辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽13行初56号原告辽宁二道沟黄金矿业有限责任公司，住所地辽宁省北票市龙潭乡大杖子村。法定代表人夏良岷，总经理。委托代理人韩雪梅，辽宁卓政律师事务所律师。委托代理人顾雪微，辽宁卓政律师事务所律师。被告北票市人民政府，住所地辽宁省北票市市府街3号。法定代表人付宗义，市长。委托代理人吉祥峰，北票市司法局工作人员。委托代理人付冉，北票市司法局工作人员。第三人丛日升，男，1986年4月1日出生，汉族，北票市新农村工作办公室副主任，住辽宁省北票市。原告辽宁二道沟黄金矿业有限责任公司（以下简称二道沟金矿）因不服北票市人民政府行政复议决定一案，于2019年4月3日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月13日立案后，于2019年5月16日向被告及第三人送达起诉状副本及应诉通知书，于2019年6月26日组织各方进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。二道沟金矿的委托代理人韩雪梅、顾雪微，被告北票市人民政府的委托代理人吉祥峰、付冉，第三人丛日升到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论作出决定，本案现已审理终结。被告北票市人民政府于2019年3月12日作出北政行复字〔2019〕3号行政复议决定，认为第三人丛日升虽然与案外人孙学刚2007年9月17日签订了《荒山承包合同》，但丛日升允许孙学刚使用的林地是丛国彬与村委会承包林地的一部分，并非全部。孙学刚办理的北林证字（2014）第0000058869号林权证（以下简称58869号林权证）却将丛国彬承包的全部林地包括在内，此点属权属不清。孙学刚修改了与丛日升2007年承包合同的第三部分，从而利用虚假材料申请办理了58869号林权证。二道沟金矿基于孙学刚持有的林权证，双方才产生排除妨碍纠纷，进而达成执行和解协议，将涉案林地进行转让，二道沟金矿又依此办理林权证。此转让行为存在如下问题：孙学刚取得林地范围尚不明确，其持有的林权证已被撤销，二道沟金矿取得的不动产权证权属来源不清。二道沟金矿取得的不动产权证是基于孙学刚的错误的林权证取得的属于错误的行政行为，应予撤销。处理行政争议时，应首先适用相关的行政法律规范，而物权法所体现的善意取得原则不宜在处理行政争议中普遍适用。在现实社会通过转包取得的林地、土地使用权的情形普遍存在，如果认为取得人是善意取得而保留其林地、土地使用权，必将引发更大的纠纷或给社会造成更多不稳定因素。综上，被申请人北票市国土资源局为第三人二道沟金矿核发的不动产权证书属事实不清。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款（三）项1目之规定，决定：撤销第三人二道沟金矿持有的辽（2018）北票市不动产权第0005234号不动产权证书（以下简称5234号不动产权证）。原告二道沟金矿诉称，1.被告北票市人民政府3号复议决定书违反法律强制性规定。《行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。被告两次作出的理由均为“第三人北票市国土资源局核发不动产证书事实不清”，系相同的行政行为，违反行诉法的强制性规定；2.二道沟金矿持有的不动产权证书合法，北票市国土资源局核发证书并无不当。二道沟金矿取得的不动产权证书的权利基础是北票市人民法院生效判决，权力来源合法且效力极高。案外人孙学刚向二道沟金矿主张排除妨碍一案中，二道沟金矿依据北票市人民法院作出的（2015）北民五初字第01969号判决及与孙学刚的执行和解协议，在支付给孙学刚420万元对价后，取得了诉争不动产的使用权，并依法办理证书。第三人丛日升主张的《荒山承包合同》无法对抗二道沟金矿持有的《不动产权证书》；3.