浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终436号上诉人（原审原告）乐清市翁垟街道沙头村股份经济合作社，住所地乐清市翁垟街道沙头村办公楼。法定代表人陈荣，社长。委托代理人应建文，浙江中宙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地乐清市伯乐东路888号。法定代表人徐建兵，市长。委托代理人周文帅，乐清市人民政府工作人员。委托代理人赵元元，浙江航英律师事务所律师。乐清市翁垟街道沙头村股份经济合作社因与乐清市人民政府不履行行政承诺一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月5日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定：2010年4月20日，沙头村党支部、沙头村村民委员会联名向乐清市人民政府提交《关于沙头山岩矿国有化开采有关政策处理的报告》，主要内容是：一、沙头村两委对市政府拟在沙头山设立矿山进行国有化开采表示大力支持；二、岩矿开采后的土地仍归村集体所有，市政府在土地利用总体规划修编中将该土地调整为建设用地，工业和三产用地；三、同意沙头山岩矿实施国有化开采，采矿权归政府所有。矿石开采由村邀请有资质条件的单位参加投标，矿石运输在市场化同等条件下由村总承包。该报告后经当时的翁垟镇人民政府，浙江省乐清经济开发区管理委员会及乐清市政府批示盖章。其中乐清市政府批示为：“同意在符合开采条件下由村推荐企业参与挂牌取得开采权，矿石运输在同等市场价格前提下，由村组织运输单位运输。李银巧”。2010年12月19日，沙头村村民委员会作为甲方与乙方原翁垟镇人民政府签订了《重点矿山山场使用协议书》，双方同意将沙头村20.7万平方米的矿区土地租给翁垟镇人民政府使用，自采矿许可颁发之日起使用5年。双方约定了土地使用、房屋拆迁赔偿、青苗等补偿事宜。协议还约定，乙方将原矿区范围内的土地调整为建设留用地，并协助甲方做好城镇建设规划功能调整。2012年，经浙江省国土资源厅组织采矿权招投标，乐清经济开发区投资发展有限公司取得涉案地块的采矿许可。2018年3月16日，沙头村召开村民代表会议，讨论通过了爱心置业股份有限公司承包经营沙头矿，并向沙头村集体再补偿不低于3300万元事宜。2018年9月13日，原乐清市国土资源局以乐土资函〔2018〕453号《关于乐清市翁垟街道沙头矿开采后土地权属有关问题的复函》答复翁垟街道办事处称：沙头矿区范围内土地为临时占用土地，未办理相关征地、用地手续，在矿山开发完成后，土地所有权仍属村集体，其土地所有权不因采矿权出让发生转移和变化。2018年11月23日至24日，浙江思源昆仑律师事务所指派刘世柏律师、赵剑律师对沙头村村民推荐诉讼代表人活动进行见证并出具见证书称，有1369名村民推荐朱瑾清、金李何、孙央三人作为诉讼代表人。2018年12月3日，1369位村民以沙头村经济合作社名义，以乐清市人民政府未履行相关承诺为由提起行政诉讼。原审法院认为：一、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，超过半数的沙头村18周岁村民以沙头村经济合作社的名义提起诉讼符合前述规定。二、为了更好地实施行政管理，行政机关可以依据法律法规或自身行政职权向行政相对人作出行政承诺，但行政机关作出行政承诺不得违反法律法规规定，不得超出自身职责权限范围。行政机关也应如实履行行政承诺，这是诚实信用原则应有之义。本案中，沙头村经济合作社主张乐清市人民政府未履行四项承诺：将沙头矿土地规划调整为工业、三产建设用地；开展石料矿开采项目招标，通知沙头村组织有资质企业投标并取得开采权；将矿石运输业务承包给沙头村承运；在沙头矿开采后将矿场土地所有权划归沙头村所有。