广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终637号上诉人（原审被告）：肇庆市鼎湖区人民政府（以下简称鼎湖区政府）。住所地：广东省肇庆市鼎湖区罗隐路。法定代表人：刘运通，区长。委托代理人：张艳玲，肇庆市鼎湖区法制局局长。委托代理人：汤少芬，广东开信律师事务所律师。被上诉人(原审原告)：肇庆市宏信物业发展有限公司（以下简称宏信公司）。住所地：广东省肇庆市鼎湖区新城八区（桂城创业路口与321国道交界处临街商铺13、14卡）。法定代表人：陈建光，该公司董事长。委托代理人：陈金瑞，广东政勤律师事务所律师。委托代理人：陈永喜，广东政勤律师事务所实习律师。原审第三人：肇庆市城乡规划局鼎湖分局（以下简称鼎湖规划局）。住所地：广东省肇庆市鼎湖区坑口民乐大道建设局大院内。法定代表人：周其伟，局长。委托代理人：程历，副局长。原审第三人：肇庆市自然资源局（原肇庆市城乡规划局，以下简称肇庆市规划局）。住所地：广东省肇庆市端州区信安六路9号。法定代表人：黄勇，该局局长。委托代理人：夏国毅，该局法规科科员。原审原告宏信公司诉原审被告鼎湖区政府房屋征收行政纠纷一案，肇庆市中级人民法院于2019年1月7日作出（2018）粤12行初138号行政判决。鼎湖区政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：因肇庆市城市化改造二期工程（鼎湖段）项目建设需要，权属原告宏信公司的位于肇庆市鼎湖区新城北一区新广路2号321国道侧的土地及地上房屋被纳入征收范围。2016年7月，被告鼎湖区政府成立肇庆市城市化改造二期（鼎湖段）征地拆迁工作小组具体实施相关征拆工作。2017年1月13日，征地拆迁工作小组、肇庆市鼎湖区桂城街道办事处与原告宏信公司签订一份《土地、房屋及附着物拆迁补偿协议》。该协议约定征收原告宏信物业公司位于肇庆市鼎湖区新城北一区新广路2号（1号楼、2号楼）321国道侧的房屋5729.92㎡，土地208.1㎡。协议还对补偿款、房屋拆迁期限等作了约定。协议签订后，各方依约履行，并已履行完毕。至本案起诉时止，原告宏信公司被征房屋已清拆完毕，房屋所占的土地进行了水泥硬底化，其中部分土地用作了人行道。2017年3月，因需要对被征收之外的土地及房屋重新确权。原告宏信公司向第三人鼎湖规划局申领《建设用地规划许可证》，2017年3月16日，第三人鼎湖规划局向原告宏信公司核发肇城规鼎地字第〔2017〕9号《建设用地规划许可证》，该证记载用地面积为11373.37㎡，但附注：“仅供确权，具体开发建设时须根据桂城片区控制性详细规划成果重新核定规划条件”，同时，该证附图标注，用地面积中有1476.08㎡位于规划星湖大道红线范围。2017年4月27日，肇庆市国土资源局向宏信公司核发（2017）肇庆鼎湖不动产权第0001763、0001764和0001765号《不动产权证书》，对原告宏信公司被征收之外的房屋及土地予以重新确权。三证记载宗地面积为11373.37㎡。2017年5月26日，原告宏信公司向肇庆市鼎湖区桂城街道办事处和征地拆迁小组发出《关于对用地单位属于我公司的红线范围面积1476.08㎡被“规划用作星湖大道”的意见函》，要求桂城街道办事处和征地拆迁小组对其地块中有1476.08㎡的土地面积属于星湖大道红线面积的情况与有关部门协调沟通后予以书面答复。2017年9月20日，征地拆迁小组作出《关于肇庆市宏信物业发展有限公司拆迁相关情况的回复》，以规划部门对宏信公司被征拆土地进行控规是在征地拆迁小组实施征收并拆迁之后，且控规范围在肇庆市城市化改造二期项目用地红线以外为由要求原告宏信公司与鼎湖规划局联系沟通。2017年9月，原告宏信公司以第三人鼎湖规划局和肇庆市规划局为被告向肇庆市鼎湖区人民法院提起行政诉讼，请求确认两局将权属宏信公司的1476.08㎡土地划归为星湖大道红线范围的行政行为违法，在该案审理过程中，原告宏信公司申请撤诉。