江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终753号 上诉人（原审被告）淮安市淮阴区人民政府，住所地在江苏省淮阴区承德北路606号。 法定代表人朱晓波，该区区长。 被上诉人（原审原告）张吉文，男，汉族，住江苏省淮安市淮阴区。 被上诉人（原审原告）宋卫卫，女，汉族，住江苏省淮安市淮阴区，系张吉文的妻子。 上诉人淮安市淮阴区人民政府（以下简称淮阴区政府）与被上诉人张吉文、宋卫卫要求履行法定职责一案，淮阴区政府不服江苏省淮安市中级人民法院（2018）苏08行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2015年3月15日，淮阴区政府办公室下发《关于印发淮阴区国家重点交通工程建设项目涉及集体土地及附着物征收补偿工作实施意见（试行）的通知》（淮政办发[2015]75号），专门规定了辖区范围内国家重点交通工程建设项目涉及征收集体土地的补偿问题。2015年10月20日，淮安市铁路工程建设指挥部办公室下发《拆迁实施意见》，确定了淮安市铁路工程建设指挥部办公室受淮安市人民政府指派，负责连淮扬镇铁路淮安段征地拆迁的协调、指导和督查工作，沿线各县（区）人民政府、开发区管委会承担征地拆迁主体责任，分别成立相应的指挥部，具体负责辖区范围内铁路建设土地征用、拆迁安置和建设协调等各项工作。征用土的范围为连淮扬镇铁路淮安段红线内的永久用地（含补充设计和变更设计增加的用地），主要包括铁路正线、站场、站后“四电”、警务用地、配套设施（不含地方配套工程）以及补充设计和变更设计增加的铁路设计红线范围内永久征收的土地。房屋拆迁范围主要指铁路永久用地范围、环评批复范围以及其他拆迁范围；铁路永久用地范围，是指铁路正线范围内地上附着物、建（构）筑物（不含“三电”迁改、管线迁改），即正线范围内的所有建（构）筑物、装修和地上附着物；环评批复范围，是指经批准环境影响评价报告规定的铁路外轨中心线30米范围内的住宅、医院、学校、敬老院等声环境敏感建筑物；环评线内的建筑物本着自愿的原则实施迁移。2015年底，淮阴区政府委派相关人员召开了安置动迁会议，宣布征收工作流程及指导意见，并对征收范围内的土地及房屋等设施进行调查，制作房屋面积普查表、地上附着物调查表。 张吉文、宋卫卫系淮安市淮阴区王兴镇练湖村村民，在该村集体土地上拥有宅基地，建有住宅房屋，该房屋系一个统一的整体，横跨于环评线上，部分在环评线内，部分在环评线外。2016年1月20日，淮阴区王兴镇练湖村村民委员会向张吉文、宋卫卫发出《告知书》，告知其因连淮扬镇高铁建设的需要，张吉文、宋卫卫的房屋需要拆迁，并要求张吉文、宋卫卫于2016年1月22日之前签订协议，否则后果自负。虽经多次协商，双方仍未能达成拆迁补偿安置协议。 2017年8月16日，张吉文、宋卫卫向原审法院起诉，请求确认淮阴区政府征收行为违法。原审法院经审理后认为，该案涉及铁路建设用地的征收行为，且为集体土地，淮阴区政府在该案中未能提供土地征收的批复及公告，也未提供其他证据证明其征收土地行为的合法性。原审法院于2018年1月29日作出（2017）苏08行初109号行政判决，确认淮阴区政府行政征收补偿安置行为违法。该判决已发生法律效力，判决后，双方当事人就补偿事宜仍未达成协议。 原审法院另查明，2018年2月10日，原国土资源部作出《国土资源部关于新建连云港至镇江铁路（××）工程建设用地的批复》（国土资函﹝2018﹞49号），该批复批准了江苏省人民政府的请示，载明新建连云港至镇江铁路（××）工程建设用地业经国务院批准，同意批准建设用地305.9151公顷，作为新建连云港至镇江铁路（××）工程建设和拆迁安置用地。2018年7月17日，原江苏省国土资源厅作出《江苏省国土资源厅转发国土资源部关于新建连云港至镇江铁路（××）工程建设用地的批复的函》（苏国土资函﹝2018﹞422号），函复淮安市人民政府呈报的新建连云港至镇江铁路（××）工程建设用地业经国务院批准。 