山西省吕梁市中级人民法院行政判决书（2020）晋11行终40号上诉人（一审原告）山西华威园林古建筑工程有限公司。法定代表人董某，总经理。委托代理人郭某1，山西胜之溪律师事务所律师。委托代理人曹某，山西胜之溪律师事务所律师。被上诉人（一审被告）临县人力资源和社会保障局。法定代表人张某1，局长。出庭负责人刘某，副局长。委托代理人刘某1，该局工作人员。委托代理人秦某，该局工作人员。被上诉人（一审被告）吕梁市人力资源和社会保障局。法定代表人刘某2，局长。委托代理人常某，该局政策法规科工作人员。委托代理人张某2，山西律竹律师事务所律师。一审第三人张某3，男，汉族，汾阳市人。已故张建民之子。委托代理人郭某2，山西汾州律师事务所律师。上诉人山西华威园林古建筑工程有限公司因工伤行政确认及行政复议一案，不服汾阳市人民法院（2019）晋1182行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，现已审理终结。一审查明，2018年9月17日，第三人张某3之父张某经张某4介绍，到原告山西华威园林古建筑工程有限公司承建的临县宋家疙瘩皇姑墓修缮工程工地工作，食宿均由原告安排，工地离住处步行大约150米。2018年10月4日午饭后约1时许，张某与贾某邦去到工地准备工作，张某感到身体不适，贾某扶着张某往住处走，张某4得知情况后到了张建民住处，给张某吃了速效救心丸并找车将张建民送到临县白文镇中心医院曜头分院就诊，采取相应措施后用救护车转往临县人民医院救治，死亡原因为心脏猝死。2018年10月29日，第三人张某3向临县劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，临县劳动人事争议仲裁委员会于2018年11月29日作出临劳人仲裁字〔2018〕第8号仲裁裁决，裁决张某与山西华威园林古建筑工程有限公司从2018年9月17日至2018年10月4日存在事实劳动关系。2018年12月11日，第三人张某3向被告临县人力资源和社会保障局提出工伤认定申请，并提供工伤认定申请表、仲裁裁决书、居民死亡医学证明（推断）书及赵某、贾某、李某、霍某证明等证据材料，被告临县人力资源和社会保障局于2018年12月21日向第三人张某3发出《工伤认定申请受理通知书》，向原告山西华威园林古建筑工程有限公司发出《工伤认定举证通知书》，山西华威园林古建筑工程有限公司于2019年1月4日向被告临县人力资源和社会保障局提供营业执照、租房协议、临县宋家疙瘩皇姑墓修缮工程平面布置图、《通知》照片、考勤表及郭某3、张某4、李某、高某、薛某的证明、录音材料等证据材料。被告临县人力资源和社会保障局向郭某3、张某4、李某、高某、薛某、乔某、赵某、贾某、霍某进行调查核实并制作调查笔录，于2019年2月18日作出临人社行审工伤认字[2019]19号《关于山西华威园林古建筑工程有限公司职工张建民的工伤认定决定》，根据《工伤保险条例》第十五条第（一）项，认定张某2018年10月4日12时50分许所受到的伤害视同工伤。原告山西华威园林古建筑工程有限公司不服，于2019年4月12日向吕梁市人力资源和社会保障局提起行政复议，吕梁市人力资源和社会保障局于2019年4月18日向原告山西华威园林古建筑工程有限公司发出《行政复议受理通知书》，向被告临县人力资源和社会保障局发出《行政复议答复通知书》，被告临县人力资源和社会保障局提供答复书及相关证据材料。2019年5月13日，原告山西华威园林古建筑工程有限公司提出听证申请，被告吕梁市人力资源和社会保障局于2019年6月14日召开听证会，于2019年6月28日作出吕人社复字[2019]5号《行政复议决定书》，维持临县人力资源和社会保障局作出的《关于山西华威园林古建筑工程有限公司职工张某某的工伤认定决定》。原告不服，提起行政诉讼。一审认为，本案的争议焦点是：一、被告临县人力资源和社会保障局是否具有对张某作出工伤认定的法定职责；二、张某的死亡是否可以视同工伤。根据《山西省实施〈工伤保险条例〉办法》第十二条“中央驻晋和省直用人单位的职工的工伤认定，按照属地原则，由用人单位所在地设区的市社会保险行政部门负责办理。其他用人单位的职工的工伤认定，由用人单位参保登记地的社会保险行政部门负责办理。”吕梁市人力资源和社会保障局吕人社字〔2017〕171号《关于规范和统一工伤保险工作管辖问题的通知》第二条第（四）项“未参保用人单位职工的工伤认定，应按属地原则，由所属人力资源和社会保障局办理。”