江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终72号 上诉人（原审原告）张圣名，男，1953年11月12日生，××族，住海门市。 委托代理人陆卫洪，上海市瑞和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海门市海门港新区管理委员会，住所 地海门市。 法定代表人朱健华，主任。 应诉负责人朱俊杰，副主任。 委托代理人袁捷飞，海门市海门港新区管理委员会工作人员。 委托代理人沈燕，江苏东洲律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）施玉萍，女，1957年8月10日生，××族，住海门市。 被上诉人（原审第三人）陆佩佩，女，1983年2月24日生，××族，住址同上。 被上诉人（原审第三人）陆佩如，女，1987年10月24日生，××族，住址同上。 施玉萍、陆佩佩、陆佩如的共同委托代理人谢洁华，江苏扬子江律师事务所律师。 上诉人张圣名因诉被上诉人海门市海门港新区管理委员会（以下简称海门港新区管委会）行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初797号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，张圣祥(已故)与张圣名系兄弟关系。1992年，海门县刘浩乡宅基地清丈核实时，登记表中记载的建造于1974年座落在浩南村××组的房屋宅基地户主姓名为张圣名，建房时人口为5人，其中农业人口3人，大龄青年2人，四间平房的建筑占地面积为100.5平方米。1996年，张圣名与陈金美结婚，1998年，张圣名将户口从原住处迁至陈金美户。同年11月，陈金美户申请建楼房三底三楼，申请建房时该户常住人口有陈金美、张圣名、高陈鑫、张金龙。经村镇批准，同意陈金美户拆除旧房，翻建楼房，前述1992年清丈核实的四间房屋中两间44平方米的房屋因该次建房而拆除。 1996年，张圣祥与施玉萍结婚，张圣祥的户口一直在原籍，婚后亦未建造过房屋。张圣祥系陆佩佩、陆佩如的继父。 因海启高速项目建设的需要，海门港新区管委会根据省、市搬迁工作相关文件精神和《海门市海门港新区（包场镇）新农村建设集体土地房屋搬迁补偿安置实施意见》，对案涉位于浩西村××（××）两间房屋进行搬迁。2015年6月22日，海门港新区管委会与该户户主张圣祥签订搬迁协议书，协议载明该户人口1人，并约定了安置面积、安置房房型、搬迁补偿款、搬迁过渡补贴、搬迁奖励等。搬迁协议签订后，原住房已实际被拆除，安置房也已履行完毕。张圣名不服提起诉讼，请求确认2015年6月22日海门港新区管委会与张圣祥签订的搬迁协议无效，改由张圣名与海门港新区管委会签订搬迁协议。 一审法院认为，本案主要争议焦点为案涉搬迁协议是否存在无效的情形。对搬迁协议的合法性和效力的审查，除了要适用行政法律规范，审查协议条款是否存在违反法律强制性规定情形外，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，并充分尊重行政习惯。 从行政角度考量，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，海门港新区管委会实施案涉地块的搬迁时，案涉房屋所在的户仅剩张圣祥一人，虽1992年清丈登记时户主名字是张圣名，但该户当时登记的农业人口有3人，该清丈登记表并不代表登记的四间房屋系张圣名一人所有。1998年张圣名户口迁出，并在他处宅基地申请建楼房，且拆除了原住房两间。根据一户一宅的基本原则，张圣名在原户籍地不再享有宅基地。至于原四间房屋的归属，涉及分家析产及继承等，毕竟苛求行政机关在签订行政合同前解决继承或者分家析产实属强人所难，也与行政高效原则背道而驰。海门港新区管委会与该户户主就房屋签订搬迁协议不属于重大明显违法。实践中，对宅基地上房屋的拆迁补偿，有的行政机关与房屋共有权人共同签订安置协议，有的行政机关仅与房屋共有权人的代表签订安置协议，再由权利人共同协商分配补偿安置利益。总体而言，上述两种处理均有其合理性，而不宜迳以协议一方无权处分否定协议效力。本案中，张圣祥作为户代表与海门港新区管委会签订搬迁协议，并未侵犯张圣名的财产权益。张圣名如认为张圣祥户因拆迁取得的财产权益中有自己因共有或继承取得的份额，可通过民事途径予以救济。 从民事角度来考量，《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定：“具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制规定，不违背公序良俗。”案涉协议系张圣祥与海门港新区管委会协商后签订，并且已经实际履行，系双方真实意思表示，并不违法法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗，应认定为有效。而结合《中华人民共和国民法总则》及《中华人民共和国合同法》的规定，协议无效的情形主要有：一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定。本案中并不存在上述情形。故从民事角度考量，案涉搬迁协议也不存在协议无效的情形。 综上，张圣名的诉讼请求不能成立。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张圣名的诉讼请求。 