浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙08行终13号 上诉人（原审被告）衢州市自然资源和规划局，住所地浙江省衢州市柯城区三江东路30号。 法定代表人黄孔森，局长。 委托代理人（特别授权代理）吴江，衢州市自然资源和规划局柯城分局副局长。 委托代理人（特别授权代理）汪钢，浙江达正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈建平，男，1973年9月28日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。 委托代理人李晟民，北京在明律师事务所实习律师。 陈建平与衢州市自然资源和规划局（以下简称衢州市资规局）征收行政补偿一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年1月10日作出（2019）浙0802行初138号行政判决，衢州市资规局不服，向本院提起上诉。本院于2020年2月25日受理后依法组成合议庭，于同年4月3日公开开庭进行了审理，因受新型冠状病毒疫情影响，本次开庭在线上远程进行。上诉人衢州市资规局的委托代理人吴江、汪钢，被上诉人陈建平及委托代理人李顺华、李晟民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原判认定，原告陈建平及其妻陈和珍、子陈祎飞系姜家村民。原告户未经审批在该村建造砖混结构三层房屋一幢，测量面积574.53平方米，阁楼面积63.04平方米。2011年，国土部门按面积193.4平方米进行罚款，罚款金额为27849.6元。处罚后原告未补办用地、规划审批手续，未办理产权登记。 2018年3月1日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字Ａ［2017］-0244），批准同意衢州市2017年度计划第七批次建设用地42.1854公顷（农用地转用40.2373公顷，未利用地转用0.2762公顷；征收集体土地42.1854公顷）。2018年3月7日，衢州市人民政府发布《征收土地方案公告》（〔2018〕第1号），告知征收土地范围及位置、被征地村及面积等，其中涉及征收姜家集体土地28.7662公顷。2018年3月22日，衢州市人民政府批准并发布《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第1-2号），明确“征收土地范围内涉及集体土地房屋拆除的，按衢政发〔2014〕55号文件规定执行”等。原告上述房屋位于该征收范围内。经协商，原告未能就该房屋征收与拆迁实施单位达成补偿协议。2018年11月5日，被告对原告作出衢土资征收告字（2018）第48号《集体土地房屋征收补偿安置方案告知书》，告知拟安置补偿方案及陈述、申辩、听证权利，并附房地产估价报告书等于同日向原告留置送达。2018年11月23日，被告作出衢土资征收决字（2018）第44号《集体土地房屋征收补偿安置决定书》，认为：无论被征收人父母随长子陈建祥或随被征收人安置，都不能否定被征收人在征收区域外有合法房屋产权份额的事实，如被处罚房屋补办用地、规划审批手续，按一户一宅原则，征收区域外房屋应予以拆除。因此，被征收人要求父母不随被征收人安置，将处罚房屋独立征收安置，也应当拆除征收区域外房屋。现被征收人要求以国土部门罚款房屋单独立户补偿安置，不符合独立安置户认定条件，故对国土部门罚款的房屋只作货币补偿，不作产权调换安置。待征收范围外房屋征收时，再对符合安置条件的人员进行房屋产权调换安置。决定：（一）征收原告位于姜家被征收人的房屋及其地上附着物，给予房屋补偿193400元、房屋装修补偿103186元、附属物（构筑物）补偿64235元、树木搬迁补偿856元，共计361677元。（二）补助及奖励住宅搬迁费2000元。（一）至（二）合计363677元。同年11月26日，被告向原告留置送达该决定书。原告不服，于2019年4月22日提起本案诉讼，请求：撤销被告以衢土资征收决字（2018）第44号《集体土地房屋征收补偿安置决定书》作出补偿安置决定的行政行为。 另查明，1989年3月，原告父亲陈根水以其为户主，其妻子童宝珠、长子陈建祥、次子陈建平、长女陈建妹、母亲余柳花为家庭成员，申请在姜家建房用地120平方米获得批准，后经协调在姜家易地建成三层房屋一幢，未办理产权登记。1991年9月7日，陈根水获颁柯城集用（1991）第9-33908号土地登记，载明宗地面积146.46平方米，建筑占地面积106.86平方米，土地用途为住宅用地。