南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终64号 上诉人（原审原告）东莞市昆胜二手车交易市场有限公司鹰潭分公司，住所地：江西省鹰潭市月湖区南站路48号附10号，统一社会信用代码：91360600MA38A8DM9C。 负责人汪献芬，女，该公司总经理。 委托代理人彭永昆，男，东莞市昆胜二手车交易市场公司工作人员。 被上诉人（原审被告）国家税务总局鹰潭市月湖区税务局江边分局，住所地：江西省鹰潭市月湖区站江路17号。 负责人郑庆，男，该局局长。 委托代理人程锋，北京市中银（南昌）律师事务所律师，执业证号：13601201110283033。 委托代理人黄靖?，北京市中银（南昌）律师事务所实习律师，执业证号：36011905110183。 上诉人东莞市昆胜二手车交易市场有限公司鹰潭分公司因诉被上诉人国家税务总局鹰潭市月湖区税务局江边分局（以下简称江边税务分局）及原审第三人鹰潭市商务局、国家税务总局鹰潭市月湖区税务局（以下简称月湖区税务局）及国家税务总局鹰潭市税务局（以下简称鹰潭市税务局）税务行政行为违法一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初867号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审原告起诉称，2018年12月14日，原告经其总公司东莞市昆胜二手车交易市场有限公司设立后，即在鹰潭市领取了分公司营业执照。经营范围为法律、法规、国务院规定禁止的不得经营；法律、法规、国务院决定规定应当许可（审批）的，经审批机关批准后凭许可（审批）文件经营；法律、法规、国务院规定无须许可（审批）的，市场主体自主选择经营；二手车市场服务管理、二手车信息咨询等。原告随即办理了税务登记手续，并领取了二手车销售统一发票。当原告再次领取发票时，遭到月湖区税务局拒绝。2019年1月4日，月湖区税务局向原告送达鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》。原告收到后，向鹰潭市人民政府、江西省国税局申诉。月湖区税务局对原告恢复了二手车销售统一发票领购。2019年2月19日，鹰潭市商务局向鹰潭市税务局发出《关于二手车经营主体备案、信息录入相关问题的函》，该函明确表示原告不具备备案条件，不予备案，并提请鹰潭市税务局暂停对原告提供发票开具服务。鹰潭市税务局经内部议事程序，由江边税务分局于2019年2月27日向原告下达变更发票票种的鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》，致使原告不能正常营业，处于停业状态。2019年3月，原告就二手车销售统一发票停供一事，分别向江西省商务厅、江西省税务局提出申诉，均未得到有效处理。第三人鹰潭市商务局、月湖区税务局及被告江边税务分局的行政行为违法。一是第三人月湖区税务局暂停原告二手车销售统一发票领购后，被告江边税务分局又做出变更发票票种的行政行为。月湖区税务局与江边税务分局虽属不同主体，但有隶属关系，就同一事项对原告变相处罚，违背一事不再罚原则，被告与月湖区税务局程序违法。二是原告是依法注册成立的分支机构，根据我国税收征收管理法第十五条的规定，企业在外地设立的分支机构，自领取营业执照之日起三十日内，持有关证件向税务机关申报办理税务登记，税务机关根据原告经营范围核定票种。根据我国《二手车流通管理办法》规定的二手车经营主体备案制度，商务部在备案注册网站页面明确注明：独立法人企业应进行备案，非独立法人企业由母公司进行备案。原告总公司已在广东省备案，并在商务部设立的全国汽车流通信息管理备案网络平台备案注册，全国各级商务部门均可查询，分公司无须重复备案。备案登记不是发票领购的前置审批或许可，未备案并不阻却法定的发票领购权。被告与月湖区税务局无权对原告的经营资质、备案事项行使行政职权，停供原告二手车销售统一发票的行政行为属于滥用职权。请求撤销被告江边税务分局于2019年2月27日做出的鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》，判令被告江边税务分局及时依责做出恢复原告二手车销售统一发票的领购，本案诉讼费由被告负担。 原审查明，2010年6月17日，江西省商务厅、江西省公安厅等六部门联合下发赣商建字[2010]281号《关于进一步规范二手车经营行为促进二手车市场发展的意见》，对新设立的二手车交易市场要求：“1.符合设区市政府批准实施的二手车行业发展规划；2.具备企业法人条件；3.场地面积不少于2万平方米，办公建筑面积不少于1500平方米，交易大厅面积不少于500平方米；4.服务功能齐全；5.具备规范的内部管理，具备专业管理人员；6.