海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终238号   上诉人（原审原告）国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司，住所地海南省乐东黎族自治县佛罗镇。   法定代表人陈顺全，董事长。   委托代理人李晨，北京大成（南京）律师事务所律师。   委托代理人张丽，海南天皓律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县人民政府，住所地海南省乐东黎自治县抱由镇人民路。   法定代表人李永群，县长。   委托代理人邢云，乐东黎族自治县自然资源和规划局工作人员。   委托代理人杨拥军，海南唐海律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海南省人民政府，住所地海南省海口市国兴大道9号。   法定代表人沈晓明，省长。   委托代理人林海，海南省司法厅工作人员。   委托代理人张世贤，海南省人民政府法律顾问。   原审第三人国家开发银行海南省分行，住所地海南省海口市秀英区长怡路甲1号。   负责人顾永东，行长。   委托代理人张玮、张丁骅，国家开发银行海南省分行工作人员。   上诉人国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司（以下简称国信公司）因其诉被上诉人乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）土地行政处罚及行政复议一案，不服海南省第二中级人民法院（以下简称原审法院）作出的（2018）琼97行初221号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。国信公司的委托代理人李晨、张丽，乐东县政府的委托代理人邢云、杨拥军，海南省政府的委托代理人林海、张世贤，原审第三人国家开发银行海南省分行（以下简称国开行海南分行）的委托代理人张玮、张丁骅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2017年9月28日，乐东县政府作出乐府土处函〔2017〕27号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称27号收地决定），无偿收回国信公司名下位于乐东黎族自治县佛罗镇龙沐湾A区的326683平方米（约合490亩）土地使用权，土地证号为佛罗国用（2012）第06号。国信公司不服，向海南省政府申请行政复议。2018年8月3日，海南省政府作出琼府复决〔2017〕166号《行政复议决定书》（以下简称166号复议决定），维持乐东县政府作出的27号收地决定。国信公司不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销乐东县政府作出的27号收地决定；2.撤销海南省政府作出的166号复议决定。   原审法院查明，1999年4月6日，乐东太阳城置业有限公司通过原海南省海南中级人民法院作出的（1998）海法执字第62-11，62-15号执行裁定过户取得涉案土地，涉案土地使用权证号为佛罗国用（1999）字第139号。2009年3月26日，海南省建设厅作出琼建规函[2009]52号《关于龙沐湾国际旅游度假区核心区控制性详细规划的批复》（以下简称52号控规批复）。   2012年4月16日，因乐东太阳城置业有限公司变更名称为国信公司，国信公司申请将涉案土地使用权证号变更登记为佛罗国用（2012）第06号，该证登记涉案土地面积326683平方米，土地用途为国际商务中心用地，使用类型为出让。国信公司未与乐东县国土部门签订土地使用权出让合同，未约定动工期限。2012年，国信公司向乐东黎族自治县国土环境资源局（以下简称乐东县国土局）递交《关于国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司土地分证、土地用途调整及延长使用年限的请示》。2012年10月15日，乐东县国土局向乐东县政府请示，给予国信公司位于龙沐湾的3040亩土地（土地证号为佛罗国用（2012）第06、07、08、09号）办理土地分证手续，变更土地用途，土地用途变更后，国信公司应在一年期限内动工开发建设，否则按闲置土地处置的有关规定收回。2013年3月28日，乐东县政府同意乐东县国土局请示意见。2013年10月9日，乐东县政府再次召开常委会讨论同意国信公司的3040亩土地进行分证、变更土地用途并延长使用期限，再次明确变更土地用途后国信公司应在一年期限内动工开发建设，否则按规定给予处置。   2013年8月29日，乐东县国土局就涉案土地向国信公司发出《闲置土地调查通知书》。