昆明铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）云7101行初18号公益诉讼起诉人：安宁市人民检察院。被告：安宁市文化和旅游局。住所地：云南省安宁市宁湖大厦16楼。法定代表人：唐科，局长。委托诉讼代理人：肖明忠，该局工作人员。委托诉讼代理人：武显，该局文物保护管理所所长。公益诉讼起诉人安宁市人民检察院（以下简称市检察院）诉被告安宁市文化和旅游局（以下简称市文旅局）不履行法定职责一案，于2019年12月31日向本院提起诉讼。本院于2020年1月2日立案，于2020年1月8日向被告市文旅局送达公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月31日组织双方进行证据交换，同年4月21日依法公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人市检察院指派检察员杨士荣、龙涛出庭履行职务，被告市文旅局的法定代表人唐科及委托代理人肖明忠、武显到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人市检察院诉称，市检察院在履行职责中发现，安宁市级文物保护单位松花阁存在建筑主体损毁严重情形。市文旅局作为本辖区文物资源保护监管单位，未依法充分履行对文物的监管职责，致使国家和社会公共利益处于受损害状态。松花阁位于安宁连然街道办事处虎丘山上，原系虎丘寺建筑群之一，系明万历二十年（公元1592年）邑人朱人孚建，名“圣瑞灵通阁”，明天启元年（公元1621年）因在此举行松花会，故得今名。1995年，安宁市人民政府公布为安宁市级文物保护单位。松华阁结构布局严谨精美，在云南地方建筑亦属少见具有重要的研究价值；此外建筑于战争时期作为伤残军人的治疗基地并于解放后作第八疗养院，也借此向人们讲述云南地区解放战争时期顽强奋战保卫祖国敢于牺牲的崇高精神，具有爱国教育价值。经现场勘检，松花阁损毁严重，原房屋建筑主体严重破损、面临倒塌危险；文物保护标识牌字迹模糊不清，难以辨认。市文旅局未依法履行对该文物保护的监督管理职责，致使国家和社会公共利益处于受损害状态。市检察院认为，根据《中华人民共和国文物保护法》第四条、第八条第三款等相关规定，县级以上地方人民政府承担文物资源保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理，各级文化行政管理部门主管本行政区域内的文物保护管理工作。《安宁市文化和旅游局职能配置、内设机构和人员编制规定》也明确，市文旅局是本行政区域内负责文物保护工作的部门。本案中，松花阁建筑主体损毁严重，因年久失修及常年雨水浸蚀等，造成建筑基本糟朽倒塌；文物保护标识牌字迹模糊不清，难以辨认。市文旅局作为本辖区文物资源保护监管单位，未依法履行对文物的监管职责，致使国家和社会公共利益处于受损害状态。公益诉讼起诉人发现松花阁未得到有效保护的情形后，于2019年9月25日向市文旅局发出检察建议书，建议市文旅局积极履行保护管理职责，对松花阁进行有效保护。市文旅局于2019年11月5日书面回复，但仍未全面依法履职，未采取有效措施对松花阁进行保护，国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。市检察院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条和《云南省人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》第三条（六）项的规定，提起诉讼。请求判令：1.市文旅局依法履行文物保护监督管理职责，采取必要抢险加固措施排除松花阁建筑本体倒塌危险；2.市文旅局严格按照国家文物保护技术规范科学、合理开展项目修复保护工作。公益诉讼起诉人市检察院向本院提交以下证据：1.松花阁现场照片5张。2.《云南省文物总店有限公司文物鉴定意见书》（﹝2019﹞文鉴字第0023号）。3.《云南省文物总店有限公司函》及专业技术职务资格证书。4.《昆明市人民检察院电子证据现场勘验检查报告》（昆检技勘受﹝2019﹞53010000014号）及视听资料光盘3张。5.《安宁市文化和旅游局职能配置、内设机构和人员编制规定》（安办通﹝2019﹞24号）。6.《安宁县人民政府关于公布第二批县级重点文物保护单位的通告》“安政发（1995）118号”。