四川省广元市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川08行初11号 原告广元市利州区大石镇快乐养植园，住所地：四川省广元市利州区大石镇快乐村。 负责人吕绿化，执行合伙人。 委托代理人张健，四川中玉律师事务所律师。 被告广元市利州区人民政府，住所地：四川省广元市利州东路745号。 法定代表人李昱隆，区长。 参加诉讼负责人梁培利，系该区副区长。 委托代理人李品怀，四川恒和信律师事务所律师。 委托代理人许晓，四川恒和信律师事务所律师。 原告广元市利州区大石镇快乐养植园因被告广元市利州区人民政府土地行政补偿一案，向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告广元市利州区大石镇快乐养植园的负责人吕绿化、委托代理人张健，被告广元市利州区人民政府负责人梁培利，委托代理人许晓到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告广元市利州区大石镇快乐养植园诉称，原告2001年租用利州区大石镇快乐村的土地开办合伙企业，2005年被告通知原告所租用的土地已规划为工业用地，原告购买了12余亩土地。被告2013年修建南河7号桥（碧桂园大桥）征收原告170.1平方米土地时，原告发现其他人同期购买的两宗工业用地分别在2007年和2009年根据规划变更，土地性质由工业用地变更为商业用地，但两次规划变更被告均没有依法告知原告，导致原告没能申请变更土地性质，征收补偿标准较低。被告向原告发出《占用国有土地暂缓支付土地补偿款的通知》，决定对征收原告的土地只补偿地上附着物，暂不补偿土地款，由有关部门对两次规划调整时是否按照规划法履行了告知义务进行调查，再对征收原告的170.1平方米过土地作出公平补偿。原告服从通知交付土地，但现在已过去了5年，被告仍未进行调查，原告至今没有获得征地补偿款。请求：1.确认被告没有履行义务、职责，构成行政不作为（庭审过程中明确为被告没有按照2013年7月16日《关于占用快乐养植园国有土地暂缓支付土地补偿款的通知》约定将“调查结果书面告知原告”构成行政不作为）；2.判令被告支付已征收原告170.1平方米土地的补偿款27.2万元。 原告向本院提交了以下证据： 1.《关于占用快乐养植园国有土地补偿协商意见》； 2.《关于占用快乐养植园国有土地暂缓支付土地补偿款的通知》； 原告提交上述证据，拟证明被告2013年修建南河7号桥时占用其170.1平方米国有土地，应当按照2013年7月16日《关于占用快乐养植园国有土地暂缓支付土地补偿款的通知》约定将调查结果书面告知原告，以及证明应当对其占用原告国有土地对原告进行补偿。 被告广元市利州区人民政府答辩称，一、本案系民事争议，不属于行政争议，应当驳回被答辩人的起诉。诉争170平方米土地系国有工业用地，不属于集体土地。而本次答辩人所征收的是集体土地，其征收范围应当由征地公告确定范围为准，且应符合四川省人民政府批准的范围。显然，诉争170.1平方米不属于本次征收范围。征收决定权属于市县级人民政府专有的行政权力，不属于法院审判权管辖，认定政府征收行为的法定依据只能是政府征收决定，但是该170.1平方米国有土地，答辩人从未作出任何征收决定。所以，诉争答辩人的行为，不是行政行为，而是双方协议处分170.1平方米土地并给予被答辩人补偿的民事行为。本案系民事争议，不属于行政争议，应当驳回被答辩人的起诉。二、被答辩人的起诉已经过了法定起诉期限，依法应当裁定驳回被答辩人的起诉。《行政诉讼法》（1990年）第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。被答辩人在《行政起诉状》中陈述，其于2013年就发现与其左右相邻且同期购买的两宗工业用地分别在2007年和2009年根据规划变更，土地性质由原来的“工业用地”变更为“商住地”，被答辩人认为该两次变更答辩人均未依法告知被答辩人。即，被答辩人在2013年就“知道或者应当知道答辩人作出的具体行政行为”，但被答辩人迟至2019年4月16日才向广元市中级人民法院提起诉讼，显然已经超过了法定起诉期限，依法应当裁定驳回被答辩人的起诉。三、被答辩人的起诉不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则。被答辩人在起诉状中请求：1、确认被告没依法履行义务、职责，构成行政不作为；2、判令被告支付已征收原告170.1平方米土地的补偿款27.2万元。