贵州省铜仁市碧江区人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0602行初4号原告周远清，男，1973年9月2日出生，汉族，贵州省江口县人，务农，住贵州省江口县。原告周昌礼，男，1948年8月11日出生，汉族，贵州省江口县人，务农，住贵州省江口县。原告周昌军，男，1958年11月16日出生，汉族，贵州省江口县人，务农，住贵州省江口县。原告周大明，男，1964年3月20日出生，汉族，贵州省江口县人，务农，住贵州省江口县。四原告共同委托代理人余涛江，贵州邦宇律师事务所律师，特别授权。被告江口县民和镇人民政府（以下简称民和镇政府）。地址：江口县民和镇人民政府。法定代表人杨波，该镇镇长。出庭负责人杨雪松，该镇副镇长。委托代理人童娟，贵州驰铭律师事务所律师，一般授权。被告江口县人民政府（以下简称江口县政府）。地址：江口县象狮大道天域家园。法定代表人杨云，该县县长。出庭负责人陈飞，该县副县长。委托代理人杨强玲，系该县司法局工作人员，一般授权。第三人罗来娣，女，1942年4月13日出生，汉族，贵州省江口县人，务农，住贵州省江口县。委托代理人周路芬，女，1970年7月7日出生，苗族，贵州省江口县人，住贵州省江口县。第三人周政权，男，1968年12月3日出生，汉族，贵州省江口县人，务农，住贵州省江口县。第三人周昌和，男，1955年8月3日出生，贵州省江口县人，住贵州省江口县。原告周远清、周昌礼、周昌军、周大明不服被告民和镇政府作出的土地管理行政裁决以及被告江口县政府作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月14日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月2日公开开庭审理了本案。原告周远清、周昌礼、周昌军、周大明以及委托代理人余涛江、被告民和镇政府出庭负责人杨雪松、委托代理人童娟、被告江口县政府出庭负责人陈飞、委托代理人杨强玲、第三人罗来娣及其委托代理人周路芬、第三人周政权到庭参加诉讼。第三人周昌和经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，本案依法进行缺席审理，现已审理终结。2019年9月22日被告民和镇政府作出民府发（2019）44号《民和镇人民政府关于黑塘董林地权属争议的处理决定》（以下简称44号处理决定）认定：罗来娣对争执林地履行管理职责的事实清楚，而周远清等人却没能提供证明其对争执林地履行管理职责的证明材料，民和镇政府收集的证据材料只证明了周远清等人在管理黑塘董林地东半块，不是本案争执林地，依据这一事实，按照《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活原则”和《贵州省林地管理条例》第十九条“尚未取得林权证或者对林权证有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料......（六）其他证明林地权属的材料”之规定，决定黑塘董争执林地（东由拦河坝直上黑塘董山顶再沿岭向前至岩崖下到河、南至周国安田、西抵公路、北抵河）使用权归申请人罗来娣所有。原告不服，向被告江口县政府申请行政复议，被告江口县政府于2019年12月31日作出江府行复决字（2019）5号《行政复议决定书》（以下简称5号复议决定），认为被告民和镇政府经过依法立案受理，通知周远清等6户提交了确权答辩和证据材料，经过发布确权公告、现场勘验、调查收集证据、核实证据认定后作出处理决定，认定其作出的44号处理决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持民和镇人民政府作出的44号处理决定。原告诉称：四原告与第三人周政权、周昌和、罗来娣因位于江口县的黑塘董土地争议纠纷，民和镇人民政府作出的44号处理决定进行确权处理，将黑塘董争议林地使用权确权给罗来娣所有。四原告不服，向江口县政府申请行政复议，江口县政府于2019年12月31日作出5号复议决定，维持原决定。原告不服，特提起行政诉讼要求法院1、判决撤销民和镇政府作出的44号处理决定、责令民和镇政府在人民法院确定的期限内重新作出确权决定；2、判决撤销江口县政府作出的5号复议决定；3、本案诉讼费用由被告承担。原告提供了如下证据、依据：1、身份证复印件，拟证明原告的主体资格。