安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终424号上诉人(一审原告)韩志民，男，1961年10月16日出生，回族，住安徽省亳州市谯城区。上诉人(一审原告)海三狼，男，1978年1月6日出生，回族，住安徽省亳州市谯城区。上诉人(一审原告)李荣华，女，1962年1月18日出生，回族，住安徽省亳州市谯城区。被上诉人(一审被告)安徽省亳州市谯城区人民政府，住所地安徽省亳州市谯城区半截楼3号，统一社会信用代码113416020031662682。法定代表人高川，该区区长。一审原告蒋羊高，男，1984年9月14日出生，回族，住安徽省亳州市谯城区。韩志民、海三狼、李荣华、蒋羊高因诉安徽省亳州市谯城区人民政府（简称谯城区政府）房屋征收决定一案，其中韩志民、海三狼、李荣华等3人不服安徽省亳州市中级人民法院(2019)皖16行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。韩志民、海三狼、李荣华、蒋羊高向一审法院起诉称，原告等人在安徽省亳州市谯城区薛阁街道办事处西关社区拥有合法房屋及宅基地。2019年3月28日，谯城区政府作出《关于柴家沟及周边地块二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政〔2019〕35号），原告房屋在该征收决定范围内。上述征收行为侵害了原告的合法权益，请求人民法院依法应予撤销被诉房屋征收决定；由被告承担本案诉讼费用。一审法院审理查明，2018年12月27日，安徽省亳州市谯城区第十七届人民代表大会第三次会议通过《关于亳州市谯城区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年度计划的决议》，该计划中包含了柴家沟及周边地块二期项目改造工程。亳州市谯城区国有土地上房屋征收管理办公室委托该区薛阁街道办事处负责上述工程的征收与补偿工作。2018年11月20日，谯城区薛阁街道办事处成立征迁指挥部。2018年11月26日，征迁指挥部制作了《柴家沟及周边地块二期棚户区改造项目房屋征收及项目建设征询民意调查报告》，报告载明“发放征询民意调查表467份，收回民意调查表442份，对棚户区改造项目建设支持率占99%。”。2019年1月29日，谯城区薛阁街道办事处制作了《柴家沟及周边地块二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收风险评估报告》、《柴家沟及周边地块二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案》（征求意见稿）并进行了公示，但征求意见稿无落款日期，也未载明提出修改意见的期限。2019年3月28日，经薛阁街道办事处报请，谯城区政府作出谯政〔2019〕35号《谯城区政府关于柴家沟及周边地块二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》及《柴家沟及周边地块二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案》。同日，谯城区政府将征收范围、征收安置补偿方案、行政复议及行政诉讼权利等事项予以公告。一审法院认为，本案的争议焦点是谯城区政府作出的谯政〔2019〕35号征收决定是否合法。一、谯城区政府作出的房屋征收决定是否符合公共利益需要。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形，可以作出房屋征收决定。征收决定案涉项目位于亳州市谯城区薛阁街道办事处境内，属于典型的城乡结合部，道路交通、排污设施等比较落后，居住环境比较差，实施柴家沟及周边地块二期棚户区改造建设，可改善该区域道路交通、居民生产生活环境，提升城市整体形象，且有利于整合周边市场资源，具有推动城市经济发展的较大作用，故符合公共利益的需要。二、关于谯城区政府作出的房屋征收决定是否符合相关规划和计划。根据条例第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，谯城区政府提供的亳州市谯城区第十七届人民代表大会第三次会议通过《2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年度计划的决议》、亳州市谯城区土地利用总体规划及规划图、安徽省人民政府关于亳州市城市总体规划的批复及亳州市城市总体规划图、谯城区政府关于上报2019年棚户区改造计划的函等证据，可以证明案涉房屋征收决定涉及的建设活动符合上述条例规定的相关规划和计划。三、关于谯城区政府作出的房屋征收决定是否符合法定程序。根据条例第五条之规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。本案中房屋征收部门委托谯城区薛阁街道办事处作为征收实施单位，负责房屋征收与补偿事宜。条例第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。谯城区薛阁街道办事处发放了征询民意调查表并调查汇总，履行了相应程序。条例第十三条第二款规定，市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。谯城区薛阁街道办事处组织召开了征迁启动会，并发放了宣传明白纸，符合规定。条例第十条第一款规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。