淮安市清江浦区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0812行初239号 原告清河区亿力未来城小区（一期）业主委员会，住所地淮安市清江浦区翔宇中道118号6号楼115室。 法定代表人张杨，职务主任。 委托代理人方晓峰、王楷，江苏山师行律师事务所律师。 被告淮安市清江浦区长东街道办事处，住所地淮安市清江浦区越河路水韵天成售楼中心。 法定代表人丁祖勇，职务主任。 出庭负责人侯志猛，该办事处副主任。 委托代理人应海东，上海申浩（淮安）律师事务所律师。 被告淮安市清江浦区物业管理中心，住所地淮安市清江浦区人民路清晏园小区二区八幢三楼。 法定代表人徐茂，职务主任。 出庭负责人谢涛，该中心主任。 委托代理人薛刚毅、马泽，江苏引航律师事务所律师。 第三人淮安市清江浦区住房和城乡建设局，住所地淮安市清江浦区人民路清晏园小区二区八幢三楼。 法定代表人姜跃，职务局长。 出庭负责人徐茂，该局副局长。 委托代理人薛刚毅、马泽，江苏引航律师事务所律师。 原告清河区亿力未来城小区（一期）业主委员会（以下简称亿力业委会）诉被告淮安市清江浦区长东街道办事处（以下简称长东街道办）、被告淮安市清江浦区物业管理中心（以下简称区物管中心）撤销印章作废声明一案，于2019年5月20日向本院提起诉讼。本院立案受理后，向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月25日公开开庭审理了本案。因被告区物管中心不具有诉讼主体资格，本院已经向原告释明应变更主体，原告拒绝变更，故本院决定追加淮安市清江浦区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）为第三人，并于2019年12月11日再次开庭审理。原告委托代理人方晓峰、王楷，被告长东街道办出庭负责人侯志猛、委托代理人应海东，被告区物管中心出庭负责人谢涛，第三人区住建局出庭负责人徐茂，被告区物管中心及第三人区住建局的共同委托代理人马泽、薛刚毅均到庭参加诉讼。本案因疑难复杂，经江苏省高级人民法院批准，本案依法延长审理期限六个月，现经本院审判委员会讨论研究，本案现已审理终结。 2019年4月24日，二被告联合发布了《印章作废声明》，内容为：“现因原亿力业委会任期届满，自2019年4月24日起作废‘清河区亿力未来城小区（一期）业主委员会’印章（编码3208020948634）”。 原告亿力业委会诉称，原告于2019年4月7日发出召开业主代表大会临时会议通知，书面征求业主表决意见：是否同意在《江苏省物业管理条例》规定的范围内，将本届业主委员会委员、候补委员及监督委员会委员、候补委员的任期，由四年改为五年。本次业主代表大会临时会议共有21名业主代表参加，投票结果为：同意20票、否决1票。原告认为，根据《业主大会及业主委员会指导规则》第十七条、第二十九条及亿力业委会《议事规则》第五十条之规定，本次业主代表大会临时会议所表决的决议已获得半数通过，结果真实有效，程序合法，上述人员任期为2015年4月24日至2020年4月23日止。2019年4月23日，原告将该表决向二被告申请备案，二被告不予备案。2019年4月24日，二被告向原告小区业主发出印章作废声明，表示因原告任期届满，自2019年4月24日起作废印章。原告认为，被告作废印章的行为侵犯了小区业主的自治权，请求法院判决：1、依法撤销二被告向小区业主发布的《印章作废声明》；2、诉讼费用由二被告承担。 为证上述事实，原告向本院出示以下证据： 1、2019年5月30日提交的业主大会的会议决议，证明原告系业主代表大会的授权提起行政诉讼，原告主体适格。 2、清河区亿力未来城小区（一期）业主委员会申请确认表，证明原告的合法性。 3、2019年4月7日业委会通知及公告图片，证明原告召开业主大会的形式及内容向小区业主代表发布通知并张贴于小区各处。 4、业主代表表决表21张，证明业主代表会议的议题通过。 5、业主委员会公告及照片，证明业主代表大会的内容及通过的事项向小区全体业主公告，并张贴于小区各处。 6、申请备案报告及回复，证明2019年4月22日原告就业主代表的通过内容及通过事项向二被告书面报告备案，二被告不予备案。 7、公告，证明被告发布公告，内容为由东长街道社区居委会代替原告职责进行新一届业主委员会的普选工作，导致原告无法正常履行合法工作。 8、移交资料的函，证明二被告在不予备案后要求原告归还业主大会的一切财务。 9、印章作废声明，证明二被告强制作废原告原有的合法印章。 10、业主代表大会会议决议，证明2019年5月30日，业主18人表决同意授权业主委员会针对长东街道办、区物管中心提出行政诉讼。 被告长东街道办辩称：1、原告已不具备诉讼主体资格。2019年4月23日原告任期届满，二被告发布公告，由长东街道办代行业委会职责。