贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔02行终77号上诉人（原审原告）刘昌虎，男，1976年8月25日出生，汉族，住贵州省盘州市。一般授权委托代理人谢媛，女，系北京新翰律师事务所律师，执业证号：11101201311919796。一般授权委托代理人李春兰，女，系北京新翰律师事务所律师，执业证号：11101200911978878。被上诉人（原审被告）贵州盘北经济开发区管理委员会，住所地贵州省六盘水市盘县鸡场坪工业园区，统一社会信用代码：11520200053335568B。法定代表人刘虎生，男，系该管理委员会常务副主任。特别授权委托代理人路快，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师，执业证号：15201201410935626。一般授权委托代理人陈彬，男，系贵州盘北经济开发区建设服务中心副主任。上诉刘昌虎因与被上诉人贵州盘北经济开发区管理委员会房屋拆迁安置协议一案，不服贵州省水城县人民法院（2019）黔0221行初258号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，2010年4月21日，六盘水市人民政府对原盘县鸡场坪乡总体规划（2009—2025）作了批复后，贵州省人民政府（以下简称“省政府”）于2011年批复设立贵州盘北经济开发区，实行省级经济开发区政策，首期开发建设面积15.64平方公里。根据省政府的批复，六盘水市委、市人民政府于2012年3月15日决定建立盘北经济开发区，以原盘县鸡场坪乡、柏果镇、洒基镇、松河乡等4个乡镇全部辖区为基础，总面积约400平方公里，开发区定位为依托水红铁路、英柏公路和在建的水盘高速公路等基础设施和周边区域丰富的煤炭资源以及贵州首黔资源开发有限公司等骨干企业，按照“资源集约化、产业集群化”推进的发展思路，重点发展能源化工、冶金材料、新型建材等基础产业和新型工业和节地型产业，打造新型材料新工艺循环经济示范基地、能源化工生产集聚区和新型材料生态工业园。2014年，省政府对盘北经济开发区总体规划（2013—2030）作了批复，原则同意六盘水市政府关于盘北经济开发区总体规划（2013—2030）确定的开发区规划范围、定位、规模、布局、发展方向和各项专业规划。贵州首黔资源开发有限公司的贵州盘县“煤（焦、化）-钢-电”一体化循环经济工业基地项目系获省政府相关职能部门备案批复的项目。原告所居住的盘州市在上述2个总体规划范围内。省政府分批次对盘北经济开发区工业用地使用土地作了批复，将集体农用地转为建设用地，在2011年12月31日的批复中同意将原盘县鸡场坪乡坪子村、新村村、本歹村、白龙洞村的集体农用地36.1914公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述集体经济组织的集体建设用地7.6331公顷、未利用地7.6265公顷，共计51.451公顷土地征为国有，连同国有建设用地0.2308公顷作为原盘县2011年度第一批次工业建设用地；在2016年12月7日的批复中同意将原盘县鸡场坪乡新村村的集体农用地25.0467公顷转为建设用地，同时批准将上述集体农用地和上述集体经济组织的集体未利用地4.5106公顷、建设用地0.3302公顷，合计29.8875公顷土地征为国有，作为原盘县2016年度第七批次城镇建设使用土地；在2018年4月5日的批复中同意将盘州市鸡场坪镇塘子边村、新村村的集体农用地35.6043公顷转为建设用地并办理征收手续，另使用国有建设用地0.7091公顷。原盘县人民政府根据相关法律法规及省、市人民政府关于重点建设项目征地管理和建设项目用地管理的精神和规定，于2009年5月19日，下发盘府发［2009］23号《盘县人民政府关于贵州盘县鸡场坪镇煤（焦化）—钢—电一体化工业基地项目征地拆迁补偿方案的通知》，对征地拆迁补偿范围、补偿标准等作了明确。2012年11月28日，盘北经开区管委会印发《贵州盘北经济开发区首黔项目及鸡场坪城镇建设搬迁安置房建设实施方案》，对安置区选址、安置条件、安置方式及户型、安置面积、安置房分配方式等作了明确。2013年11月3日，盘北经开区管委会印发《贵州盘北经济开发区首黔项目及鸡场坪城镇建设搬迁安置房分配工作方案》，对安置对象、安置房源等作了明确。2015年11月11日，盘北经开区管委会印发《贵州盘北经济开发区首黔项目搬迁户联合建房或规划区外一户一宅分散安置方案》，对联合建房和规划区外一户一宅分散安置的选址及相关事宜进行了明确。2012年12月28日，原告向被告盘北经开区管委会提出拆迁安置户安置房建设申请。2015年12月29日，原告作出“在2016年3月31日前搬迁入住安置房并签订房屋拆迁安置协议，退还现居住的临时过渡房或自行拆除原需拆除老房屋，如不能兑现承诺，愿承担相关责任，由此造成的一切损失由本人自行承担”的书面承诺。