内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内0603行初234号 原告刘某，公民身份号码×××，现住辽宁省调兵山市。 委托代理人吕某，内蒙古三恒（伊金霍洛）律师事务所律师。 委托代理人王某，内蒙古三恒（伊金霍洛）律师事务所律师。 被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会。 负责人斯某。 委托代理人张某。 委托代理人呼某。 原告刘某不服被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会劳动能力鉴定一案，于2019年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月18日立案后，依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告刘某的委托代理人吕某、王某，被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会的委托代理人张某、呼某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会于2019年5月30日作出鄂劳鉴非受字〔2019〕第01号《劳动能力复查鉴定申请不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定书》）：经审查，刘某已于2015年8月31日与伊金霍洛旗久易劳动服务有限责任公司（以下简称久易公司）解除了劳动关系，领取了一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金且与用人单位、所在地经办机构签定终止工伤保险关系书面协议，工伤保险关系已经终止。根据《内蒙古自治区工伤保险条例实施办法》第三十九条“因工致残职工终止或者职工本人提出解除劳动、聘用合同劳动关系的，按本《办法》第三十六条、第三十七条、第三十八条规定领取一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的,与用人单位、所在地经办机构签定终止工伤保险关系书面协议,工伤保险关系终止,不再享受工伤保险待遇。”之规定，决定对刘某的劳动能力复查鉴定申请不予受理。 原告刘某诉称，1.请求依法撤销被告于2019年5月30日作出的鄂劳鉴非受字〔2019〕第01号《不予受理决定书》；2.诉讼费由被告承担。事实和理由：2012年7月30日，铁煤集团内蒙古东新煤炭有限责任公司井下电工刘某在工作时不慎将右腿别在行人过桥与皮带纵梁之间，造成右腿受伤。经北京积水潭医院诊治，被确认为右腿外伤后外架固定，皮瓣转移术后残余创面，胫神经损伤（右）。2013年4月7日，被鄂尔多斯市人力资源和社会保障局认定本事故伤害为工伤；2015年5月29日，鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会鉴定为五级伤残，属于完全丧失劳动能力。因原告完全丧失劳动能力，术后只能回辽宁老家疗养身体。在此期间，原告术后感染，不间断的去医院检查，2018年4月16日入院，术后感染严重，医生建议对右小腿进行截肢手术，否则对身体损伤严重，于2018年4月19日在联合阻滞麻醉下行右小腿截肢手术。根据《工伤保险条例》第二十八条，劳动能力鉴定结论送达申请人之日1年后，工伤职工或者近亲属、工伤职工所在单位或经办机构认为其伤残情况发生变化的，可以向首次作出劳动能力鉴定结论的劳动能力鉴定委员会提出复查鉴定申请。2019年4月4日，原告向被告申请复查鉴定，被告以《内蒙古自治区工伤保险条例实施办法》对原告的劳动能力复查鉴定不予受理。原告刘某向本院提供了以下证据：刘某的北京积水潭医院住院病历复印件二份、2018年刘某的铁法煤业集团总医院住院病历复印件一份、《劳动能力鉴定表》复印件一份、《工伤认定决定书》复印件一份，证明：1.刘某于2012年7月30日工作时受伤，后在北京积水潭医院救治，经认定构成工伤，并鉴定为五级伤残；2.刘某于2018年在铁法煤业集团总医院对右小腿进行截肢手术是因为2012年工伤术后反复感染6年所致，二者存在因果关系且具有同一性。 被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会辩称，首先，在程序方面，本案中的《不予受理决定书》不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围，被诉的鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会不具有行政主体资格。要具备行政诉讼的被告资格，必须具有行政主体资格，并能独立承担法律责任。行政主体通常由两类组织构成：一是国家行政机关，二是法律、法规授权的机构和组织。《工伤保险条例》第二十四条第一款规定：“省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会和设区的市级劳动能力鉴定委员会分别由省、自治区、直辖市和设区的市级社会保险行政部门、卫生行政部门、工会组织、经办机构代表以及用人单位代表组成。”《内蒙古自治区工伤保险条例实施办法》第十一条规定：“自治区、盟市劳动能力鉴定委员会由同级劳动保障行政部门、人事行政部门、卫生行政部门、工会组织、经办机构代表以及用人单位代表组成。