重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终704号 上诉人（一审原告）雒晓书，女，汉族，住重庆市巴南区 委托诉讼代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。 委托诉讼代理人宾杜芷梦，重庆憬谦律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人王弦，该府工作人员。 委托诉讼代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。 第三人重庆市巴南区规划和自然资源局。住所地：重庆市巴南区龙州大道108号。 法定代表人张一兵，局长。 雒晓书因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初303号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案，在审理过程中，因出现需要中止诉讼的情形，本院于2020年2月20日裁定中止本案审理。2020年3月30日本案恢复审理，现已审理终结。 一审法院查明，根据国土资源部《关于重庆市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2009〕671号），重庆市政府于2011年1月14日作出《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划土地征收的通知》（渝府地〔2011〕19号）以及《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地〔2011〕21号）。重庆市巴南区人民政府（简称巴南区政府）依据上述文件批准，征收李家沱街道光明村3社、4社集体土地。2014年12月24日，巴南区政府发布《关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地的公告》（巴南府发〔2014〕188号）。2015年3月10日，原重庆市巴南区国土资源管理分局、重庆市巴南区人民政府征地办公室（简称巴南区征地办公室）发布《关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南国土发〔2015〕18号）。2015年4月3日，巴南区政府同意并批准了该补偿安置方案，发布《重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发〔2015〕42号），并组织实施。 雒晓书位于巴南区李家沱街道光明村4社的房屋在本次征地红线内，该房屋权属证为《重庆市房地产权证》（丁202房地证2009字第×号），证载面积193.85平方米，经巴南区征地办公室清理丈量，雒晓书签字确认案涉房屋实测面积为293.73平方米。雒晓书（户）共2人，户主雒晓书及其子廖乐飞，在征地实施时系光明村4社在籍农业人员。2016年7月21日，巴南区征地办公室对雒晓书户作出《关于领取征地拆迁人员安置、住房拆迁安置补偿费用的通知（拆房户）》，并于2016年8月4日送达雒晓书。该通知告知雒晓书：雒晓书户住房安置方式及相关安置补偿费用（以下方案选其一）：一、选择住房货币安置形式，人员安置费76000元、住房货币安置费247500元、有证房补偿费116310元、无证房拆除工时费1997.6元、搬家补助费800元，搬迁补助费4000元、宅基地综合定额补偿费4000元，代扣养老保险费26266元，合计补偿424341.6元；二、选择统建优惠购房安置形式，人员安置费76000元、有证房补偿费116310元、无证房拆除工时费1997.6元、搬家补助费1600元、宅基地综合定额补偿费4000元，申请购买统建房75平方米，应缴纳购房款45000元、代扣天然气安装费3500元、代扣养老保险费26266元，合计补偿125141.6元。雒晓书对房屋补偿标准有异议，向巴南区政府申请行政协调，请求：对申请人位于光明村4社的住房参照国有土地上房屋补偿标准进行补偿安置；参照国有土地上房屋补偿标准给予搬迁费、过渡费和奖励费等相关费用。因协调未果，巴南区政府于2018年11月20日作出《重庆市巴南区人民政府征地房屋补偿争议协调意见书》（巴府行协字〔2018〕05号）。雒晓书向重庆市政府申请行政裁决，请求：1.对申请人位于光明村4社的住房296.35平方米参照国有土地上房屋补偿标准进行补偿安置；2.给予申请人搬迁费、过渡费和奖励费等补偿安置；3.对申请人及家人依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险。