浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终76号 上诉人（原审原告）戴水根等54人。（名单附后） 诉讼代表人戴水根，男，汉族，1956年9月27日出生，住杭州市余杭区。 委托代理人袁裕来、杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市生态环境局余杭分局，住所地杭州市余杭区临平星火南路23号。 法定代表人钱军，该局局长。 委托代理人梅崖，该局工作人员。 委托代理人卢红梅，浙江振业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平西大街33号。 法定代表人陈如根，区长。 委托代理人骆楷，杭州市余杭区司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）杭州余杭九乔保障房建设有限公司,住所地杭州市余杭区南苑街道时代广场1号楼B座5层。 法定代表人王邕，该公司总经理。 委托代理人徐力、段利明，浙江诺力亚律师事务所律师。 上诉人戴水根等54人因与杭州市生态环境局余杭分局、杭州市余杭区人民政府环保行政检查、环保行政复议一案，不服杭州铁路运输法院（2019）浙8601行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月13日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 2017年9月14日，杭州市生态环境局余杭分局（简称余杭环境分局）作出余环检[2017]1-14号《关于杭州余杭九乔保障房建设有限公司乔司国际商贸城胜稼安置房一区项目环境保护“三同时”检查意见书》，主要内容为“一、项目基本情况。根据《关于杭州余杭乔司国际商贸城建设发展有限公司乔司国际商贸城胜稼安置房一区项目环境影响报告的审批意见》(环评批复[2013]343号)，项目批复建设内容为:同意杭州余杭乔司国际商贸城建设发展有限公司乔司国际商贸城胜稼安置房一区项目在余杭区××××村建设，总用地约94.65亩，总建筑面积198603.27平方米，其中地上建筑面积145532.11平方米，地下建筑面积53071.16平方米，包括29幢高层住宅及配套用房。目前该项目实际用地面积63053.93平方米，建筑面积196299.15平方米(其中地上建筑面积142580.21平方米、地下建筑面积53708.94平方米)，实际建设内容及建筑面积基本与批复内容一致。二、环保“三同时”落实情况经检查，该项目环保污染防治设施已建成，基本符合环保要求，我局提出以下检查意见:(一)该项目已做好雨污、清污分流工作，1#裙楼（用作农户婚宴席功能的用房）已设置隔油池，生活污水预处理后接入科稼路、稼南路、方家埠路市政污水管道，外部市政管网在建。(二)该项目地下车库配有通风装置，汽车车库废气经附壁排气筒至楼顶出风口排放，并做好一定的景观处理；项目规划方案中1#裙楼用作农户婚宴席，已配备专用油烟管道。(三)该项目地下车库出入口、配电房等场所以及风机等动力设备已采取隔声、降噪措施，水泵房、配电房等均置于地下室，地下车库出入口已设置隔声顶棚并铺设减震防滑坡道。(四)生活垃圾收集系统已基本完成，内部设有一定数量的垃圾箱，垃圾经分类收集后由环卫部门统一清理。(五)该项目已于小区正门做出不利因素的公示，告知选房者住宅楼的室外声环境状况。三、建议与要求。项目投运后，你单位应做好以下工作:(一)进一步加强本项目环保设施的运行管理与维护，完善环保台账制度，落实长效管理机制，确保污染物稳定达标排放。(二)本项目规划方案中无商业餐饮、娱乐服务功能，今后不得开设有油烟、恶臭产生以及有噪声污染、振动污染产生的商业服务项目；1#楼裙楼配套用房既红事用房仅对内部使用，不对外开放。(三)待入住率达到75%以上，应及时向我局申请环境保护设施竣工验收。(四)进一步完善地下车库出入口的隔声降噪污染防治工作，减少对住户及周边环境的影响。(五)切实履行承诺书有关承诺事宜，在分房环节做好告知，公示环评信息，向选房者告知所选住宅楼的室外声环境状况，以使他们在知情的条件下选房并能够予以认同。(六)按承诺书内容做好污水纳管衔接工作，确保项目废水可顺利接管处理，最终送污水处理厂集中处置。” 戴水根等54人对此不服，向杭州市余杭区人民政府（简称余杭区政府）申请行政复议。2019年2月28日，余杭区政府作出余政复决[2018]376号行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持余杭环境分局作出的《“三同时”检查意见书》。 戴水根等人于2019年3月4日向人民法院提起诉讼，请求判决撤销余杭区政府作出的余政复决[2018]376号行政复议决定；撤销余杭环境分局作出的《“三同时”检查意见书》。 原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2017年5月21日，杭州余杭九乔保障房建设有限公司（简称九乔公司）向余杭环境分局申请环保验收。同年7月4日，余杭环境分局对乔司国际商贸城胜稼安置房项目进行现场检查。次日，九乔公司在小区内张贴《环境影响告知书》。同年7月20日，杭州市余杭水务管理办公室出具《污水接管意见表》，具体核查意见是“该项目污水介入科嫁路、嫁南路、胜稼路、方家埠路市政污水管道，外部市政管网在建。”2017年8月24日，余杭环保局出具《检查记录表》，确认“案涉项目已基本落实水、气、声、固废等各项环保措施，并按承诺书事项落实环评信息公示等事宜，基本符合三同时检查要求。”同年9月8日，九乔公司就“三同时”执行情况向余杭环保局作出书面情况说明。同年9月11日，杭州余杭基础设施建设有限公司作出《关于污水纳管情况说明》，内容是“我公司负责建设的乔司胜稼区块道路（含方塘埠路、稼南路、胜桑路、科稼路等），目前已完成大部分施工工作，将在2017年9月底前全部完成并移交，根据和水务公司的工作对接安排，预计在2017年11月上旬开通胜稼区块道路市政污水管网。”同年9月14日，余杭环保局作出《“三同时”检查意见书》并送达九乔公司。2018年2月24日，戴水根等人的委托代理人袁裕来和杨昉汀律师向余杭住建局申请公开竣工验收备案材料的政府信息。