二道沟金矿对涉案荒山享有使用权具有合法依据。丛日升认为其父丛国彬2004年从村委会承包的土地范围中仅有部分在2007年转包给孙学刚，但孙学刚林权证却将2004年合同土地范围全部办入其中，属于超范围办证，故孙学刚林权证据此被撤销。二道沟金矿所强调的是孙学刚依据2007年承包合同已经取得部分土地使用权，其转让给二道沟金矿的土地均在2007年合法转包的范围之内，二道沟金矿的林权证并不包含孙学刚超范围办证的荒山范围，故孙学刚的林权证撤销并不当然导致原告的林权证应当被撤销；4.丛日升与孙学刚2007年转包合同条款存在争议。2007年合同条款载明：如乙方在此期限内工厂（六号脉）停产下马，荒山使用权仍归甲方（丛日升）所有。对此，丛日升认为工厂停产下马即指孙学刚个人下马，现荒山使用权应当归丛日升所有。但实际上孙学刚本人并无工厂，荒山使用权转移的条件系指工厂（六号脉）停产下马，但现六号脉仍在生产运营，荒山使用权不归丛日升所有。荒山使用权归属问题是属于对合同内容审查范畴，系民事争议，并非行政争议，被告无权对民事条款效力及权利的归属作出认定，应告知申请人采用民事救济，对合同效力进行审查。退一步讲，如果荒山使用权归丛日升，则孙学刚转包给二道沟金矿的使用权构成无权处分，孙学刚以其完整的荒山使用权外观向二道沟金矿主张排除妨碍的权利，在支付高额对价后，二道沟金矿依法构成对荒山的善意取得。被告应审查二道沟金矿善意取得的情况，如二道沟金矿构成善意取得，即便孙学刚林权证被撤销，也应当确认二道沟金矿的林权证违法而保留其效力；如荒山使用权归孙学刚，则孙学刚有权处分其2007年从丛日升处合法承包的荒山使用权，二道沟金矿依法构成继受取得，且办理不动产权证书。故无论荒山使用权应当归谁所有，二道沟金矿对5234号不动产权证书范围内使用权均有充分的法律依据，被告不应当撤销不动产权证书；5.丛日升是否具有诉争不动产合法经营权及是否受到侵害系其与孙学刚之间的合同纠纷，与原告无关。依据朝阳市中级人民法院（2018）辽13行初134号判决，如认定原告构成善意取得，造成丛日升承包权益受到损害，则是孙学刚所致，其应当向孙学刚单独主张权益；6.第三人丛日升的行政复议申请已经超过法定时效，被告应当驳回其申请。综上，请求对被告北票市人民政府作出的北政行复字（2019）3号行政复议决定依法撤销；判令被告承担诉讼费用。原告提交如下证据：第一组：1.北票市人民政府北政行复字〔2018〕12号行政复议决定书；2.朝阳市中级人民法院（2018）辽13行初134号行政判决书；3.北票市人民政府北政行复字〔2019〕3号行政复议决定书。第二组：1.北票市人民法院（2015）北民五初字第01969号民事判决书；2.《执行和解协议书》；3.二道沟金矿付款凭证；4.二道沟金矿持有的辽（2018）北票市不动产权第0005234号不动产权证书。第三组：1.孙学刚的2007年《荒山承包协议书》；2.孙学刚与丛日升签订合同书、许清祥证明、孙学刚与二道沟金矿签订的《合作经营振兴车间协议书》、北票市龙潭乡大杖子村委会说明、证明各一份。第四组：二道沟金矿制作的四张孙学刚与丛日升及孙学刚与二道沟金矿的林权证示意图。被告北票市人民政府答辩称，第一、我机关作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用依据正确。理由是：1.丛日升与孙学刚2007年签订荒山承包合同第三条“如乙方在此期限内工厂停产，荒山使用权仍归甲方”的表述看，是对部分林地临时使用权的约定；2.孙学刚办理的58869号林权证将丛国彬承包的全部林地包括在内，此点属权属不清；3.丛日升与孙学刚签订的《荒山承包合同》第三部分存在修改，对此复议决定及法院判决均有认定，孙学刚存在以虚假材料办理林权证的行为，正是基于以上原因，才撤销58869号林权证；4.二道沟金矿基于孙学刚持有的58869号林权证，双方才产生排除妨碍纠纷，进而达成和解协议，将涉案林地进行转让，二道沟金矿又依此办理不动产权证。