浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终10号上诉人（原审原告）郑永乐，男，1948年6月22日出生，汉族，住宁波市。委托代理人郑灵秀，女，1974年11月22日出生，汉族，住宁波市，系郑永乐女儿。委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市镇海区人民政府，住所地宁波市镇海区民和路569号。法定代表人何黎斌，区长。委托代理人王谷雨，宁波市镇海区人民政府工作人员。委托代理人王向荣，浙江海泰律师事务所律师。郑永乐诉宁波市镇海区人民政府房屋征收补偿决定一案，浙江省宁波市中级人民法院于2019年10月25日作出（2019）浙02行初146号行政判决。郑永乐不服，向本院提出上诉。本院于2020年1月1日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年3月11日组织双方当事人进行调查。上诉人郑永乐及其委托代理人郑灵秀、李军民，被上诉人宁波市镇海区人民政府（以下简称镇海区政府）的委托代理人王谷雨、王向荣参加调查。因本案属行政补偿案件，本院二审期间经各方同意后依法组织了调解但未果。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年3月10日，镇海区政府作出镇政发〔2017〕17号《关于骆驼街道棚户区改造Ａ2地块项目房屋征收决定》，被征收人225户，征收范围为北至商场路，南至荣骆路，西至329国道，东至菜场路。涉案征收决定补偿方案确定的产权调换房屋位于碧水莲晴四期安置小区或Ｈ3安置地块的期房，并于同日公告。登记在郑永乐名下、坐落在宁波市××区××街道菜场路××楼××室的房屋被列入征收范围。被征收房屋建造于1993年，房屋所有权证记载1幢410室建筑面积72.94平方米、8幢13室建筑面积8.1平方米，合计81.04平方米，证载建筑结构砖混。国有土地使用证载明2幢113室车棚。被征收房屋位于顶楼，该顶楼楼道搭有一建筑，其中部分建筑由郑永乐使用。2017年3月10日，宁波市镇海区房屋征收办公室（以下简称镇海区征收办）作出《关于协商选定骆驼街道棚户区改造Ａ2地块项目评估机构的通知》，并在征收范围内公告，通知被征收人在涉案征收决定公告之日起10日内协商选定涉案征收项目的评估机构。2017年3月15日，镇海区征收办作出《关于报名参加骆驼街道棚户区改造Ａ2地块项目房屋征收评估机构的通知》。宁波永正房地产估价经纪有限公司（以下简称永正估价公司）、宁波忠正房地产土地资产评估有限公司、宁波仲恒房地产估价有限公司报名。同年3月20日，镇海区征收办作出《关于骆驼街道棚户区改造Ａ2地块项目投票选定评估机构的通知》，张贴在征收范围内，通知被征收人于2017年3月20日上午8时至20时在骆驼街道荣骆路298号或至流动投票箱投票选定涉案房屋征收项目的评估机构。2017年3月21日，信达公证处作出《清点记录》，内容为其工作人员清点涉案征收项目评估机构选票，结果为共计204票，永正估价公司得票195张，宁波忠正房地产土地资产评估有限公司得票1张，宁波仲恒地产估价有限公司0张，弃权票8张。同日，镇海区征收办作出《关于确定骆驼街道棚户区改造Ａ2地块项目房屋征收评估机构的公告》，张贴在征收范围内，确定永正估价公司为涉案征收项目的评估机构。同日，镇海区征收办与永正估价公司签订《骆驼街道棚户区改造Ａ2地块房屋征收评估委托合同》。2017年3月22日，永正估价公司作出宁永估征字〔2017〕第010号《房地产估价报告》，以2017年3月10日为评估时点评定被征收房屋的评估比准价每平方米7192元，Ｈ3地块产权调换房屋的评估比准价每平方米8194元，碧水莲晴地块四期产权调换房屋的评估比准价每平方米7497元。