浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终149号上诉人（一审被告）诸暨市人民政府。住所地诸暨市东一路19号。法定代表人王芬祥，市长。委托代理人石仲广，诸暨市司法局工作人员。上诉人（一审第三人）蒋普忠，男，1963年8月23日出生，汉族，住诸暨市。上诉人（一审第三人）蒋法忠，男，1958年7月22日出生，汉族，住诸暨市。上诉人（一审第三人）蒋信法，男，1951年2月21日出生，汉族，住诸暨市。上诉人（一审第三人）蒋信茶，女，1953年8月13日出生，，汉族，住诸暨市。被上诉人（一审原告）樊美芳，女，1975年8月11日出生，汉族，住诸暨市。樊美芳诉诸暨市人民政府（以下简称诸暨市政府）土地行政复议一案，诸暨市政府、蒋普忠、蒋法忠、蒋信法、蒋信茶（以下简称蒋普忠等四人）不服绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月11日恢复诉讼。经阅卷、调查，本案现已审理终结。被告诸暨市政府于2019年3月21日作出诸政复〔2018〕143号《行政复议决定书》（以下简称案涉行政复议决定），认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”第三条第一款规定：“国家实行农村土地承包经营制度。”第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”本案中，蒋水木已持有《林权证》，而邵汝干、邵锡根、邵培章三人提供的虽系《森林、林木、林地状况登记表》，但该登记表实为《林权证》证内的内容，故邵汝干、邵锡根、邵培章三人亦应已持有《林权证》。故上述四户已依法取得土地承包经营权。现樊美芳以流转方式取得承包经营权，又因该承包经营权所涉林地的界址不明而与申请人蒋普忠产生争议，实质为农村土地承包经营权相邻承包权人之间的纠纷，属于农村土地承包经营权争议。而《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案樊美芳要求处理其与申请人蒋普忠之间有关林地的争议，因该争议属于农村土地承包经营权争议，故不属于被申请人能够作出处理的职责范围，被申请人作出〔2018〕东林纠受字第（1）号《行政决定书》（以下简称案涉行政决定）属于超越职权，依法应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目的规定，决定撤销案涉行政决定。一审法院经审理查明，蒋水木（已亡故）生前系外邵村第陆生产队社员，持有《中华人民共和国林权证》（编号：Ｃ330603066244），其中《森林、林木、林地状况登记表》上记载林地座落东白湖镇日溢村，小地名为张家沿，面积为壹亩，四至为东至五队界石、南至对汘界石、西至小坑、北至吴家庄田坎。四位第三人系蒋水木子女。东白湖镇日溢村第伍生产队社员邵汝干、邵锡根、邵培章均持有《森林、林木、林地状况登记表》。其中邵汝干登记的林地面积为拾叁亩贰分，四至为东至六队界石、南至八队界石、西至吴家庄界石、北至锡根界石；邵锡根登记的林地面积为拾叁亩贰分，四至为东至大路、南至汝干界石、西至茶山、北至培章界石；邵培章登记的林地面积为拾叁亩陆分，四至为东至八队界石、南至八队界石、西至小坑、北至甲山龙分水。原告樊美芳丈夫黄善根（已亡故）于2015年1月8日与邵汝干、邵锡根、邵培章（弟邵利章代签）签订《流转承包协议》一份，由黄善根流转承包三户前述山地。2015年1月13日，黄善根与外邵八队的代表签订《流转承包协议》，流转承包22户农户位于东××村外××自然村张家沿山块权证面积共计肆拾壹亩的林地。因与第三人就部分林地权属产生争议，樊美芳于2018年4月18日向诸暨市东白湖镇人民政府（以下简称东白湖镇政府）提出《林木林地权属争议处理申请书》。东白湖镇政府受理后，经调查取证、组织听证、委托中介机构实地测量等程序后，于2018年12月6日作出涉行政决定，对争议双方承包享有的具体林地使用权面积及四至座落作出明确。蒋普忠、蒋法忠、蒋信法、蒋信茶等四人不服，于2018年12月25日向诸暨市政府申请行政复议。诸暨市政府经被申请人东白湖镇政府答复、通知樊美芳参加复议、决定延期并通知各方等程序后，于2019年3月21日作出案涉行政复议决定并送达各方。原告诉至一审法院，请求撤销案涉行政复议决定，维持案涉行政决定。一审法院认为，本案主要争议焦点为诸暨市政府关于东白湖镇政府无权对案涉林权争议作出处理的认定是否具有事实及法律依据。《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。该办法第六条同时规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。故诸暨市政府以相关主体持有林权证为由，认定案涉争议属于农村土地承包经营权争议，故而不属于土地权属争议案件，明显与前述办法规定相悖，属法律适用错误。同时，《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。本案中，相关林权证及《森林、林木、林地状况登记表》中虽有林地四至记载，但记载的部分界石无现场实物，诸暨市东白湖镇日溢村民委员会2017年10月31日的会议记录中记载“蒋水木户东至5队界石从未划分立界。建议以张家沿山块实际面积（约30亩左右）划分八队与五队、五队与六队的界址并立界石以利永久无事”。对此，诸暨市政府在被诉复议决定查明事实中也明确“但上述权证记载的界址均不明确，实际也无界石等标记可参考。尤其是五队与八队的界址划分不明确，系后续涉案争议发生的原因。”故本案中争议双方林地四至实质不清，由此产生的争议应当认定为林木、林地权属争议，东白湖镇政府具有依法定程序对申请作出处理的职权依据。综上，诸暨市政府所作诸政复〔2018〕143号《行政复议决定书》法律理解有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销案涉行政复议决定；二、责令被告诸暨市政府在本判决生效之日起六十日内重新作出复议决定。案件受理费50元，由被告诸暨市政府负担。