浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终229号 上诉人（原审原告）高远培，男，1954年8月30日出生，汉族，住临海市。 被上诉人（原审被告）临海市人民政府，住所地临海市东方大道99号。 法定代表人王丹，市长。 委托代理人翁玲玲，临海市司法局工作人员。 委托代理人李宏伟，浙江全力律师事务所律师。 高远培诉临海市人民政府（以下简称临海市政府）其他行政行为一案，台州市中级人民法院于2019年10月24日作出（2019）浙10行初215号行政裁定，驳回原告高远培的起诉。高远培不服，向本院提出上诉。本院于2020年2月25日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审查后，现已审理终结。 原告高远培起诉称：原告系临海市大洋街道桑园村村民，在该村有合法房屋。原告所有的房屋在台州医院二期项目征收范围内，相关政府部门没有以征收方式，而是以旧村改造名义与桑园村村民委员会会（以下简称桑园村委会）签订立改套安置协议。2019年3月，原告收到临海市政府〔2015〕24号《关于大洋街道桑园村立改套安置有关问题的专题会议纪要》（以下简称案涉会议纪要），才知道被告临海市政府于2015年7月以开会形式同意桑园村拆迁改造。被告以开会形式同意桑园村拆迁改造的行为是一种行政批准行为，属于行政诉讼受案范围。根据土地管理法第四十五条至四十七条规定，集体土地征收应按照法定程序报有权机关批准，未经批准不得征收集体土地上的房屋。根据国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知，棚户区改造涉及集体土地征收的，要按照国家相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作。被告明知台州医院新院区项目涉及集体土地征收，却不对土地上房屋进行征收，违反土地管理法的强制性规定，同时被告仅以会议纪要形式决定对桑园村拆迁改造没有法律依据，侵害了原告的合法权益。故请求确认被告临海市政府以开会形式批准同意桑园村实施拆迁改造的行政行为违法。本案诉讼费由被告承担。 被告临海市政府答辩称：1.原告诉请的案涉会议纪要系政府内部协调、讨论内容的记录，属于《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《适用解释》）第一条第二款第(五)项、第(六)项规定的不属于行政诉讼受案范围的情形。2.被告并非原告认为的以开会形式确定桑园村拆迁改造事项，而是经一系列合法程序及具体行为依法予以实施。桑园村的拆迁改造，经该村村民代表大会于2017年5月15日讨论同意桑园村拆迁安置办法，后向临海市政府大洋街道办事处（以下简称大洋街道办事处）提交请示，经大洋街道办事处报被告审查后批复同意，被告于2017年5月20日作出临政函〔2017〕149号《关于同意大洋街道桑园村拆迁及高层立改套安置实施办法的批复》（以下简称案涉批复），批准实施。可见同意桑园村进行拆迁改造最终是以批复等对外发生效力的具体方式体现。而该案涉批复已经（2019）浙10行初1号行政判决书审理认定，且经二审判决维持。原告对桑园村拆迁改造有关的其他行为，也均已通过复议、诉讼等途径予以主张。综上，请求依法驳回原告高远培的起诉。 原审法院经审理认为，原告高远培对被告临海市政府2015年7月13日作出的案涉会议纪要中关于“会议同意该村在符合城市总体规划和新区城市设计等相关规划条件下，该村进行拆迁改造，立改套安置村民”这一内容不服，提起本案诉讼。首先，根据《适用解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告以开会形式同意桑园村实施拆迁改造及立改套安置村民并以专题会议纪要确定该内容，系其内部行为，不发生外部法律效力，不对原告的合法权益产生影响，不属于行政诉讼的受案范围。其次，被告在2015年7月13日以专题会议纪要确定桑园村拆迁改造及立改套安置村民事项后，又于2017年5月20日作出案涉批复，同意批准大洋街道桑园村拆迁及高层立改套安置实施办法。对该案涉批复，原告已经提起行政诉讼，该案一审高远培的诉讼请求，二审驳回其上诉。