浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终376号上诉人（原审原告）潘玉芬，女，1952年9月2日出生，汉族，住温州市鹿城区。委托代理人纪召兵，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府。住所地：温州市鹿城区广场路188号。法定代表人白洪楞，区长。委托代理人杨绍概、杨雪，温州市鹿城区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府广化街道办事处。住所地：温州市鹿城区新桥头住宅区集美组团16幢。法定代表人王奔，主任。委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。潘玉芬诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）、温州市鹿城区人民政府广化街道办事处（以下简称广化街道办事处）房屋行政强制一案，温州市中级人民法院于2019年12月27日作出（2019）浙03行初827号行政裁定。潘玉芬不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月4日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审裁定载明，原告潘玉芬起诉称：原告系鹿城区黄龙商贸城4-1-215号商铺的权利人。2018年12月21日，鹿城区政府作出温鹿政发〔2018〕113号《关于对温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，原告经营的商铺位于该征收范围内。但因征收补偿安置不合理，原告未与征收实施单位达成征收补偿协议。2019年8月23日，二被告工作人员违法强制拆除涉案商铺，严重侵害原告的合法权益。鉴于鹿城区政府系征收主体，且根据2019年6月17日温州市市场开发管理有限公司（以下简称市场开发公司）和温州市场开发实业公司共同发布的《重要通知》、2019年8月20日温州商贸城微信公众号报道《鹿城区委姜景峰书记专题调研温州商贸城工作》等证据，足以证明鹿城区政府组织实施了被诉拆除行为。综上，请求判决确认二被告实施的被诉拆除行为违法。被告鹿城区政府答辩称：一、被诉拆除行为不属行政强制行为，不属于行政诉讼受案范围。涉案商铺所有权人为市场开发公司，该公司已于2018年9月26日与广化街道办事处签订《温州市鹿城区黄龙片区改造征收补偿安置协议书》，同意由广化街道办事处征收，广化街道办事处依协议对其补偿后，该公司自行关闭市场，于2018年12月29日将市场腾空并交付广化街道办事处。广化街道办事处收到涉案商铺后，于2019年8月23日自行组织拆除。故该拆除行为系经权利人同意并交付商铺后的拆除行为，并非行政强制拆除，未损害原告的合法权益。二、鹿城区政府不是本案适格被告。原告的证据不能证明鹿城区政府组织实施了强制拆除行为，鹿城区委书记对涉案房屋拆除事项的调研属党委对维稳工作的部署，不能据此认定其实施了拆除行为。鹿城区政府客观上也并未参与拆除行为。故，鹿城区政府不是本案的适格被告，本案依法不应由中级人民法院管辖。综上，请求驳回原告的起诉。被告广化街道办事处答辩称：一、原告不具备起诉主体资格。涉案商铺位于温州黄龙商贸城国资片，土地使用权登记在市场开发公司名下。该公司作为涉案土地使用权人及地上商铺的所有权人，其已自行决定关闭市场并交付广化街道办事处。而原告提供的商铺证明并非权属材料，不能证明其与被诉拆除行为具有利害关系。二、被诉拆除行为不属于行政诉讼受案范围。2011年6月19日，市场开发公司的前身温州商贸城开发服务中心和原温州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得黄龙商贸城国资片170062.54平方米国有土地使用权。2012年6月7日，市场开发公司办理土地使用权登记。2018年9月26日，该公司就黄龙商贸城国资片与广化街道办事处签订征收补偿安置协议书，此后该公司自行关闭市场，并于2018年12月29日交付广化街道办事处。广化街道办事处依约逐项发放征收补偿款，并于2019年8月23日至27日组织对该片区商铺进行拆除。故被诉拆除行为没有损害原告的合法权益，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，不属于行政诉讼受案范围。三、鹿城区政府不是适格被告。鹿城区政府作出温鹿政发〔2018〕113号《关于对温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，确定广化街道办事处为黄龙商贸城国资片地块的房屋征收实施单位，故广化街道办事处依法可与业主签订补偿安置协议、接受业主交付的被征收房屋并自行组织拆除。原告提交的证据显示鹿城区委书记对温州商贸城征迁工作进行调研，属党委负责人对街道办事处工作的政治领导，不能据此认定鹿城区政府决定或实施被诉拆除行为。故原告列鹿城区政府为被告，缺乏证据支持，应予以驳回，本案应移送基层人民法院审理。