四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川04行终11号 上诉人（原审原告）盐边县金隆煤业有限责任公司。住所地：四川省盐边县红果彝族乡三滩村。统一社会信用代码：91510400734862304B。 法定代表人韦美龙，该公司执行董事。 委托诉讼代理人唐江，四川道合律师事务所律师。执业证号：151012000010156564。 委托诉讼代理人苟小明，四川胜师律师事务所律师。执业证号：15101200110723444。 被上诉人（原审被告）四川煤矿安全监察局攀西监察分局。住所地：四川省攀枝花市仁和区迤沙拉大道1598号。统一社会信用代码：111000007208883431。 负责人李怀兵，局长。 委托诉讼代理人郑腾伟，四川川滇律师事务所律师。执业证号：15104200710792186。 原审第三人盐边县应急管理局。住所地：四川省盐边县桐子林镇西环北路118号。统一社会信用代码：11510322MB1898932Q。 负责人徐昌友，局长。 委托诉讼代理人卢先国，男，盐边县应急管理局工作人员。 委托诉讼代理人杨升才，四川三才（盐边）律师事务所律师。执业证号：15104200810706170。 上诉人盐边县金隆煤业有限责任公司（以下简称金隆煤业）因与被上诉人四川煤矿安全监察局攀西监察分局（以下简称攀西煤监局）、原审第三人盐边县应急管理局（以下简称盐边应急局）行政管理行政处罚一案，不服四川省攀枝花市仁和人民法院（2019）川0411行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人金隆煤业的委托诉讼代理人唐江、苟小明，被上诉人攀西煤监局的委托诉讼代理人郑腾伟，原审第三人盐边应急局的委托诉讼代理人卢先国、杨升才到庭参加诉讼。攀西煤监局的副局长唐平，盐边应急局的副局长付学才作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 一审法院认定的事实：2000年7月13日，四川煤矿安全监察局下发《关于设置四川煤矿安全监察局派出机构的通知》（川煤安办〔2000〕005号），通知中明确了设立攀枝花、宜宾等4个煤矿安全监察办事处和川西、广安2个煤矿安全监察工作站，作为四川煤矿安全监察局的派出机构，主要职责是在四川煤矿安全监察局的领导下，负责划定区域内煤矿的安全监察和执法工作，攀枝花煤矿安全监察办事处负责攀枝花市、凉山州所辖行政区域。2005年3月14日，四川煤矿安全监察局下发《关于煤矿安全监察办事处更名为监察分局的通知》（川煤监〔2005〕37号），通知中将攀枝花煤矿安全监察办事处更名为四川煤矿安全监察局攀西监察分局。 2019年7月13日至15日期间，攀西煤监局对金隆煤业进行现场检查，并根据现场检查情况于2019年7月15日对金隆煤业作出了现场处理决定书（川煤安监攀西处〔2019〕16009号）。同日，攀西煤监局向金隆煤业作出川煤安监攀西告〔2019〕16008号行政处罚告知书，告知书载明：经查，你单位的以下行为违反规定串联通风仍然进行生产。2019月6月2日，与3801采煤工作面处于同一区段的3001运输巷启封密闭后，3001运输巷掘进工作面回风违反规定串入3801采煤工作面；且2019年6月2日至7月11日，3001运输巷每天早、中班采用风镐扩帮、挖柱窝及局部放炮破底、帮扩大断面，6月份已扩巷27米，7月6日-12日已扩巷13米，且从6月3日-30日期间3801采煤工作面每天早、中、夜班组织生产，共生产煤炭2292吨。违反了《国务院关于预防煤矿生产安全事故特别规定》第八条第二款第五项、《煤矿安全规程》第一百五十条第一款、《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》第八条第三项的规定，依据《国务院关于预防煤矿生产安全事故特别规定》第十条第一款、第十一条第一款的规定，拟对你单位作出：责令停产整顿、暂扣安全生产许可证、处罚款人民币壹佰伍拾伍万元整的行政处罚。你单位对上述拟作出的行政处罚有陈述、申辩、要求举行听证的权利。如有陈述、申辩意见，要求听证的，应当在收到本告知书之日起三日内提出。