四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川07行终48号 上诉人（原审原告）四川锦程物业服务有限公司，住所地绵阳市涪城区48号银丰国际商业中心6楼。 法定代表人罗勇，该公司董事长。 委托代理人方东远，四川允迪律师事务所律师。 委托代理人张亚林，四川允迪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绵阳市游仙区应急管理局，住所地四川省绵阳市游仙经济开发区南区东山大道南段6号。 法定代表人唐永川，该局局长。 出庭负责人杨飞，该局执法大队大队长。 委托代理人龚林，四川浩鼎律师事务所律师。 委托代理人宋蕤伽，四川浩鼎律师事务所律师。 上诉人四川锦程物业服务有限公司（以下简称锦程公司）因与被上诉人绵阳市游仙区应急管理局（以下简称游仙应急管理局）安全生产行政管理行政处罚一案，不服四川省绵阳市游仙区人民法院（2019）川0704行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月23日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人锦程公司的委托代理人方东远、张亚林，被上诉人游仙应急管理局出庭负责人杨飞及其委托代理人龚林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2018年8月10日，原告锦程公司与案外人曾祥文（已死亡）签订《劳务协议书》，约定劳务期限为1年，曾祥文从事的工作内容为“香榭里大道”小区绿化服务。2018年10月16日17时12分许，曾祥文骑行用于小区垃圾清运的人力三轮车至小区24栋地下车库工具停放点，在车库下坡拐弯处，三轮车侧翻，曾祥文头部受到重伤。2018年10月17日上午10点15分，曾祥文经绵阳市三医院抢救无效死亡。 2018年3月23日，绵阳市游仙区人民政府作出《关于生产安全事故调查处理有关事项的批复》：授权区安全生产监督管理局对区内发生的一般生产安全事故组织事故调查组进行调查。同年10月22日，绵阳市游仙区安全生产监督管理局向区公安分局等发出《关于成立四川锦程物业服务有限公司“10.16”一般事故调查组的通知》，决定成立锦程公司“10.16”一般事故调查组。后调查组对时任锦程公司的法定代表人胡正来、香榭里大道小区环境维护班长徐某、环境维护部副主管阮某进行了询问。2019年1月28日，该调查组作出《关于对四川锦程物业有限公司“10.16”一般事故的调查报告》，该调查报告对事故经过、原因、性质等进行了认定，认定该事故是一起一般生产安全责任事故。同年3月5日，游仙区人民政府作出《关于对四川锦程物业有限公司“10.16”一般事故调查处理的批复》。 2019年3月6日，游仙应急管理局以锦程公司涉嫌违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款的规定，对其进行立案调查。同年4月8日，游仙应急管理局向锦程公司发出《证据提供通知书》，要求被告提供锦程公司“10.16”一般事故案的相关证据，包括：1、公司主要负责人胡正来2017年度收入证明；2、公司制定的安全生产责任制；3、公司制定的安全生产规章制度及操作流程；4、检查本单位安全生产工作的记录；5、公司制定的生产安全事故应急救援预案；6、对公司员工进行安全生产教育和培训及考核记录……。同年4月12日，游仙应急管理局向原告发出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知拟对原告作出罚款人民币20万元的行政处罚，要求其在3日内提出书面听证申请。同日，原告锦程公司在当事人陈述申辩笔录中申请进行听证，并于同月15日提交了《行政听证申请书》及《关于对绵阳市游仙区应急管理局欲将我公司员工曾祥文在从事保洁工作中因骑行人力三轮车下坡翻车导致死亡的意外事故认定为安全事故陈述及申辩书》。2019年4月17日，游仙应急管理局向原告发出《行政处罚听证会通知书》，并于同月25日组织了听证。2019年5月7日，被告游仙应急管理局作出（绵游）应急罚【2018】B9-1号《行政处罚决定书》，决定给予四川锦程物业服务有限公司罚款人民币贰拾万元的行政处罚，并于2019年5月8日送达原告四川锦程物业服务有限公司。 