浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终1846号上诉人（一审原告）王春贞，女，汉族，1935年2月22日出生，住台州市黄岩区。上诉人郎斌喻（系一审原告郎小君二女），女，汉族，1996年12月20日出生，住台州市黄岩区。上诉人暨上诉人王春贞、郎斌喻、郎斌彬的共同委托代理人施素芬（系一审原告郎小君之妻），女，汉族，1962年9月8日出生，住台州市黄岩区。上诉人暨上诉人王春贞、郎斌喻、施素芬的共同委托代理人郎斌彬（系一审原告郎小君长女），女，汉族，1988年6月29日出生，住台州市黄岩区。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人梁俊景、余红彬，浙江省司法厅工作人员。被上诉人（一审第三人）温州市龙湾区状元街道三郎桥村村民委员会，住所地温州市龙湾区状元街道大岙路249号。郎小君、王春贞诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年10月14日作出（2019）浙01行初279号行政判决。郎小君、王春贞不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月19日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。在本案审理过程中，上诉人郎小君于2019年12月11日死亡。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第一款第一项的规定，本院于2020年1月16日裁定中止诉讼。2020年3月24日，施素芬等四人向本院寄送继续参加诉讼的申请，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第二款的规定，2020年4月3日本院裁定恢复诉讼，并通知施素芬等四人参加本案诉讼。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2017年2月23日，浙江省人民政府作出浙土字Ａ[2016]－0307号《浙江省建设用地审批意见书》，同意台州市东官河综合整治工程（二期）项目建设用地65.0709公顷（农转用24.0609公顷；征收集体土地32.6848公顷、使用国有土地32.3861公顷），待依法完成征收程序后，以划拨方式供地65.0709公顷，用于工程建设。其中，台州市东官河综合整治工程（二期）地块2涉及征收台州市黄岩区江口街道山下郎村集体土地9.2604公顷。原告郎小君、王春贞使用的集体土地位于上述地块征地红线范围内。2017年3月20日，台州市黄岩区人民政府发布[2017]第01号《征收土地方案公告》，内容包括浙江省人民政府浙土字Ａ[2016]－0307号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收集体土地32.6848公顷，以及征收土地位置，被征地村及面积，土地补偿安置标准，被征收土地所涉及的农业人员安置办法，可在10个工作日内办理补偿登记手续并告知申请行政复议、提起行政诉讼的权利。2017年3月28日，原台州市国土资源局黄岩分局作出[2017]10号《征地补偿安置方案公告》，告知上述批文对应的征收江口街道集体土地的土地补偿安置标准、青苗补偿标准、各被征收村补偿安置费用、农业人员安置办法等内容。该《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告》及位置示意图于2017年3月28日张贴于黄岩区江口街道山下郎村党务、村务公开栏。2019年4月4日原告郎小君、王春贞向省政府申请行政复议，请求撤销省政府作出浙土字Ａ[2016]－0307号《浙江省建设用地审批意见书》的行政行为。省政府于同月9日受理该行政复议申请，并向浙江省自然资源厅发送行政复议答复通知书。经审查，浙江省人民政府于2019年4月25日作出156号行政复议决定，认为台州市黄岩区人民政府发布《征收土地方案公告》（[2017]第01号）规定的期限届满之日，为申请人提出行政复议申请期限的起算日。申请人于2019年4月才申请行政复议，已超过法律规定的申请期限。申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人郎小君、王春贞的行政复议申请，并告知诉权。2019年4月29日，省政府向原告邮寄该行政复议决定书，原告于次日收到后，向本院提起行政诉讼。一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，省政府于2017年2月23日作出浙土字Ａ[2016]－0307号《浙江省建设用地审批意见书》。台州市黄岩区人民政府于2017年3月20日发布《征收土地方案公告》，载明该审批意见书的相关内容并明确告知复议、诉讼权利。2017年3月28日，该《征收土地方案公告》在两原告所在村党务、村务公开栏张贴。根据上述法律规定，两原告应当在公告规定的期限届满之日起六十日内提起行政复议申请。现两原告迟至2019年4月申请行政复议，已超过法律规定的申请期限。省政府认为两原告的行政复议申请不符合复议受理条件，予以驳回，具有事实和法律依据。行政程序上，省政府履行了复议受理、作出复议决定及送达等程序，符合法律规定。被告提交的《征收土地方案公告》及张贴现场照片、张贴情况说明、张贴人员在职证明等证据材料，能够形成证据链，证明案涉《征收土地方案公告》已在两原告所在的党务、村务公开栏予以张贴。原告认为被告未张贴公告，其通过政府信息公开申请才得知案涉建设用地审批意见书的诉讼理由不能成立。案涉《征收土地方案公告》已经告知申请复议的权利，原告认为本案应当参照行政诉讼法司法解释的规定，适用2年申请期限的诉讼理由亦不能成立。