、根据《行政诉讼法》第26条的规定，东王家村民委员会制定《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》、《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》并非答辩人所委托的组织实施的行为。2、答辩人对于东王村村民委员会制定《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》、《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》仅有行政指导的权利，对原告的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第1条的规定。行政指导行为不属于行政诉讼受案范围。3、根据《村民委员会组织法》第2条、第24条和《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第24条的规定，东王村村委会是依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责，原告对该行为不服提起诉讼的，以村民委员会为被告。因此，原告的起诉没有事实与法律依据，法院应驳回原告的诉讼请求。三、东王村委制定《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》、《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》是依据《村民委员会组织法》召开村民代表大会和自改委会议讨论一致通过的，并未违反任何法律法规的规定。四、答辩人在收到原告申请书后，及时通过书面形式给予原告回复，说明答辩人无权责令村委进行改正，理由同上。答辩人是在2019年8月份通过城东片片长于万启向邱新智当面递交回复函。 被告潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处向本院提交了以下证据、依据：1、村委会会议记录及照片一份，证明第三人经过了村民代表大会和自改委成员会议，表决通过了《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》、《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》并且原告邱新智作为村民代表和自改委成员参加了会议，同意《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》、《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》并且没有提出异议。2、（2019）鲁0704民初985号民事裁定书复印件一份，证明原告邱新智在20世纪90年代末已将其宅基地出卖给本村其他村民。 第三人潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处东王家村民委员会述称，一、拆迁安置方案是答辩人经过村民代表会议研究通过的，属于村民自治范畴。2018年，根据国家棚户区改造政策，答辩人东王家村民委员会实施了棚户区改造，答辩人在广泛征求村民意见的基础上，分别于2月13日、2月23日、3月8日、3月10日四次召开了村民代表、自改委成员会议，就棚户区改造拆迁补偿及安置方案进行了讨论、通过。原告邱新智作为村民代表和自改委成员参加了会议，对《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》、《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》并未提出异议。根据《村民委员会组织法》第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》、《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》是答辩人村内自我管理的体现，属于村民自治范畴。二、安置实施方案，经合法程序讨论通过，没有违反法律法规和政策的条款。《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》第二条中明确规定，同时符合以下条件的，对被拆迁人予以安置：（1）被拆迁房屋是经批准建设的合法房产。（2）一套合法房产（一套宅基地）只对应一个合法所有人。（3）被安置人员是东王家村委认定的被拆迁房产的合法所有人。五原告户口均在山东省潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处东王家村，但在20世纪90年代末，原告邱新智已将五原告位于山东省潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处东王家村的宅基地出卖给了本村其他村民(坊子区人民法院(2019)鲁0704民初985号民事裁定书已确认该事实)。根据《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》、《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》，五原告不符合安置条件。而《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》、《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》在2018年3月10日举行的东王家村村民代表大会和自改委成员会议中表决通过，并且，原告邱新智作为村民代表和自改委成员参加了会议，同意了上述安置实施方案并未提出异议。三、原告要求被告坊城街道办事处行使责令改正的职责没有法律依据。