青海省高级人民法院民 事 判 决 书（2020）青民终18号上诉人（原审被告）：青海省教育厅。住所地：青海省西宁市城西区五四西路35号。负责人：韩英，该厅厅长。委托诉讼代理人：李凯鸿，青海海博律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：中兴建设有限公司。住所地：江苏省泰兴市济川路26号。法定代表人：倪道仁，该公司董事长。委托诉讼代理人：印凤斌，男，该公司工作人员。委托诉讼代理人：梁三军，青海军辉良剑律师事务所律师。原审被告：西宁城市职业技术学院。住所地：青海省西宁市城北区宁张路295号。法定代表人：王光献，该院院长。委托诉讼代理人：祁忠孝，男，该院工作人员。上诉人青海省教育厅因与被上诉人中兴建设有限公司（以下简称中兴公司）、原审被告西宁城市职业技术学院（以下简称技术学院）建设工程施工合同纠纷一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2019）青01民初446号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月6日受理后，依法组成合议庭，于2020年3月12日公开开庭审理了本案。上诉人青海省教育厅的委托诉讼代理人李凯鸿，被上诉人中兴公司的委托诉讼代理人印凤斌，原审被告技术学院的委托诉讼代理人祁忠孝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。青海省教育厅的上诉请求：一、撤销一审判决;二、改判驳回中兴公司针对青海省教育厅提出的诉讼请求或将本案发回重审；三、本案诉讼费用由中兴公司承担。事实与理由：1.一审法院无正当理由驳回青海省教育厅要求追加西宁市人民政府作为本案被告的申请，致使本案遗漏重要的诉讼参加人，程序违法。西宁市人民政府与本案具有直接利害关系，青海省财政厅、西宁市人民政府、青海省教育厅三方签署过《青海省职业教育公共实训中心建设项目划转移交框架协议》（以下简称《框架协议》），并有省领导的具体批示意见等证据。青海省财政厅对西宁市人民政府于2019年9月2日提交的请示已作出情况专报（2019年第72号),意见为“根据移交协议及属地管理原则,建议西宁城市职业技术学院所欠工程款由西宁市政府通过地方债转贷资金解决”；2019年10月25日、2019年10月28日、2019年11月2日,田锦尘副省长、刘涛副省长、刘宁省长均明确批示同意青海省财政厅的意见。根据前述行政指令意见,西宁市人民政府作为案涉工程项目欠款的付款主体非常明确,西宁市人民政府应当作为本案诉讼参加人,一审法院应当通知其参加。参与案涉工程结算定案的单位均是西宁市人民政府下属各级部门,建设单位盖章的是“西宁城市职业技术学院”,没有青海省教育厅或筹建办公室的印章,这充分说明青海省教育厅已经将案涉项目移交西宁市人民政府,其作为项目管理主体,付款、验收等相关工作应由其进行，本案诉讼的适格主体为西宁市人民政府。2.一审法院忽略因行政指令行为发生案涉项目划转移交的特殊性,按照普通民事主体之间基于意思自治而形成的债权债务转移行为适用法律,显然违背客观事实,同时对于付款主体的认定无视青海省人民政府批示的明确意见,判决由青海省教育厅承担工程欠款显属不当。2015年8月10日《青海省人民政府专题会议纪要》明确确定案涉项目转由西宁市人民政府接收并由其加快完成剩余在建项目。根据此会议纪要的要求,青海省教育厅于2015年9月将案涉建设项目全部移交西宁市人民政府，该项目的使用单位技术学院已于2016年入驻。因此本案项目的划转移交并非普通民事主体之间基于意思自治所形成的债权债务转移行为,而是行政管理行为,付款主体因行政指令行为发生变化。一审法院适用《中华人民共和国合同法》有关债务转移的法律规定,认为青海省教育厅与西宁市人民政府签订协议没有通知中兴公司,因此债务转移行为没有效力,青海省教育厅应为付款主体的认定错误。青海省财政厅对西宁市人民政府于2019年9月2日提交的请示所作的情况专报回复意见明确为技术学院所欠工程款由西宁市人民政府通过地方债转贷资金解决,一审法院依然认为“该筹建办被撤销后的债务应当由管理方青海省教育厅承担”,显然违背客观事实。青海省教育厅自西宁市人民政府接手案涉项目后,不再持有工程资料、竣工验收手续、造价审计等材料和凭据,对有关情况也毫不知晓。3.一审法院无视公共资金划转交接的流程与特殊程序,认为《框架协议》中针对项目后续资金的内容即“后续项目资金支付由实训中心筹建办向市教育局支付,双方签订借款协议”并非约定直接由西宁市人民政府支付,这一认定不符合本案事实。