1998年5月，该房屋由长子陈建祥（户主）携妻子徐建芬、儿子陈鹏飞、父亲陈根水、母亲童宝珠申请拆除重建并获用地及规划审批。 原判认为，被告衢州市资规局作出涉案《集体土地房屋征收补偿安置决定书》的时间为2018年11月23日，适用2004年8月28日第二次修正的《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。该法第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施等。被告衢州市资规局作为市级人民政府土地行政主管部门，在征收实施单位无法通过协商与被征收人达成征收补偿协议的情况下，有权依法作出征收补偿决定。原告陈建平关于被告无权作出征收补偿决定的主张，于法无据，法院不予支持。 关于涉案征收补偿安置决定是否合法的争议，涉案土地征收被浙江省人民政府批准后，衢州市人民政府发布了征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告，系被告作出征收补偿决定的合法依据。其中，征地补偿安置方案明确，“征收土地范围内涉及集体土地房屋拆除的，按衢政发〔2014〕55号文件规定执行。”衢政发〔2014〕55号文件即《衢州市人民政府关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》，该文件第十一条、第十二条分别对“征收面积认定”“安置人口核定”进行了规定，第十八条（一）“安置面积”第二款、第十九条（一）“安置面积”第二款均规定：“被征收人安置面积按户计算人均不足50平方米的，可按人均50平方米最低保障安置面积安置。被征收人在改造范围外另有集体土地住宅房屋的，在计算最低保障安置面积时，应当合并计算其住宅房屋建筑面积。”可见，该文件关于征收集体土地上的建筑物、构筑物的补偿采用“征收面积”与“安置人口”相结合的方式进行，既考虑被征收房屋的合法性及具体面积，又兼顾安置人口及数量；既“按人均50平方米最低保障安置面积安置”托底，又明确“被征收人在改造范围外另有集体土地住宅房屋的，在计算最低保障安置面积时，应当合并计算其住宅房屋建筑面积。”本案中，原告及其妻陈和珍、子陈祎飞均系在册农业人口，属于安置人口。被告认定原告户不符合单独安置户条件，决定对原告户“国土部门罚款的房屋只作货币补偿，不作产权调换安置。待征收范围外房屋征收时，再对符合安置条件的人员进行房屋产权调换安置”，缺乏安置方案的直接依据，未兼顾原告及其妻、子作为安置人口的合法权益，更将安置人口的利益置于不确定状态，明显不合理。综上，被告征收原告涉案房屋及地上附着物，按照重置价、附属物价格等共计补偿363677元，缺乏依据且明显不合理，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决撤销被告衢州市资规局于2018年11月23日对原告陈建平作出的衢土资征收决字（2018）第44号《集体土地房屋征收补偿安置决定书》。案件受理费50元，由被告衢州市资规局负担。 衢州市资规局上诉称，一审判决要求给予被上诉人安置，缺乏事实和法律依据。1.被上诉人在搬迁改造范围内没有可作为安置依据的合法宅基地房屋。2.对被上诉人给予安置违反“一户一宅”基本原则。3.补偿决定已充分考虑被上诉人的意愿。4.补偿决定对被上诉人给予适当补偿已充分保障了其实际利益。 请求撤销一审判决，改判驳回原告的诉讼请求。 被上诉人陈建平答辩称，被上诉人符合“一户一宅”安置条件，应当单独予以安置。首先，被上诉人作为独立的农业户，有自己独立的房屋，房屋虽然没有建房手续，但已经过罚没处理，应当作为单独一户进行安置；其次，上诉人引用《高铁新城城中村搬迁改造实施细则》第一条第二点所规定的情形，主张对被上诉人合并安置，但该条规定针对在征收范围内的被征收户仅有一处房屋的情形，被上诉人父亲的房屋并不在征收范围内，且被上诉人与其父亲的房屋也各自独立，不属于该条规定的情形；最后，被上诉人提到的被征收范围之外的房屋分别属于被上诉人的父兄，均与被上诉人无关，也与本案无关联性，上诉人主张被上诉人享有份额无事实和法律依据。即便被上诉人享有部分份额，根据前述实施细则第十八条第一项、第十九条第一项的规定，被征收人在改造范围外另有集体土地住宅房屋的，在计算最低保障安置面积时，应当合并计算其住宅房屋建筑面积，而不是否定被征收人独立的安置资格。请求二审法院公正判决。 上诉人衢州市资规局上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕被上诉人陈建平是否符合征收中的独立户进行安置等争议焦点进行审理。 经审理，二审对原审认定事实予以确认。 