河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫01行赔终7号上诉人（原审原告）：郑州雷山建材有限公司，住所地新郑市和庄镇崔黄庄。法定代表人：雷山，总经理。委托代理人：陈铁蛋，该公司员工。委托代理人：孙湘航，河南中赢旗晟律师事务所律师。上诉人（原审被告）：新郑市和庄镇人民政府，住所地河南省新郑市人民东路沿河路中段。法定代表人：马聪锋，镇长。委托代理人：杨新季，该政府工作人员。委托代理人：荆勇杰，河南郑韩大有律师事务所律师。上诉人郑州雷山建材有限公司（以下简称雷山建材公司）因与上诉人新郑市和庄镇人民政府（以下简称和庄镇政府）行政赔偿一案，不服河南省郑州市惠济区人民法院（2019）豫0108行赔初4号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2014年4月1日，陈铁蛋与新郑市和庄镇崔黄庄二组签订《农村土地承包经营权出租合同》，承租崔黄庄二组土地12.5亩，用于生产经营。2017年8月2日，雷山在陈铁蛋承租的土地上成立雷山建材公司，建设年产10万吨水泥稳定碎石项目。2018年12月份，和庄镇政府组织人员将雷山建材公司厂房拆除。2019年1月22日，原告雷山建材公司向一审法院提起确认被告和庄镇政府拆除行为违法和要求被告赔偿损失两案，一审法院受理后，于2019年6月25日作出（2019）豫0108行初28号行政判决，确认被告和庄镇政府拆除原告雷山建材公司位于新郑市和庄镇崔黄庄二组的厂房的行政行为违法。该判决已生效。另查明，原告雷山建材公司于2018年3月委托河南聚力联创环保科技有限公司作出《郑州雷山建材有限公司年产10万吨水泥稳定碎石项目现状环境影响评估报告》，该报告附件四《环保违法违规建设项目用地手续相符性认定表》中，被告和庄镇人民政府在规划相符性认定意见表格中手写符合规划，有相关人员签名，并加盖和庄镇政府的公章。2018年5月17日新郑市国土资源局作出新国土资罚决字〔2018〕002号行政处罚决定书，认定涉案建筑物非法占用土地，对原告雷山建材公司所建涉案搅拌站作出“责令郑州雷山建材有限公司退还非法占用的7098.85平方米土地；拆除在非法占用的7098.85平方米土地上新建的其他设施6340.10平方米”等处罚决定。一审法院于2019年5月6日组织原、被告对拆除现场进行勘验。涉案厂房系钢结构，被告在拆除时对涉案厂房进行拆卸，围墙被拆除。拆除时未涉及机器设备。拆除现场保存较好，拆除厂房时拆卸下来的材料原地保存，机器设备及生产材料均保留在涉案场地。审理中，原告雷山建材公司申请对因被告和庄镇政府违法拆除行为给原告造成的损失进行评估。河南科健资产评估有限公司作出豫科健评报字（2019）第0XX8号资产评估报告，评估结论为：评估基准日（2018年12月5日），委托评估的雷山建材公司因和庄镇政府拆迁行为造成损失的资产评估价值为522.82万元，其中房屋建筑物及构筑物类为445.69万元，机器设备类77.13万元。一审法院认为：被告和庄镇政府拆除原告雷山建材公司房屋经法院生效判决认定为拆除行为违法，被告应对此行为承担赔偿责任。原告要求赔偿损失，应当对被诉行政行为造成损失提供证据。审理中原告申请对损失进行评估，评估认定房屋建筑物及构筑物类损失为445.69万元，机器设备类77.13万元。被告提供证据证明涉案房屋被新郑市国土资源局认定为非法占用土地，并作出拆除的处罚决定，据此被告认为涉案建筑物、构筑物系非法建筑，不予赔偿。但原告提供的2018年3月《郑州雷山建材有限公司年产10万吨水泥稳定碎石项目现状环境影响评估报告》中显示被告和庄镇政府确认雷山建材公司符合规划。故可以认定原告在建厂初期，是得到被告许可的。环境影响评估报告中被告签署的符合规划与新郑市国土资源局地类初步意见中显示该宗地不符合和庄镇土地利用总体规划的意见不一致，且被告作出符合规划的意见在前，存在误导原告建厂的责任，应当承担相应的赔偿责任。但涉案厂房经有权部门认定，确系违法占地，原告也应承担相应责任。涉案建筑物及构筑物经评估认定损失为445.69万元，涉案评估采用的是成本法进行评估，即重置成本×成新率，未考虑材料可再利用，也未考虑原、被告对引起本次拆除损失的责任大小。