文书内容重庆市高级人民法院民 事 判 决 书（2019）渝民终1901号上诉人（原审被告）：重庆市南川区丰绿农产品批发物流市场有限公司，住所地重庆市南川区花山南路40号。统一社会信用代码915001195540719195。法定代表人：邓恒全，该公司董事长。委托诉讼代理人：曾颖，上海锦天城（重庆）律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘洋，重庆明通律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：重庆市南川区规划和自然资源局（原重庆市南川区国土资源和房屋管理局），住所地重庆市南川区东城街道南大街89号。统一社会信用代码1150000MB1917021F。法定代表人：李玉梅，该局局长。委托诉讼代理人：广育铉，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：李永福，重庆春意律师事务所律师。上诉人重庆市南川区丰绿农产品批发物流市场有限公司（以下简称丰绿农产品公司）因与被上诉人重庆市南川区规划和自然资源局（以下简称南川规自局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服重庆市第三中级人民法院（2018）渝03民初197号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月5日立案后，依法组成合议庭，于2020年1月14日公开开庭进行了审理。上诉人丰绿农产品公司的委托诉讼代理人曾穎、刘洋，被上诉人南川规自局的委托诉讼代理人李永福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。丰绿农产品公司上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判驳回南川规自局的起诉，如驳回起诉不符合条件则请求驳回南川规自局的诉讼请求或发回重审；2.一、二审诉讼费用由南川规自局承担。事实和理由：1.本案不属于民事诉讼案件受案范围，应当裁定驳回南川规自局的起诉。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（以下简称行政诉讼法司法解释）第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。建设用地使用权出让合同符合上述行政合同的基本特征，本案应属于行政法律关系。2.一审判决适用法律错误。一审判决根据《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第九十四条第四项规定，以“迟延履行不能实现合同目的”为由判决解除合同明显不当。首先，对南川规自局来说其出让建设用地使用权的目的是获取相应的出让价金，出让合同中约定的规划用途、开发建设以及完成期间是属于南川规自局的行政管理职能范畴，如果没有达到该目的，南川规自局可以通过行政手段予以强制实施。故丰绿农产品公司即使迟延履行开发建设义务，也不构成根本性违约。其次，双方对于延期建设的情形也在合同中约定了处置方式。根据《国有土地使用权出让合同》第三十三条约定，如果出现丰绿农产品公司延期开工和竣工的情形，每延期一日，向出让方支付出让总价款千分之三的违约金，但并未约定可以直接解除合同。再次，案涉土地在2018年已经由政府将商住地调整为教育用地，故不能实现开发建设的原因是规划的调整和土地不具备“净地”条件，责任不在丰绿农产品公司。最后，本案亦不适用合同法第九十三条关于约定解除合同的规定。尽管《国有土地使用权出让合同》第三十二条约定“土地闲置满二年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”，但该条并未约定南川规自局有权解除合同。该条本身的含义是在土地闲置二年且未开工建设的情况下，南川规自局有权依照《房地产管理法》《城镇国有土地出让和转让暂行条例》等法律规定并根据行政职权收回土地。根据《国有土地使用权出让合同》第三十条约定，只有在受让人未按约支付土地出让金的情况下，出让人才有权解除合同。3.司法机关超越职权，替代行政机关对闲置土地进行认定和处置，违反了《城镇土地出让和转让暂行条例》《房地产管理法》《土地闲置处置办法》等规定。至今南川规自局尚未作出《闲置土地调查通知书》，不能确定案涉土地闲置的原因。一审法院通过民事案件审理来认定案涉土地构成闲置，替代了土地行政管理部门的行政职权，超越了人民法院的审判权。4.