吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终103号 上诉人（原审原告）李福清，男，汉族，住吉林省辉南县。 委托代理人曲洪莉，女，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）辉南县人民政府。 法定代表人王军，县长。 委托代理人韩清明，辉南县司法局复议应诉科负责人。 委托代理人高璐，吉林政声律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）辉南县农村经济管理服务中心。 法定代表人于瑞国，主任。 委托代理人于瑞国，辉南县农村经济管理服务中心主任。 委托代理人丛峰，辉南县农村经济管理服务中心副主任。 上诉人李福清因诉被上诉人辉南县人民政府（以下简称辉南县政府）、辉南县农村经济管理局服务中心（以下简称辉南县农经中心）土地行政注销一案，不服吉林省通化市中级人民法院（2019）吉05行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：李福清系辉南县样子哨镇董家堡村农民，其主张的争议土地位于该村福禄沟屯（原辉南县大椅山乡福禄沟村二社）葫头沟北山，面积17.4亩。1982年10月16日，辉南县政府下发辉字第NO007355号林权执照，确定当时原集体经济组织对位于葫头北山60亩林地享有所有权。2007年12月29日，原告取得编号为YZSZ02926的《土地承包经营权证》，确认原告承包位于董家堡村福禄沟屯葫头沟北山的5块土地总面积为17.4亩。 2003年春，辉南县大椅山林场毁灭原告已耕种的玉米和果树，并占有原告部分土地，双方产生争议。2016年，辉南县大椅山林场向被告提出林地权属争议处理，但被告最终未作出处理决定。后李福清提起诉讼请求判令被告作出其与辉南县大椅山林场的承包地争议处理决定，原审法院曾以李福清未以个人名义向被告提出过土地权属争议处理申请的书面材料为由，裁定驳回起诉。 2019年5月21日，辉南县农经中心于作出《关于收回农村土地承包经营权证的通知》（辉农经字【2019】7号），载明李福清取得的承包经营证书所登记的面积与原二轮承包地面积不符，现依法收回，如拒绝交回，将依法注销。同年5月29日，辉南县政府作出《关于注销李福清农村土地承包经营权证的公告》，载明2007年农村土地承包经营权证换发工作中，因工作人员对换发要求掌握不准，将李福清8.1亩册外地一并填入换发的证中，导致权证记载的面积与二轮承包面积不符，故决定注销李福清持有的农村土地承包经营权证书。李福清不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销辉南县政府《关于注销李福清农村土地承包经营权证的公告》；2.撤销辉南县农经中心《关于收回农村土地承包经营权证的通知》；3.判令被告立即作出辉南县大椅山林场侵占原告承包地的处理决定；4.诉讼费由被告承担。 原审认为，在行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，其具有自我纠错的法定职权。至于自我纠错行为是否合法，则应看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当，并依法接受人民法院的司法审查。本案辉南县政府发现给李福清颁发的承包经营权证存在错误，经释明催告李福清主动交回错误颁发的承包证由辉南县政府予以更正，李福清拒不配合纠错，辉南县政府依法自我纠错，作出公告注销李福清持有的土地承包经营权证，属于辉南县政府的法定职权。李福清承包地的发包方样子哨镇董家堡村出具的情况说明中载明：李福清二轮承包时承包地合计9.3亩，位于董家堡村福禄沟屯葫头沟北山的争议土地属于册外地而非承包地。且在2014年，辉南县政府已将争议土地的林地确认为国有，林地使用权和林木所有权人为大椅山林场。依据上述情况，辉南县政府在通知李福清交回承包证遭拒后，作出注销公告认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确。应当指出的是，辉南县政府将李福清的土地承包经营权证予以公告注销，但李福清持有的土地证中还包括其原有合法取得的土地，此部分依法应予保护，行政机关待本纠纷解决后，应给李福清核发新的土地承包经营权证。综上，李福清的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李福清的诉讼请求。 二审李福清上诉称：本案所涉的原辉南县大椅山乡福禄沟村（现董家堡村福禄沟屯）葫头沟北山的林地、果园和耕地，权属从合作社时起就是现董家堡村福禄沟屯的，后辉南县政府下发辉政发（1990）54号文件鼓励农民开荒挖潜，李福清等村民积极响应政府号召，陆续将林地开垦为耕地。