山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终248号 上诉人（原审原告）李增涛，男，1973年4月17日生，汉族，住平度市。 委托代理人唐志科，山东双华律师事务所律师。 委托代理人柳孔圣，山东辰泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平度市综合行政执法局，住所地平度市郑州路420号。 法定代表人崔广东，局长。 出庭负责人王锡辉，该局执法大队大队长。 委托代理人辛守玉，山东睿韬律师事务所律师 被上诉人（原审被告）平度市人民政府，住所地平度市长江路1号。 法定代表人赵兴绩，市长。 委托代理人陈玉洁，平度市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。 上诉人李增涛因诉被上诉人平度市综合行政执法局（以下简称平度执法局）、平度市人民政府限期拆除及行政复议一案，不服山东省平度市人民法院作出的（2019）鲁0283行初68号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2018年5月份，原告李增涛在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在平度市白沙河街道办事处仲戈庄村口与三城路交叉路口西五十米路南承包地内以修缮房屋为由，建设三处总面积896.7平方米的钢架结构建筑物，被被告平度市综合行政执法局查实，经平度市城乡规划局认定：1、李增涛在平度市白沙河街道办事处仲戈庄村口与三城路交叉路口西五十米路南建设三处总面积896.7平方米的建筑物未办理相关规划手续，擅自开工建设，属违法建筑。2、上述建筑物位于城乡规划建设用地范围之外，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。2018年11月20日，被告平度市综合行政执法局作出平综法限拆告字【2018】第BSHW007号《限期拆除公告》和平综法责拆字【2018】第BSHW007号《责令限期拆除决定书》，责令原告李增涛自公告之日起30日内将上述搭建的建筑物自行拆除。于当日向原告李增涛送达。原告李增涛不服，于2019年1月17日向被告平度市人民政府申请复议，请求撤销被告平度市综合行政执法局作出的平综法责拆字【2018】第BSHW007号《责令限期拆除决定书》，2019年3月8日，被告平度市人民政府作出平政复决字【2019】22号《行政复议决定书》，维持了被告平度市综合行政执法局作出的平综法责拆字【2018】第BSHW007号《责令限期拆除决定书》。 原审法院认为：1、关于被告平度市综合行政执法局是否具有作出该具体行政行为的主体资格。2016年，平度市人民政府就相对集中行政处罚权开展综合行政执法向青岛市人民政府请示，2016年10月12日，山东省人民政府作出（鲁政字【2016】229号）《山东省人民政府关于平度市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》，同意平度市相对集中行政处罚权，开展跨部门、跨领域综合行政执法工作。根据该批复平度市人民政府2018年4月20日作出平政发【2018】10号《平度市人民政府关于公布平度市综合行政执法局第二批执法权限的公告》，授权被告平度市综合行政执法局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”因此被告平度市综合行政执法局具有查处违法建筑的主体资格，具有主体合法性。 2、关于原告李增涛所建建筑物即涉案建筑物是否合法，是否无法采取改正措施消除对规划实施的影响。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。”第七条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划部门核发乡村建设规划许可证。”第四十一条第一款的规定是针对城镇规划区内建设行为的规范。本案中，原告李增涛所建建筑物，经平度市城乡规划局认定为“上述建筑物位于城乡规划建设用地范围之外，”根据《中华人民共和国城乡规划法》第七条的规定，需经法定程序才能修改城乡规划，故平度市城乡规划局认定“无法采取改正措施消除对规划实施的影响。”原告李增涛称修缮房屋已经平度市白沙河街道办事处仲戈庄村民委员会和平度市白沙河街道办事处批准，根据本案证据证明，原告李增涛的建设行为已经改变了原来建筑物的建筑结构，不属于修缮行为；平度市白沙河街道办事处仲戈庄村民委员会和平度市白沙河街道办事处不是《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定的有权作出批准的城乡规划行政主管部门；原告李增涛并未获得该条规定的“乡村建设规划许可证。”其所建建筑物属于违法建设。 3、关于被告平度市综合行政执法局作出的综法责拆字【2018】第BSHW007号《责令限期拆除决定书》及被告平度市人民政府作出的平政复决字【2019】22号《行政复议决定书》认定事实是否清楚、证据是否确实、适用法律是否正确。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”综上，被告平度市综合行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作出的平综法责拆字【2018】第BSHW007号《责令限期拆除决定书》认定事实清楚，证据确凿，内容适当，适用法律正确。