浙江省仙居县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1024行初4号 原告胡才江，男，1975年1月17日出生，汉族，住天台县。 被告天台县自然资源和规划局，住所地天台县赤城街道工人东路111号。 法定代表人叶海明，局长。 应诉负责人张治飞，副局长。 委托代理人汤小凤、周孝亮，天台县自然资源和规划局工作人员。 被告天台县人民政府，住所地天台县始丰街道玉龙路1号。 法定代表人杨玲玲，代县长。 应诉负责人王侃，副县长。 委托代理人陈铭豪、许威，天台县司法局工作人员。 原告胡才江与被告天台县自然资源和规划局（以下简称天台县资源规划局）、天台县人民政府土地行政管理（土地）行政撤销一案，原告依法向天台县人民法院提起诉讼，天台县人民法院以该院不便审理为由报请台州市中级人民法院指定管辖，台州市中级人民法院于2019年3月15日作出（2019）浙10行辖53号行政裁定，指定本院审理。本院经开庭审理后于2019年9月17日作出（2019）浙1024行初20号行政判决书。原告不服该判决向台州市中级人民法院提起上诉。台州市中级人民法院经审理后于2019年11月26日作出（2019）浙10行终246号行政裁定书，裁定撤销了本院（2019）浙1024行初20号行政判决书并将该案发回本院重审。本院重新向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并另行组成合议庭于2020年4月7日公开开庭进行了审理，原告胡才江、被告天台县自然资源和规划局的应诉负责人张治飞及委托代理人汤小凤、周孝亮、被告天台县人民政府的应诉负责人王侃及委托代理人陈铭豪、许威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2004年3月18日原告与天台县新城开发建设有限公司（以下简称新城公司）签订了《新城商业街中心广场地下停车场车位使用权出让协议》，购买了新城商业街中心广场（即天元广场）地下停车场48号车位的50年使用权。2017年2月1日原告发现天台县人民政府（天台县治堵办公室）通过新闻报道、门前广告的形式向不特定人开放了新城商业街中心广场地下停车场。为了查明本案的主体事实，原告向天台县档案馆调取了《中共天台县委办公室天台县人民政府办公室关于印发的通知》（天县委办[2013]21号），该文件撤销天台县始丰新城建设委员会（以下简称新城委）和南区开发建设管理委员会、设立天台县城市新区建设管理委员会，始丰新城委与南区管委会人员、职能、资产等成建制划入天台县城市新区建设管理委员会。经查阅国家企业信用信息公示系统，发现新城公司由新城委于2001年4月10日投资设立，2012年8月14日投资人变更为天台县基础设施投资有限公司。为了查明本案的基本事实，原告向被告天台县资源规划局发出信息公开申请，2018年6月5日收到《政府信息依申请公开告知书》及附件《建设用地项目呈报材料》（被告天台县资源规划局将《建设用地项目呈报材料》作为建设用地批准书公开），告知如下：“……经档案查询：公开天台县始丰街道天元广场（即新城商业街中心广场）建设用地批准书1份5页，无天台县始丰街道天元广场（即新城商业街中心广场）的国有土地划拨决定书。”2018年6月11日收到《政府信息依申请公开告知书》（天国土信开告[2018]11号），告知如下：“……经档案查询：无你所需的《建设用地批准书》，我局已于2018年6月4日向你提供天台县始丰街道天元广场建设用地项目呈报材料天土字[A200210220074]1份5页（复印件）。”2018年7月11日收到《政府信息依申请公开告知书》（天国土信开告[2018]14号），告知如下：“……经档案查询：无你所需的（一）建设单位有关资质证明；（二）项目可行性研究报告批复或者其他有关批准文件；（三）具体建设项目用地预审意见书1页给予复印提供。”2018年8月3日收到《政府信息依申请公开告知书》（天国土信开告[2018]16号），告知如下：“……经档案查询：无该项目建设用地申请表。”2018年8月16日原告向被告天台县资源规划局邮寄了《要求履行法定职责申请书——未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地》申请被告天台县资源规划局对新城委、新城公司未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的违法行为进行行政处罚。2018年9月4日收到被告天台县资源规划局的《回复》,回复如下：“……经调查核实，2002年9月16日，天台县人民政府同意以划拨方式供地给天台县始丰新城建设委员会1.9922公顷土地，未发现非法占用土地的行为。”原告随后向被告二申请行政复议，2019年2月18日收到《行政复议决定书》（天政复决字[2018]25号），决定维持了天台县国土资源局于2018年9月3日作出的《回复》。