辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终172号上诉人（原审原告）赵文洪，女，1966年12月5日出生，汉族，住址辽宁省大连市中山区。委托代理人张勇，辽宁健坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）瓦房店市城市管理行政执法局，住所地辽宁省瓦房店市西郊工业区兴工大街9号。法定代表人刘军，局长。被上诉人（原审被告）瓦房店市人民政府，住所地辽宁省瓦房店市世纪广场1号。法定代表人周振雷，市长。委托代理人闫伟，瓦房店市司法局工作人员。委托代理人季玲，瓦房店市司法局工作人员。上诉人赵文洪因与被上诉人瓦房店市城市管理行政执法局（以下简称“瓦市执法局”）、被上诉人瓦房店市人民政府限期拆除决定并行政复议一案，不服辽宁省瓦房店市人民法院（2019）辽0281行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，被告瓦市执法局于2019年5月29日作出瓦执法拆决字[2019]第（022）号《限期拆除决定书》，认定事实如下：原告赵文洪未经批准进行临时建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项之规定，限十五日内自行拆除违法建筑。原告赵文洪不服，向被告瓦房店市人民政府申请复议，被告瓦房店市人民政府于2019年9月20日作出瓦政行复字[2019]第30号行政复议决定书,维持了被告瓦市执法局作出的限期拆除决定。原告仍不服，向该院提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。《辽宁省人民政府关于在瓦房店市××××市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（辽政[2012]26号）载明，“同意在瓦房店市××××、庄河市开展相对集中行政处罚权工作”。《瓦房店市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》（瓦政办发[2012]23号）第三条规定，“市城市管理行政执法局是本市行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关……”《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。根据上述规定，被告瓦市执法局和瓦房店市人民政府作出案涉行政行为具有职权依据。本案中，被告瓦市执法局对原告进行调查并制作笔录，对涉嫌违法建设的现场进行拍照并制作检查笔录，对原告建设案涉房屋是否取得合法审批手续进行了核实。根据调查，被告瓦市执法局认定原告未经许可进行建设的事实清楚、证据充分，其责令原告限期拆除案涉房屋，符合法律规定。被告瓦市执法局在作出限期拆除决定前，已履行了先行告知程序，告知原告作出限期拆除决定的事实、理由及依据，及享有陈述和申辩的权利，符合法律规定的办案程序。被告瓦市执法局作出的限期拆除决定及被告瓦房店市人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，该院予以支持。原告所提供证据不足以证明其主张，故对其请求撤销二被告作出的行政行为，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决:驳回原告赵文洪的诉讼请求。上诉人赵文洪上诉称，请求撤销原审判决，发回重审或依法改判撤销被上诉人瓦市执法局作出的瓦执法拆决字（2019）第（022）号限期拆除决定书，撤销被上诉人瓦房店市人民政府作出的瓦政行复字（2019）第30号行政复议决定书。主要理由是：原审法院判决认定事实不清、适用法律错误。一、瓦市执法局作出的瓦执法拆决字（2019）第（022）号限期拆除决定书，以及瓦房店市人民政府作出的瓦政行复字（2019）第30号行政复议决定书严重有误。二被上诉人认定上诉人所建的系违章建筑，没有事实根据与法律依据。案涉建筑物并非是违法占地从无到有的新建房屋，而是上诉人在自己合法取得的土地证使用权范围内，对原有的室外楼梯存在安全隐患进行的装修改造。上诉人于2015年6月17日取得了瓦国用（2015）第0162号国有土地使用权证，拥有案涉地块合法使用权，因该地块原有的室外楼梯年久失修，人畜在此随地大小便，楼梯后面脏乱差，下雨刮风更是垃圾成堆，严重影响市容市貌建设和周边业户的经营。如果有人在此穿行，更是存在巨大的安全隐患。在此情况下，上诉人自行出资对该处室外楼梯进行装修整改，正是为了解决上述严重安全隐患问题。如不采取积极措施进行整改，一旦发生事故后果不堪设想。并且上述整改措施没有危及他人任何利益，也没有占用公共资源，完全符合社会公共利益。二、瓦市执法局作出具体行政行为时，违反法定程序。瓦市执法局在作出瓦执法拆决字（2019）第（022）号限期拆除决定书前，未告知上诉人享有陈述、申辩的权利，也未进行听证，瓦市执法局作出的具体行政行为程序严重违法。被上诉人瓦市执法局未向本院提交书面答辩意见。被上诉人瓦房店市人民政府辩称，原审判决认定事实清楚，运用法律适当。上诉人于2019年7月25日向瓦房店市人民政府提出行政复议申请。