四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终93号 上诉人（原审原告）李小华，男，1972年4月8日出生，汉族，住浙江省台州市椒江区。 上诉人（原审原告）王正方，男，1964年6月21日出生，汉族，住浙江省台州市椒江区。 二上诉人共同委托代理人张学，四川旭辉律师事务所律师。 二上诉人共同委托代理人张乃博，四川蜀鼎律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市武侯区人民政府簇桥街道办事处。住所地：四川省成都市武侯区簇桥街道福锦路二段239号。 法定代表人李军，主任。 委托代理人柳林，北京万商天勤（成都）律师事务所律师。 委托代理人**，北京万商天勤（成都）律师事务所律师。 上诉人李小华、王正方与被上诉人成都市武侯区人民政府簇桥街道办事处（以下简称簇桥街办）确认行政协议无效一案，本院于2018年11月13日作出（2018）川01行终1067号行政裁定，撤销成都市武侯区人民法院作出的（2017）川0107行初158号行政判决并发回成都市武侯区人民法院重审。成都市武侯区人民法院经重审于2019年11月20日作出（2019）川0107行初7号行政判决，李小华、王正方不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2010年8月，李小华、王正方通过公开竞买取得案涉房屋，并用于出租。2011年11月3日，四川省人民政府作出川府土〔2011〕794号《四川省人民政府关于成都市中心城区2010年第4批城市建设用地实施方案的批复》，同意将包括成都市武侯区簇锦街道在内的农用地转为建设用地，同时征收为国家所有。案涉房屋位于，属于征收范围内。2012年，成都市人民政府作出〔2012〕第40号《征收土地公告》，后原成都市国土资源局（以下简称原市国土局）向原成都市国土资源局武侯分局（以下简称原武侯国土分局）下发2012—4号《征地实施任务书》，由原武侯国土分局负责上述征地范围内的征后实施工作。2014年2月19日，原市国土局作出〔2014〕第8号《征收土地补偿安置方案公告》，公告了武侯区簇桥街道的征地补偿安置方案，该方案规定乡镇企业拆迁补偿费按照川府函〔2012〕99号《四川省人民政府关于同意成都市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》附表所列标准支付，乡镇企业拆迁的有关奖励办法按照成办发〔2003〕15号《实施中有关具体问题的意见》的有关规定办理。2014年3月19日，成都市人民政府办公厅作出成办函〔2014〕47号《成都市人民政府办公厅关于武侯区××征收土地补偿安置方案的批复》，原则同意该征地补偿安置方案。 2015年12月8日，簇桥街办向李小华、王正方发出《征地拆迁通知书》，通知李小华、王正方于2015年12月18日内到簇桥街办拆迁办公室办理拆迁补偿事宜。2016年4月12日，簇桥街办对案涉房屋、地上附着物及其他附属设施进行了调查，记载于《企业（租地建房）地上建（构）筑物及其他附属设施、附着物补偿计算表》（以下简称《补偿计算表》），载明案涉房屋的全钢结构房屋面积为1609.12平方米，框架结构的房屋面积为6326.46平方米，砖混结构的房屋面积为3966.79平方米，砖木结构的房屋面积为2046.51平方米，砖石围墙有288平方米，条石粪池（水池）60立方米，机井2口，其他物品补偿金额为196763元，补偿金额共计11685185元。王正方在《补偿计算表》上签字。同日，王正方与簇桥街办签订《征地搬迁企业（租地建房）补偿协议》（以下简称《征地补偿协议》），约定建（构）筑物补偿金额为11479122元，其他附属设施补偿金额为206063元，以上金额共计11685185元；搬迁补偿金额按照建（构）筑物补偿总额的15%补偿，合计1721868元；搬迁奖励：按建（构）筑物补偿总额的3%给予奖励344374元，按5万元/亩给予奖励591000元（5万元/亩×11.82亩）；以上费用共计14342427元。