河南省济源中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫96行终6号上诉人(一审被告)济源市轵城镇人民政府。住所地：河南省济源市轵城镇西轵城村。法定代表人葛峻峰，镇长。委托代理人郝亚敏，该镇政府工作人员。委托代理人葛清林，河南涛声律师事务所律师。被上诉人（一审原告）孙小玲，女，汉族，1963年2月22日出生，住河南省济源市。委托代理人党俊卿，河南俊卿律师事务所律师。委托代理人任文刚，河南俊卿律师事务所律师。上诉人济源市轵城镇人民政府（以下简称轵城镇政府）因与被上诉人孙小玲履行行政协议一案，不服济源市人民法院（2019）豫9001行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人轵城镇政府副镇长郭凯及委托代理人郝亚敏、葛清林，被上诉人孙小玲及其委托代理人党俊卿、任文刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：孙小玲户的户籍所在地在河南省济源市轵城镇牛家庄村，孙小玲在该村的宅基上盖有房屋。2012年11月22日，根据《济源市济东新区一期开发建设拆迁补偿安置方案》的规定，轵城镇政府（甲方）与孙小玲（乙方）经过认真协商，签订了《济东新区一期拆迁补偿安置协议书》（编号为2012-[026]）。该协议约定：一、标的物情况。双方共同认定，同意按市房管局和国土部门的测量数据，对标的物情况确认如下：1、房屋所属村居为轵城镇牛庄村；2、房屋结构类型为砖混；3、房屋建筑面积为191.52平方米；4、房屋、附属物赔付金额为86969.20元。二、补偿安置。乙方自愿选择产权置换安置补偿方式，同意按《济源市济东新区一期开发建设拆迁补偿安置方案》的规定进行置换，置换面积为120平方米，超出部分按《济源市济东新区一期开发建设拆迁补偿安置方案》的规定进行货币补偿，不足部分按每平方米460元的价格标准购买安置房。三、临时安置过渡。乙方同意安置过渡期自2012年12月1日至2014年12月1日，甲方按每月1200元支付乙方临时安置过渡费，共计28800元，在搬迁腾空后支付14400元，剩余款项在2013年11月30日付清。四、拆迁补助及奖励。1、搬家补助费共2000元。乙方原有的有线电视、电话、宽带，配置安置房时免费开通。2、在2012年10月30日前丈量完毕，奖励500元；在2012年11月30日前签订拆迁补偿协议，奖励500元；在《拆迁公告》规定期限内完成拆迁的，按《拆迁公告》规定的奖励标准执行。3、乙方将拆迁房屋腾空后，若交由甲方统一组织拆迁，甲方按每平方米20元的标准补助乙方共计3830.4元；若乙方自行拆迁，则不享受该项补助。五、安置房款结算。甲方需给乙方配置安置房120平方米（安置房以房管局测定的实有面积为准），其余补偿款计人民币31769.2元，乙方自行完成拆迁或交由甲方拆迁后先付80%，剩余部分待安置房钥匙交于乙方后十日内，结合安置房实有面积，按多退少补的原则一次性付清余款。六、违约责任。1、甲方未在规定时间内向乙方支付货币补偿款的，按同期银行贷款利息双倍支付违约金。2、甲方未按期将安置房交付乙方使用的，延期后的过渡费按双倍支付乙方。3、乙方同意本协议有关规定，若未按期完成拆迁或未按期将空房交于甲方拆迁的，不予奖励；乙方若自行拆迁，但未按期完成拆迁的，视为主动放弃所有权，甲方有权安排集中拆除清理或收回安置房。七、其它约定。1、若双方产生协议纠纷，可向人民法院申请裁决。2、本协议的未尽事宜，双方可签订补充协议，补充协议为本协议不可分割的组成部分，与本协议具有同等效力。3、本协议自双方签字盖章之日起生效。4、本协议一式两份，甲乙双方各执一份。协议签订当天，孙小玲在河南省济源市轵城镇牛家庄村的房屋被拆除。2012年12月10日，轵城镇政府通过银行转账方式支付给了孙小玲65645.76元，这个款项包括合同约定的其他应付款31769.20元的80％即25415.36元、合同约定的搬家补助费2000元、合同约定的按每平方米20元的标准补助款3830.40元、按照拆迁补偿安置方案中约定的奖励款20000元以及当年的首付安置过渡费14400元。孙小玲在安置过渡期间的安置过渡费轵城镇政府已按约定向孙小玲支付完毕。安置过渡期在2014年12月1日届满后，轵城镇政府未能向孙小玲交付安置房。孙小玲在2016年10月份之前的安置过渡费轵城镇政府已按约定即每月2400元的标准向孙小玲支付完毕，2016年11月份之后轵城镇政府没有再向孙小玲支付过安置过渡费。轵城镇政府在2017年8月份张贴公示表，其中应该支付给孙小玲的款项为38905.84元，这个款项包含了合同中约定的其他应付款31769.2元的20％即6353.84元、增补资金7152元、装修资金5000元、2016年11月至2017年8月期间的安置过渡费20400元。轵城镇政府对其中的安置过渡费解释为，2016年11月至2017年5月期间按每月2400元计算，2017年6月至8月按市政府规定是装修期，每月按1200元发放。轵城镇用于安置拆迁房的安置房在2017年9月已经建成，但轵城镇政府未能向孙小玲交付安置房。一审法院认为：轵城镇政府作为乡级人民政府的行政机关，依法具有签订房屋征收补偿安置协议的职权。轵城镇政府与孙小玲签订的行政协议，是双方当事人的真实意思表示，没有损害国家利益或社会公共利益，为有效行政协议，应受法律保护。