浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行终161号 上诉人（原审原告）叶爱仙，女，1950年8月17日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。 委托诉讼代理人吴鑫勇，男，1976年6月10日出生，汉族，住丽水市莲都区，系上诉人叶爱仙之子。 委托诉讼代理人许凤云，浙江多顺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市自然资源和规划局。住所地丽水市莲都区北苑路192号。 法定代表人张颖洁，局长。 委托诉讼代理人朱威，该局工作人员。 委托诉讼代理人黄晓敏，浙江泽大（丽水）律师事务所律师。 原审第三人叶万华，男，1955年7月11日出生，汉族，住丽水市莲都区。 上诉人叶爱仙因与被上诉人丽水市自然资源和规划局、原审第三人叶万华房屋拆迁管理（拆迁）行政合同一案，不服青田县人民法院（2019）浙1121行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，叶金火、杨惠兰育有六子女，分别是原告叶爱仙，第三人叶万华，案外人叶万富、叶万仁、叶爱萍、叶万福（已故，2002年注销户口，叶寿庭、叶寿伟、叶慧珍系叶万福的子女）。涉案房屋坐落于莲都区××街道××号。该房屋覆着的土地使用权人为叶万华，土地证号丽水集用（2002）字第808号，实际为叶万华投资修建。2001年涉案房屋取得产权证（房产证号01××04），登记在叶金火名下，为叶金火、杨惠兰共同所有。2010年叶金火、杨惠兰两人因去世注销户口。2014年1月7日，丽水市人民政府发布【2014】第1号征收土地方案公告，涉案房屋被纳入关下村征收用地红线图内。该公告还载明以下内容：1.有关关下村的相关期限，签约期限2014年7月1日至2014年10月20日止，搬迁期限2014年11月10日前，拆迁期限2014年11月30日前；2.征收补偿标准按《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》执行。2014年1月17日，丽水市发展和改革委员会作出丽发改投资【2014】12号文件，同意丽水市土地储备中心对关下村储备土地前期开发。2014年2月24日，丽水市城乡规划局向丽水市土地储备中心颁发关下村储备土地前期开发项目建设用地规划许可证。2017年2月25日，涉案房屋继承人就涉案房屋达成《协议》，内容如下，“兹有关下村村民叶金火（父），房产证号01××04，土地证号丽水集用（2002）字第808号，土地使用者叶万华（子）。该房屋由叶万华审批，由叶万华出资自己建造，在办房产证的时候用了父亲叶金火的名字。叶金火、杨惠兰夫妇于2010年已故，长子叶万福2002年已故（孙子：叶寿庭、叶寿伟，孙女：叶慧珍），二子叶万富，长女叶爱仙，三子叶万仁，次子叶万华，次女叶爱萍，一致协商同意按土地证所有人叶万华为该房产所有人”。除本案原告外，所有继承人均在该《协议》上签字捺印确认。案外人张有凤系叶万华前妻，两人生育两子叶明、叶聪。2017年3月6日，叶万华、张有凤在以叶万华为涉案房屋土地和房屋产权人的四份安置协议上签字，同日丽泰公司在协议“受委托拆迁单位”处签名盖章，2017年6月30日区征收办在协议“鉴证单位”处签名盖章。2017年3月7日，岩泉街道、丽泰公司对关下村被征收房屋监测认定结果进行公示，其中有关第三人叶万华的公示情况如下：“基本情况及调查情况该户土地证号丽水集用（2002）字第808号，土地使用者叶万华，房产证号01××04，所有权人叶金火（父，已故）。双证不符。本户合法继承人申请同意按土地证所有权人认定。会议意见同意按土地证证载使用权人认定为产权人。”2017年3月29日，市房屋征收办作出《认定会议纪要》，该纪要认为2017年3月7日的监测结果经公示7日无异议，再次对监测结果进行了纪要，有关第三人的纪要内容与监测公示结果的内容一致。