2017年3月23日，镇海区征收办在征收范围内公示了郑永乐被征收房屋的初步评估结果。永正估价公司作出编号Ａ2-136的《宁波市国有土地上房屋征收住宅用房征收评估分户报告》（以下简称《评估分户报告》），评定被征收房屋价值576018元。2017年5月23日，《评估分户报告》留置送达郑永乐。2017年9月13日，评估专家委员会依镇海区征收办的申请作出《技术鉴定意见书》，维持《评估分户报告》。因与郑永乐不能就被征收房屋的安置补偿达成协议，镇海区征收办报请镇海区政府作出补偿决定，并提交补偿方案。2018年8月31日，《宁波市镇海区人民政府房屋征收补偿决定方案》（镇征补〔2018〕9号，以下简称《补偿方案》）留置送达郑永乐，上述《补偿方案》要求郑永乐自收到该方案之日起十五日内书面向镇海区政府提出意见并选择补偿方式，郑永乐在规定期限内未提出意见。2018年10月31日，镇海区政府作出房屋征收补偿决定（镇征补决〔2018〕12号），于同年12月14日留置送达郑永乐，并在征收范围内张贴。郑永乐因不服该补偿决定，于2019年6月14日诉至一审法院，请求撤销被诉补偿决定，责令镇海区政府重新作出补偿决定。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，镇海区政府具有依镇海区征收办的报请作出被诉补偿决定的职权。《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十二条规定，被征收房屋的建筑面积，按被征收房屋所有权或者其他合法的房产凭证记载的建筑面积认定；其他合法的房产凭证未记载房屋建筑面积的，其建筑面积按有关规定依法认定。上述规章第十三条规定，被征收房屋的用途，按房屋所有权证记载的用途确定。被征收房屋证载建筑面积81.04平方米，其中一幢平房建筑8.1平方米，国有土地使用证载明2幢113室车棚，应系上述8.1平方米的平房。被诉补偿决定核定被征收房屋的可安置补偿面积为72.94平方米，对8.1平方米建筑按照车棚给予安置补偿，符合上述规章规定。郑永乐主张应予安置补偿的自立墙系被征收房屋的墙面，不是独立的建筑，郑永乐要求单独予以安置补偿，缺乏法律依据。根据宁波市规划局镇海分局出具的意见以及现场勘查，郑永乐主张应当予以安置补偿的1.8平方米阁楼系在共有楼道顶部未经审批搭建的建筑，不属于应当予以安置补偿的未经登记建筑。故被诉补偿决定核定的被征收房屋的可安置补偿面积，并无不当。镇海区征收办于2017年3月10日通知被征收人在指定的十日内协商选定涉案征收项目的评估机构，被征收人在上述期限内未协商选定评估机构。镇海区征收办发布报名参选涉案征收项目评估机构的通知，并根据被征收人的投票结果，确定永正估价公司为涉案征收项目的评估机构。涉案征收决定范围的绝大多数被征收人也依据永正估价公司出具的《评估分户报告》，签订了安置补偿协议。因此，永正估价公司被选定为涉案征收项目的评估机构是被征收人的真实意愿表示。永正估价公司在选定为涉案征收项目的评估机构前着手评估工作，不足以否定上述事实。郑永乐认为永正估价公司系镇海区政府、镇海区征收办及骆驼拆迁事务所违法指定，不是由涉案项目的全体被征收人投票选定的诉讼理由，不能成立。镇海区征收办在被征收人协商选定涉案征收项目评估机构期限届满当日，以公告形式通知被征收人在当天投票选定评估机构；投票选定评估机构时，信达公证处仅参与了选票清点工作，故永正估价公司被选定为涉案征收项目的评估机构，程序上存在一定瑕疵，予以指正。用以确定评估比准价的比准案例房屋建造于1997年，标准层次（层次差价率为0），郑永乐的被征收房屋建造于1993年，位于4层，《评估分户报告》据此对使用年限系数、层次差价率予以调整，并评定被征收房屋的单价为每平方6977.68元，符合《国有土地上房屋征收评估办法》《宁波市国有土地上房屋征收评估技术规程》的相关规定。