四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终12号 上诉人（原审原告）罗铌，女，汉族，1966年4月30日出生，住成都市青羊区。 被上诉人（原审被告）南充市应急管理局，住所地:南充市顺庆区万年西路。 法定代表人王天配，局长。 委托代理人何飞鸿，该局工作人员。 委托代理人杨倩，北京盈科（成都）律师事务所律师。 上诉人罗铌因与被上诉人南充市应急管理局（以下简称市应急局）安监行政处罚纠纷一案，不服南充市高坪区人民法院（2017）川1303行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审查明，2014年，安彼隆公司与阆中市宏誉置业有限公司（以下简称宏誉公司）签订了《建设工程监理合同》，安彼隆公司被聘为阆中市“宏云·江山国际”项目的监理，该合同通用条件2.1.2约定“除专用条件另有约定外，监理工作内容包括…（14）在巡视、旁站和检验过程中，发现工程质量、施工安全存在事故隐患的，要求施工承包人整改并报委托人”，专用条件2.1.1约定“监理范围包括施工图设计及工程变更”等。 2016年8月22日18时26分，阆中市“宏云·江山国际”小区商住楼大门装饰构架工程在进行顶盖砼浇筑过程中高支模板支撑系统发生坍塌，造成6人死亡、4人受伤，直接经济损失约500万元的较大事故。事故发生后，南充市人民政府依法成立阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故调查组，由事故调查组通过现场勘验、调查询问、技术分析和查阅相关资料，查清事故发生的经过、原因、人员伤亡和直接经济损失等情况，认定事故性质和责任，提出对有关责任单位和责任人员的处理建议，形成了《事故调查报告》，并由市安委会报请省安委会对该《事故调查报告》进行审核。事故调查组按照省安委会对《事故调查报告》提出的审核意见又进行修改后，南充市人民政府2017年3月16日以南府函［2017］21号文作出了《南充市人民政府关于阆中市宏云.江山国际“2016.8.22”较大坍塌事故调查结案的批复》（以下简称《结案批复》）。该《结案批复》认为：“一、事故调查处理工作符合《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《处理条例》）（国务院令第493号）和《四川省生产安全事故报告和调查处理规定》（省政府令第225号）的相关规定；二、同意《事故调查报告》对事故原因和责任的分析和认定。阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故是一起生产安全责任事故；三、同意《调查报告》对事故责任单位和责任人员的处理建议。在收到批复文件2个月内，请相关单位将办理结果报市政府安委会办公室和市监察局备案…”。该《结案批复》所附《事故调查报告》中第13页载明：“三、事故原因和性质…（二）间接原因…3、监理单位不认真履职，现场监理形同虚设。（1）对大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件，项目监理部未向建设单位提出整改意见；（2）发现施工单位项目经理长期不到岗、项目部无专职安全生产管理员，高支模施工未编制专项施工方案且未组织专家论证等重大安全隐患，未下达书面整改通知或停工指令，对施工单位拒不整改的情况未及时向有关主管部门报告”，第24页载明“四、事故责任认定及处理建议…（二）建议给予行政处罚的人员…13、罗铌，安彼隆公司总经理。履行主要负责人安全生产职责不到位，未及时发现和消除安彼隆公司派驻阆中市宏云·江山国际监理部总监理工程师和专业监理工程师不正确履行监理职责的行为，致使未能及时制止大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件、高支模作业五专项施工方案，且未组织专家论证重大安全隐患，对事故发生负有重要责任。建议由市安监局依法对其作出罚款的行政处罚。” 2017年6月10日，原市安监局对罗铌在阆中市宏云·江山国际2016·8·22事故中所负责任立案调查，2017年6月19日，原市安监局通过邮政特快专递的方式向罗铌送达（南市）安监罚告（2017）16号行政处罚告知书、（南市）安监听告（2017）16号行政处罚听证告知书，告知罗铌拟对其处罚的事实、理由、依据、金额，并告知其有陈述、申辩及申请听证的权利，罗铌于2017年6月20日签收，向原市安监局申请听证。