安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终356号上诉人(一审原告)陈敬良，男，1957年8月18日出生，汉族，住安徽省安庆市潜山市。委托代理人胡晓伟，北京京平律师事务所律师。被上诉人(一审被告)安庆市人民政府，住所地安徽省安庆市东部新城综合写字楼。法定代表人陈冰冰，该市市长。上诉人陈敬良因诉安庆市人民政府行政复议决定一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2019)皖08行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。陈敬良向一审法院诉称，原告是安徽省潜山市梅城镇潘铺村村民，在该村五星组14号拥有宅基地及房屋，现因某建设项目占用原告宅基地而面临征收。原告从未见过任何征收土地公告也未签订过任何安置补偿协议。为核实土地征收行为的合法性，原告于2018年12月6日向潜山市国土资源局申请书面公开将其位于安徽省潜山市梅城镇潘铺村五星组14号宅基地征收为国有土地的土地征收批准文件及申报材料、征地补偿安置方案及公告、拟征地公告、征地公告等相关政府信息。潜山市国土资源局针对原告的申请事项制作了《国土资源申请信息公开答复意见书》（潜国土公开（答）〔2018〕2号）并随文附上潜山市人民政府潜政秘〔2013〕107号《关于梅城镇潘铺生态工业园房屋征收补偿安置实施方案的批复》（以下简称107号批复）。原告于2018年12月19日收到上述材料，原告位于潘铺村五星组的房屋属于该项目征收补偿安置的范围内。原告认为潜山市人民政府作出107号批复的行政行为违法并严重侵犯了原告的合法权益，故依据行政复议法等规定向被告提出行政复议申请，请求撤销该批复，但被告却以该批复对原告不直接发生法律效力为由驳回了原告的行政复议申请，原告于2019年10月11日收到安庆市人民政府宜府行复决〔2019〕1号《安庆市人民政府行政复议决定书》（以下简称1号行政复议决定书）。原告认为，虽然107号批复从形式上看是向潜山市梅城镇人民政府作出的，但其内容是批准潜山市梅城镇人民政府组织实施该批复后附的《梅城镇潘铺生态工业园房屋征收补偿安置实施方案》，而该方案不合理并违法，侵犯了原告的合法权益，因此该批复行为产生了外化的效力，对原告的权利义务产生了直接影响，原告与该批复行为有利害关系。诉讼请求：1.撤销被告作出的1号行政复议决定书，并责令其恢复该案审理；2.本案的诉讼费用由被告承担。安庆市人民政府向一审法院辩称，一、答辩人作出的1号行政复议决定书适用法律正确。经答辩人审理查明，在2018年1月30日制作的《五星组后山征地款分配表》中，显示陈敬良本人签名已领取了土地征收款。陆敬良所称“从未见过任何征收土地公告、也未签订过任何安置补偿协议”没有依据。潜山市人民政府于2013年7月15日作出的107号批复符合法律规定，且程序合法。潜山市人民政府作为潜山市梅城镇人民政府的上一级行政主管部门，作出的该批复系上级政府对下级政府部门内部工作请示的回复。从性质上看，属于行政机关之间的内部指令，并不直接对外发生法律效果，对外直接发生法律效果的行为也是后续的征收、补偿、安置的行为。从内容上看，对行政相对人并不直接发生法律效力。因此，陆敬良的行政复议申请不符合受理条件。二、答辩人作出行政复议决定程序合法。陆敬良因不服潜山市人民政府作出的107号批复提起行政复议申请，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项之规定，依法予以受理。陆敬良于2019年3月13日向答辩人提交中止行政复议申请书，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第四十一条第一款第（八）项规定，于2019年3月18日作出《中止行政复议通知书》，分别送达给行政复议申请人与被申请人。2019年8月15日，陆敬良向答辩人邮寄《恢复行政复议案件审理申请书》，请求恢复行政复议案件的审理。2019年9月26日，答辩人依法恢复审理并作出1号行政复议决定书邮寄送达给了陈敬良及潜山市人民政府。据此，答辩人承办该行政复议案件的程序合法。