河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终141号上诉人(原审原告)新郑市梨河镇刘楼村第二村民组。委托代理人高**，男，汉族，1966年2月19日出生，住新郑市，系村民代表。委托代理人刘节，河南裕达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新郑市梨河镇人民政府，住所地新郑市梨河镇长江路。负责人高智军，镇长。委托代理人郭刚，河南卓方律师事务所律师。委托代理人宁广峰，新郑市梨河镇人民政府工作人员。上诉人新郑市梨河镇刘楼村第二村民组因与新郑市梨河镇人民政府行政协议一案，不服河南省新郑市人民法院（2020）豫0184行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：2013年7月25日，原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组（乙方）、被告新郑市梨河镇人民政府（甲方）签订《协议书》一份，内容显示：为发展梨河镇经济，现就甲方征用乙方土地用于招商工业项目建设事宜，经甲、乙双方友好协商，达成如下协议：一、土地面积及位置甲方征用乙方土地总计68.17亩（以双方实际丈量为准）。该宗地四至：东至加加围墙，西至大高庄村土地，南至宋庄村土地，北至柴楼村土地。二、土地补偿安置费，按照国家规定的区片综合地价为每亩40200元，68.17亩土地共计补偿274.0434万元，大写：贰佰柒拾肆万零肆佰叁拾肆元整。协议签订后7个工作日甲方一次性付给乙方。三、青苗费及附属物补偿,青苗费及附属物（包括树木、坟头、机井等）补偿，经双方清查后，按照国家规定的相关补偿标准，双方达成共识后，一次性将青苗及附属物补偿费付给乙方。四、甲方权利及义务1.甲方按照征用土地的有关规定及合同约定，协议签订后及时向乙方付清全部土地补偿安置费、青苗费及附属物补偿费。2.甲方应按国家法律法规进行施工和生产经营。3.甲方负责用地企业在同等条件下优先招取乙方的农民工就业。4.甲方对该宗土地的使用年限为50年。五、乙方权利和义务1.乙方在收到土地附属物补偿款后10日内将征地范围内地表所有附属物清理到位，不得再增加任何地表附属物。2.乙方在收到甲方全部征地补偿后，将土地交付给甲方使用，同时甲方拥有该宗土地所有权及使用权。3.乙方应为甲方创造良好的投资环境，严禁以任何理由到甲方征地范围内阻挡施工。4.50年的使用年限到期后，该宗土地所有权归乙方所有。六、合同生效及其他事项1.协议签订后，甲、乙双方应自觉遵守，如单方违约，违约方应承担因违约给对方造成的所有损失。2.本合同双方签字后生效，一式六份，甲、乙双方各执一份，其余供办理有关手续及存档使用。3.未尽事宜，甲、乙协商解决。4.加加二期动工合同生效起，三个月内柴楼拆迁户安置房启动，否则合同作废。梨河镇人民政府在甲方处签字盖章，新郑市梨河镇刘楼村第二村民组部分村民代表在乙方处签章按指印。2013年8月1日，被告新郑市梨河镇人民政府将上述协议约定的土地补偿款274.0434万元支付至新郑市梨河镇刘楼村第二村民组的三资账户。庭审时村民代表高**述称，协议签订后，村民已经领取了上述协议约定的“卖地款”及青苗费，柴楼村的拆迁安置已经启动，房子已经拆迁，但安置房至今未给予分配到位。现原告以上述《协议书》违反法律强制性规定为由向一审法院提起行政诉讼，请求依法确认：1.原、被告2013年签订的《协议书》无效；2.本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为：行政协议是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。行政协议以协商的方式提出要求和义务，降低行政机关对个人进行单方命令的行政安排，便于行政相对人理解，容易接受和赞同，从而有利于化解矛盾，减少对立，维护社会和谐稳定。本案被告基于行政管理目的，与原告在协商一致的基础上签订的涉案《协议书》，该协议属于行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”本案中，原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组认为被告新郑市梨河镇人民政府未依照法律规定程序签订土地征收协议，亦属于上述法律规定中的行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。行政协议属于行政行为的范畴，与其他行政行为一样应适用行政诉讼法关于对行政行为提起诉讼的期限规定。根据上述规定，原告起诉行政机关要求确认签订《协议书》的行为无效，最迟从知道或者应当知道行政行为内容之日起计算且最长不得超过一年。本案的《协议书》签订于2013年7月25日，原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组作为协议一方当事人理应知悉该行政行为的存在，故依照前述法律规定，其认为该行政行为无效最迟应于2014年8月25日前提起诉讼，但其直至2020年1月9日才第一次就本案《协议书》提起行政诉讼，显然已超过法律规定的起诉期限，且不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条所规定的可扣除或延长起诉期限的情形。综上，原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组的起诉应裁定予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组的起诉。案件受理费50元，退还原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组。上诉人新郑市梨河镇刘楼村第二村民组不服，上诉称：1.撤销新郑市人民法院（2020）豫0184行初2号行政裁定书，指令一审法院继续审理；2本案诉讼费由被告承担。理由如下：行政协议案件有关起诉期限应根据不同情形适用相关法律规定，而原审法院将行政协议诉讼与一般单方行政行为的诉讼起诉期限混为一谈，违反了特别条款优于普通条款的法律适用原则。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。根据上述规定，对行政协议双方权利义务的履行等问题发生纠纷应按照民事诉讼法关于诉讼时效的规定，并非所有的行政协议案件均适用一般的行政诉讼起诉期限。上诉人诉讼请求确认征地协议无效正是针对协议双方权利义务问题，并非针对被上诉人单方变更、解除行政协议问题。根据民事诉讼法关于诉讼时效的规定，上诉人的起诉没有超过诉讼时效。另外，上诉人请求确认无效的合同虽然签订于2013年，但现在正在履行，并实实在在的处于持续的违法状态。上诉人的诉讼实质上是请求依法对现在的协议效力进行确认，并非对被上诉人签订协议当时的“签字动作”的效力予以认定。综上，一审裁定错误，请求二审法院支持上诉人的请求。被上诉人新郑市梨河镇人民政府答辩称：一、行政协议属于行政诉讼的受案范围，应当依据行政诉讼的相关法律规定；二、即使适用民事诉讼的诉讼时效，也是超过诉讼时效。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。另查明，上诉人新郑市梨河镇刘楼村第二村民组一审起诉没有村组负责人确认，起诉状及委托书中仅有八名村民代表签字，其中一名村民代表高**在本案中作为上诉人委托代理人向本院陈述，该村民组目前没有村民组长，八名村民代表系村里几大姓氏推选出来，并没有履行相应的推选程序，也没有推选记录。本院认为：《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数村民可以以集体经济组织名义起诉。根据上述规定可以确定，首先，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起的确认无效诉讼。其次，在村民组没有负责人确认起诉的情况下，可以由过半数的村民以集体经济组织名义起诉，本案一审中，没有经过相应程序推选出的几名村民代表以村民组名义起诉，不符合上述规定，其起诉不符合法定条件，对其起诉依法应予驳回。即便原告的主体资格没有问题，人民法院也不受理针对2015年5月1日之前的行政行为提起的确认无效诉讼。综上以上两方面原因，一审以超过起诉期限为由驳回起诉的理由不当，但其裁定驳回起诉结果正确，为避免当事人诉累，节约司法资源，本院对一审结果依法予以维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第一项的规定，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条、第一百六十二条的规定，裁定如下驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年四月二十一日书记员  李燕辉