安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行初11号原告淮南市和春商贸有限公司，住所地安徽省淮南市田家庵区，统一社会信用代码91340400760822015U。法定代表人杨凤军，该公司总经理。委托代理人王东，安徽震一律师事务所律师。委托代理人王华磊，安徽震一律师事务所律师。被告淮南市大通区人民政府，住所地安徽省淮南市大通区，统一社会信用代码113404025815171465。法定代表人张友贤，该区人民政府区长。委托代理人余波，该区人民政府大通街道办事处主任。委托代理人张庆，安徽竞合律师事务所律师。原告淮南市和春商贸有限公司（以下简称和春公司）因与被告淮南市大通区人民政府（以下简称大通区政府）行政强制一案，于2020年2月向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告和春公司的委托代理人王东、王华磊，被告大通区政府的委托代理人余波、张庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告和春公司诉称：2000年间，杨凤春，杨凤军兄弟在淮南矿业集团东晨辰公司所属曙光煤矿的南侧，新亚三号井西侧填埋采煤沉陷区(本市洞山东路南侧，大通街道园艺路东侧)大塘筹建选煤厂。2004年4月,杨凤军、杨凤春兄弟为股东，出资成立和春公司，法定代表人为杨凤军。公司的经营范围:煤炭零售经营、工矿配件、金属材料、五金电器、化工产品及原料、建材、办公用品的销售，煤矸石综合利用及销售等。原告先后投资建设了二套选煤机组，二套破碎煤矸石系统和房屋十余间，并经营至今。2017年5月16日，被告大通区政府作为征收主体，发布了《关于对大通区采煤塌陷区综合治理利用世行贷款项目征收的通告》（以下简称《征收通告》），主要内容为:为了改善人居环境，完善城市功能，提升城市竞争力……需对大通区采煤塌陷区综合治理利用世行贷款项目（以下简称世行贷款项目）范围内的房屋和附属物实施征收，征收范围：林场路以南、南山路两侧大通街道辖区内（原告公司经营的选煤厂在征收范围内）。《征收通告》发布后，被告以环保为由，禁止原告转运厂区内的煤矸石。因原告在厂区内经营煤矸石综合利用及销售近20年，厂区内库存大量煤矸石，为避免损失进一步扩大，原告向被告下属的淮南市大通区人民政府大通街道办事处（以下简称大通街道办）书面申请对厂区内的煤矸石进行转运，并请求其按照《大通区采煤塌陷区综合治理利用世行贷款项目征收补偿方案》（大府[2017]8号，以下简称8号《补偿方案》）第四项第5款的规定，对煤矸石转运费用进行补偿。被告接到申请后，与原告共同委托安徽省淮南市正诚公证处（以下简称正诚公证处）对原告厂区内的煤矸石进行测量公证并出具了相应的公证书。后原告再次与被告协商转运费和提供临时堆放场地等相关事宜未果。2019年8月2日，原告收到被告于2019年7月31日作出的《关于告知对世行贷款生态修复项目区进行施工作业的函》（以下简称《施工函》）。后大通区政府违法安排施工单位进场施工放水，将原告厂区内的煤矸石全部淹没，给原告造成经济损失。综上，被告未按照8号《补偿方案》第四项第5款：“征迁范围内的煤炭、煤矸石、砂石转运费可参照《淮南市人民政府关于推进洞山中学东校区绿地置换项目拆迁补偿工作专题会议纪要》（2015年第84号，以下简称84号《会议纪要》）标准进行补偿”的规定，对原告煤矸石的转运费进行补偿就强制放水毁损原告的煤矸石，违反了《中华人民共和国行政强制法》相关规定。现依法起诉来院，请求判决确认被告行政强制行为违法。后经当庭依法释明，其将诉请明确为：请求判决确认被告大通区政府放水淹没其厂区内煤矸石的行政强制行为违法。