文书内容湖北省荆州市沙市区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1002行初90号公益诉讼起诉人：荆州市沙市区人民检察院，住所地湖北省荆州市沙市区滨湖路28号。法定代表人：何山权，该院检察长。被告：荆州市长江河道管理局直属分局，住所地荆州市沙市区荆堤路88号。负责人：周家泽，该局党委副书记。出庭负责人：关耀红，该局副局长。委托代理人：杨元章，湖北昭阳律师事务所律师。公益诉讼起诉人荆州市沙市区人民检察院（以下简称沙市检察院）诉被告荆州市长江河道管理局直属分局（以下简称河道管理直属分局）行政不作为一案，于2019年11月13日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向被告河道管理直属分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年12月19日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人沙市检察院委派副检察长李国艳、检察官助理刘晓曦、石志强出席法庭，被告河道管理直属分局负责人关耀红及委托代理人杨元章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。沙市检察院诉称：我院在履行公益监督职责中发现，河道管理直属分局未依法履行监督管理职责的线索，经审查后依法作出行政公益诉讼立案决定，并调查终结。经调查查明，2008年1月1日，王开清与沙市区朝阳街办柳林洲村村民委员会（以下简称柳林洲村委会）签订鱼塘承包合同，合同约定将荆江大堤以南、柳林洲三路以东60亩养殖水面发包给王开清养鱼。后该合同续签三次，于2019年12月31日到期。2016年，王开清未经批准，擅自在其承包的养殖水面上搭建临时建筑物（活动板房），用于照看鱼塘和经营餐馆。该活动板房面积215.5㎡，位于长江河道管理范围内荆江大堤迎水面，距荆江大堤148米，地处柳林水厂水源地一级保护区内。2019年4月25日，我院向河道管理直属分局发出鄂荆沙检行公[2019]42100200007号检察建议书，建议该局对王开清擅自在长江河道管理范围内修建的活动板房进行有效监管，并加大对长江河道的日常巡查力度，维护长江河道公共安全，并于次日送达，由该局工作人员签收。收到检察建议书后，2019年5月7日，河道管理直属分局下达《责令限期整改通知书》，责令王开清于2019年5月30日之前自行整改，整改内容为拆除活动板房和清理建筑生活垃圾。2019年6月26日，河道管理直属分局回复我院，称“一、对王开清本人进行法规宣传教育，下达《责令限期整改通知书》，要求其于2019年5月30日前将活动板房自行拆除并清理建筑生活垃圾；二、积极与朝阳街办、柳林村相关负责人取得联系并多次协商相关事宜；三、鉴于该鱼塘确因原相应看守鱼棚被拆除，朝阳街办拆迁指挥部正在和王开清洽谈征收事宜，等征收完毕将督促相关使用权单位拆除”。2019年10月8日，我院委托湖北建艺风工程设计有限公司对涉案活动板房进行测绘，经测量该活动板房距荆江大堤（相应桩号754+400）堤外脚高程38.6m处86.34m，房屋面积215.5㎡，架设排架面积60.12㎡，简易人行道面积22.75㎡，为轻钢结构；排架距长江边高程38.93m处462.54m。2019年10月21日，我院委托三峡大学水利与环境学院出具了专家咨询意见，该意见认为，违法建筑物及经营活动对公共安全和生态环境危害主要表现在以下方面，1.影响河道行洪安全，违法建筑物在汛期行洪高水位时，可能阻碍洪水下泄，增加漫堤、溃堤的危险；可能破坏河道、洲滩、河岸的稳定，降低（改变）河道的行洪能力；2.影响堤防和水工程安全，违法建筑物破坏原河滩地的自然结构，给堤防的安全埋下隐患，造成堤岸迎水侧崩岸险情和堤岸背水侧出现渗漏、管涌、泡泉等险情，甚至造成堤防满溢、决堤，危害堤防的安全；3.影响河、湖关系稳定，违法建筑物对河道泄洪的影响可能引起本河段河势的变化，可能改变汛期原河道的空间状态和水流状态；4.影响通航安全，违法建筑物可能对汛期船舶的航行、系（锚）泊带来直接的影响；5.违法建筑物损毁的影响。若违法建筑物在汛期被洪水冲毁，其残体随水流下行过程中，其冲撞作用可能造成河道中船舶、下游桥梁或者其他建筑物的损害；6.对生态环境的影响。餐饮废水和堆置的餐饮垃圾存在水污染隐患，影响荆州柳林水厂水源地一级保护区水质安全。截止目前，王开清在鱼塘上搭建的活动板房仍然存在，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。