江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终86号 上诉人（原审被告）南通市港闸区秦灶街道办事处，住所地南通市港闸区。 法定代表人瞿茂森，主任。 应诉负责人钟小牛，副主任。 委托代理人孙东强，江苏崇诚律师事务所律师。 委托代理人季娅南，江苏崇诚律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陶红珠，女，1962年3月27日生，××族，住南通市崇川区。 被上诉人（原审原告）陶红云，女，1964年1月9日生，××族，住南通市崇川区。 被上诉人（原审原告）陶红勤，女，1966年6月19日生，××族，住南通市崇川区。 三被上诉人共同委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师。 原审第三人陶红专，男，1959年5月1日生，××族，住南通市港闸区。 上诉人南通市港闸区秦灶街道办事处（以下简称秦灶街办）因与被上诉人陶红珠、陶红云、陶红勤、原审第三人陶红专确认行政协议无效一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初608号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，陶红珠、陶红云、陶红勤、陶红专系姜锦福的子女，姜锦福已去世，在秦灶街道××北社区××组留有面积为107.94平方米的遗产房。在通吕运河绿廊3工程拆迁过程中，秦灶街办曾与陶红珠、陶红云、陶红勤、陶红专协商拆迁事宜，未能达成一致意见，后秦灶街办直接与陶红专一人协商并于2017年8月6日签订编号为0006221的《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称6221号协议），陶红专于协议签订当月将该遗产房交给秦灶街办予以拆除，陶红专未将签订协议及房屋拆除事宜告知陶红珠、陶红云、陶红勤。2018年9月12日，陶红珠、陶红云、陶红勤报警称父母的房子在她们不知情的情况被拆迁。处警民警告知其去桥北村村委会了解情况或通过法律途径解决。次日，陶红珠、陶红云、陶红勤向秦灶街办邮寄一份《房屋安置申请书》，要求对陶红珠、陶红云、陶红勤应得的遗产房进行搬迁安置。秦灶街办未按期作出答复，陶红珠、陶红云、陶红勤向港闸区人民政府申请行政复议，港闸区人民政府于2019年1月15日作出复议决定，责令秦灶街办在收到复议决定书之日起两个月内作出书面答复。2019年3月14日，秦灶街办答复陶红珠，姜锦福（已故）有合法房屋三间平瓦房，建筑面积107.94平方米，由陶红专于2017年8月6日与搬迁实施单位签订住宅房屋拆迁补偿安置协议，该房屋实行“拆一还一”政策，现房屋的产权人仍然是姜锦福（已故），陶红珠、陶红云、陶红勤可以对该房屋主张合法权益。陶红珠、陶红云、陶红勤不服，向一审法院提起行政诉讼，请求判决确认秦灶街办和陶红专2017年8月6日签订的6221号协议无效，确认秦灶街办拆除秦灶街道桥北村三组33号村民姜锦福（已故）房屋行为违法。 一审法院认为，案件主要争议焦点为：1.本案有无超过起诉期限；2.案涉协议是否应当确认无效，房屋拆除行为是否合法。 关于本案有无超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。现有证据能够确认陶红珠、陶红云、陶红勤于2018年9月12日报警时应当已经知晓案涉房屋被拆除，没有证据材料显示在此之前其就已经知道或者应当知道房屋被拆除及陶红专与秦灶街办签订补偿安置协议。秦灶街办认为陶红珠、陶红云、陶红勤在协议签订前参与过拆迁协商事宜，知道房屋将被拆迁，称到2018年9月才知道房屋被拆除不合常理的意见，仅是秦灶街办的推测，并无事实依据，秦灶街办及陶红专并未将协议签订及房屋拆除事宜告知陶红珠、陶红云、陶红勤，陶红珠、陶红云、陶红勤作为外嫁的女儿，未能及时得知遗产房被拆当属正常。根据前述规定，本案起诉期限应该从2018年9月12日开始计算，最长不得超过一年，陶红珠、陶红云、陶红勤于2019年4月提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。 关于案涉协议是否应当确认无效，房屋拆除行为是否合法的问题。案涉房屋拆除系基于秦灶街办与陶红专签订的6221号协议，陶红专根据协议约定将案涉房屋交付拆除。故拆除行为是否合法主要审查6221号协议是否合法。行政协议是行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议。行政合同是现代行政管理中重要的方式，是行政权力和契约关系的结合。在行政合同之中，行政机关是以行政管理者的身份与行政相对人订立协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的，在行政合同签订和履行期间，行政机关享有行政优益权。因此，行政协议的本质仍是行政机关的一种行政管理方式，其功能是为了丰富行政机关的行政手段，增进行政相对方的合作与信任，扩大解决问题的弹性余地。如果法律、法规没有相反规定，行政机关原则上有权以行政协议的方式进行行政管理，但不能通过协议方式扩大法定的活动空间，使行政协议成为规避依法行政的特殊领地，更不能借此减损行政管理相对人的合法权益与救济权利。人民法院审查行政协议案件时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。 