四川省遂宁市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川09民终172号 上诉人（原审被告）：四川省俊发农业有限公司，住所地四川省遂宁市安居区三家镇元坡村，统一社会信用代码91510900321702548X。 法定代表人：向家玉，公司总经理。 委托诉讼代理人（特别授权）：向万良，男，1952年10月23日出生，汉族。 委托诉讼代理人：夏禹，四川贤博律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：遂宁市安居区三家镇人民政府，住所地四川省遂宁市安居区三家镇，统一社会信用代码11510803008495845W。 负责人：蒋军，镇长。 委托诉讼代理人：李庆，遂宁市安居区司法局三家司法所工作人员。 上诉人四川省俊发农业有限公司（以下简称俊发农业公司）因与被上诉人遂宁市安居区三家镇人民政府（以下简称三家镇政府）合同纠纷一案，不服四川省遂宁市安居区人民法院（2019）川0904民初521号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月9日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人俊发农业公司的委托诉讼代理人向万良、夏禹，被上诉人三家镇政府的委托诉讼代理人李庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 俊发农业公司上诉请求：1.撤销四川省遂宁市安居区人民法院（2019）川0904民初521号民事判决，发回重审；2.查清事实依法驳回被上诉人的诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费由二被上诉人承担。事实和理由：1.上诉人与被上诉人签订的《四川省俊发农业有限公司补充协议》系对四川运达农业开发有限公司(以下简称运达农业公司)与遂宁市安居区人民政府签订的《投资合同书》的补充和延伸，其应属于行政诉讼的受案范围，不应按民事案件进行审理。首先，遂宁市安居区三家镇人民政府系行政主体，本案所涉及的诉争项目属于政府招商引资项目，其合同涉及政府补贴、扶持，促进当地经济利益发展，遂宁市安居区人民政府、三家镇人民政府作为行政主体是为了促进当地经济利益发展而与上诉人签订的《补充协议》，其行为是行使行政职权；其次,由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性,《补充协议》的签订是为了解决运达公司的遗留问题，原运达养殖场的工程平场费用由安居区政府按照审计金额解决，被上诉人给予的优惠政策均是基于原运达农业公司与区政府签订的招商协议。最后，本案应属于行政法调整的范畴，应驳回被上诉人的诉讼请求。2.一审判决认定事实错误，上诉人在合同履行中不存在任何违约行为。首先，上诉人与被上诉人通过变更合同的方式，将保证金缴纳方式变更为以遂宁市京富食品有限公司的房产证作为抵押，且被上诉人向上诉人出具了收到房产证的收条，上诉人已按变更后的方式履行了相应义务，上诉人不构成违约。其次，一审法院认定上诉人没有按照约定化解运达公司遗留的债务，这与客观事实不符。再次，上诉人通过与原运达公司的债权达成履行协议等多种方式共计化解债务1000余万元，这里的化解债务不应作狭义理解，上诉人已按协议履行了相关义务。最后，被上诉人主张债权人就原运达公司的债务多次信访，但被上诉人并未就该主张举证证明，故应承担举证不能的不利后果，一审法院偏听偏信作出解除合同的判决有失公允。3.2015年2月至2019年3月期间，被上诉人支付施工方270.7万元的事实并未经过上诉人确认，故不采信。 三家镇政府辩称，1.上诉人与被上诉人签订的《四川省俊发农业有限公司补充协议》系民事合同，而非行政合同，案涉纠纷应属于民事纠纷的调整范畴。2.上诉人没有按《补充协议》履行约定义务已构成根本违约，双方签订的《补充协议》应依法解除。