浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申959号再审申请人（一审原告、二审上诉人）王三榜，男，汉族，1942年12月31日出生，地址温州市鹿城区。委托代理人张生贵、王岱英，北京安朗律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区学院西路5号。法定代理人冯某，局长。委托代理人郑益芒，温州市鹿城区住房和城乡建设局工作人员。委托代理人肖立峰，浙江泽商律师事务所律师。再审申请人王三榜因温州市自然资源和规划局（以下简称温州资规局）土地行政决定一案，不服浙江省温州市中级人民法院（2018）浙03行终140号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。王三榜申请再审称：一、温州资规局未与申请人就安置补偿事宜进行商谈，未支付补偿费用，在此情况下责令其交出土地，明显不符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项之规定，应当判决撤销温州资规局作出的[2016]32号《责令交出土地决定书》（以下简称32号决定）。温州资规局未提交发放补偿款的证据，32号决定将“给付拆迁补偿款方式”变为“腾空房屋之后”，将“先补偿、后拆迁”的保障性原则擅自更改为“先拆迁、后补偿”，违背物权法规定。二、温州资规局作出32号决定时未经集体研究，程序违法。三、温州资规局作出责令交地行政行为，事实认定不清，两审法院未能审理此项基本事实，温州资规局未提供征地拆迁的资金保障及存款证明，且温州资规局及相关征地拆迁单位确定的拆迁补偿价格过低，造成申请人生活困难。四、责令交地行政行为作出前，已发现征地单位及拆迁实施单位早于征地公告两年时间选任评估机构，程序严重违法，对被征地人构成侵权，两审已经查清此节违法事实，但以“不影响被征地人的权益”为由绕过错误，明显违反法律规定。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》规定的法定标准时间，征地公告发布后，征地单位才能组织被征地人共同协商选定评估机构，案涉行政行为早于征地公告两年内定评估机构，事实上剥夺了申请人的选择权，程序严重违法，应当依法确认违法或撤销，一、二审认定不构成影响，纯属法外行为；另外，法律并未将是否影响当事人的权益，作为判断程序是否违法的附加理由，两审故意绕行裁判，违背立法本意，应当撤销纠正。五、温州资规局无证据证明申请人存在阻止征地行为。申请人不愿搬迁的根源在于补偿标准过低，温州资规局提供的评估报告估价结果，明显系依照征拆实施单位的意见作出。评估价格违反估价规范规定的“市场法原则”，评估方法违反评估规范，迎合征收拆迁方的单方要求，法律规定应当按市场交易价评估，而行政行为作出前的评估报告以“重置价评估”，明显构成压价现象，属于典型的侵权行为。六、行政程序中温州资规局未向申请人送达评估报告，卷内送达程序及证据违背部门规章规定的要求。根据《土地违法案件查处办法》第三十一条规定，送达有关法律文书，土地管理部门应当直接送交当事人及利害关系人签收。当事人及利害关系人拒绝签收时，土地管理部门应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由土地管理部门负责送达的人员、见证人签名或者盖章，把送达的文书留在当事人及利害关系人的住所或者收发部门，视为送达。七、关于对补偿面积及货币补偿选择权的事实认定错误，征收实施单位向温州资规局报请材料显示，申请人已选择产权调换方式，但责令交地行政决定却变成低价货币补偿，剥夺了申请人的选择权。八、关于行政征收价值理念的考量严重错误，温州资规局提交的材料显示：街道办报请的补偿价为671万元，而责令交地决定却降为491万元，严重损害了申请人合法权益。综上请求撤销一、二审判决；撤销温州资规局作出的32号决定或确认违法，责令其采取补救措施。温州市资规局答辩称：一、答辩人作出32号决定适用依据正确，程序合法，内容适当。2016年4月13日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2016]-0027号），同意温州市本级2016年度计划第一批次城市建设用地10.7080公顷（征收集体土地10.7080公顷），王三榜坐落于岠江中路295号房屋所占土地在上述征地范围内。2016年4月27日，温州市人民政府发布《征收土地公告》（2016年113号）。同年5月9日，答辩人发布《征地补偿安置方案公告》（温土鹿公[2016]第89号）。同年6月23日，温州市人民政府作出《关于鹿城区滨江街道杨府山塗村征地补偿安置方案的批复》（温政土征鹿[2016]第45号），核定征地补偿安置费用275.2614万元，该征地补偿安置费用塗村村民委员会已全额收到。实施单位温州市鹿城区人民政府滨江街道办事处（以下简称滨江街道办）完成房屋调查登记工作后，于2016年7月14日，对涉案鹿城区滨江街道杨府山塗村安置区保障性安居工程地块建设工程范围内房屋情况调查情况进行公示。2016年8月3日，滨江街道办对涉案房屋情况调查公示表进行公示。王三榜在该项目征地房屋补偿范围内有未登记面积412.23平方米。