内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内06行终120号 上诉人（原审第三人）：宋某，现住内蒙古自治区。 委托诉讼代理人：王某1，内蒙古日恒律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：刘某，现住内蒙古自治区。 被上诉人（原审第三人）：刘某，现住内蒙古自治区。 委托诉讼代理人:张某，内蒙古易非律师事务所律师。 原审被告：杭锦旗人民政府。 法定代表人：王某2，政府旗长。 委托诉讼代理人：高某。 原审被告：杭锦旗锡尼镇人民政府。 法定代表人：哈某。 委托诉讼代理人：李某。 上诉人宋某因土地权属争议纠纷一案，不服鄂托克旗人民法院（2019）内0624行初1号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宋某及其委托诉讼代理人王某1，被上诉人刘某（原审原告）、刘某（原审第三人），原审被告杭锦旗人民政府的委托诉讼代理人高某、杭锦旗锡尼镇人民政府的委托诉讼代理人李某均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，本案所争议的61.3亩土地属锡尼镇原蔬菜大队（现锡尼镇陶赖高勒村）所有，1985年3月薛丑女的丈夫宋福厚向有关部门提出申请从事养殖业，于1985年11月17日向锡尼镇政府交纳了5元土建管理费。1988年宋福厚去世后，薛丑女将该土地转包外甥刘怀林经营。杭锦旗锡尼镇蔬菜大队于1999年6月22日与薛丑女签订《土地承包合同》并颁发《土地承包经营权证》。1997年2月6日原告刘某与阿日斯楞图苏木巴音乃日呼嘎查（现并入锡尼镇锡尼布拉格嘎查）就同一争议地签订了《土地承包合同》，1998年1月1日原告刘某就该宗地取得巴音乃日呼嘎查范围内的04-02126号《草原证》。杭锦旗锡尼镇蔬菜大队于1998年5月22日与第三人刘某签订了65亩诉争《土地的承包合同》，承包期为30年。杭锦旗人民政府于1998年5月22日向其发放了《土地承包经营权证》。2001年5月18日原告刘某与张翠琴签订《关于刘某在陶来沟打井、上电、平地投资协议》，与张翠琴合作经营争议地。2007年前后因原告刘某将该地再转包给他人而引发争议。2010年经薛丑女申请杭锦旗锡尼镇人民政府对争议土地进行确权，杭锦旗锡尼镇人民政府于2010年4月16日作出处理决定，将争议的土地确认给薛丑女使用。原告对此决定不服，向杭锦旗人民政府提出复议。杭锦旗人民政府于2010年9月13日作出复议决定，维持了杭锦旗锡尼镇人民政府的决定书。锡尼镇陶赖高勒村认可本村与薛丑女签订和发放的土地承包合同、土地承包经营权证属实。锡尼镇锡尼布拉格嘎查（原阿日斯楞图苏木巴音乃日呼嘎查）认可争议地属陶赖高勒村所有，本村没有也无权与原告刘某签订本案的土地承包合同。2011年11月杭锦旗农牧业局作出注销原告刘某04-02126号草原使用证的决定书，注销了原告刘某持有的草原使用证。 另查明，杭锦旗人民检察院反渎职侵权局认定：2009年年底，杭锦旗锡尼镇人民政府受理薛丑女土地权属争议纠纷后，委托杭锦旗锡尼镇司法所所长白志平对涉案土地进行调查时，本案第三人宋某送给白志平1万元人民币，白志平没有依据集体土地二轮承包的相关法律政策对土地纠纷双方当事人的承包主体资格进行审查，只对争议土地的行政规划权属进行了调查，以白志平涉嫌滥用职权罪向杭锦旗人民检察院提请公诉。2018年1月4日杭锦旗人民检察院以犯罪事实不清、证据不足、不符合起诉条件为由做出了杭检公诉刑不诉（2018）4号《不起诉决定书》。杭锦旗农牧业局给杭锦旗人民检察院出具的【杭锦旗农牧业局关于刘某申诉案中争议土地《农村集体土地承包合同》、《土地承包经营权证》发放情况查询结果函】证实第三人刘某持有的《农村集体土地承包合同》、《土地承包经营权证》与1998年二轮土地承包时发放到农户手中的《农村集体土地承包合同》、《土地承包经营权证》内容和格式均一致，因农户所持有的证件有丢失或毁损情况，2006年经管站对9户农牧户的《农村集体土地承包合同》、《土地承包经营权证》进行了补发，1998年至2006年期间再没有补发过其他版本的《农村集体土地承包合同》、《土地承包经营权证》。