浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终112号 上诉人（原审原告）吕琴，女，1987年3月14日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区，现住浙江省绍兴市越城区。 上诉人（原审原告）鲁型，男，1986年12月9日出生，汉族，住浙江省绍兴市越城区。 被上诉人(原审被告)绍兴市越城区建设和交通运输局。住所地浙江省绍兴市越城区静宁巷58号。 法定代表人劳志明，系局长。 出庭行政机关负责人叶心刚，副局长。 委托代理人丁飚、应佳奇，浙江震天律师事务所律师。 上诉人吕琴、鲁型因诉被上诉人绍兴市越城区建设和交通运输局履行城建监管法定职责一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）0602行初255号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月10日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人吕琴、鲁型，被上诉人绍兴市越城区建设和交通运输局副局长钟国良及该单位的委托代理人丁飚、应佳奇到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人吕琴、鲁型于一审时诉称：1.原告与被告不履行法定职责之间存在利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于与行政行为有利害关系。绍兴保骏置地有限公司（以下简称“保骏公司”）的暂定资质系二级及以下资质，根据《城市房地产开发经营管理条例》第九条、《房地产开发企业资质管理规定》第二十条规定，不能从事25万方以上建筑面积的开发项目，且原告于2018年12月与保骏公司签订商品房买卖合同，根据《城市房地产开发经营管理条例》第二条规定，房地产开发经营包含销售行为，而一旦保骏公司不能合法进行开发项目，即与原告存在了利害关系，如果保骏公司不能合法进行开发，直接影响原告的合法权益。后原告于2019年4月15日向被告提交关于保骏公司暂定资质审查意见公示的意见，明确希望被告认真审核保骏公司所开发项目是否符合25万平方要求，被告于2019年4月22日回复称保骏公司符合暂定资质延期条件，同意延期。2.原告符合法定起诉期限。被告于2019年4月22日作出答复，原告提起诉讼时符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定的期间。3.被告具有监管义务。《城市房地产开发经营管理条例》第九条规定房地产开发主管部门应当根据房地产开发企业的资产、专业技术人员和开发经营业绩等，对备案的房地产开发企业核定资质等级。房地产开发企业应当按照核定的资质等级，承担相应的房地产开发项目。《房地产开发企业资质管理规定》第十八条规定，二级资质及二级资质以下的房地产开发企业可以承担建筑面积25万平方米以下的开发建设项目。第二十条规定，企业超越资质等级从事房地产开发经营的，由县级以上地方人民政府房地产开发主管部门责令限期改正，处5万元以上10万元以下的罚款；逾期不改正的，由原资质审批部门吊销资质证书，并提请工商行政管理部门吊销营业执照。上述法规和规章明确被告的职能。4.被告已同意保骏公司的资质延期。被告于2019年4月22日已回复原告保骏公司符合暂定资质延期条件，同意延期。5.原告向被告提交的关于保骏公司暂定资质审查意见公示的意见是希望被告正确履行职责。原告提交的意见明确表明保骏公司的建筑面积为28万平方米以上，但房地产开发企业资质管理规定暂定级只能从事25万平方米以下房地产开发项目，希望被告向住建部请示房地产开发企业资质管理规定中建筑面积25万平方米的相关情况后再对保骏公司的暂定资质进行审批。6.被告未正确履行职责。《房地产开发企业资质管理规定》第五条规定，房地产开发企业各个资质的条件，使用的均是房屋建筑面积表述，但在第十八条中表述为二级资质及二级资质以下的房地产开发企业可以承担建筑面积25万平方米以下的开发建设项目。而保骏公司的建筑面积为28万平方以上，不符合该规定条件。综上，请求：1.判决被告履行特定法定职责，按照《城市房地产开发经营管理条例》第三十五条、《房地产开发企业资质管理规定》第二十条责令保骏公司改正越资质进行开发。2、诉讼费用由被告承担。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权，弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具有原告资格的判断，取决于以下方面：第一、法律法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二、该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案而言，涉及的是对商品房预售的行政监管，涉用的法规、规章《城市房地产开发经营管理条例》、《房地产开发企业资质管理规定》，该法规、规章均没有规定投诉举报请求权，即被告不具有受理原告投诉举报的法定职责。