重庆市第四中级人民法院民 事 判 决 书（2020）渝04民终302号上诉人（原审原告）：李方禄农村承包经营户。诉讼代表人：李方禄，男，1953年6月26日出生，苗族，住重庆市黔江区。委托诉讼代理人：楚才伟，重庆市彭水县郁山法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：重庆市黔江区人民政府，住所地重庆市黔江区城西街道行署街363号。法定代表人：徐江，该单位区长。委托诉讼代理人：姚兴齐，重庆金讼律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：重庆市黔江区交通局，住所地重庆市黔江区城西街道办事处城西七路16号。法定代表人：何仁军，该单位局长。委托诉讼代理人：姚兴齐，重庆金讼律师事务所律师。上诉人李方禄农村承包经营户（以下简称李方禄农户）因与被上诉人重庆市黔江区人民政府（以下简称区政府）、重庆市黔江区交通局（以下简称区交通局）侵权责任纠纷一案，不服重庆市黔江区人民法院（2019）渝0114民初7531号民事判决，向本院提出上诉，本院受理后，于2020年4月9日对上诉人李方禄农户的诉讼代表人李方禄及委托诉讼代理人楚才伟，被上诉人区政府、区交通局的委托诉讼代理人姚兴奇进行了询问，并依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。李方禄农户上诉请求：依法撤销重庆市黔江区人民法院(2019)渝0114民初7531民事判决书，查明事实后依法改判支持李方禄农户一审诉讼的所有请求。事实和理由：一、一审法院认定事实不清。(一)一审法院仅对李方禄农户主张的8亩土地中的2.98亩土地进行了违法确认，但对另外部分土地未作任何调查处理。(二)一审法院仅对2.98亩土地的青苗补偿费作出认定，但对安置费和土地补偿费以及李方禄农户所主张的另外部分土地，未做任何补偿的判决。二、一审法院判决显失公平、公正原则。(一)区政府、区交通局提供占用土地不予补偿的文件与《土地管理法》相悖，则一审法院采用了区政府、区交通局制作的与国家《土地管理法》相抵触的文件作出判决，显然是不公正的。(二)一审法院以2.98亩土地仅有青苗补偿费，无任何补偿费和安置费以及其他费用，完全显失公平。(三)李方禄农户的8亩土地，是李方禄农户赖以生存的生活生产资料，区政府、区交通局不能无偿征用李方禄农户的土地，作为国家公益性建设，其判决对李方禄农户也是显失公平的。(四)一审法院评述李方禄农户不诚信，一审法官违背中立原则，作为区政府、区交通局以以工代赈占用李方禄农户的土地这么多年，且无任何补偿，与李方禄农户同期被征用土地的组民，都享受了养老保险的待遇，而李方禄农户无任何补偿及保险待遇。而且区政府、区交通局以合法形式，掩盖非法目的，区政府、区交通局的方式更为不诚信，据此来看，更是区政府、区交通局违背诚实信用原则。三、一审法院采信证据存在错误。(一)一审法院审理期间，也认定了区政府、区交通局的侵权事实存在，但是一审法院为什么不支持李方禄农户的诉讼请求。(二)一审法院认定李方禄农户在占地后享受了调整土地、减免农业税、调减粮食订购等政策，但是一审期间，区政府、区交通局未提供相关证据。那么，一审法院认定李方禄农户享有调整土地、减免农业税、调减粮食订购的证据何在。四、一审法院适用法律不当。(一)一审法院认定“以工代赈”适用法律错误。李方禄农户被占土地建设公路时，根本没有出台《国家以工代赈管理办法》，该《办法》是2005年12月颁布实施。因此，根据法律不溯及既往的原则。所以，一审法院适用法律错误。(二)一审法院以区政府、区交通局制作的《关于公路建设占地及补偿标准的通知》(黔府发[1994175号)文件，作为法定判决的依据实属不当。该文件所规定的“公路留地以外新占土地不存在征用费和其他补偿，但占有地可减免农业税和粮食订购任务。该文件制定程序违法，并非经人代会通过。（三）该文件的内容与《中华人民共和国土地管理法》规定的国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费、安置费、青苗补偿费相违悖。所以，一审法院不能用区政府、区交通局制作《关于公路建设占地及补偿标准的通知》(黔府发[1994]75号)文件作为判决的依据。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，恳请二审法院查明事实后依法改判。