浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终2164号上诉人（一审原告）张迈迈，男，1988年5月7日出生，汉族，住嵊州市。上诉人（一审原告）顾秋均，男，1973年3月14日出生，汉族，住嵊州市。上诉人（一审原告）许爱娟，女，1947年4月13日出生，汉族，住嵊州市。上诉人（一审原告）张达琴，女，1956年3月27日出生，汉族，住嵊州市。上述四上诉人的共同委托代理人姜旭日，浙江十阳律师事务所律师。被上诉人（一审被告）嵊州市人民政府。住所地嵊州市三江街道领带园区五路1号。法定代表人严钢，市长。委托代理人彭晶晶，嵊州市司法局工作人员。委托代理人李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。被上诉人（一审被告）绍兴市人民政府。住所地绍兴市越城区洋江西路589号。法定代表人盛阅春，市长。委托代理人胡国祥，绍兴市司法局工作人员。委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。张迈迈、顾秋均、张达琴、许爱娟（以下简称张迈迈等四人）因诉嵊州市人民政府（以下简称嵊州市政府）、绍兴市人民政府（以下简称绍兴市政府）不履行其他法定职责及行政复议一案，不服绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月10日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月11日恢复诉讼。经阅卷、调查，本案现已审理终结。嵊州市政府于2019年5月28日向张迈迈等四人作出《告知书》，告知：1.关于你们要求公开的第1项内容，2015年9月，原甘霖国土所在杭绍台高速涉及土地征用的15个行政村曾张贴过征收公告等；2.关于你们要求公开的第2、3、4项内容，因杭绍台高速公路建设征收集体土地，殿前村可安置失土农民参加基本生活保障。参保对象名单经村两委会讨论，并提交村民代表大会表决确定。同时对失土农民参保情况、花木迁移、青苗及地上作物补偿款、征地费的收入及相关费用支出情况、被征地农民养老保障花名册等进行过公示；3.关于你们要求公开的第5、6项内容，经调查所涉事项依法不属于村务公开事项。张迈迈、顾秋均、张达琴、许爱娟等四人不服，向绍兴市政府申请行政复议。绍兴市政府于2019年7月16日作出绍政复〔2019〕26号《行政复议决定书》（以下简称案涉行政复议决定），维持被申请人嵊州市政府于2019年5月28日向申请人作出《告知书》的具体行政行为。一审法院经审理查明，2019年1月31日，张玉琴、张迈迈、顾秋均、许爱娟、张达琴等五人向嵊州市政府邮寄提交《责令村务公开申请书》，请求责令嵊州市甘霖镇殿前村村民委员会（以下简称殿前村委会）向各申请人公开如下村务：1.殿前村征地协议、征地补偿安置方案、发布征地补偿安置方案公告的方式及公告内容；2.殿前村属于“调剂产生”参加失地保险人员名单，殿前村被征地村民档次排放文件及有偿参加失地保险数额计算文件依据；3.殿前村委会或者村民大会通过确认俞樟仿、俞立中、俞柏昌、俞柏修、朱庆良、俞仁杨、张菊金、张红庆、童增华、张雪正、张岳军、张生灿、施爱君等十三名非失地中共党员村干部获赠享受失地保险名额的村规民约文本及会议记录；4.殿前村已经办理并开始享受失地保险的村民名单；5.殿前村旱改水耕地质量提升工程立项审批文件和施工许可证；6.殿前村天井岩、砂岗两处山体石料准予俞少慧开采的审批文件。嵊州市政府于2019年2月1日收到后未作出书面答复。张玉琴、张迈迈、顾秋均、许爱娟、张达琴不服，向绍兴市政府申请行政复议。绍兴市政府于2019年5月14日作出绍政复〔2019〕13号《行政复议决定书》，责令被申请人嵊州市政府在收到该复议决定书之日起二十日内对申请人张玉琴、张迈迈、顾秋均、许爱娟、张达琴提出的村务公开申请调查核实并予以答复。2019年5月28日，嵊州市政府向张玉琴、张迈迈、顾秋均、许爱娟、张达琴作出《告知书》。张迈迈、顾秋均、张达琴、许爱娟等四人不服，向绍兴市政府申请行政复议。绍兴市政府于2019年6月11日立案并向嵊州市政府制发《行政复议答复通知书》。经嵊州市政府答复并提交相关材料，绍兴市政府于2019年7月16日作出案涉行政复议决定并送达申请人、被申请人。同时查明，殿前村委会提交嵊州市政府的张贴照片中包含《征地补偿安置协议》、《嵊州市被征地人员养老保障花名册》等材料。原告诉至法院，请求确认被告嵊州市政府作出《告知书》行为违法；责令被告嵊州市政府对《责令村务公开申请书》中请求的事项重新调查核实，并对查清的违法行为人和违法事实作出处理；撤销被告绍兴市政府作出的案涉行政复议决定。一审法院认为，根据原告明确，原告要求嵊州市政府履行职责的法律依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）第三十一条规定，即“村民民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府有关部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”首先，关于原告申请的是否属于应当由村民委员会公布事项问题。