山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终63号 上诉人（原审原告）管洪忠，男，1955年11月3日生，汉族，住青岛市市北区。 委托代理人罗光，山东国弘律师事务所律师。 委托代理人杨梓煜，山东国弘律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市城市管理局，住所地青岛市市北区徐州路158号。 法定代表人张元升，局长。 委托代理人张涛，该局工作人员。 委托代理人李卓林，山东众城清泰（城阳）律师事务所律师。 上诉人管洪忠因诉被上诉人青岛市城市管理局不履行法定职责一案，不服山东省青岛市市北区人民法院（2019）鲁0203行初147号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2018年9月11日，原告向被告青岛市城市管理局举报青岛市市南区东海中路17号碧海花园违章建筑围墙。同年10月9日，被告将举报线索转办市南区综合行政执法局和市南区违法建设治理工作领导小区办公室。原告认为被告具有查处及拆除碧海花园违法建设围墙的法定职责，现被告没有履责，故提起本案诉讼。 原审法院认为，原告提起本案诉讼是认为被告未履行查处及拆除碧海花园违法建设围墙的法定职责，系要求被告履行法定职责，这在诉讼类型上属于履行法定职责之诉。履行法定职责之诉并不意味着：公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务。提起履行法定职责之诉应当具备一定的条件，其中一个条件，就是向一个有管辖权的行政机关提出申请。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。而判断一个行政机关对某一事项是否具有管辖权，或者说是否具有申请人所申请履行的法定职责，则要依据法律、法规或者规章规定的行政机关职责，或者上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，这也是职权法定原则的要求。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获得诉权。具体到本案，《青岛市人民政府关于加强违法建筑查处工作的意见》（青政字【2012】66号）规定了“属地管理、分级负责、遏制新生、减少存量”的基本原则，并规定“各区政府牵头组织依法强制拆除违法建筑。城管执法、规划、国土房管、建筑、公安等部门要按照各自职责，做好违法建筑查处工作”、“按照‘属地管理’原则，违法建筑查处工作由各区市政府承担。各区市政府应成立相应的管理机构，落实工作责任，完善工作机制，统一组织辖区各有关部门联合做好执法巡查、信访举报、违法建筑查处及强制拆除等工作。”《中共青岛市委、青岛市人民政府关于印发的通知》（青发【2018】8号）规定：“理顺层级权责。按照权责一致、属地管理原则，科学界定市、区（市）城市管理执法部门职责分工。市城市管理执法部门主要负责城市管理执法工作的指导、监督、考核，具体承担市级审批事项的监督检查、违法违规行为的查处，组织有关跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。区（市）城市管理执法部门履行属地管理责任，承担相应的行政执法职责，依法查处辖区内的违法违规行为。”通过以上规范性文件可知，青岛市委、市政府对于青岛市城市管理执法权中的行政级别管辖权进行了明确和细化，按照属地管理原则，“市城市管理局主要负责城市管理执法工作的指导、监督、考核，具体承担市级审批事项的监督检查、违法违规行为的查处，组织有关跨区域及重大复杂违法违规案件的查处；区（市）城市管理执法部门，依法查处辖区内的违法违规行为。”本案原告所举报的碧海花园内违章建设围墙，既不属于跨区域案件，也不属于重大复杂违法违规案件，不应当由青岛市城市管理局管辖，而应当由碧海花园所在地的区级城市管理执法部门查处，实际上，被告青岛市城市管理局也已经将原告相关举报内容线索转办市南区综合行政执法局和市南区违法建设治理工作领导小区办公室。原告在本案中要求被告青岛市城市管理局履行法定职责，实际是要求被告超越级别管辖权进行处理，被告对原告所举报的事项明显没有管辖权，针对一个明显没有管辖权的行政机关提起履行职责之诉，属于不符合法定起诉条件，依法应当予以驳回。综上所述，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项、第三款之规定，裁定驳回原告管洪忠的起诉。案件受理费50元，免予收取。 上诉人管洪忠不服原审裁定，上诉称，一、原审法院违反法定程序，其认定事实的证据未经开庭质证。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条之规定:“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。”