河南省周口市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫16行终38号上诉人（原审原告）项城市永源再生资源有限公司，住所地项城市东方大道与城东路交叉口西500米路南。法定代表人袁翠云。委托代理人钱炳言,河南平原律师事务所律师,一般代理。被上诉人（原审被告）项城市人民政府东方办事处，住所地项城市纬二路和颖河路交叉口。法定代表人张丽荣。委托代理人王俊启，河南豫东律师事务所律师，一般代理。上诉人项城市永源再生资源有限公司因行政行为违法一案，不服河南省项城市人民法院（2019）豫1681行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审审理查明：项城市永源再生资源有限公司（以下简称永源公司）在项城市东方大道与城东路交叉口西500米路南经营废旧塑料、废旧金属、废旧纸箱收购销售。项城市东方办事处根据项城市环境污染防治攻坚战领导小组下发的“散乱污”企业整治取缔工作的通知，于2019年4月25日向辖区内的“散乱污”企业下发取缔通知书。永源公司认为，项城市人民政府东方办事处作出的小散乱企业取缔通知书违法。为此，诉至法院，1、确认项城市人民政府东方办事处取缔永源公司并将永源公司的设备设施强制破坏的行为违法，2、判令项城市人民政府东方办事处赔偿永源公司液压打包机机配套设施、地磅设备、棚子等损失及停业损失共计300000元。原审法院认为：项城市人民政府东方办事处系项城市人民政府的派出机关，项城市人民政府东方办事处对辖区内的“散乱污”企业下发小散乱污企业取缔通知书，是根据项城市环境污染防治攻坚战领导小组办公室下发的“散乱污”企业整治取缔工作的通知实施的行为，并且永源公司所提供的证据不能证明项城市人民政府东方办事处实施了具体的取缔行为，且永源公司的经营地址仍在该处。永源公司以项城市人民政府东方办事处为被告主体不适格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回项城市永源再生资源有限公司的起诉。案件受理费50元，不予收取。上诉人项城市永源再生资源有限公司不服，上诉称：一、一审认定项城市人民政府东方办事处不是适格被告是错误的。1、项城市人民政府东方办事处虽然是项城市人民政府的派出机关,但其依法享有行政职权,属于独立对外承担法律责任的主体。2、项城市人民政府东方办事处以自己的名义向永源公司下达了《取缔通知书》,且实施了强行撬锁而入将永源公司的机器设备损坏的行为。3、项城市人民政府东方办事处无论是执行的是行政法律、法规,也无论是执行哪一级政府规章或者通知,包括《项城市环境污染防治攻坚战领导小组办公室下发的“散乱污”企业整治取缔工作的通知》,其都是独立的行政主体,都是在行使行政职权,都应当对其行政行为的合法性承担责任。不能因为执行了国务院的法规,行为责任主体就成了国务院。4、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定,街道办事处是下级人民政府的派出机关,属于依法享有行政职权,能够独立对外承担法律责任的行政主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。因此,项城市人民政府东方办事处无论是基于市政府的行政命令,或是自己越权执法,其以自己的名义对永源公司做出了具体的行政行为,依法应当承担相应的法律责任,项城市人民政府东方街道办事处是本案的适格被告。二、一审认定事实错误,永源公司提供有充分的证据证实被上诉人实施了强行破坏上诉人的机器设备的行为。1、永源公司提供有东方办事处主任张丽荣带队指挥挖掘机捣毁永源公司机器设备的录像,视频录像中有大量的目击证人,目击证人劝阻张丽荣的声音清晰可辨。在一审庭审过程中,项城市人民政府东方办事处当庭将其上述行为狡辩说是实施的帮助永源公司打扫卫生的行为,且承认是政府行为，而非项城市人民政府东方办事处主任张丽荣的个人行为。项城市人民政府东方办事处作为一级政府由最高行政长官带领强行撬锁帮助一个停止经营的企业打扫卫生,本已经够雷人啦,在“打扫卫生”的过程中,还动用挖掘机将企业的机器设备毁损,针对该事实一审法院突然对该视频未做任何论述。2、项城市人民政府东方办事处在实施撬锁毁损原告机器设备时,永源公司的法定代理人袁翠云曾报警,项城市东方派出所出具的《出警经过》记载:“2019年9月16日11时左右,我所接110指令:在项城市东方大道华夏大酒店附近废品收购站大门被撬,院内机子被破坏。接警后,我所民警立即到达现场发现,报案人袁翠云经营的再生资源有限公司大门打开,门锁被砸坏,院内地磅、打包机等被损坏,大门口有挖掘机经过的轮印。经调查,此事件属于项城市东方办事处取缔辖区内的收废品经营所为,不属于我所管辖的治安案件。”该《出警经过》所记载的内容清晰印证了视频录像内容,足以证实:在上诉人停业期间,被上诉人由张丽荣主任带着挖掘机强行撬锁而入,将上诉人机器设备强行破坏,将院落搞得一团糟。一审裁定对此仍然未做任何讲论。3、一审判决认定“永源公司经营地址仍在该处”,项城市人民政府东方办事处就没有实施“取缔”行为,这是一种违背常人认知的逻辑分析。上诉人是依法注册的企业,经营地址确实没有变更,但自被上诉人2019年4月25日下发“取缔通知”之日起,上诉人就没有再经营,而9月16园,被上诉人强行撬锁进入上诉人租赁的院内,将上诉人的设备损坏,上诉人也不可能再经营。