云南省保山市隆阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云0502行初124号 原告：保山市瓦窑公平加油站（以下简称公平加油站）。 统一社会信用代码：915305020642635392 投资人：王赵辛。 住所地：保山市隆阳区。 委托诉讼代理人：左文明、张艳，云南吉昌律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 被告：保山市隆阳区自然资源局。 统一社会信用代码：11533001MB1922891P 住所地：保山市隆阳区正阳北路224号。 法定代表人：闵雪峰，任该局局长。 委托诉讼代理人：杨龙，云南旦阳律师事务所律师。 原告公平加油站不服被告保山市隆阳区自然资源局土地行政处罚纠纷一案，原告于2019年11月25日向本院提起诉讼。本院于11月28日立案后，于11月29日向被告保山市隆阳区自然资源局送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、开庭传票。本院依法组成合议庭，分别于2019年12月23日、2020年3月10日两次公开开庭审理了本案。原告公平加油站的投资人王赵辛及委托代理人左文明，被告保山市隆阳区自然资源局的委托诉讼代理人杨龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告保山市隆阳区自然资源局于2019年5月24日作出隆自然资罚字（2019)074号《行政处罚决定书》，决定：1、原告自收到本决定书起15日内，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、对原告非法占用的集体土地1304.44㎡，其中耕地578.56㎡（0.867亩）的违法处以20元/㎡罚款处罚，城镇村及工矿用地、其他土地725.55㎡（1.088亩）的违法行为处以10元/㎡罚款处罚，合计罚款18826.7元。 原告公平加油站向本院提出诉讼请求：1、依法撤销隆自然资罚字（2019)074号《行政处罚决定书》;2、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：1997年原告建盖了瓦窑六保加油站（后更名为保山市瓦窑公平加油站），因当时加油站所占用地点属原沪水路公路段原弹石路面即瓦窑乡瓦窑村北河3社集体土地。1999年8月5日与瓦窑行政村达成《占地使用合同》，并于2000年1月6日向沪水公路管理段提出用地申请并得到批准。后于2001年11月19日向瓦窑乡土地管理所缴纳了耕地开发费。2019年5月24日被告向原告送达了隆自然资罚字(2019)074号《行政处罚决定书》。现原告认为被告认定的处罚事实及适用法律错误，依法提起诉讼。 原告公平加油站向本院提交以下证据材料：1、合同书。以证实原告早在1999年8月5日与土地所有人瓦窑行政村达成协议，瓦窑行政村同意原告建加油站，并由原告完成上交国家公余粮的任务，以及每年上交乡统筹费及村提留费，原告建加油站所占土地属于合法占用。2、《申请书》及《泸水公路管理段路政所批复》。以证实2000年1月6日，由原告提出申请，占用泸水公路管理段的部分土地，由泸水公路管理段作出批示，同意临时占用该原弹石路面经营直至国家建设项目需要拆除为止，原告属于合法占用公路产权人的部分土地。3、《暂收条》1份。以证实早在2001年11月19日，原告就按照被告所属的瓦窑乡土地管理所的要求，向被告交纳了属于原告自己自留地（耕地）开发费402元。原告占用自留地的行为被被告认可并收取了开发费，原告系合法使用该案涉土地。4、2008年2月29日《保山市商务局保商市【2008】12号文件保山市商务局关于对隆阳区瓦窑六保加油站原址改造的批复》。以证实：（1）原告所建盖的瓦窑公平加油站在原址改造，是经保山市商务局批准的；（2）加油站占地面积为2771平方米，被政府职能部门认定为合法改造。5、2009年5月11日瓦窑国土资源所《证明》，2009年9月13日瓦窑镇瓦窑村民委员会《证明》。