湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）湘行赔终69号上诉人（原审原告）杨会明，男，1968年8月28日出生，汉族，居民，住湖南省永州市零陵区。上诉人（原审被告）永州市零陵区人民政府，住所地湖南省永州市零陵区南津中路9号。负责人龙军，男，该区常务副区长。委托代理人陈进登，男，永州市零陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室工作人员。委托代理人蒋先军，男，湖南杰联律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永州市零陵区水口山镇人民政府，住所地湖南省永州市零陵区水口山镇。法定代表人蒋国荣，男，该镇镇长。上诉人杨会明与上诉人永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）、被上诉人永州市零陵区水口山镇人民政府（以下简称水口山镇政府）行政赔偿一案，杨会明与零陵区政府均不服永州市中级人民法院（以下简称永州中院）（2019）湘11行初189号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。永州中院一审查明，（2018）湘11行初13号行政判决已查明，杨会明主张行政赔偿的房屋系原永州市制氧厂为方便职工生活在厂内搭建的平房，建造于20世纪80年代，土地为国有土地，房屋所有权属原永州市制氧厂。原、被告在庭审中均陈述，在拆除前，大部分无人居住，只有几户出租给他人。原告作为该厂职工曾在厂内分得一间居住。2017年1月17日，零陵区政府发布《关于“零陵古城”路网建设工程项目房屋征收的通告》，原永州市制氧厂未被处置的位于永州市零陵区207国道旁房屋（含杨会明主张行政赔偿的房屋）在征收范围内。2017年2月28日，永州市零陵区人民政府房屋征收管理办公室（以下简称零陵区房屋征收办）作为甲方，原永州市制氧厂作为乙方，水口山镇政府法定代表人蒋国荣作为乙方被委托人，签订《永州市零陵区国有土地上房屋征收公产补偿协议》。协议补偿乙方2944900元，其中房屋1375142元，土地使用权877197元，附属物及装饰装修641982元，机械设备48219元，其他设施2360元。2017年7月5日，水口山镇政府与零陵区政府共同拆除了补偿协议中被征收的房屋。2018年1月9日，零陵区房屋征收办与水口山镇政府签订《“零陵古城”路网建设工程项目国有土地上房屋征收漏登项目补充协议》，就前述补偿协议中漏登项目进行了登记和评估，补偿186740元。上述两笔征收补偿款，被告在庭审中陈述均用于为原永州市制氧厂的职工购买养老保险，不愿意购买养老保险的职工可以退还现金。湖南省高级人民法院（2018）湘行终1563号生效行政判决对永州中院（2018）湘11行初13号行政判决所审理查明的事实予以确认。（2018）湘行终1563号行政判决还查明，杨会明作为原永州市制氧厂职工曾在厂内分得一间房屋居住，其在该房边空地还自建了8平方米房屋。据其陈述，除交纳电费，不曾交纳房租等任何其他费用。杨会明提交其房屋财产损失清单：冰箱一台，缝纫机一台；梳妆台一组，沙发一张，组合柜一组，床一张，电视柜一个，桌椅一套，餐具一套，电视机一台，床上用品两套，防盗门一张，煤气灶一个，窗帘六米，气瓶一个。水口山镇政府出具《关于“零陵古城”路网建设工程项目原永州市制氧厂房屋征收及诉讼相关情况的说明》称，若杨会明撤诉，房屋征收部门愿意按相关规定给予配合征收奖励30550元。《关于水口山镇原永州市制氧厂征地拆迁补偿款使用情况的说明》载明，原永州市制氧厂于1987年由原水口山区公所筹建，第一批由原水口山区公所面向社会招收工人19名，后来该厂在生产过程中，有老工人辞工，也招收了一些新工人，到2001年厂子倒闭停产，在职工人54名。2017年2月，水口山镇政府签订土地征收补偿协议后，区土地征收办将294.49万元土地征收补偿款转到了水口山镇财政户头，至今水口山镇政府并没有动用该笔资金，资金计划首先用于依法依规解决厂内原有职工应享有的政策规定的待遇。另该生效判决已确认零陵区政府、水口山镇政府强制拆除杨会明居住房屋的行为违法，并认定涉诉房屋是集体企业所有的财产，应由全体职工集体行使财产权利。虽然杨会明并非涉诉房屋的所有权人，不能主张房屋所有权的补偿，但其作为实际的居住使用者，可以获得居住使用权的补偿，至少屋内个人所有物品、装饰装修和附属设施等个人合法财产应获得相应补偿。