广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂03行终55号 上诉人（一审原告）：蒙仕英，女，1951年4月29日出生，汉族，住广西壮族自治区桂林市七星区。 被上诉人（一审被告）：桂林市不动产登记局，住所地广西壮族自治区桂林市象山区崇善路6号。 法定代表人：王飚，该局局长。 一审第三人：桂林市七星区人民政府，住所地广西壮族自治区桂林市七星区骖鸾路26号。 法定代表人：郑平，该区区长。 上诉人蒙仕英因与被上诉人桂林市不动产登记局、一审第三人桂林市七星区人民政府房屋所有权、国有建设用地使用权注销登记行政行为纠纷一案，不服广西壮族自治区桂林市七星区人民法院（2019）桂0305行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 上诉人蒙仕英向一审法院诉称，1999年，原告丈夫时培亮享受职工房改政策购买了原桂林市无线电一厂宿舍房并办理了房产证及国有土地使用证。因无线电一厂棚户区改造项目，原告房屋被列为危旧房拆迁改造范围内。因原告认为本次拆迁改造严重违法，拒绝签署拆迁补偿协议。2017年，原告房屋被违法强制拆除，2018年2月12日，被告桂林市不动产登记局发布《公告》，拟对原告房屋予以注销登记。原告知情后，向被告提出书面异议，但被告始终未答复。2018年5月，原告查询自己房屋信息时，才发现房屋已被注销登记。原告认为，被告作出的该行为认定事实不清，主要证据不足，程序违法，违反了《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等相关法律规定，严重侵害了原告的合法权益。因此，原告要求法院判决：1.撤销被告对原告国有土地上房屋所有权及国有建设用地使用权注销登记的行政行为；2.本案诉讼费用由被告承担。 被告桂林市不动产登记局辩称，第一、原告的房屋因拆除而灭失，答辩人据此启动不动产注销登记工作。原告原有房屋取得房屋所有权证和国有土地使用证（或不动产所有权证）。因涉案房屋楼栋老化损坏，经鉴定为危房，房屋存在安全隐患，为了避免群众出现人身财产损失，本案第三人桂林市七星区人民政府实施了排险强拆，拆除了房屋。房屋拆除后，原告未主动来申请注销登记，答辩人据此启动了不动产注销登记工作。第二、被告有权依职权办理本案不动产注销登记。现有不动产登记制度赋予了被告依职权注销登记的权力。一方面，由于原告房屋灭失，在物理意义上已经不复存在，注销房屋登记应属应有之义。而根据不动产一体登记原则，为保证土地与房屋登记的一致性，土地登记相应也应注销登记。另一方面，《桂林市人民政府关于桂林无线电一厂（生活区）1＃地块不动产登记有关问题的批复》（市政土批【2017】154号）也明确要求被告注销涉案地块原土地证、房产证。综上，被告有权依职权办理涉案不动产的注销登记。第三、被告办理涉案不动产注销登记实体正确、程序合法。被告注销涉案房屋不动产权属证书的行政行为符合《不动产登记暂行条例》、《不动产暂行条例实施细则》、《不动产登记操作规范》等规范性文件的规定，注销登记过程依法履行了依职权办理不动产登记事项的启动、审核、登簿程序，并在注销登记记载于不动产登记簿前在涉案不动产所在地以及报纸上就拟注销情况进行了公告和实地查看。四、本案被诉行政行为对原告的合法权益明显不产生实际影响。答辩人实施注销登记行为之前，原告的房屋已经灭失，房屋所在地块的土地使用权已批准变更为案外人桂林市安美居房地产开发有限公司。原告认为涉案土地使用权出让给案外人有错误，或者房屋系违法拆除的，可向侵权人（如有）主张权益。答辩人依职权注销登记行为对原告合法权益不产生实际影响。五、原告是否与本案有利害关系存疑。原告蒙仕英房地产权登记信息显示，涉案房屋所有权人并非原告（权利实际登记为时培亮），而答辩人亦查询了桂林无线电一厂（生活区）1#块不动产注销登记涉及的房地产权登记信息，也未发现以原告为房屋所有权人的信息。据此，答辩人认为原告与本案注销登记行为没有利害关系，请法院调查核实。因此，被告的注销登记行为实体正确，程序合法，依法应予维持。 第三人桂林市七星区人民政府未陈述意见。 一审法院经审理查明，时培亮的房屋坐落于桂林市××星区××号，该房屋办理了房屋所有权证和国有土地使用证。由于城市改造需要，该套房屋被列为拆迁改造的范围，并于2018年4月4日前被拆除，2018年4月16日，被告不动产登记局将原告房屋的房屋所有权、国有建设用地使用权予以注销登记，并于2018年5月14日在其门户网站上将该房屋的房屋所有权证和国有土地使用证公告作废。