昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）云71行终33号上诉人（原审原告）李庆山，男，1972年12月21日出生，汉族，住山东省滨州市滨城区。委托代理人冯彪，四川盛豪律师事务所律师。上诉人（原审被告）寻甸回族彝族自治县市场监督管理局，住所地云南省昆明市寻甸县仁德街道办屏江南路。统一社会信用代码11530129MB0P59064T。法定代表人周春龙，该局局长。委托代理人陈晓佳，该局行政许可科科长。委托代理人周军，云南华度律师事务所律师。原审第三人云南庆山钢结构制造有限公司，住所地云南省昆明市寻甸回族彝族自治县塘子镇化工工业园区泰康消防化工集团寻甸有限公司内。统一社会信用代码91530129MA6KNWQ04A。法定代表人李庆山，该公司经理。上诉人李庆山与上诉人寻甸回族彝族自治县市场监督管理局（以下简称县市场监督管理局）因工商行政管理行政登记一案，不服昆明铁路运输法院（2019）云7101行初201号行政判决，均向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李庆山（即云南庆山钢结构制造有限公司法定代表人）及其委托代理人冯彪，被上诉人县市场监督管理局行政机关负责人副局长马卫华及委托代理人陈晓佳、周军到庭参加诉讼。经本院依法传唤，原审第三人云南庆山钢结构制造有限公司（以下简称庆山公司）无其他委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李庆山向一审法院起诉请求：1.判令县市场监督管理局撤销“云南庆山钢结构制造有限公司”的设立登记【登记号（昆寻）登记内设核字（2017）第1424号】。2.由县市场监督管理局承担本案诉讼费。一审法院认定事实：李庆山曾参与案外人泰康消防化工集团股份有限公司（以下简称泰康集团）及其下设泰康集团寻甸公司、泰康集团融资公司的经营活动。2017年6月1日，李庆山委托案外人沈艳丽办理庆山公司设立登记。2017年6月2日，案外人沈艳丽以委托代理人的身份持李庆山身份证复印件向县市场监督管理局提交相关材料，申请设立庆山公司。同日，县市场监督管理局受理了案外人沈艳丽的登记申请，审核认为申请材料齐全，符合法定形式，作出（昆寻）登记内设核字（2017）第1424号准予设立登记，并颁发庆山公司营业执照正、副本各一个，由沈艳丽于同日签收领取。2017年6月、9月，李庆山以庆山公司法定代表人或公司代表的身份进行经营活动；2019年1月，庆山公司因与泰康集团融资公司合同纠纷，经寻甸回族彝族自治县人民法院判决承担相应给付责任。2019年3月28日，李庆山对县市场监督管理局作出的庆山公司设立登记行为不服，提起本案诉讼。另查明，2010年3月2日，原国家工商行政管理总局发布《国家工商行政管理总局关于规范自然人投资一人有限责任公司登记管理工作的通知》（以下简称《规范一人公司登记的通知》），要求各地工商行政管理机关对一人公司设立行为进行规范，依托2010年3月1日投入使用的全国一人公司数据库，完善一人公司登记操作系统，实现提示警示功能，辅助登记人员进行审查，健全长效工作机制。2014年7月11日，四川省内江市东兴区市场监督管理局核准成立“内江合众广告有限责任公司”，企业类型为有限责任公司（自然人独资），法定代表人为李庆山。一审法院认为，县市场监督管理局作为辖区内负责公司登记的行政机关，行使相应行政管理职权，是本案适格被告。李庆山作为本案被诉行政行为相对人，是适格原告。庆山公司与本案的审理存在利害关系，是适格第三人。关于县市场监督管理局作出的庆山公司的设立登记是否违反法律的强制性规定暨是否具备合法性的问题，根据庭审查明的事实，李庆山（即申请人本人）并未到县市场监督管理局办公场所提出申请，而是由案外人以其委托代理人的身份持其身份证复印件向县市场监督管理局递交庆山公司（自然人独资公司）的相应设立登记申请材料，庆山公司的设立登记申请即属于《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）规定的“委托代理人提出行政许可申请”的情形，其申请设立登记的为《中华人民共和国公司法》（以下简称公司法）规定中的“一人公司”。