湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终74号 上诉人（原审被告）武汉市城乡建设局，住所地武汉市江汉区常青路45号。 法定代表人夏平，局长。 委托代理人杨秋诗，工作人员。 委托代理人徐思怡，北京中伦（武汉）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）湖北鑫运发工贸有限公司，住所地武汉市东湖开发区周店村。 法定代表人熊金洲，董事长。 委托代理人刘京萍、万少斌，该公司员工。 上诉人武汉市城乡建设局因被上诉人湖北鑫运发工贸有限公司诉其履行给付搬迁补助金一案，不服武汉市江汉区人民法院（2019）鄂0103行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2012年4月，武汉市城乡建设委员会（以下简称“市城建委”）拟定《关于开展三环线以内及沿线混凝土搅拌站整治工作的活动方案》，报经武汉市人民政府同意，在武汉市开展对混凝土搅拌站的整治活动，整治范围为三环线以内及沿线混凝土搅拌站。重点是三金潭、长丰乡、白沙洲、舵落口、姑嫂树等区域内的混凝土搅拌站。工作计划包括于2012年完成三环线以内及沿线混凝土搅拌站的混凝土搅拌车辆防漏设备加装，三金潭、长丰乡、白沙洲、舵落口、姑嫂树重点区域搅拌站整治全面达标。市城建委负责专项整治活动的统筹协调及日常事务性工作，督导混凝土搅拌站场区文明生产，组织实施混凝土搅拌车辆防漏设施的加装。原告经营的混凝土搅拌站位于本市洪山区洪山乡红旗村，符合上述方案的整治范围，同年9月，原告按要求在规定时间内完成了整体搬迁。同年11月28日，市城建委制定《三环线以内及沿线混凝土搅拌站整治工作补助资金管理办法》（以下简称“《管理办法》”），并向各混凝土搅拌站印发。该办法所称的专项整治工作补助资金（以下简称“专项资金”）是指用于三环线以内及沿线混凝土搅拌站专项整治工作的财政补助资金。该《管理办法》对混凝土整治工作补助资金的使用范围与补助标准、申报条件、申报及审批程序等作出了规定，其中补助标准事项第六项规定：2012年度完成搬迁的每个搅拌站补助资金60万元。《管理办法》中专项资金的申报及审批程序规定：1、符合申报条件的混凝土搅拌站可分年度向市商品混凝土管理站提出资金补助申请，并提供相关材料，包括专项资金申请报告、专项资金补助申请表、营业执照、整治项目清单等；2、市商品混凝土管理站根据领导小组办公室公告、公示的考核验收结果，对混凝土搅拌站申报资料进行审核，并提出资金补助的具体意见报市城建委；3、市城建委对商品混凝土管理站上报的意见进行复核，经审批同意后由市商品混凝土管理站按财政相关规定拨付。2013年3月29日，原告依据《管理办法》要求向市城建委提交专项资金申请报告、专项资金补助申请表、公司营业执照等资料，认为其已于2012年9月已全部搬迁完毕，经市三环线以内及沿线混凝土搅拌站整治工作领导小组办公室考察确认并验收合格，现申请专项资金补助。经核查，同年9月13日，市城建委下属事业单位武汉市商品混凝土管理站发布《关于2012年度整治达标混凝土搅拌站专项补助资金审查结果的公示》，对专项资金补助项目及补助金额等内容予以公示，公示时间为2013年9月13日至2013年9月20日，公示的附件内容为《2012年度混凝土搅拌站专项补助资金审核表及混凝土搅拌车名单》，审核表名单载明原告单位补助金额合计60万元。之后，原告称曾多次到市城建委和原商品混凝土管理站催促发放该笔补助资金，但一直未得到明确答复。2018年1月26日原告通过城市留言板反映上述情况，市城建委所属节能办公室回复称专项整治工作已于2013年底暂告一段落，相关情况需要进一步了解核实再予沟通。原告认为被告未正确履行法定职责，向原审法院提起行政诉讼，请求判令被告依照武城建【2012】369号文件，立即履行原告搬迁补助金60万元的行政行为，本案诉讼费用由被告承担。另查明，按照《武汉市机构改革方案》的工作部署，武汉市城乡建设委员会现已更名为武汉市城乡建设局。 原审法院认为，在当事人针对行政机关提起的履责之诉中，法院判定行政机关是否履责，既不能只看行政机关是否作出答复，也不能只看答复内容是否满足当事人的主张，而应当在明确履责之诉基本类型的前提下，综合考量行政机关履行具体法定职责的现实可能性和实际程度，审查行政机关最终有无“实质履行”法律法规所规定的行政职责。该行政职责的来源即是法律、法规、规章的规定，也可能是来自政府以规范性文件形式发布的政策。因此，政府及其职能部门以政策性文件形成发布的方案或办法等即是发布行政机关的法定职责的来源和依据。本案中，被告以实施《管理办法》的形式，对本市三环线及沿线混凝土搅拌站专项整治工作进行资金补助予以规定，而原告经营场所的整治搬迁行为即为该办法中专项资金规定给予资金补助的范围。原审法院认为，被告作为行政主体，为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予利益回报的意见表示行为，即为行政允诺。