浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终269号 上诉人（原审原告）陈先明，男，1966年8月4日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区。 上诉人（原审原告）成伟红，女，1971年8月17日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区。 被上诉人（原审被告）龙泉市人民政府，住所地浙江省龙泉市贤良路333号。 法定代表人吴松平，市长。 委托代理人曾光义，龙泉市房屋征收与补偿办公室副主任。 委托代理人刘邦根，浙江金铿律师事务所律师。 陈先明、成伟红诉龙泉市人民政府房屋补偿会议纪要一案，丽水市中级人民法院于2020年1月2日作出（2019）浙11行初72号行政裁定。陈先明、成伟红不服，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日立案后，依法组成合议庭对案件进行了审理。经过阅卷、询问双方当事人，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，成伟红于2003年以80.4万元购置龙泉市中山东路191号抵债房产并办理了房产登记手续，但没有办理土地使用权过户手续。2013年8月12日，龙泉市人民政府发布征收公告，将案涉房屋纳入征收范围。在实施征收案涉房屋过程中，龙泉市华楼房地产评估事务所对案涉房屋出具了评估报告，确定房屋补偿总价值为14902045元。同年9月25日，丽水市金阳土地资产评估咨询有限公司作出丽金土估（2013）年估（龙）第062号土地估价报告，确定案涉被征收房屋的土地价格为475.74万元。此后，龙泉市国土资源局于2015年2月3日向龙泉市房屋征收与补偿办公室（以下简称龙泉征收办）作出龙土资局（2015）6号复函，认定案涉房产系国有划拨土地，其土地使用权人登记为龙泉市长运公司，现依法应由受让人成伟红缴纳出让金和补办土地使用权变更登记手续。因补缴土地出让金及房屋价值评估等问题，成伟红与房屋征收部门未能达成一致协议。2016年1月6日，由龙泉市副市长召集市府办、法制办、征收办、国土局、建设局、交通局、长运公司等有关部门负责人召开专题会议，并于同月14日作出《关于中山东路191号底层房屋征收工作的专题会议纪要》（以下简称《会议纪要》），对成伟红需缴纳的土地出让金数额、房屋价值、腾空签约奖励、停产停业损失、成伟红的权利义务等事项作了明确。《会议纪要》作出第二天，即2016年1月15日，成伟红与龙泉征收办签订了《龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议》（以下简称《补偿协议》），该协议按照《会议纪要》确定的内容签订。确定补偿款总额20070649.45元，扣除补缴土地出让金4757400元，实际领取补偿款15313249.45元，同时成伟红主动腾空搬迁案涉房屋交付拆除。 原审法院另查明，2019年1月8日，陈先明、成伟红向丽水市莲都区人民法院提起行政诉讼，请求确认前述《补偿协议》部分条款无效并要求赔偿损失共计10242046.3元及利息。丽水市莲都区人民法院经审理，于2019年7月5日作出（2019）浙1102行初4号行政判决，认定陈先明、成伟红与龙泉征收办按照《会议纪要》确定的内容签订《补偿协议》，并领取了补偿款。陈先明、成伟红对该案质疑的问题已在签订《补偿协议》时作出决断，并已达成一致，现陈先明、成伟红在协议签订近三年后要求确认协议条款无效，不予支持。故判决驳回陈先明、成伟红的诉讼请求。陈先明、成伟红不服，对该案提起上诉，丽水市中级人民法院以（2019）浙11行终90号予以立案。陈先明、成伟红同时针对《会议纪要》向该院提起行政诉讼。诉讼中，陈先明、成伟红提出该案应以本案的审理结果为依据，请求中止该案的审理。丽水市中级人民法院于2019年10月17日作出（2019）浙11行终90号行政裁定，中止该案的审理。 