海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2020）琼02行终30号上诉人（原审原告）三亚市福诚实业有限公司。法定代表人何曌辉。委托代理人何灵凤。被上诉人（原审被告）三亚市崖州区生态环境局。法定代表人解忠敬。委托代理人傅航。被上诉人（原审被告）三亚市崖州区人民政府。法定代表人冯强。委托代理人潘思颖。委托代理人王浩淼。上诉人三亚福诚实业有限公司（以下简称福诚公司）因与被上诉人三亚市崖州区生态环境局（以下简称崖州区生态环境局）、被上诉人三亚市崖州区人民政府（以下简称崖州区政府）行政处罚及行政复议一案，不服三亚市城郊人民法院作出的（2019）琼0271行初293号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年４月27日公开开庭审理了本案。上诉人福诚公司委托代理人何灵凤，被上诉人崖州区生态环境局委托代理人傅航，被上诉人三亚市崖州区政府委托代理人潘思颖、王浩淼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2019年8月2日，崖州区生态环境局作出崖环罚〔2019〕18号《行政处罚决定书》（以下简称18号处罚决定），认为经检测，福诚公司排放的污水中总磷排放浓度为2.97mg/L、氨氮排放浓度为40.6mg/L，超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表4其他排污单位一级标准限值（总磷排放浓度标准≦0.5mg/L，氨氮排放浓度标准≦15mg/L），违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”的规定，依据该法第八十三条的规定，处罚款人民币42.5万元，逾期不缴则每日按罚款数额的3%加处罚款。经复议，崖州区政府于2019年10月11日作出崖府复决字〔2019〕4号《行政复议决定书》（以下简称4号复议决定），维持18号处罚决定。原审查明，2019年7月19日，崖州区生态环境局现场检查发现，福诚公司疑似存在环境违法行为。当天，三亚市环境监督站对福诚公司生产排放污水进行采样检测。根据三亚市环境监测站同年7月23日出具的SHC-J2019096《监测报告》（以下简称《监测报告》）显示，福诚公司排放的污水中总磷排放浓度为2.97mg/L、氨氮排放浓度为40.6mg/L，超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表4其他排污单位一级标准限值（总磷排放浓度标准≦0.5mg/L，氨氮排放浓度标准≦15mg/L）。崖州区生态环境局于2019年7月23日对福诚公司立案调查。分别在同年7月24日和26日对福诚公司进行现场勘查，并询问调查，对涉及本案的线索进行调查取证。经查实，福诚公司于2012年底开始投入经营至今，主要经营工业制冰，为盐水制冰工艺。全年生产，平均每天制冰360吨。福诚公司将制冰过程融冰生产的污水，通过场内的明沟排放到市政管网，最终汇入宁远河。根据三亚市环境监测站出具的《监测报告》，结果显示福诚公司排放的污水中总磷及氨氮的排放浓度超过了《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表4其他排污单位一级标准限值。崖州区生态环境局于2019年7月28日向福诚公司送达《责令整改违法行为决定书》,明确告知福诚公司违法事实、处罚依据、责令的具体内容，及不改正可能承担按日连续处罚的法律后果、享有的权利。福诚公司签收决定书。2019年7月28日，崖州区生态环境局向福诚公司送达崖环罚告〔2019〕19号《行政处罚事先告知书》（以下简称《行政处罚事先告知书》）。2019年7月29日，福诚公司提出陈述申辩，崖州区生态环境局讨论决定，不予采纳。经会审，崖州区生态环境局形成《审查三亚福诚实业有限公司陈述申辩意见会审纪要》，对福诚公司作出的处罚金额下调10%。2019年8月2日，崖州区生态环境局作出18号处罚决定，认为经检测，福诚公司排放的污水中总磷排放浓度为2.97mg/L、氨氮排放浓度为40.6mg/L，超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表4其他排污单位一级标准限值（总磷排放浓度标准≦0.5mg/L，氨氮排放浓度标准≦15mg/L），违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”的规定，依据该法第八十三条的规定，处罚款人民币42.5万元，逾期不缴则每日按罚款数额的3%加处罚款。经复议，崖州区政府于2019年10月11日作出4号复议决定，维持18号处罚决定。福诚公司不服，诉至法院，请求判决：撤销18号处罚决定与4号复议决定。另查，福诚公司制冰使用液氮制冰工艺，制冰过程不需要使用到磷的元素。2019年8月5日，福诚公司委托了热大（海南）检测有限公司对冰厂的生产废水（在生产）进行检测，《检测报告》显示，各项指标均达标排放，福诚公司的正常生产所排出的污水并不存在超标的情况。其中，总磷排放浓度为0.05mg/L、氨氮排放浓度为2.26mg/L（未超总磷排放浓度标准≦0.5mg/L、氨氮排放浓度标准≦15mg/L）。福诚公司在正常经营2个月后，热大（海南）检测有限公司分别取样三份进行检测。