山东省临沭县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1329行初8号 原告彭衍利。 委托诉讼代理人鲁成忠，山东尚序律师事务所律师。 委托诉讼代理人任富英，山东尚序律师事务所实习律师。 被告临沂市河东区人民政府。住所地：临沂市河东区东夷大街1号。 法定代表人姚运明，区长。 委托诉讼代理人密仕晓，河东区司法局行政应诉科科长。 委托诉讼代理人孙运波，山东沂蒙律师事务所律师。 被告山东临沂河东工业园区管理委员会（现山东临沂河东经济开发区管理委员会），住所地：临沂市河东区华龙路1801号。 法定代表人冯正新，主任。 委托诉讼代理人李金，山东矩量律师事务所律师。 原告彭衍利因要求确认被告临沂市河东区人民政府（以下简称河东区政府）、山东临沂河东工业园区管理委员会（以下简称河东管委会）行政强拆违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月23日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2020年4月13日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。原告彭衍利及委托诉讼代理人鲁成忠、任富英，被告河东区政府委托诉讼代理人密仕晓、孙运波，被告河东管委会专职副书记林凡金及委托诉讼代理人李金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告彭衍利诉称，原告在临沂市彭家于埠社区××建有二层砖混结构房屋一处，建筑面积300平方米，用于生活居住。2019年1月15日，被告组织人员将原告的房屋违法强制拆除。原告认为，自己的宅基地及房屋未被有权机关依法批准征收，也未获得征收补偿款，被告强行拆除原告房屋的行为无论从实体上还是程序上均违反了法律的规定，侵犯了原告的合法权益，给原告造成巨大损失。请求确认被告强拆原告房屋的行为违法，诉讼费由被告承担。 为证实其主张，原告向本院提交以下证据、说明：1.身份证复印件,证明原告诉讼主体资格。2.房地产估价报告复印件，证明被强拆房屋属于原告所有，被告工业园区委托评估，被告主体适格。3.接报案登记表，证明原告位于彭家埠村门牌为××的住房于2019年1月15日上午被河东区及工业园区政府共同拆除，原告于2019年1月17日报警。4.临沂市公安局110接处警单，证明2019年1月15日，同一天被强拆房屋的同村兄弟彭衍蒙、彭衍淇报警，临沂市公安局河东分局工业园区派出所告知原告：此次拆除原告住房是河东区、工业园以及村委共同拆除的，证实被告主体适格。5.照片复制件，证明2019年1月15日上午，被告组织大量人员，包括河东区公安分局、工业园领导杨龙等，违法强拆原告房屋经过，并证实原告房屋被被告强拆前后样貌。6.视频，证明2019年1月15日上午，被告组织大量人员，包括河东区公安分局、工业园区领导杨龙等，违法强拆原告房屋经过。7.政府信息公开告知书(2019)152号，证明截至2019年9月2日，《临沂市人民政府拟征收土地公告》临征公告【2018】临48号地块七目前仍为集体土地，临沂市自然资源和规划局未制作或保存征收批复信息，该信息不存在。 被告河东区政府对原告的证据质证如下：对证据1无异议。对证据2真实性无异议，具有房产估价评估资格，委托机关不是被告河东区人民政府。对证据3有异议，不能证实涉案房屋是被告河东区人民政府及执法部门拆除。对证据4、5、6有异议，不能证实被告实施拆除涉案房屋。对证据7没有异议，对证明目的有异议，不能证实涉案房屋系被告所拆除。 被告河东管委会对原告的证据质证如下：对证据1、2无异议。对证据3真实性无异议，对证明内容有异议，工业园区为被告主体不适格，河东区工业园区管委会的社会管理职能，已按上级有关部门的指示，转隶给河东九曲街道办事处（以下简称九曲街道办）。