南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终68号 上诉人（原审原告）南昌市新建区流湖镇对门村村民委员会牌头自然村，住所地江西省南昌市新建区流湖镇对门村牌头自然村。 负责人丁水平，该村小组长。 被上诉人（原审被告）南昌市新建区人民政府，住所地江西省南昌市新建区新建大道239号，统一社会信用代码1136012273389577X9。 法定代表人陈吉炜，该区区长。 被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住所地江西省南昌市红谷滩新区新府路118号。 法定代表人黄喜忠，该市代市长。 原审第三人南昌市新建区石岗镇石岗村村民委员会，住所地江西省南昌市新建区石岗镇石岗村余家自然村，统一社会信用代码54360112ME29812537。 负责人余思球，该村委会主任。 原审第三人南昌市新建区石岗镇石岗村砖瓦厂，住所地江西省南昌市新建区石岗镇，统一社会信用代码：913601227723524440。 法定代表人李梦芝，该厂厂长。 两第三人共同委托代理人谢秋云，江西经辉律师事务所律师。 上诉人南昌市新建区流湖镇对门村村民委员会牌头自然村（以下简称牌头村）因与被上诉人南昌市新建区人民政府（以下简称新建区政府）作出的土地行政调处决定、南昌市人民政府（以下简称南昌市政府），第三人南昌市新建区石岗镇石岗村村民委员会（以下简称石岗村委会）、南昌市新建区石岗镇石岗村砖瓦厂（以下简称石岗砖瓦厂）土地行政调处及行政复议一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初795号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，1952年，原新建县人民政府将“丁家山”确权给丁牌楼村（现为原告），颁发的《土地房产所有证》中记载了“丁家山”的四至。1971年，原南昌八一砖瓦厂分3次申请征用297.3亩土地，用于建设乡办性质的砖瓦厂，《征用土地申请书》记载征用的土地中240亩荒山为流湖公社所有，21.5亩水田属于石岗大队，25.3亩水田和4亩旱地属于界檀大队，6.5亩水田属于石岗公社界檀十七队。《征用土地申请书》和《基建征用土地暨青苗补偿清册》加盖了石岗公社和原新建县革命委员会的公章，没有加盖流湖公社的公章。1989年7月，原南昌八一砖瓦厂停产关闭撤出，并将厂内的机械设备、厂房、水电设施、生产工具、半成品等物资（不含公房）作价10万元卖给原石岗村公所，原石岗村公所于同年8月成立新的集体所有制企业石岗砖瓦厂，并在原南昌八一砖瓦厂厂址内继续经营。2016年，第三人石岗砖瓦厂进行技改，需维修老厂房并新建新厂房。2017年2月28日，南昌市国土资源局新建分局受理南昌市新建区流湖镇对门村村民委员会与第三人石岗村委会“丁家山”权属争议，2017年8月初，南昌市国土资源局新建分局与流湖镇政府、石岗镇政府组织原告与第三人石岗村村民代表，分别就“丁家山”具体位置进行了实地踏勘和双方指界。第三人石岗村委会指界范围的面积为99.42亩（其中65.08亩属采矿区范围），原告指界范围面积为447.67亩（其中：235亩属采矿区范围、106.93亩属界檀村水田、28.78亩属界檀村旱地）。第三人石岗砖瓦厂新厂房建设使用的土地中有3.8亩属于采矿区范围外双方指界均认可的“丁家山”土地范围内。根据争议双方现场指界的范围进行套图，双方实际争议的土地面积为42亩。2018年4月26日，南昌市国土资源局新建分局作出《关于呈报的请示》。被告新建区政府于2018年12月13日作出《关于对“丁家山”土地权属争议的处理决定》，主要内容如下：1.原南昌八一砖瓦厂申请征用的297.3亩土地权属为国有土地、土地使用权确定给石岗砖瓦厂。2.权属争议双方指界均认可的“丁家山”在采矿区范围外的34.34亩土地，土地所有集体经济组织。3.