该告知书于同日由金隆煤业的法定代表人韦美龙签收。随后，金隆煤业针对攀西煤监局作出的行政处罚告知书，向攀西煤监局提交了书面的陈述意见。2019年7月18日，金隆煤业的法定代表人韦美龙向攀西煤监局作了陈述、申辩，攀西煤监局制作了陈述、申辩笔录。2019年7月25日，攀西煤监局对金隆煤业作出并送达川煤安监攀西罚〔2019〕16009号行政处罚决定书，责令停产整顿、暂扣安全生产许可证、处罚款人民币壹佰伍拾伍万元整。 2019年5月28日，金隆煤业编制了“3001运输巷维护安全技术措施”，并报盐边应急局。在“3001运输巷维护安全技术措施”中载明：3001运输巷2017年11月6日密闭，由于该巷道封闭时间长，部分巷道支架变形、支护失效，为了二采区回风上山施工做好准备，需维护3001运输巷约150m。施工方案为由外向里逐架进行，先加固作业地点附近支架后撤换、修复失效支架，重新背帮背顶和支架连锁。金隆煤业报送给盐边应急局的“3001运输巷维护安全技术措施”与攀西煤监局在对金隆煤业进行检查时，其提交给攀西煤监局的不一致，前者仅有13页，后者有19页，前者中并无放炮管理的内容，后者中多了“（三）放炮管理，由于部分巷道断面较小，主要是宽度小于维修规定断面宽度，需采用风镐扩帮、挖柱窝等工作，局部放炮破岩底，帮扩大至规定断面、放炮作业必须严格《煤矿安全规程》……”等内容。2019年5月29日，金隆煤业向盐边应急局提交了《采掘头面核定申请报告》（金隆煤业〔2019〕82号），报告中称矿井+1674m38#煤层回风北巷（掘1）已停掘并进行密闭，计划对+1600m3001运输巷进行维护（维护结束后实施掘进二采区回风上山）。变更（接替）后矿井采掘工作面如下：+1600m3001运输巷（维护）接替3001采煤工作面回风巷掘进工作面（掘1），3801采煤工作面（采1，含超前溜煤眼掘进）和3901采煤工作面（采2，含超前溜煤眼掘进）保持不变。金隆煤业同时向盐边应急局提交了“关于金隆煤业工作面变更（接替）申请”，该申请中接替+1600m3001运输巷（维护）一项的月炸药使用量和月雷管使用量均为空白。盐边应急局于同日作出《关于煤矿工作面变更（接替）通知书》（边煤工〔2019〕22号），同意金隆煤业的矿工作面变更（接替）申请。金隆煤业在对3001运输巷进行维护时，采取了风镐扩帮、挖柱窝及局部放炮破底、帮扩大断面的措施，作业点回风串入了3801采煤工作面，期间，3801采煤工作面每天早、中、夜班组织生产，共生产煤炭2292吨。《煤矿科技术语第2部分：井巷工程》（GB/T15663.2--2008)4.25掘进工作面，掘进迎头，进行巷道掘凿和支护作业的工作场所。 一审法院认为，本案争议的焦点在于攀西煤监局对金隆煤业作出的行政处罚决定书是否应当予以撤销。依据《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款“县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理”、《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条第二款“煤矿安全监察机构依照本办法和煤矿安全监察行政处罚办法，对煤矿、煤矿安全生产中介机构等生产经营单位及其有关人员的安全生产违法行为实施行政处罚”的规定以及川煤安办〔2000〕005号、川煤监〔2005〕37号文，攀西煤监局负责攀枝花市行政区域内煤矿的安全监察和执法工作，对煤矿安全生产违法行为，依法具有行政处罚的职权。本案中，攀西煤监局在履行煤矿安全监察和执法工作的职责过程中，经调查核实，金隆煤业的煤矿在对3001运输巷进行维护时，采取了风镐扩帮、挖柱窝及局部放炮破底、帮扩大断面的措施，作业点回风串入了3801采煤工作面，期间，3801采煤工作面每天早、中、夜班组织生产，共生产煤炭2292吨；攀西煤监局依据查明的该事实，结合《煤矿科技术语第2部分：井巷工程》（GB/T15663.2--2008)第4.25关于掘进工作面的定义，认定金隆煤业的3001运输巷虽然向盐边应急局报批进行维护，但实际在进行掘进作业，属于掘进工作面；3001回风串入3801，也即掘进工作面与采煤工作面进行串联通风，同时3801采煤工作面在进行生产，其行为违反了《国务院关于预防煤矿生产安全事故特别规定》第八条第二款第五项、《煤矿安全规程》第一百五十条第一款、《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》第八条第三项的规定，并依据《国务院关于预防煤矿生产安全事故特别规定》第十条第一款、第十一条第一款的规定，对金隆煤业作出：责令停产整顿、暂扣安全生产许可证、处罚款人民币壹佰伍拾伍万元整的行政处罚。