浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行再51号再审申请人（一审原告、二审上诉人）张建平，男，1958年8月3日出生，汉族，住金华市金东区。委托代理人丁群伟，浙江丽州律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）金华市金东区孝顺镇人民政府，住所地金华市金东区孝顺镇府前路1号。法定代表人吴晨飞，镇长。应诉负责人宋少杰，金华市金东区鞋塘办事处副主任。委托代理人戴海军，浙江金元律师事务所律师。再审申请人张建平因与被申请人金华市金东区孝顺镇人民政府（以下简称孝顺镇政府）房屋拆迁补偿安置一案，不服浙江省金华市中级人民法院于2017年4月18日作出（2017）浙07行终67号行政判决，向本院申请再审。本院经审查后于2019年3月4日作出（2018）浙行申236号行政裁定，对本案提起再审。2019年8月20日，本院依法对该案立案再审，并依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理本案。再审申请人张建平及其委托代理人丁群伟，被申请人孝顺镇政府的出庭应诉负责人宋少杰及委托代理人戴海军到庭参加诉讼。再审期间，本院主持双方当事人进行调解，但双方未达成调解协议，调解期间不计入审理期限。经最高人民法院批准，本案依法延长审理期限。本案现已审理终结。一审金华市金东区人民法院经审理查明：张建平、孔梅英、张红莲、宋妙英户籍关系在金华市××××张宅村，张建平为户主，孔梅英系张建平妻子，张红莲系张建平女儿，宋妙英系张建平母亲，四人均系农业家庭户，张建平和孔梅英另有儿子张志军，户口已迁出张宅村。2011年11月11日，张红莲与金华市婺城区琅琊镇徐国华登记结婚，两人于2013年2月24日生育女儿徐元贞。张红莲和徐国华因夫妻感情破裂于2014年2月24日协议离婚，协议约定徐元贞随女方。2014年2月25日，徐元贞户口从金华市婺城区琅琊镇南山路41号迁入张宅村张建平户下。2015年4月15日，金东区鞋塘办事处发布《房屋拆迁公告》，征收张宅村整村房屋及附属物。2015年7月11日，金东区鞋塘办事处制定了《关于鞋塘办事处张宅村整村搬迁房屋征收实施方案》，对涉及张宅村整村搬迁工作进行了部署。2015年9月22日，张建平与孝顺镇政府签订编号为阿里巴巴二期项目（集体）第011号《房屋征收安置补偿协议》（集体土地上），协议第七条约定原告安置人口4人，原告享受占地90平方米宅基地，高层公寓安置人口数1人，安置面积129平方米；协议还对房屋征收补偿其他内容进行了约定。2015年11月，张红莲、孔梅英向金东区鞋塘办事处、金义都市新区管委会反映要求张红莲享受单独立户政策、新住房少算31平方，宋妙英30个平方不应算在张建平户头里。2016年1月13日，金义都市新区管委会征迁安置局向孔梅英出具金义新区信访（2015）14号《信访事项答复意见书》，认为根据《金义都市新区房屋征收与补偿实施意见（试行）》附件2《拆迁安置特殊情况人口认定标准》第三、四条之规定，宋妙英为张建平户家庭成员，其额定面积30平方米在户主张建平名下的房屋内扣除符合以上政策。《金义都市新区管委会第50次主任会议纪要》明确，拆迁公告公布之日（2015年4月15日）前离婚的（以民政部门离婚登记证为准），户籍关系在村并享受村民待遇的，可按1人安置，但不能单独立户，其子女不得享受。你女儿不能享受单独立户政策。2016年5月13日，张建平与孝顺镇政府签订《张宅村集体土地上房屋征收补偿补充协议》，给予张建平多幢超限部分宅基地补偿109988元。张建平起诉请求：1.请求判令被告补偿原告两套高层公寓安置；2.本案诉讼费用由被告承担。