浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终258号上诉人（原审原告）叶丽娟，女，1968年12月10日出生，汉族，住建德市。被上诉人（原审被告）建德市人民政府，住所地建德市新安江街道新安路1号。法定代表人朱欢，市长。委托代理人黄仕军、马聿浩，建德市司法局工作人员。叶丽娟诉建德市人民政府（以下简称建德市政府）其他行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）浙01行初646号行政裁定，驳回原告叶丽娟的起诉。叶丽娟不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月2日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审查后，现已审理终结。原告叶丽娟诉称：原告不服建德市规划和自然资源局作出的〔2019〕1号《不予赔偿决定书》（以下简称案涉不予赔偿决定），向被告申请行政复议。原告于2019年9月11日收到落款时间为2019年9月4日的建政复决字〔2019〕33号《不予受理决定书》（以下简称被诉复议不予受理决定）。该不予受理决定认定事实不清，适用法律错误。属行政复议不作为，侵害原告合法权利。特此起诉，请求确认被告作出被诉复议不予受理决定的行政行为违法。被告建德市政府辩称：答辩人作出的被诉复议不予受理决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。原告于2019年6月9日通过EMS邮政特快专递向建德市规划和自然资源局邮寄《保护叶丽娟合法权益申请书》一份，申请内容为：请求你机关对拆毁申请人住房承担相应责任，对毁坏申请人财产与朱欢市长协调，并作出赔偿，将结果以书面形式告知申请人。2019年6月10日，建德市规划和自然资源局收到该申请书。2019年7月3日，建德市规划和自然资源局作出案涉不予赔偿决定并通过挂号信送达原告。原告于2019年9月2日向答辩人申请行政复议，请求确认建德市规划和自然资源局所作案涉不予赔偿决定违法，确认建德市规划和自然资源局不履职的行政行为违法。答辩人认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”据此，行政机关作出不予赔偿决定，赔偿请求人不服的，应向人民法院提起诉讼，原告提出行政复议申请，不属行政复议受案范围。答辩人于2019年9月2日收到《行政复议申请书》及相关资料，于2019年9月4日作出被诉复议不予受理决定，于2019年9月6日将该不予受理决定送达给原告，程序合法，不存在原告起诉状中所称的行政复议不作为。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。原审法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原告叶丽娟申请行政复议，请求“1.确认被申请人（建德市规划和自然资源局）作出2019年7月3日（应为2019年7月3日作出，原文如此）〔2019〕1号《不予赔偿决定书》的行政行为违法。2.确认被申请人不履职的行政行为违法。”然而，根据《国家赔偿法》第十四条第二款的规定，赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。换言之，赔偿义务机关作出的赔偿或不予赔偿决定不能直接作为被诉行政行为，不属于人民行政诉讼受案范围。建德市规划和自然资源局在作出案涉不予赔偿决定时，已经清楚告知原告寻求救济的正确途径，原告执意申请复议并提起本案诉讼实无必要。该院同时认为，行政复议决定属于行政复审行为，复议机关对不属于行政诉讼受案范围的事项作出复议决定，在其没有创设新的权利义务内容的情况下，对当事人的权利义务明显不产生实际影响，此类行政复议决定不属于行政诉讼的受案范围。当事人对此类行政复议决定不服提起诉讼的，应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告叶丽娟的起诉。上诉人叶丽娟上诉称：1.一审裁定认定事实错误。（1）本案未经法庭调查、未经庭审质证,一审法院直接采信未经质证的被上诉人行政答辩状、被诉复议不予受理决定等材料，于法无据。（2）上诉人向建德市规划和自然资源局申请保护上诉人合法权益，不属于申请国家赔偿。