青海省西宁市城北区人民法院行政判决书（2019）青0105行初61号原告：奥瑞斯电梯有限公司青海分公司，住所地：西宁市城西区昆仑大道西段6号13-1-1143号。统一社会信用代码：91630104MA758MM40K。负责人：汪少桂，该公司经理。委托诉讼代理人：王宝春。被告：西宁市城东区应急管理局，住所地：西宁市城东区南山东路7号。统一社会信用代码：11630102757412285B。法定代表人：吴东旭，该局局长。行政机关出庭负责人：段育伟，该局副局长。委托诉讼代理人：严得民，该局执法队队员委托诉讼代理人：位长城，青海松海律师事务所律师。第三人：罗伟杰，男，汉族，1975年10月16日出生，公民身份证号：×××。住址:陕西省。原告奥瑞斯电梯有限公司青海分公司（以下简称奥瑞斯青海分公司）诉被告西宁市城东区应急管理局（以下简称城东区应急管理局）行政撤销一案，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，根据原告的申请依法追加罗伟杰作为第三人参加诉讼。本院在法定期限内向当事人送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告奥瑞斯青海分公司的委托诉讼代理人王宝春，被告城东区应急管理厅的行政负责人段育伟及其委托诉讼代理人严得民、位长城，第三人罗伟杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2019年4月4日，城东区应急管理局对奥瑞斯青海分公司作出（东）安监管罚（2019）27-5号《行政处罚决定书（单位）》，决定给予奥瑞斯青海分公司罚款50万元的行政处罚。原告奥瑞斯青海分公司向本院提出诉讼请求：依法撤销城东区应急管理局作出的（东）安监管罚（2019）27-5号《行政处罚决定书（单位）》。事实与理由：一、本案事实认定与处罚结果矛盾。被告作出的《行政处罚决定书》中的事实及证据为：将电梯井道钢结构改造安装项目非法分包给不具备施工资质的罗伟杰。依据《安全生产法》第一百零九条第一项，作出经济处罚50万元的行政处罚。原告认为上述违法事实认定正确，无异议。原告确实于2018年9月27日与罗伟杰签订了《电梯井道改造工程及安全协议》，并分别于2018年9月27日，2018年10月11日支付给罗伟杰工程款4万元。根据被告认定的事实，只能对原告的非法分包行为进行处罚，被告适用《安全生产法》第一百零九条显然不当，本条适用对发生生产安全事故者进行处罚，但本案发生安全事故的是罗伟杰，不是原告。对原告的处罚，应当适用《安全生产法》第一百条的规定，因此，被告对原告罚款50万元没有事实及法律依据。二、本案认定的事实为电梯井道钢结构改造安装项目非法分包，电梯属于特种设备，本案处罚适用《安全生产法》不当，应当适用《特种设备安全法》的第二条、第九十条更为恰当。综上，原告认为在没有查明事实，分清黑白、辨明是非的情况下，被告作出的《行政处罚决定书》应依法撤销，请法院支持原告的诉讼请求。被告城东区应急管理厅辩称，一、“10.26”高空坠落事故属于安全生产事故。原告承包并被其非法分包的项目中，被雇用人员吴成义在现场作业时，因劳动防护措施缺失或保护措施不当而导致其高处坠落，这不属于特种设备事故，而是安全生产事故。因为《特种设备事故报告和调查处理规定》（国家质检总局第115号令）第六条、第八条第三款对此有明确规定。因此，原告所称应适用《特种设备安全法》是错误的。二、原告是涉案安全生产事故责任主体。1、原告作为项目承包方，在明知罗伟杰不具有施工资质的情况下，仍把电梯井道安装工程非法分包给罗伟杰，违反了《安全生产法》第四十六条第一款的规定。2、原告未依据《安全生产法》第四条、第十七条、第二十五条、第三十八条、第四十二条、第四十三条等规定，在项目施工作业前未编制施工方案，应急救援预案，施工中未对现场作业人员的特种资质进行审查，安全技术交底，未对作业现场存在的安全隐患进行排查，未对施工现场进行有效的监督检查，未进行专门的安全生产教育和培训，未依法采取保护措施。3、事故发生的原因系原告违法转包，罗伟杰等违规操作所致，也正是原告放任不管的结果。因此，原告所称“只能对其将电梯井道钢结构改造安装项目非法分包进行处罚”是错误的。三、本次安全生产事故是一般事故，本次事故致一人死亡，属于国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第四款规定的一般事故范畴。