2014年7月4日，乐东县政府向国信公司作出乐府土处函〔2014〕10号《闲置土地处置决定书》（以下简称10号处置决定），认定国信公司位于佛罗镇，国有土地使用证号为佛罗国用（2012）字第06、07、08、09号，面积202.6667公倾的旅游用地，为政府及企业多方面的原因造成闲置，决定采取限期开发，缴纳土地开发利用履约保证金的方式处置，重新签订协议。2014年7月25日，乐东县国土局根据10号处置决定与国信公司签订《限期开发协议书》，约定国信公司名下的3040亩国有建设用地使用权，土地证号为佛罗国用（2012）第06、07、08、09号，因国信公司及基础设施、清表、规划等多方面原因，造成土地闲置，经乐东县政府同意，约定在本协议签订之日起一年内动工开发建设，三年内竣工；国信公司向乐东县国土局缴纳开工建设履约保证金五千万元，国信公司按照约定进行投资开发，完成开发投资总额的25%以上，乐东县国土局一次性返还保证金；国信公司超过动工开发期限满一年未动工开发，乐东县国土局依法向国信公司征缴土地闲置费，国信公司超过约定的动工开发期限满两年未达建设工程量25%以上的，乐东县国土局将没收国信公司所交的履约保证金上交国库，并无偿收回国信公司未动工开发建设的国有土地建设使用权；因政府其他部门原因导致项目不能按照本协议约定的开工时间动工建设的，动工时间应相应顺延。签订《限期开发协议书》后，国信公司未依约交纳履约保证金，未向有关部门申请报建，土地现状为未开发。乐东县国土局亦未为国信公司的上述3040亩土地办理分证。   2017年7月24日，乐东县国土局向国信公司作出乐土闲处字〔2017〕5号《闲置土地认定书》，认定国信公司名下的涉案土地未动工开发的情况，经乐东县政府批准，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业原因，并按照闲置土地处置的有关规定进行处置。7月27日，国信公司收到前述闲置土地认定书及《听证权利告知书》。8月8日，国信公司向乐东县国土局提交《陈述、申辩意见》并申请听证。8月8日和9月25日，乐东县国土局举行听证，国信公司均参加听证。9月1日，乐东县政府召开政府常务会议，研究涉案土地的处置意见。2017年9月28日，乐东县政府作出27号收地决定，主要内容有“国信公司：你公司位于佛罗镇龙沐湾A区的326683平方米土地（土地证号为：佛罗国用〔2012〕第06号）存在超过限期动工日期满两年未动工开发的情况，属于应无偿收回土地使用权的闲置土地，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》（省人民政府令第247号）第二十九条的规定，依法无偿收回上述闲置土地使用权。”2017年9月29日，乐东县政府向国信公司送达27号收地决定。   国信公司不服乐东县政府作出的27号收地决定，向海南省政府申请行政复议。海南省政府受理国信公司的复议申请后，于2017年12月5日作出《听证通知书》并送达国信公司，2018年7月13日作出《恢复审理通知书》，2018年8月3日作出166号复议决定，认为乐东县政府国土部门未与国信公司签订土地出让合同，未约定动工开发期限，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，涉案土地应以国信公司前身于1999年4月6日取得土地证之日起1年即2000年4月6日为动工开发日期，国信公司至今未动工开发建设涉案土地，土地闲置事实清楚。2009年3月26日海南省建设厅作出52号控规批复后，国信公司一直未动工开发涉案土地，至2011年3月27日已闲置满2年，闲置原因系企业原因。因此，决定维持乐东县政府作出的27号收地决定。2018年8月8日，国信公司收到《恢复审理通知书》及166号复议决定。   行政复议期间，乐东县国土局向海南省政府提交一份《关于国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司3040亩闲置土地的情况说明》，载明涉案地在海岸带200米范围内面积约为10.92公倾；受“两个暂停”政策影响面积为8.8644公顷。2018年7月20日，乐东县政府作出乐府函〔2018〕85号《关于撤销乐府土处函〔2014〕10号〈闲置土地处置决定书〉的决定》，认为乐东县政府组织有关部门经对涉案地[佛罗国用（2012）第06、07、08、09号宗地国有建设用地使用权]重新审查，发现原作出〔2014〕10号《处置决定》时认定宗地为政府及企业等多方面的原因造成土地闲置存在错误，上述宗地闲置不涉及政府原因，属企业原因造成土地闲置，现决定对〔2014〕10号《处置决定》予以撤销，并依法对上述闲置土地予以处置。此外，166号复议决定载明，乐东县政府复议答辩意见认定涉案地闲置的依据是国信公司未履行2014年签订的《限期开发协议书》。   