重庆市南川区人民政府（以下简称南川区政府）及各主管部门应对案涉土地搁置承担主要责任，一审法院认定案涉土地闲置的原因主要是由丰绿农产品公司造成，严重违背客观事实，缺乏公正性和客观性。⑴因拆迁安置补偿未到位，拆迁户的拆迁门面房安置等要求未与南川规自局达成一致，导致施工厂区存在严重阻工现象。南川规自局供应的土地不符合合同约定的“净地”条件。⑵重庆市南川区人民政府、南川规自局及相关政府部门强行要求丰绿农产品公司调整经审批的规划，多次提出调整业态，严重影响丰绿农产品公司的正常施工建设计划。⑶根据合同约定，交付的土地应当达到七通一平或三通一平条件，土地平场工作也属于南川规自局的职责范围，然而土地平场工作至今未完成。排水、排污配套工程严重滞后，于2015年6月13日才竣工完成。故因南川规自局未按合同约定履行交地义务，不存在因丰绿农产品公司原因导致土地迟迟不能开放的问题。⑷丰绿农产品公司多次向南川规自局及南川区人民政府提出延期建设申请、施工建设方案和计划，也多次提出业态调整等情况报告，皆未得到明确答复。南川区政府的不作为，客观造成丰绿农产品公司不能顺利按照合同约定履行开发建设义务。⑸南川规自局于2015年2月开始实施闲置土地调查、闲置土地认定、无偿收回闲置土地的错误行政行为，进一步影响了丰绿农产品公司的施工建设计划。5.一审判决漏列证据，违反法定程序。一审判决漏列了南川规自局举示的（2018）7号《闲置土地调查通知书》；丰绿农产品公司举示的2018年5月14日南川区商贸物流园管委会《关于收回朝天门批发市场地块土地使用权的函》；丰绿农产品公司举示的南川区南川中学校半溪口分部建设项目设计施工总承包招标公告、中标公告。前述证据可以证明南川规自局于2018年5月4日启动闲置土地调查程序，但至今无任何结论，并未认定案涉土地为闲置土地，但南川区政府相关部门已对案涉土地规划进行了相应调整，并开展了设计施工招投标工作。南川规自局答辩认为，1.本案属于民事诉讼受案范围。《国有土地使用权出让合同》是国家作为国有土地所有者将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，土地使用者向国家支付土地使用权出让金，并由市、县人民政府土地管理部门代表国家与土地使用者签订的书面合同。土地管理部门是代表国家行使国有土地所有权，履行合同义务，不是行使行政管理权，由此产生的争议应属于民事争议。2.本案属于合同法第九十四条规定的“当事人一方迟延履行或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”的解除合同的情形。任何一宗国有土地在进行出让时，设立的招拍挂条件，除收取土地出让金外，还有必须进行相应建设或开发的条款。本案中，丰绿农产品公司根据与南川区政府签订的协议精神，其交纳的土地出让金由南川区商贸物流园区管委会（以下简称物流园管委会）进行了返还。丰绿农产品公司本应按照每亩46万元左右的价款交纳土地出让金，实际仅按每亩10万元的数额交纳了土地出让金。若本案中《国有土地使用权出让合同》仅仅是为了收取土地出让金，则不会有土地出让金的返还。因此，对土地相应的建设或开发义务和土地出让金的交纳，才构成一个完整、真正意义上的《国有土地使用权出让合同》。根据案涉《国有土地使用权出让合同》约定，丰绿农产品公司应按期开发建设和完成小商品市场建设。现该小商品市场建设尚未动工，故合同目的不能实现。一审法院判决解除合同，符合法律规定。3.一审法院在本案中对朝天门市场项目土地闲置且超过合同约定两年期限的评述，是对客观事实的认定，符合法律规定。根据《国有土地使用权出让合同》约定，朝天门市场项目应当在2012年10月11日之前动工，2014年10月10日之前竣工。但根据查明的事实时至今日，该地块尚未开工建设，故该土地闲置的事实客观存在。4.朝天门市场项目土地闲置系丰绿农产品公司未按合同约定进行开发建设导致，丰绿农产品公司应当对此承担责任。2010年5月14日，南川规自局所属的南川征地事务所与南城街道办事处、南川区渝惠农副产品批发市场建设指挥部将案涉地块交付给了重庆惠南农产品批发市场有限公司（丰绿农产品公司曾用名）。丰绿农产品公司对案涉地块的实际情况非常了解，其实际接受该地块，应视为对现状的认可。因案涉地块至今未开工建设，故丰绿农产品公司关于由于拆迁及赔付遗留问题引起居民堵工的说法不能成立。丰绿农产品公司举示的堵工照片系该公司在其取得的另一块土地上修建农产品市场一期工程时的照片，并非本案争议的朝天门市场地块。案涉土地所有的排水、排污配套基础设施于2015年6月13日竣工，并于同年8月3日竣工验收，但丰绿农产品公司在南川规自局于2018年7月提起本案诉讼之时仍未开工建设。