山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终188号 上诉人（原审原告）谢笑峰，住哈尔滨市香坊区。 被上诉人（原审被告）平度市公安局,住所地平度市红旗路36号。 法定代表人周兆奇，局长。 被上诉人（原审被告）平度市人民政府,住所地平度市长江路1号。 法定代表人赵兴绩，市长。 上诉人谢笑峰因诉被上诉人平度市公安局、平度市人民政府政府信息公开、接处警登记行为及行政复议一案，不服平度市人民法院（2019）鲁0283行初123号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人谢笑峰的原审诉讼请求为：1、依法确认平度市公安局（2019）第15号《政府信息公开申请告知书》违法；2、依法确认平度市公安局郭庄派出所接处警登记表程序违法；3、依法撤销平度市公安局（2019）第15号《政府信息公开申请告知书》及附件（接处警登记表）；4、依法确认平度市人民政府平政复决字【2019】81号《行政复议决定书》违法；5、依法撤销平度市人民政府平政复决字【2019】81号《行政复议决定书》；6、依法审查集中行政复议权的规定，确认集中行政复议权的规定违法；7、诉讼费用由被告负担。 原审法院认为，“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，应当裁定不予受理或者驳回起诉。本案中，经审查，原告不服被告平度市公安局作出的（2019）第15号《政府信息公开申请告知书》，向被告平度市人民政府申请行政复议，被告平度市人民政府对此进行了审查并作出平政复决字【2019】81号《行政复议决定书》。同时，原告对被告平度市公安局向其公开的接处警登记表不服，请求确认违法并撤销，平度市人民政府告知其另行复议或诉讼。综上，原告所诉的（2019）第15号《政府信息公开申请告知书》及被告平度市公安局郭庄派出所接处警登记表系两个不同的行政行为，原审法院告知原告其诉讼请求涉及二个行政行为，本案不能合并审理，要求原告作出明确选择，但原告明确表示不同意选择，原告的诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条所规定的可以合并审理的情形，原告的起诉也不符合“一案一诉”的基本原则。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回原告谢笑峰的起诉。案件受理费50元，退还原告谢笑峰。 上诉人谢笑峰不服原审裁定，上诉称，一、上诉人2019年4月22日从龙口乘坐长途客车去潍坊高密，上午十点经过平度，被平度市公安局警察传唤下车后，被非法拘禁在平度市人民政府三十个小时。上诉人2019年4月23日下午使用电话180××××1508向平度市公安局报警。二、依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定向平度市公安局申请信息公开：平度市公安局处警单位（郭庄派出所）接警后制作的报警登记表及处理结果的纸质文本加盖公章并邮寄送达。2019年5月27日，平度市公安局作出的（2019）第15号《政府信息公开申请告知书》中附件（接处警登记表），载明：到达现场时间为2019年4月23日15时35分，报警人为谢小峰。此处可以看出平度市公安局制作该登记表系伪造，并非到现场后依法制作的程序文件。上诉人报警后，平度市公安局并没有警察出警向上诉人了解情况、核对身份证信息并制作相应法律程序文件。平度市公安局没有按照警察法、公安机关办理行政案件程序规定及公安部规定的程序，办理平度市110指挥中心指派的处警信息，也没有按照程序流程让报警人签字及出具处理结果，均违反法律规定。三、上诉人向平度市人民政府申请行政复议，请复议机关查清事实，支持申请人的复议请求。平度市人民政府没有依法履行职责，违法出具平政复决字【2019】81号行政复议决定，在该决定中称根据集中行政复议权的规定，由本级政府统一行使复议权。《中华人民共和国行政复议法》是上位法，集中行政复议权的规定违反上位法，应为无效规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第一条的规定，复议机关审理行政复议案件，不仅要审查行政行为的合法性，监督行政机关依法行政，促进法治政府建设，同时还要解决行政争议。复议机关经审理发现行政行为存在违法，依法可以决定撤销或者变更行政行为，也可以确认行政行为违法，还可以在决定撤销或者确认违法的同时，责令重新作出行政行为。但是，最终选择何种方式作出复议决定，应当符合行政复议解决行政争议的目的。