中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）最高法民申1102号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：上海贝安嘉医疗器械有限公司，住所地上海市普陀区中山北路3663号第358幢315B室。 法定代表人：张福民，该公司总经理。 委托诉讼代理人：梁红波，该公司员工。 被申请人（一审被告、二审上诉人）：淮北矿工总医院集团，住所地安徽省淮北市长山路1号。 再审申请人上海贝安嘉医疗器械有限公司(以下简称上海贝安嘉公司)因与被申请人淮北矿工总医院集团(以下简称淮矿总医院)合同纠纷一案，不服安徽省高级人民法院（2019）皖民终655号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 上海贝安嘉公司申请再审称，（一）一、二审法院认为淮矿总医院终止与上海贝安嘉公司的合作是依据国家政策的调整，符合双方协议约定，不存在违约行为明显错误，且缺乏事实和法律依据。1.“禁止医疗机构违规出租或变相出租科室行为”不属于国家政策范畴，而是禁止性法律规范，“医疗机构违规出租或变相出租科室”系《医疗机构管理条例》第23条所明确禁止的“出卖、转让或借用医疗许可证”行为，且相关规范早在涉案协议签订之前就已存在。2016年5月国家卫生和计划生育委员会（以下简称国家卫计委）召开“规范医疗机构科室管理和医疗技术管理的会议”，只是进一步要求“禁止医疗机构违规出租或变相出租科室行为”，并非系新出台的“国家政策性规定或规范”。可见本案不存在“国家政策调整”的合同约定的情形。2.2016年5月4日国家卫计委“规范医疗机构科室管理和医疗技术应用管理”电视电话会议，和2016年5月6日安徽省卫生和计划生育委员会（以下简称安徽省卫计委）卫医秘〔2016〕196号文件“关于开展医疗机构违规出租科室和擅自开展自体免疫细胞治疗技术临床应用清查工作的通知”及2016年5月16日淮北市卫生和计划生育委员会（以下简称淮北市卫计委）进行自查自纠的通知，都是规范医疗机构违规出租或变相出租科室的行为。但根据涉案协议，本案中双方合作属于大型医疗设备合作分成模式，并非出租及变相出租科室情形。一审法院以所谓公函形式向淮北市卫计委索取回复函，程序违法。回复函所引用的第5条依据《国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》（国办发〔2010〕58号）中的规定，即“非营利性医疗机构所得收入除规定的合理支出外，只能用于医疗机构的继续发展。对违反经营目的、收支结余用于分红或变相分红的，卫生部门要责令限期改正；情节严重的，按规定责令停止执业，并依法追究法律责任”是一审及二审判决中认定的淮矿总医院终止协议不存在违约行为，双方合作不符合国家政策的政策依据。但该规定也是在涉案合作合同签订之前就已经出台，并无任何政策调整的情形出现。另外非营利性医疗机构分为政府办非营利医疗机构（公立医院）和社会办非营利医疗机构（民营医院），近年来，针对社会办非营利医疗机构的宽松优惠政策陆续出台。2015年6月11日，国务院办公厅颁布的《关于促进社会办医加快发展若干政策措施》（国办发[2015]45号）第五条明确规定“鼓励地方探索建立对社会办非营利性医疗机构举办者的激励机制”。根据上述政策，很多地方先后出台地方性法规，同意给予非营利性医疗机构出资人一定的回报。由此可见，所谓不允许分红的政策目前只适用于政府举办的非营利性医疗机构，即公立医院。在国家鼓励民间资本进入医疗卫生领域新的时代背景下，淮矿总医院作为民办非营利医疗机构其收支结余是可以分红的，是可以与其他专业医疗设备企业合作分成的。（二）淮北市卫计委2018年9月13日回复函是在程序严重违法违纪、肆意虚构案件事实、滥用行政确认职权等一系列违法违纪的行为背景下出笼的，不能作为定案依据。1.一审法院发出的涉案征询函具有指证、诱证之虞，且回复函没有单位负责人及制作证明材料的人员签名，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十五条的规定,依法不能作为认定案件事实的根据。同时，根据安徽省卫计委卫医秘〔2016〕196号文件第三条规定，各市医疗机构清查和自查自纠情况的上报省卫计委医政医管处的截止日期为2016年5月25日。而淮矿总医院出具“协议终止通知函”为2016年6月28日，试问，如何在5月25日前将一个月后才发生的解约事实作为自查自纠内容上报？