县市场监督管理局在对提交的申请材料进行书面审查之前，应当首先对行政许可法第二十九条第二款规定的适用情形是否具备（即委托代理关系的真实性）进行审查，履行一定的调查核实义务，以确定设立登记是否属于申请人的真实意思表示。本案中，县市场监督管理局在作出设立登记行为之前没有根据申请材料所记载的相关信息，或基于工商行政管理的专业性和相关办公便捷条件对委托代理关系的真实性进行必要的调查询问和查证核实，仅凭经办人单方声明及提交材料中的文字内容表述就予以市场准入，这种简单化的操作虽然提高了工作效率，但并不规范，客观上给市场经济带来安全隐患。此外，县市场监督管理局未严格执行原国家工商行政管理总局针对“一人公司”的设立行为作出的《规范一人公司登记的通知》要求，简单以当事人书面申明的方式代替必须的审查查询，核准了作为自然人独资的庆山公司的设立登记，使李庆山重复设立“一人公司”，违反了相应法律的强制性规定。县市场监督管理局的设立登记行为未履行对委托代理关系的调查核实，违反法律强制性规定导致李庆山重复设立“一人公司”，不具备合法性。本案中，根据庭审查明的事实及县市场监督管理局在诉讼过程中调查收集的材料，李庆山与案外人之间存在真实的委托代理关系，李庆山与泰康集团之间存在密切联系，其在公司设立登记后以庆山公司法定代表人及公司代表的名义在多份协议、合同中签名确认，作出民事行为进行经营活动，后因民事诉讼纠纷败诉而提起本案诉讼，要求撤销庆山公司设立登记，其指向为庆山公司的法律人格消灭，这并不符合本案违法登记发生的客观过程实际，且不利于案外民事诉讼纠纷权利人的权益保护，故对其撤销诉请不予支持。据此，一审法院判决：确认县市场监督管理局于2017年6月2日作出的（昆寻）登记内设核字（2017）第1424号云南庆山钢结构制造有限公司的设立登记行为违法。案件受理费50元，由县市场监督管理局负担。李庆山上诉请求：1.撤销昆明铁路运输法院（2019）云7101行初201号行政判决；2.依法改判撤销“云南庆山钢结构制造有限公司”的设立登记【登记号（昆寻）登记内设核字（2017）第1424号】。3.由县市场监督管理局承担本案诉讼费。事实和理由：1.李庆山从未委托他人到县市场监督管理局办理公司设立登记，沈艳丽提交的申请资料中“李庆山”的所有签名都是伪造的，公司《章程》、《股东决定》是沈艳丽自己修改的，均非李庆山签署。庆山公司的注册地址也是虚假的。2.李庆山早在2014年7月11日已经注册设立一人有限责任公司——内江合众广告有限责任公司，因此，李庆山依法不能再设立一人有限责任公司，本案设立登记行为违法，应予撤销。3.从泰康集团出具的两份《情况说明》可以看出，沈艳丽将庆山公司所有的证照、印章交给了泰康集团，由泰康集团管控使用。因此，庆山公司并无独立人格，也未实际开展经营活动。李庆山在协议上签字是根据泰康集团的安排履行职务行为，并非作为庆山公司法定代表人或公司代表身份进行经营活动。而且，李庆山在签字时根本不知道自己是庆山公司法定代表人，更不知道是独资股东。4.2017年10月，李庆山在泰康集团看到庆山公司的营业执照，上面显示法定代表人是李庆山，遂向泰康集团董事长林向芳明确表示“自己不同意担任法定代表人”，要求林向芳办理“法定代表人变更”。泰康集团为阻挠李庆山注销庆山公司，于2019年1月在寻甸县法院提起虚假诉讼，李庆山才知道自己不仅是庆山公司法定代表人，而且被注册为“独资股东”。5.庆山公司的设立目的是阻挠泰康集团寻甸公司的解散清算，判决撤销庆山公司的设立登记，不影响国家利益、社会公共利益，不影响案外人权益，反而有利于减少纠纷，防止泰康集团利用掌控庆山公司印章、证照的便利，实施阻挠泰康寻甸公司的解散清算及其他违法犯罪活动。6.