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郎小君、王春贞的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告郎小君、王春贞负担。王春贞等四人上诉称，一、一审过程中，被上诉人提供的照片证据不足以证明上诉人于2017年3月28日已经获知涉案审批意见书。一审判决第9页“2017年3月28日，该《征收土地方案公告》在两原告所在村党务、村务公开栏张贴”系认定事实错误、证据不足。上诉人认为一审过程中，被上诉人提供的张贴《征收土地方案公告》照片、张贴情况说明以及张贴人员的在职证明和身份证明不仅不足以说明《征收土地方案公告》确实于2017年3月28日已经在两上诉人所在村党务、村务公开栏张贴，更不能证明公告张贴时长满足法定要求，足以让包括上诉人在内的被征收人了解涉案审批意见书的内容以及应当享有的复议、诉讼权利。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定，根据行政诉讼法第三十一条第一款第(三)项的规定，当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当符合下列要求：(一)提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件；(二)注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等……本案中，被上诉人在一审过程中提交的照片没有对应的原始载体，虽然庭后被上诉人提供了保存照片的电脑记录截图，但是因为计算机显示的内容是可更改的，无法确定该证据的真实性，因此不足以确定被上诉人一审过程中提供的照片实际拍摄时间、拍摄地点。而且也不符合《行政诉讼法证据规则》的形式要求，不能作为认定案件事实的证据。至于被上诉人在一审过程中提供的照片张贴情况说明只是一份机打的制式内容，落款日期与该说明记录的事件相隔2年之久，且说明人也没有作为证人出庭接受询问，根本无法核实说明内容的真实性。一审法院以该说明确定照片张贴时间、地点等事实显然证据不足。事实上，上诉人于2019年3月24日获知涉案审批意见书，且提供了相关证据，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”上诉人向被上诉人申请行政复议没有超过法定复议期限。二、因为本案被上诉人没有充分证据证明涉案审批意见书已经在2017年3月28日公告，即使不以政府信息公开答复时间计算复议期限，本案也应适用最长2年的复议期限。一审判决第9页“涉案《征收土地方案公告》已经告知申请复议的权利，原告认为本案应当参照行政诉讼法司法解释的规定，适用2年申请期限的诉讼理由亦不能成立。”系认定事实错误、适用法律错误。根据上述意见，本案没有任何证据可以证明相关单位确实依法履行公告义务，也不能证明相关单位在上诉人房屋所在区域张贴公告，且公告期满足法定要求，足以达到告知上诉人行政复议和行政诉讼权利的目的。根据《行政复议法实施条例》第十七条“行政机关作出的行政行为对行政相对人的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”行政相对人知道行政行为，应当包括申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。结合最高人民法院对江西省高级人民法院《关于姚文辉、姚明水、周建军诉江西省国土资源厅土地行政复议案的请示》作出答复：行政机关在《行政复议法》实施后《行政复议法实施条例》施行前作出的行政行为，应当告知行政相对人申请复议的权利、复议机关和复议申请期限。行政机关未告知前述内容的，复议期限可参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定办理。据此，未告知申请复议的权利、复议机关和复议申请期限的，相对人不服行政行为的复议期限为自知道该行政行为之日起2年内。若相对人自知道该行政行为2年内提出复议申请，其复议申请未超过行政复议申请期限。此外，国务院法制办公室做出的《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》(国法[2014]40号)：“六、行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。”本案中，行政复议机关主张的公告期限为2017年3月28至2017年4月14日，上诉人从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年，即2019年4月14日前寄出行政复议申请应当视为没有超过法定期限。综上，上诉人认为一审法院认定事实错误、证据不足且适用法律错误，作出的判决应当依法撤销。为维护上诉人的合法权益，现依据《行政诉讼法》第八十五条之规定，特提起上诉，请求：1.依法撤销浙江省杭州市中级人民法院作出的(2019)浙01行初279号行政判决；2.依法改判撤销被上诉人作出的行政复议决定(浙政复[2019]156号)，并判令其重新作出行政复议决定；3.本案诉讼费由被上诉人承担。浙江省人民政府答辩称：一、浙政复〔2019〕156号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A〔2016〕-0307号)，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，2017年2月23日，答辩人作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A〔2016〕-0307号)，同意台州市东官河综合整治工程(二期)项目建设用地65.0709公顷(农转用24.0609公顷；征收集体土地32.6848公顷，使用国有土地32.3861公顷)，待依法完成征收程序后，以划拨方式供地65.0709公顷，用于工程建设。