时培亮已去世，原告蒙仕英系时培亮的妻子。原告不服，起诉至一审法院。 一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，起诉不符合法定条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依据《不动产登记暂行条例》的规定，由被告统一办理桂林市所属各区的不动产登记，被告具有对原告的不动产进行登记的法定职权。由于原告的房屋已被实际拆除，被告根据实际情况，同意第三人的请求，将已经灭失的原告房屋的房屋所有权、国有建设用地使用权登记予以注销，并在其门户网站上公告作废该房屋的房屋所有权证和国有土地使用证，并未违反法律法规的规定。该登记行为的依据是原告房屋灭失的事实，即被告在实施注销登记行为前，原告的房屋已经灭失，房屋所在地块的土地使用权已被批准变更，按照《不动产登记暂行条例实施细则》确定的房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定作物应当与其所依附的土地、海域，一并登记保持权利主体一致的一体登记原则，被告的行为仅是依法反映物权变动的情况，其本身并没有对当事人设定权利义务，属于对当事人权利义务明显不产生实际影响的情形。综上所述，原告提起本案之诉，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款（三）项之规定，裁定驳回原告蒙仕英的起诉。 上诉人蒙仕英不服一审裁定，上诉称，依法撤销广西壮族自治区桂林市七星区人民法院（2019）桂0305行初30号行政裁定，并依法指令一审法院继续审理。事实和理由：第一、原审判决认定事实不清。首先，案涉不动产并非自然灭失。广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2018）桂03行初56号行政判决书确认该涉案房屋不动产系被非法拆除的。故原审判决认定“原告的房屋已经灭失”，其实质是将不动产遭非法侵权损毁的情形认定为不动产注销登记的有效事实依据。被上诉人虚构注销事由，被诉注销行为需撤销。其次，早在被上诉人发布《公告》，拟对上诉人房屋予以注销登记之时，上诉人以向其邮寄书面异议的形式对注销登记提出异议，该书面异议在被上诉人在注销登记征询异议期满前已收到，但被上诉人对上诉人的异议内容置若罔闻，不予答复，后被上诉人径行“依职权”办理本案不动产注销登记工作，完全无视上诉人的合理诉求与合法利益，将《公告》流于形式，掩盖其非法强制实施不动产注销登记行为的真实目的。最后，原审法院认为被上诉人的行为“仅是依法反映物权变动情况，其本身并没有对当事人设定权利义务，属于对当事人权利义务明显不产生实际影响的情形”，事实上，注销登记行为起到了终结不动产物权的效力。被上诉人对上诉人房屋实施不动产注销登记的行为已经对上诉人的合法物权产生了直接且不利的影响，原审法院所认为的不产生实际影响”实为无稽之谈，令人贻笑大方。第二、被上诉人辩称系“依职权”作出的不动产注销登记，既不符合客观事实也不符合法律规定。无独有偶，2018年，在广西壮族自治区桂林市雁山区人民法院审理的另外17起原桂林市无线电一厂职工诉被告桂林市不动产登记局、第三人桂林市七星区人民政府房屋所有权、国有建设用地使用权注销登记行政行为一案中，被告桂林市不动产登记局辩称系应第三人桂林市七星区人民政府请求而启动涉案不动产注销登记工作，并且有第三人桂林市七星区人民政府书面申请为证，这是不争的客观事实，并非本案中被上诉人所说的“依职权”办理。依照《不动产登记操作规范（试行）》（国土资规〔2016〕6号）第9.4.2“申请国有建设用地使用权及房屋所有权注销登记的主体应当是不动产登记薄记载的权利人或者其他依法享有不动产权利的权利人”之规定，上诉人系涉案不动产登记薄记载的唯一权利人，一审第三人桂林市七星区人民政府无权申请注销他人不动产登记。为了达到胜诉目的，被上诉人不惜隐瞒事实真相，将“依申请登记”置换成“依职权登记”，蒙混法庭审判人员。依照不动产登记暂行条例及实施细则的规定，“依申请登记”与“依职权登记”的行政程序及审查条件完全不同。被上诉人没有按照法定程序履行“依申请登记”的法定职责。依照《不动产登记暂行条例》国务院令第656号第十四条规定，不动产登记程序应申请而启动。