江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终1223号 上诉人（原审原告）高龙华（曾用名高某1、高某2），男，汉族，住江苏省宿迁市宿豫区。 上诉人（原审原告）高洋（系高龙华之子），男，汉族，住江苏省宿迁市宿豫区。 上诉人（原审原告）高强（系高龙华之子），男，汉族，住江苏省宿迁市宿豫区。 上诉人（原审原告）高恋（系高龙华之女），女，汉族，住江苏省宿迁市宿豫区。 上诉人（原审原告）高桂芹（系高龙华之妹），女，汉族，住上海市宝山区。 被上诉人（原审被告）宿迁市宿豫区人民政府，住所地在江苏省宿迁市宿豫区韶山路一号。 法定代表人殷其国，宿迁市宿豫区人民政府区长。 被上诉人（原审被告）宿迀市人民政府，住所地在江苏省宿迁市宿城区南湖路1号。 法定代表人王昊，宿迀市人民政府市长。 原审第三人宿迁市宿豫区关庙镇陆相村村民委员会。 法定代表人施允民，宿迁市宿豫区关庙镇陆相村村民委员会主任。 原审第三人侍形雨，男，汉族，住江苏省宿迁市经济开发区。 原审第三人王景龙，男，汉族，住江苏省宿迁市宿豫区。 上诉人高龙华、高洋、高强、高恋、高桂芹诉被上诉人宿迁市宿豫区人民政府（下称宿豫区政府）、宿迁市人民政府（下称宿迁市政府）、原审第三人宿迁市宿豫区关庙镇陆相村村民委员会（以下简称陆相村委会）、侍形雨、王景龙要求撤销收回土地承包经营权证决定及行政复议决定一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2018）苏13行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院认定，2016年12月17日，宿豫区政府向高龙华户颁发宿豫政农地承包权（2016）第68349号农村土地承包经营权证，登记承包人口为高龙华、高洋、高强、高恋、高桂芹、朱永侠（已去世），承包土地面积为12.85亩。该证登记的二号田两地块是由王景龙实际耕种，登记的五号田地块则是由侍形雨实际耕种，由此引发土地承包经营权纠纷。后陆相村委会以向高龙华户发放农村土地承包经营权证错误为由逐级上报申请收回该证，经宿豫区政府核准后，陆相村委会收回高龙华户的土地承包经营权证并上交，宿豫区政府于2017年8月在该证上加盖作废印证。高龙华等人对该行为不服，申请行政复议。宿迁市政府于2018年5月23日作出〔2018〕宿行复第24号行政复议决定，撤销宿豫区政府收回作废高龙华户宿豫政农地承包权（2016）第68349号土地承包经营权证的行为，并责令其30日内重新依法处理。之后，宿豫区政府委托宿豫区委农村工作办公室进行调查取证，并向高龙华送达了《行政决定事先（陈述申辩）告知书》，告知其享有陈述申辩权利，后高龙华亦提交了《陈述申辩书》。2018年7月24日，宿豫区政府作出宿豫政发〔2018〕60号《关于收回宿豫区关庙镇陆相村一组高龙华户的决定》，认定“（高龙华户）承包经营权证中的部分地块（二号田，地块编码3213111112100100062，面积2.83亩。二号田，地块编码3213111112100100072，面积1.81亩。五号田，地块编码3213111112100100259，面积2.43亩）与同组侍形雨、王景龙两户的承包地（土地承包经营权证号分别为：宿豫政农地承包权（2017）第25424号、宿豫政农地承包权（2017）第25425号）存在重叠，从而引发争议”。同时还查明“高龙华户承包合同仅有高龙华签字，无日期，无发包方签字、盖章；承包方调查表、地块调查表、归户表等材料缺少日期、调查员签字、鉴证机关盖章等……”。宿豫区政府依据《中华人民共和国土地承包法》（2009年修正）第二十一条、《农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第二十条及《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第十二条等规定，决定：“收回高龙华户编号为宿豫政农地承包权（2016）第68349号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，待重新调查、核实后再行确权登记颁证”。高龙华等人对该行政决定不服，申请行政复议。宿迁政府于2018年11月12日作出〔2018〕宿行复第154号行政复议决定，维持宿豫区政府作出的收回高龙华户农村土地承包经营权证的决定。高龙华等人仍不服，提起本案诉讼请求依法撤销宿豫政发〔2018〕60号行政决定及〔2018〕宿行复第154号行政复议决定。诉讼中，各方当事人均认可高龙华户的承包经营权材料中的“承包方调查表”上已有调查人签字。