山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终42号 上诉人（原审原告）青岛银滩开发总公司，住所地青岛经济技术开发区长江新村。 法定代表人马俊才，经理。 委托代理人王战，辽宁双护律师事务所律师。 被上诉人青岛市黄岛区自然资源局，住所地青岛市黄岛区长江东路443号福瀛大厦。 法定代表人苏文鹏，局长。 出庭负责人陈国梁,该局副局长。 委托代理人付东，该局工作人员。 委托代理人云万林，山东倡通律师事务所律师。 上诉人青岛银滩开发总公司因诉被上诉人青岛市黄岛区自然资源局协议纠纷一案，不服山东省青岛市黄岛区人民法院（2019）鲁0211行初183号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人王战，被上诉人出庭负责人该局副局长陈国梁及委托代理人付东、云万林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，1993年4月3日，原告（乙方）与被告（甲方、原青岛市黄岛区土地管理局）签订《国有土地包片开发使用权出让合同》一份，载明：1.甲方出让给乙方的地块坐落在薛家岛风景旅游区银沙滩，地块编号为（以定点红线图为准），土地面积200万平方米（折合3000亩），其位置及四至如附图所示，附图已经甲、乙双方签字确认；2.本地块使用权出让金每平方米105元（不含配套费），总计金额21000万元，土地管理费420万元；3.签订合同时乙方向甲方付包片开发土地使用权出让金定金1000万元人民币，自合同签订之日起15天甲方向乙方提交红线图，乙方向甲方交付出让金3000万元人民币（含定金），余额自规划批准之日起二年内付清。每年交付50%，在每年付款中，上半年、下半年各付半数。4.乙方在交付出让金人民币3000万元后，甲方应发给乙方《建设用地许可证》，《国有土地使用证》分两次发给，土地使用权出让金交足一半时，发给一半面积的《国有土地使用证》，全部出让金交足时发给其余部分《国有土地使用证》。甲方未按合同规定提供土地使用权，乙方有权解除合同，并可请求违约赔偿。乙方未按合同规定投资或连续两年不投资建设，甲方有权无偿收回土地使用权。原告陈述，其于合同签订后一个月内缴纳了出让金3000万元，被告对缴纳金额予以认可。原、被告共同确认，自上述合同签订后，原告未就涉案土地向被告提起过民事及行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”对于不作为之诉，自2000年3月10日实施《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》以来，关于起诉期限的规定均为接到申请之日起六十日。此立法之本意在于监督行政机关高效履职，亦有督促行政相对人及时行使诉讼权利之意。本案中，原告要求被告履行交付红线图及颁发《建设用地许可证》两项职责。关于红线图，原告自认于签订涉案《国有土地包片开发使用权出让合同》后一个月内交付了出让金3000万元，虽然当时并无不作为之诉起诉期限的规定，但原告至迟应于2000年5月11日前提起本案之诉。现原告提起本案诉讼，又未提交证据证明其存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，其起诉已超过起诉期限。关于颁发《建设用地许可证》，涉案《国有土地包片开发使用权出让合同》未有明确期限规定，且原告未提交证据证明其就该项许可提出过申请，故原告主张被告未履行此项法定职责，无事实依据，不符合行政诉讼法规定的起诉条件。 综上，原告起诉已超过起诉期限，且未完全满足起诉条件，依法应驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、第四十九条,《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(二)项之规定，裁定驳回原告青岛银滩开发总公司的起诉。本案案件受理费50元免予收取，退还原告。 上诉人青岛银滩开发总公司不服原审裁定，上诉称，一、原审法院认定上诉人的起诉超过起诉期限，系事实认定错误和法律适用不当，上诉人的起诉并未超过诉讼时效。首先，本案的案由是上诉人与被上诉人之间因土地出让合同纠纷产生的行政协议纠纷。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条的规定:“公民法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”。因此，本案虽然是行政诉讼，但涉及诉讼时效的法律适用，应当依照民事诉讼的法律规范。而原审法院一方面认定本案属于行政协议纠纷，另一方面在法律适用时，却依照单方行政行为的行政诉讼时效进行法律适用，显然是自相矛盾，法律适用存在明显错误。其次，既然本案应当适用于民事诉讼的诉讼时效规定，那么诉讼时效应当依据上诉人与被上诉人之间签订的《土地出让合同》确定诉讼时效期间。而双方签订的《土地出让合同》第七条约定“地块使用期为六十年”，第二十五条的定“本合同土地使用期满失效”。因此在合同有效期六十年内，双方均应履行各自的权利义务，合同履行期限内显然不存在诉讼时效的问题。而且自本合同签订之日起至今被上诉人从未做出解除或中止合同的意思表示。综上，原审法院适用法律错误，而且合同履行期间内本就不涉及诉讼时效问题。二、原审法院关于颁发《建设用地许可证》的事实认定错误。原审法院认为“《出让合同》对颁发《建设用地许可证》未有明确期限规定，其原告未提交证据证明其就该项许可提出过申请，故原告主张履行此项法定职责，无事实依据”，这是原审法院事实认定错误。《出让合同》第十六条明确约定“上诉人在交付出让金人民币3000万元后，被上诉人应发给上诉人《建设用地许可证》”，在原审过程中，被上诉人对于上诉人缴纳3000万元出让金的事实是予以认可的。因《出让合同》是双务合同，当上诉人履行了交付出让金3000万元的义务后，被上诉人自然有义务向上诉人颁发《建设用地许可证》。因此向上诉人颁发《建设用地许可证》是被上诉人的合同义务，这是合同明确约定的，原审法院认为“未有明确规定”显然是事实认定错误。此外，原审法院认为上诉人未提交证据提出过申请，这同样是事实认定错误，颁发《建设用地许可证》是被上诉人的合同义务，合同中并未约定上诉人要另行对颁证行为进行申请。因此原审法院认定的申请程序，显然是对上诉人强加的合同以外的义务，这显然没有事实和法律依据。综上，请求法院：撤销原审裁定书，裁定案件进入实体审理或发回重审。 被上诉人青岛市黄岛区自然资源局辩称，一审裁定认定事实清楚，证据充足，程序合法，适用法律准确，请求二审依法驳回上诉，维持原裁定。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提交的证据均已质证并已随案移送本院。双方当事人对原审法院查明的事实没有异议，经审查，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件:……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据上述法律规定可知，当事人提起行政诉讼必须要满足属于人民法院行政诉讼受案范围的条件。本案中，上诉人的诉讼请求针对的是要求履行1993年与被上诉人签订的土地出让合同，上诉人于2019年7月15日提起本案原审诉讼，当时有效的行政法律法规对于行政协议虽未有明确规定，但在二审审理过程中，2020年1月1日起施行的法释[2019]17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》对此予以明确，该解释第二十八条明确规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”因此，本案不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回起诉并无不当。对于上诉人认为应适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》的主张，本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十三条规定：“本解释自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2015〕9号)同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用。”因此，上诉人提起原审诉讼时，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》已经废止，对于上诉人该主张，本院不予采纳。对于涉案纠纷所涉协议系双方1993年签订，协议双方应按照当时的法律规定来解决纠纷，这也符合双方签订协议时的预期，因此，上诉人可以通过其他合法途径依法解决纠纷。 综上，原审裁定结果正确，依法可予维持。上诉人的上诉理由于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  刘力铭 二〇二〇年四月一日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员刘佳