浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申809号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）王荣飞，男，1963年8月23日出生，汉族，住浙江省义乌市。委托代理人陈捷，浙江柳岸律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）义乌市江东街道下王村股份经济合作社（原××街道下王村民委员会），住所地浙江省义乌市江东街道下王二区9幢。法定代表人王初阳，董事长。一审被告义乌市自然资源和规划局，住所地浙江省义乌市宾王路366号。法定代表人鲍建平，局长。委托代理人楼惠英，义乌市自然资源和规划局工作人员。委托代理人楼纯彬，浙江星耀律师事务所律师。再审申请人王荣飞因诉义乌市江东街道下王村股份经济合作社（以下简称下王村经合社）、义乌市自然资源和规划局土地行政登记一案，不服金华市中级人民法院（2018）浙07行终468号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。在本案审查过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年4月7日恢复诉讼。本案现已审查终结。王荣飞申请再审称：原审法院判决“确认义乌市人民政府作出的义集建（2000）27-1512号集体土地使用权证的行为违法”缺乏事实和法律依据。一、原审法院认定“本案原、被告均主体适格”的事实错误。首先，原告主体不适格。1、王荣飞户依法取得的义集建（2000）27-1512，登记面积为64.8平方米宗地。在审批程序上，该用地的取得经过原××街道下王村民委员会（以下简称下王村委会）讨论同意，并由原下王村委会将王荣飞户的名单、家庭人口、房屋基本情况、申请建房占地面积、位置等张榜公布无异议，取得建设用地规划许可证后，仍然由原下王村委会报乡（镇）人民政府审查，县土地行政主管部门审核，由县人民政府批准，其批准结果由村民委员会予以公布。针对村民申请农村宅基地的程序，村民委员会的主体资格既作为初审组织，对是否符合审批条件进行审查；又代表该户村民向政府职权部门提出审批。本案的事实，早在2000年，原下王村委会已依法完成对王荣飞户的农村宅基地审核、并依法向政府职权部门提出审批。而在本案中，原下王村委会对当年由其自身完成的审核事实，且代表王荣飞向政府职能部门审批；其自身又作为原告要求确认违法。实属荒谬，缺乏任何法律依据。不管是2000年针对农村村民申请宅基地的规定，还是根据现行有效的《浙江省农村宅基地管理办法》第十七条之规定“农村村民申请宅基地，应当向常住户口所在地的村民委员会或村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或村集体经济组织讨论同意，并将申请宅基地户主名单、家庭人口、原有房屋间数面积、申请建房占地面积、位置等张榜公布后无异议的，取得乡村建设规划许可证或建设用地规划许可证后，报乡（镇）人民政府审查，县土地行政主管部门审核由县人民政府批准，其批准结果由村民委员会予以公布。”2、被申请人下王村经合社无权代替下王村全体村民提出本案诉讼。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》之规定，针对宅基地的使用方案应当经过村民会议集体讨论。根据《中华人民共和国物权法》规定:“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。本案原下王村委会由原村主任王理清（现因违法犯罪，被公安机关立案侦办）霸道掌控，目无法律，无视下王村民的合法权益，将村民选举赋予的权利当作私权，对曾经提出质疑的包括王荣飞在内的其他村民进行打击报复。其行为严重摧毁下王村公序良俗的民风，损害无辜村民的合法权益。本案如有权提出行政诉讼，诉讼的原告主体应当为下王村全体村民。3、义集建（2000）27-1512，登记面积为64.8平方米宗地的使用权，由王荣飞合法取得，该权利依法受法律保护。根据《中华人民共和国物权法》规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”4、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案诉争行政行为作出主体是义乌市人民政府，行政行为的相对人是第三人王荣飞，被申请人并非行政相对人，且与行政行为也无任何利害关系（不属于行政诉讼法司法解释第十二条的规定情形），因此被申请人不属于适格的主体。