浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0604行初185号 原告吴夫良，男，1953年2月4日出生，汉族，住绍兴市上虞区，现住绍兴市上虞区。 委托代理人（特别授权）倪雅芝，女，1952年11月19日出生，汉族，住绍兴市上虞区，现住绍兴市上虞区。系原告之妻。 被告绍兴市上虞区沥海街道办事处，住所地绍兴市上虞区沥海街道海滨大道41号。 法定代表人王吉程，主任。 出庭行政负责人严玉锋，副主任。 委托代理人（特别授权）陈芳芳，浙江舜杰律师事务所律师。 原告吴夫良因认为被告绍兴市上虞区沥海街道办事处不履行建房许可法定职责一案，于2019年1月21日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年2月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月29日公开开庭进行了审理，2019年4月3日作出（2019）浙0604行初16号行政裁定书，裁定驳回原告吴夫良的起诉。原告不服提起上诉，经绍兴市中级人民法院审理裁定撤销（2019）浙0604行初16号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年5月27日立案后，于2019年7月4日作出（2019）浙0604行初74号行政裁定，裁定驳回原告吴夫良的起诉。原告不服提起上诉，经绍兴市中级人民法院审理裁定撤销（2019）浙0604行初74号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年12月2日立案后，2020年3月25日公开开庭审理了本案。原告吴夫良及委托代理人倪雅芝，被告绍兴市上虞区沥海街道办事处副主任严玉锋及委托代理人陈芳芳，证人吴某、邵某到庭参加了诉讼。现已审理终结。 原告吴夫良为自家建房曾多次向上虞区沥海镇人民政府提交申请建房许可的申请。2018年2月12日向绍兴滨海新城管理委员会反映“居住房子要求补办审批手续”的信访，上虞区沥海镇人民政府于2018年3月7日对原告吴夫良作出“绍滨海访交（2018）018号”《信访事项答复意见书》，告知吴夫良“你户必须在自行拆除违章搭建的10多间平房的前提下，对未批先建的楼房经处罚后，才能准予确权登记房屋所有权”的处理意见。 原告吴夫良诉称，原告与配偶倪雅芝系上虞区沥海镇城沿村的常住户，小女吴玉丽户籍仍在本市行政区域内且长期居住出生行政村，入婿**生孙女杨涵。其家庭人口和独生子女的政策，以建房人口六人计算，可许可审批建房用地140平方米。原告（一家）现居住的城沿村所建12间小房屋，房屋矮小不适合居住，故多次申请建房审批，被告不予理睬，系行政不作为。原告信访，2018年3月7日，被告作出“绍滨海访交（2018）018号”《信访事项答复意见书》告知，原告旧房处的农用地已转为建设用地指标，但以子女已经出嫁或出嫁后户口尚未迁出的，不得在原家庭中单独分户申请建房为由拒绝。为此，原告认为，根据2012年3月7日《上虞市人民政府办公室关于进一步加强农村私人建房管理的意见》相关规定，原告具备与小女等人合户建房申请条件，对被告行政不作为依法提起诉讼。请求：判令被告履行审批职责，准许原告重建140平方米的房屋审批许可；本案诉讼费由被告承担。 原告吴夫良提供证据、依据如下： 1、户口簿三本和准予迁入证明。证明原告与二个女儿的户籍、居住、婚姻及户口迁移等人口信息的情况，原告夫妇与两女儿已单独分为三户。 2、建房申请报告和申请报告（2007年5月24日、2009年5月15日、2012年5月16日、2017年5月3日、2018年12月23日）先后五次的申请各一份。证明原告申请，被告不作为的事实。 3、上虞区沥海镇人民政府“绍滨海访交（2017）66号”信访事项受理告知书、“绍滨海访交（2018）018号”信访事项受理告知书及信访事项答复意见书各一份。证明被告拒不履行职责的违法事实。 4、原告自行制作的图纸、照片四份。证明原告居住的同一地段其他人建房已审批的事实。 5、土地转让协议。证明叶永才转让土地未果，后自己建造房屋的事实。 6、村委会统计的29户建房清单一份。证明同一地段的其他人已审批建房的事实。 7、结婚证、离婚证复印件。证明原告女儿吴玉英已离婚，并已独立立户的事实。 8、照片二份。证明原告女儿建房及其他人的建房情况。 9、经济合作社统一收款收据票据（035、045）二份。证明原告建造的平房已经许可，女儿吴玉英建造的房屋也经许可。 10、吴玉英的申请报告、安装水表的票据。证明原告系独立户。 11、信访件五份。证明原告信访事实。 12、（2014）50号文件。证明原告先前建造的房屋不是违法建筑，可以通过补办手续、补缴罚款进行合法化。 