其允诺是在法律法规授权基础上，在自由裁量范围内作出的单方授益性行为。行政主体不仅要遵守法定义务，还当特定的行政相对人做出符合行政允诺事项的行为时，双方之间即成立具体的行政允诺法律关系，行政主体还应按照其承诺的内容履行相应的给付义务。经原审法院审查，被告作出的《管理办法》中规定了专项资金的申报审批程序，原告按规定提交相关资料和提出申报，武汉市商品混凝土管理站亦实施专项资金审查结果的公示，原告单位亦登记在审核名单中。而根据上述管理办法的审批程序规定，武汉市商品混凝土管理站应当对混凝土搅拌站申报资料进行审核，并提出资金补助的具体意见报被告，再由被告对意见进行复核并审批。但在案件审理过程中，被告并未向原审法院提交是否收到其下属单位武汉市商品混凝土管理站提交的资金补助具体意见材料，亦未提交其对上报意见的复核和审批结论的证据材料。原审法院认为，原告按《管理办法》规定的要求提交申报材料及申请，是其要求被告履行行政允诺义务，不属于《行政诉讼法》第四十七条规定的申请行政机关履行保护财产等合法权益法定职责的行为，原告提起本案诉讼，不受行政机关接申请后不履行法定职责起诉期限的限制。被告未按《管理办法》承诺内容对武汉市商品混凝土管理站提交具体意见进行复核和审批，属于未正确履行法定义务。因此，原告认为被告未按《管理办法》对其进行资金补助侵犯其合法权益，有权随时提出履行法定职责之诉，故原审法院对被告辩解原告起诉已超过起诉期限的意见不予采纳。另外，本案中，虽原告诉请是要求被告履行支付搬迁补助款的具体行为，但其本质仍是要求被告履行《管理办法》所承诺的法定义务，法庭无需苛求行政相对人所提诉讼是否完全符合行政诉讼规定的诉请格式，从而再增加当事人的起诉成本及浪费法院的司法审判资源。再者，发布《管理办法》的行政主体系被告，办法规定的审批程序本就属于被告的法定义务内容，虽然被告未能提供其已对武汉市商品混凝土管理站的上报意见进行复核和审批的材料，但是否应当给予原告专项资金补助仍系被告职责审核的范围，因司法审判并不能代替行政执法职责，故被告应当按其承诺内容完成专项资金复核和审批的法定义务。据此，原审法院对原告诉请被告应履行法定职责之本意予以支持，对其要求给付搬迁补助60万元的诉请不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决被告武汉市城乡建设局于本判决书生效之日起60日内，按照《三环线以内及沿线混凝土搅拌站整治工作补助资金管理办法》第六条第（三）项的规定，针对原告湖北鑫运发工贸有限公司提出专项资金补助申请的事项作出答复。 上诉人武汉市城乡建设局不服一审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实错误，上诉人与被上诉人之间不存在行政允诺关系。行政相对人获得补助资金需要经过行政相对人提出申请、上诉人考察确认、审批等一系列程序，要满足“搬迁完成”的考核标准，并非上诉人作出的单方意思表示。原审判决适用法律错误，被上诉人关于上诉人未履行法定职责的起诉超过起诉期限。被上诉人提出履行法定职责的起诉，应当适用行政诉讼起诉期限的相关规定。一是被上诉人要求上诉人支付60万元搬迁补助款的原审诉讼请求是基于其认为上诉人未履行法定职责提出。该诉讼请求应当在法定起诉期限内提起。应当适用《行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项和第四十七条的规定。原审判决混淆了行政相对人提出行政履职申请及提出行政诉讼的权利，错误认定被上诉人有权随时提出履行法定职责之诉，与《行政诉讼法》的本意不符。即使法院认为行政机关没有履行法定职责且没有作出处理决定，其履行义务呈持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除，也不能依此直接对超出起诉期限的诉请进行判定。就本案而言，被上诉人针对2013年9月13日对专项补助资金进行公示后，上诉人未履行支付搬迁补助法定职责的行为提起诉讼，已超过了起诉期限。即使该诉请超过起诉期限，公民、法人或者其他组织有权再次向行政机关提出履职申请，而行政机关有决定履行或不履行法定职责的权利。相应地，行政机关新的履职与否行为，与已超过起诉期限的前一个不履职行为，并非同一个行政行为。只有在公民、法人或者其他组织在行政机关针对后一次申请的履职期限届满之日起六个月内提起行政诉讼，人民法院方有受理并作出裁判的权力。综上，请求：1.撤销武汉市江汉区人民法院（2019）鄂0103行初79号判决书；2.驳回被上诉人原审起诉；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人湖北鑫运发工贸有限公司二审未提交书面答辩意见，口头表示坚持一审诉称意见。 各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以认可。 本院认为，行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示。