西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初200号     原告张三报，男，汉族，住陕西省咸阳市秦都区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   委托代理人冯宁宁，北京来硕律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区XX城管理委员会，住所地西咸新区交口东北角。   法定代表人刘宇斌，主任。   委托代理人王海亮，该单位工作人员。   委托代理人祝红军，陕西稼轩律师事务所律师。   原告张三报诉被告陕西省西咸新区XX城管理委员会行政强制一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月9日立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月10日公开开庭审理了本案。原告张三报及其委托代理人冯宁宁，被告陕西省西咸新区XX城管理委员会的委托代理人王海亮、祝红军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称沣西管委会）内设机构陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局（以下简称沣西国土局）于2018年6月14日根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定作出（沣西国土房管字〔2018〕2号）决定：责令你户在收到本决定书之日起，15日内依法依规办理土地征收补偿安置手续，并交回位于原XX镇XX村435号的集体土地使用权。   原告张三报诉称，原告系陕西省西咸新区XX城XX街道资村村民，在该村依法享有庄基地使用权并建有房屋。2018年6月14日，被告沣西管委会的内设机构沣西国土局向原告作出沣西国土房管字〔2018〕2号《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权的决定书》，要求原告在收到《决定书》之日起的15天内办理土地征收补偿安置手续，并交回位于原XX镇XX村435号的集体土地使用权。原告认为，被告作出的《决定书》主体不适格，且程序违法，严重侵害了原告的合法权益，应当依法予以撤销。2018年11月27日，原告以决定书上署名的机关沣西国土局为被告向咸阳市秦都区人民法院提起诉讼。经移送，该案由西安铁路运输法院审理作出（2019）陕7102行初741号《行政裁定书》，认定沣西国土局不是适格被告，裁定驳回原告起诉。后该案上诉后经西安铁路运输中级法院审理作出（2019）陕71行终622号《行政裁定书》，维持原裁定。基于上述事实和理由，原告以沣西管委会为被告提起诉讼，望判如所请。诉讼请求：请求撤销被告内设机构陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局作出的沣西国土房管字〔2018〕2号《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权的决定书》。   原告向本院提交了以下证据：   第一组证据：户口本、庄基证明；证明被告的行政行为缺乏事实和法律依据。   第二组证据：沣西国土房管字〔2018〕2号《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权的决定书》；证明沣西国土局主体不适格，程序违法。   第三组证据：秦都区法院证据收据、人民法院诉讼收费费用专用票据复印件、西安铁路运输法院（2019）陕7102行初741号《行政裁定书》、西安铁路运输中级法院（2019）陕71行终622号《行政裁定书》；证明原告以沣西管委会为被告提起行政诉讼符合法律规定。   第四组证据：2019年10月20日邮寄的起诉材料的邮寄单；证明原告向本院提起诉讼。   被告陕西省西咸新区XX城管理委员会辩称，一、被告实施土地征收行为主体适格、程序合法、合规。（一）被告及原陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局（以下简称“沣西国土局”，现因机构体制改革，该局相应职权已发生调整变更）具备土地征收法定职责。根据陕西省委、陕西省政府《关于促进西咸新区进一步加快发展的意见》（陕发〔2017〕3号），陕西省委办公厅、陕西省政府办公厅《西咸新区托管辖区行政和社会管理职能工作实施方案》（陕办字〔2017〕6号）及《关于西咸新区XX城规划范围街镇托管移交协议》第一条、第二条规定，被告有权依法对案涉征地范围实施土地征收行为。沣西国土局作为被告设立的土地行政主管部门，具有“负责制定集体土地征收、补偿、安置计划并组织实施”的法定职责。（二）被告及沣西国土局实施的土地征收行为程序合法、合规。被告及沣西国土局依法向资村村委会下发《征收土地预告知书》及《听证告知书》，根据陕西省人民政府《关于西咸新区2012年度第二百二十三批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批[2013]1199号）、《关于西咸新区2015年度第十三批统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批[2015]84号）及《关于咸阳市（西咸新区）2016年度第六十三批次（XX城）农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批[2016]387号）及相关规定，制定了《征收土地的公告》、《征地补偿安置方案公告》，且依法进行了张贴、公示。