海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2020）琼02行终6号上诉人（原审原告）陈宗河。委托代理人胡必磊。委托代理人张文彬。被上诉人（原审被告）三亚市自然资源和规划局（原三亚市国土环境资源局）。法定代表人高富宅。委托代理人杜家奋。委托代理人汪世业。原审第三人陈宗才。委托代理人蔡乃卫。上诉人陈宗河因其诉被上诉人三亚市自然资源和规划局（以下简称三亚市自规局）及原审第三人陈宗才颁发集体土地房屋权证一案，不服三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行初184号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。上诉人陈宗河及其委托代理人胡必磊，被上诉人三亚市自规局委托代理人杜家奋、汪世业，原审第三人陈宗才及其委托代理人蔡乃卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2010年12月30日，三亚市自规局给原审第三人陈宗才颁发三集土房（2010）字第12227号《集体土地房屋权证》（以下简称第12227号《集体土地房屋权证》），将坐落于三亚市××镇的宗地号为30-02-669地块的110.32㎡农村宅基地、总建筑面积为76.76㎡的房屋登记在陈宗才名下。陈宗河向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销三亚市自规局给原审第三人陈宗才颁发第12227号《集体土地房屋权证》。原审查明，2009年7月3日，陈宗才申请办理涉案地块农村宅基地和集体土地房屋权证确权登记。同年7月10日，三亚市国土环境资源局对该宅基地进行地籍调查及权属审查。该宅基地东至道路、西至空地、北至空地、南至陈宗坚宅基地。在指界过程中，陈宗才与相邻人陈宗坚指界，双方对界址确认无异议。崖城镇城西村委会于2010年8月2日出具了《宅基地使用权和房屋所有权来源证明》，证明该宅基地由陈宗才自1986年使用至今，并标注该宅基地四至具体方位，说明地上建筑物情况，明确记载该楼房符合村规划，请给予办理确认登记手续。2010年11月19日，三亚市崖城镇人民政府出具《农村宅基地使用权和房屋所有权调查确认结果》，明确了该宗宅基地和房屋面积准确，无纠纷。2010年12月30日，三亚市人民政府向陈宗才颁发第12227号《集体土地房屋权证》。2018年11月13日，陈宗河向原审法院提起行政诉讼，请求撤销该《集体土地房屋权证》。另查，陈宗河宅基地与陈宗才宅基地未直接相连，中间被陈宗才西边空地隔开，该空地被陈宗河、陈宗才堆放家具、农用车、杂物等，同时作为附近各家的出口通道。第12227号《集体土地房屋权证》宗地图所示，陈宗才宅基地未能阻挡该通道的正常使用。再查，2019年2月，三亚市全面开展机构改革工作，三亚市国土环境资源局工作职能归入三亚市自规局。原审法院认为，一、陈宗河认为如果陈宗才建造房屋，将影响到其他各相邻权人的使用和通行。然而从第12227号《集体土地房屋权证》宗地图所示，陈宗才宅基地西边仍有空地，阻挡通道之说与事实不符。二、陈宗河认为其作为相邻权人，自始至终均不知情，没有经过陈宗河以及其他相邻权人的指界确认。然而，所谓农村地籍调查，对农村范围内包括农村宅基地、农村集体建设用地等在内的宗地的权属、界址、位置、面积、用途等进行调查。主要包括土地权属调查和地籍测量。土地权属调查，是调查土地的权属状况和界址；地籍测量，是测量宗地的界址边界。可见，此处的相邻人必须是与被调查土地边界实际相连，隔着空地也能算相邻人确无法律根据。