浙江省杭州市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)浙01民终2044号 上诉人（原审原告）陈某，女，1988年10月7日出生，汉族，住杭州市富阳区。 上诉人（原审原告）陈雪龙，男，1963年12月8日出生，汉族，住杭州市富阳区。 上诉人（原审原告）董珍兰，女，1964年4月1日出生,汉族，住杭州市富阳区。 上诉人（原审原告）陈一鸣，男，1994年1月8日出生，汉族，住杭州市富阳区。 上诉人（原审原告）臧某，男，2013年9月30日出生，汉族，住杭州市富阳区。 法定代理人陈某，系臧某母亲。 五上诉人共同委托诉讼代理人张赵泳,浙江杭天信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市富阳区土地储备中心，统一社会信用代码1233018347033470XY，住所地杭州市富阳区富春街道桂花西路1号。 法定代表人王幼良，主任。 委托诉讼代理人何丽青、李雨航,浙江凯麦律师事务所律师。 原审第三人杭州市富阳区人民政府银湖街道办事处，统一社会信用代码11330183002506726R，住所地杭州市富阳区银湖街道高桥东路28号。 法定代表人徐雪峰，主任。 委托诉讼代理人蒋浩，浙江恩波律师事务所律师。 上诉人陈某、陈雪龙、董珍兰、陈一鸣、臧某因与被上诉人杭州市富阳区土地储备中心（以下简称土地储备中心），原审第三人杭州市富阳区人民政府银湖街道办事处（以下简称银湖街道办）合同纠纷一案，不服杭州市富阳区人民法院（2019）浙0111民初7207号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月11日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，一、2010年7月13日，陈雪龙（乙方、被搬迁人）与土地储备中心（甲方、搬迁人）、银湖街道办（责任单位）签订《补偿协议》一份，约定：因迎宾大道立体式综合改造工程建设需要，甲方在区域实施房屋搬迁工作，乙方的房屋在搬迁红线范围内；过渡费，采取乙方自行解决过渡房方式，按规定给予临时过渡费，过渡期为腾空之月起至安置房交房后4个月止；乙方户内人员数4人，按每人每月250元标准预发临时过渡费40000元，如乙方在2010年8月6日前签订本协议，并在2010年8月31日前腾空房屋的，甲方再补助乙方每人每月250元合计预发临时过渡费80000元，如甲方未能在40个月内交房，则过渡费按每人每月500元标准顺延；等等。该协议内的4人系指陈雪龙、陈某、董珍兰及陈一鸣。二、陈某、陈一鸣系陈雪龙、董珍兰子女，户口均在。2013年4月，陈某与案外人臧力结婚，并于2013年9月30日生育儿子臧某，并将其落户至江苏省南京市栖霞区胜利三村177-28号。2017年11月7日，陈某离婚，臧某由其抚养，并将臧某户口于2017年12月7日迁至。三、土地储备中心自2017年12月起开始通过银湖街道高桥村股份经济合作社给臧某发放过渡费，直至2019年5月。银湖街道高桥村股份经济合作社制作的高桥村横塘区块安置房过渡费清单显示，陈雪龙户安置人口为5人。四、2018年5月12日，银湖街道办事处作出银委纪［2018］5号会议纪要，载明：有多个儿子户安置的情况下，父母的安置面积允许分摊到各个儿子安置的户内，同时各儿子户房屋翻倍补偿面积应结合父母重置价安置面积平摊到户的面积进行扣减计算；等等。2019年7月12日，银湖街道办事处作出银委纪［2019］8号会议纪要，载明：经讨论决定，安置人口按签订协议时的人口为基数计算，选择调产安置的，选房前死亡、婚嫁而发生人口减少的不作调整，签约后选房前出生（违反计划生育政策的出生人口等情形除外）、婚娶（签约后离婚又再婚的，原配偶，〈指银湖新区地铁沿线整村搬迁行动计划启动之日至签约前配偶〉已计入安置人口，再婚配偶不得重复安置）等自然增长人口可计入安置人口……；要严格审核自然增长人口是否符合安置资格，特别是不符合入赘条件的女婿、外甥子女等需重点审核把关……；等等。2019年9月26日，银湖街道办事处作出银委纪［2019］12号会议纪要，载明：银湖街道于2019年8月13日召开班子会议，就银湖街道高桥农居安置小区回迁安置第一次人口公示后相关问题处理意见进行了集体研究，经讨论决定，根据银委纪［2019］8号会议纪要决定，已婚农业女儿本人给予安置，其配偶不予安置，该子女为1997年1月1日前出生，且享受过二轮土地承包时农村生产生活资料分配的，则计入安置人口；等等。