浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙02行终102号 上诉人（原审原告）陈承童，男，1949年7月27日出生，汉族，住宁海县。 上诉人（原审原告）何玲彩，女，1949年4月4日出生，汉族，住宁海县。 上诉人（原审原告）陈亚红，女，1978年7月1日出生，汉族，住宁海县。 三上诉人共同委托代理人龚海峰，浙江共业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁海县人民政府房屋征收办公室，住所地宁海县跃龙街道桃源中路135号。 法定代表人朱军华，主任。 委托代理人王向荣，浙江海泰律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）宁海县新时代城市建设投资有限公司，住所地宁海县桃源街道竹口村。 法定代表人金海洋，执行董事。 委托代理人曹玉琪，浙江海泰律师事务所律师。 上诉人陈承童、何玲彩、陈亚红因诉被上诉人宁海县人民政府房屋征收办公室（以下简称宁海房屋征收办）拆迁行政协议一案，不服宁波市镇海区人民法院（2019）浙0211行初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 宁海县新时代城市建设投资有限公司（以下简称新时代公司）与陈承童于2015年12月31日签订竹溪拆（2015）103号竹口三村住宅房屋拆迁补偿安置协议，协议约定陈承童座落于桃源竹溪的房屋，土地总面积为262平方米，陈承童同意将上述用地房屋交付新时代公司拆除，陈承童户内可安置人口为2人。 一审法院经审理查明，户号为60203359的户口簿中记载户主为陈承童，户内成员包括陈承童、何玲彩、陈亚红、陈丰波、陈亚飞。陈承童家庭（户主：陈承童，配偶：何玲彩，长子：陈丰波，三女：陈亚飞，四女：陈亚红）所有的房屋在拆迁范围内。2015年12月31日，新时代公司与陈承童签订竹溪拆（2015）103号竹口三村住宅房屋拆迁补偿安置协议，协议约定陈承童座落于桃源竹溪的房屋，土地总面积为262平方米，陈承童同意将上述用地房屋交付新时代公司拆除，陈承童户内可安置人口为2人。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在法定起诉期限内提出。竹溪拆（2015）103号竹口三村住宅房屋拆迁补偿安置协议签订于2015年12月31日，陈承童作为户主，自拆迁补偿安置协议签订之日起即知道协议相关内容，何玲彩、陈亚红作为户内成员，自拆迁补偿安置协议签订之日即应当知道协议相关内容。行政机关作出行政行为，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年，陈承童、何玲彩、陈亚红于2019年提起行政诉讼，已超过法律规定的起诉期限，应驳回起诉。陈承童、何玲彩、陈亚红虽诉称起诉期限应当自其知道权利受到侵害之日起开始计算，但上述辩称并无相关法律依据，该院不予采纳。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回陈承童、何玲彩、陈亚红的起诉。 三上诉人上诉称：一、本案的诉请应当适用民事诉讼法有关“撤销权行使期限”的规定。三上诉人诉请撤销行政协议的理由是双方签订的行政协议对三上诉人显失公平，违反《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）第一百五十一条的规定，三上诉人作为权利受损害方，有权请求人民法院撤销该协议。又参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条的规定，原告认为行政协议存在显失公平情形的，可以请求人民法院予以撤销。该司法解释第十四条规定的撤销权来源于《民法总则》第一百五十一条的规定，故在判断该撤销权的诉讼保护期时，亦应当适用《民法总则》第一百五十一条第一项的规定，自原告知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使撤销权。且适用该规定也符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条的规定。故，本案三上诉人撤销权的诉讼保护期的判断应当适用《民法总则》关于撤销权行使期限的规定。二、即使适用行政诉讼法有关“起诉期限”的规定，本案三上诉人的起诉亦未超过法定期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定中的“知道行政行为之日”应当指的是行政相对人知道行政行为的全部内容之日。其中作出行政行为所依据的重要理由是行政行为的组成内容，如行政机关故意不告知行政相对人作出行政行为的重要理由，导致行政相对人难以察觉行政行为的违法性，就不能期待其行使诉权。