综上，请求驳回原告的起诉。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，原告以鹿城区政府、广化街道办事处为共同被告，起诉要求确认被诉拆除行为违法，二被告承认被诉拆除行为由广化街道办事处实施，但均否认鹿城区政府有组织或参与实施。原告提供的2019年6月17日《重要通知》虽提到“由鹿城区政府组织实施拆除工作”，但该通知系由市场开发公司和温州市场开发实业公司共同发布，鹿城区政府并未参与，且实际拆除时间在该通知发布后数月；《鹿城区委姜景峰书记专题调研温州商贸城工作》仅能反映中共鹿城区委书记等人员于2019年8月20日到温州商贸城实地调研并召开会议。故原告提供的上述两份证据均不能证明鹿城区政府实施被诉拆除行为。原告以鹿城区政府是征收主体，以及黄龙商贸城北片市场拆除工作领导小组成员中有鹿城区政府工作人员为由，主张鹿城区政府是本案适格被告，亦缺乏事实和法律依据。鉴于原告提供的上述证据均不能证明被告鹿城区政府实施被诉拆除行为，鹿城区政府不是本案适格被告。经释明，原告仍坚持以鹿城区政府为共同被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以鹿城区政府为被告提起的诉讼，依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。如上所述，本案驳回原告对被告鹿城区政府的起诉后，被告广化街道办事处即为本案唯一被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院管辖。结合温州市中级人民法院温中法〔2018〕42号《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的规定，温州市基层人民法院管辖的一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖，原告可选择鹿城区、瓯海区、永嘉县人民法院管辖。经征询原告意见，其拒绝作出选择，综合考虑本案情况，决定将本案依法移送永嘉县人民法院审理，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送。综上，原告以鹿城区政府系涉案项目征收主体、组织实施了被诉拆除行为等为由主张其为本案适格被告，应由温州市中级人民法院管辖，理由不能成立，不予支持。鉴于驳回起诉和移送管辖的案件均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定驳回原告潘玉芬对被告鹿城区政府的起诉；本案移送永嘉县人民法院审理。潘玉芬上诉称：一、被上诉人鹿城区政府系本案适格被告。上诉人在一审中共提交了22份证据，其中，证据2-9证明上诉人因土地征收获得摊位安置，系涉案商铺所有权人，具有本案的起诉资格。证据10-16证明鹿城区政府在强制拆除前先组织了强行关闭市场的行为。证据17《关于对温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（温鹿政发〔2018〕113号），证明鹿城区政府是涉案地块的征收主体。证据18-19温州市市场开发管理有限公司、温州市场开发实业公司于2019年6月17日登报发布的《重要通知》、温州商贸城微信公众号于2019年8月20日发布的《鹿城区委姜景峰书记专题调研温州商贸城工作》，证明鹿城区政府组织指挥实施对涉案商铺的强制拆除。证据20-22温州商贸城微信公众号于2019年8月23日发布的《温州商贸城今日顺利开拆》、拆除现场照片、温州日报全媒体记者苏巧将发布的《黄龙片区市场改造项目完成主体建筑拆除》视频新闻光盘，证明涉案商铺被强制拆除的事实。以上证据已形成完整的证据链，证明上诉人的商铺位于鹿城区政府涉案征收范围内，鹿城区政府利用强制关停市场、强制拆除商铺等行政强制手段，实现了腾空土地、征收房屋的行政征收目的。一审法院仅以证据18非鹿城区政府作出、具有时间间隔，证据19仅反映实地调研等理由认定鹿城区政府不是本案适格被告，明显认定事实不清，遗漏对全部证据的综合审查。二、被上诉人鹿城区政府作为征收主体，应当对涉案区域的行政强制行为承担法律责任，被上诉人广化街道办事处在征收过程中实施的行为应当由征收机关承担法律责任。一审审理过程中，二被上诉人均承认被诉拆除行为由广化街道办事处实施。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款“征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”的规定，针对征收实施单位在委托范围内从事的行为，应当由征收部门承担法律责任。故，即使存在广化街道办事处具体实施了拆除工作，一审法院也应当围绕其行为是否履行委托职责、是否属于委托范围进行审查，而不应直接认定鹿城区政府不是适格被告。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。