安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖行终209号上诉人（一审原告）张三九，男，1975年3月11日出生，汉族，住安徽省池州市贵池区。委托代理人唐建华，北京壹律律师事务所律师。被上诉人（一审被告）池州市人民政府，住所地安徽省池州市贵池区百牙中路1号。法定代表人操龙灿，该市市长。委托代理人汪炫炜，该市司法局行政复议与应诉科副科长。被上诉人（一审被告）池州市贵池区人民政府，住所地安徽省池州市贵池区政务新区。法定代表人马胜利，该区区长。被上诉人（一审被告）贵池区牌楼镇人民政府，住所地安徽省池州市贵池区牌楼镇牌楼街，统一社会信用代码11341802003285507Y。法定代表人王胜龙，该镇镇长。委托代理人刘毅辉，安徽安贵律师事务所律师。委托代理人陈钱胜，安徽安贵律师事务所律师。上诉人张三九因诉池州市人民政府、池州市贵池区人民政府（简称贵池区政府）、贵池区牌楼镇人民政府（简称牌楼镇政府）行政强制及行政赔偿一案，不服安徽省池州市中级人民法院（2019）皖17行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。张三九向一审法院起诉称，其系安徽省池州市贵池区牌楼镇XX村村民，合法拥有集体建设用地使用权（即宅基地使用权），并在自身宅基地上建设有房屋等地上物。经池州市人民政府申报，安徽省人民政府作出皖政地〔2017〕233号《关于安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设用地的批复》（简称《批复》），后安徽省人民政府作出皖行复〔2018〕116号行政复议决定，确认皖政地〔2017〕233号《批复》违法。池州市人民政府和贵池区政府作为集体土地征收实施主体，未经法定程序，于2019年5月30日与牌楼镇政府动用大量人员，动用大型机械，破坏、占用其宅基地，损害其集体土地使用权，导致其宅基地、住宅和相关财物损毁。至立案时，其约80平方米宅基地使用权被破坏、占用，约40平方米院墙被拆毁。被告的违法侵权行为严重侵害其合法权益，严重破坏国家法治。请求：一、依法判令三被告占用其宅基地、损害地上物的行为违法；二、依法判令三被告返还其宅基地，恢复宅基地、地上物原状，赔偿其损失5万元。一审法院经审理查明，2017年4月14日，贵池区政府根据安徽省人民政府皖政地〔2017〕233号《批复》作出《征收土地公告》，公布了池州市贵池区神山水泥灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设用地的批准机关、批准文号、批准征收土地面积、范围、农业人员安置途径等事项。张三九所属的集体土地在本次征收范围内。同年6月13日，池州市国土资源局贵池分局发布了《征地补偿安置方案公告》，公布了池州市贵池区神山水泥灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设用地的征地补偿安置方案，并告知了听证权利。8月28日，贵池区政府作出贵政秘〔2017〕223号《关于同意安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目征地补偿安置方案的批复》。2017年6月1日，张三九不服安徽省人民政府作出的皖政地〔2017〕233号《批复》，向安徽省人民政府提起行政复议申请。2018年4月2日，安徽省人民政府作出皖行复〔2018〕116号行政复议决定，鉴于涉案土地已实施建设，撤销该批复会给公共利益造成重大损失，确认皖政地〔2017〕233号《批复》违法。张三九依据该行政复议决定向安徽省人民政府申请行政赔偿，安徽省人民政府于2018年7月作出不予赔偿的行政决定。张三九不服，向合肥市中级人民法院提起国家赔偿之诉，合肥市中级人民法院判决驳回张三九的诉讼请求，张三九上诉至安徽省高级人民法院，安徽省高级人民法院于2019年4月26日判决驳回上诉，维持原判。上述两份生效裁判文书均认为，安徽省人民政府皖政地〔2017〕233号《批复》虽经复议决定确认违法，但未被撤销，仍然有效。2019年1月7日，池州市国土资源局对张三九作出《限期交出土地决定书》。张三九不服，向安徽省自然资源厅申请行政复议，安徽省自然资源厅2019年4月19日作出皖自然资复决〔2019〕12号行政复议决定，维持池州市自然资源和规划局（原池州市国土资源局）2019年1月7日作出的《限期交出土地决定书》。张三九随后提起行政诉讼，案件正在审理中。同年4月，张三九部分宅基地被占。一审法院认为，本案中，池州市人民政府非涉案地块行政征收主体，无确实证据证明贵池区政府作出了占用张三九宅基地的决定，也无证据证明池州市人民政府、贵池区政府参与实施了案涉行为，故池州市人民政府、贵池区政府不是本案的适格被告。该院向张三九释明错列被告，其拒绝变更。张三九虽有证据证明牌楼镇政府实施了案涉行为，但也只能向池州市贵池区人民法院起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回张三九的起诉。张三九上诉称，一审裁定认定事实和适用法律错误，三被上诉人共同实施违法行政行为，均为适格被告。池州市人民政府作为违法的安徽省人民政府皖政地〔2017〕233号批复的申报主体和受文单位，贵池区政府作为批复的申报主体和征收土地公告的发布、实施主体，联合牌楼镇政府共同实施了被诉违法侵权行为。