陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终110号 上诉人（原审原告）：李新义，男，1949年5月6日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区。委托诉讼代理人：吕晋，宝鸡市148法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：宝鸡市渭滨区人民政府。住所地：陕西省宝鸡市。法定代表人：刘方斌，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：高小兵，该区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：陆威，陕西宝吉律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：宝鸡市渭滨区神农镇陈家村村民委员会。住所地：陕西省宝鸡市渭滨区。法定代表人：翟宝洲，该村委会主任。被上诉人（原审第三人）：宝鸡市轩苑房地产开发有限公司。住所地：陕西省宝鸡市金台区。法定代表人：陈丽，该公司经理。上诉人李新义因诉被上诉人宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）、宝鸡市渭滨区神农镇陈家村村民委员会（以下简称陈家村村委会）、宝鸡市轩苑房地产开发有限公司（以下简称轩苑公司）行政协议无效一案，经最高人民法院（2019）最高法行再18号行政裁定指令宝鸡市中级人民法院继续审理，宝鸡市中级人民法院经审理作出（2019）陕03行初99号行政判决，李新义不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：李新义在宝鸡市渭滨区XX镇XX村XX组居住，并有自建房屋。2013年12月31日，宝鸡市XX城XX小组经宝鸡市人民政府（以下简称宝鸡市政府）同意，作出《宝鸡市XX城XX小组关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》（宝市XX城XX号），XX镇XX村XX城中村改造项目。2013年12月25日，渭滨区XX城XX小组XX村城中村改造指挥部及办公室，全面负责该项目的改造安置和建设工作。2015年9月14日，陈家村城改指挥部办公室（以下简称陈家村城改办）发布公告，告知自9月16日起，全村村民和祖某某可先实行拆迁过渡，签订协议地点在该办公室。2015年9月17日，陈家村城改办作为甲方与乙方李新义签订了编号为317的《拆迁过渡协议》，协议主要约定：一、全村实行统一的城中村改造拆迁安置补偿标准；二、乙方宅基地内的构建筑物及附属设施已经宝鸡市诚信房地产评估公司进行了测量，并签字确认。城改工作实施后，统一由陈家村城改办负责补偿，确保被拆迁村民利益不受损失；三、过渡费按被拆迁户每户现有房屋一、二层面积计算，每月每平方米10元，按年支付，先行支付一年。你户经确认主房面积为壹佰玖拾玖点玖肆平方米（199.94㎡），每年应支付过渡费为贰万叁仟玖佰玖拾贰元捌角整（￥23992.8元）；四、为确保项目建设正常进行，乙方应2015年10月15日前签订协议并腾空房屋（门窗齐全完整）、交付房屋钥匙，交由甲方实施拆迁，甲方将一次性给予乙方奖励壹万元（￥10000.00元）；五、搬迁补助费以户为单位计算，搬出、搬入各支付一次，两次补助总费用3000元，甲方一次性支付乙方；六、付款方式，协议签订并交付钥匙后，甲方在七日内向乙方支付以上款项共计叁万陆仟玖佰玖拾贰元捌角整（￥3383566992.8元）；七、本协议签订后，拆迁工作由甲方组织实施，乙方不得自行拆除；八、本协议签订后，双方应严格遵守协议约定，不得以任何理由违约，若违约，应向对方支付协议总额20%的违约金；九、本协议一式三份，甲方执二份，乙方执一份，经双方代表签字盖章后生效，有效期限为协议履行完毕为期。2015年10月6日，陈家村城改办向李新义发放编号为C3-41的《渭滨区XX镇XX城XX村XX户腾空房屋交回原住房钥匙编号通知单》，确定李新义应于2015年10月6日交钥匙，并将编号340作为选择安置房的顺序依据。2015年10月9日，李新义与陈家村村委会签订《奖励协议》，约定由陈家村城改办在李新义移交房屋钥匙后七日内，向其一次性支付奖励费6000元。