浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终164号上诉人（原审原告）姚金和，男，汉族，1955年10月21日出生，住浙江省庆元县。上诉人（原审原告）姚平生，男，汉族，1964年6月2日出生，住浙江省庆元县。姚金和、姚平生的共同委托代理人时祯奎、杨小燕，北京市凯诺律师事务所律师。上诉人（原审原告）周广林，男，汉族，1977年11月11日出生，住浙江省庆元县。委托代理人时祯奎，北京市凯诺律师事务所律师。委托代理人杨素丽，北京市凯诺律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏、余红彬，浙江省司法厅工作人员。姚金和、周广林、姚平生诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年11月14日作出（2019）浙01行初377号行政判决。姚金和、周广林、姚平生不服，向本院提出上诉。本院于2020年1月15日立案后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年4月1日组织双方当事人通过浙江移动微法院进行了线上视频调查询问，上诉人姚平生及姚金和、姚平生的共同委托代理人时祯奎、杨小燕，上诉人周广林及委托代理人时祯奎、杨素丽，被上诉人省政府的委托代理人陈书宏参加。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年11月28日，被告作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]-0164号），同意庆元县2018年度计划第二批次建设用地2.2844公顷（征收集体土地2.2844公顷）。该批次建设用地涉及征收庆元县松源街道城北村集体土地1.9441公顷，其中2018年松源街道五地块涉及征收原告周广林房屋使用的土地，2018年松源街道二地块涉及征收原告姚金和房屋使用的土地，2018年松源街道八地块涉及征收原告姚平生房屋使用的土地。2018年12月12日，庆元县人民政府发布《征收土地公告》（[2018]5号），载明案涉土地征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途、被征收土地的所有权人、位置、地类和面积，并告知征地补偿登记时间为公告张贴之日起10个工作日内，公告期为10个工作日；该公告第七项告知当事人对征收土地方案不服的，可以在公告期满之日起60日内向浙江省人民政府申请行政复议，也可以在6个月内向人民法院提起行政诉讼。同日，原庆元县国土资源局发布《征收土地补偿安置方案公告（批前）》（[2018]5号）。2018年12月12日，庆元县松源街道及庆元县房屋与土地征收工作办公室相关工作人员将上述《征收土地公告》、《征收土地补偿安置方案公告（批前）》送达城北村，并张贴于城北村公告栏。2019年4月18日，姚金和、周广林以邮寄方式向省政府提出行政复议申请，4月24日，姚平生以邮寄方式向省政府提出行政复议申请书，要求撤销省政府作出的浙土字A[2018]-0164号《庆元县2018年度计划第二批次建设用地》浙江省建设用地审批意见书。省政府分别于2019年4月20日、25日收到上述行政复议申请书。2019年4月25日省政府作出浙政复[2019]170、171号行政复议受理通知书，4月28日省政府作出浙政复[2019]186号行政复议受理通知书，告知三原告受理其行政复议申请并合并审理。2019年4月25日、28日，省政府作出行政复议答复通知书，要求省自然资源厅、庆元县人民政府提出书面答辩，并提交有关材料等。2019年6月11日，省政府作出浙政复[2019]170号行政复议决定，并于6月12日向姚金和、周广林、姚平生邮寄送达行政复议决定书。姚金和、周广林、姚平生不服该行政复议决定诉至该院。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：…（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；…。”姚金和、周广林、姚平生共同申请案涉行政复议的原具体行政行为系批准征收涉及其使用集体土地的征收集体土地审批行为，该行为的内容体现在浙土字A［2018］-0164号《浙江省建设用地审批意见书》中。该审批行为的内容已反映在庆元县人民政府发布《征收土地公告》([2018]5号)中。被告省政府提供证据证明上述公告于2018年12月12日张贴在被征收土地所在村公告栏。据此，姚金和、周广林、姚平生自公告之日起应当知道具体行政行为的内容，行政复议期限应当从公告规定期限届满之日起计算。该公告已告知申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限。姚金和、周广林、姚平生于2019年4月18日、24日就该行政行为向省政府申请行政复议，已超过行政复议法定的申请期限。姚金和、周广林、姚平生亦未举证证明其超期系因不可抗力或者其他正当理由所致。