河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫03行终82号上诉人(原审原告)黄小霞,男,汉族,1965年9月21日生，住栾川县。委托代理人赵宏强，河南钼都律师事务所律师，特别授权。上诉人(原审被告)栾川县应急管理局。地址:栾川县君山路文化艺术中心。法定代表人赵小伟，局长。应诉负责人关鸿，副局长。委托代理人孙建明，该局法规科科长，一般代理。委托代理人张元锋，河南鸾州律师事务所律师，特别授权。上诉人黄小霞因与上诉人栾川县应急管理局行政处罚一案，不服汝阳县人民法院（2019）豫0326行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄小霞的委托代理人赵宏强，上诉人栾川县应急管理局的应诉负责人关鸿，委托代理人孙建明、张元锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年11月29日，栾川县安全生产委员会办公室接到栾川县纪律监察委员会“关于对三起安全事故调查处理情况进行反馈的函”……要求核实反映的三起安全事故是否属实，如属实，请将事故性质作出认定，如属责任事故，请将事故及相关责任人处理情况反馈。后栾川县纪委、栾川县安监局、栾川县人民检察院、栾川县公安局抽调人员展开调查询问，根据查明的事实：2012年2月23日、2016年4月14日，栾川县鑫川矿业开发有限责任公司发生2起生产安全事故，事故发生后，截至举报之日，栾川县鑫川矿业开发有限责任公司副经理黄小霞未将该2起事故向当地安全生产监督管理部门报告。该行为违反了《生产安全事故调查处理条例》第四条的规定。被告栾川县安全生产监督管理局于2018年12月21日向原告送达行政处罚告知书、听证告知书。后原告申请听证。2019年1月14日由被告栾川县安全生产监督管理局举行了听证。2019年1月30日，被告栾川县安全生产监督管理局做出（栾）安监罚[2019]执002号行政处罚决定书，决定给予原告黄小霞83040元罚款的行政处罚，同日送达给原告。后原告不服，向我院提起行政诉讼,要求撤销处罚决定。原审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》的规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门对行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理，但应当以事实为依据，按照法律、法规、依照法定的程序进行。本案中原告黄小霞作为事故企业栾川县鑫川矿业开发有限责任公司副经理，对2012年2月23日、2016年4月14日企业发生的两起安全事故至今没有上报，该行为应该属于瞒报，栾川县安全生产监督管理局根据《生产事故报告和调查处理条例》第三十六条规定给予原告黄小霞行政处罚并无不当。但没有提交任何证据证明原告黄小霞上一年的收入为80246.94元，处罚没有事实依据。显属事实不清，证据不足，应予撤销，由栾川县应急管理局在法定期限内重新作出具体行政行为。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销栾川县安全生产监督管理局做出（栾）安监罚[2019]执002号行政处罚决定书；二、由栾川县应急管理局（原栾川县安全生产监督管理局）在法定期限内重新作出具体行政行为。判决送达后，黄小霞、栾川县应急管理局不服提起上诉。上诉人黄小霞上诉称，一审认定事实错误,行政处罚已经超过法定处罚时效。关于《行政处罚法》第二十九条规定的“违法行为有连续或者继续状态”的理解问题：1、追诉时效是对行政权的约束的限制,应当严格按照法律规定来进行认定,不能随意地加以扩大解释。本案中,被上诉人辩称上诉人的瞒报行为的危害后果与不法状态一直持续当中,那么所有的违法行为在未发现之前违法后果都处于持续当中,如果按照被上诉人方的观点,法律就没有必要规定追诉时效,对此我方认为,对于追诉时效问题应当严格按照法律规定进行认定,不能随意地加以扩大解释。2、违法行为的连续与违法结果的连续是两个不同的法律概念,就违法而言,所有的违法行为都有结果,结果都是有持续性的,以结果的持续性来对违法行为进行追究,那么就失去了法律规定的追诉时效的意义,事故迟报瞒报行为依附事故而存在,故此行为不可能为连续违法行为,瞒报行为的法定义务即在法律规定的时间内必须向安全监管监察部门和有关部门报告,本案事故发生后1小时未按照规定上报,瞒报的结果的已经产生,之后的未报告是瞒报的违法行为结果的持续,而不是违法行为的持续。