山东省临沭县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1329行初10号 原告彭思利。 委托诉讼代理人梁兰兰，北京创为律师事务所律师。 委托诉讼代理人高赫，北京创为律师事务所律师。 被告山东临沂河东工业园区管理委员会（现山东临沂河东经济开发区管理委员会），住所地：临沂市河东区华龙路1801号。 法定代表人冯正新，主任。 委托诉讼代理人李金，山东矩量律师事务所律师。 被告临沂市河东区人民政府九曲街道办事处。住所地：临沂市河东区解放路中段九曲街道。 法定代表人管德福，主任。 委托诉讼代理人郑一成，山东矩量律师事务所律师。 原告彭思利因要求确认被告山东临沂河东工业园区管理委员会（以下简称河东管委会）、临沂市河东区人民政府九曲街道办事处（以下简称九曲街道办）行政强拆违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月27日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2020年4月15日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告彭思利及委托诉讼代理人梁兰兰、高赫，被告河东管委会副主任刘守宽及委托诉讼代理人李金，被告九曲街道办便民服务中心主任赵长磊及委托诉讼代理人郑一成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告彭思利诉称，原告是彭于埠社区（彭家于埠村）集体经济组织成员，1987年在彭于埠社区6号购买宅基地，建有房屋和院子，并持有临沂市房产管理局颁发的房屋所有权证，证载面积：砖木104.35平方米，其他30.24平方米。在被告未依法履行征地程序，原告及家人未获得任何补偿的情况下，房屋于2019年5月30日被非法强制拆除，屋内财物也被毁损，给原告造成重大的财产损失。2020年3月18日，临沂市中级人民法院作出行政裁定书，明确告知原告房屋由河东工业园区管委会组织实施，另原告通过信息公开获得的临沂市公安局110接处警单也明确了原告房屋被河东工业园区（现河东经济开发区）和彭于埠社区居委会共同强制拆除，但行政裁定书和河东工业园区提供的情况说明却告知河东工业园区的行政社会事务管理职能已剥离给被告，而在拆除原告房屋时职能未转给九曲办，故两被告是涉案房屋强制拆迁的责任主体，是本案的适格被告。原告认为涉案房屋被强拆是因就补偿安置与被告达成一致，被告为加快征收项目的进程进行强拆，其行政行为违法。请求依法确认被告于2019年5月30日强制拆除原告房屋的具体行政行为违法。 为证实其主张，原告向本院提交以下证据、说明：1.原告身份证复印件、2.房产证复印件，均证明原告对涉案房屋合法拥有所有权，原告主体适格。3.光盘一张、原告房屋强拆前后照片4张及拆后视频，证明涉案房屋遭受强拆的事实确实存在。4.《临沂市公安局110接处警单》、临沂市中级人民法院《行政裁定书》（2019）鲁13行初124号、山东临沂河东工业园区管理委员会《情况说明》（复印件），获取来源是临沂市人民政府于2020年1月9日提供至临沂市中级人民法院的证据材料第十一组，证明两被告是涉案房屋被强制拆除的责任主体，其拆除行为严重违法。5.临沂市河东区自然资源局《政府信息公开告知书》（2019）14、15、16、17号及附件，证明原告的房屋所在地2007年被依法征收，但是没有进行补偿，该土地性质应为国有土地，对原告房屋应当按照国有土地上房屋进行补偿。 被告河东管委会和被告九曲办对原告的证据质证如下：对证据1、2无异议。对证据3有异议，涉案房屋系彭家于埠村委，因棚改项目依法拆除清理。对证据4真实性无异议，对证明内容有异议，拆除行为合法。对证据5关联性有异议，与本案无关联性，不能证明原告的主张。 被告河东管委会辩称，一、本案被告主体不对，应以彭家于埠村民委员会为被告，不应以答辩人为被告。答辩人没有组织实施拆迁，涉案拆除行为是在棚改项目过程中，由“彭家于埠村民委员会”根据有关规定和村民议事规则，组织实施拆除清理，不应以答辩人为被告。二、彭于埠村民委员会根据上级有关部门批准，进行居民点改造，在改造过程中对涉案地上物依法清理，程序合法，行为正当，请求法庭驳回原告的诉讼请求。彭于埠社区是临沂市××经济开发区下辖社区，现有人口2354人，自2006年以来，社区先后进行了四次旧村改造。