重庆市第二中级人民法院民 事 判 决 书(2020)渝02民终159号上诉人（原审原告）：重庆红池药业开发有限公司，住所地重庆市巫溪县XX镇街道120号，统一社会信用代码915002387398162002。法定代表人：王传侠，该公司执行董事。委托诉讼代理人：刘浏，重庆坤源衡泰律师事务所律师。委托诉讼代理人：马小莉，重庆坤源衡泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：巫溪县规划和自然资源局，住所地巫溪县柏杨街道春申大道158号，统一社会信用代码11500238MB1607453C。法定代表人：李勇，该局局长。委托诉讼代理人：杜天，重庆峡郡律师事务所律师。原审第三人：巫溪县公共资源交易服务中心，住所地巫溪县柏杨街道春申大道200号，统一社会信用代码12500238MB19598540。法定代表人：李耀明，该中心主任。委托诉讼代理人：杨波，重庆峡郡律师事务所律师。上诉人重庆红池药业开发有限公司因与被上诉人巫溪县规划和自然资源局、原审第三人巫溪县公共资源交易服务中心建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服重庆市巫溪县人民法院（2019）渝0238民初3101号民事判决，向本院提起上诉，本院于2020年1月9日立案后，依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。重庆红池药业开发有限公司上诉请求：1.撤销原审判决,依法改判巫溪县规划和自然资源局向重庆红池药业开发有限公司双倍返还定金共计380万元，并从2019年8月19日起至付清之日止按商业银行同期贷款利率支付利息；2.一审诉讼费、二审诉讼费由巫溪县规划和自然资源局承担。事实和理由：一是本案系合同纠纷，并非建设用地使用权出让合同纠纷。重庆红池药业开发有限公司举示的于2013年7月与巫溪县人民政府签订的协议书第二条载明，巫溪县人民政府通过“招拍挂”方式提供建设用地50亩，并提供“六通一平”条件。而巫溪县规划和自然资源局作为巫溪县人民政府的下属部门，代替巫溪县人民政府作为投资协议书的一方主体履行合同，进行的招拍挂工作也是履行协议的一个环节。虽然投资协议是重庆红池药业开发有限公司与巫溪县人民政府情定，但招拍挂行为与投资协议是一个整体，巫溪县规划和自然资源局是代表巫溪县人民政府履行义务。二是巫溪县人民政府未按照协议履行义务，其存在违约行为。投资协议书约定，巫溪县人民政府提供“六通一平”的土地，并在签订协议后先将平整好的20亩土地交付重庆红池药业开发有限公司。但是重庆红池药业开发有限公司在竞买时支付了保证金后，巫溪县规划和自然资源局并未将案涉土地平整。时至今日也未进行交付。由于负有先履行义务的一方未履行合同义务，重庆红池药业开发有限公司作为后履行合同义务方，享有先履行抗辩权。三是巫溪县规划和自然资源局应当双倍返还定金。《成交确认书》载明，竞得人交纳的竞买保证金，自动转作定金。虽然双方未签订国有土地使用权出让合同，但是因为巫溪县规划和自然资源局挂牌出让的土地达不到投资协议书约定的条件。重庆红池药业开发有限公司未缴纳全部出让价款。重庆红池药业开发有限公司存在违约行为，应当双倍返还定金。巫溪县规划和自然资源局辩称，重庆红池药业开发有限公司主张本案系因其与巫溪县人民政府之间因投资协议书产生的合同纠纷。而巫溪县规划和自然资源局并非合同当事人。重庆红池药业开发有限公司应当按照成交确认书中载明的时间缴纳土地使用权出让金。但其并未按时缴纳，其支付的保证金不应予以返还。巫溪县公共资源交易服务中心述称，本案系建设用地使用权合同产生的纠纷，巫溪县公共资源交易服务中心并非合同当事人，与本案无利害关系。重庆红池药业开发有限公司向一审法院起诉请求：判决巫溪县规划和自然资源局双倍返还重庆红池药业开发有限公司定金190万元，即380万元，并从起诉之日起至付清之日止按商业银行同期贷款利率支付利息。一审法院认定事实：2013年7月15日，重庆红池药业开发有限公司与重庆XX实业发展有限公司共同作为乙方，与巫溪县人民政府（甲方）签订了《巫溪县中药材产业综合开发项目投资协议书》，就巫溪县中药材产业综合开发项目入驻巫溪县工业园区XX组团有关事宜达成协议。