湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终112号上诉人（原审被告）宁乡市公共客运管理局，住所地：湖南省宁乡市二环南路。法定代表人张鹏。委托代理人朱志兵，该单位工作人员。委托代理人刘尚，湖南河清律师事务所律师。上诉人（原审被告）宁乡市交通运输局，住所地：湖南省宁乡市玉潭镇花明北路。法定代表人杨瑞祥，局长。委托代理人杨矽明，该单位工作人员。委托代理人刘尚，湖南河清律师事务所律师。被上诉人（原审原告）肖鑫辉，男，1972年4月21日出生，汉族，住湖南省。上诉人宁乡市公共客运管理局（以下简称宁乡市客管局）、宁乡市交通运输局（以下简称宁乡市交运局）因与肖鑫辉交通行政处罚一案，不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初606号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2019年9月4日15时41分许，宁乡市客管局执法人员在开展执法检查，发现肖鑫辉驾驶其所有的湘Ａ×××××大众牌小车停靠在路边接运两名乘客。宁乡市客管局经调查得知，肖鑫辉系通过“滴滴出行”网约车平台派单后到达大润发超市附近接到两名乘客并准备送往目的地，待到达目的地后两名乘客会向“滴滴出行”网约车平台支付车费。经继续调查，宁乡市客管局发现肖鑫辉利用该车加入“滴滴出行”网约车平台已有约三年，且一直进行网约车客运的事实。因肖鑫辉不能当场提供湘Ａ×××××号车辆的营运证及其他有效证明，当日宁乡市客管局作出了宁公客措施决定［2019］03217号《行政强制措施决定书》向肖鑫辉送达，决定实施暂扣湘Ａ×××××车辆三十日的行政强制措施，同时还制作了《现场笔录》、《陈述申辩书》，听取了肖鑫辉的陈述、申辩。次日，宁乡市客管局对肖鑫辉作出并送达了宁客管处罚告知［2019］03217号《行政处罚事前告知书》，肖鑫辉未在规定的期限内提出陈述与申辩，也未要求举行听证。2019年9月9日，宁乡市客管局作出宁客管罚﹝2019﹞03217号《交通行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定》），查明肖鑫辉于2019年9月4日15时41分有未取得车辆营运证从事非法营运的行为，扰乱了客运市场秩序。有现场笔录、询问笔录、视听资料、相关复印件为证。根据被告宁乡市交通运输局《2019年“防风险、保安全、迎大庆”“打非治违”专项行动工作方案》（以下简称《工作方案》）要求，行动期间，违章行为从严处理。肖鑫辉的行为已违反了《长沙市城市公共客运条例》（以下简称《客运条例》）第二十条第二款的规定，依据《客运条例》第五十七条第一款和《湖南省交通运输行政处罚自由裁量权基准》（以下简称《交通处罚裁量基准》）的规定，决定给予罚款20000元的行政处罚。同年9月18日，宁乡市客管局作出宁客管责改［2019］03217号《责令限期改正通知书》，责令肖鑫辉于当日内改正其未取得车辆营运证从事非法营运的违法行为，并解除了对湘Ａ×××××车辆实施暂扣的行政强制措施，将车辆发还给肖鑫辉。次日，肖鑫辉缴纳了20000元罚款。同年9月9日，肖鑫辉不服宁乡市客管局作出的《处罚决定》，口头向宁乡市交通运输局申请行政复议，宁乡市交通运输局于当日依法受理。经过审查，宁乡市交通运输局认为宁乡市客管局作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，故于同年10月9日作出《复议决定》，决定维持宁乡市客管局作出的《处罚决定》，并送达至市客管局。肖鑫辉仍不服，因此成讼。一审法院认为，根据交通运输部等七部委令2016年第60号《网络预约出租汽车经营服务管理网约车管理暂行办法》（以下简称《网约车管理暂行办法》）第四条，长政办发〔2018〕33号《长沙市网络预约出租汽车经营服务管理网约车管理实施细则》（以下简称《网约车管理实施细则》）第四条及中共宁乡县委（宁发〔2010〕20号）《关于印发的通知》等规定，宁乡市客管局具有对宁乡市范围内违法从事道路客运经营的车辆的行政执法职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，宁乡市交通运输局有对宁乡市客管局作出的行政处罚决定复议的职权。《网约车管理实施细则》第十三条规定，“从事网约车经营的车辆，应当取得网络预约出租汽车运输证。”本案肖鑫辉驾驶未取得交通行政主管部门核发的网络预约出租汽车运输证件，从事网约车营运活动，其行为违反了上述规定，构成违法。