浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终249号上诉人（原审原告）徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，住舟山市定海区。被上诉人（原审被告）舟山市定海区人民政府，住所地舟山市定海区昌国路61号。法定代表人侯富光，区长。委托代理人屠科增，舟山市定海区司法局副局长。委托代理人单贤定，浙江海务律师事务所律师。上诉人徐春苗因诉被上诉人舟山市定海区人民政府（以下简称定海区政府）林业行政确认一案，不服舟山市中级人民法院（2019）浙09行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷、询问当事人，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年3月22日，定海区政府向浙江省林业局出具《林地权属证明》，内容为：“浙江省林业厅：国网浙江省电力公司舟山供电公司因舟山500千伏联网输变电工程（春晓—舟山500千伏线路工程、镇海—舟山500千伏线路工程）定海段建设需要，拟临时占用定海区金塘镇等7个镇（街道）、金塘镇大观村大鹏股份经济合作社等24个股份经济合作社集体林地面积共计7.3807公顷，拟临时占用林地分权属单位、面积清单附后，林地及附着林木权属分别为所属股份经济合作社集体所有，林地林木权属清晰无争议。特此证明”。徐春苗认为其合法拥有定山字第003263号自留山使用证，该自留山上的林木属于其所有，定海区政府在没有通过法定程序撤销徐春苗拥有的自留山使用证的情况下，非法出具《林地权属证明》，侵害了徐春苗的合法权利，故提起本案行政诉讼，要求撤销定海区政府作出的《林地权属证明》。在本案审理期间，定海区政府于2019年12月10日作出《关于部分撤销〈林地权属证明〉的通知》，撤销被诉《林地权属证明》中“附着林木权属为所属股份经济合作社集体所有，林木权属清晰无争议”的内容。该通知已向徐春苗送达。另查明，为保障舟山绿色石化基地和舟山群岛新区用电需求，提高电网的供电可靠性，增强网架结构，浙江省发展和改革委员会于2016年5月31日核准同意建设舟山500千伏联网输变电工程。2017年，该工程陆续取得相关部门的审批文件。根据规划，该500千伏联网输变电工程将在宁波和舟山之间架起两条联网通道，工程建设需要在山脉上建造多处输电铁塔。该工程建设在定海区××街道虹桥社区范围内涉及80余户自留山，徐春苗家庭户自留山亦处于该施工范围内。该500千伏联网输变电工程建设对涉及上述80余户自留山及树木补偿金已发放到社区，除徐春苗户拒绝领取31620元补偿款外，均已发放领取完毕。2017年9月起，徐春苗以舟山500千伏联网输变电工程建设占用其自留山、致使其合法权益遭受侵害等为由，针对该工程的各个审批环节及后续施工等行为，不断要求行政履职、申请行政复议、提起行政诉讼，已形成围绕该工程项目的“系列案”。根据统计，2017年至2019年期间，徐春苗针对舟山500千伏联网输变电工程项目向舟山市及定海区两级有关行政机关、复议机关、人民法院提起各类案件共计60余件。另还就涉案工程中浙江省发展和改革委员会立项审批、浙江省环保厅环评审查意见、浙江省林业局林地许可等行为向国家有关部委申请行政复议，复议后在省厅所在地杭州法院或者国家部委所在地北京法院提起相关行政诉讼数起。对徐春苗反复针对舟山500千伏联网输变电工程建设项目进行复议和诉讼的行为，舟山市两级人民法院已将其提起的诉讼定性为滥用诉权的行为，生效终审裁判文书分别为该院（2019）浙09行终65号、66号、67号、68号行政裁定书。原审法院认为，《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使诉权的若干意见》第十五条规定，“要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为……对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关、扰乱诉讼秩序的，人民法院不予立案。”故滥用诉权的行为不受法律保护。