浙江省高级人民法院民 事 判 决 书（2019）浙民终1681号上诉人（一审原告）:景宁浙南钼业有限公司，住所地丽水市景宁畲族自治县东坑镇北溪村。法定代表人：谭振海，执行董事。委托诉讼代理人：周塞军，北京天驰君泰律师事务所律师。委托诉讼代理人：张莹，北京天驰君泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：景宁畲族自治县水利发展有限公司，住所地丽水市景宁畲族自治县红星街道复兴西路56号。法定代表人：刘远飞，董事长。委托诉讼代理人：李叶青，浙江五豪律师事务所律师。委托诉讼代理人：柳文杰，浙江五豪律师事务所实习律师。上诉人景宁浙南钼业有限公司（以下简称浙南钼业公司）因与被上诉人景宁畲族自治县水利发展有限公司（以下简称景宁水利公司）侵权责任纠纷一案，不服丽水市中级人民法院（2019）浙11民初54号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月14日立案受理后，依法组成合议庭于2019年1月17日对本案进行公开开庭审理，上诉人的委托诉讼代理人周塞军、张莹，被上诉人的委托诉讼代理人李叶青、柳文杰到到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月11日恢复诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：景宁水利公司为际头水库项目法人，该项目经相关政府部门规划、立项及审批等程序，决定建设。其中，2014年8月11日，浙江省核工业二六九大队受景宁水利公司委托，作出《际头水库项目建设用地项目矿产资源分布情况调查报告》（以下简称《调查报告》），确认调查区内无查明矿产资源（甲类）压覆；调查区横跨两个探矿权范围，建议业主在国土资源主管部门的指导下，按国土资源部和省国土资源厅的有关规定，与景宁立泰矿业公司和浙南钼业公司探矿权业主协商处理；调查区内无采矿活动，无采矿权设置。2014年9月18日，原景宁县国土资源局（以下简称原景宁县国土局）作出景矿压证（2014）49号《关于际头水库项目用地范围内矿产资源压覆情况的证明》（以下简称《无甲类矿产资源压覆证明》），确认际头水库项目用地范围内无甲类矿产资源压覆。际头水库项目于2015年5月25日开工建设，2017年8月31日水库建成并通过蓄水阶段验收，下闸蓄水，2018年4月18日开始供水，并于2018年12月27日通过完工验收，成为澄照农民创业园主要供水水源。浙南钼业公司主营钼矿开采、加工、销售，持有从事钼矿开采、加工、销售的相应许可证，其中包括：证号为T33120091202037012的《矿产资源勘查许可证》，享有对浙江省景宁县吴头山钼矿炉西岭-张山矿段的探矿权，载明有效期2013年12月13日至2015年12月13日；证号为C3300002011093110117947的《采矿许可证》享有对浙南钼业公司吴头山钼矿炉西岭矿段的采矿权，载明有效期限7年自2011年9月6日至2018年9月6日。2014年8月23日，因际头水库项目，景宁水利公司与浙南钼业公司签订《建设项目用地压覆矿产资源协议》，约定：由于际头水库项目的建设造成浙南钼业公司矿产资源不能开采的，浙南钼业公司有权向景宁水利公司提出按矿产资源量的市场评估价补偿损失的权利；景宁水利公司承诺，该工程建设对浙南钼业公司矿产资源压覆或使浙南钼业公司不能继续生存造成的经济利益损失，将依法按市场评估价给予补偿。2008年3月起，浙南钼业公司向景宁当地相关政府部门反映，因际头水库项目导致其采矿许可证无法延续，要求景宁水利公司履行2014年8月23日签订的《建设项目用地压覆矿产资源协议》（以下简称《压覆矿产资源协议》），未果。景宁县水利局以景水信访复字〔2018〕05号信访事项处理意见书建议浙南钼业公司以司法途径解决。景宁县环境保护局出具证明，际头水库目前尚未划定饮用水水源地保护区，其取水口与炉西岭矿段出渣口距离为2700米左右。浙南钼业公司通过申请政府信息公开方式，获知浙江省国土资源厅未制作、保存际头水库项目压覆的相关政府信息，认为际头水库项目报批手续违法，行政机关认定该项目未压覆甲类矿产资源违法，与矿产资源被压覆的事实不符，故其于2019年4月向一审法院提起诉讼，请求：一、被告立即停止对原告的侵权行为。二、被告赔偿因其侵权行为而给原告造成的各项经济损失101306158元，具体为：1.原告为采矿、探矿而修建、购置的配套设施、设备投入的共计21791958元；2.