南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终131号 上诉人（原审原告）：琚金太，男，1965年12月16日出生，汉族，住江西省贵溪市。 上诉人（原审原告）：付爱红，女，1970年12月13日出生，汉族，住江西省贵溪市。 二上诉人共同委托代理人：高世荣，江西时空律师事务所律师，律师执业证号：13611198910442429。 二上诉人共同委托代理人：彭新华，江西时空律师事务所律师， 律师执业证号：13611201910108658。 被上诉人（原审被告）：贵溪市人民政府房屋征收与补偿管理办公室，住所地江西省鹰潭市贵溪市公共卫生中心十楼房产管理局，统一社会信用代码：12360681MB19113833。 主要负责人：闻斌，该办公室主任。 委托代理人：姚志刚，江西信江律师事务所律师，律师执业证号：13606199910955433。 上诉人琚金太、付爱红与被上诉人贵溪市人民政府房屋征收与补偿管理办公室变更征收补偿协议一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1188号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月13日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：2015年11月3日，贵溪市政府制定了《贵溪市余信贵大道（贵溪段）建设项目土地征收工作方案》，拟征收贵溪市辖区约6000亩土地。2016年12月8日，贵溪市政府发布了《关于贵溪市城西大道、工业大道建设项目征收土地告知书》，拟征收贵溪市浮桥、江南、黄坑三个村委会15个村小组约500亩土地。2017年4月1日、6日，贵溪市国土资源局分别向贵溪市江南村委会岭上琚家村小组琚告发等发出了《听证告知书》《听证通知书》等，并于2017年4月8日在贵溪市政府进行了听证。2017年7月16日，贵溪市政府发布了《城西大道建设项目用地征收土地补偿标准和安置方案公告》。2017年7月27日，鹰潭市国土资源局向江西省国土资源厅提交了《关于贵溪市2017年度第二批次城市建设用地的请示》。 2017年10月16日，江西省国土资源厅向鹰潭市国土资源局作出《关于贵溪市2017年度第二批次城市建设用地的批复》（赣国土资征〔2017〕109号），经省政府批准，同意贵溪市将滨江镇浮桥村、江南村、柏里村、泗沥镇杨山村、桃源村的农村集体农用地53.1270公顷转为建设用地并办理征地手续。按呈报的土地开发用途用于工业、街巷项目建设。该批复要求鹰潭市国土资源局督促贵溪市严格依法履行征地批后实施程序。贵溪市政府收到赣国土资征〔2017〕109号批复后，于2017年10月23日发布了《关于贵溪市2017年度第二批次城市建设用地批复公告》，该征收土地公告包括1．征收批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；2．被征收土地权属人、位置、地类及面积；3．征收补偿标准和农业人口安置途径；4．办理征地补偿登记的期限、地点等。并在征收范围张贴了该公告。 2017年12月26日，贵溪市政府作出69号征收决定，决定对余信贵大道（贵溪段）建设项目区域集体土地上房屋实施征收，并作出了69号补偿方案。该方案明确的征收范围为：1．东至金山米岭，南至余信贵大道，西至岭上小学，北至邓建辉，占地面积约25506㎡；2．徐胜太、郑来华、郑韶华房屋，占地面积2768㎡。同时明确了补偿有货币补偿、宅基地安置两种方式，被征收人可选择两种方式之一进行补偿：货币补偿是指对被征收人房屋建筑面积360㎡/户以内部分按房屋征收决定公告公布之日的市场评估价格进行补偿、房屋建筑面积超过360㎡/户以上部分按单体建筑成本价（具体见附表2）进行补偿的补偿方式；宅基地安置是指被征收人提供宅基地供其选择、被征收房屋按单体建筑成本价补偿、市征收办与被征收人签订房屋征收补偿协议并按约定结算的补偿方式。并明确了搬迁补助、临时过渡补助、停产停业损失补助及奖励办法。奖励办法明确：1．