桐乡市人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0483行初74号原告樊允玉，女，1972年6月19日出生，汉族，住上海市浦东新区。被告嘉善县公路运输管理所。住所地：浙江省嘉善县惠民街道世纪大道169号。统一社会信用代码123304214710003654负责人全凤根，该所所长。出庭负责人范惠君，该所副所长。委托诉讼代理人常远良，上海德尚（嘉兴）律师事务所律师。委托诉讼代理人沈飞，上海德尚（嘉兴）律师事务所律师。原告樊允玉诉被告嘉善县公路运输管理所（以下简称公管所）公路交通行政管理（公路）行政确认纠纷一案，本院于2019年10月18日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月10日公开开庭审理了本案。原告樊允玉，被告公管所副所长范惠君及委托诉讼代理人常远良、沈飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月31日，公管所作出善运不罚字［2019］第1号《不予行政处罚决定书》载明，2018年11月5日，樊允玉驾驶登记所有人为上海海博出租汽车有限公司（以下简称海博公司）的沪Ａ×××××号小客车，从上海衡辰三林苑载客至嘉善××路××号。案发时樊允玉未能出示该车的《网络预约出租汽车运输证》又无法当场提供其他有效证件，涉嫌未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动。后经进一步调查，上海市城市交通运输管理处确认沪Ａ×××××号小型普通客车为“营运性合法车辆”。鉴于车辆经营者涉嫌未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动的违法事实不能成立，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项的规定，决定不予行政处罚。原告樊允玉起诉称，樊允玉全款购买沪Ａ×××××号车，系该车实际使用人，但车辆登记在海博公司名下。因从事美团网约车业务时，车辆被嘉善县交通运输局扣押，且在2018年12月25日，嘉善县交通运输局已经调查清楚了涉案车辆没有《网络预约出租汽车运输证》的事实。2019年1月2日，嘉善县交通运输局作出《解除扣押车辆决定书》，樊允玉当场签收决定书但提出要求结案。根据法律规定，最长调查期限为60天，在解除扣押时必须对案件作出处理，但公管所称还在调查中，所以樊允玉拒绝领车。此后，樊允玉多次采用电话、邮件等方式表达结案要求，但直至2019年8月1日，樊允玉才收到善运不罚字［2019］第1号《不予行政处罚决定书》。如果没有违法事实，那么之前的扣押就是错误的，应该赔偿，但在之前与嘉善县交通运输局的（2019）浙0483行初16号案件中，法院已确认事实清楚、适用法律正确、程序合法，实施了扣押，但在结案的时候又称没有违法事实，那么樊允玉的车辆就这样莫名其妙被扣押，谁该为车辆被扣押而造成的停运损失负责。立案调查后9个月才结案，违反了法律规定。现请求判令：1、善运不罚字［2019］第1号《不予行政处罚决定书》违法并责令纠正；2、公管所超过法定期限作出处理决定的行政行为违法；3、公管所赔偿扣押日至2019年11月4日一年停运损失12万元整。原告樊允玉向本院提供如下证据：一、不予处罚决定书1份，证明延期9个月结案，违反法律规定；二、（2019）浙0483行初16号行政判决书1份，证明事件过程且与公管所作出的结论相矛盾；三、浙里办回复1页，证明公管所超期不结案事实；四、行政处罚案件清单4页，证明案件结案流程及时间；五、沪海汽行政[2016]1号文件，证明海博公司的出租车不能经营网约车，需要向上海市交通委员会申请；六、沪交运[2016]128号文件，证明上海市交通委员会批复同意增加网约车经营，但要求其待交通运输部出台网约车政策后再办理相关行政许可后经营的批复要求，没有任何单位有先行先试的特权；七、沪海汽行政［2017］5号文件，证明沪Ａ×××××号车是出租车，没有网络经营资质；八、沪交运[2017]435号文件，证明上海市交通委员会同意海博公司转为网约车额度，要求其严格按照相关规定办理手续。原告樊允玉未向本院提供法律依据。