安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖行终352号上诉人（一审原告）沈景芝，男，1964年1月24日生，汉族，住安徽省淮南市谢家集区。委托代理人王晓娟，北京盈科（合肥）律师事务所律师。委托代理人吕娟，北京盈科（合肥）律师事务所律师。上诉人（一审被告）淮南市谢家集区住房和城乡建设局，住所地安徽省淮南市谢家集区健康路，统一社会信用代码11340404003059139X。法定代表人程玉明，局长。一审被告淮南市谢家集区人民政府，住所地安徽省淮南市谢家集区平山路，统一社会信用代码11340404MB1845654M。法定代表人陈海涛，区长。委托代理人汤治中，该区法律援助中心主任。委托代理人张庆，该区政府法律顾问。一审被告淮南市自然资源和规划局，住所地安徽省淮南市田家庵区朝阳东路229号，统一社会信用代码11340400MB155059XK。法定代表人孙跃山，局长。委托代理人林桐，该局工作人员。委托代理人王永忠，该局法律顾问。一审被告淮南市土地储备中心，住所地安徽省淮南市田家庵区朝阳东路223号，统一社会信用代码123404007998250885。法定代表人谢冬梅，该中心主任。委托代理人潘龙敏，安徽从法律师事务所律师。一审第三人淮南市金宇房地产开发有限公司，住所地安徽省淮南市谢家集区卧龙山路，统一社会信用代码913404007263167762。法定代表人王祝金，该公司董事长。委托代理人陈思良，安徽思正律师事务所律师。一审第三人淮南市淮西房地产开发有限责任公司，住所地安徽省淮南市谢家集区谢二西村商住楼项目七栋1-2层，统一社会信用代码91340400666238963B（1-1）法定代表人何祥林，该公司执行董事。委托代理人荆涛，该公司法律顾问。委托代理人程彬，该公司员工。一审第三人王秀玲，女，1952年11月5日生，汉族，住安徽省淮南市谢家集区。委托代理人陈思良，安徽思正律师事务所律师。沈景芝诉淮南市谢家集区人民政府（以下简称谢区政府）、淮南市自然资源和规划局、淮南市土地储备中心（以下简称淮南土储中心）、淮南市谢家集区住房和城乡建设局（以下简称谢区住建局）行政协议一案，安徽省淮南市中级人民法院作出(2019)皖04行初99号行政判决，沈景芝、谢区住建局均不服该判决，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年月日公开开庭审理了本案。上诉人沈景芝委托代理人王晓娟、吕娟，上诉人谢区住建局法定代表人程玉明，一审被告谢区政府委托代理人汤治忠、张庆，一审被告淮南土储中心委托代理人潘龙敏，一审被告淮南市自然资源和规划局委托代理人林桐、王永忠，一审第三人淮南市金宇房地产开发有限公司（以下简称金宇公司）委托代理人陈思良，一审第三人淮南市淮西房地产开发有限责任公司（以下简称淮西公司）委托代理人荆涛、程彬，一审第三人王秀玲委托代理人陈思良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。沈景芝向一审法院起诉称，2001年4月30日，原告通过拍卖取得原位于淮南市谢家集区谢二西村西部大酒楼二层（谢家集区卧龙山路金厦综合楼204室）房屋产权。2008年7月16日，被告淮南土储中心（原淮南市土地储备开发中心）作为拆迁人，制定了《西部大酒楼非住宅拆迁补偿安置方案》，并委托被告谢区政府实施拆迁。2010年9月1日，第三人王秀玲冒充原告笔记与被告土地储备中心谢二西村拆迁安置办公室、被告谢区住建局签订《淮南市城市房屋拆迁补偿安置协议》一份。2018年9月20日，谢家集区法院2018皖0404民初351号民事判决书确认该协议无效。2013年8月18日，原告向被告谢区住建局交付案涉房产，被告谢区住建局向原告出具一份交房单，并备注：“1、被拆迁人室内物品五日内自行拆除、看管；2、如有安置在五号楼的政策，被拆迁人同等享受；3、原评估价补偿款，先行支付90万，余款到位后立即一次性付清。