湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鄂05行终2号 上诉人（原审原告）宜昌市东方杰座小区业主委员会，住所地宜昌市发展大道11号。 负责人陈光林，该业委会主任。 委托诉讼代理人朱江，湖北三立律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市自然资源和规划局高新区分局，住所地宜昌市白洋新城丰岗路宜昌高新技术产业开发区管理委员会。 法定代表人谭思海，该局局长。 出庭负责人梁华，该局副局长。 委托诉讼代理人曾晓文，该局工作人员。一般授权代理。 委托诉讼代理人于美娟，湖北普济律师事务所律师。一般授权代理。 原审第三人杰出（宜昌）实业发展有限公司，住所地宜昌市发展大道11号。 法定代表人高玉琳，该公司董事长。 委托诉讼代理人刘和鼎，该公司总经理。一般授权代理。 委托诉讼代理人唐军，湖北百思特律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人宜昌市东方杰座小区业主委员会因诉被上诉人宜昌市自然资源和规划局高新区分局城市规划管理行政撤销一案，不服宜昌市三峡坝区人民法院（2019）鄂0591行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院2020年1月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审裁定认定，2002年9月30日，第三人取得宜市国用（2002）字第100202001号《国有土地使用证》，该证载明：土地位于宜昌经济技术开发区××路与××路交汇处西侧，用途为综合用地。第三人在该土地上进行开发建设。2003年11月3日，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局向第三人发放宜经规建证东字（2003）32号《建设工程规划许可证》，准予第三人开始建设东方杰座项目。2006年9月，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局对该项目进行规划验收，并于同月12日作出《规划竣工验收备忘录》，其中载明：“经对照上海城乡设计院设计原46500平方米变更为29700平方米图纸并经湖北省勘察设计协会咨询服务部技术性审查，勘察设计单位作出了答复、补充和修改。最后经审查小组复审，认为基本上符合要求，同意签发设计文件批准。但需要说明以下几个问题。一、一楼地面停车场，按原地面设计有60辆车位，因城东大道扩宽，需占用东方杰座一楼地面停车场面积，对原设计60辆车位变更为杰出（宜昌）实业发展有限公司所有，自行划线投资建设管理，但必须在靠城东大道旁保证有宽2米的公共人行通道…。”2006年10月23日，该局向第三人发放了宜经规建验（2006）19号《建设工程规划验收合格证》。 2019年4月10日，原审法院立案受理了原告起诉第三人等车位纠纷一案。在该案诉讼过程中，原告获知了《规划竣工验收备忘录》，认为被告超越职权将停车位所有权划归第三人所有应属无效，故向原审法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的《规划竣工验收备忘录》。 原审裁定认为，原告系经宜昌高新区南苑街办、宜昌高新区住房保障服务中心物业管理科备案登记的合法组织。原宜昌经济技术开发区规划建设管理局的职责于2013年2月19日由宜昌高新技术产业开发区建设管理办公室和宜昌市规划局高新区分局承继，2019年被告成立后，负责高新区内的规划管理职责，故被告系适格主体。由于本案原告的建设行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》施行之前，故被告的规划验收行为应依据《中华人民共和国城市规划法》审查。 《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”第三十七条规定：“城市规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查。被检查者应当如实提供情况和必要的资料，检查者有责任为被检查者保守技术秘密和业务秘密。”第三十八条规定：“城市规划行政主管部门可以参加城市规划区内重要建设工程的竣工验收。城市规划区内的建设工程，建设单位应当在竣工验收后六个月内向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。”