江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终73号 上诉人（原审被告）南通市通州区先锋街道办事处，住所地南通市通州区。 法定代表人钱道锋，主任。 应诉负责人顾云海，副主任。 委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。 委托代理人吴丽华，江苏清心律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）葛雪梅，女，1983年12月23日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人何李生，男，1984年3月31日生，××族，住海门市，系葛雪梅丈夫。 被上诉人（原审原告）葛金华，男，1959年1月6日生，××族，住南通市通州区。 两被上诉人共同委托代理人宗卫兵，江苏奔月律师事务所律师。 原审第三人南通东安房屋征收服务有限公司，住所地南通市通州区。 法定代表人姚秀琴，总经理。 委托代理人圣益军，男，1969年5月16日生，××族，南通东安房屋征收服务有限公司员工，住南通市崇川区。 上诉人南通市通州区先锋街道办事处（以下简称先锋街办）因确认拆除房屋行政行为违法一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案，上诉人先锋街办应诉负责人顾云海、委托代理人吴丽云，被上诉人葛雪梅、被上诉人葛雪梅、委托代理人何李生、被上诉人葛雪梅、葛金华的委托代理人宗卫兵，原审第三人南通东安房屋征收服务有限公司（以下简称东安公司）的委托代理人圣益军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，葛金华、葛雪梅系父女关系，两人已分户。葛金华户、葛雪梅户在南通市××××号有楼房和平房。因先锋街道宁启铁路及通甲路下穿铁路工程建设需要，先锋街办对该工程规划范围内的房屋实施搬迁。经过招投标，先锋街办与东安公司签订房屋征迁服务委托合同，由东安公司协助先锋街办对案涉地块进行征迁补偿安置工作。2018年1月5日，先锋街办与葛金华、葛雪梅户签订搬迁安置协议书，约定搬迁位于十六××号的上述房屋，先锋街办支付补偿奖励等费用合计688757元（含被搬迁房屋建安成新价，装饰、装潢补偿，附属设施、树木等补偿，按期交房奖励，搬迁费补助，过渡费补助），确认被拆迁房屋楼房主体建筑面积178.36平方米、阳台等其它面积28.66平方米、平房主体面积655.17平方米、厕所和棚披面积4.68平方米，其中楼房主体合法面积178.36平方米、平房主体合法面积51.64平方米，其余603.53平方米平房属非居违章建筑及应拆未拆房屋。另确认葛雪梅、葛金华户农业人口2人，非农业人口3人，约定可安置面积230平方米，统建安置房结构形式为小高层，按照搬迁交房交钥匙交地的时间顺序确定安置房选房顺序，2018年1月24日后未交房交地的，一律不予奖励。葛金华在协议书上签字捺印，葛雪梅的丈夫何李生代葛雪梅在协议书上签字，东安公司作为搬迁实施单位在该协议上盖章。签订协议书当日，何李生代葛金华、葛雪梅一并在购房凭证、结算联系单、付款联系单、交房验收证明单、借房承诺书上签了葛金华、葛雪梅的名字。借房承诺书上约定：借楼房、平房及附属用房至2018年1月14日归还，逾期不还后果自负，届时由拆房队无条件拆除并由借房人承担一切法律责任。2018年12月18日，葛雪梅、葛金华的部分平房被强行拆除，在此过程中，葛金华用汽油将人烧伤，已被追究刑事责任。 一审庭审中东安公司陈述2018年1月14日以后，公安公司多次与葛雪梅、葛金华协商交房，葛雪梅、葛金华因嫌补偿低、安置少而拒绝交房，一直居住在房屋内，拆除房屋时室内还有物品未搬离。 2019年1月，葛雪梅、葛金华向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认先锋街办、东安公司对葛雪梅、葛金华位于通州区先锋街道十六××号房屋强制拆除行为违法；2.责令先锋街办、东安公司对葛雪梅、葛金华进行民事赔偿暂计50万元。一审审理中，葛雪梅、葛金华明确第二项诉讼请求不在本案中主张。 一审法院认为，本案的争议焦点主要是：1.先锋街办是否是案涉房屋拆除行为的实施主体，即先锋街办主体是否适格。2.案涉拆除房屋行为是否合法。 关于争议焦点1，先锋街办认为拆除房屋的行为系系东安公司实施。根据先锋街办与东安公司签订房屋征迁服务委托合同，可以确认先锋街办委托东安公司开展对案涉地块进行征迁补偿安置的具体工作。根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）等法律法规的规定，协议搬迁的行为，系有权行政机关行使行政职权的行为，而非用地单位、建设单位等的民事行为；被征收人所得到的补偿，也是市、县人民政府及相关行政主管部门代表国家进行的补偿，而非用地单位、建设单位私法上的补偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。从上述规定可见，受行政机关委托的组织实施的行政行为，应由委托的行政机关承担责任。案涉地块的搬迁实施主体系先锋街办，先锋街办委托东安公司实施搬迁安置的具体工作，东安公司拆除房屋的行为应由先锋街办承担法律责任。故应认定先锋街办实施了案涉拆除房屋的行为。 关于争议焦点2，“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。《征收与补偿条例》第二十八条第一款亦规定，被征收人拒不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。因此可见，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到补偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。《征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁等进行了系统、严密的规定。同时，为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。 