原告向本院提交以下证据：一、原告公司的《营业执照》、法定代表人身份证明书和身份证复印件，证明原告诉讼主体资格；二、原告2011年1月1日获颁的《煤炭经营资格证》（编号：20340403020644，以下简称20340403020644《资格证》），证明原告依法取得了煤炭经营资格，储煤场面积/地址为：租赁3600㎡/淮南市大通区新亚3号井，在《征收通告》的征收范围内，煤矸石属于其许可经营的范围；三、甲方：淮南淮矿商贸有限公司（以下简称淮矿公司）与乙方：和春公司于2012年2月26日签订的《租赁协议》，证明原告租用淮矿公司位于大通新亚煤矿三号井西曙光井南侧作为储煤场地；四、《征收通告》，证明被告大通区政府系案涉项目征收主体，征收范围为林场路以南、南山路两侧大通街道辖区内，征收补偿标准按照8号《补偿方案》执行；五、8号《补偿方案》，证明原告公司厂区内的煤矸石，属于在征迁范围内的煤炭、煤矸石、砂石转运费，可参照84号《会议纪要》标准补偿的情形；六、征收部门（甲方）：大通街道办，被征收人（乙方）：杨凤春，签约时间：2019年4月20日的《大通区采煤塌陷区世行贷款项目征收与补偿协议》（以下简称《协议》），证明大通区政府仅对原告经营场所内的房屋进行了征收补偿；七、申请人和春公司2019年4月23日作出的《大通区街道建设世行贷款项目补偿申请书》（以下简称《补偿申请》），证明原告申请对案涉项目征收范围内，其合法经营的选煤厂厂区内煤矸石进行转运，并申请被告补偿转运费用；八、正诚公证处2019年9月25日出具的（2019）皖淮正公证字第7427号《公证书》（附公证书视频，以下简称7427号《公证书》），证明向正诚公证处申请对原告公司厂区内的煤矸石、相关设备及建筑物现状进行证据保全公证的事实；九、安徽省增值税专用发票若干，证明原告公司经营场所内的煤矸石系原告自行采购；十、安徽永信建设项目管理有限责任公司分别于2019年4月、5月出具的《大通街道园艺路东侧矸石方量测量A、B区计算报告》和《大通街道园艺路东侧矸石方量测量C区计算报告》，证明原告经营场所内的煤矸石方量；十一、国家煤化工产品质量监督检验中心（安徽）、淮南市产品质量监督检验所2019年5月16日签发的淮检字No：2019MTW0126的《检验报告》，证明原告厂区内被淹的煤矸石发热量为519千卡/千克；十二、大通街道办工作人员与原告公司工作人员的微信联系截图，证明被告2019年6月通知原告将安排项目施工单位到原告经营场所施工的事实；十三、大通街道办主任余波与原告公司工作人员的微信联系截图，证明原告2019年8月2日收到被告的《施工函》；十四、放水淹没煤矸石的视频及其部分截图，证明大通区政府强行放水将原告厂区内的煤矸石全部淹没的事实；十五、正诚公证处2019年9月25日出具的（2019）皖淮正公证字第7428号《公证书》（附公证书视频，以下简称7428号《公证书》），证明原、被告共同对原告厂区内的煤矸石被淹没前的现状进行了证据保全。被告大通区政府辩称：一、其未实施相关的强制行为。2017年5月10日，其制定了案涉《征收通告》，当月16日，其发布《征收方案》，原告公司在项目的征收范围内。原、被告共同委托淮南市佳友土地规划测绘有限公司对原告厂区内房屋及其地面附属物现场进行丈量、清点、登记、确认并由各方签字认可后，2019年4月16日，案涉项目的征收实施人大通街道办委托安徽广利宏远房地产评估咨询有限公司对原告厂区内的附属物和搬迁费用进行评估并出具了安徽广利估字(2019)第0025号《评估报告》（以下简称0025号《评估报告》）。在此基础上，2019年4月20日，经原、被告充分协商，签订了《补偿协议》，约定的补偿款经审计并已发放到位后，原告的房屋等建筑物及其附属物、场地均已交给被告拆除。后原告申告其场地内有煤矸石。但其提出的场地《租赁协议》已于2015年到期，且没有其他关于煤矸石产权的证明。为进一步推进征收工作及施工进度，被告于2019年6月20日对原告和春公司作出《关于尽快清运煤矸石清空堆场的函》（以下简称《清空函》），书面函告其在自接到该函之日起，30个自然日内由原告立即组织启动煤矸石清运转场工作，过程必须遵守环保和城管相关规定。超期未清运完毕，视为原告公司自动放弃对该煤矸石的处置权，由此造成的经济损失由原告自行承担。该函于作出次日，由原告授权的杨凤春在大通街道办综合服务大厅领取。后世行贷款项目即将到开工日期，其一直未对该煤矸石进行转运。