安徽省淮北市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖06行终19号 上诉人（一审原告）淮北市相南建筑安装工程处，住所地安徽省淮北市相山区鹰山路原西城村委会。注册号3406031231631。 负责人袁德胜，该处经理。 被上诉人（一审被告）淮北市自然资源和规划局，住所地安徽省淮北市相山区古城路25号。统一社会信用代码11340600740892868C。 负责人曹宏新，该局局长。 委托代理人朱香营，该局政策法规科科长。 委托代理人刘伟东，安徽北方之光律师事务所律师。 上诉人淮北市相南建筑安装工程处（以下简称相南工程处）因诉淮北市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）城市规划行政许可一案，不服淮北市相山区人民法院（2019）皖0603行初91号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年3月18日公开开庭审理了本案。上诉人相南工程处负责人袁德胜，被上诉人市自然资源规划局的委托代理人朱香营、刘伟东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 相南工程处向一审法院起诉称：2015年4月以来，相南工程处多次提出申请办理工程变更规划许可，2018年通过快递的方式向市自然资源规划局递交《关于办理建设项目规划许可证的申请》，市自然资源规划局不予理睬。相南工程处向淮北市人民政府申请行政复议，淮北市人民政府责令市自然资源规划局在法定期限内依法履行。市自然资源规划局于2019年6月20日回复不同意相南工程处的变更规划许可申请。市自然资源规划局拒不履行淮北市人民政府行政复议决定，构成行政不作为，侵害相南工程处的合法权益，请求判令市自然资源规划局撤销《关于相南建筑安装工程处申请办理建设项目规划许可证的回复》，并依法履行办理位于淮北市××相南建筑安装工程处综合楼建设项目变更规划许可。 一审法院查明：相南工程处于2015年4月2日向原市规划局提交《申请变更原规划设计消防通道的报告》，申请变更相南工程处综合楼原规划设计，封堵中间消防通道，使用南头消防通道。同年4月24日，原市规划局召开第四次规划业务会会议，要求相南工程处保留中间8米宽通道及综合楼南端4米宽的消防通道，按实际测绘建筑面积及使用功能出具指标；将实际用地强度指标函告市国土局，完善用地手续后，变更规划许可手续。2016年3月28日，原市规划局召开第三次规划业务会会议，要求相南工程处保持综合楼南部净宽4米的消防通道不变；中部现状净宽6.56米的消防通道在留足净宽3米的人行通道后，其余部分可调整为商业门面；建设单位书面承诺同意上述两条意见后，公示征求周边居民的意见；公示无异议后，核算现状用地强度指标，向市国土局发函，补缴土地出让金，完善相关手续。同年4月19日，原市规划局对相南工程处综合楼项目建设工程规划许可变更进行公示，告知相南工程处综合楼项目周边住户，如对此规划方案及周边建筑关系有异议，可在公示期内与原市规划局联系。公示期间，淮北市古城花苑鹰山路农贸综合市场、淮北市华圣房产有限公司及菜市场附近居民向原市规划局提交《关于反对原西城村六层商住楼中间人行消防通道变更规划的报告》，并上访反对该规划方案。同年5月4日原市规划局作出处理意见：附近居民及鹰山路农贸市场商户对该方案提出强烈反对，在未妥善处理信访案件前，不得实施该项目。同年5月24日，相南工程处出具承诺书，承诺未妥善处理其综合楼项目所产生的信访问题前，不封堵现状消防通道，并不办理该部分（规划变更为商业）的房产初始登记。 2018年11月27日，相南工程处通过EMS快递向原市规划局申请办理规划许可证等变更手续。因案涉规划许可证一直未办理，相南工程处向淮北市人民政府申请行政复议，2019年4月22日，淮北市人民政府作出淮复决［2019］20号责令市自然资源规划局在法定期限内依法履行的复议决定。