安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终225号上诉人(一审原告)张胜新，男，1978年12月29日出生，汉族，住铜陵市铜官区。上诉人(一审原告)梁治玉，女，1979年08月31日出生，汉族，住铜陵市铜官区。上诉人(一审原告)张雨萱，女，2006年07月07日出生，汉族，住铜陵市铜官区。上诉人(一审原告)张垚，男，2016年05月10日出生，汉族，住铜陵市铜官区。上诉人共同委托代理人方秉国，安徽铜鼎律师事务所律师。被上诉人(一审被告)铜陵市铜官区人民政府，住所地铜陵市铜官区木鱼山大道666号。法定代表人王保中，区长。被上诉人(一审第三人)铜陵市铜官区西湖镇人民政府，住所地安徽省铜陵市铜官区翠湖二路789号。法定代表人裴友平，镇长。委托代理人陈达标，安徽景旺律师事务所律师。委托代理人俞飞，安徽景旺律师事务所律师。上诉人张胜新、梁治玉、张雨萱、张垚因诉铜陵市铜官区人民政府（以下简称铜官区政府）、铜陵市铜官区西湖镇人民政府（以下简称西湖镇政府）行政协议一案，不服安徽省铜陵市中级人民法院(2019)皖07行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。张胜新、梁治玉、张雨萱、张垚向一审法院诉称，2013年原、被告签订《统拆统建拆迁安置补偿协议书》，约定将原告位于铜陵市狮子山区新庙西村19栋9号房屋（64平方米）交由被告征收。协议签订后，原告将房屋实际交由被告处置。2013年8月23日，被告将协议书第二条约定的共计47917.6元支付给原告后，不再履行协议约定的交付安置房和过渡费的义务。原告多次向被告反映，一直未予解决。2017年11月27日和2018年1月8日，西湖镇政府、铜官区政府就原告的要求分别进行信访答复。原告认为被告答复不符合诚信原则，严重侵犯了原告的合法权益，特起诉至法院，请求判令被告：1、继续履行统拆统建拆迁安置补偿协议，立即交付约定的安置房义务、支付过渡费；2、支付原告张垚过渡费（自出生后18个月按照每月180元标准、超过18个月按照每月360元标准支付）；3、支付原告损失50000元；4、本案诉讼费用由被告承担。铜官区政府一审答辩称，1、答辩人与被答辩人所签订的《统拆统建拆迁安置补偿协议书》程序不违反法律规定。2、被答辩人要求答辩人履行交付安置房和支付过渡费没有事实和法律依据。第一、被答辩人不符合集体土地拆迁安置的对象。《铜陵市征收土地管理办法》即铜陵市人民政府（2008）40号令第三十条规定：“征迁安置对象应为该农村集体经济组织的成员，依法享有宅基地的人员，并符合下列条件之一：（一）属于征地应安置的农业人口；（二）征地公告前是该农村集体经济组织成员，但不享有第二轮土地承包经营权的；（三）征收转户或村改居前的村民，但不享有土地承包经营权的在籍常住农业人口。”本案中，被答辩人户籍住址为“铜陵市狮子山区新庙东村散户59号”，并非新庙村村民组成员，其户口本职业一栏中也未有“农业集体经济组织成员”的标注，故被答辩人既不属于新庙村农业户口，也不属于新庙村集体经济组织成员，其生活来源也不源自于村民小组的土地，故其不符合《铜陵市征收土地管理办法》对征迁安置对象应为农村集体经济组织的成员的规定。根据双方签订的《统拆统建拆迁安置补偿协议书》第七条规定协议签订后，有不符合安置条件而约定安置的，答辩人有权解除本协议。第二、被答辩人已有房产，其不符合享受安置房等政策条件。答辩人于铜陵市房地产市场管理处查询的房产信息记载，被答辩人在铜陵市市建村33栋606室已有房产。