瓦房店市人民政府于同日立案，于2019年7月26日向原告送达了案件受理通知书，于2019年7月30日向瓦市执法局送达了行政复议答复通知书。2019年8月5日，瓦市执法局提交了行政复议答复书及相关证据材料。经审理，瓦房店市人民政府于2019年9月20日作出了瓦政行复字（2019）第30号行政复议决定书，维持瓦执法拆决字（2019）第（022）号《限期拆除决定书》，并在法定期限内分别向上诉人、瓦市执法局送达。瓦房店市人民政府的复议行为符合法律规定。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，经群众举报，2019年5月6日，瓦市执法局对赵文洪在瓦房店市新商业城西北角文化路128号建设一处房屋一事，决定立案查处。同日，瓦市执法局对赵文洪作出责令接受调查通知书，并对赵文洪所建案涉建筑进行现场检查。2019年5月13日，瓦市执法局对赵文洪进行询问。赵文洪在询问中自述，瓦房店市新商业城西北角文化路128号原有大型旋转楼梯一处，其于2017年冬将其改建为房屋一处，并未取得瓦房店市规划部门审批的建设工程规划许可证。2019年5月14日，瓦市执法局对赵文洪作出行政处罚先行告知书，告知赵文洪拟对其作出限期十五日内自行拆除的行政处罚决定，同时告知其可提出书面陈述意见或者到瓦市执法局进行陈述申辩。该告知书于2019年5月24日向赵文洪送达，送达回证上有“赵文洪”字样的签名。2019年7月25日，赵文洪向瓦房店市人民政府申请复议。瓦房店市人民政府于2019年7月26日受理，并于同日对瓦市执法局作出行政复议答复通知书。瓦市执法局于2019年8月5日作出行政复议答复书。认定上述事实的证据有经原审法院庭审质证的被上诉人瓦市执法局提交的执法卷宗材料和被上诉人瓦房店市人民政府提交的全部证据，在卷为凭，足以认定。本院认为，2019年4月23日修订的《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。…”第六十六条规定，“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；…”据此可知，在城镇范围内，任何组织和个人进行各项建设，均必须取得城乡规划主管部门的批准，否则即为违法。从现有证据看，上诉人对室外楼梯进行改造并建设案涉建筑，没有取得当地城乡规划主管部门的批准，被上诉人瓦市执法局据此依照前述规定，在履行了受案、调查、处罚前的告知等程序后，作出案涉责令限期拆除决定，事实清楚，证据充分，程序合法，并无不妥。上诉人虽主张其取得了瓦国用（2015）第0162号国有土地使用权证，对案涉地块拥有合法使用权，但依照前述规定可知，是否取得国有土地使用权证，与建设行为是否取得城乡规划主管部门的批准，属于不同的法律关系，故上诉人的该主张不构成阻却行政机关认定其案涉建设行为违法的法定理由。此外，从现有证据看，被上诉人瓦市执法局于2019年5月24日向上诉人送达行政处罚先行告知书，告知上诉人可提出书面陈述意见或者到被上诉人瓦市执法局处进行陈述申辩，并未剥夺上诉人的陈述申辩权利。现无据证明案涉行政处罚先行告知书的送达回证上“赵文洪”字样的签名存在虚假，故上诉人关于被上诉人瓦市执法局未告知陈述申辩权利的主张，缺乏事实依据，本院不予采纳。国务院法制办公室于2000年12月1日在其对四川省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》中认为，“根据《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定，《城市规划法》第四十条规定的‘责令限期拆除’，不应当理解为行政处罚行为。”国务院法制办公室于2012年12月19日在其对陕西省人民政府法制办公室《〈关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示〉的复函》中认为，“根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的‘限期拆除’，第六十八条规定的‘责令限期拆除’不应当理解为行政处罚行为。”据此可知，城乡规划法中的“责令限期拆除”决定不属于行政处罚，故上诉人依照行政处罚法关于听证程序的规定，主张被上诉人瓦市执法局作出案涉责令限期拆除决定程序违法，缺乏法律依据，本院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。…”从现有证据看，被上诉人瓦房店市人民政府于2019年7月26日受理上诉人的行政复议申请后，经书面审查于2019年9月20日作出瓦政行复字[2019]第30号行政复议决定，符合前述规定，程序合法，并无不当。综上，上诉人的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决并无不妥，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人赵文洪负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 宋 君审判员 李 健审判员 许其睿二〇二〇年四月二十六日书记员 刘 媛附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。