综上，答辩人作出的1号行政复议决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。一审法院经审理查明，2018年12月28日原告陈敬良与案外人陆敬友因不服潜山市人民政府于2013年7月15日作出的107号批复，向被告申请行政复议，请求撤销该批复。被告受理后，于2019年1月7日向潜山市人民政府作出宜府行复通〔2019〕1号《行政复议答复通知书》。2019年1月15日，潜山市人民政府作出《行政复议答复意见书》并提交了相关证据、依据和其他有关材料，包括原告不服安徽省人民政府皖政地〔2014〕763号《关于潜山县2014年第2批次城镇与集镇建设用地的批复》所提起的行政复议申请书、安徽省人民政府2018年12月29日作出的《参加行政复议通知书》。2019年2月25日，被告作出宜府行复延〔2019〕1号《行政复议决定延期通知书》，通知原告因案件审理需要，不能在规定期限内审结，行政复议决定延期至2019年3月28日前作出。2019年3月13日，原告陈敬良与陆敬友向被告提交《中止行政复议申请书》，提出因征收双方正在积极协商，故申请中止行政复议案件审理。2019年3月18日，被告作出宜府行复中〔2019〕1号《中止行政复议通知书》，决定自2019年3月18日中止该行政复议案件审理。2019年8月11日原告向被告邮寄《恢复行政复议案件审理申请书》，提出因双方协调不成，请求恢复本行政复议案件的审理。2019年9月11日，原告认为被告没有在法定期限内作出行政复议决定，向该院提起另案诉讼，要求确认被告不履行行政复议职责行为违法，并依法作出行政复议决定。2019年9月26日，被告作出1号行政复议决定书，认为潜山市人民政府作出的107号批复对原告不直接发生法律效力，驳回原告的行政复议申请。原告不服该复议决定，提起本案行政诉讼。一审法院审理认为，本案争议焦点是潜山市人民政府作出的107号批复是否属于行政复议受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。本案中的107号批复系潜山市人民政府根据上述规定，履行法定审查批准职责，对下级政府请示事项作出的内部审批行为。其内容对原告不直接发生法律效力，对原告的权利义务不产生直接影响。对原告权利义务产生直接影响的，是下级政府实施的具体行政行为。被告据此认定陈敬良提起的行政复议不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受理范围，并无不当。被告作出的驳回陈敬良复议申请的复议决定，适用法律法规正确、程序合法，原告要求撤销该复议申请决定的理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈敬良的诉讼请求。陈敬良上诉称，一、上诉人位于潜山市梅城镇潘铺村五星组14号的房屋在潜山市人民政府作出的107号批复所确定的征收补偿安置的范围内，虽然该批复从形式上看是向潜山市梅城镇人民政府作出的，但其内容是批准潜山市梅城镇人民政府组织实施该批复后附的《梅城镇潘铺生态工业园房屋征收补偿安置实施方案》。该方案第三条规定了房屋征收与补偿安置标准、第四条规定了测绘评估办法、第五条规定了搬迁和临时安置补助标准、第六条规定了奖励标准，因此该批复对上诉人房屋的征收补偿安置标准做了具体规定，对上诉人的权利义务当然产生了直接影响，因此该批复行为产生了外化的效力，上诉人与该批复行为有利害关系。如果仅以批复行为是向下级政府作出的，就认为是内部审批行为从而剥夺了权利人的行政复议权利，那么省政府作出的所有的征地批复行为都将不可以提起行政复议，这与省政府征地批复行政复议案件审理现状是完全不符的。二、一审法院引用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条属于适用法律错误，首先，本案107号批复全称是《关于梅城镇潘铺生态工业园房屋征收补偿安置实施方案的批复》，这里面涉及到的是房屋的征收补偿安置，而不涉及土地的征收补偿方案。其次，如果按照该条规定，那么涉案批复作出时的征地补偿方案的实施主体应当是原潜山县国土资源局现为潜山市自然资源和规划局，而本案涉案批复是对潜山市梅城镇人民政府作出的。再次，下级政府具体的实施行为完全是按照上级政府的批复来进行的，因为标准是上级政府批复行为确定的，下级政府只是执行而已，对上诉人权利义务产生实质影响的还是批复行为。