山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终65号 上诉人（原审原告）王兴源，住青岛市市南区。 委托代理人刘珊珊，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 委托代理人郑晓婷，上海段和段（青岛）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）青岛市自然资源和规划局（原青岛市国土资源和房屋管理局），住所地青岛市市南区香港西路55号。 法定代表人姜德志，局长。 委托代理人任岩磊，青岛市不动产登记中心工作人员。 委托代理人李婷婷，青岛市不动产登记中心工作人员。 原审第三人青岛城市发展集团有限公司，住所地青岛市崂山区海尔路180号大荣中心B座21楼。 法定代表人刘裕良，董事长。 委托代理人韩磊，青岛城市发展集团有限公司职工。 原审第三人青岛市雄海实业有限公司，住所地青岛市市北区人民路235号16栋。 法定代表人刘泽润，执行董事。 委托代理人范松建，山东环周（青岛）律师事务所律师。 原审第三人青岛国际招商房地产开发公司，住所地青岛市市南区东海西路15号英德隆大厦9层。 法定代表人李栋，总经理。 委托代理人荣辉，青岛国际招商房地产开发公司职工。 上诉人王兴源因诉被上诉人青岛市自然资源和规划局、原审第三人青岛城市发展集团有限公司、青岛市雄海实业有限公司、青岛国际招商房地产开发公司房屋行政登记一案，不服青岛市市北区人民法院（2019）鲁0203行初12号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月7日进行了法庭调查。上诉人王兴源的委托代理人刘珊珊、郑晓婷，被上诉人青岛市自然资源和规划局的委托代理人任岩磊，原审第三人青岛城市发展集团有限公司的委托代理人韩磊，原审第三人青岛市雄海实业有限公司的委托代理人范松建，原审第三人青岛国际招商房地产开发公司的委托代理人荣辉参加了法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院查明，涉案房屋位于青岛市××人民××路××号，系由第三人青岛国际招商房地产开发公司开发建设。1997年5月2日，原青岛市房产局与青岛国际招商房地产开发公司签订3号楼、4号楼网点购销合同，购买上述网点房中建筑面积3674.27平方米的房屋。2003年8月19日，嘉兴路派出所出具证明:“原国际招商房地产开发公司开发方中园小区3号楼、4号楼，现编为四方区人民一路5号1号楼、2号楼，其中，人民一路5-6、5-11、5-14、5-15属人民一路5号楼1号楼、2号楼底商业网点房门牌号。”2001年8月31日，原青岛市国土资源和房屋管理局作出《青岛市国土资源和房屋管理局关于将人民一路3号2号楼、5号1号、2号楼网点房产权划拨归青岛市房产置业集团公司所有的通知》[青土资房发（房字）【2001】68号]，将包括涉案房屋在内的网点房产权划拨归青岛市房产置业集团公司所有。2003年9月，青岛市房产置业集团有限公司持原青岛市房产局与青岛国际招商房地产开发公司签订的网点房购销合同、青土资房发（房字）【2001】68号文件、关于协助办理划拨房屋产权证的函等材料向被告申请涉案房屋的产权登记，被告经审核，于2003年9月将涉案房屋登记在青岛市房产置业集团有限公司名下，颁发了青房地权市字第××号房地产权证。2013年10月25日，青岛市房产置业集团有限公司更名为青岛城市发展集团有限公司。 原审法院另查明，1994年11月30日，青岛国际招商房地产开发公司与四方食品商场（现为青岛市雄海实业有限公司）签订房屋拆迁安置补偿协议，约定安置面积、补偿款项，但未对安置房屋进行定位。后又于2001年9月27日签订补充协议书，将方中园商住小区3号楼东3号网点房（1-2层）约211.08平方米、4号楼西3号（1-2层）约265.35平方米网点拆迁定位安置给青岛市雄海实业有限公司。随后，第三人青岛市雄海实业有限公司与原告王兴源签订一份《协议》，该《协议》未签署签订时间，《协议》约定青岛市雄海实业有限公司将人民一路5号1号楼西3号也就是原4号楼西3号（1-2层）建筑面积265.35平方米网点出售给王兴源。2019年，原告向原审法院提起民事诉讼，要求青岛市雄海实业有限公司履行房屋买卖合同，办理房屋登记。 原审法院认为，原告提起行政诉讼应当具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。显然，原告应当与行政行为有利害关系方可具有原告主体资格，方可提起行政诉讼。所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情况或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。例如，债权人对于行政机关针对债务人的行政行为，虽有可能影响民事债权人债权的实现，据此债权人与上述行政行为可能有一定的利害关系，但此种利害关系并非公法上的利害关系，一般不宜承认债权人在行政诉讼中的原告主体资格。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条有类似规定:“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”。 关于何为公法上的利害关系，通说认为，应以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标志。如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，法院不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成了行政法上的权利义务关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。 