重庆市政府于2019年4月8日收到雒晓书申请后，于2019年4月28日作出渝府地裁〔2019〕96号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（简称96号《裁决书》）并邮寄送达，其主要内容为：申请人（户）共2人，户主雒晓书及其子廖乐飞，在征地实施时系光明村4社在籍农业人员。申请人持有《重庆市房地产权证》（丁202房地证2009字第×号），房屋坐落于巴南区李家沱街道光明村4社，实测面积293.73平方米，证载面积193.85平方米。由于申请人未签订安置协议，巴南区征地办核算申请人户的补偿安置如下：一、人员安置2人（雒晓书、廖乐飞），人员安置费76000元，代扣养老保险费26266元后，应支付人员安置补偿费合计49734元。二、房屋补偿款合计122307.6元，有证房面积193.85平方米，按600元/平方米（砖墙预制盖）标准计算房屋补偿费116310元；无证房99.88平方米，按20元/平方米计算拆除工时费1997.6元；宅基地综合定额补偿费4000元（4000元/户）。三、住房安置2人（雒晓书、廖乐飞），住房安置面积标准30平方米/人，廖乐飞适龄未婚，增加15平方米，共应安置面积75平方米。1.选择住房货币安置形式，住房货币安置款225000元，货币安置装修费22500元，搬家补助费800元，搬迁补助费4000元，合计安置补偿252300元；2.选择统建优惠购房形式，600元/平方米，75平方米，购房款共45000元，代扣天然气安装费3500元/户，小计应缴纳48500元；搬家补助费1600元（800元/户，按2次计发），合计应缴纳46900元。综上，申请人户若选择住房货币安置方式合计补偿424341.6元；若选择统建优惠购房安置方式合计补偿125141.6元。另选择统建优惠购房安置方式的被拆迁户需要提前搬迁过渡的，以实际发生过渡费时间计算，第一年每人每月400元，每增加一年过渡费每人每月增加50元，最多不超过每人每月800元。申请人（户）的房屋所在土地性质属于集体土地，申请人要求依法参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿安置无事实基础和法律依据，巴南区征地实施单位对申请人（户）的房屋补偿和住房安置符合我市现行征地补偿安置政策规定；在批准的征地拆迁补偿安置方案中已对搬迁补助费、搬家补助费、搬迁过渡费等相关费用进行了明确；申请人在其签订人员安置协议后即可参加办理征地人员基本养老保险，且该请求未经巴南区人民政府协调，属于裁决不予受理范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条和《重庆市征地补偿安置办法》第六条、第八条、第二十一条、第二十三条和《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第九条、第二十五条、第二十九条等有关规定，对申请人提出的对申请人位于光明村4社的住房296.35平方米参照国有土地上房屋补偿标准进行补偿的裁决请求不予支持；对申请人要求给予搬迁费、过渡费和奖励费等补偿安置的请求，在申请人户签订拆迁安置协议后，由巴南区征地实施机构按照批准的征地拆迁补偿安置方案的规定支付；对申请人提出的依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险的裁决请求予以驳回。雒晓书不服，诉至本院，请求撤销重庆市政府作出的96号《裁决书》。 另查明，雒晓书户至今未选择住房安置方式、未签订征地补偿安置协议。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府具有对雒晓书提出的申请进行裁决的职权和职责。雒晓书因对补偿标准有争议，经巴南区政府协调，在协调未果的情况下，雒晓书向重庆市政府申请裁决。重庆市政府受理后，在法定期限内作出了征地补偿安置争议裁决，程序合法。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，巴南区政府在组织实施征收雒晓书房屋所在的集体土地时，并不存在未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿的情形，故雒晓书认为应按照上述规定对涉案房屋参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，于法无据。巴南区征地实施部门对雒晓书的房屋实际清理丈量后，按照巴南区政府批准的补偿安置方案，对雒晓书户作出《关于领取征地拆迁人员安置、住房拆迁安置补偿费用的通知（拆房户）》，该补偿标准符合《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2013〕58号）、《重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发〔2015〕42号）的规定。