浙江省杭州市滨江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0108行初109号 原告：范小凤，女，1966年1月25日出生，汉族，住杭州市萧山区。 委托诉讼代理人：王大伟，北京泰维律师事务所律师。 被告：杭州市萧山区住房和城乡建设局，住所地杭州市萧山区城厢街道文化路87号。 法定代表人：谢国民，局长。 出庭负责人：俞来标，副局长。 委托诉讼代理人：陈力新，系该局工作人员。 委托诉讼代理人：戴文良，浙江六和律师事务所律师。 被告：杭州市萧山区人民政府，住所地杭州市萧山区金城路685号。 法定代表人：章登峰，代区长。 委托诉讼代理人：杨立威，系杭州市萧山区司法局工作人员。 原告范小凤诉被告杭州市萧山区住房和城乡建设局（以下简称萧山区住建局）、杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）诉房屋拆迁管理(拆迁)不履行特定职责一案，本院于2019年11月7日立案受理后，依法适用普通程序于2020年1月15日公开开庭进行审理。原告范小凤及委托诉讼代理人王大伟，被告萧山区住建局的负责人俞来标及委托诉讼代理人陈力新、戴文良，被告萧山区政府的委托诉讼代理人杨立威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告范小凤诉称，原告房屋坐落于杭州市××区瓜××镇××号，该地块已经拆迁完毕，评估公司受镇政府委托作出了两份《房地产估价结果报告》[编号：恒基评（2014）GL01字第10-007A号、恒基评（2014）GL01字第10-007B号]。原告认为该评估报告严重违反了估价规范，评估单位和拆迁人违法从事评估活动，于2019年7月9日向被告萧山区住建局邮寄了《履职申请书》，要求萧山区住建局履行法定职责，对评估单位的评估活动进行查处。但是萧山区住建局以不具有法定职责为由，拒绝履行法定职责，作出了《关于履职申请的回复》。为维护合法权益，原告依法提出行政复议，被告萧山区政府于2019年10月23日作出杭萧复字〔2019〕第194号行政复议决定书，没有公正地处理本案。原告认为，根据《房地产估价机构管理办法》第五条第三款、第三十七条、第四十条的规定，被告萧山区住建局具有对房地产估价机构从事房地产估价活动进行监督检查和查处的法定职责。被告萧山区政府做出复议决定没有相应的法律依据。原告起诉，请求判令：1.撤销被告萧山区住建局作出的《关于履职申请的回复》并责令其依法履行法定职责，对原告所举报评估单位进行查处；2.撤销被告萧山区政府作出的杭萧复字〔2019〕第194号行政复议决定书。 原告范小凤举证如下： 证据1.履行职责申请书，拟证明原告向被告萧山区住建局申请履职的事实； 证据2.关于履职申请的回复，拟证明被告萧山区住建局对原告的履职申请作出了答复的事实； 证据3.行政复议决定书，拟证明原告向被告萧山区政府提起行政复议，被告萧山区政府驳回了原告的复议申请； 证据4.杭州市住房保障和房产管理局于2019年1月30日作出的履职申请回复以及萧山区住建局2019年4月15日作出的关于履职申请的回复，拟证明被告萧山区住建局具有案涉法定职责。 被告萧山区住建局辩称，第一、萧山区政府作出的杭萧复字〔2019〕第194号《行政复议决定书》认定萧山区住建局不具有对房地产估价机构进行监督管理的权限，据此驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚、适用法律正确、决定适当、程序合法。根据《中华人民共和国资产评估法》（以下简称《资产评估法》）第七条第二款、第四十条以及住房和城乡建设部《房地产估价机构管理办法》第五条第三款、第三十七条的规定，对房地产估价机构的监督管理职责属于市、县人民政府房地产主管部门，而萧山区住建局并非市、县人民政府房地产主管部门。同时《房地产估价机构管理办法》规定的对房地产估价机构具有监督管理职权的是县级以上人民政府职能部门，而《资产评估法》则规定为设区的市级以上人民政府职能部门，基于下位法不得与上位法相抵触的法律解释与适用原则，应将《房地产估价机构管理办法》规定的县级以上人民政府职能部门限缩解释为不含县本级，即解释为设区的市级以上人民政府职能部门，方能与《资产评估法》的相关规定相一致。如果认为《资产评估法》的规定与《房地产估价机构管理办法》的相关规定不一致，根据新法优于前法、下位法不得与上位法相抵触的法律解释与适用原则，也应当适用《资产评估法》的相关规定。