经临县劳动人事争议仲裁委员会裁决张某与山西华威园林古建筑工程有限公司存在事实劳动关系，原告山西华威园林古建筑工程有限公司没有为张某参加工伤保险，张某工作地在临县，临县人力资源和社会保障局对张建民的工伤认定具有管辖权。根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。第三人张某3提供的证人证言经被告临县人力资源和社会保障局调查核实，并通过被告吕梁市人力资源和社会保障局组织的听证会质证，可以相互印证张某在工作时间、工作岗位突发疾病后在48小时之内经抢救无效死亡的事实。原告提供的证据不足以推翻该事实，原告应当承担举证不能的法律后果。张建民死亡，符合《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项之规定，视同工伤。被告临县人力资源和社会保障局作出的工伤认定决定，事实认定清楚，证据确凿，符合法定程序，适用法律、法规正确。被告吕梁市人力资源和社会保障局在受理原告的复议申请后依法审查并召开听证会后作出复议决定，复议决定事实认定清楚，符合法定程序、适用法律正确。原告山西华威园林古建筑工程有限公司的诉讼请求没有事实与法律依据，应予驳回。故作出判决：驳回山西华威园林古建筑工程有限公司的诉讼请求。上诉人山西华威园林古建筑工程有限公司的主要上诉理由是，一、违背企业属地原则，适用法外文件，错误认定行政管辖。企业所属地即工商营业执照登记地，而不是行为属地即职工作业地。上诉人是在孝义工商部门登记注册，发生的工伤争议也应由孝义人社部门来处理，而不可能是临县人社部门。临县人社局根据吕梁人社局的文件对异地企业越权管辖，作出的工伤认定应当撤销。二、回避上诉人证据，疏于实体审查，导致本案事实不清。一审仅将主体问题和适法问题作为本案的争议焦点，这种做法显然十分武断，没有对上诉人提供的证据逐一审查，表明可否，严重违反了全面审查原则。三、混用法律条款，混淆法律界限，将自然死亡混同于工伤。我国法律对工伤做了两种分类：第一类即《工伤保险条例》第十四条规定的典型工伤，该条第（二）项规定，在工作时间和工作场所内，从事与工作有关的预备性工作或者收尾性工作受到事故伤害的情形属于工伤，范围指的是工作场所；第二类即《工伤保险条例》第十五条规定的视同工伤，该条第一款第（一）项规定“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时经抢救无效死亡的”情形视为工伤，范围指的是工作岗位。《工伤保险条例》在并列的两个法律条文中分别使用工作场所和工作岗位两个术语，显然二者不是同一概念。但复议决定却说工作场所和工作岗位并无严格区别，甚至将入场必经地点和工前准备阶段也生拉硬扯作为岗位工作的一部分，随意扩大工作岗位的外延。事故的伤害确实可以包括工作场所的预备性工作，但突发疾病死亡的应绝对固定在工作岗位上，不包括预备性工作。任何扩大性解释，都会混淆典型工伤与视同工伤的实质性区别，导致适法错误。请求：1.撤销汾阳市人民法院（2019）晋1182行初37号行政判决；2.撤销被上诉人临县人社局临人社行审工伤认字〔2019〕19号《关于山西华威园林古建筑工程有限公司职工张某的工伤认定决定》；3.撤销被上诉人吕梁市人社局吕人社复字〔2019〕5号《行政复议决定书》；4.判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人临县人力资源和社会保障局的主要答辩理由是，一、工伤认定决定事实清楚，证据充分。被上诉人对上诉人提供的证人张某4、郭某3等进行了询问调查，根据调查情况，张某4、郭某3对时间、当时张某4所在地点互相矛盾，存在与事实不符的情况。而对贾某、霍某、赵某等调查情况与郭某3所述情况基本稳合。张某于2018年10月4日中午12时40分许，从休息房间出发到工地工作，12时50分许，在取工作工具时，张某突发肚子不舒服，工友扶着回休息的房间去，在大门口碰到其他工友，潘某去工地叫工地负责人张某4。可以印证张某在工作时间、工作岗位突发疾病后在48小时之内经抢救无效死亡的事实。二、工伤认定程序合法，行政主体适格。根据调查情况，上诉人在临县皇姑墓项目职工未参加工伤保险。根据《山西省实施〈工伤保险条例〉办法》第十二条、吕梁市人力资源和社会保障局《关于规范和统一工伤保险工作管辖问题的通知》第二条第（四）项规定，被上诉人在下达举证通知后，上诉人未提出管辖异议，故行政主体合法。被上诉人严格按照法律、法规、政策作出的工伤决定，二审依法应予维持。被上诉人吕梁市人力资源和社会保障局未提供书面答辩状，庭审中认可临县人力资源和社会保障局的答辩意见。