2017年7月10，经原市安监局负责人同意案件延期90日。2017年7月11日，原市安监局举行听证会，罗铌及委托代理人夏富林参加了听证会。原市安监局根据阆中市宏云·江山国际项目施工设计图、监理日志、监理通知单、建设工程监理合同、阆中市宏云·江山国际商住小区大门工程高支模架坍塌事故原因分析报告、询问罗铌笔录、询问庄瑞荣、唐国平、代华垦笔录、勘验笔录、接（报）处警登记表、事故调查报告、南府函［2017］21号《结案批复》，认定安彼隆公司在阆中市宏云·江山国际项目实施监理过程中，未能及时下达监理通知要求施工单位对项目经理不在岗、专职安全员未履职进行整改，对存在的事故隐患未及时下达暂停令要求施工单位暂停施工，作为安彼隆公司总经理的罗铌对2016年8月22日发生的较大坍塌事故负有重要管理责任，于2017年8月24日作出了（南市）安监罚〔2017〕16号《行政处罚决定书》，依据《安全生产法》第九十二条第二项的规定，对罗铌给予处人民币壹万玖仟肆佰壹拾伍元罚款的行政处罚。该《行政处罚决定书》于2017年9月13日以特快专递方式邮寄送达，罗铌签收行政处罚决定书后，履行了缴纳罚款的义务。2017年10月23日，罗铌向法院提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定书并赔偿其损失19415元及利息。 另查明，安彼隆公司不服南充市人民政府作出的南府函［2017］21号《结案批复》，向南充市中级人民法院提起诉讼，请求判决撤销《结案批复》。南充市中级人民法院经过审理认为《结案批复》对安彼隆公司的责任认定及处理建议有事实和法律依据，遂于2018年1月22日作出（2017）川13行初76号行政判决书判决驳回安彼隆公司的诉讼请求。2019年8月8日，四川省高级人民法院作出（2018）川行终317号行政判决书，判决维持南充市中级人民法院（2017）川13行初76号行政判决。 还查明，因机构调整，原市安监局已被撤销，其安全生产监督管理职权由新组建的市应急局继续行使。 罗铌原审中的诉讼请求为，一、停止执行《行政处罚决定书》(南市)安监罚(2017）16号，二、撤销该《行政处罚决定书》并赔偿损失19415元及利息，三、诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，《安全生产法》第二条规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法”、第五条规定“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”、第九十二条第（二）项“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款”，以上条款规定了安全生产监督部门具有对生产经营单位主要负责人作出行政处罚的法定职权，在市安监局被撤销后，依照《行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，继续行使安全生产监督管理职责的市应急局是本案适格被告。 罗铌、市应急局对于案涉安全事故的发生不持异议，本案的争议焦点为原市安监局对罗铌作出的行政处罚适用法律是否正确。 根据《建设工程安全生产管理条例》（以下简称管理条例）第四条“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任”、第十四条“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任”的规定，安彼隆公司作为阆中市宏云·江山国际项目的监理方，应当依照法律规定及合同约定全面履行其职责，保证建设工程安全生产。本案中，安彼隆公司作为监理单位，不认真履职，未就项目大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件向建设单位提出整改意见；在发现施工单位项目经理长期不到岗、项目部无专职安全生产管理员、高支模施工未编制专项施工方案且未组织专家论证等重大安全隐患的情况下，未下达书面整改通知或停工指令，对施工单位拒不整改的情况未及时向有关主管部门报告，未能尽到监理职责。 