协议约定，该项目由重庆XX实业发展有限公司出资建设，重庆红池药业开发有限公司具体实施建设，主要经营中药微方颗粒、中药材提取物的加工生产及销售等业务，项目选址重庆市巫溪县工业园区XX组团内；巫溪县人民政府成立项目协调小组，协调处理项目建设进程中的各种问题，负责按一次性“招、拍、挂”方式，提供项目建设用地50亩（具体四至边界以国土管理部门绘制的宗地平面图为准），并为乙方提供“六通一平”（即通电、通水、通路、通讯、公共污水处理、有线电视、场地平整）条件至厂区用地红线；巫溪县人民政府负责将提供的建设用地分两次交付乙方，本协议签订后，先将已平整好的20亩土地交乙方使用，在第一次交地6个月内再将平整完成的30亩土地交乙方使用。2014年1月22日，巫溪县规划和自然资源局（原名为巫溪县国土资源和房屋管理局）与第三人共同发布了巫溪县国有建设用地使用权挂牌出让公告，将编号为巫溪县工业园区XX组团N0.0XX号地块的国有土地使用权以挂牌方式出让。公告载明，竞买人应在2014年2月16日16时前缴纳保证金190万元，此次国有土地使用权挂牌出让按照价高者得的原则确定竞得人。公告就付款方式及时间明确为，在挂牌成交公示期满后，挂牌成交的竞得人缴纳的竞买保证金自动转作受让地块的定金，其余价款的缴款时间在签订土地出让合同前缴清，买受人须按照《成交确认书》的要求按时与巫溪县规划和自然资源局签订出让合同。2014年2月27日，重庆红池药业开发有限公司向第三人提交了竞买申请书。竞买申请书载明：重庆红池药业开发有限公司经过认真研阅编号为N0.0XX（工业园区XX组团）国有土地使用权挂牌出让文件，并实地踏勘地块后，愿意遵守国有土地使用权挂牌出让文件的要求和规定，申请参加此次挂牌出让活动;如竞得，重庆红池药业开发有限公司保证按规定与第三人签订《挂牌出让成交确认书》，一次性付清全部成交价款，在规定时间内缴清综合规费等费用，按期与巫溪县规划和自然资源局签订《国有土地使用权出让合同》；否则，均视为违约，并承担由此产生的一切责任。重庆红池药业开发有限公司同时向第三人提交了身份证明材料、竞买报价书、竞买保证金银行转账回单等材料。2014年2月27日，重庆红池药业开发有限公司以竞买人的身份对N0.0XX号地块国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价949.7万元。2014年2月28日，经评审，确定重庆红池药业开发有限公司为巫溪县工业园区XX组团N0.0XX号地块国有土地使用权的竞得人，第三人以挂牌人的身份与重庆红池药业开发有限公司签订了《成交确认书》，确认重庆红池药业开发有限公司竞得位于巫溪县工业园区XX组团，用途为工业用地，编号为N0.0XX（工业园区XX组团），面积为31657.06平方米的国有土地使用权，该地块成交总价为9497000元。《成交确认书》载明，竞得人缴纳的竞买保证金，自动转作竞得地块的定金；重庆红池药业开发有限公司应于2014年4月28日前，持《成交确认书》与巫溪县规划和自然资源局签订《国有土地使用权出让合同书》，不按期签订合同书的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应的法律责任。同日，巫溪县规划和自然资源局与第三人发布了国有土地使用权挂牌出让成交公示。此后，巫溪县规划和自然资源局以重庆红池药业开发有限公司未缴清其余价款为由，拒绝与重庆红池药业开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同书》。重庆红池药业开发有限公司认为巫溪县规划和自然资源局出让的土地不符合其与巫溪县人民政府签订的《巫溪县中药材产业综合开发项目投资协议书》中约定“六通一平”的要求，而拒绝缴清其余价款。原、巫溪县规划和自然资源局就分歧未能协商一致，至今未签订《国有土地使用权出让合同》。2019年6月26日，巫溪县规划和自然资源局向重庆红池药业开发有限公司发出通知，巫溪县规划和自然资源局认为重庆红池药业开发有限公司没有按照成交确认书约定的时间签订合同，也没有履行足额支付土地价款的义务，是明示不履行合同而放弃竞买资格的行为，已构成严重违约，决定不予返还重庆红池药业开发有限公司已缴的190万元定金。重庆红池药业开发有限公司遂向本院提起诉讼。一审法院认为，巫溪县规划和自然资源局按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等有关法律法规的规定，对位于巫溪县工业园区XX组团编号为N0.0XX（工业园区XX组团）的国有土地使用权进行挂牌出让，重庆红池药业开发有限公司报价被确定为竞得人，并签订了《成交确认书》。