安徽省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖行赔终73号 上诉人（一审原告）安徽德信融资担保有限公司，住所地安徽省合肥市政务区祁门路辉隆大厦，统一社会信用代码91340000796421424M(1-1）。 法定代表人钟钢，该公司董事长。 委托代理人夏泽群，安徽巨铭律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省广德市人民政府，住所地安徽省广德市爱民路。 法定代表人嵇文，该市市长。 委托代理人罗永胜，安徽宣广律师事务所律师。 第三人广德福丰银杏生态园有限公司,住所地安徽省广德市经济技术开发区。 法定代表人朱金元，该公司董事长。 安徽德信融资担保有限公司（以下简称“德信公司”）因诉被告安徽省广德市人民政府（以下简称“广德市人民政府”）行政赔偿一案，不服安徽省宣城市人民法院（2019）皖18行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 德信公司向一审法院起诉称，2014年5月13日，其与福丰公司签订《委托保证合同》和《最高额抵押反担保合同》，约定：德信公司为福丰公司向贷款人借款1500万元提供担保，福丰公司则以其名下的皖广林证字（2007）第001819号《林权证》（以下简称“001819号《林权证》”）所载林地使用权及林木所有权向德信公司提供抵押担保。2014年5月14日，广德林业局向德信公司核发了201423号《森林资源资产抵押登记证》。2016年8月10日，案外人姜永植以001819号《林权证》权利人登记错误为由向安徽省人民政府申请复议，安徽省人民政府作出皖行复（2017）304号行政复议决定，决定撤销广德市人民政府颁发的001819号《林权证》，因福丰公司除此抵押财产外，无其他财产可供执行。合肥市中级人民法院及本院据此终结了原追偿权纠纷案件的执行。2018年11月1日，德信公司向广德市人民政府提交《行政赔偿申请书》，广德市人民政府未在法定期限内作出赔偿或不予赔偿决定。德信公司认为，广德市人民政府核发的001819号《林权证》已被上级政府撤销，即其颁证行为违法已被确认。福丰公司管理人已表示，因无林权证，德信公司的抵押权无法优先实现。广德市人民政府的违法行为与德信公司的财产权受损害之间存在直接因果关系，广德市人民政府应当予以赔偿。德信公司受到的财产损失与本院委托第三方作出的《评估报告书》确定的价值相当，为5237139元。综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定，提起诉讼。请求判令广德市人民政府赔偿因违法发证行为造成德信公司的损失5237139元。 一审法院经审理查明，2014年5月13日，德信公司与广德福丰银杏生态园有限公司（以下简称“福丰公司”）签订《委托保证合同》、《最高额抵押反担保合同》，合同约定：德信公司以保证方式为福丰公司向安徽新力投资有限公司借款1500万元提供连带责任担保，福丰公司则以其名下的001819号《林权证》项下NO1、NO3宗地的林地使用权及林木所有权提供给德信公司作为抵押财产。2014年5月14日，原广德林业局向德信公司核发了编号为201423号《森林资源资产抵押登记证》。前述借款到期后，福丰公司未按约还款，德信公司代福丰公司偿还了本金及利息。为此，德信公司向合肥市中级人民法院提起追偿权诉讼，2015年12月28日，合肥市中级人民法院经审理作出（2015）合民二初字第00413号民事判决，判令福丰公司向德信公司支付代偿款16270013.16元、律师费220000元、代偿资金占用费982530.49元及相应利息，同时确认德信公司对001819号《林权证》项下NO1、NO3宗地的林业资产享有优先受偿权。前述判决作出后，德信公司向合肥市中级人民法院申请强制执行。因001819号《林权证》项下NO1、NO3宗地的林业资产被多个法院多轮查封而无法处置，2016年11月20日，经德信公司申请，合肥市中级人民法院裁定终结本次执行程序。 