广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂03行终84号 上诉人（一审原告）：李秀英，女，1928年11月10日出生，汉族，住广西壮族自治区兴安县。 上诉人（一审原告）：杨兴中，男，1953年6月20日出生，汉族，住广西壮族自治区兴安县。 一审原告：杨玉明，女，1947年5月2日出生，汉族，住广西壮族自治区桂林市叠彩区。 一审原告：杨建华，男，1956年8月12日出生，汉族，住广西壮族自治区兴安县。 一审原告：杨彩荣，女，1960年11月23日出生，汉族，住广西壮族自治区兴安县。 一审原告：杨凤梅，女，1968年3月10日出生，汉族，住广西壮族自治区兴安县。 一审原告：杨世富，男，1970年6月16日出，汉族，住广西壮族自治区兴安县。 一审原告：杨桂华，女，1974年8月19日出生，汉族，住广西壮族自治区兴安县。 被上诉人（一审被告）：兴安县人力资源和社会保障局，住所地广西壮族自治区兴安县向阳路33号。 法定代表人：陈宗辉，该局局长。 上诉人李秀英、杨兴中因与被上诉人兴安县人力资源和社会保障局、一审原告杨玉明、杨建华、杨彩荣、杨凤梅、杨世富、杨桂华行政不作为纠纷一案，不服广西壮族自治区兴安县人民法院（2019）桂0325行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审认定事实：原告李秀英与杨连全（2019年4月10日病故）系夫妻关系，二人共生育杨玉明、杨兴中、杨建华、杨彩荣、杨凤梅、杨世富、杨桂华七个子女。因杨连全向有关部门递交报告要求按照镇南关解放前参加工作提高待遇，2014年11月3日中共兴安县委员会组织部、兴安县人力资源和社会保障局、兴安县教育局对其报告作出的《关于杨连全同志要求确定参加工作时间的答复》，答复内容如下：一、依据中央组织部、劳动人事部《关于确定建国前干部参加革命工作时间的规定》（中组发（1982）11号）“原非我在职工作人员，在我党开办地军事学校、干部学校、干部培训班和我党为吸收干部而创办的，以学习政治理论政策为主、短期培训班性质的大学、公学学习后即分配工作的，其参加革命工作时间，从入校之日起算。”您述于1949年11月考入县干校培训，当时“县干校”应不属于“大学、公学”的范畴。二、又据（中组发（1982）11号）“原非我在职工作人员，在当地解放后开办的革命大学和被我接收、恢复开学的高等学校，以及抗日中学、联合中学、师范、职业学校等各类中等学校和干部学校附设的中学部、预备班学习后分配工作的，从分配工作之日算起。”你述于1950年3月参加县教师集中训练班学习后即派任桑木村第三校任文化员，你的条件与此款政策相吻合。同时，县人社局、教育局原认定你参加工作时间为1950年2月，因此证明，组织上已按要求明确了您参加革命工作的时间（1950年2月）。三、你申报的退休申请表上，也要求组织上按1950年2月认定你的参加工作时间。根据档案记载，你实际参加工作时间应为1950年3月（即为参加教师集训时计算），县人社局、教育局原批准的1950年2月参加工作，鉴于你为革命做的贡献，且原确定的时间与你实际参加工作时间仅相差一个月，间隔时间不长。因此，你参加工作时间继续沿用1950年2月，不再进行更改。你所提出的按解放前参加工作（1949年11月）提高待遇的要求，不符合政策规定。原告杨兴中于2019年4月4日通过特快专递向被告邮寄了申请撤销《关于杨连全同志要求确定参加工作时间的答复》的申请书，要求被告撤销上述答复，依法重新作出处理并书面答复申请人，被告在2019年4月9日收到了该申请。2019年7月18日，原告向一审法院提起诉讼，请求依法确认被告未对原告于2019年4月4日邮寄的撤销申请书作出的行政不作为违法；判令被告依法作出处理；诉讼费由被告承担。一审另查明，2019年4月1日，杨连全以本案被告、兴安县教育局为被告向一审法院提起行政不作为诉讼，诉请的事项为确认未对其2018年12月14日邮寄的连续工龄计算认定申请作出处理的行政不作为违法；判令被告依法作出处理。同日杨连全还向一审法院提起了撤销被告作出的兴人社信复［2019］1号答复意见书的撤销之诉。2019年4月4日原告杨兴中通过EMS分别向县人社局、兴安县教育局邮寄了申请撤销《关于杨连全同志要求确定参加工作时间的答复》，2019年7月18日原告再次以上述二单位为被告，向一审法院分别提起行政诉讼，请求确认县人社局、县教育局未对原告撤销申请作出的行政不作为违法，要求依法作出处理。