2015年12月29日，原告与被告签订《房屋拆迁安置协议》，协议载明“甲方（本案被告）因首黔项目及鸡场坪城镇建设，需征拆乙方（本案原告）居住的房屋。根据《盘县人民政府关于贵州盘县鸡场坪镇煤（焦化）—钢—电一体化工业基地项目征地拆迁补偿方案的通知》（盘府发［2009］23号）、《贵州盘北经济开发区首黔项目及鸡场坪城镇建设搬迁安置房建设实施方案》（盘北管委发［2012］10号）、《贵州盘北经济开发区首黔项目及鸡场坪城镇建设搬迁安置房分配工作方案》（盘北管委发［2015］11号）及《贵州盘北经济开发区首黔项目搬迁户联合建房或规划区外一户一宅分散安置方案》（盘北管委发［2015］12号）相关安置政策，经甲乙双方协商，就房屋拆迁安置达成如下协议”，该协议还就拆迁人口及安置意愿选项、安置方式、被拆迁房屋补偿等事项进行了明确约定。协议签订后，原告已搬迁入住安置房，并领取房屋补偿款121237.5元。原审认为，本案的讼争焦点为：一、原告的起诉是否超过法定起诉期限或诉讼时效期间；二、双方当事人签订的协议是否存在无效情形。关于焦点一，被告主张应适用《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限，原告的起诉已超过法定起诉期限应当驳回起诉。对此，本案系房屋拆迁安置补偿协议，虽属于行政协议范畴，但协议本身是双方当事人平等协商达成的合意，主张行政协议无效适用法律问题，应根据合同法等相关民事法律规定作出处理。首先，从诉讼时效的适用范围而言，诉讼时效的客体一般为请求权，而确认合同无效属于形成权，不适用诉讼时效制度；第二，从法律后果而言，无效合同本身引起的法律后果是自签订之日起不具有法律约束力，不能通过任何补救措施而成为有效合同，因此，当事人提起确认合同无效之诉，不应受诉讼时效的限制；第三，从立法目的和价值追求而言，诉讼时效设立的目的是促使当事人及时行使权力，稳定法律秩序及社会经济秩序，而合同无效是法律所代表的公权力对合同成立过程进行干预的结果，确认合同无效的价值主要是为了保护国家利益和社会公共利益，如果合同无效因诉讼时效的原因而产生有效的法律后果，将会给国家及社会公共利益带来危害。因此，原告的起诉不受诉讼时效期间的限制，被告关于原告的起诉已超过法定起诉期限和诉讼时效期间的主张，不予支持。关于焦点二，本案所涉首黔项目及鸡场坪城镇建设项目均为贵州省人民政府和六盘水市人民政府批准建设的项目，属推动地方经济社会发展的典型公共利益项目，在双方签订《房屋拆迁安置协议》前，贵州省人民政府已在2011年12月31日的批复中同意将原盘县鸡场坪乡坪子村、新村村、本歹村、白龙洞村的集体农用地36.1914公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述集体经济组织的集体建设用地7.6331公顷、未利用地7.6265公顷，共计51.451公顷土地征为国有，连同国有建设用地0.2308公顷作为原盘县2011年度第一批次工业建设用地，从协议签订后省政府涉原盘县鸡场坪乡（镇）新村的集体农用地转为建设用地征为国有土地的二批次批复中可看出，省政府的用地批复仅明确到村，而未明确到具体村民小组，原告对其房屋坐落于盘北经济开发区和鸡场坪城镇建设规划范围内本身不持异议，在原告无证据证实其居住的政府的用地批复范围内的情况下，应推定双方签订的拆迁房屋的土地已获省级人民政府批准由农村集体土地转为建设用地并征收为国有土地，因此，双方签订的《房屋拆迁安置协议》并不存在违反土地管理法规的情形，原告关于签订协议存在“未批先征”导致协议无效的理由不能成立，这是其一。其二，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，在无法律明确规定的情况下，对合同的效力不宜轻易否定。从原告提出搬迁申请、作出搬迁书面承诺、双方签订的协议内容和签订协议后原告已搬迁入住安置房并领取房屋补偿款看，原告作为成年人，应当知晓签订协议的背景，对因“首黔项目和鸡场坪城镇建设项目”这一公共利益项目而签订涉案协议应当是明知的，通常情况下，导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“损害社会公共利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形，而涉案协议系盘北经开区管委会基于公共利益需要、积极推进相关项目建设所形成，协议无效的举证责任在主张协议无效一方，原告并未提供证据证实存在上述无效情形，也未提供证据证实协议的签订并非当事人的真实意思表示，故原告关于协议无效的理由不能成立，不予支持。