2017年6月19日，侍形雨、王景龙分别向原审法院提起诉讼，要求撤销宿豫区政府颁发给高龙华户的土地承包经营权证。后侍形雨、王景龙以宿豫区政府已为其颁发土地承包经营权证为由申请撤诉，原审法院分别作出行政裁定，准许撤回起诉。2017年9月26日，宿豫区政府分别向侍形雨、王景龙颁发宿豫农地（2017）第25424号、25425号农村土地承包经营权证，将争议地块登记确认由该二人承包。高龙华等人对该颁证行为不服，向原审法院另案提起行政诉讼，要求撤销侍形雨、王景龙的承包经营权证。 原审法院认为，高龙华户的土地承包合同无签订日期，无发包方村委会盖章及负责人签名；地块调查表、归户表等材料中缺少日期、调查员签字、鉴证机关盖章，且登记确权给高龙华户的承包土地有部分与原审第三人侍形雨、王景龙实际使用的土地存在重叠。各方当事人对该事实不持异议。因相关部门对涉案承包地块情况未进行认真核查，申请材料不符合规定要求，且部分地块存在争议，故高龙华户尚不符合取得土地承包经营权证的条件。宿豫区政府为其颁发土地承包经营权证明显错误。后宿豫区政府为纠正错误的颁证行为，决定收回高龙华户土地承包经营权证，待重新核实后再确权颁证，该行政处理决定有事实和法律依据，并无不当。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第一款规定：“行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日”。本案中，宿迁市政府所作的〔2018〕宿行复第24号复议决定，虽责令宿豫区政府在30日内重新依法处理高龙华户的土地承包经营权证问题，但后宿豫区政府向宿迁市政府书面申请延期，并获得同意。又因法律、法规、规章对收回土地承包经营权证的办理期限并无明确规定，故宿豫区政府在60日内作出行政决定，符合上述法律规定。同时，宿豫区政府在作出行政决定之前履行了调查取证、告知陈述申请权利并听取高龙华户陈述申辩、文书送达等程序，故行政程序合法。宿迁市政府在行政复议过程中履行了受理、向当事人送达受理通知书、答复通知书、决定延期及送达行政复议决定书等程序，其行政复议程序合法。高龙华等人主张宿迁市政府未举行听证会，行政复议程序违法。因高龙华等人并未提出听证申请，且法律对此亦未规定必须听证，故宿迁市政府未组织听证并不构成程序违法。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回高龙华、高洋、高强、高恋、高桂芹的诉讼请求。 上诉人高龙华、高洋、高强、高恋、高桂芹不服，向本院上诉请求：撤销原审判决，改判撤销宿豫政发〔2018〕60号行政决定及〔2018〕宿行复第154号行政复议决定，由宿豫区政府、宿迁市政府承担本案一、二审诉讼费。理由是：第一，原审法院认定事实错误。案涉承包地的地块调查表有调查员签名，《农户承包地块示意图》有鉴证机关的盖章及绘图员、检查员的签章。案涉承包地与侍形雨、王景龙的土地紧邻，并不重叠。第二，宿迁市政府责令宿豫区政府30日内作出行政决定，宿豫区政府却在60日作出决定，上诉人未接到通知。宿豫区委农村工作办公室于2018年7月23日组织申辩，要求上诉人次日提供证据和书面陈述申辩材料，上诉人于次日下午提交，但2018年7月24日上午宿豫区政府已经作出宿豫政发〔2018〕60号行政决定并贴在上诉人家门上，剥夺了上诉人的陈述申辩权利。第三，王景龙户籍在1998年之前已经迁出，不属于本集体经济组织成员；侍形雨家仅有五口人，却得到了六口人的确权，明显存在违法颁证和错误颁证，案涉土地承包经营权人应系上诉人。第四，案涉土地承包经营合同经上诉人签字捺印后交给陆相村委会。上诉人已经领取了农村土地承包经营权证，不应以陆相村委会是否盖章来确认承包经营合同的效力。 被上诉人宿豫区政府二审答辩称，1998年高龙华户登记的承包人口为6人，分别是高龙华、高洋、高强、高恋、朱永侠、高桂芹。2015年2月，宿豫区政府根据上级要求开展土地承包经营权确权登记颁证工作。由于高龙华户所在的村组有关干部未能严格把关，调查员对承包信息未进行认真核对，仅凭印象填写土地承包信息，且高华龙户承包合同仅有高华龙签字，无发包方签章及日期；承包方调查表、地块调查表、归户表等材料缺少日期、调查员签字、鉴证机关盖章。关庙镇人民政府未认真审核把关即上报申请发证，宿豫区政府于2016年12月17日为高华龙户颁发宿豫政农地承包权（2016）第68349号农村土地承包经营权证。该证中载明的部分地块与侍形雨、王景龙两户的承包土地存在重叠，故宿豫区政府作出决定收回宿豫政农地承包权（2016）第68349号农村土地承包经营权证。