河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫14行再1号再审申请人（一审被告、二审上诉人）商丘市梁园区市政建设局（原商丘市梁园区房地产管理局），住所地商丘市梁园区果园路8号。统一社会信用代码11411402MB1B0891X8。法定代表人付立功，该局局长。委托诉讼代理人李政达，河南梁园律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）范嘉林，男，1972年11月18日出生，汉族，住商丘市。委托诉讼代理人王晓一，河南宇言律师事务所律师。一审被告商丘市城乡一体化示范区管理委员会，住所地商丘市北海路与南京路交叉口南500米。法定代表人王景宇，该管委会主任。委托诉讼代理人刘广勋，河南京港律师事务所律师。一审被告商丘市梁园区白云街道办事处，住所地商丘市团结中路。法定代表人祝金伟，该街道办主任。委托诉讼代理人陈三辉，该办事处职工。再审申请人商丘市梁园区市政建设局（以下简称梁园区建设局）因被申请人范嘉林诉其及一审被告商丘市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）、一审被告商丘市梁园区白云街道办事处（以下简称白云办事处）房屋征收补偿协议一案，不服本院（2018）豫14行终164号行政判决，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高级人民法院于2019年10月28日作出（2019）豫行申1042号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人梁园区建设局委托诉讼代理人李政达，被申请人范嘉林及其委托诉讼代理人王晓一，一审被告示范区管委会委托诉讼代理人刘广勋、一审被告白云街道办委托诉讼代理人陈三辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。梁园区建设局申请再审称：1.范嘉林被征收的房屋及所占有的土地为商丘市农林科学院土地，系国有资产，且商丘市农林科学院的安置补偿协议中包括范嘉林原补偿协议中所约定的房屋及土地，范嘉林将属于国有的资产占为私人所有是明显的侵占行为。2.范嘉林在另一民事案件中起诉商丘市鼎雄房地产开发有限公司要求赔偿财产损害，商丘市梁园区人民法院已作出（2018）豫1402民初2623号民事判决(该判决已被二审维持），支持了范嘉林84万余元温房花室及其附属物的损失赔偿，该附属物的赔偿中已经包含了对本案协议(确认合法建筑面积为97.4平方米的协议）中花房看护房北屋的赔偿（2.5万余元）。二审适用法律及判决错误，请求依法改判。范嘉林辩称：1.房屋补偿协议涉及的两套房屋分别是房改房和自建房，均属其个人所有，不是商丘市农林科学院房产。2.被征收房屋占有土地虽是国有土地，但在签订补偿协议前，梁园区建设局根据国务院相关规定对此进行调查、认证处理，房管局依法采用土地征收补偿和房屋征收补偿分开进行，土地补偿由商丘市农林科学院签订，房屋安置由征收人和房屋所有人签订。本案双方所签订的房屋安置补偿协议内容都是对房屋征收补偿，与土地无关，合法有效。请求驳回梁园区建设局的再审请求，维持二审判决。一审被告示范区管委会辩称：1.因范嘉林自建房屋占用商丘市农林科学院的土地，案涉房屋安置协议中第二条第（4）项与事实不符。2.安置补偿协议虽是征收单位和被征收人签订，合同设定的项目有具体位置，房屋的交付与项目的开发合作单位有利害关系，应追加其为当事人。一审被告白云办事处的答辩意见与梁园区建设局的再审意见相同。范嘉林向一审法院起诉请求，判令梁园区房管局依法履行《房屋安置补偿协议》，向范嘉林交付协议约定的房屋、办理房屋产权证明，并向范嘉林依约支付安置补助费用至梁园区房管局将安置房屋交付范嘉林止，诉讼费由梁园区房管局承担。一审法院认定事实：范嘉林与梁园区房管局分别于2012年8月31日和2012年9月1日签订了两份《房屋安置补偿协议》，在两份协议中对被征收房屋现状及产权调换作出确认和约定，并约定了双方的其他主要权利和义务。协议签订后，范嘉林充分履行了协议义务，现合同约定的回迁房屋早已完工，其他回迁户早已回迁入住，但梁园区房管局却以行政管理职权已移交给示范区管委会、白云办事处为由拒绝履行合同义务，不但没有依约向范嘉林支付安置费用，也没有向范嘉林交付回迁房屋。另查明，2013年3月30日范嘉林分两次向白云办事处鼎雄.绿色百合旧城改造项目指挥部交款18935.75元、7138元。