另查明，2016年2月23日，海南省政府出台琼府〔2016〕22号《海南省人民政府关于加强房地产市场调控的通知》，暂停办理新增商品住宅（含酒店式公寓）及产权式酒店用地审批，暂停新建商品住宅项目规划报建审批（即“两个暂停”）。   还查明，国信公司与国开行海南分行于2010年起陆续签订13份《人民币资金借款合同》，国开行海南分行向国信公司提供借款46.36亿元，同时签订了四份《国家开发银行股份有限公司人民币贷款抵押合同》，约定涉案土地为合同的抵押物，但未办理抵押登记手续。   原审法院认为，本案的争议焦点为：乐东县政府作出的27号收地决定是否合法，海南省政府作出的166号复议决定是否合法。   一、乐东县政府作出的27号收地决定是否合法   （一）涉案土地位于乐东县政府行政区域内，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第三条第一款关于“市、县、自治县人民政府负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作”的规定，乐东县政府具有对涉案土地作出闲置认定和处置的职权。国信公司主张乐东县政府不具有作出本案被诉行政行为的主体资格，没有法律依据，依法不予支持。   （二）根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条、第六条、第十三条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十九条、第三十二条的规定，对于国有建设用地使用权人超过动工期限未动工开发满2年的要无偿收回；但如果属于政府及政府有关部门的原因或者不可抗力导致开发延迟的，则应当延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，以促进国有建设用地的有效利用。如果国有建设用地使用权人超过上述规定确定的动工开发日未动工开发已满2年且无任何正当理由，则符合《海南省闲置土地认定和处置规定》的无偿收回土地的条件。在已经构成土地闲置的情形下，即使再出现地方政府出台相关政策或者不可抗力等情形，也不构成对无偿收回土地的阻却事由。   本案中，国信公司于1999年4月6日通过执行抵债取得涉案土地，未与乐东县国土局约定动工开发期限，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条的规定，应以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期，即2000年4月6日为动工开发日期，国信公司应从2000年4月6日起动工开发涉案土地，但直至2017年7月24日乐东县国土局作出《闲置土地认定书》时，国信公司一直未对涉案土地申请报建，土地闲置事实清楚。国信公司土地闲置行为的持续状态从1999年一直持续到2017年，且国信公司未提供证据证明其有申请报建或开发的相关材料，乐东县政府作出收回土地决定，符合《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定。在收回涉案土地使用权过程中，乐东县国土局履行了向国信公司发出《闲置土地调查通知书》、下达《闲置土地认定书》、根据国信公司要求举行听证等程序，最终经乐东县政府召开政府常务会议，研究涉案土地的处置意见后，下达《收回国有建设用地使用权决定书》，收地程序符合《海南省闲置土地认定和处置规定》的规定。因此，乐东县政府作出的27号收地决定合法。   国信公司主张受《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》、“两个暂停”政策及乐东县政府未办理涉案土地分证影响，无法实施报建。原审认为，涉案土地的控制性详细规划于2009年3月26日得到海南省建设厅批复后，涉案土地具备了报建的条件，国信公司可根据涉案土地的控制性详细规定申请报建，但直至2013年5月1日《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》出台前，国信公司仍未申请报建开发涉案土地，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定，涉案土地已经符合无偿收回的条件。涉案土地为综合用地，分证并非报建开发涉案土地的必要条件，故地方政府的相关政策出台及乐东县政府未为涉案土地分证并不构成阻却国信公司对涉案土地报建开发的事由。国信公司还主张乐东县政府作出10号处置决定已认定涉案土地闲置是政府与企业的多方原因造成，因此，涉案土地闲置并不仅是企业原因，也有政府原因。原审认为，在政府原因未出现前已符合土地闲置条件的，则无需根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条的规定讨论是否要扣除政府原因造成土地闲置时间的问题。故国信公司以上主张缺乏事实和法律根据，依法不予支持。   