另查明：2019年3月14日，游仙区安监局更名为游仙区应急管理局。 还查明：被告游仙应急管理局逾期向本院举出了作业指导书等证据，并陈述未按时举证的原因系案卷在被上级机关评查后，未及时归类至本案卷宗内。 原审法院认为,根据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十条“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。予以关闭的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚法的规定决定”之规定，被告游仙应急管理局对本辖区内的安全生产违法行为具有罚款、责令限期改正等行政处罚职权。原告锦程公司作为行政处罚的相对人，有权提起行政诉讼。 2018年3月起，游仙应急管理局据绵阳市游仙区人民政府的授权取得了对辖区内发生的一般生产安全事故组织事故调查组的权利。原告锦程公司的员工曾祥文在2018年10月16日发生事故死亡后，游仙应急管理局依照《生产安全事故报告和调查处理条例》规定的程序，组成了事故调查组，对曾祥文死亡事件进行了调查，并在规定的期限内形成调查报告，后根据调查组形成的调查报告，游仙区人民政府认定该事故属一般安全生产事故。本案争议的焦点在于原告锦程公司对该起一般安全生产事故是否负有责任？从被告作出的行政处罚决定书看，原告锦程公司因未依法对从业人员进行培训故对事故负有责任，根据《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的人员，不得上岗作业”之规定，生产经营单位确有义务对从业人员进行安全生产培训，保证其培训合格及具备必要的安全生产知识,《生产经营单位安全培训规定》亦对生产经营单位应如何培训从业人员作出了具体规定,该规定第十二条为“加工、制造业等生产单位的其他从业人员，在上岗前必须经过厂（矿）、车间（工段、区、队）、班组三级安全培训教育。生产经营单位应当根据工作性质对其他从业人员进行安全培训，保证其具备本岗位安全操作、应急处置等知识和技能”、第十三条为“生产经营单位新上岗的从业人员，岗前安全培训时间不得少于24学时……”。关于被告游仙应急管理局认定原告锦程公司存在违法行为的证据问题，其超过举证期限提交的作业指导书等相关证据，逾期举证的理由不属于因不可抗力或者客观原因等正当事由，以上证据该院不予采信，不能作为本次行政处罚所作出的事实依据。即便如此，但在安全生产事故调查期间，原告锦程公司的法定代表人胡正来陈述“通过开会、学习等方式进行安全教育培训，都有记录。没有对他进行过安全教育考试”，其环境维护班长徐某陈述“每周一都要对我们进行开会，主要讲解安全方面和总结工作。主要是口头讲解，没有进行过安全教育考试”，其环境维护部副主管阮某陈述“每周都要开个会，就要讲解安全方面相关知识，对新进的员工不仅要理论学习，还要现场进行实际操作的培训，专门的安全教育培训没有搞”，从以上当事人陈述及证人证言看，原告锦程公司对其存在没有进行安全教育考试的行为进行了自认，证人徐某的证言对此予以印证，另一证人阮某亦证实原告锦程公司存在未进行专门的安全教育培训行为，结合原告锦程公司当庭举出的会议记录本，该记录本显示自曾祥文入职以来，其仅参加了2018年8月1日在19栋地下室、作业地点的培训，其后锦程公司也无关于曾祥文或者该公司其他从业人员是否考核合格的记录，故锦程公司对其从业人员的培训不符合《中华人民共和国安全生产法》、《生产经营单位安全培训规定》的要求，被告游仙应急管理局认定其存在未依法进行培训的违法行为主要证据充分。 关于涉诉行政行为的程序和适用法律问题，被告游仙应急管理局在调查“10.16”事故期间，发现了锦程公司违法行为的线索，遂依法进行立案审查，后调取了在事故调查处理期间的相关证据，再依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，对其进行了处罚前的告知，听取了相对人陈述申辩意见，组织了听证，最后依照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第（一）项和《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》第七条第一款的规定，作出行政处罚决定书，送达至原告锦程公司法定代表人，程序合法，适用法律正确，故对原告锦程公司要求撤销的诉请，该院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下：驳回原告四川锦程物业服务有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告四川锦程物业服务有限公司负担（原告已预交）。 