7.2019年6月30日安宁市人民政府《安宁市各级文物保护单位保护范围和建设控制地带划定方案》。8.市检察院2019年9月25日《检察建议书》（安检行公﹝2019﹞53018100079号）及建议书送达回证。10.市文旅局2019年11月5日《安宁市文化和旅游局关于安宁市级文物保护单位松花阁保护管理工作情况的回复》。11.市政府常务会议议题申报审批表及市文旅局《关于安宁市2020年文物保护性修缮工程项目相关事项的请示》。12.2020年文物保护性修缮工程项目（文物简介）。13.2019年12月9日张仕保询问笔录。14.2019年12月9日周江萍询问笔录。15.2019年12月9日张美萍询问笔录。16.连然街道光明社区2019年文体旅游工作目标量化考核台账。以上16组证据共计107页，欲证实安宁市级文物保护单位松花阁损毁严重，原房屋建筑主体严重破损、面临倒塌危险以及文物保护标识牌字迹模糊不清，难以辨认；在经过市检察院检察建议，市文旅局在公益诉讼诉前程序的法定期限内仍未消除松花阁的危险情形及对松花阁进行修复保护的事实。经庭审质证，被告市文旅局对上述证据的“三性”均予以认可。被告市文旅局辩称，一、市文旅局自1998年至今一直积极履行对松花阁的保护监督管理职责，在履职过程中面临专项经费未审批到位的问题，客观上导致松花阁修缮保护工程迟滞不前。1998年8月2日，安宁市文化局、安宁市文物保护管理所已及时向政府上报《安宁市关于市域内文物保护单位的基本现状及紧急抢救性维修的请示》。2016年，市文旅局聘请云南集群建筑设计有限公司对松花阁进行抢救性勘察并出具松花阁修缮工程勘察设计方案，此项工程预算2650107.49元。2017年2月7日，市文旅局上报《关于请求政府安排安宁市级文物保护单位松花阁修缮工程勘察设计费的请示》，且松花阁维修工程可行性研究报告于2017年2月23日在市发改局已完成评审。2017年4月至2019年6月期间，针对松花阁破损情况及文物保护工作实际，市文旅局多次就启动抢救性修复工程并安排工程专项经费事宜上报请示。二、市文旅局自2018年4月开始着手恢复重建虎丘寺（含松花阁），整个项目需要大量工期，客观上导致无法短期内全面修缮恢复松花阁。1.经市文旅局坚持请示，2018年4月，市政府要求恢复重建虎丘寺（含松花阁）至今，市文旅局持续组织开展恢复重建松花阁相关工作，但文物保护修缮工程属于复杂的系统工程，对设计团队、施工单位资质及专业技术要求极高，相关前期工作均需花费大量工期，市文旅局一直在积极履职，实属工作量大，无法一蹴而就。2.市文旅局自请示获准恢复重建虎丘寺建筑群后，于2018年5月组织开展虎丘寺遗址现场考古调查，确定遗址范围和恢复重建平面设计；于同年10月，举行虎丘寺恢复修缮工程项目代建服务开标；同年12月完成设计招投标工作，由云南集群古建园林设计有限公司中标并启动设计工作。目前，设计方已完成初步设计方案，待报市规委会审核通过后即可正式实施。若冒然临时采取抢险加固措施，将会影响已完成的初步设计方案实施，得不偿失。3.自2019年9月25日收到检察建议后，市文旅局一直在积极履职，目前来看也取得了初步成效，只是无法短期内完成修缮保护。若2020年专项经费如期到位，松花阁抢救性修复工程项目计划开工时间为2020年4月，经过两次招投标甄选出专业设计单位和施工单位能更专业有效地对松花阁进行修缮保护。三、市文旅局一直依法履行文物保护监督管理职责，确因上述经费和时间原因无法短期全面修缮松花阁。1．对市检察院证据卷中鉴定意见书所述鉴定意见，除对松花阁建筑本体进行抢救性的抢险加固因经费及专业技术问题未完成之外，市文旅局已完成其余工作：一是积极配合市检察院及聘请的专家对松花阁进行实地勘察，按照专家的建议，在确保安全的基础上排危砍伐按树及清除周边杂草工作，该项工作已于2019年12月31日全面完成；二是早在2018年5月即组织开展虎丘寺（含松花阁）遗址现场考古调查，确定遗址范围和恢复重建平面设计。2．市检察院证据卷提交的询问笔录也有能证明市文旅局依法履行职责的证言：周江萍询问笔录能反映出“围墙是文旅局为了文物保护砌的”“松花阁之前也是光明社区在管理，防火加检查”；张美萍询问笔录能反映出“（日常工作安排上）文旅局安排我们检查。有工作台账。”3．2018年10月起，通过招投标方式确定虎丘寺（含松花阁）恢复修缮工程项目代建服务由云南省城乡规划设计研究院中标，设计工作由云南集群古建园林设计有限公司中标，正在开展相关工作。4．