根据丰绿农产品公司举示的该公司与案外人重庆环发建设工程有限责任公司签订的《建设工程施工合同》显示，丰绿农产品公司将平场工程发包给重庆环发建设工程有限责任公司。结合丰绿农产品公司与南川区政府签订的《补充协议2》第二条约定即“南川区政府负责本项目的七通一平并承担相关费用的约定，改由丰绿农产品公司承担”之约定可见案涉项目的“七通一平”应由丰绿农产品公司承担。丰绿农产品公司关于南川规自局对案涉土地是否构成闲置进行认定影响了开工建设亦不成立。闲置土地认定只是对土地状态的认定，南川规自局并未收回土地，丰绿农产品公司完全可以通过开工建设消除土地闲置状态。南川区人民政府引进其他商业项目并不影响案涉土地的开发建设。丰绿农产品公司与南川规自局签订的合同也无同业禁止的约定。南川规自局对案涉土地规划进行调整系因土地闲置多年，为城市发展考虑才进行的调整。5.一审判决程序合同。南川规自局在作出（2018）7号《闲置土地调查通知书》后，因提起了民事诉讼，故未启动调查程序，该通知不具有任何法律意义。丰绿农产品公司举示的《关于收回朝天门批发市场地块土地使用权的函》仅是该公司与物流园管委会的往来函件，该函件产生之时案涉地块的规划用途尚未调整。案涉地块的规划用途确在2019年4月被调整为教育用地，但此实属系土地闲置多年，影响南川区东部城区发展的情况下作出的无奈之举。南川规自局提起本案诉讼，请求：1.判令解除双方于2012年4月21日签订的渝地(2012)(南川)让字第017号《国有建设用地使用权出让合同》并返还土地使用权；2.判令丰绿农产品公司于2012年6月1日起,以44450000元为基数,按每日万分之三支付暂计算至2018年5月31日的违约金29203650元；3.判令丰绿农产品公司承担本案的诉讼费用。一审诉讼中，南川规自局撤回第2项“要求丰绿农产品公司于2012年6月1日起,以44450000元为基数,按每日万分之三支付暂计算至2018年5月31日的违约金29203650元”的请求，丰绿农产品公司无异议。一审法院认定事实如下：2009年12月27日,南川区政府与渝惠食品集团有限公司(后更名为重庆商业投资集团有限公司,以下简称商投集团)签订《南川区农产品批发物流市场项目投资协议书》《补充协议》,约定由商投集团在南川区投资约5亿元,建设农产品批发物流市场和农资批发物流市场约25万平方米,朝天门市场分市场约20万平方米。建设周期为交付项目用地后2年内完成市场部分建设,4年内完成配套商住部分建设。约定南川区政府负责该项目用地红线范围内的征地、拆迁、安置、补偿工作，负责本项目的“七通一平”，负责将满足项目需求的给水、排水、道路、通信、供电、有线电视、天然供气接通至项目用地红线边缘规划接口处，并承担有关费用。同时约定由商投集团成立丰绿农产品公司,承接以上协议的全部权利义务。2010年4月27日,丰绿农产品公司在重庆市工商行政管理局南川区分局登记成立。2012年4月21日,丰绿农产品公司通过招拍挂方式,与南川规自局签订《国有建设用地使用权出让合同》,合同编号渝地(2012)(南川)让字第017号。该合同约定:“第四条本合同项下出让宗地位于重庆市南川区东胜组团E02分区1/02地块(朝天门市场),面积为63920平方米。第六条出让人同意在2012年5月30日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗土地应达到现状土地条件红线范围内“三通一平”的土地条件。第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为44450000元。第十三条开竣工时间：土地交付竞得人后，应在半年内进行平场和开工建设，动工后两年内竣工；4.建设要求：该地块必须用于建设小商品市场。受让方需按照规划要求完善该地块规划范围内的市政基础设施建设。5.竞得人必须按照《国有建设用地使用权出让合同》约定按期开发建设和完成项目建设，未能执行的按照出让合同的约定追究其违约责任。第十六条受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年10月11日之前开工，在2014年10月10日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第十七条受让人在本合同项下宗地内进行建设时，有关用水、用气、污水及其他设施与宗地外主管线、用电变电站接口和引入工程，应按有关规定办理。受让人同意政府为公用事业需要而敷设的各种管道与管线进出、通过、穿越受让宗地，但由此影响受让宗地使用功能的，政府或公用事业营建主体应当给予合理补偿。