浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终651号上诉人（原审原告）王则忠，男，1945年8月28日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。委托代理人王静，北京中师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人陈秋晨，温州市行政复议局工作人员。委托代理人林悠然，温州市行政复议局工作人员。王则忠诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）规划行政复议一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年2月20日作出（2019）浙03行初659号行政判决。王则忠不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年4月23日组织双方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案项目名称为龙湾城市中心区城中村改造工程（永中单元Ｇ-09地块）。申请用地单位为温州高新技术产业开发区投资建设开发有限公司（以下简称高新区投资公司）。2018年10月31日，高新区投资公司向原温州市规划局龙湾分局提交《申请表》。2018年11月1日，原温州市规划局核发地字第浙规证2018-030300064号《建设用地规划许可证》（以下简称涉案建设用地规划许可证）。该证载明：用地位置温州市龙湾城市中心区永中单元（0577-ＷＺ-ＹＢ-08）控制性详细规划（修编）Ｇ-09地块，用地性质为二类居住用地Ｒ2，次用地性质商业用地Ｂ1，用地面积17352.95平方米。2018年11月2日，涉案建设用地规划许可证在政府网上予以公示，并在温州市××北××区永中单元Ｇ-09地块项目现场张贴公示。王则忠称于2019年4月1日通过申请政府信息公开获知涉案建设用地规划许可证，其土地及房屋在该用地规划范围之内。王则忠不服，向温州市政府申请行政复议，请求撤销涉案建设用地规划许可证。温州市政府于2019年5月27日收到复议申请材料，5月29日受理，同日向温州市自然资源和规划局邮寄《行政复议答复通知书》，该局于5月30日收到后，于6月7日向温州市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年7月19日，温州市政府作出温政行复〔2019〕77号行政复议决定书（以下简称77号复议决定），认为建设用地规划许可是规划行政部门确认建设项目用地位置、面积、允许建设的范围及相关规划条件是否符合城市总体规划和控制性详细规划后作出的行政许可，是对建设项目及建设方向的事先控制评估，并不涉及物权的处分，不会对相关人的物权产生直接影响。本案中，温州市政府作出的涉案建设用地规划许可证系对龙湾城市中心区城中村改造工程项目的建设用地规划许可，其直接对象并非王则忠，对王则忠的合法权益不会产生影响，王则忠与涉案建设用地规划许可证没有利害关系，决定驳回王则忠的行政复议申请。另查明，2019年1月，因机构改革，原温州市规划局与其他部门的职权经整合，组建温州市自然资源和规划局，不再保留温州市规划局。原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地。因此，建设用地规划许可仅是申请建设用地的前提条件，并不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。原温州市规划局作出建设用地规划许可行为，本身并不会直接影响原告的物权等合法权益。如果原告认为自己的合法权益受到了侵害，可以在征收或补偿环节依法寻求救济，而非在核发建设用地规划许可证环节。同时，原告尚未签订补偿安置协议，没有对货币补偿或实物安置作出选择，其主张安置房屋建在涉案地块范围之内，并据此主张与涉案建设用地规划许可之间具有利害关系，缺乏依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，申请人与具体行政行为具有利害关系，是受理行政复议申请的前提条件；受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。被告受理复议申请后，认为原告与申请复议的涉案建设用地规划许可证并无利害关系，不符合受理条件，作出驳回复议申请的复议决定适用法律正确。被告受理原告的行政复议申请后，依法通知温州市自然资源和规划局答复，在法定期限内作出被诉复议决定，并向原告送达，复议程序合法。综上，原告的诉讼请求缺乏依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王则忠的诉讼请求。王则忠上诉称：1.涉案建设项目选址的用地范围包括上诉人享有合法权利的土地、房屋，与上诉人具有利害关系。上诉人房屋位于涉案建设项目工程范围内，上诉人合法享有的土地及房屋未经合法征收，被上诉人作出涉案建设用地规划许可证时上诉人仍享有合法的土地使用权和房屋所有权，上诉人当然与此具有法律上的利害关系。2.温州市自然资源和规划局作出涉案建设用地规划许可证的行政行为，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条及第四十七条第一款规定的法定许可程序，未依法保障上诉人及广大村民的陈述、申辩和听证的权利，应予撤销。3.涉案建设用地规划许可证作出的过程中存在诸多违法之处，被上诉人对于上诉人的复议申请在未实质审查的情况下，即作出驳回决定，明显违法，应予撤销。原审法院驳回诉讼请求属于事实认定不清，适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，上诉费用由被上诉人承担。温州市政府答辩称：1.77号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是规划行政部门确认建设项目用地位置、面积、允许建设的范围及相关规划条件是否符合城市总体规划和控制性详细规划后作出的行政许可，是对建设项目及建设方向的事先控制评估，并不涉及物权的处分，不会对相关人的物权产生直接影响。本案中，规划许可的直接对象并非上诉人，对上诉人的合法权益不会产生影响，上诉人与涉案规划许可没有利害关系，因此答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回上诉人的行政复议申请。2.答辩人受理复议申请后，依法通知温州市自然资源和规划局答复，在法定期限内作出被诉复议决定，并向上诉人送达，复议程序合法。上诉人的诉讼请求缺乏依据，原审判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，上诉人王则忠以其享有合法权利的土地、房屋在涉案建设用地规划许可范围内为由，提起行政复议申请，因不服被上诉人温州市政府作出的77号复议决定而提起本案诉讼。本案的争议焦点是上诉人的复议申请是否符合行政复议的受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议申请受理条件为：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。该条例第四十八条第一款规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地。因此，建设用地规划许可证仅是申请建设用地的前提条件，既非赋予建设单位土地使用权的法律凭证，亦非批准其占用、使用该土地的法律文件，不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。原温州市规划局向高新区投资公司颁发涉案建设用地规划许可证，本身并不会直接影响上诉人的合法权益。因此，上诉人与涉案建设用地规划许可行为不具有利害关系，其复议申请不符合法律规定的行政复议受理条件。被上诉人作出77号复议决定，驳回上诉人的复议申请，并无不当，程序上亦符合法律规定。上诉人如认为自己的合法权益在征地拆迁、安置补偿等环节受到侵害，有权依法在相应环节寻求救济。上诉人就涉案建设用地规划许可行为合法性所提的上诉理由，不属于本案审理范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王则忠负担。本判决为终审判决。审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二〇年四月二十六日书记员  韦若莎·7·