陶红珠、陶红云、陶红勤主张协议无效的主要理由在于其作为案涉房屋的继承人，秦灶街办在未与陶红珠、陶红云、陶红勤协商达成一致意见的情况下，仅与陶红专签订协议即拆除案涉房屋属明显违法。《土地管理法》《土地管理法实施条例》对集体土地征收的协议补偿制度没有明确、具体规定的情况下，一般由各地政府结合本地实际情况，制定适用于本地的搬迁补偿安置规定，根据搬迁补偿安置规定的内容就集体土地、集体土地上房屋的征收与权利人通过行政协议的方式建立法律关系。在涉及遗产房协议搬迁时，因继承权并不直接等同于补偿安置权，对遗产房享有继承权利并不等同于享有安置补偿权，一般来说不苛责签订协议的行政机关必须考证继承人的身份、人数以及是否存在转继承、代位继承等情况，必须与所有的权利人、继承人共同签订协议，通常也允许行政机关在无法确认继承情况或无法联系上所有继承人的情况下，与其中的代表签订协议，其他继承人可以对安置后的房屋补偿款及安置房进行分割。但本案中，秦灶街办明知案涉房屋的继承人为陶红珠、陶红云、陶红勤、陶红专四人，事实上也与四人协商过搬迁事宜，但未能达成一致意见，可见秦灶街办不存在无法确认继承情况或无法联系上其他继承人的情形。《中华人民共和国继承法》第九条规定，继承权男女平等，陶红珠、陶红云、陶红勤与陶红专有平等的继承权。秦灶街办在陶红珠、陶红云、陶红勤明确表示陶红专不能代表其签订协议的情况下，径直绕开陶红珠、陶红云、陶红勤，仅与陶红专签订协议，损害了陶红珠、陶红云、陶红勤的合法权益，属重大且明显违法，应确认协议无效。在协议无效的情况下，秦灶街办拆除案涉房屋缺乏法律依据，应属违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十五条之规定，判决：一、确认秦灶街办与陶红专签订的0006221协议无效；二、确认秦灶街办拆除秦灶街道桥北村三组33号姜锦福（已故）的房屋的行为违法。 上诉人秦灶街办上诉称，房屋搬迁应以家庭户为单位，在案涉房屋搬迁过程中，上诉人与陶红珠、陶红云、陶红勤、陶红专均进行过协商，陶红专作为被继承人的儿子，有权作为该户的代表签订协议。陶红珠、陶红云、陶红勤的继承权可以通过分割搬迁补偿安置利益来实现，即使存在陶红专无权处分的情形，案涉协议亦应认定为有效。一审裁判认定事实及适用法律错误，请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人陶红珠、陶红云、陶红勤辩称，案涉房屋系遗产房，应属陶红珠、陶红云、陶红勤、陶红专四人共有。秦灶街办在与陶红珠、陶红云、陶红勤就房屋搬迁补偿未能形成一致意见的情况下，以陶红专系儿子、三被上诉人系女儿为由，撇开三被上诉人而与陶红专签订协议，该行为明显违反了男女平等的原则，且明显损害三被上诉人的合法权益。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人陶红专述称，陶红专在签订协议时明确表明其签字仅能代表陶红专本人，且陶红专签订协议系受胁迫所签，请求本院依法处理。 经审理查明，一审判决对案件事实的认定和对证据的采信并无不当，本院予以确认。 本院认为，行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案上诉人与陶红专就房屋搬迁补偿问题所订立的协议，属于行政协议。本院在审查被上诉人陶红珠、陶红云、陶红勤提出的案涉行政协议无效的诉讼请求是否成立时，应当依照行政、民事法律法规的规定，对协议是否合法，是否存在无效的法定情形进行审查判断。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。 本案中，首先，案涉协议系关于房屋搬迁补偿安置的协议，被搬迁房屋的各项补偿、安置的人员、安置方式、安置地点、安置房的结算方法等均直接涉及被搬迁人的补偿安置利益，是协议的重要组成部分，协议双方对上述事项完全协商一致，是协议签订的基础条件，也是行政协议程序合法的必然要求。本案中，上诉人在明知案涉被搬迁房屋系陶红珠、陶红云、陶红勤、陶红专四人共有，上诉人未能与陶红珠、陶红云、陶红勤就搬迁补偿问题达成一致意见，且明知陶红专并不具有全权处分案涉房屋权限的情况下，径行与陶红专签订协议，剥夺了陶红珠、陶红云、陶红勤作为被搬迁人应享有的核对确认各项补偿金额、选择安置方式等权利，行政程序存在重大明显违法情形。其次，男女平等是一项基本原则，陶红专、陶红珠、陶红云、陶红勤均系案涉遗产房的法定继承人，平等享有继承权。虽然陶红专对案涉房屋亦享有继承权，但陶红专作为四个共有权人之一，并不具有单独处分该房产的权利，其对其他权利人的房产权利进行的处分，只有经其他权利人追认才具有法律效力。秦灶街办与陶红专所签订的协议至今未能得到陶红珠、陶红云、陶红勤的追认，秦灶街办亦未能提供证据证明陶红专签订案涉协议获得了陶红珠、陶红云、陶红勤授权，秦灶街办主张案涉协议合法有效明显缺乏事实和法律依据。一审判决确认案涉协议无效，并确认秦灶街办据此协议将案涉房屋拆除的行为违法，并不违反法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人秦灶街办的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南通市港闸区秦灶街道办事处负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年四月二十六日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；