海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2020）琼02行终5号上诉人（原审第三人）三亚市崖州区梅西村民委员会第三村民小组，住所地：三亚市崖州区梅西村民委员会第三村民小组。诉讼代表人孙令川，该村小组组长。委托代理人翟朝辉，三亚市崖城法律事务所法律工作者。被上诉人（原审被告）三亚市自然资源和规划局，住所地：三亚市河东路182号。法定代表人高富宅，该局局长。委托代理人陈松，该局工作人员。委托代理人朱梦璞，北京大成（海口）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）三亚市崖州区梅东村民委员会，住所地：三亚市崖州区梅东村民委员会。法定代表人林元富，该村委会主任。委托代理人范照亮，海南唐海律师事务所律师。委托代理人王妍，海南唐海律师事务所律师。上诉人三亚市崖州区梅西村民委员会第三村民小组（以下简称梅西村委会第三小组）因被上诉人三亚市崖州区梅东村民委员会（以下简称梅东村委会）诉三亚市自然资源和规划局（以下简称市自规局）颁发农村集体土地所有权证一案，不服三亚市城郊人民法院2019年12月18日作出的（2019）琼0271行初279号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人梅西村委会第三小组组长孙令川及其委托代理人翟朝辉，被上诉人市自规局委托代理人陈松、朱梦璞，梅东村委会委托代理人范照亮、王妍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：被上诉人市自规局于2004年9月16日向上诉人梅西村委会第三小组颁发崖城镇集有（2004）字第0679号《集体土地所有权证》（以下简称第0679号土地证），将位于三亚市××区，面积为12328.03平方米的一块集体土地（地号：35-2-6C38）登记至上诉人梅西村委会第三小组名下。原审法院查明：市自规局为梅西村委会第三小组进行登记的土地位于三亚市××区，面积为12328.03平方米，土地四至为：东至梅东村，南至梅东村，西至梅东村，北至梅东村。2003年9、10月，梅西村委会第三小组向三亚市人民政府申请对上述土地进行确权发证。三亚市人民政府受理该申请后，其所属土地行政主管部门市自规局对案涉土地进行了地籍调查，梅西村委会第三小组分别于2003年10月30日和2003年11月6日向市自规局出具了两份《土地来源证明》，证明35-2-6C38地号的宗地，面积18.49亩是1960年前由人民公社划分，固定给梅西村委会第三小组使用的。2003年10月30日，市自规局对案涉土地进行了地籍调查，2003年11月14日，市自规局组织案涉土地相邻权利人梅东村委会及梅西村委会第三小组进行土地权属界线核定，时任梅东村委会的主任林元富、梅西村委会的主任赵光惠参加了指界，并在《土地权属界线核定书》上盖章签字确认。市自规局于2004年9月16日对上述案涉土地进行了土地登记，该证记载：土地坐落于三亚市××区，面积12328.03平方米（耕地），宗地号为35-2-6C38，权属性质为集体。梅东村委会不服市自规局作出的上述登记行为，遂提起诉讼。原审法院认为，本案争议焦点为：一、梅东村委会的起诉是否超过法定的起诉期限；二、市自规局为梅西村委会第三小组颁发第0679号土地证的依据是否充分，程序是否合法。一、关于梅东村委会的起诉是否超过法定起诉期限的问题。市自规局主张案涉集体土地于2004年9月16日登记发证，梅东村委会应当自发证之日起六个月内提起行政诉讼。但经审查认为，梅东村委会不是该颁证行为的相对人及权利人，并非应当知道市自规局登记发证的时间，故市自规局的上述主张没有事实根据和法律依据，原审法院不予支持。梅东村委会主张其于2019年7月22日梅西村委会第三小组持第0679号土地证因排除妨害起诉梅东村委会的九户村民时才得知颁证行为的内容，故其于2019年10月21日向法院提起本案诉讼，并未超过法定的起诉期限。二、关于被诉颁证行为依据是否充分，程序是否合法的问题。首先，2004年市自规局颁发第0679号土地证时有效适用的《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”本案中，梅西村委会第三小组提交的土地权属来源证明有两份，第一份是2003年10月30日三亚市崖城镇梅西村委会出具的《土地来源证明》；第二份是2003年11月6日三亚市崖城镇梅西村委会出具的《土地来源证明》，三亚市崖城镇人民政府于2003年12月4日在该证明上签注“核”并盖章确认。