浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终157号 上诉人（原审原告）崔龙英，女，1964年11月10日出生，汉族，住湖州市南浔区。 被上诉人（原审被告暨复议机关）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人金超、刘吉平，浙江省自然资源厅工作人员。 崔龙英因浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）土地行政批准及土地行政复议一案，不服湖州市中级人民法院于2019年12月5日作出的（2019）浙05行初55号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：原告崔龙英系湖州市××区××村村民。2017年9月25日浙江省人民政府作出浙土字A[2017]-0079号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称79号审批意见）批准同意湖州市南浔区2017年度计划第6批次建设用地项目，其中包括南浔新区单元CD-03-03-07B地块，该地块涉及湖州市××区××村8.554公顷农用地。同日，湖州市人民政府据此作出(浔)2017年第11号《征收土地公告》告知涉案建设用地审批意见书内容及相应救济途径，该《征收土地公告》在湖州市××区××村村民委员会公示栏张贴公告，公告期十日。原告崔龙英于2019年2月就79号审批意见书向浙江省政府申请行政复议，浙江省政府于同年6月6日作出浙政复[2019]100号行政复议决定书，决定维持79号审批意见书批准湖州市南浔区2017年度计划第6批次建设用地项目涉及“南浔新区单元CD-03-03-07B地块”的行政行为。原告遂就涉案建设用地审批意见书及复议决定书提起诉讼。 原审法院认为，本案争议焦点系原告提起本案诉讼是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，涉案建设用地审批意见书于2017年9月25日作出，当日湖州市人民政府即作出《征收土地公告》对上述建设用地审批意见书内容及救济途径予以公告，并在原告所在村村委会公开栏进行张贴，公告期十日，原告最迟于公告期满即已知晓涉案建设用地审批意见书，然原告迟至2019年7月提起本案诉讼，明显超过起诉期限，依法应裁定驳回起诉。本案属行政复议决定维持涉案建设审批意见书情形，鉴于涉案建设审批意见书未进入实体审查，本院对行政复议决定不作评判。综上，依照《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告崔龙英的起诉。 崔龙英上诉称：一、被上诉人浙江省政府主张上诉人起诉超过期限的主要证据不足。行政诉讼法第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。据此，判断当事人起诉是否超过期限的标准，应当是当事人知道作出行政行为之日到提起诉讼是否超过六个月的法定期限。本案中，浙江省政府为证明上诉人起诉超过期限，向法庭提交了两份证据，一份是征收土地公告、张贴记录表及张贴照片和证据，一份是征收土地补偿安置方案公告、张贴记录表及张贴照片。本案的被诉行政行为是浙江省政府作出的建设用地审批意见书，湖州市人民政府作出征收土地公告的行为不能作为判断上诉人已知道省政府作出建设用地审批意见书的依据。判断上诉人是否知道了省政府作出被诉建设用地审批意见书的依据，应当是行政机关就上述两份证据中的公告，是否在上诉人所在的村、组内进行了张贴公示。因此，能够证明公告进行了张贴事实的照片是本案的主要证据，也就是浙江省政府提交的两份证据中的张贴照片是本案争议的上诉人起诉是否超过期限的依据。但是，该两份证据中的张贴照片模糊不清、难辨真伪，一是无法分辨是哪一个村的公示栏；二是无法辨别是何年何月何日拍摄的；三是无法辨别照片是何内容。上述证据显然是不能作为认定本案事实的依据，因此，浙江省政府主张上诉人起诉超过期限的主要证据不足。二、一审法院认可浙江省政府证据12中的张贴照片(裁定书中注明是证据16)，将该证据作为认定上诉人起诉超过期限的定案依据不符合法律规定。