四川省广安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川16行终58号 上诉人（原审原告）李永明，男，生于1962年1月20日，汉族，住重庆市渝中区。 委托代理人黄世猛，广安市前锋区前锋法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）广安市广安区水务局，住所地四川省广安市广安区建设路42号。 法定代表人杨江霞，局长。 委托代理人杨雪梅，四川瀛络律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）广安市广安区白市镇人民政府，住所地四川省广安市广安区白市镇慧龙街24号。 法定代表人代联举，镇长。 委托代理人何利，四川鑫泰律师事务所律师。 原审第三人广安市广安区石垭口水库管理所，住所地四川省广安市广安区白市镇石垭村。 负责人费小华，所长。 上诉人李永明因其他行政行为一案，不服四川省广安市前锋区人民法院（2019）川1603行初274号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认定，2004年1月6日，广安市广安区石垭口水库管理所（甲方）与李永明（乙方）签订《石垭水库养殖承包合同》，约定甲方将位于广安区白市镇石垭水库承包给乙方依法合理使用，承包时间从2005年2月1日起至2025年2月1日止。2017年12月15日，广安市人民政府办公室下发《广安市人民政府关于进一步加强水库水质管理工作的通知》（广安府办函[2017]152号）。2018年4月27日，广安市广安区人民政府办公室下发《广安市广安区人民政府办公室关于印发广安市广安区水库水质管理与保护工作实施方案的通知》（广安区府办发[2018]27号）。根据上述文件精神，2018年4月3日，广安市广安区水务局提出《广安市广安区关于终止水库养殖承包合同工作实施方案的请示》（广区水[2018]63号），同年10月，广安市广安区人民政府相关领导召开专题会议，同意广安市广安区水务局提出的上述实施方案。实施方案载明：“……2018年12月31日前全面终止水库承包养鱼合同，收回水面使用权，由水库管理单位负责管理，切实改善水环境……坚持‘谁发包、谁负责、谁终止’的原则……广安市广安区水务局作为终止归口水务部门管理水库承包养鱼合同工作的责任主体，负责做好归口管理水库承包养鱼合同的终止工作；负责指导、协助乡镇对乡镇、村组管理水库的摸底调查、核实养殖设施、验收等终止合同相关工作；负责制作《终止合同协议书》等相关法律文书及水库后期管理等工作。……广安市广安区安监环保局负责依法查处对水库造成污染的养殖行为，对未经整改达标的依法予以关停，定期对全区水库水质进行取样、检测。……广安市广安区水务局、财政局及相关乡镇抽派工作人员共同组成资金核定组，参照初期调查摸底情况，再次对水库的养殖面积、养殖设施设备数量进行现场鉴定、审核后，按照补偿范围和标准锁定补偿金额。……广安市广安区水务局与水库所在地乡镇共同抽调专人组成谈判小组，按照确定的补偿范围和标准与养殖业主展开终止合同谈判，签订《终止承包养鱼合同协议书》。……业主撤场完毕后，广安市广安区水务局、财政局及涉及乡镇组织人员赓即展开验收工作，经验收合格后，由领导小组办公室将补偿资金足额兑现给各承包养鱼业主。……”。2018年11月22日，广安市广安区水务局、广安市广安区白市镇人民政府相关工作人员前往白市镇石垭水库，就终止水库承包养鱼合同相关事宜对合同双方进行了告知。广安市广安区水务局、广安市广安区白市镇人民政府认为其前往是按文件要求对签订石垭口水库养殖承包合同的双方进行终止水库承包合同的政策宣传。李永明认为广安市广安区水务局、广安市广安区白市镇人民政府当天实施了宣布取缔水库养殖承包合同的行为，遂提起本次行政诉讼，请求判决广安市广安区水务局、广安市广安区白市镇人民政府取缔李永明和广安市广安区石垭口水库管理所的石垭口水库养殖承包合同的行政行为违法。 