江西省吉安市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣08行终29号上诉人（原审原告）曾传辉，男，1939年12月28日出生，汉族，住遂川县。委托诉讼代理人彭冬根，遂川县龙城法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）遂川县自然资源局。住所地：遂川县泉江镇银云路89号。统一社会信用代码：11361027MB19791348。法定代表人黄桂梅，该局局长。委托诉讼代理人郭晓华，江西映山红律师事务所律师。原审第三人曾纪梅，男，1962年2月8日出生，汉族，住遂川县。上诉人曾传辉因其诉遂川县自然资源局土地行政管理一案，不服泰和县人民法院作出的（2019）赣0826行初78号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，组成合议庭对本案进行了审理。本院于2020年3月12日通过云庭审组织询问，上诉人曾传辉及其委托诉讼代理人彭冬根，被上诉人遂川县自然资源局的委托诉讼代理人郭晓华，原审第三人曾纪梅参加了询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1974年，曾传辉经政府审批同意在遂川县雩田镇加庄村丝木坑的山坡上建造土坯房一栋，后于1989年经政府审批同意拆旧建新，批准建房面积为157㎡，四至为东曾纪华屋、西清水沟为界、南大路为界、西曾传焕菜土为界、北曾雪华屋基土为界，实际建房占地面积116㎡。2015年经政府审批，曾纪梅在曾传辉屋后兴建了砖混结构房屋一栋，后双方因土地使用权等问题发生争议。2018年7月，曾传辉向遂川县人民法院提起民事诉讼，要求法院判令曾纪梅对其非法掩埋堵塞、侵占曾传辉位于加庄村丝木坑的房屋右侧的排水沟道以及屋后檐沟、屋后用于通行的坪场，排除妨害并恢复原状。在该民事诉讼案件庭审过程中，曾纪梅提交了其所持有的遂川县农村村民建房审批表和建设用地批准书等证据。2018年8月31日，遂川县人民法院作出（2018）赣0827民初1770号生效民事判决，认为土地使用权和所有权产生争议，由当事人协商解决，协商不成，由人民政府处理，当事人对有关人民政府处理决定不服的，可自接到处理决定通知之日其三十日内向人民法院起诉。曾传辉与曾纪梅对曾传辉屋后、曾纪梅屋前坪场的使用权归属存在争议，双方均未提交对自己诉争坪场有土地使用权的证据，曾传辉就土地权属争议直接向法院提起民事诉讼，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，故遂川县人民法院驳回曾传辉的诉讼请求。2019年10月16日，曾传辉以曾纪梅侵占其审批用地等问题向有关部门信访未予处理，并以国土资源部门审批审查不严为由，向法院提起行政诉讼，要求撤销曾纪梅2015年9月申请的遂川县农村村民建房审批表。一审法院认为，曾传辉认为曾纪梅侵犯了其土地权益，却不能证明其系诉争土地的权利人，提交的证据也无法证明其与曾纪梅用地审批批准行政行为存在利害关系，不具有本案原告主体资格；若曾传辉与曾纪梅存在土地界限不清，双方权属上有争议，曾传辉应先行申请行政调处确定土地权属。曾传辉以遂川县自然资源局审查不严，审批表内容虚假，存在违法，要求予以撤销。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”。根据遂办发[2014]9号《关于切实加强农村村民建房管理的实施意见》的规定，遂川县规划区外农村村民建房的审批程序是：建房申请人提出书面申请-张榜公示-村小组、村委会在遂川县农村村民建房审批表上前述同意-乡镇人民政府合法核发乡村建设规划许可证和建设用地批准书-城乡建设局和现国土资源局备案存查。因此，涉案遂川县农村村民建房审批表只是雩田镇政府为批准曾纪梅建房而进行的内部层报等过程性行为，没有直接设定行政相对人的权利义务，依法不属于行政诉讼受案范围，且雩田镇政府在2015年9月已向曾纪梅核发乡村建设规划许可证和建设用地批准书。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”曾传辉2018年7月对曾纪梅提起民事诉讼，其至迟于2018年8月即已知道行政机关对曾纪梅审批批准下发了乡村建设规划许可证和建设用地批准书，至其提起行政诉讼已经超过一年，已过法定起诉期限。综上，曾传辉的起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条第一款、第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条、第六十九条第一款之规定，裁定驳回曾传辉的起诉。曾传辉不服，向本院提起上诉，要求撤销上述裁定并支持其一审诉请。事实与理由：1.一审认为曾传辉不具原告诉讼主体资格错误。