河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终30号上诉人（原审原告）：董金德，男，1957年12月8日出生，汉族，住河南省中牟县。委托代理人：曹广，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人：闫书语，北京市盛廷律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：中牟县刁家乡人民政府，住所地河南省郑州市中牟县刁家乡刁家村人民路01号。法定代表人：王红生，乡长。委托代理人：郭志国，中牟县刁家乡司法所所长。委托代理人：韦建，河南荣元律师事务所律师。上诉人董金德因与被上诉人中牟县刁家乡人民政府（以下简称刁家乡政府）行政强制违法一案，不服中牟县人民法院（2019）豫0122行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告董金德系郑州市中牟县刁家乡鸭李村村民，其在自家宅基地上建有涉案房屋一座，房屋为砖混和铁皮结构。2012年6月18日中共中牟县委、中牟县人民政府作出牟发〔2012〕11号《中共中牟县委中牟县人民政府关于加快推进新型城镇化建设工作的实施意见》（以下简称实施意见），该实施意见“适用政策”第三部分对“合村并点”工作作出安排：1.适用范围。合村并城（区）、合村并镇以外的村庄，涉及180个行政村，人口约28万人，按照规划，通过整合，合并为41个新型社区。2.拆迁补偿政策。合村并点范围内的新型社区建设，拆迁不再进行补偿。3.安置模式。安置区规划建设多层、小高层、联排低层住宅，按照村民意愿统一进行规划设计。4.安置政策。根据村民意愿，选择在并点区域内自行建设联排低层住宅或由村集体统一组织，鼓励群众选择6层及以上住宅。5.奖励政策。原村庄内已有宅基地并建有住房，同意拆除旧房的，原有住房人均40平方米以上的每户奖励价值8万元的建材，人均40平方米以下的每户奖励价值6万元的建材。该实施意见“组织实施”第四部分对“建设管理”工作作出要求：各乡（镇、街道）要一律停止规划区外所有集体土地上宅基地审批，禁止一切在规划区外所有新宅基地上的建设和老宅翻建行为。凡未经规划、国土、建设等部门依法批准，私自进行新建、翻建、改建、扩建房屋的，必须立即停止建设并自行拆除；否则将由乡（镇、街道）政府（办事处）依法实施强制拆除；对违章建设的房屋一律不予赔偿。合村并点工作在鸭李村开展后，刁家乡政府对未在XX社区建设联排房的董金德，在XX社区XX公寓安置了住处。2019年4月5日，XX社区拆迁指挥部（系刁家乡政府内部临时工作机构），发布《拆迁通知》，该通知中载明沃孙村鸭李自然村属合村并点全村拆迁，按要求需分批次拆除，S317省道红线内10天内完成拆除，下余部分按时间节点拆除完毕。2019年4月23日，刁家乡政府将董金德位于S317省道红线内的房屋强制拆除。董金德不服，诉至原审法院。另查明，2019年8月26日，刁家乡政府作出《关于反映蔡智勇鸭李拆迁相关问题的情况说明》，说明中载明“涉及董金德的房屋是在牟发〔2012〕11号文件规定禁止一切在规划区外所有新宅基地上的建设和老宅翻建行为之后临时突击搭建的铁皮瓦棚，按照〔2012〕11号文件规定未经依法批准，私自进行新建、翻建、改建、扩建房屋的，必须立即停止建设并自行拆除；否则将由县、乡（镇、街道）政府（办事处）依法实施强制拆除，对违章建设的房屋一律不予赔偿。鉴于董金德是未经规划、国土、建设等部门依法批准私自违法建设的铁皮棚，乡政府于2019年4月23日组织人员依法对其进行了部分拆除”。原审法院认为：关于被告刁家乡政府强制拆除原告房屋的行为是否违法的问题。本案中，被告刁家乡政府认可其实施了强制拆除原告董金德房屋的行为，虽然被告辩称其拆除行为是依据中牟县委、县政府关于合村并点工作要求，但《拆迁通知》发出后，被告未向原告进行书面催告，亦未告知原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，在原告申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限内对原告的房屋实施了强制拆除。故此，被告强制拆除原告建筑物的行为违反法定程序，因该拆除行为不具有可撤销内容，依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告中牟县刁家乡人民政府强制拆除原告董金德房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告中牟县刁家乡人民政府负担。上诉人董金德不服，上诉请求：1.依法撤销原判中第8页八行至十七行“另查明，2019年8月26日……部分拆除”，并依法改判或予以变更；2.本案一审、二审诉讼费用由刁家乡政府承担。事实与理由：董金德系鸭李村村民，在该村有合法房屋一处。2019年4月23日，一群不明身份人员对董金德房屋强行进行拆除，导致董金德的房屋及其屋内财产全部毁坏，致使其财产遭受重大损失。经新郑市人民法院调查后，中牟县公安局出具了刁家乡政府书写的《关于反映蔡智勇鸭李村拆迁相关问题的情况说明》，认定强拆董金德房屋的行为系由刁家乡政府作出。