一审金华市金东区人民法院认为：本案的争议焦点有二：一、原告张建平的起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案《房屋征收安置补偿协议》系原告张建平与被告孝顺镇政府于2015年9月22日前签订，原告张建平于2016年11月10日向本院起诉不超过法律规定的起诉期限。二、原告女儿能否单独立户及原告外甥女能否纳入安置人口。本院认为，《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》、《金义都市新区房屋征收与补偿实施意见（试行）》以及《关于鞋塘办事处张宅村整村搬迁房屋征收实施方案》均规定了特殊情况人口安置原则，《关于鞋塘办事处张宅村整村搬迁房屋征收实施方案》明确规定了可单独立户允许按3人计算的四种情况，原告张建平户不属于独女户，也不属于第4项规定的“一儿一女户，儿子未满法定婚龄，女儿年满法定婚龄允许享受分户政策，同时需要所有家庭成员书面确认，未满法定婚龄儿子以后不再享受分户政策”情形，对原告张建平诉称女儿可以单独立户的意见，本院依法不予采纳。同时，《关于鞋塘办事处张宅村整村搬迁房屋征收实施方案》规定，农嫁农、寄养、挂靠、曾迁出入赘再次迁入及其他应迁出未迁出的，不应迁入而迁入的，不作为该村集体经济组织成员，不计入安置人口。《金义都市新区管委会第50次主任会议纪要》明确拆迁公告公布之日（2015年4月15日）前离婚的，户籍关系在村并享受村民待遇的，可按1人安置，但不能单独立户，其子女不得享受。被告孝顺镇政府根据以上文件规定对原告张建平进行的拆迁安置并不不当，原告张建平诉称外甥女应计入安置人口的依据不足，本院依法不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张建平的诉讼请求。张建平不服，上诉至二审法院金华市中级人民法院。二审法院经审理，对一审查明的事实予以确认。二审金华市中级人民法院认为：根据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》、《金义都市新区房屋征收与补偿实施意见（试行）》以及《关于鞋塘办事处张宅村整村搬迁房屋征收实施方案》对特殊情况人口的安置原则，《关于鞋塘办事处张宅村整村搬迁房屋征收实施方案》规定了可单独立户允许按3人计算的四种情况，从已查明的事实看，上诉人张建平户不属于独女户，其子亦已满法定婚龄，故也不属于第4项规定的“一儿一女户，儿子未满法定婚龄，女儿年满法定婚龄允许享受分户政策，同时需要所有家庭成员书面确认，未满法定婚龄儿子以后不再享受分户政策”情形，原审法院对张建平主张女儿可以单独立户的意见不予采纳并无不当。《关于鞋塘办事处张宅村整村搬迁房屋征收实施方案》规定：“农嫁农、寄养、挂靠、曾迁出入赘再次迁入及其他应迁出未迁出的，不应迁入而迁入的，不作为该村集体经济组织成员，不计入安置人口”。《金义都市新区管委会第50次主任会议纪要》明确：“拆迁公告公布之日（2015年4月15日）前离婚的，户籍关系在村并享受村民待遇的，可按1人安置，但不能单独立户，其子女不得享受”，张建平之女张红莲于2014年2月24日协议离婚，故被上诉人孝顺镇政府根据以上文件规定未将张建平外甥女徐元贞纳入安置人口亦无不当。综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。张建平仍不服，向本院申请再审称：申请人张建平与案外人孔梅英系夫妻，均系金东区鞋塘张宅村村民，二人共同生育有儿子张志军，女儿张红莲。2011年11月11日，女儿张红莲与案外人徐国华登记结婚，婚后于2013年2月24日生育外甥女徐元贞，但女儿张红莲的户籍关系一直在张宅村未有外迁。2014年2月，女儿张红莲与案外人徐国华协议离婚，约定外甥女徐元贞由女儿张红莲抚养。2014年2月25日，外甥女徐元贞户籍关系迁入申请人家庭。另：申请人儿子张志军于2012年11月因考取公务员而将户籍关系迁出。