四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川14行终14号 上诉人（原审原告）彭红春，男，1976年3月24日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 委托代理人赵晓明，四川首力律师事务所律师。 委托代理人岳波，四川首力律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）洪雅县自然资源局。住所地，四川省洪雅县洪川镇洪州大道106号。 法定代表人杨林华，局长。 委托代理人曾建国，男，洪雅县自然资源局政策法规股股长。 委托代理人李继，四川吉辰律师事务所律师。 上诉人彭红春因与被上诉人洪雅县自然资源局（原洪雅县国土资源局）土地行政决定一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2019）川1402行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审查明，2016年1月21日，彭红春通过竞拍取得洪雅县ＨＹ××号地块的国有建设用地使用权。2016年2月1日，洪雅县自然资源局作为出让人，彭红春作为受让人，共同签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同约定的主要内容为：出让宗地编号为ＨＹ××号，宗地总面积1792.12米；宗地坐落于洪川镇某某村某组；出让人同意在2016年2月29日前将出让宗地交付给受让人；出让价款为110万元，受让人在2016年3月1日前支付55万元，2016年9月1日前支付55万元，如受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰缴纳违约金；受让人按本合同约定交付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地，由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人宗地占有延期的每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的出让价款的1‰向受让人给付违约金；出让人未能按期交付土地或交付土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。合同签订后，彭红春在2016年4月15日缴纳出让金55万元，2017年9月26日缴纳20万元，2018年4月24日缴纳35万元。2018年11月22日，洪雅县自然资源局向彭红春作出并邮寄送达《行政决定告知书》，告知其按照《国有建设用地使用权出让合同》约定，应于2016年9月1日前缴清全部土地价款，其于2016年4月15日前缴纳55万元，尚欠55万元，经电话通知、书面通知、约谈等方式进行催缴后，于2017年9月26日缴纳20万元，于2018年4月24日缴纳35万元，其欠缴土地价款时间从2016年9月1日到2018年4月24日，违约金1‰计算应缴28.51万元，拟对其作出责令缴纳土地出让违约金28.51万元的行政决定。告知其可在接到告知书之日起三个工作日内提出书面陈述、申辩意见，如需听证，在三个工作日内提出书面听证申请。因彭红春逾期未提出听证申请，洪雅县自然资源局于2018年12月19日作出《国有土地使用权出让价款追缴决定书》（以下简称《追缴决定》），责令彭红春在收到本决定书之日起10日内，缴纳违约金28.51万元，并告知其复议权及诉讼权。该《追缴决定》邮寄送达彭红春。彭红春不服，提起诉讼。请求：撤销洪雅县自然资源局于2018年12月19日作出的《追缴决定》，本案诉讼费由洪雅县自然资源局承担。 原审另查明，2012年3月14日，彭红春作为四川省南充市嘉陵建筑工程总公司（以下称嘉陵建筑公司）的签约代表，与中国石油化工股份有限公司四川眉山石油分公司（以下称中石化眉山分公司）签订《合作建设合同》，约定中石化眉山分公司拟在洪雅县洪川镇某某村某组305省道南侧建设洪雅县国顺加油站，嘉陵建筑公司负责建设加油站及办理相关手续事宜，并负责以中石化眉山分公司的名义向有关行政部门办理加油站土地征用等手续。2012年5月17日，原洪雅县国土资源局向洪雅县城乡建设局出具《关于中石化洪雅县国顺加油站国有土地使用权办理的情况说明》，说明已于3月对位于洪雅县Ｓ305线旁占地2.79亩进行了测量确认，并依法对该宗土地进行了征用，与村组办理了相关手续，土地款、青苗附着物已兑现，国有土地使用权证正在办理中。2012年9月6日，中石化眉山分公司取得了《建设工程规划许可证》。