原告的起诉不符合规定，其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告的起诉。 上诉人吕琴、鲁型上诉称：上诉人与保骏公司签订了商品房预售合同，但保骏公司一直超越资质开发房地产，上诉人认为保骏公司的行为可能会存在严重影响工程质量等问题。而《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十九条赋予了消费者向有关行政机关投诉的权利，因此消费者在经营者不符合法律规定的情况下，可以向相关部门进行投诉，而本案中的相关部门即被上诉人。依据《城市房地产开发经营管理条例》《房地产开发企业资质管理规定》等规定，被上诉人有监督房地产开发企业按照规定进行房地产开发的职责。上诉人在得知保骏公司超越资质开发后，为了维护自己的合法权益，依据消费者权益保护法向被上诉人投诉，是法律赋予上诉人的权利，是为了维护自己的合法权益。上诉人请求被上诉人认真审查保骏公司的资格，希望被上诉人履行监管职责，督促保骏公司进行整改及查处，以求上诉人的合法权益得到保障。综上，综上，一审裁定认定事实错误，请求贵院依法撤销一审裁定，继续审理。 被上诉人绍兴市越城区建设和交通运输局未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭询时答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。本案所涉的《城市房地产开发经营管理条例》等均没有规定投诉举报权。上诉人诉称根据《中华人民共和国消费者权利保护法》第三十九条第三款之规定作为消费者的上诉人有权向行政机关投诉。但该条款规定的前提是消费者和经营者的权利纠纷，消费者只有在消费经营的情形下，才能向行政机关投诉。房地产经营者是否超越资质开发，被上诉人是否需要履行法定职责，并不是消费者和经营者的权利纠纷范畴。房地产企业是否超越资质开发，与上诉人并无直接利害关系，也没有对该争议事实的投诉权。被上诉人有法定监管房地产经营者的职责了，不能以此推断被上诉人具有法定受理上诉人投诉举报的法定职责。 本院认为，就本案所涉上诉人于2019年5月10日向被上诉人提交《请求绍兴市越城区建设建设和交通局依法办事，积极履行法定职责》，反映保骏公司超越资质开发迪荡湖项目的事实而言。鉴于公民、法人或者其他组织发现有超越资质进行房地产开发的违法行为，可以向建设行政主管部门进行投诉和举报，建设行政主管部门根据投诉、举报进行调查和处理。如果所投诉、举报的违法行为是为了保障举报人自身合法权益，行政机关对于相关投诉、举报不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责，则投诉、举报人可以依法提起履职之诉。如果投诉、举报的违法行为并非直接保障投诉、举报人自身合法权益，主要是为行政机关查处违反法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据，其规范的目的在于维护公共利益，而非保障投诉、举报人自身合法权益。虽然相关行政部门应当履行“受理对违反法律、法规或者规章的行为的投诉、举报”职责，但行政机关对于投诉、举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与投诉、举报人自身合法权益没有直接关联。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，由此投诉、举报人也就不具备提起行政诉讼的原告主体资格。 本案中，上诉人的一审诉请为：“判决被告履行特定法定职责，按照《城市房地产开发经营管理条例》第三十五条、《房地产开发企业资质管理规定》第二十条责令保骏公司改正越资质进行开发。”虽然上诉人已向被上诉人提交过《请求绍兴市越城区建设建设和交通局依法办事，积极履行法定职责》，反映了保骏公司超越资质开发迪荡湖项目的事实，但根据《城市房地产开发经营管理条例》及建设部令第131号《城市商品房预售管理办法》《房地产开发企业资质管理规定》等的规定，并没有规定投诉举报的请求权，更未有对投诉举报行为有限期答复义务和具体行政处理程序的规定。即便被上诉人经调查核实后对保骏公司作出了行政处罚决定，该行政行为对上诉人亦不存在利害关系。显然，上诉人向被上诉人提交的材料并非为保障其自身的合法权益。故上诉人并不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉，并无明显不当，依法应予维持。 综上，上诉人吕琴、鲁型的上诉理由，并无相应事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  蒋 瑛 二〇二〇年四月二十六日 书记员  王雪莹