浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终14号上诉人（原审原告）象山县高塘岛乡珠门村经济合作社，住所地浙江省象山县高塘岛乡珠门村。诉讼代表人赖永明，男，1957年11月27日出生，汉族，住浙江省象山县。诉讼代表人胡才兴，男，1966年8月3日出生，汉族，住浙江省象山县。诉讼代表人麻承贵，男，1948年4月7日出生，汉族，住浙江省象山县。诉讼代表人金从来，男，1951年2月1日出生，汉族，住浙江省象山县。诉讼代表人江朝国，男，1966年6月20日出生，汉族，住浙江省象山县。委托代理人梁剑兵，辽宁法大律师事务所律师。上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人谢伟、金超，浙江省自然资源厅工作人员。象山县高塘岛乡珠门村经济合作社诉浙江省人民政府土地行政审批及行政复议一案，宁波市中级人民法院于2019年11月11日作出（2018）浙02行初184号行政判决。象山县高塘岛乡珠门村经济合作社、浙江省人民政府均不服，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定，为实施城乡规划，象山县人民政府拟申请象山县2009年度计划第四批次建设用地41.1902公顷，其中耕地1.3052公顷、园地2.6625公顷、林地4.4913公顷、水域及水利设施用地10.0959公顷、存量建设用地3.1473公顷、未利用地19.4880公顷。该建设用地涉及征收高塘岛乡珠门村集体土地15.3361公顷，拟用于高塘岛乡珠门坑头山工业待出让地块（1）。2009年11月30日，原象山县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经象山县人民政府审核同意后上报审批。经原宁波市国土资源局审查，宁波市人民政府批准农转用17.2497公顷。2010年1月5日，浙江省人民政府作出被诉审批意见。胡总陆等10人不服被诉审批意见申请行政复议，2017年9月1日，浙江省人民政府作出浙政复[2017]310号行政复议决定，以胡总陆等10人的行政复议申请超过申请期限为由，驳回胡总陆等10人的行政复议申请。胡总陆等10人不服向杭州中院提起行政诉讼。该院经审理作出（2017）浙01行初438号行政判决，判决撤销浙政复[2017]310号行政复议决定，责令浙江省人民政府重新作出行政复议决定。浙江省人民政府收到该判决后，经审查于2018年4月28日作出被诉复议决定。胡总陆等十人仍不服，诉至宁波中院。宁波中院于2018年8月30日作出（2018）浙02行初81号行政裁定，认为被诉审批意见批准征收了象山县××××村的集体土地，胡总陆等10人对上述土地不享有宅基地使用权、土地承包经营权，也不享有其他土地使用权。因此，不具有以土地使用权人名义提起行政诉讼的主体资格，驳回胡总陆等十人的起诉。2018年9月12日，623名象山县××××村村民以象山县高塘岛乡珠门村经济合作社的名义提起本案诉讼。原审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案开庭审理时原告陈述象山县××××村有村民987人，经审查，起诉村民已经超过半数以上，浙江省人民政府对此无异议，因此本案原告主体适格。2019年7月3日，赖永明等5人提交增加被告及诉讼请求申请书，要求追加象山县人民政府为被告，同时增加诉讼请求“依法确认象山县人民政府下属单位象山县统一征地事务所的象征字[2009]175号《征地补偿协议》及其附件无效”。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。人民法院应当对当事人提出的申请进行审查”之规定，首先，本案原告为象山县高塘岛乡珠门村经济合作社，而非赖永明等5人，赖永明等5人为非本案适格当事人。其次，赖永明等5人增加诉讼请求明显在起诉状副本送达被告后。第三，象山县人民政府不是本案必须共同进行诉讼的当事人，因此，对赖永明等5人要求增加被告及诉讼请求的申请不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，对基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷的土地进行征收，由省、自治区、直辖市人民政府批准。被诉审批意见批准征收集体土地27.2995公顷，该被征收土地中没有基本农田，且耕地面积为1.3052公顷。据此，浙江省人民政府具有作出被诉审批意见的法定职权。国务院国发[2004]28号《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定：“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利”。浙江省人民政府为证明以上事实向原审法院提交了2008年6月7日珠门村村民代表会议决议、2009年9月1日征地告知书送达回执、2019年9月15日象国土资听告字[2009]175号听证告知书及送达回执、2009年10月9日放弃听证证明书、2009年11月4日征地补偿协议书等。经审查，2008年6月7日珠门村村民代表会议决议记载的用地范围与本案所涉征地范围不能对应，也无具体的征地补偿标准及安置途径。而象山县高塘岛乡珠门村经济合作社又对浙江省人民政府提供的2009年9月1日征地告知书送达回执、2009年9月15日听证告知书送达回执上“林建领”签名，2009年10月9日放弃听证证明书、2009年11月4日征地补偿协议上“郑友强”签名的真实性均提出了异议，且林建领出庭否认了上述签名的真实性。