广西壮族自治区柳州市柳江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0221行初52号 原告韦立界，男，1959年12月19日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市柳江区。 委托代理人王传金，广西传金律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告柳州市柳江区水利局。住所地广西壮族自治区柳州市柳江区拉堡镇柳北路44号。 法定代表人李荣谋，局长。 委托代理人曾海荣，广西银正律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人韦凤阳，广西桂柳律师事务所律师。代理权限为特别授权。 原告韦立界诉被告柳州市柳江区水利局（以下简称柳江区水利局）行政放水及赔偿纠纷一案，于2019年6月3日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于同年同月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年8月28日、2020年3月11日公开开庭审理了本案。原告韦立界及其委托代理人王传金，被告柳州市柳江区水利局的委托代理人曾海荣、韦凤阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月28日，被告组织人员对笔架水库实施开闸放水。 原告诉称，2005年7月15日原告与柳江县进德镇琼林村委签订《琼林村委笔架水库养鱼协议书》，承包期限从2005年8月1日至2015年12月31日。2010年12月31日因水库管理主体变更为原柳江县水利局，原告、琼林村委、柳江县水利局三方签订《笔架水库承包合同书》，承包期限顺延一年至2016年12月31日。2018年6月4日被告向原告发出《通知》称“…在2016年因水库除险加固，经协商决定，延长了一年承包期。…”按该《通知》原告的承包期应当顺延至2018年。2019年3月28日，被告在没有任何行政主管机关文件的情况下，利用主管水利资源的特权，在违反《中华人民共和国水利法》的前提下私自将该水库库存量水全部放干，同时被告又将原告所搭建的养鸭棚及相关设施全部毁掉。被告为达到其一己私利，擅自行使行政主管部门的权力，该行为严重破坏春耕生产和渔业生产。 原告认为，被告的行为严重违反《中华人民共和国水法》和现行的行政法律法规，造成原告所养殖鱼全部损失、养鸭棚及设施全部毁损损失。为此，提起行政诉讼，请求：一、判决确认被告于2019年3月28日将柳江区笔架水库库存量水放干的行政放水行为违法；二、判令被告赔偿因违法行为造成原告经济损失404020元；三、本案的评估费20701元及受理费由被告承担。 原告向本院提交证据如下： 证据1-2、《琼林村委笔架水库养鱼协议书》、《笔架水库承包合同书原主体柳江县进德镇琼林村委变更为柳江县水利局的协议》，拟证明原告承包笔架水库从事渔业养殖，承包期自2005年至2015年，亦证明原告对该水库的承包期延期至2019年3月28日。水利设施的管理者是被告； 证据3、江水利函〔2011〕1号《关于做好柳江县笔架水库除险加固工程相关协调工作的函》，拟证明本案系行政案件； 证据4、《柳江县笔架水库承包合同延期协议书》，拟证明笔架水库的管理人是被告； 证据5、《柳州市柳江区水利局通知》，拟证明承包合同期满后被告未收回水库水面，根据合同法的规定，原合同期满后原告与被告成立临时合同，因此，笔架水库的承包人仍然为原告。根据该通知，被告的行为是行政放水行为； 证据6、承包费有关收款收据及购买鱼苗的收款收据，拟证明原告依承包协议约定履行了支付承包金的义务； 证据7、通话清单，拟证明被告的放水行为造成原告40多万元经济损失； 证据8、出庭证人韦辉壮、韦辉朗、韦东飞、韦东笑、韦明访的证言，拟证明笔架水库被放干，证人到水库捡鱼，原告曾在水库养鸭； 证据9-10、国正价桂估字〔2019〕1024-847号《水库养鱼价格评估意见书》及评估费发票，拟证明经评估，被告的放水行为导致原告的经济损失为404020元，评估费20701元。 被告辩称，一、本案不属于行政案件，原告与被告之间未形成管理与被管理的行政关系，不存在损害原告合法权益的情形。被告与原告于2010年12月31日签订《笔架水库承包合同书》，被告将笔架水库水面发包给原告用于养殖，期限自2005年8月1日至2015年12月31日止。2011年9月，双方签订《柳江县笔架水库承包合同延期协议书》，将承包期延至2016年12月31日。