我院认为，《中华人民共和国河道管理条例》第五条规定，“国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段，省、自治区、直辖市之间的边界河道以及国境边界河道，由国家授权的江河流域管理机构实施管理，或者由上述江河所在省、自治区、直辖市的河道主管机关根据流域统一规划实施管理。其他河道由省、自治区、直辖市或者市、县的河道主管机关实施管理。”《市委机构编制委员会办公室关于调整和理顺荆州市长江河道系统管理体制的实施方案》（荆办发[1999]21号）明确，河道管理局直属分局为堤防管理部门，对所辖堤防、河道两岸的滩地、沙洲、自然资源、防浪林、江堤内、外禁脚实施管理。河道管理直属分局作为河道主管机关，对所辖区域长江河道和堤防安全负有监督管理职责。《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定，“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”王开清擅自在柳林洲围垸修建活动板房的行为违反了上述规定。《中华人民共和国水法》第六十五条规定，“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”河道管理直属分局收到检察建议书后，虽然于2019年5月7日对王开清下达《责令限期整改通知书》，要求其于2019年5月30日前将活动板房自行拆除并清理建筑生活垃圾，但是针对王开清未在规定期限内自行拆除的行为，未依法正确履职，导致该活动板房影响行洪安全、堤防安全的行为持续存在，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。综上所述，为督促河道管理直属分局依法履行监督管理职责，保护荆江大堤行洪和堤防安全，维护国家利益和社会公共利益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，提起行政公益诉讼。诉讼请求：责令河道管理直属分局对王开清擅自在鱼塘上修建活动板房影响行洪安全、堤防安全的违法行为依法履行监督管理职责。沙市检察院当庭出示了如下证据：第一组证据：1.荆办发[1999]21号《市委机构编制委员会办公室关于调整和理顺荆州市长江河道系统管理体制的实施方案》；2.事业单位法人证书；3.活动板房外观照片2张（拍摄于2019年4月24日）；4.湖北建艺风工程设计有限公司出具的测绘图；5.柳林洲围垸地形图；6.长江水利委员会水利局荆江水文水资源勘测局科研局科研室出具的说明材料；7.湖北省人民政府办公厅文件；8.鱼塘承包合同；9.王开清、崔大秀的证言；该组证据，拟证明河道管理直属分局为适格主体，其对王开清在鱼塘上修建活动板房的行为未依法履行监管职责。第二组证据：1.沙市检察院委托三峡大学水利与环境学院出具专家咨询意见及委托函；2.三峡大学水利与环境学院郭红民教授、高婷副教授的资格证明；3.三峡大学水利与环境学院郭红民教授、高婷教授对荆江大堤河道管理范围内违法建筑物侵害公益问题出具的专家咨询意见；该组证据拟证明社会公共利益受损。第三组证据：1.鄂荆沙检行公[2019]42100200007号《检察建议书》；2.鄂荆沙检行公[2019]42100200007号《检察建议书》送达回证；该组证据拟证明沙市检察院督促河道管理直属分局依法履行监督管理职责。第四组证据：1.河道管理直属分局作出的《关于检察建议书的复函》；2.河道管理直属分局作出的荆长直改[2019]1号《责令限期整改通知书》及送达回证；3.活动板房照片（拍摄于2019年9月24日）；4.陈保秀笔录（2019年10月24日在王开清活动板房处）。该组证据拟证明经沙市检察院督促后，河道管理直属分局仍未积极履行监督管理职责，社会公共利益持续处于受侵害状态。被告河道管理直属分局辩称：一、我局对于涉案房屋履行监督管理职责的法定范围不包含强制拆除。1.我局对于案涉违法建筑处置的法定职责有限，根据《湖北省河道管理实施办法》第四十二条的规定，“对有下列行为之一者，县级以上人民政府的水行政主管部门或河道专门管理机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分”；第四十三条规定，“县以上人民政府的水行政主管部门和河道专门管理机关实施经济罚款，按直接经济损失的二至五倍的标准执行，但最高不超过一万元人民币。所有罚没收入交同级财政”。根据上述规定，我局作为河道专门管理机关，有权责令违法人王开清纠正违法行为，可以并处警告、罚款、没收违法所得。我局没有给予违法人王开清罚款处罚，因为法律对我局作出罚款具体数额无法确定，无法作出罚款决定，并且警告、罚款处罚、没收违法所得是一个可以并处的处罚项目，不是必处的处罚项目，另外出于工作方法的考虑，便于进一步做好思想工作，争取由其自行拆除。2.