湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终139号上诉人（原审原告）：湖南大荣化工农药有限公司。住所地：湖南省衡南县咸塘镇新街。诉讼代表人：左捷，该公司破产管理人的负责人。委托代理人：符容涛，湖南金雁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市自然资源和规划局。住所地：湖南省衡阳市蒸湘区芙蓉路1号。法定代表人：廖义智，该局局长。委托代理人：王勋，该局工作人员。委托代理人：刘鹏，湖南天戈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市珠晖区人民政府。住所地：湖南省衡阳市珠晖区湘江东路95号。法定代表人：刘祯干，该区区长。委托代理人：李婉，该区政府工作人员。委托代理人：蔡丹，湖南天戈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湖南省自然资源厅。住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人：周海兵，该厅厅长。委托代理人：李高科，该厅工作人员。委托代理人：陈海宾，湖南泓锐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湖南铁路建设投资有限公司。住所地：湖南省长沙市岳麓区先导路179号湘江时代。法定代表人：段国伟，该公司总经理。委托代理人：徐洪波，该公司工作人员。被上诉人（原审被告）：衡茶吉铁路有限责任公司。住所地：江西省吉安市青原区铁建路1号。法定代表人：王日辉，该公司总经理。委托代理人：蒋麒，该公司工作人员。委托代理人：苏鸿忠，江西商海律师事务所律师。上诉人湖南大荣化工农药有限公司（以下简称为大荣公司）因诉被上诉人衡阳市自然资源和规划局（原为衡阳市国土资源局，以下简称为衡阳市自规局）、衡阳市珠晖区人民政府（以下简称为珠晖区政府）、湖南省自然资源厅（原为湖南省国土资源厅）、湖南铁路建设投资有限公司（原为湖南省铁路投资集团有限公司，以下简称为湖南铁投公司）、衡茶吉铁路有限责任公司（以下简称为衡茶吉铁路公司）履行行政协议一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2019）湘04行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：根据《湖南省人民政府办公厅关于湘桂铁路扩能改造工程和衡茶吉铁路建设工程征地拆迁有关问题的通知》的规定，需征收大荣公司的土地及建筑物、附属设施等。湘桂铁路扩能改造工程和衡茶吉铁路建设工程（湖南段）征地拆迁工作，实行省人民政府领导下的原省国土资源厅总负责，工程沿线市县人民政府领导的市县国土资源局包干负责的办法。各级国土资源部门要按照“专户储存、专账核算、专款专用”的原则，加强对铁路征拆资金的管理。包干的征地拆迁费用要按政策及时、足额发放到被征迁单位、个人等。2011年，原衡阳市国土资源局与珠晖区政府作为甲方，大荣公司作为乙方，签订了《衡茶吉铁路建设项目涉及湖南大荣化工农药有限公司补偿实施协议》（以下简称为三方协议），约定：“进行一次性货币补偿，补偿范围以省五方协议为准，包括土地、建构筑物、附属设施等，补偿金额31103300元。另增已申报的漏评的附属设施补偿270000元以上（此金额最终以省五方协议为准）。甲方责任（珠晖区政府为拆迁交地的责任主体；原衡阳市国土资源局负责与建设方沟通和补偿款的拨付等）。乙方责任（本协议签订后不得再增加任何费用，首笔补偿款到位七日内交地等）。资金拨付，按省五方协议确定的补偿金额的70%首笔补偿款应在本协议签订后45个工作日内，按程序尽快支付到位。未尽事宜，另行签订补充协议，补充协议与本协议具有同等效力。”2011年11月16日，原湖南省国土资源厅、原湖南省铁路投资集团有限公司、衡茶吉铁路公司作为委托方（甲方），原衡阳市国土资源局、珠晖区政府作为受委托方（乙方）签订了《衡茶吉铁路湖南大荣化工农药有限公司以及职工宿舍楼整体搬迁补偿实施协议》（以下简称为省五方协议），该协议就大荣公司及186户职工宿舍楼整体搬迁补偿事宜在委托事项、个案处理的基本思路、补偿依据与原则、补偿费用、付款方法、各方职责等方面达成了如下协议：委托事项：大荣公司现有土地面积52.05亩，土地性质为国有出让土地，衡茶吉铁路穿过大荣公司，铁路红线内占用该厂土地15.11亩，导致该厂办公生活区无法使用，需整体搬迁、异地重建；铁路红线内占用职工住宅区土地1.1亩，该住宅区需整体搬迁，异地重建。