浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终28号上诉人（原审原告）黄维德，男，1954年1月31日出生，汉族，住温州市鹿城区。委托代理人黄佩玲，黄维德妻子，1956年8月27日出生，汉族，住温州市鹿城区县。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区住房和城乡建设局，住所地温州市鹿城区上陡门住宅区七组团鹿城建设大楼。法定代表人周驰，局长。委托代理人卓予拉，浙江六和（温州）律师事务所律师。委托代理人朱显臣，浙江六和（温州）律师事务所律师被上诉人（原审第三人）温州市鹿城区房产管理中心，住所地温州市鹿城区环城东路绿景大厦1305室。法定代表人陈剑峰，主任。委托代理人范磊，浙江嘉瑞成律师事务所律师。委托代理人陈跃伟，浙江嘉瑞成律师事务所律师。上诉人黄维德因诉温州市鹿城区住房和城乡建设局（以下简称鹿城区住建局）不履行房改法定职责及行政赔偿一案，不服温州市鹿城区人民法院（2019）浙0302行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月6日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。因受新冠××疫情影响，自2020年1月23日起至2月19日止的期间，不计入本案审理期限。本案现已审理终结。原判认定：黄维德系花园巷5弄7号301室（公有房屋）承租人，其于2003年6月20日与原温州市房产管理局城西房管所签订《公有住房租赁合同》并领取《公房租赁证》，均载明上述房屋建筑面积27.86平方米，使用面积25.63平方米，承租人按月缴纳租金33.60元。2007年，因涉案房屋被列入拆迁范围，黄维德于当年12月20日腾空涉案房屋交付拆迁单位验收。黄维德于2009年12月1日向城西房管所提交《公房租赁证》、户口本复印件、身份证明及书面报告等，申请办理房改手续，同时对房屋建筑面积提出异议，要求按36.04平方米办理房改手续。因城西房管所未予答复，黄维德曾于2011年4月21日向原审法院提起行政诉讼，要求判令原温州市房产管理局履行职责，对其承租的涉案房屋办理房改手续。同年6月3日，原审法院作出（2011）温鹿行初字第61号行政判决，责令原温州市房产管理局于判决生效之日起三十日内对黄维德要求办理涉案房屋公房出售手续的申请作出处理。但此后，双方对于涉案房屋建筑面积仍存在争议。2018年11月，温州市鹿城区房产管理中心出具《温州市直管公有住房出售房价审批表》，由城西房管所出具初审意见，将涉案房屋按建筑面积27.86平方米并按成本价14487.20元出售给黄维德。经房管所所长、温州市鹿城区房产管理中心相关科室、中心领导、温州市住房和城乡建设局处室领导审批同意后，于2019年2月20日由温州市住房和城乡建设局领导签署同意并加盖该局公章。2019年3月5日，由产权单位原温州市房产管理局作为甲方，购房人黄维德作为乙方，签订《温州市直管公有住房买卖合同》一份。该合同载明：根据《温州市深化城镇住房制度改革实施方案》《温州市出售公有住房实施办法》的规定订立合同，约定甲方同意乙方的购房申请，将涉案房屋计建筑面积27.86平方米出售给乙方，乙方按实际房价每平方米520元购买，合计总房价14487.20元。该合同甲方加盖原温州市房产管理局城西房管所公章，乙方由黄维德签名。合同签订后，黄维德另在其持有的合同文本上自行添加“备注：乙方对上述27.86㎡与房价520/㎡有异议。”黄维德已缴纳合同约定的购房款14487.20元。2019年3月5日，黄维德以温州市住房和城乡建设局为被告提交本案诉状，原审法院经登记后进行诉前调解。温州市住房和城乡建设局提交情况说明及温州市机构编制委员会温市编[2017]74号《关于调整温州市房产管理局鹿城、龙湾分局管理体制及机构编制事项的通知》，说明其非本案适格被告。后黄维德重新以鹿城区住建局为被告提交诉状，原审法院于2019年5月13日予以立案。另查明，温州市机构编制委员会于2017年12月28日作出温市编[2017]74号《关于调整温州市房产管理局鹿城、龙湾分局管理体制及机构编制事项的通知》，载明“将市房产管理局鹿城、龙湾分局成建制下放鹿城、龙湾区管理，其承担的房地产行政管理职责分别整合并入鹿城、龙湾区住建局……将市房产管理局鹿城、龙湾分局分别更名为温州市鹿城区房产管理中心、温州市龙湾区房产管理中心，为区政府直属公益一类事业单位，机构规格相当于正科级，业务归口区住建局管理。