薛丑女持有的《农村集体土地承包合同》、《土地承包经营权证》与2006年经管站印制的《农村集体土地承包合同》、《土地承包经营权证》在内容和格式上是一致的，但经管站2006年补发的9户中没有薛丑女。另，原告刘某在庭审结束后向本院撤回第二项“争议的65亩土地承包经营权归第三人刘某所有”诉讼请求。 一审认为，本案诉争的土地属于杭锦旗锡尼镇原蔬菜大队所有，所以蔬菜大队有决定将争议土地承包给谁的权利。杭锦旗锡尼镇人民政府在作出锡政发（2010）33号《土地权属争议案件决定书》时未对承包该土地的承包主体进行详细调查和核实，现第三人刘某持有的《农村集体土地承包合同》、《土地承包经营权证》，被告杭锦旗人民政府和杭锦旗锡尼镇人民政府均无异议，且原告刘某持有的04-02126号《草原使用证》已经被杭锦旗农牧业局于2011年11月注销，故该争议土地的行政相对方应该为本案第三人刘某，而非本案原告刘某。杭锦旗锡尼镇人民政府作出决定的依据是白志平的调查结果，但杭锦旗锡尼镇人民政府在委托白志平调查该土地时白志平存在违规行为，应该认定杭锦旗锡尼镇人民政府作出决定违反法定程序。依据杭锦旗农牧业局出具的证明，没有查明薛丑女持有的《农村集体土地承包合同》、《土地承包经营权证》的来源，且薛丑女持有《农村集体土地承包合同》、《土地承包经营权证》均为复印件，杭锦旗锡尼镇人民政府认定争议土地使用权的主要证据不足。被告杭锦旗人民政府在进行复议时也未对争议土地进行调查核实，只是依据杭锦旗锡尼镇人民政府委托白志平的调查结果做出了复议决定，存在未查清事实的情形。综上，原告刘某请求撤销杭锦旗锡尼镇人民政府做出的锡政发（2010）33号《土地权属争议案件决定书》和杭锦旗人民政府杭政复决字（2010）18号《行政复议决定书》的请求成立，应该依法撤销，并责令杭锦旗锡尼镇人民政府对争议土地重新作出行政行为。对于原告请求确认争议的65亩土地承包经营权归第三人刘某所有的请求，因原告已经撤回了该诉讼请求，故本院不作处理。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、（三）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第四十三条（一）项的规定，一审判决：一、撤销杭锦旗锡尼镇人民政府2010年4月16日作出的锡政发（2010）33号《土地权属争议案件决定书》和杭锦旗人民政府2010年9月13日作出的杭政复决字（2010）18号《行政复议决定书》；二、被告杭锦旗锡尼镇人民政府于本判决生效后2个月内重新对争议土地作出行政行为。 宋某不服一审判决，向本院上诉称：1、请求撤销鄂托克旗人民法院（2019）内0624行初1号行政判决，依法维持杭锦旗锡尼镇人民政府锡政发（2010）33号《土地权属争议案件决定书》和杭锦旗人民政府杭政复决字（2010）18号《行政复议决定书》；2、驳回刘某的起诉。3、本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院通知与本案争议无关的被上诉人刘某（原审第三人）参加诉讼，以及判决支持与具体行政行为无利害关系的被上诉人刘某（原审原告）诉求存在程序违法。1、被上诉人刘某（原审第三人）持有的《农村土地承包经营合同》、《土地承包经营权证》所载明的65亩土地无四至界限，与上诉人所承包的土地不能确定为同一块土地，且第三人刘某于2017年已提起过行政诉讼，但是其在开庭审理时未到庭而按撤诉处理，不应当再次进行审理，同时也表明其与本案确实无关。即使刘某（原审第三人）仍认为其权益受到影响，也属于另外一个法律关系，作为独立的主体，应另行起诉，不应在本案进行审理。2、被上诉人刘某(原审第三人）不具备本案诉讼主体资格，之前所有诉争解决程序中，主张对争议土地享有权利的当事人始终是上诉人与被上诉人刘某（原审原告）。二、一审判决认定事实错误。上诉人依法取得争议土地的承包经营权，上诉人均有切实充分的证据予以证实，被上诉人刘某（原审第三人）对该争议土地不享有任何权利，被上诉人持有的《农村集体土地承包合同》和《土地承包经营权证》无四至界限，无法证明与诉争的土地为同一块地。