行政复议程序方面，省政府收到姚金和、周广林、姚平生提交的行政复议申请后，决定合并审理，在法定期限内作出行政复议决定，并送达姚金和、周广林、姚平生，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政程序合法。综上，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其决定驳回姚金和、周广林、姚平生行政复议申请适用法律、法规正确、行政程序合法。原告姚金和、周广林、姚平生的诉讼请求理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姚金和、周广林、姚平生的诉讼请求。姚金和、周广林、姚平生上诉称：1.被上诉人所作出的复议决定书中将案涉《浙江省建设用地审批意见书》等同于《征收土地公告》，系对本案基本事实的混淆。上诉人的复议请求为依法撤销浙土字A（2018）-0164号《浙江省建设用地审批意见书》，而被上诉人所作出的复议决定中却未将该文件作为重点审查的核心内容，而是对（2018）5号《征收土地公告》予以审查，属于对上诉人复议请求的错误理解，属于基本事实认定错误。2.一审法院认定上诉人申请行政复议已超过法定的申请期限属于事实认定不清。在此次棚户区改造过程中，相关部门从未张贴、出示过任何关于征收房屋的有效文件，后上诉人通过申请政府信息公开的方式才获知案涉浙土字A（2018）-0164号《浙江省建设用地审批意见书》的内容，因此，上诉人申请复议的期限应当自上诉人收到相关部门的信息公开答复之日即2019年4月起开始计算，故上诉人在2019年4月18日、24日提出的复议申请并未超过法定的60日期限。3.一审法院以被上诉人所提供的无原始载体的照片认定被上诉人于2018年12月12日就《征收土地公告》进行公告，并据此认为上诉人的复议超过申请期限属于明显的事实认定不清、证据不足。从被上诉人所提交的证据来看，《征收土地公告》及《征收土地补偿安置方案公告》明显张贴于松源街道城北村村务公开栏的玻璃外侧，与其他公文张贴方式明显不同，因此，这两份公告处于随时被揭下的状态当中，无法保障上诉人知晓两份公告的内容。经上诉人了解得知，同村很多被征收人均表示对两份公告内容不知情，因此，根据国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》的通知第二条的规定：“行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；征收乡（镇）农民集体所有土地的，出具的在乡（镇）人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料；（二）被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据”，故被上诉人应当提供张贴公告的书面证明以及相应的视听资料或被征地农民出具的已张贴公告的证言，否则，其所提供的证据不能充分证明相关部门在2018年12月12日当天就相关情况进行了公告，其应当承担举证不能的责任。在本案中针对被上诉人提供的照片没有原始载体的问题，上诉人在一审庭审中明确提出异议，后被上诉人在庭审结束后通过微法院提交的图片仍然是复印件。没有原始载体的图片根本无法核实拍摄的具体日期，试问如果这样的证据能够成立的话那公告将成为空谈，只在需要的时候补拍一张照片即可。而通过上诉人所提交的信息公开申请等材料，可以明确证明上诉人确系通过政府信息公开获知的案涉浙土字A（2018）-0164号《浙江省建设用地审批意见书》，因此，应当自上诉人收到信息公开答复之日起计算上诉人的复议申请期限。退一步讲，即便是被上诉人提供的证据能够证明相关部门在2018年12月12日对（2018）5号《征收土地公告》进行了公告，但该份公告中所述的提起行政复议和行政诉讼的期限也仅仅针对该《征收土地公告》，并不针对上诉人所提出的案涉浙土字A（2018）-0164号《浙江省建设用地审批意见书》。更为重要的是，该公告中没有告知上诉人相应的行政复议和诉讼权利。因此，被上诉人及一审法院以此认定上诉人提起复议超过法定的申请期限属于事实认定不清。4.本案一审主审法官审理的方成才、郑永余等人与省政府行政复议纠纷一案，与本案案情基本一致，从该法官作出的(2017)浙01行初438号行政判决书中可以看出，法官认可仅凭省政府提供的照片不能证明相关部门将公告张贴于村务公开栏的事实。而本案中，省政府同样仅提供了张贴照片，也未能提供其他视听资料，因此，一审法院同样应当认定省政府提供的证据不能证明相关部门将公告张贴于村务公开栏的事实，如此同案不同判的做法应当予以纠正。综上，上诉人认为一审法院认定事实不清、证据不足，请求依法撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审。被上诉人省政府答辩称：1.浙政复（2019）170号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0164号），向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，2018年11月28日，答辩人作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0164号），同意庆元县2018年度计划第二批次建设用地2.2844公顷（征收集体土地2.2844公顷）。