河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终252号上诉人（一审原告）郭成海，男，汉族，1971年11月6日出生，住郑州市高新技术开发区。委托代理人陈盼盼，河南师道律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地河南省郑州市高新技术产业开发区国槐街6号。法定代表人王新亭，主任。被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区双桥办事处，住所地河南省郑州市高新区庄王村。法定代表人王志源，主任。一审第三人郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会，住所地郑州市高新区双桥办事处郭村。法定代表人王保政，村主任。上诉人郭成海因诉被上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、被上诉人郑州高新技术产业开发区双桥办事处（以下简称双桥办事处）、一审第三人郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会（以下简称郭村村委会）请求继续履行与其签订的《郭村拆迁补偿安置协议书》一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初591号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明，因郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目搬迁改造工作，2013年1月5日，郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目指挥部、郭村村委会作为甲方（××），郭成海代表其家庭户作为乙方（被××）签订《郭村拆迁补偿安置协议书》。协议第二条约定：按照规定本户应安置3人，独生子女1人，应安置房每人70㎡计280㎡＋17.5㎡；应安置商业房每人20㎡计80㎡＋5㎡，共应安置房382.50㎡（备注：分张秀英安置房17.5㎡，商业房5㎡）。该协议第四条第4项约定，如三年内不能及时交付安置房，甲方向乙方加倍发放过渡费即每人每月1200元。2012年12月12日，郑州高新区双桥办事处郭村村支部委员会、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会制定并公布《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》，确定本方案户口截止时间为2012年12月12日。2012年12月12日前，郭成海家庭户口成员分别为户主郭成海、妻石伟霞、子郭嗣冰。2012年12月24日，郭成海父亲郭文正迁入郭成海家庭户口。2016年7月4日，郭村村委会又与郭成海的妻子石伟霞签订《补充协议》。2018年10月9日，郑州高新区双桥办事处郭村村支部委员会、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会将《郭村四组第一期分房人口信息表第二榜》进行公示，其中本案郭成海家庭人口分房人口确定为三人，分别为郭成海、石伟霞、郭嗣冰。郭成海认为尚有1人份安置待遇未履行，故向法院提起诉讼，请求判决高新区管委会、双桥办事处及一审第三人郭村村委会继续履行与郭成海签订的《郭村拆迁补偿安置协议书》，向郭成海再行分配1人份即90m2住房和20m2商业房合计110m2的安置房，并按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止1人份的过渡费，庭审中郭成海明确诉讼请求中的1人具体指的是郭文正。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，郭成海因其所在郭村合村并城项目搬迁改造，代表所在家庭作为被××，要求继续履行其与相关部门作为××签订的《郭村拆迁补偿安置协议书》，郭成海具有本案原告主体资格。关于本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》，参照《郑州市城中村改造管理办法》、《进一步规范城中村改造的若干规定》、《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》等相关规定，被告高新区管委会是其行政区域内房屋征收、拆迁、补偿等行为的主体，也是其行政区域内城中村改造、合村并城改造等拆迁改造行为的主体。本案中，郭成海因郭村合村并城项目搬迁改造，代表其家庭与郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目指挥部、郭村村委会作为××签订《郭村拆迁补偿安置协议书》，根据上述规定，高新区管委会是本案适格被告。双桥办事处不具有组织实施征收土地法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格的被告，郭成海对双桥办事处的起诉应当予以驳回。