2019年6月20日，市自然资源规划局向相南工程处出具《关于相南建筑安装工程处申请办理建设项目规划许可证的回复》，认为相南工程处综合楼尚不具备办理建设工程规划许可条件，对相关原因进行说明，并向相南工程处送达了该回复。 一审另查明：相南工程处于2004年7月取得案涉综合楼的国有土地使用证（淮划国用（2004）第15号），该宗土地使用权类型为划拨，地类（用途）为办公用地。现该楼实际用途为经营性商住用房。相南工程处为集体所有制企业类型，现企业状态为吊销。 一审法院认为，相南工程处申请变更原规划设计消防通道，原市规划局同意该变更方案后，要求经过公示无异议后，核算现状用地强度指标，向市国土局发函，补缴土地出让金，完善相关手续，方可履行规划许可程序。因该变更方案公示期间引起淮北市古城花苑鹰山路农贸综合市场、淮北市华圣房产有限公司及菜市场附近居民等利害关系人的反对、并上访，相南工程处亦承诺妥善处理信访事件，但其未能举证证明该信访事件已被妥善处理。另，案涉综合楼土地为划拨土地，用途为办公用地，现该综合楼现状为经营性商住用房，相南工程处变更土地性质，应依法办理相关手续。原市规划局第三次规划业务会会议纪要亦明确要求相南工程处补缴土地出让金，完善相关手续。但相南工程处未提供证据证明其已按要求履行了相关手续，故市自然资源规划局根据上述事实，依照《中华人民共和国行政许可法》第三十八条及《淮北市城乡规划条例》第三十三条第二款之规定，作出《关于相南建筑安装工程处申请办理建设项目规划许可证的回复》并依法送达，案涉行政行为具备事实和法律依据，程序合法。同时，根据上述事实可以认定相南工程处综合楼尚不具备办理建设工程规划许可的条件，故对相南工程处要求依法办理其位于淮北市××相南建筑安装工程处综合楼建设项目变更规划许可的诉讼请求，亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回淮北市相南建筑安装工程处的诉讼请求。 相南工程处上诉称：市资源规划局作出的《关于相南建筑安装工程处申请办理建设项目规划许可证的回复》，是行政不作为的行为，且不符合法定程序。被上诉人称不予办理许可证是因为上诉人将办公用地转为商用，未缴纳土地出让金。由于被上诉人的设计失误，被上诉人与上诉人商量将原设计的门面房改作消防通道，上诉人要求将原不具有消防作用的通道改作门面作为补偿，这与土地转为商用，未缴纳土地出让金无关。且被上诉人的上级机关复议决定中明确要求被上诉人继续履行职责为上诉人办理变更规划许可，被上诉人仍不办理，给上诉人造成重大损失。一审判决驳回上诉人的诉讼请求错误，应予撤销，请二审法院撤销市资源规划局作出的《关于相南建筑安装工程处申请办理建设项目规划许可证的回复》，责成被上诉人给上诉人办理位于淮北市××相南建筑安装工程处综合楼建设项目变更规划许可。 市资源规划局答辩称，上诉人申请的建设项目规划变更申请，虽然原市规划局会议同意该变更方案，但根据法律规定，变更许可方案需经公示无异议后，核算现状用地强度指标，补交土地出让金，完善相关手续后方可履行规划许可程序。因该变更方案公示期间众多商户及居民反对并上访，上诉人一直未与信访人协调处理好信访问题，致使变更手续无法进行。涉案综合楼土地性质为划拨土地，用途为办公用地，现该综合楼现状为经营性商住用房，上诉人建设涉案综合楼时变更了土地性质，应依法办理相关手续。原规划局规划明确要求上诉人补缴土地出让金，完善相关手续，上诉人一直未提供其补缴土地出让金及履行相关审批手续的证据，致规划变更无法按法定程序进行。答辩人已按照淮北市人民政府行政复议决定的要求向上诉人作出了《关于相南建筑安装工程处申请办理建设项目规划许可证的回复》，明确告知了上诉人不能办理规划变更许可的原因，不存在不履行淮北市人民政府行政复议决定的行为。