2018年10月22日，原审法院工作人员对中石化乐山公司发展部的田丹进行询问，田丹证实中石化乐山公司分管眉山分公司，中石化眉山分公司与嘉陵建筑公司在2012年3月14日签订了《合作建设合同》，嘉陵建筑公司的签约代表是彭红春，签订协议后，彭红春以中石化名义申报并建设洪雅县国顺加油站。目前，洪雅县国顺加油站已建成。 原审认为，本案的争议焦点为：一、案涉《国有建设用地使用权出让合同》是否属于行政协议？二、洪雅县自然资源局是否已履行合同约定的交付土地的义务？三、彭红春未按照合同约定的时间缴纳土地出让金是否构成违约？四、洪雅县自然资源局作出的案涉《追缴决定》是否合法？ 关于争议焦点一，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，洪雅县自然资源局作为当地土地行政主管部门，与受让人彭红春签订的《国有建设用地使用权出让合同》，是为了行使行政职能实现特定的行政管理目的，依法行使国家土地行政管理职权的行为，是因公法上的权利义务而签订，属于行政协议。 关于争议焦点二，案涉《国有建设用地使用权出让合同》中明确约定“出让人同意在2016年2月29日前将出让宗地交付给受让人”。根据庭审查明的事实，2012年3月14日，彭红春作为嘉陵建筑公司的签约代表，与中石化眉山分公司签订《合作建设合同》，约定中石化眉山分公司拟在洪雅县洪川镇某某村某组305省道南侧建设洪雅县国顺加油站，嘉陵建筑公司负责建设加油站及办理相关手续事宜，并负责以中石化眉山分公司的名义向有关行政部门办理加油站土地征用等手续；根据洪雅县自然资源局出具的《情况说明》，中石化眉山分公司已于2012年9月6日取得了《建设工程规划许可证》，且目前洪雅县国顺加油站已建成，彭红春对此亦当庭认可。从以上事实可证实，洪雅县自然资源局在合同签订之前已将案涉土地交付给中石化眉山分公司修建洪雅县国顺加油站,而彭红春作为嘉陵建筑公司的签约代表，负责建设加油站以及以中石化眉山分公司的名义向有关行政部门办理加油站土地征用等手续,应视为洪雅县自然资源局已按照合同约定将案涉土地交付与彭红春。彭红春辩称洪雅县自然资源局未将案涉土地交付的理由与查明事实不符,应不予采信。 关于争议焦点三，根据案涉《国有建设用地使用权出让合同》约定，受让人应于2016年9月1日前缴清全部土地价款，如受让人不能按时支付土地出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付价款的1‰缴纳滞纳金。彭红春于2016年4月15日前缴纳55万元，经洪雅县自然资源局催缴后，于2017年9月26日缴纳20万元，于2018年4月24日缴纳35万元，彭红春未按照合同约定的时间及时缴纳土地使用权出让金，其行为已构成违约，应按照合同约定支付滞纳金。 关于争议焦点四，《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理。…土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。…七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失。…土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库”。洪雅县自然局作为出让人与彭红春签订案涉《国有建设用地使用权出让合同》，同时也是洪雅县自然资源局作为土地使用权出让的主管部门依法行使土地使用权出让方面的行政管理职权。如前所述，洪雅县自然资源局已按合同约定将案涉土地交付给彭红春，但彭红春未按照合同约定及时缴纳土地使用权出让金，已构成违约。洪雅县自然资源局依法行使土地管理职权作出案涉《追缴决定》，责令彭红春缴纳土地出让违约金28.51万元，符合合同约定及上述法律法规及规范性文件的规定。且洪雅县自然资源局在作出案涉《追缴决定》前已向彭红春送达了行政决定告知书，告知其拟作出决定的内容及听证权利，充分保障了彭红春的权利，其程序合法。 综上，洪雅县自然资源局作出的《追缴决定》，事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律法规正确、追缴金额符合双方合同约定。原告请求撤销案涉《追缴决定》的请求，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告彭红春的诉讼请求。 上诉人彭红春上诉称，国有土地使用权出让合同系民事合同，洪雅县自然资源局不应当滥用行政权对民事争议进行干涉，以公权损害公民私权。洪雅县自然资源局未按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定向彭红春交付土地，彭红春依法享有先履行抗辩的权利，彭红春未按期支付土地出让金不构成违约。原审认定事实错误，请求撤销原判并撤销洪雅县自然资源局作出的《追缴决定》。 