浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行初40号 原告盛增斌，男，汉族，1969年2月1日出生，住浙江省台州市椒江区。 原告盛建华，男，汉族，1963年11月28日出生，住浙江省台州市椒江区。 原告陈英选，男，汉族，1961年4月25日出生，住浙江省台州市椒江区。 原告陈宜清，男，汉族，1957年11月13日出生,住浙江省台州市椒江区。 委托代理人鹿帅、侯冀雁，北京市中银律师事务所律师。 被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人邓晓群、余红彬，浙江省司法厅工作人员。 原告盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清不服被告浙江省人民政府（以下简称省政府）作出的浙政复［2019］531号行政复议决定，向浙江省台州市中级人民法院起诉，该院受理后，于2020年1月6日作出（2019）浙10行初288号行政裁定，移送本院管辖。本院于2020年1月21日受理后，向被告省政府寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。原告陈宜清及四原告的委托代理人鹿帅、侯冀雁、被告省政府的委托代理人余红彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月18日，省政府作出浙政复［2019］531号行政复议决定：按照土地管理法的规定，土地征收由国务院或省级人民政府批准。同一个征地事项只能由一个法定机关审批。国务院批准征收土地后，省级人民政府根据国务院批准文件负责组织实施。《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A［2016］－0462号）同意台州市2016年度第2批次保障性安居工程实施方案，是对国务院批准台州市2016年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。 原告盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清起诉称，原告均系浙江省台州市椒江区洪家街道河头陈村村民。2019年9月11日，经村民许继东申请，台州市人民政府作出《政府信息依申请公开告知书》（台信开告[2019]25号）。原告从许继东处获取该《政府信息依申请公开告知书》及附件，方知被告于2017年4月20日作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A［2016］－0462号)，其中涉及批准征收我村即台州市椒江区洪家街道河头陈村1.5850公顷集体土地。原告认为该《审批意见书》中涉及批准征收河头陈村1.5850公顷集体土地的行政行为严重违法，且严重侵害原告的合法权益，故于2019年10月，向被告申请行政复议，请求撤销被告作出的《审批意见书》中涉及征收台州市椒江区洪家街道河头陈村1.5850公顷集体土地的部分。被告于2019年11月18日作出浙政复[2019]531号《行政复议决定书》(2019年12月16日向原告送达)，以《审批意见书》同意台州市2016年度第2批次保障性安居工程实施方案，是对国务院批准杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案（以下简称《国务院方案》）的实施行为，非独立审批行为，因而不属于行政复议范围为由，驳回了原告的行政复议申请。原告认为，被告驳回原告的行政复议申请不具有事实和法律依据。行政复议期间，答复人从未提交该《国务院方案》及《国土资源部关于杭州等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2016〕469号）（以下简称《国土批复》）且无证据证明被诉《审批意见书》与《国务院方案》及《国土批复》有任何联系。故，请求：撤销被告作出的浙政复〔2019〕531号《行政复议决定书》，责令被告重新作出行政复议决定。 原告盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清向本院提供的证据有： 1.《政府信息依申请公开告知书》（台信开告[2019]25号），证明原告获取告知书及其附件得知被告做出案涉审批意见书征收了包括原告使用土地在内的集体土地； 2.《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2016]-0462），证明原告所在村集体土地是基于该审批意见书而被征收； 3.浙政复[2019]531号《行政复议决定书》，证明原告通过政府信息公开途径得知被告做出本案具体行政行为，原告对此不服从而提起行政复议，被告做出复议决定的事实。原告对该复议决定不服进而提起本案行政诉讼。 以上证据均系复印件。 被告省政府答辩称，一、浙政复〔2019〕531号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。原告不服《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2016〕-0462号），向被告申请行政复议。被告经行政复议审理查明，经国务院批准，原国土资源部于2016年8月18日作出《国土资源部关于杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2016〕469号），同意浙江省呈报的杭州市等6市农用地转用和土地征收方案，核减申报用地60.1063公顷，其中新增建设用地55公顷，农用地27.9283公顷（含耕地20.8845公顷）。同意将农用地1313.4298公顷（含耕地1100.3371公顷）转为建设用地，同时办理1712.0583公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地1992.6063公顷，其中新增建设用地1384.411公顷。为实施上述批复，原台州市国土资源局于2016年12月19日编制并逐级上报台州市2016年度第2批次保障性安居工程实施方案。被告于2017年4月20日作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2016〕-0462号），同意上述实施方案，共计用地64.8178公顷（农用地转用44.4544公顷；征收集体土地64.8178公顷）。被告认为，按照土地管理法的规定，土地征收由国务院或省级人民政府批准。同一个征地事项只能由一个法定机关审批。国务院批准征收土地后，省级人民政府根据国务院批准文件负责组织实施。《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2016〕-0462号）同意台州市2016年度第2批次保障性安居工程实施方案，是对国务院批准杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。原告提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，被告作出浙政复〔2019〕531号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。 二、浙政复〔2019〕531号行政复议决定程序合法。