贵州省龙里县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔2730行初1号 原告赵正发，男，1969年2月17日生，汉族，贵州省贵定县人，住贵定县。 委托诉讼代理人宋培宇，贵州正苍律师事务所律师。 被告贵定县盘江镇人民政府，住所地贵定县盘江镇清定桥。 法定代表人陈韵娇，镇长。 委托诉讼代理人肖志友，男，1980年3月3日生，汉族，贵州省长顺县人，系被告贵定县盘江镇人民政府工作人员，住长顺县。 委托诉讼代理人李洋洋，贵州贵达（贵定）律师事务所律师。 被告贵定县人民政府，住所地贵定县金南街道迎宾路。 法定代表人张丽芳，县长。 出庭负责人徐守丹，副县长。 委托诉讼代理人陆承辉，贵州贵达（贵定）律师事务所律师。 第三人刘芝仁，男，1937年7月16日生，布依族，贵州省贵定县人，住贵定县。 委托诉讼代理人刘成林，男，1975年12月27日生，汉族，贵州省贵定县人，系第三人刘芝仁之子，住贵定县。 原告赵正发诉被告贵定县盘江镇人民政府（以下简称盘江镇政府）、贵定县人民政府（以下简称贵定县政府）、第三人刘芝仁土地行政裁决及行政复议一案，本院于2020年1月8日受理后，于2020年1月10日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年3月11日公开开庭进行了审理，原告赵正发及其委托诉讼代理人宋培宇，被告盘江镇政府委托诉讼代理人肖志友、李洋洋，被告贵定县政府出庭负责人徐守丹及委托诉讼代理人陆承辉，第三人刘芝仁及其委托诉讼代理人刘成林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵正发诉称，争议地在解放前和农业合作化之前是原告祖辈的私有土地，人民公社化时期是原告家的自留地。1968年，马场河大队的第二、第三生产队要建粮仓，那时政策很严，不能用耕地修建，又没有合适的地方，于是便与原告之父商量借一块土地修建，原告的父亲答应两个生产队在其北面的一块园子上修建了两间木仓（该土地没有用完，还剩下约100平方米）。1980年包产到户后，粮仓处于闲置状态。1991年，两个生产队将粮仓出卖，一间卖给刘成贵，一间卖给刘芝仁，每间作价300元，后刘成贵将其所买粮仓转卖给刘芝仁。原告一家在当时认为生产队只是出卖木仓材料，不可能将属于原告家的自留地一并出卖，故未提出异议。2012年左右，第三人将木仓拆除后，在该地基上修建新房，并称生产队已将地基出卖给他，后因原告阻止停工。2019年9月中旬，被告趁原告外出十多天期间动工修建，后因原告再次阻止停工，双方争议由此产生。 被告盘江镇政府以“大约1968年马场河大队在争议地块上修建粮仓后，赵正发家祖辈就已失去该争议地块使用权；1990年马场河生产队将争议地块上修建的粮仓卖给刘芝仁后，刘芝仁一直管理粮仓和地基已达20年之久，因此现双方争议地块的土地使用权归刘芝仁享有”。原告认为，该处理决定不但于法无据，且严重违反法律规定，应予以撤销。因第三人用于建房的土地是原告家的自留地，当年两个生产队向原告家借去修建粮仓，不是没收，也不是征收征用，亦未划地调换，该宗土地的使用权仍属于原告户。根据土地管理法第二条规定，生产队在出卖粮仓时，只能卖集体的建筑材料，不能将借用的原告户的自留地一并出卖，如果将土地一并出卖，就是变相非法买卖土地，该买卖行为无效。根据法律规定，无效的行为自始无效，无论经过多少年均不受法律保护。被告贵定县政府作出的复议决定与被告盘江镇政府处理决定中的问题一致，原告在申请复议时强调被告盘江镇政府在作出处理决定时适用的土地管理法第十六条规定是程序性规定，不是实体性规定，且被告贵定县人民政府在复议决定书第七页倒数第二行明确说明被告盘江镇政府作出的决定引用法律错误，也就是说被告贵定县政府在进行复议时发现被告盘江镇政府适用法律错误，其仍然维持该决定，明显违法。二被告无视土地管理法的强制性规定，将违法行为认定为合法行为，等于承认生产队可任意侵犯村民的土地使用权，认可生产队和村民之间可不经批准买卖集体土地用于建房，承认一户村民可以有两处以上宅基地（第三人户已有住房），这在法律方面是不允许的、是违法的。