依据《清河区亿力未来城小区（一期）业主代表大会章程》（以下简称《大会章程》）第五十七条和第四十四条规定，原告需经业主大会决议才能向人民法院起诉。2、被告所作的印章作废声明符合法律规定。根据《江苏省物业管理条例》第三条第二款规定，被告有权对原告换届选举等工作进行指导、监督，提出意见和建议，且被告于2019年1月22日、2019年3月7日两次致函原告，就业委会换届选举工作的相关事项进行提醒和指导。原告依据《业主大会和业主委员会指导规则》及经过备案的小区业主代表《大会章程》、《议事规则》，业主委员会委员的任期为四年，原告理应履行规定，临时召开大会进行表决的行为未经业主小组会议讨论，故该延长任期的表决无效，被告不予答复并无不当。原告于2019年4月23日任期届满，在任期届满前未能选举出新的业主委员会，根据《业主大会和业主委员会指导规则》第五十八条之规定，可以由当地居委会在街道办事处的指导和监督下代行业主委员会职责，2019年4月24日，被告向原告发出由长东街社区委员会代行业委会职责的公告，同日发布作废印章声明，符合法律规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告长东街道办在法定期限内向本院出示以下证据： 1、2019年1月21日联席会议记录； 2、2019年1月22日长东街道办指导函； 3、2019年1月29日亿力业委会请示函； 4、2019年2月13日长东街道办回函； 5、2019年2月24日亿力业委会的通知； 6、2019年3月7日长东街道物管办公室的指导函； 证据1-6、证明长东街道办对亿力业委会换届选举工作进行行政指导。 7、2019年3月11日，亿力业委会报告； 8、2019年3月1日长东街道办的回函； 9、2019年4月7日长东街道办回复； 10、2019年4月22日亿力业委会的报告； 11、2019年4月23日长东街道办回复； 证据7-11，证明被告长东街道办对亿力业委会的表决不予备案的理由和依据。 12、2019年4月24日被告作出的公告、公章作废声明； 13、亿力业主代表大会《议事规则》、《大会章程》、《业主委员会及监督委员会选举办法》（以下简称《选举办法》）； 证据12-13，证明长东街道办发布印章作废声明的理由和依据。 法律依据：《大会章程》第三章第三十一条、《议事规则》第七章第二十条、《业主大会和业主委员会指导规定》第五十八条、第五十九条。 被告区物管中心辩称：1、原告作为行政诉讼的主体不适格。根据《物业管理条例》第十五条及《议事规则》第十九条规定，业主委员会未取得业主大会或代表大会的授权，也未经业主大会或者代表大会形成决议，故无行政诉讼的主体资格。《议事规则》第二十条规定，业主委员会委员任期为四年，于2019年4月23日届满，任期届满后原告已无权履行职权。2、被告区物管中心作为被告主体不适格。《物业管理条例》第五条规定，县级以上人民政府房地产行政部门负责本行政区域内物业管理活动的监督工作。被告区物管中心作为清江浦区住房和城乡建设局下属事业单位，不具有诉讼主体资格。3、《印章作废申明》系对尚未成立的新一届亿力业主委员会进行的业务指导工作，并非具体行政行为，不具有行政法上的可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。4、原告改变本届业主委员会任期的决议不合法。5、被告发布的公章作废声明符合法律规定。根据《业主大会和业主委员会指导规定》第四十七条、第五十八条之规定，原告在任期届满前3个月内应当履行换届选举，但原告未履行义务，致使原业委会任期届满后未能选举出新一届业委会，被告发布公告由长东街社区居委会代行业委会职能，并筹划召开业主大会选举产生的新一届业委会，被告同时作出《印章作废声明》，具有法律依据。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告区物管中心在法定期限内向本院提供以下证据： 1、《议事规则》、《大会章程》、《选举办法》，证明原告业委会系业主代表大会的执行机构，业委会执行业主大会的决定事项，履行业主大会赋予的职责，原告业委会提起本案诉讼并未取得业主代表大会的授权；原告于2015年4月24日选举产生，任期为四年，业委会及委员已经任期届满。因此原告不具有提起本案诉讼的原告主体资格。 2、2019年4月22日亿力业委会报告、2019年4月24日被告区物管中心对原告报备的回复，证明亿力业委会向区物管中心提交业主代表大会表决将本届业委会委员任期由4年改为5年的备案报告。该业主代表大会决议违反《议事规则》及《江苏省物业管理条例》、《业主代表大会和业主委员会指导规则》的规定，属于无效决议。区物管中心根据该小区业主代表大会议事规则及相关法律规定，作出不予备案的回复，符合法律规定。 