兰州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）甘71行终18号上诉人（原审原告）兰州神农药业有限责任公司，住所地：甘肃省兰州市城关区酒泉路中街175号。法定代表人侯西和，该公司董事长。被上诉人（原审被告）兰州市自然资源局，住所地：甘肃省兰州市城关区通渭路127号。法定代表人陈一夫，该局局长。委托代理人魏斌义，该局政策法规科科长。委托代理人樊新亭，甘肃东方人律师事务所律师。上诉人兰州神农药业有限责任公司（以下简称神农药业公司）因与被上诉人兰州市自然资源局（以下简称市资源局）其他行为一案，不服兰州铁路运输法院（2019）甘7101行初234号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，并于2020年4月21日公开开庭审理了本案。现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年，神农药业公司向兰州市人民政府申请土地确权登记,后兰州市人民政府将该申请转交原兰州市国土资源局（以下简称市国土局）,市国土局于2017年5月10日、2017年7月12日分别作出兰国土资信〔2017〕8号《兰州市国土资源局关于兰州神农药业有限责任公司申请土地确权登记的答复意见》（以下简称8号《答复意见》）、兰国土资信〔2017〕11号《兰州市国土资源局关于兰州神农药业有限责任公司信访问题的答复意见》（以下简称11号《答复意见》）。神农药业公司对该答复意见不服，于2017年11月6日向兰州铁路运输中级法院（以下简称兰铁中院）提起行政诉讼，请求确认8号《答复意见》、11号《答复意见》无效，并责令市国土局履行法定职责。兰铁中院于2017年12月13日作出（2017）甘71行初262号行政裁定，认为神农药业公司的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，裁定驳回神农药业公司的起诉。2019年7月9日，神农药业公司向市资源局提交了兰神药司〔2019〕3号《土地确权登记申请书》。市资源局于2019年7月12日作出兰自然资源函字〔2019〕323号《关于兰州神农药业有限责任公司土地确权登记申请的回复意见》（以下简称323号《回复意见》），主要内容为：“神农药业公司所申请土地确权登记事项，已经于2017年5月10日作出的8号《答复意见》及2017年7月12日作出的11号《答复意见》）予以明确答复，经研究，维持原答复意见，不再另行回复。”神农药业公司不服该回复意见，向原审法院提起行政诉讼,请求确认市资源局于2019年7月31日出具的323号《回复意见》无效。上述事实，有323号《回复意见》、兰神药司〔2019〕3号《土地确权登记申请书》、8号《答复意见》、11号《答复意见》、兰神药司〔2017〕2号《土地登记申请书》、《土地确权登记行政起诉状》（神农药业公司2017年11月6日在兰铁中院起诉时的起诉状）、兰铁中院（2017）甘71行初262号行政裁定书予以证实。原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,应当符合法定条件;不符合法定条件的,人民法院应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件:（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据该规定,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的事项,应当属于人民法院受案范围。另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(十)项关于行政行为对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围的规定,可诉行政行为应当具有法效性,即应是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。本案中，对神农药业公司提起的申请，市国土局曾于2017年5月、7月分别以8号《答复意见》、11号《答复意见》的形式给予了信访答复。2019年7月，神农药业公司就同一事实再次向市资源局提出申请，市资源局作出323号《回复意见》，该回复意见维持2017年市国土局作出的8号《答复意见》和11号《答复意见》。该回复意见虽然是以复函的形式作出，但就其内容来看，仍然是信访答复。因此，该回复没有增加神农药业公司的义务,亦没有减损其合法权益,对神农药业公司的实体权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(八)项的规定,有下列情形之一的,已经立案的,应当裁定驳回起诉:行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。神农药业公司对市资源局作出的《回复意见》不服提起诉讼,依法应予驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(八)项、第三款的规定,裁定驳回神农药业公司的起诉。案件受理费50元,待本裁定生效后退还神农药业公司。上诉人神农药业公司上诉称，一、原审法院认定事实错误，适用法律不当。神农药业公司向原审法院提出了几项诉讼请求，原审法院告知一次只受理一项行政行为的起诉，神农药业公司对其诉状修改为2019年8月1日的起诉状内容，随后递交法院，请求确认兰神药司〔2019〕3号《土地确权登记申请书》申请范围内该宗土地具有使用权；323号《回复意见》属于行政不作为、乱作为，责成市资源局履行法定职责，完善土地登记手续。原审法院告知神农药业公司，该起诉状和上次起诉属于同一个案件，开庭后可以变更诉讼请求或增加诉讼内容，原审法院未开庭就作出了裁定，现请求增加以上诉讼请求。2016年5月30日，《国土资源部关于印发不动产登记操作规范（试行）的通知》（国土资规〔2016〕6号）文件中明确规定：“不动产登记的申请、受理、审核、登簿、发证等是不动产登记机构的法定职责。”