被告公管所答辩称，不予处罚的行政决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，符合法定程序。一、公管所依法有权具体实施本行政区域内的道路运输管理工作。根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款及《浙江省道路运输条例》第五条的规定，公管所依法有权实施本行政区域内的道路运输管理工作。二、不予处罚的行政决定合法。经过公管所进一步调查，上海市城市交通运输管理处确认沪Ａ×××××号小客车为营运性合法车辆，鉴于车辆经营者涉嫌未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动的违法事实不能成立，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项的规定，公管所作出不予行政处罚的决定。三、樊允玉要求判令公管所超过法定期限作出处理决定的行政行为违法没有事实及法律依据，应予驳回。案发时，樊允玉未出示有效的《网络预约出租汽车运输证》又无法当场提供其他有效证件，涉嫌未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动。在案件调查过程中了解到，樊允玉与车辆登记所有人海博公司因涉案车辆营运合法性所产生的争议正在法院审理中，且本案重大复杂，在涉案车辆解除扣押时不可能完成案件调查，调查程序也未违反相关规定。四、对涉案车辆作出的强制扣押措施属于嘉善县交通运输局的职权范围，樊允玉要求赔偿损失的诉请不符合案件受理条件，应予驳回。法院已作出判决确认嘉善县交通运输局所作出的扣押行为合法，驳回了樊允玉的诉讼请求，据此，樊允玉要求对其赔偿12万元停运损失的诉讼请求缺乏事实和法律依据。综上，请求法院驳回樊允玉的诉讼请求。被告公管所向本院提供如下证据：一、统一社会信用代码证书1份，证明被告主体资格；二、情况说明1份，证明2018年11月5日派出所移交案件；三、现场笔录、乘客询问笔录、照片、影像资料证据、立案审批表1组，证明樊允玉因涉嫌未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动而被依法立案调查；四、道路运输行政强制措施报批表、交通运输行政扣押车辆告知书、交通运输行政扣押车辆决定书各1份，证明嘉善县交通运输局依法对涉案沪Ａ×××××号车辆作出扣押决定，并将扣押决定依法予以送达；五、驾驶证、沪Ａ×××××号小客车行驶证、从业资格证、卡片式《上海市出租车营运证》、购车协议、预约出租车合作经营合同、《关于海博出租汽车公司有关车辆情况的说明》、案发当日“美团打车”信息1组，证明公管所于2018年11月14日调取的证据，且本案案情复杂，尚需进一步核实；六、营业执照、出租汽车经营资质、法定代表人身份证明书、授权委托书、身份证、地址确认书、询问笔录、《关于海博出租汽车公司有关车辆情况的说明》、海博出租网约车车辆清册、购车协议、预约出租车合作经营合同1组，证明公管所于2018年12月25日向海博公司提取相关证据；七、上海市高级人民法院网查询信息、民事判决书、核实函、快递单、邮件记录、复函1组，证明公管所所作调查情况，另证明本案案情复杂；八、交通运输延长扣押车辆期限审批书、交通运输行政扣押车辆延长期限告知书、邮件记录、快递单各1份，证明嘉善县交通运输局延长涉案扣押车辆期限30日并将延长决定予以送达；九、询问笔录1份，证明樊允玉自认收到《交通运输行政扣押车辆延长期限告知书》；十、交通运输解除扣押车辆决定书1份，证明嘉善县交通运输局于2019年1月2日作出解除车辆扣押决定并予以送达；十一、调查报告、案件集体讨论记录、《不予行政处罚决定书》、送达回证、邮件记录1组，证明经过调查认定违法事实不能成立，经过内部集体讨论，作出不予处罚决定；十二、执法证6页，证明执法资格；十三、民事判决书1份（当庭提交），证明经法院判决沪Ａ×××××号车辆的营运证合法。被告公管所向本院提供如下法律依据：《中华人民共和国道路运输条例》第七条，《浙江省道路运输条例》第五条、第六十三条，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条第一款，《中华人民共和国行政强制法》第二十五条、第二十八条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条，说明违法事实不能成立及作出不予处罚的依据。