江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏08行终12号 上诉人（原审原告）淮安景驰驾驶员培训学校有限公司，住所地淮安市清江浦区严集村原二中学校。 法定代表人朱永兵，该公司执行董事。 委托代理人解瑞卿，江苏群汇知缘律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淮安经济技术开发区新港办事处，住所地淮安市淮海西路179号。 法定代表人严勤政，该办事处主任。 委托代理人尚国先，江苏六仁律师事务所律师。 上诉人淮安景驰驾驶员培训学校有限公司（以下简称景驰驾校）与被上诉人淮安经济技术开发区新港办事处（以下简称新港办事处）强制拆除及行政赔偿一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2018）苏0812行初261号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年2月25日受理后，依法组成合议庭审理。本案现已审理终结。 一审法院认定事实：2012年左右，淮安经济技术开发区御西村民委员会与曾磊签订《土地租赁合同》，约定御西村委会将位于淮海西路××号货场面积34亩土地承租给曾磊用于开办驾校经营使用，并由御西村委会向驾校提供三百平方米彩钢瓦房。2012年11月12日，原告景驰驾校注册成立，在上述场地开办驾驶员培训学校并实际经营。2017年1月7日，御西村委会又与秦其洋签订《土地租赁合同》，租赁期为2017年1月6日至2019年1月5日，原告景驰驾校在上述场地继续经营。 2018年4月9日，淮安市河长制办公室、淮安市实行最严格水资源管理制度工作领导小组作出淮水资发[2018]3号《关于印发的通知》，指出废黄河（古淮河）开发区水源地取水口下游一级保护区开发区境内有1处驾校（案涉驾校），要求开发区管委会于2018年6月底前对驾校进行清理。2018年5月2日，淮安经济技术开发区“263”专项行动领导小组办公室作出淮开“263”交办[2018]11号《关于对我区饮用水水源地排查整治工作的交办单》，要求新港办事处对辖区内的饮用水水源地的污染进行排查整治。2018年5月9日，御村民委员会向景驰驾校发出《通知》，内容为：兹因贵驾校位于淮安市自来水水口水源地，根据省环保厅“263”工程督察交办予以取缔，我村与贵驾校所签协议予以解除。同日，被告新港办事处下属的安全生产监督管理办公室、城市管理办公室、社会事业管理办公室向原告出具《新港办事处安全生产检查监督表》，其中检查情况记录为“1、根据安监总局相关规定，未进行安全生产三同时；2、存在3处违章建筑；3、驾校场地在取水口一级保护区内”。整改意见为：1、责令停产；违章建筑3日内拆除到位。2018年5月25日，淮安市环境保护委员会作出淮环委[2018]8号《关于下发生态环境部饮用水水源地督察组第二批交办问题的紧急通知》，要求开发区管委会及时解决北京路水厂废黄河饮用水水源地保护区内企业和驾校问题。 2018年7月13日，新港办事处组织工作人员将原告驾校内的部分地坪和设施破坏、拆除，致使原告驾校无法正常经营。原告对被告的强制拆除行为不服，提起本案行政诉讼，要求：1、确认被告强制拆除行为违法；2、被告赔偿原告经济损失1598193元，赔偿明细：搬家费5000元；少收学员损失费488500元；临时场地租用费113200元；场地建设费991493元。2019年2月，原告景驰驾校内的建筑物及附属设施已被全部拆除并清理完毕。 另查明，2009年1月6日，江苏省人民政府作出苏政复[2019]2号《关于全省县级以上集中式饮用水水源地保护区划分方案的批复》，淮安市县级以上集中式饮用水源保护区划分标准如下：一级保护区水域：取水口上游1000米至下游500米，及其两岸背水坡之间的水域范围；陆域：一级保护区水域与相对应的两岸背水坡堤脚外100米之间的范围。