攀西煤监局认定事实清楚，适用法律正确。攀西煤监局在作出行政处罚决定前进行了调查核实，拟作出处罚后向金隆煤业送达了行政处罚告知书，告知金隆煤业享有陈述、申辩、听证的权利，听取了金隆煤业的陈述、申辩，行政处罚决定书作出后，送达了行政处罚决定书，告知了金隆煤业享有申请复议和提起诉讼的权利，攀西煤监局的处罚程序合法。 金隆煤业虽然向盐边应急局提交了采掘头面核定申请报告、关于金隆煤业工作面变更（接替）申请以及其编制的“3001运输巷维护安全技术措施”、“3001采煤工作面运输巷维护与3801采煤串联通风安全技术措施”，且盐边应急局予以了同意。但从本案查明的事实来看，金隆煤业提交给盐边应急局的“3001运输巷维护安全技术措施”与攀西煤监局在对金隆煤业进行现场检查时，其提交给攀西煤监局的不一致，后者中多了“放炮管理”等内容，也即金隆煤业上报的内容与其现场实际采取的措施不相符，金隆煤业上报的是3001巷道维护，实际进行了掘进作业。《煤矿安全规程》第一百五十条第二款规定的是在特殊情况下，采煤工作面与其相连的1个掘进工作面、相邻的2个掘进工作面在制定措施后，可采用串联通风，也即“采串掘”，而金隆煤业3001掘进工作面回风串入3801采煤工作面，也即“掘串采”，与该款规定的情形不相符。攀西煤监局在2019年7月15日对金隆煤业作出了现场处理决定，其中第14项“煤矿违反规定串联通风仍然进行生产……责令立即停止生产，排除隐患”。金隆煤业认为攀西煤监局已经对煤矿违反规定串联通风仍然进行生产进行了现场处理，又基于同一事实作出行政处罚，违反了一事不再罚的原则。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，攀西煤监局的现场处理决定与行政处罚并未违反一事不再罚的原则。因此，金隆煤业的该三点意见不能成立，不予采纳。综上所述，攀西煤监局作出的川煤安监攀西罚〔2019〕16009号行政处罚决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，金隆煤业所诉无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回金隆煤业的诉讼请求。 金隆煤业不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审行政判决，判令撤销被上诉人作出的川煤安监攀西罚〔2019〕16009号《国家煤矿安全监察行政处罚决定书》；本案全部诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定事实错误。处罚决定书认定的3001运输巷掘进工作面回风违反规定串入3801采煤工作面与事实不符，上诉人从事的是原有3001运输巷维护工作，不是掘进工作面。1.被上诉人攀西煤监局认定“金隆煤业的3001运输巷虽然向盐边应急局报批进行维护，但实际在进行掘进作业，属于掘进工作面”系认定事实错误。2.被上诉人攀西煤监局认定“金隆煤业的3001运输巷虽然向盐边应急局报批进行维护，但实际在进行掘进作用”没有事实和法律依据。3.一审法院认为上诉人提交给盐边应急局的“3001运输巷安全技术措施”与现场实际采取的错误不相符是错误的。根据被上诉人的现场监察，上诉人提交给盐边应急局的“3001运输巷安全技术措施”，现场实际上采取的措施和提交给盐边应急局的“3001运输巷安全技术措施”也是一样的，只是根据实际需要进行了放炮，不能因为有放炮就认定为掘进工作面作业，这种认定是没有事实和法律依据的。4.