补偿标准如有提高，拆迁方将积极争取”，原告交房后领取了首期拆迁补偿款人民币90万元。2013年9月15日，案涉房产被拆除。2015年1月，原告领取了第二期拆迁补偿款人民币50万元。之后，原告向被告谢区住建局多次要求按照同期拆迁补偿的周守义、蒋金鑫补偿标准增加拆迁补偿款，2017年4月8日，在被告谢区政府的协调下，第三人金宇公司同意给原告在原评估标准的基础上每平方增加其应承担部分的补偿款3000元，但至今未给付。原告认为根据交房单内容及政府的允诺，自己的房产应该同等享受同期拆迁的周守义、蒋金鑫房产补偿价格标准，以每平方人民币26000元的参考标准、房产拆迁面积228.36平米计算实际给付拆迁补偿款总额。同上，本案中的交房单、备忘录是政府与原告之间协商后对行政协议双方已确认及履行部分的补充内容，被告应当及时履行已确认部分及实际提高后应当支付的协议内容，依法足额向原告支付拆迁补偿款，其拖延支付的行为已经违反法律规定，给原告造成重大经济损失。为维护自身合法权益，现起诉至法院，请求1、依法判令被告继续履行行政协议；2、本案诉讼费用由被告承担。经释明，原告当庭明确诉讼请求为1、依法判令被告继续履行行政协议（内容包括交房单上备注条款，备忘录，以同期案外人的标准进行补偿）；2、本案诉讼费用由被告承担。一审法院审理查明，沈景芝对原淮南市谢家集区谢二西村西部大酒店西二层即金厦综合楼204号房屋享有产权。2013年8月18日，原淮南市谢家集区住房和城乡建设委员会与沈景芝签订《交房单》，该《交房单》载明“本人沈景芝，房屋坐落于谢二西村五号前西部大酒店西二层，房屋面积228.36平方米（评估面积：209.33平方米），房屋现已腾空，同意交房。”并备注“1、被拆迁人室内物品五日内自行拆除、看管；2、如有安置在五号楼的政策，被拆迁人同等享受；3、原评估价补偿款，先行支付90万，余款到位后立即一次性付清。补偿标准如有提高，拆迁方将积极争取”。沈景芝收到1400000元的补偿款后，双方对于补偿金额再次发生争议。2017年4月8日，为妥善解决西部大酒楼拆迁户沈景芝拆迁补偿问题，谢区住建委召集金宇公司、淮西公司及沈景芝进行协调并形成了《备忘录》。该《备忘录》载明“1、西部大酒楼沈景芝户的拆迁补偿及淮西公司清算款拨付问题未得到完全落实，区住建委将继续协调关注；2、在区政府的协调下，金宇公司同意给予沈景芝房屋拆迁补偿款在原评估价每平方7010元的标准上每平方米增加补偿款3000元（装修补偿、停业损失、搬迁补助等按照原评估和安置方案结算）。增加部分由金宇公司承担；……。”沈景芝、谢区住建委及其他相关单位参会人员在备忘录上签字确认。一审法院另查明，2009年，淮南市房地产测绘部门出具一份关于金厦综合楼的《房屋建筑面积测量报告》，其中204室商业用房的建筑面积为209.35平方米。沈景芝主张装修补偿按原评估价51536元计算，谢区住建局称有案涉被拆除房屋装修价值的评估报告，但在其承诺期限内未提交法院。据《西部大酒楼非住宅拆迁补偿安置方案》载明，门面房的临时安置补助费计算方式为合法建筑面积8元每平方米，支付期限为6个月；停业补助费的计算方式为货币补偿金额的0.6%乘以6个月。一审法院再查明，原淮南市谢家集区住房和城乡建设委员会已变更为淮南市谢家集区住房和城乡建设局，其主要职能之一为负责谢家集区国有土地上房屋征收与补偿工作。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼的受案范围，其中第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作。谢区住建局有负责谢家集区国有土地上房屋征收与补偿工作的行政职能。首先，关于案涉《交房单》及《备忘录》的性质问题。沈景芝与谢区住建局签订的《交房单》及《备忘录》虽不具备合同的形式要件，但结合其内容看则是谢区住建局在履行房屋征收行政职责过程中与沈景芝签订的协议，且已经明确了房屋征收的权利、义务及补偿标准，因此其性质应当认定为“房屋征收补偿协议”，属于行政协议的范畴。