浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终158号上诉人（原审原告）陈月琴，女，1964年12月19日出生，汉族，住安吉县。上诉人（原审原告）潘某，男，1996年5月15日出生，汉族，住安吉县。上诉人（原审原告）潘财英，女，1967年6月14日出生，汉族，住安吉县。上诉人（原审原告）原告潘阿六，女，1971年1月22日出生，汉族，住安吉县。上诉人暨上述四上诉人的共同委托代理人（原审原告）潘财荣，男，1964年12月17日出生，汉族，住安吉县递铺镇新街老区21号。系陈月琴之夫，潘某之父，潘财英、潘阿六之兄。被上诉人（原审被告）湖州市人民政府，住所地湖州市行政中心2号楼。法定代表人王纲，代市长。委托代理人管利光，湖州市行政复议局工作人员。委托代理人施伟伟，浙江银湖律师事务所律师。潘财荣、陈月琴、潘某、潘财英、潘阿六等五人因湖州市人民政府（以下简称湖州市政府）征收补偿行政复议一案，不服湖州市中级人民法院于2019年12月5日作出的（2019）浙05行初51号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。本案现已审查终结。原审法院经审理查明：五原告于2018年12月10日分别向安吉县人民政府提出申请，请求为五原告建立被征地农民基本生活保障个人专户，一次性缴足基本生活保障费用，并对个人账户资金及其享有的社会统筹部分权益进行衔接和折算。安吉县人民政府于2019年2月11日对该五原告作出《关于潘财荣等五人申请履行法定职责的答复》（以下简称答复），该答复认为潘财荣“已参加职工基本养老保险，不列入被征地农民保障范围。”陈月琴“已享受养老保险待遇，本机关无须履行法定职责。”潘某“因征地时未满16周岁……当时未列入被征地农民保障范围。现已年满16周岁……可以申请参加，具体可以向县人社局进行咨询”潘阿六、潘财英“属于人均耕地不足0.2亩的村民小组内人员，可以作为第二类人员列入职工养老保险参保范围……可以选择是否申请参加，具体办理流程可以向昌硕街道人力社保所进行咨询。”五原告不服答复，于2019年3月6日向被告提出行政复议申请，请求撤销安吉县人民政府作出的该答复，并责令安吉县人民政府为五原告一次性缴足基本生活保障费用。被告于同月13日受理后，向五原告发出《行政复议案件受理通知书》，并向安吉县人民政府发出《行政复议答复通知书》，安吉县人民政府于同年22日进行答辩和举证。经审查后，被告于同年5月13日作出湖政复决字[2019]21号《行政复议决定书》（以下简称21号复议决定），认为安吉县人民政府作出该答复事实不清、证据不足，所答复内容未完全回应五原告的履职要求，决定撤销安吉县人民政府作出的答复，责令安吉县人民政府在收到本决定书之日起对五原告提出的履职申请重新作出处理。被告并于当日将被诉的21号复议决定邮寄送达五原告。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第三项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。本案中，被告于2018年3月13日受理潘财荣等五人的行政复议申请后，经过安吉县人民政府答辩和举证，审查后认为，安吉县人民政府具有对潘财荣等五人关于涉案土地征收人员社会保险统筹、衔接等问题作出答复和处理的法定职责。尽管安吉县人民政府针对潘财荣等五人的申请，进行了调查和答复。但并未举证证明其对潘某、潘财英、潘阿六参保范围等事项详细调查，且对潘财英、潘阿六申请的事项答复不明确，被告据此于同年5月13日作出被诉21号复议决定，认定安吉县人民政府作出的涉案答复事实不清，证据不足，决定撤销涉案答复，并责令安吉县人民政府对潘财荣等五人的申请重新作出处理，认定事实清楚，适用法律正确。被告于2019年3月6日收到五原告的涉案行政复议申请后，于同月13日作出《行政复议案件受理通知书》送达五原告，并于当日向安吉县人民政府送达《行政复议答复通知书》。安吉县人民政府于同月22日作出行政复议答复并提供证据。被告在审查后，于同年5月13日作出被诉21号复议决定，并于当日邮寄送达五原告及安吉县人民政府，符合《中华人民共和国行政复议法》等法律法规关于程序的规定，程序合法。