浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终2220号上诉人（一审原告）张云泉，男，1958年8月1日出生，汉族，住浙江省东阳市，现住浙江省东阳市。被上诉人（一审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街801号。法定代表人尹学群，市长。委托代理人吕洪武，金华市政府行政复议局工作人员。委托代理人倪雪冬，浙江训和律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）东阳市人民政府，住所地东阳市行政中心。法定代表人姚激扬，市长。被上诉人（一审第三人）东阳市资规局，住所地东阳市行政中心。法定代表人吕良勇，局长。张云泉与诉金华市人民政府（以下简称金华市政府）土地行政管理行政复议一案，不服金华市中级人民法院（2019）浙07行初484号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月18日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月11日恢复诉讼。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2016年9月4日，原告张云泉分别向东阳市政府和东阳市国土资源局提交《要求确认申请》，要求东阳市政府和东阳市国土资源局“确认申请人2012年10月17日建房申请书（含南塘村规划图中确定给原告位置）合法有效”。2016年9月6日，东阳市人民政府（以下简称东阳市政府）作出告知书，载明：经审查，你提出的“请求东阳市政府确认你2012年10月17日建房申请书（含南塘村规划图中确定给原告位置）合法有效”的信访请求，根据《浙江省信访条例》第二十条第一款第（一）项之规定，应当按照有关法律、法规规定的程序向有关国家机关提出。同年10月12日，东阳市国土资源局作出告知书，载明：你于2012年10月11日提出申请建房，根据东阳市土地管理实施细则（东阳市政府令第二6条）第五章第三十八条规定，私人建造住宅应当符合镇乡土地利用总体规划、村庄和集镇规划，使用农用地的，应当先办理农用地转用审批手续。第四十三条规定，私人建房（包括新建、迁建、重建等）按照下列程序报批：1.申请。符合条件的农户向所在村民委员会提出申请；2.张榜公布。对符合条件的农户，根据本人申请，由村民委员会讨论通过后，落实建房位置，并将建房户的现有住房、人口、建房地点等张榜公布；3.国土资源所初审，填写有关表格；4.镇乡人民政府审查；5.市土地行政主管部门审核；6.市人民政府审批。鉴于以上情况，建议你向所在村民委员会提出申请，并由村民委员会讨论通过后，落实建房位置（注：建房位置需符合镇乡土地利用总体规划、村庄和集镇规划，使用农用地的，应当先办理农用地转用审批手续），并将有关情况张榜公布。原告不服，向金华市政府提起行政复议申请。金华市政府经审查认为，原告的申请实质是就其建房申请问题向东阳市政府提出的信访事项，东阳市政府按照信访程序作出的答复告知行为并无不妥。原告提出的行政复议申请不属于行政复议受理范围，遂于2017年1月4日作出（2016）金政复字第100号行政复议决定书（以下简称案涉行政复议决定）决定驳回原告提出的行政复议申请。另查明，2016年3月3日，原告曾以东阳市政府为被申请人，东阳市湖溪镇政府为第三人向金华市政府提出行政复议申请，要求责令东阳市政府履行职责{（或直接责令）东阳市湖溪镇政府履行原告建房申请审核、上报东阳市政府，东阳市政府履行批准，制止或责令东阳市湖溪镇政府制止南塘村二委车盘塘地块通过招、投标方式安排批地方式的严重违法行为、停止办理违法许可、将南塘村2014年分配到23间指标，依《行政许可法》第57条规定，首先分配给申请人应有份额}。同年5月3日，金华市政府作出（2016）金政复字第25号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。原告不服，起诉至金华市中级人民法院。同年11月25日，金华市中级人民法院作出（2016）浙07行初158号行政判决，驳回原告诉讼请求，原告不服，上诉至浙江省高级人民法院。浙江省高级人民法院于2017年6月16日作出（2017）浙行终21号行政判决，维持了上述判决。又查明，东阳市委、东阳市政府于2019年1月15日印发的《东阳市委、东阳市政府关于印发〈东阳市机构改革方案〉的通知》明确：组建东阳市自然资源和规划局（以下简称东阳市资规局），将东阳市国土资源局、东阳市规划局等部门的职责予以整合，不再保留东阳市国土资源局、东阳市规划局。原告诉至一审法院，请求：1.撤销案涉行政复议决定，重新作出复议决定；2.被告承担本案的诉讼费用。一审法院认为，庭审中经释明后，原告坚持将诉讼请求变更为：1.撤销案涉行政复议决定；2.第三人东阳市政府履行确定，第三人东阳市资规局负责承办原告2012年10月17日的含南塘村规划图中确定的位置，车盘塘地段33号地块的使用权；3.被告金华市政府、第三人东阳市政府、东阳市资规局不作为违法赔偿原告损失50万元；4.被告承担本案诉讼费用。