浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终2172号上诉人（原审原告）王仙兰，女，1937年8月18日出生，汉族，住浙江省武义县。上诉人（原审原告）朱林荣，男，1971年7月10日出生，汉族，住浙江省武义县。两上诉人的共同委托代理人孟登高，北京在明律师事务所律师。两上诉人的共同委托代理人王丽文，北京在明律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）武义县人民政府，住所地浙江省武义县壶山下街128号。法定代表人章旭升，县长。出席调查行政负责人张智祥，副县长。委托代理人潘伟萍，浙江前程律师事务所律师。委托代理人潘永乐，浙江前程律师事务所律师。上诉人王仙兰、朱林荣因诉被上诉人武义县人民政府（以下简称武义县政府）土地行政批准一案，不服金华市中级人民法院（2018）浙07行初258号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。因案涉农村集体土地，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十三条规定，经当事人同意进行协调3个月，不计算审限。案经阅卷调查，现已审理终结。原审法院经审理查明，王仙兰、朱林荣系武义县白洋街道鸣阳社区村民。2018年2月13日，浙江省人民政府作出浙土字A（2017）-0225号《浙江省建设用地审批意见书》，同意武义县2017年度计划第9批次建设用地69.3602公顷（农用地转用33.1923公顷，其中的12.1249公顷土地已经金华市政府批准；未利用地转用0.1221公顷，已全部经金华市政府批准；征收集体土地69.3602公顷）。王仙兰、朱林荣享有权利的房屋坐落的集体土地位于上述土地征收范围内。2018年3月5日，武义县政府发布《征收土地公告》。同日，武义县国土资源局在政府网站发布《征地补偿安置方案公告（批前）》，将其拟定的《征地补偿安置方案》及有关事项予以了公告，其主要内容包括项目基本情况、征地补偿依据及标准、征地安置措施等，同时一并载明了征地农村集体经济组织和土地权利人有权要求举行听证等内容。2018年3月26日，武义县白洋街道鸣阳股份经济合作社出具一份情况说明，载明“2018年3月5日，武义县国土资源局向我社送达了……《征地补偿安置方案公告（批前）》，并在村务公开栏张贴公告。我社对《征地补偿安置方案》没有异议，不申请听证。”2018年3月1日，武义县国土资源局向武义县政府提出关于批准武义县2017年度计划指标第九批次建设用地《征地补偿安置方案》的请示，请求对涉案征地补偿安置方案予以批准。2018年3月8日，武义县政府作出《武义县人民政府关于同意武义县2017年度计划第九批次建设用地征地补偿安置方案的批复》，同意武义县国土资源局上报的涉案征地补偿安置方案。2018年3月26日，武义县国土资源局在政府网站发布《征地补偿安置方案公告（批后）》，明确涉案征地补偿安置方案已经由武义县人民政府批准，由武义县国土资源局组织实施。2018年8月14日，武义县白洋街道鸣阳股份经济合作社出具一份证明，载明“本村在2018年3月5日已经收到武义县国土资源局当面送达的《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告（批前）》…，当日已在本村公告栏张贴公告。2018年3月26日收到武义县国土资源局当面送达的《征地补偿安置方案公告（批后）》…，当日已在本村公告栏张贴公告。”原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，武义县人民政府具有对武义县国土资源局拟定的涉案征地补偿安置方案进行批准的法定职权。武义县政府对涉案征地补偿安置方案的批准行为直接关系包括王仙兰、朱林荣在内的相关被征地农民或集体的合法权益，故其依法应属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第三条、第七条、第十条等规定，征收农民集体所有土地的，市、县人民政府土地行政主管部门应根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，听取被征用地的农村集体经济组织和农民的意见，对当事人要求听证的，应当举行听证会。