浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1484号上诉人（原审原告）陈梅荣，男，汉族，1932年7月21日出生，住浙江省长兴县。委托代理人陈炳芳，男，1969年9月16日出生，汉族，住浙江省长兴县，系陈梅荣之子。委托代理人刘丽薇，北京京平律师事务所律师。上诉人（原审被告）长兴县人民政府，住所地浙江省长兴县雉城镇龙山新区广场路1号。法定代表人石一婷，县长。委托代理人邓继巍，长兴县司法局工作人员。委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长兴太湖图影旅游度假区管理委员会，住所地浙江省长兴县图影大道888号。法定代表人成仁贵，管理委员会主任。出庭应诉负责人臧中华，管理委员会副主任。委托代理人刘明明，浙江兴长律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长兴县综合行政执法局，住所地浙江省长兴县县前中街27号。法定代表人沈庄伟，局长。出庭应诉负责人段正华，副局长。委托代理人顾伟成，浙江浙杭（长兴）律师事务所律师。委托代理人蒋越，浙江浙杭（长兴）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长兴县住房和城乡住建局，住所地浙江省长兴县雉城街道金陵中路257号。法定代表人闵世华，局长。委托代理人茆坚剑，长兴县住建局工作人员。委托代理人顾伟成，浙江浙杭（长兴）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长兴县自然资源和规划局（原长兴县国土资源局），住所地浙江省长兴县长安路330号。法定代表人徐凤根，局长。委托代理人王俊，长兴县自然资源和规划局法规科科长。被上诉人（原审被告）长兴县公安局，住所地浙江省长兴县画溪大道2689号。法定代表人盛洪卫，局长。出庭应诉负责人楼楚，副局长。委托代理人邹海华，长兴县公安局图影派出所所长。委托代理人葛银飞，长兴县公安局法制大队副大队长。陈梅荣因诉长兴县人民政府（以下简称长兴县政府）、长兴太湖图影旅游度假区管理委员会（以下简称图影管委会）、长兴县综合行政执法局（以下简称长兴县执法局）、长兴县住房和城乡建设局（以下简称长兴县住建局）、长兴县自然资源和规划局（以下简称长兴县自规局）、长兴县公安局（以下简称长兴县公安局）行政强制一案，不服浙江省湖州市中级人民法院（2019）浙05行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人陈梅荣及其委托代理人陈炳芳、刘丽薇，上诉人长兴县政府的委托代理人邓继巍、许智荣，被上诉人图影管委会的出庭应诉负责人臧中华及委托代理人刘明明，被上诉人长兴县执法局的出庭应诉负责人段正华及委托代理人顾伟成，被上诉人长兴县住建局的委托代理人茆坚剑、顾伟成，被上诉人长兴县自规局的委托代理人王俊，被上诉人长兴县公安局的出庭应诉负责人楼楚及委托代理人邹海华、葛银飞到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案延长了审理期限；经征询当事人同意，本案的协调期间从法定审理期限中扣除。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年5月22日，长兴县政府印发《长兴县人民政府办公室关于印发长兴县重大洪涝台旱灾害应急处置预案的通知》，而后图影管委会编制《长兴县太湖图影旅游度假区防汛防洪防台应急预案（2018年度）》，附表中《太湖图影改造区块防汛防台危旧房调查表》中将陈梅荣户纳入其中，表明危房处置方案为收购、拆除。2018年6月18日，图影管委会与浙江大合检测有限公司长兴分公司签订《服务类合同》，主要约定了由浙江大合检测有限公司长兴分公司对陈梅荣等户房屋进行现场检测（鉴定）工作。2018年6月25日，浙江大合检测有限公司对陈梅荣房屋出具《房屋鉴定报告》，鉴定结论为建筑物综合评定为Csu级，目前该房屋在正常使用和维护下，不能满足结构安全使用。建议应立即停止使用，及时对被鉴定房屋采取加固、拆除等相应措施，消除安全隐患，避免危及相邻建筑和人员安全。