原审法院据以认定事实的主要证据:《中共青岛市委、青岛市人民政府关于印发(青岛市深化城市管理执法体制改革加强城市管理工作实施方案)的通知》、《关于对群众来信反映碧海花园小区内围墙问题进行调查和处理的通知》、《关于对群众来信反映碧海花园小区内围墙问题进行调查和处理的通知的回复》等所谓证明被上诉人已经履行法定职责和上诉人举报的违法建筑不属于其管辖的证据均未经过依法开庭质证，上诉人对其真实性、合法性均未能发表质证意见。原审法院违反法定程序，剥夺了上诉人作为行政诉讼一审原告的合法权利。二、原审法院认定事实错误。1、原审法院认定上诉人要求被上诉人青岛市城市管理局履行法定职责系要求被上诉人超越级别管辖权进行处理系明显的错误认定。青岛市城市管理局的主要职责是负责市综合行政执法工作。承担权限内城市规划、建设、管理等领域的行政执法工作，深化综合行政执法改革，拟订综合行政执法工作规范并组织实施。本案中上诉人于2018年9月11日向被上诉人青岛市城市管理局依法举报青岛市市南区东海中路XX号碧海花园违章建筑围墙，并提供了由青岛市规划局出具的《关于“碧海花园”小区有关问题的答复意见》，该意见中明确表示规划局作为行政规划审批单位没有审批过碧海花园内可以建设围墙。依据青岛市规划局的答复意见可以确定，青岛市市南区东海中路XX号碧海花园建筑的围墙系违章建筑。因此，上诉人依法向青岛市城市管理局法进行举报，但被上诉人至今未予答复并且也没有履行查处和拆除违章建筑的法定职责，其行为已经构成行政不作为，青岛市城市管理局行政不作为的具体行政行为违法。依据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条之规定，青岛市城市管理局在收到上诉人的举报后并未做出任何查处及及时拆除的行为，任由已经由青岛市规划局书面确认的违章建筑围墙长期存在，已经构成行政不作为。作为城市管理的主管机关应当在收到上诉人举报后，立即组织查处并责令相关部门进行违章建筑的查处和拆除，而不能仅以转交举报材料和转发通知的行为而敷衍上诉人的举报，并且被上诉人所谓的转交举报材料和转发通知的行为及处理结果，事后并未对上诉人的举报事实进行任何答复和告知，被上诉人的上述行为明显违反了《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第三十九条之规定，依法定认定构成行政不作为。2、原审法院认定上诉人举报的涉案违章建筑既不属于跨区域案件也不属于重大复杂违法违规案件，不应当由青岛市城市管理局管辖系明显违反法律规定的错误认定。依据住房城乡建设部颁布的《城市管理执法办法》第十四条规定，被上诉人作为城市管理执法部门对本市范围内的违法事项具有管辖权，被上诉人应当依法受理并履行其依法查处并拆除违章建筑的法定职责。本案系上诉人要求被上诉人履行法定职责之诉，被上诉人的法定职责在住房城乡建设部颁布的《城市管理执法办法》第十四条中已经有明确的规定。原审法院判决所依据的《中共青岛市委、青岛市人民政府关于印发(青岛市深化城市管理执法体制改革加强城市管理工作实施方案)的通知》中明确规定了青岛市城市管理局的职责除了依法查处、拆除青岛市范围内的违章建筑外，还应当负责城市管理执法工作的指导、监督、考核，具体承担市级审批事项的监督检查、违法违规行为的查处。本案中上诉人所举报的青岛市市南区东海中路17号碧海花园违法建筑的围墙，已经由青岛市规划局出具了《关于“碧海花园”小区有关问题的答复意见》确定为没有经过青岛市规划局审批的违章建筑，属于市级审批事项，同样属于被上诉人依法应当管辖的违法违规事项，被上诉人收到上诉人的举报后依法应当履行其监督检查和依法查处的法定职责，被上诉人对上诉人举报的违法建筑具有管辖权。3、原审法院认定被上诉人以“是违法建设治理工作领导小组办公室”名义作出了《关于对群众来信反映碧海花园小区内围墙问题进行调查和处理的通知》系已经履行了法定职责，这种认定是对被上诉人的“法定职责”的片面认定，缩减了被上诉人应承履行的法定职责的范围。原审法院判决所依据的《中共青岛市委、青岛市人民政府关于印发(青岛市深化城市管理执法体制改革加强城市管理工作实施方案)的通知》中明确规定了青岛市城市管理局的职责除了依法查处、拆除青岛市范围内的违章建筑外还应当负责城市管理执法工作的指导、监督、考核，具体承担市级审批事项的监督检查、违法违规行为的查处。原审法院所引用的该通知明确了被上诉人作为城市管理执法部门除依法履行其查处、拆除违章建筑的法定职责外，还应当履行对其下级城市管理执法机关的执法工作进行指导、监督、考核的法定职责。即使按照原审法院认定事实所依据的《中共青岛市委、青岛市人民政府关于印发(青岛市深化城市管理执法体制改革加强城市管理工作实施方案)的通知》中的规定，本案中被上诉人在接到上诉人举报后既没有履行查处、拆除违章建筑的法定职责，也没有责令下级城市管理执法部门查处和拆除违章建筑，事后也没有对下级城市管理执法机关的查处及拆除情况进行指导、监督和考核，更未依法将其查处的记过及处理过程依法告知上诉人。