鹿城区政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提供的相关证据均不能证明鹿城区政府实施了被诉拆除行为，鹿城区政府不是本案适格被告。经一审法院释明，上诉人仍坚持鹿城区政府为被告，故一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项的相关规定，驳回其针对鹿城区政府的起诉符合法律规定。二、涉案拆除行为不是行政强制行为，不属于行政诉讼受案范围。根据征收补偿相关规定，涉案商铺的权属单位温州市市场开发管理有限公司与广化街道办事处签订了《温州市鹿城区黄龙片区改造征收补偿安置协议书》。根据上述协议，温州市市场开发管理有限公司自行关闭市场并将涉案商铺腾空后，于2018年12月29日交付广化街道办事处拆除。故上诉人所称的拆除行为，并非行政强制拆除，也并未损害他人的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，本案不符合行政诉讼起诉条件。三、上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，鹿城区政府未组织实施涉案拆除行为。温州市鹿城区区委书记的调研，是上级党委对该项工作的维稳要求作出的部署，并不能据此认定鹿城区政府组织实施了拆除行为。上诉人提交的其他证据也不能证明鹿城区政府组织实施了涉案拆除行为。请求依法驳回上诉，维持原裁定。广化街道办事处答辩称：一、原审裁定认定事实清楚。（一）鹿城区政府并未实施拆除行为。案涉拆除行为由广化街道办事处于2019年8月23日至27日期间组织实施。且广化街道办事处对业主单位温州市市场开发管理有限公司腾空后交付的商铺予以拆除，不属于强制行为，不应纳入行政诉讼受案范围。实施拆除前，温州市鹿城区区委负责人到广化街道办事处视察，并不能推断出鹿城区政府组织或指挥拆除行为。国有土地上征收活动涉及各行政部门的工作职责，出现较多的行政行为，对于各部门、各类型行政行为，并不能直接推定征收机关为行为主体，而应按查明的事实由作出该行为的行政部门自负其责。上诉人并无证据证明鹿城区政府组织或参与实施案涉拆除行为，直接以其为征收机关而主张鹿城区政府系共同被告无事实依据，应不予采信。（二）业主已经向广化街道办事处交付房屋。案涉土地使用权及地上附着物均归温州市市场开发管理有限公司所有。2018年9月26日，广化街道办事处与温州市市场开发管理有限公司签订《温州市鹿城区黄龙片区改造征收补偿安置协议书》。之后，温州市市场开发管理有限公司自行关闭市场，并于2018年12月29日将腾空的全部商铺交付广化街道办事处，广化街道办事处按照协议约定发放了征收补偿款。二、原审裁定适用法律正确。广化街道办事处可以独立承担法律责任，上诉人以《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条为据主张应由鹿城区政府作为被告承担法律责任，不符合本案实际情况以及法律规定。鹿城区政府也无须为房屋征收部门承担责任。涉案房屋征收部门系温州市鹿城区人民政府房屋征收管理办公室，并非鹿城区政府。上诉人以《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款为据主张应由鹿城区政府作为被告承担法律责任，亦不符合法律规定。请求依法驳回上诉，维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审裁定载明的事实予以确认。根据上诉理由、请求，答辩意见，结合原审裁定焦点，二审围绕“原审裁定以鹿城区政府不是本案适格被告为由，驳回上诉人针对鹿城区政府的起诉是否正确”进行了审理。本院认为，关于被上诉人鹿城区政府是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，鹿城区政府、广化街道办事处均明确承认系广化街道办事处组织实施了被诉房屋拆除行为，同时均否认上述行为系鹿城区政府委托广化街道办事处实施。上诉人虽主张鹿城区政府组织实施了被诉房屋拆除行为，但其就此提交的相关证据中，2019年6月17日的《重要通知》并非鹿城区政府发布，《鹿城区委姜景峰书记专题调研温州商贸城工作》仅能反映温州市鹿城区区委负责人在宏观上部署、推进涉案房屋征收补偿及拆除等有关工作，不能据此得出鹿城区政府组织或参与实施了被诉房屋拆除行为。温州商贸城微信公众号于2019年8月23日发布的《温州商贸城今日顺利开拆》、拆除现场照片、《黄龙片区市场改造项目完成主体建筑拆除》视频新闻报道以及上诉人在原审法院询问时补充提交的有关工作人员的照片等，均不能反映鹿城区政府组织或参与实施了被诉房屋拆除行为。本案也没有证据证明广化街道办事处实施被诉房屋拆除行为系受鹿城区政府委托。故上诉人主张鹿城区政府组织实施或委托广化街道办事处实施被诉房屋拆除行为的依据不足，鹿城区政府并非本案适格被告。原审裁定驳回上诉人针对鹿城区政府的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  惠忆审判员  黄寒审判员  许勤二〇二〇年四月二十二日书记员  张维