对证据4有异议，拆除行为由彭家于埠村委实施拆除，应以彭家于埠村委为被告。对证据5有异议，工业园的领导没有参与拆迁。对证据6有异议，工业园没有组织强拆。对证据7真实性无异议，关联性有异议，与本案无关联性。 被告河东区政府辩称，一、原告所诉答辩人行政行为违法，属诉讼主体错误。答辩人没有对原告的房屋实施拆除，原告查明主体后再行诉讼。二、答辩人也未授权政府其他执法机关对涉案房屋实施拆除。三、原告的涉案房屋被拆除系村民自治行为，答辩人经了解得知涉案房屋经省市有关部门批复对彭于埠社区棚户区改造，片区的房屋补偿、拆除由所在村民委员会（社区）组织实施，答辩人没有指派或组织拆除未经补偿的房屋，其具体的拆除行为应由原告所居住的村民委员会承担。综上，请求依法驳回原告的诉求。 被告河东区政府未向本院提供证据。 被告河东管委会辩称，一、本案被告主体不对，应以彭家于埠村民委员会为被告，不应以答辩人为被告。答辩人没有组织实施拆迁，涉案拆除行为是在棚改项目过程中，由“彭家于埠村民委员会”根据有关规定和村民议事规则，组织实施拆除清理，不应以答辩人为被告。二、彭于埠村民委员会根据上级有关部门批准，进行居民点改造，在改造过程中对涉案地上物依法清理，程序合法，行为正当，请求法庭驳回原告的诉讼请求。彭于埠社区是临沂市河东经济开发区下辖社区，现有人口2354人，自2006年以来，社区先后进行了四次旧村改造。2018年5月11日，山东省住房和城乡建设厅等四部委《关于公布2018年棚户区改造调整项目的通知》(鲁建住字[2018]9号)，批复了彭于埠社区棚户区改造项目；临沂市人民政府于2018年8月27日发布了《临沂市人民政府拟征收土地公告》临征公告48号，其中在地块七内容中公布了彭于埠社区棚户区改造项目具体征地范围。2018年9月12日，河东区人民政府批复了《彭于埠棚户区改造征收安置补偿实施方案》，根据社区自治章程，按照棚户区改造程序，彭于埠社区召开了村两委扩大会、党员和群众代表大会，通过了棚改项目安置补偿方案，并进行了公示。整个项目片区483户共有476户签订了房屋安置补偿协议书，仅有原告等七户拒不签订安置补偿协议。2018年12月25日彭于埠社区委托临沂盛邦房地产评估公司对原告的房屋及地上附着物依法进行评估，社区多次通知原告领取补偿而原告拒绝领取。社区委托临沂市兰山公证处对原告的补偿款进行了提存保管，2019年1月14日，兰山公证处工作人员入户，携带记录仪，告知原告补偿款已提存保管，视为补偿到位。为了推进居民点改造，改善村民居住条件，经彭于埠村委会会议研究决定，根据“先补偿，后搬迁”的原则，对原告的房屋依法组织并实施了拆除清理行为。三、答辩人的社会事务管理职能于2019年11月20日转隶划归九曲街道办，答辩人现已没有社会管理职能的权利，同时也不能承担社会管理职能的义务。综上所述，本案被告主体不对，彭于埠村民委员会根据上级有关政府部门批准，进行居民点改造并依法清理，合理合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告河东管委会向本院提交了以下证据、依据及说明：1.山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅鲁建住字[2018]9号文件（复印件），证明经上级有关部门批准，彭于埠社区进行棚户区改造项目。2.临沂市人民政府拟征收土地公告[2018]48号，证明地块七公布了彭于埠棚户区改造项目具体征地范围。3.河东区政府临东政办发[2016]31号文件（实为村委会议记录），证明村委实施对涉案房屋拆迁，并进行会议研究。4.彭于埠棚户区改造安置补偿实施方案复印件，证明彭于埠村委在广泛征求意见的基础上，制定了居民点改造房屋安置补偿方案。5.