浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终707号上诉人（原审原告）浙江益彰文化创意发展有限公司，住所地杭州市上城区秋涛路178号5号楼107室。法定代表人姜小珍，董事长。委托代理人徐末、周冬雪，浙江南方中辰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区望潮路77号。法定代表人金承涛，区长。委托代理人王潇，杭州市上城区司法局工作人员。被上诉人（原审第三人）杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处，住所地杭州市上城区秋涛路36号。法定代表人蒋晓伟，主任。委托代理人张轶群，浙江浙元律师事务所律师。委托代理人祝玮，该街道办工作人员。浙江益彰文化创意发展有限公司（以下简称益彰公司）诉杭州市上城区人民政府其他行政复议一案，杭州市中级人民法院于2020年2月3日作出（2019）浙01行初509号行政判决。益彰公司不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月1日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：2016年8月19日，益彰公司与杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处（以下简称紫阳街道办）签订备忘录，约定由益彰公司租赁紫阳街道办管理的杭州市上城区南落马营9号场地（含房屋和附属设施）用于经营南落马营体育公园，租期为2016年8月1日起至2018年7月31日止，期满后如无合同约定情形，双方同意可延长合作期至2019年7月31日。2019年4月3日，紫阳街道办向南落马营9号商户发出通知，主要内容为：南落马营9号（望江单元SC0404-R21-06地块）用地性质为征收地块上临时合作利用。根据紫阳街道办与益彰文化创意发展有限公司约定，合同期限为2016年8月1日至2018年7月31日，期满后如无市政建设、规划、开工建设等情况可延长合作期至2019年7月31日，现因政府将该地块列入规划建设项目，合同终止，根据约定益彰文化创意发展有限公司应在5日内无条件交还标的物（望江单元SC0404-R21-06地块），否则我方有权按约定收回标的物，并追究益彰文化创意发展有限公司违约责任，且双方及任何第三方的损失均由益彰文化创意发展有限公司承担。紫阳街道办已于2019年1月28日起多次通知益彰文化创意发展有限公司，并帮助协调过渡场地，但至今益彰文化创意发展有限公司仍未按约定交还标的物。故即日起我方按约定收回标的物，在此期间我方将配合各位商户及用户进行证据保全等工作。2019年5月31日，益彰公司向杭州市上城区人民政府提起行政复议申请，请求撤销紫阳街道办于2019年4月3日公布的上述《通知》。杭州市上城区人民政府于2019年6月12日通知益彰公司，其行政复议申请已予受理，并于同日向紫阳街道办发送行政复议申请书副本，同时要求其就被申请复议的行为进行答复、举证。根据复议被申请人的答复、证据等材料，杭州市上城区人民政府经审理，于2019年7月17日作出杭上复[2019]第25号行政复议决定，认为紫阳街道办2019年4月3日发布的《通知》不具有行政约束力和强制力，未对益彰公司的权利义务产生实际影响，故不属于行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回益彰公司的行政复议申请。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该具体行政行为，是指对相对人设定行政法上权利义务关系的行为。案涉通知，未对本案原告设定行政法上的权利义务关系，杭州市上城区人民政府据此认为其不具有行政约束力和强制力，并无不当。案涉通知行为不属于行政复议法规定的具体行政行为，相应地，其也不属于行政复议的范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；”该实施条例第四十八条第一款第（二）项规定“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”原告的行政复议申请因不属于行政复议范围，故不应予以受理。在已予受理的情况下，杭州市上城区人民政府适用上述法律规定，决定驳回原告的行政复议申请，适用法律正确。行政程序方面，本案原告于2019年5月31日向被告提起案涉行政复议申请，被告经2019年6月12日向复议被申请人发送复议申请书副本并通知其答复、举证，于2019年7月17日作出被诉行政复议决定。该过程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第三十一条的规定，行政程序合法。