安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖01行终133号上诉人（原审被告）肥东县自然资源和规划局，住所地安徽省合肥市肥东县店埠镇站北路1号，统一社会信用代码11340122003005915U。法定代表人石磊，局长。委托代理人马先跃，该局工作人员。委托代理人杨苏，安徽持优律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郭子云，男，1965年10月12日出生，汉族，住安徽省肥东县。原审被告合肥市自然资源和规划局，住所地合肥市政务文化新区怀宁路1800号，统一社会信用代码113401000029907812。法定代表人储昭海，局长。委托代理人彭华，安徽世邦律师事务所律师。委托代理人刘娟，该局法规处工作人员。上诉人肥东县自然资源和规划局（以下简称肥东县自规局）因国土资源行政处罚一案，不服合肥市蜀山区人民法院(2019)皖0104行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2018年11月20日，被告肥东县自规局向原告郭子云下达东国土资监责字【2018】19006号《责令停止国土资源违法行为通知书》，主要内容为：郭子云在未取得合法手续的情况下，于2017年12月底擅自占用肥东经开区墩塘社区胜南组约15亩集体土地建设钢模堆场的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条规定，现责令立即停止上述违法行为，听候处理。2019年3月19日，被告肥东县自规局依法立案后，于3月26日对原告郭子云进行询问调查、对现场进行了勘测，并制作了询问调查笔录、现场勘测笔录。其中，询问调查笔录反映：1、原告于2016年10月20日使用涉案地块动工建设的，主要用于堆放钢模板和建筑构件等；2、原告使用涉案地块没有到国土部门办理手续，其占地面积和建筑面积以实测为准。现场勘测笔录反映：1、郭子云建材堆场位于肥东经开区墩塘社区胜南组。四至情况为东至祥和路、西至龙脊路、北至燃气管道线、南至空地；2、占地面积为22.48亩。其中耕地5515平方米、建设用地9714平方米；3、该地块建设有简易看护房691平方米、铁皮棚681平方米。2019年4月8日，被告肥东县自规局作出东国土监决字【2019】第4号行政处罚决定，确认郭子云未经批准擅自占用集体土地15229平方米（合22.84亩）建设建筑物堆放场地及看护房的行为，属于非法占用土地行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法事实条例》第四十二条的规定，决定给予郭子云行政处罚如下：1、责令退还非法占用的土地；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其它设施1372平方米；3、并处罚款人民币131295元。原告郭子云不服上述行政处罚决定向被告合肥市自然资源和规划局（以下简称合肥市自规局）申请行政复议。被告合肥市自规局立案审查后，于2019年8月6日作出合自然资规复决【2019】4号行政复议决定，对肥东县自规局作出的东国土监决字【2019】第4号行政处罚决定，予以维持。原告郭子云不服向法院提起诉讼，请求撤销肥东县自规局作出的东国土监决字【2019】第4号行政处罚决定和合肥市自规局作出的合自然资规复决【2019】4号行政复议决定。原审另查明，被告肥东县自规局提供的合肥地勘测绘院于2019年3月19日出具的《土地勘测定界技术报告书》中土地分类面积表显示：土地性质为集体，农用地（水田）5515平方米、建设用地（农村宅基地）9714平方米。原审法院认为，《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）系现行有效的部门规章，被告肥东县自规局的本案违法查处工作应当符合《国土资源行政处罚办法》的各项规定。《国土资源行政处罚办法》第二十七条规定，违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人有权进行陈述和申辩。本案中，被告肥东县自规局未提供证据证明其本案违法查处，符合上述规定，剥夺了原告享有的陈述、申辩权利，属程序违法。被告合肥市自规局作出维持复议决定，显属不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一、三款之规定，判决：一、撤销被告肥东县自规局于2019年4月8日作出的东国土监决字【2019】第4号行政处罚决定；二、撤销被告合肥市自规局于2019年8月6日作出的合自然资规复决【2019】4号行政复议决定；案件受理费50元，由被告肥东县自规局负担。上诉人肥东县自规局上诉称，一、被上诉人郭子云非法占地建设的违法行为,事实清楚、证据充分。上诉人在作出行政处罚决定前,已于2019年4月1日向郭子云履行了处罚事前告知义务,告知其处罚的事实、理由、依据及享有陈述、申辩和有权要求进行听证的权利,处罚程序合法,保障了被上诉人郭子云享有的陈述、申辩等权利。在法定的期限内,郭子云未要求进行听证,此后,于2018年4月8日,上诉人作出东国土监决字【2019】第4号行政处罚决定并依法送达郭子云。因此,处罚程序合法、适用法律、法规正确。