浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行再3号 再审申请人（原一审原告，二审上诉人）杨国全，男，1975年6月5日出生，汉族，户籍地安徽省霍邱县。居住地嘉善县。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）嘉善县西塘镇人民政府。住所地：嘉善县西塘镇南苑路58号。 法定代表人马红屏，镇长。 委托代理人胡水根，嘉善县西塘镇综合保税区B区工作人员。 委托代理人张宏，浙江嘉深律师事务所律师。 一审原告、二审上诉人杨国兵，男，1978年6月17日出生，汉族，户籍地安徽省霍邱县。 杨国全、杨国兵诉嘉善县西塘镇人民政府其他行政强制及行政赔偿一案，嘉善县人民法院于2018年6月22日作出（2018）浙0421行初7号行政判决。杨国全、杨国兵不服提起上诉。嘉兴市中级人民法院于2018年12月25日作出（2018）浙04行终238号行政判决。杨国全不服，向本院申请再审。本院于2019年12月31日作出（2019）浙行申950号行政裁定，提审本案。本院立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一、二审法院审理查明：原告杨国全、杨国兵从嘉善县大舜纽扣厂收集纽扣树脂废料，自2013年起非法占用大舜服装辅料创业园土地（奥南公司东面围墙内空地），在未采取防止环境污染措施的情况下，将收集的纽扣树脂废料擅自堆放于大舜服装辅料创业园土地。2015年9月6日，嘉善县纽扣行业专项整治工作指挥部发布《公告》，为进一步规范纽扣树脂固废的收储和处置工作，依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等规定，就相关事项公告如下：1、所有产生纽扣树脂固废的企业，必须委托固废合法处置单位进行处置，并报嘉善县纽扣行业专项整治工作指挥部进行审核备案。2、目前运作的纽扣树脂固废收储户，自公告之日起立即停止一切纽扣树脂固废的收储和处置工作。若需继续运作纽扣树脂固废的收储和处置工作的，须在2015年9月15日前向嘉善县纽扣行业专项整治工作指挥部提供合法有效固废处置途径说明，并附相关证明材料，逾期未提供的视为主动放弃。审核通过后方可继续运作。3、目前堆放于场地上的树脂固废，收储户须按照要求采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。4、对于逾期未提供或审核未通过的，收储户须对场地上的树脂废料于2015年9月30日前进行清空，否则将依法采取强制措施。2015年9月11日，嘉善县环境保护局调查杨国全收集纽扣树脂废料的基本情况，将上述公告送给杨国全，并明确要求杨国全按照上述公告要求，立即停止纽扣树脂废料的收储行为，若需继续运作纽扣树脂固废的收储和处置工作的，须提供合法有效固废处置途径说明，逾期未提供的视为主动放弃。审核通过后方可继续运作。2015年12月31日，嘉善县西塘镇大舜村村民委员会发送通知给杨国全，要求杨国全于2016年1月4日前将堆放在大舜服装辅料创业园的纽扣树脂废料搬离完毕。2015年12月28日，嘉善县西塘镇人民政府指定嘉善县西塘镇大舜纽扣业发展有限公司与嘉善兴舜清洁服务有限公司签订了《树脂废料集中委托清运处置协议》，协议约定由嘉善兴舜清洁服务有限公司集中清理纽扣园区及周边的树脂废料，清运处置费430元／吨和清理人工费120元／吨由嘉善县西塘镇大舜纽扣业发展有限公司承担。从2016年1月5日起至2016年3月，在浙江省公证处进行公证的情况下，共清理原告堆放的纽扣树脂废料共计约2310吨，被告垫付处置费约1270000元。原告于2016年12月向嘉善县信访局反映2016年3月西塘镇对原告的堆场进行查封，要求给予赔偿。嘉善县西塘镇人民政府作出信访答复，认为原告收购和长期囤积大量纽扣树脂废料是违法行为，因未在合理期限内予以清理处置，从而采取了强制清理措施，清理行为合理合法，依法不应予以赔偿。后原告以嘉善县人民政府为被告、嘉善县西塘镇人民政府为第三人向嘉兴中院提起诉讼，于2017年12月7日撤回起诉。另查明，2016年3月25日嘉兴市求是环境工程咨询有限公司出具《证明》，嘉善县西塘镇大舜纽扣企业树脂纽扣机械加工成型过程中产生边角料、粉尘。经查阅《国家危险废物名录》，树脂边角料及收集的树脂粉尘不属于危险废物，属于一般固废。 一审法院认为，原告从嘉善大舜相关纽扣厂收集的纽扣树脂废料属于一般固体废物。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条第一款规定“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。”原告未办理土地审批手续，非法占用大舜服装辅料创业园土地，将收集的纽扣树脂废料擅自堆放在大舜服装辅料创业园土地，且未采取防扬散、防流失、防渗漏等防止污染环境的措施，原告擅自堆放纽扣树脂废料的行为已构成违法。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。……”第二十八条规定“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。