北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京行终668号上诉人（一审原告）王兰，女，1966年6月14日出生，汉族。被上诉人（一审被告）中华人民共和国审计署，住所地北京市丰台区金中都南街17号。法定代表人胡泽君，审计长。委托代理人李霞，中华人民共和国审计署工作人员。委托代理人武瑶瑶，北京市华城律师事务所。上诉人王兰因诉中华人民共和国审计署（以下简称审计署）不履行复议职责一案，不服北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京02行初210号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2019年6月10日，审计署作出《审计署关于王兰行政复议申请不予受理的决定》（审法复决〔2019〕33号，以下简称被诉决定），主要内容为：第一，王兰向审计署提出的《提请监督审核计查处办履行职责申请》实质上属于信访事项，审计署的处理行为对信访人的实体权利义务不产生实质影响，根据《信访条例》第三十四条和第三十五条的规定，申请人对信访事项处理意见不服，可以依法提出复查复核请求，而不是申请行政复议。因此，王兰认为审计暑对《提请监督审核计查处办履行职责申请》不作为，而提起的行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条规定的行政复议受理条件。第二，按照《中华人民共和国审计法》第三十八条和《中华人民共和国审计法实施条例》第三十四条第一款的规定，王兰申请审计署对“国家京津风沙源治理项目和村集体土地、地上所物、快千亩粮田荒废数年”行为进行审计监督，没有法律依据。并且，行政复议机关只能对已经做出的行政行为进行复议，王兰在《行政复议申请书》中提出的“组成审计组对‘京津合作水源保护林大小工程项目’等未包含在《提请监督审核计查处办履行职责申请》中的事项进行‘审计审核检査上报’”等履责请求，实质构成了新的履责申请，不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围，不符合复议法实施条例第二十八条规定的行政复议受理条件。第三，根据行政复议法第十四条的规定，申请人对发展改革委、自然资源部、财政部、水利部、生态环境部和农业农村部等被申请人提起的行政复议，不属于审计署受理。综上，根据行政复议法第十七条和复议法实施条例第二十八条第一项、第五项，审计署决定不予受理王兰的行政复议申请。一审法院经查：王兰于2019年3月12日向审计署邮寄提交《提请监督审核计查办履行职责申请》，请求事项为：1.依法监督审查：2010年后“国家京津风沙源治理项目”和“村属集体土地、地上所物、快千亩粮田”被荒废数年行为的合法性及其所依据规定的真实性、规范性、合法性；进行直接查处或变更制定管辖权“责令”依据《财政违法行为处罚处分条例》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《中华人民共和国审计法》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《基本农田保护条例》《国务院办公厅关于印发〈省级政府耕地保护责任目标考核办法〉的通知》《中华人民共和国行政处罚法》，（调查）并予以依法作出行政处罚决定书。2.依法监督审查：依据《最高人民检察院、公安部、财政部、关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》的通知，把（职务侵占）我的土地粮田权属追回并对（职务侵占）我家（35亩左右基本农田）耕地和（9.2亩退耕还林生态防护林林地）作出合理合法的赔偿决定书、并予以依法追究涉案机关、单位、相关责任人、负责人的法律责任。审计署于2019年3月14日收到申请，认为该申请属于信访事项。王兰不服，于2019年5月29日向审计署申请复议，复议被申请人包括：审计署、中华人民共和国发展和改革委员会、中华人民共和国自然资源部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国水利部、中华人民共和国生态环境部、中华人民共和国农业农村部，复议被申请人（第三人）包括：国家林业和草原局、河北省人民政府、河北省张家口市崇礼区人民政府。复议请求为：1.请求依法监督审査“组成审计组”对《2010年至2018年“国家京津风沙源治理”大小工程项目、京津合作水源保护林大小工程项目、投资在河北省、张家口市、祟礼区、驿马图乡、“两间房村委会吃米沟自然村西侧山上的村属集体土地上”和“地上所物上被荒废八年多行为”及“国家京津风沙源治理”项目、工程和风电工程、投资在我省、市、区、乡、行政村、“两间房村委会吃米沟自然村”的“中央审核预算资金和国家、省、市、区、建设生态补贴金额”》款项出入去向预算、进行合法性“审计审核检査上报”依法作出“每年年度审计审核项目出入资金预算的审计核查报告数据和审计意见书”并予以依法追究涉案相关责任单位、负责人、责任人、验收人员、审査、审批、审核人员的法律责任。2.请求依法监督审查“组成审计组”对《2010年后至2018年“国家京津风沙源治理”大小工程项目和各种项目投资在河北省、张家口市崇礼区、驿马图乡两间房村委会“吃米沟自然村西侧山上地名也叫西梁地段内的村属集体土地上占用地上所物”与“农户的二轮承包81个人划分的上千亩耕地基本农田和几百亩退耕防护生态林上”、包括“申请人家在西山上2010年耕种着的耕地基本农田和刚建活的9.2亩退耕防护林上”强毁挖坑后荒废八年多行为、及“从2010年后至今分文没给占用征用我家二轮承包的64亩耕地基本农田和我家用二轮承包土地退的9.2亩退耕防护林补偿赔偿行为”的合法性及其所依据规定的真实性、规范性、合法性、合理性、公平公正性、》进行合法性“申计审核预算检査上报”并《责令第三人“限期整改”征地、占地方案按冀政发〔2015〕28号文件崇礼最低的区片价一分不扣留的一次性补偿赔偿到位或复耕复原赔偿占地年限损失归还土地保障国家经济和社会健康发展、以保障失地农民正常生活》，并予以依法追究涉案相关责任单位责任人、负责人、验收人员、审查审批审核人员的法律责任。