安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终368号上诉人(一审原告)戚开富，男，1953年10月1日出生，汉族，户籍地安徽省淮北市烈山区。上诉人(一审原告)梁淑芸，女，1950年12月5日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。上诉人共同的委托代理人周伟，安徽亚星律师事务所律师。上诉人共同的委托代理人张宝晨，安徽亚星律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省淮北市相山区人民政府，住所地安徽省淮北市孟山北路85号。统一社会信用代码11340603MB0L39756B。法定代表人朱龙，区长。委托代理人陈华，该区司法局工作人员。委托代理人翟培敏，安徽锦相邑律师事务所律师。上诉人戚开富、梁淑芸因诉安徽省淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）房屋拆迁管理行政复议一案，不服安徽省淮北市中级人民法院(2020)皖06行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人戚开富及其委托代理人周伟、张宝晨，被上诉人相山区政府委托代理人陈华到庭参加诉讼，被上诉人相山区政府副区长朱东升作为行政机关负责人出庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审原告戚开富、梁淑芸向一审法院起诉称，原告二人系夫妻关系，在相山区任圩街道办事处寇湾社区拥有宅基地一处，并办理了集体土地使用权证，建造二层楼房六间等。2010年，相山区政府征收了原告上述宅基地和房屋，未经原告同意将原告的房屋与案外人张丽签订了2份征收补偿协议。2019年10月31日，原告向被告提起行政复议，请求撤销张丽签订的20101208号《流河路（任圩段）房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称案涉拆迁安置协议）。2020年1月2日作出相复决〔2019〕12号《驳回行政复议申请决定书》，以原告申请事项不属于行政复议受案范围驳回了原告的复议申请，为维护合法权益，请求撤销被告作出的相复决〔2019〕12号《驳回行政复议申请决定书》，并责令被告重新作出复议决定。一审法院审理查明，原告戚开富、梁淑芸二人系夫妻关系。2001年5月25日，戚开富领取了用地面积为163.2平方米的村镇建设工程规划许可证，同年9月梁淑芸（云）领取了案涉土地的集体土地使用证。2010年12月6日，戚开富、梁淑芸儿媳张丽（2012年与二原告之子戚继廷离婚）就上述宅基地、房屋拆迁补偿签订了案涉拆迁安置协议。2019年4月，梁开富、梁淑芸向淮北市相山区人民法院提起行政诉讼，请求撤销案涉拆迁安置协议，淮北市相山区人民法院作出（2019）皖0603行初38号行政裁定，认为案涉拆迁项目是取得拆迁许可证的建设项目，二原告针对安置补偿问题发生争议应提起民事诉讼，故不属于行政诉讼受案范围，遂裁定驳回其二人起诉。2019年12月6日，梁淑芸、戚开富以任圩街道办为被申请人、张丽为第三人向相山区政府申请行政复议，请求撤销案涉拆迁安置协议。2020年1月2日相山区政府作出相复决〔2019〕12号《驳回行政复议申请决定书》，相山区政府认为案涉房屋拆迁行为不属于行政征收，案涉拆迁安置协议不属于行政诉讼法规定的土地房屋征收补偿协议。梁淑芸、戚开富的申请不属于行政复议的受案范围，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回梁淑芸、戚开富的行政复议申请。行政复议决定书于2020年1月13日送达给梁淑芸、戚开富。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第一款第二项规定，行政复议机关受理行政复议后，发现行政复议申请不符合行政复议法规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，原告戚开富、梁淑芸于2019年4月向淮北市相山区人民法院提起行政诉讼，请求撤销案涉拆迁安置协议，淮北市相山区人民法院作出（2019）皖0603行初38号行政裁定，认为二原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，并驳回其二人起诉。戚开富、梁淑芸在人民法院受理并裁判后，又就同一争议事项提起行政复议申请，不符合行政复议法第十六第二款的规定，其复议申请显然不符合行政复议法规定的受理条件。另，相山区政府复议认定案涉拆迁安置协议不属于行政诉讼法规定的土地房屋征收补偿协议范围并无不当。