北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终331号上诉人（一审原告）卜某财，男，汉族，住北京市怀柔区。被上诉人（一审被告）北京市怀柔区农业农村局，住所地北京市怀柔区青春路54号。法定代表人马春秀，局长。委托代理人于潇，女，北京市怀柔区农业农村局调研科科长。委托代理人武红梅，北京徐波律师事务所律师。上诉人卜某财因诉被上诉人北京市怀柔区农业农村局（以下简称怀柔农业农村局）履行法定职责一案，不服北京市怀柔区人民法院（2019）京0116行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月26日公开开庭进行了审理，上诉人卜某财，被上诉人怀柔农业农村局的委托代理人于潇、武红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。卜某财诉至一审法院，请求判令怀柔农业农村局依法履责，立即给卜某财承包荒山荒地相关事项进行不动产登记、颁证。一审法院经审理查明，1998年3月18日，卜某财与原北京市怀柔县汤河口镇卜营村经济合作社以原怀柔县农村合作经济管理站印制的《农村土地租赁合同书》范本为模板，签订了一份《荒山荒地租赁合同》，约定将南石门及小梁上两条沟以“通过招标、拍卖、公开协商交承包费的方式”发包给卜某财，承包期为50年。后双方于2003年3月22日签订《合同补充协议》将承包期限延长至70年，于2011年7月20日签订《合同补充协议（特别补充说明）》，强调1998年签订的《荒山荒地租赁合同》中界定双方为“租赁”关系是受原怀柔县农村合作经济管理站提供的合同范本影响，双方实际关系应为承包经营。为方便办理林权证，2011年11月1日，卜某财与北京市怀柔区汤河口镇卜营村股份合作社签订《荒山荒地承包合同》，承包期限自1998年3月18日至2068年3月17日。2011年3月，卜某财向北京市怀柔区园林绿化局（以下简称怀柔园林局）提出林权登记申请，之后因申请材料是否齐全问题，卜某财与怀柔园林局之间进行了多次行政诉讼，卜某财至今未能办理林权登记。2019年5月，卜某财向怀柔农业农村局提交了《卜某财承包租赁治理荒山荒地相关不动产权利确权登记申请》，其认为依据《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《北京市机构编制委员会办公室关于整合本市不动产登记职责的通知》（京编办发［2015］10号）、《北京市规划和自然资源委员会关于印发〈北京市林权类不动产登记工作规范（试行）〉的通知》（京规自发［2018］79号）和《关于农村土地确权登记有关问题的通知》（京规自发［2018］80号）等规定，卜某财承包租赁治理荒山荒地的部分相关不动产权利确权登记职责由怀柔农业农村局承担，特向怀柔农业农村局申请土地承包经营权、森林林木所有权的确权登记、颁证。卜某财在提交上述申请的同时，一并提交了相关申请材料。2019年5月17日，怀柔农业农村局作出《关于卜某财申请不动产确权登记的答复》，主要内容为：经过查看您的全部申请材料，您《申请》中提出的所承包的荒山荒地，在土地性质上是否为林地、农用地还是其他土地性质应由规自部门确定后，按照相关文件和全市统一部署加以落实。上述答复作出后，怀柔农业农村局工作人员与卜某财进行了电话沟通，但未送达给卜某财。2019年7月21日，怀柔农业农村局的领导就卜某财申请不动产确权登记一事约谈了卜某财。2019年7月29日，怀柔农业农村局再次作出《关于卜某财申请不动产确权登记的答复》，主要内容为：经过查看您的全部申请材料，您《申请》中提出的关于办理荒山荒地确权登记事宜，下步，我局将按照全市统一部署进行落实。2019年8月7日，卜某财持所诉理由将怀柔农业农村局诉至一审法院，要求怀柔农业农村局依法履责，立即给卜某财承包荒山荒地相关事项进行不动产登记、颁证，诉讼费由怀柔农业农村局承担。本案在一审审理过程中，怀柔农业农村局坚持答辩意见。一审法院另查明，2018年12月27日，北京市规划和自然资源委员会、北京市农业农村局、北京市园林绿化局共同作出《关于农村土地确权登记有关问题的通知》（京规自发［2018］80号），该通知明确市农业农村局负责已依法纳入农户家庭土地承包经营权确权范围的土地确权登记，负责其他方式承包土地（林地除外）的确权登记。市规划自然资源委负责林地的承包经营权、依法以承包之外的方式使用集体林地和国有林地的农用地的使用权的确权登记，农业部门已进行确权登记的土地除外。