照片复印件，证明彭于埠村委对制定的居民点改造房屋安置补偿方案进行公示，全体村民一致通过，村委没有收到任何异议。6.房地产评估报告复印件，临盛邦房估字2018第1812603号，证明临沂盛邦房地产评估咨询有限公司对原告的房屋，根据房屋安置补偿方案进行评估。7.法律文书送达回证复印件，证明彭于埠村委工作人员送达以上评估报告。8.公证文书复印件，证明因在合理的时间内未领取补偿款，村委将补偿款向临沂市兰山公证处提存保管。9.公证书送达照片复印件，证明公证处工作人员向原告送达了领取补偿款通知书。10.临东开改组发[2019]2号政府文件、11.中共临沂市委文件临东发[2019]13号，证明河东管委会的社会事务管理职能于2019年11月20日划归河东区政府。12.河东经济开发区体制机制改革社会事务工作转九曲街道办情况汇总表，证明因工业园的社会管理职能转隶属九曲街道办，九曲街道办依法享有相应的社会管理职能权利并承担相应社会职能管理责任。 原告对被告河东管委会的证据质证如下：请被告河东工业园区管理委员会出示所有证据原件，除证据6房地产评估报告外，原告彭衍利只收到复印件。对证据1，因无法与原件核对一致，原告不认可其真实性，且被告提供的证据，仅是计划方案，强拆行为要合法必须是先合法征收，该证据既不能证明彭于埠村委会是本案适格被告，更不能证明被告强拆原告房屋是合法的。相反，该证据能证实该行为显然是国家和政府行为，可以证明被告是本案适格被告。对证据2，同证据1的质证意见。此证据系复印件，真实性不予认可，只是拟征收，且原告证据7已经证实临沂市自然资源和规划局未制作或保存有关地块七的征收批复信息，该信息不存在。对证据3，被告提交的证据不是证据清单中的河东区政府临东政办发[2016]31号文件，而是会议记录簿，原告对该记录三性均不认可。依据《中华人民共和国村民自治法》第22条规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。第24条规定，涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。村两会没有权利处分村民利益，不能通过村两会决定拆除原告房屋，而且本案涉拆除房屋除人民法院以外，任何机关没有权力决定拆除。且原告的证据能充分证明二被告实施了违法强拆行为。对证据4，同证据3的质证意见，三性均不认可，仅是实施方案，没有经过合法征收，不具有合法性且方案不具有可操作性。对证据5，被告提供的照片不是原件，即相机或手机，根据证据规则，为了核实拍摄时间及拍摄人员，需提交原件，且照片不清晰，无论如何放大也看不清，无法确认其内容，也无法确定公示的时长和张贴的位置。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第12条的规定，该证据不符合证据的法定形式，不能作为定案依据。对证据6合法性和关联性均有异议：(1)如上所述，原告土地未被依法征收，根据无征收就无补偿的基本原则，评估机构无权对原告的房屋进行评估。(2)评估公司系被告直接委托，原告对委托事宜不知情、不同意，明显程序违法，由于正式的征收公告未发布，评估基准日无法确定，评估机构将2018年12月25日作为评估时点无法律依据，同时该评估价值偏离市场价，显失公平。对证据7有异议，如证据6的质证意见所述，由于评估报告不具有合法性，原告有权拒收，且评估报告当时未依法送达给原告，剥夺了原告复核鉴定的权益，因此该评估报告形式上也不符合法律条件，不能作为人民法院定案依据。对证据8，在被告提交的证据中没有公证书，三性均不予认可，且原告土地未被依法征收，公证机构无权提存补偿款。对证据9三性均不认可，该证据还违反了法律的强制性规定，即通过强拆倒逼安置补偿是违法的，公证处是没有权利逼迫原告签订安置补偿协议，并将其作为领取安置补偿费的条件。被告证据6、7、8、9均不能改变被告强拆行为的违法性。