贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黔05行终87号 上诉人（原审被告）威宁彝族回族苗族自治县黑土河镇人民政府。 法定代表人管育恒，该镇镇长。 委托代理人（特别授权）伍猛麟，贵州万驰律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）杜浪，贵州万驰律师事务所律师。 上诉人（原审被告）威宁彝族回族苗族自治县人民政府。 法定代表人陈波，该县县长。 委托代理人（特别授权）刘英纯，该县法制办工作人员。 委托代理人（特别授权）祖文华，该县司法局工作人员。 被上诉人暨诉讼代表人（原审原告）匡恩军，男，汉族，1977年5月28日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人暨诉讼代表人（原审原告）兰国平，男，汉族，1958年4月22日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人暨诉讼代表人（原审原告）文华万，男，汉族，1963年8月9日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）匡恩得，男，汉族，1954年5月25日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）文华平，男，汉族，1963年12月5日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）袁通山，男，汉族，1974年12月15日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）匡恩荣，男，汉族，1970年4月24日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）匡恩云，男，汉族，1965年12月8日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）兰国宽，男，汉族，1962年12月20日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）尤广平，男，汉族，1972年10月4日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）黄俊仙，女，汉族，1967年5月2日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）匡恩雨，男，汉族，1968年11月19日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）匡天岗，男，汉族，1989年3月17日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）兰昭应，男，汉族，1989年10月18日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）兰国永，男，汉族，1970年3月10日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）匡恩亮，男，汉族，1953年12月6日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）匡天喜，男，汉族，1981年8月12日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）袁通俊，男，汉族，1972年4月15日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）匡天海，男，汉族，1985年11月9日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 被上诉人（原审原告）匡天兵，男，汉族，1985年12月10日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人暨诉讼代表人文国辉，男，汉族，1959年8月10日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人暨诉讼代表人马盆宁，男，回族，1972年2月1日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人暨诉讼代表人袁通学，男，汉族，1962年7月6日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人暨诉讼代表人袁通登，男，汉族，1978年9月9日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人暨诉讼代表人文富碧，男，汉族，1989年11月17日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁涛，男，汉族，1993年5月12日出生，住贵州威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马盆福，男，汉族，1982年8月9日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马本男，男，回族，1973年11月8日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马海龙，男，回族，1989年9月13日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马本平，男，回族，1969年1月16日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马询，男，回族，1999年12月5日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马本新，男，回族，1965年12月4日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马盆忠，男，回族，1976年11月22日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马本树，男，回族，1976年9月16日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马本少，男，回族，1981年3月16日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁通新，男，汉