青海省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）青行终27号上诉人（原审原告）兴海县唐乃亥乡下村村民委员会。住所：青海省海南藏族自治州兴海县唐乃亥乡下村。负责人马维福，该村委会主任。委托代理人马丽娟，青海鑫辰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兴海县人民政府。住所：青海省海南藏族自治州兴海县子科滩镇东大街3号。法定代表人哇多，该县县长。委托代理人王晓芳，青海简阔律师事务所律师。委托代理人周瑞虹，青海简阔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兴海县自然资源局。住所：青海省海南藏族自治州兴海县农牧路。负责人卓玛杰，该局副局长。委托代理人沈延祥，该局工作人员。被上诉人（原审被告）海南藏族自治州人民政府。住所：青海省海南藏族自治州共和县恰卜恰镇城北新区州四大班子综合办公楼。法定代表人索南东智，该州州长。委托代理人李朝君，男，该州司法局工作人员。委托代理人宋天莲，女，该州政府法律顾问。第三人（原审第三人）马进录，男，住青海省海南藏族自治州兴海县。委托代理人王生录，男，回族，住青海省海南藏族自治州兴海县。系马进录外甥。上诉人兴海县唐乃亥乡下村村民委员会（以下简称村委会）诉兴海县人民政府（以下简称县政府）、兴海县自然资源局（以下简称自然资源局）、海南藏族自治州人民政府（以下简称州政府）林业行政登记及行政复议上诉一案，不服海南藏族自治州中级人民法院（2019）青25行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。村委会的委托代理人马丽娟，县政府的负责人刘一及其委托代理人王晓芳，自然资源局的委托代理人沈延祥，州政府的负责人汪生宝及其委托代理人李朝君、宋天莲，第三人马进录及其委托代理人王生录到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。一审法院审理查明：1992年4月3日，马进录向村委会提交《申请报告》，提出因栽树在狼头舌需要土地32亩，另还需在1亩自然林上加种树木，故申请审批33亩土地，村委会在《申请报告》上加盖村委会公章。2003年8月18日，马进录向村委会提交《申请》，申请办理位于狼头舌32.4亩林地、水文站前1亩林地的林权证，村委会在《申请》上加盖村委会公章及村主任私章并注明情况属实。同日，马进录填写《林权证登记申请表》，同月20日，村委会成员和兴海县林权证确认发放工作组实地查验填写《使用林地现场查验表》，同年12月13日，县政府为马进录颁发兴林证字（2003）第0138号林权证。2019年6月3日，村委会向州政府提交行政复议申请，同年8月30日，州政府作出南复决字（2019）01号行政复议决定，决定维持县政府向马进录颁发兴林证字（2003）第0138号林权证。另查明，兴海县人民法院（2018）青2524行初6号行政裁定中表述，2017年该地被政府征收，马进录向兴海县人民法院提起征地补偿纠纷之诉，在诉状中标明有林权证事项，村委会才得知此事。一审法院认为：2019年8月21日，村委会向海南藏族自治州中级人民法院起诉时认为，2018年林权证项下的林地被政府征收，马进录向县政府提起征地补偿表明有林权证，村委会才知道县政府向马进录颁发林权证的事实。2018年11月28日，村委会在向兴海县人民法院起诉时认为，2017年村委会才知道县政府向马进录颁发林权证的事实。县政府、自然资源局、州政府均认为，2003年8月18日，马进录向村委会提交《申请》，办理位于狼舌头32.4亩林地、水文站前1亩林地的林权证，村委会在《申请》上加盖村委会公章及村主任私章并注明情况属实，同年8月20日，村委会干部和林权证确认发放工作组实地查验填写《使用林地现场查验表》，足以证明村委会对县政府向马进录颁发林权证这一事实是知情的；马进录认为，村委会对马进录取得林权证完全不知情，是对事实的歪曲。1992年村委会同意后在马进录申请承包经营的报告上盖了章，2003年办理林权证的工作人员进村经村委会协助、统一办理了林权证，办理的林权证是村委会会计转交的。作为一个组织对外的行为具有稳定性，不能因为换届选择不同人员担任村委会相关职务就对此事的行为不承认。马进录取得林权证已经有16年，当时村委会就明知，退一步讲，即便如村委会所说，马进录就补偿起诉的2018年4月18日才知道，也超过复议期限。