湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘31行终17号上诉人（原审原告）：田国平，男，汉族，1965年6月20日出生，湖南省吉首市人，住吉首市。被上诉人（原审被告）：吉首市吉凤街道办事处。地址：吉首市湘西经济开发区开发路07号。法定代表人：向弘林，吉首市吉凤街道办事处主任。委托代理人：田爱军，吉首市吉凤街道办事处工作人员。委托代理人：向超，湖南四维律师事务所律师。上诉人田国平因与被上诉人吉首市吉凤街道办事处行政协议一案，不服吉首市人民法院（2019）湘3101行初93号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定，因湘西经济开发区建设需要，2016年5月27日，原被告签订《湘西经济开发区规划范围内集体土地上房屋及附属物拆迁补偿安置协议书》。双方约定：一、乙方(原告)同意自行拆除因甲方(被告)建设需要拆迁的乙方集体土地上的房屋及附属物，且同意按照经开区管发[2015]3号文件规定的办法进行安置，并同意该文件规定的其他事项…。四、根据经开区管发[2015]3号文件规定的办法，甲方同意乙方按照规定的分级阶梯价，在统一规划修建的湾溪统建安置区回购商业安置房一栋……等。协议签订后，因湾溪规划变动，协议约定的“四、根据经开区管发[2015]3号文件规定的办法，甲方同意乙方按照规定的分级阶梯价，在统一规划修建的湾溪统建安置区回购商业安置房一栋”没能履行。2019年6月4日，被告就原告反映的问题作出吉凤街处函[2019]8号《关于湾溪社区田国平房屋拆迁安置信访事项的答复函》，处理结果及理由：我单位系因建设规划变更，导致无法履行协议中“湾溪统建安置区回购商业安置房一栋”的约定。在确定无法履行协议后，即向你提出“在吉凤街道辖区内建设规划的统建安置区内任意挑选安置房”的补救措施，但你户拒不同意。双方经多次协商，目前尚未达成一致和解意见。并建议原告可以向法院提起诉讼。原告向法院提起行政诉讼。原判认为，《湘西经济开发区规划范围内集体土地上房屋及附属物拆迁补偿安置协议书》具有行政法上权利义务内容，属于行政案件受案范围。本案中，该协议中关于“甲方同意乙方按照规定的分级阶梯价，在统一规划修建的湾溪统建安置区回购商业安置房一栋”约定，因规划变更，双方均知道已经无法履行，在此基础上，被告应当采取相应的补救措施，以避免给原告造成损失。另在《湘西经济开发区规划范围内集体土地上房屋及附属物拆迁补偿安置协议书》中，双方没有约定履行期限及违约责任，且原告亦没有证据证明其造成的实际直接损失，故原告诉请违约金损失不予支持。判决：一、被告吉首市吉凤街道办事处在本判决生效之日起60日内，对《湘西经济开发区规划范围内集体土地上房屋及附属物拆迁补偿安置协议书》中关于“甲方同意乙方按照规定的分级阶梯价，在统一规划修建的湾溪统建安置区回购商业安置房一栋”的约定因不能履行采取补救措施；二、驳回原告田国平其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告吉首市吉凤街道办事处负担。上诉人田国平上诉称：1、被上诉人以经开区规划变更现无法继续履行为由拒不履行协议内容。2、由于被上诉人不履行协议给上诉人造成实际损失共计77.5万元人民币。人民法院应当以实际损失为基础兼顾合同的履行情况对当事人过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决，损失费以周边类似为参考。3、2019年6月4日被上诉人对上诉人关于湾溪社区田国平房屋拆迁安置信访事项的答复函中第三项的处理结果及理由，自辩解为建设规划变更导致无法履行本协议，现在确实无法履行协议。4、在一审中被上诉人辩称没有违约，一直可以履行。自辩称“在吉凤街道辖区内建设规划的统建安置区内任意挑选安置房”的补救措施，要求上诉人用统建安置房一栋和被上诉人置换安置房，这明显就是与协议约定不符合，明显就是违约和履行不能。5、一审中被上诉人没有向法院提交任何证据和答辩状证明其规划变更的合法性。被告不提供或者无正当理由逾期提供的应当视为没有证据。6、协议第九条约定了违约责任，如果被上诉人能够按照协议地点履行，时间长短都不能算违约，可是现在被上诉人已明确无法履行，现被上诉人没有任何证据能证明不违约，不赔偿，及违约的法律依据。请求：请求支持上诉人一审提出的被上诉人继续履行协议内容及赔偿上诉人违约金77.53万元直至履行协议完毕止。被上诉人吉首市吉凤街道办事处答辩认为：1、本案系民事纠纷，不应当受理为行政诉讼。2、《湘西经济开发区规划范围内集体土地上房屋及附属物拆迁补偿安置协议书》一直可以履行，是因为被答辩人的原因自己没有选择宅基地答辩人始终认可被答辩人可以在吉首市吉风街道辖区内建设规划的统建安置区内任意挑选宅基地，是被答辩人自己没有进行选择。现在被答辩人依然可以进行选择。3、因为被答辩人自己的原因没有选择宅基地，答辩人没有对被答辩人造成损失。4、被答辩人一审提交的关于租金的证据不真实、不客观，并且与本案无关。5、被答辩人提起的是行政诉讼，但是在上诉状中引用的又是《中华人民共和国合同法》具体规定，被答辩人引用法律混乱且错误，建议驳回被答辩人的起诉。当事人在二审中没有提交新的证据。二审查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案争议焦点是：一、本案是否属于行政案件受理范围；二、上诉人与被上诉人签订的协议如何处置及上诉人主张的损失问题。一、关于本案是否属于行政案件受理范围，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。同时，该《规定》第二条第一款第（二）项及第（六）项规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（六）其它行政协议。《湘西经济开发区规划范围内集体土地上房屋及附属物拆迁补偿安置协议书》具有行政法上权利义务内容，因此，属于行政案件受案范围。二、上诉人与被上诉人签订的协议如何处置及上诉人主张的损失问题。本案中的协议，关于“甲方同意乙方按照规定的分级阶梯价，在统一规划修建的湾溪统建安置区回购商业安置房一栋”约定，因规划变更，双方均知道已经无法履行，在此基础上，被上诉人应当积极与上诉人协商，采取相应的补救措施，以避免给上诉人造成损失。在《湘西经济开发区规划范围内集体土地上房屋及附属物拆迁补偿安置协议书》中，双方没有约定履行期限及违约责任，上诉人亦没有证据证明其造成的实际直接损失，上诉人诉请违约金损失不予支持。综上，被上诉人关于本案不属于行政案件受理范围的理由不能成立，上诉人关于诉请违约金损失不予支持，上诉人明知协议无法履行仍坚持按原协议履行的观点不予支持，一审认定事实清楚，适用法律正确，判决恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。第二审案件受理费50元，由上诉人田国平负担。本判决为终审判决。审判长  陈学军审判员  张宇开审判员  李华华二〇二〇年四月二日书记员  田 勋附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第二条公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。