浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1150号 上诉人（原审被告）建德市下涯镇人民政府，住所地浙江省建德市下涯镇桥头。 法定代表人吴雯，镇长。 委托代理人储立、夏忠勤，浙江杭星律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）骆梅珍，女，1953年4月4日出生，汉族，住江西省九江市武宁县。 上诉人（原审第三人）杨成明，男，1977年5月1日出生，汉族，住浙江省建德市，现住浙江省建德市。 上诉人（原审第三人）***，男，1980年3月5日出生，汉族，住浙江省建德市，现住浙江省建德市。 上诉人（原审第三人）共同委托代理人徐小龙，建德市求是法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）许利珍，女，1951年12月13日出生，汉族，住浙江省建德市，现住浙江省建德市。 被上诉人（原审原告）陈秀琴，女，1972年6月23日出生，汉族，住浙江省建德市，现住北京市朝阳区。 被上诉人（原审原告）陈丹琴，女，1975年7月23日出生，汉族，住浙江省建德市，现住浙江省建德市。 三被上诉人共同委托代理人臧云，北京京坤律师事务所律师。 被上诉人陈秀琴委托代理人刘畅，北京京坤律师事务所实习律师。 原审第三人建德市下涯资产经营有限公司，住所地浙江省建德市下涯镇洋桥头。 法定代表人仇元玲，董事长。 上诉人建德市下涯镇人民政府（简称下涯镇政府），上诉人骆梅珍、杨成明、***因请求确认房屋行政协议无效一案，不服建德市人民法院（2019）浙0182行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月2日恢复诉讼。现已审理终结。 2018年5月12日，征收人下涯镇政府和建德市下涯资产经营有限公司（简称下涯资产公司）（甲方）与被征收人骆梅珍、杨成明、***签订《房屋征收补偿协议书》。主要内容：因高新园项目建设需要，甲方对下涯镇施家村征地范围内房屋进行征收。乙方所有房屋均属征收范围内。参照《关于印发建德市征收集体所有土地房屋补偿安置实施办法的通知》（建政函〔2014〕142号）、《下涯镇征收集体所有土地房屋补助奖励实施细则》（下涯字〔2017〕21号）文件精神，双方就征收补偿协商一致后，签订协议如下：一、经核实，乙方征收人口数/人；乙方房屋坐落在陈家坞，建筑面积314.49平方米，其中主房建筑面积270平方米，主房占地面积146.7平方米，房屋用途住宅。乙方确认无误，同意征收。二、双方同意按拆除房屋建筑面积进行补偿。……三、拆迁期限。……四、补偿方式。……五、搬家、临时过渡及其他补助费。……六、奖励。……七、付款方式。……九、违约责任。……十、其他。予以乙方当前回购价（3000元/平方米）购买一套公寓房指标（120平方米）。…… 原审原告许利珍、陈秀琴、陈丹琴不服起诉，请求：1.确认下涯镇政府与骆梅珍、杨成明、***于2018年5月12日签订的《房屋征收补偿协议书》无效。2.本案诉讼费用由下涯镇政府负担。 一审法院经审理查明：因高新园项目建设需要，原审被告下涯镇政府对下涯镇施家村征地范围内房屋进行征收，建德市××××位于征收范围内，前述房屋的土地使用权人为陈树良。原审原告许利珍系陈树良的妻子，两人生育了陈秀琴、陈丹琴两女儿，三原审原告的户籍地为建德市××××，为农业家庭户。1995年，陈树良因病去世。2001年12月20日，许利珍与杨雪山（骆梅珍的丈夫）签订《房屋拆违土地转让协议书》，约定将上述房屋及相应的宅基地，包括周边的桔园、桑地以总价30500元的价款出卖给杨雪山。协议签订后，许利珍将房屋交付给杨雪山，杨雪山也依约付清了房款。2018年5月12日，下涯镇政府、下涯资产公司与骆梅珍、杨成明、***签订《房屋征收补偿协议书》一份，对坐落于下涯镇施家村××房屋（××建德市××号房屋）进行征收，补偿方式为货币补偿，补偿款总额为821435元。因考虑到骆梅珍户系无房户，故下涯镇政府同意按回购价3000元/平方米购买一套公寓房指标（120平方米）。现补偿款已发放完毕，骆梅珍户已购买公寓楼并入住。