黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑02行终62号上诉人（原审原告）：郭庆柱，男，1952年4月16日出生，汉族，农民，住黑龙江省富裕县。被上诉人（原审被告）：富裕县农业农村局，住所地黑龙江省富裕县党政办公中心西侧，统一社会信用代码：11230227MB1615832H。负责人：金国锋，该局局长。被上诉人（原审被告）：富裕县应急管理局，住所地黑龙江省富裕县党政办公中心一楼，统一社会信用代码：11230227MB1887854K。负责人：**，该局局长。上诉人郭庆柱不服黑龙江省富裕县人民法院（2019）黑0227行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。原审认为，《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第三十九条第三款规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门。第四十二条第一款规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需要费用由设障者承担。根据上述规定，县级以上人民政府设立防汛指挥机构，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，有权责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除。本案中，富水强清字（2019）169号《强制清除违法建筑决定书》制作主体之一系富裕县人民政府防汛抗旱指挥部，该指挥部作为富裕县人民政府组建的负责防汛工作的指挥机构，依法有权对阻碍行洪的障碍物进行清除。指挥部作为富裕县人民政府设立的不具有独立承担法律责任能力的临时机构，当事人不服其以自己名义作出的行政行为提起行政诉讼的，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，应当以组建该机构的富裕县人民政府为被告。行政处罚告知书，系行政机关在作出行政处罚决定前向行政相对人交代陈述和申辩权利，对行政相对人权利义务不产生实际影响。本案中，富水罚告字（2019）第169号《行政处罚告知书》，是行政机关在对原告作出行政处罚前的告知行为，向原告交代陈述和申辩权，是过程性行为，是不可诉行为。综上所述，《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一款第（一）项规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。依照上述规定，本案应由辖区内中级人民法院管辖。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十一第一款，《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款、第三十九条第三款、第四十二条第一款的规定，裁定驳回了原告郭庆柱的起诉。郭庆柱不服，向本院提起上诉，上诉人郭庆柱上诉称，原审裁定认定事实有误，适用法律错误，上诉人的房屋并不是上诉人擅自在嫩江行洪区内所建，此房系上世纪六十年代卫东厂在大马岗村建青年点时所建房屋三栋，后卫东厂撤走，房屋归属大马岗村委会所有，2000年6月30日该村委会以4000，00元出卖给上诉人一栋，双方签署买卖协议书，上诉人合法购买，应受法律保护，该村委会在出卖房屋时未告知上诉人房屋建在行洪区内，上诉人对购买的房屋在行洪区内并不知情，不违反《中华人民共和国水法》的相关规定；上诉人购买房屋后，为了改善居住环境，维修多次，居住多年，没有任何部门告知房屋建在行洪区内，遇到洪水的年份也未在此处行洪，周边也未发生行洪的情况，上诉人购买的房屋不属于强拆的违法建筑，现告知上诉人购买的住房建在行洪区内，要求强行拆除并承担拆除费用2万元，上诉人不能接受；富裕县水务局作出的富水罚告字（2019）169号《行政处罚告知书》是具体的行政行为，告知内容认定上诉人的房屋属于违法建筑，强行拆除，费用自担，不履行罚款2万元，这不是过程性行为，是要求上诉人必须做到的，该告知书给上诉人带来精神压力，房屋已被拆除，损失无人赔又租房居住，侵害了上诉人的合法权益，原审裁定认定《行政处罚告知书》不具有可诉性是错误的；富裕县人民政府防汛指挥部和富裕县水务局作出的富水强清字（2019）169号《强制清除违法建筑决定书》认定事实和适用法律错误，上诉人未违反《中华人民共和国防洪法》的相关规定，未擅自在行洪区建设房屋，没有任何妨害行洪行为，上诉人合法购买房屋，未违反《中华人民共和国水法》的相关规定；上诉人的房屋属于合法购买，不是违法建筑，居住多年不存在影响行洪的状况，上诉人根本不知道房屋建在行洪区内，如果人民政府认为上诉人的房屋在行洪区内，且不属于上诉人私自滥建的行为，拆除也应当给予补偿；原审法院认为上诉人起诉被告不适格，存在管辖错误，应当在本案审理中向上诉人释明变更被告，在上诉人不同意变更的情况下，才能裁定驳回起诉，原审裁定适用程序违法，请求撤销原审裁定，将本案发回原审法院继续审理。本院认为，《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。第四十二条规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需要费用由设障者承担。”根据此规定，法律授权防汛指挥部有权对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物做出责令限期清除的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。本案中，《强制清除违法建筑决定书》系富裕县人民政府防汛抗旱指挥部和富裕县水务局共同对上诉人郭庆柱作出的行政行为，富裕县人民政府防汛抗旱指挥部，属于富裕县人民政府设立的防汛抗旱组织，根据《中华人民共和国防洪法》的授权对上诉人下达了《强制清除违法建筑决定书》，富裕县人民政府防汛抗旱指挥部属于根据法律授权实施行政行为的组织，富裕县人民政府防汛抗旱指挥部对其作出《强制清除违法建筑决定书》的行为具备行政诉讼主体资格，富裕县人民政府防汛抗旱指挥部的行政职能因富裕县机构改革归被上诉人富裕县应急管理局承继，富裕县水务局的行政职能归被上诉人富裕县农业农村局承继,因此，上诉人诉请撤销《强制清除违法建筑决定书》行政行为的被告主体适格，人民法院应予受理。上诉人诉请撤销的富水罚告字（2019）第169号《行政处罚告知书》，系行政机关在对郭庆柱作出行政处罚前的告知行为，意在向郭庆柱交代陈述和申辩权，属于行政行为作出时的过程性行为，属于不可诉的行政行为。上诉人郭庆柱既对富裕县人民政府防汛抗旱指挥部、富裕县水务局对其作出的《强制清除违法建筑决定书》提起行政撤销之诉，又对富裕县水务局作出的《行政处罚告知书》提起行政诉讼，违反了行政案件“一案一诉”的诉讼原则，原审法院应向上诉人予以释明并依法予以纠正。本案属于基层人民法院管辖的一审行政案件，原审法院应予受理。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定认定事实和适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一项之规定，裁定如下：一、撤销黑龙江省富裕县人民法院（2019）黑0227行初21号行政裁定；二、指令黑龙江省富裕县人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  邢桂荣审判员  宋艳华审判员  张国栋二〇二〇年四月八日书记员  闫 雪