贵州省习水县人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔0330行初28号原告付永善，男，汉族，生于1969年11月20日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。一般授权委托代理人付长能，男，汉族，生于1965年6月10日，贵州省桐梓县人，住桐梓县，系原告同事。被告桐梓县官仓镇人民政府（以下简称官仓镇政府）。地址：桐梓县官仓镇街上。法定代表人陈发荣，该镇镇长。行政机关出庭负责人郭小红，该镇人大主席。特别授权委托代理人税佳莉，该镇司法所所长。原告付永善诉被告官仓镇政府支付征地补偿费一案，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭于2020年4月7日公开开庭进行了审理。原告付永善及委托代理人付长能，被告行政机关负责人郭小红及委托代理人税佳莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告付永善诉称，请求依法判决：1．被告立即支付原告土地征用赔偿款408,385.88元；2诉讼费用由被告承担。事实与理由：2017年2月23日，原告以乙方的名义与本村签订协议，同意以获得5万元补偿金，将自己承包的责任地（小地名年青树）、林地（小地名龙洞湾）和28棵梨树等让与太坪村用于“一事一议”公路用地。该协议第四条明确载明“如果以后该公路被征收涉及到征地补偿时，乙方已经领取的上述费用不在征地补偿费用中扣除，乙方被占地补偿费应当按照标准全额获得”。2018年7月，官仓镇政府“绿地康养项目”征收原告11.91亩土地及果树，按照《桐梓县官仓镇绿地康养小城镇项目土地房屋拟征收补偿安置方案》标准，原告应获得的补偿款为490,005.2元。官仓镇政府提出要扣除原告在与村协议时获得的5万元补偿款，原告不认可，遂产生争议。官仓镇政府在支付原告81,619.32元补偿款后，无理拒绝支付其余款项。为此特提起诉讼，希望人民法院支持原告的诉讼请求。被告官仓镇政府辩称，一、根据《土地管理法》第四十七条的规定，征收土地是县级以上人民政府予以公告并组织实施。且根据《桐梓县官仓镇绿地康养小城镇项目土地房屋拟征收补偿安置方案》，本案中官仓绿地康养项目征收主体是桐梓县人民政府，官仓镇政府是受委托实施单位，被告主体不适格。二、原告主张的11.91亩土地只是绿地项目最初圈地测量，该项目并未实际占用原告主张的土地，至今仍属于原始状态，包括地面附着物，被告为充分考虑群众利益，该项目实际占地部分已经全额打款，未实际占用的部分打款25%后暂停打款，等待同意规划解决，未同意规划解决前，群众可以自行耕种管理。三、根据《村民委员会组织法》第二十四条第七款的规定，征地补偿费用的使用、分配方案属于村民会议讨论的范畴，故原告是否应当分得其主张的土地补偿款是村集体组织自治权限决定的，不属于被告处理；《土地管理法》实施条例第二条规定，土地补偿费属于农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费属于附着物及青苗所有者，乡镇政府对土地补偿合安置补助情况进行监督。综上，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，桐梓县人民政府为确保桐梓县官仓镇绿地康养小镇项目土地房屋拟征收工作顺利进行，于2018年8月14日作出《桐梓县官仓镇绿地康养小城镇项目土地房屋拟征收补偿安置方案》，方案第一条确定征收主体为桐梓县人民政府，征收部门为桐梓县房屋征收中心，委托实施单位为桐梓县官仓镇人民政府，征收范围“东抵太平社区药坝，南抵官仓镇人民村莲花匾，西抵官仓镇官仓村马堰，北抵官仓镇红旗村高家咀（具体以规划红线图为准，包含安置相关附属设施用地）”，签约时间为委托实施部门发布开始签约通知之日起60日内。官仓镇政府作为委托实施单位，对拟被征收范围内的土地及附着物进行了测绘，付永善有编号为135、151、55、155、156、130等地块在拟征收土地范围内，面积为11.91亩。庭审中，原告坚持认为官仓镇政府作为被告的主体适格。庭审结束后，被告补充提交了桐梓县人民政府于2019年5月22日作出的《桐梓县2018年度第六批次城镇建设用地征收土地的公告》和2019年7月23日桐梓县人民政府批准的《桐梓县官仓镇绿地康养小镇项目土地房屋征收补偿安置方案》，方案载明征收主体为桐梓县人民政府，组织实施单位为桐梓县官仓镇人民政府，未确定具体的征收部门。有关部门未和原告签订征收补偿安置协议，也未针对原告作出补偿决定和责令交出涉案徒弟的决定。本院认为，依法行政要求，行政机关作出行政行为时，要有法律、法规或者规章的授权，否则其作出的行政行为违反法无授权不可为的行政原则。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011修订）第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”的规定，法律、法规、规章未授权乡镇人民政府可以征收、征用土地及作出补偿。本案中，前期拟征地的主体及此后的征地主体是桐梓县人民政府，之前拟征地时的征收部门是桐梓县土地房屋征收中心，被告官仓镇政府只是受委托的实施单位，在具体的工作中，官仓镇政府只是受委托对拟征地面积进行勘测丈量和发放补偿款，并未作出法律意义上的征地和补偿行为，且，官仓镇政府也未和原告签订土地征收补偿协议，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起起诉，应当以该行政机关为被告。”故，官仓镇政府不是本案适格的被告。如果原告对桐梓县人民政府的征地行为不服，应以桐梓县人民政府为被告提起诉讼。另，参照《最高人民法院行政法官会议纪要》（五）（集体土地补偿领域）“1．诉讼请求的释明引导与诉讼类型的选择：…（3）无补偿安置协议或补偿决定且未被强制交出土地的，引导其提起履行补偿职责之诉或请求作出补偿决定诉讼。”的规定，鉴于拟征地时，桐梓县人民政府确定的土地征收部门和委托实施单位没有和原告签订补偿安置协议，有关部门也未针对原告作出补偿决定和责令交出土地的决定，2019年7月23日桐梓县人民政府作出的《土地房屋征收安置补偿方案》已经没有确定具体的征收部门，原告认为未获得补偿，应以法定征收主体，即桐梓县人民政府为被告，提起履行补偿职责或请求作出补偿决定的诉讼予以解决。综上，本案被告主体不适格，且提起诉讼类型不当，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告付永善的起诉。案件受理费50元，由原告申请退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  丁旺轩人民陪审员  赵 鸿人民陪审员  陈海燕二〇二〇年四月二十九日法官助理任佳书记员万林