福建省明溪县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0421行初7号 原告：南洋（永安）钛业有限公司，住所地永安市西洋镇新昌路号4楼，统一社会信用代码：91350481597885306C。 法定代表人：顾岩毅，执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人：罗泽幸，福建策问律师事务所律师。 被告：永安市自然资源局，住所地福建省永安市燕江南路496号，统一社会信用代码：11350481003804442Q。 法定代表人：张茂祥，局长。 出庭人员：江先钢，该局副局长。 委托诉讼代理人：廖首炊，福建商通律师事务所律师。 委托诉讼代理人：宋清雄，男，1968年11月8日出生，汉族，该局工作人员，住永安市。 原告南洋（永安）钛业有限公司与被告永安市自然资源局土地行政管理纠纷一案，本院依照地域管辖的有关规定，于2019年6月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年8月19日裁定驳回原告南洋（永安）钛业有限公司的起诉。原告南洋（永安）钛业有限公司提起上诉，三明市中级人民法院于2019年11月6日裁定，撤销本院裁定，指定本院继续审理。本院于2020年3月24日再次组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告南洋（永安）钛业有限公司的委托诉讼代理人罗泽幸与被告永安市自然资源局的副局长江先钢、委托诉讼代理人廖首炊、宋清雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年8月24日，永安市国土资源局制作了永国土资函[2017]104号《函》，内容为：南洋（永安）钛业有限公司：2013年1月9日，我局与你方签订《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号35048120130109G003)，因你方未按合同约定开工建设，闲置土地两年以上，现通知如下：一、自2017年9月4日起，《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号35048120130109G003)解除；二、土地使用权无偿收回。2019年1月15日起，永安市国土资源局名称变更为永安市自然资源局，其权利义务均由永安市自然资源局承担。原告南洋（永安）钛业有限公司对上述《函》所作行政决定不服，于2019年6月3日向本院提起行政诉讼。 南洋（永安）钛业有限公司提出诉讼请求称：1.请求撤销永安市自然资源局作出的永国土资函[2017]104号《函》。2.本案诉讼费用由永安市自然资源局承担。事实及理由：2013年1月9日，南洋（永安）钛业有限公司与永安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号35048120130109G003），合同约定土地出让金为3150万元。合同签订后，南洋（永安）钛业有限公司于2013年3月15日、3月28日共向永安市国土资源局交纳土地出让金3150万元。2017年5月9日，永安市国土资源局向原告发出永国土资告字[2017]006号《告知单》，要求南洋（永安）钛业有限公司在15日内说明宗地是否闲置原因及佐证材料。南洋（永安）钛业有限公司于2017年5月12日向永安市国土资源局复函说明情况。2017年8月24日，永安市国土资源局制作了永国土资函[2017]104号《函》，后永安市国土资源局又将该内容刊登在《三明日报》上。但原告一直未收到该《函》，直到近期才得知具体行政内容。南洋（永安）钛业有限公司认为永安市自然资源局作出的该行政行为，行政程序违法，适用法律错误，证据不足，根据《行政诉讼法》第70条规定，应撤销该行政行为，其事实与理由如下：(1)《闲置土地处置办法》对构成闲置土地的认定作出了明确规定。《闲置土地处置办法》第九条规定：经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。本案中，永安市自然资源局已经按《闲置土地处置办法》的规定进行了部分行政程序的情况下，又直接作出解约行为，行政程序违法，适用法律错误。其次，永安市自然资源局并未向南洋（永安）钛业有限公司下达《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，在此情况下，涉案土地并不属于闲置土地。永安市自然资源局以“闲置土地两年以上”单方解除合同，证据不足，无事实与法律依据。最后，双方当事人签订的《国有建设用地使用权出让合同》，并未约定永安市自然资源局可依据“闲置土地两年以上”享有合同解除权。其单方解除合同，证据不足，无事实与法律依据。(2)《闲置土地处置办法》对构成闲置土地的处理方式亦作出了明确规定。《闲置土地处置办法》第十四条规定，首先，无偿收回国有建设用地使用权的前提是先认定涉案土地为闲置土地，但是永安市自然资源局从未向南洋（永安）钛业有限公司下达《闲置土地认定书》，故涉案土地不属于闲置土地。