青海省共和县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）青2521行初63号 原告：忠某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：万某1，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：华某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：宽某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：拉某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：昝某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：桑某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：更某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：吾某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：多某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：李某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：彭某1，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：索某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：格某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：周某1，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告:赛某，公民身份号码×××，住青海省共和县。 原告：久某，公民身份号码：，住青海省共和县。 原告：彭某2，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：万某2，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：落某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：吉某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：完某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：三某，公民身份号码：×××，住青海省共和县。 原告：力某，男，藏族，1983年1月5日生，公民身份号码：×××，住青海省共和县江西沟乡下社村二社159号。 原告：达某，男，藏族，1980年2月11日生，公民身份号码：×××住青海省共和县江西沟乡下社村二社34号。 二十四位原告委托诉讼代理人：忠某，男，藏族，1962年6月18日生，公民身份号码：×××，住青海省共和组江西沟乡下社村二社。 二十五位原告委托诉讼代理人:杨某，青海同光律师事务所律师。 被告：共和县林业和草原局，统一社会信用代码：11632521MB17582437，住所地：青海省海南藏族自治州共和县恰卜恰镇同德东路。 法定代表人：王某，局长。 委托诉讼代理人：周某2，青海简阔律师事务所律师。 第三人：青海昆奇生物科技股份有限公司，统一社会信用代码:9163010057991533XD 法定代表人：钱某，董事长。 委托诉讼代理人：孟某，公民身份号码：×××，住青海省西宁市。 委托诉讼代理人：陆某，青海同光律师事务所律师。 原告忠某等25人不服被告共和县林业和草原局作出的共农科(草监)罚[2018]61号行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月18日立案后，依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭审理了本案，原告忠某及25位原告的委托诉讼代理人杨某，被告共和县林业和草原局的法定代表人王某，委托诉讼代理人周某2，第三人青海昆奇生物科技股份有限公司的委托诉讼代理人孟某，陆某参加诉讼。本案现已审理终结。 被告共和县林业和草原局于2019年1月7日作出共农科(草监)罚[2018]61号行政处罚决定，认定原告忠某等25人没有依法办理草原主管部门的审批手续，擅自将草原改为建设用地和在草原上开展经营性旅游活动的行为，属于非法占用草原，该行为违反了《中华人民共和国草原法》第四十一条的规定，依照该法的相关规定，作出如下处罚决定：1.于2019年1月14日前拆除在草原上修建的建筑物；2.限于2019年6月30日前恢复草原植被。原告忠某等25人不服该决定，向本院提起行政诉讼。 原告忠某等25人诉称，请求撤销被告作出的共农科(草监)罚[2018]61号行政处罚决定。事实和理由：一、原告建设的过程并不是盲目建设，而是有合法的相关政府批准文件；二、被告作出行政处罚时未向第三人送达，实际损害了第三人的利益；三、被告行政处罚适用法律错误。综上，被告所作行政处罚认定事实错误，程序错误，适用法律错误，特向人民法院起诉，请求依法判决。 被告共和县林业和草原局辩称，一、本案中应将共和县农牧和科技局与共和县林业和草原局列为共同被告，而不是将本案的被告由共和县农牧和科技局变更为共和县林业和草原局；二、原告未依法办理审批手续擅自将草原改为建设用地，破坏草原植被，违法事实清楚，答辩人处罚适用法律准确，处罚得当；三、答辩人行政处罚行为和行政强制行为程序合法。综上所述，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 第三人青海昆奇生物科技股份有限公司述称，一、作为本案第三人，我们与原告有合作关系，原告出土地，我们出资修建藏宝大酒店，酒店建成经营后，2017年共和县国土资源局以我们非法占用土地为由，作出行政行为，我们经诉讼后，判决撤销共和县国土资源局行政行为，判令共和县国土资源局重新作出行政行为。案件不知为何转到了共和县农牧和科技局，共和县农牧科技局又以本案原告非法占用草原作出行政处罚，共和县农牧和科技局在作出处罚时，事先处罚告知书中告知单位是藏宝国际大酒店（忠某等25人），第三人是投资人，我们提出听证申请，但是参加听证会时，农牧科技局的人说，听证的是忠某等25人与我公司无关，勒令我们退出听证会。