山东省淄博市临淄区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0305行初15号 原告刘景清，男，1959年7月27日生，汉族，住淄博市临淄区。 委托代理人刘国栋（原告之子），男，1985年9月4日生，汉族，住淄博市临淄区。 被告淄博市临淄区自然资源局，统一社会信用代码11370305MB2855758B。住所地：淄博市临淄区雪宫路354号。 法定代表人刘先伟，局长。 负责人李红，淄博市临淄区自然资源局党组成员。 委托代理人冯建钟，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 被告淄博市临淄区人民政府，统一社会信用代码11370305004219181C。住所地：淄博市临淄区行政办公大楼。 法定代表人白平和，区长。 委托代理人马成栋，男，1985年3月24日生，汉族，淄博市临淄区司法局工作人员，现住。 委托代理人徐依友，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 原告刘景清不服被告淄博市临淄区自然资源局作出的临国土资（续）决[2018]1号《不予续期决定书》及被告淄博市临淄区人民政府作出的临政复[2018]58号《行政复议决定书》，于2018年11月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年11月22日向被告淄博市临淄区自然资源局、被告淄博市临淄区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院审理后于2019年4月30日作出判决，驳回原告的诉讼请求。宣判后，原告不服本院的判决，上诉于淄博市中级人民法院。2019年8月27日淄博市中级人民法院作出（2019）鲁03行终161号《行政裁定书》，裁定发回重审。本院依法组成合议庭，于2020年3月23日公开开庭审理了本案。原告刘景清及其委托代理人刘国栋，被告淄博市临淄区自然资源局的负责人李红、委托代理人冯建钟，被告淄博市临淄区人民政府的委托代理人马成栋、徐依友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告淄博市临淄区自然资源局于2018年7月9日作出临国土资（续）决[2018]1号《不予续期决定书》，对原告提交的关于淄国用（2014）第E03411号《国有土地使用权证书》所涉及的国有土地使用权续期申请决定不予续期。原告不服，向被告淄博市临淄区人民政府提起行政复议申请，被告淄博市临淄区人民政府受理后经调查、审核，于2018年11月5日作出临政复[2018]58号《行政复议决定书》维持了临国土资（续）决[2018]1号《不予续期决定书》。 原告刘景清诉称，1999年10月29日，原告开办的临淄齐都翔宇大酒店通过出让方式取得位于齐都镇××西南角，北过境北的一宗土地，国有土地使用权证号为淄国用（1999）第E00222号，该宗地使用权于2018年12月21日到期。因临淄齐都翔宇大酒店不是注册法律主体，2014年5月20日，淄博市临淄区自然资源局对此前的土地使用证进行了名称变更，向原告颁发了淄国用（2014）第E03411号《国有土地使用权证》，土地使用年限仍为2018年12月21日到期。因土地使用年限将至，2018年2月份，原告口头向被告淄博市临淄区自然资源局询问并申请土地使用权续期。2018年6月11日，原告按照被告淄博市临淄区自然资源局提供的《出让国有建设用地续期申请书》填写后递交，申请办理土地使用权续期。2018年7月9日，被告淄博市临淄区自然资源局以该国有建设用地已规划为住宅用地，现状为商服用地，续期使用不符合规划用途，作出临国土资（续）决[2018]1号《不予续期决定书》。原告认为该《不予续期决定书》没有充分、合理考虑现实状况，且适用法律不当，应予撤销。被告淄博市临淄区人民政府作出的临政复[2018]58号《行政复议决定书》事实不清，适用法律错误，应予撤销。理由如下：1、被告淄博市临淄区自然资源局不是适格行政主体，被告淄博市临淄区人民政府也不应当是复议机关。2、原告的土地用途是符合规划的，不存在不符合城市规划的情形。1999年淄博市土地管理局颁发的淄国用（1999）第E00222号《国有土地使用权证》明确该宗地用途为商业和服务业，故原告所用土地及建设的房屋为商业和住宅，符合当时的城市规划。根据现在的国土资源部的全国土地分类来看，建设用地分为商服用地及住宅用地两个大类，故本宗地应属于住宅用地。3、被告淄博市临淄区自然资源局颁发的淄国用（1999）第E00222号《国有土地使用权证》中的土地用途错误，应予更正。综上，原告提起诉讼，请求依法撤销被告淄博市临淄区自然资源局作出的临国土资（续）决[2018]1号《不予续期决定书》及被告淄博市临淄区人民政府作出的临政复[2018]58号《行政复议决定书》。 