云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终47号上诉人（一审被告）大关县人民政府。地址：云南省大关县顺城北路8号。法定代表人雷楚英，县长。委托代理人张毅，大关县司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。上诉人（一审第三人）大关县木杆镇漂坝村民委员会高通坝村民小组。负责人刘成忠，组长。委托代理人孔德燚，云南大韬（昭通）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）大关县木杆镇漂坝村民委员会四合村民小组。负责人阳腾玖，组长。委托代理人陆开福，云南滇红律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人冷雪梅，云南滇红律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审被告昭通市人民政府。地址：云南省昭通市昭阳区崇义街30号。法定代表人郭大进，市长。委托代理人邹浩，昭通市司法局行政复议与应诉科科长。代理权限：特别授权代理。委托代理人王凤，云南意衡律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。上诉人大关县人民政府（以下简称大关县政府）、上诉人大关县木杆镇漂坝村民委员会高通坝村民小组（以下简称高通坝组）因与被上诉人大关县木杆镇漂坝村民委员会四合村民小组（以下简称四合组）、第三人昭通市人民政府（以下简称昭通市政府）林业行政确认一案，不服云南省昭通市中级人民法院（2019）云06行初83号行政判决，向本院提出上诉，本院于2020年1月16日立案后，依法组成合议庭，于2020年3月3日公开开庭进行了审理。大关县政府委托代理人张毅，高通坝组负责人刘成忠、委托代理人孔德燚，昭通市人民政府委托代理人邹浩、王凤，四合组委托代理人陆开福到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定：四合组和高通坝组同属于大关县木杆镇漂坝村民委员会，两组之间从1983年两山下户时就存在林权纠纷。1983年8月22日，经原漂坝大队管委会组织现场调查协商，双方达成一致意见，漂坝大队管委会于1983年9月5日作出《裁决书》，载明：地名官家河坝、岔路口横沟沟至赶场路至苍莆湾通下官家河坝，朱仁友地边到公路，以公路为界，上属高通坝生产队，下属四合头生产队。之后，双方再次发生林权纠纷，原木杆乡人民政府经过调查后于1996年3月24日作出《关于漂坝四合社与高通坝社荒山边界的处理决定》，决定维持漂坝村1983年作出的裁决。在林改期间，案涉林地被以不同的地名重复登记颁证给四合组和高通坝组的部分村民。2015年，国道213线改建征用争议林地，因双方存在争议，导致征地补偿款至今未予兑现。2017年1月17日，高通坝组向木杆镇人民政府递交申请书，请求调处与四合组之间对堰塘湾、灯干堡林地的纠纷，称该组与四合组在该段的林地边界为：以关家河坝顺沟心直下至原四合组赶场路，沿赶场路至张觉礼房屋后面堰沟，沿堰沟至天生桥河沟，过河沟再沿堰沟至国道213线为界，上属高通坝组，下属四合组，申请重新勘界并登记颁证。木杆镇人民政府经调查后于2017年8月9日作出《木杆镇人民政府林地权属争议处理决定书》，决定：高通坝组与四合组在该地段林地边界以关家河坝顺沟心直下至四合公路，沿四合公路斜至原四合组赶场路，沿赶场路至张觉礼房屋后面堰沟，再沿堰沟至国道213线为界，上属高通坝组，下属四合组。因四合组不服，向大关县政府申请复议，大关县政府于2018年2月7日作出2号复议决定，认为争议林地属于县政府确权登记错误，木杆镇政府无权对上级政府的颁证行为进行裁决，故决定撤销木杆镇政府2017年8月9日作出的处理决定，由申请人申请大关县政府审查，对错误登记办法的林权证进行撤销、变更。之后，存在重复登记的案涉林权证被大关县林业局公告注销。2018年5月30日，高通坝组再次向大关县林业局提交申请，请求对木杆镇政府2017年8月9日确权决定中所认定的林权边界重新勘界、登记造册、颁发林权证，并请求将“水口山”“夏家屋基”林地登记颁证给权利人刘成凯。大关县林业局受理申请后，分别向林权争议双方以及木杆镇政府调取相关证据，并询问了有关证人，于2018年9月29日向大关县政府出具调查处理报告，认为木杆镇人民政府2017年8月9日作出的林地权属争议处理决定结果客观，依据充分，事实清楚，鉴于有争议的林地权属已被注销，建议大关县政府按照木杆镇政府2017年8月9日处理决定所确定的边界予以确权。2018年11月16日，大关县政府作出《大关县人民政府林地权属争议处理决定书》，决定：高通坝组与四合组该纠纷地段林地边界以关家河坝至沟心直下至四合公路，沿四合公路斜至原四合组赶场路，沿赶场路至张觉礼房屋后面堰沟，沿堰沟至天生桥河沟，过河沟再沿堰沟至国道213线为界，上属高通坝，下属四合组。