浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终148号上诉人（一审原告）许永会，男，汉族，1971年10月19日出生，住天台县。被上诉人（一审被告）天台县人民政府，住所地天台县始丰街道玉龙路1号。法定代表人杨玲玲，代县长。委托代理人徐亦彬，天台县自然资源和规划局工作人员。委托代理人童文旺，浙江隋梅律师事务所律师。许永会诉天台县人民政府土地行政征收一案，台州市中级人民法院于2019年12月11日作出（2019）浙01行初236号行政判决。许永会不服，向本院提出上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2014年1月27日，浙江省人民政府作出浙土字A[2013]-0782《浙江省建设用地审批意见书》，批准同意征收天台县2013年度计划指标第七批次建设用地24.4378公顷，其中包括原告的涉案房屋所在的福溪街道水南“城中村”改造项目一期安置地块。2014年3月17日，被告依据浙江省人民政府的上述批准文件发布了《天台县2013年度计划指标第七批次建设用地征收土地方案公告》。同日，原天台县国土资源局经被告批复同意，发布[2014]公告3号《天台县2013年度计划指标第七批次建设用地补偿安置方案公告》。从2014年8月至2016年，天台县土地价格与交易中心陆续向被征地村集体经济组织支付土地征收款。2017年5月21日，天台县人民政府福溪街道办事处与原告之子许涵波签订《天台县福溪街道拾得路及以北（水南）区块综合改造项目集体土地上房屋征收市场货币补偿协议书》，对原告的涉案房屋实施征收并予安置补偿。原告认为浙江省人民政府于2014年1月27日批准征收涉案土地，被告在2017年实施征收涉案土地违法，其在两年内未用地或实施征地补偿安置方案，有关文件自动失效，提起本案诉讼，请求确认被告天台县人民政府依据浙土字A[2013]-0782号批文实施征收行为违法。一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》、《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定，土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。上述规定表明，有关行政机关履行组织实施征收土地的行政行为并非单一的具体行政行为，而是包括发布征地方案、征地补偿安置方案等多个行为。土地征收经依法批准后，有关批准文件自动失效的前提是在两年内未用地或未实施征地补偿安置方案。本案中，浙江省人民政府于2014年1月27日批准征收涉案土地，被告于2014年3月17日即发布征收土地方案，原天台县国土资源局经被告批复同意发布征地补偿安置方案，并陆续向被征地村集体经济组织支付土地征收款。这些行为说明被告及其职能部门自从有权机关批准征收土地后，即组织实施征地的相关行为。2017年5月21日，天台县人民政府福溪街道办事处与原告之子许涵波签订房屋征收补偿协议，系被告的下属机关实施征地的行为之一，也系被告组织实施征地行为的组成部分。原告认为被告在2017年才实施征收涉案土地，缺乏事实根据，对其诉请不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告许永会的诉讼请求。许永会上诉称：1.被上诉人作出征收土地方案没有张贴，没有告知相关权利人，上诉人对征收土地决定并不知晓。2.《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条的规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期为两年。而被上诉人超过浙江省批准用地时间，还在征收土地(电子银行交易回单等证据)。2017年5月21日征收上诉人房屋(签订协议书)，事实证明违反了上述批准文件有效期两年的规定。3.上诉人(水南)村全景图证实被上诉人对2014年3月27日―2016年3月27日内批准范围土地没有建设。国家法律规定：农用地转用后两年内未用地的，有关文件自动失效。而一审法院没有查清事实真相或适用法律、法规错误。综上，请求二审法院：一、撤销台州市中级人民法院作出的(2019)浙10行初236号行政判决，并重新改判；二、一审、二审诉讼费由被上诉人承担。天台县人民政府答辩称：《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（下称《意见》）第十四条规定，“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效：两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”上诉人系片面地理解《意见》第十四条之规定，将之理解为征收工作应当在两年内完成。根据《土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将相关情况予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。可见有关行政机关履行组织实施征收土地的行政行为并非单一的具体行政行为，而是包括发布征地方案、征地补偿安置等多个行为。故该条文实际上是指行政机关应当在获得批准文件后两年内开始实施有关征地补偿等方案，而并不是完成所有的征地工作。事实上，被上诉人天台县人民政府于2014年1月27日取得浙土字Ａ［2013］-0782号《浙江省建设用地审批意见书》后，于3月17日作出了天政函（2014）24号《关于同意天台县2013年度计划指标第7批次建设用地征收土地方案、补偿安置方案的批复》，并于同日由天台县国土资源局发布了（2014）公告3号《补偿安置方案公告》，其中包括案涉坐落于天台县××街道星光村的房屋。在公告期满后，天台县国土资源局及天台县人民政府福溪街道办事处陆续实施征收，征收工作基本于2017年完成。其过程虽持续了三年，但并不符合《意见》十四条规定之情形。综上所述，（2019）浙10行初236号判决正确，上诉人的上诉依法应予驳回。一审期间双方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，首先，本案上诉人一审的诉讼请求是确认天台县人民政府依据浙土字A[2013]-0782号审批决定实施的征收行为违法。结合上诉人的诉讼理由，其主要是认为浙江省人民政府于2014年1月27日批准征收案涉土地，但被上诉人在两年内未用地或实施征地补偿安置方案，根据相关规定，有关批准文件自动失效，故被上诉人依据浙土字A[2013]-0782审批文件所作的所有征地实施行为违法。《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条第四项规定，根据行政诉讼法第二十七条的规定，人民法院可以根据案件的具体情形决定合并审理。本案中，尽管上诉人起诉的征地实施行为包括多个不同的行政行为，但鉴于其系以征地批准文件失效为由主张所有的征地实施行为违法，故不再将本案区分成多个不同的案件进行诉讼，符合《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条第四项规定的精神。其次，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》等规定，土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。据此，土地征收经依法批准后，有关批准文件自动失效的前提是在两年内未用地或未实施征地补偿安置方案。本案中，浙江省人民政府于2014年1月27日批准征收案涉土地，被上诉人于2014年3月17日即发布征收土地方案，原天台县国土资源局经被上诉人批复同意发布征地补偿安置方案，并陆续向被征地村集体经济组织支付土地征收款。这些行为说明被上诉人及其职能部门自从有权机关批准征收土地后，即组织实施征地的相关行为。2017年5月21日，天台县人民政府福溪街道办事处与上诉人之子签订房屋征收补偿协议，系被上诉人的下属机关实施征地的行为之一而非唯一实施行为。上诉人据此认为被上诉人在2017年才实施征收案涉土地，进而以征地批准文件自动失效为由主张所有的征地实施行为违法，缺乏事实和法律根据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人许永会负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年四月十三日书记员  吕圣姻