原告刘景清向本院提交了以下证据、依据： 1、《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》； 2、《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（中发[2016]28号）第十条； 3、《中华人民共和国物权法》第十二章关于建设用地使用权的规定； 4、《中华人民共和国行政许可法》第十四条； 1-4号证据能够证明以下事项：商业建设用地使用权是基本物权；商业建设用地使用权到期续期没有法律实施细则；在国有土地使用权续期的行政许可没有法律实施细则的前提下，临淄国土分局作为最基层国土部门，无权对关乎公民基本物权的商业建设用地使用权到期续期问题自行以决定的方式进行实质性的处理； 5、《关于出具淄国用（2014）第E03411号宗地规划条件的函》； 6、临淄区计划委员会文件临计字（1999）第38号，明确区分标注饮食店和住宅； 7、山东省村镇建设工程项目开工申请、审批表，明确区分标注商业用房与居住用房，明确区分标注商业用房及居住用房的配套费缴纳标准； 8、《建设项目选址意见书》，明确建设项目名称为商住房； 9、《建设工程规划许可证》及其附件施工图，明确标注建设项目名称为商住两用房，明确说明根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，经审定，本建设工程符合城市规划要求。与《建设工程规划许可证》有同等法律效力的施工图上明确区分标注商业和住宅； 10、配套费缴费单据，明确区分标注商业与住宅的配套费缴纳收据； 11、基本建设申请表，明确项目名称为：商住两用房。明确建设目的：用于住房和饮食店； 12、预征投资方向调节税扣税凭证，明确区分标注住宅与饮食店的扣税凭证； 13、临淄区空间规划文本（征求意见稿），证明该宗地符合土地利用总体规划和城市规划； 14、《中华人民共和国城市规划法》（1990.04.01生效，2008.1.1失效）第三十条“城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。”第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”； 15、《中华人民共和国城乡规划法》第五十条“选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”； 5-15号证据证明我们该宗地及房屋是符合土地利用总体规划和城市规划的，《关于出具淄国用（2014）第E03411号宗地规划条件的函》，已经明确表明该地块符合土地利用总体规划；我们该宗地及房产在取得和建造时是符合城市总体规划的，在制定和实施《淄博市城市总体规划（2011-2020年）》时，淄博市规划局临淄分局也并没有告知原告该宗地及房产修改了城市规划，直到现在淄博市规划局临淄分局也并没有说该宗地及房产不符合城市总体规划。任何建设工程的用地及建设必须符合城市规划，根据上述法律规定，1999年4月份，原告提交的《山东省村镇建设工程项目开工申请、审批表》经村委会、乡镇政府、县建设主管部门审批同意建设商业用房及居住用房，其中商业用房需缴纳配套费35元/㎡，居住用房配套费15元/㎡，此后原告按照商业和居住两个标准向税务局缴纳了相关税费。1999年4月13日，临淄区计划委员会作出《关于齐都镇南马坊村基本建设计划的批复》（临计字[1999]第38号），该批复同意原告新建饮食店及住宅。1999年5月31日，淄博市临淄区城乡建设委员会乡村规划建设管理科作为城市规划行政主管部门根据以上批复向原告出具了《建设项目选址意见书》，该意见书显示根据《中华人民共和国城市规划法》第三十条和《建设项目选址规划管理办法》之规定，同意原告在涉案地址建设商业和住宅。1999年5月31日，淄博市临淄区城乡建设委员会乡村规划建设管理科向原告颁发了《建设工程规划许可证》（编号：村镇03597052），该证显示根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，原告建设的商住两用房符合城市规划要求，准予建设； 16、《关于出具淄国用（2014）第E03411号宗地规划条件的函》； 17、《关于临国土资（用）函（2018）28号的复函》； 18、临国土资（续）决（2018）1号《不予续期决定书》； 19、住房和城乡建设部制定的《城市用地分类与规划建设用地标准》； 20、国土资源部制定的《土地分类》标准。 16-20号证据证明被告淄博市临淄区自然资源局超越职权作出涉案《不予续期决定书》； 21、《中华人民共和国物权法》第一百四十九条规定“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理”； 22、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条规定“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准”； 23、《闲置土地处置办法》-国土资源部令第53号第二十一条“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”； 24、《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》第二段“在尚未对住宅建设用地等土地使用权到期后续期作出法律安排前，少数住宅建设用地使用权期间届满的，可按以下过渡性办法处理”； 25、《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（中发[2016]28号）第十条，“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”； 26、《中华人民共和国宪法》第十条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”； 27、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”； 21-27号证据证明土地使用权续期不同于出让，更不是新的土地供应行为，因此，原告申请就涉案土地续期符合法律规定； 28、临淄区空间规划，虽然是征求意见稿，但是该空间规划是由淄博市临淄区自然资源局编制的，得到了淄博市临淄区自然资源局的确认和认可。 