四川省遂宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川09行终7号 上诉人（原审原告）遂宁市欣鑫纺织有限公司，住所地四川省蓬溪县赤城镇上游工业园梨园路。 负责人颜正学，该单位总经理。 委托代理人徐倩，四川诚中成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）蓬溪县不动产登记中心，住所地四川省蓬溪县赤城镇政通街88号。 法定代表人吴洪文，该单位主任。 被上诉人（原审被告）蓬溪县自然资源和规划局，住所地四川省蓬溪县赤城镇政通街88号。 法定代表人任河，该单位局长。 委托代理人刘海军，该单位工作人员。 上述二被上诉人共同委托代理人李忠源，四川诚中成律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）四川坤伦纺织有限公司，住所地四川省蓬溪县上游工业园梨园路。 法定代表人闵含鹭。 被上诉人（原审第三人）四川发展融资担保股份有限公司，住所地四川省成都市高新区交子大道177号中海国际中心1栋16楼。 法定代表人陶用波，该单位董事长。 委托代理人童艳红，该单位员工。 上诉人遂宁市欣鑫纺织有限公司（以下简称欣鑫公司）因与被上诉人蓬溪县不动产登记中心（以下简称不动产登记中心）、蓬溪县自然资源和规划局（以下简称县自规局）、四川坤伦纺织有限公司（以下简称坤伦公司）、四川发展融资担保股份有限公司（以下简称融资担保公司）土地及房屋行政登记一案，不服四川省射洪市人民法院(2019)川0922行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2013年9月2日，原告欣鑫公司与第三人坤伦公司签订了《部分资产转让协议》，约定欣鑫公司将部分资产有偿转让给坤伦公司。后因坤伦公司违约，原告欣鑫公司向四川省蓬溪县人民法院起诉，该院于2016年4月29日作出（2016）川0921民初596号民事判决书，判决坤伦公司给付原告资产转让款720万元及赔偿损失72万元，共计792万元。2015年5月，第三人坤伦公司与第三人融资担保公司签订了《委托担保合同》，第三人融资担保公司为原告在中国银行股份有限公司遂宁分行的相关债务提供连带责任保证担保。同时，第三人坤伦公司将其单独所有的房产证为房权证蓬溪字第××号厂房及土地证号为蓬国用（2013）第××号的土地使用权抵押给第三人融资担保公司，用以反担保。该用于反担保的厂房于2015年5月21日由蓬溪县房管局（现蓬溪县住房保障和房屋管理局）办理了不动产证号为蓬房他项蓬溪字第2015000765号的抵押权登记，土地使用权于2015年5月20日由蓬溪县国土局（现县自规局）办理了不动产证号为蓬他项（2015）第0537号的抵押权登记，抵押期限均是2015年5月20日至2016年5月19日。原告对被告为第三人办理的上述房屋及国有土地使用权抵押权登记行为不服，向一审法院提起行政诉讼，要求判令：1.撤销不动产登记中心关于四川坤伦公司以其公司土地（土地证：蓬国用（2013）第××号）及其厂房（房权证蓬溪县字第××号）设立的蓬他项（2015）第0537号及蓬房他项蓬溪字第2015000765号抵押权登记；2.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。上述规定的“利害关系”，仅限于法律上的利害关系，同时行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定外，一般不包括私法上的利害关系。即公法领域权利和利益受到行政行为影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系。本案中，被诉行政行为是行政机关对第三人房屋所有权及土地使用权进行抵押登记的行政行为。诉争房屋所有权及土地使用权已完成了登记，由第三人坤伦公司单独所有，本案原告欣鑫公司并非被诉登记行为的相对人。虽然原告与第三人坤伦公司之间存在债权债务关系，但该关系是私法领域的利害关系，行政登记行为并不必然也并不直接影响该债权的实现，原告与被诉行政登记行为不具有行政法上的利害关系。故原告欣鑫公司不具备原告的诉讼主体资格，对其起诉依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定：驳回原告遂宁市欣鑫纺织有限公司的起诉。该案不收取案件受理费，原告遂宁市欣鑫纺织有限公司已预交的案件受理费50元予以退还。 上诉人欣鑫公司上诉称，请求：1.撤销不动产登记中心关于四川坤伦公司以其公司土地（土地证：蓬国用（2013）第××号）及其厂房（房权证蓬溪县字第××号）设立的蓬他项（2015）第0537号及蓬房他项蓬溪字第2015000765号抵押权登记；2.上诉费用由被上诉人承担。事实和理由：1.行政机关虽只进行形式审查，但上诉人要求撤销的抵押权登记系实体违法，被上诉人坤伦公司与融资担保公司以虚假的股东会议决议骗取了抵押登记。2.上诉人在事实和法律上，与申请撤销的行政行为有利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的利害关系人。一是上诉人已就诉争房屋及土地主张了权利，并付出了巨大的精力和经济投入。二是一审法院认为上诉人不具有法律上的利害关系，系因上诉人与诉争房屋及土地只有私法领域的债权债务关系，不具备公法上的利害关系。