第三十二条受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。第三十三条受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额0.3‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额0.3‰的违约金。”2012年7月5日，丰绿农产品公司取得304房地证2012字第XXXXX号、304房地证2012字第XXXXX－XXXXX号房地产证。2014年9月9日，丰绿农产品公司向南川区政府出具《关于朝天门分市场和农产品批发物流市场项目延期开工和竣工的请示》（丰绿农字[2014]29号）文件，载明“一、朝天门分市场项目申请延期情况我司在朝天门分市场摘牌和签订出让合同后，立即启动了场平和施工设计工作，并力争在出让合同规定的时间开工建设。但就在这期间南川区引进了浙江商贸城项目，其经营业态与我司项目相似，有可能形成不必要的恶性竞争。我司向商贸物流园区沟通汇报，暂未有明确指示，为确保国有投资的安全，我司决定对该项目进行重新论证，造成项目至今未开工建设，根据商投集团与我司反复论证，为避免该项目用地长期闲置对南川区的形象造成负面影响及根据双方《投资协议》内容明确规定“4年内完成配套商住部分建设”，特申请将该项目竣工时间顺延至2016年9月底。”2015年7月22日，南川规自局作出了南川国土房管闲收字（2015）1号《收回闲置国有土地使用权的决定书》，认定丰绿公司项目用地属于闲置土地，收回让字第017号《国有建设用地使用权出让合同》的国有建设用地使用权，面积6.392公顷（95.88亩）。2015年12月3日，南川规自局作出南川国土房管闲收撤字（2015）1号《关于撤销南川规自局房管闲字（2015）1号行政决定书的决定》。2016年，物流园管委会向重庆天珠投资有限公司发出《关于回购丰绿农产品公司农产品批发市场项目部分土地用于建设南川区妇幼保健院的函》（南商贸园区函[2016]21号）。2017年1月11日，重庆天珠投资有限公司（以下简称天珠公司）作出《关于回购丰绿农产品公司农产品批发市场项目部分土地用于建设南川区妇幼保健院的函的回复》（渝天珠字[2017]1号），载明“一、同意贵委按60万元/亩回购丰绿农产品公司农产品批发市场项目部分土地用于建设南川区妇幼保健院。二、贵委回购丰绿农产品公司农产品批发市场项目30亩土地后，丰绿农产品公司农产品批发市场项目原规划配套住宅建筑面积不变。”2017年5月23日，物流园管委会向商业投集团发出《关于回购丰绿农产品公司农产品批发市场项目部分土地用于建设南川区妇幼保健院的函》（南商贸园区函[2017]16号），载明“由于丰绿农产品公司系天珠公司和贵公司共同出资的股份制企业，按公司章程，需经两股东同意后，丰绿农产品公司方能与用地单位签订回购协议。我们先期已征求天珠公司意见，天珠公司复函同意，希望贵公司同样予以支持配合。”2017年5月23日，商投集团作出《关于回购南川丰绿农产品公司农产品批发市场项目部分土地用于建设南川区妇幼保健院的函的复函》（渝商投函[2017]19号），载明“同意你委按程序回购丰绿农产品公司农产品批发物流市场项目约40亩土地（以实际完整的证载面积为准），用于南川区妇幼保健院和社区医院建设，回购价格控制在60万元/亩范围内。”2017年6月19日，南川区政府作出南川府函[2017]165号文件，载明“一、同意收回丰绿农产品公司位于南城街道林堡居委52.75亩国有建设用地使用权（具体位置面积以测绘勘界结果为准）。二、土地收回后，根据土地新规划条件，依法按程序重新供应给区妇幼保健院和南极社区医院用于楼宇建设。三、注销丰绿农产品公司《房地产权证书》（304房地证2012字第XXXXX号、304房地证2012字第XXXXX号、304房地证2012字第XXXXX号）。四、土地收回补偿事宜，由物流园管委会对收回地块补偿费用进行评估（审计），并根据评估（审计）结果与丰绿农产品公司进行协商，其协商补偿费用经区政府同意后予以补偿。”经南川规自局申请，一审法院委托重庆华康资产评估土地房地产估价有限责任公司（以下简称华康评估公司）对“渝地（2012）（南川）让字第017号《国有建设用地使用权出让合同》的宗地按合同约定用途在评估基准日2019年1月3日的现有市场价值”进行鉴定，该公司于2019年5月13日作出的重康评报字（2018）第382号报告书，载明“经综合分析后，委估宗地在评估基准日2019年1月3日的评估结果为16107.84万元。”一审法院认为，本案争议的焦点是：南川规自局要求解除与丰绿农产品公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》并返还土地使用权的主张应否支持。