江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终37号上诉人（原审原告）永丰县陶唐乡娄元村黄泥农自然村。诉讼代表人范中华，组长。委托诉讼代理人黄斌，江西郎秋律师事务所律师。委托诉讼代理人喻兵兵，江西郎秋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永丰县自然资源局。住所地：永丰县恩江镇欧阳修大道，统一社会信用代码：11361025MB1536616W。法定代表人黄玮，局长。委托诉讼代理人胡怀贵，该局工作人员。委托诉讼代理人金树来，江西致成律师事务所律师。原审第三人永丰县陶唐乡娄元村村民委员会。法定代表人吴文传，主任。委托诉讼代理人陈英生，江西阳丰律师事务所律师。上诉人永丰县陶唐乡娄元村黄泥农自然村（以下简称黄泥农自然村）因其诉永丰县自然资源局林业行政登记一案，不服新干县人民法院（2019）赣0824行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，本案争议山场名为“下安排”，又名“下奄排”、“峡口内下发仔排上”，面积为100亩，坐落在黄泥农自然村。黄泥农自然村原为陶唐公社娄元大队第五生产队，1982年10月20日，永丰县人民政府向陶唐公社娄元大队第五生产队颁发（永）权证字第NO.0025895号《江西省永丰县山林所有权证》，该证中载明:座落及小地名为峡口内下发仔排上，面积为146市亩，山场四址为：东至莲花形水坑，南至公路，西至白蛇坑水坑，北至香炉山去寒毛角横路。2005年，永丰县根据《中共江西省委、江西省人民政府关于深化林业产权制度改革的意见》（赣发[2004]19号）文件精神，在全县范围开展林改工作。永丰县人民政府、永丰县陶唐乡人民政府和永丰县陶唐乡娄元村村民委员会（以下简称娄元村委会）均成立了相应的林改工作组，永丰县林业局负责该县林改的具体组织实施工作。2005年6月13日，永丰县陶唐乡人民政府作出《关于批复全乡各村委会、村小组林业产权制度改革领导小组、工作队领导机构的通知》（陶府发[2005]16号），该通知载明了陶唐乡9个村委会及相应村小组林业产权制度改革领导小组、工作队领导机构，其中载明:娄元村组长为吴付金（村书记）,副组长为吴高峰（村主任）,成员为吴志传、吴有生、邱荷秀、李木生、吴天生、范贵金，其中五组队长为范贵金，成员为吴观山、吴有来、范月东。2005年6月至7月期间，陶唐乡娄元村5个村小组通过了本村小组的林改方案，其中娄元村黄泥农组林改方案经2005年7月20日户代表决议通过，该方案载明:“基本情况为全组(自然村)人口135人，共有35户，其中自留山498.98亩，责任山2000亩，原组(自然村)集体经营的250亩，分配方案为自留山稳定不变，继续实行“生不补、死不收”的政策，自留山上的林木一律归农户所有，允许继承。已分包到户的责任山稳定不变，承包期为叁拾年，原组（自然村）集体经营的山场继续由集体经营，实行财务单独核算，收益70%给村民（按当年人口）,30%留给集体用于公益事业，林改经费按林改后核发新林权证山林面积每亩壹元的标准计算，核发证时一次性收取”,该方案共有吴高峰等28人签名。2005年8月15日，永丰县陶唐乡人民政府作出《关于转发的通知》（陶府发[2005]38号），该通知对技术人员、乡镇驻村林改负责人、村干部、村小组人员、填表工作人员的职责作出了规定。2005年9月2日，永丰县陶唐乡人民政府作出《关于成立陶唐乡各村林改理事会的通知》（陶府发[2005]15号），该通知载明了陶唐乡成立9个林改工作理事会及相应的会长、成员，其中载明:娄元村会长为吴付金，副会长为吴高峰，成员为吴志传、吴有生、邱荷秀、李木生、吴天生、范贵金、吴贵高、吴有传、吴光辉、吴元面、吴小平、范冬至、吴阳权、李任泉、李根生、吴观山、吴有来、范月东。2005年9月25日，永丰县陶唐乡人民政府作出《关于转发的通知》（陶府发[2005]49号），该通知载明陶唐乡林业产权制度改革实施方案经县人民政府和永府字[2005]26号文件审定批复，要求各村委会结合本村（组）林改方案一并组织实施。