广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终240号上诉人（原审原告）：叶志平，女，1962年7月19日出生，汉族，住广东省惠州市惠阳区。委托代理人：李弘，广东商达（惠州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠州市人民政府，住所地惠州市惠城区云山西路6号。法定代表人：刘吉，市长。委托代理人：汪金牛、伍双双，均系惠州市司法局工作人员。原审第三人：惠州市自然资源局，住所地惠州市惠城区江北三新南路7号。原审第三人：杨志昂，男，1980年5月23日出生，汉族，住广东省惠州市惠阳区。上诉人叶志平因与被上诉人惠州市人民政府以及原审第三人惠州市自然资源局、杨志昂行政复议纠纷一案，不服惠州市中级人民法院（2019）粤13行初49号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2001年6月1日，原惠阳市人民政府向案外人叶海花颁发惠阳府国用（2001）字第1321XXXXX73号《国有土地使用证》，该地位于惠阳区A镇B村，面积为72平方米，地号为02XXX67，图号为22.80-95.25。2013年11月11日，叶海花委托案外人庄初设与杨志昂签订《土地使用权转让合同书》，将上述国有土地使用权转让给杨志昂。2013年11月22日，惠州市惠阳区公共资源交易中心向叶海花、杨志昂出具《土地使用权转让交易证明书》（编号：惠阳公资易土证字〔2013〕664号）。2013年12月20号，原惠州市国土资源局惠阳区分局出具《地籍调查表》，“调查附记及意见”一栏内有调查员签署“权属来源合法，面积准确，界址清楚，可予办理变更登记”。同日，惠州市人民政府批准叶海花、杨志昂共同申请的《土地登记审批表》，该《审批表》上备注“注册登记的土地权利证书编号：惠阳国用（2013）第01XXX07号”。杨志昂于当日获发惠阳国用（2013）第01XXX07号《国有土地使用证》。原审法院又查明，叶志平于2019年4月18日向惠州市人民政府递交《行政复议申请书》，请求撤销杨志昂取得的惠阳国用（2013）第01XXX07号《国有土地使用证》，并责令被申请人惠州市自然资源局就该证项下的宗地重新测绘和办证。惠州市人民政府于2019年4月18日向惠州市自然资源局送达《行政复议限期答复举证通知书》，于2019年4月18日向杨志昂送达《第三人参加行政复议通知书》。2019年6月4日，惠州市政府作出惠府行复〔2019〕34号《行政复议决定书》，决定驳回叶志平的行政复议申请。该《决定书》依程序向各方当事人送达。叶志平不服，于2019年6月19日向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销惠州市人民政府作出的惠府行复〔2019〕34号《行政复议决定书》；2.判令惠州市人民政府承担本案全部诉讼费用。原审法院认为：本案争议焦点为被诉复议决定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。本案中，从各方当事人提交的证据来看，惠州市人民政府于2019年6月4日作出的惠府行复〔2019〕34号《行政复议决定书》，在查明客观事实上基本清楚，但在复议决定的“本府查明”当中出现表述年份、日期的错误，原审法院予以指出。具体有：“2012年l2月11日叶海花将上述国有土地使用权转让给杨志昂”应为“2013年l1月11日叶海花将上述国有土地使用权转让给杨志昂”；“2013年9月被申请人依照转让方和受让方的共同申请和法定程序办理了涉案土地使用权的变更登记”应为“2013年12月20日被申请人依照转让方和受让方的共同申请和法定程序办理了涉案土地使用权的变更登记”；“杨志昂于2013年10月领取了惠阳国用（2003）第01XXX07号《国有土地使用证》”应为“杨志昂于2013年12月20日领取了惠阳国用（2013）第01XXX07号《国有土地使用证》”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系：……”。本案中，涉案《国有土地使用证》是针对叶海花与杨志昂的申请而作出的变更登记行为，叶志平并非涉案土地使用权的出让人或受让人，叶志平通过其他途径占有、使用的土地是农村集体土地，没有取得相应的土地使用权证。叶志平未就首次登记发证行为提起复议，惠州市人民政府参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，认定叶志平与杨志昂取得的惠阳国用（2013）第01XXX07号《国有土地使用证》没有法律上利害关系，并以此为由驳回叶志平的行政复议申请，处理结果正确，程序亦无不当。综上，惠州市人民政府作出的被诉复议决定认定基本事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回叶志平的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由叶志平负担。