浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0781行初413号 原告戚丹红，女，1971年12月1日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 诉讼代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被告金华市婺城区罗店镇人民政府，住所地浙江省金华市婺城区罗店镇镇府街32号。 法定代表人郑显华，镇长。 出庭负责人林国平，镇人大副主席。 诉讼代理人陆金才，浙江泽鉴律师事务所律师。 诉讼代理人朱芳静，浙江泽鉴律师事务所律师。 原告戚丹红诉被告金华市婺城区罗店镇人民政府确认协议无效一案，本院于2019年6月3日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。原告戚丹红及其诉讼代理人冯振兴，被告金华市婺城区罗店镇人民政府出庭负责人林国平及诉讼代理人陆金才、朱芳静到庭参加了诉讼。本案审理过程中，依法于2019年7月30日中止诉讼，于2020年4月13日恢复诉讼。本案现已审理终结。 原告戚丹红诉称，原告为金华市婺城区罗店镇前庄头村村民，被告强迫与原告签订《房屋安置协议》，原告认为该协议存在重大且明显违法，应认定协议无效。 一、事实认定错误。1、原告房屋所在区域不属于金华市城市总体规划范围。根据金华市规划局编号金市规告（2017）15号《金华市规划局依申请公开政府信息告知书》明确记载：“前庄头村所在区域不属于城市总体规划确定的城市规划区范围。”因此，在城市规划区以外的区域属于禁止开发区域，其实施房屋征收补偿，明显违法。2、村庄规划规定了村民建房用地，村民可以选择在本村回迁，案涉安置方式完全排除了本村回迁明显违法，同时也违背征地村民的意愿。3、评估明显违法。评估报告中的评估时点和评估标准无任何法律依据，完全不是《征地补偿安置方案》公告之日。《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第二十条规定：“被征收房屋补偿金额由具备评估资质的评估机构按照建造房屋重置价结合成新评估确定，评估时点为《征地补偿安置方案》公告之日。评估机构的选择由双方按公开、公平、公正的原则确定。”4、原告房屋所在区域为国有土地，不能按照集体土地征收程序作出交地决定。被告在内的多部门参与制作的《前庄头村房屋应安置人口、有权属、无权属建筑认定表》中，原告房屋所在区域被认定为国有土地。 二、适用法律错误。被诉行政行为明显违反了《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见》（试行）的相关规定。 三、被告不具有签订案涉协议的主体资格，根据实施意见第15条规定，被告以自己的名义对外签订补偿协议，且没有相关规定的授权委托，没有签约资格。 四、依据不足，案涉补偿方案已被省高院生效的法律文书确认无效，因此案涉的行政协议签约的合法性依据不足。 五、原告房屋不在征收红线范围内，被告超越征收范围与原告签订了协议，该协议明显违法。 综上所述，被告的行为明显违法，侵犯了原告的合法权益。原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起本案行政诉讼，请求依法确认原、被告双方签订的《房屋安置协议》无效，并责令被告采取补救措施。 原告戚丹红向本院提交了以下证据： 1、原告居民身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格。 2、《房屋安置协议》复印件，证明原被告双方签订了涉案安置协议的行政行为。 3、评估报告复印件，证明本案签订协议所涉的估价报告存在重大且明显的违法，估价时点与估价方法与52号令20条相违背。 4、《前庄头村房屋应安置人口、有权属、无权属建筑认定表》复印件，证明案涉房屋土地被九部门确认为国有土地，至今为止没有收到更正材料，案涉所签订的协议存在重大且明显的违法。 5、金市规告（2017）14号《金华市规划局依申请公开政府信息告知书》及附件1《婺城区罗店镇前庄头村建设规划图》2《关于同意罗店镇前庄头村村庄建设规划局部调整的批复》复印件，证明本案案涉区域保留村民建房所需的建房用地，且该规划经过审批，至今在规划期限内。 6、金市规告（2017）15号《金华市规划局依申请公开政府信息告知书》复印件，证明本案案涉区域不属于金华市城市规划区范围，本案的被告及规划分局都未提交相关规划材料，存在重大且明显的违法，应当以市局认定的规划意见为准。 