二级保护区水域：一级保护区以外上溯2000米、下延500米的水域范围；陆域：二级保护区水域与相对应的两岸背水坡堤脚外100米之间的范围。 再查明，2018年11月9日，淮安市水利局作出淮水办[2018]120号《关于开展全市饮用水源地落实省环保督察责任追究专项督查的函》，该文附件《淮安市集中式饮用水源地环境问题整改进展情况》一表中，开发区管委会存在问题为“古淮河淮安水源地（北京路水厂水源地）取水口下游二级保护区开发区境内有1处驾校”。 一审法院认为，因案涉驾校被全部拆除，为一并解决行政争议，将对被告拆除原告驾校的整体行为的合法性作出评价，不再按照拆除时间进行分阶段评价。针对行政赔偿部分，法院将对2019年2月份被告全部拆除并清理原告景驰驾校后原告可得到支持的行政赔偿作出认定。本案的争议焦点主要包括以下三个方面：1、关于实施强制拆除行为主体认定问题。2、关于强制拆除行为是否合法问题。3、关于对原告景驰驾校的损失如何赔偿的问题。 1、关于实施强制拆除行为主体认定问题。首先，根据原告提供的2018年7月13日拆除现场的照片及光盘，可以证明被告新港办事处的部分领导及工作人员在拆除现场。虽然新港办事处否认其是拆除主体，御西村委会自认其是拆除主体，但是在原告已经提供证据能够证明拆除主体为新港办事处的情况下，新港办事处不能提供证据推翻原告已经证明的拆除主体的事实。其次，被告新港办事处下属的安全生产监督管理办公室、城市管理办公室、社会事业管理办公室向原告出具过《新港办事处安全生产检查监督表》，责令原告停产并拆除建筑。考虑到行政行为的连续性，法院认定对原告景驰驾校实施强制拆除的主体为新港办事处，即使御西村委会参与拆除或者实施主要拆除行为，应理解为受被告新港办事处要求而为之。 2、关于强制拆除行为是否合法的问题。被告新港办事处认为原告在饮用水水源一级保护区内经营驾校，违反《中华人民共和国水污染防治法》、《淮安市饮用水水源保护办法》的规定，应当予以拆除或关闭。法院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十三条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准……”。《淮安市饮用水水源保护办法》第十条规定：“饮用水源地的饮用水水源保护区和饮用水水源准保护区划定的水域、陆域范围为：（一）河道：取水口上游一千米至下游五百米，及其两岸背水坡堤脚外一百米范围内的水域和陆域为一级保护区；一级保护区以外上溯二千米、下延五百米范围内的水域和陆域为二级保护区；二级保护区以外上溯二千米、下延一千米范围内的水域和陆域为准保护区。二河、古（废）黄河一级保护区以外，全线划定为二级保护区……”。本案中，经法院查询地图、向淮安市水利局咨询，原告景驰驾校位于废黄河饮用水水源一级保护区以外上溯二千米、下延五百米范围内，临河建设，按照《淮安市饮用水水源保护办法》第十条规定，属于二级保护区。《中华人民共和国水法》第三十八条规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意”。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。本案中，原告景驰驾校在御西村集体土地上临河建设驾校，既未取得乡村建设规划许可证，亦未报经有关水行政主管部门审查同意，故该驾校所建设施应属无证无照建筑，不受法律保护。但对其拆除应遵循法定程序。《中华人民共和国行政强制法》对行政强制执行程序作了一般性规定，其中，第三十五条至第四十三条对行政机关依法作出行政决定后，实施行政强制执行行为应当履行的程序作出了规定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除的程序作了特别规定。由此可见，行政强制法对违法建筑的拆除规定了非常严谨的程序，即行政机关应当履行催告、听取陈述申辩、作出强拆决定等程序，实施强制拆除前，还要进行公告，并等待相对人复议、诉讼期限届满后方可实施。