叶志平不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，加判惠州市人民政府受理其复议申请，其主要理由有：（一）原审判决适用法律错误。叶志平提起复议、诉讼，针对的并不是房屋所有权争议而是土地使用权争议，所以惠州市人民政府行政复议决定和原审判决参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》，均属于适用法律错误。（二）叶志平上世纪90年代已建造涉案房屋并筑起围墙，二十余年间居住于此，从未间断，对围墙内土地享有合法权益。杨志昂涉案《国有土地使用证》侵害叶志平的土地权益。原审判决认为叶志平与杨志昂涉案《国有土地使用证》无法律上利害关系，事实认定不清。被上诉人惠州市人民政府辩称：（一）行政复议实体合法。1.涉案土地先于2001年由案外人叶海花领取《国有土地使用证》，后由叶海花转让给杨志昂，杨志昂领取涉案《国有土地使用证》。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款的规定，叶志平未就前置登记行为提出行政复议，直接就涉案《国有土地使用证》提出行政复议，应不予受理。2.叶志平既非涉案土地使用权的出让人或受让人，也未提供证明其拥有涉案土地权属的合法凭证，故涉案《国有土地使用证》未侵犯其合法权益，叶志平与涉案《国有土地使用证》之间没有利害关系，无申请人资格。（二）行政复议程序合法。该府2019年4月18日立案，2019年6月4日作出行政复议决定，并将决定书送达各方当事人。该府从受理复议申请到送达复议决定书的全部程序，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人惠州市自然资源局述称：（一）驳回复议申请合法。1.复议机关即使受理并撤销杨志昂涉案《国有土地使用证》，也只是令叶海花《国有土地使用证》恢复效力，而非恢复到无登记状态，故叶志平的诉讼请求即便实现，对她也没有意义，惠州市人民政府参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款的规定，驳回叶志平的复议申请合法。2.叶志平所反映35亩土地，无论是原河背村民委员会与恒坚公司之间还是恒坚公司与叶志平所称其丈夫曾燕飞之间就该35亩土地的交易，均已违反《中华人民共和国土地管理法》第二条，按照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条之规定，构成非法转让土地，叶志平并不能因违法行为取得合法权益。即便叶志平证据材料所反映合同关系成立，叶志平与相关主体之间仅是债权债务关系，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定，叶志平应当另行通过民事诉讼途径解决其与相关主体之间民事争议，而无权就涉案土地登记发证行为申请行政复议。（二）土地登记发证合法。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人杨志昂未陈述意见。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政复议纠纷，二审争议焦点是，叶志平的行政复议申请是否符合受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。本案中，叶志平虽然不是就房屋所有权登记申请行政复议，但房屋所有权登记与国有土地使用权登记类似，都属于不动产登记，故就国有土地使用权登记申请复议，可类推适用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款的规定。叶志平越过在先的叶海花涉案《国有土地使用证》，直接就在后的杨志昂涉案《国有土地使用证》申请行政复议，不符合受理条件。惠州市人民政府受理后发现不符合受理条件，予以驳回，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定。叶志平上诉主张其与杨志昂涉案《国有土地使用证》有利害关系，符合复议受理条件，原审判决适用法律错误等，本院不予采纳。惠州市人民政府和惠州市自然资源局辩称叶志平与杨志昂涉案《国有土地使用证》无利害关系，不符合复议受理条件，本院予以采纳。综上，原审判决正确，依法应予以维持。叶志平上诉请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，加判惠州市人民政府受理其复议申请，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人叶志平负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年四月十三日书记员  林希翱