徐春苗针对舟山500千伏联网输变电工程建设项目反复提起行政复议和行政诉讼的行为，已被本院（2019）浙09行终65号、66号、67号、68号生效行政裁定认定为滥用诉权的行为。本案中，其对定海区政府出具给浙江省林业局的《林地权属证明》提起诉讼，亦是涉舟山500千伏联网输变电工程建设项目提起的行政诉讼。徐春苗认为定海区政府出具林地权属证明的行为侵犯了其林木所有权，但在本案审理期间，定海区政府已作出撤销该《林地权属证明》中涉及林木权属认定的内容。且涉案工程涉及的包括徐春苗家庭户在内的80余户自留山及树木补偿金已发放到社区，徐春苗拒绝领取；如徐春苗对该补偿款有异议，可以通过民事诉讼等途径予以救济。被诉《林地权属证明》对徐春苗合法权益不产生实际影响，其拒绝领取林木补偿款又未提起民事诉讼，而坚持对林木权属事项提起行政诉讼，该诉讼行为明显不具有解决权利纠纷的实质目的，主观上滥用权利的意图明显，属于法律所禁止的滥诉行为，故对其提起的本案诉讼，应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款之规定，裁定驳回徐春苗的起诉。徐春苗不服一审裁定，向本院提起上诉称：一审认定事实不清，适用法律错误。首先，本案属于浙江省高级人民法院（2019）浙行终644号行政裁定指令一审法院受理的案件，省高院审理后认为不存在滥诉，才指令原审法院受理本案。一审中，徐春苗提交的证据可以证明案涉《林地权属证明》对徐春苗权利产生实际影响，并且因为定海区政府也案涉其中，才会做出明显违法的权属证明。徐春苗已经提交证据说明高压线严重威胁徐春苗的生命健康安全和生产经营，证明舟山500千伏输变电工程项目由市区两级政府组织实施，暴力侵害徐春苗和其他村民的事实，同时证明徐春苗不是滥诉。因为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，林木补偿款要直接给徐春苗，而不是社区，并且补偿款没有和徐春苗协商，也不知道林木补偿款到底是由谁赔付。在没有搞清楚资金来源的情况下，徐春苗也没法领取，所以完全具有诉的利益。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定：“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。”因为本案属于土地征收引起的争议，不适用民事途径解决。根据行政诉讼法一案一诉的相关规定和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。徐春苗据此分别对各行政机关的行政行为提起诉讼，完全符合法律规定。本案中，原审法院认定滥诉的（2019）浙09行终65号、66号、67号、68号四个案件，一、二审都没有开庭审理，甚至连原告起诉状也没送达被告，迳行裁定驳回起诉，显然违反了行政诉讼法和《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使诉权的若干意见》的相关规定。且迄今没有一家市外法院认定徐春苗为滥诉，完全是原审法院迫于政府压力，违心作出的枉法裁判。徐春苗已就以上四案提起再审。退一万步说，就算以上四案构成滥诉，也不能简单因为舟山500kv输变电工程提起的行政诉讼案件过多，就全部认定滥诉，应具体案情具体分析，不能一棍子打死，剥夺徐春苗的诉权。原审法院对以上滥诉事实的认定错误，没有任何事实和法律依据。其次，虽然定海区政府在本案审理期间已作出撤销《林地权属证明》中涉及林木权属认定的内容。但该关于部分撤销《林地权属证明》的通知却又添加与本次审批无关的内容，对徐春苗申请再审的（2019）最高法行申12249号、12250号两案产生重要影响，此关键证据将影响徐春苗的合法权益，应该予以撤销。就算定海区政府已经完全改变了原行政行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款规定，一审法院应当依法作出确认违法的判决。只有确认违法，徐春苗才可以申请行政赔偿，这也对徐春苗的合法权益产生影响，具有诉的利益。在判定滥诉的情况下，定海区政府却作出部分撤销《林地权属证明》的通知，显然是不可能的。