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用解释）第七十条之规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案系发回重审的案件，起诉状已送达被告，对于原告增加的诉讼请求，应审查是否有正当理由。根据行政诉讼法第二十六条第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。适用解释第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，金华市政府系以原告提出的行政复议申请不属于行政复议受案范围为由驳回其复议申请，故原行政行为与复议行为不应在本案中一并审理。而东阳市资规局并非案涉行政复议决定的被申请人，原告在本案中一并要求其履行职责并赔偿，亦不符合行政诉讼“一事一诉讼”的原则。故张云泉增加诉讼请求无正当理由，不予准许，仍应按其在一审法院（2017）浙07行初32号案件中确认的诉讼请求进行审理。原告向东阳市政府提出的请求为确认建房申请书合法有效，而针对该建房申请事项，原告曾向不同的行政机关提出过申请并提起多个诉讼。就本案而言，东阳市政府不具有确认其建房申请书合法有效的法定职责，而基于建房申请原告亦已在之前其他案件中起诉要求东阳市政府履行法定职责，应认定原告向东阳市政府提出的本案申请系其就建房申请问题向东阳市政府提出的信访事项。东阳市政府根据信访程序作出答复告知，并无不当。原告针对信访答复行为提起行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，金华市政府据此驳回原告的复议申请符合法律规定。且经审查，复议程序合法。综上，原告的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条、适用解释第七十条之规定，判决：驳回原告张云泉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张云泉负担。张云泉不服一审行政判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审行政判决、案涉行政复议决定，改判第二被上诉人履行确定、第三被上诉人承办上诉人2012年10月17日建房申请书（含南塘村规划图中确定给原告位置即车盘塘地段33号地块的使用权）；2.被上诉人不作为违法，赔偿上诉人损失50万元；3.被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实和理由：一、一审法院立案程序严重违法。根据《最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，本案应当在一审法院收到发回重审裁定及案卷材料后次日立案，但上诉人于201年6月19日才收到一审法院的开庭传票，立案程序违法。二、一审法院于2019年6月22日收到上诉人变更诉讼请求的起诉状后，未送达给被上诉人，不当。三、一审回避程序违反了行政诉讼法第五十五条“审判员的回避由院长决定”的规定。四、一审法院未将第二、第三被上诉人列为被告，违反法律规定。五、一审法院所谓的释明，实质属违法剥夺了上诉人合法诉求。六、一审法院未责令被上诉人行政负责人出庭应诉，违反行政诉讼法第三条的规定，致使行政负责人应当出庭应诉规定成为一纸空文，更不利于依法行政。七、第一被上诉人明知第二、三被上诉人没履责，未及时向有关机关提出改进建议，未通过定期检查、抽查向有关方面反馈检查结果，从而发现第二、三被上诉人违法，不当。八、第二被上诉人具有上诉人主张的法定职责。九、金华市政府认为上诉人提出的行政复议申请不属于行政复议受案范围，属于认定事实和适用法律错误。东阳市政府答辩称：一、案涉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人于2016年9月4日向答辩人提交《要求确认申请》，要求确认其2012年10月17日建房申请书（含南塘村规划图中确定给原告位置）合法有效。2016年9月6日，答辩人作出告知书，告知上诉人其信访请求应当按照法律、法规规定的程序向有关国家机关提出。上诉人的《要求确认申请》实质上是就建房申请问题向答辩人提出的信访事项，答辩人按照信访程序作出答复告知行为并无不当。上诉人对信访答复不服的，可以根据《中华人民共和国信访条例》第三十四条、第三十五条等规定寻求救济，其提出的行政复议申请不属于行政复议受理范围，金华市政府作出驳回行政复议申请的决定并无不当。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一审法院认定上诉人向答辩人提出的涉案申请系其就建房申请问题向答辩人提出的信访事项，答辩人根据信访程序作出答复告知，并无不当。上诉人针对信访答复行为提起行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，金华市政府据此驳回上诉人的复议申请符合法律规定，且程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。