具体到本案，涉案房屋的被拆迁人系第三人青岛市雄海实业有限公司，原告并非涉案房屋的被拆迁人。原告与青岛市雄海实业有限公司的关系是房屋买卖债权债务关系，原告针对涉案房屋，仅存在青岛市雄海实业有限公司不能履行房屋买卖合同并配合办理房屋转移登记的担忧，即因被告对涉案房屋所作的本案争议登记行为造成青岛市雄海实业有限公司违约之担忧。原告与青岛市雄海实业有限公司之间的债权债务争议系民事争议，原审法院已在庭审中告知原告通过民事诉讼途径解决。至于原告作为债权人与本案被诉房屋登记行为的利害关系，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定:“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”参照该规定，原告并不符合上述规定的条件，仅是房屋买卖关系中的一般债权人，不具有行政诉讼原告主体资格。另外，行政机关在作出本案争议的房屋登记行为时，或许应当考虑作为被拆迁人青岛市雄海实业有限公司的权益，但并不会考青岛市雄海实业有限公司的合同相对方暨债权人——本案原告的权益，也就是说，原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，原告不具有行政诉讼原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第十三条、第六十九条第一款第一项、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条之规定，裁定驳回原告王兴源的起诉。案件受理费50元，免予收取。 上诉人王兴源不服原审裁定，上诉称，一、结合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条对“与行政行为有利害关系”的进一步明确，“撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的”即认定为具有行政法上的利害关系。上诉人就诉争房屋权利取得的法律关系明确、位置界定明确、使用事实明确，其房屋登记行政行为的撤销或者变更严重影响到上诉人的合法权益。1、上诉人就诉争房屋权利取得合法。诉争的青岛市××人民××路××号网点，于1994年11月30日由原审第三人青岛国际招商房地产开发公司与青岛市雄海实业有限公司（原四方食品商场）按照所有权调换形式签订《房屋拆迁安置补偿协议书》，后于2001年9月27日签订补充协议书，将方中圆商住小区3号楼东3号网点房（1-2层）、4号楼西3号网点房（1-2层）共两处房屋安置给青岛市雄海实业有限公司。随后，青岛市雄海实业有限公司又与上诉人签订《协议》，约定将诉争房屋出售给上诉人。2、诉争房屋自始位置明确具体。原审第三人青岛国际招商房地产开发公司与青岛市雄海实业有限公司在1994年签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》中已经对拆迁房安置位置、面积及补偿款项作了约定，虽当时房屋尚未开建，无法确定门牌号码，但划定“方中圆”商住小区A座4号楼西北角（人民一路与市场路交界处）为具体安置位置，诉争房屋人民一路5-11号网点恰位于该位置。后其双方在2001年9月27日另行签订的补充协议书中也明确了该位置，可见两份协议前后约定安置位置完全相同，原审法院认为1994年签订的协议“未对安置房屋进行定位”系事实认定不清。3、诉争房屋使用事实明确。诉争房屋出售给上诉人后，虽因非上诉人原因迟迟未办理产权登记，但一直由上诉人占有使用，并对外出租至今。直至2018年12月份，上诉人才得知诉争房屋已于2003年9月由被上诉人登记在原审第三人青岛城市发展集团有限公司名下，并颁发了青房地权市字第××号房地产权证的事实。由此可见，行政机关撤销或者变更行政行为直接关系到上诉人的合法权益。二、原审第三人青岛市雄海实业有限公司作为被拆迁人对于诉争房屋具有优先权，作为受让其权利的上诉人自然享有该优先权。房屋的拆迁安置补偿事项，属于行政机关在进行产权登记时必然要审查考虑的因素，因此本案符合《最高人民法院关于适用的解释》第十三条“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”中除外规定的情形，行政行为的作出直接关系到上诉人的合法权益。关于房屋的拆迁安置补偿事项，属于行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益。此外，即使仅把上诉人看做原审第三人青岛市雄海实业有限公司的债权人，那么根据上述第十三条的除外规定，上诉人同样具有提起行政诉讼的原告主体资格。三、依据《最高人民法院关于印发的通知》之要求，人民法院要准确理解、严格执行行政诉讼法和相关司法解释关于起诉条件、诉讼主体资格、起诉期限的规定，不得在法律规定之外另行规定限制当事人起诉的其他条件。本案中，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，认定上诉人不具有行政法上的利害关系，但忽略了《最高人民法院关于适用的解释》第十二条对该条“与行政行为有利害关系”的解释。因此，上诉人认为原审裁定驳回上诉人起诉，认定事实不清，适用法律错误。综上，请求二审法院：1、撤销青岛市市北区人民法院作出的（2019）鲁0203行初12号行政裁定，指令原审法院继续审理；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人青岛市自然资源和规划局答辩称，办理涉案房产证材料齐备，程序合法。