《铜陵市征收土地管理办法》第三十九条规定：“对不属于安置对象在农村购买住房或农民宅基地的，征迁时不予安置，并按以下方式处理：（一）本市居民没有住房且没有享受过房改政策的，优先申请经济适用房或廉租房；（二）对不符合申请经济适用房或廉租房的，由县、区政府负责搬迁。”因此不属于安置对象的被答辩人不享受安置房的政策。综上，被答辩人不属于安置对象，也不享受安置房的政策条件，故也不适用过渡费的规定，其要求答辩人交付安置房及支付过渡费没有事实和法律依据。综上，恳请法院驳回被答辩人的全部诉讼请求。西湖镇政府一审答辩称，1、第三人参与案涉协议的预订行为，程序合法。2、案涉协议因原告方隐瞒在本市有商品房的事实，未能通过铜官区政府审批。案涉协议，虽然已经部分履行，但因被拆迁人隐瞒自身不符合安置的条件，导致协议未获审批通过。3、案涉协议因原告方不符合安置条件，无法完成订立。案涉协议因原告方不符合产权置换的安置条件，只能变更为货币化安置。综上，请求依法驳回原告的诉请。补充答辩张垚出生于2016年5月10日不属于拆迁时实际居住人，无法享受过渡费，第三项诉讼请求的答辩是原告为证明该5万元损失实际发生，且合同并未约定律师费损失属于赔偿范围。第四项由法院依法判决。一审法院审理查明，原告系2013年铜芜路绿化带建设项目拆迁户，其与原狮子山区人民政府签订《统拆统建拆迁安置补偿协议书》，内容为：一、乙方家庭户人员包括（张胜新、梁治玉、张雨萱），乙方自愿代表家庭户人员于签订本协议之日起三日内，将本户位于铜芜路绿化带建设工程征迁范围内的房屋及附着物，交甲方进行拆迁，如果乙方家庭成员中有对乙方签约行为不认可的，造成的后果由乙方承担。二、根据铜陵市人民政府（2008）40号令和狮子山区人民政府“狮政（2008）1号”文件及《芜铜路绿化带建设拆迁安置方案》的规定，甲方应补偿乙方房屋(已扣除人均30平方米置换面积)拆迁补偿款31197.6元，附着物补偿款3000元，过渡费9700元，奖励款4000元、总计人民币47917.6元。上述款项，甲方于收到乙方交付被拆迁房屋之日起七日内一次性付清；如乙方未在约定的期限交付被拆迁房屋，甲方有权直接申请人民法院强制执行，并扣除奖励款4000元。三、乙方住房安置地点在西湖北片安置点应安置人ロ3人，应安置住房总面积65平方米(其中置换面积／平方米，申购面积65平方米按1350元/平方米申购），安置住房壹套（其中90平方米壹套，另25平方米按市场价增购）、若实际安置面积超过协议安置面积的，由乙方按上年度同类同地段商品房均价购买;若实际安置面积低于协议中房屋置换面积的，不足部分由甲方按上年度同类同地段商品房均价予以补偿。四、安置过渡期在18个月内，由甲方按安置对象每人每月180元标准支付过渡费，逾期加倍;过渡期自乙方交付被拆迁房屋之日起计算至甲方交付安置房钥匙时止。五、乙方今后的安置房水、电卡费、有线电视费等按规定办理。六、根据乙方交付被拆迁房屋的先后顺序，乙方的回迁房序号为／号，乙方交清房款和相关费用后，根据回迁安置序号在指定的范围内按规定分类选房，选房时，必须服从实际户型面积。七、本协议签订后，如发现乙方家庭人员中，有不符合安置条件而约定安置的，甲方有权解除本协议，甲、乙双方应根据安置政策规定，重新签订拆迁安置协议等内容。本协议一式三份、甲方执二份，乙方执一份，协议经甲、乙双方签字后生效:乙方所执协议待甲方全面审查通过后，由镇、街、办拆迁部门转交乙方。涉案《统拆统建拆迁安置补偿协议书》甲方狮子山区人民政府签字处签字人员是第三人西湖镇政府工作人员，原告张胜新、梁治玉在乙方处签字。但双方均未注明签订日期，协议签订后原告复印了一份，但至今未收到原件。后被告一直未履行该协议。