北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终307号上诉人（一审原告）周某1，男，1939年12月5日出生。委托代理人周某2（周某1之子），1972年6月4日出生。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区退役军人事务局，住所地北京市朝阳区惠新西里2区2号楼。法定代表人田志刚，局长。委托代理人何昳，女，北京市朝阳区退役军人事务局干部。委托代理人李军军，北京市瀚翔律师事务所律师。上诉人周某1因诉被上诉人北京市朝阳区退役军人事务局（以下简称朝阳区退役军人事务局）履行烈士评定法定职责一案，不服北京市朝阳区人民法院（2019）京0105行初806号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人周某1的委托代理人周某2，被上诉人朝阳区退役军人事务局的委托代理人何昳、李军军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。北京市朝阳区民政局（以下简称朝阳区民政局）于2018年6月3日，收到周某1要求评定其父亲周某3为烈士的申请材料。朝阳区退役军人事务局成立并承接烈士评定工作职责后继续开展调查。经调查，朝阳区退役军人事务局认为周某1的申请不符合出具评定报告履行上报程序的条件并将认定结果告知周某1。一审法院经审理查明，朝阳区民政局于2018年6月3日收到周某1委托其子周某2邮寄的《关于申请授予抗日战争中为国牺牲的国民党军人周某3为革命烈士的报告》，为抗日战争中为国牺牲的父亲周某3申请“革命烈士”称号，并附有《证明材料》、《周某1人事档案查询情况》等材料。其中《证明材料》记载，“周某3，生于1905年，1943年牺牲，黄陂区六指街某村人。抗日战争时在安徽蚌埠蒙城抗日牺牲，年仅38岁。……”材料上加盖有武汉市黄陂区人民政府六指街道办事处、中国人民政治协商会议武汉市黄陂区委员会办公室、武汉市黄陂区六指街道办事处滨湖村民委员会的公章。《周某1人事档案查询情况》记载“材料一记载：其父亲周某3，解放前曾任国民党排长职务，没有罪恶活动，在抗日救国中对我党的态度认识正确，积极主张抗日救国，在抗日中牺牲生命，在战场上被日本人打死。”“材料二记载：周某1的父亲周某3于1939-1940年任国民党五战区第二游击纵队第二支队长，1943年调任国民党第七军团长，同年秋在安徽省蒙城县一带抗日，伪保长向汉奸告密，日伪军在他回军途中埋伏，伏击死亡。”朝阳区民政局收到上述材料后经初步审查认为缺乏主证材料，并请示了上级行政主管部门，得到回复亦认为现申请人提交的有关证明为辅证材料，需要补充主证材料。朝阳区民政局工作人员电话联系周某1之子周某2告知其初步认定结果。此后，按照朝阳区机构改革方案要求朝阳区退役军人事务局成立，其承担的行政职能中包括原由民政部门承担的烈士评定职责。周某1遂以该局为朝阳区退役军人事务局提起要求该局履行烈士评定职责的行政诉讼，后朝阳区退役军人事务局表示可以就周某1的申请进一步开展工作，故周某1撤回了起诉。2019年6月，朝阳区退役军人事务局与周某1退休单位某电力股份有限公司北京某分公司（原北京某厂）取得联系，调取了周某1人事档案中记载其父去世情况的三份档案材料。周某1提交的《周某1人事档案查询情况》中其父周某3去世情节的记载源于其中两份档案材料，分别为原北京某厂于1981年3月致函黄陂县某人民公社党委（系周某1哥哥周某6所在单位）和黄陂县某公社（系周某1原籍所在地）了解周某1父亲周某3及家庭情况得到的回函。另一份档案材料为原北京某厂于1981年3月致函某县某银行党委（系周某1姑母所在单位）了解周某1父亲周某3情况得到的回函。