浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1728号上诉人（原审被告）杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区富春街道桂花路25号。法定代表人吴玉凤，区长。委托代理人盛平、营楠，杭州市富阳区行政复议局工作人员。被上诉人（原审原告）吕中明，男，1951年11月28日出生，汉族，住杭州市富阳区。被上诉人（原审原告）吕生洪，男，1952年2月25日出生，汉族，住杭州市富阳区。被上诉人（原审原告）吕会水，男，1950年2月14日出生，汉族，住杭州市富阳区。被上诉人（原审原告）吕林水，男，1960年5月6日出生，汉族，住杭州市富阳区。上述四被上诉人共同委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。被上诉人（原审原告）俞建龙，男，1948年11月4日出生，汉族，住杭州市富阳区。吕中明、吕生洪、吕会水、吕林水、俞建龙诉杭州市富阳区人民政府行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年9月3日作出（2019）浙01行初206号行政判决。杭州市富阳区人民政府（简称“富阳区政府”）不服，向本院提出上诉。本院于2019年10月23日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。合议庭经阅卷，调查询问了当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案报最高人民法院延长了审限。现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年10月22日，交投集团和渌渚镇政府联合发布《房屋搬迁公告》，主要内容为：经杭州市富阳区人民政府研究决定，富阳区循环经济产业园项目按照“一次规划，分期实施”的原则，先行启动区块一范围内的房屋搬迁工作。公告如下：一、项目名称。二、本次房屋搬迁范围。房屋搬迁范围：富阳区循环经济产业园项目房屋搬迁区块一。具体范围以富阳区循环经济产业园项目房屋搬迁范围图（详见附件1）中区块一红线范围为准。三、搬迁人和被搬迁人。搬迁人：交投集团搬迁实施单位：渌渚镇政府；被搬迁人：搬迁范围内涉及房屋及其附属物的合法所有权人。四、房屋搬迁补偿安置方案（详见附件2）。五、房屋评估、签约、腾空时间。附件2《房屋搬迁方案》规定：为确保富阳区循环经济产业园项目房屋搬迁工作顺利实施，充分保障被搬迁人的合法权益，并参照《杭州市富阳区征收集体所有土地房屋补偿实施细则》等法律、法规和文件精神规定，结合实际，特制定本搬迁补偿安置方案。一、实施搬迁范围。二、搬迁人和被搬迁人。三、评估、签约、腾空期限。本项目按照“一次规划、分期实施”的原则，先行启动区块一房屋搬迁工作，区块一房屋评估、签约、腾空期限的时间如下：……2018年12月27日前，完成房屋腾空及交房工作。……四、补偿安置依据及房屋认定。五、被搬迁房屋补偿。六、立户和人口及时间界定。七、被搬迁人安置。八、奖励办法。九、法律责任。（一）被搬迁人在原房屋产权、使用状况等方面弄虚作假，骗取超面积安置或者超额补偿的，按照相关法律法规规定进行处罚。（二）拒绝、阻碍国家工作人员依法执行公务的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚法》处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。（三）人事补偿工作单位的工作人员在公务中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予处分。十、其他。（一）迁建宅基地的选择和分配，遵循公开、公平、公正及“先签约、先选宅基地”的原则，由渌渚镇政府组织被搬迁人按照批次选择安置区块宅基地。……（二）被搬迁人在搬迁补偿安置协议签订后，不得私自拆除在评估清单中已明确补偿的房屋及其附属物、否则搬迁人将根据评估清单扣除对应的补偿资金。违反相关法律的，追究相应的赔偿和法律责任。（三）本方案由渌渚镇政府负责解释。2018年11月28日，原告吕中明等4人、原告俞建龙和案外人俞春标等3人不服，向被告富阳区政府申请行政复议，请求“撤销被申请人渌渚镇政府2018年10月22日作出的房屋搬迁之行政行为”。被告于11月29日收件，于11月30日作出《行政复议申请材料补正通知书》，要求复议申请人明确复议请求“撤销被申请人渌渚镇政府2018年10月22日作出的房屋搬迁之行政行为”是否指向《房屋搬迁公告》，说明《房屋搬迁公告》侵犯其合法权益的情况并提供相关证据材料。