广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂05行终56号 上诉人（原审原告）合浦县常乐镇李家村民委员会瓦窑坝村民小组，住所地合浦县常乐镇李家村民委员会瓦窑坝村。 诉讼代表人包鸿福，村民小组长。 委托代理人陆福平，广西桂海天律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)合浦县水利局，住所地合浦县廉州镇南乐街69号。 法定代表人朱琳，局长。 委托代理人苏庆，广西中龙律师事务所律师。 上诉人合浦县常乐镇李家村民委员会瓦窑坝村民小组（以下简称：瓦窑坝村民小组）诉被上诉人合浦县水利局作出的合水函[2019]4号《关于常乐镇李家水库（石门山塘）四至情况的复函》（以下简称:合水函[2019]4号《复函》）一案，不服合浦县人民法院作出的（2019）桂0521行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明：合浦县人民政府于2014年12月31日颁发了编号为000032的合浦县小型水利工程权属证书，证书上载明工程名称为李家水库，工程所有权××及使用权人为常乐镇水利站，以及工程四至界线、工程特征等内容。被告合浦县水利局于2019年1月9日作出合水函[2019]4号《复函》，对合浦县常乐镇人民政府发来的《关于请求对常乐镇李家水库（石门山塘）四至进行确认的函》进行答复。原告瓦窑坝村民小组对该复函不服，向本院提起诉讼。 原审法院认为：合水函[2019]4号《复函》是行政机关内部往来函复文件，被告合浦县水利局作出该文件，旨在对合浦县常乐镇人民政府的函询事项作出答复，告知其李家水库的基本情况、石门山塘相关情况及法律法规的有关规定，并对养殖户违章拦截水库行为提出处理意见。被告作出的复函不是确权行为，复函并没有对石门山塘的所有权、使用权作出确权，没有产生确权的法律效果，不属于权属凭证，不会对原告的权利义务产生实际影响。而且合浦县水利局不是土地权属确权机关，不具有作出土地权属争议处理决定的法定职责，原告要求被告将石门山塘确权为其所有，没有法律依据。综上，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告合浦县常乐镇李家村委会瓦窑坝村民小组的起诉。 上诉人瓦窑坝村民小组上诉称，一、一审法院认定被上诉人合浦县水利局的行为不会对上诉人权利义务产生实际影响，无事实根据。去年一月，被上诉人作出合水函[2019]4号《复函》，该复函尽管对常乐镇政府行文，但对外有法律上的利害关系，损害了上诉人合法利益。体现在：一是违法将“石门山塘为李家坝水库一部分”，纳入国有范围，许可他人使用。山塘属于上诉人村民于1968年从水田改造而来，有1962年的土地所有权证为凭，也有亲历者作证。水库则是1982年后逐年加高坝首扩建而成，两者相互独立存在。现被上诉人错误认定山塘属于养殖户于1995年违章拦截库尾，形成库中塘，将其纳入李家水库管理，定给常乐镇政府所有，极其错误。二是被上诉人的行为导致水库养殖户无故占有集体山塘，人为制造村民矛盾。上诉人曾将该山塘给本村亲戚（农行退休职工包家祝之兄）代管使用，后来包家祝本人另与村委会签约承包水库，便借机在塘中养殖。近年来，上诉人决定收回自主经营，包某却以水库权属为合浦县常乐镇人民政府为由，拒绝退出养殖，移交山塘，并在凌晨组织盗捕上诉人投放的鱼，引发纠纷。被上诉人作出此函件后，合浦县常乐镇人民政府、李家坝村民委员会和养殖户又据此复函继续对抗上诉人请求，从而激化了各方矛盾，明显侵害了上诉人权益。二、被上诉人提供的证据资料，不能证明合水函[2019]4号《复函》的合法性。第一，合浦县小型水利工程权属证书从程序到内容有严重瑕疵，其中，水库的四至界限，生效时间起止，所有权主体等内容，权属证和审批表中填写均有不同表达，矛盾重重，错误百出。无论如何，非经法定程序，任何机关都不能将石门山塘随意列入国有水库范围。现被上诉人擅自决定山塘属于李家水库一部分，于法无据。第二，合浦县水利电力志、合浦县水利统计资料汇编的内容与实际有重大差异，只说明水库有关概况，不能证明石门山塘的权属。第三，关于引用《广西壮族自治区水利工程管理条例》问题。该条例规范了水利工程建设、运行、管理和保护等，其中第七条明确指出，新建、续建、改建、扩建、加固水利工程应当“遵守基本建设程序和工程建设的有关规定”，如水利工程列入水库范围的，依该条例第十二条规定，应有土地征收征用手续。该条例是2012年制定的，没有溯及力，如要扩大水库保护区，也应与村民办理相关手续，而不能随意改变土地属性。三、一审法院认定本案不属于行政诉讼的受案范围，驳回上诉人的起诉错误。上诉人起诉时，提出两个诉讼请求，一是撤销合水函[2019]4号《复函》，二是责令被上诉人重新作出行政行为，将石门山塘权属归上诉人村民所有。现一审法院只认定被上诉人复函不是确权凭证，但没有撤销该函，也不向上诉人释明。该复函属于具体行政行为，如不撤销，仍产生其他不利影响。上诉人持有“四固定”时发的山塘土地证，至今无人提出异议，依照我国土地管理法规,即为上诉人所有。被上诉人作为主管机关，擅自将山塘定为国有资源管理，许可他人使用，从而侵犯了村民土地经营权和财产权。因此，即使复函不属于确权的凭证，也可能成为其他致害的凭据，产生其他的法律后果。一审法院认为本案不属于人民法院受案范围，理由不成立。综上，一审法院未经调查、询问上诉人村民，即认定被上诉人作出的合水函[2019]4号《复函》对上诉人权利义务不产生实际影响，又另以《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项的规定，径行裁定驳回上诉人的起诉，与法律法规相违背，认定事实和适用法律错误。请求：1.撤销合浦县人民法院（2019）桂0521行初58号行政裁定；2.指令合浦县人民法院对本案继续审理；3.诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人合浦县水利局未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，被上诉人合浦县水利局作出的合水函[2019]4号《复函》,系对合浦县常乐镇人民政府《关于请求对常乐镇李家水库（石门山塘）四至进行确认的函》（常政函[2018]85号）所函询事项的内部函复。且根据《广西壮族自治区水利工程管理条例》第十六条“水利工程管理范围内的土地使用权归水利工程管理单位，由县级人民政府定权发证，设立界志。任何单位和个人不得侵占”的规定，合浦县水利局并非涉案土地权属的确权机关，其在《复函》中对合浦县常乐镇石门山塘的陈述不具有确权效力，不会对上诉人瓦窑坝村民小组的基本权利义务产生实际影响。上诉人起诉未对其合法权益产生实际影响的内部行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”之规定。原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，应予以维持。上诉人所提上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案一、二审案件受理费依法不予收取。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  侯应蓉 审 判 员  曾志科 二〇二〇年四月二十三日 法官助理  高树梅 书 记 员  黄耀晖 附：本裁定适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。