湖北省大冶市人民法院民 事 裁 定 书（2019）鄂0281民初1082号原告（反诉被告）:黄石经济技术开发区管理委员会。住所地：湖北省黄石市黄金山大道黄金山工业园。法定代表人：程艳民，该管理委员会主任。委托诉讼代理人：方贤根、方正，均系湖北方式律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告（反诉原告）：杭州大浪淘纱布业有限公司。住所地：杭州市余杭经济技术开发区塘宁路39号。法定代表人：王越进，该公司执行董事兼总经理。被告：湖北正佳纺织装饰有限公司。住所地：黄石市黄金山工业新区金山大道以南、A23-C路以东。法定代表人：周振杰，该公司执行董事。被告：湖北大浪淘纱纺织有限公司。住所地：黄石市黄金山开发区金山大道东5-1号。法定代表人：乐杰，该公司董事长。被告：湖北海派纺织有限公司。住所地：黄石市黄金山工业新区金山大道以南、A23-C路以东。法定代表人：方耕星，该公司执行董事。被告：湖北欧创纺织装饰有限公司。住所地：黄石市经济技术开发区金山街道金山大道东5号。法定代表人：胡小海，该公司执行董事。被告：湖北博宇梦纺织有限公司。住所地：团城山开发区杭州西路。法定代表人：乐杰，该公司执行董事。被告：湖北点博纺织有限公司。住所地：团城山开发区杭州西路（磁湖创业中心）。法定代表人：乐杰，该公司执行董事。上述七被告委托诉讼代理人：毕玉林，北京盈科（杭州）律师事务所律师。代理权限：特别授权。原告（反诉被告）黄石经济技术开发区管理委员会诉被告（反诉原告）杭州大浪淘纱布业有限公司、被告湖北正佳纺织装饰有限公司、湖北大浪淘纱纺织有限公司、湖北海派纺织有限公司、湖北欧创纺织装饰有限公司、湖北博宇梦纺织有限公司、湖北点博纺织有限公司合同纠纷一案。本院审理立案后，依法进行了审理，现已审理终结。原告（反诉被告）:黄石经济技术开发区管理委员会向本院提出诉讼请求：1、请求人民法院判令六被告分别退还领取的土地出让金差价补贴额后应用于支持工业项目而未用于支持工业项目部分的资金；2、请求人民法院判令被告补缴土地出让金（275亩-61.72亩）×（9.8万元/亩-3万元/亩）=1450万元；3、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2009年11月18日，原告与被告杭州大浪淘纱布业有限公司签订商业项目《协议书》，约定引进被告杭州大浪淘纱布业有限公司建设国家家纺商贸城。商业项目《协议书》签订后，2009年11月18日，原告又与被告杭州大浪淘纱布业有限公司签订工业项目《协议书》，约定被告杭州大浪淘纱布业有限公司在黄金山工业新区投资约6.5亿元建设杭州家纺产业工业园项目，用地面积约300亩（以规划红线为准）。该协议还对该项目的土地、税收优惠政策、双方权利义务、违约责任等就行了约定。2010年5月，杭州家纺工业园内设立了六家公司，即被告湖北正佳纺织装饰有限公司、湖北大浪淘纱纺织有限公司、湖北海派纺织有限公司、湖北欧创纺织装饰有限公司、湖北博宇梦纺织有限公司（曾用名黄石毅辉科技有限公司）、湖北点博纺织有限公司（曾用名黄石芬诺科技有限公司）。被告杭州大浪淘纱布业有限公司于2010年6月17日在黄石经济技术开发区设立了项目公司“湖北西子置业有限公司”。该项目公司于2013年3月19日竞拍获得开发区迎宾大道以北、花山路北延以西地块64480㎡出让商业用地使用权（另代征路面8337㎡），总成交价419000000元。同日，原告（甲方）与被告杭州大浪淘纱布业有限公司（乙方）签订《补充协议》，约定：甲方同意在协议生效后将乙方黄石项目公司（湖北西子置业有限公司）土地出让金与2009年11月18日商业项目《协议书》中约定的土地出让价格形成的总差价共计360962000元在10个工作日内奖励给开发区杭州工业园内的6家公司（具体名称为：湖北正佳纺织装饰有限公司、湖北大浪淘纱纺织有限公司、湖北海派纺织有限公司、湖北欧创纺织装饰有限公司、湖北博宇梦纺织有限公司、湖北点博纺织有限公司），用于支持工业项目基础设施建设。分配比例及具体数额由六家公司自行确定。乙方在《补充协议》中承诺上述六家公司工业项目于2014年10月前完成投资总额并全面建成投产。如经甲方组织有关单位验收后达不到协议约定标准，则甲方有权要求六家公司补足实际缴纳土地金与验收时基准地价的差额部分，直至无偿收回闲置土地。上述工业项目用地275亩，被告除退回61.72亩外，实际用地213.78亩。