天津市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）津行终101号 上诉人（原审原告）杨永杰，男，1948年12月22日出生，汉族，住天津市河东区。 被上诉人（原审被告）天津市河东区人民政府，住所地天津市河东区泰兴南路32号。 法定代表人田金萍，该区区长。 上诉人杨永杰因诉被上诉人天津市河东区人民政府（以下简称河东区政府）房屋征收决定一案，不服天津市第二中级人民法院（2019）津02行初346号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告杨永杰在天津市河东区拥有房屋，该房屋在河东政征［2019］4号《天津市河东区人民政府房屋征收决定》（以下简称被诉《房屋征收决定》）确定的征收四至范围内。 2018年1月18日，天津市河东区第十七届人民代表大会第四次会议通过了《天津市河东区第十七届人民代表大会第四次会议关于天津市河东区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划的决议》。被告将涉及本案的大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造（旧城区改建）项目列入天津市河东区2018年国民经济和社会发展年度计划，依据天津市国土资源和房屋管理局于2017年5月16日作出的津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》及天津市规划局河东区规划分局作出的《关于大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造（旧城区改建）项目规划有关意见的函》，确定了房屋征收的四至范围。2018年11月28日，天津市河东区房地产管理局与天津市河东区拆迁中心签订委托书，经河东区政府批准，天津市河东区房地产管理局委托天津市河东区拆迁中心承担房屋征收补偿的具体工作，包括对征收范围内的房屋进行调查、登记等工作。天津市河东区房地产管理局将大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造（旧城区改建）项目房屋调查结果进行公示。经天津市河东公证处公证，经网上报名等相关程序，本次备选评估公司共有天津倚天房地产土地评估有限公司等七家单位。天津市河东区房地产管理局组织征收范围内的天津市公有租赁房屋承租人于2018年12月8日投票选取天津市志信房地产土地评估有限公司为河东区大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造（旧城区改建）项目被征收房屋评估机构。后天津市志信房地产土地评估有限公司对征收范围内被征收房屋初步评估结果公示表在征收范围内予以公示。2018年12月3日，天津市河东区房地产管理局向天津市河东区住房建设委员会、天津市公安局河东分局等单位作出《河东区房管局关于暂停办理大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造（旧城区改建）项目相关手续的函》。2018年12月3日天津市河东区房地产管理局作出津东房征公字（2018）第6号《天津市河东区房地产管理局房屋征收公告》，对征收范围、房屋征收人、房屋征收部门、房屋征收实施单位及暂停办理相关手续等事项进行了公告。2018年12月22日，被告在征收范围内向被征收人及公有租赁房屋承租人对《大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）发布征求意见通告，征求意见期限为2018年12月23日至2019年1月22日。经天津市河东区十七届人民政府第77次常务会议讨论，2019年2月13日，被告作出《关于大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收补偿方案征求意见情况和修改的通告》并在征收范围内进行公示。被告针对征收补偿方案可能在被征收人中造成的社会稳定风险进行了系统评估，形成了评估报告，评估风险等级为低风险。中国农业银行股份有限公司天津河东支行为承担房屋征收补偿具体工作的天津市河东区拆迁中心出具了在该行存款情况的证明。2019年2月15日，被告河东区政府作出被诉《房屋征收决定》，决定对四号台雅静里、金昌西里2号楼旁，共两处零散点，四至范围为：四号台雅静里：东至金昌西里2号楼、萦东温泉花园3号楼，南至津塘村、津塘公寓，西至大直沽后台，北至前进街、直沽街、靓锦名居；金昌西里2号楼旁四至范围：东至金昌西里2号楼现状住宅，南至金昌西里空地，西至规划直沽街，北至四号台范围内的房屋实施征收。原告不服，向提起行政诉讼，请求：1.撤销被诉《房屋征收决定》；2.本案诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”被告具有作出本案被诉房屋征收决定的行政主体资格及法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”。第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”被告提供的证据能够证实其作出的被诉房屋征收决定是基于对河东区大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造项目需要，该项目属于旧城区改建，符合上述法律规定的公共利益的需要。被告提供的《天津市河东区第十七届人民代表大会第四次会议关于天津市河东区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划的决议》、天津市规划局河东区规划分局作出的《关于大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造（旧城区改建）项目规划有关意见的函》等证据证实被诉房屋征收决定中所涉河东区大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造项目已列入天津市河东区2018年国民经济和社会发展计划，符合国民经济和社会发展规划，符合天津市土地利用总体规划和城乡规划，故被告作出的房屋征收决定符合上述法律规定。《大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收补偿方案》中载明了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，给予被征收人选择权，而且明确了包括河东区板钳工具六厂B地块、河西区惠众家园、津南区泓林园、津南区泓春园、河东区龙峰嘉园、龙峰馨园在内的五处产权调换房屋地点，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定。被告提交的证据证实其依法履行了以下程序：对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织入户调查登记，并将调查的结果予以公布；依法选定了房地产价格评估机构，由天津市河东区公证处对房屋征收项目选择房地产价格评估机构的过程及结果进行现场监督公证，房地产价格评估机构对征收的房屋进行了评估并予以公示；拟定了《大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）并公布，征求被征收人的意见后，对该征收补偿方案进行修改并予以通告；对房屋征收项目进行了社会稳定风险评估。