江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终115号 上诉人（原审原告）陈淑琴，女，1969年2月18日生，××族，住南通市港闸区。 被上诉人（原审被告）南通市公安局港闸分局，住所地南通市。 法定代表人陆翔，局长。 委托代理人刘迟，南通市公安局港闸分局工作人员。 被上诉人（原审被告）南通市公安局，住所地南通市。 法定代表人张轩，局长。 委托代理人李明，南通市公安局工作人员。 上诉人陈淑琴因治安管理行政处罚、行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1108号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年4月25日，陈淑琴因扰乱公共场所秩序被南通市公安局港闸分局（以下简称港闸分局）给予警告的处罚。2018年9月17日，陈淑琴因认为南通市港闸区人民法院司法不公至北京天安门地区非正常信访，被港闸分局处以行政拘留七日并处罚款三百元的行政处罚。2019年6月20日，陈淑琴又至北京中南海地区非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，后被送至北京马家楼接济服务中心，遂被地方政府工作人员带回。因陈淑琴涉嫌扰乱公共场所秩序，港闸分局履行立案、调查、拟处罚前告知等程序后，于同年6月22日作出港公（唐）行罚决字[2019]597号《行政处罚决定书》（以下简称597号处罚决定书），认为2019年6月20日，陈淑琴到北京中南海周边非正常上访，扰乱了公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第二项的规定，给予陈淑琴行政拘留十日的处罚。陈淑琴不服，向南通市公安局申请复议。南通市公安局于7月11日受理复议后，于9月4日作出[2019]（通）公复决字第093号《行政复议决定书》（以下简称93号复议决定书），维持了597号处罚决定书，并向各方送达了93号复议决定书。陈淑琴不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销597号处罚决定书和93号复议决定书。 一审法院认为，港闸分局作出的597号处罚决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，南通市公安局作出93号复议决定书维持597号处罚决定书并无不当之处。 《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，陈淑琴正常居住在南通市××闸区，引发信访的根本原因发生在南通市××闸区，是故，港闸分局对案涉事项有权进行处理，此其一。按照《信访条例》的规定，公民对于国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利，但权利的行使须符合法定的途径和方式，更不能损害社会公共秩序。《信访条例》规定了信访渠道、信访事项的具体处理程序等。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。由此看出，北京中南海周边地区并非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。对于陈淑琴数次在北京中南海周边上访的事实，北京市公安局西城分局府右街派出所作训诫书、工作说明、公安机关制作的询问笔录、行政处罚决定书等，足以印证陈淑琴的违法事实。港闸分局对陈淑琴决定拘留十日的处罚证据确凿，适用法律法规正确、量罚适当，此其二。再者，南通市公安局在收悉陈淑琴的复议申请后，依法立案、通知答复、作出复议决定等，最终维持597号处罚决定书，并无任何不当，陈淑琴所述称的港闸分局、南通市公安局所做的决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误，依法不能成立。 综上所述，陈淑琴请求撤销597号处罚决定书、93号复议决定书的理由并不能成立，其诉讼请求一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回陈淑琴的诉讼请求。 陈淑琴不服一审判决，向本院提起上诉称，本案没有证据证明北京市公安机关向港闸分局移交了案件，港闸分局无权处罚，港闸分局未向法院提交上诉人扰乱公共场所秩序的证据，《江苏省公安厅关于正确界定治安管理处罚法有关情况的指导意见（试行）》（苏公厅［2006］394号），对《治安管理处罚法》第二十三条中的“情节较重”列举了七种具体情形，上诉人不符合“情节严重”的情形，被诉处罚决定认定事实不清，量罚失当。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人港闸分局辩称，陈淑琴不听劝阻，多次实施扰乱公共场所秩序的违法行为，且一年内因扰乱公共场所秩序被治安管理处罚后又实施同样的违法行为，符合2018年6月5日公安部出台的《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第一部分“一般适用规则”第六条规定“情节严重”的情形，被诉处罚决定量罚符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通市公安局辩称，被诉复议决定程序合法，符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则，但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但陈淑琴到国家信访局、中纪委、最高人民法院、公安部等部门信访的原因是其认为南通市港闸区人民法院存在枉法裁判行为。可见，陈淑琴信访的根源问题发生于居住地，港闸分局系陈淑琴居住地的公安机关，且港闸分局受理案件时，陈淑琴已返回南通，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对陈淑琴到北京非正常上访、扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查。故本案港闸分局有权对陈淑琴的违法行为行使管辖权，进行调查询问并依法作出相应的治安管理处罚决定。陈淑琴认为，本案没有证据证明北京市公安机关向港闸分局移交了案件，故港闸分局无权处罚。对此，本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第四款规定，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十四条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。本案中，根据查明的事实可见，陈淑琴由其居住地工作人员直接从北京马家楼接济服务中心带回至港闸分局，非违法行为地北京市公安机关移交的案件，因此，作为违法行为人居住地的港闸分局对陈淑琴违法行为行使的管辖权，系最初立案取得，不存在案件移交的问题。 关于被诉处罚决定认定事实是否清楚、量罚是否准确适当的问题。陈淑琴到中南海周边地区非正常信访的事实有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、工作说明以及港闸分局对同行的信访人员邵德云、南通市××闸区唐闸镇街道办事处工作人员王子成的询问笔录予以证实。因此，被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。2018年6月5日公安部出台的《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》对公安机关的自由裁量权进行了规范和细化，其中第一部分“一般适用规则”第六条规定，违反治安管理具有下列情形之一的，属于“情节较重”“情节严重”：（一）一年内因同种违法行为被治安管理处罚后又实施的；第二部分“具体行为的裁量标准”第一条规定，扰乱单位秩序、扰乱公共场所秩序，有下列情形之一的，属于“情节较重”：（六）其他情节较重的情形。天安门周边、中南海地区等不是正确的上访场所，陈淑琴在上述区域滞留，利用该地区所具有的特殊政治意义以引起关注，客观上对中南海地区正常的公共场所秩序造成危害，该行为属于扰乱公共场所秩序的治安违法行为，应予处罚。陈淑琴多次去北京非正常信访、一年内两次在中南海周边地块非正常信访扰乱公共场所秩序被治安行政处罚，具有违反治安管理行为且情节较重之情形。港闸分局根据陈淑琴违反治安管理行为的事实、性质、情节和社会危害性，对陈淑琴的违法行为给予行政拘留十日的行政处罚，量罚适当。陈淑琴提及的江苏省公安厅2006年9月9日制定的《江苏省公安厅关于正确界定治安管理处罚法有关情况的指导意见（试行）》（苏公厅［2006］394号），对《治安管理处罚法》第二十三条中的“情节较重”列举了七种具体情形，没有囊括所有“情节较重”的情形。相较于《江苏省公安厅关于正确界定治安管理处罚法有关情况的指导意见（试行）》而言，公安部制定的《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》，制定主体层级更高、内容更为规范、全面，依法应当作为公安机关作出治安管理处罚时的裁量标准。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。陈淑琴的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈淑琴负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年四月二十八日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；