具有强制拆除违法建筑职责的行政主体是县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构或者县级以上地方人民政府河道主管机关，不是我局。根据《中华人民共和国水法》第六十五条的规定，“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”根据《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条的规定，“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：。(五)未经批准在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，以及开采地下资源或者进行考古发掘的”，根据上述规定，县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构或者县级以上地方人民政府河道主管机关，才具有强制拆除案涉房屋的职责权限，我局不是这三种机关的任何一种，不具有强制拆除案涉房屋的职责权限。二、我局依法履行了监督管理职责。我局于2019年4月25日收到沙市检察院的《检察建议书》后，依据《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条的规定，于2019年5月7日对违法人王开清下达《责令限期整改通知书》，责令王开清于2019年5月30日之前自行整改，拆除活动板房，清理建筑生活垃圾。同时告知王开清，如对本通知不服，可在收到通知书之日起60日内申请行政复议，或自收到通知书之日起六个月内依法提起行政诉讼。之后，我局多次联系朝阳街道办事处、柳林洲村村民委员会，协调拆除事宜。王开清六个月行政诉讼起诉期限届满后，我局在巡查现场发现王开清并未拆除违法建筑，于是进行了拍照取证，对王开清制作了笔录，进一步固定违法事实。我局于2019年11月29日向荆州市沙市区人民法院查询王开清是否在行政诉讼起诉期限内提起了行政诉讼，后我局开会研究强拆方案，成立强行拆除专班。我局于2019年12月2日向王开清下达《限期拆除违法建筑催告书》，催告王开清在收到催告书之日起十五日内拆除违法建筑，逾期不拆除的，将强行拆除，同时告知其陈述、申辩权。我局经过请示咨询上级机关，确认我局无强制拆除违建职权后，遂于2019年12月17日将《案件移送函》及相关材料送达给荆州市水利和湖泊局。我局履行的职责包含以下内容，即巡查与调查、责令违法人王开清拆除违法建筑、催告违法建设人拆除违法建筑、将案件移送主管机关处理、协调街办和居民委员会共同作了拆除动员工作、咨询上级机关我局是否具有强制拆除的职权。综上所述，我局收到检察建议书后，已经依法正确履行了职责。三、沙市检察院诉讼请求不明确具体。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。根据上述规定，诉讼请求应该明确具体，沙市检察院在诉讼请求中表述为“责令荆州市长江河道管理局直属分局对王开清擅自在鱼塘上修建活动板房影响行洪安全、堤防安全的违法行为依法履行监督管理职责”，“依法履行监督管理职责”是否包含责令纠正违法行为、警告、罚款、没收非法所得、强制拆除的全部处罚项目不明确。如果不包含强制拆除处罚项目，我局依法正确履行了法定职责。综上所述，沙市检察院诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院驳回其诉讼请求。被告河道管理直属分局向本院提交了如下证据：            1.组织机构代码证、负责人身份证明、负责人公民身份证，拟证明被告主体资格；      2.《关于检察建议书的复函》及送达回证；                  3.《责令限期整改通知书》及送达回证；                  4.对王开清送达《责令限期整改通知书》的照片；                  5.送达《责令限期整改通知书》前在王开清处做拆违动员照片；                  6.2016年4月28日曾与城管拆除违章照片；                  7.王开清于2019年5月13日出具的《鱼塘几间房屋的情况说明》；                  8.2019年11月22日河道管理直属分局研究制定的强行拆除方案；                  9.2019年11月29日河道管理直属分局工作人员到违法建筑现场通知王开清到河道管理直属分局接受调查的照片；                  10.2019年12月1日河道管理直属分局对王开清调查时做的询问笔录；                  11.2019年12月2日河道管理直属分局作出的《限期拆除违法建筑催告书》及送达回证；                  12.