江苏省扬州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏10行终23号上诉人（原审原告）刘歧萍，女，1963年2月15日出生，汉族，住扬州市江都区。被上诉人（原审被告）扬州市自然资源和规划局，住所地扬州市邗江区文昌中路565号。法定代表人周正权，局长。上诉人刘歧萍因认为被上诉人扬州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）确认行政行为违法一案，不服扬州市江都区人民法院作出的（2019）苏1012行初218号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审查明，2017年11月8日，原江苏省国土资源厅向扬州市人民政府下发苏国土资函〔2017〕815号《江苏省国土资源厅关于同意扬州市2017年度农用地转用和土地征收第1批次实施方案的函》，主要内容为同意该市编制的扬州市2017年度农用地转用和土地征收第1批次实施方案，实施农用地占用和征收土地51.6034公顷（均为集体土地），用地位于扬州市××乡××、××村等。2017年11月11日，原扬州市国土资源局向蜀冈一瘦西湖风景名胜区管理委员会作出扬国土资［2017］地字54号《扬州市国土资源局转发江苏省国土资源厅关于同意扬州市2017年度农用地转用和土地征收第1批次实施方案的函的通知》，主要内容为：你区上报的关于扬州市2017年度农用地转用和土地征收第1批次实施方案已经省国土资源厅批准，现予转发。请按照函复要求依照法定程序组织征地和供地，足额支付补偿费用……。2018年8月22日，扬州市公共资源交易中心发布《扬州市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》(扬州市本级挂［2018］3号）、《国有建设用地使用权网上挂牌出让竞买须知》，决定以挂牌方式出让12幅地块的国有土地使用权，网上挂牌时间为2018年9月17日9时至2018年9月28日10时-13时40分不等。案涉编号Gz083号、Gz085号地块，包含在上述12幅地块中，后被依法出让。刘歧萍认为Gz083号、Gz085号地块中槐二村刘庄组的土地部分中，包含安葬在刘庄组公墓内的其祖先的五座坟墓，现已被人为覆盖，故该案涉地块并不符合“净地”标准，自然资源和规划局挂牌出让、交地等行为违法。另查明，刘歧萍弟弟刘歧建就上述坟墓被故意损毁，于2019年3月25日向公安机关报案，扬州市公安局蜀冈一瘦西湖风景名胜区分局予以受理，受案案号为蜀公（平）受案字［2019］207号。因政府机构改革，根据相关文件要求，原扬州市国土资源局整合更名为市自然资源和规划局。原审认为，公民、法人和其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件和受理范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……。本案中，刘歧萍因其祖先坟墓被人为覆盖以及坟墓所在地块包含在被告出让的国有土地中，进而认为被告挂牌出让案涉土地国有建设用地使用权的行为违法。市自然资源和规划局的挂牌出让国有建设用地使用权的行为，对刘歧萍祖先坟墓相关的合法权益并不产生直接、实质影响。理由如下：一是案涉地块所在的原集体土地已经征收为国有，不管土地使用权为谁所有，并不当然侵害刘歧萍对坟墓的使用权等合法权益。二是刘歧萍的实质诉求系因坟墓被人为损坏而主张权益，对此，刘歧萍应依法向侵权人主张。实际上，其亲属已经向公安机关报案。三是刘歧萍在土地征收补偿中产生的权益纠纷，比如坟墓迁移及相关补偿费用等，亦应依法另行主张。综上，刘歧萍并非国有建设用地使用权出让行政行为的行政相对人或者利害关系人，其起诉不符合起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条、第六十九条第一款第（一）项、第三款规定，裁定驳回刘歧萍的起诉。上诉人刘歧萍上诉称，首先，原审法院认定事实不清。被上诉人市自然资源和规划局土地出让违法行政行为和产生的损害后果侵犯了上诉人刘歧萍的墓地使用权。上诉人作为户主，是被上诉人侵权行为的相对人和利害关系人，有资格提起行政诉讼。其次，原审法院适用法律错误。上诉人的起诉符合行政诉讼法的规定，一审法院裁定驳回上诉人的起诉明显适用法律不当。最后，原审法院未公开审理此案，程序错误。综上，请求二审法院查明事实，发回重审或依法判决。被上诉人市自然资源和规划局辩称，上诉人刘歧萍提起本案诉讼没有事实和法律依据。一方面案涉土地已经被征收国有，被上诉人市自然资源和规划局依法出让国有土地，与上诉人没有法律上的利害关系；另一方面上诉人诉称其祖坟被他人破坏，其已向有关部门报案，与被上诉人出让行为无关。原审法院裁定驳回起诉适用法律正确，程序正当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。双方当事人向一审法院提供的证据、依据均已录入一审裁定书并已随案移送本院。经审查，原审认证正确，二审查明事实与原审一致。本案争议焦点在于：上诉人刘歧萍提起本案诉讼，是否符合人民法院行政诉讼的起诉与受理条件。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。本案中，上诉人刘歧萍认为安葬在号、××地块槐二村××组土地中的其祖先的五座坟墓被人为覆盖，故而该案涉地块并不符合“净地”标准，被上诉人市自然资源和规划局挂牌出让、交地等行为违法。对此，一方面,案涉Gz083号、Gz085号地块由被上诉人挂牌出让于扬州华侨城实业发展有限公司，上诉人非案涉土地出让行为的相对人。另一方面,作为行政诉讼主体资格的利害关系一般是指公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政行为的实质影响，即合法权益受到行政行为的不利影响或者不法侵害。案涉土地已经被征收为国有，被上诉人对国有土地进行挂牌、出让的行为，对上诉人相关合法权益并不产生直接、实质影响。此外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。即人民法院认为明显不符合起诉条件，或者明显没有权利保护必要的，可以迳行作出裁定。因此，上诉人关于一审法院未开庭即作出一审裁定，构成程序违法之主张于法无据，本院不予支持。上诉人提起本案诉讼确不符合行政诉讼的起诉与受理条件。原审裁定驳回上诉人的起诉是正确的。综上所述，原审裁定适用法律正确，程序合法。上诉人刘歧萍的上诉请求无事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  徐沐阳审判员  王岚林审判员  吕 露二〇二〇年四月二十日书记员  马肇睿文书附页：（2020）苏10行终23号案件适用法律条文：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。2、最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。