安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖行终315号上诉人（一审原告）蒋宏，男，1951年1月2日出生，汉族，户籍地安徽省怀远县。委托代理人王漫漫，安徽卞和律师事务所律师。被上诉人（一审被告）怀远县人民政府，住所地安徽省怀远县禹都大道501号。法定代表人潘明生，县长。被上诉人（一审第三人）蒋凤林，男，1964年9月19日出生，汉族，户籍地安徽省怀远县，现住江苏省南京市鼓楼区。上诉人蒋宏因诉怀远县人民政府土地承包经营权登记一案，不服蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。蒋宏向一审法院起诉称，原告与蒋凤林是兄弟关系，蒋凤林是刘化前的女婿。因蒋凤林与刘化前虚构了“岭集东地”和“小岗地”调换的事实，怀远县农业委员会没有经过认真调查核实，擅自将蒋凤林承包经营权证中关于“蒋凤林和蒋宏土地互换”和“蒋凤林和刘化前土地互换”进行了变更登记，蒋宏为此起诉要求撤销该“变更登记”行为。怀远县人民法院经审理后，作出（2017）皖0321行初字第15号、16号行政判决，撤销了怀远县农业委员会的变更登记行为。后蒋凤林不服提起上诉，蚌埠市中级人民法院作出（2018）皖03行终35号、38号行政判决，维持了上述判决。因怀远县人民政府依据上述被撤销前的“变更登记”行为，向蒋凤林颁发的《农村土地承包经营权证》中“在确权确定承包地块情况”栏中的“地块名称”中“岭集东地”1.37亩由蒋凤林承包的经营权证书。现因上述“变更登记”已经被撤销，怀远县人民政府的颁证行为没有事实依据，即怀远县人民政府的颁证行为是错误的。综上，请求撤销怀远县人民政府颁发给蒋凤林《农村土地承包经营权证》中“岭集东地”1.37亩的行政行为。怀远县人民政府一审答辩称，根据蚌埠市中级人民法院(2018)皖03行终35号、38号行政判决，怀远县农业委员会的变更登记行为已被撤销，怀远县人民政府向蒋凤林颁发的《农村土地承包经营权证》中岭集东地1.37亩的登记行为确需更正。但因为该土地承包经营权证中其他土地的登记行为仍然是正确的，不能全部撤销，只能进行更正。在没有当事人进行申请的情况下，怀远县人民政府不能主动更正。蒋宏应先申请更正，而不是直接起诉。综上，请求驳回蒋宏的诉请。一审第三人蒋凤林述称，蒋宏是非农业户口，无土地承包资格，无诉讼主体资格。生效行政判决撤销土地变更登记行为，是因为该变更登记违反变更程序，但不能否认土地互换的事实。蒋凤林用“塘西地”换了蒋宏的“小岗地”，之后又用换来的“小岗地”与刘化前换了“岭集东地”。怀远县人民政府将“岭集东地”确权在蒋凤林名下是合法的，不应被撤销。需要改正的是按互换变更的正常手续提交材料，报怀远县人民政府批准后，完善变更登记手续。综上，请求驳回蒋宏所有诉讼请求。一审法院审理查明，蒋宏与蒋凤林系同胞兄弟。1992年二轮土地承包时，蒋宏户承包了宅地、小岗、简草茬、窑北四处集体土地计7.80亩。蒋凤林户承包了窑地、蒋路西、塘西、窑北、桑树底等八处承包土地计17.28亩。刘化前（蒋凤林的岳父）户承包了王陈地、新东、岭集东等八处的集体土地计19.9亩。蒋宏土地承包合同书变更记录中有变更登记，变更记录载明：“出让方：蒋宏；受让方：蒋凤林；变更方式及起止日期：1992；地名：小岗；长×宽：156×10.98；折亩：2.57;……”，并加盖了怀远县淝河乡南海村村民委员会及怀远县淝河乡农村合作经济经营管理站公章。