贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔27行终22号 贵州都匀农村商业银行股份有限公司，住所地：贵州省黔南布依族苗族自治州都匀市河滨路12号2-7层，统一社会信用代码：915227012162814549。 法定代表人宋长林，该公司董事长。 委托代理人胡楠、夏鑫，贵州贵达（都匀）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）荔波县房产事业局，住所地：贵州省黔南布依族苗族自治州荔波县玉屏街道办事处政府第二办公区一楼，统一社会信用代码：12522722G73560048A。 法定代表人谭义娟，该局局长。 委托代理人刘成凤、黎泽学，贵州行者律师事务所律师。 上诉人贵州都匀农村商业银行股份有限公司因诉被上诉人荔波县房产事业局其他行政行为一案，不服贵州省独山县人民法院于2019年8月30日作出的（2019）黔2726行初121号行政裁定书，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院查明，2013年7月，贵州金麒麟投资管理有限公司向贵州都匀农村商业银行股份有限公司借款，朱伟及丁远梅用其名下位于荔波县房屋为该笔借款提供抵押担保，并于2013年7月23日在荔波县房产事业局办理了抵押登记，抵押权人为贵州都匀农村商业银行股份有限公司。2015年1月15日，荔波县人民法院受理了遵义高原建筑工程有限公司诉贵州鹏辉房地产开发有限责任公司建设工程施工合同纠纷一案，在审理中双方达成调解协议，2015年1月30日，荔波县人民法院作出（2015）荔民初字第64号民事调解书予以确认。后因贵州鹏辉房地产开发有限责任公司未履行约定义务，遵义高原建筑工程有限公司向荔波县人民法院申请强制执行。2015年6月24日，荔波县人民法院向荔波县房产事业局送达了（2015）荔执字第118号《协助调查函》，查询朱伟房屋登记及抵押情况，同日荔波县房产事业局出具《关于调查朱伟房屋登记情况的复函》，称朱伟名下在贵州鹏辉房地产开发有限责任公司购买的24套房屋产权，未在该局办理抵押登记。2015年6月28日，朱伟以其作为荔波县“工贸大厦”实际投资人的身份自愿承担遵义高原建筑工程有限公司债务，承诺分期履行，并以其在荔波县商品房作为履行担保。2015年8月5日，荔波县人民法院向荔波县房产事业局送达了（2015）荔执字第118号《协助调查函》，查询朱伟在荔波县房屋是否办理房产证和抵押登记，同日荔波县房产事业局再次作出《关于调查朱伟房屋登记情况的复函》，称截止2015年8月5日朱伟在荔波工贸大厦24套房屋未在该局办理房产产权证和抵押登记。2015年8月5日，荔波县人民法院作出（2015）荔执字第118号执行裁定，裁定朱伟在担保责任范围内对遵义高原建筑工程有限公司承担清偿债务责任。同日，作出（2015）荔执字第118-1号执行裁定，裁定预查封朱伟名下的位于荔波县房屋。2015年8月13日，遵义高原建筑工程有限公司向荔波县人民法院出具《债权转让证明》，表示因邓新和是涉案工程的实际经营管理人，并将遵义高原建筑工程有限公司与贵州鹏辉房地产开发有限责任公司建设工程施工合同纠纷一案所涉及的全部债权及义务转让给邓新和，由邓新和自行处理本案的权利和义务。2016年2月1日，经荔波县人民法院主持调解，邓新和、朱伟、贵州鹏辉房地产开发有限责任公司达成协议并签订执行和解协议，约定朱伟将其名下位于荔波县商品房以物抵债的方式抵偿给邓新和。同日，荔波县人民法院作出（2015）荔执字第118-2号执行裁定，裁定将预查封朱伟名下的位于荔波县房屋以物抵债的方式抵偿给邓新和，邓新和可持该裁定书到有关机构办理产权过户登记手续。并于当日将裁定书送达邓新和、朱伟、贵州鹏辉房地产开发有限责任公司。2016年7月19日，荔波县人民法院将（2015）荔执字第118-2号执行裁定书及协助执行通知书送达荔波县房产事业局。另查明，因贵州金麒麟投资管理有限公司未偿还借款，贵州都匀农村商业银行股份有限公司向都匀市人民法院提起民事诉讼，都匀市人民法院作出（2017）黔2701民初1039、1040号民事调解书，确认朱伟及丁远梅用其提供抵押担保的房屋向贵州都匀农村商业银行股份有限公司承担连带清偿责任。随后，贵州都匀农村商业银行股份有限公司向都匀市人民法院申请强制执行，2017年12月15日，都匀市人民法院作出（2017）黔2701执679号、680号执行裁定书，称朱伟、丁远梅抵押房屋已被荔波县人民法院查封，该财产暂不能处置，未发现其他可供执行财产，裁定终结本次执行程序。2018年5月15日，贵州都匀农村商业银行股份有限公司以邓新和、朱伟为被告，以荔波县房产事业局为第三人向荔波县人民法院提起民事诉讼，请求确认朱伟与邓新和签订的以物抵债《执行和解协议》无效，荔波县人民法院审理后作出（2018）黔2722民初591号民事判决书，认为执行程序合法，以物抵债法律事实无法逆转，贵州都匀农村商业银行股份有限公司诉讼请求不能成立，其无法实现全部抵押权是朱伟、荔波县房产事业局的过错行为造成，其应依法通过其他法律途径向过错方主张赔偿责任，判决驳回贵州都匀农村商业银行股份有限公司的起诉。贵州都匀农村商业银行股份有限公司不服提起上诉，二审驳回上诉，维持原判。