安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终58号上诉人（一审原告）陈国全，男，1944年1月1日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。上诉人（一审原告）刘玉美，女，1955年10月1日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。二上诉人共同委托代理人宁文博，北京市京哲律师事务所律师。被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市胜利路636号。法定代表人张建军，该区区长。委托代理人赵勇，该区政府办公室工作人员。委托代理人杨雪，该区政府房屋征收办公室工作人员。上诉人陈国全、刘玉美因诉宿州市埇桥区人民政府(以下简称埇桥区政府)房屋征收决定一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2019）皖13行初162号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2020年4月2日公开开庭审理了本案。上诉人陈国全、刘玉美的委托代理人宁文博，被上诉人埇桥区政府的委托代理人赵勇、杨雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2019年5月9日，埇桥区房屋征收办公室发布磬云路旧家具市场棚户区改造项目房屋征收范围确定公告，确定的征收范围为西至磬云路，东至美庐花园秀峰苑西墙，南至美庐花园北墙，北至汴河西路。同日，埇桥区房屋征收办公室发布征求意见通知，对《磬云路旧家具市场棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》征求意见，告知被征收人可在通知发布之日起30日内以书面形式向埇桥区房屋征收办公室提出。2019年6月10日，埇桥区房屋征收办公室发布《征求意见情况的公告》，显示经听取被征收户的意见，对安置方案作出以下调整：一、项目名称由“磬云路旧家具市场棚户区改造项目”变更为“人民路15＃地棚改项目”。二、安置地点为“人民路14号地安置区、银通苑三区”。2019年6月10日，埇桥区房屋征收办公室发布道东棚户区改造4号地项目房屋征收摸底数据公示说明，载明埇桥区政府组织征收部门、征收实施单位对被征收范围内的房屋、建筑物、构筑物等进行了摸底调查。该征收区域共涉及被征收户约104户，涉及房屋征收总面积约27422.92平方米，对每户房屋的产权人、总面积、可补偿面积、不予补偿面积等进行了确认，并对摸底结果进行了公示。2019年6月11日，埇桥区政府作出埇政征(2019)8号房屋征收决定并发布公告，并于同日公布了征收补偿方案。房屋征收决定明确征收范围为西至磬云路，东至美庐花园秀峰苑西墙，南至美庐花园北墙，北至汴河西路(具体征收范围以征收界限图为准)；征收部门为宿州市埇桥区房屋征收办公室；征收实施单位为宿州市埇桥区西关街道办事处。宿州市埇桥区城乡建设指挥部办公室在中国建设银行股份有限公司活期存款明细显示，在2019年8月8日时账户存款余额为93138529.37元，用于人民路15＃地棚改房屋征收补偿，账号：34×××51。陈国全、刘玉美的房屋在房屋征收的范围之内。因未能就房屋补偿面积与征收部门达成一致意见，至今未签订征收补偿协议。该征收区域104户被征收户中已有87户签订补偿协议。一审法院认为，本案的争议焦点为埇桥区政府作出的房屋征收决定是否符合无效情形。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，埇桥区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出国有土地上房屋征收决定的法定职责，征收主体合法。虽然宿州市自资源和规划局答复称该项目区域内土地为集体所有，但人民路15＃地棚改项目区域已纳入城市规划区，该案征收项目符合各项规划的要求，该征收项目区域内大多数居民同意征收改造，土地性质问题可由土地管理部门尽快报请安徽省人民政府征收为国有予以弥补，故埇桥区政府作出的房屋征收决定不符合确认无效的条件。陈国全、刘玉美要求确认埇桥区政府作出的房屋征收决定无效的理由不能成立，本院不予支持。依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，埇桥区政府作出的房屋征收决定不符合确认无效的条件，经向陈国全、刘玉美释明，陈国全、刘玉美拒绝变更诉讼请求，应依法驳回其诉讼请求。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回原告陈国全、刘玉美要求确认被告宿州市埇桥区人民政府作出的埇政征(2019)8号《关于对人民路15＃地棚改项目范围内房屋进行征收的决定》及《人民路15＃地棚改项目范围内房屋征收补偿方案》无效的诉讼请求。陈国全、刘玉美上诉称，1、一审判决适用法律错误。被上诉人作为县级政府根本无权征收集体土地，无资格对集体土地作出征收决定，其征收涉案集体土地及地上房屋缺少职权依据和法律依据。第一、一审判决认定被上诉人征收主体合法，适用法律错误。上诉人房屋所占土地至今为集体所有。