2019年2月21日杨连全向县人社局申请信息公开，要求该局公开其申请（2018年12月14日邮寄的连续工龄计算认定申请书）的办理过程和结果，承办人员、主管负责人的姓名、职务及联系方式。该局作出答复，认为其申请内容实为信访，不属于政府信息公开条例调整的范畴，对承办人员的基本信息告知其可以在兴安县人民政府网上查看，并告知了网址。杨连全不服，向桂林市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）申请复议，2019年5月27日市人社局作出复议决定，维持了县人社局的答复。在市人社局作出复议决定之前，杨连全因病去世，但市人社局仍列杨连全为申请人。本案八原告不服，将县人社局和市人社局诉至一审法院，一审法院开庭后，向原告、被告释明，被告市人社局表示撤销复议决定，原告经一审法院释明后，没有撤回该诉讼。在审理上述信息公开案过程中，市人社局撤销了该复议决定，将本案八原告变更为申请人，重新作出复议决定，维持了县人社局的答复，八原告不服，再次诉至一审法院。 一审法院认为，一般而言，履行法定职责之诉成立的前提条件之一，在于被申请履职的行政机关具有相应的职责。即被申请履职的行政机关对履职申请具有相应的事务、地域和层级管辖职权。如果行政机关明显不具有相应的事务、地域或者层级管辖职权，则行政相对人的履职申请明显不成立，相应履行法定职责之诉亦不能成立，也更谈不上是否应当履职、是否已经依法履职等实体法问题。此情况下，无论行政机关对申请人履职申请不予答复或者答复不予处理或者答复无法让申请人满意，依法均不属于行政复议受理和行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款明确规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。人民法院在立案登记审查时，如果被诉行政机关因事务、层级、地域原因明显不具有起诉人诉请履行的职责，明显不具有诉请实施的职权权限，根本不可能履行诉请的职责，则履行法定职责之诉也即不能成立，人民法院可以迳行裁定驳回起诉甚至不予登记立案。关于杨连全同志生前参加工作的时间，早在1988年其从兴安县湘漓镇双河小学退休时就已经作出认定，中共兴安县委员会组织部、兴安县人力资源和社会保障局、兴安县教育局三部门在2014年11月3日又再次作出答复，原告对此答复不服可以通过正当途径合理反映诉求。原告的实质诉求是要求相关行政机关对杨连全生前工龄重新作出认定（认定参加工作时间为1949年11月，1962年9月至1978年12月期间计算工龄），原告针对该项诉求，选择不同的事由，提出信访、信息公开、申请行政机关自行撤销作出的答复，继而就行政机关对这些申请的答复或者不予答复行为提出行政复议、行政诉讼，其诉求明显不属于行政复议受理范围，也不属于行政诉讼受案范围。经一审法院释明，原告仍不撤回诉讼。行政机关对当事人的诉求已经作出的答复，撤销已经作出的答复并不是行政机关的法定职责。不履行法定职责是指负有法定职责的行政机关，在行政相对人提出申请后，拒绝履行、拖延履行或者不完全履行，从而使得相对人权益得不到保护的违法状态。构成不履行法定职责案件，一般需要符合三个条件：1．行政机关负有法定职责；2．行政相对人提出过申请；3行政主体有履行能力而未履行。不履行法定职责案件中，被告必定存在法律、法规授予的职责，如果没有相应授权，行政主体不履行法定职责便无从谈起。被告对原告的诉求已经依据相关规定作出答复，现原告再次向被告提出申请，被告未作出答复，被告的行为也不构成不作为。诉最终能否获得审理判决取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性。原告的案涉争议，可以依法向相关部门申诉反映情况。但是，原告对行政机关的答复、告知以及案涉其他形式的作为、不作为等，即便通过行政诉讼介入，也不能获得更有实际效果的救济，故依法仍不能提起行政诉讼。人民法院对以明显不具有相应职责和权限的行政机关为被告提起的行政诉讼，可以迳行裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第四十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》六十九条第三款、第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告李秀英、杨玉明、杨兴中、杨建华、杨彩荣、杨凤梅、杨世富、杨桂华的起诉。