综上，原告向法院提起诉讼，请求：1．撤销贵定县人民政府做出的贵府行复决字〔2019〕4号行政复议决定书和贵定县盘江镇人民政府作出的盘府决〔2019〕1号处理决定书；2．判令贵定县盘江镇人民政府在法定期限内重新作出处理决定；3．本案诉讼费由二被告承担。 原告赵正发向本院提交如下证据： 证据1．原告赵正发身份证复印件，拟证明原告诉讼主体资格。 证据2．行政处理决定书，拟证明决定书上没有实体性依据对涉案争议作出处理决定，仅是依据程序性规定作出，故该处理决定没有法律依据，不符合法律规定。 证据3．复议决定书，拟证明既然复议决定书已经发现处理决定书适用法律错误，就应该予以撤销，而不仅仅是让被告盘江镇政府作出改正，这是违法的，故复议决定书违法应予撤销。 证据4．1952年土地产量清册，拟证明涉案土地归原告所有。 证据5．贵定县人民法院（2018）黔2732民初1450号民事判决书，拟证明第三人在涉案土地上已经修建了房屋，涉案争议是因为第三人修建房屋产生的。 被告贵定县政府质证意见：证据1无异议；证据2、3的三性予以认可；证据4真实性、合法性无异议；证据5真实性、合法性认可，关联性不认可，该判决书原告在向二被告申请处理过程中均未提交，且该证据材料只能证实原告与第三人存在土地权属纠纷，并未对土地使用权或宅基地进行确认，与本案权属归属纠纷无关联。 被告盘江镇政府质证意见：质证意见与被告贵定县政府一致。 第三人刘芝仁质证意见：无异议。 被告盘江镇政府辩称，1．根据《土地权属争议调查处理办法》相关规定，在原告提交申请后，被告盘江镇政府具有对原告及第三人之间的土地权属争议进行处理的法定职权；2．被告盘江镇政府对原告提交的1952年土地产量清册、群众签字证明集体建粮仓契约、《关于刘成林、赵正发二家屋山头交界纠纷处理意见》和两份《证明》进行认可并作为确权依据，对石光明等证人进行调查询问，组织原告、第三人到争议地进行了实地踏勘、现场指界，最终认定了第三人从1990年买到争议地块的粮仓至今一直管理、使用达20年之久的事实，后依职权确认争议地块的使用权归第三人享有。被告盘江镇政府作出的确权行为有确实、充分的证据作为支撑，做到了从实际出发，尊重历史，面对现实；3．被告盘江镇政府依据原告提交的申请启动了确权程序，送达了相关文书，并组织双方进行实地踏勘、现场指界、组织双方进行调解，在调解未果后作出了处理决定，符合法定程序。综上，答辩人作出的具体行政行为事实清楚，证据充分，符合法定程序，应依法驳回原告的诉讼请求。 被告盘江镇政府依法向本院提交如下证据： 证据1、统一社会信用代码证、法人身份证明，拟证明被告盘江镇政府的行政主体资格；《盘江镇人民政府关于土地权属争议行政处理决定书》（盘府决〔2019〕1号），拟证明盘江镇政府依据事实，严格按照法定程序作出处理决定；案件受理通知书、答辩通知书、限期举证通知书、现场踏勘通知书，召开调解会的通知、送达回证、会议记录、签到册、照片，拟证明被告严格按照法定程序作出处理决定；询问笔录，拟证明被告是在对争议地块进行充分调查后依据事实作出处理决定。 证据2、土地确权申请书，拟证明盘江镇政府依照确权申请展开调查并作出处理；授权委托手续，拟证明原告委托代理人申请确权；1952年土地产量清册，拟证明土地清册中包含涉案争议地块，该地块修建粮仓后50多年来原告未进行管理；群众证明，拟证明涉案土地修建粮仓后卖给第三人合法。 证据3、答辩状，拟证明被告保障了第三人的答辩权利，程序合法；授权委托手续，拟证明第三人委托代理人代理争议事宜；《关于刘成林、赵正发二家屋山头交界纠纷处理意见》，拟证明村民及村集体认可建粮仓所在土地归第三人所有；立卖集体粮仓契约二份，拟证明第三人合法取得粮仓所有权和争议地的使用权；马场河村委会证明，拟证明马场河村委经与两组村民协商，认可第三人购买粮仓包括地基在内；证明状二份，拟证明第三人向马场河买下集体粮仓的历史情况。 