山东省栖霞市人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0686行初38号原告袁xx，男，1956年7月10日出生，汉族，住海阳市。原告袁zz，男，1991年2月17日出生，汉族，住海阳市。原告袁zz委托诉讼代理人刘xx，女，1956年7月19日出生，汉族，住海阳市。被告xx人民政府，地址海阳市海滨中路196号。法定代表人王xx，市长。委托诉讼代理人孟xx，海阳市司法局主任。委托诉讼代理人潘xx，山东德衡（烟台）律师事务所律师。被告海阳xx管理委员会，地址海阳市海天路189号。法定代表人王xx。委托诉讼代理人刘zz，该管委会行政负责人。委托诉讼代理人唐xx，山东xx律师事务所律师。第三人海阳碧城工业区xx村民委员会。法定代表人袁cc。委托诉讼代理人朱xx，系该村党支部书记。原告袁xx、袁zz诉被告xx人民政府、海阳xx管理委员会、第三人海阳碧城工业区xx村民委员会不履行宅基地审核、审批行政职责及行政复议一案，本院于2019年10月10日受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告袁xx，原告袁zz及其委托诉讼代理人刘xx，被告xx人民政府海阳市司法局主任孟xx、委托诉讼代理人潘xx，被告海阳xx管理委员会行政负责人刘zz、委托诉讼代理人唐xx及第三人的委托诉讼代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告袁xx、袁zz于2018年7月9日向海阳碧城工业区龙塘埠村委会提交了审批宅基地用地申请书。海阳碧城工业区xx村民委员会出具证明证实：于2018年7月16日将申请上报碧城工业园区管理委员会请示批复。后二原告于2018年11月19日向被告海阳xx管理委员会邮寄提交宅基地申请书。二原告于2019年2月20日向xx人民政府申请行政复议，被告xx人民政府于2019年5月5日作出海政复决字[2019]3号行政复议决定：责令被申请人海阳xx管理委员会在5日对申请人袁xx、袁zz申请宅基地的申请事项作出书面答复。2019年5月7日，被告海阳xx管理委员会向二原告出具书面答复意见：袁xx申请的审批本人及儿子袁zz宅基地的申请按现有政策不能审批。二原告不服被告海阳xx管理委员会作出的《关于碧城区龙塘埠村袁xx宅基地申请事项的答复意见》，向xx人民政府提出复议申请。2019年5月30日，xx人民政府收到二原告的行政复议申请。2019年7月29日，xx人民政府作出海政复决字[2019]18号行政复议决定:决定驳回申请人的行政复议请求。原告向本院提出诉讼请求：1.请求依法撤销海政复决字[2019]18号行政复议决定书，撤销被告碧城工业园区管委的答复意见；2.请求依法判令两被告在法定期限内依法审查、审核批准两原告的宅基地申请。事实和理由：1.两原告未违反法定程序的事实清楚，被告xx人民政府审查两原告不符合法律程序作出的行政复议决定，不在碧城工业园区管理委员会答复意见的范围内，超出了碧城工业园区管理委员会答复意见的范围，碧城工业园区管理委员会答复意见中未表述两原告不符合法定程序的事实清楚。被告xx人民政府行政复议程序不合法，作出的海政复决字[2019]18号行政复议决定依法应当撤销；2.两原告认为自己是龙塘埠村村民，农村农业户口，两原告无住房，原告袁xx现住其哥袁丕英的房屋266号，原告被强拆的264号都是祖房，两被告未依法安排原告的住宅。原告袁zz，现年29岁，已到结婚年龄，需要婚房。两原告在龙塘埠村从未审批过宅基地，二原告于2018年7月8日以书面的形式依法向村两委提交了第一份宅基地审批申请书，龙塘埠村虽然是在城市规划区内，两原告是农村村民，从未接到两被告向龙塘埠村民依法公布不审批宅基地的书面公告、公示及通知书，如何申请集中兴建村民住宅小区的公告、公示，两被告没有依法对村集体成员中的大龄青年和无住房的村集体成员作出合法的统筹安排，在此情况下两原告依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第六十二条第四款。两原告未有土地管理法第六十二条第四款规定情形的事实清楚，两原告申请宅基地符合法律规定，两被告认定两原告不符合审批宅基地的条件与事实不符，违背法律规定。被告xx人民政府以原告不符合法定程序为由驳回原告的行政复议请求与事实不符，两原告2018年7月8日向龙塘埠村两委提交的宅基地申请书为证，被告xx人民政府作出的海政复决字[2019]18号行政复议决定书，缺乏事实证据，缺乏法律依据。原告提供的证据如下：1.宅基地申请书，快递单，拟证明二原告向海阳碧城工业区龙塘埠村委会邮寄提交二原告的宅基地申请书；2.宅基地申请书、快递单，拟证明二原告向海阳碧城工业区管委会邮寄提交二原告的宅基地申请书；3.海阳碧城工业区xx村民委员会证明，拟证明该村委收到宅基地申请书，于2018年7月16日上报碧城工业园区管理委员会请示批复；4.两原告户口本复印件；5.行政复议申请书1份，拟证明二原告以被告海阳碧城工业区管委会为被申请人向xx人民政府申请行政复议；6.海政复决字[2019]3号行政复议决定书，拟证明2019年5月5日xx人民政府决定：责令被申请人海阳xx管理委员会在5日内对申请人袁xx、袁zz申请宅基地的申请事项作出书面答复；7.关于碧城区龙塘埠村袁xx宅基地申请事项的答复意见，拟证明2019年5月7日，被告海阳xx管理委员会向二原告出具书面答复意见：袁xx申请的审批本人及儿子袁zz宅基地的申请按现有政策不能审批；8.行政复议申请书1份，拟证明袁xx、袁zz就碧城区管委会答复意见向xx人民政府申请行政复议。9.