四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川14行终23号 上诉人（原审被告）丹棱县齐乐镇人民政府。住所地：四川省丹棱县齐乐镇滨河南路176号。 法定代表人饶正大，镇长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 委托代理人罗敏，四川达宽律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）罗孝川，男，1964年10月10日出生，汉族，住四川省丹棱县。 原审被告眉山市自然资源局。住所地：眉山市东坡区眉州大道东二段5号。 法定代表人王泽文，局长。 委托代理人黄涛，男，眉山市自然资源局工作人员。 委托代理人辛冬萍，女，眉山市自然资源局工作人员。 上诉人丹棱县齐乐镇人民政府（以下称齐乐镇政府）因与被上诉人罗孝川、原审被告眉山市自然资源局土地行政强制一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2019）川1402行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审查明，罗孝川系四川省丹棱县齐乐镇某某村某组村民，在该组建有3层505.6平方米房屋。2018年1月9日四川省政府作出川府发［2018］4号《关于做好2018年全省重点项目工作的通知》，将丹棱县至蒲江县的Ｓ401线丹蒲快速路列为2018年全省重点项目。2018年3月21日，丹棱县人民政府印发丹棱府发［2018］17号《丹棱县城市规划区征地拆迁补偿安置暂行办法》和《丹棱县城市规划区外征地拆迁补偿安置暂行办法》，该文件第三条规定：“县人民政府土地行政主管部门是土地征收的法律主体；乡镇人民政府按照属地管理原则作为工作主体，具体实施征地、拆迁、补偿、安置工作……”。2018年4月3日，齐乐镇政府与罗孝川所在的齐乐镇某某村某组签订了《土地补偿协议书》，该协议主要内容：用地位置及面积为用地项目实施用地时，以具体项目用地范围图为准，用地面积以实际测绘量算面积，具体数量、种类详见《面积确认表》；土地补偿费用为耕地的土地补偿费和安置补助费包干，每亩31960元；青苗等地面附着物补偿费相关标准按丹棱县政府相关文件规定标准执行，按实计算一次性直接补偿给所有权人；支付方式为土地补偿费在每次用地范围内的地面建（构）筑物、附着物搬迁清除完毕，无土地遗留问题后三日之内一次性付清；交地时间为协议签订后在土地款和地面附着物、附属物补偿款付清后，齐乐镇某某村某组在10日内交出土地。2018年10月31日，罗孝川与齐乐镇政府签订《丹棱县城市规划区外建设用地征地拆迁补偿安置协议》，（以下称《补偿安置协议》）该协议主要内容：甲方为齐乐镇政府，乙方为齐乐镇某某村某组户主罗孝川；拆迁房屋补偿总金额为421001元，其中，拆迁房屋补偿款合计273168元，拆迁其他附着物补偿款合计24874元，过渡费、搬家费、其他不可预见费合计34150元，拆迁奖励合计88809元；建成奖励合计68659元，乙方修建房屋需按照甲方出具的修建方案、风貌进行修建，且须在房屋修建完成10日内向当地人民政府提出申请，并经甲方验收合格方可享受建成奖励；乙方应安置人口为5人，即罗孝川、邱正芬、罗丹利、周子沫、周艺（依附安置）。乙方自愿选择的安置方式为统规自建；双方商定的其他事项为扣除房屋宅基地青苗补偿费4506元；乙方应在该协议约定的拆迁期内完成拆迁工作，乙方在拆迁规定期限内未拆迁完毕的，甲方有权依法强制拆除。 原审另查明，案涉房屋位于建设工程项目用地范围内。2018年10月31日，齐乐镇政府将约定的拆迁补偿款416495元支付了罗孝川。2019年5月30日，齐乐镇政府对案涉房屋进行了拆除。罗孝川认为齐乐镇政府及眉山市自然资源局拆除其房屋的行为侵犯其合法权益，遂诉至法院。请求确认齐乐镇政府强制拆除其房屋的行为违法。截止原审开庭庭审时，涉案土地未取得征地批复。 原审认为，本案争议焦点为：齐乐镇政府及眉山市自然资源局是否参与实施了对罗孝川房屋强制拆除的行为，若参与了，该行为是否合法。