海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2020）琼02行终16号上诉人（原审第三人）三亚市崖州区人民政府。住所地：三亚市崖州区崖州大道1号。法定代表人冯强，该区区长。委托代理人潘思颖，该区工作人员。委托代理人邢孔毅，海南中海律师事务所律师。被上诉人（原审原告）三亚市崖州区港门村民委员会。住所地：三亚市崖州区港门村民委员会。法定代表人王乃虎，该村民委员会主任。委托代理人田莹莹，海南建亚律师事务所律师。委托代理人麦尚杰，海南建亚律师事务所律师。原审被告三亚市自然资源和规划局。住所地：三亚市吉阳区河东路182号。法定代表人高富宅，该局局长。委托代理人陈松，该局工作人员。委托代理人**，北京大成（海口）律师事务所律师。上诉人三亚市崖州区人民政府（原三亚市崖城镇人民政府，以下简称崖州区政府）因被上诉人三亚市崖州区港门村民委员会（以下简称港门村委会）诉三亚市自然资源和规划局（原三亚市国土资源局，以下简称三亚自规局）土地行政管理一案，不服三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行初180号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月18日公开开庭审理了本案。上诉人崖州区政府委托代理人潘思颖、邢孔毅，被上诉人港门村委会委托代理人田莹莹，三亚自规局委托代理人陈松、**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2004年11月22日，三亚自规局向崖州区政府颁发崖城镇集有（2004）字第1474号集体土地所有证（以下简称1474号土地证）。2019年5月24日，港门村委会提起本案一审诉讼，请求撤销三亚自规局颁发给崖州区政府的1474号土地证。一审法院查明，三亚自规局为崖州区政府进行登记的土地位于三亚市崖州区郎芒坝，面积62454.16平方米，土地四至为：东至临高村委会，南至城西村委会，西至道路，北至城西村委会。2003年12月20日，崖州区政府向三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）申请对案涉土地进行确权发证。三亚市政府受理该申请后，其所属土地行政主管部门三亚自规局对案涉土地进行了地籍调查，崖州区政府于2004年1月5日向三亚自规局出具了《土地来源证明》，证明位于三亚市崖州区郎芒坝管理所的62454.16平方米土地是1972年前由人民公社划分，固定给崖州区政府使用的。2003年11月22日，三亚自规局组织案涉土地相邻权利人港门村委会、临高村委会、城西村委会及崖州区政府进行土地权属界线核定。时任港门村委会的书记、主任林咸虎等人参加了指界，并在《土地权属界线核定书》上盖章签字确认。2004年10月26日，三亚自规局将案涉土地的权属审核结果在《三亚晨报》上予以公告。在没有人提出异议，经初审、审核合格后，三亚自规局于2004年11月22日对上述案涉土地进行了土地登记，该证记载：权利人为三亚市崖城镇人民政府，土地坐落于三亚市崖州区郎芒坝，面积62454.16平方米（耕地），宗地号为31-10-4，权属性质为集体。港门村委会不服三亚自规局作出的上述登记行为，遂向一审法院提起诉讼。在庭审过程中，港门村委会提出，三亚自规局对案涉土地进行确权时，依据的港门村委会出具《指界委托书》中六个村小组组长的签名和指纹是虚假的，要求进行司法鉴定。在庭审中，三亚自规局当庭陈述该份《指界委托书》没有原件，只有复印件，港门村委会遂当庭撤回上述鉴定申请。2019年7月3日，三亚自规局亦向一审法院出具了一份《情况说明》，说明：由于在土地地界指认方面各相邻村之间有多块宗地指界颁证的情况，委托书却只开具了一份，因此在本案的卷宗中，没有上述《指界委托书》的原件，只有复印件。一审法院认为，本案争议焦点为：一、港门村委会的起诉是否超过法定的起诉期限；二、三亚自规局给崖州区政府颁发的1474号土地证依据是否充分，程序是否合法。一、关于港门村委会的起诉是否超过法定起诉期限的问题。三亚自规局主张案涉土地于2004年11月22日登记发证，港门村委会应当自发证之日起六个月内提起行政诉讼。但港门村委会不是该颁证行为的相对人及权利人，港门村委会并非应当知道三亚自规局登记发证的时间，故三亚自规局的上述主张没有事实根据和法律依据，不予支持。港门村委会主张于2019年5月17日才知道颁证行为的内容，其于2019年5月24日向法院提起诉讼，并未超过法定的起诉期限。二、关于被诉颁证行为证据是否充分，程序是否合法的问题。