行政允诺是行政主体在法律法规规定的基础上，在自身自由裁量权范围内作出的单方授益性行为。本案中，上诉人对外发布的《管理办法》，系上诉人为实现提升中心城区空气质量，规范我市混凝土行业生产、运输行为的行政管理目标，而向特定的相对人发出的承诺，在相对人完成了其要求的整治任务，并经其审批确认后，由其所属的武汉市商品混凝土管理站给付该相对人补助资金的单方性授益行为。《管理办法》应当认定为属于行政允诺。上诉人认为被上诉人获得补助资金需要经过申报、考察确认、审批等一些列程序，并非单方意思表示，该行为不属于行政允诺，一审认定事实错误。本院认为，行政相对人的申报是整治范围内的混凝土搅拌站接受整治管理，配合完成整治任务的要求。上诉人组织开展考察和审批，是上诉人对有哪些行政相对人以及该行政相对人是否确实完成其规定整治任务的情况收集及验收，不进行申报和审批，上诉人该如何知道哪些行政相对人以及是否完成了符合行政允诺事项的行为。故上诉人认为其行为不构成行政允诺的意见不成立，本院不予支持。 诚实信用是行政允诺义务的客观基础，只要有承诺内容的产生，行政主体就要为社会公众因承诺的信任产生责任，并对此承诺负有法定履行义务，否则构成不作为。本案中，《管理办法》明确规定了专项补助资金的补助标准、申报条件、审批程序，被上诉人按规定申报并提交了相关资料。武汉市商品混凝土管理站按规定完成了对上报资料审核和现场核查工作，相关审核结果进行了公示，被上诉人列入了2012年度整治达标公示名单中。根据调查，上诉人陈述武汉市商品混凝土管理站已经按规定，将公示后提出的资金补助具体意见报送至上诉人处，按照《管理办法》的规定，还应当由上诉人最终审批同意后，才能由武汉市商品混凝土管理站按财政相关规定拨付。因此，对上报资料进行复核确认，作出最终处理决定，并对整治达标的行政相对人给予补助资金这一完整的行为是上诉人承诺负有的法定义务。而上诉人至今未能按照《管理办法》的规定作出最终的审批处理意见，相关工作从2013年对外公示以后停止至今。上诉人没有依据《管理办法》的规定程序及时履行审批职责，长时间拖延履行其应尽的义务，导致包括被上诉人在内的专项整治工作对象的应期待利益长期处于不确定中，损害了行政相对人的合法权益，严重损害了法治政府、诚信政府的形象，其行为已经构成行政不作为。 关于上诉人提出，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出的规定，被上诉人从2013年公示结果作出后，到提起本案诉讼已经超过法定起诉期限的问题。本院认为，上述起诉期限的规定是对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出的规定，并不是对依职权履行法定职责情形下行政不作为起诉期限的规定。本案中，上诉人对外发布《管理办法》之日即启动了三环线以内及沿线混凝土搅拌站专项整治资金补助工作。被上诉人等混凝土搅拌站被纳入整治范围。上诉人应当依据其规定程序及时推进相关工作的开展，主动依职权履行相关职责。如前所述其职责包括确定达标企业，并对达标企业给予补助资金。资金补助具有一定的补偿性质，凡符合补助条件的整治对象，均有权获得补助。上诉人履行其行政允诺义务，并不是依被上诉人等行政相对人的申请而实施，而是因其自身对外提出了允诺事项，行政相对人完成其规定行为的，上诉人就应该依职权主动实施补助资金给予义务，而无需行政相对人的申请。而在整治工作推进中，被上诉人等混凝土搅拌站按《管理办法》规定向上诉人进行补助资金的申报，应视为是有效配合上诉人开展集中整治资金补助工作的需要，相当于协助上诉人完成整治达标企业的登记工作，促进补助资金发放工作的顺利开展。因此，本案不能因为《管理办法》要求企业主动申报补助资金而将上诉人的履职行为界定为依申请的履职行为。上诉人依据《管理办法》应当履行的法定职责，属于其应当依职权主动履职的行政行为。故对该行为提起行政诉讼，不能适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定。关于依职权履行法定职责情形下的起诉期限，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务。本案中，上诉人一直未能对武汉市商品混凝土管理站上报的意见进行复核并作出最终处理决定，《管理办法》确定的法定义务仍然存在，被上诉人有权对上诉人不履行义务的行政不作为提起诉讼，不存在超过法定起诉期限的问题。 因为上诉人对其职权内的事项尚未作出最终处理，法院直接裁判其向被上诉人履行补助资金给予义务的条件还不成熟，原审法院对被上诉人给付60万元搬迁补助的诉讼请求不予支持，判决要求上诉人按其承诺内容完成专项资金复核和审批义务，并作出最终决定，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市城乡建设局承担。 本判决为终审判决。 审判长  陈平 审判员  俞震 审判员  沈红 二〇二〇年四月二十九日 法官助理王瀚 书记员祁平