其三，根据已获批复的盘北经济开发区的规划范围和原盘县鸡场坪乡总体规划范围，结合贵州省政府多个批次的用地批复，征地搬迁工作涉及原盘县鸡场坪乡的新村村、本歹村、坪子村、白龙洞村、塘子边村和松河乡的歹马村，除原告所居住的外，还有众多的农民与被告签订征地和房屋拆迁协议，虽双方当事人签订并履行协议相关内容后，类似地区拆迁安置补偿标准有所变化甚至提高，涉案建设项目是否得以顺利推进存在诸多变数，此乃社会经济发展和国家产业结构调整等不以任何行政机关和个人意志为转移的客观原因所导致，不能以协议签订、履行之后发生的新的事实来衡量之前所签订的协议是否违法，协议是否存在法定无效情形应当以协议签订时的背景和事实为基础进行判断，从维护法律关系的稳定性、促进地方经济社会发展和保障绝大多数被征地、拆迁农民合法的安置补偿权益角度考虑，仅以双方签订的协议存在省级人民政府未明确批复“鸡场坪乡（镇）新村六组”的土地转为建设用地的“瑕疵”为由从根本上否定已签订的《房屋拆迁安置协议》的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立，不予支持。其四，原告主张应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，判决确认双方签订的协议无效的诉讼主张，暂且不论该法律规定的无效行政行为的认定是否适用于本案所涉行政协议，在被告已充分举证证实协议不存在无效情形的情况下，原告并未提供证据证实双方签订的协议存在重大且明显的违法情形，应承担于己不利的法律后果，对原告的该诉讼主张，不予支持。综上所述，双方当事人签订的《房屋拆迁安置协议》虽不受诉讼时效的限制，但该协议系双方当事人经平等协商达成的合意，系双方当事人的真实意思表示，不存在协议无效的法定情形和重大且明显的违法情形，原告关于请求确认双方签订的协议无效的诉讼请求，无事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告刘昌虎的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘昌虎负担。宣判后，上诉人刘昌虎不服，向本院提起上诉。请求：一、撤销一审判决，改判支持上诉人一审请求或发回重审；二、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：一审判决认定事实不清，适用法律错误。1、事实不清，混淆概念，一审认定双方在签订《房屋拆迁安置协议》前，省政府已经同意将包含新村村的集体土地征为国有，而推定双方签订的房屋拆迁安置协议的土地已获省级人民政府批准征为国有，完全属于事实不清，混淆概念。有关征地批复的常识是“一书四方案”，其中含义就包括批复征收补偿安置方案，涉案盘北经济开发区总规划面积38.87平方公里，按分批次报批情形下，所涉征地批次超过100个，现已批复的征地批复中，涉新村村的征地批复就有3个，但3个批复中无集体建设用地（上诉人等本案中的土地都是宅基地），即可排除一审中“推定双方签订的房屋拆迁安置协议的土地已获省级人民政府批准征为国有”的情况。2、一审苛求上诉人提供证据证明其居住的政府的用地批复范围内，举证责任分配违法。涉案证明用地合法的所有证据材料都由被上诉人掌握，行政诉讼中证明行政行为合法的责任都在行政机关，一审中认为上诉人不能提供证据证明其居住的政府的用地批复范围内，应推定双方签订的房屋拆安置协议的土地已获省级人民政府批准征为国有，举证责任分配违法，另外如上所述，在涉新村征地批复中征收的土地不包含集体建设用地已经可以确定，上诉人本案所涉宅基地土地不在上述批复范围内。3、事实认定错误，适用法律错误。4、涉案协议签订时，作为本案定案证据的煤（焦化）-钢-电一体化项目早已流产、停工，协议签订时已不具备签订事实与背景。涉案协议签订于2015年12月，涉案上述项目在涉案协议签订之前就已流产、停工，不存在一审判决描述的协议时的背景和事实，故不具备签订协议的基础。5、被上诉人报省政府批复同意的征地补偿标准及安置途径和向村民公示并征求意见本属无源之水，即使经省政府批复同意亦不具有合法性，在涉案土地不具备征地批复的情形下，凭空出台所谓征地补偿标准及安置途径和向村民公示并征求意见，是完全没有法律依据，漠视被征地拆迁人权利的严重违法行为。6、本案明显存在《合同法》第五十二条规定的无效情形，征地拆迁过程中的各种逼迁、抢地行为为社会大众所熟知，正因全国范围内逼迁、抢地行为的猖獗，多部法律法规如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条、《行政强制法》第四十三条、国务院办公厅发布的《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》不得不进行明确规定，都未能遏制征地拆迁违法的发生，众所周知的事实无须提供证据证明。