2、44号处理决定，拟证明被告民和镇政府将案涉争议地确权给第三人罗来娣的具体行政行为及认定事实和理由。3、行政复议申请收件清单。4、行政复议受理通知书。3、4号证据拟证明原告依法申请行政复议，被告江口县政府予以受理的事实。5、行政复议决定书，拟证明被告江口县政府于2019年12月31日作出维持的复议决定。6、周远富、周国安、周大文、刘世直、周黑牛、周远军、刘空心、周文昌、周江平、周小文书写的证明，拟证明洪家冲下寨除后山已分到一家一户外，其他的所有山林只分到小组或数户共同管理，没有分到一家一户。7、王某、侯某1、侯某2书写的证明，拟证明四原告及第三人周政权、周昌和均对案涉争议地履行管理、维护职责。8、蒲涛书写的证明，拟证明其前期与周乌江、周德昌签订的房屋占山林的补偿协议系受胁迫作出的意思表示，现不予认可，且现在认可案涉争议地为四原告及周政权、周昌和6户所有。被告民和镇政府辩称：一、2016年初，因周永平在本案争议地黑塘董（西半块）西边坡脚修建养鱼看守房与本案第三人罗来娣引发土地纠纷，民和镇政府认为纠纷地块争议双方均能提供第二轮土地承包证，双方土地承包证上都登记有黑塘董山林。第三人罗来娣的承包证上无四至记载，周远清等人提供的承包证四至记载包含黑塘董整体，但保存在县档案馆中与其对应的登记簿上面没有四至记载。由此可知该地块四至不清，存在争议。二、第三人罗来娣提供的证据能够证明被答辩人与第三人对黑塘董东西半块分别进行管理事实的依据，而被答辩人提交的证据存在瑕疵，且经过答辩人核实与客观事实不符。根据《林木林地权属争议处理办法》第三条：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”、《贵州省林地管理办法》第二十条第三项：“争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源综合开发利用的原则处理”之规定，在双方承包证上均记载有黑塘董，经民和镇政府收集的证据和调查核实的情况能清晰地证明罗来娣长期对黑塘董西半块履行了管理和享受收益，并能够证明周远清六户对黑塘董东半块履行了管理和收益的情况下，民和镇政府作出44号处理决定系尊重历史、符合现实的，有利于群众的生产生活。故44号处理决定事实清楚、证据充分、程序合法、使用法律正确，请法院驳回原告的诉讼请求。被告民和镇政府提供了如下证据、依据：1、山地确权申请书、确权被申请人确权答辩、公告及图片、送达回证，拟证明民和镇政府已履行程序，程序合法。2、罗来娣、周远清等人承包土地基本情况登记表（承包证）、周远清、周昌军等人农村承包土地基本情况登记表（承包清册）、黑塘董争议林地现场勘查图，拟证明罗来娣户及周远清六户均提供了第二轮土地承包证登记有黑塘董山林，其中罗来娣的承包证中无四至记载，周远清等人提供的承包证四至记载包含黑塘董整体，但与保存在县档案馆中与其对应的登记簿上四至记载不一致，该争议地块四至不清，存在争议。3、杨成、侯海棠、侯兴江、刘明清、周路军书写的证明、罗来娣、周路军、侯兴江、刘明清、侯海棠、周大明、周乌江、周昌军、蒲涛、罗国顺的询问和调查笔录，拟证明本案第三人罗来娣对黑塘董西半块进行管理，同时还能证明周远清六户对黑塘董东半块进行管理。被告江口县政府辩称：民和镇政府作出的44号处理决定程序合法、事实清楚，适用法律正确。江口县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出维持的复议决定事实清楚，适用法律正确、程序合法。请法院驳回原告的诉讼请求。被告江口县政府提供了如下证据、依据：1、行政复议申请书。2、行政复议申请收件清单。3、行政复议受理通知书及送达回证。4、行政复议答复通知书及送达回证。5、民和镇政府提交的行政复议答复书。6、行政复议第三人复议通知书及送达回证、收件清单。7、第三人罗来娣提交的答辩状及授权委托书。8、行政复议决定书及送达回证。1至8号证据拟证明江口县政府在法定期限内立案受理、审查、作出处理决定并送达。9、复议机关对证人侯某1、王某、侯某2的调查笔录，拟证明三名证人不知争议地权属。10、山地确权申请书、确权被申请人确权答辩、公告及图片、送达回证，拟证明民和镇政府已履行程序、程序合法。11、罗来娣、周远清等人承包土地基本情况登记表（承包证）、周远清、周昌军等人农村承包土地基本情况登记表（承包清册）、黑塘董争议林地现场勘查图，拟证明罗来娣户及周远清六户均提供了第二轮土地承包证登记有黑塘董山林，其中罗来娣的承包证中无四至记载，周远清等人提供的承包证四至记载包含黑塘董整体，但与保存在县档案馆中与其对应的登记簿上四至记载不一致，该争议地块四至不清，存在争议。