江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏01行终805号 上诉人（原审原告）王丽萍，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人曹金林（系上诉人丈夫），性别，住址同上。 被上诉人（原审被告）南京市城乡建设委员会，住所地南京市鼓楼区广州路185号。 法定代表人黄辉，南京市城乡建设委员会主任。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 上诉人王丽萍因不履行法定职责一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初794号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案曾因受新冠××疫情防控影响，暂停计算审限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年4月15日，王丽萍等人向南京市城乡建设委员会（以下简称市建委）邮寄投诉信1份，反映南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）和原南京市秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称原秦淮区征收办）在南京市第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目（以下称涉案项目）的征收过程中存在以下违法行为：1.先搬迁后补偿；2.允许建设单位参与征收；3.违反资金足额到位、专户存储、专款专用；4.先拆后估且违规选择估价机构；5.协议外补偿；6.不明人员参与征收，逼迁强拆；7.同一项目两个补偿标准，蓄意按低标准补偿；8.恶意少认定来降低征收成本；9.以拆违促征收；10.违反信息公开原则；11.擅自指定征收补偿对象。请求市建委对上述违法行为进行查处，并将相关情况及时函告投诉人。2019年5月5日，市建委作出《关于李子琳反映拆迁相关问题的回复》（以下称涉案回复），对王丽萍等人提出的问题予以答复。 王丽萍不服，向原审法院提起诉讼，请求判决：1.市建委履行法定职责，撤销市建委2019年5月5日作出的涉案回复并重新回复；2.市建委承担本案诉讼费用。 原审法院认为，公民提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，王丽萍等人寄递的信件系要求市建委对秦淮区政府及原秦淮区征收办在涉案项目中的征收行为进行监督，该监督行为系行政机关自我监管、自我约束的行政管理机制，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生直接影响，故王丽萍提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，已立案的，依法应裁定驳回起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第八项、第三款的规定，原审法院裁定：驳回王丽萍的起诉。 上诉人王丽萍上诉称，一、原审裁定事实认定错误。上诉人等人的投诉是依据被上诉人法定职责进行的。被上诉人是南京市人民政府确定的主管全市国有土地上房屋征收与补偿的职能部门，上诉人向被上诉人投诉要求其履行职责对秦淮区政府及原秦淮区征收办在征收过程中的违法行为进行查处，被上诉人对上诉人的投诉以信访的方式进行答复是违法的。被上诉人作出的涉案回复实质上应该是对上诉人投诉行为的答复，是其履行行政职能的表现。 二、原审裁定适用法律错误。根据《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第五条规定，被上诉人是南京市房屋征收部门。根据第四十条规定，市房屋征收部门履行的监督管理职责包括（一）对区房屋征收部门的征收与补偿工作、房屋征收实施单位的征收与补偿行为进行指导和监督管理；……（五）对全市征收决定、征收补偿决定和相关公开公示制度执行情况进行监督检查；……因此，原审裁定驳回上诉人的起诉是违法的。根据最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发(2017)25号）第十三条规定，当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案。根据第十四条规定，要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。因此，一审法院应当查明上诉人与其投诉事项之间是否具有利害关系，被上诉人是否有将其履职行为按照信访来对待，非法剥夺上诉人的诉权情形，而一审法院的做法违反上述规定。 三、上诉人提起本案诉讼时，将南京市秦淮区住房保障和房产局、南京秦淮房屋征收服务有限公司列为第三人，一审法院在原审裁定中没有列示第三人，形式上不合法。 综上，请求二审法院撤销原裁定，指令一审法院进行审理。 被上诉人市建委辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 二审审理中，上诉人向本院提交了如下材料：1.《南京第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目委托协议书》1份；2.秦发改投资字（2016）335号《关于第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目备案的通知书》；3.《资金承诺书》及缴款通知书；4.选定评估机构征求意见汇总表；5.付款清领单2份及购房契税凭证1份；6.营业执照及完税凭证；7.《关于来凤新村22—34号公房档案记载面积与产权证载面积不一致的情况说明》；8.来凤新村30号205室房屋套内面积测绘报告。共同用以证明涉案项目存在多项违法行为，被上诉人依法应当予以查处。 经质证，被上诉人认为上诉人提供的全部证据均不属于法律规定的新证据的范畴，且与本案无关联性。 本院经审查认为，上诉人在二审中提交的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，本院不予接纳。 原审经审理查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”因此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定条件，属于人民法院行政诉讼的受案范围便是其中之一。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定了不属于行政诉讼受案范围的情形。本案中，王丽萍等人向市建委寄递信件，系要求市建委对秦淮区政府及原秦淮区征收办在涉案项目中的征收行为进行查处，属于公民采用信件形式向县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，请求有关行政机关予以处理，实质上属于信访行为。针对该信件反映的问题，市建委经过核实了解后作出涉案回复，并加盖了市建委“信访专用章”。故对于王丽萍等人邮寄信件反映的问题，市建委作为信访事项进行处理并已作出答复，而行政机关作出的信访事项答复行为不属于行政诉讼受案范围。故王丽萍提起的本案诉讼，不属于行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉。 对于上诉人提出的原审裁定未列示第三人的问题，经核，上诉人向一审法院提交的起诉状中载明了“第三人秦淮区住房保障和房产局”“第三人南京秦淮房屋征收服务有限公司”，原审法院向其送达的受理通知书中亦列明了“第三人南京市秦淮区住房保障和房产局、南京秦淮房屋征收服务有限公司”，而原审裁定中未将前述两单位列为本案第三人。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，原审法院认为王丽萍提起的本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，对本案并未进入实体审理，故原审法院未将南京市秦淮区住房保障和房产局、南京秦淮房屋征收服务有限公司列为第三人并无不当，且不会对上诉人的权利义务产生影响。但需要指出的是，第三人是否作为本案诉讼参加人的问题虽属法院职权事项，但对于原告起诉时提出的第三人的处理上，原审法院应进行适当的释明。原审法院就此应当进一步改进工作。 综上，上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  王攀峰 二〇二〇年四月二十八日 书记员  韩卓君