江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏03行终663号 上诉人（原审原告）刘靖，男，1983年6月7日生，汉族，住浙江省余姚市。 上诉人（原审原告）刘艳，女，1980年4月19日生，汉族，住重庆市沙坪坝区。 上诉人（原审原告）刘磊，男，1980年1月4日生，汉族，住广东省珠海市金湾区。 委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沛县沛城街道办事处，住所地沛县歌风路11号。 法定代表人文晓东，该办事处主任。 出庭应诉负责人宋永乐，该办事处副主任。 委托代理人刘忠，江苏金维律师事务所律师。 委托代理人关建勋，沛县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）沛县住房和城乡建设局，住所地沛县沛公路2号。 法定代表人陈全更，该局局长。 委托代理人孔伟，沛县房屋征收办公室副主任。 委托代理人关建勋，沛县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）沛县城市管理局，住所地沛县歌风路2号。 法定代表人张继东，该局局长。 委托代理人解淼，该局工作人员。 委托代理人关建勋，沛县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）沛县自然资源和规划局，住所地沛县沛公路2号。 法定代表人胡建锋，该局局长。 委托代理人庞波，该局法规科科长。 委托代理人关建勋，沛县司法局工作人员。 上诉人刘靖、刘艳、刘磊诉被上诉人沛县沛城街道办事处、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、沛县自然资源和规划局城建行政管理一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初182号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年12月6日公开开庭审理了本案。上诉人刘靖、刘艳、刘磊的委托代理人谢瑞青，被上诉人沛县沛城街道办事处出庭应诉负责人宋永乐、委托代理人刘忠，沛县住房和城乡建设局委托代理人孔伟，沛县城市管理局委托代理人解淼，沛县自然资源和规划局委托代理人庞波，四被上诉人共同委托代理人关建勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明：2014年5月27日,沛县人民政府作出《关于成立未经登记建筑调查、认定、处理工作组的通知》，决定由沛县住房和城乡建设局、沛县国土资源局、沛县规划局、沛县城市管理局、沛县沛城街道办事处、沛县大屯街道办事处、沛县汉源街道办事处、沛县汉兴街道办事处负责全县国有土地上房屋征收与补偿过程中未经登记建筑的调查、认定和处理工作。2018年7月14日，沛县人民政府作出沛政房征字[2018]1号《房屋征收决定书》，决定对居民点三至七巷地块旧城区改造项目范围内的房屋实施征收，该征收决定书载明上述房屋所占用的土地性质为国有土地。原告刘靖、刘艳、刘磊的房屋位于沛县沛城镇居民点三至七巷范围内。2018年6月27日，沛县住房和城乡建设局分别向原沛县规划局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、沛县沛城街道办事处发出《关于对未经登记建筑调查的函》，核实包括涉案房屋在内的居民点三至七巷地块未登记建筑是否办理过合法的审批手续。同年7月9日，原沛县规划局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、沛县沛城街道办事处分别向沛县住房和城乡建设局发出《复函》，载明沛县住房和城乡建设局提供的居民点三至七巷地块未登记建筑2005年以来未经办理建房用地、规划审批等方面的申报，未对上述房屋颁发建设工程规划许可证、土地权属证书，也未进行立案处罚。2018年7月10日，原沛县规划局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、沛县沛城街道办事处作出《关于居民点三至七巷地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》，附《居民点三至七巷地块房屋征收项目未登记建筑公示表》，其中，认定原告刘靖、刘艳、刘磊的房屋（丈量号2-605）丈量面积147.66平方米，其中合法面积73.83平方米，违法面积73.83平方米。上述公告中载明了对不服公告结果申请复议及提起行政诉讼的权利，上述公示表上另注明“说明：如对公示结果有异议，请于10日内提供相关证件，到征收指挥部提出书面异议。”2018年7月18日，被告作出《居民点三至七巷地块房屋认定情况表》（原认定单作废），重新认定原告的房屋总面积为209.53平方米，其中合法面积73.83平方米，违法建筑面积为135.7平方米。