河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019）豫03行初248号原告张继红（曾用名张继东），男，汉族，1968年12月31日出生，住洛阳市老城区。委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人王龙，北京市盛廷律师事务所律师。特别授权代理。被告洛阳市西工区人民政府，住所地：洛阳市西工区行署路3号院。统一社会信用代码：11410303005373324P。法定代表人王进，区长。委托代理人张露敏，该区政府工作人员。一般代理。委托代理人孙国宾，河南智明律师事务所律师。一般代理。第三人洛阳市西工区洛北街道史家屯社区居民委员会。住所地：洛阳市西工区石油路183号，统一社会信用代码：55410303K24515995E。负责人陈西京，主任。委托代理人梁玉柱，该居委会副主任。特别授权代理。委托代理人王洪波，河南广文律师事务所律师。一般代理。原告张继红诉被告洛阳市西工区人民政府（以下简称西工区政府）、第三人洛阳市西工区洛北街道史家屯社区居民委员会（以下简称史家屯居委会）行政强制一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张继红及其委托代理人李笃振、王龙，被告西工区政府的委托代理人张露敏、孙国宾，第三人史家屯居委会的委托代理人梁玉柱、王洪波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告张继红起诉称，原告是西工区洛北街道办事处史家屯4组村民，在该村组（原史家屯甲区一排一号国花路民航家属院对面）有宅基地及房屋一处，用于宾馆经营。原告的房屋位于2016年5月18日河南省人民政府作出的豫政土【2016】642号《河南省人民政府关于洛阳市实施2014年度第一批城市建设用地的批复》涉及的征地范围内，2016年6月2日洛阳市人民政府作出洛政通【2016】8号《洛阳市人民政府关于征收洛阳市实施2014年度第一批城市建设用地的通告》，载明：“七、该批次用地的征地拆迁工作分别由涧西区、西工区、老城区、瀍河回族区政府和高新区管委会具体负责，统一组织协调。”2016年6月17日洛阳市国土资源局作出洛国土资公【2016】13号《洛阳市国土资源局关于征收西工区洛北乡史家屯村集体土地补偿安置方案的公告》。在征收过程中，原告的房屋于2018年7月11日被强制拆除，第三人史家屯居委会自认其实施了强拆行为。原告认为，在政府征收过程中，第三人强拆原告房屋的行为应视为接受被告委托的行政行为，被告对强拆行为应当承担责任。原因如下:第一、根据省政府的豫政土【2016】642号征地批文可证明原告房屋所在集体土地处于国家征收过程之中。洛阳市政府发布的洛政通【2016】8号通告中载明了被告系此次征收的责任主体。第二、从法律及全国实践操作的角度，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。强制拆除房屋行为对公民的重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施。从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而办事处、村委会在组织实施过程中的行为，都是县级以上政府统一组织指挥下进行的，这些行为从法律上应当视为委托，由县级以上政府承担责任。如果不这样认定，就会助长非法强制行为，也造成公民索赔的困难，也会影响社会管理秩序和社会稳定。因此，当前情况下让至少县级政府承担责任，既是法律要求，也是社会要求，同时也是人权及社会权发展的趋势所在。根据行政诉讼法解释第二十条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”司法实践中，最高院（2018）最高法行再106号行政裁定书、最高院（2017）最高法行申1337号行政裁定书、郑州中院（2017）豫01行初924号行政判决书、河南高院（2018）豫行终2673号行政判决书，均认定在土地房屋征收过程中的强拆行为，县级政府应当予以负责。原告曾就强拆行为以洛阳市人民政府、洛阳市自然资源和规划局为被告在郑州市中级人民法院提起诉讼，该案法官庭审后向原告释明：“因《征收公告》中明确载明了西工区政府负责此次征收，故适格被告应为西工区政府、而非洛阳市人民政府”。