经现场勘查核实，《评估分户报告》核定的郑永乐被征收房屋装修评估标准，并无不当。《宁波市国有土地上房屋征收评估技术规程》附表六《房屋装修评估表》载明，装修标准包含了装修设计费用以及隐蔽在装饰表面内部的管线工程和结构工程的价值，不同材料的防盗门（窗）、纱门、纱窗的价值，室内固定家具（含壁橱、吊厨、柜橱、门窗包角等）的价值。郑永乐主张予以安置补偿的自立墙、阁楼，不属于应当予以安置的建筑。故郑永乐认为《评估分户报告》确定的安置补偿面积、层次差价率、使用年限系数、评估单价错误，遗漏补偿项目的主张，不能成立。具有评估资质的评估人员在《评估分户报告》上签章并签名。永正估价公司评估被征收房屋后，公示初步评估结果，作出《评估分户报告》。因与郑永乐对被征收房屋安置补偿项目、被征收房屋及其装修评估价值存在争议，镇海区征收办申请评估专家委员会对《评估分户报告》进行技术鉴定，符合《宁波市国有土地上房屋征收评估管理办法》第十条第四项的规定。郑永乐就此提出的诉讼理由，不予支持。故镇海区政府以《评估分户报告》为依据作出被诉补偿决定，并无不当。涉案征收决定无明显重大违法情形，在未被有权机关依法撤销或确认无效情形下，可以作为被诉补偿决定的前置行为依据。涉案征收决定确定的产权调换房屋为坐落在碧水莲晴四期安置小区或H3安置地块的期房，被诉补偿决定提供的产权调换房屋符合涉案征收决定的内容。郑永乐虽主张其他被征收人获得改建地段的产权调换房屋，但其提供的证据并不能证明该主张。郑永乐认为其他被征收人获得大量补助费，其仅获得80元的补助费，被诉补偿决定违反了补偿公平的规定。对此，郑永乐提供证据不能证明其他被征收人获得大量补助费、补助费性质等事实，故对其该主张不予支持。因未能与郑永乐在签约期限内达成安置补偿协议，镇海区征收办报请镇海区政府作出补偿决定。镇海区政府收到请示后，向郑永乐送达了补偿方案，并要求其在指定期限内提出意见、选择补偿方式。郑永乐在指定期限内未提出意见，镇海区政府作出被诉补偿决定，送达郑永乐，并在征收范围内予以公告。被诉补偿决定的作出程序，符合法律规定。综上，郑永乐的诉讼请求，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郑永乐的诉讼请求。郑永乐上诉称：一、被上诉人对案涉房屋的《评估分户报告》未包含被征收房屋及土地使用权的全部价值。一是评估金额遗漏8.1平方米平房的土地使用权价值。根据涉案国有土地使用权证，该平房用途为住宅，即使8.1平方米为车房，其依然对该8.1平方米土地合法享有使用权，每平方米2000元显然未将该部分的土地使用权价值计算在内，而且涉案房屋集资统建时，该8.1平方米可单独购买，说明具有独立价值并非附属物；二是评估金额遗漏1.8平方米阁楼价值。涉案阁楼在《评估分户报告》使用面积示意图为标记为“楼梯间储藏室”，系于1993年与房屋主体同时建造，涉案房屋于1994年取得《房屋所有权证》，一审判决据以认定该阁楼不属于应当安置补偿的未经登记建筑证据不足；二、涉案评估报告不能作为对上诉人的安置补偿依据。一是对于8.1平方米评估比准价格有误。根据《关于公布骆驼街道棚户区改造A2地块项目房屋征收比准价格的公告》，A2地块上汽车库的比准价格为每平方米4147元，即使将8.1平方米认定为车房，也应按每平方米4147元计算；二是《评估分户报告》对涉案房屋地段等级认定错误，补偿金额过低。根据《关于印发宁波市镇海区国有土地上房屋征收补偿、补助、奖励规定的通知》的附件《镇海区房屋地段等级范围划分表》显示，涉案房屋所在区域为二级地段，被诉补偿决定也确认涉案房屋地段等级为二级，但《评估分户报告》将涉案房屋等级认定为五级，导致涉案土地评估价值远低于实际价值；三是补偿决定送达时间超过房屋估价时点合理期限。