2017年11月，肇庆市鼎湖区土地储备中心委托评估机构对案涉1476.08㎡土地的价格进行了评估，评估结果为总地价：746.9万元。2018年1月24日，肇庆市鼎湖区土地储备中心向被告鼎湖区政府提交一份《关于确认宏信公司新城北一区地块规划条件的请示》，该《请示》称，案涉的1476.08㎡土地纳入了道路红线控制范围，须对该部分土地以市场评估价进行补充征收。但在评估过程中发现，因该片区土地早年建设时没有纳入城市规划范围，无法确定容积率等规划条件，经规划查询，也无法确定宏信公司当年取得土地时的规划条件，故评估无法继续，为此，请求鼎湖区政府协调相关部门对该宗地的评估规划条件进行评议确定。被告鼎湖区政府一直未就该问题作出答复，也未实际解决原告宏信公司的诉求。原告宏信公司遂向原审法院提起本案诉讼，请求依法判令：1.依法确认被告在未履行征地手续的情况下将权属原告1476.08㎡的红线范围面积土地建成道路并使用的行政行为违法；2.依法判令本案的案件受理费由被告承担。另查明，案涉1476.08㎡土地位于原告宏信公司案涉被征拆房屋的地基面积范围内。2012年10月11日，肇庆市人民政府作出肇府函〔2012〕366号《关于同意实施肇庆市鼎湖区桂城片区控制性详细规划（修改）的批复》，明确案涉1476.08㎡土地被纳入规划星湖大道红线范围内，该《规划》至今有效。又查明，2017年3月27日，被告鼎湖区政府以相同的方式协议征收了肇庆市鼎湖区储备粮管理中心位于肇庆市鼎湖区桂城鼎湖大道34号房屋及房屋所占全部土地。该房屋及土地与原告宏信公司案涉被征拆房屋及土地相邻。此外，在案件审理过程中，原告宏信公司以其正在与被告鼎湖区政府协商和解为由向原审法院书面申请延期审理。案经原审法院调解，因双方未能达成一致意见而未果。原审法院认为，本案系国有土地上房屋征收行政纠纷，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本案审理主要对被告鼎湖区政府征收原告宏信公司位于肇庆市鼎湖区新城北一区321国道侧房屋的行政行为是否合法进行全面审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”该规定确立了国有土地上房屋征收须房地一并征收的原则。本案中，根据审理查明的事实，被告鼎湖区政府依法征收了原告宏信公司国有土地上的房屋，但对被征房屋所占的国有土地却只征收了一小部分，该行为显然违反了上述房地一并征收的原则。而且，在实施案涉房屋征收前，被征房屋所占土地中有1476.08㎡土地已被纳入规划星湖大道红线范围内，该部分土地原告宏信公司已无法使用。在此情况下，房屋征收部门依法应当将该部分国有土地一并收回。事实上，被告鼎湖区政府在征收与原告宏信公司被征房屋相邻且情况相同的权属肇庆市鼎湖区储备粮管理中心的房屋时，也是采取了房地一并征收的方式。虽然肇庆市鼎湖区土地储备中心已意识到应对宏信公司案涉的1476.08㎡土地予以补征并书面向被告鼎湖区政府请示，但被告鼎湖区政府却迟迟未就该问题采取相应补救措施，其行为显属不当。综上所述，被告鼎湖区政府征收原告宏信公司位于肇庆市鼎湖区新城北一区新广路2号（1号楼、2号楼）321国道侧房屋的行政行为违法。但鉴于该征收行为涉及重大社会公共利益，不宜撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项和第七十六条的规定，判决：一、确认被告肇庆市鼎湖区人民政府征收原告肇庆市宏信物业发展有限公司案涉房屋的行政行为违法；二、责令被告肇庆市鼎湖区人民政府采取补救措施。一审案件受理费50元，由被告肇庆市鼎湖区人民政府负担。上诉人鼎湖区政府不服，向本院提起上诉称：一、原告错误提起本案之诉，原审法院应在查明事实基础上依法驳回原告的诉讼请求。二、原审法院在没有征询原告同意情况下，直接变更诉讼请求事项作出判决，超出原告诉讼请求范围，违背“诉什么，审什么”的审判原则，依法应予撤销。