河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行终15号上诉人（原审被告）济源市轵城镇人民政府。住所地：济源市轵城镇。法定代表人葛峻峰，该镇镇长。出庭负责人郭凯，该镇副镇长。委托代理人郝亚敏，该镇政府工作人员。委托代理人葛清林，河南涛声律师事务所律师。被上诉人（原审原告）牛桂枝，女，汉族，1973年5月23日出生，住济源市。委托代理人王小军，河南艳阳天律师事务所律师。上诉人济源市轵城镇人民政府（以下简称轵城镇政府）与被上诉人牛桂枝履行行政合同纠纷一案，不服河南省孟州市人民法院（2019）豫0883行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人轵城镇政府出庭负责人郭凯及其委托代理人郝亚敏、葛清林，被上诉人牛桂枝及其委托代理人王小军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明，2012年11月28日，原告牛桂枝作为乙方与甲方被告济源市轵城镇政府签订“济东新区一期拆迁安置协议书”，该协议书载明，甲乙双方共同认定乙方在济源市轵城镇牛王庄村拥有砖混结构房屋348.54平方米，房屋、附属物赔付金额151653.4元，乙方自愿选择产权置换安置补偿方式（产权置换、货币补偿、产权置换和货币补偿相结合）；甲方需给乙方配置安置房120平方米，其余补偿款计人民币96453.4元，乙方自行完成拆迁或交由甲方拆迁后先付80％，剩余部分待安置房钥匙交于乙方后十日内一次性付清。此后，原告按照协议约定拆除了自家所建房屋，被告也按协议给付了原告剩余补偿款。由于被告至今未向原告交付120平方米的安置房，原告为此诉至法院。济源市济东新区建设指挥部于2012年10月制定的“济东新区一期开发建设拆迁补偿安置方案”第六条第1款规定，依照被拆迁人签字认可的建筑物、构筑物、附着物调查资料，按照规定的补偿标准核算后张榜公示，接受群众监督；第3款规定，外来人员、投亲靠友人员购买的合法住宅或购买宅基地所建的合法住宅，参照本案执行，但不配置商业房。2017年8月、9月，被告对包括原告在内的安置户的拟回迁房和资金结算情况以及群众反映的相关问题进行了公示。原审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》十二条第一款第十一项规定，公民认为行政机关不依法履行土地房屋征收补偿协议等行政协议的，有权提起行政诉讼；第七十八条规定，被告未按照约定履行本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。本案中，原、被告双方均认可原告在济源市轵城镇牛王庄村所建房屋系其本人所有的合法财产，同时认可原告属于拆迁安置补偿对象，但因其不具有牛王庄村村民资格其并不能享有获取安置补偿费和配置商业房等该村村民应有的待遇。同时，原、被告双方就原告所有的房屋所签订的拆迁补偿安置协议确系双方真实意思表示，且并不违背相关法律规定，双方均应当自觉履行。因此，在被告怠于履行协议约定义务即向原告交付120平方米安置房时，原告请求判令其履行交房义务，依据充分，予以支持。原告要求被告承担逾期交付安置房的违约责任及赔偿10000元，缺乏依据，不予支持。被告辩称本案不属于行政诉讼受案范围，与本案事实及相关法律规定不符，不予采纳；至于其辩称原告存在买卖宅基地之问题，有关部门已接到群众对该问题的举报且也进行了相应的处理，因该问题与本案性质不同，故其并不属于本案行政诉讼解决范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》十二条第一款第十一项、第七十八条之规定，判决如下：一、限被告济源市轵城镇人民政府按照“济东新区一期拆迁安置协议书”约定于本判决生效后六十内向原告牛桂枝交付120平方米安置房；二、驳回原告牛桂枝的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告承担。上诉人轵城镇政府上诉请求：依法撤销孟州市人民法院（2019）豫0883行初81号行政判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。主要事实和理由：一审判决认定不清，适用法律错误。理由：1、一审法院认定被上诉人在牛家庄村所建房屋系合法财产是错误的。根据法律及有关政策规定，非集体成员是禁止买卖宅基地的。