违背《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于行政复议解决行政争议的目的作出复议决定，属于适用法律错误，依法应当予以撤销。平度市人民政府平政复决字【2019】81号行政复议决定称上诉人的复议请求不属于本案的审理范围，建议上诉人另行提起行政复议或行政诉讼，上诉人实在无法理解。综上，请求二审法院查明事实，依法支持上诉人的上诉请求：1、依法撤销平度市人民法院（2019）鲁0283行初123号行政裁定；2、依法确认平度市公安局（2019）第15号《政府信息公开申请告知书》违法；3、依法确认平度市公安局郭庄派出所接处警登记表程序违法；4、依法撤销平度市公安局（2019）第15号《政府信息公开申请告知书》及附件（接处警登记表）；5、依法确认平度市人民政府平政复决字【2019】81号《行政复议决定书》违法；6、依法撤销平度市人民政府平政复决字【2019】81号《行政复议决定书》；7、依法审查集中行政复议权的规定，确认集中行政复议权的规定违法；8、诉讼费用由被上诉人负担。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人原审时向法院提交的证据均已随案移送本院。经审查证据及查阅原审卷宗其他材料，本院查明以下事实：上诉人谢笑峰向被上诉人平度市公安局提出政府信息公开申请，申请公开“山东省青岛平度市公安局110接警后指派出警单位（郭庄派出所）接警后制作的报警登记表及处理结果的纸质文本”。2019年5月27日，被上诉人平度市公安局作出（2019）第15号《政府信息公开申请告知书》，告知上诉人：“经查，本机关接到过你的报警并进行了处置，你所报警情不属于公安机关职责范围，因此未受理为案件进行调查。本机关认为接处警登记表属于应当公开的政府信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一项之规定，本机关提供给你，特此告知”。《接处警登记表》加盖了平度市公安局郭庄派出所印章。上诉人不服上述《政府信息公开申请告知书》，向被上诉人平度市人民政府提出行政复议申请。被上诉人平度市人民政府于2019年7月16日作出平政复决字【2019】81号行政复议决定，维持平度市公安局作出的（2019）第15号《政府信息公开申请告知书》，在该行政复议决定中同时阐明，上诉人要求撤销平度市公安局郭庄派出所作出的接处警登记表并确认程序违法，不属于本案的审理范围，建议另行提起行政复议或行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款规定:“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”根据上述规定，诉讼请求具体明确是当事人的起诉得以受理并进入实体审理的前提，且对于当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院可以行使释明权，要求当事人明确诉讼请求。本案中，上诉人谢笑峰原审的诉讼请求指向以下四个诉讼标的：一是被上诉人平度市公安局作出的（2019）第15号《政府信息公开申请告知书》；二是平度市人民政府作出的平政复决字【2019】81号《行政复议决定书》；三是平度市公安局郭庄派出所出具的《接处警登记表》；四是关于集中行政复议权的规定。上述一、二项诉讼标的按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，属于作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告的情形，但第三、四项与前两项诉讼标的涉及不同被告、不同性质的行为，其中对于集中复议权的规定亦未明确指向具体的规范性文件。因此，上诉人的诉讼请求涉及多个行为和多个法律关系，上诉人将以上诉讼请求一并在同一个案件中提出，不符合“一行为一诉”的受理原则，不符合诉讼请求具体明确的起诉条件。在原审庭审中，原审法院当庭释明需对诉讼请求进行明确，而上诉人谢笑峰表示不同意分别诉讼也不同意选择诉讼请求，坚持其原来的诉讼请求。据此，上诉人谢笑峰的诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”这一起诉条件，且经释明拒绝明确。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。”据此，原审法院裁定驳回上诉人谢笑峰的起诉，结果正确。 综上，原审裁定审判程序合法，驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇二〇年四月八日 法官助理 *** 书记员赵洪峰