二、原审法院对王荣飞提出的诉讼时效问题视而不见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”即便作出具体行政行为时被申请人不知道相关诉权或起诉期限，按照最高人民法院《关于适用的解释》（法释（2018）1号）第六十四条规定:“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案被申请人早已过了诉讼时效，但原审法院却未据此依法驳回被申请人的诉讼请求。三、原审法院认定“从1983年该村比例图、1996年航拍图、2008年和2009年宗地图可以显示，该宗地界址间距实际为7.2米和6米（与荷珠户共墙处），宗地面积为43.20平方米”的事实明显错误。义集建（2000）27-1512号集体土地使用证记载的宗地面积为64.8平方米，该面积经实地测量取得，并经被申请人、义乌市青口乡人民政府、义乌市人民政府确认，应属合法有效并受法律保护。但原审法院罔顾事实，仅以无法提供原始测量依据的1983年该村比例图、1996年航拍图、2008年和2009年宗地图即作出宗地面积为43.20平方米的认定，明显与事实不符。理由如下：第一，被申请人提供的1983年下王村1:500现状图并非原件，且无法确认该图的制作单位和保管单位，其真实性、合法性难以确定。同时，该图所记载的地方是否属于下王村无法确认，因此，与本案的关联性更难以确定。在该证据的真实性、合法性、关联性都存疑的情况下，原审法院仍对该证据予以确认，明显存在事实认定错误。第二，1996年航拍图并非原件，其真实性难以确定。同时，该图未载明房屋归属，无法确认本案涉诉房屋是否在图中，因此，与本案的关联性难以确定。退一步说，即使本案涉诉房屋在图中，由于航拍图是基于航摄资料并通过矫正比例尺的方法制作的，而不是通过对一幢房屋实地测量后制作的，在尺寸上会存在一定误差，甚至会存在错误，因此该图不应作为确定房屋宗地面积的证据使用。第三，2008年和2009年宗地图并非原件，其真实性难以确定。退一步说，即使两幅宗地图都是真实的，由于成图时间距离发证时间长达8、9年之久，在无法确定发证时的房屋客体与2008年和2009年宗地图成图时的客体是否一致、2008年和2009年宗地图的证明效力是否高于原发证图纸的证明效力的情况下，原审法院直接采用2008年和2009年宗地图的尺寸，明显存在事实错误。四、原审法院适用法律错误。退一步讲，即使义集建（2000）27-1512集体土地使用证记载的宗地面积有误，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，直接“确认义乌市人民政府作出的义集建（2000）27-1512号集体土地使用权证的行为违法”的判决，明显存在适用法律错误。第一，义集建（2000）27-1512集体土地使用证办理程序合法，手续齐全，并不存在违法行为。王荣飞就涉案宗地申请土地登记时，依法办理了相关申请手续，且提交的权属证明材料有原下王村委会、义乌市青口乡人民政府的签字盖章确认，符合《浙江省土地登记办法》第十八条第一款第三、四项的规定，足以证明涉案宗地使用权归属。同时，义乌市人民政府在颁发义集建（2000）27-1512集体土地使用证之前，也履行了受理、地籍调查、实地测量，申请材料审核、公告等程序，程序合法。故义乌市人民政府颁发的义集建（2000）27-1512集体土地使用证是合法有效的，证载的宗地面积应当以64.8平方米予以保护。第二，判决“确认义乌市人民政府作出的义集建（2000）27-1512号集体土地使用权证的行为违法”有失公平。即使义集建（2000）27-1512集体土地使用权证记载的宗地面积有误，也仅表明部分登记事项存在瑕疵，并不意味整个行政行为违法。而原审法院却直接判决整个发证行为违法，导致毫无争议的43.20平方米也处于相关权利归属不确定状态给王荣飞造成重大损失，明显有失公平。第三，判决“确认义乌市人民政府作出的义集建（2000）27-1512号集体土地使用权证的行为违法”，导致王荣飞信赖利益受损。王荣飞以义集建（2000）27-1512号土地使用权证记载的面积64.8平方米和其他合法拥有的土地使用权面积申请了安置建房用地，2003年10月24日，义乌市人民政府以镇（街道）旧改字（2003）第3704号《农村私人建房建设用地审批呈报表》同意申请再审人建设用地162平方米，之后申请再审人在此用地建造了居住房屋。