四川省达州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川17行终17号 上诉人（原审原告）四川华州投资开发有限公司，住所地四川省成都市武侯区机投镇花龙门工业园。 法定代表人肖鸿，总经理。 委托代理人彭文见，该公司主任。 委托代理人崔吉成，四川聚鑫律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宣汉县人民防空办公室，住所地四川省宣汉县东乡镇文兴巷。 法定代表人冯金，主任。 委托代理人邹利，副主任。 委托代理人秦锐，四川聚鑫律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宣汉县人民政府，住所地四川省宣汉县东乡镇衙墙街1号。 法定代表人冯永刚，县长。 上诉人四川华州投资开发有限公司（以下简称华州公司）诉被上诉人宣汉县人民防空办公室（以下简称宣汉县人防办）、宣汉县人民政府人防管理行政决定一案，不服四川省万源市人民法院作出的(2019)川1781行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审明确具体行政行为如下：2018年12月5日，被告宣汉县人防办依照《中华人民共和国人民防空法》第六条、第二十二条、《四川省实施办法》第五条、第十五条、第三十五条、《中华人民共和国行政复议法》第二十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条之规定，对原告华州公司作出宣人防[2018]19号《关于追缴人防易地建设费的决定》：“一、限于你公司在2018年12月24日前到宣汉县政务服务中心人防办窗口缴清下差的人防易地建设费566764.60元；二、本决定一经送达，立即生效。你公司如逾期不自动履行，我办将依法申请宣汉县人民法院强制执行”。 被告宣汉县人民政府于2019年3月25日依照《中华人民共和国行政复议法》的二十八条之规定，作出宣府复决[2019]3号《行政复议决定书》：维持宣人防[2018]19号关于追缴人防易地建设费的决定。 原审查明，2007年8月9日，原告华州公司以人民币333万元的总价，竞得位于宣汉县东乡镇袋子沟41号水产局旁宗地CB（1）-2006-011号地块的国有土地使用权。同年8月14日。原告公司（受让方）与宣汉县国土资源局（出让人）签订xxxx-xxxx《国有土地使用权出让合同》，该合同主要内容：出让人出让的宗地位于宣汉县东乡镇袋子沟41号水产局旁；宗地编号为CB（1）-2006-011号；宗地面积为564平方米；出让宗地用途为商业、办公、住宅等综合用地；出让人同意在2007年9月14日前将出让宗地交付给受让人，出让方同意在交付土地时该宗地应达到周围基础设施三通，即通水、通电、通路，但场地尚未拆迁和平整，建筑物和其他地上物为“毛地”；宗地的土地使用权出让金每平方米5904.26元，总额为人民币333万元。当日，双方同时签订《国有土地使用权出让合同补充协议》。随后，原告华州公司缴纳了土地出让金，并于同年8月22日取得了宣汉县[2007]国土建字第010号《建设用地批准书》，批准的建设工期自2007年8月至2008年8月。8月27日，原告公司取得宣建规选（2007）第469号《建设项目选址意见书》，载明建设项目名称为凯悦帝景（综合楼）、建设规模为建筑面积9000㎡。同年，原告公司取得宣建规地（2007）471号《建设用地规划许可证》，载明用地面积为564㎡。12月21日，宣汉县规划和建设局与原告华州公司签订了《拆迁补偿安置资金监管协议》，约定由原告华州公司自行组织实施宗地的房屋拆迁补偿安置工作。12月26日，原告华州公司取得宣国用（xxxx）第xxxx3号《国有土地使用权证》，载明使用权面积为564㎡。随后，原告华州公司因该拍卖地块内存在的“1.拍卖用地红线范围包括现水产局办公楼大门位置，该大门为底层架空，二楼为办公用房的建筑物的一部分，要拆除或割断大门从结构上存在严重安全隐患；2.现办公用房以上是住宅，与拟建建筑存在采光、消防间距不足等问题；3.修建规模达不到拍卖时指标规模”等问题，分别向宣汉县规划和建设局、宣汉县国土资源局反映情况，导致该项目搁置。 2012年5月16日，宣汉县住房和城乡规划建设局向宣汉县国土局发出（宣建规第[2012]5号）《关于宣汉县水产局综合楼及南侧地块用地规划条件指标的函》中，明确“拟规划建设用地位置：渔禅寺十字路口（水产局综合楼处）；拟规划建设用地面积约：1046平方米（原已出让564平方米，现新增用地482平方米）；建筑控制规模约：＜15575平方米（以审定方案为准）。” 