贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔01行终84号上诉人（原审原告）王庆华，男，1971年12月18日出生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。委托代理人景龙，贵州恒商律师事务所律师。执业证号：15201201910097149被上诉人（原审被告）贵阳市云岩区综合行政执法局，住所地贵州省贵阳市云岩区中天未来方舟D12组团B栋11楼。法定代表人熊鹰，局长。原审第三人贵州泰祥房屋征收服务有限公司，住所地址贵阳市贵阳国家高新技术产业开发区金阳科技产业园创业大厦199室。法定代表人罗安玲，总经理。上诉人王庆华因与被上诉人贵阳市云岩区综合行政执法局（以下称“云岩区综执局”）、原审第三人贵州泰祥房屋征收服务有限公司（以下称“泰祥公司”）城乡建设行政管理行政强制一案，不服贵州省贵阳市南明区人民法院(2019)黔0102行初535号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原判查明：原告王庆华系贵阳市云岩区茶园村村民，于2013年在该村小落窝修建住房一栋，砖混结构三层，面积990平方米。2016年3月5日被告云岩区综执局就上述案涉房屋进行现场勘验并对王庆华进行询问，现场勘验笔录载明“王庆华于2002年6月在茶园村六组修建的砖混结构面积为990平方米的房屋三层，用于居住，至今未在规划等行政部门办理相关手续。”2016年3月7日，被告对王庆华下达《责令限期改正通知书》（云城综执限通字（云城综执限通字［2016］第0034925号），责令其2016年3月10日将案涉房屋自行拆除。2016年3月12日被告对王庆华下达《行政处罚告知通知书》（云城综执罚告字［2016］第0011861号），告知就案涉房屋拟对其作出限期拆除的处罚决定，并告知陈述、申辩、听证的权利。2017年4月20日被告对王庆华下达《限期拆除决定书》（云城综执限决字［2017］第0160204号），请其于2017年4月23日前自行拆除案涉房屋，逾期将依法强制拆除，并告知法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼的救济途径。2017年4月24日被告对王庆华下达《催告书》（云城综执催字［2017］第0000811号）。2017年5月5日被告对王庆华下达《强制执行决定书》（云城综强执字［2017］第0160204号），决定对案涉房屋于2017年5月11日实施强制拆除，并告知法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼的救济途径。上述《限期拆除决定书》、《催告书》及《强制执行决定书》均在云岩区普天社区服务中心工作人员见证下作留置送达，被告并对《强制执行决定书》进行了公告。2019年6月18日贵阳市云岩区人民政府作出《关于对茶园村王庆敏等6户实施强制拆除需政府责成的请示的批复》，对被告云岩区综执局报来的《关于对茶园村王庆敏等6户实施强制拆除需政府责成的请示》，依据《中华人民共和国城乡规划法》第68条的规定，责成该局对王庆华修建的位于云岩区无建房手续砖混结构的违法建筑实施强制拆除。2019年7月1日被告对王庆华下达筑（云）撤［2019］第005号《贵阳市云岩区综合行政执法局撤销决定书》，就该局作出的《强制执行决定书》（云城综强执字［2017］第0160204号），经审核内容有误，现决定予以撤销。同日，被告对王庆华重新下达了《综合行政执法强制执行决定书》（云综强执字［2019］第1900305号），决定对案涉房屋于2019年7月1日后实施强制拆除，并告知法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼的救济途径，于当日对王庆华户作留置送达。2017年7月9日贵阳市自然资源和规划局出具文件《贵阳市自然资源和规划局关于云岩区普天社区茶园村六组王庆华户违建存在问题的回复》（筑资源规划函［2019］344号）载明，经核云岩区普天社区茶园村六组王庆华户修建的砖混结构建筑未在我局办理规划审批手续。2019年8月16日被告云岩区综执局对案涉房屋实施强制拆除。原告不服，诉至法院，诉请：1.依法判令确认被告贵阳市云岩区综合行政执法局于2019年8月16日强制执行拆除原告王庆华在茶园村的房屋的行政行为违法；2.依法判令本案诉讼费用由被告承担。另查明，2017年1月19日贵阳市云岩区人民政府发布《征收土地公告》，就经《省人民政府关于贵阳市云岩区2015年度城市建设农用地转用和土地征收第二批次实施方案的批复》（黔府用地函［2016］494号）批准实施的《贵阳市云岩区2015年度城市建设农用地转用和土地征收第二批次实施方案》，将该批次城市建设用地项目、地块权属、面积、征地补偿标准、安置方案、征地补偿登记地点、期限等有关事项予以公告，同时发布《征地补偿、安置方案公告》（云用公字［2017］第01号）。原告王庆华案涉房屋所在的云岩区普天社区茶园村集体农用地在贵阳市片区金阳环线道路建设工程建设用地占用范围内。2017年1月18日王庆华与云岩区国有土地上房屋征收管理局签订《房屋征收货币补偿协议（农房）》（编号：013-3），并于2017年4月21日向农房确权有关部门提交房屋确权申请，请求对案涉房屋给予确权。2019年11月27日云岩区农房确权登记工作领导小组作出《关于撤销王庆华等四户农房确权的决定》，载明：贵阳市片区金阳环线（云岩段）道路工程建设项目，涉及茶园村五组王庆华、李必兰、何学珠、陈德祥四户的房屋位于征收红线范围内。因该四户的房屋修建时间不符合贵阳市及云岩区的现行农房确权标准。根据贵阳市及云岩区关于农房确权相关规定和云府专议（2019）279号专题会议纪要精神，现决定撤销王庆华等上述四户的农房确权登记。2019年12月10日云岩区国有土地上房屋征收管理局对王庆华下达《征收补偿协议解除通知书》，就上述《房屋征收货币补偿协议（农房）》（编号：013-3），以王庆华隐瞒真实情况，提供的确权资料不真实，房屋修建时间不符合贵阳市及云岩区现行农房确权标准，确权登记已被云岩区农房确权登记工作领导小组办公室决定撤销，上述协议的基础已不存在，继续履行将损害国家利益为由，通知王庆华《房屋征收货币补偿协议（农房）》（编号：013-3）立即解除，并告知6个月内向人民法院提起诉讼的救济途径。原判认为：依法行政是行政行为的基本原则，保障行政效率亦是依法行政的应有之义。本案争议焦点：1.原告王庆华修建涉案房屋是否属于违法建设行为；2.