甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终98号上诉人（原审原告）榆中松树沟旅游开发有限公司，住所地：甘肃省榆中县和平镇高营村大湾社52号。法定代表人陈晓鹏，该公司经理。委托代理人曹军芳，北京大成（兰州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）榆中县自然资源局（原榆中县国土资源局），住所地：甘肃省榆中县城关镇环城西路。法定代表人史学军，该局局长。委托代理人李红民，该局工作人员。委托代理人杜江，甘肃经邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）榆中县农业农村局（原榆中县农业局），住所地：甘肃省榆中县城关镇栖云北路106号。法定代表人冒立榜，该局局长。委托代理人杨武，该局工作人员。委托代理人黄萍，甘肃春蕊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）榆中县和平镇人民政府，住所地：甘肃省榆中县和平镇和平大道66号。法定代表人**武，该镇镇长。委托代理人郑明黎，该镇司法所所长。委托代理人黄萍，甘肃春蕊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）甘肃省兰州市榆中县和平镇祁家坡村村民委员会，住所地：甘肃省榆中县和平镇祁家坡村。法定代表人赵红忠，该村民委员会主任。上诉人榆中松树沟旅游开发有限公司（以下简称：松树沟公司）因土地行政撤销一案，不服兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人松树沟公司法定代表人陈晓鹏、委托代理人曹军芳，被上诉人榆中县自然资源局委托代理人李红民、杜江，被上诉人榆中县农业农村局委托代理人杨武、黄萍，被上诉人榆中县和平镇人民政府（以下简称：和平镇政府）委托代理人郑明黎、黄萍，被上诉人甘肃省兰州市榆中县和平镇祁家坡村村民委员会（以下简称：祁家坡村委会）法定代表人赵红忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，松树沟公司成立于2015年9月15日，法定代表人为陈晓鹏。2017年3月18日，该公司与榆中县和平镇祁家坡村党家山社村民张进财等签订《榆中县（区）农村土地承包经营权流转合同》，将张进财等11户村民承包的16.15亩旱地以租用的方式流转给其进行农业生产经营。2017年3月25日，松树沟公司向和平镇政府提交了《榆中松树沟旅游开发有限公司关于设施农用地申请报告》，申请建设梅花鹿养殖基地，并承诺按照农业生产项目用途使用土地。2017年4月4日，和平镇政府以《公告》的形式对松树沟公司使用土地的情况进行公示。2017年4月26日，松树沟公司与和平镇政府及祁家坡村委会签订了《榆中松树沟旅游开发有限公司用地协议》，三方约定由协商松树沟公司使用和平镇祁家坡村党家山社的16.15亩设施农用地作为养殖基地，其中生产设施用地0.53亩，附属设施用地15.62亩，使用土地期限自2017年3月30日至2025年12月30日止。同时约定松树沟公司应按合同约定及备案的面积、位置、用途使用土地，确保农地农用，不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设。同时三方还签订了《榆中松树沟旅游开发有限公司农用地复垦协议书》，松树沟公司使用设施农用地期满后，须按照国家复垦技术标准组织复垦。同日，和平镇政府呈报了《设施农用地审核备案表》（编号：20170015），经祁家坡村委会、和平镇政府、原榆中县农业局审核，原榆中县国土资源局同意备案。2018年1月23日，原榆中县国土资源局在动态巡查时发现，松树沟公司擅自将设施农用地用于其他非农建设，并修建了永久性建筑，遂于2018年2月7日作出《行政处罚决定书》（榆国土资执罚［2018］58号），认为松树沟公司“未经依法批准，于2017年7月擅自占用和平镇祁家坡村集体土地467平方米（基本农田）用于房屋建设的违法用地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第四十四条第一款；《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定。”遂作出如下处罚决定：1、责令退还非法占用的祁家坡村集体用地467平方米；2、拆除在非法占用的基本农田467平方米上建筑的建筑物及其他设施，恢复土地原貌；3、对非法占用的基本农田467平方米，处以每平方米15元的罚款，计7005元。责令15日内退还非法占用的土地，自行拆除建筑物并缴纳罚款。2018年7月4日，原榆中县国土资源局作出《关于撤销榆中松树沟旅游开发有限公司2017年设施农用地备案的通知》（榆国土资函〔2018〕186号），撤销了松树沟公司设施农用地的备案手续。2018年10月23日，甘肃省榆中县人民法院作出（2018）甘0123行审51号行政裁定书，裁定“申请执行人榆中县国土资源局作出的榆国土资执罚［2018］58号《行政处罚决定书》准予执行，其中第（一）、（二）项由申请执行人榆中县国土资源局报请榆中县人民政府组织实施；第（三）项由申请执行人榆中县国土资源局向人民法院申请强制执行。”现案涉土地上的建筑物已被强制拆除。