族，1973年10月6日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人文鹏，男，汉族，1987年9月1日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁通顺，男，汉族，1972年5月18日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁通礼，男，汉族，1972年9月19日出生，住贵州省威宁宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马本向，男，回族，1984年10月14日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁通兵，男，汉族，1978年10月12日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁通能，男，汉族，1962年3月11日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁仁来，男，汉族，1988年9月13日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁通权，男，汉族，1971年4月18日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁通文，男，汉族，1957年10月21日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁跃，男，汉族，1984年1月17日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁飞，男，汉族，1982年7月17日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁通臣，男，汉族，1964年12月2日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁通赛，男，汉族，1977年2月12日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁通向，男，汉族，1975年4月20日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁进光，男，汉族，1939年8月29日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁通正，男，汉族，1981年3月16日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁仁虎，男，汉族，1981年6月16日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁超，男，汉族，1981年11月12日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人文华宁，男，汉族，1974年11月16日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人陆万才，男，彝族，1957年12月1日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人文华彦，男，汉族，1981年8月26日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人文国银，男，汉族，1963年11月10日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人廖光辉，男，汉族，1967年4月13日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人匡秀英，女，汉族，1935年10月23日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马本飞，男，回族，1970年11月4日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马凤巧，女，回族，1960年3月19日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人文华芳，男，汉族，1967年5月23日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁通红，男，汉族，1975年10月2日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人文华选，男，汉族，1976年12月3日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马盆列，男，回族，1987年11月17日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人文华云，男，汉族，1977年3月20日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马本平，男，回族，1969年1月16日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁仁鹏，男，汉族，1982年12月13日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人廖光成，男，汉族，1982年3月28日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人文华升，男，汉族，1962年3月19日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人廖光礼，男，汉族，1975年5月18日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马本望，男，回族，1952年10月10日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人赵四秀，女，汉族，1949年12月19日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁仁军，男，汉族，1987年5月3日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁通雨，男，汉族，1967年12月28日