浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终165号上诉人（原审原告）余宗桃等74人（名单附后）。诉讼代表人余宗桃，男，1955年11月23日出生，汉族，住浙江省开化县。诉讼代表人余志雄，男，1954年9月8日出生，汉族，住浙江省开化县。诉讼代表人余宗盈，男，1972年6月25日出生，汉族，住浙江省开化县。诉讼代表人徐发根，女，1943年8月12日出生，汉族，住浙江省开化县。被上诉人（原审被告）开化县人民政府，住所地浙江省开化县解放街54号。法定代表人鲁霞光，县长。委托代理人韩卫明，开化县司法局工作人员。委托代理人余志仁，开化县司法局工作人员。余宗桃等103人诉开化县人民政府土地其他行政行为一案，衢州市中级人民法院于2019年10月29日作出（2019）浙08行初45号行政裁定。余宗桃等74人不服，向本院提出上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。余宗桃等103人起诉称：1.本案所涉的建设项目未经依法审批，开化县村头镇人民政府和相关村民委员会征占原告土地行为违法。2.按照国家规定的最低补偿标准，应当支付给被征地农户的土地补偿费最低为6000万元，安置补助费最低为1.125亿元，合计为1.725亿元，未支付给农户属于贪污资金。3.开化县村头镇人民政府作出的被征地农民基本生活保障参保方案不合法，要求农户支付9.6万元参保是强制霸王条款，属于贪污资金的行为。4.被告作出的《不予受理决定书》认为原告的复议申请不符合一案一复议的基本原则，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第六十二条等规定。综上，请求：一、判决确认被告开化县人民政府于2019年5月13日作出的开府复〔2019〕6号《不予受理决定书》无效；二、请求判决确认开化县自然资源和规划局（土地储备机构）于2019年4月4日重新作出虚假开资补决字[2019]1号《安置补偿决定书》自始无效；三、请求判决确认开化县自然资源和规划局（土地储备机构）于2019年3月25日重新作出虚假《安置补偿告知书》自始无效；四、请求判决确认被告开化县人民政府非法侵占高标准永久基本农田未批先占对当事人造成损失，要求依法承担赔偿责任（即：责令其立即停止侵占行为，恢复原告土地原状）；五、本案诉讼费用由被告承担。因原告诉讼请求涉及多个行政行为，经原审法院释明，原告表示其第二、三项诉讼请求将另案起诉，本案保留第一、四、五项诉讼请求，即变更诉讼请求为：一、判决确认被告开化县人民政府于2019年5月13日作出的开府复〔2019〕6号《不予受理决定书》无效；二、请求判决确认被告开化县人民政府非法侵占高标准永久基本农田未批先占对当事人造成损失，要求依法承担赔偿责任（即：责令其立即停止侵占行为，恢复原告土地原状）；三、本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为，首先，原告徐舍捌、余基根、李古念、汪舍根、徐善龙、余启祥、汪阳标、余美丹、徐苏云、徐德龙、徐叶英、徐彩凤、余升标、徐绍林向本院申请撤回起诉，系对其诉讼权利的处分，没有损害国家利益、社会公共利益以及他人的合法权益，符合法律规定，依法应予准许。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，“提起行政诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”本案中，原告经法院释明后，将本案诉讼请求变更为：“一、判决确认被告开化县人民政府于2019年5月13日作出的开府复字〔2019〕6号《不予受理决定书》无效；二、请求判决确认被告开化县人民政府非法侵占高标准永久基本农田未批先占对当事人造成损失，要求依法承担赔偿责任（即：责令其立即停止侵占行为，恢复原告土地原状）；三、本案诉讼费用由被告承担。”其中第一项诉讼请求系针对被告开化县人民政府在行政复议过程中作出的《不予受理决定书》提出，第二项诉讼请求则是针对被告“未经审批非法侵占高标准永久基本农田对当事人造成损失”而提起。原告诉讼请求涉及多个行政行为，根据行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则，应当分别起诉，经本院释明原告拒绝变更，故原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：一、准许原告徐舍捌、余基根、李古念、汪舍根、徐善龙、余启祥、汪阳标、余美丹、徐苏云、徐德龙、徐叶英、徐彩凤、余升标、徐绍林撤回起诉；二、驳回原告余宗桃等其余八十九人的起诉。余宗桃等74人上诉称：1.上诉人的诉讼请求符合“同一行为一诉”基本法律原则。2.没有伪造虚假的《安置补偿决定书》就没有《不予受理决定书》及多项复议请求和多项诉讼请求。请求：1.判决确认衢州市中级人民法院2019年10月29日作出浙08行初45号裁定无效，由最高人民法院指定跨省异地法院重新审理本案；2.判决确认开化县人民政府2019年5月31日重新伪造《不予受理决定书》开府复字（2016）6号进行虚假复议、自治无效；3.判决确认开化县自然资源和规划局（开化县土地储备机构）2019年4月4日重新伪造《安置补偿决定书》的虚假证据进行虚假复议、自治无效；4.判决确认开化县自然资源和规划局（开化县土地储备机构）2019年3月25日重新伪造《安置补偿告知书》的虚假证据，自治无效；5.判决确认开化县人民政府该“建设项目”拒绝审批，侵占“高标准永久基本农田”对重新伪造安置补偿决定对当事人造成损失的，要求依法承担赔偿责任（即：责令其立即停止侵占行为，恢复上诉人土地原状）；6.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人开化县人民政府答辩称：1.行政复议办案程序合法。2019年5月8日，被答辩人向答辩人提出行政复议申请。2019年5月14日，答辩人经初步审查认为被答辩人提出的行政复议申请存在着行政复议请求表述不清楚、行政复议申请材料不齐全等问题，故向被答辩人作出并送达了《行政复议补正通知书》。