浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终35号 上诉人（原审被告）柯桥区王坛镇人民政府。住所地绍兴市柯桥区王坛镇南溪路18号。 法定代表人钱苗娣，镇长。 出庭行政机关负责人葛伟峰，副镇长。 委托代理人石宁辉，浙江理论律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）绍兴盛泰农产品有限公司。住所地绍兴市柯桥区王坛镇青坛村。 法定代表人陶艳雯，董事长。 委托代理人陶荣斌，男，绍兴盛泰农产品有限公司职工。 委托代理人魏立业，浙江绍兴市柯桥区越州法律服务所法律工作者。 上诉人柯桥区王坛镇人民政府（以下简称“王坛镇政府”）因与被上诉人绍兴盛泰农产品有限公司（以下简称“盛泰公司”）行政强制和行政赔偿一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月24日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人王坛镇政府的副镇长葛伟峰、委托代理人石宁辉，被上诉人盛泰公司的委托代理人陶荣斌、魏立业到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告盛泰公司是一家于2008年12月成立的经营范围为家禽养殖、蔬菜、瓜果种植销售、水产养殖的农产品有限责任公司。2009年11月2日，被告作出《关于同意盛泰公司农业生态休闲观光项目搭建生产管理用房及相关设施的批复》：“你公司关于要求使用林地的报告收悉，为加快产业发展，促进土地流转，提高经济效益，根据县政府有关文件精神，经镇政府研究，拟同意你公司农业生态观光项目搭建生产管理用房及相关设施，有关事项批复如下：1.农业生态休闲观光项目搭建生产管理用房及相关设施选址在王坛镇青坛村罗平岙地块，项目规划面积0.8000公顷，其中林地0.8000公顷；兴建生产管理用房占地0.4公顷，道路0.27公顷，水池0.13公顷。2.项目所需资金由你公司自筹解决。3.及时向相关主管部门办理用地审批手续。2009年11月10日，绍兴县建设局作出《关于盛泰公司建造生产管理用房项目用地的规划选址意见》(绍县平副规审〔2009〕099号)：“经审核，盛泰公司建造生产管理用房项目建设用地符合土地利用总体规划规划要求，同意规划选址。具体地块的规划情况如下：地块名称：生产管理用房；用地位置：绍兴县王坛镇青坛村；用地面积：0.8000公顷；规划用途：生产管理用房；备注：仅限于林转用。”并制作初步选址红线图(2012年6月12日予以变更)。2010年9月27日，浙江省林业厅颁发《准予行政许可决定书》（绍林地许长〔2010〕15号）——使用林地审核同意书：“根据《森林法》和《森林法实施条例》的规定，经审核，同意盛泰公司农业生态休闲观光项目建设项目征占用王坛镇等1个乡(镇、街道)青坛村等1个村(社区)集体林地0.8公顷。你单位要按照有关规定办理建设用地审核手续，依法缴纳有关占用征用林地的补偿费用。建设用地批准后，需要采伐林木的，要依法办理林木采伐许可手续。”2010年7月12日、28日，原告分别向绍兴县农业局及绍兴县人民政府申请农业生产配套用地12亩，2012年12月经绍兴县人民政府批准，同意原告申请建造农业生产配套设施用地3亩。2015年5月，原告为建仓储及分拆装设施再次申请农用地3亩，并经被告审批获准。2017年11月3日，原绍兴市国土资源局柯桥区分局（以下简称“原柯桥区国土分局”）向原告发出2份《责令纠正设施农用地违法行为的通知》（绍市土资柯桥督〔2017〕5号、〔2017〕6号），认为原告于2010年12月14日及2015年8月17日，经批准使用座落于王坛镇青坛村地段的农用地各3亩设施农用地存在擅自改变用途用于非农业建设或擅自扩大设施用地规模现象，责令原告于2017年11月20日前予以自行纠正。2017年12月6日及2018年6月4日，原柯桥区国土分局作出2份《责令停止国土资源违法行为通知书》（王土监字〔2017〕8号、〔2018〕4号），认为原告未经批准在王坛镇青坛村罗平岙地块大面积浇筑水泥地面，面积约2000平方米，实际面积以测量为准；设施用房存在少批多建（批准500平方米、实际建造为800平方米）。