海政复决字[2019]18号行政复议决定书，拟证明xx人民政府复议决定驳回申请人的行政复议请求。被告海阳xx管理委员会辩称，1.根据国土资源部2004年11月2日印发的国土资发[2004]234号《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知第一条第二款之规定“对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集中兴建村民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建住宅。”第五款之规定“各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件，不符合申请条件的不得批准宅基地。”根据山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅2017年3月29日联合下发的《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》（鲁建住字[2017]8号）的有关内容，碧城区龙塘埠村（城中村）列入了2017年海阳市棚户区改造项目，且已组织实施。同时，依据xx人民政府办公室2017年4月25日印发的《印发关于进一步加强农村宅基地管理的意见的通知》（海政办发[2017]30号），其中第二条的第3款“城市规划区内的村庄不再审批宅基地，应按规划集中兴建村民住宅小区。并在规划撤并或列入棚改计划的村庄范围内，停止审批新建、重建、改建住宅。”原告袁xx及其子所在的龙塘埠村系城市规划区村庄且已列入棚户区改造项目，符合上述文件中不予审批宅基地的规定；2.原告袁xx分别于2018年7月8日和2018年11月19日向龙塘埠村两委和碧城区管委提交审批宅基地申请书，两次提交宅基地申请书的时间均在国土资源部、山东省和海阳市发布相关文件之后，碧城区管委依相关文件规定无法为其本人及儿子办理宅基地审批手续；3.原告袁xx及袁zz直接将宅基地申请材料提交给碧城区管委的做法，不符合山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第五章第四十五条“农村村民建住宅，由本人提出申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报县级人民政府土地行政主管部门审核，由同级人民政府批准。”和海政办发（2017）30号文件《印发关于进一步加强农村宅基地管理的意见和通知》的第三条“农村村民建住宅，由符合建房条件的农村村民向村民委员会提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报市国土资源部门审核，由市人民政府批准。”的有关规定，因此，碧城区管委无法上报国土资源部门审核和xx人民政府审批。综上，被告在基于事实清楚，证据充分确凿，适用相关规定准确的情况下，对原告袁xx申请审批本人及其子袁zz宅基地提交的申请无法审批和上报。被告海阳xx管理委员会提交的法律依据为：1.国土资源部印发的《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知（国土资发[2004]234号）；2.山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东国土资源厅2017年3月29日联合下发的《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》（鲁建住字[2017]8号）；3.山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法；4.xx人民政府办公室于2017年4月25日印发的《印发关于进一步加强农村宅基地管理的意见的通知》（海政办发[2017]30号）。被告xx人民政府辩称，答辩人作出的驳回行政复议申请决定书海政复决字[2019]18号程序合法，认定事实清楚。两原告对被告海阳xx管理委员会作出的答复意见不服，向答辩人提出行政复议，答辩人于2019年5月30日收到两原告的行政复议申请，因两原告提交的材料不齐全，5月31日向两原告下达《补正行政复议申请通知书》，6月10日收到两原告的相关补正材料，答辩人依法予以受理。于6月10日向第二被告送达了《行政复议答复通知书》，第二被告在法定期限内提交答复书及相关材料。答辩人经审理认为：根据山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第五章第四十五条规定：“农村村民建住宅，由本人提出申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报县级人民政府土地行政主管部门审核，由同级人民政府批准。”两原告申请宅基地，应经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，再由被告海阳xx管理委员会审查后报海阳市自然资源和规划局审核，最后由xx人民政府批准。两原告直接向被告海阳xx管理委员会提交宅基地申请书，未经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，不符合法定程序，被告海阳xx管理委员会无职权依据两原告的申请直接进行审查和上报。被告海阳xx管理委员会对两原告作出的《关于碧城区龙塘埠村袁xx宅基地申请事项的答复意见》，已就相关事项对两原告予以明确答复。另外，经查明袁xx原已有住宅，因拆迁已给予补偿。