南昌铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）赣71行赔终23号 上诉人（原审原告）涂国金，男，1964年11月5日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。 上诉人（原审被告）南昌市西湖区人民政府，住所地：江西省南昌市西湖区抚生路369号。 法定代表人黄小燕，该区区长。 委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师，执业证号：13601201110843101。 委托代理人吴庆昌，江西朗秋律师事务所律师，执业证号：13601201810030002。 上诉人涂国金与上诉人南昌市西湖区人民政府（以下简称西湖区政府）行政赔偿一案，双方均不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行赔初113号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告系南昌市朝阳农场正式职工，其自行建造位于南昌市共计18套房屋。2006年1月12日，南昌市朝阳农场向原告颁发编号为2949号《全集资房屋产区证》，该证载明产权人为原告涂国金，性质为私房，建筑面积为1451.7平方米，原告向朝阳农场缴纳了相关费用为14517元，后原告将其中2套房屋卖给案外人涂文胜与赵木升二人。2016年12月30日，面积为1229.7平方米的16套房屋被拆除，屋内无物品及装修，原告遂将被告实施的强制拆除行为诉至本院，经本院作出（2018）赣7101行初800号《行政判决书》及南昌铁路运输中级法院二审作出（2019）赣71行终78号《行政判决书》确认被告强制拆除行为违法。后原告向被告申请国家赔偿，被告于2019年7月10日作出《赔偿决定书》，决定对原告位于南昌市房屋不予赔偿，原告不服，遂将被告诉至本院，要求判如所请。 一审法院另查明，1992年9月18日，南昌市城乡建设局作出市城规字[92]第23号《关于同意你场设立“规划建设管理办公室”的批复》，载明：“同意南昌市朝阳农场成立“朝阳农场规划建设管理办公室”，负责管理辖区范围内的规划建设，辖区范围内的零星私人建房，由朝阳农场规划建设管理办公室按规定审查、批准，并报我局备案。”2000年8月16日，南昌市人民政府办公厅作出洪府厅字[2000]136号《关于加强朝阳农场地区规划土地管理工作的通知》，载明：“朝阳农场地区的开发建设已列入我市一江两岸城市发展第三步计划，朝阳农场及郊区有关乡、村不得违反规定擅自出让土地、批准建设项目，1992年9月18日原市城建局《关于同意朝阳农场成立“规划建设管理办公室”的批复》停止执行。” 一审法院又查明，2008年10月6日，南昌市朝阳地区基础设施建设领导小组作出《关于同意南昌市朝阳洲片区建设工程朝阳农场房屋拆迁安置补偿方案的批复》，载明：1.住宅房屋在2000年8月16日前，在朝阳农场办理了相关批准手续的房屋，可到南昌市房屋管理局补办产权确权手续，凭南昌市房管局颁发的确权单为安置补偿依据；2.住宅房屋在2000年8月16日前办理朝阳农场房产证，但建房手续不全，南昌市房屋管理局认定不能补办确权单的，以朝阳农场颁发的房产证为安置补偿参考依据；3.拆迁城市私房及场证在市房管局能够补房屋产权确权手续的房屋，按“拆一还一”的原则进行产权调换，并按照《朝阳洲片区建设工程城市房屋拆迁安置补偿方案》拟定标准结算；4.拆迁朝阳农场颁发房产证的农场职工持证场证到市房管局补办不到房屋产权确权手续的房屋，按农房拆迁补偿标准进行安置补偿，被拆迁房屋面积350平方米以内的按“拆一还一”方式就近档房型内安置住宅，等面积部分按基准价格结算结构差价，也可以按照基准价实行货币补偿，超面积部分按还建房屋基准价格结算，拆迁面结超过350平方米以上部分按被拆迁房屋基准价格予以货币补偿；5.