浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初639号 原告贺安岳等十四人（名单附后）。 诉讼代表人贺其、贺钟勇、贺中伟、胡亚群、贺玉娥。 委托代理人袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。 被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人余红彬、邓晓群，浙江省司法厅工作人员。 原告贺安岳等十四人不服浙江省人民政府浙政复[2019]488号行政复议决定，于2019年10月28日向本院提起诉讼，本院于2019年10月31日立案，并于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月10日公开开庭审理了本案。原告贺安岳等十四人的委托代理人袁裕来，被告浙江省人民政府的委托代理人余红彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 浙江省人民政府于2019年10月22日对贺安岳等十四人的行政复议申请作出浙政复[2019]488号行政复议决定，认为浙土字A[2018]—0050号《浙江省建设用地审批意见书》是对国务院批准宁波市2017年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，其不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，故贺安岳等十四人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回贺安岳等十四人的行政复议申请。 原告贺安岳等十四人起诉称，2019年1月3日，宁波市国土资源局北仑分局发布仑土征拆告〔2018〕6号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》，明确新碶街道向家炮台堍地块项目集体所有土地房屋拆迁实施方案已经北仑区人民政府批准。贺安岳等十一位原告的宅基地和房屋在拆迁范围内。2019年6月13日，宁波市国土资源局北仑分局发布仑自然资规征拆告〔2019〕1号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》，明确新碶街道新碶小学南侧地块（大路村新碶小学南拆迁地块、大路村明州路南拆迁地块和黄河路工程）项目集体所有土地房屋拆迁实施方案己经北仑区人民政府批准。原告徐善国、贺玉娥、徐天涌的宅基地和房屋在拆迁范围内。上述两份拆迁公告载明，征地批文都是浙土字A[2018]-0050号。2019年8月16日，原告贺玉娥通过申请政府信息公开，从宁波市自然资源和规划局获得浙土字A[2018]-0050号浙江省建设用地审批意见书，继而又从浙江省自然资源厅门户网站下载了浙批次A〔2017〕-001301《建设用地“一书三方案”》。2019年9月19日，原告不服浙土字A[2018]-0050号浙江省建设用地审批意见书，向被告提出复议申请。2019年10月22日，被告作出浙政复〔2019〕488号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请，理由是：“浙土字A[2018]-0050号浙江省建设用地审批意见书同意宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案，是对国务院批准宁波市2017年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。”原告认为，首先，针对原告贺玉娥的政府信息公开申请，宁波市自然资源和规划局只提供了浙土字A[2018]-0050号浙江省建设用地审批意见书，没有国务院的批文。同样，浙江省自然资源厅门户网站也只有浙批次A[2017]-001301《建设用地“一书三方案”》，没有国务院的批文。其次，实施行为即执行行为，行政执行行为属于行政诉讼的受案范围没有争议，《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》也明确将“行政执行”列为应予受理的行政行为种类。根据《行政诉讼法》第四十四条规定，行政执行行为也就属于行政复议的受案范围。为此，请求判决撤销浙江省人民政府作出的浙政复[2019]488号行政复议决定，责令浙江省人民政府重新作出行政复议决定。 原告向本院提交的证据有： 1、原告的身份证、贺安岳户、唐国美户、贺贤康户、贺中伟户、贺孝伟户、贺安国户、贺安友户、贺钟勇户、徐善国户的户籍资料、唐国美和贺安岳的结婚证，拟证明原告的身份情况； 2、浙政复[2019]488号《行政复议决定书》，拟证明被告作出被诉行政复议行为的事实； 3、原告的行政复议申请书、证据清单及上述材料的邮寄凭证，拟证明原告提起案涉行政复议申请的事实； 4、仑土征拆告〔2018〕6号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》、仑自然资规征拆告〔2019〕1号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》，拟证明上述征收集体所有土地房屋××依据为××字××［××］××浙江省建设用地审批意见书。 被告浙江省人民政府答辩称，一、原告不服浙土字A〔2018〕-0050《浙江省建设用地审批意见书》，向我府申请行政复议。我府审查查明，经国务院批准，原国土资源部于2017年9月8日作出国土资函〔2017〕599号《国土资源部关于杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》，其中批准宁波市用地773.5090公顷(其中新增建设用地616.4336公顷，农用地419.7489公顷，征收土地587.8680公顷)。为实施上述批复，原宁波市国土资源局北仑分局于2017年12月4日编制并逐级上报宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案，合计申请用地56.4212公顷(农用地转用37.5778公顷；未利用地转用3.5713公顷；征收集体土地54.9233公顷，使用国有土地1.4979公顷)。2018年6月8日，我府作出浙土字A〔2018〕-0050《浙江省建设用地审批意见书》，同意上述实施方案。我府认为，按照土地管理法的规定，土地征收由国务院或省级人民政府批准。同一个征地事项只能由一个法定机关审批。国务院批准征收土地后，省级人民政府根据国务院批准文件负责组织实施。浙土字A〔2018〕-0050《浙江省建设用地审批意见书》同意宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案，是对国务院批准宁波市2017年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。