江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)苏03行初396号原告:新沂市福鑫石材有限公司，住所地新沂市马陵山镇宋山采石厂。法定代表人:俞明坤，该公司总经理。委托诉讼代理人:俞加忠，该公司经理。委托诉讼代理人:倪爱娟，江苏茂通律师事务律师。被告:新沂市马陵山镇人民政府，住所地新沂市马陵山镇。法定代表人:纪岩成，该镇镇长。出庭应诉负责人:宋开强，该镇政法委员。委托诉讼代理人:田成海，江苏众耕律师事务所律师。被告:新沂市人民政府，住所地新沂市市府路37号。法定代表人:陈堂清，该市市长。出庭应诉负责人:王中华，该市副市长。委托诉讼代理人:王军，江苏王军律师事务所律师。第三人:魏彬，男，1966年1月27日生，汉族，住新沂市。委托诉讼代理人:魏善同，1967年7月12日生，住新沂市。委托诉讼代理人:魏中超，江苏红杉树律师事务所律师。第三人:宋兆发，男，汉族，住新沂市，其余身份信息不详。第三人:新沂市马陵山镇小周村村民委员会，住所地新沂市马陵山镇小周村。原告新沂市福鑫石材有限公司（以下简称福鑫公司）诉被告新沂市马陵山镇人民政府（以下简称马陵山镇政府）、被告新沂市市人民政府（以下简称新沂市政府）、第三人魏彬、第三人宋兆发、第三人新沂市马陵山镇小周村村民委员会（以下简称小周村委会）土地行政管理一案，本院立案受理后依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款之规定，本院经阅卷、调查及询问当事人后，对本案不开庭进行了审理。本案现已审理终结。原告福鑫公司起诉请求：1.判决撤销被告于2010年5月18日为第三人魏彬、宋兆发颁发的x号流转土地经营权证书。2.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告福鑫公司系政府招商引资企业，2005年1月8日与王庄镇政府(现马陵山镇政府)签订土地租赁合同书，约定马陵山镇政府将宋山区域3000亩石山(包括原宋山采石厂厂房、宿舍等)作为镇集体土地有偿出租给原告使用，租赁期限为20年，自2005年6月起至2025年6月止。合同签订后，原告按照约定支付了租金，依法办理了采矿许可证并在承租范围内进行石头开采，依法经营、合法使用租赁土地。原告与马陵山镇政府之间的土地租赁合同合法有效，受法律保护。2010年5月18日，被告将原告租赁土地范围内的部分土地为第三人魏彬、宋兆发颁发了x号流转土地经营权证书，被告对颁证土地的权属性质认定不清，其为第三人颁发的x号流转土地经营权证书没有合法的承包经营合同基础。首先，根据《物权法》第十一条规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。被告颁发x号流转土地经营权证书是依据魏彬、宋兆发与小周村委会签订的承包经营合同，该承包经营合同中约定的承包土地界址模糊，而且缺少“土地面积”这一必要登记要件。其次，根据《物权法》第十二条规定，登记机构应当履行下列职责：(一)查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；(二)就有关登记事项询问申请人；(三)如实、及时登记有关事项;(四)法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。被告马陵山镇政府没有查验核实魏彬、宋兆发与小周村委会签订的合同内容，仅根据第三人的单方陈述就为其颁发大约450亩土地的流转土地经营权证书，并确定面积大约450亩的土地经营权暂归第三人所有，显然违反法律强制性规定。再次，申请土地承包经营权登记，依法只能由法定有权登记机关登记造册并发放唯一的、法定的《农村土地承包经营权证书》，被告为第三人颁发的x号流转土地经营权证书没有事实依据和法律依据，不具备法定效力。综上，原告认为被告为第三人颁发的x号流转土地经营权证书没有合法的承包经营合同基础，认定事实主要证据不足，未履行法定审查义务，违反法定程序，证书内容违法，依法应予以撤销。被告的行政行为严重侵害原告对租赁土地的使用权，特提起诉讼，请求法院依法支持原告的诉讼请求。被告马陵山镇政府辩称：1.本案不属于行政诉讼受案范围。