宁夏回族自治区中卫市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁05行终3号 上诉人（原审被告）：中宁县自然资源局,住所地：宁夏回族自治区中宁县城新区。 法定代表人杨晓冬，局长。 委托代理人严维全，该局干部。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审原告）：中宁县通达砂石有限公司，住所地：宁夏回族自治区中宁县白马乡大泉沟口。 法定代表人王少军，该公司经理。 委托代理人耿少军，宁夏中宝律师事务所律师。代理权限为特别授权。 上诉人中宁县自然资源局因与被上诉人中宁县通达砂石有限公司（以下简称中宁通达公司）林业行政处罚一案，不服宁夏回族自治区中宁县人民法院（2019）宁0521行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月14日立案后，依法组成合议庭，经过阅卷、询问当事人不开庭进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人中宁县自然资源局上诉请求：撤销一审判决，依法改判驳回中宁县通达砂石有限公司的诉讼请求。 事实与理由：中宁林罚决字[2019]第4号林业行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，一审判决撤销错误。一、根据《森林法》第十八条、《森林法实施条例》第十六条规定，占用林地进行采矿、建设等，必须经县级以上林业主管部门审核同意后，才能依照土地管理的法律法规办理建设用地的审批手续，并按规定缴纳森林植被恢复费。一审法院不顾行政审批的先后顺序，认定中宁县通达砂石有限公司取得了临时用地手续就应当予以保护，不符合《森林法》规定。在2019年2月中宁县机构改革完成之前中宁县林业局和中宁县国土资源局是两个不同的单位，行政处罚决定是以中宁县林业局作出的，按照《森林法》第十八条的规定，在林地内采矿办理林业审批和建设用地审批手续并不矛盾，法律并没有规定办理了临时用地手续就不用办理林业审批，二者不能相互代替，国土部门办理采矿证只是同意在此区域采矿，而不是同意使用林地，能否使用林地要由林业部门来决定。土地性质问题并不是本案争议的焦点，本案争议的焦点是中宁县通达砂石有限公司在政府划定的林地内进行采矿建设而未办理林业审批手续是否应该进行林业行政处罚的问题。土地属性并不影响林业行政部门进行林业行政处罚。作为同级行政部门的中宁县林业局，在没有人告状的情况下无权对原中宁县国土资源局的批复及临时用地协议的效力做出评判，也无法启动确认或撤销程序，但被上诉人在林地内建采石场、堆料场及办公用房未经林业审批是客观存在的事实。二、关于鉴定的问题。本案是2018年7月7日国家林业和草原局西安专员办到中宁县现场督查中发现中宁县白马乡大泉沟林地被占用要求调查处理的。国家林业和草原局西安专员办是国家林业和草原局督促地方各级政府依法行政的监督机构，也是判定是不是违法占用林地的权威机构。国家林业和草原局西安专员办也是依据中宁县林业保护利用规划数据库来判定哪些地是林地的。《林业行政处罚程序规定》第30条规定“为解决林业行政处罚案件中某些专门性问题，林业行政主管部门可以指派或者聘请有专门的知识的人进行鉴定。鉴定人进行鉴定后，应当提出书面鉴定结论并签名或盖章，注明本人身份”，这就是鉴定程序。原中宁林业局鉴定完全符合《林业行政处罚程序规定》第30条的规定，不存在鉴定程序违法的问题。 被上诉人中宁通达公司答辩:一审判决正确,中宁县自然资源局上诉理由不成立,请求驳回上诉,维持原判。 中宁通达公司一审诉讼请求：1.撤销中宁县自然资源局作出的中宁林罚决字[2019]第4号林业行政处罚决定书；2.案件受理费由中宁县自然资源局承担。 一审查明，2018年7月7日，国家林业局西安专员办在督查中发现中宁县白马乡大泉沟林地被占用，要求复查。原中宁县林业局于2018年7月8日受理后，安排森林派出所和相关技术人员到现场进行勘验、调查，并委托中宁县森林保护工作站（鉴定人与办案人相同）对中宁通达公司所占土地的面积、林地类型等进行鉴定，结论为中宁通达公司在白马乡大泉沟所建采石场、堆料场及办公用房等临时用地内占用林地面积8.0379公顷，其中占用乔木林地0.0945公顷，宜林地7.9434公顷。2019年1月9日，原中宁县林业局向中宁通达公司送达林业行政处罚先行告知书、处罚听证权利告知书。2019年1月13日，原中宁县林业局负责人集体讨论决定，同意关于中宁通达公司违法使用林地案处罚意见。2019年1月14日，原中宁县林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条第一款规定，作出中宁林罚决字[2019]第4号林业行政处罚决定，对中宁通达公司擅自改变林地用途处每平方米10元罚款，计803790元，该决定书于2019年1月14日向中宁通达公司送达。