原审法院再查明，2015年陈先明、成伟红曾向该院提起行政诉讼，请求撤销龙泉市人民政府所作暂缓征收其房屋的行政决定。在该案审理期间，龙泉市人民政府为解决纠纷，出台了案涉《会议纪要》并与陈先明、成伟红达成补偿协议，后陈先明、成伟红以双方达成协议为由向该院申请撤回该案的起诉，该院遂于2016年2月17日以（2015）浙丽行初字第51号行政裁定准予陈先明、成伟红撤诉。 原审法院认为，会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，不直接对外产生法律效力。由于会议纪要约束的是参会行政机关，需通过相关部门依照法定程序和职权作出相应的行政行为从而直接影响公民、法人和其他组织的权利义务，通常不对行政相对人产生直接影响，不具有可诉性。具体到本案，龙泉市人民政府出台案涉《会议纪要》后，通过下属的房屋征收部门与陈先明、成伟红签订安置补偿协议的方式与陈先明、成伟红形成了权利义务关系，对陈先明、成伟红的权利产生了直接影响。由于陈先明、成伟红此前已经针对该补偿协议提起了行政诉讼，法院已经受理并进行审理，陈先明、成伟红在该案中也提出了赔偿请求，其各项权益可在该案中予以救济。现陈先明、成伟红针对案涉《会议纪要》提起诉讼，其起诉不能成立。此外，从《会议纪要》的内容来看，案涉《会议纪要》第（二）项内容载明“……在成伟红户同意房屋征收，并自愿补交土地出让金，承诺今后不再对土地出让金补交事项提出异议和相关诉讼请求；认同评估报告，承诺不再对评估报告进行复核的前提下，市人民政府同意给予2010年8月30日至2013年8月12日征收决定之日的停产停业损失补偿1638929元，该补偿金额按征收采用的收益法评估数额内计算。由市征收办负责按以上补偿款项与被征（收）人成伟红户签订征收补偿协议，补偿款、委托评估费等征收经费在老政府地块（一期）征收项目经费中列支”；第（三）项内容载明“成伟红户领取补偿款后，向丽水中院撤回相关诉讼，不得再以任何理由提出任何要求……”。从上述《会议纪要》载明的内容看，该《会议纪要》的效力本身具有不确定性，其是否对陈先明、成伟红权利产生影响，取决于陈先明、成伟红是否接受《会议纪要》确定的“原告自愿补交土地出让金、认同评估报告、接受停产停业损失补偿1638929元、签订补偿协议、不再提任何要求”等前提条件，否则该《会议纪要》对陈先明、成伟红并不发生法律效力，亦无法实施。因此，案涉《会议纪要》亦属于效力不确定、不具有成熟性的过程性行政行为，陈先明、成伟红亦不能对其提起行政诉讼。综上，案涉《会议纪要》不具有可诉性，陈先明、成伟红的起诉不能成立，应予驳回。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（十）项的规定，裁定驳回成伟红、陈先明的起诉。 陈先明、成伟红上诉称：一、原审裁定认定事实错误。1.原审裁定认定《会议纪要》属于效力不确定和不成熟的过程性行政行为错误。《会议纪要》将案涉房屋征收事项和补偿数额直接固定，对上诉人的合法权益产生重大影响；原审法院应当指出（2019）浙1102行初4号行政判决采信《会议纪要》并判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的；根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，被上诉人是房屋征收补偿主体，房屋征收部门作为实施者对《会议纪要》必须执行。2.原审裁定认为上诉人的各项权益可在案涉房屋征收补偿案件中予以救济错误。（2019）浙1102行初4号案件并未对《会议纪要》的合法性进行审查，《会议纪要》在该案中作为重要证据如不被确认无效，上诉人的合法权益难以得到保障；《会议纪要》与《补偿协议》系两个不同案由的案件，后者的审理依赖前者的审理结果；《会议纪要》比《补偿协议》内容更多，审理本案有利于查明案件真相，且《会议纪要》存在违反法律规定，不进行评估，不公平公正等问题；本案是否受理也影响到上诉人的审级利益和另案诉讼利益。3.原审法院证据认定错误。原审法院采信龙泉市国土资源局的《复函》错误，不采信上诉人提交的证据3、4、15、16、34、35、36错误。