经查明，2012年4月21日,南川规自局与丰绿农产品公司签订《国有建设用地使用权出让合同》将位于重庆市南川区东胜组团E02分区1/02地块(朝天门市场)出让给丰绿农产品公司。该合同第十六条约定，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年10月11日之前开工，在2014年10月10日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第三十二条约定，受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。南川规自局将案涉土地交给丰绿农产品公司后，丰绿农产品公司未在规定的时间进行建设。丰绿农产品公司曾以商业竞争原因要求延期竣工时间顺延至2016年9月底，未获得相关部门同意，且该理由也不是延期的正当理由。同时，该土地至今仍未开发。虽然南川规自局出具《收回闲置国有土地使用权的决定书》后，出于协商等目的又撤销了上述决定，但案涉土地可以认定为土地闲置，且超过了合同约定的两年期限。诉讼期间，为了便于双方当事人的纠纷一并解决，经南川规自局主动申请，丰绿农产品公司也无异议，对案涉土地的现有市场价值进行了评估，但双方经多次协商后，仍争议较大未形成一致调解意见，丰绿农产品公司在本案中也未提起反诉。国有土地使用权出让是指国家以土地所有权人身份，将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。一般是由政府职能机关代表国家实施。表面上看，在出让方和受让方之间有一些行政管理的痕迹，但就本质而言，政府职能机关在履行土地使用权出让行为时，是代表国家以土地所有权人的身份出现，其法律地位只是一个民事主体，与土地使用权受让人的法律地位平等，土地使用权出让合同的订立也完全遵循平等、自愿、有偿原则，合同内容也是当事人真实意愿的表达。案涉《国有建设用地使用权出让合同》不仅约定了丰绿农产品公司需要支付土地出让金，同时还应履行土地开发建设等相应义务。该土地开发建设之义务与缴纳土地出让金，共同构成丰绿农产品公司取得案涉土地使用权所需支付的对价。该部分约定系双方真实意思表示，并不违反法律规定，南川规自局有权依据该约定主张丰绿农产品公司未履行土地开发建设义务时的违约责任。南川规自局起诉的依据为其与丰绿农产品公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，判断其是否享有合同解除权需依据合同法关于合同解除的相关规定作出评判。丰绿农产品公司未能按照合同约定进行施工建设并造成土地闲置，已经构成违约。丰绿农产品公司辩称，合同已经履行了，丰绿农产品公司已经支付了土地出让金，南川规自局也交付了土地，故南川规自局要求解除合同没有依据。对此，如前所述，根据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》明确约定了案涉土地用于普通商品房开发、开工时间和竣工时间等，即合同目的并不仅限于完成土地使用权的出让，更为重要的是丰绿农产品公司应按照合同约定条件完成该项目建设。现丰绿农产品公司造成土地闲置，案涉合同目的无法实现，丰绿农产品公司提出合同已经履行完毕不符合本案实际情况。故对南川规自局要求解除与丰绿农产品公司于2012年4月21日签订的渝地(2012)(南川)让字第017号《国有建设用地使用权出让合同》的主张，一审法院予以准许。合同法第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。南川规自局主张要求丰绿农产品公司返还土地使用权符合上述规定的合同解除后的法律后果承担范围，故一审法院对其主张予以支持。综上所述，南川规自局的诉讼请求成立，一审法院予以支持。依照合同法第九十四条第一款第（四）项、第九十七条之规定，判决如下：一、解除南川规自局与丰绿农产品公司于2012年4月21日签订的渝地(2012)(南川)让字第017号《国有建设用地使用权出让合同》；二、丰绿农产品公司于本判决生效之日起15日内将位于重庆市南川区东胜组团E02分区1/02（朝天门市场）地块（宗地编号NC2012让-1-7-1，面积为63920平方米）土地使用权返还南川规自局。一审案件受理费264050元，由丰绿农产品公司负担。