湖南省常德市鼎城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘0703行初205号 原告袁萍，女，1974年6月29日出生，汉族，住湖南省桃源县。 委托代理人田建初，湖南和讯律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被告桃源县自然资源局，住所地湖南省桃源县浔阳街道大桥西路。 法定代表人曾文志，该局局长。 委托代理人谭杰，男，该局工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人胡杰锋，桃源县法律援助中心律师，代理权限为一般授权代理。 原告袁萍诉被告桃源县自然资源局不履行土地补偿法定职责一案，于2019年12月23日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理后，于2020年1月3日向被告送达了起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案，原告袁萍及其委托代理人田建初，被告桃源县自然资源局委托代理人谭杰、胡杰锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告袁萍诉称，2000年12月14日，原告因受让宅基地向被告提出申请，被告批准后，原告按住宅用地标准缴纳了相应购地款，桃源县人民政府审定后向原告核发《国有土地使用权证》，该证记载土地用途为住宅、使用类型为出让、使用面积581平方米、终止日期2025年12月。原告取得国有土地使用权后，因当地规划调整致使原告的建设申请均未获批准。2014年，桃源县人民政府制定《县文化体育中心项目用地范围内已供地未建设地块收回国有土地使用权工作方案》（以下简称《收回土地方案》），原告土地在上述方案收回名单中。《收回土地方案》要求“依法合理确定评估标的的技术指标…以有关部门批准文件、土地权属证书或国有建设用地使用权出让合同约定为准。”2014年10月22日，被告向原告送达桃国土收告字（2014）第5号《收回国有建设用地使用权预先告知书》（以下简称《收回土地告知书》），告知书载明“土地用途的认定以土地使用证载明的土地用途为依据。”但被告在未与原告签订土地补偿协议，未为原告补偿的情况下，将原告的土地强行占用，用于商业开发。后被告为原告办理土地补偿时，却以档案内是综合用地为由，拒不认可原告的土地为住宅用地，原告为此多次找被告和桃源县人民政府，要求按照《国有土地使用权证》上载明的用途以及《收回土地方案》与《收回土地告知书》的要求来认定原告的土地用途，按住宅用途予以登记、补偿未果。 原告认为原告申请用地是住宅用地，持有的《国有土地使用权证》登记的土地用途为住宅，《收回土地方案》是桃源县人民政府制定的具有普遍约束力的规范性行政文件，具有普遍公信力与强制力。《收回土地告知书》系被告向原告作出的具体行政文件，具有公文性、契约性约束力，直接影响原告的权利义务，具有法律上的强制执行力。《收回土地方案》与《收回土地告知书》均要求以土地使用证载明的土地用途为依据来认定土地用途，故被告应按上述文件要求认定原告土地为住宅用途。被告提及的档案由其制作、保存，原告没有看到也没有认可该档案，档案的可变性、不稳定性，原告不得而知，被告提及的档案对原告没有强制力、约束力。被告在未与原告签订土地补偿协议，未支付补偿款的情况下，强行占用原告土地，被告的行为违反了法律规定，损害了原告利益。故原告诉至法院，请求判决：1.责令被告按原告持有的《国有土地使用证》载明的土地用途履行补偿的法定职责；2.被告承担本诉讼费。 原告袁萍向本院提交了以下证据： 1.原告身份信息材料、被告职责信息材料各1份，拟证明原、被告主体适格及被告的职责情况； 2.受让土地报告1份，拟证明原告申请受让土地的用途系宅基地； 3.桃城国用（2000）字第200号《国有土地使用证》1份、《土地使用权转让合同》1份，拟证明原告土地的信息，原告的土地用途为住宅； 4.收款收据1份，拟证明原告缴纳了购地款的事实； 5.《县文化体育中心项目用地范围内已供地未建设地块收回国有土地使用权工作方案》1份，拟证明该项目收回土地确定评估的技术指标为土地权属证书； 6.《包保责任明细表》、《登记表》各1份，拟证明原告土地登记的用途为住宅； 7.桃国土收告字（2014）第5号《收回国有建设用地使用权预先告知书》1份，拟证明收回土地时土地用途认定依据为土地使用证； 8.《关于请求办理建筑工程许可证的报告》1份； 9.