一审法院在对在案证据的认定中，认为浙江省政府提交的证据14-17可以证明湖州市人民政府就涉案《建设用地审批意见书》进行公告的情况，对上述证据证明力予以认可。一审法院作出一审裁定的定案依据是浙江省政府提交的证据12征收土地公告、张贴记录表及张贴照片和证据13中的征收土地补偿安置方案公告，这些证据中裁定书中分别被标注为证据14征收土地公告、15张贴记录表、16张贴照片、17征收土地补偿安置方案公告。上诉人在庭审质证中，对浙江省政府提交的第12、13份证据的质证意见，三性均不认可，认为张贴照片无法辩别是在哪一个村的村务公开栏，且照片内容模糊不清难于识别是何内容。不能证明上诉人超过起诉期限。上诉人在庭审中的质证意见主要是针对这两份证据中的张贴照片提出的，即使如裁定书将第12、13两份证据拆分成六份证据(证据14、15、16、17)，上诉人对证据14《征收土地公告》本身的三性是认可的，因为这份公告证据能证明湖州市政府作出公告的事实，而仅湖州市政府作出公告的事实是不能证明上诉人就知道浙江省政府作出建设用地审批意见书。证据15张贴记录表实际是村委会的《证明》，属于证人证言，也是村委会的一个意思表示，要结合张贴照片才具有证明力。然浙江省政府提交的第12份证据中的张贴照片(裁定书中证据16)不仅无法辩别是在哪一个村的村务公开栏张贴，也无法辨别是何年何月何日拍摄，且照片内容模糊不清难于识别是何内容，一审裁定事实认定和裁判理由中关于“公告期十日”的内容只在公告本身中才能看出来，在张贴照片中无法辨别出来。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条下列证据材料不能作为定案依据：(七)被当事人或者他人进行技术处理而无法辨明真伪的证据材料；本案中，浙江省政府提交的证据12中的张贴照片(裁定书中注明证据16)是经过拍摄和打印技术处理的证据材料，照片内容模糊不清而无法辨明真伪，且无法与征收土地公告内容进行核对，是不能作为定案依据的证据材料。一审法院对该证据的证明力予以认可，并作为认定上诉人起诉超过期限的定案依据不符合上述法律规定。三、一审法院认可浙江省政府证据13中的《征收土地补偿安置方案公告》(裁定书中注明是证据17)的证明力，将该证据作为认定上诉人知道浙江省政府作出79号审批意见对上诉人所在的联谊村土地征收的依据，没有事实根据和法律依据。浙江省政府提交的证据《征收土地补偿安置方案公告》(裁定书中注明的证据17)，该征收土地补偿安置方案公告载明了批准机关、批准文号、批准时间：浙江省政府、浙土字A[2017]-0079号、2017年9月25日，而在最明显的位置载明的被征地集体经济组织是和睦兜村。该《征收土地补偿安置方案公告》只能证明浙江省政府作出79号审批意见批准征收了和睦兜村的土地，而作为认定上诉人知道浙江省政府作出79号审批意见，对上诉人所在的联谊村土地批准征收的依据，是没有事实根据和法律依据的。且浙江省政府于2019年6月6日作出复议决定对上诉人申请复议的期限没有提出异议。四、浙江省政府提交的其他证据材料也能证明上诉人对征地情况是不知情的。浙江省政府提交的证据9《村民(代表)会议纪要》及《南浔新区单元CD-03-03-07B地块会议人员名单》中所有到会签字的村民代表共44人，全部不是涉案被征收土地经济组织的村民。上诉人在一审中提交了一份被征收农用地经济组织成员名单，用以证明浙江省政府提交的证据《南浔新区单元CD-03-03-07B第10页共11页地块会议人员名单》中签字人员全部不是涉案地块被征收土地经济组织的成员。一审法院认为这些证据涉及本案实体问题，对这些证据的证明力不予确认。但上诉人认为这些证据不仅涉及本案实体问题，还能证明村委会有意向包括上诉人在内的被征地农民隐瞒土地被征收的情况。包括上诉人在内的被征地农民不仅对当时征地的情况一无所知，且截止目前，所有被征地农民没有拿到任何征地补偿和补助费用。因此，该证据不仅涉及本案实体问题，同时也能证明村委会并没有将征收土地的情况告知被征收土地的农民，有意隐瞒征收土地事实，造成了上诉人对征地情况不知情。五、案涉地块被征收前的现状是基本农田，浙江省政府无权审查批准基本农田的农转征收，浙江省政府作出79号审批意见的行为已超越职权。