山东省郓城县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1725行初101号原告周忠真，男，汉族，农民，1979年5月12日出生，住巨野县。委托代理人陈自乾，巨野达正法律服务所法律工作者。被告郓城县丁里长街道办事处，住所地郓城县丁里长镇驻地。负责人梁乃卿，主任。委托代理人杨秀芹，山东贵和律师事务所律师。被告菏泽市生态环境局郓城分局，住所地郓城县金河路西段141号。负责人王波，局长。委托代理人陈泽华，山东郓州律师事务所律师。委托代理人王延秀，山东郓州律师事务所律师。原告周忠真诉被告郓城县丁里长街道办事处、被告菏泽市生态环境局郓城分局行政不作为及行政赔偿一案，原告于2019年10月24日向本院提起行政诉讼，本院同日立案受理后，依法向被告郓城县丁里长街道办事处、被告菏泽市生态环境局郓城分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭审理了本案。原告周忠真及其委托代理人陈自乾，被告郓城县丁里长街道办事处负责人梁乃卿及委托代理人杨秀芹、被告菏泽市生态环境局郓城分局出庭负责人李继祥及委托代理人陈泽华、王延秀到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告周忠真诉称，2018年原告在郓城县丁里长镇王集村承包21亩的耕地进行种植大蒜，大蒜一直长势良好，但在2019年3月26日，原告在用丁里长镇王集村村北头的河水对大蒜进行浇灌后，大蒜大面积死亡。后原告申请农业局勘察，经农业局查验后，发现大蒜的死亡原因为河水污染后浇灌导致的。因原告的收入来源来自于种植大蒜，大蒜死亡后原告就没有收入，后原告向二被告多次反映情况，但二被告均不予理睬，对原告造成的损失过大，为保护原告的合法权益，特提起诉讼。请求1、判令被告履行环境管理执法职责；2、河水污染导致大蒜死亡，要求按照市场价每亩收入1万元赔偿，共计19万元；3、被告承担诉讼费。原告周忠真提交以下证据：1、照片六张，证明本案涉案水源系被告郓城县丁里长街道办事处辖区内的乡村水沟滩洼，该被告在事发后打坝排污水、注入新的水，被告主体适格。2、检测报告及对比表，证明原告委托所检测的水样鉴定项目齐全，多项危害物质严重超标达数倍以上。3、大蒜受损照片五张及巨野县农业局出具的书证一份，证明本案水污染所造成的原告种植的大蒜大面积死亡，重大损害事实与二被告未尽到环境水资源管理职责有直接因果关系。4、证人王某证言，证明原告在被告辖区内承包土地种植大蒜，原告大蒜受损后期作为原告所在乡镇的负责人到现场查看情况，原告所提交的证据1的照片是原告承包地附近的水沟，提交的证据3的照片是原告在承包地种植的大蒜。并证明大蒜通常情况下的亩产量、单价。5、土地承包合同及承包金缴纳清单，证明原告承包土地的亩数，及根据互联网查询的大蒜市场行情的单价、亩产量，原告的损失为19万元。被告郓城县丁里长街道办事处辩称，1、涉案的河流于老赵王河古道右侧王集区段，该河道属于县级管理的河道，上游接宋金河，鄄郓河，途中流经郭屯镇，丁里长镇，郓城县经济开发区等地方。根据《中华人民共和国水法》第十三条第二款的规定县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。同时，《中华人民共和国污染防治法》第四条规定，县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。因此，答辩人不是本案适格的被告，被答辩人起诉答辩人没有任何事实和法律依据。2、根据《中华人民共和国污染防治法》第八条规定和《环境保护法》等法律法规没有赋予答辩人对河流环境保护的管辖权及监督执法权。因此，被答辩人让答辩人履行环境管理的执法职责没有法律依据，应依法驳回被答辩人的诉请。3、根据目前我们大家的共识，造成大蒜出现大面积死亡的原因有很多种。被答辩人诉称是因为使用了涉案河流的水灌溉导致的，这与客观事实完全不符。