2005年9月30日，永丰县林业产权制度改革领导小组作出《关于陶唐乡娄元村林业产权制度改革实施方案的批复》（永林改发[2005]157号），原则同意陶唐乡娄元村制定的实施方案，要求娄元村结合省委赣发[2004]19号文件和县委永发[2005]17号文件精神一并组织实施。2005年11月1日，永丰县林业产权制度改革领导小组办公室作出《关于陶唐乡娄元村5个村小组林业产权制度改革实施方案的批复》（永林改办发[2005]142号），原则同意陶唐乡娄元村5个村小组制定的林业产权制度改革实施方案，要求结合本乡、村已审批的方案一并组织实施。2005年9月至11月期间，娄元村委会的第一组、第二组、第三组、第五组等村小组同意在林改期间将本小组部分林地由村委会统一登证管理。其中第五组签署《村规协议》，该协议载明：“田仔里、苦瓜山、白沙坑、下奄排、毛草岭、狮子头。以上山岭同意娄元村委会登记山权证的请在下签名，黄家友、吴高峰、范月东……（共28人签名）2005.9.20”。之后，娄元村委会对下安排山场申请林权登记。在登记过程中，娄元村委会与陶唐乡园内村委会发生权属争议。2008年7月20日，娄元村委会与陶唐乡园内村委会达成《山林权属争议调解协议书》一份，该协议载明:“申请方（甲方）为陶唐乡娄元村委会，被申请方（乙方）为陶唐乡园内村委会，座落在娄元村委会境内下安排山场，四至为:东至莲花形水坑，南至公路，西至白蛇坑水坑，北至香炉山去寒毛角横路，面积282亩，申请方持有1982年林权证，被申请方持有1982年林权证，因双方登证发生争议，现经乡政府山调办组织双方协商达成一致协议如下:一、下安排山场总面积为282亩，甲方100亩，乙方182亩；二、甲方四至为:东至莲花形水坑，南至石仓至娄元公路，西至园内村山岭，北至香炉山横路（园内村山岭）……”。2008年10月30日，陶唐乡人民政府向永丰县林改办提出申请，请求对下安排纠纷山场282亩为娄元村委会与陶唐乡园内村委会颁证。同日，娄元村委会当时的主任吴高峰填写编号为0362425450200JDS00094号林权登记申请表，要求对下安排（宗地外业号268，宗地内业号94，面积100亩）的林地所有权进行登记，填写编号为362425450200JDYMSY00268号林权登记申请表，要求对下安排（宗地内业号268，面积100亩）的森林或林木所有权、林地使用权、森林或林木使用权进行登记，上述申请表内载明主要权利依据为1982年林权证,同时第三人提供了《村规协议》、《山林权属争议调解协议书》等材料。永丰县林业局受理申请后，组织人员现场勘查、勾图，接界人签字确认等，经调查认定林权权属合法、界址清楚、面积准确，遂向永丰县人民政府上报审批。2008年11月7日，永丰县人民政府向娄元村委会颁发永府林证字（2008）第109594号和第109595号林权证。2019年，黄泥农自然村以永丰县人民政府在颁证过程中无权属依据且未进行公示公告为由，向本院提起诉讼。2019年7月8日，本院作出（2019）赣08行初75号行政裁定书，认为黄泥农自然村诉请撤销权属证书，该证书虽系永丰县人民政府颁发，但权属证书涉及的山场属于不动产，现争议山场权属登记的部门已发生变化，遂裁定驳回黄泥农自然村的起诉。2019年8月20日，黄泥农自然村诉至法院。另查明，2011年10月11日，娄元村委会召集村两委成员会议，一致同意将下安排山场进行租赁，租赁价格为叁万元。次日，娄元村委会与吴雄远、吴高昌签订《下安排山岭租赁承包合同》，该合同载明:“合同标的为林木所有权、使用权和林地使用权，租赁娄元村委会下安排,林权证号:永府林证字（2008）第109595号，林地所有权证号:永府林证字（2008）第109594号,林权证面积为100亩，本租赁合同的成交价款为人民币3万元（大写叁万元整），承包山场林地使用权、林木使用权、林木所有权期限为肆拾伍年，即:2011年10月12日至2055年12月31日止，根据国家、省、市、县发展需要，要征用该山场时，土地征用补偿款归甲方所有，林木补偿款归乙方所有”。2019年2月，因机构改革，永丰县不动产登记职责全部划归到永丰县自然资源局。