2018年5月11日，山东省住房和城乡建设厅等四部委《关于公布2018年棚户区改造调整项目的通知》(鲁建住字[2018]9号)，批复了彭于埠社区棚户区改造项目；临沂市人民政府于2018年8月27日发布了《临沂市人民政府拟征收土地公告》临征公告48号，其中在地块七内容中公布了彭于埠社区棚户区改造项目具体征地范围。2018年9月12日，河东区人民政府批复了《彭于埠棚户区改造征收安置补偿实施方案》，根据社区自治章程，按照棚户区改造程序，彭于埠社区召开了村两委扩大会、党员和群众代表大会，通过了棚改项目安置补偿方案，并进行了公示。整个项目片区483户共有476户签订了房屋安置补偿协议书，仅有原告等七户拒不签订安置补偿协议。2018年12月25日彭于埠社区委托临沂盛邦房地产评估公司对原告的房屋及地上附着物依法进行评估，社区多次通知原告领取补偿而原告拒绝领取。社区委托临沂市兰山公证处对原告的补偿款进行了提存保管，2019年1月14日，兰山公证处工作人员入户，携带记录仪，告知原告补偿款已提存保管，视为补偿到位。为了推进居民点改造，改善村民居住条件，经彭于埠村委会会议研究决定，根据“先补偿，后搬迁”的原则，对原告的房屋依法组织并实施了拆除清理行为。三、答辩人的社会事务管理职能于2019年11月20日转隶划归九曲办，答辩人现已没有社会管理职能的权利，同时也不能承担社会管理职能的义务。综上所述，本案被告主体不对，彭于埠村民委员会根据上级有关政府部门批准，进行居民点改造并依法清理，合理合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告河东管委会向本院提交了以下证据、依据及说明：1.山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅鲁建住字[2018]9号文件，证明经上级有关部门批准，彭于埠社区进行棚户区改造项目。2.临沂市人民政府拟征收土地公告[2018]48号，证明地块七公布了彭于埠棚户区改造项目具体征地范围。3.村委会议记录，证明彭于埠村委经过讨论研究会议决定，对涉案房屋进行拆除。4.彭于埠棚户区改造安置补偿实施方案，证明彭于埠村委在广泛征求意见的基础上，制定了居民点改造房屋安置补偿方案。5.照片，证明彭于埠村委对制定的居民点改造房屋安置补偿方案进行公示，全体村民一致通过，村委没有收到任何异议。6.房地产评估报告，临盛邦房估字2019第19022501号，证明临沂盛邦房地产评估咨询有限公司对原告的房屋，根据房屋安置补偿方案进行评估。7.法律文书送达回证，证明彭于埠村委工作人员送达以上评估报告。8.公证文书，证明因在合理的时间内未领取补偿款，村委将补偿款向临沂市兰山公证处提存保管。9.公证书送达照片，证明公证处工作人员向原告送达了领取补偿款通知书。10.临东开改组发[2019]2号政府文件、11.中共临沂市河东区委文件临东发[2019]13号，证明河东管委会的社会事务管理职能于2019年11月20日划归九曲办。12.河东经济开发区体制机制改革社会事务工作转九曲情况汇总表，证明因工业园的社会管理职能转隶属九曲办，九曲依法享有相应的社会管理职能权利，并承担相应社会职能管理责任。证据5、6、7、8、9是原件，其他都是复印件。 原告对被告河东管委会的证据质证如下：对证据1真实性合法性予以认可，关联性和证明目有不予认可，文件只能证明原告房屋在2018年棚户区改造的指标范围内，但是单纯的一份通知不能证明棚户区改造项目已经按照法律规定的征收程序合法地实施，更不能作为被告强拆合法的理由。对证据2三性及证明目的均不予认可：第一，拟征收土地公告没有作出时间，更没有临沂市人民政府的公章，故真实性不予认可；第二，原告从未见过上述公告，公告也没有在征收范围内张贴；第三，这份证据同样也不能证明棚户区改造项目已经按照法律规定的征收程序合法地实施，更不能作为被告强拆合法的理由。对证据3三性均不予认可，证明目的更不予认可：第一，会议记录中并没有明确针对原告房屋进行拆除的记录；第二，会议记录时间跨度从2019年1月至2019年11月，原告房屋于2019年5月30日即被拆除，在拆除后又进行拆除的讨论明显不符合逻辑；第三，村委会没有对原告房屋经过会议讨论即拆除的职权，且其讨论程序及决定均严重违法，对原告房屋的拆除应当依法申请法院强制拆除。