文书内容重庆市第三中级人民法院民 事 判 决 书（2018）渝03民初198号原告：重庆市南川区规划和自然资源局（原重庆市南川区国土资源和房屋管理局），住所地重庆市南川区南大街89号。法定代表人：李玉梅，该局局长。委托诉讼代理人：广育铉，男，该局工作人员，住重庆市南川区。委托诉讼代理人：李永福，重庆春意律师事务所律师。被告：重庆市南川区丰绿农产品批发物流市场有限公司，住所地重庆市南川区花山南路40号。法定代表人：邓恒泉，该公司董事长。委托诉讼代理人：陈震，北京德恒（重庆）律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘洋，重庆明通律师事务所律师。原告重庆市南川区规划和自然资源局（以下简称南川规划资源局）与被告重庆市南川区丰绿农产品批发物流市场有限公司（以下简称丰绿公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2018年7月11日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告南川规划资源局的委托诉讼代理人李永福、广育铉，被告丰绿公司的委托诉讼代理人陈震、刘洋均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告南川规划资源局向本院提出诉讼请求：1.请求依法判令解除原被告于2012年4月28日签订的渝地(2012)(南川)让字第XX号《国有建设用地使用权出让合同》,该宗土地中已建成市场的75619平方米土地由被告继续使用，剩余建设用地99450平方米返还原告；2.请求依法判令被告于2014年10月10日起,以73200000元为基数,按每日万分之三支付暂计算至2018年5月31日的违约金29184840元；3.请求依法判令被告承担本案的诉讼费用。诉讼中，原告撤回第2项要求被告于2014年10月10日起,以73200000元为基数,按每日万分之三支付暂计算至2018年5月31日的违约金29184840元的请求，被告无异议。事实和理由：2009年12月27日,重庆市南川区人民政府与渝惠食品集团有限公司(后更名为重庆商业投资集团有限公司,以下简称“商投集团”)签订《南川区农产品批发物流市场项目投资协议书》《补充协议》,约定由商投集团在南川区投资约5亿元,建设农产品批发物流市场和农资批发物流市场约25万平方米,朝天门市场分市场约20万平方米。建设周期为交付项目用地后2年内完成市场部分建设,4年内完成配套商住部分建设。同时约定由商投集团成立重庆市南川区丰绿农产品批发物流市场有限公司即被告,承接以上协议的全部权利义务。2010年4月27日,被告在重庆市工商行政管理局南川区分局登记成立。2012年4月28日,被告通过招拍挂方式,与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》,合同编号渝地(2012)(南川)让字第XX号。该合同约定:1.出让宗地位于重庆市南川区XX组团E05分区1/02、2/02地块(朝天门市场),面积为175069平方米。2.本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币73200000元。3.土地交付竞得人后,应在半年内进行平场和开工建设,动工后两年内竣工。4.该地块必须用于建设农产品批发物流市场。5.本合同项下宗地建设项目在2012年10月11日之前动工,在2014年10月10日之前竣工。6.受让人未能按照本合同约定日期开工建设的,每延期一日,应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额万分之三的违约金。7.土地闲置两年且未开工建设的,出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。合同签订后,根据商投集团与南川区人民政府签订的相关协议精神,被告实际结算时以5万元每亩的土地成本取得了以上土地。被告取得土地后，只启动了一期项目建设，占地面积113亩，建成市场主体4.3万平方米，于2015年10月28日正式营业。之后被告并未按其承接的《南川区农产品批发物流市场项目投资协议书》《补充协议》《南川区农产品批发物流市场项目补充协议2》等协议约定完成市场建设,更未按《国有建设用地使用权出让合同》的约定履行,除建成4.3万平方米的农产品批发市场外，尚有149亩未开工建设，严重影响了南川区的经济发展和城市开发进度。综上所述,被告未在取得项目用地2年内完成市场建设,4年内完成配套商住建设,严重违背了与南川区人民政府签订的协议约定。