2017年11月10日原告张胜新向铜官区政府提交了《关于要求兑现拆迁安置补偿的报告》，2017年11月27日西湖镇政府作出了西信[2017]15号《信访事项处理意见书》，认为原告户不符合申请购买保障性住房政策及享受安置过渡费政策，鉴于以上情况，原告户原预签订的《统拆统建拆迁安置补偿协议书》未通过批准。2017年12月6日原告向铜官区政府提交《信访复查申请》，铜官区政府作出区信查字[2017]1202号《关于张胜新先生信访事项的复查意见》，告知原告西湖镇征迁办将与其就房屋补偿事宜进行洽谈并重新签订协议书。一审法院另查明，张胜新与梁治玉名下拥有一套位于铜陵市市建村33栋606室房产。一审法院认为，涉案《统拆统建拆迁安置补偿协议书》中甲方为原狮子山区人民政府，该协议的第七条规定：“本协议签订后，如发现乙方家庭人员中，有不符合安置条件而约定安置的，甲方有权解除本协议，甲、乙双方应根据安置政策规定，重新签订拆迁安置协议。本协议一式三份、甲方执二份，乙方执一份，协议经甲、乙双方签字后生效:乙方所执协议待甲方全面审查通过后，由镇、街、办拆迁部门转交乙方。”经查，甲方原狮子山区人民政府无人在该协议上签字，协议上签字人为西湖镇政府工作人员，但被告未向该院提供原狮子山区人民政府委托西湖镇政府工作人员与原告签订《统拆统建拆迁安置补偿协议书》的相关证据。在庭审中，被告也认为协议上签字的西湖镇政府工作人员不能代表被告，且该协议上无签订日期。根据该协议第七条的规定，双方之间签订的协议没有生效，原告的诉请不予支持。原告请求判令被告支付原告损失50000元,实为要求被告支付原告律师委托代理费50000元，但原告未提供相关证据及法律依据，不予支持。《统拆统建拆迁安置补偿协议》中，原告家庭户人员中未包括原告张垚，现原告请求判令被告支付原告张垚过渡费，但未能提供法律法规及政策等依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决：一、本案诉争的《统拆统建拆迁安置补偿协议》无效;二、被告铜陵市铜官区人民政府于本判决生效之日起六十日内就原告张胜新户房屋拆迁事宜进行处理。三、驳回原告张胜新、梁治玉、张雨萱、张垚的诉讼请求。张胜新、梁治玉、张雨萱、张垚上诉称，一、一审法院认定铜官区政府未在协议上签字,从而认定涉案补偿协议无效错误，上诉人认为涉案补偿协议成立并生效。首先，根据《中华人民共和国合同法》第三十六条规定，法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。本案中，双方签订了书面的合同，上诉人已经履行了交付房屋的义务，被上诉人也已经按照合同约定支付了拆迁补偿款、奖励款等共计47917.6元。双方都接受了对方履行的义务，故双方之间的涉案补偿协议成立。其次，《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，双方在涉案补偿协议中并未约定生效条件或者生效时间、生效程序，故补偿协议应当自双方签字之日起成立并生效。再次，铜官区政府明确认为涉案补偿协议程序不违反法律规定，也就是铜官区政府认可涉案补偿协议，并非一审法院认定的被上诉人否认该协议合法性的情形。最后，铜官区政府认为其享有解除权，而解除权的前提是合同依法成立并生效，故铜官区政府知道、认可双方签订的补偿协议，一审法院认定涉案补偿协议无效错误。二、被上诉人不履行涉案补偿协议无事实依据。根据该协议的约定，被上诉人对上诉人安置补偿的基础是被拆迁房屋丈量结果和结构情况，以及上诉人家庭人员户籍情况，说明被上诉人对于上诉人户籍情况是知晓的，同时也说明了涉案补偿协议对于上诉人的补偿不仅基于户籍，还基于上诉人实际将房屋交付给被上诉人。