根据《村民委员会组织法》第三十六条第二款之规定，村民委员会不按照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。被告坊城街道办事处系坊子区人民政府的派出机构，其不具有乡、民族乡、镇的政府职能，因此，原告依据村民委员会组织法上述规定要求坊城街道办事处行使责令改正的职责没有法律依据。综上所述，拆迁安置补偿方案是答辩人经合法程序讨论通过的，属于村民自治范畴，该方案没有违反法律、法规及政策的条款，要求被告坊城街道办事处行使责令改正职责没有法律依据，请求人民法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。 第三人潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处东王家村民委员会向本院提交了以下证据、依据：1、《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》、《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》复印件各一份，根据国家棚户区改造政策，经过了广泛的征求村民意见，在经过四次村民代表、自改委成员会议讨论后通过的搬迁安置实施方案及细则，证明该方案是完全符合法律、法规及政策要求的。2、2018年2月13日、2月23日、3月8日、3月10日的村民代表、自改委成员会议记录、签到表及现场照片打印件各一份，证明2018年2月13日、2月23日、3月8日、3月10日分别进行了四次村民代表、自改委成员会议，有详尽的会议记录和签到表及现场照片，证明原告邱新智参加了上述会议，在签到表上签到，没有对拆迁安置实施方案提出异议。3、（2019）鲁07民终4351号民事裁定书一份，证明20世纪90年代末，原告将房屋及宅基地出售给本村村民，五原告没有合法的宅基地失去了安置资格。 经庭审质证，对于原告提交的6份证据，被告潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处对证据1-3真实性无异议；对证据4真实性无异议，该事项属于村民自治范畴，被告无权干预；对证据5真实性无异议，但对其内容有异议，其中描述的由坊城街办具体负责实施是不正确的，根据原告提交的证据6可以看出，被告仅是转报、指导；对证据6真实性无异议，其中描述为坊城街道办事处关于转报、关于上报东王家村《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》的请示，明确表明了被告仅具有转报的职责。第三人潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处东王家村民委员会对证据1真实性无异议，但对证明目的有异议，根据东王家村拆迁实施方案获得房屋安置条件有三个缺一不可，（1）被拆迁房屋是经批准建设的合法房产。（2）一套合法房产（一套宅基地）只对应一个合法所有人。（3）被安置人员是东王家村委认定的被拆迁房产的合法所有人。因此原告仅提交户口本不符合安置条件；对证据2、3真实性无异议，但对申请的权利有异议，该权利不属于被告的职责，同时第三人制定的安置方案没有违反法律规定；对证据4真实性无异议，已经说明原告对安置方案和实施细则没有异议；对证据5、6真实性无异议，同被告质证意见。 对于被告潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处提交的2份证据，原告对证据1真实性有异议，按照法律规定证据提交原件，被告提交的复印件，照片应当提交原始载体。第三人村主任即法定代表人、党支部书记王起新在会议中均未出席签到，也不是会议的主持人，所召开的会议也不是全体村民会议，表决事项程序均不合法。签到表也只能证明签到而不能证明每个人的表决意见，被告的证据不能达到其证明目的。照片没有拍摄时间，地点也不能分辨人员姓名，但是在照片中间位置，桌子后面所坐三人均不是我村人员，亦无村两委成员，显然不是村民自治；对证据2真实性无异议，但根据民事诉讼法的规定，裁定书仅处理程序问题，该案件当时并没有实体审查和认定案件事实，原告已向山东省高级人民法院申请再审，再审申请案号为（2020）鲁民申1861号，原告按照裁定书的指示，向被告申请解决问题，但是被告不答复、不履行法定职责，所以原告提起行政诉讼。第三人潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处东王家村民委员会对证据1-2真实性无异议，证明目的无异议。 对于第三人潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处东王家村民委员会提交的3份证据，原告对证据1真实性无异议，但文件不具有合法性，违反《村民委员会组织法》规定的程序，没有依法召开村民大会集体讨论表决，内容侵犯集体成员合法权益；对证据2真实性、合法性有异议，证明第三人没有依法召开村民大会，会议不是村民自己召开，会议记录不完整、不符合实际情况，没有记录异议情况，会议程序和所谓的表决结果均不合法。第三人提交的签到表是单独成页未统一装订，2月23日至3月10日之间纸张的颜色及新旧程度均不同，签到表与会议记录簿没有装订在一起，并且会议记录所附的签到表系复印件，有明显的粘贴拼接痕迹，不能证明会议记录及复印件是原始形成的，第三人提交的会议记录主持人分别为丁文科、杨志强不是第三人的村主任王起新与该会议记录簿中其他所有会议的主持人系王起新不一致，原告认为村民自治事项，应当由村主任主持召开，经全体村民或村民代表进行表决，第三人提交的该证据其表决程序均不合法。依据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会系自治组织可以申办统一社会信用组织机构代码证，但第三人所谓的自改委没有任何法律依据，也没有权利表决村民会议所表决的事项，故该证据不能证明第三人的证明目的。