陕西省汉中市中级人民法院   行政判决书     (2019)陕07行初113号   原告汉中惠泽置业发展有限公司，住所地汉中市南郑区。   法定代表人王仲坤，该公司董事长。   委托代理人栗永喆，陕西汉钟律师事务所律师。   被告汉中市南郑区人民政府，住所地汉中市南郑区。   法定代表人曹俊强，该区人民政府区长。   委托代理人李汉武，该区人民政府工作人员。   第三人陕西南郑城市建设投资开发有限责任公司，住所地汉中市南郑区。   法定代表人杜霜，该公司董事长。   委托代理人齐向前，陕西云昊律师事务所律师。   原告汉中惠泽置业发展有限公司（以下简称惠泽公司）认为被告汉中市南郑区人民政府（以下简称南郑区政府）未按照约定履行行政协议，于2019年11月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年3月20日公开开庭审理了本案。原告惠泽公司法定代表人王仲坤及委托代理人栗永喆、被告南郑区政府委托代理人李汉武、第三人陕西南郑城市建设投资开发有限责任公司（以下简称南郑城投公司）委托代理人齐向前到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告惠泽公司向本院提出诉讼请求：判令被告南郑区政府和第三人南郑城投公司继续履行协议，按照协议约定向汉中市自然资源局出具相关依据和文件或者按汉中市自然资源局要求补缴土地出让金和滞纳金，并协助原告惠泽公司在30个工作日内办理建设工程规划许可证。事实和理由：被告南郑区政府为XX大道XX段道路工程项目建设及大河坎地区连片开发建设，与第三人南郑城投公司及案外人西安鑫龙企业集团(以下简称鑫龙集团)基于自愿、平等、协商一致的原则，于2007年11月9日签订《合作协议书》，XX镇XX大道东段建设项目储备地块中的5号国有土地的出让、开发等事宜进行了约定。2008年12月2日，鑫龙集团与第三人南郑城投公司签订《补充协议》，约定鑫龙集团组建原告惠泽公司作为实施主体，履行鑫龙集团义务，享有其权利。在招拍挂过程中，原告惠泽公司成功竞买取得该宗国有土地使用权，每亩价格比原定的58万元/亩高。因《补充协议》约定“……在土地出让招拍挂过程中，若每亩土地出让价格低于58万元/亩时，乙方仍按原协议价格58万元/亩结算。若乙方最终取得该宗地价款高于58万元/亩时，由乙方按58万元/亩单价向甲方指定账户缴纳土地款，其余高出部分由甲方向土地部门出具依据或文件，乙方不再补缴高出原定价款部分出让金……”，原告惠泽公司按《补充协议》如期足额缴纳了该宗地块的出让金。但在后续建设中，汉中市自然资源局以原告惠泽公司欠缴2000余万元地块出让金及6000余万元滞纳金为由，不给原告惠泽公司办理建设工程许可证在内的相关手续。原告惠泽公司多次找被告南郑区政府协商此事无果，遂提起本案诉讼。   原告惠泽公司向本院提交了以下证据：1.原告惠泽公司营业执照复印件、第三人南郑城投公司工商登记信息，以证明当事人身份情况；2.《合作协议书》，以证明原告惠泽公司与被告南郑区XX号国有土地的出让、开发等事宜达成协议的事实；3.《补充协议》，以证明被告南郑区政府同意组建汉中惠泽置业公司以及双方对国有土地出让价格的进一步明确；4.南郑县发展计划局《关于汉中惠泽置业发展有限公司建设南郑县天然居住宅项目备案确认的通知》，以证明原告惠泽公司在涉案土地上的建设项目经审查备案通过；5.国有土地使用权挂牌出让结果确认书，南郑县国土资源局、监察局联席会议纪要，国有建设用地使用权出让合同，以证明原告惠泽公司取得涉案土地使用权；6.南郑县人民政府第77次专项问题会议纪要，以证明被告南郑区政府要求原告惠泽公司按协议约定的58万元/亩缴纳土地出让费；7.南郑县人民政府第119次专项问题会议纪要，以证明被告南郑区政府重申按照77次专题会议确定的缴费方案缴纳土地出让金；8.银行转账凭证，以证明原告惠泽公司足额缴纳了土地出让金；9.建设用地规划许可证，以证明原告惠泽公司取得涉案土地规划许可证；10.责令停止违法行为通知书，以证明被告南郑区政府未按约定协助原告惠泽公司办理建设工程许可证在内的相关手续，导致原告惠泽公司无法施工。   被告南郑区政府辩称，原告惠泽公司的诉讼请求不能成立，请求法院判决驳回其诉讼请求。1.《合作协议书》和《补充协议》有关地块出让价款的约定不符合法律、法规和规章的规定，属无效约定条款。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十三条规定：“受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。”