石岗砖瓦厂新厂房建设占用的3.8亩土地补偿费9.5万元由石岗砖瓦厂支付给牌头村，该笔土地补偿费付清后，该宗土地使用权确定给石岗砖瓦厂，土地所有权面积从原34.34亩确权的土地中剔除。4.存在争议的42亩土地，分为南北两部分，建设有石岗砖瓦厂新厂房的北边部分土地所有集体经济组织，有丁侍郎坟墓的南边部分土地所有集体经济组织，面积各一半，权属界线双方协商确定。 原告不服，向被告南昌市政府提起行政复议申请，被告南昌市政府于2019年1月24日受理后，向被告新建区政府送达了行政复议答复通知书，向两第三人送达了第三人参加行政复议通知书，复议过程中向当事人送达了延期审理通知书，于2019年4月24日作出洪府复字〔2019〕32号《行政复议决定书》，决定维持被告新建区政府作出的《处理决定》。第三人石岗村委会于2019年2月2日向被告南昌市政府申请行政复议，要求撤销被告新建区政府作出的《处理决定》，并确定诉争土地使用权归第三人石岗砖瓦厂所有。被告南昌市政府于2019年4月26日作出洪府复字〔2019〕48号《行政复议决定书》，决定维持被告新建区政府作出的《处理决定》。原告不服，遂诉至法院，请求法院判决：1.撤销被告新建区政府2018年12月13日作出的《处理决定》；2.撤销被告南昌市政府作出的洪府复字〔2019〕32号《行政复议决定书》和洪府复字〔2019〕48号《行政复议决定书》；3.确认座落于新建区米的“丁家山”（约447.67亩，以丁家山边界坐标图为准）所有权归原告所有；4.诉讼费由两被告承担。 原审法院认为，1.根据《土地权属争议调查处理办法》第四条、《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定被告新建区政府对原告提出的土地调处申请具有作出案涉《处理决定》的法定职权；被告南昌市政府具有对原告的申请作出行政复议的法定职权。2.原告对诉争土地“丁家山”的权属提出土地调处申请，南昌市国土资源局新建分局作为当地国土资源行政主管部门决定受理后，进行实地调查，报被告新建区政府作出《处理决定》，符合《土地权属争议调查处理办法》第九、十五、十七、二十七条的规定。但是，被告新建区政府在本案诉讼中提交的证据仅能证明国土部门在2017年8月对诉争土地进行了实地调查、于2018年12月13日作出《处理决定》等事实，不能证明土地调处过程符合《土地权属争议调查处理办法》第十三、二十八、三十条的规定，且立案后至作出处理意见中间历时14个月，亦未按照相关规定作出延长审理期限的相关手续，被告新建区政府作出的《处理决定》程序轻微违法。3.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条规定：“国家建设征用的土地，属于国家所有”。第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”被告新建区政府根据上述规定确认原告对原南昌八一砖瓦厂申请征用的297.3亩土地不再享有土地所有权，该土地属国有土地，土地使用权确权给第三人石岗砖瓦厂；对权属争议但双方指界认可的“丁家山”在采矿范围外的34.34亩土地所有权确认给原告牌头村集体经济组织所有，认定结果并无不当。对石岗砖瓦厂技改新厂房建设土地范围内，有3.8亩在采矿范围外双方指界认可的“丁家山”土地上，该宗土地属集体建设用地，应由石岗砖瓦厂支付相应的土地补偿费给原告后，该土地使用权确定给石岗砖瓦厂；对双方争议的42亩土地确定给石岗镇和牌头村集体经济组织符合现实土地利用现状。土地调处程序系行政机关对土地争议案件行使行政职权解决争议的重要途径，对行政机关的确权结果，如无严重违法之情形，人民法院司法审查权应恪守司法谦抑原则，充分尊重行政机关的确权结果，该两项内容予以支持。南昌市政府在行政复议过程中履行了受理、调查、办理延期审理等程序，并在法定期限内作出复议决定，复议程序合法。