原、巫溪县规划和自然资源局在履行签订《国有土地使用权出让合同书》的过程中，就其余价款的缴清时间发生争议，本案应为建设用地使用权出让合同纠纷。就国有土地使用权出让合同的签订，原、巫溪县规划和自然资源局处于平等的主体地位，亦非巫溪县规划和自然资源局具体的行政行为，故本案应属于民事案件的受理范围。案涉国有土地使用权在挂牌出让过程中，巫溪县规划和自然资源局与第三人发布的挂牌出让公告第十条载明：“在挂牌成交公示期满后，挂牌成交的竞得人交纳竞买保证金自动转作受让地块的定金，其余价款的缴款时间在签订土地出让合同前缴清，买受人须按照《成交确认书》的要求按时与县国土房管局签订出让合同。”《N0.0XX（巫溪县工业园区XX组团）国有土地使用权挂牌出让须知》第五条第（五）项答疑及现场踏勘部分明确告知：“申请人对挂牌出让文件有疑问的，可在挂牌活动开始前以书面或口头方式向我中心咨询。我中心可组织申请人对拟出让的地块进行现场踏勘。”第十条第（六）项亦明确告知：“竞得人交纳的竞买保证金，挂牌成交后转作土地款。公示期满后，在国土局签订土地出让合同前，付清成交价款的余款，同时付清土地成交的交易费，如果受让人不能按时支付上述款项的，依法取消其竞得人资格并没收其竞买保证金。”重庆红池药业开发有限公司向第三人提交竞买申请书时，明确表述其对挂牌出让文件进行了认真研阅，并实地踏勘地块后，愿意遵守国有土地使用权挂牌出让文件的要求和规定，保证在竞得后，一次性付清全部成交价款，在规定时间内缴清综合规费等费用，按期与国土部门签订《国有土地使用权出让合同》。重庆红池药业开发有限公司在实地踏勘地块时，若认为挂牌出让地块的实际条件与《巫溪县中药材产业综合开发项目投资协议书》中约定的交付条件有出入，其应在挂牌出让评审前向巫溪县人民政府提出异议。而重庆红池药业开发有限公司却在竞得后，以巫溪县规划和自然资源局挂牌出让的地块不符合其与巫溪县人民政府签订的《巫溪县中药材产业综合开发项目投资协议书》中约定的交付条件为由，拒绝缴纳其余价款，既不符合挂牌公告等文件的规定，亦违诚信原则，实属不当。巫溪县规划和自然资源局并非《巫溪县中药材产业综合开发项目投资协议书》的合同相对人，该协议书对巫溪县规划和自然资源局不具有约束力。综上所述，重庆红池药业开发有限公司要求双倍返还定金的理由不能成立。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第一百一十五条的规定，判决：驳回重庆红池药业开发有限公司的诉讼请求。案件受理费18600元，由重庆红池药业开发有限公司负担。二审查明的其他事实与一审法院认定事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人重庆红池药业开发有限公司以巫溪县规划和自然资源局未代巫溪县人民政府履行重庆红池药业开发有限公司与巫溪县人民政府签订的投资协议书中约定的交付土地的义务为由主张巫溪县规划和自然资源局违约，应双倍返还定金。但投资协议书的合同双方当事人系重庆红池药业开发有限公司与巫溪县人民政府。虽然巫溪县规划和自然资源局系巫溪县人民政府的职能部门，但其并非投资协议书的合同当事人。而且重庆红池药业开发有限公司与巫溪县人民政府签订的投资协议书中并无关于定金的约定。关于定金的约定是在原巫溪县国土资源和房屋管理局（现为巫溪县规划和自然资源局）和巫溪县公共资源交易服务中心共同发布的巫溪县国有建设用地使用权挂牌出让公告中载明的。该定金系重庆红池药业开发有限公司按照巫溪县国有建设用地使用权挂牌出让公告缴纳的竞买保证金因成交后转作的定金。而该出让公告、国有土地使用权挂牌出让文件以及重庆红池药业开发有限公司提交的竞买申请书均明确，建设用地使用权挂牌出让成交价款在签订土地使用权出让合同前缴清，以上文件中并无关于交付土地后再支付成交价款的约定，也无关于先行交付平整好的土地的约定。故，本院对重庆红池药业开发有限公司以巫溪县规划和自然资源局未履行重庆红池药业开发有限公司与巫溪县人民政府签订的投资协议书中约定的义务为由主张巫溪县规划和自然资源局违约，应双倍返还定金的上诉请求不予支持。综上所述，上诉人重庆红池药业开发有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费37652.2元，由重庆红池药业开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  铁晓松审判员  刘丽苹审判员  李迪云二〇二〇年四月二十六日书记员  向彦霖