湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终268号上诉人（原审原告）：陈建明，男，1968年5月12日出生，汉族，住岳阳市君山区。委托诉讼代理人：刘妙勤，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市君山区人民政府。住所地：岳阳市君山区柳林洲镇柳林路。法定代表人：李勇，区长。委托诉讼代理人：夏青，岳阳市君山区司法局工作人员。委托诉讼代理人：赵双，岳阳市君山区司法局工作人员。上诉人陈建明与被上诉人岳阳市君山区人民政府（以下简称君山区政府）确认强拆行为违法一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初201号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月20日公开开庭进行了审理，上诉人陈建明及其委托诉讼代理人刘妙勤，被上诉人君山区政府的委托诉讼代理人夏青、赵双参加了诉讼。本案现已审理终结。湖南省岳阳市中级人民法院审理查明：2018年9月20日，湖南省人民政府以（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单批准岳阳市年度第三批次建设项目用地，准许申请用地单位岳阳市国土资源局征收君山区柳林洲街道办事处岳华村、濠河村、望城居委会共计34.1605公顷土地。陈建明在岳华村拥有的4.98亩承包地并未在批准的（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单范围内。2018年12月22日，陈建明的承包地被君山城建投公司占用堆土，2019年5月29日，岳阳市国土资源局君山区分局向君山城建投公司下达督办函，要求君山城建投公司在2019年6月3日前恢复土地原状。君山城建投公司对陈建明承包的土地进行了平整没有异议。陈建明认为君山区政府强填其承包地的行为实体及程序均违法，严重侵犯了其合法权益，故提起本案行政诉讼，请求，1.确认君山区政府于2017年7月、2018年7月2日、2018年12月22日强推其承包地的行为违法。2.判令君山区政府就强填土地对陈建明进行征地赔偿及失地农民社保安置（赔偿标准参照2019年岳阳市国有农用地征收补偿政策并考虑近两年的物价上涨因素）。2019年10月19日，陈建明向一审法院提交了《变更诉讼请求申请书》，申请变更第一项诉讼请求为确认被告于2017年11月、2018年7月2日、2018年12月22日强推原告承包地的行为违法；撤回第二项要求赔偿损失的诉讼请求。湖南省岳阳市中级人民法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人、或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：．．．．．．（六）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：．．．．．．（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的．．．．．。依据上述法律和司法解释的规定，行政诉讼的受案范围是针对行政行为而言的。本案中，陈建明承包的土地并未在征收红线范围内，陈建明所举证据不能证实君山区政府具体实施了平整其土地的行政行为，相反，君山区政府提交的证据足以证实本案平整土地行为的实施者为君山城建投公司，君山城建投公司对此亦予以认可，而君山城建投公司系国有公司，并非行政机构，也非法律、法规或者规章授权行使行政管理职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，君山城建投公司未经同意平整陈建明承包土地的行为属于民事侵权行为，并非行政行为，因此，本案不属行政诉讼的受案范围。如陈建明认为其权益受到了损害，应当与君山城建投公司协商解决或者另行主张权利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项的规定，裁定驳回陈建明的起诉。陈建明不服上述裁定，向本院提起上诉称:1.岳阳市自然资源和规划局出具的《关于对陈建明等九人查处申请书重新回复》（以下简称《重新回复》）证明强行平整主体是君山区政府。2.君山城建投公司是受君山区政府委托实施的强行平整土地行为，应当由君山区政府承担相应的法律责任。3.君山区房屋征收安置和禁违治违管理局未经上诉人同意，擅自向其账户数次打入土地补偿款，证明涉案承包地被平整是君山区政府的行政行为。4.上诉人的土地与王清权等八人的承包地是在同一时期、因同一征地项目被同一主体强行平整，基本事实一致，一审法院在王清权等人诉岳阳市政府强行平整土地违法案中确认平整土地违法，而本案却以属于民事侵权为由驳回起诉，认定事实错误。综上，强行平整土地行为是在［2018］政国土字1233号批复范围外少批多占的违法用地行为，君山区政府是本案的适格被告。请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求。君山区政府答辩称：1.涉案土地平整主体是岳阳城建投公司，本案属于民事侵权行为。岳阳市自然资源和规划局于2019年6月24日作出《重新回复》，证明邹业轩承包地面积4.98亩，不在征收范围内，君山城建投公司是平整土地主体。君山区城建投公司于2019年8月1日出具《关于王清权、王治邦、涂仁贵、万时梁、陈建明、邹业轩等六人土地被平整的情况说明》，自认其是平整土地的主体。柳林洲街道办事处于2019年5月31日出具情况说明，证明涉案土地已经复耕，并退还至岳华村。2.陈建明不是本案适格原告，且已收到补偿款。陈建明所提供的基本农田保护责任卡已过期，土地租赁合同已自动解除，不足以证明其是涉案土地的承包权人。