采矿权矿山开发总利润59514200元（具体以评估报告为准）；3.探矿权的经济价值约20000000元（具体以评估报告为准）。三、诉讼费用由被告承担。一审法院认为，从本案现有证据看，原告浙南钼业公司虽主张曾提出过探矿权、采矿权延续，但其是否确定的向有法定职责的行政机关提出过探矿权、采矿权延续申请，并且因为矿产资源被际头水库项目压覆而导致申请未被许可的证据缺乏。景宁水利公司与浙南钼业公司签订的《压覆矿产资源协议》，系附条件的补偿承诺，以际头水库项目的建设造成浙南钼业公司矿产资源不能开采为前提，且结合协议标题及当事人主张，系以际头水库项目建设用地压覆矿产资源，导致不能开采为前提。原告虽提交相关法律法规等欲证明际头水库项目报批手续违法，行政机关认定该项目未压覆甲类矿产资源违法，但该主张涉及对行政行为合法性的审查，无法在民事诉讼中解决。据此，当事人以其矿产资源被际头水库项目建设用地压覆为由而提出的诉讼主张，因与现有行政机关的认定不符，在相应的行政行为被撤销前，一审法院难以支持。综上，依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十八条、第一百七十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回原告浙南钼业公司的诉讼请求。案件受理费548331元，由原告浙南钼业公司负担。浙南钼业公司不服一审民事判决，向本院提起上诉，请求:1.依法撤销一审民事判决；2.依法改判，判决支持上诉人的全部诉讼请求，判决被上诉人赔偿因其侵权行为而给上诉人造成的各项经济损失共计101306158元；3.本案全部诉讼费用由被上诉人承担。事实理由：一、一审法院认定被上诉人履行《建设项目用地压覆矿产资源协议》中的赔偿义务是以压覆为前提，而却未对本案是否存在压覆这一基础事实进行公正审理及认定，属于对案件重要事实认定不清。1.根据原国土资源部相关文件规定，“压覆矿产资源”是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用，故本案中被上诉人行为已构成压覆。“是否压覆”的核心判断标准是建设项目实施后是否导致矿产资源不能开发利用，而不是以重合范围来确定是否压覆。本案中，在被上诉人修建际头水库之前，上诉人享有的采矿权和探矿权多年以来一直顺利延续，当前未能延续完全是由于际头水库的修建。被上诉人的建设行为已经导致上诉人已查明的重要矿产资源不能开发利用，故被上诉人行为已经构成压覆。2.本案中诸多证据均已证明存在压覆行为。行政机关虽然作出了无甲类矿产资源压覆的证明，但同时也明确了拟建项目范围涉及两个探矿权，需要补偿。压覆既包括采矿权，也包括探矿权。被上诉人提供的《调查报告》结论已经明确，水库项目涉及探矿权压覆，建议业主与矿权人协商处理。此外，被上诉人提交的《浙江省建设用地项目压覆矿产资源申请表》（以下简称《申请表》）中景宁县国土局审查意见中也明确载明：“拟建项目范围涉及两个探矿权，建设单位已经与矿业权人签订了矿产压覆协议，约定了相关补偿事宜。”景宁县国土局各级领导对此逐级签字确认，签字的时间分别是2014年9月17日、9月19日、9月22日，而景宁县国土局作出《无甲类矿产资源压覆情况的证明》的时间是2014年9月18日。从时间点上可以看出，景宁县国土局虽然出具了《无甲类矿产资源压覆证明》，但同时肯定了拟建项目范围涉及两个探矿权，需要补偿这一事实，该证明并不能证明不存在任何压覆，也不能免除被上诉人的补偿责任。3.一审法院认定不存在压覆所依据的两份证据均存在重大瑕疵，且有诸多与之相反的证据存在。首先，一审法院依据的《调查报告》系被上诉人单方委托制作，且全程未向矿权人收集过任何资料，其结论存在重大遗漏。该报告的制作未按照《城镇建设规划区内建设用地项目压覆矿产资源调查工作技术要求》【浙土资办（2006）47号】及《浙江省国土资源厅关于进一步规范建设用地项目压覆矿产资源审核工作的通知》【浙土资发（2006）9号】（以下简称《压覆矿产资源审核通知》）相关规定要求进行。其次，《压覆矿产资源审核通知》明确规定，拟建铁路、公路、输电线路、输气管道、水库和各种大型建筑物（建筑群）等大型工程建设项目，对是否压覆矿产资源有争议的，应由建设单位组织专家进行会审论证，经评审后再按规定办理审核。本案中，被上诉人表面上与上诉人签订意向补偿协议确认压覆矿产资源事实，并明确愿意补偿，暗地里按照无压覆矿产资源进行报批，显然双方对是否压覆矿产资源有争议，理应履行由建设单位组织专家进行会审论证，经评审后再按规定办理审核这一程序。