浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申1102号再审申请人（一审原告、二审上诉人）林千和，男，汉族，1963年5月17日出生，住浙江省舟山市普陀区。委托代理人江志芬，女，1964年12月24日出生，汉族，住浙江省舟山市普陀区，系林千和之妻。委托代理人董琛，北京京平律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）舟山市普陀山风景名胜区管理委员会，住所地浙江省舟山市普陀区朱家尖慈航路55号。法定代表人干松章，主任。委托代理人邵汉军，浙江震舟律师事务所律师。委托代理人王曾，浙江震舟律师事务所律师。再审申请人林千和因与被申请人舟山市普陀山风景名胜区管理委员会城建行政强制一案，不服舟山市中级人民法院（2018）浙09行终85号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。林千和申请再审称：一、原一、二审裁定认定申请人并非案涉房屋所有权人，也非在该处房屋内从事经营活动的经营人属于认定事实错误。（一）申请人是案涉房屋的共同所有权人之一。申请人虽已将户口迁出普陀山龙湾大队，但申请人仍可依据《建房协议书》《证明出资》及出资建房的事实取得普门庵北边39幢85号上下各两间楼房的部分所有权。申请人一审中提交的《建房协议书》《证明出资》《人民调解协议书》《林启定、林千和名字证明》《祖传老房屋证明》《同胞兄弟姐妹房屋事实证明》及普陀山镇龙湾社区居委会《证据》，已经构成完整、充分的证据链，证明申请人基于共建行为对案涉房屋的部分所有权。1.案涉土地非临时用地，而是申请人祖代流传的宅基地，案涉房屋为合法建筑，而非违法建筑。申请人与胞兄林启定从父亲处继承了祖传的案涉土地及地上房屋，由于房屋破旧，二人于2002年对老平房进行了翻建，并且是申请人出资，兄弟间约定一人一间。多年来，兄弟二人轮流使用该房屋经营饭店。2014年，申请人夫妇交接使用该房屋后开始面临腾退拆迁，直至该房屋被强拆时申请人夫妇依然在居住使用该房屋。被申请人以临时建筑名义批准林启定翻建平房的许可表，无权收回该宅基地。因此，案涉土地性质仍为宅基地，案涉房屋为合法建筑，而非违法建筑。2.申请人依据《建房协议书》《证明出资》及出资建房的事实取得案涉房屋的部分所有权是合法的。首先，根据《中华人民共和国物权法》第一百四十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”据此可知，建设用地使用权和该建设用地上的房屋可以分属不同的权利人。本案中，退一步讲，即便案涉土地的宅基地使用权属于第三人林启定所有，但是由于建设用地使用权和该建设用地上的房屋可以分属不同的权利人，所以这不妨碍申请人通过协议取得案涉宅基地上房屋的部分所有权。其次，《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》未禁止农民与城镇居民共同出资建设房屋，未禁止共建房屋出资人获得共建房屋部分所有权。因此，基于私法领域，法无禁止即可为的原则，申请人可以基于《建房协议书》《证明出资》及出资建房的事实，依据《中华人民共和国物权法》第三十条关于“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”取得案涉房屋的部分所有权，与第三人林启定对案涉房屋按份共有。（二）原一、二审裁定不认可申请人为在案涉房屋内从事经营活动的实际经营人，为事实认定错误。舟山市市场监督管理局普陀山分局的《个体户登记基本情况》仅可以证明林启定是在此经营的个体工商户，并不排斥申请人作为自然人与其合作经营。申请人系实际经营人之一。《人民调解协议书》《林启定、林千和名字证明》《祖传老房屋证明》《同胞兄弟姐妹房屋事实证明》及普陀山镇龙湾社区居委会《证据》，可以证明以上兄弟在案涉房屋内轮流经营的事实。因此，原一、二审法院认定事实错误。（三）申请人系在案涉房屋所在土地的实际使用人。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”结合申请人一审中提交的相关证据，申请人系案涉房屋所在土地的实际使用人之一，具备本案诉讼主体资格。（四）（2018）最高法行再150号行政裁定书认为，拆除房屋行为不仅会对房屋所有权人的权利造成损害，也有可能对合法经营的承租人权益造成损害，政府在实施拆除房屋行为时，对房屋实际承租人可能存在的权益予以考虑并采取必要措施避免损失发生是其应尽的义务。