被告与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》取得土地后,只对113亩土地进行了开工建设，剩下的149亩土地未按合同约定的在2012年10月11日之前进行开工建设,且至今没有任何开工建设的意向和行为。被告的违约行为,已严重侵害了原告的合法权益,导致合同目的不能达到。现特向人民法院提起诉讼,请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。被告丰绿公司辩称，我公司认为该案不符合解除合同并返还土地使用权的条件，应驳回原告的诉讼请求。1.南川规划资源局至今未按照《投资协议书》和《国有建设用地使用权出让合同》的约定向丰绿公司交付国有建设用地使用权，系原告违约，其无权解除合同并收回土地使用权。2.相关拆迁安置户因政府承诺无法兑现而持续阻挠施工和上访，致使工程建设迟迟无法推进。3.园区道路、排水、排污等配套设施的建设停滞致使该宗土地的建设无法进行。4.南川区政府进行市政道路建设占用农产品批发物流市场内10余亩土地和朝天门分市场内土地，致使该宗地的建设将被迫调整相关规划和方案，但南川区相关政府部门对丰绿公司请求调整规划、方案的请示均不作书面回复、对丰绿公司报送的建设资料不办理相关建设手续，致使该宗地的建设根本无法进行。5.南川区政府对当地业态规划的调整对该宗地的建设进程造成了巨大影响，应相应调整该宗地的建设进度和规模。综上，南川规划资源局的诉讼请求没有事实和法律依据，应予以驳回。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人举示的证据，本院认定如下：1.原告提交的《国有建设用地使用权出让合同》合同编号XX号、结算依据，证明合同约定项目建设在2012年10月11日前开工，2014年10月10日前竣工，但至今未开工建设，被告已违约。被告对《国有建设用地使用权出让合同》的三性予以认可，对结算依据没有原件，不予认可。本院认为，《国有建设用地使用权出让合同》符合证据的三性，可以采纳，结算依据无原件，对其三性不予认可。2.原告提交的《渝惠农副产品批发市场征收土地交付使用备忘录》、304房地证2012字第XX号，以证明合同约定的土地已于2010年5月14日，由原告所属的南川征地事务所与南城街道办事处、南川区渝惠农副产品批发市场建设指挥部交付给了被告，被告实际接收了土地、并于2012年7月办理了房地证，原告的交地义务已完成。被告认为原告提交的备忘录不是土地交付的依据，原告一直没有提供交地确认书，原告所谓的交地不符合法律规定，不能达到原告的证明目的。被告对原告提交的304房地证2012字第XX号证据的三性无异议。本院认为，《渝惠农副产品批发市场征收土地交付使用备忘录》、304房地证2012字第XX号符合证据的三性，可以采纳。3.原告提交的闲置土地调查笔录、闲置土地现场勘测笔录、《关于确认E02分区1/02地块动工建设情况现场勘测结果的通知》及送达回证、《闲置土地认定书》及送达回证、南川国土房管局函【2015】38号、现状照片（光盘），以证明被告在取得土地后只进行了一期建设，该宗地在2014年被认定为闲置土地，现剩余的99450平方米土地处于闲置状态。被告对闲置土地调查笔录，真实性予以确认；对闲置土地现场勘测笔录，对其真实性有异议；《关于确认E02分区1/02地块动工建设情况现场勘测结果的通知》及送达回证，三性均不认可；《闲置土地认定书》及送达回证，真实性无异议；现状照片（光盘），真实性无异议，同意原告提交的该现状照片，但认为并不是闲置土地，其认为闲置土地后对闲置土地做出了收回土地的决定，但行政复议后，南川规划资源局撤销了收回闲置土地的行政决定，因此其不属于闲置土地。本院认为，原告提交的这组证据符合证据的真实性、合法性，能够证明该土地是闲置土地。4.原告提交的丰绿公司文件《关于朝天门分市场和农产品批发物流市场项目延期开工和竣工的请示》（2014）29号，证明被告取得的土地逾期开工建设系被告自身的原因造成。被告对该文件的三性予以确认，但是逾期是因为未按合同约定交付土地且村民阻扰开工。本院认为，该证据符合证据的三性，可以采纳。5.被告提交的《南川区农产品批发物流市场项目投资协议书》及补充协议、《国有建设用地是否全出让合同》渝地（2012）（南川）让字第XX号、房地证，以证明为了该项目与政府达成的协议，通过招牌挂的方式，被告方取得了国有建设用地。原告对该证据的三性无异议，本院认为，该组证据符合证据的三性，可以采纳。6.