贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔02行终80号上诉人（原审原告）杜吉安，男，1963年6月3日生，汉族，住贵州省盘州市。一般授权委托代理人谢媛，女，系北京新翰律师事务所律师，执业证号：11101201311919796。一般授权委托代理人李春兰，女，系北京新翰律师事务所律师，执业证号：11101200911978878。被上诉人（原审被告）贵州盘北经济开发区管理委员会，住所地贵州省六盘水市盘县鸡场坪工业园区，统一社会信用代码：11520200053335568B。法定代表人刘虎生，男，系该管理委员会常务副主任。特别授权委托代理人路快，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师，执业证号：15201201410935626。一般授权委托代理人陈彬，男，系贵州盘北经济开发区建设服务中心副主任。上诉人杜吉安因与被上诉人贵州盘北经济开发区管理委员会房屋拆迁安置协议一案，不服贵州省水城县人民法院（2019）黔0221行初290号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，2009年5月19日，原盘县人民政府作出盘府发（2009）23号《盘县人民政府关于贵州盘县鸡场坪煤（焦化）-钢-电一体化工业基地项目征地拆迁补偿方案的通知》，对征地拆迁补偿范围、补偿标准、征地拆迁程序、房屋拆迁安置办法等进行了明确。2010年4月21日，六盘水市人民政府作出市府复字（2010）18号《关于盘县鸡场坪总体规划的批复》，同意原盘县鸡场坪乡总体规划（2009—2025年），城镇规划区范围为：东至乡行政界线并含水井洼村，南以自然山体为界，西南角包含了龙谭口水库水源地，西至水盘高速公路，北至松河煤矿井田界线，总规划面积为38.87平方公里。2011年6月17日，盘县人民政府向省国土资源厅报请盘府函（2011）52号《关于盘县2011年度第一批次工业用地征地补偿安置方案的函》，请求将鸡场坪乡白龙洞村、新村村、坪子村的集体农用地36.1914公顷转为建设用地，将上述集体经济组织的集体建设用地7.6331公顷、未利用地7.6265公顷，共计51.451公顷土地征为国有，连同国有建设用地0.2308公顷作为原盘县2011年度第一批次工业建设用地，并注明了征地安置标准及安置途径。2011年5月8日，盘县国土资源局对盘县2011年度第一批次工业用地征地补偿标准的听证进行公告，后白龙洞村、新村村、坪子村村民委会向盘县国土资源局作出《放弃听证的说明》，被征地农户代表在该说明进行了签字捺印。2011年3月4日，盘县人民政府作出《拟征收土地方案公告》，拟征收鸡场坪乡本歹村、白龙洞村、新村村及坪子村集体土地。2011年8月4日，盘县住房和城乡建设局作出盘住建字（2011）92号《关于盘县2011年度第一批次工业用地的规划选址意见书》，同意鸡场坪乡白龙洞村、新村村、坪子村地块作为工业用地的规划选址。2011年12月31日，贵州省人民政府向六盘水市人民政府作出黔府用地函（2011）597号《省人民政府关于盘县2011年第一批次工业建设使用土地的批复》，你市报请的《关于盘县2011年度第一批次工业用地的请示》，同意所报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，批准将盘县鸡场坪乡坪子村、新村村、本歹村、白龙洞村的集体农用地36.1914公顷转为建设用地。2011年9月30日，贵州省人民政府作出黔府函（2011）363号《省人民政府关于同意设立贵州盘北经济开发区的批复》，同意在盘县鸡场坪设立省级经济开发区，定名为贵州盘北经济开发区。2012年3月15日，六盘水市委、市人民政府作出市发（2012）13号《关于建立盘北经济开发区的决定》，决定建立盘北经济开发区，开发区建设范围：以鸡场坪乡、柏果镇、洒基镇、松河乡等4个乡镇全部辖区为基础，总面积为400平方公里。后被告将原告家涉案房屋进行征收，并丈量在原告名下。2012年11月28日，被告作出盘北管委发（2012）10号《关于印发〈贵州盘北经济开发区首黔项目及鸡场坪城镇建设搬迁安置房建设实施方案〉的通知》，告知安置方式为集中统一安置，联合建房置、货币安置和保障性住房安置，并对安置条件、安置面积、安置分配方式、实施步骤等进行了明确。