原告的宅基地在本次征收范围之内，故被告对原告的宅基地进行行政征收的程序合法、合规。二、沣西国土局作出《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权决定书》的具体行政行为符合法律规定。首先，沣西国土局具有作出本案所涉决定书的主体资格。沣西国土局作为被告设立的土地行政主管部门，具有“负责制定集体土地征收、补偿、安置计划并组织实施”的职责，具备作出本案所涉决定书的主体资格。其次，沣西国土局向原告作出本案所涉决定书符合《土地管理法实施条例》第四十五条规定。自2017年6月13日开始对丝绸之路风情城、红光路项目涉及的XX街道XX村、王道村合计39.1742公顷集体土地的征收工作至2017年9月底，该项目被征收群众中绝大部分群众已签订了征迁补偿安置协议，完成了搬迁、交房等工作。征迁指挥部工作人员与原告进行了多次协调和沟通，但是原告无正当理由拒绝签订补偿安置协议且不履行相关手续，拒不交出被征收土地，原告的行为已经严重影响土地征收和项目建设的正常进行，故沣西国土局作出本案所涉决定书符合《土地管理法实施条例》第四十五条规定。再次，在行政程序和适当性方面，沣西国土局在征地补偿安置过程中充分对原告各项权益进行了保护。在作出决定书前，沣西国土局已依法对原告房屋进行了丈量评估，并由原告签字确认。同时，将包括原告补偿安置费用在内的全部征地补偿款拨付至XX街道办，确保及时向原告进行支付。经过多次协商、催告后，原告仍无正当理由拒绝配合办理补偿登记并交付土地使用权，2018年6月14日，沣西国土局向其作出决定书，并告知其明确的权利救济途径，故沣西国土局作出决定书的程序合法、合理。综上所述，沣西国土局向原告作出《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实基础及法律依据。为维护被告的合法权益，现恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。   被告沣西管委会向本院提交了以下证据:   第一组证据：   《关于促进西咸新区进一步加快发展的意见》（陕发〔2017〕3号）；《西咸新区托管辖区行政和社会管理职能工作实施方案》（陕办字〔2017〕6号）；《关于西咸新区XX城规划范围街镇托管移交协议》；证明被告具有依法实施土地征收行为的法定职责。   第二组证据：   《征收土地预告知书》、《听证告知书》、一书三方案、陕政土批[2013]1199号土地批复、陕政土批[2015]84号土地批复、陕政土批[2016]387号土地批复、《关于实施的批复》、《征地土地的公告》、《征地补偿安置方案公告》、张贴两公告的照片；证明原告未在听证期限内向被告申请听证，应视为原告放弃申请听证权利，并对拟定的补偿标准及安置方案无异议；被告根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条至第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条等其他法律法规规定，完成了征地报批程序及征地程序，实施土地征收程序合法、合规。   第三组证据：   与原告就征迁事宜多次沟通、协商的照片、向原告送达《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权的决定书》时的照片及送达回证；证明原告房屋已依法丈量评估，并经原告签字确认；被告与原告多次协调沟通，原告无正当理由拒绝签订补偿安置协议，严重影响土地征收和项目建设的正常进行。被告根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，作出《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权的决定书》的具体行政行为合法合规。   经庭审质证，原告对被告沣西管委会提交证据的质证意见为：第一组证据真实性认可，关联性、证明目的均不予认可。三份证据只是载明了内设机构的成立情况，并没有赋予被告作出限期交出土地决定的权限，被告单位只是事业单位，不具有相应的职权；第二组证据真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不认可，认为并无证据证明被告所提供的该组证据为原告房屋所在地的征收文件，预告知书写明的是一、二小组，原告所在的是三组、七组；听证是被征地人的基本权利，但被告所提供的听证告知书均未张贴、公布，被告提供的送达回证证明没有村民的参与，不能证明依法开展了听证程序。被告并不能证明已依法对原告进行补偿，原告不负有交付义务；XX组XX沟通协商照片的关联性、证据目的不认可，照片不能反映被告与原告多次协商，即使协商了原告也不负有交付土地的义务。送达回证及照片的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可，沣西管委会只是内设机构，不具有独立作出行政行为的资格，所作的《决定书》不具有合法性。   被告对原告提交的证据的质证意见为：第一组证据中户口本的真实性认可，庄基证明有待核实，证明目的均不认可，被告不认为侵犯了原告的合法权益；第二组证据中的《决定书》不能作为证据使用，《决定书》为本案审查范围，证明目的不认可；第三、四组证据的真实性认可，关联性、证明目的不认可，上述证据只能证明原告曾经提起过诉讼，不能证明本案中被告的行政行为违法。   