昆明铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）云7101行初232号 原告：孙强，男，汉族，1983年1月29日生，住云南省昆明市盘龙区。 委托诉讼代理人：杨志斌，北京冠领律师事务所律师。 被告：禄劝彝族苗族自治县自然资源局。 住所地：禄劝县屏山街道吉兴路延长线。 法定代表人：刘云，局长。 出庭行政机关负责人：付发军，副局长。 委托诉讼代理人：王中伟，该局政策法规科科长。 委托诉讼代理人：崔如华，云南展耀律师事务所律师。 原告孙强诉被告禄劝彝族苗族自治县自然资源局（以下简称县自然资源局）土地行政处罚一案，于2019年11月12日向本院提起诉讼。本院于2019年11月13日立案后，依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告孙强的委托代理人杨志斌、被告县自然资源局行政机关负责人付发军及委托代理人王中伟、崔如华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月20日，被告县自然资源局向原告孙强作出禄自然资执罚〔2019〕64号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），认定孙强未经国土部门批准，于2017年3月开始擅自占用禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处角营村委会角一组（以下简称角营村委会角一组）326.66平方米耕地建房的行为违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条规定，构成违法占地。县自然资源局根据《土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条和《云南省国土资源行政处罚自由裁量权基准（试行）的通知》的规定，作出责令孙强退还违法占用的集体土地，限期拆除在326.66平方米违法占用土地上新建的建筑物、恢复土地原状，对违法占用的326.66平方米耕地处以20元∕平方米的罚款，合计罚款6533.20元的行政处罚决定。 原告孙强起诉称：原告与角营村委会角一组村民角述召达成口头协议，角述召以其位于角营村委会角一组小石桥的宅基地使用权出资、原告以货币出资，共同在前述宅基地上建房。2019年9月20日，被告作出的《处罚决定书》无职权依据、无事实依据、适用法律错误、程序违法，是违法行政行为。原告请求判令：1.撤销被告于2019年9月20日作出的《处罚决定书》；2.诉讼费用由被告承担。 被告县自然资源局答辩称：一、被告是本行政区域内土地行政主管部门，根据《土地管理法》第五条的规定负责本行政区域内的土地管理和监督工作，具有本案违法占地行政处罚的行政职责，是本案适格主体。二、被告作出的行政行为事实清楚、证据充分。经被告立案调查，原告孙强未经审批擅自占用角营村委会角一组的耕地326.66平方米，于2017年3月开始在耕地上建盖房屋，至查处时，已浇灌建盖五层。对于调查确认的上述事实，有孙强的《调查笔录》、现场勘测笔录、用地图、界址点成果表、调查面积成果表、现场照片等证据在卷证实，足以认定。三、被告作出的行政行为程序合法，适用法律正确。被告决定立案后，对案件进行了调查，对现场进行了勘测，调查结束后形成调查报告，进行会审和法制审查，并将拟作出行政处罚的事实、理由、依据，以及原告享有的陈述申辩权、听证权告知了原告，《处罚决定书》中明确载明原告提起行政复议或行政诉讼的时限及途径，行政程序符合行政处罚的规定。原告违法占地的行为违反《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，被告根据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出行政处罚，适用法律正确。综上，被告作出的《处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，请求判决驳回原告的诉讼请求。 被告县自然资源局在举证期限内提交下列证据材料： 第一组：《违法线索登记表》《立案呈批表》，欲证明禄劝县扫黑办将孙强违法占地违法线索移交被告后，被告于2019年8月30日立案调查。 第二组：询问笔录1份、行政执法证2份，欲证明被告于2019年8月30日开展调查，对孙强进行询问；孙强未经土地审批，非法占用角营村委会角一组土地，于2017年3月开始建房，至调查时，已建成五层。 第三组：现场勘测笔录、《用地图》《界址点成果表》《调查面积成果表》、取证图片，欲证明经现场勘测和测绘，孙强非法占地的土地面积为326.66平方米。 