浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终1739号上诉人（一审原告）张显成，男，1963年10月16日出生，汉族，住温州市龙湾区。委托代理人滕晶晶（系上诉人儿媳），女，1988年7月18日出生，汉族，住永嘉县。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人廖琦，浙江省自然资源厅工作人员。委托代理人朱强，温州市自然资源和规划局工作人员。被上诉人（一审第三人）温州市龙湾区状元街道三郎桥村村民委员会，住所地温州市龙湾区状元街道大岙路249号。张显成诉浙江省人民政府土地行政审批一案，温州市中级人民法院于2019年8月8日作出（2018）浙03行初392号行政判决。张显成不服，向本院提出上诉。本院于2019年10月24日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：为实施城市规划，温州市人民政府拟申请温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第十四批次建设用地6.5137公顷，其中涉及征收三郎桥村集体土地6.3791公顷，拟用于温州生态园A10、A11、A12地块（低效用地）建设。原告有房屋位于涉案土地征收范围内。该批次建设用地符合温州市龙湾区土地利用总体规划。浙江省第十一地质大队温州综合测绘院对涉案地块进行勘测定界，并出具了征地勘测定界图。2016年2月24日，原温州市规划局出具建设项目选址意见书，温州市发展和改革委员会生态园分局于同年7月6日出具关于温州生态园三郎桥A10、A11/13、A12/14地块棚户区改造安置房工程项目建议书和可行性研究报告的批复。2016年11月18日，原温州市国土资源局生态园分局发布温土资生听告[2015]0291号改《征地听证告知书》，告知拟征收地块的面积、地类、用途、补偿安置方案等，以及在5个工作日内可申请听证等事项。同日，该局将上述告知书送达至三郎桥村委会并在村委会公告栏张贴。在规定期限内，三郎桥村委会及相关权利人没有提出听证要求。同年11月22日，三郎桥村召开村民代表会议，就涉案征地事宜进行讨论并形成村民代表会议纪要。同年12月5日，温州市征地事务处、温州市龙湾区人民政府状元街道办事处与三郎桥村委会签订温土资生征协[2015]0291号改《征地补偿安置协议书》，对征地面积、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定，其中征地补偿费用为714.6314万元。2016年12月15日，原温州市规划局生态园分局出具《关于温州生态园A10、A11、A12地块规划意见》，称“经审核，温州生态园A10、A11、A12地块符合规划要求”等。2017年6月7日，温州市龙湾区人力资源和社会保障局对原温州市国土资源局生态园分局填报的《被征地农民社会保障措施落实情况说明表》予以确认。同年6月9日，温州市国土资源局生态园分局上报《关于温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第十四批次建设用地的报告》，原温州市国土资源局于同日编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。浙江省人民政府于2017年8月15日作出被诉浙土字（330303）A[2017]-0002号《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第十四批次建设用地6.5137公顷（农用地转用0.1746公顷，征收集体土地6.3791公顷，使用国有土地0.1346公顷），其中涉及征收三郎桥村集体土地6.3791公顷。原告不服，提起本案诉讼，请求撤销浙土字（330303）A[2017]-0002号《浙江省建设用地审批意见书》。一审法院认为：一、被告浙江省人民政府在作出被诉审批意见前，温州市有关部门已与案涉三郎桥村签订征地协议，履行相关征地告知程序，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论。在前述征地准备事项完成的基础上，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。经审查，浙江省人民政府作出被诉审批意见，同意温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第十四批次建设用地6.5137公顷（农用地转用0.1746公顷，征收集体土地6.3791公顷，使用国有土地0.1346公顷）。上述审批行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序。涉案土地涉及旧城改造用地报征，符合因公共利益需要征收的法定条件，且所涉低效用地已经事前报备，纳入低效用地范围，亦符合土地利用总体规划。征地补偿及安置补助标准符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。