浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终159号上诉人（原审原告）李新荣，男，1962年1月23日出生，汉族，身份证住址：湖州市吴兴区。被上诉人（原审被告）湖州市人民政府，住所地湖州市行政中心2号楼。法定代表人王纲，代市长。委托代理人管利光、杜艺，湖州市行政复议局工作人员。李新荣因湖州市人民政府（以下简称湖州市政府）土地登记行政复议一案，不服湖州市中级人民法院于2019年12月5日作出的（2019）浙05行初54号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：涉案土地位于湖州市××号，原湖州制锁总厂于1995年通过划拨方式取得该宗土地使用权，土地使用证号为湖土国用（1995）字第4-9208号。该宗土地使用权于2001年7月6日被收回国有，并于同年8月13日办理变更登记。原告李新荣系原湖州制锁总厂员工，2001年解除与该企业劳动关系。2019年6月6日原告向被告湖州市政府申请行政复议，请求撤销对案涉土地使用权的变更登记，将案涉土地使用权登记在原告名下并赔偿相应损失等，湖州市政府收到原告行政复议申请后于同月14日作出湖政复决字[2019]54号不予受理决定书（以下简称54号决定），决定对原告的复议申请不予受理。原告对该不予受理决定不服，遂提起本案诉讼。一审法院认为，本案争议焦点系被告湖州市政府作出的涉案不予受理决定书认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”本案中，涉案土地原使用权人系原湖州制锁总厂而非原告李新荣，原告虽系该厂职工，但其对涉案土地并不享有个人权益，故原告与涉案土地使用权变更登记行为没有利害关系，其申请行政复议不符合法律规定，被告湖州市政府作出涉案行政复议不予受理决定事实认定清楚、法律适用正确。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第四十条第二款规定：“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”本案中，被告于2019年6月6日收到原告行政复议申请后，于同月14日作出涉案不予受理决定并送达原告程序合法。综上，被告湖州市政府作出的涉案行政复议不予受理决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李新荣的诉讼请求。李新荣上诉称：一、一审判决违反法律、行政法规强制性规定。侵占上诉人住宅地，侵占工业土地使用权和所有权，侵犯国有土地使用权和所有权。二、54号决定违反行政复议法和实施条例。三、行政复议和行政诉讼是法律合同。核心焦点审查具体行政行为。改变土地权属和土地用途，是行政行为，必须由人民政府负责调查和处理。涉及严重违反行政机关工作规则，滥用职权，实施犯罪的，必须及时移送国家机关依法处理。上诉人的行政复议申请经法律法规授权提出。原市国土资源局把国家工业土地、划拨土地、国有土地的所有权，统统登记在湖州制锁总厂法定代表人黄惠娟个人名下，并同时统统转让买卖给湖州市土地储备中心，共同侵占劳动路177号工业土地。四、杭州市中级人民法院作出的裁定书，全部合法，工业土地不受侵犯。五、湖州市中级人民法院作出的判决书违反法律，侵占工业土地，改变土地权属。六、上诉人提交的8-13证据全部合法有效，湖州市政府和湖州市中级人民法院针对于8-13证据的异议，完全归责于湖州市政府破坏《土地调查条例》，归责于市长。七、使用工业土地，必须报请自然资源部或浙江省人民政府批准，湖州市政府无权批准使用工业土地，浙江省自然资源厅无权批准使用工业土地。湖州市政府有责任交出劳动路177号工业土地。八、湖州市政府和湖州市中级人民法院，共同作出改变工业土地权属和改变国有工业土地权属，必须共同履行土地行政审批，共同办理土地变更登记手续。共同明确地名路名路号，交出土地权属证。劳动路177号，路名路号，不受侵犯。九、上诉人的行政复议申请是依据原湖州市国土资源局在2002年8月28日作出的湖土退字(2002)第1号通知书，依据《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第五十八条、第八十二条，实施条例第六条、第七条的规定，依法提出并追溯2001年8月13日的具体行政行为和具体行政不作行为。