江苏省高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）苏民申6737号再审申请人（一审原告、反诉被告，二审上诉人）：明发集团扬州房地产开发有限公司,住所地江苏省扬州市广陵经济开发区板桥路88号。法定代表人：黄焕明，该公司董事长。委托诉讼代理人：于秋红，该公司员工。被申请人（一审被告、反诉原告，二审被上诉人）：扬州市广陵区环境卫生管理办公室，住所地江苏省扬州市立新路11号。法定代表人：王翔，该单位主任。委托诉讼代理人：丁强，江苏尚鼎律师事务所律师。委托诉讼代理人：王娟，江苏尚鼎律师事务所律师。再审申请人明发集团扬州房地产开发有限公司（以下简称明发公司）因与被申请人扬州市广陵区环境卫生管理办公室（以下简称广陵环卫办）服务合同纠纷一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2017）苏10民终54号民事裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。明发公司申请再审称：1.二审法院裁定驳回明发公司的起诉，即认定广陵环卫办的收费行为是行政行为，不属于民事诉讼的受理范围错误。明发公司就与广陵环卫办签订的《新建商品房一次性环卫交接协议》《明发江湾城环境卫生移交协议书》曾于2018年2月6日向扬州市邗江区人民法院提起行政诉讼[案号为（2018）苏1003行初0051号]，该案承办法官当庭释明该争议不属于行政诉讼的受理范围，将裁定驳回明发公司的起诉，故明发公司只能就本案二审民事裁定申请再审。广陵环卫办收取明发公司282万元垃圾清运费系行政乱收费行为，此已由扬州市广陵区物价局[2017]扬广价检案10号《行政处罚决定书》及江苏省扬州市中级人民法院（2017）苏10民终55号民事裁定予以认定。2.[2017]扬广价检案10号《行政处罚决定书》查处的是广陵环卫办2015年1月-2016年6月期间的乱收费事实（明发公司和广陵环卫办于2014年10月31日签订《明发江湾城环境卫生移交协议书》，明发公司将在广陵环卫办辖区内的新建明发江湾城小区面积为233178.77平方米的区域交予广陵环卫办负责生活垃圾清运工作，明发公司已实际支付100万元垃圾清运费），但广陵环卫办还于2011年5月18日和明发公司签订《新建商品房一次性环卫交接协议》，实际向明发公司违法收取明发商业广场小区的垃圾清运费182万元。江苏省扬州市中级人民法院的（2017）苏10民终55号民事裁定亦认定广陵环卫办在《明发江湾城环境卫生移交协议书》和《新建商品房一次性环卫交接协议》项下的收费性质一致。故明发公司认为，上述《行政处罚决定书》和民事裁定书足以证明广陵环卫办的上述两份协议项下的收费行为系违法乱收费行为，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的合同无效的情形，据此，双方签订的该两份协议应认定为无效，广陵环卫办应向明发公司返还已收取的282万元垃圾清运费，并赔偿明发公司的损失。综上，请求依法再审本案。广陵环卫办提交意见认为，（一）二审裁定认定事实清楚，适用法律正确。1.广陵环卫办向明发公司收取垃圾清运费的行为系行政行为。2.广陵环卫办起诉要求明发公司支付尚欠的垃圾清运费，扬州市广陵区人民法院一审判决支持了广陵环卫办的诉请，明发公司就该判决向江苏省扬州市中级人民法院提起的上诉，仍属于民事诉讼的审理范围。3.本案二审中，广陵环卫办收取垃圾清运费的行为被相关行政机关认定为是行政行为，故双方间的纠纷不属于民事诉讼的受案范围，二审法院据此撤销一审判决，并裁定驳回明发公司的起诉及广陵环卫办的反诉，并无不当。（二）就明发公司提起的行政诉讼，扬州市邗江区人民法院已经作出（2018）苏1003行初0051号行政裁定，驳回明发公司的起诉。