浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终239号上诉人（原审原告）周元良，男，1966年1月27日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路28号。法定代表人蒋国强，代区长。委托代理人吴芯羽，衢州市柯城区司法局工作人员。委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）衢州市柯城区姜家山乡人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区姜家山乡诚信路57号。法定代表人徐云飞，乡长。行政负责人余均，衢州市柯城区姜家山乡人民政府分管领导。委托代理人翁静，浙江达正律师事务所律师。周元良因诉衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）、衢州市柯城区姜家山乡人民政府（以下简称姜家山乡政府）土地行政强制一案，不服衢州市中级人民法院（2019）浙08行初76号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年2月26日受理后，依法组成合议庭，并于同年4月10日公开开庭审理了本案。上诉人周元良及其委托代理人陈晨，被上诉人柯城区政府委托代理人吴芯羽、汪钢，被上诉人姜家山乡政府行政负责人余均、委托代理人翁静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。周元良原审起诉称，其在浙江省衢州市柯城区合法拥有房屋，其中砖混结构90㎡，砖木结构74㎡。因相关项目建设需要，经姜家山乡政府请示，柯城区政府作出批复，将周元良上述房屋纳入城中村搬迁改造范围，柯城区政府在未履行任何前置程序的情况下，于2018年11月19日将上述房屋强制拆除，造成周元良巨大财产损失。柯城区政府该行为严重违法，侵害周元良合法权益。周元良对该拆除行为不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：确认柯城区政府于2018年11月19日强制拆除周元良位于浙江省衢州市柯城区房屋的行为违法；本案诉讼费用由柯城区政府承担。原审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。其中《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项明确要求，“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；”本案中，周元良以柯城区政府为被告，起诉要求确认拆除其涉案房屋的行为违法，但未提供证据证明柯城区政府实施被诉强制拆除行为，且据柯城区政府提供的相关文件，可以证明涉案城中村搬迁改造征收项目的组织实施单位为姜家山乡政府。周元良仅以柯城区政府作出过同意搬迁改造的批复主张柯城区政府为适格被告，证据不足。柯城区政府非本案适格被告。经该院释明，周元良明确表示不同意变更被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对周元良以柯城区政府为被告提起的诉讼，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定，裁定驳回周元良的起诉。周元良上诉称：一、一审裁定认定事实错误。1.柯城区政府系涉案征迁项目的法定责任主体，系本案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，国家因建设需要征收农民集体土地的，经国务院或者省级人民政府批准后，由县级以上人民政府具体组织实施征地；且上述法律对于强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方法有具体明确的规定。本案中，涉案房屋所在土地已经由浙江省人民政府批准征收。被诉的拆除、清理地上附着物行为，属于土地征收实施过程中的一个环节。柯城区政府系集体土地及地上附着物征收的法定实施主体，其应当为征收过程中实施的强拆行为承担法律责任。2.即便姜家山乡政府自认实施强制拆除行为，应当视为受柯城区政府委托实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”姜家山乡政府在无法律、行政法规或者规章规定的情况下，由柯城区政府作出柯政发〔2018〕105号《衢州市柯城区人民政府关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》（以下简称105号《批复》），授权其实施城中村改造项目，完全符合上述司法解释规定中的规定，属于柯城区政府对姜家山乡政府的委托。本案以柯城区政府为被告，符合上述司法解释规定。另，柯城区政府在上述批复中，要求姜家山乡政府按照衢政发〔2014〕55号《衢州市人民政府关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》（以下简称55号《意见》）有关规定组织实施。而55号《意见》第三条第（二）项“明确责任主体”规定：“按照‘责、权、利’相一致的原则，由柯城区、衢江区人民政府、衢州绿色产业集聚区、市西区管委会作为城中村改造的责任主体。”该《意见》的附件《衢州市区城中村搬迁改造实施办法》第三条规定：“柯城区、衢江区政府和衢州绿色产业集聚区、市西区管委会为本区域内城中村改造建设的责任主体，分别负责本区域内城中村改造的实施工作。”第五条“实施程序”中第（五）项“组织实施：城中村改造实施方案经市政府批准后由柯城区、衢江区政府和衢州绿色产业集聚区、市西区管委会负责具体实施。”由此可知，柯城区政府是涉案城中村改造及房屋强拆行为的责任主体和实施主体。姜家山乡政府的职权来源于柯城区政府的委托。3.本案被诉的拆除房屋行为，不能由姜家山乡政府独立承担法律责任。即便姜家山乡政府在自认为协议生效的情况下实施拆除行为，也是在接受柯城区政府委托的情况下，与被征收人签署协议、实施房屋拆除行为。其实施的签订协议行为以及拆除房屋行为，并非脱离集体土地征收和高铁新城城中村改造项目的独立行政行为，也非出于乡政府独立的意思表示，而是属于集体土地征收与高铁新城城中村改造项目的环节，基于柯城区政府的授权实施，应当由柯城区政府承担法律责任。一审法院仅以姜家山乡政府自认实施的房屋拆除为由，否定柯城区政府为适格被告，系对法律规定的错误理解，也有违职权法定原则。二、一审裁定适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”即便本案被诉的强制行为由姜家山乡政府实施，根据上述法律规定，姜家山乡政府实施的强拆行为系柯城区政府以批复的方式委托其实施，应当以柯城区政府为本案被告，属于人民法院受案范围和一审法院管辖。