本案《合作协议书》和《补充协议》中约定的“乙方自愿按58万元/亩的地块储备成本价，预购《南郑大道东段建设项目储备地块用地示意图》中的第五号共计1宗地块”、“地块出让价格为58万元/亩”，不符合上述规定，应属无效条款。2.被告南郑区政府的协议义务已履行完毕，原告惠泽公司应严格履行国土管理部门代表政府与其签订的《国有建设用地使用权出让合同》。原告通过参与国有建设用地使用权公开出让活动并成功竞得涉争地块，原南郑县国土资源局代表原南郑县人民政府与原告惠泽公司于2010年7月30日签订了《国有建设用地使用权出让合同》。该合同第八条明确约定涉案地块的出让价款为5796万元，并在第十条约定原告惠泽公司应于合同签订之日起30日内一次性付清土地使用权出让价款。该合同签订后，被告南郑区政府已为原告惠泽公司办理了涉案地块的土地权属登记手续，原告惠泽公司理应按照合同约定付清出让价款，但其至今尚有1870.46万元未支付。原告惠泽公司拖欠出让价款的行为显属违约，应当承担相应的违约责任。待原告惠泽公司付清出让价款后，被告南郑区政府可以协助其办理有关行政许可手续。   被告南郑区政府向本院提交了以下证据：1.《合作协议书》，以证明被告南郑区政府在协议中的地位及权利义务；2.《补充协议》，以证明该协议第四条目的是解决原告惠泽公司及时取得土地权属登记问题，不涉及在建设环节的事项，其已为原告惠泽公司办理了土地权属登记，协议义务已履行完毕，原告惠泽公司要求其继续履行协议的诉求没有依据；3.国有建设用地使用权出让合同，以证明原告惠泽公司按合同约定负有一次性付清国有建设用地使用权出让价款等义务。   第三人南郑城投公司述称，原告惠泽公司的起诉没有依据，请求法院判决驳回其诉讼请求。1.《合作协议书》和《补充协议》是在招商融资和土地出让环节对各方权利义务的约定，第三人南郑城投公司已经充分履行了自己的合同义务，没有需要继续履行的情形。2.《补充协议》第四条主要解决的问题是如果原告惠泽公司拿地价高于58万元/亩，则第三人南郑城投公司履行义务，以确保其取得土地权属登记。而本案中原告惠泽公司的诉求是解决其目前在建设过程中遇到的问题，超出了协议约定范围，第三人南郑城投公司没有履行的义务。3.按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定缴款地块出让金是原告惠泽公司的法定义务，第三人南郑城投公司不能代其缴纳。   第三人南郑城投公司向本院提交了以下证据：1.《合作协议书》，以证明第三人南郑城投公司在协议中的地位及权利义务；2.《补充协议》，以证明该协议第四条目的是解决原告惠泽公司及时取得土地权属登记问题，不涉及在建设环节的事项，原告惠泽公司要求其继续履行协议的诉求没有依据；3.国有建设用地使用权出让合同，以证明原告惠泽公司按合同约定负有一次性付清国有建设用地使用权出让价款等义务。   经庭审质证，被告南郑区政府对原告惠泽公司的证据发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为原南郑县人民政府第77次专项问题会议纪要具有特殊背景，涉案地块出让价款应以签订的土地使用权出让合同为准，按出让合同的约定，原告惠泽公司尚欠一千余万元土地出让金没有缴纳。第三人南郑城投公司对原告惠泽公司的证据发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为原南郑县人民政府第77次和第119次专项问题会议纪要具有特殊背景，因原告惠泽公司没有按照约定缴纳涉案土地出让价款，现已不能按当时的约定履行；《合作协议书》和《补充协议》仅是对处理涉案地块出让之前事项的约定，第三人南郑城投公司对地块出让后的建设环节并无协助义务。被告南郑区政府与第三人南郑城投公司提交的证据相同，原告惠泽公司对二者证据发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为涉案地块出让合同与《合作协议书》《补充协议》之间并不冲突，《合作协议书》不存在特定背景，《补充协议》是在原南郑县人民政府违约的前提下签订的，涉案地块出让合同应以《合作协议书》《补充协议》为前提履行，原告惠泽公司按《补充协议》约定的价款缴纳地块出让金并无不当。被告南郑区政府和第三人南郑城投公司对相互之间提交的证据均无异议。   本院对上述证据认证如下：原告惠泽公司、被告南郑区政府和第三人南郑城投公司提交的证据具备证据的真实性、来源的合法性及与本案待证事实的关联性，本院对三者提交的证据的真实性、合法性、关联性均予以采信。   