甘肃省陇南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘12行终19号上诉人（原审被告）两当县住房和城乡建设局，住所地甘肃省陇南市两当县城关镇显龙北路城建大厦。法定代表人权某，任局长。被上诉人（原审原告）张某1，女，汉族，高中文化程度，住甘肃省陇南市两当县。原审第三人冯某，男，两当县公安局干警，住甘肃省陇南市两当县。上诉人两当县住房和城乡建设局因被上诉人张某1诉其为原审第三人冯某房屋所有权行政登记(含颁证）一案，不服甘肃省成县人民法院（2019）甘1221行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。被上诉人张某1向原审法院起诉请求：1.判令撤销由原两当县城关镇房屋产权登记发证办公室发放的《两房权证城关字第XXXX号房产证》；2.判令由被告承担诉讼费用。原审判决认定的事实：1976年,两当县公安局原任局长张某与武警两当县中队原任指导员谢某等人商议后修建了十间房屋并分配给武警两当县中队三间，并有1992年XXXX号房产证和土地使用证。1996年3月8日，两当县公安局将该三间房子卖给冯某，1997年6月23日，两当县城乡建设环境保护局给冯某办理了该三间房屋的房产证（XXXX号），武警两当县中队不服两当县城乡建设环境保护局该颁证行为，向两当县人民法院提起诉讼，两当县人民法院审理后于1997年12月20日作出（2019）两行初字第01号行政判决书，判决：被告颁发的甘肃省两当县XXXX号房屋产权证予以撤销；对该三间房屋产权的确权限两当县城建局收到本判决后60日作出处理。1998年3月28日，武警两当县中队与张某2签订《关于武警两当县中队家属院折价处理给张某2的协议》，称“经武警两当县中队党支部研究决定，将原县中队家属院土木结构房屋一间半以4000元价格处理给张某2，房屋的座向，座北向南，总面积135㎡，其中建筑面积39.2㎡，南北全长25米。四至为：东至叶某房屋隔墙，西至程学联房屋隔墙，南至计生委巷道，北至印刷厂家属院巷道滴水处”。1998年7月8日，两当县城乡建设环境保护局作出两建字(1998)第10号《关于对县公安局与县武警中队争议的县城南街县计生委门前的三间土木结构房屋产权确权决?定》，决定“县城南街县计生委门前三间房子产权属县公安局所有；县武警中队叶万才用非法手段骗取的XXXX号房产证无效，予以作废。”武警两当县中队对该确权决定不服，向两当县人民法院提起诉讼，要求撤销两建字(1998)第10号确权决定，两当县人民法院于1998年7月17日向武警两当县中队出具受理案件通知书等材料。1998年7月27日，武警两当县中队向两当县县委、县政府作出《关于请求两当县政府撤销两当县城建局两建字(1998)第10号关于对县公安局与县武警中队争议的县城南街县计生委门前的三间土木建构房屋产权确权决定》的书面报告。1998年8月4日，两当县人民政府致函(98)甘两政办字第40号给房改办称“房屋产权归县政府所有，在中队新营房暨干部家属院未建成搬迂前房屋由中队使用，任何单位和个人不得出售，待中队新家属院建成并搬迁后住房由县政府收回，请按此办理。”武警两当县中队撤回起诉。2000年12月15日，两当县城镇房屋产权登记发证办公室向冯某颁发两房权证城关字第XXXX号房产证，将案涉房屋登记在冯某名下。2019年5月23日，张某1因冯某起诉要求其返还房屋，才知道其居20余年的房屋被冯某取得两房权证城关字第XXXX号房产证。张某1认为两当县住建局的颁证行为严重侵害其合法权益，遂于2019年11月7日向原审法院提起行政诉讼，要求撤销两房权证城关字第XXXX号房产证。原审法院另查明，张某2系张某1前夫。涉案房屋现由张某1居住使用。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条?的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。原审被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。在庭审过程中，原审被告两当县住建局没有对其向冯某发证行为的合法性进行举证证明，其发证行为的合法性没有证据证实。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销两当县住房和城乡建设局（原两当县城镇房屋产权证办公室）作出的两房权证城关字第XXXX号房产证。上诉人两当县住建局上诉称，上诉请求：1依法撤销成县人民法院2019年12月25日作出的（2019）甘1221行初3号《行政判决书》，依法发回重审或依法改判；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：一审法院认定事实不清，适用法律错误，上诉人在办理两房权证城关字第XXXX号房产证的证据充分、程序合法，有充足的规范性文件和法律依据。一审法院认定事实不清，被上诉人非法占用并居住的的房屋所有权证为两房权证城关字第XXXX号房产证，没有任何法律上的权利和义务，不是适格的行政相对人，没有诉讼资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条受案范围的规定，本案中与被上诉人张某1存在利害关系的房屋系两房权证城关字第XXXX号房产证的房屋，两房权证城关字第XXXX号房产与其没有任何法律关系，没有诉讼资格。