浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终196号上诉人（原审原告）赵玉伟，男，1952年2月17日出生，汉族，住浙江省龙游县。委托代理人孙善权，北京市凯诺律师事务所律师。委托代理人姚国东，北京市凯诺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙游县人民政府，住所地浙江省龙游县龙洲街道太平西路28号。法定代表人祝建东，县长。委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）龙游县经济和信息化局，住所地浙江省龙游县龙洲街道新二路16号。法定代表人王晟，局长。委托代理人徐琦，浙江达正律师事务所律师。赵玉伟诉龙游县人民政府（以下简称龙游县政府）及第三人龙游县经济和信息化局（以下简称龙游县经信局）房屋行政强制一案，衢州市中级人民法院于2019年12月24日作出（2019）浙08行初21号行政裁定。赵玉伟不服，向本院提起上诉。本院于2020年2月17日立案后，依法组成合议庭审理了本案。经过阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，赵玉伟系原探矿机械厂职工。涉案房屋为原探矿机械厂职工宿舍，位于该厂生活区范围内。1997年7月，原龙游县计划与经济委员会批复同意原探矿机械厂进行股份合作制形式改制，同年10月12日，原探矿机械厂下发股份合作制改革工作实施方案，其中职工宿舍被列入“资产剥离”部分。同年12月15日，原龙游县经济体制改革办公室作出《关于同意浙江省探矿机械厂进行改制的批复》，原则同意该厂的改革方案，改制后企业名称不变，为自主经营、自负盈亏的股份合作制企业，改制后企业的注册资本为166万元，全部为职工个人股，并已足额到位。赵玉伟缴纳了5000元股金，成为改制后的浙江省探矿机械厂股东。1997年12月31日，龙游县政府作出第439号抄告单，该县县长批示同意原龙游县国有资产管理局和原龙游县土地管理局关于“同意探矿厂以全部生产用地及部分非生产用地面积95884.7平方米，账面值848.44万元，经土管局评估后作价886.7万元，用于弥补企业负资产，弥补后多余9.56万元，列入资本公积——国家资本公积处理”的意见。1998年4月21日，原探矿机械厂向原龙游县土地管理局提交《龙游县改制企业土地使用权处置方案申请审批表》，申请将18297㎡住宅用地用于企业改制。原龙游县土地管理局经审批，同意将该企业18297㎡住宅用地以出让方式处置，地价169万元弥补企业负资产。同日，原龙游县土地管理局（甲方）与浙江省探矿机械厂（乙方）签订《国有土地使用权出让合同书》，约定“乙方因企改，甲方出让相应土地的面积为18297㎡，土地使用权出让金为每平方米92.36元人民币，总额为169万元人民币”，并注明“据县府办97年第439号抄告单，169万元土地使用权出让金弥补企业负资产，如今后转让、出租，需补交土地使用权出让金”。1998年4月22日，原龙游县土地申报登记工作办公室在宿舍用地的国有土地使用证上备注：“该宗地总面积为23596.88㎡，其中18297㎡以出让方式处置使用权169万元土地出让金弥补负资产，用途不变。”1999年12月7日，浙江省探矿机械厂办理了涉案房屋的产权证。2000年4月14日，浙江省探矿机械厂因严重亏损、资不抵债依法宣告破产，经申报确认的债权达22976300.38元。该企业针对职工的安置费、股金、欠发的工资奖金等情况制作了职工清册表，载明上述款项共计4307570.72元。其中，赵玉伟应获得款项共计21851元（包括5000元股金），赵玉伟在该表上签字确认。企业破产后，由原龙游县计划和经济委员会垫付职工安置费等共计4307570.72元。