被诉裁决书认为雒晓书的房屋土地使用权类型为宅基地，属于集体土地上住宅，对雒晓书申请要求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的裁决请求，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条和《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》等有关规定不予支持，认定事实清楚，适用法律正确。被诉裁决认定雒晓书户在籍人员2人属于案涉征地住房安置对象，巴南区征地实施部门提供统建优惠购房和货币安置住房两种住房方式供其选择，住房安置标准符合现行征地补偿安置政策规定，该认定也并无不当。 关于雒晓书要求给予申请人搬迁费、过渡费和奖励费等补偿安置的裁决请求。按照案涉补偿安置方案，住房安置存在统建优惠购房和货币安置住房两种方式，如选择住房货币安置形式则存在搬迁补助费这一项补偿费，如选择统建优惠购房安置形式则没有搬迁补助费这一项补偿费，但可能产生过渡费这一项补偿费。因雒晓书尚未选择住房安置方式，也未签订住房安置协议，故现在不能确定雒晓书户上述费用的项目，但被诉裁决中已对雒晓书户的统建优惠购房和货币安置住房两种方式的补偿安置明细予以了列明，该标准符合《重庆市征地补偿安置办法》、巴南府发〔2015〕42号等的规定，一旦雒晓书户选择了住房安置方式，上述补偿费用则可对应享受。在条件不成熟的情况下，被诉裁决对雒晓书的该项裁决请求裁决以申请人户签订拆迁安置协议、选择安置方式为前提，并由征地实施机构据实支付，并无不当。但是，根据案涉补偿安置方案，获得奖励费的条件为：若选择货币安置形式的，在规定时限内拆除旧房的，按住房安置面积给予奖励（300元/平方米）。而在被诉裁决中，对雒晓书户是否可以获得奖励费，或者哪种情况下可以获得奖励费，未做查明，对雒晓书该项裁决请求没有做出裁决，属于遗漏申请人申请的裁决事项，被诉裁决认定事实不清，依法应当撤销，重新裁决。 关于雒晓书要求对其及家人依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险的问题。《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法》（渝府发〔2008〕26号）第十一条规定：各级劳动保障行政部门是被征地农转非人员基本养老保险的行政主管部门。各级城镇企业职工基本养老保险经办机构负责被征地农转非人员基本养老保险的经办工作；各级国土行政管理部门负责被征地农转非人员参保资格条件的认定，以及被征地农转非人员一次性缴纳的基本养老保险费的代缴。因此，依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险应当按照上述规定办理，而非属于征地补偿安置争议裁决范围。本案中，雒晓书提出依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险的裁决请求，该请求并非《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第六、七条规定的可以申请裁决的范围。该请求在实质上属于请求履行法定职责，系履职请求，不属于裁决解决的征地补偿安置方案异议、征地补偿安置标准异议的范围。重庆市政府在裁决中认定雒晓书签订人员安置协议后即可办理参加征地人员基本养老保险，且该请求未经巴南区人民政府协调，属于《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第九条第（三）项规定的不予受理范围，故对该项裁决请求予以驳回，与上述规定并不相符，属于对该项裁决请求的理解和适用法律不当，但裁决驳回结果并无不当。 综上所述，重庆市政府作出的96号《裁决书》存在认定事实不清、证据不足的情形，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：一、撤销重庆市政府于2019年4月28日作出的96号《裁决书》；二、责令重庆市政府在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由重庆市政府负担。 雒晓书上诉称，第一，该征地行为的批复是在2011年，而重庆市巴南区规划和自然资源局（简称巴南区规划自然资源局）在2017年才向雒晓书户送达房屋拆迁补偿通知书，已经长达6年之久，相关部门怠于履行补偿安置职责，故雒晓书的房屋应当按照国有土地上的房屋标准进行安置补偿；第二，要求办理农转非及城镇企业职工基本养老保险的请求应当属于本次裁决的范围，而不是重新请求巴南区规划自然资源局履行法定职责；第三，一审判决适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审。 