河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1285号上诉人（一审第三人）游建设，男，汉族，1957年7月29日出生，住河南省新郑市。委托代理人杜留杰，河南言明律师事务所律师。委托代理人赵鹏，河南言明律师事务所实习律师。上诉人（一审被告）新郑市新建路街道办事处，住所地新郑市轩辕西路286号。法定代表人李勇，主任。委托代理人艾英，新郑市新建路街道办事处工作人员。委托代理人李胜利，河南豫新律师事务所律师。被上诉人（一审原告）游北方，男，汉族，1937年6月27日出生，住河南省洛阳市瀍河回族区。委托代理人宫丽珠，女，汉族，1944年11月6日出生，住河南省洛阳市瀍河回族区。委托代理人张福春，河南惠人律师事务所律师。一审被告新郑市人民政府，住所地新郑市人民路186号。法定代表人马志峰，市长。委托代理人柴学敏，新郑市人民政府法制办工作人员。委托代理人刘书凯，河南国是律师事务所律师。游北方诉新郑市人民政府、新郑市新建路街道办事处、游建设要求撤销行政协议一案，郑州市中级人民法院于2019年2月20日作出（2018）豫01行初244号行政判决，游建设及新郑市新建路街道办事处（以下简称新建路办事处）均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人游建设及其委托代理人杜留杰，上诉人新建路办事处的委托代理人艾英、李胜利，被上诉人游北方及其委托代理人宫丽珠、张福春，一审被告新郑市人民政府的委托代理人柴学敏、刘书凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。游北方一审诉讼请求为：1.确认新建路办事处2018年6月14日与游建设签署编号为76的《新郑市第七期旧城棚户区改造南街古巷区域房屋征收与补偿安置协议书》（以下简称《安置协议书》）及将该土地上附属物拆迁的具体行政行为违法；2.撤销新建路办事处与游建设在2018年6月14日签署编号为76的《安置协议书》；3.责令一审被告与游北方签署《安置协议书》，并一次性将自主购买居住安置房和车位补偿款405000元、搬迁奖励补偿款10万元及自建住房以土地证面积为基数货币补偿款34670元，共计539670元拆迁补偿款支付给游北方；4.本案诉讼费用由一审被告承担。经游北方提交《明确诉讼请求补充诉状》及一审法院释明，游北方当庭将其前三项诉讼请求明确为：要求撤销新建路办事处与游建设在2018年6月14日签署的编号为76的《安置协议书》。郑州市中级人民法院一审查明，游建设之父游驼（已过世）原系新郑市城关镇南大街居民，原在新郑市城关镇南大街有一处宅基地。1994年12月20日，新郑市人民政府向游驼颁发新土集（94）字第1-20号《集体土地建设用地使用证》。新郑市新建路街道办土地管理所地籍档案中存有日期为2000年10月20日，有“游北方”、“游佗”签名字样的《协议书》，该地籍档案中“土地使用权名称”等处由“游驼”更改为“游北方”。2018年6月4日，新郑市人民政府发布《关于征收新建路街道办事处旧城棚户区南街古巷区域部分房屋的通告》，征收南大街（人民西路至南环路）道路两侧各100米区域。2018年6月14日，新建路办事处与游建设针对上述宅基地签订了《安置协议书》。游北方认为，其系涉案土地的实际使用权人，要求撤销新建路办事处与游建设签订的《安置协议书》。郑州市中级人民法院一审认为，关于新郑市人民政府是否是本案适格被告的问题。2018年6月4日，新郑市人民政府发布《关于征收新建路街道办事处旧城棚户区南街古巷区域部分房屋的通告》，新建路办事处作为房屋征收实施单位，具体负责房屋征收与补偿工作。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，新建路办事处与相对人签订《安置协议书》的行为应当视为受新郑市人民政府的委托，该行为产生的法律后果亦应由新郑市人民政府承担，故新郑市人民政府是本案适格的被告。关于游北方要求撤销涉案《安置协议书》的请求能否成立的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，新建路办事处提供了使用权人为游驼的《集体土地建设用地使用证》，作为其与游建设签订《安置协议书》的依据。但经一审法院调查核实，上述集体土地使用证在《变更记事》页有“根据……收回游驼土地使用权……”、“2……10月20日”字样，因有明显的刮去痕迹，故内容已无法辨认。根据该集体土地使用证《注意事项》中“本证不得擅自涂改，凡擅自涂改的，一律无效”的规定，新建路办事处与游建设签订《安置协议书》所依据的集体土地使用证因有明显涂改，应视为无效证件；且该证件与地籍档案不能印证一致。故，新建路办事处与游建设签订《安置协议书》所依据的主要证据不足，游北方要求撤销该《安置协议书》的请求成立，应当予以支持。因本案不涉及涉案土地使用权变更是否合法及土地使用权人的确定问题，游建设可另行解决相关争议。一审判决撤销2018年6月14日新建路办事处与游建设签订的《安置协议书》。一审案件受理费50元，由新郑市人民政府负担。