本案的涉案土地是通过执行抵债过户至国信公司名下，有独立的土地使用权证号，国信公司取得涉案土地后未与乐东县政府签订国有建设用地使用合同，未约定涉案土地分期开发建设，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第八条“闲置土地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的宗地面积进行认定”的规定，国信公司主张涉案土地属于龙沐湾5020亩土地整体项目，不能单独认定和处置没有事实与法律依据，依法不予支持。   二、海南省政府作出的166号复议决定是否合法   根据《中华人民共和国行政复议法》第一条的规定，行政复议的功能除了解决行政纠纷外，还具有行政层级监督的功能。本案中，复议机关海南省政府是乐东县政府的上级机关，在复议过程中，发现收地决定认定涉案土地闲置时间有误予以纠正，该纠错行为是复议机关为履行监督和指导职责而发生的行为，符合以上法律规定。海南省政府受理了国信公司复议申请后，通知各方当事人听证、根据案件情况进行调查、中止行政案件审理、恢复案件审理、作出复议决定，以上程序均符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。因此，海南省政府作出的166号复议决定合法。   复议机关作出的复议决定并未改变收地决定的结果，未重新设置国信公司新的义务，国信公司主张复议决定违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条关于“不得作出对申请人更为不利的行政复议决定”的规定的理由不成立，依法不予支持。此外，国信公司主张海南省政府将《恢复审理通知书》与《复议决定》于同一天向其送达，剥夺了其参与程序、发表意见的权利，送达行为程序违法，复议决定应予撤销。原审认为，送达《恢复审理通知书》是作出收地决定的过程行为，未确定行政处罚的内容，亦未设定国信公司的具体权利义务，且《中华人民共和国行政复议法实施条例》未规定《恢复审理通知书》的送达期限，故对国信公司的该项主张不予支持。   综上，国信公司的诉讼请求没有事实与法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回国信公司的诉讼请求。案件受理费50元，由国信公司负担。   上诉人国信公司上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。一、原审判决适用法律错误，乐东县政府作出27号收地决定超越法定职权。作出无偿收回土地决定的职权主体是国土资源管理机关，而不是县政府。如果原审判决认为县政府有法定职权，则原审法院应当就本案存在规章冲突依法逐级上报，而无权自行认定其效力。二、原审判决未能正确认知土地使用条件和实际开工建设条件的差异，忽视项目的特殊背景，错误认定闲置原因。（一）国信公司取得土地和领取土地证时的土地使用条件无法进行开工建设，不能据此作出闲置认定。（二）涉案土地是历史遗留问题，是龙沐湾项目不可分割的一部分，不能单独对其土地利用现状作出闲置认定。（三）原审判决回避核心证据，甚至越权代行政机关行使查明事实的责任。三、原审判决遗漏审查27号收地决定的程序违法问题，乐东县政府未经集体讨论作出决定明显违反法定程序。四、原审判决遗漏审查复议程序违法问题。（一）乐东县政府复议期间逾期举证，所有证据不应在复议和诉讼中予以采纳。（二）本案不存在海南省政府描述的复议期间补充提交证据的情形。同时，国信公司还提出：1.涉案土地所在区域出让时没有控规、没有坐标、四至范围不清，并且存在权属纠纷，土地未能开发，闲置的责任在于政府。2.按照《城乡规划法》和报建流程的相关规定，报建土地性质必须与土地规划保持一致性才能完成报建工作。乐东县政府至今未对国信公司所持土地进行分证、变更土地性质，涉案土地闲置完全是政府所致。3.乐东县政府作出的10号处置决定和《限期开发协议书》，均认可政府原因导致土地闲置，但至今仍未消除政府原因。4.海南省政府实施的海岸线退线200米和“两个暂停”政策，影响涉案土地开工建设。5.国信公司是大型国有企业江苏省国信集团的全资子公司，龙沐湾5020亩土地总投入超过69.5亿元，现对外负债59.3亿元，无偿收回土地将直接导致国信公司破产，造成国有资产重大损失，国家开发银行海南分行和建筑工人的利益将无法保障，并将产生一系列的不良影响，严重影响社会安定和谐。综上，国信公司上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销乐东县政府作出的27号收地决定；3.撤销海南省政府作出的166号复议决定。诉讼费用由乐东县政府和海南省政府共同负担。   被上诉人乐东县政府答辩称，原审判决认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，判决公正合理。