对于五原告提出的，被告未对五原告的行政复议申请分别作出行政复议决定，从而程序违法的意见。本院认为，五原告的行政复议申请均为请求撤销安吉县人民政府作出的答复，且安吉县人民政府就与原告的申请仅作出一个答复，系一个行政行为，故在行政复议中为同一审查对象，被告进行审查后作出21号复议决定，并无不当。对于五原告提出的，21号复议决定虽然责令安吉县人民政府对于五原告申请重新作出处理，但未确定履职期限从而违法的意见。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第四十九条第一款规定，行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。本案中被告作出的被诉复议决定虽然未明确安吉县人民政府重新作出处理的具体期限，但要求其依照上述条款规定的期限重新处理为应有之义。故五原告的该条理由不能成立。综上，被告作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。五原告的起诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告潘财荣、陈月琴、潘某、潘财英、潘阿六的诉讼请求；案件受理费50元，由原告潘财荣、陈月琴、潘某、潘财英、潘阿六负担。潘财荣等五人上诉称：一、被上诉人湖州市政府对5上诉人一并作出复议决定与法无据,是错误的。5上诉人是分别向被上诉人提出行政复议申请，且复议的请求也是不一样的。被上诉人作为复议机关理应依法分别作出复议决定，但被上诉人一并作出，缺乏依据。被上诉人并未认定安吉县人民政府作出的答复是全部事实不清，证据不足。被上诉人撤销答复，实质上只是认为答复对潘某、潘财英、潘阿六等三上诉人认定的事实不清，对另外2上诉人的安置问题被上诉人是认同答复。因此，被上诉人实质上撤销的只是潘某、潘财英、潘阿六等3上诉人的答复，而不是答复的全部。安吉县人民政府根据被上诉人作出的复议决定，只需对潘某、潘财英、潘阿六等上诉人重新作出答复，无需对另外2上诉人重新作出答复，徒增上诉人讼累。二、被上诉人作出的复议决定，未纠正答复中的违法行为，且适用法律缺失。答复未告知上诉人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，与实施条例第十七条“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限”的规定明显不符，程序违法。被上诉人作为复议机关依法理应纠正安吉县人民政府上述违法行为，却不予纠正，明显失职。被上诉人依据行政复议法第二十八条作出复议决定，责令安吉县人民政府重新作出处理，适用法律缺失。行政复议法第二十八条规定，责令被申请人重新作出具体行政行为是在一定期限内，而不是没有期限的。三、一审法院认定事实错误。一审法院认定5上诉人的复议申请均是撤销安吉县人民政府作出的答复，与事实不符。撤销安吉县人民政府作出的答复，只是5上诉人复议请求的一部分，而不是全部，且5上诉人向安吉县人民政府提出履职申请的请求也是不一样的，5上诉人也不是一并申请，而是分别申请的，且5上诉人自身情况也均不同，安吉县人民政府虽然作出一个答复，但对5上诉人的答复内容是不一致的。四、一审认定被上诉人作出的复议决定适用法律正确，程序合法，明显与法相违背。根据行政诉讼法第三十四条及行政复议法第二十八条、实施条例第三十二条的规定，被上诉人应当提供作出复议决定是经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过、审理复议案由2名以上行政复议人员参加的相关证据，但被上诉人没有提供上述证据。一审法院认定被上诉人程序合法，缺乏依据。一审法院对被上诉人的违法行为不仅不依法纠正，反而百般掩饰。被上诉人将行政复议法第二十八条作为法律适用依据，而不是将实施条例第四十九条作为法律适用依据，是错误的。五、一审法院未对上诉人的理由进行全面审查。安吉县人民政府在作出答复时，未告知上诉人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，被上诉人对安吉县人民政府的上述违法行为未进行处理，上诉人起诉时要求一审法院对此进行审查，一审法院却漠视上诉人的诉求，程序明显违法。