为此，原告认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院令第256号）第二十二条规定，建设用地项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，但涉案建设用地项目没有进行建设用地项目可行性研究论证，被告天台县资源规划局不应该主动作出《具体建设项目用地预审意见书》，该行为属于程序违法。二、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条规定，建设用地是依申请的行政许可，新城委和新城公司连《建设用地申请表》都没有提交，被告天台县资源规划局、天台县人民政府不应该主动作出审查批准，该行为属于程序违法。三、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第（三）项规定，供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书，而新城委和新城公司使用涉案建设用地均没有取得《建设用地批准书》、《国有土地划拨决定书》。四、根据《建设用地审查报批管理办法》（中华人民共和国国土资源部第3号令）第七条第一款：“……编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。”第二十一条第二款规定：“以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》……”《建设用地项目呈报材料》、《建设用地批准书》、《国有土地划拨决定书》是三种不同性质的法律文书，不存在相互代换的功能。天台县人民政府在《建设用地项目呈报材料》中同意以划拨方式供地给新城委1.9922公顷土地，只能证明天台县人民政府同意报上一级土地行政主管部门审查的事实。故该涉案建设用地项目属于程序未完成，未取得合法有效的批准手续。五、根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，《建设用地审查报批管理办法》第二十二条第二款规定：“对违反本办法批准建设用地或者未经批准非法占用土地的，应当依法予以处罚。”综上，原告请求判令：一、依法撤销被告天台县资源规划局作出的《回复》，责令被告天台县资源规划局对原告的履职申请重新作出处理。二、依法撤销被告二作出的《行政复议决定书》。三、判令两被告承担本案诉讼费用。 原告向本院提交了以下证据： 1、原告身份证复印件1份，用以证明原告的主体资格。 2、新城商业街中心广场地下停车位使用权出让协议复印件1份，用以证明被告向原告出让新城商业街中心广场地下停车位使用权的事实。 3、《中共天台县委办公室天台县人民政府办公室关于印发的通知》天县委办[2013]21号复印件1份，用以证明天台县始丰新城建设委员会与天台县城市新区建设管理委员会关系的事实。 4、2018年6月5日收到的《政府信息依申请公开告知书》及附件：《建设用地项目呈报材料》复印件1份，用以证明涉案建设用地项目没有《国有土地划拨决定书》的事实，以及《建设用地项目呈报材料》没有上报上一级土地行政主管部门审查的事实。 5、《政府信息依申请公开告知书》（天国土信开告[2018]11号）复印件1份，用以证明涉案建设用地项目没有《建设用地批准书》的事实。 6、《政府信息依申请公开告知书》（天国土信开告[2018]14号）及附件：《具体建设项目用地预审意见书》复印件1份，用以证明涉案建设用地项目没有进行建设用地项目可行性研究论证，被告天台县资源规划局不应该主动作出《具体建设项目用地预审意见书》的事实。 7、《政府信息依申请公开告知书》（天国土信开告[2018]16号）复印件1份，用以证明涉案建设用地项目没有《建设用地申请表》的事实。 8、《要求履行法定职责申请书——未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地》复印件1份，用以证明原告曾向被告天台县资源规划局申请履职的事实。 9、《回复》复印件1份，用以证明被告天台县资源规划局曾向原告回复的事实。 10、《行政复议决定书》（天政复决字[2018]25号）复印件1份，用以证明原告曾向被告二申请行政复议的事实。 11、浙江政务服务网上天台县具体建设项目国有土地使用权审核详细信息与流程图，用以证明被告天台县资源规划局关于国有土地使用权的审核程序。 被告天台县资源规划局辩称，原告于2018年8月16日向被告邮寄《要求履行法定职责申请书》，要求被告对天台县始丰新城建设委员会、天台县始丰新城开发建设有限公司未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的违法行为进行行政处罚。