广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1732号上诉人（原审原告）：何丽珠，女，1965年6月29日出生。委托代理人：王大潮，北京市东卫（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市自然资源局。住所地广东省佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人：杨小晶，局长。委托代理人：钟亮，佛山市自然资源局高明分局工作人员。委托代理人：李舒啸，北京盈科（佛山）律师事务所律师。上诉人何丽珠因诉佛山市自然资源局（原佛山市高明区农林渔业局）行政处罚纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2019）粤06行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年12月19日，原佛山市高明区农林渔业局（以下简称原高明林业局）作出明林罚决字〔2018〕第27号《行政处罚决定书》（以下简称27号《行政处罚决定》），认定杨和镇西坑水库边有一处建筑物系未经林业主管部门批准和同意而擅自占用了林地，其权属人为何丽珠。被占林地为商品林，面积0.4155亩（277平方米）。根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款和《广东省林业厅行政处罚自由裁量权实施标准（试行）》的规定，决定对何丽珠处以：责令限期一个月内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2770元人民币的罚款。2018年9月12日，国家林业局驻广州专员办发出国林穗监函〔2018〕125号《国家林业和草原局驻广州专员办关于对佛山市高明区森林资源管理情况监督检查存在问题限期整改的函》，对佛山市高明区杨和镇西坑水库旁违法占用林地建别墅案件予以挂牌督办。原高明林业局根据该函的要求进行了初步调查后，于2018年11月6日对原告何丽珠涉嫌擅自改变林地用途的行为予以立案查处。原高明林业局对原告何丽珠、西坑村村民李荣生、杨和镇林业站人员李建雄等人进行了调查询问，收集了涉案土地的《林权证》、《山地承包经营合同》、《山地转包合同》及付款收据等材料，并对涉案建筑物占用林地性质、面积进行了鉴定。2018年12月7日，原高明林业局作出明林罚听权告字〔2018〕第27号《行政处罚听证权利告知书》、明林罚权告字〔2018〕第27号《行政处罚先行告知书》，上述告知书在涉案建筑物张贴，并通过邮寄方式于同月13日向原告送达。2018年12月19日，原高明林业局作出27号《行政处罚决定》，具体内容如前所述，该决定书于同月21日向原告邮寄送达。另查明，2003年12月29日，张凤莲与原高明市杨梅镇西坑经济合作社（现高明区杨和镇西坑经济合作社）签订《山地承包经营合同》，由张凤莲承包西坑经济社所属位于竹山塘（土名）一带约2亩的土地，承包期五十年（2003年8月21日至2053年8月20日），总承包金为1.5万元。2004年5月14日，佛山市高明区人民政府颁发了明林证字（2004）第014号《林权证》，载明上述承包林地所有权人为西坑村民小组、林地使用权人为张凤莲、林地使用期至2053年8月20日。2015年3月30日，西坑经济社作为出租方、张凤莲作为转租方、何翠淋作为承租方签订了《山地转包合同》，由张凤莲将其承包的上述林地转包给何翠淋，转包期从2015年4月1日至2053年8月20日。2015年3月31日，张凤莲收到何翠淋支付的上述林地包括建筑物转让承包款38万元。同时，何丽珠在调查笔录中确认何翠淋是代表其购买涉案建筑物并承包上述林地的使用权，实际权属人是何丽珠。涉案建筑物为张凤莲在其承包上述林地期间所建。还查明，涉案建筑物位于西坑水库旁，所占林地类型为乔木林，占地面积277平方米，该建筑物的建设未经林业主管部门审核也未办理建设用地审批手续。又查明，由于机构改革，原属高明林业局的职能由佛山市自然资源局承接。原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条和《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，原高明林业局作为县级人民政府林业主管部门，依法具有对森林、林木、林地实施监督和管理的职权。该局对擅自改变林地用途的违法行为作出本案被诉之27号《行政处罚决定》，执法主体适格，职权依据合法，原审法院予以确认。本案中，被告提交的证据足以证明涉案建筑物占用了林地且未经林业主管部门审核同意，亦未办理建设用地审批手续，诉讼当事人争议的焦点是行政处罚对象是否正确，即违法行为的责任承担主体问题。首先，本案中擅自改变林地用途的违法行为是以未经审批的建筑物占用林地的方式予以表现，该违法行为构成不仅包括涉案建筑物的建造，还包括建成后建筑物持续占用林地的状态。其次，从《山地转包合同》、收据及原告何丽珠的调查笔录可知，原告何丽珠作为次承包人获得了明林证字（2004）第014号《林权证》所载林地的使用权，同时该林地上的涉案建筑物亦由张凤莲转让给了原告，即2015年4月1日之后，原告何丽珠成为该林地的使用权人和地上涉案建筑物的所有权人。原告认为其只是涉案建筑物的承租人的主张显然与事实不符，原审法院不予支持。根据本案擅自改变林地用途的违法行为构成，虽然原告何丽珠不是涉案建筑物的建造人，但其作为涉案建筑物的后续所有人在享有该建筑物占有、使用、管理等权益的同时，也成为本案擅自改变林地用途违法行为的后续实施主体，原告依法应当承担恢复案涉林地原状的法律责任。原高明林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，以原告为责任主体，责令其限期一个月内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2770元人民币的罚款，适用法律正确，原审法院予以确认。原告认为其不应作为本案违法行为的处罚对象的主张，原审法院不予支持。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条的规定，本案处罚决定的内容不属于法定需要举行听证的事项范畴，原高明林业局在履行了处罚先行告知等程序后，作出本案处罚决定符合法定程序要求，原审法院予以确认。至于原告认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定，本案违法行为超过二年未被发现不应予以处罚的主张。如前所述，本案擅自改变林地用途的违法行为一直处于继续状态至今，应适用该条第二款的规定予以查处。