一审法院没有到现场勘查,被上诉人将上诉人的机器设备毁坏以后,一片狼迹的现场至今都还保持被毁坏后的原状。一审裁定竟然以“经营地址还在该处”为由,说被上诉人没有实施毁损上诉人的机器设备的行为。三、上诉人的经营行为并不产生污染环境的现象,被上诉人的“取缔”行为明显违法。一审项城市人民政府东方办事处所提供证据中没有任何将上诉人认定为“散乱污”企业的程序认定,被上诉人提交的所谓周口市督办的两张清单中即没有上诉人名字,其所标注的位置也没有指向上诉人的经营场地。没有任何证据证明上诉人是一个“散乱污”企业。上诉人对生活废品的回收也是《环境保护法》第三十七条“地方各级人民政府应当采取措施,组织对生活废弃物的分类处置、回收利用”明确规定的应当引导鼓励的行业。被上诉人辩称缺乏所谓的“环评手续”,上诉人并没有收到主管部门项城市环保局的整改通知。将上诉人列入“散乱污”企业同样没有任何单位和任何部门告知过上诉人。被上诉人直接将上诉人取缔没有任何的事实依据和法律依据。四、被上诉人的行为明显属于越权执法，且严重背离了《环境保护法》和《限产停产整治办法》的程序规定。从《小散乱污取缔通知》内容来看,该通知依据的是《中华人民共和国环境保护法》第42条第60条和环保部《限产停产整治办法》,《环境保护法》的执法主体是县级以上环境保护部门,《限产停产整治办法》更是环保部自己规定的对环境违法行为的程序性规范文件。被上诉人的行为明显属于越权执法，且严重背离了《环境保护法》和《限产停产整治办法》的程序规定。“环保法”和“整治办法”将明确规定:关闭企业,应当由环境保护主管部门报经有批准权的人民政府做出责令关闭行为,本案被上诉人不具有这样一个职权,更不可能履行报批的行为。五、被上诉人的“取缔”通知和“取缔”行为,给上诉人造成了重大的经济损失。依法应当承担赔偿责任。1、上诉人自2019年4月25日收到被上诉人“取缔”通知以后,一直停止经营,造成上诉人经营性损失10多万元。2、上诉人停业期间的场地租赁损失20000元。3、上诉人的机器设备等损失150000元。4、一审审理期间,上诉人曾多次申请对上诉人的损失进行评估,但一审法院始终没有接受申请。综上所述:上诉人是一个合法注册的企业,不经任何的前置程序,直接将上诉人取缔,足见行政权利对法律的漠视,凸显出行政权利应当受到制约的必要性。否则人人都有可能成为行政权被滥用的受害者。一审法院枉顾事实和法律,将被上诉人认定为不是适格被告,没有对被上诉人具体行政行为合法性进行审查,明显是惧怕地方政府。请二审法院查明事实,依法撤销一审裁定,并依法改判支持上诉人诉讼请求。请求:1、撤销项城市人民法院(2019)豫1681行初49号行政裁定;2、依法支持上诉人一审诉请或者指定项城市人民法院以外的法院重审。被上诉人项城市人民政府东方办事处辩称，一、被上诉人与上诉人不构成诉讼法律关系;被上诉人取缔通知的对象是黄伟个人,而非上诉人公司,行政对象注明是黄伟,而非被答辩人公司。对此事实,该取缔通知书上面已经予以证明。故上诉人不具有诉讼主体资格;二、被诉行政行为不构成完整的行政行为,不具有行政强制效力,仅属于通知的范畴,不属于具体行政行为,不具有可诉性;三、上诉人属于“散乱污”企业,且缺乏环评手续,属于违法企业,应当予以取缔;上诉人所经营的是收购废品、废破烂,在露天场合中未采取任何环保措施,严重违反《中华人民共和国环境保护法》第42条、第60条的规定,属于严重影响社会发展和损害群众健康的重污染企业,经项城市环境污染防治攻坚战领导小组办公室多次暗访,列入“散乱污”企业,属于市委市政府严厉打击环境违法行为,应当取缔,故被上诉人根据环保部《限产停产整治办法》的规定予以取缔是合法的行政行为;四、被上诉人不属于适格的被告,法院应当驳回上诉人对被上诉人的起诉;被上诉人通知取缔上诉人的企业是受项城市市委和项城市人民政府委托的行政行为,被上诉人属于项城市人民政府的内设机构和派出机构,遵从上级单位和项城市环境污染防治攻坚战领导小组及环保部门的指示和授权,对上诉人的企业予以取缔,是受委托的行政行为,故根据相关法律规定,被上诉人不属于适格的被告;五、被上诉人没有损坏上诉人的设备、厂房等设施,上诉人起诉书中诉称的设备等物损坏与被上诉人无关,且上诉人诉求经济损失30万元缺乏事实依据和法律依据;上诉人属于典型的“散乱污”企业,且缺乏环评手续,属于违法企业,多次被周口及项城环保检查小组暗访,属于应当关停和取缔的违法经营企业,被上诉人仅是下达了取缔通知书,没有采取其他强制措施,且上诉人未经行政部门和环保部门的审批,擅自在他人土地使用权上建置建筑物和开设废品收购站,属于非法建筑和违法经营,故其被上诉人起诉赔偿30万元的经济损失,不仅缺乏事实依据,而且诉讼主张的利益不合法,缺乏事实和法律依据,应当予以驳回。请二审法院查明事实,判决驳回上诉,维持原判。经审理查明，二审经审理查明事实与一审认定事实一致，本院予以确认。本院认为，项城市人民政府东方办事处没有对“散乱污”企业关停和取缔的法定职权，其所进行的取缔活动是在项城市人民政府的指令下进行的，如其是具有独立资格的机关，取缔活动应视为是项城市人民政府的委托，其行为的后果应由项城市人民政府负担。如其是项城市人民政府的派出机构，其行为的后果本应由项城市人民政府负担。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 杨 磊审判员 任成飞审判员 闫 政二〇二〇年四月三日法官助理范帅印书记员杨颖