贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1921号 上诉人（一审原告）聂声英，女，汉族。 被上诉人（一审被告）兴仁市人民政府，住所地：贵州省兴仁市城北街道民主路。 法定代表人方先红，县长。 委托代理人刘成林，兴仁市司法局行政复议应诉股工作人员。 委托代理人邹伦，贵州公心和律师事务所律师。 上诉人聂声英因与被上诉人兴仁市人民政府（以下简称兴仁市政府）房屋行政征收一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院(2018)黔23行初242号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审原告聂声英诉称，聂声英系兴仁市东湖街道落渭村村民，聂声英于2018年6月通过信访得知兴仁市政府盖章作出、落款时间为2017年8月10日的《兴仁县人民政府关于兴仁县城市棚户区（城中村）改造项目（东湖片区）房屋征收的决定》及补偿安置方案，聂声英房屋位于征收范围。聂声英认为，其房屋所在土地性质为集体土地，兴仁市政府作出上述房屋征收决定混淆了国有土地上房屋征收与集体土地上房屋拆迁程序。该征收决定的作出没有法律依据，存在明显重大违法，应属无效。请求人民法院：1.依法确认兴仁市政府于2017年8月10日作出的《兴仁县人民政府关于兴仁县城市棚户区（城中村）改造项目（东湖片区）房屋征收的决定》无效；2.本案诉讼费用由兴仁市政府承担。 经法院释明，聂声英变更诉讼请求为：1.依法撤销兴仁市政府于2017年8月10日作出的《兴仁县人民政府关于兴仁县城市棚户区（城中村）改造项目（东湖片区）房屋征收的决定》；2.本案诉讼费用由兴仁市政府承担。 一审经审理查明：2016年2月28日，兴仁县第十六届人民代表大会第六次会议通过《兴仁县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，纲要提及“深入实施城镇化带动战略，着力加速城镇化进程”。贵州省人民政府黔府函〔2017〕226号《省人民政府关于黔西南州及所辖县（市）土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的批复》，原则同意《兴仁县土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案）》。贵州省人民政府黔府函〔2006〕34号《省人民政府关于兴仁县县城总体规划的批复》，原则同意《兴仁县县城总体规划》确定的城市规划区、规划年限、城镇性质、规模、布局等。2016年7月5日，兴仁县发展和改革局作出仁发改批〔2016〕69号《关于兴仁县2016年城市棚户区（城中村）改造项目实施方案的批复》，原则同意项目的规模、拆迁范围、补偿标准、安置房源等。兴仁县人民政府于2017年5月24日召开了关于兴仁县城市棚户区改造相关事宜的专题会议，并形成会议纪要。2017年5月26日，兴仁县人民政府东湖街道办事处印发了《兴仁县2016年棚户区改造（城中村）项目东湖片区社会稳定风险评估工作的实施方案》。同月31日召开的十七届第六次兴仁县人民政府第六次常务会议上也就该项目相关事宜进行了讨论。2017年6月6日，兴仁县人民政府作出《关于在城市棚户区东湖片区改造范围内暂停办理相关手续的公告》。2017年6月15日，作出了《兴仁县城市棚户区（城中村）改造项目（东湖片区）房屋征收补偿对象第一批名单公示》，显示聂声英户砖混住宅193.78平方米，简易棚16.56平方米。经发放推选表，推选出此次项目评估机构为贵州伟元房屋资产评估事务所有限公司。2017年6月16日，兴仁县人民政府办公室作出《兴仁县人民政府办公室关于征求意见的通知》。2017年6月26日，中共兴仁县委东湖街道工作委员会组织召开了关于兴仁县城市棚户区（城中村）改造项目（东湖片区）规划红线范围内的房地产（建筑面积70236平方米，合计408户需拆除）征收项目社会稳定风险评估会议，并形成会议纪要：经兴仁县社会稳定风险评估指导中心，兴仁县城市棚户区改造项目征收社会稳定风险评估风险等级为Ｄ级。2017年8月10日作出仁府发〔2017〕78号《兴仁县人民政府关于兴仁县城市棚户区（城中村）改造项目（东湖片区）房屋征收的决定》，并于同日下发《兴仁县人民政府关于兴仁县城市棚户区（城中村）改造项目（东湖片区）房屋征收的通告》，通告内容包括前述补偿方案和征收决定，以及被征收人的权利义务等。评估前，该公司对被征收户进行了房屋建筑面积摸底调查,并于2017年8月12日对项目红线内的房地产，以2017年8月10日为评估节点进行价值评估作出《报告书》。兴仁县政府东湖街道办事处分别于2017年11月1日、9日、同年8月28日向贵州东湖新城市建设投资有限公司借款2千万、2千万、3千万元用于支付城市棚户区（城中村）改造项目资金。