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审。湖州市政府答辩称：一、答辩人作出的21号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。答辩人复议时查明：2018年12月10日，上诉人潘财荣等五人分别向安吉县人民政府提交《申请履行法定职责申请书》，请求履职的事项相同，均系“为申请人建立被征地农民基本生活保障个人专户，一次性缴足基本生活保障费用，并按照《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第二条的规定，对申请人个人帐户资金及其享有的社会统筹部分权益进行衔接和折算”。尔后，安吉县人民政府针对5名上诉人的养老保险参保情况向安吉县社会保险管理局进行调查。安吉县社会保障管理局于2019年2月11日作出四份《情况说明》。2019年2月11日，安吉县人民政府对5名上诉人的履职申请统一作出被诉答复。该答复虽明确了上诉人潘财荣、潘某依照规定不列入被征地农民保障范围、陈月琴并不存在需要被申请人履行的法定职责，但对潘财英、潘阿六是否属于被征地农民基本生活保障对象，以及有关建立被征地农民基本生活保障个人专户、一次性缴足基本生活保障费用、对个人帐户资金和享有的社会统筹部分权益进行衔接与折算的履职请求没有进行明确回应，该履职答复事实不清。另外，安吉县社会保障管理局未就潘某的养老保障参加信息予以反馈，且未有证据表明安吉县人民政府向安吉县自然资源和规划局及安吉县统一征地事务所进行了信息核实，作出有关潘某因征地时未满16周岁而未列入被征地基本生活保障范围，以及潘财英、潘阿六属于人均耕地不足0.2亩的村民小组内人员，可作为第二类人员列入职工养老保障参保范围的回复内容证据不足。因此，答辩人根据行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定，撤销了安吉县人民政府于2019年2月11日作出的答复，并责令其在收到21号复议决定之日起对5名上诉人提出的履职申请重新作出处理。二、答辩人作出的21号复议决定程序合法。答辩人于2019年3月6日收到5上诉人分别提出的行政复议申请，请求撤销安吉县人民政府作出的答复，并责令安吉县人民政府为其一次性缴足基本生活保障费用。因5名上诉人所提行政复议对象为同一行政行为，答辩人于2019年3月13日依法合并受理，并向上诉人及安吉县人民政府发出了案件受理通知书及行政复议答复通知书。经审查，根据行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定，撤销了安吉县人民政府作出的答复，并责令其重作。同时将21号复议决定送达给上诉人及安吉县人民政府，程序合法。三、关于上诉人认为答辩人对5上诉人一并作出21号复议决定于法无据的问题。答辩人认为，安吉县人民政府针对5上诉人分别提出的履职申请统一作出答复后，5上诉人对该履职答复分别提起行政复议，针对同一行政行为的5个行政复议申请，答辩人合并受理且作出复议决定，并无不当。五、一审法院作出的判决，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，从上诉人潘财荣等五人的上诉理由看，其对被上诉人湖州市政府作出的21号复议决定撤销安吉县人民政府作出的答复的结果没有异议，但对湖州市政府是否对5上诉人的提出的行政复议申请一并作出复议决定及相关的理由提出了异议，对此本院作如下分析：湖州市政府是否可以对潘财荣等五人提出的行政复议申请一并作出复议决定。潘财荣等五人虽均系针对安吉县人民政府作出的答复，向湖州市政府申请复议，但从五人的复议请求看，其中潘财荣、潘阿六、潘某的复议请求为撤销安吉县人民政府作出的答复，责令安吉县人民政府为申请人建立被征地农民基本生活保障个人专户，一次性缴足基本生活保障费用。潘财英、陈月琴除上述请求外，潘财英另提出赔偿其基本生活保障费损失5万元，陈月琴另提出要求按照《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第二十条规定，对申请人个人帐户资金及其享有的社会统筹部分权益进行衔接和折算。