现贵州都匀农村商业银行股份有限公司提起本案行政诉讼，请求确认荔波县房产事业局2015年6月24日、8月5日向荔波县人民法院作出的两次复函行为违法。 一审法院认为，本案首先需要解决的是荔波县房产事业局2015年6月24日、8月5日两次复函行为是否可诉的问题。本案中，荔波县房产事业局之所以两次作出《关于调查朱伟房屋登记情况的复函》，系依照荔波县人民法院的《协助调查函》，履行协助法院调查的法定义务，根据《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》的规定，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。另外，荔波县房产事业局复函行为只是对朱伟房屋登记情况的一种陈述，类似于证明材料，虽然所陈述事实错误，但对原告权益产生直接影响的是法院的执行行为，而非该复函行为。在法院生效判决已经认定原告无法全部实现抵押权是因为朱伟及荔波县房产事业局的过错行为造成的情况下，原告可提起民事诉讼，向过错方主张赔偿责任，也有利于各方过错责任划分和承担。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告贵州都匀农村商业银行股份有限公司的起诉。案件受理费50元，退回原告贵州都匀农村商业银行股份有限公司。 宣判后，贵州都匀农村商业银行股份有限公司不服一审裁定向本院提起上诉，请求：1.撤销贵州省独山县人民法院(2019)黔2726行初121号裁定书并改判支持上诉人一审诉讼请求;2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由：一、被上诉人荔波县房产事业局作出的二次《复函》行为,并非协助法院执行行为,不应适用《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》的规定。1.被上诉人是能够行使行政职权作出行政行为的机关单位,其协助法院调查与协助法院执行不同,协助法院执行行为不具有自主性,其行为是依照人民法院的指示而作出的,而协助法院调查则不然,该调查行为系荔波县房产事业局在其职权范围内“自主”确定有关法律事实或法律关系的行为,体现的是行政机关的意志，所以在本质上它属于行政行为。故不适用《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》的规定。2.被上诉人出具《复函》的行为,无异于直接处分了上诉人的抵押权,撤销了上诉人的他项权证,是导致上诉人抵押权灭失的根本原因。该二次《复函》不同于一般民事诉讼的证明材料,需要人民法院依照法律的相关规定,通过质证、认证等程序作出是否采纳的判断。本案行政行为发生在执行阶段,被上诉人的调查结果即为法院的调查结果,法院无需对其真实性予以认定。被上诉人出具《复函》的行为,对事实作出错误认定的同时也相当于一并处分了上诉人的抵押权、撤销了上诉人的他项权证。导致上诉人的抵押权灭失的根本原因是被上诉人的复函行为,而非法院的执行行为。且人民法院的生效判决都已经认定上诉人无法全部实现抵押权的原因是被上诉人的过错复函行为而非法院的执行行为。3.被上诉人的复函行为是具体行政行为，且对上诉人的权利义务产生实际影响,应属行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。从这条规定可以看出,只要相对人“认为”行政机关的行政行为侵犯其合法权益的,均可提起诉讼。而且对于相对人所受的损害也并非要求是由行政行为的直接侵犯所致,即并未排除可能是间接影响所造成的，那么,就可以理解为只要相对人认为其所受损害是因为行政机关的行政行为而导致的，均可以向法院起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条所列举的若干不属于行政诉讼受案范围的事项也并未明确地将协助法院调查行为包括在其中,这一定程度上也为该行为的可诉性提供了法律依据。本案中,被上诉人在其职权范围内向法院出具调查结果,对朱伟名下24套房屋是否存在抵押这一法律事实作出错误认定,处分了上诉人的抵押权,致使上诉人的抵押权部分灭失。故被上诉人的复函行为是具体行政行为,且对上诉人的权利义务产生实际影响,具有可诉性。二、被上诉人出具2份《复函》未尽审慎职责,出具错误认定,应确认违法。被上诉人在其职权范围内出具证明,不仅应尽到充分审查义务,还应对其证明内容的真实性负责。一审庭审中,被上诉人未提供证据证明其对该证明内容已经尽到了审慎义务,对于法院的二次来函,重复调查,被上诉人未做充分调查,只通过电脑查询便作出回复,处理程序不当且被上诉人出具的证明内容与事实不符,对上诉人的权利、义务产生实际影响,侵害了上诉人的合法权益,实体违法。综上,一审法院认定事实不清,适用法律错误,应当依法予以改判。 被上诉人荔波县房产事业局答辩称，一、其两次“复函”行为不是具体行政行为,一审法院裁定书认定的事实清楚、适用法律正确,上诉人的上诉理由无法律依据。二审法院应予判决驳回其上诉请求。实践中常见的行政行为有三种:抽象行政行为、内部行政行为、具体行政行为，能够进入人民法院行政诉讼受案范围的是行政机关作出的具体行政行为,而且人民法院审理行政诉讼案件时一般只对具体行政行为的合法性进行审查。根据具体行政行为的概念定义可知,具体行政行为具有处分性、特定性、单方性、外部性四个特征。