甘肃省陇南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘12行终17号上诉人（原审原告）张某，女，汉族，高中文化程度，住甘肃省陇南市两当县。被上诉人（原审被告）两当县自然资源局，住所地甘肃省陇南市两当县城关镇显龙北路城建大厦。法定代表人龙某，任局长。原审第三人冯某，男，两当县公安局干警，住甘肃省陇南市两当县。上诉人张某因诉两当县自然资源局为冯某办理国有土地使用权行政登记（含颁证）上诉一案，不服甘肃省成县人民法院（2019）甘1221行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。上诉人张某向原审法院起诉请求：1.判令撤销由自然资源局发放的《两当县国用（2004）字第8-101号国用土地使用证》；2.判令由被告承担诉讼费用。原审判决认定的事实:1976年，两当县公安局原任局长张某与武警两当县中队原任指导员谢某等人商议后修建房屋并分配给武警两当县中队三间，1997年11月15日，两当县土地管理局给武警两当县中队颁发两国用(1997)字第8-49号国有土地使用证。1996年3月8日，两当县公安局将该三间房子卖给冯某，1997年6月23日，两当县城乡建设环境保护局给冯某办理了该三间房屋的房产证（23-53-01号），武警两当县中队不服两当县城乡建设环境保护局该颁证行为，向两当县人民法院提起诉讼，两当县人民法院审理后于1997年12月20日作出(1997)两行初字第01号行政判决书，判决:被告颁发的甘肃省两当县23-53-01号房屋产权证予以撤销；对该三间房屋产权的确权限两当县城建局收到本判决后60日作出处理。1998年3月28日，武警两当县中队与张喜院（张某前夫）签订《关于武警两当县中队家属院折价处理给张某的协议》，称“经武警两当县中队党支部研究决定，将原县中队家属院土木结构房屋一间半以4000元价格处理给张喜院，房屋的座向，座北向南，总面积135㎡，其中建筑面积39.2㎡，南北全长25米。四至为：东至叶某房屋隔墙，西至程学联房屋隔墙，南至计生委巷道，北至印刷厂家属院巷道滴水处”。1998年7月8日，两当县城乡建设环境保护局作出两建字(1998)第10号《关于对县公安局与县武警中队争议的县城南街县计生委门前的三间土木结构房屋产权确权决定》，主要内容为：县城南街县计生委门前三间房子产权属县公安局所有；县武警中队叶万才用非法手段骗取的23-29-08号房产证无效，予以作废。武警两当县中队对该确权决定不服，向两当县人民法院提起诉讼，要求撤销两建字(1998)第?10号确权决定，两当县人民法院于1998年7月17日向武警两当县中队出具受理案件通知书等材料。1998年7月27日，武警两当县中队向两当县县委、县政府提交了《关于请求两当县政府撤销两当县城建局两建字(1998)第10号关于对县公安局与县武警中队争议的县城南街县计生委门前的三间土木建构房屋产权确权决定》的书面报告。1998年8月4日，两当县人民政府发函(98)甘两政办字第40号给房改办，称“房屋产权归县政府所有，在中队新营房暨干部家属院未建成搬迁前房屋由中队使用，任何单位和个人不得出售，待中队新家属院建成并搬迁后住房由县政府收回，请按此办理。”武警两当县中队撤回起诉。2004年5月27日，两当县国土资源局向冯某颁发《两当县国用(2004)字第8-101号国有土地使用证》，将涉案房屋占用土地登记在冯某名下。2019年5月23日，张某因冯某起诉要求其返还房屋，其才知道《两当县国用(2004)字第8-101号国有土地使用证》的存在。2019年11月7日，张某即向原审法院提起本案诉讼。原审法院认为，根据庭审查明的事实，涉案土地的性质为特殊国有土地，原土地使用权人为武警两当县中队，两当县国土资源局向冯某颁发《两当县国用(2004)字第8-101号国有土地使用证》，将涉案土地确权给冯某这一具体行政行为并未侵害到张某的实际权利，其要求撤销《两当县国用(2004)字第8-101号国有土地使用证》之诉因主体不适格，依法不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第（二）项的规定，裁定驳回张某的起诉。上诉人张某上诉称，上诉请求：1.请求撤销成县人民法院（2019）甘1221行初4号行政裁定书，发回重审或依法改判；2.本案诉讼费、上诉费由被上诉人承担。事实与理由：一审法院查明的事实为，《两当县国用（2004）字第8-101号国有土地使用证》载明的涉案土地性质为特殊国有土地，土地使用权人为武警两当中队。