湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行初15号 原告：胡健。 委托诉讼代理人：燕晓静，北京在明律师事务所律师。 原告：廖薇。 委托诉讼代理人：胡波（原告廖薇的母亲）。 委托诉讼代理人：燕晓静，北京在明律师事务所律师。 被告：永州市冷水滩区人民政府。 法定代表人：桂砺锋，该区区长。 出庭负责人：荣帮龙，永州市冷水滩区梧桐东路土地和房屋征收协调指挥部常务副指挥长。 委托诉讼代理人：李秋华，永州市冷水滩区梧桐东路土地和房屋征收协调指挥部工作人员。 委托诉讼代理人：肖耘，湖南金州（永州）律师事务所律师。 原告胡健、廖薇不服被告永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）房屋强制拆除行为，于2020年1月6日向本院提起诉讼。本院于2020年1月10日立案后，于2020年1月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2000年4月2日公开开庭审理了本案。原告胡健及其委托诉讼代理人燕晓静，原告廖薇的委托诉讼代理人胡波、燕晓静，被告冷水滩区政府的副处级干部荣帮龙及委托诉讼代理人李秋华、肖耘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告冷水滩区政府于2019年11月21日强制拆除原告胡健、廖薇位于永州市冷水滩区凤凰园白竹东路的房屋。 原告胡健、廖薇诉称，其在永州市冷水滩区凤凰网梧桐东路拥有合法房屋一套，因梧桐东路提质改造项目建设需要，上述房屋被纳入征收范围。因对补偿安置存在争议，尚未签订征收补偿安置协议，有关部门也未作出合法有效的房屋征收补偿决定。2019年11月21日，被告冷水滩区政府组织工作人员强行拆除上述房屋，致使上述房屋及屋内物品毁失殆尽。被告冷水滩区政府的强制拆除行为没有职权依据，事实不清、证据不足，违反法定程序，缺少法律依据。特提起诉讼，请求：确认被告冷水滩区政府于2019年11月21日强制拆除上述房屋的行为违法，本案诉讼费用由被告冷水滩区政府承担。 原告胡健、廖薇向本院提交了如下证据：1、身份证。2、房屋所有权证。3、国有土地使用权证。证据1-3拟证明原告胡健、廖薇是涉案房屋的所有权人和涉案土地的使用权人，有权提起诉讼。4、《永州市人民政府关于永州市冷水滩区梧桐路等道路改造项目征收房屋的通告》（永政函〔2016〕158号），拟证明涉案房屋已经被纳入永州市冷水滩区梧桐路等道路改造项目的征收范围。5、《国有土地上房屋征收补偿决定书》（冷政征补〔2018〕第6号）。6、（2019）湘11行初30号行政判决书。证据5-6拟证明被告冷水滩区政府向原告胡健、廖薇作出的房屋征收补偿决定书被法院判决撤销，强拆行为没有事实依据。7、《关于支持下达胡健、廖薇危房限期拆除决定书的函》。8、（2019）湘1102行初305号行政判决书。证据7-8拟证明涉案房屋系被告冷水滩区政府组织工作人员强制拆除，被告冷水滩区政府为本案适格主体，且拆除行为没有事实依据。 被告冷水滩区政府答辩称，1.对涉案Dsu级危房采取紧急避险拆除措施程序合法。原告胡健、廖薇于2018年6月28日向冷水滩区梧桐东路土地和房屋征收协调指挥部（以下简称“指挥部”）递交了房屋震裂损害鉴定申请；于2018年7月8日向永州市房产局工程科递交房屋鉴定申请。2019年4月10日，冷水滩区凤凰街道办事处在进行安全生产大排查、大整治、大管控行动时，发现涉案房屋墙体部分开裂，存在重大安全隐患，遂于4月12日向永州市房产局申请对案涉房屋主体结构安全性进行鉴定。经永州市房产局同意，冷水滩区凤凰园街道办事处委托具有法定鉴定资质的湖南长大建设工程质量检测有限公司进行了鉴定。该公司于2019年6月11日出具了鉴定报告，认定该工程现阶段的主体结构安全性等级为Dsu级，不满足安全使用要求。涉案房屋位于梧桐东路主干道，危及过往车辆行人及相邻建筑的安全，存在重大安全隐患，属于需立即整体拆除的危房。