湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）湘行赔终34号上诉人（原审原告）吴启初，男，汉族，1954年9月28日出生，住湖南省涟源市。委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人邓红欣，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）涟源市人民政府，住所地涟源市政府机关大院。法定代表人刘杰，市长。委托代理人李劲松，该市司法局工作人员。委托代理人吴齐升，湖南民声律师事务所律师。上诉人吴启初与被上诉人涟源市人民政府行政赔偿一案，吴启初不服娄底市中级人民法院（以下简称娄底中院）（2019）湘13行赔初29号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，因修建二广高速公路安化（梅城）至邵阳段，需征用该路段红线范围内的土地。2009年6月24日，经湖南省人民政府（2009）政国土字第623号《农用地转用、土地征收审批单》批准，共计征收娄星区及涟源市辖区内452.2286公顷土地，用于该路段的建设。2009年9月20日，涟源市人民政府发布了涟政土公（2009）9号《征地公告》，对征收土地的位置、土地权属、地类、征地拆迁补偿标准等都进行了公告。2009年10月15日，涟源市人民政府发布了涟政土公（2009）10号《征地拆迁补偿安置方案公告》。2010年2月7日，涟源市安邵高速公路建设指挥部（甲方）与原告吴启初（乙方）签订了《拆迁房屋协议书》，协议签订后，原告领取了相应的房屋拆迁及土地补偿款（包括宅基地补偿款），其房屋已拆除。原告现已在集体土地上自找宅基地新建了房屋一栋，至今尚未办理好相关建房审批手续及相关土地房屋权属证书，未产生办证报建费用。2014年3月，原告向被告寄出《请求实施征地拆迁补偿安置申请书》，因未得到被告答复，于2015年3月向娄底中院提起行政诉讼，请求判令被告涟源市人民政府履行安置其被征收的宅基地的义务。娄底中院于2015年6月作出判决，判令被告涟源市人民政府在判决生效后两个月内依法依规对原告的新建房屋宅基地相关事项予以落实，湖南省高级人民法院维持了该判决。原告仍不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2016年8月裁定驳回了原告的再审申请。2017年4月，原告以被告未履行安置宅基地义务，造成了原告的各项损失为由，向被告提出了国家赔偿申请，被告收到原告的赔偿申请后，未在法定期限内作出答复，原告于2017年7月向娄底中院提起行政赔偿诉讼，请求被告赔偿未履行安置宅基地损失、过渡费损失及维权成本损失等费用。娄底中院于2017年12月作出判决，驳回原告的赔偿请求。原告不服，向湖南省高级人民法院提出上诉，湖南省高级人民法院维持了娄底中院的判决。原告仍不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院驳回了原告的再审申请，但认为原告可在完善证据后再行提起诉讼寻求救济。原告遂再次向娄底中院提起本案赔偿诉讼。原审认为，一、关于原告新建房屋宅基地报建及办证费用问题。因原告新建房屋后，至今尚未办理相关建房审批手续及相关土地房屋权属证书，该项费用尚未产生，故原告提出的该项赔偿请求，无事实依据，娄底中院不予支持。二、关于被告未履行安置宅基地职责所造成的损失问题。农村宅基地是农村的农户或个人用作住宅而占有、利用本集体所有的土地，依法属于集体所有。被告作为县级人民政府，没有宅基地的具体分配权，只有对农户或个人使用宅基地的审批权。本案中，因修建安邵高速公路需要，被告征收了原告的房屋及土地，并按标准向原告支付了房屋征收及土地征收补偿费用（包括原告宅基地和拆迁房屋协议书中约定的“三通一平及超深基础”补偿费用），所有的补偿费用原告已经领取，被告已经履行了其相应的职责。原告虽提出自己因另找宅基地造成了损失，但其提交的证据不足以证明其所主张的损失的合理性。因此，原告的该项诉讼请求，娄底中院不予支持。三、关于过渡费损失问题。虽然最高人民法院在裁定书中支持原告超过18个月仍未获得妥善安置的过渡费主张，但裁定同时认为应由原告承担举证责任。本案被告已经支付原告18个月的过渡安置费，原告也已新建房屋居住，获得妥善安置，原告现所提交的超过18个月过渡安置期产生损失的证据不足，对原告的该项诉讼请求，娄底中院不予支持。四、关于原告提出相关损失的银行利息及律师费用问题。由于原告所主张的前述损失请求，均不能获得支持，故不存在利息损失。原告所主张的律师费用系原告为维护自身合法权益，寻求适当的法律服务所支付的费用，依法不属于国家赔偿法规定的赔偿范围。综上，原告提出的各项赔偿请求，证据不足，理由不充分，娄底中院均不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告吴启初的全部赔偿请求。上诉人吴启初向本院上诉称，1.生效裁定已认定被上诉人应当赔偿未履行安置职责造成的宅基地重建费用、过渡费、宅基地报建及办证费用等损失。2.上诉人已经提交了充分证据，履行了最大限度举证义务。3.上诉人的上述损失费用客观存在，符合当地发展水平。4.被上诉人应当赔偿银行同期利息。5.被上诉人应当赔偿上诉人的律师费用损失。6.被上诉人应当赔偿上诉人112.5元／平方米的宅基地报建和办证费用。7.请求判决赔偿人口安置费。8.两户中有一户未建房，请求安排宅基地。综上，一审事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决并依法改判。被上诉人涟源市人民政府答辩称，1.被上诉人只有对农户或个人使用宅基地的审批权，没有宅基地的具体分配权。