河南省登封市人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫0185行初1号原告：郜南松，男，1949年9月26日生，汉族，住河南省登封市。被告：登封市自然资源和规划局，住所地：河南省登封市中岳街道办事处玉带路968号，统一社会信用代码：11410185MB1605570N。法定代表人：袁鹏飞，男，该局局长。出庭应诉行政机关负责人：耿晓峰，男，该局副科级干部，分管不动产、用途管制、确权登记等业务。委托诉讼代理人：赵新利，男，该局用途管制科副科长。委托诉讼代理人：高戈，河南金苑律师事务所律师。原告郜南松诉被告登封市自然资源和规划局不履行举报行政处理法定职责一案，原告于2020年1月6日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告郜南松，被告登封市自然资源和规划局行政机关负责人耿晓峰、委托诉讼代理人赵新利、高戈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郜南松向本院提出诉讼请求：1.确认被告行为违法；2.依法责令被告履行法定职责对原告举报的事项依法处理；3.本案的诉讼费、误工费及合理开支由被告承担。庭审中原告郜南松明确诉讼请求为：1.请求确认被告不依法答复的行政行为违法；2.责令被告限期对原告控告事项重新作出查处；3.本案的诉讼费、误工费及合理开支由被告承担。事实与理由：一、原告系农民，土地是农民最重要的生产生活资源，登封市人民政府在土地方面屡次违法征用。郜南松于2019年6月17日向负责山东、河南督察的国家自然资源督察济南局寄出一份《举报与建议》的材料，并附有部分登封市人民政府在土地方面违法、违规的证据。2019年10月8日，登封市自然资源和规划局电话通知郜南松国家自然资源督察济南局将其举报材料批转该局处理。郜南松认为其举报的涉案土地面积近万亩，案情重大，情况复杂，以租代征地、少批多占问题严重，更重要的是涉及永久性基本农田360多公顷。此案涉及河南省人民政府豫政土〔2017〕799号《关于郑州市所辖县(市、区)土地利用总体规划（2010—2020年）有关指标调整的批复》，该批复违反了法律无追溯力的惯例，该批复的出台造成少林街道办事处范围内360多公顷的永久性基本农田绝大部分不复存在。直接与《中华人民共和国土地管理法》、《永久性基本农田保护条例》等有关法律法规条款相抵触。并且国家自然资源督察济南局应依法处理郜南松的举报，其批转登封处理不合适。二、登封市自然资源和规划局通知郜南松时承诺给举报人答复，其未能在法定期间内答复举报人，依法确认其行政不作为、不依法履行法定职责的理由充分，甚至因登封市自然资源和规划局的纵容和直接参与，致使除郑少公路扩宽不知采用何种方式用地外，其他从颍河路向西延伸、碧溪路延伸，从西十里铺村至大金店镇三王庄公路延伸，环山旅游公路扩建，郑少公路扩宽，均是采取以租代征，其中就有郜南松的承包田，不仅侵犯了原告的权利，也侵犯了数百户广大农民的利益。综上所述，登封市自然资源和规划局的行政不作为致使无法保证18亿亩土地红线及对永久性基本农田的保护，对被侵犯承包土地的农民的生产生活造成重大影响，请求依据法律法规依法裁判，并将涉嫌违法的线索向有关部门移送。被告登封市自然资源和规划局辩称：一、原告郜南松所诉“信访答复不作为”不属于具体行政行为，不具有可诉性，依法应驳回其起诉。郜南松以信访事项未得到答复为由提起本案诉讼，认为被告未在法定期间进行答复构成行政不作为，而行政诉讼的受案范围，应当是行政机关作出的影响公民、法人及其他组织的权利义务关系的具体行政行为。本案中信访事项的答复或未答复均不属于具体行政行为，也不会对郜南松的权利义务产生新的法律效果，不属于行政诉讼法受理的具体行政行为，因此不具有可诉性。二、登封市自然资源和规划局不存在郜南松诉称的信访不答复行为。登封市自然资源和规划局受理该信访件后即调查处理郜南松所反映的信访问题，并已将相关情况汇报至河南省自然资源和规划厅，同时也形成信访答复书，但经电话联系，郜南松故意不领取该信访答复书。