2019年9月23日，永州市房产局下达了危险房屋通知书。被告冷水滩区政府即与原告胡健、廖薇联系，要求其自行拆除，在其未予理睬的情况下，于2019年11月13日作出紧急避险通知书并函请永州市住房和城乡建设局对涉案Dsu级危房作出限期拆除决定书，鉴于事态紧急，该局于当天下达了限期拆除危险房屋决定书。上述鉴定报告、危险房屋通知书、紧急避险通知书、限期拆除房屋决定书均已送达给原告胡健、廖薇。在采取紧急避险拆除之前，各职能部门依法完成了必要的审批、告知及送达工作，被告冷水滩区政府对涉案Dsu级危房采取紧急避险强制拆除措施程序完全合法。2.被告冷水滩区政府实施的Dsu级危房紧急避险拆除行为合法。涉案房屋已被确认为Dsu级危房，存在重大安全隐患。在收到限期拆除房屋决定书后，原告胡健、廖薇却依然未在该决定书限定的日期内自行整体拆除案涉危房，被告冷水滩区政府基于保护公共安全之需要，依据《城市危房管理规定》第九条第四款之规定及永州市住房和城乡规划建设局的委托，于2019年11月21日组织相关职能部门对涉案房屋实施紧急避险拆除措施，该项具体行政行为具有合法性和正当性。3.涉案Dsu级危房已被整体拆除，但原告胡健、廖薇的权益没有受到损害。在实施紧急避险拆除行为之前，被告冷水滩区政府依据永州市人民政府《关于永州市冷水滩区梧桐路等道路改造项目征收房屋的通告》（永政函〔2016〕158号）、《永州市冷水滩区梧桐东路等道路改造项目范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》的有关规定，将涉案房屋征收补偿款4,687,109元提存至永州市潇湘公证处，在实施拆除行为的当天，委托永州市潇湘公证处对该房屋内的所有物品进行了摄像、登记，进行了证据保全，并委托永州市大众搬家公司将房屋内的所有物品搬运至安置地点妥善存放，原告胡健、廖薇的权益得到了充分保障。综上，被告冷水滩区政府对涉案Dsu级危房采取的紧急避险拆除行为适用法律正确，程序并未违法，请求法院依法予以维持。 被告冷水滩区政府向本院提交了以下证据、依据：1、《申请房屋震裂损害鉴定及受损赔偿报告》。2、《关于〈胡健、廖薇申请房屋震裂损害鉴定及受损赔偿报告〉的答复函》及送达回证。3、房屋鉴定申请。证据1-3拟证明原告主动申请对案涉房屋的安全性进行鉴定。4、《关于印发〈凤凰街道办事处安全生产大排查大整治大管控百日行动工作方案〉的通知》（凤街发〔2019〕5号）。5、凤凰街道办事处安全隐患排查治理统计表。6、《关于申请对廖薇、胡健房屋结构安全性鉴定的报告》。7、（2019）湘永潇证字第2470号公证书。8、结构鉴定委托合同书。证据4-8拟证明被告所辖单位在安全生产大排查过程中发现案涉房屋安全性能存在隐患，向市房产局提出鉴定申请，得到同意后委托了湖南长大建设工程质量检测有限公司进行鉴定。9、鉴定报告，拟证明案涉房屋主体结构安全性等级评定为Dsu级，被确认为危房。10、危险房屋通知书。11、紧急避险通知书。12、限期拆除房屋决定书。13、送达回证。证据10-13拟证明被告依法送达了各类通知、决定书，明确告知原告胡健、廖薇需在限定期限内拆除涉案危房，逾期将采取强制拆除措施。14、湖南潇湘估字（2017）第Z006-05号房地产估价报告。15、国有土地上房屋征收补偿决定书。16、（2019）湘永潇证字第4799号公证书。17、征收补偿款提存转账凭证。证据14-17拟证明在实施强制拆除措施之前，被告已将案涉房屋相对应的征收补偿款提存至潇湘公证处。18、（2019）湘永潇证字第4804号公证书，拟证明被告所辖职能部门将案涉危房内的物品搬运至安置点存放后，才对案涉房屋实施强制拆除措施。19、《城市危险房屋管理规定》、《中华人民共和国突发事件应对法》，拟证明拆除涉案房屋的法律依据。 经庭审质证，原告胡健、廖薇对被告冷水滩区政府提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-3的真实性无异议，合法性和关联性有异议，不认可证明目的。