3、依照国务院法制办公室2005年10月26日对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函国法函〔2005〕442号,明确规定:你办《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》(鄂法制文〔2005〕8号)收悉。经研究并商全国人大常委会法工委行政法室,现函复如下:《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态,是指当事人基于同一个违法故意,连续实施数个独立的行政违法行为,并触犯同一个行政处罚规定的情形。按照上述规定,连续状态必须是基于同一个违法故意,连续实施数个独立的行政违法行为,即2000年4月6日、2012年2月23日、2016年4月14日的三起安全事故的瞒报是分别出于三个违法故意,并不是出于同一个违法故意,因此其行为并不符合上述规定的连续状态的法定情形。4、将瞒报行为解读成一个持续性的违法行为是不符合法律规定的,瞒报行为属行为犯,一经实施即构成既遂,不存在持续状态,瞒报行为一旦形成,就产生了一定社会危害可能性就是既遂,它危害的是国家安全管理制度,不存在什么持续状态,瞒报行为实施之后,在当时的确不符合安全管理制度,造成了管理秩序混乱,这属于它的危害后果,但是一直瞒报并不代表安全管理秩序一直处在混乱的状态中,属于行为犯,即实施行为之后,有社会危害的可能性,就既遂,没有持续状态。时效的规定期限是从违法行为发生之日起就开始计算的。5、查证属实是否是认定事故瞒报追诉时效的起算点,我方认为“查证属实”是认定事故瞒报的实体标准,事故瞒报行为从瞒报发生时就已经产生,是否瞒报的产生并不取决什么时间被查证属实,而是取决于是否有瞒报行为,因此查证属实并不是认事故瞒报追诉时效的起算点。综上依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定:违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。该起两事故均已经超过行政处罚法二十九条规定的处罚时效,现在判决被上诉人对上诉人进行处罚是不符合法律规定的,请求:撤销一审判决第二项即由被上诉人栾川县应急管理局在法定期限内重新作出具体行政行为上诉人栾川县应急管理局答辩称，一审认定事实正确，我局所做行政处罚并未超过法定时效。在事故发生后向安全生产监督管理部门和有关部门报告，是企业和相关责任人的法定义务，但是上诉人在事故发生后一直瞒报至被举报发现，其主观故意状态一直持续。2000年4月6日、2012年2月23日、2016年4月14日的三起安全事故瞒报行为，行为人的违法故意无论是认识因素还是意志因素都具有一致性，即明知自己的行为会发生危害社会的结果的主观心理状态和故意放任危害结果发生的主观心理态度。三起事故的违法故意相同，仅因是发生了三起违法事故上诉人就认定为不是出于同一个违法故意，是三个违法故意毫无根据可言。瞒报行为一旦形成，就产生了一定社会危害可能性，危害了国家安全生产管理制度，上诉人认为瞒报行为属行为犯，一经实施即构成既遂，不存在持续状态，明显是在歪曲行政处罚时效钻法律漏洞。本案中如果没有2018年11月份群众的举报，那么是否会再出现像2000年4月6日、2012年2月23日、2016年4月14日的安全事故被瞒报的情况也就不得而知，就因为2000年4月6日的瞒报行为助长了侥幸心理的滋生，才会随后再次接连出现瞒报行为。瞒报行为实施之后，对安全管理秩序的影响是持续性的，只是未被监管部门发现，而不能由此认定安全管理秩序就是持续稳定的。因此行政处罚的时效期限应从被举报发现之日起开始计算。该三起瞒报行为严重侵害了安全管理秩序，使安全管理秩序持续陷于混乱，不能以瞒报行为一经实施即构成既遂，就认定其不存在持续状态。三起瞒报行为系基于同一个违法故意，若在安全事故发生后，相关责任人员及单位都纷纷效仿上诉人的瞒报行为，在未被发现之前实施多次瞒报行为，被发现或举报后再以瞒报行为不存在持续状态为由进行抗辩，明显就是为了逃避承担责任于法无据的强词夺理。制定安全管理法律法规和制度的目的就是为了维护安全管理秩序，而如果按照上诉人所述未被发现的不遵从安全管理制度的行为而造成的安全管理秩序的混乱，不能代表安全管理秩序的一直混乱，那这样人人都可以毫无顾忌地实施侵犯安全管理秩序的行为，只要不被发现就可以，或者被发现了也能当做违法行为已经是既遂，安全管理秩序也只是片刻的混乱，被发现时已经恢复正常即可，这明显与基本的法理精神不符。