质证意见及对法律依据的意见：原告樊允玉提供的证据，被告公管所质证认为，证据一真实性、合法性认可，证明目的不认可；证据二无异议；证据三、四，不予认可，与本案无关联性；证据五至八，与本案缺乏关联性，且均非原件，对真实性不能确定。被告公管所提供的证据，原告樊允玉质证认为，证据一，公管所是事业单位，不具备行政强制措施的职权；证据二、情况说明只是作为解释情况而已，其中的事实是认可的；证据三、立案审批表内容认可，但没有盖章，是不合法的，该组其余证据认可的；证据四，实施机关是嘉善县交通运输局，但执法人员是公管所的，程序违法，执法人员不能有双重身份，报批表也没有单位公章，立案调查时是以涉案车辆没有网约车运输证为由，适用的法律是《浙江省道路运输条例》第六十三条，公管所可以实施查处，但无权实施行政强制措施，《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定，强制权不可委托，下位法不得和上位法相抵触；证据五，该组证据是樊允玉提供的，符合真实性，说明涉案车辆系樊允玉出资购买，无网约车经营资质，插卡式营运证已经逾期十五个月；证据六，营业执照是真实的，但海博公司不具备网约车的营业范围，出租汽车经营资格证也证明其没有网约车经营资格，身份证明无异议，授权委托书无异议，送达地址确认书无异议，笔录是真实的，但第二页中，海博公司明确说了没有网约车运输证，《关于海博出租汽车公司有关车辆情况的说明》是真实的，上海市网约车行政主管部门是上海市交通委员会，上海市城市交通运输管理处不具备发放法定资质的资格，清册上都是出租车，经营许可不是用这种形式来表示的，故《关于海博出租汽车公司有关车辆情况的说明》无效。购车协议上清楚载明，买的是网约车，海博公司要统一办理预约出租车手续，合同第三页第八项约定了办理合作经营车辆及营运证件，车辆的违法经营是海博公司造成的，樊允玉是被动的非法营运；证据七，法院网查询信息真实性无异议，公管所陈述上海的民事判决书系从裁判文书网上获取系虚假陈述，且执法依据应该是法律而不是裁判文书，该民事判决书与本案无关，不能证明待证事实。核实函系2019年4月26日出具，不清楚核实的原因，复函是5月6日出具的，网约车的行政主管部门是上海市交通委员会，而公管所是向错误的机关核实；证据八，延长审批表上没有单位盖章，出具的主体不明，立案审批表的主体就是公管所，延长审批表是嘉善县交通运输局作出的，不具有法定效力，延长告知书的执法人员是公管所的，但执行单位却是嘉善县交通运输局，故该告知书无效，快递单无异议；证据九无异议；证据十无异议，但该决定书的执法人员是公管所的，执法主体没有实施强制措施的职权；证据十一，调查报告已经超期，应该在解除扣押前作出，内容不探讨，违反了法定程序，扣押与结案适用了不同的法律；证据十二，本案中是两个机关，一个行政行为是一个诉讼，执法不能有双重身份，公管所没有强制措施权，不予处罚决定违反了《中华人民共和国行政强制法》第二十七条，超期九个月结案；证据十三，符合真实性，但与本案无关。对公管所提供的法律依据，樊允玉认为，行政强制措施的实施有瑕疵，不具备扣押权的人员实施了扣押，且扣押九个月才结案，应该适用《中华人民共和国行政强制法》第二十七条、第三十四条，而公管所却没有适用，法律适用错误。认证意见：被告公管所提供的证据七中民事判决书及证据十三中的民事判决书，均缺乏与本案的关联性，且证据十三并非在举证期限内提交，故不予采信；原告樊允玉与被告公管所提供的其余证据均符合真实性，对证据载明事实予以认定，对于不予处罚决定的合法性将在本院认为部分予以阐述。本院经审理查明以下事实：2018年11月5日15时15分许，嘉善县公路运输管理所接受惠民派出所移交的沪Ａ×××××号车驾驶员樊允玉与乘客运费争议报警案件。接受检查时，樊允玉未能出示该车《网络预约出租汽车运输证》，也不能提供其他有效证明。同日，樊允玉涉嫌未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动一案被立案调查，嘉善县交通运输管理局于同日作出善交扣字［2018］第0392号《交通运输行政扣押车辆决定书》，决定对樊允玉所驾沪Ａ×××××号小型普通客车予以扣押。2019年1月2日，嘉善县交通运输局作出《交通运输解除扣押车辆决定书》，决定对沪Ａ×××××号小型普通客车自2019年1月2日起解除扣押措施。