被告提交的2010年12月28日拆迁户阻碍平场工程和建筑工程施工的照片、现场照片、2014年5月26日现场照片、2015年11月10日现场照片、重庆市南川区商贸物流园区管委会关于石雷路扩宽需占贵公司土地的函》（2014）21号、31号、23号、占地红线图纸、农产品批发市场地块被占用照片占地赔偿打款记录、加强施工现场安全管理问题的函（2013）2号、关于加快南川区农产品批发物流市场拆迁进度及完善周边配套设施的函（2013）4号、关于加快南川区农产品批发市场拆迁进度及完善周边配套设施的函（2013）5号、关于加快南川区农产品批发物流市场拆迁进度及完善周边配套设施的函（2013）6号、关于加快南川区农产品批发物流市场拆迁进度及完善周边配套设施的函（2013）7号、关于加快南川区农产品批发市场拆惨进度及完善周边配套设施的函（2013）10号、环发建工程有限责任公司发出的报告单、场平施工现场工作协调会、关于加快南川区农产品批发物流市场拆迁进度、协调现场安全管理的函（2013）14号、农产品批发物流市场拆迁进度、协调现场阻工的函（2013）17号、阻工时间有关情况的报告（2014）4号、施工现场采取保护性施工的函（2014）6号、阻工照片、关于尽快完善市场排水沟工程的函、关于尽快完善市场排水沟工程的函、施工现场阻工问题及排洪沟专题协调会会议既要、平场合同终止履行合同是工程告知函、合同解除协议书、关于要求对变化为NC2012让1－7－1和2－7－1宗地的交地的函、南川区房管闲收字（2015）5号、撤销南川区国土房管闲收字（2015）2号决定书的决定、关于回购农产品批发市场项目部分土地用于建设妇幼保健院的回复、函、复函、批复等、示意图《规划红线图》，以证明工程未按期完工的原因不是被告方的责任，是原告未按合同约定交付土地。原告对阻挠施工的照片不认可，认为在2015年后不存在阻挠施工的情况，我方已经按照合同约定交付了土地且被告已经实际使用，被告提交的材料不能达到其证明目的，原告对解除平场的施工合同，认为与本案没有关联性，场平工作是做完了的；原告对1－7－1、2－7－1交地的函、三性不认可，不存在没有交地的情况，并且围墙已经修好了，如果没有交付其如何修的围墙；原告对南川区国土房管闲收字（2015）2号、撤销南川区国土房管闲收字（2015）2号决定书的决定三性无异议，但其不能达到土地有不确定因素导致其不能施工的证明目的，撤销闲置土地后，被告是完全可以开工建设的，不存在不确定因素；对重庆市南川区政府关于收回国有土地使用权的批复真实性无异议，该地确实政府在考虑收回，因此有调整为教育用地的意向，但并不是收回该地的主要因素，而是被告拿去之后一直没有开工建设，违反了合同的约定，该函件仅是函告并没有作出决定。本院认为2010年12月28日拆迁户阻碍平场工程和建筑工程施工的照片、现场照片、2014年5月26日现场照片、2015年11月10日现场照片、重庆市南川区商贸物流园区管委会关于石雷路扩宽需占贵公司土地的函》（2014）21号、31号、23号、占地红线图纸、农产品批发市场地块被占用照片占地赔偿打款记录、加强施工现场安全管理问题的函（2013）2号、关于加快南川区农产品批发物流市场拆迁进度及完善周边配套设施的函（2013）4号、关于加快南川区农产品批发市场拆迁进度及完善周边配套设施的函（2013）5号、关于加快南川区农产品批发物流市场拆迁进度及完善周边配套设施的函（2013）6号、关于加快南川区农产品批发物流市场拆迁进度及完善周边配套设施的函（2013）7号、关于加快南川区农产品批发市场拆惨进度及完善周边配套设施的函（2013）10号、环发建工程有限责任公司发出的报告单、场平施工现场工作协调会、关于加快南川区农产品批发物流市场拆迁进度、协调现场安全管理的函（2013）14号、农产品批发物流市场拆迁进度、协调现场阻工的函（2013）17号、阻工时间有关情况的报告（2014）4号、施工现场采取保护性施工的函（2014）6号、阻工照片、关于尽快完善市场排水沟工程的函、关于尽快完善市场排水沟工程的函、施工现场阻工问题及排洪沟专题协调会会议既要、平场合同终止履行合同是工程告知函、合同解除协议书、关于要求对变化为NC2012让1－7－1和2－7－1宗地的交地的函的真实性和关联性不予认可，对南川区国土房管闲收字（2015）2号、撤销南川区国土房管闲收字（2015）2号决定书的决定、重庆市南川区政府关于收回国有土地使用权的批复的三性予以认可，可以采纳。7.