山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁行终291号上诉人（原审原告）刘桂花，女，1944年11月30日生，汉族，住山东省淄博市临淄区。委托代理人商金芳，女，1970年12月23日生，汉族，住山东省淄博市临淄区。系上诉人刘桂花之女。上诉人（原审原告）李秀珍，女，1955年1月24日生，汉族，住山东省淄博市临淄区。上诉人（原审原告）毛学良，男，1970年9月30日生，汉族，住山东省淄博市临淄区。被上诉人（原审被告）淄博市人民政府，住所地淄博市张店区人民西路8号。法定代表人于海田，市长。委托代理人王继锋，淄博市自然资源局工作人员。上诉人刘桂花、李秀珍、毛学良因与淄博市人民政府确认征收土地方案公告违法一案，不服山东省淄博市中级人民法院作出的（2019）鲁03行初72号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，原告刘桂花、李秀珍、毛学良系淄博市××区稷下街道办事处××王村村民。2018年12月24日，三原告向淄博市国土资源局邮寄政府信息公开申请表，申请公开“申请人的土地位于淄博市××区稷下街道办事处××王村，因淄江花园小区建设项目被纳入征收范围，为了了解情况现申请公开并书面回复：东至过境路，西至天齐路，南至桓公路，北至人民路范围内淄江花园小区的土地征收公告”信息。2019年1月9日，淄博市国土资源局临淄分局作出临国土资告知〔2008〕129号《政府信息公开告知书》，告知原告经检索、查询，现公开以下政府信息：1、淄博市人民政府征收土地方案公告（〔2008〕第21号）；2、淄博市人民政府征收土地方案公告（〔2008〕第25号）；3、淄博市人民政府征收土地方案公告（〔2008〕第16号）。三原告认为其合法承包的土地已被被告作出的征收土地方案公告（〔2008〕第25号）进行征收，侵犯其合法权益，提起本案行政诉讼，请求确认被告作出的《淄博市人民政府征收土地方案公告》（〔2008〕第25号）的征收土地行政行为违法。庭审中，三原告明确其诉讼请求为确认被告作出的《淄博市人民政府征收土地方案公告》（〔2008〕第25号）的行政行为违法。另查明，本案中，被告提交商王村局部影像图（2009年）一份，并经淄博市临淄区稷下街道商王村村民委员会确认三原告原承包地的具体位置，显示原告刘桂花的一块原承包地位于鲁政土字〔2011〕139号批复范围内，三原告的其他原承包地均在国土资函〔2006〕221号批复范围内，上述三原告原承包地的具体位置均不在本案所涉国土资函〔2007〕402号批复范围内。三原告对此不予认可，但并未提交相反证据证实。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。根据上述法律规定，市、县人民政府依法发布公告的行为，仅仅是对征收土地方案中已获审批的事项在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续的相关征收土地行为。因此，征收公告行为原则上属于不可诉的行政行为。但是，被征收人以征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符为由提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。本案中，三原告要求确认被告作出的《淄博市人民政府征收土地方案公告》（〔2008〕第25号）违法，其实质是对征收公告行为的合法性提出质疑。事实上，《淄博市人民政府征收土地方案公告》（〔2008〕第25号）是淄博市人民政府对中华人民共和国国土资源部作出的国土资函〔2007〕402号《关于淄博市城市建设农用地转用和土地征收的批复》的具体落实，并未对三原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。三原告也未提出证据证明征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容存在不相符的情形。三原告主张被告作出涉案征收土地方案公告的时间，远超过国土资源部征地批复作出后十个工作日，违反了《征用土地公告办法》第四条的规定，对此，原审法院认为，国土资源部的土地征收批复系总量批复，需要山东省人民政府对征收土地的具体位置数量进行进一步确定，然后批转至淄博市人民政府，三原告主张以国土资源部作出土地征收批复的时间为起算点计算十个工作日的时间，不予采信。被告提交商王村局部影像图（2009年）一份，并经淄博市临淄区稷下街道商王村村民委员会确认三原告原承包地的具体位置，证明三原告原承包地的具体位置均不在本案所涉国土资函〔2007〕402号批复范围内，三原告与本案不具有利害关系，对此，三原告不予认可，但并未提交相反证据证实，对被告的上述主张予以采信。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回原告刘桂花、李秀珍、毛学良的起诉。上诉人刘桂花、李秀珍、毛学良不服原审法院裁定，上诉请求：1.撤销山东省淄博市中级人民法院(2019)鲁03行初72号行政裁定，依法改判或发回重审。2.本案诉讼费用由被上诉人负担。事实与理由：原审裁判在事实认定和法律适用方面均有误。一、征地公告对行政相对人的权利义务产生实际影响。征收土地公告虽以征收土地批复的存在为行为前提，但却是一个独立的行政程序行为，并对行政相对人的权利义务产生实际影响。《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条等规定，市、县人民政府具有组织实施征收土地公告的职权，且公告程序是征收土地的法定程序。显然、征收土地公告是一个独立的法定行政程序行为，在行为职权主体、行为时限、行为内容等方面均受到现行法律规范的专项调整，任何一项不符含法律规定，均将导致征收土地行政行为的违法性，并会发生被征收人权利项下土地不得被违法征收的法律后果。综上，征收土地公告行政行为是完全独立的具体行政行为，具有行政程序的独立价值，并对行政相对人的权利义务产生实际影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。故〔2008〕第25号公告具有可诉性。二、被上诉人提供的证据不能证明其土地征收行为的合法性，且提供的证据不足以证明按照法定程序取得农转用征地批复文件，也不足以证明上诉人获得了足额的征地补偿款。上诉人提供的土地承包管理使用证，虽没有明确承包地块的位置，但是明确了土地的性质是基本农田。结合在案其他证据可以证实上诉人的土地已经被征收，但是否为被上诉人提供的证据二中两份批复所涵盖的征收范围，被上诉人并未提供其他证据予以证明。此外、三上诉人的承包地并非集中在同一地块，根据被上诉人提供的商王村局部影像图，显示刘桂花的缺少一块，毛学良也缺少一块，被上诉人提供的批复并未涵盖三上诉人的所有承包地。被上诉人违反有关法律、法规，对三上诉人的基本农田进行破坏，违法了《土地管理法》第76条的规定。征收土地首先要求实体合法，其次才是程序合法，在实体合法的前提下才能讨论各种程序是否合法。被上诉人从众多的征地批复中选取两个批复作为证据，但其无法证明这两个批复包含三上诉人的所有土地。被上诉人的诉讼主体资格在《土地管理法》第46条已有明确规定，其不仅有征收土地资格，而且作为征收主体并未履行向上级人民政府申请征地批复的法定职责，属于行政不作为。三上诉人至今未领取任何征地补偿款，且土地被上诉人占用。各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院认定事实与原审法院认定事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府依法发布征收土地公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，该行为对被征收人的权利义务不产生实际影响，因此，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，上诉人刘桂花、李秀珍、毛学良主张涉案〔2008〕第25号土地征收公告属于独立的行政程序，影响到了上诉人的实际权利义务，具有可诉性，并非主张征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容存在不相符的情形。上诉人的主张并没有事实和法律支持，且没有证据证实三上诉人的承包地与涉案土地征收公告具有利害关系。原审据此裁定驳回三上诉人的起诉，并无不当。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘晓华审判员  张晓宁审判员  张汉利二〇二〇年四月八日书记员  牛聪颖