山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终242号 上诉人（原审被告）青岛市黄岛区自然资源局，住所地青岛市黄岛区长江路443号福瀛大厦。 法定代表人苏文鹏，局长。 委托代理人卢西建，该局工作人员。 委托代理人于臻，山东光浩律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）宗振国，男，1956年12月31日出生，汉族，住青岛市四方区。 委托代理人李波，北京市中伦（青岛）律师事务所律师。 委托代理人刘斌，北京市中伦（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）宗春玲，女，1953年2月13日出生，汉族，住青岛市四方区。 委托代理人李波，北京市中伦（青岛）律师事务所律师。 委托代理人刘斌，北京市中伦（青岛）律师事务所律师。 原审被告青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区西海岸路181号。 法定代表人周安，区长。 委托代理人马丽小君，该政府工作人员。 委托代理人高慧璇，山东文康律师事务所律师。 原审第三人青岛市黄岛区灵山卫街道山前村民委员会，住所地青岛市黄岛区灵山卫街道山前村。 法定代表人廉维箱，主任。 原审第三人许加忠，男，1941年11月21日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 上诉人青岛市黄岛区自然资源局（以下简称黄岛区自然资源局）因被上诉人宗振国、宗春玲诉其及原审被告青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）、原审第三人青岛市黄岛区灵山卫街道山前村民委员会（以下简称山前村委会）、原审第三人许加忠土地行政处理及行政复议一案，不服青岛市黄岛区人民法院作出的（2019）鲁0211行初104号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审经审理查明：两原告系姐弟关系，宗永会系两原告父亲。宗永会于1992年去世后，登记在其名下的南集建（一九九一）字第GC450098号集体土地建设用地使用证被原告宗春玲持有。2001年10月30日，第三人许加忠向被告黄岛区自然资源局（原胶南市国土资源局）提出申请，要求对上述集体土地建设用地使用证的真实性、合法性及有效性作出确认。被告黄岛区自然资源局收到申请后，经对许传福、车希凯、宗春玲进行调查询问，调取该集体土地建设用地使用证、薛青山名下的土地登记申请书、地籍调查表和土地登记审批表等相关材料，后于2002年11月13日向原告宗春玲作出南国土告字（2002）第55号《土地行政处罚告知书》，又于2002年11月25日作出南国土告字（2002）第55号《土地行政处罚听证告知书》。2002年11月29日，被告黄岛区自然资源局作出南国土处理字[2002]第55号《行政处理决定书》，决定：1、宗春玲所持有的南集建[1991]字第GC450098号《集体土地建设用地使用证》无效；2、将宗春玲持有的南集建[1991]字第GC450098号《集体土地建设用地使用证》予以收缴，并限其本人自接到处理决定书之日起十五日内将证书交至胶南市国土资源局。被告黄岛区自然资源局向原告宗春玲送达上述《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》、《行政处理决定书》时，均送达至山前村委会办公室，其中处罚告知书无人签收，但注明“当事人不在，由村两委代收并转其本人”，听证告知书及处理决定均由村干部“谭德智”签收，并注明“因当事人不在，由村委会代收并转交其本人”。庭审中，原告否认曾收到上述法律文书。 两原告不服上述行政处理决定书，于2018年5月28日向被告黄岛区政府申请复议。被告黄岛区政府于2018年8月6日作出青黄政复决字[2018]96号《行政复议决定书》，认定被告黄岛区自然资源局作出的《行政处理决定书》适用依据正确，内容适当，程序合法，予以维持。两原告不服，诉来法院。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，送达诉讼文书,应当直接送交受送达人。受送达人是公民的,本人不在交他的同住成年家属签收;受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的,送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场,说明情况,在送达回证上记明拒收事由和日期,由送达人、见证人签名或者盖章,把诉讼文书留在受送达人的住所;也可以把诉讼文书留在受送达人的住所,并采用拍照、录像等方式记录送达过程,即视为送达。本案中，被告黄岛区自然资源局在送达《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》及《行政处理决定书》时，将相关法律文书交由第三人山前村委会的干部转交原告的做法不是法定送达方式，不能视为被告已经向原告进行了送达。被告作出行政处理决定书后，未按照法定方式向原告送达，无证据证明原告在该行政处理决定作出时即知道或应当知道其内容，因此原告在2018年向被告黄岛区政府提起行政复议及向法院提起行政诉讼，未超过法定期限。另，被告未提供证据证明原告已收到上述法律文书，由此导致被告作出行政处理决定前未保障行政相对人的陈述、申辩及要求听证等权利,属程序违法，应予撤销，并应判令被告重新作出行政行为。