被告于同年7月31日向其发出《施工函》，告知其世行贷款项目需进场施工，上次函告的日期已到，因原告仍未有任何清运转场行为，遂再次通知原告，项目施工单位即将进场，造成的损失由原告自行承担。原告于8月2日收到该函。同年8月，施工单位进场施工，平整土地，该项施工未影响原告对案涉煤矸石的转运工作，但原告仍无任何清运行为。2019年9月19日，按照工程、规划、设计、施工等技术和工期的要求，该项目2-1区施工方疏通上游闸口、案涉场地平整后开始进水，与上游水位逐渐持平。由上可见，本案中,原告所谓的违法安排施工单位放水淹没煤矸石的强制行为根本不存在，被告未实施任何强制行为。且如本案涉嫌侵权，依据法律规定，应属民事侵权，而不是行政强制案件。二、原告应自行承担相应的法律责任。按原告起诉状中陈述，其要求对煤矸石转运费补偿未果，但在大通区政府多次通知、函告，并明确告知其法律后果的情况下，原告应先自行清运转场，转运费的补偿与否和清场行动无关联性，是否已支付清运费也不影响其之后主张权利。但原告却以要求转运费为由，视已告知的法律后果不顾，坚决不进行转运，借以阻碍案涉项目的工程施工进度，达到其补偿目的。原告怠于履行其义务，无视函告的法律后果，对即将产生的财产损失采取放任态度，致案涉煤矸石被水淹没的法律后果及损失，应由原告自行承担。综上，原告的诉请无事实和法律依据，依法应予驳回。被告大通区政府在举证期限内向本院提交以下证据:一、被告大通区政府的统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，证明其主体资格；二、《征收通告》、8号《补偿方案》，证明案涉征收行为和补偿方案的具体情况；三、案涉《补偿协议》和三份《房屋调查登记表》、0025号《评估报告》、和春公司出具的《委托书》，共同证明原、被告就原告公司被征收的财产达成了《补偿协议》并已履行，对原告的房屋、场地、附属物均已补偿到位；四、《清运函》及微信截图三份，共同证明2019年6月21日，大通区政府将该函送达给原告公司的代理人员签收，告知其在30日内清运煤矸石，否则承担相应的法律后果；五、《施工函》和微信截图三份，证明大通区政府2019年7月31日将该函送达给原告并告知其即将施工的后果，以及放水时间为2019年9月19日的事实；六、照片2份，共同证明上述《清运函》和《施工函》均已在原告处进行了张贴、公告；七、2019年5月16日出具的《财政直接支付凭证》（凭证编号：601043837）、《财政直接支付入账通知书》（支付凭证号：601043837）和《大通区生态修复区征迁费用明细》，证明对原告被征收财产的征收补偿费用已支付；八、2017年12月26日签署的《合同协议书》及其《补充协议》，证明案涉世行贷款项目工程约定的开工时间以及延期开工的约定，且放水人不是大通区政府，而是施工单位。经举证、质证，被告对原告的证据经质证认为：对证据一、二、四、五、六均无异议；证据三中，约定的租赁期限2015年已到期，原告不能证明其案发时仍合法拥有案涉土地的使用权；对证据七有异议，其未收到且对原告的补偿项目不应包括原告诉指的煤矸石，本案系原告需要对煤矸石转运而其未转运；证据九仅能证明原告有煤矸石买卖行为，但不能证明场地堆放的煤矸石系原告所有；证据十、十一均与本案无关；证据十二、十三的微信截屏并不是本案的真正事实；对证据十四证明煤矸石被放水淹没的事实无异议，但其仅为放水施工现场，不能证明系被告或被告委托他人放水淹没的；对证据八、十五，认可该两份公证书系原、被告双方为了对当时煤矸石的现状进行证据保全，共同委托后出具的。原告对被告证据经质证认为：对证据一无异议；证据二的《征收通告》可以证明原告的厂区在被告的征收范围内，8号《补偿方案》的第四项第五款能够证明被告未按照方案规定对原告煤矸石的转运费用进行补偿；证据三中，《补偿协议》及《房屋调查登记表》仅能证明被告对原告厂区内的房屋及设备进行补偿，不包含煤矸石及其转运费用；对证据四的真实性、合法性、关联性均有异议，原告收到《施工函》的日期是2019年8月2日，且该函可以表明原告愿意拉走煤矸石，是被告不让拉走的；证据五，《施工函》明确载明系被告通知实施单位进厂放水，被告是该强制行为的组织者；证据六真实性无异议，但被告未按规定对原告煤矸石的转运费用进行补偿致原告无法在规定期限内履行函中催告的内容；对证据七的真实性无异议，但仅是对原告厂区内房屋及设备的补偿，不含煤矸石的转运费；证据八与本案无关，且证明施工单位是受被告委托。