三、杭锦旗锡尼镇人民政府锡政发（2010）33号《土地权属争议案件决定书》和杭锦旗人民政府杭政复决字（2010）18号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，应当予以维持。 被上诉人刘某（原审原告）辩称，诉争土地一直由其经营管理，上诉人持有的《土地承包经营权证》为复印件，且该证不是杭锦旗农牧局经营管理站颁发的，不能证明上诉人宋某对诉争土地享有承包经营权，而第三人刘某持有的《土地承包经营权证》上盖有杭锦旗人民政府的公章，因此，杭锦旗锡尼镇人民政府锡政发（2010）33号《土地权属争议案件决定书》是违法的，应当予以撤销。 被上诉人刘某（原审第三人）辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应维持原判。第三人刘某与本案有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第三十条规定，可以申请或者通知刘某参加诉讼，且两个刘某之间没有利益冲突。二、第三人刘某持有的《农村集体土地承包合同》、《土地承包经营权证》与杭锦旗锡尼镇原蔬菜大队1998年发放到农户手中的经营证和合同内容、格式均一致，且争议土地一直由刘某经营、管理，而薛丑女持有的《土地承包合同》和《土地承包经营权证》均为复印件，与蔬菜大队其他村民的承包合同的内容、格式不一样，鄂尔多斯市人民检察院的检验鉴定文书证明薛丑女持有的《内蒙古自治区农村集体土地承包合同》与提取的“杭锦旗锡尼镇原蔬菜大队”的印章不是同一印章所印。因此，杭锦旗锡尼镇人民政府和杭锦旗人民政府作出决定和复议决定没有任何证据，程序和实体均违法。 原审被告杭锦旗锡尼镇人民政府辩称，政府经过多方调查、核实的基础上作出了锡政发（2010）33号《土地权属争议案件决定书》，认定事实清楚，程序合法，应当维持该决定。 原审被告杭锦旗人民政府辩称，杭锦旗人民政府依据当时锡尼镇人民政府和原告刘某提供的证据材料及原锡尼镇与阿日斯楞图苏木的划界文件，按照《中华人民共和国行政复议法》作出了《行政复议决定书》并无不妥，请法院支持。 二审中上诉人宋某提交了以下证据:1、关于刘某申诉一案不抗诉理由的答复函（复印件），拟证明被上诉人刘某（原审原告）和被上诉人刘某（原审第三人）是不同的主体，本案是因原告刘某起诉启动，与原审第三人刘某无任何关系，一审列其为第三人程序违法。被上诉人刘某（原审原告）对此证据质证称，没有加盖印章，不认可。被上诉人刘某（原审第三人）对此证据质证称，该份证据为复印件，也没有加盖公章，其真实性不认可，不属于新证据。杭锦旗人民政府认为该份证据与本案无关。锡尼镇人民政府对此证据认可。 2、杭锦旗锡尼镇陶赖高勒村出具的《证明》及调查笔录二份，拟证明杨德义在该村担任支部书记时间为1987年至1998年5月，本村实施二轮土地承包工作前已被免职。因此第三人刘某持有的杨德义代表陶赖高勒村委会签订的《农村集体土地承包合同》不合法。被上诉人刘某（原审原告）对此证据质证称，该《证明》不是任免文件，调查笔录为复印件，不认可。被上诉人刘某（原审第三人）对此《证明》的真实性不认可，没有负责人签名，不符合证据规定，调查笔录为复印件。杭锦旗人民政府认为该份证据与本案无关。锡尼镇人民政府对此证据认可。 3、呼和木独镇查干淖尔嘎查出具的《证明》及《补贴明细表》、杭锦旗锡尼镇陶赖高勒村委会《证明》一份，拟证明第三人刘某作为呼和木独镇查干淖尔嘎查的牧民，在该村以家庭承包方式取得草牧场，无权在其他地方以家庭承包方式承包土地，同时证明陶赖高勒村未向第三人刘某承包过土地，其持有的《农村集体土地承包合同》来源不合法。被上诉人刘某（原审原告）对此证据质证称，对查干淖尔嘎查出具的《证明》真实性认可，证明问题不认可，没有法律依据，对《补贴明细表》和陶赖高勒村委会《证明》不认可，认为与本案无关。被上诉人刘某（原审第三人）对查干淖尔嘎查出具的《证明》及陶赖高勒村委会出具的《证明》真实性不认可，没有负责人签名，不符合证据规定，对《补贴明细表》不认可，认为与本案无关。杭锦旗人民政府对此证据认可。锡尼镇人民政府对此证据认可。 4、谈话笔录，拟证明原审原告刘某在原审中“其后来才知道第三人刘某有土地承包合同及承包经营权证的存在”的陈述是虚假的。被上诉人刘某（原审原告）对此证据不认可。被上诉人刘某（原审第三人）对此证据的真实性和证明问题均不认可。