承租人的权益尚且能得以维护，房屋实际的所有权人、实际经营者、土地实际使用权人的权益当然应当予以维护。二、原一、二审裁定适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”本案中，申请人系案涉房屋的所有权人之一、实际经营者及房屋所在土地的实际使用人，与本案被诉的强拆行为具有法律上的利害关系，在其因案涉的腾退事宜未得到任何补偿的情况下，房屋被强拆，强拆行为侵害了其合法权益，具备诉讼主体资格。综上，申请人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四项之规定，提出再审申请，请求撤销原一、二审裁定，指令舟山市普陀区人民法院继续审理。被申请人舟山市普陀山风景名胜区管理委员会答辩称：答辩人认为原一、二审认定事实清楚，答辩人作出决定适法有据，程序合法，申请人的再审申请理由缺乏依据，其再审申请依法不应得到支持。第一，案涉房屋并非申请人的合法财产，原房屋权利人为案外人，相应的行政行为与申请人无利害关系，其并非本案适格原告。案涉房屋系2002年由普陀山居民林启定申请设立的临时建筑，申请时已明确因规划需要无条件拆除，后该房屋未办理土地使用权、房屋所有权设立申请、登记。该临时建筑使用权于2013年5月21日到期，依法应当自行拆除。因此，依法自2013年5月21日始，该房屋为无产权的违章建筑。根据调查，申请人的户籍已经于1982年迁出普陀山，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等规定，并不具有申请批地建房的资格。同时据核实，案涉房屋的工商登记亦是林启定申请设立。综合上述证据，答辩人认定基于该临时建筑合法使用权限已经到期，该建筑所有权、使用权皆是林启定而非申请人，申请人与该房屋并无任何法律上的利害关系，申请人目前提供的证据也无法证明其主张，因此其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，依法应当驳回起诉。第二，答辩人的腾退管理职能主体适格，适法正确。根据《浙江省普陀山风景名胜区条例》规定，答辩人依法负责普陀山、洛迦山的规划、保护、利用和统一管理工作。2014年3月，浙江省消防安全委员会出具《关于舟山市普陀山老庵堂重大火灾隐患整改意见的函》，明确案涉房屋所在的老庵堂区域存在重大火灾隐患，要求整改，在整改意见中明确“全部腾退搬迁”方案。同年3月5日，舟山市人民政府和答辩人发文落实腾退工作，明确案涉房屋属于腾退范围。因此，答辩人的腾退管理主体适格，适法正确。第三，答辩人行使腾退管理职能程序合法，答辩人有权处置案涉房屋。2014年、2015年，答辩人先后发布普陀山老庵堂住户腾退工作实施细则和补充规定，并进行公示。后与案外人林启定自愿合法签订了腾退安置协议，并依据协议安置了林启定。案涉房屋的所有权利已转移至答辩人处，答辩人有权依法处置上述房产。2017年8月23日，案外人林启定向答辩人提出申请，要求将上述房屋依法进行拆除。2018年4月10日，答辩人向林启定发送《限期清空通知书》。2018年4月13日，答辩人对案涉房屋进行拆除。综上，答辩人行使管理职权事实清楚，程序合法，所作行政行为与申请人并无利害关系，请求驳回申请人的再审申请。本院认为，本案系再审申请人林千和不服被申请人舟山市普陀山风景名胜区管理委员会拆除位于舟山市××山镇××村普门庵北边39幢85号房屋的行为而提起的诉讼。本案的争议焦点是再审申请人是否适格的原告。原一、二审法院已查明，案涉房屋系由案外人林启定申请建设的临时建筑，有效期已于2013年5月21日届满，该房屋内有经工商登记的个体工商户，经营者亦为林启定，而非再审申请人。再审申请人主张案涉房屋修建于祖传的宅基地，其系案涉房屋的共有人、实际经营者及房屋所在土地的实际使用人，但未能提供充分有效的证据予以证明，且客观上再审申请人的户籍已于1982年迁出普陀山镇龙湾村。据此，原一、二审认定再审申请人与被诉行政行为不存在利害关系，不符合法定起诉条件，并无不当。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回林千和的再审申请。审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇二〇年四月二十六日书记员  张维