原告王庆华修建涉案房屋的行为是否属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的行为；3.被告云岩区综执局强制拆除程序是否合法的问题。首先，原告修建涉案违法建筑的行为属于违法建设行为。在城市规划区内从事任何建设活动，均应当取得建设工程规划许可证，否则应承担相应的法律后果。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据以上规定可见，对未取得建设工程规划许可证从事建设的行为，要受到责令停止建设，或限期改正，或拆除、没收、罚款等相应的制裁措施。其次，原告修建涉案房屋的行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的；（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，第四条规定以外的违法建设行为，均应视为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。原告王庆华未取得建设工程规划许可证，也未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，其修建涉案房屋的建设行为不属于尚可采取改正措施消除影响的情形，故应依法予以拆除。综上，被告云岩区综执局认定原告王庆华修建涉案房屋的行为违法，具有充分的事实和法律依据。第三，关于被告云岩区综执局拆除原告王庆华涉案房屋程序是否合法的问题。对于违法建筑物、构筑物实施强制拆除的程序，《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国城乡规划法》均作出了相应规定。《中华人民共和国行政强制法》作为程序法和一般法，其对行政强制执行程序作了一般性规定，同时，对违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除的程序作了特别规定。可见，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关应履行催告、听取陈述申辩、作出强制拆除决定等程序，实施强制拆除前，还要进行公告，并等待相对人复议、诉讼期限届满方可实施。同时，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。从“责令停止建设”的规定来看，该条主要针对的是正在进行中的违法建设行为，作为即时强制的强制拆除，与作为行政强制执行的强制拆除明显不同。针对正在进行的违法建设的强制拆除，多为行政强制措施，对已经完成的违法建设采取的强制拆除，则属于行政强制执行。故，根据特别法优于普通法的法律适用原则，在建建筑的查处应当按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，对不听制止而继续建设的行为要进行及时有效的处理，采取查封施工现场或者强制拆除等及时措施，不受《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序的限制。一般而言，对尚未完工，还不具备居住、使用功能的建筑物、构筑物，均可认定为在建建筑，本案涉案房屋未安装门窗，虽于2013年开始修建，但至今仍不具备居住、使用功能，完全符合在建建筑的特征。对于此，被告云岩区综执局可按在建建筑的执法程序，采取强制拆除措施。本案被告云岩区综执局已按《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定作出了责令限期改正通知及限期拆除决定，并由贵阳市云岩区人民政府责成其直接对王庆华的违法建筑实施强制拆除，符合程序正当要求，依法应予以支持。原告王庆华诉请确认被告的强制拆除行为违法的事实和理由不成立，法院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王庆华的诉讼请求。一审宣判后，王庆华不服，以“在无有权机关对案涉农房作出属于违法建筑或违法建设的行政决定情形下，一审法院迳行直接认定案涉农房属于违法建筑无法采取改正措施明显不当；在行政机关都以完工的建筑进行认定和处理的客观情况下，一审法院认为案涉农房属于在建建筑，没有事实依据；案涉农房在被拆除前已经被确权；被上诉人没有履行调查义务迳行作出行政处罚决定”等为由，向本院提起上诉，诉请：撤销贵州省贵阳市南明区人民法院(2019)黔0102行初535号行政判决，发回重审，或改判确认被上诉人于2019年8月16日强制执行拆除上诉人在茶园村的房屋的行政行为违法。二审经审理查明的事实与一审认定事实基本一致，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被上诉人云岩区综执局作为行使相对集中行政处罚权的机关，具有对其辖区内违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法建筑进行查处的法定职权，同时有权依据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款的规定，实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。本案中，案涉房屋系上诉人王庆华自行修建，经被上诉人调查核实，上诉人房屋未办理规划建设审批手续，亦未能采取改正措施消除该状态，其违法事实一直持续存在。本案的焦点在于被上诉人实施的强制拆除措施是否符合法律规定。首先，被上诉人在强制拆除上诉人修建的房屋之前，已依法履行调查程序，并作出《责令限期改正通知书》、《行政处罚告知通知书》等行政文书。其次，案涉房屋虽于较早前开始修建，但截止被上诉人实施强制拆除措施前，案涉房屋并未真正修建完成，不具备房屋的基本使用功能，故案涉房屋依然属于在建建筑。第三，被上诉人在取得贵阳市云岩区人民政府作出的责成拆除通知后，针对在建建筑实施强制拆除，该行为系与行政处罚相关的行政强制措施，不属于《中华人民共和国行政强制法》对于行政强制执行的调整范围。综上，被上诉人实施的行政强制措施并未违反法律的相关规定，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，对此本院不予采信，对其上诉请求亦不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王庆华负担。本判决为终审判决。审判长  黄永福审判员  黄 晓审判员  何度海二〇二〇年四月八日法官助理杨舟书记员李西黔