4.一审法院支持中兴公司逾期付款利息的主张缺乏依据。无论是青海省教育厅还是其他单位均没有收到过中兴公司提供的竣工结算报告,因此中兴公司主张利息，不具备合同约定的条件，未付款也是由青海省人民政府会议纪要所发生的行政指令行为、付款主体的变化等因素造成的,理由正当。施工合同专用条款第19.1条对于发包方的违约责任也没有明确约定，中兴公司所主张的利息计算时间长达3年,明显有恶意追求违约赔付的不当目的。此外，不能理解一审判决分配诉讼费的计算依据。综上,请求二审法院依法支持青海省教育厅的上诉请求。中兴公司辩称，青海省教育厅的上诉理由违背了基本的法律原则和法律精神，其主张不仅没有法律依据，且试图以行政命令代替法律规定，严重扰乱市场秩序。西宁市人民政府与本案没有任何法律关系，不应追加为本案被告。西宁市人民政府与中兴公司不仅没有签订过合同，也没有其主动自愿承担案涉工程款支付责任的法律文件，因此西宁市人民政府不是该案必要的共同被告，甚至连第三人都不算。本案中若要求西宁市人民政府承担付款责任，则属于债务转移，应当经债权人中兴公司同意，但在庭审中青海省教育厅不仅认可没有得到中兴公司同意，甚至都没有向中兴公司告知债务转让的行为，故内部转让的行为对中兴公司没有任何法律效力。人民法院依法判决的依据是法律、法规及部门规章等，并非政府内部的会议纪要等。青海省教育厅和西宁市人民政府是行政机关内部就该工程的资金来源与项目所有权和使用归属的协调，属于行政机关之间的行政行为，作为建设工程施工合同的合同一方及本案诉讼当事人的中兴公司并没有参与政府机关之间的行政行为，也没有权利参加，同时中兴公司直至本案起诉之日才知道有此行政行为。青海省教育厅提交的相关文件只是协调工程款来源的行政文件，并非债权债务转让协议，没有达到发生债权债务转让法律效力的要求。施工合同第33.3条约定的非常清楚，青海省教育厅应当支付逾期付款利息，同时根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条规定，逾期付款均应当支付利息。综上，一审判决事实认定清楚，证据认定正确，应依法予以维持。技术学院述称，其不是合同相对方，本案与其无关，一审判决正确。中兴公司向一审法院起诉请求：判令青海省教育厅、技术学院连带支付中兴公司工程款13956993.84元，并支付延迟付款利息至付清工程款为止，利息暂从2016年12月28日计至2019年7月31日共计2383606.01元,合计16340599.85元，并承担本案诉讼费用。一审法院经审理查明：2013年10月19日，青海省职业教育公共实训中心筹建办公室（以下简称实训中心筹建办）给中兴公司送达《西宁市建设工程中标通知书（施工）》，告知中兴公司于2013年11月19日前与实训中心筹建办签订施工合同。2013年11月12日，实训中心筹建办与中兴公司签订施工合同，约定工程内容为实训中心筹建办总图以北工程及北大门、篮球场和围墙以北工程（具体详见招标文件）。开工日期2013年11月1日（按实际开工日期起算），竣工日期2014年9月20日。工程质量标准一次性交验合格。合同价款12312129.13元。2015年8月10日，青海省人民政府关于协调推进有关教育工作专题会议纪要中确定将8300㎡教师培训公寓以外的实训中心筹建办资产移交西宁市，用于技术学院。2015年9月9日，青海省教育厅作为移交方与接交方西宁市人民政府、监交方青海省财政厅签订《框架协议》，约定为支持西宁高等职业教育发展，解决技术学院有校无址问题，根据2015年8月4日省政府专题会议精神，就在建的青海省职业教育公共实训中心筹建办项目资产划转移交事项达成如下框架协议：一、资产移交以基准日（2015年8月4日）的财务数据为依据，实训中心筹建办建设项目一次性按现状整体移交西宁市政府……三、项目续建（一）由于尚有未完工程项目，为保证工程建设顺利开展，明确责任主体，移交后由实训中心筹建办作为建设主体，接交方会同移交方共同实施项目后续建设工作，合署办公，由接交方作为管理主体，移交方配合，共同实施。（二）后续项目资金支付由实训中心筹建办向市教育局借款支付，双方签订借款协议……。2016年11月22日，经建设单位、监理单位、施工单位、设计单位验收该工程符合规范要求。2016年12月15日，案涉工程造价经审计为28941942.12元。自2013年12月25日至2017年12月22日止，共计支付中兴公司工程款14984948.28元，尚欠13956993.84元未付。2018年4月10日，省分类推进事业单位改革工作领导小组办公室作出青事改办发（2018）19号《关于青海省教育厅所属事业单位机构设置的通知》，撤销实训中心筹建办。