湖南省株洲市芦淞区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0203行初73号原告株洲市天合生态农业有限公司，住所湖南省株洲市天元区群丰镇合花村井塘组。法定代表人周水强，系该公司总经理。委托代理人何向前，湖南卓进律师事务所律师。代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉。委托代理人王志高，湖南康泰律师事务所律师。代理权限一般代理。被告株洲市天元区群丰镇人民政府，住所株洲市天元区群丰镇响塘社区。法定代表人文钢举，系该镇人民政府镇长。委托代理人包罗根，男，1987年12月23日出生，汉族，系株洲市天元区群丰镇人民政府工作人员。代理权限为一般代理。委托代理人钟健，湖南法健律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告株洲市天合生态农业有限公司（以下简称“天合公司”）不服被告株洲市天元区群丰镇人民政府乡政府行政强制一案，本院于2020年3月19日立案受理后，于2020年3月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2020年4月13日、2020年4月29日公开开庭审理了本案。原告天合公司法定代表人周水强及原告委托代理人何向前（第2次开庭未到庭）、王志高，被告株洲市天元区群丰镇人民政府的委托代理人包罗根、钟健（第2次开庭未到庭）均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。株洲市天元区群丰镇人民政府于2019年3月14日向天合公司作出了“株天群丰镇强决字〔2019〕第001号”《强制拆除违法建筑决定书》，该“决定书”的主要内容为：“违法事实：经调查核实，当事人未经行政主管部门批准，在天元区群丰镇合花社区井塘组、大塘组建设的8处房屋（其中砖混结构房屋6处，简易结构房屋2处），总建筑面积3287平方米（其中6处砖混结构房屋总建筑面积2762平方米，2处简易结构房屋总建筑面积525平方米）。你单位因违反了《中华人民共和国城乡规划法》第41条之规定，所建设的建筑物属违法建筑。现依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条和《株洲市城市综合管理条例》第44条之规定，我镇人民政府作出决定如下：限你单位于三日内自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，我镇人民政府将于2019年3月19日后择日对上述违法建筑物实施行政强制拆除。”同时，告知了相应诉权。原告天合公司诉称：一、撤销被告株洲市天元区群丰镇人民政府作出的株天群丰镇强决字[2019]第(001)号《强制拆除违法建筑决定书》；二、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由:原告系设立在株洲市天元区群丰镇合花村境内从事种养殖生态农业的民营企业，原由个体工商户改为企业而来，企业选址时业经当地政府许可，其生产经营用地均合法的办理了土地流转手续，且企业配套建筑物已形成近十年。企业生产经营证照齐备，依法纳税，系合法的农业生态发展企业。2019年3月14日，被告突然向原告下发了一份《强制拆除违法建筑决定书》，谓原告企业配套的3287平方米建筑物系违法建筑，限原告3日内拆除。原告认为，被告所为前述具体行政行为根本性违法:一、被告涉案所为具体行政行为主体不适格。二、被告认定原告企业配套用房系违法建筑物，基本事实错误，没有任何依据和证据。三、被告所为具体行政行为程序根本性违法,毫无程序正当性可言。案涉《强制拆除违法建筑决定书》实际涉及行政确认、行政强制两个具体行政行为，该两项行政行为均程序根本性违法:1.被告认定原告企业配套用房系违法建筑物的行为系行政确认行为，该行政确认行为未经任何法定程序，未告知原告任何救济途径，剥夺了行政相对人法律赋予的陈述、申辩、举证、质证、复议、诉讼等最基本的救济权利。2.