乐东县政府作出的27号收地决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，国信公司的上诉请求缺乏事实依据和法律依据，依法应予驳回。一、乐东县政府作出27号收地决定认定事实清楚，适用法律正确。国信公司通过司法程序取得涉案国有建设用地使用权，未与乐东县政府签订国有建设用地出让合同，未约定动工开发日期，因此应当以核发国有土地使用权证之日起一年为动工开发日期。本案所涉土地应当在2000年4月6日动工开发。2009年3月26日，海南省建设厅作出52号控规批复，国信公司可依据规划开展报建等开工建设前期工作，但国信公司未申请报建，存在不主动开发，故意放任土地闲置的事实。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条规定，扣除政府原因造成土地闲置的时间后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。自2009年3月26日起至2013年5月1日实施《海南省经济特区海岸带保护与开发管理规定》时止，由于国信公司的原因造成土地闲置已经超过两年，乐东县政府依法有权无偿收回涉案土地使用权。二、国信公司的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立。（一）根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第三条第（一）款和第二十九的规定，乐东县政府有权收回非因政府原因造成闲置的国有建设用地使用权。（二）国信公司取得的涉案土地有明确的界址坐标，宗地四至清楚。自2009年3月26日完成土地规划后，国信公司即可开展报建开工等建设工作。办理土地分证不是开工建设的前提条件，法律法规均没有规定分证后才能开工建设。乐东县政府向乐东县国土局作出的同意分证的批复，因未向国信公司送达，也未最终执行，故该批复在性质上属于行政机关内部行为，并未对外发生效力。国信公司自始至终没有开展过报建等任何开工建设行为，明显是由于企业原因造成土地闲置。（三）国信公司认为涉案土地应当是整体开发、分期建设，没有事实依据，其理由不能成立。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第九条规定，国有建设土地使用权有偿使用合同约定、划拨决定书规定或者其他国有建设用地批准文件规定分期建设的，按照分期建设的范围认定闲置土地面积。国信公司通过司法程序取得涉案国有建设用地使用权后，未与乐东县政府签订国有建设用地出让合同，没有涉案土地分期开发建设的约定，也没有划拨决定书或者其他国有建设用地批准文件规定分期建设的情形。（四）乐东县国土局作出《闲置土地认定书》，国信公司进行了陈述和申辩，并两次组织听证会认真听取了国信公司的意见，经过乐东县政府常务会议集体讨论决定，依法保障了国信公司陈述意见、质证和申辩的权利，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，乐东县政府依法作出的27号无偿收地决定，符合法定程序。乐东县政府作出的10号处置决定和《限期开发协议书》，与涉案土地事实不符，不应作为认定本案事实的证据。海南省政府实施退让200米海岸线及“两个暂停”政策前，涉案土地已经构成闲置。综上，国信公司的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。   被上诉人海南省政府答辩称，一、被诉复议决定认定事实清楚，程序合法。（一）《限期开发协议书》是根据乐东县政府10号处置决定签订的，但乐东县政府已撤销了10号处置决定，并认定涉案土地属企业原因造成闲置。因此，《限期开发协议书》丧失了事实基础。（二）国信公司未与乐东县国土部门约定由政府承担基础设施建设、清表等方面的义务，按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第二条第三项的规定，以基础设施建设、清表未完成为由主张系因政府原因造成土地闲置的，不作为政府原因。二、海南省政府的其他答辩意见，与乐东县政府的答辩意见基本一致。综上，请求驳回上诉，维持原判。   原审第三人国开行海南分行陈述称，一、国开行海南分行已与国信公司签订涉案四宗土地的抵押合同，并多次向乐东县政府及乐东县国土局申请办理抵押登记，因乐东县政府作出10号处置决定，认定涉案土地闲置，未能成功办理抵押登记。行政复议期间，乐东县政府撤销了10号处置决定。因此，请求法院判决乐东县国土局为国开行办理涉案3040亩土地的抵押登记。二、乐东县政府收回涉案3040亩土地，直接导致国开行海南分行贷款抵押标的丧失，剩余抵押物不足以偿还贷款本息，国信公司陷入破产，国开行贷款面临损失风险。   原审法院已将各方当事人在原审提交的证据随卷移送本院。