湖南省武冈市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0581行初30号 原告：朱科安，男，1939年5月16日出生，汉族。 特别授权委托代理人：周玉贤，男，1950年9月12日出生，汉族，系朱科安的同事。 被告：绥宁县卫生健康局，住所地：绥宁县长铺镇中心街48号。 法定代表人：莫丛英，系该局局长。 委托代理人：苏洪，系该局工作人员。 特别授权委托代理人：李剑烽，湖南三行律师事务所律师。 原告朱科安与被告绥宁县卫生健康局要求给付生活补贴一案，于2020年3月2日向本院提起行政诉讼，本院立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告朱科安及其特别授权委托代理人周玉贤，被告绥宁县卫生健康局委托代理人苏洪、特别授权委托代理人李剑烽到庭参与诉讼。本案现已审理终结。 原告朱科安提出诉讼请求：1、请求判决被告依法支付被卡扣、拖欠退休人员15个月的生活补贴；2、请求判决被告依法补偿原告因讼事的往返车旅费，途中伙食补助费、住宿费共3000元；3、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2009年9月2日国务院常务会议决定，从2009年10月1日起，在疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督等专业卫生机构和乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生事业单位实施绩效工资。事业单位在实施绩效工资的同时，对离退休人员发放生活补贴。会议确定公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费由县级财政保障、省级财政统筹，中央财政对中西部及东部部分财力薄弱地区给予适当补助。国务院的决定等同于行政法规、具有普遍的约束力，与行政法规具有同等的法律效力，不接受司法审查。(二)2009年12月24日，人力资源和社会保障部、财政部、卫生部、人社部发(2009)182号(关于印发公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的指导意见)明确规定:“按国家规定执行事业单位岗位绩效工资制度的公共卫生与基层医疗卫生事业单位正式工作人员，从2009年10月1日实施绩效工资”。“公共卫生事业单位实施绩效工资所需经费，纳入财政预算全额安排，按现行财政体制和单位隶属关系、分别由中央财政和地方财政负担。政府举办的基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费的补助、按医改政府卫生投入有关规定执行。县级财政要保障公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费”。2009年9月9日、国务院新闻办公室举行新闻发布会，人力资源和社会保障部部长尹蔚民在会上表示“无论在某单位何时开始实施绩效工资、起算时间是一致的，义务教育从今年1月1日开始，公共卫生与基层医疗卫生事业单位从今年10月1日开始，这就是起算时间。”根据国务院的决定和人社部发(2009)182号文件的精神，中央人民政府对于在公共卫生与基层医疗事业单位实施绩效工资的政策是非常明确的。一是明确了在公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的起始时间，即从2009年10月1日起，这是法定时间；二是明确了在公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的主体，即公共卫生与基层医疗卫生事业单位的正式工作人员，这是法定主体；三是明确了在公共卫生与基层医疗卫生事业实施绩效工资的经费来源，即县级财政保障，这是法定职责。(三)2010年10月15日、湖南省人力资源和社会保障厅、湖南省财政厅、湖南省卫生厅、湘人社工字(2010)131号关于印发(湖南省公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资实施意见)的通知也明确规定:“按国家规定执行事业单位岗位绩效工资制度的公共卫生与基层医疗卫生事业单位正式工作人员，从2009年10月1日起实施绩效工资”。