根据法律规定，合同当事人应当全面履行合同义务。本案中，对于补偿安置方式，双方约定为产权置换方式，置换面积为120平方米，临时安置过渡期的届满日为2014年12月1日。而轵城镇政府在约定的临时安置过渡期届满后未能向孙小玲交付安置房，属违约行为。因现在安置房已建成，具备交付条件，故孙小玲要求轵城镇政府向其交付安置房，该院予以支持。因双方约定，安置过渡期自2012年12月1日至2014年12月1日，安置过渡费的标准为每月1200元，并约定轵城镇政府未按期将安置房交付孙小玲使用的，延期后的安置过渡费按双倍支付孙小玲，而轵城镇政府在约定的临时安置过渡期届满后，未能向孙小玲交付安置房，故此，从2014年12月2日起，轵城镇政府应按每月2400元的标准向孙小玲支付安置过渡费。由于轵城镇政府已按约定将2016年10月份的安置过渡费支付给了孙小玲，而后至今既没有向孙小玲交付安置房，又没有向孙小玲支付安置过渡费，故此，孙小玲要求轵城镇政府按每月2400元的标准支付其2016年11月份之后的安置过渡费，合理正当，该院予以支持。因从2016年11月份起到本案立案之日即2019年10月22日，共计为36个月，故轵城镇政府应支付孙小玲的安置过渡费为86400元。并且，轵城镇政府还应按每月2400元的标准向孙小玲支付2019年11月份之后的安置过渡费，直到其将安置房实际交付给孙小玲之日止。因轵城镇政府在2017年8份公示还应支付给孙小玲增补资金7152元、装修资金5000元，而至今没有向孙小玲进行支付，故此，孙小玲要求轵城镇政府支付其增补资金7152元、装修资金5000元，合理正当，该院予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八第一款，《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零七条之规定，该院判决：一、济源市轵城镇人民政府应当继续履行2012年11月22日与孙小玲签订的《济东新区一期拆迁补偿安置协议书》（编号为2012-[026]）；二、济源市轵城镇人民政府应在该判决生效之日起三十日内向孙小玲交付所约定的安置房；三、济源市轵城镇人民政府应在该判决生效之日起三十日内向孙小玲支付2016年11月份至2019年10月份期间的安置过渡费86400元，并按每月2400元的标准向孙小玲支付2019年11月份之后的安置过渡费，直到其将安置房实际交付给孙小玲之日止；四、济源市轵城镇人民政府应在该判决生效之日起三十日内向孙小玲支付增补资金7152元和装修资金5000元。案件受理费50元，由济源市轵城镇人民政府负担。轵城镇政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回孙小玲的诉讼请求。主要理由：一审判决认定事实不清，适用法律错误。1、一审法院认定孙小玲在牛家庄村所建房屋系合法财产是错误的。根据法律及有关政策规定，非集体成员是禁止买卖宅基地的，孙小玲所建房屋是否合法还存在很大问题。2、2012年11月22日双方签订的拆迁补偿安置协议，前提是孙小玲为牛家庄集体成员。因为牛家庄村整体搬迁，济源市财政局对搬迁村民进行了巨额补贴。孙小玲作为牛家庄村非集体成员，不应当享有集体成员的待遇。3、因为孙小玲等人突击购买宅基地涉嫌骗取安置房，经济源市纪检委调查，对部分党员干部进行了纪律处分；4、2016年济源市审计局认为，在拆迁安置过程中因孙小玲等人增加财政负担1000余万元；5、一审法院在未查明轵城镇政府是否还有安置房的情况下，判决轵城镇政府向孙小玲交付房屋欠妥。另外，一审法院判决支付过渡安置费、增补资金7152元和装修资金5000元缺乏事实依据。综上，请求二审法院明察，依法作出公断。被上诉人孙小玲辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确，轵城镇政府的上诉请求不能成立。主要理由：1、双方签订的是行政协议，是在轵城镇政府多次调查和公示后签订，不存在非法买卖宅基地问题。2、行政协议是双方明确合意的结果，上诉人作为基层人民政府，应严格履行该行政协议，不仅牵涉政府诚信问题，更是为人民服务的基本要求。3、济源市纪委的调查，与本案合同的履行没有关联性，不能成为不履行合同的抗辩理由。4、增加财政负担的观点不能认同，与本案没有关联，是推卸责任的表现。5、一审法院调查时，镇政府工作人员表示已经建成有房，与上诉理由情况不符。关于过渡费和增补资金，有事实依据，一审时镇政府工作人员也认可，现在予以否认，明显不妥。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明的事实与一审一致。本院另查明：1、济东新区开发建设指挥部2012年10月5日出台的《济东新区一期开发建设拆迁补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）载明：“二、拆迁范围及安置对象。……安置对象：王庄、牛庄、交兑新村居委会常住居民；……三、安置补偿原则。享受安置补偿政策的住宅房屋具有‘国有土地使用证’、‘房屋所有权证’或居委会出具的划拨宅基地手续。……六、拆迁安置相关规定。……5、下列情况不予安置：（1）非法占地建房的一律不予补偿和安置。……（3）对抢建、乱建、加层改造的违章建筑，一律不予补偿和安置。