江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终23号上诉人（原审原告）陈招连，女，1929年1月12日出生，汉族，住泰和县。委托诉讼代理人罗培叶，男，1960年11月7日出生，汉族，泰和县人民政府工作人员，住泰和县。系陈招连之子。委托诉讼代理人罗建春，江西瀛洪仁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）泰和县塘洲镇人民政府。住所地：泰和县塘洲镇。统一社会信用代码：11361026014832721W。法定代表人蒋卓明，该镇镇长。委托诉讼代理人陈彧，男，该镇副镇长。委托诉讼代理人周新兴，江西赣润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）泰和县人民政府。住所地：泰和县嘉禾大道行政中心6楼。统一社会信用代码：11361026796986134P。法定代表人邓永翔，该县县长。委托诉讼代理人肖莉，女，泰和县人民政府工作人员。委托诉讼代理人刘书文，江西西昌律师事务所律师。原审第三人泰和县澄江镇土洲村民委员会第一村民小组。诉讼代表人肖蝉鸣，该组组长。委托诉讼代理人罗冬文，男，1963年12月28日出生，汉族，务农，住泰和县。原审第三人陈五玉，女，1959年5月16日出生，汉族，务农，住泰和县。委托诉讼代理人肖蝉鸣，男，1954年4月6日出生，汉族，务农，住泰和县塘洲镇土洲村西富组9号。公民身份号码：362426195404064310。系陈五玉配偶之兄。原审第三人罗兴巡，男，1968年10月10日出生，汉族，务农，住泰和县塘洲镇土洲村西富组12号。现住湖南省株洲市芦淞区南大门商城府楼166号。公民身份号码：362426196810104351。原审第三人罗兴华，男，1959年11月17日出生，汉族，务农，住泰和县塘洲镇土洲村西富组11号。现住广东省佛山市南海区。委托诉讼代理人罗兴巡，男，1968年10月10日出生，汉族，务农，住泰和县塘洲镇土洲村西富组12号。现住湖南省株洲市芦淞区。系罗兴华之弟。上诉人陈招连因其诉泰和县塘洲镇人民政府（以下简称塘洲镇政府）林业行政裁决、泰和县人民政府（以下简称泰和县政府）林业行政复议一案，不服吉安市青原区人民法院作出的（2019）赣0803行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年10月30日，陈招连向塘洲镇政府申请确认案涉“芝至坑”“倒虎坑”“老虎仚”三块山场的林地使用权、林木所有权、林木使用权归其所有。塘洲镇政府经过调查取证后，经调解无果，于2019年3月30日作出塘政行决字[2019]1号《山林权属争议处理决定书》，决定：“芝至坑”“倒虎坑”“老虎仚”山场林地所有权权利人、森林和林木所有权权利人、森林和林木使用权权利人为泰和县澄江镇土洲村民委员会第一村民小组（以下简称西富组），林地使用权权利人为陈招连，林地使用期为30年，终止日期为2012年11月30日。陈招连的小儿子罗培叶即本案陈招连的委托诉讼代理人对此决定不服，于2019年4月9日以陈招连的名义向泰和县政府提起行政复议。泰和县政府当日予以受理该行政复议申请，并通知塘洲镇政府提出答复。2019年5月28日，泰和县政府通知陈招连案涉行政复议延期审理至2019年7月8日。2019年7月5日，泰和县政府工作人员对陈招连进行调查询问，陈招连陈述其从未签过字授权罗培叶提起本案行政复议申请，但其又不敢撤回行政复议申请。泰和县政府于2019年7月8日作出泰府复字[2019]5号驳回行政复议申请决定，认定：“经复议查明：申请人陈招连没有申请行政复议的意愿，其本人也并未委托罗培叶代理行政复议。本机关认为，根据《民事诉讼法》第五十九条规定‘委托他人代为诉讼，必须向人民法院提交委托人签名或者盖章的授权委托书’。从被委托人提供的证据材料和复议机关此次行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十条‘申请人，第三人可以委托1至2名代理人参加行政复议。申请人、第三人委托代理人的，应当向行政复议机构提交授权委托书。授权委托书应当载明委托事项、权限和期限。’第二十八条‘行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（五）属于行政复议法规定的范围；’的规定。