山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终106号 上诉人（原审原告）付晓，男,1982年11月7日出生，汉族，住山东省烟台经济技术开发区。 委托代理人秦宏，泰安高新兴业法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）青岛市行政审批服务局，住所地青岛市市南区香港中路17号。 法定代表人陈立新，局长。 出庭负责人崔永兴，副局长。 委托代理人肖宝贵，该局工作人员。 委托代理人王新栋，山东琴岛律师事务所律师。 原审第三人青岛利家铭国际贸易有限公司，住所地青岛市保税区上海路34号三段五层5239。 法定代表人范立鹏，经理。 上诉人付晓因诉被上诉人青岛市行政审批服务局、原审第三人青岛利家铭国际贸易有限公司股东行政登记一案，不服青岛市市南区人民法院（2019）鲁0202行初123号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月31日通过互联网法庭公开开庭审理了本案。上诉人之委托代理人秦宏，被上诉人青岛市行政审批服务局的出庭负责人崔永兴及委托代理人肖宝贵、王新栋，原审第三人青岛利家铭国际贸易有限公司法定代表人范立鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，被告提交的涉案登记材料显示，2016年7月21日，原告付晓、案外人范立鹏委托案外人张增花向原青岛市工商行政管理局保税区分局（根据鲁编办[2002]号文，系原青岛市工商行政管理局派出机构，根据市局授权办理企业的登记注册和监管）申请设立青岛利家铭国际贸易有限公司，并提交了《公司登记（备案）申请书》、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》、指定委托代理人身份信息、法定代表人信息及身份证明、董事、监事、经理信息及身份证明、公司股东（××）出资情况、财务负责人及联络员信息、《股东会决议》、《公司章程》、《企业名称预先核准通知书》及住所使用证明等相关申请材料，上述材料中均有股东签字及身份证复印件证明。其中，法定代表人信息显示范立鹏为该公司法定代表人，董事、监事、经理信息显示付晓为公司监事，公司股东（××）出资信息显示出资人为范立鹏、付晓，出资比例分别为49%、51%。原青岛市工商行政管理局于2016年7月21日受理上述申请，经审查，于同日核准了青岛利家铭国际贸易有限公司的设立登记，并颁发了营业执照。原告对其被登记为股东的行为不服，遂提起本案行政诉讼。 原审另查明，原青岛市工商行政管理局等相关部门组建为青岛市市场监督管理局，本案原告于2019年7月21日向法院提起行政诉讼时，起诉的被告为青岛市市场监督管理局。青岛市市场监督管理局于诉讼中向法院提交《青岛市行政审批服务局职能配置、内设机构和人员编制规定》，该文件载明青岛市行政审批服务局“对划转的行政许可和相关政务服务事项，依法履行法定职责，并对行政审批行为承担相应的法律责任”，下设市场主体登记处，“负责市场主体设立等相关审批服务事项的受理、审查、决定等工作”。经原审法院释明，原告向原审法院提交申请，将被告青岛市市场监督管理局变更为青岛市行政审批服务局。 原审再查明，原审法院在诉讼中，曾就公司登记相关问题对范立鹏进行了询问，范立鹏在询问笔录中称“大约在公司注册的时间2016年7月21日前后，胡善立（朋友介绍认识的）和宋娜（我的同学和朋友）找到我和付晓说想注册公司，要求我们两人顶名成立公司，要借用我们的身份证，原件还是复印件我不记得了，后来公司注册成功，但是我没有去工商部门签名。我不认识付晓，听说付晓和胡善利是朋友，听说胡善利找的付晓，我不确定付晓是否同意顶名的事”，其还称“宋娜解释说因为有贷款不能注册公司，我当时就同意了，我知道公司成立了，我是法定代表人，但是具体公司业务我并没有参与。胡善利找的付晓，后来泰山法院有个案子涉及到青岛利家铭国际贸易有限公司，也有我和付晓、宋娜作为被告”。其还称“泰山法院有个案子涉及到青岛利家铭国际贸易有限公司”，“17、18年还有两个案子涉及到第三人公司”。 原审又查明，案外人魏传文因采购合同纠纷将青岛利家铭国际贸易有限公司、范立鹏、付晓、宋娜诉至泰安市泰山区人民法院，并申请查封上述当事人名下银行存款100万元。 在原审庭审中，原告付晓申请对涉案登记材料中的委托书、股东会决议等所有材料中“付晓”的签字是否系其本人所签进行司法鉴定。 