江苏省扬州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏10行终31号上诉人(原审原告)陆巧桂，女，1942年1月28日生，汉族，住扬州市江都区。上诉人(原审原告)陆正前，男，1947年3月15日生，汉族，住高邮市。上诉人(原审原告)陆正坤，男，1950年2月22日生，汉族，住高邮市。上诉人(原审原告)王庆福，男，1955年9月8日生，汉族，住高邮市。共同委托代理人马林华，××族，住高邮市。系上诉人陆正前女婿。共同委托代理人潘有余，高邮市珠湖法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）高邮市甘垛镇人民政府，住所地高邮市华尔路与滇峰路交叉口西北200米。法定代表人赵国祥，镇长。委托代理人封彪，江苏政泰律师事务所律师。委托代理人李霞飞，江苏政泰律师事务所律师。上诉人陆巧桂、陆正前、陆正坤、王庆福因与被上诉人高邮市甘垛镇人民政府（以下简称甘垛镇政府）确认行政行为违法一案，不服扬州市江都区人民法院作出的（2019）苏1012行初168号行政裁定，向本院提出上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。陆巧桂、陆正前、陆正坤、王庆福在一审中起诉称，原告父亲王银贵于1949年3月参军入伍，退役后安排在高邮市××镇平胜供销合作社（以下简称平胜供销社）工作，于1976年病故。原告母亲叶春英从1976年起开始享受每月5元的遗属生活困难补助费（以下简称遗属补助）。1998年叶春英的遗属补助调整为每月88.7元直至2018年叶春英病故。期间，国家对享受遗属补助人员的标准逐步提高，根据扬州市人事局、财政局扬人通(2007)141号《关于调整市级机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助标准的通知》第一项规定，市级机关、事业单位中的离退休老干部及符合劳人险（1983）3号文件规定建国前参加革命的老工人，解放战争时期参加革命的，其遗属补助标准由原每人每月270元提高到470元，对比之下，叶春英在1976年至1998年期间每月的补助仅5元，合计1320元，1998年至2018年每月88.7元，合计15966元，而根据国家规定的标准计算，1976年至1983年叶春英补助应为22680元，1983年至2018年应为197400元，合计应为220080元，实际向叶春英发放17286元，被告对差额为202794元未履行给付义务。被告是国家遗属补助政策的执行者和义务履行者，负有按文件规定的标准足额向被补助人发放遗属补助金的义务，被告不按遗属补助文件规定标准向叶春英发放补助金，其行政行为显然违法。故请求法院依法确认被告未按标准向叶春英发放遗属补助的行政行为违法；判令被告履行对原告给付遗属补助差额202794元的义务。甘垛镇政府在一审中辩称，首先，本案遗属补助发放并非被告的职权范围，所以甘垛镇政府非本案适格被告。其次，原告诉状中主张的遗属补助差额的依据系扬州市人事局、财政局扬人通(2007)141号《关于调整市级机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助标准的通知》的第一项，该规定是否适用叶春英，被告无权决定，另外，根据《军人抚恤优待条例》第五条第一款的规定，本行政区域内的军人抚恤优待工作并非是被告职权范围。再次，按照国家相关政策，发放主体要么是由非因公死者的生前所在单位发放，要么由社保部门发放，不可能由地方政府直接发放。最后，遗属补助是与受助人人身有关的专属性财产，应当由其本人提出异议。叶春英生前没有就发放主体和发放金额提出过异议，叶春英已经去世，故其近亲属作为原告提起诉讼，其诉讼主体不适格。原审查明，叶春英（2018年5月去世）与王银贵（1976年去世）是夫妻关系。王银贵于1975年10月从高邮市××镇平胜供销合作社退休。王银贵去世后，叶春英开始在平胜供销社领取遗属补助直至2018年去世。陆巧桂、陆正前、陆正坤、王庆福均为叶春英子女。陆巧桂、陆正前、陆正坤、王庆福曾于2018年7月向高邮市信访局提出信访诉求，请求处理叶春英生前的遗属补助费差额给付问题，信访件转甘垛镇政府处理后，甘垛镇政府于2018年9月20日、2019年1月20日进行了具体答复。原审认为，财政部、民政部关于《国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助暂行规定》（财事［1980］34号、民发［1980］5号）第八条规定,遗属生活困难补助费，由死者生前所在单位的经费内支付。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。本案中，王银贵退休前所在单位为平胜供销社，叶春英的遗属补助应由平胜供销社发放，甘垛镇政府并不具有发放遗属补助的法定职责亦未向叶春英发放过该项遗属补助，故陆巧桂、陆正前、陆正坤、王庆福提起本案行政诉讼要求甘垛镇政府给付遗属补助费差额明显缺乏事实根据。陆巧桂、陆正前、陆正坤、王庆福曾通过信访途径请求支付遗属补助差额，甘垛镇政府对于其信访诉求已经作出具体的答复，陆巧桂、陆正前、陆正坤、王庆福如对信访答复意见有异议，可按《信访条例》的规定申请复议、复核。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回陆巧桂、陆正前、陆正坤、王庆福的起诉。上诉人陆巧桂、陆正前、陆正坤、王庆福上诉称，平胜供销社是由当时平胜乡政府负责改制的，改制时平胜供销社实行全员买断工龄，改制后供销社全员解散，其主体已不复存在，改制所遗留的问题均由当时的平胜乡政府解决，因此，列被上诉人甘垛镇政府为本案被告并无不当。此外，本案在原审庭审中，如果确系被告主体不适格法庭应当进行指导和释明，但法庭并未释明。综上，请求二审法院撤销原审裁定，发回重审或者依法改判。被上诉人甘垛镇政府二审期间未提交书面答辩意见。双方当事人向一审法院提供的证据、依据均已录入一审裁定书并已随案移送本院。经审查，原审认证正确，二审查明事实与原审一致。本案的争议焦点在于：上诉人陆巧桂、陆正前、陆正坤、王庆福提起本案诉讼，是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，上诉人陆巧桂、陆正前、陆正坤、王庆福的诉讼请求为确认被上诉人甘垛镇政府未按标准发放遗属补助的行政行为违法，并要求被上诉人履行遗属补助差额202794元给付义务,因此，本案在诉讼类型上属于履行法定职责之诉。提起该类诉讼的前提是被上诉人依法具有上诉人所要求履行的职权。从现有证据来看，王银贵于1954年至1975年在平胜供销社工作。王银贵去世后，其遗孀叶春英自1976年至2018年期间一直在平胜供销社领取案涉遗属补助。被上诉人并不具有直接向叶春英发放案涉遗属补助的法定职责。如上诉人认为平胜供销社未能依据国家相关政策标准向叶春英发放遗属补助，可以根据原发放途径向平胜供销社依法主张权利。故上诉人要求确认被上诉人未按标准发放遗属补助的行为违法并履行给付义务，所基于的基本事实并不存在。综上，上诉人提起本案诉讼，因不具有相应事实根据而不符合行政诉讼的起诉与受理条件，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当。上诉人陆巧桂、陆正前、陆正坤、王庆福提出的上诉请求无事实及法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 勉审判员 苗 鸿审判员 徐沐阳二〇二〇年四月二十日书记员 居 真文书附页：（2020）苏10行终31号案件适用法律条文：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。