2017年2月28日，思远四达评估公司经零陵区房屋征收办委托作出了《致估价委托人函》，对零陵区“零陵古城”路网建设工程项目征收范围内杨会明居住的位于零陵区207国道旁（原永州市制氧厂）被征收房屋室内装饰装修及附属设施进行了评估测算，其中厨房（装修）包括室内找平地面、镶木板门、纱窗门、瓷砖水泥案灶、热水灶台，公房（装修）包括室内找平地面、998墙面、塑扣板顶棚、水泥花窗，附属设施包括砖木房（即杨会明的自建房）8平方米，配套设施包括室内水电改造、有线电视、网络、电话，以上合计评估价值为11,190元。原永州市制氧厂同样被拆除居住房屋的其他34名职工与零陵区房屋征收办签订了《国有土地上房屋征收公产房腾空房屋补偿协议》（以下简称《房屋补偿协议》），协议中的“房屋室内装饰装修及附属物”的评估价值，均以2017年2月28日思远四达评估公司经零陵区房屋征收办委托作出的《致估价委托人函》为依据，且均另行补偿：水开户费1,380元，电开户费980元；搬迁补助2,000元（住宅每户2,000元/次，付一次搬迁费）；配合征收奖，每户奖励金额15,000元，其中：配合入户调查摸底、丈量面积、认定权属性质的每户奖励5,000元；没改扩建和改变房屋用途等没增加补偿费用行为的每户奖励10,000元（34份《房屋补偿协议》中对有自建房的，均进行了补偿，同时也给予了每户奖励10,000元）。永州中院一审认为，（2018）湘行终1563号生效行政判决已确认零陵区政府、水口山镇政府强制拆除杨会明居住房屋的行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第七条第二款和第三十六条第八项规定，二被告实施强制拆除原告居住房屋行为给原告造成的直接损失，二被告作为共同赔偿义务机关应予赔偿。本案焦点是原告杨会明提出的赔偿请求能否成立，是否有事实根据及法律依据。一、原告杨会明提出“请求二被告赔偿房屋价值损失364,000元、每月租金500元（自2017年7月5日起至国家赔偿金实际给付之日止）”的赔偿请求，无事实根据和法律依据，不能成立。20世纪80年代，原永州市制氧厂曾为方便职工生活在厂内搭建平房，并分配一间房屋给杨会明居住，该房屋的所有权归原永州市制氧厂，其属集体企业所有的财产，应由全体职工集体行使财产权利。杨会明以个人名义主张该房屋所有权的房屋价值损失，于法无据。原永州市制氧厂于2001年被吊销执照、停产，2017年该厂的土地、房屋被征收，该厂不存在还需提供职工生产、生活之住房，亦无法律、法规规定征收实施单位必须对该厂职工另行安置。原告主张其另行租赁房屋的租金损失，无事实根据和法律依据。原永州市制氧厂的土地、房屋征收拆迁补偿款，水口山镇政府并没有动用，且明确相应款项计划首先用于依法依规解决厂内原有职工应享有的政策规定的待遇。杨会明可享有的福利待遇，并未因二被告的强制拆除行为而受损害。二、杨会明提出“请求二被告赔偿装饰装修损失18,000元、有线电视、电话、空调移机费用6,000元”的赔偿请求，部分予以支持。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，原告并未提交装饰装修损失以及有线电视、电话、空调移机费用的相关证据。另查明，原永州市制氧厂同样被拆除居住房屋的其他34名职工所签订的《房屋补偿协议》，其中“房屋室内装饰装修及附属物”的评估价值，均以2017年2月28日思远四达评估公司作出的《致估价委托人函》为依据。因涉案房屋已被拆除，损失已无法进行评估，故永州中院参照被告提交的2017年2月28日思远四达评估公司对原告居住房屋作出的《致估价委托人函》进行判处，该函中原告的厨房（装修）包括室内找平地面、镶木板门、纱窗门、瓷砖水泥案灶、热水灶台；公房（装修）包括室内找平地面、998墙面、塑扣板顶棚、水泥花窗；附属设施包括砖木房，即杨会明主张的自建房8平方米，配套设施包括室内水电改造、有线电视、网络、电话，合计评估价值为11,190元，作为原告的直接损失，由二被告赔偿给原告。上述赔偿请求超过《致估价委托人函》评估价值的部分，无事实根据。三、杨会明提出“请求二被告赔偿房内物品损失28,000元”的赔偿请求，部分予以支持。因二被告在强制拆除原告居住房屋过程中，被告没有对原告的室内物品进行登记造册、没有移交清单，酌情参照原告提交的房屋财产和经济损失清单中的物品（即冰箱一台、缝纫机一台、梳妆台一组、沙发一张、组合柜一组、床一张、电视柜一个、桌椅一套、餐具一套、电视机一台、床上用品两套、防盗门一张、煤气灶一个、窗帘六米、气瓶一个）进行酌情判处，上述物品永州中院酌情确定其损失合计20,000元，二被告应予赔偿给原告。