青海省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）青行终46号上诉人（原审原告）海东市福乐牧业有限公司。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇水磨湾村。法定代表人尹振杰，该公司董事长。委托代理人罗秀玲，该公司经理。委托代理人闵济宏，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府。住所：青海省海东市乐都区古城大街50号。法定代表人曾水清，该区区长。委托代理人李文斌，青海智凡律师事务所律师。上诉人海东市福乐牧业有限公司（以下简称福乐公司）因诉海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）行政复议一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人福乐公司委托代理人罗秀玲、闵济宏，被上诉人乐都区政府副区长**胜作为行政机关负责人及其委托代理人李文斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，福乐公司于2009年2月19日登记成立，住所地位于青海省海东市乐都区碾伯镇水磨湾村，经营范围为饲料加工、销售；粮食收购；畜禽养殖、销售；新技术引进推广。2019年1月7日，海东市乐都区环境保护局、海东市乐都区国土资源局、海东市乐都区农牧局印发《海东市乐都区人民政府关于沿湟流域及二级水源地规模养殖场限期拆除的通知》（以下简称《限期拆除通知》），其内容为：根据海东市委办公室、海东市人民政府办公室《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》和《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，经区人民政府研究决定，对沿湟流域及二级水源地的18家规模养殖场、国家环保部重点督办关停、拆除的1家规模养殖场及省市区领导检查工作中发现的1家规模养殖场进行集中整治，限2019年1月11日前自行拆除并复垦复绿，否则将依法强制拆除。落款盖章单位为海东市乐都区环境保护局、海东市乐都区国土资源局、海东市乐都区农牧局，福乐公司养殖场包括其中。2019年1月14日，福乐公司不服《限期拆除通知》，以乐都区政府为被申请人，向海东市人民政府申请行政复议，海东市人民政府于2019年1月18日作出东府不受理[2019]2号《不予受理决定书》，认为福乐公司提起的行政复议申请不属于海东市人民政府行政复议受理范围，决定不予受理。2019年1月18日，福乐公司以《限期拆除通知》违反法律法规并与国务院文件相抵触为由，以海东市乐都区生态环境局、海东市乐都区自然资源局、海东市乐都区农业农村局为被申请人向乐都区政府申请行政复议，乐都区政府在法定期限内未作出行政复议决定，福乐公司不服，向青海省海东市中级人民法院提起行政诉讼，青海省海东市中级人民法院于2019年6月20日作出（2019）青02行初11号判决，确认乐都区政府在法定期限内未依法作出行政复议决定的行政行为违法。同年9月9日，乐都区政府认为《限期拆除通知》落款处虽是三被申请人，但实际上是代表乐都区政府名义下发。申请人应当向上一级地方人民政府申请复议，遂作出乐府复决字（2019）第05号《行政复议决定书》，决定驳回福乐公司的行政复议申请。福乐公司不服，于2019年9月25日向青海省海东市中级人民法院提起行政诉讼。一审法院认为，本案原告提起的诉讼与已生效的青海省海东市中级人民法院2019年6月20日作出的（2019）青02行初11号行政判决当事人及诉讼标的相同，并且生效判决已经确认《海东市乐都区人民政府关于沿湟流域及二级水源地规模养殖场限期拆除的通知》是由海东市乐都区环境保护局、海东市乐都区国土资源局、海东市乐都区农牧局联合下发，福乐公司提出行政复议的申请符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，乐都区政府作为区县级人民政府，对本辖区政府工作部门的具体行政行为不服的，具有履行行政复议审查及作出行政复议决定的法定职责，故本案的诉讼请求及争议焦点被已生效判决所包含，属《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定的情形，构成重复起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项之规定，裁定驳回原告福乐公司的起诉。福乐公司上诉称，一审裁定适用法律确有错误，本案不构成重复起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉,同时具有下列情形的,构成重复起诉:(一)后诉与前诉的当事人相同;(二)后诉与前诉的诉讼标的相同;(三)后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。显然，重复起诉是基于同一事实、同一行政行为，对生效裁判再次起诉的情形，而本案之诉完全是基于不同的事实和理由，除了当事人相同之外，诉讼标的和诉讼请求均不同，不具备上述司法解释规定的重复起诉的要件。