目前，申请人家庭人口共有5人，分别为申请人，申请人母亲宋妙英，妻子孔梅英，女儿张红莲，外甥女徐元贞。2015年4月18日，金华市金东区鞋塘办事处发布编号为鞋处（2015）28号《关于鞋塘办事处张宅村整村搬迁房屋征收实施方案》，此后，陆续发布多份文件，申请人所在张宅村拆迁工作陆续展开。因被申请人拒绝将申请人外甥女纳入安置人口、拒绝对符合条件的申请人女儿张红莲单独立户处理，故申请人向金华市金东区人民法院、金华市中级人民法院提起行政诉讼。该两法院均驳回申请人诉讼请求，但申请人认为该两法院适用法律错误，相应判决理应予以撤销。一、关于申请人外甥女能否纳入安置人口的争议，一审、二审法院引用《关于鞋塘办事处张宅村整体搬迁房屋征收实施方案》规定，主张申请人外甥女属于不应迁入而迁入的情形，不作为该村集体经济组织成员，不计入安置人口。客观上，2014年2月25日，申请人外甥女徐元贞户籍因父母离异而迁入母亲一方、即申请人户下。户籍迁入时，申请人外甥女并未与村集体签订任何放弃集体组织成员权利的协议，属村集体经济组织普通成员。2015年4月15日，被申请人发布拆迁公告。根据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见》第23条之规定，安置人口按实际在册并享受村民待遇的村集体经济组织成员确定。因此，申请人外甥女属村集体经济组织成员，依法属于安置人口。再者，一审、二审法院主张申请人外甥女属于“不应迁入而迁入”，但未明确此处“不应”具体所指内容，违反何种法律法规的规定。申请人外甥女徐元贞属于安置人口的权利基础，来源于她本身属于张宅村集体经济组织成员、而且不存在所谓“不应迁入而迁入”；一审、二审法院错误认为权利来源是基于徐元贞是一位离婚农嫁女的子女。1.金华市人民政府于2014年9月12日颁发的《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行》，该文件第十条是仅有的要求相关部门依法暂停办理户口迁入的规定。而徐元贞已经在2014年2月25日迁入，因此，一审、二审法院引用2015年4月颁布的《关于鞋塘办事处张宅村整体搬迁房屋征收实施方案》对于徐元贞是不适用的，徐元贞的户口迁入没有违反任何法律、法规和政策的规定。2.金东区鞋塘办事处颁布的《关于鞋塘办事处张宅村整体搬迁房屋征收实施方案》规定农嫁农、寄养、挂靠、曾迁出入赘再次迁入及其他应迁出而迁出的，不应迁入而迁入的，不作为该村集体经济组织成员，不计入安置人口。如前所述，徐元贞的户籍属合法迁入。退一万步而言，即使徐元贞属于上述情形，金东区鞋塘办事处也没有权力剥夺其作为集体经济组织成员的权利。原因在于其一，金东区无权制定该剥夺他人权利的规定，其二，根据村民组织意思自治原则，张宅村已经接纳徐元贞作为其成员，徐元贞也已经履行村民组织成员应有的义务。因此，申请人外甥女徐元贞在本案所涉及的所有拆迁政策××前已经××为张宅村集体经济组织成员，她的户口迁入没有违反任何法规政策，她的集体经济组织成员权利不应受到剥夺。徐元贞作为安置人口，与其母亲是否离婚没有任何因果关系。基于她自身属于张宅村集体经济组织成员，其属于安置人口的权利应受法律保障。一审、二审法院剥夺了申请人外甥女徐元贞作为拆迁安置人口的权利，是赤裸裸地对徐元贞作为村经济合作社社员权利的侵犯，是对妇女、儿童权利的践踏。二、关于申请人女儿能否单独立户的争议。1.本案拆迁安置中，共涉及至少如下3个文件，即：（1）2014年9月12日，金华市人民政府颁布的“政府令第52号”《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行》，（以下简称52号文件）；（2）2015年3月9日，金华市金义都市新区管委会办公室颁布的《金义都市新区房屋征收与补偿实施意见（试行》，（以下简称管委会文件）；（3）2015年7月11日，金东区鞋塘办事处颁布的”鞋处（2015）40号《关于鞋塘办事处张宅村整村搬迁房屋征收实施方案》（以下简称40号文件）。