被告提交的南川区规划局关于农产品批发物流市场建筑设计方案审查意见的批复、关于农产品批发物流市场水土保持方案的批复及南川区农产品批发物流市场水土保持方案特性表、南川区企业投资项目备案证、南川区城乡建设委员会关于农产品批发物流市场一期建设工程初步设计审查的批复、建设工程方案设计审查意见函、施工图审查备案通知书两份、建设用地规划许可证两份、消防设计审查意见的函、建筑共曾施工许可证、设备初步设计图、二期工程建委审查说明、商务局关于水果批发业务拆迁入被告公司的通告、招商广告、开业及项目经营照片，以上证据证明被告方积极推动项目的建设，已经在条件允许的范围内最大限度地履行了合同。原告对农产品批发市场（二期）设备初步设计图以及关于农产品批发物流市场二期工程建委审查说明的真实性不予认可，对其他材料的真实性予以认可，但不能达到被告的证明目的，其二期项目是完全可以开工建设的，但二期项目没有建设。本院认为，对该组材料的三性可以认可，可以证明被告实际进行了建设，本院予以采纳。8.被告提交的农产品批发物流市场项目专题会会议纪要、张区长召开南川区农产品市场项目进度协调会会议纪要、农产品市场项目推进协调会会议纪要、业态调整函的报告、项目延期开工和竣工的请示、市场建设意见的函、关于启动朝天门分市场和农产品批发物流市场二、三期建设意见的函、关于农产品批发物流市场建设情况说明、关于立即启动农产品批发物流市场二期及朝天门分市场的函、关于农产品市场二期建设方案、关于农产品市场二期建设方案，以证明南川政府要求被告按实际情况对业态进行调整，被告多次向政府报告调整工程工期未获回复，导致被告无法开工建设。原告质证认为不能达到被告的证明目的，区政府并没有文件规定调整项目业态。本院认为，该组证据不能达到被告的证明目的，不予采纳。9.经原告申请，双方共同选定，本院委托重庆华康资产评估土地房地产估价有限责任公司对“渝地（2012）（南川）让字第XX号《国有建设用地使用权出让合同》的宗地按合同约定用途在评估基准日2019年1月3日的现有市场价值”作出的重康评报字（2018）第381号报告书，载明“经综合分析后，委估宗地在评估基准日2019年1月3日的评估结果为23656.15万元。”原告对该报告的真实性、合法性没有异议，但认为评估价值过高，被告对报告的真实性、合法性没有异议，但认为评估价值过低。本院认为，该报告符合证据的三性。10.经被告申请出庭的专家证人陈茂群与李攀的证人证言，以证明涉案土地的价值评估方式，进一步证明华康评估报告偏低。原告质证认为两证人与被告有利害关系，且未按实际规划进行实际评估，对其证人证言不予认可。本院认为，陈茂群与李攀的证人证言已经说明，其作出的评估报告与华康作出的评估报告目的不同，导致两者产生较大的差距，不能达到被告的证明目的，本院不予采纳。综合全案证据，本院认定事实如下：2009年12月27日,重庆市南川区人民政府与渝惠食品集团有限公司(后更名为重庆商业投资集团有限公司,以下简称商投集团)签订《南川区农产品批发物流市场项目投资协议书》《补充协议》,约定由商投集团在南川区投资约5亿元,建设农产品批发物流市场和农资批发物流市场约25万平方米,朝天门市场分市场约20万平方米。建设周期为交付项目用地后2年内完成市场部分建设,4年内完成配套商住部分建设。同时约定由商投集团成立重庆市南川区丰绿农产品批发物流市场有限公司即被告,承接以上协议的全部权利义务。2010年4月27日,被告在重庆市工商行政管理局南川区分局登记成立。2012年4月28日,被告通过招拍挂方式,与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》,合同编号渝地(2012)(南川)让字第XX号。该合同约定:“第四条本合同项下出让宗地位于重庆市南川区南城街道XX组团E05分区1/02、2/02地块,面积为175069平方米。第六条出让人同意在2012年5月30日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗土地应达到现状土地条件红线范围内“三通一平”的土地条件。第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币73200000元。；第十六条受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年10月11日之前开工，在2014年10月10日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第十七条受让人在本合同项下宗地内进行建设时，有关用水、用气、污水及其他设施与宗地外主管线、用电变电站借口和引入工程，应按有关规定办理。受让人同意政府为公用事业需要而敷设的各种管道与管线进出、通过、穿越受让宗地，但由此影响受让宗地使用功能的，政府或公用事业营建主体应当给予合理补偿。