浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终161号 上诉人（原审原告）张一勤，女，汉族，1951年9月16日出生，住东阳市。 被上诉人（原审被告）东阳市人民政府，住所地东阳市行政中心。 法定代表人楼琅坚，代市长。 委托代理人蒋月燕，东阳市人民政府工作人员。 委托代理人马旭芳，浙江无双律师事务所律师。 原审第三人姚松菊，女，汉族，1931年9月2日出生，住东阳市。 张一勤因东阳市人民政府（以下简称东阳市政府）土地行政裁决一案，不服金华市中级人民法院于2019年12月3日作出的（2019）浙07行初473号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：原告与其父亲张赞庆（1954年去世）、母亲姚松菊土改时共同登记了座落原吴宁镇江外托村富裕弄11号楼房一间，平屋一间（平屋后原有一间毛草披，1989年经修缮后实际应为平屋二间）。1989年9月第三人姚松菊向东阳市房地产管理处申报私有房屋产权登记，并如实填报了房产来源系与原告共同经土地确权的内容。1990年7月28日向姚松菊颁发了东字第05453号房屋所有权证。将上述房屋确权给其所有。但共有人一栏中未登记原告为共有人。1993年3月姚松菊将二间平屋出卖给他人所有，东字第05453号房屋所有权证随之注销。东阳市房屋管理处于同年9月作出吴宁镇江外托村富裕弄11号楼房一间产权人为姚松菊的东字第11905号房屋所有权证。1995年3月原告就该房屋买卖关系向浙江省东阳市人民法院起诉，浙江省东阳市人民法院作出（1995）东宁民初字第59号民事判决，确认买卖关系有效。驳回原告的诉讼请求。2000年3月姚松菊进行验证换证登记，东阳市房屋管理处经审验后向其核发东房权证吴宁字第××号房屋所有权证，东字第11905号房屋所有权证随之注销。2002年12月20日，东阳市房屋管理处作出（2002）东行初字第25号行政判决，认为吴宁镇江外托村富裕弄11号楼房一间系原告与姚松菊在土改确权时共同取得，东阳市房屋管理处将该房屋确权给姚松菊一人所有，在验证、换证过程中又未认真核查房屋所有权人、共有人实际与产籍资料是否一致，并向姚松菊颁发了东房权证吴宁字第××号房屋所有权证。该颁证行为所依据的事实不清，主要证据不足，判决撤销东房权证吴宁字第××号房屋所有权证。另查明，1995年原告未经有关部门批准，擅自扩建了27平方米左右的平房。2019年3月11日，原告向东阳市自然资源和规划局提交《土地争议调查处理申请书》等申请资料，请求确认富裕弄11号土改登记祖产楼房28.22平方米和1995年扩建27平方米左右的平房宅基地属原告个人继承取得使用者权利。东阳市自然资源和规划局经审查后认为：东阳市人民法院于2002年12月20日作出（2002）东行初字第25号生效判决，该判决认定坐落富裕弄11号的楼房系原告与其母亲姚松菊在土改确权时共同取得，因此该房屋权属清晰，不存在任何争议；坐落富裕弄11号的一间平房，系1995年建造，该平房用地未经批准，属违法用地，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一款第（三）项之规定，不属于土地权属争议受理范围。2019年3月20日，东阳市自然资源和规划局向东阳市人民政府报送不予受理建议书，建议对原告的申请不予受理。东阳市人民政府经审查，于2019年4月17日作出《土地权属争议案件不予受理决定书》，决定对原告的申请不予受理，并于2019年4月24日将《土地权属争议案件不予受理决定书》送达原告。 原审法院认为，生效法律文书认定的事实是免证事实。因东阳市人民法院于2002年12月20日作出的（2002）东行初字第25号行政判决系生效判决，该判决认定坐落富裕弄11号的楼房系原告与其母亲姚松菊在土改确权时共同取得，因此该房屋权属清晰，不存在争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，该房屋所占土地使用权权属清楚，人民政府不作为土地权属争议处理并无不当。原告于1995年扩建的27平方米左右的平房，因其未提交证据证明已经合法取得建房用地，而土地权属争议的前提条件是涉案争议的土地所有权或使用权系合法取得，故被告东阳市人民政府根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定作出《土地权属争议案件不予受理决定书》合法有据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张一勤的诉讼请求。 张一勤上诉称：一、原判将（2002）东行初字第25号行政判决认定为民事判决，属事实认定错误。该判决没有对涉案房屋的土地权属作审查，用房屋所有权取代土地使用权，认定权属清晰，是事实错误的，也违反了《土地登记规则》第九条“集体土地的使用权由使用该土地的权利人个人申请登记”的规定。