虽谢区住建局辩称淮南土储中心办理了《房屋拆迁许可证》，因而应适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定，其不是拆迁人、不是本案适格被告；但经查，该拆迁许可证的拆迁期限早在沈景芝向其交付案涉房屋之前已经届满，故对其答辩观点不予采纳。其次，关于沈景芝被征收房屋面积如何确定的问题。沈景芝及谢区住建局对于案涉被拆除房屋即原西部大酒楼204室房屋面积存在争议。对此，沈景芝虽提供了还款协议、民事调解书等证据，但其所载明的房屋位置为“西部大酒楼二层东端”，与案涉被征收房屋在原西部大酒楼西二层的方位不符，因此其所举证据与本案的关联性无法认定，故对其“被征收房屋面积为228.36平方米”的主张不予支持；而谢区住建局提供了由房地产测绘部门出具的案涉房屋面积测量报告，足以证明案涉被征收房屋的面积为209.35平方米。第三，关于补偿项目、补偿金额以及补偿责任主体如何确定的问题。沈景芝作为房屋被征收人，在依约向谢区住建局交付被征收房屋后，谢区住建局理应履行补偿义务，其中房屋补偿金额2095593.50元（209.35平方米×10010元/平方米），临时安置费10048.80元（209.35平方米×8元/平方米×6个月），停业补助75441.37元（2095593.50元×0.6%×6个月），装修损失51536元（以沈景芝主张的评估价格为准），合计2232619.67元，但沈景芝认可已领取的1400000元补偿款应当予以扣减。谢区政府、淮南土储中心、淮南市自然资源和规划局既未征收沈景芝的案涉房屋，也未与其签订“房屋征收补偿协议”，因此在本案中不应承担补偿责任。综上，原告沈景芝的部分诉讼请求于法有据，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决被告淮南市谢家集区住房和城乡建设局于本判决生效之日起十五日内支付原告沈景芝补偿款832619.67元；驳回原告沈景芝的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告淮南市谢家集区住房和城乡建设局承担。沈景芝上诉称，1、一审法院认定事实部分错误。一审法院认定“于沈景芝被征收房屋面积如何确定的问题。沈景芝及谢区住建局对于案涉被拆除房屋即原西部大酒楼204室房屋面积存在争议。对此，沈景芝虽提供了还款协议、民事调解书等证据，但其所载明的房屋位置为“西部大酒楼二层东端”，与案涉被征收房屋在原西部大酒楼西二层的方位不符，因此其所举证据与本案的关联性无法认定，故对其“被征收房屋面积为228.36平方米”的主张不予支持；而谢区住建局提供了由房地产测绘部门出具的案涉房屋面积测量报告，足以证明案涉被征收房屋的面积为209.35平方米。”系错误认定。因为房屋位置的界定，与参考建筑物和角度有关，案涉房屋在国税金厦即原“西部大酒楼”，而周守易、蒋金鑫两户所在的天河商厦建成后，国税金厦和天河商厦统称“西部大酒楼”，一审法官并不知晓案涉房屋原西部大酒楼房屋属于二楼东端，故上诉人在一审中提交已经生效的谢家集区人民法院（1999）谢经初字30号民事调解书等证据与案涉被征收房屋方位一致，因此上诉人所举证据能够证明案涉房屋实际面积为228.36平方米。同时被上诉人庭后提交的面积测试报告，也系其单方委托进行的评估测绘，不能作为证据使用。2、关于案涉房屋补偿金额问题。一审法院认定事实中忽略了上诉人与被上诉人签订的《交房单》中有关“……被拆迁人同等享受……补偿标准如有提高，拆迁方将积极争取”约定事实问题。按照该约定被上诉人应当按照《谢二西村项目联合建设协议》清算表中，区政府按照同期被拆迁人周守义、蒋金鑫两户每平方26000元标准补偿。一审法院仅依据备忘录中在原评估价上每平方7010元基础上每平方增补3000元的标准，对上诉人进行补偿有失公平和公正。