因此，原告认为本案被诉强制拆除行为虽名义为第三人实施，但应视为其接受西工区政府的委托实施，被告应当承担相应的法律责任。被告强制拆除原告房屋的行政行为没有事实和法律依据，没有遵循法定程序，故实体和程序均违法，至今没有给予原告公平合理补偿或赔偿，严重侵害了原告合法权益。诉讼请求：确认被告强制拆除原告位于洛阳市西工区史家屯4组房屋的行政行为违法，诉讼费由被告承担。被告西工区政府答辩称：一、答辩人不是拆迁实施主体，拆迁实施主体是第三人史家屯居委会。经2011年史家屯村第六届村民代表大会的表决通过，第三人实施了史家屯村整体拆迁改造工程，由于张继红提出过高要求，当时第三人与张继红未能就拆迁达成补偿协议，故2011年原告的房屋未能拆迁。二、原告所述2018年7月11日其房屋被拆除，答辩人并没有参与过任何拆迁工作，也没有指派或委托第三人拆除原告房屋，原告起诉答辩人没有法律和事实依据。经答辩人调查了解，第三人之所以对原告的房屋实施强拆，是因为原告的房屋影响到史家屯村1400多安置户的回迁，其房屋影响着1400多安置户的煤气管道等公用设施的使用，为了大多数村民的利益，经史家屯村村民代表大会通过，并向原告公告通知后才拆除了其房屋。第三人行使的是村民自治的权利，答辩人从未委托和授权其从事强拆行为，故确认答辩人强拆原告房屋的行政行为违法没有法律和事实依据。三、原告依据法院判例确认答辩人承担行政责任，没有法律及事实依据。我国不是判例法国家，判例只具有一般参考意义，另外各个案件的具体事实不同，故其依据判例要求答辩人承担行政责任没有事实依据。综上所述，请求驳回原告的起诉。第三人史家屯居委会答辩称：一、张继红因其房屋被拆已经多次提起行政诉讼。张继红因其房屋被拆，先以西工区政府洛北街道办事处、洛阳市西工区城市管理局、洛阳市西工区人民政府邙岭路街道办事处为被告，史家屯居委会为第三人，向洛阳市涧西区人民法院提起行政诉讼，请求确认强拆行为违法。在一审裁定驳回张继红起诉后，提起上诉。洛阳市中级人民法院二审驳回上诉，维持原裁定。其后，张继红又以洛阳市人民政府、洛阳市自然资源和规划局（原洛阳市国土资源局）为被告，史家屯居委会为第三人，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。在一审驳回起诉后，张继红提起上诉。本案是张继红第三次提起行政诉讼。二、第三人拆除张继红的房屋系不得已而为之。为了进行史家屯村整体开发改造，2011年4月27日，第三人的工作人员对张继红的房屋及附属物进行了丈量，张继红在拆迁登记表上签字确认。第六届村民代表大会第三次会议通过《洛阳市西工区洛北乡史家屯村整体开发改造拆迁补偿安置方案》（以下简称《方案》）后，史家屯村的绝大多数村民及时签订安置补偿协议，并将房屋及附属物交第三人进行拆迁。张继红却不签安置补偿协议、不交付房屋。由于张继红的房屋位于回迁安置房配套管线等设施的必经区域，该房屋及附属物不拆除，已经严重影响了即将完工的10幢安置楼房配套设施建设，影响了1440户村民尽快回迁。为了维护1440户村民的合法权益，维护社会稳定，第三人不得不拆除张继红的房屋。三、第三人随时可以按照《方案》要求对张继红安置补偿。第三人已经为张继红一家预留了乙区二排4号三楼北室两室一厅的房屋，可以供张继红一家随时入住；第三人银行账户内有足够的存款，可以保证及时将按照《方案》计算的补偿款支付给张继红。第三人在拆除房屋前，安排多人共同对张继红房屋内的物品进行了清点、造册，并签字确认；将可以移动的物品搬出、入库，可以随时交张继红接收，对不可移动的设施、设备可以给予折价补偿。四、张继红的诉讼请求不能成立。史家屯村整村开发改造，是按照村民代表大会决定于2011年开始的。2018年7月拆除张继红的房屋，也是执行村民代表大会的决定。由于史家屯村是城中村，整村开发改造避不开集体土地变更为国有土地的相关规定。洛阳市人民政府报请河南省人民政府批准征用史家屯村的集体土地，发布征收集体土地的公告，洛阳市国土资源局公告征收史家屯村集体土地补偿安置方案，西工区政府受托办理相关事宜，仅是帮助将集体土地变更为国有土地的相关手续，并不改变史家屯村村民以史家屯村委会的名义，对史家屯村进行整村开发改造的事实。张继红以西工区政府受托办理相关事宜为名，主张西工区政府是拆除其房屋的主体，没有事实根据。