被告淄博市临淄区自然资源局及被告淄博市临淄区人民政府辩称，被告淄博市临淄区自然资源局作出的临国土资（续）决[2018]1号《不予续期决定书》及被告淄博市临淄区人民政府作出的临政复[2018]58号《行政复议决定书》事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告淄博市临淄区自然资源局及被告淄博市临淄区人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据: 1、根据淄博市人民政府作出的《关于调整市与临淄区行政管理体制和经济社会管理权限的决定》令第72号文第三条第四款第（一）项，证明被告淄博市临淄区自然资源局具有在两公顷以下的国有建设用地以及国有未利用地的审批权； 2、《中华人民共和国行政许可法》第三十五条，证明本案被告淄博市临淄区自然资源局主体适格； 3、出让土地使用权续期申请书，2018年6月11日，原告刘景清提出关于淄国用（2014）第E03411号土地使用权续期申请，续期申请用途为居住、商用； 4、土地设定登记申请表、临政土矿管（补办）（1998）第213号《关于临淄齐都翔宇大酒店补办土地出让手续的批复》、国有土地使用权出让合同书、刘景清身份证复印件、缴纳出让金及完税收据、宗地图、淄国用（1999）字第E00222号国有土地使用证办证手续、涉案宗地批准用地为建设酒店，登记用途为商业服务业； 5、土地登记申请书、土地登记审批表、地籍调查表、宗地图、工商局证明、刘景清说明、淄国用（1999）字第E00222号国有土地使用证、国有土地使用权出让合同书、临政土矿管（补办）（1998）第213号《关于临淄齐都翔宇大酒店补办土地出让手续的批复》、缴纳出让金及完税收据、刘景清身份证复印件、淄国用（2014）第E03411号国有土地使用权证办证手续、本次登记涉及土地使用权人变更登记，不涉及用途变更； 6、淄国用（2014）第E03411号土地使用权证，涉案宗地权利状态，使用面积1581.99平方米，使用权类型为出让，终止日期为2018年12月21日，地类（用途）为住宿餐馆用地。 7、临国土资（用）函［2018］28号《关于出具淄国用（2014）第E03411号宗地规划条件的函》； 8、临规函［2018］64号《关于临国土资（用）函［201８］２８号的复函》； 7-8号经函询淄博市规划局临淄分局、涉案宗地城市总体规划用途为居住用地，续期申请用途不符合规划； 9、临国土资（续）决[2018]1号《不予续期决定书》，2018年7月9日，被申请人依法作出临国土资（续）决[2018]1号《不予续期决定书》并送达； 10、《山东省土地登记条例》第九条、第二十条、第二十四条、第二十七条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条；《土地登记办法》第十二条、第十四条、第三十八条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十一条、第十条；《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条、第十二条，证明被告淄博市临淄区自然资源局作出的涉案《不予续期决定书》合法。 被告淄博市临淄区人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据： 1、行政复议申请书一份及相关材料一宗，证明2018年9月3日原向被告淄博市临淄区人民政府申请行政复议并提供相关证据； 2、行政复议申请受理（不予受理）审批表一份，证明被告淄博市临淄区人民政府在规定期限内对复议申请进行了受理审批； 3、行政复议申请受理通知书一份及送达回执一份，证明被告淄博市临淄区人民政府通知原告依法受理其行政复议申请； 4、行政复议答复通知书一份及送达回执一份，证明被告淄博市临淄区人民政府通知被告淄博市临淄区自然资源局对复议申请提出书面答复，并提交作出具体行政行为的相关材料； 5、行政复议答复书一份及代理手续、相关材料一宗，证明被告淄博市临淄区自然资源局就原告的复议申请作出答复并提交了相关证据材料； 6、行政复议听证通知书及送达回证各两份，证明被告淄博市临淄区人民政府将听证时间告知原告及被告淄博市临淄区自然资源局； 7、听证笔录一份，证明被告淄博市临淄区人民政府就行政复议举行了听证； 8、行政复议决定审批表一份，证明被告淄博市临淄区人民政府就复议决定进行审批； 9、《行政复议决定书》一份及送达回证两份，证明被告淄博市临淄区人民政府规定期限内作出复议决定，并送达复议当事人双方。 经庭审质证，二被告对原告提交的1-28号证据的真实性无异议，对证明目的有异议。原告对二被告提交的证明原行政行为合法的1-10号证据的真实性无异议，对证明目的有异议。