补充证据7、2019年8月1日金华市自然资源和规划局信息公开（2019）142号政府信息公开申请答复书复印件，金华市政府信息金政公开答复（2019）第44号政府信息公开申请答复书复印件，证明本案被告以自己的名义对外签订协议，未取得职权部门的授权委托，属于越权实施的行政行为，应当被认定为无效行为。 被告金华市婺城区罗店镇人民政府辩称，一、原告主张被告强迫与其签订《房屋安置协议》，与事实不符。1.前庄头村进行城中村改造系因2016年8月11日经村民代表大会讨论形成一致意见，并逐级上报各级人民政府，后获得批准原则上同意纳入城中村改造而进行；2.《房屋安置协议》系原告自愿签订，系其真实意思表示。 二、原告认为该协议存在重大且明显违法，应认定协议无效的主张不能成立。1、原告以其房屋不在城市规划区域，从而认为征收房屋补偿行为违法，逻辑不能成立。1）前庄头村不属于城市总体规划确定的城市规划范围，但不代表其进行城中村改造就属违法。涉案征收房屋所在地位于金华××龙风景名胜区范围内，其规划应当依据双龙风景名胜区黄大仙景区控规。2）前庄头村进行城中村改造，实施征迁安置补偿，系因2016年8月11日经村民代表大会讨论形成一致意见，并逐级上报各级人民政府，后获得批准原则上同意纳入城中村改造而进行。3）该集体土地获浙江省人民政府批准征收，土地补偿款依法支付到位，并履行相关补偿安置程序。4）浙土字Ａ（2016）-0191号浙江省建设用地审批意见书经复议、诉讼后，均予以维持。2、答辩人主张安置方式排除本村回迁，违背村民意愿，与事实不符；3、关于评估时点问题，说明如下：1）因前庄头村城中村改造项目征迁工作时间紧，任务重，根据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第二十条第一款：“被征收房屋补偿金额由具备评估资质的评估机构按照建造房屋重置价结合成新评估确定”之规定，在最大权益保障拆迁户利益前提下，评估价值时点为2016年9月9日，该时间为答辩人和金华市国土资源局下发《征地告知书》的时间。2）评估时点未损害原告的合法利益，且该评估点问题已经浙江省人民政府进行审查。4、原告房屋所在土地为集体土地，《前庄头村房屋应安置人口、有权属、无权属建筑认定表》中“国有土地”的表述属于笔误。 三、罗店镇人民政府作为征迁执行人有权与原告签订协议。根据相关规定，被告作为本行政区域的征收执行人，由被告来具体落实签订协议也是合法有效的。 四、补偿安置方案虽经省高院审理确认违法，但该方案的效力在省高院的判决书中已被认定。 五、红线外的房屋所在的土地没有被征收，仍是集体土地。原告是自愿参与城中村改造，在签订的房屋安置协议里也有表述。 综上，答辩人认为原告诉请于法无据，且与事实不符，请求依法驳回诉请。 被告金华市婺城区罗店镇人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据： 1、2016年8月11日，在镇三楼会议室召开前庄头村城中村改造、整体搬迁代表会所形成的《会议记录》复印件； 2、2016年8月11日，前庄头村党支部、村委会出具的《关于要求将前庄头村列入城中村改造报告》复印件； 3、2016年8月11日，罗店镇人民政府出具的《关于要求将前庄头列入城中村改造的报告》复印件； 4、2016年8月12日，金华山旅游经济区管理委员会作出的《金华山旅游经济区管委会关于要求将罗店镇前庄头村列入城中村改造范围的请示》（金旅区[2016]113号）复印件； 5、2016年9月7日，金华市人民政府出具的《关于金华山旅游经济区罗店镇前庄头村村庄改造的意见》（[2016]50号）复印件。 上述1-5证据证明前庄头村进行城中村改造是在召开村民代表大会，上报各级政府审批后，才原则上获得金华市人民政府批准同意纳入城中村改造范围。 6、《征迁安置补偿资金支付单》复印件，证明原告根据案涉协议领取了所应享受的补偿款。 7、2016年9月12日金华市规划局金华山旅游经济区分局出具《规划意见》复印件，证明前庄头村规划用地性质为旅游点建设用地。 