2018年7月24日，张吉文、宋卫卫申请淮阴区政府对其房屋及附属物进行征收并合理补偿。2018年8月23日，淮阴区政府作出《关于履行法定职责申请书的回复》，主要内容为：张吉文、宋卫卫仅有少部分房屋在环评线范围，环评线内的建筑本着自愿原则实施搬迁，因张吉文、宋卫卫认为补偿标准过低而不愿搬迁，淮阴区政府遂未予征收补偿，现连淮扬镇高铁项目淮安段征收工作已经结束，遂拒绝了要求履职的请求。张吉文、宋卫卫不服，提起本案诉讼，请求依法撤销淮阴区政府拒绝履行法定职责的回复，判决淮阴区政府依法履行补偿职责。 淮阴区政府原审辩称，张吉文、宋卫卫要求征收的房屋已经超出必须征收的范围。张吉文、宋卫卫的房屋仅部分在环评线范围内，依据征收的相关规定，环评线内的征收按照自愿原则处理。因双方达不成一致意见而未征收，现征收工作已经终结。淮阴区政府征收补偿安置行为已被法院确认违法，张吉文、宋卫卫要求继续征收无法律依据。淮阴区政府收到张吉文、宋卫卫的申请后，作出《关于履行法定职责申请书的回复》，符合法律规定。综上，请求判决驳回张吉文、宋卫卫的诉讼请求。 原审法院认为，首先，张吉文、宋卫卫的房屋在拆迁的环评批复范围内，有权选择要求迁移并要求淮阴区政府进行补偿。淮阴区政府以该房屋属于环评批复范围，不属于必须拆迁的房屋，双方未能达成一致为由，拒绝履行补偿职责错误，其所作不予补偿的答复，依法应予撤销，应当继续履行补偿职责。 其次，张吉文、宋卫卫的房屋横跨在环评线内外，该房屋属于一个完整的整体，不具有物理上可区分性，因此，该房屋在拆迁过程中，应当作为一个整体进行拆迁，并对其进行补偿。不能人为地将其进行分割拆迁，否则，将导致环评线外的房屋等丧失居住和使用的功能，且具有相当的危险性。 第三，双方未达成一致情况下，淮阴区政府应当依法及时作出补偿安置决定。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体。市、县人民政府有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平补偿的义务，在被征收人未签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府应当以书面的形式作出补偿安置决定，履行补偿安置义务。因此，在未能达成补偿安置协议情况下，即使张吉文、宋卫卫没有申请履行职责，淮阴区政府也应当主动依法作出包含补偿安置内容的补偿安置决定。淮阴区政府以双方未能达成一致、征收已经结束等为由，拒绝补偿，缺乏法律依据。 综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十二条规定，判决：一、撤销淮阴区政府于2018年8月23日作出的《关于履行法定职责申请书的回复》；二、淮阴区政府于判决生效之日起六十日内对张吉文、宋卫卫的房屋及附属物等作出补偿安置决定。案件受理费50元，由淮阴区政府负担。 上诉人淮阴区政府不服，向本院上诉请求：撤销原审判决，改判驳回张吉文、宋卫卫的诉讼请求。理由是：第一，淮阴区政府仅进行了征收准备工作，并未对张吉文、宋卫卫下达征收决定。淮阴区王兴镇练湖村村民委员会于2016年1月20日发出的《告知书》是该村民委员会对征收工作的宣传方式，并非淮阴区政府对张吉文、宋卫卫的通告或征收决定。原审法院认定淮阴区政府在张吉文、宋卫卫未签订补偿安置协议的情况下，应当以书面形式作出补偿安置决定、履行补偿安置义务，无法律依据。第二，根据《连淮扬镇铁路淮安段征地拆迁工作实施意见（试行）》的规定，案涉征用范围为连淮扬镇铁路淮安段红线内的用地，不包括环评范围。同时环评范围内的建筑物拆迁采取自愿原则，而非必需拆迁。需要迁移的建筑物必须经批准环境影响评价报告规定的铁路外轨中心线30米范围内的声环境敏感建筑物。张吉文、宋卫卫的住宅是否受影响，并无相应环境影响评价报告等证据加以证明。