重庆市政府在二审中未向本院提交书面答辩意见。 巴南区规划自然资源局在二审中未向本院提交书面陈述意见。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据： 1.《征地补偿安置标准争议行政协调补充申请书》； 2.《重庆市巴南区人民政府征地房屋补偿争议协调意见书》（巴府行协字〔2018〕05号）； 3.《重庆市规划和自然资源局征地补偿安置争议裁决补正告知书》； 4.《行政裁决申请书》及邮寄单； 5.96号《裁决书》； 6.EMS快递单及快递单号查询网页截图； 证据1-6拟证明重庆市政府作出被诉征地补偿安置争议裁决书程序合法，且雒晓书申请办理农转非人员城镇企业职工基本养老保险未经前置协调程序。 7.《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划土地征收的通知》（渝府地〔2011〕19号）及附件； 8.《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地〔2011〕21号）及附件； 9.《重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地的公告》（巴南府发〔2014〕188号）； 10.张贴记录4份； 11.《重庆市巴南区国土资源管理分局、重庆市巴南区人民政府征地办公室关于李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南国土发〔2015〕18号）； 12.张贴记录4份； 13.《重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发〔2015〕42号）； 14.张贴记录3份； 证据7-14拟证明：雒晓书户房屋位于李家沱街道光明村4社的集体土地已被征收，批准的安置补偿方案亦载明了各项补偿标准；本次系集体土地征收，雒晓书要求按照国有土地上房屋标准进行补偿安置无事实基础和法律依据。 15.户口页； 16.房屋产权证（丁202房地证2009字第×号）； 17.征地房屋清理丈量记录表； 18.谈话记录； 19.《关于领取征地拆迁人员安置、住房拆迁安置补偿费用的通知（拆房户）》及送达回证； 20.《征地农转非人员安置协议书》（编号：0024417）； 21.《征地房屋拆迁住房统建安置协议》； 22.《征地房屋拆迁住房货币安置协议》。 证据15-22拟证明：本次裁决认定事实清楚，征地部门多次与雒晓书协商后，因雒晓书未签订相关安置补偿协议，经测算出其各项应得费用，并通知完善手续，领取补偿费用，不存在怠于履行补偿安置职责的情形。 雒晓书向一审法院提交并举示了以下证据： 1.国复〔2018〕1844号《中华人民共和国国务院行政复议裁决申请不予受理决定书》，拟证明本案法律意义上的征地批复并非是渝府地〔2011〕19号和21号。 2.（2017）鲁行赔终17号《行政赔偿判决书》； 3.最高法院对许水云案终审判决行政赔偿。 证据2、3拟证明无证房屋应当按照有证房屋一样补偿安置。 经一审庭审质证，雒晓书对重庆市政府举示的证据1-4无异议，对证据5其真实性、关联性认可，但不认可其合法性，这是本案诉讼标的，其事实不清、证据不足，缺乏法律依据。对证据6真实性无异议，确实收到了的。证据7、8，雒晓书的房屋应该是只有一处批文，重庆市政府认为这两份批文征收了雒晓书土地是事实不清，其认为渝府地〔2011〕21号和19号批文就是征地批复，但根据相关规定，该两份均不是法定征地批文，所以不具有合法性；国务院委托国土部门下发的才是征地批文，该两份都不是。对证据9认可其真实性和关联性，但不认可其合法性，因为该公告违反了一事一告的原则，且公告的批复文号是错误的。证据10，原件的公示照片内容看不清楚，不确定公示的就是公告的内容，不认可其真实性和关联性；对证据11的真实性认可，对其合法性不认可，补偿安置方案是错误的，因为本案实际土地征收是2009年，而原重庆市巴南区国土资源管理分局2015年才发布补偿安置方案公告，那么补偿就应该根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款之规定，应该参照国有土地上房屋征收的补偿安置进行，所以补偿安置实体内容违法，对其关联性无异议；证据12质证意见同证据10；证据13真实性认可，合法性不认可，因为这份证据已经被重庆市第五中级人民法院判决确认违法，对其张贴记录同证据10，且张贴记录不能确认其真实性和关联性，因此不能达到重庆市政府的证明目的。对证据15真实性合法性无异议，对其关联性有异议，本案征地时并未一并征收雒晓书房屋，且2009年征地到2017年发布通知书，补偿公告是2015年。中间相距6年时间，根据法律规定，时限已经超过司法解释规定的5年了，其怠于履职；证据16，雒晓书的房屋所有权证书，对其真实性合法性认可，但不认可其关联性和证明目的，重庆市政府举示了房屋调查勘验记录表，补偿面积应当以丈量的实际面积293.73平米为准。