以证实：（1）被告早在2009年5月就书面同意原告在瓦窑街东边瓦六公路边，北面以瓦六公路为界，东面以赵明昌为界，西面以岔路口为界，南面以水沟为界建盖现在原告的公平加油站，原告系合法建盖；（2）土地所有人瓦窑镇瓦窑村民委员会确定原告加油站是占用自家的自留地而建盖，其占地面积为4.16亩。6、2012年11月2日《隆阳区加油站新建（搬迁）、改造竣工验收意见书》，2013年8月5日《保山市商务局【2013】49号文件保山市商务局关于隆阳区公平加油站搬迁重建的批复》，2013年3月6日《关于瓦窑公平加油站环评手续说明》，2013年3月12日保山市隆阳区工商行政管理局《准予设立/开业登记通知书》，2013年8月26日《危险化学品建设项目试生产（使用）方案备案告知书》，2014年4月29日《项目安全设施竣工验收意见书》，2014年1月22日，保山市安全生产监督管理局《中华人民共和国危险化学品经营许可证》，2014年1月25日，云南省商务厅《成品油零售经营批准证书》。以证实：（1）原告所建的加油站是经隆阳区商务局、保山市商务局、保山市隆阳区公安消防大队、保山市防雷装置安全检测中心、保山市隆阳区安全生产监督管理局、保山市隆阳区发展和改革局、保山市隆阳区环境保护局、保山市质量技术监督局隆阳区分局、保山市隆阳区瓦窑镇人民政府九个部门和被告保山市国土资源局隆阳分局批准建盖的，系合法建盖。（2）原告的公平加油站改造重建地址被合法确定为瓦窑镇六保加油站原站址，占地面积为3亩，建筑面积450平方米，新建站房（砖混）180平方米，罩棚200平方米，其他建筑70平方米，设40立方米汽油罐1个，30立方米柴油罐2个，共计库容100立方米，设税控双枪加油机4台，为二级加油站。原告的加油站建设系经过相关多家主管部门审批通过后而合法建盖的。又经过相关主管部门许可，从事合法开设加油站的。7、2013年3月20日，隆阳区瓦窑镇瓦窑村民委员会、隆阳区瓦窑镇人民政府、隆阳区国土资源局瓦窑国土资源所《证明》。以证实：原告所建设的加油站由原六堡加油站更名为公平加油站，该加油站位于瓦窑集镇旁，占地面积为2.6亩，其使用权属于原告王赵辛，由被告亲自盖章认可，原告的加油站系合法使用土地。8、2019年5月10日，隆阳区瓦窑镇人民政府和瓦窑镇村民委员会《证明》。以证实：原告所属的瓦窑公平加油站经营场所位置在瓦窑三岔路口。所占土地面积是经过瓦窑镇人民政府领导班子根据乡镇规划法确定认可。9、2019年11月23日，原告向被告提出《关于瓦窑公平加油站用地情况说明》。以证实：原告交纳罚款并非是承认违法用地，而是为了向被告申请补办土地手续。 被告保山市隆阳区自然资源局辩称，1、答辩人2019年5月24日作出隆自然资罚字（2019)74号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律准确，处罚适当，符合法定程序，应予以维持。经调查，被答辩人未经批准，于1997年擅自占用隆阳区瓦窑镇老320国道边集体土地1304.11㎡(1.956亩，其中耕地578.56㎡、城镇村及工矿用地600.57㎡、其他土地124.98㎡）建盖加油站的行为，现已完工投入使用。2019年4月20日，答辩人以被答辩人违法占地为由进行立案，经调查及现场勘测、并通过询问，被答辩人占用土地情况属实。2019年5月20日，答辩人依法送达了隆自然资告（2019）075号《行政处罚告知书》、隆自然资告（2019）074号《行政处罚听证告知书》，告知被答辩人拟对其作出的行政处罚，同时告知其享有的陈述、申辩和听证的权利。2019年5月24日，答辩人以被答辩人未经批准擅自在集体土地上建盖加油站，其行为违反了《土地管理法》第三十六条、四十三条第一款、第四十四条第一款之规定，《土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对被答辩人作出隆自然资罚字（2019）074号《行政处罚决定书》，决定处罚如下：一是自收到决定书起15日之内，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；二是对该（加油站）非法占用的耕地578.56㎡（0.867亩）的违法行为处以20元/㎡的罚款处罚，城镇村及工矿用地、其他土地725.55㎡（1.088亩）的违法行为处以10元/㎡的罚款处罚，合计罚款18826.7元。