第三，（2017）苏08行初109号行政判决确认淮阴区政府的征收补偿安置行为违法，淮阴区政府在未符合合法性要求的情况下，作出补偿安置决定没有法律依据。淮阴区政府如继续开展拆迁行为，仍可能因行政行为违法被张吉文、宋卫卫起诉撤销该行政行为，故淮阴区政府无法继续履行职责。张吉文、宋卫卫主张的补偿要求远高于补偿标准，故双方未达成协议。现连淮扬镇铁路淮安段拆迁安置工作已经结束，高铁淮安段建设已经接近尾声，淮阴区政府亦无法重启征收工作。张吉文、宋卫卫房屋并未拆除，起居生活正常，权利亦未受损，没有作出补偿安置的必要。 被上诉人张吉文、宋卫卫二审未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，市、县级人民政府具有依法征收土地及其附属物的职权，市、县级人民政府可以以规范性文件或者征地公告方案的方式，委托乡（镇）人民政府、区（县）街道办等主体参与征收与补偿相关工作，市、县级人民政府及土地管理部门法定的补偿安置义务并不因此免除。本案中，《关于印发〈连淮扬镇铁路淮安段征地拆迁工作实施意见（试行）〉的通知》虽系淮安市铁路工程建设指挥部办公室发布，但淮阴区政府才是征地拆迁过程中法律法规规定的征收主体，对被征收人负有补偿安置义务。2016年1月20日，淮阴区王兴镇练湖村村民委员会的《告知书》明确因“连淮扬镇”高铁建设的需要，张吉文、宋卫卫的房屋需要拆迁，并要求张吉文、宋卫卫于2016年1月22日之前签订补偿安置协议；此后组织相关人员与张吉文、宋卫卫商谈，并要求张吉文、宋卫卫签订补偿安置协议。淮阴区政府主张《告知书》系村委会对征收工作的宣传方式，并非淮阴区政府对张吉文、宋卫卫的通告或征收决定，该主张与《告知书》发布前对征收范围内的相关土地及房屋等设施进行调查、制作普查表及《告知书》发布后组织人员与张吉文、宋卫卫商谈签订补偿安置协议的行为相矛盾。故对淮阴区政府的该项上诉观点，本院不予采纳。 张吉文、宋卫卫的房屋作为横跨在环评线内外的整体，无法予以人为分割，进行补偿时亦应考虑该房屋的整体性。虽然淮安市铁路工程建设指挥部办公室下发的《拆迁实施意见》中载明“环评线内的建筑物本着自愿的原则实施迁移”，但该自愿并非对是否予以补偿以及对补偿标准进行选择的自愿，而是作为被拆迁人可以选择是否迁移的自愿。张吉文、宋卫卫向淮阴区政府提交履职申请，即明确表明其愿意迁移并接受征收补偿安置。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定确立了市、县级人民政府有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者补偿决定等方式获得公平补偿的义务。此处的“公平补偿”对市、县级人民政府而言，是在组织实施征收补偿过程中，应当积极履行补偿义务，以使相对人及时获得公平补偿；对被征收人而言，则是征收主体按照合法合理的补偿标准向被征收人履行补偿安置义务。进一步而言，如果对某个被征收人实施明显高于补偿标准的补偿，那么对于其他已经接受相应补偿标准并将房屋交付拆除的被征收人而言，既未达到前述法律法规规定的“公平补偿”的目的，对征收主体来说也属于未能完全履行“公平补偿”的义务。虽然张吉文、宋卫卫未能在连淮扬镇铁路淮安段拆迁安置工作签约期限内与淮阴区政府达成补偿安置协议，但在张吉文、宋卫卫已经明确申请淮阴区政府履行补偿职责的情况下，淮阴区政府也应按照法律法规规定，积极履行补偿义务，以使张吉文、宋卫卫获得公平补偿。因此，原审法院对淮阴区政府《关于履行法定职责申请书的回复》予以撤销，判决淮阴区政府限期对张吉文、宋卫卫的房屋及附属物等作出补偿安置决定，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮阴区政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇二〇年四月十三日 书 记 员 任子悦