吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终7号 上诉人（原审原告）梨树县万星畜禽有限公司，住所地吉林省梨树县喇嘛甸镇。 法定代表人刘英春，董事长。 委托诉讼代理人王晓慧，辽宁政德律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）梨树县人民政府，住所地吉林省梨树县梨树镇向阳街2号。 法定代表人郭志勇，县长。 委托诉讼代理人贾翀鹏，吉林奇谋律师事务所律师。 原审第三人梨树县喇嘛甸镇人民政府，住所地吉林省梨树县喇嘛甸镇内。 法定代表人苏平，镇长。 出庭行政机关负责人苏平，镇长。 委托诉讼代理人崔少辉，梨树县喇嘛甸镇政府畜牧兽医站站长。 委托诉讼代理人孙涛，梨树县司法所工作人员。 上诉人梨树县万星畜禽有限公司因诉被上诉人梨树县人民政府确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明：根据吉林省环境保护厅、吉林省畜牧业管理局《关于开展畜禽养殖禁养区划定工作的通知要求》，梨树县环保局于2017年2月20日对土地污染防治项目进行了招标，北京国环清华环境工程设计院有限公司（以下简称国环清华有限公司）于2017年3月14日中标，双方于2017年3月20日签订了《梨树县土地污染防治项目技术咨询合同》，国环清华有限公司编制了《梨树县畜禽养殖禁养区划定方案》，2017年7月18日，经梨树县人民政府梨政函［2017］145号批复，该方案开始实施。原告公司的养殖场位于上述方案划定的禁养区内，第三人于2017年11月15日向原告送达了《禽畜禁养告知书》，于2017年12月28日于原告签订了禁养协议，约定原告在2018年4月30日前对所属位于喇嘛甸镇一棵树村八社的禽畜养殖场进行关停，关停或搬迁后禽畜养殖场的经济损失，由第三方评估公司评估后进行相应补偿。此后，第三人于2018年5月14日向原告下发了《禁养区关闭告知书》，告知第三人于2018年6月10日之前完成关闭或者搬迁工作。被告又于2018年5月25日发出通告告知禁养区内所有养殖场限期2018年6月10日前关闭。因国环清华有限公司勘测偏差，2018年5月27日，国环清华公司出具了证明，证明原告公司未在禁养区内。因此梨树县喇嘛甸镇人民政府并未对原告公司实施搬迁。 另查明，原告公司经第三人入户摸底排查，2017年10月21日，原告养殖猪675头，其中包括325头成龄母猪。原告养殖场建筑面积10000㎡，养殖厂内有设备若干。2018年5月25日，第三人出具的《梨树县喇嘛甸镇禁养区内养殖场内详细情况说明》证明原告养殖场现有仔猪150头,中猪110头，能繁母猪150头，后备母猪40头，成龄公猪2头，现有存栏合计452头。显示原告的养殖场并未按协议关停。 原审法院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，梨树县环境保护局对本行政区域内的环境保护工作具有统一的监督管理职责。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条（五）规定，梨树县人民政府负责管理本行政区域内的环境和资源保护工作。本案中，梨树县环保局依照省环保厅，省畜牧管理局的相关工作要求，根据法律规定，行政行为在招投标程序后，经第三方公司编制方案，梨树县人民政府批准实施后作出，符合法定程序。因第三方公司偏差，致使原告的养殖场被错误划入禁养区，但被告及第三人及时发现且未对原告进行搬迁，原告未按协议关停养殖场，同时也未提供充分证据证明因被错误划入禁养区而造成了实际的经济损失，故被告的行政行为虽存在瑕疵，但未对原告造成实际影响，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条第二款“……在行政赔偿，补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据……”，原告的请求没有事实和法律依据，故一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梨树县万星畜禽有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告梨树县万星畜禽有限公司负担。 