2013年4月27日，宣汉县住房和城乡规划建设局在《关于县水产局综合楼及南侧地块用地规划条件指标的补充说明函》（宣建函[2013]69号）中，明确“宣建规地[2012]5号函中水产局综合楼及南侧地块建设用地面积为1046平方米，建筑规模小于15575平方米（不含地下层）；现该地块在已拍卖水产局南侧地块的基础上新增用地面积586平方米，新增建筑面积约5575平方米”。5月29日，宣汉县发展和改革局对“御府丽景”建设项目，作出川投资备[51172213052901]0014号《企业投资项目备案通知书》，载明建设内容及规模为新建商品房15575平方米。6月24日，宣汉县住房和城乡规划建设局向原告华州公司发出宣建规通字[2013]11号《规划设计条件通知书》，对“御府丽景”建设项目，同意在规划用地红线范围土地上进行建设，确定拟规划建设用地位置：渔禅寺十字路口（水产局综合楼处）；拟规划建设用地面积约：1046平方米；建设用地控制高程：要与周边的道路及相邻建筑相衔接；建筑控制规模约：＜15575平方米（以审定方案为准)。 2013年8月27日，达州市水利电力建筑勘察设计院向被告宣汉县人防办出具《关于宣汉县“御府丽景”综合楼不宜修建防空地下室的情况说明》,载明宣汉县“御府丽景”受岩土工程地质、地理条件限制，在现有条件下不宜开挖修建防空地下室。9月2日，华州公司就其投资建设的宣汉县“御府丽景”项目，以建设防空地下室面积小于地面建筑首层的面积、结构和基础处理困难、修建成本很不合理、建设场址所在区域的房屋或地下管道设施密集、防空地下室不能施工、难以采取措施保证施工安全等原因，无法同步配套修建防空地下室，向被告宣汉县人防办提出《关于新建御府丽景工程项目进行防空地下室易地建设的申请》，并于次日填写宣人防办字[2013]第005号《人民防空地下室易地建设申报审批表》，其中工程名称为宣汉县御府丽景、建设地点为宣汉县东乡镇袋子沟41号、占地面积为1046㎡、建筑总面积为5575㎡（新增）。该审批表经被告宣汉县人防办业务股、分管领导、财务及主要领导批示同意，根据《川价费[2002]11号》第二条第（三）款之规定，该民用建筑符合人防易地建设条件，并根据上述文件第三条之规定，按建筑总面积15元/平方米收取人防易地建设费即8.3625万元（5575平方米×15元/平方米）。原告华州公司于2013年9月2日缴纳了上述人防易地建设费后，被告宣汉县人防办向原告华州公司颁发达宣人防易建字[2013]005号《达州市宣汉县人防易地建设审核意见书》。 2013年9月25日，宣汉县国土资源局（出让人）与原告华州公司（受让人）签订合同编号：xxxxxx-xxxx-x-xxx《国有建设用地使用权出让合同》，主要内容：“出让宗地编号为CB（1）-2012-16；宗地总面积为2202平方米，其中出让宗地面积为586平方米；出让宗地坐落于东乡镇袋子沟（水产局综合楼处）；第七条，本合同项下的国有建设用地使用权出让年期以宣汉县国土资源局与华州公司签订的《国有土地使用权出让合同》（合同编号：xxxx-xxxxx）约定内容为准；本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币4571，500元；建筑总面积为5575平方米”。双方同时签订补充条款，约定该宗地与原已拍卖的CB（1）-2006-011号地块一起开发建设等内容。原告华州公司于2013年9月13日缴纳了土地出让金4571,500元，并于2019年9月25日缴纳了相关的契税、印花税共计185145.8元。次日，原告华州公司取宣汉县[2013]国土建字第0042号《建设用地批准书》，批准用地面积为586平方米；建构筑物占地面积小于或等于5575平方木（系建设规模；土地所有权性质为国有土地；土地坐落为宣汉县水产局综合楼及南侧；批准的建设工期自2014年6月至2016年6月。10月17日，原告公司取得宣国用（xxxx）第xxxx5号《国有土地使用权证》。 2016年7月7日，宣汉县住房和城乡规划建设局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条、《四川省城乡规划条件》第五十八条规定，向原告公司承建的“御府丽景”建设项目颁发宣建规核字（2016）007号《宣汉县建设工程规划核实合格证》，主要内容：建筑规模为，地下设备用房：599.25平方米、商业：4228.84平方米、住宅：11431.65平方米，总面积：16259.74平方米；建筑层数22F/-1F。2016年8月20日，被告宣汉县人防办向原告华州投资公司发出了宣人防补缴字（2016）01号《宣汉县人民防空办公室关于四川华州投资开发有限公司“御府丽景”项目防空地下室易地建设费补缴通知书》,主要内容为四川华州公司于2013年9月3日办理了“御府丽景”项目人防易地建设审批手续，该项目已于2016年2月1日通过了宣汉县住房和城乡规划建设局等有关单位的竣工验收。