主要职责是受区住建局委托，承担辖区内房地产管理具体事务工作……”。鹿城区人民政府办公室于2018年8月14日作出《温州市鹿城区房产管理中心主要职责内设机构和人员编制规定》，载明“市房产管理局鹿城分局成建制下放鹿城区管理，更名为温州市鹿城区房产管理中心，为区政府直属的相当于正科级全额拨款公益一类事业单位，业务归口鹿城区住建局管理……主要职责：（二）负责国家直管公房的修缮、安全及经营管理工作……内设机构：（二）基层所，中心下设4个基层所（包括城西房管所），房管所主要工作职责：具体负责国家直管公房的修缮、安全及经营管理……”。原判认为：一、关于本案被告是否适格。本案纠纷系因黄维德租赁使用的直管公有住房被纳入拆迁范围，需要办理公房出售手续故而引发。直管公房是在特定历史条件下形成的，具有很强的政策性和公益性，公房房改出售系直管公房管理职责内容之一。关于直管公房如何办理房改手续并无法律、法规予以规定，涉案公房出售合同亦明确依据《温州市区出售公有住房实施办法》（温政发[1995]100号）签订。《温州市区出售公有住房实施办法》第三十五条规定：“产权单位根据市住房制度改革办公室批准文件和核定房价，同购房人签订购房合同，收取购房款……”。涉案合同甲乙双方当事人分别为“产权单位原温州市房产管理局”及“购房人黄维德”，而甲方加盖原温州市房产管理局城西房管所公章。该合同签订时，原温州市房产管理局已进行机构改革。根据《关于调整温州市房产管理局鹿城、龙湾分局管理体制及机构编制事项的通知》，原温州市房产管理局鹿城分局成建制下放鹿城区管理，其承担的房地产行政管理职责整合并入鹿城区住建局，更名为温州市鹿城区房产管理中心，业务归口区住建局管理，主要职责是受区住建局委托，承担辖区内房地产管理具体事务工作。根据《温州市鹿城区房产管理中心主要职责内设机构和人员编制规定》，原温州市房产管理局鹿城分局成建制下放鹿城区管理，更名为温州市鹿城区房产管理中心，业务归口鹿城区住建局管理，其主要职责中包括负责国家直管公房的修缮、安全及经营管理工作，城西房管所系该中心下设基层所。据此，鹿城区住建局负有有关辖区内国家直管公房的经营管理的行政职责，黄维德以鹿城区住建局为被告，提起本案诉讼，主体适格。二、黄维德认为鹿城区住建局拖延履行房改职责构成违法，并要求赔偿经济损失。关于鹿城区住建局是否存在拖延履行职责的情形。本案中，黄维德因承租公房被纳入拆迁范围故要求办理购买公房的手续。《温州市区出售公有住房实施办法》第七条规定：“购买公有住房以承租人为购房人。公有住房承租人以公房使用证或公有住房调配单为依据。”第三十四条规定：“公有住房承租人申请购房，需填报购房审批表，经产权单位审核符合本办法同意出售的，报市住房制度改革办公室复丈面积，核定房价，审查批准。”第三十五条规定：“产权单位根据市住房制度改革办公室批准文件和核定房价，同购房人签订购房合同，收取购房款……”根据上述规定，公房承租人购买公房需以公房使用证明为依据，并经审核批准后，再签订公房买卖合同，而公房买卖合同需双方同意自愿签订。本案中，黄维德已签订公房买卖合同，并依约缴纳了购房款，即该合同已生效并已实际履行。对于公房房改事项，并未规定明确的期限，亦未规定双方无法就公房买卖事项达成一致意见的情形下如何处理。虽然原审法院（2011）温鹿行初字第61号行政判决要求行政机关就黄维德房改申请作出处理，但结合判决认定的事实及本案证据、各方陈述等，可以证实黄维德自申请房改直至此次签订公房买卖合同，对于承租公房面积一直存在争议。因此，涉案房屋直至2019年才签订公房买卖合同，虽有拖延履行情形，但主因是双方对房屋面积一直存在争议，并非鹿城区住建局单方故意不予办理房改手续，故不构成拖延履行职责的违法行为。关于黄维德的赔偿请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。鉴于前述原因，黄维德仅以安置房交付通知主张自己应于何时取得安置房，进而主张租金损失，没有事实和法律依据，不予支持。综上，判决驳回黄维德的诉讼请求。上诉人黄维德诉称：一、被上诉人存在拖延履职的行为。