第四组：《责令停止违法行为通知书》及送达回证，欲证明被告于2019年8月30日向孙强下达停止违法行为的通知。 第五组：《国土资源违法案件调查报告》、违法案件审理记录、行政处罚法规审查意见，欲证明调查结束后，被告对孙强违法案件进行了会审及法制审查。 第六组：禄自然资执告〔2019〕64号《行政处罚告知书》（以下简称《处罚告知书》）及送达回证、禄自然执罚听告〔2019〕64号《行政处罚听证告知书》（以下简称《听证告知书》）及送达回证，欲证明被告将拟处罚的事实、理由、依据及陈述申辩权、听证权告知了孙强。 第七组：《违法案件处理决定呈批表》《处罚决定书》及送达回证，欲证明被告对孙强违法占地作出行政处罚，并将《处罚决定书》送达孙强。 第八组：行政处罚决定执行记录、《履行行政处罚决定书催告书》及送达回证，欲证明被告向孙强发出履行处罚决定的催告书。 被告提交行政行为的依据：《土地管理法》《土地管理法实施条例》《云南省国土资源局自由裁量权基准（试行）》。 经法庭质证，原告对第一组证据中《违法线索登记表》的真实性不予认可，原告认为该表无案件编号，两名经办人员的签名为一人所写、时间有涂改痕迹，另外，该表与《立案呈批表》、询问笔录、现场勘验笔录、《责令停止违法行为通知书》以及该通知书的送达回证均在同一天作出，不符合常理；对《立案呈批表》的真实性不予认可，经办人员建议栏中的签名为一人所签。对第二组证据中询问笔录的合法性不予认可，仅有一名工作人员询问，记录人与询问人的签名系同一人所签；对行政执法证的合法性不予认可，冯家伟的行政执法证已过期。对第三组证据中现场勘测笔录的真实性、合法性不予认可，勘测笔录的内容不完整，未附勘测图，勘测人与记录人的签字为一人所签，且勘测结论与禄劝县国土勘测院的勘测结论相差悬殊，实际上并无工作人员于2019年8月30日当天到原告房屋现场测量；对《用地图》的真实性不予认可，与勘测笔录上的建筑面积相差悬殊，不是勘测人现场制作，与现场勘测笔录无关；对《界址点成果表》的合法性不予认可，该表无制作时间和制作人；对《调查面积成果表》的真实性不予认可，该表无制作单位盖章、无制作人员签名、无制作时间，也未明确制作的对象；对取证照片的真实性不予认可，被告并未于2019年8月30日进行实际现场勘测。对第四组证据中《责令停止违法行为通知书》的合法性、证明目的不予认可，该通知书认定事实不清、证据不足，不能达到被告的证明目的；对送达回证的合法性不予认可，送达回证记载的送达文书的编号与意图送达的法律文书的编号不一致，实际送达人只有一位。对第五组证据的真实性、合法性和关联性均不予认可，《国土资源违法案件调查报告》无制作单位盖章、无制作人签名、无制作时间，承办人只有一人；在案件审理时，被告还没有作出行政处罚告知书，故审理程序不合法；行政处罚法规审查意见中的证据清单仅有四份证据，无《用地图》《界址点成果表》《调查面积成果表》。对第六组证据中的《处罚告知书》的真实性、合法性不予认可，未编页码、记载的事实理由和依据不全面；对《听证告知书》的真实性不认可，其中未提到听证权；对送达回证的真实性不予认可，要送达的《处罚告知书》是后来手写补加的，且未补加文号，不能证明被告送达了《处罚告知书》，另外，两份送达回证中的送达人的签名为一人所签。对第七组证据中《违法案件处理决定呈批表》的真实性不予认可，案件来源为空白，处理意见中的签字为同一人所签，时间有涂改的痕迹；《处罚决定书》是被诉行为，不予质证；对送达回证的合法性不予认可，只有一人送达。对第八组证据的关联性不予认可，是行政行为作出后制作的文书，不能证明行政行为的合法性。 原告为证明其主张，提交下列证据材料： 第一组：《处罚决定书》，欲证明原、被告主体适格。 第二组：《武倘寻高速公路连接线房屋拆迁补偿及安置地协议书》及收据，欲证明涉案地块是拆迁时屏山街道办事处置换给角述召的建设用地，土地用途并非耕地。 第三组：协议及落户接收证明，欲证明房屋所在的集体经济组织同意原告落户为本村村民。 第四组：2019年9月20日原告和被告办案人员张宇航的对话录音及对话录音文字、申请行政处罚听证材料，欲证明原告向办案人员提交听证申请，被告拒收，剥夺了原告的听证权利。 经法庭质证，被告对第一组证据的真实性、合法性和关联性无异议。对第二组证据的关联性不予认可，安置补偿协议的对象不是原告孙强，且安置需要相关审批；对第三组证据的真实性、合法性和关联性不予认可；对第四组证据的真实性、合法性和关联性不予认可，原告于9月20日向被告工作人员联系申请听证，这时听证期限已经届满，被告作出的《处罚决定书》已经送达原告。 