该证明材料载明，周某3在“一次战斗中，被日本人围住，地点（某县……）在这种情况下，周某3投水自杀了。”2019年8月22日，朝阳区退役军人事务局派员前往位于南京市的中国第二历史档案馆，试图查询周某3的原始档案记载资料，但未找到任何历史档案材料。2019年8月23日，朝阳区退役军人事务局派员前往湖北省武汉市黄陂区某村民委员会，在当地退役军人事务局、服务站和武汉市黄陂区六指街某村干部陪同下，调查核实周某1提交的《证明材料》出具的情况。调查中，朝阳区退役军人事务局与在《证明材料》上签名的两位村民周某4、周某5进行当面沟通。经了解，《证明材料》落款处“证明人周某6”，周某6即为周某6系周某1哥哥。“万家湾证明人”处共有四人的签名，分别为周某7、周某4、周某5、周某8。二人陈述，在《证明材料》上签字时，上述四人均在场，周某4除签署自己名字外还帮周某7、周某5签名，周某8是自己签的名字。二人表示对周某3参军、牺牲的情况并不了解，听长辈或者周某3家人说，周某3是被他的警务员枪杀的。故此在地方风评不好，作为子女周某6写了这份证明，作为同村人碍于面子帮着签字，想改变这个说法要个清白。2019年9月5日，朝阳区退役军人事务局与周某1之子周某2沟通谈话将上述调查核实情况予以告知。朝阳区退役军人事务局指出，周某1人事档案中的三份材料，对周某3牺牲的地点、方式描述明显不一致；在《证明材料》上签字的证明人也表示对原始情况并不清楚。综合上述情况，该局无法出具烈士评定报告并向有权机关上报。周某1遂再次提起要求朝阳区退役军人事务局履行法定职责之诉。一审法院经审理认为，《烈士褒扬条例》（2019年8月1日第二次修订）第六条规定，国务院退役军人事务部门负责全国的烈士褒扬工作。县级以上地方人民政府退役军人事务部门负责本行政区域的烈士褒扬工作。第九条规定，申报烈士的，由死者生前所在单位、死者遗属或者事件发生地的组织、公民向死者生前工作单位所在地，死者遗属户口所在地或者事件发生地的县级人民政府退役军人事务部门提供有关死者牺牲情节的材料，由收到材料的县级人民政府退役军人事务部门调查核实后提出评定烈士的报告，报本级人民政府审核。本案中，周某1的户口所在地为北京市朝阳区，其作为死者遗属向朝阳区退役军人事务局提出评定烈士的申请。依据前述规定，朝阳区退役军人事务局作为死者遗属户口所在地的退役军人事务部门具有接收周某1的申请并依照规定作出相应处理的法定职责。弘扬烈士精神，在全社会营造缅怀烈士、崇尚烈士、学习烈士的浓厚氛围是践行社会主义核心价值观的体现。由此，烈士的评定工作具有非常重要的意义，负责评定工作的行政机关应保持高度审慎的态度。依照《烈士褒扬条例》第九条的规定，在烈士评定工作中县级人民政府退役军人事务部门负有初步调查核实并提出评定烈士的报告的职责，也即依照该条例第八条规定的烈士评定条件进行初审，在认定符合烈士评定条件的情况下将有关材料上报本级人民政府审核。烈士的评定中，确定死者身份、从事活动的性质、事件发生的时间、地点以及性质是作出烈士评定的事实基础。而上述事项的认定均需有可靠确凿的证据予以证实。当然，一审法院认为对于涉及距今年代久远的战争年代中追认烈士的评定工作，对申请材料的认证标准不应过于苛责。应本着实事求是、尊重历史的态度，充分、深入、细致地进行调查研究，在符合法规规定和政策条件下作出认定，但无论如何均不能偏离需有可靠的证明材料这一最为基本的评定条件。可靠证明是对证据证明标准的尺度把握问题，以与申报烈士的人员一起工作过、战斗过的同志的亲历证明、档案馆保存的档案资料等原始证据为最佳；在无原始证据的情况下，数量较多的知情人员所做的内容一致的证明亦可形成较强的证明优势。