基本思路中约定土地全部收回，按万源评估公司评估价格补偿；建构筑物重建补偿：大荣公司根据原有建筑规模按重置价格进行补偿等；补偿费用：大荣公司整体搬迁、异地重建费用31383000元，其中报省政府批准的补偿金额为31103300元，另增加漏评补偿279700元等；付款方法：协议签订后，原湖南省铁路投资集团有限公司付给乙方补偿费用总额的70%，按协议要求全部腾地并且新址重建经甲方验收后，再付给乙方补偿费用总额的30%；各方职责：原湖南省国土资源厅负责督促拆迁进度，依据协议及时提出拨款计划；原湖南省铁路投资集团有限公司负责补偿资金的筹措，并按规定程序予以支付和管理；衡茶吉铁路公司按工程需要，及时准确提交拆迁计划，确认上述总补偿费用作为衡茶吉铁路工程征地拆迁资金计入湖南省股份；乙方负责在包干补偿总额范围内与被拆迁方签订补偿协议，按协议要求及时足额拨付补偿费用，专款专用，及时腾地。另查明：2011年12月28日，原湖南省铁路投资集团有限公司将衡茶吉铁路征地拆迁补偿款打入衡阳市衡茶吉铁路建设工程征地拆迁补偿专户。2011年12月29日，21884100元补偿款转入大荣公司账户，大荣公司向原衡阳市国土资源局出具了收款收据。2011年9月4日，大荣公司法人代表朱振林在原衡阳市致大荣公司的《关于衡茶吉铁路建设项目涉及湖南大荣化工农药有限公司补偿有关意见的函》上面签署了“此项工作历时两年有余，为了推进重点项目进程，支持地方社会经济发展，我公司不再坚持异地重建补偿4100余万，同意3137万补偿金额。但要求：一、协议签订后，补偿金要及时足额给付，以便我公司异地重建项目及早开工。二、国土及铁路建设各相关方要积极协助我公司将原有工厂的工业用地变性为商住用地，以利于根据市府总体规划开发。”2016年11月8日，大荣公司以大荣字（2016）21号文件的形式向原衡阳市国土资源局重点办递交报告要求支付余款。该局以衡国土资函（2017）185号文件函复大荣公司，因大荣公司未按省五方协议的约定新址重建，因此，省里未将余款拨付，并告知大荣公司衡茶吉铁路建设已进入尾声，若不尽快完成新址重建，今后补偿余款的拨付难度更大。大荣公司提起本案诉讼，请求：依法判令五上诉人（原审被告）立即支付其搬迁费9498900元及资金占用费465446.1元（按银行同期贷款利率4.9%暂计至2017年1月1日止，具体判决计算至搬迁补偿费支付完毕止）；诉讼费用由五上诉人（原审被告）承担。还查明：2015年7月，原湖南省铁路投资集团有限公司变更企业名称为湖南铁路建设投资有限公司。再查明：2016年8月15日，大荣公司与衡阳中储物流有限公司签订了《库房综合服务合同》，大荣公司租用中储物流4249平方米的7号库房，用于新型酸性土壤调理剂分装、加工及储存，拟使用期限为10年，第一个使用期限为2016年8月15日至2017年8月14日。原审法院认为：本案的争议焦点为：被告主体资格是否适格；大荣公司的起诉是否超过起诉期限；整体搬迁、异地重建作为支付征迁补偿款总额的30%的条件，大荣公司是否知晓；租赁经营是否等同于整体搬迁、异地重建，是否经过省里的验收，验收的标准如何确定，是否符合协议约定的付款条件。一、关于被告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”原衡阳市国土资源局作为本案签订行政协议的主体，依据协议的约定，其负责与建设方沟通，在包干补偿总额范围内与被拆迁方（原告）签订补偿协议，按协议要求及时足额拨付补偿费用，专款专用。而且，该局是具有负责全市土地管理和监督工作职责的衡阳市人民政府的土地行政主管部门，根据《湖南省人民政府办公厅关于湘桂铁路扩能改造工程和衡茶吉铁路建设工程征地拆迁有关问题的通知》的规定，涉案铁路项目（湖南段）的征地拆迁工作，实行省人民政府领导下的省国土资源厅总负责，工程沿线市县人民政府领导的市县国土资源局包干负责的办法。现大荣公司要求原衡阳市国土资源局按照协议约定支付补偿款，故该局是本案的适格被告。虽然，珠晖区政府也作为甲方与大荣公司签订了三方协议，但该协议明确约定该政府为拆迁交地的责任主体，而本案中拆迁交地的工作已经按约定履行完毕，故大荣公司要求按照协议约定支付剩余补偿款的诉讼请求与该政府无关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。”