湖南省永州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘11行终106号 上诉人（原审原告）：何月全。 上诉人（原审原告）：何建国。 上诉人（原审原告）：何永利。 上诉人（原审原告）：何润德。 上诉人（原审原告）：何积玉。 上诉人（原审原告）：何申进。 被上诉人（原审被告）：江永县永明河综合治理工程建设指挥部。 负责人：何勉才，该指挥部指挥长。 被上诉人（原审被告）：江永县自然资源局。 法定代表人：杨建文，该局局长。 上诉人何月全、何建国、何永利、何润德、何积玉、何申进（以下简称上诉人何月全等6人）因诉被上诉人江永县永明河综合治理工程建设指挥部（以下简称永明河指挥部）、被上诉人江永县自然资源局履行行政协议一案，不服湖南省道县人民法院作出的（2020）湘1124行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，审理了本案。 原审裁定查明，原告何月全、何建国、何永利、何润德、何积玉、何申进为江永县潇浦镇何家村村民。2015年9月3日，被告永明河指挥部（甲方）与何家村村民代表（乙方）签订了《潇浦镇何家村何姓祠堂拆迁协议》（以下简称《拆迁协议》），载明：1、原何姓祠堂（103m2左右）由永明河指挥部负责拆除并定址何家门楼和老祠祠堂临风光带长11.4m，宽约9.7m的地上建设三层楼房；2、凡在本次拆迁范围内的何姓族人办理红白喜事时，如由于甲方的拆除而无法办理酒席而受到影响的，由甲方一次性付给乙方租赁有关设施费用贰仟元整，此款由何家村村委会负责收取。2019年11月27日，被告永明河指挥部和被告江永县自然资源局联合作出《关于何家村两处祠堂补偿和修复公告》，载明：因县委、县政府对永明河综合治理项目规划进行调整，取消了永明河两岸的安置房建设，原计划建设的祠堂安置房也因为规划调整而取消建设。永明河指挥部多次与何家村村干部及村民代表协商重新补偿事宜，因无法达成一致的建设或补偿意见而作出如下决定：“1、对造成了一定程度损坏、未在征收范围内的何姓祠堂，由永明河指挥部负责按原样修复；2、参照2017年永明河综合治理工程规划调整后对私房‘一间生产生活用房，一套住宅’给予60.48万元的补偿标准，对你村已征收拆除的祠堂按照‘三间生产生活用房，三套住宅’给予货币补偿，计181.44万元；3、货币补偿款直接打入你村村财乡管账户；4、补偿资金拨付到你村账户后视为补偿到位，补偿资金由你村自行安排”。原告何月全等6人在知晓公告后，认为二被告不履行《拆迁协议》违法，故诉至法院，请求二被告履行《拆迁协议》。 原裁定认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，被告永明河指挥部虽然与江永县潇浦镇何家村村民代表签订了《拆迁协议》，但何家村何姓祠堂属何家村集体财产，不属原告何月全等6人的个人财产，故原告何月全等6人不具备本案原告主体资格，具备本案原告主体资格的应为江永县潇浦镇何家村村民委员会。因此，原告何月全等6人以个人名义提起行政诉讼，应予驳回。二、行政协议作为行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，协议双方当事人并不具有完全平等的法律地位，行政主体因公共利益需要，依法享有行政优益权，可以根据国家行政管理的需要，单方面依法变更或解除合同，而相对方不享有此种权利。本案六原告诉请二被告履行2015年9月3日的《拆迁协议》，但从2019年11月27日二被告作出的公告可以看出，因政府对规划的调整，导致涉案协议不能履行，且二被告已经行使了行政优益权，单方变更了涉案协议的内容，故六原告要求被告履行《拆迁协议》已经没有实际意义。六原告如对变更的协议内容有异议，可就此提起诉讼。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第十项、第三款之规定，裁定驳回原告何月全、何建国、何永利、何润德、何积玉、何申进的起诉。 上诉人何月全等6人上诉称，1、原告主体适格。2015年9月3日的《拆迁协议》合法有效，该协议上代表被征收人签字的就是何月全等6人。何月全等6人能作为代表签字，就能作为代表起诉。2、涉案协议为合法有效的行政协议，双方当事人应当按照约定履行自己的义务。上诉人已履行了全部义务，二被上诉人迟延履行并于2019年11月27日发布《关于何家村两处祠堂补偿和修复公告》，将原行政协议的内容单方变更为货币补偿是一种单方违约行为。一审中，二被上诉人对变更行政协议的行为的合法性，并未尽到举证责任。一审法院亦未对变更行政协议的行政行为进行合法性审查。3、一审裁定适用法律错误，裁定驳回何月全等6人的起诉错误。一审裁定认定被上诉人享有行政优益权，可以变更、解除协议，政府有权调整规划等，显然是对案件实体权利义务内容的审理与判定。 本院认为，一、上诉人何月全等6人不具有原告主体资格。上诉人提交的2019年9月5日的证明，虽证明上诉人何月全等6人系江永县潇浦镇四方井居民委员会何家村何氏祠堂重建一事协调代表，但并不代表何月全等6人就具有原告主体资格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，签订《拆迁协议》的乙方为何家村村民代表，协议上有34名何家村村民代表签字（其中有何月全的签名，但没有何建国、何永利、何润德、何积玉、何申进的签名），34名何家村村民代表就何家村原何姓祠堂拆迁事宜与永明河指挥部达成协议，且协议约定相关费用由何家村村委会负责收取。该《拆迁协议》实质签订主体，亦即本案适格原告应为原何家村村委会（即江永县潇浦镇四方井居民委员会何家村）。二、永明河指挥部不是适格被告。签订《拆迁协议》的甲方永明河指挥部，系不具有独立承担法律责任能力的临时机构。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款、第三款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。若永明河指挥部代表组建该机构的行政机关签订协议，则应以组建该机构的行政机关为被告；若永明河指挥部受征收实施部门的委托签订协议，则应以委托的行政机关为被告。三、原告诉请履行《拆迁协议》，列江永县自然资源局为被告，亦不适格。江永县自然资源局在《拆迁协议》没有加盖公章，也没有代表签字，是否为适格被告，仍需提交相应证据材料证实。四、行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，具有与公民、法人或者其他组织协商订立行政协议的职权。同时，行政机关基于国家行政管理与公共利益的需要或者其他法定理由，享有单方变更行政协议的权利。本案中，2015年9月3日永明河指挥部虽与何家村村民代表签订了《拆迁协议》，但2019年11月27日永明河指挥部与江永县自然资源局已联合发布了《关于何家村两处祠堂补偿和修复公告》，行政机关实际上已单方变更了行政协议。行政协议变更后，原行政协议不再履行，双方当事人应按变更后的行政协议履行。若适格原告起诉适格被告要求按照原《拆迁协议》履行，人民法院亦不能立案受理。因为原《拆迁协议》变更后，已无实际履行之内容，即起诉无事实依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的法定起诉条件。五、若适格原告对适格被告作出的《关于何家村两处祠堂补偿和修复公告》即单方变更行政协议的行政行为的合法性有异议，可根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，另行起诉，由人民法院审查行政机关变更行政协议这一行政行为的合法性。故上诉人何月全等6人诉称“原告主体资格适格；二被上诉人未就变更行政协议的行为举证，一审亦未审查变更行政协议的合法性；一审裁定驳回起诉错误”等上诉理由，均不能成立，本院不予采信。原审法院依法裁定驳回何月全等6人的起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二〇年四月二十二日 书记员 龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。