浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终17号上诉人（原审原告）周利群，男，1953年2月6日出生，汉族，现侨居意大利共和国,8,40126ＢＯＬＯＧＮＡＩＴＡＬＹ）。委托代理人谢琰，浙江君柏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市自然资源和规划局，住所地浙江省温州市鹿城区学院西路5号。法定代表人冯金考，局长。委托代理人强薇，温州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人洪陈鸯，浙江联英律师事务所律师。周利群因温州市自然资源和规划局（以下简称温州资规局）土地行政确认一案，不服温州市中级人民法院于2019年10月31日作出的（2019）浙03行初324号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年1月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明：温州市鹿城区飞霞北路293号（地籍：永东段第593号）原有房屋系原告之父周仲轩于解放前所置，1951年由温州市人民政府颁发房地产所有权证，房屋产权总登记宅地面积为1.1626亩，中式住宅一层四间（灶房一间）。后周仲轩将上述房屋析产给原告所有（原告已于2000年11月领取该部分房屋所有权证，建筑面积256.58平方米）。二十世纪五十年代，上述房屋先后被军队及企业租用。原五金渔具厂在使用期间，于上述地积内陆续搭建约建筑面积120平方米的房屋。1963年5月15日，温州市计划经济委员会作出（63）温计工字第147号《关于温州农械、五金渔具、电线等厂的厂房调整的通知》，将上述房屋全部调由原城东运输站（现为运输公司）租用。依据1964年1月9日建管照字第278号《建筑许可证》显示，原城东运输站在五金渔具厂已搭建房屋的基础上，又陆续搭建了部分办公用房及停车棚等，前后搭建房屋共计建筑面积422.90平方米。2002年6月，温州市人民政府将飞霞北路293号国有土地使用权作为工业划拨用地登记给运输公司，使用权面积739.14平方米。2003年2月，温州市人民政府以权属争议且登记内容有误，将上述土地登记予以注销。2005年，因江滨路鹿城段永川路（二期）地块改建工程实施房屋拆迁，涉案房屋属上述改建范围，江滨路鹿城段指挥部与运输公司签订协议，就涉案后搭建房屋约定作价150万元进行补偿并对涉案房屋实施拆除。因原告诉运输公司财产权属纠纷一案，温州市鹿城区人民法院于2006年8月6日作出（2002）温鹿民一初字第219号民事判决，确认涉案422.90平方米房屋及其拆迁安置购买权归原告所有。原告和运输公司均不服，向该院提出上诉，该院于2007年7月25日作出（2007）温民四终字第18号终审判决，驳回上诉，维持原判。原告通过民事诉讼确认其为涉案房屋的所有权人后，因与江滨路指挥部就涉案房屋的拆迁安置补偿事宜协商未果，于2014年1月7日向原温州市房管局（后该局被撤销，其职责被划入温州市住建委）申请房屋拆迁行政裁决。在裁决期间，为确认涉案房屋的土地用途，温州市住建委××××温州市国土资源局发送《温州市住建委函》（温住建函〔2014〕14号），请求协助调查。2014年4月2日，该局出具《关于温住建函〔2014〕14号来函的回复意见函》（温土资函〔2014〕20号），建议温州市住建委根据城市房屋拆迁相关规定，结合宗地上房屋的历史和拆迁过程中争议处理等情况予以认定。2014年8月4日，原温州市房管局以涉案房屋在核发拆迁许可证之前已被拆除为由对裁决案进行终结。2014年12月9日，温州市鹿城区人民法院以原温州市房管局无证据证明涉案房屋于核发拆迁许可证之前已全部拆除、申请人申请裁决符合法律规定为由，判决撤销该终结行为。原告后以原温州市国土资源局不履行法定职责为由向温州市鹿城区人民法院提起行政诉讼。