关于郭成海起诉是否超过起诉期限的问题。郑州高新区双桥办事处郭村村支部委员会、郭村村委会于2018年10月9日将《郭村一组第一期分房人口信息表第二榜》予以公示，将郭成海家庭人口信息确定为郭成海、石伟霞、郭嗣冰3人，因此应当以该时间计算郭成海的起诉期限。按照该时间计算，郭成海于2019年9月3日提起本案行政诉讼并未超过起诉期限。关于郭成海要求继续履行《郭村拆迁补偿安置协议书》，向郭成海再行分配1人份即90平方米住房和20平方米商业房，并按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止1人份过渡费的诉讼请求。本案中，郭成海要求继续履行的《郭村拆迁补偿安置协议书》，虽然在形式上该协议约定应安置4人，但在签订该协议时，郭成海所在家庭符合《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》户口截止时间规定的安置人口只有3人，故该协议的签订缺乏基本事实，涉案多1人份的补偿利益不当支出会造成补偿资金损失，损害社会公共利益。同时，安置房等经济利益的分配、发放属于农村集体经济组织福利性质。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款、第二十四条的规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产；征地补偿费的使用、分配方案作为涉及村民利益的事项，由村民会议讨论决定。而村民会议是否确定对郭成海家庭再行分配1人份安置房即90平方米住房和20平方米商业房，属于该村自治范围内的事项，不属于本案的审查范围。在村组未确定对郭成海家庭再行分配1人份安置房等经济利益、郭成海家庭在户口截止时间后的新增人口未被确定为应享受住房安置人员的情况下，郭成海要求判令高新区管委会、双桥办事处向其所在家庭再行分配1人份即90平方米住房和20平方米商业房，并按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止1人份过渡费的理由不能成立，其诉讼请求一审法院不予支持。关于郭成海所主张的户口截止时间2012年12月12日之后、安置房分配前其所在家庭新增人口的补偿安置问题，可与高新区管委会、双桥办事处及郭村村委会协商并据实处理。综上，一审判决驳回郭成海的诉讼请求。郭成海对该行政判决不服，向本院提起上诉的主要理由称，一、一审法院认定案涉《郭村拆迁补偿安置协议书》的履行属于村民自治范围内的事项,协议的继续履行需要以村组确定户口截止时间后的新增人口是否享受住房安置待遇为前提,系适用法律错误。首先,根据《村民委员会组织法》第二条、第二十四条的规定可知,村集体经济所得收益的使用、征地补偿费的使用、分配方案等事项属于村民自治的范畴,但仅限于村集体获取经济利益后在本村的分配以及处分集体财产等事项。案涉补偿安置协议明确约定了向郭成海家庭分配安置房的数量,具有明确的安置对象和安置内容,该补偿安置利益直接归属于郭成海家庭所有,并非村集体经济所得收益,不需要郭村村委会再行分配。其次,案涉补偿安置协议是郭村村委会和郭村合村并城项目指挥部受被上诉人高新区管委会及双桥办事处委托签订的,本案因被上诉人不完全履行补偿安置协议而引发,一审判决已认定高新区管委会是本案适格被告,郭村村委会不是本案被告,故本案所诉事项与村民自治无关。因此,一审法院一方面认定高新区管委会是本案适格被告,另一方面又认定“安置房等经济利益的分配、发放属于农村集体经济组织福利性质”、“在村组未确定对原告家庭再行分配1人份安置房等经济利益、郭成海家庭在户口截止时间后的新增人口未被确定为应享受住房安置人员的情况下,郭成海要求判令高新区管委会、双桥办事处向其所在家庭再行分配1人份即90平方米住房和20平方米商业房,并按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止1人份过渡费的理由不能成立”,系法律适用错误，应予撤销。再次,郭村村委会在答辩状及庭审过程中明确表示,案涉安置房并非由其建造,安置房的建造和分配需要经两被上诉人的批准同意,郭村村委会实际上是受被上诉人的委托协助其履行案涉补偿安置协议,但该协助行为不具有决定权和独立意志。因此,案涉补偿安置协议的履行完全由被上诉人负责,与郭村村民自治无关。一审判决认定案涉补偿安置协议的继续履行需要以村组确定户口截止时间后新增人口是否应享受住房安置待遇为前提,属适用法律错误。二、本案郭成海是以所在家庭户主身份代表整体家庭成员提起诉讼,并非主张个别家庭成员的个人安置补偿利益,法院不应对此予以明确并作出裁判;本案系行政协议在先确认的上诉人家庭补偿安置利益的履行问题,不涉及公共利益,家庭成员情况作为可变因素不应成为事后进行审查的依据,法院应以协议签订时上诉人家庭的实际情况为基础,以协议中确定的安置房面积及其他安置利益为准，确认上诉人家庭的安置补偿利益。其一,本案上诉人是以所在家庭户主身份代表整体家庭成员提起诉讼,诉讼目的是维护所在家庭成员的整体安置补偿利益,并非主张个别家庭成员的个人安置补偿利益。