贵州省三穗县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔2624行初10号 原告：粟良灿，男，汉族，1966年3月2日出生，住贵州省凯里市。 原告：陈祖芝，女，苗族，1969年12月24日出生，住贵州省凯里市。 二原告共同委托代理人：杨玲玉，北京冠领律师事务所律师。 二原告共同委托代理人：罗宝英，北京冠领律师事务所律师。 被告：凯里市下司镇政府(下文简称下司镇政府)。所在地：凯里市下司镇台下线与新街交叉口东150米。 法定代表人：梁健，该镇镇长。 被告：凯里经济开发区城乡管理局（下文简称开发区管理局）。所在地:凯里经济开发区白午万人安置新区2号楼1楼。 法定代表人：杨永昌，该局局长。 二被告共同委托代理人：张先军，贵州贵信律师事务所律师。 原告粟良灿、陈祖芝因要求确认被告下司镇政府、开发区管理局于2019年10月9日作出的房屋拆迁管理违法一案，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号《指定管辖决定书》的决定，本院于同年同月同日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告粟良灿、陈祖芝及其委托代理人杨玲玉、罗宝英，二被告的共同委托代理人张先军到庭参加诉讼。被告下司镇政府、开发区管理局负责人经本院发出负责人出庭通知书，未到庭，也未说明理由。本案现已审理终结。 被告下司镇政府于2019年10月9日以原告违法建设为由组织工作人员将原告粟良灿、陈祖芝位于贵州省凯里市的建筑物（一层砖混三间，二层老木房四间）强制拆除。 原告粟良灿、陈祖芝诉称，原告及其家人在贵州省凯里市批有合法的土地使用证，并建有合法房屋。原告及其家人一直居住在此。二被告在没有任何合法手续的情况下，强行拆除原告合法房屋的行为没有任何事实和法律依据，程序严重违法，侵犯原告的合法权益。故请求人民法院确认二被告于2019年10月9日强制拆除原告房屋的行为违法，并由被告承担案件受理费。 原告向本院提交的证据有：1.⑴结婚证、⑵身份证，拟证明原告身份关系是夫妻关系及主体资格。2.《国有土地使用证》，拟证明原告持有凯里市下司镇前进路X号附X号（原为下司镇东风路X号）土地合法的土地使用证，并建有合法房屋。3.⑴申请、⑵《贵州省乡村建设规划许可证申请表》；4.证明，3、4号证据拟证明2019年8月25日，经原告申请，下司镇政府各部门及凯里经济开发区规划建设局均同意原告在原有基础上增建两层建筑，原告原有房屋系合法建筑。5.申请书，拟证明下司镇居民委员会批准对房屋进行维修，原告也是依照批准对房屋进行修缮的。6.照片一组；7.强拆视频（刻录成光盘提交），6、7号拟证明二被告于2019年10月9日实施了拆除原告合法房屋的具体行政行为，二被告系本案的适格被告。 被告下司镇政府辩称，2013年下司古镇旅游开发需征收范围包括原告房屋在内，因原告与其兄弟姐妹发生房屋产权纠纷，经多次协商无法达成一致，原告房屋的征拆工作暂时搁置。原告在政府对其房屋进行征拆过程中，于2015年未经任何机关单位批准，在已被征收的土地上修建房屋，被凯里市经济开发区城乡管理局下达《责令停止违法行为通知书》并责令其立即停止违法行为。另外原告未经任何机关单位批准，擅自将砖木结构的一层改为砖混结构并加高，再将木结构房屋拆除木隔板后改建为营业场所，破坏了下司古镇风貌的整体性。原告违法建设行为经被告多年多次上门执法后仍未按照相关法律法规的规定进行修建房屋，被告才组织人员进行强制拆除。故请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告下司镇政府向本院提交了以下证据：1.⑴信用代码证书、⑵身份证，拟证明被告的机关信息；2.⑴麻江县人民政府文件、⑵《下司古镇旅游开发建设工程房屋征收补偿安置方案》，拟证明因下司古镇旅游开发建设的需要，麻江县人民政府依法征收下司古镇旅游开发建设工程范围内规划被拆迁的房屋并制作了《下司古镇旅游开发建设工程房屋征收补偿安置方案》的事实；3.⑴征地勘丈登记表、⑵古镇改造征地补偿登记表，拟证明按照征收补偿安置方案已对原告的宅基地87.22㎡进行了征收并支付了补偿款的事实；4.⑴会议记录、⑵关于对粟良灿家的思想工作方案，拟证明因粟良灿家房屋属于下司古镇旅游开发建设工程范围内规划被拆迁的房屋，被告对原告进行多次思想工作的事实；5.下司古镇民居建筑改造（粟良灿家）竣工资料，拟证明为了下司古镇旅游开发的需要，经与粟良灿户协商后对其房屋整体进行了统一翻修改造，共花费了17万多元的事实，同时还能证明粟良灿房屋改造前的状况和改造之后的现状；6.