河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)冀06行终54号上诉人（原审被告）保定市自然资源和规划局，住所地保定市朝阳北大街1078号，统一社会信用代码11130600MB196052X8。法定代表人陈绍辉，该局局长。委托代理人**，保定市自然资源和规划局工作人员。委托代理人乔鹏举，该单位法律顾问。被上诉人（原审原告）保定市豪中房地产开发有限公司，住所地保定市天鹅路178号，统一社会信用代码91130605665286728E。法定代表人张成林，该公司董事长。委托代理人苑康，河北上广律师事务所律师。上诉人保定市自然资源和规划局因被上诉人保定市豪中房地产开发有限公司诉其要求补缴土地出让价款一案，不服河北省高碑店市人民法院（2019）冀0684行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明,2001年河北安国药业集团有限公司根据《保定市人民政府办公厅关于保定市推进企业改革发展委员会第三次主任办公会议纪要》的精神，收购重组长城造纸厂的生产性资产，其中包括保定市国用（2000）字第1306002821号土地，面积为47612.61平米，登记用途为住宅用地。同年就安药集团受让该土地，保定恒达土地评估公司作出了[2001][估]字第0325号《土地估价报告》，后安药集团与土地局签订了保市土出字（2002）015号《国有土地使用权出让合同》依法获得了该块土地使用权。2008年根据《保定市住房保障和房产管理局关于安国药业集团有限公司改造职工旧生活区（危陋宿舍）审查意见的报告》，河北安国药业集团有限公司和原告对上述土地联合进行棚户区改造（豪景铭居小区）。同年10月6日，保定市城乡规划管理局出具市规管设字（2008）0028号《建设项目规划设计条件》，规划用地控制指标容积率为不大于3.3。2012年3月27日，小区3号、5-11号住宅在符合建设项目规划设计条件的基础上，获得建字第130600201200017号《建设工程规划许可证》。同年9月27日，小区1#住宅、商业、物业管理、居委会等配套用房获得建字××号《建设工程规划许可证》。豪景铭居小区规划设计方案确定小区容积率2.84，2012年6月6日保定市规划管理局盖章同意。2015年1月26日，河北省保定市中级人民法院作出（2014）保执字第126-1号执行裁定书，裁定被执行人河北安国药业集团有限公司无偿将其保定市国用（2009）第130600005504号[原（2008）第130600005014号]的土地使用权更名至原告名下，并向被告下发（2014）保执字第126-1号协助执行通知书，要求被告协助执行上述土地使用权变更事项。2015年2月6日，被告向原告出具《国有土地使用权转让核准通知书（土转协议（2015）03号）》，载明：“经审核，同意将土地证：保定市国用（2009）第130600005504号[原（2008）第130600005014号]范围内的出让土地剩余使用年限按出让时容积率0.14协助法院执行给甲方”。2015年2月16日，被告为原告颁发案涉土地的国有土地使用证[保国用（2015）第006775号]。2017年2月14日，原告向被告提出关于对诉争地块的容积率进行更正的申请，被告于同年3月6日作出书面答复称：被告出具的国有土地使用权转让核准通知书和转让时的土地估价报告无误，不存在更正问题。原告不服，向本院起诉。本院于2017年6月13日作出（2017）冀0684行初25号行政判决书，认为被告保定市国土资源局对原安国药业集团无偿更名至保定市豪中房地产开发有限公司涉案土地的容积率应与保定市城乡规划管理局审批核准的容积率一致，即为2.84。责令被告保定市国土资源局在本判决书生效之日起十日内对其向原告出具的《国有土地使用权转让核准通知书（土转协议（2015）03号）》所涉内容予以更正。判决书生效后，被告执行了本院判决。2019年9月30日，被告作出《保定市自然资源和规划局调整容积率补缴土地出让价款决定书》，内容是：该宗土地出让时土地使用权是按照0.14容积率缴纳的土地出让金，现该宗地容积率已为2.84，根据有关规定需重新核算土地价款并补缴。我局于2017年12月28日通知你公司自收到本通知之日后十日内到我局签订出让合同补充协议并缴纳土地价款。截止目前，你单位尚未补缴。现根据市政府《关于加快解决主城区房地产开发遗留问题的补充意见》（保政函【2018】14号，作出如下决定：按土地出让时合同约定的容积率和地价，核算超容积率的建筑面积和楼面地价，一次性补缴土地价款4044.56万元。请你公司于十个工作日内将应补缴的4044.56万元土地价款缴纳至保定市财政局指定账户。原告不服向本院起诉。原审法院认为,《国有土地使用权出让合同》是国土资源管理部门为实现公共管理目的在法定职责范围内与受让方签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议既具有协议的合同方面特性，也具有行政行为方面的特性，行政相对人对行政机关单方变更、解除行政协议等行为提起的诉讼属于行政诉讼的受案范围。本案被告作出的《调整容积率补缴土地出让价款决定书》属于行政机关单方变更国有土地出让合同的行为。2001年12月24日，河北安国药业集团有限公司委托评估机构作出的土地估价报告，在土地利用现状中记载的现状容积率为0.14。2002年1月29日，保定市土地管理局与河北安国药业集团有限公司签订的保市土出字(2002)015号《国有土地使用权出让合同》，未对建筑容积率提出要求。2008年10月6日，保定市城乡规划管理局为河北安国药业集团有限公司该宗土地建设项目出具的市规管设字(2008)0028号建设项目规划设计条件，确定规划容积率为上诉人保定市自然资源和规划局不服上诉称，一、一审法院认定事实错误。