银川铁路运输法院   行政判决书   （2020）宁8601行初11号   原告永宁县菲思力牧业有限公司，住所地：宁夏回族自治区永宁县胜利乡园林村。   法定代表人邢亮，该公司总经理   委托代理人张峰，该公司副总经理，特别授权代理。   被告永宁县水务局，住所地：宁夏回族自治区银川市永宁县杨和镇杨和北街。   法定代表人纳金东，该局局长。   委托代理人姚海学，该局节水供水中心主任，特别授权代理。   委托代理人袁超，宁夏维誉律师事务所律师，特别授权代理。   原告永宁县菲思力牧业有限公司诉被告永宁县水务局行政处罚一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告永宁县菲思力牧业有限公司（以下简称菲思力牧业公司）委托代理人张峰，被告永宁县水务局委托代理人姚海学、袁超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告于2019年7月3日作出永水罚[2019]002号行政处罚决定书，认定原告2007年在养殖场内擅自打井32眼、其中2眼深井主要用于冲洗挤奶车间，30眼小井主要用于为奶牛提供日常饮水，未办理相关打井取水许可手续，未按规定缴纳水资源费，依据《中华人民共和国水法》第六十九条、第七十条的规定，决定给予原告以下行政处罚：1、改正违法行为，及时回填院内所有自备井，恢复原状；2、罚款叁万元整；3、补缴地下水资源费捌仟元整。   原告菲思力牧业公司诉称，原告自2007年从原所有权人蒋承山处购得涉案土地，并一直从事养殖业至2018年1月17日，2019年7月3日，被告依据《中华人民共和国水法》第六十九条、第七十条规定，对原告作出永水罚[2019]002号行政处罚决定书。原告认为，被告作出的涉案行政处罚决定书认定事实不清，且程序违法。第一、被告所述原告于2007年在养殖场内擅自打井32眼与事实不符。养殖场中的2眼深井，有1眼深井系原所有人蒋承山所打，因深度不够，导致出水量过小，故原告并未实际使用，另一眼深井已于2018年1月17日被永宁县胜利乡人民政府在强制搬迁过程中进行了填埋；第二、原告从未收到被告作出的永水罚[2018]003号行政处罚事先告知书，致使原告无法行使陈述申辩权，被告作出的处罚决定程序违法；第三、被告指出，原告未依照批准的取水许可规定条件取水，故作出处罚决定。但实际情况为2007年至今，原告及周边所有养殖户均自行打井取水，被告从未告知原告如何获得取水许可；第四、被告并未向原告释明罚款3万元及补缴地下水资源费8000元的具体罚款和补缴标准，侵犯了原告的知情权。现原告诉至法院，请求依法判令：1、撤销永宁县水务局作出的永水罚[2019]002号行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被告承担。   原告菲思力牧业公司向本院提交了以下证据：   第一组证据：2018年9月18日胜利乡人民政府发出的拆除告知书、永政发（2017）144号文件、2017年12月14日永环保函（2017）129号文件、限期更正违法行为通知书、2017年12月19日永宁县胜利乡人民政府和永宁县国土资源局联合发出的责令限期整改违法通知书、2018年1月11日永宁县人民政府关于责令关闭建设项目通知书、2018年1月22日永环听告字（2018）004号、2017年12月永宁县城乡综合管理执法局发出的永城管限期拆决字（2017）013号文件、2019年4月4日永宁县环保局与胜利乡人民政府联合下发的催告函。证明自2017年4月至今，永宁县环保局以口头形式告知原告养殖场位于水源地后，政府多部门均通过有效的法律告知形式告知联系原告法定代表人或副总经理张峰并送达文件，不存在无法联系原告的情形，而被告仅于2019年7月3日向原告邮寄送达处罚决定书，明显剥夺原告在行政处罚过程中享有的陈述申辩权利，涉案处罚决定程序违法应撤销。   被告对该组证据的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。被告认为该组证据无法证明被告作出的行政处罚决定程序违法。被告在首次联系原告工作人员张峰时，其不予配合，未向被告提供任何送达地址，公司无人经营，被告无法通过邮寄送达、当面送达等方式向其送达事先告知书，所以才通过公告形式送达，被告的送达程序合法。   第二组证据：2019年1月9日（2018）宁01行初910号行政判决书、2019年6月21日（2019）宁行终93号行政裁定书。证明：1、被告并未在2018年1月17日对原告水井调查取证，原告水井于当日被永宁县胜利乡人民政府填埋，与被告没有直接关系；2、被告所陈述的关于原告水资源费计算方式说明的文件及其内部工作记录内容与事实情况不符；3、依据被告提交的证据，永宁县人民政府和胜利乡人民政府被判决败诉前，被告在2018年至2019年期间未实施任何行为，原告也未收到任何关于原告违法取水的通知，在上述政府败诉后，被告对原告作出处罚决定有报复的嫌疑，且明显剥夺原告陈述申辩权，涉案处罚决定程序违法，应被撤销。   