首先，该局作为寿昌江流域治理工程征收的项目申报、发布征地补偿安置方案公告单位，依法应当对案涉房屋被征收后上诉人的财产予以保护。其次，上诉人的合法权益因被上诉人征收行为遭受重大损失，依法向建德市规划和自然资源局申请保护，属于该局的法定职责范围。该局收到上诉人的申请后，认定是国家赔偿申请，并作出案涉不予赔偿决定，认定事实、适用法律错误。（3）被上诉人不受理上诉人的行政复议申请,严重违法。依据《浙江省行政程序办法》第四十八条的规定，建德市规划和自然资源局应当履行职责，其把履职申请视为国家赔偿申请，明显违法。被上诉人对应当受理的行政复议拒绝受理，亦属违法。2.一审驳回上诉人的起诉严重违法。依据《行政诉讼法》第十二条第（六）项的规定，上诉人申请建德市规划和自然资源局履行保护财产权职责，其拒绝履行，应当属于行政复议的受理范围，亦属于人民法院受案范围。一审驳回上诉人的起诉，涉嫌维护被上诉人的违法行为。3.一审裁定适用法律错误。一审法院错误认定上诉人的保护合法权益申请为国家赔偿申请，以《国家赔偿法》第十四条第二款的规定驳回上诉人的起诉，系适用法律错误，应予撤销。请求撤销一审裁定，依法确认被上诉人作出被诉复议不予受理决定的行政行为违法。被上诉人建德市政府答辩称：1.答辩人作出的被诉行政复议不予受理决定，认定事实清楚，适用法律准确。上诉人于2019年6月9日通过EMS邮政特快专递向建德市规划和自然资源局邮寄《保护叶丽娟合法权益申请书》一份，申请内容为：请求你机关对拆毁申请人住房承担相应责任，对毁坏申请人财产与朱欢市长协调，并作出赔偿，将结果以书面形式告知申请人。2019年6月10日，建德市规划和自然资源局收到该申请书。2019年7月3日，建德市规划和自然资源局作出案涉不予赔偿决定并通过挂号信送达上诉人。上诉人请求确认建德市规划和自然资源局所作案涉不予赔偿决定违法，确认建德市规划和自然资源局不履职的行政行为违法，于2019年9月2日向答辩人申请行政复议。答辩人认为，《国家赔偿法》第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”据此，行政机关作出案涉不予赔偿决定，赔偿请求人不服的，应向人民法院提起诉讼，上诉人提出行政复议申请，不属行政复议受案范围。2.答辩人作出被诉复议不予受理决定程序合法。答辩人于2019年9月2日收到《行政复议申请书》及相关资料，于2019年9月4日作出被诉复议不予受理决定，于2019年9月6日将该复议不予受理决定书送达给上诉人。以上情况表明，答辩人在收到上诉人的行政复议申请后，已经依法履行了审查、不予受理、送达等程序，作出不予受理决定程序合法，不存在上诉人起诉状中所称的行政复议不作为。综上，请求法院依法裁定驳回上诉人的上诉。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，上诉人叶丽娟申请行政复议，请求“1.确认被申请人（建德市规划和自然资源局）作出2019年7月3日（应为2019年7月3日作出，原文如此）〔2019〕1号《不予赔偿决定书》的行政行为违法。2.确认被申请人不履职的行政行为违法。”但根据《国家赔偿法》第十四条第二款的规定，赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。据此，在赔偿义务机关作出的赔偿或不予赔偿决定后，如赔偿请求人有异议，可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中，在建德市规划和自然资源局在作出案涉不予赔偿决定后，上诉人应当按照《国家赔偿法》第十四条第二款的指引，直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。在建德市规划和自然资源局作出的案涉不予赔偿决定明确告知寻求司法救济正确途径的情况下，上诉人仍执意申请行政复议，不符合《国家赔偿法》第十四条第二款的规定。作为行政复议机关的被上诉人建德市政府对明显不应该申请复议的情形，作出被诉复议不予受理决定，对上诉人的权利义务不产生实际影响。当事人对此类行政复议不予受理决定不服提起诉讼的，应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。原审法院据此裁定驳回起诉，并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  徐亮亮二〇二〇年四月七日书记员  刘 芳·2·