安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖行终345号上诉人（一审原告）王文刚，男，1958年11月18日出生，汉族，住安徽省淮南市八公山区。委托代理人许波，安徽舜耕山律师事务所律师。委托代理人桑磊，安徽舜耕山律师事务所律师。被上诉人（一审被告）淮南市八公山区人民政府，住所地安徽省淮南市八公山区丁山路，统一社会信用代码113404050030611677。法定代表人朱杰，该区区长。委托代理人闫绍清，该区政府工作人员。委托代理人吴佩玲，安徽韶美律师事务所律师。一审第三人淮南市佳联房地产开发有限公司，住所地安徽省淮南市八公山区土坝孜大马路，统一社会信用代码9134040074893089X5。法定代表人毕盛林，该公司董事长。委托代理人李瑞，安徽百大律师事务所律师。一审第三人淮南市运输总公司，住所地安徽省淮南市田家庵区淮舜北路，统一社会信用代码913404001502334677。法定代表人孙祥喜，该公司总经理。委托代理人宋馨，该公司工作人员。上诉人王文刚因诉淮南市八公山区人民政府（以下简称八公山区政府）不履行行政协议一案，不服淮南市中级人民法院（2019）皖04行初102号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人王文刚委托代理人许波、桑磊，被上诉人八公山区政府委托代理人闫绍清、吴佩玲，一审第三人淮南市佳联房地产开发有限公司（以下简称佳联公司）委托代理人李瑞，一审第三人淮南市运输总公司委托代理人宋馨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王文刚向一审法院起诉称，被告为加快城市棚户区改造步伐，改善群众居住环境，设立八公山区瓷器厂东门棚户区改造二期项目拆迁办公室（以下简称拆迁办），并以拆迁办的名义与原告在2016年12月19日签订《房屋征收安置补偿协议》。协议约定被告征收原告坐落于X村的房屋，并以产权调换的方式将第三人佳联公司开发的锦绣东苑75#601室一套房屋交付给原告。经过实际测绘，安置房大于原告被拆迁房屋的面积，原告获得的临时安置补助费、搬迁补助费、搬迁奖励费用抵销安置房超出面积价款后，还需支付72924元安置房房款。协议签订后，原告履行了腾房义务，并按被告要求将72924元支付给第三人佳联公司，5931.2元房屋所有权改制转让金支付给第三人淮南市运输总公司。但被告与第三人至今未按协议约定将锦绣东苑75#601室房屋交付给原告。原告认为，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，房屋征收主体是被告八公山区政府，《房屋征收安置补偿协议》签订后，被告应当履行合同义务，现根据法律规定，起诉至法院，请求：1、判令被告与两第三人共同承担将锦绣东苑75#601室房屋交付给原告的责任；2、本案诉讼费用由被告承担。一审法院经释明，原告当庭明确诉讼请求为：1、判令被告承担将锦绣东苑75#601室房屋交付给原告的责任；2、本案诉讼费用由被告承担。八公山区政府一审答辩称，一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第八条等规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，是指市、县级人民政府在具体的房屋征收与补偿工作中具有确定房屋征收部门及确需要征收房屋时作出房屋征收决定，具体的房屋征收与补偿工作则是由房屋征收部门委托的房屋征收实施单位承担，因此答辩人不是本案适格被告。二、案涉《房屋征收安置补偿协议》系八公山区瓷器厂东门口棚户区改造项目拆迁办公室自行与原告签订，答辩人未参与且不知晓。第三人佳联公司系淮南市瓷器厂棚户区改造一期项目的开发商。涉案房屋系淮南市瓷器厂棚户区改造二期项目，该项目至今未正式启动，答辩人未确定房屋征收部门亦未委托相关开发商实施征收、补偿工作。原告既未与答辩人签订《征收补偿协议》，也未向答辩人提交被征收房屋有效房产证明、未向答辩人交付被征收房屋，更未向答辩人交付72924元安置房款，故答辩人不是本案适格被告，请求驳回原告的诉讼请求。一审第三人佳联公司陈述称，原告房屋不在征收范围内，签订征收安置补偿协议后，原告未实际交付该房屋，其未对该房屋拆迁，现其同意将收取的费用退还给原告，并按银行同期贷款利率支付资金占用费。一审第三人淮南市运输总公司陈述称，原告主动申请要求房改，其按照每平米220元标准收取房改费用，然后出具了说明。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼的受案范围，其中第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”诉讼。第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。所谓行政协议，是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。