山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终84号 上诉人（原审原告）李作新，男，1951年11月9日出生，汉族，现住莱西市。 委托代理人韩庆猛，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人肖瑶，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）莱西市综合行政执法局，住所地莱西市烟台南路37号。 法定代表人胡克宇，局长。 委托代理人郑媚，莱西市综合行政执法局工作人员。 委托代理人王力，山东瀚生律师事务所律师。 上诉人李作新因要求确认被上诉人莱西市综合行政执法局强制拆除房屋行为违法一案，不服山东省莱西市人民法院（2019）鲁0285行初44号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年2月21日进行法庭调查。上诉人李作新的委托代理人韩庆猛、肖瑶，被上诉人莱西市综合行政执法局的委托代理人郑媚、王力参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年3月29日，莱西市姜山镇人民政府组织人员将原告位于莱西市××××路路南的房屋拆除。 原审法院认为，本案原告诉讼请求为“确认被告强制拆除房屋行为违法”。经审查，对原告房屋实施强制拆除的部门为莱西市姜山镇人民政府。因此，本案适格的被告应为莱西市姜山镇人民政府。原审法院向原告释明，要求其变更被告，但其拒不变更。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项的规定，裁定驳回原告李作新的起诉。案件受理费人民币50元不予收取，退还原告李作新。 上诉人李作新不服原审裁定，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、原审法院认定事实错误。被上诉人组织实施了强制拆除上诉人房屋的行政行为，因此其被告主体资格适格。2019年3月8日，被上诉人向上诉人下发西综执改通字〔2019〕JS第002号《责令（限期）改正通知书》。2019年3月29日，被上诉人组织相关人员，对上诉人房屋进行了强制拆除，该事实有上诉人原审时提交的上述通知书和相关照片、视频相印证。被上诉人原审庭审时承认实施了强拆行为，并强调是相关部门“联合执法”，“协助”莱西市姜山镇人民政府对上诉人房屋进行了强拆，结合现场视频可知，被上诉人的工作人员确实在涉案房屋拆除时的现场。因此，作为综合执法部门，被上诉人系根据法律、法规的授权，在莱西市行使综合行政处罚权、强制执行权等行政权力，在涉案房屋拆除现场出现被上诉人的工作人员这一事实，虽被上诉人称其“协助”实施执法，但对于上诉人来说则是行政强制执行行为，故被上诉人的协助、联合执法行为与实施行为具有相同法律性质。另外，涉案西综执改通字〔2019〕JS第002号《责令（限期）改正通知书》有被上诉人加盖的公章，表明该案从开始起就是由被上诉人行使行政处罚权，至2019年3月29日，其又与莱西市姜山镇人民政府共同实施强制拆除涉案房屋的行为。综上，被上诉人具有本案被告主体资格，原审法院忽略本案现场证据、庭审自认等事实，仅凭莱西市姜山镇人民政府单方书面承认，便认定被上诉人不是涉案房屋拆除主体，属于事实认定错误。二、原审法院适用法律错误。原审法院仅从被上诉人于2019年11月6日提交的新证据，就认为实施强制拆除行为的仅是莱西市姜山镇人民政府，系适用法律错误。本案现有证据足以证明被上诉人亦参与强拆了上诉人的房屋，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款的规定，莱西市综合行政执法局与莱西市姜山镇人民政府系本案共同被告。综上，请求：1、依法撤销（2019）鲁0285行初44号行政裁定；2、依法确认被上诉人莱西市综合行政执法局组织实施的强制拆除上诉人房屋的行政行为违法；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人莱西市综合行政执法局答辩称，一、上诉人所诉的行政行为是涉案违法建筑的强拆，那么作出强拆行为的主体应是本案适格被告，但是强拆实施往往涉及重大财产利益，非常容易引发恶性事件，造成不良影响，因此各级行政机关对待强拆都是慎之又慎，在强拆前往往会制定各种预案，联合各个部门，以应对各种突发事件。根据中共山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅联合印发的《的通知》、中共青岛市委办公厅、青岛市人民政府办公厅联合印发的《的通知》及中共莱西市委办公室、莱西市人民政府办公室联合印发的《的通知》的规定，因涉案房屋属于违法建筑，因此应由违建所在地的镇政府即莱西市姜山镇人民政府负责拆除。就本案而言，具体过程是由镇政府综合考虑各种因素统一部署制定预案，规划部门、国土资源部门、综合执法局、房产管理部门、公安部门、财政部门、医疗保障部门统筹协调，根据预案派遣人员前往现场以应对突发事件和外围安全、交通、公共秩序等，另外还要依法维护被拆迁方的合法权益。