之前，上诉人对租赁证面积有些看法，但被上诉人如系按照租赁证面积办理房改手续，对面积客观上就不存在争议。2008年房改期间，涉案公房经复丈面积确定为29.39平方米即直管公房拆除面积明细表载明的面积，被上诉人即可根据该面积依职权对上诉人办理房改手续。况且，上诉人在2011年曾向原审法院起诉被上诉人不作为，原审法院（2011）温鹿行初字第61号行政判决亦确认被上诉人2008年办理房改期间对上诉人拖延履行房改职责。安置房早于2017年9月交付，因被上诉人拖延履行房改职责，造成的房租损失，被上诉人应当予以赔偿。二、本案属于拆迁房改，并非申请购房，原审法院认定为企事业单位职工购买公有住房，并适用《温州市区出售公有住房实施办法》错误。《温州市区出售公有住房实施办法》第二条、第六条第（一）项规定，“本办法适用于本市范围内房管部门直接管理和单位自行管理的公有住房，并非适用于城市房屋拆迁范围内”，且该办法已于1995年7月1日失效。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求外，要求增加4个月赔偿金。被上诉人鹿城区住建局辩称：一、上诉人认为对涉案公房面积客观上不存在争议，与事实不符。从上诉人落款为2008年7月1日《关于公房租赁证面积存在差错，现要求纠正报告》到上诉人于2011年4月向法院起诉，直至2019年3月5日与产权单位签订《温州市直管公有住房买卖合同》后仍在自己持有的合同上备注对27.86平方米面积有异议，上述证据均可证实上诉人对涉案公房面积存在争议，继而无法办理房改手续。（2011）温鹿行初字第61号判决并未确认被上诉人拖延履行房改职责，也没有要求被上诉人履行职责，且在该判决生效后，上诉人亦未要求强制执行该判决内容，结合原审认定的事实及证据可以证实上诉人系对公房面积一直存在争议才导致房改手续拖延办理，故责任不在被上诉人方。至于上诉人提出的被上诉人应按照明细表29.39平方米依职权办理房改手续的说法，不能成立。被上诉人并未侵害上诉人的合法权益，无需承担赔偿责任。二、《温州市区出售公有住房实施办法》第二条明确规定该办法适用于市区范围内房管部门直接管理和单位自行管理的公有住房。涉案公房适用该办法相关规定，且该办法未于1995年7月1日失效。三、上诉人二审增加4个月赔偿金的请求，超出了一审诉讼请求，依法应予以驳回。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人温州市鹿城区房产管理中心辩称：一、被上诉人不存在拖延履职的情形，上诉人的赔偿请求不能成立。在办理房改过程中，由于上诉人对涉案公房面积有较大异议，导致无法办理房改手续。本案涉及公房房改，具有较强的政策性，相关手续的办理期限、时效等均缺乏明确依据，需要与承租人达成协议才可办理房改手续。上诉人提出的被上诉人应依职权履行房改职责的说法，不能成立。二、《温州市区出售公有住房实施办法》第二十二条并未规定失效时间，该办法至今有效，可适用于本案。请求驳回上诉，维持原判。各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随卷移送本院。各方当事人在二审并未提交新证据。原判认定的事实有相应的证据印证，本院予以确认。本院认为，上诉人黄维德于2011年4月21日向温州市鹿城区人民法院提起行政诉讼，要求判令原温州市房产管理局履行对其承租的公房办理房改手续的职责。温州市鹿城区人民法院于2011年6月3日作出（2011）温鹿行初字第61号行政判决，责令原温州市房产管理局于判决生效之日起三十日内对黄维德要求办理涉案房屋公房出售手续的申请作出处理。在该判决已生效的情况下，现上诉人黄维德再次起诉要求确认鹿城区住建局（原温州市房产管理局）拖延履行房改职责违法，系对（2011）温鹿行初字第61号行政判决执行行为的异议。况且，房改主要涉及政策性处理，被上诉人与上诉人因房改面积存在争议而无法履职，并非其单方故意不予办理房改手续，不构成拖延履行职责的违法行为。综上，原判驳回黄维德诉讼请求的处理结果正确，本院予以维持。上诉人的主张不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人黄维德负担。本判决为终审判决。审 判 长 章宝晓审 判 员 诸智影审 判 员 陈 雕二〇二〇年四月十七日代书记员 祁森炜