8、2016年9月9日，金华市自然资源和规划局会同罗店镇人民政府发布的《征地告知书》（编号：金市统征市直[2016]字第017号）及张贴照片复印件； 9、2016年9月22日，金华市自然资源和规划局出具的《听证告知书》（[2016]字第017号）、《征地补偿安置方案》（[2016]字第017号）及张贴照片复印件； 10、2016年9月30日，金华市自然资源和规划局金华山旅游经济区分局组卷完成《建设用地项目呈报材料‘一书三方案’》复印件； 11、2016年9月30日，金华市自然资源和规划局形成《关于金华市婺城区2016年度计划第三批次建设项目用地的审查报告》复印件； 12、2016年11月30日，浙江省人民政府作出浙土字A[2016]-0191号《浙江省建设用地审批意见书》复印件； 13、2016年12月8日，金华市人民政府作出《征收土地公告》（2016第19号）复印件； 14、2016年12月9日，金华市自然资源和规划局作出《征地补偿安置方案公告》（2016年第19号）及张贴照片复印件； 15、2017年1月20日，金华市人民政府作出《关于金华市婺城区2016年度计划第三批次建设用地征地补偿安置方案的意见》（[2017]5号）复印件； 16、2017年3月30日，金华市自然资源和规划局上报《关于金华山旅游经济区管委会的请示》（金土资[2017]30号）复印件； 17、2017年3月31日，金华市人民政府办公室公文处理单（编号：请示[2017]218号）复印件； 18、2017年4月1日，金华市自然资源和规划局作出《关于实施的通知》（金土资（2017）49号）及张贴照片复印件； 19、《房屋安置协议》、《资产处置协议》复印件； 20、金华市农村集体经济组织统一收据复印件； 21、金华市中级人民法院（2017）浙07行初92号行政判决书打印件； 22、浙江省高级人民法院（2017）浙行终1619号行政判决书复印件； 23、最高人民法院（2018）最高法行申3289号行政裁定书打印件。 上述8-23证据证明案涉批次已经获浙江省人民政府批准征收，征收程序等均经过法院依法审理。 24、2019年5月20日，金华市婺城区罗店镇前庄头村民委员会出具的《情况说明》复印件，证明截至2019年5月20日，前庄头村共计305户，签约户已达299户。 25、2019年2月2日，浙江省人民政府作出《行政复议决定书》（浙集复12[2018]131号）复印件，证明评估时点问题已经浙江省人民政府依法审理，评估时点虽存在不当，但并未对被征迁户产生实际影响。 26、浙江省高级人民法院（2019）浙行终1513号行政判决书复印件，证明省高院对审批行为对本案的征收有效性，对协议的无效不存在。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认： 一、原告戚丹红提交的证据，被告金华市婺城区罗店镇人民政府对证据1无异议。对证据2的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，协议系原告自愿签字捺印，协议里关于资产处置、安置方式等均是原告自行选择的，协议并不存在任何无效的情形。对证据3的证明目的有异议，评估报告合法有效。对证据4的证明目的有异议，该认定表中，“国有土地”属于笔误，应当以房产证、土地证、建房审批表为依据，从户口性质及登记的土地情况等内容均可以看出是在集体土地上建设的房屋，“国有土地”的表述属于笔误。对证据5、6的证明目的有异议。前庄头村进行城中村改造经村民代表大会讨论逐级上报同意遂同意纳入城中村改造范围，不属于城市总体规划范围并不代表禁止城中村改造，原告称不属于城市规划即禁止征收的结论也无任何法律依据，信息公开告知书也并未说明不属于城市规划即禁止征收。事实上，不在城市总体规划范围不能进行土地征收是对具体建设项目需占用城市建设用地范围内国有建设用地所作的规定，前庄头村不属于城市建设用地范围内国有建设用地，因此不适用该规定。关于本次征地是否符合规划的问题，已经浙江省高级人民法院审理，并依法作出（2017）浙行终1619号行政判决书，判决认为本次征地符合婺城区罗店镇土地利用总体规划、婺城区城镇、村庄建设规划。因此，原告所提交的证据无法达到原告的证明目的。结合被告提交的分局规划意见，证明前庄头村征地之后作为旅游点建设规划。对补充证据7真实性无异议，根据52号令第6条，罗店镇人民政府作为征收执行人有权签订协议。本院对原告戚丹红提交的证据真实性予以确认。 二、被告金华市婺城区罗店镇人民政府提交的证据，原告戚丹红对证据1的三性均不予认可，会议记录明显是事后填写的资料，并不是真实的会议记录，在决议部分都是两行并一行书写的。对证据2-5涉及到关于房屋征收补偿类的程序性事项，这些材料已被省高院判决违法。对证据6、19是关联性证据，与本案无关。对证据7的三性均不认可，该规划意见与原告自行通过信息公开取得的内容完全相反，并未提交规划局，被告也没有邀请分局的规划人员作为证人出庭本案。