2017年6月12日，区房屋征收办作出【2017】16号《安置审查会议纪要》，该会议纪要主要内容为：2017年5月16日区房屋征收办召开了被收储项目的被征收户安置审查会，2017年5月27日经城区国土所等部门联合公示，公示期无异议，将会议审查结果纪要。在该纪要中认定涉案112号房屋产权人系叶万华，安置户分为四户，分别为叶万华（本人）、张有凤（前妻）、叶聪（儿子）、叶明（儿子）。2017年10月16日，区房屋征收办作出《信访事项处理意见书》，对原告于2017年9月12日向省信访局反映的情况予以回复。该处理意见书认为涉案房屋实际为土地证所有人叶万华出资建造，除叶爱仙外其余继承人均同意叶万华为产权所有人，如果原告要求继承房产建议走司法程序。2018年7月27日，岩泉街道作出《疑难问题会议纪要》，政策指导组、安置组、岩泉街道、第五征收组的相关人员参加了该会议，会议研究了叶万华户的情况，决定同意2017年与叶万华户签订的四份《安置协议书》。2018年8月23日，莲都区人民法院作出（2018）浙1102民初4107号民事判决书，该判决书认定涉案房屋土地使用权人为第三人，房屋系第三人出资建造，但因涉案房屋记叶金火名下，并结合原告所尽赡养义务的情况，认定原告对涉案房屋享有10%的产权份额。该判决已于2018年9月27日生效。涉案112号房屋于2018年10月被房屋征收部门组织人员拆除。现原告诉至法院请求确认以涉案112号房屋为基础签订的四份《安置协议书》无效。 原审法院认为，《丽水市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》第三条规定，“本办法所称的房屋拆迁是指因实施城市规划或其他公共利益的需要，依法征收集体所有土地进行房屋拆迁，由拆迁人对被拆迁人进行合理补偿和安置的行为……被拆迁人是指在集体土地征收范围内拥有合法产权的房屋所有人。”第二十九条规定，“拆迁有所有权、使用权纠纷或其他产权不明的房屋，在征收土地方案公告规定的搬迁期内不能解决纠纷或明确所有权、使用权的，由拆迁人提出补偿安置方案，报拆迁主管部门批准后予以拆迁。”第五条规定，“丽水市国土资源局是集体所有土地房屋拆迁的主管部门，负责因征收集体所有土地而实施的房屋拆迁补偿安置监督管理工作。”拆迁人在征收集体土地上个人房屋时，应当对被拆迁人进行合理补偿和安置。在确认被拆迁人时一般以被征收房屋权属证书载明的所有权人为被拆迁人。对于房屋权属证书载明的所有权人死亡且涉及继承的，在房屋征收时如何列明被拆迁人，相关法律法规没有明确规定。因继承可能存在多种法定情形，要求拆迁人查明情况，并将所有继承人列为被拆迁人，确实存在现实困难，也不利于征收补偿效率和征收补偿法律关系的稳定。涉案房屋因产权登记所有权人叶金火死亡涉及继承，存在产权纠纷且未在公告公布搬迁期内解决或明晰，根据上述二十九条规定，应由拆迁人提出补偿安置方案。涉案《安置协议书》实质内容即为拆迁人提出的补偿安置方案。拆迁人在同意《安置协议书》前经过调查核实，涉案房屋土地使用权人为第三人，系第三人出资建造；六兄弟姐妹（叶万福已故，由其子女认可）除原告均认可第三人为产权人；将产权人认定为第三人的结果已进行公示并多次经会议讨论。故拆迁人在确定补偿安置方案之前已经尽了调查核实义务，该体现为《安置协议书》的补偿安置方案具有合理性，被告作为拆迁主管部门亦予以认可。事后原告于2018年9月通过民事诉讼途径获得涉案112号房屋的继承份额，原告可以就第三人安置补偿相关权益要求分配或者通过民事法律程序进行分割，但不能以此否认此前拆迁人提出的补偿安置方案的合理性。有关被告主张追加第三人的问题，被告确认的被拆迁人为第三人，签订的四份协议中的合同相对方也均为“被拆迁人叶万华”。针对涉案112号房屋，张有凤、叶聪、叶明享有补偿权益前提为与第三人存在的身份关系，是在第三人享有的补偿安置权益基础上的再分配。三位案外人关于涉案112号的房屋权利应通过第三人行使和表达，且本案中亦无向案外人查明事实的需要。