选择货币补偿的，在第一时间节点前签订补偿协议的，按被征收房屋评估价值的15%给予签订协议奖，在协议约定的期限内搬迁腾空并交付的，再给予50000元的搬迁腾空奖；在第二时间节点前签订补偿协议的，按被征收房屋评估价值的10%给予签订协议奖，在协议约定的期限内搬迁腾空并交付的，再给予30000元的搬迁腾空奖。2．选择宅基地安置的，在第一时间节点前签订补偿协议的，按被征收房屋面积300元/㎡给予签订协议奖，在协议约定的期限内搬迁腾空并交付的，再给予50000元的搬迁腾空奖；在第二时间节点前签订补偿协议的，按被征收房屋面积200元/㎡给予签订协议奖，在协议约定的期限内搬迁腾空并交付的，再给予30000元的搬迁腾空奖……。附表2中明确了单体建筑成本价，其中简易结构为472元/㎡、木结构为664元/㎡、土（石）木结构为638元/㎡、混合结构（1-7层）为791元/㎡、框架结构（7层以下）为1235元/㎡、框架结构（8-12层）为1380元/㎡、框架结构（13-15层）为1569元/㎡、框剪结构为1713元/㎡。 江南村琚只胜、琚有太、琚金太、琚卫群、琚远顺的房屋在本次征收范围内。在69号征收决定公布前，被告委托江西方信房地产评估有限公司（以下简称方信评估公司）对征收范围内的房屋征收补偿价值（含装饰装修部分）进行了评估，评估的时间节点为2017年12月26日。方信评估公司作出了估价结果后，无证据证明有被征收人提出了复核评估申请。方信评估公司根据估价结果对原告作出了《房屋征收补偿估价分户报告》，该分户报告载明：正房价值单价为1850元/㎡，余地价值单价为76元/㎡。被告向原告送达了该分户报告。 琚金太与付爱红为夫妻关系，双方共有的案涉房屋在本次征收范围内。2018年1月14日，案涉房屋登记的权利人琚金太作为乙方在第一时间节点，与被告作为甲方签订了案涉协议，双方约定：乙方房屋为石混结构面积为232.59㎡、石木结构面积为71.84㎡，空余地5.03㎡；乙方房屋征收选择宅基地安置；房屋补偿金额为350963.64.74元；腾空奖励为50000元；还约定了过渡方式、过渡期限、搬家费和过渡费。本协议补偿款及奖励合价511363.28元。协议由被告及滨江镇政府加盖了公章，原告琚金太签了字。2019年4月4日，滨江镇政府对包括原告琚金太在内的13人的信访，作出了《信访事项处理意见》，2019年4月15日，原告琚金太等不服《信访事项处理意见》，向贵溪市政府提出了《信访事项复查申请书》，认为应当对被征收人给予公平补偿，要求按柏里村的标准予以补偿。2019年4月29日，贵溪市信访局作出《信访事项申请复查不予受理告知书》，告知该信访事项不属于信访复查范围，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。故，原告向该院提起诉讼，请求判令：1．变更被告与原告琚金太签订的案涉协议、增加原告房屋征收补偿金额322391.37元，增加空地补偿金额2296.20元，合计324687.57元；2．本案案件受理费由被告承担。 另查明，2018年10月15日，贵溪市政府作出85号补偿方案，该方案明确的征收范围为东至冶金大道、西至信江河、南、北至余信贵大道贵溪段工程建设项目用地红线；补偿方式为货币补偿与房屋产权调换，由被征收人自行选择。2018年11月16日，江喜林与被告签订了江喜林协议，双方约定：江喜林选择了产权调换的补偿方式；被征收房屋评估单价为3620元/㎡。 又查明，2018年5月24日，琚远顺不服贵溪市政府房屋征收决定及鹰潭市人民政府行政复议决定一案，向该院提起行政诉讼。该院于2018年8月31日作出驳回琚远顺诉讼请求的判决，琚远顺不服，提起上诉，二审维持了原判。生效判决确认了贵溪市政府征收决定程序符合法律规定的事实。 一审法院认为：根据诉、辩双方的意见，及本案查明的事实，本案争议的焦点为：一、案涉协议是已生效，还是效力待定；二、案涉协议在订立时是否显失公平，依法是否可变更。 