浙江省慈溪市人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）浙0282行赔初2号 原告宁波市北郊机械变速器厂，住所地浙江省宁波市江北区。 负责人陈连胜，厂长。 被告宁波市江北区综合行政执法局，住所地浙江省宁波市江北区双东路105弄28号。 法定代表人翁卫，局长。 出庭应诉负责人任旗峰，副局长。 委托代理人徐文涛（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 原告宁波市北郊机械变速器厂（以下简称北郊厂）因与被告宁波市江北区综合行政执法局（以下简称江北执法局）房屋行政赔偿一案，依法向本院提起行政赔偿诉讼。本院对本案进行了诉前登记，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。后本院于2020年2月27日立案。本院依法组成合议庭，于2020年3月25日公开开庭审理了本案。原告北郊厂的负责人陈连胜，被告江北执法局副局长任某峰及委托代理人徐文涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告北郊厂诉称，原告于2000年12月取得国有土地使用权证，且于2001年3月，经宁波市规划局江北分局批准，在涉案土地上新建了厂房。2004年7月27日，宁波市国土资源局根据驻甬江镇工作组的建议，针对原告作出《关于解除土地出让合同、注销土地登记的通知》，原告不服提起诉讼。江北区人民法院及宁波市中级人民法院（以下简称宁波中院）采信错误主张，判令宁波市国土资源局重新作出行政行为。2005年6月22日，宁波市国土资源局以上述判决已认定原告“将耕地当做非耕地报批，属采取欺骗手段骗取批准之土地违法行为”为由，作出甬土行罚〔2005〕13号行政处罚决定，责令原告退还土地并没收地上新建的建筑物。原告不服，提起行政复议。宁波市国土资源局在复议答辩中隐瞒了当初将涉案土地上的建筑物回购给原告时依法必须办妥农用地转建设用地的事实。2005年10月13日，浙江省国土资源厅作出行政复议决定，以“主要事实不清，证据不足”为由，撤销了甬土行罚〔2005〕13号行政处罚决定，证明了原告不存在土地违法行为，同时确定涉案土地“未经依法批准”，即涉案土地的建设用地批文甬土字〔2000〕0952号无效（以下简称《952号批文》），对原告造成损失的，批地人依法应当承担赔偿责任。2010年6月23日，宁波市人民政府作出甬政发〔2010〕55号《关于撤销宁波市北郊机械变速器厂建设用地批文的决定》（以下简称《55号撤销决定》），撤销早在5年前就失效的批文，并再次认定原告存在“将耕地当做非耕地报批，属采取欺骗手段骗取批准之土地违法行为”，与浙江省国土资源厅作出的行政复议决定相冲突。为防止行政赔偿案发生，有关部门一直没有注销原告的土地登记，撤销原告的建设工程规划许可证。2017年5月18日，被告作出编号为201705001的《限期拆除通知书》（以下简称《2017拆除通知》），原告不服提起行政复议。同年6月8日，有关部门对原告实施停电断水，原告被迫搬迁至镇海区庄市街道××徐村租用他人厂房。同年8月18日，宁波市江北区人民政府（以下简称江北政府）作出北区政行复〔2017〕14号《行政复议决定书》（以下简称《2017复议决定》），撤销了《2017拆除通知》。同年11月，有关部门恢复对原告供电、供水，原告遂将设备搬回双桥。两次搬迁，造成原告停产5个月以及搬运、安装费用等损失。2018年9月19日，被告作出编号为201810001的《限期拆除通知书》（以下简称《2018拆除通知》），原告不服提起行政复议。同年10月，原告的厂房及办公用房被强制拆除，财务账册等被毁。同年12月21日，江北政府作出北区政行复[2018]14号《行政复议决定书》（以下简称《2018复议决定》），确认被告作出的《2018拆除通知》违法。原告基于被告作出的《2017拆除通知》违法，故原告于2019年7月15日向被告提起赔偿申请，但被告至今未答复。