2000年8月30日，户名为赵玉伟的中国工商银行账户开户存入21851元。同年9月8日和10月7日，该账户中款项被分两次支取完毕后销户。2018年4月18日，案涉房屋被拆除。赵玉伟对拆除行为不服，提起本案诉讼，请求确认龙游县政府于2018年4月18日强制拆除其位于浙江省××探矿机械厂宿舍区自管公房的行为违法。原审法院认为，本案首要的争议焦点在于赵玉伟本案起诉是否符合起诉条件。龙游县政府主张，涉案房屋系原国有企业浙江省探矿机械厂1997年改为股份合作制企业时剥离的非经营性资产，是由国有资产管理单位龙游县经信局作为国有资产拆除的，赵玉伟针对该拆除行为提起诉讼不具有原告主体资格。但从赵玉伟提交的第439号龙游县人民政府办公室抄告单及所附文件、龙游县改制企业土地使用权处置方案申请审批表、土地估价结果确认通知书、龙土让合字（98）第6号《国有土地使用权出让合同书》、地号为龙11-9-3-1的国有土地使用证及涉案房屋所有权证等证据可以看出，涉案房屋作为原探矿机械厂的职工宿舍，在企业改制方案中虽列入“资产剥离”部分，但因考虑到改制后企业负资产数额庞大，为弥补企业负资产，最终涉案房屋土地使用权以出让方式作价169万元出让给改制后的浙江省探矿机械厂。综上，龙游县政府关于涉案房屋及土地使用权在企业改制后剥离为国有资产的主张不能成立，该院不予支持。龙游县政府还主张，赵玉伟在企业改制时缴纳的股金在企业破产时已经全额退还，其不再具有浙江省探矿机械厂股东身份，赵玉伟以该企业股东身份提起本案诉讼，不具有原告主体资格。该院认为，从龙游县政府提交的浙江省探矿机械厂职工清册表来看，2000年企业破产时，赵玉伟的欠发工资、奖金、补贴及股金、安置费等款项共计21851元，其中股金为5000元。赵玉伟在该表上签字确认。结合该院调取的银行账户查询结果可以看出，2000年8月30日，赵玉伟在中国工商银行的账户开户存入21851元。同年9月13日和10月7日，赵玉伟分两次支取完上述款项后销户。据此，赵玉伟在原探矿机械厂破产时已经领取了企业募股时其缴纳的股金以及安置费，其以股东身份就该企业职工宿舍的拆除行为提起行政诉讼，缺乏原告主体资格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定。赵玉伟主张上述账户并非由其本人开户，款项亦非本人支取，但未提供证据予以证明，且是否本人开户不影响上述款项存入其账户的事实，另外，结合银行账户查询结果中其他同批次职工的支取记录可以看出，包括赵玉伟在内的九位浙江省探矿机械厂职工支取该笔款项的时间、地点及方式各有不同，赵玉伟关于上述款项非其本人支取的主张不能成立，该院不予支持。赵玉伟还主张，即使认定相关主体向其支付了相应款项，亦不能认定其丧失了股权，只有在达成股权转让合意的情况下，股权才发生变动。该院认为，出资是确定股东身份的核心要素。本案中，原探矿机械厂破产时已经严重亏损、资不抵债，原龙游县计划与经济委员会考虑到该厂系由原国有企业改制而来，为稳定职工队伍，原龙游县计划与经济委员会垫付资金，优先将企业改制募股时缴纳的股金、安置费及欠发的工资奖金等款项支付给包括赵玉伟在内的企业职工，赵玉伟作为被安置对象，理应知晓所取得的款项中包括退还的股金，赵玉伟的股东身份至此已终结。赵玉伟现以企业股东身份提起本案诉讼，缺乏法律依据，赵玉伟的上述主张该院不予支持。综上，赵玉伟本案起诉不具有原告主体资格，依法应予驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回赵玉伟的起诉。赵玉伟上诉称：一、原审裁定认定上诉人在破产安置时领取了股金，证据不足。1.原审裁定根据被上诉人提供的职工清册和该院从中国工商银行龙游支行调取的账户明细，认定上诉人在破产安置时领取了股金，证据不足。