山西省运城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）晋08行初22号 原告山西徐虎商贸有限公司，住所地：侯马市大运路东侧旺旺路北侧。 法定代表人徐建民，董事长。 委托代理人李娟，山西启正律师事务所律师。 委托代理人朱芳芳，山西启正律师事务所律师。 被告临汾市人民政府，住所地：临汾市尧都区市府街。 法定代表人李云峰，代市长。 出庭负责人闫爱宏，临汾市侯马经济开发区管委会主任助理。 委托代理人张肇敏，侯马经济开发区管委会安全委专员。 委托代理人席祯，山西尧龙律师事务所律师。 被告山西省人民政府，住所地：太原市长风街30号。 法定代表人林武，省长。 委托代理人张海堂，山西省司法厅二级调研员。 委托代理人闫圆，山西省司法厅三级主任科员。 第三人杨江山，男，1971年4月12日出生，汉族，现住侯马市，原侯马市鼎天劳务服务有限公司股东。 第三人高月爱，女，1971年6月15日出生，汉族，住址同上，系杨江山妻子，原侯马市鼎天劳务服务有限公司股东。 第三人杨江山、高月爱共同委托代理人王建军，山西卓齐律师事务所律师。 原告山西徐虎商贸有限公司（以下简称徐虎公司）诉被告临汾市人民政府（以下简称临汾市政府）、被告山西省人民政府（以下简称省政府）行政撤销一案，于2020年1月20日向本院提起行政诉讼。本院依法通知杨江山、高月爱作为第三人参加本案诉讼，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人李娟、朱芳芳，被告临汾市政府委派的侯马经济开发区主任助理闫爱宏及委托代理人张肇敏、席祯，被告省政府的委托代理人张海堂、闫圆，第三人杨江山及其与第三人高月爱的共同委托代理人王建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 临汾市政府于2019年10月1日作出临政函〔2019〕82号《关于划分山西徐虎商贸有限公司“9·10”高空坠落事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿费用承担份额的通知》（以下简称82号通知）：该起迟报事故救援抢救医疗费用0.5万元由侯马市鼎天劳务服务公司（以下简称鼎天公司）承担；事故调查费用2万元由徐虎公司承担；事故死亡赔偿费用70万元由徐虎公司和鼎天公司各自承担50%的份额。徐虎公司不服向省政府申请复议，省政府于2020年1月9日作出晋政行复决〔2019〕145号行政复议决定（以下简称145号复议决定），维持临汾市政府82号通知。 原告徐虎公司诉称，2019年11月12日，原告收到市政府作出的82号通知。2019年11月14日，原告向被告省政府提出行政复议申请。2020年1月16日收到被告省政府作出的145号复议决定。原告认为被告市政府82号通知中，对赔偿费用承担份额的认定，缺乏事实和法律依据、程序违法，应当依法予以撤销，理由如下：一、被告市政府委托作出82号通知，未告知原告进行调查，未听取陈述和申辩，剥夺了当事人的知情权、陈述权和申辩权，程序违法。二、82号通知对于费用承担份额认定之前，关于事故赔偿费用的划分和承担问题，已经生效的临汾市中级人民法院(2019)晋10民终2795号民事判决书确认。被告市政府对民事赔偿责任作出的划分，缺乏法律依据。对于事故责任主体的认定，缺乏事实依据。关于9·10高空坠落事故的责任主体，调查报告并未认定原告属于生产经营责任主体。82号通知中，将原告和鼎天公司均认定为生产经营单位，并以此为前提，依据《山西省安全生产条例》第71条规定，认为其有权对事故费用的划分，实际是没有事实基础的。诉讼请求：一、依法撤销临汾市政府82号通知及省政府145号复议决定；二、本案诉讼费由被告承担。 原告徐虎公司向本院提交了以下证据：1、82号通知，证明被诉的具体行政行为；2、临汾市中级人民法院（2019）晋10民终2795号民事判决书，证明82号通知对于费用承担份额认定之前，关于死者民事赔偿费用的划分和承担问题，已经该判决书确认；3、钢结构厂房地基工程施工合同，证明鼎天公司承包了原告钢结构厂房顶修复工程，双方约定，鼎天公司对施工期间发生的安全意外事故承担全部责任；4、意外伤亡赔偿协议书，证明死者卫姜林系杨江山雇佣，死亡原因是在为鼎天公司工作期间发生意外所致；5、临汾市政府临政函【2017】164号文件，证明卫姜林系鼎天公司自行雇佣人员。