一审法院判决:一、梁园区房管局于本判决生效后十日内按2012年8月31日、2012年9月1日与范嘉林签订的房屋安置补偿协议履行；过渡安置补助费（从2015年9月20日至实际给付安置回迁房之日止）双倍履行；二、驳回范嘉林的其他诉讼请求；案件受理费50元，由梁园区房管局负担。梁园区房管局上诉称：1.涉案房屋所在位置已经划归示范区管委会的管辖范围，梁园区房管局已根据相关文件要求将涉案区域的拆迁资料转交给了示范区管委会。依据《行政诉讼法》第二十六条的规定，本案应由示范区管委会作为被告并承担相应责任。一审法院判决梁园区房管局承担责任错误。2.涉案的房屋及土地均为商丘市农林科学院所有，因拆迁所得的补偿也应当归商丘市农林科学院所有，范嘉林无权请求补偿，否则将导致国有资产流失。二审期间，梁园区房管局提交了两组证据，但该证据系在法定举证期限届满后提交，不予采信。本院二审对一审证据的采信及查明的事实同一审。本院二审认为，本案为行政协议之诉，尽管行政协议在性质上仍属于行政行为，但与民事合同类似，行政协议亦属于合同，同样具有意思自治、非强制性、相对性等特点。合同的相对性，意味着合同仅对合同当事人发生法律约束力，当事人一方仅能向合同相对方提出基于合同的请求或诉讼。涉案房屋安置补偿协议系梁园区房管局与范嘉林签订，合同当事人为梁园区房管局和范嘉林，即便涉案房屋所在区域已经划归示范区管委会管辖，但这并不意味着示范区管委会因此可取代梁园区房管局合同当事人的地位。涉案合同当事人仍应为梁园区房管局和范嘉林，梁园区房管局作为本案被告主体适格。据双方签订的涉案房屋安置补偿协议，梁园区房管局应在过渡期限内（自范嘉林签订征收协议交付钥匙之日即2012年9月20日起开始计算30个月）对范嘉林进行交付安置房屋进行回迁，梁园区房管局未在约定时间内向范嘉林交付安置房屋，其行为违反了合同的约定。梁园区房管局应当继续履行向范嘉林交付安置房屋的义务。因梁园区房管局的原因未能按时回迁的，自超期之日起，应当向范嘉林双倍支付临时安置补助费。鉴于梁园区房管局已向范嘉林支付了2015年3月20日之前的临时安置补助费，双倍支付了2015年3月20日至2015年9月20日期间的临时安置补助费，本院责令其按合同约定，继续向范嘉林双倍支付2015年9月20日至实际交付房屋之日的临时安置补助费。本院二审判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由梁园区房管局负担。再审期间围绕当事人的再审请求，本院对有争议的证据和事实认定如下：再审期间，再审申请人梁园区建设局对2012年9月1日与范嘉林签订的房屋安置补偿协议无异议，但对2012年8月31日与范嘉林签订的房屋安置补偿协议有异议，同时提交以下证据：第一组证据：商国用（2002）字第3856、3858号国有土地使用证两份，商丘市城乡一体化示范区环保住建局和商丘市农林科学院签订的房屋征收安置补偿协议一份，2018年10月31日商丘市农林科学院出具的证明一份，商丘市农林科学院鸟瞰图一份。该组证据证明本次被征收范围内所有土地均属于商丘市农林科学院，范嘉林使用的温室花房及办公室（花卉房）所占用的土地属于国有土地归商丘市农林科学院所有。第二组证据：商丘市梁园区人民政府关于鼎雄绿色百合旧城改造项目房屋征收决定的公告和房屋征收补偿方案，鼎雄绿色百合安置补偿方案一份；梁园区房管局与刘玉芬签订的房屋安置补偿协议一份。该组证据证明，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规，商丘市梁园区政府依法对商丘市农林科学院旧城改造范围内的国有土地上房屋实施征收，并制定了房屋征收补偿方案。房屋征收补偿实行货币补偿或产权调换方式。被征收房屋的产权以《房屋所有权证》、《土地使用权证》或其他有效证明为依据，即被征收房屋的合法建筑面积应以《房屋所有权证》载明的面积为准。因刘玉芬拥有《房屋所有权证》，对其房产证上载明的面积予以全部认定，并按照房屋所有权证上登记的面积对其予以置换。第三组证据：2013年3月22日商丘市农林科学院会议纪要一份。该组证据证明2012年8月31日再审申请人与范嘉林签订房屋安置补偿协议所涉及的上述两处房屋占用的是商丘市农林科学院的土地，且没有房产证，不能按照对合法建筑面积补偿的方式向范嘉补偿。双方于2012年8月31日签订的《房屋安置补偿协议》属无效协议。范嘉林经质证认为，对三组证据的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议：对于第一组证据，涉案项目中所有涉及商丘市农林科学院的安置补偿协议被征收人房屋所占压土地均是政府划拨给商丘市农林科学院的；对第二组证据，涉案房屋已经梁园区房管局认证为合法建筑，应当认定涉案房屋系其合法财产，其系合法被征收人；对第三组证据，仅能证明商丘市农林科学院对公房进行了收回，对私人所建房屋签订的房屋补偿协议没有意见。