此行为存在：一是孙学刚取得林地范围不明确，其持有的林权证已被撤销，在这种情况下，二道沟金矿的不动产权证属权属来源不清。二是不动产权证被撤销，如给二道沟金矿造成损失，也是孙学刚提供虚假材料所获得林权证造成的，其责任应是孙学刚承担；三是孙学刚将该林地转让给二道沟金矿，无证据证明取得原承包人的同意，该转让行为侵害了丛日升的合法权益。本案二道沟金矿取得的不动产权证是基于孙学刚错误的林权证取得的，属于错误的行政行为，应予撤销。本案在相关行政法律规范明确的情况下，应首先适用相关的行政法律规范。而《物权法》主要规范的是物的归属和利用产生的民事关系，其所体现的善意取得原则也不宜在处理行政争议中普遍适用。如适用善意取得原则而保留对林地的使用权，必将引发更多的行政纠纷或给社会造成更多不稳定因素。第二、丛日升申请行政复议未超过法定时限。通过朝阳市中级人民法院（2018）辽13行初134号判决可以证明，丛日升申请行政复议未超过法定时限。综上，请求朝阳市中级人民法院驳回二道沟金矿的诉讼请求。被告提交如下证据：1.（2018）辽13行初134号行政判决书；2.询问丛日升笔录；3.（2018）辽13行初134号行政判决书；4.丛国彬的荒山承包合同书；5.丛国君的荒山承包合同；6.孙学刚的58869号林权证；7.北票市人民政府北政行复字〔2018〕7号行政复议决定书；8.北票市人民法院（2015）北民五初字第01969号民事判决书；9.孙学刚与二道沟金矿《执行和解协议书》、二道沟金矿林权登记申请表；10.GPS点及图示。第三人丛日升述称，1.二道沟金矿认为北票市人民政府〔2018〕12号和〔2019〕3号行政复议决定书是以同一事实和理由作出是错误的认识。两份复议决定书“本机关认为部分”明显不同；2.北票市人民法院（2015）北民五初字第01969号民事判决是在认定孙学刚的第58869号林权证有效的情况下进行的判决，孙学刚与二道沟金矿产生了排除妨碍纠纷。根据〔2018〕7号复议决定书，该林权证已被撤销；3.二道沟金矿不知孙学刚伪造合同，违反法定程序办理林权证并支付费用办理不动产权证，因孙学刚的林权证被撤销对二道沟金矿造成的损失，责任应由孙学刚承担；4.二道沟金矿所说的“善意取得”在本案并不适用。善意取得是在原权利人无处分权，将动产或不动产转让给受让人。说明善意取得前提是无权处分，而当时孙学刚持有58869号林权证，具有有权处分的权利外观。故本案不适用善意取得制度，孙学刚此举应属严重的恶意经济诈骗行为。综上，请贵院维持北票市人民政府所作出的行政复议决定。第三人提交如下证据：1.丛国彬与大杖子村委会签订的《荒山承包合同书》；2.丛国君与孙学刚签订的《荒山承包合同》；3.孙学刚改动的《荒山承包合同》；4.北票市人民政府北政行复字〔2018〕7号行政复议决定书；5.北票市人民法院（2015）北民五初字第01969号民事判决书；6.GPS点测量面积图。经庭审质证，原告二道沟金矿对被告北票市人民政府证据1和3真实性没有异议，但认为无法证明北票市人民政府重新作出的复议决定是依据生效判决作出的，不能认定第三人丛日升没有超过法定期限；证据2是第三人丛日升的单方表述，不能认定其是否知道原告取得不动产证书的时间；证据4的真实性并不认可，由于该证据与孙学刚取得林权证发生冲突，所以该证据不能证明丛国彬承包荒山经营权及承包四至范围；证据5真实性没有异议，该份证据不能证明双方对林地进行了临时使用权的约定，该份约定并没有经过合同条款效力确认的权威机关的评判，行政机关没有权利对合同条款进行判断；证据6真实性没有异议，孙学刚取得的林权证在先，二道沟金矿取得林权证在后，二道沟金矿办理林权证时，孙学刚取得的林权证并没有被撤销，二道沟金矿取得的林权证属于善意取得；证据7真实性及证明内容无异议，但是该林权证撤销时间在二道沟金矿的不动产权证之后，二道沟金矿办理的不动产权证符合行政法律规定，满足办证要件，不存在任何过错；证据8民事判决书真实性无异议，该份证据证明孙学刚与二道沟金矿之间进行林权转让法律关系合法有效；证据9《执行和解协议》，证明二道沟金矿取得的案涉林地合法，不能证明被告所证明的原告取得的不动产权证权属来源不清；证据10的真实性有异议，测量的过程原告并没有参与，仅是依靠第三人丛日升的要求，同时检测机构是否具有资质不清楚。