河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终251号上诉人（一审原告）李书周，男，汉族，1963年5月30日出生，住河南省新郑市。委托代理人赵文明，北京德恒（郑州）律师事务所律师。委托代理人李通，北京德恒（郑州）律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）郑州航空港经济综合实验区管理委员会，住所地河南省郑州航空港经济综合实验区新港大道297号。法定代表人张俊峰，主任。被上诉人（一审被告）郑州航空港经济综合实验区龙王办事处，住所地郑州航空港经济综合实验区龙王办事处龙王村。法定代表人陈展，主任。二被上诉人共同委托代理人柴现峰，郑州航空港经济综合实验区龙王办事处副主任。二被上诉人共同委托代理人曹必琼，河南见地律师事务所律师。上诉人李书周因诉被上诉人郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称航空港区管委会）、被上诉人郑州航空港经济综合实验区龙王办事处（以下简称龙王办事处）行政协议一案，不服郑州市中级人民法院2019年12月2日作出的（2019）豫01行初383号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李书周及其委托代理人赵文明、李通，被上诉人航空港区管委会、龙王办事处的共同委托代理人柴现峰、曹必琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李书周一审诉讼请求为：1．依法判令双方所签的《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿协议书》（以下简称《征迁协议》）、《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿补充协议》（以下简称《补充协议》）、《龙王办事处征迁安置人口认定表》（以下简称《人口认定表》）等协议合法有效；2.依法判令航空港区管委会、龙王办事处按照上述协议向李书周承担合同义务，履行征迁安置补偿约定；3.本案的诉讼费用、评估费、保全费、鉴定费、律师费等由航空港区管委会、龙王办事处承担。李书周当庭明确其第2项诉讼请求的履行合同义务具体指的是按照协议约定为李浩源安置60平方房屋。郑州市中级人民法院一审查明，2012年3月17日，郑州新郑综合保税区管理委员会、郑州航空港区管理委员会联合以通知的形式将《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》印发，要求其所属单位认真遵照执行。该办法第三条第二款规定，办事处是本辖区合村并城征迁工作的责任主体，具体负责本辖区内的安置、征迁、稳定工作。第二十三条第二款规定，被征迁安置人口的界定时间为征迁公告发布之日的24时。因李书周所在村庄纳入合村并城范围，2014年8月28日，龙王办事处制发《龙王办事处合村并城征迁安置实施方案》。该方案显示对被征迁人口的界定时间截止到征迁安置实施方案发布之日零时。第八项第1条规定，列入征迁安置对象包括（1）有农业户口的常住村民；（2）原有农业户口的在读大中专院校学生；（3）原有农业户口正在服刑的人员；（4）原有农业户口且不符合国家安置政策的现役军人；（5）依法办理户口迁入的人员（在同一拆迁区域内已享受拆迁安置政策的除外）；（6）由村民代表会讨论通过并经办事处审核同意的其他人员。2.不列入征迁安置对象包括(1)租住、借住房屋的；（2）因入托、入学等情况，户口在当地派出所的“空挂户”；（3）有当地户口，无责任田、无合法宅基地的回迁人员；（4）违反计划生育政策并且未足额缴纳社会抚养费的超生儿；（5）按有关政策规定不属于征迁安置对象的其他人员。按照前述方案规定的流程，2014年9月15日,李书周所在村的村干部李保峰等人、龙王办事处包村干部及李书周共同填报《人口认定表》，对李书周家庭户是否符合安置条件予以认定。该《人口认定表》显示李书周家庭人口为5人，其中对应李浩源身份证号一栏显示被划掉的“411322198704284522（该编码同该人口认定表中记载的宁广玲的身份证号一栏中的编码一致）”字样。另外，该《人口认定表》对应李浩源是否符合安置条件一栏显示“是”。2014年9月30日，李书周代表其家庭与龙王办事处（甲方）、铁李村村民委员会（丙方）签订《征迁协议》。《征迁协议》第一条“乙方基本状况”第（2）项约定：乙方家庭符合安置房回购条件的安置人员4人。第三条“过渡安置”第（1）项约定：按照4口人（含4口人）以下的每户600元、超过4口人的每增加1人增加100元的补助标准，甲方一次性支付乙方搬家补助费600元。