江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终78号 上诉人（原审原告）王宝海，男，1948年2月11日生，××族，住海安市。 上诉人（原审原告）王连芳，女，1970年10月9日生，××族，住址同上。 两上诉人共同委托代理人孙梦蛟，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海安市自然资源局，住所地海安市。 法定代表人茆根明，局长。 委托代理人荀顺建，海安市自然资源局工作人员。 委托代理人周希勤，江苏紫石律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）海安县丽倍佳针织服饰有限公司，住所地海安县。 法定代表人王金斌，董事长。 委托代理人孙正芝，海安市白甸法律服务所法律工作者。 上诉人王宝海、王连芳因土地行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初631号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，王宝海系海安市白甸镇××村官××组村民，其原承包使用的土地自2002年起被海安市白甸镇白甸村村民委员会（以下简称白甸村村委会）租赁使用，作为村集中建房用地。租赁费用每年转账至其一折通卡上。王宝海因认为海安县丽倍佳针织服饰有限公司（以下简称丽倍佳公司）、王金余、许春荣无任何用地手续，占用其承包土地建设厂房、别墅，侵害了其合法权益，于2018年2月6日向海安市自然资源局邮寄查处申请函，要求对上述被举报人的违法用地行为予以查处。海安市自然资源局于同年2月9日对丽倍佳公司违法用地行为立案调查。2月12日，海安市自然资源局向王宝海作出告知书，告知其已于2月7日收件，将按规定程序调查处理。后海安市自然资源局于3月20日再次作出告知书，告知王宝海其举报的上述单位和个人均存在超过批准面积占用土地，涉嫌少批多用非法占地行为，海安市自然资源局已立案调查，将依法依规处理。 海安市自然资源局经调查和实地勘测，认定丽倍佳公司非法占用的土地面积为1772.8平方米，建筑占地面积1772.8平方米，其中1130.6平方米系存量建设用地（允许建设区），642.2平方米系其他农用地（限制建设区）。2018年3月21日，海安市自然资源局作出行政处罚听证告知书，告知丽倍佳公司违法事实、处罚依据、拟作出的行政处罚，并告知丽倍佳公司享有陈述、申辩和听证的权利，可在接到告知书之日起三日内提出。同年4月6日，海安市自然资源局作出海国土行决白[2018]3号《行政处罚决定书》（以下简称3号处罚决定），认定丽倍佳公司在位于海安市白甸镇××村官××组的土地上未经批准占地建设，非法占用的土地面积为1772.8平方米，建筑占地面积1772.8平方米。该宗地为允许建设区和限制建设区，其中允许建设区面积1130.6平方米，限制建设区面积642.2平方米，部分符合白甸镇土地利用总体规划。丽倍佳公司未经批准非法占地建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条的规定，根据《土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条的规定，决定处罚如下：1.责令丽倍佳公司退还非法占用的1772.8平方米土地；2.没收丽倍佳公司未经批准在非法占用的1130.6平方米土地上新建的建筑占地面积为1130.6平方米的建（构）筑物和其他设施；3.责令丽倍佳公司自接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的642.2平方米土地上新建的642.2平方米的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状；4.处以罚款人民币7552.60元，限丽倍佳公司在接到处罚决定书之日起十五日内缴纳。3号处罚决定于4月9日送达丽倍佳公司。王宝海、王连芳不服，于11月17日向一审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销海安市自然资源局作出的3号处罚决定；2.责令海安市自然资源局重新作出处罚（包括对全部违法占地行为责令限期拆除违法建筑及其他设施、恢复土地原状、退还王宝海、王连芳土地并缴纳相应罚款等）。 一审法院另查明，2018年6月2日，王宝海向如东县人民法院提起诉讼，请求确认海安市自然资源局在法定期限内对王宝海的查处申请未作出处理，行政不作为违法，责令海安市自然资源局继续履行职责，对王宝海的查处申请作出处理。因海安市自然资源局在2018年4月6日已经针对王宝海的查处申请作出了处理决定，如东县人民法院判决驳回王宝海的诉讼请求。王宝海不服，向本院提起上诉，本院判决驳回上诉，维持原判。 2018年11月12日，白甸村村委会出具情况说明，主要内容为：从2002年开始，白甸村流转包括原官庄一组王宝俊、王宝海承包地在内的部分土地作为集中建房用地，并于每年年底支付土地流转费用。2002年王金余申请在集镇规划范围内该地段建房，2002年9月28日经海安县人民政府批准建房，使用原王宝海承包地面积约0.165亩；2004年底许春荣申请在集镇规划范围内该地段建房，2005年1月18日经海安县人民政府批准建房，使用王宝海承包地面积约0.44亩。2004年开始，经海安县人民政府批准（海国土置[2004]33号），丽倍佳公司建厂房，该企业实际使用原王宝海承包田4.045亩。官庄一组2012年土地租金发放表显示王宝海“土地征用面积”为3.684亩，沈绍（王连芳丈夫）“土地征用面积”为1.332亩。 