浙江省宁波市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）浙02行赔终20号 上诉人（原审原告）宁波九牛投资咨询有限公司，住所地宁波市镇海区骆驼街道长骆路268号小骆花园25幢1001室。 法定代表人杨卫星，董事长。 委托代理人徐利平（特别授权代理），浙江五联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市北仑区房地产管理处，住所地宁波市北仑区新碶街道华山路768号。 法定代表人王佩钏，主任。 委托代理人石剑平（特别授权代理），浙江海泰（宁波经济技术开发区）律师事务所律师。 委托代理人王乔枫（特别授权代理），浙江海泰（宁波经济技术开发区）律师事务所律师。 上诉人宁波九牛投资咨询有限公司（以下简称九牛公司）因诉被上诉人宁波市北仑区房地产管理处（以下简称北仑房管处）城建行政赔偿一案，不服宁波市江北区人民法院（2017）浙0205行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2014年，北仑房管处对出卖人宁波九通置业有限公司（以下简称九通公司）的清水绿园78套房屋购房合同进行备案，登记购房人为九牛公司。2015年1月9日，九通公司认为其未与九牛公司签订上述78套房屋购房合同，向北仑房管处提出注销合同备案申请。宁波市公安局北仑分局于2015年1月15日向宁波市北仑区住房和城乡建设局发送《关于证明印文虚假的函》，认为其中编号为YS0055157、YS0055158号商品房买卖合同上盖印的九通公司合同专用章与九通公司提供的合同专用章不是同一印章印文。北仑房管处于2015年1月22日对涉案78套商品房买卖合同进行了注销合同备案。此后，该78套房屋重新签订了新的房屋买卖合同，并登记在新的购房者名下。2015年11月19日，九通公司法定代表人陈某以“骗取贷款罪及伪造公司印章罪”被判处有期徒刑。2016年12月15日，宁波市北仑区人民法院（以下简称北仑法院）作出民事判决，确认陈某于2014年9月、10月、11月持其私刻的九通公司合同专用章与九牛公司签订78份《商品房买卖合同》，将78套房屋以总价38379420元的价格出让给九牛公司。其后，九牛公司以注销78套房屋合同备案行为违法为由，向宁波市镇海区人民法院（以下简称镇海法院）提起78案行政诉讼，镇海法院经审理认为，北仑房管处作出注销备案行为的主要依据是公安机关出具的《关于证明印文虚假的函》，但该函仅说明了其中两份商品房合同的印章情况，并未对其他合同中印文是否一致作出鉴定，亦未说明九通公司与九牛公司之间的商品房买卖系虚假交易，北仑房管处仅依据上述公函以及九通公司单方提出的申请，作出的注销备案行为依据不足，且在作出注销备案行为前，未听取直接利害关系人的意见，程序严重违法，但鉴于该78套房屋均已经重新备案新的房屋买卖合同，且房屋所有权已登记给新的购房者，故判决确认被告注销78份《商品房买卖合同》备案的行为违法。2017年6月18日，九牛公司向北仑房管处提出行政赔偿申请，要求赔偿其因北仑房管处违法注销78份《商品房买卖合同》备案行为造成的损失111242400元。北仑房管处于2017年7月20日作出《不予赔偿决定书》，决定不予赔偿。另查明，北仑法院于2016年12月15日作出（2016）浙0206民初4386号民事判决书，认定上述78份《商品房买卖合同》并不是商品房买卖关系，而是九通公司为借款向九牛公司提供的担保。 原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条的有关规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利，该行政机关为赔偿义务机关。该案中，涉案78套商品房预售合同备案注销行为已经人民法院依法判决确认违法，九牛公司据此向北仑房管处提出赔偿申请具有事实前提。该案的争议焦点在于注销备案行为是否损害了九牛公司的合法权益，也即九牛公司主张的经济损失与北仑房管处注销备案行为之间是否存在直接因果联系。该院认为，商品房预售合同备案制度是为规范房地产交易行为、维护房地产市场秩序、保障房地产权利人合法权益设定的制度，该项制度的管理对象为商品房预售合同，其本身并不包含对“以商品房买卖形式保障借贷担保关系”的考量，也即是否实质起到借贷担保作用并非商品房预售合同备案制度规范和规制的内容。