浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙04行终103号上诉人（原审原告）许玉良，男，1986年12月26日出生，汉族，住安徽省凤台县。被上诉人（原审被告）嘉兴市自然资源和规划局，住所地浙江省嘉兴市洪兴路253号。法定代表人沈金德，局长。委托诉讼代理人刘屿，系该局法规处处长。委托诉讼代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。上诉人许玉良因诉嘉兴市自然资源和规划局履行规划行政监督法定职责一案，不服海宁市人民法院（2019）浙0481行初75号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。因此，投诉举报人对于行政机关作出处理的行为并不必然具有提起行政诉讼的原告资格。法律规定的“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。同时根据司法解释的规定，当事人是否具有法律保护的权益，是判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准。当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格。否则上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。就本案而言许玉良及案外人与嘉兴中凰置业有限公司（以下简称中凰置业公司）于2012年10月22日签订商品房买卖合同，购买名品商贸中心第2幢2层2497号商铺。许玉良作为商铺的买受人与嘉兴市自然资源和规划局（以下简称嘉兴市自规局）查处中凰置业公司有关规划违法的投诉及作出答复的行为之间并不具有利害关系，即嘉兴市自规局是否作出查处及答复行为并未对许玉良行政法上保护的权益产生影响，故许玉良在本案中不具有行政诉讼原告主体资格。原审据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款，裁定驳回许玉良的起诉。上诉人许玉良上诉称，一、被上诉人对违法查处申请书所反映的内容具备查处职责。被上诉人答复认为涉嫌超面积分割销售的问题属于房屋管理部门管辖，其无该查处职权。但上诉人查处申请所反映的是中凰置业公司违反规划要求对建筑予以分割的问题，《嘉兴市人民政府办公室关于进一步加强市本级房地产用地供应和监管工作的若干意见》第五条规定，规划建设部门在出具出让宗地规划条件时，应细化商业用地的具体业态。严格控制宗地在开发过程中或开发结束后进行分割。对商业服务业类（如商场、市场、旅馆等）经营性项目，在土地出让合同中要明确开发业主持有物业的比例、用地分割和转让的要求及严禁大空间商业虚拟分割等内容。因此，规划部门对相关事项具备查处监管职责。二、上诉人同被上诉人的答复行为存在利害关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条所规定的利害关系是指被诉行政行为对上诉人的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响，且该利害关系必须是直接的、现实的、客观的。判断有无利害关系，应看上诉人是否存在法律法规要求的行政机关予以考虑、尊重和保护的权利或法律上的利益，上诉人的权利义务是否因被诉行政行为受到实际影响。本案中，开发商中凰置业公司以售后包租、约定回购的方式向社会不特定对象销售产权式商铺吸收资金，涉嫌违反《商品房销售管理办法》第十一条及《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》的相关规定，属于违法违规的销售行为。对中凰置业公司是否严格按照规划条件进行建设并按照规划要求对建筑予以分割的认定，既是对其行为定性的必经环节，又当然影响到上诉人的财产安全。被上诉人的答复行为在规划层面涉及到上诉人财产权益相关的违法问题的认定，同上诉人存在必然的利害关系。上诉人对该答复不服，有权提起行政诉讼。故请求撤销原审裁定，指令原审法院对本案进行实体审理。被上诉人嘉兴市自规局辩称，一审裁定认定事实清楚，使用法律正确，请求依法维持。许玉良以同一事实从不同角度，先后向建设主管部门和规划部门递交查处违法行为申请书，两个行政主管部门分别对许玉良反映的事项进行了调查，确认并不存在所反映的违法情形，均分别将调查结果书面答复许玉良，许玉良均提起了行政诉讼。被上诉人作为规划部门，对房地产开发项目的行政监管在于建设工程规划行政许可的审查、许可和建设工程竣工的规划核实，均存在于销售之前。因此，作为购房人的上诉人与上述行政监管行为之间均不产生利害关系。