2016年8月10日，案外人姜永植以001819号《林权证》中NO2宗地的权利人登记错误为由，向安徽省人民政府申请行政复议，请求撤销001819号《林权证》。2017年5月6日安徽省人民政府作出皖行复（2017）304号行政复议决定，以主要事实不清、程序违法为由，撤销了001819号《林权证》。 2018年9月5日，德信公司向该院提起诉讼，请求确认广德市人民政府颁发的001819号《林权证》违法。该院经审理作出（2018）皖18行初42号裁定，以001819号《林权证》已被安徽省人民政府撤销，即广德市人民政府颁证行为的违法性已经复议程序予以确认，德信公司再行提起确认违法之诉，不具有诉的利益为由，裁定驳回德信公司的起诉。 2018年11月1日，德信公司向广德市人民政府提交《行政赔偿申请书》，广德市人民政府未在法定的期限内作出赔偿决定。德信公司认为，广德市人民政府颁发的001819号《林权证》因违法被上级政府撤销，导致其抵押权无法优先实现，广德市人民政府应当予以赔偿。遂提起本案赔偿诉讼。 另查明：该院在执行（2014）宣中执字第224号申请执行人邦基（南京）农牧有限公司与被执行人福丰公司买卖合同纠纷一案中，对福丰公司名下的001819号《林权证》进行了查封，因该林权证项下的林木资产已抵押给德信公司，故该院在该资产处置过程中通知了德信公司，由德信公司出具评估费，该院于2016年9月1日委托评估机构对001819号《林权证》项下的NO1、NO3宗地林木资产进行评估。2017年3月13日，经芜湖徽瑞资产评估事务所评估，该二宗地评估价值为5237139元。 再查明：2018年9月17日,广德市人民法院裁定受理福丰公司的破产清算申请，并指定安徽大旗律师事务所担任管理人。本案审理过程中，德信公司已向管理人安徽大旗律师事务所申报债权。目前，破产清算程序尚未终结。2019年12月3日，福丰公司管理人向德信公司出具了《债权确认单》，对德信公司申报的债权予以确认，并对其债权的抵押担保物001819号《林权证》项下NO1、NO3宗地林木资源所有权享有优先受偿权。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，实际遭受了损害为主张国家赔偿的前提条件。本案中，虽然001819号《林权证》被撤销，但并不影响德信公司对该林权证项下用以抵押的NO1、NO3宗地的林业资产所享有的抵押权利。因法院已受理福丰公司的破产申请，德信公司作为债权人已向福丰公司管理人申报债权，目前破产清算程序尚未终结，且福丰公司管理人对德信公司就抵押担保物001819号《林权证》项下NO1、NO3宗地的林木资源所有权享有优先受偿权已予以确认。故德信公司的案涉抵押债权能否完全受偿并未确定，由此，德信公司以001819号《林权证》被撤销，其抵押权不能实现，其已实际遭受了损害为由，请求广德市人民政府予以赔偿的主张不能成立，即其赔偿请求缺乏相应的事实根据。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告安徽德信融资担保有限公司的赔偿请求。 德信公司上诉称，一、上诉人抵押权所依赖的《林权证》被省政府撤销,被上诉人未依职权重新核发新的《林权证》,现林地承包经营权被村民组收回,上诉人依法享有抵押权无法完整得到实现,上诉人的实际损失客观存在,被上诉人应承担赔偿责任。二、如果被上诉人工作人员认真履职,严格把关不发生主体登记错误,或者在省政府撤销整个《林权证》之后及时就N01、NO3宗地块据实核发新证,那么,一审法院执行局就能顺利执结本案,也不至于后来发生林地经营权被收回,案件被拖延至第三人破产程序之中,导致上诉人权利无法实现。破产管理人确认给予上诉人抵押财产优先受偿权,但“确认”不等于“实现”,因发生林木所有权和林地经营权主体分离,实际上该确认已客观上无法实现,同时该“确认”未经人民法院裁定尚无法律效力。破产管理人接手第三人财产至今,并没有对案涉的抵押物进行实质性解决,可见所谓“确认优先受偿权”难以兑现。退一步说,即使破产程序最终认定上诉人享有优先权,因抵押物未得到及时养护管理,已完全丧失价值或价值甚微,上诉人的损失仍不可避免地发生。三、上诉人进行债权申报不影响国家赔偿,被上诉人应先行赔偿。