依据四川华州公司于2016年4月28日递交的《四川省建设工程竣工验收报告》所批注之“工程规模”，该项目实际修建面积为16203.8平方米，华州公司2013年9月3日申报的面积是15575平方米，二者相比较，华州公司超建面积为628.8平方米，依据《宣汉县人民政府关于印发的通知》（宣府发[2010]16号第十一条第（六）款之规定，华州公司应补缴该项目超建部分之人防易地建设费9432元。 2018年7月9日，宣汉县国土资源局对原告华州公司承建的“御府丽景”建设项目用地进行核查验收后，向该公司发出宣国土资函[2018]164号《关于四川华州投资开发有限公司御府丽景建设项目用地核验意见的函》，函告该公司2007年8月14日、2013年9月25日，该项目分别以出让方式取得564平方米、586平方米国有建设用地使用权，建筑容积为≤17、≤14.9，用途均为商住；2013年县住建局（宣建函[2013]69号）调整规模15575.0平方米（不含地下层）；该项目现已竣工，实际用地面积829.25平方米，建筑面积16259.74平方米，其中商业4228.84平方米，住宅11431.65平方米，地下设备用房599.25平方米；超建筑规模85.49平方米；该建设项目用地无超占和位移，权属合法、面积准确、界址清楚，符合建设项目用地核验条件按；超规模部分已补交土地出让金，同意该建设项目用地核验备案登记。 2018年11月13日，中共宣汉县纪律检查委员会发出《关于督促落实对金鼎苑、荣联﹒万象城等楼盘人防易地建设费予以追收的函》（宣纪函[2018]238号），责成被告对宣汉县金鼎苑、荣联、御府丽景等建设项目应缴未缴纳、未足额缴纳的人防易地建设费予以追收。同年12月5日，被告对原告公司做出前述宣人防[2018]19号《关于追缴人防易地建设费的决定》。原告对该决定不服，向被告宣汉县人民政府申请复议。被告宣汉县人民政府受理后，依法向被告宣汉县人防办送达《提出答复通知书》。被告宣汉县人防办向其提交了《行政复议答复书》及相关证据。被告宣汉县人民政府经书面审查后，于2019年3月25日作出前述宣府复决[2019]3号《行政复议决定书》，致原告起诉来院。 原审同时查明，2009年4月23日，宣汉县被四川省人民政府、四川省军区确定为省级人防重点城市。 原审认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作”、《四川省实施办法》第五条第一款“县级以上人民防空主管部门是同级人民政府管理人民防空工作的行政职能部门，受同级人民政府和军事机关的领导，其设置按照国务院、中央军委的有关规定，由同级人民政府和军事机关共同确定”的规定，被告宣汉县人民防空办公室对辖区新建民用建筑因条件限制、无法修建防空地下室的建设单位，有征缴人防易地建设费的法定职责。 根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”和《四川省实施办法》第十五条“新建民用建筑项目因下列条件限制不能修建防空地下室的，建设单位应向人民防空主管部门提出易地建设的申请，按照国家有关规定缴纳易地建设费，由城市人民防空主管部门按照城市规划的要求择地统建……”的规定，城市新建民用建筑按照规定修建战时可用于防空的地下室，主要目的是为了保护人民生命、财产的安全，减少国民经济损失，保存战争潜力。原告华州公司作为“御府丽景”项目的建设单位，可以享有承建该项目获得既得利益的权利，也应承担缴纳因无法修建防空地下室、按规定缴纳易地建设费用的义务。根据四川省发展和改革委员会、四川省财政厅、四川省人民防空办公室、四川省住房和城乡建设厅川发改价格[2012]383号《关于规范和调整防空地下室易地建设收费的通知》第三条“防空地下室易地建设费收费标准。从2012年6月1日起，国家和省批准的人防重点城市按规划建筑总面积计算收费，其标准为：一类人防重点城市每平方米60元；二类人防重点城市每平方米50元；三类和省定人防重点城市每平方米40元”、第四条二款“除上述情形之外，任何地方和部门不得批准减免防空地下室建设费或将减免此项收费作为招商引资的优惠条件等”之规定，原告华州公司虽于2013年9月2日对“御府丽景”建设项目，按照建筑面积5575平方米、15元/平方米的标准缴纳人防易地建设费8.3625万元，但该建设项目当时尚未竣工验收，被告该征缴行为确定的建筑面积、标准明显与上述规定不符。