湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鄂05行终30号 上诉人（原审原告）徐泽惠，女，汉族，1950年1月27日出生，住远安县， 委托诉讼代理人敖道春，女，汉族，1972年9月6日出生，住远安县，系徐泽惠长女。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）远安县自然资源和规划局，住所地：远安县鸣凤镇鸣凤大道16号，统一社会信用代码11420525736807544Y。 法定代表人雷官孝，该局局长。 委托诉讼代理人韩尚勇，该局法规与执法监督股股长。特别授权代理。 委托诉讼代理人望露，湖北典沣律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市自然资源和规划局，住所地：宜昌市沿江大道49号，统一社会信用代码11420500MB1678307A。 法定代表人夏文翰，该局局长。 出庭负责人覃远琳，该局四级调研员（分管法治工作）。 委托诉讼代理人韩郑，该局工作人员。一般授权代理。 委托诉讼代理人曾军，湖北普济律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人徐泽惠因诉被上诉人远安县自然资源和规划局、宜昌市自然资源和规划局不履行政府信息公开法定职责及行政复议一案，不服远安县人民法院（2019）鄂0525行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月1日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判认定，徐泽惠为远安县鸣凤镇双利社区村民委员会（以下简称双利村委会）村民。2019年3月20日，徐泽惠向远安县自然资源和规划局邮寄《政府信息公开申请表》，申请公开“2015年第2批次用地使用权出让所签订的有偿使用合同”的信息，用于依法行政，获取知情权，维护合法权益，并要求以纸质文本获取相关政府信息。2019年4月9日，远安县自然资源和规划局依徐泽惠申请作出远自然资规公开告知〔2019〕31号《政府信息公开告知书》（以下简称〔2019〕31号告知书），告知徐泽惠其申请公开的信息“因与你本人的生产、生活、科研等需要无关，本机关不予公开”。徐泽惠不服，向宜昌市自然资源和规划局提请复议。2019年6月21日，宜昌市自然资源和规划局作出宜自资规复决〔2019〕2号《行政复议决定书》（以下简称〔2019〕2号复议决定书），对上述信息公开答复予以维持。徐泽惠不服远安县自然资源和规划局作出的答复及宜昌市自然资源和规划局作出的复议决定，向原审法院提起行政诉讼。请求：1.撤销远安县自然资源和规划局作出的〔2019〕31号告知书中关于“2015年第2批次用地使用权出让所签订的有偿使用合同”的信息答复；2.撤销宜昌市自然资源和规划局作出的〔2019〕2号复议决定书；3.判决远安县自然资源和规划局对“2015年第2批次用地使用权出让所签订的有偿使用合同”的信息进行公开；4.由被告承担本案诉讼费用。 同时查明，宜昌市中级人民法院已生效的（2018）鄂05行终134号《行政判决书》、（2018）鄂05行终12号《行政判决书》、（2018）鄂05行终112号《行政判决书》确认，徐泽惠曾看护管理的郭家坡集体林地在远安县年第2批次农用地转城市建设用地征收的范围之内，徐泽惠与双利村委会已签订《征地补偿协议书》，因土地征收，双利村委会已与徐泽惠解除了郭家坡林地的看护管理权并足额支付了经济补偿。 原判认为，根据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。国务院办公厅《关于施行若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第五条第（十四）项规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。本案中，根据人民法院已生效的裁判文书可以确定，徐泽惠曾看护管理的郭家坡集体林地在远安县年第2批次用地征收的范围之内，双利村委会与徐泽惠已签订《征地补偿协议书》，并与徐泽惠解除了郭家坡林地的看护管理权，足额支付了经济补偿，且远安县2015年第2批次城市建设用地已获得湖北省人民政府的批复，双利村委会委托徐泽惠看护的集体林地已变更为国有建设用地，所有权已发生转移，土地性质已发生重大变化，徐泽惠丧失了对涉案土地的用益物权。