甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终16号上诉人（原审原告）彭正堂，男，1969年10月9日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区彭家坪。委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人马丽雅，北京楹庭律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）兰州市七里河区彭家坪镇人民政府，住所地：甘肃省兰州市七里河区彭家坪路30号。法定代表人张建军，该镇镇长。出庭负责人马彪，该镇副镇长。委托代理人侯思霞，甘肃金城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市七里河区人民政府，住所地：甘肃省兰州市七里河区小西湖东街95号。法定代表人赵同庆，该区区长。委托代理人张文科，该区司法局工作人员。委托代理人王海涛，甘肃恒亚律师事务所律师。上诉人彭正堂诉因畜牧行政强制及行政复议一案，不服甘肃省兰州市城关区人民法院(2019)甘0102行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年3月30日公开开庭审理了本案。上诉人彭正堂及其委托代理人陆迦楠、马丽雅，被上诉人兰州市七里河区彭家坪镇人民政府（以下简称彭家坪镇政府）的出庭负责人马彪及委托代理人侯思霞，被上诉人兰州市七里河区人民政府（以下简称七里河区政府）的委托代理人张文科、王海涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2010年4月13日，彭正堂在兰州市七里河区彭家坪镇彭家坪村44号注册成立兰州佳旺畜牧养殖农民专业合作社。2011年5月10日，甲方彭家坪村村民委员会与乙方彭正堂签订荒地承包协议，约定：甲方将彭家坪村所辖小金沟大弯荒沟承包给乙方，由乙方开发造地，面积约10.26亩，乙方享有30年荒地承包经营使用权，主要作为兰州大尾羊繁育基地建设。2011年6月10日，七里河区政府向彭正堂颁发《农村土地承包经营权证》（七里河区农地承包权(2011)第001号），载明：承包期限2011年4月12日至2041年4月12日，承包地块名称小金沟大弯，面积10.26亩，地类荒地。庭审中，彭正堂自述其于2014、2015年即将其承包荒地转包于中铁二十一局，其注册成立的兰州佳旺畜牧养殖农民专业合作社搬迁至永靖县养殖，未在其承包荒地上养殖经营。2019年1月16日，经中国动物卫生与流行病学中心监测确诊，兰州市七里河区彭家坪镇王家堡村李国杰养殖户发生非洲猪瘟疫情，七里河区政府于当日发布《疫区封锁令》(〔2019〕第1号)及《疫区扑杀令》(〔2019〕第2号)，该养殖户边缘向外延伸3公里被划定为疫区，为迅速扑灭疫情，防止疫情蔓延，对疫区内所有生猪实施扑杀，对病死生猪及其产品进行无害化处理，无害化处理掩埋点确定于七里河区彭家坪村西侧小金沟内，彭正堂承包的荒沟在小金沟范围内。2019年3月4日，七里河区政府发布《疫区解除封锁令》(〔2019〕第2号)，决定自2019年3月5日零时起解除非洲猪瘟疫区封锁。2019年4月8日，彭正堂向七里河区政府邮寄行政复议申请书，请求确认彭家坪镇政府在其承包地上做无害化处理点掩埋瘟猪侵害其承包经营权的行为违法。七里河区政府于2019年4月15日受理彭正堂的行政复议申请，并于2019年5月27日《行政复议决定书》（七复决字〔2019〕2号），决定：彭家坪镇政府进行的无害化掩埋猪瘟的应急处置行为合法。另查明，非洲猪瘟疫情应急预案规定非洲猪瘟为一类动物疫情，是我国重点防范的外来动物疫病之一。一审法院认为，依照《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条之规定“发生一类动物疫病时，应当采取下列控制和扑灭措施：（一）当地县级以上地方人民政府兽医主管部门应当立即派人到现场划定疫点、疫区、受威胁区，调查疫源，及时报请本级人民政府对疫区实行封锁。