在没有任何生效法律文书确认原告企业配套用房系违法建筑物的法定前置条件并未给予行政相对人任何救济途径的情况下，被告即行作出行政强制拆除决定，系颠倒程序的根本性违法行为,故向本院提起诉讼。原告为证明其诉请，向法庭提交了以下证据：1.原告企业法人营业执照、被告群丰镇政府简介，拟证明原、被告的主体资格；2.株天群丰镇强决字[2019]第（001）号《强制拆除违法建筑决定书》，拟证明本案被诉具体行政行为；3.天合公司所涉农业项目用地及配套设施（建筑物）的合法依据，拟证明：①原告天合公司所涉农业项目配套用房系合法流转而来，具备合法的用地程序和用地手续，符合农业产业项目推广要求，非违法建筑物；②原告天合公司所涉农业项目用地的衍变、流转过程，为改造低洼田，提高土地集约化经营效益，周水强（天合公司的法定代表人）报经时任天元区委书记王群、区财政局刘运娥局长、区农村工作局等部门和领导的同意和支持，在2001年即己入驻本项目农业基地，业经各级政府批准，具备用地合法的延续性；③本案所涉农业项目及配套设施用地，业经合花村、群丰镇政府、天元区农村工作局、天元区人大、天元区政府、天元区国土等部门批复、许可，并经“畜禽养殖用地公示”程序，用地范围，基地平面图（附设施方位）等均已获合法批准；4.法律和政策依据：①株发[2008]36号《株洲市制止和拆除违法建筑规定》，②株政函[2015]53号《株洲市人民政府关于进一步明确制止和拆除违法建筑有关事项的通知》，拟证明根据本市文件规定，涉案农业用地即使是涉及违法建设，其下达认定和拆除违法建设法律文书的主体是国土部门，而非群丰镇政府，群丰镇政府涉案下达认定并同时限拆的法律文书，系滥用职权；③国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展通知》，拟证明涉案农业项目用地符合国家设施农用地使用的规定；④株洲市农业农村局文件株农发[2019]6号，拟证明不在本次整治范围之内，也不属于被告的职权范围。被告株洲市天元区群丰镇人民政府答辩称：一、答辩人拆除原告的“大棚房”是贯彻落实中央、省、市及区委区政府的要求。二、被答辩人以同一诉讼请求、事实和理由再次起诉答辩人系重复起诉行为，且被答辩人起诉时已经超过起诉期限。首先，被答辩人曾于2019年9月16日，以答辩人为被告向株洲市芦淞区人民法院提起行政诉讼。其次，被答辩人在2019年3月14日上旬已收到答辩人的《强制拆除违法建筑决定书》，直至2020年3月才提起本案撤销之诉，显然已经超过诉讼期限，应当依法裁定驳回被答辩人的起诉。被告株洲市天元区群丰镇人民政府在法定期限内向法庭提交了如下证据：1.关于湖南省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见，拟证明上级领导要求“对中央三令五申和法律法规明文禁止借设施农业或农业园区之名占用耕地修建的私家庄园、别墅、度假酒店、经营性住宅等非农设施，3月底前必须依法依规完成整治整改，该拆除坚决拆除，复垦复耕到位”；2.强制拆除违法建筑决定书，拟证明根据上级领导关于“大棚房”整治工作必须在2019年3月底前完成的要求，答辩人不得不于2019年3月14日向天合公司下达了强制拆除违法建筑的决定书，要求天合公司3天内自行拆除“大棚房”；3.天元区启动二级行政拆违行动审批表和株洲市天元区天合生态农业有限公司“大棚房”二级整治方案，拟证明答辩人为了不拖天元区“大棚房”整治工作的后腿，不得不向天元区人民政府申请了行政拆违二级行动。于是，2019年3月19日，区政府牵头组织了区公安分局、城管大队（治违大队）、卫计局、群丰镇派出所、城郊供电局、宣传部、信访局。株洲市电视台等有关部门的联合行动，对天合公司违规占用耕地建设的一栋占地约300平方米的三层楼楼房进行了强制拆除，同时对水泥坪等附属设施也进行拆除；4.天元区“大棚房”问题清理整治工作报告，拟证明答辩人迅速果断地拆除原告天合公司的“大棚房”，是一次正义的行动，是答辩状人认真贯彻落实党中央国务院和审委省政府、视为市政府及区未去政府的决策部署，深刻汲取秦岭事件教训，提高整治站位，切实履行职责的表现，得到了区委区政府的充分肯定；5.