湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂09行终24号上诉人（原审被告）云梦县下辛店镇人民政府。住所地：湖北省云梦县下辛店镇西正街。法定代表人高天威，该镇镇长。委托诉讼代理人李清明，该镇副镇长。委托诉讼代理人钟小平，云梦县法律援助中心援助律师。被上诉人（原审原告）祝世才，男，1962年2月23日出生，汉族，湖北省云梦县人，务农，住云梦县。上诉人云梦县下辛店镇人民政府因确认强制拆除行为违法一案，不服湖北省安陆市人民法院（2019）鄂0982行初40号行政判决，向本院提起上诉。上诉人云梦县下辛店镇人民政府(以下简称下新店镇政府)上诉时未向法院提出新的事实、证据，结合“疫情防控”等特殊情况，合议庭认为不需要开庭审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审判决认定事实如下：2012年起，原告祝世才在云梦县下辛店镇祝咀村七组其家庭住宅的后面（北边）土地上建设养猪场用于养殖，共建有东边和西边两排养猪场房屋。2016年12月28日，云梦县人民政府下发《云梦县畜禽养殖区域划分方案》，方案确定原告养殖场所在地祝咀村划定为限养区域，同时要求限养区畜禽养殖场必须实现畜禽养殖废弃物全部资源化利用或达到城市生活污水排放标准，排放总量达到区域控制的要求。对于无法完成限期治理的养殖场，责令限期关停转迁。2018年5月21日，下辛店镇政府与祝世才签订《畜禽规模化养殖场关闭拆除协议书》（以下简称《拆除协议》），协议约定：原告在协议签订之日起3日内处理完养殖场所有畜禽，并保证今后不在此范围内养殖畜禽；原告在协议签订之日起4日内自行全面、彻底拆除所有指定圈舍，下辛店镇政府对关闭拆除验收通过后，适时将养殖场关闭补偿款一次性打入原告账户。同时还约定违约责任：原告2018年5月26日前未完成关闭拆除养殖场，下辛店镇政府将组织相关单位和部门依法依规对养殖场所圈舍关闭拆除，并不予补偿。因祝世才未自行拆除，下辛店镇政府于2019年5月24日至当月26日租赁施工机械对原告祝世才养猪场西边一排猪舍进行了拆除。原审判决认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”因此，被告下辛店镇政府具有对本镇范围内违法建设进行制止或拆除的法定职责。下辛店镇政府租赁施工机械对祝世才养猪场实施了拆除行为，虽然拆除现场录像记录原告祝世才出现在了拆除现场，但并无证据证明祝世才自行拆除养猪场或邀请下辛店镇政府协助其拆除，祝世才亦当庭否认系自己拆除，因此，下辛店镇政府实施拆除祝世才养猪场的行为，系强制拆除行为。原、被告签订《拆除协议》后，在原告祝世才未履行约定自行拆除养猪场的情况下，被告下辛店镇政府是否有权迳直强制拆除？原审法院认为，祝世才养猪场是否构成违建，需要经过相关部门的调查分析之后予以认定；即使是违法建筑，也必须履行相关的法定程序拆除。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，下辛店镇政府在强制拆除祝世才养猪场前，未依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定予以公告限期当事人自行拆除，也未根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，在作出强制执行决定前事先以书面形式催告当事人履行义务，给予当事人陈述权和申辩权，以及根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定，作出强制执行决定，告知当事人强制执行的理由和依据、方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，故下辛店镇政府强制拆除行政行为程序违法。虽然双方签订了拆除协议，但根据《中华人民共和国行政强制法》第四十二条“在实施行政强制执行过程中行政机关与当事人达成执行协议后，当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行”之规定，在祝世才未履行约定自行拆除时，下辛店镇政府可以恢复强制执行，恢复强制执行的前提条件是前置的强制拆除程序仍须合法。因此，原告要求确认强制拆除行政行为违法的诉讼请求，法院予以支持。关于被告下辛店镇政府辩称原告祝世才起诉已经超过法定起诉期限问题。原审法院认为，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法的解释〉第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原告从2018年5月26日知晓养猪场被强制拆除，下辛店镇政府未告知原告起诉期限，原告不知道起诉期限，故原告于2019年1月向人民法院提起行政诉讼，没有超过一年的起诉期限。被告的该项答辩理由不成立，法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认被告云梦县下辛店镇人民政府2018年5月26日对原告祝世才位于云梦县下辛店镇祝咀村七组的养猪场西边一排猪舍建筑物予以强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告云梦县下辛店镇人民政府负担。上诉人下新店镇政府上诉称，（一）一审判决认定的主要事实错误。1.一审判决认定被上诉人未“自行拆除”与事实不符。本案在孝感市中级人民法院2019年4月23日庭审中，被上诉人曾向法庭清楚陈述，在2018年5月26日，其养殖场拆除时，被上诉人自行拆除了屋面石棉瓦。上诉人出于安全考虑出资请挖机拆除了部分猪场钢结构。这一事实已经清楚记载于当日的庭审笔录中，并且孝感市中级人民法院（2019）鄂09行初4号行政裁定书中也予以了认定。而安陆市人民法院一审判决书仅以上级法院的裁定书为程序性裁定书为由，对上级法院审理查明的事实予以否认，显然是错误的。2.一审判决书认定的2018年5月24日至26日的拆除是强制拆除行为是错误的，该行为系双方履行行政协议行为。理由如下：一是双方之间于2018年5月21日签订了《拆除协议》），该协议内容系双方真实意思表示，是合法有效的。