浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行初751号原告浙江三洲房地产开发有限公司，住所地浙江省乐清市三洲科贸工业园。法定代表人刘庚，董事长。委托代理人刘亚军，北京抒见律师事务所律师。被告乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐东路888号。法定代表人徐建兵，代市长。委托代理人朱炜芳，乐清市司法局工作人员。委托代理人郑旭阳，浙江联英（乐清）律师事务所律师。被告乐清市自然资源和规划局，住所地浙江省乐清市宁康东路98号。法定代表人林瑾瑜，局长。出庭负责人陈光宣，该单位党委副书记。委托代理人胡秀云，浙江联英（乐清）律师事务所律师。原告浙江三洲房地产开发有限公司（以下简称三洲房开公司）诉被告乐清市人民政府、乐清市自然资源和规划局（以下简称乐清市自规局）不履行土地法定职责一案，原告三洲房开公司于2019年9月27日提起行政诉讼。本院于2019年10月8日受理，依法组成合议庭，并于2020年4月2日公开开庭进行了审理。原告三洲房开公司的委托代理人刘亚军，被告乐清市人民政府的委托代理人朱炜芳、郑旭阳，被告乐清市自规局的出庭负责人陈光宣，委托代理人胡秀云到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月19日恢复诉讼。本案现已审理终结。原告三洲房开公司诉称：2005年3月21日，经被告乐清市人民政府批准，原乐清市国土资源局联合乐清市招投标中心、温州市乐清拍卖有限公司，发布《乐清市国有土地拍卖出让公告》，将乐清市中心区C-c25号地块挂牌出让。原告按照规定缴纳3800万元保证金后参加拍卖，后中标。原乐清市国土资源局向原告出具《乐清市国有土地使用权拍卖成交确认书》，确认原告以225000000元取得拍卖的13781平方米国有土地使用权。该拍卖确认书还确认了涉案地块四至：东南紧靠建设中的城市主干道三环路，东北为中运河，西南临悬蒲河，西北为规划区间中路（具体四至以规划红线图为准）。原告根据被告公布的四至及红线图，进行实地考察，发现该地块上“西南至河边绿化带处有一座庙宇未拆移，会影响该地块的商业价值和良好居住环境”，于2005年6月10日将上述情况反映到乐清市人民政府。2005年6月21日，原乐清市国土资源局向原告作出复函，企图回避错误和责任，否认该地块上有一座庙宇，并认为“对该地块现状有异议，应在参加竞买前提出，竞买人一旦参加竞买，均视为对出让人按现状土地条件交地无异议”，以此为由认为不应由其负责解决。但原乐清市国土资源局于2007年11月1日向乐清市规划局发出函件，要求查处乐成镇县蒲村乐政集用（2001）字第888-00179号宗地上建筑物。该函件说明涉案地块上存在庙宇，影响涉案地块的出让工作。基于上述原因，二被告至今未能涉案地块按照有关招标公告公布的面积和四至交付给原告。2019年3月29日，由乐清市人民政府批准，乐清市自然资源和规划局、乐清市公共资源交易中心联合发出公告，将涉案地块再次公告拍卖。这次拍卖公告将地块面积变更为12605平方米，之前拍卖公告中地块面积为13781平方米，两者相差1176平方米，即为庙宇和道路所占土地面积。综上，请求依法判令二被告未按拍卖公告和成交确认书确定的面积向原告交付拍卖的国有土地使用权的行为违法，并判令二被告按照拍卖公告和成交确认书确定的出让面积向原告交付土地使用权。原告在举证期限内提供了以下证据：1.原告营业执照、法定代表人身份证明、委托书，以证明原告主体资格。2.2005年3月乐清市国有土地拍卖出让公告，以证明公告拍卖乐清市中心区C-c25号地块，被告乐清市自规局仅是依据被告乐清市人民政府的批准具体实施的部门。3.银行本票申请书（存根）、票据，以证明原告在招拍挂之前按照公告内容向指定账户缴纳3800万元拍卖保证金。4.2005年4月15日原乐清市国土资源局出具的拍卖成交确认书，以证明该局确认了拍卖结果，原告取得竞得资格和土地使用权，出让土地面积13781平方米以及四至。5.《关于要求抓紧处理好C-c25号地块周边建筑物的报告》，6.《关于要求尽快解决市中C-c25地块拍卖后遗留问题的报告》，证据5、6用以证明原告取得竞拍土地后发现面积不够，相差的是一个庙宇面积，要求解决该问题。7.《乐清市国土资源局关于要求查处乐成镇县浦村乐政集团（2001）字第888-00179号宗地上建筑物的函》，以证明原乐清市国土资源局不但不查处，还向上级推诿。8.《乐清市国有建设用地使用权公开出让公告》（乐资规出让告字[2019]11号），以证明被告没有交地，而且把同一地块的面积进行更改予以再次出让。9.乐清市自然资源和规划局、乐清市公共资源交易中心公布的“挂牌出让结果”，以证明被告没有向原告交地。被告乐清市人民政府辩称：根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，负责签订拍卖成交确认书和土地出让合同的是市县人民政府土地管理部门，交付土地的也是该部门。故乐清市人民政府并非本案适格被告。请求驳回原告对乐清市人民政府的起诉。被告乐清市自规局辩称：1.乐清市人民政府并非本案适格被告，原告对其起诉应予以驳回。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，负责签订拍卖成交确认书和土地出让合同的是市县人民政府土地管理部门，交付土地的也是该部门。2.原告竞得涉案地块国有土地使用权资格已经被取消，拍卖成交确认书已经被解除，原告要求继续履行拍卖成交确认书没有事实和法律依据。3.拍卖成交确认书并未约定原乐清市国土资源局负有交付土地的义务，原告的诉讼请求不能成立。