徐泽惠申请公开的信息属于修订前《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的依申请公开政府信息的范畴。因此，远安县自然资源和规划局认定该信息与徐泽惠的生产、生活、科研等无关，不予公开的理由符合法律规定。同时宜昌市自然资源和规划局在查明事实的基础上作出的行政复议决定程序合法、事实清楚、适用法律正确。综上，对于徐泽惠的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项之规定，判决：驳回徐泽惠的诉讼请求。案件受理费50元，由徐泽惠负担。 上诉人徐泽惠不服，向本院提起上诉称：一、远安县年第2批次征地用途为工业用地，依据国土资源部令第39号第五条、第六条的规定，远安县自然资源和规划局是组织实施招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的政府机关，已制作并保存了该信息，具有法定的公开义务。二、依据国土资源部令第39号第七条、第八条、第九条、第二十二条的规定，涉案信息内容属于远安县自然资源和规划局应主动公开的政府信息。三、远安县年第2批次征地涉及上诉人两处承包地。在远安县人民法院（2016）鄂0525行初40号案中，上诉人申请公开远安县工业园口服制剂车间项目国有土地使用权出让合同，远安县自然资源和规划局以该信息与上诉人生产、生活、科研无关为由拒绝公开，远安县人民法院判决撤销了该答复并责令该局限期重新作出公开答复，同时撤销了复议机关的复议决定。上诉人经营的土地，远安县人民政府至今未在法定期限内履行补偿义务。根据未补偿则未征收的原则，上诉人合法权益仍然存在。况且远安县人民政府仅依据湖北省人民政府的批复对土地所有权人给予了补偿，未依法对使用权人支付补偿，作为未获取补偿的被征地农民，上诉人与该土地仍具有直接利害关系。四、宜昌市自然资源和规划局在远安县自然资源和规划局未提交被征地农民确认实物资料的情况下，作出虚假审查意见，欺骗上级审批机关。出让土地使用权的前提，是依法收储土地。招标拍卖挂牌出让土地使用权的结果信息是法定应当主动公开的政府信息，该批次用地既然涉及上诉人的承包地，就与上诉人有关联，远安县自然资源和规划局应依法履行法定公开义务，据此，复议机关认定事实不清，适用法律不当，其作出维持的复议决定没有依据。一审法院未查明涉案批次用地出让信息是否存在，上诉人是否丧失用益物权，其认定毫无依据，明显错误。五、远安县自然资源和规划局仅提供远安县年第2批次征地签订的补偿协议，但没有提供相应的补偿凭证，不能说明其补偿到位，征收工作已完成，也不能证明与上诉人没有任何关联性。六、宜昌市自然资源和规划局认为土地征收与国有土地的出让行为是两个不同的行政行为。征收集体土地时对被征收人予以补偿，这是政府将征收的集体土地转为国有土地的前提条件，远安县自然资源和规划局在没有完成征收工作的情况下就进行出让明显不当，且其出让行为与上诉人的合法权益存在法律上的利害关系。征地主体没有依据法律规定在征收安置补偿方案被批准之日起三个月后，履行其应补偿的法定义务，直接影响了上诉人的合法权益。据此，上诉人申请公开的信息与其“三需要”具有关联性。综上所述，一审法院认定事实错误，适用法律错误。请求二审法院：1.撤销一审法院作出的判决；2.支持上诉人的诉讼请求；3.判决由被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人远安县自然资源和规划局辩称：一、上诉人申请公开的政府信息系依申请公开的信息。依照修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十至十二条规定，上诉人所申请公开的“2015年第2批次用地使用权出让所签订的有偿使用合同”的政府信息，不属于应主动公开的政府信息。上诉人认为，该信息属于主动公开的政府信息，其依据是《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第七条至第九条、第二十二条的规定。上诉人依据的上述条款实则为招拍挂程序的相关规定以及对于出让结果应主动公开的规定，并非是上诉人所申请公开的“出让合同”信息。二、上诉人所申请公开的政府信息是依申请公开的政府信息，且与“三需要”无关，可以不予提供。1.