劳动能力鉴定委员会下设办公室或劳动能力鉴定中心，负责劳动能力鉴定的日常工作。”从上述规定中可以看出，劳动能力鉴定委员会既不属于行政机关，也并未授权其行使行政职能，且劳动能力鉴定委员会是由各相关职能部门组成的临时性常设机构，没有明确的编制、人员、经费，不具有法人资格。因此，被诉的鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会不具有行政主体资格，本案的被告设置错误。另外，不论是对鉴定申请人的主体资格进行判断，或是对劳动能力进行实质性的审查，均是劳动能力鉴定委员会对于伤者劳动能力进行的程序性或实体性的技术性结论，被诉的《不予受理决定书》不是行政行为，不能成为行政诉讼的标的。且人社部在2014年发布的《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》中规定了对劳动鉴定结论不服的救济途径，即对复查鉴定结论不服的，可以在收到鉴定结论之日起15日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会申请再次鉴定，省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。此外，一个机关要承担相应的行政职能、承担行政主体责任，是需要相应的组织架构和设置的，我国不是判例法国家，不能依据判例来确定一个机关是否是行政机关、是否具备行政主体资格，否则将僭越行政权与司法权的边界。即使是最高院的判例也只是具有指导意义，原告所举的山东高院判例无法证明鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会具有行政主体资格。其次，在实体方面，《不予受理决定书》正确，合法。刘某于2019年4月4日向鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会提交了劳动能力复查鉴定申请，经审查，刘某于2015年8月31日与久易公司解除了劳动关系，并领取了一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金，且与用人单位、所在地经办机构签定终止工伤保险关系书面协议，工伤保险关系已经终止。根据《内蒙古自治区工伤保险条例实施办法》第三十九条之规定，原告刘某的劳动能力复查鉴定申请不能成立，鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会作出的不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，证据确实充分，原告刘某的诉讼请求不能成立。综上，请求法院依法裁定驳回原告刘某的起诉或判决驳回原告刘某的诉讼请求。 被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会向本院提交了以下证据：1.刘某填写的《劳动能力鉴定申请表》一份、《劳动能力等级鉴定复查申请书》一份、《工伤认定决定书》复印件一份，证明被告依据原告刘某的申请启动劳动能力鉴定程序。2.《一次性工伤医疗补助金领取协议书》《劳务派遣解除协议》《关于一次性处理刘某伤残待遇协议书》复印件各一份，证明刘某不符合劳动能力复查鉴定申请的情形，故作出不予受理决定，证据充分。 经庭审质证，被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会对原告刘某提供的证据的真实性、合法性、关联性认可，对证明问题1认可，对证明问题2不认可。就医诊断和记录无法证明与2012年工伤存在因果关系或具有同一性。即使存在同一性，也因劳动者与用人单位于2015年8月31日解除了劳动关系，并领取了一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金等费用，且与用人单位、所在地经办机构签定终止工伤保险关系书面协议，工伤保险关系已经终止。根据《内蒙古自治区工伤保险条例实施办法》第三十九条之规定，工伤保险关系终止，不再享受工伤保险待遇。原告刘某对被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会提交的证据1的真实性、合法性、关联性和证明问题均认可；对证据2的真实性和合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可。三份协议书虽未违反法律、行政法规强制性规定，三方经协商后进行了赔偿，但原告对于伤残情况变化无预见性。根据《工伤保险条例》第二十八条、《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》第十七条之规定，原告向被告提出复查鉴定符合法律规定，被告应当予以受理并作出复查鉴定决定。 本院对上述证据认证如下：原、被告双方对对方提供的证据的真实性、合法性均认可，本院对原、被告提供的证据依法均予以确认。 经审理查明，原告刘某原系铁煤集团内蒙古东新煤炭有限责任公司井下电工，2012年7月30日，刘某在工作时右腿受伤。2013年4月7日，鄂尔多斯市人力资源和社会保障局作出鄂劳社认字〔2013〕99号《工伤认定书》，认定刘某为工伤。