河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫07行终50号上诉人（原审原告）河南定业建筑劳务有限公司，住所地郑州市金水区鑫苑路18号鑫苑名家豪景阁49号楼东1单元11号,统一社会信用代码914101006987298202。法定代表人汪国定，总经理。委托代理人候静静，河南明商律师事务所律师。委托代理人严婷婷，河南明商律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会行政综合执法局，住所地河南省新乡市滨湖大道与太行大道市民之家。法定代表人宋磊，局长。出庭负责人王建政，副局长。委托代理人杜晨光，河南新雅琪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会，住所地河南省新乡市滨湖大道与太行大道市民之家，统一社会信用代码114107005542398068。法定代表人杨洁，主任。委托代理人刘莹莹，该单位工作人员。委托代理人史瑞芳，河南中原法汇律师事务所律师。上诉人河南定业建筑劳务有限公司（以下简称河南定业公司）因与被上诉人新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会行政综合执法局（以下简称平原示范区综合执法局）、新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会（以下简称平原示范区管委会）行政处罚及行政复议一案，不服河南省长垣市人民法院（2019）豫0728行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，新乡平原新区2011年保障性住房项目瑞和小区(二期)总承包单位是江苏江都建设集团有限公司，河南定业公司承接了该项目1号、3号、5号楼的主体工程的劳务分包。2017年5月,新乡市平原示范区安全生产委员会办公室接到汝连保、汪国定、董宗虎三人书面实名举报，称平原示范区保障性住房项目瑞和小区（二期）施工过程中，于2012年至2013年期间发生四起死亡事故。平原示范区事故调查领导小组《补充调查报告》认定四起事故同均为生产安全伤亡责任事故，均存在瞒报行为。平原示范区综合执法局根据《补充调查报告的批复》，2019年1月11日，平原示范区综合执法局对涉案生产安全事故予以立案，2019年1月31日，平原示范区综合执法局向河南定业公司依法送达了行政处罚告知书和听证告知书，后河南定业公司未提出听证申请。2月8日，平原示范区综合执法局作出(新平)安监案延[2019]001-04号案件延期审批表，决定延期30日至2019年3月11日作出行政处罚决定。经法制审核、领导集体讨论后，平原示范区综合执法局于2019年2月21日作出(新平)安监罚决[2019]001-04号行政处罚决定书,并于同日送达河南定业公司。后河南定业公司不服，于2019年4月3日向平原示范区管委会申请行政复议，平原示范区管委会于2019年6月20日作出平管复决字[2019]5号行政复议决定书，维持了平原示范区综合执法局（新平）安监罚决[2019]001-04号行政处罚决定书。河南定业公司仍不服，提起诉讼。要求撤销平原示范区综合执法局作出的（新平）安监罚决[2019]001-04号行政处罚决定书及平原示范区管委会作出的平管复决字[2019]5号行政复议决定书。原审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，平原示范区综合执法局作为安全生产监督管理部门，对发生安全生产事故的责任人具有作出行政处罚的法定职责。根据《中华人民共和国安全生产法》第八十条规定：“生产经营单位发生生产安全事故后,事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人。单位负责人接到事故报告后，应当迅速采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，并按照国家有关规定立即如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门，不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报，不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条第一款规定：“事故发生后,事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告”，第三十六条规定：“事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入60%至100%的罚款；属于国家工作人员的,并依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的,依法追究刑事责任：(一)谎报或者瞒报事故的；……”。本案中，河南定业公司在瑞和小区（二期）项目工地发生事故以后，没有及时向安全生产管理部门报告上述情况，存在生产安全事故进行瞒报的事实。平原示范区综合执法局根据相关证据，认定事实清楚，对河南定业公司处以罚款人民币145万元的行政处罚在上述幅度范围之内，并无不当。此外，平原示范区综合执法局在作出行政处罚前，告知了河南定业公司作出行政处罚的事实、理由和依据及听证的权利，保障了其合法权利。综上，平原示范区综合执法局对河南定业公司作出行政处罚证据确凿，程序合法，适用法律正确。平原示范区管委会作为复议机关，其复议程序合法。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回河南定业公司的诉讼请求。案件受理费50元，由河南定业公司承担。上诉人河南定业公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、平原示范区综合执法局作出案涉处罚决定，违法相关管辖程序规定。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定，案涉事故等级为“一般事故”。根据《国家安全监管总局关于进一步加强和改进生产安全事故信息报告和处置工作的通知》（安监总统计[2010]24号）内容，如果属于瞒报事故的，要按照提高一个事故等级进行调查处理，但平原示范区综合执法局未按照规定将本案移交上一级机关即新乡市安全监管部门调查处理；二、平原示范区综合执法局查处行为已超过两年追诉时效，不应再予处罚，原审判决对时效问题未予说明。根据行政处罚法第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，即使平原示范区综合执法局处罚的是“瞒报”行为，而该“瞒报”行为也因超过两年追诉时效，不应再处罚。隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，经查证属实的，属于瞒报，该行为的法定义务即在法律规定的时间内必须向安全监管监察部门和有关部门报告，《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条、第十三条规定了事故发生后应在1小时内进行报告，事故伤亡人数出现变化的，应在30日内补报，因此，瞒报事故的违法行为应至迟于事故发生后的30日就已确定，追诉时效可以起算，并非出于持续状态，被上诉人的辩称不符合行政处罚法第二十九条的立法意图；三、原审判决适用法律错误，违反法定程序，超越职权进行调查处理，应按照我国行政诉讼法第七十条的规定，判决撤销。