拆除2005年1月1日前的自搭房，每户拆迁房屋建筑面积160平方米以内的，按“拆一还一”的原则，在就近档房型内安置，等面积部分按房屋基准价结算结构差价，超面积部分按当年政府经济适用房指导价格结算，160平方米以上部分，按被拆迁房屋重置价格予以货币补偿。 一审法院再查明，2015年3月20日，南昌市人民政府办公厅作出洪府厅字[2015]91号《关于南昌市旧城（棚户区）改造国有土地上房屋征收补偿方案（示范文本）和南昌市中心城区城中村改造项目农房安置补偿方案（示范文本）》，载明：1.房屋重置价格砖混每平方700元；2.搬迁补助费为户面积100平方米以内的每户每次500元，超过100平方米的每平方加3元，需要二次搬迁的在原基础上增加一倍；3.临时安置补助费为每人每月200元（中心城区为300元）的标准计发，每户每月不足1000元的按1000元计算，以完成搬迁交房之日起计发，多层建筑安置小区不超过24个月，高层建筑及混合建筑不超过36个月，以拆迁安置补偿协议约定时间为准，逾期未安置，临时安置费在原基础上增加50%发放。 2017年9月30日，南昌市西湖区人民政府办公室作出《关于印发西湖区重大重点项目及城市建设口工作调度会议纪要的通知（55）》，载明：2006年1月26日，涂国金在原朝阳农场丁家洲分场搭建了三层砖混结构的第26栋共18套1451.7平方米的房屋，并缴纳了建房费用14517元。2007年3月5日、7月13日，涂胜文及赵木升分别购买了201室与301室，并缴纳了过户费用，办理了场证，鉴于该房屋建设、交易情况与朝阳水系整治工程搭建房屋性质类似，会议明确：1.本着实事求是、妥善解决历史遗留问题，原则上同意参照水系整治工程搭建房屋安置补偿方案执行。 一审法院认为,在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要对行政机关违法拆除行为给予惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。在房屋征收的行政赔偿案件中，依照现行法律法规规定确定行政赔偿项目和数额时应秉持赔偿不低于补偿的基本原则，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的保护。 根据诉、辩双方的意见及查明的事实，本案争议的焦点为：1.案涉房屋的性质及赔偿承担责任划分；2.原告可获赔偿利益。 关于争议焦点1。首先，国有农场即国营农场，由国家投资兴办的，主要以生产资料和产品归国家所有的农业经济组织。因此，在历史的特殊时期，农场具有一定的行政管理职能和自主经营管理权力，造成了政企不分的情况，但从1979年开始，国家对国有农场进行了一系列改革，将农场行政管理机构与农工商联合企业公司分开，分别履行行政与企业的职能。本案中，原南昌市城乡建设局于1992年9月18日作出批复，同意朝阳农场设立规划建设管理办公室，将朝阳辖区内私人建房审批权交由农村规划建设管理办公室，直至2000年8月16日由市政府废止该文件，因此，在此期间，朝阳农场经授权履行私人建房审批的行政职能。 其次，违法建筑是指违反法律、法规在城市规划区内，没有取得建设工程规划许可证或者违反工程规划许可证的规定建设的建筑，或者采取欺骗等手段骗取批准而新建、扩建或改建的建筑。本案中，案涉房屋虽然颁发了权属证，但该权属证颁发时间为2006年，此时朝阳农场已无颁证的职权，故该不能证明案涉房屋为合法建筑。 最后，对因历史原因形成的没有相关审批手续或和权证的房屋，行政机关应当在征收或拆除之前需予以甄别，并根据实际情况依法作出处理，不能简单的将此类房屋一律按照违法房屋不予补偿或赔偿。因此，在赔偿案件中，被告的举证责任和双方过错大小是判断赔偿责任的重要因素。本案中，被告系主管朝阳农场的上级政府，其对朝阳农场的指导与监管负有法定职责，在发现朝阳农场违法颁证后应及时依法启动撤证程序并采取一定的补救措施，但直至本案审理时，被告未对案涉房屋权属凭证作出行政处理决定。