被答辩人在《行政起诉状》“事实及理由”中陈述，答辩人未告知其规划变更构成行政不作为，答辩人未按照《通知》进行调查，至今未获得征地补偿款。根据行政诉讼法“一案一诉”原则，原告必须明确具体的被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象，而不能笼统的将几个行为纳入一个案件的审理范围。在本案中，被答辩人实质上向法院提出了三个诉讼请求：一是要求确认答辩人在规划变更时未履行告知义务；二是要求确认答辩人未按《通知》履行补偿义务；三是要求答辩人按相邻土地性质标准对其被征收170.1平方米土地公平补偿。因此，被答辩人的诉讼显然不符合“一案一诉”的行政诉讼基本原则，应当予以驳回起诉。四、《广元市大石片区控制性规划》是广元市人民政府2011年9月14日批复的，此前该片区没有控制性详细规划，也不存在变更该片区控制性详细规划的事实。被答辩人要求确认答辩人在规划变更时未履行告知义务，没有事实依据。五、土地征收补偿标准仅与土地证所载用途有关，与相邻土地性质或用途无关。2008年11月25日，广元市人民政府印发了《关于贯彻汶川地震灾后恢复重建土地政策的实施意见》（广府发[2008]38号）、《关于进一步加强土地规范管理的意见》（广府发[2008]39号），上述文件规定了办理土地用途变更的条件及程序，当时大石镇快乐养植园土地依法可申请土地用途变更。根据被答辩人在《行政起诉状》中的陈述，与被答辩人相邻的地块按上述文件规定变更了土地用途。但上述文件仅在国家确定的恢复重建期内（2010年底前）有效，被答辩人未在文件规定期间及时申请土地用途变更，系其自由处分其权利。在进行土地征收补偿时，土地补偿标准应当按照该土地合法用途进行补偿，被答辩人的土地用途为工业用地，依法应当按工业用地进行补偿。因被答辩人一直不同意按工业用地予以补偿，所以诉争170.1平方米工业用地补偿工作无法开展。 综上所述，被答辩人的起诉不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则，且经过了法定起诉期限，土地补偿标准仅与土地证所载用途有关，与相邻土地用途无关，因被答辩人一直不同意按工业用地予以补偿，所以诉争170.1平方米工业用地补偿工作无法开展，不存在答辩人不履行土地补偿的事实。请求法院依法驳回被答辩人的起诉。 被告广元市利州区人民政府向本院提供了证据、依据： 第一组证据： 1．广元市利州区大石镇快乐养植园营业执照； 2．国有土地使用证； 3.征收（用）土地地面附着物补偿表； 4.七号桥项目征地拆迁实物调查登记表; 5.快乐养植园征地房屋及地面附着物调查登记表; 6.七号桥地面附着物补偿花名册; 7.杨邦文身份证复印件; 8.广元市利州区大石镇快乐养植园（杨邦文）拥有的苗木、果树及建（构）筑物拆迁补偿参考价值的资产评估报告书（川五岳评报字[2013]第114号）; 9.地面附着物补偿协议书; 10.地面附着物补偿款支付凭证; 11.关于占用快乐养植园国有土地暂缓支付土地补偿款的通知; 12.关于占用快乐养植园国有土地补偿协商意见; 13.广元市人民政府关于大石片区控制性详细规划的批复（广府函[2011]172号）及公示资料; 14.（2014）广行初字第2号《行政判决书》; 15.广元市人民政府关于贯彻汶川地震灾后恢复重建土地政策的实施意见（广府发[2008]38号）; 16.广元市人民政府关于进一步加强土地规范管理的意见（广府发[2008]39号）; 第二组证据： 1.征地告知书（二组、三组、四组、五组）； 2.征地红线； 3.《广元市利州区人民政府大石快乐之星市政广场建设项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》； 4.通告照片； 5.《广元市利州区人民政府关于大石快乐之星市政广场建设项目国有土地上房屋征收决定的公告》； 6.公告照片； 被告广元市利州区人民政府提供了以下法律法规和规范性文件：《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年）、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年）、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《四川省实施办法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、住房和城乡建设部关于印发《国有土地上房屋征收评估办法》的通知。