该裁定的作出并不改变广陵环卫办的收费行为属于行政行为的性质。本案的争议既不属于民事诉讼的受理范围，也不属于行政诉讼的受理范围，此系法律空白或历史原因所致，不能因此推翻本案的二审民事裁定。（三）虽然广陵环卫办在案涉两份协议项下的收费行为性质一致，均属于行政行为或行政违法行为，但并不能以此认定该两份协议无效。物价部门系依据《江苏省价格条例》的规定，确认广陵环卫办的收费行为系行政违法行为，而《江苏省价格条例》仅属于管理性规定，且广陵环卫办在签订协议后切实提供了垃圾清运服务，该两份协议业已履行，继续履行也不损害国家或者社会公共利益，故明发公司主张该两份协议无效缺乏事实和法律依据。（四）根据[2017]扬广价检案10号《行政处罚决定书》，扬州市广陵区物价局已将广陵环卫办在2015年1月至2016年4月期间收取的违法所得23915279.02元全部没收；根据2019年8月14日的扬广市监案字[2019]1001号《行政处罚决定书》，扬州市广陵区市场监督管理局已将广陵环卫办在2011年11月30日至2014年11月8日期间收取的违法所得20185006.98元全部没收；而上述款项包含明发公司依据案涉两份协议已付给广陵环卫办的282万元垃圾清运费，故不存在广陵环卫办再向明发公司返还该款项以及赔偿损失之说。综上，请求驳回明发公司的再审申请。本院审查查明：2011年5月18日，明发公司和广陵环卫办签订《新建商品房一次性环卫交接协议》，约定：明发公司将在广陵环卫办辖区内新建的明发商业广场小区总建筑面积约34万平方米的区域交予广陵环卫办负责生活垃圾清运工作，服务收费按每平方米18元计算，垃圾清运服务费计612万元，于2014年12月20日前付清。该协议签订后，明发公司未按期如数付费，截至2014年7月23日仅支付162万元，尚欠450万元。2014年7月23日，明发公司就该450万元欠款向广陵环卫办出具《关于明发商业广场生活垃圾清运费资金还款计划》（以下简称《还款计划》），承诺2014年9月底前支付20万元，2014年12月底前支付30万元，2015年6月底前、2015年12月底前、2016年4月底前、2016年7月底前、2016年10月底前、2017年4月底前、2017年7月底前、2017年10月底前各支付50万元。该还款计划出具后，明发公司仅支付了2014年9月底前应付的20万元。2014年10月31日，明发公司和广陵环卫办签订《明发江湾城环境卫生移交协议书》，约定：明发公司将在广陵环卫办辖区内的新建明发江湾城小区面积为233178.77平方米的区域交予广陵环卫办负责生活垃圾清运工作，服务收费标准原则上每平方米24元，垃圾清运服务费计5596290元，由明发公司于2014年11月、2015年5月、2015年11月、2016年6月、2016年11月各支付100万元，2017年6月支付596290元；如明发公司按《还款计划》支付明发商业广场项目所欠450万元垃圾清运费，则按单价每平方米18元计4197218元收费，如明发公司有一期未按《还款计划》及本协议约定如数支付，广陵环卫办有权要求明发公司按每平方米24元计5596290元一次性支付全部欠款，并承担所有欠款自违约之日起至实际清偿之日止日万分之三的利息；因明发公司违约，广陵环卫办主张权利所发生的费用包括但不限于律师代理费、调查取证费等由明发公司承担。后明发公司仅支付2014年11月底的江湾城小区应付的100万元垃圾清运费。明发公司于2016年8月向扬州市广陵区人民法院提起本案诉讼，请求：1.确认其和广陵环卫办签订的《新建商品房一次性环卫交接协议》《明发江湾城环境卫生移交协议书》无效；2.广陵环卫办返还其已支付费用282万元；3.广陵环卫办向其支付利息453218.89元。广陵环卫办提出反诉：请求判令明发公司向其支付律师代理费150206元。该院经审理后判决：驳回明发公司的诉讼请求；驳回广陵环卫办的反诉请求。