蒋凤林土地承包合同书变更记录中有2处变更登记，其中一处变更记录载明：“出让方：蒋凤林；受让方：蒋宏；变更方式及起止日期：1992；地名：塘西；长×宽：33.6×11.27；折亩：2.26；……”；另一处变更记录载明：“出让方：刘化前；受让方：蒋凤林；变更方式及起止日期：2010.2.11；地名：岭集东；折亩：1.18”。变更处加盖了怀远县淝河乡农村合作经济经营管理站公章。刘化前土地承包合同书变更记录中有1处变更登记，变更记录载明：“出让方：刘化前；受让方：蒋凤林；变更方式及起止日期：2010.2.11；地名：岭集东；折亩：1.18；”。变更处加盖了怀远县淝河乡农村合作经济经营管理站公章。2015年10月，怀远县农业委员会在蒋凤林土地承包经营权证两处变更登记的内容上加盖了公章。同年12月，怀远县人民政府将岭集东1.37亩土地确权登记在蒋凤林户下，并向蒋凤林颁发了农村土地承包经营权证。蒋宏于2016年提起行政诉讼，请求撤销怀远县农业委员会对蒋凤林土地承包经营权证中关于“蒋凤林和蒋宏土地互换变更登记”、“蒋凤林和刘化前土地互换变更登记”的行政行为。2018年7月，该院作出（2018）皖03行终35号、38号终审判决，认为怀远县农业委员会加盖公章确认的行为，属于超越职权且违反法定程序，依法予以撤销。因怀远县农业委员会上述加盖公章确认的行为被撤销，蒋宏认为怀远县人民政府据此作出的确权行为没有事实依据，故请求撤销怀远县人民政府将1.37亩岭集东地确权给蒋凤林的行政行为。一审法院另查明，2010年1月15日，刘化前与蒋凤林补签《土地互换协议书》，协议约定蒋凤林用塘西地1.57亩土地换取蒋宏小岗子1.57亩土地，蒋凤林换到小岗子地后再与刘化前的岭集东1.18亩土地互换。刘化前将岭集东的宅基地1.18亩换给蒋凤林使用。协议有刘化前、蒋凤林签字确认，并有南海村村民委员会及怀远县淝河乡农村合作经济经营管理站盖章确认。一审法院再查明，2012年1月6日，怀远县淝河乡南海村村民委员会出具证明，证明蒋凤林用塘西地与蒋宏小岗地互换的事实。蒋凤林二轮土地承包的塘西地现由蒋宏实际使用。一审法院认为，《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”根据上述法律规定，怀远县人民政府具有在本行政区域内颁发农村土地承包经营权证的职权，怀远县人民政府是本案适格被告。蒋宏以怀远县农业委员会加盖公章确认变更登记行为被撤销为由，请求撤销怀远县人民政府对案涉土地的确权登记行为。因该院以怀远县农业委员会违反法定程序为由，撤销了怀远县农业委员会加盖公章确认变更登记的行政行为，但该撤销后果并不必然导致怀远县人民政府对案涉土地确权行为错误。审查案涉确权登记行为是否正确，关键在于确认蒋凤林对案涉土地是否享有承包经营权。对此，该院作如下分析：（一）是否存在蒋凤林以塘西地互换蒋宏小岗地的事实。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第十二条第（三）项规定，乡（镇）农村经营管理部门具有如实、及时地登记有关事项的职权。本案中，发包方南海村村民委员会证明蒋凤林用塘西地与蒋宏互换小岗地的事实，且该互换事实经过怀远县淝河乡农村合作经济管理站登记并加盖公章予以确认。怀远县淝河乡农村合作经济管理站对上述变更事项进行登记，是其法定职责，说明存在土地承包经营权变更的事实。再结合蒋宏实际耕种塘西地的事实，进一步说明蒋凤林以塘西地与蒋宏小岗地互换的事实存在。虽然蒋宏主张其是用窑北地和招标地与蒋凤林换的塘西地，但蒋宏并未提交相关证据予以证明，对其该主张不予支持。（二）蒋凤林是否取得案涉土地的承包经营权。