县市场监督管理局举证的第一组证据系在本案起诉后，由其自行收集的，既不能作为被诉行政行为合法的证据，也不能作为支持县市场监督管理局主张的证据。一审法院依据该组证据认可县市场监督管理局主张的“沈艳丽与李庆山存在委托代理关系”明显错误，应予纠正。县市场监督管理局针对李庆山的上诉请求辩称：1.李庆山自认2017年10月看到庆山公司的营业执照，但他一直没有报案，也没有提起相关诉讼。庆山公司2017年6月2日注册登记，李庆山2017年6月10日就持公司公章与他人签订融资租赁合同，说明李庆山对公司注册行为是知道并认可的。2.沈艳丽和李庆山的聊天记录客观反映了李庆山委托沈艳丽注册公司的授权行为，根据现在工商注册的要求，相关资料只需要符合形式要件，县市场监督管理局只作形式审查。3.关于规范一人公司的设立，因当时工商登记的数据库没有联网，只能查询到昆明市的情况，无法查询全省、省外注册登记情况。4.公司章程修改的内容是可以当场由受托人修改的。5.庆山公司证照、印章的保管和相关纠纷与本案无关，李庆山代表公司进行经营活动是有法院生效判决确认的。县市场监督管理局上诉请求：1.撤销昆明铁路运输法院（2019）云7101行初201号行政判决，驳回李庆山的诉讼请求；2.判令李庆山承担本案一、二审诉讼费。事实和理由：1.县市场监督管理局核准庆山公司设立登记决定有法可依，且符合法定条件和程序。李庆山委托沈艳丽代办企业登记手续，沈艳丽提交的材料经县市场监督管理局当场形式审查，认为材料齐全，且符合法定形式要件，据此作出核准设立登记的决定，该行政行为证据充分，适用法律法规正确，程序合法。按照行政许可法第三十一条的规定，申请人对申请材料和证明文件的真实性负责。李庆山明知自己已经在其他行政区登记注册个人独资公司，仍然以委托他人代办的方式申请公司登记，欺骗登记机关，其行为违法违规且具有主观故意，其应该对自己的行为承担相应的责任后果。2.李庆山陈述其没有委托沈艳丽办理庆山公司的登记注册，存在明显欺诈行为。县市场监督管理局接到12345受理交办件后，通过核查，庆山公司提供了该公司与云南光磊钢结构工程有限公司签订的《合作生产双层罐协议书》，说明李庆山以庆山公司名义对外实施经营活动。沈艳丽与李庆山之间的微信记录，以及对沈艳丽的调查笔录充分说明沈艳丽办理庆山公司设立登记的行为是李庆山的真实意思表示，并且李庆山自始无法提供任何证据证明庆山公司是其身份信息被冒用登记注册的。因此，庆山公司的设立登记决定合法有效。李庆山针对县市场监督管理局的上诉请求辩称：1.沈艳丽当场修改的公司章程和股东决定内容涉及公司经营范围、营业时间，这些内容是股东才能修改的。沈艳丽提交的资料是经县市场监督管理局工作人员徐娜指导修改才符合法定形式的，这属于滥用职权、玩忽职守。2.行政机关出具的收件清单中有住所使用证明，但实际申请材料中没有这份材料；一人公司的注册承诺书上李庆山的签名和其他签名差距较大，不是同一个人所写，这些都说明登记机关没有进行完全的形式审查。3.沈艳丽自己陈述其是与孙贵萍联系办理公司登记的，与李庆山无任何直接联系。4.泰康集团为了赊购设备让李庆山签的假合同，李庆山签字时不知道自己是庆山公司的法定代表人。李庆山没有在《合作生产双层罐协议书》上面签字，是泰康集团作的虚假合同，后面盖了庆山公司的章。5.李庆山已经两次申请注销公司，但因为公章和证照不在李庆山手里，无法办理。庆山公司未提交书面陈述意见。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。本院对一审认定的证据予以确认。经征询双方当事人对一审判决认定事实的意见，李庆山认为其没有委托沈艳丽办理庆山公司的设立登记，也没有以庆山公司法定代表人或公司代表身份进行经营活动。本院认为，一审认定事实有充分的证据证实，故本院对一审查明的事实予以确认。本案二审双方当事人争议焦点是：一、县市场监督管理局对庆山公司的设立登记行为是否合法？二、该登记行为是否应当撤销？一、关于县市场监督管理局对庆山公司的设立登记行为是否合法的问题。