浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙04行终366号上诉人（原审原告）杨小华，男，汉族，1967年11月9日出生，住平湖市。委托代理人:周晓，北京市京师律师事务所律师。委托代理人：贾雯，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）平湖市新埭镇人民政府，住所地平湖市新埭镇新南路398号。法定代表人潘加林，镇长。委托代理人王建平，浙江金品律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平湖市新埭镇旧埭村村民委员会，住所地平湖市新埭镇新丁路508号。法定代表人沈卫龙，主任。委托代理人陆颖，浙江金品律师事务所律师。上诉人杨小华因不履行法定职责一案，不服嘉善县人民法院（2019）浙0421行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审经审理查明，杨小华的部分家庭成员户口于2006年9月8日从浙江省庆元县龙溪乡西溪村凤洋路42号迁入现居住地，即浙江省平湖市。杨小华户内人口目前登记为：户主杨小华，妻吴夏兰，子杨建明，次子杨建伟，儿媳**娇。近年来，杨小华多次以不同方式向两被上诉人提出申请，称其家庭从庆元县迁入现居住地后无房居住，要求审批宅基地建房。2016年9月7日，平湖市新埭镇人民政府（以下简称新埭镇政府）向庆元县龙溪乡人民政府发出《关于提供杨小华建房审批材料的函》，主要内容为：杨小华现在我镇申请农民建房用地，请你单位提供下列材料：1.该户原籍房改政策享受（安置房、经济适用房等）情况证明（人民政府出具）；2.提供该户原籍国土资源管理部门出具的收回注销原集体土地使用权证证明（国土资源部门出具）。同年9月9日，西溪村民委在一份《关于无房证明的申请》下方空白处“杨小华在本村原有凤洋路42号房屋于2008年公路扩宽被拆除，他本人已不再拥有私人住宅地”并盖章。该段话下方有一句“经核实，该户未享受安置房或经济适用房”，并盖有“庆元县龙溪乡人民政府”印章，落款时间为2016年9月11日。该申请书左下方书写“情况属实”，盖有“庆元县国土资源局”印章，落款时间为2016年9月12日。2019年2月20日，杨小华又向平湖市新埭镇旧埭村村民委员会（以下简称旧埭村民委）邮寄了一份宅基地申请书，该邮寄于次日送达。旧埭村民委主任对该申请向原告以口头方式进行答复。杨小华自述，其现户籍地址平湖市上有农村房屋一幢，是其向当地村民购得。2015年，杨小华又将该房屋卖给其庆元县的老乡吴金远，目前杨小华家人租住在该房屋里。杨小华还称，其庆元县的老乡吴金远户口仍在原籍，并未迁入平湖市。原判认为，本案的争议焦点为：1.旧埭村民委是否适格被告；2.新埭镇政府及旧埭村民委是否应当为杨小华“安排”宅基地。关于第一个争议焦点。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”的规定，村民委员会仅在该种情况下可作为行政诉讼的被告。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第二十四条第一款第（六）项“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……”等规定，村民委对于宅基地申请的相应处理程序，属于村民自治范围内的事项，而非履行行政管理职责，故旧埭村民委并非本案适格被告。对于杨小华将旧埭村民委列为被告，应当裁定驳回。关于第二个争议焦点。根据我国《土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”及《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”等规定，在村民申请宅基地过程中，村集体经济组织、乡（镇）、县（市）各司其职，并非杨小华笼统的诉称二被上诉人应当为其“安排”宅基地。其一，对于旧埭村民委而言，其并非本案行政诉讼的适格被告，杨小华要求旧埭村民委履行职责，为其“安排”宅基地，受到自身情形是否符合相应法定条件，以及用地指标、规划条件的限制，还受到村民自治程序的约束，并非必然能得到满足。其二，对于新埭镇政府而言，其权限范围系根据村上报的材料，对村上报的农户申请宅基地事项是否符合法规、政策规定的条件和是否符合规划等进行审核；农村土地属于村集体所有，乡镇人民政府无权直接“安排”宅基地。由于杨小华诉称“旧埭村民委于2019年2月21日收到上述宅基地申请书”、“对杨小华的申请事项未给予任何答复”，即村民委对原告的申请并未予以同意并按规定上报，新埭镇政府的审核便失去了基础。因此，对杨小华要求被告新埭镇政府为其“安排”宅基地的诉请本院不予支持；对其起诉旧埭村民委为其“安排”宅基地应当裁定驳回。根据我国《行政诉讼法》的规定，被上诉人不履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院对该行政行为判决确认违法。杨小华的第一项诉请“请求依法确认两被告不履行法定职责的行为违法”与第二项诉请“请求判令两被告履行法定职责，根据杨小华家庭成员情况安排宅基地”在逻辑上存在冲突，在原审法院释明后，杨小华未对诉讼请求进行变更，原审法院予以指出。