三、2019年9月，登封市自然资源和规划局接郑州市自然资源和规划局转办济南局督查件，2019年10月8日，登封市自然资源和规划局受理该信访件，经调查核实，郜南松反映的“政府违法将360余公顷土地违法征用，并签约给恒大和绿地两大公司搞开发”等问题与客观事实不符。郜南松所诉的涉案征收行为是经政府批准，合法有效的行政行为，并且该征地行为的补偿措施已经到位，并不存在郜南松所称的违法情形。综上，郜南松诉请事项本身不具有可诉性，登封市自然资源和规划局亦不存在信访不答复的情形，依法应当驳回原告起诉。被告登封市自然资源和规划局为证明其主张，向本院提供如下证据：1.《国家自然资源督察济南局关于转办河南省2019年度第8批群众举报线索的函》及《河南省2019年度第8批群众举报线索明细表（信访类）》、接谈笔录、接待现场照片、《行政事项受理告知书》各1份；2.登封市自然资源和规划局向河南省自然资源厅汇报的登自然资文〔2019〕599号《登封市自然资源和规划局关于登封市少林办事处郜南松反映政府违法征用土地给恒大和绿地两大公司搞开发等问题的情况汇报》文件1份；3.《登封市自然资源和规划局行政答复书》、通话照片及送达回证各1份。证明登封市自然资源和规划局对郜南松举报的信访事项，已经受理并进行调查核实，并向上级行政机关进行了情况汇报，同时也形成了书面答复意见，但郜南松拒不领取书面答复。原告郜南松对被告登封市自然资源和规划局提交的证据的质证意见是：第一组证据，对转办函真实性无异议，群众举报明细表中的“信访内容”一项中记载的内容只是郜南松举报问题的一部分。对照片的真实性无异议。对接谈笔录的真实性没有异议，但该接谈笔录没有全面真实记录郜南松反映的举报问题。没有见过行政事项告知书，签名也不是郜南松本人所签。第二组证据，对登自然资文〔2019〕599号《登封市自然资源和规划局关于登封市少林办事处郜南松反映政府违法征用土地给恒大和绿地两大公司搞开发等问题的情况汇报》文件的真实性无异议，对该证据的合法性不认可。第三组证据，行政答复书没有送达，也没有电话通知郜南松领取，该组证据不能证明答复书已送达原告。该案件不是信访案件，从行政受理通知书、行政答复书等材料可知本案属于人民法院受理的行政诉讼案件，不是信访案件。从登封市自然资源和规划局提交的照片可知，是郜南松给被告打电话，原告并不存在拒收答复书的行为。原告郜南松为证明其主张，向本院提供两组证据。第一组证据：1.河南省人民政府于2017年10月25日作出的豫政土〔2017〕799号《河南省人民政府关于郑州市所辖县（市、区）土地利用总体规划（2010-2020年）有关指标调整的批复》及附件《郑州市所辖县（市、区）土地利用总体规划（2010-2020年）有关指标调整情况表》土地管理文件复印件1份，证明该文件印发时间为2017年10月25日，而调整时间却从2010年开始，违背了法律法规及规范性文件法不溯及既往原则，明显不合理、不合法，属违法越权审批；2.河南省人民政府办公厅2013年4月19日印发的河南省人民政府豫政土〔2013〕411号《河南省人民政府关于登封市2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复》土地管理文件、登封市少林街道办事处西十里村村民委员会《登封市游客集散中心五、六组分配方案决议》及公告、郑州市大气污染防治领导小组《扬尘污染治理责任标志牌》照片复印件各1份，证明该文件的批复时间是2013年4月19日，登封市少林街道办事处西十里村发布公告开始征收的时间是2015年10月17日，征收时间比批复时间晚30个月，而相关文件规定2年后未征收土地，批复自动失效。该项目报批的是“游客集散中心”，到2018年5月1日开工建设却改为房地产项目；3.河南省人民政府于2017年9月25日作出的豫政土〔2017〕744号《河南省人民政府关于登封市2017年度第四批乡镇建设征收土地的批复》土地管理文件及附件《登封市2017年度第四批乡镇建设征收土地明细表》复印件各1份，各组实际征收土地面积明细统计单照片复印件1份，证明绿地公司的批复面积30.1275公顷，合451.9125亩，征收土地面积611.95亩，多占土地160.0375亩；4.