鼎天公司法定代表人杨江山以个人名义与死者家属达成赔偿协议，并支付赔偿款70万元；经政府调查确认，维修房顶国家相关部门并未要求相关资质；6、145号复议决定，证明本案经过复议，复议机关维持了82号通知。 被告临汾市政府辩称，答辩人作出82号通知主体适格，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，应予维持。事实和理由：一、临汾市政府对生产安全事故进行调查处理，是法律赋予的职责。(1)2017年9月10日下午，侯马经济开发区辖区内被答辩人组织有关人员在其9号厂房顶棚铺设阳光板发生一起高空坠落事故，造成一人死亡。9月12日临汾市政府接到该事故迟报报告后，根据《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》第5条以及《山西省安全生产条例》第69条规定，立即成立“山西徐虎商贸有限公司‘9·10’事故调查组”，对该起迟报事故进行全面调查处理。2017年11月14日事故调查组向市政府提交了《山西徐虎商贸有限公司“9·10”高空坠落事故调查报告》（以下简称事故调查报告）。2017年12月8日临汾市政府第36次常务会议同意事故调查组的事故调查报告，作出《关于山西徐虎商贸有限公司“9·10”高空坠落事故调查报告的批复》（以下简称事故批复），批复同意事故调查报告对事故原因的分析和事故性质的认定，认定该事故属一起生产安全责任事故且迟报；同意事故调查报告对有关责任人员及责任单位的处理意见，明确了被答辩人和鼎天公司在该起事故中的责任，并依法提出了追责处理建议。(2)《安全生产法》第109条规定“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款”，答辩人依据该条规定和《山西省安全生产条例》第71条规定赋予的法定职责，有权根据事故调查认定的责任划分该起事故产生的应急救援、调查处理和伤亡赔偿费用各自承担的份额，并依法要求被答辩人承担赔偿等责任。(3)答辩人根据事故调查报告认定的责任，划分事故责任单位各自承担事故费用份额，是答辩人的法定职责。二、答辨人作出82号通知的程序合法。侯马经济开发区管委会是依法设立的政府派出机构，是本案事故发生地，按照法律法规规定，答辩人委托侯马经济开发区管委会依据事故调查报告认定的责任，划分徐虎公司和鼎天公司在事故中费用承担的份额。2018年11月23日侯马经济开发区管委会组织相关部门和事故调查组成员及法律专业人员召开专题会议。会议依据事故调查报告认真全面分析了事故原因经过、事故性质、伤亡赔偿善后和事故责任单位认定情况，综合考虑事故各方当事人在本次责任事故中过错程度及责任大小，形成并确定了两事故责任单位各自应承担事故费用份额的划分意见。2019年10月l日，答辩人根据侯马经济开发区管委会上报的划分意见和临汾市应急管理局的意见，经认真研究决定作出了82号通知。三、被答辩人提出作出82号通知的程序，剥夺了其陈述权和申辩权，没有任何法律法规依据。我国现行法律法规中没有有关行政程序中民主参与的原则和具体规定。现行法律法规对事故调查处理当事人的权利救济方式只有行政复议和行政诉讼。所以，答辩人依法调查事故、认定事故责任、划分并作出的82号通知的程序合法。四、答辩人作出的责任划分是有详实的事实调查和划分依据的。(1)该事故涉及的民事赔偿问题不是被答辩人所说已赔偿完毕，而是尚未了结。鼎天公司杨江山只是代为先预赔偿，不是由鼎天公司全部承担赔偿责任和义务。本案事故发生后，为及时妥善处理善后赔偿工作，确保社会稳定，事故调查组根据《山西省安全生产条例》第71条规定和生产安全事故伤亡赔偿标准，研究决定“事故伤亡赔偿费用先由事故发生单位徐虎公司法人徐建民和鼎天公司法人杨江山共同承担，双方先行各自负担35万元死者赔偿费用，待“9·10”事故调查认定责任后，再划分各自承担的赔偿份额，死者卫姜林的善后赔偿工作由鼎天公司法人杨江山负责出面协调办理”，两单位法人对此先行处理办法均无异议。2017年9月16日在侯马开发区管委会、当地乡政府和村委会干部负责统筹协调督促下，两单位法定代表人及时主动转账支付了死者伤亡赔偿费用，由鼎天公司法人杨江山代为先与死者家属签订了《死亡赔偿协议书》，一次性赔偿死者家属70万元。该项工作侯马开发区作了会议纪要，并有当地乡政府和村委会干部参与。(2)答辩人对事故责任主体的认定，事实清楚，证据确凿，作出的责任和承担费用划分，适用依据正确，公平、合理、合情。