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，应依法驳回上诉，维持原判。 三家镇政府向一审法院起诉请求：1.依法解除三家镇政府与俊发农业公司签订的《四川省俊发农业有限公司补充协议》；2.本案诉讼费由俊发农业公司承担。 一审法院认定事实：2009年3月20日，遂宁市安居区人民政府（甲方）与四川省运达农业开发有限公司（乙方）签订投资合同书，约定乙方投资建设标准化园林式生态循环生猪养殖基地，投资总额25，000万元，甲方为乙方提供相关优惠政策，包括为乙方提供融资机会以及财政、农业、林业、畜牧、农发办等部门积极向上争取并提供国家项目可能的支持。乙方资金来源：自筹、银行贷款、国家扶持补贴。合同签订后，四川省运达农业开发有限公司将相关工程发包给蒋某、陈某、曾某等人员进行施工，相关施工人员施工完毕后，运达农业公司并未向施工人员支付工程款，运达农业公司注册资本3,000万元，但各股东并未实际出资，导致公司无法支付相应工程款，因所欠工程款数额大、涉及人员多，且该项目是政府招商引资项目，相关施工人员便要求政府出面解决。2014年6月20日，安居区原区委书记王俊组织相关领导召开了会议，研究三家镇运达农业遗留问题。会议决定：（一）责成三家镇与遂宁市京富公司进一步衔接，集体负责处理运达问题；（二）京富公司入场必备条件：1、出具合法委托书；2、出具项目建议书；3、锁定债权债务并与各工程队协商好化债方案；4、重视环境污染；5、必须缴纳一千万履约保证金到三家镇财政所账户；（三）必备条件具备后签订入场协议；（四）原则上同意由区政府负责解决原运达公司平场费用，正常生产后合法享受国家项目补助，项目补助按合法程序办理。备注：此件作为三家镇党委政府全力协助遂宁市京富公司处理运达遗留问题的承诺依据。2014年11月3日，三家镇政府与俊发农业公司签订《四川省俊发农业公司补充协议》，约定：1、为了解决运达烂尾楼工程，原运达工程场平费用，由政府按照审计认定金额解决，其余的优惠政策，按照原运达公司与区政府签订的招商协议执行。2、乙方（被告俊发农业公司）为了表达诚意，签订合同后先打100万元（壹佰万元）保证金到三家财政所，保证金由甲、乙双方共同掌管，由三家镇人民政府监管，单方不能支取；工程实施一定工程量时，可由甲、乙双方协商支取。3、各工程队的化债由乙方自行处理，对光有合同没有实际做的东西，由政府提供法律援助协助解决。4、若乙方对工程队的化债工作处理后，由甲方（三家镇政府三家镇政府）负责进场，若不能按时进场，乙方的一切承诺和损失由甲方承担，保证金以双倍退还。5、由乙方提供原运达公司授权委托书，取得合法全权处置原公司遗留问题的法定权利。若原运达授权委托书不合法，此协议无效。2015年1月25日，俊发农业公司向三家镇政府出具承诺载明，由于俊发农业公司接替原运达公司烂尾楼工程，工程量大、投放资金过多，资金压力大，保证金及土地承包款暂要用于建设上，公司承诺把京富公司的国有土地使用证抵押在三家镇政府，并保证在2015年12月底前交清2015年的土地租金费。2015年3月29日，三家镇政府向向万良出具收条，载明，今收到向万良用于保证支付原运达公司租赁土地租金（从2015年1月1日起计土地租金）抵押土地使用权证一本。若向万良未按承诺支付土地租金，镇政府有权处置该资产用于支付土地租金。至今，俊发农业公司也未向三家镇政府交付100万元保证金。2016年7月13日遂宁市安居区委财经领导小组会议纪要第四期载明，会议议定，根据区政府原定方案，一次性补助京富食品公司（向万良）350万元。目前，区财政已解决100万元，未解决250万元。本次共解决200万元，还有差口50万元。本次解决200万元资金来源：一是从农口“生猪无害化处理”资金中解决100万元，二是财政另行安排100万元。所解决资金由三家镇支付给京富食品公司（向万良）。区财政对债务系统中运达公司（包括个人）不属政府性债务1820.91万元进行核销。2015年2月至2019年3月期间，三家镇政府共支付给俊发农业公司及施工队资金共计405.70万元，其中直接支付给俊发农业公司135万元，支付给施工方270.70万元。