2018年5月29日，许利珍、陈秀琴、陈丹琴以《房屋拆违土地转让协议书》违反法律、法规的强制性规定为由，诉至法院要求确认无效。因《房屋拆违土地转让协议书》所涉房屋的土地使用权为宅基地，杨雪山不具有宅基地所在村集体经济组织成员身份，故《房屋拆违土地转让协议书》经人民法院判决确认无效。另查明，杨雪山原系建德市××××村村民，二十世纪六七十年代因建造富春江水库移民至江西省。骆梅珍系杨雪山妻子，两人生育了杨成明、***两儿子。1995年前后，杨雪山携妻儿回到下涯镇施家村，杨雪山、骆梅珍的户籍仍在江西省××××村，杨成明、***的户籍在建德市梅城镇。 一审法院认为：（一）许利珍、陈秀琴、陈丹琴是否具有原告资格。下涯镇政府辩称案涉房屋在签订《房屋征收补偿协议书》后已被拆除，即使《房屋拆违土地转让协议书》被确认无效，转让的标的物已灭失，原审原告应按照民事途径向骆梅珍主张权益，许利珍等人并非《房屋征收补偿协议书》的相对方，不具有提起本案诉讼的原告资格。一审法院认为，从《房屋征收补偿结算表》看，《房屋征收补偿协议书》涉及房屋及附属物价值、主房占地面积、庭院面积补助等，骆梅珍、杨成明、***作为非村集体经济组织成员，无法享有施家村宅基地使用权，该房屋及占地面积补助源于登记在陈树良名下土地使用权，许利珍、陈秀琴、陈丹琴作为陈树良的继承人，与《房屋征收补偿协议书》具有法律上的利害关系，故许利珍、陈秀琴、陈丹琴具有本案原告资格。（二）《房屋征收补偿协议书》是否是行政协议。原审被告辩称《房屋征收补偿协议书》系基于双方自愿的拆除协议，并非拆迁协议，不属于行政诉讼受案范围。一审法院认为，《房屋征收补偿协议书》系基于高新园项目建设需要而签订，且从协议名称、协议相对方的称谓及补偿理由等均围绕房屋征收进行表述，补偿方式和补偿金额亦参照建德市征收集体所有土地房屋补偿安置实施办法和下涯镇征收集体所有土地房屋补助奖励实施细则来确定。因此，《房屋征收补偿协议书》系行政机关基于其履行行政管理职责而签订的协议，应属行政协议。（三）《房屋征收补偿协议书》是否合法有效。原审原告主张原审被告与原审第三人恶意串通签订《房屋征收补偿协议书》，且签订《房屋征收补偿协议书》没有依据，因此主张无效。一审法院认为，《房屋征收补偿协议书》签订在前，《房屋拆违土地转让协议书》被确认无效在后，不存在下涯镇政府与原审第三人明知协议无效仍签订《房屋征收补偿协议书》的情形。且原审第三人以其掌握的法律知识可能无法预知《房屋征收补偿协议书》会被确认无效。下涯镇政府作为补偿人，依据骆梅珍提交的《房屋拆违土地转让协议书》等材料，结合其实际居住占有的情况签订《房屋征收补偿协议书》，不足以认定存在恶意，也不属于签订《房屋征收补偿协议书》时“没有依据”的情形。因此，原审原告要求确认协议无效的诉请无法成立，经与原审原告释明，其同意变更诉讼请求为撤销《房屋征收补偿协议书》，故本案继续审理。本案中，《房屋征收补偿协议书》所涉房屋的土地使用权虽登记在陈树良一人名下，但房屋系其婚后建造，应属陈树良与许利珍的夫妻共同财产。陈树良去世后在没有遗嘱等情况下，房屋应由陈树良的继承人继承，原审原告许利珍、陈秀琴、陈丹琴对案涉房屋享有继承权。虽许利珍将房屋转让给了杨雪山，但《房屋征收补偿协议书》已被人民法院确认无效，案涉房屋的所有权和土地使用权未发生转移，故《房屋征收补偿协议书》将骆梅珍、杨成明、***确定为被补偿人并签订进行补偿，主要证据不足，明显不当，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（六）项之规定，判决撤销下涯镇政府、下涯资产公司与骆梅珍、杨成明、***于2018年5月12日签订的《房屋征收补偿协议书（货币补偿）》。本案案件受理费50元，由下涯镇政府负担。 原审被告下涯镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院认定事实与适用法律有误，理由为：一、案涉合同的性质。被上诉人许利珍、陈秀琴、陈丹琴所诉请撤销的案涉合同的合同内容实际为“骆梅珍将房屋拆除，建德市下涯镇人民政府参照建德市相关政策标准向骆梅珍支付相应对价”。案涉合同并非以国家强制力推动的国家征收行为之结果，而是由骆梅珍与上诉人自愿协商之结果，该合同仅针对房屋拆除而达成的补偿合意，并不具有物权转移性质。