江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏04行终56号 上诉人（原审原告）谢伟忠，男，汉族，1969年11月27日生，户籍地常州市新北区,现住常州市天宁区。 委托代理人毛雪妹，户籍地常州市新北区,现住常州市天宁区，系谢伟忠之妻。 被上诉人（原审被告）常州市新北区罗溪镇人民政府，住所地常州市新北区罗溪镇通达路99号。 法定代表人白正堂，该镇镇长。 委托代理人许永平，江苏乐天律师事务所律师。 委托代理人张菁，乐天（上海）律师事务所律师。 上诉人谢伟忠因其与被上诉人常州市新北区罗溪镇人民政府（以下简称罗溪镇政府）不履行政府信息公开法定职责一案，不服常州市新北区人民法院（2019）苏0411行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2019年5月29日，谢伟忠向罗溪镇政府提出申请，要求公开“罗溪镇灯塔村1995年1月份至2019年5月份的村级财务一切收支明细账目——村镇村务公开（包括历届征地、村级投资、公共建设项目、村收支明细、村务事由等等）”。罗溪镇政府于2019年6月18日作出《信息公开告知书》，答复谢伟忠申请的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二条规定的政府信息，谢伟忠可带好本人身份证直接到罗溪镇罗墅湾社区进行登记查询。谢伟忠不服，诉至原审法院，请求：撤销罗溪镇政府所作的《信息公开告知书》，责令其重新作出信息公开答复。 原审法院认为，罗溪镇政府作为基层人民政府，对其行政管理职责范围内制作或保存的政府信息具有公开的法定职责。罗溪镇政府收到谢伟忠的政府信息公开申请后，在法定时限内履行了调查、答复、送达的程序，程序合法。 关于答复内容是否合法的问题。一、根据谢伟忠的信息公开申请及诉请、庭审陈述的相关内容，谢伟忠对其要求获取的信息属于村务信息是明确的，但因罗墅湾社区未向其公开而要求罗溪镇政府公开或要求罗溪镇政府责令罗墅湾社区公开。根据《条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。村委会非行政机关，其在自治过程中形成的村务内容不属于《条例》所规定的政府信息，罗溪镇政府据此向谢伟忠进行告知并建议其向罗墅湾社区咨询，于法有据。二、《条例》第三十九条第一款规定，申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。如谢伟忠以信息公开申请的形式向罗溪镇政府投诉罗墅湾社区不公开村务信息，罗溪镇政府也不需以公开信息的方式进行回复。村民委员会作为基层群众性自治组织不属于该条例第五十四条所称的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，谢伟忠辩称应适用该条款的意见原审法院不予采信。三、《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。据此，罗溪镇政府对村务公开进行监督的职责，谢伟忠可依法向其进行事项反映。谢伟忠庭审时提及2019年9月向罗溪镇政府申请履行村务公开监督职责，但不属于本案信息公开案件审理范围，谢伟忠可就此另行主张权利。 综上，罗溪镇政府已依法履行的信息公开的法定职责，谢伟忠的诉请缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。原审法院根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谢伟忠的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由谢伟忠负担。 上诉人谢伟忠上诉称，1.根据《条例》第五十四条、《农村集体经济组织财务公开规定》第九条等规定，不管上诉人是以申请政府信息公开的方式还是以依法履职督促公开方式公开村务均证明被上诉人都必须依法公开本案信息，但一审法院并未确认告知书违法、未撤销告知书、未责令被上诉人限期重新作出告知书；2.被上诉人如果认为上诉人申请公开的信息不属于信息公开范围，虽履行了相应告知义务，但应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况进行举证，其仅告知，但未履行举证职责，行政程序违法，申请人有理由相信行政机关可能制作或保存了涉案信息，其应当提供证据证明已经尽到了全面、谨慎的查找义务；3.