《农村土地承包经营权流转管理办法》第六条规定：“承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。”根据该法律规定，土地承包经营权人有权决定承包土地是否流转、流转的对象及方式。本案中，刘化前在二轮土地承包时取得岭集东地的承包经营权，其有权将岭集东地的承包经营权以互换的方式流转给蒋凤林，且刘化前与蒋凤林互换土地经过发包方南海村村民委员会同意，并由怀远县淝河乡农村合作经济管理站进行变更登记。蒋凤林取得案涉土地承包经营权。虽然蒋宏主张自己用小岗地与刘化前互换的岭集东地，但蒋宏并未提交相关证据予以证明，对该主张不予支持。（三）怀远县人民政府将案涉土地确权给蒋凤林是否合法。《农村土地承包经营权流转管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据该法律规定，农村土地承包经营权证是对承包人享有的土地承包经营权进行确认，应当如实记载土地承包情况。本案中，刘化前将岭集东地流转给蒋凤林，蒋凤林依法取得了岭集东地的承包经营权。怀远县人民政府将案涉岭集东地的承包经营权确权给蒋凤林，有事实及法律依据。蒋宏以怀远县农业委员会加盖公章确认变更登记行为被撤销的理由，请求撤销怀远县人民政府对案涉土地的确权登记行为不能成立。同时，虽然蒋宏曾在案涉土地上盖过房屋，但蒋宏未取得案涉土地承包经营权，怀远县人民政府将案涉土地确权给蒋凤林，并未损害蒋宏的承包经营权，蒋宏的请求不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回蒋宏的诉讼请求。蒋宏上诉称，上诉人蒋宏与被上诉人蒋凤林是同胞兄弟，被上诉人蒋凤林同时是刘化前的女婿。1982年，上诉人蒋宏已成家，被上诉人蒋凤林尚未成家。上诉人蒋宏用全家的一块地和刘西队换得了岭集东1.1亩的土地用于建房。同年，上诉人本家族的四叔也通过换地的方式取得了岭集东1亩土地。后来本家族的四叔将换来的岭集东1亩土地给了上诉人蒋宏。这样，上诉人蒋宏共占用岭集东2.11亩的土地建房，房屋也于1982年建成。1992年二轮土地重新发包时，上诉人蒋宏户承包了宅地、小岗、简草茬、窑北四处集体土地计7.80亩。被上诉人蒋凤林户承包了窑地、蒋路西、塘西、窑北、桑树底等八处承包土地计17.28亩。刘化前户承包了王陈地、新东、岭集东等八处集体土地计19.9亩。刘化前因此取得岭集东地块的承包经营权。因上诉人蒋宏已经在该地块上建房，因此只能同刘化前换地。上诉人蒋宏用自己承包所得的“小岗地2.57亩”和刘化前承包的“岭集东2.11亩”进行互换。上诉人蒋宏自此一直居住在岭集东的宅基地上，直到2014年妻子因病急需用钱才拆除房屋出卖宅基地。上诉人蒋宏又以自己承包的“窑北地”同被上诉人蒋凤林的“塘西地”进行了互换，现在上诉人蒋宏一直耕种“塘西地”，被上诉人蒋凤林一直耕种“窑北地”，且蒋凤林农村土地确权证书上有两块“窑北地”。刘化前从1992年以来一直耕种“小岗地”，现在被上诉人蒋凤林得知岭集东的宅基地卖了不少钱后，同自己的老岳父刘化前伪造了两份2012年签订的“土地互换协议书”，试图将岭集东地据为己有。被上诉人蒋凤林谎称自己在1992年用自己承包的“塘西地”换取了上诉人蒋宏承包的“小岗地”，而后在2010年2月11日用“小岗地”换取了刘化前承包的“岭集东地”。通过自己的方式将存放在怀远县淝河乡农村合作经济经营管理站上诉人蒋宏的土地承包合同书、刘化前的土地承包合同书及自己的土地承包合同书进行变更登记。因此，在上诉人蒋宏的土地承包合同书中的变更记录载明:“出让方:蒋宏；受让方:蒋凤林;变更方式及起止日期:1992年;地名:小岗”。