山东省淄博市周村区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0306行初21号原告白立文，男，1954年11月21日出生，汉族，住周村区。委托代理人白正德，男，1981年3月23日出生，汉族，住周村区，系白立文之子。委托代理人王麒舒，北京京平律师事务所律师。被告淄博市周村区北郊镇人民政府，统一社会信用代码11370306004220174R，住所地淄博经济开发区创业广场1号楼2-4层。法定代表人彭开国，该镇镇长。参加诉讼行政机关负责人李涛，该镇副镇长。委托代理人刘东升，山东靖安律师事务所律师。被告淄博经济开发区管理委员会综合行政执法局，统一社会信用代码11370300MB28232897，住所地淄博经开区金融创业谷304室。法定代表人郑文亮，该局局长。参加诉讼行政机关负责人王靖博，该局副局长。委托代理人李强，山东靖安律师事务所律师。原告白立文因要求确认被告淄博市周村区北郊镇人民政府（以下简称北郊镇政府）、淄博经济开发区管理委员会综合行政执法局（以下简称经开区执法局）强制拆除行为违法，于2020年2月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月27日公开开庭审理了本案，原告白立文及其委托代理人白正德、王麒舒，被告北郊镇政府负责人李涛、委托代理人刘东升，被告经开区执法局的负责人王靖博、委托代理人李强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告白立文诉称，原告系淄博市周村区北郊镇和家村村民，在本村拥有合法宅基地并自建房屋一套居住多年。2019年11月6日，淄博经济开发区农村社区建设指挥部、淄博经济开发区北郊镇和家村棚户区改造指挥部向原告下达《通知》，告知原告收回宅基地使用权事项已经和家村村民代表签字表决通过，要求原告两日内搬迁，逾期将收回宅基地使用权并拆除地上附着物。2019年11月10日上午，两被告组织数十人在未出示任何执法手续的情况下，指挥相关人员将原告的房屋强行拆除。原告的房屋和屋内物品毁于一旦，遭受巨大损失。两被告实施强拆行为，属于超越职权、滥用职权，无事实和法律依据，程序严重违法。请求法院依法确认两被告联合拆除原告房屋的行政行为违法。原告白立文向本院提交以下证据：1.集体土地建设用地使用证（周集建91字第011611号），证明原告对被拆除的房屋拥有所有权和土地使用权；2.强拆现场录像、照片6张、通知1份，证明两被告联合执法将原告的房屋进行拆除的事实。被告北郊镇政府辩称，周村区北郊镇和家村自实施棚户区改造项目以来投入了大量的资金，但由于原告拒不按照村民代表大会通过的拆迁方案执行，拒不签署拆迁补偿协议，其居住的房屋无法完成拆除工作。原告的行为给周村区北郊镇和家村造成了巨大的集体经济损失，严重损害了广大村民的利益。经和家村村民表决，决定收回原告的宅基地使用权，并通知原告自行拆除房屋，逾期将强行拆除。2019年11月10日，淄博经济开发区北郊镇和家村棚户区改造指挥部将原告的房屋强制拆除。淄博经济开发区北郊镇和家村棚户区改造指挥部不是被告北郊镇政府成立的机构，被告北郊镇政府没有参与拆除，原告的起诉无事实和法律依据。被告经开区执法局辩称，被告没有参与对原告房屋的拆除，也没有向原告下达任何强制拆除房屋的决定或通知。原告的房屋被拆除，与被告无关。原告的起诉无事实与法律依据，依法应当驳回。被告北郊镇政府、经开区执法局均未向本院提交证据。经庭审质证，被告北郊镇政府、经开区执法局对原告提交的1号证据及2号证据中的通知真实性没有异议，认为通知可以证实向原告下达没收宅基地决定以及拆除房屋的是淄博经济开发区北郊镇和家村棚户区改造指挥部，该指挥部是和家村村民委员会成立的。淄博经济开发区农村社区建设指挥部不是被告设立的。对2号证据视频及照片的真实性无异议，拆除当天被告工作人员在现场维持秩序。拆除工作是和家村村民委员会实施的，相关拆除设备的租赁费用也是村委会支付的，现场身着执法局制服的人员是镇政府所属执法中队的工作人员。本院对上述证据认证如下：原告提交的1-3号证据符合法定形式，具备真实性，且与本案待证事实相关联，均确认为有效证据。结合原告提交的证据及当事人的陈述，可以认定原告居住的位于周村区北郊镇和家村的房屋于2019年11月10日被强制拆除，且被告北郊镇政府部分负责人及工作人员，身着执法局制服的工作人员在拆除现场的事实。经审理查明，原告白立文系周村区北郊镇和家村村民，在该村拥有合法宅基地使用权（周集建91字第011611号），其在该宅基地上自建房屋居住。2019年11月6日，淄博经济开发区农村社区建设指挥部、淄博经济开发区北郊镇和家村棚户区改造指挥部联合向白立文下发《通知》，内容为：“根据淄博市经济开发区建设发展规划和家村棚户区改造工程需要，你户位于和家村旧村址上未拆迁房屋已严重阻碍和家村棚改工程基础设施建设，也影响到该地块旧村土地出让，将直接导致和家村棚户区改造资金的正常拨付并大幅增加村集体所要负担的前期棚改垫付资金利息。为确保棚户区改造工程建设进度及保障全体村民的经济利益。