该案中，人民法院生效民事判决业已认定九牛公司与九通公司之间签订的78份《商品房买卖合同》并非商品房买卖关系，而是九通公司为借款向九牛公司提供的担保，也即九牛公司与九通公司就案涉78套房屋签订的是虚假交易合同。因此，虽然北仑房管处注销78套房屋备案的行为因程序不合法被确认违法，但事实上，因九牛公司与九通公司之间存在虚假交易行为，该78套房屋备案的基础显然并不存在。其次，有别于为保障将来物权实现而进行的房屋预告登记，合同备案行为在房屋产权过户登记前并不发生物权对抗效力。九牛公司主张的经济损失发生的前提是九通公司未履行还款义务，对此，九牛公司应通过民事救济途径主张到期债权。在九通公司无法偿还到期债务的情况下，九牛公司并不能基于涉案78套房屋的合同备案获得优先于一般债权的权利，注销备案行为与九牛公司的经济损失之间并不存在直接因果关系。综上，九牛公司与九通公司之间并不存在真实的商品房买卖交易，其签订的商品房预售合同并非真实的交易合同，北仑房管处注销78套房屋备案行为并未损害九牛公司的合法权益，即九牛公司主张的经济损失与78套房屋备案注销行为之间亦无直接因果关系，其所提赔偿诉请依据不足，依法不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回九牛公司的赔偿请求。 上诉人上诉称：一、让与担保是受法律激励和保护的合法市场交易活动。即便依照生效民事判决，将涉案《商品房买卖合同》认定为借款担保，也就是让与担保，这种担保也是合法的市场交易活动，是民间发展经济的一种创举，具有其他担保方式无法比拟的制度优势。《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《民间借贷规定》）第二十四条对此作出明确规定。二、备案机关不得拒绝对让与担保下的商品房预售合同进行备案。原审判决认为，商品房预售合同备案制度不考虑“以商品房买卖合同形式保障借贷担保合同关系”，依此逻辑，只要不是纯粹的商品房买卖预售合同，备案机关就可以不履行《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条规定的备案职责，可以注销备案。这种逻辑和做法等于废除了让与担保制度，与上述司法解释抵触，损害市场经济的正常运行。三、注销备案行为不仅程序违法，且缺乏事实根据。四、注销备案行为侵犯了上诉人的合法利益，上诉人的损失与违法行为之间具有明显的因果关系。注销备案行为一旦作出，商品房即可以再次出售，导致房屋易主，进而导致上诉人经济损失。如果没有该注销备案行为，上诉人的损失就不会存在。五、原审判决有失公平，损害了民营企业的合法权益，严重挫伤了企业家的创业积极性，不利于保护民营经济健康发展。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判被上诉人赔偿上诉人损失58187802元。 被上诉人答辩称：一、在中华人民共和国境内的任何企业和个人都需要遵守中华人民共和国的法律，上诉人不能以香港特别行政区自然人投资的企业自居，就可以凌驾于法律之上。二、被上诉人作出的不予赔偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人在收到涉案《行政赔偿申请书》后，依法进行了审查。上诉人分别于2014年9月28日、10月1日、11月6日与九通公司签订了清水绿园项目78份《商品房买卖合同》及6份《补充协议》，并由九通公司出面办理了商品房预售合同备案。2015年1月9日，九通公司向被上诉人提出注销备案，主要依据是其未与上诉人签订正式的房屋买卖合同，提交备案的合同为虚假合同。结合宁波市公安局北仑分局于2015年1月15日向宁波市北仑区住房和城乡建设局发送的《关于证明印文虚假的函》，被上诉人依法注销了78份合同的备案。另查，北仑法院作出的（2016）浙0206民初4386号民事判决认定，上诉人与九通公司签订的78份《商品房买卖合同》并不是真实的商品房买卖关系，而是九通公司为借款向上诉人提供的担保。据此，被上诉人注销78份虚假的房屋买卖合同备案行为属于自我纠错，符合行政管理有错必究的根本目的，也充分说明注销备案的事实基础成立。三、上诉人的赔偿请求缺乏法律依据。根据《民间借贷规定》第二十四条第一款规定，当事人以签订买卖合同作为民间借贷合同的担保，借款到期后借款人不能还款，出借人请求履行买卖合同的，人民法院应当按照民间借贷关系审理，并向当事人释明变更诉讼请求。当事人拒绝变更的，人民法院裁定驳回起诉。根据上述已生效民事判决，78份《商品房买卖合同》实际上是九通公司作为借款向上诉人提供的担保，因此，根据司法解释的规定，债务人到期不履行合同债务的，法院能支持债权人的，也仅是对借款合同本金及利息的请求部分，而非对买卖合同标的物的请求权。