（一）原审法院只能就原告提起的“建成道路并使用的行政行为”合法性进行审查。原审法院超出原告诉讼请求范围作出判决，违背“诉什么，审什么”的审判原则，依法应予撤销。（二）原审法院直接变更诉讼请求，完全剥夺了上诉人陈述和申辩的权利，有违审判原则，依法应予撤销。三、上诉人征收原告案涉房屋的行政行为合法，原审法院没有全面审查，作出错误认定，依法应予撤销。（一）上诉人根据肇庆市公路局规定负责建设项目红线范围的征地，无权征收建设项目征地红线范围外的房屋和土地。（二）征收鼎湖区储备粮管理中心征地红线外的房屋和土地，是基于建设项目施工用地需要，并报经肇庆市公路局等有关部门审批同意实施的。（三）案涉土地纳入规划星湖大道红线范围内，并不成为纳入肇庆市城市化改造二期工程项目用地征地范围的理由。（四）上诉人拟征收原告案涉土地不是一个补征行为。（五）原审法院责令上诉人采取补救措施对案涉土地予以补征，上诉人显属不能履行。为此，请求撤销原审判决，驳回上诉人的诉讼请求，由被上诉人承担本案的全部诉讼费用。被上诉人宏信公司未提交书面答辩意见。原审第三人鼎湖规划局未提交书面答辩意见。肇庆市规划局答辩称：因上诉人提交的事实理由和证据不涉及其职权范围，其无答辩意见和证据材料补充，以原审答辩意见和举证材料为准。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”宏信物业公司虽提起本案诉讼的请求是依法确认鼎湖区政府在未履行征地手续的情况下将宏信公司1476.08㎡的红线范围的土地建成道路并使用的行政行为违法，但其起诉主张是因为鼎湖区政府在实施拆除其涉案1476.08㎡土地上的房屋时，没有一并征收该房屋所占用的土地而引发的诉讼，根据本案的具体情况,原审法院针对鼎湖区政府征收宏信公司位于肇庆市鼎湖区新城北一区新广路2号（1号楼、2号楼）321国道侧房屋的行政行为是否合法进行全面审查，并无不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”该规定确立了国有土地上房屋征收须房地一并征收的原则。本案中，因肇庆市城市化改造二期工程（鼎湖段）项目建设需要，需征拆宏信公司位于肇庆市鼎湖区新城北一区新广路2号（1号楼、2号楼）321国道侧的房屋5729.92㎡，土地208.1㎡。2017年1月13日鼎湖区政府成立的征地拆迁工作小组、肇庆市鼎湖区桂城街道办事处与宏信公司签订一份《土地、房屋及附着物拆迁补偿协议》，约定征拆宏信公司位于肇庆市鼎湖区新城北一区新广路2号（1号楼、2号楼）321国道侧的房屋5729.92㎡，及征收土地208.1㎡，并且约定了房屋拆迁及土地补偿标准。由于上述协议约定征收208.1㎡土地上的房屋是横跨1号楼和2号楼，需要一起征收拆除，故鼎湖区政府在签订上述协议后，已将约定征收208.1㎡土地上的房屋和将未约定征收1476.08㎡土地上的房屋一并清拆，并对被拆房屋所占土地进行了水泥硬底化。根据以上事实，鼎湖区政府对涉案被征拆房屋所占的国有土地只约定征收208.1㎡，未协议约定全部征收，该行为不符合上述房屋征收条例关于房地一并征收的规定。另外，在实施涉案房屋征收前，被征房屋所占土地中有1476.08㎡土地已被纳入规划星湖大道红线范围内，该部分土地宏信公司已无法使用，在此情况下，房屋征收部门依法亦应将该部分国有土地予以征收补偿。原审法院据此判决确认鼎湖区政府征收宏信公司涉案房屋的行政行为违法，并责令鼎湖区政府采取补救措施，并无不当，本院依法予以维持。上诉人鼎湖区政府上诉主张，原审法院超出原告诉讼请求范围审理本案，上诉人征收宏信公司案涉房屋的行政行为合法，原审法院没有全面审查错误等，上诉请求撤销原审判决，驳回上诉人的诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鼎湖区政府负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年四月十三日书记员  赖心仪