本案事故经调查认定属于安全生产责任事故，事故调查报告中明确：卫姜林负直接责任，鉴于其在事故中死亡，不予追究；卫胜利负主要责任，鉴于其子在事故中死亡，免予追究。本案事故的责任单位是徐虎公司和鼎天公司。事故调查报告中明确：1、徐虎公司，未按照《安全生产法》有关职责，认真履行企业主体责任，事故发生后拖延不报，迟报41小时；依据《安全生产法》第109条第一项之规，建议：临汾市安监局对徐虎公司处以48万元罚款。2、鼎天公司，无施工资质，管理人员无证上岗，现场施工、伤亡人员无证上岗；建议侯马市工商质监局吊销其营业执照。本案事故的责任单位领导是徐虎公司总经理明建刚、安全副经理梁红跃和鼎天公司法人杨江山，事故调查报告中对其三人依法给予了相应的行政处罚。答辩人依据事故调查报告中的事故单位的责任认定，对侯马开发区管委会、市应急管理局、原事故调查组和政府法律专业人员所形成的划分意见，经认真研究所作出82号通知。(3)答辩人要求被答辩人承担调查费2万元和50%的赔偿款是有事实原因和法律依据的。本案事故调查报告中，被答辩人作为工程发包方，未认真履行企业安全生产主体责任，不按照安全管理要求严格审核施工队伍和施工人员相关资质，就与未取得相关施工资质的鼎天公司签订工程施工合同，是事故发生的主要原因。而鼎天公司，无施工资质就签订工程合同，且高空施工人员没有专门安全教育培训，无证上岗也是造成此起事故发生的主要原因。被答辩人施工现场未配备安全管理人员，安全管理监督不到位，鼎天公司没有制定安全措施方案，安全防范措施不到位，也是造成此起事故发生的重要原因。《安全生产法》第100条规定“生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任”。因此，答辩人依据事故调查报告中事故责任单位在事故中的过错严重程度，根据事故调查报告中的责任认定，决定被答辩人应承担50%的伤亡赔偿款35万元。被答辩人作为事故发生单位，发生事故后出现迟报41小时行为，根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》和省政府《关于进一步做好生产安全事故报告工作的通知》的精神，决定被答辩人负迟报责任，承担事故调查费2万元；根据发生事故立即抢救原则，鼎天公司作为现场施工单位，应急救援费用由其全部承担。五、答辩人的行政认定与司法判决书相互不矛盾，不存在行政行为干预司法审判。被答辩人与杨江山、高月爱的民事诉讼，是在本次安全责任事故调查处理尚未全部结束，答辩人未依法划分并作出82号通知之前诉讼的，临汾中院二审(2019)晋10民终2795号判决和侯马市人民法院(2019)晋1081民初1296号判决，是按照非安全责任事故的性质来判定的民事赔偿责任，且判决书中已明确“如今后有行政机关作出新的行政行为确认徐虎公司对涉案事故应该承担责任，被告（杨江山、高月爱）亦可通过行政程序另行主张权利”。六、被答辩人提出82号通知对于事故责任的认定，缺乏事实依据，被答辩人只是负迟报责任。答辩人事故批复中已明确该起事故属责任事故且迟报，已认定事故责任单位为徐虎公司和鼎天公司，并且对两事故责任单位提出了法律追责处理建议。市应急局已依法对被答辩人事故责任作出了相应的行政处罚。若被答辩人对事故批复中认定的事故性质和事故责任单位责任及追责处理建议有异议，可在规定期限内依法提起行政复议或行政诉讼。事实上，被答辩人未提起行政复议或行政诉讼，证明被答辩人已认可其为事故发生的生产经营单位和事故责任单位，且还负事故迟报责任。本次诉讼被答辩人不承认其为事故发生的生产经营单位和事故责任主体单位，于法无据。七、从侵权责任和合同法的角度，被答辩人也应当承担事故赔偿责任。首先，被答辩人与鼎天公司关于事故责任承担的约定是无效的。鼎天公司无施工资质，被答辩人明知分包人无相关施工资质却与其签订《工程施工合同》，该合同属无效合同。且该合同中明确约定分包人对施工期间发生的一切安全意外事故承担全部责任，这就是国家明令禁止的所谓“生死合同”，根据《安全生产法》第103条规定，生产经营单位与从业人员订立协议，免除或者减轻其因生产安全事故伤亡依法应承担的责任的，该协议无效。其二，按照法律规定，被答辩人也应该承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第十一条：“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。雇佣关系以外的第三人造成雇员人身损害的，赔偿权利人可以请求第三人承担赔偿责任，也可以请求雇主承担赔偿责任。