2019年6月11日，北京市怀柔区不动产登记事务中心作出《关于卜某财所提交说明的答复意见》，该意见认为卜某财承包的荒山荒地属于农用地，是属于其他方式承包的形式，应向农业农村局申请登记。本案在一审审理过程中，就北京市规划和自然资源委员会、北京市农业农村局、北京市园林绿化局的职责分工等事项，一审法院向北京市农业农村局进行了调查。北京市农业农村局认可上述《关于农村土地确权登记有关问题的通知》中的职责分工，并表示本市已开展农村土地确权登记的范围是“以家庭承包方式取得的农村土地承包经营权”，未启动其他方式承包土地的确权登记。一审法院经审理认为，根据北京市规划和自然资源委员会、北京市农业农村局、北京市园林绿化局共同作出《关于农村土地确权登记有关问题的通知》（京规自发［2018］80号）的规定，北京市农业农村局负责已依法纳入农户家庭土地承包经营权确权范围的土地确权登记，负责其他方式承包土地（林地除外）的确权登记。本案中，卜某财要求怀柔农业农村局立即给卜某财承包荒山荒地相关事项进行不动产登记、颁证，但目前，本市尚未启动其他方式承包土地的确权登记工作，怀柔农业农村局不具备履责条件，故对卜某财的诉讼请求，一审法院难以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回卜某财的诉讼请求。卜某财不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由主要为：卜某财1998年3月18日与怀柔区汤河口镇卜营村签订荒山荒地租赁（承包）合同，治理“四荒”植树造林，追求依法经营，在申请林权登记、颁发林权证、承包经营权确认过程中，遭到百般刁难，园林绿化局在法律之外私设门槛，要求卜某财提交不是法律规定卜某财依法应当有的，也不是法律规定卜某财承包身份依法应当提交的材料。由于国家对不动产登记职责整合调整，依据法律、法规规定，2015年3月1日不动产登记职责由规自委承担。卜某财于2015年3月9日向规自委怀柔不动产登记事务中心提出申请，请求登记因承包治理荒山荒地拥有的相关不动产确权登记事项。规自委怀柔不动产登记事务中心要求卜某财提交八次材料，自2015年拖到2018年，要求卜某财起诉解决。具体本案，卜某财经过22年大量投入治理荒山荒地，昔日的荒山荒地变成了今日的森林公园。怀柔区政府、怀柔园林局为了不给卜某财生态林效益补偿款，不承认卜某财承包区域是林地，不承认卜某财承包区域被北京市人民政府划定为生态公益林范围，仍然说卜某财承包区域是荒山荒地。依据《关于农村土地确权登记有关问题的通知》（京规自发［2018］80号）的职责分工，要求卜某财向怀柔农业农村局申请相关不动产确权登记事项，卜某财向怀柔农业农村局提出申请，久拖之后同样要求卜某财起诉解决。2004年之前政府、园林局一直按林地管理定性为商品经济林，卜某财是商品经济林经营者。2004年山区被北京市人民政府划定为生态公益林范围，卜某财的经营身份被改变，由原来的商品经济林经营者变为生态公益林经营者。法律规定商品经济林经营者依法享有经营权、收益权和其他合法权益。怀柔区政府、怀柔园林局、规自委怀柔不动产登记事务中心明确，卜某财承包区域按权原材料荒山荒地承包合同登记。法律规定申请土地承包经营权时，地上有森林、林木的应一并申请登记，登记的权利类型为森林、林木所有权。怀柔农业农村局的行政行为违法：怀柔农业农村局没有按照规定给申请人出具受理通知书或者不受理通知书，不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。怀柔农业农村局以北京市没有启动其他方式承包确权登记工作为由拒绝履责，一审法院以此为由驳回卜某财的依法请求，没有事实和法律依据。怀柔农业农村局不依法履责，不能说北京市没有启动这项工作，怀柔农业农村局不履责违法。法律赋予家庭承包和其他方式承包方式拥有同样的承包经营权，同样需要确权登记，否则卜某财无法依法正常经营。一审法院对证据认定没有以事实为根据。一审判决收到后，卜某财联系北京市农业农村局，其表示没有北京市目前不启动这项工作的文件，法院的事和他们没有关系，向谁申请的就应该找谁。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持卜某财的一审全部诉讼请求。怀柔农业农村局同意一审判决，请求予以维持。