长春净月高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0194行初2号 公益诉讼人：长春净月高新技术产业开发区人民检察院，住所地：长春净月高新技术产业开发区锦竹东路95号。 法定代表人：杨玉武，检察长。 委托代理人：于海峰，检察官。 委托代理人：徐瑞阳，检察官助理。 被告：长春净月高新技术产业开发区福祉街道办事处，住所地：长春净月高新技术产业开发区香柏街。 法定代表人：李程，主任。 委托代理人：赵坚，该单位公职律师。 公益诉讼人长春净月高新技术产业开发区人民检察院（以下简称净月检察院）诉被告长春净月高新技术产业开发区福祉街道办事处（以下简称福祉街道办）怠于履行环保、卫生行政管理法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，并公开开庭进行了审理。公益诉讼人净月检察院的委托代理人于海峰、徐瑞阳，被告福祉街道办的法定代表人李程及委托代理人赵坚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼人净月检察院诉称：净月检察院在履行公益监督职责中发现，长春净月高新技术产业开发区福祉街道办事处不作为致使社会公共利益受到侵害。本院于2018年8月13日立案，2018年8月13日履行检查建议程序。经依法审查查明：长春净月高新技术产业开发区福祉街道办事处小合台村土地，由于多方原因未完成拆迁，村民一直在此居住。长期以来，村民出入的必经之路两侧及吉林财经大学教学实验楼外布满大量建筑垃圾和生活垃圾无人清理，而且村内还有两处非法经营的废品收购站，存放大量废品，异味严重、蝇虫乱飞、脏乱不堪，不仅给村民出行和生活带来不便，而且严重影响学校周边环境。我院认为，长春净月高新技术产业开发区福祉街道办事处对此负有监管职责，于2018年8月13日向该街道办事处发送长净检行公建[2018]15号诉前检查建议，建议其在两个月内积极履行职责，采取有效措施依法处理，恢复周边市容环境，以维护社会公共利益。福祉街道办事处接到检察建议后，于2018年10月18日书面回复称其做了如下工作：一是负责“城乡一体化”第三方机构对该区域屯道两侧进行了零散堆放的部分集中清理；二是对该区域的4个出入口安装了限高杆防止偷倒垃圾车辆进出；三是由街道执法中队、福祉派出所联合执法，对区域内两处废品收购站进行取缔。四是配合土地收储中心完成测量、设计工程预算等项目审核手续，于11月中旬将垃圾清理完毕。2019年5月，我院根据最高人民检察院公益诉讼“回头看”专项活动方案，对净月高新技术产业开发区福祉街道办事处所辖该区域建筑垃圾和生活垃圾清理工作及整改落实情况进行了复查。现已查明福祉街道办事处在接到我院检察建议后，并未完全按相关法律规定履行职责，只对该区域建筑垃圾进行了部分清理，加设了限高杆防止他人偷倒垃圾，在面向净月大街和轻轨沿线的村道出入口，用两扇围挡将大量垃圾遮挡，直至目前，吉林财经大学教学实验楼外侧仍有足量的建筑垃圾及杂物堆积，与民房毗邻的近千平方米空地上四处散落着生活垃圾、废塑料制品、杂物及建筑垃圾未采取任何环保措施，仍旧脏乱不堪，异味严重，尘土飞扬，蚊蝇肆虐，给居民区和学校周边环境造成污染，严重影响市容，导致社会公共利益仍处于持续受侵害状态。