示范区管委会、白云办事处经质证，均认可上述三组证据的证明力。再审期间范嘉林提交商丘市农林科学院于2019年11月20日出具证明一份，证明梁园区建设局于2012年8月31日、2012年9月1日与范嘉林签订的房屋安置补偿协议所涉房产系范嘉林私有财产。梁园区建设局经质证认为，案涉房屋安置补偿协议所涉案房产是范嘉林自己所建及房改房，但占压土地是商丘市农林科学院的。示范区管委会经质证认为，该证据仅证明范嘉林房子不属于公房。白云办事处质证意见同梁园区建设局及示范区管委会的意见。经再审审查认为，梁园区房管局提交的三组证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明梁园区房管局于2012年8月31日与范嘉林签订的房屋安置补偿协议所涉房屋，系范嘉林在商丘市农林科学院的土地上所建，且没有房产证，上述证据应予采信。范嘉林所提交证据仅证明梁园区房管局于2012年8月31日、2012年9月1日与范嘉林签订的房屋安置补偿协议所涉房产不属于商丘市农林科学院收回的公房，但无法证明2012年8月31日房屋安置补偿协议所涉的房产为合法建筑。本院经再审查明的事实与原审查明的事实相同外，另查明，再审申请人梁园区建设局于2012年8月31日与被申请人范嘉林签订的房屋安置补偿协议所涉房屋，系范嘉林在商丘市农林科学院所属土地上建造。本院再审认为，再审申请人梁园区建设局对其于2012年9月1日与范嘉林签订的房屋安置补偿协议无异议，且合法有效，范嘉林要求梁园区建设局按照房屋安置补偿协议履行的理由成立，应予以支持。但双方于2012年8月31日签订的房屋安置补偿协议涉及的房屋，所压占土地是作为划拨土地划拨给涉公单位商丘市农林科学院的，土地属于国有资产。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）等有关法律法规和文件的规定，对国有土地上房屋进行征收，其目的是收回被征收房屋所占压土地的国有土地使用权。故国务院590号令规定的产权调换方式实质是对被征收人国有土地使用权的补偿，被征收房屋的货币价值实质上包含了房屋所占压国有土地使用权的价值。本案没有充分证据证明范嘉林取得涉案房屋所占压土地的土地使用权，其在商丘市农林科学院拥有合法使用权的国有土地上建筑的房屋，不能以产权置换的方式取得对国有土地使用权的补偿，但可以按照地上附着物获得补偿。梁园区建设局与范嘉林签订被诉安置补偿协议进行产权调换，将应该补偿给商丘市农林科学院的土地使用权价值补偿给范嘉林无法律及事实依据，适用法律法规错误。梁园区建设局签订被诉协议有重大明显违法的情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，签订该协议的行为为无效行政行为，被诉协议即梁园区建设局于2012年8月31日与范嘉林所签订的《房屋安置补偿协议》为无效协议，范嘉林起诉请求按照该协议向其履行交房义务，没有事实和法律依据。但范嘉林向白云办事处鼎雄.绿色百合旧城改造项目指挥部所缴纳的相关款项及其在国有土地上建筑的房屋被征收可另行主张权利。一、二审认定该协议有效属适用法律错误，应予纠正。梁园区建设局的再审理由成立，应予支持。综上，原一、二审认定事实及适用法律部分错误，判决结果不当，应予纠正；梁园区建设局的再审理由成立，应予支持。经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条、第七十八条第一款、第八十九条第一款第(二)项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百一十九条之规定，判决如下：一、撤销本院（2018）豫14行终164号行政判决和河南省柘城县人民法院（2018）豫1424行初23号行政判决；二、再审申请人商丘市梁园区市政建设局于本判决生效后十日内按2012年9月1日与范嘉林签订的《房屋安置补偿协议》履行；过渡安置补助费（从2015年9月20日至实际给付安置回迁房之日止）双倍履行；三、确认再审申请人商丘市梁园区市政建设局于2012年8月31日与范嘉林签订的《房屋安置补偿协议》无效；四、驳回范嘉林的其他诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由商丘市梁园区市政建设局负担。本判决为终审判决。审判长 何 彬审判员 刘晓静审判员 龚延华二〇二〇年四月九日书记员 杜倩雯