既然一审法院已经认定将黄丹备忘录为房屋征收补偿协议，那么被上诉人就应当在补偿协议标准上提高条件成就时兑现交房单中承诺。按照给予周守易将金鑫每平方26000的标准进行计算，否则违背双方形成协议的约定。3、关于淮西公司未参与备忘录形成问题。一审法院在审理查明“2017年4月8日，为妥善解决西部大酒楼拆迁户沈景芝拆迁补偿问题，被上诉人召集金宇公司、淮西公司及沈景芝进行了协调并形成《备忘录》”系认定事实错误。其中，华西公司并未参与2017年4月8日补偿协调事宜，《备忘录》亦未有华西公司及其工作人员签章。综上，请求依法改判安徽省淮南市中级人民法院(2019)皖04行初99号行政判决；一、二审诉讼费由谢区住建局承担。谢区住建局上诉称，请求撤销淮南市中级人民法院2019皖04行初99号行政判决书第一项判决，改判驳回沈景芝的起诉。一、谢区住建局不是案涉行政协议的签订主体。一审判决书认定:沈景芝与谢区住建局签订的交房单及备忘录虽不具备合同的形式要件，但结合其内容看则是谢区住建局在履行房屋征收行政职责过程中与沈景芝签订的协议，且已明确了房屋征收的权利、义务及补偿标准，因此其性质应当认定为房屋征收补偿协议属于行政协议的范畴。谢区住建局认为，谢区住建局在案涉的拆迁安置补偿项目，仅仅起到的是居中协调的作用。而不是行政协议的签订主体。人民法院作出2018皖0404民初351号民事判决书，该判决书认定的事实中，被确认无效的拆迁安置补偿协议是由淮南市土地储备中心谢二西村拆迁安置办公室签订的，该协议并由该办公室加盖的公章。虽然该协议被该民事判决认定无效，但其查明的事实证明，本案的拆迁安置主体系淮南市土地储备中心，本案中提供的2009年3月1日谢区政府会议纪要，也载明本案的拆迁人是淮南市土地储备中心，由该中心刻制并成立淮南市土地储备中心谢二西村拆迁安置办公室，虽然最后拆迁许可证未延期至交房时间，但该项目未中断进行。可见，本案案涉的拆迁安置补偿项目的主体并不是谢区住建局。二、本案中不存在行政协议如上所述，交房单、备忘录明显不符合协议的各项条件。正如2018皖0404民初351号民事判决书中已认定的事实表述交房后该房屋进行的拆除，由建设单位金宇公司支付补偿款90万元，淮西公司支付50万元，2017年5月19日，在谢家集区政府的协调下，金宇公司同意在原评估价的7110每平米的标准上增加补偿款3000元每平米。经本案审理后认为，合同成立是合同当事人对合同的主要条款达成一致，2017年4月8日，沈景芝与谢家集区建委、淮南金宇公司等相关人员签订的备忘录，未对补偿方式和补偿金额等合同主要内容达成具体的合意，不能认定已经达成拆迁补偿安置协议。由此可见，2018皖0404民初351号民事判决书判决该拆迁安置补偿协议无效后，之后双方未再形成合意，也未达成一致，因此不存在行政协议。沈景芝应按原房屋拆迁管理条例的规定，要求与拆迁人签订房屋拆迁安置补偿协议，达不成一致的，应予以行政裁决。三、谢区住建局没有对被上诉人进行安置补偿的法定职责，本案中的拆迁公告、安置方案、拆迁许可证主体均不是谢区住建局，且证据证明，在2009年3月1日的会议纪要中，明确规定淮南市土储中心为拆迁人，西部大酒楼拆迁工作由区政府牵头，其中区建委负责拆迁补偿安置方案的发放、摸底调查工作、管理拆迁补偿费用及办公室的日常费用。市土储中心派员指导协调，金宇公司、淮西公司负责拆迁补偿安置等协议的签订。同时，谢区政府与淮南市土地储备中心签订有包干协议，政府当时只是被委托方，依据国有土地上房屋征收与补偿条例规定，被委托方在征收工作中产生的后果，应由委托方承担。可见，谢区住建局没有对被上诉人进行安置补偿的法定职责。一审判决书适用法律不当。综上，请求二审法院依法查明案情，并作出公正的判决。一审原告沈景芝在法定期限内向一审法院提交了以下证据：证据一、原告身份证、被告及第三人信息；证明原告、被告主体适格，同时证明淮南土储中心是市自然资源和规划局的下属单位，在拆迁单位导致被拆迁人补偿款未到位情况下，市自然资源和规划局应当履行监督和管理职能，督促其尽快完成支付拆迁补偿款的相关事宜。