土地承包经营权的成立是自土地承包合同生效时，只要承包合同生效，承包人即取得土地承包经营权，不论政府事后是否颁证确认。故涉案流转土地经营权证书对当事人权益并不产生实际影响。根据行政诉讼法及司法解释的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为提起诉讼的，不属于行政诉讼受案范围，故原告不能针对政府颁发涉案流转土地经营权证书的行为提起行政诉讼。根据《土地管理法》的规定，土地所有权和使用权争议中产生的个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。本案未经政府处理的前置程序，原告提起诉讼不符合法律规定。2.原告的起诉已经超过法定期限。原告与第三人魏彬因涉案土地民事诉讼已经审理多年，原告早就知道政府于2010年5月18日颁发的涉案x号流转土地经营权证书的存在，其现在提起行政诉讼已经超过法定期限。3.马陵山政府不享有颁发土地经营权证书的权限，只是负责该证书的一个审批流程，原告将马陵山政府作为行政诉讼的被告，主体不适格。4.原告未提供证据证明其与涉案x号流转土地经营权证书的颁发存在利害关系，其不具备行政诉讼原告主体资格。综上，请求驳回原告福鑫公司对马陵山镇政府的起诉。被告新沂市政府辩称：1.原告的起诉已超过行政诉讼起诉期限。被告于2010年5月18日为第三人魏彬、宋兆发颁发涉案流转土地经营权证书，原告对此早已知情，原告陈述该证书确认的承包土地与其租赁的土地存在部分重合，造成其权利受到侵害，那么依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月之内提出。原告现在提起行政诉讼，早已超过了起诉期限。2.被告新沂市政府为第三人魏彬、宋兆发颁发的x号流转土地经营权证书合法、有效。2005年7月31日，魏彬、宋兆发与小周村委会签订土地承包合同，经马陵山镇政府初审后报新沂市政府审核。魏彬、宋兆发与小周村委会签订土地承包合同有明确的承包地四至及面积，新沂市政府经审核并口头询问了合同当事人有关情况，如实、及时办理了登记。被告颁发涉案x号流转土地经营权证书的行为符合法律法规的规定。3.原告认为魏彬、宋兆法与小周村委会签订的合同无效、其与马陵山镇政府签订的合同有效，但据被告了解，双方就承包合同问题正在新沂市人民法院进行民事诉讼，原告的合同效力处于待定状态，原告的诉讼主体资格尚不能确认。根据法律规定，行政诉讼中人民法院认为行政案件的审理需要以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼，故本案应中止诉讼。4.原告主体不适格。原告提供的租赁合同所涉土地绝大部分属小周村集体土地，马陵山镇政府无权对外发包、租赁，该合同未经备案，原告也未提供证据证明其与被告颁发涉案x号流转土地经营权证书的行为存在利害关系。第三人魏彬辩称：认同马陵山镇政府、新沂市政府的答辩意见。另外，原告陈述其于2005年1月8日与马陵山镇政府签订土地租赁合同书，但原告福鑫公司的成立时间是2005年9月13日，该合同签订时福鑫公司尚未注册成立，合同是倒签的，实际签订时间应当在魏彬、宋兆发与小周村委会签订的土地承包合同之后。魏彬、宋兆发与小周村委会签订的土地承包合同有明确的承包范围，但原告提供的土地租赁合同却没有租赁土地的四至范围，无法证明其租赁土地与魏彬承包的土地存在重合。魏彬、宋兆发是依法经招投标与小周村签订的土地承包合同，承包土地后在地上种植了农作物，后经依法申请，新沂市政府经审核后为魏彬、宋兆发颁发了涉案x号流转土地经营权证书，政府的颁证行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律法规的规定。原告的起诉缺乏事实及法律依据，应驳回原告的诉讼请求。第三人宋兆发、小周村委会均未到庭，亦未提供书面意见。经审理查明，2005年1月8日，福鑫公司与新沂市王庄镇人民政府（现马陵山镇政府）签订合同书一份，约定马陵山镇政府将宋山区域3000亩石山（包括原宋山采石场厂房、宿舍等）有偿出租给福鑫公司使用，租赁期限为20年，自2005年6月起至2025年6月止，租金为118万元；并约定租赁期内马陵山镇政府保证为福鑫公司办理生产营业采矿等产权证照，保证福鑫公司正常生产经营并根据福鑫公司的生产需要，负责无偿清除生产区域内的坟墓及农作物等等。