征地补偿安置是以实际测量为准，同时根据最高院公布的典型案例看，并非无证房屋就不补偿；对证据17真实性认可，对其合法性不认可，因为征地是2009年，丈量登记时间是2015年5月16日，故巴南区规划自然资源局怠于履职。证据18三性均不认可，没有找雒晓书谈过话。对证据19真实性认可，因为雒晓书收到了这个通知，收到后才申请协调，但对其合法性不认可。对证据20三性不认可，因为没有签订，且这个协议只有一方签字，所以不合法。对证据21真实性不认可，雒晓书没有签字，对该证据的合法性也不认可，按农村土地上房屋补偿是错误的。对证据22真实性合法性不予认可，不具有合法性，主要是补偿安置上不具合法性，因其怠于履职，所以应当参照国有土地上标准进行。巴南区规划自然资源局对重庆市政府举示的证据无异议。重庆市政府对雒晓书举示的证据1真实性认可，但不认可其关联性，该证据与被诉行政行为无关；对证据2、3不认可，该两份判例是证明法院的裁判观点，而非案件事实，不符合行政诉讼法对证据的定义，不能作为证据使用。巴南区规划自然资源局与重庆市政府的质证意见一致。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：重庆市政府举示的证据真实、合法与本案有关联，能够证明本案征地补偿安置以及裁决相关事实和程序，予以采信；雒晓书举示的证据与本案不具有关联性，不予采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。 本院认为，在二审中各方当事人对重庆市政府具有行政裁决的职权职责以及作出96号《裁决书》的程序合法均无异议。本案争议的焦点在于雒晓书提出的裁决请求是否应当得到支持以及被诉的《征地补偿安置争议裁决书》认定事实是否清楚，证据是否充分。 关于雒晓书提出应对其房屋参照国有土地上房屋征收标准予以补偿的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，重庆市政府向人民法院提交的证据能够证明：原重庆市巴南区国土资源和房屋管理局按照巴南区政府审批同意的征地补偿安置方案及时实施了征地补偿安置工作，并不存在怠于行使实施征地补偿安置法定职责的行为，故本案不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的适用条件。巴南区征地实施机构对雒晓书的房屋实际清理丈量后，按照补偿安置方案计算房屋补偿部分的标准符合重庆市及巴南区的相关规定。重庆市政府据此对雒晓书的该部分请求不予支持并无不当。 关于雒晓书提出应对其给予搬迁费、过渡费和奖励费等补偿安置的问题。依据巴南区政府审批同意的征地补偿安置方案，该方案已经对搬迁补助费、搬家补助费、搬迁过渡费等相关费用予以明确规定，且符合重庆市和巴南区的相关规定。目前，由于雒晓书没有签订住房拆迁安置协议，未对住房安置的方式进行选择，有关搬迁补助费、搬家补助费、搬迁过渡费等相关费用暂无法计算，因此，重庆市政府裁决在雒晓书签订住房拆迁安置协议后，由巴南区征地实施机构按照补偿安置方案的规定据实支付并无不当。对于该项请求的奖励费问题，根据巴南区政府审批同意的征地补偿安置方案第三条第四项的规定，获得奖励费的条件及标准为：选择货币安置形式的，在规定时限内拆除旧房的，按住房安置面积给予奖励（300元/平方米）。但，重庆市政府并未对雒晓书是否可以获得奖励费的相关事实予以查明并作出认定。虽然在裁决主文将雒晓书的此项请求予以笼统裁决为“在申请人签订住房拆迁安置协议后，由巴南区征地实施机构按照批准的征地拆迁补偿安置方案的规定支付”，但由于裁决并未对雒晓书是否可以获得奖励费的相关事实予以查明并作出认定，故应当视为没有针对奖励费作出相应的裁决，属于遗漏雒晓书的请求事项。因此，一审法院认为被诉的《征地补偿安置争议裁决书》认定事实不清，证据不足，并无不当。 关于雒晓书提出应为其办理农转非和城镇企业职工基本养老保险的问题。经查，巴南区征地实施机构对雒晓书户（雒晓书、廖乐飞）的农转非人员资格并无异议，同时，依据巴南区政府审批同意的征地补偿安置方案和《征地农转非人员安置协议书》（编号：0024417），在雒晓书签订该人员安置协议后即可按照相关规定办理参加征地人员基本养老保险，目前，由于雒晓书没有签订该人员安置协议，故不具备申请裁决的条件，重庆市政府据此裁决驳回该项请求并无不当。雒晓书的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人雒晓书负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许 鹏 审 判 员  龙贤仲 审 判 员  张 莉 二〇二〇年四月十四日 法官助理  黄浩淼 书 记 员  万 芳