对证据8-15、20-23的真实性认可，对合法性、关联性不认可，上述证据是与土地征收相关的材料。对证据16-18，是涉及到房屋征收过程中的审批问题，已被省高院的判决书确认违法，对三性不认可。对证据24与本案无关，是2019年作出，且记载的内容是否属实无法确认，对内容不认可。对证据25的复议决定尚未生效，复议决定中的申请人已经提出行政诉讼，尚未结案。提到到评估时点问题，本案评估时点和估价方法都错误，存在重大的行政行为违法。对证据26的真实性、合法性无异议，对证明目的不认可，省高院的判决书已经判决认定不属于程序瑕疵，是重大且明显的行政违法。本院对被告金华市婺城区罗店镇人民政府提交的证据真实性予以确认。 经审理查明，2016年11月30日，浙江省人民政府作出浙土字A[2016]-0l91号《浙江省建设用地审批意见书》，审批同意金华市婺城区2016年度计划第三批次建设用地6.5937公顷（征收集体土地6.5937公顷），涉及征收金华市婺城区罗店镇前庄头村集体土地6.5937公顷。原告集体土地在上述征收土地范围之内。为实施案涉征收土地相关事宜，2017年3月30日，金华市国土资源局向被告上报金土资[2017]30号《关于金华山旅游经济区管委会〈罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案〉的请示》。被告批准上述请示后，金华市国土资源局于2017年4月1日作出金土资函[20l7]49号《关于实施〈罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案〉的通知》，载明：“你委上报的《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》已经市政府同意，现通知你委，请你委严格按方案执行。”同日，罗店镇前庄头村村两委工作人员将金土资函[2017]49号文件和《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》公开张贴在该村财务公开栏处。原告属于上述方案安置范围。2017年5月，楼樟富等9人向金华市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销浙江省人民政府作出的浙土字A（2016）-0191《浙江省建设用地审批意见书》。该院审理后，作出（2017）浙07行初92号行政判决书，驳回楼樟富等人的诉讼请求。在该生效判决中，已确认以下事实：2016年8月11日，罗店镇前庄头村委会召开村民代表会议，讨论并同意前庄头村列入城中村改造。2016年9月9日，金华市国土资源局、金华市婺城区罗店镇人民政府共同在前庄头村发布《征地告知书》，公告了案涉土地征收所涉的建设项目名称、规划用途、面积、补偿安置政策等事项。2016年9月22日，金华市国土资源局向罗店镇前庄头村委会送达并张贴了《听证告知书》和《征地补偿安置方案》，告知拟征收土地的征地补偿标准和安置方式，以及在5个工作日内可以申请听证的权利。在听证告知书规定的期限内，金华市国土资源局没有收到听证申请，罗店镇前庄头村委会也明确表示放弃听证。2016年9月30日，金华市统一征地办公室与罗店镇前庄头村委会签订《征地补偿安置协议》，对征地面积、地类、补偿方式和标准、征地费用支付时间等事宜作出约定。2016年9月30日，金华市国土资源局婺城分局编制了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案，经金华市婺城区人民政府、金华市国土资源局及金华市人民政府审核同意后上报审批。 《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》第十二条规定，安置分为公寓式安置（土地性质为国有出让）、货币安置两种，由安置对象自愿选择，但只能选择一种安置方式。（一）公寓式安置标准：以人均住宅建筑占地面积25平方米为基准，最高不超过1:4.3（每户限额占地面积与公寓式安置房建筑面积之比）确定公寓式安置房建筑面积。（二）货币安置标准：安置面积根据安置户应安置的宅基地面积（人均25平方米）的4.3倍计算；每平方米安置面积货币安置额度按同类住宅用房的评估价确定，但应扣除工程综合价和补交的土地出让金。补交的土地出让金按标定地价的15%确定。 原告戚丹红系金华市婺城区罗店镇前庄头村村民，经过权属调查，《前庄头村房屋应安置人口、有权属、无权属建筑认定表》认定原告戚丹红户与胡顺水户（戚丹红的公公）位于前庄头村××号房屋合法建筑占地面积128.24㎡，合法建筑面积537.81㎡，超限额建筑面积30.53㎡，可认定安置人口6＋1阶梯16㎡人。2017年4月29日，原告与金华市婺城区罗店镇前庄头村股份经济合作社签订了《资产处置协议》，同意将其所有的坐落于前庄头村××号的自建房屋及土地使用权转让给金华市婺城区罗店镇前庄头村股份经济合作社处置，房屋有权属证明的占地面积128.24㎡，建筑面积537.81㎡，无权属证明的占地面积30.53㎡，建筑面积30.53㎡；房屋价值等的处置费860581元，搬迁补偿费3551.24元，补助费4882元，奖励费134525.8元，临时安置费135528.12元，若选择货币化回购，货币化回购面积占比对应的临时安置费12590.55元应予以扣除，以上费用已支付房屋评估奖励费5000元，尚需支付1121477.61元。同日，原、被告签订6-11号《房屋安置协议》，原告戚丹红为户主，丈夫胡福泉、儿子胡国飚为家庭成员，自愿参加前庄头村城中村改造，并已将其所有的房屋及相应的土地使用权处置给村集体，被告审定同意将原告戚丹红户列入安置；原告家庭现有安置人员3＋1＋阶梯16㎡人，可享受公寓式安置面积合计498.8㎡；原告选择金华山前庄头安置小区110㎡公寓式房屋2套，135㎡公寓式房屋1套，140㎡公寓式房屋1套，合计安置建筑面积495㎡，货币化回购面积3.8㎡，计人民币13535.6元。协议还约定，安置房面积在1:4.3比例范围内的建筑安置房价格按建安工程价1915元／㎡收取，2017年4月25日前（含）签订协议的，可最高优惠30%，优惠后的价格1340元／㎡，超过1:4.3比例范围的，且超出面积在8㎡以内的（含），超出部分按市场评估价的80%收取房款，非安置人员以工程综合价3355元／㎡优惠205元／㎡后的价格（即3150元／㎡）安置公寓房。协议自双方签字盖章之日起生效，原告戚丹红在该协议上签名捺印。原告戚丹红于2017年5月12日领取房屋征收补偿款、货币回购安置计915269.84元，2017年5月25日领取腾空奖、临时安置费计143007.99元。 另查明，胡顺水与被告另外签订了《房屋拆迁与补偿安置协议》。 本院认为,本案的争议焦点为案涉《房屋安置协议》是否存在无效的情形。《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第六条规定，被征收范围内所在乡镇（街道）政府（办事处）是本行政区域的征收执行人，承担实施房屋征收与补偿的具体工作。被告金华市婺城区罗店镇人民政府根据该实施意见，在职权范围内与原告签订案涉补偿安置协议。案涉房屋的土地性质，应当以征收时土地权证或土地登记管理部门登记为准，案涉房屋的土地在征收时为集体土地，原告声称涉案房屋所在区域为国有土地与事实不符。《前庄头村房屋应安置人口、有权属、无权属建筑认定表》中将案涉土地文字错误表述为“国有土地”存在不当，但并不能改变案涉房屋的土地的性质。浙江省高级人民法院（2019）浙行终1513号行政判决书判决确认金华市人民政府批准《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》行政行为违法，但并未撤销《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》。本案中，案涉房屋征收补偿分户报告价值时点略早于《征地补偿安置方案》公告之日，存在不当，该评估程序瑕疵不足以影响案涉补偿安置协议的效力。原告的房屋虽不在本次征收范围内，但原告自愿将其所有的房屋及相应的土地使用权处置给村集体，并未进行征收。经审查，原告符合安置的条件，被告同意将其列入安置。案涉房屋安置协议由原告本人自愿签字，可以认定协议系双方当事人在平等、自愿的基础上签订，原告声称受被告强迫才签订协议，但其提供的证据并不足以证明该事实主张，本院不予采信。综上，案涉房屋安置协议系双方当事人在平等、自愿的基础上签订，并不存在协议无效的情形，也无其他应予撤销的情形，故本院对原告要求确认《房屋安置协议》无效并责令被告采取补救措施的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告戚丹红的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告戚丹红负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  邹可风 人民陪审员  林云喜 人民陪审员  莫燕萍 二〇二〇年四月二十九日 代书 记员  朱一丹