王正方在《征地搬迁企业（租地建房）补偿领款单》（以下简称领款单）上签字确认领取补偿款，簇桥街办于领款单上签章确认。2018年5月4日，王正方在《簇桥街道七里片区征地拆迁补偿款领取签字表》上签字，再次确认领取款项。后李小华、王正方不服，诉至原审法院，请求：1.判决确认《征地补偿协议》无效；2.依法对川府函〔2012〕99号《四川省人民政府关于同意成都市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》进行合法性审查；3.判决簇桥街办按照国有土地上房屋征收补偿标准另向原告补偿4800万元拆迁安置补偿费用。 原审法院另查明，1.案涉房屋已被拆除。2.2018年3月19日，原武侯国土分局出具《情况说明》，载明：“……武侯国土分局对武侯区人民政府簇桥街道办事处在上述具体事务中作出的与李小华、王正方签订《征地搬迁企业（租地建房）补偿协议》、补偿计算、补偿金额及发出通知书等行为予以认可。”3.本案审理过程中，簇桥街办举示的证据《委托书》载明：“兹本人李小华委托王正方办理成都市武侯区××已被拆除房产进行与簇桥街道办事处拆迁办核实面积结算。”落款处有“李小华”签名及手印，落款日期为2016年4月6日。李小华、王正方对二人之间存在上述委托事实予以否认，认为《委托书》系簇桥街办伪造，并于（2017）川0107行初158号原审案件中申请对《委托书》中“李小华”的签名进行笔迹鉴定。经簇桥街办同意，原审法院委托成都联合司法鉴定中心对《委托书》中“李小华”签名是否为李小华本人签名作司法鉴定。成都联合司法鉴定中心于2017年9月28日作出《司法鉴定意见书》，认为2016年4月6日的《委托书》上委托人签名“李小华”与样本中李小华的签名为同一人书写。李小华、王正方仍予以否认，坚持该《委托书》中“李小华”签名非李小华本人签名。庭审后，簇桥街办根据原审法院要求提供的《情况说明》载明：“《委托书》系由王正方于《征地补偿协议》签订前在七里社区三楼办公室交付于簇桥街办拆迁科工作人员帅某，当时簇桥街办另一工作人员姜某也在场。” 原审法院认为，关于簇桥街办是否具有签订《征地补偿协议》的主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，街道办事处不是国家征收土地以及进行征地补偿、安置的实施主体，但可接受有权机关的委托具体实施。本案中，王正方与簇桥街办经协商签订的行政协议即属于上述情况，原武侯国土分局依法作为土地征收实施部门，委托被征收土地所在的簇桥街办就征地范围内拆迁补偿事宜等开展具体工作并签订补偿协议，符合上述情况，且簇桥街办本就有其辖区内相关行政管理领域的行政职权。簇桥街办与王正方签订《征地补偿协议》时本应以委托主体原武侯国土分局的名义，但结合本案情况可以认定委托关系成立。原武侯国土分局对簇桥街办在征地范围内实施的调查登记及协议签订等行为予以了确认，且协议本身已由簇桥街办履行完毕，故李小华、王正方以簇桥街办签订行政协议的主体不适格为由主张协议无效应予以撤销或变更的理由不成立。 关于《委托书》中李小华签名的真实性认定以及该委托书的委托事项、权限问题。第一，王正方于2016年4月12日在《征地补偿协议》上签署了本人姓名，簇桥街办此后亦加盖印章，故协议系双方真实意思表示。第二，李小华、王正方与簇桥街办通过原审法院委托的鉴定机构对《委托书》中“李小华”的签名作出司法鉴定，确认与本案当事人李小华签名笔迹一致，系同一人签名，相关鉴定人出庭接受了李小华、王正方的质询，并对鉴定过程、鉴定方法等进行了阐述，其所作质询答复并无不当。簇桥街办提交的《情况说明》载明，《委托书》系由王正方于协议签订前在七里社区三楼办公室交付于簇桥街办拆迁科工作人员。