请求驳回原告对乐清市人民政府的起诉，驳回原告针对乐清市自规局提出的诉讼请求。被告乐清市人民政府、乐清市自规局在举证期限内提供了以下相同的证据：1.拍卖成交确认书，2.票据，证据1-2用以证明乐清市人民政府不是本案适格被告，拍卖成交确认书没有对交付土地作出约定。3.《乐清市国土资源局关于取消竞得乐清市中心区C-c25号地块国有土地使用权资格的通知》（乐土资函[2009]121号）,4.送达回证，证据3-4用以证明原告竞得诉争地块资格已经被取消，请求继续履行合同没有事实和法律依据。二被告提供《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二条、第六条、第七条、第二十条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、第十一条作为本案的规范性依据。经庭审质证，综合各方当事人的意见，本院对各方提供的证据认证如下：原告提供的证据1、2、4，二被告对此真实性没有异议，该三组证据真实，本院予以采纳。二被告提供的证据1、3、4，原告对此真实性没有提出异议，该三组证据真实，本院予以采纳。原告及二被告提供的其他证据，因与本案处理结果无关，本院不予审查认定。根据上述采信的证据以及各方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：2005年3月21日，原乐清市国土资源局、乐清市招投标中心、温州市乐清拍卖有限公司作出《乐清市国有土地拍卖出让公告》，以拍卖交易方式公开出让乐清市中心区C-c25号地块部分国有土地使用权。2005年4月15日，原乐清市国土资源局、原告三洲房开公司签订拍卖成交确认书，其中第三条载明“买受人应在付清全部土地使用权成交价款后五日内，与出让人乐清市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》”等内容。2009年6月25日，原乐清市国土资源局向原告三洲房开公司作出《关于取消竞得乐清市中心区C-c25号地块国有土地使用权资格的通知》（乐土资函[2009]121号），决定“取消你公司竞得乐清市中心区C-c25号地块国有土地使用权的资格，所缴纳的3800万元竞买保证金不予返还”。2009年7月1日，原乐清市国土资源局向原告三洲房开公司送达了该通知书。2019年9月27日，原告三洲房开公司提起行政诉讼，请求依法判令二被告未按拍卖公告和成交确认书确定的面积向原告交付拍卖的国有土地使用权的行为违法，并判令二被告按照拍卖公告和成交确认书确定的出让面积向原告交付土地使用权。另查明，原乐清市国土资源局的涉案职权现由乐清市自规局继续行使。本院认为，1.根据1998年实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定，通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条第一款、第二款规定：“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，出让人应当与中标人、竞得人签订成交确认书。成交确认书应当包括出让人和中标人、竞得人的名称、地址，出让标的，成交时间、地点、价款，以及签订《国有土地使用权出让合同》的时间、地点等内容。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。根据该条例第十五条规定，出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。前述规定表明，国有土地使用权拍卖出让时，由市、县人民政府土地行政主管部门负责与土地使用者签订成交确认书、国有土地使用权出让合同，并由其按照合同规定向土地使用者提供出让的土地使用权。市、县人民政府并不具有向土地使用者提供出让的土地使用权的法定职责。本案中，原告三洲房开公司将乐清市人民政府和乐清市自规局作为共同被告提起本案行政诉讼。从前述规定来看，被告乐清市人民政府并不具有原告诉称的涉案法定职责。原告以国有土地使用权的出让由市、县人民政府负责以及有关出让条件方案经市、县人民政府批准等为由主张被告乐清市人民政府具有涉案法定职责，缺乏法律依据，本院不予采纳。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。因此，原告针对被告乐清市人民政府的起诉，依法应当予以驳回。2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织提起履行法定职责之诉，应当举证证明其所请求事项具有实体法上的请求权基础，否则不符合法定起诉条件。本案中，原告三洲房开公司依据有关国有土地拍卖出让公告、拍卖成交确认书等证据，认为二被告负有向其交付涉案地块国有土地使用权的义务而提起本案诉讼。但该拍卖成交确认书所确认的原告竞得涉案地块国有土地使用权的资格已经被原乐清市国土资源局决定予以取消，况且前述公告、拍卖成交确认书并没有载明有关涉案地块国有土地使用权交付义务的具体内容。因此，原告仅凭此公告、拍卖成交确认书，不能证明其现享有要求二被告交付涉案地块国有土地使用权的权利，其起诉不具有请求权的基础，不符合法定起诉条件。综上，对原告的起诉，依法应当予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告浙江三洲房地产开发有限公司的起诉。如不服本裁定，可以在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长 张 存审 判 员 来 敏人民陪审员 陈 渊二〇二〇年四月二十八日法官助理李凯代书 记员 沈奇峰