梨树县万星畜禽有限公司上诉称，1.请求撤销（2019）吉03行初22号行政判决，发回重审，或者依法改判认定被上诉人梨树县人民政府限期关闭养殖场的行政行为违法，并对其行为给上诉人造成的损失予以赔偿；2.本案的一、二审诉讼费用由被告承担。事实和理由：1.原审判决认为被上诉人并未对上诉人万星公司实施搬迁，属事实认定错误。虽然被上诉人没有实施强制搬迁，但是上诉人按照政府要求自行关闭，也属于“实施搬迁”的范围。虽然2018年5月27日北京国环清华环境工程设计院有限公司出具《证明》，证明上诉人公司未在禁养区内，但在2018年6月10日彻底关停之前，上诉人从未收到被上诉人或第三人告知被划出禁养区一事；2.原审判决以“2018年5月25日第三人出具的《梨树县喇嘛甸镇禁养区内养殖场内详细情况说明》证明现有存栏合计452头，显示原告的养殖场并未按协议关停，不能成立。第三人的情况说明作出时间是2018年5月25日，不能证明2018年6月10日上诉人没有按协议关停。且第三人的情况说明系本案诉讼中为应诉而制作的新证据，不能作为认定本案基本事实的证据使用；3.原审判决程序违法。上诉人曾经要求经法院委托司法鉴定机构对原告的损失情况进行司法鉴定，但是法院置之不理。根据《梨树县禁养区畜禽养殖场（小区）关闭搬迁工作实施方案》第四点的规定，以及第三人和上诉人签订的《协议》规定，如果被上诉人行为合法，应对上诉人的损失进行经济补偿，且该损失应由被上诉人委托评估机构进行评估。在被上诉人没有提供证据证明行为合法的情况下，更应对上诉人进行经济赔偿；4.原审判决认为“梨树县环保局依照省环保厅，省畜牧管理局的相关工作要求，根据法律规定，行政行为在招标投标程序后，经第三方公司编制方案，梨树县人民政府批准实施后作出，符合法定程序”，毫无事实基础和法律依据。综上，原审判决回避行政诉讼审判的核心问题，在被上诉人未完成举证责任的情况下，得出“被告的行政行为虽存在瑕疵，但未对原告造成实际影响”，系严重错判。请二审法院能够查清本案基本事实，根据《行政诉讼法》第八十九条规定，撤销原判，发回重审或者依法改判。 梨树县人民政府辩称，1.梨树县人民政府为实现环境公共利益的行政管理目标,依据吉林省环保厅、吉林省畜牧业管理局《关于开展畜禽养殖禁养区划定工作的通知》(吉环发(2017)1号)和吉林省环保厅吉林省畜牧业管理局《关于做好畜禽养殖禁养区内畜禽养殖场(小区)关闭或拆迁工作的函》(吉环函(2017)337号)文件规定,并有北京国环清华环境工程设计研究院有限公司出具的《梨树县畜禽禁养区划定方案》为技术认定依据,其行政行为合法。需要特别指出的是在2018年6月10日自行关闭限期前,将北京国环清华环境工程设计院有限公司出具的《梨树县万星畜禽有限公司未在禁养区范围内证明》于2018年5月27日由梨树县环保局及时通知了万星畜禽有限公司。该公司不仅始终正常营业,而且县政府也未对该公司实施强制停业、强制关闭、强制拆除的强制措施,这都证明梨树县人民政府的行政行为合法性；2.2017年11月15日梨树县喇嘛甸镇政府向万星畜禽公司送达《畜禽禁养告知书》后,万星畜禽公司的经营问题。喇嘛甸镇政府《畜禽禁养告知书》,只是通知性质一般行政文书,不具有任何法律强制力。万星畜禽公司在收到告知书后,对所经营的畜禽出售问题,价格问题,这都是万星畜禽公司对自己公司民事权利处分问题和正常经营行为,而不是由政府强制出售、强制定价行为,与梨树县人民政府无关；3.《动物防疫法》第42条规定“屠宰、出售或者运输动物以及出售,或者运输动物产品前,货主应当按照国务院兽医主管部门规定的当地动物卫生监督机构申报检疫。”梨树县喇嘛甸镇畜牧兽医站证明“2017年11月至2019年4月16日梨树县万星畜禽公司未在喇嘛甸镇畜牧兽医站开具产地检疫证明。