上诉人曾经居住的房屋和管理的土地已被有权机关批准依法征收，上诉人与双利村委会自愿签订了《征收补偿协议》，并领取了足额的补偿款，征收工作实际履行完毕。该协议签订后上诉人将原管理的土地交还给村集体，不再享有土地管理经营权，对原房屋也丧失了房屋所有权。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《中华人民共和国物权法》的规定，集体土地一旦依法被征收后，人民政府的征收决定将直接导致物权变动的法律效果，被征收人对其房屋不再享有所有权，土地管理经营权依法消灭，征地补偿争议不改变国有土地的性质，此时被征收人与行政征收主体之间存在的是债权债务关系，被征收人依法享有获得土地补偿款的请求权，若对相关补偿有异议，可另寻途径解决，不影响征地工作的实施。宜昌市中级人民法院作出的（2018）鄂05行终112号《行政判决书》、（2018）鄂05行终134号《行政判决书》、（2018）鄂05行终12号《行政判决书》、（2016）鄂05民终1831号《民事判决书》、湖北省高级人民法院作出的（2018）鄂行申561号《行政裁定书》也印证了上述事实。2.土地征收行为和国有土地出让行为是由不同的行政机关作出的两个独立的行政行为，上诉人涉及的土地征收争议与土地出让行为没有法律上的利害关系。上诉人申请本案政府信息公开的目的是对其征地补偿寻求救济，但很显然，其征地补偿的主体系当地相关职能部门，而本案的政府信息系远安县自然资源和规划局在出让国有建设用地过程中产生的信息，属于不同的行政行为。上诉人申请公开土地出让的相关信息，该信息与上诉人没有法律上的利害关系。三、上诉人认为远安县自然资源和规划局没有按照法律规定提供在三个月内已支付补偿款的支付凭证，由此说明征地补偿没有到位，本案是信息公开案件，上诉人所称的是否提供支付凭证不是本案审理的焦点。综上所述，上诉人申请公开的信息与其“三需要”无关联性。请求法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人宜昌市自然资源和规划局辩称：同意远安县自然资源和规划局的答辩意见。同时认为，一、远安县自然资源和规划局答复合法、程序正当，宜昌市自然资源和规划局的复议决定合法、程序正当。二、上诉人在其土地征收前已经与村委会签订了补偿协议并足额领取了经济补偿，这一事实已被法院生效判决书所确认，因此上诉人与其原管理的郭家坡土地已没有法律上的利害关系，其申请公开的信息与其“三需要”无关。三、本案是信息公开案件，应当围绕信息公开进行答辩和诉讼，上诉人提到的征地补偿与信息公开没有直接的关联性。请求法院依法驳回上诉，维持原判。 各方当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院。 二审诉讼中，徐泽惠向本院补充提交了五份证据：证据一、远安县人民法院（2016）鄂0525行初40号《行政判决书》复印件。证明：对纳入征收的土地进行出让，跟土地的承包人有直接关联性。证据二、《远安医药园项目用地红线图批前公示》复印件。证明：远安县年第2批次征地与当代普药项目建设用地无关联。证据三、《远安县年第2批次建设项目用地红线图》复印件。证明：该批次征地不在当代普药项目和鸣凤大道建设项目的范围内。证据四、双利村委会出具的《证明》复印件。证明：对双利村以及被征收人的征地补偿均未到位。证据五、《当代普药（口服制剂车间）项目征地补偿资金拨付明细表》复印件。证明：征地补偿资金只是拨付了当代普药项目，没有拨付到2015年第2批次征地项目。 远安县自然资源和规划局向本院补充提交了一份证据：宜昌市中级人民法院（2018）鄂05行终112号《行政判决书》。证明：徐泽惠管理的郭家坡的土地，位于远安县年第2批次征地范围内，且该土地已经被征收，上诉人已领取足额的补偿款。 对于徐泽惠补充提交的五份证据，远安县自然资源和规划局和宜昌市自然资源和规划局质证认为：该证据与本案无关联。 对于远安县自然资源和规划局补充提交的证据，徐泽惠质证认为：该证据与本案无关联。宜昌市自然资源和规划局认为该证据可以达到其证明目的。 本院认为，徐泽惠补充提交的五份证据和远安县自然资源和规划局补充提交的一份证据与本案审理的政府信息公开答复并无关联，且不属于新证据的范围。 本院根据本案有效证据所认定的案件事实基本与原判无异。