后，征收相关工作人员在原告房屋墙上张贴内容为“组别：二组，丈量号：2-605，姓名：刘靖、刘磊、刘艳，日期：2018年7月18日，北，209.53，73.83,73.83，135.70，依据复核单增加面积”的字条，但未注明制作单位或人员，也未加盖印章。原告不服被告2018年7月10日作出的以公告方式认定其房屋为违法建筑的行为，遂提起本案诉讼，请求撤销该认定行为。 原审法院认为：一、被告沛县沛城街道办事处、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、原沛县规划局具有对未经登记建筑进行调查、认定和处理的职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。沛县沛城街道办事处、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、原沛县规划局作为沛县人民政府的规划、土地、城市管理、房屋管理部门及被征收房屋所在地的基层管理机关，对涉案建筑土地利用、建设规划等具有相应的职权，且沛县人民政府组织成立“未经登记建筑调查、认定、处理工作组”，由上述部门及其他街道办事处负责沛县国有土地上房屋征收与补偿过程中未经登记建筑的调查、认定和处理工作，故本案沛县沛城街道办事处、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、原沛县规划局对被征收范围内未经登记的建筑具有相关调查、认定和处理的职权。原告关于“本案四被告不具有对未经登记建筑作出调查、认定和处理职权，故四被告并非本案适格被告，法院应向原告释明后变更被告为沛县人民政府，并将案件移送徐州市中级人民法院”的主张不成立，不予支持。 二、被告2018年7月10日针对涉案房屋作出的丈量面积147.66平方米，其中合法面积73.83平方米，违法面积73.83平方米的未经登记建筑认定和处理行为应当确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法。本案中，被告于2018年7月10日就涉案未经登记建筑面积进行认定处理，后于2018年7月18日作出新的认定结果，改变了原先的认定内容，即被告已经通过后续的认定否定了2018年7月10日的调查处理结果，故，原行政行为依法应当确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，一审法院遂判决：确认沛县沛城街道办事处、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、原沛县规划局于2018年7月10日作出的认定原告刘靖、刘艳、刘磊位于居民点三至七巷的房屋丈量面积147.66平方米，其中合法面积73.83平方米，违法面积73.83平方米的行政行为违法。 上诉人刘靖、刘艳、刘磊诉称：一、被上诉人作出被诉行政行为职权依据不明。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十四条第二款：“市县级人民政府作出房屋征收决定前。应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查认定和处理。”对于公权力而言，法无授权不可为，这是基本的法律原则，也是习总书记在党的十八届四中全会提出的明确要求，根据该原则，《征补条例》第二十四条第二款所称的有关部门，应当是只有法律法规明确规定的，有相应职权的行政机关，若按照法律法规的规定，没有职权的行政机关显然不属于《征补条例》第二十四条第二款所规定的有关部门。在现行法律体系下，违法建筑一般是违反《土地管理法》及《城乡规划法》修建的建筑。本案中，被上诉人也是依据该两部法律，认定上诉人房屋为违法建筑，故应当依据该两部法律认定被上诉人是否具有对建筑进行调查认定和处理的职权。首先根据《土地管理法》第六章的规定，有权对违反土地管理法律法规进行调查处理的是土地行政主管部门，本案中即被上诉人沛县自然资源和规划局（原沛县国土资源局），而其他被上诉人均无此职权。依据《城乡规划法》第64条、65条的规定，对违规建设行为进行处理时，应当首先区分涉案地块所处规划区性质，对不同规划区内的建筑进行处理职权的主体各不相同。本案中，如以被上诉人所称，涉案地块确属城市规划区，则本案履行调查、认定和处理职权的行政主体应当是县级以上人民政府城乡规划主管部门，也即本案被上诉人沛县自然资源和规划局（原沛县规划局），其他被上诉人均无法定职权对本案涉案房屋进行认定和处理。此外，在一审庭审中，被上诉人均认可对于违反城乡规划行为的行政处罚权集中到沛县城市管理局，在此情况下，本案被诉行政行为也应当由被上诉人沛县城市管理局一个行政机关作出，其他被上诉人作出被诉行政行为也超越法定职权。