河南省信阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）豫15民终4938号上诉人（原审被告）：信阳市浉河区游河乡人民政府。住所地：河南省信阳市浉河区游河乡三官新区。统一社会信用代码：11411502006077615E。法定代表人：周南，该人民政府乡长。委托诉讼代理人：刘燕，河南涵信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：崔德成，男，1944年11月14日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：崔华兵，男，1969年11月23日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：张家明，男，1946年11月2日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：张金亮，男，1968年8月12日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：张金明，男，1970年8月30日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左权高，男，1968年1月25日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：谢宝修，男，1972年9月26日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：孙立平，男，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：崔德宇，男，1945年12月5日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左尚德，男，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：郑凤珍，女，1954年7月4日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左世富，男，1982年10月19日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左清红，男，1954年3月3日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：王玉民，男，1969年4月29日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：王玉祥，男，1975年1月7日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：李荣慧，女，1963年8月1日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：胡启良，男，1956年4月20日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：田立付，男，1961年12月6日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：田立贵，男，1967年3月5日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左志高，男，1958年3月14日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：金成谋，男，1948年4月28日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：金祖山，男，1971年6月17日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左前高，男，1963年11月19日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：余长江，男，1949年2月1日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左世清，男，1974年9月22日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左尚兵，男，1951年9月1日出生，汉族，住河南省信阳市。被上诉人（原审原告）：左友高，男，1935年10月27日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左庆高，男，1937年10月19日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：胡启军，男，1972年8月4日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：余长河，男，1941年12月3日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：孙立海，男，1962年6月13日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左海山，男，1979年2月13日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左生高，男，1963年12月29日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：张素华，女，1953年7月19日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左军高，男，1969年1月8日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左纯高，男，1951年10月26日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左尚志，男，1972年10月28日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左明高，男，1948年6月12日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：邱华秀，女，1949年7月15日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左武高，男，1962年4月1日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：谢银修，男，1970年3月6日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：谢金修，男，1963年5月5日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：孙庆林，男，1957年7月29日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：孙庆高，男，