河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫06行终13号上诉人（原审原告）鹤壁盛典置业有限公司，住所地鹤壁市淇滨区南海路北侧、淇水大道东侧（帆旗大厦A座12楼）。法定代表人华文祥，该公司董事长。委托代理人李宏亮，河南世纪唐人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）鹤壁市城市综合执法局，住所地鹤壁市淇滨区九州路91号。法定代表人牛海民，该局局长。委托代理人段志威，该局执法支队一大队长。委托代理人薛凤兰，河南大正永衡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省住房和城乡建设厅，住所地河南省郑州市郑东新区郑开大道89号。法定代表人吴浩，该厅厅长。委托代理人黄坤，该厅工作人员。上诉人鹤壁盛典置业有限公司（以下简称盛典公司）与被上诉人鹤壁市城市综合执法局（以下简称市综合执法局）、被上诉人河南省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）城乡建设行政处罚一案，2019年12月23日，鹤壁市淇滨区人民法院作出（2019）豫0611行初32号行政判决，盛典公司不服原判，向本院提起上诉。2020年1月20日，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。鹤壁市淇滨区人民法院查明：市综合执法局于2018年11月7日，收到鹤壁市城乡规划管理局《关于橡树玫瑰城小区违法建设情况告知函》及《涉嫌违法案件情况移交表》，称盛典公司存在在鹤壁市淇滨区漓江路北侧、天山路东侧建设的橡树玫瑰城小区未按照《建设工程规划许可证》内容进行建设的违法行为。2018年11月22日，市综合执法局对该项目涉嫌违法情况进行立案调查，经调查取证，于2019年6月17日作出鹤城罚字[2018]第48号行政处罚决定书，认定盛典公司在鹤壁市淇滨区漓江路北侧、天山路东侧建设的橡树玫瑰城小区存在以下违法行为：橡树玫瑰城小区一期1#、2#、3#、4#、5#、6#、15#、16#楼住宅楼阁楼未按照规划许可证私自开门利用。作出行政处罚：1、处工程造价（按建设工程造价审核报告计算）6.1%的罚款人民币壹佰玖拾万零陆佰元柒角伍分（￥1900600.75元）。2、责令立即按照《建设工程规划许可证》审批内容进行整改。盛典公司不服，于2019年7月16日向省住建厅提起行政复议，省住建厅于2019年10月12日作出豫建复决[2019]28号行政复议决定书，维持鹤城罚字[2018]第48号行政处罚决定书。盛典公司不服，向法院提起诉讼。鹤壁市淇滨区人民法院认为：根据相关法律规定，市综合执法局具有作出涉案行政处罚决定的法定职权。市综合执法局依法履行了告知、听证、负责人集体讨论、催告等程序规范。市综合执法局提交的事实证据能够证明盛典公司建设橡树玫瑰城小区一期1#、2#、3#、4#、5#、6#、15#、16#住宅楼阁楼开门利用，未按照规划进行建设的事实。适用法律法规正确。故市综合执法局作出的鹤城罚字[2018]第48号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法。省住建厅作出的豫建复决[2019]28号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律依据正确，符合法定程序。故盛典公司要求撤销市综合执法局、省住建厅作出的行政处罚决定书及复议决定书的诉讼请求不予支持。鹤壁市淇滨区人民法院判决，驳回原告鹤壁盛典置业有限公司的诉讼请求。盛典公司上诉称，1、原判决认定市综合执法局具有涉案行政处罚的法定职权，没有法律依据。原审中，市综合执法局没有提交具有查处违法职权的法律依据。根据《鹤壁市城市管理局职能配置内设机构和人员编制规定》（鹤办文[2019]40号）文件规定，鹤壁市负责行使住房城乡建设领域行政处罚的法定行政机关是鹤壁市城市管理局，而不是市综合执法局，市综合执法局不具备行政执法主体体格。2、市综合执法局执法程序违法。首先，立案程序违法，市综合执法局答辩状显示，2018年11月22日立案调查，立案时，市综合执法局还没有被批准设立，显而易见，立案程序违法；其次，鹤壁市城管支队的执法人员做的调查笔录，鹤壁市城市管理执法支队与市综合执法局不是同一机构，所以，市综合执法局调查取证属于程序违法。3、原判决确认证据效力错误。盛典公司提交的施工图纸，是经法定机关审核确定的图纸，盛典公司严格按照施工图纸施工，不存在违反规划进行建设的事实，市综合执法局提交的图纸，不是法定图纸，不具有合法性、真实性，不能作为定案依据，请求二审法院，撤销鹤壁市淇滨区人民法院（2019）豫0611行初32号行政判决书，撤销鹤城罚字[2018]48号行政处罚决定书和豫建复决[2019]28号行政复议决定书。