浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终743号上诉人（原审原告）周定文，男，1962年10月5日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路321号行政管理中心。法定代表人姚高员，市长。委托代理人计琳婷，温州市行政复议局工作人员。委托代理人金毕成，温州市瓯海区司法局工作人员。周定文诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）城建行政强制一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年1月7日作出（2019）浙03行初600号行政裁定。周定文不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月7日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告周定文诉称其位于温州市瓯海区三垟街道垟河村三垟大道1050弄2号、4号房屋于2018年8月27日被拆除，原告认为被告温州市政府应对上述房屋被拆除承担法律责任，故提起本案诉讼。本案审理过程中，被告温州市政府辩称其并未实施拆除原告上述房屋的行为，并提供了由温州市瓯海区人民政府三垟街道办事处（以下简称三垟街道办事处）出具的情况说明。三垟街道办事处在该情况说明中称原告等人签订房屋征收产权调换协议书并腾空住房及附属用房后，其组织拆除了上述房屋。经释明，原告坚持本案被告为温州市政府，不变更被告。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”本案中，并无证据可以证明原告周定文所诉称的房屋系被告温州市政府拆除或由温州市政府委托三垟街道办事处实施拆除。且被告温州市政府提交的三垟街道办事处出具的情况说明可以表明，三垟街道办事处“组织拆除房屋”。三垟街道办事处作为温州市瓯海区人民政府的派出机构，具有独立承担法律责任的能力和作为行政诉讼被告的主体资格，其承认组织拆除了原告诉称的房屋，应由其作为行政诉讼被告并承担相应的法律后果。经该院释明，原告拒绝变更被告，故其起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告周定文的起诉。周定文上诉称：原审裁定认定事实、证据和适用法律均存在根本错误。被上诉人温州市政府是本案适格被告。1.本案系在农村集体土地征收过程中产生的行政争议；2.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地实施主体系县级以上人民政府，所以被上诉人系涉案征地拆迁法定行政主体；3.涉案温政土房瓯〔2018〕3号《关于对瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》、2017年第707号《征收土地公告》、温政土征生〔2018〕17号《关于瓯海区三垟街道垟河村征地补偿安置方案的批复》均系被上诉人作出，所以被上诉人依法组织实施了一系列行政行为;4.三垟街道办事处实施强制拆除的职权来自温政土征生〔2018〕17号《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》，公告明确：“三垟街道办事处为征地房屋补偿实施单位，承担征地房屋补偿的具体工作。”上述规定既不是法律、法规授权，也不是规章授权，在旧城改造拆除过程中，三垟街道办事处对合法建筑实施强制搬迁缺乏职权依据，只能视为被上诉人行政委托；5.涉案征迁均系被上诉人统一部署实施，各镇(街道)组织实施过程中的行为，都是在被上诉人统一组织指挥下进行的，各镇(街道)组织实施过程中的行为属于被上诉人的委托行为，所以被上诉人系本案适格被告；6.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，上诉人的房屋因被上诉人实施的土地征收而损坏，被上诉人为其辖区内组织实施征收土地的主体，三垟街道办事处不具有征收土地的职权，其所作决定均系为配合被上诉人完成土地征收，故对上诉人房屋实施强制行为产生的法律后果应由被上诉人承担；7.违法征迁中实施的强制行为对公民的重大财产权利造成严重影响，无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上人民政府组织实施，镇政府(办事处)、村委会在组织实施过程中的行为，都是县级以上政府统一组织指挥下进行的，这些行为从法律上应当视为委托，由县级以上政府承担责任。如果不这样认定，就会助长非法强制行为，也会造成公民索赔困难，影响社会管理秩序和社会稳定。因此，当前情况下让至少县级以上人民政府承担责任，既是法律要求，也是社会要求，同时也是人权及社会权发展的趋势所在。原审法院不依法认定，明显适用法律错误。综上，请求依法撤销原审裁定，判令温州市中级人民法院依法对本案进行实体审理并作出公正判决。温州市政府答辩称：答辩人未实际实施或委托其他主体实施涉案行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，答辩人负责对征地批准后补偿和安置组织实施，依职权批复补偿实施方案，但是具体的实施工作还应当由各工作部门或下级政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。本案中，答辩人未统一组织实施涉案拆除行为，上诉人亦没有证据证明答辩人组织或委托三垟街道办事处或其他主体实施了涉案行为。三垟街道办事处作为温州市瓯海区人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。本案中，三垟街道办事处已自认实施了涉案行为，根据“谁行为、谁被告”的原则，涉案行为应由三垟街道办事处负责。在行为实施主体明确的情况下，上诉人再推定答辩人实施了涉案拆除行为，无事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是温州市政府是否为适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，根据原审提交的证据材料，涉案温州市瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目的房屋征收机构为温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室，实施单位为三垟街道办事处。三垟街道办事处提交情况说明，自认于2018年8月27日组织拆除涉案房屋，被上诉人温州市政府对此亦予以认可。被上诉人、三垟街道办事处均明确认可系三垟街道办事处组织实施了被诉房屋拆除行为，同时均否认上述行为系被上诉人委托三垟街道办事处实施。上诉人虽主张被上诉人组织实施了被诉房屋拆除行为，但根据其提交的温政土房瓯〔2018〕3号《关于对瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》、2017年第707号《征收土地公告》、温政土征生〔2018〕17号《关于瓯海区三垟街道垟河村征地补偿安置方案的批复》，不能得出被上诉人组织或参与实施了被诉房屋拆除行为。本案也没有证据证明三垟街道办事处实施被诉房屋拆除行为系受被上诉人委托。故上诉人主张被上诉人组织实施或委托三垟街道办事处实施被诉房屋拆除行为的依据不足，被上诉人并非本案适格被告。综上，原审裁定驳回上诉人周定文针对被上诉人温州市政府的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二〇年四月三十日书记员  韦若莎·6·