该两份证明形成时间是2003年10月30日和2003年11月6日，均在梅西村委会第三小组对案涉土地提出颁证确权申请之后，第二份证明更在市自规局进行地籍调查之后，土地权属来源证明是申请人申请土地权利登记的重要材料，市自规局在梅西村委会第三小组未提交土地权属来源证明材料的情况下，就受理梅西村委会第三小组的确权颁证申请并开展地籍调查等工作，程序严重违法。其次，第一份《土地来源证明》系三亚市崖城镇梅西村委会自行制作并提交，并非梅西村委会第三小组的上一级政府机关或相关土地权利部门的认定证明，因此，该份证据不具有真实性、客观性，无法证明案涉土地的权属归梅西村委会第三小组所有。第二份《土地来源证明》尽管有三亚市崖城镇人民政府的公章，但该证明上签注的“核”字并没有相关人员的签名，无法确认该份证明的真实性，故市自规局作出颁证行为的主要证据不足。再次，《海南省确定土地权属若干规定》第十七条规定，实地核定土地权属界线后，指界各方应按要求当场在土地权属核定书上签章。根据市自规局提供的《土地权属界线核定书》显示，市自规局组织申请人及相邻人进行指界的调查时间为2003年10月28日，而梅东村委会及梅西村委会第三小组在《土地权属界线核定书》上签名盖章的时间均是2003年11月14日，均晚于市自规局组织双方指界调查的时间，通过上述证据可知，市自规局在2003年10月28日组织申请人及相邻人进行指界时，各方权利人并非当场签名确认，而是于2003年11月14日才事后签名盖章，各权利人的委托代理人是否亲自到现场共同指界，该事实无法确认。故市自规局进行该宗地地籍调查程序违法。最后，《土地登记规则》第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项”；第十六条规定：“土地登记申请者及其他土地权益有关者在公告规定的期限内，可以向土地管理部门申请复查，并按规定缴纳复查费。经复查无误的，复查费不予退还；经复查确有差错的，复查费由造成差错者承担”。土地权属界线核定后，符合登记要求的，土地行政主管部门应当予以公告。本案中，市自规局提供的证据《公告》无法证明公告的具体时间、地点，无法确认该份证据的真实性，因此，市自规局提出在确权颁证前已经履行了公告程序的主张，原审法院不予采信，认定市自规局的颁证程序严重违法。综上，市自规局向梅西村委会第三小组颁发第0679号土地证的行政行为，主要证据不足，认定事实不清，违反法定程序，依法应予撤销。梅东村委会的诉讼请求，于法有据，依法应予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，作出如下判决：撤销市自规局于2004年9月16日向梅西村委会第三小组颁发的第0679号土地证的行政行为。案件受理费50元，由市自规局负担。上诉人梅西村委会第三小组上诉称，一、上诉人认为梅东村委会的起诉已经超过起诉期限。原审法院认为梅东村委会不是颁证行为的相对人，并非应当知道市自规局登记发证的时间，因此不超过诉讼时效。但是，2004年前后，整个三亚地区农村土地确权颁证工作进行得如火如荼，这是众所周知的，梅东村委会的法定代表人林元富在《土地权属界线核定书》上签字就已经表明其已经知道市自规局要给上诉人颁证的事实，且市自规局也就颁证情况进行了公告，因此，上诉人认为梅东村委会的起诉已经超过诉讼时效。二、原审法院关于市自规局颁证行为程序违法的认定错误。事实上，在2004年前后，整个三亚地区就普遍开阵了土地确权颁证工作，期间梅东村委会各村民小组委托其法定代表人林元富在权属界线核定书上签名，该签名也表明在市自规局为上诉人颁证的过程中，梅东村委会对上诉人享有该土地所有权的事实是没有争议的，其至今才提出异议，与该土地的历史及现实情况不相符。市自规局为上诉人颁证的程序并没有违反法定程序。三、上诉人认为原审法院对市自规局提交的证据2《土地来源证明》不予采信的认定错误。《土地来源证明》并非上诉人自己制作，而是梅西村委会为上诉人出具的土地来源证明，原审法院却将梅西村委会等同于上诉人从而否定该证据，属于证据认定错误。另外，市自规局提交的证据8《公告》，虽然不是特别清晰，但这是市自规局的格式性文件，而且该公告抬头也清楚地告知了有异议的单位在规定时间内向指定的部门提交异议文件，因此，对该证据8的合法性、关联性、真实性应予以认可。综上所述，上诉人认为，梅东村委会的起诉超过诉讼时效。市自规局为上诉人颁证的行为程序合法，事实清楚，请求二审法院查清事实，依法判决支持上诉人的上诉请求。