河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终209号 上诉人（原审原告）杜银卓，女，1949年7月3日出生，汉族，住石家庄市新华区。 被上诉人（原审被告）石家庄市公安局桥西分局，住所地石家庄市桥西区新石北路393号。 法定代表人刘力军，该局局长。 委托代理人韩江伟，该局工作人员。 委托代理人张欣欣，该局工作人员。 上诉人杜银卓诉石家庄市公安局桥西分局行政处罚决定一案，不服石家庄市桥西区人民法院（2019）冀0104行初213号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，2019年7月22日，原告杜银卓乘火车从石家庄到北京西站，后在中南海周边被警察拦截。当日，北京市公安局西城分局对原告杜银卓作出训诫书。2019年7月23日11时许，石家庄市公安局桥西分局苑东派出所接到石家庄市桥西区大谈村村委会工作人员赵兰锁报警，称：“本村村民杜银卓于2019年7月22日去北京中南海周边上访，后北京市公安局府右街派出所依法训诫，2019年7月23日被石家庄市桥西区大谈村村委会接回。”同日，被告石家庄市公安局桥西分局对该报警以杜银卓涉嫌扰乱公共秩序进行立案受理。2019年7月23日，石家庄市苑东街道办事处出具《关于杜银卓进京访的情况说明》，载明：“杜银卓，女，群众，身份证号：1301061949××××××××。户籍地：，系大谈村拆迁改造未达成安置协议的遗留问题户，自2013年以来多次进京上访。7月22日下午五点，我街道接驻京值班员张松通知，杜银卓进京非访。得知消息后，我街道立刻安排综治中心工作人员郑跃、大谈村副书记马壮飞、治保会副主任赵兰锁进京劝返，于7月23日11时返回石家庄，将杜银卓移交苑东派出所，并做笔录。针对杜银卓诉求，我街道现已安排工作人员与其沟通，稳控其情绪，做其思想工作。杜银卓进京非正常上访，扰乱北京地区的社会秩序，影响恶劣，根据相关法律法规，建议对杜银卓依法处理。特此说明。”石家庄市公安局桥西分局苑东派出所出具《到案经过》，载明：“2019年7月22日15时55分许，杜银卓（女，身份证号：1301061949××××××××，户籍地：河北省石家庄市桥西区到北京中南海周边上访被北京公安局当场查获并出具训诫书，大谈村治保会工作人员于2019年7月23日11时许将杜银卓带到苑东派出所。经询问该人对去北京中南海周边越级上访的违法事实供认不讳。”同日，被告石家庄市公安局桥西分局向原告杜银卓送达行政案件权利义务告知书并制作询问笔录、公安行政处罚告知笔录，并作出西公（苑）行罚决字【2019】0290号《行政处罚决定书》。被告石家庄市公安局桥西分局查明，大谈村村民杜银卓于2019年7月22日去北京中南海周边非正常上访扰乱了北京市中南海周边地区的公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对杜银卓行政拘留五日。因杜银卓年满七十周岁以上决定不予执行行政拘留。另查明，原告杜银卓曾因涉嫌扰乱公共秩序案，被石家庄市公安局桥西分局行政拘留。 原审认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”根据《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管理更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品案件除外。”该案中，被告石家庄市公安局桥西分局依据北京市公安局西城分局训诫书、石家庄市苑东街道办事处出具的《关于杜银卓进京访的情况说明》、石家庄市公安局桥西分局苑东派出所出具的《到案经过》、询问笔录等证据，认定原告杜银卓于2019年7月22日去北京中南海周边非正常上访扰乱了北京市中南海周边地区的公共场所秩序并无不妥。原告诉请要求撤销被告作出的行政处罚决定的理由不能成立，该院不予支持。遂判决驳回原告杜银卓的诉讼请求。 上诉人杜银卓上诉至本院，请求:1.撤销（2019）冀0104行初213号行政判决；2.依法改判支持一审诉请；3.判令被上诉人负担一、二审诉讼费用。主要事实与理由1.一审判决主要证据不足，认定事实错误，应予撤销。（1）上诉人未曾扰乱公共秩序，被上诉人没有上诉人扰乱公共秩序的照片、音视频等证据，中南海周边面积上百亩，被上诉人没有证据予以证明上诉人扰乱了哪里的秩序，所谓的证据没有形成完整的证据链，所作处罚决定没有事实依据。（2）众所周知，办事处书记负责其辖区内信访维稳工作，上诉人进京信访影响其政绩，故，办事处书记及其下属与上诉人的所谓“非法上访”有直接利害关系，其所谓的证人证言及“苑东街道办事处出具的《情况说明》”依法应当排除。另外，赵兰锁系办事处委派其去北京截访，此行为属于办事处委派其下属的工作行为，因此，赵兰锁作为办事处的间接下属与上诉人有直接利害关系，并不是其亲历所见上诉人扰乱公共秩序，只是将上诉人从北京接回石家庄，其出具的证人证言应当排除，依法不能作为认定案件事实的依据。