同日，长兴县住建局对陈梅荣作出《督促解危通知书》并于次日送达陈梅荣。2018年6月26日，长兴县住建局向长兴县政府呈报《关于对陈梅荣危房采取应急措施的报告》，建议立即启动危旧房应急处置预案，对陈梅荣的危房进行拆除，消除安全隐患，并提出危房补偿方案。2018年6月28日，长兴县住建局对陈梅荣作出《限期解危通知书》并于当日送达陈梅荣。同日，长兴县政府作出《关于陈梅荣危房解危实施方案》，明确解危时间和各职能部门工作职责，2018年6月30日，长兴县政府组织实施了对陈梅荣户房屋的拆除，并对现场物品进行清点，制作物品清单。陈梅荣不服诉至法院，请求依法确认长兴县政府、图影管委会、长兴县执法局、长兴县住建局、长兴县自规局、长兴县公安局拆除陈梅荣房屋的行政行为违法。另查明，陈梅荣户被拆除房屋位于长兴县××自然村，面积共181.01平方米，1号房屋113.4平方米，2号房屋67.61平方米。2018年3月20日，图影管委会拆管中心作出《致图影村拆迁户的又一封信》，载明大公斗区块征迁工作进入清零阶段，明确腾空截止日期和拆除截止日期分别为2018年3月25日、3月31日，逾期将不再享受按时腾空和安置拆除优惠政策。陈梅荣房屋在上述征迁范围内。再查明，陈梅荣曾以图影管委会、长兴县执法局为被告针对2018年6月30日拆除涉案房屋的行为提起行政诉讼，湖州市吴兴区人民法院经审理认为，陈梅荣涉案房屋的拆除系长兴县政府组织实施，图影管委会、长兴县执法局并非该案适格被告，并于2019年1月31日作出（2018）浙0502行初138号行政裁定书，裁定驳回陈梅荣的起诉。该裁定书送达后，该案各方当事人均未上诉，该案业已生效。原审法院认为：本案的争议焦点在于：1.图影管委会、长兴县执法局、长兴县住建局、长兴县自规局、长兴县公安局是否系本案适格被告；2.涉案房屋的拆除行为是否具有事实和法律依据。关于本案适格被告的问题。在涉案房屋拆除前，长兴县政府制定了《关于陈梅荣危房解危实施方案》，对于陈梅荣户进行危房解危的具体工作进行了部署，明确了解危时间、参加人员和工作分工，并于2018年6月30日对陈梅荣房屋按照该方案进行了拆除。图影管委会、长兴县执法局、长兴县住建局、长兴县自规局、长兴县公安局按照该实施方案到达现场，并按照实施方案的要求开展工作，此时上述五被告是作为长兴县政府的下属单位和职能部门履行长兴县政府部署工作，其责任应由长兴县政府承担。且陈梅荣曾以图影管委会、长兴县住建局为被告提起与本案诉请相同的诉讼，该案中亦明确涉案房屋的拆除行为系长兴县政府实施，并驳回陈梅荣的起诉，现陈梅荣又以图影管委会、长兴县住建局为被告提起诉讼，存在重复起诉。综上，上述五行政机关并非本案适格被告，应依法驳回陈梅荣对图影管委会、长兴县执法局、长兴县住建局、长兴县自规局、长兴县公安局的起诉。涉案房屋拆除行为产生的相应责任应由长兴县政府承担。关于长兴县政府实施本案拆除行为是否具有事实和法律依据问题。《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十四条第三款规定，“县级以上人民政府可以依照相关法律、法规的规定对危险房屋实施征收，或者对危险房屋予以购买、置换后，采取相应解危措施。”第二十八条第一款第四项规定，“设区的市、县（市、区）人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险的，应当立即启动房屋使用应急处置预案，并可以根据实际情况决定采取下列措施，任何单位和个人不得阻挠：……（四）拆除或者破损相邻建筑物、构筑物和有关设施；”根据上述规定，长兴县政府具有采取解危措施的相应法定职责。本案中，长兴县政府及长兴县住建局虽按照《浙江省房屋使用安全管理条例》的规定进行房屋安全鉴定，履行相应程序，但并未提交证据证明涉案房屋存在安全事故现实危险的情况，且涉案房屋在进行危房鉴定前，该房屋所在区块正在进行“城中村改造”拆迁工作，图影管委会也就涉案房屋的征迁补偿事宜对涉案房屋进行评估并与陈梅荣多次协商，后并未达成一致的补偿安置意向。长兴县政府在没有充分证据证明涉案房屋存在现实危险，且涉案房屋已经被划入“城中村改造”范围的情况下，采取涉案房屋的解危行为存在事实认定不清，依法应予撤销，但鉴于涉案行为无可撤销内容，故确认该拆除行为违法。