浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终35号 上诉人（原审原告）陈则东，男，1975年2月6日出生，汉族，户籍地浙江省瑞安市。 被上诉人（原审被告）杭州市公安局，住所地杭州市上城区华光路35号。 法定代表人金志，局长。 委托代理人吕信，杭州市公安局法制支队民警。 上诉人陈则东因公安行政复议一案，不服杭州市上城区人民法院（2019）浙0102行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 杭州市公安局（简称市公安局）于2019年7月25日作出杭公复〔2019〕第170号行政复议决定，认定陈则东向市公安局提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，决定驳回陈则东提出的行政复议申请。 陈则东不服，提起行政诉讼，请求：一、判决撤销市公安局于2019年7月25日作出的杭公复〔2019〕第170号行政复议决定；二、判决责令市公安局依法重作行政复议决定。 一审法院经审理查明：2018年9月18日晚上，杭州市公安局西湖分局（简称西湖公安分局）所属北山派出所民警朱东杰、韩楚在本市西湖保俶路省民政厅门口维持秩序时，发现陈则东长时间滞留在省民政厅门口，有扰乱秩序的嫌疑，遂对其进行当场盘问。因有现场作案嫌疑，民警将陈则东带至公安机关，经北山派出所负责人批准后，西湖公安分局决定对陈则东继续盘问。在北山派出所内，办案民警对陈则东制作了当场盘问、检查笔录。陈则东不服该当场盘问、检查行为，以西湖区公安分局为被申请人于2019年5月30日向市公安局邮寄提交行政复议申请书及材料，请求事项：1、确认西湖公安分局及其工作人员韩楚于2018年9月18日制作的《当场盘问、检查笔录》违法；2、决定撤销西湖公安分局及其工作人员韩楚于2018年9月19日作出的当场盘问、检查行为。市公安局于2019年5月31日收到上述材料后，认为陈则东提交的行政复议申请材料表述不清、内容不齐全，要求其补正明确复议请求，如对北山派出所作出的具体行政行为不服，依法向杭州市西湖区人民政府（简称西湖区政府）复议局提出行政复议申请。同年6月7日，陈则东向市公安局提交了补正后的三份行政复议申请书，申请书的请求事项分别为决定撤销西湖公安分局及其工作人员韩楚、朱东杰向申请人作出当场盘问、检查行为，依法确认西湖公安分局及其工作人员韩楚、朱东杰向申请人陈则东作出当场盘问、检查行为违法，依法确认西湖公安分局及其工作人员韩楚、朱东杰于2018年9月18日19时39分之后至21时19分之前制作的《当场盘问、检查笔录》违法。市公安局于同年6月11日收到材料后，经审查认为陈则东不服西湖公安分局作出的当场盘问行为提起行政复议申请，同年6月12日决定受理陈则东的申请，并通知西湖公安分局提交答复书及证据材料，后经审查并经负责人审批，于同年7月25日作出杭公复〔2019〕第170号《行政复议决定书》，认为上述当场盘问行为及制作当场盘问检查笔录行为，均系以北山派出所名义实施，故陈则东以西湖区公安分局为被申请人向市公安局提起行政复议，不符合行政复议法的规定，以及认为陈则东已就继续盘问行为提起行政复议、诉讼，再就当场盘问及制作笔录行为申请行政复议，对其权利义务并无实质性影响，该复议事项不属于行政复议法规定的受理范围，综上，决定驳回陈则东提出的行政复议申请，并于次日向陈则东邮寄送达。陈则东不服，提起行政诉讼。 另查明，2018年11月19日，陈则东不服西湖公安分局于2018年9月18日对其作出的继续盘问行为，向西湖区政府提起行政复议。2019年2月15日，西湖区政府作出确认继续盘问行为违法的行政复议决定。陈则东不服，向杭州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该行政复议决定。杭州市中级人民法院于2019年7月9日作出（2019）浙01行初121号行政判决，驳回陈则东的诉讼请求。