12、杨成、侯海棠、侯兴江、刘明清、周路军书写的证明、罗来娣、周路军、侯兴江、刘明清、侯海棠、周大明、周乌江、周昌军、蒲涛、罗国顺的询问和调查笔录，拟证明本案第三人罗来娣对黑塘董西半块进行管理，同时还能证明周远清六户对黑塘董东半块进行管理。第三人罗来娣述称：原告诉称的不属实，原告的证据相互矛盾，所填写的承包证也不属实，当年分黑塘董荒山的人只有周易云（罗来娣之夫）、周昌礼、周大明。黑塘董山林是因周大明、周昌礼在其他地方分得荒山后，不够而再来分黑塘董山林补差。因罗来娣一家在别处没有分得荒山，一家四口人的荒山都分到黑塘董了。罗来娣一方分靠公路这一边，周大明、周昌礼分靠河一边。双方就形成了管理，都有租山林的租户，周昌礼、周大明一方有“打岩”的，叫周另华。罗来娣家有烧石灰的，叫周路军，还有罗国顺、蒲涛、侯兴江、侯海棠、杨成。各自收取租金后都没有说什么，也没有发生什么纠纷。周昌礼曾在民和镇政府当众承认过罗来娣一家有黑塘董一半山林。第三人罗来娣向本院提供了如下证据、依据：1、44号处理决定。2、5号复议决定。3、照片。1至3号证据拟证明罗来娣之夫周易云参与分山林以及罗来娣拥有争议地权属的事实。第三人周政权述称：争议地经过政府的调解，要求在处理好之前双方都不能动。我们听从了政府的意见，但政府长期没有给我们答复，我们应当拥有争议地的权属。第三人周昌和未到庭参加诉讼，也未提交书面陈述意见。经庭审质证，原告对被告民和镇政府提供的1号证据三性无异议，但对其证明目的有异议，对争议地申请确权是2016年3月9日提出，但被告至2019年6月17日尚未作出处理决定，拖延了三年多的时间，属程序违法；对2号证据无异议；对3号证据中杨成、侯海棠、侯兴江的证言的三性、证明目的均有异议，证人身份不明，其证言内容与询问笔录内容矛盾，证人所称大家都说靠马路这一边是罗来娣家的只是传来证据，并非直接证据，其如何知道的并不明确。对刘明清、周路军证言的证明目的有异议，罗来娣是争议地权属所有人之一，将租金交给罗来娣，不能证明争议地权属属于罗来娣单独所有。对罗来娣询问笔录的真实性、合法性有异议，罗来娣的签名与笔录记载名字不符，被询问人为罗来娣、周建昌二人签名，一份笔录询问二个人，系程序违法，不能作为证据使用。周路军、侯兴江、刘明清、侯海棠的询问笔录三性无异议，证明证人根本不知道争议地的权属。对周大明、周昌军、蒲涛、罗国顺的询问笔录三性无异议。对周乌江的询问笔录三性无异议，但只能证明周乌江个人观点。对调解书的真实性有异议，蒲涛已证明该调解系其不清楚权属情况下所作出的妥协。被告江口县政府及第三人罗来娣、周政权对被告民和镇政府提供的上述证据表示无异议。原告对被告江口县政府提供的1至8号证据三性无异议，对9号证据中的侯某2、王某、侯某1的询问笔录三性无异议，侯某2、侯某1的询问笔录同时能证明周政权对争议地履行过管理义务。王某的询问笔录同时能证明周大明对争议地履行过管理义务。对10至12号证据因与民和镇政府提交证据相同，质证意见与民和镇政府提交的证据质证意见一致。被告民和镇政府及第三人罗来娣、周政权对江口县政府提供的证据无异议。被告民和镇政府对原告提供的1至5号证据无异议；对6、7号证据认为四原告及罗来娣、周政权、周昌和7户属于三个小组成员并不在一个小组分土地，故证人证言与事实有矛盾；8号证据是在此案之前，与本案无关。被告江口县政府对原告出具1至5号证据无异议；对6号证据证明目的有异议；对7号证据三性有异议，与证明目的有矛盾；8号证据证言与调解书有矛盾。第三人罗来娣对原告出具的1至5号证据无异议，对6至8号证据有异议，认为当年是3户参与分割黑塘董林地，而不是7户，且分别属于不同的三个组。第三人周政权对原告出具的证据无异议。原告周远清、周昌礼、周昌军、周大明对第三人罗来娣提供的证据三性有异议。被告民和镇政府、江口县政府、第三人周政权对罗来娣提供的证据表示无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的1号至8号、被告民和镇政府提供的1号至3号、被告江口县政府提供的1号至12号证据、第三人罗来娣提供的1、2号证据与审查44号处理决定、5号复议决定的合法性相关联，可作为认定本案事实的依据。经审理查明，二十世纪九十年代，我国实行第二轮土地延包政策之后，江口县下发了二轮土地承包证。