陈宗才与陈宗河两家宅基地相隔有空地，双方宅基地并不相连，因此，陈宗河并非被调查地块的相邻人，其与陈宗才宅基地界址边界无关，亦对陈宗才宅基地权属状况无发言权，其是否知情也与土地调查无关，法律并无关于由非相邻人参与指界并签名确认的程序规定。另外，陈宗河认为陈宗才西边空地在“祖宅范围内”，土地调查应由兄弟们参与指界并签名确认。然而，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条已有明确规定：“任何单位和个人不得以‘祖宗地’为由要求确认土地权属。”且不说陈宗河自己的宅基地本身都无合法使用权证，更谈不上有关于陈宗才西边空地的合法使用权证。既然陈宗河目前并无证据证明该空地系其兄弟们合法使用的土地，那么，其要求参与土地调查并指界、签名也就没有了法律依据，故其观点不能支持。三、陈宗河认为三亚市自规局的登记行为没有相应的公告公示，程序违法。本案被诉行政行为属于不动产权利的登记行为且发生于2010年，既不应适用1995年实施的《土地登记规则》关于公告为必须程序的规定，也不应受2016年1月1日实施的《不动产登记暂行条例实施细则》等关于公告的规定约束。其实，就2015年3月1日施行的国务院《不动产登记暂行条例》第3章“登记程序”本身而言，并没有关于公告或者公示的程序要求。至于1995年实施的《土地登记规则》，其虽有关于公告的程序规定，但《土地登记办法》2008年2月1日实施后，该《土地登记规则》便已自动失效。因为根据《国土资源部规章制定程序规定》（国土资源部1号令）第十九条“规章有下列情形之一的，应当予以废止：(一)规定的事项已经执行完毕，或者因情势变更，不必继续施行的；(二)因有关法律、行政法规的废止或者修正，没有立法依据的；(三)同一事项已由新规章规定，并发布施行的”，以及第二十条“修改或者废止规章，应当经部务会议或者部长办公会议通过，由部长签署国土资源部令予以公布。但因第十九条第（三）项原因废止的除外”的规定，《土地登记规则》已经废止。既然如此，那么，本案行政行为应当适用当时仍然生效的《土地登记办法》进行调整。该登记办法中，并无关于农村集体土地登记行为必须进行公告的程序性规定。仅在其第五十八条第二款中规定“更正登记涉及土地权利归属”的情形要进行公告。可见，本案行政行为作出之时，并无关于不动产登记必须进行公告的程序性法律规定。陈宗河的观点于法无据，不予采纳。综上所述，三亚市自规局在村集体土地内，在权属来源清楚、四至面积明确的情况下，在没有侵害陈宗河通行等民事相邻权等合法权益情况下，根据村民生产生活需要，按照程序要求并依照法律规定，将宅基地登记陈宗才名下，并无不当。陈宗河的诉讼请求于法无据，与事实不符，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回陈宗河的诉讼请求；案件受理费50元，由陈宗河承担。上诉人陈宗河上诉称：一、一审判决事实认定错误。1.一审法院认定三亚市崖城镇人民政府明确的案涉宅基地和房屋面积准确，无纠纷错误。上诉人对于案涉宅基地已经实际形成的房屋主体确无异议，但是对于房屋西侧空地地块（争议地块）使用权一直存在纠纷，纠纷的形成时间是在2005年原审第三人建房过程中，2005年原审第三人在建房时，想要在西边空地上建造房屋与现有的房屋相连接，但是在上诉人及其他相邻人的阻挠下，原审第三人一直未能建成，现有的房屋建成后，原审第三人也多次想要在西侧空地地块上建造房屋，但是因为纠纷一直未能解决，所以也未能建设，自2005年原审第三人建房至今发生纠纷的过程中，有城西村委会西关五组以及当地派出所出面协调，基于客观存在的事实以及案涉地块的实际情况，均未支持原审第三人继续建房的要求，至今原审第三人也未能在案涉地块上建设房屋，因此案涉争议地块不仅存在纠纷，且存在纠纷的时间远早于颁证的时间，至今未能解决。三亚市崖城镇人民政府于2010年11月19日出具的《农村宅基地使用权和房屋所有权调查确认结果》关于无纠纷的结果认定违背基本事实，不能作为颁证行为合法的基础。