其次，永安市自然资源局无偿收回国有建设用地使用权前未获得有批准权的人民政府批准，也未向原告下达《收回国有建设用地使用权决定书》。最后，永安市自然资源局在作出无偿收回国有建设用地使用权决定前，未书面告知原告有申请听证的权利，剥夺了原告的合法权益。永安市自然资源局无偿收回国有建设用地使用权的行为，行政程序违法，适用法律错误，应予撤销。 永安市自然资源局答辩称：1.本案南洋（永安）钛业有限公司起诉时，诉讼时效已经届满，应当驳回其起诉。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案被诉行为《函》，由永安市自然资源局于2017年8月24日作出，并于8月24日向南洋（永安）钛业有限公司住所地、8月26日向其法定代表人住址寄送了该《函》，还于2017年8月25日在《三明日报》上刊登。南洋（永安）钛业有限公司于2019年6月才提起行政诉讼，已经过了诉讼时效，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第六项的规定，应当驳回起诉。2.本案被诉行为是被告履行行政合同的行为。永安市自然资源局依法作出《函》，符合行政合同管理的要求，具有合同上的依据。3.永安市自然资源局作出《函》并送达程序合法。对于行政合同的管理，法律并未统一规定程序，只要符合行政合同管理要求即为合法。本案永安市自然资源局作出的《函》符合土地出让合同的约定，并按民诉法规定的送达方式，向南洋（永安）钛业有限公司送达，程序合法。综上所述，本案南洋（永安）钛业有限公司提起行政诉讼已经超过了法定期限，永安市自然资源局作出本案被诉行为《函》，具有法律上的依据和合同上的依据，程序并不违法，请求法院裁定驳回南洋（永安）钛业有限公司的起诉。 永安市自然资源局在法定期限内向本院提交了以下证据：1.本案适用法律摘录，证明永安市自然资源局负责本行政区域内的土地的统一管理和监督工作；本案已过诉讼时效。2.永国土资函[2017]104号《函》，证明作出的时间及决定的内容。3.《国有土地使用权出让合同》（合同编号为35048120130109G003）、《合同书》、《电汇凭证》，证明2013年1月9日双方签订的《国有建设用地土地使用权出让合同》第三十二条约定“土地闲置满二年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。”及实际收取南洋（永安）钛业有限公司土地出让金为459.47万元的事实。4.《营业执照》、《组织机构代码证》、《港澳居民来往内地通行证》、《法定代表人身份证明》，证明南洋（永安）钛业有限公司住所地及其法定代表人顾岩毅的住址。5.特快专递凭证2份，证明永安市自然资源局于2017年8月24日、26日向南洋（永安）钛业有限公司及法定代表人邮寄了《函》的事实。6.《三明日报》（2017年8月25日），证明永安市自然资源局于2017年8月25日以登报的方式向南洋（永安）钛业有限公司送达《函》的事实。7.（2018）闽0481民初1538号《民事裁定书》，证明《函》已公告送达南洋（永安）钛业有限公司，南洋（永安）钛业有限公司可以在法定期限内申请行政复议或向有管辖权的法院提起行政诉讼。8.《公告》二份，证明法院在2018年6月28日、10月16日在《福建法制报》刊登应诉公告及裁定书送达公告。 南洋（永安）钛业有限公司对永安市自然资源局的上述证据的真实性均无异议，但认为：永安市自然资源局在作出《函》的过程中未给予原告法定的陈述、申辩的权利，其作出的《函》所适用的法律错误，采用的邮寄、公告方式均未告知原告，故不符合有关规定，属程序违法，同时永安市自然资源局未告知原告所具有的复议、诉讼权利等。 同时，南洋（永安）钛业有限公司向本院提交了以下证据：1.票据两份，证明南洋（永安）钛业有限公司已经全额缴纳了土地出让金。2.“成交确认书”一份，证明双方当事人之间关于涉案土地已经经过法定程序，进行了国有土地使用权的确认，南洋（永安）钛业有限公司对涉案土地拥有合法的土地使用权。3.告知单、永国土资闲调、函各一份，证明永安市自然资源局在南洋（永安）钛业有限公司起诉之前，双方处理涉案土地的闲置问题；永安市自然资源局所作的具体行政行为，证明未告知南洋（永安）钛业有限公司相关的行政复议及行政诉讼权利等事实。4.三明市中级人民法院（2019）闽04行终84号裁定书，证明经三明市中级人民法院判决，发回明溪县人民法院重审的事实。5.短信收到的《函》，证明南洋（永安）钛业有限公司法定代表人在2020年3月6号才知道被告作出的《函》。6.工程量确认函，证明2017年1月6号到这个时间段，证明福建省泉州市东海建筑有限公司一直有在施工，从来没有出现停工的现象。 永安市自然资源局对南洋（永安）钛业有限公司所举上述证据提出如下质证意见：对证据5、6有异议，认为证据5是孤证，证据6缺乏原件，二者不符合证据的有关规定，不能证实其主张；对其他证据无异议。 根据以上证据及庭审中各方当事人的陈述，本院认定如下事实：南洋（永安）钛业有限公司与永安市自然资源局于2013年1月5日签订“成交确认书”，南洋（永安）钛业有限公司取得争议土地使用权。