原审法院认为，依照《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条之规定“工商行政管理机关是公司登记机关……”《青岛市行政审批服务局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第九项“对划转的行政许可和相关政务服务事项，依法履行法定职责，并对行政审批行为承担相应的法律责任”之规定及第四条“市场主体登记处负责市场主体设立等相关审批服务事项的受理、审查、决定等工作”，作出涉案行政行为的职权现已依法划转为青岛市行政审批服务局，故青岛市行政审批服务局系本案的适格被告。本案系原告不服股东登记案件，应从事实认定、适用法律和程序方面全面审查被告行政行为的合法性。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”《中华人民共和国公司管理条例》第二条规定：“有限责任公司和股份有限公司设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”第二十条之规定：“设立有限责任公司，应当由全体股东指定的代表或者共同委托的代理人向公司登记机关申请设立登记。……申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。法律、行政法规或者国务院决定规定设立有限责任公司必须报经批准的，还应当提交有关批准文件。”第五十一条规定：“公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理。”第五十三条规定：“公司登记机关对决定予以受理的登记申请，应当分别情况在规定的期限内作出是否准予登记的决定：（一）对申请人到公司登记机关提出的申请予以受理的，应当当场作出准予登记的决定。”《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发[2014]7号）第三条第三项规定：“明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。支持配合人民法院履行民事审判职能，依法审理股权纠纷、合同纠纷等经济纠纷案件，保护当事人合法权益。当事人或者利害关系人依照人民法院生效裁判文书或者协助执行通知书要求办理工商登记的，工商行政管理机关应当依法办理。”从上述法律规定可知，公司设立登记作为行政许可的一种，行政机关仅对公司登记环节中的申请材料做形式审查，申请人应对材料的真实性负责。本案中，案外人张增花持“范立鹏”“付晓”的相关委托材料向原青岛市工商行政管理局申请设立青岛利家铭国际贸易有限公司，并提交了《公司登记（备案）申请书》、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》、指定委托代理人身份信息、法定代表人信息及身份证明、董事、监事、经理信息及身份证明、公司股东（××）出资情况、财务负责人及联络员信息、《股东会决议》、《公司章程》、《企业名称预先核准通知书》及住所使用证明等相关申请材料，上述申请材料、文件齐全，符合法定形式，原青岛市工商行政管理局依法受理并作出涉案核准登记的行为，已经尽到了形式审查的义务，且依照上述相关规定当场作出核准登记，符合法定程序。本案的争议焦点为，原告付晓是否系被他人冒用身份提供虚假材料被登记为股东，涉案股东登记是否应被撤销。对此，原告主张其对公司设立毫不知情，申请材料中涉及“付晓”的签字均不是其本人所签，其系被冒用身份登记为股东，并申请司法鉴定。原审法院认为，《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》(国市监信[2019]128号)第三条规定：“审慎作出撤销登记决定。登记机关调查认定冒用基本事实清楚，或者公司和相关人员无法取得联系或不配合调查且公示期内无利害关系人提出异议，登记机关认为冒名登记成立的，应依法作出撤销登记决定。有证据证明被冒用人对该次登记知情或事后曾予追认，或者公示期内利害关系人提出异议经调查属实，登记机关认定冒名不成立的，应依法作出不予撤销登记决定。”从上述规定可知，对撤销登记应采取审慎的态度，在确有证据证明冒用基本事实清楚的情形下才应予以撤销，就本案而言，涉案公司有范立鹏和付晓两名股东，付晓的认缴出资比例为51%，经法院询问，范立鹏称该公司涉及多起民事诉讼，故一旦撤销对“付晓”的股东登记，涉案公司亦不能成立，势必影响众多案外人的利益，故对原告是否系被冒用身份这一基本事实更应审慎认定。