2019年3月19日、4月17日中宁通达公司两次向中宁县自然资源局缴纳罚款50000元。 另查明，2015年9月10日，中宁通达公司取得采矿许可证。2016年10月31日，中宁县发展和改革局就中宁通达公司年产4万吨水洗砂生产线建设项目备案。2016年11月、2017年3月，中宁通达公司与原中宁县国土资源局签订《临时用地协议》，协议约定中宁通达公司临时占用白马乡朱路村土地5亩、14.88亩，占用地类为国有天然牧草地。中宁通达公司缴纳了临时用地使用费。2016年11月11日、2017年7月25日，原中宁县国土资源局批复中宁通达公司临时使用上述土地，用于年产4万吨水洗砂生产线建设项目临时用地，使用期限2年。行政处罚决定书中认定的林地包含该土地。 一审认为：一、原中宁县国土资源局对中宁通达公司用地中的19.88亩土地批复为建设项目临时用地，使用期限2年。中宁通达公司通过相关审批手续取得该土地使用权，并无过错，对其使用期内的正当利益应予保护。二、原中宁县林业局依据现场勘测记录及鉴定意见等证据认定该土地为林地，与原中宁县国土资源局认定的地类性质相矛盾，二者均为土地行政管理部门，对同一宗土地作出不同性质的认定。在原中宁县国土资源局的批复及临时用地协议等行政行为未经法定程序确认无效或撤销的情况下，原中宁县林业局以擅自改变林地用途为由对中宁通达公司作出行政处罚，缺乏事实根据，且损害中宁通达公司的合法权益。三、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条规定:中宁县自然资源局向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和鉴定事项…鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明…应当说明分析过程。本案中，中宁县自然资源局需对中宁通达公司占用土地的面积、盖度、林地类型等专业知识进行鉴定，其应按照法律规定委托具有资质的鉴定部门和鉴定人鉴定，而中宁县自然资源局委托的中宁县森林保护工作站非鉴定部门，不具备鉴定资格，且鉴定人系行政案件承办人，委托鉴定程序违法。综上，对原中宁县林业局作出的中宁林罚决字[2019]第4号林业行政处罚决定书应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、第七十条的规定，判决：撤销中宁县自然资源局（原中宁县林业局）作出的中宁林罚决字[2019]第4号《林业行政处罚决定书》。案件受理费50元，由中宁县自然资源局负担。 二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审查明的事实与一审查明的事实一致，对一审查明的事实本院予以确认。 本院认为，本案是审理原中宁县林业局作出的中宁林罚决字[2019]第4号林业行政处罚决定书是否合法的问题。经核，原中宁县林业局在对中宁通达公司涉嫌擅自改变林地用途一案立案调查后，确定的案件承办人为严维全、韩荣科，而在聘请鉴定机构对涉案专业性问题进行鉴定时，聘请中宁县森林保护工作站作为鉴定机构，鉴定人员也为严维全、韩荣科，即中宁通达公司涉嫌擅自改变林地用途一案中，行政机关指定的承办人与鉴定人为同一人员。虽然根据《林业行政处罚程序规定》第二十九条“林业行政执法人员对与违法行为有关的场所、物品可以进行勘验、检查。必要时，可以指派或者聘请具有专门知识的人进行勘验、检查，并可以邀请与案件无关的见证人和有关的当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘验、检查的进行。”的规定，中宁县自然资源局可以聘请具有专门知识的人对本案有关场所、物品进行勘验、检查，但从该条规定内容可以看出，在林业行政处罚案件中行政执法人员与具有专门知识的鉴定人应分别为不同人群主体。严维全、韩荣科在同一行政处罚案件中同时担任承办人与鉴定人，足以使行政相对人怀疑其作为鉴定人所出具鉴定意见的中立性及公正性，继而导致作出的行政处罚决定书主要证据不足。原中宁县林业局的上述行为已严重影响了行政机关作出行政行为的公信力，也背离了依法行政的理念，其作出的行政处罚决定书主要证据不足，明显不当，应当依法撤销。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人中宁县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭群杰 审判员  孙万红 审判员  王 军 二〇二〇年四月二十三日 书记员  李江宁 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。