2018年6月8日，原柯桥区国土分局向被告发出《设施农用地批后巡查发现问题告知书》（绍市土资柯桥督〔2018〕10号）：原告的农产品配送中心获批的3亩设施农用地疑似改变用途，请被告快速处置；8月1日向原绍兴市柯桥区农林局（以下简称“原柯桥区农林局”）发出《关于盛泰公司有关情况的函》，告知：经测绘，原告非法占用林地面积29.4亩,其中建筑占地面积4.3亩、水泥硬化面积4.2亩，其余已无林木种植。2018年10月，浙江省自然资源厅向原绍兴市国土资源局发出《自然资源领域违法违规案件挂牌督办通知书》（浙自然资案〔2018〕1号）：经研究决定，原告违法用地案，被列为浙江省自然资源厅挂牌督办案件，要求该局会同有关部门，抓紧进行调查，研究提出处理意见，处理意见自挂牌督办通知下发之日起45日内报省厅，经省厅同意后，由你局负责处理落实到位。该案办结时限为自挂牌督办通知下发之日起60日内。随后2018年10月31日，原柯桥区农林局、原柯桥区国土分局在其发出的《关于切实做好“大棚房”问题整治整改工作的通知》中，原告的农产品配送中心项目因设施农用地改变用途，通知责令其于2018年11月30日前纠正。2018年11月12日，原柯桥区农林局、原柯桥区国土分局及王坛镇政府联合发出《整改通知书》：“根据国家自然资源督察上海局下发重大典型案件、浙江省‘大棚房’问题专项清理行动部门联合督导组实地踏勘意见及浙江省自然资源厅下发《自然资源领域违法违规案件挂牌督办通知书》的要求，现经原柯桥区农林局、原柯桥区国土分局、王坛镇政府联合调查，对原告单位违法违规用地作出如下整改意见：1.拆除围墙及非法建造的建构筑物，恢复非法占用的林地、园地及耕地等原状，具体详见整改地形图(实地放样)。2.原告单位需在2018年11月13日至11月14日开展自行整改，2018年11月15日之前未整改到位的，原柯桥区农林局、原柯桥区国土分局、王坛镇政府将组织力量联合帮助整改。3.批准的农用设施用房，必须按照批准用途使用，否则将取消批文，依法查处。”其中，原柯桥区国土分局实地放样图载明：“此图地类为园地、耕地，斜线部分为11月12日在现场，由农林局、国土局、镇政府与业主单位在现场联合放样确定的拆除范围，要求对上述地块及周边围墙拆除到位并恢复土地原貌。”原柯桥区农林局实地放样图载明：“按国土部门提供图中，蓝斜线部分，我局认为晒场及道路属违法用地，责令恢复原状，农业设施用房建筑部分，系少批多建，应依法拆除。”2018年11月16日上午8时许到18日下午，被告组织人员拆除了原告建造景观稻穗、围墙，配电房、铲除硬化的路面等。原告不服，诉至法院。 一审法院审理认为，本案双方当事人争议焦点：1.被告对围墙、道路、构筑物以及供电设施作出违法建筑的认定是否符合法律规定。《浙江省违法建筑处置规定》第三条规定：“本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑和乡、村庄规划区内的违法建筑。”第六条第一款规定：“省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作;设区的市、县(市)城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作;乡(镇)人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。”故被告具有认定、处置辖区内违法建设的行政职权。原告认为被告不具有执法主体资格的意见不予支持。《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条第二款、第三款规定：“在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。在建制镇规划区内进行上述建设的，在申请办理用地审批手续前，必须依法办理建设用地规划许可证。”《建设项目使用林地审核审批管理办法》第五条规定：“建设项目占用林地的审核权限，按照《中华人民共和国森林法实施条例》的有关规定执行。建设项目占用林地，经林业主管部门审核同意后，建设单位和个人应当依照法律法规的规定办理建设用地审批手续。”第二十五条规定：“经审核同意使用林地的建设项目，准予行政许可决定书的有效期为两年。