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、驳回陈梅荣对图影管委会、长兴县执法局、长兴县住建局、长兴县自规局、长兴县公安局的起诉；二、确认长兴县政府于2018年6月30日拆除陈梅荣房屋行为违法。陈梅荣上诉称：一、陈梅荣被拆除房屋的实际面积约为252.01平，包括了1号房屋、2号房屋及其面积分别约为43平方米与28平方米的两座辅房，原审判决认定被拆除面积仅为1号房屋、2号房屋的面积181.01平方米，遗漏了涉案房屋辅房面积，认定事实错误。二、原审法院适用法律错误，长兴县政府没有采取解危措施的相应法定职责。原审法院认定涉案房屋没有发生房屋安全事故现实危险正确，但认定长兴县政府有采取解危措施的相应法定职责错误。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条“设区的市、县(市、区)人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险的，应当立即启动房屋使用安全应急处置预案，并可以根据实际情况决定采取下列措施，（四）拆除或者破损相邻建筑物、构筑物和有关设施；（五）对危险房屋采取消除现实危险的必要措施”的规定，要拆除的也是相邻的建筑物、构筑物和有关设施而非危险房屋，其中第（五）规定是指对危险房屋采取的是消除现实危险的必要措施，并没有规定拆除危险房屋的强制执行权。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十三条的规定，对危险房屋实施拆除的，房屋所有权人应当委托具有相应资质的施工单位实施拆除。因此长兴县政府没有以强制拆除的方式采取解危措施的相应法定职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三条“行政强制的设定和实施，适用本法。发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”之规定，实施解危也必须依据法律或者行政法规规定执行，行政法规只能国务院制定，地方人大常委会制定的地方性法规不能作为执行的合法依据。何况上文已经提及，是长兴县政府理解《浙江省房屋使用安全管理条例》有误，《浙江省房屋使用安全管理条例》也没有赋予长兴县政府以强制拆除作为解危方式的权利。请求：1.撤销原审判决；2.确认长兴县政府拆除陈梅荣252.01平方米房屋的行为违法；3.诉讼费由长兴县政府承担。长兴县政府答辩称：一、本案由长兴县政府按照《浙江省房屋使用安全管理条例》的规定组织实施的危险房屋解危行为，图影管委会、长兴县执法局、长兴县住建局、长兴县自规局、长兴县公安局是按照危房解危实施方案做好相应的工作，危险房屋解危行为系长兴县政府实施，原审判决驳回陈梅荣对图影管委会、长兴县执法局、长兴县住建局、长兴县自规局、长兴县公安局的起诉正确。二、原审判决认定长兴县政府拆除陈梅荣房屋行为违法，存在两个方面的错误。1.原审判决没有把“城中村改造”和危险房屋解危两个不同的行为区别开来，“城中村改造”和危险房屋解危是两个不同的行为，具有明确的时间界限。2.原审判决认为没有充分证据证明涉案房屋存在现实危险错误。涉案房屋的危险是在排查中发现，且经合法检测确定存在现实危险。长兴县政府按照《浙江省房屋使用安全管理条例》的规定对陈梅荣房屋进行的危险房屋解危行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。三、原审判决认定陈梅荣的房屋面积为181.01平方米正确，有房屋调查表列明的平面图和计算公式为证，陈梅荣主张原审判决遗漏了涉案房屋辅房面积不能成立。四、原审判决认定长兴县政府具有采取解危措施的相应法定职责正确，陈梅荣主张长兴县政府没有采取解危措施的相应法定职责，没有法律依据。请求依法作出判决。图影管委会口头答辩称：其答辩意见与原审答辩意见一致。长兴县执法局答辩称：原审判决驳回陈梅荣对长兴县执法局的起诉，认定事实正确，适用法律准确，应当予以维持。长兴县执法局根据长兴县政府办公室《长兴县政府关于陈梅荣危房解危实施方案》的工作职责，参与此次解危的外围警戒工作，只是履行维持秩序的职责，并未参与涉案拆除行为。