经市文旅局向市人大、市政府多次汇报请示，争取各级领导支持，该项目最终得以报请上市政府常务会议研究：一是根据《安宁市六届人民政府第63次会议纪要》精神，会议原则同意2020-2022年，由市财政局每年安排资金1000万元，用于我市各级文物保护单位保护性修缮工程建设，后续经费按照按需安排的原则统筹进行资金预算安排；二是针对松花阁文物保护标识牌字迹模糊的问题，2019年11月，市文旅局已向市财政局反映相关情况并报送安宁市2020年文保单位“四有”工作经费预算；三是2020年市财政已同意预算安排10万元专项经费，市文旅局计划对部分文物保护单位破损、字迹不清的标志碑、说明碑进行更换。综上所述，市文旅局早于收到检察建议之前已经展开包括松花阁在内的虎丘寺建筑群的文物保护修缮工作，一直积极履行文物保护监督管理职责，确因文物保护修缮工程属于综合性、专业性、长期性的系统工程，需要大量经费和工期以更专业可持续的修缮恢复虎丘寺建筑群，导致客观上无法短期内完整修缮恢复，希望法院及市检察院能给予理解。市文旅局一直以来严格按照国家文物保护技术规范科学、合理开展项目修复保护工作，未经报批不乱作为，依照法定程序开展考古调查、评估、招投标等多项工作，亦初见成效。市文旅局希望法院充分考虑其客观困难，合理裁判。被告市文旅局向本院提交以下证据：1.市检察院2019年9月25日《检察建议书》（安检行公﹝2019﹞53018100079号）。2.历年工作情况报告（1998年至2017年期间，共计16份）。3.历年部门预算（2004年至2017年期间，共计6份）。4.1995年、1998年工作请示。5.历年文物保护经费请示（2010至2018年期间，共计10份）。6.虎丘寺（松花阁）历年相关建设资料（2009年至2019年期间，共计20份）。7.2017年围墙施工保护工作资料共计3份。8.2019年树枝压覆排危工作照片。以上8组证据共计356页，欲证实市文旅局在1995年松花阁被公布为第二批安宁市级文物保护单位后的履职具体经过、松花阁保护管理工作中面临的经费困难以及2016年后针对松花阁修缮工作的推进情况等。经庭审质证，公益诉讼起诉人市检察院对上述证据的“三性”均予以认可。本院对双方提交的证据评述认证如下：公益诉讼起诉人市检察院、被告市文旅局所提交的证据，均与本案相关联，具备合法性和真实性，本院予以采纳并对其证明内容进行综合评判认定。经审理查明，松花阁位于安宁市连然街道办事处虎丘山上，系原虎丘寺建筑群之一；于1592年（明万历二十年）建造，原名“圣瑞灵通阁”，1621年（明天启元年）因在此举行松花会，故得名松花阁；在历史变迁中，松花阁渐渐成为对虎丘寺建筑群的通称。虎丘寺始建于元代、规划大，明末有门殿八重之说，是安宁佛教、道教并存的活动场所，寺的中殿“栋宇宏敞，系用木叠架而生，无钉、楔之迹”，是昆明地区研究佛教、道教历史的重要资料；抗日战争时期，虎丘寺（松花阁）成为伤残军人的治疗基地，抗日战争结束后，改作“陆军第八休养院”，1949年改称“陆军荣誉军人第二十临时教养院”，后自行解散；今存一前殿，通面阔10.3米，通进深14.3米。1995年12月15日，上述历史沿革后的留存古建筑经原安宁县人民政府公布为第二批县级文物保护单位，命名为安宁市级文物保护单位松花阁（以下简称松花阁）。被告市文旅局履行安宁市行政区划内的文物管理和指导工作职责，负责组织开展对各级文物保护单位的申报和保护，承担安宁市行政区划内现有各级文物保护单位47项（其中国家级4项、省级2项、昆明市级1项、安宁市级40项）的具体保护管理工作。松花阁被公布为文物保护单位后，被告市文旅局基于职责履行的要求，对松花阁进行“四有”（即有记录档案、有专门机构或专人管理、有标志说明、有保护范围）及“四防”（即防火、防盗、防爆、防自然损坏）日常保护管理工作：设立标志说明碑；由属地的连然街道光明社区居委会开展日常巡查并建立相应工作台帐；2010年前后对周围的电线私搭予以整治消除；2017年6月组织实施了围墙修建；2019年6月划定文物保护范围及控建范围等等。1998年至2016年期间，被告市文旅局基于松花阁年久失修、残破不堪及面临倒塌危险的情形多次向属地政府请示报告争取修缮经费，但囿于财政实际、收效甚微。2016年12月，被告市文旅局聘请他方编制完成松花阁修缮保护工程勘察设计方案。2018年被告市文旅局促成松花阁修建项目立项，后以委托代建方式推进对松花阁修缮保护工作，并于同年10月29日、12月先后与他方签订《代建服务合同》《建设工程设计合同》。