2019年7月12日，神农药业公司向市资源局递交了兰神药司〔2019〕3号《土地确权登记申请书》，市资源局不知道是如何调查核实的。《不动产登记暂行条例》第二十二条规定：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。”市资源局在《回复意见》中没有提到神农药业公司的土地确权登记申请违反上述规定中的任何一项，其拒绝登记没有合法理由，于法无据。原审法院既不开庭，也不让神农药业公司提供对市资源局答辩状的反驳意见书，就按市资源局的意见裁定本案诉讼为信访案件。二、神农药业公司向市资源局递交土地确权登记申请，土地确权登记是市资源局不动产登记机构的法定职责。《不动产登记暂行条例》第四条第三款规定：“不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。”神农药业公司作为该宗土地不动产权利人，已经依法享有该宗土地不动产权利，不应因登记机构和登记程序的改变而受到影响。市资源局应该按照土地管理法等现行法律法规的有关规定，为神农药业公司办理土地确权登记。综上，上诉人神农药业公司请求：一、撤销兰州铁路运输法院（2019）甘7101行初234号行政裁定；二、完善上诉人一审诉讼请求：请求依法确认上诉人对兰神药司〔2019〕3号《土地确权登记申请书》申请范围内该宗土地具有使用权，323号《回复意见》其行政行为属于行政不作为、乱作为，责成被上诉人履行法定职责，完善土地登记手续。被上诉人市资源局辩称，一、上诉人的一审起诉超过法定起诉期限，依法应当驳回其起诉。本案上诉人所指的颁发《国有土地使用证》的行为，其至迟在2017年7月收到11号《答复意见》时即已经知晓。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，上诉人应当在知道作出行政行为之日起六个月内提起诉讼，而其在两年后提起诉讼，法院受理后应予裁定驳回。二、上诉人的诉讼实质上属于对信访事项不服提起的诉讼，依法不具有可诉性。近年来，上诉人以其相关土地使用权未被依法确认为由多次信访诉讼。原市国土局曾于2017年分别以8号《答复意见》和11号《答复意见》形式给予了信访答复。被上诉人市资源局以323号《回复意见》予以信访复核答复。本次上诉人转换诉讼请求提起诉讼的实质仍然是对信访事项的诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项规定,被上诉人就信访事项的复核答复不属于行政诉讼受案和审理范围。三、上诉人提起本次诉讼属于重复起诉的行为。2017年,上诉人以确认8号、11号《答复意见》违法无效为由,将原市国土局诉至兰铁中院。该院经审理后认为,该两份文件属于信访答复且没有增加上诉人的义务,没有减损其合法权益,对实体权利义务不产生实际影响，遂以（2017）甘71行初262号行政裁定书驳回其起诉。2018年，上诉人以请求确认土地划拨文件无效为由，将被上诉人诉至武威市中级人民法院，被该院作出（2018）甘06行初11号行政裁定驳回其起诉。上诉人不服该裁定提起上诉，甘肃省高级人民法院于2018年12月18日作出（2018）甘行终554号行政裁定书予以维持。因此，上诉人提起本次诉讼实质上是对2017年和2018年诉讼的重复。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项的规定,对重复起诉的,应当裁定驳回其起诉。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人的行政行为不存在违反法律规定的情形，请求二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。二审法院查明的案件事实与原审法院查明的案件事实基本一致，本院予以确认。另查明，根据中共甘肃省委、甘肃省人民政府批准的《兰州市机构改革方案》，原兰州市国土资源局被撤销，组建成立了兰州市自然资源局，承接原兰州市国土资源局的相关职责。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条第二款规定：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”由此可见，是否产生法律上的效果，是行政行为的重要特征之一。可诉性的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。如果行政机关的行为并不产生法律上的效果，则不具备行政行为的特征，亦不属于行政诉讼的受案范围。本案中，被上诉人市资源局作出的323号《回复意见》载明，神农药业公司所申请的土地确权登记事项，原市国土局已经于2017年5月10日的8号《答复意见》和2017年7月12日的11号《答复意见》予以明确答复，经研究维持原答复意见，不再另行回复。而8号《答复意见》和11号《答复意见》已被生效的兰铁中院（2017）甘71行初262号行政裁定书所确定，该裁定以8号、11号两份《答复意见》对神农药业公司的实体权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，驳回神农药业公司的起诉。因此，本案被诉323号《回复意见》亦然对上诉人神农药业公司的权利义务不产生实际影响，故上诉人神农药业公司提起本案之诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。关于上诉人神农药业公司上诉称原审法院未开庭迳行裁定的主张。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”故原审法院审判程序合法。至于上诉人神农药业公司在二审中增加的诉讼请求，不属于本院审查范围。综上，原审裁定认定事实清楚，审判程序合法，裁定结果正确，应予维持。上诉人神农药业公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 茫 信审判员 傅  泳审判员 乔 雅 晴二〇二〇年四月二十六日书记员 侯岩玉洁附：本裁定所适用的相关法律规范《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。