综合现场勘验、庭审情况可以确定，被告拆除原告厂房并非野蛮强拆，钢架结构厂房均为拆卸，物品也保存在厂区，并未损坏，均能再利用。拆除时未涉及机器设备，机器设备完好，无损坏。综合本案实际情况，本院酌定被告承担建筑物及构筑物评估损失的30%即133.707万元为宜，机器设备无损坏，被告不承担赔偿责任。原告申请对损失进行评估产生评估费用8.5万元，系因被告违法拆除所引发的费用，应由被告承担。综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第八项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，判决：一、被告新郑市和庄镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告郑州雷山建材有限公司建筑物及构筑物损失计133.707万元。二、驳回原告郑州雷山建材有限公司的其他诉讼请求。评估费8.5万元由被告新郑市和庄镇人民政府负担。上诉人雷山建材公司不服，上诉请求：请求撤销一审判决书第一项，改判由和庄镇政府赔偿上诉人各项损失共计522.82万元。事实与理由：一审判决仅判令和庄镇政府承担因违法拆除行为给雷山建材公司造成建筑物及构筑物损失的30％，而对机器设备类损失却不承担任何责任，致使雷山建材公司的财产权无法得到完全保护，损害了雷山建材公司合法财产权益，应当予以撤销。一、雷山建材公司在本涉案土地上投资建厂是基于对和庄镇政府行政行为的信任，雷山建材公司主观上不存在过错，雷山建材公司的损失应由和庄镇政府承担全部责任。1.和庄镇政府在《郑州雷山建材有限公司年产10万吨水泥稳定碎石项目现状环境影响评估报告》附件《环保违法违规建设项目用地手续相符性认定表》中关于涉案项目符合规划的认定，属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的国家机关行使职权的行政行为。2.和庄镇政府作为行政单位，对其辖区内土地具有管理和监督职能，其作出符合规划的具体行政行为具有许可性质，对雷山建材公司不但具有公信力，且具有约束力。与一般的民事行为不同，行政行为具有确定力、拘束力与执行力，行政行为一旦作出，即受法律调整和规制，相对人也会予以信任和信赖，法律应该保护这种信赖利益。行政决定一旦作出，就被推定为合法有效，法律要求相对人对此予以信任和信赖，相对人基于对行政决定的信任和依赖而产生的利益，也要受到保护。特别是当行政主体计划变更、废弃原有的行政行为时，必须依法保护行政相对人已经取得的权益或即将必然取得权益的保护问题。同时，行政法律关系要保持相对稳定，无论是对行政机关，还是对相对人，抑或是公共利益，都极为重要。3.雷山建材公司在涉案土地上投资建厂并进行巨额投入，完全基于对和庄镇政府作出的项目符合规划的具体行政行为的依赖，两者之间具有完全的因果关系。具体本案，雷山建材公司对作为涉案项目所在地行政机关的和庄镇政府完全信任，其加盖公章确认涉案项目符合规划的行为性质为许可，作为行政相对人，雷山建材公司有充分理由相信涉案项目符合规划，可正常投产及运营。也正是基于上述信任，雷山建材公司在涉案土地上投入大量资金建设了生产车间，仓库，办公楼等，并购买了相关的机器设备，雷山建材公司在被拆除前已经具备了正常的生产经营条件，基于行政行为的依赖原则，雷山建材公司的上述投入产生的利益应当受到法律保护，雷山建材公司因项目被拆迁所产生的全部损失应当由和庄镇政府承担。4.和庄镇政府具有完全过错，依法应当对雷山建材公司损失承担全部责任，一审判决和庄镇政府仅承担建筑物及构筑物评估损失的30％明显不当。雷山建材公司在本涉案土地上投资建厂时，和庄镇政府对雷山建材公司作出了用地符合规划的认定，其在《环保违法违规建设项目用地手续相符性评估报告》附件中签字盖章属于国家机关行使职权的具体行政行为，亦即许可了雷山建材公司在涉案土地上建设年产10万吨水泥稳定碎石项目。