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一、二款规定，“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”而行政处罚的公正原则，要求行政机关在实施行政处罚过程的每一个环节、步骤和方法上都要以公正为核心，保证行政处罚的合法性。《网约车管理暂行办法》对网约车经营行为作了相应的管理规范，该办法第二条规定，“网约车经营服务是指以互联网技术为依托构建服务平台,整合供需信息,适用符合条件的车辆和驾驶员,提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动”。依据上述规定,在提供网约车经营服务过程中,网约车平台承担承运人责任。本案肖鑫辉以其所有的私家车加入“滴滴出行”网约车平台并注册，通过该平台提供的供需信息，以该平台提供的联系方式联系和接运乘客，并通过该平台结算费用，乘客支付的费用由该平台与肖鑫辉依协议分配，网约车经营服务由网约车平台和驾驶员共同完成。因此，本案肖鑫辉和“滴滴出行”网约车平台提供服务的行为属于《网约车管理暂行办法》所规范的网约车经营服务,宁乡市客管局应当对肖鑫辉及“滴滴出行”网约车平台的行为作为网约车营运行为进行监管。肖鑫辉作为提供网约车服务的车主和驾驶员，仅实施了违法中的部分行为，宁乡市客管局对“滴滴出行”网约车平台与肖鑫辉共同实施和完成的违法行为进行查处时，完全忽视了对“滴滴出行”网约车平台的调查和处理，将违法行为的责任和后果全部归咎于肖鑫辉一方，存在选择性执法的问题，属于对违法行为查明的事实不清，亦有违公平公正，且明显不当。《交通处罚裁量基准》第五条规定，“……行使行政处罚自由裁量权，应当遵循以下要求：（三）法律、法规、规章对同一事项的规定不一致的，适用上位法规定；同一机关制定的法律、法规、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”《客运条例》第二条规定，“本市市区城市公共客运规划、建设、经营、管理等活动，适用本条例。法律法规另有规定的，从其规定”。《网约车管理暂行办法》第十三条及《网约车管理实施细则》第十三条、第三十三条均规定,在长沙市范围内从事网约车经营的车辆,应当取得《网络预约出租汽车运输证》,驾驶员应当取得《网络预约出租汽车驾驶员证》。《网约车管理暂行办法》第三十四条第一款第（一）项明确规定，“未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并处以10000元以上30000元以下罚款。”《网约车管理实施细则》第四十四条规定，“有违反本网约车管理实施细则行为的，按照相关法律法规、规章进行行政处理。”国家及长沙市均有针对网约车管理的特别规定，肖鑫辉有违反上述规定的违法行为，宁乡市客管局却依据《客运条例》的规定作出涉案行政处罚，属于适用法律、法规错误。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第三款还规定，“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”该规定要求行政处罚必须遵循公开原则，首先是处罚适用的所有法律法规及规范性文件等依据要公开，其次是决定处罚的过程要公开，使被处罚的管理对象能够明知。本案宁乡市客管局查明肖鑫辉网约车的违法行为后，根据宁乡市交通运输局《工作方案》文件要求，决定从严（从重）处罚。经庭审查明，上述《工作方案》是宁乡市交通运输局根据工作需要开展的一次专项行动的内部方案，并非可以作为行政处罚依据的法律法规及规章，且并未向社会公众和管理对象公示与发布，不应作为对肖鑫辉从严（从重）处罚的依据。因此，宁乡市客管局的《处罚决定》中对肖鑫辉从严（从重）处罚的依据不合法。宁乡市交通运输局受理肖鑫辉的行政复议申请后,在复议过程中,听取了宁乡市客管局的答复意见,在法定期限内作出《复议决定》,并送达给肖鑫辉，其复议程序符合法律规定,但对《处罚决定》中查明事实、适用法律法规存在的问题未予指出纠正,属于认定事实错误,复议决定错误。综上，宁乡市客管局对肖鑫辉非法营运行为给予行政处罚时适用法律法规错误，该行政处罚明显不当，应予纠正。肖鑫辉已经缴纳的罚款人民币20000元，依法应当退还。宁乡市交通运输局未全面审查案件的实际情况,作出维持该处罚决定的《复议决定》,该复议决定明显不当，应当予以撤销。