福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽09行终39号 上诉人（原审原告）古田县市场监督管理局，住所地福建省古田县街道六一四中路98号。 法定代表人陆文成，局长。 委托代理人黄宇健，福建环三律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）唐山达峰盐业有限责任公司福建第一分公司，住所地福建省泉州市丰泽区东海街道海星小区2幢1801室。 法定代表人李洪福，总经理。 原审被告古田县人民政府，住所地福建省古田县解放路169号。 法定代表人党帅，县长。 委托代理人白剑，男，系古田县司法局工作人员。 委托代理人林铃斌，福建华忠盛律师事务所律师。 上诉人古田县市场监督管理局（以下称古田市场监管局）因唐山达峰盐业有限责任公司福建第一分公司（以下称达峰盐业分公司）诉盐业行政处罚暨行政复议决定一案，不服宁德市蕉城区人民法院（2019）闽0902行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院认定，2019年6月13日，古田市场监管局对位于古田县城西街道城西路198-133号的场所开展检查，发现该场所有1998箱“精制海盐”产品。同日，古田市场监管局制作《立案审批表》并经审批，作出被诉行政强制，决定：扣押该1998箱“精制海盐”产品，并于当日送达原告。原告不服被诉行政强制，向古田县人民政府申请行政复议。古田县人民政府于2019年7月23日作出被诉行政复议，决定维持被诉行政强制，并送达相关当事人。 原审法院另查明：1.2019年7月11日，古田市场监管局作出古市监延扣字﹝2019﹞7号《延长行政强制措施期限决定书》，决定：因情况复杂，将被诉行政强制的期限延长至2019年8月12日，并于当日送达原告。2.达峰盐业分公司所属总公司为唐山达峰盐业有限责任公司，已取得《食盐定点批发企业证书》和《食盐定点生产企业证书》。古田市场监管局在对原告场所进行检查时，原告向其出示了唐山达峰盐业有限责任公司的《食盐定点批发企业证书》和《食盐定点生产企业证书》。 原审法院认为，1.《食盐专营办法》第四条第一款规定,古田市场监管局具有本案执法主体资格。2.根据《食盐专营办法》第十二条规定、《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件》第四条规定,原告隶属的总公司唐山达峰盐业有限责任公司，依法取得食盐定点生产企业证书和食盐批发许可证，可以跨省开展食盐批发业务。3.根据《中华人民共和国公司法》第十二条、《中华人民共和国民法总则》第七十四条规定，分公司是法人在一定区域内设置的从事营业或其他业务活动的机构，是法人的组成部分，不具有独立的法人资格。同时，根据《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件》规定，食盐定点生产企业生产经营能力的条件，其中一是“在中华人民共和国境内具有法人资格”，二是“在本规范条件实施前持有食盐定点生产企业证书”，可见分公司不具备申请条件，根本无法取得食盐定点批发企业证书。但根据国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅于2017年4月7日印发的《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体〔2017〕604号）第三点第（二）项规定，以及上述公司法律的规定，食盐批发企业可以通过自建分公司的形式开展食盐销售业务。综合上述分析，唐山达峰盐业有限责任公司是经批准的食盐定点生产和批发企业，依法取得食盐定点生产企业证书和食盐批发许可证，达峰盐业分公司系其依法成立的分公司，其以分公司形式跨省销售食盐，不违反行政法规及相关部门规章的规定。在相关的法律、法规和规章对已取得食盐定点批发企业证书的总公司组建的分公司销售食盐是否还需另行申请未作出明文规定的情况下，古田市场监管局以达峰盐业分公司未经许可批发食盐为由作出被诉行政强制，属于适用法律错误，依法应予撤销，被告古田县人民政府作出被诉行政复议维持被诉行政强制，一并予以撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，判决：一、撤销被告古田县市场监督管理局于2019年6月13日作出的古市监施强字﹝2019﹞7号《实施强制措施决定书》。二、撤销被告古田县人民政府于2019年7月23日作出古政复决字﹝2019﹞5号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告古田市场监管局、古田县人民政府负担。 古田市场监管局不服原审判决，向本院提起上诉，请求二审法院：撤销原审判决，改判驳回被上诉人达峰盐业分公司的原审诉讼请求。主要理由：1.原审法院违反我国《行政强制法》相关规定。因被上诉人的业务员没法提供《食盐定点批发许可企业证书》及该场所的《营业执照》、《食品经营许可证》等资质材料，上诉人以涉嫌构成无证批发食盐的行为予以立案调查，并无不当。本案扣押是对被上诉人涉案食盐采取暂时性控制措施，不是最终的行政决定，被上诉人对此不服向法院提起诉讼的，法院理应依据我国《行政强制法》有关规定对上诉人实施扣押行为进行审查，而原审对《行政强制法》只字未提。2.上诉人实施扣押后，因案情复杂，延长扣押期限至2019年8月12日，同年8月9日上诉人对被上诉人已作出行政处罚决定书，没收被上诉人的涉案食盐。上诉人的行为符合《行政强制法》第二十七条之规定。3.《食盐专营办法》第二十三条第一款第（三）项规定“涉嫌”，上诉人在行政管理过程中有初步证据，即可实施查封、扣押与涉嫌违法行为的有关财物，而原审法院对此所作认定不当。4.原审判决对发改办经体[2017]604号“通知”第三点第（二）项规定的理解错误。该规范性文件适用的前提是改革过渡期，而改革过渡期是指2017年1月1日至2018年12月31日。但被上诉人违法经营行为发生在2019年6月。5.《食盐专营办法》第十二条规定“国家实行定点批发制度，非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。”因此，在没有取得食盐定点批发许可证情况下，被上诉人就是非食盐定点批发企业，不得经营食盐批发业务。原审法院对此所作认定和适用法律不当。 被上诉人达峰盐业分公司辩称，1.上诉人实施被诉扣押行为时被上诉人并不存在涉嫌盐业违法行为，其对被上诉人实施扣押行为违反了《食盐专营办法》相关规定，违背了行政强制合法性原则。