而对原告而言，在其对案涉房屋的建造未承担法律责任的前提下，朝阳农场对其颁证并收取相关房屋建造规费的行为足以对其产生信赖利益，故认定被告与原告均应对案涉房屋的建造承担相应的责任。 关于争议焦点2。首先，人民法院在审理行政赔偿案件时，应以原告的诉讼请求为基础，参照不违反上位法的规范性文件为依据，作出利于当事人解释的合理评判。本案中，原告提出按照“拆一还一”的方式给予安置房，但“拆一还一”之条件是基于合法房屋，再因案涉房屋建筑不符合相关规定，不能按照“拆一还一”的原则予以赔偿，故对原告的该请求本院不予支持。关于原告提出两位购买者涂胜文及赵木升的房屋按照“拆一还一”的方式予以补偿安置，但因涂胜文及赵木升购买的房屋均未超过160平方米，故该补偿安置方式亦未违反朝阳农场拆迁安置补偿政策。 其次，南昌市朝阳洲地区基础设施建设领导小组于2008年10月6日作出的《关于同意南昌市朝阳洲片区建设工程朝阳农场房屋拆迁安置补偿方案的批复》确定了拆除朝阳农场无证自搭房，按照农房拆迁补偿标准执行，故应按照该批复中农房补偿的精神仍应参照执行。本案中，案涉房屋面积为1229.7平方米，因原、被告对案涉房屋的建造及拆除均负有相关责任，在原告产生信赖保护利益的同时，参照上述规范性文件及涂胜文及赵木升的补偿安置利益，被告应向原告安置160平方米安置房。 最后，赔偿不能低于正常的补偿是违法强拆的裁判精髓，案涉房屋除去正常可安置的房屋面积外，还存在可安置外的房屋补偿费、搬迁补助费及临时安置补助费等。1.剩余房屋1069.7平方米的补偿：参照洪府厅字[2015]91号中亦规定了超出面积按照砖混重置价格每平方米700元，补偿的重置金额为748790元（1069.7×700）；2.搬迁补助费：100平方以内每户500元，超出部分每平方3元，需要二次搬迁，原来基础上增加一倍，并按照160平方米安置计算两次，搬迁费为1360元（500＋60×3）×2；3.临时安置补助费：每人每月200元（中心城区一类范围每人每月300元），每户每月不足1000元的按1000元计算，已完成搬迁交房之日起计发，高层及混合安置小区不超过36个月，逾期未安置的，临时安置补助费在原标准的基础上增加50%发放，故从2016年12月30日起算至2019年12月计36个月，共计36000元（1000×36个月）。综上，被告还应赔偿原告房屋重置费748790元、搬迁费1360元、临时安置补助费36000元，以上共计786150元。 综上，原告因被告的强制拆除其房屋造成的损失，被告应当予以赔偿。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决:一、被告南昌市西湖区人民政府应于本判决生效之日起60日内向原告涂国金交付160平方米的符合该地区征收政策的安置房；二、被告南昌市西湖区人民政府应于本判决生效之日起60日内、赔偿原告涂国金房屋重置费748790元、搬迁费1360元、临时安置补助费35000元，以上共计786150元。三、驳回原告涂国金的其他诉讼请求。 上诉人涂国金上诉请求：撤销一审行政赔偿判决，并依法改判上诉人西湖区政府按拆一还一安置上诉人房屋1638平方米，并按拆迁有关规定补偿相关费用。 上诉事实和理由：1.上诉人西湖区政府会议纪要明确案涉房屋为三层砖混结构，面积为1451平方米，缴纳建房费用14517元，并原则同意参照朝阳水系整治工程搭建房屋安置补偿方案执行，无论是搭建者还是购买者都是拆一还一置换补偿。2.案涉房屋建筑面积1638平方米，于2000年8月16日南昌市人民政府停止朝阳农场规划前搭建，于2006年1月12日朝阳农场核发完善案涉房屋为全资房屋产权证，该房屋为上诉人合法的私人财产。3.案涉房屋与案外人涂胜文、赵木升房屋性质相同，也应按拆一还一置换补偿，但上诉人西湖区政府强拆上诉人案涉房屋未作任何赔偿。 