河南省周口市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫16行终47号上诉人（原审原告）潘峰，男，1974年3月3日出生，汉族，住沈丘县。委托代理人张晓东，北京京平律师事务所律师。执业证号：11101201610656114。委托代理人施斌，北京京平律师事务所律师，执业证号：11101201710128319。被上诉人（原审被告）沈丘县城市管理局。住所地：沈丘县槐店镇御景国际16楼；统一社会信用代码：12411728MB158639XG。主要负责人王冬梅，副局长。委托代理人李明，沈丘县城市管理局工作人员。委托代理人梁伟，沈丘县城市管理局法律顾问。上诉人潘峰因与沈丘县城市管理局限期清理拆除违章通知一案，不服沈丘县人民法院（2019）豫1624行初70号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。一审经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定了提起行政诉讼应当符合的条件。本案中，沈丘县城市管理局已于2018年10月19日作出强拆决字[2018]第010号《强制拆除违法建筑决定书》，内容为：“潘峰：经查，你（单位）在沈丘县东城办大于楼擅自搭建建筑物（构筑物）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的规定。沈丘县城乡规划主管部门已于2018年8月27日发出《责令限期拆除违法建筑决定书》（文书编号：责拆决字2018第010号）。并分别已于2018年9月13日和2018年10月8日向你（单位）发出《限期拆除违法建筑公告》（文书编号：限拆告字2018第010号）和《限期拆除违法建筑催告书》（文书编号：限拆催字2018第010号），限你（单位）拆除上述违法建筑。你（单位）在规定期限内未拆除上述违法建筑，现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定，本机关将于2018年11月7日组织实施强制拆除。届时，请你（单位）取走上述违法建筑内的财物……。”原告对该决定也已提起行政诉讼并正在审理过程中。本案被诉的《限期清理拆除违章通知书》是被告下属机构沈丘县城建监察大队于2018年11月8日作出的。其内容为：“潘峰：你个人（单位）因未经批准，擅自在大于楼动地修（搭）建大棚、房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，限你个人（单位）于2018年11月11日之前自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除……。”从内容上看，该“通知”是对原告所作出的《强制拆除违法建筑决定书》所规定拆除内容的催促和告知行为，并非对原告作出的具体行政行为。综上，原告的起诉不符合相关法律的规定，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告潘峰的起诉。潘峰不服一审裁定上诉称，1、《限期清理拆除违章通知书》和《强制拆除违法建筑决定书》是两个独立的不同的行政行为，作出机关不同，内容不同。《限期清理拆除违章通知书》并非是对《强制拆除违法建筑决定书》所规定的拆除内容的催促和告知，《限期清理拆除违章通知书》没有提到《强制拆除违法建筑决定书》，并没有说是催告，一审裁定认定事实不清。2、《限期清理拆除违章通知书》是对上诉人作出的，具有可诉行政行为单方性、个别性和法效性的特点，是被上诉人对外作出的，直接对上诉人产生法律效果的行为，其认定上诉人建筑物为违法建筑，并要求上诉人2018年11月11日前拆除，对上诉人产生了强制性的法律效果，应当属于行政处罚的行政行为，因此具有可诉性。沈丘县城市管理局辩称，一、《限期清理拆除违章通知书》不是行政处罚行为，不具有可诉性。《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》([国法秘函[2000]13号])明确载明:“根据《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时,应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定,《城市规划法》第四十条规定的‘责令限期拆除’,不应当理解为行政处罚行为”。