北京市民政局制发的《北京市民政局关于完善评定烈士程序有关问题的通知》（京民优发[2017]453号）的规定基本采取了上述认证标准，可以作为本市烈士评定工作的依据。本案中，综合周某1提交和朝阳区退役军人事务局调查的证据，首先现有证据中均无证明周某1之父周某3在抗日战争中参战牺牲的直接、原始证据。其次分析现有证据主要包括两类，一类为周某1人事档案中保存的其所在单位调查其家庭情况时，相关单位出具的证明材料，上述证明材料中对于周某3身份、参战时间、地点及经过的描述并不一致，且亦无直接、原始证据依托；第二类为周某1提交的周某3原籍乡里出具的证明，但经调查核实，出具证明的人员并非战斗的亲历者，并不了解周某3死亡的经过，所证明的内容均系听祖辈或周某3的亲属口述。上述证明材料均属于传来证据，分析其证明内容尚不足以达到可靠证明的程度。朝阳区退役军人事务局对周某1提出的申请进行了细致的调查核实，得出的上述结论符合基本的认证规则且不具有明显不合理性，一审法院予以尊重。综上，朝阳区退役军人事务局已依据行政法规规定履行了相应职责。周某1要求朝阳区退役军人事务局将其关于追认周某3为烈士的申请材料上报至有权机关予以批准的履责请求，理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周某1的诉讼请求。周某1不服一审判决，向本院提起上诉。其主要上诉理由：1.周某1档案内虽有3份关于周某3的材料证明周某3阵亡地点不一,但是死因是被日本军队杀害这一点没有异议;2.落款盖章黄陂县某人民公社某生产十队、黄陂县某人民公社管理委员会的材料是周某1所在单位组织科1981年给某公社党委调查情况时开具的证明，两枚公章明确了周某3死亡情况属实。当地政府及党组织当年开具的证明被朝阳区退役军人事务局经过调查周某4后就否定了，是否定党支部、否定最基层的政府；3.周某4的话缺乏证据，他的调查不能说明问题；4.朝阳区退役军人事务局应该认定周某3老家的乡政府的证明应最有权威，且该份证据明确了周某3履历、任职部队以及出卖周某3、勾结日寇的人的名字都说的清清楚楚。在南京第二历史档案馆没有调查到周某3不能否定周某3；5.1983年民政部优46号文明确规定，在抗日战争中确因对敌作战牺牲的国民党人，其遗属主动提出申请，并有可靠证明者可以追认为革命烈士。《北京市民政局关于完善评定烈士程序有关问题的通知》（京民优发[2017]453号）第三条规定，知情的村干部和革命群众多人证明也属于可靠证明。周某3老家的乡政府的证明符合这两个文件；6.周某1档案中关于周某3死亡的材料不存在虚假，周某3是被日寇杀害。综上，请求二审法院撤销一审判决，判令朝阳区退役军人事务局将追认周某3为烈士的申请材料上报至有权机关予以批准。朝阳区退役军人事务局同意一审判决，请求二审法院予以维持。朝阳区退役军人事务局在法定期限内向一审法院提交以下证据及法律规范依据：履行行政职责的证据：1.周某1委托其子周某2向朝阳区民政局邮寄的相关材料，包括《关于申请授予抗日战争中为国牺牲的国民党军人周某3为革命烈士的报告》、《证明材料》、《档案查询申请》、《周某1人事档案查询情况》、《授权委托书》以及周某1、周某2身份证和户口本复印件、申请人自行查询的有关政策打印件、国内标准快递单复印件，用以证明2018年6月3日，朝阳区民政局收到周某1之子周某2邮寄的申请授予周某3为革命烈士的报告及相关证明材料；2.朝阳区民政局优抚安置科于2019年3月10日出具的《关于周某3追烈申请有关情况的说明》，证明朝阳区民政局对周某1提交的材料进行初步审查，经向市民政局相关部门进行业务请示，认为“申请人现提交的有关证明证言为辅证材料，需要同主证材料，如档案馆等历史原始记载材料”，于2018年7月17日电话告知周某1之子周某2，建议其进一步完善相关的历史原始材料；3.