3、2019年4月24日二被告发布的《公告》、《印章作废声明》，证明根据《议事规则》以及《业主大会和业主委员会指导规则》的规定，原告在任期届满前3个月内应当组织召开业主大会会议，进行换届选举，但是原告没有履行按期换届选举的义务，导致原告任期届满后没有产生新一届业委会，二被告作为指导和监督单位，根据规定发出本案公告，符合法律规定，原告诉讼没有依据。 4、淮安市清江浦区机构编制委文件，证明物管中心是区住建局的下属事业单位，作为本案的被告不适格。 第三人区住建局辩称：1、原告作为行政诉讼的主体不适格。2、原告诉请要求撤销的《印章作废声明》不具有行政法上的可诉性，不属于行政诉讼受案范围。物管中心的指导行为不具有行政管理职能。3、原告提供的改变本届业主委员会任期的决议不具有合法性。根据《议事规则》，原告任期四年，原告擅自更改任期与议事规则相抵触，不具有合法依据。4、物管中心与长东街道办发布的声明符合法律规定。因原告任期届满后未产生新一届业委会，在此情况下，物管中心根据《业主大会和业主委员会指导规则》第五十八条之规定发出《公告》，符合法律规定。在原业委会已经不存在的情况下，原业委会印章也不应当再被适用，物管中心与长东街道办为防止原业委会印章被他人擅自使用导致业主权利受损，而作出“不再使用”、“作废”声明，属于指导范畴，合理、合法，原告起诉不具有法律依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人提交的证据与被告区物管中心一致。 上述证据均经当庭举证、质证，合法有效，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实： 原告亿力委员会成立于2015年4月24日，并经被告长东街道办备案，同时备案的还有《议事规则》、《大会章程》、《选举办法》。根据上述备案文件，亿力委员会任期4年，至2019年4月23日任期届满。 2019年1月22日，被告长东街道办向原告发出《指导函》，内容为：根据规定原告应当在任期届满前3个月组织召开业主（代表）大会会议进行换届选举。2019年1月29日，原告向被告长东街道办发出《请示》，称“业主大会代表权基数存在争议，无法组织换届选举工作，请求被告给予指导。”2019年2月13日，被告《回函》，主要内容为：1、原告于2019年4月23日任期届满，应当到期之前组织选举；2、选举由原告自行组织，如确遇见困难，街道可以安排社区协助；3、根据业主大会和业主委员会指导规则，如原告未在期限内组织，社区居委会可以在街道办事处的指导和监督下，组织换届选举工作。 2019年2月24日，原告向业主代表发布内容为变更业主委员会任期四年为五年的《通知》。2019年3月7日，长东街道办向原告发出《指导函》，指导意见：“1、代表权基数变更问题正在诉讼中，效力待定，故按照2015年《议事规则》进行换届选举；2、业主委员会按照《议事规则》，任期为四年。”后原告经投票变更任期并要求被告长东街道办予以备案，被告长东街道办以变更任期违反了《议事规则》为由不予备案。 2019年4月22日,原告再次向被告长东街道办《报告》，称“于2019年4月7日再次召开业主代表大会临时会议，采用书面征求意见的形式对任期更改作出表决，共21名业主代表参加，投票结果为20人同意将任期更改为5年，特此报备。”2019年4月23日，被告长东街道办《回复》：“更改任期违背了相关法规及《议事规程》的规定，不予备案。” 2019年4月24日，二被告联合发布《公告》，内容为：“原亿力业委会未能在届满前选举出新一届业主委员会，故根据第五十八条之规定，由长东街社区居委会（以下简称长东居委会）代行业主委员会职责，并筹划召开业主大会选举产生新一届业主委员会。”同日，二被告还联合发布了《印章作废声明》，内容为：“现因原亿力业委会任期届满，自2019年4月24日起作废‘清河区亿力未来城小区（一期）业主委员会’印章（编码3208020948634）”。 原告对上印章作废声明内容不服，于2019年5月20日诉至本院，请求撤销二被告作出的《印章作废声明》。 本院认为，本案的争议焦点为：1、原告亿力业委会任期届满后，是否具有行政诉讼主体资格。2、被告区物管中心是否为行政诉讼的适格被告。3、二被告于2019年4月24日作出的《印章作废声明》是否合法。 1、原告具有行政诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以以自己的名义提起诉讼。对于业主委员会到期后是否具有诉权，相关法律文件并未明确规定。《议事规则》第十八条：“业主代表实行任期制，任期和业主委员会以及监督委员会任期一致。换届时应按本议事规则规定的条件进行重新选举。业主代表可以连选连任……”本院认为，业主委员会是物业管理区域内由业主选举出的业主代表组成的民间自治组织，其目的为了在物业管理活动中代表和维护全体业主合法权利。