驳回起诉案件，不收取诉讼费。 上诉人李秀英、杨兴中不服一审裁定，上诉请求二审法院撤销(2019)桂0325行初19号行政裁定，依法改判支持上诉人一审的诉讼请求。事实和理由：一、本案属于履责申请之诉，被上诉人的不作为是否合法属于本案焦点，一审判决故意转移案件焦点，属于违法。1、上诉人于2019年4月4日邮寄的撤销申请书，被上诉人于同年4月5日收到申请。时至今日，被上诉人未对申请依法作出处理或告知，属于行政不作为，无论从依法行政还是从化解社会矛盾、维护法律尊严和公民的合法权益的角度，被上诉人的不作为均违法违规，依法应予以审查。2、根据国务院关于加强市县政府依法行政的决定（国发〔2008〕17号）、国务院关于加强法治政府建设的意见（国发〔2010〕33号）、广西壮族自治区人民政府关于加强法治政府建设的实施意见（桂政发〔2011〕41号）、广西壮族自治区人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见（桂政发〔2015〕2号）、桂林市贯彻落实国务院关于加强市县政府依法行政的决定工作方案等要求，被上诉人未对申请作出处理明显违法违规。二、一审裁定认定事实错误，故意转移案件焦点，混淆事实，适用依据错误。1、上诉人父亲的《干部履历表》明确载明1944年5月参加教师工作。根据劳动部工资局（61)中劳薪字第102号、国务院国文办字(63)377号、教育部(64)高人学载字第176号、(79)教计字503号等规定，“上述各级学校的教职员工，在解放前夕最后所在的一个学校（不包括补习学校和私塾以及敌伪、国民党或其他反动党团举办的专门属于军事、政治性质的学校）连续担任工作的时间，可与解放后连续在学校工作的时间，合并计算连续工龄或工作年限”，上诉人父亲的工龄年限应从1946年8月计算连续工龄。单位按1950年2月计算工龄认定事实错误，依法应予以纠正，并重新连续计算工龄。根据中共兴安县委员会组织部、兴安县人力资源和社会保障局、兴安县教育局于2014年11月3日作出的《关于杨连全同志要求确定参加工作时间的答复》中提到的《履历鑑定表》明确载明1949年11月加入县干校，恰恰与上诉人父亲1949年11月参加游击队进入县政府工作考入县干校完全吻合。根据规定，依法应计算为连续工龄。故，一审裁定认定事实错误。2、原劳动人事部《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》（劳人培（1985)23号）虽为解决下乡知识青年问题，具体到原告，当时回乡参加农村工作，可以参照此规定。根据劳动部工资局（61)中劳薪字第102号、国务院国文办字(63)377号、教育部（64)高人学载字第176号、(79)教计字503号等规定，“上述各级学校的教职员工，在解放前夕最后所在的一个学校（不包括补习学校和私塾以及敌伪、国民党或其他反动党团举办的专门属于军事、政治性质的学校）连续担任工作的时间，可与解放后连续在学校工作的时间，合并计算连续工龄或工作年限”，因此上诉人父亲的工龄年限应从1946年计算。3、根据中共中央中发(63)224号规定，1957年底以前参加工作的干部，本人要求保留干部身份，由单位发给证明，回家参加劳动生产的，在回家、回农村期间可计算工作年限。如上所述，被上诉人所谓的“因此1962年9月至1978年12月期间的工龄不能计算为连续工龄”违反了上述规定，依法应予以纠正并计算为连续工龄。三、本案依法属于人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国与行政诉讼法》第十二条（六）、（十二）及第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）关于受案的相关规定，依法属于法院受案范畴。本案不属于“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”范畴。况且被上诉人未对申请作出任何处理，明显不属于一审认定的情形。故上诉人依法上诉，请求二审法院依法支持上诉人的诉讼请求，解决纷争。 被上诉人兴安县人力资源和社会保障局辩称：一、被上诉人没有撤销《关于杨连全同志要求确认参加工作时间的答复》的法定职责。不作为案件需以行政机关具有相应的法定职责为前提。