河南省人民政府于2018年3月2日作出的豫政土〔2018〕349号《河南省人民政府关于登封市2017年度第六批乡镇建设征收土地的批复》土地管理文件及附件《登封市2017年度第六批乡镇建设征收土地明细表》复印件1份，证明该批复是关于绿地公司嵩山小镇批复，马庄村0.3111公顷，玄天庙村0.4904公顷，共计批复0.8015公顷，合12.0225亩，但实际占有土地约700亩地；5.河南省人民政府于2017年8月30日作出的豫政土〔2017〕665号《河南省人民政府关于登封市2017年度第一批乡镇建设征收土地的批复》土地管理文件及附件《登封市2017年度第一批乡镇建设征收土地明细表》复印件1份，6.河南省人民政府于2017年9月19日作出的豫政土〔2017〕702号《河南省人民政府关于登封市2017年度第三批乡镇建设征收土地的批复》土地管理文件及附件《登封市2017年度第三批乡镇建设征收土地明细表》复印件1份，该两份证据证明印发该两份批复时豫政土〔2017〕799号土地管理文件还未印发，大部分土地仍为永久性基本农田；7.登封网2017年4月6日发布的《登封成功与恒大、绿地两个世界500强签约发展这3个“文化旅游产业”项目》文章等内容的截图复印件1份，证明改变土地用途而且将单个项目拆分审批，不仅违反了不得将单个项目拆分的规定，而且占用了永久性基本农田；8.《绿地项目、恒大项目拟用地范围规划图》图纸复印件1份，9.登封市国土资源局于2017年10月10日回复的政府信息告知书1份；10.登封市国土资源局于2017年10月26日回复的政府信息不存在告知书1份，该两份证据证明360公顷永久性基本农田消失；11.恒大嵩岳桃花苑建设项目简要说明照片1份，证明规避国务院审批，属越权审批;12.绿地熹和府扬尘治理公示牌照片、绿地嘉和府项目拟使用林地公示照片复印件各1份；13.绿地登封特色小镇一期扬尘污染治理责任标志牌照片、绿地嵩山特色小镇二期项目拟使用林地公示照片复印件各1份；14.邮寄国家自然资源督察济南局举报信件的回执复印件1份;15.郜南松身份证复印件1份；16.基本农田保护图例及保护图各1份，证明几乎已经没有永久性基本农田；17.国家重点公益林保护牌及被毁林照片2张，证明树木毁坏严重；18.绿地嵩山小镇现场照片2张，证明用地面积超出批复面积。第二组证据：1.登封市国土资源局于2017年10月26日回复的政府信息不存在告知书1份，证明申请公开的内容没有批复占用土地的事实；2.登封市自然资源和规划局于2020年2月7日作出的政府信息告知书1份，河南省人民政府办公厅于2013年4月1日印发的豫政土〔2013〕338号《河南省人民政府关于登封市2012年度第一批乡镇建设征收土地的批复》土地管理文件复印件1份，证明少林第一社区批复时间是2013年4月1日，批复的时候该区域有大量基本农田，批复涉及的工程占用永久性基本农田的事实；3.《少林办王庄村付征地款花名册》5页，证明以租代征的事实；4.照片4张，证明大禹路、碧溪路、西十里至旱泉沟道路、环山旅游公路正在施工的事实。被告登封市自然资源和规划局对原告郜南松提交的证据的质证意见是:郜南松提供的证据与其提出的诉求没有关联性，并且郜南松没有任何土地在被征收的土地范围内。对第一组证据中的第1份证据的真实性没有异议，对证明目的有异议，豫政土〔2017〕799号文件明确载明河南省人民政府对郑州市所辖县市区2010年至2020年土地利用总体规划有关指标的调整，而河南省人民政府作出的豫政土〔2013〕411号、豫政土〔2017〕744号、豫政土〔2018〕349号、豫政土〔2017〕665号、豫政土〔2017〕702号文件针对的是登封市建设土地征收的批复，两者之间并不冲突，批复文件合理合法；对第一组证据中的第2份证据的真实性无异议，证明目的有异议，批复文件失效的前提是未实施征地补偿方案，登封市人民政府在批复文件下达后即着手征地补偿的准备工作，并于2015年3月30日正式开始征收工作，对公告的真实性不予认可，即使该公告为真实的，发布公告的单位是西十里铺村，而不是登封市人民政