浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终110号 上诉人（原审原告）吕琴，女，1987年3月14日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区，现住浙江省绍兴市越城区。 上诉人（原审原告）鲁型（系上诉人吕琴丈夫），男，1986年12月9日出生，汉族，住浙江省绍兴市越城区。 被上诉人(原审被告)绍兴市越城区建设和交通运输局。住所地绍兴市越城区静宁巷58号。 法定代表人劳志明，局长。 出庭行政机关负责人钟国良，副局长。 委托代理人丁飚、应佳奇，浙江震天律师事务所律师。 上诉人吕琴、鲁型因诉被上诉人绍兴市越城区建设和交通运输局履行城建监管法定职责一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）0602行初234号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月10日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人吕琴、鲁型，被上诉人绍兴市越城区建设和交通运输局副局长钟国良及该单位的委托代理人丁飚、应佳奇到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人吕琴、鲁型于一审时诉称：1.原告与被告不履行法定职责之间存在利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于与行政行为有利害关系。原告于2018年12月与绍兴保骏置地有限公司（以下简称“保骏公司”）签订商品房买卖合同，但保骏公司迪荡湖项目一直没有提供交付样板房。后原告于2019年5月10日请求被告履行法定监管职责，但迄今为止被告仍未履行法定职责，故原告主体适格。2.原告符合法定起诉期限。原告于2019年5月10日请求被告履行法定监管职责，被告于2019年6月3日作出答复，但迄今为止仍未履行法定职责，故符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款之规定。3.被告具有监管义务。《浙江省实施办法》第二十条第三款规定，房地产经营者预售全装修商品房的，应当提供交付样板房。第三十八条第三款规定，房地产经营者违反本办法第二十条第三款规定，未按规定提供交付样板房或者未按规定时间保留交付样板房的，由建设行政主管部门处十万元以上五十万元以下的罚款。绍兴市越城区人民政府办公室印发的《关于加快推进住宅全装修工作的实施意见》第二点第(五)项规定，加强住宅全装修的销售管控。建设行业主管部门应加强对住宅全装修预售、合同备案等环节的监管，指导全装修住宅交易行为。……建设单位应当在销售楼盘内建造实体装修样板房或者模拟实体样板房。第三点第(一)项规定，加强部门联动。区建设局牵头做好全区住宅全装修实施工作，监督、指导、协调其他部门的工作，做好全装修住宅项目设计、图审、施工许可证发放及施工、监理、质量监督和竣工验收备案等管理工作；加强成品住宅销售管理和物业管理。4.保骏公司迄今没有提供交付样板房。保骏公司迪荡湖项目于2018年8月开始进行销售，其销售总监于2019年3月在接受绍兴电视台采访时明确称，样板房(去年)8月份确实因为工期的原因没有做出来，临时样板房是在去年的11月底12月初的样子才做好，马上对客户开放了，实体样板房目前还在施工过程当中。但是上述表述中仅仅提到临时样板房。近日，原告到保骏公司迪荡湖项目查看实体样板房，仍未发现交付样板房。故已经严重侵犯了原告的合法利益。被告自2018年8月至今一直不作为，在原告请求被告履行监管职责后仍未落实好监管职责。综上，请求：1.判决被告履行特定法定职责（庭审中原告明确其诉讼请求为：确认被告于2019年6月3日作出的《信访处理意见书》违法，要求正确履行职责。）2.诉讼费用由被告承担。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权，弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具有原告资格的判断，取决于以下方面：第一、法律法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二、该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案而言，涉及的是对商品房预售的行政监管，涉用的规章是《城市商品房预售管理办法》，该规章没有规定投诉举报请求权，即被告不具有受理原告投诉举报的法定职责。如原告认为其与保骏公司签订商品房买卖合同，但保骏公司迪荡湖项目一直没有提供交付样板房，侵犯其权益，可通过民事诉讼途径解决。虽然被告已经受理了原告的投诉举报并对该举报进行了答复，但行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与举报人自身合法权益没有直接关系。由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。综上，原告的起诉不符合规定，其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告的起诉。 上诉人吕琴、鲁型上诉称，上诉人与保骏公司签订了商品房预售合同，但保骏公司一直未按照《浙江省实施办法》的规定提供交付样板房，故上诉人根据相关规定被赋予了向职能部门进行投诉的权利。且根据《浙江省实施办法》的规定，被上诉人具有相关的监管职责。而保骏公司的行为已然对上诉人的合法权益造成了侵害。因此上诉人依据消费者权益保护法等规定向被上诉人投诉，希望被上诉人履行监管职责，督促保骏公司进行整改及对保骏公司进行查处，以求上诉人的合法权益得到保障。综上，一审裁定认定事实错误，适用法律、法规错误，请求依法撤销一审裁定，继续审理。 被上诉人绍兴市越城区建设和交通运输局未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭询时答辩称，对投诉举报事项提起行政诉讼，需要结合法律、法规或者规章对投诉举报权作出判断，根据《城市商品房预售管理办法》的规定，并未规定上诉人享有对保骏公司施加负担的投诉举报权，上诉人要求被上诉人对保骏公司进行罚款，无权就投诉举报的回复提起行政诉讼，上诉人要求被上诉人对保骏公司进行罚款的请求与上诉人的自身利益无利害关系，故上诉人亦不具有原告主体资格。 本院认为，投诉举报是公民发现并向有关部门反映社会生活中出现的问题，主张社会公共利益或自身合法权益的重要方式之一。行政机关根据法律、法规等规定，对群众反映的一些事项可能具有监管职责。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，此种职责履行情况并不当然构成可诉的行政行为。通常，只有当举报人有明确证据证明投诉事项涉及其自身合法权益，且法律、法规等规定了行政机关对该举报行为有限期答复义务和具体行政处理程序，行政机关因存在置之不理、拖延履行等违法方式不履行该法定义务时，才有可能构成可诉的行政不作为。 本案中，根据上诉人一审时“确认被告于2019年6月3日作出的《信访处理意见书》违法，要求正确履行职责”的诉请。鉴于该《信访处理意见书》为上诉人认为保骏公司在没有样板房的情况下销售商品房而向被上诉人提交《请求绍兴市越城区建设建设和交通局依法办事，积极履行法定职责》的投诉举报后，由被上诉人进行调查并认为上诉人的投诉理由不成立而作出的回复。因上诉人就被上诉人对商品房的预售履行行政监管所涉依据为《城市商品房预售管理办法》（建设部令第131号），而该部门规章并没有规定投诉举报请求权，更未有对投诉举报行为有限期答复义务和具体行政处理程序的规定。即便被上诉人经调查核实后对保骏公司作出了行政处罚决定，该行政行为对上诉人亦不存在利害关系。故被上诉人针对上诉人投诉举报作出的《信访处理意见书》，并不与上诉人的购房行为存在权益上的关联。故一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉人的起诉，并无明显不当，依法应予维持。 综上，上诉人吕琴、鲁型的上诉理由，并无相应事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  蒋 瑛 二〇二〇年四月二十六日 书记员  王雪莹