原审认为，根据《广安市人民政府关于进一步加强水库水质管理工作的通知》（广安府办函[2017]152号）、《广安市广安区人民政府办公室关于印发广安市广安区水库水质管理与保护工作实施方案的通知》（广安区府办发[2018]27号）及《广安市广安区水务局关于终止水库养殖承包合同工作实施方案的请示》（广区水[2018]63号）载明的终止水库养鱼的程序及相关部门的职责，结合广安市广安区水务局提交的广安区其他水库终止养殖承包合同协议等证据及当事人各方的当庭陈述，能够证实：广安区在2018底全面终止水库养殖承包合同；终止水库养殖承包合同应由合同的双方协议终止；在签订终止协议后，经验收合格依法予以补偿；广安市广安区水务局负责做好归口管理水库承包养鱼合同的终止工作以及与相关部门一起对全区所有水库进行调查摸底、做好宣传、终止协议的谈判及协议终止后的验收等工作；广安市广安区安监环保局负责依法查处对水库造成污染的养殖行为，对未经整改达标的依法予以关停；2018年11月22日，李永明在《取缔石垭口水库养殖承包合同补偿核定清单》上签字，各方并未因终止合同相关事宜发生纠纷。此外，李永明在起诉状中亦陈述“2018年11月22日，二被告及第三人到原告养鱼管理房清点设施，说为了完成上级取缔养殖合同任务，叫原告支持一下工作在格式化的清单上签字确认一下，但未交给原告。”故2018年11月22日当天，广安市广安区水务局、广安市广安区白市镇人民政府工作人员对石垭口水库养殖承包合同的双方无论是告知取缔合同还是进行终止水库承包合同的政策宣传，上述行为仅是广安市广安区水务局、广安市广安区白市镇人民政府根据广安市、区人民政府的要求，在履行其辖区内水库水质管理与保护职责过程中，为做好由其归口管理水库承包养鱼合同的终止相关工作，依法对水库养殖承包合同的双方即本案的李永明和广安市广安区石垭口水库管理所作出的一种告知行为，属于过程性行为，并非行政强制或行政处罚行为，而对行政管理相对人产生行政法律效果的则是之后的有关部门作出的合同双方终止合同后的补偿行为，或者未终止合同可能存在的污染水库水质等行为采取行政强制措施、进行行政处罚等后续行政行为，李永明如果对上述后续行政行为不服，在符合法定起诉条件的情况下，可以提起相关民事或行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围，对李永明的起诉依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回李永明的起诉。 上诉人李永明上诉称，1.一审认定事实错误。一是从被上诉人广安市广安区水务局举证看出，取缔承包合同，就是行政处罚、行政强制。一审认定“依法对水库养殖承包合同的双方即本案的原告和第三人作出的一种告知行为，属于过程性行为，并非行政强制或行政处罚行为”错误。二是未对广安府办函[2017]152号、广安区府办发[2018]27号文件进行合法性审查。该文件不合法，上诉人申请一审法院审查，一审法院不但不审查，反而依据该文件认定事实并进行裁定。2.一审法院适用法律错误。一审法院错误适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定作出裁定。二被上诉人作出上述行为，侵犯了上诉人的经营自主权。请求撤销原裁定，判决被上诉人广安市广安区水务局、广安市广安区白市镇人民政府取缔李永明和广安市广安区石垭口水库管理所的石垭口水库养殖承包合同的行政行为违法；对广安府办函[2017]152号、广安区府办发[2018]27号文件进行合法性审查。 被上诉人广安市广安区水务局、广安市广安区白市镇人民政府未向本院提交答辩意见。 原审第三人广安市广安区石垭口水库管理所未向本院提交陈述意见。 本院查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”之规定，行政机关作出的过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被上诉人广安市广安区水务局、广安市广安区白市镇人民政府工作人员对石垭口水库养殖承包合同的双方无论是告知取缔合同还是进行终止水库承包合同的政策宣传，其行为仅是广安市广安区水务局、广安市广安区白市镇人民政府根据广安市、区人民政府的要求，在履行其辖区内水库水质管理与保护职责过程中，为做好由其归口管理水库承包养鱼合同的终止相关工作，依法对水库养殖承包合同的双方作出的一种告知行为，属于过程性行为，并非行政强制或行政处罚行为，而对行政管理相对人产生行政法律效果的则是之后的有关部门作出的合同双方终止合同后的补偿行为，或者未终止合同可能存在的污染水库水质等行为采取行政强制措施、行政处罚等后续行政行为。因此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，裁定驳回李永明的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈爱华 审 判 员 叶官清 审 判 员 冯烈钢 二〇二〇年四月二十八日 法官助理 王 茗 书 记 员 吴 娇