浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终889号上诉人（原审被告）瑞安市市场监督管理局，住所地浙江省瑞安市经济技术开发区集贤路。法定代表人叶昌隆，局长。委托代理人谢尚凡，该局工作人员。委托代理人林浩毅，浙江玉海律师事务所律师。上诉人（原审被告）瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路154号。法定代表人秦肖，代市长。委托代理人孙华峰，瑞安市司法局工作人员。委托代理人**，浙江玉海律师事务所律师。被上诉人（原审原告）邱振宝，男，1963年9月18日出生，汉族，住浙江省瑞安市。委托代理人郑慧，瑞安市塘下法律服务所法律工作者。原审第三人颜余玉，女，1959年9月14日出生，汉族，住浙江省瑞安市。委托代理人邱新新，系颜余玉女儿，1984年2月2日出生，住浙江省瑞安市。邱振宝诉瑞安市市场监督管理局（以下简称瑞安市监局）、瑞安市人民政府（以下简称瑞安市政府）工商变更登记及行政复议一案，瑞安市监局、瑞安市政府不服浙江省文成县人民法院（2019）浙0328行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月9日受理后，依法组成合议庭审理了本案。因受新冠××疫情影响，自2020年1月23日起至2月19日止的期间，不计入本案审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年6月11日，瑞安市强力衬布厂由拟任法定代表人颜余玉签署《非公司企业法人登记（备案）申请书》，申请变更的内容有：原登记法定代表人邱振宝变更为颜余玉，原登记股东陈永道、胡士申、赵典楷、邱振宝、颜余玉变更为邱振宝、颜余玉。委托邱新新前往瑞安市监局办理，办理时提供的材料：非公司企业法人登记申请书，董事、监事、经理、联络员信息，股份确认单，临时股东会决议，（2019）浙03民终496号民事判决书及生效证明，（2017）浙03民终5758号民事判决，（2016）浙0381民初12641号民事判决，证明、身份证、户口簿，瑞安日报公报和瑞安市公安局对重新刻制公章的《情况说明》。2019年6月12日，瑞安市监局工作人员收到上述材料，签署“提交材料齐全，符合法定形式，同意受理，请予以核准”的意见。同日，瑞安市监局根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第十七条、《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》（以下简称企业法人登记施行细则）第三十五条、《企业法人法定代表人登记管理规定》（以下简称法定代表人登记管理规定）第六条的规定，认为瑞安市强力衬布厂申请的企业股东和法定代表人变更登记申请材料齐全，符合法定形式，准许瑞安市强力衬布厂变更股东和法定代表人登记，法定代表人由邱振宝变更为颜余玉（以下简称被诉变更登记）。2019年6月25日，邱振宝对法定代表人变更登记不服，向瑞安市政府申请行政复议。2019年8月5日，瑞安市政府作出瑞政复[2019]84号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为被诉变更登记事实清楚，程序合法，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被诉变更登记。邱振宝于2019年8月9日收到上述《行政复议决定书》后，于2019年8月23日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉变更登记和被诉复议决定。另查明，本院于2019年5月5日作出的（2019）浙03民终469号民事判决，在判决书第10页本院认为中：“瑞安市强力衬布厂工商登记股东为邱振宝、胡士申、赵典楷、陈永道、颜余玉，各占股份比例为20%。根据生效的（2016）浙0381民初12641号民事判决书、（2017）浙03民终5758号民事判决书确认的事实，股东胡士申的股份于2014年间由邱振宝受让，赵典楷、陈永道的股份由颜余玉受让，瑞安市强力衬布厂股份组成发生改变之后，邱振宝占股比例为40%、颜余玉占股比例为60%。