2019年5月22日，被答辩人向答辩人提交了《行政复议补正申请》。2019年5月31日，答辩人在书面审查后依法作出开府复字〔2019〕6号不予受理决定，并将不予受理决定书送达给被答辩人。上述行政复议办案程序符合《中华人民共和国行政复议法》等相关规定。2.被答辩人提出的行政复议申请不符合受理条件。（1）不符合“一案一复议”基本原则。综观被答辩人提交的申请材料和补正材料中，明确请求：确认开化县自然资源和规划局重新作出虚假2019年4月4日开资补决字[2019]1号《安置补偿决定书》和2019年3月25日《安置补偿告知书》自动无效，必须停止施工，恢复原状，赔偿损失。上述三个行政复议请求涉及不同的法律关系及法律适用，不应以一个案件合并提起行政复议申请。经释明，被答辩人仍以一个案件合并提起行政复议申请，不符合“一案一复议”基本原则。（2）行政复议请求表述不清楚。综观被答辩人提交的申请材料和补正材料中，被答辩人申请行政复议的被申请人的名称、行政复议请求、主要事实和理由表述不清楚，且部分语句存在着断句、病句等问题，从而导致被答辩人的行政复议请求表述不清楚。（3）行政复议申请材料不齐全。根据《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请人与具体行政行为有利害关系是复议机关受理复议申请的必备条件之一。本案中，开化县自然资源和规划局于2019年3月25日作出的《安置补偿告知书》和2019年4月4日作出的开资补决字[2019]1号《安置补偿决定书》的当事人，仅仅是被答辩人之一余宗桃，而非其他被答辩人。经释明，被答辩人未向答辩人提供与行政复议请求所涉及的具体行政行为有利害关系的证据材料。3.一审法院作出的行政裁定事实清楚，适用依据正确。衢州中院经审查认为徐舍捌等部分被答辩人提出的撤回起诉申请系其对诉讼权利的处分，没有损害国家利益、社会公共利益以及他人的合法权益，符合法律规定，作出了准许其撤回起诉的裁定；被答辩人的诉讼请求涉及多个行政行为，根据行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则，应当分别起诉，经释明后被答辩人拒绝变更，故不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。4.部分被答辩人与答辩人作出的不予受理决定不具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被答辩人洪秀娣、余宗宏、方明亮、徐善红、胡冬女、程永佑、余发喜、余金龙、王田发没有向答辩人提出行政复议申请，因此，被答辩人洪秀娣、余宗宏、方明亮、徐善红、胡冬女、程永佑、余发喜、余金龙、王田发与被答辩人作出的开府复字〔2019〕6号不予受理决定不具有利害关系。同时，李古念、徐绍林、汪舍根、徐舍捌、汪阳标、余美丹、徐苏云等部分被答辩人提出的撤回起诉申请系其对诉讼权利的处分，应视为放弃诉讼权利，且没有损害国家利益、社会公共利益以及他人的合法权益，在衢州中院作出准许其撤回起诉的裁定后，出于法律严肃性和防止当事人滥用诉权，增大司法成本的考虑，李古念、徐绍林、汪舍根、徐舍捌、汪阳标、余美丹、徐苏云等部分被答辩人不能再以不服行政裁定为由提起上诉。综上，衢州中院作出的(2019)浙08行初45号行政裁定事实清楚，适用法律正确，且部分被答辩人与答辩人作出的不予受理决定不具有利害关系。因此，请求依法驳回被答辩人的上诉。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，余宗桃等103人在起诉时提出了多个诉讼请求，涉及多个不同的行政行为，不符合行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则。经原审法院释明后，余宗桃等人虽更改了部分诉讼请求，但仍存在数个诉讼请求、涉及不同的行政行为之情形，经原审法院再次释明后拒不变更，故余宗桃等103人的起诉不符合法定起诉条件，原审法院裁定驳回余宗桃等89名未撤回起诉之原告的起诉，并无不当。二审中，余宗桃等74名上诉人在上诉状中所列诉讼请求仍然涉及多个不同的行政行为，且超出一审起诉时所列之诉讼请求，明显不符合法律规定，其上诉请求，本院不予支持。综上，原审裁定适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年四月十四日书记员  朱胤佐附上诉人（原审原告）名单：上诉人（原审原告）余宗桃，男，1955年11月23日出生，汉族，住浙江省开化县。上诉人（原审原告）胡海群，男，1960年9月24日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇牙田村33号。上诉人（原审原告）胡开右，男，1951年7月29日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇牙田村116号。上诉人（原审原告）余志雄，男，1954年9月8日出生，汉族，住浙江省开化县。上诉人（原审原告）徐许仙，女，1955年10月1日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇古竹村116号。上诉人（原审原告）华顺生，男，1948年10月11日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇古竹村162号。上诉人（原审原告）余绍坤，男，1951年11月16日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇古竹村174号。上诉人（原审原告）王根莲，女，1942年10月16日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇古竹村182号。上诉人（原审原告）余玉全，男，1954年1月5日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇古竹村241号。