由此可知，回复函的内容与案件事实不符，虚假成分明显。2.涉案项目的合作方式系通过双方协商并以合同内容固定下来，根据合同的相对性原则，合同外的单位或个人无权对该合同的履行进行变更、终止或解除。行政机关在进行行政执法过程中，认为合同当事人在履行合同过程中存在违法事实或行为时，其对违法事实或违法行为人进行行政处理或处罚，但无权认定涉案合作合同内容是否违法违规，是否有效。如果卫生行政执法管理部门认为涉案合作合同中的合作方式，涉嫌构成“医疗机构违规出租或变相出租科室”的违法行为，依法应当先调查立案，并依法告知该医疗机构违法行为以及可能对其进行的行政处理或处罚，医疗机构有权进行解释或抗辩，有权申请听证或复议，直至诉讼。然而，上海贝安嘉公司作为合作项目的实际经营参与者从未收到卫生行政执法部门的任何行政法律文书，淮矿总医院也从未转告曾经因合作项目被卫生行政执法部门查处或明令限期整改的事项，并因此向再审申请人提出协商合作项目的变更事宜。淮北市卫计委作为地方医疗及卫生机构的指导及行政监督部门，放着近几年国家出台的针对民间资本进入医疗领域的诸多优惠性方针与政策不顾，在未经法定程序，未经立案调查取证论证，仅仅凭主观臆造，片面的拿十几年前并不符合本案性质的相关政策生搬硬套，十分随意地在回复函中，对涉案合作项目进行所谓属于“医疗机构违规出租或变相出租科室的违法行为”的定性定案，显属滥用行政权的违法行为，且已明显侵犯了再审申请人的合法权益，干扰了民事案件的正确处理。（三）淮矿总医院单方面强行关闭PET-CT机房，撕毁合同的行为，依法应认定其构成根本性违约，应承担由此造成的全部经济损失。1.一审既然认定涉案合作合同合法有效，当事人全面履行合同则是其法定义务。因合同约定的“国家政策调整”情形在本案中并不存在，本案合同不能继续履行的根本原因和责任完全在淮矿总医院一方，其行为构成根本性违约。淮矿总医院在诉讼中称涉案项目被淮北市卫计委责令限期整改，否则将进行处罚，但至今未出示任何相关证据，一、二审法院对相关事实认定不当。2.上海贝安嘉公司依法诉请解除涉案合作合同是基于淮矿总医院根本性违约在先。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条和第一百一十三条的规定，淮矿总医院应赔偿因终止合同给上海贝安嘉公司造成的经济损失。关于垫付外聘医生的费用问题。根据合同约定，淮矿总医院应派其五名医护人员（两名坐诊医生、一名技师、两名护士）持证到岗，但由于淮矿总医院缺乏核医学方面的医疗技术人员，导致项目迟迟无法运营。经双方协商由上海贝安嘉公司先外聘具有相应资质的诊断医生到位，使整个项目运营起来，才由此产生了垫付该两名外聘诊断医生费用。根据合同约定该部分费用依法应由淮矿总医院承担。需要指明两点，一是涉案协议第六条中关于运行成本之人员成本（工资、奖金、福利及附加），不包含淮矿总医院应当外派的三名医护人员；二是管理成本中所谓外聘专家费用，与上海贝安嘉公司垫付的外聘诊断医生工资，是两个不同的概念，不能混为一谈。关于延误投入运营期间资金占用损失的赔偿问题。因淮矿总医院迟迟未能完成机房的建设和配置许可证，因其违约行为，导致涉案设备不能按时就位、安装调试，严重推迟了实际投入运营的时间，给上海贝安嘉公司增加了巨额投资占用期间的银行利息损失，对此，淮矿总医院依法应当承担该部分经济损失。而所谓延长合作期限的弥补措施，因为淮矿总医院的根本性违约并未能实际兑现，上海贝安嘉公司因此所受的实际经济损失并未得到任何弥补或挽回，在此背景下，免除淮矿总医院的违约赔偿损失，显然缺乏事实和法律依据。综上，原审存在《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第一项、第二项、第三项、第五项、第六项规定的情形，申请再审。 本院经审查认为，本案系再审审查案件，应围绕着上海贝安嘉公司的再审申请理由是否符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形进行审查。 关于淮矿总医院终止涉案协议是否构成违约。根据一、二审法院查明的事实，上海贝安嘉公司、淮矿总医院签订的涉案协议约定双方合作期内由上海贝安嘉公司负责执行成本支出，选派管理和服务人员。从上述约定看，双方合作范围并不仅限于设备合作分成，还包括人员工资、运行管理等方面，其实质系淮矿总医院通过科室外包，收入分配等方式取得相应的对价，属变相出租科室行为。上海贝安嘉公司主张其并未参与相关日常管理工作，与双方协议约定不符。