甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘01行终103号上诉人（原审原告）魏仕周，男，汉族，1940年4月15日出生，住甘肃省兰州市西固区。上诉人(原审原告)魏银霞，女，汉族，1962年10月15日出生，住址同上。委托代理人魏仕周，系魏银霞之父。被上诉人(原审被告)兰州市西固区西固城街道办事处，住所地：甘肃省兰州市西固区沃德小镇9号楼。负责人庞亮，该街道办事处主任。出庭负责人孔斌，该街道办事处副主任。委托代理人张达应，甘肃正天合律师事务所律师。上诉人魏仕周、魏银霞不服甘肃省兰州市七里河区人民法院(2019)甘0103行初199号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人暨魏银霞的委托代理人魏仕周，被上诉人兰州市西固区西固城街道办事处（以下简称西固城街道办）的出庭负责人孔斌及委托代理人张达应到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认为，本案由魏仕周、魏银霞诉状所述及向本院提供的相关证据材料可知，本案因2017年9月15日，西固城街道办发布《通知》:原西北合成药厂家属院（南区1＃-3＃住宅楼出现了大梁处水泥块脱落、大梁钢筋外露且生锈等现象，住户强烈反映无法居住，区委、区政府为保障人民群众生命财产安全，区政府决定对1＃-3＃楼所有住户采取应急避险搬离措施，并多方筹措资金，为搬离住户发放应急避险搬离救助金。2017年9月22日，西固城街道办与案外人于惠琴签订了关于本案案涉房屋西北合成药厂家属院3楼5单元306室的《应急避险搬离协议书》，并向于惠琴一次性发放紧急避险搬离补助金6000元。同时西固城街道办对该案涉房屋采取了封门封窗的行为。西固城街道办对案涉房屋采取的封门封窗的行为，应属过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”第六十九条第一款规定:“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”因此魏仕周、魏银霞提起诉讼，应不符合起诉的条件，依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回魏仕周、魏银霞的起诉。上诉人魏仕周、魏银霞上诉称，首先，一审法院蓄意曲解“过程”一词的本意。按照汉语词语释义，“过程”是事情进行或事物发展所经过的程序。西固城街道办对案涉房屋采取的封门封窗的行为应为程序中行为，是想干而尚未干，那用铁钉钉门窗究竟是干了，还是未干?答案显然是一目了然的，如果不是结果，那还有结果第二?是未遂?还是半途终止?且其具体行政行为已实施完毕，其作为的结果就是对魏仕周、魏银霞的侵害。一审法官的行为显然难以服众。其次，一审法院运用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(六)项:“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”之规定，试问“封门封窗”是归结到上述法条的哪一类?是准备?还是论证、研究、层报、咨询?一审法院歪曲立法本意，是对法律的亵渎。基层人民法院只有对法律严肃认真的执行权，显然一审法院是肆意妄为。综上所述，魏仕周、魏银霞认为一审认定事实错误，适用法律、法规错误，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，向贵院提起上诉，请依法撤销兰州市七里河区人民法院(2019)甘0103行初199号行政裁定，并依法改判。被上诉人西固城街道办辩称，首先，案涉306室房屋所有权人是原西北合成药厂，居住使用权人是案外人于惠琴，而非魏仕周、魏银霞。第一，本案案涉房屋系原西北合成药厂的国有直管公房。根据于惠琴提供的相关缴费证明及对原西北合成药厂原厂长胡建亮、原物管中心经理王万辉、老住户等进行走访，能证明案涉房屋使用权人是于惠琴而不是魏仕周、魏银霞。第二，魏仕周、魏银霞提交的魏银霞《户口簿》不能证明其是案涉房屋的使用权人。该《户口簿》虽有案涉房屋的信息，但是我国户籍制度是国家对公民实施的以户为单位的户籍人口管理政策，仅有证明公民身份的效力，而没有证明房屋使用权人或者所有权人的效力。第三，魏仕周在(2018)甘0103行初53号案中明确承认自2000年起，原西北合成药厂就将案涉房屋分配给于惠琴居住使用。且在该案庭审时，魏仕周明确答复本代理人其在《行政诉讼书》中的上述表述属实。其次，如前所述，西固城街道办关于案涉房屋做出的应急避险行政行为的相对人是于惠琴，而非魏仕周、魏银霞，且西固城街道办关于案涉房屋作出的应急避险行为未侵犯魏仕周、魏银霞的合法权益。因此魏仕周、魏银霞主体不适格，七里河区人民法院驳回其起诉正确。再次，西固城街道办做出的应急避险搬离行政行为合法合规。