和庄镇政府作为涉案项目所在区域的行政机关，拥有专职的行政管理人员及对应的法规部门，其在明知本涉案的土地不能用于建设的情况下，仍对雷山建材公司作出了用地符合规划的认定，并以此误导雷山建材公司在其辖区内投资建厂，和庄镇政府主观上不但具有完全过错，其对雷山建材公司作出用地符合规划的认定也不合法，雷山建材公司的损失应当由和庄镇政府全部承担。雷山建材公司作为行政相对人对涉案的土地性质并不知情，在涉案土地上投资建厂完全是基于对和庄镇政府具体行政行为的信任。同时，雷山建材公司作为一个普通的筹建中的民营企业，主观上完全是善意的，在雷山建材公司已认定用地符合规划的基础上，不应对其要求过于苛责，其不应当对相应损失承担责任。二、因和庄镇政府对涉案土地的违法认定及其主观过错给雷山建材公司造成的损失应为522.82万元，故和庄镇政府应承担的赔偿责任也应为522.82万元。1.河南科健资产评估有限公司系受一审法院委托，其作出的豫科健评报字（2019）第0XX8号资产评估报告中关于雷山建材公司因强拆造成损失为522.82万元的评估结论具有法律效力，一审法院应当依据评估报告判决和庄镇政府赔偿雷山建材公司全部损失522.82万元。雷山建材公司在本案一审诉讼过程申请一审法院对因和庄镇政府违法拆除行为给雷山建材公司造成的损失进行评估，经评估的损失金额为522.82万元，其中房屋建筑物及构筑物类为445.69万元，机器设备类77.13万元。河南科健资产评估有限公司评估程序合法，评估方法科学准确，评估结论具有完全的法律效力，一审法院应当依据上述评估结论作出公正裁决。2.雷山建材公司在涉案土地上建厂并购买机器设备目的是为了经营，因土地无法继续使用，厂房被拆除，所购买的机器设备也就失去了其应有的价值，同时必然产生相应的搬迁及安装费用，故对雷山建材公司来说机器设备类损失也应认定为因拆除行为所造成的损失，该部分损失也应由和庄镇政府承担，一审判决作出的“机器设备无损坏，被告不承担偿责任”的认定缺乏事实和法律依据，应当予以纠正。作为搅拌站的机器设备为不具有通用性的专用设备，设备定制时要参照厂房布局及配套设施。厂房已被拆迁，上述设备已失去了使用价值，二次利用的可能性极小，相应损失已经造成。同时若移至他处必然产生搬迁及安装费用。对此，河南科健资产评估有限公司出具《资产评估报告》时亦考虑到了机器设备的现状，其作出的评估结论具有客观性与公正性，一审法院忽视《资产评估报告》中相关内容，亦未考虑到搅拌站设备属于专用设备的实际情况，作出的“机器设备无损坏，被告不承担赔偿责任”认定缺乏事实和法律依据，应当予以纠正。综上所述，请求支持雷山建材公司的上诉请求。和庄镇政府辩称，雷山建材公司违法建筑被拆除依法不属于行政赔偿范围。理由如下：一、雷山建材公司对违法建筑不享有合法权益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，和庄镇政府赔偿雷山建材公司的前提是侵犯了雷山建材公司的合法权益。根据一审判决认定的事实，和庄镇政府拆除雷山建材公司建筑的行为并未损害雷山建材公司机器设备，也保证了雷山建材公司建筑材料可重复利用，并未损害雷山建材公司动产的财产权。雷山建材公司建设的厂房属于不动产，根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，建筑物所有权的取得需办理不动产登记。而雷山建材公司所建厂房在未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的情况下，不可能办理物权登记手续，进而取得不动产所有权。和庄镇政府拆除的厂房不属于原告的合法财产，即便和庄镇政府具体行政行为违法，也无须承担行政赔偿责任。二、和庄镇政府的行为与雷山建材公司房屋被拆除之间也不存在因果关系。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，在行政机关的行政行为违法的基础上，还要与行政相对人的合法权益被损害之间存在因果关系。一审法院认为，和庄镇政府对雷山建材公司厂房被拆除存在过错，是因为和庄镇政府在环评环节对雷山建材公司违法厂房出具手续相符性认定，与雷山建材公司违法建筑（并非雷山建材公司的“合法权益”）被拆除这一后果（并非“损害后果”）之间存在因果关系。