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁仁勇，男，汉族，1982年7月19日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人袁加学，男，汉族，1972年2月8日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马盆辉，男，回族，1977年6月13日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人廖光礼，男，汉族，1975年5月18日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人廖光文，男，汉族，1973年3月13日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原审第三人马本学，男，汉族，1944年11月3日出生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 委托代理人（特别授权）李祥举，贵州大受律师事务所律师。 原审原告匡恩军等人不服被告威宁彝族回族苗族自治县黑土河镇人民政府（以下简称黑土河镇人民政府）、威宁彝族回族苗族自治县人民政府（以下简称威宁县人民政府）土地行政确权及行政复议一案，已由毕节市七星关区人民法院于2019年7月11日作出（2019）黔0502行初26号行政判决。被告威宁县人民政府、黑土河镇人民政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判决查明，贾家院子、岩上、岩脚，原属黑土河镇新田村二队，即现在的新田村二组。1980年初土地承包时，为便于承包土地，黑土河镇新田村二队被分为岩上、岩脚、贾家院子三个组进行土地承包。争议地牛肋巴地被承包下放到户，岩上、岩脚、贾家院子各得一片。同时，伍家松林被划分给岩脚、贾家院子管理使用。土地划分后、各自管理使用分得的土地。后因牛肋巴土地贫瘠等原因，岩上、岩脚部分农户逐渐放弃对该土地的耕种。1992年前后，岩上、岩脚、贾家院子小组重新合并为新田村二组。1994年前后，贾家院子群众陆续将牛肋巴土地开垦耕种。2011年，贾家院子按政府规划在牛肋巴地栽种了核桃树。2017年初，中水至石门修建公路，并以贾家院子村民的名义征收了牛肋巴地33.842亩，给予补偿款997,086元的补偿款项，引发了贾家院子、岩上、岩脚对被征土地补偿款的分配问题，遂引起了牛肋巴土地的权属争议。2017年9月27日，贾家院子匡恩军、兰国平等二十户村民向黑土河镇人民政府就争议的牛肋巴土地提出确权申请。岩上、岩脚之文国辉、袁通学、等村民于2018年3月4日也向黑土河镇人民政府就争议的牛肋巴土地提出确权申请。黑土河镇人民政府于2018年8月3日作出黑府发(2018)33号《关于黑土河镇新田村二组牛勒巴土地确权决定书》确认争议之牛肋巴土地属贾家院子、岩上、岩脚所有，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条、第二十三条、第三十三条之规定作出如下决定：一、东至新华水库，西至土坎，南至大沟（中水方向），北至从中水方向往石门方向第一个水池与第二个水池中间的沟以南的牛肋巴土地使用权归贾家院子；二、东至新华水库，西至土坎，南至从中水方向往石门方向第一个水池与第二个水池中间的沟以北，北至沟（石门方向）的牛肋巴土地使用权归岩上、岩脚。匡恩军等人不服，向威宁县人民政府申请复议，威宁县人民政府经复议后于2018年11月16日作出威府行复决字（2018）5号《行政复议决定书》认定黑土河镇人民政府作出的黑府发(2018)33号《关于黑土河镇新田村二组牛勒巴土地确权决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了黑土河镇人民政府作出的黑府发(2018)33号《关于黑土河镇新田村二组牛勒巴土地确权决定书》，并于2019年1月2日依法送达。匡恩军等人不服，向毕节市七星关区人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销黑土河镇人民政府和威宁县人民政府作出的黑府发(2018)33号《关于黑土河镇新田村二组牛勒巴土地确权决定书》、威府行复决字（2018）5号《行政复议决定书》。 另查明，黑土河镇人民政府于2018年8月3日作出黑府发(2018)33号《关于黑土河镇新田村二组牛勒巴土地确权决定书》载明的当事人一方为黑土河镇新田村二组贾家院子匡恩军、兰国平、兰国永、文华万等31户村民，代表人为匡恩军、兰国平、匡恩得、文华万、兰国永。另一方为黑土河镇新田村二组岩上、岩脚文国辉、袁通学、文华宇、匡正英等58户村民，代表人为文国辉、袁通学、文华宁、马盆宁、文富碧。威宁县人民政府作出的威府行复决字（2018）5号《行政复议决定书》载明申请人为黑土河镇新田村二组匡恩军、兰国平等20户村民，代表人为匡恩军、兰国平、匡恩得。被申请人为黑土河镇人民政府。第三人为黑土河镇新田村二组岩上、岩脚文国辉、袁通学、等58户村民，代表人为文国辉、袁通学、文华宁。 原判决认为，本案争议的焦点问题是黑土河镇人民政府作出的黑府发(2018)33号《关于黑土河镇新田村二组牛勒巴土地确权决定书》及威宁县人民政府作出的威府行复决字（2018）5号《行政复议决定书》事实是否清楚、程序是否合法。首先，黑土河镇人民政府作出的黑府发(2018)33号《关于黑土河镇新田村二组牛勒巴土地确权决定书》认定的事实不清，本案中黑土河镇人民政府提交了争议地牛肋巴地的界限图，用以证明其认定事实清楚。该界限图没有制图人的签明及说明，没有涉案争议双方当事人及代表人在场的签名，也没有标明争议土地的长、宽、面积等事项，不能反映争议之牛肋巴地的客观情况。其次，黑土河镇人民政府及威宁县人民政府之决定书载明的土地争议的双方当事人的基本情况不完整，未全部列明所有参与申请确权当事人的具体情况，黑土河镇人民政府及威宁县人民政府提交的证据也没有完整的当事人身份信息，程序违法。第三，从处理结果看，确权决定是将争议之地确权给新田村二组贾家院子、岩上、岩脚，而不是确权给新田村二组的村民个人。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案之贾家院子、岩上、岩脚虽都属新田村二组，但他们在第一轮土地承包时划分为三个不同的村民小组进行土地承包，之后，均按原承包土地范围管理使用各自的土地，且确权决定是以贾家院子、岩上、岩脚为单位进行确权。因此，黑土河镇人民政府进行确权违反了前述条款的规定，程序违法。综上，黑土河镇人民政府作出的黑府发(2018)33号《关于黑土河镇新田村二组牛勒巴土地确权决定书》认定事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。