关于焦点一 该院认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款、第三款的规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告；被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，征收集体土地，应当对被征收人给予公平补偿。一般情况下，被征收人应为被征收土地上房屋及其他不动产的土地权利人。本案中，涉案房屋登记的权利人为琚金太。2016年12月8日，贵溪市政府发布了《关于贵溪市城西大道、工业大道建设项目征收土地告知书》，拟征收贵溪市浮桥、江南、黄坑三个村委会15个村小组约500亩土地。2017年7月16日，贵溪市政府发布了《城西大道建设项目用地征收土地补偿标准和安置方案公告》，至2018年1月7日，被告与琚金太签订案涉协议，历时一年多时间，原告付爱红对于其共有房屋属于征收范围应当知情。征收期间，被告工作人员就房屋补偿安置事宜入户做工作，在完成了相应程序后，琚金太与被告签订了案涉协议。在实际征收中，要求每一户被征收人家庭全体成员均参与补偿协议的协商与签订，既无必要也缺乏可操作性。同时，两原告按案涉协议的约定在第一时间节点签订案涉协议，领取了相应的奖励，亦表明两原告对案涉协议的内容均是知悉的，且无证据证明原告付爱红提出过对被征收补偿的异议和权利主张，在此情况下，被告以琚金太作为户代表并与其签订补偿协议，并不违反法律规定，也符合农村的风俗习惯。被告与琚金太签订的补偿协议不违反法律，达成的补偿标准符合发布的相应征收补偿安置方案的标准，没有违反程序，合法有效，且已经履行完毕。 关于焦点二 该院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，除适用行政法律规范的规定外，还可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范；当事人就行政协议产生纠纷适用民事法律规范时，应在合同法的框架内主张权利。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，在订立合同时显失公平的，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，判断案涉协议是否显失公平，应从征收是否是为了社会公共利益需要；应从订立协议时是否存在一方当事人利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利与义务明显违反公平、等价有偿原则来分析。 关于社会公共利益。贵溪市政府决定对余信贵大道（贵溪段）建设项目区域集体土地上房屋实施征收，目的是优化人居环境，完善城市功能，提升城市品位，改善百姓出行，是为了公共利益的需要。 关于订立协议时是否存在一方当事人利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利与义务明显违反公平、等价有偿原则。本案中，原告据于证明其主张的主要证据为江喜林协议，主要理由是同在余信贵大道上，同是集体土地上房屋，同为滨江镇村民，但补偿价格相差甚远。该院认为，原告的主张于法无据，理由是，首先，案涉协议与江喜林协议存在如上分析的三点不同外，还存在协议所涉征收房屋的位置、周边设施不同及征收补偿评估价格不同；其次，并无证据证明案涉协议在订立时违反公平、等价有偿原则，原告以简单类比的方式得出的判断，于法无据；再次，判断是否显失公平，应以订立协议时的征收补偿价格是否明显违反公平、等价有偿原则为时间节点，而不能以此后的征收补偿价格作为判断节点，案涉协议签订以后的征收补偿价格变化不能构成显失公平。 综上，该院认为，原告主张案涉协议效力待定，内容显失公平，依法应变更并增加相应补偿款的诉讼请求，于法无据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告琚金太、付爱红的诉讼请求。 琚金太、付爱红不服一审判决上诉称：1、一审法院认定事实不清。