浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终101号上诉人（原审原告）金菊，女，1970年5月27日出生，汉族，原住绍兴市越城区。被上诉人（原审被告）绍兴市越城区人民政府，住所地绍兴市越城区延安路18号。法定代表人袁建，区长。委托代理人喻慧，绍兴市越城区司法局工作人员。委托代理人俞友根，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。上诉人金菊因与被上诉人绍兴市越城区人民政府（以下简称越城区政府）其他行政复议一案，不服绍兴市中级人民法院于2019年12月3日作出的（2019）浙06行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月14日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月9日，越城区城南街道城中村改造领导小组办公室对涉及外山村城中村改造相关拆迁户丈量面积、认定面积、征收人口、安置人口、安置面积进行《公示》，明确“如有异议，请涉及拆迁户及时与拆迁工作组或村委联系反映”。同时张贴的《城南街道外山村城中村改造公示表》中丈量号157、349房屋的内容记载为：产权人金连根，户主金连根、金震华、金兴华、金菊，总丈量面积512.2㎡，合法认定面积275.45㎡，征收人口9人，安置人口11人，安置面积440㎡，备注批多建少面积0.94㎡。原告金菊认为上述公示内容未将原告母子列入征收人口、安置人口，遂以城南街道办事处为被申请人，于2018年7月21日向被告越城区政府申请行政复议，请求撤销前述《城南街道外山村城中村改造公示表》中对涉案房屋等的认定。被告2018年7月22日收到后，于同年7月26日作出越政复（2018）20号《不予受理决定书》，认为原告就“补偿安置过程中的阶段性行为申请行政复议，不属于行政复议范围”，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理原告的行政复议申请。原告不服，提起行政诉讼，诉请撤销该《不予受理决定书》。绍兴市中级人民法院经审理后于2018年9月18日作出（2018）浙06行初147号行政判决，判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。2019年1月14日浙江省高级人民法院作出（2018）浙行终1331号行政判决，判决撤销（2018）浙06行初147号行政判决及越政复（2018）20号不予受理决定，并责令被告重新作出行政复议决定。被告于2019年3月4日收到二审判决书后，于2019年3月11日决定受理并通知原告，并经批准延期审限后于2019年5月31日作出越政复（2019）4号《行政复议决定书》，并于当日邮寄原告。原告不服，遂成讼。另查明，2018年8月14日，原告父亲金连根与越城区城南街道城中村改造领导小组办公室签订了《安置补偿协议书》，约定金连根户现有房屋丈量总建筑面积512.2㎡，其中被认定为具有合法手续的住宅房屋建筑面积275.45㎡，征收人口9人，安置人口11人。根据有关征收文件、安置规定，金连根方可安置面积为440.00㎡，货币安置补偿基准价为9500元/㎡。金连根方房屋评估补偿款、货币安置补偿款、装修补偿款、附属物补偿款、货币安置20%奖励款、一次性安置补助费、安置过渡补助费、提前腾空搬迁奖励、其他补偿款等合计为5490847.50元。该协议已履行完毕。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。本案中，原告金菊向被告越城区政府提起的行政复议申请表述为：“请求撤销2018年7月9日张贴的《城南街道外山村城中村改造公示表》中对产权人金连根(丈量号157、349)房屋的户主姓名金连根、金震华、金兴华和金菊，总丈量面积512.2㎡，合法认定面积275.45㎡，征收人口9人，安置人口11人，安置面积440㎡和备注批多建少面积0.94㎡的认定”。然《城南街道外山村城中村改造公示表》系依附于同日由越城区城南街道城中村改造领导小组办公室作出的《公示》而存在，而该《公示》明确载明：“本次公示对涉及外山村城中村改造相关拆迁户丈量面积、认定面积、征收人口、安置人口、安置面积进行公示。如有异议，请涉及拆迁户及时与拆迁工作组或村委联系反映。”故在原告父亲金连根作为户主于2018年8月14日与越城区城南街道城中村改造领导小组办公室签订《安置补偿协议书》并已实际履行完毕的情形下，《城南街道外山村城中村改造公示表》依照相关规定对金连根、金震华、金兴华、金菊名下房屋丈量面积、认定面积、征收人口、安置人口、安置面积等的认定最终由涉案《安置补偿协议书》所确认。涉案《城南街道外山村城中村改造公示表》内容为针对金连根、金震华、金兴华、金菊名下房屋进行调查、核实的过程性行为，对原告的权利义务并不产生直接影响，亦即并不具有直接利害关系。为此，被告依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……。”第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”之规定，作出涉案越政复（2019）4号《行政复议决定书》，决定驳回原告的行政复议申请，于法有据。另，被告行政复议机关负责法制工作的机构于2019年3月4日收到浙江省高级人民法院作出的判决责令被告重新作出行政复议决定之（2018）浙行终1331号《行政判决书》后，于2019年3月11日向原告发出《行政复议案件受理通知书》、2019年5月1日向原告送达《行政复议延期审理通知书》、2019年5月31日作出越政复（2019）4号《行政复议决定书》并于当日邮寄送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。……”等之程序性规定。