浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终271号 上诉人（原审原告）项祎，男，1974年9月12日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 委托代理人周涛、陈晨，北京诚略律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）衢州市人民政府。住所地：浙江省衢州市柯城区三江东路28号。 法定代表人汤飞帆，市长。 委托代理人朱爱斌，衢州市司法局工作人员。 项祎诉衢州市人民政府（以下简称衢州市政府）城建行政强制一案，衢州市中级人民法院于2019年12月30日作出（2019）浙08行初80号行政裁定。项祎不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月2日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审裁定载明，原告项祎起诉称：项祎父亲项友宏在衢州市柯城区××下××号房屋中东侧位置拥有三层半房屋一幢。2003年10月2日，项祎与项友宏通过人民调解委员会调解达成分家调解协议，约定将上述房屋分给项祎。项祎的上述房屋被纳入征收范围，衢州市西区开发建设管理委员会（以下简称西区管委会）在未履行任何前置程序的情况下，于2019年7月31日将上述房屋强制拆除，强拆行为给项祎造成巨大损失。衢政发〔2014〕55号《衢州市人民政府关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》规定，按照责、权、利相一致的原则，由柯城区、衢江区政府、衢州绿色产业集聚区、市西区管委会作为城中村改造的责任主体。西区管委会是涉案房屋强制拆除的责任主体。因西区管委会系衢州市政府设立的派出机构，不具有行政诉讼被告主体资格，应由设立该机构的行政机关即衢州市政府作为被告。项祎请求确认衢州市政府于2019年7月31日强制拆除项祎位于浙江省衢州市柯城区房屋中东侧三层半房屋的行为违法。被告衢州市政府答辩称：一、衢州市政府并非作出被诉行政行为的主体。根据《衢州市西区开发建设管理委员会对〈关于要求对回龙村实施城中村搬迁改造的报告〉的批复》等文件，房屋征收实施主体为衢州市柯城区白云街道办事处（以下简称白云街道办），被诉房屋拆除实施主体是白云街道办。二、项祎不具有原告主体资格。涉案房屋房产证上的所有人、规划许可证上的建设人分别是项友宏、徐成妹。项祎系城市居民户口，不属于集体土地上房屋征收补偿安置的对象。项祎家庭内部的“分家协议”只限于地上房屋，不能对抗法律或影响第三人。三、白云街道办拆除房屋行为合法。白云街道办与徐成妹（项友宏）户签订了补偿安置协议书，办理了房屋移交、拆除手续。拆除房屋的行为是履行协议的行为，并非行政强制行为。四、白云街道办已依法对被征收人进行了补偿安置，房屋拆除并未造成被征收人的财产损失。请求法院裁定驳回起诉。 原审法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。项祎诉称西区管委会实施了被诉行政行为，应提供相应证据材料就该主张承担初步证明责任，作为其起诉的事实根据。项祎所提供的相关证据尚不能证明西区管委会实施了被诉拆除行为，其仅以相关政府文件规定西区管委会是城中村改造责任主体推定西区管委会系被诉拆除行为实施主体，依据不足。衢州市政府提供的《衢州市西区开发建设管理委员会对〈关于要求对回龙村实施城中村搬迁改造的报告〉的批复》《衢州市柯城区白云街道办事处关于对回龙村实施城中村整体征收的公告》、白云街道与徐成妹、项友宏签订的征收补偿安置协议书及西区农房移交拆除清单等证据可以证实涉案房屋由白云街道办拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。白云街道办系政府派出机关，能够以自己的名义独立作出行政行为并独立承担相应责任。根据“谁行为，谁负责，谁为被告”的原则，对涉案房屋拆除行为提起诉讼，应以白云街道办为被告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，将本案被告主体不适格，应当变更被告的意见向项祎进行释明，项祎拒不同意变更被告。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款，第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告项祎的起诉。 项祎上诉称：一、原审裁定认定事实错误。（一）被上诉人衢州市政府系涉案征迁项目的责任主体，系适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，国家因建设需要征收农民集体土地的，经国务院或者省级人民政府批准后，由县级以上人民政府具体组织实施征地。本案中，涉案房屋所在土地已经浙江省人民政府批准征收。被上诉人系集体土地及地上附着物征收的法定实施主体。