安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖行终349号上诉人（一审被告）淮南市潘集区人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区政务新区，统一社会信用代码11340406003063357E。法定代表人宋立敏，该区区长。委托代理人姜华赐，该区司法局工作人员。委托代理人许波，安徽舜耕山律师事务所律师。被上诉人（一审原告）曹维安，男，1975年6月5日出生，汉族，住安徽省淮南市潘集区。委托代理人徐胜群，女，1978年8月16日出生，汉族，住安徽省淮南市潘集区，系曹维安之妻。委托代理人刘继霞，北京市京师律师事务所律师。一审被告淮南市潘集区祁集镇人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区祁集街道，统一社会信用代码11340406003051153G。法定代表人李瑞威，该镇镇长。委托代理人何文山，该镇政府工作人员。委托代理人李广，安徽俊诚律师事务所律师。曹维安诉淮南市潘集区人民政府（以下简称潘集区政府）、淮南市潘集区祁集镇人民政府（以下简称祁集镇政府）强制拆迁一案，淮南市中级人民法院于2019年11月27日作出（2019）皖04行初57号行政判决。潘集区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人潘集区政府的委托代理人姜华赐、许波，被上诉人曹维安的委托代理人徐胜群、刘继霞，一审被告祁集镇政府的委托代理人何文山、李广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。曹维安向一审法院起诉称，原告系安徽省淮南市潘集区祁集镇祁集村村民，在本村拥有合法房屋用于居住，其中彩板房房屋面积为225平方米，居住房屋面积为169平方米。因原告的房屋处于中安煤化一体化项目配套工程廊道、罐区周边安全范围内，原告亦处于安置补偿的商谈范围。2019年7月30日，祁集镇政府向原告下发了《限期拆除通知》，认定原告的225平方米彩板房属于违法建设，要求原告在2019年8月31日之前自行拆除。但在2019年7月31日，在未签订补偿安置协议、未获得任何补偿的情况下，两被告即组织相关人员对原告的全部房屋实施了强制拆除。请求确认被告于2019年7月31日强制拆除原告位于潘集区祁集镇祁集村房屋的行为违法。一审法院审理查明，原告曹维安在祁集镇祁集村拥有169平方米住宅房屋，并在房顶及庭院中加盖有225平方米的彩板房用于家庭养殖，该住宅房屋及彩板房均位于中安煤化一体化项目配套工程廊道、罐区周边安全范围内。2019年1月11日，淮南市人民政府召开中安联合煤化一体化项目调度会，并形成第8号专题会议纪要，该会议纪要载明由潘集区政府负责综合管廊沿途20米防护距离内、码头罐区周边100米防护距离内等区域房屋的拆迁工作。2019年2月26日，祁集镇政府根据市、区和煤化工园区管委会的要求，发布了“关于中安煤化一体化项目配套工程廊道、罐区周边安全区范围内房屋实施拆迁的通知”。祁集镇政府为推动中安煤化一体化项目进展，在既未经过催告程序，也未与原告达成安置补偿协议的情况下，便于2019年7月31日强制拆除了原告的住宅房屋及彩板房。原告对此不服，诉至法院。一审法院认为，行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务；第三十七条规定，经催告，当事人无正当理由逾期仍不履行行政决定的，行政机关可以作出书面强制执行决定。本案中，潘集区政府对案涉区域的房屋负有拆迁责任，而祁集镇政府亦对其强制拆除曹维安住宅房屋及彩板房的事实予以认可，因此潘集区政府和祁集镇政府应是本案强制拆除行为的责任主体。祁集镇政府在对曹维安涉案房屋实施强制拆除前，既未作出书面行政强制执行决定，也没有严格履行法定的催告义务，因此两被告涉案行政强制行为应属程序违法；但鉴于该行为已实际发生，且不具有可撤销内容，故依法应确认该行政强制行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认潘集区政府、祁集镇政府于2019年7月31日强制拆除曹维安涉案房屋及彩板房的行为违法。潘集区政府上诉称，一、一审法院混淆了责任主体与具体行政行为实施主体。