本案中，被告新港办事处对原告驾校场地实施强制拆除的行为，未遵循强制拆除的法定程序，违反法律规定，依法应当确认违法。 3、关于对原告景驰驾校的损失如何赔偿的问题。《国家赔偿法》第四条第四项、第十五条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》明确行政赔偿案件中，一般情况下应由原告就其提出的赔偿承担举证责任，因被告原因导致原告无法举证的，应当由被告承担举证责任，被告不能举证，应承担不利的后果。本案中，因被告违反法定程序拆除驾校，原告的损失客观存在。围绕上述赔偿主张，原告向法院提供了另行租地合同、原场地建设费用清单、新场地建设费用清单等材料。法院结合原告的诉讼请求及案件的客观事实，对于其主张的各项损失，分析、认定如下： （1）关于搬家费、另行租房租地费用、少收学员费用的损失。法院认为，行政赔偿的请求权人必须是因其合法权益受到违法行政行为损害的公民、法人或者其他组织，这里的“损害”应当具有如下特征：损害已经发生并且客观存在，而不是推测的、可能的或者假想的损害；是行政侵权行为直接导致的损害，间接损害不能要求行政赔偿。具体至本案，原告景驰驾校主张的搬家费、另行租房租地费用、少收学员费用不是被告强制拆除行为导致的直接损失，故不属于行政赔偿的范围，不予支持。 （2）场地建设费用的损失。原告提出的场地建设费包括拆除场地前期的建设费和重新租用场地建设费。关于重新租用场地建设费不是被告强制拆除行为造成的直接损失，不属于行政赔偿范围，法院不支持。关于原告提出的拆除前期场地建设费用的赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法行为，侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。根据上述规定，行政赔偿的条件之一行政行为侵犯了公民的合法权益。通常情况下，行政机关违反法律规定强制拆除违法建筑物，原告请求国家赔偿，没有合法权益受损的事实，人民法院不予支持。本案中，原告景驰驾校未取得乡村建设规划许可证，亦未报经有关水行政主管部门审查同意，被告对景驰驾校实施拆除行为违反法定程序，对于景驰驾校的合法权益损失应予以赔偿，而拆除场地的建设费用属于驾校的建设成本，不属于合法权益范畴，不应予以赔偿，但对拆除后的建筑材料剩余价值因保管不当造成损失的，应当赔偿。 经分析，因被告新港办事处对原告景驰驾校的强制拆除行为，导致景驰驾校产生的合法损失主要为以下三部分：一是驾校内混凝土地坪破损的建筑垃圾。经法院查明，驾校内混凝土地坪共计34亩（约22666平方米左右），其中8000余平方米为原告景驰驾校原法定代表人曾磊在经营驾校时加铺。原告景驰驾校被强制拆除时，御委会就混凝土地坪拆除事宜与案外人孔祥喜签订协议，约定破除地坪产生的建筑垃圾由孔祥喜运走，孔祥喜支付御委会10万元。据此，法院认定，因拆除景驰驾校场地内的混凝土地坪产生的建筑垃圾价值10万元，考虑到村委会原有混凝土地坪面积与原告景驰驾校加铺地坪面积的比例，以及被告拆除程序违法的客观事实，酌定原告此项损失为4万元。二是驾校内车棚、仓库等拆除后产生的尚有利用价值的拆除材料，御委会在拆除时一并交由拆除公司处理，经法院调查拆除公司负责人胡巧云，该部分所卖价款为3000元左右，此部分价款应全部为原告景驰驾校所得。三是苗木的损失，原告景驰驾校在场地四边均种植苗木，主要为松树、桃树。因东边与南边的苗木被推倒，西边与北边的苗木尚在。考虑到被推倒的苗木与尚未被推倒的苗木之间在方位上存在对称性，故法院对尚未被推倒的苗木进行询价，以此作为确定赔偿原告苗木损失的依据。驾校内现存松树75棵、桃树15棵。经法院向专业资产评估人员咨询并现场测量，龙柏（高约2.5米），约45元/棵，合计损失3375元（75×45）；桃树地径10cm，约150元/棵，合计损失2250元（15×150）。据此，法院认定，景驰驾校内苗木损失共计5625元。另外，驾校内尚有传达室及大门未被拆除，系原告法定代表人朱永兵同意留给门卫曾凡荣当做工资补助。