兴仁县政府东湖街道办事处在征收前对征收范围内房屋所有权人的家庭成员、房屋权属证明、面积、属性等进行了调查。并对征收进行了民意调查。另查明：聂声英于2009年11月25日取得兴仁县人民政府建设局颁发的地字第520000200903617号《建设用地规划许可证》，批准位于兴仁县的住宅用地129.56平方米。并于2010年9月4日取得兴仁县人民政府颁发的仁东集用（2010）第0264号《集体土地使用证》，划拨住宅用地面积为129.56平方米。兴仁县人民政府东湖街道办事处2018年9月26日作出东湖办信答〔2018〕10号《关于黄大英、李兴秀、李兴春、聂声英信访事项的答复意见书》，答复聂声英称“你户要求提高房屋征收补偿标准和划地安置不予支持。你户可选择货币补偿和房屋产权调换”。兴仁县人民政府东湖街道办事处2018年6月11日作出东湖办信答〔2018〕3号《关于对聂声英信访事项的答复意见书》，答复聂声英称“政府征收落渭村店子组范围内涉及村民集资修建的道路及其堡坎的行为符合政策规定，不存在恢复已被征收道路的问题，建议你以及涉及的村民派代表到棚改区指挥部领取道路征收补偿款”。 一审法院认为，兴仁市人民政府作出的《兴仁县人民政府关于兴仁县城市棚户区（城中村）改造项目（东湖片区）房屋征收的决定》是否合法包括以下内容： 一、项目是否符合公共利益的需要；是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；属于保障性工程建设、旧城区改建的，是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 公共利益是指一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面。本案征地所涉项目是兴仁市东湖片区棚户区（城中村）改造项目，项目实施的主要目的是优化用地布局，整理现有的土地资源，推进旧城改造，提升城市功能，推动城市发展和建设，促进经济发展，有利于改善居住条件，改善居民生活，受益对象是不特定的大多数人。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的需要……”之规定，涉案项目实施的主要目的应为公共利益。 本案中，兴仁市政府提交的证据证实涉案征地项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，但没有证据能证实是否符合专项规划。作为旧城改造项目，还应符合市、县级国民经济和社会发展年度计划，但从兴仁市政府提交的证据并不能证实是否符合该项计划内容。 二、项目征收决定的作出是否符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》中有关程序性规定。 根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条之规定，国有土地上房屋征收作出征收决定的程序是：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府；市、县级人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，然后将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公布（其中，因旧城改造征收房屋的，多数人认为征收补偿方案不符合规定的，组织由被征收人和公众代表参加听证会，根据听证会情况修改方案）；进行社会稳定风险评估；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定；公告。第一，本案中，兴仁市政府于2017年6月16日作出《兴仁县人民政府办公室关于征求意见的通知》，但兴仁市政府提交的公告照片不能看出是否公告，且未举证证实征求公众意见后对公众意见的采纳情况，以及对征求意见稿的修改情况；第二，对于是否进行了稳定风险评估的问题。兴仁市政府东湖街道办事处2017年5月26日印发了《兴仁县2016年棚户区改造（城中村）项目东湖片区社会稳定风险评估工作的实施方案》，同年6月26日，中共兴仁县委东湖街道工作委员会组织召开了征收项目社会稳定风险评估会议，并形成会议纪要：经兴仁县社会稳定风险评估指导中心，兴仁县城市棚户区改造项目征收社会稳定风险评估风险等级为D级。但根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第十二条第一款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”之规定，稳定风险评估报告应由市、县级人民政府进行，本案以兴仁市政府东湖街道办事处名义作出，且是通过会议纪要的形式不妥；第三，对于征收补偿费是否足额到位、专户存储、专款专用的问题，现有证据不足以证实兴仁市政府关于专户存储、专款专用的主张；第四，征收决定是否进行了公告的问题，兴仁市政府对此并未进行举证，但从聂声英在法定举证期限内对征收决定提起诉讼的情况看，公告上的瑕疵并未对聂声英的合法权益造成实质性影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告拒不提供或者无正当理由未提供证据，视为没有相应证据。”