评析如下：1.根据乐清市人民政府在沙头村党支部、村委会2010年4月20日联名向其提交的沙头矿政策处理报告上所作的批示签章意见看，并未作出将沙头矿涉案土地规划调整为工业、三产建设用地，在矿山开发完成后将土地所有权划归沙头村集体的承诺。《重点矿山山场使用协议书》中虽约定原翁垟镇人民政府将矿区土地调整为建设留用地，协助甲方（沙头村委）做好城镇建设规划功能调整，但并无证据表明乐清市人民政府作出调整矿区土地规划的承诺。原乐清市国土资源局在《关于乐清市翁垟街道沙头矿开采后土地权属有关问题的复函》中亦明确，沙头矿区土地未征收、征用，土地所有权不因采矿权出让发生转移和变化，矿山开发完成后，土地所有权仍属村集体。故沙头村经济合作社要求履行上述两项承诺没有事实根据，不予支持。2.《浙江省矿产资源管理条例》第六条第一款、第二款规定：“勘查、开采矿产资源必须依法取得探矿权、采矿权。探矿权、采矿权可以通过招标投标或者拍卖等公平竞争的方式取得。具体办法由省人民政府根据法律、行政法规的规定制定。”该条例第十九至二十一条分别规定了不同类型矿产开采的审批机关分别是省、市、县三级矿产主管部门。可见，采矿权的取得应根据省人民政府制定的具体办法，通过招投标、拍卖等公平竞争方式取得，并由相应矿产主管部门审批。本案中，乐清市人民政府虽曾在沙头矿政策处理报告上签章批示“同意在符合开采条件下由村推荐企业参与挂牌取得开采权”，但乐清市人民政府并非上述法规规定的相应的职权机关，且沙头矿的采矿权后续由原浙江省国土资源厅组织的招投标活动确定。因此，沙头村经济合作社要求乐清市人民政府通知沙头村组织有资质企业投标并取得开采权显然超出其法定职权范围，不予支持。3.乐清市人民政府曾就涉案矿石运输问题签章批示“矿石运输在同等市场价格前提下，由村组织运输单位运输”，但矿石运输单位的选择一般系矿场经营者和矿石购买者的市场行为，并非乐清市人民政府的职责。况且，沙头村于2018年3月16日召开村民代表会议决议通过由爱心置业股份有限公司承包经营沙头矿，并由该公司再补偿沙头村集体不低于3300万元。在此情况下，沙头村经济合作社仍要求将矿石在同等市场条件下交由沙头村组织单位运输，没有事实和法律依据，不予支持。沙头村经济合作社如对此有异议，可就补偿事宜寻求救济。综上，沙头村经济合作社主张应将矿石交由沙头村组织单位运输没有事实和法律依据，其主张乐清市人民政府应履行调整涉案矿场土地规划，划归土地所有权给沙头村集体的承诺等亦与事实不符，故沙头村经济合作社的诉讼请求依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回乐清市翁垟街道沙头村股份经济合作社的诉讼请求。沙头村经济合作社上诉称：一、一审法院认定事实错误。本案背景是，政府要对上诉人拥有山林权证的沙头山实施普通建筑用石矿国有化露天开采，为了调和国家采矿权和沙头村集体山林权的纠纷，平衡各方利益关系，才有了乐清市人民政府及相关部门给予沙头村报告答复，这是本案的前提。1、关于将沙头矿矿区土地规划调整为工业、三产建设用地，并最终将矿场土地所有权归还沙头村集体所有的请示报告，乐清市人民政府作了肯定答复。一审法院对该事实认定错误。（1）报告从沙头村、翁垟镇人民政府、浙江省乐清经济开发区管理委员会逐级上报到乐清市人民政府，报告内容清晰明确，乐清市政府主管领导也作了肯定的答复，这是事实。（2）翁垟镇政府为落实市政府的批复，进一步和沙头村集体签订协议，承诺要将原矿区范围内土地调整为建设留用地，并协助沙头村做好城镇建设规划功能调整，最终将矿区土地所有权返还给沙头村集体，协议内容表述清楚明确。（3）矿业权和矿山土地使用权是二个不同概念。