杭锦旗人民政府认为该份证据与本案无关。锡尼镇人民政府对此证据认可。 5、《关于对宋某投诉鄂尔多斯司法鉴定中心的调查处理意见》，拟证明鄂尔多斯司法鉴定中心鉴定人员在鉴定过程中存在违反鉴定规则的行为，属于虚假鉴定，其所作出的（2014）文鉴字第1号和2号鉴定意见书鉴定结论不具有合法性和客观性，不能作为认定案件事实的依据。被上诉人刘某（原审原告）对此证据不认可。被上诉人刘某（原审第三人）对此证据的证明问题不认可，认为不属于新证据。杭锦旗人民政府对此证据认可。锡尼镇人民政府对此证据认可。 6、房屋产权申请登记、换发证勘丈调查表、房屋所有权证存根，拟证明早在1991年上诉人的母亲在诉争土地上建了房舍，表明在此之前就已经取得了该房屋所占范围的土地承包经营权。被上诉人刘某（原审原告）对此证据不认可，认为与本案无关。被上诉人刘某（原审第三人）对此证据不认可，认为与本案无关且无原件。杭锦旗人民政府认为该份证据与本案无关。锡尼镇人民政府对此证据认可。 7、（2017）内06民终881号案件开庭笔录，拟证明一审中刘某提交的杭锦旗农牧业局调查函（2017）38号来源不合法。被上诉人刘某（原审原告）对此证据真实性认可，证明问题不认可，其提供的证据来源合法。被上诉人刘某（原审第三人）对此证据真实性认可，证明问题不认可。杭锦旗人民政府对此证据的真实性、合法性认可，证明问题与本案无关。锡尼镇人民政府对此证据的真实性、合法性认可，证明问题与本案无关。 经审查，宋某提供的证据1为复印件，且没有加盖印章，无法查清真实性。证据2中的《证明》虽然加盖村委会的印章，但村委会负责人或者制作证明材料的人员未签名，不符合证据形式要件。调查笔录的真实性予以确认。对证据3中两份《证明》均没有村委会负责人或者制作证明材料的人员签名，不符合证据形式要件；对《补贴明细表》的真实性、合法性予以确认。证据4、5、7的真实性予以确认，但不能证明上诉人要证明的事实。对证据6的真实性、合法性予以确认。 二审中上诉人宋某以其对鄂检技鉴（2017）9号《文件检验鉴定书》有异议为由向本院提交《通知鉴定人出庭申请书》，本院依法通知鄂尔多斯市人民检察院的鉴定人出庭，鉴定人未到庭作证，故该鉴定意见不得作为认定事实的根据。 在一审中原审第三人宋某提交的第五组证据中的《开办养殖专业用地申请书》、《收取土地等费用收据》、《开办养殖专用种树申请贷款》、2010年12月8日锡尼镇陶赖高勒村委会出具的锡尼镇陶赖高勒村委会关于薛丑女申请补发《土地经营权证》《农村集体土地承包合同》的说明等证据在鄂托克旗人民法院（2011）鄂托法行初字第1号行政案件中宋某提交了原件；2009年12月25日锡尼镇陶赖高勒村出具的《证明》一份在鄂托克旗人民法院（2011）鄂托法行初字第1号行政案件中由被告锡尼镇人民政府提交了原件，故对以上证据的真实性本院予以确认。 二审查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，首先，本案诉争的土地属于杭锦旗锡尼镇原蔬菜大队所有，杭锦旗锡尼镇蔬菜大队于1999年6月22日与薛丑女签订《农村集体土地承包合同》并颁发《土地承包经营权证》，1998年5月22日就同一争议地杭锦旗锡尼镇蔬菜大队与被上诉人刘某（原审第三人）签订《农村集体土地承包合同》，并发放了《土地承包经营权证》。被上诉人刘某（原审原告）称诉争土地《承包经营权证》和《农村集体土地承包合同》中的刘某均为原审第三人刘某，而非原审原告刘某。故诉争土地的行政相对方应该为薛丑女和原审第三人刘某。杭锦旗锡尼镇人民政府没有查清楚权利主体的情况下作出《土地权属争议案件决定书》，证据不足。 其次，杭锦旗锡尼镇人民政府未查明薛丑女持有的《农村集体土地承包合同》、《土地承包经营权证》和原审第三人刘某持有的《农村集体土地承包合同》、《土地承包经营权证》来源，存在未查清事实的情形。综上，一审判决撤销杭锦旗锡尼镇人民政府锡政发（2010）33号《土地权属争议案件决定书》和杭锦旗人民政府杭政复决字（2010）18号《行政复议决定书》并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宋某负担。 本判决为终审判决。 审判长 图雅 审判员 刘熠杭审判员 刘敏  二零二零年四月三十日 书记员 刘树娇