四合组不服，向昭通市人民政府申请复议，昭通市人民政府2019年1月14日受理后，依法通知行政复议被申请人大关县政府进行答复，并通知第三人高通坝组参加复议，通过审查各方提交的证据后，于2019年4月7日作出昭政行复决字[2019]2号行政复议决定，维持了大关县政府作出的确权决定，并于2019年4月12日送达四合组，四合组于2019年4月22日提起行政诉讼，请求撤销大关县政府作出的确权决定和昭通市政府作出的2号复议决定。一审法院认为：首先，根据原国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款规定，“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”；《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，故大关县政府和昭通市政府对本案的林权争议分别具有作出处理决定和复议决定的法定职权；其次，根据《林木林地权属争议处理办法》第十四条、第十五条、第十六条、第十九条规定，林权争议由当事人共同的林权争议处理机构负责办理具体处理工作；申请处理林权争议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》。林权争议处理机构在接到《林木林地权属争议处理申请书》后，应当及时组织办理。林权争议经林权争议处理机构调解达成协议的，当事人应当在协议书上签名或者盖章，并由调解人员署名，加盖林权争议处理机构印章，报同级人民政府或者林业行政主管部门备案；林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。本案中，大关县林业局接受高通坝组提交的确权申请后，虽然进行了相应调查，但未经组织调解即作出处理意见报大关县政府作出决定，违反了《林木林地权属争议处理办法》第十九条的规定，属于程序违法。再次，《林木林地权属争议处理办法》第八条规定，“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证”；第十条规定，“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”。本案四合组与高通坝组的林权争议于1983年经原漂坝大队管委会进行调查调解后达成一致意见，并形成了裁决书，1996年3月24日原木杆乡人民政府再次作出确权决定，维持1983年漂坝村的裁决，虽然1983年漂坝大队管委会的裁决书只有手抄件，1996年木杆乡政府的处理决定也只有复印件，但经证人李某、朱某、罗某出庭作证，朱某证明1983年裁决书原件其曾保管，在1996年木杆乡政府进行确权处理时作为依据提交过给木杆乡政府，朱某卸任后，原件转交新支某张某（已故）保管；李某证明1996年四合组和高通坝组发生林权争议后，乡政府组织过现场调查处理，由于漂坝村委会提供了1983年的裁决书，故乡政府作出确权决定，维持1983年的裁决书；罗某当庭确认裁决书的手抄件是在1996年木杆乡政府在确权过程中领导安排其原文照抄的，1996年乡政府的确权决定也是乡政府领导安排其书写的，两份文书的内容属实。上述三位证人中，李某在1996年任木杆乡政府党委副书记，罗某是林业站工作人员，朱某是漂坝大队支某，三人均与林权争议双方无利害关系，且亲自出庭作证，证言能够相互印证，有较高的证明力，根据《证据规定》第六十三条（六）（七）（八）（九）项规定，应当对1983年漂坝大队管委会的裁决书和1996年木杆乡政府处理决定的客观真实性予以认定。虽然1983年裁决书上的调查时间与落款时间存在两天误差，并不能据此对裁决书的内容予以否定。大关县政府认为1983年调查处理的结论并非收集在卷的裁决书所载明的内容，但未能提供合法有效的证据对该裁决书予以反驳，其所调查的证人证言不符合证据形式要件，证人所陈述的林权边界也不相吻合，不足以支撑其确权决定中划分的林地边界。最后，大关县政府认为1996年土地管理法已经颁布实施，木杆乡政府无权对两个村民组之间的林权争议作出处理，故对1996年木杆乡政府的处理决定不予认可。一审法院认为，木杆乡人民政府作为一级人民政府，其所作出的处理决定即便存在违法，非经法定程序撤销，不能否定其效力。木杆乡人民政府在1996年3月24日作出处理决定后，争议双方并未申请行政复议或提出行政诉讼，其效力并未经法定程序予以否认，故大关县政府的主张不能成立。综上，大关县政府作出的确权决定违反法定程序、主要证据不足；昭通市政府作出的复议决定虽然程序合法，但对证据的审查有误，导致维持大关县政府的确权决定错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）（三）项、第七十九条之规定，判决撤销大关县政府2018年11月16日作出的《大关县人民政府林地权属争议处理决定书》；撤销昭通市政府2019年4月7日作出的昭政行复决字［2019］2号《行政复议决定书》；责令大关县政府在本判决生效后六个月内对四合组和高通坝组之间的林权争议重新作出行政行为。案件受理费50元，由大关县人民政府负担。大关县政府上诉请求：撤销一审判决，将本案发回一审法院重新审理。事实及理由：1.一审判决书制作粗糙，将大关县政府错写为盐津县政府；2.一审判决认定林权处理机构对林权争议必须先行调解，调解不成的才能做出确权决定。