周某1人事档案材料复印件（共6页），证明周某1人事档案中有关其父周某3的三份材料中关于周某3去世时任职、去世地点等记载不一致；4.中国第二历史档案馆阅览证，证明为调查核实周某3牺牲情况，2019年8月22日朝阳区退役军人事务局工作人员及法律顾问服务律师到位于南京市的中国第二历史档案馆对周某3档案材料进行查阅，未找到任何历史档案材料；5.《谈话笔录》及谈话时刻录的视频光盘，证明2019年8月23日，为核实周某1提交的《证明材料》，朝阳区退役军人事务局工作人员在与在《证明材料》上签名的两位村民周某4、周某6进行当面沟通了解，二人述称其对周某3去世情况并不了解，其所闻周某3去世情况与证明材料记载不符；6.朝阳区退役军人事务局工作人员与周某1委托代理人周某2沟通谈话的录音光盘及文字整理材料，证明2019年9月5日，朝阳区退役军人事务局工作人员与周某1之子周某2当面沟通调查核实情况，并告知其现有材料无法认定周某3何时何地因何去世，对周某1所提出的追认周某3为革命烈士的申请无法出具评定报告履行上报程序。（二）履行行政职责的依据：《烈士褒扬条例》（中华人民共和国国务院令601号，2011年8月1日起施行）第六条、第九条；《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第709号）第二十七项；《北京市民政局关于完善评定烈士程序有关问题的通知》（京民优发[2017]453号），朝阳区退役军人事务局以上述规范性法律文件说明该局开展调查工作履行行政职责于法有据。周某1在指定期限内向一审法院提交以下证据：1.周某1自网络下载的“文史杂谈”公众号发布的文章，证明牺牲地点不明的情况下也有人被追认为烈士；2.周某1自行制作的《周某3及三任长官年谱》，证明周某3亲共的立场及最终牺牲原因及牺牲年份为1943年；3.周某1自网络上查询的廖某、李某1的资料，证明周某3的联共抗日立场及牺牲年份为1943年；4.网页截屏打印件，内容为湖北省民政厅给史新生的答复，证明评烈申请材料的要求并非如朝阳区退役军人事务局答复的必须在县志上有明确记载，而是有相关材料就可以；5.周某1自书的《关于自杀殉国追认烈士》，证明自杀殉国也可以被追认烈士；6.周某1自网络上查询打印的材料，证明在姓名不明、牺牲时间及地点不明的情况下也有被追认为烈士的可能性；7.周某1自网络查询的“历史九点半”公众号发布的李某2被追认为烈士的文章，证明其被叛徒警卫员杀害被追认为烈士；8.周某1自网络查询的钱某被追认为烈士的材料，证明其牺牲地点不明但是也被追认为烈士；9.《北京市民政局关于完善评定烈士程序有关问题的通知》（京民优发[2017]453号），证明该文件明确规定群众证言可以作为可靠证明；10.周某1自网络查询的徐某资料，证明周某3身份情况且该材料内容与其他证明材料能相互呼应；11.周某1自网络查询的材料，其内容与周某1提交的材料能相互印证，证明周某1提交的材料具有可信度；12.地图打印件两张，证明蚌埠、蒙城、罗田、黄陂地点相邻，周某1档案中的记载具有可信度；13.周某1前往中国第二历史档案馆查询的材料，证明周某3之兄身份情况，从而证明前述证明材料的可信度；14.周氏家谱，家谱中有周某3抗日阵亡、周某3有一兄叫周某9的记载，从而证明周某1提交材料可相互印证。经庭审质证，一审法院对上述证据作出如下认定：朝阳区退役军人事务局在法定期限内向一审法院提交的证据，系该局接收周某1提交的烈士评定申请后开展调查工作客观情况的反映，具有与本案的关联性、调取的合法性和形式的真实性，能够作为证明该局履行工作职责基本情况的证据，一审法院予以采信。关于周某1向一审法院提交的证据材料，一审法院认为，周某1提交的证据从来源上可划分为三类，一类属于周某1从网络上查询并下载的资料。