对此，浙江省人民政府未再提供补强证据，也未申请对上述签名、盖章的真实性启动相关鉴定程序。目前难以采信上述证据以证明本案相关地方政府及部门已履行征地告知、现场调查确认、征地听证等必经程序，应认定本案征地审批行为存在没有切实保障被征地农民的知情权、确认权和听证权的情形。而上述农民知情和确认的材料又是征地报批的必备材料，该材料所存在的问题直接影响征地批复的合法性，因此，浙江省人民政府作出的被诉审批行为违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的相关规定，应认定存在程序违法的情形。鉴于涉案土地征收后已被拍卖，部分土地已经实际被利用，撤销被诉审批意见将给公共利益造成重大损害，故依法确认被诉审批意见违法，保留其效力。浙江省人民政府维持被诉审批意见的被诉复议决定，认定事实不清，撤销后亦不会损害公共利益，予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第一款第一项、第七十九条的规定，判决如下：一、确认浙江省人民政府2010年1月5日作出的浙土字A[2009]-0373象山县人民政府2009年度计划第四批次建设用地中高塘岛乡珠门坑头山工业待出让地块（1）的征地审批行为违法。二、撤销浙江省人民政府于2018年4月28日作出的浙政复[2018]112号行政复议决定。象山县高塘岛乡珠门村经济合作社上诉称：一、行政诉讼法第七十条第一款第（三）项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的……。一审判决认为，被上诉人及相关地方政府及部门未履行征地告知、现场调查确认、征地听证等必经程序，本案征地审批行为存在没有切实保障被征地农民的知情权、确认权和听证权的情形。而上述农民知情和确认的材料又是征地报批的必备材料，该材料所存在的问题直接影响土地批复的合法性。浙江省人民政府作出被诉审批行为违反了国务院《关于深化改革严格土地管理的规定》、原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的相关规定，应认定存在程序违法的情形，因此应当撤销被诉审批意见。二、根据行政诉讼法第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……。一审法院以“鉴于涉案土地征收后已被拍卖，部分土地已经实际被利用，撤销被诉审批意见将给公共利益造成重大损害”为由，仅认定被诉审批意见违法而不予撤销。而本案土地只是出让给象山县高塘岛乡农渔业服务总公司，明显是商业行为，根本不涉及国家利益、社会公共利益，更不存在造成重大损失的问题，并不存在《行政诉讼法》第七十四条规定的确认违法但不撤销的情形，应予撤销。综上，原审法院判决适用法律错误，请求二审法院依法改判，判决撤销案涉征地审批意见，并赔偿据此造成的直接经济损失。浙江省人民政府上诉称：一、一审程序违法。涉案行政复议的申请人为胡总陆等十人。象山县高塘岛乡珠门村经济合作社并未向上诉人申请行政复议，也未在行政复议程序中被追加为第三人。因此一审法院直接受理不服浙土字A[2009]-0373号《浙江省建设用地审批意见书》和浙政复[2018]112号《行政复议决定书》提起的行政诉讼，不符合法律规定。二、征地前告知听证确认程序已履行到位。一审判决确认征地审批行为违法的理由是没有证据证明已履行征地前告知、确认、听证等程序，原因是征地告知书、听证告知书送达回证上的签名人林建领当庭否认曾经签字，象山县高塘岛乡珠门村经济合作社对放弃听证证明书、征地补偿协议中“郑友强”的签名真实性提出异议。上述材料系象山县上报省政府审批征地时珠门村形成的材料，在没有证据证明上述证据不具有真实性的情况下，如象山县高塘岛乡珠门村经济合作社对证据真实性提出异议，按照举证责任分配原则，应由象山县高塘岛乡珠门村经济合作社承担举证责任。且在征地告知书送达回执、听证告知书送达回执中，加盖有“象山县高塘岛乡珠门村经济合作社”印章，放弃听证证明书、征地补偿协议中加盖有“象山县××××村村民委员会”印章，均系象山县高塘岛乡珠门村经济合作社和村委会的真实意思表示，现其否认上述证据的真实性，与事实不符。此外，行政复议已查明象山县上报审批时提交的村民代表会议纪要，载明会议时间为2009年9月28日，内容为讨论征地事宜。但实际开会为2008年6月7日，会议内容是同意坑头山及滩涂转让给浙江宏翔船业有限公司使用，因此行政复议决定并未采纳上述会议纪要。但根据2008年6月7日村民代表会议决议，其中注明以协议为准，结合具体四个协议相关内容（会前三个协议，会后一个协议，足以形成证据链），可以认定在2008年6月7日村民代表会议上讨论的事项实质为相关地块的征地事宜。因此，珠门村已就征地事项组织村民进行过统一讨论，在征地报批前有关部门通过对涉案地块的勘测定界、听证告知、签订征地补偿协议等，已经履行了告知、听证、确认等程序。土地管理法及其实施条例、国发[2014]28号文件以及浙江省均未有征地审批需经村民代表会议批准的规定，该问题不足以导致征地批复被确认违法。三、本案起诉已经超过法定期限。根据国法[2014]40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第四条第（二）、（三）项的规定，上诉人在一审中提交了有关征地补偿协议以及珠门村炕头山转让款分配方案表，发票、领款单据、珠门村南岩塘、炕头虾塘征地兑现清单等证据，足以证明象山县高塘岛乡珠门村经济合作社早已知晓相关的征地事实，且作为经济合作社不知道征地不合常理和逻辑，因此本案已经超出法定期限。