债权申报只是个事实行为,破产管理人接受了上诉人的申报材料,但并没有制定债务人财产分配方案,也未经人民法院裁定,上诉人的抵押债权能否得到优先受偿尚无定论。据了解第三人的财产不足以支付破产费用,破产管理人将以此终结破产程序,事实上即对所有担保债权、普通债权均不予处理,所有的债权包括担保债权在内均成为事实上的永久实现不能，故被上诉人应先行赔偿上诉人损失。四、本案径直驳回上诉人实体请求程序不当。即使按一审法院认定:目前破产清算程序尚未终结,且福丰公司管理人对德信公司就抵押担保物001819号《林权证》项下的NO1、NO3宗地的林木资源所有权享有优先受偿权已予以确认，故德信公司的案涉抵押债权能否完全受偿并未确定,因该事实直接关系赔偿结果,既然现在无法确定,一审法院应当中止审理,等待第三人破产清算程序终结后根据债权人受偿情况再恢复审理。一审法院据此直接判决驳回上诉人的实体请求程序不当。 综上,被上诉人违法颁发《林权证》,未及时纠正颁证行为错误,导致上诉人抵押债权无法实现,上诉人遭受损害已确定存在,被上诉人应承担赔偿责任。一审法院以上诉人损害后果不能确定等理由驳回上诉人请求,属事实认定错误,法律适用和审理程序不当,裁判结果不公。故请求：撤销一审判决,判令被上诉人赔偿上诉人因违法发证行为所遭受的损失5237139元。 广德市人民政府答辩称，一、皖广林证字(2007)第001819号《林权证》虽然被省政府撤销,但上诉人可以通过权利人申请的方式重新办理涉案森林资源的权属证书,在权利人未申请的情况下,被上诉人无权核发新的《林权证》。《林权证》被撤销,并不意味抵押权被撤销,上诉人至今仍享有涉案林地抵押权。林地承包经营权因承包人拖欠承包费被发包人收回,与《林权证》被撤销之间没有法律上的因果关系。上诉人并无实际损失，被上诉人不应承担赔偿责任。二、上诉人抵押权可以实现,且正在实现过程中,破产管理人确认上诉人对抵押财产优先受偿符合法律规定,“实现”抵押权需要经过法定的程序,不经过抵押物的变卖或拍卖程序,上诉人的损失无法计算，即使抵押物价值减少,原因也是因为福丰公司的行为所致,与被上诉人无关。三、上诉人主张国家赔偿于法无据，上诉人自始至终没有在合理合法的轨道上主张权利,而是在明显不具备法定条件的情况下一再向被上诉人错误行使国家赔偿权利,必然自食其果。四、原审判决驳回上诉人诉讼请求程序合法，上诉人认为一审法院应当中止审理,但未提供法律依据。 综上,本案被上诉人的具体行政行为并未对上诉人的合法权益造成损害,上诉人的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求驳回上诉、维持原判。 德信公司向一审法院提交以下证据： 1、《营业执照》复印件一份，拟证明德信公司的主体资格。 2、安徽省合肥市中级人民法院（2015）合民二初字第00413号《民事判决书》复印件一份，拟证明德信公司对福丰公司享有债权及对涉案财产享有优先受偿权。 3、《森林资源资产抵押登记证》、皖行复（2017）304号《行政复议决定书》、（2018）皖18行初42号《行政裁定书》，拟证明德信公司的抵押权经过登记，合法有效，001819号《林权证》因违法而被安徽省人民政府撤销，法院已确认广德市人民政府的颁证行为违法。 4、《资产评估报告》，拟证明001819号《林权证》记载的林权价值，德信公司受损害后果与此相当。 5、安徽省合肥市中级人民法院（2016）皖01执288号之一《执行裁定书》，拟证明福丰公司除案涉抵押物之外已无其他财产可供执行，现执行程序已终结，故德信公司的损失确定发生。 2018年2月17日宣城市中级人民法院制作的执行笔录，拟证明因001819号《林权证》被撤销导致法院执行不能，德信公司的抵押优先权不能实现。 7、《行政赔偿申请书》，拟证明德信公司于2018年11月1日向广德市人民政府提交了赔偿申请书，广德市人民政府未作出赔偿决定。 广德市人民政府向一审法院提举如下证据： 1、安徽省合肥市中级人民法院（2015）合民二初字第00413号《民事判决书》，拟证明德信公司对案涉抵押物享有优先受偿权，德信公司并未丧失该项权利。 