河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫03行终18号上诉人（原审原告）赵小钢，男，汉族，1972年6月23日出生，住河南省汝阳县。委托代理人孙鹏飞，河南凯光律师事务所律师，特别授权。被上诉人（原审被告）汝阳县自然资源局，住所地：河南省洛阳市汝阳县杜康大道中段1号。统一社会信用代码：11410326MB1506038F。法定代表人靳振宇，该局局长。委托代理人李明举，汝阳县自然资源局工作人员，一般代理。委托代理人张国辉，河南民天律师事务所律师，特别授权。被上诉人（原审被告）汝阳县人民政府，住所地：河南省洛阳市汝阳县人民路40号。统一社会信用代码：11410326MB1506038F。法定代表人赵振峰，该局局长。委托代理人秦小婷，汝阳县法制办工作人员，特别授权。委托代理人李建军，汝阳县人民政府法律顾问,一般代理。上诉人赵小钢不服河南省嵩县人民法院作出的（2019）豫0325行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵小钢及委托代理人孙鹏飞，被上诉人汝阳县自然资源局的委托代理人李明举、张国辉，被上诉人汝阳县人民政府的委托代理人秦小婷、李建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2009年8月30日，原告赵小钢与汝阳县城关镇云梦村民委员会签订《肉牛养殖小区租地合同》，原告遂在该租用土地上建设肉牛养殖场。该租地合同第四条明确约定：原告赵小钢在租地期限内，所占地只能用于肉牛养殖，严禁挪作它用。2018年6月28日，汝阳县住房和城乡规划建设局以原告赵小钢所建设的养殖场位于汝阳县城城市规划区内，经现场勘查，原告赵小钢的养殖场用房依然存在，但已不用于肉牛养殖且租赁给他人作为设备仓库使用，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的相关规定，原告养殖场用房应当申请办理建设工程规划许可证，且原告的上述违法建设行为构成无法采取改正措施消除影响的情况。2018年12月29日，汝阳县住房和城乡规划建设局向原告送达了《城乡规划行政处罚事先告知书》和《城乡规划行政处罚听证权利告知书》。依原告赵小钢的申请，2019年2月1日依法召开了城乡规划行政处罚听证会。经听证研究后，汝阳县住房和城乡规划建设局于2019年3月13日对原告赵小钢作出了[2018]汝建规罚决字第4-014号《城乡规划行政处罚决定书》，责令当事人赵小钢自收到本决定书之日起十五日内拆除在汝阳县城城市规划区城关镇云梦村境内马兰河东岸“牛场路”东侧违法建设的四座砖混结构房屋和两座简易结构房屋及四周围墙等建（构）筑物。原告赵小钢不服该行政处罚决定，向汝阳县人民政府提出行政复议，汝阳县人民政府经审理后，于2019年6月20日作出汝政复决字[2019]1号《关于对赵小钢不服[2018]汝建规罚决字第4-014号城乡规划行政处罚决定书的复议决定》，维持了[2018]汝建规罚决字第4-014号《城乡规划行政处罚决定书》。后原告仍不服，向法院提起诉讼，引起诉争。另查明，根据中央党政机构改革精神，汝阳县住房和城乡规划建设局的城乡规划行政管理职责于2019年3月份调整到汝阳县自然资源局，由汝阳县自然资源局行使城乡规划行政管理职责。原审法院认为，原告在租赁汝阳县城关镇云梦村马兰河东岸的荒滩地上建设养殖场，该宗租赁土地在汝阳县县城城市规划区域之内，且已不用于肉牛养殖而是租赁给他人作为设备仓库使用，应当依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。而原告在未经批准的情况下，擅自进行临时性建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，被告在查明事实的基础上于2019年3月13日对原告作出的[2018]汝建规罚决字第4-014号《城乡规划行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。被告汝阳县人民政府作出的汝政复决字[2019]1号《关于对赵小钢不服[2018]汝建规罚决字第4-014号城乡规划行政处罚决定书的复议决定》程序合法，适用法律、法规正确。原告起诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条规定，经合议庭评议，判决：驳回原告赵小钢的诉讼请求；本案诉讼费50元，由原告赵小钢承担。上诉人赵小钢上诉称：本案属于典型的民告官行政诉讼，一审判决在“本院认为”部分没有任何证据支持，没有事实依据；庭审中在被上诉人没有提供任何证据证明上诉人出租土地的情况下支持被上诉人意见，且庭后提交的证据未进行质证；本案行政机关对农用地的处罚超越职权，对农用地所适用的《中华人民共和国城乡规划法》法律依据错误，根据国土资源部、农业部国土资发（2014)127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条的相关规定，设施农业用地按农用地管理，不适用城乡规划法。