若无骆梅珍之自愿，就无案涉之协议，更无案涉房屋之拆除。因此自愿是本案补偿、房屋之结果形成的原因，被上诉人可以认为因上诉人、骆梅珍未经其同意拆除房屋导致其物权损毁而享有赔偿请求权，但其无权以被征迁人的身份请求国家征收安置补偿待遇。因为本案并未启动国家征收程序，被上诉人亦从未被列为被征收补偿安置对象，被上诉人无权以房屋被拆除的事实状态而要求上诉人启动国家征收程序，这是时间、空间的不可复原性所决定的，也是上诉人并无集体土地上国家征收程序启动职权所决定的（该职权在建德市自然资源管理部门）。二、正是因为本案并非是依托于国家强制力而发生的国家征收行为，骆梅珍与上诉人签订案涉合同所获得的合同利益源于双方自愿合意达成的契约，该契约在法律上是否属于无效或可撤销，均不可能发生合同利益直接转移给许利珍等人的法律后果，即合同效力的认定与许利珍等人不具有法律上的利害关系。被上诉人主张的所谓的物权损失与本案案涉合同效力的认定并不具有直接的因果关系，因被上诉人并非是行政合同效力之诉的适格原告。若被上诉人坚持认为房屋拆除的事实导致其无法以其与骆梅珍签订的房屋转让合同无效为由请求返还房屋物权的目的无法实现而遭受损失，则其应当另行通过民事诉讼起诉骆梅珍予以解决。因案涉房屋的拆除行为，系骆梅珍自行处分所造成，且该处分系因其与许利珍签订有房屋转让合同而获有，房屋拆除行为并无行政强制行为的介入，故被上诉人亦不享有向上诉人主张行政赔偿的请求。三、案涉协议既然是自愿拆除补偿协议，标的物并非是房屋物权转移，同时亦并非以行政强制力为保障的国家征收行为。对于协议效力的认定，不应聚焦物权是否能够转移作为合同效力认定的根本所在，而应参照买卖合同司法解释关于无处分权签订的合同仍应认定为有效的精神，将合同之债效力与物权变动的实现可能彻底分离、分别对待。尤其是该案中，被上诉人与骆梅珍所签协议虽有物权变动的障碍，但是骆梅珍拆除房屋行为不宜认为非法和侵权行为，因为骆梅珍对房屋实施享有处分权并未超越被上诉人的合同授予权利的范围，被上诉人与骆梅珍之间的纠纷归根结底仍需通过民事合同无效的处理原则解决。四、许利珍、陈秀琴、陈丹琴并非案涉合同的合同相对方，作为第三人诉请撤销案涉合同。目前我国行政合同之诉虽无关于第三人撤销之诉的相关规定，但根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条第三款关于第三人撤销之诉的相关规定“前两款规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益的，可以自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内，向作出该判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼。”本案并不属于第三人撤销之诉的受案范围，应当裁定驳回其起诉。综上，被上诉人虽系被拆除房屋的原物权人，但案涉协议为自愿拆除补偿协议，协议所涉的骆梅珍的利益并不因协议效力废除而产生当然转移给被上诉人后果，被上诉人无权以房屋被拆除的事实状态而要求上诉人启动国家征收程序，若被上诉人提起物权受损损害赔偿之诉并无须以本案合同效力认定为前提，本案合同效力认定在法律上产生利害关系是合同当事人下涯镇政府和骆梅珍，因此被上诉人并非是合同效力之诉的适格当事人，特此上诉，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。 原审第三人骆梅珍、杨成明、***不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审认定主体错误。上诉人认为原审原告应该为许利珍。案涉房屋由陈树良、许利珍建造于1987年，当时被上诉人（原审原告）陈秀琴、陈丹琴均未成年，1995年陈树良死亡，其名下的房产变为遗产（由许利珍个人继承，被上诉人陈秀琴、陈丹琴未提出异议），2001年12月20日遗产继承人许利珍将其房产卖给了杨雪山（被上诉人陈秀琴、陈丹琴未提出异议）。至2018年5月29日上诉人与被上诉人许利珍、陈秀琴、陈丹琴因案涉房屋产生纠纷。