江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终92号 上诉人（原审原告）陶礼丽，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人孙华军，南京市法律援助中心指派律师。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区人民政府南苑办事处，住所地南京市建邺区南湖路58号。 法定代表人陈理，南京市建邺区人民政府南苑办事处主任。 出庭负责人周志林，南京市建邺区人民政府南苑办事处副主任。 委托代理人杨宏，国浩律师（南京）事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区民政局，住所地南京市江东中路269号。 法定代表人邱文标，南京市建邺区民政局局长。 出庭负责人管永杰，南京市建邺区民政局副局长。 委托代理人龚明祥，南京市建邺区民政局工作人员。 委托代理人张海荣，江苏冠文律师事务所律师。 上诉人陶礼丽因诉被上诉人南京市建邺区人民政府南苑办事处（以下简称南苑办事处）、南京市建邺区民政局（以下简称建邺区民政局）社会保障行政给付纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1205号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。因新型冠状病毒××疫情影响，本案曾暂停相应审限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年9月10日，中国残疾人联合会向陶礼丽签发残疾人证，残疾类别为精神，残疾等级为肆级。2018年9月14日，陶礼丽向南苑办事处提交申请报告1份，内容为：“本人陶礼丽，1977.1.24（身份证：），精神四级，离异，无子女，长期无工作，无工作来源，无法满足日常生活，生活困难，特此申请。”当日，建邺区南苑街道社会救助服务中心出具街道社会救助服务中心调查报告，载明：对陶礼丽家庭的低保申请进行了认真调查核实，陶礼丽精神四级，离异，无子女，长期无工作，没有收入来源，生活困难，民主评议建议其享受残疾人生活补贴。另外，陶礼丽填写《南京市困难残疾人生活补贴申请审批表》1份，载明：申请人陶礼丽，家庭状况为“其他困难”，伤残说明为“精神四级”，申请生活补贴为“无业无固定收入和低保家庭内三、四级智力、精神残疾人”，补贴标准为“低保标准40%”。经南苑办事处初审、南京市建邺区残疾人联合会审核、建邺区民政局审批，认定陶礼丽符合困难残疾人生活补贴申请条件，于2018年11月同意陶礼丽开始享受补贴，补贴金额为每月344元。2018年11月，陶礼丽领取2018年9月至11月的补贴合计1032元。2018年12月至2019年6月，陶礼丽每月领取困难残疾人生活补贴344元。2019年7月起，陶礼丽每月领取困难残疾人生活补贴360元。 2019年5月28日，建邺区民政局向陶礼丽作出《关于陶礼丽申请书的答复》，载明：陶礼丽在2019年5月22日要求建邺区民政局给付困难残疾人生活补贴申请文件；建邺区民政局查明，陶礼丽曾于2018年9月14日申请南京市困难残疾人生活补贴，建邺区民政局同意陶礼丽自2018年9月开始享受补贴，并于2018年11月起按标准足额向陶礼丽发放；重度残疾人护理补贴必须具备“残疾人等级评定为一级或二级、需要长期特殊护理消费和照护服务支出且时间持续6个月以上”的条件，精神四级残疾不符合重度残疾人护理补贴的规定。 2019年6月26日，陶礼丽提起本案诉讼，诉讼请求：1.判决南苑办事处、建邺区民政局按照900元/月的标准向陶礼丽支付2018年9月10日至2019年9月12日期间的残疾人福利补贴（900元/月×13月）；2.确认南苑办事处、建邺区民政局补助残疾人保障措施违法；3.两被告承担本案诉讼费用。 2019年9月12日开庭当日，陶礼丽当庭提出增加行政赔偿诉讼请求，原审法院未予准许，并告知其可以依法单独提起行政赔偿诉讼。 原审另查明，从2018年7月1日起，南京市所有区城乡低保标准统一提高到860元/月；从2019年7月1日起，南京市所有区城乡低保标准统一提高到900元/月。 原审法院认为：对于陶礼丽要求南苑办事处、建邺区民政局支付2018年9月至2019年9月的残疾人福利补贴（按每月900元的标准）的诉讼请求，诉讼类型属于履行之诉。陶礼丽要求法院判决行政机关履行给付义务，前提是行政机关要有法定的、约定的、承诺的或其他来源的公法上一般给付义务，且给付理由成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十三条规定：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。” 本案中，关于陶礼丽要求支付的残疾人福利补贴，根据目前的残疾人福利补贴制度，包括困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》第二条第一项、第二项规定：“（一）补贴对象。困难残疾人生活补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外生活支出，对象为低保家庭中的残疾人，有条件的地方可逐步扩大到低收入残疾人及其他困难残疾人。低收入残疾人及其他困难残疾人的认定标准由县级以上地方人民政府参照相关规定、结合实际情况制定。重度残疾人护理补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外长期照护支出，对象为残疾等级被评定为一级、二级且需要长期照护的重度残疾人，有条件的地方可扩大到非重度智力、精神残疾人或其他残疾人，逐步推动形成面向所有需要长期照护残疾人的护理补贴制度。