证据二、还款协议、民事调解书、拍卖成交确认书、拍卖公证书；证明原告通过拍卖取得涉案房产的所有权的事实，以及涉案房产面积的计算依据。证据三、谢二西村拆迁计划及拆迁补偿安置方案、西部大酒楼非住宅拆迁补偿安置方案、委托拆迁包干协议、西部大酒楼拆迁补偿安置工作专题会议纪要；证明1、被告淮南土储中心作为拆迁人，制定了案涉房产的拆迁补偿安置方案，被告谢区政府受其委托，实施拆迁工作的事实；谢区政府负责牵头，各被告及第三人共同配合完成拆迁工作的事实。2、案涉房产的装潢、临时安置费、停业补偿费的计算标准；原告与被告达成的行政协议并不是来源于已被确认无效的协议，原告已经按照相应的行政协议领取到部分补偿款。证据四、淮南市城市房屋拆迁补偿安置协议、（2018）皖0404民初351号民事判决书、交房单、备忘录、谈话笔录、沈景芝西部大酒店房屋拆迁补偿商谈情况说明、西部大酒楼货币补偿费用分摊表、谢二西村项目联合建设协议清算表；证明1、本案被告未及时足额向原告支付拆迁补偿款的事实及案涉房产拆迁补偿标准、待领补偿款的计算依据。2、确认无效的协议系第三人金宇公司及淮西房产公司伪造，且清算表上载明同期被拆迁人周守易、蒋金鑫按政府洽谈价26000元/平方米的标准计算。一审被告谢区政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：证据一、社会信用代码证；证明被告身份。证据二、拆迁许可证、拆迁安置补偿方案、委托拆迁包干协议、2009年3月1日谢区政府会议纪要；证明本案拆迁安置补偿方案发布人、拆迁人均为淮南土储中心，淮南市土地储备开发中心谢二西村拆迁安置办公室公章也系其刻制；谢区政府不是本案适格被告。证据三、拆迁补偿安置协议、（2018）皖0404民初351号民事判决书、《商谈情况说明》、《备忘录》；证明答辩人不是该拆迁协议的签订主体，该拆迁协议已被确认无效，答辩人只是协调人，没有支付补偿款的资格和义务。上述证据均已随案移送本院。本院审理另查明，案涉“西部大酒楼”系“谢二村”拆迁项目的部分工程，“谢二村”拆迁项目的拆迁主体为淮南市土地储备开发中心。谢区政府受淮南市土地储备开发中心委托，对案涉拆迁项目实施包干拆迁。本院认为，案件事实清楚、当事人适格是人民法院正确裁判的基本要件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作出的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，沈景芝的被拆房屋位于“西部大酒楼”，属于“谢二村”拆迁项目的被拆迁对象，而“谢二村”项目的拆迁主体为淮南市土地储备开发中心，谢区政府受淮南市土地储备开发中心委托，对案涉拆迁项目实施包干拆迁。按照上述法律规定，当事人对拆迁行为不服，应当以委托人为被告提起诉讼，行为后果亦应当由委托人承担。一审法院没有查明谢区政府是否超越委托范围、委托期限实施案涉拆迁，亦未查明谢区住建局在案涉拆迁补偿协议中的地位、职能等，直接判令谢区住建局承担对沈景芝的拆迁补偿责任，属于事实不清。另，关于沈景芝房屋面积争议问题。从现有证据可以证实，沈景芝案涉房屋系通过拍卖取得，原属本案当事人之一谢区住建局（原淮南市谢家集区建设委员会）的房产，在拍卖时明确面积是228.36平方米。一审法院没有查明房地产测绘部门出具的测量报告是否包含公摊面积以及造成面积差异事实原因，而直接认定沈景芝的房屋为209.35平方米，亦存在事实不清。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销安徽省淮南市中级人民法院(2019)皖04行初99号行政判决；二、发回安徽省淮南市中级人民法院重审。审判长  张志强审判员  钟祖凤审判员  陈 默二〇二〇年四月二十七日法官助理王春玲书记员潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。