从房屋建造到变为遗产（1995年），再到出售（2001年）及至今日（2018年），根据《中华人民共和国继承法》的规定，被上诉人（原审原告）陈秀琴、陈丹琴已丧失继承的权利，故被上诉人（原审原告）陈秀琴、陈丹琴已无诉讼的权利。二、事实认定错误。原审法院以杨雪山与被上诉人许利珍签订的《房屋拍卖土地转让协议书》无效为依据，判决撤销《房屋征收补偿协议书》错误：1.杨雪山与被上诉人许利珍签订的《房屋拍卖土地转让协议书》被认定无效原因系“双方并非同一集体经济组织成员，违反了法律强制性规定”，并无其他情节。《房屋拍卖土地转让协议书》的内容是双方的真实意思表示，是予以确认的，双方协议未侵犯其他人的权利，也得到村委的认可及同意。故《房屋拍卖土地转让协议书》中的产物（遗产）应当归杨雪山所有及使用的事实应当确认。2.《房屋征收补偿协议书》的征迁内容为使用涉案房屋的人及涉案房屋等产物。其涉案房屋的实际使用人为上诉人、房屋的实际所有人为上诉人，上诉人符合征迁的有关规定，与征用方签订征迁协议必然有效。综上，原审法院将涉案房屋的定位错误，导致适用法律错误。涉案的房屋为遗产，遗产继承人将自身合法取得的遗产予以处理，在处理中并非侵犯他人的权利也未违法相应的法律强制性的规定。被上诉人许利珍将其合法取得的遗产同等条件下转让给他人。另上诉人合法取得房产与征用人签订征迁协议自然合法有效。特此上诉，请求:1.撤销原审判决，依法改判。2.一、二审诉讼费由被上诉人许利珍、陈秀琴、陈丹琴共同负担。 被上诉人许利珍、陈秀琴、陈丹琴，原审第三人下涯资产公司二审中没有提出新的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：征收集体所有土地，应当对集体土地上房屋权利人依法给予补偿，同时应当对符合安置资格的人员依法给予安置，房屋补偿相关协议应当同时对补偿和安置问题进行处理。根据本案查明的事实，案涉房屋在上诉人骆梅珍的丈夫暨上诉人杨成明、***的父亲杨雪山与被上诉人许利珍于2001年签订《房屋拍卖土地转让协议书》后，一直由杨雪山（骆梅珍）户实际居住使用。有鉴于此，上诉人下涯镇政府和原审第三人下涯资产公司在和骆梅珍、杨成明、***洽签《房屋征收补偿协议书》时，《房屋拍卖土地转让协议书》尚未被确认无效，下涯镇政府和下涯资产公司有理由相信骆梅珍、杨成明、***有权处置案涉房屋的补偿问题；但《房屋征收补偿协议书》应当同时对安置问题作出处理。下涯镇政府和下涯资产公司与骆梅珍、杨成明、***协商处理安置问题，认定事实错误，明显不当，依法应当判决撤销。 上诉人下涯镇政府认为案涉《房屋征收补偿协议书》并非以国家强制力推动的征收行为之结果，而是协议双方自愿协商的结果；被上诉人并非合同一方当事人，无权提起撤销之诉。对此，本院认为，下涯镇政府的意见与《房屋征收补偿协议书》作为行政诉讼纳入行政诉讼受案范围并不矛盾，更无法否认其在处理安置问题时存在的认定事实错误。下涯镇政府不依法办理房屋补偿实施方案审批手续，不足以成为其不依法处理补偿安置问题的理由。被上诉人认为其合法权益被《房屋征收补偿协议书》侵犯，有权依法提起行政诉讼。 上诉人骆梅珍、杨成明、***认为被上诉人陈秀琴、陈丹琴已丧失对案涉房屋的继承权，故无诉讼的权利；一审法院以《房屋拍卖土地转让协议书》作为判决撤销《房屋征收补偿协议书》的理由错误。对此，本院认为，被上诉人陈秀琴、陈丹琴是否对案涉房屋享有继承权，与其认为合法权益受到侵犯而依法提起诉讼之间并无直接关联性。同时，无论《房屋拍卖土地转让协议书》是否被判确认无效，都不能否认下涯镇政府在认定相关权利主体时的错误与不当，一审法院判决撤销《房屋征收补偿协议书》结论正确。 综上，案涉《房屋征收补偿协议书》认定事实的主要证据不足，存在明显不当，依法应当判决撤销。上诉人下涯镇政府和上诉人骆梅珍、杨成明、***的上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人下涯镇政府和上诉人骆梅珍、杨成明、***分别负担25元。 上诉人下涯镇政府和上诉人骆梅珍、杨成明、***于本判决生效之日起十五日内向本院分别申请退费25元。 本判决为终审判决。 审判长 秦 方 审判员 刘 斌 审判员 王银江 二〇二〇年四月二日 书记员 卢姗姗 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。