江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣11行终34号 上诉人（原审被告）婺源县自然资源局，住所地江西省婺源县蚺城街道书乡路。 法定代表人陈靛，该局局长。 出庭应诉负责人程达科，该局副局长。 委托代理人黄跃龙，江西学林律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）婺源县茂源实业有限公司，住所地江西省婺源县紫阳镇才仕大道26-28号，统一社会信用代码913611300839258413。 法定代表人詹进茂，该公司总经理。 委托代理人王金平，江西青之蓝律师事务所律师。 委托代理人汪林英，江西青之蓝律师事务所律师。 原审被告婺源县城市管理局，住所地江西省婺源县文公南路。 法定代表人李五兆，该局局长。 委托代理人叶利民，该局法规股股长。 委托代理人汪远勇，江西学林律师事务所律师。 上诉人婺源县自然资源局因与被上诉人婺源县茂源实业有限公司、原审被告婺源县城市管理局城乡规划行政处罚一案，不服江西省德兴市人民法院（2019）赣1181行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭对本案进行了审理，上诉人婺源县自然资源局出庭应诉负责人程达科、委托代理人黄跃龙，被上诉人婺源县茂源实业有限公司法定代表人詹进茂、委托代理人王金平、汪林英，原审被告婺源县城市管理局委托代理人叶利民、汪远勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告婺源县茂源实业有限公司获得了婺源县文公桥桥头东侧南面的土地项目开发，该地块的土地出让合同约定宗地用于住宅项目建设，宗地的规划条件：规定性指标是用地面积5457.6平方米，建筑容积率不高于2.4,建筑密度不高于32%，建筑限高30米，建筑总面积13098.24平方米，建筑后退距离（北侧5米，南侧8米，西侧15米，东侧7米），主出入口北侧，机动车位78个，应按国家相关规范要求配置市政基础设施；引导性指标是建筑风格（新地域风格），建筑色彩（主色调为白色，辅色调为灰、褐色），集中绿地面积10%。2014年11月5日，原告婺源县茂源实业有限公司取得该土地的土地使用权，权证号为婺国用（2014）第4007号，地类（住宿餐饮）。2014年9月18日，原告婺源县茂源实业有限公司取得建设用地规划许可证，用地性质为商业。 2017年5月3日，《江西省人民政府办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作的指导意见》（赣府厅〔2017〕27号）出台，指导意见允许非住宅商品房调整转型，加大非住宅商品房去库存政策支持等。2017年10月19日婺源县建设项目规划审批领导小组婺规审字〔2017〕2号《关于印发婺源县建设项目规划审批领导小组会议记录摘要的通知》四十九，原则同意万茂中心设计方案调整，沿河局部侧立面效果进一步优化提升后由刘渊海副县长会同规划局复核把关。2017年10月26日，婺源县城乡规划局给原告婺源县茂源实业有限公司建设工程规划设计方案审定通知书，通知书载明同意按下列审定意见进行扩大初步或施工图纸设计，原则同意万茂中心建设工程规划建设方案，同时注意优化：①进一步优化提升立面整体效果，②对照土地用地性质完善功能布置等。原告婺源县茂源实业有限公司规划调整一事多次与原婺源县城乡规划局进行沟通、申报。2018年3月9日，原告婺源县茂源实业有限公司取得建设工程规划许可证。2018年5月11日，原告婺源县茂源实业有限公司取得商品房预售许可证。2018年9月，万茂中心项目主体基本完工，存在万茂中心主体大楼东侧绿化带被改建成店面、改变内部结构和结顶方式的情况。2019年2月25日万茂中心项目的商品房预售许可证被政府有关部门撤销，2019年5月22日，原告婺源县茂源实业有限公司又重新取得了商品房预售许可证。原婺源县城乡规划局在2019年1月14日、2019年3月11日、2019年3月18日局务会议中就万茂中心方案调整一事进行讨论，在2019年3月18日局务会议中议定：原则同意按现状图审后的图纸报县审批会。 2018年9月17日，原婺源县城乡规划局向原告婺源县茂源实业有限公司送达了责令停止违法行为通知书，理由是万茂中心项目涉嫌未按规划审批条件擅自扩建店面、违反规划审批图件改变内部结构和改变顶层结顶方式建设房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条。2019年3月15日，原婺源县城乡规划局向原告婺源县茂源实业有限公司送达行政处罚听证告知书，2019年3月20日，原婺源县城乡规划局向原告婺源县茂源实业有限公司送达行政处罚决定书（婺规罚决字[2019]72号），处罚的理由是擅自扩建店面（建筑面积141.44平方米），违反规划审批图件改变内部结构和结顶方式。2019年4月，原告婺源县茂源实业有限公司交清了罚款。2019年8月26日，原告婺源县茂源实业有限公司向本院提起行政诉讼，要求撤销婺规罚决字[2019]第72号行政处罚决定书。 另查，婺源县城乡规划局因机构改革，其职能现由婺源县自然资源局行使。