在上述3份文件中，均有关于“拆迁安置特殊情况人口认定”的规定，这个规定讨论的对象就是安置人口，而不是讨论非安置人口。也就是说规定列举的“独女户”“两女户”“一儿一女户”首先要求这些人员都是安置人口，即“独女户”是指一个家庭的子女成员中只有一个女儿作为安置人口的情况，即使该家庭有属于非安置人口的其他子女；两女户”是指一个家庭的子女成员中只有两个女儿作为安置人口的情况，即使该家庭有属于非安置人口的其他子女。因此申请人女儿是符合“独女户”的相关规定，可以单独立户按3人计算。被告在理解上述规定的时候，错误地在生物学概念上理解上述规定，认为“独女户”就是指一个女儿，两女户”就是指两个女儿。代理人相信上述3份文件的制定者是公平、睿智的，如果上述3份文件按被告这么理解，那么就是上述3份文件的制定者遗漏了“一儿女迁出户”“三儿女户”等这些普遍存在的情况，这显然是不会发生的。因此，被告对“独女户”的理解错误，申请人女儿属于“独女户”，可以单独立户按3人计算安置人口。2.退一万步讲，即使“独女户”“一儿一女户”等就是简单地生物学概念上的独女、一儿一女，那么上述文件也只是一个原则性规定。出现与列举4种情况不一致、但是类似的情况时，仍应当允许单独立户并按3人计算安置人口。探究“一儿一女户”规定的制定精神时，制定者意图给而且只给“一儿一女户”一个单独立户名额。本案中，申请人儿子因考取公务员而户口迁出，其已出具书面承诺（该书面承诺也得到了村两委签字并盖章确认）表明不再享受分户政策，该情形与“一儿一女户”的指导精神是一致的，申请人儿子已经不再享受单独立户待遇，申请人女儿理应有权单独立户，应当按3人计算安置人口。3.根据52号文件第24条第2款的规定：已达法定婚龄，符合分家立户的，按规定单独立户后按3个安置人口计算”，申请人女儿显然已达法定婚龄，且其已育有一女，完全符合分家立户条件，理应与本村其他村民一样，自动单独立户并按3个安置人口计算。52号文件的颁布单位系金华市人民政府，管委会文件的颁布单位系金华市金义都市新区管委会办公室，40号文件的颁布单位系金东区鞋塘办事处。现上级单位赋予了申请人女儿相关权利，下级单位无理由限制了申请人女儿相关权利，在此情况下必须遵守上级单位颁布的文件，即52号文件的规定，允许申请人女儿单独立户并按3人计算安置人口。4.申请人女儿自出生后户口一直在张宅村，尽管现其已离婚，但在以后也可能与他人重新组建新家庭，申请人女儿也可能招上门女婿，被告就此否定申请人女儿单独立户于法无据。故，申请人女儿有权单独立户并按3人计算安置人口。综上，申请人认为一审、二审法院认定适用法律错误，请求撤销原一、二审行政判决，依法改判。一二审诉讼费由被申请人承担。被申请人孝顺镇人民政府答辩称：一、申请人提出再审申请已超过法定申请再审期限。根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一百一十条规定，当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。2017年4月18日浙江省金华市中级人民法院作出的终审判决，根据上述司法解释第一百一十条规定、申请人应当在终审判决后六个月内向上一级人民法院申请再审，也就是说，申请人必须在2017年10月18日前向上一级人民法院申请再审，但申请人通过诉讼案件信息查询，本案2018年3月7日立案，显然申请人提起再审申请已超过法定申请再审期限。二、申请人提出再审请求事实和法律依据不足。1、申请人外甥女不应纳入安置人口。