浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终241号上诉人（原审原告）李琴爱，女，汉族，1963年9月27日出生，住杭州市萧山区。委托代理人崔克海、王大伟，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人金超、刘吉平，浙江省自然资源厅工作人员。李琴爱因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初443号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年2月26日受理后，依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。原审经审理查明，2017年5月10日，省政府作出浙土字A〔2016〕-0575号《建设用地审批意见书》（以下简称575号审批意见），同意杭州市2016年度计划第5批次建设用地19.5664公顷（农用地转用18.5336公顷；征收集体土地19.5664公顷）。该审批意见中涉及李琴爱所使用的集体土地。2017年5月22日，杭州市萧山区人民政府和杭州大江东产业集聚区管理委员会共同作出[2017]第106号《征收土地公告》，对包括575号审批意见在内的土地征收批准事项予以公告，公告中载明了新湾街道三新村所涉集体土地的批准征收情况，同时告知了复议的权利和期限。同日，原杭州市国土资源局萧山分局和原杭州市国土资源局大江东产业集聚区分局共同作出[2017]第1028号《征收土地补偿安置方案公告》，对575号审批意见所涉的征地安置补偿事项予以公告。同日，原杭州市国土资源局大江东产业集聚区分局工作人员将上述两份公告在杭州市萧山区新湾街道三新村村民委员会及杭州市萧山区人民政府新湾街道办事处公告栏张贴。原审法院认为，本案被诉行政行为作出于2017年5月10日，当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。本案中，省政府作出575号审批意见后，杭州市萧山区人民政府和杭州大江东产业集聚区管理委员会共同作出[2017]第106号《征收土地公告》，公告中载明了新湾街道三新村所涉集体土地的批准征收情况，包括批准文号、征收土地位置、征地补偿安置标准等事项；原杭州市国土资源局萧山分局和原杭州市国土资源局大江东产业集聚区分局也共同作出[2017]第1028号《征收土地补偿安置方案公告》，对575号审批意见所涉的征地安置补偿事项予以公告。上述公告已于2017年5月22日张贴于杭州市萧山区新湾街道三新村村民委员会及杭州市萧山区人民政府新湾街道办事处公告栏内。据此，应当认定李琴爱在上述公告发布之日就应当知道省政府作出的575号审批意见。因上述公告中并未告知诉讼权利及期限，故李琴爱不服575号审批意见而提起本案诉讼，起诉期限应从其应当知道该行政行为内容之日起开始计算2年，即至2019年5月22日止。现李琴爱至2019年7月方提起本案诉讼，已超过法定的起诉期限，且未举证证明其存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限的情形，故其起诉依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行诉解释》）第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告李琴爱的起诉。李琴爱上诉称：一、原杭州市国土资源局和原杭州市国土资源局大江东产业集聚区分局未依法予以公告，李琴爱是依法向杭州市规划和自然资源局申请政府信息公开，通过杭州市规划和自然资源局于2019年6月3日作出第20190199号《政府信息公开告知书》，得知李琴爱的承包地位于575号审批意见批准征地范围内。一审法院应当认定李琴爱于2019年6月3日知道案涉行政行为，起诉期限的起算时间应当认定为2019年6月3日。二、原杭州市国土资源局和原杭州市国土资源局大江东产业集聚区分局作出的土地公告，公布的土地四至范围与实际情况不符，省政府提供的证据均是同一天办理明显是原杭州市国土资源局和原杭州市国土资源局大江东产业集聚区分局作假。而且省政府未提供当时公告的载体，无法证明公告的时间点和持续的时间段，无法证明在公告当时李琴爱就得知了自己的土地被征收。三、省政府提供的征收土地公告、征地补偿安置方案公告，没有明确的四至范围，无法得知征地具体范围。四、李琴爱早已向当地国土部门申请过涉案土地的征地批文，萧山国土分局于2018年10月10日做出信息公开答复，提供了浙土字A(2014)0064号浙江省建设用地审批意见书，后经李琴爱多方核对，发现该审批意见书并非涉案地块的征地批文，李琴爱才又向杭州市国土资源部门重新申请公开，杭州市国土资源部门给了正确的征地批文后，李琴爱在法定期间提起诉讼，未超过法定期限。