广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行申1898号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：深圳市白石厦股份合作公司，住所地广东省深圳市宝安区福永街道白石厦社区白石厦股份合作公司309（1至6楼）。法定代表人：文灿洪，董事长。委托代理人：崔磊磊，广东德城律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：深圳市规划土地监察局，住所地广东省深圳市福田区香蜜湖街道红荔西路8007号房产交易大厦。法定代表人：张谦，局长。委托代理人：陈东银，北京德恒（深圳）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：深圳市规划和自然资源局（原深圳市规划和国土资源委员会），住所地广东省深圳市福田区香蜜湖街道红荔西路8009号规划大厦。法定代表人：王幼鹏，局长。再审申请人深圳市白石厦股份合作公司（以下简称白石厦公司）因与被申请人深圳市规划土地监察局、深圳市规划和自然资源局行政处罚决定及行政复议决定一案，不服广东省深圳市中级人民法院（2017）粤03行终433号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。白石厦公司申请再审称：深圳市规划土地监察局在作出行政处罚过程中，存在多处行政执法程序违法、适用法律错误、处罚对象错误、实体错误等情形，原审法院对此均未查明，原审判决认定事实的主要证据严重不足，具体理由如下：一、深圳市规划土地监察局提交的证据显示涉案《行政处罚决定书》、延长办案期限通知等多份文件在作出上存在实体违法、在送达环节均存在程序违法情形，原审法院认定事实错误，缺乏充足有效的证据支持。涉案《行政处罚决定书》的送达程序明显违反《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十三条规定，行政执法程序存在明显的程序违法情节，如文书张贴地点错误、未向基层组织抄送文书，且缺少执法证等证据证明其当天作为行政执法主体具备充足的合法性，原审法院认定该行政处罚程序合法存在主要证据不足的情形。深圳市规划土地监察局在行政处罚案件延期方面存在实体违法，在办案后期（2014年10月10日后）未依法作出延长办案期限的通知书，属于超期办案，违反《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十四条规定，且在其已有的7份延期通知书的送达环节上也存在程序违法。二、深圳市规划土地监察局在一审阶段提交了《测量报告》，作为证明其作出行政处罚决定实体、程序合法的依据，但从该证据内容看，事实上其完全无法作为涉案行政处罚决定作出的合法依据，原审法院认定行政处罚决定实体、程序合法是错误的，属于认定事实的主要证据不足或错误。该《测量报告》形成的时间是2013年12月31日，而深圳市规划土地监察局对违法行为正式立案的时间是2014年1月8日，深圳市规划土地监察局在正式立案前进行测量鉴定违反了相关法律规定，其将违法获取的证据作为行政处罚的依据，该行政处罚决定自然丧失了合法基础。该《测量报告》载明其报告仅反映2013年12月25日测绘对象的客观现状，涉案建筑17层未完全封顶，故可知该报告载明的鉴定数据仅仅是暂时性的，并非违法建筑最终的、不再变化的面积数据，不能作为行政处罚决定作出的依据，深圳市规划土地监察局作出行政处罚决定存在实体错误，原审法院对此的认定事实错误，缺少主要证据的支撑。三、涉案的部分建筑（1-4层）是由广州加禾企业集团深圳公司、申请人共同建造，广州加禾企业集团深圳公司也是违法行为人之一，但深圳市规划土地监察局遗漏违法行为人，属于处罚对象错误，原审法院认定深圳市规划土地监察局的行政处罚行为实体和程序合法是错误的。深圳市规划土地监察局答辩称：一、我局作出的行政处罚决定程序合法，且白石厦公司已充分行使其程序权利。我局在对白石厦公司的违法建设行为依法立案之后，指定两名具有执法资格的执法人员为案件经办人员，所调查和采信的证据均经过合法取得。在案件办理过程中，我局依法分别委托深圳市勘察研究院有限公司，深圳市房地产评估发展中心对涉案建筑进行测绘和工程造价分析估算。我局于2014年11月6日依法向白石厦公司送达涉案《行政处罚告知书》，告知了白石厦公司违法事实、适用法律、拟处罚内容及依法享有的权利。经白石厦公司申请，我局于2014年11月25日依法组织了听证会。我局于2015年1月23日作出涉案《行政处罚决定书》后，依法送达白石厦公司，涉案《行政处罚决定书》载明了白石厦公司的违法事实、适用法律、处罚内容及依法享有的权利。我局对白石厦公司作出的行政处罚决定，严格遵守相关法律法规，符合法定程序。在作出行政处罚决定前，我局已依法组织了听证会，充分听取了白石厦公司的陈述、申辩，白石厦公司后续亦提起了行政复议和行政诉讼，充分行使了权利，白石厦公司的程序权利未受侵犯。二、我局将深圳市房地产评估发展中心出具的《工程造价估算书》作为处罚依据符合法律规定。我局委托深圳市房地产评估发展中心对涉案建筑进行造价估算，后深圳市房地产评估发展中心对涉案建筑亦进行了实地勘察，评估过程中不存在实体和程序违法的情况。三、我局对白石厦公司进行处罚，不存在处罚对象错误，符合法律规定。2007年，白石厦公司取得涉案建筑的《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报收件回执》（NO.0475657）。