《湖北省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十条规定：“在城市规划区内新建、改建、扩建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或个人应持有关批准文件向城市规划行政主管部门提交建设工程申请，由城市规划行政主管部门提出规划设计要求，作为设计的依据，并审查建设工程施工图，核发建设工程规划许可证。”第三十六条规定：“建设用地规划许可证和建设工程规划许可证核定的位置、范围、标高、建筑面积等内容不得擅自变更；确需变更的，须经原核发单位同意并办理有关手续。建设工程开工之前，应经城市规划行政主管部门定位、放线；其基础工程或隐蔽工程完成后，应经城市规划行政主管部门验线，方可继续施工。城市规划行政主管部门应当参与建设工程的竣工验收。建设工程竣工验收后六个月内，建设单位应向城市规划行政主管部门和城市建设档案馆（室）报送有关竣工资料。”《宜昌市城市规划管理实施细则》第二十八条规定：“在城市规划区内进行的建设工程，建设单位或个人必须取得城市规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证。”第四十五条规定：“建设工程在竣工后，应由城市规划行政主管部门进行规划验收或参与综合验收。符合建设工程规划许可证和规划设计条件要求的，应核发建设工程规划验收合格证。” 根据上述当时有效的法律、法规等，规划验收系城市规划行政主管对建设单位在取得规划许可证件后的建设行为是否符合规划要求而进行的一种行为，若符合规划许可证和规划条件要求，则应当核发建设工程规划验收合格证，若不符合，则会责令建设单位进行整改，整改合格后再予以核发建设工程规划验收合格证。故涉案《规划验收备忘录》应当是规划部门在验收过程中形成的文件，是规划验收的过程性行为。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：···（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。故原告的起诉，不符合法律和司法解释的规定。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项之规定，裁定驳回原告的起诉。案件受理费50元，退还原告。 上诉人宜昌市东方杰座小区业主委员会上诉称：一、《规划竣工验收备忘录》是行政行为，而非过程性内部行为。1.过程性内部行为无需加盖公章。2.被上诉人通过《规划竣工验收备忘录》非法越权许可，已突破行政机关内部审核的范畴。3.被上诉人将加盖公章的《规划竣工验收备忘录》送达给相对人，已突破内部行为的范围。二、《规划竣工验收备忘录》是可诉的行政行为。被上诉人无权确定不动产的权属，其超越职权作出的确定土地权属的行政行为应属可诉范围。且原审第三人已基于该违法的行政行为侵害了上诉人的民事权益。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院进行实体审理。 被上诉人宜昌市自然资源和规划局高新区分局辩称：1.根据行政诉讼法及相关司法解释，行政行为应具备处分性、特定性、单方性、外部性等基本特征，《规划竣工验收备忘录》不是行政行为。首先，《规划竣工验收备忘录》不具备单方性的特征，该文件内容仅系对规划竣工验收过程中相关客观情况予以说明并记录，并未以被上诉人的单方意志就相关事宜产生行政法律效力。其次，《规划竣工验收备忘录》不具备处分性特征，被上诉人并非不动产确权机关，原审第三人的物权取得不是由被上诉人办理，而是基于民事法律关系。《规划竣工验收备忘录》并不产生物权变动的法律效力。再次，《规划竣工验收备忘录》不具备特定性和外部性特征，从形式和程序上看，文件的抬头、首部均未针对特定对象，尾部也无告知行政相对人的救济途径。且被上诉人从未向原审第三人送达过该文件。最后，上诉人单纯以片面形式特征定义行政行为，没有法律依据，没有任何行政法律条文规定过程性内部文件不可或者禁止加盖公章。2.《规划竣工验收备忘录》系规划验收过程中，为作出规划验收合格的行政确认行为而实施的准备、记录的过程性文件，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。首先，被上诉人作为规划机关并未对上诉人小区地面规划的60个车位的不动产权属作出认定，仅对其符合原本规划设计及名称变更作出相应说明与记录，为后续作出规划验收合格的行政行为作出准备。