在双方就是否压覆存在重大争议的情况下，被上诉人就案涉《调查报告》没有进行专家论证，程序存在重大瑕疵。再次，景宁县国土局出具的《无甲类矿产资源压覆证明》的合法性尚存疑问，一审法院不应将其作为认定本案事实的依据。根据《浙江省国土资源厅关于报国务院审批建设用地项目压覆矿产资源审核工作的通知》【浙土资发（2002）142号】和《压覆矿产资源审核通知》规定，建设项目压覆矿产资源的审批权归属于浙江省国土资源厅。市、县国土资源局负责提出初审意见，浙江省国土资源厅负责审核。经审核，无矿产资源压覆的，由浙江省国土资源厅出具无矿产资源压覆证明；确需压覆矿产资源的，由浙江省国土资源厅出具同意压覆证明。据此，景宁县国土资源局出具的《无甲类矿产资源压覆证明》已超出其行政职权范围，不应作为本案认定事实的依据。二、一审法院认定上诉人未能证明曾向有法定职责的行政机关提出过探矿权、采矿权的延续申请是错误的。刘铁钢的证言、景宁县环保局出具的《证明》、景宁县国土局盖章并由时任矿管科科长胡伟宝签字的矿区范围重叠图、上诉人向景宁县人民政府递交的《报告》及景宁县水利局对该报告作出的《信访事项处理答复书》可以证明上诉人在矿权到期前已申请办理过矿权延续，未成功延续与被上诉人签署的补偿意向协议和涉案际头水库的建设具有直接因果关系。三、一审法院认定对际头水库项目报批手续是否违法的审查属于对行政行为合法性的审查，无法在民事诉讼中解决是错误的。本案问题实质是被上诉人建设水库的行为在报批时就压覆问题存在瞒报，且未按法定程序履行各项义务，导致上诉人权益受到侵害。被上诉人建设水库的行为系民事行为，其行为是否违法违规、是否存在过错直接影响侵权案件的审理，理应属于民事诉讼审查范围。《中华人民共和国矿产资源法》第三十三条和《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》规定，压覆矿产资源需经批准。未经批准，不得压覆重要矿产资源。建设项目用地范围及其所影响区域内设置有矿业权的，用地单位需与矿业权人先协商并签订准予压覆的协议，对矿业权人进行补偿后，通过办理有关法律手续才能进行建设施工。本案中，被上诉人仅签署了《压覆补偿意向协议书》而未实际商定补偿的情况下，就在上报审批的文件中填写了“已与矿业权人签订协议，约定了相关补偿事宜”，以此获取到上级相关部门的审批，该行为已构成恶意瞒报。此外，被上诉人作为景宁县水利局下属的、屡次负责建设景宁县大型水利工程的建设单位，其完全具备且应当具备认知能力及专业知识，清楚的知晓其建设涉案水库时应当持有哪些批复、应当履行哪些程序。而被上诉人却在未取得浙江省国土厅是否同意压覆的批复、未履行补偿矿业权人义务的情况下，就建设了际头水库并投入使用，其行为已构成侵权，应对其侵权行为承担相应的赔偿责任。景宁水利公司答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，上诉人的上诉理由不能成立。一、被上诉人对上诉人的矿业权不存在侵权行为，主要体现在两个方面：1.被上诉人虽系际头水库的项目建设业主，但际头水库是经过政府相关部门规划、立项及审批程序批准建设的，属于合法建设。2.际头水库工程项目用地范围内没有矿产资源压覆。其一，景宁县国土局出具的《无甲类矿产资源压覆证明》明确际头水库工程项目用地范围内无甲类矿产资源压覆。其二，被上诉人委托有资质的相关单位作出的了《调查报告》，调查结果为调查区内无查明的矿产资源压覆，调查区范围内无采矿权活动、无采矿权设置。因此，际头水库工程项目的用地范围内不存在矿产资源压覆的情况，因而也就不存在对上诉人所谓的矿业权的侵犯。二、上诉人称其不能继续开采矿产，原因系其采矿许可证和探矿许可期满以后没有被政府相关部门许可延续，而非际头水库建设行为。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人提交了一组证据材料，即上诉人原法定代表人刘铁钢给时任景宁县环保局柳局长、景宁县国土局刘局长及矿管科胡科长的通话记录三份，拟证明2018年3月，刘铁钢找到了景宁县国土局矿管科胡科长要求延续采矿许可证，而其当时告知无法延续，当时该局刘局长也明白这一点，景宁县环保局亦出具了一份不能延续采矿许可证的证明，原因系际头水库的建设。被上诉人质证认为，三份通话记录的真实性无法确认，且其属于证人证言性质，相关人员必须出庭作证。