征收土地和房屋除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订补偿安置协议，征收机关开始按照补偿安置协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。实践中存在征收机关与被征收人达成补偿安置协议后，被征收人主动将土地或房屋交征收机关处理，征收机关据此采取的拆除行为不属于强制拆除范畴，该拆除行为的合法性和正当性是基于被征收人认可补偿安置后的自愿处分行为。但也存在拒不签订补偿安置协议或签订补偿安置协议后反悔不主动交付房屋予以拆除的情形。在此情况下，双方约定被征收人将房屋交征收机关拆除的内容，能否作为征收机关实施拆除行为的合法性基础?正如前所述，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。交付房屋的行为并不能简单地以有无在交房单上签字为判断标准，在被征收人对补偿安置协议、交房单等有异议，或者以行为表示不同意交房拆除的情况下，应当通过被征收人腾空房屋、交付钥匙等行为明示。 葛雪梅、葛金华一直占用房屋并表示拒绝交房，东安公司拟多次要求其交付，葛雪梅、葛金华均表示拒绝。2018年12月18日拆除房屋当日，因为拆房发生冲突，发生了严重的刑事事件，拆房时屋内物品并未清空，这说明葛雪梅、葛金华并未主动交付房屋。因此，先锋街办主张葛雪梅、葛金华已经交房，先锋街办依据协议约定拆除房屋的抗辩理由不能成立。 综上，先锋街办实施强制拆除行为缺乏事实和法律依据，程序不合法。葛雪梅、葛金华要求确认拆除行为违法的主张应予支持。葛雪梅、葛金华不要求在本案中处理赔偿，依法照准。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认先锋街办2018年12月18日拆除葛雪梅、葛金华位于南通市××××号部分平房的行为违法。 上诉人先锋街办上诉称，案涉房屋搬迁系协议搬迁，上诉人与被上诉人已经达成搬迁协议，且被上诉人已经签署交房验收单、借房承诺书，应视为被上诉人已经自愿将案涉房屋交付拆除。2018年12月18日，东安公司工作人员邢楚楚上门动员被上诉人拆除房屋时，出现了被葛金华泼洒汽油并点燃的紧急情况，东安公司其他工作人员拆除被上诉人后排平房系出于紧急避险的需要。一审法院适用土地、房屋征收的相关法律规定，将紧急避险行为认定为违法强制拆除行为，认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人葛雪梅、葛金华辩称，案涉搬迁系出于宁海铁路工程建设需要，故整个搬迁行为应适用土地、房屋征收法律法规的规定。2018年12月18日，上诉人及东安公司组织了人员、大型拆房机械对被上诉人房屋准备强制拆除，被上诉人葛金华与邢楚楚的冲突系因葛金华发现房屋内电线被其他工作人员剪断及挖掘机器已经对葛金华房屋实施挖掘而激愤所致，上诉人所述的拆除房屋系紧急避险的事由明显与事实不符。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人东安公司述称，被上诉人已经签订搬迁协议及交房协议等，该房屋属于已经交付拆除的房屋。2018年12月18日，东安公司拆除被上诉人房屋系出于紧急救助工作人员邢楚楚所需，不应认定为违法强制拆除房屋。请求本院撤销一审判决，依法改判。 经审理查明，葛金华、蔡水芳（葛金华之妻）故意杀人罪一案，目前正在南通市通州区人民法院审理过程中，该案尚未审结。一审法院认定葛金华已经被刑事追究不当，二审应予纠正。一审法院对其他案件事实的认定和证据的采信并无不当，本院予以确认。 本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要在于拆除行为是否属于行政强制行为，是否系因紧急避险所实施，该拆除行为是否合法。 关于拆除行为是否属于行政强制行为，是否系因紧急避险所实施的问题。 在被上诉人葛金华及被上诉人葛雪梅丈夫何李生签订房屋搬迁安置协议的当日，虽然何李生亦在交房验收证明单及交房奖励结算联系单上签名，但该户此后实际并未自愿将房屋交付拆除，仍然实际继续居住、使用。上诉人称案涉房屋系被上诉人已自愿交付拆除的房屋，明显与事实不符。上诉人据此提出的东安公司的拆除行为不属于行政强制拆除行为的理由不能成立，本院不予采信。至于上诉人二审中提出的案涉拆除行为系在搬迁工作人员邢楚楚受到葛金华违法伤害时实施的紧急避险行为的问题。一方面，邢楚楚被害行为发生在被拆除平房前的楼房内，而东安公司实际拆除了楼房后的全部平房，另一方面，上诉人及东安公司在一审审理过程中并未提出拆除行为系出于紧急救助邢楚楚的抗辩理由，在一审期间也未针对该事由提供任何证据，在二审审理中也未就拆除行为与葛金华加害邢楚楚行为的时间先后关系及拆除行为与紧急救助行为之间的关联关系提供证据，故对上诉人的该项主张，本院不予采信。 关于被诉行为是否合法的问题。本院认为，行政行为应当依法实施，行政机关作出行政行为后，当事人在期限内不履行义务，行政机关强制执行的，应当依照法定程序进行。对于已经达成搬迁协议，协议相对人拒绝按照协议履行的，经行政机关催告仍不履行的，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定，相对人对该书面决定在法定期限内不申请复议或提起行政诉讼的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。本案中，上诉人与被上诉人就房屋搬迁问题达成协议后，被上诉人仍实际占有、居住该房屋，并拒绝将房屋交付拆除，属于被上诉人未自觉履行协议的情形。上诉人需要对该协议强制执行的，应当依照上述程序进行。上诉人未经上述程序，直接委托东安公司对案涉房屋实施拆除，构成行政程序违法。东安公司行为的法律后果应由上诉人承担。需要指出的是，本院认定案涉拆除行为违法，并不意味着对葛金华等人实施违法犯罪行为的认可，葛金华等人的违法犯罪行为，应由刑事案件的管辖法院根据违法犯罪行为的性质、情节等依法作出处理。 综上，一审判决确认被诉拆除行为违法并无不当。上诉人先锋街办的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南通市通州区先锋街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年四月三十日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