四、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之直接损失，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括其作为房屋居住使用权人所可能享有的其他补偿权益，如搬迁费、相关奖励。本案中，原永州市制氧厂同样被拆除居住房屋的其他34名职工所签订的《房屋补偿协议》中的水开户费1,380元，电开户费980元；搬迁补助2,000元；配合征收奖15,000元，合计19,360元，可视为原告的直接损失，应由二被告予以赔偿给原告。综上，永州中院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第七条第二款、第三十二条第一款、第三十六条第八项的规定，判决被告零陵区政府、水口山镇政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告杨会明损失50,550元。杨会明上诉称，1.一审法院认定事实错误。原永州市制氧厂系上诉人等职工筹资所建，上诉人享有的是房屋所有者的权利，该权利并不因原永州市制氧厂是否停产、吊销执照等因发生改变。上诉人因房屋灭失只能租房居住，有权获得被拆除房屋价值损失和租金损失的赔偿。2.一审根据《致估价委托人函》确定房屋室内装饰及附属物损失证据不足。思远四达评估公司系征收实施单位单方委托，评估报告没有估价师签字，评估程序违法，不能作为认定事实的依据。3.水口山镇政府法定代表人蒋国荣与零陵区政府房屋征收管理办公室签订《永州市零陵区国有土地上房屋征收公产补偿协议》，并没有取得我们的授权。请求，撤销永州中院（2019）湘11行初189号行政赔偿判决，支持上诉人原审全部诉讼请求。零陵区政府上诉称，1.杨会明未积极配合征收工作，且存在擅自建房的行为，不能获得配合征收奖励。配合征收奖励针对的是房屋所有权人，而非杨会明。配合征收奖励不属于直接损失。2.根据生效行政判决查明的事实，杨会明早已未在被拆除房屋居住，室内不存在生活用品，物品损失不具合理性。3、装饰装修、搬迁费等损失，系法庭调查阶段增加的诉讼请求，已超出举证期限。水电开户费在一审起诉状和庭审中均未提出。如果支持了室内物品等损失，则不存在搬迁行为，搬迁费损失没有事实依据。4.上诉人一审未主张配合征收奖励款和水电开户费损失，一审判决超出了诉讼请求，违反不告不理原则。请求撤销（2019）湘11行初189号行政判决，改判驳回杨会明的诉讼请求。杨会明答辩称，1995年原永州市制氧厂并没有将所有权转给水口山镇政府，2001年原永州市制氧厂拍卖的时候，也是我们职工出钱买下来的。水口山镇政府不是原永州市制氧厂的所有权人，没有权利代表原永州市制氧厂签订征收补偿协议。已经提交水电开户费用相关凭证，应当予以赔偿。零陵区政府答辩称，1.杨会明非涉案房屋所有权人，不能主张房屋价值损失赔偿。2.原永州市制氧厂2001年已被吊销执照并停产，上诉人并未在涉案房屋居住，不存在房屋租金损失。3.涉案评估是依照法定程序由征收机关和被征收人共同协商选定并由征收部门委托评估公司作出，杨会明并非被征收人，且未在法定期限内提出异议或者复核申请，评估报告签章代替签名虽有瑕疵，但不影响评估主体及评估内容合法性。被上诉人水口山镇政府二审未参加法庭调查，未提交社会统一信用代码证书、法定代表人身份证明、委托代理手续等相关诉讼材料，也未提交答辩意见。双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据，本院对一审查明的事实予以确认。另查明，本院（2018）湘行终1563号行政判决已经发生法律效力，该生效行政判决认定：1.水口山镇政府作为该厂的归口管理部门，且在该厂开办和生产中履行了各项管理职能并有部分出资，故水口山镇政府的法定代表人以该厂代理人的身份代理原永州市制氧厂签订《永州市零陵区国有土地上房屋征收公产补偿协议》应属于政府履职行为，并无不当。2.被诉拆迁行为同时还拆除了其个人自建的房屋，且导致屋内杨会明日常的生活物品受损，零陵区政府、水口山镇政府既未提供证据证实拆除杨会明房屋时室内物品已清空，又无证据证明被上诉人已依法履行告知程序。本院认为，本案为单独提起的行政赔偿诉讼，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，零陵区政府、水口山镇政府强制拆除杨会明享有居住权房屋的行为，已被（2018）湘行终1563号生效行政判决确认违法，杨会明依法取得申请国家赔偿的权利，零陵区政府、水口山镇政府强制拆除行为对杨会明的合法权益造成损害，应当予以赔偿。