该院于2016年2月4日作出（2015）温鹿行初字第166号行政裁定，认定原温州市国土资源局不具有原告所诉的认定涉案房屋土地用途的法定职责。原告不服，向该院提起上诉。该院于2016年6月20日作出（2016）浙03行终122号行政裁定，认定该局负有认定涉案房屋土地用途的法定职责，但因原告未向该局提出履行将涉案房屋占用土地用途认定为住宅的法定职责的申请，尚不具备诉请履行职责的事实要件，裁定驳回原告的上诉。2017年1月23日，温州市住建委就涉案房屋作出《关于对周利群房屋拆迁补偿安置的裁决》（温住建发〔2017〕15号）。原告不服，向温州市鹿城区人民法院提起诉讼。该院于2017年10月20日作出（2017）浙0302行初145号行政判决，撤销了上述裁决。2018年1月11日，原告向原温州市国土资源局邮寄《请求对温州市鹿城区飞霞北路293号地积范围内后搭建房屋占用土地的用途作出认定的报告》，申请对涉案地块的用途认定为住宅用地。2018年1月31日，该局下属单位温州市不动产登记服务中心作出《关于对的回复》。原告不服，以温州市国土资源局不履行法定职责为由向该院提起本案诉讼。在案件审理中，被告温州市自然资源和规划局（因机构改革，原温州市国土资源局已不再保留，其相应管理职责由新组建的温州市自然资源和规划局承担）自行撤销了上述回复，并对涉案房屋所占土地的用途性质作出了被诉温资规函［2019］19号《关于对飞霞北路293号范围内后搭建房屋所占土地用途问题的认定意见》（以下简称19号意见），原告遂申请撤回诉讼，该院裁定予以准许。原审法院认为，一、被诉19号意见是被告对原告的涉案房屋所占土地用途性质所作的确认行为，其内容直接涉及原告的合法权益，应属具体行政行为。原告作为该具体行政行为的行政相对人提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。二、该院（2016）浙03行终122号行政裁定，已确认被告负有认定涉案房屋土地用途的法定职责。本案中，房屋及土地用途必须符合土地使用功能和建设规划设计功能。涉案房屋前身为原五金渔具厂和原城东运输站所搭建，依据温州市计划经济委员会（63）温计工字第147号《关于温州农械、五金渔具、电线等厂的厂房调整的通知》、1964年1月9日建管照字第278号《建筑许可证》记载，涉案房屋以厂房名义予以调整使用，后原城东运输站在五金渔具厂已搭建房屋的基础上，又陆续搭建了部分办公用房及停车棚等，前后搭建房屋土地性质应属于工业性质。2005年，因江滨路鹿城段永川路（二期）地块改建实施拆迁时，江滨路鹿城段指挥部与运输公司签订的协议书中均明确记载涉案房屋为“厂房”。因此，涉案房屋均是以厂房功能进行建设和使用，其土地性质应属于工业用途。虽然民事判决改变了案涉房屋归属，但并不因此改变房屋土地用途，且民事判决系依据上述协议确定案涉房屋的折价款。综上，讼争房屋所占土地用地情况是在当时特定的历史条件下形成的，对确认土地用途性质，在符合法律规定的前提下，应当尊重历史成因。被告采纳上述证据作为定案依据，并结合土地实际使用情况，依据《中华人民共和国土地管理法》第四条、国土资发〔2001〕255号《土地分类》相关规定，将案涉房屋所占土地的用途确认为工业，并无不当。原告请求撤销被诉温资规函[2019]19号《关于对飞霞北路293号范围内后搭建房屋所占土地用途问题的认定意见》等诉讼请求缺乏事实和法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告周利群的诉讼请求。周利群上诉称：一、飞霞北路293号房屋产权总登记宅地面积为1.1626亩。