被上诉人未按照原审提供的《中共青岛市委、青岛市人民政府关于印发(青岛市深化城市管理执法体制改革加强城市管理工作实施方案)的通知》中的规定履行法定职责，同样构成行政不作为。三、被上诉人行政不作为的行为侵害了上诉人的合法权益，上诉人与本案具有利害关系，属于行政法规定的受案范围。四、原审法院适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，上诉人的起诉符合四十九条的规定人民法院应当依法受理并开庭审理。依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，本案中青岛市规划局已经书面确认了青岛市市南区东海中路17号碧海花园中建设的围墙系没有经过规划审批的违章建筑，应当在本案中依法审理并作出要求被上诉人履行其法定职责，依法查处并拆除违章建筑的围墙。综上，请求法院：1、依法撤销青岛市市北区人民法院作出的(2019)鲁0203行初147号行政裁定书；2、依法指令青岛市市市北区人民法院进行实体审理。 被上诉人青岛市城市管理局答辩称，一、一审法院径行裁驳适用法律正确，符合法定程序，依法应予维持。二、被上诉人已将上诉人投诉转由有管辖权的机关处理。三、被上诉人对上诉人所投诉举报事项没有管辖权。按照属地管理原则，违法建设查处由各区市政府承担。市城市管理执法部门主要负责市级审批事项的监督检查、违法违规行为的查处，组织有关跨区域及重大复杂违法违规案件的查处，区（市）城市管理执法部门履行属地管理责任，承担相应的行政执法职责，依法查处辖区内的违法违规行为。上诉人所举报的碧海花园内违章建设围墙既不属于跨区域案件，也不属于重大复杂违法案件，依法应由其所在地的区级城市管理执法部门查处，被上诉人没有管辖权，上诉人针对一个明显没有管辖权的行政机关提起履行职责之诉，不符合法定起诉条件，依法应当驳回。四、上诉人举报的违法事实不存在，2018年4月12日青岛市规划局给上诉人的答复并未明确其举报的围墙没有规划或者未按规划建设，也没有属地管辖部门认定该围墙属于违法建设，上诉人自己认为围墙属于违法建筑没有法律效力。综上，一审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 双方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院确认的案件事实。 本院认为： 一、关于原审裁定驳回上诉人起诉是否正确的问题 《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”《城市管理执法办法》第十四条规定：“直辖市、设区的市城市管理执法推行市级执法或者区级执法。直辖市、设区的市的城市管理执法事项，市辖区人民政府城市管理执法主管部门能够承担的，可以实行区级执法。直辖市、设区的市人民政府城市管理执法主管部门可以承担跨区域和重大复杂违法案件的查处。”青发[2018]8号《中共青岛市委、青岛市人民政府关于印发的通知》规定：“理顺层级权责。按照权责一致、属地管理原则，科学界定市、区（市）城市管理执法部门职责分工。市城市管理执法部门主要负责城市管理执法工作的指导、监督、考核，具体承担市级审批事项的监督检查、违法违规行为的查处，组织有关跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。区（市）城市管理执法部门履行属地管理责任，承担相应的行政执法职责，依法查处辖区内的违法违规行为。”本案中，上诉人举报的事项为碧海花园内违章建设围墙，依据上述规定，应当由碧海花园所在地的区级城市管理执法部门查处，被上诉人并无相应的查处职责。对于上诉人所称其投诉事项属于市级审批事项，应当由被上诉人进行查处的主张，因青岛市规划局作出的《关于“碧海花园”小区有关问题的答复意见》系青岛市规划局针对上诉人的咨询作出的答复，并不能据此认定上诉人的举报事项属于市级审批事项，上诉人该主张于法无据，不予采纳。因本案上诉人原审诉讼请求指向要求被上诉人依法履行查处并拆除违章建筑围墙职责，故对于上诉人提出异议的市区两级行政机关如何转交回复等事项，并非本案审查范围。因此，原审认定上诉人提出的涉案举报事项并非被上诉人权限范围进而裁定驳回上诉人起诉并无不当。 二、关于原审法院审判程序是否合法的问题 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定：人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。据此，并非所有行政案件均需开庭审理。本案中，原审法院依法对上诉人进行了询问，询问笔录中明确记载已经向上诉人送达了被上诉人答辩状和证据材料，并根据案情征询了上诉人意见，故原审法院审判程序并不违反法律规定。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年四月九日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员刘佳