安徽省黄山市屯溪区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖1002行初9号 原告黄山市金泰能源过境公路加油站有限公司,住所地安徽省黄山市屯溪区环城北路市政处东侧,统一社会信用代码9134100079185532X9。 法定代表人陆小军，总经理。 委托代理人鲍英男，该公司工作人员。 被告黄山市自然资源和规划局，住所地安徽省黄山市屯溪区长干东路203号，统一社会信用代码11341000MB176714XY。 法定代表人徐东海，局长。 委托代理人吕泽民，安徽道同律师事务所律师。 委托代理人程刚，该局工作人员。 原告黄山市金泰能源过境公路加油站有限公司诉被告黄山市自然资源和规划局要求撤销行政行为一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。 原告黄山市金泰能源过境公路加油站有限公司诉称，原告于2007年取得了屯溪湖边村地块4082.97平方米和屯溪环城北路市政处东侧地块2045.97平方米，用于经营加油站，并租赁给了中化石油安徽有限公司。被告黄山市自然资源和规划局与原告于2019年10月15日签订了两份《协议》，同意将屯溪湖边加油站西侧和北侧的1776.62平方米和屯溪北海路过境加油站地块旁边3117.70平方米的土地出让给原告，该两份协议均已履行完毕。原告于2019年10月29日向被告呈送了《关于加油站新增地块土地进行平整、绿化、砌护坝及砌围墙的报告》，被告于2019年11月11日向原告出具了《关于北海路过境公路加油站、湖边加油站新增地块规划意见的函》(黄自然资函〔2019〕1125号)，许可原告在自身用地范围内按照原规划局出具的文件(黄城规用函〔2016〕16号、黄城规用函〔2016〕110号)要求，进行绿化、场地平整及砌筑护坝围墙。原告根据被告出具的黄自然资函〔2019〕1125号文件，于2019年11月17日在该地块上砌筑了围墙，并于2019年11月23日结束。而2019年12月2日被告又向原告送达了《关于暂停加油站内部围墙砌筑的函》(黄自然资函〔2019〕1204号)，要求原告暂停实施建设行为，另行提交改造方案和设计图纸。原告经被告许可后实施建设行为，行为本身具有合法性，而被告出具的黄自然资函〔2019〕1204号文件实质是撤销了原来的行政许可，无任何法律依据，且未告知原告任何救济权利。被告在前后不到一个月的时间，先后出具了两份内容截然相反的函，本身违背信赖保护原则，相对人的利益无法受到法律保护。综上,原告认为,被告擅自撤销行政许可的行为,程序违法,缺乏法律依据,属于违法行政行为,为维护原告的合法权益，诉请法院撤销《关于暂停加油站内部围墙砌筑的函》(黄自然资函〔2019〕1204号)。 被告黄山市自然资源和规划局辩称，一、依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六至四十一条规定，被告负责本行政区域内城乡规划管理工作涵盖的行政许可事项类型包括建设项目选址意见书核发、建设用地规划许可、建设工程规划许可证核发、乡村建设规划许可证核发四大类。因此，被告作出《关于北海路过境公路加油站、湖边加油站新增地块规划意见的函》（黄自然资函〔2019〕1125号）并非行政许可事项，为非行政许可事项类的行政行为。原告诉称“被告《关于暂停加油站内部围墙砌筑的函》（黄自然资函〔2019〕1204号）实质是撤销了原来的行政许可…”以及“被告擅自撤销行政许可的行为，程序违法，缺乏法律依据…”的理由不成立。二、2016年3月4日，被告（原黄山市城乡规划局）作出《关于北海路、湖边加油站周边零星用地有关规划意见的函》（黄城规用函〔2016〕16号），出具如下规划意见：经复核城市规划及周边项目建设用地情况，湖边加油站西侧约640平方米的零星用地可确定为加油站用地，用地性质为加油加气站用地（B41），作为加油站安全防护用地，地面仅能建停车设施和绿化，容积率为零，具体范围详见附图。2016年11月4日，被告（原黄山市城乡规划局）出具《关于湖边加油站北侧用地规划意见的函》（黄城规用函〔2016〕110号），载明：经复核城市规划，原则同意将北侧部分用地作为加油站扩增用地使用，用地性质为加油加气站用地（B41），用地面积约1176平方米（具体用地范围详见附图)，容积率可按照项目现状建设规模，纳入用地统一核算。2019年10月15日，被告与原告签订《协议》，双方就屯溪湖边加油站地块增加土地面积一事达成协议，被告（出让人）同意将1776.62平方米土地纳入湖边加油站，用地面积由4082.97平方米调整为5859.59平方米，用途为其他商服用地，土地使用权终止日期为2041年8月15日。根据原市规划局出具的规划意见，新增西侧地块作为加油站防护用地，地面仅能建停车设施和绿化，容积率为零；新增北侧地块作为加油站扩增用地使用，容积率可按照项目现状建设规模，纳入用地统一核算。上述事实证明，被告已依法将屯溪湖边加油站现状周边零星用地并入现状加油站作为一宗用地管理，并明确设定屯溪湖边加油站新增地块的规划条件。三、2016年3月4日，被告（原黄山市城乡规划局）作出《关于北海路、湖边加油站周边零星用地有关规划意见的函》（黄城规用函〔2016〕16号），出具如下规划意见：经复核城市规划及周边项目建设用地情况，北海路加油站南侧约3200平方米零星用地可确定为加油站用地，用地性质为加油加气站用地（B41）,作为加油站安全防护用地，地面仅能建停车设施和绿化，容积率为零，具体范围详见附图。