本院二审期间，丰绿农产品公司提交如下新证据：第一组《丰绿农产品公司关于恳求物流园管委会提供修建石雷路占地红线施工图的函》（丰绿函发[2019]18号）、《丰绿农产品公司关于恳求物流园管委会提供修建石雷路占地红线施工图的函》（丰绿函发[2019]21号）、《关于物流园管委会与丰绿农产品公司对石雷路红线图的交接手续》《南川区朝天门二级批发市场项目放线用地红线成果资料》，拟证明案涉项目在2014年遇政府拓宽石雷路工程占地，政府未按正常程序向丰绿农产品公司提供石雷路施工红线图，导致丰绿农产品公司无法确定工程受影响范围，无法调整施工方案、无法动工。第二组《关于研究解决渝惠农副产品批发市场朝天门二级批发市场半溪林堡两个安置点建设项目行洪工程相关问题的会议纪要》，拟证明土地交付的条件不具备，原纵贯朝天门市场的排洪沟无法排洪，工程会被淹，必须有新修的排洪沟解决该问题，项目不备动工开发条件。第三组《南川区人民政府关于征收南城街道林堡居委会和东城街道、花山居街道、东近华居委会（部分）集体土地补偿安置方案的批复及方案》（南川府函[2012]35号）、21套《南川区征地房屋拆迁安置协议书》《购房协议》《补充协议》和《丰绿农产品公司朝天门分市场调查登记表》，拟证明被征地村民耕地未获补偿，补偿未及时到位。第四组《商投集团会议纪要》（2013年8月9日）、《关于协商丰绿农产品公司项目有关问题的函》（南川府函[2014]90号），拟证明案涉项目无法开发系因政府基于自身招商业态重合，政府早已明确此前约定的规划已不能做，要求丰绿农产品公司调整规划、商住比，并明确要与丰绿农产品公司协商收地。第五组《南川区农产品批发物流市场土石方工程结算审核报告》、工程报告单，拟证明项目存在阻工、规划等因素影响施工，土石方施工单位证明项目土地在2013年7月25日都仍存在交地不干净，不能正常施工，征地赔偿遗留问题多，老百姓阻工等多种因素。南川规自局质证认为：对第一组证据的真实性、合法性无异议，但不认可关联性。南川区政府于2014年的确占用朝天门市场的部分土地建设石雷路，但是占地行为经过了丰绿农产品公司同意并且进行了补偿。占用土地后，丰绿农产品公司从未要求南川区政府提供石雷路红线图，直至本案一审判决后才向物流园管委会提出该请求，可见占用部分土地并不影响丰绿农产品公司的施工。另外，丰绿农产品公司已经修建了施工围墙，可见对其占用土地的范围是明确的。修建石雷路占用土地2.022亩，只占案涉96亩土地的极少部分。石雷路处于案涉地块边缘，占用部分土地修建道路也不可能对施工方案造成影响。对第二组证据的真实性、合法性无异议，但不认可关联性。合同约定的土地已于2010年5月14日由南川征地事务所与南城街道办事处、南川区渝惠农副产品批发市场建设指挥部交付给了丰绿农产品公司，南川规自局的交地义务已经履行完毕。排水、排洪工程于2015年完成，即使从2015年开始计算到南川规自局于2018年提起本案诉讼之日止，案涉土地也已经闲置四年之久。对第三组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。政府在征用案涉项目所涉土地时已经与村民签订了《补偿安置协议书》，征地补偿款已经发放到位，不存在村民因补偿纠纷影响开工建设的问题。2019年签订补充协议并非因为当初的补偿不到位，而是因为丰绿农产品公司未按合同约定建设朝天门市场，导致21户住改商住户拒绝接受位置偏僻、价值减少的替代房屋，而由案外人重庆坤唯实业公司一直在向该21户支付超期过渡费，为彻底解决以上问题，南川区东城街道办事处才于2019年与21户签订补充协议。对第四组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到丰绿农产品公司的证明目的。丰绿农产品公司与南川区政府的确曾经协商收回朝天门市场土地，但在协商不成后，丰绿农产品公司应当继续履行合同，及时开工建设。丰绿农产品公司于2014年9月9日向南川区政府请示称因该公司对项目需要进行重新论证，造成项目未能开工建设，申请将竣工时间顺延至2016年9月底，这足以证明丰绿农产品公司未能如期开发建设朝天门市场系自身原因造成。对第五组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。朝天门市场尚未开工建设，不存在阻工等问题。丰绿农产品公司提供的报告所称阻工是在另一地块上发生的事情，且均已得到妥善处理。本院认为，因南川规自局认可第一组、第二组、第四组、第六组证据的真实性、合法性，故本院对前述证据予以采信。对第三组证据，《丰绿农产品公司朝天门分市场调查登记表》系丰绿农产品公司单方制作，其余证据系从案外人重庆坤唯实业公司处复制，南川规自局不认可该组证据的真实性。