浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行初640号 原告陈金平，男，1975年5月12日出生，汉族，户籍地杭州市余杭区，现住杭州市余杭区。 被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。 法定代表人刘忻，代市长。 委托代理人尹琰茗、谭王英，杭州市司法局工作人员。 原告陈金平不服被告杭州市人民政府作出的杭政复[2019]541号《行政复议不予受理决定书》，于2019年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于次日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭审理了本案，原告陈金平，被告杭州市人民政府的委托代理人尹琰茗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月29日，杭州市人民政府作出杭政复[2019]541号《行政复议不予受理决定书》，认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第(九)项规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。本案中，陈金平请求杭州市余杭区人民政府（以下简称“余杭区政府”）“督促余杭区信访局依法履行职责”，本质上系请求余杭区政府履行对余杭区信访局的层级监督职责，该职责并不具有实体法上的请求权依据，故余杭区政府基于层级监督所作出的行为以及是否作出行为，均不对陈金平的权利义务产生直接影响，故其复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件，本机关决定不予受理。 原告陈金平诉称: 一、2017年6月，杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处（以下简称“良渚街道办”）在未获得《征地批文》和《征地补偿安置方案》情况下，将行宫塘村3组(包含原告家的承包耕地和宅基地)合计137.838亩集体土地进行收回，支付征地补偿款8134536元，全部农业人口均转为非农业人口。为弄清征地主体、所征集体土地用途和范围，维护自身的合法权益，原告于2019年1月4日通过挂号信向余杭区政府提交了《申请书》，申请内容为：“1.确认良渚街道行宫塘村3组集体土地(137.838亩)是否属于良渚街道(绕城内)城中村改造项目的征地范畴。2.如果涉案土地属该征地范畴，申请公开失地农户名单和拆迁农户名单。”并附有余政办[2017]88号《关于调整2017年余杭区征迁“清零”任务的通知》首页复印件。经查余杭区政府于2019年1月9日交办给杭州市余杭区信访局办理，杭州市余杭区信访局以申请内容属政府信息公开案件未进行处理。杭政复[2019]81号《行政复议决定书》明确了申请内容不属于政府信息公开案件。为此，原告于2019年8月19日再次向余杭区政府提交催促履职申请书，余杭区政府仍置之不理。不得已，原告于2019年10月22日向被告提交《行政复议申请书》，2019年10月30日，原告收到被告的杭政复[2019]541号《行政复议不予受理决定书》，原告对该决定书不服依法提起行政诉讼。 二、被告以经行政机关内部流转到信访部门处理的事项，定义为“咨询事项”，不再属于行政复议受理范畴是错误的，且没有法律依据。复议机关判断申请事项是“咨询事项”还是“行政机关履职事项”应从两方面进行审查。其一，申请的行政机关是否具有法定职责；其二，申请内容是否与申请人存在利害关系。就本案原告向余杭区政府申请的事项为：“1.确认良渚街道行宫塘村3组集体土地(137.838亩)是否属于良渚街道(绕城内)城中村改造项目的征地范畴。2.如果涉案土地属该征地范畴，申请公开失地农户名单和拆迁农户名单。”(一)余杭区政府具有对原告2019年1月4日提交的申请书进行办理的法定职责。1.“良渚街道(绕城内)城中村改造项目”是余杭区政府2017年第17次区长办公会议讨论通过的。因此，余杭区政府具有“确认良渚街道行宫塘村3组集体土地(137.838亩)是否属于良渚街道(绕城内)城中村改造项目的征地范畴”法定职责。2.行宫塘村民委员会负责人证实，行宫塘村3组34户农户领取的8134536元土地补偿款资金来源为余杭区财政拨款。3.《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。(二)申请内容与原告之间存在利害关系。如果原告家属于“良渚街道(绕城内)城中村改造项目的失地农户”依据[2016]21号《杭州良渚新城、良渚街道班长(扩大)会议纪要》将享有30万元的失地补助。 综上，被告认定事实不清，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，特向贵院提起诉讼，请求：1.