吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉行终128号 上诉人（原审原告）麻加臣，男，1958年1月17日出生，住吉林省长春市绿园区。 被上诉人（原审被告）长春市朝阳区人民政府，住所地吉林省长春市朝阳区前进大街1855号。 法定代表人武凌，区长。 上诉人麻加臣因诉被上诉人长春市朝阳区人民政府不履行法定职责一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行初255号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 麻加臣起诉称，原告居住的房屋位于长春市朝阳区孟家小学边，2019年初征收开始后，原告积极与被告沟通、反映，希望尽快对原告有证面积，有证房屋一体建设的无证砖混房屋，以及相邻的无证砖木建筑房屋予以认定，但是被告办公室相关工作人员敷衍搪塞不作为，原告于2019年4月23日以中国邮政EMS快递方式向被告递交书面的《麻加臣被征收房屋调查登记情况公示异议申请书》，申请被告依法履职，对原告的无证房屋予以调查、认定，但是两个月内被告没有书面答复也没有作出调查认定等履职行为。原告认为被告没有履行相关法定职责。被告于2018年11月2日作出房屋征收决定公告（朝房征字［2018］06号），而至今没有给原告无证房屋予以认定，违反法律规定。被告作出征收决定前没有对征收范围内的房屋进行调查登记、以及对未经登记的建筑进行调查、认定和处理欠缺重要环节，导致原告与主房一起建造的没有登记的无证主房没有认定，其他砖木储备用房也没有予以认定。这些无证房屋以及房屋登记与实际不符的情况在吉林兴安房地产土地评估咨询有限责任公司于2019年4月8日出具的《房地产复核评估报告》吉兴安估报字（2018）第X094号中实际测绘和说明中都有体现，上述未认定房屋面积超过有证面积一倍还多。根据《国有土地征收与补偿条例》第十五条、《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条可见，对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理时征收决定前的必经程序。根据《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法》第五条规定，本案原告部分房屋虽然未取得房屋所有权证，但涉案房屋确系在1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前建造的历史老房，应当认定为合法建筑。原告通过受赠成为房屋所有权人，其对涉案房屋拥有所有权。由此可见，被告对原告未经登记建筑调查、认定和处理工作是负有主体责任的，被告没有提供证据证实成立了联合工作组开展工作，也没有主管副区长及其他部门人员任职的证据文件，更没有出具的审查、复查意见以及讨论的会议纪要，显然是违反了上述规定，征收程序明显违法。故请求法院判令：1、依法确认被告逾期不履行对原告无证房屋进行调查认定违法，并责令被告限期履职；2、诉讼费由被告承担。 原审法院认为，国有土地上房屋征收与补偿过程，是较为典型的多环节的综合过程，具有多阶段行政管理的特征。市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门，在履行国有土地上房屋征收与补偿法定职责过程中，分别在不同行政程序阶段，作出诸项不同的行政行为。其中，有的行政行为如征收决定和补偿决定，由于对被征收人的权利义务产生了实际影响，是可诉的行政行为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）对此也予以明确规定；有的行政行为只是为市、县级人民政府作出征收决定或者补偿决定创造条件，并通过市、县级人民政府作出征收决定或者补偿决定产生相应法律效果，而其本身并不直接设定行政法上的权利义务关系。此类行政过程性行为，通常不产生终局性的法律效果，不属于人民法院行政诉讼审理范畴。具体到本案而言，麻加臣起诉请求判令朝阳区政府履行对案涉原告无证房屋进行调查认定违法，并责令被告限期履职。结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条有关“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。在国有土地上房屋征收过程中，有权部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，仅是对嗣后评估机构依法作出评估报告，以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款第六项的规定，裁定如下：驳回原告麻加臣的起诉。 麻加臣上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误，原因如下：1.原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款第六项作为作出裁定的法律依据存在明显错误。首先，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《国有土地上房屋征收评估办法》第九条、《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条第三项、《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法》第五条等法律规定，被上诉人是具有对包括上诉人在内的被征收人的无证房屋进行调查认定的法定职责的，而且应当依职权主动履行法定职责的而不是依申请履行，被上诉人是违反上述法律规定的。其次，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款：被上诉人作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本次征收决定已经在2018年11月2日予以公布实施，被上诉人在征收决定作出后还没有履行无证房屋调查认定的法定职责，从时间上讲已经严重违反法律规定，属于不作为的行政违法行为。最后，被上诉人不作为的行政违法行为并不是实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，而是违反法定职责（义务）的不履职违法，因为被上诉人不对上诉人无证房屋调查认定，就无法把无证房屋纳入评估范围，就无法签订补偿安置协议得到合理补偿，因而失去达成协议搬迁的基础，已经对上诉人权力产生了实质性终局性的影响。另外，被上诉人需先进行调查认定再做出征收决定，无证房调查认定是国有土地房屋征收的必经程序，也是主要程序，具有可诉性，是面向多个特定被征收人的行政行为，而征收补偿决定面向主体是单独的，也不是必经程序。2.被上诉人不作任何答复的行为构成行政不作为的违法。上诉人申请被上诉人对历史遗留无证房屋的产权进行确认，实为请求行政机关履行法定职责，显然该申请事项属于行政申请事项。不论该申请事项是否属于其法定职权范围，是否应予受理，均应当明确告知上诉人，但被上诉人并未向上诉人依法履行上述告知义务，构成行政程序上的不作为。3.本案属于行政诉讼受案范围，原审法院在未开庭公开审理，没有调查事实基础上做出的认定缺乏事实和理论依据。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”据此，在国有土地上房屋征收过程中，行政机关是否依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，仅是对嗣后评估机构依法作出评估报告，以及为市、县人民政府依法作出补偿决定作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，因而不属于行政诉讼受案范围。另外，在征收过程中，如行政机关未履行对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，被征收人完全可以在后续作出的评估报告和征收补偿决定中得到救济。本案中，如评估报告中不包含未经登记建筑的评估价值，上诉人可以根据《征收与补偿条例》第十九条第二款的规定，对评估报告依次申请复核评估和鉴定；如征收补偿决定不包含未经登记建筑的补偿价值，上诉人可以根据《征收与补偿条例》第二十六条第三款的规定，依法申请行政复议，或者依法提起行政诉讼。在上诉人能够依法直接就评估报告和征收补偿决定寻求救济的前提下，其起诉要求朝阳区政府履行对案涉未经登记的建筑进行调查、认定和处理的法定职责，也不具有请求人民法院进行审理和判决的必要性和实效性。 综上所述，原审裁定适用法律、法规正确。麻加臣的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  高 光 审 判 员  孔德岩 审 判 员  卢增鹏 二〇二〇年四月十六日 法官助理  于 浩 书 记 员  周凯璇