“政府举办的基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费，按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助’的方式补助，单位核定的经常性收入不足以弥补核定的经常性支出时，差额部分由政府在预算中予以足额安排”。(四)2010年12月15日邵阳市人力资源和社会保障局邵阳市财政局、邵阳市卫生局、邵人社发(2010)72号关于印发(邵阳市公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资实施办法)的通知：“按国家规定执行事业单位岗位绩效工资的公共卫生与基层医疗卫生事业单位正式人员、从2009年10月1日起实施绩效工资”。政府举办的基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费，按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的方式补助，单位核定的经常性收入不足以弥补核定的经常性支出时，差额部分由政府在预算中予以足额安排。县级财政要保障公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费。(五)2011年9月9日，绥宁县人民政府办公室，绥政办发(2011)90号文件、转发绥宁县人力资源和社会保障局绥宁县财政局、绥宁县卫生局关于(绥宁县公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资实施办法)的通知、通知重申了上述政策的连续性、稳定性、有效性。并明确规定:“按国家规定执行事业单位岗位绩效工资制度的公共卫生与基层医疗卫生事业单位正式工作人员、从2009年10月1日起按此办法实施绩效工资”。“本办法所指公共卫生事业单位、包括县疾病预防控制中心、县妇幼保健院、县皮肤病防治站、县突然公共卫生事件指挥中心、县乡计划生育站所等专业卫生机构、基层医疗卫生事业单位、包括中心卫生院、乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构”。“公共卫生事业单位实施绩效工资所需经费、纳入财政预算全额安排、按现行财政体制和单位隶属关系、由县财政负担。政府举办的基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费、按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的方式补助，单位核定的经常性收入不足以弥补核定的经常性支出时，差额部分由政府在预算中予以足额安排，县级财政要保障公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费，根据国家颁布的法律、法规和绩效工资政策、县级财政按照相关规定、依法将公共卫生与基层医疗卫生事业单位在职人员的绩效工资以及退休人员的生活补贴、如数拨付给绥宁县卫生健康局。但是被告绥宁县卫生健康局在履行职责的过程中、做选择、搞变通、在时间上推迟延后，在数额上短斤少两，2009年10月-12月3个月未发，2011年1月8日县卫生局拨款发放了2010年7月-12月的生活补贴，每人5054元，1月-6月6个月没有发放。2012年1月12日县卫生局拨款发放2011年7月-12月退休人员的生活补贴，每人5040元，1月到6月6个月没有发放，至今退休人员共有15个月的生活补贴没有落实到位，侵害了退休人员的合法权益。（中华人民共和国老年人权益保障法）第三十条规定“老年人依法享有的养老金、医疗待遇和其他待遇应当得到保障。有关机构必须按时足额支付，不得克扣，拖欠或者挪用。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼。（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的。为此特呈诉讼，请求如前述请求之判决。 被告绥宁县卫生健康局辩称：一、本案客观事实。根据国务院的规定：事业单位实施绩效工资分三步展开，第一步从2009年1月1日起先在义务教育学校实施；第二步配合医药卫生体制改革，特别是实行基本药物制度，从2009年10月1日起在疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督等专业公共卫生机构和乡镇卫生院、城市社区、卫生服务机构等基层医疗卫生事业单位实施；第三步从2010年1月1日起，其他事业单位实施绩效工资的同时，对离退休人员发放生活补贴，离休人员补贴标准按中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人力资源和社会保障部、审计署《关于解决离休人员待遇有关问题的通知》﹙中纪发[2008]40号﹚执行，退休人员补贴标准由县人力资源和社会保障、县财政部门确定。