对证据10、11、12三性均不予认可，三份证据中均无任何单位的签章，没有法律效力。原告的证据能充分证实被告河东管委会组织实施了强拆原告房屋的违法行为，至于其一部分社会管理职能是否调整到其他机关，由于某些政府部门的名称和职能变动较频繁，原告无法及时掌握，请法院依法查实确定。 被告河东区政府对被告河东管委会的证据质证如下：对证据1、2、3没有异议，能够证实彭于埠村民委员会先后召开20多次村民会议，研究实施对涉案房屋拆除。对证据4-12没有异议。 经审理查明，原告彭衍利系临沂市九曲办事处彭家于埠社区居民，在社区内建有房屋一处。 2018年5月11日，山东省住建厅、××、财政厅、国土资源厅××部委联合发文，《关于公布2018年棚户区改造调整项目的通知》（鲁建住字[2018]9号），将审核通过的9个城市的棚户区改造调整项目予以公布，并附2018年棚户区改造项目调整表，其中有位于河东区的彭于埠片区棚户区改造项目，449套。 2018年8月27日，临沂市人民政府发布拟征收土地公告临征公告[2018]48号，公告拟征收土地的位置、范围、权属、用途，以及土地补偿标准、其他事项，其中地块七位置范围：河东区九曲街道彭家于埠社区（四至略），涉及的农村集体经济组织：河东区九曲街道彭家于埠社区。原告的涉案房屋在此范围内。 2018年9月，河东经济开发区于埠社区彭于埠片区棚户区改造领导小组制作《彭于埠社区棚户区项目拆迁补偿安置实施方案》，涉及彭于埠棚户区改造征收安置补偿原则、标准、安置程序、奖励办法、安置办法及相关的具体实施。该方案由被告河东管委会上报河东区人民政府申请批复，河东区人民政府于2018年9月12日批复同意。后该片区大部分拆迁户签订了房屋安置补偿协议，进行了拆迁，仅有原告在内的少数几户未签订安置补偿协议，未自愿拆迁。 2018年12月25日，被告委托临沂盛邦房地产评估咨询有限公司对位于彭于埠社区涉及彭衍利地上建筑物及其附着物进行价值评估。临沂盛邦房地产评估咨询有限公司于2018年12月26日出具临盛邦房估字2018第18122604号房地产估价报告，估价时点2018年12月25日，市场价值为689587.86元，原告彭衍利未签收该估价报告。2019年1月14日，彭于埠社区居民委员会按估价报告将款交临沂市兰山公证处提存保管。该公证处工作人员遂告知原告拆迁补偿费689587.86元已由本公证处保管，请到本处领取，并制作领取拆迁补偿款通知书，于2019年1月21日作出（2019）鲁临沂兰山证民字第280号公证书。 为了推进棚户区改造，河东区九曲街道彭于埠社区自2018年3至2019年1月，多次召开两委扩大会议、支部会议、拆迁动员会议、党员会议，商讨通过相关的改造、安置补偿等。其中2019年1月14日的会议记录显示：2019年初彭于埠拆迁还建收尾阶段，因彭衍蒙、彭衍利、彭衍洪、彭洪如等户在还建区内，严重影响了棚改推进，…多次沟通未达成一致意见，…通过地上物评估、补偿、公证保管，按照先补偿后搬迁原则，对以上四户老旧房屋及地上附属物，依法进行清理。 后原告的房屋被拆除清理，原告于2019年1月17日向临沂市公安局河东分管工业园区派出所报警，在该所向原告出具接报案登记表显示：彭衍利来所报警称，其在彭于埠村门牌号为××的住房于2019年1月15日被河东区、工业园区共同拆除，不属于公安机关管辖范围，请向其他主管报案、投诉或投案。原告提供拆除拆除现场照片及视频。被告辩称其没有组织实施涉案拆迁，是由“彭家于埠村民委员会”组织实施拆除清理，但未提供相应的证据，彭家于埠村民委员会未予以认可。 2019年8月22日，原告彭衍利向临沂市自然资源局申请公开《临沂市人民政府拟征收土地公告》临征公告【2018】48号地块七所应的土地征收批复文件的政府信息，临沂市自然资源和规划局于2019年9月2日作出《政府信息公开告知书》（[2019]152号），对原告申请公开的事项给予答复。 