提起本案赔偿诉讼，诉请判令：被告赔偿原告自2017年7月15日至2018年5月14日租用厂房费85833元及违约金5000元；机床设备、材料、产成品等搬运费22000元；11台机床设备安装及基础建设工程款50000元；厂房内装饰费23000元；停产5个月应付工资125000元，营业损失240000元；搬回双桥供电设施修复工程费9800元，自来水管理施工费用 2500元，共计563133元。 原告为证明其主张，于起诉时向本院提供了下列证据： 1.行政赔偿申请书及邮件交寄单1份，用以证明原告已向被告提出行政赔偿申请的事实； 2.《2017拆除通知》1份，用以证明被告作出违法行为的事实； 3.编号为201705001的《对已建成违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》（以下简称《5001通知》）、信访事项答复意见书各1份，用以证明原告被停电、停水的事实； 4.《2017复议决定》1份，用以证明被告的违法行为被撤销的事实； 5.《2018拆除通知》1份，用以证明被告作出违法行为的事实； 6.《2018复议决定》1份，用以证明被告的行为被确认违法的事实； 7.厂房租赁合同1份及收款收据2份，机床运费发票、装修费收条及清单、企业会计报表、电缆安装费各1份，用以证明原告的经济损失； 8.《关于同意宁波市北郊机械变速厂购回被没收建筑物的通知》（甬土发[2000]55号）1份，用以证明相关单位必须依法办妥农用地转建设用地手续的事实； 9.《土地勘测定界成果资料》1份，用以证明涉案土地已办妥农用地转建设用地手续的事实； 10.《关于宁波北郊机械变速器厂土地问题的调查情况及处理建议》1份，用以证明工作组弄虚作假、捏造事实； 11.（2004）甬北行初字第27号、（2005）甬行终字第22号行政判决各1份，用以证明捏造的事实被当作新证据的事实； 12.甬土行罚〔2005〕13号《土地行政处罚决定书》1份，用以证明宁波市国土资源局作出违法行为的事实； 13.浙土资复决〔2005〕28号《浙江省国土资源厅行政复议决定书》1份，用以证明原告不存在土地违法行为，且宁波市人民政府非法批地的事实； 14.《55号撤销决定》1份，用以证明宁波市人民政府作出的行为违法的事实； 15.《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第44条、第78条规定。 被告江北执法局辩称，一、涉案建筑确为违法建筑。2000年9月12日，原告未经合法程序与双桥村民委员会签订征地协议。2000年10月12日，原告向原宁波市土地管理局申请建设用地，面积389平方米。2000年10月26日，原宁波市土地管理局与原告签订国有土地使用权转让合同，将位于双桥的389平方米土地出让给原告，并于次月25日经宁波市人民政府同意。2000年12月9日，宁波市人民政府向原告核发甬国用（2000）字第1396号国有土地使用证（以下简称《1396号土地证》）。原宁波市规划局经原告申请于2001年3月12日向原告核发了（2001）浙规（建）证0201021号《建设工程规划许可证》（以下简称《规划许可证》）。2010年6月23日，宁波市人民政府认为原告在违法用地补办审批手续过程中，以宅基地名义进行申报，隐瞒了该土地原属于耕地的事实，属于采取欺骗手段骗取批准的行为，作出《55号撤销决定》，撤销了《952号批文》。原告不服向宁波市鄞州区人民法院（以下简称鄞州法院）提起行政诉讼，鄞州法院作出（2010）甬鄞行初字第72号行政判决（以下简称《72号判决》），驳回原告的诉讼请求，后经宁波中院作出（2011）浙甬行终字第34号行政判决（以下简称《34号判决》）维持原判。2016年3月7日，原宁波市国土资源局作出决定注销《1396号土地证》。原告不服向宁波市镇海区人民法院（以下简称镇海法院）提起行政诉讼。镇海法院作出（2016）浙0211行初113号行政判决（以下简称《113号判决》），驳回原告诉讼请求，后经宁波中院作出（2017）浙02行终140号行政判决（以下简称《140号判决》）维持原判，并经浙江省高级人民法院（以下简称浙江高院）作出（2017）浙行申832号行政裁定（以下简称《832号裁定》），驳回原告再审申请。