依据《长春市市容和环境卫生管理条例》第六条第三款：“乡（镇）人民政府和街道办事处负责本辖区内的市容和环境卫生管理工作”；《城市建筑垃圾管理规定》第二十六条：“任何单位和个人随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，并对单位处5000元以上5万元以下罚款，对个人处200元以下罚款”；长净管[2017]14号《关于城市管理体制调整的通知》第一条：“将城市管理执法权限、执法力量下沉到镇街，由镇街统一指挥、统一管理、统一考核、统一调配，负责组织和落实辖区内城市管理的全部日常工作”、第三条：“各镇街在原城市管理科（办公室）的基础上，统一设立城市管理办公室，负责本辖区城市管理各项工作任务，城市管理办公室内设城市管理科，同时市容执法中队、行政执法中队下沉至镇街”、第五条第（三）款第1项：“市容执法中队主要职责是行使市容环境卫生管理方面的法律、法规、规章规定的对破坏市容环境卫生行为的行政处罚权；负责市容环境卫生的管理工作”之规定，负有监督管理职责的长春净月高新技术产业开发区福祉街道办事处应对该处建筑垃圾、生活垃圾及废旧杂物及时进行清理，恢复市容环境。但是长春净月高新技术产业开发区人民检察机关2018年8月13日向被告发出诉前检察建议后，被告仍未依法履行职责，在限定时间对该处建筑垃圾、生活垃圾及废旧杂物依法采取措施，致使社会公共利益持续处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察机关关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定提起诉讼，请求判令：被告长春净月高新技术产业开发区福祉街道办事处依法履行环境卫生管理职责，及时清理所辖小合台村及吉林财经大学教学实验楼外建筑垃圾、生活垃圾和废旧杂物，恢复原有生态环境。 公益诉讼人净月检察院为证明其主张向本院提交了以下证据材料：证据一，长春净月高新技术产业开发区福祉街道内设机构、人员编制、办事处职责范围的规定一份，长春净月高新技术产业开发区福祉街道办事处法定代表人名单一份，长净管【2017】14号《关于城市管理体制调整的通知》一份，长春市市容和环境卫生管理条例一份，长春市城市建筑垃圾管理规定一份，证明被告对全部辖区内城市管理市容环境卫生、建筑垃圾堆放、倾倒、处置具有行政管理的职责。证据二，公益损害现场照片一组，关于检查建议的回复函一份，长春净月高新技术产业开发区土地收购储备中心情况说明一份，长春净月高新技术产业开发区土地收购储备中心会议记录一份，土地预算账目，证明：位于净月大街以西、小何沿子河以东、博会路以北、小合台村村路与吉林财经大学教学实验楼毗邻处及村路两侧建筑垃圾、生活垃圾的状态及福祉街道办事处履行职责的结果。证据三，2019年5月15日现场照片一组，2019年7月25日现场照片一组，2019年9月29日现场照片一组，吉林财经大学情况说明一份，吉林财经大学员工崔福利证明一份，现场勘验检察结论报告一份，检察笔录一份，现场勘验图一份，吉林财经大学报告及会议纪要共13份，土地转让合同一份，建筑垃圾外运工程项目合同一份，校园东南侧未拆迁区域的情况说明和建议一份，后勤保障处处长李印骏证言一份，证明：2019年5月检察机关关于所发出的检察建议开展回头看专项活动，被告前期没有完全履行职责清理公共垃圾，社会利益得到侵害。证据四，净检行公建【2018】15号检察建议一份，送达回证一份，证明：检察机关根据行政诉讼法关于办理公益诉讼法律的解释已经履行了公益诉讼诉前手续。 被告福祉街道办对上述证据的真实性均无异议，对证据三质证认为：1.对2019年6月3日吉林财经大学校中村建筑及生活垃圾的情况说明提出异议，该说明中第二段由于相关部门没有完全做好建筑垃圾及生活垃圾清理工作及最后有相关部门加强对该区域管理，负责定期清运，该区域产生了各类垃圾。没有明确提出是哪个部门，情况说明中有意混淆主体。是在2019年3月7日现场交接后作出的情况说明。2.会议纪要2015年5月5日第十二期第二页第九条，第三页第三条，第十三期会议纪要中均提到“加快推进校中村垃圾清运工作”，2019年6月3日第十四期第一条意见中关于垃圾归属事宜，按征地协议开发区应将无地上建筑物和建筑垃圾的土地完整移交给学校，因此建筑垃圾、生活垃圾是拆迁及管理不善造成的，责任属于管委会，同意如实答复检察机关。