原告不服浙土字A〔2016〕-0462号建设用地审批意见，向被告申请行政复议。被告行政复议机构于2019年10月18日收到行政复议申请。经审理，被告于同年11月18日作出浙政复〔2019〕531号行政复议决定，并于同年12月13日向原告邮寄送达行政复议决定书。上述程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。综上所述，浙政复〔2019〕531号行政复议决定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告省政府在法定期限内向本院提供的证据有： 1.《国土资源部关于杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2016]469号），证明经国务院批准，原国土资源部2016年8月18日做出案涉批复的事实； 2.《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2016]-0462号）。 3.《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案）。 证据2、3共同证明原台州市国土资源局拟定建设用地呈报材料并逐级报批，被告于2017年4月20日做出案涉《浙江省建设用地审批意见书》，同意实施国土资函[2016]469号批复相关内容的事实； 4.《台州市2016年度第2批次保障性工程实施方案情况汇总表》。 5.《台州市2016年度城市建设用地实施方案申报情况表》。 证据4、5共同证明案涉建设用地在上述国土资函[2016]469号批复范围内，涉及征收台州市椒江区洪家街道河头陈村集体土地； 6.行政复议申请书及邮寄凭证，证明被告行政复议机构收到原告提交的行政复议申请材料的事实； 7.《受理通知书》及邮寄凭证，证明被告受理原告行政复议申请的事实； 8.浙政复[2019]531号《行政复议答复通知书》及邮寄凭证，证明被告做出案涉《行政复议答复通知书》并发送省自然资源厅、台州市人民政府、要求提出书面答复并提交当初做出具体行政行为的证据依据和其他有关材料的事实； 9.《行政复议决定书》及邮寄凭证，证明被告做出行政复议决定，并向原告邮寄送达的事实。 以上证据均系复印件。 经庭审质证，原告盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清对被告省政府提供的证据1的真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据2－5、9的真实性无异议、关联性无异议，合法性有异议；证据6－8的三性无异议。 被告省政府对原告盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清提供的证据1的真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据2、3的三性无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据，对方对证据的真实性均无异议，证据形式、来源合法，与本案有关联，本院均予以采信。 经审理查明，经国务院批准，原国土资源部于2016年8月18日作出国土资函〔2016〕469号《国土资源部关于杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》，同意浙江省呈报的杭州市等6市农用地转用和土地征收方案，核减申报用地60.1063公顷，其中新增建设用地55公顷，农用地27.9283公顷（含耕地20.8845公顷）。同意将农用地1313.4298公顷（含耕地1100.3371公顷）转为建设用地，同时办理1712.0583公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地1992.6063公顷，其中新增建设用地1384.411公顷。批复第三条第一款要求：依据国务院批准的农用地转用和土地征收方案及有关规定，对城市人民政府呈报的农用地转用和土地征收方案进行严格审核，审核同意后，由城市人民政府具体实施。 原台州市国土资源局于2016年12月19日编制并逐级上报台州市2016年度第2批次保障性安居工程实施方案，申请用地64.8178公顷(农用地转用44.4544公顷：征收集体土地64.8178公顷)。省政府于2017年4月20日作出浙土字A［2016］－0462号号《浙江省建设用地审批意见书》，同意台州市2016年度第2批次保障性安居工程实施方案，共计用地64.8178公顷(农用地转用44.4544公顷：征收集体土地64.8178公顷)。 2019年10月17日，盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清以邮寄方式向省政府提出行政复议申请，要求撤销省政府作出浙土字A［2016］－0462号《浙江省建设用地审批意见书》中涉及征收台州市椒江区洪家街道河头陈村1.5850公顷集体土地的部分。省政府于2019年10月18日收到该行政复议申请书。2019年11月18日，省政府作出浙政复［2019］531号行政复议决定，并于12月13日向盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清邮寄送达行政复议决定书。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”国土资源部经国务院批准作出的国土资函〔2016〕469号《国土资源部关于杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》，是征收土地批准文件。 根据《台州市2016年度城市建设用地实施方案申报情况表》反映，台州市2016年度第2批次保障性安居工程属于国土资函〔2016〕469号《国土资源部关于杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》批准征收范围。省政府根据该批复第三条的规定对台州市政府上报的州市2016年度第2批次保障性安居工程实施方案进行审核作出的浙土字A［2016］－0462号浙江省建设用地审批意见中亦明确系同意“实施方案”，该意见并非独立的审批行为，并未设定或改变公民、法人或者其他组织的权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。省政府作出浙政复[2019]531号行政复议决定，驳回盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清的行政复议申请，适用法律、法规正确。行政复议程序方面，省政府收到行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政程序合法。原告盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清的诉讼请求理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  张 波 人民陪审员  谌慧敏 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年四月二十六日 书 记 员  郑 漩 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。