明发公司不服该判决，上诉至江苏省扬州市中级人民法院。该院二审查明：2017年12月8日，扬州市广陵区物价局作出[2017]扬广价检案10号《行政处罚决定书》，以广陵环卫办向房地产开发企业收取环卫设施配套费（开票时收费项目为其他非税收入，环境卫生移交协议书上的费用名称为生活垃圾清运有偿服务费），违反《江苏省价格条例》第二十九条，属于该条例第三十条第一项、第二项规定的未经有权机关批准设立收费项目等情况为由，责令广陵环卫办改正，立即停止上述价格违法行为，没收违法所得，未退还多收价款共计23915279.02元。江苏省扬州市中级人民法院认为：《江苏省价格条例》第二十九条、第三十条明文规范的是国家机关、事业单位等违法违规进行行政事业性收费的行为，扬州市广陵区物价局根据前述规定，认定广陵环卫办违反前述规定并作出《行政处罚决定书》，是在性质上将广陵环卫办的行为界定为行政违法行为，该行政处罚决定目前具有法律效力。《行政处罚决定书》认定的违法行为包括案涉明发江湾城生活垃圾清运费，虽然明发商业广场生活垃圾清运费未包含在《行政处罚决定书》认定的违法事实范围内，但该费用的开票收费项目、服务内容、收费方式等与明发江湾城生活垃圾清运费项目一致，并在《明发江湾城环境卫生移交协议书》中以其费用缴清作为收费优惠的条件，因此，该项目收费与明发江湾城项目收费的性质具有一致性，因明发江湾城项目收费的性质已被行政机关生效法律文书确认，两者均属于行政行为，若本案当事人对此发生的争议不属于民事诉讼案件的受理范围。该院遂于2017年12月28日作出（2017）苏10民终54号民事裁定：一、撤销扬州市广陵区人民法院（2016）苏1002民初3743号民事判决；二、驳回明发公司的起诉；三、驳回广陵环卫办的反诉。本院另查明：1.广陵环卫办曾于2016年7月依据案涉两份协议向扬州市广陵区人民法院提起诉讼，请求判令明发公司向其支付尚欠的垃圾清运费7396290元及相应利息、律师代理费。该院其后判决支持了广陵环卫办的诉请。明发公司不服该判决，提出上诉。江苏省扬州市中级人民法院于2017年12月28日作出（2017）苏10民终55号民事裁定，以与本案二审裁定相同的理由，改判驳回广陵环卫办的起诉。2.明发公司就案涉两份协议于2018年向扬州市邗江区人民法院提起行政诉讼，要求确认广陵环卫办以该两份协议向其收取282万元垃圾清运费的行为违法，并请求判令广陵环卫办退还该款项、赔偿损失。该院于2018年3月7日作出（2018）苏1003行初0051号行政裁定，驳回明发公司的起诉。明发公司不服该裁定，提出上诉。江苏省扬州市中级人民法院于2018年7月30日作出（2018）苏10行终83号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。理由为：其一，明发公司与广陵环卫办签订的《新建商品房一次性环卫交接协议》《明发江湾城环境卫生移交协议书》属于行政协议。上述协议系广陵环卫办在行使行政管理职能的过程中与明发公司签订，广陵环卫办向明发公司收取垃圾清运费行为的性质已被该院生效法律文书确认为行政行为。其二，明发公司与广陵环卫办签订《新建商品房一次性环卫交接协议》《明发江湾城环境卫生移交协议书》分别发生在2011年5月8日、2014年10月31日，由于上述行为发生时间皆在修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）实施期间，故判断本案明发公司的诉请是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当适用修改前的《行政诉讼法》。按照修改前的《行政诉讼法》的规定，该争议尚不属于人民法院行政诉讼的受案范围。明发公司提出的上述协议的履行持续至修改后的《行政诉讼法》实施之后，应适用修改后的《行政诉讼法》的诉讼理由，没有法律依据。