该处罚决定书于当日向被答辩人送达。2019年5月27日，被答辩人对处罚决定第二项内容即罚款188826.7元进行了履行。因被答辩人没有拆除建筑物和其他设施、且仍未有效恢复原状，2019年11月24日答辩人作出隆自然催字（2019）037号《履行行政处罚决定催告书》，进行了催告。2019年11月29日被答辩人不服提起行政诉讼。2、被答辩人主张“合法占地”所依据的理由不成立。被答辩人诉称1997年建盖的瓦窑六保加油站（即瓦窑公平加油站），占用的地点属瓦窑村北河3社集体土地，并于1999年8月5日达成《占地使用合同》，于2000年1月6日得到泸水公路管理段的批准，2001年11月19日向瓦窑土管所缴纳了耕地开发费。由此可以看出，被答辩人建盖加油站用地并未得到行政职能部门的有效批准，至今未取得合法有效的土地使用手续，其行为属违法占地，至今仍在占用使用。3、被答辩人的起诉已超过诉讼期间，其诉求依法应予驳回。根据《行政诉讼法》的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案涉案的隆自然资罚字（2019）074号《行政处罚决定书》已于2019年5月24日对被答辩人进行有效送达，答辩人已告知被答辩人法律救济渠道，且被答辩人于同年5月27日自行履行了行政处罚的部分内容，也就是说，被答辩人享有诉权，但被答辩人却于2019年11月29日才提起诉讼，已超过了法定的六个月诉讼时效期间，其诉求不应得到法律的保护。综上所述，答辩人按照法定程序，根据相关法律法规的规定，对被答辩人作出了行政处罚，证据确凿，适用法律、法规正确，且被答辩人的起诉已超过诉讼时效期间，故应依法驳回原告的诉讼请求。 被告保山市隆阳区自然资源局向本院提供如下证据：1、（1）保山市瓦窑公平加油站非法占地行政执法档案情况；（2）隆自然资（2019）宗字第074号行政执法卷宗。以证实：（1）被告作出的行政处罚行为合法，所依据的证据确凿、定性准确、适用法律正确，程序符合法律规定；（2）被告依法履行法定职责，没有超越、滥用职权行为，也没有侵害原告的合法权益。2、适用的法律法规：《土地管理法》第36条、第43条第一款、第44条、第66条第一款、第71条、第76条第一款；《土地管理法实施条例》第42条；《云南省土地管理条例》第3条第2款（七）、第17、37条；《行政处罚法》第31、32、38、42条；《国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）第7、8、17、20、28、33条；《行政强制法》第54条；《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）；《国土资源部关于印发的通知》（国土资发【2014】117号）；《国土资源部关于进一步加强和改进执法监察工作的意见》（国土资规【2017】3号）；《云南省国土资源厅关于下发行政处罚自由裁量权基准（试行）的通知》（云国土资【2010】288号）；《关于印发保山市国土资源局规范行政处罚自由裁量权工作实施方案》（保国土资发【2010】217号）。证实：1.被告的职权法定；2.被告在执法过程符合法律规定；3.被告作出行政处罚适当。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据材料作如下确认： 对原告提交的证据，经质证，被告保山市隆阳区自然资源局对证据1的三性及证明目的均持有异议；作为行政村无职权审批土地使用，内容上看，原告未实际履行合同义务，无其他证据证实原告实际履行，恰好证明原告无权使用、占用该土地；合同书中所指土地无明确位置、面积，与本案无关。对证据2的三性及证明目的均持有异议；该证据属复印件，无法与原件核实，假设申请书内容合法，加盖公章的单位非隆阳区的单位，无权审批；该单位无独立的资格及权利审批；合同的性质为租赁合同，且在期限上违法；原告并未实际交纳费用，属无权占用、使用；合同约定为开设饭馆，原告开设加油站属根本违约。