到1996年二轮土地承包时，发包方现董家堡村福禄沟社将所有农民后开垦的耕地数量加入原承包土地数量并更换《农村土地承包经营权证》，上诉人《农村土地承包经营权证》的编号为014-080，承包水、旱田共计12亩。到2007年全国统一换证时，上诉人的《农村土地承包经营权证》更新为统一样式，编号为YZSZ02926,原大亩（每亩1000平方米）12亩变更为小亩（每亩667平方米）17.4亩。 2003年春，辉南县大椅山林场以林木兑换协议为由将上诉人已耕种的地上作物毁灭并将土地侵占。对此上诉人及其他村民曾请求被上诉人及相关部门处理。因未得到处理，上诉人曾于2016年将辉南县大椅山林场诉至辉南县人民法院，开庭后辉南县大椅山林场向被上诉人提出权属争议处理，同时向法院递交假林权证，后一、二审法院以此为由驳回了上诉人的起诉。此后，被上诉人作出相关通知和公告，将上诉人的土地承包经营权证注销。全村同样的经营权证现仍然有效，怎就上诉人的证书无效。本案原审判决未查清争议土地历史及后续权属，以被上诉人提供的虚假、违法证据认定案件事实并错判，故上诉请求撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。 二审被上诉人辉南县政府未提交书面答辩意见，其在本院听证程序中称：2007年换证是因为1996年的农村土地承包经营权证有未实际发放给农户手中及丢失、损毁情况，所以按照上级要求进行统一换证补证，并非因大亩换成小亩的问题。因换证时村里填证人员未按照承包合同及证书填写，而是按照直补明细填写，所以出现了增加面积情况。辉南县政府于2015年进行土地确权工作，经对上诉人承包土地重新勘察确权并于2019年9月发放了新的尾号为46J号的土地承包经营权证书。原2007年更换的YZSZ02926号证书登记的信息与客观事实不符，故予以注销。坐落在葫头沟的7.5亩土地所有权人并不是福禄沟村村民，而是国家所有，属于国有林地，上诉人自然无法取得承包经营权。另被上诉人辉南县政府称对上诉人是按照注销程序对原证进行注销，对其他全县农户承包土地也重新进行了测量并重新发证，面积也有增加或减少的情况，只是按照公告作废的程序对原证进行了作废。 二审被上诉人辉南县农经中心未提交书面答辩意见，其在本院听证程序中称：农民负担监督卡上登记的土地面积并不等同农户二轮承包的土地面积，农民负担监督卡上面积包括二轮承包土地和册外地。2002年后部分册外地需要缴纳税费，但不属于集体土地承包经营性质。本案上诉人按照台账记载承包土地为9.3亩（小亩），2019年9月为上诉人新发放的尾号为46J号的土地承包经营权证书上登记为11.7亩，多出来的2.4亩是1996年二轮土地承包时上诉人分得但当时未计入承包范围内的土地（上诉人家共四口人，每人分得6分自留地），此次确权将该2.4亩土地计入承包地面积内，所有村民都是这种情况。 在本院二审听证程序中，上诉人提交以下五份证据用以证明其诉讼主张：1.编号014-080号《农村集体土地承包经营权证》，记载承包户李福清，4口人，承包地水田4亩、旱田8亩，共12亩，注：面积按每亩667平方米计算。该证书县级主管部门栏盖辉南县农业委员会印章，时间1996年1月1日。在该证书后两页附《土地承包合同书》，记载编号014-080号，发包方大椅山乡福禄村委会，承包方李福清，承包方承包发包方提供的耕地12亩，其中水田4亩、旱田8亩，具体明细登记详见《土地承包经营权证》，时间1996年1月1日。上诉人以此证明其在二轮土地承包时承包土地共12大亩。2.户名为李福清的直补存折，用以证明上诉人耕种土地一直享受直补。3.发卡时间为2000年的《农民负担监督科》，用以证明上诉人在2000年按照承包12亩的土地面积承担农业费用。4.发卡时间为2003年的《农民负担监督科》，用以证明上诉人在2003年按照承包17.4亩的土地面积计税。5.辉政发（1900）54号《辉南县人民政府关于完善土地承包责任制若干问题的规定》，用以证明上诉人按照政府鼓励开垦荒地后计入承包地。被上诉人均对前述证据1的真实性有异议，认为该证书内容书写并非同一人笔迹，且与村委会台账不符；对证据2至5认为不能证明上诉人的主张。 在本院二审听证过程中，被上诉人提交2019年11月22日的《吉林日报》一份，用以证明其在报纸上公告辉南县农户已经领取新的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，以往发放的原《农村土地承包经营权证》收回销毁，对不能收回的原证书自领取之日起作废。上诉人质证认为政府在争议过程中作出的公告都是虚假的，违背土地承包法和物权法。 本院对上述证据审查认为，对于上诉人提交的证据1：因该证书未体现具体承包地块，且明确注明为上诉人前述的“小亩”（每亩667平方米计算），故此证据不能证明上诉人关于1996年承包土地为12大亩后于2007年更正为17.4小亩的主张。