《拆除协议》约定，被上诉人在协议签订之日起3日内处理完养殖场所有畜禽，并保证今后不在此范围内养殖畜禽，被上诉人在协议签订之日起4日内自行全面、彻底拆除所有指定圈舍，2018年5月24日至5月26日的拆除行为，均系双方履行《拆除协议》的合同行为，是符合双方当事人意思表示的，并不是一审判决书所述称的上诉人单方面的行政强制行为。二是2018年5月24日至5月26日，上诉人租赁挖机协助被上诉人拆除养殖场的行为符合《拆除协议》合同目的。《拆除协议》中虽然约定，由被上诉人在约定期限内自行全面、彻底拆除，但是在约定的期限内，上诉人出于为被上诉人的安全考虑，无偿地为被上诉人的履行合同行为提供帮助，这并不违反合同的目的，也不违背被上诉人的主观意愿。同时，根据查明的事实，在拆除现场，被上诉人当时就在现场，并且自行拆除了屋面的石棉瓦。这些都充分证明对于上诉人租赁挖机帮助拆除行为，被上诉人是知道和默许的。三是一审判决认定上诉人实施的拆除行为系强制行为，显然是混淆了行政强制行为与行政协议履行行为之间的区别。一个行政行为，如果没有取得行政相对人的同意、许可，违背其意愿，可能构成行政强制行为。但是在本案中，双方在拆除前，就拆除的权利、义务进行了明确的约定，并且在协议约定的期限内进行的拆除。虽然《拆除协议》约定由被上诉人自行拆除，在实际拆除中，上诉人协助其进行了部分拆除工作，但这并不违反《拆除协议》的根本目的，与双方当事人的主观意思表示是相符的，是对《拆除协议》的履行。而一审判决书并没能考虑到这一重要事实，只是片面地认为，被上诉人没有自己拆除，就认定为上诉人的行为“系强制拆除行为”，显然是事实不充分的。（二）一审判决适用法律错误。在一审判决书第七页中，一审判决为了认定上诉人的行为违法，分别适用了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、第三十五条、第三十七条，意图通过这些条文中规定的强制执行行为需要发布公告、催告、告知等程序性规定来证明，2018年5月24日至5月26日的拆除行为因为没有履行这些前置程序行为而违反了程序性的规定。而一审判决书恰恰回避了一个重要事实，即在2018年5月21日，双方签订的《拆除协议》，在该协议中，双方基于真实的意思表示，对被上诉人养殖场拆除的期限、面积、补偿方式等作出了较为明确的约定，这清楚地说明，被上诉人对于拆除事项是知道、同意的。同时，2018年5月24日至5月26日的拆除行为，也是在协议约定的期限内进行的，上诉人协助被上诉人履行协议，是双方对协议的履行，而不是一个行政强制执行行为。一审判决适用《中华人民共和国行政强制法》的相关规定来认定上诉人协助被上诉人履行《拆除协议》的行为，违反强制执行程序性的规定，显然是适用法律错误。（三）双方履行行政协议的行为合法，应当得到法律的认可和支持。在2017年6月27日新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条受案范围中，明确了行政协议的法律地位，同时将行政协议与行政强制执行区分开来。在本案中，上诉人作为基层人民政府，为了履行纠正农村违法占用耕地、消除环境污染等职能，在开展工作过程中，为了实现公共利益和行政管理目标，在法定职责范围内，与被上诉人协商订立具有行政法上权利义务内容的协议，既能有效实现行政管理目标，又能弱化行政管理的权力因素，提高行政管理的可接受性，能更好地保障行政相对人的权益，应该得到法律的支持和肯定。而行政协议的基础是行政机关与行政相对人之间签订的合同，合同的签订和履行，遵守《合同法》的相关规定。基层行政机关开展工作中，在不违背行政相对人主观意愿的情况下，出于安全、便捷地实现行政管理目的，协助行政相对人履行双方达成合同义务，是很常见的。有利于更好地实现行政管理。如果简单地将一个行政机关协助行政相对人履行行政协议的行为认定为一个行政强制执行行为，以一个行政强制执行行为的相关规定来衡量其程序的合法性，将大大削弱行政协议在实际行政管理中的作用，这也是与立法的意图相违背的。综上所述，上诉人认为，一审判决在认定事实、适用法律上皆存在错误。请求撤销原判，发回重审。被上诉人祝世才未向本院提交二审答辩意见及陈述意见。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零八条第三款的规定，不影响人民法院审理。上诉人下辛店镇政府、被上诉人祝世才向一审法院提交的证据、依据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，2016年10月28日，祝世才养殖场所在地祝咀村被划定为云梦县畜禽限养区域，要求限养区养殖场必须实现养殖废弃物全部资源化利用或达到城市生活污水排放标准。2018年5月21日，下新店镇政府与祝世才签订《拆除协议》，该协议约定：祝世才在签订协议3日内自行拆除所有圈舍，如没有完成关闭拆除，镇政府将组织相关部门依法依规关闭拆除。双方当事人对一审认定下新店镇政府租赁机械对祝世才养猪场西边一排猪舍进行了拆除的事实均无异议，本院予以确认。祝世才认为镇政府采取欺诈手段签订《拆除协议》，拆除行为违反法定程序。而下新店镇政府上诉称是履行《拆除协议》协助祝世才拆除，不属于强制拆除。故本案争议的焦点是下新店镇政府拆除祝世才部分养殖场的行为是否合法。虽然双方签订了《拆除协议》，但在祝世才未能限期自行拆除完毕的情形下，下新店镇政府并未依据《中华人民共和国行政强制法》所规定程序实施强制拆除。一审认定下新店镇政府属于强制拆除行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，判决确认强制拆除行为违法，并无不当，本院不再赘述。综上，下新店镇政府上诉称是履行《拆除协议》协助祝世才拆除，不属于强制拆除的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人云梦县下辛店镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  祁国华审判员  黄 伟审判员  彭 娟二〇二〇年四月十三日法官助理吴冬梅书记员罗自阳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；