浙江省嘉兴市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）浙04民终662号上诉人（原审原告）：嘉兴城市建设投资有限公司。住所地：嘉兴市环城西路2418号，统一社会信用代码：91330402721030584P。法定代表人：鉏新良，董事长。委托诉讼代理人：高扬、任羽辰，浙江群策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：周洪魁，男，1954年9月11日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。委托诉讼代理人：沈雨，浙江浙联律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：嘉兴市现代服务业发展投资集团有限公司。住所地：嘉兴市新马路1号，统一社会信用代码：91330402744141017M。法定代表人：姜铭恩，总经理。委托诉讼代理人：王国樑，浙江国傲律师事务所律师。上诉人嘉兴城市建设投资有限公司（以下简称嘉城公司）与被上诉人周洪魁、嘉兴市现代服务业发展投资集团有限公司（以下简称嘉服公司）合同纠纷一案，不服嘉兴市南湖区人民法院（2019）浙0402民初8589号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。嘉城公司上诉请求：撤销一审裁定，指令嘉兴市南湖区人民法院继续审理本案。事实和理由：一、一审法院认定事实错误。1.一审法院有关《嘉兴市中心城市品质提升涉及“拎马桶”“筒子楼”住宅房屋收购协议书》（以下简称《收购协议》）的协议主体为嘉城公司与嘉服公司，周洪魁仅为该协议执行中涉及的利害关系人而非合同主体的认定有误。其一，订立《收购协议》的当事人系三个平等的民事主体，分别是嘉城公司、嘉服公司及周洪魁。该《收购协议》不仅约定了收购主体与被收购人之间关于房地产转让的权利义务，同时还约定了解除租赁关系、款项分配及承租人周洪魁从房屋中搬出的权利义务。三方当事人的权利义务均完整体现在《收购协议》中，周洪魁本人也对上述涉及其自身权利义务的内容进行了签字确认，应认定其系《收购协议》的当事人，而非利害关系人。其二，对合同成立以及生效与否，主要审查是否存在要约、承诺以及当事人意思表示是否真实、是否违反法律规定，而不囿于协议的形式。《收购协议》虽然前文系格式合同，但附件“单位自管公房补充协议”的内容系三方合意的结果，不违反法律规定，且周洪魁负有履行合同的义务，不能仅因为周洪魁在补充协议上签名即认定其属于利害关系人。2.一审法院认定《收购协议》属于行政协议错误。其一，收购与被收购尤其是否转让房地产由房屋所有权人自主决定，嘉城公司的收购行为取决于房屋所有权人的自愿处分行为，为确保双方合法权益而选择按照评估机构确定的价格及参考其他规定确定收购价款。承租人周洪魁与房屋所有权人自行商定是否解除租赁关系以及解除租赁关系的补偿，并确定了搬迁的义务和期限，任何一方无权也没有强制另一方签订《收购协议》，完全是三方当事人就财产关系自愿签订的协议，并不存在行政管理或公共服务目标的要素。其二，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”该条明确了行政协议内涵，行政协议的第一要素即必须一方当事人为行政机关。本案中，《收购协议》的收购人即嘉城公司并非行政机关，不能将其认定为行政协议。其三，嘉城公司与他人签订《收购协议》的行为并不存在行政机关委托的行为，收购所涉款项也属于嘉城公司自有资金，《收购协议》不属于行政法上的协议。2.一审法院适用法律错误。一审法院依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，认定《收购协议》属于行政协议，裁定驳回嘉城公司的起诉，属于法律适用错误。适用该条款的前提是《收购协议》属于行政协议，但事实上《收购协议》仅是平等主体之间的民事协议，而并非行政协议。因此，本案完全符合《中华人民共和国民法总则》第二条所定义的民法调整范围，一审法院应当进行实体审理。3.一审裁定与法律规定的“裁定驳回起诉”的立法目的不符。法律设定裁定驳回起诉的一个重要立法目的是双方当事人之间的关系不是民事法律关系，人民法院不能也不宜通过民事审判途径来处理，当事人可以通过行政诉讼或者刑事诉讼来解决。