本院认为，行政许可法第二十九条第二款规定：“申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。”第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”公司法第五十八条规定：“一个自然人只能投资设立一个一人有限责任公司。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十条第二款规定了申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交的文件。本案中，根据县市场监督管理局一审提交的第二组证据，即工商企业登记档案来看，沈艳丽以李庆山委托代理人的身份持相关材料向县市场监督管理局申请庆山公司的设立登记，县市场监督管理局应当按照上述法律、法规的规定，对沈艳丽提交的材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，且应当根据其履行的行政职能判断是否需要对申请材料的实质内容进行核实。鉴于李庆山本人并未亲自到场，且沈艳丽仅提供了李庆山的身份证复印件，县市场监督管理局应当对于李庆山与沈艳丽之间授权委托关系的真实性进行更为审慎的核查。同时，县市场监督管理局在审查过程中，也未按照国家工商行政管理总局的要求，严格审查庆山公司是否符合有关“一人公司”设立的强制性规定。对此，县市场监督管理局一味强调应当由申请人对材料的真实性负责，其只作形式审查的意见，无疑是对相关法律法规过于粗放的理解和执行，势必会增加经济社会的安全隐患。因此，本院认为，县市场监督管理局在对庆山公司申请设立登记的审查中，未尽到必要审慎的审查义务，致使庆山公司的设立违反公司法关于“一人公司”设立的规定，县市场监督管理局的登记行为违法。故县市场监督管理局关于该局核准庆山公司设立登记的决定有法可依，且符合法定条件和程序的上诉理由不能成立，本院不予支持。二、关于该登记行为是否应当撤销的问题。本院认为，县市场监督管理局一审提交的第一组证据，即民事判决书、协议书、泰康集团出具的说明、对沈艳丽的询问笔录、微信记录等，均系县市场监督管理局在被诉行政行为作出后自行收集，不符合行政诉讼法关于行政机关收集证据的规定，但一审法院未以此作为认定被诉行政行为合法性的证据，而仅作为认定本案事实的证据并无不当。从以上证据可以看出，李庆山在2017年6月就已经知道庆山公司的设立情况，并于2017年6月、9月以庆山公司法定代表人或公司代表身份对外签署多份协议，从事公司经营活动。此外，庆山公司作为民事诉讼主体，已经被另案生效法律文书判决承担民事义务，如果以公司登记行为违法为由判决撤销登记，必然会损害其他民事诉讼主体的合法权益，更重要的是不利于对社会秩序稳定性、可期待性的保护，属于损害社会公共利益的情形。因此，一审法院根据本案现实情况，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，作出确认行政行为违法但不予撤销的判决并无不当。关于庆山公司违反“一人公司”设立规定的状况，在其依法清算且符合相关法律规定的条件后，可经法定程序进行注销登记或撤销登记。故李庆山关于撤销庆山公司的设立登记不影响国家利益、社会公共利益，不影响案外人权益的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，一审法院所作确认县市场监督管理局对庆山公司设立登记行为违法的判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。李庆山及县市场监督管理局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由李庆山负担。本判决为终审判决。审判长  杨云斌审判员  陈志杰审判员  王 佳二〇二〇年四月二十四日法官助理苏旭书记员闵正仙