四、报告按照西宁市城东区人民政府对《关于同意东川工业园区青海电子材料产业发展有限公司“10.26”高处坠落一般事故结案的批复》以及《安全生产法》第一百零九条等规定对负有安全生产事故责任的原告进行了行政处罚，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条的规定。综上，被告认为，涉案行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分确凿，适用法律法规正确，应予维持，请法院驳回原告的诉讼请求。第三人罗伟杰述称，原告当时接该项目时本来也没有资质，又找到我要求由我来做，我当时就表明我没有资质。做该项目的时候我们协商了合作方式，协议总包价8万元，我来干清包，并代买材料。当时进场后没有对我们进行安全教育，从开始到出事一个半月，原告公司人员一共来过现场一两次。我当时还要求双方签订合同，但原告称没有必要。之后吴永辉又要求双方签订一个安全协议，我就与原告签了安全协议。原告向本院提交了以下证据：一、《电梯井道改造工程及安全协议》，拟证明原告是违法分包人，不是本案主要责任和直接责任者，不是安全事故主要责任人；二、《购销合同》，拟证明本案是建设工程安全事故，不是电梯安全事故；三、《情况说明》，拟证明本案是建设工程安全事故，不是安全生产事故；四、《变更说明》，拟证明建设单位青海电子材料产业有限公司对电梯井道变更进行了确认，并附电梯井道图纸一页，图纸内容是电梯井道钢结构施工内容，不是电梯安装内容，不是安全生产内容，安全事故就发生在电梯井道变更施工中，不是发生在电梯安装施工中；五、吴永辉询问笔录，拟证明本案是建设工程中发生的事故，不是安全生产事故及吴永辉自称对发生事故有责任；六、罗伟杰询问笔录，拟证明本案是建设工程中发生的事故，不是安全生产经营活动中发生的事故；七、胡旭君询问笔录，拟证明事故发生在建设工程安全中，非发生在安全生产经营活动中，电梯工程尚未开始；八、《关于东川工业园区青海电子材料产业发展有限公司“10.26”高处坠落伤害事故结案的请示》，拟证明本案是建设工程中发生的事故，不是安全生产事故；九、《青海电子材料产业发展有限公司“10.26”高处坠落伤害事故调查报告》，拟证明（1）本案是建设工程安全事故中发生的事故不是安全生产事故。（2）原告不是主要责任，吴成义对事故负有主要责任，罗伟杰、吴永辉对事故有重要责任。（3）本案钢结构工程不是电梯工程及本案涉及钢结构工程属于非法发包。（4）吴永辉是承包人，而非原告；十、《认定工伤决定书》，拟证明原告只是分包人，不是施工人，不是主要责任者和直接责任者，只是间接责任者及本案安全事故发生在建设工程钢结构施工中，不是发生在安全生产经营活动中，不是发生在电梯安装施工中；十一、《罚款催缴通知书》两份，拟证明被告行政行为不规范，不严谨。不但本案处罚程序错误，适用法律错误，罚款催缴违反了侵权责任法、特种设备安全法、民法总则有关规定；十二、《行政判决书》两份，拟证明原告不是百分之百的责任方，只对原告一家适用最高额度处罚显失公平；十三、营业执照两份、特种设备制造许可证，拟证明原告无总承包资质，只有电梯施工资质；十四、纳税人基本信息，拟证明胡旭君是原告公司财务负责人，不是实际控制人；十五、《行政处罚决定书（个人）》，拟证明被告行政行为存在错误和不当。胡旭君不是原告公司的负责人，也不是实际控制人，是公司财务负责人。被告未对原告调查就对胡旭君以实际控制人实施处罚很不恰当；十六、《行政处罚决定书（单位）》，拟证明原告将电梯井道钢结构改造安装项目非法分包是建设工程，原告不是施工人，是非法分包人，被告将施工承包人罗伟杰的责任推责给原告没有法律依据。十七、西宁市城东区人民政府《关于同意东川工业园区青海电子材料产业发展有限公司“10.26”高处坠落伤害事故结案的批复》，拟证明本案事故的直接原因，是吴成义违章指挥，在不具备任何施工资质在情况下，非法承揽此项目的钢结构焊接安装工作，组织、指挥无高处作业证的人员进行高处作业，也证明原告不是主要责任人；十八、《行政复议受理通知书》、《行政复议终止决定书》、会议纪要各一份，拟证明建设单位和发包人对事故都有责任；十九、《建设工程安全管理条例》，拟证明本案应当适用该条例第二条、第四条的规定，现我认为不属于特种设备的事故。