被上诉人不依《土地管理法》等法律规定，未按照法定程序报批征收集体土地，规避土地征收的审批和法定程序，直接对集体土地进行征收明显缺少行政职权。第二、一审判决用各种项目手续来代替集体土地征收批复，适用法律错误。现行法律未规定征收项目符合各项规划就不用依法办理征地审批手续。第三、一审判决违反法律规定，仅仅用两个字“弥补”就想将如此严重的违法问题规避掉。法律对先行占地后报批征收有明确的法定情形，被上诉人在本案一审时并未提交证据证明本案建设项目符合先行占地后报批补办征收手续的法定情形。能否弥补是行政行为被依法判决违法之后的问题，而不是法院确认行政行为不违法的依据。2、被上诉人作出埇政征(2019)8号《房屋征收决定》和《房屋征收补偿安置方案》存在重大且明显违法情形。第一、被上诉人作出的《房屋征收决定》和《房屋征收补偿安置方案》严重侵害了上诉人的合法权益，未对宅基地作出任何补偿规定。第二、被上诉人未提交证据证明其作出的《房屋征收决定》符合国民经济和社会发展规划，土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、国民经济和社会发展年度计划。第三、被上诉人作出的《房屋征收补偿安置方案》没有听取被征收人的意见和建议，且征求意见时间不足法律规定的30天期限，属重大且明显违法行为。3、本案涉及的法律适用问题，主要是被上诉人埇桥区政府在未经职权机关审批同意征收集体土地的情况下，有无职权直接征收集体土地及地上房屋。根据最高人民法院相关规定和案例公报，涉及征收集体土地上房屋的，因不具备法定职权，属违反法定程序，适用法律、法规错误。请求二审撤销一审判决，依法改判确认被上诉人作出埇政征(2019)8号《房屋征收决定》及《房屋征收补偿安置方案》无效，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。埇桥区政府庭审答辩称，1、答辩人根据市政府的要求在城市规划区域内进行棚户区改造，虽没有提供年度计划，但符合四规划要求。2、对集体土地上的房屋参照国有土地上的房屋征收方式来进行补偿，可以提高补偿标准，更有利于保护被征收人的利益。答辩人为此进行棚户区改造，虽超越了职权，但不能理解为重大且明显违法的情形。上诉人的诉状中列明的情形或者适用法律依据错误的情形并不属于确认无效的情形。上诉人的诉求不能成立。请求二审维持原判。埇桥区政府在一审中向法庭提供了以下证据：1、安徽省宿州市土地利用总体规划（2006-2020）；2、关于印发宿州市国民经济和社会发展十三五计划纲要的通知；3、宿州市国民经济和社会发展十三五规划纲要；4、安徽省政府关于宿州市城市总体规划(2012-2030)的批复；证据1-4证明项目征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划、专项规划。5、征收范围确定公告；6、摸底调查情况统计表；证据5、6证明征收项目在启动前对被征收区域的房屋进行了摸底调查，也对调查摸底情况进行了公示。7、征求意见通知（附征求意见稿）及公示照片；8、征收补偿安置方案征求意见情况公告及照片；证据7、8证明项目启动前按照相关法律规定制定了征收补偿方案，并征求了被征收户的意见，进行了公示。9、项目安置房源楼盘表；10、项目征收资金足额证明；11、房屋征收决定、公告（附征收补偿安置方案）；12、房屋征收决定、公告及方案公示照片；证据9－12证明在确保安置房源和征收资金足额到位的情况下，埇桥区政府依法作出的征收决定及征收补偿方案，并经依法公告。陈国全、刘玉美在一审中向法庭提供了以下证据：宿州市自然资源和规划局政府信息公开告知书一份，证明人民路15＃地棚改项目范围内土地系集体土地，埇桥区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出房屋征收决定于法无据，埇桥区政府无权对集体土地上房屋实施征收，该房屋征收决定应依法确认无效。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为埇桥区政府作出房屋征收决定是否属于无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，埇桥区政府作为县级人民政府，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，具有在本行政辖区内作出国有土地上房屋征收决定的法定职责。在涉案人民路15＃地棚改项目征收中，虽然该区域内土地为集体性质，但该区域已纳入城市规划区，且该征收项目符合各项规划要求，大多数居民同意征收改造，对已经纳入城市规划区的集体土地可以通过补办征收手续转变性质，故埇桥区政府涉案征收决定超越职权，但不构成重大且明显违法情形，不属于确认无效的条件。一审法院经向陈国全、刘玉美释明，但陈国全、刘玉美明确拒绝变更诉讼请求，一审据此判决驳回其诉讼请求并无不当。上诉人陈国全、刘玉美的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈国全、刘玉美负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  朱达远审判员  姜 明二〇二〇年四月二十四日法官助理昂永华书记员刘菊芳附：本判决适用的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……