被上诉人区政府、区交通局辩称，一、原审判决认定事实清楚，证据确实充分，判决结果依法应当予以维持。（一）区交通局等单位组织修建公路占用原告承包地主观上不具有过错，且已根据当时的政策即《关于动员社会力量加快交通建设步伐的决定》（黔署发【1991】号）、《关于公路建设占地及补偿标准的通知》（黔府发【1994】75号）等文件精神采取调整土地、减免农业税、调减粮食订购任务等方式对原告进行了相应的补偿，还对占地农作物进行了青苗补偿。李方禄农户自愿领取青苗补偿款且在领取青苗补偿后很长时期内未对区交通局等单位的占地补偿行为提出异议。同时，李方禄农户已经接受区交通局等单位的占地补偿，现在再次主张补偿，有违诚信原则。（二）案涉公路建设系以工代赈工程，修建案涉公路的资金来源包括国家以工代赈资金及配套资金。以工代赈是党中央、国务院为帮助贫困地区加强交通、水利、农业等农村基础设施建设，变“输血”为“造血”，促进经济发展，加快脱贫致富步伐的一项重要政策，是国家对贫困地区的无偿投入，体现了党和国家的关怀。占用李方禄农户承包地修建公路进行减免农业税及给予青苗补偿等符合当时的国家政策及地方规定。（三）案涉公路系区交通局（原黔江县交通局）等单位组织修建，原黔江县政府未直接参与公路建设，区政府不应承担相应责任，李方禄农户要求区交通局、区政府承担侵权责任的诉讼请求无事实和法律依据。二、李方禄农户的上诉理由不能成立。李方禄农户所主张的土地面积、安置补助费、土地补偿费、养老保险与本案所涉及公路建设项目的以工代赈性质不符，与改建公路之时进行减免农业税及给予青苗补偿等政策不符，与占用土地后李方禄农户领取补偿款的事实不符，其上诉理由不能成立。李方禄农户向一审法院起诉请求：判令区政府、区交通局一次性补偿李方禄农户的土地补偿费520000元，安置费72000元，青苗补偿费10135.5元，合计604135.5元；案件受理费由区政府、区交通局承担。一审法院经审理查明：1991年，原四川省黔江地区行政公署作出《关于动员社会力量加快交通建设步伐的决定》（黔署发〔1991〕3号），为推进黔江地区交通道路建设，其中明确改造干线和新修建公路占地，由政府通过调整土地，减免农业税、调减粮食订购和组织集体经济实体安排丧失土地的富余劳力等办法解决。原则上不给征地费，其他税费实行减免缓，以降低工程造价。1994年，原黔江土家族苗族自治县人民政府（以下简称黔江县政府）下发《关于公路建设占地及补偿标准的通知》（黔府发〔1994〕75号），明确“公路留地以外新占土地不存在征用费和其他补偿，但占有地可减免农业税和粮食订购任务。”1998年，原黔江县为加强公路网等级建设，带动群众脱贫致富，改建两黄线路，以以工代赈等方式筹集资金，修建黑溪镇政府（原黑溪乡）至白石镇（原白石乡）政府的公路，具体修建任务分解到原黑溪乡政府和白石乡政府，原县交通局负责负责实施工程改造的规划、测设、技术等服务工作，同时原县交通局要和区（原石会区工委及黄溪区工委）、乡（黑溪乡和白石乡）党政共同抓好公路改造工程，原黔江县政府将公路改造工程纳入对区、乡和县交通局的年度目标考核任务。在修建公路过程中包括李方禄农户家庭承包经营在内的集体土地被占用，根据《黑白公路占地青苗补助花名册》显示，李方禄农户被占用农田0.15亩、土2.83亩，李方禄农户代表人李方禄于1999年9月领取补助款472.5元，该花名册有县交通局当时参建工作人员金泽明的审批签字。审理过程中，双方均主张双方系民事法律关系，李方禄农户主张区政府、区交通局占地行为系民事侵权行为。一审法院认为，本案中修建公路占用的李方禄农户家庭承包经营范围内的土地本属于农民集体所有，李方禄农户对该土地享有土地承包经营权。对区交通局（原黔江县交通局）等单位于1998年组织改建黑溪至白石公路占用原告家庭承包经营的部分土地的事实，予以确认。该占地行为是否构成对李方禄农户土地承包经营权的侵权系本案争议焦点，对此，作如下评述：首先，侵权责任构成要件一般包括：行为的违法性，损害事实的存在，不法行为与损害事实之间有因果关系，行为人主观上有过错。本案中李方禄农户的土地被占用，其土地承包经营权权益受损的事实客观存在，但是区交通局等单位组织修建公路占用李方禄农户承包地主观上不具有过错，且已根据当时的政策即《关于动员社会力量加快交通建设步伐的决定》（黔署发〔1991〕号）、《关于公路建设占地及补偿标准的通知》（黔府发〔1994〕75号）等文件精神采取调整土地、减免农业税、调减粮食订购任务等方式对李方禄农户进行了相应的补偿，还对占地农作物进行了青苗补偿。