对证据4三性、证明目的不予认可：第一，最后落款人棚户区领导小组，但是没有公章，真实性存疑，被告表示彭于埠村委制定上述文件没有依据；第二，棚户区领导小组没有权利制定实施方案，制定主体应当是区县人民政府；第三，棚户区领导小组制定补偿方案前没有发布征求意见的公告，被告没有提供广泛征求意见的证据加以佐证，补偿安置方案不具有合法性，不能达到被告的证明目的。对证据5真实性没有异议，合法性关联性及证明目的有异议，对张贴内容质证意见同证据4，张贴时间无法反映，单纯的两张照片无法反映出公示时长，原告从未见过。对证据6三性、证明目的均不予认可：第一，从内容看，评估的原告房屋面积与实际不符，原告建造的实际面积大，且房屋前面的空地面积在评估报告中并没有体现，土地性质应当是国有土地，并非是集体土地；第二，评估报告作出时间是2019年2月22日，评估报告有效期1年，现在评估报告已经失效；第三，评估机构选定没有和原告及其他被征收人进行协商，违反法律程序。对证据7真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可：第一，没有当事人签名，也没有送达的照片或者视频证明向原告送达，且如原告拒绝签收，也应当采取留置送达方式送达，邀请基层工作人员见证，送达程序违法；第二，送达人员是否是彭于埠村委会人员，无法核实。对证据8、9真实性予以认可，合法性、关联性、证明目的不予认可，评估报告本身不具有合法性，内容上质证意见同证据6，对评估金额不予认可，原告也没有领取补偿金。对证据10、11、12真实性关联性予以认可，合法性存疑，河东经济开发区是否将社会管理职能转交街道办的权利，是否违背上位法的规定存疑，2019年11月20日职能划归到九曲办，原告的房屋拆除时间是2019年5月30日，此时职权还未转移，因此被告河东管委会仍应当承担强拆违法的责任。 被告九曲办对被告河东管委会的证据质证如下：对证据真实性、合法性、关联性均无异议。 被告九曲办辩称，一、本案被告主体不对，应以彭家于埠村民委员会为被告，不应以答辩人为被告。答辩人没有组织实施拆迁，涉案拆除行为是在棚改项目过程中，由“彭家于埠村民委员会”根据有关规定和村民议事规则，组织实施拆除清理，不应以答辩人为被告。二、彭于埠村民委员会根据上级有关部门批准，进行居民点改造，在改造过程中对涉案地上物依法清理，程序合法，行为正当，请求法庭驳回原告的诉讼请求。彭于埠社区是临沂市××经济开发区下辖社区，现有人口2354人，自2006年以来，社区先后进行了四次旧村改造。2018年5月11日，山东省住房和城乡建设厅等四部委《关于公布2018年棚户区改造调整项目的通知》(鲁建住字[2018]9号)，批复了彭于埠社区棚户区改造项目；临沂市人民政府于2018年8月27日发布了《临沂市人民政府拟征收土地公告》临征公告48号，其中在地块七内容中公布了彭于埠社区棚户区改造项目具体征地范围。2018年9月12日，河东区人民政府批复了《彭于埠棚户区改造征收安置补偿实施方案》，根据社区自治章程，按照棚户区改造程序，彭于埠社区召开了村两委扩大会、党员和群众代表大会，通过了棚改项目安置补偿方案，并进行了公示。整个项目片区483户共有476户签订了房屋安置补偿协议书，仅有原告等七户拒不签订安置补偿协议。2018年12月25日彭于埠社区委托临沂盛邦房地产评估公司对原告的房屋及地上附着物依法进行评估，社区多次通知原告领取补偿而原告拒绝领取。社区委托临沂市兰山公证处对原告的补偿款进行了提存保管，2019年1月14日，兰山公证处工作人员入户，携带记录仪，告知原告补偿款已提存保管，视为补偿到位。为了推进居民点改造，改善村民居住条件，经彭于埠村委会会议研究决定，根据“先补偿，后搬迁”的原则，对原告的房屋依法组织并实施了拆除清理行为。三、答辩人的社会事务管理职能于2019年11月20日由河东工业园转隶划归而来，在拆迁时答辩人没有社会管理职能的权利。综上所述，本案被告主体不对，彭于埠村民委员会根据上级有关政府部门批准，进行居民点改造并依法清理，合理合法，在拆迁时答辩人没有对彭家于埠村行使社会管理职能，请求驳回原告的诉讼请求。 被告九曲办向本院提交了以下证据、依据及说明： 1.临东开改组发[2019]2号政府文件，证明河东区工业园管委会的社会事务管理职能于2019年11月20日划归九曲办事处。2.