雇主承担赔偿责任后，可以向第三人追偿。雇员在从事雇佣活动中因安全生产事故遭受人身损害，发包人、分包人知道或者应当知道接受发包或者分包业务的雇主没有相应资质或者安全生产条件的，应当与雇主承担连带赔偿责任”。被答辩人选择性引用《解释>第十一条，断章取义的据此认为责任应全部由鼎天公司承担，明显是错误的。综上所述，答辩人作出的82号通知，依法应予维持。 被告临汾市政府向本院提交了以下证据：1、徐虎公司报案材料，证明事故发生单位、发生时间和事故上报时间；2、钢结构厂房地基工程施工合同，证明徐虎公司和鼎天劳务公司在原11号厂房钢结构合同上杨江山手写加上9号厂房铺阳光板合同；3、临汾市政府安委会《关于派员参加侯马经济开发区“9·10”事故调查组的通知》，证明事故由临汾市政府依法提级调查，依法组成事故调查组立即开展事故调查处理；4、《关于徐虎公司“9·10”高空坠落事故伤亡善后赔偿事宜的会议纪要》（以下简称35号会议纪要），证明事故伤亡赔偿不是原告所说的已由鼎天公司承担全部责任并赔偿完毕，杨江山只是代为先预赔偿，不承担全部的赔偿责任；5、临汾市政府的事故批复，证明事故调查报告已经市政府批复，认定该事故属一起生产安全责任事故且迟报，同意对有关责任人员及责任单位的追责处理意见；6、安全生产行政处罚决定书，证明市政府相关部门已依法对徐虎公司事故责任作出追责；7、《关于重新划分徐虎公司“9·10”高空坠落事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿费用份额的会议纪要》（68号），证明侯马开发区管委会受市政府委托依据事故批复对9·10事故的调查处理和伤亡赔偿费用份额进行重新划分；8、侯马经济开发区管委会《关于申请市政府行文划分徐虎公司“9·10”高空坠落事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿费用份额的请示》，证明侯马开发区管委会将重新划分的意见上报市政府；9、临汾市应急管理局《关于划分徐虎公司“9·10”高空坠落事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿费用承担份额征求意见的回复》，证明市政府将侯马开发区上报的划分意见又充分征求市应急管理局及律师的意见；10、临汾市政府82号通知，证明市政府依法依规履行职责；11、侯马市法院（2019）晋1081民初1296号判决书及临汾市中院（2019）晋10民终2795号判决书。 被告省政府辩称，一、答辩人作出的复议决定，认定事实清楚。2019年11月14日，原告对临汾市政府作出的《通知》不服向答辩人提出行政复议申请。答辩人查明：原告于2008年1月成立，法定代表人为徐建民；第三人鼎天公司于2016年3月在侯马市工商局注册，法定代表人杨江山，经营范围：劳务服务；保洁服务；土木工程施工；房屋维修；室内外装饰装潢；园林绿化工程；搬运、装卸服务；水电暖安装；钢结构制作、安装；垃圾清运清扫（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2017年8月，鼎天公司向工商部门申请增加经营范围，但没有取得营业执照明确注明要在相关部门办理相关资质后方可开展经营活动的资质，该公司于2018年5月17日被原侯马市工商和质量监督局准予注销。2017年9月3日，原告与鼎天公司签订“钢结构厂房地基工程施工合同”。9月10日下午15时30分左右，由鼎天公司组织在位于原告9号厂房顶棚铺设阳光板时发生一起高空坠落事故，造成1人死亡。9月12日9时26分，原告以书面材料将此起事故上报侯马开发区管委会办公室。当日，临汾市政府安全生产委员会办公室作出《关于派员参加侯马经济开发区“9·10”事故调查组的通知》载明“根据市政府领导批示，由市安委办牵头，侯马经济开发区管委会、市公安局、市住建局、市总工会派员参加侯马经济开发区“9·10”事故调查组，要求对该起事故提级调查，认真调查事故原因，追究相关单位和人员责任，深刻汲取事故教训，严防类似事故的发生”。事故调查组于2017年11月14日向临汾市政府提交了事故调查报告，该调查报告经临汾市政府第36次市政府常务会议研究通过。临汾市政府对该起事故提高一个事故等级进行调查处理符合《山西省安全生产条例》第六十九条的规定，临汾市政府作出《通知》主体适格。