《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项规定，“因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任”；第十五条第一款规定，“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”。本案肖鑫辉未取得交通行政主管部门核发的网络预约出租汽车运输证件，从事网约车营运活动，存在违法行为。宁乡市客管局为履行行政管理职责，依法对其车辆实施暂扣的强制措施，系肖鑫辉违法行为导致，依法不应当承担赔偿责任。肖鑫辉诉请宁乡市客管局赔偿扣车、诉讼期间等损失共计16000元，既不符合法律规定，又未提交相关证据予以证实，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（六）项、第七十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、撤销宁乡市公共客运管理局于2019年9月9日作出的宁客管罚﹝2019﹞03217号《交通行政处罚决定书》；二、撤销宁乡市交通运输局于2019年10月9日作出的宁交复决﹝2019﹞第1号《行政复议决定书》；三、责令宁乡市公共客运管理局退还肖鑫辉缴纳的罚款人民币20000元；四、驳回肖鑫辉的其他诉讼请求。上诉人宁乡市客管局上诉称：一、宁乡市客管局依据《长沙市城市公共客运条例》对被上诉人未取得车辆运营证从事非法运营的违法行为进行处罚，适用法律准确。二、一审认为宁乡市客管局在对违法行为作出处罚时未对平台公司进行调查处理，存在选择性执法，认定违法事实不清，处罚明显不当，此认定错误，无法律依据。三、非法运营的网络预约出租车严重地扰乱和冲击了正常的出租车客运秩序，同时存在极大的交通安全隐患，且有严重的社会危害性，客运管理部门积极作为，对非法运营行为依法打击处理应受到法律的保护。请求撤销一审判决，驳回原告的诉讼请求。上诉人宁乡市交运局上诉称：一、宁乡市客管局不属县级以上出租汽车行政主管部门，无权依据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》对被上诉人的违法行为进行处罚，只能依据《长沙市城市公共客运条例》进行处理，同时，被上诉人的行为属非法从事客运服务的范畴，仍属客运条例的调整范围，此外，客运条例属地方性法规，暂行办法属部门规章，行政诉讼应优先适用地方性法规。二、宁乡市客管局对平台公司无权处罚，不存在罚与不罚的问题，同时，法律也未规定对共同违法的当事人必须共同处罚才能处罚一方当事人，一审以未对平台公司进行处罚而否定对被上诉人进行处罚的合法性，无法律依据。请求撤销一审判决，驳回原告的诉讼请求。被上诉人肖鑫辉的意见与一审的意见一致，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，对于涉案车辆未取得相关证件而从事了营运的事实，各方并无异议，经审查，本院予以确认。但是，案涉行为虽属违法行为，但属《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的调整范围，宁乡市客管局适用《长沙市城市公共客运条例》进行处罚，属适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，被诉处罚决定应予撤销。一审判决撤销被诉处罚决定，结果是正确的。相应地，被上诉人交纳的罚款应予返还。被上诉人请求赔偿的扣车相关损失，不属被诉处罚决定所致，且不属直接损失，也未提交证据，一审判决返还罚款，对其他赔偿请求不予赔偿是正确的。应予指出，一审认为只对部分当事人进行处罚属选择性执法且违法，没有依据，此外，涉案的《工作方案》只是认定违法情节是否严重的情节事实，一审认定属处罚依据不当。对这些问题，本院予以指正，但这些问题不影响案件的处理结果。相应地，宁乡市交运局作出的行政复议决定亦属适用法律错误，应一并撤销。综上，上诉人的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一、二审诉讼费各50元，共100元，由上诉人宁乡市公共客运管理局、宁乡市交通运输局负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 傅美容审判员 黄 姝二〇二〇年四月二十四日书记员 杨月婵附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。