湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘12行终65号上诉人（原审被告）怀化市征收安置办公室，地址：怀化市天星坪。法定代表人戴业驹，主任。委托代理人梁嘉恒，怀化市征收安置办公室公职律师。被上诉人（原审原告）丁人党，男，1961年12月30日出生，汉族，住怀化市鹤城区。原审第三人怀化市城市建设投资有限公司，地址：怀化市鹤城区府前路。法定代表人熊智勇，董事长。上诉人怀化市征收安置办公室与被上诉人丁人党、原审第三人怀化市城市建设投资有限公司房屋拆迁补偿协议纠纷一案，不服怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2011年12月23日，原告丁人党与被告怀化市安置办签订一份《村民房屋拆迁补偿协议》，其中载明“拆迁人：怀化市城市建设投资有限公司（以下简称甲方）”，“被拆迁人：丁人党（以下简称乙方）”，但协议尾页“甲方签字（盖章）”栏上只有被告怀化市安置办的单位公章和其单位工作人员“王清明”、“汪召军”的签名，第三人怀化市城建投未在协议上签名盖章。协议约定：“原告将其所有的位于怀化市的房屋（房屋建筑总面积802.96平方米，主房建筑面积239.96平方米，主房占地面积239.96平方米）按照《怀化市征地补偿安置规定》（怀政办发［2003］6号）实施拆迁。被拆迁房屋按照《怀化市征地补偿安置规定》补偿后，由怀化市（鹤城区）征地拆迁安置办公室负责在市政府规划的安置区内进行统一安置，根据2005年4月12日市委常委办公会议纪要规定，第三人为原告安置120ｍ2宅基地。”协议签订后，原告房屋被拆除，并已领取补偿金等费用，但被告未按照《村民房屋拆迁补偿协议》的约定给原告安置120ｍ2宅基地。2016年1月9日，被告工作人员在尚龙名苑项目部给原告作了一份问话笔录，原告在问话笔录中表明其户籍所在地为“盈口乡赵家山村冲里村民小组10号”、“是本地村民”、“享有该村组集体经济组织权利义务”、“《村民房屋拆迁补偿协议》中约定的房屋存在”、“符合安置资格”。2016年2月1日，被告作出《关于彭飞飞等7户安置资格审查的决定》，其中主要内容为：“因村民举报，经我办组织相关人员从严按照政策进行调查核实，经办领导研究，对彭飞飞等7户安置资格作出如下审查决定：……3、丁人党、丁淼修建的临时建筑不在本集体组织土地上，本人没有居住，不属于集体经济组织分配的宅基地，不予安置。”被告依据该决定，取消原告的安置资格。该决定未送达给原告丁人党。另查明，原告丁人党系怀化市鹤城区盈口乡赵家山村居民。2007年5月16日，怀化市盈口乡赵家山村第一、九组签订一份《承诺书》，其中第三条载明：“云集路建成后，所有赵家山村一、九组村民不得以任何理由再申请该路征地拆迁补偿。”第四条载明：“除上述两宗安置用地10.18亩外，今后赵家山村一、九组村民安置用地不再享受市政府减免或抵交土地出让金等优惠政策。”2011年3月22日，丁人党取得位于怀化市湖天开发区（香洲小区10号楼）权证号码为711001901、7110019012、711001903、711001904、711001905的五套房产，面积共计297.39平方。2011年4月15日，原告丁人党与其长女丁淼分户。再查明，第三人怀化城建投于2016年1月13日在怀化市工商行政管理局登记的《营业执照》中显示的类型为“有限责任公司（国有独资）”，营业期限为“长期”。原审法院认为，该案是履行行政协议纠纷，因被告未按照约定履行行政协议处于一种持续状态，且该行政协议中并未约定履行协议的期限，故不能从协议签订之时起计算起诉期限，原告的起诉并未超过起诉期限。行政协议与行政机关单方作出的行政行为一样,都是为了实现公共利益或者行政管理目标,但与单方行政行为不同的是,它是一种双方行为,是行政机关和行政相对人通过平等协商,以协议方式设立、变更或者消灭某种权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性,又采用了合同的方式,由这种双重混合特征所决定,协议一旦订立,双方都要依照协议的约定履行各自的义务。