中央、省、市、区各级党委政府的决策部署文件资料，拟证明拆除原告天合公司的“大棚房”，是当中央国务院和审委省政府、是委市政府及区委区政府的决策部署，是全国一盘棋的一部分；6.株洲市中级人民法院（2020）湘02行终26号行政裁定书，拟证明被答辩人又以同一诉讼请求、事实和理由再次起诉答辩人，属于重复起诉。本院出示了现场勘验笔录，证明案涉房屋属于乡镇规划范围内及案涉房屋的具体情况。经庭审质证，原告对被告提交的证据1，认为该文件是国土部门发的，针对的是私家庄园、别墅、度假酒店、经营性住宅等非农设施，并明确了养殖业不属于整治范围，整治也要求依法依规，问题汇总没有列入原告，没有涉及本农庄，与被告无关，与本农庄没有关系；对被告证据2，认为决定书程序不合法，适用法律错误，当时原告建筑没有列入规划内，不能适用城乡规划法，内容也错误，认定是合花社区井塘组大塘组，实际拆除的是响塘社区竹山组；对被告证据3，认为都是被告自己单方面制作的，是滥用职权；对被告证据4、5，认为都是国土资源部及国土资源厅的文件，都是针对私家庄园、别墅、度假酒店、经营性住宅等非农设施，而不是针对农业配套基地，原告不在整治范围之内，即使要整治也不属于被告的职权；对被告证据6的真实性无异议，该案件原告在6个月之内起诉了，是被告的恶意行为导致了原告的重复起诉，不存在超过诉讼期限和重复起诉。被告对原告提交证据1、2的三性均无异议；对原告证据3的三性均有异议，认为不能证明被拆的建筑为合法建筑；对原告证据4真实性无异议，对关联性有异议。原、被告对本院出示的现场勘验笔录均无异议。综合全案，原、被告所提交的证据，虽然原、被告对对方的部分证据提出了异议，但各方所提异议其实质是对证据的证明力及相关案件事实所持不同观点，本院会对证据的证明力予以综合认定。原、被告提交的证据及本院出示的证据，均符合证据的真实性、合法性、关联性要求，本院予以采信。根据上述证据及当事人的陈述，本院认定以下事实：2002年2月28日，周水强承包了株洲市天元区群丰镇合花村（现为合花社区）蔬菜基地范围内的26亩低洼农田，2003年周水强将承包低洼农田开发为钓鱼休闲基地，并于2004年办理了个体工商户营业执照。2007年12月24日，株洲市国土资源局作出“株国土资执法［2007］第92号”《国土资源违法案件行政处罚决定书》，对周水强在合花村承包低洼水田55亩修建的钓鱼基地，未经批准，于2002年12月擅自占用基地水田188.41平方米建了一栋二层房屋，于2005年11月擅自在上述房屋旁占用水田278.8平方米建了一栋三层房屋，二栋房屋均作为钓鱼基地的餐饮、管理和生活用房使用，处以警告及罚款11680元。2009年1月7日，周水强在株洲市天元区人民政府的见证下，转包了吴军辉于2003年4月3日承包合花村、响塘村（现为响塘社区）的洼地约32亩。2010年8月17日，周水强对“精养特种养殖基地”用地申请备案，备案表中需建设农业设施情况说明为鱼棚等生产设施有关手续，建筑面积1500平方米，相关部门及株洲市天元区人民政府在备案表签章，其中国土分局意见中载明“该项目备案用地的使用期限为2年，禁止在备案使用的土地上建设永久性建筑物”，备注栏记载“规模化畜禽养殖地确定后，不得擅自将用地改变为非农业建设用地”。后罗小波、周水强以“个改企”，于2014年5月22日成立“株洲市天合生态农业有限公司”。2018年10月12日，株洲市天元区农村工作局、株洲市国土资源局天元分局印发文件，开展“大棚房”专项清理整治行动。2019年3月14日，被告作出了“株天群丰镇强决字〔2019〕第001号”《强制拆除违法建筑决定书》，决定限原告于三日内自行拆除天元区群丰镇合花社区井塘组、大塘组建设的8处房屋（其中砖混结构房屋6处，简易结构房屋2处），总建筑面积3287平方米（其中6处砖混结构房屋总建筑面积2762平方米，2处简易结构房屋总建筑面积525平方米）。另查明，被告《强制拆除违法建筑决定书》所决定限原告自行拆除的8处房屋（被告亦未提交证据证明该8处房屋的具体位置、建造时间、结构、面积等情况），分散在原告承包地范围。