河东经济开发区体质机制改革社会事务工作转九曲清理汇总表，证明河东区工业园区管委会的社会事务管理职能于2019年11月20日划归九曲办事处。 原告对被告九曲办的证据质证如下：对证据真实性、关联性认可，合法性和证明目的不予认可。根据行政诉讼法第二十六条第六款的规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。2019年11月20日河东管委会的社会管理职能已经划归到九曲办，根据行政法中权责一致原则，同时也根据权利义务相一致原则，九曲办既然承担了社会管理的职能，拥有了社会管理的权利，也就自然而然的应当承担滥用上述权利所产生的违法的法律后果，也即承担相应的义务。 被告河东管委会对被告九曲办的证据质证如下：无异议。 经审理查明，原告彭思利系临沂市河东区九曲办事处彭家于埠村居民，在村内建有砖木结构房屋一处，由临沂市房产管理局于2001年7月20日颁发临房权证河东区字第××号房屋所有权证。 2018年5月11日，山东省住建厅、××、财政厅、国土资源厅××部委联合发文，《关于公布2018年棚户区改造调整项目的通知》（鲁建住字[2018]9号），将审核通过的9个城市的棚户区改造调整项目予以公布，并附2018年棚户区改造项目调整表，其中有位于河东区的彭于埠片区棚户区改造项目，449套。 2018年8月27日，临沂市人民政府发布拟征收土地公告临征公告[2018]48号，公告拟征收土地的位置、范围、权属、用途，以及土地补偿标准、其他事项，其中地块七位置范围：河东区九曲彭家于埠社区（四至略），涉及的农村集体经济组织：河东区九曲彭家于埠社区。原告的涉案房屋在此范围内。 2018年9月，河东经济开发区于埠社区彭于埠片区棚户区改造领导小组制作《彭于埠社区棚户区项目拆迁补偿安置实施方案》，涉及彭于埠棚户区改造征收安置补偿原则、标准、安置程序、奖励办法、安置办法及相关的具体实施。该方案由被告河东管委会上报河东区人民政府申请批复，河东区人民政府于2018年9月12日批复同意。后该片区大部分拆迁户签订了房屋安置补偿协议，进行了拆迁，仅有原告在内的少数几户未签订安置补偿协议，未自愿拆迁。 2019年2月20日，被告委托临沂盛邦房地产评估咨询有限公司对位于彭于埠社区涉及彭思利地上建筑物及其附着物进行价值评估。临沂盛邦房地产评估咨询有限公司于2019年2月22日出具临盛邦房估字2019第19022501号房地产估价报告，估价时点2019年2月20日，市场价值为292466.48元，原告彭思利拒绝签收该估价报告。2019年4月9日，河东区九曲彭于埠社区居民委员会按估价报告款交临沂市兰山公证处提存保管。该公证处工作人员遂告知原告拆迁补偿费292466.48元已由本公证处保管，请到本处领取，并制作领取拆迁补偿款通知书。 为了推进棚户区改造，河东区九曲彭于埠社区自2018年3至2019年1月，多次召开两委扩大会议、支部会议、拆迁动员会议、党员会议，商讨通过相关的改造、安置补偿等。其中2019年1月14日的会议记录显示：2019年初彭于埠拆迁还建收尾阶段，因彭衍蒙、彭衍利、彭衍洪、彭洪如等户在还建区内，严重影响了棚改推进，…多次沟通未达成一致意见，…通过地上物评估、补偿、公证保管，按照先补偿后搬迁原则，对以上四户老旧房屋及地上附属物，依法进行清理。 2019年5月30日，原告的房屋被拆除清理，原告遂报警，临沂市公安局河东分局工业园派出所于2019年9月27日向原告出具110接处警单称，经现场调查及事后确认，彭思利位于彭于埠村东100米处房子系河东工业园区（现更名为河东经济开发区）和彭于埠社区居委会共同实施强拆行为。原告提供拆除前后的现场照片及视频。被告辩称其没有组织实施涉案拆迁，是由“彭家于埠村民委员会”组织实施拆除清理，但未提供相应的证据，彭家于埠村民委员会未予以认可。 2019年7月10日，原告彭思利向临沂市河东区自然资源局分别申请公开土地所涉地块征收批复文件及申报材料、征收补偿安置方案、用地预审文件、建设项目用地批准文件等政府信息，临沂市河东区自然资源局于2019年7月31日作出《政府信息公开告知书》（[2019]14号、15号、16号、17号），分别对原告申请公开的事项给予答复。 2019年11月20日，经河东区经济开发区体制改革创新工作领导小组办公室行文，将经济开发区所辖的包括彭于埠在内的社区事务管理权交由九曲办。 后原告彭思利向临沂市中级人民法院提起诉讼，诉临沂市人民政府拆除行为违法。