原审认定自相矛盾，滥诉事实不存在。一审庭审程序违法，定海区政府在没有提供任何证据和答辩意见的情况下，当庭突然增加滥诉的答辩，违反法律规定。原审也没有给徐春苗就滥诉问题合理的举证期限，对徐春苗提供的该方面证据也没有质证，迳行裁定，显然违反法律规定。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，严重损害徐春苗的合法权益，恳请二审依法支持徐春苗的上诉请求：1.撤销一审裁定；2.指令审理或者发回重审。定海区政府答辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。二、徐春苗诉请缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立。首先，一审法院经审理查明，2017年至2019年期间，徐春苗针对舟山500千伏联网输变电工程项目向舟山市及定海区两级有关行政机关、复议机关、人民法院提起各类案件共计60余件的事实，已被该院(2019)浙09行终65号、66号、67号、68号生效行政裁定认定为滥用诉权的行为。定海区政府认为，徐春苗对定海区政府出具给浙江省林业厅的《林地权属证明》提起诉讼，亦是涉舟山500千伏联网输变电工程建设项目提起的行政诉讼，且涉案工程涉及的包括徐春苗家庭户在内的80余户自留山及树木补偿金已发放到社区，徐春苗拒绝领取；如徐春苗对该补偿款有异议，可以通过民事诉讼等途径予以救济。被诉《林地权属证明》对徐春苗合法权益不产生实际影响，其拒绝领取林木补偿款又未提起民事诉讼，而坚持对林木权属事项提起诉讼，明显不具有解决权利纠纷的实质目的，主观上滥用权利的意图明显，属于法律所禁止的滥诉行为。其次，在本案审理期间，定海区政府已撤销《林地权属证明》中涉及林木权属认定的内容。被诉《林地权属证明》对徐春苗合法权益不产生实际影响。最后，徐春苗上诉称一审庭审调查程序违法，缺乏依据。一审法院经听取双方当事人意见，审理查明案件事实，未经开庭依法作出行政裁定，符合行政诉讼法相关规定。请求二审驳回上诉，维持原裁定。本院认为，二审审查重点在于徐春苗提起本案诉讼是否存在滥诉。首先，对于徐春苗主张的违法征收行为。根据本院（2019）浙行终72号生效裁定的认定：“《浙江省电网设施建设保护和供用电秩序维护条例》第八条第二款规定：‘对不需要办理土地征收手续的架空电力线路的杆（塔）基础、拉线基础用地，电网设施建设单位应当给予土地承包经营权人、集体土地所有权人或者建设用地使用权人等权利人相应补偿；补偿时，应当告知权利人有遵守本条例第二十条第一项和第二项规定的义务。’案涉的500千伏电网塔基占用上诉人的自留山土地面积较小，且非常分散，建设单位已经将补偿款发放到上诉人所在的虹桥社区，根据上述规定，无需办理土地征收手续。上诉人亦未提供证据证明其自留山已经过有关机关批准征收，其提供的定党政办发[2016]198号文件、《情况说明》等也不能证明定海区政府实际组织实施了征地行为。因此，在上诉人的土地无需征收、且定海区政府实际也未征收的情况下，上诉人起诉要求确认定海区政府的征地行为违法，缺乏基本事实根据。”即案涉500千伏联网输变电工程项目建设并未征收徐春苗户承包的林地，且建设单位已将补偿款发放到徐春苗所在的虹桥社区，原审也查明案涉500千伏联网输变电工程建设对涉及的80余户自留山及树木补偿金均已发放到社区，除徐春苗户外，均已发放领取完毕。概言之，徐春苗主张的案涉500千伏联网输变电工程项目建设违法征收其承包林地的行为并不存在，其据此提出的要求行政机关作出相应补偿的权利亦无从谈起。其次，根据舟山市中级人民法院（2019）浙09行终65号、66号、67号、68号等行政裁定的认定，徐春苗以案涉工程铁塔建设侵犯其户自留山上的树木为由，从不同角度，以不同理由，对不同的行政机关提起行政复议和行政诉讼。据不完全统计，2017年至2019年期间，徐春苗针对舟山500千伏联网输变电工程项目向舟山市、区两级有关行政机关、复议机关、人民法院提起各类案件共计60余件。徐春苗还就涉案工程中浙江省发展和改革委员会立项审批、浙江省环保厅环评审查意见、浙江省林业厅林地许可等行为向国家有关部委申请行政复议，复议后在省厅所在地杭州法院或者国家部委所在地北京法院提起相关行政诉讼。