原告赵正发质证意见：证据1中对社会信用代码证及法人身份证明无异议；对处理决定书真实性无异议，合法性有异议；对案件受理通知书、答辩通知书、限期举证通知书、现场踏勘通知书、召开调解会的通知、送达回证等程序性文书无异议；对会议记录、签到册、照片真实性无异议，确实有进行调解，但是没有调解成功，会议记录没有实质内容；询问笔录原告认可，但是被询问人的陈述不一致，集体修仓和卖仓的时间不一致，不论被询问人的陈述如何，原告坚持认为集体占用原告的土地修建粮仓，集体可以卖粮仓，但是不能卖原告的土地，卖土地是违法的。土管所调查时，石光明不清楚情况，涉案土地以前是牛圈，当时一队和二队队长将它推倒，后原告家在这里居住，最后马场河将这个地方借来打造食堂。证据2中对土地确权申请书、授权委托手续、1952年土地产量清册无异议，对群众证明中卖粮仓的事实无异议，但是对买卖粮仓的土地使用权合法性有异议，不是说群众陈述买卖粮仓及土地是合法的就是合法的。证据3中对答辩状、授权委托手续等程序性文书无异议；村委会证明中证明当时第三人购买粮仓包含土地在内的说法不成立；证明状中有街上组组长等的签名，只能说明当时全体社员在场，大家一致同意将粮仓及土地卖给第三人，对这份说明全体社员在场不真实，且不能说明购买粮仓所在土地是合法的；两份立卖集体粮仓契约原告认为是为了应付纠纷而事后伪造的，因为卖的粮仓涉及到原告的自留地，证明上说有全体社员在场，那应该有原告父亲在场，但是上面却没有原告父亲的签名，所以该契约是无效的；《关于刘成林、赵正发二家屋山头交界纠纷处理意见》虽是复印件，但可能当时也做了相关工作，但是村委会作出的处理意见是无效的，因为村委会没有权利对土地作出处理，且没有原告方的签名。处理意见中有的证明人不是生产队的，刘成荣、黄光会是北门街生产队的，高端亮是场门口的，他们都不是我们生产队的，为何会作为这个意见的证明人，故该份意见是无效的。 被告贵定县政府质证意见：证据1、2、3无异议； 第三人刘芝仁质证意见：证据1无异议；证据2的群众证明中有的人不是我们组的人，他们不知道情况；证据3无异议，原告陈述的高端亮是过来的时候碰到村里正在处理这个纠纷，作为在场人签字。 被告贵定县政府辩称，1．根据行政复议法的规定，原告对被告盘江镇政府作出的土地行政登记行为不服，向被告贵定县政府申请行政复议，被告贵定县政府有作出行政复议的法定职权；2．被告贵定县政府对被告盘江镇政府作出的土地行政登记行为进行了全面审查。首先，对认定的事实和证据进行了审查，经审查，贵定县政府认为盘江镇政府作出的行政行为有事实和法律依据；其次，对确权的程序和法律适用进行了审查，认定符合土地确权的法定程序，并指出盘江镇政府引用土地管理法第十六条规定作出处理决定属引用法律错误，但鉴于未对处理决定实体产生影响，责令盘江镇政府对引用的法律条款进行改正；3．贵定县政府依据相关法律规定，在原告提交行政复议申请后依法送达了受理通知书、答复通知书、第三人参加行政复议通知书等相关文书，并依法做出了复议决定，复议程序符合法律规定。综上，被告贵定县政府作出的复议决定书事实清楚、证据充分、符合法定程序，依法应驳回原告诉请。 被告贵定县政府依法向本院提交如下证据： 证据1．行政复议申请书、赵正发身份证复印件、盘府决〔2019〕1号处理决定书（证据来源于原告），拟证明原告不服被告盘江镇政府作出的处理决定，向被告申请复议的事实。 证据2．统一社会信用代码证、法人身份证明、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、延期审理通知书、贵府行复决字〔2019〕4号《行政复议决定书》、送达回证，拟证明被告对本行政复议具有法定职权；按法定程序向原告及第三人送达相应法律文书；被告依法作出涉案处理决定。 证据3．该组证据与被告盘江镇政府提交的证据一致，包含程序性材料及实体材料，证明被告贵定县政府依法对被告盘江镇政府的行政行为做了全面审查，并依据相关材料作出了复议决定。 原告赵正发质证意见：证据1无异议；证据2对程序性的文件无异议，对复议决定被告确实作出，但是是违法的；证据3质证意见与之前发表的一致。 被告盘江镇政府质证意见：证据1、2、3无异议。 