本案中，涉案土地已经浙江省人民政府批准征收，武义县政府据此依法发布了征收土地公告。武义县国土资源局在征收土地方案被批准后，将拟定的涉案征地补偿安置方案进行了公告，明确了被征收土地及相应房屋的补偿标准等内容。但是，武义县国土资源局发布上述公告的时间是2018年3月5日，公告中明确被征土地承包经营户和有关土地权利人可以在公告之日起10个工作日内向当时集体经济组织反映，由集体经济组织以书面形式统一告知武义县国土资源局。而武义县国土资源局于2018年3月1日已将拟定的补偿安置方案报送武义县政府审批，武义县政府于2018年3月8日批准同意。即，武义县国土资源局在拟定的补偿安置方案公告前就将其报送武义县政府审批，武义县政府在公告确定的10个工作日的异议期尚未届满的情况下即作出了批准的意见，其程序存在明显不当。鉴于涉案征地补偿安置方案在网站及所在村公告栏公告后，武义县国土资源局事实上并未收到任何异议或听证申请，故该院仅对上述程序问题予以指正。综上，王仙兰、朱林荣要求撤销涉案征地补偿安置方案的批复的诉讼请求依据不足，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王仙兰、朱林荣的诉讼请求。案件受理费50元，由王仙兰、朱林荣负担。王仙兰、朱林荣不服一审判决，向本院提起上诉称：王仙兰、朱林荣均系武义县白洋街道鸣阳社区居民，在该村拥有合法房屋，因武义县开展城中村（棚户区）改造，将王仙兰、朱林荣的房屋列入征收范围。王仙兰、朱林荣认为自己所在村庄土地属于集体土地，集体土地进行征收应当按照《中华人民共和国土地管理法》规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。王仙兰、朱林荣在征地过程中并未见到任何文件，后通过诉讼才获取到《武义县人民政府关于同意武义县2017年度计划第九批次建设用地征地补偿安置方案的批复》（武政发[2018]29号）。王仙兰、朱林荣认为武义县政府的批复违法，一审判决存在事实认定不清、法律适用错误的问题，具体理由如下：第一、武义县政府提交的权属调查表和地上附着物调查表均涉及程王村经济合作社并非鸣阳社区，与本案没有关联性，无法证明王仙兰、朱林荣实际参与了征地调查并对地上物予以确认。第二、武义县政府的征地告知书、征地听证告知书、会议纪要仅能证明告知了集体经济组织，无法证明已告知村民，且王仙兰、朱林荣对上述告知书及会议纪要完全不知情。第三、在诉讼之前，王仙兰、朱林荣并未见到案涉《浙江省建设用地审批意见书》以及案涉争议补偿安置方案的批复文件，事实上也没有任何的听取意见，严重剥夺被征地村民的知情权、异议权、申请听证的权利。第四、原武义县国土资源局在拟定的补偿安置方案公告前就将其报送武义县政府审批，武义县政府在案涉征地补偿安置方案公告（批前）确定的10个工作日异议期尚未届满的情况下即作出了批准意见，程序明显不当。第五、王仙兰、朱林荣签订产权调换协议书与案涉征地补偿安置方案的合法性没有关联。在相应征地批文并未下发的情况下，就签订征地补偿安置协议，违背了法律的规定。即使王仙兰、朱林荣签订了产权调换协议书也不代表案涉征地补偿安置方案完全合法。原审应当重点审查案涉补偿安置方案批复有告知，是否具有合法性、有效性，而不是仅以公告照片就认定王仙兰、朱林荣知晓征收事宜。综上，案涉补偿安置方案批复作出程序明显违法，严重侵犯王仙兰、朱林荣的合法权益，依法应予撤销。特提起上诉，请求：1.撤销一审行政判决；2.撤销武义县政府于2018年3月8日作出的《武义县人民政府关于同意武义县2017年度计划第九批次建设用地征地补偿安置方案的批复》（武政发[2018]29号）；3.本案的诉讼费由武义县政府承担。武义县政府答辩称，一、本案被诉的《武义县人民政府关于同意武义县2017年第九批次建设用地征地补偿安置方案的批复》（武政发[2018]29号）不具有可诉性。原武义县国土资源局是负责本次武义县旧城区（棚户区）B-1区块改造中集体土地征收的职能部门，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在征收土地方案经省人民政府批准后向武义县政府请求批准其拟定的征地补偿安置方案，武义县政府以批复的形式予以内部答复，系政府机关内部的文件，是武义县政府针对武义县国土资源局的请示而作的回复，属于行政机关的内部行政行为，在转化为对外发生法律效力的行政行为之前，对当事人的权利义务没有产生直接影响。