实行医药卫生体制改革是根据不同情况，不同地域、不同条件逐步实施的，根据湖南省湘卫办发（2011）21号文件的规定，绥宁县医药卫生体制改革安排在第三批实施，于2011年6月21日前完成。绥宁县完成基本药物制度改革后于2011年10月落实绩效工资分配方案，2012年绩效工资及离退休人员生活补贴由财政预算统一发放。二、被答辩人2009年10月至2011年底的生活补贴是基本药物制度改革前的退休人员生活补贴。符合文件规定的退休人员生活补贴，绥宁县于2009年实施，当时不是财政预算，统一发放，是县人力资源和社会保险（人事）、财政部门确定，由所在单位发放，被答辩人的生活补贴已实际领取。被答辩人朱科安系绥宁县关峡乡医院职工，1999年6月21日退休。2010年2月领取了2009年生活补贴2520元和2010年生活补贴5054元；2012年1月领取了2011年度生活补贴5054元；为此，被答辩人2009年10月至2011年底的生活补贴已实际领取，不存在补发的事实。三、被答辩人诉讼主体不适格。2012年起医护人员的工资，补贴才由县财政统一发放，2012年前医护人员的工资、补贴一直由医院负责发放。被答辩人的离退休人员生活补贴是根据上级的文件规定而发放，答辩人只是政策的执行落实者，而不是作出具体行政行为的决定者，故被答辩人起诉答辩人主体不适格。四、被答辩人的诉讼已超过法定诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理，绥宁县根据上级文件的精神于2011年9月9日下发通知至今已有八年之久，故被答辩人的诉讼已超过时效。综上所述，被答辩人所诉没有事实依据和法律依据，故请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告绥宁县卫生健康局在法定举证期限内提供了以下证据：1、关于印发《关于建立国家基本药物制度的事实意见》的通知（卫药政发[2009]78号），证明：2009年开始国家实行基本药物制度管理的情况；2、国务院办公厅关于印发医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排的通知（国办发[2011]8号），证明：国家医药卫生体制改革情况;3、《国务院常务会议决定在事业单位实施绩效工资》,证明：事业单位实施绩效工资的起始时间。乡镇卫生院是从2009年8月1日起实施绩效工资及对离退休人员发放生活补贴；4、关于政府办基层医疗卫生机构全面实施基本药物制度的通知（湘卫办发（2011）21号），证明：绥宁县基层医疗卫生机构全面实施基本药物制度在湖南省为第三批，在2011年6月20日前完成基本药物制度；5、关于印发邵阳市公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资实施办法的通知（邵人社发[2010]72号）,证明：邵阳市公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资是从2009年10月1日起实施绩效工资的，实施绩效工资的同时，对公共卫生与基层医疗卫生事业单位离退休人员发放生活补贴。离休人员的补贴水平按（中纪发（2008）40号）精神执行，退休人员的补贴标准由县级以上政府人力资源社会保障（人事）财政部门确定；6、绥宁县人民政府办公室转发县人力资源和社会保障局、县财政局、县卫生局关于《绥宁县公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资实施办法》的通知（绥政办发[2011]90号）,证明：绥宁县卫生系统公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资的具体分配方案，在2011年10月底之前，报批后实施，在实施绩效工资的同时，对公共卫生与基层卫生事业单位离退休人员发放生活补贴，按（中纪发（2008）40号）文件精神执行，退休人员补贴标准由县人力资源和社会保障、县财政部门确定；7、朱科安的事业单位工作人员退休（退职）审批表,证明：朱科安于1999年6月21日退休；8、关峡乡卫生院退休职工生活补贴发放花名册,证明：2010年2月朱科安领取了2009年下半年生活补贴2520元、2010年度生活补贴5054元，2012年元月领取了2011年度生活补贴5040元；9、其他参考材料,证明：与朱科安同一事实案件的事实依据及法院处理情况。 