若《委托书》中“李小华”签名为真，则与上述鉴定意见相互印证，李小华委托属实；若签名为假，在当事人双方陈述矛盾且均无证据证明系对方伪造的情况下，必有一方陈述为假，也即该委托书或为簇桥街办伪造，或为王正方伪造，或受李小华口头委托自行起草签名捺印，且根据王正方签署协议的经过，亦无法排除李小华委托他人起草签名捺印交给王正方的可能性。案件审理过程中，李小华提交书面申请要求就签名进行重新鉴定，经征询各方意见，就是否重新鉴定、是否对捺印进行鉴定以及鉴定材料的选取产生分歧。簇桥街办主张若重新鉴定，应同时对王正方签名进行比对鉴定，以确定是否王正方签名。王正方于2019年11月19日明确表示不同意参与鉴定，若原审法院决定就是否其签名进行鉴定的，其会按照要求进行鉴定。簇桥街办据此亦表明王正方不参与鉴定，鉴定结果是否真实不能反映真实情况，由原审法院决定是否就此进行鉴定。考虑簇桥街办陈述《委托书》由王正方交付簇桥街办工作人员的交接过程，上述可能性均无法排除，故在此情况下，对《委托书》签名进行鉴定，即便鉴定意见结果与第一次鉴定意见结果相反，亦无法排除上述存在的其他可能性。故在已有鉴定结论，且李小华、王正方未明确指出鉴定结论存在的明显错误或其他证据佐证其意见的情况下，对其申请重新鉴定，原审法院不予准许。第三，王正方在《征地补偿协议》签订后按该协议领取了包括搬迁奖励在内的各项补偿款共计14342427元，该款项系对《补偿计算表》范围内由李小华、王正方享有权利的案涉房屋的全部补偿款项，故补偿款项是对李小华、王正方的合计补偿，而王正方在领款单上签字，领款后再次确认，均是对补偿款总额的确认，若无李小华委托，则王正方该受托行为效力或存疑，但王正方签署协议之后代李小华签署领款单、再次确认领款属实。基于此，上述王正方关于《委托书》系簇桥街办伪造的陈述不具有真实性，簇桥街办《情况说明》更具有可信性。至于王正方所述其签名仅是领取其本人款项的陈述，明显与上述事实不符。据此，王正方有关《委托书》为假的陈述无证据予以证明，原审法院不予采纳。基于上述认定，根据《委托书》载明的内容，簇桥街办在王正方出具《委托书》的情况下，根据房屋权利人为李小华、王正方的事实，由王正方代表二人在《征地补偿协议》《补偿计算表》和领款单上签名确认，并无不当。至于李小华、王正方对协议、领款单上有李小华的名字提出异议，簇桥街办当庭确认系其备注，也即协议及领款均系对二人的案涉房屋补偿的总额。簇桥街办于庭审后表示，请求原审法院查明领款表所载金额是否已经由王正方账户支付给李小华，王正方于2019年10月以电话答复方式告知其领款后从未向李小华支付过款项，所领取款项系其本人应得部分。综上所述，从双方关于《委托书》产生、出具的陈述以及签订《补偿计算表》、领取款项的情况来看，即便鉴定结论为非本人签名，该鉴定结论对事实认定已无实质判断意义，对李小华、王正方的重新鉴定申请，原审法院不予准许。对李小华、王正方关于《委托书》的陈述意见，原审法院不予采纳。对簇桥街办关于王正方于协议上签名的效力及于李小华的意见，原审法院予以采纳。 关于协议是否公平即补偿标准问题。李小华、王正方主张行政协议显失公平，主要理由为合同签订的补偿标准过低，也即簇桥街办签订协议时依据的规范性文件中有关补偿标准不合法，请求对该补偿标准一并进行审查。根据查明的事实来看，李小华、王正方在与簇桥街办签订行政协议时是其真实意思表示，其主张因受威胁签订协议，依据不足。从审查的规范性文件的内容来看，该规范性文件并未规定强制性补偿标准，且与李小华、王正方主张有关的附件标准主要系针对被征地范围内的失地集体组织成员的拆迁安置和补偿，对于规定补偿外的补偿项目，则规定参照与规定标准相近的情况补偿，无法参照的，参照市场价格按实际损失合理补偿。本案中，因案涉房屋所在集体所有土地被征收，基于案涉房屋属于租地建房的事实，簇桥街办参照上述规范性文件标准，与李小华、王正方自愿平等协商达成一致，系双方的真实意思表示，无显失公平的情况。故在簇桥街办未将上述规范性文件作为协议依据、未强制适用，仅属于参照上述征地补偿标准，且双方系自愿达成行政协议的情况下，李小华、王正方主张对上述补偿标准进行合法性审查，无事实依据。