因此，萧山区住建局作为县一级地方人民政府的房地产管理部门，不具有对房地产估价机构进行监督管理的权限。第二、萧山区住建局作出《关于履职申请的回复》的行为认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。萧山区住建局于2019年7月10日收到原告的履职申请，于同年7月19日作出案涉《关于履职申请的回复》，告知萧山区住建局没有法定职权，并将文书送达给原告。综上，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告萧山区住建局举证如下： 证据1.履行职责申请书，拟证明萧山区住建局于2019年7月10日收到原告的履职申请，要求对浙江恒基房地产土地资产评估有限公司（以下简称恒基评估公司）违法从事房地产估价活动行为进行查处； 证据2.关于履职申请的回复以及邮寄凭证，拟证明萧山区住建局于2019年7月19日作出案涉的履职申请的回复，并将文书邮寄送达给原告。 规范性文件依据： 1.《中华人民共和国资产评估法》第七条第二款、第四十条； 2.《房地产估价机构管理办法》第五条第三款、第三十七条； 3.《杭州市征地房屋补偿评估服务监管工作制度》第二条； 4.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项。 被告萧山区政府辩称，一、萧山区政府具有处理案涉行政复议申请的法定职权；二、萧山区政府所作行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。该案中，原告实际是认为萧山区住建局未履行法定职责，要求责令萧山区住建局依法履行法定职责。故双方的争议焦点为萧山区住建局对原告的履职申请书所反映的内容，是否具有相应的查处职责。基于下位法不得与上位法相抵触的原则，根据《资产评估法》的规定，应当将《房地产估价机构管理办法》中规定的“市、县人民政府房地产主管部门”理解为不包含县级房地产主管部门，故萧山区住建局不具有相应的法定职责。因而萧山区政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。三、萧山区政府所作行政复议决定程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告萧山区政府举证如下： 证据1.行政复议决定书，拟证明萧山区政府所作具体行政行为； 证据2.行政复议申请书及EMS快递单，拟证明原告向萧山区政府提出行政复议申请及萧山区政府收到行政复议申请的时间； 证据3.行政复议案件受理通知书、行政复议答复通知书以及相关EMS快递单，拟证明萧山区政府向原告及萧山区住建局分别寄送行政复议案件受理通知书、行政复议答复通知书； 证据4.行政复议答复书，拟证明萧山区住建局在答复期内向萧山区政府提交答复材料； 证据5.行政复议决定延期通知书及EMS快递单，拟证明萧山区政府依法延长行政复议案件审理期限并通知复议各方当事人； 证据6.编号为1068769887630、1068769871230的EMS快递单及投递情况，拟证明萧山区政府在法定期限内作出行政复议决定并送达复议各方当事人。 规范性文件依据： 1.《中华人民共和国行政复议法》第十二条； 2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条。 经庭审质证，本院认证如下： 对原告提交的证据，二被告对证据1-3的三性无异议，本院予以确认并在卷佐证。二被告对证据4的关联性有异议，因该份证据系行政机关对案外人高剑作出的回复，与本案无关联性，本院不予采信。 对被告萧山区住建局提交的证据，原告对证据1的三性无异议；对证据2的真实性无异议，对合法性有异议。被告萧山区政府均无异议。上述证据形式真实、来源合法，且与本案均有关联，本院予以确认并在卷佐证。 对被告萧山区政府提交的证据，原告对证据1的真实性无异议，对合法性有异议；对证据2、3、5、6的三性无异议；对证据4的真实性无异议，对证明目的有异议。被告萧山区住建局均无异议。上述证据形式真实、来源合法，且与本案均有关联，本院予以确认并在卷佐证。 案件审理过程中，本院向萧山区住建局调取了恒基评估公司的相关资质证书，以查明该公司估价资质情况，对本院调取的证据材料的三性，当事人均无异议，本院在卷佐证。 