收到申请书后，被告经调查，省政府已于2001年11月21日批准天台县2001年度第五批次建设用地，同意征用土地44.68公顷和农用地转用，同意依法完成征地程序后按具体项目另行办理供地，涉案始丰新城商业中心街广场项目在该批次用地内。2002年9月16日，天台县人民政府批准天台县始丰新城建设委员会始丰新城商业中心街广场项目用地，同意以划拨方式供地给天台县始丰新城建设委员会1.9922公顷土地。即天台县人民政府已批准用地，不存在非法占用土地。因此，被告于2018年9月3日作出的回复事实清楚、证据确凿、程序合法。综上，请求驳回原告诉请。 被告天台县资源规划局在法定期限内向本院提交了以下证据和法律依据： 1、要求履行法定职责申请书、回复、邮寄单及查询复印件1份，用以证明原告向被告邮寄“要求履行法定职责申请书”，被告作出答复并邮寄给申请人。 2、A200110220074建设用地项目呈报材料、天台县人民政府征用土地方案公告、天台县土地管理局征地补偿安置方案公告、始丰新城商业街中心广场规划用地红线图、具体建设项目预审意见书、A200210220080建设用地项目呈报材料复印件1份，用以证明经批准征用后，天台县人民政府已同意以划拨方式供地给天台县始丰新城建设委员会1.9922公顷土地，没有发现天台县始丰新城建设委员会、天台县新城开发建设有限公司非法占用土地的行为。 3、《浙江省实施办法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国土地管理法》复印件1份，用以证明回复正确。 被告天台县人民政府辩称，一、行政复议程序合法。2018年11月20日，被告收到原告的行政复议申请并依法予以受理。11月21日将受理通知书送达原告。2019年1月11日，因案情复杂，经复议机关负责人同意，延期至2019年2月18日作出。同年2月15日，被告作出行政复议决定书（天政复决字[2018]25号），2月18日，原告签收了复议决定书。二、行政复议决定书正确。案涉行政复议中，原告提交的证据有《要求履行法定职责申请书》、申请书的快递单、快递跟踪查询记录、《回复》、政府信息依申请公开告知书、天土字A200210220074建设用地项目呈报材料等。本案另一被告天台县资源规划局提交的证据有《回复》的快递单、快递查询记录、天土字A200110220074建设用地项目呈报材料、始丰新城商业街中心广场规划用地红线图、天台县人民政府征用土地方案公告、天台县土地管理局征地补偿安置方案公告、具体建设项目用地预审意见书、天土字A200210220074建设用地项目呈报材料等，且证据能相互印证。被告在全面审查原告和被告天台县资源规划局提供的证据后，查明事实如下：2001年11月13日，被申请人拟定建设用地项目呈报材料，向浙江省人民政府申报天台县2001年度第五批次建设用地，范围包括始丰新城商业街中心广场1.9922公顷在内的44.68公顷土地，2001年11月21日，浙江省人民政府予以批准。2002年3月15日，天台县国土资源局出具具体建设项目用地预审意见书，审查认为始丰新城商业街中心广场项目符合国家供地政策，选址符合天台县土地利用总体规划和天台城市建设规划，同意在省厅单列指标中安排1.9922公顷用地指标。2002年9月16日，天台县人民政府同意以划拨方式供地1.9922公顷以实施始丰新城商业中心街广场项目。被告认为被告天台县资源规划局作出的未发现天台县始丰新城建设委员会不存在未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的行为的回复事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，作出维持被申请人于2018年9月3日作出的《回复》的行政复议决定。综上，请求驳回原告诉请。 被告天台县人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据和法律依据： 1、行政复议申请书复印件1份，用以证明原告在复议中提出的申请事项。 2、行政复议受理通知书、送达回证复印件1份，用以证明行政复议受理符合法律规定。 3、行政复议答复书、送达回证复印件1份，用以证明行政复议答复通知符合法律规定。 4、行政复议答复书、证据清单复印件1份，用以证明行政复议答复情况。 5、行政复议决定延期通知书、送达回证复印件1份，用以证明行政复议决定延期情况。 6、行政复议决定书、送达回证复印件1份，用以证明行政复议决定书作出、送达符合法律规定。 经举证与质证，原告对被告天台县资源规划局提供的证据1的真实性无异议，对证据2关联性无异议，对证据3的关联性与合法性均有异议。对被告天台县人民政府提供证据1、2、3、4、5、6的真实性无异议，但证据6的合法性有异议。被告天台县资源规划局对原告提供的证据1、3、8、9、10、11证据三性均无异议，对证据2、4、5、6、7的真实性无异议，对证据2的证明内容有异议，不能证明原告诉讼主体资格，证据4-7不能证明没有经过审批的事实，对被告天台县人民政府提供证据三性无异议。