在被上诉人蒋凤林的土地承包合同书中的变更记录载明:“出让方:蒋凤林;受让方:蒋宏；变更方式及起止日期:1992年;地名:塘西”。另一处变更记录载明:“出让方:刘化前;受让方:蒋凤林;变更方式及起止日期:2010.2.11;地名:岭集东”。刘化前土地承包合同书变更记录载明:“出让方:刘化前;受让方:蒋凤林；变更方式及起止日期:2010.2.11;地名:岭集东”。以上变更记录均盖有怀远县淝河乡农村合作经济经营管理站公章。2015年，上诉人蒋宏向怀远县人民法院提起诉讼，要求撤销怀远县淝河乡农村合作经济经营管理站作出的变更登记。后怀远县人民法院判决撤销了怀远县淝河乡人民政府的变更登记。被上诉人蒋凤林和刘化前不服向蚌埠市中级人民法院提起上诉，蚌埠市中级人民法院以怀远县淝河乡人民政府不是发证机关为由撤销了怀远县人民法院的判决。在该纠纷审理过程中，被上诉人蒋凤林又到怀远县农业委员会再次进行了变更登记。2017年，上诉人蒋宏又以怀远县农业委员会为被告提起诉讼，生效判决分别撤销了怀远县农业委员会为第三人蒋凤林土地承包经营权证办理的上述变更登记。怀远县人民政府对案涉土地确权行为没有事实和法律依据，且未按法定程序进行确权，也未尽到基本的形式审查义务，其确权行为应被撤销。一审法院关于换地事实的认定是错误的，与客观事实完全背离。1、从办理颁证或变更登记手续的法定程序上来看。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十六条的规定，对于农村土地承包经营权证申请变更的，乡(镇)人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。因此，经乡(镇)人民政府农村经营管理部门审核，符合办理变更登记的农村土地承包经营权证，应当报请原发证机关即怀远县政府办理变更手续。而本案中，怀远县农业委员会直接对蒋凤林的土地承包经营权证办理变更手续，且无相关报请怀远县人民政府办理变更登记的手续。怀远县农业委员会在土地承包经营权证登记簿上加盖公章确认的行为，属于超越职权且违反法定程序，被人民法院生效判决撤销。上诉人认为，现在不论本案涉及的土地变更登记是否符合客观事实，作为发证机关，怀远县人民政府只能依法定程序颁证或进行变更登记。农村土地承包经营权证的颁证或变更登记行为是一种依申请的行政确认行为，怀远县人民政府只能依据发包方或者承包方的申请以及上报的材料进行形式上的审核和确认。而本案中根本不存在向怀远县人民政府报请办理颁证或变更登记的手续。怀远县人民政府就不能超越职权和违法申请程序进行颁证或变更登记，更不能越权对土地承包进行实质审查和干预。一审法院认为撤销了怀远县农业委员会加盖公章确认变更登记的行为，也不必然导致怀远县人民政府对案涉土地确权行为错误。上诉人对此也予以认同，但本案中确实不存在向怀远县政府报请办理颁证或变更登记的手续。怀远县人民政府就不能超越职权和违法申请程序进行颁证或变更登记。因此，怀远县人民政府针对案涉“岭集东地1.37亩”确权的行为属于超越职权和违反申请程序的行政行为，应予以撤销。另外，本案中涉及的“转入方蒋凤林，转出方蒋宏，变更方式互换，面积用塘西地其中的1.57亩，换给蒋宏小岗1.57亩”的变更登记以及“转入方蒋凤林，转出方刘化前，变更方式互换，岭集东面积1.18亩”的变更登记都已被撤销，怀远县人民政府对“岭集东地1.37亩”进行确权的事实和法律依据已经不存在。怀远县人民政府在确权时也没有尽到形式审查的基本义务，对于怀远县农业委员会确认变更登记的超越职权和违法程序行为没有审查与核实。