上诉人不具备提起本案的诉讼主体资格，一、被上诉人办理产权登记的时间为2003年9月，上诉人何时与原审第三人青岛市雄海实业有限公司约定买卖合同时间不明确，无法证明是在登记前还是在登记后签订相关合同。二、根据原审查明的情况，涉案房屋是由青岛市雄海实业有限公司转让给上诉人的，青岛市雄海实业有限公司又是从原审第三人青岛国际招商房地产开发公司处安置而得来涉案房屋的，根据上述事实，其仅是涉案房屋的一般债权人，并不符合《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》中作为债权人提起行政诉讼的要件。因此，上诉人与被诉房屋登记行为没有利害关系，原审法院认定事实清楚，依据正确。 原审第三人青岛城市发展集团有限公司提交书面陈述意见称，涉案青岛市××人民××路××号房产是原审第三人依据原青岛市国土资源和房屋管理局《关于将人民一路3号2号楼、5号1号、2号楼网点房屋产权划拨归青岛市房产置业集团公司所有的通知》[青土资房发（房字）【2001】68号]及相关证明材料，合理合法办理房屋权属登记取得，是原审第三人合法所有的法人房产。因此，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持原判，上诉费用由上诉人承担。 原审第三人青岛市雄海实业有限公司述称，同意上诉人的上诉意见。 原审第三人青岛国际招商房地产开发公司述称，涉案房屋青岛市××人民××路××号1号楼西3号、4号楼西3号1-2网点是因拆迁安置由原审第三人补偿给青岛市雄海实业有限公司（原四方食品商场）的。至于怎么登记到青岛城市发展集团有限公司名下，原审第三人未参与，是原青岛市房产局办理的。 关于原审法院的审判程序，上诉人明确表示不持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人原审时提交的证据均已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见并据此确认原审法院认定的事实成立。本院另查明:1、原审第三人青岛市雄海实业有限公司作为原告，以青岛市自然资源和规划局为被告，以青岛城市发展集团有限公司、青岛国际招商房地产开发公司为第三人，已向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求与本案一致，均为撤销青岛市自然资源和规划局为青岛城市发展集团有限公司颁发的青房地权字第××号不动产证书。原审法院已于2020年3月9日立案受理，现正在审理过程中。2、2019年5月10日，原审法院立案受理王兴源以青岛市雄海实业有限公司和青岛国际招商房地产开发公司为被告、以青岛城市发展集团有限公司为第三人提起的民事诉讼，案号为（2019）鲁0203民初5726号，诉讼请求为：要求继续履行签订的《协议》，并协助办理位于青岛市××人民××路××号房屋产权登记手续。2019年9月3日，王兴源申请撤回起诉，原审法院予以准许。3、二审法庭调查中，关于上诉人与原审第三人青岛市雄海实业有限公司签订的《协议》的时间，上诉人表述为1994年，而青岛市雄海实业有限公司表述为2002年左右。 本院认为，本案的焦点问题是上诉人王兴源是否具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人王兴源的诉讼标的指向被上诉人青岛市自然资源和规划局为原审第三人青岛城市发展集团有限公司颁发青房地权市字第××号房地产权证的行政行为，故而其与该颁证行为之间是否存在利害关系即成为判断上诉人是否具有提起本案诉讼的原告主体资格的关键之所在。行政诉讼法乃公法上之诉讼，故上述第二十五条所规定的利害关系，一般应指公法上的利害关系，且应以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在利害关系的重要标准。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”本案中，青岛市雄海实业有限公司通过拆迁安置取得涉案房屋，而上诉人对涉案房屋的占有使用来源于其与青岛市雄海实业有限公司签订的《协议》，换言之，上诉人王兴源与青岛市雄海实业有限公司之间的法律关系是房屋买卖的债权债务关系，与青岛国际招商房地产开发公司之间无直接债权债务关系。而且，上诉人与青岛市雄海实业有限公司签订的《协议》未标明落款时间，二者之间关于《协议》订立时间的表述又存在较大差异，致使该《协议》的形成时间与涉案房屋登记行为的时间先后无法确认。因此，作为一种私法上的债权债务关系，且无证据证实是被上诉人作出涉案房屋登记时应当予以考虑或保护的债权债务关系，上诉人与涉案房屋登记行为之间不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条所规定的利害关系，原审法院据此认定其不具有提起本案诉讼的原告主体资格并无不当。 关于上诉人所提出的其实际占有和使用涉案房屋，故符合《最高人民法院关于适用的解释》第十三条“但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”之规定的主张。本院认为，根据上述分析，上诉人占有使用涉案房屋的时间节点无法确认，且占有使用并不必然意味着被上诉人在作出涉案房屋登记行为时应予考虑，故上诉人的该项主张缺乏事实依据，本院不予支持。关于上诉人提出的根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的”之规定，涉案房屋登记行为侵犯其合法权益的主张。本院认为，本案被诉行政行为是房屋转移登记行为，不涉及撤销或者变更行政行为的问题，故本案被诉行政行为不符合上述规定的情形，对于上诉人的该项主张，本院不予支持。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇二〇年四月二十三日 法官助理 *** 书记员赵洪峰 书记员李丹