1963年根据计经委147号文件将原五金渔具厂租用的飞霞北路293号256.58平方米老房屋，及飞霞北路293号房屋地积内由原五金渔具厂陆续搭建的120平方米房屋，全部调由原城东运输站（现为运输公司）租用，可见原城东运输站租用飞霞北路293号房屋时后搭建房屋的面积只有120平方米，1964年补办的第278号《建筑许可证》显示，原城东运输站只搭建了96平方米的停车棚，可见原五金渔具厂和原城东运输站陆续搭建了214平方米房屋，而不是一审判决认定的“原城东运输站在五金渔具厂已搭建房屋的基础上，又陆续搭建了部分办公用房及停车棚等，前后搭建房共计建筑面积422.9平方米”。一审法院以上述错误的事实认定为依据，作出了错误的评判。显然，1963年计经委147号文件和1964年第278号《建筑许可证》只能证明原城东运输站在五金渔具厂已搭建房屋的基础上，又陆续搭建了96平方米停车棚。也就是说，即便一审法院用这二份证据试图来证明后搭建的房屋建设规划设计功能是厂房，那么证明范围也仅仅只有214平方米的面积，不能及于全部的422.9平方米后搭建房屋。二、上诉人对被上诉人一审提供的证据17“协议书”的三性均提出异议，一审法院在判决书第9页第二段中并未采信该份证据，但是一审判决书第13页7-9行评述时却以该份“协议”为依据认定涉案房屋为“厂房”。显然，该评判无任何事实和法律依据。三、原五金渔具厂租用的飞霞北路293号房屋包括256.58平方米老房屋及其附属用地，总计占地面积1.1626亩；在附属用地范围内后搭建的120平方米房屋。1963年计经委147号文件将这些房屋都表述为“厂房”调配给原城东运输站租用，按照一审法院的逻辑和评判，当时作为“厂房”用途调配的，现在其占用的土地性质就属于工业用途。但是现在有证据证明的事实恰恰相反，256.58平方米老房屋从50年代开始至被拆迁为止，也一直是由各个工厂企业租用作“厂房”使用，而该房屋最终登记的房产和土地都是住宅用途。拆迁安置时都按照住宅的标准执行，这一事实有力的证明一审法院矛盾和不能自圆其说的逻辑错误。四、一审法院评判观点的来源就是涉案后搭建的房屋是以厂房功能进行建设和使用，并以1963年计经委147号文件、1964年第278号《建筑许可证》、2005年运输公司与拆迁指挥部签订的《协议书》及民事判决书中提及的150万元拆迁作价补偿等证据为依据，看似有理有据，实则逻辑混乱。首先，1963年计经委147号文件、1964年第278号《建筑许可证》都是那个特定历史时期的产物，但是涉案房屋的法律关系均为租赁关系，一审法院在判决书第13页中认为“虽然民事判决改变了案涉房屋归属，但并不因此改变房屋土地用途”完全是本末倒置，民事判决没有改变涉案房屋归属。根据《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》第八十六条规定，非产权人在使用他人的财产上增添附属物，财产所有人同意增添，并就财产返还时附属物如何处理有约定的，按约定办理；没有约定又协商不成，能够拆除，可以责令拆除；不能拆除的，也可以折价归财产所有人；造成财产所有人损失的，应当负赔偿责任。《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十三条规定，承租人未经出租人同意装饰装修或者扩建发生的费用，由承租人负担。出租人请求承租人恢复原状或者赔偿损失的，人民法院应予支持。显然，承租人或非产权人在出租人或产权人的财产范围内扩建的房屋或增添的附属物，其所有权归属于出租人或产权人，是法律明确规定的，也就是说扩建的房屋或增添的附属物从始至终都不归属于承租人或非产权人。结合本案何来一审判决认定的涉案后搭建房屋改变归属的事实？既然涉案房屋是包含在租赁物中的，其归属也没有改变过，那么涉案房屋土地用途也没有改变过，可以证明飞霞北路293号租赁物土地用途的合法证是1951年房地产所有权和148170号房屋所有权证，该二本证书均能证明租赁物的土地和房屋性质均为住宅。其次，2005年运输公司与拆迁指挥部签订的《协议书》主体和内容是不真实、不合法的，运输公司作为承租人，无权签署涉案房屋的拆迁安置补偿协议。一审法院处处以该《协议书》的内容作为说理依据，本身就是与法不符的。