一审法院认定如果没有和庄镇政府作出的认定意见，雷山建材公司的违法建筑就不会拆除，也即，和庄镇政府的认定意见为雷山建材公司违法建筑被拆除的必要条件。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，雷山建材公司不符合规划审批的违法建筑在没有和庄镇政府认定意见的情况下，因为违反城乡规划法第六十四条规定，仍然面临被拆除的处罚结果。和庄镇政府无论是否做出手续相符性认定，根据国土部门的处罚决定，雷山建材公司的违法建筑被拆除都是必然的。因此，和庄镇政府的手续相符性认定意见与雷山建材公司违法建筑被拆除之间并无因果关系。雷山建材公司所诉的是行政强制拆除的行政行为，而不是所谓“加盖公章”的行政许可行为，行政强制拆除行为并没有给雷山建材公司合法权益造成损害。雷山建材公司一审的诉讼请求是确认和庄镇政府行政强制拆除行为违法，并要求就行政强制拆除行为违法给雷山建材公司“合法权益”造成的损失主张国家赔偿，而和庄镇政府在庭审中也认为“被告和庄镇人民政府在规划相符性认定意见表格中手写符合规划，有相关人员签名，并加盖和庄镇政府的公章”的行为是一个具体的行政许可行为，即使其“违法”行为给雷山建材公司造成了所谓的“信赖利益”损失，其也应当通过行政诉讼方式来主张自己的合法权益。一审中雷山建材公司并没有提出确认和庄镇政府行政许可行为违法的请求，其当然不能直接提出要求国家赔偿的诉讼请求。行政许可行为不会直接导致雷山建材公司违法建筑被强制拆除，也就是说，只有行政强制拆除的行政行为才可以导致雷山建材公司违法建筑被拆除的结果，雷山建材公司主张和庄镇政府行政许可即加盖公章批准的行为违法给自己造成的损失应当通过另外行政诉讼的方式处理。一审法院在没有对和庄镇政府所谓的“加盖公章”的行政行为的合法性进行审理的情况下，即判决和庄镇政府承担国家赔偿责任，没有事实与法律依据。综上，和庄镇政府作出的行政行为并未损害雷山建材公司的“合法权益”，也与雷山建材公司任何权益的损害之间不存在因果关系，不符合国家赔偿法规定的行政赔偿责任承担条件，应当撤销一审判决，驳回雷山建材公司全部诉讼请求。上诉人和庄镇政府不服，上诉请求：1.撤销一审判决；2.驳回雷山建材公司的诉讼请求。事实与理由：首先，一审法院认定雷山建材公司建厂符合规划，是依据《郑州雷山建材有限公司年产10万吨水泥稳定碎石项目现状环境影响评估报告》中相关内容，并非和庄镇政府作出的关于建厂符合规划的确认文书。且该报告本由雷山建材公司提供，以此作为和庄镇政府认可事实的依据，与实际情况不符。事实上，和庄镇政府从未认可雷山建材公司建厂符合规划，雷山建材公司也未从规划部门获取建设用地规划许可和建设工程规划许可。一审法院判决依据的事实认定错误。另根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条，《中华人民共和国物权法》第九条、第一百二十七条、第一百五十三条、第一百五十八条，行政赔偿范围限于公民、法人、其他组织的合法财产权。建筑物、构筑物所有权以登记为设立前提。未经登记，建筑物、构筑物投资建设者、使用者并不能取得不动产物权。因此，建筑物、构筑物所有权的取得并不以是否取得规划许可为条件，而是以不动产登记机构办理不动产登记为条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第四十七条，设定抵押权的，抵押财产为在建工程或未建工程的，也需以获得建设规划许可为前提。未经不动产登记机构登记，即便取得建设规划许可的建筑物、构筑物的投资者、建设者、使用者，也无法取得该建筑物、构筑物财产权。未经建设规划审批，建筑物、构筑物投资者、建设者，使用者也无法获得合法财产权。一审判决认定，涉案建筑物、构筑物“确系违法占地”，且雷山建材公司并未取得建设用地规划许可和建设工程规划许可，判决和庄镇政府就违法建筑物、构筑物向雷山建材公司承担责任，缺乏法律依据。综上，一审判决事实认定错误，且缺乏法律依据，应当予以撤销，并驳回雷山建材公司诉讼请求。雷山建材公司辩称：一、一审法院事实认定正确，和庄镇政府关于“其从未认可原告建厂符合规划”的意见不能成立。