二、郭子云起诉时仅诉称上诉人对其处罚时认定事实不准确,其认为上诉人对其涉案土地的分类错误,其并非擅自占用土地,而没有认为处罚程序违法。因而上诉人在诉讼过程中针对其诉讼主张提交了相关证据,现为证实上诉人履行了行政处罚事前告知程序,向二审法院补充提交《行政处罚(听证)告知书》及其送达回执(郭子云本人签字),以证实上诉人在执法过程中没有剥夺了郭子云享有的陈述、申辩权利。上诉人在本案原审答辩及在合肥市自规局行政复议过程中,均明确陈述在行政处罚决定前上诉人已向郭子云履行了告知义务,告知其处罚的事实、理由、依据及享有陈述、申辩和有权要求进行听证的权利,被上诉人郭子云对此也没有提出异议,原审判决未经审查即认定上诉人剥夺了郭子云享有的陈述、申辩权利显属认定案件事实不正确。请求二审法院依法撤销原审判决,改判驳回郭子云的诉讼请求或发回重审。被上诉人郭子云答辩称，郭子云是在上级农业主管部门同意并见证下与村委会签订土地流转合同。为了生产经营需要,修建的约50平方米上盖是铁皮的临时农业设施用房并非为了建设而使用土地,其它均是活动房与钢管塔架上盖为铁皮四面无挡的货物临时堆放处,并不能称之为房屋。行政机关在作出行政处罚前应告知利害关系人作出行政处罚的理由并听取陈述和申辩,然肥东县自规局在作出行政处罚前并没有给予或听取被上诉人陈述和申辩,也没有向法庭提供上诉人陈述和申辩或不要求听证的有关证据。因此上诉人肥东县自规局的上诉理由不成立。上诉人称被上诉人在起诉时没有诉称认为处罚程序违法,任何行政机关作出行政处罚时如果行政程序违法,所作出的行政处罚无效。人民法院在审理行政案件时最先要审查的就是行政处罚程序是否合法,并非必须原告在起诉时诉称才能调查认定,上诉人在作出行政处罚决定前应先制作：(1)行政处罚意见告知书、(2)行政处罚听证会通知书、(3)行政处罚事先告知书,最后才能制作行政处罚决定书,并向社会公告。肥东县自规局作出的行政处罚违反程序规定，合肥市自规局在原审法院审理时也没有提供证据能够证明肥东县自规局没有剥夺被上诉人陈述和申辩的事实。综上,原审法院认定事实清楚,适用法律正确。肥东县自规局上诉理由不能成立,请求二审法院依法驳回上诉,维持原判。原审被告合肥市自规局未向二审法院提交新的答辩意见。上诉人肥东县自规局向原审法院提交了以下证据：1、被告的统一社会信用代码证；2、东国土监决字【2019】4号行政处罚决定书；3、被告的东国土资监责字（2018）19006号《责令停止国土资源违法行为通知书》、《立案呈批表》、《执法证》、《询问调查笔录》、《现场勘查笔录》、照片、占地示意图、《土地勘测定界技术报告书》、肥东县经济开发区土地利用总体规划图（局部）及2019土地利用现状图(局部）、肥东县经济开发区墩塘社区会议记录、《土地承包经营租赁合同》；4、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》、合自然资规复决【2019】4号行政复议决定书。原审被告合肥市自规局向原审法院提交了以下证据：1、原告的行政复议申请书；2、合自然资规复【2019】4号行政复议受理通知书及以EMS邮寄凭证;3、合自然资规复【2019】4号行政复议书面答复通知书；4、被告肥东县自规局的行政复议答复书及所附相关证据材料：5-6、合自然资规复决【2019】4号行政复议决定书及EMS邮寄凭证。被上诉人郭子云向原审法院提交了以下证据：1、原告的行政复议中请书；2、被告的东国土监决字【2019】第4号行政处罚决定书；3、合自然资规复决【2019】4号行政复议决定书；4、原告的土地承包经营权租赁合同；5、原告的身份证复印件；6、墩塘社居委与胜南组会议决议两份：7、东北面现场图片及土地实测图：8、当庭补充照片3张。上述证据均已随案移送本院。二审期间上诉人向本院补充提交《行政处罚(听证)告知书》及其送达回执(郭子云本人签字)，证明其已向郭子云履行了告知义务,告知其处罚的事实、理由、依据及享有陈述、申辩和有权要求进行听证的权利。被上诉人郭子云补充提交照片一张，证明涉案土地已经复垦。本院认为，上诉人与被上诉人二审期间提交的证据，均不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的要求，本院不予接纳。根据采信的证据，本院确认一审认定的案件事实。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、六十七条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十五日内，提供据以作出被诉行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。不提供或者无正当理由逾期提供证据，将视为被诉行政行为没有相应证据。上诉人在原审举证期限内未提交证据证明其已向被上诉人郭子云履行了行政处罚前的告知义务。原审判决认定其行政处罚决定程序违法，事实清楚,适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人肥东县自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 黄 成审判员 应道荣审判员 李进学二〇二〇年四月二十九日法官助理邓乐书记员丁亚敏附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。