故梨树县万星畜禽有限公司未经法律规定的强制检疫程序的销售行为,是对广大人民群众食品安全和生命健康安全的严重威胁,其销售行为在法律上无法予以认定；4.2018年4月28日梨树县市场监督管理局向梨树县农牧局出具的《禁养区内养殖场经营情况证明》记载，梨树县万星畜禽有限公司,有营业执照,名称是梨树县万星畜禽有限公司,在营状态。这就足以证明从2017年11月15日喇嘛甸镇政府向万星畜禽公司送达《畜禽禁养告知书》，到2018年4月28日县市场监督管理局检查其经营状况,和2018年5月27日通知其解除禁养区时,万星畜禽有限公司始终未停止其经营活动；5.本案不存在活体、尸体、以及其他物体检材的问题,不存在司法鉴定问题。综上所述,请求二审法院依法判决驳回上诉,维持原判决。 梨树县喇嘛甸镇人民政府述称，其意见与梨树县人民政府一致。 本院审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，（一）关于梨树县人民政府限期上诉人关闭养殖场的行政行为合法性问题。依照《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的规定，划定畜禽养殖禁养区应当做到摸清底数、准确核定边界。本案中，梨树县人民政府依据其委托的第三方北京国环清华环境工程设计院有限公司编制的方案划定禁养区，该公司出具的情况说明称因勘查中定位出现偏差将上诉人错误的划入禁养区，该错误应属于主观原因造成的，并不属于客观不能、不可避免、不能发现的错误，作为委托人的梨树县人民政府应对该行为承担相应的法律后果。另外，梨树县人民政府陈述，在得知上诉人被错误划入禁养区的事实后及时通知了上诉人，但除其自已的陈述外，并未提供其他证据予以佐证，故其应承担举证不能的不利后果。鉴于上述情况，应当确认梨树县人民政府限期上诉人关闭养殖场的行政行为违法。 （二）关于梨树县人民政府是否应当承担行政赔偿责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关及其工作人员造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。本案中，上诉人对梨树县人民政府限期关闭养殖场的行为并未提出任何异议，并且与梨树县喇嘛甸镇人民政府签定了《禁养区内养殖场长期禁养协议》，梨树县人民政府于2018年5月25日作出的关闭通告中又明确限期上诉人于2018年6月10日前自行关闭养殖场。经查，梨树县喇嘛甸镇人民政府2017年10月21日的入户调查摸底表显示上诉人养殖场存栏母猪数为325头，该镇于2018年5月25日出具的《梨树县喇嘛甸镇禁养区内养殖场内详细情况说明》显示上诉人养殖场存栏能繁母猪为150头。至此，在梨树县人民政府限期上诉人自行关闭养殖场的期间内，上诉人养殖场存栏母猪数量已实际减少了175头，该事实能够初步证明上诉人实际上在执行禁养告知的相关要求。鉴于上诉人养殖场的存栏母猪数确实有大量的减少，梨树县人民政府又未举证证明上诉人存栏母猪数量的减少与其限期关闭的行政行为无因果关系，故梨树县人民政府应当承担举证不能的不利后果。按常理讲，在短时间内大量处理种猪不符合行业交易习惯，如无特殊原因，该交易行为必然会给上诉人造成一定的经济损失，基于信赖利益的保护原则，梨树县人民政府应当承担相应的行政赔偿责任。 综上，原审判决适用法律确有错误，应予纠正。上诉人的部分上诉请求有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03行初22号行政判决； 二、确认梨树县人民政府限期梨树县万星畜禽有限公司关闭养殖场的行政行为违法； 三、责令梨树县人民政府于本判决生效之日起六十日内对梨树县万星畜禽有限公司作出行政处理决定； 四、驳回梨树县万星畜禽有限公司的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元；二审案件受理费50元，均由被上诉人梨树县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 光 审 判 员  王翼博 审 判 员  卢增鹏 二〇二〇年四月十日 法官助理  于 浩 书 记 员  周凯璇