陈则东不服提起上诉，浙江省高级人民法院于2019年10月14日作出（2019）浙行终1446号行政判决，驳回上诉，维持原判。 一审法院认为：本案中实际上要审查的是陈则东所提的行政复议申请是否属于行政复议的受理范围及西湖公安分局是否为本案的适格被申请人。对此，一审本院认为，第一、陈则东在收到市公安局发送的补正通知书后，先后提交了三份请求事项不同的行政复议申请书，复议请求的争议实质系陈则东不服北山派出所民警对其所作的当场盘问、检查行为，而当场盘问、检查笔录仅是该行为的书面载体及行为反映，故市公安局在受理通知书中将行政复议的申请对象确认为当场盘问行为并无不当。第二、关于陈则东的行政复议申请是否属于行政复议的受理范围。现已查明，陈则东已就北山派出所民警对其进行继续盘问行为提起行政复议，复议机关作出确认该继续盘问行为违法的复议决定，陈则东不服该决定提起行政诉讼，法院判决驳回陈则东的诉讼请求，故无需对继续盘问行为前置的当场盘问及制作笔录行为再单独进行评价，该当场盘问及制作笔录行为并未对陈则东的权利义务产生影响，故陈则东不服当场盘问、检查行为提起行政复议，不属于行政复议的受理范围。第三、到案证据显示当场盘问、检查行为系西湖公安分局所属北山派出所民警以派出所民警作出，故陈则东不服北山派出所作出的行为，根据行政复议法的规定，应当向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议，也即以北山派出所为被申请人向西湖区公安分局或者西湖区政府申请行政复议。现陈则东以西湖区公安分局为被申请人向市公安局申请行政复议，不符合法律规定。综上，市公安局经审理后作出案涉驳回陈则东行政复议申请的复议决定，并无不当。关于复议程序。市公安局于2019年5月31日收到陈则东的行政复议申请后，认为其表述不清内容不齐全，通知进行补正，后于同年6月11日收到陈则东补正后的复议申请材料，于同年6月12日予以受理，经审理并经负责人审批，于同年7月25日作出驳回行政复议申请的复议决定，并于同年7月26日向陈则东邮寄送达，程序并无不当。综上，陈则东的诉讼请求理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈则东的诉讼请求。案件受理费50元，由陈则东负担。 陈则东不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被诉驳回行政复议申请决定认定基本事实不清，证据不足；论证结论确有错误；认定事实和适用法律确有错误；违反法定程序，影响案件公正处理；违反了“禁止反言”原则，行政行为明显不当。（一）根据《治安管理处罚法》和《公安机关适用继续盘问规定》的规定，本案中陈则东于2018年9月18日晚18时许在西湖宝俶路接受北山派出所民警当场检查、盘问后，在没有任何可疑情况后自行主动离开，但随后北山派出所民警还是将陈则东带到辖区派出所审讯室继续盘问，并以陈则东“有现场作案嫌疑”为由制作了《当场盘问、检查笔录》。2018年9月18日21时19分陈则东通过现场书写《政府信息公开申请书》，申请北山派出所公开该份《当场盘问、检查笔录》遭到拒绝。2019年2月15日西湖区政府作出杭西政复决字（2018）第348号《行政复议决定书》责令西湖公安分局对陈则东的政府信息公开申请作出处理。陈则东认为北山派出所在没有《继续盘问审批表》审批意见的情形下，对其继续盘问并制作盘问、检查笔录的行为违法，被复议行政行为系属认定事实的主要证据不足，适用法律确有错误，滥用职权行为。（二）《当场盘问、检查笔录》不具备当场盘问、检查的事实根据，本质上不属于《当场盘问、检查笔录》。该笔录系陈则东被羁押至北山派出所期间制作，且并非由保俶路边的当场盘问、检查的治安管理人员制作。（三）市公安局决定驳回陈则东提出的行政复议申请，属于认定事实和适用法律错误，违反了“禁止反言”原则，行政行为明显不当。1.