2018年6月29日，收到岳阳市君山区房屋征收安置和禁违治违管理局分四次汇入的补偿款共计171411.6元。综上，请求驳回陈建明的诉讼请求，维持原裁定。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。另查明：2017年8月1日，原岳阳市国土资源局发布了岳土征告字﹝2017﹞67号《拟征地（使用土地）告知书》（以下简称《拟征地告知书》）。告知拟征地用途是岳阳市年度第三批次建设项目。2018年9月26日，君山区政府向原湖南省国土资源厅申请办理农用地转用、土地征收审批手续并获批准，批单号为（2018）政国土字第1233号，建设项目名称为岳阳市第三批次建设项目，批准面积为35.8352公顷。岳阳市君山区房屋征收安置和禁违治违管理局于2018年6月29日分四次向陈建明账户分别汇入50000元、50000元、50000元、21411.6元，合计汇入171411.6元，用途为“补偿款”。另案当事人万时梁所有承包地在岳阳市年度第三批次建设项目红线范围内，岳阳市君山区房屋征收安置和禁违治违管理局于2018年6月29日分别向万时梁账户汇入50000元、50000元、7160元，用途为“补偿款”。万时梁另案提起行政诉讼，请求确认君山区政府于2017年11月8日、2018年7月2日、2018年12月20日强推其承包地的行为违法。经本院二审，作出（2020）湘行终269号生效判决，确认君山区政府土地行政强制行为违法。还查明：2019年6月24日，岳阳市自然资源与规划局依据湖南省自然资源厅的要求，针对陈建明等人于2018年12月7日递交的查处申请，作出《重新回复》，该回复认定：“陈建明、邹业轩二人的承包土地位于东侧，承包土地面积分别为陈建明4.98亩、邹业轩3.78亩，其土地不在征收范围之内。两户承包地目前已被平整，未依法进行补偿。经调查，君山城建投公司平整耕地总面积为6509.7㎡，该局依法责令其复耕并退还。5月底，君山城建投公司对该平整土地进行了复耕和退还。对于陈建明、邹业轩两户青苗没有补偿的情况，建议与君山城建投公司协商处理。”陈建明在2018年7月2日清表行为发生时，向岳阳市公安局君山区分局报案，该局未进行查处。陈建明不服，另案提起行政诉讼，请求确认该局不履行法定职责行为违法。一审法院作出（2019）湘06行再6号生效裁定，认定“该局柳林洲派出所在2018年7月2日接警后即安排出警，查明警情为政府部门依法实施征拆，并已告知报警人维权途径。陈建明在已知晓其土地上的作物被破坏系政府部门征拆行为后，仍申请岳阳市公安局君山公安局对该行为进行查处，其请求履行的法定职责明显不属于岳阳市公安局君山分局的职责范围。”本院认为，本案焦点是被诉强制平整土地行为是否由君山区政府实施。本案中，为建设岳阳市年度第三批次建设项目，原岳阳市国土资源局于2017年8月1日发布了《拟征地告知书》，君山区政府于2018年9月26日向原湖南省国土资源厅申请办理农用地转用、土地征收审批手续并获批准，批单号为（2018）政国土字第1233号。涉案土地紧临2017年第三批次建设项目批准范围线北侧，虽不在上述项目审批征收范围内，但自原岳阳市国土局发布《拟征地告知书》以来，陈建明的承包地上发生了多次被强行清表和平整土地的行为。2018年7月2日清表行为发生时，陈建明向岳阳市公安局君山区分局报案，该局未进行查处。陈建明遂向法院提起诉讼，请求确认该局不履行法定职责行为违法，原审法院作出（2019）湘06行再6号生效裁定，认定“涉案警情为政府部门依法实施征拆”。案外人万时梁的承包地因同一征地项目在同时期被君山区政府平整，其在2018年6月29日收到由岳阳市君山区房屋征收安置和禁违治违管理局汇入的补偿款，已有生效判决认定君山区政府土地行政强制行为违法。陈建明作为涉案土地的承包经营权人，亦在2018年6月29日，收到岳阳市君山区房屋征收安置和禁违治违管理局分四次汇入的补偿款共计171411.6元，君山区政府在本案诉讼中对此予以认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。一般来说，确定适格被告，既要审查该被告是否是行政行为的作出者，也应审查行为者是否具有行政主体资格。虽然君山区政府提交了君山城建投公司关于其自认系涉案土地平整行为主体的说明，以此否认其是适格被告。但君山城建投公司系民事主体，不具有在征拆过程中自行强制平整土地的法定职权。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。原审法院另案作出的生效裁定已经认定2018年7月2日的平整行为系政府的征拆行为。虽然本案被诉行为还包括2017年11月、2018年12月22日平整土地的行为，但对于因同一建设项目需要，对同一块土地实施的多次土地平整行为，应当认定为系同一主体实施的一系列连续性行为。即使君山城建投公司参与实施了平整涉案土地的行为，也只能视为其受君山区政府的委托，从事了支持和配合征拆工作的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。故君山区政府是本案适格被告。一审法院仅以《重新回复》中认定君山城建投公司是平整陈建明土地的主体的内容，就认定被诉行为系民事侵权行为，明显证据不充分，一审裁定以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回陈建明的起诉不当。综上，陈建明认为君山区政府系本案适格被告的上诉理由成立，本院予以支持。一审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初201号行政裁定；二、本案指令湖南省岳阳市中级人民法院继续审理。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  林 芝二〇二〇年四月三十日书记员  林俊宇