本案二审争议焦点为，一审判决确定赔偿项目是否超出当事人提出的赔偿请求，赔偿数额是否合理。第一，本案赔偿责任范围、项目的确定问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。本案杨会明享有房屋居住权的房屋被违法拆除，房屋内设施和物品受损，同时其个人自建房也被拆除。根据上述规定，涉案房屋的装饰装修、附属设施、配合征收奖励、水电开户费、搬迁费等作为法律规定和征收补偿方案确定的补偿权益，均属于杨会明的直接损失，且各项损失具有同一性，随杨会明居住权益遭受侵害而共同存在。因此，杨会明在一审法庭调查中提出赔偿装饰装修、附属设施损失，不属于变更或增加诉讼请求；一审法院依据法律规定和征收补偿方案，参照其他户签订的《公产房腾空房屋补偿协议》，对配合征收奖励、搬迁费、水电开户费予以直接确认，未超出赔偿请求范围。零陵区政府提出的“杨会明未配合征收工作，不应获得配合征收奖励的赔偿；如果赔偿室内物品损失，则不应再赔偿搬迁费损失；一审支持配合征收奖励款和水电开户费损失超出诉讼请求；装修、附属设施等损失系杨会明在一审法庭调查阶段增加的赔偿请求，已超出举证期限”等上诉理由，没有法律依据，本院不予支持。第二，本案被拆除房屋价值、租金损失的赔偿问题。生效行政判决已查明，涉案房屋为原永州市制氧厂所有，杨会明作为原永州市制氧厂职工，享有该厂为其无偿提供房屋的居住权。因此，上诉人杨会明主张房屋价值损失赔偿，没有事实依据。涉案房屋为原永州市制氧厂无偿分配职工使用，该厂已经与零陵区政府征收办签订房屋征收补偿协议，相关征收补偿款已经支付并由水口山镇政府代管，租金损失是否存在以及如何处理等问题，不属于本案审查范围。杨会明还提出，水口山镇政府无权代表原永州市制氧厂签署安置补偿协议。本院（2018）湘行终1563号行政判决已经明确，水口山镇政府法定代表人以该厂代理人的身份代理原永州市制氧厂签订补偿协议，属于政府履职行为。杨会明该项上诉理由，既不属于本案赔偿案件审查范围，也没有法律和事实依据。第三，本案装饰装修、附属和配套设施及室内物品损失的赔偿问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款和《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款、第三款的规定，本案因零陵区政府、水口山镇政府违法强制拆除涉案房屋，导致装饰装修、附属和配套设施及室内物品灭失，零陵区政府、水口山镇政府应按照举证责任倒置规则对上述损失承担举证责任。关于装饰装修、附属和配套设施损失。零陵区政府提交2017年2月28日思远四达评估公司对涉案房屋作出的《致估价委托人函》，评估程序虽存在轻微瑕疵，但评估内容客观合理。本案之外其他34户职工签订的《公产房腾空房屋补偿协议》中，房屋装修、附属和配套设施的价值，均以思远四达评估公司同日作出的评估结论为依据。在上述损失已经无法另行查明的情况下，一审参照该评估报告确定损失具体数额共计11，190元，符合法律规定和证据法则。杨会明认为涉案房屋评估程序违法，不能作为认定损失依据的上诉理由不能成立。关于室内物品损失。零陵区政府、水口山镇政府未提交案涉房屋内物品妥善处置并保全的证据，造成无法准确认定屋内物品损失的具体数额，应当承担举证不能的法律后果。一审根据杨会明提交并经生效判决确认的物品清单，酌情认定室内物品损失20,000元，体现了惩罚性赔偿原则，符合实际，合乎情理。零陵区政府认为室内物品损失与事实不符的上诉理由不能成立。综上，永州市中级人民法院（2019）湘11行初189号行政赔偿判决认定的事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人杨会明、上诉人永州市零陵区人民政府的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长 黄 燕审判员 李隽明审判员 涂勇华二〇二〇年四月二十七日书记员 殷一鸣附:本判决适用的相关法律、法规及司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行政职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。4.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。