安徽省黄山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖10行终8号 上诉人（一审原告）刘长青，男，1974年9月10日出生，汉族，住安徽省休宁县。 委托代理人方成友，安徽雄风律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）休宁县陈霞乡人民政府，住所地安徽省休宁县陈霞乡陈霞村，统一社会信用代码113410227349503395。 法定代表人陈智胜，乡长。 出庭负责人董文革，副乡长。 委托代理人李美琳，安徽李美琳律师事务所律师。 上诉人刘长青诉被上诉人休宁县陈霞乡人民政府（以下简称陈霞乡政府）行政赔偿一案，不服安徽省休宁县人民法院(2019)皖1022行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人刘长青及其委托代理人方成友，被上诉人陈霞乡政府的副职负责人董文革及委托代理人李美琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2017年12月，刘长青在其户承包田内，未经审批，将部分承包田硬化并在其上加盖简易板房。2018年1月3日，原休宁县国土局工作人员至刘长青户调查，并询问刘长青父亲刘锦昌有关情况，并责令停止建设，同时做出责令停止违法行为通知书（休溪国土执责停2018年第02号）并送达。2019年1月25日，原休宁县国土局再次作出责令改正违法行为通知书（休溪国土执责责改[2019]2号），责令刘长青户三日内予以改正，恢复土地原状，退还非法占用的集体土地。刘长青在指定的期限内未自行改正，陈霞乡政府于2019年1月28日组织人员、机械对简易板房及硬化地面实施强制拆除，并对简易板房内的物品进行登记、转移。2019年6月4日，刘长青向一审法院提起行政诉讼，请求确认陈霞乡政府拆除刘长青农业设施、毁损物品的具体行政行为违法并附带提起行政赔偿。 一审法院认为，关于确认行政行为违法部分，行政强制措施属于具体行政行为，具有可诉性。对于正在建设的违法临时建筑，或者行为人不听从行政机关劝阻继续实施完成的建设，有权行政机关可以按照《中华人民共和国城乡规划法》规定的在建建筑的执法程序，采取强制拆除措施，以达到尽快遏制或者消除违法建设对社会秩序与公共利益损害的目的。但实施行政强制措施仍应当遵循行政合法性原则。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定，实施机关应当以自己的名义履行相应前置程序，并告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，陈霞乡政府依据原休宁县国土资源局的责令改正违法行为通知书以及原休宁县国土资源局要求组织实施行政强制措施不当，也没有提交证据证明其已告知相对人相关事宜，其采取的行政强制措施应确认违法。关于行政赔偿部分，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。关于刘长青主张的建造与建材费，该简易板房虽属于农业附属设施，但未经批准占用基本农田建设，不具备合法性，陈霞乡政府同意报批的仅针对接电，故其相应损失不受法律保护；支付工人工资属于经营期间的支出，不属于损失；关于临时建筑内的设备设施，其未证明损害结果已实际发生，应当承担相应不利后果。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第十六条、第十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告休宁县陈霞乡人民政府拆除原告刘长青建设的水泥地面与简易板房的行政强制措施违法；二、驳回原告刘长青的赔偿请求。案件受理费50元，由被告休宁县陈霞乡人民政府负担。 宣判后，刘长青不服，向本院提起上诉称，一、一审法院就行政赔偿部分认定事实不清。（一）一审判决认定“关于刘长青主张的建造与建材费，该简易板房虽属于农业附属设施，但未经批准占用基本农田建设，不具备合法性，陈霞乡政府同意报批的仅针对接电，故其相应损失不受法律保护”。上述认定与客观事实不符，首先2017年8月24日，刘长青从外地返乡创业，进行香菇种植的农业生产。根据香菇种植的需要，必须具备存放菌种和进行菌种培育的地方，而刘长青在自家承包的土地上搭建了大棚及用于存放菌种和菌种培植的临时简易板房并未改变土地的使用权性质，不具有违法性。公民的合法财产受宪法和法律保护。（二）一审判决认定“支付工人工资属于经营期间的支出，不属于损失”。该认定与客观事实不符，刘长青从事的是农业养殖。自案发时，刘长青就一直是在投入资金成本，工人工资也是农业生产的成本。正是基于陈霞乡政府违法的行政行为，造成了刘长青失去了临时板房，失去了菌种培育的场所，生产中断，不能继续进行。所有的资本投入，却无法收回。这一切都是违法行政行为直接造成的，应属于损失。（三）一审判决认定“临时建筑内的设备设施，其未证明损害结果已实际发生，应当承担相应不利后果”。