合同到期后，双方并未续签合同，被告多次要求原告停止使用笔架水库并清理水库内的鱼及有关设施，但原告并未予以理会。2018年6月4日，被告再次书面通知原告，要求原告自通知发出之日起30日内必须清理干净水库内的鱼及有关养鱼设施，否造成的经济损失由原告自行承担。2019年3月28日，因春耕及日常管理需要，被告将该水库水放出；二、被告的放水行为合法，未损害原告的合法利益；三、原告错误的将被告的通知理解为承包期延长至2018年，属于歪曲事实。综上，恳请法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交证据如下： 证据1、《琼林村委笔架水库养鱼协议书》，拟证明2005年7月15日，原柳江县进德镇琼林村民委员会与原告韦立界签订协议，琼林村委将笔架水库发包给原告韦立界养鱼，期限自2005年8月1日至2015年12月31日止； 证据2、《笔架水库承包合同书原主体柳江县进德镇琼林村委变更为柳江县水利局的协议》，拟证明2010年12月31日，原柳江县进德镇琼林村民委员会、原告韦立界、原柳江县水利局三方签订协议，约定将原《琼林村委笔架水库养鱼协议书》中原主体柳江县进德镇琼林村委变更为柳江县水利局，该三方协议是平等主体之间的民事行为； 证据3、《柳江县笔架水库承包合同延期协议书》，拟证明因原柳江县水利局于2011年对笔架水库进行除险加固，经双方协商，同意将原告韦立界的承包期限延长至2016年12月31日； 证据4、《柳州市柳江区水利局通知》，拟证明2018年6月4日，被告向原告韦立界发出通知，告知韦立界承包笔架水库的期限已于2016年12月31日届满，要求韦立界在该通知发出之日起三十日内清理该水库内的鱼及养鱼设施； 证据5、《柳江县农村小型水利工程管理体制改革实施方案》，拟证明因小型水利工程管理体制改革，笔架水库的管理主体变更为原柳江县水利局，2010年12月31日，原柳江县进德镇琼林村民委员会、原告韦立界、原柳江县水利局三方签订了笔架水库的承包协议； 证据6、《柳江县小型水库管理暂行办法》，拟证明被告对笔架水库依法行使管理权； 证据7、《广西壮族自治区水利工程管理条例》、《中华人民共和国水法》及《中华人民共和国水库大坝安全管理条例》摘录，拟证明被告对笔架水库的管理有法律依据。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下： 对证据1、2、3的三性均无异议，不认可证明目的；对证据4的三性无异议，不认可证明目的，被告未告知原告将进行放水，该通知称将依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政强制法》的相关规定强行清楚笔架水库内的配套设施，足以证实被告的放水行为是行政行为，但被告未依法定程序放水，属程序违法；对证据5的三性无异议，不认可证明目的，被告只是发包水库的水面给原告经营，水库的管理者仍是被告；对证据6的三性及证明目的均无异议；对证据7的三性无异议，不认可证明目的，被告无权出租水库。 被告对原告提交的证据质证意见如下： 对证据1-2的三性无异议，不认可证明目的，2016年12月31日之后双方就笔架水库未存在发包关系，双方之间是平等主体之间的民事法律关系，并非行政管理关系；对证据3的三性无异议，不认可证明目的，被告有权放水，未违反法律规定；对证据4的三性无异议，不认可证明目的，该协议证实双方约定的水库承包期限已届满，双方是民事关系；对证据5的三性无异议，不认可证明目的，该通知证明2016年12月31日双方的承包合同到期后原告无权继续使用该水库，被告出于对原告经济状况的考虑，发出通知要求原告自行清理水库内设施；对证据6中承包费有关收款收据的真实性无异议，不认可原告购买鱼苗的费用；对证据7的三性及证明目的均不认可，因承包合同到期，被告的放水行为与原告无关；对证据8的出庭证人证言均不认可，该5个证人无法证明水库内鱼的数量，无法证明原告存在经济损失；对证据9的三性及证明目的均不认可；对证据10的真实性、合法性无异议，不认可关联性及证明目的。 本院对上述证据分析认证如下: 原告提供证据《琼林村委笔架水库养鱼协议书》、《笔架水库承包合同书原主体柳江县进德镇琼林村委变更为柳江县水利局的协议》、江水利函〔2011〕1号《关于做好柳江县笔架水库除险加固工程相关协调工作的函》、《柳江县笔架水库承包合同延期协议书》、《柳州市柳江区水利局通知》、承包费有关收款收据等合法有效，且被告对该部分证据的三性均无异议，可作为定案依据；原告提供的通话清单，因与本案待证事实无关联，本院不予认定；原告提供的购买鱼苗的收款收据，因无其他证据予以印证，且被告不认可，本院不予认定；原告申请出庭作证的韦辉壮、韦辉朗、韦东飞、韦东笑、韦明访的证言，因该五个证人无法证明笔架水库被放干时，水库内具体的鱼类及数量，故本院对该五人的证言不予采信；原告提供的国正价桂估字〔2019〕1024-847号《水库养鱼价格评估意见书》及评估费发票，因该评估机构是依据原告所提供的购买鱼苗的收款收据作出的评估意见，且该部分收据无其他证据予以印证，被告亦不认可，故本院不予认定。