山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终97号 上诉人（原审被告）青岛市黄岛区胶南街道办事处，住所地青岛市黄岛区大珠山中路2347号。 法定代表人徐强，主任。 出庭负责人李建军，该街道办事处副职，兼任宣传委员、武装部长。 委托代理人张沙沙，山东雅圣律师事务所律师。 委托代理人樊锡满，山东雅圣律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）徐金胜，男，1979年9月8日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 委托代理人杨均芳，山东青衡律师事务所律师。 原审第三人青岛市黄岛区胶南街道办事处李家洼子村民委员会。 原审第三人青岛市黄岛区胶南街道办事处孟家洼子村民委员会。 上诉人青岛市黄岛区胶南街道办事处因被上诉人徐金胜诉其及原审第三人青岛市黄岛区胶南街道办事处李家洼子村民委员会、原审第三人青岛市黄岛区胶南街道办事处孟家洼子村民委员会不履行行政强制职责一案，不服山东省青岛市黄岛区人民法院作出的（2019）鲁0211行初80号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月17日通过互联网公开开庭审理了本案。上诉人青岛市黄岛区胶南街道办事处的出庭负责人李建军及委托代理人樊锡满、张沙沙，被上诉人徐金胜的委托代理人杨均芳参加诉讼。原审第三人青岛市黄岛区胶南街道办事处李家洼子村民委员会及、原审第三人青岛市黄岛区胶南街道办事处孟家洼子村民委员会经本院合法传唤，未参加诉讼，本院依法缺席审理，本案现已审理终结。 原审经审理查明，涉案高压线途径黄岛区胶南街道办事处李家洼子村和孟家洼子村，电压为10千伏，系案外人孟照孔于2003年架设。2007年12月10日，原告与孟照孔签订买卖协议，约定原告自2007年12月10日起即享有涉案高压线的所有权。因涉案高压线下种植的树木超过安全高度，现该高压线已被强制断电。2018年10月26日，原告向被告胶南街道办提交汇报材料，申请被告责令强制拆除、砍伐或者清除高压线下的树木，被告答复称涉案高压线系原告个人所有，原告本人负有监督维护管理线路及周边5米范围内禁止栽树的管理责任，对原告的申请，被告拒绝履行。原告不服，诉至法院。原审另查明，危及高压线安全的树木系第三人李家洼子村、孟家洼子村的村民种植，且该树木位于高压线下边线延伸距离5米范围内。原、被告对此均予以认可。 原审法院认为，依据《电力设施保护条例》第十条及《中华人民共和国电力法》第五十三条第二款的规定，1-10千伏的高压线边线延伸距离5米范围内为法定的电力设施保护区。在电力设施保护区内，任何单位和个人不得种植可能危及电力设施安全的植物。《中华人民共和国电力法》第六十九条规定：“违反本法第五十三条规定，在依法划定的电力设施保护区内修建建筑物、构筑物或者种植职务、堆放物品，危及电力设施安全的，由当地人民政府责令强制拆除、砍伐或者清除”。在本案中，原告所有的高压线为10千伏，故该高压线边线延伸距离5米范围内为电力设施保护区，在该区域内，任何人不得种植可能危及该高压线安全的植物。现第三人村民种植的树木已经造成涉案高压线被强制断电，依据前述法律的规定，被告负有责令强制拆除、砍伐或者清除法定职责。但是，对于原告请求确认被告不履行法定职责行为违法的诉讼请求，原审认为，确认违法通常只针对于作为类行政行为，对于行政机关的违法不作为，人民法院应当依据当事人的请求，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定责令行政机关履行法定职责。并且，责令履行法定职责本身就包含了对行政机关不作为违法性的评价，只有在责令履行法定职责已经没有实际意义或者实际条件不成就的情况下，才转而确认不作为违法。故对原告的该项请求，不予支持。综上，被告胶南街道办未依据原告申请履行法定职责的行为违反法律规定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决：一、被告青岛市黄岛区胶南街道办事处于本判决生效之日起十五日内对原告徐金胜责令强制拆除、砍伐或者清除其高压线下树木的申请履行法定职责。