本院认为，即使该组证据真实、合法，但根据2019年21套《南川区征地房屋拆迁安置协议书》载明的内容即“因朝天门批发市场未建设，接房时乙方以门面位置偏僻，商业价值小为由拒绝接房，……为彻底解决遗留问题，经双方协商达成一致，按……进行评估，参照评估综合单价安置拆迁户的门面，一次性解决，具体分为两类安置方式……”来看，拆迁人和被拆迁人在2010年已经达成了拆迁安置协议，只是因为约定的拆迁安置房（朝天门批发市场）未修建故而双方于2019年重新达成新的安置协议。故该组证明不能达到丰绿农产品公司关于被征地村民耕地未获补偿，补偿未及时到位的证明目的，本院不予采信。对第五组证据，《南川区农产品批发物流市场土石方工程结算审核报告》、工程报告单所针对的项目是“南川区农产品批发物流市场”并非本案争议的“朝天门批发市场”，不能证明该组证据与本案具有关联性，故本院不予采信。因丰绿农产品公司在二审举示的第一组证据1.1以及第六组至八组证据系在一审审理中已经举示，不属于二审新证据，故本院不再予以评判。本院二审另查明：案涉土地已于2019年经由南川规自局将其用地性质调整为教育用地，并作为南川区南川中学校溪口分部建设项目于2019年5月10日进行了公开招标，2019年6月4日确定了中标候选人。南川区政府（甲方）与丰绿农产品公司（乙方）于2013年6月20日签订的《南川区农产品批发物流市场项目补充协议（2）》约定：“……二、乙方缴纳该项目土地竞买保证金5000万元，在扣除乙方应缴纳的土地综合价金2271.83万元、土地交易服务费43.455万元和土地相关税金551.35万元后，余款2133.365万元以及物流园管委会占用该资金利息768.01万元，合计2901.375万元；根据《投资协议》第五条第一款第四项甲方负责本项目的‘七通一平’并承担相关费用的约定，甲方应承担项目场平费用约850万元，项目排水沟工程款300万元，拆迁工作费用100万元，共计1250万元，改由乙方承担，前述两项甲方总计资金4151.375万元。经甲、乙及物流园管委会三方一致同意，由物流园管委会用该项目资金缴纳乙方住宅部分应缴纳城市建设配套费、人防工程异地建设费等区级所有行政性规费约4164.90万元。”本院对一审法院查明的其他事实予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点为:1.本案争议是否属于民事诉讼受案范围；2.案涉合同是否应当解除。一、关于本案争议是否属于民事诉讼受案范围的问题本案争议属于民事诉讼受案范围，事实和理由：《民事案件案由规定》第四部分合同纠纷项下规定了建设用地使用权合同纠纷，该案由项下包含建设用地使用权出让合同纠纷和建设用地使用权转让合同纠纷。其中建设用地使用权出让合同即是指市、县人民政府土地管理部门以土地所有者的身份将土地使用权在一定期限内让与土地使用者的合同。尽管《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款对如何认定行政协议作出了规定，但并未明确对《民事案件案由规定》关于建设用地使用权出让合同纠纷属于民事合同的规定作出否定性评判。故目前对于因建设用地使用权出让合同的履行而产生的纠纷仍属于民事案件受案范围。二、关于案涉合同是否应当解除的问题案涉合同关于开发建设小商品市场（朝天门市场）的目的已无法实现，应当解除，事实和理由：1.根据《国有建设用地使用权出让合同》第十三条约定，丰绿农产品公司应于2012年10月11日之前开工，在2014年10月10日之前竣工。若丰绿农产品公司不能按期开工，应提前30日向南川规自局提出延期申请，经南川规自局同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。丰绿农产品公司在合同约定的竣工日前30日即2014年9月9日向南川区政府提交了《关于朝天门市场和农产品批发物流市场项目延期开工和竣工的请示》，其陈述的主要原因是南川区引进了浙江商贸城项目，因经营业态与案涉项目相似，有可能形成不必要的恶性竞争，为确保国有投资的安全，故该公司决定对项目进行重新论证，造成至今未开工建设，遂申请将竣工时间延期至2016年9月底。根据丰绿农产品公司陈述的案涉项目未开工原因主要是基于该公司在经营决策方面的考虑而未提及其他因素。在丰绿农产品公司的延期开工和竣工申请并未得到南川区政府同意的情况下，截止合同约定的最后竣工期限2014年10月10日，甚至是合同约定允许延长的最后竣工期限2015年10月10日，丰绿农产品公司都未开工建设案涉项目，该行为已经违反了《国有建设用地使用权出让合同》第十六条之约定。《国有建设用地使用权出让合同》除约定了南川规自局的交地义务和丰绿农产品公司支付土地出让价款的义务外，还对丰绿农产品公司按照合同约定的期限和规划条件等要求修建朝天门市场项目作出了约定，按约修建朝天门市场既是丰绿农产品公司的权利也是义务。