第五条“安置房回购”约定：（1）按政策要求，乙方家庭符合安置条件的4人可按回购价（600元/㎡）购买安置房200㎡（人均建筑面积50㎡）、按建筑成本优惠价（1800元/㎡）购买安置房40㎡（人均建筑面积10㎡），需支付甲方安置房回购款192000元。甲方支付乙方拆迁补偿款时，对安置房回购款进行抵扣，统一核算，多退少补。（2）确因户型设计原因造成被征迁人安置房面积超出或低于人均60平方米的（限10平方米以内），均按建筑成本优惠价1800元/平方米多退少补。同日三方另行签订《补充协议》，对相关奖励事项予以约定，并约定该《补充协议》与《征迁协议》合并生效。2019年4月22日，中共郑州航空港经济综合实验区龙王办事处工作委员会及龙王办事处作出龙王工委〔2019〕15号《村民回迁安置方案通知》，该通知第四条“时间安排”规定，铁李行政村于2019年6月30日前分房到户，2019年8月31日前完成村民回迁。同时期，纪检、审计、新型城镇化等有关部门对合村并城征地安置过程中签订违规协议的问题进行了排查。龙王办事处按照排查出的问题开展专项整治工作。2019年5月29日，〔2019〕12号《龙王办事处党政联席会议纪要》第三条第（二）款记载：第二批拆迁村中王道、铁李、杨家寨3个行政村发布拆迁公告的时间为2014年8月28日零时；对协议中已签订的公告日后出生的村民需按新增人口政策进行整改。在龙王办事处召开联席会进行整改工作的同时，航空港区管委会出台郑港〔2019〕68号《关于调整合村并城村民安置政策的通知》，对征迁公告发布次日零时至首次安置房分房公告发布之日24日期间新增加的人口享受相关安置政策进行了新的规定。2019年7月16日，龙王办事处工作委员会作出龙王工委〔2019〕33号《关于印发郑州航空港经济综合试验区龙王办事处合村并城征迁安置违规协议问题专项整治实施方案的通知》，在附件中列明违规协议问题整治台账。2019年7月25日，航空港区社会治安综合治理委员会办公室作出郑港综治办〔2019〕18号《成立督导小组通知》，指导协调推进专项整治工作，该区法、检、公安、纪委、政法委、办事处等机关有关负责人均是督导组成员。2019年8月30日，郑州航空港经济综合试验区、郑州新郑综合保税区监察审计局对龙王办事处征地拆迁资金管理和使用情况进行了审计，并作出郑审港征〔2019〕23号《审计报告征求意见书》，在报告中列明办事处违规安置公告日后新增人口，包括公告日后出生儿童101人违反管委会征迁政策进行补偿、安置。基于前述审计整改要求，航空港区管委会、龙王办事处展开了整肃清理工作。在安置房回迁中，李书周被告知不再按照《征迁协议》约定的安置购买标准向李浩源进行安置。李书周遂提起本案行政诉讼。在诉讼中，2019年9月7日，龙王办事处向李书周邮寄《变更协议通知书》，但李书周拒绝接受该邮件。另查明，李浩源于2014年10月2日出生，于2014年12月2日经出生申报予以登记落户，常住人口登记卡显示其公民身份证件编号为410184201410020486。郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于本案适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》、《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》等相关规定，航空港区管委会是其行政区域内村庄改造、合村并城工作的主体，也是涉案房屋所在行政区域内房屋征收、拆迁、补偿的主体。龙王办事处不具有组织实施征收土地的法定职责，亦无补偿安置职权，综保区《暂行办法》规定“办事处是其辖区合村并城安置征迁工作的责任主体，具体负责本辖区内的安置、征迁、稳定工作”，龙王办事处与被安置人签订《征迁协议》也是为了实现航空港区管委会的行政管理目标，应当视为受委托的行为，其行为的法律后果应当由航空港区管委会承担。故航空港区管委会是本案适格的被告；龙王办事处不是本案的适格被告，依法应当驳回李书周对龙王办事处的起诉。（二）关于李书周第一项诉讼请求能否支持的问题。基于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，原告可以因合同有效主张被告履行协议，即协议有效系被告应该履行协议的依据。履行行政协议之诉必然涉及到对合同的效力的审查。在履行行政协议诉讼中应仅对行政机关是否应当履行行政协议予以裁判，对当事人同时提起的确认协议合法有效的诉请不具有单独裁判的意义，当事人不能直接诉请确认行政协议合法有效。另外，李书周所诉《人口认定表》系航空港区管委会履行征收改造职责时所实施的中间过程性行为，不具有独立可诉性。综上，李书周第一项诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。（三）关于李书周第二项诉讼请求能否支持的问题。