温州市龙湾区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0303行初343号 原告温州市黄山压缩机设备有限公司，住所地温州市龙湾区瑶溪街道白楼下村下坦路2弄28号。 法定代表人林善金，执行董事兼总经理。 委托代理人姜亚静（特别授权），浙江光正大律师事务所律师。 被告温州高新技术产业开发区管理委员会，住所地温州市龙湾区行政管理中心大楼。 法定代表人周一富，主任。 行政机关负责人周洪，副主任。 委托代理人蒋和珌（特别授权），温州高新技术产业开发区管理委员会工作人员。 委托代理人胡晓虹（特别授权），浙江海昌律师事务所律师。 被告温州浙南科技城管理委员会，住所地温州市高新区新三路16号高新大厦。 法定代表人周一富，主任。 行政机关负责人戴进军，副主任。 委托代理人叶湘（特别授权）,浙江泽商律师事务所律师。 第三人温州市华泰皮革有限公司，住所地温州机场大道678号。 法定代表人黄李忠，执行董事兼总经理。 委托代理人黄益弟（一般授权），温州市华泰皮革有限公司工作人员，系公司股东。 原告温州市黄山压缩机设备有限公司诉被告温州高新技术产业开发区管理委员会、被告温州浙南科技城管理委员会国有土地使用权出让行政协议一案，于2019年1月7日向温州市中级人民法院提起诉讼，温州市中级人民法院作出（2019）浙03行初29号裁定，移送本院审理。本院于2019年8月5日受理后，并分别于2019年8月15日、2019年8月21日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年9月18日、2020年1月7日公开开庭审理了本案。原告温州市黄山压缩机设备有限公司的委托代理人姜亚静，被告温州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）的诉讼负责人周洪及委托代理人周晓虹、被告温州浙南科技城管理委员会（以下简称浙南科技城管委会）诉讼负责人戴进军及委托代理人叶湘、温州市华泰皮革有限公司（以下简称华泰皮革）委托代理人黄益弟到庭参加诉讼。期间，原、被告均提出调解申请，本院同意予以调解。因受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。 原告起诉称，原告与原温州扶贫开发区国土地规划建设局于2001年1月12日签订了一份《温州扶贫开发区国有土地使用权出让协议书》，将坐落于温州扶贫开发区（现温州浙南科技城）致富路口3.2亩（最后确定为2.4771亩）地块的土地使用权出让给原告使用，土地使用权出让金为80万元（最后实际出让金金额为619275元）。上述协议签订后，原告于当日缴纳了土地使用权出让金5万元，但因涉案土地所在区域改造方案未及时获批，原扶贫开发区国土规划建设局2006年协调由第三人华泰皮革租用上述土地并由华泰皮革代为缴纳剩余土地使用出让金569275元。而原扶贫开发区国土局至今未给原告办理供地手续。原告自协议签订后，为了准备履行合同，前期对涉案土地进行了打桩、填方、建造围墙并支出了工程设计费等合理费用。近期原告获悉，涉案土地因浙南科技城建设需要，将被收回使用权，协议书约定的合同目的将无法实现，给原告造成了巨大的经济损失。原告曾于2018年1月9日向温州市中级人民法院起诉解除合同，经审理原告才知道扶贫开发区管理委员会不具有对外签订土地使用出让合同职权，涉案协议书违反法律强制规定，应属违法行为。因原温州扶贫开发区国土规划建设局的职能目前已由浙南科技城规划建设局承接，而浙南科技城规划建设局系浙南科技城管委会的内设机构。2015年12月17日浙编委发文（浙编［2015］78号），同意高新区管委会作为温州市政府派出机构设置，挂浙南科技城管委会牌子，机构规格相当于市政府工作部门，而高新区管委会是经国务院批准设立的管理机构，根据2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告”的规定，本案适格的被告为高新区管委会和浙南科技城管委会。