2018年3月16日，戴水根等人收到余杭住建局公开的竣工验收备案材料，其中包括案涉《“三同时”检查意见书》。 2018年11月21日，戴水根等人向杭州市政府申请行政复议。因政府机构改革，市政府建议向余杭区政府申请复议。2018年11月28日，戴水根等人向余杭区政府申请复议。因政府机构改革，原余杭环保局的相应职权由余杭环境分局承继。2018年12月5日，余杭区政府受理案件，并通知余杭环境分局提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。2019年1月28日，余杭区政府决定延长行政复议期限，并将《行政复议决定延期通知书》邮寄送达复议各方当事人。2019年2月28日，余杭区政府作出行政复议决定并邮寄送达复议各方当事人。 原审法院另查明，经摇号，戴水根户、王佳梅户、杨长生户、冯建华户被分配的安置房位于一区、二区和四区。管香琴户（户主王国强）、钱利刚户（户主钱水龙）、范存立被分配的安置房位于一区、二区、三区、四区。陈妙庆户被分配的安置房位于一区、四区。范本良户、胡爱月户（户主王炳奎）被分配的安置房位于一区、二区、三区。赵国娟户被分配的安置房位于二区。王容户被分配的安置房位于一区、三区、四区。戴水根、管香琴、王佳梅、钱利刚、陈妙庆、范存立、杨长生、范本良、冯建华、赵国娟、胡爱月、王容对以随机摇号方式确定案涉安置回迁分房结果不予确认，认为这是违法的强制摇号，已经对该行为申请行政复议。在余杭区政府作出《行政复议决定书》后，戴水根等人向杭州市江干区人民法院提起行政诉讼,杭州市江干区人民法院尚在审理中。 原审法院又查明，2017年9月26日，勘察单位浙江省化工工程地质勘察院、设计单位杭州余杭建筑设计院有限公司、施工单位浙江仁龙建设有限公司、监理单位浙江工程建设监理公司、建设单位九乔建设公司在案涉项目《竣工验收备案表》中签署合格意见。次日，余杭住建局行政服务中心窗口受理案涉项目的竣工验收备案申请，案涉《“三同时”检查意见书》作为申请材料之一。同月28日，余杭住建局同意案涉项目竣工验收备案。 原审法院认为，本案争议焦点在于，《“三同时”检查意见书》是否对当事人的权利义务产生实际影响。《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月国务院颁布第253号令）第二十条规定“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收应当与主题工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起3个月内，向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（2010年4月22日住建部颁布）第五条第三款规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交“法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件。”经查，在行政检查实践中，《“三同时”检查意见书》是环保机关对经其批准的建设项目环境影响评价文件中有关防治环境污染和生态破坏的措施是否落实以及环境保护设施是否同步建设进行实时检查形成的具有法律意义的文件，作为竣工验收备案材料，对当事人权利义务产生实际影响。2017年7月，国务院修改《建设项目环境保护管理条例》，将第二十条修改为第十七条，内容为“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。建设单位在环境保护设施验收过程中，应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，不得弄虚作假。除按照国家规定需要保密的情形外，建设单位应当依法向社会公开验收报告。”据此，根据修改后的新规定，建设项目环保竣工验收文件不再由环保部门出具，改由建设单位编制。2017年10月1日，新条例正式施行，开始发生法律效力。同年11月，国家环保部颁布《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（国环规环评[2017]4号文），对上述新条例中“国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序”予以具体落实。综上，《“三同时”检查意见书》在2017年10月前是竣工验收备案的法律认可文件，在2017年10月后不再是竣工验收备案的法律认可文件。与本案相关的竣工验收备案行为发生在2017年9月，此时《建设项目环境保护管理条例》已经修改但尚未施行，后续制定的《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》更未施行，故案涉《“三同时”检查意见书》在当时仍可作为竣工验收备案文件，对当事人权利义务产生影响，具有可诉性。 戴水根等部分拆迁户对以随机摇号方式确定案涉安置回迁分房结果不予确认并寻求司法救济，认为强制摇号结果是违法的，经司法救济后，其最后有可能被确定到任何一个小区安置，从可能性的角度讲，其对任何一个小区的《“三同时”检查意见书》均具有利害关系。考虑到作为前置行政行为的强制摇号行为目前正在诉讼中，除非司法终审判决否定其合法性，在终审判决作出前，强制摇号行为具有存续力，不能确认其对强制摇号外的小区工程竣工验收的利害关系。更何况，在本案中裁定驳回原告对强制摇号外小区工程竣工验收案件的起诉，并未完全剥夺其诉权。倘若强制摇号行为被司法判决撤销或确认违法，该原告完全可以另行起诉。综上，原审法院根据强制摇号结果判定利害关系，陈妙庆、戴水根、王佳梅、冯建华、杨长生、赵国娟与三区《“三同时”检查意见书》之间没有利害关系，陈妙庆、王容与二区《“三同时”检查意见书》之间没有利害关系，赵国娟与一区《“三同时”检查意见书》之间没有利害关系。其他众多原告，其拆迁安置房所在小区与原告诉讼主体资格经各方当事人核对无误，对其原告资格予以确认。 根据《行政复议法》第二十三条第一款、《行政诉讼法》第三十四条、第六十七条之规定，在本案中，余杭环境分局在行政复议和行政诉讼程序的法定期限内均未提交证明行政行为合法性的证据，仅提交《指导意见》和《会议纪要》两份规范性文件作为法律依据，在第二次庭审中提交的5组证据显已超过法定举证期限，不能作为支持行政行为合法性的证据予以采信。