宣判后，原审原告锦程公司不服，向本院提起上诉，其主要的上诉理由为：一、原判决认定事实不清，原判决认定“锦程公司对于其从业人员的培训不符合《中华人民共和国安全生产法》、《生产经营单位安全培训规定》的要求”，进而认定“被告游仙应急管理局认定其存在未依法进行培训的违法行为主要证据充分”错误。（一）上诉人依法对从业人员进行安全生产教育培训，被上诉人不应当任意扩大生产经营单位安全教育和培训的范围界限，并不是在生产经营过程发生的任何意外事故，单位都应负安全生产教育和培训的过失责任。根据《生产经营单位安全培训规定》第十二条第二款：“生产经营单位可以根据工作性质对其他从业人员进行安全培训，保证其具备本岗位安全操作、应急处置等知识和技能”的规定，因曾祥文在上诉人处所从事的绿化工作内容简单、操作性较强，上诉人根据其工作性质对其进行理论结合实践的工作相关和安全生产教育培训并无不当。曾祥文的工作性质不是特种作业，不需要特殊技能，不需要专业培训，也不需要相应的从业资格证，其发生案涉事故系生活基本常识，上诉人对此不应当负有安全生产教育和培训的过失责任。（二）关于使用人力三轮车的操作规程不是法律法规的强制性规定，也没有行业内的指导性规定，被上诉人不应当因曾祥文事件就苛刻要求上诉人来制定。而根据《生产经营单位安全培训规定》第十条：“生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员的安全培训必须依照安全生产监管监察部门制定的安全培训大纲实施……煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹以外的其他生产经营单位主要负责人和安全管理人员的安全培训大纲及考核标准，由省、自治区、直辖市安全生产监督管理部门制定”之规定，界定上诉人从业人员安全生产教育培训是否合格，应当由被上诉人提供相应的培训大纲及考核标准，然而，被上诉人至今也未提供。二、原判决认为“原告锦程物业因未依法对从业人员进行培训故对事故负有责任……生产经营单位确有义务对从业人员进行安全生产培训，保证其培训合格及具备必要的安全生产知识”错误。本案最关键的问题是上诉人的员工曾祥文在案涉事故中死亡，是否与上诉人对其进行安全生产教育和培训具有必然因果关系？上诉人提供事故现场照片及上诉人与被上诉人提供的视听资料均可看出事故现场环境“陡坡、90°急转弯”、下坡地面有减速带、车库入口及下坡正墙面有“非机动车辆下坡请推行的显著警示语，可见，上诉人对于事故现场可能存在的安全隐患尽其所能地采取了管理措施。而曾祥文并非首次通过此地，其明知警示内容应下车推行，但其却在过于自信的主观心态驱使下骑行下坡，没有从下坡开始就正常减速，导致速度过快又转急弯而失去控制，造成事故发生。可见导致事故发生的根本原因是曾祥文违反警告而又临场处置不当所致，与上诉人的安全教育和安全培训行为无法律上的因果关系。综上，安全生产事故责任是典型的过错责任，若单位对发生事故无过错，则不应受到处罚。本案中上诉人的员工曾祥文死亡事故不是一起安全责任事故，上诉人在案涉事故中没有过错也没有违法行为，不应当受到行政处罚。请求：1.撤销（2019）川0704行初49号行政判决书，改判撤销被上诉人于2019年5月7日作出的（绵游）应急罚〔2018〕B9-1号《行政处罚决定书（单位）》；2.本案一审、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人游仙应急管理局答辩称，上诉人的上诉请求不成立。上诉人的安全生产教育和培训仅仅停留在开会时的普遍要求上，员工曾祥文未经安全生产教育培训合格就上岗作业，导致安全事故的发生，上诉人的行为违反了《安全生产法》第二十五条第一款的规定，被上诉人的行政处罚认定事实清楚，适用法律准确。原审法院对本案事实的认定是清楚。根据胡正来、徐某、阮某等人的陈述，上诉人没有对员工进行安全教育考试，也没有提供从业人员考核合格的记录。