后“御府丽景”项目新增建设用地，竣工验收建筑面积实为16259.74平方米（超建设规模85.49平方米），被告宣汉县人防办以原告承建项目的实际建筑面积16259.74㎡，按照40元/㎡的标准，据实追缴原告应缴纳的下差人防易地建设费566764.6元并无不当。被告宣汉县人防办虽于2016年8月20日向原告四川华州公司发出《补缴通知书》，通知原告公司缴纳超建部分628.8㎡的易地建设费9432，但该《补缴通知书》确定的面积及标准，仍与川发改价格[2012]383号《关于规范和调整防空地下室易地建设收费的通知》之相关规定不符，且原告公司并未缴纳，对原告的权利义务未造成实际影响。综上，被告宣汉县人防办依据其法定职能职责，在查清事实的基础上，依法对原告公司作出宣人防补缴字（2018）19号《关于追缴人防易地建设费的决定》，追缴未足额缴纳的人防易地建设费用并无不当。该行政行为的合法性，一审予以确认。被告宣汉县人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条“县级”之规定，被告宣汉县人民政府对当事人不服政府工作部门的行政行为而提出的行政复议，依法受理、履行审查职责，系其履行法定职责的范围。被告宣汉县人民政府在受理复议申请后，向被复议机关送达相关法律文书、收集证据，其复议程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。其作出宣府复决[2019]3号《行政复议决定书》的合法性，一审亦予确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的之规定，判决驳回原告四川华州投资开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告四川华州投资开发有限公司负担。 四川华州投资开发有限公司不服一审判决，上诉称，一、被上诉人宣汉县人防办作出的追缴决定违反一事不二罚的基本原则。一审法院认定了被上诉人宣汉县人防办2013年、2016年的收费行为的真实性、合法性，该两个行政行为已经完全决定了上诉人应当缴纳的人防费的多少和处理的法律依据。一审同时又认定2018年被上诉人宣汉县人防办行政行为的真实性合法性，2018年的追缴决定明显是2013年2016年行政行为的重复行为，违背了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条一事不二罚的基本原则。二、缴纳人防费标准适用宣府发（2010）16号《宣汉县人民政府关于印发》第十一条第（六）款之规定不违反法律规定。三、宣汉县人民政府对被上诉人宣汉县人防办违法追缴行为没有尽到合理审查义务，作出的维持决定违法事实、法律规定，应当予以撤销。请求撤销被上诉人宣汉县人防办作出的宣人防[2018]19号《关于追缴人防易地建设费的决定》和撤销被上诉人宣汉县人民政府维持的行政复议决定。 被上诉人宣汉县人防办答辩称，一、被上诉人宣汉县人防办作出的追缴决定属于行政征收，并非行政处罚，故不适用一事不二罚原则。二、追缴费用标准依据川发改价格[2012]383号文件，之前向上诉人收取人防易地建设费标准错误适用已失效的川价费[2002]11号文件。至于上诉人所称的《宣汉县人民政府关于印发宣汉县人民防空工程建设管理实施细则》[宣府发（2010）16号]系一般宣传手册，既无相关单位公文形式，也无相关部门认可，不具有规范性效力。三、上诉人称宣汉县人民政府行政复议违反真实审查义务，与宣汉人防办无法律关联。一审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人宣汉县人民政府答辩称，一、宣汉县人防办的追缴决定不属于行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》中关于“一事不二罚”的规定。二、该追缴决定的费用标准适用正确，符合法律和政策规定。三、被上诉人宣汉县人民政府的复议决定，事实认定清楚，适用法律正确，符合法定程序，应当予以维持。请求驳回上诉，维持原判。 二审期间，各方当事人均没有向本院提交新证据。 二审查明,被上诉人宣汉县人防办对上诉人华州公司作出的宣人防[2018]19号《关于追缴人防易地建设费的决定》中载明“你公司在宣汉县城区投资建设的‘御府丽景’项目，依照《四川省实施办法》第十五条、《关于规范防空地下室易地建设收费规定》（川价费[2002]11号）、《关于规范和调整防空地下室易地建设收费的通知》（川价费[2012]383号）等相关文件规定，已缴纳人防易地建设费83625元（5575㎡×15元/㎡）。