1962年11月24日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：孙强，男，1971年12月16日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：孙庆山，男，1961年9月26日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：胡启文，男，1952年7月16日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：胡传祥，男，1976年1月22日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：胡传胜，男，1974年7月29日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左双高，男，1965年12月25日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左心高，男，1956年12月4日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左长高，男，1967年6月6日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。被上诉人（原审原告）：左哲，男，1987年7月12日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。上述五十三位被上诉人委托诉讼代理人：胡睿，河南豫金律师事务所律师。原审被告：信阳市浉河区游河乡李畈村民委员会。住所地：河南省信阳市浉河区游河乡李畈村。法定代表人：罗少锋，该村民委员会主任。原审被告：张金友，男，1966年3月9日出生，汉族，住河南省信阳市浉河区。上诉人信阳市浉河区游河乡人民政府因与被上诉人崔德成等五十三人及原审被告信阳市浉河区游河乡李畈村民委员会、张金友确认合同效力纠纷一案，不服河南省信阳市浉河区人民法院（2019）豫1502民初2299号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月12日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人信阳市浉河区游河乡人民政府的委托诉讼代理人刘燕，被上诉人左尚志、左哲及其与其他五十一位被上诉人的共同委托诉讼代理人胡睿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。信阳市浉河区游河乡人民政府上诉请求：1.依法撤销信阳市浉河区人民法院（2019）豫1502民初2299号民事判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：原审法院认定上诉人原审被告李畈村民委员会签订的《协议书》以及上诉人、李畈村委会与原审被告张金友签订的《游河乡大尖山林场承包经营协议书》无效系事实认定错误，法律适用错误，程序违法。1.原审认定因上诉人与李畈村委会签订的合同因违反《土地管理法》第十五条第二款的规定而属无效，属法律适用错误。《合同法》第五十二条规定了合同无效的情形。而《土地管理法》第十五条第二款规定显然没有直接规定违反该民主程序导致合同无效的法律后果。其次，村委会与上诉人签订协议前虽未召开村民会议，但是将林地使用权发包给上诉人并没有损害国家利益和社会公共利益，所签协议应属有效。且一审法院认为林地系村民集体所有，违反民主议定程序，严重损害了集体经济组织的利益与事实不符，且损害集体利益并不导致合同无效。2.本案涉及的协议有其历史产生的背景，且该协议自签订之日起已履行16年之久，上诉人实际使用林地已27年之久，在其期间，被上诉人从未提出过任何异议。无论是书面协议的签订还是上诉人自1992年实际使用之日起，在这么漫长的时间内被上诉人从未主张过任何权利，也未提出过任何异议。被上诉人以其实际行为认可该协议的内容及履行。3.涉案协议是上诉人与李畈村委会、姚湾村委会三方签订的，然被上诉人在起诉确认合同无效的情况下并没有将姚湾村委会列为被告，法院与未追加姚湾村委会参加到本案诉讼中，属于程序违法。崔德成等五十三人辩称，1.一审法院确认合同无效，适用法律正确，应予维持；《中华人民共和国村民委员会组织法》无论是1998年的还是2010年修订后现行的，该法在涉及村民利益的事项的法律规定属于效力性规范，并不是上诉人所述的管理性规范；游河乡政府、李畈村委会与张金友的行为严重侵犯了村民集体利益以及社会公共利益；首先，李畈村委会与游河乡政府签订的《协议书》将左寨组172.9亩的林地承包出去50年，约定李畈村分享出售林木的三成利润，从目前林地现场来看，当年游河乡政府植树造林的树木早已损失殆尽，林权价值早已完成，但村民们至今未从游河乡政府和村委会得到一分钱，这已经严重侵害了集体村民的利益；其次，游河乡政府、李畈村委会又将村民的林地承包给非集体经济组织成员内成员张金友，签订了显失公正的合同，仅以5万元就承包了32年，张金友不仅没有种植新的林木保护林地，而是造成了乱采乱伐、挖山取石取土毁坏林地的现状，破坏森林、毁坏土地，也严重侵害了社会公共利益；2.左寨村民组享有涉案林地的使用权，经信阳中级人民法院做出的生效判决予以再次确认，李畈村委会不具备将涉案林地使用权再次发包出去的权利，且游河乡政府在90年代申请世界银行贷款所种植的树木，从如今林场现状来看早已完成其林权价值，村民在2016年发现林地被毁坏，便向法院起诉主张权利，该行为是对上诉人以及村委会无权处分村民权利的拒绝认可，系《合同法》51条规定的权利人拒绝追认无权处分人的行为，即游河乡政府与村委会签订合同应为无效合同；3.一审程序正确，被上诉人并未与姚湾村委会签订合同，双方均不是彼此的合同相对方，被上诉人在一审中所诉争的也是与游河乡政府、李畈村委会以及张金友三者之间对李畈村左寨组村民林地权利的处分，其中并不涉及姚湾村委会的权利，一审判决的是游河乡政府、李畈村委会以及张金友对左寨组村民的林地所约定的合同内容无效，不涉及也不影响姚湾村委会的权利，故一审程序正确，应予维持。望二审法院查明事实依法予以维持一审判决，驳回上诉。崔德成等五十三人向一审法院起诉请求：1.依法确认被告李畈村民委员会和被告浉河区游河乡人民政府于2003年6月18日签订的《协议书》以及以上三被告于2010年8月1日签订的《游河乡大尖山林场承包经营协议书》无效；2.判决被告返还原告自留山的使用权、林木所有权和林木使用权等相关权利；3.本案诉讼费全部由被告承担。一审法院认定事实：原信阳县游河乡人民政府和原信阳县林业局签订《信阳县国家造林项目使用世行贷款及配套资金合同书》，贷款建造大尖山林场，位于河区××和××、曾冲村。大尖山林场占用信阳市浉河区游河乡李畈村左寨村民组集体所有的林地三块，面积172.9亩。1992年6月1日，游河乡林业工作站与游河乡李畈村民委员会签订国际开发协会“国家造林项目”借款合同书。2003年6月18日，被告李畈村委会未经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，与被告游河乡人民政府签订《协议书》，约定由甲方游河乡人民政府享有林木所有权和利润分成权，由乙方李畈村委会享有土地所有权和利润分成权。林地使用年限暂定为50年，自1992年至2042年12月31日止。