被三人刘芝仁质证意见：证据1、2、3无异议。 第三人刘芝仁述称，在土地改革时期，政府叫两个生产队于1958年在荒地上修建粮仓后，大概在1962、63年人员全部撤除，粮仓由生产队管理，一直管理到1990年。后因粮仓没有人愿意管理，所以拿给集体人员管理，由谁管理就卖给谁，先是卖给刘成贵，其后由刘成贵转卖给第三人，转卖的时候第三人要求由村里以及政府等签字才买，故写了协议，政府也同意两个组可以将粮仓卖给集体的人，因此第三人才买了粮仓，之后就由第三人管理，第三人购买粮仓时包括粮仓所在土地一块。 第三人刘芝仁依法向本院提交如下证据： 证据1．立卖集体粮仓契约二份（原件），拟证明涉案土地在1958年已经归于国有，在1962至1963年四固定后该土地由政府固定给生产队管理。 原告赵正发质证意见：该份证据是事后制作的，且文书上的印章应该用毛笔填写，而不是用钢笔写；其次，该两份契约没有原告户任何人签字认可，二被告也认可该土地是原告的，只是集体在上面修建粮仓，为何在卖粮仓时没有原告家人签字，且协议上没有提笔人，所以该契约的真实性及证明目的不予认可。 被告贵定县政府质证意见：三性予以认可，该证据既有村委会，也有当地人民政府盖章确认以及群众代表的签名捺印，根据相关规定，村组可以对集体土地管理使用并确定管理使用权到集体成员。 被告盘江镇政府质证意见：与被告贵定县政府质证意见一致。 针对原、被告及第三人提交的上述证据，本院作如下认证：原告提交的证据1，二被告及第三人质证无异议，本院予以采信；证据2、3系二被告作出的涉案行政行为，本院予以采信；证据4，二被告及第三人对真实性无异议，且与被告盘江镇政府提交的证据2中的证据一致，与本案相关，本院予以采信；证据5已生效，虽系本案原告与第三人之间的民事纠纷，但该判决书查明认定的事实部分与本案相关，本院予以采信。被告盘江镇政府及被告贵定县政府提交的证据系二被告在作出涉案行政行为过程中收集，来源合法，与本案相关，本院予以采信；第三人刘芝仁提交的二份立卖集体粮仓契约为证据原件，来源合法，与本案相关，本院予以采信。 经审理查明，原告赵正发与第三人刘芝仁均系贵定县盘江镇马场河村村民亦系邻居关系。涉案争议地块系原告舅舅唐先明户1952年土地（产量）清册中登记的6块门口园子土中的两块，原告舅舅唐先明户在其上修建牛圈。1959年人民公社时期，当时的大队向原告父亲借用该牛圈（借用时牛圈已倒塌）修建两间集体仓库。包产到户时，原马场河乡马场河村场背后生产小组和街上生产小组各分得一间仓库。 1990年9月7日第三人刘芝仁与其所在的马场河村场背后生产小组签订《立卖集体粮仓契约》，载明：将组集体之街背后之小舍一个东抵场背后小食为界、南抵大路为界、西抵赵姓牛圈为界出山占用三尺、北抵刘姓交界小仓包好坏全部在内出卖给本街刘芝仁，议价300元，自卖之后本组村民不得以任何借口向刘芝仁收回赎回等情况发生。该契约有小组组长及组内群众共14人按印，1991年1月5日马场河乡人民政府及马场河村委会在其上加盖印章确认。 1990年12月30日，马场河乡马场河村场背后生产小组与案外人刘成贵签订《立卖集体粮仓契约》，载明：将集体遗留粮仓一间出卖给本组社员刘成贵，议定价300元，地点位于赵姓大房当头西抵街上粮仓、南抵大路为界、北抵刘姓交界、东抵赵姓交界，东边出山占地为界，粮仓全部椽皮房柱仓板等寸木寸石、粮仓所占屋基从立约之日起交给刘成贵。该份契约还注明“由刘成贵转将纸上东西出售给刘芝仁永久营业，价300元，当日付清，纸上所写芝仁管理使用”。同前一份契约一致，其上有场背后小组组长签章以及组内群众共13人按印，1991年1月5日马场河乡人民政府及马场河村委会在其上加盖印章确认。 原告在庭审中认可，因2012年第三人（实际系第三人之子刘成林）在粮仓所在土地上修建房屋后，双方才发生争议。原告于2018年9月29日向被告盘江镇政府提交土地确权申请书，申请将第三人用于修建房屋的原粮仓所在土地的使用权归其享有。