宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院行政裁定书（2020）宁02行终5号上诉人（原审被告）石嘴山市人民政府。住所地：石嘴山市大武口区。法定代表人张利，石嘴山市人民政府市长。委托诉讼代理人唐广全，石嘴山市司法局工作人员。委托诉讼代理人郑玉涛，石嘴山市人民政府法律顾问团律师。上诉人（原审被告）石嘴山市生态环境局。住所地：石嘴山市大武口区。法定代表人冯建国，石嘴山市生态环境局局长。出庭负责人徐斌，石嘴山市生态环境局副局长。委托诉讼代理人张世新，宁夏宁正律师事务所律师。委托诉讼代理人王虹艳，宁夏宁正律师事务所律师。被上诉人（原审原告）石嘴山市安泰水泥有限公司。住所地：石嘴山市惠农区。法定代表人李谦西，石嘴山市安泰水泥有限公司总经理。委托诉讼代理人赵爱玲，宁夏塞北律师事务所律师。委托诉讼代理人刘凯，宁夏塞北律师事务所律师。上诉人石嘴山市人民政府（以下简称市政府）、石嘴山市生态环境局（以下简称生态环境局）因与被上诉人石嘴山市安泰水泥有限公司（以下简称安泰水泥公司）行政处罚与复议一案，不服石嘴山市大武口区人民法院（2019）宁0202行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人市政府委托诉讼代理人唐广全、郑玉涛，生态环境局副局长徐斌及委托诉讼代理人王虹艳，被上诉人安泰水泥公司委托诉讼代理人赵爱玲、刘凯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。市政府上诉称，原审法院认为生态环境局于2019年7月30日对被上诉人进行了检查，也自认被上诉人已经改正了违法行为，对于该事实在《行政处罚决定书》中并未体现，事实认定不够全面。被上诉人在其厂区内露天堆存废料、未采取苫盖措施，致使未能达到防治扬尘污染效果，已造成环境污染，因此，其事后改正行为不符合《行政处罚法》第二十七条第（一）项之规定，即不存在达到主动消除或者减轻违法行为危害后果的情形，且被上诉人违法堆放的是工业废料废渣，属于高度污染物（固体），该违法行为亦非轻微违法，同时，依据《行政处罚法》第三十九条规定，法律并未要求行政机关在作出行政处罚决定时必须将行政相对人改正违法行为的情况在《行政处罚决定书》中予以载明。因此，生态环境局在作出本案行政处罚决定时已依据《行政处罚法》相关规定全面、客观、公正的调查，收集有关证据，并根据本案情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定，其对被上诉人违法行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。请求：1.撤销大武口区人民法院（2019）宁0202行初94号行政判决，并依法改判或发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人负担。安泰水泥公司辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，市政府的上诉理由不能成立。一、一审判决认定事实清楚，依据《行政处罚法》第二十七条之规定，当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：主动消除或者减轻违法行为危害后果的；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。本案中，被上诉人违法行为情节显著轻微，系初次，及时整改认错态度好，主观恶性小，而且被上诉人的整改措施也并未超过《工业企业规范化治理目标责任书》中约定的时间，其临时堆放废料的行为系轻微违法，短时间堆放并不会必然造成环境污染，且被上诉人及时改正违法行为清除厂内废渣，生态环境局应当依法从轻或减轻处罚。因此，一审法院认为“在内容上，该处罚决定不全面”并无不当。生态环境局作出《行政处罚事先（听证）告知书》《行政处罚决定书》依据的事实证据不足。2019年4月9日生态环境局惠农区分局与被上诉人签订的《工业企业规范化治理目标责任书》明确约定是到2019年8月1日后，厂区无露天堆放物料（含废渣）。而被上诉人违法行为发生于2019年7月22日，并未超出《工业企业规范化治理目标责任书》约定的整改期间，被上诉人于7月23日收到《责令整改违法行为决定书》后迅速完成整改，7月27日己将上述违法行为消除。而生态环境局于8月2日将处于整改期间内并且经整改后已不存在的事实作为处罚依据，该行政处罚明显证据不足，事实认定错误。二、一审法院适用法律正确。生态环境局2019年7月31日告知被上诉人三日内可提出听证申请，但作出决定的时间是2019年8月2日，没有保证被上诉人听证权利，程序违法。根据《大气污染防治法》第一百一十七条第一项的规定，对于该项违法行为，应处一万元以上十万元以下的罚款，而生态环境局在被上诉人已经改正违法行为的情况下仍然顶格处罚。本案中，被上诉人在临厂堆放的3000吨物料并非“工业废料”，而是呈块状的生产原料石灰石，堆放三个月不会对土地、空气造成污染，并且被上诉人将物料堆放在临厂是为了按照生态环境局要求进行打地坪，这些事实生态环境局知晓。