首先，《海南省确定土地权属若干规定》第十五条规定，土地行政主管部门在调查土地权属界线时，必须在７日前通知各方当事人按时到指定地点指界，当事人因故不能到场的，由其委托代理人到场指界，并出具授权委托书。三亚自规局提交的港门村委会的《指界委托书》系复印件，三亚自规局对此作出了《情况说明》，证实无法提供该《指界委托书》的原件，一审法院对该份证据的真实性无法确认，故该证据不能作为认定三亚自规局进行该宗地地籍调查时，该宗地相邻权人港门村委会已委托原港门村委会主任林咸虎现场指界这一事实的依据。其次，本案中三亚自规局认定案涉土地归属于崖州区政府的重要材料是一份《土地来源证明》，但该份《土地来源证明》系原三亚市崖城镇人民政府自行制作并提交，并非崖州区政府的上一级政府机关或相关土地权利部门的认定证明，因此，该份证据不具有真实性、客观性，无法证明案涉土地的权属归崖州区政府所有。且该份《土地来源证明》的制作时间是2004年1月5日，崖州区政府是2003年12月20日提出土地登记申请的，三亚自规局是2003年12月1日组织各方相邻权利人进行指界的，说明三亚自规局在崖州区政府未提交任何土地权属来源证明材料的情况下，就进行了受理并开展了地籍调查程序，故三亚自规局作出的权属认定属于认定事实不清。再次，《海南省确定土地权属若干规定》第十七条规定，实地核定土地权属界线后，指界各方应按要求当场在土地权属核定书上签章。根据三亚自规局提供的《土地权属界线核定书》显示，三亚自规局组织申请人及相邻人进行指界的调查时间为2003年12月1日，而港门村委会、崖州区政府及各相邻权利人在《土地权属界线核定书》上签名盖章的时间是2003年12月24日和25日，均晚于三亚自规局组织双方指界调查的时间，通过上述证据可知，三亚自规局在2003年12月1日组织申请人及相邻人进行指界时，各方权利人并非当场签名确认，而是于2003年12月24日和25日才事后签名盖章，各权利人的委托代理人是否亲自到现场共同指界，该事实无法确认。故三亚自规局进行该宗地地籍调查程序违法。综上，三亚自规局向崖州区政府颁发1474号土地证的行政行为，主要证据不足，认定事实不清，违反法定程序，依法应予撤销。港门村委会的诉讼请求，于法有据，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决撤销三亚自规局对崖州区政府作出的1474号土地证登记的行政行为。案件受理费50元，由三亚自规局负担。上诉人崖州区政府上诉称：一、一审法院认定港门村委会的起诉没有超过法定期限，毫无事实和法律依据。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，港门村委会应当在知道作出行政行为之日起六个月内提出。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”港门村委会正是因为涉诉行政行为侵害了其合法权益，是与行政行为有利害关系的当事人，才提起诉讼的。因此，一审法院认为港门村委会不是涉诉具体行政行为的相对人及权利人，并非应当知道三亚自规局登记发证的时间，不应当适用六个月期限的规定，明显是缺乏事实和法律依据。最后，港门村委会将案涉土地发包给本村村民的前提是港门村委会取得案涉土地的所有权，但是港门村委会至今仍未取得集体土地所有权证。由此可以说明，在2014年办理土地承包经营证时，港门村委会就已经清楚案涉土地的权属，即应当知道案涉土地已登记于崖州区政府名下。因此，港门村委会应自2014年知道被诉行政行为之日起六个月提起诉讼，但港门村委会直到2019年5月才提起诉讼，明显已过法定起诉期限。二、一审法院对三亚自规局在庭审结束后提交的《情况说明》未经质证即作为定案的依据，严重违反法定程序。一审判决依法应予以撤销。三、案涉土地原系人民公社划分给崖州区政府固定使用的，2004年经崖州区政府申请，三亚自规局经审核通过后向崖州区政府颁发了1474号土地证的行为事实清楚、程序合法，不应被撤销。一审法院仅凭《土地来源证明》系崖州区政府自行制作的证据，不具有真实性、客观性为由就否认了案涉土地系崖州区政府的事实，明显缺乏事实依据。1972年前，农村土地主要由人民公社、生产大队、生产队所有。随着农村改革、《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国土地管理法》等法律的颁布施行，将人民公社所有、生产大队所有、生产队所有规范为乡镇农民集体所有、村民小组集体所有、村民集体所有。人民公社解体后，由乡镇人民政府作为基层的行政管理机关行使土地管理等职权。