该认定与客观事实不符，刘长青在一审庭审时提供了充分的证据，证明这些设施设备，且这些设施设备与陈霞乡政府提供的财物清单也大体吻合，可陈霞乡政府却并未证明其财物清单上的财物已经交付给刘长青。是否已交付刘长青的举证责任应当由陈霞乡政府承担，否则应当承担对其不利的法律后果，而不应当由刘长青来承担该部分的举证责任，一审判决的上述认定，加重了刘长青的举证责任，侵害了刘长青的合法权益。二、一审判决适用法律错误。因一审判决认定事实不清，导致一审判决错误的适用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，属于适用法律错误。综上，请求：1.撤销一审判决第二项判项；2.判决陈霞乡政府赔偿刘长青经济损失146955元；3.本案一审、二审诉讼费用由陈霞乡政府承担。 陈霞乡政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。一、一审判决关于刘长青存在违法建设事实及陈霞乡政府在拆违过程中并未因过错给其造成损失的事实，认定清楚。（一）刘长青在未办理任何审批手续的情况下，将部分承包田进行水泥硬化，改变了农业用地性质，并在上面搭建板房的行为明显违法。（二）陈霞乡政府对刘长青的违法行为实施强制拆除时，未造成其合法财产损失。原休宁县国土局得知刘长青违法建设后，在进行了调查、询问等程序后，向刘长青发出了责令停止违法行为通知书，责令立即停止违法行为，听后处置。后刘长青未停止违法行为，为此，该局又曾多次派员到现场制止，均无效。其后原休宁国土局对刘长青下达了责令改正违法行为通知书，要求刘长青自收到通知书之日起3日内予以改正，恢复土地原状，退还非法占用的集体土地，但其依然拒绝履行法定义务。陈霞乡政府基于休宁县国土部门的统一要求，组织对刘长青违法建设的水泥地面和板房予以拆除。陈霞乡政府先行派人上户做刘长青思想工作，要求其自行拆除，被其拒绝。在此情况下，陈霞乡政府于1月28日组织了工作人员和挖掘机等机械，同时聘请了休宁县公证部门的公证员、摄影师到场，在全程录像的情况下，强制实施拆除。拆除前，陈霞乡政府安排了参与拆除的工作人员先行对刘长青存放在违法建筑内外的合法财产进行了清点造册，并搬离到安全场所，整个拆除过程没有造成刘长青任何合法财产毁坏。一审中，陈霞乡政府已向法院提交了相应证据。二、一审判决适用法律准确。一审中刘长青虽然向法庭提交了相关证据，证明在建设该香菇基地时进行投劳，并添加了一些设施。但是首先，刘长青没有提供证据证明其对香菇基地的投劳，没有产生收益，以及其投劳即便产生亏损，而亏损系陈霞乡政府拆违行为直接造成的证据。其次，刘长青虽然提供证据证明其添置了一些设备，但陈霞乡政府已经提供证据证明，在拆除前即已将其合法财产进行了安全转移。在这种情况下，刘长青理应对搬离到安全场所的财产实际被损坏负有举证义务。综上，请求二审法院依法驳回刘长青的上诉请求。 一审中，刘长青提交了以下证据：1.刘长青身份证复印件、户口本复印件，证明主体资格； 2.农村集体土地承包经营权证，证明案涉田地为刘长青户承包地； 3.申请，证明刘长青已于2017年8月23日向政府提出申请，陈霞乡政府同意报批； 4.现场照片七张，证明陈霞乡政府违法强拆的事实； 5.财物损失的收条、证明及相关单据，证明陈霞乡政府造成刘长青经济损失146785元的事实； 6.休宁县自然资源和规划局出具的情况说明，证明陈霞乡政府强拆的事实。 陈霞乡政府提交了以下证据及法律依据： 1.询问笔录、现场照片、责令停止违法行为通知书、法律文书送达回证。证明刘长青未经批准于2017年12月20日在陈霞村央充组水田中浇筑水泥坦并搭棚，原休宁县国土局溪口分局实地找到刘长青父亲进行调查并予以制止，并下达《责令停止违法行为通知书》。 2.休政办会（2018）104号违法用地查处整改工作推进会议、陈霞乡总体规划图局部、责令改正违法行为通知书，送达证。证明2018年12月14日，休宁县政府召开会议通报了全县土地卫片查处整改工作，其中刘长青的违法用地在卫片确定的整改范围。2019年1月25日，休宁县国土局作出休（溪）国土执责改[2019]2号责令改正违法行为通知书，要求刘长青三日内将土地恢复原状。 3.实施强制措施时拍摄的违法查处照片、物品登记清单。证明在2019年1月28日，因刘长青的违法行为未自行改正，陈霞乡政府根据县政府及原休宁县国土局的要求，在原休宁县国土局人员到场的情况下，组织人员在腾空板房、地面的前提下，对刘长青违法用地上的板房及水泥坦进行拆除等，腾空时对相关物品进行了登记，对刘长青的合法财产没有造成侵害。 4.费用清单及票据。证明陈霞乡政府在强制拆除时，租用了机械设备；对刘长青昏厥的母亲及时送医治疗，并垫付了全部费用及支付其母亲提出的误工损失。 法律依据：1.《中华人民共和国城乡规划法》；2.《中华人民共和国行政强制法》。 当事人向一审法院提交的上述证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认证符合规定，据此认定的案件事实本院予以确认。 