鉴此，案涉《“三同时”检查意见书》本应予以撤销，但余杭环境分局在第二次庭审中提交的5组证据毕竟可以证明被诉行政行为具有事实依据，且撤销会给社会公共利益造成重大损害，故应当对该行政行为确认违法。余杭区政府错误地作出维持被诉行政行为的行政复议决定，其作出的行政复议决定应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、驳回赵国娟的起诉；二、撤销杭州市余杭区人民政府作出的余政复决[2018]376号行政复议决定；三、确认杭州市生态环境局余杭分局作出的余环检[2017]1-14号《关于余杭九乔保障房建设有限公司乔司国际商贸城胜稼安置房一区项目环境保护“三同时”检查意见书》违法。案件受理费50元，由杭州市生态环境局余杭分局承担。 戴水根等54人不服原审判决提起上诉称，一、上诉人赵国娟未参加摇号，因此对案涉一区、二区、三区、四区的安置房都有分配的可能，对各区安置房的“三同时”检查意见也就均有提起诉讼的权利。此外，原审法院关于原告可另案提起诉讼的理由不能成立，即使相关摇号行为被撤销，被诉行政行为也已经被生效判决所羁束，被驳回起诉的当事人显然无法再重复提起诉讼。因此，赵国娟是否具有原告资格，应以强制摇号行为的审理结果为依据，在该结果确定之前，本案应中止诉讼。二、杭州市生态环境局余杭分局在法定的举证期限内未提交作出被诉原行政行为的证据，被诉原行政行为理应撤销，该撤销也不可能损害公共利益。为此，请求撤销原审判决的第一项、第三项；改判支持上诉人原审中的诉讼请求。 被上诉人杭州市生态环境局余杭分局、杭州市余杭区人民政府、杭州余杭九乔保障房建设有限公司在二审中未提出新的答辩意见。 经审查，原审判决对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院确认原审认定的主要案件事实，但原审法院关于杭州市余杭水务管理办公室出具《污水接管意见表》，具体核查意见是“该项目污水介入科嫁路、嫁南路、胜稼路、方家埠路市政污水管道，外部市政管网在建”的认定错误，其核查意见应为“该项目污水接入科稼路、稼南路、方家埠路市政污水管道，外部市政管网在建”，本院予以指正。 本院认为，关于案涉“三同时”检查意见属于设定行政法上权利义务、可提起诉讼的行政行为以及赵国娟与案涉“三同时”检查意见不具有法律上的利害关系的意见，原审法院已作论述，本院认同。但原审法院在论述部分原审原告与案涉“三同时”检查意见不具有利害关系时，认为对部分原审原告的强制摇号行为如被司法判决撤销或确认违法，其可以另行起诉的意见，明显违背一个行政行为只能接受一次司法审查的规则，该意见不能成立，本院予以指正。 因余杭环境分局在原审的诉讼过程中，未在法定期限内提交证明行政行为合法的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定，根据该法第三十四条的规定，被诉原行政行为应当视为没有证据。原审法院鉴于余杭环境分局在此后提交了作出被诉原行政行为前收集的证据，相关证据已在庭审中举证并征询其他当事人的质证意见，以及撤销被诉原行政行为会给社会公共利益造成损害的情况，作出撤销被诉行政复议行为、确认被诉原行政行为违法的判决，并无不当。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人戴水根等54人负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  唐莹祺 二〇二〇年四月七日 法官助理吴久昌 书记员叶嘉 附上诉人名单： 上诉人（原审原告）陈妙庆，男，汉族，1957年11月11日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）戴水根，男，汉族，1956年9月27日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）冯建华，男，汉族，1973年3月8日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）钱利刚，男，汉族，1983年12月13日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）胡爱月，女，汉族，1963年3月23日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）范存立，男，汉族，1955年10月21日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）管香琴，女，汉族，1969年3月1日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）范本良，男，汉族，1978年2月10日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）杨长生，男，汉族，1962年4月2日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）王佳梅，女，汉族，1987年9月4日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）王容，男，汉族，1955年2月12日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）赵国娟，女，汉族，1966年8月12日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）陈妙福，男，汉族，1958年8月17日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）陈黎，男，汉族，1990年6月17日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）王水康，男，汉族，1965年11月2日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）董燕华，女，汉族，1974年2月14日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