安徽省黄山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖10行终16号 上诉人（一审被告）黄山市屯溪区黎阳镇人民政府，住所地安徽省黄山市屯溪区油山路17号，统一社会信用代码11341002003143285N。 法定代表人程勇，镇长。 出庭负责人柳展宏，副书记。 委托代理人***，安徽一飞律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）吴顺宝，男，1967年3月14日出生，汉族，住安徽省黄山市屯溪区。 被上诉人（一审原告）黄有仙，女，1969年7月23日出生，汉族，住安徽省黄山市屯溪区，系吴顺宝妻子。 上诉人屯溪区黎阳镇人民政府（以下简称黎阳镇政府）因被上诉人吴顺宝、黄有仙请求确认行政强制行为违法一案，不服安徽省黄山市屯溪区人民法院(2019)皖1002行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院查明，1996年2月，吴顺宝户与黎阳镇政府签订《农业承包合同书》，承包了7亩荒山种植树木。2018年因道路建设征用吴顺宝户承包的部分山场时，吴顺宝户与黎阳镇政府对征收补偿事项未能协商一致。2019年4月12日，黎阳镇政府组织人员和机械强制挖走了吴顺宝户承包山场的部分树木。吴顺宝、黄有仙提起行政诉讼，请求：1.依法确认黎阳镇政府侵占破坏其树木的强制行为违法；2.依法判令黎阳镇政府承担诉讼费。 一审法院认为，黎阳镇政府作为行政主体，不具有民事强制执行的法定职权，其在征地过程中组织人员和机械强制挖走吴顺宝户承包山场部分树木的行为，属于在行政活动中单方采取强制措施的行政行为。黎阳镇政府没有证据证明该行为系黄山市自然资源和规划局组织实施或者委托其组织实施，故其系本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”黎阳镇政府在法定期限内未履行举证义务，依法视为没有相应证据，故其实施的行政行为违法。因该行政行为不具有可撤销的内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告黎阳镇政府于2019年4月12日强制挖走吴顺宝、黄有仙承包山场部分树木的行政行为违法。案件受理费50元，由被告黎阳镇政府负担。 一审宣判后，黎阳镇政府不服，向本院提起上诉称，一、一审法院认为黎阳镇政府组织人员挖走山场的部分树木的行为为采取强制措施的行政行为，该认定错误，理由如下：（一）一审法院认为黎阳镇政府组织挖走部分树木的山场为吴顺宝承包的山场，该事实认定有误。只能说该山场曾经为吴顺宝所承包，但黎阳镇政府与吴顺宝的承包合同期限早已到期，双方未再续签，且黎阳镇政府一再要求吴顺宝返还其原承包的山场（黎阳镇政府已向屯溪区人民法院提起诉讼），现一审法院作出上述认定显然有误，吴顺宝对该山场已无承包权。（二）该山场本为黎阳镇政府所有的山场，现因屯五公路拓宽需要，黎阳镇政府将自己所有的部分山场平整用于建设道路，此为对自己所有财产的一种处置。黎阳镇政府有权在自己的山场实施上述行为，且是在黎阳镇政府早已要求吴顺宝返还其原承包的山场，但吴顺宝至今逾六年都未返还的情况下采取的行为，该行为不违反任何法律规定，更非是一审判决所认定的采取强制措施的行政行为。若黎阳镇政府该行为侵犯了吴顺宝的财产权利，吴顺宝完全可以通过民事诉讼解决。二、一审法院审理程序违法。如上所述，黎阳镇政府的行为是一种基于所有权的处置行为，是一种民事行为。若该处置行为给吴顺宝造成权益损害，吴顺宝可提起民事诉讼。黎阳镇政府作为行政机关，其也是民事主体，其与他人发生的民事争议都应受民事法律关系调整。显然本案黎阳镇政府与吴顺宝之间是民事法律关系（山林权承包合同纠纷或侵犯财产权纠纷），但不管是什么案由都应是民事纠纷。一审法院将其作为行政诉讼案件予以立案并按行政诉讼法的相关规定进行审理及判决，显然程序违法，不符合法律规定。三、本案黎阳镇政府作为诉讼主体不当。不管黎阳镇政府的行为是行政行为还是民事行为，黎阳镇政府仅仅是组织实施者，屯五路拓宽工程的主体是黄山市自然资源和规划局，其应是本案适格主体。显然黎阳镇政府作为本案被告主体不适格。综上所诉，黎阳镇政府认为一审法院在审理本案时，不管是对主体资格的认定还是审理的程序及作出的认定都明显有误。