四川省资阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川20行赔终2号 上诉人（原审原告）安岳县永丰屠宰场，住所地安岳县南薰镇永峰街村。 经营者罗象应，男，汉族，生于1954年11月5日，住四川省资阳市安岳县。 委托代理人王宗军，四川博鉴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安岳县南薰镇人民政府，住所地安岳县南薰镇薰殿街72号。 法定代表人王一鸿，镇长。 委托代理人李长勇，系安岳县南薰镇人民政府工作人员。 委托代理人张伟，系安岳县南薰镇人民政府工作人员， 上诉人安岳县永丰屠宰场（以下简称永丰屠宰场）诉被上诉人安岳县南薰镇人民政府（以下简称南薰镇政府）行政赔偿纠纷一案，不服安岳县人民法院（2019）川2021行赔初4号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人永丰屠宰场经营者罗象应、委托代理人王宗军，被上诉人南薰镇政府副镇长曾伟、委托代理人李长勇、张伟到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审查明，2001年11月19日，原告永丰屠宰场注册成立，2006年6月1日，原安岳县畜牧食品局向原告颁发《生猪定点宰杀许可证》，有效期限至2008年5月30日，到期后，原告一直未办理续期。2016年4月12日，安岳县人民政府办公室发出安府办发［2016］33号《关于印发的通知》。根据文件要求，每个乡镇（含管区）只能设置一处屠宰场（点）。因安岳县南薰镇有两个生猪定点屠宰场（南薰屠宰场和永丰屠宰场），按照安岳县人民政府上述文件要求，被告南薰镇政府遂组织南薰屠宰场经营者陈兵和原告永丰屠宰场经营者罗象应协商，希望达成两屠宰场关停后整合新建的目的。但经多次协商，两屠宰场仍不能达成合并新建的协议。在此期间，案外人陈兵以新建南薰镇荣兴屠宰场的名义申报选址在4社进行建设。该申报项目通过了各部门审批，且新建屠宰场环评报告结论亦得到了原安岳县环保局的同意。2016年8月1日，原安岳县农林局发出《安岳县生猪定点屠宰专项清理整治工作推进方案》，在该方案的附表《安岳县生猪定点屠宰专项清理整治任务表》中载明，对原告的整治方式及措施为“并入南薰屠宰场后实施关停”。2017年7月26日，原安岳县农林局发出安农发［2017］304号《关于印发安岳县生猪定点屠宰场（点）环境污染治理工作方案通知》及附件中载明原告屠宰场于2017年7月30日前完成整合关停，对被关停或整合关停的生猪屠宰场，县农林局综合执法大队应及时注销其《动物防疫条件合格证》，各畜牧兽医管理组应及时安排撤离驻场官方兽医，不再实施动物及动物产品检疫工作。之后，原告处的畜牧检疫驻场人员撤出。2017年7月25日，被告在张贴《通告》，告知广大生猪屠宰经营者：根据上级文件精神及要求，原永丰屠宰场应于2017年7月30日前关停，与4社新屠宰场整合运行，县农林局将于2017年7月29日撤出畜牧检疫驻场人员（不再进行屠宰检疫），请各经营者从2017年7月29日起到新屠宰场进行屠宰，并请各屠宰经营者遵照执行，违者将严格按照相关法律法规进行处理等相关事宜。之后，原安岳县农林局、原安岳县食药局、南薰派出所与被告等单位工作人员先后到原告经营者罗象应家，再次告知原告整合关停以及不再对生猪及生猪产品进行检疫的相关事宜；期间，被告劝离告知前往原告处屠宰生猪的屠户到整合后的南薰屠宰场进行屠宰。原告不服，诉至法院请求依法撤销被告作出的《通告》。2019年6月14日，法院以被告越权行使职权判决对该《通告》予以撤销。2019年7月30日，原告向被告提出书面申请，要求被告因越权发布《通告》赔偿给原告造成的损失，被告收到该申请后未作出处理决定。2019年11月1日，原告向本院提起诉讼，要求被告赔偿原告关停安岳县永丰屠宰场期间必要的经常性费用开支19.2万元，改建厂房和预定设备设施违约等经济损失26万元，各项损失共计45.2万元。 