本院对上述证据认证如下：被告提交的第八组证据是执行被诉处罚决定的证据，本院不作为审查行政行为合法性的证据；被告提交的其余证据来源合法，内容客观真实，与本案事实具有关联性，本院予以采纳并对其证明内容进行综合评判。原告提交的第四证据中的对话录音与对话录音文字内容不符，真实性存疑，不能证明原告主张，本院不予采纳；原告提交的其余证据来源合法，内容客观真实，与本案事实具有关联性，本院予以采纳并对其证明内容进行综合评判。 经审理查明：2019年8月30日，被告县自然资源局根据线索对原告孙强涉嫌违法用地一案进行立案。在询问孙强、到现场勘测后，被告县自然资源局认定孙强为违法责任主体，并向其作出禄自然资执责停〔2019〕81号《责令停止违法行为通知书》，责令孙强立即停止违法行为。经调查和测量，占用的集体土地利用现状为耕地，面积为326.66平方米，建房未经土地主管部门批准。2019年9月17日，被告县自然资源局向孙强作出《处罚告知书》和《听证告知书》，告知孙强享有在收到告知书三日内提出陈述申辩权的权利，并于当日向孙强送达。2019年9月20日，被告作出《处罚决定书》并于当日向原告孙强送达。原告孙强对上述处罚决定不服，于2019年11月12日向本院提出本案诉讼。 本院认为，根据《土地管理法》第五条的规定，被告县自然资源局作为禄劝彝族苗族自治县土地行政主管部门，负责辖区内的土地管理和监督工作，有权对土地违法行为进行查处，是本案的适格被告。孙强作为行政处罚相对人，有权提出权利主张，是本案的适格原告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。关于本案被诉处罚决定的事实认定，根据《土地管理法》第四十四条第一款的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；本案中，案涉房屋建盖在角营村委会角一组326.66平方米集体土地上，该宗土地利用现状为耕地，未办理土地审批手续，案涉房屋的建盖违反上述法律规定，存在违法占地应予处理的情形。但关于违法责任主体的认定方面，被告县自然资源局仅以2019年8月30日向孙强询问时的询问笔录认定孙强实施了建盖房屋的行为，据此认定孙强为违法责任主体，并对其作出行政处罚；被告的调查欠缺对其提交的证据中相关人员的调查核实，未达到《国土资源违法行为查处工作规程》中“事实清楚、证据充分”的标准。被告对违法责任主体的认定存在事实不清，本案的违法责任主体有待于行政机关作进一步调查。孙强在诉状中称该宗土地是角述召的宅基地、其与角述召共同建房的意见与其在2019年8月30日询问笔录中“角一组把这块土地公开出租，高永萍把土地租来，高永萍出地、我出资建房”的称述相矛盾，上述土地来源等事实亦需要被告县自然资源局作进一步调查核实。 关于本案被诉处罚决定的程序。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第四十二条第一款第一项“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”和《国土资源违法行为查处工作规程》19.1第一款“期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日不计算在期间内”的规定，行政机关在作出处罚前，应当充分保障当事人的享有陈述申辩权和听证权。本案中，被告县自然资源局于2019年9月17日向原告孙强送达《处罚告知书》《听证告知书》时告知原告孙强自收到告知书之日起三日内享有提出陈述申辩和听证的权利，于2019年9月20日即作出《处罚决定书》并向原告孙强送达，未充分保障原告孙强依法享有的陈述申辩和听证权，违反行政处罚的法定程序。原告提出的被告作出处罚决定的程序违法的意见，有事实和法律依据，本院予以支持；被告关于已充分保障原告的听证权、听证期限在作出处罚决定前已经届满的意见与上述规定不符，本院不予支持。 综上，被告县自然资源局作出的《处罚决定书》在认定违法责任主体方面事实不清、违反行政处罚的法定程序。经审判委员会讨论，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决如下： 一、撤销被告禄劝彝族苗族自治县自然资源局于2019年9月20日作出的禄自然资执罚〔2019〕64号《行政处罚决定书》； 二、责令被告禄劝彝族苗族自治县自然资源局于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。 本案案件受理费五十元，由被告禄劝彝族苗族自治县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。 审判长 邱 林 审判员 龚 袭 审判员 沈 洋 二〇二〇年四月二十四日 书记员 卢梦颖