）陈妙兴，男，汉族，1962年9月29日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）王玉花，女，汉族，1949年3月2日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）王国新，男，汉族，1966年12月13日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）徐金芳，男，汉族，1946年3月30日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）董伟，男，汉族，1976年1月29日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）徐建国，男，汉族，1973年7月2日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）蔡丽华，女，汉族，1971年10月25日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）徐月宜，男，汉族，1963年10月7日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）董福云，男，汉族，1971年8月24日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）王金贤，男，汉族，1952年9月1日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）徐水庆，男，汉族，1972年1月24日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）沈水芬，女，汉族，1963年2月25日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）潘卫建，男，汉族，1971年8月22日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）周林英，女，汉，1966年9月28日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）蒋永兴，男，汉族，1954年12月25日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）徐水祥，男，汉族，1969年11月14日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）徐水明，男，汉族，1975年5月2日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）俞福根，男，汉族，1970年8月26日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）王富高，男，汉族，1974年11月14日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）傅官荣，男，汉族，1962年4月2日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）姚仁伟，男，汉族，1972年12月11日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）陈焕根，男，汉族，1956年7月29日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）赵金美，女，汉族，1964年1月6日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）傅官水，男，汉族，1958年8月24日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）王如灿，男，汉族，1952年12月13日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）王富标，男，汉族，1957年9月18日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）陈文玉，女，汉族，1954年7月3日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）董爱香，女，汉族，1964年3月14日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）戚天彪，男，汉族，1972年8月17日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）衡永妹，女，汉族，1963年4月20日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）王富坚，男，汉族，1958年7月27日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）徐明花，女，汉族，1968年4月5日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）戚红萍，女，汉族，1978年1月8日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）王力飞，女，汉族，1983年11月18日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）王富仁，男，汉族，1958年10月28日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）姚顺达，男，汉族，1971年6月6日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）王飞娟，女，汉族，1980年11月13日出生，住杭州市余杭区 上诉人（原审原告）沈伟忠，男，汉族，1985年1月26日出生，住杭州市余杭区