浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终683号 上诉人（原审原告）嵊州市其原农业有限公司（原嵊州市金庭牧业有限公司），住所地嵊州市金庭镇后山村庙后畈。 法定代表人吕雨全，执行董事兼总经理。 委托代理人翁坚超、裘佳益，浙江点金律师事务所律师。 上诉人（原审被告）嵊州市金庭镇人民政府，住所地嵊州市金庭镇金庭村临江东路2号。 法定代表人钱冬凌，镇长。 委托代理人马鹏超，男，嵊州市金庭镇人民政府组织员。 委托代理人金满江，浙江三惟律师事务所律师。 嵊州市其原农业有限公司（以下简称“其原农业公司”）诉嵊州市金庭镇人民政府（以下简称“金庭镇政府”）未按照约定履行行政协议一案，绍兴市上虞区人民法院已作出（2019）浙0604行初61号行政判决。其原农业公司、金庭镇政府均不服该判决，分别向本院提起上诉。本院于2019年12月3日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。其原农业公司的委托代理人翁坚超，金庭镇政府的委托代理人马鹏超、金满江到庭应询。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月23日恢复诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2016年10月25日，原嵊州市金庭牧业有限公司（以下简称“金庭牧业公司”）作为乙方，甲方金庭镇政府签订《金庭牧业畜禽养殖场清养关停补偿协议》（以下简称“《清养关停补偿协议》”）一份，约定根据《嵊州市人民政府办公室关于印发嵊州市畜禽养殖场清养关停补偿政策的通知》和嵊政办〔2015〕62号文件要求，经甲乙双方协商一致，就金庭牧业公司畜禽养殖场清养关停补偿事宜订立协议：1.清养腾空时间乙方在2017年1月25日前完成设备腾空。2.清养补偿⑴乙方存栏畜禽补偿总额为1530650元，为完成清养腾空低价销售所造成的损失经第三方评估后作补偿；⑵生产用房、设施设备及经营损失等补助内容以第三方评估单位评估的（数量、面积、规模、金额）为准补助，等上级补助资金到镇财政所后由甲方督促乙方在10天内予以拆除等。3.付款方式乙方在腾空移交后，甲方组织有关部门进行验收，对验收合格并公示无异议后，根据畜禽数量补偿金额及第三方评估金额，并扣除政策性补助款外（以农林局畜禽排泄物治污建设项目材料清单为准），甲方在5个工作日一次性全部付清，包括评估费等内容。 2017年2月22日，金庭镇政府对金庭牧业公司养殖场的清养关停进行确认。2018年2月2日，金庭镇政府向嵊州市农林局作出《关于嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿方案的报告》，共7项补偿合计16752150元，核减上级补助资金共计720000元，实际补偿资金合计16032150元【其中补偿房屋及附属物8749288元，设备资产2726993元，大型沼气池工程1950037元，厌氧池、沉淀池、沼气池基础工程783313元，畜禽养殖排泄物综合利用项目890000元，花木补助71869元，清养关停补助1580650元（含一次性关停转业补偿50000元）；应扣回2013年-2015年实施项目上级补助资金720000元】，“以上补偿资金，以市政府投资项目审计中心审计意见为准”。同年2月8日，嵊州市农林局作出“建议按嵊政办（2015）65号文件执行”的意见。后，金庭镇政府向嵊州市政府投资项目审计中心送审上述报告。 2018年3月5日，嵊州市政府投资项目审计中心作出《关于嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿方案的审核意见》（嵊投审拆意〔2018〕13号），审核意见为：送审补偿金额16032150元中，应核减生产性建筑补偿金额5747元，核减设备资产及工程建筑设施补偿金额1031880元。即审核确认补偿金额14994523元。 2018年7月20日，金庭镇政府向嵊州市人民政府报送《关于要求解决嵊州市金庭牧业有限公司清养关停及拆迁补偿资金的请示》（金政〔2018〕25号），请示以嵊州市政府投资项目审计中心的嵊投审拆意〔2018〕13号审核意见及其他相关文件为依据，金庭牧业公司清养关停与拆迁补偿资金审核价14994523元、评估费用255035元，两项共计15249558元，恳请市政府解决资金。 2018年10月30日，嵊州市农林局、嵊州市财政局向金庭镇政府下发《关于下达嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿资金的通知》（嵊农林〔2018〕206号），下达金庭牧业公司一次性补助资金12522789.2元。金庭镇政府于2018年11月2日一次性收到下达的补助资金12522789.2元，分别于2018年11月8日、9日各支付给原告600万元，2019年1月15日支付522789.20元。 