这类材料中，无论公众号发布的文章还是其搜索的人物资料，网络上发布信息内容的真实性均无法查证，故该类证据的可信度不高。尤其需要指出的是，上述证据中包含如何认识评定烈士的相关资料。尽管烈士评定的标准在行政法规中有明确规定，但在应该看到在具体事件事实的认定、事件性质的判定等因素方面均具有高度的复杂性和个案的差异性，特别是距今年代久远的战争年代中事件、人员等事项的认定。总体而言，烈士评定工作是一个在准确适用法规基础上综合多种应考量因素的系统性认定过程，因此不能仅凭网络上查询的文章、资料中表述的情节，将其作为本案所涉烈士评定事项的标准。因此对于该类证据周某1主张的证明力一审法院不予采纳；一类为周某1自行制作的材料，该类证据属于其自述性质，在无其他确凿证据证明的情况下，一审法院无法采纳其主张的证明目的；一类为从档案馆查询周某3之兄身份关系的资料，该证明事项与周某1的主张并无实质关联性，故对该证据一审法院不予采纳。上述证据均已随案移送本院。经审查核实，本院确认一审法院的认证意见正确。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《烈士褒扬条例》第六条、第九条的规定，朝阳区退役军人事务局作为死者遗属户口所在地的退役军人事务部门具有接收周某1提交的烈士评定申请并进行初步调查作出相应处理的法定职责。结合本案庭审查明的情况及在案证据，本院认为，本案中双方的主要争议焦点为周某1提交的证明材料是否构成评定周某3为烈士的“可靠的证明”。本院针对该争议焦点作以下评判。北京市民政局制发的《北京市民政局关于完善评定烈士程序有关问题的通知》（京民优发[2017]453号）对于烈士评定工作中经过调查核实可认为是“可靠的证明”的材料作出了列举，即“1.区以上人民建筑的烈士碑或汇集的烈士名册，有烈士的名字，并且已经证明牺牲的；2.曾经在一起工作、战斗过的同志和上级领导的证明；3.知情的村干部和革命群众多人证明；4.杀害烈士罪犯的口供记录或书面交待材料，包括敌伪档案和我政法机关的档案材料”。本案中，周某1向朝阳区退役军人事务局提交的证明材料主要包括三份周某1人事档案中的入党函调材料以及周某3原籍乡里出具的《证明材料》，参考上述通知中对于证明标准的要求，周某1提交的上述证明材料均非直接来源于待证事实，且未经复制或转述的“第一手资料”，即不属于直接证明待证事实发生过程的原始证据。因本案涉及抗日战争中牺牲人员追认烈士的评定工作，距今年代久远，当原始证据取得确有困难或不能取得时需要使用经调查核实的传来证据证明案件待证事实。但周某1在本案中向朝阳区退役军人事务局提交的主要证明材料并无证据证明其来源于亲自感知待证事实的人员，在案相关证明材料均属于传来证据的性质。在上述证据关于周某3的身份、参战时间、地点及经过表述存在不一致的情形下，其就不足以成为直接证明死者身份、从事活动的性质、事件发生的时间、地点以及性质的“可靠的证明”。朝阳区退役军人事务局经调查核实和查询相关历史档案资料后告知周某1其提出的烈士评定申请不符合出具评定报告履行上报程序的条件，已履行了《烈士褒扬条例》赋予的行政职责，认定事实清楚，程序亦无不当，本院予以确认。综上，一审法院判决驳回周某1的诉讼请求正确，本院应予维持。周某1要求朝阳区退役军人事务局将其关于追认周某3为烈士的申请材料上报至有权机关予以批准的履责请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人周某1负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二〇年四月二十六日法官助理  曹明洋法官助理  任丹阳法官助理  武文慧书 记 员  刘琪蕊