第十九条本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对合同项下宗地的规划调整权，原规划若有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。第三十二条受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。第三十三条受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额0.3‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额0.3‰的违约金。第三十八条出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算。补充条款三、开竣工时间：土地交付竞得人后，应在半年内进行平场和开工建设，动工后两年内竣工。”2012年7月5日，被告取得304房地证2012字第XX号房地证。2014年4月1日，重庆市南川区人民政府向重庆市商投集团发函，认为农产品批发物流市场项目只启动部分，进展缓慢，致使土地长期闲置，影响东部新城的开发和商贸物流园区的建设，除已开工的一期农产品市场外，其余土地已不适宜再建市场。并提出有偿收回土地和依法收购丰绿公司两个方案。2014年9月9日，被告丰绿公司向南川区人民政府出具《关于朝天门分市场和农产品批发物流市场项目延期开工和竣工的请示》（丰绿农字[2014]29号）文件，载明“一、朝天门分市场项目申请延期情况我司在朝天门分市场摘牌和签订出让合同后，立即启动了场平和施工设计工作，并力争在出让合同规定的时间开工建设。但就在这期间南川区引进了浙江商贸城项目，其经营业态与我司项目相似，有可能形成不必要的恶性竞争。我司向商贸物流园区沟通汇报，暂未有明确指示，为确保国有投资的安全，我司决定对该项目进行重新论证，造成项目至今未开工建设，根据商投集团与我司反复论证，为避免该项目用地长期闲置对南川区的形象造成负面影响及根据双方《投资协议》内容明确规定“4年内完成配套商住部分建设”，特申请将该项目竣工时间顺延至2016年9月底。”一期工程2015年6月5日竣工。2015年7月23日，南川规划资源局作出了南川国土房管闲收字（2015）2号《收回闲置国有土地使用权的决定书》和（2015）2号《收回闲置国有土地使用权的决定书》，认定丰绿公司项目用地属于闲置土地，收回让字第XX号《国有建设用地使用权出让合同》的国有建设用地使用权，面积6.392公顷（95.88亩）；决定对农产品批发物流市场已动工建设部分的国有建设用地使用权在留足符合规划管理指标要求后的面积约7.5619公顷（113.4285亩）由丰绿公司继续建设使用，收回其余国有建设用地使用权，面积9.945公顷（149.175亩）。2015年12月3日，南川规划资源局作出南川国土房管闲收撤字（2015）1号《关于撤销南川规划资源局房管闲字（2015）1号行政决定书的决定》、南川国土房管闲收撤字（2015）2号《关于撤销南川规划资源局房管闲字（2015）2号行政决定书的决定》。2016年，重庆市南川区商贸物流园区管委会向重庆天珠投资有限公司发出《关于回购南川丰绿公司农产品批发市场项目部分土地用于建设南川区妇幼保健院的函》（南商贸园区函【2016】21号）。2017年1月11日，重庆天珠投资有限公司作出《关于回购南川丰绿公司农产品批发市场项目部分土地用于建设南川区妇幼保健院的函的回复》（渝天珠字[2017]1号），载明“一、同意贵委按60万元/亩回购南川丰绿公司农场品批发市场项目部分土地用于建设南川区妇幼保健院。二、贵委回购南川区丰绿公司农产品批发市场项目30亩土地后，南川丰绿公司农产品批发市场项目原规划配套住宅建筑面积不变。”2017年5月23日，重庆市南川区商贸物流园区管委会向商业投资集团有限公司发出《关于回购南川丰绿公司农产品批发市场项目部分土地用于建设南川区妇幼保健院的函》（南商贸园区函【2017】16号），载明“由于南川丰绿公司系重庆天珠投资公司和贵公司共同出资的股份制企业，按公司章程，需经两股东同意后，南川丰绿公司方能与用地单位签订回购协议。我们先期已征求天珠公司意见，天珠公司复函同意，希望贵公司同样予以支持配合。”2017年5月23日，重庆商业投资集团有限公司作出《关于回购南川丰绿公司农产品批发市场项目部分土地用于建设南川区妇幼保健院的函的复函》（渝商投函[2017]19号），载明“同意你委按程序回购南川丰绿公司农产品批发物流市场项目约40亩土地（以实际完整的证载面积为准），用于南川区妇幼保健院和社区医院建设，回购价格控制在60万元/亩范围内。”