经审查，本院认证意见与原审法院认证意见一致。   二审开庭前，国信公司向本院提交了工程款纠纷等材料，乐东县政府向本院提交了情况说明等材料，国开行海南分行向本院提交了借款合同等材料。经审查，各方提交的材料均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，且与本案争议的主要事实缺乏直接关联性。因此，国信公司、乐东县政府、国开行海南分行在二审期间提交的上述材料，均不作为本案新的证据。国信公司在庭审结束后又提交了原审法院（2019）琼97行初220号行政判决书及生效证明，2019年12月24日，原审法院判决撤销了乐东县政府于2018年7月20日作出的乐府函〔2018〕85号《乐东黎族自治县人民政府关于撤销乐府土处函〔2014〕10号的决定》。该判决已经发生法律效力。经审查，该判决书及生效证明属于“新的证据”，本院对该证据的真实性、关联性、合法性予以确认。   2019年10月31日，本院组织各方现场查勘时拍摄三张涉案土地现状照片，经各方质证，本院对三张涉案土地现状照片的真实性、合法性、关联性予以确认，证明涉案土地至今仍然闲置的事实。   本院经审理查明的其他事实与原审法院查明的事实一致。   本院认为，本案争议焦点为：涉案土地是否构成闲置及闲置原因，被诉27号收地决定及166号复议决定是否合法。   一、涉案土地是否构成闲置及闲置原因   （一）涉案土地是否构成闲置   《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条第一项规定，超过动工开发日期满1年未动工开发的，构成闲置土地。第六条规定，动工开发日期按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。本案中，乐东太阳城置业有限公司（国信公司前身）通过原海南省海南中级人民法院执行裁定取得涉案土地使用权，并取得乐东县政府于1999年4月6日核发的国有土地使用权证，但未签订国有建设用地使用权有偿使用合同。根据上述规定，涉案土地动工开发日期为2000年4月6日。但直至本院组织各方现场查勘时，涉案土地仍未动工开发，闲置事实清楚、证据充分。   国信公司主张涉案土地是龙沐湾项目不可分割的一部分，整体开发、分期建设。但是国信公司未与乐东县国土部门签订国有建设用地使用权有偿使用合同约定土地分期开发，也没有划拨决定书规定分期开发，更没有其他国有土地批准文件规定分期开发建设。依据《海南省闲置土地认定和处置规定》第九条的规定，没有证据证明涉案土地为整体开发、分期建设，国信公司的该项主张不能成立。本案涉及的326683平方米土地，应当依据《海南省闲置土地认定和处置规定》第八条的规定，按照国有土地使用权证记载的宗地面积予以认定，在二审庭审中，各方当事人对于涉案土地应当按照宗地原则予以认定均没有异议，本院予以确认。   （二）造成涉案土地闲置的原因   本案中，涉案土地于1999年4月6日取得国有土地使用权证，应于2000年4月6日动工开发，但直至2009年3月26日海南省建设厅作出52号控规批复前，涉案土地所在地块的规划不明确，应当依法认定存在政府原因。2009年3月26日海南省建设厅作出52号控规批复，并抄送国信公司，表明涉案土地已具备报规报建和动工开发建设的条件。国信公司既未依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、《建设部关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》及相关规定，向乐东县规划部门提交办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证所需的项目批准文件等材料，申请办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，亦未依据《中华人民共和国建筑法》第七条、第八条及《建筑工程施工许可管理办法》第四条、第五条及相关规定，向乐东县住建部门提交相关材料，申请办理建筑工程施工许可证，更未有事实上的动工开发行为。至2011年3月26日，因国信公司没有任何具体报规报建和动工开发的行为，导致涉案土地闲置已满2年。依照《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条的规定，扣除自1999年4月6日起至2009年3月26日前存在的政府原因，在2009年3月26日起至2011年3月26日止的两年内，造成土地闲置的原因是由于国信公司没有任何报规报建和动工开发的行为，符合闲置土地条件，政府依法可以无偿收回涉案国有土地使用权。   原审法院在本案二审期间作出的（2019）琼97行初220号生效判决，撤销了乐东县政府于2018年7月20日作出的乐府函〔2018〕85号《乐东黎族自治县人民政府关于撤销乐府土处函〔2014〕10号的决定》。