其中，一栋三层房屋及屋后简易房（原告称于2010年建造，总面积1500-1600多平方米，附属养殖房200多平方米）已于2019年3月19日被强制拆除，其他房屋至今尚完好，被强制拆除的房屋是建造在响塘社区竹山组的承包地上。再查明，原告曾于2019年9月12日向本院起诉被告，诉请确认被告作出的株天群丰镇强决字[2019]第（001）号《强制拆除违法建筑决定书》的具体行政行为违法、确认被告于2019年3月19日实施的强制拆除原告房屋并毁损原告财物的行政强制行为违法、判令被告赔偿原告房屋和财产损失300万元、经营性损失150万元，共计450万元。本院于2019年9月16日受理后，被告答辩并提交证据证明：2019年3月19日，株洲市天元区人民政府组织多个部门对原告一栋三层房屋进行强制拆除。本院经审查认为，原告的两项诉讼请求是不同的行政主体分别实施的行政行为，是不同法律关系的诉讼请求，不能一并审理，经本院释明后原告仍拒绝明确诉讼请求，而于2019年10月8日裁定驳回其起诉。原告不服提出上诉，湖南省株洲市中级人民法院二审裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告收到二审裁定书后，又提起本案行政诉讼。本院认为，本案系乡政府行政强制案，本案的争议焦点为：被告作出的“株天群丰镇强决字〔2019〕第001号”《强制拆除违法建筑决定书》是否合法、是否应撤销。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条、《湖南省实施办法》第六条第二款、《中华人民共和国行政强制法》第十六条的规定，被告株洲市天元区群丰镇人民政府具有城乡规划管理职责及实施行政强制措施的职权，故株洲市天元区群丰镇人民政府是本案适格被告。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及第六十八条规定了，在乡、村庄规划区内未取得乡村建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，被告在未向原告下达相关限期拆除决定及催告履行的前提下，就直接作出强制执行决定，显然违反法定程序，且事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。故对原告的诉请予以支持。被告辩称原告系重复起诉且已过起诉期限的意见，经查，被告于2019年3月14日作出涉案《强制拆除违法建筑决定书》，原告于2019年9月12日提起行政诉讼，在因其多个诉请不能一并审理而被本院驳回起诉，并在二审生效后，又及时提起本案诉讼，因此，本案原告的起诉未过起诉期限。同时，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案中，原告的前诉和后诉的诉讼请求不同，且前诉是在程序上被驳回起诉，实体上并未被裁判，显然前后两诉不属重复起诉，故对被告辩称的上述意见，本院不予采信。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项之规定，判决如下:撤销被告株洲市天元区群丰镇人民政府作出的“株天群丰镇强决字〔2019〕第001号”《强制拆除违法建筑决定书》，由被告株洲市天元区群丰镇人民政府重新作出行政行为。本案案件受理费50元，由被告株洲市天元区群丰镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按本判决确定的诉讼费向株洲市中级人民法院交纳上诉费。刷卡方式缴费的，直接到株洲市中级人民法院立案大厅刷卡缴费；汇款或转账的，开户行：华融湘江银行长沙分行营业部，户名：湖南省财政厅国库处非税收入汇缴结算户，账号：81×××81。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。审 判 长  刘海源人民陪审员  喻燕萍人民陪审员  胡菊香二〇二〇年四月二十九日法官助理粟欢书记员张晶附：裁判文书引用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。