我方认为会议纪要存在前后矛盾，在推卸责任，将责任转嫁给政府。3.对外运合同，是财经大学与吉林长久建筑工程有限公司于2019年6月18日签订的，吉林财经大学通过招标对校中村垃圾进行清运，实施了管理职责。4.对情况说明，第二页2020年3月净月开发区福祉街道清理了该片区的大面积垃圾，但由于附近居民的阻拦，依然未能清理干净。可以证明我方在2020年初对该区域存在的大面积垃圾进行了清理。 被告福祉街道办辩称：一、涉案问题在答辩人成立前就已经存在，答辩人成立后也未明确为责任主体。 小河台村前台屯位于吉林财经大学以南，小河沿子河以东，博会路以北，轻轨3号线以西，面积50.0314公顷（宗地号：X，内含吉林财经大学资产处办公楼）。2006年12月8日吉林财经大学取得该地块，当时未实现净地，2006年至2019年3月期间，公益诉讼起诉人勘验的图纸区域始终处于征拆未完成状态，未正式交付吉林财经大学。2018年6月福祉街道成立前，该区域征地拆迁由净月街道负责，原永兴街道负责城市管理，区域中历史遗留的偷倒垃圾均产生于该时间段。答辩人于2018年6月23日正式成立，上述区域仍由净月街道继续负责征地拆迁，答辩人负责城市管理工作。2019年3月前，该区域属于多头管理区域，历史遗留偷倒垃圾，涉及部门较多，既涉及征拆过程中的拆迁二办、土地收储中心、原净月街道、原永兴街道和新成立的福祉街道。其中，拆迁二办和净月街道受土地收储中心委托实施区域内农民房屋的征收工作，征拆现场拆除后的现场由拆迁二办负责管理，对征拆完成区域及时交接吉林财经大学、原永兴街道或福祉街道（原永兴街道负责2018年6月23日前该区域征拆完毕交接区域的城市管理工作）。通过调取谷歌卫星航拍图，公益诉讼人在图纸标注的12个垃圾点，其中1至4为答辩人成立前历史遗留问题，5至12为一年内拆迁后未完成清理场地的房屋残留建筑垃圾，并非偷倒垃圾。2019年3月7日，净月管委会正式以现场会形式将该区域交付吉林财经大学，当时，净月高新区副主任李晓辉带领区管委会办公室、房屋征收管理办公室、拆迁二办、土地工作站、市容局、农业水利局、净月街道、福祉街道相关负责人，和吉林财经大学孙杰光校长、后勤处、保卫处等相关处室负责人在小河台村前台屯召开现场会，将已拆迁完毕区域进行交接，会议明确并经双方同意交接后由吉林财经大学对交接区域进行围挡，全面负责该区域管理及区域内存在的垃圾及拆迁现场的清理。 二、答辩人成立后始终积极履职，案涉环境问题未达到起诉人整改要求并非答辩人原因造成。 （一）该地块向吉林财经大学交接前（2019年3月前） 2018年7月，街道市容执法中队成立后，同时在检察院提出检察建议前，主动在第一时间发现该区域城市管理遗留问题，高度重视该区域历史遗留问题处理工作，召开街道党工委会研究解决措施，并向时任管委会分管副主任张德祥进行了汇报，向管委会递交了对该区域清理的请示（该请示后，经张德祥副主任协调区财政局、土地收储中心、福祉街道等单位部门的意见，当时管委会办公室高丽玉副主任可证明）。8月份吉林省环保督察开始，答辩人从两个方面采取措施同步推进，一方面在新成立街道账户未开户、无资金的情况下，求助企业力量无偿支持，对该区域历史遗留垃圾集中清理了一周时间，清运垃圾100余车，保证了省环保督察期间该区域临近河道没有出现环保及垃圾清理等投诉。另一方面，答辩人对两个体量较大的垃圾堆协调启动区土地收储中心，张德祥主任协调的意见为，由区土地收储资金出资，答辩人配合该区域历史遗留垃圾进行清理。 由于2018年10月区项目审核办出具的《土地平整工程预算》时正值10月17日国家黑臭水体督查期间，11月5日至12月6日中央环保督查“回头看”以及12月初国家再次黑臭水体督查，三次国检时间连接，迎检期间按照市、区要求蘑菇沟垃圾消纳场及其他合法垃圾消纳点均停止垃圾消纳，导致该处剩余垃圾无法清运。