一审法院认为《国有土地使用权出让合同》是安药集团和上诉人签订，2015年1月26日，被上诉人取得土地使用权，根据合同的相对性原则，上诉人作出的《调整容积率补缴土地出让价款决定书》属认定缴费主体事实不清。一审法院的这一认为是错误的。被上诉人通过《国有土地使用权转让核准通知书》以转让方式取得该土地使用权后，涉及该宗地的权利义务全部由被上诉人承接，与被上诉人产生新的出让合同关系，与原出让合同签订者就无关了，不存在适用合同的相对性原则问题。因此，被上诉人作出的决定书认定缴费主体完全正确，一审法院对该事实的认定错误。二、一审法院认为上诉人作出决定缺乏事实依据错误。上诉人作出的决定书认定事实清楚。本案所涉土地在2002年最初出让时是按0.14的容积率缴纳的土地出让金（有评估报告为证），2015年转让给被上诉人时也是按0.14的容积率评估的。但原保定市城乡规划管理局在2015年出具的规划设计条件将容积率设定为小于3.3，后又设定小区容积率为2.84。因此，容积率由0.14变为2.84属于调整容积率，决定书认定事实清楚。三、上诉人将作出土转协议（2015）03号—1《国有土地使用权转让核准通知书》的时间写为2017年11月21日是笔误，上诉人可以更正，且并不影响实质内容。对此被上诉人也是认可的，没有提出不同意见。请求撤销高碑店市人民法院（2019）冀0684行初129号行政判决书。驳回被上诉人的原审诉讼请求。由被上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人保定市豪中房地产开发有限公司答辩称，首先，上诉人称其与答辩人“产生新的出让合同关系，与原出让合同签订者就无关了”严重错误。涉案土地是2002年由土地局签署保市土出字（2002）015号《国有土地使用权出让合同》（以下简称2002年《土地出让合同》），是企业支付巨额出让金后从政府土地局购买使用权所取得的土地，至今有效。怎么能说“与原出让合同无关”呢？保定市人民政府办公厅（2001）16号文件第四条规定：用于开发或商业经营建设的每亩出让金收益不得低于15万元/亩，案涉地块出让价格为15.33万元/亩，符合当时保定市的土地市场的政策规定。土地的容积率属于规划部门核准的职权，并非由土地局核准，在2008年10月保定市城乡规划管理局作出市规管设字（2008）0028号《建设项目规划设计条件》首次确定规划容积率为﹤3.3，一个多月后国土局于同年11月作出的保国土资预审字（2008）111号《用地预审意见》中，对规划部门核准案涉项目用地面积4.5004公顷，总建筑面积139035万平方米认为符合国土局的要求，通过了预审并注明“请你单位按要求使用土地”盖章确认。既然预审中认可用地面积与建筑面积之比相应的容积率，国土局对涉案项目的“容积率﹤3.3”就是明知且同意的，否则不会盖章发文通过预审，且项目实施完全符合国土局和规划局的要求。2015年更名时，土地局相关人员指定评估公司，让我公司做了两份评估报告，一份容积率是0.14，另一份容积率2.84，他们想用哪份就用哪份。只是在办理土地更名手续他们使用的0.14的评估报告，可见其实施行政行为中随意性极大。2008年国土局认可实施的行政行为，岂能于十一年朝令夕改。用2018年的政府意见，对照2008年认可的容积率，推翻2002年《土地出让合同》中的地价，违背“法不溯及既往”法治原则。其次，在2002年签署的土地使用权出让合同中对容积率并没有限制性约定，上诉称评估报告中的容积率0.14是当时危陋职工宿舍的现状容积率，并非规划容积率。2008年保定市城乡规划管理局首次确定项目规划容积率﹤3.3也是通过了国土局（2008）111号《用地预审意见》文件预审同意的，完全符合土地与规划部门的相关要求。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求上级法院二审驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为,2002年1月29日，保定市土地管理局与河北安国药业集团有限公司签订的保市土出字(2002)015号《国有土地使用权出让合同》中，建筑容积率要求一栏空白未填写。其中土地使用权出让金的确定，虽然是依据河北安国药业集团有限公司于2001年12月24日委托评估机构作出的土地估价报告中的评估价格，但是，在该土地估价报告第三部分土地估价结果中，估价方法确定采用基准地价系数修正法和市场比较法测算地价。其中采用基准地价系数修正法得到估价对象在2001年12月18日、土地用途设定为住宅、土地使用年限设定为70年、土地开发程度达到宗地红线外三通及红线内场地平整条件下的土地使用权价格为233.5元/㎡。采用市场比较法测算得到待估宗地在2001年12月18日、评估设定用途为住宅，评估使用年限设定为70年，评估设定土地开发程度为宗地红线外三通及宗地红线内场地平整条件下的土地使用权价格为233.1元/㎡。最终估价结果取简单算术平均值为233元/㎡。因此，该土地估价报告中地价的确定因素并未包含建筑容积率的限定条件。综上，上诉人以土地出让时现状容积率0.14为计算基础，要求被上诉人补缴土地出让价款，主要证据不足，缺乏事实根据，一审判决撤销上诉人作出的《保定市自然资源和规划局调整容积率补缴土地出让价款决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉请求，理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人保定市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  杨晏燕审判员  褚铁军审判员  别道齐二〇二〇年四月十四日书记员  李 宁