重庆市第二中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝02行终1号 上诉人（原审原告）重庆市梁平县富国资源利用回收有限公司，住所地重庆市梁平区双桂街道迎宾大道398号，组织机构代码709398556-2。 法定代表人***，该公司执行董事。 被上诉人（原审被告）重庆市梁平区规划和自然资源局。住所地重庆市梁平区双桂街道行政中心1号楼5楼,统一社会信用代码11500228MB1957373P。 法定代表人杨西，局长。 委托代理人谢娴，该局工作人员。 委托代理人陈雪峰，重庆正衡律师事务所律师。 上诉重庆市梁平县富国资源利用回收有限公司因规划行政许可一案，不服重庆市梁平区人民法院(2019)渝0155行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，梁平县富国资源利用回收有限公司（简称富国公司）位于梁平区开发区的4000平方米土地（地号：80-01-018）为商业用地，使用权类型：出让，终止日期：2054年6月22日。2019年2月18日，富国公司向重庆市梁平区规划和自然资源局（简称区规自局）递交《打造养老公寓规划申请书》，提出拟将位于梁平区开发区的4000平方米商业用地，建造成一所民营、高起点、环境美、设施全、服务优、管理科学的老年居家乐园——善必寿养老公寓，申请批复梁平区城市建设规划标准，申报办理建设规划许可证。2019年3月18日，区规自局经现场踏勘和查问相关规定，作出梁平规资函（2019）69号《重庆市梁平区规划和自然资源局关于申请建造养老公寓项目的复函》，回复如下：1、根据《重庆市养老机构管理办法》第十二条之规定，养老机构的选址建设必须符合养老服务设施专业规划要求，由于《重庆市养老机构管理办法》刚出台，经与区民政局联系，可由区民政局牵头对新申请建设的养老机构进行选址，我局将积极配合。2、申请办理建设工程规划许可证前，必须要取得土地权属、建设项目规划用地许可证以及经依法批准的建设方案。由于贵公司申请建设养老机构的用地位于梁平工业园区范围内，周边现状布有蜀达饲料、生博饲料等工业企业，贵公司编制建设方案应满足《重庆市城市规划管理技术规定》（2018）、《重庆市养老机构管理办法》以及《重庆市工业用地规划导则》（DZ005-2017）等相关规划要求。 原审法院认为，根据重庆市原梁平县人民政府梁平府[2011]356号《关于梁平县城区控制性详细规划整合的批复》及《梁平县城区控制性详细规划整合（2011年10月土地利用规划整合总图）》和重庆市梁平区人民政府梁平府[2019]62号《关于梁平亿联智慧小镇片区控制性详细规划及区段城市设计方案的批复》及《重庆市梁平亿联智慧小镇片区控制性详细规划修编（2018年12月土地利用规划图）》等文件，富国公司拟建造养老公寓的土地位于梁平亿联智慧小镇片区内，该土地用地性质属于居住用地(R2)，未规划布局为社会服务设施用地（A6），富国公司建造养老公寓涉及修改控制性详细规划。依据《重庆市城乡规划条例》第二十二条关于“涉及建设用地或者空间布局的交通设施、公用设施、公共服务设施应当编制专业规划。……。区县（自治县）域及区县（自治县）城、镇的专业规划由区县（自治县）有关部门组织编制，经区县（自治县）城乡规划主管部门综合平衡，报区县（自治县）人民政府审批后纳入区县（自治县）城乡总体规划、城市总体规划及区县（自治县）城、镇控制性详细规划。”、第二十六条关于“经依法批准的控制性详细规划不得擅自修改；确需修改的，应当按照本市有关规定执行。……；涉及对相关专业规划、专项规划重大调整的，应当依照法律、法规规定的程序对相关专业规划、专项规划进行修改。”和《重庆市养老机构管理办法》第十二条关于“……。其他区县（自治县）民政部门会同相关部门编制本地区养老服务设施专业规划，合理集中布局养老机构。”的规定，梁平区养老服务设施专业规划由梁平区民政部门会同相关部门编制，相关专业规划的修改，依照法律、法规的程序进行修改。因此，富国公司建造养老公寓，应当符合《重庆市城乡规划条例》《重庆市养老机构管理办法》规定的养老服务设施专业规划。富国公司拟建造养老公寓，首先，按照《重庆市城乡规划条例》第二十二条和《重庆市养老机构管理办法》第十二条的规定，向梁平区民政部门申请编制、修改该土地的养老服务设施专业规划，依法将该土地调整为社会服务设施用地；然后，申请建筑用地规划许可证、建设工程规划许可证，依法建造养老公寓。富国公司未依法申请修改控制性详细规划，编制或者修改养老服务设施专业规划，直接申请办理养老公寓建设工程规划许可证。区规自局针对富国公司的申请作出《重庆市梁平区规划和自然资源局关于申请建造养老公寓项目的复函》，系对原告富国公司的申请进行程序性告知，未设定富国公司的权利义务，对其合法权益不产生实际的影响。综上，区规自局作出《重庆市梁平区规划和自然资源局关于申请建造养老公寓项目的复函》的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，富国公司的起诉，应依法驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第一百零一条第一款第（二）项和第二款的规定，裁定驳回富国公司的起诉。 富国公司不服该裁定提起上诉称，《行政许可法》第38条规定，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予许可的书面决定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法复议或者提起行政诉讼的权利。因此，富国公司依法享有申请行政机关作出书面行政许可决定的诉讼权利，原审裁定适用法律错误，请求二审法院判决确认区规自局作出的梁平规资函（2019）69号《重庆市梁平区规划和自然资源局关于申请养老公寓项目的复函》违法；判令被上诉人依法作出行政许可书面决定。 被上诉人区规自局答辩称，区规自局作出的回复对上诉人的权利义务不产生实质影响，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由和请求缺乏法律依据，请求二审法院驳回上诉、维持原审裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。依据上述规定，富国公司对区规自局作出的梁平规资函（2019）69号《重庆市梁平区规划和自然资源局关于申请养老公寓项目的复函》不服，具有提起行政诉讼的原告资格，区规自局作为作出前述复函的行政机关，是本案适格被告。 本案中，区规自局在其作出的梁平规资函（2019）69号《重庆市梁平区规划和自然资源局关于申请养老公寓项目的复函》中告知富国公司，养老机构的选址建设必须符合养老服务设施专业规划要求；并告知富国公司在申请办理建设工程规划许可证前，必须要取得土地权属、建设项目规划用地许可证以及经依法批准的建设方案。富国公司编制建设方案应满足《重庆市城市规划管理技术规定》（2018）、《重庆市养老机构管理办法》以及《重庆市工业用地规划导则》（DZ005-2017）等相关规划要求。该回复对富国公司的权利义务不产生实际影响。因此,上诉人提起的行政诉讼不符合法定起诉条件，应予以驳回。综上，上诉人富国公司的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。原审裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案依法不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郝伟光 审 判 员 程鸿声 审 判 员 蒋乾巽 二〇二〇年四月二十一日 法官助理 胡绍娟 书 记 员 谭淋月