“9·10”高空坠落事故涉及原告、鼎天公司两个生产经营单位，临汾市政府根据事故调查报告认定的责任划分两个生产经营单位各自承担事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿的费用符合《山西省安全生产条例》第七十一条规定，临汾市政府作出的《通知》程序合法。二、答辩人作出的《决定书》适用依据正确、程序合法。依据上述查明的事实，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出的《决定书》适用依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，原告于2019年11月14日提出行政复议申请，答辩人于2020年1月9日作出《决定书》并以邮寄的方式送达原告、临汾市政府以及鼎天公司，程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书，证明收到复议申请的时间和方式；2、申请人资格证明以及其他相关证据材料；3、被申请人作出的答复书以及提交的证据材料；4、第三人答辩意见。证据2-4证明答辩人审查的事实依据；5、行政复议决定书，证明作出行政复议决定的时间及内容；6、特快专递邮寄单，证明送达的方式和时间。 第三人杨江山、高月爱述称，答辩人认为市政府作出的82号通知和省政府作出的145号复议决定中，关于9·10事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿费用的划分事实充分，于法有据，无违反程序的行为，原告诉称与事实不符，应依法驳回。一、关于程序问题，市政府在作出该责任划分曾委托侯马经济开发区管委会成立专门的工作组调查分析，并在掌握了各有关单位行为的基础上才做出了82号通知，并被省政府145号复议决定维持，不存在程序违法问题。二、关于9·10事故的应急救援、调查处理和伤亡赔偿费用的划分是《安全生产法》109条和《山西省安全生产条例》赋予市政府的法定权利，政府处理于法有据。因该事故被认定为安全生产事故，而非一般的人身损害侵权责任事故，故此应适用特别法处理，即由有管辖权的人民政府按照《安全生产法》为核心的行政法划分赔偿份额。三、原告所谓“三个角度”的赔偿责任的负担理由不能成立。1、本案赔偿损失产生的基础法律事实是一起安全责任事故引起的，故应适用特别法由政府按照行政行政法规处理而不是按照普通民事案由有司法机关按照普通民事法律处理。即便是使用原告所说的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定，那么也应该使用第二款即“雇员在从事雇佣活动中因安全生产事故遭受人身损害，发包人、分包人知道或者应当知道接受发包或者分包业务的雇主没有相应资质或者安全生产条件的，应当与雇主承担连带赔偿责任”。2、原告徐虎公司与鼎天公司签订的《钢结构厂房基础工程施工合同》无效。该合同不能作为其免责的依据，相反其明知鼎天公司没有施工资质，仍然选任没有资质的施工队伍从事高空作业，最终酿成安全生产事故，其是当然的事故责任单位，对此其划定承担至少50%的赔偿责任并无不当。3、从合同内容中可以得知，鼎天公司承包的只是原告徐虎公司的“阳光板铺设”业务，不包含“开采光口”，因本案坠亡事故发生在开采光口的过程中，该业务不属于鼎天公司的业务。事实也证明，原告徐虎公司法定代表人徐建民私自与劳务人员加活儿，在无任何安全防护措施的情况下，瞎指挥强令工人违章冒险作业，造成本次安全生产事故，应承担至少一半的赔偿责任。综上：原告诉求根本不能成立，应依法驳回。 第三人杨江山、高月爱向本院提交了以下证据：第一组证据：1、《钢结构厂房地基工程施工合同》；2、侯马开发区公安分局对明建刚的询问笔录；3、卫胜利、常斌斌的证言；4、施工现场照片。第一组证据证明鼎天公司承包的施工任务为阳光板铺设不包括开采光口，且没有施工资质，“开采光口”是徐虎公司法定代表徐建民请卫胜利工程队帮工所安排的施工任务。第二组证据：1、35号会议纪要；2、侯马经济开发区安全生产办公室出具的情况说明；3、卫胜利的情况说明。第二组证据证明徐虎公司支付的35万元系先行赔付给被害人的款项，而不是徐虎公司对鼎天公司的垫付款，虽两家公司给被害人赔付完毕，但赔偿款额分担事宜并未处理完毕。第三组证据：1、（2017）晋1081民初1648号民事判决；2、（2018）晋10民终153号民事判决；3、（2018）晋1081民初691号民事判决；4、（2018）晋10民终2381号民事判决；5、（2019）晋民再170号民事裁定书；6、（2019）晋1081民初1296号民事判决；7、（2019）晋10民终2795号民事判决。