四川省成都市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川01行终81号 上诉人（原审原告）冯惠娜，女，1985年11月10日出生，汉族，住四川省成都市温江区。 委托诉讼代理人何辉新，甘肃解开律师事务所律师。 上诉人（原审原告）冯玉全，男，1947年7月13日出生，汉族，住四川省成都市温江区。 上诉人（原审原告）冯恒星，男，1986年4月14日出生，汉族，住四川省成都市温江区。 被上诉人（原审被告）成都市温江区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市温江区柳城大道东段70号。 法定代表人王东旭，局长。 委托诉讼代理人姜璟俊，北京德恒（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市规划和自然资源局。住所地：四川省成都市高新区蜀绣西路69号。 法定代表人唐晓东，局长。 委托诉讼代理人喻雷，国浩律师（成都）事务所律师。 委托诉讼代理人罗杨，国浩律师（成都）事务所律师。 上诉人冯惠娜、冯玉全、冯恒星（以下简称冯惠娜等三人）因与被上诉人成都市温江区规划和自然资源局（以下简称温江规自局）土地行政管理及被上诉人成都市规划和自然资源局（以下简称市规自局）行政复议一案，不服四川省成都高新技术产业开发区人民法院（2019）川0191行初442号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人冯惠娜等三人向原审法院起诉称：温江规自局拟将其安置到户籍地以外、远离本村组安置地点的××镇以外的××镇，远离在本村民小组的亲戚、朋友和邻居。这种区别的安置，既没有征得冯惠娜等三人的同意，也明显降低了他们的生活水平，给冯惠娜等三人的医疗和子女教育等方面带来极大不便。同时，成都市温江区人民政府和温江规自局并没有依法发布过《成都市温江区人民政府征收土地公告》（〔2018〕第4号）和《成都市温江区国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第4号），温江规自局依据《四川省人民政府关于成都市温江区2016年第2批城市建设用地的批复》作出的《征地拆迁补偿安置告知书》（温自然资〔告〕（2019）1号）中称“冯玉全、冯某如二人在之前的拆迁项目中已经办理被征地农民社会保险”的陈述不符合事实，冯玉全、冯某如的社会保险系自费购买，温江区规自局应当向冯玉全、冯某如发放安置补偿费用。同时，根据《四川省行政规范性文件制定和备案规定》第八条的规定，规范性文件有效期自施行之日起不超过5年之规定，温江规自局对冯惠娜等三人作出住房安置和人员安置依据的《四川省人民政府办公厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号）、《四川省人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》（川办发〔2008〕15号）、《成都市人民政府关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》（成府发〔2009〕31号）及《成都市人民政府关于调整被征地农民基本养老保险缴费基数和缴费比例的通知》（成府发〔2010〕8号）四份规范性文件已经超过有效期，属于废止文件。温江区规自局以已经废止的规范性文件作为依据对冯惠娜等三人进行住房安置和人员安置，是非法的。故冯惠娜等三人于2019年7月15日向市规自局申请行政复议。2019年9月3日，市规自局作出《行政复议决定书》（成自然资复〔2019〕177号），未对冯惠娜等三人复议请求事项作出决定，对温江规自局的告知行为作出维持决定，该维持决定缺乏事实根据和法律依据。冯惠娜等三人不服该复议决定，故提起行政诉讼，请求：1.撤销温江规自局作出的《征地拆迁补偿安置告知书》（温自然资〔告〕（2019）1号）中对申请人的住房安置和人员安置决定；2.撤销市规自局作出的《行政复议决定》（成自然资复〔2019〕177号）；3.对温江规自局所作被诉决定依据的《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号）、《四川省人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》（川办发〔2008〕15号）、《成都市人民政府关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》（成府发〔2009〕31号）及《成都市人民政府关于调整被征地农民基本养老保险缴费基数和缴费比例的通知》（成府发〔2010〕8号）4份规范性文件的合法性予以审查。 原审法院认为，冯惠娜等三人因不服温江规自局作出的《征地拆迁补偿安置告知书》（温自然资〔告〕（2019）1号），向市规自局提起行政复议，进而对复议决定亦不服，向本院提起本案诉讼。诉讼请求为撤销《征地拆迁补偿安置告知书》（温自然资〔告〕（2019）1号）中对冯惠娜等三人的住房安置和人员安置决定以及撤销《行政复议决定书》（成自然资复〔2019〕177号）。原审法院在开庭庭审中向冯惠娜等三人进行调查询问时，冯惠娜等三人明确表示其对《征地拆迁补偿告知书》（温自然资〔告〕（2019）1号）中住房安置、人员安置及房屋、青苗和地上附着物等具体的拆迁补偿内容，以及温江规自局适用《四川省人民政府办公厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号）、《四川省人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》（川办发〔2008〕15号）、《成都市人民政府关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》（成府发〔2009〕31号）及《成都市人民政府关于调整被征地农民基本养老保险缴费基数和缴费比例的通知》（成府发〔2010〕8号）等补偿标准均不服。原审法院当庭向冯惠娜等三人释明安置补偿标准不属于人民法院直接审查的范畴，在不对补偿标准进行审查的情况下，可继续审理本案，即审查《征地拆迁补偿安置告知书》（温自然资〔告〕（2019）1号）所载安置补偿标准以外的具体内容，但冯惠娜等三人在庭审中多次表示引发本案诉讼的核心在于其对安置补偿标准不服，在安置补偿标准未有定论的情况下，无法确定被诉告知书的合法性。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定，同时依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决……”的规定，参照《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）关于“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”的规定，冯惠娜等三人对《征地拆迁补偿安置告知书》（温自然资〔告〕（2019）1号）所载补偿标准有异议，可依据上述规定，向批准征地补偿安置方案的上一级市、县人民政府申请协调，协调不成的，向批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，冯惠娜等三人虽于2019年7月14日向市规自局申请行政复议，请求撤销温江规自局作出的《征地拆迁补偿安置告知书》（温自然资〔告〕（2019）1号），市规自局亦于2019年9月3日作出《行政复议决定书》（成自然资复〔2019〕177号），但市规自局不是批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府，即不是作出行政裁决的适格主体，冯惠娜等三人亦陈述其正在向成都市人民政府申请裁决。因此，冯惠娜等三人直接向本院提起本案行政诉讼，不符合法定的起诉条件。综上，原审法院依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形”的规定，裁定驳回冯惠娜等三人的起诉。 冯惠娜等三人不服，向本院提起上诉，请求本院撤销原审裁定，依法改判。主要理由为其系对住房安置决定和人员安置决定及适用的四份规范性文件不服而提起本案诉讼，并非对补偿标准不服，故原审法院裁定驳回其起诉适用法律错误。 被上诉人温江区规自局答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。 被上诉人市规自局答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。 本院二审审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。冯惠娜等三人对行政机关确定的住房安置、人员安置及房屋、青苗和地上附着物有关补偿不服，应当先向有关行政机关申请裁决，原审法院已就相关协调、裁决程序进行了详尽阐述、释明。冯惠娜等三人直接起诉不符合法定起诉条件。综上，原审法院裁定驳回冯惠娜等三人的起诉并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费不予缴纳。 本裁定为终审裁定。 审判长 曹 巍 审判员 盛 莉 审判员 熊 文 二〇二〇年四月三日 书记员 杨沂萱