《金义都市新区管委会第50次主任会议纪要》明确：“拆迁公告公布之日(2015年4月15日)前离婚的，户籍关系在村并享受村民待遇的，可按1人安置，但不能单独立户，其子女不得享受”，申请人之女张红莲于2014年2月24日协议离婚(在拆迁公告公布之日前离婚)，根据上述规范性文件规定，申请人之女不能单独立户，其子女(外甥女)不得享受。同时，《关于鞋塘办事处张宅村整村搬迁房屋征收实施方案》规定，农嫁农、寄养、挂靠、曾迁出入赘再次迁入及其他应迁出未迁出的，不应迁入而迁入的，不作为该村集体经济组织成员，不计入安置人口。故申请人外甥女不应纳入安置人口。2、申请人之女不能单独立户。根据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见(试行)》、《金义都市新区房屋征收与补偿实施意见(试行)》以及《关于鞋塘办事处张宅村整村搬迁房屋征收实施方案》均规定了特殊情况人口安置原则；其中《金义都市新区房屋征收与补偿实施意见(试行)》、《关于鞋塘办事处张宅村整村搬迁房屋征收实施方案》明确规定了可单独立户允许按3人计算的四种情况，申请人家庭既不是独女户，也不是“一儿一女户，儿子未满法定婚龄，女儿年满法定婚龄允许享受分户政策，同时需要所有家庭成员书面确认，未满法定婚龄儿子以后不再享受分户政策”两种情形。现申请人以儿子户口迁出，自认独女户，又以一儿一女户其女儿年满法定婚龄的错误逻辑来套用可单独立户允许按3人计算的四种情况，明显事实依据不足，也不符合上述规范性文件的规定，故申请人之女不能单独立户。综上所述，一、二审判决认定本案事实清楚，适用法律正确，申请人再审请求事实和法律依据不足，根本不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，应根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一百一十六条第二款规定驳回申请人的再审申请，维护生效判决的法律权威。再审庭审中，双方当事人围绕申请人张建平的再审申请是否已经超过法定期限，申请人张建平的女儿张红莲是否应当享受独立分户政策，及申请人张建平的外甥女徐元贞是否应纳入安置人口计算等审理重点进行了举证、质证与辩论。经审理，本院对原一、二审查明的事实予以确认。本院认为：一、关于申诉期限问题。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十三条规定，当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2年内提出。金华市中级人民法院于2017年4月18日作出案涉的终审判决，张建平于同年10月9日向本院申请再审，其再审申请未超过法律规定的期限。二、关于张红莲是否符合单独立户的条件问题。《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（政府令第52号）对享受独立分户条件未作规定。《金义都市新区房屋征收与补偿实施意见（试行）》的附件2第一条规定了可单独立户允许按3人计算的四种情况：（一）已满法定婚龄（22周岁）且60周岁以下的未婚男性；（二）独女户，女儿满法定婚龄（20周岁）；（三）两女户，允许一个女儿年满法定婚龄享受分户政策；（四）一儿一女户，儿子未满法定婚龄，女儿年满法定婚龄允许享受分户政策，同时需要所有家庭成员书面确认，未满法定婚龄儿子以后不再享受分户政策。本案中，《金义都市新区房屋征收与补偿实施意见（试行）》的附件2规定的可以单独立户的四种情况，与张建平女儿张红莲的情况不能完全对应。在张建平儿子书面承诺放弃享受分户政策的情况下，张红莲于2015年11月9日向金义都市新区管委会申请分户时，新区管委会不同意张红莲独立分户。张建平于2016年5月13日又与孝顺镇政府签订了《张宅村集体土地上房屋征收补偿补充协议》，孝顺镇政府给予张建平多幢超限部分宅基地补偿109988元。现张建平又主张由其女儿张红莲享受独立分户政策，既不符合上述政策规定，也有悖诚信原则。