12月4日，复议申请人提交《行政复议补正说明》，认为被申请复议的行政行为是房屋搬迁决定，《房屋搬迁公告》是被申请复议行政行为的形式和载体，申请人的复议请求非常明确，被告的补正要求不符合行政复议法实施条例第二十九条的规定。12月11日，被告作出《行政复议申请受理通知书》，同时要求渌渚镇政府进行行政复议答复，12月27日，渌渚镇政府作出《行政复议答复书》，陈述了其所认为的案涉基本事实，提出案涉《房屋搬迁公告》不属于行政复议受案范围，被申请人主体亦不适格。理由是案涉房屋搬迁工作采取的是协议搬迁方式，渌渚镇政府是受交投集团委托的具体实施单位，案涉《房屋搬迁公告》没有侵犯申请人合法权益。富阳区政府于2019年1月30日作出《行政复议决定延期通知书》并邮寄给复议各方当事人。经审查，于2019年3月1日作出被诉之《行政复议决定书》，同日邮寄给复议各方当事人。原告等人于3月4日签收该《行政复议决定书》。现原告不服，向杭州市中级人民法院提起诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”该条规定的立法目的在于保证复议程序的公正性，排除批准机关作为复议机关的成见，故在复议受理时规定须以批准机关作为被申请人，相较而言，决定机关更应作为复议被申请人。案涉被申请复议的《房屋搬迁公告》首部明确载述：“经杭州市富阳区人民政府研究决定，富阳区循环经济产业园项目按照‘一次规划，分期实施’的原则，先行启动区块一范围内的房屋搬迁工作。公告如下：……”被告富阳区政府在复议审查过程中显然应当看到前述内容，但并未对此提出异议。可见，案涉被申请复议的《房屋搬迁决定》，尤其是“先行启动区块一范围内的房屋搬迁工作”确系被告作出的“决定”，应当以富阳区政府作为复议被申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（六）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围。”根据前述分析，案涉行政复议申请不属于被告的行政复议管辖范围，被告无权就此作出行政复议决定，亦无权就被申请复议的行政行为是否属于行政复议受案范围作出判断，被告作出被诉行政复议决定超越职权。因此，原告诉请撤销被诉行政复议决定的诉讼请求，本院予以支持；但要求被告重新作出行政复议决定的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（四）项之规定，判决撤销被告杭州市富阳区人民政府作出的富政复决〔2019〕7号《行政复议决定书》。驳回原告吕中明、吕生洪、吕会水、吕林水、俞建龙要求“判令被告重新作出复议决定”的诉讼请求。上诉人富阳区政府上诉提出：一、原审法院适用法律不当、法律解释有误。1.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条适用的前提是：下级机关依据法律、法规、规章的规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。本案中，无论是《富阳区循环经济产业园项目房屋搬迁公告》（简称《搬迁公告》），还是搬迁人杭州富阳区交通发展投资集团有限公司（简称“交投公司”）、搬迁实施单位杭州市富阳区渌渚镇人民政府（简称“渌渚镇政府”）具体实施的搬迁行为，都无相关的法律、法规、规章甚至规范性文件等规定应由上级人民政府即杭州市富阳区政府批准，故原审法院属适用法律错误。2.关于“经上级行政机关批准”的理解不当。“批准”从文义解释的角度看，即审批核准，是行政机关作出的正式的、自下而上的、可公开的、具有一定形式要件的审批或核准行为；而本案《搬迁公告》中载明：“经杭州市富阳区人民政府研究决定…..”，这实质上是行政机关内部上下级之间的请示与汇报行为，并非法律意义上的审批或核准行为，且上诉人针对此《搬迁公告》并未作出任何书面的行政决定。其次，考虑到行政办公实际，涉及到阆坞村整村补偿安置的重大事项，下级机关向上级机关报请指示，实属正常的行政办事流程，真正对外作出《搬迁公告》实施搬迁行为的是作为独立行政的渌渚镇政府，故原审法院对该条款存在扩大解释之嫌。而且从法理学角度来讲，法律上的解释的顺位低于文义解释的逻辑解释，该条款不存在文义和逻辑理解的歧义，故原审法院法律理解有偏差。二、行政复议认定事实清楚、适用法律正确，应当维持。渌渚镇政府并未对被上诉人实施房屋搬迁行为，且《搬迁公告》本身不属于行政复议的受案范围。上诉人经向渌渚镇政府调查了解，被上诉人吕中明、吕生洪、吕会水、吕林水等4人至今未与渌渚镇政府签订《房屋搬迁补偿安置协议》，亦未主动实施房屋搬迁行为；被上诉人俞建龙已签订《房屋搬迁补偿安置协议》。经调查，吕中明、吕生洪、吕会水、吕林水4人房屋已于2019年3月因房屋违建、危房鉴定的名义被渌渚镇政府强制拆除，真正对其权利义务有影响的是后续的房屋强制拆除行为，并非本案协议拆迁前提下的《搬迁公告》亦或搬迁决定。