另，其也不能证明待证事实。本院认为，三份通话记录的对话在逻辑上并不严密，存在答非所问的情况，且其亦不能证明待证事实，故不予采纳。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点为被上诉人建造际头水库的行为是否对上诉人构成侵权以及是否应赔偿相关损失。本案案由为侵权责任纠纷，一般侵权责任的构成要件有四个即主观过错、侵权行为、损害结果、侵权行为与损害结果之间存在因果关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条第二款“在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”、第九十一条第（一）项“人民法院应当依照下列原则确定举证证明责任的承担，但法律另有规定的除外：（一）主张法律关系存在的当事人，应当对产生该法律关系的基本事实承担举证证明责任；……”的规定，本案应由上诉人承担被上诉人构成侵权的举证证明责任，如其不能举证证明，应由其承担举证不能的不利法律后果。上诉人主张被上诉人存在压覆其矿产资源的侵权行为，导致其不能办理采矿权、探矿权的延续，从而造成了损害结果，且侵权行为与损害结果之间存在因果关系，故被上诉人应当赔偿相关损失。第一，关于被上诉人是否存在压覆上诉人矿产资源的问题。首先，从浙南钼业公司（甲方）与景宁水利公司（乙方）于2014年8月23日签订的《压覆矿产资源协议》第二条“甲方同意乙方在该范围（矿业权范围）内建设小（二）型水库，甲方放弃乙方对所用地表面的损坏经济补偿的要求，但对由于该项目的建设造成甲方矿产资源不能开采的，甲方有权向乙方提出按矿产资源量的市场评估价补偿损失的权力。乙方承诺，该工程建设对甲方矿产资源压覆或使甲方企业不能继续生存造成的经济利益损失，将依法按市场评估价给予补偿”的约定可以看出，被上诉人作出补偿的前提条件是际头水库项目的建设造成上诉人“矿产资源不能开采”，即被上诉人的补偿承诺属于附条件的承诺。再结合《压覆矿产资源协议》标题、协议上下文及上诉人相关主张，上述“矿产资源不能开采”应理解为际头水库项目建设用地压覆了上诉人已经探明的矿产资源，导致不能开采。鉴于《压覆矿产资源协议》属于附条件的承诺，被上诉人并未确认其存在压覆上诉人矿产资源的事实，故《压覆矿产资源协议》不能证明被上诉人压覆了上诉人已经探明的矿产资源。其次，因《申请表》所载内容“根据该矿产资源分布的调查报告，项目涉及两个探矿权范围，项目业主已分别与……浙南钼业有限公司探矿权业主签订协议，无甲类矿产资源压覆”“拟建项目范围涉及两个探矿权，已分别签订协议，无采矿权设置”“拟建项目用地范围内涉及到矿业权设置，建设单位已与矿业权人签订了矿产压覆协议”中的“协议”“矿产压覆协议”实际系指《压覆矿产资源协议》，故根据前述分析，《申请表》也不能证明被上诉人压覆了上诉人已经探明的矿产资源。再次，从景宁县水利局出具的《刘佩峰等信访事项处理意见书》所载内容“由于赔偿问题牵涉面较广，情况较为复杂，又涉及环保、国土等审批问题，建议走司法途径进行解决”可以看出，该意见书系景宁县水利局对上诉人就解决赔偿问题提出的建议，同样不能证明上诉人的上述主张。第二，关于被上诉人对上诉人的探矿权是否存在侵权行为问题。从案涉《调查报告》所载内容“调查区横跨两个探矿权范围，建议业主在国土资源主管部门的指导下，按国土资源部和省国土资源厅的有关规定，与……景宁浙南钼业有限公司探矿权业主协商处理”可以看出，该报告只是建议被上诉人与上诉人就探矿权问题进行协商处理，并未确认被上诉人侵害了上诉人的探矿权。另，虽然上述《申请表》所载内容中多次提到探矿权，但同样未确认被上诉人侵害了上诉人的探矿权，故上诉人主张被上诉人侵害了其探矿权，无事实和法律依据。在上诉人提供的证明不足以证明被上诉人压覆了其矿产资源、侵害了其探矿权的情况下，其主张造成了损害结果，应当赔偿相关损失，亦无事实和法律依据。第三，对上诉人提出的际头水库项目报批手续违法、行政机关认定该项目未压覆甲类矿产资源违法等问题，因上述主张系对行政行为的合法性提出的异议，不属于本案审理范围，故不予评述。综上，上诉人浙南钼业公司的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费548331元，由上诉人景宁浙南钼业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇二〇年四月二十九日书记员  朱胤佐