之规定，兴仁市政府作出的征收决定程序部分不符合法律规定。 另外，本案聂声英的土地系集体土地，虽然该土地已经被纳入城镇规划区范围，但是征收并未完成，因此应当按照集体土地征地拆迁程序进行征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条之规定，集体土地征地拆迁的程序是国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准将农用地转为建设用地，并将集体土地征为国有后，由县级以上人民政府将征地批复予以公告。被征收土地的权利人持土地权属证书到当地土地行政管理部门办理征地补偿登记。县级以上人民政府制定安置补偿方案进行公告。征收部门按法定标准或项目支付补偿费。拒不交出土地的，由土地行政主管部门责令交出土地，逾期不交出，申请人民法院强制执行。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十九条、第二十一条、第二十五条、第二十六条、第二十八条之规定，国有土地上房屋征收是由县、市人民政府拟定征收方案予以公布，征求公众意见后，修改方案公布。在进行社会稳定风险评估和足额准备补偿款项后，由县、市人民政府作出征收决定。在对被征收人房屋进行调查的基础上，双方签订征收补偿协议。协调达不成协议或房屋产权人不明确的，由政府作出补偿决定。拒不搬迁的，由县、市人民政府申请人民法院强制执行。本案兴仁市政府作出的征收决定范围包含聂声英户土地，实质是按国有土地上的房屋来进行征收，属混淆集体土地上征地拆迁和国有土地上房屋征收的程序。 从兴仁市政府提交的《兴仁县城市棚户区（城中村）改造项目（东湖片区）房屋征收补偿对象第一批名单公示》《房屋所有权人家庭基本情况登记表》《房屋建筑面积摸底表》等材料，可认定，涉案项目片区涉及征地数百户，而讼争征收决定是针对所有被征收户作出，若撤销，可能会给社会公共利益造成重大损害。 综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十九条、第二十一条、第二十五条、第二十六条、第二十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认兴仁市政府2017年8月10日作出《兴仁县人民政府关于兴仁县城市棚户区（城中村）改造项目（东湖片区）房屋征收的决定》的行政行为违法。案件受理费50元，由兴仁市政府承担。 宣判后，聂声英不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.撤销兴仁市政府于2017年8月10日作出的《兴仁县人民政府关于兴仁县城市棚户区（城中村）改造项目（东湖片区）房屋征收的决定》；3.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。其上诉理由为：案涉征收决定套用国有土地上房屋征收程序对集体土地上房屋进行征收，且存在诸多严重违法情形，不应以公共利益为由仅确认违法。 被上诉人二审答辩称：案涉征收决定符合公共利益需要，该项目已完成超98%的征收工作，虽案涉征收决定存在一定的程序瑕疵，但撤销会对社会公共利益造成重大损害。一审判决合法合理，应予维持，请二审法院驳回上诉人的上诉请求。 二审经审理，与一审查明的基本事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案聂声英的土地系集体土地，应当按照征收集体土地程序进行征收，兴仁市政府实质是按国有土地上的房屋来进行征收，属混淆集体土地上征收和国有土地上房屋征收的程序。案涉征收决定不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，亦不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十九条、第二十一条、第二十五条、第二十六条、第二十八条的规定，涉案项目片区涉及征地数百户，而讼争征收决定是针对所有被征收户作出，若撤销，将导致公共利益出现重大损失。一审判决确认案涉征收决定违法并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人聂声英承担。 本判决为终审判决。 审判长  罗长虹 审判员  柏龙金 审判员  谭慧敏 二〇二〇年四月十六日 法官助理王月伟 书记员李振宇