本案中，原告虽然任期届满，但是并未选举出新的业主委员会，在此期间，原业主委员会虽然不能再对小区公共管理事务作出决议，但对针对其作出的行政行为，应当享有诉权。否则，在新一届业主委员会未选举产生前，如发生涉及小区公共利益的行政诉讼，需按照法定人数参与诉讼，显然增加了诉讼难度，不利于对小区业主诉权的保护。综上，原业主委员会不当然因为到期而丧失全部诉权。 2、被告区物管中心不是本案的适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《物业管理条例》第五条第二款规定：“县级以上人民政府房地产行政部门负责本行政区域内物业管理活动的监督工作。”淮安市清江浦区机构编制委员会清编发〔2017〕69号《关于印发淮安市清江浦区物业管理中心主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中规定：“区物管中心系淮安市清江浦区住房和城乡建设局下属事业单位，其主要职责是：（一）负责国家、省、市物业管理工作方针政策和法律法规的落实工作；……”据此，区物管中心系区住建局下属事业单位，并没有法律、法规或者规章直接赋予其物业管理职权，不具备行政诉讼主体资格。根据《解释》第二十条第一款、第二十六条、《行政诉讼法》第二十九条的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关作为被告。人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼……本案审理过程中，已向原告释法说明，原告不同意变更、追加被告，因区物管中心不具备行政诉讼主体资格，故裁定驳回原告对区物管中心的起诉。依法追加区住建局为第三人，参加诉讼。 3、被告于2019年4月24日作出的《印章作废声明》超越职权。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第四十八条规定：“业主委员会应当自任期届满之日起10日内，将其保管的档案资料、印章及其他属于业主大会所有的财产移交新一届业主委员会。”第五十五条规定：“违反业主大会议事规则或者未经业主大会会议和业主委员会会议的决定，擅自使用业主大会印章、业主委员会印章的，物业所在地的街道办事处、乡镇人民政府应当责令限期改正，并通告全体业主……”第五十六条规定：“……业主委员会任期届满后，拒不移交所保管的档案资料、印章及其他属于全体业主所有的财物的，新一届业主委员会可以请求物业所在地的公安机关协助移交。”《大会章程》第四十七条规定：“……原业主委员会应当在其任期届满之日起10日内，将其保管的档案资料、印章及其他属于业主代表大会所有的财物移交新一届业主委员会，并做好交接手续”。可见，原业主委员会任期届满后，应当履行档案资料及印章移交手续，一般应当移交给新一届业主委员会。本案中，原亿力业委会任期届满，二被告依照相关规定，作出由长东居委会代管的决定，并筹备召开新一届业委会的选举工作，在此期间可以要求原告移交公章进行代管，待新一届业委会成立后，将原业委会档案材料及公章一并移交新一届业委会。如原告未在10日内移交，代管的长东居委会可以请求物业所在地的公安机关协助移交。如果发现原业主委员会有违法使用公章的行为，长东街道办可以根据《业主大会和业主委员会指导规则》第五十五条的规定责令限期改正。根据《民办非企业单位印章管理规定》，印章的准刻、备案、销毁工作均由公安机关负责，印章丢失的，经声明作废后，重新刻制。综上，二被告对印章只有部分管理权，作出印章作废声明系超越行政职能的行为，应当予以撤销。 综上，被告长东街道办2019年4月24日作出的《印章作废声明》适用超越职权，应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下： 撤销被告淮安市清江浦区长东街道办事处、第三人淮安市清江浦区住房和城乡建设局于2019年4月24日作出的《印章作废声明》。 案件受理费50元，由被告淮安市清江浦区长东街道办事处、第三人淮安市清江浦区住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款单位：江苏省淮安市中级人民法院；开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行；账号6232636100129289727）。 审 判 长  周万春 审 判 员  左文洁 人民陪审员  于 军 二〇二〇年四月二十九日 书 记 员  厉 月 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条规定行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （四）超越职权 ……