李方禄农户自愿领取青苗补偿款且在领取青苗补偿后的很长时期内（至少十二年）未对区交通局等单位的占地补偿行为提出异议，应视为双方已对占地达成协议且李方禄农户已经接受区交通局等单位的占地补偿，现在李方禄农户再次主张补偿，有违诚实信用原则。虽然李方禄农户的土地承包经营权益受损，但是李方禄农户已经接受了相应的补偿，区交通局等单位修建公路占用李方禄农户承包地的行为不构成对农村承包经营权的侵权。由于区交通局不存在侵权行为，不应承担相应的民事赔偿责任，对于李方禄农户要求被告区交通局承担侵权赔偿责任的请求，不予支持。其次，涉案公路建设系以工代赈工程，修建涉案公路的资金来源包括国家以工代赈资金及配套资金。以工代赈是党中央、国务院为帮助贫困地区加强交通、水利、农业等农村基础设施建设，变“输血”为“造血”，促进经济发展，加快脱贫致富步伐的一项重要政策，是国家对贫困地区的无偿投入，体现了党和国家的关怀。占用李方禄农户承包地修建公路进行减免农业税及给予青苗补偿等符合当时的国家政策及地方规定，予以尊重。最后，涉案公路系区交通局（原黔江县交通局）等单位组织修建，原黔江县政府未直接参与公路建设，区政府不应当承担相应责任，故对李方禄农户要求区政府承担侵权责任的诉讼请求，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第六条、第一百零六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决：驳回李方禄农村承包经营户的诉讼请求。案件受理费9840元，减半收取计4920元，由李方禄农村承包经营户负担。二审中，双方均未举示新的证据。本院二审查明：李方禄农户二审中自述其知道修建案涉公路需占用其承包地的事实，且其没有阻止该公路的修建施工。本院二审查明的其余事实与一审一致。本院认为，本案二审的争议焦点为：一、区交通局组织修建黑溪镇政府（原黑溪乡）至白石镇（原白石乡）政府的公路占用李方禄农户的承包田地的行为是否属于侵权行为，应否承担赔偿责任；二、李方禄农户请求区政府、区交通局支付土地补偿费520000元，安置费72000元，青苗补偿费10135.5元的请求应否得到支持。关于焦点一。李方禄农户在一审中自述在本案中主张权利系基于民事侵权法律关系，要判断区政府、区交通局应否承担补偿责任的前提是判断其是否存在侵权行为。首先，李方禄农户对区交通局组织修建黑溪镇政府（原黑溪乡）至白石镇（原白石乡）政府的公路需要占用其户内承包田地的事实明知且在修建公路时未阻止，并已领取了青苗补助费，应该视为李方禄农户对区交通局组织修建黑溪镇政府（原黑溪乡）至白石镇（原白石乡）政府的公路需要占用其户内承包田地没有异议。区交通局基于李方禄农户的同意而组织修建公路占用李方禄农户的田地不属于侵权行为，不应当承担侵权责任；其次，如李方禄农户未能享受区交通局或相关单位因修建案涉公路占用土地而作出的补偿政策属实或相关单位给予李方禄农户的承诺未能兑现，李方禄农户可向相关部门或单位依法主张权利，但不能因此就认定区交通局修建黑溪镇政府（原黑溪乡）至白石镇（原白石乡）政府的公路需要占用其户内承包田地的行为属于侵权行为，进而不能要求其承担土地承包经营权被侵害的侵权责任。再次，区政府仅仅是相关政策的制定者，未直接对李方禄农户的田地实施占用行为，李方禄农户主张区政府承担侵权责任于法无据，一审法院未予支持并无不当。关于焦点二。对于李方禄农户主张参照2015年的标准要求区政府、区交通局支付土地补偿费520000元，安置费72000元，青苗补偿费10135.5元是否成立的问题。从李方禄农户提交的诉状中所附的费用清单来看，其主张的三项费用的依据是被占用的田土、林地的面积，即其是基于土地承包经营权被侵害而提出的侵权损害赔偿，而非基于其其他权益被损害而提出的诉求。因区交通局基于李方禄农户的同意而组织修建公路占用李方禄农户的田地不属于侵权行为，其基于土地被侵权而提出的损害赔偿显然不能成立。一审判决未支持李方禄在本案中的诉讼请求并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。上诉人李方禄农户的上诉请求及理由依法不能成立，应当予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费4920元，由李方禄农村承包经营户负担。本判决为终审判决。审 判 长 张泽端审 判 员 王勐视审 判 员 谢长江二〇二〇年四月十四日法官助理 陶善春书 记 员 石 莹