2.原审第三人如在西侧空地建房将影响到上诉人以及其他各相邻权人的使用和通行，一审法院未经现场勘察就错误的认定陈宗才宅基地未能阻挡该通道的正常使用，虽然上诉人与原审第三人的宅基地未直接相连，但是基于上诉人与原审第三人以及其他各相邻各方的房屋围合形成的四合院落的事实，且上诉人的出入通行必须经过该院落，一旦房屋建成，上诉人以及其他相邻各方的通行权利必然受阻，通过三亚市中级人民法院的现场勘察，在（2019)琼02行终48号行政裁定认定上，明确了“涉诉行政行为确认给陈宗才的土地房屋与陈宗河实际使用的土地房屋存在相邻关系”，因此，一审法院对于存在纠纷且涉诉行政行为确实给上诉人等人的合法权利造成损害的事实未予认定，仅仅依据相应的宗地图纸认定了不具备客观性的相关“事实”。地籍调查是权属、界址、位置、面积、用途等的调查，案涉行政行为对于权属、界址、位置的调查均未能尽到合法性的标准，虽上诉人与原审第三人之间的土地并非直接相连，但是法律并未明确规定必须是房屋直接相连的一方才能作为相邻人，一审法院对于相邻人的认定过于狭隘，未考虑实际情况，同样基于三亚市中级人民法院认定的上诉人与原审第三人之间属于相邻关系，当然的对原审第三人的宅基地权属状况有发言权，也应当参与指界并签名确认。案涉行政行为未经上诉人等人参与指界并签名确认违法。3.涉案土地并非是三亚市崖州区城西村委会划拨所得，土地来源真实性合法性存疑，三亚市人民政府颁证主要证据不足：根据《中华人民共和国宪法》第十条：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。根据被上诉人以及原审第三人提供的证据均明确的显示，土地的所有权人为“三亚市××镇”，一审认定涉案土地是三亚市崖州区城西村委会划拨取得错误，根据被告提供的证据，该宅基地使用权和房屋所有权来源证明的出具者并非集体土地所有权人，来源证明中关于“经村（居)委会讨论同意划给一块……”与事实不符，村委会并非土地的所有权人，其无权讨论村民小组拥有所有权的土地的使用问题，该来源证明不具有合法性，更不具有客观性，因为只有相关土地所有权人对土地的具体使用四至等问题有真实客观的了解。根据来源证明与被告提供的宗地图，显然与事实不相符合，涉案地块的四至为北至空地，西至空地，三亚市人民政府在制作宗地图的过程中因未能告知上诉人，直接将上诉人门前庭院认定为原审第三人的宅基用地侵害了上诉人权益，因宗地图的制作未经相关权利人也就是上诉人等人的指界，导致的结果是随意的或是在原审第三人单方指定下将房屋西侧地块（争议地块）上将上诉人以及其他相邻权人共用的地块确定为原审第三人的宅基用地，不具有合法性。二、三亚市人民政府的颁证行为程序违法。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条：土地行政主管部门进行实地核定土地权属界线时，应当在7个工作日前，将核定界线通知书送达申请人和相邻人，但是被上诉人所提供的证据中首先是否认了上诉人等人作为相邻人的事实，其次也没有提供任何通知送达于上诉人等人。根据该《条例》三十三条土地权属界线核定后，符合登记要求的，土地行政主管部门应当在登记申请人所在地和土地所在地的乡镇人民政府办公场所张贴公告，并告知乡镇人民政府予以确认，公告时间不得少于十五天。《房屋登记办法》第八十四条，办理村民住房所有权初始登记、农村集体经济组织所有房屋所有权初始登记，房屋登记机构受理登记申请后，应当将申请登记事项在房屋所在地农村集体经济组织内进行公告。经公告无异议或者异议不成立的，方可予以登记。