2018年10月9日，青海省教育厅公布《青海省教育厅党组关于李广等7名同志职务任免的通知》，内容为“厅机关各处室，直属各单位：因机构变更，经2018年9月3日厅党组会议研究，并报省委组织部同意，决定：……免去霍建洲同志青海省职业教育公共实训中心筹建办公室主任职务。”2019年5月20日、8月5日、8月6日、9月2日，西宁市人民政府向青海省人民政府办公厅提交关于协调解决技术学院前期建设资金的请示等。一审法院认为,该案系建设工程施工合同纠纷，双方签订的合作协议是确定双方权利义务的依据，当事人是否及时、适当履行了义务，其判断标准应是合同相关条款的内容。案涉工程已于2016年11月22日经建设等单位验收合格，工程造价亦于2016年12月15日经审计为28941942.12元，已经支付中兴公司工程款14984948.28元，尚欠13956993.84元未付。因签订建设工程合同的发包方实训中心筹建办已被撤销，该筹建办系青海省教育厅的非法人直属单位，被撤销后债务应当由管理方青海省教育厅承担。青海省教育厅虽以与西宁市人民政府、青海省财政厅签订有《框架协议》，为由拒绝承担支付工程款责任，但在该《框架协议》中针对工程款约定是“后续项目资金支付由实训中心筹建办向市教育局借款支付，双方签订借款协议”，并非约定直接由西宁市人民政府支付。至于该《框架协议》，因非建设工程施工合同当事人意思表示一致体现，更非中兴公司参与的转移债务的意思表示，故不能视为当事人之间债务转移协议，其性质属行政性文件，在该文件中明确了工程款由实训中心筹建办向西宁市教育局借款支付，所以根据该文件不能认定为本案当事人之间转移了债务，青海省教育厅认为其并非适格被告，应追加西宁市人民政府为被告的主张，不能成立，应予驳回。案涉工程已于2016年11月22日验收，青海省教育厅应按合同约定及时支付工程款，但至今尚欠工程款13956993.84元未付，按合同约定其还需按银行贷款利率承担2016年12月28日至2019年7月31日期间的逾期付款利息1712639.45元（13956993.84元×4.75%÷12个月×31个月），并承担逾期付款利息至工程款付清为止。技术学院仅是按照《框架协议》在使用涉案工程，其不是工程的建设单位，不负有支付工程款的义务。所以，中兴公司主张由技术学院连带支付工程款的诉讼请求，不能成立，一审法院不予支持。依照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条、第十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百三十四条第一款、第一百四十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，一审法院判决：一、青海省教育厅于判决生效三十日内支付中兴公司工程款13956993.84元、利息1712639.45元，共计15669633.29元；并承担逾期付款利息至工程款付清为止。二、驳回中兴公司的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费119844元，由中兴公司负担4794元，由青海省教育厅负担115050元。二审经审理，对一审法院查明“2019年5月20日、8月5日、8月6日、9月2日，西宁市人民政府向青海省人民政府办公厅提交关于协调解决技术学院前期建设资金的请示等”的事实纠正为2019年5月20日、8月5日、8月6日，青海省教育厅向青海省人民政府提交关于协调解决技术学院前期建设资金的请示等，同年9月2日，西宁市人民政府向青海省人民政府办公厅提交关于协调解决技术学院前期建设资金的请示。三方当事人对一审法院查明的其他事实无异议，本院对一审法院查明的其他事实予以确认。针对双方的诉辩意见及对一审查明事实的意见，本院对本案的处理作以下分析认定：一、关于承担给付工程款的责任主体问题本院认为，一方面，实训中心筹建办与中兴公司经招投标签订建设工程施工合同，实训中心筹建办为发包人、建设单位，该合同合法有效，双方应按约履行。实训中心筹建办系青海省教育厅的非法人直属单位，2018年4月10日，实训中心筹建办已经被撤销，故，被撤销后的债权债务应当由管理方青海省教育厅承继，青海省教育厅成为案涉施工合同的相对方，成为案涉项目的发包人；另一方面，2015年9月9日，青海省教育厅作为移交方与接交方西宁市人民政府、监交方青海省财政厅签订《框架协议》，签订该协议时中兴公司并未参加，即具有工程款付款请求权的债权人并未参加。