江口县民和镇洪坪村下寨组村民周远清所登记下发的土地承包证上记载其承包山林包括凉里塘、龙巴铛、黑塘董三处山林，其中黑塘董四至为东抵河、南抵公路、西抵公路、北抵河（其农村承包土地基本情况登记表上四至为东抵河、南抵路、西抵河、北抵路，根据黑塘董争议林地现场勘查图可知黑塘董林地实际四至为东抵河、南抵周国安田及路、西抵路、北抵河）；周昌礼所登记下发的土地承包证上记载其承包山林包括天门土地、学校边沙木林、农巴垱、黑塘董等，其中黑塘董四至为东抵河、南抵公路、西抵公路、北抵河（其农村承包土地基本情况登记表上记载：龙巴铛、黑塘董四至为东抵远亮土、南抵远清土、西抵顶、北抵昌军边界）；周昌军所登记下发的土地承包证记载其承包山林包括学校边沙木林、天门土地、农巴垱、黑塘董等，其中黑塘董四至为东抵河、南抵公路、西抵公路、北抵河（其农村承包土地基本情况登记表上记载：龙巴铛、黑塘董四至为东抵山岭、南抵书昌土埂、西抵昌礼边界、北抵昌和边界）；周大明所登记下发的土地承包证记载其承包山林包括黑塘董等，其中黑塘董四至为东抵河、南抵马路、西抵马路、北抵马路（其农村承包土地基本情况登记表上无黑塘董记载）；周政权所登记下发的土地承包证记载其承包荒山包括苦里子湾、黑塘董，其中黑塘董四至为东抵河、南抵公路、西抵公路、北抵桥河，并注明“黑塘董荒山周政权、兴娃和那三户共有”（其农村承包土地基本情况登记表上无黑塘董记载）；周昌和所登记下发的土地承包证记载其承包山林包括凉里塘、农巴垱、黑塘董，其中黑塘董四至为东抵河、南抵公路、西抵公路、北抵河（其农村承包土地基本情况登记表上无黑塘董记载）；罗来娣所登记下发的土地承包证记载其承包荒山黑塘董，无四至界限（其农村承包土地基本情况登记表上无黑塘董记载）。约2000年左右，周路军曾因在黑塘董（西半块，争议地）烧石灰向罗来娣交纳租金；罗来娣之子周乌江因周远成欲在一边（西半块，争议地）取岩而进行制止。2015年，蒲涛在黑塘董西半块靠北方向修建房屋，罗来娣家人周勇华、周乌江与其发生纠纷，2015年2月17日经民和镇人民调解委员会调解，达成调解协议：针对蒲涛占用周勇华、周乌江8平方米荒山面积的地方，现由蒲涛一次性补偿周勇华、周乌江4800元。2016年3月9日，罗来娣因与周昌军等人对于黑塘董的林地权属发生争议而向民和镇政府提起确权申请，民和镇政府于2016年8月20日向罗来娣等人送达受理通知书，后民和镇政府收集了争议双方的二轮土地承包证、农村承包土地基本情况登记表以及证人杨某书写的证明，并对罗来娣、周路军、侯兴江、刘明清等人制作了询问笔录，发布了确权公告，对争议地进行了勘查制作了现场图。2019年9月22日，民和镇政府作出44号处理决定，认定：罗来娣对争执林地履行管理职责的事实清楚，而周远清等人却没能提供证明其对争执林地履行管理职责的证明材料，民和镇政府收集的证据材料只证明了周远清等人在管理黑塘董林地东半块，不是本案争执林地，依据这一事实，按照《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活原则”和《贵州省林地管理条例》第十九条“尚未取得林权证或者对林权证有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料......（六）其他证明林地权属的材料”之规定，决定黑塘董争执林地（东由拦河坝直上黑塘董山顶再沿岭向前至岩崖下到河、南至周国安田、西抵公路、北抵河）使用权归申请人罗来娣所有。原告不服，向被告江口县政府申请行政复议，被告江口县政府于2019年12月31日作出江府行复决字（2019）5号《行政复议决定书》（以下简称5号复议决定），认为被告民和镇政府经过依法立案受理，通知周远清等6户提交了确权答辩和证据材料，经过发布确权公告、现场勘验、调查收集证据、核实证据认定后作出处理决定，认定其作出的44号处理决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持民和镇人民政府作出的44号处理决定。原告周远清、周昌礼、周昌军、周大明不服，认为黑塘董林地为四原告及罗来娣、周政权、周昌和七户共同所有，并没有具体划分东西半块具体属于哪一户，故向本院提起行政诉讼。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款规定:“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案系自然人之间的争议，故被告民和镇政府受理一方的确权申请后，经组织调解未果而作出44号处理决定，是其法定职责且程序合法。