第三组证据证明徐虎公司滥用诉权，但最终法院判决给予留白告知“如今后行政机关周处新的行政行为确认徐虎公司对涉案事故应当承担赔偿责任，被告亦可通过行政程序另案主张权利”。 经庭前证据交换，本院对各方提交的证据认证如下：二被告提交的除35号会议纪要、9·10事故调查报告外的其他证据，具有真实性、合法性、关联性，本院均予采信；35号会议纪要作出日期距离会议日期近3个月，不合常理，其真实性本院不予认可；9·10事故调查报告是本案关键证据，该证据的效力后面专门认定。原告与第三人的证据与被告的证据基本重复，以对被告证据的认证为准。第三人超出被告证据范围的证据，与本案无关联，不予采纳。 经审理查明，鼎天公司于2016年3月25日注册成立，法定代表人杨江山，股东杨江山、高月爱，经营范围为劳务服务、清理垃圾卫生。2017年8月18日，申请增加经营范围有土木工程施工、房屋装修、室内外装饰装璜、钢结构制作、安装等，营业执照注明要在相关部门办理相关资质后方可开展经营活动，但该公司没有取得相关资质。该公司于2018年5月17日被原侯马市工商和质量监督局准予注销。2017年9月3日，徐虎公司与鼎天公司签订了钢结构厂房地基工程施工合同，内容为鼎天公司承建徐虎公司11号厂房钢结构及屋顶工程。后因徐虎公司9号厂房需铺设阳光板，2017年9月7日上午，经商谈由杨江山在合同中手写增加了“铺阳光板，每平米3元”的施工内容。杨江山通过朋友于双龙找到卫胜利（农民），由卫胜利组织人员铺设阳光板。9月10日，卫胜利组织其表弟卫建利、女婿常斌斌、儿子卫姜林（死者）、工友陈磊、范锦华等人在9号厂房顶棚铺设阳光板时，卫姜林不慎踩上刚切割的彩钢板坠落。杨江山听到事故发生后立即到达现场，对卫姜林进行人工心肺施救。15时55分，120救护车到达事故现场，经现场初步诊断卫姜林已经死亡，后将卫姜林送往侯马市中心医院太平间。事故发生后，鼎天公司杨江山认为事故发生在徐虎公司，徐虎公司应该向有关部门上报情况，自己没有上报。9月12日9时许，徐虎公司以书面材料将事故上报侯马经济开发区管委会办公室。当日，临汾市政府通知相关部门人员组成侯马经济开发区“9·10”事故调查组。2017年11月14日事故调查组向市政府提交了《山西徐虎商贸有限公司“9·10”高空坠落事故调查报告》，该事故调查报告无事故调查组成员签名。2017年12月8日临汾市政府作出事故批复，原则同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定，属一起生产安全责任事故且迟报；同意事故调查组对有关责任人员及责任单位的处理意见。 事故调查报告中认定：“四、事故原因及性质：（一）直接原因：高空作业人员安全防范意识不强，作业时自身行为不当，是造成此起事故的直接原因。（二）间接原因：1．高空作业人员没有进行专门安全教育和培训，是造成此起事故发生的主要原因。2.施工现场未配备现场安全管理人员，安全管理、监督不到位，也是造成此起事故发生的主要原因。3：铺设阳光板施工作业，没有制定安全措施方案，安全防范措施不到位，徐虎公司未按规定向当地安监部门或主管部门上报事故发生情况，是造成此起事故发生的重要原因。4．侯马开发区包联单位，落实安全生产监管职责不到位，也是造成此起事故发生的原因。（三）事故性质：经调查认定，该起事故是一起生产安全责任事故且迟报。五、事故责任者认定及其处理意见：（一）有关责任人员处理建议：1．卫姜林，鼎天公司雇佣的包工队人员。安全防范意识不强，高空作业时自身行为不当，对此起事故负直接责任。鉴于其在事故中死亡不予追究。2．卫胜利（死者父亲），鼎天公司承包的徐虎公司9号厂房顶棚铺设阳光板包工头。没有高空作业管理能力，对作业人员安全教育不够，现场安全管理不严，对此起事故负主要责任。鉴于其子在事故中死亡，免于追究。3．杨江山，鼎天公司法人代表。施工作业时没有制定安全措施方案，没有对作业人员进行专门安全教育和培训，对此起事故负主要责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项之规定，建议临汾市安全生产监督管理局对其处以上一年年收入30%的罚款，计2.5万元。4．明建刚，徐虎公司总经理，负责9号厂房顶棚铺设阳光板合同签订和施工管理。没有对施工现场进行有效的安全管理，“9·10”事故发生后未按规定向当地安监部门或主管部门上报，迟报41小时，对此起事故发生和事故迟报负主要责任。