综上，相山区政府作出的行政复议决定行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告戚开富、梁淑芸的诉讼请求。案件受理费50元，由原告戚开富、梁淑芸负担。戚开富、梁淑芸上诉称，一审判决适用法律错误，主要理由为：1、关于《行政复议法》第十六条第二款规定“公民法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经受理的，不得申请行政复议”如何理解的问题。上诉人认为，该条的正确适用条件是，行政行为作出后相对人既立案诉讼又申请复议，二者如何处理的问题。但是该规定显然与本案的具体情况不能等同。本案中，虽然上诉人曾经向相山区法庭起诉要求撤销行政协议，但是相山区法院认为属于民事案件而不属于行政案件范围为由，裁定不予受理，与立案后驳回其诉讼请求显然不同。原审判决将二者混同显然是错误的。2、原审认为“相山区人民法院作出的2019皖06行初38号裁定中，认定案涉的协议属于民事范畴并无不妥”显然是错误的。行政协议属于民事范畴还是行政范畴，这是司法实践中的认识问题，多年来一直争议不断。但是，该争议并不能改变行政协议系行政行为的本质属性。在2015年行政诉讼法修改，并将行政协议的定义作出了具体规定后，对此的争议就不应当存在，亦不过是还原了行政协议作为行政行为的自然属性罢了。行政协议既然其属性为行政行为，那么不论何时签订的行政协议均属于行政行为，与签订时间显然没有关联性。而上诉人对此在相山区的起诉，发生在2019年，系新行政诉讼法颁布后，相山区法院对此的认定，显然就不是认识问题了。在相山区法院对此作出认定后，上诉人依照该裁定发起民事诉讼过程中，但相山区法院却又认为属于行政诉讼案件受案范围，不属于民事案件受案范围，上诉人无奈之下只好撤诉。本案究其协议的本质属性来说，显然属于行政行为。本案对于涉案协议的属性问题的认定，涉及到上诉人的救济路径问题。在此情况下，原审对此的认定和驳回上诉人的起诉，只能增加当事人的诉累，不能从根本上解决争议问题。请求撤销淮北市中级人民法院作出的（2020）06行初16号行政判决，并支持原审诉讼请求。一审、二审诉讼费由被上诉人承担。相山区政府答辩称，生效的淮北市相山区人民法院作出（2019）皖0603行初38号行政裁定，已经确认淮北市相山区任圩街道办事处与张丽（原上诉人儿媳）签订案涉拆迁安置协议属于民事协议，本着司法权最终的原则，行政权显然不能僭越司法权。案涉拆迁行为发生在2010年，拆迁人为淮北市国有资产运营公司，该公司并非行政机关。征收补偿协议是在2015年行政诉讼法修改后才确定为行政协议，本着“法律不溯及既往”的原则，本案也不能按照行政协议对待。一审法院驳回上诉人的请求并无不当，请求驳回上诉，维持一审判决。本院审理查明，案涉拆迁行为发生在2010年，张丽原系上诉人儿媳，2012年12月6日，张丽与相山区任圩街道办事处签订案涉房屋拆迁补偿协议，2012年张丽离婚，上诉人自认张丽与其儿子离婚当年，上诉人就知道案涉拆迁补偿协议内容。上诉人就案涉行政补偿协议，曾向淮北市相山区人民法院提起过行政诉讼，案号为（2019）皖0603行初38号。本院认为，为了维护公民、法人和其他组织的合法权益，解决行政争议，监督行政机关依法行政，法律分别规定了行政复议和行政诉讼制度，行政相对人认为其合法权益受到行政行为侵犯的，可依法选择申请行政复议或提起行政诉讼，但对于申请行政复议或者提起行政诉讼如何进行，法律在程序上有着明确的规定。《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定“公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”本案中，上诉人已就案涉征迁补偿协议向淮北市相山区人民法院提起过行政诉讼，故其不能再申请行政复议，且上诉人述称其在2012年即已知道案涉拆迁补偿安置协议的内容，其至2019年才申请行政复议，显已超过法定期限，故相山区政府驳回上诉人的复议申请并无不当。在复议程序上，相山区人民政府在收到上诉人复议申请后，依法予以立案受理，进行调查，在法定期限内作出复议决定，复议决定作出后，依法送达给上诉人并告知救济途径和期限等，亦符合行政复议的程序规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人戚开富、梁淑芸的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人戚开富、梁淑芸负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年四月二十九日法官助理王春玲书记员潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。