虽然龙王办事处与李书周签订了《征迁协议》，但在填制《人口认定表》及签订《征迁协议》时李浩源尚未出生，其出生日期及落户日期均晚于征迁人口界定截止时间，《人口认定表》实际并未记载李浩源的身份证号码也印证了李浩源出生在填制《人口认定表》之后的事实。李浩源的人口认定存在虚假，《征迁协议》将其计入安置人口内，与事实不符，也不符合《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》及《龙王办事处合村并城征迁安置实施方案》规定的安置条件。该部分补偿利益不当支出会造成补偿资金损失，损害社会公共利益，故协议中涉及到李浩源补偿利益的约定条款无效，李书周据此要求航空港区管委会和龙王办事处履行为李浩源安置60平方米房屋的请求，一审法院不予支持。（四）李书周要求航空港区管委会和龙王办事处支付的评估费、保全费、鉴定费和律师费的诉请，因无事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，李书周的诉讼请求不成立，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李书周的诉讼请求。李书周不服一审判决，向本院上诉称，龙王办事处是本案适格被告；上诉人要求确认安置补偿协议合法有效的请求并无不当；案涉征迁协议、人口认定表均包括李浩源，协议真实有效，龙王办事处有继续履行的能力，应当继续履行协议，李浩源享有安置房回购条件。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人航空港区管委会答辩称：1.一审认定事实清楚，适用法律正确。李浩源于人口认定之后出生，不符合签订协议所依据的《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》等文件规定的安置界定条件。案涉协议中关于李浩源的安置人员认定和安置权利享受的约定条款严重突破了安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据，属于无效情形。案涉协议关于李浩源的安置人员认定和安置权利享受的约定不符合协议目的，损害社会公共利益，亦应无效。被上诉人出台了针对新增人口的安置政策，龙王办事处与铁李村委会已通知上诉人变更协议，上诉人家庭成员可选择依据该政策享受安置权利。2.上诉人要求的评估费、保全费、鉴定费均未发生，要求律师费没有依据，也未提供相应证据，依法不应支持。请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人龙王办事处答辩意见除同意航空港区管委会答辩意见外，另认为，航空港区管委会是合村并城工作和房屋征收补偿的主体，龙王办事处与上诉人签订协议，系受航空港区管委会委托，一审判决关于本案适格被告的认定正确。请求驳回上诉，维持一审判决。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：（一）李书周要求判令案涉征迁协议、补充协议及人口认定表等协议合法有效的诉讼请求不应支持。对于案涉征迁协议及补充协议的效力，除了涉及李浩源补偿利益的条款外，航空港区管委会并未予以否认，双方当事人对此并不存在实质争议，无需单独确认其效力，而案涉人口认定表作为征迁工作中的过程性行为，本身不具有可诉性。（二）李书周要求为李浩源安置60平方米房屋的诉讼请求不应支持。根据《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》的规定，被征迁安置人口的界定时间为征迁公告发布之日的24时，2014年8月28日龙王办事处制发的《龙王办事处合村并城征迁安置实施方案》亦规定，对被征迁人口的界定时间截止到征迁安置实施方案发布之日零时，而李浩源出生时间为2014年10月2日，李浩源并不符合被征迁安置人口的界定条件，龙王办事处将不符合安置条件的李浩源列入人口认定表及案涉征迁协议的安置人口，属于超越职权，明显超出相关文件确定的安置对象范围，造成补偿资金损失，损害了社会公共利益，因此，案涉征迁协议涉及李浩源补偿利益的约定条款应属无效，不能作为向李浩源提供安置房的合法依据。（三）李书周要求被上诉人支付评估费、保全费、鉴定费和律师费的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，依法不应支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决驳回李书周的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人李书周负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 秦娜娜审判员 马传贤二〇二〇年四月二十七日书记员 郭建花