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等。”第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地沙漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地管理部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《基本农田保护条例》第十七条规定“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”本案中，松树沟公司违反设施农用地管理规定，未经依法批准，擅自占用土地进行房屋建设，原榆中县国土资源局依法作出行政处罚决定并撤销该公司2017年设施农用地备案，并无不当。关于是否按照法定程序向松树沟公司送达《关于撤销榆中松树沟旅游开发有限公司2017年设施农用地备案的通知》（榆国土资函〔2018〕186号）的问题，虽然祁家坡村委会在答辩状中表示其未收到相关部门委托代为送达的通知，但松树沟公司在起诉状中明确表示2019年4月28日其收到祁家坡村委会的书面告知书，告知其公司项目设施农用地备案已被原榆中县国土资源局于2018年7月4日撤销，并向其送达了《关于撤销榆中松树沟旅游开发有限公司2017年设施农用地备案的通知》（榆国土资函〔2018〕186号）。故尽管原榆中县国土资源局的送达存在瑕疵，但从实际情况看松树沟公司确已收到该通知，不影响该行政行为的效力。综上，原榆中县国土资源局作出的《关于撤销榆中松树沟旅游开发有限公司2017年设施农用地备案的通知》（榆国土资函〔2018〕186号）事实清楚，证据充分，适用法律正确。松树沟公司诉请确认《关于撤销榆中松树沟旅游开发有限公司2017年设施农用地备案的通知》（榆国土资函〔2018〕186号）违法的诉讼请求，没有事实和法律依据，其理由不能成立，应当不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回松树沟公司的诉讼请求。案件受理费50元，由松树沟公司负担。上诉人松树沟公司上诉称，一、一审法院认定事实不清。（一）一审法院认定的事实与被上诉人原榆中县国土资源局所作榆国土资函〔2018〕186号通知无关。设施农用地备案手续与行政处罚是两个独立的行政行为，行政处罚的事实不能直接用于撤销备案，一审法院没有查清撤销备案依据的事实。（二）上诉人不存在擅自将设施农用地用于其他非农建设违反法律规定的行为。上诉人申请的土地用途是设施农用地（养殖基地），项目名称是梅花鹿养殖及观光旅游，因此上诉人建设的办公用房、梅花鹿养殖场、养殖场饲料储存库、专用兔场，都是必备的基础设施，上诉人已经办理了设施农用地流转审核备案手续，不存在擅自将设施农用地用于其他非农建设违反法律规定的行为。二、一审法院判决没有法律依据。按照土地管理法第七十五条的规定，即使上诉人违反法律规定擅自在耕地上建房，相关部门也只能作出责令限期改正或者治理，可以并处罚款，但撤销备案没有法律依据，一审法院认定原榆中县国土资源局撤销备案的行为事实清楚、证据充分、适用法律正确是错误的。三、被上诉人原榆中县国土资源局撤销上诉人2017年设施农用地备案的行为没有法律依据，属于违法行为，法院应当予以确认。上诉人的行为不存在行政许可法第八条、第六十九条规定的可以撤销的情形，原榆中县国土资源局撤销备案的行为没有法律依据。四、被上诉人原榆中县国土资源局送达程序违法，应当撤销其作出的行政行为。行政决定送达当事人是行政行为生效的必要程序，送达之日是行政行为生效之日，未完成送达程序的行政行为的效力是有缺陷的，既然一审法院认定原榆中县国土资源局送达程序不合法，则应当撤销其行政行为。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，依法改判确认被上诉人作出的撤销松树沟公司2017年设施农用地备案的行为违法。本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人榆中县自然资源局辩称，一、一审判决认定事实清楚。一审判决查明了上诉人的非农建设事实，2018年1月23日的询问笔录记载清楚。答辩人动态巡查发现上诉人擅自将设施农用地用于其他非农建设，修建了永久性建筑，答辩人对上诉人违法使用土地行为进行查处，并撤销上诉人的设施农用地备案，符合法律规定，程序合法。二、上诉人违法行为经法院审查裁定，行政处罚决定已经强制执行。备案就是存档备查，备案不是行政机关行使行政职权进行行政管理的行为，它是一种事后监管的管理手段，备案不属于行政许可，上诉人的上诉理由不能成立。三、一审判决适用法律正确。撤销备案通知合法与否对上诉人权利的维护并没有实质帮助，上诉人的上诉理由曲解了法律规定。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。