山西省太原市中级人民法院行政裁定书（2020）晋01行终26号上诉人（原审原告）王春明，男，1975年10月30日出生，汉族，太原市晋源区金胜镇南阜社区居民，住太原市。委托代理人郭阿萍（系上诉人妻子），女，住址同上诉人。委托代理人张玉宝，北京天驰君泰（太原）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市晋源区金胜镇人民政府，住所地：太原市晋源区晋祠路3段133号。负责人**，镇长。委托代理人曹元杰，山西隆诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市晋源区金胜镇南阜社区居民委员会，住所地：太原市晋源区金胜镇南阜村。法定代表人王玮杰，主任。出庭负责人武润宏，男，南阜社区副主任。委托代理人安毅，山西国华律师事务所律师。上诉人王春明因不履行行政合同一案，不服太原市万柏林区人民法院（2019）晋0109行初99号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：原告王春明系被告太原市晋源区金胜镇南阜社区居民委员会居民。原《太原市南郊区乡（镇）村宅基地清查发证登记表》将登记的金胜镇南阜村编号为01-15043-1的宅基登记在户主案外人王贤（已去世）名下，家庭成员有案外人杨桂珍（案外人王贤的妻子，已去世）、案外人王变娥（三女）、案外人王海根（长子）、案外人王春根（次子）、案外人王春保（三子）、原告王春明（四子），发证面积肆分五厘，南北至道路、东邻武臭小、西邻武满寿。2010年3月20日，案外人王春根、王春保与原告签订《折房协议》。主要内容：“1．旧村东靠武利平，西临武迁福的老院，共有套房8间及院落，属兄弟三人共同所有，每人所占股份33．33％。2．假如我村遇到拆迁，本院的拆迁款及所换房屋按兄弟三人平均分配。3．房屋在不拆迁时，王春明有永久居住权。”2013年11月17日，原告王春明（乙方）与被告原太原市晋源区金胜镇南阜村村民委员会（甲方及案外人太原市晋源区南阜村党支部），被告太原市晋源区金胜镇人民政府（丙方）签订金字南阜228号《金胜镇南阜村城中村改造旧村拆迁产权置换安置协议》。主要内容是确定宅基地编号南阜村旧村西街4排1号因拆迁所应置换的住宅面积、奖励面积、商铺产权（面积）、商业股权（面积）、搬迁费、过渡费、其他地上附着物补偿情况等。原告王春明已领取第一套安置房，被告太原市晋源区金胜镇南阜社区居民委员会现在已具备发放第二套安置房的条件。原审法院认为：行政合同也叫行政契约，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同之中，行政主体并非以民事法人的身份而是行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。在其间行政主体享有行政优益权。行政合同的特征是1、行政合同的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力。行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的，因此，当事人中必有一方主体是行政主体。没有行政主体的参加，不能称为行政合同。行政合同必须有行政机关参加并不意味着凡有行政机关的合同都是行政合同。行政机关具有双重身份：行政主体和民事主体。当行政机关以民事主体身份签订合同，该合同是民事合同；只有当行政机关以行政主体身份签订合同时，该合同是行政合同。2行政合同的目的是实施行政管理。行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。3行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政主体签订行政合同是实现行政管理目标，维护公共利益。因此，行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权。根据行政合同的概念和特征，我们可以得出行政合同与民事合同的区别：1、签订合同的目的不同，签订行政合同的主要目的或占支配地位的目的是为了实施行政治理，产生、变更或消灭行政法律关系。这里所说的实施行政治理，是指行政机关直接以合同作为实施行政治理的手段。而签订民事合同的目的通常是为了实现个人或组织的利益，或者是为了产生、变更和消灭民事法律关系。2、民事合同双方地位相同，而行政合同双方当事人的法律地位是不完全同等的。3、判定某一合同是行政合同还是民事合同，是看该合同是在形成、变更、消灭民事法律关系还是行政法律关系，签订合同的主体是否是行政主体，不能成为区分行政合同和民事合同的尺度。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条第一、二款：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”根据上述法律、法规、司法解释，被告太原市晋源区金胜镇南阜社区居民委员会必须是依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为时，才可以成为行政诉讼的被告。土地征收和国有土地上房屋征收的部门只能是市、县级人民政府，被告太原市晋源区金胜镇人民政府只能是征收组织实施部门，其无权委托任何部门再负责组织实施征收与补偿工作。本案中，被告太原市晋源区金胜镇南阜社区居民委员会（原太原市晋源区金胜镇南阜村村民委员会）作为平等的民事主体甲方与原告王春明签订了金字南阜228号《金胜镇南阜村城中村改造旧村拆迁产权置换安置协议》，其本身签订协议的行为不是法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，也非受太原市晋源区人民政府的委托，而是根据村民委员会自治原则，为了自身利益，与本村村民平等协商而产生新的民事法律关系。被告太原市晋源区金胜镇人民政府虽是行政机关，其也在上述协议上盖章，本质是监督行为。故上述协议是民事争议解决的范围，不是行政合同，不适宜通过行政救济方式来解决。宅基地使用权是以户为单位，户主与申报的共住人共同享有宅基地使用权。被告太原市晋源区金胜镇南阜社区居民委员会与原告王春明签订的金字南阜228号《金胜镇南阜村城中村改造旧村拆迁产权置换安置协议》，计算出涉案宅基地院落所有的货币补偿和置换面积，是针对涉案宅基地院落所有共同居住人和权益人，而不是针对原告王春明一人。