根据《行政强制法》第十六条及《公安机关适用继续盘问规定》第九条第二款的规定，经过当场盘问、检查，已经排除违法嫌疑的，不得适用继续盘问。本案中，北山派出所民警对陈则东实施首次盘问行为已经结束且告知可以回去并释放了陈则东，“首次继续盘问”行政程序已经依法终结。然而，2018年9月18日晚21时25分至23时18分，北山派出所民警对陈则东实施第二次盘问，盘问地点系北山派出所审讯室，北山派出所向陈则东送达了盖有“杭州市公安局西湖分局”印章的《继续盘问通知书》并制作《继续盘问笔录》，即以西湖公安分局名义对陈则东实施继续盘问行为。本案的《当场盘问、检查记录》上署名“杭州市公安局西湖分局”也可以证明西湖公安分局对陈则东实施了盘问行为。2.根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，行政复议机关发现行政复议申请不符合行政复议法和实施条例的受理条件应当驳回行政复议申请。本案中，陈则东不服西湖公安分局北山派出所民警的盘问、检查行为提出行政复议申请，依法属于行政复议受案范围。陈则东于2018年9月18日晚18时许在西湖保俶路边的人行横道上候车，主客观上不存在任何扰乱单位秩序概念中的动机和具体行为。民警打开执法记录仪对陈则东进行当场检查、盘问后，没有发现任何可疑情况后主动离开；陈则东被带至北山派出所后接受继续盘问，在此期间也无任何违法违纪行为。所以，西湖公安分局以陈则东有“现场作案嫌疑”对其实施当场盘问，侵犯了公民的人身自由权利和人格尊严，客观上对陈则东的权利义务产出了实际影响。（四）市公安局违反法定行政复议程序，影响案件公正处理。根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，陈则东于2019年5月30日通过邮寄方式提交《行政复议申请书》，市公安局于同年5月31日签收。2019年6月6日市公安局通知陈则东补正材料，6月7日陈则东通过邮递方式先后重新提交三份请求事项各不相同的《行政复议申请书》，市公安局于2019年6月10日签收后对上述申请未能全部作出行政复议决定，属于遗漏行政复议请求事项。二、一审判决认证结论错误，认定事实不清、证据不足，适用法律错误，严重违反法律规定的诉讼程序，影响公正审判。（一）一审认证结论错误。1.陈则东在一审中提出的证据9与本案具有客观真实性、关联性、合法性，依法能够证明诉讼主张的待证事实成立，能够证明针对市公安局提交证据6的质证意见依法成立，能够证明驳回行政复议申请决定认定的基本事实和一审判决认定的基本事实中关于“有现场作案嫌疑”的内容不成立。2.陈则东在一审开庭前向法庭提交申请执法记录仪音视频作为证据，但市公安局无正当理由拒不提交执法记录仪音视频，对此一审法院没有依法推定陈则东基于该证据主张的事实成立，属于判决认证结论有错误。3.陈则东在一审中提交的证据10、11、12与本案有客观真实性、合法性、关联性，依法能够证明诉讼主张的待证事实成立，但一审法院针对上述证据不予认定。4.市公安局在一审中提交的证据5不具有合法性，一审判决予以认定。5.市公安局提交的证据6不能证明西湖公安分局北山派出所当场盘问、检查的行为合法，该证据不能作为认定案件的依据。6.本案的争议焦点为2019年2月15日西湖区政府作出杭西政复决（2018）349号行政复议决定和杭州市中级人民法院2019年7月9日作出（2019）浙01行初121号行政判决以及浙江省高级人民法院于2019年10月14日作出（2019）浙行终1446号行政判决有无关联性。（二）一审判决认定基本事实不清、证据不足。1.案涉《当场盘问、检查笔录》只有一名工作人员制作。2.北山派出所对陈则东继续盘问违反法律规定。3.一审判决另查明部分与事实不符。（三）一审判决适用法律错误。1.陈则东向市公安局提交三份请求事项不同的行政复议申请书及三项相互独立的行政复议请求，但市公安局未依法分别作出三份内容不同的《行政复议申请受理通知书》和《行政复议决定书》。2.