辽宁省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）辽行终1700号 上诉人（原审原告）柳育红，女，1969年6月7日出生，汉族，住抚顺市新抚区。 委托代理人高占奎，男，1963年7月18日出生，汉族，住辽宁省抚顺市新抚区。 被上诉人（原审被告）抚顺市新抚区人民政府，住所地抚顺市新抚区迎宾路3号。 法定代表人陆波，该区区长。 委托代理人董清华，该区政府法律顾问。 原审被告新抚区采煤沉陷搬迁管理中心，住所地抚顺市新抚区榆林路47号。 法定代表人赵慎为，该中心主任。 上诉人柳育红诉被上诉人抚顺市新抚区人民政府（以下简称新抚区政府）、原审被告新抚区采煤沉陷搬迁管理中心（以下简称管理中心）房屋拆迁补偿一案，抚顺市中级人民法院（以下简称抚顺中院）于2018年11月2日作出（2018）辽04行初54号行政裁定。上诉人柳育红不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，抚顺市人民政府于2016年根据国务院颁布的《地质灾害防治条例》（394号令），制定了抚政办发（2016）14号《实施方案》和抚政办发（2016）15号《实施细则》两个规范性文件，并于2016年6月16日依据上述条例及两个规范性文件，发布了《安置公告》。原告柳育红于2016年6月27日与管理中心签订了《安置协议》，并于11月30日签订了《补充协议》，以上协议均已履行完毕。经审查，管理中心为事业单位法人，具有独立的诉讼主体资格。本案审理过程中，本院向原告释明，因涉案协议的签订的甲方为管理中心，依据相关司法解释的规定，本案的被告应仅为管理中心。原告认为管理中心并非房屋征收部门，房屋征收部门应由法律明确规定。管理中心仅为事业编制单位，并非行政机关。原告亦未将新抚区政府以及管理中心列为共同被告，管理中心列为被告仅因管理中心与原告签订的协议无效而产生纠纷，与新抚区政府并非并列，该案最终起诉的被告为新抚区政府，要求新抚区政府履行法定的补偿职责。同时，依据《实施方案》以及《实施细则》内容以及《征收与补偿条例》的规定，涉案房屋征收与安置的主体应为新抚区政府。另依据《行政诉讼法》第六十九条的规定，该案应当进行实体审查作出判决。原告撤销对管理中心的起诉，仅将新抚区政府列为被告，并变更诉讼请求，撤销原诉讼请求第四项，即不再请求确认以上协议为无效协议。 原审法院认为，根据2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。因签订涉案协议的甲方为管理中心，故应认定管理中心为房屋征收部门。虽原告撤销了关于确认协议无效的诉讼请求，但其他主要的诉讼请求，仍为基于对以上协议中的补偿标准以及补偿项目不予认可而提起，故仍应以协议的签订主体确认本案的被告。综上，该案的适格被告仍为管理中心。原告以新抚区政府为被告提起行政诉讼，属被告主体不适格。经向原告释明，原告拒不变更被告。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定：驳回原告柳育红的起诉。案件受理费50元，予以退回。 上诉人柳育红上诉称：1、原审裁定违背上诉人的起诉意愿私列新抚区采煤沉陷搬迁管理中心为被告，按照上诉人修改后的有效起诉状已明确，上诉人只将新抚区政府列为被告，原审法院却将上诉人已经撤回的确认与管理中心所签订的安置协议及补充协议无效的诉讼请求及撤回的被告继续列为请求事项及被告无事实依据。2、本案是新抚区政府遗漏了补偿项目，未依法履行给付职责而向法院提起的履责之诉。上诉人请求新抚区政府给付下列补偿：第一、给付上诉人经合法批准的“窗改门”（住改非）房屋按照“1+1”政策或者人民法院委托评估机构按照“窗改门”房屋的市场价值进行评估，依法、公平的补偿安置差价；第二、对上诉人“窗改门”经营房屋安置遗漏的的附属门头面积按每平方米3000元计算予以补偿；第三、对上诉人两处房屋安置遗漏的装修损失（6万元+3万元）给予补偿。3、对《实施方案》和《实施细则》两份规范性文件进行合法性审查。故请求：1、撤销抚顺中院（2018）辽04行初54号行政裁定书；2、裁定原审法院进行实体审理并作出判决或指定其他中级人民法院进行实体审理。 本院审理查明的事实与原审法院一致，本院予以确认。 另查明，柳玉红坐落于新抚区公园二路10号楼3单元101号房屋及203号房屋为规划用途为“住宅”，分别于1996年和1995年建成的房改房。因抚顺采煤沉陷诱发的地质灾害问题，国务院给予高度重视，省委省政府要求省发改委、国土资源厅和抚顺市委、市政府抓紧落实。为此，抚顺市委、市政府决定对仍然居住在地质灾害区的重险居民实施避险搬迁安置。为确保此项任务完成，于2016年5月14日抚顺市人民政府办公厅根据国务院颁布的《地质灾害防治条例》（394号令）下发抚政办发[2016]14号《抚顺市地质灾害区居民（6141户）避险搬迁安置实施方案》和抚政办发[2016]15号《抚顺市地质灾害区居民（6141户）避险搬迁安置实施细则》。 《实施方案》将急需避险搬迁的6141户中的5648户追加列入到省和住建部2016年棚户区改造计划。