四川省雅安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川18行终25号 上诉人（原审被告）雅安市雨城区人民政府，住所地：四川省雅安市雨城区雅洲大道387号。 法定代表人陈建伟，该区代理区长。 出庭负责人廖鹏，该区副区长。 委托代理人肖泽在，该区司法局副局长。 委托代理人袁福强，四川同兴律师事务所律师。 上诉人（原审被告）雅安市雨城区碧峰峡镇人民政府，住所地：四川省雅安市雨城区碧峰峡镇三益村7组49号。 法定代表人陈嘉咏，该镇镇长。 出庭负责人程瑜涵，该镇副镇长。 委托代理人董文军，该镇林业员。 被上诉人（原审原告）彭云刚，男，生于1963年8月20日，汉族，住四川省雅安市雨城区。 委托代理人彭雅芬，女，生于1988年8月25日，藏族，住四川省理塘县，系彭云刚之女。 原审第三人杨术凯，男，生于1955年7月16日，汉族，住四川省雅安市雨城区。 委托代理人杨琼，女，生于1985年4月23日，汉族，住四川省雅安市雨城区，系杨术凯之女。 上诉人雅安市雨城区人民政府（以下简称雨城区政府）、雅安市雨城区碧峰峡镇人民政府（以下简称碧峰峡镇政府）与被上诉人彭云刚、原审第三人杨术凯林业行政裁决及行政复议一案，不服四川省汉源县人民法院（2019）川1823行初49号行政判决,向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明,彭云刚系王加连之子、彭云怀胞弟，1981年，政府向彭云怀颁发了雅林证0040729号《林权证》，确认小地名为“对门岗岗”0.6亩的林地使用权属彭云怀。2009年，政府向杨术凯颁发了林证字（2009）000030031号《林权证》，确认小地名为“庙岗上”0.2亩的林地使用权人和林木使用权人为杨术凯。2018年，经彭云刚同意，杨定会在林地里砍伐了24株柳杉，杨术凯认为杨定会砍伐的林地林木系其（2009）000030031号林权证所对应的林地林木，彭云刚则认为砍伐的林地林木是雅林证0040729号林权证上载明的彭云怀林地林木，因彭云怀已故，现林地使用权归彭云刚，双方就林地权属争执不下。经相关部门调解，双方未达成一致意见。2019年1月3日，杨术凯向碧峰峡镇政府提出申请，申请碧峰峡镇政府“公平合理处理此事”，杨术凯提交了其林权证书、证人证言等证据，后碧峰峡镇政府通知双方解决，双方未达成一致意见。碧峰峡镇政府于2019年5月30日作出《雅安市雨城区碧峰峡镇人民政府关于八家村八组杨术凯与彭云刚涉及庙岗上（小地名）林权争议的处理决定》，决定：一、碧峰峡镇八家村八组庙岗上（小地名）杨术凯与彭云刚争议林地的使用权和林木所有权属杨术凯所有；二、申请人杨术凯所持林权证（雅雨林证字（2009）第000030031号）庙岗上0.2亩林权依法予以维持。后碧峰峡镇政府将该决定送达杨术凯和彭云刚。彭云刚不服该决定，在规定的时间内向雨城区政府申请行政复议，2019年8月20日，雨城区政府作出雨府复决字〔2019〕3号行政复议决定书，维持了碧峰峡镇政府作出的决定。后雨城区政府向杨术凯与彭云刚送达了复议决定。彭云刚对复议决定不服，遂提起诉讼。 原审另查明，彭云怀在本次林地纠纷发生前已故，其尚有配偶、子女、母亲在世，在解决林地纠纷争议的过程中，未见其继承人参与，亦未见其继承人授权彭云刚参与解决林地纠纷。 原审认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”，故碧峰峡镇政府有处理本案诉争林地的相应职权。《林木林地权属争议处理办法》第十五条规定“申请处理林权争议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》。《林木林地权属争议处理申请书》应当包括以下内容：（一）当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务；（二）争议的现状，包括争议面积、林木蓄积，争议地所在的行政区域位置、四至和附图；（三）争议的事由，包括发生争议的时间、原因；（四）当事人的协商意见。《林木林地权属争议处理申请书》由省、自治区、直辖市人民政府林权争议处理机构统一印制”。