根据成县人民法院(2019)甘1221行初1号判决书经审理查明，1998年3月28日武警两当中队与叶万才签订了《关于武警两当中队家属楼折价处理给叶万才的协议》将家属院土木结构一间半以4000元的价格处理给叶万才，房屋面积39.2㎡（判决书第9页经审理查明部分中间部分）；成县人民法院(2019)甘1221行初3号判决书经审理查明，1998年3月28日武警两当中队与张某2叶万才签订了《关于武警两当中队家属楼折价处理给张某2的协议》将家属院土木结构一间半以4000元的价格处理给叶万才，房屋面积39.2㎡（判决书第7页经审理查明部分中间部分）：结合这两份判决书，可以清楚的反映，被上诉人张喜梅仅仅与两房权证城关字第XXXX号房产存在居住的事实，存在利害关系，而两房权证城关字第XXXX号房产与其没有任何法律关系，?没有诉讼资格，因此一审法院在没有查明案件事实的情况下直接判决撤销两房权证城关字第XXXX号房产属于事实认定不清，适用法律错误的错判，请二审法院依法发回重审或者直接改判。上诉人办理两房权证城关字第XXXX号房产证是严格的按照当时有效的法律法规和规范性文件办理的，不存在被撤销的情形。当时有效的法律依据有：《（1994版）中华人民共和国城市房地产管理法>第五十九条规定，国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。第六十条第三款规定，房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。建设部《（1997版）城市房屋权属登记管理办法》第十七条规定，因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，当事人应当自事实发生之日起30日内申请转移登记。申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。当时所依据的其他规范性文件有：两当县城乡建设环境保护局作出的两建字(1998)第10号文件《关于对县公安局与武警中队争议的县城南街县计生委门前的三间土木结构房屋产权确权决定》。上诉人办理两房权证城关字第XXXX号房产证的证据材料有：2000年12月8日，第三人冯某向当时住建局缴纳购房款的收款收据，涉案两房权证城关字第XXXX号《房产证》的房屋所有权四邻墙界申报表、申请表、登记审核表。被上诉人张某1在一审庭审中提交的其与武警两当中队的相关购房证据材料系违法的材料不能作为本案的证据材料，理由为：武警两当中队与被上诉人之间的相关购房材料均属于两房权证城关字第XXXX号房产的材料，与本案无关；武警两当中队当时并非房屋的所有权人，系无权处分。关于本案中被上诉人向一审法庭提交的两当县人民政府办公室于1998年8月4日做出的(98)甘两政办字第40号便笺，上诉人认为不能以该便笺来认定办证存在瑕疵，更不能以此便笺撤销上诉人依法办理的第1187号《房产证》。两当县人民政府办公室于1998年8月4日做出的(98)甘两政办字第40号便笺是针对两房权证城关字第XXXX号三间房产的，与本案两房权证城关字第XXXX号房产无关。根据《（1994版）中华人民共和国城市房地产管理法》第六条规定，国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合，管理全国房地产工作。县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。以?及当时的建设部《（1997版）城市房屋权属登记管理办法》第八条第三款规定，直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作。两当县住建局是唯一的确定的法律授权的两当县房产行政主管部门。被上诉人以甘两政办字第40号便笺来起诉，要求法院撤销上诉人依法办理的第1187号《房产证》，没有法律依据，且早在2000年3月29日，当时的建设部和国务院法制办对此情形就已经有了明确的通知，主要内容为：当时的建设部于2000年3月29日发布的建法[2000]68号建设部关于转发国务院法制办公室“对建设部《关于请求解释（城市房地产管理法）中房产管理部门的函》的复函”的通知（以下简称‘通知’）”。针对本案，该通知明确了以下两点：随着住房制度改革的深化及住房消费市场的启动，房屋权属登记发证工作越来越重要。县级以上人民政府房产行政管理部门要认真贯彻执行《城市房地产管理法》和《城市房屋权属登记管理办法》（建设部第57号令），坚持依法行政，严格按照法定程序核发房屋权属证书，不得委托不具备房屋权属登记发证主体资格的单位发证。各级政府内设的机关事务管理机构、大型企事业单位内设的房产管理机构等非房产行政管理部门不得自行核发房屋权属证书，也不得要求房产行政管理部门委托其发放房屋权属证书。已经自行发证或委托发证的，其所发证书无效。房产行政管理部门不得以此作为产权依据办理房屋转让、抵押、出租等有关手续。各级房产行政管理部门要将上述精神向社会公告，以维护房屋权利人的合法权益。各级房产行政管理部门要加强对本行政区域内的房?屋权属登记发证工作的监督检查。对非房产行政管理部门发证的要及时处理，以维护房屋权属登记发证的严肃性。