案涉房屋估价时点为2017年3月10日，2018年12月14日才将补偿决定送达，房价已大幅上涨；四是估价师赵海庆无资格证书且遗漏征收对象部分价值，故案涉评估报告不能作为补偿决定的依据。三、补偿决定实体内容错误。一是核定征收面积错误。上诉人房屋证载建筑面积为81.04平方米，一审法院认为国有土地使用证载明2幢113室系车棚，并据此将8.1平方米从建筑面积中扣除，在事实认定和法律适用方面均存在错误；二是对案涉房屋价值、搬迁费、安置费等补偿费用计算有误。由于评估价值不全面，对案涉房屋建筑面积核实有误，导致与此相关的搬迁费、安置费等计算错误；三是安置面积少于被征收房屋面积。被诉补偿决定中，若上诉人选择H3地块安置，安置面积为70.3平方米，低于被征收房屋面积。四、被诉补偿决定作出程序违法。送达回证显示《评估分户报告》于2017年5月31日送达失败，据此，该《评估分户报告》并未送达。根据2017年10月9日《协商笔录》记载，被上诉人于该日才首次将《评估分户报告》向上诉人的家人出示。综上，请求依法撤销原审判决及被诉补偿决定。被上诉人镇海区政府辩称：一、案涉被征收房屋建筑面积认定正确。根据《房屋所有权证记载》，骆驼街道菜场路6号404室的被征收房屋建筑面积为72.94平方米，故核定征收建筑面积为72.94平方米；根据宁波市规划局镇海分局出具的《关于骆驼街道棚改行政裁决户区政府协调会的反馈意见》，认定该8.1平方米平房系车棚，作为附属物，不能将其认定为被征收房屋的建筑面积，而且根据《宁波市国有土地上房屋征收评估技术规程》，已将该车棚按附属物予以评估并补偿；上诉人要求将车棚认定为汽车库将比准价格上调至每平方米4147元，以及要求评估该车棚土地使用权价值，均不符合事实和法律规定；上诉人所主张的1.8平方米阁楼，系在被征收房屋共有楼道顶部未经审批搭建的建筑，也未登记在权证中，不属于补偿安置对象。二、评估程序、评估时点、比准价格以及评估人员资质等均符合法律规定，《评估分户报告》可以作为补偿决定依据。评估机构对案涉房屋进行实地勘查后，将《评估分户报告》结果进行了张贴，并于2017年5月31日向郑永乐送达，其未在法定期限内提出书面异议，为确保评估结果客观、准确，房屋征收部门主动向宁波市房地产价格评估专家委员会申请鉴定，鉴定结果为维持，该主动申请鉴定的行为并不违反法律规定；涉案地块地段等级为二级地段，评估报告中显示的土地等级为五级，并非指地段等级是五级，该标识并不影响房屋评估价值；根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十条“被征收房屋价值的评估时点为房屋征收决定公告之日”，案涉房屋评估时点为2017年3月10日，即房屋征收决定公告之日。产权调换房屋的比准价格的评估时点与被征收房屋评估时点一致，并不会因房价增长而致被征收人合法权益受损，而且在安置房结算时，比准价格低更有利于被征收人；三、补偿安置方式合法。被诉补偿决定为郑永乐提供了三种不同补偿方案，上诉人所称的H3安置地块期房产权调换房屋面积为70.30平方米，面积补助为3.52平方米，合计73.82平方米，大于被征收房屋面积72.94平方米，符合法律规定。四、被诉征收决定作出程序合法。镇海区征收办在补偿方案确定的签约期限内未与郑永乐达成房屋征收补偿协议，向答辩人报请作出补偿决定，答辩人审查后，于2018年8月31日将补偿决定方案送达郑永乐，其在规定期限内未提出意见。后答辩人于2018年10月31日作出被诉补偿决定，送达郑永乐，并在征收范围内公告，程序合法。综上，被诉补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。但本院经审查发现，一审行政判决中记载的“房屋所有权证记载1幢410室建筑面积72.94平方米”中的房间号应为1幢404室；“2017年5月23日，《评估分户报告》留置送达郑永乐”中的时间应为2017年5月31日。