谯城区薛阁街道办事处制作了相应征收补偿方案（征求意见稿），并进行了公示，但是该征求意见稿并无落款日期，亦未载明提出修改意见的期限，不能证明征求意见期限不少于30日，该行为违反法定程序。条例第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中作出社会稳定风险评估报告的主体非谯城区政府，程序轻微违法，但对当事人权利不产生实际影响，该院在此予以指正。由于案涉改造项目涉及居民约467户，条例规定房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，但是被告并未提供这方面证据，不能证明其依法履行了该程序，故其程序违法。另外，条例第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中被告亦未提供证据证明征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用，亦不符合条例的规定，违反法定程序。条例第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。本案中被告虽然举证了谯政〔2019〕36号公告，但未提供该公告进行张贴公示的证据，程序轻微违法，该院在此予以指正。综上，谯城区政府存在多处不符合法定程序的情形，依法应当撤销。但是，被诉征收决定所涉项目是当地交通基础设施建设需要，前期工作程序基本结束，如果撤销将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”因此，应依法确认本案被诉的征收决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，判决确认谯城区政府作出的谯政〔2019〕35号《亳州市谯城区人民政府关于柴家沟及周边地块二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》违法。韩志民、海三狼、李荣华上诉称，1、被诉国有土地上房屋征收决定包括了集体土地上的房屋违反法律规定。被诉房屋征收决定第九条、第十三条规定，对集体土地按41800元/亩补偿；对集体土地上的房屋按亳政办秘〔2015〕62号文件执行。因此，谯城区政府一并对集体土地征收违法。2、被诉征收决定程序违法。一是征收范围内的房屋，并非确需征收；二是被诉征收决定剥夺了上诉人对被征收房屋的评估权、申请复核权；三是补偿标准过低，降低了被征收人的原有生活水平。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉房屋征收决定，发回重审或依法改判。亳州市谯城区政府未向本院提交书面答辩意见。一审被告亳州市谯城区人民政府向一审法院提举下列证据：1.亳州市谯城区第十七届人民代表大会第三次会议《关于亳州市谯城区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年度计划的决议及谯城区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、政府工作报告的决议及政府工作报告，证明在涉案棚户区改造项目符合相关规划，并被纳入政府年度建设计划；2.亳州市谯城区土地利用总体规划及规划图（2006年-2020年），证明案涉建设项目符合土地利用总体规划；3.安徽省人民政府关于亳州市城市总体规划的批复及亳州市城市总体规划图，证明涉案棚户区改造项目符合城市总体规划；4.谯城区政府关于上报2019年棚户区改造计划的函，证明案涉棚户区改造项目符合专项规划；5.国有土地上房屋征收与补偿委托书，证明委托实施征收、补偿符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定；6.关于成立柴家沟棚户区改造二期项目征迁指挥部的通知，证明亳州市谯城区薛阁街道办事处依法设立了国有土地上房屋征收实施部门；7.柴家沟及周边棚户区改造项目选定房屋征收评估机构通知、公示照片，证明房屋征收工作机构组织被征收人协商选择房屋评估机构，经被征收人协商选定评估机构；8.柴家沟及周边棚户区改造项目房屋征收摸底调查表，证明国有土地上房屋征收实施机构对征收范围被征收房屋组织摸底调查；9.柴家沟及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收工作社会稳定风险评估报告，证明谯城区政府组织房屋征收机构，按照《征收与补偿条例》的规定，对房屋征收的社会风险进行评估，提出了具体的化解预案；10.柴家沟及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案（征求意见稿），证明受委托实施房屋征收单位，在完成摸底调查等房屋征收基础工作，根据实际情况及大部分被征收人提出的共性问题，拟定《房屋征收补偿方案》并报谯城区政府进行论证；11.柴家沟及周边国有土地上房屋征收安置补偿方案征求修改意见的公示照片，证明补偿方案在征收范围内进行了公示，广泛征求被征收人的意见；12.柴家沟及周边棚户区改造房屋征收项目建设征询民意调查报告，证明经民意调查预判并制定了风向预防措施，受委托实施房屋征收单位向政府报告，建议实施房屋征收工作；13.关于作出《国有土地上房屋征收》决定的报告、谯政〔2019〕35号征收决定、谯政〔2019〕36号房屋征收公告、补偿方案，证明通过大量的前期工作谯城区政府作出房屋征收决定，于2019年3月28日在房屋征收范围内公告实施房屋征收工作；14.