无论依据《土地管理法》或者是《城乡规划法》，被上诉人沛县住房和城乡建设局均不具有作出被诉行政行为的法定职权，其作出被诉行政行为超越法定职权。本案被上诉人对涉案地块规划区性质尚未调查确认，在此情况下，作为行政机关的各被上诉人职权显然不明。二、本案一审法院应当通知上诉人变更被告并移送中级人民法院审理。如前所述，所有被上诉人根本不可能同时具有认定调查和处理的法定职权。被上诉人以及一审法院认为被上诉人具有职权依据是沛县政府作出《关于成立对未经登记建筑调查、认定、处理工作组的通知》以及沛县政府《关于规范征收与补偿程序的实施意见》两个文件规定，但这两个文件并非法律法规和规章。四被上诉人是行使认定和处理小组的职权，而认定小组是沛县人民政府组建的临时机构，依法不能够独立承担相应的责任，其责任应当由沛县人民政府承担。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第三款的规定，沛县人民政府授权被上诉人同时实施认定、调查和处理的授权行为应当视为委托，故本案中应当以沛县人民政府为被告，在此情况下一审法院应当向上诉人释明，即告知上诉人变更本案被告为沛县人民政府并将本案移送至贵院管辖。综上所述，被上诉人作出被诉行政行为职权依据不明，一审法院的审理程序违法，一审判决应当依法撤销。恳请贵院依法撤销一审判决，发回徐州铁路运输法院重新审理。 四被上诉人共同答辩称：一、四被上诉人均有相应的职权依据参与未登记建筑的认定和处理，沛县自然资源和规划局的法定职责在《土地管理法》和《城乡规划法》内容中均有明确规定，沛县城市管理局的法定职责在相关集中行政执法权的规定中也予以明确，沛城街道办事处即县政府的派出机关，对土地的报批负有法定的审核职责，故均是适格的认定主体。二、被上诉人对一审判决认定的事实不持异议，但对法律的适用存在争议，根据最高法院有关司法判例，对未登记建筑的认定和处理仅仅是房屋征收过程中的过程性行政行为，对被征收人的权利义务产生实际影响的是房屋的征收补偿决定，故不能对未登记建筑认定行为单独提起行政诉讼。一审法院应当依法作出驳回原告起诉的裁定，而不是行政判决。三、即便可以对该行政行为提起行政诉讼，一审法院仅仅以认定数据的变动而否认认定行为的有效性及合法性也是错误的。综上，请求二审法院依法裁定驳回上诉人的起诉。 各方当事人向原审法院提供的材料均已随案移送至本院。本院查明的事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（五）、（六）、（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第（十）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，是作出房屋征收决定前所应履行的一个环节，属于过程性行为，是为市、县级人民政府作出征收决定或者补偿决定创造条件的前置性行为，并通过市、县级人民政府作出征收决定或者补偿决定产生相应的法律效果，其本身不直接设定行政法意义上的权利义务关系，不对征收补偿法律关系产生终局性影响，故该行为不具有独立可诉性，不应属于人民法院的受案范围。 对于本案而言，原沛县规划局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、沛县沛城街道办事处于2018年7月10日作出的《关于居民点三至七巷地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》附《居民点三至七巷地块房屋征收项目未登记建筑公示表》是在沛县人民政府对相关地块旧城区改造项目范围内的房屋实施征收的过程中，对未经登记建筑调查、认定和处理的公示，发布于沛政房征字[2018]1号《房屋征收决定》作出之前，仅是作出涉案房屋征收决定的前置行为，并未直接为上诉人设定权利和义务，其本身并不对涉案征收补偿法律关系产生终局性、确定性的法律规制效果，不应属于行政诉讼的受案范围。另，被上诉人虽在《关于居民点三至七巷地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》中载明了被征收人对认定和处理结果不服可向行政机关申请复议及向人民法院提起行政诉讼的权利。但如上所述，该《公告》不具有独立的可诉性，对于人民法院而言，行政机关对被征收人复议权和诉权的告知并不当然赋予行政相对人合法的诉权。 综上，被诉事项不具有予以实体判决的基础，原审法院适用法律错误，依法应予撤销。上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销徐州铁路运输法院(2019)苏8601行初182号行政判决； 二、驳回上诉人刘靖、刘艳、刘磊的起诉。 一、二审案件受理费，由一、二审法院退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  刁国民 审判员  黄传宝 审判员  陈玉浩 二〇二〇年四月二十二日 书记员  张文娟