内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内0603行初207号 原告伊金霍洛旗札萨克镇道劳窑子村民委员会，统一社会信用代码54150627ME228399XK。 负责人张某1。 委托代理人王某、宋某，内蒙古三恒律师事务所律师。 被告伊金霍洛旗札萨克镇人民政府，统一社会信用代码11152728011741509F。 法定代表人阿某。 委托代理人刘某。 委托代理人张某2，内蒙古鄂尔多斯律师事务所律师。 第三人伊金霍洛旗札萨克镇松道沟村民委员会，统一社会信用代码54150627ME2284124Q。 负责人杨某。 委托代理人杜某，内蒙古伊康东律师事务所律师。 原告伊金霍洛旗札萨克镇道劳窑子村民委员会（以下简称道劳窑子村委会）与被告伊金霍洛旗札萨克镇人民政府（以下简称札萨克镇政府）、第三人伊金霍洛旗札萨克镇松道沟村民委员会（以下简称松道沟村委会）镇政府行政确认一案，原告于2019年9月18日向本院提起行政诉讼。经一次性告知补正材料，本院于2019年10月16日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月25日公开开庭审理了本案。原告道劳窑子村委会负责人张某1及其委托代理人王某、宋某，被告札萨克镇政府的委托代理人刘某、张某2，第三人松道沟村委会的负责人杨某及其委托代理人杜某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告札萨克镇政府于2019年8月9日作出札政发[2019]58号《札萨克镇人民政府关于松道沟村与道劳窑子村地界纠纷处理意见》，主要内容为：1.此界线由点1、点2、点3组成，线西侧为松道沟村所有，线东侧为道劳窑子村所有。点1处为起点，为道劳窑子村张来喜旧居西侧的一个树桩，从此点西南方向190度延伸至点二，点二处是一块红石头圪堵地，从此点向东南132度方向打直线至松道沟村米志的一行柳树北面沙丘（蒿籽圪堵）为点3，点3处是一块蒿籽圪堵地，点3向东南方向131度延伸至蒙陕交界线；2、在争议地内所栽植被归种植人所有；3、如双方不服本处理意见，可接到处理意见后30日内向伊金霍洛旗土地仲裁委员会申请仲裁。 原告道劳窑子村委会诉称，一、请求人民法院依法判决撒销被告作出的《札萨克镇人民政府关于松道沟村与道劳窑子村地界纠纷处理意见》（札政发[2019]58号）文件，并判决确认被告违法；二、请求人民法院依法判决本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告与第三人伊金霍洛旗札萨克镇松道沟村民委员会系伊金霍洛旗札萨克镇相邻的两处村集体。早在1961年，原告与松道沟村委会就土地权属、落界等问题，明确划定了指界导向和标识。即原告与松道沟村集体土地划定界限为：以北至乔外外坟冢至三里界，南至刘存柱旧房西红石头圪堵向南延伸至原管理区旧砖窑再正南延伸至陕西界。界限划定后至1986年间未发生任何地界纠纷。自1987年开始，松道沟村二社与三社社员在属于原告地界范围内擅自栽植苗木，对原告的土地进行围封占有。期间还对原告在该处土地上栽植的苗木肆意破坏，自此引发两村集体间长年不断的纠纷。1993年，旗政府有关部门、台格苏木、新街镇等时任领导前往两村争议地界进行划界，划界期间，时任领导未能征求群众意见更未深入调查划界的历史根源，以偏概全，仅以松道沟村委会非法栽植在原告地界范围内的苗木等为依据，在未遵照1961年已经明晰的历史界限的前提下对两村地界进行了划定并上报了伊金霍洛旗人民政府。同年11月，伊金霍洛旗政府在未进行调查、现场勘验的情况下出具了行政界线争议调解处理意见的通知（伊政发[1993]103号）。该通知同意了台格苏木、新街镇、旗政府有关部门的划界处理意见即将原告与松道沟村委会两村间的土地界线划定为：以道劳窑子社员张来喜旧居处为起点从起点向西南190度处的红石头圪堵上，从起点起向东南132度方向打直线至台格苏木社员米志的一行柳树北面沙丘为第二点，从第二点起向东南131度方向直线至伊旗与神木界线的交点为本次调处界线的终点。该地界的划定自起点向西南190度处的红石头圪堵上开始就已经偏离了原本历史已经划定好的界线。该地界的错误划定直接导致将原本属于原告近2000亩的土地划分给了松道沟村委会，划定地界后给原告造成了巨大损失。因错误划界，原告曾多次向相关部门反映错误划界问题，均未得到解决，期间，原告与松道沟村委会因地界划分、松道沟村社员擅自占用原告的土地进行生产、经营等事宜多次发生争端。