五、依据上述政策，土地储备中心除对臧某未进行安置外，对陈某户其他成员均已进行安置。陈某、陈雪龙、董珍兰、陈一鸣、臧某于2019年11月诉至原审法院，请求判令:1.土地储备中心向其交付臧某作为拆迁安置人口可得的90平方拆迁安置房（其中按照重置价740元每平方米购买50平方米，另按照成本价1650元每平方米购买40平方米）；2.土地储备中心向其交付臧某作为独生子女而增加的虚拟人口一人可得的90平方拆迁安置房（其中按照重置价740元每平方米购买50平方米，另按照成本价1650元每平方米购买40平方米）；3.土地储备中心向其支付臧某新增人口可得的回迁奖9000元，入住安置房鼓励奖20000元，臧某作为独生子女而增加的虚拟人口的回迁奖9000元、入住安置房鼓励奖20000元，过渡期补贴5000元，合计63000元；4.案件受理费由土地储备中心负担。 原审法院认为，本案主要争议焦点为土地储备中心对臧某是否有安置的义务。首先，签订《补偿协议》时，臧某尚未出生，《补偿协议》上亦未有对于如出现臧某这类情况，土地储备中心需要对其进行安置的约定。其次，根据银委纪［2019］8号会议纪要、银委纪［2019］12号会议纪要的规定，臧某的情况，不属于土地储备中心需要进行安置的范围。再次，虽臧某曾领取过渡费，但领取过渡费的事实并不能推断其属于安置范围。综上，陈某等五人的主张，没有合同约定，亦无政策依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决： 驳回陈某、陈雪龙、董珍兰、陈一鸣、臧某的诉讼请求。本案受理费5335元，减半收取2667.50元，由陈某、陈雪龙、董珍兰、陈一鸣、臧某负担。陈某、陈雪龙、董珍兰、陈一鸣、臧某于判决生效之日起十五日内向原审法院申请退费。 宣判后，陈某、陈雪龙、董珍兰、陈一鸣、臧某不服，向本院提起上诉称：一、拆迁区块内所有《补偿协议》均无新增人口安置合同条款。案涉迎宾大道立体式综合改造工程中，搬迁人与被搬迁人签订的补偿协议均未对新增人口安置进行约定，搬迁人对认为符合新增人口的安置人员发放过渡费并予以安置。签订补偿协议后出生的被安置的新增人口很多，故补偿协议签订后根据人口情况对被安置人口进行调整符合惯例，臧某属于被安置对象。二、一审认为领取过渡费不能推断属于安置范围不当。上诉人一审提交了证据证明臧某属于安置人口，且过渡费清单中已经将臧某作为安置人口。根据补偿协议约定，超过40个月后，安置人口每人每月可享受500元过渡费补助，可见领取过渡费是安置人口的转述待遇。补偿协议订立后，安置人口会因被拆迁户婚丧嫁娶、人口出生而变化，但搬迁人不会因此与被搬迁人重新订立合同，故是否享有过渡费就是认定是否属于被安置人口的唯一标准。过渡费清单已经列明臧某属于安置人口，该清单经搬迁人多年审核，且在臧某户口迁入后即被认定陈雪龙户安置人口为5人。三、一审认定上诉人的主张没有合同约定不当。根据合同法第十条、第十一条，过渡费清单属于合同形式，银湖街道办向上诉人发放臧某过渡费且上诉人领取过渡费的行为都可以视为双方对合同的履行。四、一审根据银委纪［2019］8、12号会议纪要认定臧某不属于安置人口不当。银湖街道办以会议纪要方式剥夺臧某的安置资格系单方变更合同的行为，应属无效。臧某出生后，银湖街道办将其列入过渡费清单的安置人口范围并发放过渡费，表明其认可臧某为安置人口，臧某以领取行为作为认可，双方达成合意。银湖街道办不得以会议纪要单方毁约。综上，上诉人陈某等五人请求二审法院撤销原判，依法改判支持其一审诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人土地储备中心负担。二审法庭调查中，陈某等五上诉人补充上诉人理由如下：1、对臧某进行安置符合《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》和《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》（已废止）的规定。后者于2014年5月1日被前者替代，根据前者第二十条第一款和后者第二十一条的规定，安置人口按家庭常住户口人数确定。陈雪龙户房屋为与此次征地补偿范围内，不论适用上述哪个规定，臧某均属于家庭常住人口，应当被安置。2、《杭州市富阳区征收集体所有土地房屋补偿实施细则》、《富阳市迎宾大道立体式综合改造工程中段（高桥片）集体所有土地住宅房屋搬迁补偿安置方案》都未规定臧某不能安置。