重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终78号 上诉人（一审原告）重庆板楯甜茶种植专业合作社，住所地重庆市万盛区。 法定代表人张元春，理事长。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人陈一凡，重庆市司法局工作人员。 委托代理人曾静，重庆市司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）重庆市万盛经济技术开发区管理委员会，住所地重庆市万盛经开区新田路2号。 法定代表人袁光灿，主任。 委托代理人李明珠，重庆市万盛经济技术开发区法制办公室工作人员。 重庆板楯甜茶种植专业合作社（简称板楯合作社）诉重庆市人民政府（简称市政府）和重庆市万盛经济技术开发区管理委员会（简称万盛经开区管委会）履行法定职责和行政复议一案，板楯合作社不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初600号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年3月、6月，板楯合作社的法定代表人张元春在重庆市投资项目在线服务监管平台操作系统上三次提交“板楯合作社天鹅菜基地建设项目”变更备案申请，万盛经开区管委会于2019年8月21日在网上回复板楯合作社的法定代表人张元春，其申请新增的建设内容和规模与项目总投资不匹配，不具有操作性，建议其调整项目建设内容，重新测算项目投资金额。2019年6月11日，板楯合作社的法定代表人张元春到万盛经开区发展改革局行审大厅立项用地规划许可窗口办理“板楯合作社天鹅菜基地建设项目”变更备案业务，万盛经开区发展改革局工作人员接待了张元春。万盛经开区发展改革局工作人员认为张元春申请新增了建设内容和规模，包括扩建公路和饮用水工程，但投资总额与之前保持不变，不具有操作性，且申请材料不齐全，故当场口头告知张元春到交通主管部门进行咨询，重新测算项目总投资。板楯合作社认为万盛经开区管委会不履行“板楯合作社天鹅菜基地建设项目”内容变更职责违法，向市政府申请行政复议，复议请求：1.被申请人万盛经开区发展改革局履行项目变更职责；2.责令被申请人赔偿该项目评估后的损失或者5万亿元人民币损失。市政府于2019年6月17日收到板楯合作社提交的《行政复议申请书》，因板楯合作社申请材料不齐全，市政府向板楯合作社邮寄《行政复议补正通知书》，市政府于2019年7月2日收到板楯合作社提交的补正材料。经审查后，市政府于2019年8月14日作出渝府复〔2019〕725号《驳回行政复议申请决定书》（简称《决定书》），并于2019年8月16日邮寄送达板楯合作社。该复议决定认为，万盛经开区发展改革局已经当场对板楯合作社申请事项需要补正的内容进行了告知，并对补正内容进行了指导，对板楯合作社所称的区发展改革局没有履行职责，构成行政不作为的主张不予支持；板楯合作社提出赔偿损失的行政复议请求不属于本案的审理范围，不应由本次行政复议审理；根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，驳回板楯合作社的行政复议申请。板楯合作社不服，提起行政诉讼，请求撤销市政府渝府复〔2019〕725号《决定书》和判令万盛经开区管委会不履行项目变更备案法定职责违法。 一审法院认为，板楯合作社提起本案诉讼，系因板楯合作社申请万盛经开区管委会履行建设项目变更备案登记的法定职责，万盛经开区管委会认为板楯合作社提交资料不齐全，变更后项目不具有操作性，要求其到其他部门咨询，资料完善后再行申请。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理……（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。”《企业投资项目核准和备案管理办法》第四十一条规定：“项目备案机关收到本办法第四十条规定的全部信息即为备案。项目备案信息不完整的，备案机关应当及时以适当方式提醒和指导项目单位补正。”板楯合作社提起建设项目变更备案登记申请后，万盛经开区管委会工作人员已当场一次性告知板楯合作社变更申请资料需要修改完善，已履行了告知义务，并且已口头提醒和指导了板楯合作社如何进行补正。虽然万盛经开区管委会工作人员的告知行为，没有采取书面形式，存在瑕疵，但并不因此万盛经开区管委会就存在板楯合作社诉称的不作为行为，且万盛经开区管委会已在网上操作平台书面告知了板楯合作社变更申请不符合条件。在条件不成熟的情况下，板楯合作社要求万盛经开区管委会履行项目变更备案的职责，理由不能成立，不予支持。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。市政府具有作出本案《驳回行政复议申请决定书》的职权与职责。市政府在收到板楯合作社的复议申请后，在法定期限内作出了复议决定并送达，程序合法。 综上，板楯合作社提交的项目变更备案申请不符合法律规定，板楯合作社要求判令万盛经开区管委会履行项目变更备案法定职责的理由不能成立。市政府作出的被诉《驳回行政复议申请决定书》符合法律规定。板楯合作社提出的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回板楯合作社的诉讼请求；案件受理费50元，由板楯合作社负担。 板楯合作社上诉称，万盛经开区管委会逾期60天不履行法定职责，市政府复议罔顾事实予以维持。一审法院认定事实不清，证据不足。请求撤销一审判决，改判撤销市政府渝府复〔2019〕725号《决定书》，限期万盛经开区管委会履行变更备案职责。 市政府答辩称，1.