广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终353号上诉人（原审原告）：史灿辉，男，1970年7月15日出生，汉族，住广东省东莞市。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府，住所地广东省东莞市鸿福路99号。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：林伟忠、李振玉，均系东莞市司法局工作人员。原审第三人：东莞市自然资源局，住所地广东省东莞市东城区东城大道268号。法定代表人：赖健伟，局长。委托代理人：吴晓翎，该局工作人员。委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。上诉人史灿辉与被上诉人东莞市人民政府以及原审第三人东莞市自然资源局行政复议纠纷一案，史灿辉不服东莞市中级人民法院（2018）粤19行初69号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年1月16日，史灿辉与杜秀容以邮寄方式向原国土资源部提交控告材料，举报原东莞市国土资源局、东莞市麻涌镇房地产开发公司涉嫌违法出让包括其在内的集体经济组织成员的承包耕地（土名：漰涌东西间、长方等，面积：1200多亩）并进行违法建设，侵占该集体经济组织成员的承包耕地，要求予以查处和限期拆除在耕地上新建的建筑物，并要求依法兑现举报奖励。随后，原国土资源部将该举报线索转至原东莞市国土资源局处。经调查核实，原东莞市国土资源局于2018年3月27日向史灿辉与杜秀容作出东国土资（执法）函〔2018〕4之4号《复函》，称“一、史灿辉反映的‘漰涌东西间’、‘长方’等1200亩耕地因具体范围不明确，根据其提供的7个土地证号判断，涉及地块已经省国土资源厅批复，并依法办理农用地转建设用地和征收土地手续，且征地不涉及基本农田；7个土地证的土地使用权人均为东莞市麻涌镇房地产开发公司，因此该公司在上述地块进行建设属合法用地行为。二、集体土地经依法征收后，属于国有建设用地。因城市规划调整，经市人民政府批准，先后于2009、2010年将原7个土地证号所属地块位置调整至现大步村地段，不存在东莞市国土资源局非法出让集体土地。如认为土地承包经营权受到侵犯，请依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定向麻涌镇政府或农业部门反映。目前东莞市并无设置违法用地举报奖。”并在当日邮寄送达史灿辉。史灿辉不服原东莞市国土资源局作出的涉案《复函》，于2018年5月17日通过邮寄方式向东莞市人民政府提出行政复议申请。经审查，东莞市人民政府于2018年5月24日向史灿辉发出《补正行政复议申请材料通知书》，要求其补正与“1200余亩耕地被非法出让、违法建设”的举报事项存在利害关系的相关证明材料。东莞市人民政府于2018年6月6日收到史灿辉的补正材料，2018年6月13日作出受理决定及行政复议答复通知，并分别于2018年6月16日、6月19日送达史灿辉、原东莞市国土资源局。原东莞市国土资源局如期提交了行政复议答复书及相关证据材料。2018年7月25日，东莞市人民政府作出东府行复〔2018〕257号《驳回行政复议申请决定书》，以史灿辉不具有申请行政复议的主体资格为由，决定驳回其行政复议申请，并于2018年7月27日、7月31日先后送达原东莞市国土资源局、史灿辉。史灿辉又不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求判决：一、撤销东府行复〔2018〕257号《驳回行政复议申请决定书》；二、东莞市人民政府重新作出具体行政行为；三、本案的诉讼费用由东莞市人民政府承担。东莞市自然资源局在2019年1月10日成立。新组建的东莞市自然资源局作为东莞市人民政府组成部门，整合原东莞市国土资源局职责，以及原东莞市城乡规划局职责，东莞市发展和改革局的编制主体功能区规划职责，东莞市水务局、原东莞市林业局的水、森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，原东莞市海洋与渔业局的海洋资源管理职责等，加挂东莞市海洋局牌子。不再保留东莞市国土资源局、东莞市城乡规划局、东莞市海洋与渔业局。原审法院认为，本案为行政复议纠纷。最高人民法院《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（〔2013〕行他字第14号）明确指出，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。