在原股东陈永道的其他第一顺序继承人声明放弃继承权后，2018年6月15日形成的股东会决议，符合瑞安市强力衬布厂企业章程第十条、第十一条关于股东会决议效力、股东会职权的相关规定，符合该企业章程规定，也不违背法律的强制性规定，应属合法有效，本院予以确认。”原审判决认为：2018年6月15日形成的股东会决议的效力已由（2019）浙03民终469号民事判决确认。本案主要争议焦点是企业法人登记施行细则第三十五条第（二）项内容“原主管部门审查同意的文件”是否适用的问题，瑞安市监局认为“2019年3月1日起施行的国家市场监督总局国市监注（2019）2号关于印发《企业登记申请文书规范》、《企业登记提交材料规范》的通知，就当前商事登记提交材料作了新的规定，在《企业登记提交材料规范》中没有要求非公司企业变更法定代表人需提交企业主管部门审查同意的文件。”邱振宝认为瑞安市监局在瑞安市强力衬布厂没有提供企业主管部门意见的前提下，予以法定代表人核准登记违法。原审法院认为，企业法人登记施行细则于1988年11月3日国家工商行政管理局令第1号公布，1996年12月25日国家工商行政管理局令第66号第一次修订，2000年12月1日国家工商行政管理局令第96号第二次修订，2011年12月12日国家工商行政管理总局令第58号第三次修订，2014年2月20日国家工商行政管理总局令第63号第四次修订，2016年4月29日国家工商行政管理总局令第86号第五次修订，2017年10月27日国家工商行政管理总局令第92号第六次修订，2019年8月8日国家市场监督管理总局令第14号第七次修订，均没有对该实施细则的第三十五条第（二）项进行修改，瑞安市监局于2019年6月12日，根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第十七条、企业法人登记施行细则第三十五条、法定代表人登记管理规定第六条的规定，对瑞安市强力衬布厂未提交“原主管部门审查同意的文件”或未对新拟任法定代表人资格审查的情况下，直接作出准许瑞安市强力衬布厂法定代表人变更登记属于认定事实不清，主要证据不足、适用法律法规错误。复议机关在复议时，未对该事实查明，属于复议认定事实不清。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条的规定，判决撤销瑞安市监局于2019年6月12日作出准许瑞安市强力衬布厂法定代表人变更登记的行政行为；撤销瑞安市政府作出的瑞政复[2019]84号行政复议决定；责令瑞安市监局在本判决生效之日起五日内对瑞安市强力衬布厂申请法定代表人变更的申请作出处理；本案受理费50元，由瑞安市监局负担。上诉人瑞安市监局、瑞安市政府共同上诉称：一、被诉变更登记不需要提交原主管部门审查文件，原审法院认定有误。1.企业法人登记施行细则第三十五条第（二）项规定并非适用所有类型的企业法人，也不适用于所有的登记事项。比如公司登记管理条例就没有要求法定代表人变更需要提交主管部门的审查文件。法定代表人登记管理规定第六条规定并没有要求法定代表人变更需要提交原主管部门意见。法定代表人登记管理规定是对法定代表人登记事项的特别规定，而企业法人登记施行细则仅是对企业法人登记事项的一般性规定，一般性规定与特别规定不一致的，应当优先适用特别规定；且法定代表人登记管理规定经国务院批准，具有行政法规的效力，企业法人登记施行细则是国家工商行政管理局制定，属于部门规章，从效力上看，也应适用法定代表人登记管理规定。2.在现行法律法规框架下，企业法定代表人变更需要提交原主管部门审查文件的情形，一般仅限于国有企业、城镇集体所有制企业和乡村集体所有制企业，因这类国有或集体性质的企业往往涉及出资人或主管部门的人事任免。但是，依照行政机关不得干预私营企业经营自主权的基本原则，私营企业本身不存在主管部门，其法定代表人变更不需要以“主管部门”审查为前提基础，因而，企业法人登记施行细则第三十五条第（二）项并不适用于私营企业。3.原审法院忽略了瑞安市强力衬布厂的企业类型。瑞安市强力衬布厂的出资人全部为私人，没有集体成分，其设立之初核准的经济类型为“集体（合作企业）”，是因当时温州市为了支持私营企业发展需要允许私营企业主以股份合作方式办理，属典型的“戴帽子”企业，当时归口瑞安市塘下镇工业办公室管理。