原审另查明，2017年8月30日，资阳市人民政府作出资府发［2017］28号《资阳市人民政府关于取缔关闭第二批生猪定点屠宰企业资格的通报》对资阳市第二批取缔关闭的生猪定点屠宰企业予以通报，原告在附件名单之列。 原审认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”之规定，行政机关只有在被确认违法的行政行为损害了公民、法人或其他组织合法权益的前提下，才承担赔偿责任。根据《生猪屠宰管理条例》第六条：“生猪定点屠宰厂（场）由设区的市级人民政府根据设置规划，组织畜牧兽医行政主管部门、环境保护主管部门以及其他有关部门，依照本条例规定的条件进行审查，经征求省、自治区、直辖市人民政府畜牧兽医行政主管部门的意见确定，并颁发生猪定点屠宰证书和生猪定点屠宰标志牌。”之规定，原告在其《生猪定点宰杀许可证》已于2008年5月30日到期且未续期的情况下，继续从事生猪宰杀经营是不合法的行为，不受法律保护。同时，根据《生猪屠宰管理条例》第十条：“生猪定点屠宰厂（场）屠宰的生猪，应当依法经动物卫生监督机构检疫合格，并附有检疫证明。”之规定，本案中，原安岳县农林局发出的安农发［2017］304号文件载明各畜牧兽医管理组应及时安排撤离驻场官方兽医，不再实施动物及动物产品检疫工作。之后，原告处的畜牧检疫驻场人员撤出，原告失去生猪屠宰经营条件。原告失去该经营条件而关停与被告发布案涉《通告》行为之间无必然因果关系，被告不应承担赔偿责任。因此，原告在违法经营、已经失去经营资格的情况下，主张由被告赔偿其关停安岳县永丰屠宰场期间的经常性费用开支、改建厂房和预订设施设备违约等费用，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”之规定，被告南薰镇政府虽然发布了案涉《通告》，后该《通告》因越权行使职权被本院撤销，但该发布《通告》的行为并未对原告的合法权益造成损害，且《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”而本案原告提交的证据并不能证明被告发布案涉《通告》行为导致原告屠宰场关停，并造成其财产损失，原告的请求没有事实和法律依据，故原告提出的行政赔偿理由不成立，对其诉讼请求本院不予支持。综上，驳回永丰屠宰场请求南薰镇政府行政赔偿的诉讼请求。 上诉人永丰屠宰场不服原审判决，上诉称，一、原审法院对“2006年6月1日，原安岳县畜牧食品局向原告颁发《生猪定点宰杀许可证》，有效期限至2008年5月30日，到期后，原告一直未办理续期”这一事实认定有误。上诉人在其《生猪定点宰杀许可证》到期后，依法办理续期，但资阳市人民政府在全市延期办理《生猪定点宰杀许可证》，且允许全市之前办理的《生猪定点宰杀许可证》继续使用的情况下，因此未办理续期。上诉人每年均与安岳县商务局签订了《安岳县生猪定点屠宰场目标管理责任书》，并依据资阳市人民政府的规定对《营业执照》进行年审，如果没有取得《生猪定点宰杀许可证》，工商行政管理局是不会进行年审的。因此上诉人并非未办理续期，也不存在违法经营行为。二、原审法院对“2016年4月12日，安岳县人民政府办公室发出安府办发［2016］33号《关于印发的通知》。根据文件要求，每个乡镇（含管区）只能设置一处屠宰场（点）”这一文件认定有误。对生猪定点屠宰实施许可及取消生猪定点屠宰的法定资格均属于市级人民政府，安府办发［2016］33号文件属于安岳县人民政府越权行使职权，违反法律规定，不具有法律效力。三、原审法院对“2017年7月26日，原安岳县农林局发出安农发［2017］304号《关于印发安岳县生猪定点屠宰场（点）环境污染治理工作方案通知》及附件中载明原告屠宰场于2017年7月30日前完成整合关停”这一文件认定有误。