山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行终35号 上诉人（原审原告）张燕，女，1966年3月12日出生，汉族，住淄博市周村区。 上诉人（原审原告）韩家辉，男，1966年4月30日出生，汉族，住淄博市周村区。 共同委托代理人逯见涛，山东居高律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市自然资源局，统一社会信用代码11370300MB286462XU。住所地：淄博市张店区人民西路36号。 法定代表人孙中华，局长。 委托代理人王继锋，淄博市自然资源局工作人员。 原审第三人周村区永安街街道前进社区居民委员会，统一社会信用代码55370306K21225482J。住所地：淄博市周村区新建西路3号。 法定代表人桑忠俊，主任。 上诉人张燕、韩家辉因诉被上诉人淄博市自然资源局土地行政处罚一案，不服淄博市周村区人民法院（2019）鲁0306行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明，2018年5月2日被告发现第三人未经依法批准，擅自占用土地约40亩建设木材市场项目。于2018年5月3日对第三人该项目负责人司连祥进行核查询问，现场勘测。同年5月4日被告作出并向第三人送达淄国土停字周[2018]第8014号《责令停止国土资源违法行为通知书》、淄国土改字周[2018]第8014号《责令改正国土资源违法行为通知书》，责令第三人在收到通知书之日起3日内自行纠正违法行为，拆除在非法占用土地上新建的建筑物、构筑物及其他设施，恢复土地原状。同年5月8日被告作出并向第三人送达《接受调查通知书》，要求第三人提供相关用地、规划等手续并接受调查。同年5月24日被告作出并向第三人下发淄国土资告字[2018]第8014号《国土资源行政处罚告知书》及淄国土资听告字[2018]第8014号《国土资源行政处罚听证告知书》，告知第三人拟作出行政处罚的项目及可在收到告知书之日起三个工作日内要求听证。2018年5月28日第三人向被告致函表示认可非法占用土地的事实，放弃听证权利。同年5月29日被告作出淄国土资罚字[2018]第8014号《国土资源行政处罚决定书》并送达第三人。另查明，原告张燕、韩家辉系夫妻关系。原告韩家辉租赁第三人位于周村木材市场西邻、仁达纺织厂后西北部土地（该地块在被告认定的第三人非法占用土地范围内），并在该块土地上建设厂房，由原告张燕成立周村雪燕木器厂从事生产经营。原告张燕、韩家辉认为被告的行政处罚行为与其有利害关系，向法院提起行政诉讼，要求撤销淄国土资罚字[2018]第8014号《国土资源行政处罚决定书》。 原审法院认为，本案当事人争议的焦点问题是：一、原告张燕、韩家辉是否具备诉讼主体资格；二、原淄博市国土资源局作出的淄国土资罚字[2018]第8014号《国土资源行政处罚决定书》是否应予撤销。关于焦点问题一，原告张燕、韩家辉是否具备诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用权人对行政机关作出的涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据上述法律和司法解释规定，土地使用权人或者实际使用人有权对涉及农村集体土地的行政行为提起行政诉讼。本案中，张燕、韩家辉系涉案土地的实际使用人，其有权以自己的名义提起本案诉讼。关于焦点问题二，淄国土资罚字[2018]第8014号《国土资源行政处罚决定书》是否应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的”。本案中，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条之规定，原淄博市国土资源局周村分局具有对辖区内违反土地管理法的行为进行查处的法定职权。原淄博市国土资源局周村分局在进行行政处罚前履行了立案受理、调查询问、现场勘测、告知、送达等程序性义务，处罚程序合法。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，对第三人违法占地行为作出处罚决定，适用法律法规正确，无明显不当。故原告张燕、韩家辉请求撤销淄国土资罚字[2018]第8014号《国土资源行政处罚决定书》的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的情形，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张燕、韩家辉的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告张燕、韩家辉负担。 宣判后，原审原告张燕、韩家辉不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决并支持上诉人诉讼请求。上诉理由：一审判决事实认定不清，证据采纳错误，法律适用错误。一、根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，本案被上诉人作出的淄国土资罚字[2018]第8014号《国土资源行政处罚决定书》，属于较大数额罚款的行政处罚行为，按照法律规定应告知当事人有听证的权利，被上诉人并未组织听证即作出了处罚决定明显违反法律规定。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，违反法定程序的应依法作出撤销或部分撤销判决。本案一审法院认定不适用以上法律规定明显违反法律规定，法律适用错误。综上，请二审法院查明事实，判如所请。 被上诉人淄博市自然资源局二审期间未提出答辩意见。 原审第三人周村区永安街道前进社区居民委员会二审期间未提出答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，二审未提交新的证据。本院经阅卷、调查和询问当事人，对本案进行了书面审理。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第七十六条第一款之规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案被上诉人淄博市自然资源局在被诉淄国土资罚字[2018]第8014号《国土资源行政处罚决定书》中，认定原审第三人周村区永安街道前进社区居民委员会于1983年5月开始，在永安街道办事处前进社区，凤阳路以北占用永安街道办事处前进社区土地26497平方米建设木材市场项目，属于非法占用土地违法行为。而本案上诉人张燕、韩家辉提交其与原审第三人签订的空地租赁协议书以及周村雪燕木器厂营业执照等证据，主张被上诉人认定的非法占地范围包含了上诉人租赁的土地。对此，本院认为，被上诉人淄博市自然资源局仅依据对司连祥的调查记录即认定非法占地行为人为原审第三人，证据不足，且与上诉人提交证据所主张的事实存在矛盾，因此，被上诉人在被诉处罚决定中对违法行为人的认定事实不清。此外，对占地行为时间的认定会影响到违法行为定性的法律适用，而被上诉人对涉案非法占地违法行为时间的认定亦缺乏确凿证据，事实不清。综上，被上诉人所作淄国土资罚字[2018]第8014号国土资源行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。原审法院判决驳回张燕、韩家辉的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销淄博市周村区人民法院（2019）鲁0306行初95号行政判决； 二、撤销被上诉人淄博市自然资源局2018年5月29日作出的淄国土资罚字[2018]第8014号《国土资源行政处罚决定书》； 三、责令被上诉人淄博市自然资源局依法调查后重新作出行政行为。 一、二审案件受理费各50.00元，均由被上诉人淄博市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 商利群 审 判 员 荣明潇 审 判 员 陈 磊 二〇二〇年四月二十六日 法官助理 吴 昊 书 记 员 冯 媛