二、集体土地征收具有国家强制性，法律法规并无规定集体土地征收须经村民同意，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中有关“在征地报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认”等征地程序的设置，旨在保障集体土地有关权利人的知情权、参与权和救济权，并非将经农村集体经济组织和农户同意作为征地的前置条件。本案中，原温州市国土资源局生态园分局已经发布征地听证告知书，通过向三郎桥村委会及相关权利人送达或公告方式，告知拟征收地块的面积、位置、地类、用途、补偿安置方案及申请听证权利与期限。在规定期限内，三郎桥村委会及相关权利人没有提出听证要求。虽然本案报批材料中将村民代表会议纪要作为被征地农村集体经济组织和农户确认的材料，做法不够规范，但已基本保障了被征地集体经济组织和农户的知情权等程序权利，该瑕疵不足以影响被诉征地批准行为的合法性和效力。综上，被诉征地批准行为并无明显不当，原告主张案涉土地属于基本农田、被告越权审批等缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张显成的诉讼请求。张显成上诉称：一、一审判决违反《村民委员会组织法》第二条第一款、第三款的规定。一审判决称：“被告浙江省人民政府在作出被诉审批意见前，温州市有关部门已与案涉三郎桥村签订征地协议。”但三郎桥村村委会是基层群众性自治组织，不是该村的权力机关，无权处分该村村民集体所有的财产。二、违反《村民委员会组织法》第二十四条第一款第四、八、九项规定。被上诉人作出被诉审批意见前，仅与缺乏协议主体资格的“三郎桥村”签订征地协议，未依法经该村村民会议讨论决定。三、违反《村民委员会组织法》第二十四条第二款规定。《村民委员会组织法》第二十四条第二款规定：“村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”但三郎桥村有史以来没有召开过村民会议，即村始终无村民会议之村权力机关，不可能有“授权”行为，该村村民代表会议哪来讨论决定涉及重大村民利益的权力四、违反《宪法》第十条第三款、《土地管理法》第二条第四款规定。《宪法》第十条第三款和《土地管理法》第二条第四款均规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”被上诉人未在三郎桥村权力机关——村民会议讨论决定的基础上批地，而与无处置村集体财产的“三郎桥村”(应是该村委会)签协，无疑违反“可以依照法律规定对土地实行征收或者征用”之规定，是违法批地。五、违反《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(下称《意见》)。《意见》(四)规定：“明确改造开发范围。本文件规定的城镇低效用地，是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等，可列入改造开发范围……”《意见》规定，被上诉人所批的土地与城镇低效用地(三郎桥村的土地)驴唇不对马嘴，完全涉嫌张冠李戴、指鹿为马。六、违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下称《条例》)规定，将本案不符合公共利益的情形认定为因公共利益需要。七、断章取义、牵强附会，故意曲解法律规定。“对土地实行征收或者征用”的前提是“国家为了公共利益的需要”，缺乏此前提就不得“对土地实行征收或者征用，也就没有国家强制性”；八、征地过程中拒不健全征地程序，不维护农民的集体土地所有权和土地承包经营权。报批材料中缺乏被征地农民签字确认的必备材料，违反征地程序，是违法征用。九、被上诉人批地超越法定权限，在制度笼子外行使权力。被上诉人无批准征收基本农田的权限，但其所批土地部分是基本农田，依法属于越权批地，是在制度笼子外行使权力，无视宪法、法律、法规、政策等规范性文件的规定。十、违反中共中央国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(以下称《意见》)。被上诉人的批地行为处处违法事实清楚，证据确实、充分，其亦违反《意见》保护非公有制产权政策的精神，从根本上侵犯上诉人和三郎桥村其他村民的非公有制产权。十一、违反中共中央国务院《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，一审法院合议庭审理本案，不以事实为根据、以法律为准绳。十二、被上诉人滥用批地权，一审合议庭成员滥用审判权参与破坏依法治国之大政方针。十三、被上诉人、一审合议庭成员参与破坏社会和谐稳定、国家长治久安。十四、被上诉人、一审合议庭成员参与破坏农业之基础地位、农村土地承包等制度。十五、一审法院对被上诉人的违法批地事实视而不见、避而不谈，不公正司法。综上，请求撤销一审判决、依法改判，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。