根据中华人民共和国机构编制委员会规定，被上诉人是兴安县政府主管全县人社事业的工作部门，撤销《关于杨连全同志要求确认参加工作时间的答复》不属于被上诉人的职责范畴。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条的规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认、为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”故应依法裁定驳回上诉人的起诉。二、本案的起诉期限已过。杨连全（已故）要求被上诉人确定参加工作的时间，被上诉人已于2014年11月3日向上诉人寄出《关于杨连全同志要求确定参加工作时间的答复》，已经书面答复了杨连全。《行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条、六十九条第二款的规定，杨连全（已故）或其近亲属如果对此回复不服的，按最长起诉期限也应在一年内提起诉讼。但上诉人于2019年7月8日才向人民法院提起诉讼，故本案的起诉期限已过，上诉人已丧失了向人民法院提起行政诉讼的权利，现法院已立案，应当依法裁定驳回上诉人的起诉。三、本案属于重复诉讼，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》等有关规定，重复起诉的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。上诉人在2019年3月18日提起的诉讼与本案的诉讼请求相同，且2019年3月18日的诉讼仍在审理期限内，属于重复诉讼，应当裁定驳回起诉。综上所述，本案的起诉期限已过且不属于行政诉讼受案范围，同时又属于重复诉讼，故请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 经审理查明，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，行政诉讼法设置起诉期限制度的目的在于督促当事人及时行使诉权，尽快稳定行政法律关系，维护行政行为的效力。当事人如果怠于行使诉权，超过法定起诉期限，那么就会丧失获得法律救济的权利。如果当事人为了重新获得救济而选择向行政机关提出一个撤销原行政行为的申请，然后针对行政机关对该申请的答复或不答复行为提起复议或者诉讼，该行为表面上诉求是要求判令行政机关履行对其申请的答复职责，实质上仍是要求对原行政行为的合法性进行审查。当事人通过新的诉讼所要达到的目的与直接要求撤销原行政行为并无实质不同。这种方式会导致法律规定的复议期限或者起诉期限制度形同虚设，行政法律关系将陷入无限的不稳定状态，这与起诉期限制度设置的初衷相违背。本案中，中共兴安县委员会组织部、兴安县人力资源和社会保障局、兴安县教育局三部门作出《关于杨连全同志要求确定参加工作时间的答复》的时间为2014年11月，上诉人作出要求撤销《关于杨连全同志要求确定参加工作时间的答复》申请的时间为2019年4月，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第（一）款：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第（一）款；“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”以及《中华人民共和国行政复议法》第九条第（一）款：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”的规定，上诉人已超过了法定的复议期限和起诉期限。无论被上诉人是否对其申请作出答复，均不影响对本案可诉性的判断。上诉人不能对被上诉人对该申请的作为或不作为行为提起诉讼，故本案因实质上超过起诉期限而不具备提起行政诉讼的起诉条件。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回李秀英、杨玉明、杨兴中、杨建华、杨彩荣、杨凤梅、杨世富、杨桂华的起诉正确，本院依法予以维持，上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 袁荣礼 审 判 员 李永群 审 判 员 霍凤玲 二〇二〇年四月七日 法官助理 杨寒玲 书 记 员 伍解红