作为安彼隆公司主要负责人的罗铌，履行主要负责人安全生产职责不到位，对阆中市宏云·江山国际2016·8·22事故的的发生负有重要管理责任。该次事故致6人死亡，4人受伤，直接经济损失约500万元，根据《处理条例》第三条第一款第（三）项“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故”的规定，属于较大事故。市应急局依照《安全生产法》第九十二条第（二）项的规定，对罗铌处罚款19415元，符合法律规定。市应急局在作出行政处罚前，亦履行了立案、调查、告知权利义务、举行听证、作出行政处罚等程序，程序正当，符合法律规定。 罗铌认为，在安彼隆公司与南充市人民政府行政批准一案中，不管是南充市中级人民法院还是四川省高级人民法院的裁判文书中，均以《管理条例》第五十七条的规定确认安彼隆公司在事故中应当承担责任，主张不应当对其适用行政处罚。原审法院认为，《管理条例》是根据《中华人民共和国建筑法》、《安全生产法》等制定，其目的是为了加强建设工程安全生产监督管理、保障人民群众生命和财产安全。其第四条规定，工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。该条例第五十七条规定，工程监理单位有未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的、发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的、施工单位拒不整改或者不停止施工未及时向有关主管部门报告的、未依照法律法规和工程建设强制性标准实施监理的四种行为之一的，责令其限期改正，逾期未改正的，责令停业整顿，并处罚款。该条规定是针对工程监理单位在生产经营中被发现有四种行为之一、且未在规定的期限内未予改正时对其进行的处罚，而本案是基于在生产经营活动中已经发生的生产安全事故作出的处罚决定，因此罗铌主张不应对其进行处罚的理由不能成立，不予支持。 综上，市应急局依据《安全生产法》的规定结合相关案件事实作出的被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚幅度适当、符合法定程序。罗铌要求撤销并停止执行行政处罚决定缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回罗铌的诉讼请求。案件受理费50元，由罗铌负担。 宣判后，上诉人罗铌不服一审判决，向本院提起上诉，请求1、撤销四川省南充市高坪区人民法院2019年10月30日作出的(2017)川1303行初45号行政判决书。2、判决撤销《行政处罚决定书》(南市)安监罚[2017]16号;赔偿上诉人1.9415万元的利息损失;3、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：2016年8月22日18时26分，阆中市宏云.江山国际小区商住楼大门装饰构架工程(以下简称“装饰构架工程”)发生坍塌事故，上诉人不是该工程的监理单位，根本不应该受到任何行政处罚。南充市高坪区人民法院2019年10月30日作出的(2017)川1303行初45号行政判决书驳回罗铌的诉讼请求，属于认定事实错误和适用法律错误，依法应当予以撤销。一、原判决关于“本案是基于在生产经营活动中已经发生的生产安全事故作出的处罚决定，因此原告主张不应对其处罚的理由不能成立”的认定，是错误适用法律。首先，《中华人民共和国建筑法》第二条“在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法”，基于《中华人民共和国建筑法》和《中华人民共和国安全生产法》制定的《建设工程安全生产管理条例》第二条规定，“在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建和拆除等有关活动及实施对建设工程安全生产的监督管理，必须遵守本条例”。按照特别法优于普通法的原则，在建设工程安全生产领域，认定监理人员是否承担法律责任时,应当按照《建设工程安全生产管理条例》来认定。其次，《建设工程安全生产管理条例》第五十八条“释义”已明确指出:“本条是关于注册执业人员违法行为的法律责任的规定。本条中所称的注册执业人员是指与建设工程安全生产有关的、取得相关建设领域执业资格的人员，具体而言，包括有注册建筑师、注册结构工程师、监理工程师以及注册建造师等”。