现原告要求两被告返还已缴纳的土地出让金619275元、支付利息损失至履行完毕、赔偿前期工程设计费57600元、赔偿土地填方费、打桩费、围墙建造费、手续费等各项费用10万元。 原告在举证期限内向本院提交的证据： 1、营业执照、企业变更登记信息，证明原告的身份情况及主体资格； 2、法定代表人身份证明书，证明原告法定代表人身份情况； 3、政府信息公开答复函、浙南科技城机构设置，证明原温州扶贫经济开发区国土规划建设局的职能已由浙南科技城规划建设局承接，而该规划建设局系浙南科技城管理委员会的内设机构； 4、浙编（2015）78号文件、温州市编（2015）158号文件，证明经批准，高新区管理委员会挂浙南科技城管理委员会的牌子，机构规格相当于温州市人民政府法工作部门，本案适格被告应为高新开发区管委会和浙南科技城管委会； 5、全国企业信用信息公示报告，证明第三人华泰皮革身份情况及主体资格； 6、《国有土地使用权出让协议书》，证明被诉土地行政协议； 7、浙江行政事业单位往来款收据，证明2001年1月12日，原告按协议系约定缴纳土地使用权出让金定金5万元； 8、银行转账支票存根、华泰皮革公司出具的《声明》； 9、《租赁协议书》，8-9证明由于涉案土地迟迟无法动工建设，2006年3月经原扶贫开发区协调由第三人华泰皮革租用上述土地，同年4月3日，华泰皮革根据原告的要求代原告缴纳剩余土地使用权出让金569275元，为明确权责，双方于同年6月22日签订书面租赁协议； 10、《关于温州市黄山压缩机设备有限公司建设工程初步设计的批复》，证明2003年10月13日，原告用地项目的工程初步设计已获得政府部门批审； 11、建设用地规划许可证，证明2003年11月18日，原告取得用地项目的建设用地规划许可； 12、《关于放弃温州市黄山压缩机设备有限公司综合楼项目的报告》，证明因涉案土地与供地双控指标不符，无法办理供地手续，2006年6月原温州市扶贫经济开发区国土规划建设局同意原告放弃综合楼项目，给原告安排其他新项目； 13、《温州工业园管委会关于要求调整地块规划功能的请示》（温园管[2007]9号），证明涉案土地无法办理供地手续的原因不在于原告； 14、《温州市龙湾区人民政府关于温州浙南科技城一期工程建设项目国有土地上房屋征收补偿实施方案征求意见及修改情况的公告》，证明涉案土地使用权拟将被政府收回的事实； 15、《情况说明》、统一发票记账联，证明为履行合同，原告前期向设计院支付工程设计费57600元的事实； 16、（2018）浙03行初25号行政判决书、生效证明，证明该判决审理查明，涉案土地出让协议属于无效合同。 被告高新区管委会答辩称：一、答辩人不是本案被诉土地使用权出让合同的相对方，也不是扶贫经济开发区国土规划建设局的职能承接单位，与本案无关联性，不是适格被告。二、原告要求答辩人返还其土地出让金并赔偿前期工程设计费、土地填方费、打桩费、围墙建造费、手续费等各项费用缺乏事实和法律依据，且早已超过法定的起诉期限。综上，应当驳回原告的起诉。 被告高新区管委会未向本院提供证据。 被告浙南科技城管委会答辩称：一、原告与温州扶贫开发区国土规划建设局于2001年1月12月份签订涉案的国有土地使用权出让协议书，约定将位于温州扶贫开发区致富路口地块的土地使用权出让给原告使用。但因政策原因，该涉案土地一直未能完成供地手续。2006年6月21日，原告出具《关于放弃温州市黄山压缩机设备有限公司综合楼项目的报告》，载明因该项目一直无法办理供地建设手续，申请自愿放弃该项目，双方均在该报告上盖章确认，原告原已办理的部分审批手续亦早已逾期失效。此后，原告既没有依约支付土地出让金，也没有向政府部门办理领取土地使用权证所必需的相关手续，故实际上原告并未取得该涉案土地的合法用地权益，双方签订的《温州扶贫经济技术开发区国有土地使用权出让协议书》已于该时解除。