首先，结合原、被告及第三人提供的材料，均无法反映出八公山区政府对八公山瓷器厂东门口棚户区改造项目二期国有土地上的房屋实施了征收，王文刚也未举证证明其位于运输村的房屋在政府确定的征收范围内。其次，八公山区政府否认与王文刚签订《房屋征收安置补偿协议》的八公山区瓷器厂东门口棚户区改造二期项目拆迁办公室系其设立，且王文刚也不能提供证据证实八公山区政府实际参与了该协议的签订或其将房屋交付给了八公山区政府。根据协议约定，王文刚将72924元的安置房差价款付给了第三人佳联公司，亦非八公山区政府。综上，在没有相应证据证明八公山区政府对王文刚X村房屋所在地块发布征收公告、参与涉案协议的签订、接收房屋或收取安置房面积补差款的情况下，虽涉案《房屋征收安置补偿协议》中冠有“征收”字样，但并不能据此认定其性质为行政协议，故本案不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回王文刚的起诉。王文刚上诉称，一、一审法院认定八公山区政府不是八公山区瓷器厂东门口棚户区改造二期项目(以下简称二期项目)的征收、补偿主体是错误的。《房屋征收安置补偿协议》的内容为二期项目国有土地上房屋(上诉人X村X栋X号的房屋)征收与补偿的相关事宜。根据《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》第四条第一款“落实地方责任。各省(区、市)人民政府对本地区城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设工作负总责……”及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”之规定，棚户区改造项目的征收、补偿主体只能是人民政府。《淮南市人民政府办公室关于印发淮南市加快新型城镇化建设工作方案的通知》附件《淮南市重点工程项目情况统计表》载明了瓷器厂东门口棚户区改造二期项目及投资额，根据该通知附件并结合上诉人提交的《淮南市人民政府关于加快推进棚户区(危旧房)改造的意见》《2010年八公山区棚户区改造汇报资料》两份证据证明，二期项目归八公山区政府管辖。因此，该区政府系二期项目的征收、补偿主体。二、拆迁办应当由八公山区政府设立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。据此，涉案房屋的行政征收主体只能是八公山区政府。本案中，八公山区政府虽否认拆迁办是由其设立，但并未举证证明拆迁办的设立主体是谁。因此，八公山区政府应承担举证不利的后果，继续履行《房屋征收安置补偿协议》中的征收、补偿义务。综上，八公山区政府系二期项目的征收、补偿主体，上诉人与拆迁办签订的《房屋征收安置补偿协议》系行政协议，本案属于行政诉讼的受案范围。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“事实根据”，是指被诉行政行为确实存在，且该行为系起诉人列明的被告所作出。本案中，王文刚以八公山区政府为被告提起诉讼，请求判令八公山区政府履行征收补偿协议。但从王文刚提供的《房屋征收补偿安置协议》来看，该协议甲方（征收人）为“八公山区瓷器厂东门口棚户区改造二期项目拆迁办公室”，协议落款甲方所盖印章名称为“八公山区瓷器厂东门口棚户区改造项目拆迁办公室”，并无“二期”字样。八公山区政府称其尚未就八公山区瓷器厂东门口棚户区改造二期项目作出房屋征收决定，无论是“八公山区瓷器厂东门口棚户区改造项目拆迁办公室”，还是“八公山区瓷器厂东门口棚户区改造二期项目拆迁办公室”，均非其设立，因其并未对王文刚的房屋作出征收决定，故王文刚签订的案涉《房屋征收补偿安置协议》与八公山区政府无关，王文刚起诉八公山区政府没有事实根据。王文刚虽坚持以八公山区政府为被告提起本案诉讼，但其并未提供证据证明八公山区政府已经对其案涉房屋作出了征收决定，亦无证据证明“八公山区瓷器厂东门口棚户区改造项目拆迁办公室”或者“八公山区瓷器厂东门口棚户区改造二期项目拆迁办公室”系八公山区政府所设立，且其案涉房屋、协议约定的款项均非交付给八公山区政府。王文刚虽上诉称，八公山区瓷器厂东门口棚户区改造二期项目已经列入计划，八公山区政府是该项目的房屋征收主体，“八公山区瓷器厂东门口棚户区改造二期项目拆迁办公室”应当是八公山区政府设立，但这只是其推断，其并未提供相应证据予以证明，故其该上诉主张不能成立。因王文刚提供的证据并不能证明案涉《房屋征收补偿安置协议》与八公山区政府有关联，故其以八公山区政府为被告提起本案诉讼，缺乏事实根据，一审裁定驳回其起诉，并无不当。综上，王文刚提起的本案诉讼缺乏事实根据，一审裁定驳回其起诉并无不当。上诉人王文刚的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年四月二十八日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……