河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）冀06行终70号上诉人（原审被告）定州市自然资源和规划局，住所地河北省定州市中山东路。法定代表人张计秋，该局局长。委托代理人牛子德，该局北城区国土所副所长。委托代理人席永明，河北三和时代（定州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）河北省自然资源厅，住所地河北省石家庄市红旗大街80号。负责人周金中，该厅党组书记。委托代理人安蕴峰，该厅法规处工作人员。委托代理人邢也，河北卓联律师事务所律师。被上诉人（原审原告）定州市新华冷冻厂，住所地定州市兴华路。法定代表人马援朝，该厂厂长。上诉人定州市自然资源和规划局、河北省自然资源厅因被上诉人定州市新华冷冻厂诉其土地行政处罚、行政复议一案，不服河北省保定市莲池区人民法院（2019）冀0606行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，定州市国土资源局（现定州市自然资源和规划局）接到群众举报称定州市新华冷冻厂将划拨土地用于非法出租，2016年11月21日，定州市国土资源局北城国土所承办予以核查，对定州市新华冷冻厂法定代表人马援朝进行询问；2016年11月28日，定州市国土资源局予以立案。2017年1月25日，北城国土所提交延期申请，经局领导审批同意；2017年1月26日，定州市国土资源局向定州市新华冷冻厂送达《责令停止违法行为通知书》，2017年3月12日，送达《行政处罚告知书》，2017年3月13日，送达《行政处罚听证告知书》。定州市新华冷冻厂申请进行听证，定州市国土资源局于2017年3月29日组织进行听证。2017年4月6日，定州市国土资源局作出定国土资罚字〔2017〕08-021号《行政处罚决定书》，被处罚人为定州市新华冷冻厂，载明“经查，你单位于2010年起，位于大道观街社区的国有划拨土地陆续停止冷库经营，将原有库房对外分块租赁的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第四十五条的规定，已构成非法占地。……根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第四十六条的规定，结合《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的相关规定，鉴于你单位将划拨土地上原有库房出租，用于库房、汽修厂、台球厅、健身房、游泳池等使用，违法行为轻微，且没有造成危害后果，决定处罚如下：一、责令定州市新华冷冻厂将不按照批准的用途使用的4122.2平方米国有划拨土地交还。二、没收定州市新华冷冻厂非法收入341877元。”并于2017年4月7日送达原告定州市新华冷冻厂。原告对上述行政处罚决定不服，向河北省国土资源厅（现河北省自然资源厅）申请行政复议，河北省国土资源厅于2017年4月26日予以受理进行审查。河北省国土资源厅认为情况复杂不能在规定期限内作出行政复议决定，于2017年6月12日通知定州市新华冷冻厂及原定州市国土资源局延期审理；后因涉及法律适用问题需向有权机关请示，于2017年7月24日决定中止复议案件审理。2017年8月9日，原河北省国土资源厅作出《河北省国土资源厅关于法律法规适用的请示》（冀国土资呈字〔2017〕527号），向原国土资源部请示关于《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条与《城市房地产管理法》第五十六条的法律适用问题，后自然资源部予以口头答复。2019年6月17日，河北省自然资源厅作出冀自然资复议决字〔2017〕041号《行政复议决定书》，决定维持定州市国土资源局2017年4月6日作出的定国土资罚字〔2017〕08-021号《行政处罚决定书》。另查明，定州市土地管理局于1994年11月22日填发定国用（94）字第790号《国有土地使用证》，载明土地使用者为河北省定州市新华冷冻厂，用途为“冷冻仓库”。后定州市土地管理局与河北省定州市新华冷冻厂签订《国有土地使用权出让合同（划拨土地使用权补办出让合同）》。2000年3月，定州市人民政府颁发定国用（2000）字第070号《国有土地使用证》，载明土地使用者为定州市新华冷冻厂，用途为“冷冻仓库、商住楼”使用权类型为“划拨、出让”，载明“原证（94）790号作废”，并附图标明出让面积。原审本院认为，原告定州市新华冷冻厂对被告定州市自然资源和规划局的执法主体资格无异议，本院经审查予以确认。本案所涉划拨土地《国有土地使用证》上所载用途为“冷冻仓库”，原定州市国土资源局以在案证据能够证明被诉行政处罚决定中认定的原告定州市新华冷冻厂自2010年起国有划拨土地陆续停止冷库经营，将原有库房对外分块租赁的事实。关于行政处罚程序。原定州市国土资源局履行了立案、调查、听证、审批、送达等处罚程序，但在案证据中两份违法案件审理记录所列审理（会审）人员与参加会议人员签名不符，案件办理超期，本院予以指正，以期在今后工作中加以改进。关于被诉行政处罚决定适用法律、法规及处罚内容。《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定，依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定，对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。《河北省国土资源行政处罚裁量基准》“六、收回国有土地当事人拒不交出的，临时使用土地期满拒不归还的，不按批准用途使用土地的”中“（二）违法行为情形和处罚基准”规定：“违法行为轻微并及时纠正，且没有造成危害后果的，不予以处罚；决定处以罚款的，按下列标准执行：……”。原定州市国土资源局作出责令交还土地以及没收非法收入的处罚，既不符合《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定的处罚内容，亦未按《河北省国土资源行政处罚裁量基准》裁量决定不予处罚，所作《行政处罚决定书》自相矛盾，应予撤销。另经本院审查，被告河北省自然资源厅履行了相关复议程序，但所作复议决定对原行政行为错误的情形予以维持，应一并撤销被诉复议决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十九条之规定，判决撤销定国土资罚字〔2017〕08-021号行政处罚决定和冀自然资复议决字〔2017〕041号行政复议决定。案件受理费50元，由被告定州市自然资源和规划局及河北省自然资源厅共同负担。