判决被告不依法受理行政复议的具体行政行为违法；2.撤销被告2019年10月29日作出的杭政复[2019]541号《行政复议不予受理决定书》；3.诉讼费由被告承担。 被告杭州市人民政府辩称： 一、原告陈金平请求确认余杭区政府对其2019年8月19日提交的《申请书》不处理的具体行政行为违法；责令余杭区政府限期作出答复，于2019年10月22日向被告申请行政复议。经审查，被告于2019年10月29日作出杭政复[2019]541号《行政复议不予受理决定书》并邮寄给原告。被告的行政复议审理程序，符合《行政复议法》第十七条第一款之规定，程序合法，并无不当。 二、经审查被告查明：2019年1月4日，原告通过邮寄的方式向余杭区政府提交了一份《申请书》，该申请书载明请求事项为“1.确认良渚街道行宫塘村3组集体土地(137.838亩)是否属于良渚街道(绕城内)城中村改造项目的征地范畴。2.如果涉案土地属该征地范畴，申请公开失地农户名单和拆迁农户名单。”余杭区政府收到该《申请书》后，于当年1月7日转至余杭区信访局，余杭区信访局于当年1月9日收到，并于1月10日转送余杭区良渚街道办理。2019年1月16日，余杭区良渚街道通过浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台作出受理告知书，告知原告“您向余杭区信访局来信反映‘请求确认良渚街道行宫塘村3组集体土地是否属于良渚街道城中村改造项目征地范畴’的信访事项已收悉。根据《信访条例》的有关规定，本单位予以受理，即日起30日内(情况复杂的延长30日)本单位会以书面形式向您反馈办理情况。根据《信访条例》第十六条规定，在办理期限内，请您不要就同一信访事项重复信访，若在此期间提出同一信访事项，将不予受理。”2019年2月1日，余杭区良渚街道通过浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台作出答复意见书，答复原告“......根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地应当由县级以上人民政府予以公告并组织实施。案涉良渚街道行宫塘村3组地块目前并没有任何土地征收审批文件，土地尚未被正式征收。”2019年3月11日，原告向被告申请行政复议，请求确认余杭区政府不履行政府信息公开职责的行政不作为违法，被告经审查后，认定原告于2019年1月4日提出的两项申请事项均属咨询，进而作出杭政复[2019]81号《行政复议决定书》，决定驳回复议申请。 2019年8月19日，原告向余杭区政府提交《申请书》，请求余杭区政府督促余杭区信访局依法履行职责，对原告2019年1月4日提交的《申请书》作出答复。2019年10月22日，原告向被告提起行政复议申请，请求确认余杭区政府对原告2019年8月19日提交的《申请书》不处理的具体行政行为违法，责令余杭区政府限期作出答复。 三、被告认为，根据《行政复议法》第六条第(九)项规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。本案中，原告请求余杭区政府“督促余杭区信访局依法履行职责”，本质上系请求余杭区政府履行对余杭区信访局的层级监督职责，该职责并不具有实体法上的请求权依据，故余杭区政府基于层级监督所作出的行为以及是否作出行为，均不对原告的权利义务产生直接影响，故原告的复议申请不属于《行政复议法》第二条、第六条规定的复议范围，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。被告作出的行政复议不予受理决定适用依据正确，程序合法，应予支持。 综上，原告认为被告作出的行政复议不予受理决定错误等诉讼理由，依据不足，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 本院认为，本案系陈金平请求余杭区政府督促余杭区信访局履行职责而引发，该申请要求人民政府监督其职能部门，系基于组织法上行政机关内部层级监督关系而提出，并不构成行政法意义上的履行法定职责申请，故其提起本案诉讼明显不属于行政诉讼法规定的受案范围，依法应驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告陈金平的起诉。 如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  吴宇龙 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  谌慧敏 二〇二〇年四月十六日 书 记 员  汪金枝 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (( （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ((