河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终105号上诉人（原审原告）刘芳，女，汉族，1985年10月3日出生，住址郑州市高新技术开发区。委托代理人杨志斌，北京冠领律师事务所律师。委托代理人张婷，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州高新技术产业开发区管委会城市综合执法局，住所地郑州市高新区科学大道63号。负责人：张云波，局长。委托代理人耿帅龙，该局法制办负责人。委托代理人秦芳芳，北京观韬中茂（郑州）律师事务所律师上诉人刘芳因诉被上诉人郑州高新技术产业开发区管委会城市综合执法局（以下简称“高新区执法局”）城市规划管理行政处罚一案，不服河南省中牟县人民法院（2019）豫0122行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：原告刘芳于2010年4月19日通过牛砦村村委会组织的公开招投标，以租赁方式获得本村村荒两处的使用权并与牛砦村第七村民组签订《租赁合同》，约定租赁用途为长期发展经济用地，合同第2条约定，本合同所租赁地与宅基地有同等效力。2010年至2011年原告刘芳在其租赁的土地上建设四层房屋并居住至今。2019年4月19日，沟赵办事处向被告去函，认为其辖区内刘芳建设的位于天健湖北侧的两处四层砖混建筑涉嫌违法建设，请被告依法进行查处，并附建筑物详细坐标一份。4月20日，被告对刘芳一案立案调查。4月22日，牛砦村委会及第七村民组向被告出具情况说明，称：刘芳于2010年4月通过公开投标方式租赁本村荒地一处，作为长期发展经济用地，并非刘芳宅基地，刘芳于2010年6月开始建设三层砖混楼房，10月份建成，2011年10月前后办事处对村内附属物普查时，刘芳又在原有建筑上突击加盖砖混建筑一层，2010年案涉土地规划用途为二类工业用地。2019年4月24日，被告向高新区国土规划住建局发出协助调查认证函，请求其依职权查询刘芳位于牛砦村第七组的案涉建筑物（认证函中注明有建筑物坐标）：1、是否办理土地或规划等相关手续及该建筑物所在区域何时划入城市规划区域；2、土地规划用途。同时要求高新区国土规划住建局依职权对上述建筑物是否属于违法建筑进行认定。2019年4月28日，高新区国土规划住建局回函称：1、案涉建筑物未在其单位办理建设工程规划许可证；2、案涉区域根据2010年8月19日的规划文件，属城市规划区；3、案涉建筑物建设时间（2010年）土地规划用途为二类工业用地；4、根据2009、2010年土地利用现状库，案涉建筑物占用土地部分为集体建设用地，部分为农用地。回函附有相关文件及坐标图。2019年4月26日，被告对案涉建筑物进行现场检查，沟赵办事处牛砦村包村干部苗世奇、牛砦村委党支部书记孙新福到场见证，执法人员对案涉建筑物进行拍照并制作现场检查笔录，除四名执法人员外，苗世奇、孙新福也在笔录上签字，当日，被告在案涉建筑物大门上张贴责令改正通知书，认定其未取得任何《建设工程规划许可证》的相关手续，私自建设违法建筑，违反相关法律规定，要求其立即停止违法行为并提供相关手续到高新区综合执法局沟赵中队接受进一步调查。4月29日，被告再次到案涉建筑物处现场勘验并制作勘验笔录一份、勘验图一份、拍照两张，刘芳未到场，苗世奇、孙新福见证并签字。5月12日，被告到达案涉建筑物现场送达调查询问通知书，要求原告刘芳在2019年5月15日前到高新区执法局一楼沟赵中队办公室（104）接受调查询问，并携带有效身份证件及其他于该建筑物或构筑物有关的证明材料，被告在案涉建筑物大门上张贴该通知书，苗世奇、孙新福见证并签字。5月14日、17日，被告对沟赵办事处牛砦村七组网格长毛建志、牛砦村支部书记孙新福、沟赵办事处城管科工作人员、牛砦村分包干部苗世奇调查询问并制作证人证言笔录。笔录中三人均称案涉建筑物系刘芳居住使用，未取得相关手续。2019年7月20日，被告作出高新城综先告字[2019]第04002号事先告知书，认定原告刘芳在未取得建设工程规划许可证前提下，于2010年6月擅自建设三层房屋，并于同年10月完工，2011年10月又在原建筑物基础上加盖至四层；建筑物总占地面积0.25亩，总建筑面积约1300m2,该建筑物持续违法至今。上述行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，被告拟对刘芳作出限七日内自行拆除上述违法建筑的决定，并告知其陈述、申辩权利。当日，被告到达案涉建筑物现场送达该告知书，刘芳及其家属拒绝签收，被告将该告知书张贴在案涉建筑物大门上。