上诉人以判例主张安置、偿还其宅基地是被上诉人的法定职责，缺乏法律依据；2.被上诉人征收房屋及土地后，只有按标准支付土地补偿款及按拆迁协议履行的义务，没有为拆迁户购买宅基地的义务;3.村民申请使用宅基地的权利决定为或不为，其他行政机关、社会团体或个人无权干涉，上诉人主张没有及时拥有宅基地是被上诉人没有及时履职造成的，并要求赔偿银行同期利息无事实法律依据;4.上诉人原宅基地使用权的损失已获得了补偿;5.上诉人新建房屋后至今尚未办理相关建房审批手续及相关土地房屋权属证书，所涉及的费用尚未产生，主张过渡费损失超过了协议约定的标准，但没有提交可以采信的证据，故其主张报建、办证及过渡损失的诉求缺乏事实依据。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。双方当事人在原审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院，经审查和询问双方当事人，上述证据可以作为认定本案事实的依据，本院对原审查明的事实予以确认。二审中，上诉人提供了2020年1月20日涟源市龙塘镇人民政府答复王康为的《信访事项答复意见书》，用来证明政府对类似高速公路补偿安置宅基地价格等。被上诉人认为，涟源市人民政府没有为拆迁户购买宅基地的义务，且原宅基地已获得补偿，故此证据与本案无关联性。经审查，此证据是涟源市龙塘镇人民政府按照《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》即娄政发（2016）13号文件和《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的要求，对无法自行找好宅基地的拆迁户实行集中安置费用的初步概算，而本案中对上诉人的拆迁安置是适用《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》，即娄政发（2008）3号文件的规定，且上诉人也不属于集中安置的情形，因此，此证据与本案无关联性。另查明，已生效的娄底中院（2015）娄中行初字第33号行政判决认定，吴启初2011年在集体土地上建造新房一栋，但未办理相关手续。本院认为，第一，关于新建房屋宅基地损失的问题。最高人民法院（2018）最高法行赔申597号行政赔偿裁定书已认定，涟源市人民政府未履行偿还宅基地的义务，申请人通过自行购买宅基地的方式进行安置，应当以其购置宅基地的时点作为侵权时点，合理确定宅基地重建费用作为赔偿金基数的方式进行国家赔偿。涟源市人民政府作为赔偿义务机关，有及时支付赔偿金的法定义务……法院在审查相应赔偿请求时，还要对宅基地的购置是否存在违反法律的强制性规定，购置的宅基地面积是否超过规定的面积等问题进行综合考量。根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年)第十一条第一、二款和《湖南省实施办法》第三十二条的规定，对农村宅基地的审核批准、核发证书、确认建设用地使用权是县级人民政府的法定职权。基于行政权和司法权的划分，对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，一般应由行政机关先行处理后再予司法审查。因此，人民法院对涉案宅基地购置是否违反法律强制性规定、购置宅基地面积是否超过规定面积的审查应以相关行政机关颁发的权证为依据。本案中，上诉人虽已新建房屋，但其新建房屋宅基地未取得有权行政机关核发的权证，其享有的合法宅基地面积及其合法权益损失尚不能确定，其提供的证据不足以证明其新建房屋宅基地的合法损失，故对此请求不予支持。上诉人应当依据土地管理相关法律法规规定，申请办理新建房屋宅基地的权证。被上诉人也应依法及时对上诉人的申请进行审核，确认上诉人享有的合法宅基地面积，维护上诉人的合法权益。第二，关于过渡费损失的问题。过渡费是为保障被拆迁人原居住房屋被拆迁后至入住新安置房期间基本居住和生活条件而支付的临时安置费用，承担安置补偿义务的行政机关怠于履行安置职责，相应增加过渡费符合客观实际。本案中，吴启初主张赔偿超过18个月的过渡费损失，应当以实际产生的必要损失为依据，且应当承担举证责任。经审查，虽然吴启初在一审提交了村委会证明其2015年2月入住新房、证人吴某陈述2010年8月至2015在其家中居住等证据，但现有生效裁判文书已确认吴启初2011年新建房屋的事实，因此目前的证据不足以证明其超过18个月的过渡费损失的真实性和合理性，故对上诉人提出的赔偿过渡费损失的请求不予支持。第三，关于新建房屋宅基地报建及办证费用的问题。本案中，上诉人提出的该项费用尚未产生，目前尚不能明确是否已构成其实际损失，故上诉人的该项赔偿请求应当待该项损失明确后，再另行寻求救济。第四，关于律师费用损失的问题。国家赔偿实行法定赔偿原则，即赔偿的范围、赔偿程序、赔偿方式、计算标准等均需法律明确规定，上诉人的该项请求不属于法定的国家赔偿范围，故不予支持。第五，关于银行同期利息损失的问题。因上诉人主张的前述损失目前均不能获得支持，故对其利息损失相应也不予支持。第六，关于人口安置费和为其他一户安排宅基地的问题。上诉人在一审中未提出该项赔偿请求，而且依据相关法律规定，该请求不属于本案审查范围。此外，吴启初起诉时曾提出解决征地农民生活保障的请求，原审未进行审查，本院二审予以指出。该项请求不属于本案审查范围，应当予以驳回。综上，娄底市中级人民法院（2019）湘13行赔初29号行政赔偿判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理结果适当，上诉人吴启初的上诉理由均不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长 黄 燕审判员 李隽明审判员 涂勇华二〇二〇年四月二十一日书记员 殷一鸣