另外，“岭集东地”在1982年已经建房并且一直居住至今，同时经南海村村民委员会证明属于宅基地，怀远县人民政府却将该宅基地按照承包地的方式进行确权。最终导致颁证错误，应予撤销。2、从本案所涉蒋宏、蒋凤林、刘化前三方土地互换的事实情况来看，被上诉人蒋凤林的陈述及所举证据是虚假的。如果按照蒋凤林说法其是将承包的“塘西地”换取了上诉人蒋宏的“小岗地”，那为何会将蒋宏的“窑北地”确权在蒋凤林户下而没有将“窑北地”这块土地确权蒋宏户下，且蒋凤林从1992年开始一直耕种至今。如果按照蒋凤林的说法，其将从蒋宏处换取的“小岗地”跟刘化前的“岭集东地”在2010年2月11日进行了互换。在2010年2月11日之前，刘化前的“岭集东地”却一直被蒋宏作为宅基地居住至2014年，而蒋宏却没有换地给刘化前也没有给其任何补偿，这与常理不符。刘化前和蒋宏没有亲戚关系，不可能将2.11亩的“岭集东地”让给蒋宏白白占用了18年之久。并且刘化前并非是在2010年2月11日同蒋凤林换地之后才占有耕种“小岗地”，实际上刘化前早在1992年时就已经耕种“小岗地”至今。既然上诉人蒋宏与刘化前在1992年已完成了换地程序，为何上诉人蒋宏户下所确权的土地没有“岭集东”这块地。是因为该地块在二轮土地承包时已经是宅基地了，而农村土地承包经营权的确权只涉及耕地不涉及宅基地，因此没有登记在蒋宏确权书上。蒋凤林利用这个漏洞编造换地经过，将“岭集东地”这块宅基地按照承包地的方式确权在自己名下。一审法院不能仅凭被上诉人蒋凤林提供的南海村村民委员会的两份证明和土地互换协议就认定了被上诉人蒋凤林的说法。被上诉人蒋凤林提供的2012年2月11日和2010年2月15日两份土地互换协议中涉及蒋凤林用“塘西地”换取蒋宏“小岗地”的表述是虚假的，南海村村民委员会和怀远县淝河乡农村合作经济经营管理站没有同上诉人蒋宏核实这一情况即予以盖章确认。且两份协议中涉及上诉人蒋宏的实体权利却没有蒋宏的签字确认，不应被法庭所采信。另外，被上诉人蒋凤林称用“塘西地”换取蒋宏“小岗地”的这一换地事实没有协议书予以确认。南海村村民委员会的证明和土地互换协议随时都可以出具，上诉人认为对于这两份证据的认定不仅要看证据形式，更要结合土地的使用现状和日常生活经验法则来辨别。综上，一审法院认定事实错误。怀远县人民政府将“岭集东地”确权在蒋凤林名下没有事实和法律依据，且未尽到形式审查义务。请求撤销一审判决，撤销怀远县人民政府将“岭集东地1.37亩”的承包经营权确权给蒋凤林的行政行为。一审原告蒋宏向一审法院提交了以下证据：1、蒋宏身份证，证明原告诉讼主体适格。2、蒋凤林土地承包经营权变更登记证书，证明蒋凤林与刘化前、蒋凤林与蒋宏土地互换的事实。3、蒋凤林土地承包经营权证书，证明怀远县人民政府错将岭集东1.37亩土地确权到蒋凤林名下的事实。4、怀远县人民法院（2017）皖行初15号行政判决书，证明怀远县人民法院撤销怀远县农业委员会为蒋凤林土地承包经营权证办理的“转入方蒋凤林，转出方蒋宏，变更方式互换，面积用塘西地其中1.57亩，换给蒋宏小岗1.57亩”的变更登记。5、怀远县人民法院（2017）皖0321行初16号行政判决书，证明怀远县人民法院撤销怀远县农业委员会为蒋凤林土地承包经营权证办理的“转入方蒋凤林，转出方刘化前，变更方式互换，岭集东面积1.18”的变更登记。6、安徽省蚌埠市中级人民法院（2018）皖03行终35号行政判决书，证明蒋凤林、刘化前不服怀远县人民法院（2017）皖0321行初16号行政判决上诉至蚌埠市中级人民法院，经蚌埠市中级人民法院审理后维持原判。