符合其他有关法律、法规和规章的规定”。2014年1月26日，鹰潭市人民政府办公室下发鹰府办发[2014]5号《鹰潭市人民政府办公室关于印发鹰潭市二手车行业发展规划（2014-2020）的通知》载明：“在规划期内，二手车市场控制在4家，其中，市城区2家，贵溪、余江各设1家，规划期内原则上不再增设”。2015年6月24日，江西省商务厅做出赣商务办建字[2015]104号《关于下放二手车交易市场、二手车经营主体和汽车品牌经销商备案权限的通知》，决定从2015年7月1日起将二手车交易市场、二手车经营主体备案和汽车品牌经销商备案权限下放至设区市及省直管试点（县）市商务主管部门。 原告所属总公司东莞市昆胜二手车交易市场有限公司已在广东省商务厅办理备案手续。原告在商务部业务系统统一平台全国汽车流通信息管理网站二手车交易市场信息备案登记表中被载明为总公司下设的三家分支机构之一。商务部业务系统统一平台全国汽车流通信息管理网站显示，独立法人企业应进行备案，非独立法人分公司由母公司进行备案。2018年12月14日，原告经其总公司东莞市昆胜二手车交易市场有限公司设立后，即在鹰潭市领取了分公司营业执照。经营范围为法律、法规、国务院规定禁止的不得经营；法律、法规、国务院决定规定应当许可（审批）的，经审批机关批准后凭许可（审批）文件经营；法律、法规、国务院规定无需许可（审批）的，市场主体自主选择经营；二手车市场服务管理、二手车信息咨询等。原告随即办理了税务登记手续，并领取了二手车销售统一发票。2019年1月4日，鹰潭市月湖区税务局向原告送达鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》，该通知载明：“依据鹰府办发[2014]5号、赣商建字[2010]281号文件，你单位备案资料不齐全，请按文件要求补充后再提交二手车销售发票领购申请”。案涉[2019]20号《税务事项通知书》做出后，被告仍依原告的申请分别于2019年1月10日、1月16日、2月14日向原告发放了200份二手车销售统一发票。2019年2月19日，鹰潭市商务局向鹰潭市税务局发出《关于二手车经营主体备案、信息录入相关问题的函》中载明：“根据国家《二手车流通管理办法》，二手车交易市场经营者和二手车经营主体，自取得营业执照之日起两个月内必须向所属地省级商务主管部门备案（现备案权限已下放到市级），外省备案在本地无效。依照鹰潭市政府批准实施的鹰潭市二手车行业发展规划设立条件，原告不具备企业法人条件，也不具备备案条件，不予备案……提请贵局暂停对其提供发票开具服务”。2019年2月27日，被告做出鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》载明：“依据商务局《关于二手车经营主体备案、信息录入相关问题的函》，你公司未按照《二手车流通管理办法》规定，自领取营业执照之日起两个月内，向经营所在地市商务部门备案（外地备案在本地无效），故你公司不具备二手车市场交易经营者和二手车经营主体资格。依据《中华人民共和国发票管理办法》第十五条之规定，你公司不具备二手车经营相关资质，不得开具二手车销售统一发票。现通知你公司在收到税务事项通知书后来我局办理发票票种变更相关事宜”。 原审法院认为，1.根据《二手车流通管理办法》第八条、第三十三条的规定，二手车交易市场经营者必须是法人的主体取得营业执照后到省级商务部门备案，再由省级商务部门将备案者相关信息报送到国务院商务主管部门，备案管理中的省级备案应仅指注册经营地的省级部门，系属地备案管理，只有在完成注册经营地备案义务后，二手车经营主体及分支机构方可在本省范围内经营二手车相关业务。本案中，原告作为法人公司设立的分支机构，其所属法人公司未在江西省内的商务部门备案，亦不符合属地管理下的备案要求，故原告不符合领取二手车销售统一发票的资格。2.根据《二手车流通管理办法》第七条第二款、第二十四条、《中华人民共和国税收征收管理法》第二十一条、《中华人民共和国发票管理法》第十五条的规定，被告作为辖区内的主管税务机关，具有发放、收缴和停供发票的法定职责。根据江西省商务厅等六部门联合做出的赣商建字[2010]281号《关于进一步规范二手车经营行为促进二手车市场发展的意见》，原告不具备企业法人条件，不仅未依法备案，也未达到二手车交易市场的设立条件，不具有领取二手车销售统一发票的主体资格。因此，被告根据查明的事实，在案涉行为做出前，先由税务部门做出暂停供票的通知，要求原告完成相关义务，应当视为履行了相关告知义务，在原告未能完成整改等情况下，依法做出的停止供票及变更票种的行政处理行为并无不当。3.原告所列第三人鹰潭市商务局、鹰潭市税务局、鹰潭市月湖区税务局均与案涉行政行为无公法上的利害关系，不属于适格的第三人。法院通知各第三人参加诉讼的目的是为了查明案件事实及实际化解行政争议。