贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终43号上诉人（原审原告）：宋德珍，女，1938年3月4日出生，汉族，住习水县寨坝镇凤凰村高铺子组。委托诉讼代理人：王真华，男，1965年9月13日出生，汉族，住习水县寨坝镇凤凰村高铺子组，系上诉人之子。上诉人（原审第三人）：王真华，男，1965年9月13日出生，汉族，住习水县寨坝镇凤凰村高铺子组。被上诉人（原审被告）：习水县人民政府，住所地：习水县西城区行政中心。法定代表人：陈钊，县长。被上诉人（原审被告）：遵义市人民政府，住所地：遵义市新蒲新区府前路。法定代表人：黄伟，市长。委托诉讼代理人：张文熙，贵州文熙律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴柳娟，贵州文熙律师事务所律师。原审第三人：黄乾华，男，1937年9月18日出生，汉族，住习水县。原审第三人：黄元生，男，1968年12月1日出生，汉族，住习水县。原审第三人：黄元福，男，1971年11月23日出生，汉族，住习水县。原审第三人：谢同祥，男，1963年4月15日出生，汉族，住习水县。原审第三人：邓焕刚，男，1963年1月22日出生，汉族，住习水县。原审第三人：李仕分，女，1950年4月8日出生，汉族，住习水县。原审第三人：刘中碧，女，1952年5月7日出生，汉族，住习水县。原审第三人：寨坝镇友谊村双山村民组，住所地：习水县寨坝镇友谊村双山村。负责人邓宦江，组长。原审第三人：寨坝镇凤凰村高铺子村民组，住所地：习水县寨坝镇凤凰村高铺子组。负责人：张辉先，组长。上诉人宋德珍、王真华因与被上诉人习水县人民政府、遵义市人民政府，以及原审第三人黄乾华、黄元生、黄元福、谢同祥、邓焕刚、李仕分、刘中碧、寨坝镇友谊村双山村民组、寨坝镇凤凰村高铺子村民组林地确权一案，不服遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初294号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。审理中，上诉人王真华于2020年2月3日以需要合议庭成员当面接待，但因疫情管控，故向法院申请延期接待。本案现已审理终结。上诉人宋德珍一审诉讼请求：撤销遵义市人民政府作出的《行政复议决定书》（遵府行复〔2019〕6号，以下简称6号复议决定书）、习水县人民政府作出的《行政处理决定书》（习府处〔2018〕48号，以下简称48号处理决定书）；确定宋德珍对争议地具有承包经营权;案件受理费由习水县人民政府和遵义市人民政府负担。一审法院经审理查明：习水县人民政府于2018年11月16日作出48号处理决定书，查明如下事实：宋德珍主张争议地小地名叫“高坡”，谢同祥主张叫“磨子山”。该争议地位于习水县，包含了部分林地、耕地和退耕地，面向争议地，自上而下将争议地分为以下几个部分：一、1-1号争议地，现状为荒山，系宋德珍与黄乾华发生争议，四界为（面向山定位，下同）:上抵磨子山岩伦至石敢当横大路，下抵寨坝至江津老公路，左抵宋德珍与黄元生争议地、宋德珍与刘中碧争议地，右抵桥沟河沟。二、1-2号争议地，现状为退耕地，系宋德珍与黄元生（黄乾华之子）发生争议，四界为上抵黄元福退耕地以岩轮为界，下抵宋德珍与刘中碧争议地，左抵宋德珍与谢同祥争议地，右抵宋德珍与黄乾华争议地。三、1-3号争议地，现状耕地，系宋德珍与刘中碧发生争议，四界为上抵宋德珍与黄元生争议地，下抵寨坝至江津老公路，左抵宋德珍与谢同祥争议地，右抵宋德珍与黄乾华争议地。四、2号争议地，现状为荒山，系宋德珍与谢同祥发生争议，四界为上抵岩轮，下抵寨坝至江津老公路，左抵谢同祥山林以岩轮为界，右抵宋德珍与黄元生争议地、宋德珍与刘中碧争议地。五、3-1号争议地，现状为耕地，系宋德珍与邓焕刚发生争议，四界为上抵寨坝至江津老公路，下抵邓焕平田，左抵桥沟至老公路的人行路，右抵宋德珍与李仕分争议地、宋德珍与黄元福争议地。六、3-2号争议地，现状为耕地，系宋德珍与李仕分发生争议，四界为上抵寨坝至江津老公路，下抵宋德珍与黄元福争议地，左抵宋德珍与邓焕刚争议地，右抵宋德珍山林。