向王开清及其妻子送达《限期拆除违法建筑催告书》的照片；                  13.沙市区法院立案庭关于河道管理直属分局查询王开清是否在六个月内提起行政诉讼的回复；                  14.2019年12月17日河道管理直属分局向荆州市沙市区水利和湖泊局作出的《案件移送函》；                  证据2-14，拟证明被告依法履行监督管理职责。      经庭审质证，被告河道管理直属分局认为沙市检察院提交的四组证据不能达到其证明目的；被告对沙市检察院提交的第一组证据中的荆办发[1999]21号文件的证明内容有异议，认为该文件不能证明被告具有强制拆除案涉违法建筑的职权，根据法律规定，只有水利主管部门或者是河道管理机构才有行政强制拆除案涉违章建筑的职权；被告认为沙市检察院提交的第四组证据中的“陈保秀笔录”证人的陈述内容不准确，被告单位多次与该证人做工作将违法建筑拆除；被告河道管理直属分局对沙市检察院提交的其他证据的真实性、合法性、关联性均无异议。沙市检察院对河道管理直属分局提交的证据1-3无异议；认为证据4-5中的照片没有加盖公章以及未注明出处，对其证明目的有异议；认为证据6与本案没有关联性；对证据7-12真实性、关联性、合法性无异议，但是对证明目的有异议；对证据13的真实性存疑，没有加盖沙市区法院立案庭的公章，且与本案没有关联性；对证据14证明目的有异议。本院对各方当事人提交的证据作如下认定：沙市检察院提交的第一组证据中的荆办发[1999]21号文件，系中共荆州市委办公室对河道管理局工作职能及职责的规定，被告履行职责除了依据该文件以外，更需依据法律法规的规定履职，该文件虽然没有明确列举被告具有强制拆除违章建筑的职权，但《中华人民共和国水法》第六十五条明确规定被告依法享有强制拆除权，故对该证据予以采信；沙市检察院提交的第二组证据系专家咨询意见，能够证实王开清的违法行为对社会公共利益造成了影响，亟待有关部门履行职责，依法予以采信；沙市检察院提交的第三组证据能够证实在提出行政公益诉讼之前，沙市检察院履行了向行政机关发出《检察建议书》的前置程序，依法予以采信；沙市检察院提交的第四组证据中陈保秀的笔录，能够证实涉案的活动板房仍未拆除这一事实，故予以采信。被告河道管理直属分局提交的证据2-3能够证实被告收到了《检察建议书》，并履行部分职能向王开清发出《责令限期改正通知书》，依法予以采信；被告提交的证据4-5虽然没有加盖公章，但是结合证据3中的送达回证，能够证实被告依法向王开清送达了《责令限期改正通知书》，依法予以采信；被告提交的6系证明2016年的拆除行为，与本案无关联性，故不予采信；被告提交的证据7系王开清的个人说明，该证据不能证明搭建活动板房的正当性，且与被告履行职责之间无必然关联，依法不予采信；被告提交的证据8-14系被告在讼诉中作出的行为，不能证明被告已经履行职责将王开清违法搭建的活动板房拆除，但是能够证明被告在诉讼中对沙市检察院要求其履行职责作出积极回应，对其合法性、关联性将结合被告作出的《责令限期整改通知书》一并在论述部分进行评价，在此不予赘述。对当事人无异议的其他证据，本院予以确认并在卷佐证。本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2008年1月1日，王开清与柳林洲村委会签订鱼塘承包合同，合同约定将荆江大堤以南、柳林洲三路以东60亩养殖水面发包给王开清养鱼。后该合同续签三次，于2019年12月31日到期。2016年，王开清未经批准，擅自在其承包的养殖水面上搭建临时建筑物（活动板房），用于照看鱼塘和经营餐馆。该活动板房面积215.5㎡，位于长江河道管理范围内荆江大堤迎水面，距荆江大堤148米，地处柳林水厂水源地一级保护区内。2019年4月25日，沙市检察院向河道管理直属分局发出鄂荆沙检行公[2019]42100200007号《检察建议书》，建议该局对王开清擅自在长江河道管理范围内修建的活动板房进行有效监管，并加大对长江河道的日常巡查力度，维护长江河道公共安全，并于次日送达。河道管理直属分局于2019年5月7日对王开清下达《责令限期整改通知书》，责令王开清于2019年5月30日之前自行整改，拆除活动板房，清理建筑生活垃圾。同时告知王开清，如对责令限期整改的通知不服，可在收到通知书之日起60日内申请行政复议，或自收到通知书之日起六个月内依法提起行政诉讼。2019年10月21日，沙市检察院委托三峡大学水利与环境学院出具的专家咨询意见认为，王开清违法搭建的建筑物及经营活动对公共安全和生态环境产生了危害。2019年11月13日，沙市检察院向本院提起行政公益诉讼，请求责令河道管理直属分局对王开清擅自在鱼塘上修建活动板房影响行洪安全、堤防安全的违法行为依法履行监督管理职责。