本案中，上诉人等签订协议的意思表示不真实，是在胁迫、违反法律、行政法规的强制性规定的情形下签订的，依法应当属于无效合同。被上诉人贵州盘北经济开发区管理委员会二审答辩称，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应当予以驳回，首先，上诉人的诉请事项已经超过起诉期限；其次，上诉人与被上诉人签订的《房屋拆迁安置协议》已经履行完毕，并不存在《行政诉讼法》或者《合同法》规定的无效情形，上诉人的诉讼请求没有请求权基础；第三，被上诉人针对案涉土地进行征收的行为符合法律规定，并且已经履行了相关的审批和征收程序，不存在上诉人所称的未完成审批程序的问题，据此进行征收并签订《房屋拆迁安置协议》是合法有效的，对于案涉土地进行征收符合盘北经济开发区的功能定位和总体规划，也符合盘县鸡场坪总体规划的要求，案涉“首黔项目”手续合法有效，被上诉人已经根据盘北经济开发区的规划定位以及具体项目实施的要求，对需征用的土地进行分批次报批，并且已经取得了土地批复文件，项目拆迁补偿方案、搬迁安置房分配工作方案、拆迁安置户联合建房或规划区外一户一宅分散安置方案均合法合理，基于以上事实和证据，被上诉人征收行为合法合理，程序正当，并且是在入户摸底调查且核查了安置人口信息的基础上与上诉人协商一致签订的《房屋拆迁安置协议》，该协议合法有效，且已经履行完毕，请求依法驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，对一审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点在于涉案协议是否存在“重大且明显违法”情形。针对上诉人提出的案涉协议无效的诉请，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”本案中，首先，依据贵州省人民政府作出的黔府函（2011）363号《省人民政府关于同意设立贵州盘北经济开发区的批复》中载明的“要严格执行土地利用总体规划和城市总体规划，按规定程序履行具体用地报批手续”、中共六盘水市委市发【2012】13号《中共六盘水市委六盘水市人民政府关于建立盘北经济开发区的决定》载明的“鸡场坪镇所有的行政事务和社会事务委托给盘北经济开发区管理”、“设立省国土资源厅盘北经济开发区国土资源分局，全权负责盘北经济开发区范围内的国土资源管理工作”的内容，可以证实被上诉人贵州盘北经济开发区管理委员会具有对所辖范围内土地进行行政管理的职能，在实施征收土地过程中其具备签订并履行案涉协议的法定职权。其次，在签订案涉协议之前，基于2010年4月21日六盘水市人民政府作出市府复字（2010）18号《市人民政府关于盘县鸡场坪总体规划的批复》、黔府函（2014）126号《省人民政府关于贵州盘北经济开发区总体规划（2013-2030年）的批复》，已确定盘北经济开发区规划范围包含了上诉人所在村集体土地范围，且盘北经济开发区定位为“贵州省新型材料生态工业区及循环经济试点示范基地，我国西南地区重点能源化工生产集聚区”的事实，为公共利益的需要及确保建设项目得以实施，被上诉人制定并实施一系列征收安置的行为不能认定为滥用职权。第三，贵州省人民政府作出的相关批复将上诉人所在村集体土地征收为国有并作为建设用地，在批复中未明确具体的地点的情况下，被上诉人根据建设项目实施的具体情况确定予以征收的范围并组织实施征收安置工作，并未违反法律规定，一审判决推定上诉人所在地点已被征收并无不当。虽然涉及上诉人所在村集体土地被征收的部分批复时间晚于案涉协议签订时间，但依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效”的规定，仍然不能视为案涉协议存在“重大且明显违法”情形。另，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人主张签订协议的意思表示不真实，系受胁迫、违反法律规定情况下签订的。按照“谁主张、谁举证”的原则，上诉人未提交任何证据予以证实，且结合上诉人与被上诉人在签订案涉《安置协议》后，双方均已按照协议内容履行的情况，对上诉人的主张，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘昌虎负担。本判决为终审判决。审判长  宋景伟审判员  张 丽审判员  瞿继红二〇二〇年四月三十日法官助理罗先勇书记员姚梦龙附：本案适用的法律法规1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。3、《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。4、《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。