2019年10月16日《检测报告》显示，各项指标均达标排放。其中，总磷排放浓度为0.041mg/L、氨氮排放浓度为0.30mg/L（未超总磷排放浓度标准≦0.5mg/L、氨氮排放浓度标准≦15mg/L）。再查，经查天气历史记录，2019年7月19日，三亚市环境监测站对福诚公司制冰厂排放污水进行采样检测期间，有雨。原审认为，福诚公司排放的污水中总磷排放浓度为2.97mg/L、氨氮排放浓度为40.6mg/L，超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表4其他排污单位一级标准限值（总磷排放浓度标准≦0.5mg/L，氨氮排放浓度标准≦15mg/L），有询问笔录、现场勘查（勘察）笔录及现场照片、三亚市环境监测站《监测报告》等证据佐证，事实清楚。违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”的规定，崖州区生态环境局根据该事实并依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的规定，处罚款42.5万元，逾期不缴则依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项的规定每日按罚款数额的3%加处罚款，适用法律正确。崖州区生态环境局在对福诚公司作出18号处罚决定前，进行了调查取证，作出并送达行政处罚告知书，告知福诚公司拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利，处罚程序合法。综上所述，崖州区生态环境局对福诚公司作出的18号处罚决定，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法应予以支持，对福诚公司违法排放超标污水的行为，依法应当予以行政处罚。但处罚应当与被处罚人福诚公司的过错程度，所造成的环境污染程度及社会影响程度相适当。本案中，福诚公司制冰使用液氮制冰工艺，制冰过程不需要使用到磷的元素。福诚公司主张其超指标的时候正好是工厂检修、清洁，雨水将其检修、清洁使用的洗衣粉类含磷物质冲入管道造成总磷超标。对此，崖州区生态环境局并无证据予以反驳。事实是取样期间厂区所在地天气记录确实有雨，不排除因雨水冲刷地表造成磷成分物质排入之前雨污未分流管道中，导致总磷超标的可能。而且，距2019年7月19日三亚市环境监督站取样监测不久，福诚公司于2019年8月5日（相距17天）委托热大（海南）检测有限公司对冰厂的生产废水（在生产）进行检测，《检测报告》显示各项指标均达标排放。其中，总磷排放浓度为0.05mg/L、氨氮排放浓度为2.26mg/L（未超总磷排放浓度标准≦0.5mg/L、氨氮排放浓度标准≦15mg/L）。相隔两月后又三次取样，于2019年10月16日出具《检测报告》，显示各项指标均达标排放。其中，冰厂2号池总磷排放浓度为0.041mg/L、氨氮排放浓度为0.30mg/L。冰厂3号池总磷排放浓度为0.041mg/L、氨氮排放浓度为0.21mg/L。融冰池总磷排放浓度为0.054mg/L、氨氮排放浓度为0.86mg/L（均未超总磷排放浓度标准≦0.5mg/L、氨氮排放浓度标准≦15mg/L）。两次检测结果显示总磷、氨氮大幅减少，远低于标准值。在目前无证据证明福诚公司事后作了重大整改情况下，相距不远的后两次检测结果与三亚市环境监测站监测结果相差太大，不排除上述外在原因造成超标的可能。有鉴于此，崖州区生态环境局应考虑福诚公司总磷并非正常生产所产生污染源、正常生产排污远未超标、天气外因可能性存在等因素，审慎适用自由裁量权，做到公平合理又合法，既不惩罚过重徒增企业负担又达到处罚到位、促进整改的生态环境治理目标。基于福诚公司短期非正常天气、非正常原因、非正常生产所造成的环境污染及社会影响程度有限，违法行为及后果较轻，且在被查处过程中能主动配合，处罚过重将不利于该公司的可持续发展。综合上述情况，福诚公司具有从轻处罚的情节，对福诚公司处以42.5万元的罚款与福诚公司的违法行为所产生的后果，以及积极整改和纠错态度不相当，处罚显然不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚办法》关于行政处罚应坚持教育与处罚相结合，服务与管理相结合，过错与处罚相适应的原则，应当减轻处罚。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条行政处罚明显不当，人民法院可以判决变更的规定，对18号处罚决定作出的罚款42.5万元，变更为罚款25万元。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，判决：变更崖州区生态环境局于2019年8月2日作出18号处罚决定书中的罚款42.5万元为罚款25万元。案件受理费50元，由福诚公司负担。上诉人福诚公司上诉称，一、三亚市环境监测站的《监测报告》不具有客观性，存在错误的可能，依法不应釆纳。1.福诚公司没有涉及到含磷的原料及产品，正常的生产经营，不可能存在磷超标的情况。水质中的含磷量超标，最有可能的是检修人员在工作结束后采用洗衣粉等含磷清洗物，随之流入水沟所致，但也仅是少量。《监测报告》显示总磷超标5倍，明显不符合客观事实。2.