根据郓城县环保局检测报告结果显示，涉案河流的水质符合农田灌溉水质的标准。郓城县农业农村局关于涉案大蒜受灾情况的测产报告进一步显示，其大蒜的减产是国为蒜种品质差的原因造成的。无论哪种原因造成的大蒜不减产或者死亡，这与答辩人都不存在任何的因果关系。综上，答辩人既不是适合的被告，更不具有法定的履行环境管理的执法职责，至于被答辩人造成的损失多少，这与答辩人不存在任何的因果关系因此，请法庭依法驳回被答辩人的所有诉请。被告郓城县丁里长街道办事处提交以下证据：1、郓城县人民政府关于对市舆情专报第75期第3件信访件办理情况的报告（2019年5月29日）、2019年4月12日，郓城县环境保护局环境监测站出具的郓环监（水）字（2019）第4-10号监测报告，证明涉案河水符合农田灌溉水质标准，大蒜部分植株出现叶片变黄的现象是由于原告使用涉案河水灌溉前施用了大量复合肥，导致复合肥浓度过高，缺乏管理导致部分大蒜叶片变黄，与涉案河水不存在因果关系，更与被告无关。2、郓环监（水）字（2019）第4-10号检测报告，证明2019年4月12日郓城县环境保护局环境监测站对涉案水样进行检测，报告显示原告大蒜减产与灌溉的河水没有直接的因果关系。3、郓城县农业农村局出具的关于丁里长镇王兵马集村大蒜受灾情况的测产（评估）报告，证明涉案大蒜出现叶片变黄是由于产品质量品种差造成的减产，与涉案河水不存在因果关系，更与被告无关。同时进一步证明原告诉请与事实不符，郓城县农业农村局2019年5月30日对涉案大蒜地块进行的检测，提取采样的时候涉案蒜地并不像原告称2019年3月36日利用河水浇灌后直接死亡。4、郓城县丁里长镇王兵马集村民委员会出具的书证、郓城县丁里长镇王兵马集村村民张董、张进军、张进京、张世国、任殿锋出具的书证，证明郓城县丁里长镇王兵马集村常年有使用涉案河水浇地的习惯，2019年春节该村200多亩小麦与大蒜使用了涉案河水灌溉，灌溉后未发现农作物死苗、烂根受害的现象，产量并未出现减产的情况。该村村民张董、张进军、张进京、张世国、任殿锋的承包地与原告涉案种植大蒜的土地相邻，使用涉案河水灌溉后未出现减产情况。被告菏泽市生态环境局郓城分局辩称，1、答辩人依法履行了法定职责，原告的起诉无事实根据。2019年4月9日郓城县人民政府接到菏泽市舆情专报第75期第3件转办件后，高度重视，立即成立专案调查组，对群众反映的问题进行了认真调查核实。答辩人作为调查组成员单位之一，参与了具体的调查工作，履行了法定职责，原告诉称无事实根据。2019年4月10日答辩人会同调查组其他成员单位到现场进行查看，次日提取水样进行化验分析，4月12日出具了监测报告。5月2日组织执法人员对周边企业进行现场排查，未发现有向该河道排放生产废水情况，该河道周边无化工企业。河道上游常年没有新鲜水源汇入，水源主要为附近村庄的生活污水及雨水。后答辩人了解得知，2019年5月17日市信访局、郓城县信访局、巨野县信访局等单位现场办公，拔取了大蒜植株样品，生长正常，无腐烂死亡现象，认为是灌溉前施用了大量复合肥，浓度过高，缺乏管理所致。原告陈述的河水严重污染不成立。2、原告所陈述的损失不成立，与答辩人的履职行为无关。3、案涉河道及其水源水质不属于答辩人的日常管理范围，河道的管理实行河长负责制。答辩人只是对沿河道有无企业或个人向河道内偷排、倾倒废物等行为进行排查监管职责，事实上在收到转办件后经排查没有违法企业或者个人存在排放行为。原告对大蒜的灌溉时间是在2019年3月26日，转办件的批转时间是在2019年4月9日，之后答辩人参与了调查处理，正确履行了职责。调查组调查后原告没有再使用该河道内的水源灌溉，损失在前，排查、监测履职在后，所以即便存有损失，损失与履职之间也无因果关系。综上所述，答辩人已经正确履职，原告诉请履职不成立。无论原告是否存在损失，损失如何，均与答辩人无关，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告菏泽市生态环境局郓城分局提交以下证据：1、环境监察现场记录、照片4张，证明2019年4月10日被告执法人员积极履行行政职责，在被监察单位陪同下，到涉案地块查看涉案大蒜的现场，并拍照取证，形成现场记录。