综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告东莞市昆胜二手车交易市场有限公司鹰潭分公司的诉讼请求，案件受理费50元（原告已预交）由原告东莞市昆胜二手车交易市场有限公司鹰潭分公司负担。 上诉人上诉称，1.月湖区税务局于2019年1月4日所作鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》的效力已经灭失，自被上诉人于2019年2月27日做出鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》后，上诉人至今不能从被上诉人处正常领购二手车销售统一发票，原审法院对仍然产生效力的鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》的合法性审查不足。2.原审法院没有对鹰潭市商务局发函给鹰潭市税务局的行政行为的合法性进行深入的审查，鹰潭市商务局函告税务局的行政行为是直接导致上诉人至今未能申领发票恢复正常经营活动的主要原因。3.二手车流通行业不是特殊行业，依法没有任何前置审批，是只需履行告知性备案义务的行业。根据我国税收征收管理法第十五条的规定，企业及企业在外地设立的分支机构按国务院规定的范围和办法办理税务登记和领购所需发票。该法第七十二条规定，纳税人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。该法并不存在没有备案停供发票的规定。被上诉人的行政行为违反《中华人民共和国税收征收管理法》。综上，原审认定事实错误，适用法律、法规错误，请求撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初867号行政判决，依法撤销鹰潭市月湖区税务局江边分局鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》。 被上诉人答辩称，1.《二手车流通管理办法》第七条规定：“省、自治区、直辖市和计划单列市商务主管部门、工商行政管理部门、税务部门在各自的职责范围内负责辖区内二手车流通有关监督管理工作。”第二十四条、第二十五条规定：“二手车经销企业销售、拍卖企业拍卖二手车时，应当按规定向买方开具税务机关监制的统一发票。二手车直接交易和通过二手车经纪机构进行二手车交易的，应当由二手车交易市场经营者按规定向买方开具税务机关监制的统一发票。二手车交易完成后，现车辆所有人应当凭税务机关监制的统一发票，按法律、法规有关规定办理转移登记手续。”根据《中华人民共和国发票管理办法》第十五条规定：“主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及领购方式。”前述规定要求全国各级相关主管部门对二手车交易市场的经营主体及二手车流通进行特定的监督管理，答辩人作为国家税务机关，应当按照前述法律、法规规定对二手车交易市场经营或者二手车经销主体申领二手车销售统一发票进行特定的税务发票管理。2.《二手车流通管理办法》第三十三条规定：“取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。”上诉人于2018年12月14日在鹰潭市市场和质量监督局登记注册领取分公司营业执照，其二手车交易市场经营者和经营主体的备案期限为2018年12月14日至2019年2月14日。为了不影响上诉人正常经营，主管税务机关向上诉人发放了三次二手车销售统一发票。但是，上诉人在领取营业执照后2个月的备案期届满后仍未依法完成备案，未达到二手车交易市场经营者和二手车经销主体的条件，不具备申领二手车销售统一发票的资格，但仍可申领普通发票，因此，答辩人及时做出《税务事项通知书》，要求上诉人变更发票票种为普通发票合法合规。3.现行《二手车流通管理办法》仍然有效，答辩人变更发票票种不影响上诉人申领普通发票与正常纳税。综上，答辩人做出变更发票票种的行政行为事实清楚，于法有据，上诉人的诉求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回上诉人的诉请。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，1.2005年实施的《二手车流通管理办法》第八条规定：“二手车交易市场经营者、二手车经销企业和经纪机构应当具备企业法人条件，并依法到工商行政管理部门办理登记。”第三十三条规定：“建立二手车交易市场经营者和二手车经营主体备案制度。凡经工商行政管理部门依法登记，取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。