一审法院认为，本案的主要争议焦点为：一、王宝海、王连芳主体是否适格；二、3号处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确、处罚是否适当。 关于王宝海、王连芳主体是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。王宝海要求海安市自然资源局查处丽倍佳公司的违法用地行为，丽倍佳公司所用土地中涉及王宝海、王连芳原承包的土地，3号处罚决定与王宝海、王连芳存在利害关系，故王宝海、王连芳主体适格。 关于3号处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确、处罚是否适当的问题。 第一，3号处罚决定认定事实基本清楚。《土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2违法用地占用地类认定规定，判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.3是否符合土地利用总体规划的认定规定，判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围与乡镇土地利用总体规划纸质图件或者数据库矢量图件套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划。本案中，海安市自然资源局经实地勘测、对照白甸镇土地利用现状和土地利用总体规划，认定丽倍佳公司非法占用土地1772.8平方米，建筑占地面积1772.8平方米，其中允许建设区（存量建设用地）面积1130.6平方米，限制建设区（其他农用地）面积642.2平方米，违法事实认定并无不当。 第二，3号处罚决定程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》较为详尽的规定了行政机关实施行政处罚的具体程序，国土资源部为规范国土资源行政处罚的实施，根据相关法律、法规，制定了《国土资源行政处罚办法》。根据《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，符合立案条件的，国土资源主管部门应当在10个工作日内予以立案。第十三条规定，立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证。第二十四条规定，案件调查终结，案件承办人员应当提交调查报告。调查报告应当包括当事人的基本情况、违法事实以及法律依据、相关证据、违法性质、违法情节、违法后果，并提出依法是否应当给予行政处罚以及给予何种行政处罚的处理意见。第二十七条规定，违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人有权进行陈述和申辩。第二十九条规定，当事人未在规定时间内陈述、申辩或者要求听证的，以及陈述、申辩或者听证中提出的事实、理由或者证据不成立的，国土资源主管部门应当依法制作《行政处罚决定书》，并按照法律规定的方式，送达当事人。第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。本案中，海安市自然资源局收到王宝海的申请函之后，在法定期限内依法进行立案、调查、告知、作出决定并送达，程序合法。第二十九条规定的当事人应指被处罚的行政相对人，海安市自然资源局未向王宝海、王连芳送达3号处罚决定并不违反程序规定。 第三，3号处罚决定适用法律正确、处罚适当。《土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，海安市自然资源局在查明丽倍佳公司非法占用的土地面积、类型等违法事实后，依据《土地管理法》第七十六条及《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出3号处罚决定，处罚内容符合法律规定，罚款金额亦在法律规定的自由裁量标准幅度内，其适用法律准确、量罚适当。 综上，3号处罚决定认定事实基本清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当，王宝海、王连芳的主张不能成立。至于王宝海、王连芳提出的占用其承包地的问题，无论是存在土地权属争议还是土地承包经营权争议，均不属于海安市自然资源局的履职范围，王宝海、王连芳应通过合法的途径予以解决。另需要指出的是，王宝海申请查处丽倍佳公司的违法用地行为，除了已确认违法的用地面积外，海安市自然资源局应将其他用地情况向王宝海、王连芳进行答复告知，以便王宝海、王连芳全面了解海安市自然资源局的履职情况。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王宝海、王连芳的诉讼请求。 王宝海、王连芳不服一审判决，向本院提起上诉称,1.3号处罚决定认定事实不清，实质上剥夺了王宝海、王连芳的土地使用权，王宝海、王连芳的承包地并非建设用地，不能修建房屋，应当根据建设时的总体规划图作出处罚，不能仅凭现在的总体规划图来作出处罚。王宝海、王连芳对丽倍佳公司的违法建筑所占土地享有使用权，海安市自然资源局应当责令丽倍佳公司归还王宝海、王连芳土地使用权，只有恢复原有的使用状态才能真正意义上称为土地恢复原状，一审法院认定不属于本案审理范围错误。2.海安市自然资源局没有载明罚款和自由裁量的依据，3号处罚决定程序违法，王宝海、王连芳是3号处罚决定的利害关系人，海安市自然资源局在处罚程序中应当告知王宝海、王连芳陈述、申辩及听证的权利。