因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款之规定，本府决定：驳回申请人的行政复议申请”，并将该行政复议决定送达给罗培叶。陈招连对此行政复议决定不服，遂诉至法院。一审法院认为，关于陈招连的第一项和第三项诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”、第六十九条第一款第（五）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；……”和《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”之规定，本案中陈招连申请塘洲镇政府调处案涉“芝至坑”“倒虎坑”“老虎仚”三块山场的权属争议，正是应当先申请行政复议的情形，现陈招连的行政复议申请被泰和县政府驳回，故依照上述规定，陈招连的第一项和第三项诉讼请求，应予驳回起诉。关于陈招连的第二项诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第二款“依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。”之规定，陈招连的第二项诉讼请求属于本院受案范围。依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”之规定，泰和县政府享有对塘洲镇政府作出的行政行为进行审查的职权。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十条“申请人、第三人可以委托一至二名代理人参加行政复议。申请人、第三人委托代理人的，应当向行政复议机构提交授权委托书。……”、第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”和第四十八条第一款第二项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”之规定，泰和县政府在查明罗培叶在未取得陈招连的授权的情形下擅自以陈招连的名义提起案涉行政复议申请，决定对该行政复议申请予以驳回，事实清楚、证据确凿、适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。本案中，泰和县政府于2019年4月9日受理罗培叶提出的行政复议申请，并于当日通知塘洲镇政府提出答复。后于2019年5月28日告知罗培叶延长期限至7月8日，并于7月8日作出案涉行政复议决定并送达给罗培叶，符合法律规定的程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款、第六十九条第一款第（五）项之规定，判决驳回陈招连的诉讼请求。陈招连不服向本院提起上诉，请求撤销上述判决并支持其一审诉讼请求，即：1.撤销泰和县政府作出的泰府复字[2019]5号驳回行政复议申请决定书；2.撤销塘洲镇政府作出的塘政行决字[2019]1号山林权属争议处理决定书；3.责令塘洲镇政府重新作出行政行为，将“芝至坑”“倒虎坑”“老虎仚”山场的林木所有权裁归陈招连所有。事实及理由：1.涉案三块山场上有罗培叶组织劳力种的树，按照林权政策，这些林木的所有权人应该是罗培叶。2.涉案三块山场上由集体统一种植的林木，陈招连作为承包人应当与村集体共同享有林木所有权，双方分成。3.按照现有法律和政策规定，集体无权收回农户的责任山，因此，山场的使用权人是陈招连。4.陈招连从未向泰和县政府提出撤回行政复议申请，其在泰和县政府2019年7月5日作的调查笔录中也未明确表示其不同意委托罗培叶申请行政复议。且塘洲镇政府作出的处理决定亦侵犯了罗培叶的权利，其有权向泰和县政府申请行政复议，泰和县政府驳回复议申请的理由不足，应予撤销。塘洲镇政府、泰和县政府、一审法院均未查清山场上林木为谁所造的事实。塘洲镇政府辩称，一审判决认定事实清楚、证据充分、审理程序合法，适用法律正确，应予维持。泰和县政府作出的行政复议决定事实清楚，经泰和县政府调查，该行政复议申请并非陈招连的真实意思表示，其复议申请予以驳回正确。