2018年4月24日，原宁波市规划局作出《关于撤销宁波市北郊机械变速器厂建设工程规划许可证的决定》（以下简称《撤销许可决定》），决定撤销《规划许可证》。原告不服向宁波市人民政府申请行政复议，经宁波市人民政府作出甬政复决字〔2018〕95号行政复议决定（以下简称《95号复议决定》），维持撤销许可的决定。原告不服向鄞州法院提起行政诉讼，鄞州法院作出（2018）浙0212行初162号行政判决（以下简称《162号判决》），驳回原告诉讼请求。后经宁波中院作出（2019）浙02行终44号行政判决（以下简称《44号判决》）维持原判。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定及人民法院生效判决，原告不享有涉案土地使用权，其申领的《21号许可证》已被撤销，因此涉案建筑物属于违法建设的建筑物。二、被告主体不适格。作出限期拆除通知行为和具体实施拆除行为在法律上属于不同的行为，被告虽然作出过限期拆除通知，但自始至终并未对涉案违法建筑实施强制拆除行为，故被告不是本案适格被告，依法应当驳回原告起诉。三、原告诉请不属于赔偿责任范围。涉案建筑系违法建筑，不属于法律规定的赔偿范围，且原告诉请的款项均系其自行搬离违法建筑产生，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。原告支出的各项费用根本原因系其使用违法建筑，对该损失应自行承担责任。综上，请求驳回原告起诉或驳回其诉讼请求。 被告于举证期限内向本院提供了下列证据： 1.《55号撤销决定》、《72号判决》各1份，用以证明宁波市人民政府依法撤销原告的建设用地批文，并经法院生效判决确认的事实； 2.查询结果、《113号判决》、《140号判决》、《832号裁定》各1份，用以证明原宁波市国土资源局依法注销原告的涉案国有土地使用权证，并经法院生效判决确认的事实； 3.《撤销许可决定》、《162号判决》、《44号判决》各1份，用以证明原宁波市规划局依法撤销原告的涉案建设工程规划许可证，并经法院生效判决确认的事实； 4.立案审批表、现场勘查笔录、图示、询问（调查）笔录（黄勇）及身份证复印件、接受调查处理通知书及送达回证、询问（调查）笔录（陈连胜）及营业执照、身份证复印件、北区城管函〔2016〕27号《关于要求对建筑物规划许可事宜确认的函》、《关于对宁波市江北城市管理行政执法局〔2016〕27号函的回复》各1份，现场检查（勘查）照片4张，用以证明被告依法对原告的涉案违法建筑进行查处确认其为违法建筑但未实施强制拆除行为的事实； 5.规范性文件依据：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第五条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《浙江省城乡规划条例》第三十六条、第五十九条，《宁波市城乡规划条例》第三十二条、第五十二条，《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》。 经庭审质证，原告对被告所有证据的真实性均无异议，但认为经浙江省国土资源厅确认涉案土地系未经依法审批，故之后的处理都是违法，被告应赔偿原告的损失。被告对原告证据质证意见如下：对证据1、2、3、4、5、6、11、12、13的真实性无异议；证据8、9、10、15与本案无关联性；因被告不是赔偿主体，且原告对涉案土地没有使用权，故对证据7、14不予认可。 根据双方当事人质证意见，本院对被告所有证据以及原告除证据7、10以外证据的真实性均予以确认；原告证据5、6、8-12，被告证据3与本案审理缺乏关联；对原告主张的损失能否支持，本院将在下文阐述。 经审理查明，2000年10月26日，原宁波市国土资源局与原告签订国有土地使用权转让合同，将位于宁波市江北区的389平方米土地出让给原告，次月25日，宁波市人民政府作出《952号批文》，同意上述土地出让给原告。2000年12月9日，宁波市人民政府向原告核发《1396号土地证》。