另外,郭村合村并城项目指挥部、郭村村委会与郭成海签订案涉补偿安置协议时,仅约定了郭成海家庭的整体安置补偿利益,并未明确个人安置补偿利益。因此,郭成海所在家庭获得整体安置补偿利益后如何在家庭成员之间进行分配,纯属家庭内部事务,法院不应对此予以明确并作出裁判,否则属于超出上诉人的诉讼请求进行审查,有违基本法理。其二,案涉补偿安置协议内容具体明确,仅涉及上诉人家庭应获补偿安置的利益,不涉及公共利益。协议签订在前,安置房建设在后,郭村安置房屋规划建设时已充分了解协议签订情况,建设房屋数量是按照拆迁协议中明确约定的数量确定,房源完全能够满足按协议进行分配的要求。此外,根据最高人民法院(2015)民二终字第129号判决,社会公共利益一般是指关系到全体社会成员或者社会不特定多数人的利益,主要包括社会公共秩序以及社会善良风俗等。本案中,拆迁协议是双方在协商一致的基础上签订,就分配处分案涉房屋本身而言,并没有损害全体社会成员或者社会不特定多数人的利益,且被上诉人也未举证证明案涉补偿安置协议的签订损害了其他村民的权利,既未损害社会公共秩序,也未损害社会的善良风俗。因此,一审法院认定“涉案多1人份的补偿利益不当支出会造成补偿资金损失,损害社会公共利益”,没有事实依据和法律依据,应予撤销。其三,家庭成员情况属于协议中的可变因素,仅是签订协议时用以参照计算安置房面积的事实,故应以协议签订当时上诉人家庭的实际情况为基础,以协议中确定的安置房面积及其他安置利益为准,确认上诉人家庭的安置补偿利益。由于安置补偿协议履行期限的长短属客观上上诉人无法控制的因素,在该过程中势必会出现上诉人家庭成员生老病死、户口变动等客观情况,但被上诉人不能因事后该协议履行过程中发生的新事实,来否认协议签订时已明确约定的协议内容,并减损上诉人家庭已取得的实际权益和值得保护的信赖利益。三、案涉补偿安置协议各方从法律上和事实上公平合理地处分了各自的相应权利,系双方真实意思表示;协议作为特殊行政行为,未经法定程序被确认无效或被撤销之前,应予履行;该协议不违反强制性法律规定,合法有效,具备实际继续履行的条件,应予继续履行。本案因被上诉人不履行案涉补偿安置协议而引发,而此类协议系行政协议,属于具有协商性质的特殊行政行为,应先后根据协议内容、行政法律规范、民事法律规范对其合法性进行审查。其一,行政协议系双方真实意思表示,有明确约定的,应当优先适用约定。被上诉人明知上诉人的父亲郭文正晚于户口截止时间2012年12月12日的情况下,仍然与其签订了案涉补偿安置协议,意味着双方以协商内容为基础处理问题,从法律上和事实上均公平合理地处分了各自的相应权利,系各方当事人真实意思表示。所以,协议各方的自由意志和真实意思表示应当得到尊重。因此,一审判决认定“原告要求继续履行的《郭村拆迁补偿安置协议书》,虽然在形式上该协议约定应安置4人,但在签订该协议时原告所在家庭符合《关于郭村合村并城改造安置方案(第4号)》户口截止时间规定的安置人口只有3人,故该协议的签订缺乏基本事实”,该认定显属错误。其二,行政协议本质上作为一种行政行为,必须符合行政法律规范的规定,并遵守行政法的基本原则和惯例。因此,案涉补偿安置协议自该行为作出之日起具有公定力、确定力、拘束力和执行力,在未经法定程序被确定无效或被撤销之前,应当被推定为合法有效,应当得到全面履行。另外,作为获取信息处于弱势地位的上诉人,其基于对被上诉人和第三人的信任签订了案涉补偿安置协议并积极配合按期搬迁,具有应受法律保护的信赖利益。而被上诉人事后反悔拒绝完全履行经其盖章确认的协议,构成违约,有损其行政信用和威信。其三,《关于郭村合村并城改造安置方案(第4号)》是郭村支部委员会、郭村村民委员会根据郑州市合村并城改造工作相关规定制定的,不属于法律、行政法规、规章,该文件仅是指导性文件,其在法律效力上与案涉补偿安置协议相比不具有对抗性。对此,最高人民法院(2017)最高法行申8840号行政裁定书明确确认:是否给予安置房的福利属于地方政府的行政裁量,该裁量是向公民赋予权利而不是增加负担,而对赋权性行政行为应基于信赖利益、诚信政府等角度权衡,采取较为宽松的审查标准,特别是面临行政约定与行政规定的矛盾时,应优先选择行政约定。其四,案涉补偿安置协议作为具有协商性质的行政协议,应符合《中华人民共和国合同法》等民事法律规范的规定。案涉《关于郭村合村并城改造安置方案(第4号)》(以下简称“第4号改造安置方案”)等在性质上是被上诉人提出的要约。本案中,上诉人家庭根据其当时客观情况同意该要约内容,表示愿意签订协议,视为完成了承诺,并通过签订书面协议的方式订立合同,协议自相关当事方签字、盖章时成立。此外,根据《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条的规定,案涉补偿安置协议并不存在合同无效的法定事由,应认定为合法有效,应得到完全履行。四、被上诉人应继续履行向上诉人家庭分配剩余1人份安置利益即90平方米住房和20平方米商业房的义务,并在未交付该安置房之前按照每人每月1400元的过渡费实际发放标准,向上诉人家庭支付自2019年4月1日起至实际交付1人份安置房为止期间1人份的过渡费。根据案涉补偿安置协议,上诉人家庭共应享受4人份安置待遇,应安置房每人70平方米，计280平方米;应安置商业房每人20平方米，计80平方米,共应安置房360平方米。