二、驳回原告徐金胜的其他诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由被告青岛市黄岛区胶南街道办事处负担。 上诉人青岛市黄岛区胶南街道办事处不服原审判决，上诉称，一、原审对被上诉人与村民的矛盾缘由及高压线的合法性没有审查，本案事实不清。1、村民的杨树系在2000年经过村委会的同意种植，先种树后设立高压线，被上诉人的高压线占用土地没有给予村民补偿，没有与村民达成补偿协议。依照电力设施保护条例，架空线路的保护区是导线向外延伸5米的距离。如此大面积的占用村民的口粮田没有给予村民补偿，村民的反映非常强烈，多次要求村委会解决。2、被上诉人与村民的矛盾是高压线路占用村民土地没有给予补偿，村民拒不修剪。被上诉人的高压线系从案外人孟照孔处购买，高压线经过孟家洼子村、李家洼子村十几户村民的口粮田，孟照孔设立高压线时许诺每根电线杆和拉线占地给予村民每年150元的补偿，但孟照孔仅支付了两年后，不再支付。被上诉人购买后也没有给予十几户村民占地补偿，村民被占用的土地得不到补偿，种植的杨树不愿意修建、砍伐，因杨树生长过高，触碰高压线，存在安全隐患被强制断电。该高压线路属被上诉人个人所有，被上诉人作为高压线路所有者、管理者负有监督维护线路及周边5米范围内禁止在数的管理责任，因疏于管理没有与村民签订占地补偿协议，导致村民种植的杨树成材。目前，经过上诉人的工作，高压线路沿途经过的李家洼子和孟家洼子两村村委已经清点处村民栽植杨树的具体数目，但被上诉人作为高压线路所有者却拒绝与村民协商清理标准，导致杨树无法清理，对此上诉人已在信访电话中多次答复，并非不作为。3、被上诉人在没有补偿村民土地的前提下，其高压线的存在是否合法存疑，没有签订占地补偿协议，拒不补偿私自占用侵犯了村民的土地承包经营权。《电力设施保护条例实施细则》规定：架空电力线路建设需穿过林区时，应砍伐出通道，通道内不得中止树木；对需砍伐的树林由线路建设单位按国家的规定办理手续和付给树木所有者补偿费用，并与其签订不再在通道内种植树木的协议。被上诉人根本没给村民任何补偿，侵犯了村民的土地承包经营权，导致村民多次到村委会政府反映。二、上诉人并非不作为，实际不能作为，在村民得不到补偿的情况下强行砍伐村民再起合法承包口粮田里的杨树，只会激起更多民愤，激化矛盾，引起群访群诉。接到政务服务热线转办事项后，上诉人非常重视，对两村情况进行了解，安排村委会清点杨树树木，目前高压线路沿途经过的李家洼子和孟家洼子两村村委已经清点处村民栽植杨树的具体树木，但被上诉人作为高压线路所有者拒绝与村民协商清理标准，导致工作无法进行。综上，请求法院：依法撤销黄岛区人民法院（2019）鲁0211行初80号行政判决书，依法改判或发回重审。 被上诉人徐金胜辩称，上诉人上诉理由不能免除上诉人履行法定职责，原审法院认定事实、适用法律正确，应当驳回上诉人的上诉请求。依据《中华人民共和国电力法》第五十三条第二款的规定，当地政府部门不能以电力设施产权人为公民个人而不履行法定职责，不惜以强制断电的侵权方式维护电力安全，其行政行为一错再错，上诉人上诉理由不能免除上诉人履行法定职责，原审法院认定事实、适用法律正确，应当驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人青岛市黄岛区胶南街道办事处李家洼子村民委员会和原审第三人青岛市黄岛区胶南街道办事处孟家洼子村民委员会在二审审理期间均未提交书面陈述意见。 被上诉人在原审中提交的证据均已质证并已随案移送本院。上诉人在原审中未提交证据，在二审中提交以下三组证据材料：证据1、两原审第三人分别出具的情况说明一份及上诉人代理人樊锡满对孟家洼子村案涉2位村民（崔立菊、薛清贞）及李家洼子村1位村民（李全扬）于2019年11月5日所作的调查笔录，证明：第一，案涉树木在孟照孔修建电力设施之前就已经栽种，且栽种合法；第二，无论是孟照孔还是被上诉人对孟家洼子村民未进行任何补偿，对李家洼子村民口头约定每年给予150元的补偿款，但是只支付了前三年，本案导致两村10多户与被上诉人矛盾更加激化；第三，案涉电力设施区域并未划定为电力设施保护区，也未设立过任何标志。证据2、上诉人代理人张沙沙律师于2020年3月9日通过青岛政务网政府信箱咨询了关于电力设施保护区的截图及电力公司对咨询的问题进行解答的通话录音及文字说明，证明：第一，案涉电力设施区域未划定为电力设施保护区；第二，案涉电力设施区域即使是法定保护区也应由产权人即被上诉人自己管理，电力公司可以协助；第三，被上诉人与村民协商补偿事宜后，被上诉人可以自己砍树。