首先，关于原告申请对涉案登记材料中的委托书、股东会决议等所有材料中“付晓”的签字是否系其本人所签进行司法鉴定的主张，范立鹏在接受法院询问时称在公司注册期间，“胡善立”和“宋娜”找到其和付晓，想借用二人身份证顶名注册公司，听说付晓和“胡善利”是朋友，找过付晓，但不确定付晓是否同意顶名的事，即便法院启动司法鉴定程序，鉴定结论认定“付晓”的签字与其在鉴定程序中的签字不是同一人笔迹，也仅能从形式上反映出申请公司登记材料中的签字并非其本人所签，但并不排除付晓对此知情并同意借用身份证顶名设立公司的可能性，并不能有效证明股东会决议等申请材料并非付晓本人真实意思表示，系虚假材料，也即原告申请司法鉴定关联的事实涉及股权效力，该争议与本案不属同一法律关系，原告在本案中申请司法鉴定并没有实质意义，故法院对原告的鉴定申请不予准许；其次，原告称其系被冒用身份登记为股东，但其在本次诉讼中提交的身份证与涉案登记申请材料中的身份证复印件内容完全一致，有效期均系2010年6月29日至2030年6月29日，其并未提交身份证丢失的相关证据，亦未对其身份是如何被冒用的作出合理说明，故对其该主张，法院不予采信。综上，原青岛市工商行政管理局作出涉案公司设立登记的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。原告的现有证据不足以证明他人冒用其身份提交虚假材料骗取公司登记的事实，故其所诉缺乏事实和法律依据，法院不予支持。原告与第三人及他人之间的股权争议应通过民事诉讼程序解决，在股权争议确定责任后，原告可依据民事诉讼的结果，依法解决其股权登记存在的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告付晓的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。 上诉人付晓不服该判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、原审法院未查明事实，适用法律错误，导致判决错误。1、上诉人付晓无申请工商登记的意思表示，根本不认识范立鹏，也不认识张增花，从未委托任何人进行注册登记。上诉人原审中提交了本人签名对比件，也提交了笔迹鉴定申请书，由此证明被上诉人提交的委托书、股东大会决议签名，证实并非付晓本人所签，代理人不具有代理权限和他人冒用签名骗取的登记行为，应根据《公司法》司法解释（三）第二十八条予以撤销登记行为。2、原审法院认定原审第三人涉及多起民事诉讼（其中涉及国际进出口贸易），如撤销登记行为会影响众多案外人利益，是在规避事实，违背立法之目的。原审查明原审第三人法定代表人范立鹏未签名注册登记，未参与经营，其与被冒名股东付晓互相不认识，如不撤销该登记行为，该公司还将被继续运营，将会扩大损害公共利益的后果。本案特别之处在于，涉案公司注册地在青岛前湾保税港区市场监督管理局和保税港区税务局，其经营范围涉及各项国际贸易、转口贸易、区内企业间贸易等，如不撤销登记，该公司长期运营将造成一系列负面影响，也会有损于国家利益和公共利益。3、上诉人对注册登记不知情，未参与公司经营，未获得利益分配，与股东范立鹏互相不认识，原审法院认为的股权争议无从谈起。上诉人付晓的合法权益被侵害，系基于被冒名注册登记造成，其他公共利益受损也是基于错误登记造成。被上诉人在公司设立登记时，未尽审查义务，在上诉人未到场，也未审核上诉人签名是否属实的情况下，就将上诉人登记为原审第三人公司股东，严重侵犯了上诉人的合法权益。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条、《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条、《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》（国市监信[2019]128号），请求二审法院依法撤销原审判决及被诉股东登记行为；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人青岛市行政审批服务局答辩称：一、关于上诉人所述原审第三人公司登记注册材料中的签字均非其本人所签的问题，根据相关法律法规，被上诉人对登记材料只有形式审查的权力。换言之，公司注册阶段，在没有第三方提出异议的情况下，对股东签字进行实质性审查属于越权行为。二、上诉人自行将其身份证借给他人注册公司使用，并非被冒用注册公司。原审法院曾对原审第三人公司法定代表人范立鹏进行询问，根据范立鹏陈述的内容可以得知，其与付晓均系将身份证借用给他人注册成立公司，并非冒用。