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》和司法解释将知道或者应当知道作为起诉期限起算。行政相对人否认知道，有证据证明其知道的，可以认定为应当知道。本案中，2003年8月18日，村委会在马进录办理林权证《申请》上加盖公章并注明情况属实和村委会成员协助办理林权证工作人员实地查验填写《使用林地现场查验表》，证明村委会知道县政府向马进录颁发林权证这一事实。村委会否认知道县政府向马进录颁发林权证这一事实，违背诚实信用原则。马进录长期种植树木的事实，可以证明村委会事实上将土地承包给马进录。本院确认，2003年12月13日，村委会应当知道县政府向马进录颁发林权证这一事实。起诉期限，是指法律规定当事人不服某行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下，才可申请延长起诉期限或将被耽误的时间不计算在起诉期限内。起诉期限属于起诉条件的一种，对于起诉条件的审查，人民法院应当依职权进行，无须等待当事人的申请，也不用基于当事人的抗辩。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实依据。本案中，2003年12月13日，村委会应当知道县政府向马进录颁发林权证这一事实，应于2004年12月13日前向人民法院提起行政诉讼，而村委会2019年8月21日向人民法院提起行政诉讼，超过法定起诉期限；《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。即便按兴海县人民法院（2018）青2524行初6号行政裁定中表述，2017年村委会才知道县政府向马进录颁发兴林证字（2003）第0138号林权证。村委会也应在2018年3月份之前向州政府提出行政复议申请或在2018年6月底前向人民法院提起行政诉讼，而村委会在2019年6月3日向州政府提出行政复议申请；2019年8月21日向人民法院提起行政诉讼。超过法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条起诉期限扣除和延长的正当理由；本案中，村委会在诉状中涉及不同行政主体的不同行政行为，其中既有确认自然资源局对马进录办理林权证登记行为违法，也有撤销县政府向马进录颁发的林权证和州政府的复议决定。这些行为如果在一个诉讼中处理，不便于当事人应诉抗辩，同时也存在与人民法院级别管辖不相符的情形。因此，村委会的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的起诉条件，存在诉讼请求不明确以及与受诉法院级别管辖不符的情形。综上根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、二项的规定，裁定驳回原告兴海县唐乃亥乡下村村民委员会的起诉。案件收费50元，退还兴海县唐乃亥乡下村村民委员会。村委会上诉称：一、一审裁定认定事实不清，证据不足。（一）2003年8月填写的《林权登记申请表》中“林权共有权利人权利说明”“集体林地所有权权利人意见”“林业主管部门意见”“发证机关意见”等权利机关和审批机关均未做任何审批，全部内容空白，无法证明村委会同意将33亩土地承包给马进录。（二）马进录未提供证据证实其与村委会就33亩土地形成了土地承包经营的客观事实。（三）2003年8月马进录提交的《申请》虽加盖有村委会公章，但该盖章行为不能认定为土地承包经营权的确认，更不能认定为村委会同意该申请事项，无证据证实最终是否得到村委会的同意和批复。（四）《使用林地现场查验表》上只有一个查验人的签名，没有查验单位盖章，该表制作不规范，无法证明村委会成员和兴海县林权证确认发放工作组实地查验填写该表的事实。二、上诉人提起行政诉讼并未超过法定起诉期限。（一）根据《林木和林地权权属登记管理办法》第十条，兴海县自然资源局应当对登记颁发给马进录的林权证进行为期30天的公告，以此告知相关权利人，听取相关权利人意见，但是被上诉人没有进行公告，由此导致上诉人不知道第三人申请核发林权证、被登记为林权人的事实。至2018年第三人提起征地补偿纠纷之诉，上诉人才知道被上诉人向第三人颁发了林权证。本案中上诉人曾于2018年11月向兴海县人民法院提起诉讼，因诉讼主体问题被驳回，故并未超过法律规定的起诉期限。（二）根据法律规定，林地承包经营权和林木所有权属于不动产物权，因此审理本案应当适用最长20年的起诉期限规定。