张圣名不服提起上诉称，1998年上诉人之妻建房之前，宅基地清丈核实登记表中44平方米的房屋早已倒塌，不存在因建房而拆除的说法，上诉人之妻为了少交耕地占用税而由村委会出具了拆除证明。案涉搬迁协议所涉56.94平方米房屋由上诉人出资建造，1992年宅基地清丈核实登记时户主为上诉人，被上诉人海门港新区管委会应当与上诉人签订搬迁协议，其与张圣祥签订搬迁协议没有依据，属于重大且明显违法情形。1992年宅基地清丈核实登记表具有物权公示效力，虽然上诉人之妻1998年建房申请表中有上诉人的名字，但当时的土地管理法没有一户一宅的规定，按照法不溯及既往的原则，上诉人并不当然丧失案涉56.94平方米的宅基地使用权。张圣祥早年入赘于锦明村施玉萍家，案涉搬迁房屋长期无人居住，被上诉人海门港新区管委会与张圣祥签订搬迁协议系恶意串通，损害上诉人的合法权益。案涉搬迁协议应属无效。案涉搬迁房屋由上诉人出资建造，上诉人在一审开庭前申请证人出庭作证，但一审法院未安排证人出庭作证，违反诉讼程序。请求撤销原判，依法改判支持上诉人的一审诉请。 被上诉人海门港新区管委会辩称，1992年宅基地清丈核实登记表中住房建成时间显示为74年10月，上诉人陈述案涉房屋由其出资建造与事实不符。宅基地清丈核实登记表中明确现有人员是3人，上诉人仅以户主的名义体现，并不能代表上诉人为登记房屋的产权所有人。浩南村村委会出具的证明已经明确上诉人为了在浩北建房拆除了核实登记表中属于其的两间住房，根据当时的政策，上诉人享有了该建房权利后对旧房就应当拆除，这也是一户一宅原则的体现。案涉搬迁协议无行政诉讼法规定的重大且明显违法的情形，亦不存在恶意串通，故合法有效。被上诉人海门港新区管委会依法与张圣祥户签订搬迁协议并已经履行完毕，上诉人有异议可通过民事途径进行救济。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人施玉萍、陆佩佩、陆佩如述称，1992年宅基地清丈核实登记表中两间44平方米的房屋因上诉人之妻申请建房而拆除，上诉人已经享受了宅基地建房权利。上诉人认为其妻陈金美为了建房少交耕地占用税而由村委会出具证明没有事实依据。上诉人认为案涉搬迁协议所涉的房屋系其出资建造，属于其个人财产没有事实依据，清丈核实登记表并不代表登记的四间房屋系上诉人一人所有。施玉萍等3人提交的录音资料及两份证明可以说明案涉的搬迁房屋系张圣祥所有，上诉人已经将四间房屋中两间44平方米的房屋拆除。一户一宅的基本原则早在1963年就已经明确，不存在法不溯及既往的问题。案涉搬迁协议不存在无效的情形，被上诉人海门港新区管委会综合上诉人户口迁出并在他处宅基地申请建房，且拆除了原有住房两间的实际情况，与张圣祥签订搬迁协议合法有效。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，案涉搬迁协议是否存在无效之情形。 行政协议作为行政机关实施行政管理的方式，既有行政性又有合同性，除行政性外，行政协议还体现了协议双方意思合致等非强制性特点，故对行政协议是否具有无效情形的判断，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。 本案中，被上诉人海门港新区管委会为了海启高速项目建设的需要，对案涉房屋进行协议搬迁。行政协议的目的在于实现行政管理目的，法律并不排斥行政机关与被搬迁人通过协商一致的方式签订协议从而实施房屋搬迁。1992年宅基地清丈核实登记表显示，户主姓名为张圣名，建房时（或现有）人口3人，建筑物为四间平房。可见，该四间平房应当是上诉人户的家庭财产，而非上诉人一人所有。案涉协议系对宅基地清丈核实登记表中的两间平房进行搬迁，另外两间44平方米的平房在上诉人之妻陈金美建房时已作为老房予以拆除，上诉人作为陈金美户的申请建房人口享受了建房面积，加之上诉人于1998年已将户口迁出，根据一户一宅的基本原则，上诉人在原户籍地不再享有宅基地。故案涉房屋所在的户在搬迁时仅剩张圣祥一人，而张圣祥未在他处申请宅基地建房。在此情形下，被上诉人海门港新区管委会与张圣祥签订搬迁协议，并不存在重大且明显违法及恶意串通等无效之情形。上诉人主张案涉协议无效，被上诉人海门港新区管委会应当与其签订搬迁协议的理由不能成立，本院不予支持。上诉人认为宅基地清丈核实登记表中44平方米的房屋早已倒塌，上诉人之妻为了少交耕地占用税而由村委会出具了拆除证明。对此，从1998年陈金美户的建房用地审批表看，老宅基地平面布置图中明确标示有44平方米的房屋，浩南村村委会亦出具了上诉人原有房屋两间计44平方米目前已拆除的证明，故上诉人的该主张缺乏证据证明，本院不予采信。 至于上诉人提出一审法院未安排证人出庭作证，违反诉讼程序的主张。上诉人申请证人出庭作证的目的是为了证明案涉搬迁房屋由上诉人出资建造，该事实即便属实，涉及的也是案涉房屋的分家析产及继承等民事法律关系，并不影响案涉协议的效力，与案涉协议的合法性审查并无关联。因此，一审法院对上诉人提出的证人到庭作证申请未予准许，并不违反法律规定。上诉人认为一审法院违反诉讼程序的主张不能成立，本院不予支持。上诉人如认为张圣祥户的搬迁利益中有其权益，可通过民事途径予以救济。 综上所述，案涉搬迁协议不存在无效之情形，上诉人要求确认无效的请求不能成立。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张圣名负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年四月二十六日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；