2012年12月19日，原告杜吉安代表全户向被告提交《盘北经济开发区拆迁安置户安置房建设申请表》，申请选择小高层集中建房统一安置。2015年11月3日，被告作出盘北管委发（2015）11号《关于印发贵州盘北经济开发区首黔项目及鸡场坪城镇建设搬迁安置房分配工作方案的通知》，对安置对象、安置房源等作了明确。2015年11月11日，被告作出盘北管委发（2015）12号《关于印发贵州盘北经济开发区首黔项目搬迁户联合建房或规划区外一户一宅分散安置方案的通知》，对联合建房或规划区外一户一宅分散安置的选址及相关事宜进行了明确。2015年12月29日，原告杜吉安作出《承诺书》，承诺在2016年3月31日前搬迁入住安置房并签订房屋拆迁安置协议，退还现居住的临时过渡房或自行拆除原需拆除的老房屋，如不能兑现承诺，愿承担相关责任，由此造成的一切损失由本人自行承担。2015年12月29日，被告贵州盘北经济开发区管理委员会与原告杜吉安签订《房屋拆迁安置协议》，原告家通过摇号选定120平方米的安置房。原告家领取了房屋补偿款31735元并搬迁入住。原告认为被告未取得征地批准文件对其房屋进行征收违反相关法律规定，被告与原告签订《房屋拆迁安置协议》无效，向一审法院提起行政诉讼。另查明，原告代理人在庭审中陈述，2015年12月29日《房屋拆迁安置协议》上杜吉安的签字及指印系原告杜吉安本人所为。原审认为，本案房屋拆迁安置协议属于行政协议范畴，协议本身是双方当事人协商达成的合意，无效合同本身引起的法律后果是自签订之日起不具有法律约束力，不能通过任何补救措施而成为有效合同，当事人提起确认合同无效之诉，不应受起诉期限的限制，因此，被告辩称原告的起诉已超过法定起诉期限或者诉讼时效，不予支持。本案所涉首黔项目及鸡场坪城镇建设项目均系贵州省人民政府和六盘水市人民政府批准建设的项目，属推动地方经济社会发展的典型公共利益项目，在双方签订《房屋拆迁安置协议》前，贵州省人民政府已在2011年12月31日的批复中同意将原盘县鸡场坪乡坪子村、新村村、本歹村、白龙洞村的集体农用地36.1914公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述集体经济组织的集体建设用地7.6331公顷、未利用地7.6265公顷，共计51.451公顷土地征为国有，连同国有建设用地0.2308公顷作为原盘县2011年度第一批次工业建设用地，省政府的用地批复仅明确到村，而未明确到具体村民小组，在原告未向本院提供证据证实其居住的政府的用地批复范围内的情况下，应推定双方签订的房屋拆迁安置协议的土地已获省级人民政府批准由农村集体土地转为建设用地并征收为国有土地，故原告诉称双方签订的《房屋拆迁安置协议》违反土地管理法规定及存在“未批先征”导致协议无效的理由不能成立，本院不予采信。社会经济发展和国家产业结构调整等不以任何行政机关和个人意志为转移，协议是否存在法定无效情形应当以协议签订时的背景和事实为基础进行判断，从维护法律关系的稳定性、促进地方经济社会发展和保障绝大多数被征地、拆迁农民合法的安置补偿权益考虑，不能以协议签订、履行之后发生新的事实来否定之前所签订协议的效力。因原告未提供双方签订的《房屋拆迁安置协议》存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”规定的无效情形的证据，应承担举证不利的法律后果，故原告认为原、被告之间签订的《房屋拆迁安置协议》违反行政诉讼法第七十五条的规定，不予采纳。被告贵州盘北经济开发区管理委员会是在将征地安置标准及安置途径向村民公示并征求村民意见后报省人民政府批复同意的情况下，才对原告家的房屋进行征收，并将盘北管委发（2012）10号《关于印发〈贵州盘北经济开发区首黔项目及鸡场坪城镇建设搬迁安置房建设实施方案〉的通知》和盘北管委发（2015）11号《关于印发贵州盘北经济开发区首黔项目及鸡场坪城镇建设搬迁安置房分配工作方案的通知》进行明确告知，原告自愿选择集中统一安置方式进行安置，后原告与被告签订了《房屋拆迁安置协议》。