丰绿农产品公司在获得案涉土地使用权后长达六年不启动朝天门市场项目的建设，南川规自局有权依据合同法第九十四条第㈣项之规定主张解除合同。2.丰绿农产品公司认为南川规自局所交付的土地非净地，存在因拆迁安置不到位，被拆迁人阻工等因素导致该公司无法按期开工建设朝天门市场项目。但丰绿农产品公司在一审诉讼中举示的阻工报告等证据涉及的是在另一块土地上开发建设的农产品批发市场项目而并非案涉土地上拟修建的朝天门市场项目。即使根据丰绿农产品公司在二审举示的21套《南川区征地房屋拆迁安置协议书》《购房协议》《补充协议》，亦不能证明该21户被征地人在土地被征收时未与南川区东城街道办事处达成拆迁安置协议，且在朝天门市场项目的建设过程中实施了阻工的行为。相反可以证明南川区东城街道办事处之所以在2019年与该21户被拆迁人达成补充协议的原因是本应安置给该21户的商铺因朝天门市场未按期完工而迟迟无法安置，故双方通过签订补充协议的方式协商用其他房屋进行安置。3.丰绿农产品公司认为南川规自局所交付的土地未达到七通一平或三通一平条件，没有履行符合合同条件的交付土地义务，导致丰绿农产品公司不能按期开工建设朝天门市场项目。尽管丰绿农产品公司与南川区政府签订的《南川区农产品批发物流市场项目投资协议书》约定由南川区政府负责项目的七通一平，但南川区政府与丰绿农产品公司于2013年6月20日签订的《南川区农产品批发物流市场项目补充协议（2）》第二条已经约定七通一平、排水沟项目等本应由南川区政府承担的费用改由丰绿农产品公司承担。4.丰绿农产品公司认为系南川区政府、南川规自局及相关政府部门强行要求丰绿农产品公司调整规划、调整业态，影响丰绿农产品公司正常的施工建设计划导致未能按期完成建设，但其举示的证据并不能证明上述事实的存在。根据2013年《张区长召开南川农产品市场项目进度协调会会议纪要》载明，“区政府要求加快朝天门分市场设计工作，并应在今年内能开工建设，如不能如期开工建设，区政府表明将采取措施收回土地。”根据2014年4月1日南川区政府向丰绿农产品公司的股东重庆市商投集团发出的《关于协商解决南川区丰绿农产品批发物流市场项目有关问题的函》来看，南川区政府亦是因为案涉项目进展缓慢，土地长期闲置，严重影响东部新城的开发和商贸物流园区的建设，而与丰绿农产品公司协商后一致认为案涉土地已不适宜再建市场，遂提出两个解决方案。可见南川区政府认为案涉土地在2014年已不适宜再建市场的原因是案涉项目未按期开工建设导致，而不能证明系由于南川区政府不同意案涉土地修建市场才导致丰绿农产品公司迟迟不能开工建设。5.丰绿农产品公司认为因南川区政府占用案涉项目土地修建石雷路导致案涉项目不能开工建设。但根据丰绿农产品公司二审举示的证据可见，物流园管委会系于2014年9月17日才向丰绿农产品公司发出《关于石雷路扩宽需占贵公司土地的函》，此时离《国有建设用地使用权出让合同》约定的2014年10月10日的竣工期限已十分接近，故丰绿农产品公司关于因拓宽石雷路导致案涉项目不能开工建设的理由并不充分。6.在丰绿农产品公司未按照合同约定开发建设朝天门市场项目的情况下，南川规自局可以根据《国有建设用地使用权出让合同》第三十二条约定及《闲置土地处置办法》收回案涉土地，但该局并未采取该种方式，而是选择提起民事诉讼，请求法院判令解除《国有建设用地使用权出让合同》的方式解决纠纷。南川规自局作出该项选择主张权利并不违反法律规定，但该局在人民法院尚未依法判令解除合同之前即单方调整案涉土地规划为教育用地，并将土地交由南川中学修建校舍，其行为亦进一步导致了《国有建设用地使用权出让合同》目的不能实现。综上所述，丰绿农产品公司未按照《国有建设用地使用权出让合同》约定的时间进行朝天门市场项目开发建设，导致合同目的迟迟不能实现，南川规自局可以根据《合同法》第九十四条第㈣项规定主张权利，但南川规自局在案涉合同尚未被依法解除之前即单方调整了土地规划并将案涉土地交由案外人南川中学作为校舍建设使用，《国有建设用地使用权出让合同》目的客观上已无法实现。双方的行为对于《国有建设用地使用权出让合同》目的不能实现均具有一定过错。综上所述，丰绿农产品公司关于《国有建设用地使用权出让合同》不应解除的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费264050元，由重庆市南川区丰绿农产品批发物流市场有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  唐渝梅审判员  李 震审判员  郭 勇二〇二〇年四月三日书记员  李思琪