七、3-3号争议地，现状为耕地，系宋德珍与黄元福（黄乾华之子）发生争议，四界为上抵宋德珍与李仕分争议地、宋德珍与邓焕刚争议地，下抵邓焕平田，左抵宋德珍与邓焕刚争议地，右抵宋德珍山林。宋德珍为主张权利，提供了土地改革时颁发给王树清（宋德珍丈夫之父，王真华祖父，已故）《土地房产所有证》，证上载明“桥沟”土一块，四界为东黄银山岩，南邓显坤岩，西其岩Ｘ（字迹不清，无法辩认），北罗银臣岩，该“桥沟”土的东、南、西界有改动痕迹。宋德珍提供的1981年林业“三定”时王树清习府自山字第00439号《习水县自留山使用证（存根）》,《两路公社永利大队红心生产队社员自留山使用证发放清册》，均记载有“高坡”山林一幅，四界均为上抵马路，下抵土边，左抵岩伦，右抵土边，经现场勘查，该存根和清册记载的“高坡”山林位于寨坝至江津老公路（该公路修建于1981年林业“三定”以前）以下和3-1号、3-2号、3-3号争议地之右，未包含7幅争议地。宋德珍提供的王真华（系宋德珍之子）和黄乾华发生纠纷后，1988年4月18日原两路乡永利村民委员会和原两路乡人民政府共同作出的《处理意见》，记载了王真华持有1954年土改证，黄乾华无证件说明，以证件为凭，将双方争议地处理给王真华，四界为东抵石敢当大路，南抵石敢当河沟直下，西抵桥沟大路直上寨门横大路，北抵磨子山岩伦直下至河。申请人提供的两路乡人民政府于同日（即1988年4月18日）作出的另一份《山林纠纷处理意见》，记载了“一是王真华自留山界按村委处理意见不变，四至界址以现场指定位置；二是王真华有自留山证为凭，此片山林属王真华所有，长期管理不变，黄乾华无任何证具说明此片山林权属，黄乾华无任何管理权和使用权等”内容。上述两份处理意见处理归王真华的山林四界包含了1-1号、1-2号、1-3号、2号争议地，未包含3-1号、3-2号、3-3号争议地。宋德珍还提供了其本人于2008年12月25日取得的习府林证字（2008）第5203300200068-1／1号《林权证》，未登记争议地，其登记的“高坡”山林（四界为东抵杨华财土壁，南抵杨华财（即杨文兴之子）土壁，西抵大路和本人土壁，北抵邓昌福（即李仕分丈夫）土边）位于寨坝至江津老公路以下，3-2号、3-3号争议地之右，未包含7幅争议地。谢同祥提供了1981年林业“三定”时《两路公社两路大队友谊生产队社员集体山林管护证发放清册》，载明谢福贵（谢同祥之父）“大庆沟”山林一幅，四界为上抵杨华相（即杨华香）界，下抵堰沟壁，左抵桥沟土别，右抵磨子山土别。经现场勘查，该清册记载的“大庆沟”上界、左界、右界均与2号争议地一致，下界无“堰沟”或痕迹。黄乾华提供了1981年林业“三定”时颁发的习府自山字第1070号《习水县自留山使用证》，记载有“立石头”山林一幅，四界为上抵石敢当路、下抵集体土、左抵河沟、右抵还路，包含了1-1号争议地。黄乾华还提供了2008年12月25日颁发的习府林证字（2008）第5203300206173-1／1号《林权证》，登记的“立石头”山林四界为:东抵石敢当路、南抵河沟、西抵立石头土边、北抵还路至老公路，包含了1-1号争议地。黄元生提供了1998年8月1日寨坝镇人民政府填发的《土地承包证经营权证》，证上载明“立坡”土地一幅，四界为东抵本人山，南抵杨德金（即刘中碧丈夫）土，西杨德金土，北抵黄干九（即黄元福）土。黄元生还提供了2004年取得的习府林证字（2004）第23451号《林权证》，登记有“桥沟”退耕还林地一幅，四界为:东抵荒山、南抵杨德金（即刘中碧丈夫）界、西抵荒山、北抵本人山。上述两份证书均包含了1-2号争议地。刘中碧提供了1998年8月1日寨坝镇人民政府填发的《土地承包经营权证》，记载有“乔沟马路外”土地一幅，四界为东抵荒土、南抵荒山、西抵杨文兴土、北抵公路。经现场勘查，结合该土地登记的地名为马路外，该证未包含刘中碧主张的1-3号争议地，但刘中碧对其有耕种的事实。邓焕刚、李仕分、黄元福未提供争议地书面权属依据，但分别对1-1号、1-2号、1-3号争议地有长期耕种的事实。