首先，该职工清册属于复印件，制作的主体、形成的时间不明确，上诉人不认可该职工清册的真实性。在缺乏原件的情况下，原审法院不应认定复印件的真实性。被上诉人在原审时主张，破产安置职工的费用系安置小组向财政部门借支，而且是根据职工清册统计所得数据向财政部门申请拨款，据此可以推定该清册形成时，企业职工并未领到相关款项。另外，该职工清册显示有多达68名非股东领取了股金。其次，相关账户批量开户短期内又销户、在签订安置协议前就向被安置人账户存入资金、银行拒不提供账户开户和销户原始凭证、上诉人对开户和销户的事实不知情、银监局已介入调查、被上诉人第一次庭审时认可安置时发放的是现金并举示其他职工现金领款凭证与其主张的通过转账方式支付款项相互矛盾。在存在诸多疑点的情况下，应要求被上诉人提供补强证据证明上诉人领取股金的事实，否则不应轻易认定上诉人领取了股金。2.原审裁定认为“原告主张上述账户并非由原告本人开户，款项亦非本人支取，但未提供证据予以证明”属不合理分摊举证责任。由于上诉人没有开立账户支取相关款项，自身难以举证证明其没有实施的行为，人民法院应该进一步查清此事实。3.上诉人提交的若干位职工（股东）与破产安置小组签订的《协议书》系打印制成的格式合同，日期是统一为2000年8月31日。前述银行账户明细显示2000年8月30日就给职工（股东）付款，违背常理。另外，从协议的内容看领取的款项仅为安置费，不包含股金。而且协议内容也未包含被安置人的银行账户信息，表明要通过转账方式支付安置费。二、原审裁定认定上诉人已经退股，不具有原告诉讼主体资格，造成企业财产权利归属不明的后果，属于适用法律错误。1.原审裁定认定上诉人已经领取了股金，股东身份已终结，没有法律依据，不符合程序，也违背法理。本案的股金无论是否退还都属于企业破产时对资产和债务问题的处理,不直接牵涉股权问题。根据破产法等相关规定，在破产程序当中，不存在处理企业股权的程序。在债务未偿清的情况下，股金退还行为严重损害债权人利益，本身是违法和无效的行为，不产生变动股东与企业之间经由出资合法设立的权利义务关系。2.股东身份及股权存废等法律事实，本质上系民事争议，应由民事诉讼程序来作出认定。原审裁定认可各上诉人系股份合作制企业的股东，那么在没有相关利害关系人就股东身份和股权存废问题通过民事诉讼主张权利的情况下，原审裁定径行认定各上诉人丧失了股权，违背了程序正义原则，也侵害了企业股东的诉权和实体权利。3.在认定上诉人是否具备原告资格问题上，原审裁定将股金与股权等同，致适用法律错误。上诉人是否具备本案原告诉讼主体资格，应直接从上诉人与案涉财产之间的关系入手作出判断。企业未分配的财产，在清偿债务后有剩余的，应由企业股东支配。原审裁定已认定案涉财产在企业改制时已经划归股份合作制企业所有。由于这些财产在破产程序中并没有被列入破产财产，且自始至终没有任何主体对原股份合作制企业或股东作出任何行政行为或者民事行为，导致财产权利发生变动，应当认定案涉财产属于原股份合作制企业未分配的财产，应由包括上诉人在内的各股东支配。上诉人等股东在其享有权利的财产受到侵害时，当然具有原告诉讼主体资格。三、对本案的处理实际上系对涉探矿厂系列案件的处理。案涉财产只是原股份合作制企业的部分财产。原股份合作制企业厂区116亩土地目前已经被龙游地方政府部门以出让及划拨等方式处置，包括本案上诉人在内的180多名股东向法院起诉主张权利。本案处理的结果会对这些案件的事实认定造成关键性影响。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。龙游县政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，上诉人收到退还股金依据充分。（一）关于职工清册表的证明效力问题。上诉人提交的协议书中所载明的补偿安置款项的数额与被上诉人提交的职工清册表上对应人员所列明的补偿安置款项数额一致，故能证明职工清册表中的数据内容客观、真实。