2017年5月9日，永安市自然资源局向南洋（永安）钛业有限公司发出“告知单”，认为争议土地“疑似构成闲置”，要求南洋（永安）钛业有限公司向其作出闲置的原因说明并提供佐证材料。南洋（永安）钛业有限公司收到永安市自然资源局发出的“告知单”后，派人向其作出相关说明，但未提交佐证材料。2017年6月7日，永安市自然资源局向南洋（永安）钛业有限公司发出永国土资闲调字（2017）01号“闲置土地调查通知书”，要求其提供相关材料，南洋（永安）钛业有限公司在规定的时间内未予提供。2017年8月24日，永安市自然资源局作出永国土资函[2017]104号《函》，内容为：南洋（永安）钛业有限公司：2013年1月9日，我局与你方签订《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号35048120130109G003)，因你方未按合同约定开工建设，闲置土地两年以上，现通知如下：一、自2017年9月4日起，《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号35048120130109G003)解除；二、土地使用权无偿收回。当日，永安市自然资源局将该《函》邮寄至南洋（永安）钛业有限公司住所地；8月26日，永安市自然资源局将该《函》邮寄至南洋（永安）钛业有限公司法定代表人的住址；同时，永安市自然资源局还于8月25日将该《函》刊登至《三明日报》。2019年6月3日，南洋（永安）钛业有限公司对该函服，向本院起诉要求撤销该函，本院经庭审，以南洋（永安）钛业有限公司的起诉已过法定期限为由，于2019年8月19日裁定驳回南洋（永安）钛业有限公司的起诉。南洋（永安）钛业有限公司不服，提起上诉。三明市中级人民法院经审理，认为永安市自然资源局无法证明南洋（永安）钛业有限公司下落不明，公告送达函件前提不成立，亦未直接送达，不能证实南洋（永安）钛业有限公司已经知道该行政决定，遂于2019年11月6日作出裁定，撤销本院驳回起诉的裁定，指定本院继续审理。 本院认为，行政机关应当依法行政，依照《中华人民共和国土地管理法》第五条、第三十七条的规定，永安市自然资源局系永安市辖区内的土地行政主管部门，有权行使辖区内的相关土地行政管理职权。《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定：未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。永安市自然资源局作为辖区内的土地管理部门，应当依照此规定办理相关手续，同时，该行为属行政处罚行为，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定履行相应程序，如调查、通知、告知相应权利义务等。本案中，永安市自然资源局作出的永国土资函[2017]104号《函》系对闲置土地收回所作决定，该决定处理的事项属行政管辖范围，永安市自然资源局行使的是行政管辖职权，其未按行政处罚的有关程序履行相应的义务，属程序违法，其作出的永国土资函[2017]104号《函》应予撤销。综上所述，南洋（永安）钛业有限公司提出请求撤销永安市自然资源局作出的永国土资函[2017]104号《函》的主张，符合法律规定，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销永安市自然资源局于2017年8月24日作出的永国土资函[2017]104号《函》。 案件受理费50元，由永安市自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。 审 判 长  陈立晖 人民陪审员  杨慧敏 人民陪审员  汤炜杰 二〇二〇年四月十日 书 记 员  陈雪莹 附：本判决适用的主要法律条文 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 二、《中华人民共和国土地管理法》 第五条国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。 县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。 第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。 在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。 承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。 三、《闲置土地处置办法》 第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理： （一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本； （二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。