2、环境监察现场记录、照片6张，证明2019年4月10日被告执法人员积极履行行政职责，在被监察单位陪同下，到涉案地块查看涉案大蒜的现状，并拍照取证，形成现场记录；3、执法人员执法证件，证明本案环境监察现场记录中参与执法行为的执法人员具有执法资格；4、郓环监（水）字（2019）第4-10号检测报告，证明2019年4月12日郓城县环境保护局环境监测站对涉案水样进行检测，报告显示原告大蒜减产与灌溉的河水没有直接的因果关系；5、鲁健检字（2019）第0358号检测报告，证明被告委托第三方山东万健检测有限公司对涉案水源进行了检测，结果显示没有超标；6、郓城县人民政府对信访案件办理情况的报告，证明县人民政府成立专案调查组进行认真调查核实，涉案大蒜减产的原因是施肥浓度过高，缺乏管理造成的，排除了涉案水源造成大蒜减产原因，信访人反映问题不属实。原、被告所提交的证据均经庭审质证，各方的质证意见均已记录在卷。经庭审质证，本院对上述证据作如下认证:对原告提交的证据1涉案水域照片六张、证据3中大蒜受损照片五张结合证据4证人证言、证据5土地承包合同能证实原告在被告郓城县丁里长街道办事处辖区内承包土地种植大蒜，使用了承包地附近涉案水域中的水灌溉大蒜，大蒜生长出现异样,与本案有关联,予以采纳;证据2水质监测报告及对比表,采集水样的时间为2019年5月22日,根据原告提交的照片且陈述被告郓城县丁里长街道办事处在事发后十天左右时间打坝拦截污水后重新灌入其他水,因此证据2中各项数据无法反应原告所诉称的2019年3月26日灌溉用水的水质是否符合农田灌溉水质标准、水含盐量是否严重超标，也无法与证据3中巨野县农业农村局所做的土壤盐渍划分类别印证共同证明用涉案水域内的水灌溉大蒜后构成重度盐渍化造成大蒜死亡，证据4证人对大蒜死亡原因虽做的推测并非专业技术机构所作专业性鉴定意见，也无法排除大蒜的死亡原因有无其他参与因素，对上述证据本院不予采纳。二被告提交的证据能够综合证明在原告提出信访事项后，二被告对大蒜死亡原因所做的调查核实，但与事发前的日常监管职责无关；提交的郓环监（水）字（2019）第4-10号检测报告检测分析项目仅有CODcr、氨氮两项，无法达到被告所证明的涉案水质符合农田灌溉水质标准的目的，且据郓城县人民政府关于对市舆情专报第75期第3件信访件办理情况的报告中显示的原告要求环保部门对水质进行检测，被告虽委托第三方作了鲁健检字（2019）第0358号检测报告，但该报告所依据的检测样本为该被告2019年5月22日采集的水样，涉案水域内的水已经拦坝后注入新水，无法证明事发时2019年3月26日灌溉用水的水质是否符合农田灌溉水质标准，且该报告检测分析项目为化学需氧量、氨氮等十项，而《农田灌溉水质标准》基本控制项目为16项，也无法证明被告所述的水质符合灌溉水质标准的证明目的，本院不予采纳，被告未能完全履责。经审理查明，2018年，原告周忠真与王汝旗、刘成金、周洋洋四人，在郓城县丁里长镇王集村承包土地种植大蒜。2019年3月26日至28日左右，原告使用承包地附近芦营沟内的水对大蒜进行浇灌。后原告发现所种植大蒜出现异样，向菏泽市环保督查组反映因使用涉案河水灌溉大蒜造成大蒜死亡，要求郓城县环保局对河水进行检测。郓城县人民政府于2019年4月9日接到该信访转办件后，组织二被告等单位成立专案调查组对该事件进行调查。郓城县人民政府于2019年5月29日作出《关于对市舆情专报第75期第3件信访件办理情况的报告》。该报告显示同年4月10日调查组查看现场，发现原告所称的该块蒜地部分大蒜植株出现叶片变黄现象。4月11日，对芦营沟内的水取样化验，郓城县环境保护局环境监测站对水样的CODcr、氨氮两项进行监测，4月12日出具郓环监（水）字（2019）第4-10号检测报告，显示CODcr含量147mg/L、氨氮含量25.2mg/L，符合农田灌溉水质标准。