被告河东管委会出具情况说明称，2019年河东工业园对彭于埠片区进行棚户区改造，委托彭于埠居民委员会组织实施，对彭于埠社区进行拆迁，其中原告彭思利的房屋在拆除范围内，此次拆除行为应由河东工业园区承担相应责任，但因体制机制改革，社会管理事务已剥离移交九曲办。临沂市中级人民法院于2020年3月18日作出（2019）鲁13行初124号行政裁定书，认为案涉强制拆除行为系由河东管委会（其行政管理职能已划归九曲办）组织实施，临沂市人民政府不是适格被告，将案件裁定由本院管辖。 本院认为，根据各方诉辩意见，本案的争议焦点主要包括两个方面:一是被告主体是否适格，即强制清除行为是否系被告组织实施问题；二是若强制清除行为系被告组织实施，则该行为是否合法问题。 一是关于被告是否组织实施了强制清除行为的问题。首先，涉案房屋被清除后，产生的客观结果是实施拆迁的房屋被清除干净，棚户区改造建设的阻碍被排除，被告河东管委会作为负责棚户区改造工作的责任单位，受益主体首先为被告河东管委会；其次，河东经济开发区于埠社区彭于埠片区棚户区改造领导小组是被告河东管委会设立的临时机构，制作的拆迁补偿安置实施方案是由其上报申请批复，其对拆迁安置工作负有全面责任，具体清除工作是由其统一组织实施，还是交由其他主体实施，被告河东管委会对此负有举证责任。但在诉讼过程中，被告河东管委会虽然主张本案强制清除行为并非其所为，系“彭家于埠村民委员会”组织实施，彭家于埠村民委员会或彭于埠社区居民委员会对此未予认可。在被告河东管委会出具的情况说明及临沂市中级人民法院的裁定中，均能证实对彭于埠片区进行棚户区改造拆迁，拆除行为由被告河东管委会组织实施，后其行政管理职能划归被告九曲办，应认定清除行为系被告实施；再次，从当事人的举证能力看，在无明确法律手续的情况下，原告即便亲眼目睹强制清除现场，但也只能用拍照或录像等方式保留证据，只能反映房屋被清理的场景或情形，相反，被告河东管委会作为拆迁安置工作的实施主体，若非其本身组织实施强制清除，对是否存在其他主体强制清除原告房屋的事实，相比于原告，更具有优势举证能力。因此，在现有证据不能证明房屋清除行为是由其他主体实施的情况下，即应认定是被告河东管委会实施了清除行为，其作为本案被告适格。而对原告房屋进行强制拆除时，被告河东管委会的行政管理职能并未划转，且其作为拆除主体现仍然存在，职能划转前后的两个行政主体只能择其一，不能共同承担责任。 二是关于强制清除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，被告河东管委会以山东省四部委联合发文公布审核通过棚户区改造调整项目，临沂市人民政府发布拟征收土地公告，设立的临时机构制作《彭于埠社区棚户区项目拆迁补偿安置实施方案》经批复，强制清除前已将相关补偿款进行了提存保管为由，主张强制清除行为合法。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，对经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；申请人民法院强制执行的，在申请前也应当催告当事人履行义务。故即便原告足额领取了补偿款，而拒不交出房屋的，亦应由相关部门依法责令其限期交出，经催告后决定或者申请强制执行。因此，被告河东管委会在未催告履行，未提供任何强制清除的合法证据下，直接组织实施强制清除的行为并不具有合法性。 综上，涉案房屋的强制清除应认定系被告河东管委会实施；虽然涉案房屋在棚户区改造和拟征收土地范围内，并进行了价值评估，但在未签订拆迁安置补偿协议的情况下，未经催告履行等程序，即将涉案房屋予以拆除清理，不符合法律规定，应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下： 确认被告山东临沂河东工业园区管理委员会（现山东临沂河东经济开发区管理委员会）对原告彭思利房屋进行强制清除的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告山东临沂河东工业园区管理委员会（现山东临沂河东经济开发区管理委员会）负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  杨化芝 人民陪审员  刘 杰 人民陪审员  胡尊士 二〇二〇年四月三十日 法官助理李恩慧 书记员王燕