被上诉人洪雅县自然资源局辩称，案涉《国有建设用地使用权出让合同》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政协议，洪雅县自然资源局作出的《追缴决定》认定事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律法规正确。上诉人的上诉理由及请求不能成立，请求驳回其上诉并维持原判。 二审审理中，上诉人彭红春提供洪雅县国土资源局交费通知单一份及四川省政府非税收入一般缴款书一份，用以证明中石化眉山分公司于2012年3月2日向洪雅县自然资源局缴纳案涉土地款20万元。因上诉人不能证明上述两份证据的来源及证据取得的实际时间，上诉人认为该证据系原审举证期限届满后发现的理由不成立，该证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条所规定的新的证据范畴，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，本院不予接纳。 本院经审理查明：1.2012年3月14日，中石化眉山分公司与嘉陵建筑公司签订《合作建设合同》，该合同约定：中石化眉山分公司拟在洪雅县洪川镇某某村某组305省道南侧建设洪雅县国顺加油站，嘉陵建筑公司负责建设加油站及办理相关手续事宜，包括嘉陵建筑公司负责以中石化眉山分公司名义进行征地拆迁、工程勘察、设计、建设、设备购进、具体经办加油站完成建设和投入经营的全部手续，并代付所有相关费用。中石化眉山分公司对嘉陵建筑公司的工作逐一签字确认并验收工程质量后，向嘉陵建筑公司支付工程费用。该建设项目的工程费用包干价为600万元，包括加油站的土地费用、建设工程费用等各项费用。嘉陵建筑公司的法定代表人为李建平，彭红春作为嘉陵建筑公司的签约代表与中石化眉山分公司签订《合作建设合同》，该合同签订后，彭红春作为嘉陵建筑公司的代表负责洪雅县国顺加油站的建设工作。2013年3月，洪雅县国顺加油站在洪雅县洪川镇某某村某组305省道南侧开始建设，该加油站所占用土地原系农村集体土地，经洪雅县自然资源局（原洪雅县国土资源局）依法征收为国有建设用地；2.2016年1月21日，彭红春竞买取得宗地编号为ＨＹ××号，坐落于洪雅县洪川镇某某村某组的土地，该土地即为洪雅县国顺加油站建设占用的国有土地。彭红春在2016年1月21日前缴纳案涉土地拍卖保证金55万元，该款因彭红春竞得案涉土地而直接转为土地出让金；3.2016年2月1日，洪雅县自然资源局与彭红春（洪雅县国顺加油站）签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同第五条约定：本合同项下出让宗地的用途为商业用地（加油加气站用地）。该合同第六条约定：洪雅县自然资源局在2016年2月29日前将出让宗地交付给彭红春，洪雅县自然资源局同意在交付土地时该宗地达到本条第（二）项规定的土地条件，但该条第（二）项没有对土地现状进行约定。该合同第十条约定：彭红春同意按照本条第一款第（一）项的规定向洪雅县自然资源局缴纳土地出让金，该条第（一）项约定彭红春应一次性付清土地出让金，但没有约定付款时间。该条第（二）项载明彭红春向洪雅县自然资源局缴纳土地出让金共计110万元，分别于2016年3月1日及9月1日前各缴纳55万元；4.2017年7月27日，彭红春以洪雅县国顺加油站名义向洪雅县自然资源局承诺：兹有彭红春2016年1月21日竞得编号为ＨＹ××号宗地，因工商注册未办理下来，现承诺剩余55万元土地款在2017年8月15日前交清。之后，彭红春于2017年9月26日向洪雅县自然资源局缴纳土地出让金20万元，于2018年4月24日向洪雅县自然资源局缴纳土地出让金35万元。 本院经审理查明的其他事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.洪雅县自然资源局与彭红春（洪雅县国顺加油站）签订《国有建设用地使用权出让合同》是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议？2.洪雅县自然资源局是否已履行《国有建设用地使用权出让合同》的交地义务？3.洪雅县自然资源局作出的《追缴决定》是否合法？对此，阐述理由如下： 关于焦点“1”。在2014年11月1日《中华人民共和国行政诉讼法》修订之前，国有土地使用权出让合同在传统观念上大都认为是民事合同，因此产生的争议可通过民事诉讼予以处理。以上观点无论是在《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）的司法解释中，还是在相应的民事司法实践中，均有体现。2014年11月1日《中华人民共和国行政诉讼法》经修订后并于2015年5月1日施行，该法第十二条第十一项规定：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，公民、法人或者其他组织可提起行政诉讼。