原审法院认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定:“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”，本案中，永丰县人民政府作为县级人民政府，故对其辖区内的森林、林木和林地具有颁发林木、林地所有权证和使用权证的法定职责。《不动产登记暂行条例》第七条规定:“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理……”，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”,本案中，永丰县国土资源局系涉案不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构，后因机构改革中整合永丰县国土资源局的职责组建了永丰县自然资源局，故永丰县自然资源局系本案适格被告。本案争议焦点为:娄元村委会登记涉案的“下安排”山场林权证，其权属来源是否真实有效以及颁证程序是否合法。关于涉案林权证的权属来源问题。“下安排”山林所有权在1982年林业“三定”时登记在黄泥农自然村名下，林权证号为（永）权证字第NO.0025895号，为黄泥农自然村所有，黄泥农自然村、永丰县自然资源局及娄元村委会对此事实均予以认可。2005年，永丰县进行林改，娄元村委会申请对下安排进行登记，因权属争议与陶唐乡园内村委会发生争议，后经陶唐乡山调办调处，娄元村委会与陶唐乡园内村委会达成一致协议，娄元村委会遂根据黄泥农自然村村民代表2005年9月20日签名的《村规协议》和《山林权属争议调解协议书》等材料申请登记，永丰县人民政府据此向娄元村委会颁发了下安排山林权证，权属来源清楚、真实。关于颁证程序是否合法问题。永丰县在林改过程中，县、乡、村均成立了林改工作组，制定了林改方案，林改工作均按方案实施。在对下安排山场登记过程中，永丰县林业局对娄元村委会申请登记提供的林权证、《村规协议》和《山林权属争议调解协议书》等相关材料进行了认真审核，并依程序进行现场勘查、勾图，接界人签字确认等，经调查认定林权权属合法、界址清楚、面积准确，在无第三方提出异议的情况下，将下安排山林所有权、使用权登记在娄元村委会名下，并由永丰县人民政府向娄元村委会颁发林权证，程序合法，尽到了不动产登记工作职责。黄泥农自然村提出2005年9月20日的《村规协议》不是其村民真实签名,协议无效，应通过其他方式确认，在该协议未被撤销之前，据此要求撤销永丰县人民政府2008年颁发的下安排山林权证，依法不符，不予支持。综上所述，永丰县人民政府和永丰县林业局在林改过程中，对下安排山林权属的登记，事实清楚，程序合法，黄泥农自然村要求撤销永丰县人民政府对0362425450200JDS00094号、0362425450200JDYMSY00268号宗地作出的林权登记的行政行为，证据不足，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回黄泥农自然村的诉讼请求。上诉人黄泥农自然村诉称：一、一审认定事实错误。1.《村规协议》内容不属实，形成过程及性质存疑，一审认定该协议真实有效属认定事实错误。首先，据协议上签字人陈述，是在一张无内容的空白纸上签的字，非真实意思表示。其次，该协议上有28名村民签字，但一审有8个证人证明协议上的签名非他们本人所签且也未授权他人代签。按村里当时户数35户结算，属本人签字的人数未超过总户数的三分之二。再次，协议右下方的日期，明显可以看出“2005.9.20”中的“5”和“9”系分别由“1”和“7”篡改而来，而2001年是不存在什么林权证登记费用的事情。最后，无论从协议标题还是协议内容，没有“赠与”两字。同意娄元村村委会登记山权证不代表同意或表示将山权赠送给娄元村村委会，也有可能是由村委会代办山权证。另外，即便表示由娄元村村委会登记山权证，也并不表示要将该山场的林地所有权、林地使用权、林木所有权及林木使用权一并由娄元村村委会进行登记。2.争议林权登记时，永丰县人民政府未将《村规协议》作为给娄元村村委会登记权属的权利依据，而是仅根据黄泥农自然村的权属证书登记在娄元村村委会名下，没有转让权属的事实依据。3.