原告在规定的期限内没有向被告申请陈述和申辩，被告于2019年7月24日作出高新城综限拆字〔2019〕第0407024号《限期拆除决定书》，认定2010年6月，原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在位于高新区沟赵办事处牛砦村（花柏路与河阳路交叉口路南）擅自建设三层房屋，并于同年10月完工，2011年10月又在原建筑物基础上加盖至四层；建筑物总占地面积0.25亩，总建筑面积1300m2，该建筑持续违法至今。上述行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令原告在收到决定书之日起7日内自行拆除，并告知刘芳相关救济权利及途径。当日，被告到达案涉建筑物现场向刘芳送达该决定书，刘芳拒绝签收，被告将该决定书张贴在案涉建筑物大门上。原审法院认为：（一）根据《郑州市城市管理综合执法办法》第九条、第十四条之规定，城市管理综合执法的职责范围及县（市）城市管理综合执法部门依据城市管理的法律、法规、规章规定，行使城市管理综合执法职责范围内的行政处罚权及相关行政强制措施，包含了住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚。《郑州市人民政府关于公布需在郑州高新区落实的权责事项清单的通知》（郑政文〔2019〕32号）明确“市政府、市级和县（市、区）级三类权责事项采取以授权为主、以委托为辅的赋权方式予以落实，其中市政府和市级权责事项以授权和委托两种方式予以落实，授权的权责事项，在《清单》公布后由郑州高新区管委会及所属职能机构按照公布的权责事项行使相关权力”。在该通知附件1：需在郑州高新区落实的权责事项清单（授权）中，郑州市人民政府将属于市自然资源和规划局关于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的处罚权力授权给高新区管委会及所属职能机构行使。被告作为郑州高新区管委会内设的城市管理综合执法机构，具有高新区区域城市管理综合执法的职责，有权对其管辖区域内未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证进行建设的违法建设行为进行查处。案涉建筑物位于城市规划区，被告有权依据《中华人民共和国城乡规划法》对其进行调查并作出行政处罚决定。（二）原告刘芳通过与牛砦村委及牛砦村第七居民组签订租赁合同的方式获得案涉建筑物所占用土地的使用权，该合同第2项虽表明合同所租赁地与宅基地有同等效力，但《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款、第三款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”案涉房屋于2010年进行建设，根据高新区国土规划住建局认定，所占用土地部分为农用地，应当办理审批手续。且2010年案涉建筑物所在区域实际已划入城市规划区域，原告实施建设，应当依据《中华人民共和国城乡规划法》办理建设工程规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原告未经规划主管部门批准即进行建设的行为属违法建设行为，在房屋建成后，原告亦未补办相关规划审批手续，致涉案房屋的违法状态一直持续至今，故被告适用《中华人民共和国城乡规划法》对涉案违法建筑进行定性并查处并无不当，适用法律正确，原告关于涉案房屋为合法建筑物的主张不能成立，本院不予支持。原告虽主张被告认定案涉建筑物占地面积、建筑面积数据错误，但原告提交的租赁合同并不显示土地面积，原告也未提交其他证据证明被告调查的数据错误，故对原告的该主张，本院不予支持。综合整个调查处理程序可以看出，案涉建筑物作为原告的住所，被告多次前往实地调查并张贴通知，原告并未配合调查或作出书面说明、提交材料，可以认定原告拒绝配合被告的调查，因此，被告对相关法律文书采取留置送达的方式符合法律规定，且每次留置送达均有当地基层群众组织工作人员见证并留存有照片、视频等证据，留置送达程序合法。综上，被告作出案涉行政行为事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告刘芳的诉讼请求。上诉人刘芳上诉称：一、被上诉人不具有涉案行政处罚的法定职权。上诉人的楼房建造发生于2010年5月，即便按照涉案《限拆决定书》认定的建造时间，即2010年6月，此时涉案地块并未纳入城市规划区，还属于村规划区内，依据《城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。上诉人建设房屋时是符合村庄规划的，即便被上诉人认为涉案房屋建造时违反乡村规划，具备处罚职权的也是乡、镇人民政府，而非本案被上诉人。二、建房时上诉人的房屋还属于村规划区，当时不需要办理建设工程规划许可，被上诉人认定事实不清，且被上诉人在作出涉案限拆决定时在房屋的建设时间、建筑面积、占地面积、土地性质等事实认定上均存在错误。1.关于建房时间：一审判决第16页最后一行认定涉案房屋于2010年进行建设，但具体哪个月份并没有查清。