吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉71行终60号 上诉人（原审原告）刘玉艳，女，1965年2月14日出生，汉族，住吉林省通化市东昌区。 被上诉人（原审被告）通化市公安局东昌区分局，住所地吉林省通化市东昌区。 负责人曲志鹏，局长。 被上诉人（原审被告）通化市公安局，住所地吉林省通化市。 法定代表人孙景龙，局长。 上诉人刘玉艳因与被上诉人通化市公安局东昌区分局（以下简称东昌分局）、被上诉人通化市公安局（以下简称市公安局）治安行政处罚一案，不服通化铁路运输法院作出的（2020）吉7103行初1号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，刘玉艳因拆迁房屋安置问题，于2019年8月19日到北京国家信访局越级上访，被东昌分局依法训诫。在相关部门予以协调解决过程中，又于2019年10月28日十九届四中全会召开之际，再次到北京国家信访局上访，被通化市东昌区政府驻京人员发现，将刘玉艳送回东昌分局。东昌分局以刘玉艳违法进京上访构成寻衅滋事为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定，对刘玉艳作出了拘留15天、罚款800元的行政处罚，市公安局经过复议维持了该项处罚决定。 一审法院认为，（一）公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”。东昌分局作为刘玉艳居住地公安机关，对本案管辖符合法律规定。（二）《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：…其他寻衅滋事行为。”《信访条例》第十六条规定：“信访人员采用走访形式提出信访事项的，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人员在规定时限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”该条例第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”该条例第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：在国家机关办公场所周围，公共场所非法聚集，围堵冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞，阻断交通的……”该条例第四十七条规定：“违反本条例第十八条，第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻，批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告，训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本案中，刘玉艳因拆迁房屋安置问题于2019年8月19日到北京国家信访局上访，受到了公安机关的训诫。对其诉求，涉诉单位多次建议其走诉讼程序解决问题，但刘玉艳坚持上访，并于2019年10月28日十九届四中全会召开之际，再次到北京国家信访局上访，客观上影响了国家机关正常的办公秩序，应属于寻衅滋事且情节较重的行为。东昌分局按照法定程序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项的规定，对刘玉艳作出拘留15日、罚款800元的行政处罚，程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当。（三）刘玉艳向市公安局申请复议时，认为东昌分局作出的行政处罚决定书并不是本人签字并提出了鉴定申请。一审法院认为，刘玉艳鉴定申请未在法定期限内提出，且处罚决定书当事人是否签字或无论鉴定结果如何，并不影响处罚决定实质。（四）市公安局对刘玉艳复议申请进行审查，在认定东昌分局作出的行政处罚合法的情况下，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出了维持原处罚决定的复议决定，程序合法，适用法律正确。综上，一审法院判决驳回了刘玉艳的诉讼请求。 刘玉艳上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律不当。（一）刘玉艳的上访行为并不属于越级上访，刘玉艳上访系依据《信访条例》的相关程序进行的，是在各级信访部门长期不给解决的情况下从基层信访部门到北京国家信访局逐级信访，不存在《信访条例》第十六条规定情形，信访期间也不存在该条例第十八条、第二十条规定的过激情形，被上诉人在对刘玉艳行政处罚时和一审法院案件审理时均没有提供证据证明刘玉艳存在违反该条例的上述情形，故一审法院认定刘玉艳在上访期间存在违反《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条的行为错误。（二）东昌分局作出的东昌公（民）行罚决字【2019】424号行政处罚决定程序违法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”东昌分局先作出行政处罚决定，后向向刘玉艳告知行政处罚决定，没有给予刘玉艳法定的陈述和申辩的权利，更没有让刘玉艳提供相关证据，故该行政处罚决定不能成立。依据该法第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”该处罚系东昌分局作出，但从案件卷宗材料可以看出所有的处罚行为均是派出所实施，只有处罚决定盖有东昌分局的公章，没有民主派出所报请东昌分局作出处罚决定的任何证据材料，其程序违法。（三）东昌分局作出的东昌公（民）行罚决字【2019】424号行政处罚决定书适用法律错误。该处罚决定适用的是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项其他寻衅滋事行为，且情节较重，处以行政拘留15日，并处罚款800元的行政处罚。本案中刘玉艳系依法提出信访诉求，向特定的信访部门进行登记的行为，是法律允许的行为，一审认定刘玉艳的行为影响了国家机关的正常办公秩序没有任何事实依据，更谈不上情节较重。综上，请求撤销一审判决，改判支持刘玉艳的一审诉讼请求；一、二审案件受理费用由被上诉人承担。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为：《信访条例》第十六条规定：“信访人员采用走访形式提出信访事项的，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人员在规定时限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据以上规定，信访人员应按照《信访条例》逐级信访，违反《信访条例》有关规定的，公安机关可以进行行政处罚。本案中，刘玉艳曾于2019年8月19日到北京国家信访局上访，并被东昌分局训诫。十九届四中全会召开前夕，东昌分局老站派出所民警多次口头告知，在未得到通化市相关部门明确答复的情况下，尤其在国家重大活动时间节点不得进京越级信访。但刘玉艳仍于2019年10月28日进京信访，违反了上述《信访条例》规定，情节较重。东昌分局据此对其作出行政处罚决定认定事实清楚。作出处罚决定前，东昌分局按照法定程序对刘玉艳进行了传唤，制定了行政处罚告知笔录，作出行政处罚决定后对刘玉艳当场送达，符合有关程序规定。市公安局复议维持该处罚决定并无不当。关于刘玉艳提出的行政赔偿请求，因行政赔偿以行政行为违法为前提，故该项请求没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由刘玉艳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 侯德顺 审 判 员 包蕴琦 审 判 员 包 娜 二〇二〇年四月二十八日 法官助理 梁佳驹 书 记 员 范宇聪