董金德认为刁家乡政府强制拆除的行为严重违法，遂向原审法院起诉，要求确认刁家乡政府对董金德房屋实施强制拆除的行为违法，原审判决确认刁家乡政府强制拆除董金德房屋的行为违法。董金德认可原审判决结果，但认为原审法院有关事实未予查明，认定事实不清，依法应予以改判或变更。一、董金德房屋属合法建筑，原审法院认定事实不清。涉案房屋是于1985年建造，后因该村“合村并点”征收项目董金德周边邻居房屋被拆除，邻居房屋在拆除过程将董金德的涉案房屋砸塌、毁坏，使得董金德一家无法继续居住、使用。董金德为保障家人生活，遂于2015年将涉案房屋进行整体翻修建盖。涉案房屋所在地为乡村，非城市规划区范围内，不属于违法建设。即便认定董金德房屋为违法建筑，涉案房屋存在已有30余年之久，根据法不溯及既往原则，刁家乡政府依据2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》作出违法建设认定，存在法律适用错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，对于董金德房屋作出行政处罚已经超出法定期限。故董金德房屋合法，原审法院认定事实不清。二、刁家乡政府认定董金德房屋为违法建筑程序严重违法，原审法院认定事实不清，适用法律错误。1.刁家乡政府认定董金德房屋为违建的行为违反法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十八条规定，刁家乡政府不具备对违法建筑的认定职权。2.刁家乡政府未依法进行调查及审核。本案中，未按照《建设行政处罚程序暂行规定》第十一条第二款、第十三条规定调查取证关于涉案建筑的位置、面积、建设时间等具体信息，未听取董金德的意见，未进行实地测量，严重违反了法律规定。3.刁家乡政府认定违法建筑未经集体讨论决定。本案涉及拆除董金德房屋，涉及董金德重大财产利益，刁家乡政府作出涉案限期拆除决定没有依据《行政处罚法》第三十八条规定，经过集体讨论决定，严重剥夺董金德的财产权，程序严重不合法。三、刁家乡政府认定涉案房屋为违法建筑不符合合理行政原则。在涉案房屋建成长达数年的期限内，没有任何部门作出相应处罚措施，却在涉案建筑纳入征收范围后，作出违法建筑的认定，显然有违合法行政的原则，涉嫌以拆违代拆迁，刁家乡政府作出违法建筑的认定，执法目的明显不当。依据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》及《行政处罚法》第二十三条规定，董金德的房屋位于建设用地规划范围内，符合责令改正的要求，董金德建房未领取规划许可证，存在历史原因，也符合当地习惯。且也可以通过补办手续的形式减少对董金德权益的损害。刁家乡政府直接认定董金德房屋为违法建筑，有悖合理行政原则。综上，原审法院有关事实未予查明、认定基本事实不清，依法应予改判或变更。被上诉人刁家乡政府辩称：一、原判决认定事实清楚。认定董金德私自搭建的铁皮瓦房为违法建筑，事实清楚。该建筑共有两部分，铁皮瓦房只是其中的一部分，对该部分的拆除合法有据。该事实系在综合认定双方证据基础上，经综合调查确定，具有真实性、合法性、关联性。二、关于合法建筑和违法建设的判定。董金德称系合法的建筑无事实和法律依据。真实的情况是董金德于2015年加盖或翻盖的砖瓦结构的建筑。刁家乡政府根据牟发〔2012〕11号文件第四条，2011年5月底之后私搭乱建的违章建筑不享受补偿政策。董金德称其2015年翻建正说明了其违法性。本案不属于行政处罚，不适用董金德依据的行政处罚法及建设行政处罚程序暂行规定。本案涉及违法建设，也不适用土地管理法。即使董金德房屋建设超过一定年限，但因其违法建设持续存在。适用城乡规划法是合法适当的。三、拆迁程序虽存在瑕疵，但不影响结果的效力。四、本案符合合理行政的原则。刁家乡政府在拆除前多次提前通知，且安排有过渡期间的免费住房，且当时董金德另有一套住宅，未影响董金德的生产生活质量。在绝大多数村民均已搬迁的情况下，包括董金德在内的极个别人的不合理要求影响安置的推进和建设，导致公共利益受损，也违背诚实信用原则，更说明了拆迁行为的合法和合理性。综上，原审法院认定事实清楚，董金德违法建设应当拆除。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，刁家乡政府在《拆迁通知》发出后，未向董金德进行书面催告，亦未告知董金德享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，即对董金德的房屋实施了强制拆除。原审法院认定刁家乡政府强制拆除董金德建筑物的行为违反法定程序，依法确认该行政行为违法，并无不妥。原审判决认定的事实系原审法院在综合认定双方当事人证据的基础上确认，亦无不当。董金德的上诉请求不能成立；原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人董金德负担。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年四月八日书记员  乔梦龙