本院对原、被告提供的证据认证如下：原告提交的证据中除庄基证明以外证据的证据，来源合法，与本案诉争的行政行为存在利害关系，本院对其真实性予以确认；被告提交的证据来源合法，本院对其真实性亦予以确认。    经审理查明，原告张三报系咸阳市秦都区XX镇XX村村民，在该村拥有宅基地，并在宅基地上建有房屋。2012年11月6日，XX街XX村委会及第一、二村民小组发布征收土地预告知书，并于11月16日作出沣西国土资听告字〔2012〕第46号《听证告知书》，告知对征地补偿安置方案进行听证，于次日直接送达给资村村委会。2013年12月31日陕西省人民政府下发陕政土批〔2013〕1199号《关于西咸新区2012年度第二百二十三批次农用地转用和土地征收的批复》的审批土地件，同意将咸阳市秦都区土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内钓台街道办事处王道村、郭村、西张二村、西张一村、和兴某某、资村，XX街道办事处XX村、XX村XX组29.2630公顷集体土地转为建设用地。2015年2月2日，XX街XX村委会再次发布征收土地预告知书，并于2月5日作出沣西国土资听告字〔2015〕第16号《听证告知书》，对征地补偿方案进行听证，于当日直接送达给资村村委会。2015年10月21日，陕西省人民政府下发陕政土批〔2015〕84号《关于西咸新区2015年度第十三批次统一征收集体建设用地的批复》的审批土地件，同意将咸阳市秦都区乡级土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内钓台街道办事处资村等有关村组14.2163公顷集体建设用地依法征收为国有。2016年9月12日，该局分别对钓台街办资村、XX村XX村委会发布征收土地预告知书，并于9月19日作出沣西国土资听告字〔2016〕第19、20号《听证告知书》，并于当日直接送达给上述村委会。2016年12月31日，陕西省人民政府下发陕政土批〔2016〕387号《关于咸阳市（西咸新区）2016年度第六十三批次（XX城）农用地转用和土地征收的批复》的审批土地件，同意将咸阳市秦都区乡级土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内钓台街道办事处资村、XX村XX组21.1732公顷集体农用地转为建设用地。2017年6月13日，沣西管委会作出《关于丝绸之路风情城、红光路项目征收土地的公告》，公告征收土地的位置、被征地村（组）及面积、土地补偿安置标准等。2017年6月14日，沣西国土局作出了《征地补偿安置方案公告》。2017年6月28日，沣西管委员会对关于实施《征地补偿安置方案》进行批复，同意实施国土资源与房屋管理局指定的《实施征地补偿安置方案》。2018年6月14日，沣西国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定向原告张三报（院）作出（沣西国土房管字〔2018〕2号）决定：责令你户在收到本决定书之日起，15日内依法依规办理土地征收补偿安置手续，并交回位于原XX镇XX村435号的集体土地使用权，并于2018年6月19日向原告张三报送达。原告张三报不服，向本院提起本案之诉。    另查明，2012年6月27日，陕西省机构编制委员会作出陕编发（2012）9号《关于陕西省西咸新区开发建设管理委员会下属五个新城管委会机构性质的批复》，内容为：“省西咸新区管委会：……1.同意XX城、空港新城、泾河新城3个新城管委会为省西咸新区管委会下属事业单位，分别负责各新城管委会的开发建设工作。各新城管委会主任占用省西咸新区管委会编制，其余人员按照开发企业管理……”。2014年1月6日，国务院作出国函（2014）2号《关于同意设立陕西西咸新区的批复》，内容为：“陕西省人民政府：……一、同意设立陕西西咸新区。西咸新区位于陕西省西安市和咸阳市建成区之间，区域范围涉及西安、咸阳两市所辖7县（区）23个乡镇和街道办事处，规划控制面积882平方公里……”。2017年1月22日，中共陕西省委作出陕发（2017）3号《中共陕西省省委、陕西省人民政府关于促进西咸新区进一步加快发展的意见（2017年1月21日）》，内容为：“……一、西安市代管西咸新区。1.管理体制。西咸新区XX委、管委会作为省委、省政府派出机构，由西安市委、市政府整体代管，除履行国家级新区开发建设职能外，全面托管辖区内西安市和咸阳市的行政和社会管理职能。在总结代管经验的基础上，逐步实现全面管理……”。2017年4月7日，中共咸阳市秦都区委、咸阳市秦都区人民政府（作为委托方）与中共陕西省西咸新区XX城委员会、陕西省西咸新区XX城管理委员会（作为受托方）签订了《关于西咸新区XX城规划范围街道托管移交协议》，内容为：“……就西咸新区XX城托管咸阳市秦都区XX街道范围行政和社会管理职能，经双方充分沟通协商，达成以下协议：一、自2017年4月8日起，咸阳市秦都区XX街道整建制委托西咸新区XX城XX委、管委会管理。二、由西咸新区XX城全面履行托管范围内的党群、行政、经济和社会事务等管理职能，行使属于法律、法规、规章和国务院及其各部委、省人民政府及其各部门规范性文件规定由咸阳市秦都区人民政府及其各部门的经济建设、行政管理和其他各类社会事务管理权限，行使相应的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查等所有行政职权，并承担相应责任……”。2017年6月5日，中共陕西省西咸新区XX城委员会印发沣西党发（2017）9号《XX城XX委管委会内设机构方案》，内容为：“……八、国土资源与房屋管理局（征收补偿安置办公室、不动产登记局）：主要职责：……3.