六、案涉地块建设的项目是商品房地产开发，属于商业用途，商业用途不属于公共利益的范围。为商业用途的商品房建设实施土地征收的行为不符合法律规定。七、迄今为止，包括上诉人在内的联谊村农民，对于征地情况一无所知，上诉人在获取79号审批意见前，只知道自己依法承包的粮田被商品房建设项目所占用。至于应当依法审查的组织听证程序、村民代表大会程序、土地调查结果经农民确认程序，浙江省政府均未依法进行，征地程序严重违法。八、被征收土地的权属存在争议，浙江省政府审查批准时未尽审查之职，批准征地行为事实不清。综上，一审裁定认为上诉人最迟于公告期满即已知晓涉案建设用地审批意见书，认定上诉人起诉超过期限的定案依据不足，驳回起诉确有错误。请求撤销一审裁定；撤销浙江省政府于2019年6月6日作出的浙政复(2019)100号行政复议决定；撤销浙江省政府于2017年9月25日作出的79号审批意见。 浙江省政府在法定期限内未提交答辩意见。 经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，据被上诉人浙江省政府一审时提交的（浔）2017年第11号《征收土地公告》及张贴照片、南浔镇联谊村村民委员会2017年9月25日出具的《证明》可以证实，2017年9月25日浙江省政府作出被诉的79号审批意见后，湖州市人民政府同日发布了（浔）2017年第11号《征收土地公告》，并将该公告送达被征土地所在的南浔镇联谊村，在该村村委会村务公开栏进行张贴，公告期为十天，该公告明确载明了浙江省政府的征地批准文号，同时也告知了“当事人对批准征收土地决定有异议且符合复议诉讼受理范围的，可以在本公告期满之日起60日内向浙江省政府申请复议，也可以在6个月内向人民法院提起行政诉讼。”根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，以公告的方式由被征收土地所在地的市、县人民政府将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村进行告知系法定的告知方式，故上诉人在湖州市人民政府发布公告之日起应知道浙江省政府作出的79号审批意见，其应在公告期限届满之日6个月内提起行政诉讼，但上诉人直到2019年7月15日才提起本案之诉，显然已超行政诉讼法第四十六条第一款规定的“公民、法人或者其他直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定。一审法院以上诉人超过起诉期限为由，驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人认为“其系通过向湖州市国土资源局申请政府信息公开才得知案涉79号审批意见的存在，起诉的起算时间应当从收到湖州市国土资源局作出的答复2018年12月28日”的理由不能成立，依法不予采纳。上诉人提出湖州市人民政府发布的征地公告最明显的位置载明被征地的集体经济组织是和睦村。经查，涉案征地公告第一、二、三条载明了建设用地项目名称、用途：……南浔新区单元CD-03-03-07B……；被征收土地的所有权人：南浔镇和睦兜村村民委员会联谊村村民委员会……；征收土地位置：南浔镇和睦兜村联谊村……。虽然上述内容中和睦村与联谊村之间缺少应有的标点符号，但不会导致普通人对被征收土地所有权人和被征收土地位置的误解。上诉人认为浙江省政府作出的复议决定并未认定其超过复议期限，本院认为行政复议与行政诉讼是两个不同程序，无论复议决定如何认定，一旦当事人对该行政行为向人民法院提起诉讼，人民法院仍应对当事人的起诉是否符合法定的起诉条件进行审查。至于上诉人对浙江省政府79号审批意见合法性提出的异议，不属本案审查范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。一审法院未援引上述规定，仅引用适用解释第六十九条第一款第一项的规定，存在不当，但不影响最终驳回上诉人起诉的结论，对上述不当之处，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  马惟菁 审判员  沈 妙 审判员  王富新 二〇二〇年四月九日 书记员  吕圣姻