2015年10月9日，李新义从陈家村城改办领取第一年过渡费、奖励费、搬迁补助等共计42992.80元。2017年5月12日，李新义提起行政诉讼，请求：1.依法确认李新义与陈家村城改办签订的《拆迁过渡协议》无效；2.判令渭滨区政府恢复李新义房屋原状（用地面积145.73㎡，建筑面积199.94㎡）；3.判令渭滨区政府赔偿李新义2016年10月5日至2017年10月4日期间房屋过渡费损失23992.8元；4.由陈家村村委会对第二、三项诉讼请求承担连带责任；5.由轩苑公司对第三项诉讼请求承担连带责任；6.判令渭滨区政府承担本案诉讼费用。宝鸡市中级人民法院经审查于2017年8月21日以诉讼请求不明确为由，作出（2017）陕03行初50号行政裁定，裁定驳回李新义起诉。李新义不服提起上诉，二审陕西省高级人民法院作出（2017）陕行终641号行政裁定驳回上诉，维持原裁定。李新义遂申请再审，最高人民法院于2019年3月18日作出（2019）最高法行再18号行政裁定，认为本案不属于诉讼请求不明确之情形，裁定撤销原一、二审裁定，并指令陕西省宝鸡市中级人民法院继续审理。以上事实有以下证据在卷佐证：1.照片六张；2.《关于成立陈家村城中村改造指挥部的通知》文件（宝渭旧改字〔2013〕03号）；3.渭滨区政府网站截图一份；4.公告、承诺书各一份；5.《宝鸡市渭滨区XX镇XX城中村改造项目开发建设协议》；6.《宝鸡市XX城XX小组关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》（宝市XX城XX号）；7.《关于成立陈家村城中村改造指挥部的通知》文件（宝渭旧改字〔2013〕03号）；8.《拆迁过渡协议》（编号：317）；9.《奖励协议》；10.《奖金发放表》；11.《渭滨区XX镇XX城XX村XX户腾空房屋交回原住房钥匙编号通知单》（C3-41）。原审法院认为：本案诉争的《拆迁过渡协议》其特征符合行政协议性质,根据庭审中当事人陈述，双方均对协议签订的主体、时间、内容以及履行情况等基本事实无异议，争议焦点主要是对该协议的效力问题。对行政协议效力的判断应适用《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和司法解释中关于无效行政行为的规定。《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”另外，行政协议又有别于一般的行政行为，其本身兼具行政性与合同性的双重特征。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，判断其效力也可以适用相关民事法律规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”根据以上法律规定，对本案作如下分析认定：（一）关于主体资格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县级以上地方人民政府对征收土地工作负有组织实施的职责，因此，渭滨区政府为本案组织实施征收土地的主体。虽然与李新义签订协议是以陈家村改造指挥部办公室名义，但该指挥部是渭滨区XX城中村改造项目建设成立的专门负责具体征收实施工作的临时机构的内设部门。渭滨区政府作为征收主体，应承担相应的法律责任。因此，本案行政行为的实施主体符合法律规定的主体资格。 （二）关于是否存在无法律依据和重大且明显违法情形的问题。根据本院查明的事实和证据,XX镇XX城中村改造项目已经宝鸡市政府批准，渭滨区政府未取得农用地转用批复即与李新义签订协议虽存在程序瑕疵，但并未违反《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定的“效力性强制性规定”。另根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，本案诉争的协议系原、被告协商订立，且双方已按约定实际履行，应当认定双方意思表示真实。李新义认为渭滨区政府在拆迁补偿时将祖某某与村民区别对待，实际上对李新义补偿权益产生影响的是双方尚未订立的拆迁安置补偿协议，本案过渡协议未实质性地对李新义合法财产权益造成损害，李新义针对补偿权益的诉求可通过其它法律途径予以救济。