一审适用法律错误，村民委员会虽然属于自治组织，但事实上镇政府很多公共事务授权自治组织协助管理，如征地、拆迁、企业服务等，《村委会组织法》第三十一条中关于行政机关履行法定监督职责就是本案的审理范围，被上诉人没有作出《责令公布通知书》，未对村委会的执行情况进行跟踪，致使上诉人的知情权和监督权受到侵害。综上，上诉人谢伟忠上诉请求：1.撤销一审判决，并改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人罗溪镇政府二审答辩称，上诉人申请公开的事项属于村民自治范围内的事项，被上诉人对村级财务公开主要是指导和监督，依《村委会组织法》第三十条、第五条的规定，该事项应由村委会公开；根据《条例》对政府信息含义的界定，村委会不属于《条例》第五十四条所称的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”；被上诉人已经尽到了告知义务。综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，一审判决正确，二审应予维持。 理由及依据为： 《条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，适用《条例》有关规定予以公开的政府信息，须满足“履行行政管理职能过程中制作或者获取”这一前提。所谓行政管理，是指行政主体对公共事务的组织和管理活动，体现的是管理者与被管理对象之间关系的不平等性，以命令服从为其主要特征。 《农村集体经济组织财务公开规定》第九条规定，财务公开资料经村集体经济组织负责人、民主理财小组负责人和主管会计签字后公开，并报乡（镇）农村经营管理部门备案。对于能否从该规定认定罗溪镇政府在履行行政管理职能过程中获取了相关财务公开资料的问题，本院认为还需结合《村委会组织法》的有关规定予以分析。根据该法第一条、第二条以及第五条的规定，该法立法目的为，在农村建立基层群众性自治组织即村委会，实行基层群众自治，由村民依法办理自己的事情，故对于属于村民自治范围内的事项，镇政府在指导、支持和帮助村委会的同时，依法不得干预；该法第三十条对村务公开制度作出了规定，明确了相关事项的公布主体为村委会，并应接受村民的监督和查询，结合该法第二十四条关于涉及村民利益须经村民会议讨论决定的事项的规定，本案谢伟忠所申请公开的信息即属村民自治范围内的事项；该法第三十一条规定了镇政府查处村委会违反村务公开规定行为的职责，但此处的查处属于镇政府的事后监督管理职责，与村委会村务公开分属不同阶段的不同行为，镇政府并不参与村务公开，其查处职责并不影响在先的村务公开行为的自治性质。 以上分析可知，第一，《条例》第五十四条所规定的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”应结合《条例》第二条予以理解，是指法定授权下可以对公共事务履行行政管理职能的组织，但是，由村民会议讨论决定的事项属于村民自治范围内的事项，前述事项的财务收支情况由村委会予以村务公开，整个过程中村民与村委会处于平等主体地位，不存在村民应当服从村委会的被管理属性，故村委会村务公开行为不应适用《条例》的规定；第二，罗溪镇政府是否依《村委会组织法》第三十一条的规定履行监督职责，与本案罗溪镇政府是否依《条例》相关规定履行政府信息公开职责，系不同的行政行为，前者不属于本案审理范围；第三，将村务公开所涉资料向镇政府农村经营管理部门备案，无需镇政府对相关资料审查核实，《农村集体经济组织财务公开规定》第九条的规定也表明，相关资料经相关人员签字后即予公开，进一步体现出村务公开属村民自治范围，该备案环节并不体现行政管理的本质特征，即使镇政府农村经营管理部门基于该备案规定留存有相关资料，也不属于《条例》所规定的镇政府在履行行政管理职能过程中所获取的政府信息，谢伟忠可依法向相关基层群众性自治组织要求查询，罗溪镇政府向谢伟忠所作答复内容符合法律规定。 综上，谢伟忠的上诉理由均不能成立，其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人谢伟忠负担。 本判决为终审判决。 审判长  王伟庆 审判员  孙海萍 审判员  刘 颖 二〇二〇年四月七日 书记员  孙 艳