江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终25号 上诉人（原审原告）包国安，男，1956年3月5日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市丁堰镇人民政府，住所地如皋市。 法定代表人刘小冬，镇长。 应诉负责人张金森，副镇长。 委托代理人黄磊，江苏敏政(南通)律师事务所律师。 原审第三人张炳生，男，1948年10月11日生，××族，住如皋市。 原审第三人如皋市丁堰镇刘海村村民委员会，住如皋市。 负责人陈拥军，村委会主任。 委托代理人钱江桃，村委会工作人员。 上诉人包国安因其他行政行为违法一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初508号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭审理了本案。上诉人包国安，被上诉人如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）的应诉负责人张金森，委托代理人黄磊，原审第三人如皋市丁堰镇刘海村村民委员会（以下简称刘海村委会）的委托代理人钱江桃到庭参加诉讼。原审第三人张炳生经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，如皋市丁堰镇刘海村张炳生户二轮承包地块内编号为320××××号地块（尖儿2），在一轮土地承包时为包国安户的承包地块。该地块在原一轮承包合同和二轮土地丈量记录中记载面积约为1.07亩，二轮承包登记发证时实测面积为1.15亩。二轮土地承包时，刘海村二组土地丈量记录显示“尖儿2”1.07亩在张炳生的承包地块范围内，张炳生户土地承包面积为净6.51亩，包国安户土地承包面积为净3.82亩，张建户土地承包面积为净5.4亩。二轮承包刘海村二组延长土地承包期土地归户清册中，包国安户、张炳生户、张建户应划承包地面积分别为6.51亩、3.82亩、5.4亩。1999年，张炳生户与刘海村委会签订的农村土地承包合同面积为6.51亩，张建户与刘海村委会签订的农村土地承包合同面积为5.4亩。2016年10月30日，张炳生户与刘海村经济合作社签订的农村土地承包合同显示原承包合同面积为6.51亩，实测7.13亩，确权7.13亩，张建户与刘海村经济合作社签订的农村土地承包合同显示原承包合同面积为5.4亩，实测5.97亩，确权5.97亩。包国安户、张炳生户、张建户的农村土地承包经营权证，已经登记办证完毕，张炳生户、张建户已经领取了土地承包经营权证，包国安因对案涉地块土地承包经营权有争议，故而未领取土地承包经营权证。2019年1月27日，包国安不服上述地块“尖儿2”登记在张炳生户名下，故向如皋市人民政府递交申请报告，要求撤销张炳生户上述地块的登记，同时要求将案涉地块1.15亩土地承包经营权确认归其拥有并为其颁发包含该地块在内的农村土地承包经营权证书。如皋市人民政府将上述申请材料转交丁堰镇政府。丁堰镇政府收悉后于2019年3月7日作出处理答复，答复的主要内容为，经查，你户二轮承包面积为3.82亩，其中包园2.03亩、渠东0.248亩、渠西1.132亩、十边0.06亩共计5块地4.303亩，减非承包地十边0.03亩、进出路0.11亩、非耕地0.36亩。与刘海村二组延长土地承包期土地归户清册、刘海村二组土地丈量记录、刘海村二组土地承包归户清册等原始资料记载的内容相一致，没有包国安所反映的1.07亩这个地块。按照苏政办发[2015]36号文件确权的原则，只能将上述5块地块确认登记在包国安户名下，对于其所提出的将1.07亩土地确权到其名下没有依据；经查二轮土地承包档案，包国安户提到张炳生户本次土地确权中320××××号（尖儿2）地块，二轮承包面积为1.07亩，该地块在二轮承包时已经承包给张炳生户，在刘海村二组土地丈量记录、刘海中二组土地承包户清册等原始资料中有记载，根据苏政办发[2015]36号文件确权的原则，撤销张炳生户对该地块的土地承包经营权的行为没有依据。包国安不服该答复，诉至法院请求撤销该答复并责令丁堰镇政府重新答复。 一审法院认为，丁堰镇政府对包国安的请求事项并无处理的职权。当事人要求行政机关处理相应事项，并不意味着公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务。一般来说，公民、法人或者其他组织履行相应的职责至少应当具备以下几个条件，一是其向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予以答复，二是所申请的事项具有实体法上的请求权基础，也即法律规定行政机关具有此项职责，三是向有管辖权的行政机关提出，四是申请行政机关作出的行为应当是一个具体、特定的行政行为，五是行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。