并且赵兰锁、苑东街道办事处均没有出庭作证，所以其证言应当排除，不能作为定案的依据。（3）被上诉人未对其所提供的证据进行查证是否属实，迳自作为定案证据属于严重违法，所谓的证据不能作为定案的证据。被上诉人未对扰乱公共秩序的手段、后果进行调查取证，属于主要证据不足，所作的处罚决定严重违法。一审法院未对此进行审查，所作判决错误，应当撤销。2.被上诉人没有管辖权，一审法院程序严重违法，适用法律错误。（1）根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。北京市公安局西城分局出具的西城公安分局（2019）第140号-不存《政府信息不存在告知书》明确证明，北京公安没有向被上诉人移交。此案所谓的违法行为地是北京，被上诉人没有违法行为发生地公安的移交手续，被上诉人没有获得管辖权。（2）即便如被上诉人所述“上诉人到北京中南海周边上访，被北京市公安民警当场查获并出具训诫书”，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十四条的规定，最初由北京公安受理，依法由北京公安管辖。被上诉人没有管辖权。综上，被上诉人作出的西公（苑）行罚决字[2019]0290号行政处罚决定无现场违法证据及移交或报案证据等证明上诉人如何扰乱当地秩序，对社会造成何种影响和影响严重到何种程度，仅仅根据未经质证的不符合逻辑的所谓的书证，作出对上诉人的处罚决定，没有事实依据，与法完全矛盾，严重违法。根据《行政诉讼法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》等法律规定，依法上诉，请依法审判，维护上诉人的合法权益。 被上诉人石家庄市公安局桥西分局辩称，1.原审判决认定事实清楚，适用法律正确。2019年7月22日，上诉人杜银卓到北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并出具训诫书。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。北京市中南海周边地区并非信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人杜银卓无视上述规定，在该地区非正常上访，其行为扰乱了北京市中南海周边地区的公共场所秩序。2019年7月23日，答辩人接到石家庄市桥西区大谈村工作人员报案后予以受理，依法履行了调查询问、处罚告知、听取陈述与申辩等程序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对杜银卓作出行政拘留五日的处罚决定，该处罚决定在法定的处罚种类和幅度内，因杜银卓年满七十周岁以上决定不予执行行政拘留。2.根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，因上诉人杜银卓的户籍地在石家庄市桥西区，故答辩人对本案有管辖权。综上所述，答辩人作出的西公（苑）行罚决字[2019]0290号行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。上诉人杜银卓要求撤销石家庄市桥西区人民法院（2019）冀0104行初213号行政判决，缺乏法律依据，请求石家庄市中级人民法院驳回上诉人的上诉请求。 经审理，二审查明的事实与一审查明认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，信访权是宪法和法律赋予公民的基本权利，但信访权应当依法行使，北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人杜银卓于2019年7月22日到北京市中南海周边地区非正常上访，其行为已经构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱公共场所秩序。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定,行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，被上诉人作为上诉人居住地的公安机关，对此案有管辖权。被上诉人石家庄市桥西区公安局接到报警后，履行了立案、调查和权利义务告知等程序，根据上诉人的询问笔录、证人证言、北京市公安局西城分局训诫书等证据，依法对杜银卓作出行政处罚并进行了送达。该处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杜银卓负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志洲 审判员  李文华 审判员  魏其仓 二〇二〇年四月二十二日 书记员  梁 璐