河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终64号上诉人(一审被告)洛阳市吉利区人民政府，住所地洛阳市吉利区中原路333号。法定代表人马晓平，区长。委托代理人于珍珍，洛阳市吉利区司法局工作人员。委托代理人杨保宏，河南丹诺律师事务所律师。上诉人(一审被告)洛阳市吉利区自然资源局，住所地洛阳市吉利区中原路834号。法定代表人张备战，局长。委托代理人张瑞旗，该局工作人员。委托代理人焦少卿，河南丹诺律师事务所律师。被上诉人(一审原告)卢玉柱，男，汉族，1952年10月24日出生，住洛阳市吉利区。一审被告洛阳市吉利区人民政府吉利街道办事处，住所地洛阳市吉利区胜利路35号。法定代表人王家鹏，主任。卢玉柱诉洛阳市吉利区人民政府（以下简称吉利区政府）、洛阳市吉利区自然资源局（以下简称吉利区自然资源局）、洛阳市吉利区人民政府吉利街道办事处（以下简称吉利街道办事处）行政强制拆除一案，吉利区政府、吉利区自然资源局不服河南省洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初380号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明，卢玉柱系洛阳市吉利区东杨村村民，在该村拥有一处宅基地并在上面建有房屋。因洛阳石化扩能改造项目用地，卢玉柱的房屋位于征收范围内，故需要拆除，但一直未能签订安置补偿协议。2019年1月2日，吉利区自然资源局（原吉利区城乡规划局）向卢玉柱作出洛吉城规责拆通字（2019）第007号《责令限期拆除违法建筑通知书》，认为卢玉柱的房屋系违法建筑，限卢玉柱在2019年1月10日前拆除完毕。2019年1月17日，卢玉柱的房屋被拆除，拆除现场有吉利区政府、吉利区自然资源局、吉利街道办事处的相关领导等工作人员在场。卢玉柱对此不服，向法院提起诉讼，请求确认吉利区政府、吉利区自然资源局、吉利街道办事处强拆房屋的行为违法。一审另查明，上述《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》经卢玉柱提起行政诉讼，已被郑州铁路运输中级法院2019年9月23日作出的（2019）豫71行终206号行政判决撤销，该判决为终审判决。一审法院认为，一、关于本案的适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并负责实施”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……”的规定，市、县级人民政府应为征收土地的实施主体。同时，拆除征地范围内的房屋系征收土地工作的组成部分，因此，市、县级人民政府亦应为拆除征地范围内的房屋的实施主体。具体到本案，因洛阳石化扩能改造项目用地，需要征收吉利区东杨村的集体土地，吉利区政府是法定的征收主体及拆除房屋实施主体。另根据卢玉柱提供的拆除现场照片及视频显示，吉利区政府的相关领导在拆除现场，故吉利区政府系本案的适格被告。吉利区自然资源局自认系拆除卢玉柱房屋的实施主体，有其作出的《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》印证，故吉利区自然资源局也系本案的适格被告。吉利街道办事处作为吉利区政府的派出机关并不具有强制拆除房屋法定职权，其相关领导在拆除现场参与拆除活动应视为受吉利区政府的委托，其行为的法律后果应由吉利区政府承担，故吉利街道办事处不是本案的适格被告。二、关于拆除涉案房屋的行为是否违法的问题。根据一审法院查明的事实，卢玉柱的宅基地及地上房屋本应由吉利区政府在征收时依法给予安置补偿后拆除，但却以违法建筑的名义被拆除的，吉利区自然资源局作出的《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》已被人民法院生效判决予以撤销，不能作为拆除依据。吉利区自然资源局以违法建筑为由拆除卢玉柱房屋的行为系配合吉利区政府征收土地的行为，拆除行为应认定为吉利区政府、吉利区自然资源局共同实施的行为，因拆除行为不符合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》关于集体土地征收的相关规定，应当被确认违法。综上，一审判决确认吉利区政府、吉利区自然资源局强制拆除卢玉柱房屋的行为违法，驳回卢玉柱的其他诉讼请求。上诉人吉利区政府不服一审判决，向本院上诉称，一、法律意义上的征收系集合概念，由批准、公告、登记、协议、补偿、责令交出土地及拆除等一系列的具体行政行为组成，行政机关应对其中某一具体行政行为分别承担责任，不应当对征收这一集合概念承担法律责任。并且一审法院已经在（2018）豫03行初405号行政裁定书中，将与被上诉人类似情况的同村村民朱学环要求确认上诉人吉利区政府对其合法房屋实施征收的行为违法的诉讼请求予以驳回起诉处理，该裁定早已发生法律效力。但在本案中，一审判决却将征收土地的行政行为和拆除房屋的行政行为混为一谈，以上诉人吉利区政府系征收土地行为的法定实施主体为理由，径行将上诉人吉利区政府错误类推为拆除房屋行为的责任主体，进而判定由上诉人吉利区政府承担拆除房屋的法律责任和后果，明显缺乏法律依据。