行政机关的法定职责是有具体的有明确针对性和指向的职责，且具有相应的事务和地域管辖权。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第二款规定，县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。根据上述规定，土地承包经营权的确认及土地承包经营权证的颁发主体系县级以上地方人民政府。就本案而言，丁堰镇镇政府为乡镇一级人民政府，而包国安的请求事项乃是撤销他人的土地承包经营权证和确认其土地承包经营权并发证，该请求事项虽转至丁堰镇政府，但显然不属于丁堰镇政府职责处理范围内事项，该事项显属如皋市人民政府的职权范围。 本案中，包国安诉请的事项实为土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十七条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条等规定，如若包国安认为案涉1.07亩土地乃是刘海村委会（刘海村经济合作社）违法收回、调整承包地所致，应通过民事诉讼途径予以救济。 综上所述，包国安申请报告请求事项，并非丁堰镇政府职权范围内处理事项，故对其要求撤销丁堰镇政府的答复并重新处理答复的诉讼请求不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决回包国安的诉讼请求。 包国安不服提起上诉称，丁堰镇政府既然无权处理土地承包经营权证事宜，其所作的答复就应当撤销。丁堰镇政府应当依照法定职权重新作出相应的合法答复，一审法院驳回包国安的全部诉请错误。请求二审法院撤销一审判决，依法裁判。 被上诉人丁堰镇政府辩称，答复是根据案涉土地的实际情况告知包国安，其申请的事项没有法律依据，仅仅是一个告知行为，不存在超出法定职权的问题。 原审第三人刘海村委会同意丁堰镇政府的意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等规定，土地承包经营权的确认及土地承包经营权证的颁发主体系县级以上地方人民政府。本案中，包国安向如皋市人民政府提出的要求是撤销他人土地承包经营权证，确认其土地承包经营权并发证，该请求事项本不属于丁堰镇政府职责处理范围。但是，丁堰镇政府作为下级行政机关，在接到上级机关指令后针对包国安的申请事项所作出的答复行为，属于履行特定职责义务的行政行为。 《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁发承包经营权证的主要依据是生效的农村土地承包经营合同。本案中所涉及到的权证颁发背景是全国上下贯彻落实党中央、国务院关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的决策部署，贯彻的是“以二轮承包工作为基础，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属”以及“大稳定，小调整”的基本原则。根据刘海村二组延长土地承包期土地归户清册、土地丈量记录、归户清册、承包经营权调查公示表、张炳生户农村土地承包合同等原始账册资料，均可以看出案涉争议地块系张炳生户的二轮承包地块。案涉答复内容中涉及到包国安户以及张炳生户的具体承包情况与原始账册所载内容均一致。故而，丁堰镇政府在答复中根据相关承包事实情况告知包国安，其撤证及确权的请求不能成立具有充分的事实依据。丁堰镇政府在收到如皋市人民政府转交的材料后，及时查阅原始资料、作出被诉答复书，程序上亦无不当之处。需要说明的是，本案中被诉行为系丁堰镇政府的答复行为，一审法院在进入实体审理后应当对该答复行为是否具有相应的依据进行审查。一审法院在庭审中组织各方当事人对证据进行了举证、质证，但在判决书中仅对丁堰镇政府是否有确权发证及撤销土地承包经营权证的职权进行评判不当，本院在此予以指出。 综上，丁堰镇政府所作答复具有充分事实依据，答复程序亦无违法之处，一审法院判决驳回包国安的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人包国安负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘羽梅 审判员  刘海燕 审判员  鲍 蕊 二〇二〇年四月一日 书记员  陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；