4.被上诉人未向法院提交案涉房屋评估报告及土地评估报告，应当视为没有证据，《会议纪要》属于无效行政行为。5.被上诉人扣除上诉人的土地出让金无事实和法律依据。6.被上诉人依据没有估价师签字的估价报告确认案涉补偿款导致补偿数额严重偏低。7.原审裁定认为上诉人房屋占用未过户划拨土地，需要缴纳土地出让金错误。二、原审裁定驳回上诉人的起诉，不对案件进行实体审理错误，本案要解决的焦点问题在于案涉房屋价值补偿款严重偏低而补缴土地出让金严重偏高。三、原审裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（十）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉，属法律适用错误。综上，请求撤销原审裁定，依法改判或者将本案发回原审法院审理。 龙泉市人民政府答辩称：一、上诉人称《会议纪要》将征收补偿事项和补偿数据直接固定锁住，从而损害上诉人的合法利益，并且被上诉人没有将《会议纪要》送达给上诉人。被上诉人认为，《会议纪要》系政府议定有关事项的内部公文，不会对行政相对人直接产生影响其权利义务的法律后果，而只有通过政府职能部门作出相关具体行政行为时，才能对行政相对人产生法律效力。因此，《会议纪要》依法无须送达上诉人，也不可能对上诉人直接产生行政权利义务关系。二、上诉人称其请求确认《补偿协议》无效的案件之所以败诉，直接原因就是法院未对《会议纪要》进行合法性审查，且作为重要证据使用。被上诉人认为，上诉人提起的确认《补偿协议》无效案件，其败诉的主要原因是原审法院认定上诉人在明知有关情况下仍然按照《会议纪要》确定的内容签订《补偿协议》，并领取了补偿款，故上诉人对本案质疑的问题已经在签订《补偿协议》时作出决断，现却在协议签订近三年后要求确认协议条款无效，法院不予支持。三、《会议纪要》确定的内容事先曾与上诉人反复沟通多次并取得一致意见，故上诉人在《会议纪要》作出的第二天就签订《补偿协议》，并领取全部补偿款项，同时将被征收房屋搬迁腾空并交付拆除。双方按照《会议纪要》确定的内容所签订的《补偿协议》早已履行完毕。未料，上诉人在《补偿协议》签订并履行完毕三年之后，又多次提起诉讼，违背诚信原则。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，两上诉人提交了（2019）浙1102行初4号行政判决书和（2019）浙1102行初57号行政裁定书，拟证明案涉房屋价值评估和土地出让金评估没有估价师签字应属无效。两上诉人还提交了（2019）浙11行终90号行政裁定书，拟证明原审法院裁定驳回上诉人的起诉错误。本院认为，两上诉人提交的上述行政裁定书及行政判决书具有真实性，但无法证明其所主张的事实。 经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。另查明，成伟红与陈先明系夫妻关系。案涉《会议纪要》作出后并未向成伟红、陈先明送达。 本院认为，本案的争议焦点在于案涉《会议纪要》是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不直接对行政相对人的权利义务产生影响。会议纪要对行政相对人发生法律效力应满足两个条件：一是会议纪要的内容直接对行政相对人设定具体的权利义务；二是会议纪要通过送达行政相对人等方式外化。但是会议纪要如果转化为其他对外发生法律效力的行政行为，当事人就应当直接对该行政行为起诉，否则有违直接救济原则。本案中，《会议纪要》并未向两上诉人送达，且《会议纪要》的相关内容亦已通过《补偿协议》的形式予以体现。两上诉人起诉《补偿协议》的案件目前正在原审法院审理过程中，则其对于案涉房屋征收补偿的相关主张应在该案中寻求救济。综上，案涉《会议纪要》不属于人民法院行政诉讼受案范围，原审裁定驳回两上诉人起诉，并无不当。两上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  徐亮亮 审判员  刘家库 审判员  樊清正 二〇二〇年四月三日 书记员  张玉洁