吉林省松原市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉07行终11号 上诉人扶余市陶赖昭镇人民政府，住所地扶余市。 法定代表人刘永刚，镇长。 委托代理人孙景华，吉林维权法律服务所法律工作者。 委托代理人张世辉，扶余市陶赖昭镇司法所所长。 被上诉人姜云鹏（曾用名姜大鹏），男，1963年3月21日生，汉族，农民，现住扶余市。 委托代理人臧智国，吉林诚元律师事务所律师。 委托代理人王健，吉林诚元律师事务所律师。 上诉人扶余市陶赖昭镇人民政府因镇政府行政处罚决定一案，不服吉林省扶余市人民法院（2019）吉0781行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人扶余市陶赖昭镇人民政府的委托代理人孙景华、张世辉，被上诉人姜云鹏及其委托代理人臧智国、王健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：2018年6月25日陶赖昭镇人民政府给姜云鹏（姜大鹏）下达限期整改通知书，通知书认为姜云鹏违反了在湿地保护区内禁止违规建筑的规定，责令姜云鹏在七日内自行拆除位于湿地保护区内的建筑。9月21日陶赖昭镇人民政府对姜云鹏下达限期拆除通知书，认为姜云鹏在湿地保护区内的现有生产生活设施，属违建项目，依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国自然保护区条例》取缔拆除，并开展生态恢复。经湿地管理局、市国土资源局、市住建局、市城市规划管理处等部门联合鉴定，姜云鹏的房屋属于违章建筑，责令于3日内自行拆除，并做好生态恢复。10月27日陶赖昭镇人民政府会同其他部门将姜云鹏位于陶赖昭镇河沿村的三处房屋强制拆除。另查明，姜云鹏有三份房屋所有权证，一份为1995年6月1日扶余市人民政府核发，无产权证号、无房产档案，该处房屋坐落陶赖昭镇河沿村，用途木材加工，产权来源自建，建筑面积762平方米；一份为1995年8月1日扶余县人民政府核发，无产权证号、无房产档案，房屋坐落陶赖昭镇河沿村南林场，产权来源购买，用途木材加工，建筑面积402平方米；一份为2005年7月7日扶余县人民政府核发，产权证号扶房权证陶字第20××××72号，有房产档案，该处房屋为二层，坐落陶赖昭镇河沿村，一层240平方米，用途住宅，二层50平方米，用途水房。二份土地使用权证分别是1995年3月1日扶余县人民政府核发的国有土地使用证，无地籍档案，该用地面积为5,568.75平方米，建筑占地1,472平方米，地址陶赖昭镇河沿村，用途工厂。一份为1995年8月扶余市人民政府核发的集体土地建设用地使用证，无地籍档案，该处用地位于河沿村南林场，土地类别空闲地，用地面积14,294平方米，建筑占地2,402平方米，用途工厂。 原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第七章法律责任中规定，违法占地查处的职权主体为县级以上人民政府土地行政主管部门，并非乡、镇级人民政府。《中华人民共和国自然保护区条例》第四章规定，存在违反条例的法定情形应予处罚的职权主体是自然保护区管理机构，也并非乡、镇级人民政府。被告依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国自然保护区条例》做出限期拆除通知书属于适用法律错误。且在给原告送达限期拆除通知书时，未告知原告享有陈述和申辩的权利，也未告知原告有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，未告知原告申请行政复议或提起行政诉讼的期限及救济途径，侵害了原告依法享有的复议及诉讼权利，属于程序违法。对于被告提出本案应中止诉讼的意见，原审法院认为，虽然公安机关对姜云鹏涉嫌伪造、变造公文、证件、印章立案侦查，但到本案诉讼时公安机关仍未对案件作出结论。原审法院认为，无论姜云鹏是否涉嫌刑事犯罪，与被告作出的限期拆除通知书是否存在违法性没有直接关联性，不影响原审法院对案件作出实体判决，故原审法院对被告要求中止审理的请求不予支持。综上，扶余市陶赖昭镇人民政府于2018年9月21日对姜云鹏作出的限期拆除通知书适用法律错误、程序违法，应予撤销，但因原告的房屋已被强制拆除，现起诉要求撤销被告作出的限期拆除通知书已不具有可撤销内容，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认扶余市陶赖昭镇人民政府于2018年9月21日对姜云鹏作出的限期拆除通知书违法。 