就本案而言，史灿辉举报控告所涉地块为土名，具体范围指向不清，亦无证据反映其是涉案地块的使用权人或者实际使用人。东莞市自然资源局围绕举报材料当中罗列的7个具体土地证号调查发现，所涉地块均为国有土地，土地使用权人同为东莞市麻涌镇房地产开发公司，且从原广东省国土资源厅作出《关于东莞市麻涌镇2005年度第七批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2007〕104号）、东莞市人民政府先后作出的东国土出让改字〔2009〕77、78、79、80号《关于东莞市麻涌镇房地产开发公司申请调整用地位置的批复》以及〔2010〕134、135、136、137、138、139号《关于东莞市麻涌镇房地产开发公司申请调整用地位置的批复》能够看出，相应地块早已办理征收土地手续。可见，史灿辉的举报并不涉及维护其自身合法权益，其对东莞市自然资源局就举报事项所作出的涉案处理不具有行政复议申请人的主体资格。东莞市人民政府据此驳回史灿辉的复议申请，理据充分。东莞市人民政府收到史灿辉复议申请后，通知史灿辉补正与举报事项存在利害关系的相关证明材料，经史灿辉补正，东莞市人民政府予以受理并在法定期限内作出涉案驳回复议申请决定及分别送达史灿辉、东莞市自然资源局，其程序合法。史灿辉诉请撤销涉案驳回复议申请决定，缺乏事实与法律依据，不能成立。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十五条的规定，判决：驳回史灿辉的全部诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由史灿辉承担。史灿辉不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）史灿辉控告材料中指向土地清晰明确，史灿辉有充分证据证实，其家庭承包土地在涉案土地范围内，与涉案土地有利害关系。（二）史灿辉家庭承包土地未被依法征收，涉案土地未被依法征收，但被东莞市自然资源局非法出让，被案外人东莞市麻涌镇房地产开发公司非法侵占。被上诉人东莞市人民政府辩称：（一）行政复议实体合法。史灿辉举报材料中提及的7个土地证号，根据东国土出让改字〔2009〕77、78、79、80号《关于东莞市麻涌镇房地产开发公司申请调整用地位置的批复》、东国土出让改字〔2010〕134、135、136、137、138、139号《关于东莞市麻涌镇房地产开发公司申请调整用地位置的批复》、《关于东莞市麻涌镇2005年度第七批次城镇建设用地的批复》等证据材料，7块土地使用权人均为东莞市麻涌镇房地产开发公司，地块位置原位于麻涌镇华阳村、新基村地段，后因城市规划调整，于2009年、2010年经东莞市人民政府批准调整至大步村地段，所涉大步村地块属于麻涌镇2005年度第七批次城镇建设用地，已于2007年经广东省国土资源厅批复同意农用地转建设用地并办理征收土地手续。因此，史灿辉并非涉案7个土地证号所涉地块的实际使用人，其提出的举报事项不属于为维护自身合法权益，东莞市自然资源局所作答复并不影响史灿辉的权利义务。（二）行政复议程序合法。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人东莞市自然资源局述称：东国土资（执法）函〔2018〕4之4号《复函》对史灿辉的实体权利不产生实质影响，史灿辉涉案行政复议申请不符合行政复议的受理条件。东莞市人民政府涉案《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，依据充分，程序恰当，依法应予维持。请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政复议纠纷，二审争议焦点是，史灿辉的行政复议申请是否符合受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。涉案土地已经征为国有，史灿辉与东国土资（执法）函〔2018〕4之4号《复函》之间，没有法律上利害关系，故史灿辉涉案行政复议申请不符合法定受理条件，东莞市人民政府受理后发现不符合受理条件，予以驳回，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定。史灿辉上诉主张涉案土地未被依法征收，与事实不符，本院不予采纳。综上，原审判决正确，依法应予以维持。史灿辉上诉请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人史灿辉负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年四月二十日书记员  林希翱