2019年8月9日，被告为处理原告与松道沟村委会划界纠纷，出具了《札萨克镇人民政府关于松道沟村与道劳窑子村地界纠纷处理意见》（札政发[2019]58号文件）,该意见对于原告与松道沟村委会双方土地的划界沿用了1993年被告关于行政界线争议调解处理意见的通知，仍旧将原告近2000亩的土地划分给了松道沟村。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定：调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。原告认为，札萨克镇人民政府对原告及被告松道沟村集体间土地划界时并未尊重历史划界的既定事实，既未走访调查群众意见，也未进行现场勘验，仅以第三人松道沟村在擅自占用原告土地后私自栽植苗木的情况下进行了划界，未考虑土地的实际历史权属。作出的划界纠纷处理意见明显有违公平、违背事实。该划界的处理意见对原告村集体的土地权属造成了巨大损失。基于上述事实，为维护原告的合法权益，保障原告村集体的土地权属，防止第三人松道沟村肆意占用、破坏原告的土地及土地上的附着物，私自在原本属于原告的土地上生产、经营等行为，以避免不必要的纠纷，现原告特依法向人民法院提起诉讼，请求支持原告的诉讼请求。 原告道劳窑子村委会向本院提交了以下证据：证据一1979年松道沟村与道劳窑子村地形图复印件一份；证据二札萨克镇地图打印件一份，拟证明，根据1979年的地界划分，道劳窑子村与松道沟村直接的地界划分为：以北至乔外外坟冢至三里界，南至刘存柱旧房西红石头圪堵向南延伸至原管理区旧砖窑再正南延伸至陕西界。通过两份地形图也可以看出，松道沟村与道劳窑子村之间的地界线近乎垂直于陕蒙界交界处。该条地界线自北向南并没有向东南方向偏离，更不存在偏离132°的情况。 被告札萨克镇政府辩称，一、札萨克镇作出札镇发（2019）58号文件程序正当，内容合法。1993年11月1日伊金霍洛旗人民政府作出《关于批转新街镇与台格苏木局部地段行政界限争议调解处理意见的通知》伊政发（1993）103号文件，争议界限起点为：新街镇道劳窑子社员张来喜旧居西南WS190度处的红石头圪堵上，从起点起向东南ES132度方向打直线至台格苏木社员米志的一行柳树北面沙丘（蒿籽圪堵东南）为第二点。从第二点起向东南ES131度方向直线至伊旗与神木界限的交点为本次调处界线的终点。本段界限以东属于新街镇所管辖，以西属于台格苏木所管辖。该文件已经产生法律效力。根据生效的该文件，镇政府工作人员将1993年11月1日的文件中确定的双方争议土地界限，在充分调查研究、实地勘探的基础上利用现在的GPS坐标将伊政发（1993）103号文件中的坐标予以确定，在充分发挥政府相关职能的基础上作出《札萨克镇人民政府关于松道沟与道劳窑子村地界纠纷处理意见》（札镇发（2019）58号）文件。该文件根据相关法律规定，经政府多部门联动通过现场实地绘图、现场调查研究、对实地经营情况做充分了解以及在充分尊重历史条件和现实情况的基础上作出。有法有理有据。综上所述，伊金霍洛旗札萨克镇人民政府积极作为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律规定、根据中共中央、国务院《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》文件精神的有关要求，作为道劳窑子村与松道沟村的属地政府，从维护社会秩序，保护各种经济组织的合法权益出发，作出上述文件，有理有据，有法可依。因此，原告的诉讼请求没有法律和事实依据，恳请人民法院查清事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告札萨克镇政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据，伊金霍洛旗人民政府作出《关于批转新街镇与台格苏木局部地段行政界限争议调解处理意见的通知》伊政发（1993）103号文件，拟证明，1993年11月1日，伊旗人民政府确定争议界限起点为，新街镇道劳窑子社员张来喜旧居西南WS190度处的红石头圪堵上，从起点起向东南ES132度方向打直线至台格苏木社员米志的一行柳树北面沙丘（蒿籽圪堵东南）为第二点。从第二点起向东南ES131度方向直线至伊旗与神木界限的交点为本次调处界线的终点。本段界限以东属于新街镇所管辖，以西属于台格苏木所管辖。该文件对道劳窑子村和松道沟村的争议土地作出了明确的划界，形成了具有法律效力的文件。该文件是伊金霍洛旗札萨克镇做出《札萨克镇人民政府关于松道沟与道劳窑子村地界纠纷处理意见》（札镇发（2019）58号）的基础性文件。第二组证据，1.勘验工作备忘录；2.台格庙苏木与新街镇行政界线走向说明；3.