……”2、2012年4月30日，济源市轵城镇牛家庄村民委员会收取孙小玲3万元占用土地资源费。3、2014年4月29日，济源市轵城镇纪律检查委员会作出轵纪[2014]4号决定载明，“2012年3月，牛庄村新一届三委班子未经轵城镇和相关单位审批，擅自划拨和出售本村宅基地40处”。4、济源市审计局济审投报[2016]22号审计报告载明：“轵城镇牛家庄村未经批准，擅自出售宅基地增加政府补偿负担”；5、2019年1月4日，轵城镇政府作出编号为lx20180060760的信访事项处理意见书载明，“2012年2月3日，牛庄村经村委会议研究后，决定划拨宅基地，……2002年4月份，我镇接到群众举报：牛庄村非法出售、划拨宅基地，并进行大面积建设。发现情况属实后，我镇即安排村镇中心通知支书、村长，全面叫停违法建设，并安排城管队加强巡查，逐户下达停建通知书。”本院认为：（一）关于本案《济东新区一期拆迁补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议》）的性质及法律适用。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责权限范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。基于行政协议既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，人民法院审理行政协议案件，既应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政协议的规定，同时也需要适用民事法律规范中关于合同的规定。本案中，轵城镇政府为实现加快济东新区一期开发建设步伐，根据《补偿安置方案》的规定，与孙小玲签订了具有行政法上权利义务内容的《补偿安置协议》，该协议应属于行政协议。对涉案《补偿安置协议》的审查既可以适用行政法律规范，也可适用民事法律规范。（二）关于本案《补偿安置协议》的效力。行政协议是当事人要求行政机关履行法定职责的依据，行政协议是否合法有效，是判断行政机关是否应当履行行政协议的先决条件。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原土地管理法）第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”从上述规定看，法律对宅基地的取得进行了强制性的规定，只有符合条件的农村村民办理审批手续后方可在取得的宅基地上建住宅。法律禁止以非法手段取得宅基地的行为。依据上述法律结合本案查明的情况看，签订协议时，孙小玲户口在牛家庄村但并非牛家庄村村民，只是向牛家庄村委会缴纳了占用土地资源费3万元，该行为违反了原土地管理法的强制性规定。同时，涉案《补偿安置方案》也明确规定，对非法占地建房的一律不予补偿和安置，孙小玲也不符合《补偿安置方案》规定的安置补偿条件。轵城镇政府在签订涉案《补偿安置协议》前，已经知晓牛家庄村委会存在非法出售、划拨宅基地情况，部分人员不符合《安置补偿方案》规定的条件，轵城镇政府在签订协议时更应当按照《补偿安置方案》的要求，对拆迁安置对象是否存在非法占地建房、是否符合安置条件等情况进行调查核实，而后根据不同的情况分别作出不同的处理。但从本案查明的情况看，协议签订时，轵城镇政府未对孙小玲的情况进行调查核实，在此情况下轵城镇政府仍与孙小玲签订《补偿安置协议》属于重大且明显违法的行政行为，据此签订的《补偿安置协议》属于无效行政行为。《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条规定，有下列情况之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。从本案情况看，轵城镇政府与并不符合拆迁安置对象条件的被上诉人签订协议的情形，不符合《补偿安置方案》的规定，损害了社会公共利益，涉案《补偿安置协议》依据合同法的规定亦属于无效行政协议。（三）关于被上诉人的诉讼请求人民法院应否予以支持。合同法第五十六规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。因《补偿安置协议》属于无效行政协议，故《补偿安置协议》对双方当事人自始没有法律约束力，因此本案孙小玲请求判令轵城镇政府根据补偿安置协议的约定立即交付安置房，支付拖欠款项、过渡费及附属物赔偿金的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。鉴于一审法院对合同效力审查错误，继而对合同无效未进行释明，且本案因合同无效导致的赔偿损失范围确实难以确定，本案不宜在二审期间直接作出裁判，双方当事人可以另行通过法定途径进行解决，本院在此予以释明。综上，上诉人轵城镇政府的上诉请求成立，本院予以支持。一审判决适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：一、撤销河南省济源市人民法院（2019）豫9001行初53号行政判决；二、驳回孙小玲的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由孙小玲负担。本判决为终审判决。审判长  任秀娥审判员  郝小丽审判员  谢高锋二〇二〇年四月十六日法官助理刘生亮书记员李明昊