根据白石厦公司一审自行提交的编制日期为2011年9月15日的《工程造价预算书》，载明涉案建筑的建设单位为“深圳市白石厦股份合作公司”，根据我局制作的时间为2014年5月7日的调查询问笔录，笔录载明涉案建筑为白石厦公司建设，资金为股份公司自筹资金和银行贷款，以包工包料形式聘请有资质施工建筑企业对涉案建筑进行施工。根据上述事实，白石厦公司已自认其为涉案建筑的建设单位，且在听证、行政复议及原审中均未否认。白石厦公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，建设涉案建筑的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，我局对白石厦公司的违法建设行为进行处罚符合法律规定。综上，请求驳回再审申请。深圳市规划和自然资源局答辩称：一、深圳市规划土地监察局作出的行政处罚决定程序合法，且白石厦公司已充分行使其程序权利。白石厦公司收到涉案《行政处罚决定书》后向我局提起了行政复议，我局于2015年3月18日受理了白石厦公司的行政复议申请，于2015年5月6日作出了涉案《行政复议决定书》，维持了深圳市规划土地监察局作出的行政处罚决定，并于2015年5月19日将涉案《行政复议决定书》送达白石厦公司。深圳市规划土地监察局对白石厦公司作出的行政处罚决定，严格遵守相关法律法规，符合法定程序。我局依法维持深圳市规划土地监察局作出的行政处罚决定适用法律准确、程序合法。在作出行政处罚决定前，深圳市规划土地监察局已依法组织了听证会，充分听取了白石厦公司的陈述、申辩，白石厦公司后续亦提起了行政复议和行政诉讼，充分行使了程序权利，白石厦公司的程序性权利未受侵犯。二、深圳市规划土地监察局对白石厦公司进行处罚，不存在处罚对象错误，符合法律规定。2007年，白石厦公司取得涉案建筑的《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报收件回执》（NO.0475657）。根据白石厦公司一审自行提交的编制日期为2011年9月15日的《工程造价预算书》，载明涉案建筑的建设单位为“深圳市白石厦股份合作公司”，根据深圳市规划土地监察局制作的时间为2014年5月7日的调查询问笔录，笔录载明涉案建筑为白石厦公司建设，资金为股份公司自筹资金和银行贷款，以包工包料形式聘请有资质施工建筑企业对涉案建筑进行施工。白石厦公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，建设涉案建筑的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，深圳市规划土地监察局对白石厦公司的违法建设行为进行处罚符合法律规定。综上，请求驳回再审申请。本院审查认为，本案系行政处罚决定及行政复议决定纠纷，审查的焦点问题是，深圳市规划土地监察局作出的深规土监行罚〔2014〕83号《行政处罚决定书》以及深圳市规划和自然资源局作出的深规土复决〔2015〕17号《行政复议决定书》是否合法。本案中，白石厦公司在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，建设涉案建筑，深圳市规划土地监察局作出涉案《行政处罚决定书》，决定责令白石厦公司自收到该处罚决定之日起六个月内改正并处罚款7374080元（违法建筑估算造价10%）。深圳市规划和自然资源局作出涉案《行政复议决定书》，维持了该处罚决定，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条关于“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定。原审法院据此判决驳回白石厦公司将罚款金额调低至3951606元的诉讼请求，并无不当。关于是否遗漏违法行为人问题。白石厦公司提出涉案建筑中部分（1-4层）是由广州加禾企业集团深圳公司与其共同建造，深圳市规划土地监察局遗漏违法行为人，属于处罚对象错误。因白石厦公司已在起诉状、原审庭审等自认其为涉案建筑的建设单位，且在原审法院审理期间未提出遗漏违法行为人的主张，故上述申请再审理由，本院不予采纳。深圳市规划土地监察局、深圳市规划和自然资源局辩称不存在处罚对象错误有理，本院予以采纳。关于行政执法程序问题。第一，《深圳经济特区规划土地监察条例》第二十二条关于“立案后，监察人员应当及时对案件进行调查取证。收集、调取的证据范围包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录等”之规定，是指调查应及时，而非指正式立案前不能作必要调查，白石厦公司主张深圳市规划土地监察局立案前委托测量涉案建筑违反上述规定，理由不成立。第二，根据《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十三条，根据该条第一款送达不成时，既可以适用该条第四款在违建的显著位置张贴送达并抄送基层组织，也可以适用该条第二款在当事人的住所地留置送达。深圳市规划土地监察局在白石厦公司的住所张贴涉案《行政处罚决定书》，符合该条第二款的规定。白石厦公司主张根据该条第一款送达不成时，只能适用该条第四款，不能适用该条第二款，理由不成立。第三，深圳市规划土地监察局虽然略超办案期限，但罚款时点延后对白石厦公司并无不利影响，并不影响涉案《行政处罚决定书》结果的正确性。综上，深圳市白石厦股份合作公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回深圳市白石厦股份合作公司的再审申请。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年四月十三日法官助理段弘宏书记员林希翱