具体到本案而言，2015年6月24日、2015年8月5日其收到荔波县人民法院的《协助调查函》,协助调查函要求其查询朱伟“工贸大厦”名下24套房屋是否办理了房产证和抵押登记。工作人员因工作疏忽经电脑查询后未显示朱伟“工贸大厦”名下24套房屋存在办理房产证和抵押登记情况,遂分别于2015年6月24日、8月5日两次向荔波县人民法院出具《关于调查朱伟房屋登记情况的复函》,称朱伟在荔波“工贸大厦”24套房屋未在被上诉人处办理房产产权证和抵押登记。其作出复函行为的起因是荔波县人民法院的协助调查请求,查询得出的结果送达对象也是荔波县人民法院。主观上,其作出复函行为的目的只是协助、配合荔波县人民法院的执行办案工作,而非要与上诉人建立、变更、消灭某种行政法上的权利、义务关系。故,该复函行为不会因被上诉人的单方意志直接引起行政法律关系的变动并对上诉人产生行政法意义上的强制约束力。客观上,复函内容只是作为荔波县人民法院执行办案工作的参考,该复函行为本身并不直接导致上诉人案涉房产抵押权丧失、消灭的法律后果。上诉人抵押权的完全丧失、消灭是荔波县人民法院的执行裁定行为所导致的。因此,其复函行为不具有具体行政行为的处分性、特定性特征,不属于具体行政行为。一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人提起本案诉讼之前通过起诉确认朱伟与邓新和签订的《执行和解协议》无效的方式主张维护其合法权益,其诉讼方式明显不当，应通过执行监督程序依法向上级人民法院提请执行监督，以便维护自己的合法权益。综上所述，其两次复函行为不属于具体行政行为，不属于人民法院受理的行政诉讼案件范围，一审法院裁定驳回起诉认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由和请求明显无事实和法律依据，请求依法判决驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人向一审法院提交的证据均已随案移送本院，二审期间各方当事人均未提交新证据。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，依法予以确认。 另查明，2013年7月23日，上诉人贵州都匀农村商业银行股份有限公司（原都匀市农村信用合作联社）在被上诉人荔波县房产事业局处办理了黔房预荔波县字第××号预告登记，预告登记业务种类为抵押权预告变更登记，预告登记原因为预购商品房抵押权预告变更登记。一审认定上诉人于2013年7月23日在被上诉人荔波县房产事业局办理了抵押登记不当，依法予以指正。一审庭审中，被上诉人陈述案涉房屋的抵押权预告登记状态在被上诉人处未发生变更，上诉人亦予以认可。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人荔波县房产事业局依据荔波县人民法院的《协助调查函》分别于2015年6月24日、2015年8月5日向荔波县人民法院出具的《关于调查朱伟房屋登记情况的复函》对上诉人的权利义务是否产生实际影响，是否属于行政诉讼法的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的对象应是对其权利义务产生实际影响的行政行为。本案中，从被上诉人出具的两份《复函》的内容“朱伟在荔波工贸大厦二十四套房屋产权未在我局办理抵押登记”、“朱伟在荔波工贸大厦二十四套房屋未在我局办理房屋产权证和抵押登记”可以看出，该《复权预告变更登记状态不会因《复函》本身的证明内容发生直接变动,从而引起行政法律关系的变动。客观上，被上诉人对上诉人在被上诉人处办理的案涉房屋的抵押权预告变更登记亦未作出任何变动。因此，被上诉人出具《复函》的行为对上诉人的权利、义务不产生明显的实际影响。 另，《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》（法释〔2004〕6号）“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第一款规定：“房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外。”根据前述规定，人民法院要求行政机关协助执行必然是依据已生效的裁判文书发出协助执行通知，被协助执行的标的已经诉讼、执行等程序进行了司法审查。而本案中，被上诉人出具的两份《复函》系依据人民法院的协助调查通知书并不是协助执行通知书,一审法院适用上述法释〔2004〕6号《批复》认定被诉复函行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，适用法律不当，依法予以指正。 综上，被上诉人出具的两份《复函》行为本身对上诉人的权利、义务不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，上诉人提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回。故，上诉人的理由依法不能成立，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 马 丹 审判员 刘玉冰 审判员 金长虹 二〇二〇年四月九日 法官助理蒲兴余 书记员甘运祥