市公安局未对继续盘问行为前置的当场盘问及制作笔录行为单独进行评价，该当场盘问及制作笔录行为客观上已经对陈则东的权利义务产生实际影响，陈则东不服提起行政复议，依法属于行政复议受案范围。3.陈则东在一审提交的证据10、11、12可以证明，北山派出所民警向陈则东送达的《继续盘问通知书》盖有“西湖公安分局”印章并制作《继续盘问、检查笔录》署名也是以“西湖公安分局”名义，即以西湖公安分局的名义对陈则东实施当场盘问行为。（四）陈则东在一审开庭审理前当庭向法院提交《收集、调取证据申请书》，申请调取案涉当场盘问期间的执法记录仪音视频等证据，但一审法院违反法定诉讼程序，没有向陈则东送达是否准许的通知书，影响公正审判。综上，上诉请求：撤销原判决发回重审或者依法改判撤销原判决、撤销被诉行政复议决定并判决责令被上诉人依法重作行政复议决定。 被上诉人市公安局二审中没有提出新的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：二审中，经上诉人确认，其提起案涉行政复议申请指向的行为包括2018年9月18日民警对其当场盘问、检查的行为和制作《当场盘问、检查笔录》的行为。制作《当场盘问、检查笔录》的行为显然不属于可申请行政复议的具体行政行为。因此，案涉行政复议申请的对象为：2018年9月18日民警对陈则东当场盘问、检查的行为。对于2018年9月18日民警对陈则东实施了何种当场盘问、检查行为，陈则东在二审中明确，当时民警的行为为：要求陈则东出示身份证件并对证件予以查验。据此，案涉行政复议申请对象为：2018年9月18日民警要求陈则东出示身份证并予以查验的行为。 《中华人民共和国人民警察法》第九条第一款第（三）项规定“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问：……（三）有作案嫌疑身份不明的；”据此，对于因不出示身份证件等致身份不明的情况，公安机关可以实施的行为是：将相关人员带至公安机关，对其继续盘问。故应当认为，当场盘问、检查中出示身份证件的要求，不属于设定行政法上权利义务的行为。相应地，其不属于可以提起复议的具体行政行为。本案中，上诉人陈则东申请复议的行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围，复议机关决定驳回陈则东的复议申请正确，一审法院判决驳回其诉请符合法律规定。对于上诉人提出其在一审中申请调取相关证据，一审法院未予处理的上诉理由，本院认为，上诉人申请调取的证据为：案涉当场盘问、检查时的执法记录仪资料；本院（2019）浙01行初117、121号案件的庭审笔录，庭审音、视频资料；浙江省高级人民法院（2019）浙行终1445、1446号案件的庭询笔录，庭询音、视频资料。二审中，对于调取执法记录仪资料的问题，被上诉人解释称，公安机关执法摄录的一般保存期限为六个月，案涉盘问、检查行为发生于2018年9月18日，至2019年3月18日——即案涉复议申请提出前——就已达到最长保存期，故一审法院未予调取，结果并无不当；对于调取法院相关记录、音、视频资料的申请，上诉人说明，其是为了证明其在案涉事件中没有违法行为。由于案涉行政复议决定是以上诉人的行政复议申请不属于行政复议范围为由，驳回上诉人的行政复议申请，尚未进入复议的实体审查阶段，故该部分申请所指向的证据与被诉行政复议行为是否合法无关，一审法院未予调取，结果亦无不当。但一审法院对当事人调取证据的申请未予处理存在不当，本院予以指正。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元整，由上诉人陈则东负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  唐莹祺 二〇二〇年四月一日 法官助理吴久昌 书记员叶嘉 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。