原告等人不服该处理决定，向被告江口县政府提起行政复议，江口县政府作为法律法规授权的行政复议机关，有权依法受理四原告的复议申请、作出5号复议决定并进行送达，其行政复议程序合法。本案争议焦点：1、二十世纪九十年代后期至2016年之间，本案案涉争议地（黑塘董西半块）是否由第三人罗来娣一户对其进行管理、收益；2、被告民和镇政府对案涉争议地的确权程序是否合法，适用法律是否准确。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条的规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。”在本案中，四原告及第三人均能提供第二轮土地承包证，无法提供第一轮土地承包证，也无法提供其他权属证明。四原告及三名第三人第二轮土地承包证上均记载了黑塘董林地，但四至界限不明且与土地承包清册上所载并不一致，或者在土地承包清册上并未记载争议地，庭审中，四原告及第三人罗来娣、周政权均述称该山林是在二十世纪九十年代进行划分，而我国第一轮土地承包证明是在二十世纪八十年代下发，即本案争议地的权属在第一轮土地承包证明下发之后方才确定的，本案当事人的第二轮土地承包证明均有瑕疵。《林木林地权属争议处理办法》第三条：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”，《贵州省林地管理条例》第十九条：“尚未取得林权证或者对林权证有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料：（六）其他证明林地权属的材料。”之规定，第三人罗来娣表示其长期对黑塘董西半块履行了管理和享受收益，周路军、侯兴江等人的询问笔录、争议地示意图等证据也证实了该事实；而从原告周远清等人提供的侯某1等人的证言以及江口县政府提供的侯某1、王某、侯某2的询问笔录来看，侯某1、王某、侯某2的书写的证言是在44号处理决定下发之后提交的，且该三人的书写的证明以及询问笔录并不能证明原告周远清等四人以及第三人周政权、周昌和对在原告述称的20世纪九十年代后期以后对黑塘董西半块进行管理、收益的事实。从各方当事人提交的蒲涛的书面证言来看，蒲涛在黑塘董西半块山脚下修建房屋，其因此与罗来娣一户产生纠纷，虽四原告提供的蒲涛的书证称其认可黑塘董林地的权属为四原告所有，但从其所有书面证言及调解协议来看，其并不知晓黑塘董林地分地的情形，包括杨某的书面证言，均可知证人均不知晓黑塘董林地的实际分配情形。但民和镇政府根据各方当事人提交的证据均能证实20世纪九十年代至2016年之间，罗来娣一户对黑塘董西半块进行管理、收益，且在2016年之前因对黑塘董的管理收益罗来娣与四原告、第三人周政权、周昌和均未发生过争议这一事实，按照《林木林地权属争议处理办法》、《贵州省林地管理条例》的规定作出44号处理决定，属认定事实清楚，适用法律准确。对于原告诉称罗来娣向被告民和镇政府申请确权的时间为2016年3月9日，通过民和镇政府提交的证据可知其向罗来娣一户及周昌礼等人送达受理通知书的时间为2016年8月20日，即民和镇政府于2016年8月20日便受理了罗来娣的确权申请，2019年9月22日才作出处理决定，超出了《土地权属争议调查处理办法》中规定的六个月的时限，本院认为，被告民和镇政府作出处理决定虽超出法定期限，但并未侵害到原告方实体权利，同时从节约行政资源、司法成本以及避免争议双方的诉累来看，不应以此认定被告民和镇政府作出的处理决定违法，但被告民和镇政府今后应注重把握行政行为的效率。综上，被告民和镇政府作出的44号处理决定、被告江口县政府作出的5号复议决定程序合法、事实清楚、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周远清、周昌礼、周昌军、周大明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周远清、周昌礼、周昌军、周大明承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。审 判 长  石 丽人民陪审员  彭智顺人民陪审员  彭 斌二〇二〇年四月十五日法官助理马文琴书记员聂健倩