被告对该组证据的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。被告认为该组证据中裁判文书并不涉及被告，与本案无关。   被告永宁县水务局辩称，一、涉案处罚决定程序合法。1、原告的违法行为一直在持续。原告自2007年购得涉案土地后一直从事养殖业，期间在涉案土地擅自打井，且未向水务主管部门申请取水许可，擅自取水使用，直至2018年1月17日，被告联合检察院等多部门强制拆迁时发现，原告长时间擅自打井取水，已经违反《中华人民共和国水法》的规定，被告对原告做出处罚于法有据；2、被告调查违法事实与实际情况一致。被告现场调查后在调查报告中确认的违法事实为：原告擅自打井32眼，2眼深井中一眼已经坍塌，另一眼主要为中心挤奶车间和公司生活用水，30眼小井为所有奶牛提供日常饮水。永宁县人民检察院向被告出具的检察建议书中提到，永宁县人民检察院对原告调查过程中查明事实如下：“自2007年至今，原告共打自备井32口；其中2口深井，井深50米，主要为冲洗挤奶车间和公司生活用水；30口小井井深15米，存在牛槽下方，主要为场内所有奶牛提供日常饮水”。综上，永宁县检察院、被告调查的违法事实与实际情况相符。同时，被告处罚原告的事由是未经批准擅自取水，原告陈述的井口数量并不是被告处罚的事由。原告在行政起诉状中自认其中一口井因深度不够导致出水量过小，故并未实际使用，但并不能否认原告擅自打井的事实，因此原告所述打井32眼无依据与事实不符；3、被告已向原告告知陈述申辩的权利。2018年1月17日，被告开始调查原告违法取水一事，一直尝试与原告负责人联系，但公司负责人一直避而不见，无法联系。被告依照民事诉讼法的有关规定，于2018年5月19日在宁夏新消息报通过公告的方式向原告进行了送达，明确告知原告享有陈述和申辩的权利，原告未在法定期限内提出陈述和申辩，视为自行放弃了陈述和申辩的权利，与原告起诉状中的陈述不符。二、被告作出涉案处罚决定适当。被告在调查过程中发现原告有擅自打井取水以及欠缴水费的违法事实，原告取水装置为4吋潜水泵，被告依据《取水许可管理办法》第四十二条、宁价商发[2013]71号关于调整水资源征收标准的通知，选取了市面上功率较小的4吋潜水泵进行水费计算，且考虑到原告取水设备老化、自备井来水量大小等相关因素的影响，以最低补缴水费8000元计算。《中华人民共和国水法》第六十九条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销其取水许可证：（一）未经批准擅自取水的；（二）未依照批准的取水许可规定条件取水的。原告擅自打井取水，被告对原告作出罚款3万元并回填院内所有自备井的行政处罚合法合理，并无不当，原告的诉请没有事实和法律依据。三、原告应当主动申请取水许可。《取水许可和水资源费征收管理条例》第十条规定，申请取水的单位或者个人，应当向具有审批权限的审批机关提出申请。申请利用多种水源，且各种水源的取水许可审批机关不同的，应当向其中最高一级审批机关提出申请。《中华人民共和国水法》第四十八条规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。原告是从事农牧经营的企业，用水量较大，应当主动向被告申请用水许可，而不是等被告提出，原告所述被告未告知其申请取水许可于法无据。综上，被告作出的行政处罚合情合理、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。   被告永宁县水务局向本院提交了以下证据：   第一组证据：照片。证明：1、被告于2018年1月17日到原告处调取证据，证明原告擅自打井的客观事实；2、原告使用水泵抽水的客观事实。   原告对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。原告认为照片并不能显示被告于2018年1月17日到原告处取证及原告使用水泵抽水的事实，且照片中未显示被告的工作人员在场，故该证据与本案无关。   第二组证据：案件调查报告、案件集体讨论笔录。证明原告自公司成立后一直未取得用水许可，擅自取水使用的客观事实，因原告擅自取水，被告依据《中华人民共和国水法》对其作出罚款3万元的处罚于法有据。   原告对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。原告认为被告提交的调查报告无日期，系事后补制。调查报告指出2018年1月17日被告对原告院内机井进行填埋，而在处罚措施中再次要求原告填埋，前后矛盾。同时，调查报告指出原告2007年就开始打井抽水，但12年之后才处罚，处罚明显超过时效。讨论笔录显示时间是2018年5月16日，处罚决定却在2019年7月3日才作出，且是在原告针对永宁县及胜利乡人民政府强制拆除行为向法院提起诉讼并获胜诉后作出，明显是针对原告的报复行为。