福建省龙岩市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)闽08行终25号 上诉人（原审原告）李志东，男，1970年1月16日出生，汉族，居民，住福建省武平县。 上诉人（原审原告）赖国良，男，1961年12月14日出生，汉族，居民，住福建省武平县。 二位上诉人的共同委托代理人兰月秀，福建天梁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：武平县自然资源局，住所地武平县平川街道西环路21-4号，统一社会信用代码11350824MB1948063H。 法定代表人：邱平，局长。 委托代理人钟永荣，该局法规与执法股股长。 委托诉讼代理人周福平，福建义恒律师事务所律师。 上诉人李志东、赖国良因与被上诉人武平县自然资源局土地行政答复一案，，不服武平县人民法院（2019）闽0824行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，1999年5月22日，中国农业银行武平县支行和王建春签订《土地使用权转让协议书》，约定将坐落在东大街农贸市场边12幢1号房屋，土地使用证号为武国用（1991）字第0018号，土地使用面积53.2平方米，有偿转让给王建春。同年6月8日，被告审批认定证号为武国用（91）字第0018号属划拨，转让面积为53.2平方米，用途为商用，拟在其补交土地出让金及其他费用后予以办理转让手续。王建春缴纳转让手续费、出让费、评估费合计2008.8元，登记费、工本费、勘丈费43.9元、契税445.2元等。同日，武平县人民政府同意转让登记，后王建春取得武国用（1999）字第0282号《国有土地使用证》和房权证城字第××号《房屋所有权证》，其中，《国有土地使用证》载明土地使用者王建春，地址平川镇东门段12-1号，用途商住，占地面积为53.2平方米，批准使用期限栏未填写信息；《房屋所有权证》载明房屋所有权人王建春，产别私有，权属性质栏和使用年限栏未填写信息。2010年8月15日，王建春和李志东签订《个人房屋转让协议书》，将位于平川镇××商品店××号以110万元的价格转让给李志东，但双方未办理该房地产的过户登记手续。2001年7月16日，本院作出（2001）武执申字第128-1号《民事裁定书》，裁定被执行人钟国经座落于武平县××镇农贸市场××号砖混结构的三层楼房一幢，由赖国良以6.5万元的价格购买，土地、房管部门请予协助办理有关该房屋的财产权证照转移手续。2001年8月23日，被告初审认定该户原土地使用者钟国经，于1991年3月15日初始登记，登记面积51.4㎡，用途为住宅，现由县法院裁定转让给赖国良，转让后用途、面积一致，根据土地转让有关规定补交有关费用后拟准予转让登记。次日，被告及武平县政府同意变更登记。赖国良缴纳土地使用权转让手续费、土地出让金2949.8元、印花税5元、契税1139.5元，钟国晶缴纳交易手续费975元、登记费110元、房地产交易手续费975元，赖国良与钟国经共同缴纳契税960元。2001年8月，赖国良取得了该房地产的武国用（2001）字第0421号《国有土地使用证》和武房权证城字第××号《房屋所有权证》，其中，《国有土地使用证》载明土地使用者赖国良，用途11，使用类型01，使用面积51.4平方米，终止日期栏未填写信息；《房屋所有权证》载明房屋所有权人赖国良，产别私有，权属性质栏和使用年限栏未填写信息。因武平县东门市场改扩建工程建设项目需要，上述两处房地产被依法征收，2013年7月24日，武平县住房和城乡规划建设局与赖国良、赖桂华签订了《武平县东门市场改扩建工程建设项目房屋征收补偿安置协议书》，就征收补偿安置事宜进行约定。同年10月30日，武平县住房和城乡规划建设局与李志东签订了《武平县东门市场改扩建工程建设项目房屋征收补偿安置协议书》，就征收补偿安置事宜进行约定。后因案涉被征收房屋的土地使用权是划拨还是出让的问题，武平县东门市场改扩建项目建设指挥部向被告发出《关于请予协助证实用地性质的函》，请求确认案涉土地的性质。2019年4月29日，被告向武平县东门市场改扩建项目建设指挥部分别作出武自然资函〔2019〕12号《复函》和武自然资函〔2019〕13号《复函》，分别答复认为王建春户位于平川镇东门段12-1号和赖国良户位于平川××××号的土地使用权属划拨性质的国有土地。2019年7月11日，李志东、赖国良向被告武平县自然资源局申请，请求武平县自然资源局重新核查东门市场改扩建项目被征迁户赖国良、王建春原土地使用权的用地性质。2019年7月18日，被告作出《武平县自然资源局关于的答复》，答复称：根据当时在办理划拨土地使用权转让过户时，未签订《国有土地使用权出让合同》的，继续保留划拨土地使用权，在办理土地登记时都收取了出让金、转让手续费、工本费等有关费用。原告二户在办理上述房屋的土地转让登记时缴纳了有关费用，但未签订《国有土地使用权出让合同》，颁发的国有土地使用权证登记信息也未明确土地使用年限。