乐清市国土资源局明知未经合法审批或未经征收、征用之前，擅自使用案涉矿区土地行为违法；也清楚采矿后，山林权证所涉土地面积减少，却不再符合农用地条件，依然做出所谓复垦和地权不变的复函。乐清市国土资源局身为市政府下属土地行政主管部门，其事后复函行为，不仅无权也无法否认上级政府承诺行为的事实，对矿区非法用地情况未尽监管职责，罔顾事实，属于严重失职行为。一审法院无视市、镇两级政府的肯定答复，并将事后违法意见当作认定事实依据，判决认定被上诉人没有就案涉矿区地块规划调整作出明确承诺，事实认定错误。2、“同意在符合开采条件下由沙头村推荐企业参与挂牌取得开采权”，这是乐清市政府明确承诺的内容。一审法院认定上诉人要求乐清市人民政府开展石料矿开采项目招标，通知沙头村组织有资质企业投标并取得开采权的履职主张与事实不符，事实认定错误。乐清市人民政府在《关于沙头山岩矿国有化开采有关政策处理的报告》中，主管领导李银巧对由村荐企业取得采矿权作了肯定批示答复。一审法院认为被上诉人非职权机关，超出法定职权范围承诺，可以不作履行的结论，严重错误。（1）市政府是下属行政主管部门的上一级行政机关，下级机关不能超越上级机关实施行政行为，上级机关有权决定下级机关配合政府工作。一审法院认为被上诉人超越职权范围承诺，系无中生有。（2）如果政府确实没有职权，却又做出政府承诺的话，在行政诉讼中法院应如何判定？简单不支持相对人的诉讼请求，是否表示政府可以在任何情况下食言却不用承担法律责任。这样的话，如何体现政府的人民性、公信力，行政诉讼中法院监督依法行政的职能如何落实？3、“矿石运输在同等市场价格前提下，由村组织运输单位运输”是政府对沙头村做出的明确承诺，一审法院认为上诉人履职主张与事实不符，认定错误。（1）“矿石运输为市场行为”只是政府方推卸承诺的一种借口，翁洋街道指定引荐并撮合爱心置业股份有限公司承接采矿业务就是对所谓市场行为的一种矛盾讽刺。（2）落实政府承诺是一项行政义务，不能用行政强制或变相强制的方式逼迫权利人接受。（3）爱心置业公司参与案涉矿区开采活动，本身不具有合法性。爱心置业公司的出现，除进一步确认政府违法行政以外，与政府履职行为风马牛不相及，不能证明政府已经履行了承诺。乐清市人民政府不履行职责违法，超越职权实施行政行为也是违法。二、一审法院判决错误。本案实质上是基于行政协议而发生的履职诉讼，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，法院应当对行政机关有无履行承诺义务进行审查，敦促行政机关履行职责，发现行政机关有越权或违法行为，应该做出无效、违法的判定，并责令被诉行政机关采取补救措施，赔偿诉讼相对方的损失。本案被上诉人行政承诺清楚明确，不履行政府承诺严重失职，一审法院无视上诉人的合理诉求，袒护被上诉人一方，对行政机关失职、违法、越权等行为不予制止和纠正，错误适用法律。综上，请求贵院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。乐清市人民政府答辩称：一、乐清市人民政府没有向上诉人承诺将案涉土地的土地利用总体规划修编调整为建设用地，以及将该地块城乡规划用地功能调为工业用地和三产用地。《关于沙头山岩国有化开采有关政策处理的报告》中有三处政府印章和答复意见：第一处是原乐清市翁垟镇人民政府印章，答复内容是“请市政府充分考虑村集体利益为盼”，时间为2010年4月21日；第二处是浙江省乐清经济开发区管理委员会印章，答复内容是“为了体现民意，确保矿石供应，妥否，请市政府审批”，时间为4月21日；第三处是乐清市人民政府印章，答复内容是“同意在符合开采条件下由村推荐企业参与挂牌取得开采权，矿石运输在同等市场价格前提下，由村组织运输单位运输。李银巧”。