被上诉人员工在上诉人进行检查时向其出示了唐山达峰盐业有限责任公司的《食盐定点批发企业证书》和《食盐定点生产企业证书》等相关证件足以证明被上诉人合法经营的事实。2.上诉人以被上诉人未经许可批发食盐为由作出被诉行政强制行为，属于适用法律错误。被上诉人隶属的唐山达峰盐业有限责任公司依法可以跨省开展食盐批发业务，被上诉人以总公司的名义开展业务，并无不当；且按照法律规定分公司并非法人主体也不可能取得《食盐定点批发企业证书》，唐山达峰盐业有限责任公司依法可以通过自建分公司开展业务。且有关国家部委联合发文（工信厅联消费〔2019〕92号）对食盐批发企业通过自建分公司开展食盐销售业务的合法性再次予以确认。3.原审判决并未违反《行政强制法》及《食盐专营办法》的相关规定，适用法律并无不当。请求二审法院判决驳回上诉人的上诉。 原审被告古田县人民政府辩称，1.上诉人古田市场监管局作出的扣押决定，认定事实清楚，适用法律正确。因被上诉人在场的业务员无法提供有关证书，被上诉人涉嫌构成无证批发食盐，上诉人予以扣押措施，并无不当。原审法院应当根据《行政强制法》有关规定进行合法性审查，但原审法院对该法的规定只字未提，所作评判不当。2.原审法院认定事实不清，适用法律错误，应当予以纠正。根据有关法律规定，国家实行食盐定点批发制度，非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。原审法院依据《公司法》、《民法总则》进行评判，所作认定明显不符合法律规定。 经审理查明，双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，并随案移送本院。二审中双方当事人未提交新的证据。经审查，本院确认原审法院的证据分析和事实认定。 另查明，上诉人对被上诉人在古田县城西街道城西路198-133号的场所开展检查时，被上诉人向上诉人出示的《营业执照》载明：名称“唐山达峰盐业有限责任公司福建第一分公司”、营业场所“福建省泉州市丰泽区东海街道海星小区2幢1801室”、成立日期“2019年3月4日”，出示的《食品经营许可证》载明：名称“唐山达峰盐业有限责任公司福建第一分公司”、营业场所“福建省泉州市丰泽区东海街道海星小区2幢1801室”。 本案争议焦点是:上诉人以被上诉人“涉嫌未经许可批发食盐”所作行政扣押决定是否合法。 本院认为，本案上诉人以被上诉人“涉嫌未经许可批发食盐”为由作出扣押决定并无不当。理由如下：1.关于涉嫌违法的法律认识问题。《中华人民共和国行政强制法》第二条规定“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为……”《食盐专营办法》第二十三条第一款规定“盐业主管部门依法履行监督检查职责，可以采取下列措施：……（三）查封、扣押与涉嫌盐业违法行为有关的食盐及原材料，以及用于违法生产或者销售食盐的工具、设备……”根据以上规定，行政机关在行政管理过程中，如果有初步证据证明行政相对人的行为涉嫌违法，即可采取查封、扣押与涉嫌违法行为有关财物的行政强制措施。在实施行政强制措施后，最终查明行政相对人不存在违法行为，即可解除行政强制措施，此种情形下，也不能以最终查明的结果否定之前作出的行政强制措施的合法性。基于以上理解，行政机关以涉嫌违法为由实施行政强制措施，应着眼于行政机关在实施行政强制行为时，认定“涉嫌违法”是否有事实依据或法律依据。2.关于被上诉人是否存在涉嫌违法的事实认定问题。《中华人民共和国食品安全法》、《食盐专营办法》等法律法规，对食品包括食盐的生产经营行政许可进行了法律规范。其中，《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。”《食品经营许可管理办法》第四条规定“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。”本案上诉人对被上诉人进行执法检查时，涉案地点在“古田县城西街道城西路198-133号”，被上诉人向上诉人出示了有关证照，而其中《食品经营许可证》载明：名称“唐山达峰盐业有限责任公司福建第一分公司”、营业场所“福建省泉州市丰泽区东海街道海星小区2幢1801室”，违反上述“一地一证”原则，故被上诉人认定上诉人涉嫌未经许可批发食盐，有事实和法律依据。 综上所述，本院认为，上诉人古田市场监管局依法具有本案行政执法职权，其所作扣押行政决定认定被上诉人涉嫌未经许可批发食盐，事实清楚，适用法律并无不当，且亦依法履行了立案等相关法律程序。原审被告古田县人民政府行政复议予以维持，符合法律规定。被上诉人对此所提诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。原审法院判决认定事实清楚，但对于被上诉人涉嫌违法的法律把握不准，造成适用法律错误，依法予以撤销。上诉人所提上诉请求有理，依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下： 一、撤销宁德市蕉城区人民法院（2019）闽0902行初110号行政判决。 二、驳回被上诉人唐山达峰盐业有限责任公司福建第一分公司的原审诉讼请求。 一二审案件受理费各50元，均由被上诉人唐山达峰盐业有限责任公司福建第一分公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  缪义文 审判员  赖昌铅 审判员  杨礼崧 二〇二〇年四月七日 法官助理林玉芳 书记员钟泽平 附：相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《中华人民共和国食品安全法》 第二条在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法： （一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）； （二）食品添加剂的生产经营； （三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营； （四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品； （五）食品的贮存和运输； （六）对食品、食品添加剂、食品相关产品的安全管理。 中华人民共和国农产品质量安全法供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。 《食盐专营办法》 第十二条国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。