原告二道沟金矿对于第三人丛日升提交的证据1、2，认为与二道沟金矿无关，真实性与证明问题无法确认；证据3案外人孙学刚是否篡改合同与二道沟金矿无关，即便孙学刚篡改合同也不影响合同效力，孙学刚有权将涉案土地流转给二道沟金矿；证据4真实性及证明问题均无异议，但该份决定书撤证的理由是孙学刚林权证范围（58869号林权证）与其承包合同不符，并不是因为孙学刚对涉案荒山不享有权利，孙学刚超范围办证并不包含在原告不动产权证范围之内；证据5真实性没有异议，可以证明原告取得涉诉土地使用权；证据6原告不予认可，该GPS图是丛日升单方测量，不能证明原告土地与其承包的林地重叠。北票市人民政府对二道沟金矿提交的第一组证据真实性没有异议，但对证明问题有异议，因为二份复议决定并不是同一事实和理由作出的。复议期间给予了原告举证期限，而且也提出了答复意见。我们重新勘测是因为丛日升只有四至，没有GPS点，我们是重新落点，所以不用通知企业到现场指界，我们有权对权属来源是否真实有效进行审查；第二组证据，我们已经在复议决定中阐述了善意取得属于民事调整范围，我们只是对行政行为进行实体审查并作出复议决定；第三组证据，我们已经在第二次复议决定中阐明，权属问题应由行政机关确认，孙学刚的林权证已被撤销并生效；第四组证据不予认可，无从考证，与本案无关。对第三人丛日升提交的证据，被告北票市人民政府认为与其向法院提交证据基本相同，坚持己方已发表的质证意见。第三人丛日升对原告二道沟金矿证据质证意见与被告北票市人民政府意见基本相同；认为其作为土地承包人，在孙学刚林权证和二道沟金矿不动产权证办理中均不知情，其合法权益被侵害；二道沟金矿关于其提起行政复议超过法定期限的异议无证据支持；对被诉行政行为无异议。本院对证据作如下确认：确认各方提交证据的真实性、关联性。原告二道沟金矿认为第三人丛日升在5234号不动产权证发证时即已知道该发证行为的意见无事实依据，作为5234号不动产证发证行为的非相对人，丛日升提起行政复议申请未超过法定申请期限；确认孙学刚关于其申办58869号林权证时提交的2007荒山承包合同文本与真实合同文本有不同之处，四至表述也超过真实合同文本，与丛国彬和村委会2004荒山承包合同一致的相关事实；原告二道沟金矿关于双方土地不重叠的意见无事实依据。经审理查明，争议地坐落于北票市××镇××（以下××）高丽坟前坡。2004年9月1日，丛日升父亲丛国彬（已故）与大杖子村委会签订荒山承包合同，承包大杖子村高丽坟前坡荒山，四至为：东至河套西边、南至大平垫子张广勤地边、西至与房申分水岭、北至高丽坟后第一道河；承包期限为30年。2007年9月17日，丛日升委托其叔丛国君将丛国彬承包荒山的一部分承包给本案案外人孙学刚，四至为：东至荒山分水岭、南至张广勤地界、西至荒山分水岭、北至荒山分水岭，东北方向有道以道南为界；以丛国彬2004年荒山承包合同的期限为合同期限。2014年4月30日，孙学刚办理了北林证字（2014）第58869号林权证，四至为：东至河套西边、南至大平垫子耕地边、西至分水岭、北至高丽坟后第一道河。后孙学刚与原告二道沟金矿就争议地使用权发生争议，孙学刚提起排除妨碍民事诉讼。2017年6月20日，北票市人民法院作出（2015）北民五初字第01969号民事判决，认定二道沟金矿占用孙学刚林地187.03亩，判处二道沟金矿赔偿孙学刚林地占用费及林木补偿费共计4,700,699.80元。2017年8月21日，孙学刚（甲方）与原告二道沟金矿（乙方）就履行（2015）北民五初字第01969号民事判决签订了《执行和解协议》，约定以420万元取得了孙学刚部分涉案土地。