2001年3月12日，原宁波市规划局向原告核发《规划许可证》。2010年6月23日，宁波市人民政府认为原告在违法用地补办审批手续过程中，以宅基地名义进行申报，隐瞒了该土地原属于耕地的事实，提供的征地协议未经村委会集体讨论，属于采取欺骗手段骗取批准的行为，作出《55号撤销决定》，撤销了《952号批文》。原告不服起诉，鄞州法院作出《72号判决》，驳回原告的诉讼请求，后经宁波中院作出《34号判决》维持原判。2016年3月7日，原宁波市国土资源局作出注销《1396号土地证》的决定，原告不服起诉。镇海法院作出《113号判决》，驳回原告诉讼请求，后经宁波中院作出《140号判决》维持原判，并经浙江高院作出《832号裁定》驳回再审申请。2016年5月12日，被告（原宁波市江北区城市管理行政执法局，于2017年10月25日更名为宁波市江北区综合行政执法局）对原告涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设行为立案。经调查，被告于2017年5月18日作出《2017拆除通知》，以《1396号土地证》已注销、《规划许可证》已失效为由，认定原告未经审批擅自搭建建筑物731.26平方米，责令原告于2017年5月24日前自行拆除违法建筑。原告不服，于2017年5月22日申请行政复议。2017年5月31日，宁波市江北区人民政府甬江街道办事处、宁波市江北区“三改一拆”行动领导小组办公室及被告作出《5001通知》，要求宁波供电公司江北供电分公司对原告停止提供服务。2017年8月18日，江北政府作出《2017复议决定》，以被告在作出行政行为前未依法告知原告依法享有的权利，也未给予原告陈述和申辩的权利为由，撤销《2017拆除通知》。2019年7月15日，原告以《2017拆除通知》违法，被告对原告实施停电断水，迫使原告停产、搬迁，造成原告损失为由，向被告提出赔偿申请，被告未在法定期限内进行答复。原告遂提起本案行政赔偿诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被告主体是否适格；二、被告是否应赔偿原告主张的损失。 关于被告主体是否适格的问题。被告认为，被告仅是作出《2017拆除通知》的主体，并非最涉案建筑物拆除行为人，赔偿义务机关并非被告，故被告主体不适格。本院认为，原告在本案中并未就涉案建筑被拆除而主张相关赔偿。原告明确其提起本次行政赔偿诉讼基于的行政行为为《2017拆除通知》。该通知系被告作出，且已被江北政府撤销。原告认为被告作出《2017拆除通知》的行为造成其财产损害，有权以作出机关为被告提起诉讼。本案被告适格。 关于被告应否赔偿原告主张的损失问题。原告认为，被告作出《2017拆除通知》并通过宁波供电公司江北供电分公司等机构切断原告的生产用电、用水，上述行为致原告不得不停止生产、搬迁厂房，造成经济损失，被告依法应承担赔偿责任。对此，被告认为原告主张的损失系原告自身生产经营行为所致，且被告作出的通知行为并未对原告造成直接损害。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，违法行为侵犯当事人财产权的，受害人有取得赔偿的权利。故取得行政赔偿应具备相关行政行为违法，损失客观存在、违法行为与损害结果存在因果关系等要件。本案中，《2017拆除通知》虽已因程序违法被复议机关撤销，但该通知并无实际后续处置行为，故其与原告请求赔偿损失之间不存在直接的因果关系。至于原告提出因停电断水而产生损失问题，因停电断水行为发生于2017年，原告提起本案诉讼时，已超过起诉期限，故对停电断水行为的合法性本院不予审查。综上，原告明确本案诉讼系基于《2017拆除通知》违法，对原告要求被告赔偿损失的主张，本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告宁波市北郊机械变速器厂的赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  周 红 人民陪审员  茅国庆 人民陪审员  马迪荣 二〇二〇年四月二十二日 法官助理  陈槚 代书 记员  戚海燕