案涉不动产非不动产登记法律上的灭失、没有生效法律文书确认案涉不动产权利消灭、不动产权利人未申请注销，在上述各个形式要件均不符合的情形下，原审法院依据《不动产登记暂行办法》的规定，仅凭被上诉人“具有对上诉人的不动产进行登记的法定职权”而忽视不动产注销登记所要满足的其他形式要件，违法认可被上诉人注销登记行政行为的合法性，属于严重的法律适用错误。即使被上诉人是“依职权登记”的，也应依照《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条“有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：（一）人民法院持生效法律文书和协助执行通知书要求不动产登记机构办理登记的；（二）人民检察院、公安机关依据法律规定持协助查封通知书要求办理查封登记的；（三）人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的；（四）法律、行政法规规定的其他情形”的规定依法办理，本案显然不具备上述法定要件。第三、被上诉人对上诉人的房屋所有权登记及国有建设用地使用权登记一并注销严重违法。《不动产登记操作规范（试行）》（国土资规〔2016〕6号）第1.2.2所规定的“一体登记原则”适用于不动产首次登记、转移登记、抵押登记、查封登记等情形，而本案上诉人的房屋所有权及国有建设用地使用权早于多年前已完成首次登记并已依法核发房屋所有权证和国有土地使用权证，且不存在转移登记、抵押登记、查封登记等情形。依照《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条“本实施细则施行前，依法核发的各类不动产权属证书继续有效”之规定，上诉人的房屋所有权及国有建设用地使用权分别受国家法律保护。只有出现《不动产登记操作规范（试行）》第8.4.1所规定的“已经登记的国有建设用地使用权，有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：1土地灭失的；2权利人放弃国有建设用地使用权的；3依法没收、收回国有建设用地使用权的；4因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书致使国有建设用地使用权消灭的”情形时，才能依照第8.4.2“国有建设用地使用权注销登记的申请主体应当是不动产登记薄记载的权利人”之规定，由上诉人依法申请注销国有建设用地使用权。被上诉人因注销房屋所有权登记而未经依法征收或收回的情形下，违法对上诉人的国有建设用地使用权一并注销，于法无据，严重侵害上诉人的合法权益。综上所述，被上诉人作出的不动产注销登记行为不仅行政程序混乱、违法，更严重侵害上诉人不动产物权的合法权益，该行政行为与上诉人完全具有法律上的利害关系。一审法院对本案事实认定不清，适用法律不当，以对上诉人合法权益不产生实际影响为由裁定驳回上诉人的起诉错误，请求二审法院依法审理，支持上诉人的上诉请求。 二审期间，被上诉人桂林市不动产登记局未予答辩。 经审理查明，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，房屋登记行为具有一定的公权力属性，但实质上是相关行政机关对房屋权利的确认或者记载，其本身并不创设房屋权利。本案中，被上诉人桂林市不动产登记局对上诉人国有土地上房屋所有权证注销登记的行为是基于涉诉房屋被拆迁导致灭失的事实，上诉人的物权在注销登记前已消灭，故被上诉人作出的涉诉注销登记行为对上诉人的权利义务不产生实际影响。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款规定：“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”被上诉人对涉诉房屋国有土地使用证一并注销登记是注销房屋登记的一个附随性行为，故被上诉人作出的涉诉注销登记行为对上诉人的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中被上诉人桂林市不动产登记局对上诉人国有土地上房屋所有权及国有建设用地使用权注销登记的行政行为，并未对上诉人的权利义务产生实际影响，一审法院裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定。 综上，一审裁定事实清楚、法律适用正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 袁荣礼 审 判 员 张云艳 审 判 员 李永群 二〇二〇年四月三日 法官助理 王 灿 书 记 员 黄丽君