依据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十一条第二项之规定，建议临汾市安全生产监督管理局对其处以上一年年收入80％的罚款，计4.1万元。5．梁红跃，徐虎公司安全副经理。“9.10”事故发生后未按规定向当地安监部门或主管部门上报，迟报41小时，对此起事故发生和事故迟报负主要责任。依据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十一条第二项之规定，建议：临汾市安全生产监督管理局对其处以上一年年收入80010的罚款，计4万元。6．丁建伟，侯马开发区管委会地税分局副局长，负责徐虎公司安全生产等协调工作，对徐虎公司安全工作协调不够，对此起事故发生负有责任。建议侯马经济开发区管委会对丁建伟进行约谈。（二）有关责任单位处理建议：1．徐虎公司，未按照《安全生产法》有关职责，认真履行企业主体责任，事故发生后拖延不报，迟报41小时。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项之规定，建议临汾市安全生产监督管理局对其处以48万元罚款。2．鼎天公司，无施工资质，管理人员无证上岗，现场施工、伤亡人员无证上岗。建议侯马市工商质监局吊销其营业执照。3．侯马市经济开发区管委会向临汾市人民政府作出深刻书面检查。4．山西徐虎商贸有限公司“9·10”事故，是一起建筑行业领域事故，该事故是9号厂房顶棚铺设阳光板时造成的，维修劳务费6000余元，工期一天半，维修房顶国家相关部门并未要求有相关资质，根据住建部《建筑工程施工许可办法》（18号令）第二条规定“工程投资额在30万元以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证”，该工程不需要向住建部门报批办理施工许可手续。建议对行业监管部门不予追究。” 2018年12月27日，侯马经济开发区管委会作出侯开管函〔2018〕17号《关于划分徐虎公司“9·10”高空坠落事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿费用承担份额的通知》（以下简称17号通知）：“侯马经济开发区管委会受临汾市政府委托，根据《山西省安全生产条例》第71条的规定和事故调查报告中的责任认定，经综合考虑研究决定，徐虎公司和鼎天公司两个事故主体责任企业在本次事故中过错程度和所承担的事故责任大小基本相当，应各承担50%的事故主体责任。”徐虎公司不服申请复议，省政府2019年7月22日作出晋政行复决字〔2019〕59号行政复议决定书，认为侯马经济开发区管委会以自己名义作出的通知超越职权，认定事实不清、证据不足，决定撤销侯马经济开发区管委会17号通知。 随后，临汾市政府再次委托侯马经济开发区对9·10事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿费用的承担重新进行认定划分。侯马经济开发区管委会于2019年8月23日召开会议，会议议定：徐虎公司与鼎天公司两个主体责任企业不履行其安全职责行政，共同导致事故发生，对事故的发生起了共同的作用，应承担同等责任，伤亡赔偿费用70万元，应由双方各自承担一半。次日，侯马经济开发区管委会将会议议定内容上报临汾市政府，临汾市政府征求相关部门意见后，于2019年10月1日作出被诉82号通知。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”据此，本案着重审查被告临汾市政府作出涉案通知的合法性，对省政府复议决定的合法性审查包含在对原行政行为合法性的审查之中。 一、关于行政行为主体是否适格。 《山西省安全生产条例》第七十一条规定：“事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿的费用，由发生生产安全事故的生产经营单位承担，当地人民政府负责统筹协调，并督促及时支付所需费用。事故涉及两个以上生产经营单位的，由当地人民政府根据事故调查认定的责任划分各自承担的份额。”据此，本院认为临汾市政府作为发生事故的当地人民政府具有划分原告徐虎公司和鼎天公司承担事故相关费用的职权，故临汾市政府作出82号通知，主体适格。 依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，省政府作为临汾市政府上一级人民政府，依法负有相应的行政复议职责，省政府作出145号复议决定，主体适格。 