补充说明，在省级层面没有对未参保人员的工伤认定管辖规定下，吕梁市对未参保情况进行补充规定符合法律规定。一审第三人张某3在庭审中述称，张某于2018年9月17日开始，在上诉人承包的临县宋家疙瘩皇姑墓从事安装土建工作。2018年10月4日13时左右，张某在到达工地开始工作时，突发肚子痛，被送至临县白文镇中心医院曜头分院就诊，后转临县人民医院救治，经抢救无效死亡，应视同工亡。一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序正当，应予以维持。二审期间，当事人未提供新的证据。本院经审理，依法确认一审法院认定的案件事实。本院认为，本案的诉争焦点是：一、临县人力资源和社会保障局是否具有工伤认定的职权；二、工作时间与工作岗位是否仅指固定的工作时间与工作岗位。关于第一个焦点。首先，从上诉人的上诉理由来看，实质上是认为吕梁市人力资源和社会保障局无权对未参保职工的工伤认定管辖作出规定，对吕人社字〔2017〕171号文的合法性不予认可。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制作的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”据此，上诉人因一审中未请求一并审查吕人社字〔2017〕171号文件的合法性，故该上诉理由，本院不予采纳。其次，人社部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》第七条规定：“……未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。”因此，吕梁市人力资源和社会保障局针对未参保的职工，下放工伤认定职权，确定生产经营地的人社部门作为工伤认定管辖机关，具有相应法律依据，也符合“放管服”的改革要求，应予支持。关于第二个争议焦点。《工伤保险条例》第十五条规定的视同工伤情形与第十四条规定的应当认定为工伤情形确实有所不同，争议主要集中在第十五条第一款第（一）项的理解上。但现行法律法规对“三工”要素的规定比较原则，实践中也缺乏可操作性。《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项规定：“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的，视同工伤。”这主要是针对在工作时间、工作岗位上突发疾病，不能坚持工作，需要紧急到医院进行抢救的情况而设定的。所谓工作时间和工作岗位，不应仅局限于日常的工作时间和工作岗位。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》法释〔2014〕9号第四条第（四）项规定，还应当包括与工作有关的准备性、收尾性的工作时间和工作岗位。法释〔2014〕9号第四条第（四）项作为兜底条款规定：“其他与履行工作职责相关，在工作时间及合理区域内受到伤害的，社会保险行政部门认定为工伤的，人民法院应予支持。”这是依据《工伤保险条例》第十四条第（二）项“工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的，应当认定为工伤”的规定，进一步作出对工作时间和工作岗位合理延伸的解释。因此，对工作时间与工作岗位的理解，不能只局限于固定的工作时间与工作岗位。只要职工在从事与工作有关的合理时间和岗位上，如果突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡，人社部门认定为视同工伤的，人民法院应予支持。综上所述，山西华威园林古建筑工程有限公司的上诉请求不能成立。至于其他上诉理由，于法无据，不予采信。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本院需要指出的是，复议机关于2019年4月12日受理复议申请，但于2019年6月28日作出复议决定，超过了法定60日的复议期限。但其庭审中可以作出合理说明，予以采信。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人山西华威园林古建筑工程有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 王建栋审 判 员 刘慧平审 判 员 刘云兰 二〇二〇年四月十七日法官助理 张二月书 记 员 闫娟娟书记员闫娟娟附：本判决适用的相关法律依据