针对桑园村拆迁改造及立改套安置村民这一事项，原告在对后一行政行为提起行政诉讼后，再对前一行政行为提起行政诉讼，没有实质诉的利益，不符合法定起诉条件。综上，原告高远培的起诉不符合法定条件，依法应予以驳回。依照《适用解释》第六十九条第一款第（一）、（十）项之规定，裁定驳回原告高远培的起诉。 上诉人高远培上诉称：1.桑园村委会制定《安置实施办法》的行为属于村民自治行为,该行为属于民事行为。临海市政府作出案涉批复是同意桑园村委会制定的《安置实施办法》,同意桑园村委会的自治行为，并请大洋街道办事处对该自治行为进行行政管理。2.大洋街道办事处和桑园村委会对桑园村（上园、下园、后庄、下洋周、前汪自然村）实施拆迁行为并不属于桑园村委会内部自治行为，而是行政行为。房屋拆迁的行政责任由临海市政府承担，临海市政府是桑园村拆迁改造的行政责任主体。3.桑园村委会根据《安置实施办法》与被拆迁农户签订《安置协议》，该协议并不是平等主体民事行为，而是行政行为，属行政协议，该协议补偿安置的法律责任主体是临海市政府或者其授权承担补偿安置的单位。4.桑园村经济合作社、浙江宏大地产有限公司在实施安置房建设与配套工程相应的法律责任应由临海市政府承担。临海市政府以开会形式批准同意桑园村实施拆迁改造行政行为严重违法。5.临海市政府以开会形式批准同意桑园村实施拆迁改造行政行为已由大洋街道办事处予以执行并对外发生效力，对上诉人的权利和义务产生影响，一审裁定认定事实不清、适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审裁定，并发回一审法院继续审理。 被上诉人临海市政府答辩称：2017年5月15日,桑园村委会经村民代表大会讨论通过制定了《桑园村拆迁安置办法》，由大洋街道办事处审查。大洋街道办事处经核实后，同年5月17日向答辩人提交《关于要求批准的请示》。同年5月20日，答辩人作出案涉批复，同意批准该安置办法，请大洋街道办事处组织实施。可见同意桑园村拆迁改造的行为是以批复形式出具的，该事实已经（2019）浙10行初1号行政判决书审理查明并认定。2017年7月13日发布的案涉会议纪要,系各部门就大洋街道桑园村立改套安置有关问题进行的专题协调达成的一致意见，未对被答辩人的合法权益产生影响，属于《适用解释》第一条第二款第（五）项“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”。因此被答辩人的诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院认定被答辩人的原审诉讼请求不符合法定条件并裁定驳回是正确的。综上所述,答辩人认为原审认定事实清楚、适用法律正确，被答辩人高远培提出的上诉理由与事实不能成立。请求二审法院依法驳回被上诉人的上诉，维持原裁定。 经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人高远培对被上诉人临海市政府2015年7月13日作出的案涉会议纪要中关于“会议同意该村在符合城市总体规划和新区城市设计等相关规划条件下，该村进行拆迁改造，立改套安置村民”这一内容不服，提起本案诉讼。根据《适用解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被上诉人以会议形式同意桑园村实施拆迁改造及立改套安置村民并以专题会议纪要确定该内容，系其内部行为，不发生外部法律效力，不对上诉人的合法权益产生影响，故该案涉会议纪要不属于行政诉讼的受案范围。况且，上诉人在作出案涉会议纪要后，又作出案涉批复，同意批准大洋街道桑园村拆迁及高层立改套安置办法。对该案涉批复，上诉人已经提起行政诉讼，并已由本院作出生效判决。针对同一事项，上诉人在对案涉批复提起诉讼并经法院判决后，又对案涉会议纪要的相关内容提起行政诉讼，属于不正确行使行政诉讼起诉权，该诉不符合法定起诉条件。原审法院据此裁定驳回起诉，并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  马国贤 审判员  刘家库 审判员  徐亮亮 二〇二〇年四月七日 书记员  刘 芳