从上述内容可以明确，答辩人并没有承诺过将涉案土地在土地利用总体规划修编中调整为建设用地，更没有承诺过将该地块城乡规划用地功能调为工业用地和三产用地。二、上诉人认为主管领导李银巧对由村推荐企业取得采矿权作了肯定批示答复，是职权范围内的明确承诺，这一观点极其错误，不能成立。首先，该答复是市政府为了推进矿山政策处理工作，表示出一种支持的倾向性态度和意见，既不是行政许可，也不是行政确权，明显不属于行政诉讼法规制的行政行为。其次，该答复从字面上直观理解，并没有承诺保证村推荐企业取得采矿权的意思表示，因而更谈不上超越职权范围的承诺。上诉人一定要将该答复错误理解成一种政府承诺，实属无理取闹。第三，根据《浙江省矿产资源管理条例》第六条规定，采矿权可以通过招标投标或者拍卖等公平竞争的方式取得。答辩人作为县级人民政府，不具有组织采矿权招投标活动的法定职权，也不具有赋予采矿权的职能。上诉人村推荐企业没能取得采矿权，是其自身不符合法定要求，并非答辩人失职造成的结果。综上，原审认定上诉人要求答辩人通知沙头村组织有资质企业投标并取得开采权，显然超出答辩人的法定职权范围，符合客观事实和法律规定，并无任何不妥。三、关于答复矿产运输问题。根据行政诉讼法第十二条规定，请求确定承包主体，不属于行政诉讼受案范围。从答复原文来看，在同等市场价格之下支持上诉人村组织运输单位运输，这既不属于行政行为，也不属于职权范围内的承诺。需要强调的是，在矿石运输事项中，虽然答辩人极力支持上诉人村组织运输，但因沙头村提出运输总承包费用按村民人均1万元的标准，即全村3130人总承包费用高达3000多万元，沙头村无任何组织或个人具备这一条件。由于省重点工程太阳谷养老项目与沙头矿在同一山体，为便于统一管理，翁垟街道办事处引荐爱心置业股份有限公司（与太阳谷公司属于同一公司）与沙头村签订协议，实施运输总承包等事项，并已实际支付了总承包费用3300万元。该事项于2018年3月16日经沙头村村民代表会议决议通过，合法有效。这一事实与前述《报告》中市政府的答复意见并不相违背。目前3300万款项中的2900万已经用掉，有上诉人诉讼代表人朱瑾清亲自在村委会议记录上签字表决的证据证实，上诉人反而用推卸承诺、逼迫接受、违法行政等理由，故意丑化乐清市人民政府，实属无理之诉。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案中，就2010年4月20日沙头村向乐清市人民政府提交的《关于沙头山岩矿国有化开采有关政策处理的报告》，乐清市人民政府批示内容为：“同意在符合开采条件下由村推荐企业参与挂牌取得开采权，矿石运输在同等市场价格前提下，由村组织运输单位运输。”2012年，经原浙江省国土资源厅组织采矿权招投标，由乐清经济开发区投资发展有限公司取得涉案地块的采矿许可，符合《浙江省矿产资源管理条例》第六条之“勘查、开采矿产资源必须依法取得探矿权、采矿权。探矿权、采矿权可以通过招标投标或者拍卖等公平竞争的方式取得”之规定，沙头村经济合作社再行要求乐清市人民政府通知其推荐企业参与挂牌取得采矿许可，没有事实和法律依据。在采矿行政许可作出之后，并无证据证明沙头村经济合作社推荐了企业参与取得经营矿石运输的权利，在案证据反而表明在当地镇政府（街道办事处）的推荐下，经过沙头村村民代表大会同意，由案外人爱心置业股份有限公司实际取得经营矿石运输的权利。在此情况下，上诉人沙头村经济合作社仍然要求被上诉人乐清市人民政府将矿石交由其组织单位运输，缺乏事实和法律依据。综上，沙头村经济合作社的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人乐清市翁垟街道沙头村股份经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年四月二十四日书记员  陈亦恒