原告及被告淄博市临淄区自然资源局对被告淄博市临淄区人民政府提交证明复议程序合法的1-9号证据无异议。 本院对上述证据认证如下：二被告对原告的1-28号证据的真实性无异议，对证明目的有异议，故对上述证据的真实性予以确认。原告对二被告提交的1-10号证据真实性无异议，对证明目的有异议，故对上述证据的真实性予以确认。原告及被告淄博市临淄区自然资源局对被告淄博市临淄区人民政府提交证明复议程序合法的1-9号证据无异议，故对上述证据予以确认。 经审理查明，1999年10月29日，原告开办的临淄齐都翔宇大酒店通过出让方式取得位于齐都镇××西南角，北过境北的一宗土地，国有土地使用权证号为淄国用（1999）第E00222号，使用面积2010平方米，用途为商业服务业，该宗地使用权于2018年12月21日到期。原告于2014年5月20日申请变更登记，将该宗地使用权人变更为刘景清，国有土地使用权证号为淄国用（2014）第E03411号，使用面积1581.99平方米，地类（用途）为住宿餐饮用地，该宗地使用权于2018年12月21日到期，登记机关为淄博市人民政府、淄博市国土资源局。 2018年2月份，原告口头向被告淄博市临淄区自然资源局询问并申请土地使用权续期，被告淄博市临淄区自然资源局于2018年3月16日向淄博市规划局临淄分局出具了临国土资（用）函（2018）28号《关于出具淄国用（2014）第E03411号宗地规划条件的函》，该函写明：刘景清使用的国有土地（坐落、面积详见宗地图），符合临淄区土地利用总体规划，拟办理国有土地使用权协议出让手续，请贵局出具该宗地的规划条件。2018年5月2日淄博市规划局临淄分局向被告淄博市临淄区自然资源局出具了临规函[2018]64号《关于临国土资（用）函（2018）28号的复函》，对于淄国用（2014）第E03411号宗地，经核实，该宗地在《淄博市城市总体规划（2011-2020）》中为居住用地，该宗地南侧北外环路红线宽度为60米，绿线宽度为10米。该宗地涉及区政府重点招商引资项目，经向区政府请示，暂不办理土地延期。 2018年6月11日，原告向被告淄博市临淄区自然资源局递交了出让土地使用权续期申请书，续期年限为20年，用途为居住、商用。被告淄博市临淄区自然资源局接到原告申请后，于2018年7月9日作出临国土资（续）决[2018]1号《不予续期决定书》，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条的规定，淄博市规划局临淄分局函复告知该地块用途已规划为住宅用地，现状用途为商服用地（住宿餐饮用地），续期使用不符合规划用途。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》相关规定，决定不予续期。原告不服，于2018年9月3日向被告淄博市临淄区人民政府提起行政复议，被告淄博市临淄区人民政府于2018年9月7日受理后，于2018年10月30日依法对本案进行了听证，在对案件依法调查、核实后，于2018年11月5日作出临政复[2018]58号《行政复议决定书》，维持了被告淄博市临淄区自然资源局作出的临国土资（续）决[2018]1号《不予续期决定书》。原告不服，提起诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十一条规定的“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”结合《城市房地产管理法》第二十二条规定的“土地使用权出让合同约定的年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。……”。本案中，原告为其即将到期的涉案土地使用权向被告淄博市临淄区自然资源局申请续期，被告淄博市临淄区自然资源局应依法进行调查后作出是否准予续期的答复，其作出涉案《不予续期决定书》，提供的主要证据为淄博市规划局临淄分局出具的临规函[2018]64号《关于临国土资（用）函（2018）28号的复函》，从该复函的内容来看，该函的答复也仅为“……该宗地涉及区政府重点招商引资项目，经向区政府请示，暂不办理土地延期。”故被告淄博市临淄区自然资源局仅以该复函内容即认定涉案宗地不符合规划，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十一条作出涉案《不予续期决定书》证据不足。故涉案《不予续期决定书》应予撤销。综上，被告淄博市临淄区人民政府作出的涉案《行政复议决定书》不符合法律规定，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 一、撤销被告淄博市临淄区自然资源局作出的临国土资（临续）决[2018]1号《淄博市国土资源局不予续期决定书》，被告淄博市临淄区自然资源局对原告刘景清的《出让土地使用权续期申请书》重新作出处理； 二、撤销被告淄博市临淄区人民政府作出的临政复[2018]58号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告淄博市临淄区自然资源局、被告淄博市临淄区人民政府各负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  罗  彬 人民陪审员  刘艳 人民陪审员  王娜 二〇二〇年四月二十二日 法官助理 张金月 代理书记员  孙楠