珠晖区政府可以不承担责任。原湖南省国土资源厅、原湖南省铁路投资集团有限公司、衡茶吉铁路公司在省五方协议中分别明确各方责任：原湖南省国土资源厅负责依据协议及时提出拨款计划；原湖南省铁路投资集团有限公司负责补偿资金的筹措，并按规定程序予以支付和管理；衡茶吉铁路公司按工程需要，及时准确提交拆迁计划，确认上述总补偿费用作为衡茶吉铁路工程征地拆迁资金计入湖南省股份。由以上各方职责可知，从拆迁补偿款的预算管理到支付，均是紧密相连，相互制约，环环相扣。因此，上述各被告均是本案适格的主体，仅是承担义务上的差异。二、原告起诉是否超过起诉期限。公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定的诉讼时效期间为三年。本案中，大荣公司起诉五被告要求履行行政协议，支付补偿费用总额的30%的搬迁费及资金占用费，虽然，三方协议及省五方协议的时间在2011年11月16日前，但关于补偿费用总额的30%的按省五方协议的约定是“按协议要求全部腾地并且新址重建经甲方验收后再付”，但对异地重建的期限没有约定。被告庭审时也承认只要原告按约定异地重建，达到支付剩余30%补偿款的条件，被告仍然可以支付该款，据此可知，该协议一直处于待履行状态，且大荣公司一直在主张该权利，故大荣公司于2017年6月19日向原审法院提起行政诉讼，未超过诉讼时效。被告辩称原告超过法定起诉期限的理由于法不符，不予采纳。三、整体搬迁、异地重建作为支付征迁补偿款总额的30%的条件，大荣公司是否知晓？异地重建是否有明确的标准？虽然整体搬迁、异地重建问题在三方协议中没有明确约定，但省五方协议明确约定按协议要求全部腾地并且新址重建经甲方验收后，再付给乙方补偿费用总额的30%。所谓的整体搬迁、异地重建即省五方协议中约定的征拆大荣公司52.05亩土地上的房屋及附属设施等，在新址重新建设。大荣公司主张因没有参加省五方协议的签订，因此不知整体搬迁、异地重建作为支付征迁补偿款总额的30%的条件，但从三方协议及大荣公司法人朱振林在原衡阳市致大荣公司的《关于衡茶吉铁路建设项目涉及湖南大荣化工农药有限公司补偿有关意见的函》上面签署内容看，三方协议的签订虽然在前，省五方协议在后，但这是由于报批程序的问题造成的。省五方协议的主要内容即补偿范围、补偿数额及支付补偿总额的70%的首笔补偿款及余款30%的支付时间及条件以及按原有建筑规模以重置价格进行补偿建构筑物等在签订三方协议之时大荣公司是清楚的，省五方协议实质上是三方协议的补充。实际上大荣公司也按协议约定进行了整体搬迁，被告按约定支付了补偿总额的70%的首笔补偿款。综上，大荣公司主张不知省五方协议内容的主张缺乏事实依据，不予采纳。四、租赁经营是否等同于整体搬迁、异地重建，是否经过省里的验收及是否符合协议约定的付款条件。原衡阳市国土资源局虽然提供了大荣公司租赁衡阳中储物流有限公司仓库的合同，证明大荣公司以租赁他人厂房的方式，履行协议约定的新址重建的义务，不符合协议的约定。在大荣公司给原衡阳市国土资源局重点办《请求支付余款的报告》中，也写到：大荣公司确定租赁衡阳中储物流有限公司7号库房建设30万吨/年新型酸性土壤调理剂分装项目，2016年8月15日签订《库房综合服务合同》。该合同中约定拟租赁期限10年，第一个期限为2016年8月15日至2017年8月14日。但在庭审中大荣公司主张不知省五方协议的内容，且对租赁他人库房的事实予以否认，认为该租赁与本案没有任何关系。大荣公司既未提供证据证明新址重建，也未向法院提交租赁费用的单据，只是提交了租赁厂房内有生产设备的几张照片复印件，但未提供正常生产的证据，且原湖南省国土资源厅主要领导经过到现场查看，认定大荣公司属租借场地，不属于重建，现在该库房已另租与他人使用。原审法院认为，审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否违法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。按照《中华人民共和国合同法》第八条的规定“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”第六十条第一款规定“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”本案中，三方协议及作为补充协议的省五方协议均是行政赔偿（补偿）协议，具有合理性及合法性，均应有效。