江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏04行终54号 上诉人（原审原告）丁玲娣，女，汉族，1965年5月14日生，户籍地常州市新北区，现住常州市新北区。 被上诉人（原审被告）常州市公安局新北分局，住所地常州市新北区河海中路87号。 法定代表人谢国正，该分局局长。 委托代理人徐海清，该分局干部。 被上诉人（原审被告）常州市人民政府，住所地常州市新北区龙城大道1280号。 法定代表人陈金虎，该市代市长。 上诉人丁玲娣因其诉常州市公安局新北分局（以下简称新北公安分局）、常州市人民政府（以下简称市政府）治安管理行政处罚及行政复议一案，不服常州市新北区人民法院（2019）苏0411行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2019年4月28日，丁玲娣至北京天安门地区非法上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警查获，经训诫后送马家楼接济服务中心。4月29日，百丈派出所接北京市公安局天安门地区分局治安大队通报，认为丁玲娣的行为涉嫌扰乱公共场所秩序，予以行政立案，并对其制作询问笔录。6月25日，再次对丁玲娣制作询问笔录。同日，新北公安分局制作行政处罚告知笔录，告知丁玲娣陈述和申辩权，其未提出陈述申辩，但拒绝签字。当日，新北公安分局作出《行政处罚决定书》，决定对丁玲娣处以警告，并当场送达。期间，百丈派出所还对政府接访工作人员徐建波、陈宇峰，社区工作人员曹琪、徐阳，接访公安民警曹国强等人，进行了多人次的制作询问笔录和调查情况。上述人员均陈述由于丁玲娣前往北京天安门地区非正常上访，有关单位安排人员前往劝访接回，直接影响了机关日常工作秩序，并产生相关经费开支。 2019年5月28日，百丈派出所以“案情复杂”为由，向新北公安分局报送了《呈请延长办理期限报告书》，该局批准延长办理期限三十天。6月25日，百丈派出所在批准对丁玲娣延长传唤至二十四小时后，即向新北公安分局报送了《呈请行政处罚报告书》，同日，新北公安分局予以批准行政警告，并向丁玲娣发出《行政处罚告知笔录》后，当即作出新公（百）行罚决字〔2019〕1653号《行政处罚决定书》，认定丁玲娣于2019年4月28日至北京市天安门地区非法上访，扰乱国家机关正常的工作秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第一项规定，对丁玲娣作出警告的行政处罚，并进行了宣读和送达。 2019年7月2日，丁玲娣不服警告行政处罚申请行政复议，市政府于同月5日予以受理，并向其发出了行政复议申请受理通知书，向新北公安分局发出了提交行政复议答复通知书。2019年7月17日，新北公安分局提交了答复材料。经书面审查，市政府依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《复议法》）第二十八条第一款第一项之规定，于2019年8月26日遂作出〔2019〕常行复第085号维持警告处罚决定的行政复议决定，并邮寄送达双方当事人。丁玲娣仍不服，诉至原审法院，请求：撤销行政处罚决定和行政复议决定。 原审法院认为，依据《治安管理处罚法》第九十一条和《复议法》第十二条第一款之规定，新北公安分局具有作出警告处罚的职权，市政府具有作出行政复议决定的职权。程序规定第九条规定，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。丁玲娣违法行为虽然发生在北京天安门周边地区，但是已经回到居住地，居住地公安机关处理便于传唤丁玲娣，便于教育和执行。故新北公安分局作为丁玲娣居住地的公安机关对本案可以进行管辖。丁玲娣认为新北公安分局存在滥用职权和泄愤情形未能提供证据证明，原审法院不予采纳。 其次，关于行政处罚程序合法性问题。《治安管理处罚法》第九十九条第一款规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。庭审中查明，新北公安分局对多人进行了调查取证，需要时间和证人的配合；对丁玲娣非访的事实进行了大量的背景资料的收集；案件的复杂还是简单，法律未有规定的情况下，新北公安分局酌情延长审理期间，并无不当。且法律对延长审理期限并未要求公安机关通知相关当事人，故新北公安分局的处罚程序并无不妥。且新北公安分局对丁玲娣的两次传唤从证据《传唤证》载明内容显示，均在24小时之内，丁玲娣认为超过24小时无任何证据提交，新北公安分局在法定期限内作出行政处罚并不违法，故丁玲娣的意见，原审法院不予以采纳。 再次，关于丁玲娣是否构成扰乱机关正常工作秩序的行为。《信访条例》第十八条第一条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”公安部公通字（2013）25号《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一部分对扰乱信访工作秩序违法犯罪行为的处理第二条规定，违反《信访条例》，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核；符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。