《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称“《行政处罚法》”)第八条对行政处罚种类的规定中并不包括限期拆除。《城乡规划法》也并未明确责令限期拆除作为行政处罚,故将责令限期拆除作为行政处罚缺乏法律依据。因此,《限期清理拆除违章通知书》仅仅只是一种单纯的通知行为，不是行政处罚。根据行政诉讼法第二条的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。具体到本案来讲,答辩人作出的《限期清理拆除违章通知书》属于程序性行为,该行为不涉及终局性问题,对被答辩人的权利义务没有实质性影响，不具有可诉性。故被答辩人对该通知书提起诉讼不属于人民法院的受案范围,依法应当驳回被答辩人起诉。二、《限期清理拆除违章通知书》是对《强制拆除违法建筑决定书》所规定的拆除内容的催促和告知,一审认定事实清楚。《限期清理拆除违章通知书》的作出是由于潘峰一直未能履行拆除违法建筑的义务,其实质是进一步催促、告知潘峰履行《强制拆除违法建筑决定书》中的拆除内容,该通知书不具备强制执行效力,目的仅仅是为了劝阻潘峰改正违法行为,不应视为一种独立的具体行政行为,因此，一审法院认定事实清楚。三、被答辩人提起行政诉讼已经超过法定诉讼时效。根据被答辩人在诉状中书写的内容可知其2018年11月8日已经知晓《限期清理拆除违章通知书》,根据《行政诉讼法》第46条的规定,公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据规定，被答辩人的诉讼时效起算时间为2018年11月8日，但是被答辩人提起本次诉讼的时间是2019年10月22日，早已经超过法定诉讼时效。四、认定被答辩人的搭建物和构筑物属于违法建筑，事实清楚、证据确实充分。《城乡规划法》第四十条规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”在案件受理后,2018年3月22日经调查被询问人潘峰,其明确作为设施农用地未按规定办理《建设工程规划许可证》和农业部门的审批手续。另,该违法建筑使用的土地来源为潘峰租赁而来，因建设国家重点项目“郑合高铁沈丘站区”,土地已被沈丘县人民政府依法征收。可见,被答辩人建造的建筑物和构筑物系未经规划许可的私自搭建行为,依法属于违法建筑。另据现场材料图片显示,被答辩人私自搭建的违法建筑既包括砖木结构的房屋，也包括彩钢瓦搭建的临时建筑,还有与之相连的设施农业大棚。鉴于上述事实，可见被答辩人的建筑物和构筑物,并没有经建设许可,属于违法建筑事实清楚。五、答辩人下达《限期清理拆除违章通知书》履行了法定程序。答辩人按照程序进行了受理、调查、立案审批，在《限期清理拆除违章通知书》下达之前进行了事先告知，作出了《责令限期拆除违法建筑决定书》,先后发出了《限期拆除违法建筑公告》、《限期拆除违法建筑催告书》、《强制拆除违法建筑决定书》及《行政强制拆除公告》,上述行为答辩人严格按照法定程序进行并依法进行了送达,由于被答辩人及其成年家属当时均拒绝签字,答辩人工作人员在相关单位工作人员的见证下将其留置送达。另按程序告知被答辩人陈述、申辩、听证的权利,充分保障了被答辩人的合法权益。六、被答辩人的违法建筑被强制拆除是严格按照法定程序进行,程序合法。对于被答辩人违法建筑物被实施行政强制拆除措施，答辩人按照程序进行了受理、调查、立案审批；在具体行政行为实施前进行了事先告知、作出责令限期拆除决定后依法予以公告;被答辩人在未自行拆除的情形下,答辩人于2018年9月13日进行了限期拆除公告,2018年10月8日进行了限期拆除违法建筑催告，答辩人于2018年10月19日作出了强制拆除决定同时予以公告,强制拆除公告责令被答辩人在公告后15日内自行拆除违法建筑,但被答辩人仍不履行自行拆除义务。鉴于被答辩人拒不履行自行拆除的行为,答辩人于2018年11月8日作出《限期清理拆除违章通知书》,但被答辩人仍拒不履行。经沈丘县人民政府按照《城乡规划法》的规定批复后，2018年11月12日在政府组织下对被答辩人的违法建筑依法采取行政强制拆除措施。在强制拆除时依法制作了“行政强制措施现场笔录”。上述行政文书严格按照法定程序送达,被答辩人及其成年家属当时均拒绝签字,答辩人工作人员在相关单位工作人员的见证下将其留置送达。