1998年3月28日，武警两当中队与上诉人达成一致，将涉案土地上的房屋一件半以4000元的价格出售给了上诉人的前夫张喜院，上诉人家也依约缴纳了房款，且至今以居住了长达21年之久。根据1992年国家土地管理局发布的《划拨土地使用权管理暂行办法》（2019已失效，当时合法有效）第十一条规定，转让、抵押土地使用权，其地上建筑物、其他附着物所有权岁至转让、抵押；转让、抵押地上建筑物、其他附着物所有权，其使用范围内的土地使用权随之转让、抵押。故上诉人家在1998年因购买房屋已经取得了土地使用权，一审法院认定土地使用权人为武警两当中队，被上诉人向第三人颁发土地使用证并未侵害上诉人的合法权益显然不准确。因该土地和地上房屋存在争议，且争议较大，武警两当中队和两当县公安局争执不休，为了化解矛盾和冲突，两当县人民政府于1998年8月4日作出《甘肃省两当县政府办公笺（98）甘两政办字第（40）号决定》，确认了该争议房屋由武警两当中队使用，维持现状，任何单位和个人不得出售。两当县人民政府确认的现状就是房屋由上诉人使用，在这种情况下，被上诉人向第三人颁发土地使用证必然侵害了作为实际使用人的上诉人的合法权益，上诉人当然有权提起诉讼。我国《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。无论是作为房屋购买人或者实际使用人，上诉人均与该具体行政行为有利害关系，当然是适格的诉讼主体。上诉人认为一审法院裁定驳回起诉与事实不符，又不符合法律规定，特依法提起诉讼，望判如所请。二审查明的部分事实与原审查明的部分事实基本一致，本院对原审查明的部分事实予以确认。本院另查明，1997年11月15日，两当县人民政府就涉案土地为武警两当县中队核发了首页加盖有“两当县人民政府”的两国用(1997)字第8-49号国有土地使用证。2000年10月20日，两当县人民政府就涉案土地又为冯某核发了加盖有发证机关“两当县人民政府”的《两当县国用(2000)字第8-49号国有土地使用证》。本院认为，从武警两当县中队与上诉人张某的前夫张某达成协议，武警两当县中队将涉案土地上的“一间半”房屋出售给张某，上诉人家一直居住使用该房屋至今，上诉人系涉案部分土地的实际使用人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉行政行为涉及其心里相邻权或者公平竞争全的；（二）在行政复议等行政程序中倍追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。《最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》（[2005]行他字12号）明确答复，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼。据上，上诉人作为涉案部分土地的实际使用人，有权提起行政诉讼，属于适格的原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。另据，国务院2014年11月24日颁布、自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。该《暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。上诉人张某在起诉状中所列被告为“两当县自然资源局”。“两当县自然资源局”是否是两当县人民政府根据国务院《不动产登记暂行条例》所确定的“本行政区域的不动产登记机构”；两当县不动产登记机构是何时成立的；两当县自然资源局与两当县不动产登记机构是何种关系；本案适格的被告是两当县不动产登记机构，还是“两当县自然资源局”；“两当县自然资源局”是否属于本案适格被告；原审法院是否对原审原告起诉状所列被告依法进行了审查，并告知原审原告应当变更被告；两当县人民政府为武警两当县中队核发的两国用(1997)字第8-49号国有土地使用证与为冯某核发的两当县国用(2000)字第8-49号国有土地使用证所涉及的土地是否属于同一幅土地等事实不清。综上所述，原审裁定认定基本事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销甘肃省成县人民法院（2019）甘1221行初4号行政裁定；二、发回甘肃省成县人民法院重审。审判长  张曜曦审判员  王彩霞审判员  李海涛二〇二〇年四月三十日书记员  邓 玲