该《实施方案》规定，避险搬迁安置协议文本由市政府统一制定，各区采沉办（住建局）代表政府与居民签订避险搬迁安置协议。还规定新抚区、望花区、东洲区在本避险方案、抚顺市地质灾害居民（6141户）避险搬迁安置实施细则、市统一招标确定的合格房源、避险搬迁安置协议标准文本下发后，承担本次避险搬迁安置的主体责任。该《实施细则》第四条、第五条、第九条分别对安置面积确定、房屋价格评估及代金券金额确定以及对“窗改门”如何安置和补偿等问题作了规定。 此外，2017年11月2日新抚区人民政府下发了新政办发[2017]53号《新抚区地质灾害区（6141户）“非住宅”房屋避险搬迁补偿方案》，该《补偿方案》第四条关于对补偿面积的确定中规定，在评估补偿时，以“规划用途”为准。第五条关于补偿金额的确定中规定，补偿金额＝非住宅房屋补偿额+其他补偿。其他补偿包括：1、无法恢复使用的设备，按照重置价格折合成新计算补偿。2、货物运输和设备拆装费用。3、室内外装饰装修补偿费用。4、因避险搬迁造成的停产停业补助。 上诉人柳育红于2016年6月27日与管理中心签订了两份《抚顺市地质灾害区居民避险搬迁安置协议》，柳育红分别得到代金券403，600.4元和417，385.6元。柳育红于2016年11月30日与管理中心签订了《抚顺市地质灾害区居民避险搬迁补充协议》（二），柳育红得到了60.07平米房屋“窗改门”的补偿金额为：21，625.20元（每月每平方米30元标准一次性给予12个月），以上协议均已履行完毕。 本院认为，关于上诉人柳育红提出的本案适格被告的问题。上诉人的诉求是请求新抚区对遗漏的补偿项目履行补偿职责，也即为履责之诉。根据抚顺市下发的《实施方案》，各区采沉办（住建局）代表政府与居民签订避险搬迁安置协议，新抚区政府承担本次避险搬迁安置的主体责任。那么，新抚区政府应为本案的适格被告。原审法院认为新抚区政府不是本案的适格被告，确有不妥，应予纠正。 关于上诉人柳育红提出的依照《国有土地上的房屋征收补偿条例》的规定判令新抚区政府给付上诉人遗漏的补偿项目和补偿不到位的差价的问题。本案中的搬迁安置是因抚顺采煤沉陷诱发的地质灾害问题，抚顺市委、市政府决定对仍然居住在地质灾害区的重险居民实施避险搬迁安置，抚顺市人民政府办公厅根据国务院《地质灾害防治条例》（394号令）下发抚政办发[2016]14号《抚顺市地质灾害区居民（6141户）避险搬迁安置实施方案》和抚政办发[2016]15号《抚顺市地质灾害区居民（6141户）避险搬迁安置实施细则》。而且，上诉人所获得的代金券和“窗改门”补偿，正是根据上述《实施方案》及《实施细则》所签订的《避险搬迁安置协议》及《避险搬迁补充协议》（二）所获得的。新抚区政府按照上述《实施方案》及《实施细则》的规定，已完全履行了搬迁安置的职责，并未遗漏任何补偿项目。上诉人所述的装修损失是指“非住宅房屋”才享有的补偿，即补偿的前提是“非住宅房屋”，而上诉人房屋的规划用途为“住宅”，不符合《新抚区地质灾害区（6141户）非住宅房屋避险搬迁补偿方案》的规定。至于，上诉人所提到的其他应予补偿的项目在上述《实施方案》及《实施细则》中均没有提及，上诉人也未提供其应获得该项补偿的证据。另外，本案中，新抚区政府实施的是避险搬迁安置，而不是征收补偿，新抚区政府也未实施征收行为，上诉人也未提供有关征收的证据。因此，上诉人要求按照《国有土地上的房屋征收补偿条例》的规定判令新抚区政府给付上诉人遗漏的补偿项目和补偿不到位的差价，没有事实及法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，提起诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”，上诉人的诉讼请求没有事实依据，不符合提起诉讼的条件。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，应当裁定驳回起诉。因此，上诉人的起诉应予驳回。 关于上诉人柳育红提出对抚顺市人民政府制定的《实施方案》和《实施细则》两份规范性文件进行合法性审查的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，由于上诉人起诉新抚区政府履责之诉不符合起诉的条件，那么其附带要求一并对规范性文件进行审查则失去审查之必要。况且，抚顺市人民政府制定的《实施方案》和《实施细则》两份规范性文件是依据其上位法国务院颁布的《地质灾害防治条例》（394号令）制定并下发的，并不存在行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”的情形。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。 综上，原审法院以被告不适格为由，裁定驳回上诉人起诉的理由不准确，但驳回起诉的结论正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  马兆河 审判员  冯伟顺 审判员  史振芳 二〇二〇年四月二十九日 法官助理李娜 书记员  郭春晓