本院认为，上诉人衢州市资规局作为市级人民政府土地行政主管部门，有权对未达成征收补偿安置协议的被征收对象作出征收补偿安置决定。关于被诉征收补偿安置决定的合法性问题，首先，关于被上诉人是否符合单独安置户的条件的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条第二款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地的，最高不得超过一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不得超过一百四十平方米，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过一百六十平方米。一审查明，被上诉人陈建平的父亲陈根水作为户主，于1989年申请建造农村宅基地房屋120平方米获批准，陈建平是该房屋的家庭成员之一。1998年，同为前述建房申请家庭成员的陈建平兄陈建祥及父母、妻女再获建房审批，建成占地106.86平方米的房屋。由此表明，陈根水夫妇、陈建祥等已从原1989年房屋权利人中分离出来，另行享受了农村村民一处宅基地建房的权利。而1989年建造的房屋尚余陈建平及其后来外嫁的姐姐陈建妹及已故的奶奶余柳花三名权利人。之后陈建平未经审批，建造了涉案被征收的房屋。根据衢政发〔2014〕55号文件即《衢州市人民政府关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》附件《衢州市区城中村搬迁改造实施办法》（以下简称实施办法）第十八条关于安置面积的规定，对于被征收人安置面积按户计算人均不足50平方米的，可按人均50平方米最低保障安置面积安置。被征收人在改造范围外另有集体土地住宅房屋的，在计算最低保障安置面积时，应当合并计算其住宅房屋建筑面积。陈建平户在征收范围内没有合法房屋，不属于“被征收人安置面积按户计算人均不足50平方米的”情形，不适用实施办法第十八条规定予以安置或者将征收范围外的合法房屋合并计算安置。故上诉人认定陈建平户在仅征收其违法建筑的情形下，不符合单独分户安置的条件，符合政策规定。至于陈建平妻、子的安置权益保障问题，前述陈建平征收范围外集体土地上房屋虽然尚有外嫁的妹妹及过世的奶奶为共同权利人，但农村建房以户为单位，家庭内部人口自然增减，不直接带来安置权利的一一对应关系，陈建平妻、子的相应安置权利，可以在征收其户合法房屋时得到保障。其次，关于补偿面积的确定问题。前述实施办法第十条第一款规定，被征收人的房屋建筑面积和土地使用权以被征收人的《房屋所有权证》和《土地使用权证》为依据认定；两证不全或无证的，以建设或规划行政主管部门核定的面积为依据确认房屋建筑面积、以土地行政管理部门核定的面积为依据确认土地使用权面积。被上诉人陈建平被征收的房屋没有《房屋所有权证》和《土地使用权证》，其仅有2011年国土部门按面积193.4平方米进行罚没的票据，故补偿决定书按此面积作为补偿面积的依据，具有相应事实依据。第三，补偿的价格标准、项目问题。根据实施办法第二十条规定，货币安置补偿以被征收房屋面积合法建筑面积计算。第二十一条规定，被征收房屋的阁楼、架空层不作为安置依据，由城中村改造实施单位以重置价格给予补偿。现征收补偿决定将陈建平被征收房屋按重置价为标准，并对房屋装修、附属物等进行补偿，本院予以尊重。第四，补偿决定的依据问题。被诉征收补偿决定将衢州市柯城区白云街道办事处、衢州市柯城区姜家乡人民政府《高铁新城城中村搬迁改造实施细则》作为政策依据，虽然街道办事处和乡人民政府不具有制定相关补偿政策的职权依据，但由于相关政策在《衢州市区城中村搬迁改造实施办法》中均有相应规定，故补偿决定引用政策不当的行为，并未影响被征收人的合法权益，不足以导致补偿决定违法的认定。第五，补偿决定的程序问题。被上诉人主张由乡镇人民政府组织实施征收工作没有法律依据，本案被诉补偿决定系由法定土地管理部门衢州市资规局作出，故其提出的相应主张与本案被诉行政行为无直接关系，本院不予审查。上诉人在作出征收补偿安置决定前，与被上诉人进行了协商，告知了补偿安置方案等，符合正当程序的要求。一审法院以保障陈建平妻、子的安置权益为由，撤销被诉征收补偿安置决定，适用法律错误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下： 一、撤销衢州市柯城区人民法院（2019）浙0802行初138号行政判决； 二、驳回被上诉人陈建平的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人陈建平负担。 本判决为终审判决。 审判长 沈 婷 审判员 唐海波 审判员 祝伟荣 二〇二〇年四月二十六日 书记员 林柯莉