根据自治区生态环境厅2019年7月13日发布的《自治区生态环境行政处罚自由裁量权适用标准》的要求，对未密闭煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料的，违法程度为初犯且及时改正未造成不良后果的，应处1万元以上3万元以下罚款。故该行政处罚不合理，存在明显不当。综上，该行政处罚决定违反法律规定、事实不清、处罚不合理，请求驳回市政府的上诉请求，维持原判，以维护当事人的合法权益。生态环境局上诉称，一、一审判决认定事实错误。一审认定上诉人的具体行政行为于2019年8月2日作出是错误的。石环惠罚字〔2019〕44号《行政处罚决定书》草拟形成的时间是2019年8月2日，理论上，向行政行为相对人送达听证通知书时就应该将《行政处罚决定书》的内容草拟好，《行政处罚决定书》作出并产生效力时间依据法律规定应以送达行政行为相对人的时间为准。本案，石环惠罚字〔2019〕44号《行政处罚决定书》送达给被上诉人的时间为2019年8月19日，一审判决认定上诉人作出时间为2019年8月2日，明显错误。二、一审判决认定案涉《行政处罚决定书》处罚不合理，没有事实和法律依据。根据《大气污染防治法》第一百一十七条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款。本案，首先被上诉人厂区内露天堆存的废料数量巨大，已达3000吨；其次，露天堆放的是废料，除污染空气外，还存在其他污染的可能；第三，被上诉人将其废料堆放在相邻的其他人院内，有隐藏的嫌疑；第四，在督导组督查期间，被上诉人顶风违法。上述四个方面，可谓性质恶劣，上诉人在裁量范围内进行处罚，合理、合法、合规。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误。请求：1.撤销大武口区人民法院（2019）宁0202行初94号行政判决；2.诉讼费用由被上诉人承担。安泰水泥公司辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，生态环境局的上诉理由不能成立。一、一审判决认定具体行政行为是2019年8月2日作出完全正确。上诉人生态环境局称该处罚决定书是草拟稿，但其与送达给被上诉人的《行政处罚决定书》内容一致，落款时间一致，并加盖有生态环境局的法人印章，足以认定该处罚决定书于8月2日作出。根据行政处罚法的要求，行政机关在作出行政处罚前，应下达行政处罚告知书，告知违法行为、处罚依据及相对人享有陈述、听证、申辩的权利。被上诉人在2019年7月31日收到《行政处罚事先（听证）告知书》后，次日便向生态环境局提交了《听证申请书》。生态环境局在申请听证会期限内作出行政处罚决定，未保证被上诉人听证的权利，程序违法。二、一审判决认定《行政处罚决定书》处罚不合理事实清楚，法律依据正确。生态环境局作出的《行政处罚决定书》未做到过罚相一致，根据《大气污染防治法》第一百一十七条第一项的规定，对该项违法行为，应处一万元以上十万元以下罚款，而生态环境局决定对被上诉人处罚十万元，在被上诉人已经改正该违法行为的情况下仍然顶格处罚。根据《自治区生态环境行政处罚自由裁量权适用标准》的要求：违法程度为初犯且及时改正未造成不良后果的，应处1万元以上3万元以下罚款。生态环境局未按照相关规定行使裁量权，明显不当。综上，该行政处罚决定违反法律规定、事实不清、处罚不合理，请求驳回上诉人的诉讼请求，维持原判，以维护当事人的合法权益。经审理查明，原审原告安泰水泥公司的诉讼请求为“1.依法撤销被告石嘴山市生态环境局对原告作出的石环惠罚字〔2019〕44号《行政处罚决定书》；2.依法撤销石嘴山市人民政府作出的石政复决字〔2019〕23号《行政复议决定书》，责令被告石嘴山市人民政府依法重新作出减轻或免予处罚的决定；3.本案诉讼费用由被告承担。”安泰水泥公司第2项诉讼请求实际包含两项内容。原审判决仅对石环惠罚字〔2019〕44号《行政处罚决定书》和石政复决字〔2019〕23号《行政复议决定书》作出了裁判，未就“责令被告石嘴山市人民政府依法重新作出减轻或免予处罚的决定”这一诉讼请求作出处理。本院认为，一审判决未对原审原告“责令被告石嘴山市人民政府依法重新作出减轻或免予处罚的决定”的诉讼请求作出处理，属于“原审判决遗漏了当事人诉讼请求”的情形，程序违法。综上，一审判决遗漏当事人诉讼请求，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第三款之规定，裁定如下：一、撤销石嘴山市大武口区人民法院（2019）宁0202行初94号行政判决；二、发回石嘴山市大武口区人民法院重审。审判长 卜东方审判员 金玉华审判员 姚 丽 二〇二〇年四月十六日（法官助理 叶 倩书记员 季 瑞附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当给予赔偿的，应当依法判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。