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条、《划拨土地使用权管理暂行办法》第十四条等规定，原告二户的土地使用权属划拨性质的国有土地。王建春于2019年12月9日向本院出具《声明》，声明其自愿放弃诉讼权利，不作为第三人参加本案诉讼。 原审认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被告武平县自然资源局根据原告李志东、赖国良《请求武平县自然资源局重新核查东门市场改扩建项目被征迁户赖国良、王建春原土地使用权的用地性质》的申请而作出的《武平县自然资源局关于的答复》，系对原告的请求事项的一种答复，该答复仅陈述解释了王建春武国用（1999）字第0282号《国有土地使用证》和赖国良武国用（2001）字第0421号《国有土地使用证》上所载明的土地性质为划拨，系对上述两本《国有土地使用证》未载明信息的解释，该答复并未对二原告产生新的权利与义务，对二原告的合法权益明显不产生实际影响。故二原告诉求，依法应予驳回。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告李志东、赖国良的起诉。 宣判后，原审原告李志东、赖国良不服，向本院提起上诉称，请求撤销一审（2019）民0824行初30号裁定，指令武平法院继续审理。事实与理由：二上诉人认为，划拨的土地使用权是不能转让的，划拨的土地上使用权要转让，必须先依法转为出让的土地使用权才能转让。《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条明确规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付使用权出让金的行为。本案涉案王建春的土地使用权用权虽在中国农业银行武平县支行使用期问属划拨土地，但经被上诉人及武平县人民政府同意，中国农业银行武平县支行将该土地使用权转让给王建春时，王建春已依法缴交了土地使用权出让金，该土地使用权已由划拨转为出让，王建春与被上诉人实质上确立了国有土地使用权出让的合同关系，不然，中国农业银行武平县支行和王建春就根本不能进行该土地使用权的转让登记，王建春也根本无法取得该土地使用权的《国有土地使用证》，因此，王建春拥有的该土地使用权属出让性质的国有土地。至于王建春没有签土地出让合同以及王建春的《国有土地使用证》没有载明土地出让年限等信息，都是被上诉人未履行法定职责的错误所致，在王建春已经缴交了土地使用权出让金等税费，且已依法完成了转让登记的情況下，被上诉人是必须与王建春签订土地出让合同的。由于被上诉人未履行法定职责，进而否定王建春的土地是出让土地，这是非常错误的。而对于上诉人赖国良的这块土地来说，其土地使用权即使在钟国经使用期间属划拨土地但经武平县人民法院裁定，并经被上诉人及武平县人民政府同意，将该土地使用权转让给上诉人赖国良时，上诉人赖国良已依法缴交了土地出让金，该土地使用权已由划拨转为出让，赖国良与被上诉人实质上确立了国有土地使用权出让的合同关系，不然，钟国经和赖国良也根本不能进行该土地使用权的转让登记，赖国良也根本无法取得该土地使用权的《国有土地使用证》，因此，赖国良拥有的该土地使用权属出让性质的国有土地。至于上诉人赖国良没有签土地出让合同，以及上诉人赖国良的《国有土地使用证》没有载明土地出让年限等信息，都是被上诉人未履行法定职责的错误所致，在上诉人赖国良已经缴交了土地使用权出让金等税费，且已依法完成了转让登记的情况下，被上诉人是必须与上诉人赖国良签订土地出让合同的。由于被上诉人未履行法定职责进而否定上诉人赖国良的土地是出让土地，这是非常错误的。被上诉人于2019年7月18日对二上诉人作出的《武平县自然资源局关于〈请求武平县自然资源局重新核查东门市场改扩建项目被征迁户赖国良、王建春原土地使用权的用地性质〉的答复》(以下简称《答复》)认定事实错误，适用法律、法规错误，依法应予撤销。该《答复》实质上设定了新的权利义务，导致二上诉人无法获得出让土地的征收补偿款，损害了二上诉人的合法权益;一审裁定认为该《答复》并未对上诉人产生新的权利与义务，对二上诉人的合法权益明显不产生实际影响是适用法律错误。 被上诉人武平县自然资源局答辩称，一、《武平县自然资源局关于的答复》没有对上诉人设定新的权利义务关系，未产生实体上的影响，不属于可诉的具体行政行为。答辩人根据上诉人李志东、赖国良《请求武平县自然资源局重新核查东门市场改扩建项目被征迁户赖国良、王建春原土地使用权的用地性质》的申请，而作出的《武平县自然资源局关于的答复》，是对上诉人的请求事项的一种答复，该答复只是对王建春武国用（1999）字第0282号《国有土地使用证》和赖国良武国用（2001）字第0421号《国有土地使用证》上所载明的土地性质为划拨的陈述解释、说明，并未对上诉人创设或确认新的权利义务关系，没有对上诉人的产生实体上的影响，不属于可诉的具体行政行为。