经审理查明，为招商引资连片开发建设原南郑县大河坎地区，2007年11月9日原南郑县人民政府（注：2017年原南郑县改设为市辖区，即现被告南郑区政府）作为甲方与作为乙方的案外人鑫龙集团及作为丙方的原南郑县城市建设投资开发有限责任公司（注：2017年名称变更，即现第三人南郑城投公司，以下简称县城投公司）签订《合作协议书》，约定：“一、投资合作方式 1.甲方为了XX大道XX段道路工程项目建设及大河坎地区连片开发建设的步伐，决定对规划出让的国有土地使用权，采取由乙方在举行土地使用权出让招拍挂之前支付预购款进行预购的方式，招拍挂时乙方在同等条件下享有优先购买权。2.出让地块的成本价为58万元/亩，甲方使用乙方支付的预购款，对地块实施征地拆迁、配套建设、土地储备开发、土地使用权招拍挂出让，按照本条第3点约定方式处理。3.土地使用权拍卖出让后，若乙方成功竞买取得预购地块国有土地使用权时，先用乙方支付的预购款抵扣应交纳的出让金额，不足部分由乙方按照本协议约定支付其余的款项。若乙方未能竞买取得预购地块国有土地使用权的，出让地块国有土地使用权拍卖所得资金首先用于偿还乙方已付预购款、支付乙方增值收益（增值收益部分先扣除相关规费后再由甲方和乙方对半分成），作为对乙方支付预购款支持甲方启动土地前期开发储备的经济补偿。二、乙方预购地块及总金额 乙方自愿按58万元/亩的土地储备成本价，预购《南郑大道东段建设项目储备地块用地示意图》中的第五号共计1宗地块，暂按净地总面积约62.4亩计算、共计人民币3619.2万元（实际土地面积以招拍挂面积为准，具体位置见附件《南郑大道东段建设项目储备地块用地示意图》）。三、付款方式 本协议生效后甲方委托丙方根据协议实施征地拆迁和市政道路与配套设施建设等工作，乙方根据工作进度，分批分期支付预购款，总额原则上不超过土地出让总金额的35%。具体时间和金额如下：1、自本协议签订之日起五个工作日内，乙方支付甲方400万元；2、2008年3月30日前，乙方支付甲方300万元；3、2008年8月30日前，乙方支付甲方300万元；4、2008年11月30日前，乙方支付甲方200万元；5、按甲方工作计划，2009年2月28日前完成5#地块招拍挂工作，乙方在取得5#地块使用权证后五个工作日内支付甲方该宗地块剩余出让金额约2419.2万元；5、以上款项，乙方支付到甲方财政专户。四、各方的权利和义务 （1）甲方的权利和义务……C、责成相关部门在乙方申请办理本项目开发建设过程中各项证照手续时给予积极配合；……（2）乙方的权利和义务 A、按本协议书约定履行支付义务；B、乙方取得土地使用权后，应按总体规划、分批分期实施的原则进行开发建设，力争在2年内建成一个较成熟宜居的社区。开发建设过程中涉及各种报建审批手续由乙方自行办理，甲方积极协助；……”   后因征地报批等手续迟延导致《合作协议书》未能如约履行，原县城投公司受原南郑县人民政府的委托作为甲方，与作为乙方的鑫龙集团于2008年12月2日签订《补充协议》，约定：“一、甲方为XX大道XX段道路工程建设，原签订合作协议书，决定对规划出让的XX大道XX段XX#国有土地使用权在招拍挂之前，采取支付预购款的方式进行出让的原则不变。地块出让价格为58万元/亩，风险由原协议中甲乙双方各自承担。二、乙方同意招拍挂时限延期至2010年4月30日前完成，甲方同意乙方支付预购款的时间相应延长，双方互不承担违约责任。三、在土地出让招拍挂过程中，若每亩出让价格低于58万元/亩时，乙方仍按原协议价格58万元/亩结算。四、在土地出让招拍挂过程中，若乙方最终取得该宗地的地价款高于58万元/亩时，由乙方按58万元/亩单价向甲方指定账户‘南郑县XX户’缴纳土地款。其余高出部分由甲方向土地部门出具依据或文件，乙方不再补缴高出原定价款部分出让金，甲方确保乙方取得土地权属登记。……六、甲方同意乙方组建汉中惠泽置业发展有限公司作为实施主体，履行乙方义务，享有乙方权利。七、本协议为原合作协议书的补充说明，与原合作协议书具有相同法律效应。其它事项依据原协议书约定条款执行。……”   2007年12月6日，原告惠泽公司注册成立。2010年3月24日，原南郑县发展计划局对原告惠泽公司申请在涉案地块上建设的南郑县天然居住宅项目予以备案确认。2010年5月6日，原告惠泽公司通过挂牌出让方式竞价取得《合作协议书》和《补充协议》约定的地块44089.1平方米（约66.13亩），成交总金额为5796万元（约87.6万元/亩）。