综上，明发公司提起的本次行政诉讼，不符合人民法院行政诉讼的起诉与受理条件，一审法院裁定驳回明发公司的起诉，并无不当。3.扬州市广陵区市场监督管理局于2019年8月14日作出扬广市监案字[2019]1001号《行政处罚决定书》，确认广陵环卫办存在自2011年11月30日至2014年11月8日期间，按4元-24元/平方米标准向明发公司在内的23家单位收取环卫设施配套费，共计收取20185006.98元的价格违法行为。该局认为，广陵环卫办违反了《江苏省价格条例》第二十九条的规定，属于该条例第三十条第一项、第二项规定的价格违法行为。2019年4月24日，扬州市市场监督管理局向当事人送达[2018]扬价检案3号《责令退款通知书》，限广陵环卫办在10日内将上述多收款退还交费者、未退还的将予以没收。当事人因相关费用实无钱、无渠道退还，未能将涉案款项进行退还。该局遂依据《价格违法行为行政处罚规定》第九条、第十六条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第（一）项的规定，处罚如下：1.责令改正，立即停止上述价格违法行为；2.没收违法所得，未退还多收价款共计20185006.98元。4.本院复查阶段，广陵环卫办提交了2017年12月8日的《江苏省非税收入一般缴款书（扬州）存根》及2019年8月26日的《江苏省非税收入一般缴款书（收据）》各1份，拟证明其已经根据[2017]扬广价检案10号《行政处罚决定书》以及扬广市监案字[2019]1001号《行政处罚决定书》，将违法所得23915279.02元、20185006.98元汇缴至罚没款专用账户，而上述款项包含了明发公司依据案涉两份协议已经支付给广陵环卫办的282万元垃圾清运费。明发公司认可该两份凭证的真实性。本院认为，明发公司的申请再审理由不能成立。本案争议的主要问题是广陵环卫办依据与明发公司于2011年5月8日签订的《新建商品房一次性环卫交接协议》、于2014年10月31日签订的《明发江湾城环境卫生移交协议书》向明发公司收取垃圾清运费的行为是行政行为还是民事行为。根据扬州市广陵区物价局于2017年12月8日作出的[2017]扬广价检案10号《行政处罚决定书》以及扬州市广陵区市场监督管理局于2019年8月14日作出的扬广市监案字[2019]1001号《行政处罚决定书》，广陵环卫办以签订上述协议的方式向明发公司收取垃圾清运费的行为，违反了《江苏省价格条例》第二十九条的规定，属于《江苏省价格条例》第三十条第一项、第二项规定的价格违法行为，扬州市广陵区物价局、扬州市广陵区市场监督管理局已经对广陵环卫办作出责令改正、立即停止价格违法行为、没收违法所得的行政处罚。据此，二审法院认定广陵环卫办的上述收费行为均属于行政行为，进而认定当事人因此发生的争议不属于民事诉讼案件的受理范围，并无不当。尽管明发公司在本案二审民事裁定作出后就案涉两份协议提起的行政诉讼被裁定驳回起诉，但从江苏省扬州市中级人民法院（2018）苏10行终83号行政裁定可见，该裁定也进一步认定明发公司与广陵环卫办签订的《新建商品房一次性环卫交接协议》和《明发江湾城环境卫生移交协议书》属于行政协议，且因广陵环卫办签订该两份协议的行为发生在修改前的《行政诉讼法》实施期间，而根据修改前的《行政诉讼法》的规定，该争议尚不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故而未支持明发公司的上诉。据此，该行政裁定的理由与本案二审民事裁定的理由也并不矛盾。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第三百九十五条第二款之规定，裁定如下：驳回明发集团扬州房地产开发有限公司的再审申请。审判长 管 波审判员 许俊梅审判员 赵 畅二〇二〇年四月二十日书记员 杨玉婷