福诚公司在制冰时根本不使用含磷原料及产品的情况下，磷总量不会超标高达5倍。由于《监测报告》的结果与制冰厂生产工艺明显不合常理，也没有多次取样、其样品是否被污染、监测检验的过程是否错误，福诚公司也不清楚。3.在崖州区生态环境局发出《责令整改违法行政决定书》后，福诚公司立即进行了整改，即进行了雨污分离（小项目的整改），未进行重大整改，也没有可以整改的内容。在结束维修、清洁后，制冰厂进行正常生产过程中，福诚公司多次委托海南（热大）监测有限公司对制冰厂的生产废水进行监测。多份《检测报告》均显示各项指标达到排放标准，没有出现超标的情况。特别是总磷含量，远低于排放标准。从侧面可看出，《监测报告》并不能真实、客观的反映福诚公司制冰时的排水情况。二、18号处罚决定依照《监测报告》所确定的处罚基准偏高，导致作出的处罚畸重。根据《海南省环境行政处罚裁量基准（水污染类）》的规定中，对于处罚基准按照不足1倍、1倍以上不足2倍、3倍以上不足3倍、3倍以上来分级确定处罚基准。《监测报告》中认定磷总量超标高达5倍，崖州区生态环境局作出处罚直接按最高的50万（3倍以上）作为基准。崖州区生态环境局依照错误的《监测报告》确定处罚基准，导致经调整后处罚仍过高。18号处罚决定据以处罚的《监测报告》并不客观，存在错误的可能。且即便是在福诚公司短期的非正常天气、非正常原因、非正常生产中造成了极短期的超标情况，但对于环境污染及社会影响程度极为有限，且在被查出的过程中能主动配合积极整改，实时自动监测污水排放情况，纠错态度好。福诚公司作为民营企业，处罚过重将不利于可持续发展。虽然原审法院考虑了上述原因，作出了调整，但调整过后的金额仍过高。特提起上诉，请求二审法院撤销原审判决，并改判支持福诚公司的诉讼请求。被上诉人崖州区生态环境局辩称，一、对福诚公司的处罚程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。2019年7月19日，在调查中央生态环境保护督察转办的案件过程中，崖州区生态环境局执法人员现场检查发现，福诚公司疑似存在环境违法行为。2019年7月19日，三亚市环境监测站对该单位生产排放污水进行釆样检测。根据三亚市环境监测站出具的《监测报告》显示，该单位排放的污水中总磷排放浓度为2.97mg/L,氨氮排放浓度为40.6mg/L，超过了《污水综合排放标准（GB8978-1996)表4其他排污单位一级标准限值(总磷排放浓度标准≤15mg/L，氨氮排放浓度标准≤15mg/L)。2019年7月23日，对福诚公司立案调查，分别在同年7月24日和26日对福诚公司进行现场勘察、询问调查，对涉及本案的线索进行调查取证。经查实，福诚公司将制冰过程融冰产生污水，通过厂内的明沟排放到市政管网，最终汇入宁远河，认定事实清楚。福诚公司的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定。崖州区生态环境局根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，于2019年8月2日，对福诚公司作出18号处罚决定。福诚公司不服，向崖州区政府申请行政复议，崖州区政府于2019年10月11日作出4号复议决定维持崖州区生态环境局作出的18号处罚决定。福诚公司对崖州区生态环境局作出的18号处罚决定及崖州区政府作出的4号复议决定均不服，于2019年10月28日向三亚市城郊人民法院提起诉讼。2019年12月3日，三亚市城郊人民法院作出（2019)琼0271行初293号行政判决变更崖州区生态环境局作出的18号处罚决定中的罚款42.5万元为25万元。二、对福诚公司作出的处罚内容适当。崖州区生态环境局对福诚公司作出“责令该单位立即停止超标排放污水的违法行为；处罚款人民币肆拾贰万伍仟元整”的决定，系根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定和《海南省生态环境行政处罚裁量基准》规定，作出处罚与福诚公司的违法行为相当。三、其他情况说明。(一)三亚市环境监测站出具的该项目的《检测报告》是严格按照《污水监测技术规范》（HJ91.1-2019)标准执行，客观公正，具有法律效力，符合环境执法证据要求。(二）根据福诚公司提供的诉状，认为磷超标为清洗过程中使用洗衣粉所致，后又提出福诚公司制冰时没有使用含磷产品，前后矛盾。(三）崖州区生态环境局作出的处罚金额是严格按照《海南省环境行政处罚裁量基准》规定对照执行，且崖州区生态环境局在处罚过程中已考虑当事人在责令改正下达前主动整改，已将处罚金额下调15%，处罚内容与其违法行为相当。综上所述，崖州区生态环境局对福诚公司所作处罚事实清楚，程序合法，法律依据充分，应予以维持。被上诉人崖州区政府辩称，一、崖州区生态环境局作出的18号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法。二、三亚市环境监测站作出的《监测报告》符合法律规定，可以作为认定福诚公司存在违法行为的证据。综上所述，崖州区政府关于4号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。福诚公司的上诉请求没有事实和法律的依据，请求依法予以驳回。