被告平度市人民政府接受原告李增涛的复议申请后，在法定期限内履行了法定程序，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出的平政复决字【2019】22号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，内容适当，适用法律正确。综上所述，被告平度市综合行政执法局作出的平综法责拆字【2018】第BSHW007号《责令限期拆除决定书》及被告平度市人民政府作出的平政复决字【2019】22号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，内容适当，适用法律正确，依法均应当维持。原告李增涛的诉讼请求于法无据,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定,判决驳回原告的诉讼请求；案件受理费人民币50元,由原告负担。 上诉人李增涛不服原审判决，上诉称：一、原审认定事实不清，上诉人李增涛并非本案具体行政行为的行政相对人，不是适格主体。根据上诉人所提供的《集体土地使用证》，可以证明本案所涉土地及房屋的所有权人××外人平度市××镇仲戈庄村民委员会。另，根据上诉人与案外人平度市张戈庄镇仲戈庄村民委员会于2011年1月15日签订的《土地使用权承包合同》，上诉人李增涛作为承包方对本案所涉房屋仅有使用权，而没有所有权。被上诉人未经依法查实，而直接对涉案房屋不具有所有权的上诉人作出相关的行政决定，程序严重错误，也于法无据。二、被上诉人作出的行政行为缺乏事实根据和法律依据。1、被上诉人提供的平度市城乡规划局的复函不足以证明涉案房屋为违法建筑。被上诉人平度市综合行政执法局称其对涉案房屋进行拆除系对违法建筑实施拆除，但未提供充足证据证明。2、再次，被上诉人未依法作出行政决定，而是仅作出限期拆除通知书，但并未提供向当事人依法送达书面催告书的相关证据，剥夺了上诉人的陈述权和申辩权，被上诉人也未依法将限期拆除违法建筑物、构筑物、设施的内容子以公告。3、被上诉人作为行政机关不遵循法定的组织实施程序，而径行将涉案房屋认定为违法建筑，其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序、违背客观事实、不合实际的大搞“一刀切”，属于滥用职权，其所称据此作出的限期拆除决定等法律文书，均不应于认可，也不能成为本案被诉的行政行为的依据。综上，被上诉人作出的行政行为，未履行法定程序，违反正当程序原则，其行政行为程序违法，故应子判决确认违法。二、上诉人并无任何过错。由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错，相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。本案上诉人已就涉案的修缮向村委进行了申请，村委经合法程序予以批准同意，后又经街道办事处相关领导及负责人予以签字确认并审批通过。综上，请求依法撤销原判或改判;两审的诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人平度执法局答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由没有任何依据，请依法驳回上诉请求。 被上诉人平度市人民政府答辩称：同一审答辩意见，一审判决事实清楚，证据确凿，依法驳回上诉请求。 各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院确认的案件事实。 本院认为，第一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 经审查，平度市城乡规划局于2018年10月16日向被上诉人平度市综合行政执法局出具复函，该复函确认：一、李增涛在平度市白沙河街道办事处仲戈庄村口与三城路交叉路口西50米路南建设的三处总面积896.7平方米的建筑物未办理相关规划手续，擅自开工建设，属违法建筑。二、上述建筑物位于城乡规划建设用地范围之外，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。复函之前，被上诉人于2018年5月25日进行了现场勘验，同年5月28日对上诉人进行了询问，上诉人在询问中未能提交规划手续，但主张其办理过翻建手续。经审查，上诉人在2018年4月30日填交了平度市白沙河街道农村危房修缮申请审批表，该审批针对房屋修缮，而本案上诉人实质上是进行房屋建设，超出审批范围。综上，被上诉人确定该建筑属于违法建筑并无不当。 第二、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 经审查，涉案限期拆除决定本身系要求上诉人自行拆除，上诉人关于被上诉人应当事先进行书面催告当事人履行义务的主张于法无据。被上诉人已经对上诉人进行了调查，听取了上诉人的意见，上诉人属于违法建筑实施者，在规划部门已经明确上诉人所建设房屋无法采取改正措施消除影响情况下，被上诉人责令上诉人限期对其建设房屋进行拆除，符合前述规定，并无不当。 第三、上诉人对于被上诉人平度市人民政府的复议程序不持异议，经审查，被上诉人复议程序合法，本院予以确认。 综上，原审判决认定事实清楚，判决结果正确。上诉人的上诉理由缺乏事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李增涛负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年四月二十一日 法官助理 管筱笛 书记员王崧 书记员李丹