2010年8月1日，被告李畈村委会未经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，和被告游河乡人民政府一起与被告游河乡姚湾村大西组村民张金友签订《游河乡大尖山林场承包经营权协议书》，约定大尖山林场由游河乡姚湾村大西组张金友承包经营，经营期32年，从2010年8月1日至2042年12月31日止。一审法院另审理查明，崔德成等53名原告均系信阳市浉河区游河乡李畈村左寨村民组村民。1984年，该争议的大尖山林地作为自留山承包给左寨村民组村民，现保存有原信阳县游河乡人民政府给原告左友高、张家明颁发的《自留山证书》。此后，该林地林木的所有权和使用权没有经县级以上人民政府登记造册、发放证书。2018年3月1日，信阳市浉河区李畈村左寨村民组向信阳市浉河区人民政府申请对争议林地林木权属进行确权。2018年8月16日，信阳市浉河区人民政府已作出行政处理决定，左寨村民组不服，向信阳市人民政府提出行政复议申请，现正在行政复议中。一审法院认为，本案争议焦点一，53名原告主体是否适格。本院认为，本案争议林地系左寨村民组所有，原被告均无异议，该林地于1984年作为自留山承包给左寨村民组村民，有《自留山证书》可证实，崔德成等53名原告均系左寨村民组村民，是与本案有直接利害关系的公民，符合民事诉讼法规定的起诉条件，原告主体适格。本案争议焦点二，三被告签定的合同效力问题。《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定“农民集体所有的土地有本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意……”，该规定属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定，本院认为，主要在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益。林地系村民集体所有，违反上述规定，严重损害了集体经济组织的利益，因此，上述规定属于效力性强制性规定。被告李畈村委会在将林地承包给集体经济组织以外的单位或个人时，违反了上述规定，未取得村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，违反法律、法规强制性规定，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效的法定情形，应当认定合同无效。争议焦点三，是否应当返还争议林地的使用权、林木所有权和林木使用权。本院认为，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二、三款规定“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权纠纷，由当地县级或者乡级人民政府处理”。故争议林地林木的权属纠纷应当由信阳市浉河区人民政府处理，且该权属纠纷正在处理中，原告应待权属确定后，再行起诉。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决：一、确认被告信阳市浉河区游河乡李畈村民委员会和信阳市浉河区游河乡人民政府于2003年6月18日签订的《协议书》、被告信阳市浉河区游河乡李畈村民委员会、信阳市浉河区游河乡人民政府和被告张金友于2010年8月1日签订的《游河乡大尖山林场承包经营协议书》无效；二、驳回原告其他诉讼请求。本案受理费50元，由三被告承担。二审中，当事人没有提交新证据。本院认为，本案二审争议的焦点问题在于：1.信阳市浉河区游河乡人民政府与李畈村民委员会签订的《协议书》是否有效；2.信阳市浉河区游河乡人民政府与张金友签订的《游河乡大尖山林场承包经营协议书》是否有效；3.一审判决是否遗漏了当事人。关于信阳市浉河区游河乡人民政府与李畈村民委员会签订的《协议书》是否有效的问题。本案一审中，当事人提交了2003年6月18日信阳市浉河区游河乡人民政府与李畈村民委员会、姚湾村民委员会签订的《协议书》，依据当事人的诉讼请求，其主张的《协议书》即为该《协议书》；该《协议书》涉及的林地有部分属于信阳市浉河区游河乡李畈村的村民集体所有，而信阳市浉河区游河乡李畈村民委员会在与信阳市浉河区游河乡人民政府签订该《协议书》时，没有按照《中华人民共和国物权法》第五十九条第二款、《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款和《中华人民共和国土地承包法》第五十二条第一款的规定履行法定的民主议定程序；《中华人民共和国物权法》第五十九条第二款、《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款和《中华人民共和国土地承包法》第五十二条第一款的规定均涉及农村土地承包经营权这一我国农业的基本制度，其法定程序的规定直接关系广大农民的核心利益，故均为效力性强制性规定；信阳市浉河区游河乡李畈村民委员会在签订该《协议书》时违反了上述法律的效力性强制性规定，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，该《协议书》涉及李畈村民委员会的部分内容应为无效，一审判决对此部分事实认定不清，导致判决错误，本院予以纠正。关于信阳市浉河区游河乡人民政府与张金友签订的《游河乡大尖山林场承包经营协议书》是否有效的问题。本案中，因为本院认定2003年6月18日信阳市浉河区游河乡人民政府与李畈村民委员会、姚湾村民委员会签订的《协议书》涉及李畈村民委员会的部分内容无效，故信阳市浉河区游河乡人民政府在签订《游河乡大尖山林场承包经营协议书》时对涉及李畈村民委员会的部分内容进行处分属于无权处分；因为本案崔德成等五十三人向人民法院起诉主张该《游河乡大尖山林场承包经营协议书》无效，已明确表明其对该《游河乡大尖山林场承包经营协议书》不予追认，张金友亦未提供证据证明其为善意相对人，因此，该《游河乡大尖山林场承包经营协议书》涉及李畈村民委员会的部分内容并未生效，一审判决对此部分事实认定不清，适用法律错误，本院予以纠正。关于一审判决是否遗漏了当事人的问题。本案中，崔德成等五十三人向人民法院起诉，主张确认李畈村民委员会和浉河区游河乡人民政府签订的《协议书》以及信阳市浉河区游河乡人民政府、信阳市浉河区游河乡李畈村民委员会、张金友签订的《游河乡大尖山林场承包经营协议书》无效，并不涉及姚湾村民委员会，故本案并不存在遗漏当事人的问题。综上所述，信阳市浉河区游河乡人民政府的上诉请求不能成立，应予驳回；但一审判决认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、维持河南省信阳市浉河区人民法院（2019）豫1502民初2299号民事判决第二项，即：二、驳回原告其他诉讼请求。二、变更河南省信阳市浉河区人民法院（2019）豫1502民初2299号民事判决第一项为：一、确认被告信阳市浉河区游河乡李畈村民委员会、姚湾村民委员会和信阳市浉河区游河乡人民政府于2003年6月18日签订的《协议书》涉及李畈村民委员会的部分内容无效。二审案件受理费50元，由上诉人信阳市浉河区游河乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 朱 峰审判员 姚 涛审判员 马 勇二〇二〇年四月一日书记员 汪玉娇