2019年10月15日，被告与原告签订《协议》，双方就屯溪北海路过境加油站地块增加土地面积一事达成协议，被告（出让人）同意将3117.70平方米土地纳入北海路过境加油站，用地面积由2045.97平方米调整为5163.67平方米，用途为其他商服用地，土地使用权终止日期为2042年7月23日。根据原市规划局出具的规划意见，新增地块作为加油站防护用地，地面仅能建停车设施和绿化，容积率为零。原告（受让人）须按照《地质灾害防治条例》，委托有资质的单位开展地质灾害危险性评估，落实地质灾害防治工作。可以看出，被告已依法将屯溪北海路过境加油站现状周边零星用地并入现状加油站作为一宗用地管理，并明确设定屯溪北海路过境加油站新增地块的规划条件。四、2019年10月29日，原告向被告递交《关于加油站新增土地进行平整、绿化、砌护坝及砌围墙的报告》，申请在北海路过境公路加油站新增土地和湖边加油站新增土地上进行平整、绿化、砌护坝及砌围墙事项。针对原告的上述申请事项，为方便与周边用地相关权益人的用地权属界址管理，被告于2019年11月11日向原告作出《关于北海路过境公路加油站、湖边加油站新增地块规划意见的函》(黄自然资函〔2019〕1125号），原则同意原告在自身用地范围内按照原市规划局出具的文件（黄城规用函〔2016〕16号、黄城规用函〔2016〕110号）要求，进行绿化、场地平整及砌筑护坝围墙，不得建设其他内容。然而，2019年11月22日，中化石油安徽有限公司黄山市屯光大道加油站向被告提交《请示》，反映原告在原加油站范围内砌筑围墙施工，在加油站油罐区施工不符合安全距离要求，封堵消防通道存在重大安全隐患的问题，并对原告能否在原加油站范围内砌筑围墙等事项提出质疑。中化石油安徽有限公司黄山市屯光大道加油站同时向被告递交了相关现场照片证据材料。根据上述举报线索，被告赴现场巡查发现，原告确实分别在屯溪湖边加油站地块内部（新增用地和原有用地之间）、北海路过境加油站地块内部（新增用地和原有用地之间）砌筑围墙，实施加油站内部改造行为。鉴于原告未按照被告出具的《关于北海路过境公路加油站、湖边加油站新增地块规划意见的函》（黄自然资函〔2019〕1125号）确定的规划条件进行建设，反而在屯溪湖边加油站地块内部(新增用地和原有用地之间）和北海路过境加油站地块内部（新增用地和原有用地之间）实施砌筑围墙等加油站内部改造行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《安徽省城乡规划条例》第三十条规定，原告在屯溪湖边加油站地块内部和北海路过境加油站地块内部进行建筑物、构筑物和其他工程建设的，应当向被告申请办理建设工程规划许可证。因原告就在屯溪湖边加油站地块内部和北海路过境加油站地块内部进行建筑物、构筑物和其他工程建设未取得建设工程规划许可证，被告于2019年12月2日向原告作出《关于暂停加油站内部围墙砌筑的函》（黄自然资函〔2019〕1204号），载明：现经巡查发现，你公司在加油站用地内部进行加油站改造、砌筑围墙等的建设行为应暂停实施，待提交加油站改造方案和围墙的设计图纸，经我局会同相关部门依法审查批准后再行建设。可见,被告作出的上述行政行为是在履行法律法规赋予的城乡规划管理工作职责，并未侵害原告的合法权益。原告起诉的事实与理由不正当，其提出的诉讼请求无法律法规依据。综上所述，被告作出的行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、行政法规、部门规章正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 本院认为，原告向被告递交《关于加油站新增土地进行平整、绿化、砌护坝及砌围墙的报告》后，被告出具了《关于北海路过境公路加油站、湖边加油站新增地块规划意见的函》，重申对加油站新增土地的规划条件。根据城乡规划管理法律法规的规定，城乡规划管理部门出具的规划意见不能等同于建设工程规划许可。原告在加油站用地范围内进行建筑物、构筑物和其他工程建设的，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《安徽省城乡规划条例》第三十条规定，应当向被告申请办理建设工程规划许可证。因原告在加油站内部(新增用地和原有用地之间）实施砌筑围墙等建设行为未依法申请办理建设工程规划许可，被告作出《关于暂停加油站内部围墙砌筑的函》，要求原告暂停实施上述建设行为，待提交加油站改造方案和围墙的设计图纸，经依法审查批准后再行建设，其内容系对城乡规划管理法律法规规定的宣示告知，既非撤销已有的建设工程规划许可，也非作出了不予许可决定，对原告的合法权益明显不产生实际影响。因此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告黄山市金泰能源过境公路加油站有限公司的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省黄山市中级人民法院。 审判长 周 青 审判员 曹 峰 审判员 王海俊 二〇二〇年四月十日 书记员 洪望春 附：本案适用的法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： …… （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； …… 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。