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条第二款规定，核发房屋所有权证书的部门，是指县级以上地方人民政府行使房产行政管理职能的部门。根据以上规定和通知，上诉人认为两政办字第40号便笺仅仅是当时政府办公室对房改办这一临设机构的一种意见和建议，并未上升到政府会议纪要或者文件，不能干扰和否定房产行政管理职能部门依法办理法律授权的职能。综上，上诉人在办理两房权证城关字第XXXX号房产证的证据充分、程序合法、有充足的规范性文件和法律依据。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，“只要证据不足的”的，判决撤销两房权证城关字第XXXX号房产证属于事实认定不清、适用法律错误，请二审法院依法发回重审或者依法改判。被上诉张某1答辩称，第一，被答辩人上诉状所称案件为侵犯房屋产权纠纷错误。本案是一个行政许可的行政案件，但是被答辩人上诉案由为侵犯房屋产权的民事纠纷案件，显然不对。第二，一审法院认定事实准确。原判决第7页中关于审理查明的部分与事实相符，但是上诉人另外要特别说明以下两点。首先，对于两当县城乡建设环境保护局作出的(1998)第10号《关于对县公安局与县武警中队争议的县城南街县计生委门前的三间土木结构房屋产权确认决定》，武警两当县中队向两当县人民法院提起了诉讼，要求撤销该决定；同时向两当县人民政府提交了《关于请求两当县政府撤销两当县城建局两建字(1998)第10号关于对县公安局与县武警中队争议的县城南街县计生委门前的三间土木结构房屋产权确认决定的书面报告》。其后，两当县人民政府于1998年8月4日作出《甘肃省两当县人民政府办公室便笺(98)甘两政办字第?(40)号决定》，确认了该争议房屋由武警两当中队使用，维持现状，任何单位和个人不得出售。该决定产生后，武警两当县中队遂撤销了对于两当县城乡建设环境保护局的起诉。其次，两当县人民政府于1998年8月4日作出《甘肃省两当县人民政府办公室便笺(98)甘两政办字第(40)号决定》递交的单位为房改办。当时房改办是一个临时机构，主要负责的就是房改事宜，且该机构的职能完成以后就被撤销并划入了被答辩人处，这一点在庭审时被答辩人也是认可的，那么《甘肃省两当县人民政府办公室便笺(98)甘两政办字第(40)号决定》必定一直是由被答辩人保管，被答辩人应当对该决定内容明确知晓。在这种情况下，被答辩人依然向第三人冯某颁发房屋产权证显然没有任何依据。第三，一审法院适用法律正确。在行政案件中，作出具体行政行为的机关应当负有举证责任，但是在庭审时，被答辩人对于其对第三人冯某作出颁证行为的合法性以及颁证程序的合法性均未举证。故一审法院根据《行政诉讼法》相关规定做出判决合法、准确。综上所述，答辩人进行以上答辩，望二审法院查明事实，依法驳回被答辩人的上诉请求。二审查明的部分事实与原审查明的部分事实一致，应对原审查明的部分事实予以确认。本院另查明，1992年7月28日，两当县城关镇房屋产权登记发证办公室为武警两当中队颁发了丘号XXXX号、发证机关为“两当县人民政府”（盖有公章）的甘肃省两当县房产所有证；2000年11月6日，两当县城关镇房屋产权登记发证办公室为冯某颁发了两房权证城关字第XXXX号、发证机关为“两当县人民政府”（盖有公章）的房产证。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。另据，国务院2014年11月24日颁布、自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第二条第二款规定，本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。该《暂行条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。该《暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。被上诉人张某1在起诉状中所列被告为“两当县住房和城乡建设局”。“两当县住房和城乡建设局”是否是两当县人民政府根据国务院《不动产登记暂行条例》所确定的“本行政区域的不动产登记机构”；两当县不动产登记机构是何时成立的；两当县住房和城乡建设局与两当县不动产登记机构是何种关系；本案适格的被告是两当县不动产登记机构，还是“两当县住房和城乡建设局”；“两当县住房和城乡建设局”是否属于本案适格被告；原审法院是否对原审原告起诉状所列被告依法进行了审查，并告知原审原告应当变更被告；两当县城关镇房屋产权登记发证办公室为武警两当中队颁发的丘号XXXX号、发证机关为“两当县人民政府”（盖有公章）的甘肃省两当县房产所有证与为冯某颁发的两房权证城关字第XXXX号、发证机关为“两当县人民政府”（盖有公章）的房产证所涉及的房屋是否系同一房屋等事实不清。综上所述，原审判决认定基本事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销甘肃省成县人民法院（2019）甘1221行初1号行政判决；二、发回甘肃省成县人民法院重审。上诉人两当县住房和城乡建设局预交的二审案件受理费50元予以退回。审判长  张曜曦审判员  王彩霞审判员  李海涛二〇二〇年四月三十日书记员  邓 玲