原告对被告提交的证据质证意见如下：证据1与生活补贴没有关联性；证据2这是国家的政策没有异议；证据3、4、5、6没有异议；证据7这个没什么作用；证据8领取生活补贴2520元不是事实，领取的事实存在，是适当补贴，2010年度生活补贴5054元，2012年元月领取了2011年度生活补贴5040元这些是半年的不是一年的；证据9没有参考价值。被告提供的证据超过了法定的举证期限。 原告向本院提交下列证据：证据1、朱科安居民身份证，证明原证明原告人的身份信息；2、关于请求撤销情况说明的意见书，证明被告已于2019年12月3日签收；3、湘编办发（2009）5号文件，证明乡镇卫生院工作人员系财政补助事业编制；4、事业单位法人证书，证明乡镇卫生院由县卫生局举办的差额预算管理单位；5、国务院2009年9月2日常务会议决定，证明事业单位退休人员发放生活补贴的法律依据；6、人力资源和社会保障局、财政部、卫生部（2009）182号文件，证明同上；7、湖南省人力资源和社会保障厅、湘人社工字（2010）131号文件，证明同上；8、邵阳市人力资源社会保障局、邵人社发（2010）72号文件，证明同上；9、绥宁县人民政府办公室、绥政办发（2011）90号文件，证明同上；10、财政部、财社（2009）66号文件，证明文件规定，乡镇卫生院的收支差额由政府在预算中足额安排；11、湖南省财政厅、湘财发（2009）178号文件，证明同上；12、中共中央、国务院、中发（2002）9号文件，证明乡镇卫生院的人员、业务。经费到划归县级卫生部门按职责管理；13、湖南省人民政府办公室、湘政办发（2002）9号文件，证明乡镇卫生院上划到县级财政，由县级财政切块到卫生行政部门、按预算安排使用；14、国务院、国发（2009）12号，证明医务人员的工资水平，要与当地事业单位平均工资水平相衔接；15、国务院办公厅、国办发（2010）62号，证明文件规定，乡镇卫生院的收支差额，由政府在预算中足额安排；16、国务院办公厅（关于农村卫生改革与发展的意见），证明乡镇卫生院上划到县级人民政府管理，经费预算指上划县级财政；17、中共中央、国务院、中发（2009）6号，证明完善政府对城乡基层医疗卫生机构的投入和机制；18、卫生部、卫农卫发（2011）61号，证明乡镇卫生院管理办法；19、湖南省卫生厅、湘卫发（1993）41号，证明湖南乡镇卫生院管理办法；20、关于请求按政策发放适当补贴的报告，证明退休人员陈代灼、向光礼、朱科安给卫生局的报告；21、湖南省人事厅、财政厅、湘人发（1997）43号，证明发放适当补贴的政策依据；22、湖南省人事厅、财政厅、湘人发（1997）105号，证明发放适当补贴的政策依据；23、绥宁县卫生系统适当补贴安排表，证明县卫生局安排关峡乡卫生院11人，拨款27500元，每人2500元；24、关峡乡卫生院退休人员适当补贴领用花名册，证明关峡卫生院实发9人，周玉贤、肖玉兰未发；25、县卫生局、退休人员生活补贴拨款表，证明县卫生局拨款发放2010年7月至12月生活补贴，1-6月份没有拨款；26、关峡乡卫生院退休人员生活补贴发放花名册，证明关峡乡卫生院发放2010年7月至12月生活补贴，1-6月份没有拨款；27县卫生局退休人员补贴拨款表，证明县卫生局拨款发放2011年7月至12月生活补贴，1-6月份没有拨款；28、关峡乡卫生院退休人员生活补贴审批表，证明关峡乡卫生院发放2011年7至12月生活补贴，1-6月份没有发放；29、绥宁县卫生系统在职人员绩效工资拨款表，证明县卫生局是发放乡镇卫生院绩效工资的主体；30、县卫生局动用公关卫生专用经费，拨款2万元，委托黄桑卫生院购买黄桑腊肉；31、关于政府办基层医疗卫生机构全面实施基本药物制度的通知湘卫办发[2011]21号。 被告对原告提交的证据质证意见为：证据1没有异议；证据2不能证明其诉讼主张的依据；证据3-19份证据这些都是文件的依据，这些文件的真实性没有异议，不能够证实原告的诉讼请求；证据20不能证明其诉讼主张，也不能作为证据使用，更能证明原告的主张超过了诉讼期限；证据21-30证据的真实性没有异议，这些证据不能证实原告的诉讼主张；证据31真实性没有异议，但是不能证实原告的诉讼主张。 本院审查认为：对原、被告质证后无异议的证据本院予以确认并在卷佐证，对原、被告证据中关于案外人陈代灼等人的报告及其他参考材料与本案无关联，本院不予采信，其他证据在庭审查明中予以综合认定。 根据采信的证据,本院确认以下案件事实：2009年9月2日，国务院常务会议决定：从2009年10月1日起，在公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资。