2010年5月25日，原南郑县国土资源局、监察局、检察院、财政局召开联席会议，经研究认为：拟出让地块面积44089.1平方米，经县地价评估所评估，评估总价2579.2111万元，原南郑县人民政府2010年3月25日审定同意地块挂牌出让底价为3836万元，原告惠泽公司以5796万元的最高应价成为挂牌现场竞价的竞得者，遂决定同意将涉案地块出让给原告惠泽公司。2010年6月29日，原南郑县人民政府召开会议对涉案地块出让等问题进行了专题研究，研究决定对涉案地块出让价格变动签订补充协议，由原告惠泽公司向原南郑县财政土地出让专户按照58万元/亩缴纳出让费，向原县城投公司缴纳挂牌成交价格剩余部分，并由原县城投公司在收款后一周内予以返还。2010年7月30日，原南郑县国土资源局与原告惠泽公司就涉案地块签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让涉案地块面积为44089.1平方米，用途为其他普通商品住房用地，出让价款为5796万元，由原告惠泽公司在合同签订之日起30日内一次性付清国有建设用地使用权出让价款。2010年9月4日，原南郑县人民政府再次对涉案地块出让等问题进行了专题研究，研究决定由原告惠泽公司尽快按2010年6月29日会议确定的原则缴纳出让费，并由原南郑县国土资源局负责在9月10日前完成出让交易和办证工作。2010年9月10日，原南郑县人民政府向原告惠泽公司颁发了涉案土地的使用权证。2018年6月22日，汉中市城乡建设规划局向原告惠泽公司颁发建设用地规划许可证。2019年6月，原告惠泽公司向汉中市自然资源局申请办理建设工程规划许可证，汉中市自然资源局以原告惠泽公司按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定尚欠地块出让金1960.46万元为由而暂停办理。2019年8月20日，汉中市自然资源局南郑分局向原告惠泽公司发出《责令停止违法行为通知书》，责令原告惠泽公司停止在涉案地块上的建设活动。原告惠泽公司与被告南郑区政府及第三人南郑城投公司就办理建设工程规划许可证等事宜协商无果，遂提起本案诉讼。   另查明，原告惠泽公司在涉案地块挂牌出让前支付预购款1200万元（2007年12月17日支付400万元、2008年3月28日支付300万元、2009年11月12日支付500万元），挂牌出让后支付出让金2635.54万元（2010年9月2日支付1000万元、2010年11月12日支付500万元、2011年3月18日支付500万元、2011年6月24日支付400万元、2014年1月20日支付100万元、2014年7月28日支付135万元、2017年5月10日支付0.54万元），以上共计支付3835.54万元。   本院认为，原县城投公司受原南郑县人民政府的委托与鑫龙集团签订的《补充协议》明确约定鑫龙集团在协议中的权利和义务一并转移给原告惠泽公司，而原告惠泽公司亦实际履行了《合作协议书》和《补充协议》的约定，故惠泽公司作为本案原告提起诉讼符合法律规定。原南郑县改设为市辖区后，原南郑县人民政府变更为被告南郑区政府，因此南郑区政府作为本案被告适格。本案争议焦点为《合作协议书》和《补充协议》是否有效，以及如果《合作协议书》和《补充协议》有效，被告南郑区政府和第三人南郑城投公司是否具有协助原告惠泽公司办理建设工程规划许可证的义务。   对《合作协议书》和《补充协议》是否有效问题。根据2020年1月1日实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定的“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”，本案《合作协议书》和《补充协议》均签订于2015年5月1日之前，应当适用当时的法律、行政法规及司法解释的规定。《合作协议书》约定原告惠泽公司在涉案地块招拍挂之前即支付预购款用于原南郑县人民政府实施征地拆迁、配套建设、土地储备开发和土地使用权招拍挂，并且在其取得土地使用权后应依约定对涉案地块进行社区开发建设，该协议性质上系原南郑县人民政府的招商引资协议。《补充协议》系原县城投公司受原南郑县人民政府的委托签订，因此该协议对原告惠泽公司和被告南郑区政府具有拘束力。《补充协议》第四条约定的原告惠泽公司如最终以高于58万元/亩的价款取得涉案地块，其只按58万元/亩缴纳地块出让金，不再补缴高出58万元/亩部分的约定，系原南郑县人民政府在招商引资中对原告惠泽公司许诺的优惠政策。