综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，适用法律正确，行政程序合法。原告的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告益彰公司的诉讼请求。益彰公司上诉称：1.案涉《通知》是紫阳街道办滥用行政权力干涉民事纠纷的行为，严重侵犯上诉人合法权益，属行政复议的受理范围。案涉《通知》内容明确显示紫阳街道办和上诉人就收回土地一事并未达成一致，园区内各商户均与上诉人签订相关协议合法使用园区场地，紫阳街道办作为基层人民政府向各商户发布具有腾退内容的通知是具有威慑力和政府公信力的；2.原一审实体处理不公，割裂紫阳街道办一系列行为，机械审判。紫阳街道办两次向上诉人发送拆违通知，随后又实施强拆，之后又强行发布案涉《通知》，紫阳街道办通过一系列的行为目的是收回《备忘录》所涉土地。因此，案涉《通知》是紫阳街道办众多行政权力干涉民事纠纷的一个环节，应当确认违法。请求二审法院撤销一审判决，依法支持上诉人的诉讼请求。杭州市上城区人民政府答辩称：1.案涉通知行为不属于行政复议法规定的具体行政行为，被诉行政复议决定和原判决对此认定正确。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请人，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。简而言之，属于行政复议范围的应当是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关权利义务的单方行为。从案涉通知的形式来看，虽然其落款为紫阳街道办，但并未加盖公章。从其所载内容看，该通知不具有行政约束力和强制力，未对上诉人的权利义务产生影响，不属于行政复议规定的具体行政行为，也不属于行政复议的范围。被诉行政复议决定和原判决对此认定正确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，有下列情况之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。答辩人根据上述法律规定驳回上诉人复议请求，适用法律正确；2.被诉行政复议决定程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。上诉人不服紫阳街道办2019年4月3日发布的《通知》，于2019年6月3日向答辩人申请人行政复议，答辩人依法受理并进行了审理，于2019年7月17日作出案涉复议决定书，2019年7月18日通过邮寄方式送达上诉人，7月19日直接送达至紫阳街道办，行政复议程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。紫阳街道办在法定期限内未提交答辩意见。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：本案被诉行政行为系被上诉人杭州市上城区人民政府于2019年7月17日作出的杭上复[2019]第25号行政复议决定。该决定认为紫阳街道办于2019年4月3日发布的《通知》不具有行政约束力和强制力，未对益彰公司的权利义务产生实际影响，故不属于行政复议的范围。因此，本案的争议焦点应为案涉《通知》是否属于行政复议的范围。经查，案涉《通知》记载的内容为：“南落马营9号（望江单元SC0404-R21-06地块）用地性质为征收地块上临时合作利用。根据紫阳街道办与益彰公司约定，合同期限为2016年8月1日至2018年7月31日，期满后如无市政建设、规划、开工建设等情况可延长合作期至2019年7月31日，现因政府将该地块列入规划建设项目，合同终止，根据约定益彰公司应在5日内无条件交还标的物（望江单元SC0404-R21-06地块），否则我方有权按约定收回标的物，并追究益彰公司违约责任，且双方及任何第三方的损失均由益彰公司承担。紫阳街道办已于2019年1月28日起多次通知益彰公司，并帮助协调过渡场地，但至今益彰公司仍未按约定交还标的物。故即日起我方按约定收回标的物，在此期间我方将配合各位商户及用户进行证据保全等工作。”上述《通知》的主旨系紫阳街道办作为南落马营9号临时用地的出租人履行合同权利，要求上诉人方终止合同，并收回标的物。上述行为系依据上诉人与紫阳街道办合同的约定，行使相关权利，而非依据公权力履行法定职权，故案涉《通知》并非行政复议法所指的具体行政行为。上诉人申请复议的案涉《通知》不属于行政复议的受理范围。被上诉人杭州市上城区政府据此驳回上诉人的复议申请，并无不当。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人浙江益彰文化创意发展有限公司负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二〇年四月二十三日书记员  韦若莎·8·