同时第6条约定，甲方承诺保障乙方无任何产权纠纷及权利负担，若由于甲方违约给乙方造成损失，应依法赔偿给乙方造成的全部损失。2018年2月1日，二道沟金矿申请办理了5234号不动产证，四至为：东至河套西边，南至孙学刚林界，西至孙学刚林界，北至高丽坟后第一道沟。2018年4月，第三人丛日升向被告北票市人民政府提出撤销孙学刚58869号林权证的复议申请。2018年6月17日，被告北票市人民政府作出北政行复字〔2018〕7号行政复议决定，撤销了孙学刚持有的58869号林权证，该复议决定已生效。2018年7月20日，第三人丛日升向被告北票市人民政府提出撤销原告二道沟金矿5234号不动产权证的复议申请。2018年10月15日，被告北票市人民政府作出北政行复字〔2018〕12号行政复议决定，认定二道沟金矿持有的5234号不动产证的土地范围与丛日升荒山承包合同土地范围存在重叠，北票市国土资源局为二道沟金矿核发不动产权证书属于事实不清，决定撤销二道沟金矿持有的5234号不动产权证书。原告二道沟金矿于2018年11月12日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月14日以（2018）辽13行初134号判决，撤销被告北票市人民政府作出的北政行复字〔2018〕12号行政复议决定，责令重作。2019年3月12日，被告北票市人民政府以北政行复字〔2019〕3号行政复议决定,撤销原告二道沟金矿持有的5234号不动产权证书，原告二道沟金矿不服，于2019年5月13日向本院提起行政诉讼。本院认为，被告北票市人民政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权。本案，原告二道沟金矿5234号不动产权证的取得是基于案外人孙学刚通过提供虚假申报材料，即将自己2007年承包林地面积扩大为与丛国彬和大杖子村委会2004年签订的承包合同林地面积相同，从而取得58869号林权证。该证因办理林权证的四至超出2007年的承包合同四至，与2004年丛国彬承包合同四至相同，已被北票市人民政府撤销。因该证被撤销，二道沟金矿取得的5234号不动产权证的权属来源不清，所办理的5234号不动产权证依据不存在，故北票市人民政府撤销二道沟金矿的不动产权证并无不当。本案不适用民法上的善意取得原则。首先善意取得原则的适用是在民事法律当中对善意第三人取得所有权或使用权的一种权利保护，是维护民事合同的平等主体之间民事权益的完整性，尽最大可能维护交易的完成；其次善意取得的原则适用，应是处分权人无权处分，即处分人没有取得所有权或使用权，擅自处分物权，但第三人误以为处分人有处分权能，而善意的与之交易，并且完成公示或登记。在行政争议中，对于土地和林地转让后，需要办理变更登记发放权属证书的，必须经政府国土或林业部门审查，才能取得不动产登记证书。本案中，在孙学刚起诉二道沟金矿排除妨碍案件中，北票市人民法院的民事判决是基于孙学刚的58869号林权证的存在，判决二道沟金矿给付孙学刚470万元。截止到2018年6月7日前，即孙学刚的58869号林权证被撤销之前，孙学刚具有使用权外观，是有权处分，并不是无权处分。同时，在处理行政争议中，应慎用民法上的“善意取得”原则，在行政法律规范明确的情况下，应首先适用行政法律规范。综上，被告北票市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告二道沟金矿的诉讼请求无事实和法律依据，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告辽宁二道沟黄金矿业有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元由辽宁二道沟黄金矿业有限责任公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  孟凡芹审判员  王敏一审判员  佟 伦二〇二〇年四月十三日书记员  孙晓敏