(二)县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施迅速扑灭疫病。”本案中，中国动物卫生与流行病学中心于2019年1月16日监测确诊兰州市七里河区彭家坪镇王家堡村李国杰养殖户发生非洲猪瘟疫情，七里河区政府于当日发布《疫区封锁令》(〔2019〕第1号)及《疫区扑杀令》(〔2019〕第2号)，划定疫区，后组织彭家坪镇政府采取扑杀、无害化处理等强制性措施，并于2019年3月4日发布《疫区解除封锁令》(〔2019〕第2号)。彭家坪镇政府采取的扑杀无害化处理等措施符合法律规定，及时控制和扑灭了动物疫情。《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”本案中，七里河区政府于2019年4月15日受理行政复议申请，2019年4月17日，彭家坪镇政府提出行政复议答复意见书，2019年5月27日，七里河区政府依法作出行政复议决定书，行政复议决定程序合法，认定事实清楚，复议决定并无不当。彭正堂主张彭家坪镇政府在其承包地上做无害化处理点掩埋瘟猪致客户对其养殖场地及肉质产生质疑，其无法将养殖场从永靖搬迁至承包荒地内，侵害了其承包经营权。经查，彭正堂虽承包了小金沟大弯荒沟作为兰州大尾羊繁育基地建设，但其于2014、2015年便将上述荒地转包于中铁二十一局，其注册成立的兰州佳旺畜牧养殖农民专业合作社亦搬迁至永靖县进行养殖，未在上述承包荒地上养殖经营，涉案荒地仍在彭正堂承包经营使用期内，彭家坪镇政府进行无害化处理，掩埋病死生猪及其产品的行为未侵害彭正堂对其承包荒地所享有的占有、使用、收益等权利。现彭正堂请求确认彭家坪镇政府在其承包地上做无害化处理点掩埋瘟猪侵害其承包经营权的行为违法及撤销行政复议决定书的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回彭正堂的诉讼请求。案件受理费50元，由彭正堂负担。上诉人彭正堂上诉称，第一，被上诉人选择上诉人承包地作为掩埋点的程序违法，一审法院也未对选择上诉人承包地作为掩埋点进行合法性审查。本案审查的是被上诉人在上诉人承包的养殖基地掩埋瘟猪是否合法，程序上是否合法，有没有事实依据，适用的什么法律依据。被上诉人选择上诉人土地掩埋没有任何程序、事实和法律依据，属于明显且重大违法。根据《中华人民共和国动物防疫法》第十九条的规定和农业部《病死及病害动物无害化处理技术规范》4.4深埋法中4.4.2选址要求4.4.2.1：应选择地势高燥处于下风向的地点，4.4.2.2：应远离学校、公共场所、居民住宅区、村庄、动物饲养和屠宰场所、饮用水源地、河流等地区。上诉人的承包地并不符合作为无害化场所处理的客观选址条件，甚至上诉人的承包地是做养殖的，是被明令禁止作为无害化处理场所的。被上诉人并未提供任何证据证明其是经过合法程序按照相关法律规定选择的掩埋场所。本案争议并不是产生疫情需要控制，而是被上诉人选择上诉人承包地作为无害化处理场所是否合法。一审法院适用法律以偏概全，规避主要问题。第二，在上诉人承包地内掩埋瘟猪行为对上诉人养殖造成重大且长远影响。上诉人的承包地在客观上和主观上都不符合相关法律法规规定的作为无害化处理掩埋场所。被上诉人的行为并不是真正为了公共利益，而是因为上诉人承包地涉及征收，不能达成协议，被上诉人才采取这种方式逼迫上诉人妥协。一审中，上诉人多次向法庭强调，上诉人一直在涉案承包地上搞养殖，因支持政府的建设行为，才临时将承包地转包给中铁二十一局，在被上诉人实施掩埋行为时，中铁二十一局正在清退、归还承包地中，上诉人也着手准备将牲畜运回。被上诉人此时将上诉人承包地作为掩埋点，上诉人不能再在自己承包地上搞养殖，需要另寻它处。涉案承包地仍在承包期限内，自己经营养殖还是转包给别人的选择权属于上诉人。上诉人合作社注册地是涉案承包地，在食品安全空前受重视的大背景下，会使客户对上诉人养殖的牲畜肉质安全性失去信任，产生合理怀疑，影响上诉人生计。一审法院认为因上诉人现在未使用承包地就不会产生影响，极为不合理。第三，被上诉人的掩埋工作不应侵害上诉人的合法承包经营权，造成的损失应当予以赔偿。