同时自然资源部办公厅于2019年9月6日发文，养殖用地作为设施农用地，不需要办理建设用地使用权审批手续，鼓励利用荒山、荒沟、荒丘、荒滩。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。上诉人建设的牛舍、消毒间是否合法，应当适用国土资源部、农业部国土资发（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条的相关规定，设施农业用地按农用地管理，不适用城乡规划法。同时自然资源部办公厅于2019年9月6日发文，养殖用地作为设施农用地，不需要办理建设用地使用权审批手续，鼓励利用荒山、荒沟、荒丘、荒滩。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。上诉人建设的牛舍、消毒间是否合法，应当适用国土资源部、农业部国土资发（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的相关规定进行认定。据此，被上诉人以上诉人未取得建设工程规划许可证擅自建设房屋为由，认定上诉人建设牛舍违法，其作出的行政处罚适用法律法规错误，证据不足，应依法予以改判或发回重审。综上，上诉请求：一、请求二审法院依法改判（2019）豫0325行初36号行政判决书，撤销被上诉人对上诉人所作出的行政处罚及复议决定或发回重审。二、本案交通费、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人汝阳县自然资源局答辩称：―、上诉人的上诉理由不能成立其理由如下：1、虽然上诉人的行为可能也符合当时的相关养殖政策，但是其建设行为也应当遵循我国法律的相关规定，我国《城乡规划法》第四十四条第一款规定：在城巿、镇规划区内进行临时建设的，应当经城巿、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、巿容、安全等的，不得批准。该规定并未表明在城巿未建区或者城巿郊区内建设农业种植、养殖设施可以不用办理规划审批手续，因此上诉人的理由不能成立。2、上诉人援用了我国《土地承包法》、《畜牧法》、《土地管理法》等相关规定认为其建设行为不需要办理"建设审批"手续，认为其建设行为属于合法的农业生产、生活服务设施，答辩人依据《城乡规划法》做出行政处罚适用法律错误，这一认识严重错误，这种观点没有任何法律依据，土地管理等相关法律、法规与城乡规划相关法律、法规并无冲突，更不能相互包含，法律在鼓励农业生产同时，农业设施建设还必须遵守国家的相关法律、法规，这其中就包括《城乡规划法》。《城乡规划法》就是对规划区内的建设等行为进行管理，如果上诉人的建设行为发生在汝阳县城市规划区以外，可以不适用《城乡规划法》，但是上诉人的建设行为发生在汝阳县城市规划区内，且紧邻汝阳县饮用水源汝河南岸，答辩人依据《城乡规划法》对其行为进行处罚，适用法律完全正确，并无不当之处。二、答辩人[2018]汝建规罚决字第4-014号《城乡规划行政处罚决定书》程序合法，证据确凿充分，适用法律正确，一审判决予以维持完全合法，因此请求贵院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人汝阳县人民政府口头答辩称：一审法院判决认定的事实证据和程序完全符合法律规定，请求法院依法维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，根据一、二审查明的事实，上诉人赵小钢所建的房屋占用土地系租赁汝阳县城关镇云梦村集体所有的滩地，该宗租赁土地在汝阳县县城城市规划区域之内，且其目前房屋用途并非用于畜牧养殖，而是租赁给他人作为设备仓库使用。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。被上诉人依据查明的事实及相应法律规定对上诉人赵小钢作出[2018]汝建规罚决字第4-014号《城乡规划行政处罚决定书》，该处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。汝阳县人民政府作出的汝政复决字[2019]1号《关于对赵小钢不服[2018]汝建规罚决字第4-014号城乡规划行政处罚决定书的复议决定》程序合法，适用法律、法规正确。上诉人赵小钢要求撤销以上处罚决定及复议决定的诉讼请求，证据不足，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵小钢负担。本判决为终审判决。审判长 高 玲审判员 李扬丽审判员 索如意二〇二〇年四月二十二日书记员 王旭辉