长期照护是指因残疾产生的特殊护理消费品和照护服务支出持续6个月以上时间。（二）补贴标准。残疾人两项补贴标准由省级人民政府根据经济社会发展水平和残疾人生活保障需求、长期照护需求统筹确定，并适时调整。”《江苏省政府关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》第二条第一项、第二项规定：“（一）补贴对象。1.困难残疾人生活补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外生活支出，对象为低保家庭内的残疾人，低保家庭外无固定收入的智力、肢体、精神、盲视力重度残疾人，家庭人均收入在当地低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人。有条件的地区可优先考虑三、四级智力、精神残疾人，逐步扩大到低收入残疾人及其他困难残疾人。2.重度残疾人护理补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外长期照护支出，长期照护是指因残疾产生的特殊护理消费和照护服务支出持续6个月以上时间。对象为残疾等级评定为一级、二级且需要长期照护的重度残疾人，有条件的地区可以优先考虑三、四级智力、精神残疾人，逐步扩大到其他非重度残疾人，推动形成面向所有需要长期照护残疾人的护理补贴制度。（二）补贴标准。1.困难残疾人生活补贴：低保家庭内的重度残疾人按照当地低保标准30%－40%发放生活补贴，低保家庭内的非重度残疾人按照当地低保标准25%发放生活补贴，同时取消原低保内重度残疾人重残补贴金政策和最低生活保障制度中对残疾人的增发部分补贴。低保家庭外的无固定收入智力、肢体、精神、盲视力重度残疾人按照当地低保标准100%发放生活补贴，家庭人均收入在当地低保标准2倍以内一户多残、依老养残特殊困难残疾人按照不低于当地低保标准60％发放生活补贴，同时取消原低保外特殊困难残疾人生活救助金。2.重度残疾人护理补贴：城镇、农村分别按不低于120、80元/月▪人的标准发放。逐年提高，逐步实现统一城乡补贴标准。”《南京市政府关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的实施意见》第二条第一项、第二项规定：“（一）补贴对象。1.困难残疾人生活补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外生活支出，对象为低保家庭内的残疾人；低保家庭外无固定收入的智力、肢体、精神、视力重度残疾人；家庭人均收入在低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人；无业无固定收入的三、四级智力、精神残疾人。2.重度残疾人护理补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外长期照护支出，长期照护是指因残疾产生的特殊护理消费和照护服务支出持续6个月及以上时间。对象为残疾等级评定为一级、二级且需要长期照护的重度残疾人。（二）补贴标准。1.困难残疾人生活补贴：低保家庭内的重度残疾人按照低保标准50%发放生活补贴；低保家庭内的非重度残疾人按照低保标准25%发放生活补贴（三、四级精神、智力残疾人按照低保标准40%发放）；低保家庭外的无固定收入智力、肢体、精神、视力重度残疾人按照低保标准100%发放生活补贴；家庭人均收入在低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人按照低保标准60％发放生活补贴；无业无固定收入的三、四级精神、智力的残疾人按照低保标准40%发放生活补贴。2.重度残疾人护理补贴：城镇、农村均按130元/月•人的标准发放；对其中低保或低保边缘家庭内的居家重度残疾人，由社会服务机构提供400元/月•人标准的助残服务。”根据上述规定，首先，重度残疾人为残疾等级评定为一级、二级的残疾人，陶礼丽系四级精神残疾，并非重度残疾人，故不符合领取重度残疾人护理补贴的条件。其次，陶礼丽无业且无固定收入，四级精神残疾，符合领取困难残疾人生活补贴的条件。第三，关于补贴标准，对照上述规定，应按照南京市低保标准40%发放生活补贴。本案中，陶礼丽于2018年9月获发残疾人证，后申请困难残疾人生活补贴，经审批程序，建邺区民政局于2018年11月批准其享受困难残疾人生活补贴，并按照南京市低保标准的40%向其发放了自2018年9月以后的困难残疾人生活补贴，已依法履行了给付义务。现陶礼丽要求南苑办事处、建邺区民政局另行支付其2018年9月至2019年9月每月900元的残疾人补贴，理由不成立，本院不予支持。 对于陶礼丽要求确认南苑办事处、建邺区民政局补助残疾人保障措施违法的诉讼请求，原审法院认为：南苑办事处收到陶礼丽关于困难残疾人生活补贴的申请材料后，依法进行了初审并予以通过，后向建邺区民政局提交；建邺区民政局收到南苑办事处提交的申请材料后，依法进行了审核并予以批准，同意陶礼丽享受困难残疾人生活补贴，后续亦按标准逐月向陶礼丽发放补贴。因此，南苑办事处、建邺区民政局对于陶礼丽的补助措施符合法律规定，行为并无不妥。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陶礼丽的诉讼请求。本案诉讼费50元，陶礼丽以困难残疾人为由申请免交诉讼费，经审批予以准许。 上诉人陶礼丽上诉称，一、原审法院认定事实不清。上诉人并非普通残疾人，而是国家认定的困难残疾人，上诉人是无业无收入的四级精神残疾。在庭审过程中，被上诉人也提交了南京市城乡居民最低生活保障街道社会救助服务中心调查报告，其中第四项：家庭综合困难情况，陶礼丽，精神四级，离异，无子女，长期无工作，没有收入来源，生活困难，原审法院是从何认定上诉人是无业且无固定收入，原审法院不应认定两被上诉人按照无业无固定收入的低保金40%发放是合理合法的。