威宁县人民政府在复议中未认真对黑土河镇人民政府作出的黑府发(2018)33号《关于黑土河镇新田村二组牛勒巴土地确权决定书》进行审查，其作出的威府行复决字（2018）5号《行政复议决定书》认定事实不清，其复议决定依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：一、撤销黑土河镇人民政府作出的黑府发(2018)33号《关于黑土河镇新田村二组牛勒巴土地确权决定书》。二、撤销威宁县人民政府作出的威府行复决字（2018）5号《行政复议决定书》。案件受理费人民币50.00元，由黑土河镇人民政府承担。 黑土河镇人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1.确权阶段被上诉人一方共有31人，但只有20人起诉，一审判决遗漏诉讼当事人。2.上诉人认为牛肋巴地界限图是清楚的，并且作出行政行为的依据并非仅仅是该界限图。3.未完全列举各方当事人并未影响其实体和程序权利。4.一审判决认定本案土地争议属于集体之间的争议，不应当由上诉人处理属认定错误，认定上诉人程序违法亦属错误。 威宁县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1.上诉人作出的《威宁自治县人民政府行政复议决定书》（威府行复决字[2018]5号）是上诉人经认真审查，积极调查取证，在事实清楚、证据充分、程序合法的基础上作出的复议决定书。2.本案所涉土地权属争议系个人与个人之间的争议，原审法院在无任何事实及法律依据的情况下，径行将认定为单位与单位之间的争议属事实认定错误。3.在土地确权案件过程中，争议地界限图的绘制系为明确争议地位置，牛肋巴地的界限图清晰标明了争议土地的四至，明确了争议土地位置，且争议双方当事人对此均无异议，原审法院认定该界限图不能反映争议地的客观情况，属事实认定错误。4.黑土河镇人民政府作出的土地确权决定书首部明确写明，“贾家院子”是黑土河镇新田村二组贾家院子匡恩军、兰国平、兰国永、文华万等31户村民的简称；“岩上、岩脚”是黑土河镇新田村二组岩上、岩脚文国辉、袁通学、文华宇、匡正英等58户村民的简称，而原审判决认定确权决定是“将争议之地确权给新田村二组贾家院子、岩上、岩脚，而不是确权给新田村二组的村民个人”与事实严重不符。5.行政复议决定书未完全例举各方当事人，不影响当事人的实体权利和程序权利。综上所述，上诉人作出的《威宁自治县人民政府行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，为了维护法律正确实施和上诉人的合法权益，请求贵院依法撤销贵州省毕节市七星关区人民法院作出的（2019）黔行初26号行政判决书，并依法改判支持上诉人作出的行政复议决定，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人匡恩军等人辩称：1.被答辩人威宁县人民政府作出的《威宁自治县人民政府行政复议决定书》（威府行（2018）5号）认定事实错误，程序违法，适用法律错误。2.上诉人诉称的牛肋巴地界线图时清楚的说法明显错误。3.对本案争议土地进行复议过程中及事先的行为完全违法法律的规定，存在被答辩人威宁县人民政府与黑土河镇人民政府事先串通为情形。4.威宁县人民政府提出上诉的时间已超过上诉期，该上诉应当无效。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人威宁县人民政府作出的行政复议决定认定事实不清，证据不足。上诉人黑土河镇人民政府作出的确权决定违反法律规定。 原审第三人文国辉等人辩称：1.一审判决违背历史事实、现实事实和法律规定，错误地认定黑土河镇新田村二组贾家院子、岩上、岩脚村民是各自独立的村民集体单位。2.一审判决以确权决定和行政复议决定漏列当事人信息为由认定两份决定不合法，偏离行政诉讼审判主题和中心。3.一审判决以争议地界限图没有制图人签名、说明，没有当事人和代表人签名、没有标明地块长、宽、面积等事项为由认定确权决定认定的事实不清，是对客观事实的错误认定。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审人民法院撤销一审判决，改判维持黑土河镇人民政府作出的确权决定及威宁县人民政府作出的行政复议决定，一、二审案件诉讼费由被上诉人承担。 为了支持自己的主张，各方当事人在一审中均向法院提交了证据，并经庭审质证、认证。现已随案移送至本院。 二审中各方当事人均未向本院提交新证据。 二审经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，首先，被上诉人匡恩军等人从申请土地确权到申请行政复议，均是以“匡恩军等20户”为名义提起申请，但黑土河镇人民政府确权决定书中认定贾家院子31户村民申请确权与客观事实不符，故一审判决并不存在遗漏当事人的情形。其次，根据《土地权属争议调查处理办法》第十八条“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。”之规定，对争议土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。本案中，黑土河镇人民政府并未举证证明其制作争议地现场绘制草图时已通知各方当事人到场，且被上诉人对该证据三性均提出异议，故一审判决以该份证据制作不合法为由不予采信并无不当。第三，根据本案证据显示，涉案土地之上已为数个村民颁发了土地承包经营权证，其中部分持有土地承包经营权证的承包经营户亦是申请确权的当事人。而对于涉案土地是否完全属于权属不清、是否完全属于应当确权的范围，上诉人黑土河镇人民政府未进行调查核实。故上诉人黑土河镇人民政府作出的确权决定认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。上诉人威宁县人民政府作出的复议决定未对上诉人黑土河镇人民政府作出的确权决定存在的上述问题进行审查，其作出的行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。本案中，各方当事人均是以“村民”或“村民户”的名义提起确权申请，故一审判决认定本案属于单位之间的土地争议属适用法律错误，本院依法予以纠正。但一审判决以确权决定及行政复议决定认定事实不清，证据不足为由作出撤销判决并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人威宁县黑土河镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张远忠 审 判 员 张多周 审 判 员 吴 岚 二〇二〇年四月二十九日 法官助理 洪运佳 书 记 员 蒋 琼