⑴《责令停止违法行为通知书》、⑵图片，拟证明原告2015年11月未经批准擅自修建房屋，执法机关下发责令停止违法行为通知，当事人拒绝签收的事实；7.⑴和解协议书、⑵民事调解书，拟证明原告粟良灿户在2016年4月21日与吴某某因房屋权属发生纠纷，经黔东南州中级人民法院调解，双方就房屋、土地使用权于2016年11月22日达成协议的事实；8.《关于粟某某反映危房问题信访的处理意见书》，拟证明原告信访反映其房屋受洪水影响而倾斜，需要修建房屋，答辩人答复同意原告对其房屋进行修缮，主体不得做大幅变动。同时需自行设计修缮效果图，将图纸报下司管委会和镇人民政府审查备案，方能施工的事实；9.照片，拟证明粟良灿未经任何机关单位的批准，擅自将砖木结构的一层改为砖混结构并加高，再将木结构房屋拆除木隔板后改建为营业场所，破坏了下司镇风貌的整体性的事实。 被告开发区管理局的辩称意见与被告下司镇政府辩称意见一致，但庭审中辩称是协助下司镇政府进行强制拆除工作。 被告开发区管理局未向法庭提交证据。 本院对原告提供的证据作如下确认：1号证据证明原告主体适格的事实，本院予以确认。2号证据证明原告在凯里市下司镇前进路X号附X号（原地址为下司镇东风路X号）的房屋已取得合法的国有土地使用权的事实，本院予以确认。3号证据证明2019年8月25日，经原告申请，下司镇政府各部门及凯里经济开发区规划建设局均同意原告在原有房屋的基础上增建两层建筑的事实，本院予以采信。4号证据不是房屋管理职能机关作出的有效证明凭证，本院不作为证明原告房屋是否合法的证据采信。5号证据证明2015年11月原告因其房屋年久失修，向下司古镇开发建设指挥部申请对房屋进行危房改造的事实，本院予以确认。对原告的证明目的本院不予确认。6号证据证明二被告于2019年10月9日在场实施了拆除原告房屋的行政行为，本院予以采信。 本院对被告下司镇政府提供的证据作如下确认：1号证据系被告下司镇政府的机构组织代码，证明下司镇政府是适格被告，本院予以确认。2号证据证明麻江县人民政府对下司古镇旅游开发建设工程范围内规划被依法征收的房屋有补偿安置的依据。该项证据与本案没有关联，不能作为证明被诉行政行为合法的证据采信。3号证据只能证明原告房屋外（靠河一面）的宅基地87.22㎡已被征收的事实。但该土地不是涉案房屋登记使用的土地，与本案无关联性，本院不予采信。4号证据系政府相关部门有对原告作动员工作方案，该证据系是对外不产生行政法律效力，不能作为证明原告房屋系违法建筑和被告强制拆除行政行为合法的证据采信。5号证据证明为了下司古镇旅游开发的需要，相关部门曾于2014年7月至2015年8月期间对原告房屋整体进行了统一翻修改造的事实及房屋改造前后的状况，本院予以确认。6号证据证明因原告改造涉案房屋被告开发区管理局于2015年11月19日向其发出责令停止违法行为通知，本院予以采信。7号证据只能证明原告涉诉房屋来源、取得情况，本院予以确认。但与被告行政行为合法性无关联性，不能作为证明被告强制拆除行政行为合法的证据采信。8号证据证明2018年12月19日相关部门同意原告在原宅基地已修建砖混结构房屋（一层砖混三间，二层老木房四间）的基础上，不大幅度改变房屋主体的情况下，按相关部门审批图纸对房屋进行修缮，本院予以采信。9号证据证明原告涉诉房屋拆除前的状况，本院予以确认。 经审理查明，贵州省凯里市（原下司镇东方路X号）系原告粟良灿祖辈与他人共同修建的木制结构老房屋，后原告父亲通过转让取得该房屋（四间）。原告粟良灿父亲去世后，原告夫妇通过继承、转让取得该房屋（已改造成砖木结构），并于1999年11月办理国有土地使用证。后因下司古镇已列入旅游开发建设区，相关部门于2014年7月至2015年8月对原告老房屋整体进行了统一翻修，改造成砖木结构房屋。2015年11月因房屋修建年限较长且受洪水侵蚀等影响，原告夫妇将该砖木结构房屋翻修改造成为二层三间砖混结构房屋（一层砖混三间，二层老木房四间）。同年同月19日被告开发区管理局向原告发出责令停止违法行为通知。同年同月21日原告粟良灿向下司古镇开发建设指挥部申请对原老房屋进行加高、加固房屋。2018年原告之子向被告下司镇政府反映其家庭住房困难情况，被告下司镇政府于同年12月19日书面答复同意原告在现有的老房屋（一层砖混三间，二层老木房四间）的基础上，不大幅度改变房屋主体的情况下，按相关部门审批图纸对房屋进行修缮。2019年8月19日原告粟良灿以住房困难为由向被告下司镇政府申请在原址重建房屋。2019年8月25日经凯里市下司镇国土资源所、村镇建设管理服务中心、下司开发建设管理委员会、下司镇政府、贵州凯里经济开发区规划建设局等同意原告按照规划设计要求对涉案房屋进行改建。