综上，请求人民法院查清事实，驳回原告的诉讼请求。被告xx人民政府提交证据如下：1.行政复议申请书，拟证明原告向被告xx人民政府申请复议；2.《补正行政复议申请通知书》，拟证明原告申请行政复议缺少条件；3.《行政复议受理通知书》及送达回证，拟证明被告xx人民政府依法受理原告行政复议申请并送达；4.《提出行政复议答复通知书》及送达回证，拟证明向被告海阳xx管理委员会下达行政复议答复通知书并送达；5.答复意见及相关材料，拟证明被告海阳xx管理委员会提交答复意见及相关材料；6.《驳回行政复议申请决定书》海政复决字[2019]18号及送达回执，拟证明被告xx人民政府依法作出行政复议决定并进行送达。庭审质证中，二原告对被告xx人民政府和海阳xx管理委员会提交的证据无异议。对原告提供的证据，被告海阳xx管理委员会的质证意见为：对原告提供证据的真实性没有异议，对证据3海阳碧城工业区xx村民委员会证明发表质证意见，该证据只能证实村委会上报管委请求批示，并不等同于已经同意，而且该证据也证明不了村委会进行了公示，因为村委会公示是宅基地审批的必要的前置条件。被告xx人民政府的质证意见为：对原告提供证据的真实性没有异议，但对于原告申请宅基地的程序不符合《山东省实施办法》第五章第四十五条规定的程序，也就是需要经过村民会议或者农村集体组织讨论。经庭审质证，本院对当事人提交的证据作如下确认：被告xx人民政府提供的证据，各方当事人对其真实性均无异议，能够证明被告作出行政复议的过程和结果。二原告提供的证据，各方当事人对真实性均无异议，能够证明二原告的身份、海阳xx管理委员会就二原告宅基地申请事项的答复、向市政府申请行政复议及复议结果。经审理查明，二原告系海阳碧城工业区龙塘埠村村民。原告袁xx、袁zz于2018年7月9日向海阳碧城工业区龙塘埠村委会提交了审批宅基地用地申请书。海阳xx管理委员会出具证明证实，于2018年7月16日将申请上报碧城工业园区管理委员会请示批复。后二原告于2018年11月19日向被告海阳xx管理委员会邮寄提交宅基地申请书。后二原告于2019年2月20日就被告海阳xx管理委员会对申请事项不作答复向xx人民政府申请行政复议，被告xx人民政府于2019年5月5日作出海政复决字[2019]3号行政复议决定：责令被申请人海阳xx管理委员会在5日对申请人袁xx、袁zz申请宅基地的申请事项作出书面答复。2019年5月7日，被告海阳xx管理委员会向二原告出具书面答复意见：袁xx申请的审批本人及儿子袁zz宅基地的申请按现有政策不能审批。理由如下：1.根据国土资源部2004年11月2日印发的国土资发[2004]234号《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知第一条第二款之规定“对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集中兴建村民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建住宅。”第五款之规定“各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件，不符合申请条件的不得批准宅基地。”根据山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅2017年3月29日联合下发的《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》（鲁建住字[2017]8号）的有关内容，碧城区龙塘埠村（城中村）列入了2017年海阳市棚户区改造项目，且已组织实施。同时，依据xx人民政府办公室2017年4月25日印发的《印发关于进一步加强农村宅基地管理的意见的通知》（海政办发[2017]30号），其中第二条的第3款“城市规划区内的村庄不再审批宅基地，应按规划集中兴建村民住宅小区。并在规划撤并或列入棚改计划的村庄范围内，停止审批新建、重建、改建住宅。”原告袁xx及其子所在的龙塘埠村系城市规划区村庄且已列入棚户区改造项目，符合上述文件中不予审批宅基地的规定；2.原告袁xx分别于2018年7月8日和2018年11月19日向龙塘埠村“两委”和碧城区管委提交审批宅基地申请书，两次提交宅基地申请书的时间均在国土资源部、山东省和海阳市发布相关文件之后，碧城区管委依相关文件规定无法为其本人及儿子办理宅基地审批手续。二原告不服被告海阳xx管理委员会作出的的《关于碧城区龙塘埠村袁xx宅基地申请事项的答复意见》，向xx人民政府提出复议申请。2019年5月30日，xx人民政府收到二原告的行政复议申请。2019年7月29日，xx人民政府作出海政复决字[2019]18号行政复议决定认为：根据山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第五章第四十五条规定：“农村村民建住宅，由本人提出申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报县级人民政府土地行政主管部门审核，由同级人民政府批准。”两原告申请宅基地，应经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，再由被告海阳xx管理委员会审查后报海阳市自然资源和规划局审核，最后由xx人民政府批准。两原告直接向被告海阳xx管理委员会提交宅基地申请书，未经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，不符合法定程序，被告海阳xx管理委员会无职权依据两原告的申请直接进行审查和上报。