其次，上诉人对行政诉讼受案范围的法律适用错误。本案并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（四）项规定的自然资源权属确权争议。3.《规划竣工验收备忘录》系被上诉人针对原审第三人作出的规划验收文件，与上诉人无利害关系，上诉人不具备诉讼主体资格。另外，即使上诉人为利害关系人，《规划竣工验收备忘录》为行政行为，上诉人起诉也已超过行政诉讼5年的最长起诉期限。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人杰出（宜昌）实业发展有限公司述称：同意被上诉人的答辩意见。同时补充意见如下：上诉人以《规划竣工验收备忘录》是行政行为而请求撤销，一审法院裁定驳回起诉的理由是《规划竣工验收备忘录》不属于行政诉讼受案范围，这已实现了上诉人的诉讼目的。上诉人起诉时认为《规划竣工验收备忘录》不属于正式行政文件，不是行政行为，应承担自认后果。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审基本相同。 本院认为，上诉人起诉本案是缘于其与原审第三人车位纠纷一案，上诉人认为因案涉《规划竣工验收备忘录》中记载了小区车位权属归原审第三人所有的相关内容，故请求撤销《规划竣工验收备忘录》。原审法院以上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围而裁定驳回起诉，故本案审查的重点即《规划竣工验收备忘录》是否属于可诉的行政行为。 可诉的行政行为，一般是指行政主体针对特定的、具体的事项对外作出的能够产生法律效果的行为。根据原审法院查明的事实，原审第三人在取得《国有土地使用证》后开始建设东方杰座项目。原宜昌经济技术开发区规划建设管理局于2003年11月3日向原审第三人颁发了宜经规建证东字（2003）32号《建设工程规划许可证》，2006年9月，经该局验收，于同年10月23日向原审第三人颁发了宜经规建验（2006）19号《建设工程规划验收合格证》。依据当时生效的《中华人民共和国城市规划法》的相关规定，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局作为城市规划行政主管部门，有职责对原审第三人的建设项目进行规划许可和验收，并向其作出规划验收合格证。案涉《规划竣工验收备忘录》不是被上诉人根据其法定职责而作出的行政行为，其内容虽记载了涉案小区车位的有关内容，但并非最终对外产生法律效力的行政行为，其作出的时间在规划许可之后，规划验收之前，具有过程性。故原审法院以《规划竣工验收备忘录》不属于人民法院行政诉讼的受案范围而裁定驳回起诉，并无不当。 上诉人主张《规划竣工验收备忘录》加盖有原宜昌经济技术开发区规划建设管理局的公章，并送达给原审第三人，已对外产生法律效力，属于可诉的行政行为。本院认为，内部行政行为的判断，并非以向行政相对人送达或被知悉为标准，主要还要从其本身的性质是否具有外部效果来判定。前已述及，《规划竣工验收备忘录》并不直接对涉案的车位权属设定权利义务关系，相关记载事项虽有涉及，但只是被上诉人依据其法定职权，在作出规划竣工验收行政行为之前所进行的描述，该描述是基于东方杰座项目的规划设计从原46500㎡变更为29700㎡，规划设计变更后东方杰座项目的一系列技术参数会产生相应变化，按《规划竣工验收备忘录》的记载，这些变化经过了勘察设计单位的补充、修改、复审，《规划竣工验收备忘录》就是对最终复审结论的记载。上诉人认为《规划竣工验收备忘录》中所记载的内容确定了其小区车位的权属，侵害其民事权益，但车位权属的认定应依据规划设计结论及民事法律关系当事人的约定，而非被《规划竣工验收备忘录》所确定。同时，根据房地产管理及房屋登记方面的法律法规规定，在房屋已竣工并取得《建设工程规划验收合格证》后，相关业主才能申请办理物权登记，取得物权。本案《规划竣工验收备忘录》及《建设工程规划验收合格证》的作出时间是2006年，在此之前相关业主并未取得物权。上诉人作为履行业主大会所赋予职责的组织，与被上诉人2006年作出的行为无法律上的利害关系。 综上，原审裁定正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案按规定不收取诉讼费。 本裁定为终审裁定。 审判长  闵珍斌 审判员  甘 杨 审判员  曹 斌 二〇二〇年四月三十日 法官助理陈璐 书记员陈悦