13、246号文件。证明原告建造的房屋合法。 14、绍兴晚报报道。证明对农村的房屋进行确权合法化。 15、原告拍摄的照片七张。证明同村人建造房屋的事实。 16、卫星图片截图照片一组。证明土地利用现状及标准，原告建房的土地系建设用地或宅基地，符合审批条件。 17、吴玉英农村承包经营权证一份。证明吴玉英系独立户。 18、证人吴某出庭作证，证言：我系吴夫良之弟，据我知道吴夫良从2003年至今多次向沥海镇政府申请建房，村里是同意的，就是镇里不同意，不给他们审批建房，除了未批已建的十余间平房外没有其他住房。 19、证人邵某出庭作证，证言：我是吴夫良的远房亲戚。吴夫良多次通过村里向镇政府申请建房，但政府不同意审批。原告的十余间平房有无进行审批我不知道，但政府没有批准他建造住房。 上述证据，经庭审质证。被告对证据1的真实性无异议，但认为无法达到证明目的。对证据2中的2017年5月3日的申请报告被告已收到，并已回复；2018年12月23日的申请报告被告没有收到过，对其余申请报告“三性”均有异议，被告未收到。对证据3均予以认可，但无法达到原告的证明目的，被告已履行相应的职责。对证据4中的图纸，系原告自行制作，对关联性有异议，照片四份与本案无关联，不能证明原告的证明目的。证据5、6不符合证据的要件，对“三性”均有异议。对证据7的真实性请求法庭核实，并与本案无关。对证据8与本案无关联性，无法证明原告的证明目的。对证据9—11的关联性有异议，与本案无关。对证据12、13真实性无异议，但原告房屋不符合确权、发证的条件。对证据14认为与本案无关联性。对证据15、16的“三性”均有异议。对证据17的真实性无异议，但与本案无关。 对证人吴某、邵某的证言，经庭审质证。原告均无异议。被告认为，证人吴某系原告之弟，邵某与原告有远亲关系，不符合法律规定。其证言也无法达到原告的证明目的，其他人能否建房与原告能否批准建房是两回事情。 被告绍兴市上虞区沥海街道办事处辩称，一、答辩人积极履行法定职责，不存在行政不作为的情形。原告于2018年2月12日到滨海新城管理委员会反应关于“居住房子要求补办审批手续”，答辩人受理后展开调查核实了解到原告未经审批，擅自在沥海街道城沿村建造建筑物，其未办理土地私人建房用地手续，擅自占地建房，违反土地管理法律法规，不符合审批建房条件，因此答辩人向其作出了绍滨海访交（2018）018号信访事项答复意见书，告知原告必须在自行拆除违章搭建的10多间平房的前提下，对未批先建的楼房经处罚后，才能准予确权登记房屋所有权，因此答辩人不存在不履行法定职权的行为。二、原告的情形不符合建房审批条件。1、原告、吴玉英未经批准擅自建造3间三层楼和10多间平房，相关部门曾多次要求其自行改正而未改正，至今仍未拆除。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准”。第七十七条规定“农村村民未经批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋”。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。因此，吴夫良申请建房，因其多次违建房屋仍未拆除，不符合建房审批条件。2、吴玉英单独审批建房不符合政策条件。根据《上虞市人民政府办公室进一步加强农村私人建房管理的意见》虞政办发（2006）242号文件规定“二、严格户籍审查，明确建房人口和分户界定第7条之子女已经入赘或出嫁但户口尚未迁出的，可计入户口所在家庭建房人口，但不得在原家庭中单独分户申请建房”。绍滨海委（2012）50号文件规定“三、建房（安置）人口和分户界定第7条之子女已经入赘或出嫁但户口尚未迁出的，可计入户口所在家庭建房（安置）人口，但不得在原家庭中单独分户申请建房（安置）”，因此，原告认为吴玉英可单独申请建房没有依据。3、原告申请建房区块已经停止农房新建地块农转用审批和翻建审批。根据绍滨海委（2012）50号文件之规定，原告申请建房区块城沿村属于A类村，2012年12月31日为止，停止农房新建地块农转用地审批和翻建审批。综上所述，原告的诉请没有事实与法律依据，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告绍兴市上虞区沥海街道办事处提供证据、依据如下： 1、信访事项答复意见书一份。证明被告对原告反应事项经调查后作出回复，不存在不履行法定职权的事实。 2、调查说明一份。证明原告房屋未经审批系违法建筑的事实。 3、照片一组。证明被告现场踏勘，原告存在违法建筑且至今未拆除的事实。 