宋德珍与谢同祥发生林权争议，宋德珍于2016年12月25日提起书面确权申请，习水县林业局受理后组织双方现场勘查过程中，宋德珍对黄乾华、邓焕刚、李仕分、刘中碧、黄元生、黄元福等人的山林或土地均提出权利主张，为提高行政效率，习水县林业局遂将上述利害关系人追加为第三人一并作出处理，并将追加情况告知了相关当事人。根据《中华人民共和国森林法》第十七条之规定，决定：一、撤销1988年4月18日原两路乡人民政府作出的《山林纠纷处理意见》。二、1-1号争议地林地所有集体所有，林地使用权、林木所有权、林木使用权归黄乾华所有，四界为上抵磨子山岩伦至石敢当横大路，下抵寨坝至江津老公路，左抵宋德珍与黄元生争议地、宋德珍与刘中碧争议地，右抵桥沟河沟。三、1-2号争议退耕地林地所有集体所有，林地使用权、林木所有权、林木使用权归黄元生所有，四界为上抵黄元福退耕地以岩轮为界，下抵宋德珍与刘中碧争议地，左抵宋德珍与谢同祥争议地，右抵宋德珍与黄乾华争议地。四、1-3号争议耕地所有集体所有，由刘中碧管理使用，四界为上抵宋德珍与黄元生争议地，下抵寨坝至江津老公路，左抵宋德珍与谢同祥争议地，右抵宋德珍与黄乾华争议地。五、2号争议地林地所有集体所有，林地使用权、林木所有权、林木使用权归谢同祥所有，四界为上抵岩轮，下抵寨坝至江津老公路，左抵谢同祥山林以岩轮为界，右抵宋德珍与黄元生争议地、宋德珍与刘中碧争议地。六、3-1号争议耕地所有集体所有，由邓焕刚管理使用，四界为上抵寨坝至江津老公路，下抵邓焕平田，左抵桥沟至老公路人行路，右抵宋德珍与李仕分争议地、宋德珍与黄元福争议地。七、3-2号争议耕地所有集体所有，由李仕分管理使用，四界为:上抵寨坝至江津老公路，下抵宋德珍与黄元福争议地，左抵宋德珍与邓焕刚争议地，右抵宋德珍山林。八、3-3号争议耕地所有集体所有，由黄元福管理使用，四界为:上抵宋德珍与李仕分争议地、宋德珍与邓焕刚争议地，下抵邓焕平田，左抵宋德珍与邓焕刚争议地，右抵宋德珍山林。宋德珍不服上述决定，向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府于2019年3月15日作出6号复议决定书，决定维持48号处理决定书。一审法院经现场勘查及审理查明事实与习水县人民政府作出的48号处理决定书中载明的事实一致。另查明：黄乾华持有的习府自山字第1070号《习水县自留山使用证》在习水县档案馆有存根。一审法院认为，本案的争议焦点系习水县人民政府作出的48号处理决定书中八项处理决定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律依据是否正确，遵义市人民政府对其予以维持是否正确。关于第一项处理决定，虽然本案争议地1－1号、1－2号、1－3号、2号均包含在1988年4月18日原两路乡永利村民委员会作出的《永利大队红心生产队王真华与两路大队友谊生产队黄乾华山林纠纷处理意见》和原两路乡人民政府作出的《山林纠纷处理意见》中，但上述两份处理意见中记载的“黄乾华无任何证据说明此片山林权属”与现习水县人民政府及一审法院查明的黄乾华持有1981年颁发的习府自山字第1070号《习水县自留山使用证》的客观事实不符，故习水县人民政府作为原两路乡人民政府的上级部门，其根据查明的事实有权撤销下级人民政府即原两路乡人民政府作出的《山林纠纷处理意见》，且事实清楚、程序合法。关于第二项处理决定，首先，虽然宋德珍及王真华持有1954年的《土地房产所有证》，但该证有明显改动痕迹且部分界址模糊，且其上记载的“桥沟”属性为土，与宋德珍主张争议地为山林的实际情况不符，故该证据不能证明争议地1-1号属宋德珍管理使用。其次，宋德珍及黄乾华均持有1981年颁发的《自留山使用证》，故该两份自留山使用证应当作为处理本案的依据。宋德珍持有的习府自山字第00439号《习水县自留山使用证(存根)》上登记的“高坡”山林四界为“上抵马路，下抵土边，左抵岩伦，右抵土边”，黄乾华持有的习府自山字第1070号《习水县自留山使用证》上登记的“立石头”山林四界为“上抵石敢当路、下抵集体土、左抵河沟、右抵还路”，经一审法院现场勘查，宋德珍自留山使用证上登记的“高坡”林地位于寨坝至江津老公路以下，不包含1-1号争议地。