综上，第三人拆除张继红的房屋完全系情非得已，第三人可以按照《方案》对张继红给予及时补偿安置。张继红以不同单位为被告，不断提起行政诉讼，不但没有事实根据，而且不利于尽快解决安置补偿问题。请求驳回张继红起诉。经审理查明：原告张继红（曾用名张继东）家在史家屯居委会（原郊区邙山乡史家屯村委会）4组有宅基地一处，其上建有房屋并用于经营宾馆。2016年5月18日河南省人民政府作出豫政土【2016】642号《河南省人民政府关于洛阳市实施2014年度第一批城市建设用地的批复》，2016年6月2日洛阳市人民政府作出洛政通【2016】8号《洛阳市人民政府关于征收洛阳市实施2014年度第一批城市建设用地的通告》，2016年6月17日洛阳市国土资源局作出洛国土资公【2016】13号《洛阳市国土资源局关于征收西工区洛北乡史家屯村集体土地补偿安置方案的公告》，张继红家的房屋位于本次征收范围内。根据洛阳市人民政府作出洛政通【2016】8号通知第七条的规定，有关征地拆迁工作由土地、房屋所属的辖区的区政府具体负责，张继红家的房屋位于西工区范围内。2011年6月20日史家屯村曾通过村民代表大会表决制定了《洛阳市西工区史家屯村整体开发改造拆迁补偿安置方案》，2011年4月、5月，张继红家的房屋及附属物进行过登记，填写过登记表。在未达成补偿安置协议的情况下，张继红家的房屋于2018年7月11日被强制拆除。第三人史家屯居委会自认张继红家的房屋系其拆除。另查明：张继红家的房屋被拆除后，张继红曾以洛阳市西工区城市管理局、洛阳市西工区人民政府邙岭路办事处为被告，史家屯村委会为第三人，提起确认强制拆除房屋行为违法的行政诉讼，经一、二审审理，被裁定驳回起诉。后张继红又以洛阳市人民政府、洛阳市自然资源和规划局为被告，史家屯村委会为第三人，提起确认强制拆除房屋行为违法的行政诉讼，经一、二审审理，被裁定驳回起诉。上述事实有经庭审举证、质证的张继红（张继东）的《集体土地建设用地使用证》、《房屋所有权证》、河南省人民政府豫政土【2016】642号《河南省人民政府关于洛阳市实施2014年度第一批城市建设用地的批复》、洛阳市人民政府洛政通【2016】8号《洛阳市人民政府关于征收洛阳市实施2014年度第一批城市建设用地的通告》、洛阳市国土资源局作出洛国土资公【2016】13号《洛阳市国土资源局关于征收西工区洛北乡史家屯村集体土地补偿安置方案的公告》、《洛阳市西工区史家屯村整体开发改造拆迁补偿安置方案》、房屋及附属物登记表、强制拆除房屋的视频、拆除房屋前后的照片、第三人提供的行政裁定书等证据以及庭审笔录予以证明。本院认为，原告张继红家的房屋被强制拆除的事实存在，本案当事人均无异议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并负责实施”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……”的规定，市、县级人民政府应为征收土地的实施主体。根据洛阳市人民政府作出洛政通【2016】8号通知第七条的规定，被告西工区政府应当对其辖区内的史家屯村的征地拆迁工作具体负责。第三人史家屯居委会虽然自认系其拆除了张继红家的房屋，但其并非法定的行政主体，其实施的强制拆除行为应视为受西工区政府的委托而为，相应的法律后果应由西工区政府承担，故西工区政府是本案适格被告。本案的强制拆除行为是在集体土地征收过程中实施的事实行政行为，西工区政府作为被告，未能举证证明拆除行为具有合法性，在未与张继红家达成补偿安置协议的情况下，直接拆除张继红家的房屋不符合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》关于集体土地征收的相关规定，依法应当被确认违法。综上，张继红的诉讼请求有事实及法律依据，本院予以支持，西工政府的答辩意见不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告洛阳市西工区人民政府强制拆除原告张继红家位于洛阳市西工区洛北街道史家屯社区居民委员会4组的房屋的行为违法。本案诉讼费50元，由被告洛阳市西工区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 张 强审判员 高 玲审判员 李扬丽二〇二〇年四月十三日书记员 水浩浩