另查明，2019年3月20日，徐泽惠向远安县自然资源和规划局共邮寄了三份《政府信息公开申请表》，申请公开“2015年第2批次用地使用权出让所签订的有偿使用合同”等三项政府信息，2019年4月9日，远安县自然资源和规划局作出〔2019〕31号告知书，在该告知书中对徐泽惠申请公开的三项政府信息一并进行了答复。徐泽惠对该告知书中不予公开“2015年第2批次用地使用权出让所签订的有偿使用合同”的答复内容不服，向宜昌市自然资源和规划局提请复议。2019年6月21日，宜昌市自然资源和规划局作出的〔2019〕2号复议决定书，对远安县自然资源和规划局〔2019〕31号告知书中关于“2015年第2批次用地使用权出让所签订的有偿使用合同”的答复予以维持。 本院认为，本案被诉行政行为是远安县自然资源和规划局依徐泽惠申请，于2019年4月9日作出的〔2019〕31号告知书中对“2015年第2批次用地使用权出让所签订的有偿使用合同”不予公开的答复和宜昌市自然资源和规划局2019年6月21日作出的〔2019〕2号对该答复维持的复议决定书。诉讼中，各方当事人对〔2019〕31号告知书和〔2019〕2号复议决定书的作出程序不持异议，本案二审的争议焦点主要是：远安县自然资源和规划局作出的〔2019〕31号告知书中对“2015年第2批次用地使用权出让所签订的有偿使用合同”不予公开的答复内容是否合法，以及宜昌市自然资源和规划局对该答复作出维持的复议决定是否合法。 本案中，徐泽惠向远安县自然资源和规划局申请公开的信息是“2015年第2批次用地使用权出让所签订的有偿使用合同”，远安县自然资源和规划局作出〔2019〕31号告知书，告知徐泽惠其申请公开的信息“因与你本人的生产、生活、科研等需要无关，本机关不予公开”。徐泽惠不服，向宜昌市自然资源和规划局提请复议。宜昌市自然资源和规划局作出〔2019〕2号复议决定书对该答复内容予以维持。 修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条对相关行政机关应该主动公开的信息进行了列举，经审查，徐泽惠在本案中申请公开的信息不属于前述应主动公开的信息之列，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）中也未规定国有土地出让合同是应主动公开的政府信息，故该政府信息为依申请公开的政府信息。 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款规定：“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。”依据徐泽惠在庭审中的陈述，其认为其申请公开涉案政府信息的特殊需要是，因远安县年第2批次征地未依法补偿，现第三方占用土地侵害其权益，故提出政府信息公开申请。 依据生效的人民法院判决可以确认，远安县年第2批次征地涉及徐泽惠家庭承包的土地。2015年12月23日，远安县人民政府发布《远安县人民政府征收土地公告》（远征地告〔2015〕5号），决定对远安县年第2批次城市建设用地进行征收。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，土地被征收后，土地的性质由农村集体土地转变为国有建设用地。土地使用权出让合同是土地管理部门代表国家以土地所有者的身份与土地使用者签订的合同，徐泽惠因为土地征收已经丧失了该土地的使用权，与后续的土地使用权出让行为没有利害关系。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施，且规定了争议的解决程序。从徐泽惠主张对涉案政府信息的特殊需要来看，其主张是土地征收没有依法对其作出补偿，现第三方占用土地侵害其权益。但土地被征收后，徐泽惠与后续的土地使用权出让行为没有利害关系。且徐泽惠就郭家坡土地已签订《征地补偿协议书》并领取补偿款，在此情况下，远安县自然资源和规划局答复徐泽惠，其申请公开的信息与其“三需要”无关，并无不当。 宜昌市自然资源和规划局依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，作出维持的复议决定，其认定事实清楚，适用法律正确。 综上，原审判决正确。徐泽惠的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人徐泽惠负担。 本判决为终审判决。 审判长 甘 杨 审判员 曹 斌 审判员 胡振元 二〇二〇年四月三十日 法官助理杨敏 书记员陈悦