黄乾华自留山使用证上登记的“立石头”林地包含1-1号争议地，故习水县人民政府作出的第二项处理决定亦事实清楚，程序合法。关于第三项处理决定，黄元生持有的1998年《土地承包证经营权证》上的“立坡”土地及2004年的习府林证字(2004)第23451号《林权证》上登记的“桥沟”退耕还林地包含了1-2号争议地，故习水县人民政府作出的第三项处理决定亦正确。关于第四项处理决定，虽然1-3号争议地未登记在刘中碧的《土地承包经营权证》中，但刘中碧对其有耕种的事实，且征地补偿款已实际发放给刘中碧，而王真华对此也无异议，故习水县人民政府作出的该项处理决定亦正确。关于第五项处理决定，宋德珍持有的习府自山字第00439号《习水县自留山使用证(存根)》上登记的“高坡”山林四界为“上抵马路，下抵土边，左抵岩伦，右抵土边”，谢同祥提供的1981年林业“三定”时的《两路公社两路大队友谊生产队社员集体山林管护证发放清册》中登记的“大庆沟”山林四界为上抵杨华相(即杨华香)界，下抵堰沟壁，左抵桥沟土别，右抵磨子山土别。经一审法院现场勘查，谢同祥提供的清册中记载的“大庆沟”上界、左界、右界均与2号争议地一致，下界虽无明显“堰沟”或痕迹，但谢同祥之妻胡顺会及黄元福均称“堰沟”即为寨坝至江津的老公路边的边沟。结合宋德珍1981年习府自山字第00439号《习水县自留山使用证(存根)》上登记的“高坡”山林上界为“上抵马路”，而寨坝至江津的老公路在1981年林业“三定”时已存在，故习水县人民政府将宋德珍与谢同祥之间的林地以寨坝至江津老公路为界亦无不当。关于第六项、第七项、第八项处理决定，虽然邓焕刚、李仕分、黄元福未提供争议地书面权属依据，但分别对3-1号、3-2号、3-3号争议地有长期耕种的事实，故习水县人民政府作出的第六项、第七项、第八项处理决定亦正确。综上，习水县人民政府作出的48号行政处理决定书事实清楚、程序合法、适用法律依据正确。遵义市人民政府作出6号复议决定书予以维持并无不当。宋德珍诉称习水县人民政府、遵义市人民政府作出的处理决定和复议决定认定事实错误、程序违法、适用法律依据错误无事实依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回宋德珍的诉讼请求；案件受理费50元，由宋德珍负担。上诉人宋德珍上诉称，1.一审法院对本案无管辖权，其受理本案程序违法。2.习水县人民政府作出的处理决定，遗漏了宋德珍户除宋德珍、王真华外的其他家庭成员。习水县人民政府在处理程序中，追加了黄乾华、邓焕刚等为第三人，但其与本案争议地无关。3.原习水县两路乡永利村村民委员会已将申请确权的争议土地处理给上诉人户，原两路乡人民政府于1988年4月18日作出的《山林纠纷处理意见》是对原永利村村民委员会出具的山林纠纷处理意见的确认，事实清楚，合法有效，习水县人民政府不得撤销。4.遵义市人民政府未进行实质调查，仅对习水县人民政府作出的48号处理决定书进行叙述，最后径直予以维持，未查清事实。综上，请求：撤销一审判决，由遵义市中级人民法院审理本案；撤销习水县人民政府作出的48号处理决定书、遵义市人民政府作出的6号复议决定书，并依法查清事实后确认上诉人对争议地具有承包经营权。上诉人王真华的上诉理由及请求与宋德珍所持上诉理由及请求一致。被上诉人遵义市人民政府辩称，1.遵义市中级人民法院于2015年5月1日开始实施集中管辖，遵义市播州区人民法院管辖习水县人民法院原管辖的一审案件，上诉人在一审中未对一审法院受理本案提出异议，其上诉理由不能成立。2.根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四条的规定，上诉人提交的权属证明记载的权利人为宋德珍，无需追加其他家庭成员为案件诉讼主体。经调查了解，黄乾华、邓焕刚等人于案涉林地存在利害关系，习水县人民政府追加其为第三人并无不妥。3.习水县人民政府作为原两路乡人民政府的上级部门，有权撤销下级人民政府作出的错误的《山林纠纷处理意见》。4.