涉案房屋所在区域于2010年8月9日被纳入城市规划区，上诉人房屋建设在纳入规划区之前还是之后至关重要，直接关乎在对上诉人查处时适用城市规划区的相关规定还是乡村规划区的相关规定，但本案中关于房屋建设时间这一事实没有查清。2.关于房屋建筑面积及占地面积：2012年6月2日沟赵乡及牛砦村的工作人员在拆迁前对上诉人房屋进行了测量，附着物普查表上可以看出上诉人房屋的建筑面积为1400平方米（见一审刘芳证据5），而非被上诉人认定的1300平方米；一层房屋的建筑面积为332.955平方米（长22.05米*宽15.10米），因此涉案房屋的占地面积为332.955平方米，即0.5亩，而不是被上诉人认定的0.25亩。一审判决第17页15行认定“刘芳提交的租赁合同并不显示土地面积，刘芳也未提交其他证据证明高新区执法局调查的数据错误，故对刘芳的该主张，本院不予支持”显然没有尊重客观事实。反观被上诉人提供的证据，关于上诉人房屋的建筑面积和层数前后不一。实际上被上诉人在执法过程中自始至终没有对上诉人的房屋进行过实际的测量，在事实认定上存在严重错误。3.关于土地性质：一审判决第17页第1行认定“所占用部分土地为农用地”，规划局只对0.25亩范围内的土地给出了答复，即便这0.25亩，其答复部分是建设用地，部分是农用地，但一审认定的农用地部分是多少面积完全没有查明，上诉人房屋占地0.5亩，对于未答复的0.25亩土地及房屋是何性质完全不得而知。况且，本案是城乡规划区内房屋建设问题，并非违法用地问题，一审判决论证逻辑存在问题。4.关于规划许可的类型：一审判决第17页第2行认定2010年上诉人房屋所在区域被纳入城市规划区，上诉人在建设时应当办理建设工程规划许可证，显然没有尊重客观事实。根据被上诉人递交的证据，该区域2010年8月19日才被纳入城市规划区，上诉人建房发生于2010年5月份，让还在乡村规划区的建设者去办理城市规划区才应当办理的证件，不符合常识。三、被上诉人作出限期拆除决定适用法律错误。上诉人房屋的建造时间为2010年5月，房屋所在区域在建设时属于村庄规划区内，结合被上诉人提交的证据3可以看出，上诉人房屋所在地块于2010年8月19日才被纳入城市规划区。在当时房屋所在区域还处于村庄规划的情况下，却要求上诉人去办理城市规划区内才要求办理的建设工程规划许可证，没有依据。即便被上诉人认为上诉人的房屋手续存在瑕疵，那可以按照村庄规划的要求对上诉人进行调查，可以参考《城乡规划法》第四十一条、第六十五条。因此被上诉人依据《城乡规划法》第四十条、六十四条的规定向上诉人下达限期拆除决定系适用法律错误。四、被上诉人作出涉案《限拆决定书》程序违法。《行政处罚法》规定在作出处罚之前应依法进行调查，被上诉人没有对涉案房屋进行实地的考察取证，所提交的材料均无法体现被上诉人进行了实地调查。被上诉人在作出限期拆除决定前未告知上诉人听证的权利，且在没有调查勘验前就作出《责令改正通知书》，程序违法。综上，被上诉人作出涉案限拆决定，在职权、事实根据、法律适用、程序等方面均存在严重违法，应当撤销。一审法院认定事实不清、证据有误，请求二审法院撤销一审判决，发回原审法院重审或查明事实后改判，支持上诉人的上诉请求。被上诉人高新区执法局答辩称：一、答辩人具有作出涉案行政处罚的法定职权。上诉人违法建设的房屋从建造之日一直存在，持续侵害着正常的规划建设秩序，至今上诉人也没有补办相关规划审批手续。在答辩人对案涉房屋的违法建设情况进行查处时，该建筑物早已被纳入城市规划区。根据《郑州市城市管理综合执法办法》第九条及第十四条的规定、《郑州市人民政府关于公布需在郑州高新区落实的权责事项清单的通知》（郑政文〔2019〕32号）明确的权责事项，以及《郑州市城市管理综合执法办法》第九条、第十四条、第三十九条的规定，作为郑州高新区管委会内设的城市管理综合执法机构，具有高新区区域城市管理综合执法的职责，答辩人针对上诉人处在持续违法状态的违法建设行为进行查处时有事实和法律依据。因此，答辩人是适格的执法主体，具有法定的执法权限，对被答辩人做出的《限期拆除决定书》具有职权依据。二、案涉房屋侵害正常规划建设的违法状态是持续存在的，其事后也未依法补办相关规划审批手续的事实亦查证属实，在此情况下答辩人根据依法调查的建设时间、建筑面积、土地性质作出限拆决定并无不当。1.鉴于案涉房屋处于持续违法状态，建房时间不影响答辩人依职权执法。答辩人一审举证的调查材料中已经明确上诉人建房时间是2010年6月开建，2010年10月建成，2011年10月后又在原建筑物基础上加盖，且至今一直处于未报批的违法状态，那么结合涉案建筑物所在区域早已于2010年纳入规划的实际情况，答辩人在行政处罚当时是有权依照城市规划区的相关规定进行查处的。2.上诉人并无有效证据推翻答辩人关于涉案房屋建筑面积及占地面积的调查数据：（1）房屋建筑面积的数额是答辩人依照法定程序调查核实的结果，诉讼中也将在调查程序中取得的证据材料提交法院，案涉违法建设的处罚也是依据调查结果出具的，整个处罚程序不存在任何瑕疵，上诉人违法建设的事实认定无误。