但2017年2月15日，义乌市人民政府以义集建（2000）27-1512号土地使用权证记载宗地面积错误为由撤销了镇（街道）旧改字（2003）第3704号《农村私人建房建设用地审批呈报表》，使王荣飞已经居住15年的住房用地没有了合法依据。王荣飞是基于对义乌市人民政府的信任，才按义集建（2000）27-1512号土地使用权证记载的宗地面积进行申报。即使宗地面积存在错误，也不是王荣飞造成的，而是由被申请人和义乌市人民政府造成的，因此，原审法院确认义乌市人民政府发证行为违法，却没有判定其对王荣飞应承担的责任，严重损害了王荣飞的信赖利益。同时，义乌市人民政府作出本案诉争行政行为的重要依据是被申请人出具的证明，假如证明中记载的面积有误，被申请人应当通过更正证明内容，请求登记机关更正登记面积的方式纠正错误，而不是通过行政诉讼请求法院确认登记机关的登记行为违法，来回避自己的错误，逃避自己的责任，因此，被申请人无权提起行政诉讼。综上所述，原审法院认定事实不清、证据不足，适用法律错误，请求对本案立案再审，依法予以撤销原判，改判确认义乌市人民政府作出的义集建（2000）27-1512号集体土地使用权证的行为合法。下王村经合社提交意见称：一、诉讼主体的变更情况。下王村经合社于2018年4月19日设立，住所地：义乌市江东街道下王二区9幢，法定代表人王初阳，职务董事长。原下王村委会于2018年12月10日撤村并居依法撤销。二、本案讼争的由来。原下王村委会主任王理清，于2017年4月份担任村委主任一年零十一个月期间，多次打击报复、诬告陷害原下王村党支部书记王荣飞，均未得逞。后利用其职务之便，未经村民大会开会决议等法定程序，罔顾事实，擅自以村民委员会名义提起本案诉讼，实质为其个人泄私愤。王理清因负有犯罪前科，于2019年3月被免除村委会主任职务，于2019年4月26日因犯敲诈勒索罪被义乌市公安机关依法逮捕归案，目前该刑事案件尚在法律程序中。三、关于王荣飞申请办理本案所涉地块登记的事实。本案讼争历经一审、二审，目前再审。下王村经合社对本案高度重视，本着尊重历史和事实、遵守法律法规、自查自纠的原则，我社对本案的历史档案资料进行了详细复核。本案的基本事实为：1998年4月8日，王荣飞向义乌市人民政府申请青口乡下王村两件旧房土地使用权初始登记，地号为27-13-07-84，申请面积64.8平方米，并提供所在村村委会证明。该证明载明：王荣飞有解放前旧房两间，计面积64.8平方米，界址清楚，四邻无纠纷。同日，土地管理部门组织人员对该宗地进行地籍调查及界址确认，界址间距为7.2米和9米。1999年7月20日，经办人何林旭在村委会证明上签署“情况属实”，在审批表上调查意见栏上签署“权属合法、界址清楚，请予以登记。”并均加盖了“青口乡人民政府”的印章。2000年6月19日，审批表初审意见确认确权登记面积为64.8平方米。2000年7月6日，义乌市人民政府向王荣飞核发义乌集用(2000)27-1512号集体土地使用权证，登记建筑占地面积为64.8平方米。该证已于2004年1月8日因旧村改造注销。义乌市人民政府对本案宗地核发确权的行为，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律、法规正确，该行政行为合法有效。王荣飞就涉案宗地申请土地登记时，依法办理申请审批程序，提交的申请资料均经村民委员会、青口乡人民政府核实、盖章确认。义乌市国土部门在核发、确认宗地权属前，依法履行地籍调查、实地测量、审核资料、公告等法定程序。同时本案所涉宗地，早已于2004年1月8日因旧村改造注销。时隔14年之后，由于王理清的个人打击报复行为，引发本案诉讼，实属浪费司法资源，增加各方诉讼当事人的讼累。本案的一审、二审，原下王村委会的答辩意见，仅代表王理清个人意见，不能代表村民委员会的集体意见。鉴于本案事实和法律，下王村经合社的意见与本案义乌市自然资源和规划局的意见一致。一审被告义乌市自然资源和规划局提交意见称：1998年4月，王荣飞向义乌市人民政府申请办理位于义乌市××王村的集体土地使用权登记，建筑面积64.8平方米，并提交了身份证复印件、土地使用权登记申请表、地籍调查界址确认表、义乌市青口乡开具的证明等相关证据材料。义乌市人民政府于2000年7月为向王荣飞颁发义集建（2000）27-1512号集体土地使用权证。2003年10月因下王村旧村改造，王荣飞户（户主王荣飞、妻子王园珠、女儿王甜甜、儿子王威）以涉案的集体土地使用权登记的64.8平方米以及另一处集体土地使用权登记的98.44平方米土地使用权，以及父亲王大法处析入的4.485平方米集体土地使用权，合计167.725平方米作为原房面积申请安置建房用地，因此取得了162平方米的建设用地，土地批文文号为镇（街道）旧改字（2003）第3704号《农村私人建房建设用地审批呈报表》，审批机关为义乌市人民政府。