另一方面,协商订立不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系，行政机关还享有一定的优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时,行政机关可以单方变更、解除行政协议,不必经过双方的意思合致。但是行政机关行使优益权必须在法律法规规定的范围内、在查明事实的基础上谨慎行使。该案中，被告在与原告签订《村民房屋拆迁补偿协议》后，若认为原告没有安置资格，应当进行严格的调查和审核。但是被告在作出取消原告安置资格的决定时，仅做了一个问话笔录，且原告在该笔录中还多次表示自己是村集体经济组织成员，享有安置补偿资格。被告依据该问话笔录，并不能得出《关于彭飞飞等7户安置资格审查的决定》中载明的“原告丁人党修建的临时建筑不在本集体组织土地上，本人没有居住，不属于集体经济组织分配的宅基地”的结论。故被告作出取消原告安置资格的决定没有事实和法律依据。在该院责令被告提交补充证据后，被告在第二次庭审中所举出的怀化市盈口乡赵家山村承诺书、房屋登记查询、不动产房地产权情况说明和赵家山一组、九组拆迁安置补偿表等证据，虽然可以说明原告曾经在湖天开发区云集路（香洲小区10号楼）取得过权证号码为711001901、7110019012、711001903、711001904、711001905的五套房产，但是由于原告当庭陈述上述房产系劳务所得，之所以写成“拆迁补偿”，是为了逃避税收。而被告又提供不出原告上述房产原始的拆迁补偿协议，不足以证明上述房产系原告宅基地拆迁安置补偿所得。亦不能支撑“原告丁人党修建的临时建筑不在本集体组织土地上，本人没有居住，不属于集体经济组织分配的宅基地”的理由。综上，被告所列举的证据，不能证明其在《关于彭飞飞等7户安置资格审查的决定》中载明的理由。被告认为原告的房屋系不在本集体组织土地上的临时建筑、不属于集体经济组织分配的宅基地，并据此行使行政优益权取消原告安置资格的行政行为证据不足。原告要求被告继续履行协议的诉求，该院应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定,判决怀化市征收安置办公室继续履行于2011年12月23日与丁人党签订的《村民房屋拆迁补偿协议》，在判决生效后3个月内给予丁人党安置120m2宅基地。该案案件受理费50元，由怀化市征收安置办公室负担。上诉人怀化市征收安置办公室上诉称,一、原审法院认定的“被告作出取消原告安置资格的决定没有事实和法律依据”错误。被上诉人系鹤城区盈口乡赵家山村九组成员，江秀片区房屋征拆协调指挥部在对盈口乡赵家山村九组村民房屋开展征收工作时，被上诉人隐瞒已获得征收补偿安置的事实，误导征收工作人员，致使签订了《村民房屋补偿协议》，错误地给予了被上诉人安置资格。2016年，上诉人接到举报，反映被上诉人丁人党等7户安置存在问题，经调查核实，了解到丁人党当时系鹤城区组长，其为再次获得征收补偿，在集体土地外修建临时建筑物，且没有相关合法手续，且其人没有在此居住，不是集体经济组织分配的宅基地。因此，上诉人根据《土地管理法》、怀政办发【2003】6号文件等规定，于2016年2月1日作出取消被上诉人等7户的安置资格，并由江秀片区房屋征拆协调指挥部告知被上诉人，上诉人作出的取消决定有事实和法律依据。二、原审法院认定“被告又提供不出原告上述房产原始的拆迁补偿协议，不足以证明上述房产系原告宅基地拆迁安置补偿所得，亦不能支撑‘原告丁人党修建的临时建筑不在本集体组织土地上，本人没有居住，不属于集体经济组织分配的宅基地’的理由”错误。被上诉人宅基地已于2007年征收获得征收补偿共297.39平方米五套房产，并于2011年3月22日、3月23日取得不动产权证。根据一户一宅原则，被上诉人已获得安置，不能再次获得征收补偿安置。上诉人提交的2007年赵家山村一组、九组的《承诺书》和赵家山一组、九组拆迁安置表，能充分证实被上诉人的宅基地已获得征收补偿的事实。原审法院根据“丁人党当庭陈述上述房产系劳务所得，之所以写成‘拆迁补偿’是为了逃避税收”而认定不足以证明上述房产系被上诉人宅基地拆迁安置补偿所得，认定事实不清。