2016年9月28日王三榜户坐落于岠江中路295号房屋中的10.88平方米未经登记建筑认定为违法建筑并责令限期拆除。2013年5月8日，滨江街道办发布《关于滨江街道杨府山塗村安置地块项目房地产价格评估机构协商选择的公告》。同年5月22日，经摇号确定杭州永正房地产土地评估有限温州分公司（以下简称永正评估公司）为王三榜案涉房屋所在的杨府山塗村地块其中分地块A房地产价格评估机构。2016年8月9日，永正评估公司公布关于被征收房屋和用于产权调换房屋的市场比准价格的《评估报告》。同年8月10日，永正评估公司公布涉案地块征收地块内被征收房屋价值的初步评估结果并公示。同年9月7日，永正评估公司作出涉案房屋的《被征迁房屋补偿评估报告》。之后，滨江街道办向王三榜送达《被征迁房屋补偿估价报告》。2016年7月21日，温州市人民政府作出《关于对鹿城区滨江街道杨府山塗村安置区保障性安居工程征地房屋补偿方案的批复》（温政土房鹿[2016]14号），该公告第一部分第三条规定签约期限为2016年7月21日至2016年8月20日下午5时；第六部分第三条规定，房屋所有权人未按期签约并搬迁的，将报请温州市国土资源局依法作出责令交出土地决定。实施单位滨江街道办就岠江中路295号房屋补偿安置事宜与王三榜多次协商，双方未能在签约期限内签订补偿协议。2016年9月29日，温州市鹿城区房屋管理办公室（以下简称鹿城区房管办）报请答辩人作出责令交出土地决定。答辩人于2016年9月30日作出《征地房屋补偿方案告知书》并送达王三榜，告知书写明请王三榜户自收到征地房屋补偿方案之日起十五日内以书面方式向实施单位滨江街道办提出陈述、申辩意见并选择补偿方式，逾期不选择补偿方式的，补偿方式将由责令交出土地决定确定。王三榜未提出陈述、申辩意见，也未选择补偿方式。答辩人于2016年10月24日依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定和温州市人民政府《征地补偿方案》作出32号决定，并送达王三榜。二、王三榜的其他申请理由与事实不能成立。（一）关于补偿款发放的问题。鹿城区滨江街道杨府山塗村安置区保障性安居工程项目的资金由温州市鹿城区财政予以统筹保障。2016年9月29日，答辩人作出涉案32号决定，并将王三榜户的货币补偿款专户存储。后王三榜提起诉讼，待司法审查终了，将由鹿城区财政统筹安排发放。（二）关于评估机构选定的问题。出于对征收工作开展效率的考虑，虽然本案房屋征收补偿评估机构的选定时间早于相关批复的时间，但房屋征收补偿评估报告内容中房屋评估价值时间点为2016年7月21日，即温政土房鹿[2016]14号的时间。房屋征收补偿评估机构选定时间提前并不影响王三榜的实际权益，且在集体土地房屋征收补偿没有相关法律法规明确规定的情况下，答辩人参照国有征补条例的规定执行，并无不当。（三）关于责令交地决定确定补偿方式的问题。2016年9月30日，答辩人向王三榜送达《征地房屋补偿方案告知书》，在明确告知王三榜所享有的相关陈述、申辩，选择方式权利及逾期不选择补偿方式的不利后果后，王三榜既未提出意见，亦未在规定期限内选择补偿方式，答辩人根据前述规定确定补偿方式，并作出被诉责令交地决定并无不当。（四）关于补偿款金额的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。王三榜在补偿方案规定的签约期限内未与实施单位签订补偿协议，无法享受补偿方案中按期签约的补助和奖励条款，王三榜主张责令交地决定书中的补偿金额低于协商金额，无事实和法律依据。请求依法驳回王三榜的再审申请。经审理查明，根据2018年12月29日公布的《温州市机构改革方案》，组建温州市自然资源和规划局，原温州市国土资源局相关职能划归温州市自然资源和规划局。本院认为，本案系再审申请人王三榜对原温州市国土资源局作出的32号决定不服提起的诉讼，故本案审查的重点为被诉的32号决定是否符合法律规定，结合一、二审及王三榜的再审申请理由及温州资规局的答辩意见，本院作如下分析：一、温州资规局作出32号责令决定的条件是否成就的问题。案涉房屋所占土地已根据A[2016]-0027号《浙江省建设用地审批意见书》被浙江省人民政府批准征收，案涉房屋也根据温州市人民政府作出的温政土房鹿[2016]14号《关于对鹿城区滨江街道杨府山塗村安置区保障性安居工程征地房屋补偿方案的批复》被征收。同时，温州市人民政府作出温政土房鹿[2016]14号《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》，并张贴于府东路，该公告附件的补偿方案内容规定：“签约期限：2016年7月21日至2016年8月20日下午5时”、“房屋所有权人未在公布的搬迁期限内签约并搬迁的，将报请温州市国土资源局依法作出责令交出土地决定书”。从上述事实可知，温州市人民政府和滨江街道办已就房屋拆迁签约期限以及未按期签约搬迁的后果进行公示。而王三榜因协商不成未在规定的签约期限内签约和选定补偿方式，其行为实际上违反了土地管理法律、法规规定，阻挠了国家建设征收土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。