2019年11月20日，经河东区经济开发区体制改革创新工作领导小组办公室行文，将经济开发区所辖的包括彭于埠在内的社区事务管理权交由九曲街道办。 本院认为，根据各方诉辩意见，本案的争议焦点主要包括两个方面:一是被告主体是否适格，即强制清除行为是否系被告组织实施问题；二是若强制清除行为系被告组织实施，则该行为是否合法问题。 一是关于被告是否组织实施了强制清除行为的问题。首先，涉案房屋被清除后，产生的客观结果是实施拆迁的房屋被清除干净，棚户区改造建设的阻碍被排除，被告河东管委会作为负责棚户区改造工作的责任单位，受益主体首先为被告河东管委会；其次，河东经济开发区于埠社区彭于埠片区棚户区改造领导小组是被告河东管委会设立的临时机构，制作的拆迁补偿安置实施方案是由其上报申请批复，其对拆迁安置工作负有全面责任，具体清除工作是由其统一组织实施，还是交由其他主体实施，被告河东管委会对此负有举证责任。但在诉讼过程中，被告河东管委会虽然主张本案强制清除行为并非其所为，系“彭家于埠村民委员会”组织实施，彭家于埠村民委员会或彭于埠社区居民委员会对此未予认可。被告河东管委会在彭思利案中出具的情况说明，证实对彭于埠片区进行棚户区改造拆迁，拆除行为由被告河东管委会组织实施，应认定清除行为系被告实施；再次，从当事人的举证能力看，在无明确法律手续的情况下，原告即便亲眼目睹强制清除现场，但也只能用拍照或录像等方式保留证据，只能反映房屋被清理的场景或情形，相反，被告河东管委会作为拆迁安置工作的实施主体，若非其本身组织实施强制清除，对是否存在其他主体强制清除原告房屋的事实，相比于原告更具有优势举证能力。因此，在现有证据不能证明房屋清除行为是由其他主体实施的情况下，即应认定是被告河东管委会实施了清除行为，其作为本案被告适格。而对原告房屋进行强制拆除，无证据证实由被告河东区政府组织实施。 二是关于强制清除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，被告河东管委会以山东省四部委联合发文公布审核通过棚户区改造调整项目，临沂市人民政府发布拟征收土地公告，设立的临时机构制作《彭于埠社区棚户区项目拆迁补偿安置实施方案》经批复，强制清除前已将相关补偿款进行了提存保管为由，主张强制清除行为合法。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，对经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；申请人民法院强制执行的，在申请前也应当催告当事人履行义务。故即便原告足额领取了补偿款，而拒不交出房屋的，亦应由相关部门依法责令其限期交出，经催告后决定或者申请强制执行。因此，被告河东管委会在未催告履行，未提供任何强制清除的合法证据下，直接组织实施强制清除的行为并不具有合法性。 综上，涉案房屋的强制清除应认定系被告河东管委会实施；虽然涉案房屋在棚户区改造和拟征收土地范围内，并进行了价值评估，但在未签订拆迁安置补偿协议的情况下，未经催告履行等程序，即将涉案房屋予以拆除清理，不符合法律规定，应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下： 确认被告山东临沂河东工业园区管理委员会（现山东临沂河东经济开发区管理委员会）对原告彭衍利房屋进行强制清除的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告山东临沂河东工业园区管理委员会（现山东临沂河东经济开发区管理委员会）负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  杨化芝 人民陪审员  刘 杰 人民陪审员  郭玉庆 二〇二〇年四月三十日 法官助理李恩慧 书记员王燕