庭审中，原、被告对嵊州市政府投资项目审计中心作出作出的《关于嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿方案的审核意见》（嵊投审拆意〔2018〕13号）均予认同。 一审法院审理认为：一、本案的法律和司法解释的适用。依照最高人民法院《论司法解释对行政诉讼制度的发展和创新》中贯彻执行《最高人民关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》应当注意的问题部分“《适用解释》（即《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》）中关于行政协议的部分，最高人民法院将制定专项的司法解释，在此期间，人民法院审理行政协议案件，可以参照《适用解释》的有关内容，在适用法律方面可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的有关规定”之内容，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》虽于2018年2月8日废止，但本案《清养关停补偿协议》签订于2016年10月25日（即前述司法解释有效期内），依照上述相关规定，本案的法律和司法解释适用，可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。 二、《清养关停补偿协议》是行政协议并合法有效。1.认定行政协议的法律依据。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”的规定，认定《清养关停补偿协议》是行政协议。2.行政协议构成要件。一是行政协议的主体一方必须是行政机关；二是签订、履行行政协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标；三是行政协议必须与行政管理职责紧密关联；四是行政协议的相对方是公民、法人或者其他组织；五是行政协议的签订方式是平等协商；六是行政协议的内容是双方行政法上的权利、义务。3.根据行政协议构成要件，结合本案。⑴原、被告主体适格。金庭牧业公司是公司法人、是被清养关停财物的业主，符合权利主体资格。依照嵊州市“五水共治”领导小组办公室《关于金庭牧业清养关停工作协调的会议纪要》（嵊治水办函〔2016〕76号）规定，金庭镇政府系整治主体责任机关，即签订协议的双方主体均适格。⑵《清养关停补偿协议》与被告的行政管理职责紧密关联。⑶《清养关停补偿协议》合法有效。签订该的行政管理目标是为了整治环境，目的是为了公共利益。该协议的内容是依照《嵊州市人民政府办公室关于印发嵊州市畜禽养殖场清养关停补偿政策的通知》和嵊政办〔2015〕62号文件等要求，对金庭牧业公司清养关停的具体约定，其内容不违反法律禁止性规定，依法应当确认合法有效。 三、评估单位的确定。《清养关停补偿协议》第二条第2点约定：“生产用房、设施设备及经营损失等补助内容以第三方评估单位评估的（数量、面积、规模、金额）为准补助。”根据原、被告提供的证据证明和双方当事人庭审中的一致陈述，上述约定的“第三方评估单位”系嵊州市政府投资项目审计中心。 四、对金庭牧业公司畜禽养殖场清养关停补偿金额的确认。评析如下：1.2018年2月2日，金庭镇政府作出《关于嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿方案的报告》，原告认同依约送审。根据该报告“以市政府投资项目审计中心审计意见为准，并报嵊州市农林局”的要求，被告报经嵊州市农林局审查，向嵊州市政府投资项目审计中心送审。被告的履约行为，符合《清养关停补偿协议》约定和上述报告的要求，可以确认被告的送审补偿金额为16032150元。2.嵊州市政府投资项目审计中心作出《关于嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿方案的审核意见》，审核确认补偿金额为金额14994523元。⑴该审核确认的补偿金额，原、被告在庭审中均予以认同；⑵被告亦以该审核确认的补偿金额向嵊州市人民政府申请补偿资金的请示；⑶符合《清养关停补偿协议》第二条第2点的约定。综上，金庭牧业公司畜禽养殖场清养关停补偿金额，经嵊州市政府投资项目审计中心审核确认为14994523元，对该审核确认的补偿金额应予确认。 五、被告对《清养关停补偿协议》的履行存在过错。理由如下：1.被告收到补偿资金后没有依约履行。被告在2018年11月2日收到补偿资金，11月8日、9日两次支付符合“甲方在5个工作日”的约定；2019年1月15日支付522789.20元，违反“5个工作日一次性全部付清”的约定。2.被告没有依约向原告足额支付补偿资金，违反协议的约定。 六、案涉《关于下达嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿资金的通知》不能对抗《清养关停补偿协议》的履行。评析如下：1.不符合协议相对性原则。