但被告南昌市政府在复议过程中未指出被告新建区政府作出的《处理决定》的上述程序轻微违法，依法应予撤销，原告诉请撤销被告南昌市政府行政复议决定的请求本院予以支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项、第七十九条的规定，作出判决：一、确认被告南昌市新建区人民政府2018年12月13日作出的《南昌市新建区人民政府关于对“丁家山”土地权属争议的处理决定》违法；二、撤销被告南昌市人民政府作出的洪府复字〔2019〕32号《行政复议决定书》和洪府复字〔2019〕48号《行政复议决定书》；三、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告南昌市新建区人民政府负担。 上诉人牌头村上诉请求：1.依法撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初795号行政判决书，并改判确认坐落于新建区米“丁家山”（约447.67亩，以丁家山边界坐标图为准）所有权归上诉人所有；2.一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由如下：1.原审法院认定上诉人对原南昌八一砖瓦厂申请征用的297.3亩土地不再享有土地所有权，该土地属国有土地错误。征用土地是对土地的临时使用，并非收归国有。案涉建设征用土地申请书并无其中240亩山地及10.5亩水田的所有权人流湖公社和对门大队意见，也没有山地的补偿协议。2.原审法院认定新建区人民政府将297.3亩土地确权给石岗砖瓦厂使用的处理结果并无不当是错误的，没有事实和法律依据。该土地是上诉人所有，即使该土地为国有，将该土地确权给石岗村和石岗村砖瓦厂也无法律依据。3.原审法院支持新建区人民政府将42亩土地的一半确权给石岗镇集体经济组织是错误的。《土地房产所有证》中表明了丁家山的“四至”，没有争议，该42亩土地在丁家山的四至范围，并不存在争议。4.原审法院支持新建区人民政府将石岗砖瓦厂违法占用的3.8亩土地确权给石岗砖瓦厂是错误的，将非法占用的土地确权给非法占用的石岗砖瓦厂，没有法律依据。5.新建区人民政府向法院提交的土地权属纠纷走界人员签到表、双方对丁家山的指界范围，不能证明其程序合法。丁家山办理了权属登记，四至范围明确，不需要指界，不能证明其处理决定有事实依据。 被上诉人新建区政府答辩称，答辩人做出的行政处理决定事实清楚、处理适当，一审判决认定事实清楚，应予以维持。具体理由如下：（一）答辩人作出的处理决定事实清楚、证据充分。1952年，原新建县政府将争议土地“丁家山”确权给丁牌楼村（现为被答辩人），当年的《土地房产所有证》没有载明具体的位置和面积。多年来与之相邻的石岗公社村民在使用管理该山。1971年，原南昌八一砖瓦厂申请征用297.3亩土地用于建设乡办性质的砖瓦厂，1989年7月，原南昌八一砖瓦厂停产关闭，将其砖瓦厂内的物资（不含公房）卖给原石岗村公所，该买卖关系经法院确认有效。原石岗村公所于同年8月成立新的集体所有砖瓦厂，并在原址继续经营。2017年8月初，新建区国土分局组织各方当事人村民代表，分别就“丁家山”具体位置进行了实地踏勘和双方指界。（二）被答辩人作出的决定适用法律正确、处理适当。1.1952年的《土地房产所有制》中“丁家山”位置、范围不明确。2.原南昌八一砖瓦厂申请征用297.3亩土地经原新建区革命委员会批准，已属国有土地。随后，原南昌八一砖瓦厂将产权（含土地）转让给石岗村，石岗村又将产权（含土地）转让给石岗村砖瓦厂，其交易过程明确，不存在非法占用。3.对权属争议双方指界均认可的“丁家山”在采矿区范围外的34.34亩土地，该宗土地依法确权给牌头村集体经济组织。4.石岗村砖瓦厂在采矿区范围外占用的3.8亩“丁家山”土地，因该宗土地属于集体建设用地，秉着尊重历史，便于管理使用的原则，裁决石岗村砖瓦厂支付土地补偿费给被答辩人后，获得该宗土地使用权，该土地所有权面积从34.34亩确权的土地中剔除。5.从尊重历史，便于管理的原则出发，对存在争议的42亩土地，分为南北两部分，面积给一半，权属界线双方协商确定。（三）被答辩人一审的起诉不符合法定程序，其未履行民主议定程序，应依法驳回其起诉。 