浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终25号 上诉人（原审原告）徐万国，男，1941年4月19日出生，汉族，住温岭市。 委托代理人徐康才，男，1969年8月23日出生，汉族，住址同上，系上诉人儿子。 委托代理人郑冬青，女，1973年6月5日出生，汉族，住址同上，系上诉人儿媳妇。 被上诉人（原审被告）温岭市人民政府横峰街道办事处，住所地温岭市横峰街道宅前路2号。 法定代表人戴曦敏，主任。 委托代理人蔡福友。 委托代理人江海勇。 原审第三人陈锦花，女，1966年2月17日出生，汉族，住温岭市。 上诉人徐万国因诉被上诉人温岭市人民政府横峰街道办事处房屋行政协议一案，不服温岭市人民法院（2019）浙1081行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案审理期间，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2010年1月23日中止诉讼，于2020年3月23日恢复诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明,原告徐万国和王希连育有两子，徐康琴（已亡 故）、徐康才。第三人陈锦花系徐康琴妻子。2018年4月18日，原告徐万国、王希连与陈锦花、徐康才签订析产协议书，约定将土地证号为温集用(1993)-14-1464号徐万国名下的2间房屋，分别析产给陈锦花、徐康才户。2018年4月25日，原告徐万国、王希连与陈锦花、徐康才等签订安置房屋分配协议。2018年4月28日，第三人陈锦花与温岭市人民政府横峰街道办事处签订《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿协议书》。原告不服，提起本案诉讼，要求确认被告温岭市人民政府横峰街道办事处与第三人陈锦花签订的编号为03-13-4的《温岭市全域改造产业升级实验区（一期)房屋征收补偿协议书》无效。经该院释明后，原告仍坚持诉讼请求。另查明，析产协议书中的温集用（1993）-14-1464号及涉案协议书中的温集用(1993)字第14-1464号土地证其正确证号应为温岭集建(1994)字第14-1464号集体土地建设用地使用证。 原审法院认为，一、关于涉案协议依据的规范性文件合法性问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。涉案协议中“为加快推进全域改造产业升级工作，根据《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》和《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》等文件的规定，……达成如下协议：……”。可知上述二文件系其签订涉案 协议所依据的规范性文件，故原告可以一并请求对上述规范性文件进行审查。原告认为上述二规范性文件制定的内容违反法律规 定且与上级行政机关的规范性文件的规定相抵触，其制定的程序 不合法，补偿数额严重低于法律标准。该院认为，依照《最高人 民法院关于适用的解释》第一百四 十八条第一款规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可 以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出 行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。经审查，《温 岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》系温岭 市人民政府为加快城市转型升级，依据相关法律、法规及中央、省、台州市关于加快城中村和棚户区改造的系列政策文件精神结 合本市实际而制订的规范性文件，其内容并不违反相关法律法规 的规定。《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补 偿方案》系根据上述文件及相关法律、法规规定，结合温岭市全 域改造产业升级实验区改造工作实际而制订，其规定的补偿数额 标准并不违反法律法规规定且与当地经济发展水平相适应。上述 二方案内容并不涉及原告诉称的征地程序且无与上级行政机关规 范性文件的规定相抵触的情形。故原告认为上述二规范性文件不 合法的理由不成立，该院不予支持。二、关于涉案协议是否属于无效情形。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，《温岭市全域改造产业升级实验区（一 期）房屋征收补偿方案》第二条规定，横峰街道办事处为市全域 改造产业升级实验区（一期）的征收补偿实施单位，具体承担改 造区内的建筑物、构筑物和其他附属物的征收补偿工作。故被告 具有与第三人签订《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房 屋征收补偿协议书》的主体资格。原告徐万国的房屋位于温岭市 全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收范围内，根据其于2018年4月18日与陈锦花、徐康才签订的析产协议书，原告已经将其拥有的横峰街道马鞍桥村2间住房（土地证号为温岭集建（1994）字第14-××号）东边1间析产给第三人陈锦花，故第三人亦有权以此析产所取得的房屋及原有1间房屋按照《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》确定的补偿标准与被告签订。2.根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，第三人和被告系在温岭市公证处的公证下自愿签订，第三人在庭审中也陈述涉案协议系其真实意思表示，且涉案协议并不违反法律、行政法规的强制性规定。故涉案协议不存在上述法律规定合同无效的情形。3.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”本案中，虽然在被告与第三人签订《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿协议书》时，涉案地块的征收尚未办理批准手续，但《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿协议书》也明确约定“该协议书经市政府批准公告后发生法律效力”，故本协议系附生效条件的协议，在市政府批准公告前不发生法律效力，也不会对原告的合法权益产生影响。也就是说，上述协议是双方在自愿协商的基础上预先签订的征收补偿协议，其尚未发生法律效力，不会对第三人的权利义务产生实质影响，也不影响被告依照上述法律规定依法办理征地审批。且只有被告在依法履行征地手续，并经市政府批准公告后，上述协议才能生效。综上，被告与第三人之间签订《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿协议书》既不符合行政行为无效的情形也不构成《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。原告以涉案土地征收尚未审批为由要求确认第三人与被告签订《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿协议书》无效的理由不能成立。