根据《中华人民共和国合同法》的相关规定，合同具有相对性，合同的效力范围仅及于合同当事人之间。只有合同当事人才能享受合同约定的权利，并承担合同约定的义务。本案所涉《清养关停补偿协议》由金庭镇政府（作为甲方）与金庭牧业公司（作为乙方）共同签订，本案所涉之权利义务来自于该协议，但也受制于该协议。协议的约束力仅限于原、被告。2.不符合行政行为相对性原则。⑴金庭镇政府向嵊州市人民政府请示补偿资金，是下级向上级的请示，相对人是上下两级政府。⑵《关于下达嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿资金的通知》由嵊州市农林局、嵊州市财政局共同作出，共同行政行为的相对人是金庭镇政府。该通知的内容与金庭牧业公司在权利上虽有利害关系，但其不是嵊州市农林局、嵊州市财政局共同行政行为的相对人，故不能直接对抗金庭牧业公司。⑶嵊州市农林局、嵊州市财政局不是《清养关停补偿协议》的当事人，也不是“生产用房、设施设备及经营损失等补助内容以第三方评估单位评估的为准补助”中的“第三方”。3.《清养关停补偿协议》和《关于下达嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿资金的通知》的性质不同、目的不同。《清养关停补偿协议》的性质属于行政协议，目的是为了清养关停原告经营的畜禽养殖场。《关于下达嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿资金的通知》的性质属于被告向上级政府“申请清养关停与拆迁补偿资金”的请示，其目的是为了向上级“申请补偿资金”。《关于下达嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿资金的通知》不能对抗《清养关停补偿协议》，故被告不能以“申请补偿资金”所得款额为限而不履行义务。4.《关于下达嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿资金的通知》不是《清养关停补偿协议》约定的支付条件。《清养关停补偿协议》没有对被告支付补偿款额以政府或政府其他部门核准的约定，被告以嵊州市农林局、嵊州市财政局作出的《关于下达嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿资金的通知》不履行补偿款额，阻却无据。 综合上述，原、被告签订的《清养关停补偿协议》合法有效。参照《中华人民共和国合同法》“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则”“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同”“依法成立的合同，受法律保护”的规定，原告请求被告支付评估价额内款项的请求，协议约定的条件已经成就，被告也按照协议履行至大部分。现原告依协议主张被告履行给付义务，符合法律规定，依法予以采纳。要求支付房屋补偿差价、拆除补偿的请求，因《清养关停补偿协议》没有约定，原告请求无据，不予采纳；要求支付经营损失的请求，因原告认同《关于嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿方案的审核意见》，又没有举证证明，其评估之申请也因上述认同而无需准许，亦不予采纳。被告未按协议履行属于违约的违法行为，依法应承担继续履行及违约责任。虽然《清养关停补偿协议》对延期支付补偿款的违约责任没有约定，且原告主张按年利率6％支付自2017年3月2日起的逾期利息的请求也未能举证证明，但被告违约的事实客观存在，其违约责任可参照商业银行同期商业贷款利率确认，违约日期以约定付款之次日开始计算为宜。被告以《关于下达嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿资金的通知》一次性补助的为由不履行义务，没有证据证明其理由成立，也不符合协议约定和诚实信用原则，被告依法负有《清养关停补偿协议》约定给付的义务；认为原告起诉超过起诉期限的意见，与被告最后期款项支付、原告起诉日期的事实和法律规定相悖，采纳无据。据此，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第十四条、第十五条第一款、第十六条，《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百零九条，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决1.被告支付给原告清养关停与拆迁补偿金人民币2471733.80元，在判决生效后十日内履行；2.被告承担以522789.20元为本，从2018年11月10日起至2019年1月14日止（以商业银行同期商业贷款利率计取利息）的违约金，支付给原告，在判决生效后十日内履行；3.被告承担以2471733.80元为本，从2018年11月10日起至履行之日止（以商业银行同期商业贷款利率计取利息）的违约金，支付给原告公司，随判决第一项同时履行；4.