根据被上诉人提供的证据也可以看出，上诉人系在案涉房屋中生产、生活。上诉人作为在被征迁地生产生活的人员，应享受同等待遇。三、被上诉人认为上诉人已有房产，故应按照《铜陵市征收土地管理办法》第三十九条规定，不享受安置房，于法无据。上述规定是2008年铜陵市人民政府40号令。但是，2015年铜陵市人民政府第58号令发布的《铜陵市集体土地征收管理办法》，2008年铜陵市人民政府第40号令同时废止。第58号令第二十五条规定，有下列情形之一的，不属于房屋征收安置对象:（一）寄住、寄养、寄读以及空挂户口的;（二）个人已享受城镇住房福利房改房、经济适用房、廉租房、集资建房等的;（三）已享受征地拆迁补偿安置的;（四）其他不符合补偿安置人口认定条件的。该条明确了仅在被拆迁户享有住房福利时才不享有安置的权利。同时，2017年6月26日，铜陵市人民政府发布的《铜陵市市辖区集体土地征收管理办法》不仅将2015年铜陵市人民政府第58号令废止，在内容上也删除了对于已有房产户不予安置的规定。上诉人认为，行政机关可以依据规范性文件作出相应行政行为，但该行政行为依据的规范性文件必须是合法有效的。被上诉人拒不履行协议的时间是2017年，故无论按照2015年铜陵市人民政府第58号令，还是2017年发布的《铜陵市市辖区集体土地征收管理办法》，被上诉人拒不履行涉案补偿协议均无依据。四、被上诉人应当支付上诉人的损失。统拆统建拆迁安置补偿协议签订后，上诉人已经完全履行义务，将被征迁房屋交由被上诉人。但是本案的被上诉人一直不按协议履行应尽义务。上诉人为此花费大量人力、财力，并产生本次诉讼。本次诉讼的缘由皆由被上诉人引起，被上诉人应当为本次的诉讼买单。五、一审法院第二项判决不符合法律规定。上诉人认为，根据行政诉讼法第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。据此，一审法院无权作出第二项判决内容，该项判决超出诉讼请求。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。一审原告张胜新、梁治玉、张雨萱、张垚向一审法院提交下列证据：第一组证据：1.张胜新身份证复印件；2.梁治玉身份证复印件；3.张雨萱户口本复印件；4.张垚户口本复印件。证明：1.原告主体适格。2.原告张垚在安置期间出生，依法应当享受过渡费。第二组证据：《统拆统建拆迁安置补偿协议书》。证明：1.被告（原狮子山区人民政府）是行政协议一方当事人，是本案的正确被告。2.协议已经双方签字生效。3.对双方的权利义务进行了明确约定。向法庭强调，协议最后一段明确记载了协议经甲乙双方签字后生效，表述的是签字而并非是盖章，这就说明被告认可其相关人员在本协议上签字之后，本协议就发生了法律效力，而并不需要被告进行盖章确认。第三组证据：1.信访报告一份，铜官区西湖镇信访答复一份；2.信访复核申请一份，铜官区政府答复一份；3.银行流水一份。证明：1.《统拆统建拆迁安置补偿协议书》真实有效。2.原告履行了协议约定的交房义务。3.被告只履行了部分义务，没有履行交付安置房和支付过渡费等义务。向法庭强调，铜官区政府的复查意见，在该意见当中写明了一条，就是后期西湖镇征迁办就您房屋补偿事宜进行洽谈并重新签订协议书。这一点结合安徽省高级人民法院（2019）皖行终122号行政裁定书，可以看出这是被告在以自己的明确态度表明其拒不履行双方签订的统拆统建拆迁安置补偿协议书。第四组证据：委托代理合同。证明：被告不履行协议导致原告损失（律师代理费50000元）。