卜某财向一审法院提交了下列证据：1.2019年5月1日的卜某财承包租赁治理荒山荒地相关不动产权利确权登记申请1份。证明卜某财曾书面向怀柔农业农村局提出过确权登记申请。2.卜某财承包租赁治理荒山荒地相关不动产权利向怀柔农业农村局申请确权登记颁证提交申请材料的目录1份。证明卜某财向怀柔农业农村局提交的申请颁证的所有材料，均是在2019年5月1日提交的。3.北京市规划和自然资源委员会、北京市农业农村局、北京市园林绿化局《关于农村土地确权登记有关问题的通知》1份。证明按照文件规定，卜某财承包的荒山荒地的相关不动产登记事项的职责在怀柔农业农村局处。4.2019年7月29日《北京市怀柔区农业农村局关于卜某财申请不动产确权登记的答复》1份。证明卜某财提出申请后，怀柔农业农村局给卜某财作出了答复，但答复中没有说不属于怀柔农业农村局的职权，与怀柔农业农村局的答辩意见相矛盾。5.2011年9月27日《北京市怀柔区园林绿化局关于卜某财申请办理林权证相关问题会议纪要》、2019年6月11日《怀柔区不动产登记事务中心关于卜某财所提交说明的答复意见》各1份。证明怀柔园林局、北京市规划和自然资源委员会、北京市怀柔区不动产登记事务中心对卜某财承包区域土地性质定性为荒山荒地不是林地。在法定期限内，怀柔农业农村局向一审法院提交了下列证据：1.北京市非紧急救助服务中心电话登记单1份。证明2019年4月30日，怀柔农业农村局收到12345热线派单处理关于卜某财承包的荒山荒地不动产登记的事项。2.电话录音（光盘）1张及录音文字整理。证明2019年4月30日怀柔农业农村局收到12345热线转来的信访件，通过卜某财预留的电话积极与卜某财沟通了解具体情况，针对卜某财提出的事项进行答复，告知其5月5日提交书面的材料，怀柔农业农村局不存在不作为的情形。3.卜某财承包租赁治理荒山荒地相关不动产权利确权登记申请及相关书面材料。证明2019年5月5日怀柔农业农村局收到卜某财提交的书面申请材料。4.2019年5月17日《北京市怀柔区农业农村局关于卜某财申请不动产确权登记的答复》1份。证明怀柔农业农村局经查看卜某财的全部申请材料，认为卜某财承包的荒山荒地土地性质不确定，于2019年5月17日向卜某财作出书面答复，告知其向规自部门咨询其承包荒山荒地土地性质，怀柔农业农村局不存在行政不作为的情形。5.通话明细3页。证明卜某财、怀柔农业农村局均是以电话方式沟通，通知卜某财领取书面文书，通知其2019年7月11日与王局长面谈，通过电话催促其领取回复。6.2019年7月29日《北京市怀柔区农业农村局关于卜某财申请不动产确权登记的答复》。证明怀柔农业农村局针对卜某财2019年7月11日与王局长面谈口头提出的申请，于2019年7月29日向卜某财作出书面答复，怀柔农业农村局履行了相应的职责。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，一审法院合议庭对上述证据进行了评议，一审法院作出如下认定：卜某财提交的证据1、3、4具有真实性，证据来源合法，且与本案具有关联性，一审法院予以采纳；证据2、5虽具有真实性，但不能完全实现卜某财的证明目的，一审法院不予采纳；怀柔农业农村局提交证据1、5具有真实性，可以实现其证明目的，一审法院予以采纳；证据2-4、6虽具有真实性及与案件的关联性，但不能完全实现怀柔农业农村局的证明目的，一审法院不予采纳。一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据北京市规划和自然资源委员会、北京市农业农村局、北京市园林绿化局共同作出《关于农村土地确权登记有关问题的通知》（京规自发［2018］80号）的规定，北京市农业农村局负责已依法纳入农户家庭土地承包经营权确权范围的土地确权登记，负责其他方式承包土地（林地除外）的确权登记。本案中，卜某财要求怀柔农业农村局立即给卜某财承包荒山荒地相关事项进行不动产登记、颁证，但目前本市尚未启动其他方式承包土地的确权登记工作，怀柔农业农村局不具备履责条件。一审法院判决驳回卜某财的诉讼请求并无不当，本院予以维持。卜某财的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人卜某财负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  王 菲审 判 员  胡林强二〇二〇年四月三十日法官助理  武 宁法官助理  武文慧书 记 员  赵俊飞