根据农业部办公厅《关于病死及病害动物和相关动物产品无害化处理有关问题的函》“二、关于养殖环节无害化处理补助。依据《财政部农业部关于印发的通知》(财农〔2017〕43号)和《农业部办公厅财政部办公厅关于印发的通知》(农办财〔2017〕35号)等有关文件精神，养殖环节无害化处理补助与采用哪种无害化处理技术方法无关，只要确认无害化处理的，均可对相关环节的实施者予以补助。”被上诉人至今仍未对上诉人进行合理赔偿。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决并改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人彭家坪镇政府答辩称，第一，为了迅速控制、扑灭非洲猪瘟疫情，保障养殖业生产安全，保障人民身体健康安全，答辩人实施的无害化处理措施合法。《非洲猪瘟防治技术规范(试行)》规定，我国将非洲猪瘟列为一类动物疫病。《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条第（二）项规定：“发生一类动物疫病时，应当采取下列控制和扑灭措施：（二）县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。”2019年1月16日，兰州市七里河区彭家坪镇王家堡村李国杰养殖户发生非洲猪瘟疫情；同日，七里河区政府作出《疫区封锁令》(〔2019〕第1号)及《疫区扑杀令》(〔2019〕第2号)，要求立即对疫区内所有生猪实施扑杀，对病死生猪及其产品进行无害化处理。答辩人按照七里河区政府的要求，本着“早、快、严、小”的原则，封锁期间，严格按照疫情应急处置要求，积极采取扑杀、消毒、无害化处理、监测等动物疫病防控措施，经兰州市农业农村局组织对疫区验收合格。2019年3月4日，七里河区政府作出《疫区解除封锁令》(〔2019〕第2号)。因此，答辩人实施的无害化处理措施合法。第二，涉案无害化处理点的选择符合瘟猪处理的规定，并未侵害被答辩人任何合法权益。依据《农村土地承包法》第十七条规定，《荒地承包协议》第三条规定，被答辩人作为承包方享有承包地使用、收益及自主组织生产经营和处置产品的权利。据被答辩人所述，其承包了彭家坪村小金沟大湾荒地，但，2014年、2015年即将荒地转包给了中铁二十一局用于搭建办公场所，被答辩人从未在承包的荒地上进行过养殖，因此，被答辩人使用承包地的行为违法。同时，涉案无害化处理点的确定符合非洲猪瘟掩埋地点标准，瘟猪掩埋后，经兰州市农业农村局组织对疫区验收合格。因此，涉案无害化处理行为没有侵害到被答辩人任何合法权益。据此，为了及时控制和扑灭疫情，维护社会公共利益、广大人民群众利益不受损害，答辩人严格按照非洲猪瘟疫情应急处置规定进行相应工作，被答辩人的上诉请求没有事实根据和法律依据，请求判决驳回上诉，维持一审判决。被上诉人七里河区政府答辩称，第一，一审判决认定事实清楚，《行政复议决定书》(七复决字〔2019〕2号）认定事实清楚。2019年1月16日，兰州市七里河区彭家坪镇王家堡村李国杰养殖户发生非洲猪瘟疫情。为迅速扑灭疫情，组织疫情蔓延，答辩人依法发布了《疫区封锁令》(〔2019〕第1号)及《疫区扑杀令》(〔2019〕第2号)。期间，彭家坪镇政府依法选定“无害化处理”掩埋点，对瘟猪进行无害化处理，有效保证了疫情在不被扩散的前提下被彻底根除。疫情解除后，答辩人发布《疫区解除封锁令》(〔2019〕第2号)。被答辩人申请行政复议，答辩人经法定程序查明相应事实，依法认定彭家坪镇政府无害化掩埋瘟猪的应急处置行为合法，并作出《行政复议决定书》(七复决字〔2019〕2号）。第二，《行政复议决定书》(七复决字〔2019〕2号）适用法律正确，程序合法。2019年4月8日，被答辩人申请行政复议。答辩人收到相应材料后，经审查决定受理，并于2019年4月15日依法送达了《行政复议受理通知书》，后于2019年5月27日作出《行政复议决定书》(七复决字〔2019〕2号），并向被答辩人送达。