《煤矿科技术语第二部分井巷工程》（GB/T15663.2-2008）4.25掘进工作面，掘进迎头，进行巷道倔凿和支护作业的工作场所。其中掘进迎头，是指为回采工作面做准备时，首先开采一条巷道，不是掘进工作面。掘进与维护是不同的概念，掘进是没有通道重新打一条通道，维护是通道已经打通，需要使用时要修复完善达到安全使用条件。二、一审法院适用法律错误。1.被上诉人对金隆煤业的处罚理由是违反规定串联通风，上诉人在现场实际采取的措施与上报盐边应急局的措施是完全一致的，被上诉人在现场检查时上诉人实施了上报的方案，只是多了放炮管理，实际经过批准的上报作业方案并没有改变，也没有实施违反规定的串联通风，3001维护工作面回风串入3801采煤工作面是合法合规的，没有违反煤矿安全规程关于通风管理的规定。2.3001巷道维护工作面回风串入3801采煤工作面，不适用《煤矿安全规程2016年》第一百五十条第一款“采、掘工作面应当实行独立通风，严禁2个采煤工作面之间串联通风”的规定。上诉人进行的是3001运输巷维护作业，不是掘进工作面作业，没有违反上述规定。3.被上诉人集体讨论认为上诉人3001运输巷维护工作面认定为掘进工作面有争议，在事实不清、证据不足的情况，不能武断的适用《煤矿安全规程2016年》第一百五十条的规定处罚上诉人。三、被上诉人执法程序违法。1.一审法院认定的被上诉人执法程序与事实不符，被上诉人先罚后审。2.被上诉人提供虚假证据，并未形成统一集体意见。综上，一审法院认定事实和适用法律错误，请求二审法院支持上诉人的诉讼请求。 攀西煤监局辩称，一、所谓“3001运输巷在进行维护作业，并无掘进作业”不属实。1.根据《国家煤矿安全监察现场检查笔录》金隆煤业3001运输巷掘进工作面是一个独头巷道，作业过程中进行了掘凿作业（风镐扩帮或爆破），扩大了巷道断面，掘进工作面进尺统计表显示：2019年6月2日至7月11日，3001运输巷掘进工作面每天早、中班采用风镐扩帮、挖柱窝及局部放炮破底、帮扩大断面，6月份已扩巷27m，7月6日-12日已扩巷13m。结合调查笔录可知，6月扩巷27m，7月扩巷13m；《金隆煤业3001运输巷现场勘察记录》记录“风筒出口处3架支架间距各为1.2m，2架新架支架支护宽度比原有支架宽0.1m。”，显示其进行了掘凿作业扩大了巷道断面，架设了支架，而非仅仅维护。根据《煤矿科技术语第2部分：井巷工程》（GB/T15663.2--2008)4.25掘进工作面，进行巷道掘凿和支护作业的工作场所。符合煤矿掘进工作进面的定义。二、案审内部有争议。1.由于分局每位监察员所学的煤矿专业不同，分局现有监察员所学专业有采矿、机电运输、安全、通风、选矿等专业，针对本案，每名监察员从自己学习专业知识进行判断，出现争议属正常情况。2.每名监察员对法律、法规、规章的理解，由于知识背景不同，对法律条款的理解上均会出现不同的理解。3.每次案件案理，均会有不同意见，这是案件审理中非常平常的情况。4.针对该案，分局执法文书经省局执法审查，分局讨论后又报告省局，特别是针对相关标准，分局讨论后大多数同意处罚，主要负责人根据讨论情况，作出了决定。5.案审会议记录，只是分局进行审查情况记录，最后经过案件审查作出决定，参会人员签字作出《案件审理决定书》。 盐边应急局述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审应予维持。 当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本案二审中，金隆煤业申请证人郭某出庭作证，拟证明上诉人在3001巷道中按规定进行的维护作业，并不是掘进作业。被上诉人攀西煤监局对证人证言的质证意见为：1.证人证言仅对掘进发表意见，证人表明并不清楚现场情况，也坦诚不是通风方面的专家；2.3001巷道只要有有害气体串入3801巷道，就存在危险；3.判定维护作业和掘进作业是根据国标认定，而证人是拿教材进行学术描述，有国标应该按照国标标准执行；4.证人是在山东，山东的煤矿情况跟四川的煤矿情况不一样；5.证人对《煤矿安全规程》第一百五十条的理解是错误的，根据我方对上诉人的调查，上诉人不符合特殊条款的规定。综上，证人证言不足以采信。原审第三人盐边应急局对证人证言的质证意见与被上诉人一致。 