府，征收时间应以市政府的公告为准；对第一组证据中的第3-4份证据的批复文件的真实性无异议，对证明目的有异议；对其他证据的真实性和证明目的有异议；对第一组证据中的第5-6份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，不存在违法征用基本农田的事实；对第一组证据中的第7份、第11-13份、第18份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，恒大、绿地两家公司经过正当程序取得涉案土地，且该涉案土地在出让时土地性质已经标明用于商住；对第一组证据中的第8份证据的真实性有异议，对第一组证据中的第9-10份证据的真实性无异议，该两份证据与本案无关；第一组证据中的第14-17份证据与本案无关。对第二组证据中的第1份证据的真实性无异议，但与本案无关联性，且郜南松没有证据能证明修路占用其土地，无权提起本案诉讼；对第二组证据中的第1份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，该证据的内容不能证明其证明目的；对第二组证据中的第3份证据的真实性无异议，证明目的有异议，通过该组证据的名称足以证明不存在以租代征的事实；对第二组证据中的第4份证据的真实性有异议，且即使该照片是真实的，修路施工也与郜南松没有法律上的利害关系。对各方当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有异议的证据认证如下:对被告登封市自然资源和规划局提交的第一组、第二组证据予以认定，但对《行政事项受理告知书》中的郜南松签名不予采信；对提交的第三组证据，不能证明其按照法定程序送达了《登封市自然资源和规划局行政答复书》。对原告郜南松提交的证据不能证明其举报的事项与其有行政诉讼法上的利害关系，不能证明其举报不属于信访事项。经审理查明，2019年6月，原告郜南松向国家自然资源督察济南局邮寄举报材料，后国家自然资源督察济南局向河南省自然资源厅转办河南省2019年度第8批群众举报线索，并在举报线索明细表中载明信访人郜南松的信访内容为反映政府违法将少林办事处360余公顷土地违法征用，并签约给恒大和绿地两大公司等问题。后由登封市自然资源和规划局受理并处理郜南松举报事项。郜南松不服登封市自然资源和规划局办理情况，诉至本院。本院认为：本案的争议焦点为原告郜南松的举报行为是否属于信访行为及是否属于人民法院受理的诉讼范围。首先，郜南松提交的证据不能证明登封市人民政府的征地行为侵犯了其土地权益，且郜南松在庭审中承认恒大、绿地公司的用地并未涉及其占有、使用的土地，因此郜南松的举报事项与其没有法律上的利害关系。其次，根据《信访条例》第二条规定:“本条例所称信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”按照上述规定,本案中郜南松举报登封市人民政府违法将少林办事处360余公顷土地违法征用，并签约给恒大和绿地两大公司，并于2019年6月通过EMS的方式,向国家自然资源督察济南局递交举报材料的行为属信访行为，因此，登封市自然资源和规划局因上级行政机关转办而受理该信访事项及作出处理的行为也应属对信访事项的答复。综上，根据《最高人民法院（2005）行立他字第4号批复》第二条规定:“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。郜南松不服登封市自然资源和规划局对信访事项的处理和答复，并据此提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告郜南松的起诉。本案原告郜南松预交的案件受理费50元予以退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  崔 浩审 判 员  李跃武人民陪审员  李爱云二〇二〇年四月二十六日书 记 员  卢晓明附法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。