收回宅基地使用权事项，已经和家村户代表签字表决通过，请你收到本通知后两日内搬迁，逾期将对宅基地使用权收回并拆除地上附着物。”2019年11月10日，原告的房屋被强制拆除，被告北郊镇政府的部分负责人及工作人员在拆除现场，拆除现场有部分身着执法局制服的工作人员。原告认为，强制拆除是由两被告联合实施，诉至本院，请求确认拆除行为违法。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”被诉行政行为是实施强制拆除房屋的事实行为，被告北郊镇政府、经开区执法局是否共同实施了本案被诉强制拆除行为是本案的争议焦点，也是对本案被诉行政行为进行合法性审查的前提条件。现两被告均否认实施被诉行政行为，并指认强制拆除行为系淄博经济开发区北郊镇和家村棚户区改造指挥部实施。对此辩解，本院认为不能成立。首先，案涉房屋为合法建筑，强拆后没有行政机关及其工作人员认领该行政行为。我国法律规定，不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职权，民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除权力，因此对合法建筑的拆除如不能举证证明确系其他主体违法实施的强制拆除，首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。在案证据虽然可以证实向原告白立文下达限期拆除通知的系淄博经济开发区农村社区建设指挥部和淄博经济开发区北郊镇和家村棚户区改造指挥部，但不能仅据此书面材料当然的推定拆除主体为淄博经济开发区北郊镇和家村棚户区改造指挥部；其次，我国法律并不认可私力救济，因此民事主体等或自治组织违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责。从拆除现场视频录音来看，公安机关接警到达拆除现场后，进行了现场调查，被告北郊镇政府工作人员作出解释，拆除案涉房屋曾向原告下达拆除通知。公安机关未制止该拆除行为并告知原告依法定程序向有关部门主张权利。故此，可以认定案涉拆除行为并非民事主体等采取的私力救济手段；再次，根据拆除现场视频录像及被告北郊镇政府自认，拆除现场有被告北郊镇政府部分负责人和工作人员。从视频反映的情况看，其工作人员在拆除现场有指挥人员搬运被拆除房屋内物品的行为。综合上述理由，应当认定被告北郊镇政府为被诉强拆行为的实施主体。对于被诉强制拆除行为是否系两被告联合实施的问题。原告主张被告经开区执法局参与了被诉强制拆除行为，理由是拆除现场有身着执法局制服的人员。被告经开区执法局对此予以否认，认为相关人员系被告北郊镇政府下属执法中队的人员，被告北郊镇政府予以认可。原告又依据淄博经济开发区官方网站上公示信息，主张北郊镇行政执法中队系被告经开区执法局的内设机构，因而应当由被告经开区执法局承担相应责任。对此，根据淄政办发（2017）24号《淄博市综合行政执法体制改革实施意见》的规定：“（三）健全完善基层执法体系推动执法力量下沉，完善基层执法体制。派驻综合执法中队要接受镇（街道）党委（党工委）、政府（办事处）统一指导和协调，业务工作由综合执法局领导，日常执法活动以镇（街道）管理为主。建立镇（街道）综合执法平台，完善执法联动机制，由镇（街道）统筹辖区内派驻机构和基层执法力量，开展联合执法。”北郊镇行政执法中队虽系被告经开区执法局内设机构，但实行的是接受被告经开区执法局和所在镇双重领导的管理体制，日常管理由镇具体负责。因此，北郊镇行政执法中队的执法人员出现在拆除现场并不能必然推定为被告经开区执法局的执法行为。在被告北郊镇政府自认北郊镇执法中队作为其下属单位出现在拆除现场的情况下，原告提交的证据，尚不足以证明被告经开区执法局共同实施了被诉强制拆除行为。故原告将经开区执法局列为本案被告提起诉讼缺乏事实依据，应当裁定驳回其起诉。基于判决吸收裁定的原则，本案一并予以判决。关于强制拆除行为是否合法的问题。本案中，被告北郊镇政府未提供证据证明其合法实施强制拆除行政行为。在原告白立文的房屋及其使用的土地没有被依法征收，没有对原告白立文进行补偿的情况下，被告北郊镇政府对原告白立文的房屋进行强制拆除的行为没有法律依据和事实根据，故应当确认被诉强制拆除行为违法。综上，原告白立文诉请确认被告北郊镇政府强制拆除其房屋行为违法的请求，本院予以支持。其要求确认被告经开区执法局共同实施拆除行为的诉讼请求，依法不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，判决如下：一、确认被告淄博市周村区北郊镇人民政府于2019年11月10日对原告白立文位于淄博市周村区北郊镇和家村的房屋进行强制拆除的行为违法；二、驳回原告白立文对被告淄博经济开发区管理委员会综合行政执法局的起诉。案件受理费50.00元，由被告淄博市周村区北郊镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。审 判 长  孙伯钧审 判 员  毕晋军人民陪审员  吕冬梅二〇二〇年四月二十八日书 记 员  胡鑫琦