乐东县政府10号处置决定便是本案的证据。该决定认定的是“政府及企业多方面的原因”造成涉案土地闲置，证据本身表明自国信公司取得土地到乐东县政府做出该决定时造成土地闲置存在政府及企业多方面的原因。根据本案的证据具体分析，国信公司自1999年4月6日取得国有土地使用权证以后，至2009年3月26日海南省建设厅作出52号控规批复前造成土地闲置存在政府原因，依法可以扣除。但涉案土地自2009年3月26日至2011年3月26日的两年时间内，闲置原因完全在于国信公司。   国信公司主张，乐东县国土局不予办理其2012年5月7日起多次提出的分证、变更土地用途、延长使用年限的申请，导致其无法报建。涉案土地因国信公司原因在2011年3月26日闲置已满2年后，在国信公司提出分证、变更土地用途、延长使用年限的申请时，涉案土地已符合无偿收回国有土地使用权的条件，且国信公司未能提供分证才能报建的法律依据，涉案土地用途及使用年限亦不影响报建，即分证、变更土地用途、延长使用年限不是涉案土地报建的必要前提，不影响国信公司进行报建和动工开发建设。   国信公司主张，土地权属存在纠纷，报建不可能获批。本案事实是国信公司自2002年起即明知多占土地，经政府协调仍不返还，后经诉讼判决国信公司返还多占土地，况且多占土地在涉案证载土地面积之外，不影响国信公司在其持有国有土地使用权证范围内的土地报建和开发建设，国信公司的该项主张没有事实根据和法律依据。乐东县政府向乐东县国土局作出的同意分证的批复，因未向国信公司送达，也未最终执行，故该批复在性质上属于行政机关内部行为，并未对外发生效力。同时，该批复是在因国信公司原因造成土地闲置超过两年后的行为，也并不构成未办理分证即阻却和影响国信公司办理报建的理由。   关于2014年7月25日乐东县政府与国信公司签订的《限期开发协议书》，在二审庭审中，双方当事人均不提供原件且明确否认协议书的效力，依法不作为证据予以认定。但综合全案分析，不能完全否认双方当事人曾经有过协商和传真往来。退一步讲，协商过的协议国信公司也并未支付履约保证金和有具体的报建动工行为，不影响本案的处理。   国信公司主张，其从第三人国开行海南分行贷款投入到龙沐湾项目上的资金巨大，如果政府无偿收回涉案国有土地使用权，债权人的利益得不到保障。事实上，国信公司从国开行海南分行的全部贷款主要用在了龙沐湾项目1980亩土地中828亩土地上项目的开发，且涉案土地并未办理抵押权登记。   国信公司还主张，海南省实施的海岸带保护及“两个暂停”政策，影响涉案土地动工开发。2013年5月1日海南省实施的退让200米海岸线及2016年2月23日海南省政府出台“两个暂停”政策并无溯及力，涉案土地因国信公司原因在相关政策出台前闲置已满2年，符合无偿收回国有土地使用权的条件。在已经构成土地闲置的情况下，政府新出台的影响土地开发建设的政策，不构成对无偿收回国有土地使用权的阻却事由，国信公司的该项主张不能成立。   二、关于27号收地决定及166号复议决定是否合法的问题   《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，土地连续两年未使用的，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第一项规定，非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，超过动工开发日期满2年未动工开发的，县级人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。根据上述规定，对闲置土地的认定和处置有决定权的是市、县、自治县人民政府，且与国土资源部《闲置土地处置办法》第十四条第二款的规定并不冲突。乐东县政府行使的权力属于对闲置土地的认定权和无偿收回土地的组织实施权，没有超越《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定的权力范围。乐东县政府作出27号收地决定，程序合法。海南省政府作出166号复议决定，虽采信乐东县政府在复议期间提交的证据，但未改变乐东县政府27号收地决定的处理结果，亦未加重国信公司的义务或者减损国信公司的权利。因此，海南省政府166号复议决定认定事实清楚，复议决定程序合法。   综上，2009年3月26日海南省建设厅作出52号控规批复后，涉案土地已经具备动工开发的条件，在两年内国信公司未申请报建和动工开发，已具备无偿收回的条件。其后政府与国信公司之间还存在一些具体的协商、协调行为，但均是为了促进涉案土地的加快开发建设，并没有阻却国信公司报建开发的情形。在本院二审期间组织各方当事人现场查看时土地仍处于闲置状态。同时由于2017年10月国信公司上级主管部门公告挂牌转让国信公司的全部股权，国信公司的主要经营方向已经发生了较大变化。