结合上诉人的会议记录本，曾祥文入职以来仅有一次参加培训的记录。前述证据能够证明上诉人的安全生产教育和培训不符合《安全生产法》《生产经营单位安全培训规定》的要求。根据《安全生产法》，对从业人员进行安全生产教育和培训是上诉人法定义务。《安全生产法》第二十五条明确规定，上诉人应当对从业人员进行安全生产教育和培训。上诉人未依法履行该法定义务，导致安全事故的发生，应当承担行政责任。综上，答辩人认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的全部上诉请求。 上诉人、被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。 经二审开庭审理查明的事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据基本一致，本院依法予以确认。 本院认为，生产安全事故是指在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事件。上诉人锦程公司的员工曾祥文在2018年10月16日发生事故死亡后，被上诉人游仙应急管理局依照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，组成事故调查组，对曾祥文死亡事件进行了调查并形成调查报告，经游仙区人民政府批复，确认该事故属一般生产安全事故。 本案双方当事人主要的争议焦点在于，被上诉人游仙应急管理局适用《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的人员，不得上岗作业”的规定，对上诉人锦程公司作出行政处罚适用法律是否正确的问题。生产经营单位确有义务对从业人员进行安全生产培训，保证其培训合格及具备必要的安全生产知识，《生产经营单位安全培训规定》亦对生产经营单位应如何培训从业人员作出了具体规定，该规定第十二条规定“加工、制造业等生产单位的其他从业人员，在上岗前必须经过厂（矿）、车间（工段、区、队）、班组三级安全培训教育。生产经营单位应当根据工作性质对其他从业人员进行安全培训，保证其具备本岗位安全操作、应急处置等知识和技能”、第十三条规定“生产经营单位新上岗的从业人员，岗前安全培训时间不得少于24学时……”。本案中，在安全生产事故调查期间，上诉人锦程公司法定代表人陈述“通过开会、学习等方式进行安全教育培训，都有记录。没有对他进行过安全教育考试”，其环境维护班长陈述“每周一都要对我们进行开会，主要讲解安全方面和总结工作。主要是口头讲解，没有进行过安全教育考试”，其环境维护部副主管陈述“每周都要开个会，就要讲解安全方面相关知识，对新进的员工不仅要理论学习，还要现场进行实际操作的培训，专门的安全教育培训没有搞”。其次，根据上诉人锦程公司提交的会议记录本，证明自曾祥文入职以来，仅参加了2018年8月1日在19栋地下室、作业地点的培训，之后上诉人锦程公司无关于曾祥文或者该公司其他从业人员是否考核合格的记录。因此，上诉人锦程公司对其从业人员的培训，不符合《中华人民共和国安全生产法》、《生产经营单位安全培训规定》的相关规定，被上诉人游仙应急管理局认定上诉人锦程公司的安全生产教育和培训仅仅停留在开会时的普遍要求上，员工曾祥文未经安全生产教育培训合格就上岗作业，使其不具备必要的安全生产知识，未能熟悉有关的安全生产规章制度和操作规程，未能掌握本岗位的安全操作技能，导致发生“10.16”一般事故，违反《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款的规定，并依照该法第一百零九条第(一)项和《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》的规定，对上诉人锦程公司予以行政处罚，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。 综上，上诉人锦程公司的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人四川锦程物业服务有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 夏春梅 审 判 员 向 茜 审 判 员 严皓月 二〇二〇年四月二十日 法官助理 冯小娇 书 记 员 冯 靖