河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终900号上诉人(一审被告)郑州航空港经济综合实验区管理委员会，住所地郑州航空港经济综合实验区新港大道297号。法定代表人张俊峰，主任。委托代理人王国升，郑州航空港区管理委员会郑港办事处工作人员。委托代理人王峥，河南贞实律师事务所律师。上诉人(一审被告)郑州航空港区管理委员会郑港办事处，住所地郑州市郑州航空港区四港联动大道枣园小区。法定代表人杨振国，主任。委托代理人宋聃，上海段（郑州）律师事务所律师。被上诉人(一审原告)王永超，男，汉族，1988年2月10日出生，住河南省新郑市。委托代理人王子万，河南经东律师事务所律师。一审第三人郑州大港置业有限公司，住所地郑州市航空港区云港路南侧世航之窗A座601。诉讼代表人郑州大港置业有限公司管理人，住所地郑州市新郑市四港联动大道与中原路交汇处（原世航四合院售楼部）。一审第三人郑州航空港区管理委员会郑港办事处山石王村村民委员会，住所地郑州市航空港区郑港办事处锦绣荷园小区。法定代表人王文俭，主任。上诉人郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称港区管委会）、郑州航空港区管理委员会郑港办事处（郑港办事处）因与被上诉人王永超、一审第三人郑州大港置业有限公司、郑州航空港区管理委员会郑港办事处山石王村村民委员会行政协议一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初401号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明：2012年12月10日，《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管委会、中共新郑市委、新郑市人民政府关于成立港区中原西路违法建设综合治理工作领导小组的通知》（郑综保管（2012）266号）下发，成立港区中原西路违法建设综合治理工作领导小组，除郑港办事处和新港办事处两名负责人参加外，其他成员均为新郑市相关机关的负责人。后制定了《港区中原西路改造拆迁安置补偿实施方案》，开始实施港区中原西路改造拆迁。王永超涉案房屋位于郑州航空港区中原西路北侧，在改造拆迁范围内。根据港区中原西路违法建设综合治理工作领导小组的部署，部分被拆迁人的居住地、户籍地属于新郑市孟庄镇人民政府管辖，由新郑市孟庄镇人民政府负责签订拆迁安置补偿协议；部分被拆迁人的居住地、户籍地属于港区管委会及其郑港办事处代管区域，由郑港办事处负责签订拆迁安置补偿协议，并具体负责对被拆迁人的拆迁、安置补偿事宜。港区中原西路改造拆迁安置补偿的补偿款及工作经费等由新郑市孟庄镇财政所通过银行转账给郑港办事处农村集体“三资”委托代理服务中心，后由郑港办事处向其负责的被拆迁人发放。郑港办事处称其还垫付了部分款项。2014年，乙方户主王永超与甲方郑港办事处签订《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》，其中第二条第（4）项的②约定“按1：1比例置换营业性安置房104.5515平方米，位于港区中原西路北侧第一排一层，2016年8月31日前交房。”由于港区中原西路改造拆迁所涉土地的挂牌出让等管理权仍然在新郑市人民政府及其土地管理部门，2015年11月，新郑市公共资源交易中心、原新郑市国土资源局（现更名为新郑市自然资源和规划局）发布JY-2015-14号《新郑市国有建设用地使用权挂牌出让文件》（包括出让公告和出让须知等），其中出让须知中载明“为切实维护被拆迁群众的切身利益，申请）（2015）081号宗地竞买人应提前到宗地所在地新郑市孟庄镇人民政府和郑州航空港区管理委员会郑港办事处咨询并详细了解航空港区中原西路改造有关拆迁安置补偿方案，充分了解并遵守拆迁安置补偿方案中要求该宗地竞买人须为拆迁群众无偿提供5149.0069平方米营业性用房（1-2层，并办理相关手续，安置营业性用房位置位于郑州航空港区中原西路西段北侧）等有关补偿要求，并由新郑市孟庄镇人民政府和郑港办事处出具书面咨询意见，以决定是否参与竞买。”2015年底，第三人郑州大港置业有限公司竞得（2015）081号宗地的国有建设用地使用权，与原新郑市国土资源局签订410184-CR-2015-0565-15364号《国有建设用地使用权出让合同》，并支付了合同约定的土地出让金。后第三人大港公司建成涉案房屋，目前已经具备交房条件。第三人大港公司向一审法院反馈称，涉案房屋在2017年已达到交房条件，后因纠纷搁置。