塘洲镇政府作出的行政处理决定正确，涉案山场系陈招连1982年的责任山，其使用权期限为1982年12月1日至2012年11月30日，山场上的林木系西富组在1989年消灭荒山时，将所有责任收归集体统一管理，组织全体村民所植，陈招连主张其在山场上种植了湿地松及荷树并未提交充分的证据予以证实。泰和县政府答辩称，1.泰和县政府作出的行政复议决定正确。经泰和县政府2019年7月5日至陈招连家中调查，提起行政复议并不是陈招连本人的真实意思表示。因此，泰和县政府驳回其复议申请符合法律规定。2.本案属于林权纠纷，依法应当先行行政复议，本案陈招连的复议申请被驳回，一审法院应当驳回起诉。原审第三人西富组述称，上世纪九十年代初期，经过西富组村民大会讨论并同意将责任山全部交回村集体统一组织村民造林，至今一直经营并且按照约定的比例进行分红，陈招连户同意该方案并从2004年开始一直享受分红。山场上的松树是村集体组织所造，山场上有一些天然林系杂木无收益。原审第三人罗兴巡、罗兴华述称，1.消灭荒山时村小组通过召开村民大会同意将责任山交回集体统一造林，2004年左右开始有收益，按照约定，收益的50%按照当年每户所派劳力数分红，剩下的50%收益按照村小组每年人头数分红。2.罗培叶在消灭荒山时以其参与了植树造林，2004年开始也一直享受分红，但其没有另行单独在山场上植树造林。原审第三人陈五玉同意西富组与罗兴巡、罗兴华的陈述意见。二审期间，陈招连向本院提交了以下证据：1.泰和县林业局2015年3月30日作出的《关于罗培叶要求“制止违规转让森林资源”问题调查处理情况的答复》复印件一份，拟证明集体消灭荒山时在上世纪九十年代初期，塘洲镇政府的处理决定认定西富组是在1989年错误。2.塘洲镇政府2016年8月24日出具的《关于土洲村西富组林权纠纷情况的报告》复印件一份，拟证明罗培叶与陈招连系一家人，是涉案行政行为的行政相对人。3.2016年3月6日的《西富组林改方案》复印件一份，拟证明西富组在林改时期经村民代表会议讨论决定，各户按照责任山恢复各自山场，因此，陈招连户在1982年取得的三块责任山的山权林权均应登回给陈招连户。经质证，塘洲镇政府、泰和县政府对证据1、2的真实性认可，但不认可其证明目的；证据3的真实性不予认可，且该3份证据均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，不应采信。原审第三人西富组、陈五玉、罗兴巡、罗兴华质证认为证据1、2的真实性予以认可，但不能达到其证明目的，证据3真实性不认可。本院认为，陈招连二审期间提供的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，二审不予采信。二审向泰和县政府调取了陈招连申请行政复议提交的申请书及授权委托书，该行政复议申请书及授权委托书落款处均有打印的陈招连名字并捺有手印。另，2019年7月5日，泰和县政府工作人员在向陈招连调查时，未向其核实该申请书及授权委托书上捺印真实性，也未向其释明是否对该行政复议申请行为进行追认。除一审认定的“2019年7月5日，泰和县政府工作人员对陈招连进行调查询问，陈招连陈述其从未签过字授权罗培叶提起本案行政复议申请”外，二审查明的事实与一审认定的其他事实基本一致。另查明，1982年12月1日，陈招连户取得林管No0006号泰和县塘洲人民公社集体山林管理证，取得“芝至坑”“倒虎坑”“老虎仚”三块山场的管理权。1982年12月1日分山时，罗培叶与陈招连为同一户。2019年4月8日，陈招连不服塘洲镇政府2019年3月30日作出的塘政行决字[2019]1号《山林权属争议处理决定书》，向泰和县政府申请行政复议，其向泰和县政府提交了书面行政复议申请书及授权委托书各一份，授权委托书内容为“委托人：陈招连，女，90岁，塘洲镇土洲村西富组村民。委托代理人：罗培叶，男，58岁，系申请人之子，电话：137××××3824。现委托小儿罗培叶向泰和县人民政府提出行政复议申请，请求县政府撤销被申请人2019奶奶3月30日作出的塘政行决字[2019]1号山林权属争议处理决定，将争议‘芝至坑’‘倒虎塘’‘老虎仚’山场使用权、林木所有权、林木使用权确归申请人。代理权限：全权代理。委托人：陈招连。受委托人：罗培叶。2019年4月8日。”该两份文书落款为打印的“陈招连”名字并捺有手印。