5上诉人虽均是针对安吉县政府作出答复申请复议，申请复议的目的也是一致的,即要求解决征地后养老保险问题,但由于安吉县政府作出的答复中，对五人的答复的内容是不同的，且潘财英、陈月琴的复议请求也有所不同，故5上诉人分别向湖州市政府申请行政复议，并不违反法律规定。湖州市政府在收到5上诉人的复议申请后，本应向5上诉人释明要求其撤销与申请人自身利益相关的部分行政行为并分别作出复议决定，或征得5上诉人的同意一并处理，但湖州市政府既未向5上诉人释明又未征询意见的情形下，对5上诉人的复议申请一并作出决定，确实存在不妥。但鉴于湖州市政府作出的21号复议决定已就五人的复议申请分别进行了审查，且最终结果也是撤销了答复，对上诉人的权利并不产生实际影响，再行撤销21号复议决定，责令其分别受理后作出复议决定，并无实际意义。21号复议决定未纠正答复中违法行为问题。对于该问题，上诉人主要认为答复未告知其复议权、期限。行政机关作出的行政行为未告知当事人诉权或复议权及期限，产生的后果是耽误当事人及时行使诉权或复议权。对当事人就此耽误的诉权及复议权，行政诉讼法及相关解释、行政复议法均有明确规定来保障当事人的权利，故该耽误并不导致行政行为本身违法，上诉人就此提出的上诉理由不能成立。至于上诉人提出责令重作没有规定期限问题。实施条例第四十九条第一款规定，行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。故21号复议决定在责令安吉县人民政府重新作出答复的同时，未明确规定期限，确存在不当，但无论是否规定重作的期限，安吉县人民政府均应受实施条例第四十九条第一款规定的约束。21号复议决定是否仅撤销上诉人所称的答复中对潘某、潘财英、潘阿六三人的答复的问题。21号复议决定载明：安吉县人民政府作出的答复对5名申请人的养老保险参保情况进行了阐述，并明确申请人潘财荣、潘某依照规定不列入被征地农民保障范围、申请人陈月琴并不存在履行的法定职责，但对申请人潘财英、潘阿六是否属于被征地农民基本生活保障对象、以及有关建立被征地农民基本生活保障个人专户、一次性缴足基本生活保障费用、对个人帐户资金和享有的社会统筹部分权益进行衔接与拆算的履职答复事实不清。另外，因安吉县社会保险管理局未就申请人潘某的养老保险参保信息予以反馈，且未有证据表明被申请人向安吉县自然资源和规划局及安吉县统一征地事务所进行了信息核实，被申请人作出有关申请人潘某因征地时未满16周岁而未列入被征地基本生活保障范围，以及申请人潘财英、潘阿六属于人均耕地不足0.2亩的村民小组内人员，可作为第二类人员列入职工养老保障参保范围的回复内容证据不足。本院认为，因安吉县人民政府作出的答复系根据5上诉人的履职申请作出的，湖州市政府的上述表述主要是认为安吉县人民政府作出答复的内容未完全回应5上诉人提出的履职要求，虽然内容上有所侧重，但得不出上诉人所称的仅撤销潘某、潘财英、潘阿六三人的答复的结论，且复议决定的结论是撤销答复并责令重作，安吉县人民政府在收到被诉复议决定后，也会根据5上诉人的履职申请重新作出答复，因此上诉人就此提出的上诉理由亦不能成立。一审法院是否遗漏必须追加的当事人的问题。上诉人认为安吉县人民政府应为本案的共同被告，一审法院未予追加，程序违法。行政诉讼法第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。被诉的21号复议决定撤销了安吉县人民政府作出的答复，故根据上述法律规定，安吉县人民政府并非本案的共同被告。上诉人认为一审法院程序违法的理由不能成立。综上，复议机关对5上诉人分别提出的复议申请一并作出复议决定，虽有不妥之处，但也无不当，且不影响5上诉人对其权利的救济，上诉人提出的上诉理由均不能成立，应不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人潘财荣、陈月琴、潘某、潘财英、潘阿六等五人共同负担。本判决为终审判决。审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇二〇年四月九日书记员  吕圣姻·7·