原告提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，我府作出浙政复〔2019〕488号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请正确。二、我府行政复议机构于2019年9月21日收到案涉行政复议申请，经审理，于同年10月22日作出浙政复〔2019〕488号行政复议决定并邮寄送达行政复议决定书。上述程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。请求驳回原告的诉讼请求。 被告浙江省人民政府向本院提供了作出被诉行政复议行为的证据： 1、国土资函[2017]599号《关于杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》及其附件，拟证明经国务院批准，原国土资源部作出《关于杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》的事实； 2、浙土字A〔2018〕-0050《浙江省建设用地审批意见书》，拟证明被告于2018年6月8日作出案涉建设用地审批意见，同意宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案的事实； 3、浙批次A[2017]-001301《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》； 4、宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案情况汇总表； 5、甬土资[2017]8号《关于宁波市2017年度城市建设用地审查意见的报告》； 6、仑土资[2017]38号《关于宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案项目用地的报告》、甬土资[2018]7号《关于宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案的审查报告》； 7、宁波市2017年度城市建设用地实施方案申报情况表》、宁波市自然资源和规划局北仑分局2019年10月10日致浙江省人民政府的《情况说明》，证据3-7拟证明为实施国土资函[2017]599号《关于杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》，原宁波市国土资源局北仑分局编制并逐级上报宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案的事实； 8、原告致被告《行政复议申请书》、复议申请人代表推选、授权委托等材料以及上述材料的邮寄凭证，拟证明原告向被告提起案涉行政复议申请的事实； 9、浙政复[2019]488号《行政复议案件受理通知书》及其邮寄凭证，拟证明被告通知原告其行政复议申请已予受理的事实； 10、浙政复[2019]488号《行政复议答复通知书》及其邮寄凭证，拟证明被告将案涉复议申请发送承办被申请复议的行政行为的浙江省自然资源厅（原浙江省国土资源厅）和宁波市北仑区人民政府，并要求两部门就被申请复议的行政行为进行答复、举证的事实； 11、浙政复[2019]488号《行政复议决定书》及其邮寄凭证，拟证明被告作出案涉行政复议决定的事实。 被告向本院提交的作出被诉行政行为的依据为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》，主要条文为第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为，证据1，不能证明被告欲证明的事实；证据5，与本案不具有关联性。原告对被告的其余证据未明确提出异议。 对原告提供的证据，被告认为，证据4，与本案不具有关联性。 本院对本案证据认证如下：原告证据4，与本案不具有关联性，不予采信。本案双方当事人的其余证据，具备证据三性，可以证明待证事实，予以采信。 经审理查明，2017年9月8日，国土资源部经国务院批准作出国土资函[2017]599号《关于杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》，部分内容如下：原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市等6市农用地转用和土地征收方案，同意将农用地1934.4902公顷（含耕地1601.4758公顷）转为建设用地，同时办理2499.3935公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地3097.238公顷，其中新增建设用地2235.5759公顷。上述批复附《杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案批复情况表》，该表中列明了杭州、宁波、温州、嘉兴、绍兴、台州各市的批准用地、征收土地等具体面积，其中宁波市批准用地773.509公顷，新增建设用地616.4336公顷，新增建设用地中农用地419.7489公顷（耕地382.2516公顷），批准征收土地587.868公顷。 经逐级上报，宁波市国土资源局于2018年3月28日形成《关于宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案的审查报告》并上报浙江省国土资源厅。该报告称：宁波中心城区2017年度城市建设用地业经国务院批准{国土资函[2017]599号}，批准用地总面积为773.509公顷（新增建设用地616.4336公顷），其中农用地419.7489公顷（耕地382.2516公顷），征收土地587.868公顷。宁波市2017年度第四批次城市建设用地涉及62个地块，申请用地总面积56.4212公顷，其中农用地37.5778公顷、建设用地15.2721公顷、未利用地3.5713公顷；征收集体所有土地54.9233公顷；使用国有土地1.4979公顷。随同该报告一并上报的还有《宁波市2017年度城市建设用地实施方案申报情况表》，该表列明，国务院批准城市建设用地773.509公顷；新增建设用地616.4336公顷，新增建设用地中农用地419.7489公顷（耕地382.2516公顷），批准征收土地587.868公顷。对于上述已批准的土地，宁波市已报送四批次实施方案，其中第四批次实施方案情况与前述审查报告中所述内容一致。该四批次涉及的城市建设用地共计216.2473公顷；新增建设用地共计127.6170公顷，新增建设用地中农用地共计109.7203公顷（耕地共计101.4818公顷），征收土地共计185.8924公顷。