被告履行的上述程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，其履行行政程序合法。综上，被告作出的被诉《房屋征收决定》具有合法性。原告关于被诉房屋征收决定违法、应予撤销的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨永杰的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告杨永杰负担。 杨永杰不服原审判决，向本院提起上诉。杨永杰的上诉请求为：1.撤销原审判决;2.撤销被诉《房屋征收决定》;3.本案诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由为：被诉《房屋征收决定》严重违法，应当予以撤销，原审判决驳回上诉人诉讼请求认定事实不清、证据不足、适用法律错误，严重损害上诉人合法权益。(一)市、县人民政府作出房屋征收决定应当符合公共利益需要，而被诉《房屋征收决定》不符合公共利益目的。从被上诉人提交的《政府购买服务协议》内容所述委托天津市嘉华房地产经营发展集团有限公司承担为大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造(旧城区改建)项目里的被征收人提供基本住房保障，关于房屋拆迁征收和安置等一系列如城市道路、公共交通、通信、供电等基础设施方面的建设。首先，根据《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》第五条规定:“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位从事房屋征收与补偿活动不得以营利为目的。”天津市嘉华房地产经营发展集团有限公司作为企业法人在性质上是具有盈利为目的的，这种天然的盈利性使得企业在成为征收部门实施征收活动所体现出来的公共利益目的难以让人信服；其次,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”从法律制定的背景、性质上来讲，其市、县人民政府确定的房屋征收部门应当是具备行政性质即国家行政机关来实施房屋征收，而并非天津市嘉华房地产经营发展集团有限公司这类盈利性法人；最后，按照《政府购买服务协议》上述内容可知，天津市嘉华房地产经营发展集团有限公司是负责上述基础性设施建设施工组织，并不是被上诉人所述委托该公司承担房屋征收与补偿的具体工作。因此，被诉《房屋征收决定》不符合公共利益之目的，应当依法撤销。(二)被诉《房屋征收决定》不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条征收房屋时应当满足“一计划四规划”。从被上诉人提交的第二组证据即序号3、序号4、序号5来看，本次征收项目名称为大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造(旧城区改建)项目，名称为“旧城区改建”应当满足《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定:“征收房屋应当满足‘一计划四规划’同时,保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”而被上诉人所提供的四项证据在审批、备案过程中均不存在广泛征求公众意见的情况说明，也就是说，在制定这些过程中，根本没有进行过此项程序，属于违反法律规定作出的文件。原审人民法院在未经查明事实前提下，亦未依职权要求被上诉人补充关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条保障性安居工程建设、旧城区改建应当广泛征求社会公众意见情况说明就作出该判决，系严重证据不足。(三)被上诉人《大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造(旧城区改建)项目住宅房屋征收补偿方案》征求意见违反法定程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款及《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》第十四条第二款规定，因旧城区改建(含棚户区改造)需要征收房屋，半数以上被征收人、公有房屋承租人认为征收补偿方案不符合国家和本市有关规定的，区人民政府应当组织由被征收人、公有房屋承租人代表和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改征收补偿方案。首先，在本案中，从被上诉人所提交的证据29-32中，只有仅仅两份征求意见的情况说明，这两份并不能代表所有被征收人的意见，被上诉人在原审开庭审理前并未提交其他能够佐证大多数被征收人的真实意见情况说明，这两份征求意见情况说明是难以达到足以证明广大被征收人的意见；其次，按照被上诉人所提出的补偿方案意见汇总情况说明中，8户不同意房屋征收补偿方案，76户对其该补偿方案有意见，由此说明半数被征收人均对以上方案是不予认可、存有异议的;最后,被上诉人未按照规定举行听证程序严重违反法律规定,剥夺了包括上诉人在内所有被征收人的合法权益。因此,被上诉人所作《大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造(旧城区改建)项目住宅房屋征收补偿方案》征求意见时也违反法定程序，其根据该方案所作的《房屋征收决定》也违反法律规定。(四)被诉《房屋征收决定》需要的社会风险评估报告合法性有待商榷。根据《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》第十五条规定:“区人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定组织进行社会稳定风险评估。社会稳定风险评估结论应当作为是否作出房屋征收决定的重要依据。社会风险评估报告应当满足四项其中包括合法性、合理性、可行性、可预测性内容，按照被上诉人所提交的社会风险评估报告显示出制定风险评估报告的方式以现场问询、实地走访、发放整理材料等充分征求了被征收人及公有承租人的意见，但要说明仅凭一张风险不符合其风险评估报告形式要件的报告单，在无其他任何形式调查情况说明来佐证该风险评估报告作出是否符合法律规定的前提下,以此为据，被上诉人所依据该风险评估报告作出《房屋征收决定》其合法性有待考量。(五)被上诉人所作《房屋征收决定》剥夺上诉人选择房屋评估机构的权利。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定:“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》第十二条规定:“被征收住宅房屋的价值,由房地产价格评估机构按照被征收房屋类似房地产的市场价格和其所处区位的新建普通商品住房市场价格分别评估，并按照较高的评估结果确定。”被上诉人于2019年2月15日发布《房屋征收决定》，而评估机构的选择于2018年12月13日选定，根据最高法院公布的10大征收案例之“文安白诉商城县人民政府房屋征收补偿决定案”指出：即先发布房屋征收评估机构选择公告,后作出房屋征收决定。这不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款有关“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”的规定。