一审被告铜官区政府向一审法院提举下列证据：第一组证据：（一）张胜新身份证信息、梁治玉身份证信息、结婚证复印件、出生医学证明、户口本复印件。（二）《芜铜路绿化带建设项目拆迁安置申报表》、《铜陵市征收土地房屋及附着物登记表》、《拆迁房屋丈量登记表》、《狮子山区征收土地房屋拆迁补偿安置汇总表》、《铜陵市狮子山区立新社区证明》、《证明》、《承诺书》、《统拆统建拆迁安置补偿协议书》。证明：1.被告与原告签订相关补偿协议、拆迁行为等程序均不违反法律规定。2.原告不属于新庙村农业户口，也并非新庙村集体经济组织成员的事实。第二组证据：房产信息查询表，证明张胜新与梁治玉名下拥有一套位于铜陵市市建村33栋606室房产的事实。西湖镇政府向一审法院提举下列证据：1、狮子山区人民政府关于印发铜陵市征收土地管理办法实施细则的通知（狮政[2008]1号）。证明：西湖镇政府是依法参与案涉征迁活动，履行的只是初审、预订工作职能。张胜新户不符合本实施细则第二十三条的规定。2、狮政办[2011]60号文《关于印发狮子山区集体土地上房屋征迁补偿、安置审核程序和审核要件的通知》，规定最后环节是报区征迁领导小组领导审批才能完成拆迁安置协议的签订，案涉协议未完成该程序。上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院经审理另查明，涉案《统拆统建拆迁安置补偿协议书》签订时，上诉人张胜新出具《承诺书》一份，该承诺书载明有：“……一、如拆迁协议审核时对补偿安置情况需作调整，本人服从协议审定意见。……”本院认为，根据一审判决、双方当事人的诉辩情况，本案的争议焦点是上诉人张胜新等人要求被上诉人铜官区政府继续履行涉案补偿协议是否具有事实根据和法律依据。结合涉案《统拆统建拆迁安置补偿协议书》所约定的“本协议一式三份、甲方执二份，乙方执一份，协议经甲、乙双方签字后生效:乙方所执协议待甲方全面审查通过后，由镇、街、办拆迁部门转交乙方”等内容，及上诉人亦未收到拆迁部门转交的协议的事实，涉案补偿协议应须经相关部门审核后方可生效，根据张胜新本人出具的承诺，也可判断张胜新对此亦为明知。因现并无证据能够证明涉案补偿协议已经通过审核，故上诉人要求被上诉人继续履行该协议，即立即交付协议约定的安置房并支付过渡费，缺乏事实根据和法律依据。关于支付上诉人张垚过渡费的诉讼请求，当然也缺乏事实根据和法律依据。同时，涉案补偿协议签订时，上诉人张垚并未出生，其非涉案补偿协议约定的相对方，该诉讼请求也明显缺失请求权基础，本院不予支持。关于上诉人要求支付律师代理费50000元损失的诉讼请求，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”，因本案被上诉人并不存在上述法律规定的情形，故上诉人提出的该项诉求，本院亦不予支持。但本院需指出，因涉案补偿协议签订于2013年，诉争纠纷一直悬而未决，被上诉人理应积极与张胜新协商予以解决，协商不成的，则应依法作出处理决定，明确各方权利义务以及救济途径。综上，一审判决确认涉案《统拆统建拆迁安置补偿协议》无效，责令铜官区政府就张胜新户房屋拆迁事宜进行处理，结果并无不当。上诉人张胜新、梁治玉、张雨萱、张垚的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张胜新、梁治玉、张雨萱、张垚负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年四月十日法官助理张高英书记员潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……