为了节省司法资源，减少案外人诉累，该院依职权将叶万华追加为第三人，而对另三位案外人不予追加。另外被告主张原告诉讼请求不具体明确问题，该院认为结合原告的起诉内容其诉请确认以涉案112号房屋作为补偿依据的《安置协议书》及腾空奖励协议无效，范围是固定明确的，且原告在庭审过程中亦具体进行了明确：请求确认涉案四份《安置协议书》无效。被告该主张，该院不予采纳。原告主张本案应当适用丽建发【2008】145号文件，但该文件第四条、第六条规定的适用情形，与本案情况不符，原告该主张不予采纳。综上，在涉案房屋产权不清晰的情况下，拆迁人经过调查核实、公示、讨论作出的《安置协议书》具有合理性；《安置协议书》仅将第三人列为拆迁人，不违反法律规定；原告以生效于后的民事判决要求确认在前的涉案《安置协议书》无效，事实与理由不充分；本案中也不存在行政行为主体不具备行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形；故原告的诉请，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告叶爱仙的诉讼请求，本案受理费50元，由原告叶爱仙承担。 叶爱仙上诉称：一、一审判决认定事实有部分错误。涉案房屋的土地及房屋最初的申请和审批均系叶金火，叶万华在未经叶金火同意的情况下私自将土地使用证非法登记于自己名下。叶万华与其妻的离婚协议中无关于涉案房屋的约定。上诉人对涉案房屋有继承权。被上诉人在处理此拆迁过程中存在程序错误和武断处理而侵犯他人继承权的行为，造成其与第三人等所签的安置补偿合同无效的情形。在无遗嘱的情况下，涉案拆迁房屋应按照法定继承办理，即应按（丽建发【2008】145号）《关于拆迁安置中对继承房产等问题的处理意见》来办理。上诉人未在2017年2月25日的协议上签字，表明对此拆迁补偿有异议。被上诉人在明知走司法程序，结果也不会采纳的情况下，为什么还要建议上诉人走司法程序。被上诉人无故排除上诉人的继承权，明知上诉人有异议并已诉讼的情况下，依旧坚持同意了被上诉人与叶万华等人所签的协议。二、一审判决适用法律、法规及相关拆迁文件错误。一审法院以产权不明为由，适用63号文件的第29条。从2001年4月29日房产证办理到叶金火名下开始所有权和使用权就已经明晰，都属于叶金火，房屋是所有继承人共同共有，被拆迁人应为所有继承人。根据《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》丽政令[2009]63号文件，上诉人属于符合公寓安置条件的继承人，应按《继承法》规定的法定继承办理，各继承人之间均等分割。一审法院混淆了产权与继承权的概念，硬将继承权纠纷归结为产权纠纷，并让上诉人向第三人主张。被上诉人想把自己侵犯他人权益的行为造成的后果让上诉人承担，即将矛盾推到上诉人与第三人之间。被上诉人的行为不但违反了《继承法》、《合同法》、《物权法》等相关法律，亦违反了其制定的145号文件规定。综上，一审认定事实部分错误，适用法律、法规错误，请求撤销一审行政判决，依法改判确认被上诉人与第三人叶万华、张有凤、叶聪、叶明四人以关下村112房屋为基础签订的四份《丽水市区征收集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》无效，一二审诉讼费用均由被上诉人承担。 丽水市自然资源和规划局答辩称：一审法院判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。一、案涉坐落于关××号房屋系第三人叶万华出资建造，这是土地使用权证为叶万华及最终认定叶万华为征收房屋所有权人的事实基础。上诉人称叶万华未经叶金火同意，将土地使用权证非法登记于自己名下，无任何证据予以佐证，显然与客观事实不符。二、答辩人作出具体行政行为，已尽合理调查核实义务。