按照西固区人民政府的决定，西固城街道办在采取应急避险搬离措施时，制订《搬离方案》，发出搬离《通知》，同时做好地质灾害的监测、防治及宣传工作，积极与房屋使用人签订《应急避险搬离协议书》，委托兰州虹盛商贸（集团）有限公司对搬离完毕的房屋封门封窗，采取安全防护措施，凭《应急避险搬离确认单》向房屋使用权人发放应急避险搬离补助金。最后，魏仕周的本次起诉及上诉属于滥诉行为。魏仕周起诉西固城街道办已在七里河区人民法院和兰州市中级人民法院进行过审理，被裁定驳回起诉后，魏仕周、魏银霞又基于同一事实再次起诉，再被七里河区人民法院驳回起诉后又提起上诉。综上所述，魏仕周、魏银霞上诉的事实和理由不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法维持原裁定，驳回上诉。本院经审理查明，原西北合成药厂自建的分配给其职工居住的家属院（南区1＃—3＃住宅楼于2017年出现了大梁处水泥块脱落、大梁钢筋外露且生锈、墙体裂缝、外墙表皮脱落等现象，群众强烈反映无法居住。但由于原西北合成药厂历经破产清算程序，仅有物业公司负责收取相关费用，无人管理家属院。为避免危害发生，西固城街道办于2017年9月15日下发《通知》，通知房屋使用人签订《应急避险搬离协议书》，凭《应急避险搬离确认单》领取应急避险搬离补助金，并委托兰州虹盛商贸（集团）有限公司对搬离完毕的房屋封门封窗，采取安全防护措施。2017年9月22日，案外人于惠琴与西固城街道办、兰州虹盛商贸（集团）有限公司就该家属院（南区3楼5单元306室房屋签订了《应急避险搬离协议书》。后魏仕周以其系该306室房屋的使用权人为由，于2018年向七里河区人民法院提起行政诉讼，请求撤销对该306室的查封，归还其占有使用权70%的产权。七里河区人民法院以魏仕周无有效证据证明其系该306室的所有权或使用权人，西固城街道办的行为与其没有法律上的利害关系为由，作出（2018）甘0103行初53号行政裁定，驳回魏仕周的起诉。魏仕周不服，向本院提起上诉，本院作出（2018）甘01行终22号裁定，以一审法院应当让各方当事人参与诉讼，对案件进行全面审查为由，撤销一审裁定，指令七里河区人民法院继续审理。在继续审理期间，魏仕周新增“撤销于惠琴和西固城街道办签订的《应急避险搬离协议书》”的诉讼请求。七里河区人民法院以魏仕周无正当理由超过法定期限增加诉讼请求，且违反一案一诉基本原则为由，作出（2019）甘0103行初11号行政裁定，驳回魏仕周的起诉，并告知其另行提起诉讼。魏仕周不服，上诉于本院，本院作出（2019）甘01行终75号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2019年8月1日，魏仕周、魏银霞向七里河区人民法院提起行政诉讼，请求判令西固城街道办对案涉306室采取的封门封窗行为违法。七里河区人民法院以西固城街道办采取的封门封窗措施属过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回魏仕周、魏银霞的起诉。魏仕周、魏银霞不服，向本院提起上诉。另查明，在本院（2019）甘01行终75号案件中，魏仕周在其《行政上诉状》的“事实与理由”部分写到：“西固区委应急避险搬离行为，魏仕周完全拥护，也是以实际行动响应的。魏仕周于2017年9月7日第一个响应西固区委《应急避险搬离》决议。”本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，原西北合成药厂家属院（南区1＃—3＃住宅楼出现大梁处水泥块脱落、大梁钢筋外露且生锈等现象，继续居住可能导致人民群众生命财产安全受到损失。西固城街道办依据《地质灾害防治条例》第十九条“县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全”的规定，依法与所有住户签订《应急避险搬离协议》并安排紧急搬离，对南区1＃—3＃住宅楼封门封窗。西固城街道办依法采取的应急避险搬离措施及封门封窗行为，是为了保护所有住户的生命财产安全，并不涉及该案房屋的权属问题，况魏仕周曾在其另案上诉状中认可该封门封窗行为，因此西固城街道办的行为并未侵犯魏仕周、魏银霞的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。魏仕周的历次诉讼及本次与其女魏银霞的起诉，根本目的都是为了确定原西北合成药厂家属院（南区3楼5单元306室房屋的使用权人，但本案中案涉房屋的所有权人为原西北合成药厂，其对房屋使用权进行分配的行为不属于行政行为，故谁应当为案涉306室房屋使用权人的问题不是本次行政诉讼审查的范畴。因此魏仕周、魏银霞与西固城街道办采取的查封行为没有行政法上的利害关系，魏仕周、魏银霞不是本案的适格原告，一审法院裁定驳回其起诉结果正确。但一审法院以行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由驳回魏仕周、魏银霞的起诉，理由不当，本院予以纠正。综上，一审裁定结果正确，应予维持，魏仕周、魏银霞的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王卫审判员杜占才审判员王洋二〇二〇年四月二十一日法官助理殷铭徽书记员林生贞