林权证于2003年颁发，上诉人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审裁定认为上诉人“诉讼请求不明确、受诉法院不符合级别管辖”的陈述缺乏合理性和合法性。（一）被上诉人县政府未按照法定程序进行审核，在第三人未提供任何林地合法来源的情况下，擅自做主将属于上诉人村集体的33亩林地确认为第三人的林地，并颁发林权证的做法严重违法。自然资源局的登记行为与县政府颁发林权证的行为存在因果关系，二者不可分割，两个行政行为共同导致了上诉人的合法权益受到损害，故上诉人请求依法确认自然资源局对第三人林权证登记行为违法，并依法撤销县政府向第三人颁发的林权证，诉讼请求具体明确。（二）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件，由中级人民法院管辖。县政府为被告之一，一审法院管辖本案，符合上述关于级别管辖的法律规定。（三）上诉人起诉时，一审法院告知本案必经行政复议才可诉讼，虽然上诉人对复议前置不予认可，但为了在法院立案，于2019年6月向被上诉人州政府提出行政复议申请，州政府于2019年8月作出行政复议决定，维持县政府的颁证行为，根据法律规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，因此上诉人同时请求撤销州政府作出的行政复议决定于法有据。综上，请求：一、撤销海南藏族自治州中级人民法院(2019)青25行初10号行政裁定，依法确认被上诉人自然资源局对第三人林权证登记行为违法，并依法撤销被上诉人县政府向第三人颁发的兴林证字(2003)第0138号林权证；二、撤销州政府作出的南复决字(2019)01号行政复议决定；三、本案一、二审诉讼费由三被上诉方承担。县政府答辩称：一、被答辩人认为马进录未提供任何证据证实其与村委会就33亩土地形成了土地承包经营事实与客观实际不符。一审查明，1992年9月3日，马进录向村委会提交在“狼舌头”需要用地33亩栽种树木的申请，村委会在《申请报告》上加盖印章。答辩人认为村委会加盖印章的行为应当视为其知情并且同意将这33亩案涉土地发包给马进录作为林地使用，马进录依法享有土地承包经营权。被答辩人的这一上诉理由不能成立。二、一审查明，2003年8月18日，马进录向村委会提交《申请》办理林权证，村委会加盖印章，且村主任加盖名章确认情况属实。因此被答辩人所谓村委会对答辩人给马进录办理林权证不知情，显然是违背客观事实的不实陈述。三、被答辩人认为《使用林地现场查验表》上只有一个查验人的签名，没有查验单位的印章，无法证明进行了林地现场查验的事实与客观实际不符。一审查明，2003年8月20日，村委会成员和兴海县林权确认发放工作组实地查验填写《使用林地现场查验表》。虽然表上只有查验人员一人的签名，但是自然资源局承认该工作人员是代表政府主管部门进行的现场查验，何况并没有禁止性规定明确一名工作人员的查验行为无效。综上，被答辩人的上诉理由均不能成立。答辩人向马进录颁发林权证的行政行为从程序到实体均合法有效。请依法驳回被答辩人的诉讼请求。州政府答辩称：一、1992年第三人马进录向被答辩人书面申请提出因栽树之需在“狼舌头”需要土地33亩，被答辩人同意并在《申请报告》上加盖公章。2003年8月18日，第三人再次向被答辩人提出书面申请办理该地的林权证，被答辩人在《申请》上加盖公章及时任村委会主任韩生奎的私章，并注明情况属实。2003年兴海县成立林权证确认发放工作组到唐乃亥乡下村进行林地确权工作。马进录提出林地确权登记申请，经被答辩人村委会成员及环境保护林业局工作人员实地查验情况后完成了《使用林地现场查验表》，四至、面积数据准确，符合登记条件。2003年县政府为第三人颁发林权证。第三人提交的加盖被答辩人公章的批准土地《申请报告》、颁发林权证的《申请》、村干部和县林权证确认发放工作组填写的《使用林地现场查验表》都可以证明该林地的使用权归第三人的事实。2003年8月受理申请并在12月取得林权证的下村农户至少有17户，足以证明县政府颁发林权证的行政行为合法有效，并且被答辩人对上述事实知晓。二、被答辩人自2003年起就对第三人拥有林权证的事实明知。即使按照(2018)青2524行初6号行政裁定被答辩人诉称部分，也证明2017年时被答辩人已经得知县政府向第三人颁发林权证的事实，显然，被答辩人提起诉讼超过起诉期限，应予驳回。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，请求依法驳回上诉，维持一审裁定。