国土资源信访事项处理回复1份； 以上证据8-9拟证明以下事实：①原告申请建设许可没有被批准；②原告请求解决土地补偿问题以及该土地不批准建设的原因； 10.原告土地位置图1份，拟证明原告土地所在位置； 11.照片1份，拟证明2016年涉案土地状态为施工工地； 12.照片1份，拟证明涉案土地现在状态为已经建成的商业门面。 被告桃源县自然资源局辩称，1.原告的第一项诉讼请求属于行政执法职权范畴，不属于司法权直接调整。原告持有的国有土地使用权证载明的土地用途与相应的土地登记档案不一致，应当以土地登记档案中载明的土地用途为准。原告于2000年12月获得国有土地使用权证，根据当时实行的土地登记规则规定，土地登记卡是土地登记的主件，应当以土地登记卡上记载的土地性质为准，故原告的诉讼请求没有法律依据。2.原告起诉超过起诉期限。被告收回土地的补偿还未完成，被告尚未作出具体行政行为，原告起诉不存在诉讼标的。 被告桃源县自然资源局向本院提交了以下证据： 1.桃源县人民政府桃政征土告字[2013]6号《征收土地公告》； 2.桃源县人民政府《关于依法收回县文体中心用地范围内1宗国有土地使用权的批复》； 3.桃源县国土资源局《关于依法收回县文体中心袁萍国有土地使用权的请示》及附表； 以上证据1-3拟证明涉案土地收回有依据； 4.收回国有建设用地使用权预先告知书，拟证明收回原告土地已经预告； 5.关于收到《收回国有建设用地使用权预先告知书》后的回复，拟证明原告已经收到土地收回预告书； 6.选定土地评估公司委托书及签到册，拟证明选定土地评估公司经原告同意； 7.常德万源（2015）（估）字第282号《土地估价报告》及资质证书，拟证明原告土地评估价为62.37万元； 8.参加收回文体中心国有土地使用权评估结果见面会签到册，拟证明土地评估结果送达给原告； 9.土地登记资料，拟证明原告原使用的土地用途为综合用地。 当事人提交的证据，经庭审质证，本院认证如下： 原告提交的证据，被告对证据1中原告的身份信息无异议，本院予以确认，被告对该组证据中的领导简介资料关联性不予认可，对其他材料真实性、合法性无异议，认为该资料不等同于行政机关的组织机构资料，不能作为证明被告主体资格的材料，本院认为被告质证意见合理，对其中的领导简介资料不予采纳，对其他证据材料予以确认；被告对证据2、3、5、6、7的三性无异议，本院予以确认；被告认为证据4中的票据无法确认真实性，本院认为该票据来源、形式合法，符合证据要件要素，且被告对原告已经支付了土地使用权转让价款的事实不持异议，本院对该证据予以确认；被告认为证据8建设许可申请报告的真实性无法确认，本院认为，该申请报告系从原桃源县国土资源局复印，并加盖有桃源县国土资源局档案室的复印印章，证据来源、形式合法、内容客观，且与原告持有的国有土地使用权证内容相互佐证，本院予以确认；被告对证据9信访处理回复材料的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为信访过程中产生的诉求与回复仅针对信访人诉求的问题作出专门答复，与收回土地使用权的行政行为无关联，本院对该组证据本身的真实性予以确认；被告认为证据10、11的真实性无法确认，本院认为该两组证据来源于桃源县国土资源局土地估价报告附件，本院对其真实性予以确认；被告认为证据12无法辨认，无法确认真实性，本院认为，该照片没有位置识别标志，不能证实照片系涉案土地的照片，本院不予采纳。 被告提交的证据，原告对证据1的合法性、真实性无异议，但对关联性有异议，认为与本案无关，本院对该证据的真实性予以确认；原告对证据2、4、5、8的三性无异议，本院予以确认；原告对证据3的关联性无异议，对真实性、合法性有异议，认为证据中的请示提及“还有袁萍1宗国有土地未依法收回”，实际上被告已经非法占有并使用该未收回的土地，该请示隐匿了被告非法占用原告土地的事实，对该证据中的花名册无异议，本院对该组证据本身的真实性予以确认；原告对证据6的三性均有异议，认为委托书与签到册中的“袁萍”均非本人所签，原告对此事不知情，本院认为原告未提交相反证据佐证其意见，对原告意见，本院不予采纳，对该组证据予以确认；原告对证据7中的《土地评估报告》的关联性无异议，对其真实性、合法性有异议，认为原告持有的国有土地使用证载明的土地用途是住宅，而评估报告却认定原告的土地系综合用地，按综合用地设定容积率进行评估，这与收回国有建设用地使用权预先告知书告知的“以土地使用证载明的土地用途为依据”内容不符，也与《收回土地方案》规定“以有关部门批准文件、土地权属证书或国有建设用地使用权出让合同约定为准”内容不符，本院认为该评估报告系经合法程序委托鉴定机构作出，本院对其本身的真实性予以确认；对其中的资质证书材料，原告对合法性、真实性无异议，但认为该评估机构系商业公司，不是司法鉴定机构，该鉴定机构不具有诉讼意义上的关联性，其认定的事实与评估结果均不能作为诉讼证据，本院对该项证据本身的真实性予以确认；原告对证据9的真实性、合法性有异议，认为该土地登记卡系被告制作并保管，未向原告送达，该土地登记卡登记的土地用途与原告持有的国有土地使用权证上记载的土地用途不一致，土地登记卡与土地使用权证记载的信息应当一致，现在土地收回补偿过程中出现不一致的情况，原告提出质疑，本院认为该土地登记卡来源、形式合法，本院对其本身的真实性予以确认。 