市综合执法局答辩称，鹤城罚字[2018]48号行政处罚决定书认定事实清楚，程序合法，原判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回盛典公司的上诉，维持原审判决。省住建厅答辩称，原判决认定事实和适用法律都是正确的，上诉人的上诉请求不能成立，请求二审法院驳回盛典公司的上诉，维持原审判决。本院审理查明的事实与原判决认定事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。为提高城市管理和服务水平，促进城市治理体系和治理能力现代化，2015年12月24日，中共中央、国务院作出《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号）文件，对城市管理和城市执法作出顶层设计。2016年11月24日，中共河南省委、河南省人民政府作出《中共河南省委、河南省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》。2017年9月8日，中共鹤壁市委、鹤壁市人民政府作出《关于印发〈深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案〉的通知》（鹤发[2017]15号），决定组建鹤壁市城市管理和综合执法局和鹤壁市城市管理综合执法支队。2019年2月24日，中共鹤壁市市委办公室、鹤壁市人民政府办公室作出《关于印发〈鹤壁市城市管理局职能配置内设机构和人员编制规定〉的通知》，明确鹤壁市城市管理局是市政府工作部门，挂鹤壁市城市综合执法局牌子。中共鹤壁市委、鹤壁市人民政府作出《关于印发〈深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案〉的通知》中，已将住房和城乡建设领域各类市场违法违规行为的监管职责界定与给鹤壁市城市管理和综合执法局，且经河南省人民政府备案批准，市综合执法局具有作出本案所诉行政处罚的法定职责。故盛典公司关于原判决认定市综合执法局具有涉案行政处罚的法定职权，没有法律依据的上诉理由不能成立，本院不予支持。市综合执法局收到鹤壁市城乡和建设规划局《涉嫌违法案件情况移交表》，进行立案调查，符合《中华人民共和国行政处罚法》第十六条关于集中行使行政处罚权的规定。市综合执法局在调查取证时，工作人员是鹤壁市城市管理支队工作人员，并不是市综合执法局工作人员，是因机构改革期产生的职能、人员并转发生，不影响执法人员行使执法权。故盛典公司关于市综合执法局执法程序违法的上诉理由也不能成立，本院不予支持。行政机关适用一般程序实施行政处罚，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，违法事实不清或无违法事实的，行政机关不得给予行政相对人行政处罚，这是行政处罚的最基本原则。本案中，市综合执法局据以处罚依据的图纸和盛典公司持有的图纸不一致，在此情况下，不应作出对行政相对人不利的解释，也不能仅依据行政机关保存的图纸作出行政处罚，市综合执法局作出的鹤城罚字[2018]第48号行政处罚决定书认定事实不确凿，应依法予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的责令重新作出行政行为的撤销判决，是人民法院在撤销判决生效后，作出行政行为的机关根据判决要求重新对该事项作出的行政行为，这种判决适用于行政行为的事实不清，适用法律、法规错误，违反法定程序，显失公正情况。就本案而言，盛典公司是否存在违法、是否应该受到行政处罚，行政机关还有裁量空间，应在作出撤销判决的同时，责令市综合执法局重新作出行政行为。故盛典公司关于原判决确认证据效力错误的上诉理由成立，本院予以支持。省住建厅作出的豫建复决[2019]28号行政复议决定书程序合法，在原行政行为被撤销的情况下，复议行为也应该一并予以撤销。综上，市综合执法局作出的鹤城罚字[2018]第48号行政处罚决定书和省住建厅作出的豫建复决[2019]28号行政复议决定书应一并予以撤销。原判决认定事实不清，应依法予以改判。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销鹤壁市淇滨区人民法院（2019）豫0611行初32号行政判决书；二、撤销鹤壁市城市综合执法局鹤城罚字[2018]第48号行政处罚决定书及河南省住房和城乡建设厅豫建复决[2019]28号行政复议决定书；三、责令鹤壁市城市综合执法局在法定期间重新作出行政行为。一、二审案件受理费各50元，由鹤壁市城市综合执法局负担。本判决为终审判决。审判长  孙长付审判员  窦建文审判员  魏方方二〇二〇年四月十五日书记员  骆晓璐附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……第七十条第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……