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案主要争议焦点是：一、崖州区生态环境局作出18号处罚决定及崖州区政府作出的4号复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确；二、原审法院判决变更罚款金额是否恰当。1关于崖州区生态环境局作出18号处罚决定及崖州区政府作出的4号复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确的问题。2019年7月19日，三亚市环境监测站对福诚公司生产排放污水进行釆样检测，于2019年7月23日，作出了《监测报告》。崖州区生态环境局分别于同年7月24日和26日对福诚公司进行现场勘察，并对福诚公司询问调查后，向福诚公司送达《责令整改违法行为决定书》。2019年7月28日，崖州区生态环境局作出《行政处罚事先告知书》，告知福诚公司有权进行陈述、申辩、要求举行听证，并于同日向福诚公司送达《行政处罚事先告知书》。2019年7月29日，福诚公司提出陈述申辩，崖州区生态环境局讨论决定，不予采纳。2019年8月2日，崖州区生态环境局作出18号处罚决定“对福诚公司处罚款人民币肆拾贰万伍仟元整……逾期不缴纳罚款的，可以根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项规定每日按罚款数额的3%加处罚款”，并于同日向福诚公司送达。2019年8月20日，福诚公司向崖州区政府申请复议。2019年10月11日，崖州区政府作出4号复议决定维持18号处罚决定。根据三亚市环境监测站出具的《监测报告》显示，福诚公司排放的污水中总磷排放浓度为2.97mg/L,氨氮排放浓度为40.6mg/L，超过了《污水综合排放标准（GB8978-1996)表4其他排污单位一级标准限值(总磷排放浓度标准≤０.5mg/L，氨氮排放浓度标准≤15mg/L)3倍以上。根据《海南省生态环境行政处罚裁量基准》规定“1.水污染物排放标准超标3倍及以上，属于事实特别严重，处罚基准为50万元；2.具有超标因子数达到2项的情节，处罚幅度上调10%；3.具有配合调查情节的，处罚幅度下调10%；4.具有在立案调查过程中、责令改正下达前主动整改情节的，处罚幅度下调15%”。据此，福诚公司的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”的规定。因此，崖州区生态环境局依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的”规定和《海南省生态环境行政处罚裁量基准》规定，作出18号处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确。且崖州区生态环境局在对福诚公司作出18号处罚决定前，进行了调查取证，作出并送达《行政处罚事先告知书》，告知福诚公司拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利，处罚程序合法。本案中，因崖州区生态环境局在处罚过程中已考虑福诚公司在责令改正下达前主动整改，已将处罚幅度下调15%，即处罚内容与其违法行为相当。所以，崖州区政府作出4号复议决定予以维持并无不当。二、关于原审法院判决变更罚款金额是否恰当的问题。原审法院认为福诚公司在生产中造成了极短期的超标情况，对于环境污染及社会影响程度极为有限，且在被查出的过程中福诚公司能主动配合积极整改，实时自动监测污水排放情况，纠错态度好，对民营企业处罚过重将不利于其可持续发展。原审法院考虑了上述原因，并根据《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚办法》关于行政处罚应坚持教育与处罚相结合的原则对罚款金额作出调整，判决变更崖州区生态环境局作出的18号处罚决定中的罚款42.5万元为25万元。福诚公司认为三亚市环境监测站出具的《监测报告》错误，崖州区生态环境局依照错误的《监测报告》确定处罚基准，导致经调整后处罚仍过高。但福诚公司并未提供证据予以证明该《监测报告》及崖州区生态环境局作出的18号处罚决定、崖州区政府作出的4号复议决定错误。因此福诚公司的上诉请求无事实和法律依据，故本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，依法应予维持。福诚公司的上诉请求及理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人三亚福诚实业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 梁 泽审判员 陈兴科审判员 李 利 二〇二〇年四月二十九日书记员 凌子玄附：本判决所适用的相关法律条文中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（1原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（2原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（3原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（4原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。