广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂02行初33号 原告柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会覃村屯村民小组(以下简称覃村屯村民小组)，住所地柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会。 诉讼代表人覃美元,组长。 被告柳城县人民政府（以下简称柳城县政府），住所地柳城县大埔镇青年路城东大夏。 法定代表人阳天，县长 委托代理人赖丽球，柳城县自然资源和规划局干部。 第三人柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会小岭头屯村民小组（以下简称小岭头屯村民小组），住所地柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会。 第三人柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会屋底屯村民小组（以下简称屋底屯村民小组），住所地柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会。 第三人柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会岩口屯村民小组（以下简称岩口屯村民小组），住所地柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会。 第三人柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会中团屯村民小组（以下简称中团屯村民小组），地址柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会。 第三人柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会鸡村屯村民小组（以下简称鸡村屯村民小组），住所地柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会。 第三人柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会石门屯村民小组（以下简称石门屯村民小组），住所地柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会。 原告覃村屯村民小组不服被告柳城县政府于2019年11月11日作出的柳城政发（2019）第30号《关于土地权属争议处理决定》（以下简称30号处理决定）向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原告覃村屯村民小组诉称，30号处理决定关于争议地范围认定存在错误。本案一至五第三人，其申请确权的争议地四至面积为509亩，而非30号处理决定认定的617．98亩，因此被告认定争议面积存在错误；30号处理决定认定争议地为的617．98亩，但确权权属时却扣除道路面积17．943亩，道路在争议地在需确权的范围之内，理应作为争议地一并确权而不是扣除；本案第三人一至五，其申请确权的争议地四至面积509亩从，30号处理决定附件争议图中的C地块52．525亩最北边的界限开始计算，然被告直接扣除该地块的面积，认定争议地界从该地块的南边开始计算，属于认定争议地范围错误；30号处理决定认定争议地南面水沟，具体指向的为最南面的水沟存在错误，争议地有两条水沟，最南面的俗称：桥马江；在往北(现在用水泥砖修建的)俗称：融水江。争议地南面从融水江；北面从鸡笼山脚；东面从本案第三人一至五耕地自然界限“旱沟”(自然形成的水渠)；西面从西面大山(大旗山)山脚，四至面积约509亩。该面积符合本案第三人一至五的本意，被告认定南面界限从从“桥马江”开始，不从融水江开始，如前所述存在认定争议地范围面积错误。被告作出的30号处理决定认定争议地历史使用情况存在错误。30号处理决定认定“本案第三人三、四(石门屯、屋底屯)均到争议放牧”存在错误，本案石门屯、屋底屯从未在争议地内放牧，该区域也不是本案第三人一至五的牧场，本案第三人一至五在其村屯居住周边有自己的牧场地，现第三人第三人一至五都在其原来的牧场用地开发做他用，争议地历史使用都是原告与第三人六小岭头屯放牧使用，不存在他人放牧行为。30号处理决定关于申请主体认定存在错误。本案第三人一至五，对争议地不存在任何的厉害关系，其不是适格的土地确权申请主体，争议地只属于原告与第三人小岭头屯放牧使用，只有二人与争议地有利害关系，认定没有利害的关系主体作为确权申请人属于事宴认定错误。另外，30号处理决定认为本案第三人五(鸡村屯)，在2004年已经放弃了对争议地所有权的主张，在另外，第三人五(鸡村屯)在争议地周边有任何土地使用的存在，其根本不属于申请争诉利害关系的主体。30号处理决定存在认定争议地名错误。30号处理决定附件争议图中把最南面的山认定是“社山”存在错误，该争议图标明“社山”从具体位置来看应当是(俗称)大山，社山应当是该图“山顶372”的位置，被告对争议地位置图标认定错误属于认定事实错误。30号处理决定认定争议时间存在错误。本案被告受理第三人一至五土地确权申请为2018年6月29日，在此之前不属于纠纷，在该时间点的之前的不属于本案纠纷处理的时间，被告作出的30号处理决定认定争议时间从2004年开始属于认定事实错误。被告作出的30号处理决定认定事实遗漏第三一、二、三、四(中团屯、岩口屯、石门屯、屋底屯)越界到争议地开垦面积的事实。30号处理决定认为第三人一、二、三、四(中团屯、岩口屯、石门屯、屋底屯)在争议地越界开垦使用做“双高”基地，但又没有对越界的范围、面积、区域做界定，而该面积涉及到整个争议地范围的确认，遗漏该事实的认定导致争议地面积认定事实错误。被告柳城县政府于2019年11月11日作出的30号处理决定存在行政违法行为。被告存在违反“土地确权依据申请”的法律规定。土地权属争议处理决定属于“依申请行政行为”，第三人一至五申请土地确权509亩，但30号处理决定认定确权617．98亩，显然违背2013年12月1日施行的《广西区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第19、20条规定关于依据申请范围的原则。处理本案争诉土地确权被告存在受理机关错误等违法处理行为。2018年7月2日柳城县古砦仫佬族乡以自己的名义向原告发出《提出答辩通知书》，表明该机关是处理机关；另外2018年10月9日，原柳城县国土资源局向原告发出《举证通知书》，亦表明该机关是处理机关；上述的行为明显违反《土地管理法》第14条土地权属关于“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；”的规定。30号处理决定存在适用认定证据规则存在错误。本案中第三人提交的证据30号处理决定附件争议图中的c地块52．