被告盘江镇政府收到该申请后于2018年11月28日作出《土地权属争议案件不予受理决定书》，原告不服，向被告贵定县政府申请复议，经其审查后于2019年1月27日作出贵府行复决字〔2019〕1号行政复议决定书，责令被告盘江镇政府重新作出处理决定。被告盘江镇政府于2019年2月18日作出2019（01）号《土地权属争议案件受理通知书》并送达原告，于2019年2月20日作出《答辩通知书》，连同《土地确权申请书》副本一并送达第三人；于2019年2月25日作出《限期举证通知书》、《现场踏勘通知书》、《组织调解通知》，并将上述文书送达原告及第三人。被告盘江镇政府在向原告及第三人送达相应文书后于通知确定的时间组织双方进行了现场踏勘、调解，同时对马场河村街上组、东风组（原场背后组）部分村民进行了询问，于2019年7月16日作出盘府决〔2019〕1号《盘江镇人民政府关于土地权属争议行政处理决定书》（以下简称处理决定书），载明“通过调查核实，本着尊重历史，面对现实，公平合理的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，镇人民政府作出如下处理决定：双方争议地块位置位于上场背后争议土地，四至界限为：东至赵正发土、南至集体道路、西至刘成福房子、北至黄开明房子。通过调查核实，本着尊重历史，面对现实，大约1968年马场河大队集体在该争议地块上修建粮仓后，赵正发家祖辈就已失去该争议地块土地使用权；1990年马场河生产队将在该争议地块上修建的粮仓卖给刘芝仁后，刘芝仁一直管理该粮仓和粮仓地基已达20年之久，因此现双方争议地块的土地使用权归刘芝仁享有。如不服本处理决定，可在接到本决定书之日起六个月内，向人民法院提起行政诉讼。”但未载明其查明认定的事实。被告盘江镇政府于2019年7月18日、22日分别将涉案处理决定书送达原告及第三人。原告不服，于2019年9月4日向被告贵定县政府提交行政复议申请书，请求撤销被申请人作出的处理决定书，责令被告盘江镇政府在法定期限内重新作出处理决定。被告贵定县政府收到该申请后于2019年9月10日作出贵府行复受字〔2019〕3号《贵定县人民政府行政复议受理通知书》于次日送达原告，同日作出贵府行复答字〔2019〕3号《贵定县人民政府提出行政复议答复通知书》于次日送达被告盘江镇政府，同日作出贵府行复受字〔2019〕3号《贵定县人民政府第三人参加行政复议通知书》于2019年9月12日送达第三人。2019年11月8日，被告贵定县政府作出《贵定县人民政府行政复议案件延期审理通知书》，于2019年11月13日送达被告盘江镇政府，于2019年11月14日送达原告及第三人。2019年12月4日，被告贵定县政府作出贵府行复决字〔2019〕4号《行政复议决定书》（以下简称行政复议决定书），认定“被告盘江镇政府适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定作出涉案处理决定书属引用法律错误，介于未对处理决定实体产生影响，责令被告盘江镇人民政府对引用法律条款进行改正，同时认定被告盘江镇政府作出的处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，决定维持被告盘江镇人民政府作出的处理决定书，责令被告盘江镇人民政府对引用法律错误进行改正。”同时告知原告救济途径。该行政复议决定书于2019年12月9日送达原告，原告不服，诉至本院，要求判令如前诉请。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十六条第一款、第二款，《贵州省土地管理条例》（2015修正）第七条第一款、第二款、第三款，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，被告盘江镇政府具有对涉案争议依法作出处理的法定职权，被告贵定县政府作为被告盘江镇政府的上一级人民政府，具有作出涉案行政复议决定的法定职权。 本案中，被告盘江镇政府在收到原告的确权申请后，依法制作了受理通知书等相关文书并予以送达，亦依法进行了现场踏勘、调查询问，同时组织争议双方进行调解，调解未果后在法定期限内作出涉案处理决定。