一审法院以此裁定驳回其诉讼请求，属认定事实清楚，适用法律正确。二、李志东不具有原告诉讼主体资格。地址为平川镇东门段12-1号的土地（地号101／21／0086）的地籍档案记载的土地使用者为王建春，即便李志东2010年间受让了王建春的平川镇东门段12-1号房屋，但王建春、李志东没有按规定到答辩人处申请办理土地权属变更登记，因此，平川镇东门段12-1号土地的不动产权利人仍然为王建春，李志东不是该块土地的不动产权利人。据此，李志东无权要求确认土地使用权登记为王建春的土地用地性质，不具有原告的诉讼主体资格。三、本案诉讼已经超过法律规定的诉讼时效期间。本案属于因不动产提起的诉讼，应适用《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（法释〔2000〕８号）第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”、第四十二条“……，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、……，人民法院不予受理。”的规定。王建春、中国农业银行武平县支行于1999年6月3日即已共同向答辩人申请办理平川镇东门段12-1号土地权属的变更登记，答辩人于1999年6月4日向王建春颁发了武国用（1999）字第××号国有土地使用证，证载的批准使用期限为空白（即属于国有划拨土地）。据此，王建春在1999年6月4日即已经知道或者应当知道答辩人颁发给其的国有土地使用证上记载的土地使用权类型为划拨，其起诉期限应从1999年6月4日起最长不超过2年。且至李志东于2019年9月16日起诉，也已经超过了20年。赖国良于2001年8月23日持（2001）武执申第128-1号民事裁定书向答辩人申请办理平川××××号土地权属的变更登记，答辩人于2001年8月30日向赖国良颁发了武国用（2001）字第××号国有土地使用证，证载的使用权类型为“01”（划拨）、终止日期为空白。据此，赖国良在2001年8月30日即已知道或应当知道答辩人颁发给其的国有土地使用证上记载的土地使用权类型为划拨，不是出让，其起诉期限应从2001年8月30日起最长不超过2年。综上，李志东（在有诉讼主体资格前提下）、赖国良提起本案诉讼，已经超过法律规定的诉讼时效期间。 经审理查明，双方当事人对原审裁定查明的事实无异议，本院对原审裁定查明的事实予以确认。 本院认为，上诉人李志东、赖国良向被上诉人武平县自然资源局提出《请求武平县自然资源局重新核查东门市场改扩建项目被征迁户赖国良、王建春原土地使用权的用地性质》的申请后，对被上诉人作出的《武平县自然资源局关于的答复》不服，提起本案行政诉讼。本案的争议焦点在于李志东是否具有本案原告主体资格以及被诉的答复行为是否对两上诉人的权利义务产生实际影响是否属于行政诉讼受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，王建春将其取得房屋所有权的房屋及其取得国有土地使用权的土地一并转让给李志东，虽然未办理产权转移登记手续，但李志东是房屋及其土地的实际占有人，与王建春名下土地使用权的用地性质的核查结果具有利害关系，因此，李志东具有本案原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”从上述规定看，可诉性的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。如果行政机关的行为并不产生法律上的效果，则不具备可诉行政行为的特征，不属于行政诉讼的受案范围。原告对其权利义务不产生实际影响的行为提起行政诉讼，依法应裁定驳回起诉。联系本案而言，本案被诉的行为是被上诉人根据上诉人请求重新核查土地性质的申请作出的答复行为。经核查后，被上诉人在答复中确认王建春名下及赖国良名下土地使用权属划拨性质的国有土地。该答复是根据现有国有土地使用权证书及土地登记薄中无《国有土地使用权出让合同》及未明确土地使用年限的情况得出的核查结论，虽然具有一定程度的推理判断，但未设立新的权利义务，答复所体现的划拨性质，是土地行政登记行为设定的行政法上权利义务内容，并非答复本身所直接设定。因此，本案被诉答复行为对两上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。原审裁定对上诉人李志东、赖国良的起诉依法裁定驳回正确，本院依法予以维持。 综上，原审裁定正确，本院予以维持。上诉人李志东、赖国良的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 林 静 审判员 黄智勇 审判员 丁建岩 二〇二〇年四月二十九日 法官助理严丽梅 书记员谢冰燕 附注：引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。