谯财预〔2018〕144号《关于棚户区改造专项债券资金使用注意事项及业务办理流程的通知》（2018年10月20日），证明棚改专项债券资金，由区住建委专项用于棚户区改造，严禁用于棚户区改造以外的项目；15.亳政办秘〔2011〕121号、毫政秘〔2015〕113号、亳政秘〔2016〕84号亳州市人民政府文件，证明上述亳州市人民政府规范性文件是制定补偿方案的依据；16.柴家沟及周边棚户区改造项目房屋丈量公示表，证明评估公司对房屋征收范围内的被征收房屋进行丈量、评估公示；17.房屋征收动员大会，证明召开被征收人动员大会，领导讲解征收政策，使广大被征收人理解政策；18.房屋征收范围图，证明房屋征收范围四至、界址清楚。一审原告韩志民、海三狼、蒋羊高、李荣华向一审法院提交下列证据：1.李荣华《告知书》；2.蒋磊《柴家沟二期项目房屋征收评估清单》；3.蒋磊《重复户口注销说明》，证明蒋磊与蒋羊高是同一个人；4.刘涛《证明》，证明与海三狼是邻居关系，海三狼在西关社区的宅基地及房屋，北邻海年房屋，东邻李书言房屋，南靠路，西靠路，丈量编号为b-211-212；5.刘涛《证明》，证明与韩志民是邻居关系，东邻刘大生房屋，西邻张家彬房屋，北邻豆豆（大名不清楚）房屋，丈量编号为B-45-46。证据1-5证明原告主体适格。6.《谯城区政府关于柴家沟及周边地块二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政﹝2019﹞35号），证明被告主体适格。7.韩志民的房屋评估报告，证明原告具有诉讼主体资格。8.照片一张，证明原告海三狼房屋在案涉的柴家沟二区棚户区改造范围内，经相关部门丈量编号为B-211-212，该照片与刘涛的证明内容相互印证，原告海三狼具有起诉资格。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院另查明，谯城区政府谯政〔2019〕36号《关于柴家沟及周边地块二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收公告》第九条规定，对征收范围内的公共国有土地，无偿收回；对集体土地，按照41800元∕亩予以补偿。第十三规定，该项目范围内集体土地上的房屋补偿按照亳政办〔2015〕62号《亳州市城区规划范围内集体土地上房屋征收补偿安置规定》执行。本院认为，根据上诉人的意见以及本院另查明的事实，本案争议的焦点问题为：一、被诉国有土地上房屋征收决定包括了部分集体土地征收的内容是否合法；二、原审法院分别根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）、（二）项的规定确认被诉房屋征收决定违法，适用法律是否正确。三、人民法院如何行使审判监督权，确保行政机关在法律的框架内依法行使职权。一、被诉国有土地上房屋征收决定包括了部分集体土地征收的内容是否合法。由于集体土地征收与国有土地上房屋征收在法律适用、征收权限等方面有诸多不同，因此同一征收程序中既征收国有土地上的房屋，又征收集体土地不合法，本院主要从以下三个方面予以论述：（一）集体土地征收与国有土地上房屋征收的对象与法律依据不同。修正前《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。修正前《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，对集体土地转为国有土地建设用地的，根据征收土地的不同情况，由相应的省级人民政府或国务院批准。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。因此，对集体土地征收与国有土地上房屋征收而言，前者征收的对象是集体土地，地上房屋随着集体土地一并被征收，适用《中华人民共和国土地管理法》及实施条例；后者的征收对象是国有土地上的房屋，国有土地使用权与房屋一并被征收，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。（二）集体土地征收与国有土地上房屋征收的主体不同。一方面征收的主体不同。修正前《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收农用地的，原则上应当先行办理农用地转用审批手续，同时根据集体土地征收的不同情况，由相应的省级人民政府或国务院批准征收为国有土地。而针对国有土地上房屋的征收，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，因公共利益的需要，由市、县级人民政府依法作出征收决定。另一方面组织实施的主体不同。修正前《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。而国有土地上房屋的征收，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施。因此，对集体土地征收与国有土地上房屋征收而言，前者批准征收的主体是省级人民政府或国务院，原则上是由县级人民政府组织实施；后者批准征收的主体是市、县级人民政府，由该市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施征收与补偿工作。（三）集体土地征收与国有土地上房屋征收的程序不同。