被告天台县人民政府对原告提供的证据1、2、3、4、5、6、7、9、10、11合法性无异议，对证据8的合法性有异议，证据1-10的真实性均无异议，关联性上认为证据1-3不能证明原告有诉讼主体资格，证据4-7不能证明没有相关审批材料，证据8-10与本案无关联。对被告资源规划局提供的证据三性无异议。本案原、被告对对方提供的证据真实性均无异议，亦能证明原告购买车库，申请信息公开，请求履职及申请行政复议，以及争议的用地经省级人民政府审批，被告天台县资源规划局作出答复，被告天台县人民政府作出复议决定的事实，本院对其真实性予以认定。 经审理查明，2001年11月13日，原天台县国土资源局拟定建设用地项目呈报材料，向浙江省人民政府申报天台县2001年度第五批次建设用地44.68公顷土地（包括始丰新城商业街中心广场1.9922公顷在内），2001年11月21日，浙江省人民政府予以批准。2002年3月15日，原天台县国土资源局出具具体建设项目用地预审意见书，审查认为始丰新城商业街中心广场项目符合国家供地政策，同意在省厅单列指标中安排1.9922公顷用地指标。2002年9月16日，天台县人民政府同意以划拨方式供地1.9922公顷以实施始丰新城商业中心街广场项目。2004年3月18日，原告购买了新城商业街中心广场（即天元广场）地下停车场48号车位的50年使用权。2018年8月16日原告申请被告天台县资源规划局对新城委、新城公司未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的违法行为进行行政处罚。被告天台县资源规划局于2018年9月3日作出《回复》一份，其主要内容为“经调查核实，2002年9月16日，天台县人民政府同意以划拨方式供地给天台县始丰新城建设委员会1.9922公顷土地，未发现非法占用土地的行为。”2018年11月20日，被告天台县人民政府受理了原告的行政复议申请，2019年1月11日作出了行政复议决定延期通知书，延期至2019年2月18日前作出，2019年2月15日作出了天政复决字[2018]25号行政复议决定书，该决定维持了被告天台县资源规划局的《回复》，原告遂提起了本案行政诉讼。另查明因政府机构改革，被告天台县国土资源局已变更重组为天台县自然资源和规划局。 本院认为，本案争议焦点在于非法用地行为是否存在。根据《土地管理法》（1998年修订）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”而根据《土地管理法》（1998年修订）第四十四条第二款的规定“在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十一条规定：“在已批准的农用地转用范围内和原有建设用地范围内，具体建设项目用地按照下列规定办理审批手续：（一）二公顷以下的建设项目用地，由县（市）人民政府土地行政主管部门审核，报同级人民政府批准，并报设区的市和省人民政府土地行政主管部门备案。”已经批准的农用地转用范围内和原有建设用地范围内，二公顷以下建设用地项目由县（市）人民政府批准。本案中浙江省人民政府已批准天台县2001年度第五批次建设用地44.68公顷土地，而始丰新城商业街中心广场项目位于该批次建设用地内，其单独供地1.9922公顷应由天台县人民政府批准。结合本案中《建设用地项目呈报说明书》中天台县人民政府的审核意见以及后续业主均可取得该地块所建房屋相关权证等事实来看，该项目用地实际已完成用地批准。至于被告天台县资源规划局后续是否发放相关证书，实际并不影响先前的批准行为效力。故本案案外人天台县新城委、新城公司不存在“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准”的非法占用土地行为。被告天台县自然资源和规划局在收到原告申请后作出《回复》，程序合法、有事实和法律依据。被告天台县人民政府对原告的复议申请，依法进行了审查，在法律规定的时间内作出复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，应驳回原告的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告胡才江的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告胡才江负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  陈加礼 审 判 员  林坦友 人民陪审员  李 倩 二〇二〇年四月二十六日 代书 记员  孟俊宇 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。