因此，人民公社划分给崖州区政府使用的土地，崖州区政府在申请颁证时以其名义向三亚自规局出具《土地来源证明》也符合历史条件。同时，三亚自规局在收到崖州区政府的颁证申请后，也依法进行了地籍调查、组织相邻权利人进行了现场指界，相邻权利人也都进行了签字确认，同时也对土地初始登记进行了公告。三亚自规局在公告期届满且无权利人提出异议后，依法向崖州区政府颁发了土地证，认定事实清楚、程序合法。综上所述，三亚自规局依法作出的被诉行政行为证据确实充分、也并不存在违反法定程序的情形，请求：1.依法判决撤销一审判决，并依法改判驳回港门村委会的一审诉讼请求；2.请求依法判令港门村委会承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人港门村委会辩称：三亚自规局向崖州区政府颁发土地证的行为未经审慎调查，存在地籍调查程序颠倒、文件作假、缺乏依据、未遵守法定程序等严重问题，导致土地被重复确权，应予撤销，原因如下：一、港门村委会提起诉讼并未超过时效。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十五条之规定，本案港门村委会于2019年5月17日才得知三亚市政府向崖州区政府颁发1474号土地证，起诉期限应当从知道之日次日计算，故港门村委会提起诉讼并未超过时效。二、（一）三亚自规局向崖州区政府登记、颁发1474号土地证的行为主要证据不足。三亚自规局既未按照法定程序进行调查，又未对案涉地块的航拍图、地籍档案进行搜集、调查、核实。案涉土地证项下大部分土地为港门村委会村集体土地，通过86年的航拍图及90年代的地类图斑、地上附着物为港门村委会村民所种庄稼、港门村委会村民持有的土地承包经营权证，均可以得出这一结论。本案三亚自规局在为崖州区政府办理案涉土地证初始登记时，在对土地使用权权属来源并未按照法定程序进行认真调查、核实：1.《指界委托书》（港门村）系虚假的，委托人处明显是同一笔迹签字，且经证实为虚假签字。2.《指界委托书》中的委托权限超过法律规定的权限范围。3.根据《集体土地所有权调查技术规定》第2.1规定“指界人农民集体所有土地的指界人由该农民集体依法推举产生，并由村委会出具证明。”三亚自规局提交的所有指界委托均未经农民集体依法推举产生。4.依据《集体土地所有权调查技术规定》第2.3.2规定，地籍档案显示指界时间、地籍调查时间是在2003年，但是崖州区政府委托钱海指界的授权日期在2004年。这说明2003年，双方并未到现场指界。指界的材料应该是2004年后补的材料，缺乏真实性。5.《指界通知书回执单》日期前后矛盾、缺乏真实性，与《土地权属界线核定书》的制作时间、签章时间不一致。6.没有任何证据证实崖州区政府、相邻权人共同到现场进行指界。《土地权属界线核定书》上没有三亚自规局的签字盖章，审核意见，缺乏真实性，不能视为对界线的认可。因此，三亚自规局在调查材料缺乏真实性，未尽调查核实义务的情况下，即为崖州区政府颁发了土地证，属主要证据不足。（二）三亚自规局未严格依照法定程序进行地籍调查和权属审核程序，三亚自规局向崖州区政府颁发1474号土地证的具体行政行为违反《土地登记规则》《城镇地籍调查规程》规定的程序，三亚自规局未进行地籍调查，地籍调查材料过程混乱、顺序颠倒、未依照法定程序开展。1.宗地图的制作日期早于指界日期，违反了《城镇地籍调查规程》3．2．7之规定。2.《农村地籍调查表》缺乏关键性内容，形式不符合法律规定。3.宗地图的制作时间、制作内容违法。4.崖州区政府提交的土地登记申请晚于地籍调查日期，违反法定程序。根据法律规定，土地登记的程序应当是：土地登记申请→地籍调查→权属审核→注册登记→核发证书。三亚自规局提交的证据显示，没有任何一份地籍调查材料形成于2004年，地籍调查早于土地登记申请之前，这说明三亚自规局在受理土地登记申请后，未对土地来源、权属状况进行审查，而是直接向其颁发了土地证，违反法定程序。（三）三亚自规局向崖州区政府颁发1474号土地证的具体行政行为明显不当。根据城西村、临高村出具的证明，港门村委会提交的土地承包经营权证书、三亚自规局关于案涉土地的86年航拍图、90年代的地类图斑，可以看出案涉土地证项下的大部分土地是归港门村委会村集体所有。另，争议土地一直由港门村委会村民在耕种使用，崖州区政府在庭审上表示其从未使用过案涉土地，也不知道该土地上有无地上附着物。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》之规定，三亚自规局也不应将案涉土地确权至崖州区政府名下。