答辩人作出《行政复议决定书》(七复决字〔2019〕2号）程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被答辩人的上诉请求无事实及法律依据，请求依法查明事实，驳回上诉请求。本院二审期间，当事人围绕上诉请求提供了证据。本院组织当事人进行了质证。上诉人彭正堂提供了下列证据：1.《兰州市人民政府关于城市建设征收七里河区集体土地的通知》（兰政建〔2013〕53号）；2.《七里河区人民政府征收土地公告》；3.《征地补偿安置方案公告》。经庭审质证，被上诉人彭家坪镇政府对上诉人彭正堂所举的1号证据的真实性无异议；对2-3号证据的真实性、关联性有异议，对证明目的有异议。被上诉人七里河区政府对上诉人彭正堂所举的1-3号证据的真实性无异议，对关联性有异议。本院对上述证据认证如下：经审查，上诉人彭正堂所举的1-3号证据均形成于一审程序前。《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”因此，对上诉人彭正堂在第一审程序中无正当事由未提供而在二审中提供的1-3号证据，本院不予采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国动物防疫法》第六条规定：“县级以上人民政府应当加强对动物防疫工作的统一领导，加强基层动物防疫队伍建设，建立健全动物防疫体系，制定并组织实施动物疫病防治规划。乡级人民政府、城市街道办事处应当组织群众协助做好本管辖区域内的动物疫病预防与控制工作。”第七条规定：“国务院兽医主管部门主管全国的动物防疫工作。县级以上地方人民政府兽医主管部门主管本行政区域内的动物防疫工作。县级以上人民政府其他部门在各自的职责范围内做好动物防疫工作。军队和武装警察部队动物卫生监督职能部门分别负责军队和武装警察部队现役动物及饲养自用动物的防疫工作。”第三十一条第（二）项规定：“发生一类动物疫病时，应当采取下列控制和扑灭措施：（二）县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。”《重大动物疫情应急条例》第四条规定：“重大动物疫情应急工作按照属地管理的原则，实行政府统一领导、部门分工负责，逐级建立责任制。县级以上人民政府兽医主管部门具体负责组织重大动物疫情的监测、调查、控制、扑灭等应急工作。县级以上人民政府林业主管部门、兽医主管部门按照职责分工，加强对陆生野生动物疫源疫病的监测。县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，做好重大动物疫情的应急工作。”根据上述规定，发生一类动物疫病时，县级以上人民政府对疫情应急工作负有统一领导职责，县级以上人民政府兽医主管部门负有采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等控制和扑灭措施的法定职责。本案中，经中国动物卫生与流行病学中心监测确诊，兰州市七里河区彭家坪镇王家堡村李国杰养殖户发生非洲猪瘟疫情。非洲猪瘟被列为一类动物疫病，被上诉人七里河区政府应当组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。在被上诉人七里河区政府的要求下，被上诉人彭家坪镇政府对疫点、疫区内所有病死猪、被扑杀猪及其产品实施了无害化处理，但被上诉人彭家坪镇政府并不具有这一法定职权。因此，被上诉人彭家坪镇政府对疫点、疫区内所有病死猪、被扑杀猪及其产品实施无害化处理属于超越职权。再者，《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”第五十二条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。”公共卫生事件，主要包括××疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。非洲猪瘟疫情属于公共卫生事件，被上诉人七里河区政府有权按照突发事件采取应急处置措施，在必要时可以向单位和个人征用疫情应急处置所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。