在诉讼过程中，河道管理直属分局于2019年12月2日向王开清下达了《限期拆除违法建筑催告书》，催告王开清在收到催告书之日起十五日内自行拆除违法建筑，后河道管理直属分局认为自身无强制拆除违建的职权，于2019年12月17日将《案件移送函》及相关材料移送至荆州市水利和湖泊局。涉案的活动板房至今未拆除。本院认为：本案争议焦点有两点，一是被告对王开清所搭建的活动板房是否具有强制拆除的职责？二是被告是否已正确履职?一、关于被告对王开清所搭建的活动板房是否具有强制拆除职责的问题。首先，《中华人民共和国水法》第十二条第二款规定，“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”。《中华人民共和国防洪法》第八条第一款规定，“国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授权的防洪协调和监督管理职责”。根据上述法律规定可知，水行政主管部门与流域管理机构均具有水资源管理和监督、防洪协调和监督管理的职责，按照行政区划和流域区分相结合的原则进行管辖的分工，在有国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构则由流域管理机构进行管理。在荆州市的行政区划内，不涉及长江流域的内河水域的水资源管理和监督、防洪协调和监督管理的职责由当地的水行政主管部门负责，涉及长江流域的水资源管理和监督、防洪协调和监督管理的职责由被告作为流域管理机构负责。其次，王开清未经批准，擅自在荆江大堤迎水面其承包的养殖水面上搭建活动板房，未办理任何手续，属于违法建筑物。根据三峡大学水利与环境学院出具的专家咨询意见，王开清违法搭建建筑物及在该建筑物内开展经营活动对公共安全和生态环境存在现实或潜在的危害，根据《中华人民共和国水法》第三十七条、《中华人民共和国防洪法》第二十二条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条、《湖北省河道管理实施办法》第四十二条的规定均可知，在河道管理范围内禁止建设影响防洪、行洪的建筑物（构筑物），禁止从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动，故王开清搭建活动板房事实清楚，违法性明显，危害严重，应当由有关部门及时处理。该活动板房位于荆江大堤迎水面，其造成的现实或潜在危害直接指向长江，对长江流域的河势稳定、河岸堤防安全和河道行洪产生妨害。因本案违法行为发生在设有流域管理机构的长江堤岸范围内，故应当由被告作为流域管理机构来履行监管职责。此外，根据沙市检察院提交的证据《市委机构编制委员会办公室关于调整和理顺荆州市长江河道系统管理体制的实施方案》中关于工作职能的规定，荆州市长江河道管理局是荆州市人民政府的堤防管理部门，各分局为市长江河道管理局的直属机构，主要职责包括“负责《防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》等法规的宣传教育和贯彻实施”，可见设立长江河道管理局的目的是对荆江大堤的河道、堤防安全进行管理。被告作为管理长江流域荆江段的专职机构下辖直属分局，依照《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》以及省市相关水法规的规定，对长江荆江段其管辖区域实施全面的水行政管理，王开清的违法行为发生地属被告所管辖的范围。再次，关于被告对违法建设行为进行查处是否享有强制拆除权的问题。《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定，“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款”，该条款明确赋予了县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构强行拆除的权力，因涉案违法建设行为发生在长江大堤旁，造成的危害也系针对长江，故被告作为流域管理机构具有强制拆除的职责。二、关于被告是否已正确履职的问题。沙市检察院于2019年4月25日向被告发出《检察建议书》，建议对王开清的违法建设行为进行有效监管，并加大日常巡查力度。被告收到检察建议后于2019年5月7日对王开清下达《责令限期整改通知书》，责令王开清于2019年5月30日之前自行整改，拆除活动板房，清理建筑生活垃圾，同时告知王开清享有六个月提起行政诉讼的起诉期限。自被告收到检察建议起至沙市检察院提起诉讼止，期间被告仅对王开清下达了《责令限期整改通知书》，责令其限期自行拆除。1.