根据以上有效证据及各方当事人陈述，本院认定事实如下： 2019年7月9日，范小凤向萧山区住建局寄送《履职申请书》，认为恒基评估公司受街道办委托做出的两份《房地产估价结果报告》[编号：恒基评（2014）GL01字第10-007A号、恒基评（2014）GL01字第10-007B号]严重违法估价规范，恒基评估公司和街道办串通一气虚假评估，请求对恒基评估公司和杭州市萧山区瓜沥镇人民政府违法从事房地产估价活动进行查处。萧山区住建局于次日收到该申请，并于同年7月12日作出《关于履职申请的回复》，建议范小凤若发现恒基评估公司在瓜沥镇永福村集体土地征收评估工作中存在违规行为，向国土资源管理部门反映。范小凤对该回复不服，于2019年7月26日向萧山区政府申请行政复议。萧山区政府于当月29日收到复议申请材料后，于同年8月1日作出受理决定，通知萧山区住建局提交书面答复和相关证据、依据和其他有关材料。因案情复杂，萧山区政府于2019年9月19日延长期限30日并邮寄告知复议各方。2019年10月23日，萧山区政府作出杭萧复字〔2019〕第194号《行政复议决定书》，决定驳回范小凤的行政复议申请，并邮寄送达复议各方当事人。范小凤对案涉履职申请的回复和行政复议决定均不服，故向本院提起诉讼。 另查明，恒基评估公司持有的《房地产估价机构备案证书》记载，其备案等级为壹级，证书编号为浙建房估证字[2016]009号，有效期限为2019年5月23日至2022年5月23日，发证机关为浙江省住房和城乡建设厅。 本院认为，本案的核心争议在于被告萧山区住建局是否具有处理原告申请事项的法定职责。关于这一问题的规定主要有：1.《中华人民共和国资产评估法》第七条：“国务院有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对评估行业进行监督管理。设区的市级以上地方人民政府有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对本行政区域内的评估行业进行监督管理。”2.国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条：“房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”3.住房和城乡建设部《房地产估价机构管理办法》（2015年5月4日修正后施行的部门规章）第五条：“国务院住房城乡建设主管部门负责全国房地产估价机构的监督管理工作。省、自治区人民政府住房城乡建设主管部门、直辖市人民政府房地产主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作。市、县人民政府房地产主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作。” 根据上述规定，结合法律适用的一般规则，对于房地产价格评估机构的涉嫌违法行为的监督管理，一般由设区的市级以上地方人民政府有关评估行政管理部门按照各自职责分工进行，但是，具体到房地产评估机构涉嫌“出具虚假或者有重大差错的评估报告”这一违法行为的监督管理，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）明确规定须由“发证机关”进行调查处理。本案中，原告认为“恒基评估公司和街道办串通一气虚假评估”进而请求萧山区住建局予以查处，而恒基评估公司持有的《房地产估价机构备案证书》由浙江省住房和城乡建设厅颁发，根据征补条例规定，萧山区住建局不具有调查处理的法定职责。 原告请求撤销被告萧山区住建局作出的回复并要求被告依法履职，属于履职之诉。原告请求被告萧山区住建局履行法定职责的理由不成立，对原告的诉讼请求本院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告范小凤的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告范小凤负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院指定账号预交上诉案件受理费。在收到《上诉费用交纳通知书》次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。浙江省杭州市中级人民法院户名、开户行、指定账号详见《上诉费用交纳通知书》。 审 判 长  赵凉 人民陪审员  章抒 人民陪审员  章麒 二〇二〇年四月二十日 书 记 员  王营