在涉案房屋的整个强拆过程中，意外事件并未发生，因此被上诉人以及公安、医疗保障等部门也并未实施任何行政行为。基于此，被上诉人认为，本案所诉行政行为仅为强拆行为，不能作扩大解释，否则行政诉讼的审理范围将被无限放大，严重浪费司法资源。另外，根据上述规定亦能看出，派驻各镇执法中队人员的日常管理和考核也均由镇政府负责，这显然与被上诉人主张的强拆主体是莱西市姜山镇人民政府相吻合。二、强拆案件的适格被告应当首先适用自认，前提是以事实为依据。根据最新法学理论观点，参考2019年10月31日《人民法院报》第6版《行政强制拆除案件若干问题的探讨》中关于被告主体的认定，应当首先以自认确认适格被告，法院应综合考虑其是否可能实施强拆。结合本案证据看，已经有莱西市姜山镇人民政府的自认证据。三、强拆行为的主体判断依据还要紧紧围绕强拆的行政行为来认定，本次强拆动用了机械、人力，查清主体应紧紧围绕谁调度了机械，谁派遣了人员搬动违建内的财物等问题来予以确认。本案机械、人力全部由莱西市姜山镇人民政府调度，自然应当视作强拆的主体。四、被上诉人作出的涉案西综执改通字〔2019〕JS第002号《责令（限期）改正通知书》，是依职权作出的阶段性行政行为，后续的各项执法程序均尚未实施。而莱西市姜山镇人民政府的强拆行为与被上诉人的上述整改通知虽然针对同一违法建筑，但是之间没有任何关联，不能作为本案互相佐证的依据。五、对于确定强拆主体的举证责任应由上诉人承担，上诉人仅仅提供被上诉人的工作人员在现场的照片，并未完成举证责任。综上，原审法院认定事实及适用法律均正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 关于原审法院审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 当事人原审时向法院提交的证据已经原审法院庭审质证，并随案移送本院。经审查，本院同意原审法院确认的案件事实。根据二审调查及双方当事人的陈述，本院另查明，2019年3月8日，被上诉人莱西市综合行政执法局向上诉人李作新送达了西综执改通字〔2019〕JS第002号《责令（限期）改正通知书》《责令（限期）改正通知书》，通知上诉人：其在姜山镇××路路南建设平房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令上诉人：立即停止违法行为；在2019年3月13日前限期拆除违法搭建的建筑物；于2019年3月13日到该机关姜山行政执法中队接受处理。若逾期仍未停止或不改正违法行为，由此产生的法律责任及后果由上诉人承担。2019年3月29日，上诉人的涉案房屋被强制拆除。被上诉人二审调查时自述涉案房屋位于镇规划区内，同时认可其单位下设的姜山执法中队参加了昌阳路工业园违法建筑联合执法活动，负责相关辅助工作，但该局未以局名义作出任何行政行为。 本院认为，本案的争议焦点为原审法院认定被上诉人并非本案适格被告适用法律是否正确。《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第二条第二款规定：“本条例所称城市管理相对集中行政处罚权，是指依照《中华人民共和国行政处罚法》和国务院有关决定的规定，由城市管理行政执法机关相对集中行使有关行政机关的全部或者部分行政处罚权。”第五条规定：“市和各区城市管理行政执法机关集中行使下列职权：……（二）依照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为；……。”本案中，被上诉人莱西市综合行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，就上诉人建设在镇规划区内的涉案建筑作出西综执改通字〔2019〕JS第002号《责令（限期）改正通知书》《责令（限期）改正通知书》，后莱西市姜山镇人民政府就涉案建筑组织实施了强制拆除行为，且被上诉人莱西市综合行政执法局亦认可该执法局姜山执法中队的工作人员参加了涉案违法建筑联合执法行动，具体从事现场秩序的维持等辅助工作。因此，被上诉人莱西市综合行政执法局与莱西市姜山镇人民政府均系上诉人涉案建筑拆除的责任主体。鉴于此，上诉人对拆除行为不服，应以莱西市综合行政执法局和莱西市姜山镇人民政府为共同被告，现其仅将莱西市综合行政执法局列为本案被告不当。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第二款的规定，原审法院应告知上诉人依法追加莱西市姜山镇人民政府为共同被告，上诉人若不同意追加，原审法院应通知莱西市姜山镇人民政府以第三人的身份参加诉讼。现原审法院告知上诉人应变更被告，在其不变更的情况下即作出裁定，驳回上诉人的起诉，显然适用法律不当，依法应予纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销山东省莱西市人民法院（2019）鲁0285行初44号行政裁定； 二、本案指令山东省莱西市人民法院继续审理。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇二〇年四月二十八日 法官助理 杨竣童 书记员赵洪峰 书记员王倩倩