保障公民、法人和其他组织依法行使诉讼权利，是人民法院的职责和义务，但公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，必须符合《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的条件；公民、法人或者其他组织提起的诉讼明显不成立或者滥用起诉权利的，人民法院有权不予受理。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，对各类滥用诉讼权利行为，必须实施必要的规制，以保障有限的司法资源能为正常行使诉讼权利的当事人提供必要且充裕的司法救济。《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（法发〔2015〕6号）规定，要加强诉讼诚信建设，规范行使诉权行为，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，要依法加大惩治力度。《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发〔2016〕21号）第二十二条规定，加大对虚假诉讼、恶意诉讼等非诚信诉讼行为的打击力度，充分发挥诉讼费用、律师费用调节当事人诉讼行为的杠杆作用，促使当事人选择适当方式解决纠纷。当事人存在滥用诉讼权利、拖延承担诉讼义务等明显不当行为，造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）明确要求，正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为。意见第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。第十七条规定，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。考察本案相关联的一系列行政复议、行政诉讼案件，可知徐春苗的实质诉求是要求确认案涉项目建设的征收行为违法并给予其要求的征收补偿，而之前的生效裁定已经明确其所称的行政机关征收其承包林地的行为并不存在，针对徐春苗提起本案诉讼的权属证明，定海区政府也实际撤销了关于林木权属部分的证明内容，徐春苗也明确知晓，在此情况下，其仍然申请行政复议和提起行政诉讼，属于典型的滥用诉权。因此，一审法院参照前述文件规定精神，认定徐春苗在没有新的事实和理由的情况下，针对舟山500千伏联网输变电工程相关事项重复、反复提起行政诉讼或行政复议，属于法律所禁止的滥诉行为，并据此裁定驳回起诉，并无不当。因对于原告是否构成滥诉的认定属于法院主动审查的问题，并不以被告行政机关抗辩为前提，故徐春苗认为一审法院程序违法，缺乏依据，不能予以支持。至于徐春苗上诉提出的本院（2019）浙行终644号行政裁定问题，该裁定作出于舟山市中级人民法院（2019）浙09行终65号、66号、67号、68号等行政裁定的认定徐春苗滥诉之前，且裁定仅针对被诉行政行为是否可诉进行了审查，故不能由是推知本院确认徐春苗提起本案诉讼不存在滥诉的情形。此外，徐春苗提起本案诉讼提交了四份新的证据材料，包括：北仑区政府出具的林地权属证明、定海区政府作出的两份《关于部分撤销〈林地权属证明〉的通知》、一审法院王卫东法官与舟山市政府工作人员会见的微信截图、浙土字（3309）A[2017]-0002《浙江省建设用地审批意见书》《政府信息公开申请答复告知书》《环南街道盘峙社区征收集体土地房屋补偿安置实施方案》和浙计经基[1998]215号文件。二审中，徐春苗还提出了两份调查取证申请，申请调取舟政复（2019）19号舟山市人民政府发给定海区政府的行政复议建议书，以及（2019）浙行终1076号案件的庭审笔录和录像，前述证据材料和申请均与本案讼争缺乏关联，且鉴于前述分析理由，均不能予以采信。综上，徐春苗的上诉理由不能成立。原审法院裁定驳回其起诉，正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇二〇年四月九日书记员 朱胤佐