经审理查明：袁萍（乙方）于2000年12月1日与桃源县拆迁事务所（甲方）签订《桃源县国有土地使用权转让合同》（以下简称转让合同），转让合同约定：…甲方将581平方米国有土地使用权转让给乙方，用地性质为国有土地使用权，使用年限为25年，自2000年12月至2025年12月；甲方转让的土地位于天子岗境内，东至龚艳芳私宅、南至一八四八线公路、西至水沟、北至港沟；乙方按约定向甲方支付土地使用权转让款玖万伍仟元，在合同签订时全部付清；乙方付清全部价款后，可按规定办理土地使用权变更登记手续，领取国有土地使用权证，取得土地使用权…。当时的桃源县国土管理局作为监证单位在转让合同上签章。后袁萍支付了转让合同约定的价款，并于2000年12月14日向当时的桃源县国土局提交受让土地报告，申请购买宅基地一宗。2000年12月15日，桃源县国土管理所填制桃城国用（2000）字第200号《国有土地使用证》，该证经桃源县人民政府审定并颁发给袁萍，该证登记的土地用途为住宅。2013年4月26日，桃源县人民政府发布桃政征土告字［2013］6号《征收土地公告》，公示因旧城改造基础设施建设项目征收土地，同日，桃源县国土资源局发布桃国土征补字［2013］6号《征地补偿安置方案公告》，公示桃源县旧城改造基础设施建设项目用地的补偿安置方案，明确被征收土地的位置在二里岗居委会和义丰坊居委会，具体位置和范围见湖南省人民政府批准的征地红线图。上述旧城改造基础设施建设项目施工过程中名称为县文化体育中心工程建设项目，并成立县文化体育中心项目指挥部，因该项目用地范围内包含有已出让未使用的建设用地，该项目指挥部制定了《收回土地方案》，《收回土地方案》明确以下内容：…（二）收回国有土地使用权补偿原则、补偿标准必须严格按照《桃源县收回国有建设用地使用权管理办法（试行）》执行，根据原土地使用权的取得成本、使用土地的实际年限和开发利用土地的情况等确定补偿标准。补偿费用必须经有资质的土地价格评估机构予以评估，报县审计局审定后支付…（三）2.依法合理确定评估标的的技术指标。国有土地使用权取得方式、用途、面积、使用年限、规划条件等，以有关部门批准文件、土地权属证书或国有建设用地使用权出让合同约定为准。原批准用途对应的现行土地利用分类标准不一致的，以原批准用途对应的现行土地利用分类标准确定；原批准土地用途为综合用地的，以原批准主要用途确定土地用途。宗地容积率按照批准文件或者国有建设用地使用权出让合同确定，未明确容积率或者未约定容积率的，原则上工业用地容积率不超过1.0，其他用地容积率不超过2.0…四.县文化体育中心项目用地范围内已供地未建设宗地清查情况（一）取得或转让土地使用权时，土地用途与规划用途相符的宗地，共9宗，该类宗地应当按出让用途（居住用地）予以收回。土地使用权人如下：…5.袁萍（1999年出让）…。2014年10月22日，桃源县国土资源局制作桃国土收告字（2014）第5号《收回国有建设用地使用权预先告知书》，该告知书载明：…收回土地的土地用途的认定以土地使用证载明的土地用途为依据，土地用途为综合用地的，按对应现有土地用途分类认定…收到预先告知后，对载明事项要求听证的，在5个工作日内书面告知。2015年3月5日，桃源县国土资源局就县文体中心项目工程建设用地范围内，袁萍的1宗有地无房国有土地使用权的有偿收回向桃源县人民政府请示，桃源县人民政府于2015年4月10日书面批复同意对桃城国用［2000］字第200号国有土地使用权证登记的国有土地使用权依法予以收回。 另查明，1999年5月10日，桃源县人民政府批准（99）补土让字7号和（99）补土让字8号国有土地使用权出让，相应审批单载明：受让单位分别为桃南纺织有限公司、湖南武陵纺织有限公司，建设项目为综合用地、工业用地。原告持有的国有土地使用权证登记的土地在被告处存有土地登记卡，该土地登记卡上记载：土地用途为综合用地；出让人系拆迁事务所，受让人系“袁平”。该土地系上述两单位受让土地中的一部分，后由拆迁事务所转让给袁萍。当事人均认可土地登记卡中记载的“袁平”与本案袁萍系同一人。