另查明，2019年6月4日，刘长青向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认陈霞乡政府拆除其农业设施、毁损物品的具体行政行为违法；2.判决陈霞乡政府赔偿经济损失146955元。一审法院经审理，作出（2019）皖1022行初10号行政判决：一、确认被告休宁县陈霞乡人民政府拆除原告刘长青建设的水泥地面与简易板房的行政强制措施违法；二、驳回原告刘长青的赔偿请求。案件受理费50元，由被告休宁县陈霞乡人民政府负担。刘长青不服该判决第二项内容，向本院提起上诉，要求撤销该判项，并判决陈霞乡政府赔偿其经济损失146955元；本案一审、二审诉讼费用由陈霞乡政府承担。刘长青提交的赔偿清单内容为：1.从合肥立新菌种厂培训学校购买破碎机、搅拌机、装袋机费用的转账记录，8530元；2.支付洪智敏水电安装工资证明，2000元；3.支付程玉国砂石款及红星煤，10740元；4.支付兰细苟不锈钢灶台转卖费证明，800元；5.支付杨玉足种植香菇的工资领条，7000元；6.支付程灶新种植香菇的工资领条，12312元；7.支付水电工杨玉和工资证明，5000元；8.购买水泥的销货清单，8960元；9.水电材料清单，3893元；10.钢架大棚及农膜收款收据，50120元；11.从宋连青处购烘干设备证明，5600元；12.支付蒋宋和板房建造费证明，28800元；13.支付项建华香菇板房地面硬化费用，3200元；以上共计146955元。 本院认为，本案系刘长青对一审法院判决驳回其赔偿请求不服，提起上诉的案件。故本案的争议焦点为：陈霞乡政府的拆除行为是否给刘长青的合法权益造成损害，陈霞乡政府是否应当承担赔偿责任。 根据刘长青提供的赔偿清单，其共提出13项赔偿请求，分析清单所列项目，主要包括三个部分，一、大棚及农膜费用，即第10项；二、支付的人员工资、建设及材料费，即第2、3、5、6、7、8、9、12、13项；三、屋内物品（设备），即第1、4、11项。本院分别评述如下： 一、大棚及农膜费用 本案陈霞乡政府强制拆除的范围是硬化水泥地面及简易板房，并未涉及大棚与农膜，故该费用不在案涉赔偿范围内。 二、支付的人员工资、建设及材料费 关于支付的人员工资。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓直接损失，是指违法行政行为造成当事人的直接财产损失。本案中，刘长青主张的人员工资，不属于强制拆除行为造成的直接财产损失，不属于行政赔偿范围。 关于建设及材料费，即板房建筑、地面硬化费用及砂石、红星煤、水泥、水电材料费。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。本案中，刘长青在未办理任何审批手续的情况下，将部分承包地进行水泥硬化并在上面搭建简易板房，违反了土地管理法的相关规定。该行为发生在2017年12月，在建设行为尚未完成时即2018年1月3日，原休宁县国土局工作人员即上门责令停止建设，并于同日作出责令停止违法行为通知书并送达，后休宁县国土局于2019年1月25日再次作出责令改正违法行为通知书，刘长青并未在指定的期限内自行改正，陈霞乡政府遂于1月28日对硬化地面及简易板房进行强制拆除。由此可见，刘长青对自己建设行为的违法性是明知的，但其不听劝阻，仍坚持建成水泥地面和简易板房。因该板房及地面硬化本身不具有合法性，基于此就建设及材料费用提出行政赔偿，则违反了因合法权益受到损害可以取得国家赔偿的基本前提，且刘长青提交的证据不能充分证明上述费用实际发生情况，同时，建设费用亦不属于强制拆除行为造成的直接损失。据此，刘长青要求赔偿建设及材料费不符合法律规定。 三、屋内物品（设备） 在二审庭审中，刘长青明确装袋机不在拆除现场，不在赔偿范围。故刘长青主张的设备包括：破碎机、搅拌机、不锈钢灶台和烘干机。从在案证据看，可以证明陈霞乡政府在强制拆除前对刘长青存放在板房内的物品统一进行了清点、登记，并对所有物品进行了搬离，其中大件物品已移至刘长青经营管理的大棚内，小件物品搬至大棚旁边，刘长青主张的上述设备在陈霞乡政府提供的物品登记表中均有记录。因此，上述设备及其他物品在此次强制拆除过程中已安全搬离被拆除的板房，并未损坏。刘长青在陈霞乡政府将屋内设备及其他物品移至其管理的大棚或大棚旁后，理应及时接收并尽到妥善保管的义务，以防止造成不必要的损失。现刘长青仅以陈霞乡政府未将这些设备移交给其本人为由主张赔偿，且未提交这些设备实际被损坏的证据，故，关于屋内物品（设备）损失提出赔偿的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，刘长青的上诉请求因无充分事实和法律依据，本院不予支持。一审判决驳回刘长青的赔偿请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，退还上诉人刘长青。 本判决为终审判决。 审判长  邹有春 审判员  戴 勇 审判员  方惠灵 二〇二〇年四月二十八日 法官助理汪权峰 书记员王阳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……