证据1是原告胡健、廖薇在房屋遭受损害的情况下进行的申请，而不是基于城市危险房屋管理规定中的危房鉴定提出的申请。证据2是指挥部基于原告因房屋遭遇征收部门破坏的申请作出的答复，而不是基于房屋本身存在危房属性进行的，与危房鉴定本身不存在直接关联性。证据3中申请鉴定的目的在于证明房屋是征收部门破坏而导致损坏的现状，以确定征收部门应当对此承担法律责任，且原告胡健、廖薇也已经针对房屋遭遇破坏的行为提起诉讼，经（2019）1102行初109号行政判决和（2019）湘11行终251号行政判决，最终确认了永州市房产局破坏涉案房屋的行为违法。对证据4-8的真实性无异议，合法性和证明目的有异议。证据4与本案被告的强拆行为没有直接关联性。证据5中“整改措施”一项中，写明是“报办事处整改”，违反了《城市危险房屋管理规定》第十七条的规定，对危房进行整改的责任主体是房屋的所有权人。证据6的作出主体错误，根据《城市危险房屋管理规定》第七条的规定，永州市冷水滩区凤凰街道办事处并非涉案房屋的权利人，无权申请涉案房屋的危房鉴定，永州市房产局也不是危房鉴定机构，以其作为相对方申请危房鉴定，违反现行法律规定。证据7中所确定的工作人员身份无法核实，也没提供证据保全的现场记录，无法确定对涉案房屋的现场有合理的记录，该份证据无法证明鉴定过程符合《城市危险房屋管理规定》第八条规定的程序，另外，因本次鉴定申请的委托主体错误，该份证据也并不具有合法性。证据8的委托方是永州市冷水滩区凤凰街道办事处，其不具有委托鉴定的主体资格，该份委托合同不具有合法性。对证据9的真实性、关联性无异议，合法性有异议，证明目的不认可，该份报告中加盖的是检测专用章，与《城市危险房屋管理规定》第六条规定的“房屋安全鉴定专用章”不符；永州市冷水滩区凤凰街道办事处并非涉案房屋的所有人或使用人，无权委托鉴定；该份鉴定报告的建议内容为“如出现主要承载构件的开裂、变形等异常情形，应马上停止使用”，涉案房屋不属于必须整体拆除的情形。对证据10-13的真实性、关联性无异议，合法性有异议，证明目的不认可。证据10的作出主体及相对人错误，根据《城市危险房屋管理规定》的规定，危险房屋通知书应由房屋安全鉴定机构作出，相对人应当是房屋的所有权人或者使用人。证据11仅仅是告知停止使用，并没有要求拆除房屋，因此不能作为被告冷水滩区政府强拆房屋的依据，且该通知不符合《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条第一款的规定。证据12已被生效判决确认违法，不具有合法性，不能作为强拆房屋的依据。对证据13的真实性、关联性无异议，合法性有异议，证明目的不认可，被告冷水滩区政府将四份文件一并送达，剥夺了原告胡健、廖薇相应的知情权和其他诉权的主张，且存在延误送达的情形，其延误送达行为导致的不利后果应当由被告冷水滩区政府承担。限期拆除房屋决定书仅给予一天时间搬离和自行拆除，造成原告胡健、廖薇无法及时处理，涉案房屋于2019年11月21日便被强拆，充分体现了被诉行政行为的不正当目的。对证据14的合法性、关联性有异议，证明目的不认可，评估报告中没有房屋征收部门出具的评估委托书，委托合同不具有合法性；没有对未登记建筑面积进行评估，估价师没有进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，涉案房屋-1层不是地下室而是车库，2-5层是出租，房屋面积不正确；没有依法进行公示，亦没有分户评估结果公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释，评估方法不符合法律规定，勘测成果表与事实不符；该份评估报告与本案不具有关联性。证据15已经被生效判决予以撤销，不能够作为补偿依据，更不能作为强拆涉案房屋的依据。对证据16-17合法性、关联性有异议，证明目的不认可，因证据15已经被撤销，这两份证据不具有合法性，且与本案也不具有关联性。对证据18的真实性无异议，合法性和关联性有异议，证明目的不认可，该公证书不能证明被诉强拆行为的合法性，且未附具公证的光盘，无法确认是否依法进行了物品的搬离等行为。