三、1474号土地证项下大部分土地实际归港门村委会村集体所有。1.1474号土地证项下土地坐标与港门村委会村集体位于坝头、才家园的承包地坐标相重叠。2.1474号土地证项下土地与港门村委会村集体位于坝头、才家园的承包地土地相邻特征一致、宗地图形状相似，存在大面积重合。3.三亚自规局“一张图应用平台”关于31-10-4土地的《1986年航片》《1990年地类图斑》能证实宗地图31-10-4项下地块的右侧土地归属港门村委会村集体所有。4.《农村土地承包经营权证书》《海南省农村土地承包经营权证登记表》、三亚市崖州区农业农村局出具的《崖州区港门村坝头园及才家园承包地坐7标》及宗地图、城西村、临高村的证明均能证实宗地图31-10-4项下地块的右侧土地归属港门村委会村集体所有。四、三亚自规局经法院责令提交拒不提交案涉土地的地籍档案、航拍图，应推定港门村委会主张的事实成立。在三亚自规局信息管理系统“一张图应用平台”中可以查到对应土地历史登记信息，但三亚自规局无正当理由拒不提供，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十六条规定，应推定31-10-4项下地块的右侧土地归属港门村委会集体所有。五、关于三亚自规局所提交的证据的效力问题。因三亚自规局提交的证据均系复印件，因此港门村委会对所有证据均不予认可。六、三亚自规局及崖州区政府提交的《土地权属来源证明》系土地确权申请人单方制作的不具有客观性，不应作为确认其对土地享有权利的依据。综上，港门村委会为维护自身合法权益，请求法院维持一审判决，撤销三亚自规局向崖州区政府颁发的1474号土地证。原审被告三亚自规局辩称：一、一审判决认定事实错误。1.一审判决以三亚自规局一审过程中提交的港门村委会《指界委托书》系复印件故而否认三亚自规局对案涉宗地进行地籍调查，属于认定事实错误。三亚自规局已提交港门村委会《指界委托书》复印件及《情况说明》，港门村委会对该《指界委托书》有异议，但并未提出相反证据予以证明且未申请一审法院对该《指界委托书》进行鉴定，仅凭没有《指界委托书》原件为由否认地籍调查的真实性无法律依据。2.一审判决以三亚自规局组织申请人及相邻人进行指界调查时间与《土地权属界线核定书》时间不一致为由，否认各权利人并非亲自到现场共同指界，从而无法确认该事实属于认定事实错误。三亚自规局在一审过程中提交的《土地权属界线核定书》均为各权利人签字确认，对于指界的界址点清楚，签字落款的时间与指界调查时间不一致并不直接导致《土地权属界线核定书》无效。3.一审判决以案涉宗地《土地来源证明》系崖州区政府自行制作为由，否认该证据的真实性无法律依据。三亚自规局认为，无相关法律规定《土地来源证明》必须由上一级政府或者相关土地权利部门的认定证明，崖州区政府自行制作《土地来源证明》不可否认其真实性。三亚自规局向崖州区政府颁发1474号土地证的行政行为不仅依据崖州区政府提供的《土地来源证明》，主要依据是对案涉宗地进行土地权属调查，土地权属单位及各相邻单位进行现场指界，确认土地权属界线，各方法定代表人及负责人在经确认的权属界线核定书上签名盖章确认。结合该宗地于1972年前由人民公社划分，固定给崖城镇人民政府使用等相关材料确认土地权属，经批准为崖州区政府颁发1474号土地证。二、本案已超过起诉期限。案涉不动产系2004年11月22日进行发证登记，一经登记即产生公示的效力，若港门村委会认为该具体行政行为不妥，则应在六个月内提起行政诉讼。港门村委会时至今日才提起行政诉讼，显然已超过起诉期限。本院经庭审查明，崖州区政府承认并未实际使用1474号土地证项下土地，目前1474号土地证项下部分土地实际上由港门村委会及其下属村民小组成员耕作和使用。港门村委会提交的刘运礼、陈有亮等村民的农村土地承包经营权证的发包人均为港门村委会下属村民小组，崖州区政府也承认刘运礼、陈有亮等村民的农村土地承包经营权证的承包地均在1474号土地证项下的土地内。另经本院调查，崖州区政府表示如果1474号土地证项下的集体土地经过调查核实可以确认属于某个村集体的，该集体可以申请分割确权。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的主要争议焦点为：一、港门村委会的起诉是否超过法定期限；二、三亚自规局向崖州区政府颁发1474号土地证的依据是否充分，程序是否合法。一、关于港门村委会的起诉是否已超过了法定期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，三亚自规局和崖州区政府提交的证据均无法充分证明港门村委会何时知道或应当知道三亚自规局颁发1474号土地证的行政行为的内容及相应的起诉期限。