针对被告指的30眼小井，原告不认可，被告也未提交相应证据证明原告小井数量。调查报告中记载，2018年5月14日被告联系了原告并制作录音，又以无法联系原告于2018年5月16日采用登报公告形式向原告送达事先处罚告知书，后又以邮寄方式向原告送达政处罚决定书，明显剥夺了原告陈述申辩权利。被告需出示2018年3月28日音像资料及5月14日的电话录音予以证实。   第三组证据：1、关于菲思力牧业水资源费计算方式说明；2、永政办发[2017]144号永宁县人民政府办公室关于印发永宁县城镇集中式饮用水水源保护区违法建设项目清理整改工作方案的通知；3、关于调整水资源费征收标准的通知。证明被告在计算原告应缴纳水费时的依据合法，同时考虑原告的实际经营情况、用水目的，作出的缴纳水费8000元的行政处罚合法且合理。   原告对关于调整水资源费征收标准的通知真实性、合法性、关联性无异议。关于菲思力牧业水资源费计算方式说明及说明书真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。原告认为其所使用水泵并不是被告说明书中的水泵，且该水泵在2018年1月17日被永宁县胜利乡人民政府损毁。计费说明写的是2017年6月发现原告单位存在违法行为，并于2017年6月1日开始计算水费，而被告前面的证据又指出2018年1月17日发现违法行为并进行填埋，同时说明中指出2017年6月被告就多次联系原告，但并未向法院出示相应证据，被告到底何时发现原告存在违法行为并未说明。   第四组证据：检察建议书。证明永宁县检察院就原告未取得取水权、未领取取水许可证擅自打井并取水使用且未缴纳水资源费一事上与被告调查的事实一致，被告对原告的处罚合法合理。   原告对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可。原告认为该证据不能确定原告所有水井数量。   第五组证据：1、行政处罚事先告知书；2、送达回证；3、新消息报。证明被告已按照《行政处罚法》规定的程序在作出行政处罚前，以公告形式向原告告知了行政处罚决定的事实，理由及依据，并告知当事人在合理的时间内向被告提出陈述申辩的权利，原告所述被告未告知其相应权利与事实不符。   原告对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。原告认为，如前所述，调查报告中显示2018年5月14日被告联系原告并制作录音，原告于2018年5月16日又采用登报形式向原告送达事先告知书，后以邮寄方式向原告送达涉案处罚决定书，恰恰说明被告采用公告送达形式变相剥夺原告陈述申辩权利，被告作出涉案处罚决定程序违法，应当撤销。   第六组证据：1、行政处罚决定书两份；2、送达回证两份；3、邮寄小票4张。证明被告通过邮寄方式向原告送达了行政处罚决定书，该处罚决定书中有具体的处罚事实理由、依据及处罚结果，同时向原告告知了向同级政府申请复议或向人民法院提起行政诉讼的权利。   原告对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。原告认为被告采用公告方式向原告送达事先告知书，剥夺原告陈述申辩权利，所以作出的处罚决定书也违法，且邮寄小票恰恰说明被告可以联系到原告。   第七组证据：1、中国建设银行客户专用回单；2、宁夏非税收入统一票据。证明：1、原告于2019年7月22日向被告缴纳上述罚款3万元、水费8000元的事实，证明原告认罪认罚，对被告作出的处罚清楚明了；2、原告对该处罚的救济权利是清楚的，被告没有剥夺原告陈述申辩的权利。   原告对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可。原告认为因逾期缴纳还要承担滞纳金，故原告才向被告缴纳相应罚款，但并不意味着原告认可被告的处罚行为。   第八组证据：1、立案审批表、结案报告；2、结案审批表。证明被告已按照行政处罚的程序完成了整个案件的调查与处罚，在适用法律程序上没有错误，对原告的处罚符合行政处罚法规定的客观事实。   原告对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。原告认为被告当庭提交的立案审批是否为事后补制，存在疑问。如前所述，被告于2018年5月16日采用登报形式送达告知书，剥夺原告陈述申辩权利，程序违法。同时结案报告中办案时间为2018年5月14日至2018年7月26日，与前面证据中被告提到的2018年1月17日进行取证调查存在矛盾，该组证据应系事后补制。   本院对上述证据认证如下：经庭审质证，结合原告、被告当庭陈述，被告提交的照片、案件调查报告、案件集体讨论笔录、关于菲思力牧业水资源费计算方式说明、关于调整水资源费征收标准的通知、行政处罚事先告知书及其送达回证、新消息报、行政处罚决定书及其送达回证、4张邮寄小票、中国建设银行客户专用回单、宁夏非税收入统一票据、结案报告、结案审批表、检察建议书等证据，本院对真实性予以采信。