原告申请公布的第一项事项中的“征地补偿安置方案”相关内容属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土管法实施条例）第二十五条第三款规定的公告内容，即“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，原告认为该事项应当由所在村民委员会作为村务公布，缺乏法律依据。原告申请公布的第三项事项属于讨论情况及决定依据，不属于“由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项”本身或“其实施情况”，原告以村务公布的名义提出申请，缺乏法律依据。原告申请公布的第五、第六项事项涉及相关行政主管部门许可、审批文件，依法不属于村务范畴。综上，原告以“法无禁止皆可为”为由主张上述事项属于应当公开的村务范畴，缺乏法律依据。其次，关于村民委员会是否已经公布相关事项。根据嵊州市政府调查过程中收集的张贴照片，可证明原告所在村已经公布《征地补偿安置协议》《嵊州市被征地人员养老保障花名册》等相关事项，原告在《责令村务公开申请书》中提到的“被申请人滥用职权侵犯失地农民权益，部分村民没有获得征地赔偿，没有失地的村干部获赠参加保险的名额”等意见，实质是认为村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益，不属于嵊州市政府在本案履职之诉中应予调查核实的事项，亦不属于本案审查范围。综上，嵊州市政府及绍兴市政府所作行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张迈迈等四人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张迈迈、顾秋均、张达琴、许爱娟负担。张迈迈等四人不服一审行政判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审行政判决；2.确认被上诉人嵊州市政府作出的《告知书》行为违法，判令嵊州市政府对《责令村务公开申请书》中请求的事项重新调查核实，并对查清的违法行为人和违法事实作出处理；3.撤销案涉行政复议决定。事实与理由：一审判决认定事实错误，适用法律错误。一、一审判决曲解村民委员会组织法第三十条规定，适用法律错误。该条第一款、第二款规定，村民委员会实行村务公开制度；村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况……（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。上诉人申请公开的第一项内容中的“征地补偿安置方案”在土管法实施条例第二十五条第三款中明确规定“听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见”，上诉人所在村委会是如何被“听取”意见，发表过什么意见，是涉及本村村民利益、村民普遍关心的事项，必须公开。征用集体土地进行国家建设属于村委会应该协助人民政府开展的工作，被上诉人没有任何事实或者法律依据可以不对这样的村务进行监督公开。一审判决对明显弄虚作假的事实给予认定，属于认定事实错误。被上诉人提供的照片显示的场景不在殿前村，照片中的张秋珍、姚华英并非殿前村人，照片和照片证明的内容均不真实。二、四上诉人都是嵊州市甘霖镇殿前村的村民，新建的杭州至绍兴至台州高速公路建设项目征收上诉人所在村耕地96.7215亩，人均0.58亩，可安置的全部人口参加失地保险名额177人。但在实际安置工作中，所在村委会滥用职权侵犯失地农民权益，部分村民没有获得征地赔偿，村委会将名额有偿买卖和赠与，没有失地的俞樟仿等13名村党员干部获得养老保险名额，真正失地的农民得不到合法的保险名额。由于失地农民保险名额被侵占，征地赔偿没有着落，四上诉人的亲属张正全等人在反映问题和合法维权过程受到不公正对待，13名人员被嵊州市人民法院判处有期徒刑。根据村民委员会组织法第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”的规定，上诉人所在村农户被征地后参保名额人地不对应问题突出，村委会买卖、赠与参保名额行为违法，没有公开相应村务，被上诉人没有依法调查核实情况，原判认定事实和适用法律错误。嵊州市政府答辩称：一审法院认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，应依法驳回。答辩人已经履行了调查核实的法定职责。首先，殿前村委会提交的张贴照片可以证明殿前村已经公布过《征地补偿安置协议》、《嵊州市被征地人员养老保障花名册》等相关事项。其次，上诉人申请公开的“殿前村旱改水耕地质量提升工程立项审批文件和施工许可证”及“殿前村天井岩、砂岗两处山体石料准予俞少慧开采的审批文件”事项涉及相关行政主管部门许可、审批文件，依法不属于村务公开范畴。绍兴市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。