另被上诉人对该证据的真实性提出异议，且上诉人以该证据因存放仓房未找到故在原审时未能提交的理由，亦不符合二审新证据的规定，故对上诉人关于此证据的主张，不予采纳。对于上诉人提交的证据2至5：亦不能证明上诉人在二轮土地承包时即已承包其主张的17.4亩面积土地，故不予采纳。对于被上诉人提交的证据：因该报纸公告系被上诉人辉南县政府对其他农户相关证书的处理，与本案无直接关联，故不予采纳。 本院二审审理查明：辉南县样子哨镇董家堡村民委员会《耕地面积调查统计表》载明，李福清户人口数4人，耕地面积合计17.4亩，其中实分耕地面积9.3亩（旱田6.5亩、水田2.8亩）；册外地8.1亩，上有李福清印章。另辉南县样子哨镇董家堡村民委员会于2019年3月6日出具《情况说明》称：1.李福清1996年二轮调地时分4口人地，旱田三个等级计6.5亩，水田二个等级计2.8亩，合计9.3亩承包地，并于1997年按该面积发放经营权证。2.根据原大椅山镇政府要求进行土地挖潜，2002年税费改革对李福清丈量出的水田3.6亩、旱田4.5亩册外地纳入计税面积。在2007年县政府换发、补发土地经营权证时将册外地面积8.1亩一并填入李福清的土地经营权证上。3.经查李福清旱田分布于大鼻地、苗床地、大麻子、大葫头沟、老王地下；水田：东甸子、河北、大葫头沟。葫头沟北山没有7.5亩这样的地块在计税面积范围内。 本院二审另查明：原辉南县大椅山乡福禄沟村曾于1990年与辉南县大椅山林场达成林地串换协议并签定《地块认定书》。2019年5月20日，通化市中级人民法院对李福清诉辉南县政府履行法定职责作出李福清与辉南县大椅山林场的承包地争议处理决定及确认李福清农村土地承包经营权证的法律效力一案作出（2019）吉05行初3号行政裁定，以李福清未以其个人名义向辉南县政府提出过土地权属争议处理申请的书面材料及确认农村土地承包经营权证的法律效力不属于行政诉讼审理范围为由，裁定驳回李福清的起诉。该裁定发生法律效力。 本院经审理除前述事实外的其他案件事实，与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，（一）《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（下称《办法》）第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。《办法》第二十条第四项规定，承包期内发生其他收回土地承包经营权证的情形的，应依法收回农村土地承包经营权证。《办法》第二十一条规定，符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。因此，本案被上诉人具有作出案涉收回、注销上诉人持有的土地承包经营权证的法定职权。 （二）《办法》第九条规定，农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。《办法》第十八条规定，办理农村土地承包经营权证换发、补发手续，应以农村土地经营权证登记簿记载的内容为准。《办法》第二十七条规定，本办法实施以前颁发的农村土地承包经营权证，符合《农村土地承包法》有关规定，并已加盖县级以上地方人民政府印章的，继续有效。…未加盖县级以上地方人民政府印章的，应按本《办法》规定重新颁发。重新颁发农村土地承包经营权证，土地承包期限应符合《农村土地承包法》的有关规定，不得借机调整土地。本案有证据证明在2007年换发、补发土地承包经营权证过程中，将上诉人册外等土地一并填入换发的《农村土地承包经营权证》中，致使上诉人持有换发的《农村土地承包经营权证》中土地面积17.4亩与村委会《耕地面积调查统计表》中的实分耕地面积9.3亩不符。另上诉人虽在二审中提交1996年《农村集体土地承包经营权证》（证后两页附《土地承包合同书》），但该证记载承包地为12亩（每亩按667平方米计算），亦与2007年换发的《农村土地承包经营权证》中记载的土地面积不符。因上诉人持有的2007年换发的《农村土地承包经营权证》与相关原始记载不符，亦不符合客观实际情况，故本案被上诉人作出案涉通知及公告，将上诉人于2007年换发的《农村土地承包经营权证》收回并注销，符合前述《办法》的规定。上诉人关于撤销案涉通知和公告的主张不能成立，本院不予支持。 （三）关于上诉人诉讼请求判令被上诉人作出辉南县大椅山林场侵占上诉人承包地处理决定的主张。原审法院就上诉人此主张在另案中已作出生效裁定，上诉人在本案中再次提出此主张，本院不予支持。 综上，原审判决结果正确，本院予以维持。李福清的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李福清负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴先明 审判员  杜 鹃 审判员  许家娟 二〇二〇年四月十五日 书记员  朱洪军