……”本案中，原告自2013年起就将收集的纽扣树脂废料堆放在大舜服装辅料创业园土地，堆放时间长、数量多，且未采取有效的防止污染环境的措施，堆放的固体废物已严重影响环境及周边居民的生产生活，且存在较大的安全隐患。嘉善县西塘镇人民政府对其辖区内污染环境的固体废物堆放点有权采取有效措施，保护和改善环境。嘉善县纽扣行业专项整治工作指挥部发布公告，限期收储户提供合法有效的固废处置途径，对于逾期未提供或审核未通过的，收储户须对场地上的树脂废料于2015年9月30日前进行清空。嘉善县环境保护局对原告杨国全进行了约谈，必须按照公告要求进行整治。后西塘镇大舜村村民委员会向杨国全发送通知，要求对堆放的纽扣树脂废料于2016年1月4日前搬离完毕。在通过发布公告、进行约谈、限期搬离的情况下，原告仍未清理堆放的纽扣树脂废料，嘉善县西塘镇人民政府为了改善和保护环境，消除隐患，组织人员将原告堆放的纽扣树脂废料清理完毕并无不当。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”原告擅自堆放纽扣树脂废料属违法行为，其要求赔偿没有法律依据，且纽扣树脂废料已丧失原有利用价值，原告也没有证据证实纽扣树脂废料具有再生利用价值。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五条“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。”原告对其堆放的纽扣树脂废料应当予以自行清理并承担相关的费用。而本案中嘉善县西塘镇人民政府化了大量的人力、物力、财力清理了原告堆放的纽扣树脂废料，原告请求被告赔偿显然没有依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决驳回原告杨国全、杨国兵的全部诉讼请求。 二审法院认为，上诉人杨国全、杨国兵数年来将从企业收集的树脂废料堆放于大舜服装辅料创业园土地上，占地几千平方米且未经土地所有权人许可，对堆放的树脂废料未采取任何防护措施，数量达数千吨之巨。这些树脂废料属于一般固体废物，巨大的固体废物堆严重影响环境和周边群众生产生活安全。嘉善县人民政府组织成立了嘉善县纽扣行业专项整治工作指挥部发布了《公告》，要求对未能提供有效固废处理途径以及审核未通过的进行清理，这是地方人民政府根据《中华人民共和国环境保护法》第六条和第二十八条规定履行改善环境质量职责的体现。其后嘉善县环境保护局对上诉人进行了约谈和告知，给予了上诉人充分时间处理这些固体废物。此后西塘镇政府集中对堆放的固体废物进行了长达数月的清理，做到了提前告知、由公证人员公证完整处置过程的谨慎处置的要求，使数千吨固体废物不再影响当地环境，处置方式并无不当。但西塘镇政府对以自己名义处理堆放在空地上的固体废物的法律和规范性文件的职权依据未能充分的举证，不符合依法行政的法治要求。从保护环境，减轻人类活动对环境影响的角度出发，我们提倡对物资“废物利用”“变废为宝”，但是废物再次具有利用价值是需要再生利用物资生产企业进行再加工的，这一过程需要再生利用企业付出成本。纽扣企业抛弃的固体废物须经再生利用企业经过相应工艺流程进行再加工，才重新具有一定价值。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，当事人应当对行政行为造成的损害提供证据。上诉人提出2318278元的赔偿请求系将其从企业收储这些固体废物的人工成本、运输成本以及将固体废物出售给其他企业可获得的利益相加组成，实际是上诉人经营固体废物的收储业务不能再继续经营的影响，而非数千吨固体废物本身的价值，故原审法院对上诉人的赔偿请求不予支持正确。上诉人的上诉理由缺乏事实依据，不予支持。原审法院仅从西塘镇政府处理固体废物的方式审查行政机关行为的合法性而忽视了行政主体进行行政行为的职权依据的重要性不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决撤销嘉善县人民法院于2018年6月22日作出的（2018）浙0421行初7号行政判决；确认西塘镇政府从2016年1月5日起至2016年3月清理杨国全、杨国兵堆放在大舜服装辅料创业园的纽扣树脂废料的行政行为违法；驳回杨国全、杨国兵的其他诉讼请求。 杨国全申请再审称：一、被申请人行政行为违反程序规定，且无作出被诉行政行为的职权依据。二、涉案纽扣树脂废料具有价值。一二审判决认定其无价值，缺乏事实依据。纽扣树脂废料系申请人向有关企业收购而来，而从实际情况分析，申请人收购该废料后是用于出售给第三方企业，再由第三方企业予以炼油，实现资源可再生利用。况且，被申请人处置案涉废料时也是采取将其出售给第三方企业予以牟利。再则，案涉废料并非特定物，而是一般物，目前被申请人所在地纽扣企业中仍大量存在，完全可以通过对现有纽扣树脂废料进行鉴定的方法间接确认申请人的损失价值。三、退一步讲，即使申请人堆放案涉废料的行为违法，其行为后果也仅仅是进行处置，即使已由被申请人代为处置，被申请人也应返还因处置案涉废料所获取的超过处置费用的收益交还申请人。申请人的废料实际有3000吨左右，即使按照公证书确定的数量也有2311.80吨。综上，请求撤销二审判决第二项、第三项；依法改判或发回重审；撤销被申请人行政行为并支持申请人行政赔偿请求。 西塘镇政府答辩称：一、申请人非法占用土地、擅自堆放树脂废料行为违法。涉案纽扣树脂废料属于一般固废，具有质轻、易燃、不易降解等特性，擅自堆放不仅对环境造成很大影响且存在安全隐患，周边群众反映强烈，信访投诉不断。