综上所述，上诉人关于处罚时效的上诉理由是为了逃避责任而对法律规定的曲解，毫无根据可言，望二审人民法院查明事实，依法公正判决！上诉人栾川县应急管理局上诉称，2018年11月30日，栾川县安全生产委员会办公室接到中共栾川县纪律检查委员会、栾川县监察委员会《关于对三起安全事故调查处理情况进行反馈的函》，反映“有群众举报鑫川公司2000年3、4月大王沟铅锌矿、2012年2月银洞沟铅锌矿、2016年4月14日大王沟铅锌矿分别发生一起1人死亡事故。”接到函件后，栾川县人民政府成立了由监察委、公安局、检察院等单位和我局组成的联合调查组，对反映的问题进行调查。经调查：2000年4月6日，栾川县鑫川矿业开发有限责任公司大王沟铅锌矿发生一起1人死亡事故；2012年2月23日，鑫川公司银洞沟铅锌矿发生一起1人死亡事故；2016年4月14日，鑫川公司大王沟铅锌矿发生一起1人死亡事故。该三起事故，相关人员均未依法依规履行报告义务。以上案件事实，有联合调查组对相关当事人的询问笔录、干活工人及死亡人员亲属证人证言、赔偿协议等证据证明，且所有的一审原告包括黄小霞在听证、起诉和一审庭审中对这一事实也完全予以认可。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条规定，事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报；第三十六条规定，谎报、瞒报事故或者事故发生后逃匿的，对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入100%的罚款。据此，我局对时任鑫川公司副经理的黄小霞瞒报2012年2月23日、2016年4月14日事故的违法行为依法做出罚款83040元的行政处罚，合法有据，结果适当。汝阳县人民法院对以上事实也予以认定，同时也认定该两起事故时任鑫川公司副经理的黄小霞有报告义务，我局给予黄小霞的行政处罚并无不当。但却以我局没有提交任何证据证明黄小霞的上一年的收入为83040元，处罚没有事实依据，显属事实不清，证据不足为由，撤销我局作出的（栾）安监罚[2019]执002号行政处罚决定书，并判令我局在法定期限内重新作出具体行政行为。一审庭审中，黄小霞对事实已经完全予以认可，也未对罚款数额提出任何异议，双方对案件事实没有任何争议。在本案事实清楚、证据充分，且黄小霞本人已经默认罚款数额的情况下，汝阳县法院对双方无异议的事实以处罚没有事实依据为由作出判决是错误的。综上所述，一审法院对案件事实已经清楚地予以认定，但是却作出错误判决。综上，请求：1、撤销一审判决，维持我局作出的（栾）安监罚[2019]执002号行政处罚决定;2、本案一切费用由被上诉人承担。上诉人黄小霞答辩意见同上诉意见。本院二审经审理查明的事实与一审基本一致。另查明，栾川县鑫川矿业开发有限责任公司财务处的证明显示，黄小霞2011年、2015年的年收入均为41520元。本院认为，根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条之规定，事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报。根据查明的事实，2012年2月23日、2016年4月14日栾川县鑫川矿业开发有限责任公司发生两起生产安全事故，事故发生后，截至被举报之日，栾川县鑫川矿业开发有限责任公司和该公司副经理黄小霞均未将两起生产安全事故按规定上报，可以认定该公司和黄小霞的瞒报行为具有连续或继续状态。故对上诉人黄小霞主张行政处罚已超过法定处罚时效的上诉理由本院不予支持。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条之规定，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报，谎报；谎报、漏报事故或者事故发生后逃匿的，对主要责任人、直接负责的主管人员或其他直接责任人员处上一年收入的100%的罚款。涉案违法行为属具有连续或继续状态的瞒报行为，2018年被一次性发现，栾川县应急管理局按照黄小霞2011年和2015年两年收入总和对其进行处罚依据不足。综上，二上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决结果正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人黄小霞与上诉人栾川县应急管理局分别承担25元。本判决为终审判决。审判长  任海霞审判员  李扬丽审判员  李太山二〇二〇年四月二十八日书记员  吴 迪