同时，上诉人在原审中提交的身份证复印件与被上诉人提交的原审第三人公司登记档案中身份证复印件有效期一致，可见上诉人并没有丢失过身份证的情况，其亦未对身份如何被冒用作出合理说明。因此，上诉人缺乏身份被冒用的基本事实依据，其主张不应得到支持。三、上诉人是否参与公司经营与被上诉人的批准登记行为没有任何关联。首先，上诉人是否实际参与公司经营系在被上诉人核准原审第三人公司成立后才会产生的问题，与被上诉人是否核准原审第三人公司成立没有关联性，亦不能作为判断行政行为是否合法合理的依据。针对“批准青岛利家铭国际贸易有限公司注册登记”这一行政行为，被上诉人所提交的工商登记卷宗可以证明登记材料与形式完全符合规定，被上诉人作出该行政行为时所依据的事实、法律均没有错误。其次，对于有限责任公司而言，公司股东并不必然参与公司经营管理。上诉人以“未参与经营管理”为由，主张其不是公司股东，明显缺乏依据，理由不能成立。最后，由于“是否参与原审第三人公司经营”这一事实并不是“批准原审第三人公司成立”这一行政行为作出时所需要依据的事实，所以被上诉人认为从证据规则上不适用举证责任倒置，而应当谁主张谁举证，由上诉人对其未参与公司经营提供证明材料。四、根据裁判文书网公示情况，截至目前，原审第三人青岛利家铭国际贸易有限公司涉及多个案件且有部分已进入执行阶段，上诉人也涉及两份执行裁定。在此情况下更应坚持《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》第三条“审慎作出撤销决定”的原则，对于无法证明其身份被冒用的情况，不予撤销登记。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 原审第三人青岛利家铭国际贸易有限公司陈述称，范立鹏和付晓不认识，是被别人用身份证帮助他人注册公司，上诉人起诉撤销股东登记，原审第三人尊重法官判决，希望能够撤销公司登记。 关于原审法院的审判程序，上诉人明确表示无异议，经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 上诉人付晓在原审中向法院提交以下证据：1、身份证原件一份；2、工商登记查询信息一组；3、泰安市泰山区人民法院民事裁定书一份；4、上诉人本人签名比对件一份；5、国家市场监督管理总局网站下载件一份；6、撤销申请书二份。 被上诉人青岛市行政审批服务局原审时向法院提交工商登记档案一宗，证明其登记行为合法。 原审第三人青岛利家铭国际贸易有限公司原审中未提交证据。 各方当事人在原审中提供的上述证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。各方当事人对上述证据的质证意见与一审时相同。经审查，本院同意原审法院对上述证据的认证意见。 二审中，上诉人提交青岛万方司法鉴定所2020年3月13日作出的司法鉴定意见书一份，证明2020年3月12日经付晓本人委托青岛万方司法鉴定所对被上诉人原审中提交的授权委托书、公司章程和股东会决议中的“付晓”签名进行了笔迹鉴定，经鉴定被上诉人提交的带有付晓签名的上述材料并非付晓本人所签，借此证明设立公司时代办人无代理权限和超出代理权限所作出的代理行为无效，被上诉人未尽审查义务所作出的登记行为无效，应予以撤销。 被上诉人对该份鉴定报告的质证意见为：该鉴定意见系上诉人单方委托，鉴定结论是原审第三人公司登记注册材料中付晓笔迹非其本人所签，但并不能等同于注册文件无效。因被上诉人对登记申请文件的签名仅为形式审查标准，案外人对于工商登记的公示内容具有合理的信赖利益，不是股东本人签字便撤销登记内容，将使公司债权人的利益无法得到充分保护，上诉人要求撤销登记的依据并不充分。 原审第三人称对该鉴定意见书予以认可。 关于该份鉴定意见的效力问题，本院认为，上诉人在原审程序中曾提出鉴定申请，但原审法院未予准许，故在二审程序中自行委托鉴定。经审查，本院同意原审法院对于上诉人申请鉴定不予准许的理由，即涉案公司登记申请材料中“付晓”签名字迹是否为上诉人亲笔所签，与本案被上诉人作出的股东登记行为合法性审查之间并无必然关联，故上诉人虽然在二审程序中自行委托鉴定，但鉴于上述理由，本院对其提交的该份鉴定意见书不予采纳。 根据各方当事人的诉辩意见，二审庭审中合议庭将本案的审理重点归纳为：被诉股东登记行为是否合法。庭审中各方当事人对上述焦点问题的意见与其上诉、答辩意见相同。 