经一审法院组织一审原告王永超、一审被告郑港办事处到涉案房屋现场查勘，第三人大港公司建成的涉案房屋虽为营业性用房，但是一层和二层系连体设计，二层须通过一层室内楼梯才能进入，且每层均为一大间通铺、面积较大、纵向太深，远超过《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》约定置换给王永超的营业性安置房面积。王永超称其无力、也不愿购买一、二层连体商铺中超过协议约定置换面积的部分，故郑港办事处构成实质性违约。王永超的一审诉讼请求为：1．依法解除王永超与郑港办事处签订的《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》第二条第（4）项的②；2．判令一审被告及一审第三人向王永超支付赔偿损失款1672824元，并以1672824元为基数支付自2016年9月1日起至实际履行完毕之日止的利息（按照银行同期贷款利率计算）；3．判令一审被告及一审第三人承担本案全部诉讼费用。王永超等被拆迁户协议约定的营业性安置房无法正常交付问题出现后，郑港办事处积极协调解决方案，部分被拆迁户协议约定的营业性安置房已经按照每平方米16000元置换为商业住宅，如张宝明于2019年1月28日成功置换商业住宅。另关于王永超主张的协议约定的营业性安置房面积按照每平方米16000元的标准赔偿，以及郑港办事处证据6体现的按照协议约定的营业性安置房面积和每平方米16000元的补偿标准，在计算总价的基础上，依照市场价格，置换第三人大港公司相等价格的商业住宅房方案的由来问题。港区中原西路改造拆迁项目涉及新郑市孟庄镇管辖区域内的被拆迁人张保杰起诉新郑市人民政府、新郑市孟庄镇人民政府强拆其房屋违法。经法院调解，2015年9月新郑市人民政府委托新郑市孟庄镇人民政府及村委会同张保杰签订《补充协议》，其中约定：安置具体位置为郑州航空港区中原西路北侧临街第一排营业性门面房，以设计为准，和郑港办事处拆迁户享受同等条件，以本协议签订日期开始计算，两年内置换；如在约定期限内甲方没有给乙方安置同等面积、同等位置的门面房，甲方以货币方式按照每平方米16000元给予乙方补偿。后政府不履行该《补充协议》，张保杰诉至一审法院。一审法院作出（2019）豫01行初162号判决，判令新郑市人民政府及孟庄镇人民政府履行其与张保杰签订的《补充协议》，向其支付该《补充协议》约定的相应补偿款；驳回张保杰要求支付迟延违约金的诉讼请求。新郑市人民政府及孟庄镇人民政府不服上诉后，河南省高级人民法院于2019年10月8日作出（2019）豫行终2810号行政判决，驳回上诉，维持原判。另在本案审理过程中，郑州航空港经济综合实验区人民法院于2019年11月28日作出（2019）豫0192破申1号民事裁定，受理郑州大港置业有限公司的破产重组申请。2019年12月5日该院作出（2019）豫0192破2号决定书，指定北京德恒（郑州）律师事务所联合河南盛达会计师事务所有限公司担任郑州大港置业有限公司管理人。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于受案范围问题。涉案安置补偿协议虽签订于2014年，但是该协议约定的安置房交付时间为2016年8月31日前，涉案安置房建成系在2016年8月31日之后，且本案争议发生更在该时点之后，远在2015年5月1日《中华人民共和国行政诉讼法》修改之后。根据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于人民法院行政诉讼受案范围之规定，本案争议属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审被告和第三人村委会的意见，一审法院不予采纳。二、关于王永超起诉是否超过起诉期限的问题。涉案房屋是在超过协议约定的交付时间2016年8月31日之后才建成，且是否完工、是否具备交付条件及何时交付，王永超无从知晓，只能被动地等待一审被告及第三人的通知，而一审被告和第三人均未举证证明其早已通知王永超接收涉案房屋而王永超拒绝接收，故一审被告和第三人应当对王永超起诉是否超期承担举证不能的不利后果。相反，王永超主张2019年1月份村委会才接到郑港办事处通知，要求被拆迁户按照每平方米16000元置换商业住宅，且郑港办事处提交的证据证明，其也在积极协调将被拆迁户协议约定的营业性安置房按照每平方米16000元置换商业住宅，且有的被拆迁户已经成功置换（如张宝明于2019年1月28日成功置换商业住宅）。因此，王永超等被拆迁户对郑港办事处积极协调变更履约方式的行为也有一定的信赖利益。郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初401号行政判决：一、解除王永超与郑州航空港区管理委员会郑港办事处签订的《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》中第二条第（4）项的②；二、郑州航空港经济综合实验区管理委员会和郑州航空港区管理委员会郑港办事处于本判决生效之日起三十日内赔偿王永超损失人民币1672824元；三、驳回王永超的其他诉讼请求。上诉人港区管委员会不服一审判决，向本院上诉称：1、一审认定事实错误，二上诉人并非征迁责任主体，案涉土地的征收主体是新郑市人民政府，为了查清案件事实，应当追加新郑市人民政府为共同被告；2、一审判决作出以每平方米16000元的标准对被上诉人予以赔偿，缺乏事实和法律依据。请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人郑港办事处不服一审判决，向本院上诉称：1、一审认定事实错误，二上诉人并非征迁责任主体，案涉土地的征收主体是新郑市人民政府，为了查清案件事实，应当追加新郑市人民政府为共同被告；2、一审判决作出以每平方米16000元的标准对被上诉人予以赔偿，缺乏事实和法律依据。3、郑港办事处没有对一审第三人郑州大港置业有限公司的营业性安置房建设行为实施监管的职责与义务，拆迁安置协议违约并非郑港办事处所能控制。请求依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人王永超答辩称：1、本案系行政协议纠纷，属于行政诉讼的受案范围。涉案协议书系王永超与郑港办事处所签，在协议无法履行时，二上诉人应承担相应赔偿责任。2、涉案地段的其他户拆迁时获得的赔偿及协商的赔偿均为16000元，一审按照每平方米16000元的标准对被上诉人予以赔偿符合事实和法律规定。请求驳回上诉，维持原判。一审第三人郑州大港置业有限公司未提交答辩意见。一审第三人郑州航空港区管理委员会郑港办事处山石王村村民委员会未提交答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，第一，港区管委会、郑港办事处为本案的适格被告。涉案《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》系由郑港办事处与王永超签订，郑港办事处作为协议签约主体，系履行该协议约定义务的直接责任主体。整个郑州航空港区中原西路改造拆迁项目系在“港区中原西路违法建设综合治理工作领导小组”统一安排部署下实施，经新郑市和郑州航空港区分工，新郑市负责其管辖区域内的拆迁及安置补偿工作，航空港区负责其代管区域内的拆迁及安置补偿工作；郑港办事处也是该领导小组的成员单位，故郑港办事处属于本案适格被告。郑港办事处系港区管委会的派出机构，依法县级以上人民政府（含管委会）才具有拆迁补偿安置的资格、职权和职责，因此，郑港办事处签订涉案协议应视为是受港区管委会委托而为，故港区管委会也系本案的适格被告。因涉案区域已从原新郑市管辖调整为郑州航空港区代管，故虽涉案土地出让合同确由原新郑市国土资源局代表新郑市人民政府签订，土地出让金也由其收取，对被拆迁户的安置补偿款及工作经费等亦由新郑市孟庄镇财政所转账给郑港办事处后，但在对外向被拆迁户履行拆迁安置补偿协议义务时，由郑港办事处具体向被拆迁户兑付，郑港办事处是协议一方当事人，不能将本案适格被告转化为新郑市人民政府。因此，二上诉人称涉案项目系新郑市人民政府的项目、新郑市人民政府才是涉案拆迁安置补偿主体的理由不能成立。第二，本案中郑港办事处签订涉案协议约定交付给一审原告的营业性安置房，因郑港办事处未尽到对第三人郑州大港置业有限公司的监管责任，致使实际建成房屋的面积、结构等与履行协议需交付给王永超的房屋出现实质性差异，且双方无法协商达成其他替代性方案，导致涉案协议第二条第（4）项的②“按1：1比例置换营业性安置房104.5515平方米，位于港区中原西路北侧第一排一层，2016年8月31日前交房”的内容无法实际履行，不能实现合同目的，郑港办事处构成根本性违约。一审法院从保证拆迁补偿安置公平性、纠纷解决的公平性以及有效化解纠纷的角度出发，参考同样区域其他被拆迁人的赔偿标准，确定每平方米16000元的赔偿标准并无不当，也符合实质性化解争议的目标，应当予以支持。综上，二上诉人上诉理由不能成立，应当予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州航空港经济综合实验区管理委员会、郑州航空港区管理委员会郑港办事处承担。本判决为终审判决。审判长  马献钊审判员  关永生审判员  卢 瑜二〇二〇年四月十四日法官助理宋光远书记员张玥