但判决引用的《林木林地权属争议处理办法》原文并未规定必须先行调解，只有国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》第23条明确规定，在土地确权过程中应当先行调解，本案应当适用林业部颁布的《林木林地权属争议处理办法》，法院认为必须先行调解是擅自对法条进行扩大解释；3.一审判决采信四合组提供的1983年漂坝大队管委会裁决书抄件、1996年漂坝村委会处理决定，1996年木杆乡人民政府裁决书为合法有效证据，严重违法。上述证据的复印件为四合组单独持有，无原件可以核对，一审判决采信四合组提供的证据严重违法。证人也仅能证明两个村民小组的林权纠纷确实经过村委会、乡政府处理过，但不能证明乡政府下过处理文件；4.1983年漂坝大队裁决书和1996木杆乡人民政府裁决书划分的边界并不在今天两个村民小组产生的纠纷边界之内；5.1996年木杆乡人民政府裁决书处理村民小组之间林地争议主体不适格，系越权处理、无权处理。高通坝组上诉请求：1.撤销一审判决，责令一审法院重新审理；2.维持大关县政府作出的《大关县人民政府林地权属争议处理决定书》和昭通市政府作出的复议决定；3.依法审理四合组的四份证据。事实与理由：四合组的四份证据系伪造，一审判决对这四份证据的真实性和合法性没有认定，大关县政府的处理决定书和昭通市政府的复议决定事实清楚，证据确实充分，符合法律规定。一审法院认定事实不清，导致判决结果错误。昭通市政府答辩称：1.一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。四合组提供的1983年漂坝大队的裁决书为手抄件，不具备证据三性。1996年木杆乡人民政府作出的维持1983年裁决书的处理决定是无权处理决定。一审法院认为大关县林业局未经组织调解即作出处理意见违反了《林木林地权属争议处理办法》第19条的规定，属法律适用错误；2.昭通市政府作出的行政复议决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。四合村民小组答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，说明充分，认定证据合法；2.大关县政府作出的处理决定没有充分证据证明，一审法院作出撤销大关县政府的认定正确。请求驳回上诉，维持原判。对一审认定事实，除大关县政府、昭通市政府以及高通坝认为认定1983年漂坝大队管委会作出裁决书和1996年木杆乡政府作出维持漂坝村裁决的事实没有裁决书原件支撑外，其余无异议。对双方当事人无异议的事实，本院予以确认。本院认为，1983年漂坝大队的裁决书虽为手抄件，但1996年木杆乡政府作出的《关于漂坝四合社与高通坝社荒山边界的处理决定》经二审再次核实，系盖有公章的原件。木杆乡政府虽无权作出确权决定，但该处理决定能够证实1983年漂坝大队作出的裁决书的真实性。且有时任木杆镇纪委书记的王学勇、2007年任漂坝村委会副主任的吴成明出具证明证实看到过裁决书原件。证人张某证实，1996年对两社的荒山纠纷再次调解，还是按照1983年9月5日两山划定边界为准。证人罗某出庭证实，其抄写的裁决书盖有公章。证人李某（1995年12月至1998年12月任木杆镇政府党委副书记）出庭证实，1996年乡政府对林权进行处理时，漂坝村委会提供了一份1983年处理的裁决书，通过组织双方协商决定以该份裁决书为准，双方都无异议。其亲眼看到了裁决书的原件，盖有公章。证人朱某（时任漂坝村文书和支某）出庭证实其保管的档案资料里有一份83年木杆公社出的裁决书，是手刻板，并把材料交给了罗某。1996年漂坝村公所《关于高通坝社与四合头社荒山权属的处理决定》及2007年12月12日的《林权纠纷处理意见书》能够佐证上述事实。《大关县人民政府林地权属争议处理决定书》以1983年9月8日漂坝大队管委会裁决书只有手抄件，真实性存疑，其他证据不能支持其主张为由作出的处理决定，属认定事实主要证据不足。且按照《林木林地权属争议处理办法》的规定，林权争议应当先行调解，大关县林业局未予调解违法了法定程序。1983年漂坝大队管委会作出的裁决书中载明裁决的地名为官家河坝，岔路口横沟沟至赶场路等，而《大关县人民政府林地权属争议处理决定书》中也涉及上述地名，故1983年漂坝大队作出的裁决书中划分的边界与四合组和高通坝组的争议地有关，大关县政府上诉认为1983年漂坝大队裁决书和1996木杆乡人民政府裁决书划分的边界并不在今天两个村民小组产生的纠纷边界之内的上诉理由不能成立。至于原判决书将大关县政府错误书写为盐津县政府的问题，一审已裁定补正。综上，大关县政府作出的权属争议处理决定程序违法，主要证据不足。昭通市政府作出的复议决定维持大关县政府的确权决定错误，依法应予撤销。大关县政府、高通坝组的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。一审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大关县人民政府和大关县木杆镇漂坝村民委员会高通坝村民小组各负担25元。本判决为终审判决。审判长  李年乐审判员  张庆泽审判员  田奇慧二〇二〇年四月七日书记员  江 娜