被告黄岛区政府的行政复议决定认定事实错误，亦应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第三款之规定，判决：一、撤销被告黄岛区自然资源局作出的南国土处理字[2002]第55号《行政处理决定书》和被告黄岛区政府作出的青黄政复决字[2018]96号《行政复议决定书》；二、被告黄岛区自然资源局于本判决生效之日起三十日内对第三人许加忠于2001年10月30日提出的行政确认申请依法重新作出处理。本案案件受理费50元，由被告黄岛区自然资源局负担。 上诉人黄岛区自然资源局对该判决不服，上诉称：一、2002年，因许加忠提出行政确认申请，要求对宗永会的南集建（一九九一）字第GC450098号（地号为GC-45-98号）集体土地建设用地使用证的真实性、合法性进行调查处理。经查，不存在涉案土地的初始登记档案。该宗地号与店头村村民薛青山持有的《集体土地建设用地使用证》地号一致，而后者有完整的土地初始登记档案。因此，上诉人仅能根据宗永会土地证中记载的涉案土地位置送达《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》及《行政处理决定书》。因宗永会作出决定前已经去世，根据许加忠提供的信息，被上诉人在涉案土地上进行经营，上诉人在直接送达未成功后，通过涉案土地所在村村委会向被上诉人送达，在当时属于合理途径。且被上诉人确已收到涉案文书。在上诉人告知被上诉人陈述、申辩及听证的权利后，被上诉人未在规定期限内行使权利，系其放弃权利，不应当认定为上诉人没有听取被上诉人陈述申辩。故原审法院认定上诉人送达程序违法并作出撤销判决错误。二、上诉人对相关文书已于2002年进行有效送达，被上诉人于15年后提出复议申请，已经超过法定复议期限。被上诉人多次信访，临港经济开发区于2017年5月25日作出的《关于被上诉人信访处理意见书》中已经明确告知涉案土地已被本案上诉人认定为无效的相关内容，被上诉人直至2018年9月才提起本案诉讼，明显超过法定起诉期限。原审法院认定被上诉人起诉未过法定期限错误。三、宗永会户口不在山前村，其也非该村村民，宗永会不符合在该村申请宅基地的条件。涉案土地证的填发时间有明显涂改痕迹，地号也与他人土地使用证的地号重合且无土地登记档案。上诉人作出被诉决定书正确，不应当被撤销。综上，原审判决依据不足，被上诉人起诉无事实和法律依据，请求二审法院依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 两位被上诉人宗振国、宗春玲未向本院提交书面答辩意见。 原审被告黄岛区政府未向本院提交书面答辩意见。 两位原审第三人山前村委会及许加忠未向本院提交书面陈述意见。 上诉人对原审法院的审判程序未提出异议。经审查，原审法院审判程序合法，本院予以确认。 两位原审第三人未向原审法院提交证据。上诉人黄岛区自然资源局、被上诉人宗振国和宗春玲及原审被告黄岛区政府向原审法院提交的证据已经原审法院庭审质证并随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为： 一、关于上诉人送达程序是否合法的问题。本案所涉及的《土地行政处罚告知书》《土地行政处罚听证告知书》是上诉人作出被诉《行政处理决定书》重要程序性证据材料，其涉及被上诉人的陈述、申辩及申请听证等重要的程序性权利，该程序性权利是否得到保障直接关系到被上诉人的合法实体权利是否能够得到有效保护。上诉人未依法送达《土地行政处罚告知书》《土地行政处罚听证告知书》，且上诉人也没有充分证据证明其在向山前村村委会送达后两被上诉人签收了该两份文书，故上诉人送达程序严重违法，直接导致被上诉人的陈述、申辩及申请听证等权利未得到充分保障。故上诉人主张其送达程序合法不成立。 二、关于被上诉人申请行政复议及提起行政诉讼是否超过法定期限的问题。上诉人主张被上诉人于十五年后提出复议申请，已经超过法定复议申请期限；上诉人还主张临港经济开发区于2017年5月25日在《关于被上诉人信访处理意见书》中已经明确告知本案被上诉人涉案土地已被上诉人认定为无效的相关内容，被上诉人直至2018年9月才提起本案诉讼，明显超过法定期限。《山东省行政复议条例》第九条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”本案中，因上诉人送达程序违法，导致其没有充分证据证明被上诉人收到了被诉行政处理决定书，故在上诉人主张的被上诉人于2017年5月25日知晓了被诉行政行为存在之前的十五年间，被上诉人一直不知晓被诉行政行为，根据《山东省行政复议条例》第九条规定的涉及不动产的最长二十年的行政复议申请期限的规定，被上诉人提起行政复议申请，未超过最长行政复议申请期限。《山东省行政复议条例》第八条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，上诉人虽主张被上诉人于2017年5月25日知晓了被诉行政行为的存在，但是到被上诉人2018年5月向上诉人提出行政复议申请时并未超过《山东省行政复议条例》第八条规定的二年的行政复议申请期限，且被上诉人在被诉行政复议决定书告知的期限内提起了行政诉讼，故被上诉人并未超过行政复议申请期限和起诉期限。上诉人认为被上诉人超期主张权利不成立。 综上，上诉人行政程序严重违法，应予撤销，并应判令其重新作出行政行为。原审被告黄岛区政府的行政复议决定认定事实错误，亦应一并予以撤销。原审作出撤销判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。上诉人之上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人青岛市黄岛区自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年四月十五日 法官助理 王云逸 书记员王崧