被告每亩实际缴纳3万元，而同类工业用地掌握的基准地价为每亩9.8万元。上述商业项目《协议书》、工业项目《协议书》、《补充协议》签订后，原告已履行了合同约定的义务，但被告商业项目建设、投入、纳税未达到协议约定标准，工业项目部分未开工建设。被告在获得原告土地出让金差价360962000元的退补款后没有按协议约定完全将该项资金用于工业项目，且工业项目部分未动工建设。原告认为，被告未依合同约定履行义务，应当依法承担相应责任。故依法诉至法院，请求法院支持原告诉讼请求。被告（反诉原告）杭州大浪淘纱布业有限公司向本院提出诉讼请求：1、请求判令原告（反诉被告）黄石经济技术开发区管理委员会支付尚欠的商业项目土地优惠奖励款1000万元和退还多收的代征路费用62.5万元及迟延付款利息4900962.76元（自2013年5月11日起按中国人民银行同期贷款年利率6.15%上浮30%即7.995%为标准计算至款项实际付清时止，暂计算至2019年2月28日止）；2、反诉诉讼费用由反诉被告负担。事实和理由：2009年11月18日，原告（反诉被告）黄石经济技术开发区管理委员会（甲方）与（反诉原告）杭州大浪淘纱布业有限公司（乙方）及案外人黄石市铁山区人民政府签订商业项目《协议书》，其中第二条约定：项目用地甲方按挂牌方式出让，乙方参与竞拍，如乙方竞得后，对超出60万元/亩的部分，在乙方缴纳土地出让金后的十个工作日内由甲方奖励给乙方，用于支付项目基础设施建设。该项目与家纺产业工业园项目是“以贸带工，以工推贸”，互为前提，甲方保证两个项目同步实施。第五条约定：甲方若未能及时为乙方提供项目建设用地，或未能按本协议落实相关优惠政策，甲方应赔偿乙方因此造成的经济损失。2009年11月18日，原告（反诉被告）黄石经济技术开发区管理委员会（甲方）又与（反诉原告）杭州大浪淘纱布业有限公司（乙方）及案外人黄石市铁山区人民政府签订工业项目《协议书》，其中第三条约定：甲方负责项目规划变更、用地报批工作，并确保在乙方确定的项目开工建设前完成。2013年4月27日，原告（反诉被告）黄石经济技术开发区管理委员会（甲方）与（反诉原告）杭州大浪淘纱布业有限公司（乙方）签订《补充协议》一份，其中第一条约定：项目分两期开发，一期为商业市场部分，拟投资11亿元，在甲方于2013年8月1日前完成项目拆迁全部交付土地的前提下，于2015年8月底完成商业部分的施工建设，同年10月1日正式营业。二期为市场住宅配套部分，投资4亿元，于2016年8月建成。若甲方土地交付迟延，上述项目完工、开业时间亦相应迟延。第二条约定：甲方同意在本协议生效后，将乙方黄石项目公司（湖北西子置业有限公司）土地出让金总价与2009年11月18日商业项目《协议书》中约定的土地出让价格形成的总差价共计360962000元在10个工作日内奖励给开发区杭州工业园内的6家公司（具体名称为：湖北正佳纺织装饰有限公司、湖北大浪淘纱纺织有限公司、湖北海派纺织有限公司、湖北欧创纺织装饰有限公司、湖北博宇梦纺织有限公司、湖北点博纺织有限公司），用于支持工业项目基础设施建设。分配比例及具体数额由六家公司自行确定。同时甲方同意商业地块代征地价格按15万元/亩标准执行。2013年5月6日，黄石经济技术开发区建设管理局与杭州大浪淘纱布业有限公司签订协议书一份，明确实际需要拨付金额为36086.09万元，用于项目用地前期开发，甲方承诺在乙方项目开工，在开发区进行公司注册、纳税登记后一周内一次性付清土地前期开发费用。至今为止，湖北大浪淘纱纺织有限公司于2013年5月10日收到上述费用33500万元，湖北欧创纺织装饰有限公司于2014年1月24日收到上述费用200万元，湖北海派纺织有限公司于2014年1月27日收到上述费用1123.52万元，合计34823.52万元，已转至湖北西子置业有限公司。尚拖欠1262.57万元，扣除已交纳的代征路费用250万元，实际拖欠1012.57万元。2013年6月7日，黄石国土局开发区分局与反诉人项目公司签订代征路费用《协议书》，收取代征路费用标准为20万元/亩，面积12.5亩。项目公司已于2013年6月24日缴纳代征路费用250元，这比《补充协议》明确的15万元/亩多收了62.5万元。2014年7月29日，原告（反诉被告）黄石经济技术开发区管理委员会向（反诉原告）杭州大浪淘纱布业有限公司发函，称鉴于杭州家纺工业园内闲置的61.75亩土地，杭州大浪淘纱布业有限公司未能如约提交上马新项目的具体方案，将依法予以收回；鉴于开发区交地迟延的实际，使六家企业中部分企业已撤资，请杭州大浪淘纱布业有限公司与开发区招商局重新协商实际投资额和最终投产日期。