二、被诉《武义县人民政府关于同意武义县2017年第九批次建设用地征地补偿安置方案的批复》合法、合理。1.《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2017〕-0225号）报批前对被征地块的所有人已经充分告知，且审批程序合法。2017年10月16日，原武义县国土资源局将《征地告知书（编号2017-39）》送达至武义县白洋街道鸣阳经济合作社，并告知其将征地用途、征地位置、征地规模、补偿标准、安置途径、补偿标准等内容，由集体经济组织在村务公开栏进行张贴公告，并由集体经济组织告知相关农户。2017年11月21日，原武义县国土资源局将听证告知书（武国土征听告〔2017〕39号）送达至武义县白洋街道鸣阳经济合作社，告知其拟征地用途、位置、面积、拟征地补偿安置方案，以及听证权利，同时在村公开栏张贴公告。同日武义县白洋街道鸣阳经济合作社签署《征地听证告知书送达回执》。武义县白洋街道鸣阳经济合作社召开村三委及村民代表会议并决议表示同意本次土地征收，放弃听证。通过该项决议表决时应到村民代表人数37人，实到人数34人，该决议合法有效。2017年11月28日，原武义县国土资源局、武义县人民政府白洋街道办事处、武义县白洋街道鸣阳经济合作社签订《征地补偿安置协议》。2018年5月4日向武义县白洋街道鸣阳经济合作社支付征地补偿款880.1835万元。2017年12月18日，原武义县国土资源局拟定了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》等报批材料，上报浙江省人民政府审批。经浙江省人民政府审批后下达了《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字Ａ〔2017〕-0225号），批准武义县2017年度计划指标第九批次建设用地69.3602公顷，征收武义县白洋街道鸣阳经济合作社集体土地10.3551公顷，其中耕地1.9129公顷、水域及水利设施用地0.1244公顷、建设用地8.3178公顷。2.批后实施程序合法。武义县政府于2018年2月27日收到浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》。2018年3月5日，发布征收土地方案公告。同日，原武义县国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（批前）（武土征字〔2018〕11-2-1号)，并在武义县白洋街道鸣阳经济合作社村务公开栏进行张贴和在武义县人民政府网进行公告，公告期10个工作日。2018年3月8日，武义县政府根据原武义县国土资源的请示作出案涉批复。2018年3月26日，原武义县国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（批后）(武土征字〔2018〕11-2-2号)，同时在武义县鸣阳经济合作社村务公开栏进行张贴公告和武义县人民政府网站进行公示。整个过程程序合法，告知充分。三、征地程序已经告知被征收人申请听证。原武义县国土资源局在向武义县白洋街道鸣阳经济合作社送达征地听证告知书时已将申请听证的权利以及期限、申请听证的方式告知集体经济组织，集体经济组织已告知相关的土地权利人。武义县白洋街道鸣阳经济合作社也已经召开社员代表大会会议，通过决议放弃听证。四、征地补偿已经实际到位。征收涉及的征收鸣阳经济合作社集体土地中征地补偿标准按《武义县人民政府关于调整武义县征地补偿片区综合价的通知》武政发（2014）93号文件规定执行，其中建设用地、耕地、坑塘水面每公顷85万元。征地补偿费880.1835万元已足额发放到武义县鸣阳经济合作社。地上房屋及相应合法土地、庭院等补偿标准参照《武义县人民政府房屋征收决定公告》（武政告〔2017〕30告）文件中《武义县下王宅鸣阳C、D地块国有土地上房屋补偿安置实施办法》的标准执行。农用地上青苗及附着物补偿标准按《武义县重点工程建设项目征收农村集体土地和地上房屋补偿安置实施办法》[武政办（2014）83号]的标准执行。鸣阳经济合作社已全部参加被征地农民基本生活保障，本次征地不涉及被征地农民基本生活基本保障，本次征地可免费安排就业培训。