2014年12月22日，涉案项目所涉土地需评估地价，袁萍等人向桃源县征收办出具选定土地评估公司委托书，同意选定常德万源评估咨询有限公司对相关宗地进行地价评估。后桃源县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室委托常德万源评估咨询有限公司对涉案土地在内的一批宗地进行地价评估，常德万源评估咨询有限公司于2015年11月17日出具《土地估价报告》，载明：…估价对象6[桃城国用（2000）字第200号]（即本案涉案土地）登记的土地用途为综合用地，另根据《中共桃源县委常委会关于专题近期有关工作的会议纪要》中第六点关于县城中区国有土地使用权收回工作显示“土地用途按照土地证书记载或出让合同约定为准，综合用地或工业综合用地均认定为工业、住宅综合用地，根据《土地利用现状分类》，此次评估估价对象6设定土地用途为工业用地和城镇住宅用地”；估价对象6的土地使用年限为21.96年；估价对象6的总地价为62.37万元…。 再查明，原告土地现已被收回，因双方协商未果，被告尚未予以补偿。自2012年起，袁萍与其他被收回宗地的权利人就其土地被使用的问题通过信访的方式主张权利，后原告又因征地拆迁补偿问题多次通过信访方式主张权利，2018年5月10日，桃源县国土资源局向袁萍出具信访事项处理意见书，告知袁萍反映的情况部分属实，但诉求过高，不予支持。袁萍反映的问题已通过信访三级终结，建议通过其他法律途径解决。2019年12月，袁萍向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。原桃源县国土资源局的职责现由被告桃源县自然资源局履行。 本院认为本案争议焦点为：1.被告是否应当履行对原告被收回的土地予以补偿的法定职责，原告提起履责之诉是否超过起诉期限；2.本案中，司法权是否可以直接判断涉案土地应按何种用途进行补偿？ 对于焦点1，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第七条规定，被告作为桃源县土地管理行政部门，具有对土地使用权出让、转让、终止进行管理的职能。本案系因原告合法取得的国有土地使用权被提前收回但原告尚未得到补偿的事宜引发的纠纷，根据上述条例第四十二条“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已经使用的年限和开发、利用土地的实际情况予以相应的补偿”规定，国家根据社会公共利益的需要可以依照法定程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权，但应对土地使用者予以相应补偿。本案中被告组织实施的桃源县文体中心项目系旧城改造项目，涉及社会公共利益，被告因该项目需要依法提前收回原告的土地使用权后，即负有向原告给予补偿的职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。”之规定,行政机关应当依职权主动履行法定职责的，无需原告先行申请，本案情况属于被告应当依职权主动履行补偿的情形，现原告土地使用权已被收回，相应土地已经被使用，而原告尚未获得补偿，被告未履行补偿职责的行为在持续之中，原告可随时主张权利。被告主张原告起诉超过起诉期限的辩称意见不成立，本院不予支持。 对于焦点2，本案中，原告的土地使用权被提前收回的前提是涉案土地在桃源县文体中心建设项目占地范围内，原告的土地使用权被收回后，对原告如何补偿、按何种标准补偿、具体补偿多少金额，属于被告行使行政权过程中要考虑、衡量的问题，司法权在此过程中尚不宜直接干预。本案系履责之诉，要评判的是被告是否具有相应职责，是否履行了相应职责，而非对被告履行职责行为合法与否的评判，且被告尚未作出具体的影响原告权益的补偿行为，原告要求本院确定相应的补偿标准没有法律依据，本院不予支持。原告如对行政机关确定的补偿金额不服，仍有救济途径，届时可依法主张权利。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告桃源县自然资源局于本判决生效之日起60日内就其提前收回原告袁萍的国有土地使用权事宜向袁萍履行补偿的职责。 案件受理费50元，由被告桃源县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长  田晓晖 审 判 员  周元梅 人民陪审员  曹新文 二〇二〇年四月二十一日 法官助理陈阿妍 代理书记员  陈阿妍 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。