证据19不能作为强拆涉案房屋的法律依据。被告冷水滩区政府针对原告胡健、廖薇提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-4的真实性、证明目的没有异议。对证据5-8的真实性无异议，证明目的有异议，涉案房屋经鉴定为须拆除的危房，基于维护公共安全的需要，冷水滩区政府对涉案房屋实施紧急避险拆除措施，于法有据。 结合当事人的举证及质证意见，本院对上述证据做如下认证：原告胡健、廖薇提交的证据5及被告冷水滩区政府提交的证据12、15已被法院判决撤销或确认违法，不具有合法性，本院不予采信。双方提交的其他证据符合真实性、合法性、关联性的要求，本院予以采信。 经审理查明，2016年7月29日，被告永州市人民政府发布了《永州市人民政府关于永州市冷水滩区梧桐路等道路改造项目征收房屋的通告》（永政函〔2016〕158号），决定征收永州市冷水滩区梧桐路等道路改造项目及该项目安置小区范围内国有和集体土地上的房屋及建（构）筑物。原告胡健、廖薇位于永州市冷水滩区凤凰园梧桐东路的房屋（房屋所有权证号为永房权证冷水滩字第00079925号）在该通告的征收范围内。被告冷水滩区政府于2018年7月26日就涉案房屋对原告胡健、廖薇作出冷政征补〔2018〕第（6）号国有土地上房屋征收补偿决定书。原告胡健、廖薇不服，向被告永州市人民政府申请行政复议。永州市人民政府经过书面审查后，于2018年12月17日作出永政复决字[2018]99号行政复议决定书。原告胡健、廖薇仍不服，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月28日作出行政判决，撤销了上述征收补偿决定及行政复议决定。 2018年6月15日，永州市冷水滩区梧桐东路土地和房屋征收协调指挥部（以下简称指挥部）在拆除相邻房屋过程中，导致上述房屋出现大面积裂缝。2018年6月25日，胡健、廖薇向指挥部递交了《申请房屋震裂损害鉴定及受损赔偿报告》。2018年7月8日，胡健、廖薇向永州市房产局递交《房屋鉴定申请》，请求由鉴定机构对房屋的受损情况和原因及安全性进行鉴定。2019年4月12日，永州市冷水滩区凤凰街道办事处在安全生产排查中发现涉案房屋墙体部分开裂，存在安全隐患，向永州市房产局提交了《关于申请对廖薇、胡健房屋结构安全性鉴定的报告》。2019年6月3日，湖南长大建设工程质量检测有限公司（以下简称长大公司）对涉案房屋进行了检测。2019年6月5日，永州市冷水滩区凤凰街道办事处委托长大公司永州分公司对涉案房屋进行工程质量检测，并签订结构鉴定委托合同书。2019年6月11日，长大公司出具鉴定报告，根据《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB50292-2015）的相关要求，将涉案房屋现阶段的主体结构安全性鉴定等级评定为Dsu级，即不满足安全使用要求。2019年9月23日，永州市房产局向被告冷水滩区政府下发危险房屋通知书，指出“该房屋承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，为避免发生房屋安全事故，保障人民群众的生命财产不受到危害，请停止使用。”2019年11月13日，被告冷水滩区政府向胡健、廖薇下发紧急避险通知书，要求“立即停止使用，并于2019年11月20日前搬离”；向永州市住房和城乡建设局发出《关于支持下达胡健、廖薇危房限期拆除决定书的函》，函请该局出具限期拆除房屋决定书并承诺承担由此引发的民事或者行政责任。同日，永州市住房和城乡建设局对原告胡健、廖薇作出限期拆除房屋决定书，限原告胡健、廖薇于2019年11月20日前自行整体拆除涉案房屋，逾期，由被告冷水滩区政府组织有关部门代为拆除。2019年11月20日，永州市冷水滩区梧桐东路土地和房屋征收协调指挥部将其依据《永州市冷水滩区梧桐东路等道路改造项目范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》计算的涉案房屋征收补偿款4,687,109元提存至湖南省永州市潇湘公证处。