江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏03行终703号 上诉人（原审原告）：侯宝兰，女，1933年4月30日生，汉族，退休工人，住徐州市云龙区。 委托代理人：聂华鸣（系侯宝兰儿子），1957年5月9日生，农民，住徐州市泉山区。 上诉人（原审原告）：李秀忠，男，1952年8月22日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）：龙书学，男，1956年3月22日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）：侯二良，男，1968年1月10日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）：王爱军，男，1965年2月23日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）：王爱新，男，1968年10月2日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）：张金艳，女，1975年7月15日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）：侯孝文，男，1943年10月11日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）：范传友，男，1946年11月28日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）：鹿登慧，女，1958年8月4日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）：吴绍钢，男，1972年1月8日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）：聂恒彩，女，1930年9月16日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）：陈跃邦，男，1949年2月26日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）：陈光石，男，1976年12月14日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）：张雨齐，男，1938年7月19日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）：闫书平，女，1948年11月15日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）：龙书民，男，1963年11月4日生，汉族，农民，住徐州市云龙区。 诉讼代表人：侯宝兰，女，1933年4月30日生，汉族，退休工人，住徐州市云龙区。 上述上诉人共同委托代理人：张元江，北京市尚和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：徐州市自然资源和规划局，住所地徐州市新城区镜泊西路7号。 法定代表人：卜凡敬，该局局长。 委托代理人：刘澎，该局工作人员。 委托代理人：刘钦祥，该局法律顾问。 被上诉人（原审第三人）：世茂房地产控股（BVI）有限公司，住所地上海浦东世纪大道88号金茂大厦45楼。 法定代表人：许世坛，该公司总经理。 委托代理人：轩苏文，该公司工作人员。 上诉人侯宝兰、李秀忠等17人因与被上诉人徐州市自然资源和规划局、世茂房地产控股（BVI）有限公司土地行政管理一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初625号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：侯宝兰等人的房屋坐落于徐州市云龙区骆驼山街道办事处骆驼山居委会（原骆驼山村）的集体土地上。2006年12月30日，江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2006]0606号《关于批准徐州市2006年度第13批次城市建设用地的通知》，同意将徐州市云龙区骆驼山街道办事处骆驼山居委会的17.7158公顷集体建设用地征收为国有。2006年12月31日，徐州市自然资源和规划局（原徐州市国土资源局）发布《徐州市国有土地使用权挂牌出让公告》及《徐州市2006-25、26、27号国有土地使用权挂牌出让须知》，挂牌出让位于徐州市和平路南、津浦东路东，铁路以北（2006-25郭庄路地块）等3宗国有土地使用权。2007年2月，徐州市自然资源和规划局与世茂房地产控股（BVI）有限公司签订《徐州市国有土地使用权出让成交确认书》，双方就地块概况、供地条件、付款要求等内容进行了确认。2007年2月17日，徐州市自然资源和规划局与徐州世茂置业有限公司、徐州世茂新城房地产开发有限公司签订了徐土国让（合）字（2007）9号的《国有土地使用权出让合同》，就涉案地块出让相关内容再次进行约定。同日，双方又签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，就有关问题进行了补充约定。侯宝兰等人认为涉案地块未经省级以上人民政府批准征收，徐州市自然资源和规划局挂牌出让土地的行为没有依据，故提起本案诉讼，请求确认徐州市自然资源和规划局作出的《徐州市国有土地使用权出让成交确认书》无效，并由徐州市自然资源和规划局承担诉讼费用。 另查明，2018年3月15日，侯宝兰、李秀忠等25人向一审法院提起行政诉讼，请求确认涉案地块徐土国让（合）字（2007）9号《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》无效，一审法院于2018年9月13日作出（2018）苏8601行初297号行政裁定书，以不属于行政诉讼受案范围为由驳回其起诉。侯宝兰等人不服提起上诉，徐州市中级人民法院裁定予以维持。 一审法院认为：《最高人民法院》系根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题所制定，该司法解释所称的土地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。同时，该司法解释第一部分就“土地使用权出让合同纠纷”包括合同效力问题作出了相关规定，故当事人因土地使用权出让合同效力问题产生的相关纠纷应当属于人民法院民事诉讼受案范围。本案所涉国有土地使用权出让成交确认书系徐州市自然资源和规划局与世茂房地产控股（BVI）有限公司就涉案地块拍卖成交及双方权利义务的书面依据，其主要内容和性质与涉案地块国有土地使用权出让合同基本相同，故侯宝兰等15人请求确认涉案土地使用权成交确认书无效，应不属于行政诉讼受案范围，不符合行政诉讼的起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回侯宝兰、李秀忠等17人的起诉。 上诉人侯宝兰、李秀忠等17人上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。事实与理由：1.国有土地使用招拍挂行为属于行政行为。最高人民法院行政审判庭［2010］行他字第191号《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》明确规定“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”。既然如此，就应当认定被诉行为是行政行为。2.本案不属于土地使用权出让合同调整范围。土地使用权出让合同和土地拍卖确认书，虽然在内容上一致，但一审法院认定两者在性质上一致，缺少事实根据和法律依据，特别是认定两者“基本相同”，更是无稽之谈。3.建设部《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》规定，加强外商投资企业房地开发商经营管理，未取得外商投资企业批准证书和营业执照的境外投资者，不得进行房地产开发和经营活动。世茂房地产控股（BVI）有限公司并非中国法人，其不具备在国内投资开发经营房地产的资格。况且，徐州市自然资源和规划局在本案中一次性出让1011亩土地，严重超过国家标准，是无效行为。 被上诉人徐州市自然资源和规划局辩称：1.行政诉讼法修订后，最高人民法院行政庭的答复已不再适用。2.合同法、拍卖法等一系列法律法规均规定，签订成交确认书时合同成立，具有合同效力。被诉的国有土地使用权出让成交确认书与国有土地使用权出让合同在内容、性质上是一致的。3.请求确认行政行为无效，这是修改后的行政诉讼法作出的新规定。遵循法不溯及既往的原则，对于行政诉讼法修改前的行为提起无效之诉，没有法律依据。4.出让公告在竞买人范围中明确规定，凡中华人民共和国境内外的企业、团体，除法律另有规定者外，均可参加竞买。世茂房地产控股（BVI）有限公司在徐州市注册了徐州世茂新城房地产开发有限公司、徐州世茂置业有限公司，并与该两家公司签订了补充协议，有资格参与竞买。对于成片开发土地的出让，不受上诉人所述的面积限制。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人世茂房地产控股（BVI）有限公司认同被上诉人徐州市自然资源和规划局的答辩意见。 本院二审期间，双方当事人均未提交新的证据。 本院对于一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，向人民法院提起行政诉讼，原告应为行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，上诉人的房屋所在的徐州市云龙区骆驼山街道办事处骆驼山居委会集体土地已经被江苏省国土资源厅批准征收为国有建设用地，在涉案土地已被依法征收的情况下，涉案集体土地的原所有权、使用权均灭失，上诉人侯宝兰、李秀忠等17人如对征收补偿不服，可依法通过征收补偿诉讼等法定途径维护自身合法权益。在涉案土地经依法批准征收之后，徐州市自然资源和规划局对土地使用权进行挂牌出让并与世茂房地产控股（BVI）有限公司签订《徐州市国有土地使用权出让成交确认书》，对于签署涉案成交确认书的行为，上诉人侯宝兰、李秀忠等17人并不具有利害关系，故其不具备本案原告主体资格，依法应当驳回其起诉。 综上，上诉人侯宝兰、李秀忠等17人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 李帅胜 审判员 周美来 二〇二〇年四月十日 书记员 杜心舒