综上所述，原高明林业局作出的27号《行政处罚决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告要求撤销该处罚决定的诉请依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告何丽珠的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元由原告何丽珠承担。上诉人何丽珠不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决及被诉的行政处罚决定书，上诉费由被上诉人承担。主要事实与理由：一、上诉人系澳门特别行政区永久居民，在内地无任何经常性居所，根据《行政诉讼法》、《民事诉讼法》以及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》的规定，且因内地和澳门分属两个不同的法域，故上诉人依法享有30日的上诉期间，而不应只有15日的上诉期间，原审判决限制和剥夺了上诉人关于上诉期间的法定诉讼权利，适用法律错误，违反法定程序。二、被诉行政机关对林地的原始承包人和房屋建造人“张凤莲”不予行政处罚，则证明“张凤莲”在先的林地承包行为和房屋建造行为，是合法行为或者确认免予行政处罚。根据法律因果关系法则，那么在后的转包行为和使用行为，当然也就是合法行为或者也应当豁免行政处罚。被诉行政机关和一审法院均遗漏了必要的共同当事人。根据法律公平原则，行政执法不能“睁只眼闭只眼”，更不能任意式地选择性执法，损害“依法行政”的基本原则和时代要求。三、本案已超出行政处罚的追诉时效，应当免予行政处罚。追诉时效的起算应当以违法行为为起算点，而不是以违法状态为起算点。同时，也不能将违法状态的继续与违法行为的继续等同起来。违法行为的继续是违法行为与违法状态，呈现“同步”；违法状态的继续，是违法行为与违法状态，呈现“不同步”。如将二者混同，则行政处罚追诉时效就形同虚设，完全背离了《行政处罚法》立法宗旨，同时也不利于法律关系和经济秩序的稳定等。被上诉人佛山市自然资源局答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。何丽珠是涉案土地的用地人和地上建筑物的权属人，不管是谁向其转包土地，不改变其是涉案土地实际占有使用人的事实，且在涉案《询问笔录》中其自认购买了涉案建筑物而成为权属人，故其作为行政相对人的主体适格。涉案土地于2004年颁发有林权证，可证实涉案土地性质是林地。何丽珠在用地过程中，其违法购买涉案建筑物并占有使用，属于以违章建筑违规占用林地的擅自改变林地用途的行为，其行政违法行为的事实清楚。二、对于擅自改变林地用途的违法事实的认定和查处，是对现有违法状态事实的认定和查处，与该违章建筑历史上由谁建造的事实并不冲突。何丽珠对涉案土地占有使用不当，违反法律法规的规定，是行政违法行为人，本案的处罚对象正确。三、对于违法建筑而言，在该违法建筑的违法状态持续过程中，其历史承建人和历史转手人分别是该建筑违法状态的前期实施主体，最后权属人是该建筑违法状态的后续实施主体。是否查处违章建筑历史上的承建人和历史转手人，不影响对何丽珠占有使用期间改变林地用途行为违法性的认定。四、何丽珠自2015年4月开始承包涉案土地并对地上建筑物占有使用，一直未将涉案土地恢复原状。直至本案查处之时，涉案土地被破坏的违法行为一直处于连续、继续状态，并未停止或者恢复林地原状。故该行政违法行为并不适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的规定。上诉人提出的关于两年的行政处罚时效的主张，缺乏事实依据，应不予支持。五、法律明确规定行政诉讼中当事人的上诉期只有十五天。何丽珠以民事诉讼法的相关规定主张三十天的上诉期，缺乏法律依据，同时亦属理解法律错误。同时，本案中，何丽珠正常行使上诉权利，并没有受到任何影响。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点是被上诉人原高明林业局作出的明林罚决字[2018]第27号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定书）是否合法。《中华人民共和国森林法》第十条规定：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”本案中，被上诉人原高明林业局提交的《林权证》、《关于位于杨和镇西坑水库涉嫌违法占用林地位置的情况说明》、《证明》、《佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物占用林地调查报告》等证据可以证明涉案建筑物在《林权证》范围内，是未经林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途，未办理建设用地审批手续而建设的违法建筑,该违法建筑属于非法占用林地。违法行为处于持续状态，直至本案查处之时，涉案土地被破坏的违法行为一直处于连续、继续状态。《山地转包合同》、《收据》及对上诉人何丽珠的调查笔录，原审庭审笔录等证据可以证明上诉人通过案外人何翠淋转包获得了涉案《林权证》所载林地的使用权和涉案建筑物的所有权，上诉人何丽珠受让涉案房屋成为房屋所有权人后，是涉案房屋的实际继受人和控制使用人，依法应承担相应的法律责任。受让关系不是上诉人放任违建行为的存在并继续非法使用的正当事由，即便本案中存在其他的行政违法行为人，依法可以另案处理，亦不影响被诉行政处罚决定的合法性。本案原高明林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，作出被诉行政处罚决定，认定上诉人为责任主体，责令其限期一个月内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2770元人民币的罚款，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院经审理判决驳回上诉人关于撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人何丽珠上诉主张本案已超过行政处罚的追诉时效，应免予行政处罚，违法行为的继续和违法状态的继续不能等同，行政机关对房屋建造人不予行政处罚，遗漏必要的共同当事人，原审判决只给十五天上诉期违反法律规定等，上诉请求撤销一审判决和被诉行政处罚决定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人何丽珠负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年四月十五日书记员  林欣玮