但是杨术凯向碧峰峡镇政府提起申请，杨术凯申请碧峰峡镇政府“公平合理处理此事”，并未在申请书中说明需要处理的具体事宜，碧峰峡镇政府未要求杨术凯明确申请内容，即对诉争林地权属作出认定，该行为违反了法定程序规定。同时，碧峰峡镇政府作出的决定，实质已经否定登记权利人为彭云怀的林地与诉争林地之间存在关系，但是在作出决定期间，碧峰峡镇政府无证据证明彭云刚已经承继彭云怀的林地权益或者彭云刚是受彭云怀继承人委托，同时也未征求彭云怀继承人意见，碧峰峡镇政府作出的决定缺乏事实依据，程序违法，应予撤销。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。雨城区政府是碧峰峡镇政府的上级政府，有权利受理行政复议，具有受理针对碧峰峡镇政府提起的行政复议申请并作出复议决定的职权。《中华人民共和国行政复议法》第四条规定“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施”，第二十八条第一款第三项规定，“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”雨城区政府在履行行政复议职责过程中审查不严，作出维持碧峰峡镇政府行政行为的复议决定错误。综上，彭云刚起诉撤销碧峰峡镇政府决定和雨城区政府复议决定的请求，符合法律规定，依法予以支持。 因可能涉及彭云怀继承人权益，在无彭云怀继承人参与的情况下，碧峰峡镇政府不宜重新对杨术凯和彭云刚之间的权属进行认定，彭云刚无权要求碧峰峡镇政府重新作出处理决定，故对彭云刚要求重新作出处理决定的请求，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一、三项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款，判决：一、撤销雅安市雨城区碧峰峡镇人民政府作出的雨碧府〔2019〕76号《雅安市雨城区碧峰峡镇人民政府关于八家村八组杨术凯与彭云刚涉及庙岗上（小地名）林权争议的处理决定》和雅安市雨城区人民政府作出的雨府复决字〔2019〕3号《雅安市雨城区人民政府行政复议决定书》；二、驳回彭云刚的其他诉讼请求。案件受理费50元，由雅安市雨城区人民政府和雅安市雨城区碧峰峡镇人民政府共同负担。 雨城区政府上诉称，一、原审判决认为杨术凯向碧峰峡镇政府申请处理林权纠纷时并未明确需要处理的具体事宜，即不合法也不合理。《林木林地权属争议处理办法》第十五条对申请书内容作出的规定，属于指引条款，引导当事人向政府提出申请，方便政府对纠纷的处理；该规定并非效力强制性条款，且没有法律规定缺少指引条款中的内容就构成违法。杨术凯已表明了产生林权纠纷需要处理的请求，碧峰峡镇政府对此按法律规定程序进行处理并无不当。二、原审判决认为本案涉及彭云怀的继承人的权益，属于适用法律错误。纠纷产生于杨术凯与彭云刚之间，碧峰峡镇政府针对二人的纠纷进行处理，当事人适格；在纠纷处理中彭云刚举出彭云怀的林权证证明其权利的存在，只是一方当事人的举证，是否釆信由政府调查核实后认定。政府调查核实后发现彭云怀的林权证上载明的地块与杨树凯地块无重复或有争议之处。在调查核实后根据林权证记载认为该权利归杨术凯，作出处理决定，并无不当。请求：1.撤销汉源县人民法院作出的（2019）川1823行初49号行政判决第一项；2.驳回彭云刚的全部诉讼请求；3.一、二审案件受理费由彭云刚承担。 碧峰峡镇政府上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律错误。表现在：1.从杨术凯的申请内容来看,其向碧峰峡镇政府提出的公平合理处理此事的前提就是解决其与彭云刚之间的林权争议，同时杨术凯、彭云刚等也向碧峰峡镇政府提交了林权证书等证据要求确认林权，但一审法院断章取义，仅仅截取结尾处的“公平合理处理此事”来判定杨术凯并无确认林地权属的意思表示，属认定事实错误。碧峰峡镇政府依据书面的申请以及杨术凯、彭云刚的口头（笔录）要求作出案涉决定并无任何不妥。2.一审法院认定，碧峰峡镇政府作出的决定，实质已经否定登记权利人为彭云怀的林地与诉争林地之间存在关系，碧峰峡镇政府作出决定程序违法，应予撤销。案涉决定书作出的过程中，碧峰峡镇政府根据杨术凯提交的权属证书等证据材料认定该林权归杨术凯所有，一审法院认定该行为实质否定了登记权利人彭云怀的林地与诉争林地之间存在关系，可能侵害了彭云怀的法益，那么权利人应当为彭云怀，彭云刚既不是该林地所有权人，也不是林地继承人，其不能对诉争林地主张任何权利，其不具有原告主体资格。