被上诉人南昌市政府、原审第三人南昌市新建区石岗镇石岗村村民委员会、南昌市新建区石岗镇石岗村砖瓦厂均未作书面答辩。 双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送。二审法院认为根据争议双方现场指界的范围，难以确认双方实际争议的土地面积为42亩。二审查明的其他事实与原审认定的事实一致。 本院认为，本案争议焦点是被上诉人作出涉案土地权属处理决定是否合法。综合全案情况，案涉处理决定书存在以下问题： 1.违反法定程序。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作;对需要依法作出处理决定的,拟定处理意见,报同级人民政府作出处理决定。”第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件,应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解,促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”据此，新建区国土部门应当与争议方先行调解。从一审提交的证据来看，新建区政府并未向法院提交证据证明新建区国土部门对牌头村、石岗村委会、石岗村砖瓦厂的土地权属争议先行进行调解,应承担举证不利后果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，视为没有相应证据证实新建区国土部门进行过调解。 2.涉案土地具体情况不明确。《江西省调处土地权属争议暂行规定》第十八条第四项规定：“处理决定书应当载明处理决定的内容，并附四至地形图。”但案涉处理决定书未附涉案土地的四至地形图，不符合上述规定。 3.处理决定的内容出现遗漏。案涉处理决定书将案涉争议土地中的34.34亩土地所有，将石岗砖瓦厂新厂房建设占用其中的3.8亩土地的使用权确定给石岗砖瓦厂，同时又将该3.8亩土地所有权面积从34.34亩确权的土地中剔除，致使该3.8亩土地所有权不明。 关于被上诉人新建区政府主张上诉人未履行民主议定程序，一审的起诉不符合法定程序。根据牌头村一审提交的新建县流湖镇对门村民委员会证明及村小组会议记录，能够证实牌头村起诉符合法律规定，本院对该主张不予采纳。 综上，被上诉人南昌市新建区人民政府2018年12月13日作出的《南昌市新建区人民政府关于对“丁家山”土地权属争议的处理决定》证据不足，处理不当，不符合法律规定，该处理决定书及南昌市人民政府行政复议决定书应予撤销。原审判决认定事实基本清楚，但判决结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》的第八十九条第一款第(二)项，第七十条第(一)项、第(三)项之规定，判决如下： 一、维持南昌铁路运输法院(2019)赣7101行初795号行政判决第二项、第三项，即“撤销被告南昌市人民政府作出的洪府复字〔2019〕32号《行政复议决定书》和洪府复字〔2019〕48号《行政复议决定书》，驳回原告其他诉讼请求”； 二、撤销南昌铁路运输法院(2019)赣7101行初795号行政判决第一项，即“确认被告南昌市新建区人民政府2018年12月13日作出的《南昌市新建区人民政府关于对“丁家山”土地权属争议的处理决定》违法”； 三、撤销南昌市新建区人民政府2018年12月13日作出的《南昌市新建区人民政府关于对“丁家山”土地权属争议的处理决定》； 四、责令南昌市新建区人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出涉案土地权属的处理决定。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人南昌市新建区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱映红 审 判 员 刘 巍 审 判 员 陈 榕 二〇二〇年四月三十日 法官助理 陈 安 书 记 员 陈 坚