被上诉人所建房屋是否合法还存在很大问题；2、2012年11月28日上诉人与被上诉人签订的《济东新区一期拆迁补偿安置协议书》，前提是被上诉人为牛家庄村集体成员。因为牛家庄村整体搬迁，济源市财政对搬迁村民进行了巨额补贴。被上诉人作为牛家庄村非集体成员，不应当享有集体成员的待遇；3、因为被上诉人等人突击购买宅基地一事，经济源市纪检委调查，对部分党员干部进行了纪律处分；4、2016年济源市审计局认为在拆迁安置过程中被上诉人等人增加财政负担800余万元；5、一审法院在未查明上诉人是否还有120平方米安置房的情况下，判决上诉人向被上诉人交付房屋欠妥。综上，请求二审法院明察，依法作出公断。被上诉人牛桂枝辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，应依法驳回，维持原判。理由如下：双方签订的《济东新区一期拆迁补偿安置协议书》前，济源市济东新区建设指挥部于2012年10月制定了《济东新区一期开发建设拆迁补偿安置方案》，对不同情况的拆迁户给予区别对待予以规定。后又派人对答辩人的房屋状况进行实物测量登记。在已经对答辩人的宅基地的取得方式、户籍情况、建筑结构和面积等进行了充分的了解，上诉人才与答辩人签订《济东新区一期拆迁补偿安置协议书》，且在签订时根据《济东新区一期开发建设拆迁补偿安置方案》对应的条件，与答辩人签订的协议内容作了对应的调整。在签订协议时已经进行区别对待，把包含上诉人的上诉理由在内的情况一一考虑进去。故双方签订的协议不存在违法之处，是合法有效的，上诉人应当按照协议约定履行自己的义务。上诉人提出的建房是否合法、存不存在非法买卖宅基地、是否属于集体成员的问题，在《济东新区一期开发建设拆迁补偿安置方案》已经做了充分的区别对待，上诉人的该上诉理由不能成立。至于牛庄村等党员干部纪律处分和财政负担800多万元的问题与本案无关，且也不能据此确定双方签订的协议无效。上诉人提出的是否还有安置房的问题，一审中法官已经向双方核实，上诉人承认有房，只是因纪委介入，上诉人无权给答辩人交付安置房,且现在还有一栋楼没有分配，故该理由不能成为其不履行协议义务的抗辩理由。二审期间，被上诉人牛桂枝提交证据：信访事项处理意见书。证明当时镇政府承诺第二批给我们安置。轵城镇政府质证认为，真实性无异议，当时牛小巧等去国家信访局登记了，可能是因为信访必须在60日内要求结案，所以提出的处理意见是建议，不是承诺。本院对上述证据认定如下：轵城镇政府认可该证据的真实性，本院对其真实性予以确认。经本院审理查明如下事实：1、2012年10月5日，济东新区开发建设指挥部出台的《济东新区一期开发建设拆迁补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）载明：“二、拆迁范围及安置对象。……以办事处或镇政府与被拆迁群众签订的拆迁协议为准。三、安置补偿原则。享受安置补偿政策的住宅房屋具有“国有土地使用证”、“房屋所有权证”或居委会出具的划拨宅基地手续。……六、拆迁安置相关规定。……5、下列情况不予补偿安置：（1）非法占地建房的一律不予补偿和安置。……”；2、牛桂枝建造涉案房子曾向牛家庄村交占用国土资源费5万元；3、2014年4月29日，济源市轵城镇纪律检查委员会作出轵纪[2014]4号决定载明，“2012年3月，牛庄村新一届三委班子未经轵城镇和相关单位审批，擅自划拨和出售本村宅基地40处”；4、2016年10月21日济源市审计局作出济审投决[2016]11号审计决定书决定，“轵城镇牛家庄村未经批准，擅自出售宅基地增加政府补偿负担”；5、2019年1月4日，轵城镇政府作出的编号为LX20180060760的信访事项处理意见书载明，“2012年3月，牛庄村经村委会以研究后，决定划拨宅基地，……2012年4月份，我镇接到群众举报：牛庄村非法出售、划拨宅基地，并进行大面积建设。发现情况属实后，我镇即安排村镇中心通知支书、村长，全面叫停违法建设，并安排城管队加强巡查，逐户下达停建通知书”。其余案件事实同一审判决认定事实。本院认为，一、关于本案《济东新区一期拆迁补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议》）的性质及法律适用。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。