虽然根据《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）的规定，本案《合作协议书》和《补充协议》属于该通知规定的应清理规范的税收等优惠政策的范围，但按照《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）第三条“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”的规定，本案《合作协议书》和《补充协议》签订于《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）之前，原南郑县人民政府作出的优惠政策应继续有效。而且在《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）发布之前，原告惠泽公司已领取了国有土地使用权证并已按照《合作协议书》和《补充协议》缴纳了约定的3835.54万元中的3835万元，对已兑现的部分，亦不应再溯及既往。本案涉案地块的征地拆迁、配套建设、土地储备开发和土地使用权招拍挂之所以能够顺利开展，即是因为原告惠泽公司在地块使用权招拍挂前依约定先期支付了预购款。同时，按照《合作协议书》约定的投资合作方式中的第3点，如果原告惠泽公司未能竞得涉案地块，其可预期的增值收益是不确定的，而且按照《补充协议》第三条约定的“在土地出让招拍挂过程中，若每亩出让价格低于58万元/亩时，乙方仍按原协议价格58万元/亩结算”，原告惠泽公司亦承担了相应风险。而根据2010年5月25日原南郑县国土资源局、南郑县监察局的联席会议纪要可见，涉案地块在挂牌出让前经县地价评估所评估的总价为2579.2111万元，约合39万元/亩，显著低于《合作协议书》和《补充协议》中确定的58万元/亩。认定《合作协议书》和《补充协议》是否有效，应根据协议签订时的情况判断，根据上述情况，本案亦难以仅凭挂牌出让时的竞价高于之前的约定，即反向认定被告南郑区政府在签订《合作协议书》和《补充协议》时承诺的招商引资优惠政策属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。综上，本案《合作协议书》和《补充协议》不违反法律及行政法规的规定，应确认其法律效力，被告南郑区政府关于协议无效的主张不能成立。   对被告南郑区政府和第三人南郑城投公司是否具有协助原告惠泽公司办理建设工程规划许可证的义务问题。《合作协议书》关于原南郑县人民政府的义务部分包括“四、各方的权利和义务 （1）甲方的权利和义务 …… C、责成相关部门在乙方申请办理本项目开发建设过程中各项证照手续时给予积极配合”的约定，建设工程规划许可证是原告惠泽公司在履行协议约定的开发建设义务时必须取得的证照之一，因此应认定为该约定中“本项目开发建设过程中各项证照”中的一种，被告南郑区政府有义务协助原告惠泽公司办理。而且，即使按照被告南郑区政府辩称的其仅具有协助办理国有土地使用权证的义务，根据本院核实的汉中市自然资源局因对被告南郑区政府承诺的招商引资优惠政策存在异议而暂停为原告惠泽公司办理建设工程规划许可证的事实，被告南郑区政府对因其承诺的招商引资优惠政策而致原告惠泽公司无法办理建设工程规划许可证的客观情况，亦应根据《中华人民共和国合同法》第六十条第二款规定的诚实信用原则履行出具相关证明文件等协助义务。因此，原告惠泽公司要求被告南郑区政府履行协助办理建设工程规划许可证义务的诉讼请求成立，本院予以支持。至于第三人南郑城投公司，因其并非行政机关，而且其在《合作协议书》中的地位仅为按照原南郑县人民政府的要求协助履行征地拆迁等工作，与鑫龙集团签订的《补充协议》亦是受原南郑县人民政府委托所签，其并不具有独立的权利义务，判决其履行职责并无法律依据且对原告诉求的解决亦无实际意义，故本院对原告惠泽公司要求第三人南郑城投公司协助办理建设工程规划许可证的诉讼请求不予支持。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，判决如下：   被告汉中市南郑区人民政府在30个工作日内向汉中市自然资源局出具相关证明文件，协助原告汉中惠泽置业发展有限公司办理建设工程规划许可证。   案件受理费50元，由被告汉中市南郑区人民政府负担。   如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。       审 判 长 刘际勇   审 判 员 刘霖   审 判 员  于云江     二〇二〇年四月十七日     法官助理杨 姝   书 记 员李 路          1