河南省洛阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫03行终25号上诉人（原审原告）彭玉财，男，汉族，1974年1月13日出生，住址陕西省紫阳县。委托代理人常伯阳、张晓丽，河南轨道律师事务所律师。特别授权。被上诉人（原审被告）宜阳县公安局，地址河南省宜阳县北城区李贺大道。法定代理人陆冬，局长。委托代理人杨宁，该局治安大队民警。特别授权。委托代理人张西川，河南金晖律师事务所律师。一般代理。上诉人彭玉财因与被上诉人宜阳县公安局行政处罚一案，不服洛阳高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0391行初76号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，经过阅卷、调查及询问当事人，依法对案件进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2019年3月5日被告宜阳县公安局作出宜公（治）行罚决字[2019]10216号行政处罚决定书：2019年3月4日15时20分，洛阳市委、市政府办公大楼周边出现四十余人着统一上衣游行。经核实，集会游行人员为陕西省安康市紫阳县籍人员，因大约20年前在宜阳县境内煤矿打工而患尘肺病，××得不到救治的问题。经现场民警多次劝说无效，该群体继续实施违法行为，市局维稳大队将为首骨干人员13人带离现场，后移交至宜阳县局调查。经查，何宗安、陈义民、彭玉财等人未经公安机关许可，为该次集会人员购买并分发印有宣传标语的上衣、组织众人在洛阳市火车站附近、市政府等地区集会游行。被告根据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十八条第二款第（一）项、第（二）项规定，决定对彭玉财以非法集会、游行行政拘留十日。2019年3月5日被告向原告送达处罚决定。2019年5月原告因不服该处罚决定向本院起诉。一审法院认为，根据《中华人民共和国集会游行示威法》规定，集会是指聚集于露天公共场所，发表意见、表达意愿的活动，游行是指在公共道路、露天公共场所列队行进、表达共同意愿的活动，示威是指在公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式，表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动。文娱、体育活动，正常的宗教活动，传统的民间习俗活动，不适用本法。举行集会、游行、示威，必须依照本法规定向主管机关提出申请并获得许可。当事人对公安机关依照本法第二十八条第二款规定给予的拘留处罚决定不服的，可以自接到处罚决定通知之日起五日内，向上一级公安机关提出申诉，上一级公安机关应当自接到申诉之日起五日内作出裁决；对上一级公安机关裁决不服的，可以自接到裁决通知之日起五日内，向人民法院提起诉讼。本案中公安机关根据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十八条第二款规定对原告作出拘留处罚决定，原告对此不服，而《中华人民共和国集会游行示威法》已明确规定了该情形的法定处理程序和途径，原告未依法经法定途径处理，直接起诉，程序不当。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定驳回原告彭玉财的起诉。彭玉财不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、一审法院裁定驳回起诉适用的法律错误，一审法院以上诉人收到拘留决定书之后，没有依照《游行集会示威法》规定的法定程序处理，直接起诉程序不当，因此驳回起诉，是适用法律错误。事实上，一审法院甚至根本没有明确上诉人到底是没有依照《游行集会示威法》第几条规定的法定程序：上诉人只有查遍《游行集会示威法》的规定，发现唯一与被处罚人受到拘留处罚不服的处理程序就只有《游行集会示威法》第三十一条的规定：“当事人对公安机关依照本法第二十八条第二款或者第三十条的规定给予的拘留处罚决定不服的，可以自接到处罚决定通知之日起五日内，向上一级公安机关提出申诉，上一级公安机关应当自接到申诉之日起五日内作出裁决；对上一级公安机关裁决不服的，可以自接到裁决通知之日起五日内，向人民法院提起诉讼。”