台新界桩登记表，拟证明，伊金霍洛旗札萨克政府在作出札镇发（2019）58号文件的时候，充分进行调查研究、翻阅历史资料，按照当时实际情况，核对坐标点，最终利用现在的GPS坐标将伊政发（1993）103号文件中的坐标予以确定，从而更加准确确定了道劳窑子村与松道沟村的界线。第三组证据，札萨克镇道劳窑子村与松道沟村地界纠纷调解现场影像资料，拟证明，札萨克镇政府充分发挥维护社会秩序、化解纠纷矛盾、保护各经济组织合法权益的职能，对道劳窑子村与松道沟村地界纠纷进行调解，调解的同时对争议土地进行调查研究，实地走访，了解社情民义，了解土地目前的经营和使用情况。第四组证人证言，1.李玉岗证人证言，两村2018年开始向镇政府反映土地界限纠纷，综治、民政、司法等多部门工作组处理问题，实地查看，邀请旗民政局工作人员实地查看地界，回来后组织两方进行协调，两方争议巨大，无法协调一致达成合意。双方向工作组提交证据材料的时候，第三人方提交了1993年11月1日伊金霍洛旗人民政府作出《关于批转新街镇与台格苏木局部地段行政界限争议调解处理意见的通知》伊政发（1993）103号文件作出的处理意见，没有其他书面证据提交。我们邀请旗民政局工作人员协调时候双方同意对1993年地界进行寻找确认。找到后双方互不让步，依据旗民政局的界限走向说明和界桩登记表以及1993年11月1日伊金霍洛旗人民政府作出《关于批转新街镇与台格苏木局部地段行政界限争议调解处理意见的通知》伊政发（1993）103号文件，重新确认1993年界限，出具了札萨克镇作出札镇发（2019）58号文件。2.高伟云证人证言：两村发生地界纠纷，2018年由两村向政府提出矛盾纠纷调解申请，申请内容主要是调解两村地界纠纷，政府成立领导小组，包括镇司法所、综治中心、民政局、国土部门，2018年5月31日进行实地调解，有两村村主任、支书及村三委、村民代表，双方协商，部分地界达成一致意见。确定地界的过程：2018年6月8日邀请旗民政局相关人员，调取1993年103号文件，依据这个文件，实地走地界，双方认可[1993]103号文件，但是对地名地貌存在争议，未能达成协议，2019.4月，邀请旗民政局工作人员及工作组人员进行调解，依据[1993]103号文件，走访地界，过程中未达成和解协议，工作组继续走访勘测，打点确认，按照上级要求，乡镇部门必须出具处理意见，所以我们依据[1993]103号文件出具了意见。 第三人松道沟村委会述称，不同意原告诉请，一、原告和第三人纠纷已经以伊政发[1993]103号文件明确确认，103号文件中说明原来第三人属于台格苏木，原告属新街镇政府，现在都属于札萨克政府管辖，原告的请求不具有可诉性。二、1961年土地划定问题与事实不符，行政区划是政府决定的，不是村子自行划分的，村子没有权限划分边界。要严格遵守103号文件，原告没有提出行政复议和诉讼，原告默认103号文件已经生效。 第三人松道沟村委会向本院提交了以下证据，伊金霍洛旗人民政府作出《关于批转新街镇与台格苏木局部地段行政界限争议调解处理意见的通知》伊政发（1993）103号文件，拟证明，第三人和原告之间的地界纠纷，1993年11月1日，伊旗人民政府划定双方界限作出的文件，打点确定双方界限。札政发58号文件与上述文件完全一致，因此，原告与第三人之间的界限清楚明确，不存在纠纷的说法。 经庭审质证，原告对被告所举第一组证据的真实性不清楚，该文件不遵守历史划定的界限，在作出文件时候没有进行实地调查、走访、调解工作，程序违法；另外仅有一个文件，在没有法律法规、土地规章依据的情况下作出的文件，没有法律依据；对第二组证据的真实性不认可，证明目的不认可，被告的证据是复印件，真实性不清楚，对其合法性关联性不认可，根据土地争议处理办法的第四条和第五条规定，划界行为（1996年的界桩登记表）没有上级部门批复的文件，不能证明其合法性；该组证据涉及原告和第三人的界限依据1993年11月1日伊金霍洛旗人民政府作出《关于批转新街镇与台格苏木局部地段行政界限争议调解处理意见的通知》伊政发（1993）103号文件之后几年才作出的，对界桩登记仅是以该文件未依据，以错误文件为依据，明显不当。对第三组证据的真实性认可，证明目的不认可。2018年5月就开始调查调解，8月才出具意见，显然违反6个月时限的规定，被告的处理意见程序违法。根据调查处理办法第四条、第五条，调解工作，土地权属纠纷的调查工作，应该由县级以上国土行政主管部门处理最终作出决定的应当是县级以上人民政府，民政局、司法所、镇政府等机构没有调查处理的主体资格。