环保督查结束后，因正值冬季，清运成本和难度增加，《土地平整工程预算》无法按计划实施。一方面，答辩人责成原永兴街道签约的负责“城乡一体化”和偷倒建筑垃圾两家第三方机构对该区域加强管理，进一步明确清理监督责任，明确新产生的垃圾全部由城乡一体化企业清理，并对该区域4个出入口安装了限高杆防止偷倒垃圾进出，市容执法中队和城管科死守加强巡查管理力度，防止新的偷倒垃圾产生，实现了该区域街路两侧历史遗留垃圾及废品收购站全部清理干净，没有发生新的偷倒垃圾产生。 （二）该地块向吉林财经大学交接后（2019年3月后）答辩人从三个方面对该区域加强管理。一是配合相关部门对地块内建筑依法拆除。按照3月份土地交接现场会的明确，答辩人配合市容局、拆迁二办共同完成了5户已征拆完毕房屋的依法拆除；二是配合吉林财经大学进行垃圾清理及围挡安装，因该区域外剩余征拆问题复杂，群众以各种理由对该区域征拆已完成并已交接后的垃圾清理及围挡进行阻挠，共执法行动7次；三是周边群众对限高杆进行破坏，重新安装了该区域4个出入口的被破坏限高杆。 2019年3月7日，该地块交接完成后，吉林财经大学按照该区域交接现场会的明确意见，启动该区域垃圾清理工作，并于2019年5月份通过招投标方式，责成吉林省长久建筑工程有限公司，开始清理地块内垃圾（公益诉讼人所绘图纸内垃圾均在已交接地块内）。清理过程中，因该区域村民涉及征拆遗留问题，多次阻挠施工。 由于交接后吉林财经大学对该处建筑垃圾的管理不善，导致了该处垃圾未及时清理。吉林财经大学在“校中村”拆迁工作推进会议纪要中多次提出“加快推进‘校中村’垃圾清运工作”（2019年5月5日第12期，2019年5月27日第13期）及“交付土地围挡项目、垃圾清运项目招标工作在半个月内完成”。2019年5月22日，吉林财经大学在中国政府采购网上发布了院内建筑垃圾外运工程项目竞争性谈判公告。2019年6月3日，中国政府采购网发布了吉林财经大学院内建筑垃圾外运工程项目成交公告。然而，公益诉讼人提供的补充证据材料（吉林财经大学在“校中村”拆迁工作推进会议纪要2010年6月3日第14期）中却出现“关于垃圾归属事宜。按征地协议，开发区应将无地上物建筑物和建筑垃圾的土地完整移交给学校，因此建筑垃圾、生活垃圾是拆迁及管理不善造成的，责任属于管委会，同意如实答复检察院”，这与此前的会议纪要和实际的招标采购行为存在非常明显的矛盾，与事实不符。答辩人认为，财经大学应对该区域承担垃圾清理责任，其单方面无视交接现场会明确的事项，且未正面告知答辩人，导致了至2019年末期间答辩人都认为财经大学就是垃圾清运主体的事实，以致答辩人未能继续履行2018年出具的《土地平整工程预算》，进而导致2020年净月检察院再次找到答辩人要求履行垃圾清运的被动局面，财经大学在此事件中应负有不可推卸的责任。同时，2019年5月7日检察院到该区域查验垃圾清运情况时均未告知反馈给答辩人，而是由吉林财经大学书面配合的检察院。2020年1月，检察院正式告知该区域垃圾未完成彻底清理，要求马上整改清理完毕。答辩人再次主动担当，协调区拆迁办、财经大学、区收储中心等部门，协调区拆迁二办完成了已交付财经大学，但财经大学未完成清理的图纸中5-12点位的拆迁现场残留建筑垃圾，协调区收储中心出资继续履行2018年出具的《土地平整工作预算》，组织施工方克服周边群众多次阻挠，防疫工作压力大等困难，已于2020年3月末前全部完成了该区域所有的垃圾清运工作。 三、目前，吉林财经大学院内区域的建筑垃圾、生活垃圾和废旧杂物已经清理完毕，该处地块已经恢复原有的生态环境。鉴于答辩人在公益诉讼起诉人发送检查建议书后，已经依法履行环境卫生管理职责，全部完成整改，已不存在侵害公共利益的事由。 