而且，当地国土部门提供错误的征地批文，导致了李琴爱延后起诉。连掌握征地红线图的当地国土资源部门都给了错误的征地批文，更何况普通老百姓，如何得知自己的土地是被哪个征地批文所征收。综上所述，一审法院作出的错误裁定，侵害了李琴爱的合法权益，故请求撤销一审裁定，责令一审法院继续审理本案并作出实体判决。省政府法定期限内未提交书面意见，调查中答辩称：一、李琴爱的起诉已超过法定期限。案涉建设用地审批意见作出后，杭州市萧山区人民政府、杭州大江东产业集聚区管理委员会于2017年5月22日共同发布[2017]第106号《征收土地公告》。同日，原杭州市国土资源局萧山分局、原杭州市国土资源局大江东产业集聚区分局共同发布[2017]第1028号《征收土地补偿安置方案公告》。上述两公告于发布当日张贴于新湾街道三新村公示栏。李琴爱至迟应于上述两公告确定的期满之日已知道案涉建设用地审批行为，现李琴爱就案涉建设用地审批意见提起诉讼，已经超出法定起诉期限。二、575号审批意见符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划，事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。综上，请求驳回李琴爱的上诉。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为李琴爱的起诉是否超过法定起诉期限。根据国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）的相关条文规定可以看出，依法发布的征收土地公告载明了征收土地决定的主要内容，可以视为征收土地决定的主要内容已经公布，并可以此为基础区分不同情形计算起诉期限。本案中，李琴爱因不服省政府作出的575号审批意见提起诉讼。杭州市萧山区人民政府、杭州大江东产业集聚区管理委员会共同作出的《征收土地公告》([2017]第106号)及原杭州市国土资源局萧山分局、原杭州市国土资源局大江东产业集聚区分局共同作出的《征地补偿安置方案公告》([2017]第1028号)中，已经载明了575号审批意见的主要内容，包括案涉土地的征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途、被征收土地的所有权人、位置、地类和面积等。一审程序中，省政府提交的《征收土地公告》([2017]第106号)、《征地补偿安置方案公告》([2017]第1028号)、分别由杭州市萧山区新湾街道三新村村民委员会盖章及杭州市萧山区人民政府新湾街道办事处盖章的张贴情况记录及张贴照片等证据，可以证实2017年5月22日原杭州市国土资源局大江东产业集聚区分局工作人员将上述两份公告在杭州市萧山区新湾街道三新村村民委员会及杭州市萧山区人民政府新湾街道办事处公告栏张贴。李琴爱虽然对《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》张贴情况提出异议，但未提供相反证据予以证实。因案涉征收土地公告及征地补偿安置方案公告均未载明公告期，按照国法[2014]40号文件规定，可以认定当事人自公告张贴之日起满10个工作日，即2017年6月6日起知道征收土地决定。《执行解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”但2018年2月8日起实施的《行诉解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，上述两份公告均未告知当事人起诉权利及期限。由于《执行解释》和《行诉解释》对行政机关未告知起诉期限情形下的起诉期限规定不一致，在涉及《执行解释》与《行诉解释》有关行政诉讼起诉期限衔接处理时，既要有利于保护当事人诉权，又要敦促当事人及时启动权利救济程序，使不确定的行政法律关系尽快趋于稳定。在《行诉解释》规定的起诉期限短于《执行解释》规定的期限时，对《行诉解释》施行前发生的行政行为的起诉期限按照行为时法律规定的起诉期限计算，但从《行诉解释》施行之时起超过1年的，截至《行诉解释》施行后1年时止，即遵循从旧兼从新原则。李琴爱自2017年6月6日起知道征收土地决定，根据上述法律规定，其至迟应于2019年2月8日之前提起本案诉讼，其直至2019年7月方提起诉讼已经超过法定起诉期限。综上，一审法院裁定驳回李琴爱的起诉并无明显不当。李琴爱提出应从2019年6月3日其通过政府信息公开方式获知575号审批意见时起算本案起诉期限等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年四月二十六日书记员  陈亦恒·8·