7、安徽省蚌埠市中级人民法院（2018）皖03行终38号行政判决书，证明蒋凤林不服怀远县人民法院（2017）皖0321行初15号行政判决上诉至蚌埠市中级人民法院，经蚌埠市中级人民法院审理后维持原判。一审被告怀远县人民政府未向一审法院提交证据。一审第三人蒋凤林向一审法院提交了以下证据：1、南海村村委会2019年11月3日出具的情况说明，证明蒋宏全家于2008年转为非农业人口，蒋宏不可能在1992年二轮土地承包中取得土地承包资格。2、南海村村民委员会2012年1月6日出具的证明，证明蒋宏与蒋凤林换地的事实。3、土地互换协议及南海村村委会2012年2月12日出具的证明，证明蒋凤林与刘化前换地的事实。4、南海村2013年10月2日的证明及蒋桂兵出具的证明（均为从怀远县人民法院卷宗中复印，无原件），证明塘西地承包经营权仍归蒋宏所有，以每年每亩900元租给蒋桂兵。5、蒋凤林的土地承包经营权证书，证明塘西地1.15亩1992年就登记在蒋凤林名下的事实。上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，改革开放以来，我国农村土地已经进行了两轮承包，目前的承包经营关系均以第二轮承包为基础。本案中，根据上诉人蒋宏上诉所称，案涉土地第二轮重新发包时由刘化前户承包。对于该事实，各方当事人均无异议。从蒋宏上诉中的陈述来看，其对案涉土地主张权利，主要是基于其主张的两个理由。一是主张1982年其用全家的一块地换得刘西队岭集东1.1亩土地，同年其本家四叔也换得岭集东1亩土地，后本家四叔又将该1亩转给其使用。故其第一轮承包期间年即已取得岭集东2.11亩土地使用权，并在该土地上建设了房屋。二是主张1992年二轮承包时案涉岭集东土地发包给了刘化前户，其用自己承包的“小岗地2.57亩”与刘化前户承包的“岭集东土地2.11亩”土地互换，因此取得案涉土地使用权。从其上述两点主张来看，前后存在矛盾之处。既然其在第一轮承包期间已经通过互换方式取得了案涉土地使用权并建设了房屋，那么1992年二轮承包时，该土地却又发包给了刘化前，其当时未提出异议，且第二次又用“小岗地2.57亩”换取刘化前户承包的包括案涉土地在内的“岭集东土地2.11亩”，也就是说其前后两次用不同的土地换得“岭集东土地2.11亩”，这显然不符合常理。另，上诉人蒋宏所称的二轮承包后其与刘化前户换地的事实，其并未提供相关换地协议、刘化前以及发包方认可该事实的证言等合法有效证据予以证实。而一审第三人蒋凤林亦主张其从刘化前户换得了案涉承包地，并提供了其与刘化前之间的相关换地协议、案涉土地所在的集体经济组织以及乡主管部门认可该事实的证明。综合本案各方当事人提供的证据，案涉争议土地二轮承包时由刘化前承包的事实可以确认，上诉人蒋宏并无证据证明其与刘化前之间存在换取案涉土地承包经营权的事实，故怀远县人民政府作出的案涉土地承包经营权登记颁证行为并未侵犯其合法权益，一审判决驳回其诉讼请求，并无不当。至于二轮承包时发包方将案涉土地发包给刘化前户是否正确，系另一法律关系，不属于本案审查范围。上诉人蒋宏如对二轮承包有异议，应另循法定途径解决。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人蒋宏的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蒋宏负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年四月十日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……