根据前者第七条第五款、第二十二条的规定，臧某系陈某所生，属于安置人口。3、案涉会议纪要违法无效。根据《土地管理法实施条例》第二十五条，土地储备中心如对臧某不予安置，应由富阳区政府协调，协调不成的，由批准征收的土地的政府裁决。银湖街道办所做的会议纪要不具有征地补偿、安置方案的法律效力，也非有权机关作出的补偿安置争议裁决，故以会议纪要对臧某不予安置缺乏依据，山东法院有类似确认该条款无效的判决。四、若法院认定臧某属于安置人口，就应支持上诉人一审诉讼请求，被上诉人及原审第三人对此予以确认。根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二十条第一款第二项、《拆迁管理条例》第二十一条第一款第二项、《杭州市富阳区征收集体所有土地房屋补偿实施细则》第二十二条第五点、《富阳市迎宾大道立体式综合改造工程中段（高桥片）集体所有土地住宅房屋搬迁补偿安置方案》第七条第二款第二项以及银委纪［2019］12号会议纪要第一点，臧某作为独生子女可得90平方米安置房。根据补偿协议第六条第四、五款及《银湖街道“高桥花苑”分房搬迁安置（认购）款项计算表》，臧某享有回迁奖、过渡期补贴。综上，申请购房时臧某属于陈雪龙户家庭常住人员，且已按照安置人口标准领取过渡费，臧某母亲陈某从未将户口迁出，陈某离婚后臧某不可能在父亲处安置，陈某和臧某均在本集体享受股权，如不保障臧某在陈雪龙户中的征迁安置利益，违反市条例的规定，也不公平。补偿协议属于民事协议受合同约束，银湖街道办将臧某计入安置人口并发放过渡费的行为可视为双方已就臧某纳入安置法案为达成协议并实际履行，银湖街道办若干年后以违法的会议纪要且未经公示、未征求陈雪龙户意见，单方变更协议内容不当，应予纠正。 被上诉人土地储备中心答辩称：一、签订补偿协议时臧某尚未出生，故未约定对其的安置，双方对此均无异议。在补偿协议合法有效的前提下，上诉人如果要求变更协议内容对臧某进行安置，则应根据所在区块安置政策即富迎改［2010］4号文、银委纪［2018］12号会议纪要等内容，并结合新增人口实际情况，由案涉三方协商一致变更。二、臧某领取过渡费的事实不能推断其属于安置范围。没有任何法律或政策明确规定享有过渡费即被视为安置人口，且过渡费的发放对象并非仅为搬迁补偿过程中的安置人口，如银委纪［2019］12号文也提到了虽然存在享受村股份制并领取过渡费的情况下仍不予安置的人口。本案向臧某发放过渡费系基于陈某离婚后将臧某户口迁入的事实，村里基于人口增加而发放过渡费，非对臧某安置人口身份的认定，也不属于对补偿协议的履行。根据上诉人所在区块房屋搬迁补偿安置流程，需要对拟安置人口进行三次人口公示并接受异议、审议后，如符合房屋搬迁补偿安置政策及补偿协议规定的安置人口条件的才被最终认定为安置人口，银湖街道办在第一次人口公示过程中发现上诉人户内的特殊安置情况，经调查核实后认为臧某不属于安置人口。三、银委纪［2019］8、12号会议纪要系对房屋搬迁补偿安置政策的补充规定，一审据此认定臧某不属于安置对象正确。2010年4月19日，富阳市迎宾大道立体式综合改造工程指挥部制定富迎改［2010］4号文件规定了上诉人户所在区块的房屋搬迁补偿安置方案，后续由于被拆迁人在册常住人口出现变化，银湖街道办分别出具银委纪［2018］5号和［2019］8号、12号会议纪要进行了补充规定，并未超出原有政策范围。补偿协议应符合房屋搬迁补偿安置政策，对新情况如需安置的也应符合上述规定。本案安置符合上述规定。富迎改［2010］4号文件第七条明确了界定安置人口的基本原则，臧某不属于安置人口。银委纪［2019］8号会议纪要针对搬迁过程中出现的人口变化等问题明确参照银湖街道地铁沿线房屋搬迁补偿安置方案中的政策执行，即安置人口签订协议时的人口为基础计算，银委纪［2018］5号会议纪要对银湖街道地铁沿线房屋搬迁补偿安置方案内没有说明的特殊性问题及处理意见作出专门说明，第一条Ｂ款即本案臧某的情况，银委纪［2019］12号会议纪要第一条第（一）项规定也对新增安置人口进行了规定，故一审据此认定臧某不属于安置范围并无不当。此外，本案所涉及的补偿协议性质是搬迁房屋协议，上诉人提及的法律适用不正确，本案应按民事案件处理。臧某不符合富迎改［2010］4号文件规定的安置人口范围。银委纪［2018］5号文、［2019］8、12号文是银湖街道办根据实际情况作出的政策文件，符合法律规定。