据此，涉案选择评估机构选择也违反法定程序,剥夺了被征收人选择房屋评估机构的权利，其《房屋征收决定》所作程序亦违法。 被上诉人河东区政府未提交书面答辩意见。 双方当事人向原审法院提供的证据已随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被上诉人河东区政府依法负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出被诉房屋征收决定的行政主体资格和法定职权。本案焦点是被诉房屋征收决定是否合法。经审查，被上诉人河东区政府提交的证据能够证明，“大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造(旧城区改建)项目”是基于对河东区大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造项目需要，该项目属于旧城区改建，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益的需要。同时符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的征收条件，河东区政府履行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款、第十一条第一款、第十二条、第十三条第一款、第十五条规定的行政程序。被上诉人河东区政府在作出被诉房屋征收决定后及时进行了公告，并在公告中载明了房屋征收补偿方案及被征收人依法申请行政复议及提起行政诉讼的权利等事项，故被上诉人河东区政府作出被诉《房屋征收决定》事实清楚、适用法律正确、程序合法。 关于上诉人主张被诉《房屋征收决定》不符合公共利益的目的问题。本院认为，本案“大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造(旧城区改建)项目”属于旧城区改建，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……。”关于公共利益的界定。上诉人的异议不成立。 关于上诉人主张被诉《房屋征收决定》不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的问题。被上诉人提供的天津市河东区行政审批局于2018年4月3日作出的津东审投备案[2018]5号《关于大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造（旧城区改建）项目备案的证明》、天津市规划局河东区规划分局于2018年6月1日作出的《关于大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造（旧城区改建）项目规划有关意见的函》、天津市国土资源和房屋管理局于2017年5月16日作出的津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》、《天津市河东区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《天津市河东区第十七届人民代表大会第四次会议关于天津市河东区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划的决议》可以证明涉诉项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，同时纳入天津市河东区国民经济和社会发展年度计划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，上诉人的相关异议不成立。 关于上诉人主张被上诉人《大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造(旧城区改建)项目住宅房屋征收补偿方案》征求意见违反法定程序，未举行听证，侵犯包括上诉人在内的被征收人的合法权益，因此被诉《房屋征收决定》违法的问题。被上诉人提供的证据能够证实：本案不存在半数以上被征收人、公有房屋承租人认为《大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造(旧城区改建)项目住宅房屋征收补偿方案（征求意见稿）》不符合国家和本市有关规定的情况。从被上诉人的举证情况看，被上诉人提供了两户的征求意见表，同时还提供了其于2018年12月22日作出的《大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造(旧城区改建)项目房屋征收范围内开展自愿提前封房工作的通知》及附件：《大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造(旧城区改建)项目自愿提前封房方案》，该方案中规定了“提前封房奖励……”，且注明“本方案未尽述的其它事项参照《大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收补偿方案（征求意见稿）》”的内容，且被上诉人提供的证据表明上述通知及方案已经在现场公示。再有，被上诉人提供的天津市河东区拆迁中心于2019年1月23日作出的《关于大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造（旧城区改建）项目开展自愿提前封房工作的情况说明》及明细表，显示截止到2019年1月22日自愿提前封房的被征收人已达71户，占该项目被征收人总数101户的70.3%，考虑被诉征收决定作出日期为2019年2月15日，补偿方案征求意见的期限为2018年12月23日至2019年1月22日，可以认定提前封房的71户被征收人对《大直沽街四号台雅静里等零散点棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收补偿方案（征求意见稿）》内容知晓，且以自愿提前封房的实际行动表明认可上述补偿方案征求意见稿的内容。故涉案房屋征收，不存在《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定的多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的应当召开听证会的情形，上诉人的相关异议主张不成立。 关于上诉人主张对被上诉人所作《房屋征收决定》需要的社会风险评估报告合法性有待商榷问题。本院认为，在作出被诉房屋征收决定前，被上诉人对整个项目基本情况进行了收集汇总、项目风险分析评级，并作出风险等级为“低风险”的评估结论。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条关于进行社会稳定风险评估的规定。 关于上诉人主张选择房屋评估机构违反法律法规的上诉理由，不属于房屋征收决定案件的审理范围，本院不予支持。 综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人杨永杰负担。 本判决为终审判决。 审判长  邱建民 审判员  李 瑾 审判员  刘 琳 二〇二〇年四月二十九日 法官助理焦阳 书记员牛丽澄 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……