综上，被告作出的越政复（2019）4号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告金菊的诉讼请求。金菊上诉称：1.越城区城南街道城中村改造领导小组办公室于2018年7月9日张贴的《城南街道外山村城中村改造公示表》有关涉案房屋丈量面积、认定面积、征收人口、安置人口、安置面积等的认定是一个具体行政行为，该认定结果对上诉人有直接的利害关系，将导致上诉人在以后的补偿安置中没有资格，无法得到补偿安置，严重损害了上诉人的合法权益，上诉人申请行政复议符合法律规定。2.本案被诉的复议决定驳回上诉人复议申请的理由与越城区政府越政复（2018）20号《不予受理决定书》的理由几乎一样，这与浙江高院（2018）浙行终1331号行政判决严重冲突，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定，被上诉人的涉案复议决定严重侵害了上诉人的合法权益。综上，请求：1、撤销绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初76号行政判决；2、依法撤销被上诉人作出的越政复（2019）4号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。越城区政府答辩称：上诉人对《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的适用存在认识偏差。浙江高院（2018）浙行终1331号行政判决书撤销越政复（2018）20号《不予受理决定书》，是基于“金菊与申请复议的《城南街道外山村城中村改造公示表》具有利害关系。绍兴市越城区城南街道办事处作出《城南街道外山村城中村改造公示表》后，未与金菊签订拆迁安置补偿协议。因此，越城区政府认为《城南街道外山村城中村改造公示表》系补偿安置过程中的阶段性行为，不属于行政复议范围，存在不当”。而涉案越政复（2019）4号《行政复议决定书》，是在查实城南街道办事处与金连根户(包括上诉人)已签订了《安置补偿协议书》，并履行完毕的情况下作出的。两者在主要事实发生了重要变化，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第一款之规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形”。综上，答辩人认为，上诉人的上诉理由明显不能成立，请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条第（十一）项规定，认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，上诉人对越城区城南街道城中村改造领导小组办公室于2018年7月9日针对涉案房屋的丈量面积、认定面积、征收人口、安置人口、安置面积公示行为不服提起诉讼。从涉案城中村改造安置补偿的过程，并结合该《公示》中有关“如有异议，请涉及拆迁户及时与拆迁工作组或村委联系反映”的内容看，该公示行为系城中村改造安置补偿过程中的阶段性行为。关于阶段性行为是否属于行政复议和行政诉讼受案范围，既要考虑阶段性行为是否对当事人的权利义务产生确定性、强制性的影响，又要考虑该阶段性行为的法律效果是否被最终行为所吸收。如果阶段性行为没有对当事人的权利义务产生确定性和强制性的影响，或者虽然该阶段性行为对当事人的权利义务产生了实际影响，但已经被后续的行政行为所吸收，则该阶段性行为不属于或者不宜将该阶段性行为纳入行政复议或行政诉讼的受案范围，当事人可以通过对最终发生法律效果的行为提起复议或者诉讼等方式进行救济。涉案的公示行为对涉案房屋的实际建筑面积（丈量面积）、合法产权面积（认定面积）、征收人口、安置人口、安置面积进行了确定并进行了公示，对包括上诉人在内的行政相对人产生了实际影响，但从本案被上诉人越城区人民政府作出被诉复议决定过程中查明的事实看，2018年8月14日，上诉人的父亲金连根已经代表该户（产权户）与越城区城南街道城中村改造领导小组办公室签订了《安置补偿协议书》，该协议书对涉案公示行为包含的丈量面积、认定面积、征收人口、安置人口、安置面积等信息再次进行了明确，且该协议已经履行完毕。故在此情况下，被上诉人认为被诉公示行为属于补偿安置过程中的阶段性行为，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项和四十八条第一款第（二）项的规定，驳回上诉人的复议申请，并无明显不当。关于被诉复议决定及原审判决是否与本院（2018）浙行终1331号行政判决相冲突的问题。本院认为，该案被诉的是被上诉人于2018年7月26日作出的越政复（2018）20号《不予受理决定书》，被上诉人在作出该不予受理决定时，金连根户或金菊本人尚未与越城区城南街道城中村改造领导小组办公室签订安置补偿协议，即涉案公示行为尚不存在被安置补偿协议吸收的情况，故本院作出（2018）浙行终1331号行政判决要求被上诉人重新作出复议决定。但被上诉人重新作出本案越政复（2019）4号《行政复议决定书》时，已经查清上诉人的父亲金连根已经代表该户（产权户）与越城区城南街道城中村改造领导小组办公室签订了《安置补偿协议书》的事实。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第一款之规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形”。故被诉越政复（2019）4号《行政复议决定书》及原审判决与本院（2018）浙行终1331号行政判决并不存在冲突。综上，一审法院判决驳回金菊的诉讼请求，事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人金菊负担。本判决为终审判决。审判长  刘家库审判员  马国贤审判员  徐亮亮二〇二〇年四月八日书记员  张玉洁·1·