本院对上述证据认证如下：对于原、被告的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需要核实的证据，真实性依法核实后予以审查认定；对前述证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法适用。经审理查明：原告和春公司于2004年4月12日成立，营业期限为：长期。经营范围为：煤炭零售经营、工矿配件、金属材料、五金电器、化工产品及原料（不含危险品及监控化学品）、劳保用品、水暖闸阀、电线电缆、土产日杂、标准件、建材、办公用品的销售、煤矸石综合利用及销售。2017年5月10日，大通区政府作出8号《补偿方案》，明确……项目名称：大通区采煤塌陷区综合治理利用世行贷款项目。1、征收主体：大通区政府；……3、征收实施单位：大通街道办事处；4、被征收人：征收范围内国有土地及土地上的房屋权属人。征收范围：林场路以南、南山路两侧大通街道辖区内……征收补偿依据:《国有土地上房屋征收与补偿条例》（中华人民共和国国务院令第590号，以下简称《条例》），《国有土地上房屋征收评估办法》（建房[2011]77号），《淮南市贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的意见》（淮府办[2011]102号），《关于印发淮南市国有土地上房屋征收标准的通知》（淮府办[2011]99号）及省市有关规定。四、征收补偿对象：……5、征迁范围内的煤炭、煤矸石、砂石、转运费用可参照《淮南市人民政府关于研究推进洞山中学东校区绿地置换项目拆迁补偿工作专题会议纪要》（2015年第84号）标准进行补偿。同月16日，大通区政府作出《征收通告》，对前述征收补偿事宜进一步明确。原告和春公司在世行贷款项目征收范围内的房屋及其附属物、机械设备等均已被征收并补偿安置完毕，其领取的补偿费用中不包括案涉煤矸石的转运费。2019年9月25日，正诚公证处分别出具了保全行为及物证的7427号《公证书》和保全物证的7428号《公证书》。其中，7427号《公证书》载明：……申请人和春公司的委托代理人杨凤春称，该公司在淮南市大通区新亚3号井有一处煤场，现该煤场因大通区采煤塌陷区综合治理利用世行贷款项目需被征收，为了预防纠纷、固定证据，申请对从该煤场内抽取矸石样品并将矸石样品送往淮南市市场监督管理局国家煤化工产品质量监督检验中心（安徽）送检的过程的进行证据保全公证。……2019年5月10日上午，公证人员随和春公司的委托代理人杨凤春一起来到了位于淮南市大通区的新亚3号井，由杨凤春等人从该煤场的东、西、南、北及中部的煤场的矸石堆里随机抽取了5袋矸石样品，随后，公证人员随和春公司的委托代理人杨凤春一起将随机抽取了5袋矸石样品送往正诚公证处予以封存。2019年5月10日下午，公证人员随和春公司的委托代理人杨凤春一起将封存的5袋矸石样品送往淮南市市场监督管理局国家煤化工产品质量监督检验中心（安徽）。公证员助理对上述过程进行了摄像，后将现场摄像资料制作成视频光碟。公证员对上述保全过程制作了《现场工作记录》1份保留于我处。兹证明与本公证书相粘连的《现场工作记录》复印件（附件1）内容与原件内容相符，原件上参与保全人员的签名均属实；本公证书所附的视频光碟（附件2）系根据现场摄像资料制作，光碟中所记载的内容与现场实际情况相符。7428号《公证书》载明：……申请人和春公司的委托代理人杨凤春称，该公司在淮南市大通区新亚3号井有一处煤场，现该煤场因大通区采煤塌陷区综合治理利用世行贷款项目需被征收，为了预防纠纷、固定证据，申请对该煤场有矸石、相关设备及建筑物的现状进行证据保全公证。