综上，请求依法撤销原审判决，撤销案涉行政处罚决定和行政复议决定。被上诉人平原示范区综合执法局答辩称，一、答辩人作出的被诉行政处罚决定符合相关管辖程序规定，河南定业公司认为答辩人作出行政处罚违反了《国家安全监管总局关于进一步加强和改进生产安全事故信息报告和处置工作的通知》（安监总统计[2010]24号）的管辖规定，答辩人认为上述24号文仅系规范性文件，不能作为本案的判决依据，24号文自制定至今已10年有余，系阶段性文件，完成当时阶段认为后已不再适用，该文未规定一般事故需提级调查处理，也未排除县级人民政府及其安全监管部门对一般事故的调查处理权，该文仅是对瞒报重大事故及较大事故的调查处理作出了规定，根据该文规定，因瞒报重大或较大事故的，由上级安监部门派出工作组，会同当地政府及其安监部门进行查处，该类事故的查处仍是由当地安监部门具体负责查处。为查清24号文当时的执行情况，答辩人派员专门咨询了省、市应急管理局，答复均称：当时对于重大、较大事故的瞒报的调查处理，仍由《生产安全事故报告和调查处理条例》规定的安监部门办理，上级局会派出工作组进行督导，实践中不存在该类事故提级由上级局调查处理的情况，《生产安全事故报告和调查处理条例》系国务院根据安全生产法制定的行政法规，属专门法规，对安全生产事故（包括瞒报事故）的调查处理机关、程序、行政处罚都进行了规定，该条例第十九条规定：“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”，第四十三条规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定”，该条例的法律效力远高于上述24号文，答辩人适用该条例作出被诉处罚决定，并不违反管辖规定；同时，本案审查的是答辩人的行政处罚行为，不是事故调查处理行为，答辩人依据平原示范区管委会的事故调查批复对河南定业公司开展了立案调查并作出行政处罚，对事故的调查处理管辖问题并非本案的审查内容；二、答辩人作出被诉处罚决定没有超过追诉时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给于行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，自违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。答辩人对河南定业公司涉案安全生产事故的发生一直隐瞒不报，应认定为违法行为有连续或者继续状态，其违法行为的追诉期也应从瞒报行为被立案查处之日开始计算，答辩人根据《补充调查报告的批复》进行立案出发，不存在行政处罚超过法定追诉时效的问题。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。被上诉人平原示范区管委会答辩称，平原示范区综合执法局具有管辖权，上诉人依据的《国家安全监管总局关于进一步加强和改进生产安全事故信息报告和处置工作的通知》是2010年颁布的规范性文件，除《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定外，2015年修正的《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第六条第一款第（四）项明确规定对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。处罚规定是部门规章，2015年修正的规章高于上述2010年24号文，处罚办法是新规定，本案不应按照上诉人所述的24号文来确定管辖权，应按《生产安全事故罚款处罚规定（试行》来确定管辖权，因此平原示范区综合执法局有权管辖本案，对河南定业公司作出的行政处罚正确。上诉人河南定业公司称其不是报告义务主体，不存在瞒报，已超出其法院审理和上诉范围，不应审理。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款、《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第六条第一款第（四）项的规定，本案平原示范区综合执法局作为管辖区域内的安全生产监督部门，具有对本行政区域内的安全生产违法行为进行处罚的法定职权。《中华人民共和国安全生产法》第八十条规定：“生产经营单位发生生产安全事故后，事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人。单位负责人接到事故报告后，应当迅速采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，并按照国家有关规定立即如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门，不得隐瞒不报、谎报或者迟报，不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据”，《安全生产事故报告和调查处理条例》第九条第一款规定：“事故发生后,事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负责有安全生产监督管理职责的有关部门报告”，《生产安全事故罚款处罚规定（试行》（2015年5月1日起施行）第五条第(四)项规定：“隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，经查证属实的,属于瞒报。”据此，生产安全事故发生后，事故发生单位及时、全面、如实地向法定部门报告，是事故发生单位的法定职责。本案中，涉案几起事故发生于2012年至2013年期间，但上诉人河南定业公司作为施工单位，在知道事故发生且具备向法定部门报告条件的情况下，却没有及时主动向法定部门报告，直至2017年5月新乡市平原示范区安全生产委员会办公室接到举报，相关事故调查部门才知道事故的发生，上诉人河南定业公司违反《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条“任何单位对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报”的规定，未按法定程序向当地负有安全生产监督管理职责的部门报告，属于瞒报事故的行为，其瞒报行为从事故发生至被立案部门查处，违法状态一直持续，追诉期亦应当从瞒报行为被立案查处之日起算。据此，上诉人河南定业公司诉称其不存在“瞒报”行为、即使属于“瞒报”也超过了两年追诉时效不应予以处罚的理由，不能成立。《安全生产事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处罚”，本案中，平原示范区综合执法局依照法定程序，根据事故调查组调查核实后出具并报经平原示范区管委会批复的事故调查报告及其相关证明材料，对河南定业公司的瞒报行为予以立案，向其进行行政处罚告知和听证告知，经法制部门审核、集体讨论等程序作出被诉行政处罚决定，事实清楚，法律适用正确，程序合法，处罚适当。平原示范区管委会作出维持该处罚决定的行政复议决定，并无不当。上诉人河南定业公司的上诉请求及理由，缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河南定业建筑劳务有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  张彩霞审判员  随 伟审判员  谢田霞二〇二〇年四月二十三日书记员  丁 妍