被告提供上述证据拟证明原告的起诉不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则，且经过了法定起诉期限，土地补偿标准仅与土地证所载用途有关，与相邻土地用途无关，因原告一直不同意按工业用地予以补偿，所以诉争170.1平方米工业用地补偿工作无法开展，不存在被告不履行土地补偿的事实。 在庭审质证过程中，被告广元市利州区人民政府对原告证据的真实性无异议，对关联性有异议，认为不能证明原告主张的事实。 原告对被告广元市利州区人民政府所举证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为不能证明被告广元市人民政府关于本案系民事争议、本案已超过起诉期限以及其已履行告知义务不应当对土地变性进行审查并进行补偿的证明目的。 经庭审质证，本院认为原告所举证据具真实性、与本案具关联性，能证明被告未按照2013年7月16日《关于占用快乐养植园国有土地暂缓支付土地补偿款的通知》约定，将调查结果书面告知原告，以及没有对其占用原告国有土地对原告进行补偿的事实，本院予以采信。对被告广元市利州区人民政府的真实性本院予以采信，其所举证据与本案具有一定的关联性，但不能依据其所举证据证明本案涉及征用占用土地协议补偿系民事行为、本案已超过起诉期限以及不存在被告不履行土地补偿事实的证明目的。 经审理查明，原告广元市利州区大石镇快乐养植园于2009年5月6日登记注册，公司类型为合伙企业，执行合伙企业事务合伙人为杨邦文和吕绿化，住所地为四川省广元市利州区大石镇快乐村，经营范围为苗木种植、园艺开发、园林景观设计制作、工艺美术创作设计制作。 2005年5月20日，原广元市市中区人民政府（现为本案被告）为原广元市市区大石镇快乐养植园（现为本案原告）颁发了广中区国用（2005）字第××号国有土地使用证，该证将座落于广元市中区的8355.77㎡国有土地登记在原广元市市区大石镇快乐养植园名下，土地用途为工业用地，使用权类型为出让，终止日期至2055年3月21日，本案所涉及被告占用原告的170.1㎡国有土地属于上述土地范围内。 2010年11月30日，原广元市住房保障局在《广元快讯》网站上，对《广元市大石片区控制性详细规划》方案进行公示。2011年9月14日，广元市人民政府作出《关于大石片区控制性详细规划的批复》（广府函［2011］172号），对原广元市住房保障局报请的《关于审批广元市大石片区控制性详细规划的请求》作出批复，同意该规划并请该局按规划要求认真组织实施。 2013年被告因修建南河7号桥（碧桂园大桥），分别向利州区大石镇快乐村二组、三组、四组、五组发出《征地告知书》，拟征收上述四组部分集体土地用于城市项目（七号桥）建设。 2013年2月23日，因要占用原告所有的部分国有土地用于该项目建设，被告对该七号桥项目占用原告国有土地作出《征地拆迁作出实物调查登记表》。7月1日，四川五岳联合资产评估有限责任公司作出川五岳评报字（2013）第114号资产评估报告书，经评估原告地上附着物拆迁补偿评估值为59892.59元，8月6日被告作出该项目征收（用）土地地面附着物补偿表，原告的执行合伙人杨邦文签字予以确认，2013年9月9日被告将7号桥项目地面附着物补偿款59892.00元通过银行转账支付给原告的执行合伙人杨邦文。 原告与被告就占用其170.1㎡国有土地用于修建南河7号桥就土地价值补偿部分未达成一致，被告于2013年7月16日作出《关于占用快乐养植园国有土地暂缓支付土地补偿款的通知》，决定对原告土地补偿予以暂缓，只补偿地上附着物部分，待相关部门对于是否依照《规划法》规定的程序履行了相关义务的调查完结后，将调查结果书面告知原告，将实事求是的作出公平、公正的补偿。被告于同日作出《关于占用快乐养植园国有土地补偿协商意见》：“快乐村大桥（7号桥）定于7月底全面竣工交付使用，修建D匝道急需占用你园南侧国有土地面积170.1㎡，所占面积及实物已调查登记。鉴于工程项目建设在即，新建市政广场和河堤也将占用你园土地，关于2009年国有土地变性的相关事项，区建设局等有关部门正在进一步调查核实，对你园本次占用的土地及附着物补偿纳入下次项目一并补偿”。原告随即交付案涉土地，被告使用该土地修建南河7号桥D匝道。 同时查明，被告未提供证据证明其对本案所涉及占用原告170.1㎡国有土地用于修建南河7号桥（碧桂园大桥）项目，其占用土地经过征收批准程序，也没有提供证据证明其对原告170.1㎡国有土地作出过征收公告或者征收决定。 