……2019年4月12日上午，公证人员随和春公司的委托代理人杨凤春一起来到了位于淮南市大通区的新亚3号井，在现场，杨凤春对矸石、相关设备及建筑物等现状进行了指认，公证人员对矸石、相关设备及建筑物等现状进行了摄像，后将现场摄像资料交我处工作人员制作成视频光碟。本公证员对保全过程制作了《现场工作记录》1份保留于我处。兹证明与本公证书相粘连的《现场工作记录》复印件（附件1）内容与原件内容相符，原件上参与保全人员的签名均属实；本公证书所附的视频光碟（附件2）系根据现场摄像资料制作，光碟中所记载的内容与现场实际情况相符。上述二份公证书显示，案涉现场堆放有原告公司的煤矸石。2019年6月20日，大通区政府对和春公司作出《清运函》，言明：……为支持资源型城市（淮南市）采煤塌陷区综合治理利用世界银行贷款项目建设，按照市委、市政府统一部署，我区于2017年起陆续启动涉及区域上房屋征收工作。你公司位于征收区域内……已就相关房屋及附属物进行了补偿，经审计补偿款于2019年5月16日发放到位。同时，通过反复调查取证，确定你公司申告的煤矸石不属于淮南东辰实业总公司下属淮南九龙岗二公司的曙光煤矿。现正式函告：自接到该函之日起，30个自然日内由你公司立即组织启动煤矸石清运工作，清运过程必须严格遵守环境保护和城市管理相关要求，建设和使用相关清洁设施。如接到该函（含拒绝签收）30个自然日之内未清运完毕，视为你公司自动放弃对该处煤矸石的处置权，由此造成的经济损失由你公司自行承担。2019年7月31日，大通区政府对和春公司作出《施工函》，在前述《清运函》的基础上，言明……现30个自然日期限已到，我区政府将通知项目实施单位正式进场施工作业，由此造成的经济损失依法由你公司自行承担。后案涉煤矸石未清运离场。同年9月，前述煤矸石被施工单位放水淹没。原告认为其应获煤矸石转运费的相应补偿，被告未予补偿即强制放水将煤矸石淹没的行政强制行为违法，遂于2020年2月起诉来院，提出前述诉讼请求。本案争议焦点：原告诉指的行政强制行为是否存在；如存在，该行为是否合法？本院认为，首先，关于放水淹没煤矸石的行政强制行为是否存在的问题，本院认为，公证机关出具的公证文书中已明确，案涉的煤矸石存在且系原告所有。被告大通区政府作出的《清运函》和《施工函》显示，放水淹没原告煤矸石的施工单位是由被告指派的，该行为的法律后果应由大通区政府承担。放水淹没煤矸石的行为，体现了被告大通区政府的行政意志，意在实现其行政管理目标，属于行政强制行为。因此，应认定放水淹没煤矸石的行政强制行为存在，且由被告大通区政府组织实施。对于被告认为将其放水淹没的行为系施工单位按协议约定自主实施的，与其无关，本案属民事侵权纠纷的辩解意见，依法不予采纳。其中，《条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；第二十八条规定：征收人依法作出房屋征收补偿决定后，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。同时，8号《补偿方案》明确：征迁范围内的煤炭、煤矸石、砂石、转运费用可参照《淮南市人民政府关于研究推进洞山中学东校区绿地置换项目拆迁补偿工作专题会议纪要》（2015年第84号）标准进行补偿。依照前述规定，煤矸石的转运费属本次征迁安置补偿的一项，应由被告先行支付。被告在未支付该笔转运费的情况下，即迳行强制放水淹没原告的煤矸石，该行为违反了《条例》第二十七条“先补偿，后搬迁”的规定，也违反了该《条例》第二十八条的规定，该强制行为违法。综上，原告的诉讼请求成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告淮南市大通区人民政府放水淹没原告淮南市和春商贸有限公司煤矸石的行政强制行为违法。案件受理费50元，由被告淮南市大通区人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  马莉莉二〇二〇年四月二十六日法官助理刘富丰书记员刘舒婷附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。