驳回原告的其他诉讼请求。一审案件受理费26573元，由被告负担。 其原农业公司上诉称：1.上诉人已于2019年5月27日变更名称为“嵊州市其原农业有限公司”。2.根据双方签订的《清养关停补偿协议》第二条约定，生产用房“以第三方评估单位评估的金额为准补助”，而第三方的房屋评估价为9720634元。金庭镇政府违反双方协议约定，单方提出按“评估价×审批面积14500平方米÷实测面积16109.79平方米”计算为8749288元，应认定无效。金庭镇政府应支付房屋评估价与补偿价的差额971346元。3.对一审判决部分内容有异议。⑴其原农业公司对案涉《关于嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿方案的审核意见》的真实性、关联性无异议，但对部分内容的合法性有异议，审核意见将房屋补偿价进行扣减没有法律依据，并已就房屋补偿问题单独列明诉讼请求（一审诉请第2项）。一审法院认为双方均认同该审核意见（一审判决第11页第21-22行和第12页第1-2行），不符合上诉人的主张及一审陈述。⑵本案双方约定的第三方评估单位是浙江国仲盈信房地产土地资产评估咨询有限公司，该评估公司是根据金庭镇政府委托出具评估报告（上诉人一审证据9）。故对一审法院认为双方约定的第三方评估单位系“嵊州市政府投资项目审计中心”有异议（一审判决第14页第6行）。⑶案涉《清养关停补偿协议》第二条第2点已约定房屋补偿以第三方评估为准，且金庭镇政府已补偿8749288元。故对一审法院认为双方没有约定“房屋补偿差价、拆除补偿”有异议（一审判决第16页第22行和第17页第1-2行）。4.二审不再主张经营损失（一审诉请第4项），因为可能会导致发回重审。综上，请求撤销一审判决第四项，维持一审判决第一至三项，判决支持其原农业公司起诉时的第二项诉讼请求，即判决金庭镇政府向其原农业公司支付房屋补偿差价971346元。 针对其原农业公司的上诉，金庭镇政府在庭询中辩称：1.其原农业公司的主体资格问题，由法院审查。2.一审法院对于房屋补偿问题的认定正确。根据《嵊州市人民政府办公室关于调整〈嵊州市畜禽养殖场清养关停补偿政策〉的通知》（嵊政办〔2015〕65号）第一条规定，违章建筑不予补偿。其原农业公司合法审批的面积为14500平方米，实测16109.79平方米，差额1609.79平方米属违章建筑，应不予补偿。 金庭镇政府同时上诉称：1.一审判决要求金庭镇政府向其原农业公司支付清养关停与拆迁补偿价2471733.80元及自2018年11月10日起至履行日止的违约金，缺乏事实和法律依据。金庭镇政府于2018年7月20日向嵊州市人民政府报送《关于要求解决嵊州市金庭牧业有限公司清养关停及拆迁补偿资金的请示》（金政〔2018〕25号），请示市政府解决的资金包括清养关停与拆迁补偿资金审核价14994523元、评估费用255035元，两项共计15249558元。但嵊州市农林局、嵊州市财政局同年10月30日向金庭镇政府下发《关于下达嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿资金的通知》（嵊农林〔2018〕206号），仅下达一次性补助资金12522789.20元。金庭镇政府收到上述款项后，依法将补偿款支付给了其原农业公司，已完成应履行的义务。另，本案系政府补助资金，所有资金必须经财政部门审核才可支付，金庭镇政府已按照财政部门的通知支付款项，系按约履行协议。2.一审判决要求金庭镇政府承担以522789.20元为本，从2018年11月10日起至2019年1月14日止的违约金，存在不妥。针对涉案评估费用由谁承担的问题，金庭镇政府、其原农业公司一直在协商。鉴于双方协议决定，补偿金“包括评估费”，故直至2019年1月10日左右才协商完成。2019年1月15日，金庭镇政府已支付剩余款项，并未逾期支付。3.其原农业公司在一审中主张的付款时间为2017年3月1日，本案立案时间为2019年3月6日。故其原农业公司已超过起诉时效。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法驳回其原农业公司的一审诉请。本案一、二审诉讼费用由其原农业公司承担。 针对金庭镇政府的上诉，其原农业公司在庭询中辩称：1.根据《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》精神，双方在案涉《清养关停补偿协议》中的约定，不会因嵊州市财政局的审核意见而改变，嵊州市财政局也不是协议相对方。2.评估费承担的争议并不存在，即使存在也不是金庭镇政府拖延支付的理由。3.诉行政机关未按约履行行政协议的诉讼时效应当参照民事诉讼时效。本案金庭镇政府的最后支付时间为2019年1月15日，故时效应至2019年1月15日之后的三年内。综上，金庭镇政府的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回其上诉。 