二、案外人华泰皮革与温州扶贫经济技术开发区国土规划建设局针对涉案土地已另行签订了国有土地使用权出让协议书，并支付了土地出让金。原告主张涉案土地系华泰皮革租用的说法与事实不符。三、原告要求被告承担前期工程设计费57600元、赔偿土地填方费、打桩费、围墙建造费、手续费等各项费用的主张没有事实和法律依据。涉案协议系双方真实的意思表示，协议书中关于土地确权、相关手续由双方协同办理。故原告因手续未能办全的责任不能归责于被告，原告要求赔偿没有事实依据及法律依据。 被告浙南科技城管委会在举证期限内向本院提交的证据： 1、《关于浙南科技城历史沿革的情况说明》，指出原扶贫开发区国土规划建设局在机构调整过程中已经取消，该机关的职能并未由浙南科技城规划建设局承接，浙南科技城管委会并未获得温州市人民政府或上级单位关于土地出让管理方面的委托授权。 2、《关于放弃温州市黄山压缩机设备有限公司综合楼项目的报告》，证明原告与温州扶贫经济开发区国土规划建设局已协商解除双方签订的《协议书》的事实； 3、《温州扶贫经济开发区国有土地使用权出让协议书》、《记账凭证》、《进账单》、《浙江省非税收入统一票据》，证明华泰皮革通过签订合同，预受让涉案土地使用权，且以华泰公司的名义支付土地出让金，并非向原告公司借用土地的事实；第三人并非系代原告进行缴纳出让金，且原告与被告签订的协议并无效；原告并不属于被征收人，第三人才是属于被征收人，且已经将相应补偿均已给予第三人； 4、《货币补偿协议》、《温州浙南科技城一期工程项目情况调查登记表》、《平面图》，证明涉案土地上华泰公司所建的违章建筑（面积为663.31平方米）已被政府征收，并以华泰公司为被征收人进行征收补偿的事实。 第三人华泰皮革陈述称：2006年初，因龙湾区对合成革行业开展安全生产专项整治工作，由于第三人的生产车间布局不合理，面临停产停业的风险。为此，我公司找到原扶贫开发区国土地规划建设局李向帆副局长商议此事，希望能找一块空地搭建临时厂房用于建设污水处理设备、配料间、喷涂车间等。李局长告知相邻的致富路口有一宗约2.5亩空地一直未开发，但已出让给原告公司。因此，第三人通过李局长介绍与原告公司的林总在李局长办公室协商，原告同意将涉案土地租给第三人使用，不过条件之一是剩余的土地使用出让金569275元由第三人代为缴纳，因为急于通过安评，第三人同意了该条件，并于2006年4月3日缴纳了该款。之后，第三人依法申请搭建临时厂房，但政府部门要求第三人提供土地出让协议，在李局长的建议下，第三人与原扶贫开发区国土地规划建设局签订临时《土地使用权出让协议书》（落款时间是倒签的）用于办理审批手续，而且合同上“朱国平”签名系李向帆局长代签。未曾想到现在会引起法律纠纷。 第三人华泰皮革在举证期限内向本院提交的证据： 1、关于要求搭建临时钢结构厂房的报告； 2、布置图，1-2证明出让协议的签订是为了搭建厂房。 经庭审质证，被告高新区管委员会对原告提供的证据1-2、5、10-11、14三性无异议；证据3三性无异议，但是认为查明职能还应提供相应文件证明；证据4真实性合法性无异议，关联性证明目的有异议，虽然挂牌了，但是不能以此证明高新区管委员会为适格被告，被告浙南科技城管委会是独立的部门，原告错列被告；证据6根据中院判决，涉案协议属于无效协议；证据7真实性合法性无异议，关联性有异议，无法证明被告高新区管委会向原告收取出让金；证据8-9形式真实性无异议，但是关联性有异议，根据中院判决，这组证据不足以证明第三人替原告缴纳后续金额，并且证据9签订时间是晚于原告出具放弃项目的报告，租赁协议并无签字盖章，属于未生效合同；证据12三性无异议，但原告在2006年6月26日出具书面报告放弃项目，但是原告应在此放弃后未及时主张，而现在才进行起诉，已超过法定起诉期限；证据13真实性合法性无异议，关联性证目的有异议，不能办理手续的原因不在于被告高新区管委会，也可证明原告已超过法定起诉期限；证据15没有相应合同与支付凭证，三性均有异议；证据16三性无异议，但关于高新区管委会与浙南科技城管委会为同一机构事实认定错误，且中院并未采信第三人代原告缴纳后续费用的意见。 