上诉人定州市自然资源和规划局不服上诉称，被上诉人定州市新华冷冻厂违法行为，即不按照批准的用途使用国有土地、未经批准擅自出租划拨土地使用权的事实是客观存在的。上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条“．．．不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令交还土地，处以罚款”的规定，责令定州市新华冷冻厂，将不按照批准的用途使用的4122.2平方米国有划拨土地交还；依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条“对未经批准，擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款”的规定，没收定州市新华冷冻厂非法收入341877元，均有法可依，适用法规正确。上诉人结合《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的相关规定，认为违法行为轻微，且没有造成危害后果，是不做“罚款”处罚的依据，而不是不做任何处罚。被上诉人定州市新华冷冻厂的违法行为到现在仍未纠正，还在对外租赁，给国家造成了重大经济损失。综上，上诉人所作行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，一审法院错误理解法律，认为上诉人适用法律法规错误，所作行政处罚决定自相矛盾是十分错误的，其适用《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第二项规定，属于适用法律错误，请求二审法院依法判决撤销莲池区人民法院（2019）冀0606行初67号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人河北省自然资源厅不服上诉称，一、冀自然资复议决字〔2017〕041号《行政复议决定书》程序合法。被上诉人于2017年4月18日申请行政复议，依法受理后，因该案情况复杂延期审理30日，在延期审理期间因涉及法律适用问题需向有关机关请示，故中止该案审理。在自然资源部给予口头答复后，于2019年6月17日作出冀自然资复议决字〔2017〕041号《行政复议决定书》，并邮寄被上诉人。符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定。二、经查证，被上诉人在未经批准并明确知晓将改变用途的情况下，将划拨土地上原有库房出租，用于库房、汽修厂、台球厅、健身房、游泳池等，违反了法律规定。原定州市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条的相关规定，作出定国土资罚字〔2017〕08-021号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，复议决定维持。三、一审判决称定州市自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》自相矛盾，应予撤销，无事实和法律依据。《河北省国土资源行政处罚裁量基准》“六、收回国有土地当事人拒不交出的，临时使用土地期满拒不归还的，不按批准用途使用土地的”中“（二）违法行为情形和处罚基准”规定：“违法行为轻微并及时纠正，且没有造成危害后果的，不予以处罚；决定处以罚款的，按下列标准执行：．．．．．．”。本案中，原定州市国土资源局经过调查核实，认定被上诉人存在违法行为，于2017年1月26日责令其立即停止上述违法行为；被上诉人对违法行为并未及时进行纠正，鉴于被上诉人违法行为轻微，对其进行主罚后，不再另行罚款。综上所述，原定州市国土资源局作出《行政处罚决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人作出的《复议决定书》程序合法，内容适当，适用法律正确。请求撤销保定市莲池区人民法院（2019）冀0606行初67号《行政判决书》．本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人定州市新华冷冻厂未答辩。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人定州市自然资源和规划局认定被上诉人定州市新华冷冻厂于2010年起，将位于大道观街社区的国有划拨土地陆续停止冷库经营，原有库房对外分块租赁。违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条及《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第四十五条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第四十六条，结合《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的相关规定，对被上诉人定州市新华冷冻厂作出了责令交还土地，没收其非法收入的处罚决定。《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定，不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定，对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。上述法律、法规对此类违法行为规定了责令交还土地，没收非法收入、罚款三种处罚种类。上诉人定州市自然资源和规划局在二审询问时明确其没有处以罚款处罚的依据是《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第六部分第（二）项的规定，但该项是对违法行为轻微并及时纠正，且没有造成危害后果的，不予以处罚的规定。该裁量基准对不予处罚的条件规定与《中华人民共和国行政处罚法》关于不予处罚的条件规定是相同的，三个条件需要同时具备才能不予行政处罚。上诉人定州市自然资源和规划局既决定对被上诉人定州市新华冷冻厂的违法行为予以处罚，同时又对三种处罚种类选择适用其中两种，对其减少处罚种类提交的是不予处罚的法律依据。上诉人河北省自然资源厅复议予以维持错误。一审法院以适用法律错误判决撤销并无不当。二上诉人的上诉请求，理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人定州市自然资源和规划局及河北省自然资源厅各负担50元。本判决为终审判决。审判长  杨晏燕审判员  褚铁军审判员  别道齐二〇二〇年四月十五日书记员  李 宁