请求撤销一审裁定，改判支持其一审全部诉讼请求或发回重审。牌楼镇政府答辩称，1、张三九在一审中未提供任何证据证明其组织人员实施破坏、占用宅基地、损害地上物的行为存在。2、本案中既不存在张三九合法权益被侵害的事实，更没有任何政府行政行为的参与。张三九诉称的施工系神济村村通公路的修复改造工程，神济公路沿线经过XX村的X组、XXX组。池州市中级人民法院（2019）皖17行初4号行政判决已认定整个神济村村通公路的修复和改造工程由牌楼镇XX村村委会组织实施，由中电建安徽长久公司负责施工，不存在政府征收和破坏土地行为。施工单位也未侵占张三九的宅基地和地上物。综上，其未作出任何行政行为，不是本案的适格被告，张三九的起诉和上诉没有事实和法律依据，请求予以驳回。池州市人民政府、贵池区政府未向本院提交书面答辩意见。池州市人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、《征收土地公告》；2、《贵池区神山灰岩矿建设工程项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》，证明其不是征收和实施主体。贵池区政府、牌楼镇政府一审中共同向法庭提交了以下证据：1、《神山骨料项目征地费发放表（张村）》《告知书》、安徽省池州市九华公证处（2018）皖池九公证字第4017号《公证书》，证明张三九的征地补偿款（包括青苗补偿款）已经于2017年10月31日前全部发放到位；张三九的房屋及地上附着物补偿款已经于2018年5月2日前全部发放到位；对于张三九土地及房屋附属设施的征收条件及程序全部具备。2、池州市国土资源局池国土资函〔2019〕8号《限期交出土地决定书》和安徽省自然资源厅皖自然资复决〔2019〕15号《行政复议决定书》，证明张三九已满足清除地上附着物交付土地的全部条件，张三九拒不交付土地的行为违反法律法规的强制性规定；张三九诉称合法拥有的宅基地已经不再属于集体所有，而是属于建设用地。3、安徽省高级人民法院（2019）皖行赔终45号行政赔偿判决书，证明张三九以安徽省人民政府皖政地〔2017〕233号《批复》被确认违法为由要求行政赔偿被依法驳回及该批复仍然有效的事实。张三九一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证；2、集体土地建设用地使用证，以上2份证据证明其主体资格，及其享有建设用地使用权、地上物所有权。3、安徽省人民政府皖政地〔2017〕233号《批复》，证明批复是安徽省人民政府向池州市人民政府作出，池州市人民政府是适格被告。4、安徽省人民政府皖行复〔2018〕116号《行政复议决定书》，证明批复已被确认违法，被告实施了红线内的征收行为。5、《征收土地公告》，证明贵池区政府作为发文机关，根据安徽省人民政府皖政地〔2017〕233号《批复》实施违法征收行为，也是本案的适格主体。6、池州市国土资源局池国土资复〔2017〕5号《行政复议决定书》，证明被告在2018年5月4日前，对其征地补偿费仍未落实到位，也未对其被征收的土地上的房屋制定补偿安置方案。7、现场照片，证明三被告共同实施了违法侵权行为。8、证人胡某、董某的出庭证言，证明其宅基地被占、围墙被拆时，牌楼镇人大主席叶梅在现场。上述证据均已随案移送本院。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，张三九诉请确认池州市人民政府、贵池区政府、牌楼镇政府占用其宅基地、损坏地上物的行为违法，池州市人民政府、贵池区政府明确否认实施了被诉行为，张三九一审中提交的照片、光盘等证据亦不能证明池州市人民政府、贵池区政府实施了被诉行为；虽然安徽省人民政府向池州市人民政府作出了征地批复、贵池区政府依据该批复作出了征收土地公告，但在土地行政主管部门作出限期交出土地决定的情况下，不能因为征地报批和发布征地公告就推定池州市人民政府、贵池区政府实施了被诉行为，故张三九起诉池州市人民政府、贵池区政府缺乏事实根据，依法应予驳回。张三九提交照片、光盘及证人证言证明牌楼镇政府组织实施了被诉行为，对此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。中级人民法院管辖对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件。因此，张三九起诉牌楼镇政府，依法应由基层人民法院管辖，其向一审法院提起诉讼，不符合法定的起诉条件。需要指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。一审法院在认为张三九应向池州市贵池区人民法院起诉的情况下，未将案件移送管辖直接就全案裁定驳回起诉不当，本院予以指出。考虑到一审法院的处理结果并不影响张三九对牌楼镇政府另行起诉的权利，为减少不必要的诉讼环节，决定维持一审裁定。张三九可另行以牌楼镇政府为被告，向有管辖权的基层人民法院主张相应的权利。张三九的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年四月一日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。