省级商务主管部门应当将二手车交易市场经营者和二手车经营主体的有关备案情况定期报送国务院商务主管部门。”据此，国家要求二手车交易市场经营者应当具备企业法人条件，取得营业执照后必须到省级商务部门备案，再由省级商务部门将备案者相关信息报送到国务院商务主管部门。二手车经营主体及分支机构只有在完成注册经营地备案义务后，方可在相应地域内开展二手车经营。备案管理中的省级备案指注册经营地的省级部门，系属地备案管理。本案中，江西省商务厅赣商务办建字[2015]104号《关于下放二手车交易市场、二手车经营主体和汽车品牌经销商备案权限的通知》决定，从2015年7月1日起，将二手车交易市场、二手车经营主体备案和汽车品牌经销商备案权限下放至设区市及省直管试点（县）市商务主管部门。因此，鹰潭市商务局具有备案权限。 《二手车流通管理办法》第三十一条规定：“设立二手车交易市场、二手车经销企业开设店铺，应当符合所在地城市发展及城市商业发展有关规定”。鹰潭市人民政府办公室鹰府办发[2014]5号《鹰潭市人民政府办公室关于印发鹰潭市二手车行业发展规划（2014-2020）的通知》第五条第（一）项规定：“在规划期内，二手车市场控制在4家，其中，市城区2家，贵溪、余江各设1家，规划期内原则上不再增设”。第五条第（二）项第1目规定设立二手车交易市场应当符合下列条件：“（1）符合鹰潭市政府批准实施的二手车行业发展规划；（2）具备企业法人条件；（3）场地面积不少于2万平方米，办公建筑面积不少于1500平方米，交易大厅面积不少于500平方米；（4）服务功能齐全。二手车交易市场应设立车辆展示交易区和交易大厅，具备配套服务功能齐全的设施，能为客户提供办理车辆鉴定评估、交易过户、转移登记、保险、纳税服务；（5）具备规范的内部管理制度，具备专业管理人员；（6）符合其他有关法律、法规和规章的规定。”第五条第（二）项第2目规定设立二手车经销企业应当符合下列条件：“（1）符合鹰潭市政府批准实施的二手车行业发展规划；（2）具备企业法人条件；（3）有固定的经营场所和配套设施，经营场所面积不少于1500平方米；（4）能够为客户代办二手车鉴定评估、转移登记、保险、纳税等手续及提供售后服务，具有二类以上汽车维修资质；（5）具备规范的内部管理制度，具备专业管理人员；（6）符合其他有关法律、法规和规章的规定。”因此，上诉人到商务主管部门申请备案须要具备鹰潭市二手车行业发展规划规定的上述条件。本案中，上诉人作为法人公司设立的分支机构，不具备属地管理下的备案条件，其所属法人公司未在江西省内的商务部门备案，故上诉人不具备领取二手车销售统一发票的资格。 2.《二手车流通管理办法》第七条第二款规定：“省、自治区、直辖市和计划单列市商务主管部门、工商行政管理部门、税务部门在各自的职责范围内负责辖区内二手车流通有关监督管理工作。”第二十四条规定：“二手车经销企业销售、拍卖企业拍卖二手车时，应当按规定向买方开具税务机关监制的统一发票。进行二手车直接交易和通过二手车经纪机构进行二手车交易的，应当由二手车交易市场经营者按规定向买方开具税务机关监制的统一发票。”《中华人民共和国税收征收管理法》第二十一条规定了税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。《中华人民共和国发票管理法》第十五条规定了发票的种类、数量以及领购方式。单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票的使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。综上，对二手车经营的管理是多部门共同监督，并在行政职权中分权管理的。被上诉人作为辖区内的税务主管机关，在发票管理的职责范围发放、收缴和停供发票，对上诉人领购发票的种类做出确认，是税务机关依法履行职责的行为，并不违反法律规定。 综上所述，上诉人不具备设立二手车交易市场的备案条件，未依法备案，不具有领取二手车销售统一发票的主体资格。因此，在上诉人未按照月湖区税务局鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》要求完成整改的情况下，被上诉人通过鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》依法做出的停止供票及变更票种的行政处理行为并无不当。上诉人的相关意见不予采纳。被上诉人做出的行政行为事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 案件受理费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 石斌 审 判 员 项伟 审 判 员 陈榕 二〇二〇年四月二十八日 法官助理 杨柳 书 记 员 陈坚