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件的，用地单位应当在有效期届满前3个月向原审核机关提出延期申请，原审核同意机关应当在准予行政许可决定书有效期届满前作出是否准予延期的决定。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件也未申请延期的，准予行政许可决定书失效。”涉案建筑物搭建在被告所辖区域集体土地上，本案中原告的农业生态休闲观光项目建设项目虽取得使用林地审核同意书及同意林地规划选址意见书，但原告只提供使用林地3亩及农用地3亩用地审批手续，对于超建部分面积原告未能提供已依法取得规划许可或用地审批手续，也未提供依据证明其主张的上述手续需由被告进行补办，故应当视为涉案建筑物中确有未经批准搭建的违法建筑。但被告未对建筑物是合法与违法及是建在林地上还是耕地上等情形进行甄别、未对供电设备采取有效保持措施的情况下，直接认定涉案围墙、道路、构筑物以及供电设施为违法建筑予以拆除，属于认定事实不清。2.被告拆除建、构筑物的行为属于强制拆除还是经原告同意的帮助整改拆除。被告辩称其是在与原告自行整改方向契合的情形下帮助原告进行整改拆除。虽原告在硬化的道路上铺土整改、但双方对建筑物如何处理均未涉及。故被告该辩称意见证据不足，不予采信。3.被诉行政拆除行为是被告一家的行为还是与其他行政机关的联合执法行为。《整改通知书》虽系被告与原柯桥区农林局、原柯桥区国土分局作出，但该通知书并非行政强制决定，被诉行政强制行为被告也未能提供充分证据证明是由三家联合实施，故被告据此提出的辩解意见不予采信。4.被告实施的强制拆除行为是否符合法律规定。行政机关实施行政强制应当遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的程序规定。本案被告在强制拆除涉案建筑物过程中，既未作出行政强制执行决定，也未认真听取原告的陈述和申辩，更未告知原告依法应享有的救济权利，不符合行政强制的法定程序规范，也违反了行政行为的适当性管理要求，原告要求确认被告的行政行为违法，理由充分，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告依据《整改通知书》实施的拆除原告围墙、道路、构筑物以及供电设施的行政行为违法。一审案件受理费50元，由被告王坛镇政府负担。 上诉人王坛镇政府上诉称：1.上诉人已提供王土监字〔2017〕8号、〔2018〕4号《责令停止国土资源违法行为通知书》以及原柯桥区国土分局、原柯桥区农林局、王坛镇政府联合签署的《整改通知书》等证据充分证明，涉案具体行政行为系由三部门联合实施，继续行使原柯桥区国土分局、原柯桥区农林局职权的绍兴市自然资源和规划局柯桥分局也出具《情况说明》认可这一事实。一审法院未能查明原柯桥区国土分局、原柯桥区农林局己对被上诉人违法用地进行认定和查处的事实，致使认定事实错误。2.被上诉人被拆除的构筑物虽属于违法建筑，但因其位于耕地与林地之上，按照特别法优于一般法的原则，本案审查应优先适用森林法、土地管理法等特别法。依据上述法律，土地管理部门、森林管理部门有权认定被上诉人违法用地，在该认定未经法律程序否定之前，上诉人没有任何理由质疑，一审法院未将继续行使两部门职权的机关列为当事人，也未向其调查了解，却否定其认定效力，于法无据。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人要求确认上诉人依据《整改通知书》实施的拆除围墙、道路、构筑物以及供电设施的行政行为违法的诉讼请求。 被上诉人盛泰公司答辩称：1.一审中，上诉人方没有提供证据证明原柯桥区国土分局、原柯桥区农林局共同实施了涉案所谓“拆违”行为。一审法院不存在认定事实及适用法律错误的情形。2.一审存卷证据及庭审笔录均不能显示上诉人曾向一审法院提出追加承继原柯桥区国土分局、原柯桥区农林局职能的绍兴市自然资源和规划局柯桥分局为被告的申请。在没有证据证明原柯桥区国土分局、原柯桥区农林局曾共同实施“拆违”行为的情况下，一审法院未通知绍兴市自然资源和规划局柯桥分局出庭应诉，不存在错误。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明，2018年11月12日，原柯桥区农林局、原柯桥区国土分局及王坛镇政府联合签章作出的《整改通知书》载明：根据国家自然资源督察上海局下发重大典型案件、浙江省“大棚房”问题专项清理行动部门联合督导组实地踏勘意见及浙江省自然资源厅下发《自然资源领域违法违规案件挂牌督办通知书》的要求，现经原柯桥区农林局、柯桥区国土分局、王坛镇政府联合调查，对盛泰公司违法违规用地作出如下整改意见：1.