经庭审质证，被告对以上证据的质证意见为：1、对证据一、二、三、五、六、七的真实性认可，证明方向不认可。2、对证据四、八、九的真实性及证明方向均不认可。3、对证据十、十一、十二的真实性认可，证明方向不认可。行政判决书和工伤认定决定书可以证明原告是事故责任主体。4、对证据十三、十四真实性认可，但与本案无关。5、对证据十五真实性认可，证明方向不认可。可以说明胡旭君的个人罚款已交，原告公司的罚款未交，也可以证明原告对胡旭君个人行政处罚没有异议的。6、证据十六是被告的《行政处罚决定书》是依法作出的，是本案的诉讼标的。7、对证据十七、十九真实性无异议，对其证明方向不认可。8、对证据十八行政复议受理通知书、终止决定书真实性无异议，但对原告所述理由不予认可。对会议纪要的真实性和证明方向均不认可，上面没有公章且与被告无关。第三人对原告的证据均无异议。被告城东区应急管理局在法定期限内向本院提交以下证据材料及适用的法律法规：第一组证据：1、《安全生产法》；2、《生产安全事故报告和调查处理条例》；3、《特种设备事故报告和调查处理规定》；4、《生产安全事故应急条例》。拟证明被告的法定职责及依据的法律法规。第二组证据：1、关于东川工业园区青海电子材料产业发展有限公司“10.26”高处坠落伤害事故结案的请示；2、青海电子材料产业发展有限公司“10.26”高处坠落伤害事故调查报告；3、关于同意东川工业园区青海电子材料产业发展有限公司“10.26”高处坠落一般事故结案的批复。拟证明被告所依据的西宁市城东区人民政府所做的（2019）5号的批复。第三组证据：1、听证告知书（单位）、2、行政处罚告知书（单位）、3、行政处罚决定书；4、文书送达回执。拟证明被告依法作出行政处罚决定书，且送达原告。第四组证据：1、吴永辉身份证复印件，询问笔录；2、罗伟杰身份证复印件、询问笔录；3、胡旭君2018年11月5日、2018年11月14日询问笔录。4、谢成邦询问笔录；5、购销合同；6、安全生产管理协议；7、电梯井道改造工程及安全协议；8、情况说明；9、“青海电子材料产业发展有限公司车间成品库东侧货运电梯安装工程承包单位奥瑞斯电梯有限公司电梯安装作业过程中施工人员高处坠落事故”经过说明；10、青海正信司法鉴定意见书。以上证据均证明：（1）吴成义死亡经过；（2）奥瑞斯青海分公司是涉案工程的承包人和违法分包人，也是安全生产事故责任主体；（3）奥瑞斯青海分公司未尽安全监督责任，现场作业人员因劳动保护措施缺失或者保护不当而发生坠落等事实。被告作出行政处罚决定所依据的法律法规：1、《安全生产法》第十八条第五项、第二十二条第一、二项、第四十六条第一款、第四十八条、第一百零九条第一项的规定。2、还参照了《生产安全事故报告和调查处理条例》；《特种设备事故报告和调查处理规定》；《生产安全事故应急条例》的相关规定。原告对以上证据的质证意见为：1、对第一组证据，本案是建设工程安全事故，应当适用《建设工程安全管理条例》，被告提交的法律法规与本案无关联性。本案安全事故发生在建设工程施工中，不是发生在电梯工程施工中，应该不是生产经营企业，不符合安全生产主体特征。2、对第二组证据的真实性无异议，这些证据恰恰证明原告是非法分包人，不是安全生产经营者，不是违章作业者，也不是违章指挥者。证据能够证明本案事故的直接责任是谁，主要责任是谁、次要责任是谁。本案建设单位是青海电子材料产业发展有限公司，发包人是深圳市百嘉达供应链管理有限公司，施工指挥违章作业的是罗伟杰、吴永辉雇用的吴成义。原告愿意承担违法分包责任，不应当承担违反安全生产法的责任。原告可以承担非法分包的责任，不应当承担违法生产安全难事故责任。3、对第三组证据真实性无异议，这些材料原告都收到了。但认为被告没有对安全责任具体划分，程序是违法的。本案属于建设工程安全事故，只能对原告违法分包进行处罚。4、第四组证据可以证明原告不是本案安全生产事故的责任主体，只能对原告违法分包进行处罚，不能按照安全生产法进行处罚。原告的特种设备电梯行业不是建筑行业，没有建设工程电梯井道的资质和能力，也没有总承包资质。被告的证据不能证明承包人导致安全事故推责给分包人。第三人对被告的证据均无异议。本院对双方当事人无异议的证据予以认定并在案佐证，对于当事人对彼此证据的证明方向所持不同的质证意见，属于本案争议焦点，在下文的判决理由中分析认定。