该批次建设用地涉及征收庆元县松源街道城北村集体土地1.9441公顷，其中2018年松源街道五地块涉及征收上诉人周广林房屋使用的土地，2018年松源街道二地块涉及征收上诉人姚金和房屋使用的土地，2018年松源街道八地块涉及征收上诉人姚平生房屋使用的土地。2018年12月12日，庆元县人民政府发布《征收土地的公告》（〔2018〕5号），载明案涉土地征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途、被征收土地的所有权人、位置、地类和面积，并告知征地补偿登记时间为公告张贴之日起10个工作日内，公告期为10个工作日；当事人对征收土地方案不服的，可以在公告期满之日起60日内向省政府申请行政复议，也可以在6个月内向人民法院提起行政诉讼。同日，原庆元县国土资源局发布《征收土地补偿安置方案公告（批前）》（〔2018〕5号），载明案涉地块项目名称、项目用地位置、征地批准机关、批准文号以及补偿标准，并告知对方案如有不同意见的，可以在公告之日起10个工作日内反映。同日，松源街道及庆元县房屋与土地征收工作办公室相关工作人员将上述《征收土地公告》《征收土地补偿安置方案公告（批前）》送达城北村，并张贴于城北村公告栏。答辩人认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：......（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算.......”本案中，庆元县人民政府发布《征收土地公告》（〔2018〕5号）规定的期限届满之日，为上诉人提出行政复议申请期限的起算日。上诉人于2019年4月才向答辩人申请行政复议，已超过上述规定的申请期限。上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，答辩人作出浙政复〔2019〕170号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。2.浙政复〔2019〕170号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年4月20日收到上诉人提交的行政复议申请。经审理后，答辩人于同年6月11日作出浙政复〔2019〕170号行政复议决定，并于6月12日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，答辩人所作浙政复〔2019〕170号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请依法驳回上诉，维持原判。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，行政复议申请期限自公告规定的期限届满之日起计算。同时，根据国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）的相关条文规定可以看出，依法发布的征收土地公告载明了征收土地决定的主要内容，可以视为征收土地决定的主要内容已经公布，并可以此为基础区分不同情形计算起诉期限。本案中，姚金和、周广林、姚平生申请行政复议的原具体行政行为系省政府所作征收土地决定，即浙土字A［2018］-0164号《浙江省建设用地审批意见书》。庆元县人民政府发布的《征收土地公告》（[2018]5号）中已经载明了上述审批意见书的主要内容，包括案涉土地的征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途、被征收土地的所有权人、位置、地类和面积等。一审程序中，省政府提交的《征收土地的公告》([2018]5号)、《征收土地补偿安置方案公告（批前）》([2018]5号)、张贴照片、《公告情况记录表》《证明》《在职证明》及身份证明复印件等一系列证据，可以证实庆元县人民政府发布的《征收土地公告》（[2018]5号）已于2018年12月12日张贴在被征收土地所在村公告栏。该公告中载明公告期为10个工作日，同时载明当事人对征收土地方案不服的，可以在公告期满之日起60日内向省政府申请行政复议，也可以在6个月内向人民法院提起行政诉讼。在此情况下，对省政府所作涉案审批意见书不服申请行政复议的期限应当从公告规定期限届满之日即2018年12月26日起计算，则相关利害关系人至迟应在2019年2月25日提起行政复议申请。但姚金和、周广林于2019年4月18日、姚平生于2019年4月24日向省政府申请行政复议，已超过法定的复议申请期限且无正当理由。据此，被上诉人省政府作出被诉行政复议决定，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人姚金和、周广林、姚平生共同负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年四月八日书记员  朱胤佐