5月2日，环保局执法人员及丁里长镇工作人员对芦营沟周边企业进行现场排查，未发现排污企业。5月17日，相关信访单位负责人、原告所在乡镇负责人及郓城县农业局技术人员查看该块蒜地，农业技术人员现场拔取大蒜植株样品，发现大蒜根部生长正常，无腐烂死亡现象，认为是由于灌溉前使用了大量复合肥浓度过高，缺乏管理导致大蒜减产。5月18日，将调查情况向原告进行了回复。被告菏泽市生态环境局郓城分局于2019年5月22日再次采集涉案水域水样，委托检测项目为化学需氧量、氨氮、PH值、硝酸盐氮、六价铬、挥发性酚氰化物、总氮、总磷、镉十项。原告于2019年5月22采集涉案水域水样，对地表水、土壤委托检测。被告郓城县丁里长街道办事处委托郓城县农业农村局组织专业技术人员组成测产组，于2019年5月30日对原告承包地内大蒜进行了田间实地勘察测产，5月31日，出具测产（评估）报告，结论为：产量影响为减产；产品品质影响为品质差；收益影响为蒜头小、商品性差、经济收益降低。原告认为因二被告的不履行法定职责形成水体污染，造成其用水灌溉大蒜后致大蒜死亡，请求判令二被告履行环境管理执法职责，并赔偿大蒜死亡的经济损失19万元。另查明，郓城县委办公室、县政府办公室于2017年4月印发《郓城县全面实行河长制工作方案》，全面实行河长制，要求按照分级管理、属地负责的原则，落实加强水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等任务，各项任务由各乡镇街区负责落实，其他相关单位牵头、参与。本案原告灌溉取水位置位于郓城县丁××长王集村××河段，属被告郓城县丁里长街道办事处管理区域。本院认为，根据《中华人民共和水污染防治法》第四条、第九条规定，地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，及时采取措施防治水污染；省、市、县、乡建立河长制，分级分段领导本行政区域内的水资源保护、水污染防治、水环境治理等工作；县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理；结合郓城县委办公室、县政府办公室《郓城县全面实行河长制工作方案》规定内容，二被告对涉案水域具有监管职责，被告主体适格。但二被告对涉案水域的职责范围属于针对不特定的人所履行的日常监管职责，原告诉请的要求履行环境管理执法职责具有明显的公益性，与其无直接利害关系，针对该诉请原告主体不适格。《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条规定的行政机关不履行、拖延履行法定职责应当承担行政赔偿责任的情形，是指在特定情形下，当事人向负有法定职责义务的行政机关提出具体的履责申请，或者出现相关行政机关应当依法主动履行法定职责的情形，此时，行政机关不履行或拖延履行造成特定当事人人身、财产损害的，行政机关承担赔偿责任。但如果行政机关只存在一般意义上的不履责，未尽日常的监管义务，造成人身、财产损害的，不属于应当承担行政赔偿责任的情形。抽象的不履行法律规定的日常行政管理职责行为，其对象不特定，不属于行政诉讼法规定的可诉行政行为造成的损害，不适用《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》关于行政赔偿的规定。据此，原告提起的因被告不履行水监管职责造成大蒜死亡，要求二被告赔偿的诉请，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周忠真的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周忠真承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。审 判 长  王慧君审 判 员  李 敏人民陪审员  梁乃时二〇二〇年四月二十四日书 记 员  李昌庭