被告海阳xx管理委员会对两原告作出的《关于碧城区龙塘埠村袁xx宅基地申请事项的答复意见》，已就相关事项对两原告予以明确答复。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回申请人的行政复议请求。另查明，2007年原告袁xx原居住的房屋为龙塘埠村264号现已经拆迁。本院认为，关于农村宅基地申请报批程序及管理机关，国家有关部门和地方政府都有明确规定。《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第（六）项“规范农村宅基地申请报批程序”规定：农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。《山东省实施办法》第四十五条规定，农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报县级人民政府土地行政主管部门审核，由同级人民政府批准。其中，占用农用地的，依照土地管理法第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。《海阳市关于进一步加强农村宅基地管理的意见》第三条规定，“明确宅基地报批程序农村村民建住宅，由符合建房条件的农村村民向村民委员会提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报市国土资源部门审核，由市人民政府批准。具体程序为：1.由本人向所在的村两委会提出申请，填报《农村村民宅基地适用申请表》；2.经村两委会议讨论同意后张榜公示（不少于10天），国土部门对公示过程进行全程监督，公示无异议后，报镇（区、街道）审查；3.镇（区、街道）根据村两委申报意见审查同意后，报国土部门进行初步审核，审核过程中，国土部门负责，镇（区、街道）配合，对照《户口本》、《农村村民宅基地适用申请表》等材料，100%入户核查，进村逐户核查，审核是否符合宅基地申请适用条件；……”上述条文，对辖区内村民申请审批宅基地流程和应提交资料进行了具体的规定。本案中，二原告向海阳碧城工业区xx村民委员会提交了宅基地审批申请，该村委会于2018年7月12日收到宅基地用地申请书后，于2018年7月16日上报碧城工业园区管理委员会请示批复。被告海阳xx管理委员会的答复意见实质为对村委会就二原告宅基地申请申报意见的审查。被告海阳xx管理委员会主张，村委会上报的请示批复，不等同于已经同意宅基地用地申请，也证明不了村委会已经进行了公示。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。”第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定”，二原告是否符合宅基地使用条件属于涉及宅基地的使用方案等村民利益的事项，依法应按村民自治原则处理。被告海阳xx管理委员会主张，村委会上报的请示批复，不等同于已经同意宅基地用地申请，也证明不了村委会已经进行了公示。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第三十六条第二款：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”被告海阳xx管理委员会在答复意见中确认：“你本人（袁志波）及儿子袁zz所在的龙塘埠村系城市规划区村庄且已列入棚户区改造项目，符合上述文件中不予审批宅基地的规定”。被告海洋碧城工业区管理委员会在审查过程中，对第三人海阳碧城工业区xx村民委员会不合法情形并未予以责令改正，却在缺少村两委会议相关意见的情况下否定了二原告享有宅基地使用权，超越了法定职权，依法应予撤销。且根据《国土资源部印发》的通知》（国土资发[2004]234号）第一条第（七）项“健全宅基地管理制度。在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等……”在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到到场实地审查，被告海阳xx管理委员会未提交证据证实其履行了该程序，存在程序上的不合法之处，依法应予撤销。被告xx人民政府的复议决定，虽然认定事实清楚，也指出了被告海阳xx管理委员会无职权依据申请直接审查和上报，但没有严格依据法律规定撤销被告海阳xx管理委员会超越职权的行为，应予纠正。二原告诉请责令两被告在法定期限内依法审查、审核批准两原告的宅基地申请，因宅基地审批是行政机关行政权行使的范畴，司法权不宜过多介入。对于行政不作为案件，人民法院经过审查之后，不能以司法权替代行政权，代替行政机关作出“应如何为”的处理结果。对二原告的该项请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条的规定，判决如下：一、撤销被告海阳xx管理委员会2019年5月7日作出的《关于碧城区龙塘埠村袁xx宅基地申请事项的答复意见》；二、撤销被告xx人民政府海政复决字（2019）18号行政复议决定书；三、驳回二原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告海阳市碧城工业区管理委员会、被告xx人民政府共同承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，预交上诉费用，上诉于山东省烟台市中级人民法院。审 判 长  金 良人民陪审员  李国美人民陪审员  李爱丽二〇二〇年四月十日书 记 员  于 慧