反诉人自2014年起，一直在向反诉被告黄石经济技术开发区管理委员会催要上述拖欠费用，但因其主要领导更换频繁，以致拖延至今。现商业项目投资已近10亿元，已远超原定规模，且还在继续投资中。工业项目在政策奖励不到位，纺织行业生产不能配套，行业不景气的困难条件下，四家企业的投资仍达到2亿多元。反诉人认为，根据合同法规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。为维护自身合法权益，故依法提出反诉，请求判如所请。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》之规定起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国民法总则》第二条规定：民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。协议是经过谈判、协商而制定的共同承认、共同遵守的文件。利用协议来约定权利义务是各种社会主体普遍采用的手段。平等的民事主体间签订的协议，属民事协议；引发的纠纷，按照民事救济程序解决。随着行政管理方式的多样化和行政管理理念从高权命令向协商、合作的转变，行政机关在法律规定的职权范围内，通过协商一致的方式约定其与行政管理相对人之间的权利义务关系，此种协议也被统称为行政协议（行政契约、行政合同）；由此引发的纠纷，一般通过行政救济程序解决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。对本案所涉的商业项目《协议书》、工业项目《协议书》及《补充协议》协议而言：（一）协议的一方当事人黄石经济技术开发区管理委员会是行政机关。因此具备协议订立一方必须是行政主体的形式特征。（二）黄石经济技术开发区管理委员会在协议中处分的虽有民事机关法人的职权但主要是行政职权。上述协议约定黄石经济技术开发区管理委员会行使的职权和义务，如有关土地出让金价格的确定、项目开发用地及配套设施的确定、给予政策优惠、奖励、对杭州大浪淘纱布业有限公司可能存在的违法用地行为的监督管理和行政处罚等，均属黄石经济技术开发区管理委员会行政管理职权。（三）协议的目的是为了公共利益。上述协议是为了实现公共利益需要而签订。上述协议约定，引进被告杭州大浪淘纱布业有限公司建设国家家纺商贸城。并约定被告杭州大浪淘纱布业有限公司在黄金山工业新区投资约6.5亿元建设杭州家纺产业工业园项目，该项目与家纺产业工业园项目是“以贸带工，以工推贸”，互为前提。协议的如约履行，将相应提高当地经济生产总量，提高政府财税收入，部分解决就业问题，有助于对外开放、经济技术发展和产业结构调整，有利于地方的长远发展。这些显然是为了促进社会公共利益，而非黄石经济技术开发区管理委员会自身的法人利益。（四）协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务。本案所涉协议对项目的土地的挂牌出让、竞拍、土地出让金差额的奖励、税费优惠政策、用地报批、工业园道路、水电设施建设、对外招商、项目验收等双方权利义务的约定，主要内容为行政法上的权利义务。涉及地方政府不同职能部门的行政职权，分别受多部行政法律规范调整，具有明显的行政法上的权利义务特征。总之，本案所涉协议一方为行政主体，协议目的符合公共利益需要，黄石经济技术开发区管理委员会行使的主要是行政职权，协议内容除包括相关民事权利义务约定外，还包括大量难以与协议相分离的行政权利义务约定，依法属于行政协议范畴。故本案原被告的本诉和反诉请求不属本院直接受理民事诉讼的范围。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，裁定如下：一、驳回原告（反诉被告）黄石经济技术开发区管理委员会的起诉。二、驳回被告（反诉原告）杭州大浪淘纱布业有限公司的反诉。原告（反诉被告）黄石经济技术开发区管理委员会已交纳的案件受理费54400元予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。审 判 长  王润家人民陪审员  张友江人民陪审员  陆建霞二〇二〇年四月十六日书 记 员  姜 迎