上诉人作出的案涉复议决定书，系认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、内容适当。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人习水县人民政府未作书面答辩意见。原审第三人黄乾华、黄元生、黄元福、谢同祥、邓焕刚、李仕分、刘中碧、寨坝镇友谊村双山村民组、寨坝镇凤凰村高铺子村民组未作书面陈述意见。本院认为，本案的争议焦点为习水县人民政府作出的48号处理决定书、遵义市人民政府作出的6号复议决定书是否合法。首先，48号处理决定书查明宋德珍提供的1981年林业“三定”时王树清的习府自山字第00439号《习水县自留山使用证(存根)》，《两路公社永利大队红心生产队社员自留山使用证发放清册》记载的“高坡”山林（四界为上抵马路，下抵土边，左抵岩伦，右抵土边）位于寨坝至江津老公路以下及3-1、3-2、3-3号争议地之右，不包含争议地，故不能作为处理争议地的依据。但结合习府自山字第00439号《习水县自留山使用证(存根)》中“高坡”山林的左界“左抵岩伦”及争议地现场草图，宋德珍至少有山林与争议地附近岩伦相抵，48号处理决定书将与岩伦相抵的山林全部处理由他人管护，系认定事实不清，主要证据不足。其次，习水县人民政府撤销原两路乡人民政府于1988年4月18日作出的《山林纠纷处理意见》载明的理由为：“…原两路乡人民政府于同日作出的《山林纠纷处理意见》，以第三人王真华持土改证、自留山使用证作为处理依据，并认定第三人黄乾华无权利凭证。经本府调查，申请人及第三人王真华持有的《土地房产所有证》《自留山使用证》，不能作为处理依据，第三人黄乾华实际持有相应权利凭证”。但是，一方面原两路乡人民政府作出的《山林纠纷处理意见》并未将王真华持有的土改证即《土地房产所有证》作为处理依据；一方面结合争议地地形地貌，习水县人民政府作出的48号处理决定书认定黄乾华持有的1981年习府自山字第1070号《习水县自留山使用证》中记载的“立石头”山林（四界为上抵石敢当路、下抵集体土、左抵河沟、右抵还路）与《山林纠纷处理意见》涉及的林地有关，系证据不充分。故习水县人民政府作出的48号处理决定书将原两路乡人民政府作出的《山林纠纷处理意见》予以撤销，系主要证据不足。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”的规定，习水县人民政府作出的48号处理决定书认定事实不清、主要证据不足，应予撤销。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款关于“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”的规定，遵义市人民政府作出的6号复议决定书系维持了习水县人民政府的48号处理决定书，故应一并撤销。关于上诉人宋德珍请求法院确认土地承包经营权问题，不属于本案审理范围，本院不予支持。需要指出的是，一审判决书在列明当事人身份时，将原审第三人邓焕刚写为邓换刚，系笔误，本院予以纠正。综上，上诉人宋德珍、王真华的部分上诉请求成立，本院对成立部分予以支持。一审法院认定事实不清、适用法律不当，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初294号行政判决；二、撤销被上诉人习水县人民政府于2018年11月16日作出的《行政处理决定书》（习府处〔2018〕48号）；三、撤销被上诉人遵义市人民政府于2019年3月15日作出的《行政复议决定书》（遵府行复〔2019〕6号）；四、责令被上诉人习水县人民政府在本判决生效后六个月内重新作出行政处理决定。五、驳回上诉人宋德珍的其他诉讼请求。一审、二审案件受理费共计100元，由被上诉人习水县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赖丽莉审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年四月二十二日法官助理袁瑾书记员胡茜茜