案件是共和县国土资源局作出调查，又把我们推给了共和县农牧科技局，政府的公信力和依法行政在哪里？二、诉状中的被告是共和县农牧和科技局，2019年8月14日，就在答辩期内进行了答辩，后因为机构改革和行政机关职权变更，原共和县农牧和科技局的部分职能转到了共和县林业和草原局，主体的变更我们无异议，但我们有异议的是被告当庭宣读的答辩状是2020年3月31日的，宣读的部分内容又与2019年8月14日的内容是不一致的，到底以哪份为准？以今日的为准不符合程序，以2019年的为准，今天答辩状中的内容就不可作为答辩意见。 被告共和县林业和草原局向本院提交了以下证据、依据： 1，草原监理行政执法委托书2份，拟证明2018-2019年度，草原行政执法权由共和县草原监理站行使，授权机关是共和县农牧和科技局。2.案件移送书和行政处罚立案审批表，拟证明本案系共和县国土资源局于2018年9月25日因原告违法占地地类为天然牧草地，应由草原行政主管部门按草原法规定及程序进行查处，共和县农牧和科技局接受案件并同意立案的事实。3.巡查台账，接受调查通知及询问笔录、责令改正通知、现场检查勘验笔录及宗地地类图，拟证明该案在调查过程中，占地地类为草原，原告未办理草原审批建设手续，违法将草原改为建设用地，在草原上建设房屋并开展经营性旅游活动的违法事实。4.行政处罚事先告知书、行政处罚决定书及送达回证，拟证明行政处罚合法的事实。 原告质证意见如下： 1.对于委托书真实性认可，委托执法范围是草原草山，不包括建设用地，所以没有行政处罚权；2.立案审批表和案件移送书的真实性认可，立案审批表中明确记载对藏宝国际大酒店（忠某等25人）进行处罚，也就是说被告在处罚时知道本案还有第三人的存在，案件移送书中也明确提到青海昆奇公司，被告知道第三人应该是本案被处罚方，或实际处罚方；3.巡查台账，2015年1月8日到2018年9月25日，本案进行移送时，其中长达四年的时间没有对原告和第三人进行处罚，所以根据台账，被告本身有严重失职或过错行为，询问笔录中也反复提到藏宝国际大酒店和昆奇公司，但是在后续的处罚程序中被告回避了二者，也没有依法让其进行听证，程序严重错误。对于宗地地类图，该图是由西宁市瑞庆测绘有限公司制作，该公司是一家商业机构，不属于行政机关，他没有权利对土地的性质做相应的认证，所以该证据合法性、客观性均不认可；4.行政处罚事先告知书，抬头是藏宝国际大酒店（忠某等25人），但是该告知书送达以后并没有按照相应的程序安排受处罚人进行听证，被告明确拒绝藏宝国际大酒店及投资人昆奇公司进行听证，所以对该告知书合法性不认可。行政处罚决定的事实根据是被处罚人没有依法办理审批手续，擅自将草原改为建设用地，该认定与青海省人民政府2016第74号文件不符，认定事实本身错误，所以引用法律错误，最终导致其处罚决定错误，并且处罚种类不符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条所规定的处罚类型，对该处罚决定书合法性不认可。 第三人青海昆奇生物科技股份有限公司发表如下质证意见： 1.完全同意原告的质证意见。2.对被告出示的证据三合法性不持异议，但是对证明指向不认可。被告出示的案件移送书和立案审批表，证明共和县国土资源局经过县委县政府研究后，土地是天然牧场，所以移送给共和县农牧和科技局，在移送书中提及第三人及忠某等25人（藏宝国际大酒店），明确相对人是昆奇公司，25户牧民及藏宝国际大酒店。共和县农牧和科技局接受案件后的证据是基于国土资源局，但共和县农牧和科技局只做了两份笔录，2018年11月17日、2018年10月11日询问笔录两份，是共和县农牧和科技局接受案件后做给忠某和昆奇公司的余晨，证明第三人出资，原告出地，共同投资建设藏宝国际大酒店。处罚事先通知书中告知听证权利，但是没有进行听证，综合上述证据，被告在接受移送案件之前或之后，对此案件的基本事实是清楚的，即涉案藏宝国际大酒店是原告及第三人共同建设，昆奇公司是行政相对人，被告在作出行政行为时未向行政利害关系人送达任何作出行政处罚或行政行为的材料，程序显然不合法。 本院对被告共和县林业和草原局提交的上述证据认证如下： 证据1.2.3符合证据的合法性、真实性、关联性，本院予以采信；证据4行政处罚决定，不具有合法性，本院不予采信。 经审理查明，被告共和县林业和草原局于2019年1月7日作出共农科(草监)罚[2018]61号行政处罚决定，认定原告忠某等25人没有依法办理草原行政主管部门的审批手续，擅自将草原改为建设用地和在草原上开展经营性旅游活动的行为，属于非法占用草原，该行为违反了《中华人民共和国草原法》第四十一条的规定，依照该法的相关规定，作出如下处罚决定：1.于2019年1月14日前拆除在草原上修建的建筑物；2.限于2019年6月30日前恢复草原植被。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行驶其职权的行政机关是被告。被告辩称本案中应将共和县农牧和科技局与共和县林业和草原局列为共同被告，而不是将本案的被告由共和县农牧和科技局变更为共和县林业和草原局，对此，因行政机关职权变更，共和县农牧和科技局的相关职权由共和县林业和草原局继续行驶，共和县农牧和科技局对本案已无执法主体资格，继续作为本案被告主体不适格，被告的辩称于法无据不能成立，本院不予采信。被告共和县林业和草原局作出共农科（草监）罚[2018]61号行政处罚决定，处罚内容为：1.于2019年1月14日前拆除在草原上修建的建筑物；2.限于2019年6月30日前恢复草原植被。此处罚内容并非行政处罚的种类，被告的行政行为明显不当，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 撤销被告共和县林业和草原局作出的共农科（草监）罚[2018]61号行政处罚决定。 本案受理费50元，由被告共和县林业和草原局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海南藏族自治州中级人民法院。 审 判 长 都 财 庭 审 判 员 拉 日 措 人民陪审员 暂  智 二〇二〇年四月二日 法官 助理 （樊玉鹏 书 记 员 潘  娜 本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政处罚法》第八条行政处罚的种类： （一）警告； （二）罚款； （三）没收违法所得、没收非法财物； （四）责令停产停业； （五）暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照； （六）行政拘留； （七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。