故其申请对规范性文件进行审查不符合规定，原审法院不予同意。李小华、王正方主张补偿标准过低，协议显失公平，同时基于其获得的补偿金额高于其拍卖取得案涉房屋时所支付费用的情况，原审法院不予采纳。 综上所述，李小华、王正方与簇桥街办签订的《征地补偿协议》合法有效。李小华、王正方另提出按国有土地征收补偿标准补差4800万元，在其提出行政协议无效之诉经认定行政协议合法有效、并无不当之处的情况下，该诉讼请求不能成立。据此。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李小华、王正方的诉讼请求。案件受理费50元，由李小华、王正方共同负担。 宣判后，上诉人李小华、王正方不服，向本院提起上诉称，1.原审法院违反级别管辖规定，程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，土地征收主体应当为市、县人民政府，本案土地征收主体应是成都市人民政府，应将成都市人民政府列为被告，移送成都市中级人民法院管辖。2.案涉《征地补偿协议》应依法确认为无效。簇桥街办非市、县一级人民政府，不具备与李小华、王正方签订《征地补偿协议》的行政主体资格；《委托书》中“李小华”的签名非其本人所签，簇桥街办仅与案涉房屋权利人之一的王正方签订协议，且王正方系在被上诉人簇桥街办多次恐吓、威胁下被迫签订《征地补偿协议》。3.案涉《征地补偿协议》无效，簇桥街办应当将李小华、王正方合法财产恢复原状，在不能恢复原状的情况下赔偿损失。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，程序违法。请求：1.依法撤销原审判决并依法改判；2.依职权追加成都市人民政府或武侯区人民政府为本案被告，并由成都市中级人民法院进行一审审理；3.依法确认簇桥街办与王正方签订的《征地补偿协议》无效；4.判决簇桥街办按照国有土地上房屋征收补偿标准另向李小华、王正方补偿人民币8000万元拆迁安置补偿费用及损失，或将李小华、王正方被非法强拆的房屋恢复原状；5.本案诉讼费由簇桥街办承担。 被上诉人簇桥街办辩称，案涉《征地补偿协议》系簇桥街办与王正方自愿签订，不存在任何欺诈胁迫的情形，李小华于上述协议签订前向王正方出具了《委托书》，王正方受委托签订的《征地补偿协议》对李小华具有法律效力，案涉《征地补偿协议》合法有效。李小华、王正方起诉的主体不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，原审法院未违反级别管辖规定。综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2018年3月19日，原武侯国土分局出具《情况说明》载明，对于案涉的土地征收“由武侯国土分局负责上述征地范围内的征后实施工作。武侯国土分局按照《成都市人民政府办公厅关于进一步严格规范征地补偿安置工作的通知》（成办发〔2011〕76号）文件精神，将征后实施工作中的调查登记、费用发放、住房安置等部分具体事务委托给武侯区人民政府簇桥街道办事处。” 本院认为，本案的争议焦点为案涉《征地补偿协议》是否应确认无效，具体表现为：（一）簇桥街办是否有签订《征地补偿协议》的行政主体资格；（二）《征地补偿协议》是否成立及存在相应无效情形。 （一）关于簇桥街办是否有签订《征地补偿协议》的行政主体资格 按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，“实施主体不具有行政主体资格”属于行政行为“重大且明显违法”因而导致无效的情形之一。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第十一条之规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。