各方当事人应当依法全面、充分履行协议约定的义务。但大荣公司在履行行政协议过程中，得到70%的拆迁费后，对重建工程未履行约定，既不及时办理重建项目的立项、审批、报建手续，也不规划筹备重建资金。仅只租赁他人库房来替代重建厂房，明显违约，是酿成纠纷发生的根本原因。对于拆迁补偿款尾款30%尚未支付，各方当事人均认可省五方协议中土地补偿款及附属设施按万源评估公司评估价格进行补偿。而万源评估公司评估价格是按重置补偿价格进行计算的。三方协议确定具体金额已有70%履行，尚有30%的尾款9414900元未履行支付，可从2017年7月3日原衡阳市国土资源局衡国土资函［2017］185号《关于湖南大荣化工农药有限公司请求支付余款的复函》中体现。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条：“原告或者第三人的损失系由自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。”即：9414900元由大荣公司自行负担。在原审法院审理期间，湖南省衡南县人民法院于2017年9月18日作出（2017）湘0422破申2号民事裁定，受理大荣公司破产清算申请，同年10月19日该院又作出（2017）湘0422破2号决定：指定恒信弘正会计师事务所有限责任公司衡阳分所担任大荣公司的管理人。由此可知，大荣公司已无重建的必要，也是免除五被告行政赔偿的法定事由。综上，大荣公司的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回大荣公司的诉讼请求。案件受理费81550元，由大荣公司负担。大荣公司上诉称：一、其并非签订“五方协议”的当事方，也未取得其追认同意。原审法院将“五方协议”中约定的义务强加给不是合同相对方的上诉人，事实认定错误。二、原审法院偏袒被上诉人，置客观事实不顾。大荣公司朱振林就异地重建提出了及时足额拨付3137万元和将大荣公司工业用地变性的两个前置条件，被上诉人没有满足上述两个条件，其行为违约。三、“五方协议”中关于“异地重建”系“强盗约定”。在该协议中，没有包括搬迁费用和重建费用，且实际征收的是大荣公司的部分土地，对异地重建也没有设定具体标准。四、因没有设定“异地重建”明确标准，因此不具有可行性。五、行政协议无法履行，被上诉人存在重大过错，其应当承担全部责任。综上，请求：一、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2019）湘04行初92号行政判决；二、判令五被上诉人立即支付上诉人搬迁费9498900元及资金占用费465446.1元（按银行同期贷款利率4.9%暂计至2017年1月1日止，具体判决计算至搬迁补偿费支付完毕止）；三、一、二审诉讼费用由五被上诉人承担。衡阳市自规局答辩称：1、其系衡茶吉铁路建设拆迁工作的受托方，并不是补偿款的直接拨付方。2、其应上诉人整体搬迁、异地重建要求与上诉人大荣公司就拆迁补偿问题达成一致。3、上诉人承诺履行异地重建义务。4、上诉人没有异地重建，根据先履行抗辩权原则，湖南省自然资源厅有权对30%的补偿款不予拨付。珠晖区政府答辩称：1、原审认定事实清楚，其不是本案适格被告。2、原审适用法律正确。湖南省自然资源厅答辩称：1、其不是本案适格被告。2、原审认定事实清楚，大荣公司的诉讼请求没有事实和法律依据。大荣公司应根据省五方协议，履行整体搬迁、异地重建义务，大荣公司没有异地重建，其要求拨付剩下的30%的补偿款，不符合合同约定。湖南铁投公司答辩意见与湖南省自然资源厅答辩意见一致。衡茶吉铁路公司答辩称：其不是本案适格主体，不应当承担涉案款项拨付义务。原审认定事实清楚，适用法律正确。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。二审期间，湖南省自然资源厅提交了一份证据，拟证明涉案项目补偿明细情况。其中：1、土地补偿：面积52.05亩，按湖南万源房地产评估有限公司作出的湘万源房（2011）（估）字第553号房地产评估报告确定补偿1481.69万元。2、建筑物补偿：按湖南万源房地产评估有限公司作出的湘万源房（2011）（估）字第553号房地产评估报告确定补偿519.08万元。