因嵊州市政府2019年2月1日收到张迈迈等四人的《责令公开申请书》后未作出书面答复，其向绍兴市政府申请行政复议。绍兴市政府于2019年5月14日作出绍政复[2019]13号行政复议决定，责令被申请人在收到行政复议决定之日起二十日内对申请人提出的村务公开申请调查核实并予以答复。2019年5月28日，嵊州市政府作出《告知书》。张迈迈等四人不服，向绍兴市政府申请行政复议。绍兴市政府于2019年6月11日立案并向嵊州市政府制发《行政复议答复通知书》。经嵊州市政府答复并提交相关材料，绍兴市政府于2019年7月16日作出案涉行政复议决定并送达申请人、被申请人。绍兴市政府作出的案涉行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序亦合法，综上，请求驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人提交了两份证据材料，证据1《嵊州市农村集体经济组织统一收据》一张，拟证明殿前村应该公开的事项没有公开，嵊州市政府没有发现这个情况。证据2甘霖镇殿前村务公开栏照片一张，拟证明上诉人一审提供的照片系在办公桌上摆拍，不是来自村务公开栏。本院认为，该两份证据不属于新证据，亦不足以证明待证事实，故不予采纳。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案审理的重点是嵊州市政府是否已经履行了调查核实的法定职责及绍兴市政府作出的案涉行政复议决定是否具有事实和法律依据。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。第三十一条规定，村民民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府有关部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。对上诉人申请公布的第一项内容中的“征地补偿安置方案、发布征地补偿安置方案公告的方式及公告内容”。根据土管法实施条例第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，该项内容的职责包括“听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见”属于市、县人民政府的土地行政主管部门，既不属于村级政务、村级财务，也不属于村级自治事务，故该事项不应当由所在村民委员会作为村务公布。对上诉人申请公布的第一项内容中的“征地补偿安置协议”、第二项内容“殿前村属于“调剂产生”参加失地保险人员名单，殿前村被征地村民档次排放文件及有偿参加失地保险数额计算文件依据”、第三项内容“殿前村委会或者村民大会通过确认俞樟仿、俞立中、俞柏昌、俞柏修、朱庆良、俞仁杨、张菊金、张红庆、童增华、张雪正、张岳军、张生灿、施爱君等十三名非失地中共党员村干部获赠享受失地保险名额的村规民约文本及会议记录”、第四项内容“殿前村已经办理并开始享受失地保险的村民名单”。经二审询问上诉人，其该项申请主要是要求殿前村公开调剂产生的参加保险人员名单，以及该名单中不同人员缴纳不同费用的依据或者村委会对此作出的决议。首先，根据嵊州市政府调查过程中收集的七张张贴照片，可证明上诉人所在村已经公布《征地补偿安置协议》《嵊州市被征地人员养老保障花名册》等相关事项，且经审查，张秋珍、姚华英均系殿前村人。其次，根据查明的事实，殿前村参加保险人员名额、参加保险人员需要向村里缴纳的失土农民参保名额指标费等均是由村民代表会议讨论决定，且对该“讨论决定的事项”已经进行了公开，但会议记录本身不属于应当公开的“事项”。在上诉人并未提供证据证明殿前村存在调剂产生的参加保险人员名单、被征地村民档次排放文件及有偿参加失地保险数额计算文件、中共党员村干部可以获赠失地保险名额的村规民约的情况下，对其就此提出的相关主张，不予支持。最后，上诉人在案涉《责令村务公开申请书》提出的“被申请人（殿前村委会）滥用职权侵犯失地农民权益，部分村民没有获得征地赔偿，没有失地的村干部获赠参加保险的名额”，实质是认为殿前村委会等作出的决定侵害了村民合法权益，鉴于该事项并不属于村务公开事项，故该事项亦不属于嵊州市政府在本案履职之诉中应予调查核实的事项。对上诉人申请公布的第五项内容“殿前村旱改水耕地质量提升工程立项审批文件和施工许可证”、第六项内容殿前村天井岩、砂岗两处山体石料准予俞少慧开采的审批文件。从上述文件名称包含的关键字眼“审批”“许可”可以看出，上诉人申请公布的上述事项均属于相关行政主管部门许可、审批的文件，依法不属于村务公开范畴。另，经审查，绍兴市政府作出的案涉行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序亦合法。综上，张迈迈等四人的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张迈迈、顾秋均、许爱娟、张达琴负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  钱建军审判员  黄金富审判员  王富新二〇二〇年四月二十四日书记员  朱胤佐