综上，请求二审法院撤销一审判决及3号处罚决定，责令海安市自然资源局重新作出处罚（包括对全部违法占地行为责令限期拆除违法建筑及其他设施、恢复土地原状、退还王宝海、王连芳土地并缴纳相应罚款等）。 被上诉人海安市自然资源局辩称，1.王宝海、王连芳对3号处罚决定不具有行政诉讼原告资格，王宝海、王连芳的案涉土地使用权已经流转，其土地权利已经通过收取土地租金的方式平衡，3号处罚决定对王宝海、王连芳的实体权益不产生任何影响；2.海安市自然资源局对丽倍佳公司作出的3号处罚决定程序合法、处罚适当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人丽倍佳公司述称，丽倍佳公司使用的土地是从村集体经济组织流转得来，且支付了相应的费用，具有历史原因，不应受到处罚。综上，请求二审法院依法裁判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，1.3号处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法、量罚是否适当；2.3号处罚决定是否存在侵犯王宝海、王连芳土地使用权的情形。 关于3号处罚决定认定事实是否清楚的问题。《土地管理法》（2004）第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，海安市自然资源局对丽倍佳公司涉嫌违法用地立案后，对丽倍佳公司及村干部进行了调查询问，实地进行现场勘验，结合白甸镇总体规划（2016-2020）局部图、违法用地现状图、集体土地使用权租赁合同、建设用地规划许可证、海国土置［2004］33号《关于同意白甸镇复垦存量建设用地进行土地置换的批复》、国土资发［1999］358号《国土资源部关于土地开发整理工作有关问题的通知》及《海安县开展集体非农建设用地使用权流转试点工作方案》等文件，认定丽倍佳公司占用的土地面积1772.8平方米，建筑占地面积1772.8平方米，其中允许建设区（存量建设用地）面积1130.6平方米，限制建设区（其他农用地）面积642.2平方米，部分符合白甸镇土地利用总体规划，事实清楚。 关于3号处罚决定适用法律是否正确的问题。《土地管理法》（2004）第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，由于丽倍佳公司存在违法用地行为，海安市自然资源局责令丽倍佳公司限期拆除非法占用农用地上所建房屋，恢复土地原状，没收非法占用建设用地上所建房屋，并处以罚款，退还非法占用土地，适用法律正确。 关于3号处罚决定程序是否合法的问题。《国土资源行政处罚办法》第二十七条规定，违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人有权进行陈述和申辩。陈述和申辩应当在收到《行政处罚告知书》后三个工作日内提出。口头形式提出的，案件承办人员应当制作笔录。第二十八条第一款规定，对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。本案中，2018年3月21日，海安市自然资源局作出《行政处罚听证告知书》，并于4月2日送达丽倍佳公司，告知其违法事实、行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定的内容，同时告知依法享有陈述、申辩和听证的权利，符合法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》及《国土资源行政处罚办法》规定的国土资源主管部门告知陈述、申辩及听证权利的对象仅包括行政处罚当事人，而不包括利害关系人，王宝海、王连芳不是案涉行政处罚的当事人，其认为海安市自然资源局应当向其告知陈述、申辩及听证的权利，缺乏法律依据。 关于3号处罚决定量罚是否适当的问题。根据《土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。为规范国土资源行政处罚自由裁量权，原海安县国土资源局（即海安市自然资源局）出台了海国土资发［2016］32号《海安县国土资源局规范行政处罚自由裁量权试行办法》，针对是否符合土地利用总体规划、非法占用土地的性质等违法情形规定了不同的行政处罚自由裁量标准。海安市自然资源局据此对丽倍佳公司非法占用的允许建设区土地按照1元/平方米、限制建设区土地按10元/平方米标准计算，对丽倍佳公司处以罚款7552.6元，在行政处罚自由裁量幅度内，人民法院应予尊重。 关于3号处罚决定是否存在侵犯王宝海、王连芳土地使用权的情形。国土资源主管部门针对违法用地进行处罚，主要是调查行为人是否存在未经审批、超审批范围用地等行为，其作出处罚只针对建筑物的拆除以及土地的退还，至于行为人占用的土地是否存在权属争议，最终应归属于谁，不是土地行政处罚需要涉及的问题。故王宝海、王连芳认为海安市自然资源局作出处罚时应当将案涉土地直接归还王宝海、王连芳的理由不能成立，3号处罚决定不存在侵犯王宝海、王连芳土地使用权的情形。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。王宝海、王连芳的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王宝海、王连芳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年四月三十日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；