被告永兴街道办在法定举证期限内向本院提交照片三张，用以证明垃圾已经全部清理完毕，已不存在侵害公共利益的事由。 公益诉讼人净月检察院对证据的真实性及证明的问题均无异议。 庭审中诉讼各方出示的证据真实有效，来源合法，且与本案相关，本院予以确认并作为定案依据。 经审理查明：2018年6月23日，被告福祉街道办成立。2006年12月8日，吉林财经大学取得小河沿子和以东，博会路以北，轻轨3号线以西，面积50.0314公顷土地。由于多方原因，该地块始终处于未完成拆迁，仍有不少村民在此居住。2018年7月27日，净月检察院在工作中发现博学路与博会路之间一散落居民区道路年久失修，两侧布满建筑垃圾和生活垃圾，面积约2000平方米，对居民区及周边学校环境造成严重污染，严重影响市容，经向相关部门核实，该情形早在福祉街道办成立前就已经长期存在。 故净月检察院于2018年8月17日向福祉街道办送达了长净检行公建[2018]15号《检察建议书》，建议福祉街道办“积极履行职责，采取有效措施依法处理，恢复周边市容环境。”福祉街道办于2018年10月18日函复净月检察院处理意见：“管委会明确由区土地收储中心负责该区域建筑垃圾堆清理，福祉街道办配合。同时，福祉街道办责成原永兴街道办签约的负责“城乡一体化”和偷倒建筑垃圾两家第三方机构对该区域屯道两侧进行了零散堆放的部分集中清理，预计11月中旬清理完毕。”但在净月检察院后期回访中发现，原有垃圾堆存物未能得到彻底清理，生态环境仍处于被破坏状态。现净月检察院提起行政公益诉讼，请求判如所请。 另查明，案涉区域堆存物系附近居民随意倾倒生活垃圾、建筑垃圾形成。在本案开庭之前，福祉街道办已采取相应整治措施，组织人员清运垃圾，现已整治完毕。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，检察机关有权对生态环境保护领域负有行政管理职责的行政机关怠于履职或不依法履职提起行政公益诉讼。根据《中华人民共和国环境保护法》第六条和第三十七条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，“应当采取措施组织对生活废弃物分类处置、回收利用”，以及《吉林省城市市容和环境卫生管理条例》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府其他有关部门以及建制镇人民政府、街道办事处，应当在各自职责范围内依法做好与城市市容和环境卫生管理有关的工作”，故福祉街道办对辖区内环境保护及垃圾清理具有法定的行政管理职责。福祉街道办在收到净月检察院的检察建议书后，随即对该区域内的生活垃圾及建筑垃圾开展清理工作，由于福祉街道办刚成立不久，垃圾的形成系该区域因征拆未完成而形成的历史遗留问题，福祉街道办在清理过程中时有被阻挠现象发生，且在后期垃圾清运过程中因垃圾填埋场不接收垃圾导致清理工作未及时完成。时值疫情期间，福祉街道办克服重重困难，加大清理力度，在2020年3月底将该区域内的垃圾全部清理完毕，本院对该积极整治行为予以肯定。在净月检察院提出检察建议后至本案审理过程中，上述区域内堆放的建筑垃圾和生活垃圾已清理完毕，生态环境受到了保护，公共利益不再受到危害，福祉街道办已按要求履职完毕，鉴于福祉街道办在收到检察建议后虽依法、积极履职，但因客观原因未在规定时限内履职完毕，本院依法确认福祉街道办未及时履职完毕行为违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告长春净月高新技术产业开发区福祉街道办事处未及时履职完毕行为违法。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。 审 判 长  郑洪波 审 判 员  刘馨嵘 人民陪审员  胡秀香 二〇二〇年四月二十八日 书 记 员  刘 爽