本案中，被上诉人彭家坪镇政府在彭正堂的承包地上对疫点、疫区内所有病死猪、被扑杀猪及其产品实施无害化处理，实质上是临时征用了彭正堂的承包地作为无害化处理场所，但具有征用疫情应急处置所需场地的职权的行政机关系履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府即被上诉人七里河区政府，被上诉人彭家坪镇政府并不具有这一法定职权。因此，被上诉人彭家坪镇政府临时征用彭正堂的承包地作为无害化处理场所也属于超越职权。从客观上讲，被上诉人彭家坪镇政府在彭正堂的承包地上对疫点、疫区内所有病死猪、被扑杀猪及其产品实施无害化处理是在被上诉人七里河区政府的安排、要求下实施的，该行为也确实及时、有效控制和扑灭了动物疫病，维护了公共卫生安全，后经兰州市农业农村局组织对疫区进行实验室检测和现场评估验收，验收结果符合关于解除疫区封锁的规定，被上诉人七里河区政府遂发布《疫区解除封锁令》（〔2019〕第2号），但各级人民政府及其工作部门应在法律、法规、规章授权范围内严格履行职责才符合依法行政的基本要求，上级人民政府在组织安排相关工作部门和下级人民政府办理有关事项时，也应当安排具有相应职权的相关工作部门或者下级人民政府办理有关事项。被上诉人彭家坪镇政府不具有对疫点、疫区内所有病死猪、被扑杀猪及其产品实施无害化处理的强制措施的法定职权，也不具有临时征用彭正堂的承包地作为无害化处理场所的法定职权，其在彭正堂的承包地上对疫点、疫区内所有病死猪、被扑杀猪及其产品实施无害化处理属于超越职权，鉴于该行为不具有可撤销内容，应当确认该行为违法。被上诉人彭家坪镇政府在彭正堂的承包地上对疫点、疫区内所有病死猪、被扑杀猪及其产品实施无害化处理属于超越职权的情况下，被上诉人七里河区政府作出《行政复议决定书》（七复决字〔2019〕2号），决定彭家坪镇政府进行的无害化掩埋猪瘟的应急处置行为合法，主要证据不足，应予撤销。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回彭正堂的诉讼请求，属于适用法律错误，应予纠正。关于被上诉人彭家坪镇政府提出的涉案无害化处理行为并未侵害彭正堂任何合法权益的主张。《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条规定：“承包方享有下列权利：（一）依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；……（四）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；……”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”本案中，被上诉人彭家坪镇政府在上诉人彭正堂的承包地上对疫点、疫区内所有病死猪、被扑杀猪及其产品实施无害化处理，实质上是临时征用了上诉人彭正堂的承包地，对其承包经营权产生了影响。上诉人彭正堂可向有关机关主张要求给予相应补偿。因此，被上诉人彭家坪镇政府的这一主张不能成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款和第七十九条、第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销甘肃省兰州市城关区人民法院(2019)甘0102行初41号行政判决；二、撤销被上诉人兰州市七里河区人民政府于2019年5月27日作出的《行政复议决定书》（七复决字〔2019〕2号）；三、确认被上诉人兰州市七里河区彭家坪镇人民政府在彭正堂的承包地上对疫点、疫区内所有病死猪、被扑杀猪及其产品实施无害化处理的行为违法。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人兰州市七里河区彭家坪镇人民政府和被上诉人兰州市七里河区人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审判长  王卫审判员杜占才审判员王洋二〇二〇年四月二十四日法官助理殷铭徽书记员杜蕊