基于行政协议既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，人民法院审理行政协议案件，既应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政协议的规定，同时也需适用民事法律规范中关于合同的规定。本案中，轵城镇政府为实现加快济东新区一期开发建设步伐，根据《补偿安置方案》的规定，与牛桂枝签订了具有行政法上权利义务内容的《补偿安置协议》，该协议应属于行政协议。对涉案《补偿安置协议》的审查既可以适用行政法律规范，也可适用民事法律规范。二、关于本案《补偿安置协议》的效力。行政协议是当事人要求行政机关履行法定职责的依据，行政协议是否合法有效，是判断行政机关是否应当履行行政协议的先决条件。1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原土地管理法）第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”从上述法律规定看，法律对宅基地的取得进行了强制性的规定，只有符合条件的农村村民办理审批手续后方可在取得的宅基地上建住宅。法律禁止以非法手段取得宅基地的行为。依据上述法律结合本案查明的情况看，签订协议时，牛桂枝认可其并非牛家庄村村民，只是向牛家庄村委会缴纳了土地占用费，该行为违反了原土地管理法的强制性规定。同时，涉案《补偿安置方案》也明确规定，对非法占地建房的一律不予补偿和安置，牛桂枝也不符合《补偿安置方案》规定的安置补偿条件。轵城镇政府在签订涉案《补偿安置协议》前，已经知晓牛家庄村委会存在非法出售、划拨宅基地情况，部分安置对象存在不符合《补偿安置方案》规定的条件。在签订协议时轵城镇政府更应当按照《补偿安置方案》的要求，严格对拆迁安置对象是否存在非法占地建房、是否符合安置条件等情况进行调查核实，而后根据不同的情况分别作出不同的处理。但从本案查明的情况看，协议签订时，轵城镇政府未对牛桂枝的情况进行调查核实，在此情况下轵城镇政府仍与牛桂枝签订《补偿安置协议》属于重大且明显违法的行政行为，据此签订的《补偿安置协议》属于无效行政协议。《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。从本案情况看，轵城镇政府与并不符合拆迁安置对象条件的被上诉人签订协议的情形，不符合《补偿安置方案》的规定，损害了社会公共利益，涉案《补偿安置协议》依据合同法的规定亦属于无效行政协议。三、关于被上诉人的诉讼请求人民法院应否予以支持。合同法第五十六条规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。因《补偿安置协议》属于无效行政协议，故《补偿安置协议》对双方当事人自始没有法律约束力，因此本案牛桂枝责令上诉人限期履行补偿安置协议约定的交付120平方米安置房义务并承担违约责任的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。鉴于一审法院对合同效力审查错误，继而对合同无效未进行释明，且本案因合同无效导致的赔偿损失范围确实难以确定，本案不宜在二审期间直接作出裁判，双方当事人可以另行通过法定途径进行解决，本院在此予以释明。综上，上诉人轵城镇人民政府的上诉请求成立，本院予以支持。一审判决适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销河南省孟州市人民法院（2019）豫0883行初81号行政判决；二、驳回牛桂枝的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由牛桂枝负担。本判决为终审判决。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  张 杰二〇二〇年四月八日书记员  马 捷附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年10月1日起施行）第五条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。二、《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。三、《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。