从2019年3月22日至2019年12月31日，婺源县自然资源局委托婺源县城市管理局行使建制镇规划区等规划监管职能和所有发放规划工程许可证的建设项目的规划批后监管职能。 原审法院认为，原告婺源县茂源实业有限公司所受的行政处罚是由婺源县城乡规划局作出，婺源县城乡规划局其职能因机构改革现由婺源县自然资源局行使，婺源县城市管理局是受婺源县自然资源局的委托进行行政执法，故婺源县自然资源局是本案的适格被告。 婺源县城乡规划局认为原告未按规划审批条件擅自扩建店面、违反规划审批图件改变内部结构和改变顶层结顶方式建设房屋，即原告改变了规划条件，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定。现就原告扩建店面、改变内容结构和结顶方式是否为改变了规划条件作以下分析。 容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。赣建规[2017]57号《江西省建设用地容积率管理办法》（2017年7月14日）第七条规定“国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整。（一）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；（三）国家和省有关政策发生变化的；（四）法律、法规规定的其他条件。”本案中，婺源县建设项目规划审批领导小组及原婺源县城乡规划局已经同意的仅是局部侧立面进一步优化提升，而原告婺源县茂源实业有限公司将绿化带改建店面必然增加了建筑总面积，导致万茂中心项目容积率的改变。根据《江西省建设用地容积率管理办法》的规定，容积率的调整是需要符合特定条件和程序，原告向该院提供的证据并不能证明其改变容积率是符合相应的要求，故原婺源县城乡规划局以原告擅自扩建店面即是变更规划条件作为行政处罚的理由是合法。 百度百科中规划条件是城乡规划主管部门依据控制性详细规划，对建设用地以及建设工程提出的引导和控制依据规划进行建设的规定性和指导性意见，是修建性详细规划编制和审批的重要依据。《江西省建设用地规划条件管理办法》第十四条规定“规划条件变更分为核心内容变更和一般内容变更。核心内容变更是指对城乡规划实施或公共利益产生重大影响、涉及土地市场公平公正性等的变更；一般内容变更是指核心内容变更以外的其他变更。”第十五条规定“规划条件核心内容变更主要包括：（一）规划用地性质及兼容性的调整，包括不同性质用地比例的调整；（二）建设用地规模和用地红线的调整；（三）绿线、紫线、黄线、蓝线、道路红线的调整；（四）风景名胜区和规划特色意图区范围内的建筑高度调整；（五）经营性用地容积率、绿地率的调整；（六）公共设施配套或市政设施配建内容和规模的调整。”第十六条规定“规划条件一般内容变更主要包括：（一）地块建筑密度、集中绿地、停车泊位、交通组织、空间形态、建筑间距、建筑遐界等的调整；(二）风景名胜区和规划特色意图区范围外的建筑高度调整。”本案中，原告婺源县茂源实业有限公司对万茂中心项目顶层结顶方式的改变，应是规划条件一般内容变更中的空间形态的改变。而在2017年10月，婺源县建设项目规划审批领导小组同意万茂中心项目沿河局部侧立面效果进一步优化，及婺源县规划局的审定意见是同意万茂中心项目进一步优化提升立面整体效果和对照土地用地性质完善功能布置等，结合2019年3月18日婺源县城乡规划局的会议决定，实质上是同意了原告对万茂中心项目空间形态的调整，在被告不能证明原告改变结顶方式就是改变了容积率的情况外（容积率的调整是需要符合特定条件和程序），对原告已完成的改变，婺源县城乡规划局只需要审核该调整是否符合立面整体效果的优化提升，对不符合的可以要求继续调整，而不是以原告改变结顶方式为由，对原告进行行政处罚，该行政处罚理由主要证据不足。 被告认为原告改变内部结构是变更了规划条件，但《江西省建设用地规划条件管理办法》规划条件核心内容变更和一般内容变更中并没有涵盖内部结构改变一项，故婺源县城乡规划局以改变内部结构即变更了规划条件，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条，对原告作出行政处罚，是适用法律错误。 综上，婺源县城乡规划局对原告婺源县茂源实业有限公司作出的行政处罚，其在行政处罚中所认定的三个违法事实，其中有二个事实的认定，存在主要证据不足、适用法律错误的情况。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）之规定，判决撤销婺源县城乡规划局2019年3月20日作出的婺规罚决字[2019]第72号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告婺源县自然资源局负担。 上诉人婺源县自然资源局不服一审判决，上诉称，1、一审认定事实不清。2017年10月，婺源县建设项目规划审批领导小组是同意万茂中心项目沿河局部侧立面效果进一步优化，但该项目的建设工程规划许可证是在2018年3月9日颁发的，也就是说是在优化之后再进行行政许可，与2017年10月的决定不矛盾。问题是被上诉人在优化之后，又未经行政许可，擅自进行规划变更，改变结顶方式。