福建省漳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽06行终19号 上诉人（原审被告）漳州市自然资源局，住所地福建省漳州市龙文区新浦东路137号。 法定代表人陈华，局长。 委托代理人胡珉，男，漳州市自然资源局工作人员。 委托代理人王贺洋，福建九鼎律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）漳州市吉兴达服装织造有限公司，住所地福建省漳州市常山华侨经济开发区双山管理区。 法定代表人吴义卿，总经理。 委托代理人蒋子冬，北京创为律师事务所律师。 委托代理人王丹，北京创为律师事务所实习律师。 上诉人漳州市自然资源局因与被上诉人漳州市吉兴达服装织造有限公司（以下简称吉兴达公司）土地行政管理一案，不服漳州市芗城区人民法院作出的（2019）闽0602行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审查明：2009年5月12日，吉兴达公司与漳州市自然资源局签订合同编号35063020090512G002号《国有建设用地使用权出让合同》。2010年10月15日，吉兴达公司与漳州市常山华侨经济开发区管委会就上述地块签订《收回协议书》。2010年11月18日，吉兴达公司取得上述合同项下地块国有土地使用证即漳常国用（2010）第00107号《国有土地使用证》。2010年11月5日，漳州市常山华侨经济开发区管委会向漳州市人民政府提交常侨区[2010]107号《关于收回漳州市常山福农生物工程有限公司等七宗国有建设用地的请示》。2010年12月6日，漳州市人民政府发布漳政地[2010]219号《漳州市人民政府关于同意收回常山华侨经济开发区七宗国有建设用地使用权的批复》。2011年1月6日，漳州市自然资源局注销漳常国用（2010）第00107号《国有土地使用证》。2019年1月3日，吉兴达公司以漳州市人民政府、漳州市自然资源局为被告向泉州市中级人民法院提起诉讼，要求撤销两被告注销漳常国用（2010）第00107号《国有土地使用证》的行政行为。泉州市中级人民法院受理后，认为现漳州市行使不动产权利证书核发和登记职责的行政机构为漳州市自然资源局，漳州市人民政府并非本案适格被告，于2019年2月20日作出（2019）闽05行初13号行政裁定书，驳回吉兴达公司对漳州市人民政府的起诉，并于2019年2月26日作出（2019）闽05行初13号之一行政裁定书，裁定移送原审法院处理。原审法院于2019年4月1日依法受理。2019年12月3日的庭审中，漳州市自然资源局提交闽（2019）常山开发区不动产权第0001079号《不动产权证书》，证实漳州市自然资源局已自行撤销注销漳常国用（2010）第00107号《国有土地使用证》的行政行为，并重新办理了不动产权证书，吉兴达公司对此无异议。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，根据现有证据，无法证实漳州市自然资源局在注销漳常国用（2010）第00107号《国有土地使用证》前已就该地块向吉兴达公司履行补偿义务。漳州市自然资源局在未履行补偿义务的情况下，径直注销漳常国有（2010）第00107号《国有土地使用证》，明显不当。本案诉讼中，漳州市自然资源局自行撤销原行政行为，并就涉案地块重新办理了闽（2019）常山开发区不动产权第0001079号《不动产权证书》，符合法律规定。因漳州市自然资源局已自行改变违法原行政行为，吉兴达公司仍要求确认原行政行为违法，应予准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，判决确认漳州市自然资源局于2011年1月6日注销土地使用权人为吉兴达公司的漳常国用（2010）第00107号《国有土地使用证》行政行为违法。案件受理费50元，由漳州市自然资源局负担。 漳州市自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：改判驳回被上诉人的起诉；诉讼费用由被上诉人承担。主要事实理由：1.上诉人注销漳常国用（2010）第00107号《国有土地使用证》依据被上诉人签订的《收回协议书》，合法合规。2010年10月15日，被上诉人吉兴达公司（乙方）与漳州市常山华侨经济开发区管委会（甲方）签订《收回协议书》，被上诉人同意收回案涉国有土地使用权。2010年11月5日，漳州市常山华侨经济开发区管委会向漳州市人民政府提交《关于收回漳州市常山福农生物工程有限公司等七宗国有建设用地的请示》（常侨区[2010]107号），请示拟收回包括案涉土地在内的七宗国有建设用地，作为常山华侨经济开发区管委会储备用地，收回补偿费用由区财政局负责与各公司或个人结算，具体收回手续由区国土资源分局负责办理。2010年12月6日，漳州市人民政府作出《漳州市人民政府关于同意收回常山华侨经济开发区七宗国有建设用地使用权的批复》，同意依法收回被上诉人土地使用证号为漳常国用（2010）第00107号，国有建设用地使用权面积7643.91平方米，并明确具体用地手续由常山华侨经济开发区管委会及各有关部门按规定办理。2011年1月6日，漳州市自然资源局（原漳州市国土资源局）依法注销被上诉人国有土地使用证。综上，注销漳常国用（2010）第00107号国有建设用地使用证，是依据被上诉人签订的协议，合法合规。