南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终86号 上诉人柳州市柳南区绿优家庭农场，住所地柳州市柳南区太阳村镇山头村大都湖二屯大都湖脚，统一社会信用代码92450204MA5N2AWK2F。 法定代表人覃静妮，该公司经营者。 被上诉人柳州市城市管理行政执法局，住所地柳州市海关路西一巷2号，统一社会信用代码114502000076044999。 负责人黄庆麟，该局局长。 委托代理人韦然，柳州市城市管理行政执法局法制科科长。 委托代理人刘莉，柳州市城市管理行政执法局法制科副科长。 上诉人柳州市柳南区绿优家庭农场（以下简称绿优家庭农场）因诉被上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）行政复议一案，不服柳州铁路运输法院作出的（2019）桂7101行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年5月23日，绿优家庭农场与柳南区农林水利局签订了《2018年柳南区蔬菜无土栽培新技术示范协议书》，在绿优家庭农场的钢架塑料蔬菜大棚基地内建立无土水培蔬菜示范点，柳南区农林水利局给予绿优家庭农场一定补助。柳南区城管执法局在查处××山头村大都××西南××30米处涉嫌违法建设案件过程中，邀请柳州市太阳村镇政府工作人员作为见证人制作了调查笔录与勘验笔录。2019年5月29日，柳南区城管执法局对该涉案建（构）筑物2587.7平方米部分进行了勘验检查，调查中柳州市太阳村镇政府工作人员陈述案涉建（构）筑物的建设者为“覃金超”。2019年5月30日，柳南区城管执法局向覃金超作出《通告》，认为覃金超位于柳南区山头村大都湖二屯53号西南侧30米处的蔬菜大棚未取得建设工程规划许可证，要求于2019年6月1日9时前自行清理物品，并将于2019年6月1日9时后组织强拆。2019年6月5日，柳州市自然资源和规划局认定涉案建（构）筑物在柳州市城市规划区域内未取得建设工程规划许可证建设，请城管部门依法查处。同日，柳州市柳南区城管执法局作出柳城管柳南规划类责拆告字〔2019〕第7076号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》。2019年6月7日，柳南区城管执法局作出柳城管柳南规划类行决字〔2019〕第7076号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》。上述法律文书所认定的违法行为人均为“覃金超”。2019年6月20日，柳南区城管执法局将绿优家庭农场蔬菜大棚强拆。2019年6月24日，绿优家庭农场向市城管执法局提起行政复议，要求撤销柳南区城管执法局作出的《通告》，并申请责令柳南区城管执法局对绿优家庭农场的蔬菜大棚恢复原状。2019年8月23日，市城管执法局作出柳城管复决字［2019］12号《行政复议决定书》，内容如上所述。绿优家庭农场对该决定书不服，遂诉至法院，提出如下诉讼请求：1．撤销市城管执法局作出的柳城管复决字［2019］12号行政复议决定书并判令市城管执法局重新作出行政复议决定；2．诉讼费用由市城管执法局承担。另查明，柳州市自然资源和规划局作出了本案涉案钢架塑料蔬菜大棚基地的位置“在柳州市城市规划区内”的认定。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，市城管执法局作为柳南区城管执法局的上一级主管部门，具有受理该行政复议申请的主体资格。绿优家庭农场作为涉案钢架塑料蔬菜大棚基地的实际使用人和管理者，与本案有利害关系，具有原告主体资格。 关于绿优家庭农场钢架塑料蔬菜大棚基地是否需要办理建设工程许可证的问题。根据《中华人民共和囯城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，该钢架塑料蔬菜大棚基地虽然属于设施农业，但依据柳州市自然资源和规划局的认定可知该钢架塑料蔬菜大棚基地在柳州市城市规划区内，因此，该钢架塑料蔬菜大棚应当办理建设工程规划许可证。 关于复议决定是否合法的问题。本案中，柳南区城管执法局作为强制拆除行为的实施主体，2019年5月30日作出的《通告》认定的违法行为人覃金超与客观事实不符，在案件调查取证阶段，尚未作出并送达行政处罚决定的情况下，向当事人作出《通告》，将案涉构筑物认定为违法构筑物，且该《通告》含有行政强制执行内容，违反了《广西壮族自治区行政执法程序规定》第二十七条“行政执法机关对群众举报、控告或者其他机关移送、相对人交代以及通过其他渠道发现的应当给予行政处罚的违法事项，应按下列程序办理：（一）登记立案；（二）调查取证；（三）处理；（四）制作处理决定书；（五）送达”的规定，及《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”的规定，市城管执法局据此支持了申请人覃静妮的第一项复议请求，撤销了柳南区城管执法局2019年5月30日作出的《通告》，对于绿优家庭农场提出的要求柳南区城管执法局将蔬菜大棚恢复原状的复议请求，复议认为，案涉蔬菜大棚已实际拆除，已不具备恢复原状的条件，申请人可以选择其他途径进行救济。该决定符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”的规定，该蔬菜大棚已拆除，具有不可逆转性，可以选择其他途径进行救济。综上所述，市城管执法局作出的柳城管复决字〔2019〕12号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院依法判决驳回绿优家庭农场的诉讼请求。 上诉人绿优家庭农场上诉称，1．一审法院认定事实不清。绿优家庭农场提供的李玉珍的土地证上的地址与《2018年柳南区蔬菜无土栽培新技术示范协议书》上的地址不一致，是因村组重新划分导致名称变化，实际承包地并未变化。承包年限是因相关部门未及时换证，并不代表承包权限有变化。李玉珍是覃静妮的外婆，李玉珍一直与覃静妮的父母居住在一起。以上都可以有村委会等证明。一审法院对该事实没有查清。2．一审法院适用法律错误。如果认可塑料蔬菜大棚基地属于设施农业，就不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条。