二、原审法院适用法律错误。上诉人要求两被上诉人发放的是国务院指定的两项补贴中的困难残疾人生活补贴，并非是上诉人的精神四级残疾补偿金。困难残疾人生活补贴是国家保障残疾人的基本生活，是和低保制度相衔接的。一审法院将上诉人精神四级残疾补偿金变成上诉人申请的国家制定的困难残疾人生活补贴是错误的。上诉人在一审过程中递交的几份国务院下发有关残疾人生活福利补贴的保障性文件，一审法院未能充分理解中央文件的精神。综上，请求二审法院：1.依法改判南京铁路运输法院作出的（2019）苏8602行初1205号行政判决；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担；3.对宁政发（2016）194号和宁民福（2016）143号两份规范性文件进行审查。 被上诉人南苑办事处辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求及理由并不成立，请求二审法院依法驳回其全部上诉请求。 被上诉人建邺区民政局辩称，建邺区民政局严格执行《南京市人民政府关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的实施意见》等相关规定，结合陶礼丽的相关申请材料，对陶礼丽的困难残疾人生活补贴申请事项进行审定，不存在陶礼丽在上诉状中所称的事实不清。建邺区民政局职权范围内与残疾人补贴相关的事项，就是困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，陶礼丽提交的申请表也是困难残疾人生活补贴申请。至于陶礼丽所说的精神四级残疾补偿金，建邺区民政局没有相关政策，也无职权向其发放。一审法院不存在法律适用问题。综上，请求依法驳回陶礼丽的全部上诉请求。 本院二审审理中，上诉人陶礼丽提交一份新证据：录音光盘一份（附文字整理材料），录音内容是陶礼丽与建邺区民政局工作人员谈话内容，证明南京市困难残疾人生活补贴申请审批表显示陶礼丽系困难残疾人，应当有相应的生活补贴。 被上诉人南苑办事处对该份证据的质证意见为：该份证据与本案没有关联性，进而对其真实性和合法性不予认可。 被上诉人建邺区民政局对该份证据的真实性、合法性予以认可，但对关联性和证明目的不予认可。 本院经审查认为，该份录音内容为建邺区民政局工作人员对陶礼丽所作发放补助情况解释说明，并不能以此证明南苑办事处及建邺区民政局具有向陶礼丽发放每月900元的残疾人福利补贴义务，故不能达到上诉人的证明目的，本院不予采纳。 本院经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为南苑办事处和建邺区民政局就陶礼丽提起的残疾人困难补助申请是否履行了行政给付法定义务。《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》第二条第一项、第二项规定了补贴对象，困难残疾人生活补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外生活支出，对象为低保家庭中的残疾人，有条件的地方可逐步扩大到低收入残疾人及其他困难残疾人。低收入残疾人及其他困难残疾人的认定标准由县级以上地方人民政府参照相关规定、结合实际情况制定。《江苏省政府关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》第二条第一项、第二项规定了补贴对象和具体的补贴标准。本案中，陶礼丽于2018年9月提交的申请和街道社会救助服务中心调查报告显示：陶礼丽，精神四级，离异，无子女，长期无工作，没有收入来源，生活困难。《南京市人民政府关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的实施意见》（宁政发[2016]194号）规定，无业无固定收入的三、四级精神、智力的残疾人按照低保标准40%发放生活补贴。《关于我市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴发放管理办法》（宁民福[2016]143号）规定，无业无固定收入三、四级精神、智力的残疾人，每人每月按照低保标准的40%发放生活补贴。经被上诉人南苑办事处调查，建邺区民政局审核，陶礼丽个人情况符合上述标准，故同意陶礼丽自2018年11月开始享受补贴，补贴金额为当时低保标准的40%，具体金额为344元（860×40%=344），并实际补发2018年9、10月两月补贴。依据在卷证据和各方当事人陈述，陶礼丽自2018年9月至今仍在享受该困难残疾人生活补贴，故两被上诉人南苑办事处和建邺区民政局已经履行法定行政给付义务，并无不当。关于上诉人认为两被上诉人发放的是精神四级残疾补偿金，并非困难残疾人生活补贴，故要求两被上诉人补发每月900元残疾人福利补贴的诉讼请求，系上诉人对法律规定的错误理解，缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。 关于上诉人在二审中新增的诉讼请求，要求对宁政发（2016）194号和宁民福（2016）143号两份规范性文件进行审查。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案经一审审理后，上诉人陶礼丽在二审新增该诉讼请求，不符合法律规定，本院不予准许。 综上，上诉人陶礼丽的上诉请求和理由缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，陶礼丽以困难残疾人为由申请免交诉讼费，本院经审批予以准许。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 燕 审 判 员  黄 飞 审 判 员  周 磊 二〇二〇年四月二十九日 法官助理  杨 欣 书 记 员  韩卓君