被告作出处理意见应当依据规范性文件，镇政府所举第三组证据没有达到证明目的，规范性文件包括法律法规规章以及规章以下的规范性文件，被告所举的第三组证据应当配备有规范性文件，因其未提供规范性文件，存在和上位法相抵触的情况；原告对李玉岗、高伟云的证人证言，依据行政诉讼证据规定第七十一条、第六十条，及最高院行政诉讼司法解释第三十条规定，证人出庭申请书的时间是2019年11月12日，原告是2019年9月18日提起立案，依据行政诉讼证据规定第一条，行政诉讼法第32条规定，举证期限逾期，视为没有证据。第三人对被告所三组证据真实性认可，证明目的均认可，札政发58号文件没有对1993年11月1日伊金霍洛旗人民政府作出《关于批转新街镇与台格苏木局部地段行政界限争议调解处理意见的通知》伊政发（1993）103号文件作出改变。1996年安界桩的时候双方在场，有记录，程序合法的；第三人对李玉岗、高伟云证人证言三性认可，终点界限至省界，乡镇部门没有权限在省界上树立界桩。被告对原告所举证据一的真实性不清楚，没有比例尺，没有绘图人员、坐标，不能说明任何问题，绘图时间1979年，在1993年的时候，伊旗人民政府已经对两村地界作出处理意见，应根据处理意见认定两村地界，对证据二真实性、关联性不认可。第三人对原告所举证据真实性、关联性均不认可，同被告质证意见。原告对第三人所举证据根据行政诉讼法第34条，不属于证据范畴，不适用证据规则，它属于规范性文件，与上位法有抵触，所以说是否可以作为被告作出的58号文件援引适用存在问题。被告对第三人所举证据真实性认可，该文件是对被告作出的58号文件进一步明确。 本院对上述证据认证如下：对被告札萨克镇政府所举第一组证据结合本案原告诉称及其他证据，对其真实性认可；对第二组证据因系复印件，且无调取部门加盖印章，无法核实其真实性，不予采信；对第三组证据原告及第三人均无异议，本院予以采信；对证人证言因系当庭陈述行政行为作出的经过，本院予以认可。对原告道劳窑子村委会所举的两组证据，均系复印件，且无其他证据佐证，无法核实其真实性，不予采信。对第三人松道沟村委会所举证据结合本案原告诉称及其他证据，对其真实性认可。 经审理查明，原告道劳窑子村委会与第三人松道沟村委会在政府开展的土地确权工作中，因两村土地权属产生争议，原告道劳窑子村委会向被告札萨克镇政府申请处理争议。被告札萨克镇政府经过多次调解解决未果，2019年8月9日，被告札萨克镇政府作出札政发（2019）58号《札萨克镇人民政府关于松道沟村与道劳窑子村地界纠纷处理意见》，原告道劳窑子村委会不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，行政机关在作出行政行为时，首先要具有相应的法定职能职责，《行政区域边界争议处理条例》第二条规定“本条例所称的边界争议是指省、自治区、直辖市之间，自治州、县、自治县、市、市辖区之间，乡、民族乡、镇之间，双方人民政府对毗邻行政区域界线的争议。”第六条规定“民政部是国务院处理边界争议的主管部门。县级以上的地方各级人民政府的民政部门是本级人民政府处理边界争议的主管部门。”本案中，被告作出的《札萨克镇人民政府关于松道沟村与道劳窑子村地界纠纷处理意见》就其内容来看，该意见是依据伊金霍洛旗人民政府《关于批转新街镇与台格苏木局部地段行政界限争议调解处理意见的通知》作出的边界争议处理意见，根据《行政区域边界争议处理条例》第二条、第六条的规定，同一镇的两村地界争议不属边界争议，且边界争议应由县级以上的地方各级人民政府的民政部门处理，被告札萨克镇政府不具有处理边界争议的职权；通过庭审查明，本案是在政府组织的土地确权中，原告道劳窑子村委会与第三人松道沟村委会之间因土地权属产生争议，请求政府处理，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，被告札萨克镇政府也不具有对两村土地权属争议进行处理的职权。综上，被告札萨克镇政府作出的《札萨克镇人民政府关于松道沟村与道劳窑子村地界纠纷处理意见》，超越法定职权，依法应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下： 撤销被告伊金霍洛旗札萨克镇人民政府作出的札政发（2019）58号《札萨克镇人民政府关于松道沟村与道劳窑子村地界纠纷处理意见》。 案件受理费50元，由被告伊金霍洛旗札萨克镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。 审 判 长  王伟强 审 判 员  胡文静 人民陪审员  齐巧玲 二〇二〇年四月七日 书 记 员  牛开慧 书 记 员  冯妮妮 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条第（四）项（四）超越职权的；