根据相关法律法规，案涉房屋拆迁价格应当不低于类似房屋的市场价及被拆迁房屋周边商品房的市场价格，而案涉房屋周边楼盘在2018年初均价已达每平米4000元以上，远高于上诉人房屋补偿价格；案涉房屋与第三人江喜林的被拆迁房屋征收补偿标准应当一致；贵溪市人民政府出台的相关文件中，评估机构在评估价格时没有考量协议签订时间、周边设施等影响因素，一审法院错误将农房拆迁价格评估与商品房购置价格评估混为一谈，错误认为上诉人房屋价格与第三人江喜林房屋的拆迁价格不能比照；一审法院片面放大一、二个因素，忽略多个相同主要因素，得出的标准让人难以服判。上诉人付爱红并未签字同意征补协议，应当确认拆除案涉房屋违法并变更协议。付爱红多次陈述对补偿价格有异议，并未在协议上签字，也没有追认同意。2019年初，上诉人才拿到协议原件，之前一直不知道具体内容。上诉人并未同意交房，征收奖励也是被动接受。案涉房屋属于夫妻共同财产，在只有部分权利人签字时，协议应属于效力待定状态。2、一审法院适用法律不当，漏判被上诉人主要违法事实。一审中，上诉人针对案涉房屋评估程序提出异议，被上诉人应当举证，但庭审中被上诉人并未对程序举证，一审法院也未查明事实，导致漏判。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉请。 贵溪市人民政府房屋征收与补偿管理办公室答辩称：1、案涉69号征收决定及补偿方案，因同一征收范围内的琚远顺一案，已被南铁中院确认违法。贵溪楼盘御园是商业楼盘，各项属性与被上诉人完全不同，不应简单的认同价格一致；第三人江喜林房屋适用的征收决定为85号，与69号不同，不能相比较。2、上诉人认为女性上诉人没签字就据此认为征收协议违法是错误的。案涉房屋宅基地使用权登记就是男性上诉人，在征收过程中，女性上诉人均知晓并参与，也从未提出异议，这符合以户为代表的协议签订方式，协议应当是合法有效的。3、《征收协议》符合《征收方案》，对上诉人的财产已全部足额补偿，且已全部履行了协议。综上，请求法院依法驳回上诉人的全部诉请。 本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致。 根据当事人的诉辩意见，本院归纳争议焦点如下：一、案涉征补协议是否生效，还是效力待定；二、案涉房屋评估程序是否合法，以评估结果为基准的安置补偿标准是否过低。 关于争议焦点一。本院认为，琚金太与付爱红系夫妻关系，征收补偿事宜涉及该户家庭重大整体利益，结合征收实际工作情况及农村的生活习惯，被上诉人有充分的理由相信琚金太作为户代表与被上诉人签订安置补偿协议应当是夫妻双方共同意思表示，付爱红对其共有房屋属于征收范围内这一事实及补偿协议的内容是知悉的。且从贵溪市人民政府发布《关于贵溪市城西大道、工业大道建设项目征收土地告知书》到琚金太在第一时间节点与被上诉人依照安置方案签订了补偿协议并领取了补偿款及相应的奖励，历时一年多时间，付爱红从未对征收工作提出过异议及权利主张。因此，被上诉人与琚金太签订的补偿协议合法有效，上诉人的该主张不能成立，本院不予支持。 关于争议焦点二。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。本案中，一审庭审中已经确认上诉人与琚远顺同村，且案涉房屋在同一征收决定中被征收，均适用69号征收决定及补偿方案。本院作出的（2019）赣71行终639号生效裁判文书中已就房屋评估程序的合法性进行了审查，本院不再审查。且赣方信［2017］字第GXC003-S028号分户报告中的评估金额与琚金太签字确认的《贵溪市房屋征收与补偿结算单》中相关金额一致，因此琚金太应当对评估结果知晓并同意。被上诉人以房地合一的评估价格为基准，参照征收与补偿方案的补偿标准对上诉人进行补偿，并无不当。由于各村具体安置条件、被征收农户意见不尽相同，安置补偿方式必然会有所不同，故柏里村江喜林的安置补偿方式不当然适用于上诉人。上诉人的该主张不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费6170元，由上诉人琚金太、付爱红负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  张庆文 审 判 员  刘 巍 二〇二〇年四月二十八日 法官助理  熊雨辰 书 记 员  高煜格