上诉人上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。 相南工程处向一审法院提交了以下证据： 1．淮相建（2016）08号《申请办理规划许可变更通知的报告》、淮相建（2018）10号《申请颁发相南工程处综合楼消防通道调整、变更规划通知的报告》、淮相建（2018）17号《关于办理建设项目规划许可证的申请》及EMS快递邮寄单，证明相南工程处曾多次向市资源规划局申请办理综合楼建设项目工程变更规划许可； 2．国有土地使用证、相经计［2001］4号《关于淮北市相南建筑工程处申请改建办公楼的申请报告的批复》、《淮北市建设工程规划许可通知单》、《中华人民共和国建筑工程施工许可证》、《工程竣工验收报告》、《竣工验收备案表》，证明相南工程处按照法定程序拥有其综合楼的土地使用权；该综合楼建设经过相关单位的审批且已验收竣工； 3．《电气消防安全检测报告》、淮北市相山区消防大队出具的满足消防要求的通知书、《建设工程竣工验收消防备案受理凭证》，证明相南工程处申请变更原规划设计消防通道经专业检测公司检测符合电气安全要求；相南工程处申请变更原规划设计消防通道经相山区消防大队检验，满足消防安全需求； 4．原市规划局《第三次规划业务会会议纪要》、《关于相南建筑安装工程处综合楼用地规划指标的说明函》、淮北市建设工程规划许可变更公示牌，证明进行变更原规划设计消防通道并进行公示，该行政行为尚未结束，应继续为相南工程处办理该项目变更许可； 5．淮复决［2019］20号《淮北市人民政府行政复议决定书》，证明经行政复议后，市资源规划局的上级机关已明确要求其在法定期限内依法为相南工程处办理该规划变更许可； 6．《关于相南建筑安装工程处申请办理建设项目规划许可证的回复》，证明市资源规划局拒不履行上级机关的行政复议决定，属于行政不作为。 市资源规划局向一审法院提交了以下证据： 1.淮划国用（2004）第15号国有土地使用证，证明相南工程处于2004年7月取得淮划国用（2004）第15号国有土地使用证，该宗土地类型为划拨土地，用途为办公用地，使用面积641.94平方米； 2.淮北市建设工程规划许可证通知单（编号：2005-063），证明原淮北市城市规划局于2005年7月27日给相南工程处出具淮北市建设工程规划许可证通知单，要求其据此办理招投标、施工等有关手续； 3.《申请变更原规划设计消防通道的报告》，证明2015年4月2日，相南工程处向原市规划局递交《申请变更原规划设计消防通道的报告》，要求变更原规划设计，封堵中间消防通道，使用南头消防通道； 4．《关于淮北市相南建筑安装工程处变更消防通道规划设计的答复意见》，证明2011年6月24日，原市规划局向相南工程处出具答复意见，要求须由消防部门出具取消原规划设计通道后，仍能满足消防要求的意见，经局规划业务会研究同意后，按程序办理； 5．淮北市相山区消防大队函，证明2011年9月10日，淮北市相山区消防大队给原市规划局致函，称相南工程处承建的综合楼工程原规划设计在该楼中间留有一个消防通道，在施工中相南工程处在该楼的南头又留有一个消防通道，该楼南头的消防通道仍满足消防要求； 6．原市规划局2015年第四次规划业务会会议纪要（第四期），原市规划局2016年第三次规划业务会会议纪要（第三期），证明2015年4月24日，第四次规划业务会会议要求：保留中间8米宽通道及综合楼南端4米宽的消防通道，按实际测绘建筑面积及使用功能出具指标；将实际用地强度指标函告市国土局，完善用地手续后，变更规划许可手续。2016年3月28日，第三次规划业务会会议要求：保持综合楼南部净宽4米的消防通道不变；中部现状净宽6.56米的消防通道在留足净宽3米的人行通道后，其余部分可调整为商业门面；建设单位书面承诺同意上述两条意见后，公示征求周边居民的意见；公示无异后，核算现状用地强度指标，向市国土局发函，补缴土地出让金，完善相关手续； 7．