4、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条；5、《浙江省城乡规划条例》第六十条；6、虞政办发（2006）242号文件；7、绍滨海委[2010]50号文件。证明被告履行法定职权的法律依据。 上述证据，经庭审质证。原告对证据1的“三性”均有异议。对证据2中的有“一横一竖”的平房是原告的，两间楼房是原告女儿的，不能证明被告的证明目的。对证据3的真实性无异议，对关联性有异议。证据4、5颁布在原告建房以后，可以证明原告有建房的权利。对证据6认为可以证明原告有建房审批的权利，且与2014年的50号文件相冲突，对合法性、关联性有异议。对证据7认为其内容与相关法律相冲突。 原、被告提供的上述证据、依据，认定如下：对原告提供的证据1、证据2中2017年5月3日的申请报告、证据3、11的证据“三性”予以确认；对证据2中的2018年12月23日的申请报告，原告在庭审中自认没有向被告送达，缺乏证据的关联性，证据5、6、7、10、14、15与本案缺乏关联性，证据4缺乏证据的合法性，证据12、13系规范性文件，依法无需认定。吴某、邵某的证人证言，结合原、被告提供的证据及庭审陈述的意见，对其真实性予以确认。对被告提供的证据2与原告提供的证据8相同，予以确认，对证据1，结合原告在庭审中的陈述，吴某、邵某的证人证言，其证据的“三性”可予确认，对证据3、4、5、6、7分别系法律法规和规范性文件，依法无需认定。 经审理查明，吴夫良夫妇及子女均系沥海镇城沿村村民。原告吴夫良为自家建房事宜，从2007年5月始，多次向上虞区沥海镇人民政府申请建房许可。沥海镇人民政府收到经原告吴夫良所在村上报的吴夫良户建房申请后，没有作出书面的审查。为此，原告吴夫良多次进行信访。2008年至2009年期间，原告吴夫良及家人未经审批许可建造平房12间，三层楼房3间。 2018年2月12日，原告吴夫良到绍兴滨海新城管理委员会进行信访，要求居住的房子补办审批手续。2018年3月7日，上虞区沥海镇人民政府作出“绍滨海访交（2018）018号”《信访事项答复意见书》，认定吴夫良户未经批准，于2009年擅自在城沿村沥建建造了3间三层楼房和10多间平房。作出“你户必须自行拆除违章搭建的10多间平房的前提下，对未批先建的楼房经处罚后，才准予确权登记房屋所有权”的意见。 另查明，上虞区沥海镇人民政府于2019年11月更名为绍兴市上虞区沥海街道办事处。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，《中华人民共和国行政许可法》第三十五条“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。……”第四十三条“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”的规定。乡（镇）人民政府对农村村民住宅用地有审核、审查，并在规定期限内报上级行政机关的法定职责。 结合本案，上虞区沥海镇人民政府收到原告吴夫良的建房申请后没有作出书面审查。对吴夫良要求居住的房子补办审批手续作出信访事项答复意见书的处理意见，其实质内容是认定吴夫良不符合建房审批条件，但对其申请不予审核上报，属于未履行法定职责。对原告吴夫良的申请，依《信访条例》进行信访事项答复，违反行政许可的程序规定。上虞区沥海镇人民政府在本案审理期间更名，应由绍兴市上虞区沥海街道办事处继续行使其职权。原告向法院调查取证的申请，对证明待证事实无意义，亦无调查收集之必要，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条规定，本院不予准许。原告请求被告履行法定职责的理由成立，本院依法予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下： 撤销上虞区沥海镇人民政府于2018年3月7日作出的“绍滨海访交（2018）018号”《信访事项答复意见书》； 被告绍兴市上虞区沥海街道办事处对原告吴夫良的建房申请在本判决生效后二十日内作出审核。 本案受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  夏增铨 人民陪审员  章玲君 人民陪审员  金宁钢 二〇二〇年四月八日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律和司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第六款行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第三十九条当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。 ?