上述指标使用后，已经审批的剩余额度为城市建设用地557.2617公顷；新增建设用地488.8166公顷，新增建设用地中农用地310.0286公顷（耕地280.7698公顷），征收土地401.9756公顷。 经浙江省国土资源厅审核，2018年6月8日，浙江省人民政府对宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案作出浙土字A[2018]-0050号建设用地审批意见书，同意宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案，共计用地56.4212公顷（农用地转用37.5778公顷；未利用地转用3.5713公顷；征收集体土地54.9233公顷，使用国有土地1.4979公顷。） 2019年9月20日，贺安岳等十四人向浙江省人民政府邮寄行政复议申请，请求撤销浙江省人民政府作出的浙土字A[2018]-0050号建设用地审批意见书中征收宁波市北仑区新碶街道向家炮台堍拆迁地块3.2429公顷、大路村新碶小学南拆迁地块2.8768公顷、大路村明州路南拆迁地块0.9911公顷土地的部分。浙江省人民政府于次日收到复议申请材料。2019年9月24日，浙江省人民政府通知贺安岳等十四人，其行政复议申请已予受理。同日，浙江省人民政府将案涉行政复议申请书的副本发送承办被申请复议的行政行为的浙江省自然资源厅（原浙江省国土资源厅）和宁波市北仑区人民政府，并要求两部门就被申请复议的行政行为进行答复、举证。2019年10月22日，浙江省人民政府作出浙政复[2019]488号行政复议决定，认为浙土字A[2018]—0050号《浙江省建设用地审批意见书》是对国务院批准宁波市2017年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，其不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，故贺安岳等十四人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回贺安岳等十四人的行政复议申请。该行政复议决定书于2019年10月24日以邮寄方式向贺安岳等十四人送达。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，国土资源部国土资函[2017]599号《关于杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》中明确：经国务院批准，原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市等6市农用地转用和土地征收方案，同意将农用地1934.4902公顷（含耕地1601.4758公顷）转为建设用地，同时办理2499.3935公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地3097.238公顷，其中新增建设用地2235.5759公顷。上述内容中包括对宁波市批准用地773.509公顷，新增建设用地616.4336公顷，新增建设用地中农用地419.7489公顷（耕地382.2516公顷），批准征收土地587.868公顷。 浙江省人民政府在上述批复后作出浙土字A[2018]—0050号《浙江省建设用地审批意见书》，在国土资函[2011]598号批准的范围内，同意宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案，共计用地56.4212公顷（农用地转用37.5778公顷；未利用地转用3.5713公顷；征收集体土地54.9233公顷，使用国有土地1.4979公顷。据此，浙江省人民政府作出的浙土字A[2018]—0050号《浙江省建设用地审批意见书》，未设定行政法上的新的权利义务关系，不属于可申请行政复议的行政行为，因此，其不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。浙江省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回贺安岳等十四人的行政复议申请，认定事实的证据充分，适用法律正确。 行政程序方面，贺安岳等十四人于2019年9月20日向被告申请案涉行政复议，被告于2019年9月24日向承办被申请复议的行政行为的部门发送行政复议申请书副本，并要求其就被申请复议的行政行为进行答复、举证，经审查，被告于2019年10月22日作出被诉具体行政行为，相关决定书于2019年10月24日以邮寄方式向原告送达。上述过程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定。 综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其决定驳回原告的行政复议申请适用的法律正确，行政程序合法。原告的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告贺安岳等十四人的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告贺安岳等十四人负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  李 洵 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年四月二十四日 书 记 员  邵旭妍 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 原告名单： 原告贺安岳，男，汉族，1957年1月26日出生,住浙江省宁波市北仑区 原告唐国美，女，汉族，1958年11月7日出生,住浙江省宁波市北仑区 原告贺其，男，汉族，1982年11月29日出生，住浙江省宁波市北仑区 原告贺中伟，男，汉族，1969年6月23日出生,住浙江省宁波市北仑区 原告贺孝伟，男，汉族，1971年5月19日出生,住浙江省宁波市北仑区 原告贺贤康，男，汉族，1944年9月22日出生,住浙江省宁波市北仑区 原告贺安国，男，汉族，1959年11月15日出生,住浙江省宁波市北仑区 原告胡亚群，女，汉族，1962年6月3日出生,住浙江省宁波市北仑区 原告贺立，男，汉族，1986年5月6日出生,住浙江省宁波市北仑区 原告贺安友，男，汉族，1951年12月13日出生,住浙江省宁波市北仑区 原告贺钟勇，男，汉族，1978年12月13日出生,住浙江省宁波市北仑区 原告徐善国，男，汉族，1962年11月2日出生，住浙江省宁波市北仑区 原告贺玉娥，女，汉族，1962年8月19日出生,住浙江省宁波市北仑区 原告徐天涌，男，汉族，1988年12月28日出生，住浙江省宁波市北仑