修正前《中华人民共和国土地管理法》第四十六条至四十八条对集体土地的征收程序作出了明确的规定，集体土地经有权机关批准征收后，首先由相关部门履行“两公告”即向集体土地所有权人告知其土地已被依法征收，同时告知相应的征地补偿安置方案；其次由集体土地使用权人持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；最后如果被征收土地的所有权人、使用权人对补偿标准有争议的，则进入争议协调、复议（裁决）程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章对国有土地上房屋征收程序作出了明确的规定，在房屋征收前，房屋征收部门要拟定征收补偿方案并听取公众意见；要进行社会稳定风险评估；征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用等。综上，我国规定了土地所有权属国家所有和集体所有的二元制度，立法机关又针对所有权性质的不同，设定了不同的法律制度，在征收主体、征收程序、法律适用等方面均有质的区别，两者泾渭分明，不能混淆在同一个程序中。因此，本案中谯城区政府在同一个程序中，既征收国有土地上的房屋，又征收集体土地违反法律规定。二、原审法院分别根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）、（二）项的规定确认违法，适用法律是否正确。（一）一审人民法院以撤销被诉征收决定有可能对公共利益造成重大损害为由，确认违法，适用法律并无不当。该判决理由主要针对房屋征收决定中涉及集体土地部分的征收。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销。这种判决方式被称作“情势判决”或“事情判决”。人民法院作出“情势判决”需要符合以下三个要件：其一、行政行为应当撤销；其二、撤销会给国家利益、公共利益造成重大损害；其三、需要对原告的私人利益与公共利益进行衡量，比较两种利益的权重，选择较为重要的利益予以保护。本案中，谯城区政府的房屋征收决定中涉及集体土地部分的征收，违反了《中华人民共和国土地管理法》关于集体土地征收的相关规定，理应予以撤销。但考虑到被诉征收决定涉及面广，撤销该决定可能会给社会公共利益造成重大损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认违法，但不撤销。（二）一审人民法院以程序轻微违法为由，确认违法，适用法律并无不当。该判决理由主要针对房屋征收决定中涉及国有土地上房屋的征收。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序有轻微违法，但对原告权利义务不产生影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销。根据一审法院查明的事实，谯城区政府确系因公共利益的需要征收房屋，但征收程序违法，主要表现在：虽依法制作并公布了征收补偿方案（征求意见稿），但征求意见稿中未注明日期；未提举证据证明是否涉案房屋征收决定是否经政府常务会讨论通过；一审中未提供充分的证据证明涉案房屋征收决定是否公告，二审中提供了相关公告的证据等等，虽有上述程序轻微违法，但对被征收人的实体权益并不产生影响。故一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认违法，但不撤销，并无不当。三、人民法院如何行使审判监督权，确保行政机关在法律的框架内依法行使职权。本案已经根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，判决确认谯城区政府对集体土地部分的征收违法。在一审开庭审理中，法庭询问谯城区政府在征收范围内是否确有集体土地时，谯城区政府回复该问题与本案无关；法庭询问房屋征收征求意见稿何时作出、何时公布以及相关征收补偿费用的存储情况，谯城区政府回复经核实后再向法庭报告，但遗憾的是谯城区政府并未及时向一审法院提交相关补充证据，直至二审程序中才予以补足。诉讼程序进行到此，本案需要解决的后续问题是人民法院如何行使审判监督权，确保行政机关依法应诉及依法行使行政职权。谯城区政府对同一征收决定中，既包括国有土地，又包括集体土地是否合法，认识并不明确，很有可能导致其不能及时纠正错误或重蹈覆辙。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法的，可以同时判决责令被告采取补救措施。基于此，本院依法同时判决责令谯城区政府对房屋征收决定中涉及集体土地征收的部分采取补救措施。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人韩志民、海三狼、李荣华的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十七条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回上诉，维持原判；二、责令安徽省亳州市谯城区人民政府对谯政〔2019〕35号《亳州市谯城区人民政府关于柴家沟及周边地块二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》中涉及集体土地征收的部分采取补救措施。二审案件受理费50元，由上诉人韩志民、海三狼、李荣华共同负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  蒋春晖审判员  宋 鑫二〇二〇年四月二十七日法官助理王劲书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。