本案中，宁海房屋征收办委托新时代公司签订补偿安置协议时，未依据原宁海县国土资源局于2010年发布的《拆迁安置公告》对三上诉人原始家庭的拆迁补偿安置人口进行认定，也未就安置人口的认定方式进行告知和说明。当三上诉人在知道拆迁安置补偿协议部分内容时，并未察觉到该行政协议的违法性，因而在当时不可能期待他对一个自认为合法的行政行为提起诉讼。直到2018年，当其了解到最高人民法院作出的（2018）最高法行申5479号行政裁定时，始知该行政协议就安置人口的认定内容违法并侵害了自身的合法权益。因此，本案的起诉期限应当从此时开始计算，本次起诉并未超过起诉期限。综上，请求二审法院撤销一审裁定，发回重审。 被上诉人宁海房屋征收办辩称：一、三上诉人的起诉已超过2年法定起诉期限。竹溪拆（2015）103号房屋拆迁补偿安置协议签订于2015年12月31日，三上诉人于该日起已经知道了被诉房屋拆迁补偿安置协议的全部内容，2年起诉期限应从该日起计算，至2017年12月31日届满。三上诉人认为其在签订被诉房屋拆迁补偿安置协议后尚不知道该协议的全部内容，于理不符，不应采信。如果认为起诉期限的起算与起诉人对具体行政行为的违法性有关，三上诉人的起诉期限也应当自协议签订之日起算。理由如下：《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》是宁波市人民代表大会常务委员会于2006年6月2日公布施行的地方性法规，宁波市范围内的公民、法人或者其他组织在该条例公布后，视为已经知道了该条例的相关规定，不得以不知道该条例为由而拒绝接受该条例的约束。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》对被拆迁房屋、安置人口、补偿安置方案等方面均作出了规定。被拆迁人与拆迁人或房屋拆迁实施单位签订房屋拆迁补偿安置协议后，即视为其已经知道房屋拆迁补偿安置协议的合法性。（2018）最高法行申5479号行政裁定是最高人民法院根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》作出的裁判，裁判观点并没有改变该条例的相关规定，并不影响三上诉人根据该条例已被推定知道被诉房屋拆迁补偿安置协议的合法性的结果。三上诉人认为应以知道（2018）最高法行申5479号行政裁定作为起诉期限的起算时间，不应予以采纳。二、如依三上诉人所称，本案应适用合同撤销权制度，三上诉人于2019年8月诉请撤销被诉房屋拆迁补偿安置协议，已经超过1年撤销权行使期限，在行政诉讼中应以超过起诉期限为由，裁定驳回其起诉。综上，一审法院裁定驳回起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人新时代公司未作答辩。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于三上诉人本次起诉是否超过法律规定的起诉期限。法律设定起诉期限制度的主要目的在于督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，同时依法维持行政效率和公法秩序。起诉人只要认为行政行为侵犯其合法权益即有权依法提起行政诉讼。一方面，法律并不要求起诉人在认识到行政行为的违法性后方能提起行政诉讼，起诉人在起诉时即使不能判断该行政行为违法与否，也不影响人民法院依法对被诉行政行为的合法性进行审查；另一方面，法律在计算起诉期限时亦不以起诉人认识到违法性为必要条件，因为行政行为是否违法属于有权机关的专业判断范畴，而即使是有权机关亦未必总能作出及时准确的判断，是故如果将对违法性的认识作为起诉期限的必要条件之一，则可能因起诉人对违法性的判断困难导致起诉期限的起点长期处于不确定状态，进而产生起诉期限制度被架空的风险，影响行政效率和公法秩序。因此，起诉期限制度中起诉人对行政行为的“知道”并不包括对行政行为违法性的认识，也即起诉人自知道行政机关作出行政行为时，起诉期限便开始计算，而不以起诉人认识到行政行为的违法性作为起诉期限的计算起点。本案中，上诉人陈承童作为户主代表本户在拆迁补偿安置协议书上签字时，包括三上诉人在内的全部户内人员即已应当知道协议内容。上诉人陈承童于2015年12月31日在协议上签字，三上诉人却迟至2019年8月才提起行政诉讼，已超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的一年法定起诉期限，一审法院裁定驳回起诉并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  陈 晴 审 判 员  贾红霞 审 判 员  汪佳娜 二〇二〇年四月十六日 代书记员  郑 园