故《搬迁公告》亦或是渌渚镇政府的搬迁决定均未对被上诉人权利义务产生实际影响。其次，在本行政复议案件中，渌渚镇政府和交投集团作出的《搬迁公告》，虽是渌渚镇政府对外作出的行政行为，但其是在协议搬迁的大前提下作出的具有私法意义的行政行为，不具有公法意义上的强制效力，故对被上诉人并未产生法的效力、并未对其权利义务造成直接影响。加之，《搬迁公告》本身是房屋搬迁行为的过程性阶段行为，故不属于行政复议的受案范围。三、被上诉人就其房屋拆迁行为已向富阳法院提起行政诉讼，本案原审法院对于公平正义的追求已得到充分实现，被上诉人的救济途径已得到充分保障。行政诉讼本身追求的公平正义，应建立在节约行政成本、维护当事人各方合法权益的基础上，不应鼓励被上诉人运用手中救济途径滥诉。请求判决撤销原判中的第一项。被上诉人在法定期限内未作书面答辩。吕中明、吕生洪、吕会水、吕林水的共同委托代理人徐利平在二审庭询调查时答辩称：一、上诉人所称的原审法院适用法律不正确的观点是不能成立的。依照国务院法制办对《行政复议法实施条例》第13条的释义，如果说法律、法规、规章没有明确规定，下级行政机关作出某一行政行为，必须经上级行政机关批准的，但下级行政机关出于稳妥起见，或者说其他考虑请求予以批准的。这种情况，国务院法制办认为，为了促使行政机关养成严格依法行政，切实对其行为承担责任的良好习惯。同时，也为了行政复议案件的审理，能够切实发挥实效，此类案件的被申请人也应当为批准机关，这是国务院法制办的观点。所以上诉人的意见不符合国务院法制办的基本立场，其上诉理由不能成立。二、关于批准的形式。国务院法制办认为，在实际生活中比较常见往往是会议纪要这一类的表现形式。无论是会议纪要方式，还是敲个公章的方式，还是口头批准的形式，都可以是批准的载体。三、关于富阳区政府说搬迁公告不是公法意义上的行政行为，是私法意义上的行政行为，我们完全不认可这种观点。现在整个案涉村因为搬迁公告被闹的鸡飞狗跳。整村搬迁，背井离乡，都是因为富阳区政府批准的行为造成，当然也包括富阳区的主要领导三番五次到现场去督促，这种事情还不是公法意义上的公权力行使？四、我们在富阳区法院的8个案子跟本案搬迁公告的的批准行为没有关联性。我们也必须要指出，行政决定以及对行政决定的执行行政强制执行是两个不同的概念，也是两个不同的法律关系，所以不能混淆的。上诉人前面主张说自己是一个私法意义上的行为，然后你后面又采取了一个强制拆除的行为，逻辑上有点混乱。综上，我们认为一审法院的判决是正确的，符合国务院行政复议法实施条例第十三条的规定，也符合当时国务院法制办的最基本的立场。请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，被上诉人向本院提交了杭州市富阳区人民政府（2018）16号常务会议纪要，经质证，双方无异议，本院予以采信。经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：本案双方争议焦点是案涉的行政复议申请是否属于富阳区政府行政复议的管辖范围？根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（六）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围。”第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”本案中，案涉被申请复议的《房屋搬迁公告》首部明确载述：“经杭州市富阳区人民政府研究决定，富阳区循环经济产业园项目按照‘一次规划，分期实施’的原则，先行启动区块一范围内的房屋搬迁工作。公告如下：……”上诉人富阳区政府在复议审查过程中显然应当看到前述内容，但并未对此提出异议。在本案二审期间，被上诉人向二审法院提交的杭州市富阳区人民政府（2018）16号常务会议纪要，该会议纪要内容显示：“一、审议《循环经济产业园搬迁补偿方案》。会议听取了渌渚镇关于《循环经济产业园搬迁补偿方案》的情况汇报，并进行了认真讨论。……会议原则同意《循环经济产业园搬迁补偿方案》，由渌渚镇根据会议讨论的意见作进一步修改完善，报区政府法制办公室审核同意后组织实施。”可见，案涉被申请复议的《房屋搬迁决定》系经富阳区政府批准实施，应当以富阳区政府作为复议被申请人。根据前述分析，案涉行政复议申请不属于富阳区政府的行政复议管辖范围，富阳区政府就案涉的行政复议申请作出被诉行政复议决定超越职权。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市富阳区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王玉岳审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二〇年四月十日书记员  张 莹