辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)辽01行初719号原告：杨志朋，男，汉族。委托代理人：付民，系辽宁万宸律师事务所律师。被告：沈阳市浑南区人民政府，住所地沈阳市浑南区世纪路13号。法定代表人：王心宇，系区长。委托代理人：孙晓菊，系北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。委托代理人：李茂，系该单位工作人员。原告杨志朋诉被告沈阳市浑南区人民政府履行办理及补发养老保险法定职责一案，于2019年11月28日提起行政诉讼，本院于当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告杨志朋及其委托代理人付民，被告的委托代理人孙晓菊、李茂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告原籍为山东省新泰山市青云街道路踏泉村，1978年在部队退伍后到沈阳投亲，并于1985年与沈阳市东陵区五三乡营盘村村民王X芳结为夫妻，婚后一直居住在五三乡营盘村，家庭承包了营盘村菜田4亩直至2000年汽车城占地动迁。2002年1月，将户籍迁入到五三乡营盘村，向村委会交了2000元才把户口落到了村里。在1976年当兵户籍迁出后，在原籍没有任何土地和其他生活资料。2000年营盘村所承包的4亩菜地被动迁后，村委会为我爱人王X芳办理了失地农民养老金保险，在年满55周岁后，每月有千把块钱的养老金可以维持生活。但我爱人去世后，这笔养老金也就不再发放了。原告今年63周岁了，没有任何生活来源，而且身体多病，原告以家庭承包的方式承包了营盘村的4亩土地，在2000年进行了动迁，当时每亩土地的补偿金才7000元，村委会和五三街道包括浑南区政府相关部门却以原告没在第一轮土地承包期间内落户为由，拒绝为原告办理失地农民养老保险。虽然原告多次上访，但至今未能解决。现原告诉至法院请求1.判令被告为原告办理失地农民养老保险；2.判令被告为原告补发原告60周岁其即2016年9月起至2019年12月39个月的失地农民养老保险每个月820元，合计31,980元；3.判令被告承担诉讼费用。原告向本院提交以下事实证据：证据1.结婚证，证明原告在1982年7月15日在沈阳市东陵区与王X芳（已去世）登记结婚；证据2.收据，证明原告为办理户口向营盘村委会交纳费用2000元；证据3.情况证明，证明原告已于2002年1月从原籍将户口迁出，迁出前未享受任何养老保险待遇；证据4.信访事项处理意见书，证明原告要求办理失地保险事宜向五三街道办事处寻求解决，但街道办以不符合要求为由，未予办理；证据5.信访事件不予受理告知书，证明原告曾就办理失地保险事宜向浑南区政府信访要求解决，浑南区政府信访部门给予了不予受理的答复；证据6.妻子死亡证明，证明其妻子已经去世；证据7.营盘经委会开具的证明，证明妻子的土地承包权。被告向本院递交书面答辩状称，原告要求被告为其办理失地农民养老保险，不符合行政案件法定起诉条件，请法院依法驳回原告的起诉。根据《沈阳市人民政府办公厅关于做好被征地农民社会保障工作的通知》（沈政办发[2006]49号）的职责分工，按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方政府还是工作部门，都应当基于法律法规的授权在权限范围内行使权力。被告作为区级人民政府，负责本行政区域内被征地农民社会保障的组织实施工作，组织实施不会对外发生法律效力，被告不具有办理失地农民养老保险的法定职责，原告的起诉不符合法定的起诉条件，请法院依法驳回原告的起诉及相关诉讼请求。被告向本院提交以下事实证据：证据1.《关于做好被征地农民社会保障工作的通知》（沈政办发[2006]49号）1份，证明履行办理失地农民保险职责的机关应是区、县（市）劳动保障部门，本案答辩人不是适格的主体；证据2.关于印发东陵区被征地农民社会保障暂行办法的通知（沈东陵政发[2007]8号）1份，证明被征地农民参加养老保障，需经本人申请，由被征地农民所在村（民）委会汇总，公示一周，经村民或村民代表大会讨论通过后，经所在乡镇初审后，到区劳动保障部门办理参保及缴费手续。本案原告未经过前置程序，诉请无事实基础和法律依据。经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告提供证据的真实性予以确认，但不能实现被告具有办理及补发养老保险法定职责的证明目的；对被告提供证据的真实性予以确认。经审理查明，原告系沈阳市浑南区五三乡营盘村村民。原告自述以家庭承包的方式承包的营盘村4亩土地被征收。故原告诉至法院，请求1.判令被告为原告办理失地农民养老保险；2.判令被告为原告补发原告60周岁其即2016年9月起至2019年12月39个月的失地农民养老保险每个月820元，合计31,980元；3.判令被告承担诉讼费用。另查明，2006年11月23日，沈阳市人民政府下发沈政办发（2006）49号《关于做好被征地农民社会保障工作的通知》（以下简称49号文），第六条规定：“市劳动保障行政部门负责全市被征地农民社会保障办法的制定、组织推进和监督指导工作。各区、县（市）政府负责本行政区域内被征地农民社会保障的具体组织实施工作。