山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终215号 上诉人（原审原告）高绪风，女，1971年3月10日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 被上诉人（原审被告）青岛市公安局黄岛分局，住所地青岛市黄岛区灵山湾路3677号。 法定代表人刘同章，局长。 上诉人高绪风因诉被上诉人青岛市公安局黄岛分局不履行治安法定职责一案，不服青岛市黄岛区人民法院作出的（2020）鲁0211行初12号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审经审理查明，2019年11月6日，原告通过187××××3089电话拨打110报警称附近施工队违法施工造成剧烈震动，使原告房屋再次受到破坏，致使原告无法正常生活。被告接警后指派隐珠派出所处警，经现场调查，处警民警告知原告其所报警情不属于公安机关受理范围，如原告认为工地施工对其房屋安全造成影响或者生活造成困扰，可以向街道办事处等有关部门反映或者向人民法院起诉解决。 2019年12月16日，被告收到原告父亲高泗君等人以申请人的身份邮寄的《履行职责申请书和意见函》一份，其中高泗君反映其家被断水断电断网，楼房结构被破坏，整栋楼出现不同程度裂缝，挑檐时常往下掉水泥、瓦片，要求被告制止不法行为，保护申请人的人身和财产安全。 2019年12月20日，西冯家滩村党支部书记高凯绪在接受隐珠派出所民警询问时陈述：“西冯家滩XX号房屋在高绪风父亲高泗君名下，高绪风说这个房屋是她盖的，她父亲说了不算。这个房子是三层四间的摞房，拆迁开始的时候评估200余平方米，赔偿给她的面积应该是240平方米加40平方米。当时的评估文书和拆迁协议高泗君一直没有签字，高绪风的理由就是赔偿不合理，我们村里、办事处做了大量的说服工作，高绪风就是不同意，高泗君也不签字，现在整个村就剩下她一家没有签协议。所以这个房子一直没有拆迁。在拆迁过程中，高绪风曾经反映说拆迁公司在拆迁的过程中对她家的房子造成了破坏，因为我们村在街道办事处指导下已经把拆迁、清运垃圾等工程承包给专业的公司了，我就跟高绪风说：如果造成了破坏，可以进行专业的鉴定，然后跟承包商协商或者到法院起诉。……因为高绪风反映的这个问题，拆迁公司在拆除高绪风左右邻居房子的时候，分别留下了一间房子，就是怕拆迁的过程中对高绪风的房子造成影响。据我了解，在整个拆迁过程中，拆迁公司等单位和个人没有对高绪风家的房子直接进行破坏。但是据高绪风讲，她家的房子漏雨就是拆迁公司在拆迁其他房子的过程中震动给震坏的，但具体是不是我也不清楚。” 2019年12月23日，原告在接受隐珠派出所民警询问时陈述：“从去年9月份拆迁，就开始断水断电、断网，根据国家政策，这种行为是违法的。今年3月6日，拆迁公司开始对我的邻居进行拆迁，也没有对我父亲家里的情况进行勘验，就开始拆我们邻居的房子，我事先不知道，就出去叫他们停下来上我家去看看，他们就拦着我。后来有人就把我们邻居的房子给拆了，造成我父亲XX号的房子屋顶裂缝有5、6公分宽，漏水很厉害，还有很多大小裂缝。另外前几天，有施工队无证在我们家东面4、5米远的地方挖坑，我就报警了。……之后110的警察就去了，问了情况之后，就告诉我说这个情况不属于公安机关受理范围，叫我到政府住建部门反映问题。……他们拆的是旁边邻居的房子，我父亲报警，110说不管，而且还把我带到了派出所，关了24小时。……我父亲东西邻居的房子都拆了，一边还剩下一间屋。” 2019年12月23日，被告向原告送达《不予调查处理告知书》，告知原告于2019年11月6日向被告隐珠派出所报称的青岛市黄岛区隐珠办西冯家滩3号因施工方违法施工被破坏一案，不属于公安机关管辖范围。公安机关依法不予调查处理，请向其他有关主管机关报案、投诉或投案。原告不服，诉来法院。 原审庭审中，原告陈述其要求被告履行法定职责的申请方式为：1.2019年11月6日原告拨打110报警；2.向被告邮寄人身财产保护函。 原审法院认为，不作为之诉中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。根据原告当庭明确的申请内容，涉案《不予调查处理告知书》系被告对原告两项申请所作的最终答复，故本案的争议焦点问题应为：被告作出的《不予调查处理告知书》证据是否充分，程序是否合法，法律适用是否正确？ 针对焦点问题，原审法院作如下分析认定： 《110接处警工作规则》第十条规定：“110报警服务台应当及时下达处警指令，公安机关各业务部门、基层单位和人员必须服从110报警服务台发出的处警指令，不得推诿、拖延出警，影响警情的处置。”《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明:……（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。”本案中,被告接到原告报警后，及时处警，符合《110接处警工作规则》的规定。经现场调查，处警民警当场告知原告所报警情不属于公安机关管辖范围，且在原告方提出异议并邮寄《履行职责申请书和意见函》后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》向原告送达了《不予调查处理告知书》，适用法律正确，符合相关程序规范。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”公安机关的受案范围从广义讲应当包括刑事立案范围和行政受案范围两方面内容。