山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁10行终41号上诉人（原审原告）张桂梅，女，1954年6月20日出生，汉族，住北京市海淀区。被上诉人（原审被告）乳山市自然资源局，住所地乳山市商业街2号。法定代表人于荣恺，局长。原审第三人乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司。负责人宫润轩，总经理。上诉人张桂梅因与被上诉人乳山市自然资源局不履行法定职责及行政赔偿一案，不服山东省乳山市人民法院（2019）鲁1083行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2010年3月20日，张桂梅与乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司（以下简称乳山新宇房地产银滩分公司）签订商品房买卖合同，购买银滩XX花园第8幢1单元2307号房，张桂梅至今未取得房产证。2008年4月16日，乳山新宇房地产银滩分公司取得地字第XXX号建设用地规划许可证。2008年9月29日，乳山市人民政府为乳山新宇房地产银滩分公司颁发了涉案银滩XX花园小区的乳银国用（2008）第615号国有土地使用权证。现涉案XX花园小区7号楼、8号楼已经取得鲁（2019）乳山市不动产权第0024125号和鲁（2019）乳山市不动产权第0024126号不动产权登记证书。另查明，根据乳发[2019]1号《中共乳山市委乳山市人民政府关于乳山市机构改革的实施意见》，乳山市自然资源局整合了原乳山市国土资源局及原乳山市城乡规划管理局等部门的行政职能。庭审中，张桂梅主张乳银国用（2008）第615号国有土地使用权证上宗地图部分5-8号楼都带有（拟）字，经查，涉案的XX花园小区已取得合法的国有土地使用权证，涉案5-8号楼的用地已经包含在国有土地使用权证范围内，乳山银滩XX规划总平面图亦与乳银国用（2008）第615号国有土地使用权证宗地图中5-8号楼楼座位置相一致，涉案的5-8号楼已取得合法的用地手续，宗地图上用“拟建”表述并无不当。原审法院认为，本案的审理重点有两方面：1、乳山市自然资源局是否具有监管查处的法定职责及是否依法履行了法定职责；2、张桂梅请求赔偿的依据及计算方法。针对第一个审理重点，原审法院认为，首先应当确认乳山市自然资源局是否具有相关的法定职责。依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”据此，县级以上人民政府具有核发土地权利证书的法定职权。本案中，涉案乳银国用（2008）第615号国有土地使用权证系乳山市人民政府颁发，乳山市自然资源局不具有颁发国有土地使用权证的法定职权。张桂梅主张涉案国有土地使用权证系乳山市自然资源局核发理由不当。其次，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第三十九条规定“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。”本案中，张桂梅主张涉案XX花园三期未取得建设用地规划许可证，请求确认乳山市自然资源局在颁发国有土地使用权证后未履行法定职责违法并要求赔偿损失，但对于建设单位未取得建设用地规划许可证而批准用地的违法行为，应由县级以上人民政府对该违法行为予以纠正查处，综上，对于查处乳山新宇房地产银滩分公司在建设用地时是否取得合法的建设用地规划许可证的行为不属于乳山市自然资源局法定职责范畴，故乳山市自然资源局不需要举证证实其已依法履行了相关职责。张桂梅要求确认乳山市自然资源局颁发国有土地使用权证后未履行法定职责的行为违法的诉讼请求无事实根据和法律依据，原审法院不予支持。针对第二个审理重点，原审法院认为,首先，行政赔偿以行政机关及其行政机关工作人员在行使行政职权时存在违法行为为前提。本案中,乳山市自然资源局不存在因不履行法定职责给张桂梅造成损失的违法行为。其次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第十五条的规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，张桂梅未提供证据证明乳山市自然资源局未履行法定职责与其主张的损失之间存在直接因果关系，故对张桂梅的该项诉讼请求，原审法院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回张桂梅的诉讼请求。