被告浙南科技城管委会同意被告高新区管委会的质证意见，同时认为证据6协议书最后第14条，根据档案调查，并未下拨过规划选址意见书；证据8，原告提供的证据被中院判决不足以证明第三人代原告缴纳费用，与原告的证词相互矛盾，真实性存疑；证据9三性有异议，仅有乙方签字盖章，并无原告签字盖章，根据协议第6条约定，故该份合同不属于合法有效的租赁协议；证据12该份报告并未明确土地还是属于原告方，结合证据9，原告在放弃项目后才第三人签订租赁协议，故原告并不存在出租基础；证据11在2004年已逾期失效；证据13根据新的土地出让有关政策，原告与原扶贫开发区管委会可在2001年对于出让金协议进行协商；证据14无法证明原告的合法权益被侵害，无关联性；证据15真实性有异议，发票上并无标明具体地块，不足以证实该费用属于本案涉案地块的费用。 原告对被告浙南科技城提供的证据1真实性无异议，对证明目的提出异议，内容上可反映我方是要求重新安排新的项目，且中院判决已明确；证据2并不是双方意思表示所签订的，是第三人是为了办理相关工程手续所签订的，时间倒签且对于具体土地面积在2003年才确定的，而该协议签订时间显示2001年签订却已明确，且“朱国平”的签字存疑，如果属实，则证明政府于同一天就同一地块与原告、第三人进行签订了出让协议，由此可证明，该份协议书应属无效；证据3被告并未将补偿款项予以第三人。 第三人华泰皮革对被告浙南科技城管委会提供的证据3提出异议，该协议书显示被告以200元/平方米对第三人进行补偿，并以奖励为由进行拆除，但是第三人并未拿到款项。 被告高新区管委会对第三人提供的证据关联性提出异议，只能证明第三人搭建厂房，无法证明是租用了原告的土地并代缴出让金。 本院对上述证据认证如下： 原告证据1-16本院均予以采信。被告浙南科技城管委会证据1-2本院均予以确认；证据3中的《记账凭证》、《进账单》、《浙江省非税收入统一票据》予以采信；证据3中与第三人签订的国有土地出让协议经第三人确认系虚假协议；证据4与本案无关联性，本院不予采信。第三人的证据1-2与本案无关联性，本院不予采信。 经审理查明，原告与原温州扶贫开发区国土规划建设局于2001年1月12日签订了一份《温州扶贫开发区国有土地使用权出让协议书》，将坐落于原温州扶贫开发区（现温州浙南科技城）致富路口3.2亩（最后确定为2.4771亩）地块的土地使用权出让给原告使用，土地使用权出让金为80万元（最后实际出让金金额为619275元）。上述协议签订后，原告于当日缴纳了土地出让金5万元，但因涉案土地所在区域改造方案未及时获批，该土地一直未能办理供地手续。2006年6月21日，原告出具《关于放弃温州市黄山压缩机设备有限公司综合楼项目的报告》，载明因该项目一直无法办理供地建设手续，申请自愿放弃该项目，温州扶贫开发区国土规划建设局在该报告上盖章确认。之后，原告将涉案土地出租给第三人华泰皮革并由华泰皮革代为缴纳剩余土地使用出让金569275元，约定租期从2006年6月22日起至2016年6月22日止。原告协议签订后，前期对涉案土地进行了打桩、填方、建造围墙并支出了工程设计费等合理费用。现涉案土地因浙南科技城建设需要，将收回使用权。原告于2018年1月9日向温州市中级人民法院起诉解除合同，经中院审理认定原扶贫开发区管理委员会不具有对外签订土地使用出让合同的职权，涉案协议书违反法律强制规定，属无效协议，但因经法官释明后原告不变更诉讼请求而被驳回诉讼请求。原告又于2019年1月7日诉至温州市中级人民法院，再次要求确认上述协议违法并赔偿合理损失。后原告申请变更被告，温州市中级人民法院将该案移送本院审理。 