综上，请求二审法院：1、撤销怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初98号行政判决，并依法改判或发回重审；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人丁人党未予答辩。原审第三人怀化市城市建设投资有限公司未予述称。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。上诉人、被上诉人、原审第三人均没有向本院提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人丁人党在原审中提出诉讼请求为“请求判令上诉人为其安置120㎡的宅基地。”其实质就是要求上诉人履行与原审第三人于2011年12月23日签订的村民房屋拆迁补偿协议。上诉人于2016年2月1日作出《关于彭飞飞等7户安置资格审查的决定》，对被上诉人的宅基地请求明确不予安置。上诉人已经明确表示对被上诉人的请求不予支持，只是上诉人的履职行为没有满足被上诉人诉求。被上诉人请求判令上诉人为其安置120㎡宅基地受被上诉人作出的《关于彭飞飞等7户安置资格审查的决定》的约束。被上诉人不依法对该《决定》提出相关诉讼，而是以村民房屋拆迁补偿协议约定的内容向法院提起本案诉讼。众所周知，行政行为一经作出就生效，非经法定机关依法定程序撤销或宣告其无效，其效力毋庸置疑，具有必须执行的确定力；被上诉人要求上诉人履协议约定的安置宅基地的义务，法院裁判因受到行政行为效力约束而无法对被上诉人申请的事项作出肯定的审查裁判，也就是说只能肯定上诉人作出《决定》效力，显然与被上诉人提起本案诉讼的目的背道而驰，必将导致被上诉人的诉讼缺乏诉的利益。倘若被上诉人就上诉人作出的《决定》提起诉讼，同样能达到审查村民房屋拆迁补偿协议和《决定》合法性的目的。被上诉人不以直截了当的方式保护自身合法权益，而是采取迂回方式选择另一种间接的方式主张自身权益，有滥用诉讼权利之嫌。故被上诉人提起的本案诉讼，不符合法定条件，依法应当驳回起诉。人民法院审理行政案件审理原则是对行政行为的合法性审查，不受当事人诉讼请求的限制，前提是当事人认为行政行为侵害其合法权益，且已向人民法院提起诉讼，启动了司法审查程序。也就是说人民法院不能在当事人没有提起相关诉讼的前提起主动审查行政行为，否则就违反了“不告不理”的原则。司法审查权依附于当事人提请司审审查被诉行政行为的诉讼，对于未被提起诉讼且又涉及案件的相关行政行为，人民法院不能主动实质审查其合法性（明显违法的除外），否则就超越了司法审查权的边界。本案中，原审原告提起本案诉讼中通遍未涉及上诉人作出的《关于彭飞飞等7户安置资格审查的决定》的内容，原审原告只是要求按“村民房屋拆迁补偿协议”履行安置120㎡宅基地的约定义务。因此，《关于彭飞飞等7户安置资格审查的决定》不是本案被诉的行政行为，不能主动从实质上审查其合法性。原审法院对《关于彭飞飞等7户安置资格审查的决定》进行了主动审查，并从本质上否定了其效力，违反了司法审查权的边界和应遵循必要的司法谦抑，程序违法。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理不当，程序违法，依法应予撤销。上诉人的上诉理由成立。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）、（十）项，第一百二十三条第（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（二）项之规定，裁定如下：一、撤销怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初98号行政判决；二、驳回丁人党的起诉。一、二审已收取的案件受理费100元，怀化市征收安置办公室、丁人党各退还50元。本裁定为终审裁定。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇二〇年四月十六日法官助理刘俊卿书记员曾晨