3.请求依法监督审查“组成审计组”对《2010年后至2018年“国家京津风沙源治理”大小、工程、项目、和“各种项目”投资在河北省、张家口市崇礼区、驿马图乡、两间房村委会“吃米沟自然村西侧山上地名也叫西梁地段内、占用、征用地上所物”也包括“申请人家四口人划分的二轮承包64亩耕地基本农田”和“申请人家用划分的二轮承包耕地退耕的9.2亩退耕防护林地”的补偿赔偿款项出入财务明细去向审核预算进行合法性“审计审核预算检查上报”依法作出“审计核査报告数据和审计意见书”并予以依法追究以职务侵占侵吞农户土地农田和变相侵悄农户主地补偿赔偿款项又变相把农户的耕地基本农田改变地类亩数耕种情况进行招标拍卖的涉案责任单位、责任人、相关人员的法律责任。审计署于2019年6月10日作出被诉决定，内容如上所述，并于同年6月12日邮寄送达王兰。王兰不服，向法院提起行政诉讼。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其请求事项应当属于行政诉讼受案范围，请求事项不属于行政诉讼受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，王兰的复议申请包括三个部分：第一部分系王兰认为审计署接到其《提请监督审核计查办履行职责申请》后行政不作为而提起的行政复议；第二部分系王兰认为中华人民共和国发展和改革委员会、中华人民共和国财政部等被申请人和被申请人（第三人）对“国家京津风沙源治理”等工程项目行政不作为而提起的行政复议；第三部分系王兰要求审计署履行“组成审计组对‘京津合作水源保护林大小工程项目’作出‘每年年度审计审核项目出入资金预算的审计审查报告数据和审计意见书’”等《提请监督审核计查办履行职责申请》外的职责。系认为审计署行政不作为而向审计署提起的行政复议。针对王兰复议申请的第一部分，《信访条例》第二条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。据此，信访是人民行使民主权利，依法参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的一种途径，是人民政府联系群众，改进工作的重要方式，行政机关办理信访事项的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国审计法》第三十八条“审计机关根据审计项目计划确定的审计事项组成审计组”实施审计、《中华人民共和国审计法实施条例》第三十四条“审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划”的规定，审计机关行使审计监督权应当严格按照年度审计项目计划实施，而不是基于公民个人的请求而开展审计工作。据此，审计署不能依据王兰的个人申请而履行相应的审计职责，故王兰向审计署提出的《提请监督审核计查办履行职责申请》实质属于信访事项。针对王兰复议申请的第二部分，行政复议法第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。据此，王兰以中华人民共和国发展和改革委员会、中华人民共和国财政部等为被申请人向审计署申请行政复议，明显不属于审计署的行政复议受理范围。针对王兰复议申请的第三部分，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。据此，原行政行为存在是公民、法人或者其他组织提起行政复议的前提，不存在的行政行为显然并不具有侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的可能性，行政复议机关亦无法就一个不存在的行政行为进行审查。本案中，王兰针对未在《提请监督审核计查办履行职责申请》中提出的申请事项向审计署申请复议，实际上构成了新的履责申请，不属于行政复议法规定的行政复议范围，不符合行政复议受理条件。综上，王兰的复议事项不属于行政复议范围，其据此提起的诉讼亦不属于行政诉讼受案范围。据此，一审法院裁定驳回王兰的起诉。王兰不服一审裁定，向本院提起上诉，以一审裁定认定事实不清、适用法律错误等为由，请求本院：1.撤销一审法院（2019）京02行初210号行政裁定；2.确认审计署作出的被诉决定违法并予以撤销，责令其履行法定职责，受理王兰的复议申请书，依法作出审计意见和审计报告，追究所有涉案相关人员的法律责任。审计署二审答辩称：审计署作出被诉决定的程序合法，认定事实清楚，适用依据正确，内容适当；一审裁定认定事实清楚，适用依据正确，应依法裁定驳回。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。根据行政复议法第十三条和第十四条的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议；对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。《中华人民共和国审计法实施条例》第三十四条规定，审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划。本案中，王兰以中华人民共和国发展和改革委员会等国务院部门及河北省人民政府等人民政府机关为被申请人，向审计署提出的行政复议申请，明显不属于审计署行政复议的权限范围。根据前述规定，审计署亦不具有根据王兰提出申请，即开展有关审计工作的职责。故，王兰提起的本案之诉，应予驳回。一审法院裁定驳回王兰的起诉，并无不当。综上，王兰的上诉请求及理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 马宏玉审 判 员 贾宇军审 判 员 刘天毅二〇二〇年四月三十日法官助理 徐博文书 记 员 张路遥