浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终10号 上诉人（原审原告）唐天林，男，1945年11月1日出生，汉族，原住绍兴市越城区城南凤凰村后塘湾181号，现住绍兴市越城区。 委托代理人唐吴根（系上诉人唐天林儿子），男，1978年1月11日出生，汉族，原住绍兴市越城区城南凤凰村后塘湾181号-1，现住绍兴市越城区。 委托代理人程玉军，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区城南街道办事处。住所地绍兴市越城区城南街道朝阳路28号。 法定代表人王宝金，主任。 出庭行政负责人高峰，副主任。 委托代理人蒋凌超，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。 上诉人唐天林因诉被上诉人绍兴市越城区城南街道办事处(以下简称“城南街道办事处”)房屋拆迁安置补偿行政协议一案，不服绍兴市越城区人民法院(2019)浙0602行初248号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月6日立案受理后，依法组成合议庭，因受新型冠状病毒疫情防控影响，本案于2020年1月23日中止审理，于2020年4月22日恢复审理。经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人唐天林的委托代理人唐吴根、程玉军，被上诉人城南街道办事处副主任高峰及该单位的委托代理人蒋凌超到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告系绍兴市越城区城南街道凤凰村村民。为加快推进越城区片实施新三江闸排涝配套河道拓浚工程项目建设工作，根据《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》及有关规定，2018年2月13日，越城区城南街道城中村改造领导小组办公室(以下简称“城南城改办”)与原告签订了《城南街道凤凰村房屋征收货币安置补偿协议书》(以下简称“《货币安置补偿协议书》”)。协议约定，原告具有合法审批手续的房屋总建筑面积249.11平方米，认定征收人口6人，安置人口6人，可安置面积为249.11平方米，货币总金补偿金额2482658.64元。双方同时约定，原告保证在2017年5月10日前自行腾空搬迁完毕，交出原房，并不损坏原房屋的结构及一切设施。城南城改办在2017年5月10日起拆除原房屋，原告若没有按时搬迁完毕，城南城改办将有权直接处置原告房屋，拆房时造成原告损失，城南城改办不负任何责任。同时查明，2018年2月14日，原告全额领取上述安置补偿款。还查明，城南城改办系被告为完成拆迁安置目标设立的临时性工作机构。 一审法院审理认为，案涉行政协议涉及集体土地上的城中村改造的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策可以作为安置补偿的依据。对于各方当事人遵循公平原则及不损害社会公共利益和他人合法权益基础上，经协商一致签订的协议可以予以效力确认。根据《城南街道凤凰村涉及新三江闸排涝配套河道拓浚工程房屋补偿实施方案》第三条第（二）项规定：“本次征收由城南街道办事处负责出具征收公告，并由越城区城南街道城中村改造领导小组办公室与拆迁户签订补偿协议。”故被告具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，其与拆迁范围内的房屋权利人签订拆迁补偿安置协议，双方主体适格。原告提出集体土地征收应当遵循《中华人民共和国土地管理法》关于国家征收集体土地的法定程序，属于对法条的误读。《中华人民共和国土地管理法》只对征收集体土地作出程序规定，但未对集体土地上的房屋在城中村改造过程中如何补偿作出程序性强制性规定，且对集体土地上的房屋在拆迁或征地前先行补偿到位也能充分实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合，故原告认为协议签订不符合法定程序，无法律依据。本案属于行政协议案件，人民法院审理行政协议案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。现原告请求法院确认双方签订的行政协议无效，可以适用《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”也就是说，只有在涉案行政协议违反行政法律规范的强制性规定，或者行政协议内容损害国家利益、公共利益、他人合法权益的，或者存在一方以欺诈、胁迫的手段订立合同的情形的，才能确认无效，一般情况下人民法院不得否定行政协议的效力。本案中，原告未提供案涉协议损害国家利益、公共利益、他人合法权益的证据。而对于原告认为其被迫与被告方签订协议，一审法院认为，案涉协议对于双方的权利义务约定明确，且在2018年2月13日协议签订后，原告将房屋腾空后领取补偿款行为，应该认为系双方对于《城南街道凤凰村房屋征收货币安置补偿协议书》效力的继续确认。故原告认为被迫签订案涉协议的理由不充分，不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。 上诉人唐天林上诉称：1.一审判决书认定事实、适用法律错误。一审判决对于上诉人签订协议是否为真实意思表示、被上诉人是否有签订协议的行政主体职权等事实认定错误。一审法院认为“案涉行政协议涉及集体土地上城中村改造的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序没有规定，故只要不违反上位法规定的政策可以作为安置补偿的依据。”为避谈法律实体和程序性的规定而谈政策，是一种错误的导向。与行政法确立的法无明文规定不可为的原则严重相悖。上诉人认为我国法律并未对行政机关单独征收集体土地上房屋及补偿作出规定，被上诉人无单独征收集体土地上房屋及签订补偿协议的法定职权。