另查明，2015年12月17日浙编委发文（浙编［2015］78号），同意高新区管委会作为温州市政府派出机构设置，挂温州浙南科技城管委会牌子，机构规格相当于市政府工作部门，原扶贫开发区国土规划建设局的职能目前已由温州浙南科技城规划建设局承接，温州浙南科技城规划建设局系浙南科技城管委会的内设机构。 本院认为，1、原告于2018年1月9日向温州市中级人民法院起诉解除合同，经中院审理后作出（2018）浙03行初25号判决书，认定涉案协议书系无效合同，该判决书于2018年9月25日生效。故原告的起诉期限应从上述判决书生效之日起计算，原告于2019年1月7日再次向中级人民法院提起诉讼，因变更被告移送至本院审理，并未超过法定起诉期限。2、高新区管委会作为温州市政府派出机构设置，挂温州浙南科技城管委会牌子，而挂牌机构的职能由主体机构完全承担。温州市人民政府温政发〔2015〕73号文件亦明确了浙南科技城管委会承担相应的行政和法律责任，不能承接的审批权限由挂高新区管委会牌子的相关部门代为承接，故浙南科技城管委会关于土地出让管理方面的权限应由作为主体机构的高新区管委会承接。根据2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告”的规定，作为高新区管委会是经国务院批准设立的管理机构，高新区管委会和浙南科技城管委会均为适格的被告。3、涉案国有土地出让协议书已经温州市中级人民法院审理认定为无效合同，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿”的规定，故被告应当返还原告的土地出让金并对原告所受到的损失予以赔偿。根据温州市人民政府温政发〔2015〕73号文件“浙南科技城范围内的土地出让金和收益金按78%返还浙南科技城管委会……浙南科技城范围内实行封闭运行，建设管养资金自救平衡”的规定，高新区管委会未收取浙南科技城范围内的土地出让金和收益金，故本案返还土地出让金并赔偿相应损失的主体应为浙南科技城管委会，但高新区管委会作为挂牌主体机构应当承担连带责任。本案中，原告在签订协议之后，出于对政府的信赖，对涉案土地进行了工程设计并支付了费用，该费用属于原告所受到的正当损失，被告应当予以赔偿。本案原告虽对涉案土地进行了打桩、填方、建造围墙并支付了相关费用，但其在2006年6月21日声明放弃涉案土地之后将土地租给第三人使用时间长达10年之久，且是在进行了打桩、填方、建造围墙之后出租的，按照常理，出租的价格自然高于未打桩、填方、建造围墙的价格，故原告已因打桩、填方、建造围墙从该土地上获取了相应的利益。同时，原告未向法庭提供其租金收入低于利息损失的证据，故原告要求被告赔偿利息损失并支付打桩、填方、建造围墙费用的诉讼请求本院不予支持。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条规定，判决如下： 一、温州浙南科技城管理委员会于本判决生效之日起十日内返还原告的土地出让金619275元、赔偿原告的工程设计费57600元，温州高新技术产业开发区管理委员会承担连带责任。 二、驳回原告温州市黄山压缩机设备有限公司的其他诉讼请求。 三、案件受理费15721元，由原告负担7074元，两被告负担8647元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。 审 判 长  赵一睿 人民陪审员  陈 芬 人民陪审员  陈成春 二〇二〇年四月二日 法官助理吴晶晶 书记员张珺琰 ? 附：本判决适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第二十一条当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。 因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。