曾传辉在1974年和1989年分两次向土地管理部门申请批准了199㎡和157㎡的土地建房，其中1989年批准的宗地四至包含了曾纪梅建房用地，与本案具有利害关系。2.雩田镇政府系受遂川县自然资源局的委托，从事土地审批、勘验、发证等工作，最后向申请人发放乡村建设规划许可证和建设用地批准书，并将前述资料交由遂川县自然资源局备案存查。虽然内部是层报关系，但对行政相对人设定了权利义务，属于可诉行政行为。3.一审以2018年7月的民事诉讼时间作为行政诉讼起诉期限起算点错误，该民事诉讼时间并非行政机关作出行政行为时间，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，应当适用行政机关作出行政行为之日起六个月。4.一审法院对曾纪梅的建房用地审批表中地块四至涂改的问题没有查实，该土地审批存在曾纪梅与遂川县自然资源局上下串通涂改审批表。被上诉人遂川县自然资源局答辩称，1.遂川县人民法院（2018）赣0827民初1770号生效民事判决认定“双方争议的焦点为曾传辉屋后、曾纪梅屋前坪场的使用权归属，但原被告双方均未向法庭提交自己对诉争坪场有土地使用权的证据”，曾传辉提供的证据无法证明其与曾纪梅建房用地审批批准行为存在利害关系，不具有本案原告诉讼主体资格。2.曾传辉起诉要求撤销的曾纪梅2015年9月提交的遂川县农村村民建房审批表系雩田镇政府为批准建房用地而进行的内部层报过程性行为，没有对行政相对人直接设定权利义务，该审批表不属于行政诉讼受案范围。3.曾传辉的起诉已经超过法定起诉期限，曾纪梅的建房审批表是2015年9月提交的，雩田镇政府在2015年9月审批并向曾纪梅颁发了建设用地批准书。2018年7月曾传辉向遂川县人民法院提起民事诉讼，该民事案件于2018年8月开庭审理并结案，庭审中曾纪梅提供了其农村村民建房用地审批表及建设用地批准书等且经曾传辉质证。因此，曾传辉至迟在2018年8月就已经知道曾纪梅建房用地审批相关内容，其于2019年10月向法院提起行政诉讼超过了1年的起诉期限。4.关于曾纪梅建房用地审批表上地块四至内容涂改的问题，经一审法院审理查明，该涂改内容并不影响，且该涂改系经审核部门同意，不存在私自涂改的问题。综上，一审裁定驳回起诉正确，请求二审法院予以维持。二审期间，曾传辉向法庭提交遂川县人民法院（92）遂法于民字第138号和本院（1992）吉地法民终字第389号民事判决书复印件各一份，拟证明曾传辉对本案诉争土地拥有使用权，是本案适格原告。本院认为，该证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，且该两份民事判决所认定的曾传辉1990年获得审批的宅基地四至与本案一审查明的四至完全一致。本院经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。另查明，2014年6月24日，中共遂川县委办公室、遂川县人民政府办公室下发遂办发〔2014〕9号《关于切实加强农村村民建房管理的实施意见》，该意见规定遂川县规划区外农村村民建房的审批程序为：建房申请人提出书面申请-张榜公示-村小组、村委会在《遂川县农村村民建房审批表》上签署同意意见-乡镇规划建设管理所现场踏勘绘制拟建房用地红线并签署意见-乡镇人民政府受县城乡建设局和县国土资源局委托核发《乡村建设规划许可证》和《建设用地批准书》。该事实有遂川县自然资源局向一审法院提交并经庭审质证的遂办发〔2014〕9号《关于切实加强农村村民建房管理的实施意见》予以证实。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。曾传辉向一审法院起诉的诉请为：“请求法院依法判令被告撤销第三人曾纪梅2015年9月申请的‘遂川县农村村民建房审批表’。”农村村民建房审批表系农民申请宅基地建房层报审核所用，经审核批准后，核发建设用地批准书。本案中曾纪梅2015年8月提交遂川县农村村民建房申请表，并填写遂川县农村村民建房审批表，该审批表经曾纪梅所在村小组、所在村委会、原遂川县国土资源局雩田国土资源分局、遂川县雩田镇规划建设管理所、雩田镇政府分别签署意见后，由雩田镇政府于2015年9月14日向曾纪梅核发了遂国土用字〔2015〕第0143994号《建设用地批准书》。因此，曾纪梅2015年9月申请的“遂川县农村村民建房审批表”系雩田镇政府为曾纪梅核发《建设用地批准书》而实施的层报过程性行为，曾传辉诉请撤销该“遂川县农村村民建房审批表”不属于行政诉讼受案范围。故一审裁定驳回曾传辉的起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。上诉人曾传辉预交的二审案件受理费50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 颜 莉审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇二〇年四月三日法官助理胡传义书记员伍义华