首先,本案与（2019）青02行初11号案件（以下简称11号案件）诉讼标的完全不同,本案的诉讼标的是被上诉人作出的乐府复决字(2019)第05号《行政复议决定书》的违法性,要求判决撤销该行政复议决定，而11号案件的诉讼标的是被上诉人不作为行为,要求被上诉人作出行政复议决定。其次，两案的诉讼请求完全不同,本案的诉讼请求并没有也不可能被11号案件的诉讼请求包含。本案的诉讼请求是要求撤销被上诉人作出的乐府复决字(2019)第05号《行政复议决定书》,并责令重新作出复议决定,而11号案件的诉讼请求是要求被上诉人作出行政复议决定,并确认未作出行政复议决定违法。11号案件的诉讼请求是基于被上诉人未履行行政复议法法定职责的事实提起的诉讼,而本案是对被上诉人作出的行政复议决定不服提起的诉讼,本案的诉讼请求不可能包含在已经生效的11号案件的诉讼请求中。11号案件审理和判决时尚不存在本案请求撤销的乐府复决字2019第05号《行政复议决定书》,故不可能包含在11号案件的诉讼请求中。综上,本案不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定的重复起诉。请求本院依法撤销一审裁定,指令原审人民法院继续审理。乐都区政府答辩称：一、根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定，本案与已生效的青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初11号行政判决构成重复起诉。两个案件的当事人相同，均针对和围绕乐都区政府限期强制拆除福乐公司养殖设备的具体行政行为；本案审理所争议的主要焦点（即案涉“通知”的行政复议机关主体问题）已经在11号案件中作出处理。二、本案针对的是乐都区政府实施强制拆除这一具体行政行为的过程性行为，且福乐公司已经就乐都区政府强制拆除行为提起行政诉讼，因此，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由于福乐公司养殖场所在位置属于禁养区，基于环境保护的国策，结合中央第七环境保护督察组的反馈意见，乐都区政府依法对福乐公司的养殖设备进行了强制拆除，在强制拆除之前，乐都区政府向福乐公司等养殖场送达了案涉通知。现强制拆除已成既定事实，福乐公司针对强制拆除这一具体行政行为提起了多个独立的行政诉讼，其中，针对强制拆除提起了确认违法诉讼，针对强制拆除后运走设备提起了行政诉讼，本案中又围绕拆除前的通知提起了诉讼，显然是将一个具体行政行为中的过程性行为分别诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”根据上述规定，福乐公司将一个具体行政行为中的各个环节分别提起独立的行政诉讼，明显不当。鉴于涉及强制拆除行为的诉讼已经在人民法院审理过程中，本案应当依法驳回福乐公司的起诉。综上，乐都区政府作出的乐府复决字(2019)第05号行政复议决定及一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，根据上诉人与被上诉人的诉辩主张，本案争议的焦点是福乐公司的起诉是否构成重复起诉。为节约司法资源，避免法院就同一诉讼进行重复审理，甚至作出前后矛盾的裁判，也为避免行政机关被迫参加不必要的诉讼，《行政诉讼法》司法解释规定了“一事不再理”原则及其判断标准。违反“一事不再理”原则的起诉不符合法定起诉条件，人民法院依法不予立案或驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的……”第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”具体到本案，虽然本案和（2019）青02行初11号案件的原被告均为福乐公司和乐都区政府，后诉和前诉的当事人相同。但（2019）青02行初11号案件被诉行政行为是乐都区政府对福乐公司的复议申请不予答复之不作为行为，而本案被诉行政行为是乐都区政府作出的乐府复决字(2019)第05号行政复议决定，可见，后诉和前诉的诉讼标的并不相同。（2019）青02行初11号案件中，上诉人的诉讼请求是确认被上诉人未依法作出行政复议决定违法并责令其作出行政复议决定，而本案中，上诉人的诉讼请求为撤销被上诉人乐都区政府作出的乐府复决字（2019）第5号行政复议决定，并责令其重新作出复议决定，后诉和前诉的诉讼请求不同。综上，本案的诉讼标的、诉讼请求均与前诉不同，后诉的诉讼请求并未被前诉裁判所包含。据此，本案上诉人的起诉与（2019）青02行初11号案件不构成重复起诉。福乐公司提出其起诉不属于重复起诉的上诉理由成立，本院予以支持。综上，一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。福乐公司的上诉理由于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初54号行政裁定；二、本案指令青海省海东市中级人民法院继续审理。审 判 长 韩英俊审 判 员 吴晓良审 判 员 孔 菲二〇二〇年四月二十九日法官助理 程 敏书 记 员 范献育