本院认为，证人仅从理论上针对掘进和维护发表意见，且明确表示不清楚现场情况，即证人证言并不能证实上诉人所要证明的上诉人是在3001巷道中按规定进行的维护作业，不是掘进作业。 本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，在被上诉人2019年7月13日至15日检查时，金隆煤业违反规定串联通风仍然进行生产。2019年6月2日，与3801采煤工作面处于同一区段的3001运输巷启封密闭后，3001运输巷掘进工作面回风违反规定串入3801采煤工作面；且2019年6月2日至7月11日，3001运输巷每天早、中班采取风镐扩帮、挖柱窝及局部放炮破底、帮扩大断面，6月份已扩巷27m，7月6日-12日已扩巷13m。同时，3801采煤工作面每天早、中、夜班组织生产，共生产煤炭2292吨。被上诉人攀西煤监局对金隆煤业矿长陶勇、生产副矿长马光全、总工程师韩光、通风副总工程师**文等人所作的调查取证笔录等证据予以证实。根据《国务院关于预防煤矿生产安全事故特别规定》第八条第二款“煤矿有下列重大安全生产隐患和行为的，应当立即停止生产，排除隐患：（五）通风系统不完善、不可靠的；”根据《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》第八条“‘通风系统不完善、不可靠’重大事故隐患，是指有下列情形之一的：（三）违反规定串联通风的”。金隆煤业违反规定串联通风，存在通风系统不完善、不可靠的重大安全生产隐患，且仍然进行生产。依据《国务院关于预防煤矿生产安全事故特别规定》第十条第一款“煤矿有本规定第八条第二款所列情形之一，仍然进行生产的，由县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构责令停产整顿，提出整顿的内容、时间等具体要求，处50万元以上200万元以下罚款”的规定，被上诉人对金隆煤业作出：责令停产整顿、暂扣安全生产许可证、处罚款人民币壹佰伍拾伍万元整认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当。上诉人认为煤矿从事的是原有3001运输巷维护工作，不是掘进工作的上诉理由与攀西煤监局对煤矿进行检查及调查查明的事实不符，本院不予支持。 被上诉人结合《煤矿科技术语第2部分：井巷工程》（GB/T15663.2--2008)第4.25关于掘进工作面的定义，认定金隆煤业的3001运输巷虽然向盐边应急局报批进行维护，但实际在进行掘进作业，属于掘进工作面；3001回风串入3801，也即掘进工作面与采煤工作面进行串联通风，同时3801采煤工作面在进行生产，其行为违反了《国务院关于预防煤矿生产安全事故特别规定》第八条第二款第五项、《煤矿安全规程》第一百五十条第一款、《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》第八条第三项的规定，并依据《国务院关于预防煤矿生产安全事故特别规定》第十条第一款的规定，对金隆煤业作出：责令停产整顿、暂扣安全生产许可证、处罚款人民币壹佰伍拾伍万元整。攀西煤监局作出的认定事实清楚，适用法律正确。攀西煤监局在作出行政处罚决定前进行了调查核实，拟作出处罚后向金隆煤业送达了行政处罚告知书，告知金隆煤业享有陈述、申辩、听证的权利，行政处罚决定书作出后，送达了行政处罚决定书，告知了金隆煤业享有申请复议和提起诉讼的权利，攀西煤监局的处罚程序合法。被上诉人作出处罚前案审会并未形成统一集体意见,属案件审理中正常的情况，不属于执法程序违法的情形。上诉人认为被上诉人先罚后审、提供虚假证据的上诉主张无证据证实，认为被上诉人并未形成统一集体意见，因此执法程序违法的上诉理由不能成立。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由盐边县金隆煤业有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇二〇年四月三日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永