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。申请人擅自占用西塘镇大舜村集体土地的行为违法。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条规定，收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗透或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废料。故申请人擅自堆放行为违法。二、尽管二审判决认定被申请人清理行为违法。但被申请人坚持认为涉案清理行为符合《中华人民共和国环境保护法》第六条及二十八条规定，被申请人有义务及职责履行处置职责，且事先已经约谈、公告及通知，但申请人拒不改正。三、申请人在行政赔偿诉讼中应对自己的主张承担举证责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，申请人不仅应证明被申请人行政强制行为违法，还要证明其“合法权益”受损以及损失额2318278元的充分证据。四、被申请人垫付的处置费用应由申请人承担。根据《浙江省固体废物污染环境防治条例》第二十条规定，固体废物处置实行污染者付费的原则。鉴于申请人堆放的固废物品为2311.8吨，处置费用达1271497元，该费用应由申请人承担。综上，请求驳回再审申请。 本院认为，本案系因再审申请人杨国全和一审原告、二审上诉人杨国兵不服被申请人西塘镇政府处置其堆放纽扣树脂固体废料行为，并就此一并提起的行政赔偿诉讼。因此，被申请人案涉处置行为的合法性，以及被申请人是否应当承担行政赔偿责任等是本案争议焦点。就被申请人处置案涉纽扣树脂固体废料行为合法性问题。经审查，案涉纽扣树脂固体废料系由杨国全、杨国兵收集并露天堆放的事实当事人双方均无异议。基于保护环境、消除安全隐患之考虑，嘉善县纽扣行业专项整治工作指挥部于2015年9月6日发布《公告》，对收储纽扣树脂固体废料行为进行整治，并要求收储户自公告之日起立即停止一切收储、处置工作，若需继续该项工作，必须于2015年9月15日前向嘉善县纽扣行业专项整治工作指挥部提供合法有效固废处置途径说明，并附证明材料呈报审核。逾期提供视为主动放弃。并强调，对逾期未提供或审核未通过的收储户，须对已经堆放的纽扣树脂固体废料于2015年9月30日前自行清空，否则将依法采取强制措施。2015年9月11日，嘉善县环境保护局对案涉堆放情况进行调查，并向杨国全送达上述公告，同时对公告事项予以释明。2015年12月31日，案涉纽扣树脂固体废料堆放地的嘉善县西塘镇大舜村村民委员会亦通知杨国全，要求其于2016年1月4日前将堆放物搬离完毕。鉴于杨国全等人未能照办。被申请人据此授权嘉善县西塘镇大舜纽扣业发展有限公司采取相应措施于2016年1月5日至同年3月期间共计清理案涉纽扣树脂固体废料约2310吨，并垫付清运处置费、人工费约人民币1270000元。该处置案涉纽扣树脂固体废料行为，符合《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条第一款，《中华人民共和国环境保护法》第六条、第二十八条的规定精神。但鉴于被申请人未能提供其组织实施案涉被诉行政行为职权依据，故二审法院确认其被诉行政行为违法，并无不当。就被申请人是否应当承担行政赔偿责任问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，请求行政赔偿需以行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法侵权行为，并由此给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害为前提。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。被申请人案涉组织实施行政强制行为因其缺乏职权依据被确认违法，故再审申请人等一并提起行政赔偿诉讼具备起诉条件。但鉴于其提出的赔偿损失人民币2318278元系由案涉纽扣树脂固体废料的购入成本、人工工资、运输费用、包装费用等构成，并非纽扣树脂固体废料被处置时的市场价值，故由于该赔偿请求缺乏事实和法律根据，二审法院据此驳回该赔偿请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。必须指出的是，再审申请人等在案涉《公告》规定期限内未能积极履行搬离义务，即使在职能部门嘉善县环境保护局调查核实并释明《公告》要求、西塘镇大舜村村民委员会通知腾空堆放用地的情况下，仍不积极配合履行，对被诉行政强制行为的发生亦应承担相应责任。（法宝联想:部门规章约1篇司法解释约1篇地方法规规章约8篇案例与裁判文书约458篇法学期刊约12篇律所实务约3篇修订沿革法学文献约4篇）依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下： 维持嘉兴市中级人民法院（2018）浙04行终238号行政判决。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 惠 忆 审判员 许 勤 审判员 蒋旭东 二〇二〇年四月二十七日 书记员 张 维