表决事项应当由村民或村民代表在会议记录上相应的事项之后，进行签名，作出同意与否的明确意见，但第三人提交的会议记录没有任何代表的签名，故该证据不具有真实性。原告邱新智对于争议事项并没有同意。照片应当提交原件及原始载体，照片打印件中，也不能看到第三人的村主任及其他村两委成员，原告对真实性不认可。第三人提交的四份会议记录除了第一份2018年2月13日有应到人数和实到人数其余三次均未有应到人数和实到人数，并且第三人提交2018年2月13日的签到表，签到表的标题是经过裁剪自行粘贴，2018年3月10日标题是经过裁剪自行粘贴并且该签到表的第一页和第三页标题不同，所有的签到表中所有签到人员为党员及自改委成员，完全不符合村民委员会组织法规定的村民代表大会和村民大会人员要求，根本无法代表东王家村全体村民的利益，本案涉及拆迁房屋补偿方案是涉及村民的根本利益，必须经过村民大会或者村民大会授权来对该事项进行决议，第三人提交的该份证据程序严重违法；对证据3的质证意见同对被告证据2的意见，裁定书不进行实体审查，该裁定原一审裁定并没有查明所谓出卖行为的时间、相对方、房屋坐落、协议内容、协议效力，基本事实显然不清，不能证明第三人的目的。被告潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处对证据1-3真实性、证明目的均无异议。 本院对上述证据认证如下：对于原告提交的6份证据，被告及第三人对该6份证据的真实性无异议，仅对部分证据的证明目的有异议，该6份证据与本案具有关联性，本院依法认定为有效证据；对于被告潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处提交的2份证据，原告虽对证据1系复印件有异议，但结合第三人提交的证据原件，证据1的真实性可以确认，该2份证据与本案具有关联性，且来源真实、合法，本院依法认定为有效证据；对于第三人提交的3份证据，原告对证据1、3真实性无异议，虽对证据2的真实性有异议，但未提交相反证据予以证明，该证据可以反映第三人自治的过程，对以上3份该证据本院依法认定为有效证据。 经审理查明，五原告户口均在山东省潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处东王家村，2018年，东王家村进行棚户区改造，第三人东王家村委会分别于2月13日、2月23日、3月8日、3月10日召开了村民代表、自改委成员会议，就棚户区改造拆迁补偿及安置方案进行了讨论、通过，后于2018年3月10日、3月11日第三人公布《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》和《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》。原告对上述实施方案和实施细则有异议，于2019年7月26日向被告坊子区坊城街办邮寄保护权利申请书，申请其依法履行职责，保护原告合法财产权，责令第三人给予原告同等村民待遇。被告坊子区坊城街办于2019年7月27日签收，至今未答复原告，亦未履行法定职责。 另查明，根据《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》，同时符合以下条件的，对被拆迁人予以安置：（1）被拆迁房屋是经批准建设的合法房产。（2）一套合法房产（一套宅基地）只对应一个合法所有人。（3）被安置人员是东王家村委认定的被拆迁房产的合法所有人。 再查明，本院作出的（2019）鲁0707民初985号民事裁定书已生效，认为20世纪90年代末，原告邱新智已将五原告位于潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处东王家村的宅基地出卖给了本村其他村民，《东王家村棚户区改造项目搬迁安置实施方案》、《东王家村棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》均属于村民自治范围事项，不属于法院受理案件的范围，原告可通过其他方式解决本案纠纷。 本院认为，本案争议焦点为被告是否具有履行原告诉求的法定职责及被告是否履行。 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”据此，村民认为村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定侵犯其人身权利、民主权利和合法财产权利的，有权请求乡、民族乡、镇的人民政府行使行政监督权，有管辖权的乡、民族乡、镇的人民政府具有履行法定监督职责的义务。本案中，东王家村所属的镇已被撤销，改由被告坊子区坊城街办管辖，并履行相关行政职责。因此《中华人民共和国村民委员会组织法》所规定应由镇人民政府行使的职责和义务，应由被告坊子区坊城街办承担。原告认为第三人侵犯其财产权利，有权要求被告予以处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项规定，原告的诉求是要求被告履行法定职责，属于法院受案范围，对被告辩称其行为系指导，不属于法院受案范围的主张不予支持。本案中，原告诉称未收到被告的答复，被告辩称其在2019年8月份向原告邱新智送达回复函，但未提供证据予以证明，对被告的反驳本院依法不予支持。因此本院认定被告收到原告的申请书后，未给予原告答复，即构成不履行法定职责的行政不作为。因此被告应按照法律规定对原告递交的《保护权利申请书》进行答复。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处于本判决生效后三十日内对原告递交的《保护权利申请书》履行法定职责。 案件受理费50元，由被告潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于潍坊市中级人民法院。 审 判 长  单连东 人民陪审员  徐辉堂 人民陪审员  刘学华 二〇二〇年四月二十日 法官 助理  李伟丽 书 记 员  王咪咪