上述规定均是关于办理房屋、土地登记过程中是否需要经过公告公示的规定，本案中，被上诉人向原审第三人颁发的是《集体土地房屋权证》涉及土地和房屋两部分，一审法院仅以《土地登记规则》失效以及《不动产登记暂行条例实施细则》不溯及既往为由认为上诉人主张公示公告没有法律依据显然过于片面，在颁证时，《海南省土地权属确定与争议处理条例》、《房屋登记办法》均合法有效，对三亚市人民政府的颁证行为有约束力，但是本案中三亚市人民政府在颁证过程中并没有按照《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条以及《海南省土地权属确定与争议处理条例》、《房屋登记办法》等的规定由本宗地及相邻宗地使用者亲自到场共同指界，未经公示公告，也正因程序违法，导致上诉人无法获知颁证的事实，侵害了上诉人的合法利益。三、因颁证行为侵害了上诉人的合法利益，三亚市人民政府的颁证行为应当考虑到相邻关系，有利于生产、方便生活，一审法院未经实地调查，不了解实际现状，可能造成更多的诉累。因上诉人在一审审理过程中明确提出生产生活的便利以及通行权利的问题，通过三亚市中级人民法院的现场勘察，也已经确定了上诉人属于相邻人，如果确定三亚市人民政府的颁证行为合法，必然导致上诉人的生产生活资料无处存放，农用工具的使用和进出均会造成极大的影响，一审法院仅仅通过宗地图认定未能阻挡通道的正常使用错误，如不及时纠正，将会衍生各类相邻关系纠纷，可能会产生其他民事纠纷，增加当事各方的诉累。为避免此类情形，在不影响上诉人以及原审第三人之间生产生活的情况下，确认违法撤销颁证行为将更加有利于生产生活，促进邻里和谐。综上，上诉人认为，一审判决认定事实不清，证据不足，依法应予撤销，三亚市人民政府作为颁证机关，在颁证过程中所依据的主要证据不足，程序违法，恳请贵院在查清事实基础上依法撤销海南省三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行初184号行政判决；依法改判撤销三亚市人民政府2010年12月30日向原审第三人陈宗才颁发的第12227号《集体土地房屋权证》；本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人三亚市自规局辩称：一、被上诉人登记发证行为认定事实清楚、证据充分、程序合法。2009年7月3日，本案原审第三人陈宗才向被上诉人申请办理涉案地块农村宅基地和集体土地房屋权证确权登记。同年7月10日，被上诉人对该宅基地进行地籍调查及权属审查，因该宅基地四至中的东至为道路，西至及北至均为空地，仅南至为陈宗坚宅。因此在指界过程中，原审第三人仅需与相邻人陈宗坚指界确认即可，且双方对此均无异议。崖城镇城西村委会于2010年8月2日出具了《宅基地使用权和房屋所有权来源证明》，证明该宅基地由陈宗才自1986年使用至今，并标注该宅基地四至具体方位，说明地上建筑物情况，明确记载该楼房符合村规划，请给予办理确认登记手续。2010年11月19日，三亚市崖城镇人民政府出具《农村宅基地使用权和房屋所有权调查确认结果》，明确了该宗宅基地和房屋面积准确，无纠纷。被上诉人根据上述调查情况，履行了审核职能，并办理了相关的指界、测绘等手续，依据当时适用的法律、法规、规章及规范性文件进行了审查，认为符合法定的农村集体土地所有权确权登记条件，为其办理了第12227号《集体土地房屋权证》。涉案集体土地房屋权证登记于法有据，程序正当，应予认定合法。二、上诉人诉求撤销涉案集体土地所有证登记没有事实和法律依据。如前所述，从行政诉讼审查行政行为合法性的角度来看，被上诉人严格按照《三亚市农村宅基地管理办法》的相关规定对涉案宅基地及地上建筑依法进行集体土地房屋权证确权登记，登记材料真实完整，程序合法。上诉人诉称涉案集体土地房屋权证登记错误，要求予以撤销，被上诉人目前尚未发现存在上诉人所称情形，上诉人亦没有证据予以证明存在可以撤销的事实。此外，根据地籍调查，没有发现上诉人与原审第三人用地相邻，上诉人也没有提供其用地权利来源证明，上诉人与涉案宗地没有利害关系。