2015年11月2日，俊发农业公司向三家镇政府作出承诺，称俊发农业公司今收到三家镇政府财政资金用于化解原运达农业债务，积极发展生产，逐渐全面解决遗留问题，做到不因该项目的实施造成不良影响，承诺原运达农业所涉18家企业人员不上访。2017年2月15日，三家镇政府向被告俊发农业公司发出关于原运达公司遗留债务加快推进遗留问题解决的函，要求俊发农业公司在2017年3月底前将已支付原运达公司的债务依据提供给三家镇政府。2019年1月8日，施工人员蒋某、周某、易某、陈某等向三家镇政府提出申请请求称，现在原运达农业公司股东向万良有意继续再生产，但他又没有诚意解决债权人债务，如果向万良及其公司要继续生产就必须拿出诚意来先解决部分债务，如果向万良还是不拿出资金来解决处理，那他们就希望政府尽快把该养猪场清算，及时另行安排或招商接手该养猪场，维护债权人合法利益。 另查明，在三家镇政府登记的运达农业公司遗留的债务超过1,000万元。在本案审理过程中，俊发农业公司于2019年4月30日向一审法院提起反诉，因其逾期未交纳反诉受理费，一审法院于2019年6月3日裁定按俊发农业公司撤回反诉处理。 一审法院认为，本案争议焦点为：本案是否属于民事案件管辖范围；三家镇政府与被告俊发农业公司签订《四川省俊发农业公司补充协议》是否合法有效，是否应予解除；合同解除后，三家镇政府、俊发农业公司各自损失如何处理。 一、本案是否属于民事案件管辖范围。 《中华人民共和国民法总则》第二条规定，民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。从上述规定可知，民事诉讼解决平等主体间的人身、财产关系纠纷，行政诉讼解决公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其合法权益而与行政机关产生的纠纷，本案三家镇政府为解决运达农业公司遗留问题，与俊发农业公司在平等自愿的基础上经过协商达成的补充协议，不具有行政强制性，属于民事法律关系，故本案属于民事案件管辖范围。 二、三家镇政府与俊发农业公司签订《四川省俊发农业公司补充协议》是否合法有效，是否应予解除。 三家镇政府与俊发农业公司签订《四川省俊发农业公司补充协议》系双方真实意思表示，且未违反法律、行政法规的禁止性规定，属合法有效的合同。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。现三家镇政府认为俊发农业公司违约致使双方的合同目的无法实现，故请求判决解除合同。首先，就俊发农业公司是否违约的问题。三家镇政府认为被告至今未交纳双方合同约定的100万元保证金，构成违约，俊发农业公司认为其已与三家镇政府协商好用向万良任法定代表人的遂宁市京富食品有限公司的房产证作抵押代替交纳100万元保证金，但从三家镇政府向俊发农业公司出具的收条显示，三家镇政府认可房产证作为给付租金的抵押，并未认可该抵押行为还可抵消俊发农业公司交纳保证金的义务，故俊发农业公司存在违约。但未交纳该100万元保证金的违约并不构成根本违约,三家镇政府、俊发农业公司双方签订补充协议的主要目的是化解运达农业公司遗留问题，盘活该项目，俊发农业公司的主要义务是化解运达农业公司的债务，但至今俊发农业公司并未有效化解债务，致使相关债权人多次向三家镇政府、安居区政府上访，要求政府出面解决化债问题，故俊发农业公司迟延履行化债的义务构成根本违约。其次，俊发农业公司的违约行为是否导致合同目的无法实现。根据三家镇政府统计，现运达农业公司遗留的债务金额超过1,000万元，俊发农业公司没有资金实力化解如此巨大的债务，故俊发农业公司迟延履行债务致使双方合同目的不能实现，三家镇政府诉请解除双方签订的《四川省俊发农业公司补充协议》的主张，符合法律规定，应予支持。 三、合同解除后，三家镇政府、俊发农业公司各自损失如何处理。 三家镇政府与俊发农业公司签订《四川省俊发农业公司补充协议》后，为化解运达农业公司遗留债务，三家镇政府从2015年2月至2019年3月期间，共支付给俊发农业公司135万元，支付给施工方270.70万元，合计405.70万元。