上诉人认为这一观点不成立。原因在于：首先，抵押权与债权债务关系同属民法范畴。就抵押权的权利属性而言，其属于担保物权，是物权权利的一种，属私法领域。根据“物权优先于债权”的法律原则，抵押权优先于一般债权受偿。其次，抵押权的设立中，只有申请设立抵押权登记时的登记行为才涉及公法领域。由被上诉人行使行政权力，将抵押的权利内容予以登记、公示，而设立抵押权的目的就在于增加抵押权人对他人的对抗性权利。正是由于公法领域的行政登记行为，才赋予了抵押权人对第三人的对抗权。而这两种权利属性本身，实质就是私法范畴内物权与债权的对抗，而非公法与私法的对抗。第三，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；……。本案中，行政行为的撤销将会使坤伦公司与融资担保公司的抵押权消灭，上诉人与融资担保公司将在私法和公法上都处于平等地位，公法上的登记行政行为会一直对抗上诉人的合法权利，对上诉人产生法律效果。综上，上诉人与申请撤销的行政行为有利害关系，系本案的适格主体。三是实体正义优先于程序正义。人民法院在审理行政诉讼案件时，不仅应当审查行政诉讼主体的适格性、行政行为的程序合法性，更应当注重行政行为的实体合法性。坤伦公司与融资担保公司以虚假股东会决议骗取抵押权的事实客观存在，未经股东会议及股东同意，即伪造签字。该行为不仅是民法的违法行为，也违反了行政法律法规，违背了诚实信用原则、合法行政原则。该行政行为应当在查清事实的基础上，依法予以撤销。 被上诉人不动产登记中心、县自规局、坤伦公司、融资担保公司均未予答辩。 二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为欣鑫公司是否具备一审原告的主体资格，一审裁定驳回其起诉是否正确。 公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，只有行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，才有权提起诉讼。欣鑫公司并非被诉不动产登记行为的相对人，其无权以行政行为相对人身份提起诉讼，因此本案需重点审查其能否以行政行为利害关系人身份提起诉讼。 《最高人民法院关于适用的解释》第十二条对《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的范围作出了具体规定。对照该规定，欣鑫公司的起诉明显不属于该条第一项至第五项规定的情形。欣鑫公司上诉称其起诉符合该条第四项规定的“撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的”情形，而该情形从法律条款的本来涵义上理解，系针对已经发生的撤销或者变更的行政行为而言，在欣鑫公司提起本案诉讼时，并无已经发生的撤销或者变更的行政行为，故欣鑫公司的该上诉意见是对该法条的误读。再者，审查欣鑫公司的一审起诉是否属于该法条第六项规定的其他与行政行为有利害关系的情形。通说认为，与行政行为有利害关系，此处的利害关系一般仅指公法上的利害关系，特殊情形或法律另有规定的除外。所谓公法上的利害关系，是指行政行为所援引的公法规范所要求保护的权利和利益，受到该行政行为侵权的可能性。一般而言，债权人不具备行政诉讼的原告资格。债权的实质，即是债权人要求债务人作为或者不作为的一种请求权。基于债务关系的相对性原理，债权人基于债务关系所享有的权利应当向债务人加以主张。即使因第三方原因导致债务人不能继续履行债务的，债权人应当直接向债务人主张权利。因此，债权人一般不能直接以非债务关系当事人的行政机关为义务对象主张权利，除非相关法律规范已经明确规定，行政机关负有考量和保护债务关系的法定职责或者行政机关的履责行为已经直接对债务关系产生法律拘束力。例如，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定，“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”该法条将房屋登记机构的房屋转移登记行为纳入行政诉讼的受案范围，但也仅针对几种特殊情形下的房屋转移登记行为而言，并非所有情形下的房屋转移登记行为均可纳入行政诉讼的受案范围。具体到本案中，欣鑫公司作为坤伦公司的普通债权人，其针对县自规局的土地及房屋抵押登记行为提起诉讼。首先，县自规局的行政行为仅是抵押登记行为而非转移登记行为，两者在法律后果上包括对欣鑫公司的实体权利的影响上有着程度上的明显差异；其次，本案所涉房屋抵押登记行为并不存在《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定的情形。因此，县自规局的土地及房屋抵押登记行为并不必然也不直接影响欣鑫公司的债权的实现，欣鑫公司与该行政行为不具有行政法上的利害关系，其不能以该行政行为的利害关系人身份提起诉讼。 综上，欣鑫公司不具备原告的诉讼主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的条件，应当依法予以驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 谭生斌 审 判 员 刘晓玲 审 判 员 蒋熠炜 二〇二〇年四月二十八日 法官助理 温玉霞 书 记 员 姚 林