2019年11月21日，被告冷水滩区政府组织人员强制拆除了涉案房屋。 另查明，原告胡健、廖薇于2019年11月19日收到永州市住房和城乡建设局作出的限期拆除房屋决定书，于次日向永州市零陵区人民法院提起行政诉讼。2019年12月17日，永州市零陵区人民法院作出（2019）湘1102行初305号行政判决，以上述限期拆除房屋决定主要证据不足、适用法规错误且程序违法，但涉案房屋已被强制拆除，没有可撤销内容为由，确认上述限期拆除房屋决定违法。 本院认为，本案的焦点是，1、以紧急避险为由强制拆除涉案房屋的主要证据是否充分；2、被诉强制拆除行为是否符合法定程序。现分别评析如下： 一、以紧急避险为由强制拆除涉案房屋的主要证据不足。首先，根据《城市危险房屋管理规定》第七条第一款、第十三条的规定，危房委托鉴定方应是房屋所有人或使用人或受理涉及危险房屋纠纷案件的仲裁、审判机关。本案中，永州市冷水滩区凤凰街道办事处无权就涉案房屋委托第三方进行鉴定。根据《城市危险房屋管理规定》第十四条的规定，鉴定危险房屋执行建设部颁发的《危险房屋鉴定标准》。该标准是危房鉴定的强制性行业标准，对房屋进行此类鉴定必须适用该标准。本案中，鉴定机构长大公司在鉴定过程中仅适用《民用建筑可靠性鉴定标准》，未适用《危险房屋鉴定标准》，不符合上述规定。其次，鉴定机构长大公司提出的鉴定结论建议和职能部门永州市房产局《危险房屋通知书》中提出的要求均是停止使用，而非拆除涉案房屋，冷水滩区政府函请永州市住房和城乡建设局作出的限期拆除决定书也已经被法院判决确认违法，不能作为拆除涉案房屋的依据。再次，拆除涉案房屋亦不符合《中华人民共和国突发事件应对法》的规定。因此，被告冷水滩区政府以紧急避险为由强制拆除涉案房屋，属主要证据不足。 二、被诉强制拆除行为违反法定程序。涉案房屋属于原告胡健、廖薇拥有的合法房产，被纳入冷水滩区梧桐路等道路改造项目征收范围内，因此，拆除涉案房屋应当遵循国有土地上房屋征收与补偿程序。在原告胡健、廖薇未签订征收补偿协议且房屋征收补偿决定被判决撤销的情况下，被告冷水滩区政府为加快推进征收工作、达到征收拆迁的目的，采取危房鉴定和强制拆除的做法，刻意规避征收补偿程序，以紧急避险为由行违法强拆之实，构成程序滥用，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”、第二十八条第一款“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”规定的征收程序。因此，被告冷水滩区政府强制拆除涉案房屋的行为违反了法定程序。 综上，被告冷水滩区政府以紧急避险为由强制拆除涉案房屋的主要证据不足且违反了法定程序，因涉案房屋已经被拆除，该强制拆除行为不具有可撤销性，应依法确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告永州市冷水滩区人民政府于2019年11月21日强制拆除原告胡健、廖薇位于永州市冷水滩区凤凰园梧桐东路的房屋（房屋所有权证号为永房权证冷水滩字第00079925号）的行为违法。 案件受理费50元，由被告永州市冷水滩区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  王焕江 人民陪审员  唐红梅 二〇二〇年四月十七日 书 记 员  陈恒首 附相关法律条文： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。 任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。 第二十八条被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。 强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。