拆除围墙及非法建造的建构筑物，恢复非法占用的林地、园地及耕地等原状，具体详见整改地形图(实地放样)。2.盛泰公司需在2018年11月13日至11月14日开展自行整改，2018年11月15日之前未整改到位的，原柯桥区农林局、柯桥区国土分局、王坛镇政府将组织力量联合帮助整改。2019年6月17日，绍兴市自然资源和规划局柯桥分局出具《情况说明》载明：“2018年11月12日，原绍兴市柯桥区农林局、原绍兴市国土资源局柯桥区分局、柯桥区王坛镇人民政府联合向绍兴盛泰农产品有限公司下达《整改通知书》，要求其在2018年11月15日之前自行整改，拆除围墙及非法建造的建构筑物，恢复非法占用的林地、园地及耕地等原状，逾期将联合帮助整改”，并附有前述《整改通知书》。2018年11月16日上午至18日下午，盛泰公司建造的围墙、道路、构筑物以及供电设施等被拆除。另查明，因机构改革，原柯桥区国土分局的职责、原柯桥区农林局森林资源监督管理的职责由绍兴市自然资源和规划局柯桥分局承继。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第二款之规定，非行政复议机关作共同被告的案件，应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。本案中，盛泰公司诉请确认王坛镇政府依据《整改通知书》实施的拆除围墙、道路、构筑物以及供电设施的行政行为违法。而该《整改通知书》系由原柯桥区农林局、原柯桥区国土分局、王坛镇政府联合签章作出，且载明盛泰公司“需在2018年11月13日至11月14日开展自行整改，2018年11月15日之前未整改到位的，柯桥区农林局、国土分局、王坛镇人民政府将组织力量联合帮助整改”，并附有原柯桥区农林局、柯桥区国土分局分别作出的整改地形图（实地放样）。承继原柯桥区国土分局、柯桥区农林局森林资源监督管理职责的绍兴市自然资源和规划局柯桥分局亦于2019年6月17日出具《情况说明》明确：“2018年11月12日，原绍兴市柯桥区农林局、原绍兴市国土资源局柯桥区分局、柯桥区王坛镇人民政府联合向绍兴盛泰农产品有限公司下达《整改通知书》，要求其在2018年11月15日之前自行整改，拆除围墙及非法建造的建构筑物，恢复非法占用的林地、园地及耕地等原状，逾期将联合帮助整改”，并附有前述《整改通知书》。2018年11月16日上午至18日下午，盛泰公司建造的围墙、道路、构筑物以及供电设施等被拆除。循着王坛镇政府提供的原柯桥区农林局、原柯桥区国土分局在场人员联系电话等线索，本院对原柯桥区农林局、原柯桥区国土分局是否参与盛泰公司诉称的“依据《整改通知书》实施的拆除围墙、道路、构筑物以及供电设施行为”进行了核实，该两部门相关工作人员均表示确为多部门联合实施。综合上述事实，可以确认原柯桥区国土分局、原柯桥区农林局参与了被诉行政拆除行为，故绍兴市自然资源和规划局柯桥分局应列为共同被告。现盛泰公司不同意追加绍兴市资源资源和规划局柯桥分局为被告，且本案并非行政复议机关作共同被告的案件，故一审法院应当通知绍兴市自然资源和规划局柯桥分局以第三人身份参加诉讼。况且，王坛镇政府已于一审中当庭提出“绍兴市自然资源和规划局柯桥分局属于必要诉讼参与人”、“恳请法庭追加本案第三人”，亦提交《调查取证申请书》申请一审法院至绍兴市自然资源和规划局××区国土分局、原柯桥区农林局是否与王坛镇政府共同实施了讼争行政行为。故一审法院未依法通知绍兴市自然资源和规划局柯桥分局参加诉讼系遗漏当事人，严重违反法定程序。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下： 一、撤销绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初47号行政判决； 二、发回绍兴市越城区人民法院重审。 (此页无正文) 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  范卓娅 二〇二〇年四月十四日 法官助理张亚彬 书记员谈亚红