原告提供的视频资料、现场照片能够证实齐乐镇政府工作人员在涉案房屋拆除现场，齐乐镇政府亦予以认可，故可确定齐乐镇政府参与实施了强制拆除行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款、第四十六条第一款的规定，非农业或农村建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，需占用原农民集体所有的土地的，应当依照法定程序报批，经批准后由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，因2018年全省重点项目丹棱县至四川省蒲江县的S401线丹蒲快速路项目建设这一社会公共利益所需，齐乐镇政府在未取得征地批复未提供农用地转用审批手续的情况下，即拆除罗孝川宅基地上房屋，该行政强制行为主要证据不足且超越职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、四项、第七十四条第二款第一项的规定，应确认齐乐镇政府强制拆除罗孝川房屋的行政行为违法。另，《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”据此，行政机关的行政强制执行权由法律设定，在法律未授予行政机关行政强制执行权的情况下，行政机关的行政强制执行权不能通过合同约定等其他方式取得。因此，齐乐镇政府“组织拆房是依法行使合同约定的权利”的辩解理由不能成立，罗孝川主张眉山市自然资源局实施了拆除其房屋的行政强制行为的证据不足，不能认定眉山市自然资源局与齐乐镇政府共同实施了该行为。 综上，齐乐镇政府强制拆除罗孝川房屋的行政行为主要证据不足且超越法定职权。罗孝川主张齐乐镇政府强制拆除其房屋行为违法的诉讼理由和请求成立，应予以支持；罗孝川主张眉山市自然资源局实施强制拆除其房屋，其行政强制行为违法的诉讼理由及请求，证据不足，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（四）项，第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告丹棱县齐乐镇人民政府强制拆除原告罗孝川房屋的行政强制行为违法。 上诉人齐乐镇政府辩称，齐乐镇政府与罗孝川于2018年10月31日签订了《补偿安置协议》，齐乐镇政府已按照该协议给付罗孝川相应的补偿款，齐乐镇政府拆除罗孝川房屋是依法行使合同约定的权利，本案并无强制执行行为。齐乐镇政府强制拆除房屋时罗孝川已丧失案涉房屋的物权。原审认定事实及适用法律错误，罗孝川不具有原告主体资格，请求撤销原判并改判驳回罗孝川的起诉。 被上诉人罗孝川辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，判处恰当，请求驳回齐乐镇政府的上诉并维持原判。 原审被告眉山市自然资源局对原审判决无异议。 本院经审理查明，本案二审审理过程中，眉山市人民政府作出关于同意东坡区等6个县（区）调整部分乡镇行政区划的批复（眉府函[2019]84号）文件，根据该文件规定，原丹棱县丹棱镇所属行政区域划归新设立的齐乐镇政府管辖，丹棱县丹棱镇人民政府的行政职权由齐乐镇政府行使。故，本案上诉人由丹棱县丹棱镇人民政府变更为齐乐镇政府。 本院经审理查明的其他事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，因401线丹蒲快速路建设之原因，在没有取得合法征地批准文件的情况下，上诉人齐乐镇政府于2019年5月30日强制拆除被上诉人罗孝川房屋的行为属实。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，征收农村集体土地应当由法定行政机关依照法定程序进行，对已依法完成全部征收程序而拒不交出土地的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当向人民法院申请强制执行。具体到本案而言，案涉征地行为并没有取得合法征地批准文件，齐乐镇政府并非法定征收土地实施主体，齐乐镇政府亦无法定强制执行权。虽然齐乐镇政府与罗孝川签订有《补偿安置协议》，该协议约定“罗孝川在规定期限内未拆迁完毕的，齐乐镇政府有权依法强制拆除”，但从职权法定、法无授权不可为的行政执法基本要求出发，齐乐镇政府当然不能从所谓的合同约定而取得合法的强制执行权。齐乐镇政府强制拆除罗孝川房屋的主要证据不足，超越法定职权，其上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚、适用法律正确、判处恰当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费50元，由上诉人丹棱县齐乐镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈继兵 审判员  高 莉 审判员  姚俊辉 二〇二〇年四月二日 书记员  张梦蝶