财政部门负责制定征地调节资金管理办法和社会保障资金的管理监督；国土资源部门负责土地征用情况和参保人员情况的核准；农业部门负责提供承包土地变化情况；民政部门负责提供最低生活保障标准调整情况。被征地农民社会保障经办机构负责被征地农民参加社会保障的申报、登记及保费征缴、待遇审核和发放、个人专户管理等工作，所需经费列入同级财政预算；就业服务机构负责为征地农民提供就业服务。”2007年4月19日，沈阳市东陵区人民政府下发沈东陵政发（2007）8号《关于印发东陵区被征地农民社会保障暂行办法的通知》，第六条规定：“区劳动部门负责依据国家、省、市有关政策、法规，制定本行政区域内被征地农民的社会保障实施办法，并指导、监督全区被征地农民社会保障工作的开展。区劳动部门下设被征地农民养老保障经办机构，负责本行政区域内被征地农民参加养老保障的申报受理、参保登记、保费征缴、个人账户管理、待遇核定及发放、参保人员档案管理等日常工作。”又查明，在本院审理期间，原告撤回对沈阳市浑南区五三街道办事处及沈阳市浑南区五三街道办事处营盘集体经济组织成员委员会的起诉。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。故被告具有履行征收补偿的法定职责。关于原告主张办理、补发养老保险的问题。现原告主张被告应根据49号文的规定，给原告办理养老保险。本院认为，根据49号文职责分工的规定，被告作为区人民政府负责本行政区域内被征地农民社会保障的具体组织实施工作。故具体组织实施工作是否可诉，是本案的焦点问题。按照职权法定原则，地方人民政府和所属的工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关部门实施，但有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是发生外部法律效力的行为。因为一个可诉行政行为必须是直接对外发生法律效果的行为。本案中，原告的诉求是办理、补发养老保险，而根据49号文件关于职责分工的规定，参保涉及财政部门、国土资源部门、农业部门、民政部门、被征地农民社会保障经办机构等多个机关的多个行政行为，当存在这些可直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，组织实施行为应属内部指示的范畴，该组织实施行为并不会对外发生法律效力，故被告不具有办理、补发养老保险的法定职责，原告的起诉不符合法定的起诉条件。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告杨志朋的起诉。案件受理费50元，退还给原告杨志朋。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  龙国华审判员  董 楠审判员  吴 锡二〇二〇年四月二十一日法官助理李政谦书记员刘思宇本案裁定所依据的相关法律行政诉讼法中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：行政诉讼法中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）（一）不符合法规标题制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2017.06.27时效性现行有效四十九条第第四十九条【起诉条件】提起诉讼应当符合下列条件：四十九条（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；四十九条（二）有明确的被告；四十九条（三）有具体的诉讼请求和事实根据；四十九条（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。四十九条行政诉讼法中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）规定的；行政诉讼法中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）（二）超过法定起诉期限且无法规标题制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2017.06.27时效性现行有效四十八条第规定情形的；四十八条（三）错列被告且拒绝变更的；四十八条（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；四十八条（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；四十八条（六）重复起诉的；四十八条（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；四十八条（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；四十八条（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；四十八条（十）其他不符合法定起诉条件的情形。四十八条前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。四十八条人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。