自1997年12月23日省委〔1998〕2号文件提出“对由于历史原因已登记为集体或股份合作等形式的私营企业”逐步规范登记后，温州地区开始对登记为集体企业的“戴帽子”私营企业“摘帽子”。据此，瑞安市强力衬布厂于1999年4月15日换发营业执照时，其经济类型从原“集体（合作企业）”变更为“股份合作制”，不再是“集体”企业，已不存在对应的归口主管部门。另外，瑞安市于2004年10月16日发文撤销各乡镇的乡镇企业管理服务所（站），针对“戴帽子”私营企业的主管部门已不复存在，也无其他行政机构继受相应职能。因此，对该类企业的设立、变更登记行为进行司法审查，应兼顾历史和实际情况。4.2019年3月1日起施行的《企业登记申请文书规范》《企业登记提交材料规范》，没有要求非公司企业变更法定代表人需提交主管部门审查同意的文件。在当前商事登记制度改革要求下，要求私营企业变更法定代表人时提供主管部门审查意见，缺乏正当性，和“放管服”精神相违背。二、瑞安市监局已经依法对新拟任法定代表人资格进行审查并审查了股东会选举厂长的决议文件。经审查，瑞安市监局未发现颜余玉存在不得担任法定代表人的情形。三、被诉复议决定事实依据充分，复议程序合法，适用法律正确。综上，请求撤销原审判决，改判驳回邱振宝原审诉讼请求。被上诉人邱振宝答辩称：法定代表人的担任涉及法定代表人的资格审查，上诉人没有对新任法定代表人资格进行审查，属于事实不清。企业法人登记施行细则第三十五条第（二）项规定的法人代表的登记包括变更登记，涉及的企业类型包括外商投资企业和非公司企业，适用于中国境内设立的所有企业法人类型，被诉变更登记需要提交主管部门审查文件。综上，原审判决适用法律正确，认定事实清楚，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人颜余玉同意上诉人瑞安市监局、瑞安市政府的意见，请求撤销原审判决，改判驳回邱振宝原审诉讼请求。二审诉讼中，被上诉人邱振宝、原审第三人颜余玉没有向本院提交新的证据。上诉人瑞安市监局、瑞安市政府提供了如下证据：1.资金信用证明；2.1994年11月9日的营业执照。证据1-2，以证明瑞安市强力衬布厂是私人出资设立的私营企业，登记为集体合作企业，俗称“戴帽子”企业。3.省委〔1998〕2号中共浙江省委、浙江省人民政府《关于大力发展个体私营等非公有制经济的通知》；4.企业验换照登记表；5.1999年4月15日的营业执照；6.1999年度企业法人年检报告书。证据3-6，以证明1998年浙江省委省政府发文要求逐步规范“戴帽子”企业登记；1999年，瑞安市强力衬布厂经济类型登记为股份合作制并依此逐年年检。7.瑞政发〔2004〕224号瑞安市人民政府《关于建立基层安全监察、综合统计、经济贸易服务机构，推进乡镇企业管理服务所改革工作的实施意见》，以证明2004年瑞安市人民政府撤销乡镇企业管理服务所，“戴帽子”企业已没有归口主管部门。8.《关于原股份合作制企业归口管理问题的复函》，以证明瑞安市强力衬布厂无归口主管部门。经质证，本院认为，上诉人瑞安市监局、瑞安市政府提供的证据1、2、4-6虽形成于原审举证期限届满前，但涉及瑞安市强力衬布厂的经济类型，不属于被诉变更登记作出时应当收集的证据，上诉人二审予以补充提供，符合二审中新证据的要求，且形式真实，内容合法，本院予以采纳；上诉人提供的证据3、7属于规范性文件依据，不作为证据接纳；上诉人提供的证据8系原审举证期限届满后形成，属于二审程序中新的证据，且来源合法，与本案具有关联，本院予以采信。原审法院经审理查明的事实，有相应证据予以印证，本院予以确认。本院另查明：瑞安市强力衬布厂于1993年4月15日申请开办，股东分别为陈永道、胡士申、赵典楷、邱振宝、颜余玉，各出资4万元，原瑞安市塘下镇工业办公室、原瑞安市乡镇工业管理局在申请表“主管部门意见”栏签署同意意见并加盖公章，后该厂于1994年11月9日获准核发企业法人营业执照，登记经济性质为“集体（合作企业）”。1998年12月31日，该厂申请验换照，原瑞安市塘下镇乡镇企业管理服务所在“主管部门意见栏”盖章确认“情况属实”，后该厂于1999年4月15日获准核发企业法人营业执照，登记经济性质为“股份合作制”。