综上，一审法院以柯城区政府非本案适格被告为由，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项，第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定驳回周元良的起诉，适用法律严重错误。三、一审法院未对本案基本事实进行调查即径行告知周元良变更被告，违反法定程序。本案中，关于房屋强拆行为的实施主体和责任主体，一审法院只听取了被柯城区政府及姜家山乡政府的单方陈述，即先入为主确定柯城区政府非本案被告，并告知周元良要求其变更被告；周元良在一审中，提交的105号《批复》完全可以证明，姜家山乡政府实施的签署协议及房屋拆除行为完全是接受柯城区政府的委托，柯城区政府应当承担起法律责任。但是，一审法院未予采纳，也未说明未予采纳的理由。105号《批复》作为一个行政行为，如果不是委托，究竟是什么性质？法律依据是什么？均需要法院进行释明和认定。另，一审法院未对本案开庭审理，对本案的案件事实未进行全面调查，更未组织举证、质证，在未查明具体的实施主体和责任主体的情况下，无理由拒绝采纳周元良的主张和证据，径行告知周元良变更被告。严重违反法定程序。综上，柯城区政府作为涉案征拆项目的责任主体，是本案的适格被告；其实施的房屋强拆行为没有任何依据且程序违法。周元良的合法权益受到损害，依法提起本案诉讼，符合起诉条件。原审裁定认定事实和适用法律错误，违反法定程序。请求依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。柯城区政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确。周元良起诉时并未提供证据证明柯城区政府实施了被诉强制拆除行为，仅以柯城区政府作出过批复为由主张柯城区政府为适格被告并无事实和法律依据。柯城区政府确未实施涉案房屋拆除工作，并非本案的适格被告。一审法院对周元良经释明后明确表示不变更被告的行为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定裁定驳回起诉，适用法律法规正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。姜家山乡政府答辩称：周元良户已签订补偿安置协议书并进行补偿安置。2018年11月30日周元良已委托其子周家伟代表该户选取安置房3套，共计383.94平方米、车位2个。该户系主动腾空房屋移交姜家山乡政府拆除。柯城区政府确未实施涉案房屋拆除工作，并非本案的适格被告。一审法院对周元良经释明后明确表示不变更被告的行为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定裁定驳回起诉，适用法律法规正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。二审期间，上诉人周元良提交以下证据材料：1、（2019）浙08行初85号庭审直播录像光盘（部分内容截取）及相应文字整理，用以证明柯城区政府出庭负责人在其他案件中已经自认，姜家山乡政府对外代表柯城区政府履行征收拆迁工作的法定职责，由柯城区政府承担法律责任；2、衢州市官网发布的《衢州市高铁新城拆迁政策落实情况专项审计调查报告》，该报告“项目总体情况”第二段中，强调依据衢州市人民政府（2018）1号常务会议纪要，由柯城区政府作为征收工作责任主体，用以证明柯城区政府系本案适格被告。柯城区政府质证认为：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，柯城区政府负责人在另案中的意见指向的是柯城区政府批复行为的合法性，与本案中房屋拆除行为没有关联；对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，审计报告是对项目资金使用合法性的审计，不涉及本案被诉行为，结合一审证据，房屋拆除实施主体是姜家山乡政府，柯城区政府不否认是征收工作责任主体，但不能依据审计报告所称的责任主体推导出房屋拆除行为就是柯城区政府实施的结论。姜家山乡政府同意柯城区政府的质证意见。经审查，本院认为，柯城区政府负责人在另案中针对柯城区政府批复行为所作陈述，与本案房屋拆除行为并无关联；审计报告显示的柯城区政府作为征收工作责任主体，与柯城区政府是否系本案适格被告并无关联，故上述两份证据均与本案缺乏关联性，本院不予采纳。本院认为，本案争议焦点为周元良的起诉是否符合法定起诉条件。根据当事人均认可的事实，案涉土地已经过浙江省人民政府批准征收，2018年10月18日姜家山乡政府与周元良户就案涉房屋签订了《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》（编号31017号），同日，周元良签署《被征收房屋权属证书交接表》。同年10月28日，周元良作为移交人签署《高铁新城农房移交拆除清单》，载明“前徐村周元良户原旧房内所有物品已搬迁完毕，房屋结构、房屋结构、门窗等完成、水电费向水电部门结清。现移交征收人验收拆除。”姜家山乡代表、专班组长、拆迁公司、水电工等人作为接交人亦签字确认。2018年11月30日周元良户按照征收补偿安置协议书选取了安置房。2018年11月19日，案涉房屋被姜家山乡政府拆除。因周元良已与姜家山乡政府就案涉房屋自愿签订补偿安置协议，自愿移交房屋权属证书，同意由姜家山乡政府代为办理房屋产权注销手续，并同意将房屋移交姜家山乡政府验收拆除，故姜家山乡政府对案涉房屋的拆除行为系补偿安置协议履行行为，并非行政强制行为，对周元良的权利义务不产生实际影响。退一步讲，即使本案拆除行为属行政强制行为，本案被告亦不适格。柯城区政府已提供充足证据证明案涉拆除行为系由姜家山乡政府实施，姜家山乡政府对此予以认可。周元良亦未提供直接证据证明柯城区政府参与了拆除行为。周元良主张姜家山乡政府实施案涉房屋拆除行为系受柯城区政府委托，但105号《批复》仅载明同意姜家山乡政府对姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造，并不能据此推定柯城区政府委托姜家山乡政府强制拆除案涉房屋。而案涉补偿安置协议书系姜家山乡政府与周元良签订，周元良将案涉房屋自愿移交姜家山乡政府拆除，故案涉拆除行为系姜家山乡政府依协议而实施。周元良主张柯城区政府作为案涉集体土地及地上附着物征收的法定实施主体，应当对案涉房屋拆除行为承担法律责任的上诉理由，不能成立。因此，柯城区政府非本案适格被告，经原审法院释明，周元良仍坚持以柯城区政府为被告提起本案诉讼，于法无据。原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回周元良的起诉，并无不当。综上，周元良提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年四月二十九日书记员  陈亦恒·1·