三榜公示表和三榜公示照片不应采信，三榜公示的内容、具体公示地点、公示时间以及照片拍摄地等都不能确定，没有足够证据证明其真实性。二、一审判决适用法律错误。1.永丰县人民政府将争议林地所有权赠与、转让或登记给娄元村村委会，没有明确法律依据。首先，我国法律法规明确禁止非法转让土地的所有权。其次，永丰县自然资源局举证的永林改办发〔2005〕142号和永林改发〔2005〕157号文件，并非法律，无权规定所有权的转让事宜，且事实上上述文件也没有规定永丰县人民政府有权将争议山林权属赠与或转让给娄元村村委会。上述文件都是根据《中共江西省委、江西省人民政府关于深化林业产权制度改革的意见》的精神而来，而该《意见》明确规定林业产权的范围包括森林、林木的所有权或者使用权和林地的使用权，不包括林地的所有权。2.对林地使用权、森林和林木所有权以及森林和林木使用权的转让也要有法律的明确规定方可转让，且必须符合民主程序，在永丰县自然资源局未提供足够证据和法律依据的情况下，一审认定永丰县人民政府登记有效，亦属适用法律错误。永丰县自然资源局既未提交黄泥农自然村的相关村民会议或村民代表会议记录材料，也未在《林权登记申请表》中将相关材料（包括《村规协议》）作为依据。3.一审就《村规协议》证据三性的审查认定，不符合证据规则，该证据的合法性未审查，且客观上并无法律规定林地所有权可以赠与或以其他形式转让。4.对《村规协议》的效力，一审本可以直接从证据合法性方面审查认定的，却告知应通过民事诉讼或其他方式先行确认无效。先撤销协议，再提请行政诉讼，显然徒增诉累，是逃避审查责任的表现。综上所述，永丰县人民政府在娄元村村委会申请林权登记时，在没有权属来源事实依据，也没有赠与或转让的法律依据，且未经合法程序的情况下，将争议的山林权属登记在娄元村村委会的名下，应属违法登记。上诉请求：1.撤销原判，改判撤销对0362425450200JDS00094号、362425450200JDYMSY00268号宗地的林权登记的行政行为，由永丰县自然资源局重新作出林权登记；2.一、二审诉讼费由永丰县自然资源局负担。被上诉人永丰县自然资源局辩称：永丰县人民政府将“下安排”林权登记颁证给娄元村村委会符合程序规定及与事实相符。一、永丰县人民政府登记颁证是对申请材料程序上审查而非实体上审查。2005年娄元村村委会向当时的永丰县林业局林权办证中心提供了登记申请表及所有登记材料，申请表中申请人为娄元村村委会、法定代表人为当时的村委会主任吴高峰（也是黄泥农自然村村民），山林权属来源凭证为林业三定时永权证字第ＮＯ.0025895山林所有权证及黄泥农自然村与娄元村村委会2005年9月20日签订的赠送山场村规协议，并且内表载明所登记的山林权四至界址清楚，有接界人签字等，申请登记材料附有相关详细座落图纸、宗地、林地、林木登记材料。在对山林权登记时，经过了现场勘查勾图，接界人签字，三榜公示，并且在无第三方提出异议的情况下，登记并颁证给了娄元村村委会，登记颁证符合程序上规定。二、永丰县人民政府登记颁证依法依规进行。2005年林权登记是依《中共江西省委、江西省人民政府的关于深化林业产权制度改革意见》（赣发［2004］19号）文件在全县范围开展林改工作，并且永丰县成立了林改工作组，对全县林改工作依法、依规有序推行，陶唐乡也成立了林改工作小组，当时村委会成员及小组成员都纳入到林改小组参与到林权登记改革工作。因此，当时林改工作全民知晓并且是依法依规有序推进，并不存在不知晓、不符合法律规定行为。三、当时娄元村村委会与陶唐乡园内村委会对下安排山场权属发生争执，经林权登记部门调解，娄元村村委会登记100亩，陶唐乡园内村委会182亩，调解协议附卷在册，双方无任何异议。在园内村委会外，也没有任何第三方对下安排林权主张权利。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人娄元村村委会述称：1.争议山场早在2005年9月20日黄泥农自然村经过全体村民代表一致同意以村规协议的形式登记在娄元村村委会名下，即赠送给了娄元村村委会。2.2005年林改时，县、乡、村三级的林业产权制度改革实施方案相关文件均向黄泥农自然村等村小组及村民告知了林权登记相关制度及规定（含争议山场），并且在林权登记在娄元村村委会名下前，就已经进行了公示，黄泥农自然村对争议山场拟登记在娄元村村委会名下是完全知晓的，且没有任何异议。