五、原武义县国土资源局在拟定的补偿安置方案公告前就将其报送武义县政府审批，武义县政府在公告确定的10个工作日的异议期尚未届满的情况下即作出了批准意见，虽然程序存在不当，但鉴于涉案征地补偿安置方案在网站及所在村公告栏公告后，原武义县国土资源局事实上并未收到任何异议或听证申请，实际上并没有侵害当事人的实体权利。而且王仙兰、朱林荣与房屋征收部门签订《武义县集体土地上房屋征收产权调换协议书》（编号：my4050号）后，又于2018年11月15日重新签订了《武义县集体土地上房屋征收货币补偿协议书》。认定建筑面积增加40.04平方米，补偿金额增加683025元，最终补偿金额为5628905.48元。武义县自然资源和规划局已经将上述款项支付完毕，说明王仙兰、朱林荣对该征地补偿安置方案已经认可。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案被诉行政行为系武义县政府作出的《武义县人民政府关于同意武义县2017年度计划第九批次建设用地征地补偿安置方案的批复》，是市、县人民政府对征地补偿安置方案的批准行为，是市、县人民政府土地行政主管部门组织实施征地补偿安置方案的依据，具有对外行政约束力，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，依法属于可诉的具体行政行为，武义县政府提出的被诉行政行为不可诉的主张，缺乏法律依据，不能予以支持。故本案二审审查重点在于武义县政府于2018年3月8日作出的《武义县人民政府关于同意武义县2017年度计划第九批次建设用地征地补偿安置方案的批复》（武政发〔2018〕29号）的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，武义县政府具有对集体土地征收补偿安置方案进行批准的法定职权。同时根据该条例第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”《征收土地公告办法》第八条规定，“征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。”本案中，武义县政府在收到浙江省人民政府批准同意的《建设用地审批意见书》后依法进行了公告。原武义县国土资源局拟定案涉征地补偿安置方案并予以公告，其公告内容符合《征收土地公告办法》第八条的规定。案涉征地补偿安置方案公告批前和批后均在被征土地所在的武义县白洋街道鸣阳村张贴，并在政府网站公布，征求意见，其后武义县政府作出了案涉批复。针对王仙兰、朱林荣上诉提出的异议。根据实施条例第二十五条第三款以及《征收土地公告办法》的相关规定，拟定的征地补偿安置方案是通过公告的方式予以周知，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有不同意见或者要求举行听证的，可以向有关部门提出。原审中，武义县政府提交了征地公告送达张贴证明、照片等证据，可以证明案涉征收土地公告、征地补偿安置公告（批前）依法进行了张贴公告，现并无证据显示王仙兰、朱林荣等被征地村民在此期间向有关部门提出不同意见或者要求听证，故王仙兰、朱林荣上诉主张其被剥夺了征地知情权缺乏依据。王仙兰、朱林荣上诉中所称的征地调查、征地告知书、征地听证告知书以及会议纪要等问题，均系案涉集体土地上报省政府建设用地审批前的程序，关涉省政府建设用地审批意见的合法性，与本案被诉补偿安置方案批复行为并无关联。其次，关于被诉批复在案涉征地补偿安置方案公告（批前）公告期未满时作出的问题。被诉批复的作出时间早于批前公告期满时间确属事实，如前所分析，征地补偿安置方案公告（批前）公告的目的在于周知征求意见，有不同意见的可以及时提出，现并无被征地权利人在公告期内提出意见或要求听证，故原审对该问题仅予以指正，并无不当。最后，从本案情况看，王仙兰、朱林荣因对最初的补偿安置协议不满，经与当地政府协商重新签订了补偿安置协议，二审调查时，朱林荣也表示对该协议内容无异议，且其已经依约领取了补偿款，表明其对案涉房屋的补偿安置并无实质性异议。综上，王仙兰、朱林荣的上诉理由不能成立。原审法院判决驳回其诉讼请求，正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王仙兰、朱林荣负担。本判决为终审判决。审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇二〇年四月二十八日书记员 朱胤佐