河北省石家庄市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）冀01行终105号上诉人（原审原告）孟海亚，女，1981年10月23日出生，汉族，住辛集市。被上诉人（原审被告）辛集市辛集镇人民政府，住所地辛集市建设西大街67号。法定代表人李文杰，镇长。被上诉人（原审被告）辛集市自然资源和规划局，住所地辛集市市府东大街52号。法定代表人赵兰芝，局长。委托代理人赵辉，女，该局工作人员。委托代理人刘冬润，河北新业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）辛集市城市管理综合行政执法局，住所地辛集市朝阳路西崇阳小街。法定代表人闫军，局长。委托诉讼代理人杨磊，女，该局工作人员。委托诉讼代理人梁金亮，河北海洲律师事务所律师。上诉人孟海亚因辛集市辛集镇人民政府（以下简称辛集镇政府）、辛集市自然资源和规划局（以下简称辛集市自然资源局）、辛集市城市管理综合行政执法局（以下简称辛集市综合执法局）作出的责令限期拆除通知书一案，不服河北省辛集市人民法院（2019）冀0181行初20号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明：2019年6月20日，辛集镇政府、辛集市自然资源局、辛集市综合执法局向孟海亚作出责令限期拆除通知书，该通知书载明：“六郎村孟海亚：你处厂房，未经批准，擅自占地进行违法建筑，违反《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，限自收到本通知之日起10日内自行拆除；逾期不拆的，市政府将组织有关部门进行断电，对违法建筑涉及的相关财物进行处置，并对违法建筑依法予以强制拆除。特此通知。”辛集镇政府、辛集市自然资源局、辛集市综合执法局在该通知书上分别署名并加盖公章。孟海亚对该责令限期拆除通知书不服，要求予以撤销。至本案法庭辩论终结前，孟海亚未对本案诉争建筑物实施拆除行为。原审认为，不同行政机关进行行政管理依据不同的行政法律、法规，具体到对于违法建筑物的查处，可能有土地管理部门依照土地管理法的相关规定予以查处，或由城乡规划主管部门依照城乡规划法的相关规定予以查处，对于在乡、村庄规划区内的违法建筑，乡、镇人民政府也可以依照城乡规划法的相关规定予以查处。因此，对于违法建筑物的查处，依照不同法律、法规的授权，行政主体、行政程序各不相同。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”本案中辛集镇政府、辛集市自然资源局、辛集市综合执法局联合下发的责令限期拆除通知书，从形式上来看，属于三个不同行政机关共同署名制作，不是某一行政机关依据其行政法律、法规作出的最终行政处理决定，从通知内容上来看，限孟海亚自收到本通知之日起十日内自行拆除，其目的是督促孟海亚自行拆除，改正违法行为，属于三行政机关联合责令孟海亚自行改正违法行为的督促行为，不属于最终行政处理行为，孟海亚可在最终行政处理决定作出前向行政机关行使陈述、申辩、听证等权利，且在责令限期拆除通知作出后，三行政机关并未实施强制拆除行为，综上，三行政机关联合下发的责令限期拆除通知书应认定为督促孟海亚自行改正违法行为的过程性行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：其中（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。据此，孟海亚起诉撤销三行政机关联合作出的责令限期拆除通知书，不属于行政诉讼受案范围，应不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款、第六十九条规定，裁定：驳回孟海亚的起诉。上诉人孟海亚不服一审裁定，提起上诉称，原审认定事实错误，适用法律错误。被上诉人制作的《责令限期拆除通知书》明确具体，行政相对人唯一，符合行政行为的定义，对上诉人造成了实质性的不利影响。在原审中，涉案的建筑物，是否应当适用最严厉的处罚措施，被上诉人未进行释明，同时也未根据地方性法规进行法律适用。上诉人孟海亚请求二审法院撤销河北省辛集市人民法院（2019）冀0181行初20号行政裁定，依法改判或者发回重审。被上诉人辛集镇政府答辩称原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。答辩人和辛集市自然资源局、辛集市综合执法局作出的责令限期拆除通知书，是经联合执法人员对案件事实进行了调查认定、依法作出的，该通知目的是督促被答辩人自行拆除，不属于最终行政处理行为。责令限期拆除通知书发出后，执法机关尚要视其案情的发展作出后续的生效处理决定，该通知书属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定的过程性行为，不具有最终法律效力，属不可诉行为。综上，被上诉人辛集镇政府请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人辛集市自然资源局答辩称原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。责令限期拆除通知书属于督促被答辩人自行改正违法行为的过程性行政行为，不属于行政诉讼受案范围。答辩人并未对违法建筑实施强制拆除，并未对被答辩人的权利义务造成实际影响。被答辩人在乡、村庄规划内未依法取得乡村建设规划许可证进行违法建设的，镇、乡人民政府有权责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。答辩人下达“责令限期拆除通知书”的目的在于督促被答辩人自行改正违法行为。若被答辩人不能及时改正违法行为，答辩人将依法对违法行为进行行政处罚并申请人民法院强制执行。综上，被上诉人辛集市自然资源局请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人辛集市综合执法局答辩称原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。责令限期拆除通知书是答辩人依据相关法律规定，联合其他部门共同作出的，目的是为了督促被答辩人拆除违法建筑，属于过程性行为，不属于行政行为。被上诉人辛集市综合执法局请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。另查明，2019年7月30日，辛集镇政府对孟海亚作出强制拆除决定书，该决定书载明：2019年6月20日向孟海亚送达了厂房《责令限期拆除通知书》，于2019年7月24日向孟海亚送达了《限期拆除履行催告书》。在规定期限内，孟海亚未履行拆除违法建筑物（构筑物）的义务。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条，决定：对违法行为人孟海亚建设的违法建筑进行强制拆除。孟海亚不服辛集镇政府所作强制拆除决定书，向河北省辛集市人民法院提起行政诉讼，辛集市人民法院作出（2019）冀0181行初23号行政裁定书，裁定驳回孟海亚的起诉。孟海亚不服上诉至本院，本院于2020年4月8日作出（2020）冀01行终72号行政裁定，裁定：撤销辛集市人民法院作出（2019）冀0181行初23号行政裁定；指令辛集市人民法院继续审理。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。该条规定属于法律强制性规定，行政机关在作出行政处罚前必须予以遵守。本案中，三被上诉人向孟海亚作出的责令限期拆除通知，系根据上述规定在对孟海亚作出行政处罚前的前置性、过程性行为，并不对孟海亚的权利义务产生实际影响。且上诉人孟海亚在该通知确定的期限内未按照通知要求自行拆除建筑物情况下，辛集镇政府又对其作出强制拆除决定，孟海亚不服提起行政诉讼，人民法院二审生效裁定已经指令一审法院对此进行审理，孟海亚的权利已经获得救济，其权利保护之目的已经得到实现。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项的规定，三被上诉人对上诉人孟海亚所作责令限期拆除通知这一过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。因此，上诉人孟海亚的起诉不符合行政诉讼的受理条件。对其起诉，已经立案的，应裁定驳回起诉。综上，原审裁定驳回孟海亚的起诉正确，应予维持。上诉人孟海亚上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  任高彬审判员  李文华审判员  张 力二〇二〇年四月二十九日书记员  张 妍