二、本案核心争议焦点应该是拆除被上诉人房屋的行为是否合法，与上诉人吉利区政府征收土地的行为并无直接关系。从吉利区自然资源局提供的证据来看，其是严格依照《中华人民共和国城乡规划法》授予的职权进行执法的，因此本案应首先适用该法进行审查，一审法院直接适用《中华人民共和国土地管理法》等法律法规进行认定，属于法律适用错误。三、被上诉人在一审过程中提交的证据均不能证明上诉人吉利区政府实际参与了本案房屋的拆除，因为本案的强制拆除行为，从决定的作出，到强拆的实施，都是吉利区自然资源局完成的，即便在现场出现了上诉人吉利区政府的工作人员，也是为了维持现场秩序，实施的是普通的协调工作，不能据此认定上诉人吉利区政府实施了案涉房屋的拆除行为。综上，一审认定事实与适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求或发回重审。上诉人吉利区自然资源局不服一审判决，向本院上诉称，一、被上诉人的房屋自建造之初即处于“未批先建”的违法状态，虽然被上诉人自述其房屋建造于2008年《城乡规划法》实施之前，但2008年之前我国并不是没有规划方面的法律法规，自1984年1月我国《城市规划条例》颁布实施之日起，我国在规划管理方面就从未存在法律空白，原《城市规划条例》、《城市规划法》和《村庄和集镇建设规划管理条例》都同样规定了规划许可的管理制度，上诉人对被上诉人涉案房屋违法的认定，并非仅仅依据《中华人民共和国城乡规划法》认定的，而是依据前后所有的法律进行综合认定的。被上诉人拥有独立的行政执法权，完全是独立依法对被上诉人房屋进行处理，根本不存在为了配合吉利区政府而实施案涉行政行为。二、在本案中，《中华人民共和国城乡规划法》属于“特别法”和“专门法”，而《中华人民共和国土地管理法》属于“普通法”和“一般法”，因此本案应该优先适用《中华人民共和国城乡规划法》，况且上诉人吉利区自然资源局作为吉利区的城乡规划管理部门，自然应该适用《中华人民共和国城乡规划法》，显然属于适用法律错误。综上，一审认定事实和适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求或发回重审。一审被告吉利街道办事处的陈述意见与一审答辩意见一致。被上诉人卢玉柱辩称，一、吉利区政府称其工作人员出现在案涉强拆现场是为了维持秩序，其实是维持非法强拆的秩序，且吉利区政府是该强拆最大的受益者，故一审推定其参与强拆符合逻辑。二、案涉被强拆的房屋是合法建筑，所占用的土地系被上诉人合法拥有的宅基地，被上诉人也持有该宅基地的合法证件。三、上诉人强拆案涉房屋过程中，未提供任何法律依据，应视为无法律依据。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，吉利区自然资源局对被上诉人涉案房屋作出《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》前，被上诉人的涉案房屋及宅院因洛阳石化扩能改造项目用地需要已被纳入征收、拆迁范围，被上诉人在安置补偿期间未能与法定征收机关吉利区政府达成安置补偿协议，其涉案房屋也未被拆除。上述事实有一审时原、被告提供的相关证据及庭审笔录在卷佐证。在上述情况下，吉利区自然资源局对被上诉人的涉案房屋作出《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，其执法目的明显是以拆除违法建筑之名配合吉利区政府的征收、拆迁工作，吉利区自然资源局作出的强制拆除违法建筑公告亦明确表达了这一执法意图。由此可断，对被上诉人的涉案房屋实施强制拆除并非基于单一的行政执法目的，从强制拆除的现场看，吉利区政府、吉利区自然资源局、吉利街道办事处均有相关负责人和工作人员在场，也非吉利区自然资源局单一行政主体组织实施。综合以上分析，应认定吉利区政府、吉利区自然资源局为达到一个最终的行政目标（拆除被征收土地范围内的房屋），基于各自的行政职权共同对被上诉人的涉案房屋实施了拆除，是拆除涉案房屋的共同责任主体。吉利街道办事处既不具有实施征收、补偿的法定职权，也不具有实施拆除违法建筑的法定职权，从行政隶属关系看，吉利街道办事处参与拆除涉案房屋的行为应视为受吉利区政府的行政委托而实施的行为，其行为的法律后果应由吉利区政府承担。因吉利区政府和吉利区自然资源局均未提供拆除被上诉人涉案房屋的合法根据和依据，故应认定二上诉人拆除被上诉人涉案房屋的行为违法。综上,一审判决事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。吉利区政府和吉利区自然资源局的上诉理由均不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人洛阳市吉利区人民政府、洛阳市吉利区自然资源局均担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 马传贤二〇二〇年四月九日法官助理王立威书记员王贺霞