上诉人申请所称物业用房比例超过规划条件、酒店面积低于规划条件、商业建筑面积少于万余平方因而认为涉嫌超面积分割销售，被上诉人经调查核实，确认上诉人所谓的违法行为，只是其自己因错误使用计算基数、漏算酒店面积相关数据得出了错误的结论。但本案的争议在于上诉人与被诉行政行为之间是否存在法律上的利害关系，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条对行政诉讼原告资格有明确规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条对“与行政行为有利害关系”的情形作了进一步的明确和规范。而上诉人与中凰置业公司之间因商铺买卖形成的民事法律关系，与规划条件、规划许可及规划核实等行政行为之间，并不存在法律上的利害关系。二、行政机关行使行政执法权的依据，只能是法律、法规和规章的规定及查明的客观事实，不能是上诉人的意愿。被上诉人接到上诉人的申请后，指定专人进行了调查核实，当调查结果证明上诉人的投诉内容在法律上不能成立时，及时作出了书面答复和说明。公民对违法行为的举报权利与行政机关对违法行为的查处权利，各有其法律上的权利界限。公民举报违法行为，可以为行政执法机关提供查处违法行为的线索，使那些依法应该收到查处的违法行为得到及时制止。但法律并没有赋予举报人拥有可要求行政机关按照其意愿追究、惩罚被举报人的权利。上诉人认为被上诉人应对与其产生纠纷的商品房销售商作出行政处罚，没有事实和法律依据，也超越了举报人依法享有的权利范围。请求驳回上诉，维持原审裁定。本院认为，上诉人许玉良以中凰置业公司的开发建设项目存在物业用房面积比例高于规划要求、商务酒店建筑面积未达到规划标准、商业建筑面积少了1.7万平方米等违法规划的事实，涉嫌超面积分割销售的违法行为为由，申请被上诉人进行查处。被上诉人收到上诉人的申请后，按照规划管理职责区域管辖分工，将上诉人的举报查处事项转交下属的嘉兴经济技术开发区（国际商务区）国土分局进行先期调查，因区级机构改革尚未完成，该事项由规划分局具体承办。该局经调查、核实后，将调查结果书面答复上诉人：1.名品商贸中心项目规划条件要求“按项目总建筑面积的7‰配建物业用房”，该项为物业用房最低配置要求，根据建设工程核实附表中物业用房面积计算得出物业用房面积超过地上总建筑面积的7‰，满足规划条件要求。2.名品商贸中心项目规划条件中要求“商务酒店建筑面积比例不小于10%，根据建设工程核实附表中商务酒店面积计算得出其占地上建筑面积的比例为10.89%，满足规划条件要求。3.名品商贸中心项目建设规模一览表中商业总建筑面积已包含商务酒店建筑面积16363.51平方米，而建设工程核实附表中商业与商务酒店建筑面积分开单列。涉嫌超面积分割销售的问题建议咨询房管部门。因此，被上诉人已履行了法定职责。但上诉人对该答复不服提起了行政诉讼，其起诉请求判决撤销该答复并责令被上诉人重新履行查处职责、作出书面答复意见。上诉人在查处申请中认为，根据《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”及第二款“有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（一）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）且超出合理误差范围的”的规定，对中凰置业公司未按照规划条件进行建设的行为，申请被上诉人予以查处。因此，上诉人提起本案诉讼的目的是想为中凰置业公司施加负担，要求作成或者加重对中凰置业公司的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为中凰置业公司施加负担的请求权。《浙江省城乡规划条例》第六十五条仅规定任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门举报或者控告违反城乡规划的行为，但该请求权并不必然包括为中凰置业公司施加负担的请求权。如按照《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”的规定，被上诉人作出罚款的，则根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第三十五条的规定，行政机关作出行政处罚前，必须充分听取当事人陈述、申辩意见；作出行政处罚决定，应当告知依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。但这些权利也是赋予作为投诉对象的中凰置业公司，而非投诉人上诉人本人。因此，被上诉人的答复行为同上诉人与中凰置业公司之间商品房买卖合同的法律关系没有直接关系，不具备提起行政诉讼的原告资格。原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二〇年四月三十日书记员  孔成捷