尚在驾校场地部分护栏网、四根槽钢、变压器、驾驶模拟器等，仍属原告景驰驾校所有，原告可自行拆除或者取走。 综上，一审法院认定被告新港办事处拆除原告景驰驾校的行为违法，对因强制拆除行为造成的原告各项损失合计48625元。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决：1、确认被告淮安经济技术开发区新港办事处强制拆除原告淮安景驰驾驶员培训学校有限公司的行为违法；2、被告淮安经济技术开发区新港办事处于本判决生效之日起十五日内赔偿原告淮安景驰驾驶员培训学校有限公司各项损失48625元；3、驳回原告淮安景驰驾驶员培训学校有限公司的其它诉讼请求。 景驰驾校上诉请求：请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审主张的赔偿数额。事实和理由：1、一审法院不能直接依职权认定上诉人被强拆的驾培场地、房屋、设施等是违法建筑，并以此为基础作出不利于上诉人的裁判；2、上诉人系合法经营的驾校，被违法强拆后必须重新搬家、重新租赁场地、重新开展建设，这些损失是实际损失，一审法院却不予认定；3、建筑垃圾的价格不等于上诉人受到的损失，上诉人有充分的证据证明当初投资额为991493元。一审法院以垃圾清理费的价格并考虑比例酌情判赔4万元，显属错误。 新港办事处答辩称：一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审期间，当事人均未向本院提供新的证据。本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，被上诉人新港办事处对上诉人景驰驾校场地实施强制拆除的行为，未遵循强制拆除的法定程序，违反法律规定，依法应当确认违法，对因强制拆除行为造成上诉人的经济损失应予赔偿。一审法院认定景驰驾校合法损失由三部分组成，分别是驾校内混凝土地坪破损的建筑垃圾损失4万元、驾校内车棚、仓库等拆除后产生的尚有利用价值的材料3000元、苗木的损失5625元，合计48625元，本院审查认为，上述损失认定具备事实依据，予以确认。 对于上诉人所提一审法院不能直接依职权认定上诉人被强拆的驾培场地、房屋、设施等是违法建筑的上诉理由，经查，上诉人在村集体土地上临河建设驾校，既未取得乡村建设规划许可证，亦未报经有关水行政主管部门审查同意，一审法院认定上诉人所建设施属无证无照建筑并无不当。对于上诉人所提上诉人被违法强拆后必须重新搬家、租赁场地、开展建设的损失应认定为实际损失的上诉理由，本院认为，赔偿请求人所提行政赔偿请求，应有受损害的事实根据，且该损害已经发生并且客观存在，是行政侵权行为导致的直接损害。上诉人所提的搬家费、另行租房租地费用、少收学员费用不是被告强制拆除行为导致的直接损失，不属于行政赔偿的范围。对于上诉人所提其有确实证据证明其投资额为991493元，一审法院以垃圾清理费的价格并考虑比例酌情判赔4万元显属错误的上诉理由，经查，首先，上诉人在一、二审阶段并未向法庭提交证明其投资额为991493元的相关证据；其次，一审法院认定被上诉人拆除上诉人场地内的混凝土地坪产生的建筑垃圾价值10万元，并非垃圾清运费为10万元。一审法院根据查明的事实认定被拆除的混凝土地坪面积包含村委会原有混凝土地坪面积与原告景驰驾校加铺地坪面积，根据面积比例和被上诉人拆除程序违法的客观事实，酌定上诉人此项损失为4万元，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由均无事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮安景驰驾驶员培训学校有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  徐 俊 审 判 员  梁新星 审 判 员  马玉宝 二〇二〇年四月二十九日 法官助理  朱 强 书 记 员  谈 晓