本院经审理确认以下法律事实：一、2018年10月26日下午17时10分，在位于西宁市××区青海电子材料产业发展有限公司制一部成品库房东侧电梯井内，由吴永辉、吴成义、吴成材、李生智四人进行电梯井道钢结构焊接安装过程中，发生一起施工人员高处坠落事故，造成吴成义经抢救无效死亡。二、2018年10月30日，西宁市城东区人民政府成立“10.26”高处坠落伤害事故调查组。经过调查作出了《青海电子材料产业发展有限公司“10.26”高处坠落伤害事故调查报告》。2019年2月22日，西宁市城东区人民政府作出东区政（2019）5号《关于同意东川工业园区青海电子材料产业发展有限公司“10.26”高处坠落伤害事故结案的批复》，认为事故调查组查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡和经济损失等情况。同意事故调查组对事故原因分析和责任认定以及“10.26”高处坠落伤害事故是一般生产安全责任事故。并同意事故调查组对事故责任单位、责任人员的责任认定和处理意见等。三、《青海电子材料产业发展有限公司“10.26”高处坠落伤害事故调查报告》经调查认定：青海电子材料产业发展有限公司制一部成品库房东侧液压升降平台老化，向诺德投资股份有限公司申请更换为载货电梯。2018年9月14日与采购单位百嘉达公司签订《购销合同》。百嘉达公司经招投标及资质审查后，奥瑞斯青海分公司中标。2018年9月17日，百嘉达公司与奥瑞斯青海分公司签订《购销合同》，合同包括：购买一部载货电梯、电梯井道钢结构改造、电梯运输、安装、验收及一年质保，总承包价为34万元。奥瑞斯青海分公司将电梯井道钢结构改造工程，以85000元的价格分包给不具备安全生产条件和钢结构改造安装施工资质的个人罗伟杰，双方签订《电梯井道钢结构改造工程安全协议》。2018年9月22日，组织人员进入电子材料公司进行施工。在施工过程中，罗伟杰又将电梯井道钢结构焊接安装工作以10000元的价格转包给了不具备安全生产条件和任何施工资质的个人吴永辉，由吴永辉组织吴成义、吴成材、李生智四人对电梯井道钢结构进行焊接安装。2018年10月26日下午17时10分，吴成义因未系安全带的情况下，不慎从11米高的作业平台坠落至电梯井道底部。认定事故的直接原因为吴成义违章作业，违反劳动纪律，在无高处作业证的情况下从事高处作业，未系安全带，施工现场未采取有效的安全防护措施。间接原因为：1、奥瑞斯青海分公司未落实安全生产主体责任。2、项目承包人罗伟杰工作失职。3、项目钢结构焊接安装工作承包人吴永辉违章指挥。经调查认定，该事故为一般生产安全责任事故。并对事故有关责任单位及责任人员提出处理意见。建议依据《安全生产法》第一百零九条第一款的规定，对奥瑞斯青海分公司处以50万元的罚款。四、2019年4月1日，被告城东区应急管理局对青海电子材料产业发展有限公司“10.26”高处坠落伤害一般事故予以立案，对原告奥瑞斯青海分公司作出《听证告知书》、《行政处罚告知书》，并进行了送达。原告未提出陈述、申辩及听证的申请。2019年4月4日，被告对原告作出（东）安监管罚（2019）27-5号《行政处罚决定书（单位）》，认定违法事实及证据：1、将电梯井道钢结构改造安装项目非法分包给不具备施工资质的罗伟杰；2、未编制施工方案及应急救援预案；3、未给施工人员购买意外伤害保险；4、未对罗伟杰及现场作业人员进行安全生产教育培训和施工前的安全技术交底；5、施工过程中未对施工现场进行有效的监督管理。以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条第五项、第二十二条第一项、第二项、第四十六条第一款、第四十八条之规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项，决定给予奥瑞斯青海分公司罚款50万元的行政处罚。五、原告奥瑞斯青海分公司的营业范围为：电梯销售、安装、改造、维修、保养、装潢服务、电梯配件销售。持有奥瑞斯电梯（中国）有限公司《特种设备安装改造维修许可证》。六、另查明，2019年6月16日，西宁市人力资源和社会保障局作出宁人社认字(2019)37号《认定工伤决定书》，认定吴成义遭受事故伤害属于工伤，原告奥瑞斯青海分公司为工伤保险责任的主体承担者。原告不服提起行政诉讼要求撤销《工伤认定决定书》，经西宁市城西区人民法院及西宁市中级人民法院分别审理，驳回了原告的诉讼请求。本院认为，本案争议焦点为：一、关于涉案交通事故是否应当依据《安全生产法》的规定进行行政处罚的问题。