2005年7月31日，小周村委会与魏彬、宋兆发签订承包合同一份，约定小周村委会以公开招标方式将宋山亚太采石厂附近部分拾边地承包给魏彬、宋兆发，承包范围包括原亚太采石厂以北至刘兆清地边的拾边地，亚太采石厂以西至大魏水库边，电瓶厂以南至三合村交界范围内的小周村拾边地（小五组承包地、经济田除外），其中亚太采石厂以北属宋兆发所有，电瓶厂门后至官代新路属魏彬所有，电瓶厂以南属魏彬、宋兆发共有；承包期限为15年，承包费3万元；承包方在承包期间不得擅自改变土地结构、非法经营、私自流转承包土地，现有拾边种植者如愿交款承包方应让其继续种植，承包方应遵守国家、集体规定按时在所包土地上实施绿化；如遇国家集体征用土地，承包方应无条件退出土地，发包方按承包期限计算退还承包费等等。后魏彬、宋兆发根据承包合同申请登记颁证，并于2010年5月18日取得了涉案x号流转土地经营权证书，该证书中加盖小周村委会、马陵山镇政府及新沂市政府印章，登记内容确认：在2005年8月1日至2020年7月3日的土地租赁期限内，马陵山镇小周村官代二组地块，东至亚太石厂附近、西至大魏水库边、南至三合村交界、北至刘水清地边，面积大约450亩的土地经营权暂归承租人魏彬、宋兆发所有。因魏彬与福鑫公司在使用、经营各自承包、租赁的土地过程中发生纠纷，2012年11月，魏彬向新沂市人民法院提起诉讼，魏彬认为福鑫公司实施了侵占、破坏其承包土地，毁坏其在承包土地上种植的树木等侵权行为，故起诉要求福鑫公司承担停止侵害、恢复原状、赔偿损失等民事责任；福鑫公司则以其与马陵山镇政府签订合同而有权使用土地等理由进行抗辩。该案审理过程中，魏彬在2012年12月10日庭审时提供了小周村委会与魏彬、宋兆发签订的承包合同以及x号流转土地经营权证书等证据，福鑫公司对魏彬所提供的证据进行了质证，通过此次庭审福鑫公司已经明确知晓了x号流转土地经营权证书的存在及其内容。以上事实，有当事人陈述、租赁合同书、承包合同书、流转土地经营权证书、民事诉讼裁判文书及庭审笔录等证据为证，本院予以确认。本院认为，行政诉讼应当在法定的起诉期限内提起，公民、法人或其他组织的起诉超过起诉期限且无法定事由的，其起诉不符合法律规定。福鑫公司于2019年11月具写行政起诉状并向本院提起行政诉讼，要求撤销新沂市政府、马陵山镇政府为魏彬、宋兆发颁发的x号流转土地经营权证书，但早在2012年12月10日魏彬向新沂市人民法院起诉福鑫公司要求停止侵害、恢复原状、赔偿损失的民事纠纷案件庭审时，福鑫公司就已经明确知道了x号流转土地经营权证书的存在及其内容。从2012年正在实施的法律及司法解释的规定来看，《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年10月1日实施）第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”据此，如果福鑫公司对于政府向魏彬、宋兆发颁发x号流转土地经营权证书的行为不服，其最迟也应当在2014年12月10日前起诉，现福鑫公司直至2019年11月才向本院提起诉讼，已经远远超过了法定的起诉期限。依照目前正在实施的行政诉讼法及司法解释的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。故即便依照现行法律规定，在福鑫公司已于2012年12月10日就明确知道x号流转土地经营权证书的存在及内容的情况下，其本次起诉也早已超过起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……”鉴于福鑫公司的起诉超过起诉期限，且不存在法律规定的因不可抗力或者其他不属于其自身原因而耽误期限的情形，故本案应当裁定驳回福鑫公司的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告新沂市福鑫石材有限公司的起诉。案件受理费50元，退回原告新沂市福鑫石材有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 赵 涛审判员 李帅胜审判员 周美来二〇二〇年四月三十日书记员 杜心舒