2.被上诉人的起诉明显超过法定起诉期限，应当驳回起诉。2010年10月15日，被上诉人吉兴达公司（乙方）与漳州市常山华侨经济开发区管委会（甲方）签订《收回协议书》。2010年12月6日，漳州市人民政府作出《漳州市人民政府关于同意收回常山华侨经济开发区七宗国有建设用地使用权的批复》。2011年1月6日，上诉人依法注销漳常国用（2010）第00107号国有建设用地使用证。注销漳常国用（2010）第00107号国有建设用地使用证是履行《收回协议书》的后续行为，是收回国有土地使用权的必经程序，被上诉人早就知道相关行政行为内容。被上诉人起诉状自述于（2018）闽05行初42号案件2018年7月5日开庭当日，从漳州市人民政府举证材料中才知道注销行为，明显与事实不符。该案漳州市人民政府于2018年5月28日举证，而非开庭当日举证。 被上诉人吉兴达公司答辩称：1.上诉人注销漳常国用（2010）第00107号国有建设用地使用证的行为违法。收回和注销是两种不同程序，不能以收回行为代替注销行为。行政机关在行使行政职能时，应当具备相应的法律职权并遵守法定程序，尤其在实施影响行政相对人重大权益的行政行为时，更应当恪守程序正当的原则，不得损害行政相对人的合法权益。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，前提条件是要有补偿。而纵观本案，根据现有证据，是无法证实上诉人在注销漳常国用（2010）第00107号国有建设用地使用证前已就该地块向答辩人履行了补偿义务。因此，被答辩人在未履行补偿义务的情况下，仅仅依据漳州市人民政府作出《漳州市人民政府关于同意收回常山华侨经济开发区七宗国有建设用地使用权的批复》，径直注销漳常国用（2010）第00107号国有建设用地使用证，明显不当。一审诉讼中，经原审法官多次沟通，上诉人已经自行改变原行政行为，并就案涉地块重新办理了闽（2019）常山开发区不动产权第0001079号《不动产权证书》。上诉人应当向答辩人颁发新的《不动产权证书》，而不是提起上诉。2.答辩人起诉未超过起诉期限。从一审认定的事实可知，2010年10月15日，上诉人虽与漳州市常山华侨经济开发区管委会签订了《收回协议书》，但该份协议书一直未履行，答辩人也一直与上诉人沟通补偿事宜，但双方一直洽谈未果。首先，注销国有土地使用权证的前提条件是依法给予了补偿，尤其是答辩人这种以出让形式取得国有土地使用权的被收回人，其更应当给予相应的补偿，而并不是如上诉人所述在履行了收回程序后，就要立即实施注销程序。其次，上诉人实施注销国有土地使用权证的行为后，并没有告知答辩人。答辩人起诉符合法律规定，未超过起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明，双方当事人向原审法院提交的证据、依据已随案移送本院，有关证据、依据在原审庭审中已经当事人举证、质证，并经原审认证，证据名称及举证、质证和认证意见均记载于一审判决书。经审查，本院的认证意见同原审判决。对原审查明的事实，双方当事人均无异议，本院予以确认。 本院认为，本案主要争议焦点如下：1.被上诉人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。2.上诉人作出被诉注销行为是否合法。针对第一个争议焦点，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案上诉人漳州市自然资源局于2011年1月6日注销漳常国用（2010）第00107号《国有土地使用证》，但上诉人并无提供证据证明已向被上诉人告知该注销行为，被上诉人主张在另案起诉（2018）闽05行初42号行政案件于2018年7月5日开庭时才知晓该注销登记行为，并于2019年1月提起本案诉讼，没有超过法定起诉期限。上诉人关于被上诉人提起本案诉讼超过法定起诉期限的上诉理由不能成立，不予支持。针对第二个争议焦点，根据被诉注销登记作出时生效实施的《福建省行政执法程序规定》第五条关于“行政执法人员实施具体行政行为，应向相对人说明理由，听取相对人的意见”的规定，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为前，应告知行政相对人拟作出行政行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，这是依法行政必须遵循的程序要求。本案上诉人漳州市自然资源局在向被上诉人吉兴达公司作出注销漳常国用（2010）第00107号《国有土地使用证》前未告知吉兴达公司注销的事实和理由，未听取吉兴达公司意见，属于程序违法，依法应予撤销，但鉴于上诉人在本案一审程序中已自行撤销本案被诉注销登记，并重新办理闽（2019）常山开发区不动产权第0001079号《不动产权证书》，原审法院判决确认被诉注销登记行为违法，结果并无不当。上诉人的上诉理由均不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人漳州市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  盖华丽 审判员  蔡月新 审判员  陈妙红 二〇二〇年四月十三日 法官助理王炜强 书记员曾剑坤 附：本判决适用主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。