生猪定点屠宰实施许可及取消生猪定点屠宰的法定资格均属于市级人民政府，安农发［2017］304号文件属于原安岳县农林局越权行使职权，违反法律规定，不具有法律效力。四、原审法院对“2017年7月25日，被告在张贴《通告》，告知广大生猪屠宰经营者……县农林局将于2017年7月29日撤出畜牧检疫驻场人员（不再进行屠宰检疫）”这一事实认定有误。被上诉人作出了这一通告，安岳县农林局未作出任何决定，只是要求被上诉人整改，未作出撤出畜牧检疫驻场人员的决定。被上诉人使用“关停”这个强制性词语，误导生猪屠宰经营者、对上诉人经营权产生实际影响，撤出检疫人员是被上诉人采取的强制措施之一，同时被上诉人、药监局、派出所等人员到上诉人处强制要求上诉人停止经营生猪屠宰业务，否则将会以妨碍公务抓人，还要求屠宰经营人员不要到上诉人处屠宰生猪。该通告已被生效的安岳县人民法院作出的判决撤销。五、原审法院认定事实错误导致法律适用不当。上诉人提交了相关证据证明了被上诉人导致的19.2万元经常性费用损失和26万元设施设备损失，原审法院认为被上诉人的行为未对上诉人上述合法权益造成损害缺乏事实和法律依据。综上，原审法院的判决认定事实错误、适用法律不当，请求二审法院依法撤销四川省安岳县人民法院（2019）川2021行赔初4号行政判决；支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人南熏镇政府辩称，上诉人的屠宰场未能继续经营，不是答辩人发布的《通告》所造成，答辩人发布《通告》的行为对上诉人的停止经营不产生实际影响，二者之间不存在因果关系；被上诉人虽然发出了《通告》，但并未实施上诉人所称的“强行关停安岳县永丰屠宰场”的行为；上诉人诉请被上诉人行政赔偿没有事实和法律依据。上诉人上诉的事实和理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审查明的事实与原审一致，本院对原审查明的事实予以确认。 本院认为，虽然被上诉人在2016年对上诉人进行了生猪定点屠宰场检查指导，上诉人每年均与安岳县商务局签订了《安岳县生猪定点屠宰场目标管理责任书》，安岳县工商行政管理部门、市场监督管理部门在2001年到2017年期间，一直对上诉人的《营业执照》进行年审并确定经营范围包括了生猪宰杀。但从事生猪宰杀必须依法取得有权机关颁发的有效的《生猪定点宰杀许可证》，上诉人在其取得的《生猪定点宰杀许可证》已于2008年5月30日到期且未依法续期的情况下，原审判决认定上诉人继续从事生猪宰杀经营是不合法的行为，依法不受法律保护并无不当。上诉人认为其已经取得《营业执照》属于合法经营不符合生猪定点宰杀的特许规定；被上诉人发布案涉《通告》后，并没有对上诉人采取其他强制的行为措施，虽然该通告行为被撤销，但被上诉人发出该通告的行为并不直接导致上诉人相关合法权利的丧失，也不必然造成上诉人所称损失的发生；造成上诉人不能实际经营的客观原因是原安岳县畜牧兽医行政主管部门于2017年7月30日注销了上诉人的《动物防疫条件合格证》，不再实施动物及动物产品检疫工作，因此原安岳县农林局注销《动物防疫条件合格证》、撤离驻场官方兽医后，上诉人客观上失去了生猪屠宰经营条件。因此上诉人请求判决被上诉人承担违法行政赔偿责任没有事实和法律依据。另，上诉人上诉认为相关注销上诉人的《动物防疫条件合格证》，不再实施动物及动物产品检疫工作相关文件不具有法律效力的问题与本赔偿案件没有关联，本院不作认定。 综上，本院认为，被上诉人南薰镇政府发布《通告》的行为虽然已被安岳县法院判决确认违法，但该发布通告的行为与上诉人主张的财产损失没有法律上的利害关系，上诉人请求判决被上诉人行政赔偿的请求没有事实和法律依据，本院依法不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审 判 长  阳 勇 审 判 员  黄 海 审 判 员  戴劲松 二〇二〇年四月二十七日 法官助理  刘 慧 书 记 员  凌 英