所以，上诉人认为被上诉人超出《建设工程安全生产管理条例》第五十八条规定，对上诉人处以1.9415万元罚款，是违反法律的规定。然而，原审法院则认为“原告主张不应对其处罚的理由不能成立”。二、南充市中级人民法院和省高级人民法院的行政判决已证实，在“建设工程安全生产事故”中对监理单位的追责适用《建设工程安全生产管理条例》；所以，被上诉人按照《中华人民共和国安全生产法》对上诉人追责，是错误适用法律。如前所述，按照特别规定优于普通规定的原则，监理单位开展监理活动时应当承担的法律责任是《建设工程安全生产管理条例》第五十七条，监理人员承担的法律责任是《建设工程安全生产管理条例》第五十八条，通过南充市中级人民法院和省高级人民法院的行政判决就已证明。装饰构架工程发生坍塌事故属于“建设工程安全生产事故”，在该装饰构架不属于“违法建设”的前提下，实施监理的人员应当按照《建设工程安全生产管理条例》第五十八条规定，承担相应的法律责任。上诉人的监理单位“经营范围”是:工程建设监理、工程项目管理、工程造价咨询、工程招标代理、技术咨询、房地产租赁经营。在非“建设工程安全生产事故”中，因监理人员的行为直接导致安全生产事故，或者在工程项目管理、工程造价咨询、工程招标代理、技术咨询、房地产租赁经营过程中，因上诉人员工的行为直接导致安全生产事故;此时对上诉人的追责，才适用《中华人民共和国安全生产法》。然而，装饰构架工程的坍塌，并不是因上诉人监理的原因直接导致的安全事故，在该事故中上诉人无任何人员伤亡，也无任何财产损失。所以，被上诉人按照《中华人民共和国安全生产法》第九十二条对上诉人处以罚款，是错误适用法律。综上所述，原判决认定事实错误，适用法律错误，根据我国《行政诉讼法》的有关规定，恳请判允上诉人的上诉请求，以维护上诉人的合法权益。 被上诉人市应急局答辩称：1、本案事实认定清楚，上诉人认为事故处罚不是安彼隆公司的经营活动，监理行为就是上诉人的生产活动，并且安彼隆属于符合安全生产法的经营活动单位，具体实施的是监理活动，故安彼隆公司是安全经营活动的责任主体；2、虽然事故的发生安彼隆公司不是直接责任人，但与其有关，发生垮塌的架构属于安彼隆公司的监理范围，其在监理活动中的失职亦是事故发生的重要原因；3、本次事故已被界定为安全生产事故，应适用安全生产法的规定，依照安全生产法关于事故处理的有关规定处理，因而被上诉人适用法律适恰当的。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，在《南充市人民政府关于阆中市宏云.江山国际“2016.8.22”较大坍塌事故调查结案的批复》中，对本次事故中，上诉人罗铌的责任进行了认定，该《结案批复》经本院一审、省高院二审，未被撤销或认定无效，应作为认定本案事实的主要证据。因此，本案的基本事实是清楚的，主要争议在于对上诉人罗铌的处罚决定适用法律是否适当。 根据《建设工程安全生产管理条例》第五十二条“建设工程生产安全事故的调查、对事故责任单位和责任人的处罚与处理，按照有关法律、法规的规定执行”的规定，在建设工程生产过程中，发生了生产安全事故的情况下，应当适用其他相关特别法的规定。《建设工程安全生产管理条例》中对监理及其主要责任人员的处罚规定，主要适用于未发生安全生产事故，在主管单位一般巡查过程中发现的违法违规情形进行处罚时适用。而被诉处罚行为系因安全生产事故而引发的处罚，与前述情形不同，因而被上诉人未适用《建设工程安全生产管理条例》中关于监理及其主要责任人员的处罚条款并未违反法律规定。同时，在《结案批复》中适用《建设工程安全生产管理条例》的规定主要是明确上诉人的责任，与被诉处罚决定的法律适用并不矛盾。 关于对上诉人罗铌处罚是否合法的问题。关于对上诉人罗铌的行政处罚是否合法的问题。作为安彼隆公司主要负责人的罗铌，履行安全生产管理职责不到位，导致阆中市宏云·江山国际2016·8·22事故的发生,被上诉人对其适用《安全生产法》第九十二条的规定进行处罚并无不当。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗铌负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 红 审判员 庄 娟 审判员 石 炜 二〇二〇年四月一日 书记员 杨双瑜