破产安置职工的各项费用系根据职工清册表所统计的数据向财政部门申请拨款的表述也是客观真实的。原龙游县计划与经济委员会作为探矿厂企业的行政主管部门，为解决职工安置问题，先后向县财政局、县土管局申请借款共计400万元，上述款项借取必须建立在职工清册表所统计的数据的基础上，否则无法足额向企业职工支付职工清册表上所列明的安置费、股金等款项。因此，职工清册表制作在前，而非上诉人所称清册表形成之时即签名形成之时。（二）关于上诉人对法院调取银行账户明细提出的异议不能成立。1.关于账户批量开户短期内又销户问题。银行出具的账户明细载明银行已将补偿安置费及股金直接存入上诉人的个人账户。此能证实职工清册表内容客观真实性，与银行账户明细证据形成完整证据链，证实上诉人已经领取股金、安置费等款项的事实。2.关于签订安置协议前就向被安置人账户存入资金问题。正是因为安置小组先将职工清册表中列明的款项存入被安置人的账户后，被安置人同意与安置小组签订安置协议，这才符合常理。而且安置协议书中的款项为一次性安置费用，其用途也在协议书中表述为切断原国有企业职工身份。3.关于银行拒不提供账户开户和销户原始凭证问题。由于涉案账目发放时间2000年8月30日，至今将近20余年。根据银行档案保管期限规定，一般档案保存时间为10-15年，超出保存期限的档案原件将按照相关程序予以销毁，包括电子会记档案。由银行出具的《会计档案销毁清单》《业务运行重要事项申报表》足以证明。在原始档案已依法销毁的情形下，银行已不存在提供账户开户和销户原始凭证资料的可能。4.关于上诉人对开户和销户知情问题。清算小组根据破产企业财会部门提供的职工银行卡信息（部分无卡职工新开户），通知银行按职工清册表所载款项分别存入补偿安置及股金款项，并不违反法律规定。上诉人虽然可能不会在第一时间了解该存款信息，但结合上诉人的取款信息，能够证明法院所调取的银行账户信息是客观真实的。5.关于银监会已介入调查问题。被上诉人至今未收到本案有关银监会已介入调查的信息，上诉人也未举证证明。6.被上诉人第一次庭审时认可安置时发放的是现金问题。被上诉人的委托代理人在第一次开庭时认为职工清册表上签名是上诉人领取款项的凭证，这是基于日常认知。由于时间跨度长，尤其是原财会人员已去世的情况下，要还原20年前的细节是困难的。且根据原审法院调取的银行账户明细证据补强，被上诉人根据案件事实的认知作出调整也是恰当的。二、原审裁定认定上诉人缺乏原告资格，适用法律正确。一般情况下，在企业破产时，因企业资不抵债，其股东权益为负资产。破产清算时，随着债权人所申报确认的债权分配终结，破产企业的注销，其企业及股东所负有清偿债务的义务随之解除，这正是国家设置破产制度的法律意义。在破产清算时，也不存在退还股金的问题。但本案有其特殊性。破产企业原为国有企业，系通过改制新设立的公司，职工因交纳募集资金行为产生股东身份，并不是公司法意义上的新设立公司的投资人。企业破产后，由政府出资退还职工所交纳的股金并给予安置补偿，符合社会公共利益的需要，于情于法于理都是恰当的。上诉人在企业破产程序中，通过领取股金的方式置换了股东身份，这是衡量上诉人是否具有股东身份的直接依据。原审法院在查明上诉人收到股金事实的基础上，驳回上诉人的起诉，适用法律正确。三、案涉土地资产在破产案件中，法院已作处置。2001年8月24日原龙游县计划与经济委员会《关于接收探矿机械厂破产资产要求借款清偿抵押债权的报告》载明：“……并依法对破产资产公开委托拍卖，但一直未有结果。经征得主要抵押权人同意，经清算组研究，由计经委折价900万元接收该企业房产、土地、机器设备等不动产，向土管局借款240万元，用于破产抵押债权清偿，并以探矿厂的接收资产担保，在接收资产处置后即行退还……”。