江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终79号 上诉人（原审原告）王宝海，男，1948年2月11日生，××族，住海安市。 上诉人（原审原告）王连芳，女，1970年10月9日生，××族，住址同上。 两上诉人共同委托代理人孙梦蛟，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海安市自然资源局，住所地海安市。 法定代表人茆根明，局长。 应诉负责人陶明，副局长。 委托代理人荀顺建，海安市自然资源局执法监察科科长。 委托代理人周希勤，江苏紫石律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）王金余，男，1966年6月2日生，××族，住海安市。 委托代理人孙正芝，海安市白甸法律服务所法律工作者。 上诉人王宝海、王连芳因土地行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初630号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，王宝海系海安市白甸镇白甸村官庄一组村民，其原承包使用的土地自2002年起被海安市白甸镇白甸村村民委员会租赁使用，作为村集中建房用地。租赁费用每年转账至其一折通卡上。2002年9月，海安市人民政府批准王金余建在规划的住宅用地位置上异地迁建住宅，批准的宅基地面积为135平方米，建筑占地总面积为94.5平方米。海安市白甸镇白甸村村民委员会及村民反映，王金余建房占用了王宝海户原承包的部分土地。 王宝海因认为海安县丽倍佳针织服饰有限公司、王金余、许春荣无任何用地手续，占用其承包土地建设厂房、别墅，侵害了其合法权益，于2018年2月6日向海安市自然资源局邮寄查处申请函，要求对上述被举报人的违法用地行为予以查处。海安市自然资源局于2月9日对王金余超标建房案进行立案。2月12日，海安市自然资源局向王宝海作出告知书，告知其已于2月7日收件，将按规定程序调查处理。后海安市自然资源局于2018年3月20日再次作出告知书，告知王宝海其举报的上述单位和个人均存在超过批准面积占用土地，涉嫌少批多用非法占地行为，海安市自然资源局已立案调查，将依法依规处理。 经海安市自然资源局调查和实地勘测，能够确认王金余违法用地事实如下：王金余占用的土地面积为386.8平方米，其中房屋建筑占地面积为224.29平方米，水泥场地面积162.51平方米。2002年9月，王金余经海安市人民政府批准建生活住房，批准面积为135平方米，其中建筑占地面积94.5平方米。王金余超标的用地面积为251.8平方米，超标的建筑占地面积为129.79平方米。王金余所占土地为建设用地，系允许建设区，符合白甸镇土地利用总体规划。2018年3月21日，海安市自然资源局作出行政处罚听证告知书，并于4月2日送达王金余，告知王金余违法事实、行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定的内容，同时告知王金余依法享有陈述、申辩和听证的权利，可在接到告知书之日起三日内提出。2018年4月6日，海安市自然资源局作出海国土行决白[2018]2号《行政处罚决定书》（以下简称2号处罚决定），认定王金余在位于海安市××村官××组的土地建生活住房，在实际建房过程中存在面积超标行为，经实地勘测，王金余超标的用地面积为251.8平方米，超标的建筑占地面积为129.79平方米。王金余非法占地建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《江苏省土地管理条例》第五十一条的规定，决定责令王金余自接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除超过批准面积占用的129.79平方米土地上所建房屋，退还非法占用的251.8平方米土地，恢复土地原状。该行政处罚决定书于2018年4月9日送达王金余。 2018年6月2日，王宝海向如东县人民法院提起诉讼，请求确认海安市自然资源局在法定期限内对王宝海的查处申请未作出处理，行政不作为违法，责令海安市自然资源局继续履行职责，对王宝海的查处申请作出处理。因海安市自然资源局在2018年4月6日已经针对王宝海的查处申请作出了处理决定，如东县人民法院判决驳回王宝海的诉讼请求。王宝海不服，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。 2018年11月17日，王宝海、王连芳向一审法院提起诉讼，认为2号处罚决定认定事实不清，实质上剥夺了王宝海、王连芳的土地使用权，侵害了王宝海、王连芳的合法权益。请求：1.撤销海安市自然资源局作出的2号处罚决定；2.责令海安市自然资源局重新作出处罚（包括对全部违法占地行为责令限期拆除违法建筑及其他设施、恢复土地原状、退还王宝海、王连芳土地并缴纳相应罚款等）。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。王金余占用王宝海、王连芳承包地建房，案涉行政处罚与王宝海、王连芳存在利害关系，故王宝海、王连芳主体适格。 关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确、处罚是否适当的问题。 第一，被诉行政处罚决定认定事实基本清楚。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《江苏省土地管理条例》第三十四条第一款规定，农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十。宅基地面积按如下标准执行：（一）城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县，每户宅基地不得超过一百三十五平方米；（二）人均耕地在十五分之一公顷以上的县，每户宅基地不得超过二百平方米。本案中，2002年9月，经海安市人民政府批准，王金余户获得135平方米宅基地使用权，允许建造占地面积94.5平方米的楼屋，但经测绘公司测绘，王金余实际占用的土地面积为386.8平方米，房屋建筑面积为224.29平方米，故海安市自然资源局认定王金余超标的用地面积为251.8平方米，超标的建筑占地面积为129.79平方米并无不当。 第二，被诉处罚决定程序合法。海安市自然资源局收到王宝海的申请函后，在法定期限内依法进行立案、调查、告知、作出决定并送达，程序合法。《国土资源行政处罚办法》第二十九条规定的当事人应指被处罚的行政相对人，海安市自然资源局未向王宝海、王连芳送达2号处罚决定书并不违反程序规定。 