上诉人（原审原告）徐顺兰，女，1951年10月5日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村158号。上诉人（原审原告）郑琴仙，女，1956年10月15日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村云山南路141号。上诉人（原审原告）余彩英，女，1956年3月1日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村105号。上诉人（原审原告）徐发达，男，1941年2月12日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村26号。上诉人（原审原告）余革瑞，男，1950年8月10日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村后塘6号。上诉人（原审原告）余红，男，1963年4月6日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村159号。上诉人（原审原告）余宗耀，男，1950年10月12日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村香樟苑56号。上诉人（原审原告）徐三坤，男，1968年6月22日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇一村97号。上诉人（原审原告）徐海坤，男，1964年8月16日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇一村97号。上诉人（原审原告）徐善根，男，1960年3月5日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村1号。上诉人（原审原告）徐善古，男，1958年10月20日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇一村68号。上诉人（原审原告）徐五月古，男，1952年5月6日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村194号。上诉人（原审原告）余友富，男，1963年11月3日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村65号。上诉人（原审原告）余绍春，男，1937年2月22日出生，汉族，住浙江省开化县城关镇解放街11号。上诉人（原审原告）余宗军，男，1965年6月16日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村164号。上诉人（原审原告）葛苏连，女，1952年5月15日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村50号。上诉人（原审原告）徐福龙，男，1939年4月18日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村139号。上诉人（原审原告）王爱兰，女，1965年7月17日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村65号。上诉人（原审原告）余小娜妮，女，1951年10月4日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村191号。上诉人（原审原告）方流通，男，1955年3月6日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村81号。上诉人（原审原告）余品南，男，1958年4月15日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村61号。上诉人（原审原告）余宗仁，男，1951年4月30日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村38号。上诉人（原审原告）方翠莲，女，1952年5月15日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村56号。上诉人（原审原告）余宗盈，男，1972年6月25日出生，汉族，住浙江省开化县。上诉人（原审原告）徐仁贵，男，1952年5月11日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村60号。上诉人（原审原告）徐庆全，男，1955年8月11日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村13号。上诉人（原审原告）王祥，男，1977年7月6日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村12号。上诉人（原审原告）徐善明，男，1952年10月9日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村184号。上诉人（原审原告）徐崇富，男，1944年11月15日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村59号。上诉人（原审原告）余宗新，男，1972年6月22日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村香樟苑8号。上诉人（原审原告）方明昌，男，1954年12月27日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村82号。上诉人（原审原告）余宗唐，男，1963年7月11日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村82号。