刑事立案职责因属刑事司法行为，不纳入行政诉讼调整的范围。对于行政受案范围的确定不能仅以存在损害后果为判断标准，而应当以该损害后果因违法行为导致为必要条件，且该违法行为应当以违反《中华人民共和国治安管理处罚法》等行政法律、法规的明确规定为限。本案中，被告接到原告报警及申请后，进行了现场勘察，拍摄了涉案房屋照片，依法对原告、高凯绪等进行了询问，根据被告的调查显示原告居住房屋周围的施工行为系拆迁公司实施的拆迁行为，并非具有社会危害性的非法侵害行为，且原告亦陈述拆迁公司并未直接对其房屋实施拆除，被告据此认定原告所报警情不属于公安机关受案范围，并作出《不予调查处理告知书》证据充分，并无不当。综上，被告对原告所报警情及申请所作处置，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告主张被告不履行法定职责，于法无据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告高绪风的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人高绪风不服原审判决，上诉称，一、一审法院未在法定期限内进行立案，未征求上诉人意见就直接将案件转入调解，故意拖延立案时间。一审法院存在严重的程序问题。二、一审法院未审查被上诉人的举证期限问题，被上诉人未在法定期限内举证应视为没有证据，不能证明其行为的合法性。本案是行政不作为违法案件，是受羁束类而非裁量类案件，不涉及行政机关行使自由裁量权的问题。本案一审法院并没有组织双方进行变相的调解，被上诉人虽然在诉讼期间补充了相关程序性文件，并作出不予受理的通知书，但最终调解程序失败，上诉人并未撤诉，这种情况一审法院应当按照行政诉讼法的规定，对行政行为违法进行裁判。本案的诉前调解程序一开始没有经上诉人同意，结束也没有明确告知，实际上该诉前调解程序自始就是不合法的。根据《行政诉讼法》第五十一条规定，本案应当是在一审法院收到起诉状之日起7日内进行立案。被上诉人答辩时间为2019年12月19日，距离上诉人递交起诉状已经过去一个多月，严重超过了举证期限，根据被上诉人提供的询问笔录可知，其询问时间都在2019年12月18日、20日、23日。根据《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。被上诉人未在规定的时间内举证应视为没有证据，而一审法院却未对此进行审查，反而认可其证据，存在严重程序问题。三、被上诉人的行为明显构成行政不作为。在上诉人房屋因为附近施工遭到破坏后，及时报警，请求被上诉人依法履行法定职责，但被上诉人来到现场简单询问后就直接告知上诉人自行处理并离开。对此，上诉人在一审中所举证据证明了后续施工队有违法施工行为，且该行为对上诉人房屋及其家人人身造成损害的案件事实。照片、视频都证明了房屋所受到的损害，而街道办的回复证明了施工队的违法施工行为，高凯绪与上诉人对话时也建议上诉人要通过鉴定才能确定赔偿数额，而上诉人要求恢复原状，高凯绪与上诉人的对话恰恰证明了两者之前有因果联系。而且被上诉人提供的询问笔录制作时间均在2019年12月18日之后，属于诉讼期间形成的证据，不能作为定案依据，可见报警时并没有进行处理，都是在接到法院通知后补的证据，由此可见，被上诉人根本没有任何调查，属于明显的行政不作为。四、被上诉人在诉讼期间作出不予调查告知书，明显是为了应诉，根本不是依法履职，一审法院却认可该告知书，属于明显的事实认定错误。五、一审法院的法律适用存在严重错误。在一审中，上诉人举出诸多证据可以证明被上诉人的行政不作为，被上诉人也未在法定期限内举证证明其行政行为的合法性，包括询问笔录和告知书都是在接到法院通知后匆忙应诉作出的行为，被上诉人根本没有依法履职，其行政行为并无有效的证据证明，然而一审法院却适用该法律条文，明显属于法律适用错误，与本案的事实完全不符，一审法院驳回上诉人的诉讼请求根本没有任何理由，应依法撤销。 综上，一审法院在事实认定上存在严重错误，程序违法，并错误适用法律，严重侵害了上诉人的合法权益。请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。被上诉人承担一审和二审诉讼费用。 被上诉人青岛市公安局黄岛分局未提交二审书面答辩意见。 双方当事人向原审法院提交的证据已经原审庭审质证并随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，被上诉人在接到上诉人的报警后，及时处警，经现场询问，处警民警当场告知上诉人所报警情不属于公安机关管辖范围，建议其走其他合法途径解决，被上诉人已履行了法定职责。结合上诉人的报警，针对上诉人父亲高泗君等人于2019年12月16日向被上诉人邮寄《履行职责申请书和意见函》的情况，出于依法保护上诉人的财产安全考虑，被上诉人对上诉人及其村党支部书记高凯绪等人进行了调查询问，并进一步作出书面《不予调查处理告知书》，再次告知上诉人所报警情“不属于公安机关管辖范围。公安机关依法不予调查处理，请向其他有关主管机关报案、投诉或投案。”这是被上诉人履行其法定职责的表现，应予肯定。上诉人主张被上诉人不履行法定职责于法无据。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。上诉人之上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人高绪风负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年四月二十日 法官助理 王云逸 书记员王崧