市政府所作渝府复〔2019〕725号《决定书》程序合法。2.市政府所作渝府复〔2019〕725号《决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。3.一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 万盛经开区管委会没有向本院提交答辩意见。 市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《行政复议申请书》； 2.《行政复议补正通知书》、送达回证、《行政复议申请书》； 3.《行政复议答复通知书》、送达回证及《行政复议答复书》； 4.《驳回行政复议申请决定书》、送达回证； 以上证据拟证明市政府作出行政复议决定符合法律规定。 万盛经开区管委会在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.证言材料，拟证明相邻国土、规划、工商、建设等单位工作人员见证万盛经开区发展改革局工作人员一次性告知申请人的情况； 2.现场说明，拟证明相邻国土、规划、工商、建设等单位工作人员见证发展改革局一次性告知申请人的情况； 3.调查笔录，拟证明发展改革局窗口人员在接待申请人张元春申请变更备案业务中已一次性告知有关事项的情况。 万盛经开区管委会经一审法院责令补充提交了以下证据： 重庆市投资项目在线服务监管平台操作系统截屏图片，拟证明板楯合作社的法定代表人张元春曾在网上操作系统多次提交、撤回案涉变更登记申请，万盛经开区管委会已告知其申请新增的建设内容和规模与项目总投资不匹配，不具有操作性。 板楯合作社向一审法院举示以下证据：《证明》，拟证明在本案诉讼中所涉及的项目备案的资金匹配问题，资金问题是由重庆玉秋机械设备租赁有限公司包干了的，不存在备案上的资金不足的问题。 经一审庭审质证，板楯合作社对万盛经开区管委会举示的证据，认为是万盛经开区管委会自己的工作人员作证，不能达到其证明目的。板楯合作社对市政府举示的证据1无异议；证据2、3真实性均无异议；证据4真实性无异议，但不能达到市政府的证明目的，反而能证明板楯合作社的诉求正确。市政府、万盛经开区管委会对对方举示的证据无异议。关于板楯合作社举示的证据，万盛经开区管委会表示其之前不了解该证据，并认为不管资金来源怎样，板楯合作社在变更项目备案时并未向其提交额外的资金来源。市政府对板楯合作社举示的证据同意万盛经开区管委会的意见。板楯合作社认为一审法院责令万盛经开区管委会举示的证据，板楯合作社在网上申请过，但截图页面不对，且没有收到过退回材料。市政府对一审法院责令万盛经开区管委会举示的证据无异议。 一审法院对各方当事人提交并经质证的证据认证如下：万盛经开区管委会、市政府、一审法院责令万盛经开区管委会补充举示的证据真实、合法、与本案有关联，依法予以采信。板楯合作社举示的证据真实、合法，与本案有关联，但达不到其证明目的，对其证明目的不予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审判决对板楯合作社所举《证明》认证不准，因其与被诉行政行为的合法性审查无关，故本院不作认证，对一审判决的此项认证予以纠正。一审判决对其余证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审无异。 本院认为，本案系板楯合作社对万盛经开区管委会不履行变更备案法定职责和市政府行政复议不满提起的行政诉讼。国务院《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条第一款规定：“对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。”第三条第二款规定：“对前款规定以外的项目，施行备案管理。”由此可知，对于企业投资项目的管理可分为核准和备案两种制度。本案中，板楯合作社第一次申请的“天鹅菜基地建设项目”即为备案项目，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第十三条第三款之规定，“备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案”。而本次申请变更备案的是扩建公路和饮用水工程，根据《政府核准的投资项目目录（2016年本）》第三条规定，对于公路建设项目，“国家高速公路网和普通国道网项目由省级政府按照国家批准的相关规划核准，地方高速公路项目由省级政府核准，其余项目由地方政府核准。”因此，板楯合作社申请变更备案的扩建公路项目属于《政府核准的投资项目目录（2016年本）》规定的范围，需要进行核准管理，不能进行变更备案。《企业投资项目核准和备案管理条例》第十五条规定，“备案机关发现已备案项目属于产业政策禁止投资建设或者实行核准管理的，应当及时告知企业予以纠正或者依法办理核准手续，并通知有关部门。”经查，板楯合作社提起投资项目变更备案登记申请后，万盛经开区管委会工作人员已当场一次性告知板楯合作社变更申请资料需要修改完善，已履行了告知义务，并且已口头提醒和指导了板楯合作社如何进行补正。市政府在收到板楯合作社的复议申请后，在法定期限内作出了复议决定并送达，程序合法，内容正确。 综上所述，一审判决认定事实清楚、证据充分、审判程序合法，上诉人板楯合作社的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由重庆板楯甜茶种植专业合作社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙贤仲 审 判 员 邬继荣 审 判 员 许 鹏 二〇二〇年四月十三日 法官助理 岳 阳 书 记 员 王 潇