首先，《生产安全事故报告和调查处理条例》明确规定：生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。一般事故是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。本案中，“10.26”高处坠落伤害事故确定为一般事故符合上述规定。其次，根据《安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法……”、第四条“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产”及第二十一条“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”的规定，原告系具有特种设备安装改造维修许可证的公司，从事电梯销售、安装、改造等营业活动属于生产经营活动。原告将其承包的电梯井道钢结构改造工程，分包给不具备施工资质的罗伟杰，没有对罗伟杰及吴永辉、吴成义等从事施工人员进行安全生产教育和培训，在施工中未能尽到监督管理的职责，放任不具有高处作业证的人员在无安全防护措施的情况下从事高处作业，导致高处坠落事故的发生。原告的行为违反了我国关于建设施工的相关法律法规，应当承担安全生产的主体责任。第三、涉案高处坠落事故属于生产安全事故，应当适用《安全生产法》的调整。被告适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，对原告进行行政处罚，符合法律规定。对于原告提出应当适用《特种设备事故报告和调查处理规定》、《建设工程安全生产管理条例》承担责任的诉讼意见，因涉案事故不属于上述两部法规规定的情形。故对原告的此项诉讼意见不予采纳。二、关于被告对原告作出《行政处罚决定书》事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查”，第三十一条规定“事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束，事故调查的有关资料应当归档保存”，第三十二条第一、二款规定“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复”，“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。本案中，西宁市城东区人民政府依法成立“10.26”高处坠落伤害事故调查组。经过调查作出了《青海电子材料产业发展有限公司“10.26”高处坠落伤害事故调查报告》。西宁市城东区人民政府作出《关于同意东川工业园区青海电子材料产业发展有限公司高处坠落伤害事故结案的批复》，该批复中认定“10.26”高处坠落伤害事故的性质为一般生产安全责任事故，对直接原因和间接原因作了认定，并建议对奥瑞斯青海分公司及其主要负责人进行行政处罚。被告按照该批复对“10.26”高处坠落伤害事故的原告作出《行政处罚决定书》，其所依据的事实应当就是事故调查报告认定的事实内容，被告无权对涉案事故另行或单独进行调查。被告在作出行政处罚过程中，按照《行政处罚法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，向原告送达行政处罚和听证告知书，依据《安全生产法》第一百零九条的规定，对原告作出《行政处罚决定书》，依据的事实清楚，符合法定程序，处罚内容适当，适用法律正确。综上，被告对原告作出（东）安监管罚（2019）27-5号《行政处罚决定书（单位）》，依据的事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。原告主张撤销《行政处罚决定书（单位）》的理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条，判决如下：驳回原告奥瑞斯电梯有限公司青海分公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西宁市中级人民法院。审判长 贺众明审判员 冯德月人民陪审员 王秀芳 二〇二〇年四月二十七日书记员 王思颖附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。