在征收过程中，根据证载资料显示关××号房屋土地使用权人为叶万华，房产所有权人为叶金火，该房屋实际由叶万华出资建造，其他合法继承人均申请按土地证使用权人认定为被拆迁人，基于该事实，故丽水市莲都区岩泉街道办事处、丽水市丽泰房屋拆迁有限公司对关下村收储项目被征收房屋检测认定情况会议意见进行公示，同意关××号房屋按土地证证载使用权人认定为产权人。丽水市政府土地和房屋征收工作办公室基于公示期未收到异议，出具《关于丽水市关下村收储等项目被征收房屋产权、面积、用途、结构认定工作会议纪要》，认定结果为：关××号房屋同意按照证载使用权人认定为产权人。在上述前提项下，莲都区土地和房屋征收工作办公室召集相关人员研究讨论，以专题会议纪要的形式同意2017年签订的《安置协议书》。基于上述合理调查核实的前提下，即审查认为《安置协议书》的补偿安置方案具有合理性，答辩人作为拆迁主管部门据此予以确认，并无不妥。三、上诉人提供的判决结果，发生在征地预公告发布后，不得作为拆迁补偿安置的依据。2014年1月7日,丽水市人民政府就已经发布【2014】征收土地方案公告，就案涉土地及房屋划入征收用地红线内，上诉人一直未提出相应权利主张，直到2018年8月23日才以判决书形式确定享有案涉关××号房屋10%的产权份额，符合《丽水市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》（第81号）第十条的规定，故上诉人在公告发布后才以判决的方式析产，不得作为拆迁补偿安置的依据，即上诉人在行政行为上不享有拆迁补偿主体资格。同时，生效于后的判决文书要求推翻此前的案涉《安置协议书》效力，于法于理兼不容。综上，一审认定事实清楚、证据充分，上诉人基于生效民事判决享有的权利，一审法院也已客观地评判其相关权益可通过要求分配或者民事法律程序进行分割，已充分保障了上诉人的实体权益，但不得以此作为推翻《安置协议书》合理性及效力的理由，上诉人上诉要求确定《安置协议书》无效没有事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审第三人叶万华答辩称：我六个兄弟姐妹，只有上诉人一个人说房子是我父亲出资建造的。当时建造房子的时候我父亲已经70岁了，到后来房子盖的差不多以后，我还向上诉人借了3000元钱，后来我还给她，利息也都算给她了。 经审理，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。 本院认为，涉案房产系叶万华修建，土地证号丽水集用（2002）字第808号，土地使用者为叶万华。2001年涉案房产取得产权证，登记在叶金火名下。叶金火夫妻于2010年去世后，叶爱仙对涉案房产未提出继承或分家析产。涉案房产被列入征迁范围后，在拆迁人与第三人叶万华签订协议前，叶爱仙亦未能提供有效证据证明其享有涉案房屋所有权。因此，拆迁人在未收到其他人提出有效产权争议及合法权属证明的情形下，与叶万华户分别签订了《丽水市区征收集体房屋拆迁补偿安置协议书》（产权调换）和《丽水市区征收集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》（公寓安置）并无不当。上诉人要求确认涉案四份安置协议无效的诉讼请求，缺乏相应的事实和法律依据。叶爱仙提起本案诉讼请求确认涉案安置协议无效，其实质是对涉案房产征收与补偿利益产生的争议，鉴于叶爱仙已通过丽水市莲都区人民法院的生效民事判决获得涉案房产的继承份额，叶爱仙可通过民事途径另行解决。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。综上，叶爱仙的上诉理由无事实和法律依据，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人叶爱仙负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴金花 审 判 员 李月群 审 判 员 黄 维 二〇二〇年四月十五日 代书记员 叶 娃