江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏1202行初58号 原告朱X友，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人庞珍涛（特别授权），江苏天棱律师事务所律师。 委托代理人万兴敏（特别授权），江苏天棱律师事务所律师。 被告兴化市人民政府垛田街道办事处，住所地兴化市景盛路2号。 法定代表人刘震祥，主任。 委托代理人王国富（特别授权），兴化市垛田法律服务所法律工作者。 第三人兴化市垛田街道平安垛村民委员会，住所地兴化市垛田街道南园村。 法定代表人殷永茂，主任。 委托代理人王国富（特别授权），兴化市垛田法律服务所法律工作者。 原告朱X友诉被告兴化市人民政府垛田街道办事处、第三人兴化市垛田街道平安垛村民委员会要求履行法定职责一案，于2020年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年3月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人兴化市垛田街道平安垛村民委员会同被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，对原告的起诉进行了审查。 原告朱X友诉称，原告系南园村朱园三组的村民，享有3口人的口粮田2.28亩，四至为东至朱X水粮田，南至河流，西至朱X志口粮田，北至朱得X口粮田。后原告外出打工，将该土地请他人代为耕种。2007年原告发现上述口粮田被他人开挖鱼塘用于堤水养殖。据了解开挖时间为2005年，养殖户是原村支书的亲戚（非村集体经济组织成员），和村委会签订10年承包合同，用地面积约200亩。但原告未收到任何通知，也未获得相应的鱼塘租金。原告多次找村委会讨要说法，不予理睬。2017年，原告所在的村委会对本村大部分村民的土地面积进行上报确权，并发放土地承包经营权证书，但未对原告享有的土地进行确权。2018年12月，原告依法向被告提出土地确权申请，但被告迟迟不予答复处理，2019年6月，原告再次向被告提出上述申请，被告仍然没有做出任何处理决定，构成行政不作为。故原告提起本案诉讼，请求判令被告限期履行法定职责，对原告提出的土地确权申请作出处理，对原告享有的2.28亩土地予以确权。 被告兴化市人民政府垛田街道办事处答辩称，根据《农村集体土地承包法》规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，且由村集体经济组织或者村民委员会进行发包，村民委员会与村民签订农村集体土地承包经营合同，确定双方的土地承包经营关系，土地承包经营权证书由县（市）农业主管部门进行颁发。被告既不是集体土地的发包方，也不是发放土地承包经营权证书的主管部门，仅根据《村民委员会组织法》的规定，对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，并不干预依法属于村民自治范围内的事项。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项也明确规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。故被告的诉讼主体不适格，请求法院驳回原告的诉请。 第三人兴化市垛田街道平安垛村民委员会述称，涉案纠纷属于民事案件范畴，不属于行政诉讼受案范围。根据《村民委员会组织法》规定，村民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，第三人既不是享有行政职权的行政机关，也未对原告作出任何行政行为，不能成为原告要求履行法定职责的行政主体。根据《农村集体土地承包法》规定，农村集体所有的土地承包方式是以家庭承包形式进行的，且由村集体经济组织或村民委员会进行发包，村民委员会与村民签订农村集体土地承包经营合同，确定双方的土地承包经营关系。本案中，双方就涉案土地存在承包经营关系是关键，原告没有证据证明双方就涉案土地存在承包经营合同关系。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决，故本案不属于行政案件范畴。即使本案属于行政案件，涉案土地确权在2015年就已结束，原告现在提起诉讼已超过期限。综上，请求驳回原告的诉请。 经审理查明，原告朱X友系原兴化市垛田镇南园村的村民，2019年11月22日兴化市人民政府作出《关于垛田街道行政村（社区）规模调整优化的批复》，撤销南园村、征北村，设立平安垛村。2019年6月29日，原告作为申请人，向被告邮寄土地确权申请书，将原南园村村委会列为被申请人，请求被告责令被申请人依法将申请人应当享有的2.28亩土地交付申请人，并就该田地登记造册、确权。被告收到申请后，未作处理，原告认为被告未履行法定职责，故向本院提起诉讼。 本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。实践中，一些地方的城市规划区范围扩大，依法撤销乡、镇政府，设立街道办事处，由街道办事处对辖区内的村民委员会、集体经济组织实施监督管理职权。在此情况下，街道办事处对所辖村民委员会、集体经济组织具有前述规定中乡、镇政府依法享有的法定监督职权。 但本案原告朱X友诉请的是兴化市人民政府垛田街道办事处履行法定职责，责令村委会将2.28亩土地予以交付并确权。当事人起诉要求行政机关履行法定职责的，应当以被诉行政机关具备当事人所要求履行的法定职责为前提，且当事人具有提出该申请的实体法上的权利。 根据原《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。根据上述规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府作出处理决定，但农村土地承包经营权争议案件不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条规定，发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。第四条规定，当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。综上，对于农村土地承包经营权纠纷，乡（镇）人民政府无权作出行政处理决定。 事实上，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。故颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已取得的承包经营权的一种登记确认行为，生效的农村土地承包经营合同是颁发承包经营权证的前提和基础。本案中，原告朱X友所诉事项实质为其与村委会之间的农村土地承包经营权纠纷，原告要求兴化市人民政府垛田街道办事处履行土地确权法定职责，缺乏法律和事实依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告朱X友的起诉。 本案不需要交纳案件受理费，已预收50元，待本裁定生效后，退还给原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。 审 判 长  王 玮 人民陪审员  王凤林 人民陪审员  梁文有 二〇二〇年四月二十七日 书 记 员  窦秀梅