为此提起上诉，请求：1.依法撤销一审判决，驳回吴顺宝、黄有仙的一审诉求或发回重审；2.一、二审诉讼费由吴顺宝承担。 吴顺宝、黄有仙在二审中未提交答辩意见。 一审中，吴顺宝、黄有仙提交了以下证据： 1.照片和视频，证明黎阳镇政府工作人员于2019年4月12日强制挖走山场树木的现场情况； 2.农业承包合同书，证明山场在承包合同范围内。 黎阳镇政府超过举证期限提交了以下证据： 1.山林权所有证，证明山场属于黎阳镇政府所有； 2.山场承包合同，证明山场承包给吴顺宝户15年，现在已过承包期； 3.退还承包山场通知，证明黎阳镇政府多次要求吴顺宝户退还山场被拒绝，因此黎阳镇政府收回山场是民事行为。 当事人向一审法院提交的上述证据已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的认定符合规定，据此认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，本案二审的主要争议焦点为：一、案涉纠纷是否属于行政诉讼受案范畴；二、黎阳镇政府是否系案涉纠纷的责任主体；三、黎阳镇政府挖走案涉树木的行为是否属于行政强制行为，是否合法。 关于争议焦点一。本案中，吴顺宝户基于与黎阳镇政府签订的《农业承包合同书》，承包经营了案涉土地并种植了树木，无论案涉土地是否承包期满，吴顺宝户对案涉土地上附着物即种植的树木享有相应物权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，吴顺宝户作为案涉地上附着物的所有权人,认为黎阳镇政府作为行政机关挖走其种植树木的行为违法，具有提起本案行政诉讼的主体资格。同时，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，本案属于行政诉讼受案范围，黎阳镇政府认为本案系民事法律关系，没有法律法规依据。 关于争议焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据该规定，在集体土地征收过程中，国家是征收土地的唯一主体并交由县级以上地方人民政府代表国家具体行使征收集体土地的权力，其他任何单位和个人都无权征收土地，集体土地征收的整个过程均系行政权行使的过程。县级以上地方人民政府可以交由下级人民政府或委托土地主管部门具体实施。本案中，黎阳镇政府认可因屯五公路拓宽需要将案涉土地平整用于建设道路，依据上述法律规定并联系本案实际，可以认定黎阳镇政府具体实施了平整土地、清除案涉地上附着物的行为。关于黎阳镇政府认为屯五公路拓宽工程的主体是黄山市自然资源和规划局，其不应是本案适格主体的主张。在整个诉讼过程中，黎阳镇政府未提供证据证明案涉范围内土地征收工作的具体职责分工情况，亦未提交清除案涉地上附着物行为系黄山市自然资源和规划局实施的证据。因此，在黎阳镇政府的证据不能证明案涉清除地上附着物行为是由其他主体实施的情况下，其应承担举证不能的法律后果，即应认定黎阳镇政府是实施本案清除地上附着物行为的主体，挖走了案涉吴顺宝户的树木。 关于争议焦点三。行政强制是指因情况紧急，为了达到预期的行政目的，行政主体不以向相对人履行义务为前提，即对相对人的人身自由和财产予以强制的活动或制度。本案中，黎阳镇政府为建设道路需收回案涉土地予以平整，在与吴顺宝户协商收回案涉土地及地上附着物补偿事宜未果的情况下，即挖走了案涉吴顺宝户的树木，属于行政强制行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。据此，法律并未规定乡镇人民政府在征地过程中具有行政强制执行权。黎阳镇政府未经任何程序即径行挖走案涉吴顺宝户的树木，属于超越职权，程序违法。一审判决确认黎阳镇政府实施案涉的行为违法，并无不当。 综上，黎阳镇政府的上诉请求因无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黎阳镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  邹有春 审判员  戴 勇 审判员  方惠灵 二〇二〇年四月二十九日 法官助理汪权峰 书记员吴璟云 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……