原告认可安置协议上的签字及指印系其本人所为，并向被告出具搬迁书面承诺，且原告家已领取了房屋补偿款并搬迁入住，故双方签订的安置协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”、“损害社会公共利益”、“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”、“以合法形式掩盖非法目的”及“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形，而涉案协议系贵州盘北经济开发区管理委员会基于公共利益需要、积极推进相关项目建设所形成，原告并未提供《房屋拆迁安置协议》存在上述无效情形和签订协议并非当事人的真实意思表示的证据，故原告主张协议无效的理由不能成立，不予支持。综上所述，原、被告签订的《房屋拆迁安置协议》系双方当事人经协商达成的合意，系双方当事人的真实意思表示，不存在协议无效的法定情形和重大且明显违法的情形，原告的诉讼请求，无事实依据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杜吉安的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杜吉安负担。宣判后，上诉人杜吉安不服，向本院提起上诉。请求：一、撤销一审判决，改判支持上诉人一审请求或发回重审；二、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：一审判决认定事实不清，适用法律错误。1、事实不清，混淆概念，一审认定双方在签订《房屋拆迁安置协议》前，省政府已经同意将包含新村村的集体土地征为国有，而推定双方签订的房屋拆迁安置协议的土地已获省级人民政府批准征为国有，完全属于事实不清，混淆概念。有关征地批复的常识是“一书四方案”，其中含义就包括批复征收补偿安置方案，涉案盘北经济开发区总规划面积38.87平方公里，按分批次报批情形下，所涉征地批次超过100个，现已批复的征地批复中，涉新村村的征地批复就有3个，但3个批复中无集体建设用地（上诉人等本案中的土地都是宅基地），即可排除一审中“推定双方签订的房屋拆迁安置协议的土地已获省级人民政府批准征为国有”的情况。2、一审苛求上诉人提供证据证明其居住的政府的用地批复范围内，举证责任分配违法。涉案证明用地合法的所有证据材料都由被上诉人掌握，行政诉讼中证明行政行为合法的责任都在行政机关，一审中认为上诉人不能提供证据证明其居住的政府的用地批复范围内，应推定双方签订的房屋拆安置协议的土地已获省级人民政府批准征为国有，举证责任分配违法，另外如上所述，在涉新村征地批复中征收的土地不包含集体建设用地已经可以确定，上诉人本案所涉宅基地土地不在上述批复范围内。3、事实认定错误，适用法律错误。4、涉案协议签订时，作为本案定案证据的煤（焦化）-钢-电一体化项目早已流产、停工，协议签订是已不具备签订事实与背景。涉案协议签订于2015年12月，涉案上述项目在涉案协议签订之前就已流产、停工，不存在一审判决描述的协议时的背景和事实，故不具备签订协议的基础。5、被上诉人报省政府批复同意的征地补偿标准及安置途径和向村民公示并征求意见本属无源之水，即使经省政府批复同意亦不具有合法性，在涉案土地不具备征地批复的情形下，凭空出台所谓征地补偿标准及安置途径和向村民公示并征求意见，是完全没有法律依据，漠视被征地拆迁人权利的严重违法行为。6、本案明显存在《合同法》第五十二条规定的无效情形，征地拆迁过程中的各种逼迁、抢地行为为社会大众所熟知，正因全国范围内逼迁、抢地行为的猖獗，多部法律法规如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第27条、《行政强制法》第四十三条、国务院办公厅发布的《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》不得不进行明确规定，都未能遏制征地拆迁违法的发生，众所周知的事实无须提供证据证明。本案中，上诉人等签订协议的意思表示不真实，是在胁迫、违反法律、行政法规的强制性规定的情形下签订的，依法应当属于无效合同。