金华市政府答辩称：一、答辩人依法受理了案涉行政复议申请，经审理在法定期限内作出行政复议决定，程序合法2016年11月10日，答辩人收到上诉人提交的复议申请材料，经审查，答辩人于次日依法决定受理，于2017年1月4日依法作出复议决定，并于1月9日向各方当事人进行了送达。依法履行了对复议申请的受理审查职责，程序合法。二、答辩人作出的行政复议认定事实清楚，证据充分、实体处理并无不当。上诉人提出的案涉复议申请实质系因建房申请问题向东阳市政府提出的信访事项，东阳市政府按照信访程序作出的答复告知行为并无不妥。由于信访处理行为不属于行政复议受理范围，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回了上诉人的行政复议申请。同时答辩人依法告知上诉人对该行为不服可以通过信访条例的规定另行救济。三、上诉人的上诉请求与理由不能成立，一审判决应予维持。本案中，东阳市政府不具有确认其建房申请书合法有效的法定职责，而基于建房申请上诉人亦已在之前其他案件中起诉要求东阳市政府履行法定职责，本案申请应认定为上诉人就建房申请问题向东阳市政府提出的信访事项。东阳市政府根据信访程序作出答复告知，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。东阳市资规局未提交书面答辩意见。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，适用解释第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。行政诉讼法第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。适用解释第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。首先，本案系发回重审的案件，起诉状已早在第一次审理时送达给被上诉人金华市政府，故对于上诉人增加的诉讼请求，除非其有正当理由，否则不予准许。本案中，金华市政府系以上诉人提出的行政复议申请不属于行政复议受案范围为由驳回其复议申请，即金华市政府对原行政行为并未进行处理，原行政行为与复议行为性质不同，不应在本案中一并审理，故东阳市政府和东阳市资规局亦不应列为本案被告。同时，东阳市资规局并非案涉行政复议决定的被申请人，上诉人一并要求其在本案中履行职责并赔偿，亦不符合行政诉讼“一事一诉”的诉讼原则。据此，一审认定张云泉增加诉讼请求无正当理由，并无不当。另，针对上诉人增加诉讼请求的事项，一审法院系依法释明，无证据证明该释明损害了上诉人的合法权益，故对上诉人就此提出的上诉理由，不予支持。其次，上诉人向东阳市政府提出的请求为确认建房申请书合法有效，依据为《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”的规定。结合该规定第二条第二款“土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定”的规定，可以看出上述规定系对土地权属确权、土地权属争议等事项作出的规定，而本案实际系上诉人提出的私人建造住宅申请，二者性质显然不同，故其请求东阳市政府履职的依据不能成立，不予支持。鉴于东阳市政府不具有确认其建房申请书合法有效的法定职责，同时上诉人亦在之前其他案件中起诉要求东阳市政府履行法定职责，故金华市政府认定上诉人向东阳市政府提出的本案申请系信访事项，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，并据此驳回其复议申请，并无不当。同时，经审查，案涉行政复议程序亦合法。再次，就上诉人提出的本案立案问题。经审查，一审法院收到本案发回重审裁定及案卷的时间为2017年11月6日，但其至2019年6月12日才予以立案，违反了《最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第六条第四款“发回重审或指令再审的案件，应当在收到发回重审或指令再审裁定及案卷材料后的次日内立案”的规定，本院予以指正。但该程序问题不影响本案的实体处理。对上诉人提出的回避问题。上诉人以一审审判长在另案中以权代法、歪曲事实等为由，提出回避申请。从该回避理由可以看出，上诉人实际系对另案不服，故该回避理由明显不能成立，一审口头告知其不予准许，并无不当。对当事人提出的金华市政府的行政负责人未予出庭的问题。行政诉讼法第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。适用解释第一百二十八条第二款规定，行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。本案中，被上诉人行政负责人一审中虽均未出庭，但均委托了相应的工作人员出庭，故上诉人就此提出的上诉理由不能成立，不予支持。综上，上诉人张云泉的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照行政诉讼法第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张云泉负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇二〇年四月二十九日书记员  朱胤佐