但就本案而言，嘉城公司并非行政机关，既不具有行政法赋予的强制执行权，也无法通过适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条之规定向人民法院申请强制执行，如果法院裁定驳回起诉，那么嘉城公司与嘉服公司、周洪魁之间的合同纠纷将没有任何其他的救济途径，势必会剥夺嘉城公司的实体权利。周洪魁辩称，嘉城公司并非房屋的所有权人，该份《收购协议》应为无效，其不清楚该份《收购协议》是否是行政协议。当时，周洪魁申请过行政复议，但被告知未作出过行政行为。嘉服公司辩称，对嘉城公司涉及嘉服公司的诉讼请求均不予认可。其一，《收购协议》是三方的真实意思表示，是民事协议而非行政协议。《收购协议》明确约定嘉服公司与周洪魁的租赁关系解除，相关腾退义务由周洪魁履行而非嘉服公司义务。其二，周洪魁造成的损失应由其承担。嘉城公司向一审法院起诉请求：1.判令周洪魁、嘉服公司腾空并交付干戈弄40号商业宿舍105室房屋；2.判令周洪魁支付违约金33089.4元（按266.85/天计算，自2019年7月21日计算至腾空之日）。一审法院认定事实：嘉城公司基于执行嘉兴市人民政府办公室嘉政办发〔2019〕15号文件，于2019年4月21日与嘉服公司签订《收购协议》，主要内容：嘉城公司收购嘉服公司所有的坐落于嘉兴市南湖区房屋，收购价格533697元，嘉服公司应在2019年7月20日前搬迁完毕腾空被收购房屋交由嘉城公司；在嘉服公司按约定搬迁交房并完成户口迁移后十日内，嘉城公司将收购款全部支付给嘉服公司等等。该协议附件一由周洪魁（嘉服公司所有房屋内原承租人）签名确认可得补偿款386949元。一审法院认为，嘉城公司所提交的证据《嘉兴市中心城市品质提升涉及“拎马桶”“筒子楼”住宅房屋收购协议书》协议主体为嘉城公司与嘉服公司，周洪魁仅为该协议执行中涉及的利害关系人，并非合同主体。根据法律规定，经行政机关授权后，为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议；民法所调整的范围是平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。对照本案事实，嘉城公司向该院提起民事诉讼没有法律依据，应予驳回。一审法院根据《中华人民共和国民法总则》第二条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条、第一百五十四条第一款第三项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定：驳回嘉城公司的起诉。本院认为，本案二审争议焦点为：案涉《收购协议》是否是行政协议，是否属于人民法院民事案件受理范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，嘉城公司依据《嘉兴市中心城市品质提升涉及“拎马桶”“筒子楼”住宅房屋收购方案》（嘉政办发〔2019〕15号）文件，与嘉服公司签订《收购协议》，虽然该《收购协议》名义上的签订主体是国有公司—嘉城公司，但该收购本身属于政府职能的委托，并服务和服从于中心城市品质提升这一公共利益的需要，故该《收购协议》也就具有了行政协议的属性，不能仅因为收购主体为国有公司即认定收购行为系平等主体之间的民事法律行为。因此，嘉城公司上诉主张案涉协议是民事协议的理由不能成立。根据法律规定，民事诉讼受理的是平等民事主体之间因财产关系和人身关系引发的纠纷。本案中，嘉城公司起诉要求腾退房屋，其依据的是具有行政协议性质的《收购协议》，行使的是《收购协议》中的相关权利，故嘉城公司与其他当事人之间并非平等民事主体之间的法律关系。因此，本案不是民事案件的受理范围，一审裁定驳回嘉城公司的起诉正确，本院予以维持。至于案涉房屋的租赁腾退问题，应依法另行寻求解决。综上，嘉城公司的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，并经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（本页无正文）审判长 谭 灿审判员 倪 勤审判员 王世好二〇二〇年四月一日书记员 王家慧