被告提交的立案审批表为当庭提交，依据《行政诉讼法》的相关规定，视为被诉行政行为没有相应的证据，对该证据本院不予采信。原告提交的2018年9月18日胜利乡人民政府发出的拆除告知书、2017年12月14日永环保函（2017）129号文件、限期更正违法行为通知书、2017年12月19日永宁县胜利乡人民政府和永宁县国土资源局联合发出的责令限期整改违法通知书、2018年1月11日永宁县人民政府关于责令关闭建设项目通知书、2018年1月22日永环听告字（2018）004号、2017年12月永宁县城乡综合管理执法局发出的永城管限期拆决字（2017）013号文件、2019年4月4日永宁县环保局与胜利乡人民政府联合下发的催告函、2019年1月9日（2018）宁01行初910号行政判决书、2019年6月21日（2019）宁行终93号行政裁定书、原、被告共同提交的永政办发（2017）144号永宁县人民政府办公室关于印发永宁县城镇集中式饮用水水源保护区违法建设项目清理整改工作方案的通知，与本案没有关联性，本院不予采信。   经审理查明，2018年3月21日，永宁县人民检察院向被告发出检察建议书，主要内容为“本院在依法履行法律监督职责中发现，原告未经许可利用自备井私采地下水资源、拖欠国家自来水费，且该公司被关停、搬迁后自备井也未及时回填和恢复原状。现查明：自2007年至今，原告共打自备井32口，其中2口深井，井深50米，主要为冲洗挤奶车间和公司生活用水；30口小井，井深15米，存在牛槽下方，主要为场内所有奶牛提供日常饮水。所有自备井均没有相关的审批报备手续，未取得取水许可证，也没有缴纳水资源费。2018年1月至今，原告被永宁县人民政府强制关停并搬迁后，上述所有自备井均未及时回填。上述事实有调查笔录、询问笔录、《自治区人民政府关于银川市水源地及保护区调整方案的批复》、现场拍摄照片等证据予以证实。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，向你单位提出如下检察建议：1、监督原告及时回填该公司内所有自备井，恢复原状；2、对原告的行政违法行为予以行政处罚；3、依法依规向原告收取地下水资源费和自来水费”。   2018年5月16日，被告作出永水罚告字[2018]003号行政处罚事先告知书，并于2018年5月19日以公告方式在宁夏新消息报刊载向原告送达。公告载明自公告之日起经过60日，即视为送达，自送达之日起5日内提出书面陈述和申辩意见，逾期未提交的，视为放弃陈述和申辩权利。2019年7月3日，被告作出涉案行政处罚决定书，认定原告2007年在养殖场内擅自打井32眼、其中2眼深井主要用于冲洗挤奶车间，30眼小井主要用于为奶牛提供日常饮水，未办理相关打井取水许可手续，未按规定缴纳水资源费，依据《中华人民共和国水法》第六十九条、第七十条的规定，决定给予原告以下行政处罚：1、改正违法行为，及时回填院内所有自备井，恢复原状；2、罚款叁万元整；3、补缴地下水资源费捌仟元整。被告于次日以邮寄形式向原告法定代表人邢亮及副总经理张峰进行送达。2019年7月22日，原告通过转账方式向被告缴纳罚款及水资源费共计38000元。现原告不服，提起本案行政诉讼。   本院认为，根据《中华人民共和国水法》第五十九条的规定，本案被告具有对辖区范围内水资源的使用保护进行管理、监督及处罚的职责。   《中华人民共和国水法》第七条规定，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿制度。第四十八条规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。本案中，原告认为被告在作出涉案行政处罚决定前，未告知其如何获得取水许可的意见，本院不予采纳。   《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，被告提交的永宁县人民检察院的检察建议书中虽然载明了检察机关查明的事实及相关证据，但被告并未将检察机关已经取得的证据向法庭提交，且再未提交其他证据，故被告认定原告存在违法行为的主要证据不足，原告认为被告作出涉案行政处罚决定书认定事实不清，应当被撤销的主张，本院予以支持。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：   撤销被告永宁县水务局作出的永水罚[2019]002号行政处罚决定书。   案件受理费50元，由被告永宁县水务局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。   审判长 李建明   审判员 严 辉   审判员 沈丽颖     二〇二〇年四月三十日   法官助理 史 芳   书 记 员 刘 娜     附：本判决适用的相关法律   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；