请求：1.请求撤销四川省汉源县人民法院（2019）川1823行初49号行政判决书，改判驳回彭云刚的诉讼请求。 彭云刚答辩称，一、针对碧峰峡镇政府上诉请求及理由的答辩。1.杨术凯在向碧峰峡镇政府申请时仅要求“公平合理处理此事”，但没有说明需要处理事项，碧峰峡镇政府未要求杨术凯明确申请内容，即对诉争林地权属作出认定，其作出具体行政行为启动程序违法；2.碧峰峡镇政府上诉观点逻辑错误，彭云刚是碧峰峡镇政府作出“决定”的一方当事人，具有诉权。碧峰峡镇政府在没有彭云怀继承人参与陈述、答辩、举证前提下作出确权决定势必剥夺其权利，本质就是违法行政。故碧峰峡镇政府上诉理由及请求不成立。二、针对雨城区政府上诉请求及理由的答辩。1.《林地林地权权属处理办法》第十五条用语为“应当”，应属强制性条款，虽《林地林地权权属处理办法》为部门规章，但人民法院审理行政案件应予以参照适用；2.雨城区政府上诉状称原审法院适用法律错误，但未具体指明原审援引的法律哪条哪款错误。同时，雨城区政府作为复议机关理应严格审查，由于其审查不严导致作出错误的维持决定。一审法院依法撤销并无不妥。综上所述：彭云刚认为原审认定事实清楚、适用法律、法规准确，请求二审法院驳回上诉请求，维持原判。 杨术凯陈述称，一、杨术凯持有2009年雨城区政府颁发的林权证（雅雨林证字第00030031号），林权证上清晰的记录了林地边界、树种、范围图等详细数据，尤其是林权证上的勘界图可以证明彭云刚所说的林地不存在争议。彭云刚持有的林权证（雅林证0040729号）并未登记有杨术凯所有的林地范围，且树种为杂木，无人工林木，与杨术凯所有林地树种柳杉完全不同。所以林地并无争议。二、杨术凯林权证所属地在1981年以前为增种地，而不是林地，杨术凯父亲一直种植农作物，后因年老体弱退耕造林，栽植树种为柳杉树，并一直管护树木，有村民杨树礼、古荣学、卢光文签名材料，证明林地使用权及林木所有权为杨术凯所有。三、彭云刚母亲王加连持有的2009年林权证与杨术凯林地边界相连且与地形吻合，由此可证明2009年就已经明确杨术凯林地与彭云刚所说1981年林权证不存在争议。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，杨术凯向碧峰峡镇政府提出申请，主要载明：“2018年2月24日，彭云刚、杨定会盗伐本人林权证上24根柳杉树……，杨定会强行将树木砍伐并且盗用，本人合法权益受到侵害并且损失巨大，现请碧峰峡镇政府公平合理处理此事”，该申请并未明确申请碧峰峡镇政府处理的是其与彭云刚、杨定会的侵权纠纷，还是与彭云刚林木林地权属争议，属请求不明确。碧峰峡镇政府据此启动林木林地权属争议的处理不当。本院对雨城区政府、碧峰峡镇政府的主张不予采纳。 彭云刚主张其对案涉林地有使用权的证据系颁发给彭云怀的林权证。碧峰峡镇政府作出的决定，实质是否定登记在彭云怀名下的林地与诉争林地之间存在关系，减损了彭云怀的权益。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条第二款规定，林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。原审已查明彭云怀在本次林地纠纷发生前已故，其尚有配偶、子女、母亲在世。碧峰峡镇政府处理案涉林地纠纷时应追加彭云怀的法定继承人参与处理，以明确案涉林地的权利人。但其在解决林地纠纷争议的过程中，未查明彭云怀的遗产继承人相关情况，未通知彭云怀的继承人参与，属程序违法。雨城区政府在履行行政复议职责过程中审查不严，作出维持碧峰峡镇政府行政决定的复议行为错误。故本院对雨城区政府、碧峰峡镇政府的主张不予采纳。 综上，雨城区政府、碧峰峡镇政府的上诉请求不能成立。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人雅安市雨城区人民政府、雅安市雨城区碧峰峡镇人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 秦华审判员陆竞颖审判员刘茉 二〇二〇年四月十六日 书记员 陈           煦