2019年9月25日，公益诉讼起诉人市检察院针对松花阁建筑主体损毁严重、因年久失修及常年雨水浸蚀等造成建筑物基本糟朽倒塌及文物保护标识牌字迹模糊不清，难以辨认的情形，向被告市文旅局发出《检察建议书》，督促其依法履行文物保护职责。2019年11月5日，被告市文旅局向市检察院回复称，针对检察建议中提出的松花阁保护存在的问题，市文旅局正在实际推进相关工作。2019年12月3日，被告市文旅局提请的《安宁市各级文物保护单位保护性修缮工程资金有关事宜》经安宁市人民政府常务会议讨论原则同意；同年12月底，市文旅局组织对松花阁实施了树枝压覆排危和清除枯枝杂草防火排险；但松华阁仍处于建筑主体瓦顶、椽子、上檐檩垫枋及梁架塌落，上下檐小木作及门窗缺失，后檐墙倒塌的严重破损状态。2019年12月31日，市检察院于向本院提起本案诉讼。另查明，因机构改革等因素，被告市文旅局机构名称的先后变更情况为：安宁县文化局、安宁市文化局、安宁市文化体育旅游局、安宁市文体广电旅游局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”市检察院有权提起相应诉讼，是本案适格主体。《中华人民共和国文物保护法》第八条第三款规定：“县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作”，市文旅局作为县级以上人民政府文物行政主管部门，具备相应行政管理职责，是本案适格被告。国家设置行政公益诉讼制度的目的在于发挥检察机关的法律监督职能，补强公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的不足，以实现对行政机关依法行政的有效促进，从而更好地维护国家利益和社会公共利益。本案中，松花阁作为安宁市行政区划内的市级文物保护单位，被告市文旅局应当对其履行《中华人民共和国文物保护法》规定的保护、监督、管理的法定职责，市文旅局对上述相应法定职责的履行并不能因文物修缮经费拨付不足等客观因素而消除。松花阁作为明、清时期安宁地区佛教、道教并存的主要活动场所以及经历抗战等时期的古建筑，承载了千百年来安宁的历史文化，反映着安宁人民的创造精神。1995年松花阁被公布为安宁市第二批市级文物保护单位后，被告市文旅局针对松花阁开展的设立标志碑，指定专人管理并建立相应工作台帐，对周围私搭电线予以整治消除并修建围墙，划定文物保护范围和控建范围，以及2018年促成松花阁修建项目立项等具体保护管理工作，本院对市文旅局的上述履职行为已经注意。但松花阁自然损坏严重、面临倒塌危险的情况仍为有效缓解或者根本消除，被告市文旅局的上述履职行为仍不能构成对《中华人民共和国文物保护法》《安宁市文化和旅游局职能配置、内设机构和人员编制规定》中规定的相应职责的全面履行。2019年9月25日，市检察院发出检察建议后，被告市文旅局虽然及时进行了相应整改，但排除松花阁建筑本体倒塌危险的抢险加固措施并未实际采取，建筑主体严重破损的情形仍未消除，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害的状态；综合本案庭审查明的事实及相关法律规定，被告市文旅局对松花阁的保护管理法定职责仍有继续履行的必要性和可能性，公益诉讼起诉人提出的抢险加固排除松花阁建筑本体倒塌危险以及依规合理开展项目修复保护的诉讼请求，符合本案查明的松花阁实际现状情形需要及行政公益诉讼中对行政机关的履职标准审查要求，故本院予以支持。被告市文旅局提出的确因文物保护修缮工程的特殊性客观上导致无法短期内完成及希望法院在充分考虑其客观困难的基础上合理裁判的答辩意见，本院予以采纳；本院已经在事实认定中对被告市文旅局的履职过程予以详细表述并在具体裁判时对行政机关职责履行的专业规范予以考量注意。综上，经审判委员会讨论决定，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第三项的规定，判决如下：责令被告安宁市文化和旅游局履行及时采取必要措施排除安宁市级文物保护单位松花阁建筑本体倒塌危险以及在合理的期间内依法履行对安宁市级文物保护单位松花阁修缮的法定职责。案件受理费50元，由被告安宁市文化和旅游局负担，于本判决生效后三日内缴纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。审 判 长  陈昱荃审 判 员  邱 林审 判 员  龚 袭人民陪审员  范惠玲人民陪审员  周 惠人民陪审员  李 涛人民陪审员  罗利萍二〇二〇年四月二十六日法官助理穆国伟书记员卢梦颖书记员刘江琴