2、安徽省合肥市中级人民法院（2016）皖01执288号之一《执行裁定书》，拟证明合肥市中级人民法院是根据德信公司的书面申请而终结执行程序的，如德信公司发现福丰公司有可供执行的财产，可以再次申请执行。 3、安徽省人民政府皖行复（2017）304号《行政复议决定书》，拟证明001819号《林权证》系因NO2宗地与案外人姜永植发生争议而被撤销。 4、《流转林地状况登记表》、《林地登记申请书》、申请书、公证书、《关于承包山场的合同》、指界证明、授权委托书、组织机构代码证、身份证复印件等，拟证明001819号《林权证》被撤销后，福丰公司重新为NO2宗地申请办理了《经营权证》和抵押登记。德信公司仍可以按照上述方式重新办理NO1、NO3宗地的《经营权证》和抵押登记，新办理的《经营权证》再次流转，书面抵押权人可以实现抵押权。 福丰公司管理人向一审法院提举《债权确认单》一份，拟证明2019年12月3日依法审核确认了德信公司在破产程序中享有的破产金额和依法享有的抵押物情况。 以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审认定的事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的焦点是，案涉001819号《林权证》被撤销后，广德市人民政府是否因此应对德信公司所主张的“抵押权不能实现的损失”承担赔偿责任。 行政赔偿责任的构成要件是：行政行为违法，合法权益受到损害，行为违法与权益受损之间具有法律上的因果关系。当事人请求行政赔偿，以行政行为违法为前提，且这一行政行为应是与其有法律上利害关系的行为，否则，即使该行政行为是违法的，当事人据此要求行政赔偿，因缺乏因果关系要件，其请求也不应得到支持。本案中，案涉被安徽省人民政府撤销的001819号《林权证》于2007年颁发，2014年德信公司取得抵押权，行政行为在先，民事权利在后，民事权利介入已经存在的行政行为，民事权利人与该行政行为没有法律上的利害关系。因为按照规范保护理论和林权行政登记实践，对于颁发林权证所依据的森林法、林木和林地权属登记管理办法等规范，并未要求颁证机关在颁发林权证时应当考虑到此后产生的抵押权实现问题。因此，无论上诉人的抵押权最终能否实现或能否全部实现，均与广德市人民政府的颁证行为不具有法律上的因果关系。上诉人认为颁证行为违法导致其抵押权实现不能进而应承担赔偿责任的主张，没有法律依据。 另外，林权行政登记的性质是行政确认，即对已经取得的林权的公示和宣告，而不是林权产生的来源，林权的取得是根据合法的民事行为，林权证的撤销并不必然导致林权的丧失。事实上，本案中，根据查明的事实，安徽省人民政府撤销案涉林权证，并没有导致第三人失去对NO1、NO3宗地的承包经营权，第三人在林权证被撤销后，失去部分林地的承包权，是因为其与发包方之间的民事纠纷所致，与撤证行为无关。至于林权证被撤销后，未予重新登记的问题，根据法律规定，颁发林权证属于依申请作出的行政行为，在第三人未提出申请的情况下，广德市人民政府对此并无过错和责任，上诉人关于被上诉人未进行重新登记影响其抵押权实现因此应承担相应责任的主张不能成立。 合法权益受损是给予赔偿的前提，德信公司的抵押权已得到法院生效判决的确认，且在破产程序中已作为有优先受偿权的债权申报，并已得到认可，德信公司所主张的损失并未实际发生，其要求被上诉人承担赔偿责任无事实根据。 本案的核心是被上诉人应否对上诉人所主张的“损失”承担行政赔偿责任，根据上述对因果关系的分析，破产案件的处理结果，对本案的裁判不产生影响，一审法院在中止审理后，根据上诉人的申请恢复审理并无不当，不存在程序违法的情形。 综上，德信公司以广德市人民政府颁发案涉林权证的行为违法，导致其抵押权不能实现为由，请求广德市人民政府承担赔偿责任的主张，没有法律和事实依据。一审法院认定事实清楚，审判程序合法，所作判决理由虽不全面，但驳回诉讼请求结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年四月二十八日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。