但是请注意：首先，《游行集会示威法》第三十一条规定的是“可以”，不是“应当”，说明向上级机关提出申诉不是法律规定的必要的前置程序，申请人完全可以不遵守这个规定；其次，宜阳县公安局给上诉人出具的宜公(治)行罚决字[2019]10216号行政处罚决定书也明确载明了救济途径：“如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向洛阳市公安局或者宜阳县人民政府申请行政复议或者在六个月内依法向宜阳县人民法院提起行政诉讼”，因此上诉人依法在六个月内向法院起诉不仅符合法律规定，也符合行政处罚决定书列明的救济途径：最后，因为河南省的行政诉讼案件都是交叉管辖，申请人起诉时被告是宜阳公安局的案件管辖法院是洛阳市高新技术产业开发区法院，上诉人因此依法向该院起诉完全符合法律的规定。二、一审法院没有对本案的事实部分进行评价，事实上上诉人的行为根本不属于游行集会示威法规制的范围。宜阳县公安局对上诉人的行政处罚行为是违法的，认定事实错误，适用法律错误。《中华人民共和国集会游行示威法》第二条明确界定了什么是集会、游行、示威，只有符合该条法律规定的行为才能被认定为集会游行示威。但是上诉人此次去洛阳，一共做了两件事情：第一，是到洛阳市信访局询问2018年10月份提出的要求宜阳当地解决尘肺病的信访事项的处理情况及答复；第二，××的公益宣传，沿路行走，××的危害，这两个行为均不是集会游行示威法所规制的范围。首先，询问信访事项的行为不是集会游行示威行为。询问信访事项的行为发生在信访局内，是一个封闭空间，不是《中华人民共和国集会游行示威法》第二条要求的公共道路、露天公共场所，所以陈义民等人在信访局询问信访事项处理结果的行为不属于集会游行示威的行为。其次，上诉人与其他朋友着公益宣传字样的T恤沿路行走是××的公益宣传不是集会游行示威的行为。(一)上诉人等人穿的T恤衫本身可以证明是为了公益宣传，T恤衫上面的字前面是“远离毒害工种，××泪毁三代”，后面是“回报社会，尘肺义宣，拒绝粉尘，做好防护，加入工会，保障自我”。(二)一审被告出示的笔录可以证明上诉人等人穿着白色T恤是为了公益宣传。陈义民的笔录：“我们今天早上四十几个人起来后又一起到街上搞宣传”；何宗安的笔录：警察问：“你们为什么要到市政府周围上访”何宗安笞：“我们不是去上访，我们是去宣传的，我们要趁生命的最后一点时间去宣传，××”；彭玉财的笔录：警察问“你到洛阳有什么事”彭玉财答：××义务宣传的。(三)一审被告当庭播放的视频还可以证明上诉人等人是为了公益宣传。政府人员问：你们有什么诉求，有什么需要解决的?有人答：我们没什么诉求，就是为了公益宣传。最后，即使将上诉人等人的行为认定是集会游行示威行为，也没有任何证据证明上诉人是负责人和直接责任人员，上诉人不应受到处罚。《中华人民共和国集会游行示威法》第二十八条的规定：“举行集会、游行、示威，有下列情形之一的，公安机关可以对其负责人和直接责任人员处以警告或者十五日以下拘留”。综上，一审法院驳回上诉人的起诉完全是违法的，请求：1、撤销宜阳县公安局宜公(治)行罚决字[2019]10216号行政处罚决定书；2、确认宜阳县公安局以宜公(治)行罚决字[2019]10216号行政处罚决定书对上诉人作出拘留的行政处罚行为违法；3、判令宜阳县公安局在《法制日报》上向上诉人公开赔礼道歉；4、判令宜阳县公安局赔偿上诉人被非法限制人身自由的赔偿金3000元；5、判令宜阳县公安局赔偿上诉人精神损害抚慰金1000元；6、判令宜阳县公安局承担本案诉讼费。被上诉人（原审被告）宜阳县公安局辩称：上诉人认为一审裁定使用法律错误，缺乏理由。一审裁决是正确的，应当维持。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国集会游行示威法》的规定，集会游行示威必须依照该法第七条规定向主管机关提出申请并获得许可，当事人对公安机关依照《中华人民共和国集会游行示威法》第二十八条第二款规定作出的行政处罚决定不服的，可以自接到处罚决定通知之日起五日内，向上一级公安机关提出申诉，上一级公安机关应当自接到申诉之日起五日内作出裁决；对上一级公安机关裁决不服的，可以自接到裁决通知之日起五日内，向人民法院提起诉讼。上诉人主张行政处罚决定书中明确了救济途径：“如不服本决定，可以在收到本决定之日起六十日内向洛阳市公安局或者宜阳县人民政府申请行政复议或者在六个月内依法向宜阳县人民法院提起行政诉讼”，该救济途径的法律依据是《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，这二者属于普通法，而《中华人民共和国集会游行示威法》是特别法，按照特别法优于普通法原则，上诉人应依据《中华人民共和国集会游行示威法》的规定处理。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 高 玲审判员 索如意审判员 李太山二〇二〇年四月二十日书记员 戚欣童