原审法院判决驳回张建平诉请由其女儿张红莲享受单独分户政策并无不当，应予支持。三、关于徐元贞能否纳入案涉拆迁的安置人口计算的问题。《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（政府令第52号）第二十四条第（二）项规定，已达法定婚龄，符合分家立户的，按规定单独立户后按3个安置人口计算。因此，本案仅论述在张红莲不能享受独立分户政策的前提下，徐元贞能否纳入案涉拆迁的安置人口计算的问题。第一，《金义都市新区管委会第50次主任会议纪要》系内部会议纪要，被申请人孝顺镇政府未能提供证据证明该会议纪要已经对外公示，不能作为安置补偿的依据。第二，《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（政府令第52号）第五条规定：“金华市人民政府负责市区范围内集体所有土地上房屋征收与补偿工作。婺城、金东区人民政府、金华开发区、金义新区管委会具体负责本辖区集体所有土地上房屋征收与补偿工作。”第六条规定：“被征收范围内所在乡镇（街道）政府（办事处）是本行政区域内的征收执行人，承担实施房屋征收与补偿的具体工作。”孝顺镇政府将徐元贞排除在安置人口之外的行为属于超越职权的行为。第三，《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（政府令第52号）第二十三条第（一）项规定，安置人口按以下原则确定：（一）实际在册并享受村民待遇的村集体经济组织成员。根据金华市金东区鞋塘办事处《关于鞋塘办事处张宅村整村搬迁房屋征收实施方案》（鞋处［2015］40号）第四条第3款安置人口核定时间规定，安置对象以发布房屋征收公告之日起实有登记在册的户籍人口为依据。本案中，徐元贞因其父母离婚，其户口随母亲张红莲于2014年2月25日迁入张宅村，案涉的征收公告于2015年4月15日发布。徐元贞户籍迁入原张宅村张建平户，并不违反任何法律和政策规定，且在案涉征收公告发布之前。徐元贞系张建平户的家庭成员，户籍登记在张建平户的情形不应该认定为其户籍系挂靠在张建平户，也不属于《金义都市新区房屋征收与补偿实施意见（试行）》的附件2第六条规定的不应迁入而迁入的人员。再审期间证人胡某（原张宅村村长）出庭作证称，徐元贞系原张宅村集体经济组织成员，享受村集体经济组织成员待遇。因此，徐元贞符合《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（政府令第52号）第二十三条规定的安置人口条件。第四，徐元贞系残疾儿童，其合法权益依法应予充分保护。徐元贞因户籍随母亲张红莲落户在张宅村张建平户，其在父亲徐国华所在村未享受过搬迁安置政策，在其户籍所在地的张宅村整村搬迁的前提下，将徐元贞排除在安置人口之外，明显侵害了徐元贞的合法权益。原审法院判决认定徐元贞不应纳入拆迁安置人员计算错误，依法应予纠正。关于徐元贞的安置权益，张建平户可以与孝顺镇政府通过签订补充协议的方式实现。如果不能达成协议，张建平户亦可以申请征收补偿主体履行作出补偿决定的法定职责等方式，另寻救济途径予以解决。综上，一、二审法院判决适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销金华市中级人民法院（2017）浙07行终67号行政判决；二、撤销金华市金东区人民法院（2016）浙0703行初76号行政判决；三、责令金华市金东区孝顺镇人民政府在九十日内对张建平户的徐元贞安置事项作出处理。一、二审案件受理费共计100元，由被申请人金华市金东区孝顺镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王玉岳审判员  周进海审判员  楼缙东二〇二〇年四月二十日书记员  张 莹·1·