上诉人张桂梅不服原审判决，上诉称，1、原审法院认定事实、采信证据、适用法律明显错误。涉案商品房买卖合同起源于2009年，依据法规和合同约定，原审第三人和被上诉人应在房屋交付90日内完成房产证办理，但拖延近10年没能办理，明显违法。根据《土地管理法》第六十六条至第七十三条、第八十四条，《土地管理法实施条例》第三十二条、三十三条的规定，以及威海市委办公室、市政府办公室关于印发《乳山市人民政府机构改革方案》的通知（威办发[2010]7号）和《中共乳山市委乳山市人民政府关于乳山市人民政府机构改革的实施意见》（乳发[2010]13号），设立原乳山市国土资源局，为乳山市人民政府工作部门。原审判决认定事实明显错误，原乳山市国土资源局具有对建设单位未取得建设用地规划许可证而违法用地的行为予以查处的法定职责。2、涉案乳银国用（2008）第615号国有土地使用权证不真实、不合法。该证复印件中可以看出，下面两个印章上面部分都不全，都有缺失，明显为后附图纸遮住印章上部分，如果是原图纸，印章应为骑缝章，应在附图和本子上都有印章且完好无缺。原件显示附证图纸只有上部分黏贴，下部分及左右都没有黏贴，明显违反政府证件公文严谨规范制作的要求，有明显造假嫌疑，原审第三人涉嫌伪造证据、伪造公文证件罪，应依法移送公安机关查处。即使该证件是真实的，也可以看出涉案5-8号楼都有（拟）字样，“拟”字一般性质是初定（草定），故涉案5-8号楼建设应依法另外取得《建设用地规划许可证》才能解除“拟”字。被上诉人对明显存疑的材料没有尽到审慎审查义务致使错误发证，应承担失职行政行为的违法赔偿责任。原审判决忽略上诉人及代理人的质证意见，涉嫌隐匿上诉人质证意见、隐匿证据。3、房产证的取得前提需“五证合一”，因被上诉人监管失职，导致上诉人至今未取得房产证。4、原审第三人涉嫌伪造证据、提供虚假材料骗取《商品房预售许可证》，应移交公安机关查处。5、本案被上诉人涉案官员涉嫌滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪，应依法移交纪检监察机关查处。6、本案原审第三人勾结被上诉人官员共同诈骗，骗取80户业主2亿多元财产，已涉嫌黑恶势力及其“保护伞”渎职侵权犯罪，应移交公安、纪检监察机关查处。7、原审法院涉嫌枉法裁判、徇私枉法、渎职侵权犯罪，应依法予以查处。综上，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求；依法移送查处涉案违法犯罪行为。被上诉人乳山市自然资源局辩称，1、涉案房产已经取得合法的《建设用地规划许可证》，办理了合法的用地手续，无法办理不动产登记的原因是原审第三人存在的问题，与被上诉人无关。2、上诉人主张的损失没有任何依据，与被上诉人无关，被上诉人不存在上诉人所称的不履行法定职责的情形。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人乳山新宇房地产银滩分公司称，其意见与一审一致。请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人提交的证据一审期间已经质证，经审查，本院同意原审判决对证据的认证意见及认定的事实。本院认为，《城乡规划法》第三十九条规定，对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。根据该规定，查处未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的主体为县级以上人民政府而非被上诉人，上诉人主张被上诉人颁发涉案国有土地使用权证后未履行事后监督、管理、查处的法定职责，缺乏事实根据和法律依据。《国家赔偿法》规定的行政赔偿以存在违法行政行为为前提。本案中,上诉人主张的被上诉人不履行法定职责的情形不存在，故其请求国家赔偿不符合法律规定。上诉人主张被上诉人系乳山市人民政府的工作部门，故对涉案未取得建设用地规划许可证违法用地的行为负有查处职责，于法无据，本院不予支持。上诉人的其他上诉理由与本案审理对象无关，本院不予审查认定。综上，原审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张桂梅负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二〇年四月三十日法官助理宫凡舒书记员汤静静