上诉人西湖区政府上诉请求：撤销一审行政赔偿判决，并驳回上诉人涂国金的全部诉讼请求。 上诉事实和理由:1.案涉房屋系上诉人涂国金在未依法取得建设工程许可证的情况下擅自搭建的，违反了相关法律的规定，同时朝阳农场也不具有颁发房屋产权的职权，上诉人涂国金主张的场证也并非房屋产权凭证，其不能证明案涉房屋合法性，依法应认定为违法建筑。2.虽然案涉房屋的拆除行为已被确认违法，但拆除行为的违法并不能导致案涉房屋的合法，案涉房屋在未取得规划许可的前提下，属上诉人涂国金非法利益，依法不应赔偿。3.案涉房屋于2006年1月26日缴纳房屋建造规费，不符合案涉《房屋拆迁安置补偿方案》规定：“拆除2005年1月1日前的自搭房”的时间范围，也不符合上述补偿方案确定的片区无住房的条件。因此，上诉人涂国金不符合上述规定的补偿条件，依法不能按照拆一还一的原则对其安置补偿160平方米房屋。4.案外人涂胜文、赵木升系购买上诉人涂国金违法建筑的受害者，考虑到历史遗留问题，且涂胜文、赵木升购买该房屋系为了居住，为了让居者有其屋，故上诉人对其按照同等性质、同等面积，无证不发证进行安置补偿。而上诉人涂国金属于违法行为人，其非法利益不应受到保护。5.案涉房屋在拆除时系处于毛坯状态，门窗都未安装，不符合居住条件，屋内也无任何物品需要搬迁，一审认定赔偿搬迁费、临时安置补助费与事实不符。 当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院认定的事实与一审无异。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。本案中，原南昌市城乡建设局于1992年9月18日作出批复，同意朝阳农场设立规划建设管理办公室，负责管辖区范围内规划建设，直至2000年8月16日由市政府废止该文件，上述批复并非法律、法规或规章，而没有法律、法规或规章规定，行政机关授权其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。因此，一审认定，朝阳农场经授权履行私人建房审批的行政职能错误，本院予以指正。应认定为朝阳农场在2000年8月16日前受原南昌市城乡建设局委托行使管辖区范围内规划建设职权。 按照《中华人民共和国城乡规划法》或当时施行的《中华人民共和国城市规划法》规定，建设单位或者个人在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，上诉人涂国金在建设案涉房屋时，并未向受原南昌市城乡建设局委托的朝阳农场办理建设工程规划许可证，其2006年1月26日取得的《全集资房屋产权证》和缴纳的规费也是在原南昌市城乡建设局与朝阳农场终止委托关系后，朝阳农场向其颁发和收取的，据此，并不能证明案涉房屋为合法建筑。 一审法院依照现行法律法规规定，秉持赔偿不低于补偿的基本原则，参照《朝阳洲片区建设工程城市房屋拆迁安置补偿方案》、南昌市人民政府办公厅作出洪府厅字[2015]91号《关于南昌市旧城（棚户区）改造国有土地上房屋征收补偿方案（示范文本）和南昌市中心城区城中村改造项目农房安置补偿方案（示范文本）》，认定上诉人西湖区政府应向上诉人涂国金安置160平方米安置房，并赔偿房屋重置费748790元、搬迁费1360元、临时安置补助费35000元并无不当。上诉人涂国金关于案涉房屋与案外人涂胜文、赵木升房屋性质相同，也应按拆一还一置换补偿的上诉主张，本院认可一审的判决理由和认定，对该上诉主张不予采纳。上诉人西湖区政府关于一审认定赔偿搬迁费、临时安置补助费与事实不符的主张，因案涉房屋涉及违法强拆，西湖区政府负有举证责任，但未提供相关证据证明其主张，本院不予采纳。 综上，一审认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  刘 巍 审 判 员  张庆文 二〇二〇年四月二十六日 法官助理  陈 安 书 记 员  刘世莹