负责制定集体土地征收、补偿、安置计划并组织实施，负责符合条件的国有土地使用权收回、收购、对依法征收、收回、收购的土地进行储备和建档管理工作；……机构设置：管委会内设机构”。   再查明，2018年11月27日张三报就案涉决定书以沣西国土局为被告向咸阳市秦都区人民法院提起行政诉讼。因管辖该案移送本院审理，本院作出（2019）陕7102行初741号《行政裁定书》，以被告不适格为由裁定驳回原告起诉。后该案上诉经西安铁路运输中级法院审理作出（2019）陕71行终622号《行政裁定书》，维持原裁定。2019年10月17日，原告收到（2019）陕71行终622号《行政裁定书》。2019年10月20日，原告又就案涉决定书向本院邮寄起诉材料，诉请如上所述。   本院认为，本案争议的焦点为：被告沣西管委会内设机构沣西国土局2018年6月14日向张三报（院）作出沣西国土房管字〔2018〕2号决定是否合法。   首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。本案被告沣西管委会系国务院批准设立的陕西省西咸新区下设的新城管委会，在与咸阳市秦都区委、咸阳市秦都区人民政府签订托管协议后，依法全面履行咸阳市秦都区人民政府及其各部门的经济建设、行政管理和其他各类社会事务管理权限，行使相应的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等所有职权，故沣西管委会依法具有作出责令交出本案被征收土地的职权。   其次，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。其有义务确保被征收人通过签订协议或者以其他方式取得公平合理补偿的义务。   考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。本案中，原告张三报（院）宅基地所在的土地已经陕西省人民政府批准征收，被告沣西管委会及沣西国土局先后发布了征收土地方案公告和征收补偿安置方案公告，相关部门制定了安置补偿实施方案，上述行为可以证明市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为。   再次，如上所述，责令被征收人交出土地应当同时具备最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定的前三个条件。本案中，被告沣西管委会作为土地征收部门，在未与被征收人就补偿安置事宜达成一致且未对原告作出明确的补偿安置决定的情况下，不能认定其对原告已安置补偿到位，亦不能证明原告无正当理由拒绝接受安置补偿，其作出的责令交出土地决定不符合上述司法解释的规定。被告辩称对原告在内的全村的征地补偿款已拨付至街道办事处，但该事实不应作为其对原告已安置补偿的依据，本院对被告的辩解理由不予采信。   最后，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地……”。本案案涉行政行为系被告对原告作出的责令交出集体土地使用权，但其法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第四十五条。该法第四十五条内容为“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的……”，也即对征地权限的规定。因此，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第四十五条作出上述行政行为，明显系适用法律错误。本院认为，行政行为的合法性条件之一即为适用法律正确，被告在2018年6月14日作出案涉决定后，原告也已提起多次诉讼，被告在一年多时间内依旧未能采取补救措施，故对其系笔误的辩称不予采信。   综上，被告在未对原告作出补偿安置的情况下，作出涉案责令交出土地决定，不符合最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款的规定，依法应予撤销。同时，被告在其作出责令交出土地决定中，一并责令原告在指定期限内办理土地征收补偿安置手续，于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：   撤销被告陕西省西咸新区XX城管理委员会内设机构陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局于2018年6月14日作出的沣西国土房管字〔2018〕2号责令办理土地征收补偿安置手续并交付集体土地使用权的决定。   案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区XX城管理委员会负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长  王得志                           审判员  吕建鹏                           人民陪审员  孙玉革       二〇二〇年四月二十八日                                   书记员  张艳菲               附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：     （一）主要证据不足的；     （二）适用法律、法规错误的；      1