因此，不能证明港门村委会于2019年5月24日提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。三亚自规局和崖州区政府关于港门村委会的起诉已超过法定起诉期限的主张依据不充分，本院不予支持。二、三亚自规局向崖州区政府颁发1474号土地证的依据是否充分，程序是否合法。首先，《国家土地管理局土地登记规则》第六条、第十条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交土地权属来源证明、地上附着物权属证明等文件资料。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。本案中，崖州区政府申请土地登记时所提交的土地权属来源证明只有一份自己出具的《土地来源证明》，没有其他证据予以佐证，而港门村委会下属部分村民小组作为发包方长期将1474号土地证项下的部分土地发包给村民耕作，且崖州区政府对该事实无异议。由此可见，三亚自规局在登记颁发1474号土地证的过程中，没有对申请发证土地的权属来源依据及申请发证土地上是否已有农村集体经济组织经营、管理进行认真地核查，其颁发1474号土地证没有充分的事实根据和法律依据。其次，《城镇地籍调查规程》第3．2．6．1条规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。《海南省确定土地权属若干规定》第十五条、第十七条规定，土地行政主管部门在调查土地权属界线时，必须在７日前通知各方当事人按时到指定地点指界，当事人因故不能到场的，由其委托代理人到场指界，并出具授权委托书。实地核定土地权属界线后，指界各方应按要求当场在土地权属核定书上签章。由此可知，土地权属调查时应由各方当事人共同到场指界，不能到场的，应委托代理人到场指界，指界后各方应当场在权属核定书上签章。而本案中，根据三亚自规局提交的证据可知，时任港门村委会主任林咸虎虽然参加了指界，但是三亚自规局仅提供《指界委托书》复印件，没有充分证据证实林咸虎参加指界是受港门村委会下属各村民小组的委托。另外，三亚自规局提交的《土地权属界线核定书》显示，各方共同参加指界调查的时间为2003年12月1日，但各相邻权利人在《土地权属界线核定书》上的签章时间为2003年12月24日和25日，崖州区政府在《土地权属界线核定书》上的签章时间为2004年9月20日，各方均没有在指界当场签章，签章时间均晚于指界调查时间。因此，三亚自规局进行宗地地籍调查程序违反了上述规定，其颁证程序违法。综上所述，港门村委会的起诉未超过法定期限，三亚自规局向崖州区政府颁发1474号土地证的依据不足，程序违法，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。崖州区政府的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人三亚市崖州区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 吉 红审判员 李 利审判员 梁 泽 二〇二〇年四月十六日书记员 张佳佳附:相关法律、法规及司法解释条文中华人民共和国土地管理法第十一条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。海南省确定土地权属若干规定第十五条土地行政主管部门在调查土地权属界线时，必须在７日前通知各方当事人按时到指定地点指界，当事人因故不能到场的，由其委托代理人到场指界，并出具授权委托书。凡被通知的当事人不到场指界的，可参考所列方指定的界线核定土地权属界线；被通知的当事人均不到场指界的，由调查人员按土地使用现状及用地习惯核定土地权属界线，并由县级以上土地行政主管部门将土地权属界线核定结果书面通知当事人，当事人如无异议，必须在核定书上签章；如有异议，可在书面通知送达15日内，向土地所在地县级以上土地行政主管部门申请重新核定土地权属界线。第十七条实地核定土地权属界线后，指界各方应按要求当场在土地权属核定书上签章。凡无正当理由拒不签章的，在县级以上土地行政主管部门送达核定书签章通知书后15日内，由法定代表人或单位负责人补办签章手续，期满仍未签章又未提出书面异议的，由土地行政主管部门在核定书上注明原因，核定书即可生效。国家土地管理局土地登记规则第六条土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；