以该时间点为分水岭，行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，应可纳入行政协议的范畴，亦是行政诉讼的审理对象。行政协议的范围并不应局限于特许经营协议、土地房屋征收补偿协议两类，当然也包括本案所涉及的国有土地出让合同。对此，2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中，亦没有将国有土地出让合同排除在行政协议范畴之外，故洪雅县自然资源局与彭红春（洪雅县国顺加油站）签订《国有建设用地使用权出让合同》可纳入行政协议范畴，由此发生的争议亦属于行政诉讼审理范围。另，需要说明的是，对行政协议的审查，亦可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，对协议双方的平等保护并不因本案将国有土地出让合同纳入行政诉讼审查对象而有所改变。 关于焦点“2”。经审理查明，2012年3月，嘉陵建筑公司以中石化眉山分公司名义建设洪雅县国顺加油站。2013年，嘉陵建筑公司即已实际占用案涉土地用于洪雅县国顺加油站建设，该加油站现已建成。2012年3月起，彭红春作为嘉陵建筑公司的代表一直负责洪雅县国顺加油站的建设施工工作，彭红春对该加油站的建设过程及现状是熟知的。2016年2月1日，彭红春以其个人名义与洪雅县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，签订该合同的目的亦是用于建设洪雅县国顺加油站。故从该合同第六条的内容来看，虽然彭红春与洪雅县自然资源局并未对案涉土地的交付条件进行明确约定，但结合上述查明事实，及依照《中华人民共和国合同法》第六十一条“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定”及第六十二条第五项“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：（五）履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行”之规定，应当认定彭红春与洪雅县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》时，双方均已明知案涉土地上已建成洪雅县国顺加油站的事实，双方均对案涉土地以现状交付并无异议，案涉土地以现状交付有利于实现土地出让合同目的。因此，应当认定洪雅县自然资源局已向彭红春履行《国有建设用地使用权出让合同》中的交地义务。 关于焦点“3”，2016年2月1日，彭红春与洪雅县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》时，彭红春已缴纳土地出让金55万元，尚余55万元未缴纳。从双方签订的土地出让合同来看，该合同第十条约定彭红春按该条第（一）项向洪雅县自然资源局支付土地出让金，并没有约定彭红春按照该条第（二）项向洪雅县自然资源局支付土地出让金。但因该条第（一）项并未对剩余55万元的缴纳时间作出明确约定，因此，双方对剩余55万元的缴款时间约定不明。基于此，虽然洪雅县自然资源局已向彭红春履行交地义务，但洪雅县自然资源局依照《国有建设用地使用权出让合同》第十条第（二）项确定的缴款时间作出的《追缴决定》属主要证据不足。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，应予撤销案涉《追缴决定》。需要说明的是，彭红春于2017年7月27日向洪雅县自然资源局承诺，剩余55万元土地出让金于2017年8月15日前交清，该承诺应视为双方对剩余55万元土地出让金缴纳时间达成的补充协议。但，彭红春实际于2017年9月26日缴纳20万元，2018年4月24日缴纳35万元，其缴款时间及金额违反其承诺，洪雅县自然资源局可对其违约行为依法予以处理。 综上，上诉人彭红春要求撤销《追缴决定》的请求成立，本院予以支持。原审认定事实错误，适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项之规定，判决如下： 一、撤销四川省眉山市东坡区人民法院（2019）川1402行初192号行政判决； 二、撤销洪雅县自然资源局于2018年12月19日作出的《国有土地使用权出让价款追缴决定书》。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，均由洪雅县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈继兵 审判员  高 莉 审判员  姚俊辉 二〇二〇年四月十七日 书记员  张梦蝶