再次，民事判决书中虽然酌情确定了150万元房屋折价款，但是不管是任何一份民事判决或者行政判决，都没有认定涉案后搭建房屋是“厂房”或者“土地性质属于工业用途”。相反，在温州市人民政府作出了温政行决字[2002]第2号土地权属争议案件行政决定书中认定：运输公司在飞霞北路293号搭建的房屋，计建筑面积422.65平方米属于华侨私房。温州市中级人民法院作出（2007）温民四终字第18号民事判决书中认定“从本案事实、本案一审确认的行政判决书、现场照片等相关证据及涉案房屋土地的历史沿革等情况分析，可以认定上述土地仍一直属于周利群附属用地。由于422.9平方米的诉争房屋系承租人（包括原五金渔具厂电镀车间和运输公司）在租赁周利群方房屋期间，在周利群方的附属用地范围内未经上诉人方同意擅自陆续搭建而成的，而双方并未就上述搭建建房的处理进行约定，故判决运输公司在上诉人地积范围内陆续搭建的422.90平方米房屋系华侨私房，归原告周利群所有，该房屋的拆迁安置购买权归原告周利群所有”。可见所有的证据及生效法律文书都认定涉案房屋的土地和附属用地是宅地，房屋是华侨私房，后搭建的房屋也是上诉人方住宅的附属用地上建成的。最后，一审法院偷换了一个重要概念，将不动产权属认定中的房屋用途与承租人使用租赁房屋的用途划上了等号。本案争议的不是不动产权属认定中的房屋用途，是该不动产初始登记确定的土地用途，其后在出租期间不管承租人将该不动产作何用途，都不会改变初始登记的用途。结合本案，一审法院也认定涉案房屋从50年代开始就先后被军队和企业租用，没有经过社会主义改造，没有证据显示因为历史原因或法律原因该涉案不动产的性质发生过变化。五、由上分析可知，土地用途变更，即土地利用方式或利用状态发生变化，改变了原定的土地用途。根据土地管理法第十二条、第二十六条、第五十六条，《物权法》第一百四十条，《城市房地产管理法》第十八条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第六条等相关规定，已经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准，未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途，依法改变土地用途的，应当办理土地变更登记手续，非经法定程序其土地用途不得随意变更。土地用途即已确定，不得擅自改变，如若改变必须有法定手续。本案涉案房屋所占土地及附属用地从1951年确定为宅地之后至拆迁时都没有发生过变化，被上诉人在一审中没有出示涉案土地从宅地变更为工业用地的证据，被上诉人应当将当时因拆迁而收回涉案土地使用权的合法手续出示给法庭，以供法庭查明涉案土地使用权是以何属性被收回的。综上，请求撤销一审判决；撤销被上诉人作出的19号意见；依法改判确认飞霞北路293号范围内搭建房屋所占土地为住宅用地，并责令被上诉人重新作出书面认定意见；一、二审诉讼费用被上诉人承担。温州资规局答辩称：一、一审判决认定涉案土地用途为工业用地认定事实清楚，适用法律正确。（一）上诉人提交了《请求对温州市鹿城区飞霞北路293号地积范围内后搭建房屋占用土地的用途作出认定的报告》及相关权属依据材料等，答辩人经调查及审核发现上诉人所提供的权属材料中，缺乏规划、土地管理等部门对搭建房屋及所占土地的合法、有效审批文件。原温州市鹿城区飞霞北路293号于1951年经房地产所有权登记：一层楼4间（灶房一间）、宅地面积1.1626亩。二十世纪五十年代起，上述房屋陆续由军队及企业租用，1998年起由温州市第二汽车运输公司转租给温州市鹿城豪华卷门厂使用。根据1963年原温州市计划委员会厂房调整的通知等相关材料和房屋使用情况，并根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》等规定，上诉人所反映的该地积范围内后搭建的422.9平方米房屋不属住宅，也没有证据证明实际作为住宅使用。