双方所签订的协议无效。上诉人涉案房屋为集体土地上的房屋，非国有财产。《中华人民共和国立法法》第八条第(七)项规定：“下列事项只能制定法律：(七)对非国有财产的征收；……。”《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对集体土地及地上房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规作为依据，参照规章。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，被征收土地上的附着物补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。以上法律规定可知，《城南街道凤凰村涉及新三江闸排泄配套河道拓浚工程房屋补偿实施方案》非《中华人民共和国土地管理法》四十七条所规定的有权行政机关制定。其并非行政诉讼法上所规定的审判依据。一审法院依据《城南街道凤凰村涉及新三江闸排泄配套河道拓浚工程房屋补偿实施方案》认为被上诉人具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责错误。2.上诉人与被上诉人所签订的安置补偿协议违反法律、法规的强制性规定而无效。上诉人位于集体土地上的房屋的征收补偿与土地的征收密不可分，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案的被上诉人违反了《中华人民共和国土地管理法》的上述强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的第(五)项“违反法律、行政法规的强制性规定”。案涉的协议应无效。综上，请求撤销一审判决，改判确认上诉人与被上诉人签订的《货币安置补偿协议书》无效。 被上诉人城南街道办事处答辩称：1.被上诉人对上诉人户的征收确权确户行为合法有效。首先，被上诉人根据上诉人家庭安置人口进行统计，依法确认可安置人口为6人(依法可享受保底面积为240平方)。其次，被上诉人对上诉人所在户的合法房屋进行确权，确认两处房屋(一处有证、一处无证)可予以确权，依法确认可确权面积为249.11平方。上述确权确户的结果符合政策规定，且没有损害公共利益及他人合法权益。2.《货币安置补偿协议书》系双方自愿签订，且已履行完毕，不存在无效事由。本案中，上诉人与被上诉人所签订的《货币安置补偿协议书》，双方就被征收房屋面积、安置人口、货币补偿支付方式等内容作出详细约定，从上诉人起诉状中的“事实与理由”部分亦可看出上诉人对此并无异议。《货币安置补偿协议书》签订后，上诉人也已全额领取了补偿款。涉案《货币安置补偿协议书》系行政机关为实施公共利益及行政管理目标，与上诉人所签的行政协议，具有行政性和契约性。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了五种可确认合同无效的情形，纵观本案，均不存在符合可确认无效的事由，故上诉人的诉请没有事实与法律依据，应当驳回其诉讼请求。综上，请求依法驳回上诉人的上诉。 经审理，本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，涉案《城南街道凤凰村涉及新三江闸排涝配套河道拓浚工程房屋补偿实施方案》第三条第（二）项明确规定，本次征收由被上诉人城南街道办事处负责出具征收公告，并由城南城改办与拆迁户签订补偿协议。故上诉人诉请确认其与被上诉人组建的临时性工作机构城南城改办于2018年2月13日签订的涉案《货币安置补偿协议》无效，上诉人与被上诉人的一审原、被告双方主体均适格。 鉴于本案属于行政协议类案件，在当前法律、法规尚未对集体土地上房屋因城中村改造等就安置补偿程序作出明确规定的前提下，人民法院审查该类案件，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。针对当事人各方在遵循公平原则及不损害社会公共利益和他人合法权益的情形下，经协商一致签订的房屋安置补偿协议，其效力一般应予确认。本案中，《城南街道凤凰村涉及新三江闸排涝配套河道拓浚工程房屋补偿实施方案》第三条第（二）项规定已明确被上诉人组建的临时性工作机构城南城改办履行与拆迁户签订补偿协议的职责。且根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，只有在具备行政协议违反行政法律规范的强制性规定的，或者行政协议内容损害国家利益、公共利益、他人合法权益的，或者存在一方以欺诈、胁迫的手段订立协议等情形的，才能确认该行政协议无效。据上所述，在上诉人明确涉案《货币安置补偿协议》系由其签订，事后亦按照约定将案涉房屋予以腾空并领取相应补偿款，且其诉称涉案《货币安置补偿协议》系被迫签订又未能提供相应证据能予佐证、又未能提供证据证明涉案《货币安置补偿协议》具有上述规定的无效情形之前提下，上诉人诉请确认涉案《货币安置补偿协议》无效，依据不足。在一审庭审中，由于上诉人拒绝变其更诉讼请求，为此，一审法院《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回其诉讼请求，于法有据。上诉人诉称集体土地征收应当遵循《中华人民共和国土地管理法》之程序性规定，但因本案所涉仅为集体土地上房屋的征迁安置补偿，且集体土地上房屋在征迁前先行补偿到位也能充分实现公共利益与被拆迁人合法权益，与土地征收补偿的保障性目的相吻合，故上诉人据此认为应当确认涉案《货币安置补偿协议》无效的上诉理由，本院不予采信。 综上，上诉人唐天林的上诉理由，并无相应事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人唐天林负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  范卓娅 二〇二〇年四月二十三日 书记员  孟树楠