综上可见,被答辩人的违法建筑被强制拆除是严格按照法定程序执法,不存在被答辩人诉状中所述的程序违法行为。七、被答辩人的违法搭建物和构筑物事实上不属于答辩人拆除,法律上不是强制拆除的被告主体。1、本案被答辩人系二次起诉,在第一次起诉审理期间,被答辩人认可部分大棚系沈丘县人民政府修建郑合高铁沈丘县高铁站,选址后并经用地批准后发出征地公告,被答辩人自行予以拆除。可见被答辩人所诉拆除大棚行为，并非答辩人实施。2018年11月23日被答辩人潘峰以沈丘县东城街道办事处、沈丘县住房和城乡建设局为被告书写行政诉状进行诉讼，在诉状中被答辩人明确表述是沈丘县东城街道办事处付强带队于2018年11月12日强制拆除大棚房屋给其造成巨大的经济损失。根据上述事实能够证明对被答辩人违法搭建物和构筑物的拆除并非答辩人组织实施。2、2018年11月23日被答辩人向商水县人民法院提起诉讼,商水县人民法院作出(2019)豫1623行初6号行政裁定书,答辩人及沈丘县东城街道办事处不服提起上诉,经周口市中级人民法院开庭审理,作出(2019)豫1623行终245号行政裁定书,终审裁定认为:“《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定:“没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”强制拆除房屋行为对公民重大财产权利造成严重影响,故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施,从实施情况看,集体主地征收、国有土地上房屋征收城中村改造、新农村建设、城市规划区违章建筑拆除等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而办事处、各个职能部门甚至居委会在组织实施过程中的行为,都是县级人民政府统一组织指挥下进行的,这些行为依据上述法律规定应当视为委托，由县级政府承担责任。本案中,沈丘县东城街道办事处参与了强拆潘峰所建建筑物的行动，该办事处系沈丘县人民政府的派出机构，其不是法律意义上的一级政府和派出机关,不能成为行政诉讼当中的被告，其行为后应当由沈丘县人民政府承担。所以本案被告应当为沈丘县人民政府，沈丘县东城街道办事处以及沈丘县城市管理局的行为均因认为视为沈丘县人民政府的委托。经本院向被上诉人潘峰释明，潘峰拒绝并更被告，故应裁定驳回潘峰的起诉。被上诉人潘峰接到本裁定后，可以直接到本院以沈丘县人民政府为被告提起诉讼。”综上,周口市中级人民法院(2019)豫1623行终245号行政裁定书是生效的法律文书，可作为定案依据。上述事实和生效法律文书确定的内容，足以证明被答辩人的违法搭建物和构筑物事实上不属于答辩人拆除,法律上不是强制拆除的被告主体。综上,被答辩人的上诉理由不能成立，一审判决事实清楚，判决正确，请求人民法院依法驳回潘峰的上诉请求，维持原判。本院经审理查明，2018年8月27日，沈丘县城市管理局对潘峰作出《责令限期拆除违法建筑事先告知书》（责拆告字［2018］第010号）和《责令拆除违法建筑决定书》（责拆决字［2018］第010号），2018年9月13日作出《限期拆除违法建筑公告》（限拆告字［2018］第010号），2018年10月8日作出《限期拆除违法建筑催告书》（限拆催字［2018］第010号），2018年10月19日经沈丘县人民政府同意沈丘县城市管理局作出《强制拆除违法建筑决定书》（强拆决字［2018］第010号）和《行政强制拆除公告》（强拆公字［2018］第010号）。2018年11月8日，沈丘县城建监察大队作出《限期清理拆除违章通知书》（限拆字［2018］第200号）。潘峰不服该通知书提起本案诉讼。本院认为，本案被诉《限期清理拆除违章通知书》（限拆字［2018］第200号）是在《强制拆除违法建筑决定书》（强拆决字［2018］第010号）之后作出的，并且是被上诉人下属机构城建监察大队作出的，不具有行政处罚的作用，不能作为认定违法建筑的依据，对上诉人只能起到告知督促的作用。况且被上诉人也认可是一种告知行为，其也不能作为认定违法建筑的依据，对上诉人不具有强制性的法律效果，对上诉人的权利义务不产生实际影响，该行为不具有可诉性。一审裁定正确应予维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年四月二十日法官助理范帅印书记员杨颖