原告经该院释明后仍拒绝变更诉讼请求，为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决： 一、驳回原告徐万国要求确认被告温岭市人民政府横峰街道办事处与第三人陈锦花签订的编号为03-13-4的《温岭市全域改造产业升级实验区（一期)房屋征收补偿协议书》无效的诉讼请求。二、驳回原告徐万国要求确认温岭市人民政府《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》（温政发（2017）47号）、《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》（温政发（2018）15号）二规范性文件不合法的诉讼请求。 徐万国不服，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误，适用法律错误。1、《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》的制定程序不合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、原国土资源部《征收土地公告办法》第七、十、十一条等规定，关于征地补偿安置方案拟定、报批、实施程序之规定，征地补偿安置方案应当在征收土地公告之日起45日内由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，以被征收土地的所有权人为单位进行拟定，再经过公告、听证、报批等程序才能生效实施。本案中，涉案的被征收区域尚未完成征地报批，温岭市人民政府在征地补偿安置方案制定过程中未实施公告、听证等程序，就径行作出涉案的征收补偿决定，程序违法。2、涉案的征收补偿方案不能作为法院审理定案的依据，原审法院适用法律错误。人民法院审理行政案件，应当依据法律法规，参照规章。本案中，温岭市人民政府作出的涉案征收补偿方案非法律法规，亦非规章，不应作为行政行为合法的依据。原审法院采纳涉案的征收补偿方案，认定事实错误，适用法律错误。二、被上诉人不具有实施征收补偿的主体资格，原审第三人没有资格签订协议，被上诉人与原审第三人签订的涉案房屋征收补偿协议书无效。1、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、原国土资源部《征收土地公告办法》第十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条等规定，集体土地征收过程中，县级以上地方人民政府是集体土地征收的实施主体，市、县人民政府土地行政主管部门是集体土地征收的实施主体，被上诉人既非集体土地征收的实施主体，亦非补偿安置工作的法定主体，不具有实施征收补偿的主体资格，与第三人签订的涉案征收补偿协议书无效。2、即使被上诉人实际参与了征收补偿安置工作，也仅是受县级以上人民政府或土地行政主管部门委托开展的工作，应在委托范围内以委托行政机关的名义与被征收人签订安置补偿协议，被上诉人以自己的名义独立实施缺乏法律依据，属于超越职权应确认无效。三、涉案征收补偿方案在一审辩论终结前仍未获得批准，导致协议无效的原因短期内无法消除，故该协议应为无效协议，避免被上诉人以拖待变，损害被征收人的补偿安置权益，提高补偿安置成本。综上，请求撤销原判，确认陈锦花与温岭市人民政府横峰街道办事处签订的03-13-4房屋征收补偿协议书无效。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 温岭市人民政府横峰街道办事处辩称：一、《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》系根据温岭市人民政府《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》制订，其规定的补偿数额标准不违反法律法规规定，且与当地经济发展水平相适应。二、根据《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》第二条规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收补偿实施单位，有权与被补偿人签订补偿协议书。三、涉案房屋征收补偿协议书系双方自愿协商签订的征收补偿协议，明确约定协议经市政府批准公告后生效，故本协议系附生效条件的协议，在市政府批准公告前不发生法律效力。且涉案地块已进入征地审批程序，短期内能获得批准，不存在合同无效的情形。 经审理，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，首先，上诉人徐万国要求确认被上诉人与原审第三人签订的房屋征收补偿协议无效。房屋征收补偿协议系行政协议，同时具有行政性和契约性。行政协议是否无效，主要审查该行政协议是否有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形。本案中，上诉人户在签订被诉行政协议前已签订析产协议，其中一间房屋归原审第三人陈锦花户所有。因此，原审第三人陈锦花有权以自己的名义签订被诉行政协议。被上诉人系行政机关，其作为温岭市人民政府确定的征收补偿实施单位，亦有权与原审第三人签订房屋征收补偿协议。双方在公证处的见证下签订被诉行政协议，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。此外，附生效条件的协议，在生效条件成就前，该协议不生效，但不生效不等于无效。其次，《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》系温岭市人民政府为实施征地拆迁准备工作而出台的规范性文件，该文件不同于征地方案批准后的征地补偿安置方案，不违反《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第七条、第九条、第十条、第十一条等规定，可以作为本案依据。因此，一审判决驳回上诉人要求确认被诉房屋征收补偿协议无效的诉讼请求并无不当。再次，《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》、《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》系温岭市人民政府为全域改造出台的文件，不违反《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条关于集体土地征收补偿的规定。上诉人房屋所在的土地系集体土地，不属于国有土地。被诉行政协议涉及集体土地上房屋的拆迁，上诉人认为上述两个规范性文件违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十七条规定的理由不成立。需要指出的是，规范性文件是否合法，可在裁判理由中予以阐明，无需在判决主文中表述。一审法院在判决主文中驳回上诉人关于规范性文件审查的诉讼请求存在瑕疵，但该瑕疵不影响上诉人的实体权利，本院予以指正。综上，上诉人的上诉理由与请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐万国负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 徐后利 审 判 员 郭晓明 审 判 员 吴鸿滨 二〇二〇年四月二十六日 法官助理管英芝 代书记员 朱佩珍 -10-