因此，涉案土地符合无偿收回国有土地使用权的条件，乐东县政府作出的27号收地决定及海南省政府作出的166号复议决定，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。原审判决驳回国信公司的诉讼请求正确，本院予以维持。国信公司的上诉请求没有事实根据和法律依据，依法予以驳回。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 张柏桢   审 判 员 钟垂林   审 判 员 聂海波   审 判 员 李 贝   审 判 员 陈 焱     二○二○年四月三十日   法官助理 王洪玉   法官助理 陈欣欣   书 记 员 颜 恺   附：相关法律条文   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   中华人民共和国土地管理法   第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。   在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。   承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。   中华人民共和国城乡规划法   第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。   申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。   中华人民共和国建筑法   第七条建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。   按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。   第八条申请领取施工许可证，应当具备下列条件：   （一）已经办理该建筑工程用地批准手续；   （二）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；   （三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；   （四）已经确定建筑施工企业；   （五）有满足施工需要的施工图纸及技术资料；   （六）有保证工程质量和安全的具体措施；   （七）建设资金已经落实；   （八）法律、行政法规规定的其他条件。   建设行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。   建筑工程施工许可管理办法   第四条建设单位申请领取施工许可证，应当具备下列条件，并提交相应的证明文件：   （一）已经办理该建筑工程用地批准手续。   （二）在城市规划区的建筑工程，已经取得建设工程规划许可证。   （三）施工场地已经基本具备施工条件，需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求。   （四）已经确定施工企业。按照规定应该招标的工程没有招标，应该公开招标的工程没有公开招标，或者肢解发包工程，以及将工程发包给不具备相应资质条件的，所确定的施工企业无效。   （五）已满足施工需要的施工图纸及技术资料，施工图设计文件已按规定进行了审查。   （六）有保证工程质量和安全的具体措施。施工企业编制的施工组织设计中有根据建筑工程特点制定的相应质量、安全技术措施，专业性较强的工程项目编制的专项质量、安全施工组织设计，并按照规定办理了工程质量、安全监督手续。   （七）按照规定应该委托监理的工程已委托监理。   （八）建设资金已经落实。建设工期不足一年的，到位资金原则上不得少于工程合同价的50％，建设工期超过一年的，到位资金原则上不导少于工程合同价的30％。建设单位应当提供银行出具的到位资金证明，有条件的可以实行银行付款保函或者其他第三方担保。   （九）法律、行政法规规定的其他条件。   第五条申请办理施工许可证，应当按照下列程序进行：   （一）建设单位向发证机关领取《建筑工程施工许可证申请表》。   （二）建设单位持加盖单位及法定代表人印鉴的《建筑工程施工许可证申请表》，并附本办法第四条规定的证明文件，向发证机关提出申请。   （三）发证机关在收到建设单位报送的《建筑工程施工许可证申请表》和所附证明文件后，对于符合条件的，应当自收到申请之日起十五日内颁发施工许可证；对于证明文件不齐全或者失效的，应当限期要求建设单位补正，审批时间可以自证明文件补正齐全后作相应顺延；对于不符合条件的，应当自收到申请之日起十五日内书面通知建设单位，并说明理由。   建筑工程在施工过程中，建设单位或者施工单位发生变更的，应当重新申请领取施工许可证。   闲置土地处置办法