在实施绩效工资的同时，对离退休人员发放生活补贴。所需经费由县级财政保障，省级财政统筹，中央财政对部分财力薄弱地区给予适当补助。人力资源和社会保障部、财政部、卫生部作出人社部【2009】182号《关于印发公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的指导意见的通知》，湖南省人力资源和社会保障厅、湖南省财政厅、湖南省卫生厅作出湘人社工字【2010】第131号《关于印发湖南省公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资实施意见的通知》，邵阳市人力资源和社会保障局、邵阳市财政局、邵阳市卫生局作出邵人社发【2010】72号《关于印发邵阳市公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资实施意见的通知》，上述通知均规定：县级政府人力资源和社会保障、财政、卫生部门制定本行政区域内公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资的具体实施办法，报上级人民政府人力资源和社会保障、财政、卫生部门批准后实施。县级财政要保障公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费。绥宁县人民政府办公室于2011年9月9日作出绥政办发【2011】90号《转发县人力资源和社会保障局、县财政局、县卫生局关于的通知》，规定：按国家规定执行事业单位岗位绩效工资的公共卫生与基层医疗卫生事业单位正式工作人员，从2009年10月1日起实施绩效工资。在实施绩效工资的同时，对公共卫生与基层卫生事业单位离退休人员发放生活补贴。公共卫生事业单位实施绩效工资所需经费，纳入财政预算全额安排，按现行财政体制和单位隶属关系，由县财政负担。全县卫生系统公共卫生与基层医疗卫生事业单位按照本实施办法制定本单位奖励性绩效工资的具体分配方案，于2011年10月底之前报县人力资源和社会保障、财政、卫生部门批准后实施。 绥宁县基层医疗卫生机构2011年进行基本药物制度改革前都是自收自支单位。关于离退休职工发放生活补贴是根据人社部【2009】182号文件和中纪发【2008】40号文件规定发放。因基层医疗卫生机构不纳入财政预算，离退休人员生活补贴按政策规定，经卫生主管部门研究决定，按在职同级人员津贴补贴90%并相应调整发放，退休人员不足半年的不发放，超过半年的按半年发放，其他按年度发放，每人每年为5054元，由退休人员所在单位发放。2011年6月基本药物制度改革到位。2011年10月在职工作人员绩效工资、离退休人员生活补贴由财政预算统一发放。2012年元月财政统一正式发放。绥政办发【2011】90号文件规定，对离退休人员生活补贴从2009年10月1日开始发放。经核查由财政统一发放前发了的，财政不再发放。 原告朱科安于1999年5月1日从绥宁县关峡苗族乡卫生院退休，于2010年2月领取了2009年下半年生活补贴2520元、2011年2月领取了2010年全年的生活补贴5054元、2012年1月领取了2011年全年的生活补贴5040元。 本院认为：绥宁县关峡苗族乡卫生院系自收自支型事业单位，原告朱科安从该院退休，其2009年-2011年的退休待遇应按照根据人社部【2009】182号文件和中纪发【2008】40号文件规定发放。被告提交的关峡乡卫生院退休职工生活补贴发放花名册中已载明，原告2009-2011年的生活补贴已由原单位按规定进行了足额发放，原告诉请要求补发2009年10-12月、2010年1-6月、2011年1-6月的生活补贴缺乏事实依据，本院不予支持。原告请求判决被告依法补偿原告因讼事的往返车旅费，途中伙食补助费、住宿费共3000元的诉讼请求，于法无据，本院予以驳回。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告朱科安的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告朱科安负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  罗 斌 人民陪审员  周前舟 人民陪审员  朱国富 二〇二〇年四月三十日 法官助理廖鹏 代理书记员  尧芬芬 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。