因此，本案李新义主张《拆迁过渡协议》无效，既不符合《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用的解释》规定的无效情形，也不符合《中华人民共和国合同法》规定的无效情形，其诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李新义的诉讼请求。 上诉人李新义上诉称：李新义房屋所在位置，并无有关公共利益的建设项目，陈家村城改办采取欺诈手段与其签订《拆迁过渡协议》，其与陈家村城改办签订的《拆迁过渡协议》应确认无效。请求：1.确认李新义与陈家村城改办签订的《拆迁过渡协议》无效；2.判令渭滨区政府恢复李新义房屋原状（用地面积145.73㎡，建筑面积199.94㎡）；3.判令渭滨区政府赔偿李新义2016年10月5日至2017年10月4日期间房屋过渡费损失23992.8元；4.由陈家村村委会对第二、三项诉讼请求承担连带责任；5.由轩苑公司对第三项诉讼请求承担连带责任；6.判令渭滨区政府承担本案诉讼费用。被上诉人渭滨区政府答辩称：（一）原审法院认定事实清楚、客观。1.《拆迁过渡协议》是双方真实意思表示，并无《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国合同法》规定的无效情形；2.李新义在签订《拆迁过渡协议》过程中，对涉案土地将被征收是明知的，对协议内容也是明知且认可的，至于签订协议时本项目是否取得征地批复，并不影响李新义对双方权利义务的认知，不能认定其受到欺诈、胁迫的手段而订立协议，故李新义主张《拆迁过渡协议》无效的理由不能成立。3.涉案《拆迁过渡协议》载明了该协议订立的目的是“加速推进连霍高速项目建设和城中村改造工作”，协议内容为“房屋拆迁、过渡事宜”，其约定的过渡费、搬迁补助费等均在合理范围内，不存在法律规定的无效情形。（二）原审法院适用法律正确，应予维持。李新义认为强制拆除违法必然导致《拆迁过渡协议》无效的观点是错误的，李新义将强制拆除行为违法与被诉拆迁过渡协议的效力混为一谈，强制拆除行为的后果赋予李新义新的诉讼理由，其与《拆迁过渡协议》的有效性没有必然的因果关系。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人陈家村村委会未提交意见。被上诉人轩苑公司未提交意见。 经审理查明：2017年11月14日，陕西省人民政府作出《关于宝鸡市2017年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批〔2017〕486号），同意将宝鸡市渭滨区乡级土地利用总体规划确定的XX镇XX村、石坝河村，XX镇XX村、XX村XX组7.5382公顷集体农用地转为建设用地并依法征收为国有。2019年11月29日，渭滨区政府对李新义作出征收补偿安置决定，李新义于2019年12月4日收到该决定。其他事实与原审法院查明的一致，本院予以确认。本院认为，结合李新义的上诉请求、理由及原审判决，本案争议的焦点问题是：《拆迁过渡协议》是否存在法定无效情形，李新义基于协议无效提出的赔偿等诉讼请求能否成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，渭滨区政府系涉案项目的征收主体，李新义自愿与渭滨区政府签订《拆迁过渡协议》，且在签订过程中，李新义对涉案土地将被征收是明知的，对协议内容也是明知且认可的，没有证据证明订立协议系违背其真实意思。李新义主张《拆迁过渡协议》无效的理由主要包括：“涉案房屋所在位置无公共利益项目建设”“渭滨区政府未将土地征收为国有”。根据查明的事实，《拆迁过渡协议》订立目的是为了加速推进连霍高速项目建设和城中村改造工作，故李新义主张不具有公共利益的理由与事实不符，不能成立。《拆迁过渡协议》签订时，渭滨区政府虽尚未取得相关征地批复，但该情况并不属于法律规定的重大且明显违法的情形。因此，《拆迁过渡协议》并不存在上述无效情形，李新义提出确认《拆迁过渡协议》无效的诉讼请求依法不能成立。李新义基于协议无效提出的恢复原状、赔偿损失等其他诉讼请求亦不能成立。原审法院对李新义的诉讼请求不予支持，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李新义负担。     本判决为终审判决。   审  判  长    刘  雁审  判  员    马小莉审  判  员    徐  炯   二〇二〇年四月十五日 法官助理    温永宏书  记  员    刘  媛 1