因此，上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。原审第三人陈宗才陈述：一审法院认定事实清楚，适应法律准确，判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一、原审第三人与上诉人系亲兄弟关系，均居住在三亚市××区，各自都有自己的宅基地并建房居住。于1986年2月，经三亚市崖城镇城西村民委员会讨论同意划一块座落在三亚市××镇宅基地给予原审第三人使用；2005年，原审第三人就在自家宅基地上建地基盖房；2007年，建房完成并入往；2009年7月申请农村宅基地使用权及房屋权证；2010年8月2日，三亚市崖州区城西村委会、三亚市崖城镇人民政府、三亚市合利测绘服务有限公司、三亚市住房和城乡建设局均盖章确认，2010年12月27日，三亚市自规局办理第12227号《集体土地房屋权证》的行政行为合法、程序正确，2010年12月30日，三亚市人民政府向原审第三人颁发第12227号《集体土地房屋权证》的行政行为合法、程序正确。该宅基地面积110.32㎡，总建筑面积76.76㎡，四至明确：东至：道路；西至：空地；南至：陈宗坚宅；北至：空地；周围四至划线明确，不存在共同预留出一块空地共用的事实。本案涉及到的空地属于双方共同出行的公路使用地，上诉人也未能举证证明涉案土地为共同共有使用及相邻权人关系。因此，原审第三人与上诉人两家宅基地相隔有空地并不相连，确定不属于相邻权人是有事实与法律根据。上诉人也不是法律规定的利害关系人，当然不具有行政诉讼的主体资格。原审第三人宅基地西边仍有空地，建厨房并不阻挡上诉人正常通道。二、农村宅基地也属于村集体所有，农村集体土地由村委会统一管理。涉案土地经三亚市崖城镇城西村民委员会讨论同意决定是正确的，并不存在错误。城西村民委员会城西西关五组只是作为一个生产队，除了对已经划分到队里水田、耕种地有管理权以外。村里其他土地是没有权利管理、决定的。原审第三人的宅基地不属于城西村民委员会城西西关五组，所以城西西关五组不是集体土地所有权人，无权做任何决定。三、原审第三人与上诉人不属于相邻权人，也不是法律规定的利害关系人，上诉人当然不具有行政诉讼的主体资格。涉案土地经三亚市崖城镇城西村民委员会讨论同意决定是正确的，并不存在错误。原审第三人的宅基地不属于城西村民委员会城西西关五组,所以城西西关五组不是集体土地所有权人，无权做任何决定。上诉人未能举证证明涉案土地为共同共有使用及相邻权人关系。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定、第四十六条第一款规定、第四十九条；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉―讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一)、（二）项之规定及其他法律、法规规定。三亚市人民政府不必要向上诉人告知权利义务。三亚市人民政府的颁证行政行为合法、程序正确。四、自2010年12月30日原审第三人取得第12227号《集体土地房屋权证》后，与上诉人因对涉案土地的使用多次发生纠纷，经所在村委会及公安派出所多次调解未果，上诉人应当自2010年12月30日取得第12227号《集体土地房屋权证》的被诉行政行为，在六个月内提出，至今已9年了，已超过六个月的起诉期限规定。办理该第12227号《集体土地房屋权证》是由城西村民委员会通知全体村民，所以应当知情。综上所述，原审第三人认为，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，判决正确，应予维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应依法予以驳回，以维护司法公正，切实维护原审第三人的合同利益。