浙江省人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，在本院调查时辩称：一、相关报批材料已经从三个方面反映出已经经过村集体和村民的确认：一是村集体已经与政府相关部门签订征地补偿协议书；二是国土资源部门在征地报批前已经将涉案地块的征地用途位置、补偿标准安置途径等通过公告的形式进行了张贴；三是村集体已经召开了村民代表大会，以村民代表大会的形式向村民代表告知了征地的相关情形，并告知了可提出听证的相关权利，村委会也出具了村民代表会议纪要，相关权利人也未提出听证的要求。街道也进行了见证。二、对于上诉人提出的原审证据2中没有相关负责人签字的问题，已有相关公章代表了行政机关的意见。三、对于征地的安置人数问题。根据现有政策系按照每一亩农用地给予2.4个人口予以安置，具体面积对应低效用地面积0.9897公顷以及农用地0.1746公顷。至于房屋的补偿则系通过专门的程序进行，并不包括在此处安置人口的补偿范围之内。四、根据一审时提交的相关证据，可以证明本案征收的相关材料已经依法公告。五、对于上诉人提出的征地补偿中相关款项没有到位的问题，系征地实施过程中的问题，与征地审批行为的合法性并无关联。六、如果是征地报批范围内存在违法建筑，按照规定应该事先拆除。如果对于合法的建筑在征地审批之前相关的属地乡镇实施拆除的，可依法进行救济。七、审查报告中表述的本批次不涉及使用集体土地，系指该批次的项目中要么涉及国有土地，要么是通过征地审批后已转为国有，不涉及不改变土地权属性质的集体用地。八、本案审批属于浙江省人民政府的法定职权范围之内。九、土地征收公告系土地征收审批之后的实施行为，其合法性问题不影响在前的土地征收审批行为的合法性。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判。被上诉人温州市龙湾区状元街道三郎桥村村民委员会在本案审理期间未提交书面答辩意见。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，根据一审法院审理及双方当事人的上诉答辩意见，对于案涉争议问题，现分述如下：一、关于浙江省人民政府的审批权限问题。根据一审时浙江省人民政府提交的证据15即关于温州生态园A10、A11、A12地块规划意见的补充说明、证据16即温州市中心城区土地利用规划图等，可以确认案涉地块位于温州市中心城区建设用地扩展边界线外。浙江省人民政府经审查作出被诉审批意见，符合2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款以及第四十五条的规定。上诉人提出的案涉地块系基本农田等上诉意见，与前述证据反映的内容不符，本院不予采信。二、关于案涉征地的公共利益问题。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》对于符合公共利益的情形未作明确列举。但从一审时被上诉人浙江省人民政府提交的关于温州生态园A10、A11、A12地块规划意见、土地利用总体规划（2006-2020）局部图、土地利用现状局部图（2009）、勘测定界图等证据看，案涉项目的实施符合土地利用总体规划，应认定符合公共利益的要求。三、关于案涉地块是否属于低效用地的问题。在一审审理过程中，一审法院基于公共利益，责令浙江省人民政府补充提交有关低效用地的证据。浙江省人民政府补充提交了浙江省土地勘测规划院出具的《温州市2016年度城镇低效用地调查更新成果的汇交证明》、龙湾区状元街道土地利用现状局部图（2009）—温州生态园A10、A11、A12地块（低效用地），可证明报批地块属于城镇低效用地范围。四、关于案涉征地审批的程序及材料是否合法的问题。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中有关“在征地报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认”等征地程序的设置，旨在保障集体土地有关权利人的知情权、参与权和救济权，并非将经农村集体经济组织和农户同意作为征地的前置条件。本案中，原温州市国土资源局生态园分局已经发布征地听证告知书，通过向三郎桥村委会及相关权利人送达或公告方式，告知拟征收地块的面积、位置、地类、用途、补偿安置方案及申请听证权利与期限。在规定期限内，三郎桥村委会及相关权利人没有提出听证要求。虽然本案报批材料中将村民代表会议纪要作为被征地农村集体经济组织和农户确认的材料，做法不够规范，但已基本保障了被征地集体经济组织和农户的知情权等程序权利。浙江省人民政府在作出被诉审批意见前，温州市有关部门已与案涉三郎桥村签订征地协议，履行相关征地告知程序，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论。在前述征地准备事项完成的基础上，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。在此基础上，浙江省人民政府作出被诉审批意见，具有事实和法律依据，程序合法。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张显成负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇二〇年四月二十四日书记员  吕圣姻