2017年6月19日，重庆市南川区人民政府作出南川府函[2017]165号文件，载明“一、同意收回重庆市南川区丰绿农产品批发物流市场有限公司位于南城街道林堡居委52.75亩国有建设用地使用权（具体位置面积以测绘勘界结果为准）。二、土地收回后，根据土地新规划条件，依法按程序重新供应给区妇幼保健院和南极社区医院用于楼宇建设。三、注销重庆市南川区丰绿农产品批发物流市场有限公司《房地产权证书》（304房地证2012字第XX号、304房地证2012字第XX号、304房地证2012字第XX号）。四、土地收回补偿事宜，由商贸物流园区管委会对收回地块补偿费用进行评估（审计），并根据评估（审计）结果与重庆市南川区丰绿农产品批发物流市场有限公司进行协商，其协商补偿费用经区政府同意后予以补偿。”经原告申请，本院委托重庆华康资产评估土地房地产估价有限责任公司对“渝地（2012）（南川）让字第XX号《国有建设用地使用权出让合同》的宗地按合同约定用途在评估基准日2019年1月3日的现有市场价值”进行鉴定，该公司于2019年5月13日作出的重康评报字（2018）第381号报告书，载明“经综合分析后，委估宗地在评估基准日2019年1月3日的评估结果为23656.15万元。”案件审理中，南川规划资源局提出案涉土地的规划已经调整，其与丰绿公司签订《国有建设用地使用权出让合同》已经不能履行。本院认为，本案争议的焦点是：南川规划资源局要求解除与丰绿公司签订《国有建设用地使用权出让合同》并返还土地使用权的主张应否支持。经查明，2012年4月28日,南川规划资源局与丰绿公司签订《国有建设用地使用权出让合同》将位于重庆市南川区南城街道XX组团E05分区1/02、2/02地块(农产品批发市场)出让给丰绿公司。该合同第十六条约定，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年10月11日之前开工，在2014年10月10日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第三十二条约定，受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。南川规划资源局将案涉土地交给丰绿公司后，丰绿公司只对其中75619平方米土地进行了开工建设，剩下的99450平方米土地未按合同约定在规定的时间进行建设。期间，南川规划资源局出具《收回闲置国有土地使用权的决定书》和《收回闲置国有土地使用权的决定书》后，处于协商等目的又撤销了上述决定。诉讼期间，为了便于双方当事人的纠纷一并解决，经原告主动申请，被告也无异议，对案涉未建设土地的现有市场价值进行了评估，但双方经多次协商后，仍争议较大未形成一致调解意见，被告在本案中也未提起反诉。国有土地使用权出让是指国家以土地所有权人身份，将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。一般是由政府职能机关代表国家实施。表面上看，在出让方和受让方之间有一些行政管理的痕迹，但就本质而言，政府职能机关在履行土地使用权出让行为时，是代表国家以土地所有权人的身份出现，其法律地位只是一个民事主体，与土地使用权受让人的法律地位平等，土地使用权出让合同的订立也完全遵循平等、自愿、有偿原则，合同内容也是当事人真实意愿的表达。南川规划资源局可以通过民事诉讼主张权利。根据《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”的规定，丰绿公司对75619平方米土地进行了开工建设，剩下的99450平方米土地未进行建设，已开工建设的用地面积超过了用地总面积的三分之一，投入资金已达两个亿，案涉土地不能认定为闲置土地。同时，丰绿公司已经修建的面积超过了三分之一，且前期修建的市场尚处于亏损状态，其主要靠后期修建获取利润，如果收回土地，显然对丰绿公司不利，违反公平原则和诚实信用原则。故，对南川规划资源局认为土地闲置，构成违约，要求解除合同的主张，本院不予支持。综上所述，南川规划资源局的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《闲置土地处置办法》第二条、《中华人民共和国合同法》第九十四条规定，判决如下：驳回原告重庆市南川区规划和自然资源局的诉讼请求。案件受理费249710.6元，由原告重庆市南川区规划和自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  李 勇审 判 员  张海瑞人民陪审员  石春洪二〇二〇年四月七日法官 助理  董 瑞书 记 员  赵许梅