《郑州雷山建材有限公司年产10万吨水泥稳定碎石项目现状环境影响评估报告》附件四《环保违法违规建设项目用地手续相符性认定表》中，和庄镇政府在最后一行规划相符性认定意见中明确注明“符合规划”且加盖公章，足以认定“和庄镇政府确认雷山建材公司符合规划”这一事实。和庄镇政府刻意回避其在《环保违法违规建设项目用地手续相符性认定表》中签字盖章的事实，径直否认其认可雷山建材公司符合规划，不仅与事实相违背，同时属于严重的自相矛盾，其相关意见不能成立。二、和庄镇政府错误适用《中华人民共和国国家赔偿法》及《中华人民共和国物权法》相关规定，雷山建材公司有权因和庄镇政府的违法拆迁行为获取赔偿。1.国家赔偿的范围为公民、法人及其他组织的合法权益，而并非仅限于登记物权。合法权益的范围远远大于登记物权，比如各种各样的债权、继承权等。和庄镇政府把合法权益局限于登记的不动产物权，既不符合现实情况，亦不符合法律规定，不能成立。2.雷山建材公司因和庄镇政府违法拆迁造成的损失属于雷山建材公司的合法权益，和庄镇政府依法当予以赔偿。首先，和庄镇政府的强制拆迁行为违法，生效判决已经确认。其次，雷山建材公司大额投入完全基于对和庄镇政府前期“项目符合规划”认定行为的充分信任，两者之间具有完全的因果关系。和庄镇政府作为行政单位，在其辖区内具有管理和监督职能，其作出符合规划的行政行为，对雷山建材公司不但具有公信力，且具有约束力和执行力。行政行为一旦作出，就被推定为合法有效，即受法律调整和规制，相对人也会予以依赖和信任，法律应该保护这种信赖利益，特别是当行政主体计划通过后续行为实质变更、废弃原有的行政行为时，必须依法保护行政相对人已经取得的权益或即将必然取得权益的保护问题。雷山建材公司在涉案土地上投资建厂并进行巨额投入，完全基于和庄镇政府作出项目符合规划行为的依赖，两者之间具有完全的因果关系。作为行政相对人，雷山建材公司有充分理由相信涉案项目符合规划，可正常投产及运营，也正是基于上述信任，雷山建材公司基于环评标准，在涉案土地上投入大量资金建设了生产车间，仓库，办公楼等，并买了相关的机器设备，雷山建材公司在被拆除前已经具备了正常的生产经营条件，雷山建材公司上述投入产生的利益应当受到法律保护，雷山建材公司因项目被拆迁所产生的全部损失应当由和庄镇政府承担。二审期间，雷山建材公司提交2017年9月29日雷山建材公司与河南聚力联创环保科技有限公司签署的《技术咨询合同》，拟证明：1.雷山建材公司在涉案土地上投建厂房及设备，依据环评备案标准进行，投资建设具有针对性，可稳定正常生产。2.和庄镇政府在《用地手续相符性认定表》上签字盖章，导致雷山建材公司产生依赖，即项目通过环评备案后便没有规划问题，可完全正常生产。3.和庄镇政府在《用地手续相符性认定表》上签字盖章行为，与雷山建材公司投资具有完全的因果关系，和庄镇政府应当对雷山建材公司基于依赖导致的拆迁损失进行100%赔偿。和庄镇政府对该证据的真实性无异议，对证明目的有异议。本院对该证据真实性、合法性、关联性，予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：一、和庄镇政府拆除雷山建材公司房屋经生效判决确认违法。二、涉案房屋虽被新郑市国土资源局认定为非法占用土地，并作出拆除的处罚决定，系非法建筑，但雷山建材公司提供的2018年3月《郑州雷山建材有限公司年产10万吨水泥稳定碎石项目现状环境影响评估报告》中显示和庄镇政府确认雷山建材公司符合用地规划。故一审法院认定雷山建材公司在建厂初期，得到和庄镇政府许可，并无不妥。三、和庄镇政府作出符合规划的意见在前，新郑市国土资源局处罚决定在后，和庄镇政府存在误导雷山建材公司建厂的责任，应当承担相应的赔偿责任；涉案厂房确系违法占地，雷山建材公司也应承担相应责任。一审法院综合考虑涉案建筑物及构筑物评估价值、毁损程度、材料回收价值、双方当事人各自应当承担的责任等因素，并经现场勘验、法庭调查，酌定和庄镇政府承担建筑物及构筑物评估损失的30%及评估费用，不承担机器设备赔偿责任，并无不当。综上所述，雷山建材公司、和庄镇政府的上诉请求均不能成立；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年四月十五日书记员  乔梦龙