河南省安阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫05行终23号上诉人（原审被告）安阳市龙安区城市管理行政执法局，住所地安阳市龙安区烟厂路南段路西。法定代表人陈军，局长委托代理人张帆，安阳市龙安区城市管理执法局工作人员。委托代理人邵丽，河南兴邺律师事务所律师。被上诉人（原审原告）安阳市福星冶炼有限责任公司，住所地安阳市龙安区铁西路220号。法定代表人刘长福，总经理。委托代理人郇耀邦，北京盈科（天津）律师事务所律师。委托代理人何立京，北京盈科（天津）律师事务所律师。原审被告安阳市龙安区文昌大道街道办事处，住所地安阳市龙安区铁二路中段烧盆窑村委会院内。法定代表人张冉冉，主任。出庭副职负责人刘沛，安阳市龙安区文昌大道街道办事处副主任委托代理人常慧，河南兴邺律师事务所律师上诉人安阳市龙安区城市管理行政执法局（以下简称龙安区执法局）因被上诉人安阳市福星冶炼有限责任公司（以下简称安阳福星公司）诉其及原审被告安阳市龙安区文昌大道街道办事处（以下简称文昌大道办事处）强制拆除房屋一案，不服安阳市龙安区人民法院（2019）豫0506行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明:1993年6月30日，刘长福与原安阳市郊区东郊乡四府坟村民委员会签订租赁土地协议，租赁位于铁西路南段的该村土地。之后又多次续签财产有偿使用合同、租赁协议及补充协议。安阳福星公司成立于1996年10月，法定代表人刘长福，该公司成立后一直在涉案土地上经营，并又新建了部分厂房。2014年12月31日，刘长福又与四府坟村民委员会签订租赁协议，合同载明：四府坟村民委员会将位于安阳市铁西路南段路东的土地2.59亩租赁给刘长福，租赁期限为五年，自2015年1月1日起至2019年12月31日止。2018年12月中旬，龙安区执法局和文昌大道办事处，根据安阳市违法建设整治行动指挥部发布的通告，对安阳福星公司的部分厂房进行了强制拆除。安阳福星公司对上述强制拆除行为不服，提起行政诉讼。原审法院认为:一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，起诉人是否具有原告资格，取决于起诉人与被诉行政行为是否具有利害关系。1993年，刘长福即与四府坟村民委员会签订租赁土地协议，租赁案涉土地。之后又多次续签财产有偿使用合同、租赁协议及补充协议。安阳福星公司成立于1996年10月，该公司成立后一直在案涉土地上生产、经营，并又新建了部分厂房。2014年12月31日，刘长福又与四府坟村民委员会签订了租赁土地协议。公司作为法律拟制的人，其在社会经济生活中的一切活动均通过其法定代表人来实施。一般来讲，法定代表人的行为就是公司的行为。刘长福作为安阳福星公司的法定代表人，租赁土地的目的是为了公司使用，实际上公司也一直在此生产、经营。因此，刘长福租赁案涉土地的行为应视为是安阳福星公司的行为，在案涉土地上被拆除的由安阳福星公司建设的房屋与其有利害关系，安阳福星公司是本案适格原告。二、关于是否可以认定龙安区执法局实施了强制拆除行为的问题。对案涉房屋已被拆除的事实，龙安区执法局、安阳福星公司、文昌大道办事处均认可，对此事实予以确认。通常情况下，行政机关作出并送达限期拆除决定后，当事人在期限内不履行相关义务，行政机关自行组织或者责令其他主体强制拆除的，当事人不服，可以以作出限期拆除决定的行政机关为被告提起行政诉讼。但是在强制拆除前没有作出并向当事人送达限期拆除决定等法律文书，强制拆除时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份，强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下，对已经被法律明确规定为强制拆除实施主体的，根据案件的具体情况，则可以推定实施强拆的主体。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条的规定、2018年3月18日安阳市违法建设整治行动指挥部发布的通告及原告提交的部分视频证据，可以推定龙安区执法局是案涉房屋被强制拆除的实施主体。龙安区执法局没有证据证明确系其他主体对案涉房屋实施了强制拆除行为或者依法应当由相应的行政机关承担强制拆除责任，其应承担举证不能的法律后果。其辩称案涉房屋系安阳福星公司自行拆除的理由，没有证据证明，不予支持。三、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。文昌大道办事处虽然是龙安区政府的派出机关，可以在其职权范围内独立承担相应的法律责任，但相关法律规范并未赋予街道办事处对违法建筑予以拆除的职权，其虽参与了此次拆除案涉建筑物行为，但因其不具有相应的法定职责，故文昌大道办事处不是案涉房屋被强制拆除的实施主体。安阳福星公司将文昌大道办事处列为共同被告，属于错列被告的情形。鉴于本案被告已经查清，为减少当事人诉累，实质性解决纠纷，不再以错列被告为由驳回安阳福星公司的起诉。四、《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。龙安区执法局在实际拆除案涉建筑物过程中，没有依据上述法律规定履行相应的法律程序，拆除行为依法应被确认违法。文昌大道办事处关于追加第三人的申请，没有事实和法律依据，不予准许。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认龙安区执法局于2018年12月拆除安阳福星公司建筑物的行为违法。上诉人龙安区执法局上诉称：一、安阳福星公司不是本案适格原告。首先，安阳福星公司不是案涉房屋合法产权人。案涉房屋由刘长福建设在先，安阳福星公司成立在后。