安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行终16号上诉人（一审原告）陈多新，男，1969年1月生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。被上诉人（一审被告）淮南市田家庵区市场监督管理局，住所地安徽省淮南市田家庵区朝阳中路。法定代表人徐颖，该局局长。出庭负责人姚铮，该局副局长。委托代理人郭涛，该局工作人员。委托代理人杨骏，该局工作人员。上诉人陈多新因与被上诉人淮南市田家庵区市场监督管理局（以下简称田家庵区市场局）行政处罚一案，不服安徽省淮南市田家庵区人民法院（2019）皖0403行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。上诉人陈多新，被上诉人田家庵区市场局的出庭负责人姚铮及委托代理人郭涛、杨骏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：原告陈多新在位于田家庵区安成镇安成村47号拥有自建房。陈多新在其自建房经营洗车业务，自建房另处房屋出租给他人卖米酒。2019年6月10日，被告执法人员在田家庵区安成镇安成村检查，发现原告陈多新正在自建房前经营洗车业务，现场未能提供营业执照，执法人员在自建房北侧房屋内发现2个冰柜，冰柜内有正在加工制作的米酒，西侧房屋内有加工加热设备，经询问系陈多新出租给经营户从事加工经营米酒，该经营户未能提供营业执照、食品经营许可证以及本人身份证等材料。被告执法人员经调查，发现陈多新涉嫌无照经营洗车业务，同时为未经许可从事食品经营提供场所，故于2019年6月10日立案调查。被告工作人员于2019年6月12日、7月15日对陈多新进行了询问，并制作了询问笔录。2019年7月17日被告向当事人送达《行政处罚听证告知书》，2019年8月12日举行听证会。后被告经调查，认为陈多新无照经营洗车业务，以及为未经许可从事食品经营提供场所属实，但违法所得因未能提供相关材料无法计算，故于2019年9月5日作出田市监罚字【2019】75号《行政处罚决定书》，对陈多新无照经营的行为，决定责令其立即停止违法行为，并对陈多新罚款10000元。对陈多新为未经许可从事食品经营提供经营场所的行为，决定责令其立即停止违法行为，并对陈多新罚款100000元。被告于2019年9月11日向陈多新送达了该处罚决定书。陈多新不服，诉至法院。一审法院认为：本案的争议焦点系被告认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。对于被告认定事实是否清楚，根据庭审查明的事实，陈多新在其自建房经营洗车业务，但未办理相关证照，可以认定其无照经营。承租陈多新房屋的经营户无证经营米酒，可以认定陈多新为未经许可从事食品经营提供经营场所的行为。故被告认定事实清楚。对于被告适用法律是否正确，《无证无照经营查处办法》第十三条规定，从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。因此，对陈多新无照经营的行为，被告对其处以1万元罚款适用法律正确。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条规定，违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品、食品添加剂生产经营者承担连带责任。因此，被告对陈多新违反上述第二款规定，为未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动提供生产经营场所的行为，对其处以十万元罚款，被告适用法律正确。对于被告的法律程序，被告的立案、调查、听证、送达等程序均符合法律规定，被告程序合法。对于原告认为其洗车系属于便民劳动活动，不需要证照。根据《无证无照经营查处办法》第三条第一项规定“下列经营活动，不属于无证无照经营:（一）在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳动活动”。原告从事的系洗车业务，不属于上述法条规定的情形。对于原告认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条“没有造成社会危害的，不予行政处罚”的主张。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的完整规定系“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”,当事人的违法行为并不符合上述法律规定的情形。对于原告认为被告适用法律错误，违反《中华人民共和国食品安全法》第三十六条第三款的规定，该法第三十六条第三款规定系“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”原告的异议系对法律条文的理解问题，该条规定指在不违反上位法规定的情况下，在法律允许的情况下，可以由省、自治区、直辖市制定具体管理办法，而不是排斥上位法的适用。对于原告认为被告违反《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，没有公示依据。该法第四条的规定系“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”原告的异议系对法条的理解问题，被告给予行政处罚的规定系上述《无证无照经营查处办法》以及《中华人民共和国食品安全法》，系公开的法律法规条文。对于原告认为被告违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，该法第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”被告作出的《行政处罚决定书》已经包括了责令原告改正的内容，被告行为符合法律规定。综上，原告各项异议不成立，该院对原告的异议主张不予采纳。被告作出的行政处罚行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。对于追究被告行政责任的诉讼请求，不是人民法院行政诉讼审理范围，不予审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈多新的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈多新负担。宣判后，陈多新不服一审判决，上诉称：田家庵区市场局作出的告知书表述“经营额4000元，无非法所得”，而处罚决定书认定“经营额4000元，违法所得无法计算”，前后自相矛盾。一审将本案与另外一个案件安排在同一上午、同一法庭开庭，致其未能充分发表辩论意见。根据国办法[2006]29号《做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》第二条规定，努力促进被征地农民就业，支持被征地农民自谋职业和自主创业。其在被征迁的大院内、在自家门口自谋职业临时洗车，只要依法拆迁随时就搬迁，田家庵区市场局进行处罚违法。田家庵区市场局在处罚决定书中称西侧房屋有加热设备，夸大其词，意在重罚，且经营米酒的为夫妻二人，远低于安徽省关于小作坊规定的20人以下。