《承诺书》两份，证明2016年3月30日，相南工程处作出书面承诺，同意原市规划局业务会议的研究决定，保持相南工程处综合楼南部净宽4米的消防通道不变，并将中部现状净宽6.56米的消防通道留足净宽3米的人行通道。2016年5月24日，相南工程处作出书面承诺，在未妥善处理该项目所产生的信访问题前，不封堵综合楼一楼中间的现状消防通道，并不办理该部分房产初始登记； 8．《建设工程规划许可审批前方案（听证）公示反馈意见一览表》、《淮北市建设工程规划许可变更公示牌》，证明2016年4月19日，原市规划局对《建设工程规划许可审批前方案（听证）公示反馈意见一览表》、《建设工程规划许可变更公示牌》进行公示，该项目建设工程规划许可变更公示期间，附近居民及鹰山路农贸市场商户对该变更方案提出强烈反对； 9．《关于反对原西城村六层商住楼中间人行消防通道变更规划的报告》，证明2016年4月25日，淮北市古城花苑鹰山路农贸综合市场、淮北市华圣房产有限公司及菜市场附近居民代表向淮北市规划局递交《关于反对原西城村六层商住楼中间人行消防通道变更规划的报告》、集体上访反对消防通道变更；相南工程处至今未能解决好其承诺解决的周边利害关系人的信访事项，导致涉案工程建设项目规划许可证至今未能办理； 10.原市规划局《信访事项交办单》（编号：淮规访2016-001号），证明2016年4月26日，原市规划局将群众信访事项交办给综合规划科，该部门于2016年5月4日拿出处理意见：附近居民及鹰山路农贸市场商户对该方案提出强烈反对，在未妥善处理信访案件前，不得实施该项目； 11．《关于相南建筑安装工程处申请办理建设项目规划许可证的回复》，证明根据淮北市人民政府行政复议决定书，市资源规划局于2019年向相南工程处出具该份回复，该回复函明确对涉案项目尚不具备办理建设工程规划许可条件进行了答复，已经依法履行了告知义务，履行了法定职责。 上述证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定。本院对一审法院查明的案件事实及对证据的认证依法予以确认。 本案另查明，2005年7月27日，原市规划局给相南工程处下发了《淮北市建设工程规划许可证通知单》（编号为2005-063号），该通知单要求该项目基础±0.000完成复验符合规划要求后，凭该通知单办理《建设工程规划许可证》。该通知单有效期为60日。相南工程处一直未办理《建设工程规划许可证》。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；……”《关于城乡规划公开公示的规定》第十八条规定“当建设项目许可及其变更直接涉及申请人与他人之间的重大利益关系时，城乡规划主管部门在作出许可决定前，应当听取利害关系人的意见，必要时可采取召开座谈会、听证会等方式，征询利害关系人意见。”本案中，原规划局在涉案项目规划变更公示期间，众多商户及居民对变更项目提出反对意见,市自然资源和规划局已告知了上诉人相南工程处不能办理规划变更许可的原因，其作出《关于相南建筑安装工程处申请办理建设项目规划许可证的回复》符合法律规定。此外，相南工程处未缴纳土地出让金及变更土地用途的相关手续，目前，市资源规划局尚不具备办理案涉综合楼建设工程规划许可的条件，相南工程处请求市资源规划局准予变更建设工程规划许可的理由，不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮北市相南建筑安装工程处负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄永广 审判员  郑 慧 审判员  侯 丽 二〇二〇年四月二十六日 书记员  王 燕 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案作，按照下列情形，（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；