但后来郭村的实际安置标准从“每人70平方米住房和20平方米商业房”提高为“每人90平方米住房和20平方米商业房”。然而,2018年10月18日,郭村合村并城项目第一次分配安置房时,被上诉人仅向上诉人家庭实际分配了4人份中3人份的安置房,尚有1人份的安置利益即90平方米住宅安置房、20平方米商业房未向上诉人家庭分配交付,应继续履行该义务。在被上诉人未向上诉人家庭实际交付上述1人份安置房之前,被上诉人应继续履行为其发放过渡费的义务。该协议确定的过渡费标准是每人每月1200元,但被上诉人自2019年4月1日起自行将过渡费标准调整为每人每月1400元。因该项目首次分配安置房的时间超出了约定的三年交房期限,故被上诉人应按照每人每月1400元的标准向上诉人家庭支付自2019年4月1日起至实际交付1人份安置房为止期间1人份的过渡费。综上,为维护上诉人的合法权益,提起上诉,请求撤销一审判决,发回重审或改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人高新区管委会答辩称，在郭村合村并城改造安置过程中，郭成海户按规定应该享有的安置房和各项补偿款等权益已经实现并履行完毕，其诉请一人份的安置补偿权益是否应该享有，依法应属于村民自治的范围。综上，一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，郭成海的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回其上诉请求。被上诉人双桥办事处答辩称，一、按照《关于郭村合村并城改造安置方案(第4号)》的规定，双桥办事处已按规定向郭成海家符合安置条件的人员分配了安置房，因郭成海的父亲郭文正入户时间在2012年12月12日户口截止日之后，不符合拆迁安置政策，不应该享受安置待遇。故郭成海主张向其再分配1人安置房、商业房和过渡费没有事实及法律依据。二、一审法院关于双桥办事处不具有组织实施征收土地的法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格被告的认定正确。三、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，本案中村民会议是否确定对郭成海家庭再分配1人份安置房和商业房属于该村自治范围的事项，不属于本案审查的范围。综上，郭成海的上诉请求无事实和法律依据，请求驳回其上诉，维持一审判决。一审第三人郭村村委会辩称，一、郭成海的父亲郭文正入户时间在《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》所确定的2012年12月12日户口截止时间之后，不应享受安置待遇。二、郭村村委会对新增人口的补偿安置至今未出台新的方案，待所有安置房建成后，在高新区管委会和双桥办事处的指导下，召开村民代表大会研究表决相关事宜。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，以郭村党支部、郭村村委会名义公告的《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》是合村并城改造过程中对郭村村民进行安置补偿的依据，该方案确定的郭村安置补偿人员的户籍截止日为2012年12月12日，按照该日期统计，郭成海当时的家庭户籍人口为3人。而郑州高新区双桥办事处郭村合村并城指挥部、郭村村委会与郭成海签订的《郭村拆迁补偿安置协议书》中确定的安置人口数分别为4人。2018年10月9日，郭村党支部、村委会公布《郭村一组第一期分房人口信息表第二榜》，该分房人口信息表公示的各家庭人口信息以2012年12月12日为准，其中郭成海家庭应享受安置补偿的人口为3人。根据上述过程，应当认定该分房人口信息表中确认的郭成海家庭的分房人口信息是对此前安置补偿协议的变更。该变更行为使得郭成海家庭安置补偿人口数符合《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》的规定。由于郑州高新区双桥办事处郭村合村并城指挥部、郭村村委会与郭成海签订的《郭村拆迁补偿安置协议书》确定的安置补偿人口与《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》规定不符，郭成海以《郭村拆迁补偿安置协议书》为依据诉请判令高新区管委会继续履行相关分房安置义务及支付过渡费，理由不能成立，依法不应予以支持。但是，虽然郭成海家庭2012年12月12日户口人口数为3人，但郭文正与郭村具有一定意义上的法律关系，郭文正要求享有相应的补偿安置权利，可依据法律法规及合村并城有关政策申请高新区管委会另行处理。综上，一审判决驳回郭成海的诉讼请求正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭成海承担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 马传贤二〇二〇年四月二十二日法官助理王立威书记员王贺霞