十、湖州市政府和湖州市中级人民法院，必须共同就上诉人提出的劳动路177号国有划拨工业土地的使用权、所有权提出的土地权属争议，向浙江省人民政府提出行政处理，并由自然资源部作出行政裁决。集体企业无法定土地，湖州制锁总厂不具备国有划拨工业土地所有权的主体，不具备国有土地使用权的主体，对其取得的土地使用证必须撤销并注销土地用地。综上，请求撤销一审判决，撤销54号决定。湖州市政府答辩称：一、答辩人作出54号决定认定事实清楚、适用法律正确。答辩人查明：根据上诉人李新荣提供的原湖州市国土资源局作出的土地权属争议案件不予受理通知书(湖土退字[2002]第1号)可知，2001年7月6日，由于城市建设需要，湖州制锁总厂于1995年9月9日取得的湖州市××号划拨土地的使用权被收回国有，2001年8月13号由湖州市土地储备中心收购并办理变更登记手续。2008年6月4日，原湖州市国土资源局针对上诉人李新荣提出的土地登记申请作出回复，明确告知上诉人李新荣城市市区的土地属于全民即国家所有，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使，个人不能取得国有土地所有权权属证书。因此，答辩人认为，湖州制锁总厂因生产需要获得涉案国有土地使用权，上诉人李新荣虽作为湖州制锁总厂的员工在涉案土地上进行生产劳动，但其个人对涉案国有土地并不享有独立的使用权益，也不能对该国有土地使用权进行拆分与剥离。后因城市建设需要，涉案土地使用权被收回国有，土地使用权变更后权属清晰，且上诉人李新荣在本次行政复议中未提交对涉案国有土地享有使用权的其他证据材料，故上诉人李新荣与原湖州市国土资源局作出的湖土国用(1995)字第4-9208号国有土地使用证的变更登记行为不存在利害关系。二、答辩人作出54号决定程序合法。答辩人于2019年6月6日收到上诉人李新荣提出的行政复议申请，提出撤销湖土国用(1995)字第4-9208号国有土地使用证的变更登记行为，责令被申请人湖州市自然资源和规划局将该国有土地使用权变更登记在上诉人李新荣名下，并要求获得国家赔偿及民事赔偿等十项行政复议请求。答辩人对上诉人李新荣的主张及相关证据等进行审查后，认为上诉人李新荣提出的行政复议申请不符合实施条例第二十八条第(二)、(四)项的受理条件。根据行政复议法第十七条第一款之规定，答辩人决定对李新荣提出的行政复议申请不予受理，并将该决定送达给上诉人李新荣与湖州市自然资源和规划局，程序合法。三、一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判决。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，本案系上诉人李新荣针对被上诉人湖州市政府作出的54号决定提起的诉讼。54号决定以上诉人与其申请行政复议的行政行为之间没有利害关系且已超过行政复议期限为由决定不予受理上诉人的行政复议申请。故本案的审理重点应是上诉人与其申请行政复议的行政行为之间是否具有利害关系。上诉人于2019年6月6日以湖州市自然资源和规划局为被申请人向湖州市政府申请行政复议。经查，上诉人行政复议申请中要求撤销的湖土国用（1995）字第4-9208号《国有土地使用证》项下土地的后续变更登记行为中所涉的土地，原使用权人是湖州制锁总厂，系该厂划拨取得。杭州市中级人民法院2003年8月7日作出的已生效的（2003）杭行终字第94号行政裁定书载明：2001年7月6日上述土地收回国有，同年8月13日由湖州市土地储备中心收回，同时办理了变更登记行为。李新荣认为其拥有使用权的主要理由是其系湖州制锁总厂的职工。本院认为，湖土国用（1995）字第4-9208号《国有土地使用证》载明的土地使用权人系湖州制锁总厂并非上诉人，且企业所有的土地使用权属企业资产，并非企业职工的个人资产，故该土地使用权无论是收归国有，还是收回以后发生的土地使用权变更行为与上诉人均没有利害关系。故上诉人就涉案土地的变更登记行为向湖州市政府申请行政复议，显然不符合行政复议的受理条件。湖州市政府对上诉人的行政复议申请不予受理并无不当，且程序符合行政复议法第十七条的规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立，依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李新荣负担。本判决为终审判决。审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇二〇年四月九日书记员  吕圣姻·6·