因富裕弄11号土改登记的权利人是上诉人父亲张赞庆，妻女二人仅作为家庭人口登记，并非属于权利人共同登记取得权属。1988年12月，被上诉人东阳市政府违反规定，将暂住女儿张一勤农业家庭户的改嫁母亲姚松菊误作为户主，向其发出了土地使用权申报登记证明。1991年7月-1992年3月10日，被上诉人和村干部又误将姚松菊（非农业户口），作为回原籍落户人员，为其办妥农村私人建房用地的许可手续，但一直未实施建造工程。依照《浙江省土地管理实施办法》第十三条第二款规定，该批准用地文件应由批准机关予以注销，由农村经济组织收回土地使用权,可被上诉人却拒绝办理注销手续。2014年元月，上诉人曾向东阳市人民法院提起行政诉讼，请求判令被上诉人依法注销，东阳市人民法院作出的（2014）东行初字第6号裁定不支持上诉人的请求，致使涉案房屋原本属户主张一勤的权属变成有两个土地使用者。上诉人认为，涉案房屋的土地权属争议，是村干部和被上诉人未尽审慎职责引起的，后又隐藏证据，向法院提供虚假的户主证明，致三级法院作出了三十多份错误的判决，这可以作为的土地权属争议的事实存在。二、原审判决认定上诉人未提交证据证明1995年扩建的27㎡左右的平房已合法取得建房用地，是错误的。因上诉人之父张赞庆第2642号土地房屋所有证登记的门堂宅基地0.064亩约46㎡。国土批（1996）90号明确，原土地契证上认定范围内的土地，目前仍由所有人合法使用的，可确定为国有或集体土地使用权。2015年4月8日东阳市政府发布的东政办发（2015）94号《东阳市农村宅基地确权登记具体操作指导意见（试行）》第一条第三项、第二条第四项规定：非农业户口居民原在农村合法取得且房屋产权没有变化的宅基地、经该农村集体经济组织出具证明并公告无异议的，可依法予以确权登记宅基地使用。由于村干部参与本户二间平房的集体土地使用权非法转让，且村里以“你家卖过房屋，平房扩建在国有土地上”为由，拒绝出具证明，可至今被上诉人和村里均出具不了56.6㎡集体土地变更登记换领证书的证据。所以户主张赞庆土地改确权登记的房屋和宅基地没有发生变化，上诉人作为其独生女继承使用权后，在合法的门堂宅基上扩建27㎡左右平房，符合宅基地确权登记条件。综上，请求依据撤销一审判决，判令被上诉人依法履行土地权属争议调查处理的法定职责；全部诉讼费用由被上诉人承担。 东阳市政府答辩称：上诉人申请土地权属争议调查处理的标的为“富裕弄11号土改登记祖产楼房28.22㎡”及“1995年扩建27㎡左右的平房宅基地”。其中关于“富裕弄11号土改登记祖产楼房28.22㎡”，东阳市人民法院于2002年12月20日作出的生效判决已认定该房屋系上诉人与其母亲姚松菊在土改确权时共同取得，因此该房屋权属清晰，根本不存在权属争议。关于“1995年扩建27㎡左右的平房宅基地”，因该平房建设未经批准，其所占土地属违法用地，不属于《土地权属争议调查处理办法》所规定的土地权属争议受理范围。因此，答辩人对上诉人的权属争议处理申请不予受理，无任何不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。上诉人张一勤认为“富裕弄11号土改登记祖产楼房28.22㎡”及“1995年扩建27㎡左右的平房宅基地”的土地使用权有争议，以其母亲姚松菊及东阳市白云街道中山社区外托小区经济合作社为被申请人，于2019年3月8日向东阳市政府提出土地权属争议调查处理申请。经查，上诉人认为土地权属有争议的“富裕弄11号土改登记的28.22㎡祖产楼房”，据东阳市人民法院（2002）东行初字第25号行政判决载明：座落原吴宁镇富裕××一间系原告（张一勤）与第三人（姚松菊）在土改确权时共同取得……。上述生效的裁判已明确了上诉人所称的“富裕弄11号土改登记的28.22㎡祖产楼房”的权属归属，根据房地一致的原则，土地使用权也应属上诉人与姚松菊共同所有。故上诉人认为上述房屋所涉的土地权属有争议的理由不能成立。上诉人申请确权的1995年扩建27㎡左右的平房宅基地，从现有的证据看，该平房未经合法审批，应属违法建筑，故也不存在上诉人所称的权属争议。《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。第三款规定，认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。故东阳市政府作出被诉的《土地权属争议案件不予受理决定书》符合上述规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，应依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张一勤负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  马惟菁 审判员  沈 妙 审判员  王富新 二〇二〇年四月九日 书记员  吕圣姻