《中华人民共和国建筑法》第二条规定：“本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”关于建设工程，《建设工程质量管理条例》第二条明确：“凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”此外，《建设工程质量管理条例释义》中明确：土木工程包括矿山、铁路、公路、隧道、桥梁、堤坝、电站、码头、飞机场、运动场、营造林、海洋平台等工程；建筑工程是指房屋建筑工程，即有顶盖、梁柱、墙壁、基础以及能够形成内部空间，满足人们生产、生活、公共活动的工程实体，包括厂房、剧院、旅馆、商店、学校、医院和住宅等工程。由此可见，建设工程并不包含农业设施的建设，塑料蔬菜大棚不应办理建设工程规划许可证。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1．撤销柳州铁路运输法院（2019）桂7101行初169号判决；2、按绿优家庭农场的诉讼请求进行改判或发回原审法院重审该案。 被上诉人市城管执法局辩称，一、市城管执法局具有受理该行政复议申请的主体资格。根据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（柳政函〔2005〕220号）文件，以及《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，市城管执法局作为柳南区城管执法局的上一级主管部门，具有受理该行政复议申请的主体资格。二、市城管执法局依法作出柳城管复决字（2019）12号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，依法应予以维持。（一）市城管执法局依法对绿优家庭农场的复议申请进行了受理与办理，程序合法。（二）市城管执法局对申请人的复议申请进行了认真审核，依法作出柳城管复决字〔2019〕12号《行政复议决定书》。1．自受理申请人的复议申请后，市城管执法局及时通知当时作为被复议单位的柳南区城管执法局及时进行复议答复，并对柳南区城管执法局的执法案卷、行政复议答辩书、执法过程进行了认真审查。2．对于要求柳南区城管执法局将蔬菜大棚恢复原状的复议请求，市城管执法局经审查认为，案涉蔬菜大棚已实际拆除，已不具备恢复原状的条件，遂对该项请求未予支持，但同时也答复可以选择其他途径进行救济。该决定符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条及三十六条之规定。综上所述，市城管执法局作出的柳城管复决字〔2019〕12号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求二审法院驳回绿优家庭农场的上诉请求。 本院二审期间，双方当事人均没有提交新证据。绿优家庭农场对一审判决认定的“对于原告提供的李玉珍的《承包土地、山林使用证》，地址与《2018年柳南区蔬菜无土栽培新技术示范协议书》所列地址不一致，承包期限只是到1999年，原告也不能证明与李玉珍存在何种关系，对该证据，本院不予认定。”有异议。市城管执法局对一审判决认定的证据和事实均无异议。本院认为，绿优家庭农场提供李玉珍的《承包土地、山林使用证》，欲证实绿优家庭农场对涉案土地享有使用权，但从该证据的内容来看，该土地及使用权人与涉案土地及当事人不同，也没有证据证实两者的关联性，一审法院对该证据的认定并无不当。并且，本案争议的是涉案钢架塑料蔬菜大棚基地被行政强制拆除是否合法，行政行为相对人应是涉案钢架塑料蔬菜大棚基地的建设者而非占用土地的使用权人，一审法院已查明案涉钢架塑料蔬菜大棚基地的建设者为“覃静妮”，不存在遗漏查明案件事实的情形。故本院确认一审判决认定的证据均合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 各方当事人在二审期间对下列事实无异议：1．绿优家庭农场系本案行政行为相对人，具有诉讼主体资格；2．绿优家庭农场的起诉未超过起诉期限；3．市城管执法局具有作出本案行政行为的法定职权。本院依法予以确认。综合各方当事人的诉辩意见，本案争议的主要焦点为：柳城管复决字（2019）12号《行政复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。 本院认为，柳南区城管执法局在没有查明案涉钢架塑料蔬菜大棚基地建设主体的情况下作出《通告》，且在案件调查取证阶段，尚未作出并送达行政处罚决定的情况下，向当事人作出《通告》，将案涉钢架塑料蔬菜大棚基地认定为违法构筑物，且《通告》内容包含强制执行内容，违反了《广西壮族自治区行政执法程序规定》及《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，市城管执法局据此作出撤销《通告》的复议决定，于法有据。同时，市城管执法局在法定时间内作出复议决定并送达绿优家庭农场，在案涉钢架塑料蔬菜大棚基地已拆除完毕，不具备恢复的情况下，亦告知其可选择其他途径进行救济，处理程序正当。市城管执法局作出的柳城管复决字（2019）12号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，复议程序合法。一审法院判决驳回绿优家庭农场的诉讼请求正确，应予以维持。 关于绿优家庭农场提出的案涉钢架塑料蔬菜大棚基地是否应当办理建设工程规划许可证的问题，鉴于市城管执法局未对此作出认定，故不属于本案审查的范围，本院对此不予评判。 综上，上诉人绿优家庭农场的上诉理由均不能成立，依法予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人柳州市柳南区绿优家庭农场负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 岚 审 判 员  彭 博 审 判 员  袁宇飞 二〇二〇年四月二十八日 法官助理  王 薇 书 记 员  符贵芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。