3、附属设施补偿220.27万元。4、搬家费：5.63万元。5、过渡费：60.83万元。6、树木补偿：100万元。7、搬迁奖金：42.25万元。8、树木评估费用和新厂预算编制费用：8.4万元。9、不可预见费：59.69万元。以上1至9项总计2497.84万元。大荣公司也提交一份证据，拟证明被上诉人应当给予其补偿的款项明细，该公司除对湖南省自然资源厅提交的补偿明细中的过渡费要求按2年计算为121.67万元以及不可预见费标准不一致外，其他款项标准与湖南省自然资源厅提交的标准一致，另外，大荣公司认为应当追加补偿灯光球场费用20.44万元，已征收建筑物室内装修费用147.86万元，总计2742.6万元。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。另查明：涉案省五方协议的附件，即衡茶吉铁路湖南大荣化工农药有限公司以及186户职工宿舍楼整体搬迁补偿明细中载明：湖南大荣化工农药有限公司搬迁补偿：1、土地补偿：面积52.05亩，按湖南万源房地产评估有限公司作出湘万源房（2011）（估）字第553号房地产评估报告确定补偿1481.69万元。2、建筑物补偿：按湖南天鉴造价咨询有限公司出具天鉴所基咨字（2010）第1107号咨询报告重置面积7041.07平方米补偿1083.08万元。3、附属设施补偿220.27万元。4、搬家费：5.63万元。5、过渡费：121.67万元。6、树木补偿：100万元。7、搬迁奖金：42.25万元。8、树木评估费用和新厂预算编制费用：8.4万元。9、不可预见费：75.31万元。再查明：大荣公司搬迁后，并未异地重建。本院认为：法定的补偿义务不能免除，依法必须给付。本案中，原衡阳市国土资源局、珠晖区政府与大荣公司签订三方协议,明确约定涉案大荣公司拆迁补偿费用及首笔款项支付比例，其后，原湖南省国土资源厅、原湖南省铁路投资集团有限公司、衡茶吉铁路有限公司与原衡阳市国土资源局、珠晖区政府签订省五方协议，该协议构成三方协议的组成部分。三方协议和省五方协议中明确大荣公司在完成涉案土地交付后领取上述协议约定补偿款的70%，该公司完成异地重建并经验收后领取补偿款的30%。在大荣公司未及时异地重建，且当前处于破产清算阶段，异地重建已经不可能的情况下，对大荣公司诉请判令被上诉人支付剩下的30%的款项及资金占用费，不予支持。但是，未异地重建，只是异地重建的有关费用不必给付，并不能因此免除对大荣公司的法定补偿义务。对湖南省自然资源厅提交的补偿明细证据材料中载明的补偿标准予以认可。湖南省自然资源厅、衡阳市自规局、衡阳市珠晖区政府、湖南铁投公司、衡茶吉铁路公司按规定标准应当补偿大荣公司24978400元，大荣公司已经领取21884100元，剩余款项为3094300元，对该部分征收补偿费必须给付。大荣公司要求过渡费补偿按2年计算为121.67万元，因该公司没有按照协议约定异地重建，对其过渡费补偿按2年计算为121.67万元诉请不予支持。大荣公司要求追加补偿灯光球场费用20.44万元，已征收建筑物室内装修费用147.86万元，因其没有提供证据证明对该建筑物作出评估的万源报告没有包括上述费用，对该诉请亦不予支持。综上所述，大荣公司上诉理由部分成立，对其成立部分，本院予以支持。原审认定事实不清，处理结果失当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第（二）（三）项之规定，判决如下：一、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2019）湘04行初92号行政判决；二、湖南省自然资源厅、衡阳市自然资源和规划局、衡阳市珠晖区人民政府、湖南铁路建设投资有限公司、衡茶吉铁路有限责任公司在本判决送达之日起30日内补偿湖南大荣化工农药有限公司3094300元；三、驳回湖南大荣化工农药有限公司的其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费各81550元，由湖南省自然资源厅、衡阳市自然资源和规划局、衡阳市珠晖区人民政府、湖南铁路建设投资有限公司、衡茶吉铁路有限责任公司负担81550元，湖南大荣化工农药有限公司负担81550元。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇二〇年四月十日法官助理张颢严书记员邹丹敏