综上，一审法院作出的判决认定事实错误且适用法律、法规错误，应当依法撤销并改判。请求二审法院：1.撤销安徽省安庆市中级人民法院（2019）皖08行初124号行政判决；2.撤销被上诉人作出的1号行政复议决定书，责令被上诉人重新作出复议决定；3.一审、二审诉讼费用均由被上诉人承担。安庆市人民政府向一审法院提举了下列证据，第一组证据：1.《行政复议申请书》；2.潜政秘〔2013〕107号批复；3.《行政复议答复通知书》；4.《行政复议答复意见书》；5.《行政复议决定延期通知书》；6.《中止行政复议申请书》；7.《中止行政复议通知书》；8.《撤回行政复议申请书》；9.《恢复行政复议案件审理申请书》；10.1号行政复议决定书，证明答辩人作出的行政复议决定的程序合法。第二组证据：11.《五星组后山征地款分配表》；12.《梅城镇潘铺生态工业园房屋征收与补偿安置协议》；13.《梅城镇潘铺农民创业园征地协议书》；14.《梅城镇生态工业园征地协议书》；15.《参加行政复议通知书》；16.皖政地〔2014〕763号《关于潜山县2014年第2批次城镇与集镇建设用地的批复》，证明答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚。第三组证据：17.《中华人民共和国行政复议法》；18.《中华人民共和国行政复议法实施条例》，证明答辩人作出的行政复议决定适用法律正确。陈敬良向一审法院提交了下列证据：1.原告身份证、户口本、《原告父亲陆运晴1973年3月10日申请宅基地建房手续》，证明原告享有宅基地并建有房屋，并且诉讼主体适格。2.原告于2018年12月6日邮寄的《潜山市国土资源局政府信息公开申请表》及EMS快递单；3.《国土资源申请信息公开答复意见书》(潜国土公开(答)〔2018〕2号)、《潜政秘〔2013〕107号批复》及EMS快递单，证据2、3证明原告在潜山市国土资源局申请公开其宅基地房及房屋被征收为国有土地的征收征地批准文件及补偿安置方案，其后国土资源局给予回复并提供涉案的批复。4.原告向被告邮寄的《行政复议申请书》及EMS快递单；5.被告依法受理并于2019年2月28日制作的宜府行复〔2019〕1号《行政复议决定延期通知书》；6.被告于2019年3月18日制作的宜府行复中〔2019〕1号《中止行政复议通知书》，证据4、5、6证明原告向被告申请行政复议，被告受理后，作出了中止行政复议的决定，这也是原告向被告要求履行法定职责的证据。7.被告作出的行政复议决定书及快递单，证明原告要求恢复行政复议申请，但被告未依法作出行政复议决定。8.《梅城镇潘铺农村农民创业园征地协议书》；9《梅城镇生态工业园征地协议书》，证据8、9证明在潜山市梅城镇潘铺村存在两次征地，被告提交的征地款分配表是针对红旗组、五星组两组的山场和农田，并不涉及到原告的宅基地及房屋的征收补偿，用于反证被告提交的分配表与本案没有关联性。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，申请人提出行政复议申请，应当属于行政复议法规定的行政复议范围。第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，陈敬良向安庆市人民政府申请行政复议时，认为潜山市人民政府作出107号批复的行政行为，程序及实体均违法，并严重侵犯其合法权益，其提出的复议请求为依法撤销107号批复，并未明确提出因涉及其他争议而就107号批复申请复议。而潜山市人民政府作出的107号批复，系根据潜山市梅城镇人民政府的请示作出的内部审批行为，其内容对陈敬良不直接发生法律效力，对其权利义务不产生直接影响，依法不属于行政复议范围。故安庆市人民政府决定驳回陈敬良的复议申请并无不当，一审判决驳回陈敬良诉讼请求正确。综上，上诉人陈敬良的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈敬良负担。本判决为终审判决。审判长 周 辉审判员 汪结平审判员 姜 明二〇二〇年四月二十九日法官助理阮秀芳书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。