2004年10月26日，瑞安市人民政府作出瑞政发〔2004〕224号《关于建立基层安全监察、综合统计、经济贸易服务机构，推进乡镇企业管理服务所改革工作的实施意见》，明确撤销各乡镇企业管理服务所，分别设立安全生产监察中队主要负责安全生产管理监督检查、设立综合统计站主要负责统计调查业务，设立经济贸易服务中心主要负责企业咨询和人才开发服务。2019年12月24日，瑞安市塘下镇人民政府作出《关于原股份合作制企业归口管理问题的复函》，回复称瑞安市强力衬布厂“不是镇集体企业，除对一般企业正常工作内容外，不归口于塘下镇或下属机构管理”、“塘下镇辖区内的股份合作制企业办理法定代表人或股东变更，不需要经过塘下镇同意或者审查，其只需符合业务办理部门要求即可”。本院认为：本案系邱振宝不服被诉变更登记并请求予以撤销而引发的诉讼。本案中，瑞安市强力衬布厂股东间的股份转让事实已经生效判决确认，涉案2018年6月15日的股东会决议效力也得到生效民事判决确认。涉案股东会决议载明选举颜余玉为厂长，结合该厂企业章程第十二条的规定，厂长是本企业的法定代表人，可认定颜余玉被选举为新任法定代表人。在此情况下，颜余玉作为拟任法定代表人申请变更登记，瑞安市监局予以准许。结合各方诉辩，本案主要争议焦点在于被诉变更登记是否需要提供主管部门审查同意文件、是否已对拟任法定代表人资格进行审查，本院评析如下。一、被诉变更登记是否需要提供主管部门同意文件。首先，瑞安市强力衬布厂于1993年开办时登记为“集体（合作企业）”，后于1999年经原主管部门“瑞安市塘下镇乡镇企业管理服务所”同意进行验换照，登记企业类型转为“股份合作”，不属于乡镇集体企业。瑞安市政府于2004年发文撤销了各乡镇企业管理服务所，塘下镇政府亦明确表示，瑞安市强力衬布厂所在塘下镇辖区内的股份合作制企业办理涉案变更登记事项，不再需要经过塘下镇政府或下属机构同意或审查。其次，法定代表人登记管理规定第六条规定，企业法人申请办理法定代表人变更登记，应当向原企业登记机关提交下列文件：（一）对企业原法定代表人的免职文件；（二）对企业新任法定代表人的任职文件；（三）由原法定代表人或者拟任法定代表人签署的变更登记申请书。即该规定并未要求企业法定代表人变更登记需要提交“原主管部门审查同意的文件”。邱振宝主张被诉变更登记应适用企业法人登记施行细则第三十五条第（二）项的规定，需要提供“原主管部门审查同意的文件”，但法定代表人登记管理规定属于行政法规，企业法人登记施行细则属于部门规章，在两者对涉案类型企业变更登记是否需要提供主管部门审查同意文件的规定不一致时，本案应优先适用法定代表人登记管理规定，且瑞安市强力衬布厂不属于乡镇集体企业，其他相应法律、法规或国务院规定均没有规定该类企业变更登记需要主管部门审查同意或批准。因此，瑞安市监局结合企业实际情况，未要求瑞安市强力衬布厂对涉案登记事项提供原主管部门审查同意文件，并无不当。原审法院认定瑞安市监局对此未作审查导致被诉变更登记事实不清，存在不当，本院予以纠正。二、瑞安市监局是否已对法定代表人资格进行审查，被诉变更登记事实依据是否充分。瑞安市强力衬布厂向瑞安市监局提出变更登记申请，并提交了该企业原登记情况、企业章程、股东会决议、生效民事判决、股份确认单、股东身份材料、遗失公告及公安局情况说明，申请材料齐全，符合法定形式；在案证据也未反映颜余玉存在法定代表人登记管理规定第四条规定的不得担任法定代表人的情形，故瑞安市监局经审查后作出被诉变更登记，事实依据充分，已经尽到审慎审查义务。综上，瑞安市监局作出被诉变更登记事实依据充分，适用法律正确，程序亦合法；瑞安市政府经受理、通知、审查到作出被诉复议决定，亦无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，邱振宝请求撤销被诉变更登记和被诉复议决定的理由不能成立，应当驳回其诉请，原审裁判不当，本院予以纠正。瑞安市监局、瑞安市政府的上诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：一、撤销浙江省文成县人民法院（2019）浙0328行初90号行政判决；二、驳回邱振宝的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人邱振宝负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  诸智影审判员  章宝晓审判员  杨贤斌二〇二〇年四月一日书记员  金雄风