证据3、孟家洼子村案涉树木清单，证明：孟家洼子村涉及13户村民，按照法律法规规定，被上诉人应首先对两个村的村民进行补偿后才可以砍树。庭后，上诉人又补充提交了李家洼子村出具的案涉树木清单，证明该村涉及3户村民未获得补偿，因为避免影响给村委供电而自行砍伐树木。本院认为，上诉人在二审提交证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院依法不予接纳。本院对于原审查明的涉案高压线途径两原审第三人处，被上诉人向上诉人提出申请以及上诉人进行答复的事实过程予以确认。对于上诉人提供与案外人孟照孔的买卖协议证明其享有涉案高压线所有权的主张，涉及上诉人是否依法经营使用并对涉案高压线享有合法所有权的问题，本院对此不予评判。 本院认为，《中华人民共和国电力法》第五十三条规定：“电力管理部门应当按照国务院有关电力设施保护的规定，对电力设施保护区设立标志。任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物，不得种植可能危及电力设施安全的植物，不得堆放可能危及电力设施安全的物品。在依法划定电力设施保护区前已经种植的植物妨碍电力设施安全的，应当修剪或者砍伐。”第六十九条规定：“违反本法第五十三条规定，在依法划定的电力设施保护区内修建建筑物、构筑物或者种植职务、堆放物品，危及电力设施安全的，由当地人民政府责令强制拆除、砍伐或者清除。”《电力设施保护条例》第十条规定：“电力线路保护区：（一）架空电力线路保护区：导线边线向外侧水平延伸并垂直于地面所形成的两平行面内的区域，在一般地区各级电压导线的边线延伸距离如下：1-10千伏5米……在厂矿、城镇等人口密集地区，架空电力线路保护区的区域可略小于上述规定。但各级电压导线边线延伸的距离，不应小于导线边线在最大计算弧垂及最大计算风偏后的水平距离和风偏后距建筑物的安全距离之和。……”第十一条规定：“县以上地方各级电力管理部门应采取以下措施，保护电力设施：（一）在必要的架空电力线路保护区的区界上，应设立标志，并标明保护区的宽度和保护规定；……”第二十三条规定：“电力管理部门应将经批准的电力设施新建、改建或扩建的规划和计划通知城乡建设规划主管部门，并划定保护区域。城乡建设规划主管部门应将电力设施的新建、改建或扩建的规划和计划纳入城乡建设规划。”第二十四条规定：“新建、改建或扩建电力设施，需要损害农作物，砍伐树木、竹子，或拆迁建筑物及其他设施的，电力建设企业应按照国家有关规定给予一次性补偿。在依法划定的电力设施保护区内种植的或自然生长的可能危及电力设施安全的树木、竹子，电力企业应依法予以修剪或砍伐。”据此，电力设施保护区需由电力管理部门依照相应的技术划定标准并考虑人口密集情况等因素依法划定，并应设立标志，在依法划定的电力设施保护区内存在危及电力设施安全的行为时，当地人民政府才负有责令强制拆除、砍伐或者清除的法定职责。可见，并非被上诉人所主张的其高压线为10千伏，则该高压线边线延伸距离5米范围内就当然是无需电力管理部门划定的法定的电力设施保护区。并且有关法律法规对于修建电力设施需要砍伐植物和对于在依法划定的电力设施保护区内种植植物的不同情形规定了不同的法律后果。本案中，根据现有查明案件事实，无法证明涉案区域村民种植树木系属于依法划定的电力设施保护区，上诉人也就不具备强制拆除、砍伐或者清除涉案树木的法定职责。对于被上诉人与种植树木的村民之间的纠纷，被上诉人还可通过其他合法途径解决。 综上，原审法院对前述有关法律法规的理解出现偏差，导致适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销青岛市黄岛区人民法院于2019年10月15日作出的（2019）鲁0211行初80号行政判决； 二、驳回被上诉人徐金胜的原审诉讼请求。 一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人徐金胜负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年四月一日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员刘佳