二、关于临汾市政府作出涉案通知，事实是否清楚、证据是否充分。 （一）、被告临汾市政府作出82号通知的主要证据即9·10事故调查报告，本院不予采信。 1.从形式上看，该事故调查报告无调查组成员签名，违反《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款“事故调查组成员应当在事故调查报告上签名”的规定，不具备事故调查报告的形式要件。 2.该事故调查报告对于“谁在生产经营中发生责任事故”即事故发生单位这个基本事实，缺乏明确判断；但从其认定徐虎公司而不是鼎天公司负有及时报告事故的责任来看，表明其事实上认定徐虎公司为事故发生单位，这是错误的。本次事故是一起建设工程安全事故，事故虽然发生在徐虎公司内，但并不是徐虎公司在生产经营中发生的事故，徐虎公司的经营范围不包括建筑安装。从调查报告认定的事故相关事实看，涉案事故显然是施工方鼎天公司在生产经营中发生的事故，事故发生单位是鼎天公司，及时上报事故的义务亦在鼎天公司。 3.该调查报告认定事故的直接原因是高空作业人员防范意识不强，作业时自身行为不当；认定事故的间接原因有四：（1）高空作业人员没有进行安全教育和培训；（2）施工现场未配备现场安全管理人员，安全管理、监督不到位；（3）施工作业没有制定安全措施方案，安全防范措施不到位；徐虎商贸公司未按规定向当地安监部门或主管部门上报事故发生情况；（4）侯马开发区包联单位落实安全生产监管不到位。 依据《建设工程安全生产管理条例》第二十五条、第三十七条，间接原因（1）中的安全教育和培训应是施工单位即鼎天公司的责任。依据《建设工程安全生产管理条例》第二十三条，间接原因（2）中的施工现场配备专职安全生产管理人员应是施工单位即鼎天公司的责任。依据《建设工程安全生产管理条例》第二十六条，间接原因（3）中的施工作业制定安全措施方案应是施工单位即鼎天公司的责任；依据《建设工程安全生产管理条例》第五十条，及时、如实向安检部门、主管部门报告亦应是施工单位即鼎天公司的责任。由此可见，涉案事故发生的直接原因在于作业人员，而间接原因在于施工单位鼎天公司。但是，9·10事故调查报告中认定徐虎公司未按规定向当地安监部门或主管部门上报事故发生情况是造成事故发生的重要原因，认定徐虎公司总经理明建刚、副经理梁红跃对事故发生和事故迟报负主要责任，以上认定缺乏相关的事实和法律依据。 基于以上分析，本院对9·10事故调查报告的证据效力不予认可，对该证据不予采信。 （二）、临汾市政府作出82号通知缺乏法规规定的责任认定根据。 依据《山西省安全生产条例》第七十一条规定，当地人民政府只能根据“事故调查认定的责任”来划分事故费用的承担，其本身无权对事故责任进行认定。本案中，9·10事故调查报告中只是认定了徐虎公司与鼎天公司相关个人的责任，并没有明确认定徐虎公司与鼎天公司对事故发生承担何种责任，更没有明确认定徐虎公司与鼎天公司对事故承担同等责任。临汾市政府在缺乏明确的事故责任认定的情况下，委托侯马经济开发区划分费用承担份额，而侯马经济开发区通过会议议定徐虎公司与鼎天公司对事故发生承担同等责任，最终被告临汾市政府以侯马经济开发区管委会会议议定的同等责任来划分费用份额。因此，本院认为临汾市政府作出82号通知缺乏法定的“责任认定”根据。 综上，临汾市政府作出82号通知缺乏法定的责任认定根据，其认定责任的主要根据即9·10事故调查报告的效力本院不予认可，由此，被诉82号通知主要证据不足，应予撤销。被告省政府145号复议决定维持临汾市政府82号通知，确有不当，其复议决定应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项及第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销临汾市人民政府临政函〔2019〕82号《关于划分山西徐虎商贸有限公司“9·10”高空坠落事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿费用承担份额的通知》； 二、撤销山西省人民政府晋政行复决〔2019〕145号行政 复议决定。 本案诉讼费用50元，由临汾市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。 审 判 长  雷晓琪 审 判 员  张晓波 人民陪审员  扆林峰 二〇二〇年四月二十日 法官助理谢建宏 书记员赵敏