关于该《责令限期整改通知书》是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，行政处罚的种类包括“（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”；该法第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，可知，“责令限期整改”并不属于行政处罚的种类，而是对违法行为进行纠正的行政命令或行政决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”；该法第三十五条第一款规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”。本案中，被告作出限王开清于2019年5月30日之前自行拆除的通知后，未在2019年5月30日的期限届满后催告当事人履行义务，也未作出强制执行决定，直至2019年12月2日方才向王开清下达了《限期拆除违法建筑催告书》，被告对此辩称“六个月起诉期限”未经过。关于在《责令限期整改通知书》中告知“六个月起诉期限”是否正确的问题，首先，“责令限期整改”并非对违法行为的最终处理结果，若当事人对责令限期整改的通知不服，表现形式是不履行通知规定的义务，对此行政机关应当对不履行通知义务的行为作出强制执行决定或作出行政处罚，此时“责令限期整改”的通知则被后续的强制执行决定或作出行政处罚所吸收，真正对当事人权利义务产生影响的应当是强制执行决定或作出行政处罚，故应当在作出强制执行决定或作出行政处罚时告知当事人救济的途经和期限，而非在《责令限期整改通知书》中告知，更不能以错误告知“六个月起诉期限”为由，不履行催告及作出强制执行决定或作出行政处罚的职责。其次，《中华人民共和国河道管理条例》第四十六条的规定，“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内，直接向人民法院起诉”，即使被告认为其作出的《责令限期整改通知书》对王开清的权利义务产生影响，需告知王开清救济的途经和期限，也应当根据上述条例的规定，告知王开清起诉期限应为15日，被告告知六个月的起诉期限错误。2.关于被告作出催告的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》的规定，在责令改正或限期改正后，对确有应受行政处罚或需强制执行的违法行为，应根据情节轻重及具体情况作出处罚决定或强制执行决定，并履行处罚前告知、举行听证等程序，依法制作处罚决定书或书面的强制执行决定，此时应载明不服行政处罚的救济途径和期限，依法送达行政相对人。被告在作出《责令限期改正通知书》后，未作出下一步的履职行为，直至诉讼中才作出《限期拆除违法建筑催告书》，应认定为未正确履职。关于被告辩称其并无权强制拆除违建房屋的问题，本院不予支持。前述《中华人民共和国水法》第六十五条已经明确被告作为流域管理机构具有强制拆除的职责。退而言之，即使被告认为自身没有强制拆除的职权，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”，第五十四条规定，“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”，在诉讼过程中，被告于2019年12月2日向王开清下达《限期拆除违法建筑催告书》，系履行强制执行程序中的催告程序，后续应当是自行组织人员拆除或申请人民法院强制执行，但是被告却于2019年12月17日将案件移送至荆州市水利和湖泊局，不应认定被告在诉讼中履行了管理职责。被告下达催告书和移送案件的行为前后矛盾，属未正确履职。综上，王开清违法搭建活动板房的事实清楚，已经影响长江河道的河势稳定、堤防安全、行洪安全，对公共安全和生态环境存在现实或潜在的危害，被告作为长江河道的管理机关和流域管理机构，在收到检察建议后，没有提供足够的证据材料证实自身不具有对王开清违法搭建的建筑物强行拆除的职责，事实上存在怠于履行法定职责的情形，致使王开清的违法行为未得到及时纠正，对社会公共利益造成损害，长江河道的生态环境尚未恢复原状，被告河道管理直属分局应当继续履职。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项的规定，判决如下：责令被告荆州市长江河道管理局直属分局在法定期限内对王开清擅自修建活动板房的违法行为依法履行法定职责。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件诉讼费人民币50元，款汇至荆州市非税收入管理局汇缴结算户，账号：17×××30，开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 陈 香审 判 员 袁 欣审 判 员 杜 为人民陪审员 杨 芳人民陪审员 任少忠人民陪审员 陈金伟人民陪审员 李雪芹二〇二〇年四月二十日法官助理廖兆铭书记员彭聪