对上述记载错误，本院予以指正。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，因在涉案征收补偿方案确定的签约期内与上诉人郑永乐达不成补偿协议，镇海区征收办报请镇海区政府作出补偿决定，并提交补偿方案。被上诉人镇海区政府在此情形下，依法应当按照征收补偿方案作出补偿决定。《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十二条规定，被征收房屋的建筑面积，按被征收房屋所有权或者其他合法的房产凭证记载的建筑面积认定；其他合法的房产凭证未记载房屋建筑面积的，其建筑面积按有关规定依法认定；第十三条规定，被征收房屋的用途，按房屋所有权证记载的用途确定。涉案被征收房屋建造于1993年，房屋所有权证分别记载了面积为72.94平方米和8.1平方米的建筑，结合国有土地使用证载明“车棚”情况及相应平面示意图，被诉补偿决定核定被征收房屋面积为72.94平方米，并将上诉人主张的8.1平方米建筑定为车棚按照补偿方案确定的附属物进行补偿，并无不当。在案宁波市规划局镇海分局出具的意见以及现场勘查情况等证据可以证实，上诉人郑永乐主张按照房屋给予补偿的1.8平方米阁楼，实系在共有楼道顶部未经审批搭建的建筑，上诉人对该部分建筑要求按照房屋予以补偿，依据不足。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定，“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致”。案涉被征收房屋价值评估时点为2017年3月10日，即案涉征收决定公告之日，用于产权调换房屋价值评估时点与案涉被征收房屋价值评估时点一致，符合上述办法规定。《房地产估价机构管理办法》第十条规定，申请二级房地产估价机构的条件之一为法定代表人或者执行合伙人是注册后从事房地产估价工作3年以上的专职注册房地产估价师。结合在案永正估价公司的房地产估价机构资质证书、房地产估价师证书等证据材料可以认定，被上诉人镇海区政府以《评估分户报告》为依据作出被诉补偿决定，具有相应的事实与法律依据。因郑永乐及其同住成年家属拒收《评估分户报告》，镇海区政府采用留置送达方式，并无不当。上诉人郑永乐主张被上诉人镇海区政府未向其送达《评估分户报告》，与在案证据能印证的事实不符。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，“征收个人住宅，被征收人选择房屋产权调换的，设区的市、县（市、区）人民政府提供的用于产权调换房屋的建筑面积应当不小于被征收房屋的建筑面积，但被征收人要求小于被征收房屋建筑面积的除外”。涉案征收决定无明显重大违法情形，在未被有权机关依法撤销或确认无效情形下，可以作为被诉补偿决定的前置行为依据。涉案征收决定确定的产权调换房屋为坐落在碧水莲晴四期安置小区或H3安置地块的期房。被诉补偿决定在提供了货币补偿安置方案的同时，提供了两种产权调换方案；两种产权调换方案所确定的用于产权调换房屋的建筑面积，均大于被征收房屋72.94平方米的建筑面积。上诉人郑永乐认为安置面积少于被征收房屋面积，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人郑永乐提出的上诉请求，缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人郑永乐负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 管 征审判员 吕柏超审判员 张 榆二〇二〇年四月十七日法官助理朱秀华书记员韦若莎·1·