第三，被诉处罚决定适用法律正确、处罚适当。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。王金余实际占用的土地面积为386.8平方米，房屋建筑面积为224.29平方米，超标的用地251.8平方米，超标的建筑占地129.79平方米，其所占用的宗地为建设用地，故海安市自然资源局作出责令王金余限期拆除超过批准面积占用的129.79平方米土地上所建房屋，退还非法占用的251.8平方米土地，恢复土地原状的处罚决定，适用法律正确、处罚适当。 综上，海安市自然资源局作出的2号行政处罚决定认定事实基本清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当。至于王宝海、王连芳提出的占用其承包地的问题，无论是存在土地权属争议还是土地承包经营权争议，均不属于海安市自然资源局的履职范围，王宝海、王连芳应通过合法的途径予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王宝海、王连芳的诉讼请求。 王宝海、王连芳不服一审判决，向本院提起上诉称,1.海安市自然资源局作出的2号处罚决定认定事实不清，实质上剥夺了王宝海、王连芳的土地使用权，王宝海、王连芳的承包地并非建设用地，不能修建房屋，应当根据建设时的总体规划图作出处罚，不能仅凭现在的总体规划图来作出处罚。王宝海、王连芳对王金余的违法建筑所占土地享有使用权，海安市自然资源局应当责令王金余归还王宝海、王连芳土地使用权，只有恢复原有的使用状态才能真正意义上称为土地恢复原状，一审法院认定不属于本案审理范围错误。2.海安市自然资源局的处罚程序违法，王宝海、王连芳是案涉处罚决定的利害关系人，海安市自然资源局在处罚程序中应当告知王宝海、王连芳陈述、申辩及听证的权利。综上，请求二审法院撤销一审判决及海安市自然资源局作出的2号处罚决定，责令海安市自然资源局重新作出处罚（包括对全部违法占地行为责令限期拆除违法建筑及其他设施、恢复土地原状、退还王宝海、王连芳土地并缴纳相应罚款等）。 被上诉人海安市自然资源局辩称，1.王宝海、王连芳对2号处罚决定不具有行政诉讼原告资格，王宝海、王连芳的案涉土地使用权已经流转，其土地权利已经通过收取土地租金的方式平衡，2号处罚决定对王宝海、王连芳的实体权益不产生任何影响；2.海安市自然资源局对王金余作出的2号处罚决定程序合法、处罚适当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人王金余述称，王金余使用的土地是从村集体经济组织流转得来，且支付了相应的费用，具有历史原因，不应受到处罚。综上，请求二审法院依法裁判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1.2号处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法；2.2号处罚决定是否存在侵犯王宝海、王连芳土地使用权的情形。 关于2号处罚决定认定事实是否清楚的问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004）第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，海安市自然资源局对王金余涉嫌违法用地立案后，对王金余及村干部进行了调查询问，实地进行现场勘验，结合白甸镇总体规划局部图、违法用地现状图，王金余建房报告审批表等，认定王金余占用的土地面积386.8平方米，其中房屋建筑占地面积224.29平方米，水泥场地面积162.51平方米，王金余超标的用地面积为251.8平方米，超标的建筑占地面积为129.79平方米，王金余所占土地为建设用地，系允许建设区，符合白甸镇土地利用总体规划，事实清楚。海安市自然资源局认定王金余合法批准用地和建筑面积的依据是海安市人民政府对王金余建设用地的审批手续，王宝海、王连芳认为王金余宅基地审批面积不合理，非本案审理范围。 关于2号处罚决定适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004）第七十七条第一款规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，由于王金余存在违法用地行为，海安市自然资源局责令王金余限期拆除超过批准面积土地上所建房屋，退还非法占用的土地，恢复土地原状，适用法律正确。 关于2号处罚决定程序是否合法的问题。《国土资源行政处罚办法》第二十七条规定，违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人有权进行陈述和申辩。陈述和申辩应当在收到《行政处罚告知书》后三个工作日内提出。口头形式提出的，案件承办人员应当制作笔录。第二十八条第一款规定，对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。本案中，2018年3月21日，海安市自然资源局作出行政处罚听证告知书，告知王金余违法事实、行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定的内容，同时告知王金余依法享有陈述、申辩和听证的权利。符合法定程序。行政处罚法及国土资源行政处罚办法规定的国土资源主管部门告知陈述、申辩及听证权利的对象仅包括行政处罚当事人，而不包括利害关系人，王宝海、王连芳不是案涉行政处罚的当事人，其认为海安市自然资源局应当向其告知陈述、申辩及听证的权利，缺乏法律依据。 关于2号处罚决定是否存在侵犯王宝海、王连芳土地使用权的情形。国土资源主管部门针对违法用地进行处罚，主要是调查行为人是否存在未经审批、超审批范围用地等行为，其作出处罚只针对建筑物的拆除以及土地的退还，至于行为人占用的土地是否存在权属争议，最终应归属于谁，不是土地行政处罚需要涉及的问题。故王宝海、王连芳认为海安市自然资源局作出处罚时应当将案涉土地直接归还王宝海、王连芳的理由不能成立，2号处罚决定不存在侵犯王宝海、王连芳土地使用权的情形。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。王宝海、王连芳的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王宝海、王连芳负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年四月二十八日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。