本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，金庭牧业公司于2019年5月27日变更名称为“嵊州市其原农业有限公司”。其原农业公司未及时将上述企业名称变更情况提交一审法院，确有不当，本院予以指正。 本院认为，本案系诉行政机关未按照约定履行行政协议案件。因行政协议兼具行政与合同的双重属性，一审法院参照适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的合同法等民事法律规范审理本案，并无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法总则〉诉讼时效制度若干问题的解释》第二条规定：“民法总则施行之日，诉讼时效期间尚未满民法通则规定的二年或者一年，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院应予支持。”其原农业公司主张本案应适用三年诉讼时效，于法有据。金庭镇政府关于其原农业公司超过二年诉讼时效的上诉意见，本院不予采纳。 案涉《清养关停补偿协议》由金庭镇政府、其原农业公司（原金庭牧业公司）经协商一致签订，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。本案二审中的争议焦点在于金庭镇政府是否已全面履行约定义务、其原农业公司的相应诉请能否成立。 首先，关于金庭镇政府是否应支付房屋补偿差价971346元的问题。根据涉案浙江国仲盈信房地产土地资产评估咨询有限公司出具的评估报告，其是针对其原农业公司的所有房屋（16109.79平方米）作出评估结论计补偿价9720634元。而根据涉案《嵊州市设施农用地审批表》显示，其原农业公司合法审批的设施农用地仅为14500平方米，剩余1609.79平方米未经合法审批。金庭镇政府据此剔除上述评估结论中未经审批部分的房屋补偿971346元（评估均价×1609.79平方米），符合双方签约时依据的《嵊州市人民政府办公室关于调整〈嵊州市畜禽养殖场清养关停补偿政策〉的通知》中“违章建筑不予补偿”之规定，并无明显不当。其原农业公司要求金庭镇政府向其支付房屋补偿差价的上诉请求，依据不足，本院不予支持。 其次，关于协议约定的第三方评估单位及案涉由嵊州市政府投资项目审计中心所作《关于嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿方案的审核意见》的认定问题。根据《清养关停补偿协议》第二条清养补偿第2点“生产用房、设施设备及经营损失等补助内容以第三方评估单位评估的（数量、面积、规模、金额）为准补助”的约定，以及金庭镇政府签约后实际委托浙江国仲盈信房地产土地资产评估咨询有限公司对其原农业公司总建筑面积16109.79平方米的房屋进行评估的事实，可以确定浙江国仲盈信房地产土地资产评估咨询有限公司系双方签约时确定的第三方评估单位（房屋部分）。但此后，金庭镇政府将包括上述房屋评估报告在内的清养关停与拆迁补偿方案提交嵊州市政府投资项目审计中心审核，并由后者于2018年3月5日作出《关于嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿方案的审核意见》。一审过程中，其原农业公司对该审核意见的真实性、关联性无异议，除对金庭镇政府上报审核前剔除房屋补偿差价971346元有异议外，对审核意见其余内容均无异议。再结合其原农业公司实际根据审核意见要求金庭镇政府支付补偿款余额的情况，可以认定在案涉协议履行过程中，其原农业公司知晓上述审核情况，双方以实际行为对合同约定进行了变更，即补偿款以嵊州市政府投资项目审计中心审核为准支付。 第三，关于金庭镇政府是否应支付清养关停及拆迁补偿余额2471733.80元及承担迟延履行违约责任的问题。如前所述，金庭镇政府应当按照嵊州市政府投资项目审计中心《关于嵊州市金庭牧业有限公司清养关停与拆迁补偿方案的审核意见》确定的金额，按约支付补偿款。双方《清养关停补偿协议》并未约定补偿款需以上级机关或财政部门实际拨付的补助金额为准，且已对评估费的支付作出明确约定。金庭镇政府有关其按照财政拨付的金额支付属依约履行、双方直至2019年1月10日才就评估费承担协商一致等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审法院判决金庭镇政府向其原农业公司支付清养关停与拆迁补偿余额，并承担相应款项迟延履行期间的违约金，并无不当。 综上，上诉人其原农业公司、金庭镇政府的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实基本清楚，处理结论得当，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费26573元，由上诉人嵊州市其原农业有限公司、嵊州市金庭镇人民政府各半负担。 本判决为终审判决。 审判长  傅芝兰 审判员  蒋 瑛 审判员  范卓娅 二〇二〇年四月三十日 书记员  孟树楠