经南充市审计组核查，该项目2016年7月7日由宣汉县住房和城乡规划局颁发的‘宣汉县建设工程规划核实合格证’宣建规核（2016）007号，竣工验收总面积为16259.74㎡，应缴人防易地建设费650389.6元（16259.74×40元/㎡），扣减已经缴纳人防易地建设费83625元，下差人防易地建设费566764.6元”。 二审查明的其他案件事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案各方争议焦点问题是宣汉县人防办于2018年12月5日作出的宣人防[2018]19号《关于追缴人防易地建设费的决定》和宣汉县人民政府于2019年3月25日作出的宣府复决[2019]3号《行政复议决定书》的合法性。 关于宣汉县人防办于2018年12月5日作出的宣人防[2018]19号《关于追缴人防易地建设费的决定》的合法性问题。根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”和《四川省实施办法》第十五条“新建民用建筑项目因下列条件限制不能修建防空地下室的，建设单位应向人民防空主管部门提出易地建设的申请，按照国家有关规定缴纳易地建设费，由城市人民防空主管部门按照城市规划的要求择地统建……”、第三十五条“......无法修建的，当事人应当按照本实施办法第十五条的规定申请缴纳易地建设费。逾期不申请、不修剪又不缴纳易地建设费的，由县级以上人民防空主管部门作出追缴易地建设费的决定”的规定，上诉人华州公司作为“御府丽景”项目的建设单位，依法应承担因无法修建防空地下室的人防工程缴纳易地建设费用的义务。同时根据四川省发展和改革委员会、四川省财政厅、四川省人民防空办公室、四川省住房和城乡建设厅川发改价格[2012]383号《关于规范和调整防空地下室易地建设收费的通知》第三条“防空地下室易地建设费收费标准。从2012年6月1日起，国家和省批准的人防重点城市按规划建筑总面积计算收费，其标准为：一类人防重点城市每平方米60元；二类人防重点城市每平方米50元；三类和省定人防重点城市每平方米40元”的规定，上诉人华州公司虽于2013年9月2日对“御府丽景”建设项目，按照建筑面积5575平方米、15元/平方米的标准缴纳人防易地建设费83625元，但该建设项目当时尚未竣工验收，被上诉人宣汉县人防办当时作出征缴行为确定的建筑面积、标准明显与上述规定不符。后“御府丽景”项目新增建设用地，在2016年7月7日办理的《宣汉县建设工程规划核实合格证》最终确定竣工验收建筑面积实为16259.74平方米（超建设规模85.49平方米），被上诉人宣汉县人防办以上诉人承建项目的实际建筑面积16259.74㎡，按照40元/㎡的标准，据实追缴原告应缴纳的下差人防易地建设费566764.6元认定事实清楚，适用法律法规正确，计算准确，并无不当。 关于宣汉县人民政府复议决定的合法性问题。被上诉人宣汉县人民政府在受理上诉人的复议申请后，依法向被复议机关送达相关法律文书、收集证据，并在法定期限内作出复议决定。该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，已尽到合法和合理性审查义务，亦并无不当。 关于上诉人称被上诉人宣汉县人防办作出的追缴决定违反一事不二罚的基本原则的问题。宣汉县人防办作出的追缴决定只是对应该收取而未足额收取的人防易地建设费进行追认补交的行为，是一种行政事业性收费行为，也是对自身以前未足额收取人防易地建设费的行为的纠正和补救，并不是因为上诉人出现违法行为而给予的一种行政处罚行为，故该追缴决定并不适用《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。 关于上诉人称缴纳人防易地建设费标准适用宣府发（2010）16号《宣汉县人民政府关于印发》第十一条第（六）款之规定不违反法律规定的问题。该实施细则与川价费[2002]11号文件的缴费标准一致，但该文件已于2012年4月30日失效。2012年5月起缴费标准执行川发改价格[2012]383号文件。本案中，上诉人于2013年9月3日提交人防地下室易地建设申报审批表，申请缴纳易地建设费，应该适用川发改价格[2012]383号文件。故上诉人称应适用《宣汉县人民防空工程建设管理实施细则》的缴费标准不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人四川华州投资开发有限公司的上诉理由均不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人四川华州投资开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 冯 浩 审判员 刘翠成 审判员 旷章娟 二〇二〇年四月十三日 书记员 杨城坤