本院认为， 第一，《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定：“有限责任公司和股份有限公司（以下统称公司）设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”第二十条第二款规定：“申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”《企业登记程序规定》第九条规定：“登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。”根据上述规定，公司登记机关在收到登记申请后仅对申请材料是否齐全进行形式审查，申请文件、材料的真实性应由申请人负责。本案中，原审第三人青岛利家铭国际贸易有限公司经名称预先核准后，按照《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十条之规定，委托代理人张增花向原青岛市工商行政管理局保税区分局提交了申请设立登记的相关材料，包括《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》、《公司登记（备案）申请书》、《法定代表人信息》及身份证复印件、《董事、监事、经理信息》及身份证复印件、《股东（××）出资情况》、《财务负责人信息》及身份证复印件、《联络员身份信息》及身份证复印件、《公司章程》、《股东会决议》、《房屋租赁合同》等申请材料。登记机关收到上述申请材料后，经审查，认为申请材料符合《公司登记管理条例》的相关规定，在法定期限内准予设立登记，原青岛市工商行政管理局保税区分局据此作出的涉案登记行为并无不当。 第二，关于上诉人主张登记机关在上诉人未到场亦未审查上诉人签名是否属实的情况下即作出涉案登记行为属于未尽审查义务理由能否成立。本院认为，根据前述法律规定，登记机关在办理公司设立登记时所需审查的申请材料及事项均已列明，其中并不包括上诉人所主张的公司股东应到场且登记机关应审核材料中签名是否系本人所签等事项，如前条所述，被上诉人依据相关规定，在作出被诉行政行为时已尽到合理审慎的审查义务，上诉人所称登记机关未尽审查义务的理由缺乏法律依据，本院不予支持。 第三，关于被上诉人青岛市行政审批服务局对上诉人付晓被登记为原审第三人公司股东的行为是否应作出撤销登记的问题。《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》(国市监信[2019]128号)第三条规定：“审慎作出撤销登记决定。登记机关调查认定冒用基本事实清楚，或者公司和相关人员无法取得联系或不配合调查且公示期内无利害关系人提出异议，登记机关认为冒名登记成立的，应依法作出撤销登记决定。有证据证明被冒用人对该次登记知情或事后曾予追认，或者公示期内利害关系人提出异议经调查属实，登记机关认定冒名不成立的，应依法作出不予撤销登记决定。”最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》（法办〔2012〕62号）第一条第二款规定：“公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。”本案中，对于上诉人付晓对原审第三人公司设立之事是否知情、付晓是否被冒名登记为公司股东应进行综合判断。其一，原审法院对原审第三人公司法定代表人范立鹏的询问笔录中，范立鹏陈述了“胡善利（朋友介绍的）和宋娜（我的同学+朋友）找到我和付晓说想注册公司，要求我们两人顶名成立公司，要借用我们的身份证……后来公司注册成功……”，上诉人对该询问笔录也予以认可。结合上述笔录内容，并不能排除付晓对此知情并同意出借身份证以其名义设立公司的可能性。其二，上诉人在本次诉讼中提交的身份证与涉案公司登记申请材料中的身份证复印件内容完全一致，有效期均系2010年6月29日至2030年6月29日，且上诉人庭审中自认其身份证未曾丢失，亦对其身份是如何被冒用的未能作出合理说明，故对其主张的身份信息被冒用登记为公司股东的说法，本院不予采信。其三，公司设立申请材料中“付晓”签名是否系其本人所签并不能等同于付晓对公司设立之事是否同意、是否知情，上诉人提交的鉴定意见书不足以推翻原审法院认定意见，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人付晓负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 英 审判员 徐奎浩 审判员 孙志刚 二〇二〇年四月十六日 法官助理 张杰 书记员赵洪峰 书记员王倩倩