（二）被诉强拆房屋行为不能由白云街道办承担法律责任。1.白云街道办不具有实施房屋征收拆迁的法定职责。白云街道办接受西区管委会的组织、领导和管理，参与征地拆迁的相关工作，只是履行协助义务。其在征地拆迁过程中实施的行为应由西区管委会承担法律责任，而西区管委会系衢州市政府设立的派出机构，其不具有行政诉讼被告主体资格，应以设立该机构的衢州市政府作为被告。2.即便认为白云街道办实施了房屋拆除行为，亦应当视为受衢州市政府的委托实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”白云街道办在无法律、行政法规或者规章授权的情况下，由西区管委会作出衢西管委（2018）22号《衢州市西区开发建设管理委员会对〈关于要求回龙村实施城中村搬迁改造的报告〉的批复》，授权其实施城中村搬迁改造项目，完全符合上述司法解释规定中的规定，属于委托关系。另，西区管委会在上述批复中，要求白云街道办按照衢政发〔2014〕55号《衢州市人民政府关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》组织实施。而衢政发〔2014〕55号文件第三条第（二）项“明确责任主体”规定：“按照责、权、利相一致的原则，由柯城区、衢江区人民政府、衢州绿色产业集聚区、市西区管委会作为城中村改造的责任主体……”该《意见》的附件《衢州市区城中村搬迁改造实施办法》第三条规定：“柯城区、衢江区政府和衢州绿色产业集聚区、市西区管委会为本区域内城中村改造建设的责任主体，分别负责本区域内城中村改造的实施工作。”第五条“实施程序”中第（五）项“组织实施：城中村改造实施方案经市政府批准后由柯城区、衢江区政府和衢州绿色产业集聚区、市西区管委会负责具体实施。”由此可知，西区管委会是涉案城中村搬迁改造及房屋拆除行为的责任主体和实施主体。综上，白云街道办实施的签订协议行为以及拆除房屋行为，并非脱离集体土地征收和城中村搬迁改造项目的独立行政行为，也非出于白云街道办独立的意思表示，而是属于集体土地征收与城中村搬迁改造项目的环节，既是基于西区管委会的授权实施，又是在履行协助义务。故被诉强拆房屋行为的法律责任不应当其承担。二、原审裁定适用法律错误。就适格被告问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款已经作出规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，即便被诉强制行为系由白云街道办实施，但根据上述规定，由于白云街道办系受西区管委会批复形式的委托而实施，故衢州市政府应为本案适格被告。三、原审法院未经调查径行告知变更被告，违反法定程序。另，原审法院要求上诉人承担证明强拆行为实施主体的举证责任，实为强人所难，加重了上诉人的举证责任。综上，被上诉人衢州市政府作为涉案征拆项目的责任主体，是本案的适格被告，其实施的房屋强拆行为没有任何依据且程序违法。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 衢州市政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。上诉人诉称西区管委会实施了被诉行政行为，应对此承担初步证明责任。上诉人提供的证据尚不能证明西区管委会实施了被诉拆除行为。答辩人提供的《衢州市西区开发建设管理委员会对〈关于要求对回龙村实施城中村搬迁改造的报告〉的批复》《衢州市柯城区白云街道办事处关于对回龙村实施城中村整体征收的公告》、白云街道办与徐成妹、项友宏签订的征收补偿安置协议，以及西区农房移交拆除清单等证据，可以证实涉案房屋系由白云街道办拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告。白云街道办系派出机关，能够以自己名义独立作出行政行为并承担相应责任。根据“谁行为，谁负责，谁为被告”原则，白云街道办应为适格被告。原审时，原审法院已经依法释明被告主体不适格而应当变更被告，但上诉人拒不同意变更被告。为，原审裁定驳回其起诉。二、答辩人并非作出被诉行政行为的主体。根据《衢州市西区开发建设管理委员会对〈关于要求对回龙村实施城中村搬迁改造的报告〉的批复》（衢西管委〔2018〕22号）、《衢州市柯城区白云街道办事处关于对回龙村实施城中村整体征收的公告》《西区集体土地房屋征收补偿安置协议书(城中村搬迁改造)》等载明，房屋征收实施主体为白云街道办。本案中具体实施所谓“强制拆除”房屋行为的系白云街道办。因此，答辩人不是本案适格被告。三、上诉人不具有原告主体资格。案涉房屋产证上的所有人、规划许可证上建设人分别是项友宏、徐成妹。根据《物权法》第九条“不动产物权经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”规定，该案涉房屋与上诉人无关。且上诉人系城市居民户口，不属于集体土地上房屋征收补偿安置对象，也非协议一方当事人。