三家镇政府现诉请解除补充协议，根据《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取补救措施，并有权要求赔偿损失。案涉合同解除后，俊发农业公司的可期待利益将不复存在，俊发农业公司在履行合同过程中对项目投入的资金及化债所用资金应可作为其损失，俊发农业公司就其损失向一审法院递交了反诉状，但逾期未交纳反诉费，一审法院裁定按其撤回反诉请求处理。本案案涉合同解除，三家镇政府、俊发农业公司双方均有一定损失，本案三家镇政府方向一审法院主张损失后又撤回了对损失的主张，俊发农业公司反诉后未交纳诉讼费按撤回反诉处理，故双方合同解除后的损失问题本案不予处理，三家镇政府、俊发农业公司双方就损失问题可另案主张。 综上所述，依照《中华人民共和国民法总则》第二条，《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十七条之规定，判决：“解除遂宁市安居区三家镇人民政府与四川省俊发农业有限公司于2014年11月3日签订的《四川省俊发农业公司补充协议》。案件受理费100元，由四川省俊发农业有限公司负担”。 二审中，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。上诉人俊发农业公司提供银行付款入账回单、网银流水等单据22份合计金额167万元，拟证明上诉人已经化解了原运达公司遗留下来的部分债务。被上诉人质证认为，因22份单据均没债权人名称，对真实性不予认可，不能达到上诉人的证明目的。本院经审查认为，上诉人俊发农业公司提交的单据没有债权人的名称，也没有债权人的确认，不能证明是否是因为化解债务产生的，达不到上诉人的证明目的，本院不予采信。 二审中查明的案件事实与一审判决认定的一致，本院予以确认。 本院认为，综合二审中上诉人俊发农业公司的上诉理由和被上诉人三家镇政府的答辩意见，本案争议焦点有二：一是案涉纠纷是民事纠纷还是行政纠纷，应该受行政诉讼法调整还是民事诉讼法调整；二是上诉人与被上诉人签订的《补充协议》解除的条件是否成就。本院围绕本案的争议焦点评述如下： 一、关于案涉纠纷是民事纠纷还是行政纠纷，应该受行政诉讼法调整还是民事诉讼法调整的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国民法总则》第二条规定，民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。本案三家镇政府为解决运达农业公司遗留问题，为了解决运达烂尾楼工程、原运达工程场平费用等债务，与俊发农业公司在平等自愿的基础上经过充分协商后达成的补充协议，不具有行政强制性，属于民事法律关系，故本案属于民事案件管辖范围，应受民事诉讼法调整。 二、关于上诉人与被上诉人签订的《补充协议》解除的条件是否成就的问题。三家镇政府、俊发农业公司签订补充协议的主要目的是化解运达农业公司遗留问题，化解运达农业公司所欠债务，盘活该项目。《四川省俊发农业公司补充协议》第三条约定：各工程队的化债由乙方（俊发农业公司）自行处理；第四条约定：若乙方（俊发农业公司）对工程队的化债工作处理后，由甲方（三家镇政府）负责进场。但至今达五年多时间，俊发农业公司并未有效化解债务，致使相关债权人多次向三家镇政府、安居区政府上访，要求政府出面解决化债问题，根据三家镇政府统计，现运达农业公司遗留的债务金额超过1,000万元，俊发农业公司没有资金实力化解如此巨大的债务，致使双方合同目的不能实现，合同解除条件成就，三家镇政府诉请解除双方签订的《四川省俊发农业公司补充协议》的主张，符合法律规定，应予支持。故上诉人俊发农业公司主张解除条件不成就的上诉理由不成立。 综上所述，俊发农业公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由四川省俊发农业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  文晓萍 审判员  姚梓佳 审判员  刘尧志 二〇二〇年四月二十七日 书记员  李 环