2015年5月29日，经鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会鉴定刘某为五级伤残，属于完全丧失劳动能力。2015年8月31日，久易公司与刘某签订了《劳务派遣解除协议》，约定于2015年8月29日解除双方于2015年1月1日签订的《劳务派遣合同》；双方的劳动关系、工资、社保福利等于2015年9月1日终止。同日，刘某、久易公司、伊金霍洛旗社会保险事业管理局三方签订了《一次性工伤医疗补助金领取协议书》，约定伊金霍洛旗社会保险事业管理局支付刘某一次性工伤医疗补助金后，不再支付其他工伤保险待遇，刘某同久易公司、伊金霍洛旗社会保险事业管理局终止工伤保险关系。同日，久易公司、刘某、铁煤集团内蒙古东新煤矿（用工单位）三方签订了《关于一次性处理刘某伤残待遇协议书》，约定刘某的一次性伤残补助金、一次性医疗补助金、一次性伤残就业补助金、停工留薪期工资的支付方及数额，刘某的伤残待遇问题随之一次性了结等。2018年4月16日，刘某入住铁法煤业集团总医院，诊断为右小腿陈旧性外伤、右胫骨骨髓炎、右侧垂足畸形、右胫神经及腓总神经损伤。同年4月19日，对刘某行右小腿截肢手术。2019年4月4日，刘某向被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会申请复查鉴定。2019年5月30日，鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会作出鄂劳鉴非受字〔2019〕第01号《不予受理决定书》。 本院认为，本案的争议焦点是：一、被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会对原告刘某的复查鉴定申请不予受理的行为是否可诉。根据《工伤保险条例》第二十一条规定“职工发生工伤，经治疗伤情相对稳定后存在残疾、影响劳动能力的，应当进行劳动能力鉴定。”第二十三条规定“劳动能力鉴定由用人单位、工伤职工或者其近亲属向设区的市级劳动能力鉴定委员会提出申请……”《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》第五条第一款规定“设区的市级劳动能力鉴定委员会负责本辖区内的劳动能力初次鉴定、复查鉴定。”劳动能力鉴定委员会虽然不是国家行政机关，但具有法定劳动能力鉴定职能，属于行政法规授权的组织，具有行政主体资格。劳动能力鉴定委员会依据行政法规的授权，对行政相对人申请的复查鉴定是否受理，是对行政相对人的申请是否符合法定受理条件的审查和处理行为，对行政相对人的权利义务产生实际影响，不属于技术性结论。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第一款规定“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”故本案属于行政诉讼的受案范围。二、被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会作出的不予受理决定书是否合法。根据《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》第五条的规定，设区的市级劳动能力鉴定委员会负责本辖区的劳动能力复查鉴定。原告刘某依据《工伤保险条例》第二十八条的规定“自劳动能力鉴定结论作出之日起1年后，工伤职工或者其近亲属、所在单位或者经办机构认为伤残情况发生变化的，可以申请劳动能力复查鉴定。”向被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会申请复查鉴定符合规定。《内蒙古自治区工伤保险条例实施办法》第三十九条“因工致残职工终止或者职工本人提出解除劳动、聘用合同劳动关系的，按本《办法》第三十六条、第三十七条、第三十八条规定领取一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的,与用人单位、所在地经办机构签定终止工伤保险关系书面协议,工伤保险关系终止,不再享受工伤保险待遇。”并非劳动能力鉴定委员会对复查鉴定申请不予受理的规定，被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会据此决定对刘某的劳动能力复查鉴定申请不予受理，属适用法律、法规错误，应当予以撤销。综上，本院对被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会的辩称不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下： 撤销被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会于2019年5月30日作出的鄂劳鉴非受字〔2019〕第01号《劳动能力复查鉴定申请不予受理决定书》。 案件受理费50元，由被告鄂尔多斯市劳动能力鉴定委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。 审 判 长  马树枝 审 判 员  王 慧 人民陪审员  高孟冉 二〇二〇年四月二十四日 书 记 员  李 敏 法条链接： 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。