后经人举报，并经原义乌市国土资源局调查，义乌市人民政府确认涉案义集用（2000）27-1512号集体土地使用权登记面积为64.8平方米存在错误，故认为王荣飞户以该证记载的64.8平方米作为原房面积报批建房面积也是错误的。因此认定上述义乌市人民政府作出的镇（街道）旧改字（2003）第3704号《农村私人建房建设用地审批呈报表》批准王荣飞户取得162平方米的建设用地是错误的，所以义乌市人民政府于2017年2月15日作出义政撤［2017］4号决定，撤销了镇（街道）旧改字（2003）第3704号《农村私人建房建设用地审批呈报表》。王荣飞户不服该撤销决定，提起行政诉讼，金华市中级人民法院审理后作出了（2018）浙07行初42号行政判决，驳回了王荣飞户的诉讼请求。鉴于上述事实，答辩人认为，1998年颁发涉案集体土地使用权证时，局限于当时的历史原因，相关的土地使用权登记工作较为潦草，义乌市人民政府依据村集体证明办理土地登记是当时的操作惯例。综上，请求对王荣飞的再审申请依法审查，并作出公正的裁决。本院经审查确认，根据义乌市行政村规模调整要求，原下王村委会于2018年11月撤销，组建下王村经合社。本案系原下王村委会提起的请求确认义乌市人民政府作出的义集建（2000）27-1512号土地证行为违法之诉。针对王荣飞的再审理由，分析如下：一、关于原、被告主体资格。案涉土地属下王村集体所有，原下王村委会与被诉登记行为存在利害关系，故其原告主体适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、《不动产登记暂行条例》第七条之规定，当事人对《不动产登记暂行条例》施行前县级以上人民政府作出的土地登记行为不服，应当以继续行使其职权的不动产统一登记机构为被告。涉案土地使用权证原由义乌市人民政府颁发，现因职权变更，义乌市范围内的土地、房屋等不动产登记的职权已转归义乌市自然资源和规划局。故义乌市自然资源和规划局的被告主体适格。二、关于本案起诉期限。虽然在王荣飞申请涉案土地使用权登记过程中，原下王村委会曾于1998年出具过证明，但案涉土地使用权证作出于2000年7月，且于2004年1月被注销，现无证据证明原下王村委会已经知道案涉土地使用权证的具体内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”原下王村委会诉称在（2018）浙07行初42号一案中得知案涉土地证行为违法，于2018年5月提起本案诉讼，并未超过法律规定的不动产案件最长保护期限二十年，故本案起诉并未超过起诉期限。三、关于本案证据认定问题。王荣飞虽然对1983年该村比例图、1996年航拍图、2008年和2009年宗地图的证据效力提出异议，但未提供相反证据予以反驳。案涉土地使用权登记审批表中义乌市青口乡人民政府出具的调查意见载明：“该宗地系解放以前的老屋，建筑占地面积64.8平方米”，但根据一审查明，涉案房屋系王荣飞从案外人黄允香处购得，东面与荷珠户共一墙，结合1983年该村比例图、1996年航拍图、2008和2009年宗地图可以显示，该宗地界址间距实际为7.2米和6米（与荷珠户共墙处），宗地面积43.20平方米。一审法院认定的事实有相关证据证实，且义乌市自然资源和规划局在再审审查过程中也认可1998年颁发涉案集体土地使用权证时，局限于当时的历史原因，相关的土地使用权登记工作较为潦草，义乌市人民政府是依据村集体证明办理土地登记。故可认定案涉土地使用权证登记面积确实与实际不符。四、关于本案法律适用问题。本案中，义乌市人民政府作出案涉土地使用权登记的主要证据不足，登记行为本应撤销，但由于案涉土地使用权证已于2004年被注销，即被诉行政行为违法，但不具有可撤销内容，原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，确认义乌市人民政府的登记行为违法，并无不当。至于王荣飞对义乌市人民政府作出的义政撤[2017]4号决定不服，亦已依法寻求司法救济。综上，王荣飞的再审理由不能成立，其再审请求不予支持。王荣飞的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人王荣飞的再审申请。审判长 沈 妙审判员 董 东审判员 王富新二〇二〇年四月十日书记员 吕圣姻