结合审理查明的事实，被告盘江镇政府作出的涉案处理决定书中列明了争议双方提交的证据及其调查的相关询问笔录，却未载明其查明认定的事实就直接作出处理决定，属事实不清，这是其一；其二，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定了“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据”，本案中，被告盘江镇政府作出的涉案行政行为仅适用了《中华人民共和国土地管理法》第十六条作为依据，而该条款规定的是被告盘江镇政府是否具有对涉案争议作出处理的职权，其还应当同时适用涉案处理决定之结果所依据的相关法律、法规或部门规章的规定，此遗漏法律、法规情形系适用法律、法规错误，故涉案处理决定书适用法律、法规错误，且事实不清，依法应予撤销。 被告贵定县政府作为复议机关，在依法对涉案处理决定进行审查时，已发现被告盘江镇政府作出的处理决定适用法律错误，此情形下应当适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定作出相应的复议决定，但其却作出与该规定不相符的复议决定，故涉案复议决定依法亦应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告贵定县盘江镇人民政府于2019年7月16日作出的《盘江镇人民政府关于土地权属争议行政处理决定书》（盘府决〔2019〕1号）； 二、撤销被告贵定县人民政府于2019年12月4日作出的《贵定县人民政府行政复议决定书》（贵府行复决字〔2019〕4号）； 三、责令被告贵定县盘江镇人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出处理决定。 本案案件受理费50元，由被告贵定县盘江镇人民政府、贵定县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  李晓燕 审 判 员  张洪河 人民陪审员  冯明祥 二〇二〇年四月二日 书 记 员  祝 婷 附：本判决适用的相关法律依据 1．《中华人民共和国土地管理法》（2004修正） 第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 2．《贵州省土地管理条例》 第七条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 3．《中华人民共和国行政复议法》 第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。 对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。 第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； （二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行； （三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；3．违反法定程序的；4．超越或者滥用职权的；5．具体行政行为明显不当的。 （四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。 行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。 4．《土地权属争议调查处理办法》（2003年1月3日中华人民共和国国土资源部令第17号公布根据2010年11月30日《国土资源部关于修改部分规章的决定》修正） 第三条调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。 5．《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。