2019年3月18日婺源县城乡规划局的会议决定，其前提条件是被上诉人自愿接受行政机关的行政处罚，要求行政机关通过罚款的形式将其违法行为合法化，为了减少被上诉人的损失，才做出这样的决定，况且该决定并未经婺源县建设项目规划审批领导小组审批通过，没有生效。2、一审适用法律错误。《江西省建设用地规划条件管理办法》第十六条规定，空间形态的变更就是规划条件的一般内容变更，被上诉人将建筑物内部结构进行变更，就是变更了建筑的空间形态，属于规划条件的变更，应当在取得审批后方可变更，在未经审批的情况下变更，就是违法规划法的相关规定，应当进行行政处罚，一审法院对此适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求，案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人婺源县茂源实业有限公司答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 原审被告婺源县城市管理局同意上诉人婺源县自然资源局的意见。 本院查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，上诉人婺源县自然资源局以被上诉人存在未按规划审批条件擅自扩建店面、违反规划审批图纸改变内部结构和改变顶层结顶方式建设房屋的违法事实，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，依据该法第六十四条的规定对被上诉人作出婺规罚决字[2019]第72号行政处罚决定书，被上诉人对上诉人提供的证明处罚程序合法的证据无异议，故本案二审的争议焦点为被上诉人扩建店面、改变建筑内部结构和顶层结顶方式建设房屋的行为是否属于改变规划条件以及是否未经批准变更规划条件。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，规划条件是指在国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门依据控制性详细规划，提出的关于出让地块位置、使用性质、开发强度等对建设项目提出的规划建设要求，并作为国有土地使用权出让合同的组成部分。根据案涉宗地国有建设用地使用权出让合同的和约定和建设工程规划许可证的记载，案涉宗地的规划条件为：用地面积5457.6平方米，建筑容积率不高于2.4,建筑密度不高于32%，建筑限高30米，建筑总面积13098.24平方米，建筑后退距离（北侧5米，南侧8米，西侧15米，东侧7米），主出入口北侧，机动车位78个，应按国家相关规范要求配置市政基础设施；引导性指标是建筑风格（新地域风格），建筑色彩（主色调为白色，辅色调为灰、褐色），集中绿地面积10%。 根据《江西省建设用地规划条件管理办法》第十四、十五、十六条的规定，规划条件变更包括核心内容变更和一般内容变更。其中涉及本案的部分，容积率、绿地率的变更属于核心内容变更，建筑物空间形态的变更属于一般内容变更。被上诉人将案涉建筑物局部绿化带改建为141.44平方米的店面，必然导致容积率和绿地率的改变，应属于规划条件核心内容变更；被上诉人改变建筑物结顶方式，必然使建筑物的外观形态发生改变，属于“空间形态”的规划条件一般内容变更；至于建筑物内部结构变更是否属于“空间形态”的涵盖范围，没有相应的法律、法规、规章等进行明确规定，且被上诉人改变了建筑内部结构，符合政策规定，亦并不涉及使用性质和开发强度等重要的规划条件变更，应认定不属于变更了规划条件。至于被上诉人进行规划条件变更是否经过审批，本院认为，根据本案双方当事人提供的证据，可以得知被上诉人就规划调整一事多次与原婺源县城乡规划局进行沟通，变更的设计方案亦如数向原婺源县城乡规划局负责人和经办人报审，结合2019年3月18日原婺源县城乡规划局局务会议议定：原则同意按现状图审后的图纸报县审批会，可以认定就规划条件的变更，被上诉人已经向城乡规划主管部门申请了规划条件变更，并经城乡规划主管部门同意。根据《江西省建设用地规划条件管理办法》第十八条规定，规划条件一般内容变更的，由城乡规划主管部门审定批准；核心内容变更的，由城乡规划主管部门审查后形成建议方案报城市、县人民政府批准。据此，被上诉人改变结顶方式属于一般内容变更，经城乡规划主管部门审批同意，上诉人据此对被上诉人进行行政处罚，证据不足，适用法律错误；被上诉人将案涉建筑物局部绿化带改建为141.44平方米的店面的行为属于核心内容变更，应当经城市、县人民政府批准，被上诉人所提供的证据不足以证明其得到婺源县人民政府批准同意，该变更规划条件行为违反法律规定，上诉人可依法依规另行处理。综上，一审法院认定上诉人在行政处罚中所认定的三个违法事实，其中两个事实即改变建筑内部结构和顶层结顶方式建设房屋的认定，证据不足、适用法律错误，并无不当，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人婺源县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 赖 晓 审判员 余细花 审判员 王 鹿 二〇二〇年四月二十一日 书记员 黄明佳