济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终42号 上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地济南市槐荫区经十路29851号。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人宋秉胜，男，济南市槐荫区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人崔耀，济南槐荫法苑法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（原审原告）江浩，男，1963年10月4日出生，汉族，住济南市槐荫区。 济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）因江浩诉其行政强制一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，涉案房屋为济南市槐荫区济西铁路宿舍11号楼5单元203室，登记房屋所有权人为原济南铁路分局济南建筑段。江浩系中国铁路济南局集团有限公司职工，2009年11月17日通过参加房改购买了涉案房屋，并缴纳了购房款，购房手续已办理完毕。2018年7月30日，槐荫区政府作出济（槐荫）征字[2018]14号房屋征收决定并予以公告，公告载明：“济南国际医学科学中心项目一期国有土地上房屋征收决定已经本区人民政府依法作出。现将有关事项公告如下：一、征收范围：东至京台高速，西至济西编组站，南至经十路，北至小清河。二、征收部门、征收实施单位。房屋征收部门：济南市槐荫区城市更新局；征收实施单位：济南市槐荫区房屋征收服务中心……被征收人在规定的签约期限内达不成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确的，由区房屋征收部门报区人民政府按照征收补偿方案标准和有关规定作出补偿决定。被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，将依法申请人民法院进行强制搬迁。……”涉案房屋位于征收范围内。江浩未与槐荫区政府签订安置补偿协议，槐荫区政府也未对江浩作出补偿决定。2018年12月底，江浩在《拆除房屋空房验收单》上签名。2019年10月9日，涉案房屋被拆除。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、江浩主体资格是否适格；二、槐荫区政府是否是本案适格被告；三、如槐荫区政府实施了涉案房屋拆除行为，是否合法。现分述如下： 一、关于江浩主体资格是否适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。利害关系应当以存在“权利侵害可能性”为标准，只要原告主张的权利存在遭受被诉行政行为侵害的可能性，原告就具有利害关系。本案中，济南市槐荫区济西铁路宿舍11号楼登记的房屋所有权人为原济南铁路分局济南建筑段，江浩购买了该11号楼5单元203室，且已经办理完毕相关购房手续。江浩作为涉案房屋的购买人，涉案房屋一直由其占有、使用和处分，故江浩系涉案房屋的实际权利人，与被诉行政行为具有利害关系，具备本案诉讼主体资格。 二、关于槐荫区政府是否是本案适格被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款、第五条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅规定政府及其职能部门具有征收房屋、收回国有土地使用权及强制拆除合法建筑的职权，因此对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻，政府及其职能部门如不能举证证明确系其他主体违法实施的强制拆除，将可能被推定为实施强制拆除的主体。本案中，江浩提交的证据可以初步证明槐荫区政府负有涉案房屋所在区域征收与补偿的法定职责，在双方未达成补偿安置协议且涉案房屋已被强制拆除的情况下，槐荫区政府未举证证明非其所为，可以推定其实施或委托实施了被诉强拆行为并承担相应责任，槐荫区政府作为本案被告适格。 三、关于槐荫区政府实施的涉案房屋拆除行为是否合法。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”政府征收作为物权变动的特殊形式，因征收决定的作出而直接导致物权变动。但在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋或者土地的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。即征收土地和房屋除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁或拆迁，征收机关也不能强制执行。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。”一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是行政机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订安置补偿协议，行政机关开始按照安置补偿协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，行政机关依据征收补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为。在作出征收补偿决定后，如被征收人不搬迁，符合法定条件的，应由市、县人民政府申请人民法院强制执行。本案中，槐荫区政府未与江浩达成安置补偿协议，也没有依据征收补偿安置方案对江浩作出补偿决定或补偿行为，没有依法申请人民法院强制执行，仅凭《拆除房屋空房验收单》不足以证明江浩自愿将房屋交付槐荫区政府予以拆除，该验收单也不能充分保障被征收人合法权益获得保护，不能作为拆除被征收房屋的合法依据。在此情况下，槐荫区政府拆除江浩房屋的行为应认定为强制拆除，其直接对涉案房屋实施了强制拆除行为，违反了上述法律规定，应当确认为违法。 综上，原、被告主体资格适格，槐荫区政府强制拆除江浩房屋行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认槐荫区政府于2019年10月9日强制拆除江浩济西铁路宿舍11号楼5单元203室房屋的行为违法。案件受理费50元，由槐荫区政府负担。 槐荫区政府不服，提出上诉，请求撤销原审判决，驳回江浩的诉讼请求。理由：1.原审法院认定事实不清。2018年12月27日，江浩自愿将被征收房屋腾空搬迁，并办理交验空房手续，将被征收房屋交由房屋征收服务中心，要求对房屋进行拆除。房屋征收服务中心委托的空房拆除队伍对被征收房屋进行了拆除。《拆除房屋空房验收单》中明确印有房屋征收服务中心业务章，亦可明确该房屋腾空后交由房屋征收服务中心，故江浩所述房屋拆除具有明确的拆除主体，即为房屋征收服务中心。原审法院认定的“槐荫区政府未能举证证明非其实施拆除行为，可以推定槐荫区政府实施或委托实施了被诉拆除行为并承担相应责任，槐荫区政府作为本案被告适格”存在明显错误。2.原审法院适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用 被上诉人江浩未答辩。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权。 本案中，槐荫区政府作为涉案项目的征收与补偿工作的责任主体，于2018年7月30日发布了济（槐荫）征字[2018]14号房屋征收决定。江浩的房屋在征收范围之内，该房屋于2019年10月9日被强制拆除。槐荫区政府作为房屋拆除的受益主体，其征收行为与被诉强制拆除行为具有高度关联性。槐荫区政府如否认房屋强拆系其实施，应提交证据证明本案存在其他实施主体或委托实施强拆的情况。但槐荫区政府仅向原审法院提交了一份印章不全的“拆除房屋空房验收单”，不足以证明涉案房屋系济南市槐荫区房屋征收服务中心委托拆除队伍拆除的。在槐荫区政府未能举证证明房屋确系由其他主体违法强拆的情况下，原审法院依据职权法定原则及举证责任，推定其是强拆主体，并无不当。槐荫区政府上诉虽主张并未实施被诉强拆行为、不是本案适格的被告，但未提供充分证据予以证明，本院不予支持。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。同时，根据该条例第二十八条第一款规定，强制拆除应由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，槐荫区政府在未与江浩达成安置补偿协议，且未对涉案房屋作出房屋补偿决定的情况下，强制拆除涉案房屋，违反了上述法律、法规的规定。原审法院确认其拆除行为违法，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。槐荫区政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市槐荫区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年四月二十六日 法官助理李燕 书记员鞠彤