樊允玉因对嘉善县交通运输局所作扣押决定不服向本院提起诉讼，本院于2019年9月12日作出行政判决，对樊允玉要求确认扣押行为违法并赔偿扣押所造成损失的请求予以驳回。樊允玉出资购买沪Ａ×××××号车，车辆登记在海博公司名下。樊允玉与海博公司约定，合作经营预约出租车，海博公司提供经营行为的服务并由海博公司统一办理符合预约出租车要求的营运手续。沪Ａ×××××号车的出租汽车营运证载明的类别为预约出租汽车，投运日期为2016年8月8日至2017年8月7日。2018年1月15日，上海市交通运输管理处出具《关于海博出租汽车公司有关车辆情况的说明》，确认海博公司可使用原有出租客运营运车辆额度从事网约车经营，海博公司车辆号牌前三位为“沪ＡＭ”的车辆属于营运性合法车辆。另查，2019年7月31日，公管所作出善运不罚字［2019］第1号《不予行政处罚决定书》载明，2018年11月5日，樊允玉驾驶登记所有人为海博公司的沪Ａ×××××号小客车，从上海衡辰三林苑载客至嘉善××路××号。案发时，樊允玉未能出示该车的《网络预约出租汽车运输证》又无法当场提供其他有效证件，涉嫌未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动。后经进一步调查，上海市城市交通运输管理处确认沪Ａ×××××号小型普通客车为“营运性合法车辆”。鉴于车辆经营者涉嫌未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动的违法事实不能成立，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项的规定，决定不予行政处罚。此后，公管所将该决定予以送达。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。《浙江省道路运输条例》第五条规定，县级以上人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。据此，本案中，公管所作为行政法规授权的道路运输管理机构，可以自己名义作出或不作出行政处罚决定。关于期限问题，法律并无明文规定该类行政处罚案件的办案期限，但为充分发挥查封、扣押措施的作用，行政机关办理行政案件时应提高办案效率，尽可能缩短办案期限，尽量在查封、扣押期限内作出是否予以处罚的决定，来不及作出是否处罚决定的，应对被查封、扣押财物作出处理决定，比如没收财物、依法销毁或解除查封或扣押等。本案中，因涉案沪Ａ×××××号小型普通客车注册登记在浙江省外，基于跨省调查的客观原因，公管所调查期限确实较长，导致公管所在扣押期限内未作出是否处罚的决定，但公管所已经在扣押法定期限内依法对被扣押车辆作出了解除扣押决定，在此，本院对于公管所办案期限过长予以指正，而樊允玉提出的公管所超过法定期限作出不予处罚决定故要求确认违法的诉请，缺乏法律依据。关于执法人员身份问题，公管所提供的行政执法证材料明确载明了执法单位为公管所，至于樊允玉提出的本案执法人员不能实施扣押的行政强制行为的意见，因本案审理的系不予处罚决定并非扣押行为，故樊允玉所提缺乏依据。综上，公管所依据上海市交通运输管理处出具的相关说明认定涉案沪Ａ×××××号车为营运性合法车辆，并在经过立案、调查后作出的善运不罚字［2019］第1号《不予行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据充分、程序合法，樊允玉起诉理由不能成立。关于樊允玉提出的因车辆被违法扣押而应赔偿损失的诉请，并非本案审理范围，且扣押期间的损失已被法院生效裁判文书予以驳回，而解除扣押后的损失，系樊允玉拒绝领取车辆所致的扩大损失，亦缺乏赔偿依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告樊允玉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告樊允玉负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。在当事人收到《预交上诉案件受理费通知书》后，按通知规定期限、金额预交上诉案件受理费用。审判长 包 伟审判员 王红娟审判员 唐雪平二〇二〇年四月十六日书记员 陈嘉璐