上诉人与九通公司签订的78份《商品房买卖合同》的真实目的并非取得该78套房屋的产权，其主张的直接损失并非是因购买该78套房屋的权利落空所致。据此，上诉人请求行政赔偿缺乏法律基础。四、注销备案行为与上诉人的损失并无法律上的因果关系。商品房预售合同备案是一种行政管理制度，与预告登记法律属性不同。其目的在于对房地产市场的监控，而不是对一房二卖问题的处理，对当事人履行民事合同不产生确定的效力，未对合同双方产生新的民事权利义务，也未使预购人获得物权公示及对抗第三人的效力。九通公司向被上诉人申请办理78份商品房预售合同备案的行为，对涉案房屋不产生物权公示及对抗第三人的效力，被上诉人的注销备案行为对78份《商品房买卖合同》本身以及其他民事权利义务亦不产生实际影响。因此，上诉人主张的损失与注销备案行为之间无直接的法律上的因果关系。五、国家保护的是民营企业的合法权益，不是任何利益。上诉人在没有任何证据的情况下，即认定原审判决有失公平，纯属主观臆断。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律依据正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审审理期间，双方当事人未提交新的证据。经审理，本院除对原审法院认定的事实予以确认外，另查明，北仑法院作出的（2016）浙0206民初4386号生效民事判决认定，2014年9月25日、10月29日、11月6日，陈某持其私刻的九通公司合同专用章与上诉人先后签订78份《商品房买卖合同》，约定将九通公司开发的“清水绿园”11套商品房以每平方米5000元的价格、67套商品房以每平方米4000元的价格出售给上诉人，上述合同总价款为38379420元。2014年9月25日、10月28日、11月6日，双方就上述三批次的《商品房买卖合同》又分别签订6份《补充协议》。该6份《补充协议》均约定如下：（一）乙方（即九通公司）应为甲方（即上诉人）办理房屋预售产权备案及所有权登记等相关手续，并由乙方承担所有税费及手续费。（二）乙方可在退回甲方全额购房款并满足以下条件时，解除购房合同：1.如乙方在2015年1月31日前退回全额购房款的，按15%的年利率向甲方支付购房款利息作为违约金；2.如乙方在2015年2月1日起至房屋具备交付条件前退回全额购房款的，按22.5%的年利率向甲方支付购房款利息作为违约金；3.如乙方在房屋建成具备交付条件后5日内退回全额购房款的，按中国人民银行同期贷款利率的四倍向甲方支付购房款利息作为违约金。（三）协议签订后，甲方享有单方解除权，甲方单方面解除购房合同的，乙方应退回全额购房款，并按照15%的年利率向甲方支付自甲方付款之日起至乙方退回购房款期间的利息。（四）如乙方未在上述期限内行使解除权，乙方将不得再以任何理由解除或撤销购房合同。其中2份《补充协议》另约定：甲方应将购房款汇入乙方指定的账户，乙方指定账户如下：名称：宁波经济技术开发区泽耀贸易有限公司……该2份《补充协议》所涉金额为36551020元。合同签订后，上诉人先后支付给泽耀公司36551020元。又查明，北仑法院作出的（2015）甬仑刑初字第756号生效刑事判决载明：“综合在案证据，现无法证明被告人陈某、徐某伪造九通公司合同专用章……”。 本院认为，根据北仑法院作出的生效民事判决，上述78份《商品房买卖合同》并不是商品房买卖关系，而是九通公司为借款向上诉人提供的担保。根据《民间借贷规定》第二十四条的规定，当事人以签订买卖合同作为民间借贷合同的担保，借款到期后借款人不能还款，出借人请求履行买卖合同的，人民法院应当按照民间借贷法律关系审理。按照民间借贷法律关系审理作出的判决生效后，借款人不履行生效判决确定的金钱债务，出借人可以申请拍卖买卖合同标的物，以偿还债务。上诉人与九通公司的债权债务关系系其主张损失的基础法律关系，而在上诉人尚未穷尽民事救济途径的情况下，九通公司不履行到期借款债务的数额、九通公司各债权人的受偿比例、相关责任主体对损失发生的影响及过错程度等各项因素无法确定。综上，上诉人仅以曾订立《商品房买卖合同》为由要求被上诉人赔偿购房款及利息损失，缺乏事实根据。原审法院判决驳回上诉人的赔偿请求，结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 俞朝凤 审 判 员 孙 雪 审 判 员 贺 磊 二〇二〇年四月二十日 法官助理尹婷婷 代书记员 郑 园