上诉人扶余市陶赖昭镇人民政府上诉称：一审法院认定申请人扶余市陶赖昭镇人民政府于2018年9月21日对姜云鹏作出的限期拆除通知书违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定作出了判决，认定上诉人作出的限期拆除通知书违法。上诉人不服该判决。一审法院认为违法占地查处的职权主体为县级以上人民政府主管部门，并非乡、镇级人民政府。《中华人民共和国自然保护区条例》第四章规定，存在违反条例的法定情形应予处罚的职权主体是自然保护区管理机构，也并非乡、镇级人民政府。被告依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国自然保护区条例》作出限期拆除通知书属于适用法律错误。未告知原告申请行政复议或提起行政诉讼的期限及救济途径，侵害了原告依法享有的复议及诉讼权利程序违法，属于认定事实错误。（1)、2018年7月31日扶余市住房和城乡建设局作出了扶住建字【2018】133号文件，文件中附清单一册，清单中载明了姜大鹏名下三套房屋，其中二套房屋发证时间1995年建议无效，一套房屋发证时间是2005年建议有效。为此上诉人就被上诉人姜大鹏建筑物是否为合法建筑要求进行鉴定。2018年9月19日吉林扶余洪泛湿地省级自然保护区管理局给上诉人下发通知，对被上诉人姜大鹏建筑物确属违规建筑，并作出上诉人7日内对建筑物无偿拆除的通知。（2）、上诉人于2018年10月17日收到吉林扶余洪泛湿地省级自然保护区管理局下发的扶保函【2018】314号关于整治湿地保护区内违规问题的督办函，督办函文件载明10月13日松原市环保督查组再次来扶对环境问题进行督导检查，根据督导组对保护区生态环境整治提出的要求和意见，经市委、市政府主要领导同意，针对保护区陶赖昭镇辖区存在的姜大鹏违规建筑特下督办函:姜大鹏等违规建筑物务必做到“拆除到位，清理到位，恢复到位”，并上报拆除前、中、后照片至湿地管理局。（3）、《扶余市生态环境保护工作职责规定（试行）的通知（扶发2017第9号）《扶余市生态环境污染防治攻坚战实施方案》的通知要求，实行属地管理各负其责，不折不扣的整改落实到位的要求。针对以上文件要求，依据督办函的内容，上诉人只是执行单位，不是决定机关。该具体行政行为的决定机关不是上诉人，被上诉人诉讼主体不适格。综上上诉人请求上级法院依法撤销扶余市人民法院2019年12月13日作出的2019吉0781行初25号行政判决并依法改判。 被上诉人姜云鹏辩称，关于合法性问题。限期拆除通知的主体是上诉人，上诉人作出行政行为应当依据法律、行政法规。上诉人主张依据扶余市相关职能部门文件，作出限期拆除通知，属于适用法律错误。其次，上诉人主张依据《土地管理法》、《自然保护区条例》作出拆除行为，但是上诉人没有该行政管理领域的行政执法权。最后，上诉人主张依据乡镇规划等法律，但在限期拆除通知中并未予载明，应视为未适用该法。上诉人作出限期拆除通知的行政行为适用法律错误，程序违法。一审法院裁决适用法律正确，事实认定清楚，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人的上诉。 本院审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，行政机关职权法定。上诉人作为乡、镇级人民政府，不能提供其具有对违反《中华人民共和国土地管理法》的违法行为及违反《中华人民共和国自然保护区条例》的违法行为进行处罚行政职权的法律依据。其对上诉人作出的《限期拆除通知》，其实质是“限期拆除”的行政处罚决定。上诉人在没有法定职权的情况下作出的该行政行为，系超越职权的违法的行政行为，原审法院判决确认违法并无不当。上诉人在给被上诉人送达限期拆除通知书时，未告知被上诉人享有陈述和申辩的权利，侵害了被上诉人依法享有的陈述和申辩的权利，原审判决认定属于程序违法也是正确的。上诉人的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人扶余市陶赖昭镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  薛静波 审 判 员  刘 洋 代理审判员  张 雷 二〇二〇年四月二十日 书 记 员  陈嘉琦