本案中，具体实施拆除行为的机关是祁集镇政府而不是潘集区政府。虽然2019年1月11日淮南市人民政府召开中安联合煤化一体化项目调度会，形成会议记要，但该纪要也是在市政府的主持下召开的，拆除工作是市政府部署的，按照一审法院的认识，市政府也应是拆迁的责任主体，祁集镇政府是根据市、区和煤化工园区管委会的要求，发布“关于中安煤化一体化项目范围内房屋实施拆迁的通知”。由此可见，潘集区政府只是发布了行政命令的机关之一，并没有实施具体的行政行为，一审法院依据所谓的责任主体来代替实施主体，显然错误，故一审判决确认上诉人行政行为违法，没有事实依据。二、一审法院适用法律错误。根据行政诉讼法第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。那么，被上诉人应当对其提起诉讼的“合法权益受到侵害”的事实予以举证。本案中，被上诉人并没有证明其所谓被拆除的搭建物享有合法权利，甚至主体资格进行有效举证，一审法院就确认拆迁行为违法，显然错误。综上所述，上诉人没有实施强制拆除的具体行政行为，上诉人不应是适格的被告，且被上诉人并没有对其“合法权益”受到侵害的基本事实予以举证，一审法院以所谓的“责任主体”来代替行为主体，显然违背法律规定。请求撤销一审判决，驳回曹维安对上诉人的起诉。一审原告曹维安向一审法院提交了以下证据：1.身份证复印件，证明原告的主体身份；2.强制拆除现场照片、视频光盘，证明原告的房屋被两被告强制拆除；3.限期拆除通知，证明祁集镇政府对原告房屋下达过限期拆除通知，认为原告彩板房系违法建设，限期拆除；4.录音光盘及文字资料，证明强拆现场有区政府领导指挥，案涉房屋是由区政府和镇政府共同实施的拆除。一审被告潘集区政府在法定期限内向一审法院提交了统一社会信用代码证及法人身份证明书，证明其主体身份。一审被告祁集镇政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.机构代码证、法人身份证明，证明被告诉讼主体资格；2.通知一份，证明原告涉案225平方米彩板房是违法建设；3.淮南市政府专题会议纪要，证明涉案房屋在中安联合煤化工项目建设范围之内；4.实施拆迁的通知，证明祁集镇政府是执行者。上述证据均已随案移送本院。本案审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，淮南市人民政府办公室于2019年1月19日印发的淮南市人民政府专题会议纪要（第8号）载明，2019年1月11日上午，淮南市人民政府组织召开专题会议，研究推进中安联合煤化一体化项目建设有关工作，会议决定该项目涉及的相关拆迁工作由潘集区政府负责，潘集区政府副区长李旭参加了本次会议。祁集镇政府一审庭审中述称，潘集区政府副区长李旭在案涉房屋拆迁现场，一审法院曾询问潘集区政府委托代理人是否需要核实曹维安提供的用以证明潘集区政府副区长李旭在案涉房屋拆迁现场的视听资料，潘集区政府委托代理人称“视频就不看了，他们讲李旭副区长在场，那就应该在场。但不能因为副区长在拆迁现场，就说明区政府有责任”。祁集镇政府在本案二审庭审中述称，潘集区政府要求其在2019年7月底之前完成拆迁任务，曹维安案涉房屋于2019年7月31日被拆除，参与实施拆除的有公安、应急等部门50-60人。从上述事实来看，中安联合煤化一体化项目相关拆迁工作由潘集区政府负责。所谓“负责”，即担负责任。潘集区政府要求祁集镇政府2019年7月底前完成拆迁任务，以致祁集镇政府7月30日通知曹维安限期自行拆除，在指定自行拆除期限尚未届满、亦未依法履行催告程序的情况下，次日即有公安、应急等多部门人员参与对案涉房屋进行了强制拆除。潘集区政府系担负案涉项目拆迁责任的行政主体，一审法院认为其亦应当对案涉强制拆除行为承担法律责任，判决确认祁集镇政府、潘集区政府强制拆除曹维安案涉房屋的行为违法并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人潘集区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人淮南市潘集区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年四月二十八日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……