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，驳回象山县高塘岛乡珠门村经济合作社的诉讼请求。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，象山县高塘岛乡珠门村经济合作社提交了一组照片，与本案争议焦点并无关联，本院不予采信。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，首先，本案二审时上诉人象山县高塘岛乡珠门村经济合作社提交了诉讼代表人推举书及村民签名材料，载明象山县高塘岛乡珠门村经济合作社过半数村民同意提起上诉并推举赖永明、胡才兴、麻承贵、金从来、江朝国等五人作为诉讼代表人参与二审诉讼的情况。对于象山县高塘岛乡珠门村经济合作社的上诉资格，上诉人浙江省人民政府并未提出异议，经审查，本院对象山县高塘岛乡珠门村经济合作社的上诉资格予以确认。其次，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定：“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利”。上述条文规定了行政机关在组织征地过程中保障被征地农户知情权的方式和途径。本案中，浙江省人民政府为证明其保障被征地农户知情权的事实，向原审法院提交了2008年6月7日珠门村村民代表会议决议、2009年9月1日征地告知书送达回执、2019年9月15日象国土资听告字[2009]175号听证告知书及送达回执、2009年10月9日放弃听证证明书、2009年11月4日征地补偿协议书等。经审查，2008年6月7日珠门村村民代表会议决议记载的用地范围与本案所涉征地范围不能对应，也无具体的征地补偿标准及安置途径。而象山县高塘岛乡珠门村经济合作社一审中又对行政机关提供的2009年9月1日征地告知书送达回执、2009年9月15日听证告知书送达回执上“林建领”签名，2009年10月9日放弃听证证明、2009年11月4日征地补偿协议上“郑友强”签名的真实性均提出了异议，且林建领一审出庭否认了上述签名的真实性。在象山县高塘岛乡珠门村经济合作社对相关事实提出异议的情况下，浙江省人民政府并未再行提供补强证据，也未申请对上述签名、盖章的真实性启动相关鉴定程序。原审法院据此认定本案征地审批存在没有切实保障被征地农民的知情权、确认权和听证权的情形，违反了国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》、原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的相关规定，并无不妥。浙江省人民政府二审提出，结合在案的宏翔船业公司与村委会、朱门村与股东、经合社与公司股东、乡政府与经合社签订的四个协议，足以印证2008年6月7日村民代表会议讨论的事项实质上为相关地块的征地事宜的事实。经审查，该四份协议在2007、2008年前后签订，主体不同，内容涉及到案涉土地的使用权益，无法证实“2008年6月7日村民代表会议讨论的事项为相关地块征地事宜”的事实，浙江省人民政府的相关主张不能成立。关于象山县高塘岛乡珠门村经济合作社提出的本案应当撤销案涉征地批文问题。由于征地工作已经实施，涉案土地征收后已被拍卖，土地已经被实际利用，撤销被诉审批意见将给公共利益造成重大损害，原审法院确认被诉审批意见违法、保留其效力的处理，并无不妥。象山县高塘岛乡珠门村经济合作社要求改判撤销被诉审批意见的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于浙江省人民政府提出的一审程序违法问题。本院认为，本案系珠门村过半数村民以象山县高塘岛乡珠门村经济合作社的名义提起，被诉浙政复[2018]112号行政复议决定的申请人胡才兴等十人亦在原告之列。本案的审查对象为受复议决定羁束的原行政行为，复议行为与原行政行为属同一行政机关作出，为达成生效法律决定之间效力的一致性，原审法院对依附于被诉行政行为基础上的复议决定，经当事人同意，一并纳入审查范围，并无不妥。关于浙江省人民政府提出的本案超过起诉期限问题。浙江省人民政府二审主张，依据在案的征地补偿协议以及珠门村炕头山转让款分配表等材料，可以认定被征地所在村集体知道或者应当知道被诉批文，本案已经超过法定起诉期限。本院认为，一方面，已经生效的杭州中院（2017）浙01行初438号行政判决已经认定浙江省人民政府提交的证据不足以证明将征收土地方案公告在村委会公告张贴的事实，纠正了浙江省人民政府浙政复[2017]310号复议决定。另一方面，浙江省人民政府主张的签订案涉补偿安置协议、领取转让款等行为，均发生在浙江省人民政府2010年1月5日作出浙土字A[2009]-0373《浙江省建设用地审批意见书》之前，难以据此推定被征地农民或村集体经济组织知道或应当知道在后作出的被诉征地审批行为。上诉人浙江省人民政府的主张不能成立，不予支持。综上，两上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由象山县高塘岛乡珠门村经济合作社、浙江省人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年四月七日书记员  陈亦恒