因此，在王三榜拒不腾空涉案房屋并交出房屋所占地的情况下，温州资规局根据鹿城区房管办的报请，可以作出责令交出土地的决定。二、关于案涉房屋的补偿问题。（一）关于评估机构的选定问题。滨江街道办先发布公告由被征收人协商选定房地产价格评估机构，后因协商不成，2013年5月17日，滨江街道办发布《滨江街道杨府山涂村安置地块项目房地产价格评估机构随机选定公告》，说明了因协商不成，经公开报名由永正评估公司、北京大地盛业房地产土地评估有限公司温州分公司、温州市华正房地产估价有限公司共同承担评估工作，并通过公开摇号方式确定评估机构。本案中，评估机构的选定时间早于案涉征地决定及补偿安置方案的批准时间，且未将最终确定的评估机构进行公示，确有不当。但是，案涉房屋征收补偿评估报告中对房屋评估价值的时点为2016年7月21日，即温州市人民政府作出《关于对鹿城区滨江街道杨府山塗村安置区保障性安居工程征地房屋补偿方案的批复》（温政土房鹿[2016]14号）的时间。房屋征收补偿评估机构选定时间存在的问题并不影响王三榜的实际权益，且对此问题，一、二审法院也予以了指正。（二）关于补偿方式的选择问题。由于《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发【2013】101号）第二条规定，征收土地公告发布后,各区(功能区)房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》(现改为《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》2017年5月1日起施行)。虽然作出32号决定时有效的《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》中并未明确规定被征收人逾期不选择补偿方式情况下如何处理，但2014年10月1日起施行的《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条第二款明确规定，被征收人在被明确书面告知选择补偿方式的情况下，其逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。故王三榜未在规定的期限内对补偿方式作出选择，被诉责令交地决定参照以上规定确定以货币方式对其进行补偿安置，并无不当。（三）关于补偿面积的认定。王三榜对补偿面积有异议，主要涉及10.88平方米的建筑。据温鹿城法限拆字[2016]第011-2028号《温州市鹿城区城市管理与行政执法局限期拆除决定书》（以下简称第011-2028号决定书）认定，该10.88平方米的违法建筑为王三榜户于1994年以后未取得建设工程规划许可证的情况下建设的，属于违法建筑。在相关行政机关行为没有被行政机关自行撤销或被法院撤销前，第011-2028号决定书具有公定力。而根据《鹿城区滨江街道杨府山塗村安置区保障性安居工程征地房屋补偿方案》的规定，合法产权房屋面积以《房屋所有权证》载明的建筑面积为准，未登记房屋的建筑面积以实地测量为准，未登记房屋属违法建筑的，应予拆除，一律不予补偿安置。故案涉房屋中的10.88平方米的违法建筑不应认定为补偿面积。（四）关于补偿金数额的问题。根据案涉杭永房估征字[2016]第BJZS07025号《被征迁房屋补偿评估报告》王三榜持有的案涉房屋价值为4911721元。王三榜在收到评估报告后也未就评估报告提出书面复核估价申请。温州资规局根据评估报告的评估价值对王三榜进行补偿并无不当。同时，王三榜未在补偿方案规定的签约期限内与实施单位签订补偿协议，无法享受补偿方案中按期签约的补助和奖励条款。（五）关于土地补偿金发放的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。本案中，根据滨江街道杨府山塗村村民委员会出具的《温州市农村经济组织统一收据》，可以证明案涉地块的土地补偿费已支付给村集体组织。王三榜主张温州资规局未支付补偿费，“先拆迁、后补偿”的说法并无事实依据。因此，在王三榜拒不腾空涉案房屋并交出房屋所占地的情况下，温州资规局根据鹿城区房管办的报请，对王三榜房屋作出补偿同时作出责令其交出土地的决定，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定。至于王三榜提出的温州资规局作出32号决定未经集体研究、程序违法的问题，其主要依据为《土地违法案件查处办法》第二十七条规定，即“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。审议应当制作笔录，由参加审议的成员签名。审议中的不同意见，应当如实记入笔录，并将笔录归入案卷”。经查，温州资规局作出责令交回土地行政决定也不同于土地违法案件，且《土地违法案件查处办法》已经失效，故该规定不适用本案。王三榜的再审申请理由不能成立，一审法院判决驳回其诉讼请求，二审法院予以维持并无不当。综上，王三榜的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回王三榜的再审申请。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王红根二〇二〇年四月八日书记员  吕圣姻·2·