（2）在上诉人一直拒绝配合调查的情况下，答辩人根据现场勘验、证人证言等证据调查结果，通过《事先告知书》将调查获取的房屋建筑面积及占地面积告知上诉人，并告知其“享有陈述、申辩的权利，逾期不申请视为放弃以上权利”。上诉人在规定的期限内未提出陈述申辩，我方据此作出面积认定并进行处罚并无不当。（3）上诉人举证的附着物普查表已经被法院认定与本案无关联不予采纳，其据此认定答辩人面积认定错误不能成立。3.上诉人违法占地修建住宅，且至今未办理规划许可手续的事实清楚，答辩人依据调查核实的结果对其进行处罚并无不当。如前所述，案涉建筑物占地面积为0.25亩是依法调查核实的结果，《高新技术产业开发区管委会国土规划住建局关于违法建设协助调查认证函的回函》中已也明确了该0.25亩土地早在2010年其占地纳入城市规划区，土地性质也予以了明确，结合上诉人房屋至今未补办手续的持续违法状态，因此答辩人针对上诉人的该行为具有相应的执法权。三、答辩人作出的限期拆除决定适用法律正确。案涉房屋的违法持续状态以及涉案行政处罚发生当时上诉人所占土地早已纳入城市规划区，同时考虑到涉案房屋的占地性质并非属于能够通过改正措施消除影响的情形，在此情况下答辩人根据《城乡规划法》六十四条以及《河南省实施办法》第七十一条的规定作出行政处罚决定并无不当。四、答辩人在查清事实的基础上作出《限期拆除决定书》程序合法。根据一审证据显示，调查处理过程中，答辩人在有见证人在场的情况下多次前往被答辩人住所（涉案建筑物）进行实地勘验及调查并张贴相关通知及文书，在对被答辩人进行行政处罚中依法履行了立案、调查、决定与送达等相关程序，且在行政处罚作出前，已经依法告知了拟作出行政处罚的事实及陈述申辩的权利，不存在影响当事人权利的程序性违法。综上所述，答辩人依据法定职权在查清事实的基础上作出《限期拆除决定书》，程序合法且适用法律正确，请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。另查明，上诉人刘芳的房屋已被强制拆除，刘芳于2020年1月8日向本院提起行政诉讼，请求确认郑州高新技术产业开发区管理委员会拆除其房屋的行为违法。本院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。被上诉人高新区执法局因《郑州市城市管理综合执法办法》、《郑州市人民政府关于公布需在郑州高新区落实的权责事项清单的通知》（郑政文〔2019〕32号）、以及《郑州市城市管理综合执法办法》等文件的授权，有权依据《中华人民共和国城乡规划法》行使对辖区内违法建设的行政处罚权。关于上诉人主张被诉限期拆除决定书中认定的建筑面积有误的问题，从本案查明的事实来看，上诉人在行政程序中拒不配合调查，并放弃陈述申辩权利，被上诉人依据其调查结果做出认定，并下发限期拆除决定书，该决定书的主要依据涉案房屋违反规划，面积认定上的误差不影响对房屋违反规划的认定，因此不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项规定的主要证据不足、应当判决撤销或者部分撤销的情形。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。本案相关事实和证据表明涉案房屋所在区域于2010年8月9日划入城市规划区，房屋修建时间为2010年6月-10月，2011年6月又进行加建，房屋建成后亦未补办相关审批手续，涉案房屋的违法状态一直持续。因此，上诉人刘芳称建房时案涉房屋还属于村规划区，不需要办理建设工程规划许可的理由不能成立。同时考虑到涉案房屋的部分占地性质并非属于能够通过改正措施消除影响的情形，在此情况下被上诉人高新区执法局参照《河南省实施办法》第七十一条的规定作出《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确。此外，被上诉人调查处理过程中，在见证人在场的情况下前往涉案房屋进行实地勘验及调查并张贴相关通知及文书，在对上诉人进行行政处罚过程中依法履行了立案、调查、决定与送达等相关程序，且在行政处罚作出前，已经依法告知了拟作出行政处罚的事实及陈述申辩的权利，不存在上诉人所称的程序违法。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，裁判结果并无不当，依法应予维持。上诉人刘芳的上诉理由不能成立，本院不予支持，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由刘芳负担。本判决为终审判决。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年四月十七日书记员  李燕辉