525亩关于林权证的证据，仅表明其主张争议地的范围仅限于该林权区域的地块，不涉及于其他争议地，被告确权256亩的争议地给该第三人违背土地确权证据规则；相反，原告不论是对争议地的历史利用(放牧)、开发(历史延续的修建牛路)等符合土地确权的认定规则。30号处理决定存在违反适用“根据现实”确权的法律规定根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第20条“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”的规定结合到本案，30号处理决定已经认可了争议地是原告、与第三人六小岭头屯放牧使用，且该地界与第三人一、二、三、四、五(中团屯、岩口屯、石门屯、屋底屯)耕地有明显的自然界限(旱沟为界)，但被告仍然把争议地确权给该第三人，显然违反上述规章关于现实使用土地归属的条文规定。第5页共7页三、被告柳城县政府于2019年11月11日作出的柳城政发30号处理决定中在确权争议中对道路进行划定属于超越职权的行为。30号处理决定的附件争议图中对争议地进行了相关的道路设计与安排。根据《土地管理法》第14条“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；”的规定表明：被告有的只是法定的土地确权的职权，但该法律并未赋予被告在确权的同时对争议地进行土地“通路”的设置与处理的职权，被告在“法无明文规定”而为之，显然违反依法行政，属于超越职权的违法行为。30号处理决定存在错在程序违法行为。被告在未形成行政决定前，作出行政强制决定以及实施行政强制措施，属于行政程序违法。在处理本次确权当中被告柳城县政府于2018年lO月11日作出的柳城政通(2018)第2号《柳城县人民政府关于处置“牛坡坪”争议地违法种植桉树苗的通告》，该通告没有送达原告，该程序违法：另外，根据《行政强制法》第2条第一款“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。”第三款“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”第12条：行政强制执行的方式：排除妨碍、恢复原状；以及《广西区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第41条“违反本条例第六条规定，擅自改变争议范围内的土地、山林和水利的利用现状，毁坏地上农作物、经济作物、附着物和水利设施等或者砍伐有争议的林木的，依据有关法律、法规进行处罚；造成损失的，应当依法承担赔偿责任。”的规定，在作出行政强制执行的方式的排除妨碍、恢复原状的前提是在行政机关有行政决定(处罚)后，作为行政相对人，不履行特定的行政义务以后而实施的，本案的处理决定在2019年11月11日作出，但该行政强制措施在前2018年10月11日，被告的行为显然违良“行政处罚在前，行政强制措施在后的规定”，因此该发出公告行为违法。另外，被告于2018年11月13日对原告种植在争议地上的桉树苗进行铲除仍然是违反“行政处罚在前，行政强制措施在后”的规定，因此被告一系列上述行为程序违法。被告超过期限作出本案30号处理决定。根据2013年12月1日施行的《广西区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定，处理土地确权期限为6个月，本案于2018年6月29日受理，在2019年11月11日作出处理决定显然超过法定的处理期限。综上所述，原告为维护自身的合法权益，根据《土地管理法》第14条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”以及《行政诉讼法》第12条“(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。”的规定诉至法院，恳请依法裁判，判如所请。 被告柳城县政府辩称，《中华人民共和国行政复议法》第三十条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先行申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提 起行政诉讼”。原告不服答辩人作出的30号处理决定，未先行申请行政复议就提起行政诉讼，其行为违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定。鉴此，请求人民法院驳回原告的起诉 经审理查明，涉案争议地靠近覃村屯村民小组及第三人小岭头屯村民小组村庄之间，位于覃村屯村民小组西北面直线距离约0.8公里，第三人小岭头屯村民小组直线距离约1公里，第三人称之为“大歇坪”，覃村屯村民小组称之为“牛坡坪”的地方。争议地四至范围：东至五申请人耕作区；南至水沟；西至西山山脚；北至鸡笼山山脚小路。争议地面积共计：617.98亩。第三人屋底屯村民小组、岩口屯村民小组、中团屯村民小组、鸡村屯村民小组、石门屯村民小组以与原告覃村屯村民小组及第三人小岭头屯村民小组存在土地权属纠纷向柳城县政府申请土地权属争议裁决。被告柳城县政府于2019年11月11日作出30号处理决定。将争议地扣除道路面积17.943亩，余下的600.037亩进行确权；将地块A（详见土地权属争议示意图红色斜线部分）面积185.669亩，确定给第三人小岭头屯村民小组所有；将地块B（详见土地权属争议示意图蓝色斜线部分）面积158.289亩，确定给原告覃村屯村民小组所有；将地块D（详见土地权属争议示意图绿色斜线部分）面积256.079亩，确定给第三人屋底屯村民小组、岩口屯村民小组、中团屯村民小组、鸡村屯村民小组、石门屯村民小组所有。原告覃村屯村民小组不服处理决定提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案中，原告覃村屯村民小组不服30号处理决定，应当按照上述法律规定，先申请行政复议，对复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼。现原告覃村屯村民小组未经复议程序直接提起行政诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定，裁定如下： 驳回原告柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会覃村屯村民小组的起诉。 案件受理费人民币50元（原告柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会覃村屯村民小组已预交），由本院退回原告柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会覃村屯村民小组。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  赖政权 人民陪审员  梁咏川 人民陪审员  凌 林 二〇二〇年四月二十四日 法官 助理  此 兴 书 记 员  兰 岚