即土地征收补偿安置的法定义务主体为市、县人民政府土地行政主管部门。但实践中，土地行政主管部门可以委托包括街道办事处在内的行政机关或其他组织具体实施。征地补偿安置工作中的调查登记、补偿计算、签订补偿安置协议、费用发放等系具有给付、服务性质或以协商方式实施的行为，不具有行政强制性，且现行法律、法规对于行政机关将实施上述行为的行政职权予以委托并无相关禁止性规定，亦未设定专业资质或执法资格等特殊要求，故其应属可以委托的事务。本案中，原武侯国土分局按照成办发〔2011〕76号《成都市人民政府办公厅关于进一步严格规范征地补偿安置工作的通知》文件精神委托涉案房屋所在地的簇桥街办具体签订补偿安置协议，更有利于相关征收补偿安置工作的开展。虽然簇桥街办是以自己的名义签订协议，但原武侯国土分局对簇桥街办在本次征收范围内实施的调查登记及协议签订等行为予以确认，故对于上诉人李小华、王正方认为本案土地征收主体为成都市人民政府，应追加成都市人民政府或武侯区人民政府为本案被告，簇桥街办不具有签订《征地补偿协议》的行政主体资格的主张，本院不予支持。 （二）关于《征地补偿协议》是否成立及存在相应无效情形 首先，据本案查明事实，案涉房屋系上诉人李小华、王正方两人共同所有。《委托书》载明，“兹本人李小华委托王正方办理成都市武侯区××已被拆除房产进行与簇桥街道办事处拆迁办核实面积结算。”系李小华对共有房屋部分委托王正方与土地征收补偿具体实施单位簇桥街办就办理补偿事宜的授权。李小华和王正方主张该《委托书》中“李小华”的签名非李小华本人所签，但原审法院委托的司法鉴定机构作出《司法鉴定意见书》，认定《委托书》上委托人签名“李小华”与样本中李小华的签名为同一人书写，相关鉴定人出庭接受了李小华、王正方的质询，并对鉴定过程、鉴定方法等进行了阐述。王正方、李小华以该鉴定意见明显依据不足为由申请原审法院重新鉴定，但又无证据佐证其意见，故原审法院对其重新鉴定申请不予准许并无不当，对该鉴定意见本院予以采信。据此，李小华就案涉房屋拆迁核实面积及结算相关事宜委托王正方办理的事实成立，王正方作为案涉房屋共有人之一在办理上述受委托事宜时做出的意思表示可认定为代表案涉房屋所有权利人即李小华和王正方两人，《征地补偿协议》成立并对二人均产生合同效力。其次，本案中，簇桥街办对案涉房屋、地上附着物及其他附属设施进行调查后，将相关情况记载于《补偿计算表》，王正方在该表上签字确认，表明王正方明确知晓案涉房屋的全部赔偿内容及赔偿款项；同日，基于《补偿计算表》，王正方与簇桥街办签订《征地补偿协议》并在领款单上签字确认领取补偿款，后王正方再次签字确认领取款项。从上述行为来看，均系王正方与簇桥街办对案涉房屋补偿款总额的确认，应当认定签订《征地补偿协议》是王正方代表其与李小华二人同簇桥街办协商一致的真实意思表示。王正方主张其受胁迫签订被诉协议，该协议应确认无效，但未提供证据予以证明，同时亦无证据证明《征地补偿协议》存在损害国家利益的情形，故不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项规定的无效情形，王正方的该项主张不成立，本院不予采纳。 综上，被诉《征地补偿协议》成立且不具有法定无效情形，该协议已经履行完毕，上诉人李小华、王正方请求按照国有土地上房屋征收补偿标准另补偿拆迁安置补偿费用及损失或将案涉房屋恢复原状，无事实根据和法律依据。李小华、王正方的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决驳回李小华、王正方的诉讼请求正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李小华、王正方负担。 本判决为终审判决。 审判长  邹小宇 审判员  刘 静 审判员  蒋娜娜 二〇二〇年四月二日 书记员  梁 燕 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。