自然资源局、马进录的答辩意见与一审答辩意见一致。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致。但一审裁定认定“同月20日村委会成员和兴海县林权证确认发放工作组实地查验填写《使用林地现场查验表》”无证据证实。本院另查明：《使用林地现场查验表》载明的查验人为牛文华一人，其并非村委会成员。又查明：马进录向兴海县人民法院提起征地补偿纠纷之诉，其提交的诉状显示时间为2018年4月24日。再查明：村委会于2018年11月28日以兴海县环境保护和林业局（现自然资源局）为被告提起行政诉讼，要求撤销被告颁发给马进录的兴林证字（2003）第0138号林权证。兴海县人民法院作出（2018）青2524行初6号行政裁定以被告主体资格不适格为由驳回起诉。上诉事实有《使用林地现场查验表》《民事起诉状》《行政起诉状》、兴海县人民法院（2018）青0524行初6号行政裁定为证。本院认为，知道或者应当知道行政行为内容的时点是起算起诉期限的前提和基础。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，首先应当针对其知道内容的行政行为，若起诉人尚未知道行政行为内容或者对是否存在被诉行政行为存疑，便起算起诉期限，则有违设置起诉期限制度的本意。《林木和林地权属登记管理办法》第五条至第十四条规定了林权证的核发程序，根据该办法规定，经登记机关审查，林权权利人提交的申请材料符合登记条件，且公告期内无利害关系人提出异议或者异议不能成立，应当及时向权利人核发林权证。换言之，林权权利人提交申请后，不必然核发林权证，也可能因不满足相关登记条件而被登记机关不予登记。本案中，村委会于2003年8月18日在马进录办理林权证《申请》上加盖公章并注明情况属实，并不等于知道马进录取得林权证，更不等于知道林权证内容。且县政府和马进录并未提交证据证明村委会成员协助办理林权证工作人员实地查验填写《使用林地现场查验表》。即使如一审裁定认定的村委会事实上将林地承包给马进录，承包关系只是取得林权证的基础，林地权利人还需符合其他登记条件，才能依法核发林权证。因此，一审法院认定村委会应当于2003年12月13日知道颁证行为不当。马进录于2018年4月24日提起征地补偿纠纷之诉，村委会在诉讼中见到县政府颁给马进录的林权证，至此，村委会才知道县政府的颁证行为，故，起诉期限应当从此时起算。村委会于2018年11月28日以兴海县环境保护和林业局（现自然资源局）为被告提起撤销林权证的行政诉讼，并未超过法定起诉期限。一审法院认定村委会应于2017年知道颁证行为不当。《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。第十四条规定对于经过登记机关审查准予登记的申请，应当及时核发林权证。第十五条规定按照森林法及其实施条例的规定，由国务院林业主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府以及设区的市、自治州人民政府核发林权证的，登记机关应当将核发林权证的情况通知有关地方人民政府。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件……第二十六条规定经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。根据上述规定，登记行为作为颁证行为的事实基础，对县政府颁证行为的合法性审查必然涉及到对自然资源局登记行为的合法性审查，村委会起诉要求撤销自然资源局的登记行为、撤销县政府的颁证行为及州政府的复议行为，三个行为相互关联，可以在同一个诉讼中处理，符合级别管辖原则。因此，一审法院认定村委会在诉状中涉及不同行政主体的不同行政行为，这些行为如果在一个诉讼中处理，不便于当事人应诉抗辩，同时也存在与人民法院级别管辖不相符的情形不当。综上，村委会在法定起诉期限内提起诉讼，且符合法律规定的其他起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销海南藏族自治州中级人民法院（2019）青25行初10号行政裁定；二、本案指令海南藏族自治州中级人民法院继续审理。二审案件受理费50元，退还兴海县唐乃亥乡下村村民委员会。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘富梅审 判 员 吴晓良审 判 员 孔 菲二〇二〇年四月二十九日法官助理 （赵瑾书 记 员 范献育