被告提供的证据1-7合法有效，可作为定案依据。 经审理查明，2005年7月15日，原告与柳江县进德镇琼林村民委员会签订《琼林村委笔架水库养鱼协议书》，约定，原告承包笔架水库的水面用于养鱼，承包期限自2005年8月1日至2015年12月31日止，原告按约定分别于2005年7月14日、2011年1月12日合计支付承包金35000元给琼林村委。2009年10月31日，原柳江县人民政府印发《柳江县农村小型水利工程管理体制改革实施方案》，该方案明确笔架水库的经营权归属柳江县水利局。为此，2010年12月31日，原告与琼林村委、原柳江县水利局签订《笔架水库承包合同书原主体柳江县进德镇琼林村委变更为柳江县水利局的协议》，约定，笔架水库的管理主体由进德村委变更为原柳江县水利局，琼林村委对原承包合同享有的权利义务，在该协议生效后转移给原柳江县水利局享有和承受，同时约定，合同期满后乙方应将鱼捕清，若超期限，库内尚存的鱼归原柳江县水利局所有。后基于笔架水库除险加固的原因，2011年9月20日，原柳江县水利局与原告签订《柳江县笔架水库承包合同延期协议书》，约定，原笔架水库承包期限延期至2016年12月31日止。 上述笔架水库承包协议于2016年12月31日到期，直至原告提起本案诉讼时，原告与原柳江县水利局或被告柳江区水利局均未再就笔架水库签订过书面承包协议。 2018年6月4日，被告向原告发出《通知》，告知原告其承包笔架水库的期限已于2016年12月31日到期，并要求原告自该通知发出之日起三十日内必须将水库内的鱼及养鱼设施清理干净，逾期未予以清理的，被告将进行强制清除，由此造成的经济损失由原告自行承担。 2019年3月28日，被告组织人员对笔架水库实施开闸放水。 本案审理过程中，原告申请对其损失进行评估，受柳州市中级人民法院司法鉴定中心委托，正意价格评估集团有限公司根据原告提供的购买鱼苗的收款收据，于2020年1月20日作出国正价桂估字〔2019〕1024-847号《水库养鱼价格评估意见书》，评估意见为评估标的在评估基准日的参考价格为404020元，本次评估费为20201元。 原告认为被告对笔架水库的放水行为违法，造成其所养殖的鱼、养鸭棚及设施全部毁损。为此，原告特提起本案行政诉讼，请求：一、判决确认被告于2019年3月28日将柳江区笔架水库库存量水放干的行政放水行为违法；二、判令被告赔偿因违法行为造成原告经济损失404020元；三、本案的评估费20701元及受理费由被告承担。 本院认为，作为水行政主管部门，被告对笔架水库实施开闸放水是其履行法定职责作出的行政行为。现行法律、法规等并未就水库开闸放水作出具体程序性规定，因此，被告于2019年3月28日对笔架水库实施的开闸放水行为并无违法之处。故原告关于被告违法放水的主张没有法律依据，本院不予支持。 关于被告提出的赔偿主张是否应予以支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，国家赔偿的范围为公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害的情形。本案中，原告所提供的购买鱼苗的收款收据、国正价桂估字〔2019〕1024-847号《水库养鱼价格评估意见书》及评估费发票，因原告无法提供其他证据加以证明其购买的鱼苗已投放至笔架水库中，且评估机构的评估意见也仅依据是原告所提供购买鱼苗之收款收据上载明的鱼类而作出，该部分证据均无法证明原告合法权益遭受侵害之存在。另外，在笔架水库承包协议期满后，原告亦未与被告就承包问题再达成协议并交纳承包金情况下，原告主张被告默认其继续经营水库的合法性并据此请求赔偿，亦于法无据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告韦立界的诉讼请求。 本案受理费50元（原告已预交），由原告韦立界负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院或者直接向柳州市中级人民法院递交上诉状，上诉于柳州市中级人民法院。 审 判 长  林海生 人民陪审员  兰金枝 人民陪审员  莫海妮 二〇二〇年四月二十九日 书 记 员  丘云兰