被上诉人市自规局辩称，一、原审判决认定事实错误。市自规局作出第0679号土地证的行政行为认定事实清楚，程序合法。首先，上诉人就案涉宗地申请土地使用权登记时，已向市自规局提供《土地权属来源证明》，并经三亚市崖城镇人民政府盖章确认。原审中梅东村委会并未对《土地来源证明》中三亚市崖城镇人民政府公章提出异议，也未对公章提出鉴定申请，原审判决仅以该证明上签注的“核”字并没有相关人员的签名为由，未对该证据的真实性予以确定，属于认定事实错误。其次，市自规局依据《海南省确定土地权属若干规定》对该宗地进行土地权属调查过程中已通知土地权属单位及各相邻单位进行现场指界确认土地权属界线并在《权属界线核定书》上签名盖章确认。原审判决以各权利人在《土地权属界线核定书》上签名盖章的时间晚于市自规局组织双方指界调查的时间为由，否认各权利人的委托代理人亲自到现场共同指界，属于认定事实不清。《土地权属界线核定书》已由土地权属单位及各相邻单位签字盖章确认，并未在指界现场签名盖章，并不足以推翻土地权属核定结果。最后，市自规局作出的第0679号土地证已依法进行公告。2梅东村委会的起诉已超过起诉期限。2003年10月28日，梅东村委会法定代表人林元富参与现场指界，并于同年11月14日在《土地权属界线核定书》上签名盖章，即其于2003年已知晓市自规局给上诉人颁证的事实，公告期内也未提出异议。梅东村委会迟至2019年10月21日向原审法院提起诉讼，明显已超过法定的起诉期限。被上诉人梅东村委会辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。被诉颁证行为存在事实不清、依据不足、程序违法等情形，应当予以撤销。一、梅东村委会的起诉并未超过法定的起诉期限。首先，原法院已查明案涉土地自上世纪六十年代开始一直是由梅东村委会的村民在占有使用并进行耕作经营，三亚市人民政府为梅东村委会颁发了《农村土地承包经营权证》。2003年，梅东村委会与上诉人曾因案涉土地发生纠纷，当时上级部门原梅山工作站对该问题作出处理，确认案涉土地仍由梅东村委会占有使用。因此，梅东村委会村民一直使用耕作至今，直到2019年7月22日，上诉人持市自规局颁发的第0679号土地证起诉梅东村委会九户村民排除妨害纠纷一案，梅东村委会才得知市自规局已将案涉土地颁证登记给上诉人，故向原审法院提起诉讼，梅东村委会的起诉并未超过法定的起诉期限。其次，梅东村委会不是该颁证行为的相对人或权利人，并非应当知道市自规局登记发证的时间，上诉人将颁证时间作为计算本案诉讼时效的起算时间，没有任何依据。至于上诉人在上诉状中提到2004年前后农村土地确权，梅东村委会不清楚，当时林元富也不是法定代表人。上诉人罔顾事实，欺瞒市自规局，非法取得案涉土地的权属证书，并且为了规避诉讼时效，故意不在取得权属证书后及时主张权利，一直拖延至2019年才提起排除妨害的诉讼。综上，梅东村委会的起诉并未超过法定的起诉期限。二、市自规局的颁证行为主要依据不足、认定事实不清、违反法定程序，应当予以撤销。市自规局在上诉人没有提交土地权属来源证明材料、没有确认案涉土地相关权利人是否参与指界的情况下，就违法开展地籍调查，且其出具的《土地权属界限核定书》中存在事后补签的情况。另外，市自规局也未按照法定程序进行公告，其所提供的证据《公告》无法体现公告的具体时间、地点，无法证明公告的内容是否为案涉土地。综上所述，市自规局的颁证行为事实不清、依据不足、程序严重违法，原审判决认定事实清楚、证据充分，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人梅西村委会第三小组向本院补充提交了以下证据：1.三亚市中级人民法院作出的（2019）琼02民终1662号民事判决；2.《土地承包合同书》，证据1-2证明上诉人曾把案涉土地发包给赵明坤。3.证人孙令香，证言：案涉土地名叫“岭子田”，从人民公社时起，梅西村委会第三生产队的社员赵明永、赵光达等人都曾耕种过案涉土地，有关案涉土地的证件皆齐全。2003年以后，部分队员提出因地旱不愿意继续耕种案涉土地，队里便将土地承包给梅西四队的社员赵明坤，承包期从2005年到2009年，新任队长上任后发现承包者从未交纳过租金，反而说案涉土地是由其开荒的，证据3证明案涉土地所在的位置及历史来源。经审查，梅西村委会第三小组所提交的上述证据，与梅东村委会所提供的梅东七队村民陈绍材等、梅东二队的周德佑等、梅东三队的谢香进等农村土地承包经营权证的证明内容有冲突，上述农村土地承包经营权证证明案涉争议地自1996年起，就已由梅东七队、梅东二队、梅东三队发包给其队员，由七队村民陈绍材、二队周德佑、三队谢香进等人经营种植的事实。