据此可以证明，破产企业资产清算时，在征得法院同意的情况下，已将破产企业的全部资产作价由计经委全部接收，且资产处置后用于企业破产抵押债权的清偿，并不存在上诉人所称还有属于破产企业未分配资产的情况。上诉人上诉称，原审裁定处理结果给探矿厂其他系列案件造成影响。但个案裁判当依据案件属性、不同诉求、基本事实和法律规定作出裁判。上诉人以此否定原审裁定的合法性，其理由不成立。综上，原审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。龙游县经信局提交的书面意见与龙游县政府基本一致，另述称，实施案涉房屋拆除行为的主体为龙游县经信局，故龙游县政府并非本案适格被告，请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明，上诉人系原探矿机械厂职工。案涉房屋为原探矿机械厂职工宿舍，位于该厂生活区范围内。2018年4月18日，龙游县经信局委托浙江龙游泰安爆破工程有限公司拆除了案涉原探矿机械厂的职工宿舍，此有龙游县经信局在原审时提供的支付拆除费用的《浙江省增值税普通发票》为证。2019年1月10日，龙游县经信局、东华街道办事处在《今日龙游》专版登载了《原探矿机械厂公房居住情况调查结果公示》，证实包括上诉人在内的161名职工在原探矿机械厂破产前（1994年-1999年）在被拆除的案涉职工宿舍有居住记录。2019年1月16日，龙游县经信局、东华街道办事处在《今日龙游》专版登载《公告》，该公告载明：请《原探矿机械厂破产前（1994年—1999年）公房存在居住记录人员名单》中的当事人，持本人身份证（委托他人办理的应持授权委托书），在2019年1月16日到2019年1月25日期间，前往龙游县龙洲街道文化东路99号，办理解除公房居住关系、签订补偿安置协议和补偿款支付等相关手续。期间，已有149名经公示有居住记录××人员与龙游县经信局签订了相应的补偿安置协议。但上诉人未办理相应的补偿手续。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，根据《原探矿机械厂公房居住情况调查结果公示》可以证明上诉人在原探矿机械厂破产前（1994年-1999年）在案涉房屋有居住记录，且龙游县经信局于2019年1月16日在《今日龙游》专版登载《公告》，明确包括上诉人在内的经调查公示有居住记录的人员可以签订补偿安置协议并给予适当补偿。在龙游县政府未充分举证证明1999年之后案涉职工宿舍的占有使用情况已发生变更的情况下，根据现有证据，可以认定上诉人与被诉房屋拆除行为之间具有利害关系。原审裁定认定上诉人不具有本案原告主体资格不当，本院予以纠正。上诉人在起诉状中未明确案涉房屋的具体门牌号、房屋面积等基本信息，原审法院在立案及审理过程中应当要求上诉人予以明确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，上诉人要求确认龙游县政府强制拆除案涉房屋的行为违法。根据本院查明的事实及龙游县经信局在诉讼中的自认，足以证明系该局拆除案涉房屋。该局事后实施的公示、公告并签订相应安置补偿协议的行为，也足以表明该局能够承担相应的法律责任。在龙游县政府否认参与实施案涉房屋拆除行为，上诉人亦未能提交证据证明龙游县政府直接实施案涉房屋拆除行为的情况下，龙游县政府不是本案的适格被告，原审裁定驳回上诉人起诉的结论正确。本案涉及原企业改制遗留问题及旧城区改造，历时久远、情况复杂，上诉人已提起多个诉讼。为此，本院建议龙游县经信局积极主动与上诉人进行有效沟通，充分听取意见，妥善化解争议。如协商不成，龙游县经信局应及时作出相应的决定。综上，上诉人赵玉伟的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二〇年四月二十六日书记员  张玉洁