其次，案涉诉房屋没有取得合法的规划和用地许可手续，系违法建筑。二、龙安区执法局没有实施被诉强制拆除房屋行为。安阳市违法建设整治行动指挥部发出《关于拆除城区违法建筑的通告》后，龙安区执法局和文昌大道办事处工作人员多次向安阳福星公司宣传法律和政策，该公司认识到案涉房屋系违法建筑，自行搬空房屋内物品、切割完成需要拆除部分后，对通告中规定的河道两侧十五米范围内建筑进行了拆除。原审判决推定龙安区执法局系房屋拆除主体，缺乏事实根据和法律依据。请求：撤销原审判决，改判为驳回安阳福星公司的起诉。被上诉人安阳福星公司答辩称：一、安阳福星公司是本案适格原告。刘长福于1993年与四府坟村委会签订了租赁协议后建设了部分厂房，刘长福设立安阳福星公司后，将租赁土地上的附着物注入了公司，且安阳福星公司成立后又加盖了部分建筑物，这些建筑物均长期由安阳福星公司用于生产经营，安阳福星公司对被拆除的房屋具有合法使用权。二、案涉房屋不属于违法建筑。根据《河南省人民政府办公厅关于土地专项清查中违法违规历史遗留问题的处理意见》（国发〔2004〕28号文件），案涉房屋属历史遗留建筑。且案涉房屋建设在前，安阳市蓝线规划在后，不能以事后规划设定的条件判定案涉房屋为违法建筑。三、龙安区执法局实施了被诉强制拆除房屋行为，有视频资料为证。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原审判决。原审被告文昌大道办事处答辩称：文昌大道办事处既没有查处和拆除违法建筑的法定职权，也没有实施本案被诉强制拆除行为，不是本案适格被告。请求：依法裁判。本院经审理查明：案涉建筑位于安阳市龙安区文昌大道街道办事处四府坟村铁西排洪沟西岸。案涉土地面积为2.59亩，归四府坟村村民委员会所有，自1993年6月30日起，一直以刘长福名义与四府坟村委会签订土地租赁协议。1996年10月，安阳福星公司成立，法定代表人为刘长福。该公司成立后在案涉土地上新建了部分建筑物用于生产经营。2015年4月3日，安阳市人民政府印发《关于安阳市城市蓝线规划的批复》（安政文〔2015〕27号），确定：已经完成规划设计的沟渠，蓝线划定在规划方案中河道上口线外15米处。未进行规划设计的沟渠，蓝线划定在现状沟渠上口线外15米。安阳福星公司案涉土地上部分建筑物位于铁西排洪沟15米范围内。2018年6月5日，龙安区执法局向刘长福作出安龙执拆决字〔2018〕第282号限期拆除决定书，认为刘长福在铁西路东侧四府坟村无《建设工程规划许可证》擅自建设，责令其在收到本通知书之日起三日内自行拆除。2018年6月12日，龙安区执法局向刘长福作出安龙执强催字〔2018〕第206号强制拆除执行催告书，要求其三日内履行安龙执拆决字〔2018〕第282号限期拆除决定。后安阳福星公司案涉土地上位于铁西排洪沟15米范围内的建筑物被拆除，15米范围外的建筑物保存完好。2019年10月18日，安阳福星公司向原审法院提起行政诉讼，称其2.59亩土地上部分建筑物于2018年12月被龙安区执法局和文昌大道办事处强制拆除。在原审中，安阳福星公司提交了照片四张和视频资料两段，用于证明其主张。但两段视频资料中一段视频显示的拆除时间为夏季，另一段视频中仅有建筑物，没有拆除行为。照片中虽然有穿执法局制服的人员在场，但该照片不能确定是否拍摄于本案案涉现场。本院认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点有两个：一是安阳福星公司是否是本案适格原告，二是本案是否存在安阳福星公司诉称的行政行为。一、关于安阳福星公司是否是本案适格原告问题。本案的被诉行为是拆除房屋，案涉房屋的一部分是由刘长福所建、后由刘长福成立的安阳福星公司长期使用，一部分房屋是安阳福星公司成立后所建，被诉拆除房屋行为与安阳福星公司当然具有利害关系，是本案适格原告。至于案涉房屋是否为违法建筑，不影响本案原告主体资格的确定。龙安区执法局上诉称安阳福星公司不是本案适格原告的理由不能成立。二、关于本案是否存在安阳福星公司诉称的行政行为问题。本案的拆除行为不同于常见的短平快式拆除方式，有持续时间长达一周以上、拆除房屋与搬离室内设备同步进行、房屋不是整体拆除而是部分拆除、未拆除的部分切割整齐等特点，各方当事人对于拆除行为由谁实施各执一词。由于拆除行为已成过去，对于过去事件的重组只能遵循证据规则，根据各方当事人提交的证据还原事实原貌。在行政诉讼中，原告和被告各自负有不同的举证责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。故原告应当提交证据证明存在其诉称的行政行为。本案中，安阳福星公司诉称案涉强制拆除行为发生于2018年12月，但其提交的视频资料显示拆除行为发生于夏季，照片不能确定是否拍摄于本案案涉现场。由于安阳福星公司提交的证据不能证明存在发生于2018年12月的拆除行为，而拆除时间问题又涉及安阳福星公司的起诉是否超过起诉期限，故安阳福星公司的起诉不符合法定起诉条件，对其起诉应当裁定驳回。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律错误，应予纠正。上诉人龙安区执法局的上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：一、撤销安阳市龙安区人民法院（2019）豫0506行初93号行政判决；二、驳回安阳市福星冶炼有限责任公司的起诉。安阳市福星冶炼有限责任公司预交的一审案件受理费50元、安阳市龙安区城市管理行政执法局预交的二审案件受理费50元，均予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  程晓丽审判员  阎丽杰审判员  段 新二〇二〇年四月十五日书记员  孙慧伟