2019年7月5日泰和县政府工作人员对陈招连进行调查时，泰和县政府未向陈招连核实前述两份文书的捺有的手印是否为其本人所捺，也未告知陈招连有权对该行政复议申请及授权委托进行追认，询问笔记上陈招连的签字非其本人签名，系由他人代签后捺手印确认。以上事实有泰和县政府向一审法院提交的2019年7月5日其工作人员赴陈招连家中所做调查的现场视频、本院向泰和县政府调取的2019年4月8日陈招连提起的行政复议申请书、授权委托书及二审询问笔录在卷予以证实。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条规定：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案陈招连因与西富组、陈五玉、罗兴巡、罗兴华发生山林权属纠纷向塘洲镇政府申请调处，塘洲镇政府作出处理决定后，陈招连不服，向泰和县政府申请行政复议，泰和县政府以陈招连提出的行政复议申请非其本人真实意思表示为由，驳回复议申请。陈招连不服，向法院提起行政诉讼，请求：1.撤销泰和县政府作出的泰府复字[2019]5号驳回行政复议申请决定书；2.撤销塘洲镇政府做出的塘政行决字[2019]1号山林权属争议处理决定书；3.责成塘洲镇政府重新作出陈招连承包的“芝至坑”“倒虎坑”“老虎仚”三块责任山的林木所有权归陈招连所有。因泰和县政府对陈招连提出的行政复议申请并未进行实体复议，仅是从程序上驳回复议申请，故陈招连直接向法院起诉要求撤销塘洲镇政府作出的塘政行决字[2019]1号山林权属争议处理决定书并要求塘洲镇政府重新作出不符合前述法律规定，应当驳回其该两项起诉。基于以上理由，本案本应由陈招连单独就泰和县政府2019年7月8日作出的泰府复字[2019]5号驳回行政复议申请决定书向法院提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项的规定，应由本院作为一审法院。为避免程序空转，一审法院对泰和县政府作出的泰府复字[2019]5号驳回行政复议申请决定书进行实体审查并无不妥。本案中，陈招连不服塘洲镇政府作出的塘政行决字[2019]1号山林权属争议处理决定书，于2019年4月8日向泰和县政府申请行政复议，提交了行政复议申请书及授权委托书，该两份文书落款处均打印有陈招连的名字且捺有手印。泰和县政府2019年7月5日在向陈招连作询问笔录时，未向其核实该2019年4月8日的行政复议申请书及授权委托书上陈招连名字上所捺手印是否为其所捺，亦未向其释明有追认权。根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十一条关于“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。相对人可以催告被代理人自收到通知之日起一个月内予以追认。被代理人未作表示的，视为拒绝追认。行为人实施的行为被追认前，善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式作出。行为人实施的行为未被追认的，善意相对人有权请求行为人履行债务或者就其受到的损害请求行为人赔偿，但是赔偿的范围不得超过被代理人追认时相对人所能获得的利益。相对人知道或者应当知道行为人无权代理的，相对人和行为人按照各自的过错承担责任。”的规定，泰和县政府仅以2019年7月5日其对陈招连所作的询问笔记为依据认定陈招连没有申请行政复议的意愿，其本人也并未委托罗培叶代理行政复议，从而驳回陈招连的行政复议申请证据不足。且1982年西富组分责任山时，陈招连户的家庭成员有罗培叶，罗培叶作为承包户家庭成员以其母亲名义申请行政复议亦无不可。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销吉安市青原区人民法院（2019）赣0803行初128号行政判决；二、撤销被上诉人泰和县人民政府2019年7月8日作出的泰府复字[2019]5号驳回行政复议申请决定书；三、由被上诉人泰和县人民政府依法重新作出行政行为。二审案件受理费50元，由被上诉人泰和县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 颜 莉审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇二〇年四月十三日法官助理胡传义书记员伍义华