故梅西三组所提交的上述证据，不能证明案涉土地自人民公社时起，就由其村民使用的事实。二审查明，经现场勘查，案涉土地名为“岭子田”，土地四至为东邻梅东村委会第三小组，西邻梅东村委会，南邻梅东村委会第七村民小组，北邻梅东第一、第二村民小组，现由梅东村委会第二小组、第三小组、第六小组、第七小组村民蔡开明、黎忠维、杨昌其等人实际耕作使用。2003年，因案涉土地权属问题，梅东村委会和梅西村委会第三小组曾发生过纠纷，并经当时的崖城镇梅山工作站处理过，但未能达成一致。另查，经询问时任梅东村委会主任的林元富，其主张2003年11月14日被上诉人市自规局组织案涉土地相邻权利人梅东村委会及梅西村委会第三小组进行土地权属界线核定时，《指界委托书》中委托代理人“林元富”的签字并非其本人所签。且该《指界委托书》上，在委托单位梅东第一至第十村民小组中，第一、第五、第六、第九小组的组长并未签名。故上诉人不能提供相适证据证明梅东第一至第十村民小组委托时任梅东村委会主任林元富对案涉土地指界且林元富也接受其委托指界的事实。二审查明的其他事实与原审判决认定的事实基本一致，本院依法予以确认。本院认为，一、关于起诉时限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，登记机关于2004年7月28日发出征询异议公告时，尚未颁发第0679号土地证，颁发第0679号土地证的时间为2004年9月16日。在第0679号土地证颁发前，权利人不可能知道第0679号土地证的登记内容。故上诉人提出权利人在登记机关于2004年7月28日发出征询异议公告时，就应当知道第0679号土地证登记内容的主张，没有事实和法律依据，本院依法不予以支持。本案应适用上述第二款二十年的规定，第0679号土地证的颁发时间为2004年9月16日，梅东村委会于2019年10月提起本案诉讼，未超过上述二十年的规定。2关于被诉颁证登记行为适用法律、法规是否正确，是否违反法定程序的问题。（一）案涉土地因权属问题，梅东村委会和梅西第三小组在2003年曾发生过纠纷，并经当时的崖城镇梅山工作站处理过，但未能达成一致。由于该地存在权属纠纷，依照修订前的《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，应先由县级以上人民政府处理。市自规局在未经县级以上人民政府对案涉土地权属进行处理的情形下，就根据梅西村委会第三小组的申请，为其颁发第0679号土地证，违反上述法律规定。（二）经现场勘查，案涉土地名为“岭子田”，土地四至为东邻梅东村委会第三小组，西邻梅东村委会，南邻梅东村委会第七村民小组，北邻梅东村委会第一、第二村民小组，现由梅东村委会第二小组、第三小组、第六小组、第七小组村民蔡开明、黎忠维、杨昌其等人实际耕作使用。虽然梅西村委会第三小组在申请案涉土地确权时提供了有当时梅东村委会主任林元富签字的《土地权属界线核定书》。但经询问时任梅东村委会主任的林元富，其主张在2003年11月14日被上诉人市自规局组织案涉土地相邻权利人梅东村委会及梅西村委会第三小组进行土地权属界线核定时，《指界委托书》委托代理人“林元富”的签字并非其本人所签。且该《指界委托书》上，在委托单位梅东第一至第十村民小组中，第一、第五、第六、第九小组的组长并未签名。故上诉人不能提供相适证据证明梅东第一至第十村民小组委托时任梅东村委会主任林元富对案涉土地指界且林元富也接受其委托指界的事实。由于《指界委托书》不能证明梅东第一至第十村民小组委托时任梅东村委会主任的林元富对案涉土地指界且林元富也接受其委托指界的事实。故市自规局在进行案涉土地地籍调查时，未经相邻权利人梅东第一、第二、第三、第七村民小组或其委托代理人的现场指界，便为梅西村委会第三小组颁发第0679号土地证，违反法定程序。综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律法规正确，判决结果并无不当。梅西村委会第三小组的上诉请求及理由依法不能成立，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由三亚市崖州区梅西村民委员会第三村民小组负担。本判决为终审判决。审判长 梁 泽审判员 陈兴科审判员 李 利 二〇二〇年四月二十六日书记员 裴 颖附：本判决适用的相关法律、法规依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。