被上诉人榆中县农业农村局辩称，上诉人擅自将设施农用地用于其他非农建设，并修建了永久性建筑，既违反了土地管理法等相关法律规定，也违背了按照农业生产项目用途使用土地的承诺，原榆中县国土资源局撤销上诉人设施农用地备案的行为合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院查明事实后，依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人和平镇政府辩称，上诉人改变土地用途使用土地，违反法律规定，原榆中县国土资源局作出的撤销备案通知行为合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院查明事实后，依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人祁家坡村委会辩称，根据上诉人与答辩人签订的《榆中松树沟旅游开发有限公司用地协议》第六条的约定，上诉人不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设。原榆中县国土资源局作出的撤销上诉人2017年设施农用地备案决定的行政行为合法有据，上诉人的上诉请求没有事实和法律根据，请求二审法院查明事实后，依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，原榆中县国土资源局作出《关于撤销榆中松树沟旅游开发有限公司2017年设施农用地备案的通知》（榆国土资函〔2018〕186号），以松树沟公司擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设为由，决定撤销其设施农用地的备案，但该通知未载明其撤销涉案设施农用地备案所认定的事实、证据及法律依据。根据原榆中县国土资源局提供的《设施农用地备案表》《询问笔录》《现场勘测笔录》《土地利用现状图》现场照片、《行政处罚决定书》（榆国土资执罚[2018]58号）等证据，结合本院庭审查明的情况，原榆中县国土资源局作出被诉行政行为所认定的事实是松树沟公司建设467平方米的建筑改变了设施农用地的用途。经审查，上述面积为467平方米的管理用房系涉案“梅花鹿养殖及观光旅游”项目用地协议经原榆中县国土资源局审核备案后由松树沟公司所建。按照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的规定，管理用房属于附属设施，附属设施用地性质属于农用地，不需办理农用地转用审批手续；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，最多不超过15亩。松树沟公司备案的设施农用地面积为16.15亩，其建设的管理用房符合上述规定，故原榆中县国土资源局作出的《关于撤销榆中松树沟旅游开发有限公司2017年设施农用地备案的通知》（榆国土资函〔2018〕186号）认定事实及适用法律、法规错误，依法应予撤销。但是，涉案土地属于基本农田，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的规定，各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田，由此撤销被诉行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应当判决确认被诉行政行为违法，但不予撤销。一审法院认定被诉行政行为事实清楚、证据充分、适用法律正确并判决驳回松树沟公司的诉讼请求，所作判决适用法律及判决结果错误。另外，“一行为一诉”是人民法院行政诉讼的立案受理原则，在一个行政案件中，被诉行政行为既构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。本案被诉行政行为是原榆中县国土资源局作出的《关于撤销榆中松树沟旅游开发有限公司2017年设施农用地备案的通知》（榆国土资函〔2018〕186号），一审法院应当对该行政行为是否合法进行审查，而其在一审判决中认定“被告县自然资源局依法作出行政处罚决定……，并无不当”，系对原榆中县国土资源局作出的《行政处罚决定书》（榆国土资执罚［2018］58号）的合法性作出认定，超出了本案审理和裁判的范围，本院予以纠正。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第六款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因本案被诉行政行为是原榆中县国土资源局作出的《关于撤销榆中松树沟旅游开发有限公司2017年设施农用地备案的通知》（榆国土资函〔2018〕186号），且原榆中县国土资源局已被撤销，其职权由榆中县自然资源局继续行使，故本案的适格被告应当是榆中县自然资源局。松树沟公司向一审法院提起本案诉讼时，错将榆中县农业农村局、和平镇政府、祁家坡村委会列为共同被告，一审法院应当按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定告知松树沟公司变更被告而其未予告知，本院予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初195号行政判决；二、确认原榆中县国土资源局作出的《关于撤销榆中松树沟旅游开发有限公司2017年设施农用地备案的通知》（榆国土资函〔2018〕186号）违法。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人榆中县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  王卫审判员杜占才审判员王洋二Ｏ二Ｏ年四月二十一日法官助理安**书记员魏绫