（二）土地用途随历史变迁，并非固定不变。土地用途的确定需以法律法规规范及客观使用现实为依据。就争议的422.9平方房屋，政府决定归还及法律判决确定为“私宅”，其所指为权利属性，并非土地用途。房屋所占土地自1963年以来，客观上一直作为工业用途，该实情相关部门、单位都予以确认，上诉人亦予认可。同时，没有任何合法有效的文件可以证明涉案房屋属于住宅性质。（三）涉案房屋前身为原五金渔具厂和原城东运输站所搭建，依据温州市计划经济委员会（63）温计工字第147号通知、1964年1月9日建管照字第278号《建筑许可证》记载，涉案房屋以厂房名义予以使用，后城东运输站又搭建了部分办公用房及停车棚等。前后搭建的房屋土地性质应属于工业性质。2005年实施拆迁时，签订的协议书中明确记载涉案房屋为厂房。基于以上客观事实，答辩人根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》和房屋被拆迁时生效的《土地分类》（国土资发[2001]255号）等法律、法规的规定，作出拆迁时搭建房屋所占土地的用途为工业的认定意见。二、一审判决在证据采信上并无不当。上诉人在上诉状中称一审判决依据答辩人提供的证据17《协议书》认定涉案房屋为厂房存在不当。然根据一审判决第9页第2段的陈述，上述证据属于“已经案涉生效民事、行政判决确认，可以证明涉案房屋的历史沿袭情况”，故一审法院予以采信。后一审判决依据该份证据认定涉案土地的工业性质，有充分的证据支持，并不存在上诉人所说的前后矛盾的情况。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确、请求驳回上诉，维持原判。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，温州市鹿城区飞霞北路293号（地籍：永东段第593号）原有房屋，据1951年温州市人民政府颁发房地产所有权证载明登记在上诉人周利群之父周仲轩名下，登记宅地面积为1.1626亩；房屋种类为中式住宅；间数肆间（完整房一间）；高度一层楼。该房屋包括空地从1955年开始先后由部队、原五金渔具厂、原城东运输站使用。被诉19号意见所涉的土地在该证记载的土地面积范围内，该部分土地上1951年登记时原为空地，无地上建筑物，后原五金渔具厂、原城东运输站（后更名为温州市第二汽车运输公司）陆续搭建了部分办公用房及停车棚等，前后搭建房屋共计建筑面积422.90平方米。上述事实双方当事人均没有异议。现双方争议的是422.90平方米的房屋所涉土地的用途。据被上诉人温州资规局提交的形成于1963年5月15日（63）温计工字第147号《关于温州农械、五金渔具、电线等厂厂房调整的通知》、原温州市建设局1964年1月9日颁发的《建筑许可证》、鹿城区人民法院和温州市中级人民法院分别作出了（2002）温鹿民一初字第219号、（2007）温民四终字第18号民事判决，登记在周仲轩名下的房屋及附属用地1963年经原温州市计划经济委员会统一调剂，由原五金渔具厂调配给原城东运输站使用。调配前，原五金渔具厂在附属用地上搭建了约120平方米的房屋，后经原温州市建设局批准，原城东运输站又陆续搭建了部分房屋。因此,涉案的土地1951年登记用途虽为宅地，但从原五金渔具厂及1964年原温州建设局已批准原城东运输站在该涉案土地上建设停车棚和办公用房后，涉案土地的用途已作了改变，且该土地上的422.9平方米的房屋也一直是作为办公用房使用。鉴于该土地用途变更系特殊的历史原因形成的，故本着尊重历史并结合房屋的实际用途，根据房地一致的原则，温州资规局将涉案的土地确定为工业用地，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人周利群负担。本判决为终审判决。审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇二〇年四月二十日书记员  吕圣姻·1·