二审查明，陈宗河与陈宗才及另案上诉人陈宗江系同胞兄弟关系，与另案上诉人陈赫传系堂侄叔关系，与另案上诉人陈宗诚系堂兄弟关系，案涉陈宗河、陈宗才、陈宗江现建房所占用宅基地及剩余争议空地均系其家庭祖遗。2000年，陈宗河、陈宗才、陈宗江通过抓阄方式分配祖遗宅基地，其中陈宗才分得东边宅基地，陈宗江、陈宗河分得西边宅基地。2005年，陈宗才建成现居住一层房屋，房屋建筑面积为76.76㎡。2009年7月3日，原审第三人陈宗才申请办理涉案地块农村宅基地和集体土地房屋权证确权登记。同年7月10日，原三亚市国土环境资源局对该宅基地进行地籍调查及权属审查。该宅基地东至道路、西至空地、北至空地、南至陈宗坚宅基地。崖城镇城西村委会于2010年8月2日出具了《宅基地使用权和房屋所有权来源证明》，证明该宅基地由陈宗才自1986年使用至今，并标注该宅基地四至具体方位，说明地上建筑物情况，明确记载该楼房符合村规划，请给予办理确认登记手续。2010年11月19日，三亚市崖城镇人民政府出具《农村宅基地使用权和房屋所有权调查确认结果》，明确了该宗宅基地和房屋面积准确，无纠纷。2010年12月30日，三亚市人民政府向陈宗才颁发第12227号《集体土地房屋权证》，该证宅基地面积登记为110.32㎡、房屋登记面积为76.76㎡。2020年3月25日，本院组织人员到三亚市××区勘查现场。争议地在陈宗才已建房屋西边，面积约15㎡，该争议地西边有陈宗江、陈宗河、陈赫传、陈宗诚四家共用厕所一间，面积约3㎡～4㎡。除了上述各家建房所占宅基地外，剩余未建房的空地位于各家所建房屋中间且相连成一块，未予分割使用。再查，2019年2月，三亚市全面开展机构改革工作，原三亚市国土环境资源局工作职能归入三亚市自规局。本院认为，本案的争议焦点：被诉颁证行为主要证据是否充分，程序是否合法。一、被诉颁证行为主要证据不足。作为被诉颁证行为主要证据的宅基地使用权和房屋所有权来源证明，其证明内容为陈宗才的宅基地来源为城西村委会于1986年划分、面积为110.32㎡。根据查明的事实，案涉宅基地来源实际为祖遗，系2000年经陈宗河、陈宗才、陈宗江通过抓阄方式分配家庭祖遗宅基地所得，并非如上述“证明”所确认的为城西村委会于1986年划分所得。因上述“证明”内容不实，故三亚市自规局依据上述“证明”所作出的被诉颁证行为，主要证据不足。二、被诉颁证行为违反法定程序。案涉陈宗才西边建房后所余空地为陈宗才、陈宗河、陈宗江、陈赫传、陈宗诚五家共有的空地，因其共用人均未对空地的使用、分割达成一致，三亚市自规局在为陈宗才颁发第12227号《集体土地房屋权证》时，在共用人未达成一致、且未经陈宗河、陈宗江、陈赫传、陈宗诚共同指界确认的情形下，便将其中的一块约15㎡的共用地单独登记在陈宗才的名下，违反法定程序。综上，原审判决认定事实不清，适用法律法规错误，依法应予撤销。三亚市自规局所作颁证行为主要证据不足，违反法定程序，陈宗河的上诉请求及理由依法成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行初184号行政判决;二、撤销三亚市自然资源和规划局2010年12月30日给陈宗才颁发的三集土房（2010）字第12227号《集体土地房屋权证》。一、二审案件受理费100元，由三亚市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长 黎少云审 判 员 王 娜审 判 员 陈兴科 二Ο二Ο年四月二十七日法官助理 李祥铭书 记 员 凌子玄 附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。