上诉人（原审原告）胡永仙，女，1963年5月11日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村78号。上诉人（原审原告）余宗连，男，1956年6月16日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村82号。上诉人（原审原告）徐正理，男，1963年1月21日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村3号。上诉人（原审原告）徐爱珍，女，1957年1月29日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村82号。上诉人（原审原告）柴水中，男，1963年3月8日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村16号。上诉人（原审原告）余宗富，男，1960年4月28日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村83号。上诉人（原审原告）徐庆平，男，1959年12月27日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村14号。上诉人（原审原告）余启福，男，1968年2月2日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村102号。上诉人（原审原告）葛旗军，男，1972年12月11日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村80号。上诉人（原审原告）余大槐，男，1965年12月22日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村59号。上诉人（原审原告）徐善生，男，1963年7月1日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村44号。上诉人（原审原告）管亮迪，女，1939年9月19日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村33号。上诉人（原审原告）余绍六，男，1941年1月3日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村64号。上诉人（原审原告）王利群，男，1974年12月30日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村49号。上诉人（原审原告）徐贵龙，男，1944年11月5日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村6号。上诉人（原审原告）柴水法，男，1967年9月9日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇天峰村16号。上诉人（原审原告）徐苏园，女，1968年9月12日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村47号。上诉人（原审原告）徐永水，男，1968年3月12日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇上边山村45号。上诉人（原审原告）徐书田，男，1947年6月24日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村152号。上诉人（原审原告）余基富，男，1960年11月11日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇上边山村58号。上诉人（原审原告）余春云，男，1954年9月16日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇四村180号。上诉人（原审原告）余信良，男，1951年3月26日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇上边山村61号。上诉人（原审原告）徐苏英，女，1956年8月16日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇三村94号。上诉人（原审原告）余志萍，女，1972年8月20日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇三村9号。上诉人（原审原告）方水花，女，1937年5月11日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇三村61号。上诉人（原审原告）余书龙，男，1944年8月12日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇上边山村60号。上诉人（原审原告）徐书文，男，1954年6月27日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇三村93号。上诉人（原审原告）余树有，男，1950年11月11日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇上边山村1号。上诉人（原审原告）余卫平，男，1955年1月11日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇上边山村23号。上诉人（原审原告）曹秀芝，女，1949年9月3日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇二村238号。上诉人（原审原告）徐发根，女，1943年8月12日出生，汉族，住浙江省开化县。上诉人（原审原告）余连根，男，1964年11月12日出生，汉族，住浙江省开化县村头镇上边山村12号。