南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终125号 上诉人（原审原告）邹良华，男，1976年11月7日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 委托代理人陈思畅，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南昌市自然资源局，住所地江西省南昌市红谷滩新区碟子湖大道2157号，统一社会信用代码11360100014510837K。 法定代表人陶志，该局局长。 委托代理人陈建中，江西华昌律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住所地江西省南昌市红谷滩新区新府路118号。 法定代表人黄喜忠，该市代理市长。 委托代理人黄小兰，南昌市司法局副主任科员。 委托代理人李虹辰，江西豫章律师事务所律师。 上诉人邹良华因与被上诉人南昌市自然资源局（以下简称自然资源局）、南昌市人民政府（以下简称市政府）不服土地行政决定及行政复议一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1149号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月12日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年5月22日，邹良华向自然资源局提交一份《查处申请书》，请求对新建县乌沙河整治及周边旧城改造项目（二期）（以下简称新建乌沙河项目）存在的“未批先征”行为进行查处。自然资源局收到《查处申请书》后，对邹良华反映的情况进行调查。经查，2014年4月25日，新建区人民政府（原新建县人民政府，以下简称新建区政府）印发《新建县乌沙河整治及周边旧城改造项目（二期）集体土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称《安置方案》），决定对新建乌沙河项目规划红线范围内集体土地上的房屋及附属物进行“征收”，邹良华房屋位于该范围内。此后，部分房屋所有权人与方案确定的房屋征收部门南昌市国土资源局新建分局（原新建县国土资源局，以下简称新建国土分局）签订了《房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《安置协议》）。2015年12月31日，江西省国土资源局作出《江西省国土资源厅关于南昌市新建区2015年度第五批次集镇建设用地的批复》（赣国土资核〔2015〕1293号）（以下简称《批复》），同意南昌市将新建区长堎镇前进村，望城镇省庄村、望城街居委会的农村集体用地3.8587公顷（其中耕地1.7983公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地32.6577公顷、未利用地0.1392公顷。2016年1月18日，新建国土分局作出《征收土地及补偿安置方案公告》（以下简称《征地公告》），征收位于望城镇省庄村集体土地15.1063公顷，并明确了征收土地补偿标准及补偿程序等内容。据此，自然资源局于2019年6月24日作出《关于对新建县乌沙河整治及周边旧城改造项目（二期）存在“未批先征”行为的调查告知书》（以下简称《调查告知书》），以正式实施征地是在省政府批准征地之后，不存在“未批先征”的行为为由，不予立案查处。邹良华不服，遂诉至法院，请求判如所请。 另查明，邹良华收到《调查告知书》后，于2019年7月9日向市政府提出复议申请，市政府于2019年8月30日作出洪府复字〔2019〕297号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），决定维持自然资源局作出的《调查告知书》。 原审法院认为，《江西省实施办法》第三条规定，县级以上人民政府土地主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。据此，自然资源局具备对邹良华申请查处的“未批先征”行为调查处理的法定职权。 根据《江西省征用土地管理办法》第十条规定，土地行政主管部门按下列规定实施征用土地工作：（四）与拟被征地单位协商征用土地补偿安置方案，签订征用协议；（五）依法逐级报请有权批准的人民政府审批……。据此，土地行政主管部门可在有权批准机关土地批复审批前实施相关的安置补偿工作。 本案中，自然资源局在收到邹良华查处申请后进行了调查并作出《调查告知书》，认定事实基本清楚，结论正确，该行政处理行为并无不当。邹良华申请查处的“未批先征”行为与事实不符，邹良华诉请原审法院不予支持。 市政府在行政复议过程中履行了受理、调查、办理延期审理等程序，并在法定期限内作出维持自然资源局行政处理行为的复议决定，复议程序合法。 综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回邹良华的诉讼请求。案件受理费50元，由邹良华负担。 邹良华不服原审判决，上诉称：一、新建乌沙河项目存在“未批先征”的行为，一审法院事实认定错误。涉案《安置方案》的制定时间早于涉案《批复》作出的时间，说明该项目存在“未批先征”行为。在相应《批复》作出之前签订《安置协议》，违反法律规定。二、市政府作出的《复议决定》未能保障邹良华的合法权益，该《复议决定》没有正确查明案件的相关事实，作出维持自然资源局的行为违法。三、一审法院适用法律错误，一审法院基于错误事实认定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回邹良华的诉讼请求属于法律适用错误。综上，请求二审法院：1．依法撤销南昌铁路运输法院作出的（2019）赣7101行初1149号行政判决，依法改判或发回重审；2．本案诉讼费用由自然资源局、市政府承担。 自然资源局答辩称：一、一审法院作出的行政判决事实清楚、适用法律正确，应当维持。二、自然资源局作出的《调查告知书》符合法律规定。首先自然资源局具有对邹良华申请查处的“未批先征”行为进行查处的法定职权，其次土地行政主管部门可在有权批准机关对农转用批复审批前实施相关的征地前期工作。本案中自然资源局在收到邹良华申请后进行了调查并作出《调查告知书》，邹良华申请查处的“未批先征”诉请与事实不符，自然资源局依据《国土资源行政处罚办法》第二款规定作出不予立案的决定，并无不当。综上请求驳回邹良华的上诉请求。 市政府答辩称：一、市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。本案经自然资源局调查，新建区人民政府虽于2014年发布《安置方案》，但并未正式实施征地及房屋拆迁工作，正式征地时间应认定为《征地公告》作出之日，即2016年1月18日。江西省国土资源厅2015年对涉案地块作出批复，新建国土分局2016年作出《征地公告》，符合法定程序，不存在“未批先征”行为，自然资源局作出不予立案的决定并无不当。二、市政府行政复议程序符合法律规定。市政府在规定的时间内作出了行政复议决定，其受理及送达等程序均符合法律规定。综上，请求驳回邹良华的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点是新建乌沙河项目是否存在“未批先征”的行为。《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第四十五条规定，“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案……”第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《江西省征用土地管理办法》第十条规定，“土地行政主管部门按下列规定实施征用土地工作：……（四）与拟被征地单位协商征用土地补偿安置方案，签订征用协议；（五）依法逐级报请有权批准的人民政府审批……”本案中，在江西省国土资源厅于2015年12月31日下发《批复》之后，新建区政府于2016年1月18日作出《征地公告》，正式实施征地及房屋拆迁工作，符合法定程序。新建区政府虽于2014年4月25日印发涉案地块上的《安置方案》，新建国土分局作为房屋征收部门与涉案地块上的部分房屋被征收人签订了《安置协议》，但并未正式实施征地及房屋拆迁工作，其行为符合《江西省征用土地管理办法》的规定，且不与《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)的规定相悖。邹良华认为《安置方案》制作时间早于《批复》作出的时间，故新建乌沙河项目存在“未批先征”的行为，于法无据，与事实不符。其相关上诉理由不能成立，本院不予支持。 本案中，自然资源局依照法定职责进行了调查并作出《调查告知书》，并无不当。市政府所作的《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，受理、决定、送达等程序均符合法律规定，复议程序合法。邹良华关于市政府作出的《复议决定》未能保障其合法权益，没有正确查明案件的相关事实，作出维持自然资源局的行为违法的上诉理由亦不成立，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邹良华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 卢启哲 审 判 员 陈 榕 审 判 员 朱映红 二〇二〇年四月三十日 法官助理 吴百花 书 记 员 陈 坚