原告王春明应通过民事诉讼的方式确认涉案宅基地院落中属于自己的共有份额。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告王春明的起诉。案件受理费50元，由原告王春明负担。上诉人王春明不服，上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误应依法撤销。上诉人要求被上诉人履行0228《金胜镇南阜村城中村改造旧村拆迁产权置换安置协议书》，一审法院认定该《安置协议书》不属于行政合同，而是根据村民委员会自治原则，为了自身的利益，与本村村民平等协商而产生的新的民事法律关系。首先，上诉人认为该《安置协议书》属于行政合同。根据并政发（2008）19号《太原市城中村改造管理试行办法》的相关规定，城中村改造是指将城市规划区范围内村庄的村民转为居民，撤销村民委员会建立居委会，农村集体经济组织改制为股份经济组织，集体土地依法征收为国有土地，按照城市建设规划、建设管理规定进行建设的行为。根据该定义可知，城中村改造在政府主导下进行的。不单单是旧村拆迁的问题，还包括村民变为城市居民，撤销村委会建立居委会，变集体土地为国有土地等系统工程，旧村拆迁工作只是其系统工程中的一个环节。我们不能割裂开单从《安置协议书》的形式上看其是否为行政合同。城中村改造工作整体上谁都无法否认太原市政府工程，身份转变、土地性质改变，组织管理形式改变，是政府的行政行为，难道其中的旧村拆迁工作就不属于政府的行政行为而变成民事行为，从逻辑上讲不通。其次，根据《安置协议书》第十二条争议的解决方式，上诉人认为如果该协议书为民事法律行为，晋源区人民政府相关部门就没有义务对一个民事行为进行干涉，显然被上诉人也认城中村改造是一项行政行为，因此，当协议履行中发生争议，政府相关部门进行协商那个解决。又根据十三条第二项的规定，该协议书最主要的生效要件为被上诉人金胜镇政府盖章。也就是说没有金胜镇政府盖章，该协议是不能生效的。从上述规定的内容，不难推断出安置协议书为行政合同，正如裁定书对行政合同特征2的描述：行政合同签订的目的是实施行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。被上诉人金胜镇政府在安置协议书上盖章的行为并不是为了其自身的经济利益，而是为实施行政管理职能，维护公共利益，显然被上诉人太原市晋源区金胜镇政府在安置协议书盖章行为及有关条款的规定属于行政合同范畴。再次，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，旧村拆迁改造不属于其自治的范围，不能根据村民自治原则与村民签订民事法律关系的拆迁置换协议。与其村民签订的安置协议书是受相关政府委托签订的行政合同。综上所述，一审法院裁定错误，请求二审法院撤销（2019）晋0109行初99号行政裁定书发回重审或二审法院提审，诉讼费由被上诉人承担。被上诉人太原市晋源区金胜镇人民政府口头答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人所争议的协议是上诉人与其所在的村委会签订的民事协议，并非行政协议，拆迁安置协议是上诉人与村委会之间平等协商签订的，与镇政府没有任何实质性权利义务。请求二审法院维持原裁定。被上诉人太原市晋源区金胜镇南阜社区居民委员会辩称，上诉人称答辩人侵害其合法权益与事实不符。本案诉争的拆迁安置房屋置换的宅基地原属于上诉人父亲所有，上诉人父亲去世后，上诉人于2010年3月20日与其兄弟王春根、王春保三人共同签署《拆房协议》，协议中明确约定“1、旧村东靠武利平，西临武迁福的老院，共有套房8间及院落，属兄弟三人共同所有，每人所占股份33.33%。2、假如我村遇到拆迁，本院的拆迁款及所换房屋按兄弟三人平均分配。···”，本协议三人均已签字捺印，该协议符合法律规定，系签订人真实意思表示，上诉人应当遵守。2012年南阜村面临拆迁，上诉人与答辩人于2013年11月17日签订《金胜镇南阜村城中村改造旧村拆迁产权置换安置协议》，协议签订后上诉人已经领取现金补助及第一套拆迁安置房屋。依据土地管理法第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。答辩人南阜社区与上诉人签订金字南阜228号协议，计算出涉案宅基地院落所有的货币补偿和置换面积，是针对涉案宅基地院落所有共同居住人和权益人，而不是针对上诉人一人。协议虽由上诉人签字确认，但实际所有人应当为上诉人兄弟三人，在上诉人兄弟三人就协议产生纠纷，经答辩人多次调解后仍未能达成合议的情况下，在房屋所有权人尚不明晰的情况下，为保护第三方的合法权益，答辩人才暂缓发放第二套拆迁安置房。综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律法正确。答辩人并未侵犯上诉人合法权益，请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。双方当事人在一审期间提供的证据原审法院均随卷移送本院，本院根据上述有效证据认定的事实与原判一致。本院认为，上诉人王春明（乙方）与被上诉人金胜镇政府（丙方）、南阜社区居委会（甲方）签订228号《产权置换安置协议》，是为了加快晋阳湖区和城中村改造建设进行的宅基地产权置换，其具备土地房屋征收补偿行政协议的属性。上诉人王春明认为被上诉人太原市晋源区金胜镇人民政府未按照约定履行上述《产权置换协议》，依法提起行政诉讼，属于行政诉讼受案范围。该协议中关于履行中有争议由晋源区人民政府相关部门协商解决的约定，说明其并非村民自治行为。协议中约定金胜镇政府盖章后方可生效，金胜镇政府履行的是行政管理职能。一审法院认定其为监督行为错误，应予纠正。综上所述，本案属于我国《行政诉讼法》第条规定的受案范围，一审法院裁定驳回王春明起诉适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销太原市万柏林区人民法院（2019）晋0109行初99号行政裁定；二、本案指令太原市万柏林区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 张翠萍审 判 员 陈 聪审 判 员 郭朝艳 二〇二〇年四月二十八日法官助理 郭 祺书 记 员 吴 彤