针对变相出租科室的行为，1994年9月1日实施的《医疗机构管理条例》已作出禁止性规定，且也不妨碍国家卫计委、安徽省卫计委等相关卫生行政主管机关在此之后的2016年通过电视电话会议、文件等形式提出更加明确、具体的要求。而淮矿总医院基于相关卫生行政主管机关的更加明确、具体的要求开展自查自纠、发出通知终止涉案协议履行并无不当，一、二审法院认定本案符合双方协议第八条约定情形，淮矿总医院不构成违约并不缺乏依据。 关于涉案回复函应否采信。对于上海贝安嘉公司、淮矿总医院之间涉案协议所涉合作事项是否属于国家卫计委、安徽省卫计委等卫生行政主管部门相关会议、文件中所要求的清理范围，一审法院向淮北市卫计委发函征询、了解相关情况，淮北市卫计委作为行业主管部门，根据其对政策、法律的理解进行答复回函并无不当，上海贝安嘉公司称一审法院的询证函具有指证、诱证之虞依据不足。同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十五条是对单位出具的证明材料的形式以及人民法院审查规则的规定，该条款要求单位出具证明文书上要有负责人和经办人签名盖章，系为了便于人民法院在必要时核实证明文书的真实性。而本案中，淮北市卫计委出具回复函是基于一审法院的要求，故本案并不存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十五条规定的适用情形。上海贝安嘉公司主张该回复函不具备证据的形式要件于法无据，本院不予支持。淮矿总医院根据上级要求上报自查自纠情况，与其向上海贝安嘉公司出具协议终止通知函，系两种不同的行为，两者之间也不存在必然的先后关系。上海贝安嘉公司以协议终止通知函的出具日期晚于安徽省卫计委卫医秘〔2016〕196号文所规定的上报截止日期为由主张涉案回复函内容虚假依据不足，对其该部分再审申请理由，本院不予支持。此外，对于上海贝安嘉公司向二审法院提交的《调查证据申请书》，二审法院经审查后根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十五条的规定未予准许并无不当。对未予准许的原因，二审法院在裁判文书中也给予了说明，上海贝安嘉公司称二审未进行任何回复或解释与事实不符，对其该部分再审申请理由，本院不予支持。 关于上海贝安嘉公司主张的相关经济损失及费用应否支持。关于垫付外聘医生费用。涉案协议虽约定医生、护士、技术人员由淮矿总医院选拔，但同时也约定人员成本由上海贝安嘉公司执行，上海贝安嘉公司主张该部分费用应由淮矿总医院承担与协议约定不符。且《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款规定“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思”。本案中，涉案协议约定应由上海贝安嘉公司执行的成本中包括外聘专家费用，上海贝安嘉公司主张该约定中的外聘专家费用不包括外聘医生费用，但涉案协议并未作出上述约定，故对其该部分再审申请理由，本院不予支持。对于资金占用损失。根据上海贝安嘉公司的主张，该部分损失发生在涉案《补充协议》签订之前，但双方在签订《补充协议》时却并未对该部分损失的负担作出约定，且在双方之后的合作履行中，上海贝安嘉公司均未就该部分损失向淮矿总医院提出主张，一、二审法院据此对上海贝安嘉公司该部分请求未予支持并不缺乏依据。对于可得利益损失。如前所述，因淮矿总医院终止涉案协议履行并不构成违约，一、二审法院对上海贝安嘉公司该部分诉讼请求未予支持亦无不当。 关于新证据问题。上海贝安嘉公司将《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》等多份政策法规作为新证据向本院进行了提交，拟证明涉案设备合作模式符合国家政策。但从相关政策法规的文本内容看，并未对涉案合作模式相关问题作出直接规定。且本案系合同纠纷，上海贝安嘉公司也并非社会办非营利性医疗机构的举办者，上述政策法规与本案并不具有直接关联性，也均非《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百八十八条所规定的新证据，不足以推翻原判决。对上海贝安嘉公司该部分再审申请理由，本院不予支持。 综上，上海贝安嘉公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下： 驳回上海贝安嘉医疗器械有限公司的再审申请。 审判长  包剑平 审判员  杜 军 审判员  关晓海 二〇二〇年四月二十八日 法官助理齐晓丹 书记员马利杰