对证据3的三性及证明目的均持有异议；是否实际收取不清楚，款项内容属耕地开发费，不属土地罚款。对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的不予认可；原告无证据证明属于原址，原址的审批手续没有提交，属违法占用、使用；能够证明审批合法，不能证明用地合法。对证据5的三性及证明目的均持有异议；该证据不符合证据的形式要件，无经办人签字，不属于法定证据；证明中无法反应是个人意见还是多人意见，若证据属实，更能说明原告属违法占地、用地，内容有涂改，经营者非王赵辛，而是何云芳，主体不是一个；何云芳持有土地面积为4.16亩，原告不能提交证据证实，原告提交的就地改造与此矛盾；4.16亩土地未提交证据证实合法性，也是违法占用。对证据6的三性均持有异议，证明目的认可；意见均为同意选址，并不是批准用地，且欠缺审批手续；无住建部门的审批，原告属违法建筑。对证据7的三性及证明目的均持有异议，该证据不符合证据的形式要件，不属于法定证据；三个单位同时加盖公章，针对性弱；瓦窑镇政府加盖的是空白章，未填写日期，说明加盖公章行为违法。对证据8的三性及证明目的均持有异议；该证据不符合证据的形式要件，不属于法定证据；单位出具证明，负责人应当签字，无签字属非法定证据；加盖公章的主体为多个，针对性弱。对证据9的三性及证明目的均持有异议，证据属单方自制，无被告签字，无证据效力；说明中认可违法，交纳了罚款。 本院认为，原告提交的第3组、第6组证据来源合法，客观真实，能证实本案待证事实，本院予以采信。原告提交的第1至2组、第4至5组、第7至9组证据均不能证实本案的待证事实，本院不予采信。 对被告保山市隆阳区自然资源局提交的证据，经质证，原告对证据1.2行政执法卷中的履行行政处罚决定催告书的真实性认可，合法性、关联性不认可；将原告的加油站占地地类600.57㎡认定为工矿用地；原告被认定违法占用的总面积为1.956亩，与被告提交的证据测绘报告中的面积不吻合。对证据1.2行政执法卷中的违法线索登记表中载明的内容将王赵辛认定为法人，该份表中认定为集体土地与催告书中地类的性质相互矛盾。对证据1.2行政执法卷中的核查报告的真实性无异义，对合法性、关联性不予认可；该份报告中案件线索来源部分载明的土地的类别为其他土地与催告书中地类的性质相互矛盾。对证据1.2行政执法卷中立案呈批表的真实性、合法性不予认可，1997年至今原告的加油站属违法建盖，但不是违法用地；该表中载明的土地性质为集体土地。对证据1.2行政执法卷中询问笔录的真实性认可，合法性、关联性不认可，原告是文盲，做笔录时仅是让王赵辛签字按印。对证据1.2行政执法卷中勘验笔录的三性及证明目的均不予认可，现场勘验将加油站土地认定为集体土地建盖，与催告书中的土地性质矛盾。对证据1.2行政执法卷中情况说明的真实性、合法性、关联性均不认可，说明中载明的地类为耕地、城镇住宅用地、其他土地，与实际情况不符。证据2均是行政法律法规，不能作为证据使用，且与本案无关。真实性、合法性认可，关联性、证明目的有异议。 本院认为，被告保山市隆阳区自然资源局提供的对原告公平加油站的行政处罚案卷材料客观真实地证实了处罚的具体程序及行政行为，对此本院予以确认。对原告公平加油站所提异议部分，被告存在调查事实不清的问题。 经审理查明：2019年4月16日，被告保山市隆阳区自然资源局执法人员巡查中发现，原告公平加油站在未经批准于1997年非法占用隆阳区瓦窑镇老320国道边集体土地1304.11㎡（1.956亩，其中耕地578.56㎡，城镇村及工矿用地600.57㎡，其他土地124.98㎡）建盖加油站的行为。被告保山市隆阳区自然资源局于2019年4月20日委托玉溪云地测绘有限公司对公平加油站非法占地的面积进行了测量，该公司于2019年4月22日出具“勘测技术报告书”，该报告称“受保山市隆阳区自然资源局委托，玉溪云地测绘有限公司及原告的负责人王赵辛于2019年4月21日至22日，对原告公平加油站的范围、土地权属、界桩位置、用地界线、土地利用现状及面积进行量算并汇总。