宿豫区政府委托宿豫区委农村工作办公室对高龙华户取得土地承包经营权证一事进行调查取证，并向高龙华送达了《行政决定事先（陈述申辩）告知书》，高龙华也提交了《陈述申辩书》，后宿豫区政府依法作出宿豫政发〔2018〕60号行政决定，并向高龙华进行了送达，亦告知其相应的权利救济途径。虽然宿迁市政府〔2018〕宿行复第24号行政复议决定责令宿豫区政府在30日内依法重新作出处理。但根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条的规定，重新作出具体行政行为的期限为60日，且宿豫区政府已向宿迁市政府复议机关提出给予60日重新处理期限的请求并获批准，故宿豫区政府所作的行政行为程序合法。综上，宿豫区政府具有自我纠错的权利和职责，依法应当对错误发证行为进行改正，其作出的行政决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判决。 被上诉人宿迁市政府二审答辩称，宿迁市政府行政复议程序合法，陆相村委会作为发包方，未依法履行调查、公示、签订承包合同等法定程序，相关职能部门亦未严格审核、登记、核准，导致宿豫区政府颁发土地承包经营权证的事实依据不足，程序违法。宿豫区政府发现颁证错误后，决定予以收回，待重新调查核实后再行颁证，属于行政机关自行纠错行为；且宿豫区政府在作出行政决定之前，充分保障了高龙华等人陈述申辩权利，及时送达行政决定，告知救济权利及途径，符合正当程序要求。综上，请求驳回上诉，维持原判决。 原审第三人陆相村委会、侍形雨、王景龙未提交陈述意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十一条、第二十二条、第二十三条及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，农村土地承包经营权证是对承包人享有农村土地承包经营权的确权证书，颁发农村土地承包经营权证的基础是合法有效真实的农村土地承包经营合同，该合同当中载明的包括承包土地的名称、坐落、面积、质量等级等条款，应当在真实且无权属争议的基础上形成；这样的合同条款，不仅对承包人及发包人的权利义务予以明晰和保护，对同一集体经济组织内其他承包人的权利也不会产生不利影响。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条规定了办理农村土地承包经营权证过程中，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当履行的四项职责，即：查验申请人提交的有关材料；就有关登记事项询问申请人；如实、及时登记有关事项；需要实地查看的，应进行查验。本案中，高龙华户的农村土地承包经营合同签订时，相关部门未对高龙华户承包地块情况进行详细核查，地块调查表、归户表等签订土地承包经营合同的基础材料中缺少日期、调查员签字、鉴证机关盖章，在高龙华户的承包地与侍形雨、王景龙实际使用的承包地存在权属争议的情况下，高龙华签署了农村土地承包经营合同，该合同上没有发包方签章。以这样的农村土地承包经营合同为基础向高龙华户颁发的土地承包经营权证，不仅违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条关于办理农村土地承包经营权证的规定，而且无法起到确权证明的作用，也会对侍形雨、王景龙等人的土地承包经营权产生影响。收回土地承包经营权证并不代表收回高龙华户的土地承包经营权，宿豫区政府可在核查清楚高龙华户承包地块情况的基础上，在具备颁证条件时，向高龙华户重新颁发农村土地承包经营权证。因此，宿豫区政府虽然向高龙华颁发了农村土地承包经营权证，但在发现颁发该权证存在问题的情况下，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条的规定，作出收回高龙华户农村土地承包经营权证，待重新核实后在确权颁证的决定，并无不当。 宿豫区政府作出〔2018〕60号行政决定过程中，委托宿豫区委农村工作办公室对高龙华户取得农村土地承包经营权证一事进行调查取证，向高龙华送达了《行政决定事先（陈述申辩）告知书》，高龙华提交了《陈述申辩书》。2018年7月23日，高龙华的委托代理人程大鹏还向宿豫区委农村工作办公室工作人员就收回高龙华户农村土地承包经营权证进行申辩并形成调查笔录一份在卷佐证。故对高龙华等上诉人关于宿豫区政府作出前述决定时剥夺其陈述申辩权的上诉理由，本院不予采纳。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高龙华、高洋、高强、高恋、高桂芹负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇二〇年四月二十三日 书 记 员 任子悦