另查明，2013年12月22日，被告发出公告公布《广元市利州区人民政府关于大石快乐之星市政广场建设项目国有土地上房屋征收的决定》，决定征收大石快乐之星市政广场建设项目所涉国有土地上的房屋，同时收回被征收房屋的国有土地使用权（实际征收范围最终以规划管理部门出具的红线为准）。本案所涉及原告持有的广中区国用（2005）字第0125号国有土地使用证上登记的8355.77㎡国有土地除去本案所诉170.1㎡土地外的其他土地位于本次国有土地征收范围内。 本院认为，本案的争议焦点：一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，本案被告虽系未经征收程序占用原告国有土地，但被告作出《关于占用快乐养植园国有土地暂缓支付土地补偿款的通知》和《关于占用快乐养植园国有土地补偿协商意见》，系被告为履行行政职责实现公共管理目的单方对原告作出的承诺，现原告以被告未按照《通知》和《土地补偿协商意见》的承诺，履行“调查结果书面告知”义务和占用土地补偿义务提起本案行政诉讼，属于行政诉讼的受案范围，被告主张本案属于民事争议不属于行政诉讼的受案范围的辩解理由，本院不予采纳。 二、关于原告提起本案行政诉讼是否超过法定期限问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的相关规定，本案《关于占用快乐养植园国有土地暂缓支付土地补偿款的通知》未明确书面告知的时间，双方所达成的《关于占用快乐养植园国有土地补偿协商意见》并未明确“下次项目一并补偿”的具体时间节点，截止目前被告既未按照《通知》的约定书面告知原告调查结果，也未对占用原告170.1㎡土地的土地价值进行补偿，原告提起本案行政诉讼未超过法律规定的起诉期限，被告主张原告提起本案行政诉讼已超过法定起诉期限的辩解理由，本院不予采纳。 三、关于原告主张被告按照《通知》的约定书面告知原告调查结果问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，本案被告虽不是《广元市大石片区控制性详细规划》的编制机构，其不具有规划编制机构的法定职责，但被告所作出的《关于占用快乐养植园国有土地暂缓支付土地补偿款的通知》，明确承诺“决定对原告土地补偿予以暂缓，只补偿地上附着物部分，待相关部门对于是否依照《规划法》规定的程序履行了相关义务的调查完结后，将调查结果书面告知你园”，该通知中关于将调查结果书面告知原告，系被告就解决占用原告土地纠纷所作出的承诺，按照诚实信用和信赖保护的原则，被告应当按照该《通知》的承诺，将调查结果向原告进行书面告知，由于本案被告未向原告告知相关调查结果，被告应当依法履行《通知》承诺向原告进行书面告知。 四、被告是否应当对占用原告国有土地进行补偿及本案裁判方式问题。本案被告修建南河7号桥征用集体土地不包含原告的170.1㎡国有土地，被告系未经过土地征收程序占用原告170.1㎡国有土地用于修建南河7号桥D匝道，双方就占用土地地面附着物进行了补偿，对土地部分补偿被告作出了《关于占用快乐养植园国有土地补偿协商意见》，该协商意见是被告就占用原告土地如何进行补偿的承诺，基于该协商意见和对被告的信赖，原告交付被占用土地于被告用于南河7号桥建设，现被告未按照该协商意见“下次项目一并补偿”的约定进行补偿，原告主张由被告对占用其170.1㎡国有土地进行补偿应当依法予以支持。由于被告在相关后续征地项目仍然未将本案所涉及土地纳入征收范围，基于双方协商意见的约定和信赖保护的基本原则，被告应当按照其作出协商意见的承诺，参照国有土地征收程序与原告就占用其国有土地补偿进行协商，协商不成的，应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对占用原告170.1㎡国有土地以作出补偿决定时间为节点确定被占用土地价值并依法作出补偿决定，原告主张由本院直接判决被告支付其补偿款无法律依据，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 一、责令被告广元市利州区人民政府自本判决生效之日起60日内按照《关于占用快乐养植园国有土地暂缓支付土地补偿款的通知》的约定，将调查结果书面告知原告； 二、责令被告广元市利州区人民政府对占用原告广元市利州区大石镇快乐养植园170.1㎡土地依法作出补偿行政行为。 本案诉讼费50元，由被告广元市利州区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  李家祥 审判员  杨 陈 审判员  李 华 二〇二〇年四月十三日 书记员  刘凯莉