2018年陈梅荣曾因房屋被拆事宜将其作为被告诉至湖州市吴兴区人民法院，该院作出(2018)浙0502行初138号行政判决认定长兴县执法局作为被告主体不适格，裁定驳回陈梅荣的起诉。故原审法院认为长兴县执法局只是作为长兴县政府的下属单位履行长兴县政府部署工作，因而驳回陈梅荣对长兴县执法局的起诉，认定事实正确，请求对该项判决予以维持。长兴县住建局答辩称：原审法院判决驳回陈梅荣对长兴县住建局的起诉，认定事实正确，适用法律准确，应当予以维持。2018年，图影管委会委托经浙江大合检测有限公司对陈梅荣住宅进行检测，检测鉴定结论为：目前该房屋在正常使用和维护下，不能满足结构安全使用。建议立即停止使用，及时对被鉴定房屋采取加固、拆除等相应措施，消除安全隐患，避免危及相邻建筑和人员安全。后长兴县住建局于2018年6月25日向陈梅荣发放《督促解危通知书》(2018第2号)，要求其自收到通知书之日起三日内，对房屋立即停止使用，及时撤离并采取解危措施。因陈梅荣户逾期不采取解危措施，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条的规定，由长兴县住建局提请长兴县政府要求采取应急处理措施。2018年6月27日，长兴县房屋安全应急指挥部召集长兴县公安局、长兴县建设局、长兴县执法局、图影管委会等成员单位进行集体商议，对陈梅荣危房启动一级响应程序，并就具体解危工作进行部署。长兴县住建局作为作出《督促解危通知书》的行政机关，根据长兴县政府办公室《长兴县政府关于陈梅荣危房解危实施方案》的工作职责，参与此次解危现场，起到一个现场的指导解释、劝导、政策宣传、心理疏导的工作。因此，根据本案的事实情况，涉案房屋的拆除系长兴县政府根据《浙江省房屋使用安全管理条例》所采取的应急处置措施。原审判决认为长兴县住建局只是作为长兴县政府的下属单位履行长兴县政府部署工作，因而驳回陈梅荣对长兴县住建局的起诉，认定事实正确，请求对该项判决予以维持。长兴县公安局答辩称：该局根据长兴县政府办公室《长兴县政府关于陈梅荣危房解危实施方案》工作职责，参与此次解危的外围警戒和现场秩序维护工作是依法履行公安机关法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，该局并非作出拆除陈梅荣危房行政行为的主体，该局派员仅参与外围秩序维护的行为，并未侵犯陈梅荣的合法权益。综上所述，该局并不是本案适格被告，请求驳回上诉，维持原判。长兴县政府上诉称：一、原审判决认定的事实，存在两个方面的错误。一是没有把“城中村改造”和危险房屋解危两个不同的行为区别开来；二是认为没有充分证据证明涉案房屋存在现实危险。“城中村改造”和危险房屋解危是两个不同的行为，具有明确的时间界限。关于“城中村改造”。大公斗“城中村改造”腾空截止时间为2018年3月25日，拆除截止时间为2018年3月31日，这个时间界限是无法突破的。关于危险房屋解危。2018年6月，图影管委会按照长政办发[2017]52号文件规定进行防汛防台重点区域危险排查时发现陈梅荣的房屋存在严重危险，且经合法检测确定存在现实危险。2018年6月18日，图影管委会与浙江大合检测有限公司签订了服务类合同，由浙江大合检测有限公司对陈梅荣的房屋进行检测。2018年6月25日，浙江大合检测有限公司出具了房屋鉴定报告。对陈梅荣建筑物的安全性综合评定为Csu级，结论为目前该房屋在正常使用和维护下，不能满足结构安全需要，建议立即停止使用，及时对被鉴定房屋采取加固、拆除等相应措施，消除安全隐患，避免危及相邻建筑和人员安全。该检测结果，更是对现实存在的危险的确认。二、长兴县政府按照《浙江省房屋使用安全管理条例》的规定对陈梅荣房屋进行的危险房屋解危行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。陈梅荣的房屋在重大洪涝台旱灾害排查中发现存在严重风险，且经合法检测确定存在现实危险的情况下，2018年6月26日，长兴县住建局作出《督促解危通知书》，工作人员将浙江大合检测有限公司出具的房屋鉴定报告和长兴县住建局的《督促解危通知书》于当日送达给陈梅荣，告知对该房屋立即停止使用，及时撤离并采取解危措施。同日，长兴县住建局向长兴县政府提出对陈梅荣危房采取应急措施的报告，明确了处置对象、处置依据、补偿方案。