因此根据前述情况，2006年8月5日争议山场依法确权给了娄元村村委会。3.2005年林改确权时，经过了三榜公示，且黄泥农自然村当时的村小组长范贵金在申请内表接界人一栏签字确认了，这些也充分证明黄泥农自然村是知晓并同意争议山场赠送给村委会。4.争议山场确权给了娄元村村委会后，娄元村村委会依法对争议山场进行管业，将争议山场的林地使用权、林木所有权及使用权出租给了案外人，黄泥农自然村不仅自始至终没有提出过任何异议，并且其当时的村小组长范贵金还参与了村委会对该山场出租的会议，且签字同意了。5.娄元村村委会除了黄泥农自然村有送山给村委会的情形，其他四个村小组都有类似送山行为，从来没有提出过异议。6.黄泥农自然村其他山场均在2005年进行林权登记，唯独其送给村委会的5块山场（含本争议山场）没有确权其名下，这也充分证实了黄泥农自然村当时是自愿同意将争议山场赠送给娄元村村委会。7.至于黄泥农自然村提供的所谓证人出庭作证，有些证人根本不能确定签字是不是其本人，有些证人则证实其是委托其近亲属代为在协议上签名，但对协议上的名字均是黄泥农村小组这一事实是认可的，而其所谓出庭的证人也只有5人，且只有2人否认签了字或委托他人签了字，因此仍然可以认定黄泥农自然村当时签订的送山协议是经过了绝大多数村民的认可。8.争议山场第一次征地补偿款分配经过了村集体会议讨论决定，黄泥农自然村的村小组长范贵金、村民代表、党员代表共四人参加了会议，且均在会议记录上签字同意该分配方案，分配表上抬头注明了为虎加山征地补偿款分配表，且黄泥农自然村的所有村民按户主签字认可了该分配方案，领取了分配款。综上，黄泥农自然村送山协议应当依法认定有效，2006年依据送山协议等证据，将争议山场确权登记给娄元村村委会名下依法有据，且登记程序合法应予以维持，请求驳回黄泥农自然村的上诉。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，黄泥农自然村虽然持有涉案山场“下安排”的山林所有权证，但在林改期间，黄泥农自然村与娄元村村委会签订《村规协议》，黄泥农自然村同意“下安排”等山场由娄元村村委会登记林权证，包括时任村小组组长范贵金在内的28户黄泥农自然村村民在该协议上签名确认。且同一时期，娄元村村委会其他村小组也与娄元村村委会签订《协议》，同意自己村小组的山场由娄元村村委会登记山林权证，现其他村小组对此并未提出异议。娄元村村委会林改申请“下安排”的林权登记发证时，时任村委会主任吴高峰为黄泥农自然村村民，且黄泥农自然村的村小组组长范贵金也在娄元村村委会的林权登记申请内表接界人栏处签字确认。“下安排”登记发证给娄元村村委会，进行了三榜公示，黄泥农自然村并未提出异议。另外，黄泥农自然村林改期间申领了林权证，但并未申领《村规协议》中涉及的包括争议山场在内的5块山场的林权证。根据上述事实，可以认定黄泥农自然村同意由娄元村村委会申领“下安排”的林权证。因此，娄元村村委会以该《村规协议》作为实际权源依据申请“下安排”山场的林权登记，发证机关永丰县人民政府按照《江西省林权制度改革确权发证操作规范》中关于“确权发证工作流程”的规定，经三榜公示，在无第三方提出异议的情况下将“下安排”登记发证给娄元村村委会，权源依据清楚，符合林改登记发证的程序规定，黄泥农自然村诉请撤销该林权登记的理由依法不能成立。黄泥农自然村关于村民是在无内容的空白纸上签名的主张，既与常理不符，也与客观事实不符，不予采信。黄泥农自然村关于部分签名非本人所签，从而签名人数未达到全体村民的三分之二的主张，黄泥农自然村并未提供相应的证据加以证实，亦不予采信。综上所述，上诉人黄泥农自然村的上诉理由依法不能成立，其上诉请求不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永丰县陶唐乡娄元村黄泥农自然村负担。本判决为终审判决。审判长 吴 山审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇二〇年四月二十六日法官助理胡传义书记员刘唤珠