上诉人游建设不服一审判决，向本院上诉称：1.原判决认定游建设持有的土地使用证为无效证件的理由不能成立。一审判决以土地使用权证的内容被涂改而否定土地使用权证的效力，是一种偷换概念行为，而且，土地使用权证和地籍档案内容是一致的，依据地籍档案可以确定土地使用权人，不能认为土地使用权证一旦被擅自涂改，土地使用权人就丧失了相关权利。涉案地籍档案证实，游建设的父亲游驼是涉案土地的使用权人，但新建路办事处土地管理所工作人员，违反地籍档案管理规定，私自篡改了地籍档案，与新郑市国土资源局颁发的土地使用权证内容相矛盾。2.游建设一家是涉案土地的使用权人，依法应当得到拆迁补偿。3.游北方不是涉案土地的使用权人，依法无权获得拆迁补偿。请求撤销一审判决，依法改判驳回游北方的诉讼请求。上诉人新建路办事处不服一审判决，向本院上诉称：1.一审判决认定事实不清，游北方与新建路办事处签订房屋征收与补偿协议无法律上的利害关系。游北方并非涉案土地所属集体经济组织成员，无权对属于集体经济组织所有的集体土地进行买卖，且游北方主张的土地变更登记由游驼变更为游北方，在档案上进行涂改不符合法律规定，其亦未提供新《集体土地建设用地使用证》原件及复印件，不能证明其与涉案土地及地上附属物有法律上的利害关系。2.新建路办事处依据游建设提供的登记为游驼的《集体土地建设用地使用证》与之签订房屋征收与补偿协议，有事实依据，也有法律依据，协议合法有效。请求撤销一审判决，并依法改判。被上诉人游北方答辩称：1.游北方是涉案土地及地上附属物的权利人，二上诉人恶意串通，使用作废且违法取得的土地使用权证签订《安置协议书》侵害了游北方的合法权益，因此，游北方是本案适格主体。2.本案涉及土地在2000年10月20日经过游北方与游驼兄弟二人签订转让协议，并在新建路办事处土地部门办理变更手续，游北方一审提供的地籍档案可以证实该权利变更的情形。3.二上诉人签订《安置协议书》依据的土地使用权证系土地变更之前游驼持有的土地证，在2000年10月20日土地权利变更之后该土地证由土地部门收回，并在变更事项当中载明，同时为游北方核发了新的土地证书。2001年3月游建设编造理由将新的土地证书从游北方手中骗走。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一审被告新郑市人民政府答辩称：1.一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条第3款规定，认定新建路办事处属于新郑市人民政府的派出机构，其签订涉案《安置协议书》的行为系受新郑市人民政府的委托，属事实认定与法律适用错误。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条第3款之规定，新建路办事处属于新郑市人民政府的派出机关，而非派出机构，具有管理行政事务的职责以及独立承担行政责任的能力。新建路办事处属于新郑市人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条第2款规定确定的负责涉案项目的行政主体，该确定属于法律、法规的授权。新郑市人民政府不是涉案《安置协议书》的签订主体，不是协议相对人。新郑市人民政府依法不应成为本案的被告。2.涉案土地地籍档案经涂改依法不发生法律效力，同时游北方也非南街社区集体经济组织的成员，其依法不能取得涉案土地，更不能成为涉案项目的安置对象。故游北方与涉案《安置协议书》不存在利害关系，其原告主体不适格。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：（一）新郑市人民政府是本案适格被告。根据新郑市人民政府《关于征收新建路街道办事处旧城棚户区南街古巷区域部分房屋的通告》显示，新建路办事处是新郑市人民政府确定的房屋征收实施单位，但并不是新郑市人民政府确定的房屋征收部门，新建路办事处不具有房屋征收与补偿的职能，其签订案涉《安置协议书》应视为接受新郑市人民政府委托，由新郑市人民政府承担相应的法律责任，故新郑市人民政府是本案适格被告。（二）游北方具备本案原告主体资格。案涉土地地籍档案显示，2000年10月20日游驼与游北方签订转让宅基协议书，并且地籍档案中游驼的名字被涂改为游北方，游北方作为案涉宅基的实际权利人，与被诉《安置协议书》具有法律上的利害关系，具备本案原告主体资格。（三）案涉《安置协议》依法应当撤销。新建路办事处与游建设签订案涉《安置协议书》的主要依据是游建设持有的游驼名下《集体土地建设用地使用证》，但是根据案涉土地地籍档案显示，游驼已经通过协议将案涉宅基转让给游北方并在地籍档案上直接涂改，游驼名下《集体土地建设用地使用证》存在涂改且与地籍档案记载不一致，故新建路办事处与游建设签订《安置协议书》主要证据不足，依法应予撤销。综上，二上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人游建设和新郑市新建路街道办事处平均负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇二〇年四月一日书记员 孟亚娟