被上诉人贵州盘北经济开发区管理委员会二审答辩称，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应当予以驳回，首先，上诉人的诉请事项已经超过起诉期限；其次，上诉人与被上诉人签订的《房屋拆迁安置协议》已经履行完毕，并不存在《行政诉讼法》或者《合同法》规定的无效情形，上诉人的诉讼请求没有请求权基础；第三，被上诉人针对案涉土地进行征收的行为符合法律规定，并且已经履行了相关的审批和征收程序，不存在上诉人所称的未完成审批程序的问题，据此进行征收并签订《房屋拆迁安置协议》是合法有效的，对于案涉土地进行征收符合盘北经济开发区的功能定位和总体规划，也符合盘县鸡场坪总体规划的要求，案涉“首黔项目”手续合法有效，被上诉人已经根据盘北经济开发区的规划定位以及具体项目实施的要求，对需征用的土地进行分批次报批，并且已经取得了土地批复文件，项目拆迁补偿方案、搬迁安置房分配工作方案、拆迁安置户联合建房或规划区外一户一宅分散安置方案均合法合理，基于以上事实和证据，被上诉人征收行为合法合理，程序正当，并且是在入户摸底调查且核查了安置人口信息的基础上与上诉人协商一致签订的《房屋拆迁安置协议》，该协议合法有效，且已经履行完毕，请求依法驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，对一审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点在于涉案协议是否存在“重大且明显违法”情形。针对上诉人提出的案涉协议无效的诉请，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”本案中，首先，依据贵州省人民政府作出的黔府函（2011）363号《省人民政府关于同意设立贵州盘北经济开发区的批复》中载明的“要严格执行土地利用总体规划和城市总体规划，按规定程序履行具体用地报批手续”、中共六盘水市委市发【2012】13号《中共六盘水市委六盘水市人民政府关于建立盘北经济开发区的决定》载明的“鸡场坪镇所有的行政事务和社会事务委托给盘北经济开发区管理”、“设立省国土资源厅盘北经济开发区国土资源分局，全权负责盘北经济开发区范围内的国土资源管理工作”的内容，可以证实被上诉人贵州盘北经济开发区管理委员会具有对所辖范围内土地进行行政管理的职能，在实施征收土地过程中其具备签订并履行案涉协议的法定职权。其次，在签订案涉协议之前，基于2010年4月21日六盘水市人民政府作出市府复字（2010）18号《市人民政府关于盘县鸡场坪总体规划的批复》、黔府函（2014）126号《省人民政府关于贵州盘北经济开发区总体规划（2013-2030年）的批复》，已确定盘北经济开发区规划范围包含了上诉人所在村集体土地范围，且盘北经济开发区定位为“贵州省新型材料生态工业区及循环经济试点示范基地，我国西南地区重点能源化工生产集聚区”的事实，为公共利益的需要及确保建设项目得以实施，被上诉人制定并实施一系列征收安置的行为不能认定为滥用职权。第三，贵州省人民政府作出的相关批复将上诉人所在村集体土地征收为国有并作为建设用地，在批复中未明确具体的地点的情况下，被上诉人根据建设项目实施的具体情况确定予以征收的范围并组织实施征收安置工作，并未违反法律规定，一审判决推定上诉人所在地点已被征收并无不当。虽然涉及上诉人所在村集体土地被征收的部分批复时间晚于案涉协议签订时间，但依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效”的规定，仍然不能视为案涉协议存在“重大且明显违法”情形。另，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人主张签订协议的意思表示不真实，系受胁迫、违反法律规定情况下签订的。按照“谁主张、谁举证”的原则，上诉人未提交任何证据予以证实，且结合上诉人与被上诉人在签订案涉《安置协议》后，双方均已按照协议内容履行的情况，对上诉人的主张，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杜吉安负担。本判决为终审判决。审判长  宋景伟审判员  张 丽审判员  瞿继红二〇二〇年四月十三日法官助理武静书记员姚梦龙附：本案适用的法律法规1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。3、《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。4、《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。