其中，台州市东官河综合整治工程(二期)地块2涉及征收台州市黄岩区江口街道山下郎村集体土地9.2604公顷。上诉人使用的集体土地位于上述地块征地红线范围内。2017年3月20日，台州市黄岩区人民政府发布《征收土地方案公告》(〔2017〕第01号)，内容包括涉案土地的批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等，并载明涉及征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在2017年3月20日起10个工作日内办理征地补偿登记，如其认为该公告内容侵犯其合法权益的，可以在公告发布之日起60日内向浙江省人民政府申请行政复议，或者在6个月内依法向人民法院起诉。2017年3月28日，原台州市国土资源局黄岩分局发布《征地补偿安置方案公告》(〔2017〕10号)。同日，原台州市国土资源局黄岩分局工作人员将上述《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》张贴于山下郎村村务公开栏。答辩人认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定，申请人应当与申请行政复议的具体行政行为有利害关系。本案中，《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A〔2016〕-0307号)征地红线范围内涉及上诉人使用的集体土地，故上诉人与涉案批文有利害关系，是本案行政复议的适格主体。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：......(四)具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算......。本案中，台州市黄岩区人民政府发布《征收土地方案公告》(〔2017〕第01号)规定的期限届满之日，为上诉人提出行政复议申请期限的起算日。上诉人于2019年4月才向答辩人申请行政复议，已超过法律规定的申请期限。上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(四)项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，答辩人作出浙政复〔2019〕156号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复〔2019〕156号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年4月5日收到上诉人提交的行政复议申请。经审理后，答辩人于2019年4月25日作出浙政复〔2019〕156号行政复议决定，并于同年4月29日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，答辩人所作浙政复〔2019〕156号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回上诉，维持原判决。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，根据原审审理及双方当事人的上诉答辩情况，本案争议的主要问题是上诉人的行政复议申请有无超过法定申请期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……”本案中，浙江省人民政府于2017年2月23日作出浙土字Ａ[2016]－0307号《浙江省建设用地审批意见书》。台州市黄岩区人民政府于2017年3月20日作出《征收土地方案公告》，载明该审批意见书的相关内容并明确告知复议、诉讼权利等。一审时浙江省人民政府提交的《征收土地方案公告》及张贴现场照片、张贴情况说明、张贴人员在职证明等证据材料，能够形成证据链，证明案涉《征收土地方案公告》已在上诉人所在的党务、村务公开栏予以张贴。上诉人提出的被上诉人未张贴公告、被上诉人提交的照片形成时间无法确认等上诉意见，尚不足以推翻一审法院根据前述证据形成的证据链所认定的事实，其据此提出的其系通过政府信息公开申请才得知案涉建设用地审批意见书的意见，本院不予支持。综上，2017年3月28日，案涉《征收土地方案公告》已在上诉人所在村党务、村务公开栏张贴。结合该公告已载明复议期限及行政复议机关，根据上述法律规定，上诉人应当在公告规定的期限届满之日起六十日内提起行政复议申请。现上诉人迟至2019年4月申请行政复议，已超过法律规定的申请期限。上诉人提出应当适用两年起诉期限的规定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。浙江省人民政府认为其行政复议申请不符合复议受理条件，予以驳回，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条以及第四十八条第一款的规定。在行政程序上，浙江省人民政府履行了复议受理、作出复议决定及送达等程序，符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王春贞、郎斌喻、郎斌彬、施素芬负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇二〇年四月二十八日书记员  吕圣姻