公平加油站建设项目建设占地情况如下：其中房屋占地面积568.01㎡（耕地466.47㎡，其他土地101.54㎡），水泥硬化占地面积736.10㎡（耕地112.09㎡，城镇村及工矿用地600.57㎡，其他用地23.44㎡）。”被告保山市隆阳区自然资源局于2019年5月20日作出隆自然资罚字(2019)第074号行政处罚告知书及隆自然资罚字(2019)第074号行政处罚听证告知书，并于当日把上述通知书送达给原告公平加油站负责人王赵辛，原告公平加油站在法律规定的期限内未向被告提出申辩意见或书面陈述，也未提出听证的申请；2019年5月24日被告保山市隆阳区自然资源局作出隆自然资罚字(2019)第074号行政处罚决定书，决定对原告公平加油站作出以下行政处罚：1、自收到本决定书之日起15日之内，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、对你（单位）非法占用的集体土地1304.11㎡，其中耕地578.56㎡（0.867亩）的违法行为处以20元/㎡罚款处罚，城镇村及工矿用地、其他土地725.55㎡（1.088亩）违法行为处以10元/㎡罚款处罚，合计罚款18826.70元。2019年5月27日原告向被告缴纳了罚款18826.70元，2019年11月14日被告向原告送达了隆自然资催字（2019）037号《履行行政处罚决定催告书》。原告公平加油站对被告保山市隆阳区自然资源局作出的行政处罚决定不服，认为被告保山市隆阳区自然资源局作出的行政处罚决定缺乏事实依据及法律适用错误，依法应予撤销，并为此诉至本院。 另查明，原保山市国土资源局隆阳区分局因机构改革更名为保山市隆阳区自然资源局。原告公平加油站的负责人王赵辛于2001年11月19日向被告的派出机构瓦窑乡土地管理所交纳耕地开发费402元；2012年11月2日原告搬迁选址改造项目曾得到被告等十个相关行政职能部门的准许，同意原告的选址。 本院认为，根据《云南省土地管理条例》第三条第二款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作，实施土地监督检查，依法查处土地违法案件也是管理和监督工作的内容之一。保山市隆阳区自然资源局是保山市隆阳区人民政府土地行政主管部门，其对原告违法占地建房的行为进行查处，主体适格。被告关于原告起诉失权的抗辩意见，原告于2019年5月24日收到行政处罚决定书，于2019年11月25日向本院提交诉状，并未超过法定的6个月起诉期间，故被告的抗辩意见，本院不予采纳。原告自述1997年未经批准违法占地建盖加油站，其违法状态持续存在，故原告关于已过追溯诉讼时效的主张不能成立，本院不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定。本案中，被告对原告建盖加油站占用土地的情况，其委托第三方测绘公司进行测绘，测绘公司仅对地块进行了测绘，只有面积数据，无地块四至的具体数据；根据被告提供的《隆阳区土地利用总体规划图（瓦窑）》标注载明，原告建盖的加油站所占用土地属建设用地中的“允许建设区”和农用地中的“耕地区”，并非工矿用地；且加油站就建在公路沿线，依据公路管理的相关规定，一定距离的范围不能占用，被告在测绘时对该范围面积是否作合理扣除也未做出相关说明，被告对原告违法占地的事实存在认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案被告对原告作出了较重的行政处罚，依法应由行政机关负责人集体讨论决定，但从被告提供的执法卷宗中反映出，被告的集体讨论存在严重的程序瑕疵。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）的规定，判决如下： 撤销被告保山市隆阳区自然资源局于2019年5月24日对原告保山市瓦窑公平加油站作出的隆自然资罚字（2019）第07号行政处罚决定书。 本案案件受理费50元，由原告保山市隆阳区自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省保山市中级人民法院。 审 判 长  杨合玲 人民陪审员  张大和 人民陪审员  宋 炜 二〇二〇年四月三日 书 记 员  赵庆阳