根据庭审查明的事实，以及北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的训诫书和工作说明等证据，足以认定丁玲娣前往北京天安门地区非正常上访的事实。同时政府工作人员的询问笔录、社区工作人员的情况说明，也可以证明丁玲娣非正常上访对当地机关工作秩序产生实际影响的事实。依据治安管理处罚法第二十三条第一款第一项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，可以处警告或者二百元以下罚款。故丁玲娣到非信访场所的北京天安门地区进行信访活动，对当地政府机关工作秩序产生影响，新北公安分局的认定符合上述法律规定。 最后，复议决定合法性问题。丁玲娣对复议程序中证据的关联性、真实性无异议；由此看出，市政府对全案证据材料进行了审慎的书面审查。丁玲娣认为新北公安分局在复议程序中未提交延长期限的程序性材料无证据支持。市政府业已对治安行政处罚的职权、程序、事实和法律适用进行了全面审查，丁玲娣认为审查不全面，也无理由和证据支撑。故原审法院对丁玲娣的意见不予以采纳。 综上，新北公安分局作出的行政处罚决定程序合法，事实清楚，适用法律正确。市政府受理行政复议申请后，经审查，作出的行政复议决定，程序合法，事实清楚，适用法律正确。原审法院依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回丁玲娣的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由丁玲娣负担。 上诉人丁玲娣上诉称，1.上诉人到北京天安门地区旅游，并没有非法上访，也没有扰乱当地正常秩序；2.上诉人在北京的行为，新北公安分局没有管辖权；3.新北公安分局未依法提供传唤证和延期决定的批准证据，经上诉人要求才当庭提供，所提供程序证据违法，应认定其没有证据；4.新北公安分局传唤后未依法审查，不作出处理结果，经上诉人起诉传唤证才草草作出延期审理和处罚决定；5.传唤超过24小时，上诉人因被控制无法提供证据，被上诉人应举证证明未超过24小时；6.市政府未对新北公安分局提供的证据全面审查，作出决定明显违法。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，上诉人丁玲娣上诉请求：撤销一审判决并改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人新北公安分局、市政府二审均未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，一审判决正确，二审应予维持。 理由及依据为： 根据《治安管理处罚法》第九十一条的规定，新北公安分局具有作出被诉治安管理处罚决定的法定职权；根据《复议法》第十五条第一款第二项的规定，新北公安分局系常州市公安局依法设立的派出机构，对以其名义作出的行政行为不服，依法应向常州市公安局或常州市公安局的本级人民政府申请行政复议，故市政府具有受理行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。 《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》）第十条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”虽然丁玲娣违法行为地在北京，但因其被立即劝返常州，基于调查、决定、执行等治安管理处罚程序顺利进行的需要，显然由其居住地公安机关管辖更为适宜，故行政案件依法可由新北公安分局管辖。至于丁玲娣上诉所称“去北京旅游”，不仅与北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的训诫书所载“反映土地问题”等事项不符，亦与其一审庭审中“我们是去国家信访局了”的表述矛盾，本院不予采信。 新北公安分局在一审过程中，将传唤及办案期限延长的审批手续装订于“内卷”向人民法院提交，经一审法院指正，在庭审中也实际予以举证、质证，不属于“未提供或无正当理由逾期提供”的情形，故可以作为审查行政行为合法性的证据。至于传唤时间是否超过24小时的问题，《程序规定》第六十八条规定，“使用传唤证传唤的，违法嫌疑人被传唤到案后和询问查证结束后，应当由其在传唤证上填写到案和离开时间并签名。拒绝填写或者签名的，办案人民警察应当在传唤证上注明”，现有证据传唤证中对被传唤人到达时间、离开时间均有清晰记载，民警也向丁玲娣予以宣告并注明，符合前述规定，本院据此认定传唤时间并未超过24小时。 关于被诉行政行为事实认定、法律适用、处罚程序等以及复议决定，一审法院已作全面审查，本院不再赘述。 综上，上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人丁玲娣负担。 本判决为终审判决。 审判长  王伟庆 审判员  王碧野 审判员  刘 颖 二〇二〇年四月八日 书记员  孙 艳