因陈梅荣未按照《督促解危通知书》的要求对该房屋立即停止使用、及时撤离并采取解危措施。2018年6月28日，长兴县住建局作出《限期解危通知书》，并于当日送达陈梅荣，告知逾期不采取解危措施，将启动应急处置预案。长兴县政府启动了房屋使用安全应急预案，制订了关于陈梅荣危房解危实施方案。2018年6月30日上午，由浙江省长兴县公证处的工作人员对现场物品进行了清点记录，现场物品保存在长兴县政府准备的保存地点，然后对陈梅荣的房屋进行了拆除解危。请求：1.撤销原判主文第二项，改判驳回陈梅荣原审提出的要求确认拆除其房屋的行政行为违法的诉讼请求；2.由陈梅荣承担一、二审诉讼费用。针对长兴县政府的上诉，陈梅荣、图影管委会、长兴县执法局、长兴县住建局、长兴县自规局、长兴县公安局均未提交书面答辩意见。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，除“陈梅荣户被拆除房屋的面积共181.01平方米，1号房屋113.4平方米，2号房屋67.61平方米”外，本院对原审判决认定的其他事实予以确认。另查明，本案二审期间，长兴县政府认可其于2018年6月30日组织实施拆除陈梅荣户的涉案1号、2号主房时，对涉案43平方米辅房（不包括房屋的顶部）和28平方米辅房一并予以拆除。二审围绕图影管委会、长兴县执法局、长兴县住建局、长兴县自规局、长兴县公安局是否是本案适格被告以及长兴县政府拆除陈梅荣涉案房屋的行政强制行为是否合法两个争议焦点展开审查。本院认为：关于本案被告主体是否适格的问题。从查明的事实看，陈梅荣曾以图影管委会、长兴县执法局为被告针对2018年6月30日拆除涉案房屋的行为提起行政诉讼，湖州市吴兴区人民法院业已生效的（2018）浙0502行初138号行政裁定认定涉案拆除行为系长兴县政府组织实施，裁定驳回陈梅荣的起诉。现陈梅荣又以图影管委会、长兴县住建局为被告提起诉讼，存在重复起诉。故原审判决认定图影管委会、长兴县执法局、长兴县住建局、长兴县自规局、长兴县公安局并非本案适格被告，并驳回陈梅荣对上述五行政机关的起诉，亦无不当。关于长兴县政府拆除陈梅荣涉案房屋的行政强制行为是否合法的问题。《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条规定，县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条规定：“设区的市、县（市、区）人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险的，应当立即启动房屋使用安全应急处置预案，并可以根据实际情况决定采取下列措施，任何单位和个人不得阻挠。（四）拆除或者破损相邻建筑物、构筑物和有关设施；（五）对危险房屋采取消除现实危险的必要措施;”据此，原审判决认定长兴县政府具有采取涉案解危措施的相应法定职责,符合前述法律规定,并无不当。本案中，涉案《房屋鉴定报告》的鉴定结论为“建筑物综合评定为Csu级，目前该房屋在正常使用和维护下，不能满足结构安全使用。建议应立即停止使用，及时对被鉴定房屋采取加固、拆除等相应措施，消除安全隐患，避免危及相邻建筑和人员安全。”根据上述鉴定结论，涉案房屋可以采取加固、拆除等相应措施进行解危。《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件”；第十一条规定“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”。因此，尽管涉案房屋被鉴定为Csu级危房，但在长兴县政府未能提交充分的证据证明涉案房屋危险性的合法依据即涉案房屋存在现实危险、必须实施拆除措施的情况下，原审判决确认长兴县政府拆除陈梅荣涉案房屋的行为违法，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。上诉人陈梅荣与上诉人长兴县政府提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈梅荣、长兴县政府各半负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 江 勇审判员 楼缙东审判员 周进海二〇二〇年四月一日书记员 吴国宏