因此，该协议不能约束中兴公司，该协议解决的是相关行政机关之间如何使用国有资产、如何付款的问题，并未约定由西宁市人民政府或者西宁市教育局、技术学院直接向中兴公司付款，即便约定也应经过债权人中兴公司的同意，本案中未发生债务转移的事实；第三，《框架协议》中明确约定实训中心筹建办仍然为建设主体，即仍由其向施工方履行合同义务，约定继续由实训中心筹建办向施工方付款，只不过款项来源为向西宁市教育局以借款的方式取得，依据该协议，实训中心筹建办仍为向中兴公司付款的主体；第四，案涉工程款支付过程中，一直是实训中心筹建办直接向中兴公司支付，严守合同相对性，工程竣工验收也是实训中心筹建办参与进行，虽结算定案时为技术学院参加，但此之后仍然是实训中心筹建办在付款，即向中兴公司履行付款义务的主体一直未变。中兴公司提交了单方制作的《工程总决算书》，技术学院认可当时其就是根据该竣工结算书及其他资料委托西宁市财政局进行审定，且该结算书载明的送审金额与结算定案表中载明的送审金额一致，本院依法认定该证据的真实性，该《工程总决算书》中载明建设单位为实训中心筹建办，即，中兴公司当时送审竣工结算时仍然是向实训中心筹建办提出，依据合同相对性在履行合同义务。综上，实训中心筹建办为与中兴公司签订建设工程施工合同的相对方，为案涉工程的建设单位，青海省教育厅、西宁市人民政府、青海省财政厅签订的《框架协议》不能约束债权人中兴公司。《框架协议》约定实训中心筹建办仍为建设单位、付款单位，结算定案单形成后，仍由其付款，其也参加了竣工验收，完全履行了建设工程中发包人的义务。对于中兴公司来说，合同相对方为实训中心筹建办的事实从未改变，青海省教育厅作为实训中心筹建办的权利义务承继者，依法应履行实训中心筹建办的权利义务，中兴公司依法有权向青海省教育厅主张权利；青海省教育厅提交的证据不能证明其主张，有关西宁市人民政府应作为本案被告的主张不能成立，如其依据《框架协议》、提交的相关政府批示等证据认为享有相关权利，可向相关单位另行主张。二、关于中兴公司主张由青海省教育厅给付工程款及利息的请求能否成立的问题双方对于案涉工程造价为28941942.12元无异议，对已付工程款工程款14984948.28元无异议，青海省教育厅欠付中兴公司工程款13956993.84元。利息为法定孳息，青海省教育厅欠付工程款应承担相应的逾期付款利息。案涉工程已经验收并交付使用，青海省教育厅截至2017年12月22日一直在付款，之后再未付款，截至此时欠付工程款确定为13956993.84元，一审法院从2016年12月28日开始即以13956993.84元为基数计算利息错误，应予纠正，青海省教育厅应从2017年12月23日开始按中国人民银行同期同类贷款利率4.75%支付欠付工程款的利息，支付至2019年8月19日，利息为1098874.28元（13956993.84元×4.75%÷365天×605天），应从2019年8月20日起按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价一年期利率（LPR）支付利息至付清之日。一审法院关于利息一节认定有误，本院予以纠正。综上，青海省教育厅的部分上诉请求成立，本院予以支持。一审判决利息一节有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销青海省西宁市中级人民法院（2019）青01民初446号民事判决第二项，即：驳回中兴建设有限公司的其他诉讼请求；二、变更青海省西宁市中级人民法院（2019）青01民初446号民事判决第一项为：青海省教育厅于本判决生效之日起三十日内支付中兴建设有限公司工程款13956993.84元及利息1098874.28元（其余利息以欠付工程款数额为基数，从2019年8月20日起按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价一年期利率（LPR）支付至工程款付清之日）；三、驳回中兴建设有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期限履行金钱给付义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费119844元，由中兴建设有限公司负担4794元，由青海省教育厅负担115050元。二审案件受理费115817.80元，由中兴建设有限公司负担4536.50元，由青海省教育厅负担111281.30元。本判决为终审判决。审 判 长 齐 卫 军审 判 员 张 满 成审 判 员 李  云二〇二〇年四月二十八日法官助理 （王雅婷书 记 员 王  微