上诉人家庭内部“分家协议”只限于其家庭范围，且仅是集体土地地面上的房屋，不能对抗法律或影响第三人。四、征收实施单位白云街道办事处拆除房屋行为合法。2018年3月1日，浙江省人民政府浙土字A〔2017〕-0246号批文批准实施该土地征收项目。2018年3月20日，衢州市政府、衢州市国土资源局分别发布征收土地方案公告〔2018〕第4号、〔2018〕第4-1号征地补偿安置方案公告。公告期满后，衢州市政府于同年4月23日批复同意征地补偿安置方案。同年7月2日，征收实施单位白云街道办事处发布《关于对回龙村实施城中村整体征收的公告》，明确征收范围、征收期限及安置办法。回龙村集体土地上房屋征收工作启动后，征收实施单位及受委托的房屋拆迁公司与徐成妹、项友宏于同年8月7日签订补偿安置协议，并将案涉房屋的房产证、规划许可证交给征收实施单位。此后，征收实施单位与徐成妹户进行房屋交接、验收，并就交接、拆除事项与拆迁公司、拆除公司及水电工等第三方单位在《移交拆除清单》上签名（徐成妹、项友宏亦签名捺印）确认，将移交后的案涉房屋交由拆除公司拆除。同月17日，徐成妹、项友宏按约在回龙小区选取了三套安置房屋。但此后徐成妹、项友宏又以各种借口占据已交付拆除的案涉房屋达11月之久。为执行协议约定，征收实施单位于2019年7月31日组织人员配合拆除公司对案涉房屋实施拆除。五、征收实施单位白云街道办已依法对被征收人进行了补偿安置。首先，征收实施单位在城中村搬迁改造过程中严格依照《衢州市高铁新城(西区白云街道)城中村搬迁改造实施办法(试行)》、衢西管委（2018）20号《关于衢州市高铁新城(西区白云街道)城中村搬迁改造实施办法(试行)》、白街发（2018）10号《高铁新城城中村搬迁改造实施细则》等规定执行，签订补偿安置协议并按约定提供了安置房。房屋拆迁服务机构多次通知该户对结算补偿安置及搬迁费、周转费进行结算，但该户均不配合办理。其次，征收实施单位接收徐成妹、项友宏移交的房屋后将其交给拆除公司拆除的行为性质，属于配合拆除公司排除妨碍行为，也是对所接收的财产进行的处置过程，纯属执行协议行为，丝毫不影响他人利益更与强制执行无关。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 经审查，本院对原审裁定载明的事实予以确认。 本院认为，本案系因上诉人项祎针对被上诉人衢州市政府提起的城建行政强制诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，案涉房屋村镇规划建设许可证、房屋所有权证系由上诉人父母项友宏、徐成妹申领并登记在其名下，即使上诉人所述2003年10月2日已将其中部分房屋析产在自己名下，但鉴于上诉人未能因此依法办理过户登记手续，且案涉房屋征收补偿安置协议（城中村搬迁改造）亦系由项友宏、徐成妹夫妇签订，故上诉人径以自己名义提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的原告资格。本案涉及的是集体土地被征收后的城中村搬迁改造补偿安置相关事项的处置行为，根据衢州市政府衢政发〔2014〕55号《衢州市人民政府关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》《衢州市西区开发建设管理委员会对〈关于要求对回龙村实施城中村搬迁改造的报告〉的批复》《衢州市柯城区白云街道办事处关于对回龙村实施城中村整体征收的公告》等规定和要求，白云街道办为案涉房屋所在地回龙村城中村整体征收的实施主体，且根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，白云街道办系衢州市柯城区人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。根据案涉房屋征收补偿安置协议（城中村搬迁改造）、西区农房移交拆除清单、选择公寓安置房联系单、衢州市西区城中村改造农房征收补偿款结算单等证据材料，可以印证案涉房屋的拆除工作系由白云街道办组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。现有证据并不能证明被上诉人具体实施拆除案涉房屋的事实。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。因此，上诉人既不能提供系被上诉人自己或委托他人实施了拆除案涉房屋的证据，却又在现有证据可以证明案涉房屋系由白云街道办实施拆除的情况下，援引《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，适用法律推定方法指认被上诉人拆除其案涉房屋，显然缺乏事实和法律依据。且在原审已经释明被上诉人并非适格被告的情况下，仍然拒绝变更被告，原审据此驳回上诉人起诉，并无不当。综上，原审裁定驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  惠忆 审判员  黄寒 审判员  许勤 二〇二〇年四月三日 书记员  张维