在审理过程中，原审法院发现，杨小华的起诉既有裁定驳回起诉的情形，即杨小华将不适格的当事人列为被告，以及所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围，又有判决驳回诉讼请求的情形，即杨小华所请求履行的法定职责未满足法定条件，根据判决吸收裁定的原则，本案应当以判决方式处理。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，判决驳回杨小华的诉讼请求。案件受理费50元，由杨小华负担。杨小华上诉称，一、旧埭村民委是本案适格被告。村民委员会作为集体组织执行机构对村民的建房用地申请进行审核是整个用地审批程序中不可或缺的基本环节。村民委员会的审核意见直接影响到村民能否使用宅基地。地方法规和部门规章授权村民委员会在农村村民住宅用地审批过程中行使管理职能，村委会或集体经济组织对住宅用地审查行为可能对申请人的权利义务产生影响。二、村民将宅基地申请交给村民委员会开始，行政审批程序启动，村民委员会在村民申请宅基地过程中具有初步审查、上报的职责，直至县级人民政府作出审批结果，是一个完整的审批过程。旧埭村民委在收到上诉人的宅基地申请后，未召开村民会议讨论，公示结果，也未进行公示和上报审核工作，这已经是不作为，并且因其不作为导致了上诉人的请求不能及时向上级部门反映，影响了整个审批流程，最终导致上诉人的宅基地申请不能获批落实。三、上诉人于2016年8月22日书面向被上诉人一反映此情况，希望被上诉人一可以监督被上诉人二依法履行职责。一审判决以被上诉人二并未同意并按规定向被上诉人一上报上诉人的请求，被上诉人一因而缺乏审核基础为由，不予支持上诉人请求，一审判决意指被上诉人二不能作为适格被告，而因被上诉人二的原因不上报至被上诉人一，被上诉人一就不存在审核的基础，也无需作为，这实质上剥夺了上诉人救济的权利。四、原审法院适用法律错误。在错误的认定了上述事实的情况下，原审法院错误的适用了《行政诉讼法》第四十九条、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，驳回上诉人全部诉讼请求，属法律适用错误。上诉人认为原审法院作出的(2019)浙0421行初49号《行政判决书》认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。请求撤销(2019)浙0421行初49号《行政判决书》，依法改判或发回重审。被上诉人新埭镇政府辩称，一、杨小华针对新埭镇政府提出的上诉意见是“新埭镇政府是否应当对旧埭村民委不依照法律、法规的规定履行法定义务进行监督并责令其改正的问题”。因此其上诉诉求已经与其诉讼请求完全不是同一诉求，因此该上诉意见与本案、原判无任何关联。二、关于杨小华要求新埭镇政府对旧埭村民委履行职责进行监督的诉求，其在提起本案之诉前已经向浙江省嘉善县人民法院提起了诉讼，嘉善法院也已经受理其起诉，案号为（2019）浙0421行初55号。三、原审法院适用法律正确，作出的判决结果也完全正确。综上所述，被上诉人请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人杨小华的上诉请求。被上诉人旧埭村民委辩称，一、本案中，杨小华诉请旧埭村民委履行职责，安排宅基地，但对于宅基地的审批权并不在旧埭村民委处，旧埭村民委并非适格被告。二、针对杨小华上诉状中第二条内容，旧埭村民委认为其上诉中陈述内容与其一审诉请并不一致的，是超出其诉请内容的。其二审上述主张内容明显是与其一审诉请内容不一致的，不属于本案审理范围。被上诉人二未将此申请上报”也是毫无根据的说法。针对上诉人2019年2月20日的宅基地申请书，答辩人已经予以了处理，以口头方式向被答辩人予以了答复。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人一审诉请旧埭村民委为其安排宅基地，对于该诉请内容，旧埭村民委不是适格被告，不具有安排宅基地的职权，一审法院驳回其诉讼请求，有事实根据，也有法律依据。恳请二审法院依法查明事实，驳回被答辩人对答辩人的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。本案中，被上诉人旧埭村民委和新埭镇政府在涉及上诉人杨小华农村宅基地申请的审批流程中，并非共同作出审批行为，而是按上述规定履行不同的法定职责。上诉人起诉时将旧埭村民委和新埭镇政府列为共同被告，诉讼请求为“请求依法确认两被告不履行法定职责的行为违法；请求判令两被告履行法定职责，根据杨小华家庭成员情况安排宅基地”，庭审中进一步明确“旧埭村民委应接收申请，进行讨论，符合条件的，进行公示后上报镇政府。乡镇政府有监督职责，收到村委会的申请后进行审核后报县政府批准”。上诉人将两个不同的履职主体及不同的履职请求放在同一案进行诉讼，属诉讼请求不明确，不符合法定的起诉条件，依法应当驳回起诉。一审法院在审理中未向上诉人进行释明，并对本案进行实体审理，不当。经本院二审释明后，上诉人坚持其上述诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销嘉善县人民法院（2019）浙0421行初49号行政判决；二、驳回上诉人杨小华的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  金富祥审判员  孙 军审判员  李 平二〇二〇年四月三日法官助理王艳敏书记员孔成捷