诸暨市政府不服一审行政判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审行政判决，发回重审或依法改判。事实和理由：一审判决认定事实不清，适用依据错误。本案所涉争议表面上体现为林权争议，实质为林地承包经营权问题。《林木林地权属争议处理办法》第二条规定，林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。森林、林木、林地的所有权或者使用权争议简称林权争议。本案中，蒋水木、邵汝干、邵锡根、邵培章等人的《森林、林木、林地状况登记表》均载有林地面积，但均未记载主要树种、株数、林种等内容，可见涉案林地上并不存在森林或林木，因此本案并不存在森林、林木所有权争议，而林地所有权属于村集体亦无异议，故本案实质争议的是林地的使用权问题。具体来说就是蒋水木的林地使用权范围与邵汝干、邵锡根、邵培章等人的林地使用权范围的界限问题。根据现行《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地等，故林地属于农用地范畴，同样属于土地范畴。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。故林地使用权争议即土地权属争议的类型之一。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。故林权证系基于承包关系而取得的权利证明。本案中，蒋水木、邵汝干、邵锡根、邵培章等人均因与村集体存在林地承包关系而取得林权证。问题的关键在于，村集体发包时，并未就承包林地的范围界限予以明确或留有参照依据。村集体发包给蒋水木的林地边界与发包给邵汝干、邵锡根、邵培章等人的林地边界不清，范围存在重叠。故蒋水木的林地边界与发包给邵汝干、邵锡根、邵培章等的林地边界存在争议，实质是基于同一地块不同承包权人之间的争议，也即不同农村土地承包经营权之间的争议。上诉人基于《中华人民共和国农村土地承包法》的规定认定蒋水木与邵汝干、邵锡根、邵培章等林地边界争议属于土地承包经营权之间的争议并无不当。根据该法第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。故涉案争议应当依据上述规定通过协商、调解、申请仲裁或向法院起诉解决，乡镇人民政府并未获得对土地承包经营权纠纷进行处理的职权。本案东白湖镇政府作出涉案处理意见，显然缺乏职权依据。同时，《林木林地权属争议处理办法》和《中华人民共和国农村土地承包法》有关争议处理的规定并不一致。《林地权属争议处理办法》是由中华人民共和国林业部颁布的部门规章，而《中华人民共和国农村土地承包法》是由全国人民代表大会常务委员会颁布法律，根据《中华人民共和国立法法》第八十八条的规定，法律的效力高于规章。故上诉人认为有关争议处理应当以法律为准，一审法院以部门规章为依据对本案进行裁决，适用依据错误。蒋忠普等四人不服一审行政判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审行政判决，并驳回被上诉人樊美芳的请求，维持案涉行政复议决定。事实和理由：一、案涉行政复议决定书正确。因为：1.本案被上诉人是承包者，相对应的是农村土地承包合同关系，不属于东白湖镇政府行政裁决的受案范围。2.东白湖镇政府认定上诉人的山林面积形状完全违背常理，不符合客观实际。3.案涉行政决定认定事实、处理结果均错误。二、林权证记载的面积与四至不符时，应以四至为准。因为：1.以前没有实际测量面积。2.根据山地好坏，面积有伸缩，产量不好的，相应实际面积大。3.一个生产队对整块山林只有1亩面积也不符实际情况，且也容易因笔误进行错误记载。4.蒋水木林地按四至实际测算有10亩多。5.东白湖镇林管员也去过现场，认为四至是清楚的，且可有许多还健在的老人证明蒋水木林地四至。所以，蒋水木名下的林权证面积有10亩多。三、涉诉山林的面积四至自1981年确权后没有变动。樊美芳针答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，请求依法驳回上诉，维持原判。其他坚持一审意见。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案审理重点为诸暨市政府认定东白湖镇政府无权对案涉林权争议作出处理是否具有事实及法律依据。《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。案涉蒋水木、邵汝干、邵锡根、邵培章持有的《森林、林木、林地状况登记表》所载林地四至分别为“东至五队界石、南至对溪界石、西至小坑、北至吴家庄田坎”“东至六队界石、南至八队界石、西至吴家庄界石、北至锡根界石”“东至六队界石、南至汝干界石、西至吴家庄界石、北至对溪界石”、“东至八队界石、南至八队界石、西至小坑、北至甲山龙分水”。根据查明的事实，上述登记表虽记载有林地四至，但部分界石并无现场实物。同时，东白湖镇日溢村民委员会2017年10月31日的会议记录中亦记载“蒋水木户东至5队界石从未划分立界。建议以张家沿山块实际面积（约30亩左右）划分八队与五队、五队与六队的界址并立界石以利永久无事”。再结合诸暨市政府在被诉复议决定中查明的事实“但上述权证记载的界址均不明确，实际也无界石等标记可参考。尤其是五队与八队的界址划分不明确，系后续涉案争议发生的原因”，可以认定本案纠纷系因邵汝干、邵锡根、邵培章持有的《森林、林木、林地状况登记表》所载林地四至与蒋水木持有的《森林、林木、林地状况登记表》所载林地四至存在争议而引发，实质系林地使用权权属争议，故东白湖镇政府具有对樊美芳申请作出处理的职权依据。据此，一审认定诸暨市政府所作案涉行政复议决定适用法律错误，并无不当。综上，上诉人诸暨市政府、蒋忠普等四人的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人诸暨市人民政府、蒋普忠、蒋法忠、蒋信法、蒋信茶共同负担。本判决为终审判决。审判长  王富新审判员  马惟菁审判员  沈 妙二〇二〇年四月二十九日书记员  朱胤佐