浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终277号上诉人（原审原告）徐定宗，男，1955年3月20日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，区长。委托代理人金毕成，温州市瓯海区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府潘桥街道办事处，住所地浙江省温州市瓯海区潘桥街道宁波路2801号。法定代表人王绍起，主任。委托代理人周一涵，温州市瓯海区人民政府潘桥街道办事处工作人员。徐定宗诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）、温州市瓯海区人民政府潘桥街道办事处（以下简称潘桥街道办事处）城建行政强制一案，浙江省温州市中级人民法院于2019年12月2日作出（2019）浙03行初454号行政裁定。徐定宗不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，原告徐定宗有房屋坐落于温州市瓯海区××横塘村高××号，被纳入温州市瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程（低效用地）项目征收范围内。2018年9月，原告上述房屋被强制拆除。原告不服，向该院提起本案诉讼，请求确认被告潘桥街道办事处、瓯海区政府的上述强制拆除行为违法。审理中，被告潘桥街道办事处确认涉案房屋由其拆除。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，被告潘桥街道办事处确认涉案房屋系其拆除。潘桥街道办事处作为瓯海区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。原告提供的瓯海区政府针对潘桥街道《关于要求审批〈潘桥街道仙门村、横塘村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案〉的请示》作出的温瓯政办抄[2017]385号抄告单、新闻报道、视频光盘等证据，不足以证实瓯海区政府具体拆除涉案房屋或应当承担涉案房屋被拆除的法律后果。瓯海区政府明确否认参与实施了被诉强制拆除行为，在此情况下，应当认定潘桥街道办事处为涉案房屋的拆除主体，系本案的适格被告。原告将瓯海区政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律根据。经该院释明，原告拒绝变更被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，对原告要求确认瓯海区政府作出被诉强制拆除行为违法的起诉，该院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款的规定，一般行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。该法第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。本案适格被告为潘桥街道办事处，本案不属于该院管辖，应移送有管辖权的基层人民法院管辖。《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》（温中法[2018]42号）第一条规定：“基层法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖。”原告徐定宗既可向法律规定的原管辖法院即瓯海区人民法院起诉，也可以向该院确定的异地交叉管辖法院即永嘉县、泰顺县人民法院起诉。经征询原告意见，其不作选择，故该院移送本案由浙江省永嘉县人民法院处理，但需待前述驳回原告对瓯海区政府起诉的裁定生效后再执行移送。原告徐定宗主张瓯海区政府系本案适格被告，本案应由该院管辖，理由不能成立，该院不予采纳。鉴于驳回起诉和移送管辖均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款规定，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定一、驳回原告徐定宗对温州市瓯海区人民政府的起诉；二、本案移送浙江省永嘉县人民法院处理。如不服本裁定第一项内容，可在裁定书送达之日起十日内，向该院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。徐定宗上诉称：一、本次强拆是在实施征地拆迁工作。瓯海区政府依据温州市人民政府以143号令发布的《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第三条第二款的规定，受委托开展征收土地的补偿安置，是强拆的受益者，应当对本次强拆负总责。上诉人房屋处于征收拆迁的区域，本次强拆是在实施征收拆迁工作，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，应由市、县土地行政主管部门负责征收土地补偿安置事宜。由于该被上诉人受温州市人民政府委托实施征收士地补偿安置工作，并由其对上诉人实施补偿安置并组织街道办事处进行强拆，本案显然不能免除瓯海区政府的法律责任。此外，本次征地拆迁系城中村改造项目，按照《温州市人民政府关于扎实推进市区城中村改造工作的若干意见》(温政发〔2015〕43号)第十条，瓯海区政府是城中村改造工作的责任主体，全面负责城中村改造计划安排和组织实施等工作。因此街道办事处本身并没有实施征地或者进行城中村改造的职权，其参与拆除仅是受区政府委托或者配合区政府工作，但不因此免除区政府的责任；瓯海区政府作为最终受益者，应当作为本案适格被告。二、上诉人提交的证据足以证明瓯海区政府是本案适格被告。根据上诉人在一审中提交的新闻报道及视频等证据，能够证明本次城中村改造确实是由瓯海区政府批准和指挥，并具体安排工作，而拆除行为是城中村改造行为的部分，瓯海区政府的被告主体适格。原审法院以相关报道和视频并非涉案房屋拆除当天、且瓯海区政府否认其实施强拆为由，认为无法证明瓯海区政府实施或委托实施了被诉拆除行为，忽略了城中村改造工作的连续性，将强拆行为与城中村改造行为进行人为割裂，属于认定事实错误。综上，本案强拆系由二被上诉人共同实施，原审裁定驳回起诉确有错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。瓯海区政府答辩称：一、其组织实施土地征收或城中村改造并不必然要承当涉案行为责任。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《温州市市区征收农民集体土地管理办法》第三条第二款规定，其受市政府委托做好辖区内征收农民集体所有土地的补偿和安置。《温州市人民政府关于扎实推进市区城中村改造工作的若干意见》(温政发〔2015〕43号)第十条规定，瓯海区政府负责城中村改造计划安排和组织实施工作。因此，在土地征收或城中村改造工作中，其履行的是“组织实施”职能。“组织实施”属于内部指示范畴，是对工作安排及部署，可以通过发出指示，对所属工作部门和下级政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实，遵循“谁行为，谁被告”的原则。再者，“组织实施”的职能并不包含强拆的职能，亦不是上诉人认为的“组织实施”就是“强拆”。街道办事处有其独立的行政管理职权，上述相关文件规定街道办事处是实施单位。因此不需要其通过委托去赋予。上诉人认为区政府是受益者就要作为被告的主张无法律依据。二、上诉人的证据不足以证明其实施了涉案行为。本案中，上诉人的相关证据均无法证明其实施了涉案行为。在行为实施主体的明确情况下，上诉人再推定其实施了涉案行为，无事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。潘桥街道办事处答辩称：1.案涉房屋所在地块系潘桥街道横塘村城中村改造工程(低效用地)项目用地，该地块业经浙江省人民政府批准征收，相关征地补偿安置方案也已公告。2.依据温州市瓯海测绘工程院《温州市瓯海城中村改造房屋调查登记表》、《未登记房屋建造年限认定表》，案涉房屋1998段面积26.40㎡，1998后面积31.10㎡。据此，依据《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第十四条规定，案涉房屋属于必须无条件拆除的违法建筑，故其于2018年9月11日实施了拆除。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案审查的重点是瓯海区政府是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，上诉人主张瓯海区政府实施了被诉强拆行为，但其在原审期间提交的温瓯政办抄[2017]385号抄告单、瓯潘办[2017]56号请示及附件、新闻报道及视频光盘等证据材料，均不足以证明其主张的事实。据此，在潘桥街道办事处确认案涉房屋由其拆除的情况下，原审法院认定瓯海区政府不是本案适格被告，并无不当；经原审法院释明，上诉人仍坚持以瓯海区政府为共同被告的情形下，原审法院裁定驳回上诉人对瓯海区政府的起诉，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无主文）审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年四月十四日书记员  潘 莉