臧某母亲是基于［2018］5号会议纪要进行安置的，相关政策文件已经予以实施，搬迁房屋已经分配完毕，银湖街道办的政策文件符合法律规定。综上，土地储备中心请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人银湖街道办答辩称：一、上诉人与被上诉人就增加安置面积事项未达成一致变更。合同法第七十七条、第七十八条对合同变更进行了规定，可见我国合同变更的性质为协议变更，协商一致规则和禁止推定规则是合同变更的两个原则。上诉人要求增加安置面积，即要求增加用成本价购买房屋，而领取过渡费的事实只能理解为上诉人与被上诉人就先行发放过渡费达成一致，非安置面积的协议变更，故根据上述原则，过渡费领取行为不能推定双方已经达成增加安置面积的一致意见。二、无论是国有土地还是集体土地上的房屋征收，立法都禁止通过不正当行为增加补偿费，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第七条、第二十条，一方面是为了防止谋取不当利益导致国家财产损失，另一方面也是为了防止出现补偿行为违反民事活动应当遵循的公平、诚信原则。三、臧某不属于《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》规定可以增加安置人员的范围，也不属于合同约定可以增加安置人员的范围，过渡费被上诉人也不应支付，但被上诉人经研究决定不再追回，已经对上诉人予以了照顾。且文件也明确过渡费就是过渡费，不能推定领取过渡费的就是安置人员。综上，原审第三人银湖街道办请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人陈某、陈雪龙、董珍兰、陈一鸣、臧某在二审期间向本院提交以下证据材料：1、杭州市富阳区征收集体所有土地房屋补偿事实细则复印件一份，拟证明根据该细则第七条，拆迁期间暂停户口迁入，确需办理的可以办理户籍迁入，被补偿人在正式安置前出生的人口应当作为安置人口，人口界定按照实施补偿或购房时的在册常住人口计算；2、杭州市中级人民法院（2018）浙01行终994号判决书复印件一份，拟证明：该案与本案极其相似，最终杭州中院认为外嫁女所生子女属于安置人口范围，本案比该案更有利于上诉人的因素为，臧某已经领取过了过渡费，而该案中外嫁女郭某及郭某所生子女谢某均未领取过渡费。 被上诉人土地储备中心、银湖街道办在二审期间均未向本院提交新证据。 对上诉人陈某、陈雪龙、董珍兰、陈一鸣、臧某二审提交的证据材料，被上诉人土地储备中心、原审第三人银湖街道办认为，对证据1的真实性、合法性无异议，但对关联性、证明目的有异议，案涉协议系双方协商一致签订，非行政机关的征地行为，案涉协议存在规范性文件、补偿政策的内容，大部分内容是双方协商一致的，案涉协议订立于2017年7月3日，该细则发布时间为2016年6月26日，与本案无关；对证据2认为与本案无关，判例不能作为判决依据，且两案判决的事实基础不同，安置情况不同，两案性质也不同，本案不存在显失公平的情况。本院认为证据1系针对土地征收的细则，而本案系搬迁补偿，故该证据与本案缺乏关联性；证据2与本案无关，本院不予采纳。 本院经审理查明的事实与原审经审理查明的事实一致。 本院认为，本案三方签订的补偿协议意思表示真实，内容未违反法律禁止性规定，应为合法有效，各方均应依约履行。根据补偿协议约定，陈雪龙户户内人员4人，为陈雪龙、陈某、董珍兰和陈一鸣，陈雪龙户的补偿安置涉及被搬迁房屋及装修、附属设施补偿、过渡费、搬家费、高层公寓安置以及相应奖励等。臧某系补偿协议签订后新出生落入陈雪龙户的人口，补偿协议中未涉及对该类新增人口补偿安置的约定，各方亦未就臧某的补偿安置达成新的一致意见，且根据银委纪［2019］8号、12号会议纪要明确不予将臧某这类新增人口计入安置范围，故五上诉人要求增加臧某为安置人口缺乏依据。虽然土地储备中心自2017年12月起给臧某发放过渡费至2019年5月，并在过渡费清单中载明陈雪龙户安置人口为5人，但不能证明土地储备中心同意臧某享有过渡费以外的其他合同补偿安置权利。综上，陈某等五上诉人的上诉请求依据不足，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费5335元，由陈某、陈雪龙、董珍兰、陈一鸣、臧某负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 亮 审判员 胡 宇 审判员 秦海龙 二〇二〇年四月二十四日 书记员 万丹丹