同年10月9日被告凯里市下司镇政府以原告未按照规定进行修建房屋，在被告开发区管理局的工作人员协助下，牵头组织人员实施对原告二层三间砖混结构房屋（一层砖混，二层老木房）进行强制拆除。2020年1月9日原告向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，被告下司镇政府虽有权对乡(镇)规划区内是否按规划进行建设的行为进行查处和对违法的建筑物、构筑物和设施实施拆除，但其作出的行政行为应做到认定事实清楚、证据充分、程序合法。关于本案涉诉强制拆除行政行为是否合法，经本院审理查明，本案涉诉房屋是源于原告袓辈修建，原告通过继承和转让取得的，拥有合法的土地使用证，其来源合法。原告在居住管理期间中虽于2015年11月将该房屋翻修改造成为二层三间砖混结构房屋（一层砖混，二层老木房），但在该房屋翻修改造后，被告下司镇政府于2018年12月19日给原告之子答复时亦同意原告在现有的老房屋基础上，不大幅度改变房屋主体的情况下，按相关部门审批图纸对房屋进行修缮。之后在2019年8月25日凯里市下司镇国土资源所、村镇建设管理服务中心、被告下司镇政府、下司开发建设管理委员会、贵州凯里经济开发区规划建设局等单位均已审批同意原告按照规划设计要求对涉案房屋进行改建，故应视相关职能部门对原告在2015年11月改造涉案房屋的建设行为合法性的确认。结合涉诉房屋的历史来源、原告居住、管理使用情况和相关职能部门的审批意见，原告之行为应受到信赖利益保护原则的保护。且被告下司镇政府在诉讼过程中，并未提交该地区的具体规划的证据材料，所提交的现有证据不足以认定原告有违反规划建设的行为，对原告房屋所实施的强制拆除行政行为，认定事实不清，证据不足。被告提出原告属于在被征收土地上修建的违法建筑的诉讼意见，证据不足，理由不充分，本院不予采纳。同时，本院还认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十八条和第四十四条的规定，行政机关在作出强制决定前，还应当事先履行对当事人书面的催告义务，告知当事人履行义务的期限及依法享有的陈述权和申辩权等内容，并送达当事人；在作出强制拆除前，还应当向社会进行公告，在行政、司法救济期限届满后，当事人不自行拆除的，才可依法强制拆除。本案中被告下司镇政府在拆除原告的房屋前既没有履行催告义务，充分保障原告的陈述和申辩权利，也没有制作强制执行决定书送达原告；强制拆除前既未予以公告，也没有在行政复议期限和行政诉讼期限内届满后实施强制拆除，其行政行为侵犯原告的行政、司法救济权利。所组织实施的涉诉强制拆除行政行为违反了前述法律规定，程序违法。故原告提出被告行政行为违法的诉讼意见，理由充分，本院予以采纳。关于开发区管理局是否是应承担违法责任。本院认为，对原告房屋进行强制拆除的行政行为是由被告下司镇政府组织实施的，开发区管理局系根据工作安排协助、配合被告下司镇政府参与对原告的房屋实施强制拆除，该事实庭审中已经双方确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，下司镇政府是本案适格被告，是作出行政行为的行政机关，应依法对其组织强制拆除行政行为是否违法承担责任；被告开发区管理局是配合协助单位，不是作出强制拆除行政行为的行政机关，故其所承担的责任应由作出行政行为的行政机关承担，即由被告下司镇政府承担。 综上所述，原告请求人民法院判决确认被告下司镇政府所作出的行政行为违法的诉讼请求，理由充分，本院予以支持；请求确认被告开发区管理局于2019年10月9日参与强制拆除原告房屋(建筑物)的行政行为违法的诉讼请求，理由不充分，本院不予支持。被告下司镇政府请求驳回原告诉讼请求的诉讼意见，理由不充分，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告凯里市下司镇政府于2019年10月9日强制拆除原告粟良灿、陈祖芝位于贵州省凯里市的建筑物（房屋）的行政行为违法。 二、驳回原告请求确认凯里市经济开发区城乡管理局行政行为违法的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告凯里市下司镇政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。 审 判 长  王玉强 审 判 员  邓仁发 人民陪审员  杨承江 二〇二〇年四月二十一日 法官助理王名勇 书记员杨木兰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： ……。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。