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下，对法人以及其他组织处以一千元以下罚款。由此可见对公民的处罚远低于对法人或其他组织，但田家庵区市场局对陈多新10万元罚款不当。第二十七条规定，没有造成危害后果的不予行政处罚。第四条规定，对违法行为行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。第三条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。田家庵区市场局未经公布就作处罚程序违法。请求1、撤销淮南市田家庵区人民法院（2019）皖0403行初78号行政判决；2、撤销田家庵区市场局作出的《行政处罚决定书》；3、诉讼费用由田家庵区市场局承担。田家庵区市场局辩称：1、被答辩人无照经营洗车业务的行为违反了《无证无照经营查处办法》第二条“任何单位或者个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营”的规定，构成无照经营行为。我局依据《无证无照经营查处办法》第十三条“从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下罚款”的规定，对其进行处罚无误。2、被答辩人将自己的房屋出租给他人生产加工米酒，该租户利用大米制作米酒，大米为加工米酒的原料，炉子为食品生产工具，在明知他人无营业执照、食品经营许可证的情况下，被答辩人仍将房屋出租给他人用于食品生产经营，现场检查时发现该食品生产经营人员食品安全意识极差，生产加工条件极为简陋，生产环境极其恶劣，存在极大食品安全隐患。被答辩人为未经许可从事食品生产经营提供经营场所，应当根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第二款进行处罚。3、我局于2019年7月17日向被答辩人送达《行政处罚听证告知书》，2019年8月12日举行听证会，听证会后执法人员根据听证报告意见核查被答辩人违法所得问题，因其未提供经营票据及账册，故其无照经营违法所得无法计算，我局作出的行政处罚决定无没收违法所得。4、《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”被答辩人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定，该条是对行政机关当场作出行政处罚决定的规定，被答辩人对法条理解有误。5、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，被答辩人的违法行为情节恶劣，在明知市场监管部门对其个人无照经营违法行为及其为非法食品加工提供场地违法行为立案调查后，企图通过不配合调查的方式逃避法律制裁，并帮助该食品加工租赁户转移涉案物品，搬迁异地逃避执法检查，但该案证据确凿、事实清楚，其违法行为情节严重，影响恶劣。我局依据《无证无照经营查处办法》第十三条及《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第二款“明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款”之规定，鉴于被答辩人拒不配合执法调查，并为非法食品加工提供场地违法行为进行隐匿、逃离，给案件调查增加难度。我局依法作出责令当事人停止违法行为，合并罚款110000元的行政处罚决定。6、《中华人民共和国食品安全法》、《无证无照经营查处办法》均已公布施行。综上，我局对被答辩人作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、定性准确、处罚恰当、程序合法。陈多新在法定期限内向一审法院提交了以下证据：身份证、从事米酒生意的照片、被告行政处罚公示时间网页截图。田家庵区市场局在法定期限内向一审法院提交了以下证据和法律依据：1、现场检查笔录2份、照片6份、现场检查视频2段；2、询问笔录2份、询问视频1段、情况说明一份；3、当事人的身份证复印件1份；4、立案审批表、案件来源登记表、调查终结报告、案件审核表、行政处罚建议审批表、行政处罚决定审批表、听证告知书及送达回证、听证通知书及送达回证、听证报告、行政处罚决定书送达回证。法律依据为《无证无照经营查处办法》第十三条。上述证据均已随卷移送本院，经庭审举证、质证，一审法院认证正确。本院二审对一审查明事实予以确认。本院认为：行政机关实施行政处罚要认定事实清楚、程序合法、处罚适当。《中华人民共和国行政诉讼法》八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案的主要争议焦点是田家庵区市场局对陈多新作出的处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法以及处罚幅度是否适当。具体评判如下：关于田家庵区市场局作出的涉案行政处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法的问题。《无证无照经营查处办法》第十三条规定：“从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。”《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第二款规定：“明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款。”本案中，陈多新在未办理相关营业证照的情况下利用其自建房经营洗车业务，应当属于无照经营；其在明知承租户未取得食品生产经营许可而从事米酒加工活动的情况下仍将房屋向其出租，其行为构成《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第二款规定的“提供经营场所”的违法行为。田家庵区市场局作为市场监督管理机关，负有对从事无照经营和其他违法活动的行为进行查处的行政职责。结合在案证据，陈多新上述违法行为事实清楚，理应受到行政处罚。经查，田家庵区市场局作出涉案行政处罚决定履行了受案、调查、告知、听证、送达等程序，均符合法律规定。关于田家庵区市场局对陈多新无照经营和为未取得食品生产经营许可的经营活动提供场所的违法行为分别处以10000元和100000元罚款是否适当的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”由此可见，实施行政处罚应当遵循合理行政和比例原则，做到罚当其过。本案中，陈多新在其自建房无照经营洗车业务，以及为未取得食品生产经营许可从事米酒加工小作坊的经营者提供场所，其违法情节较轻、社会危害程度不大，符合社会普遍认知，应当作为对其从轻行政处罚的考量因素。同时，田家庵区市场局在作出的涉案行政处罚决定书中并未载明陈多新违法行为情节严重的事实和证据，其虽辩称从重处罚的原因系陈多新具有“拒绝在笔录上签字，不提供米酒经营者联系方式，协助搬离物品、隐匿现场”等不配合调查行为，但结合查明事实，陈多新无照经营洗车业务的违法行为清楚明了，且田家庵区市场局并未提供证据证明米酒经营场所转移系陈多新所为，故田家庵区市场局所述“拒不配合调查行为”不足以影响其对陈多新涉案违法事实的认定。因此陈多新不符合《安徽省食品药品监督行政处罚裁量适用规则（试行）》和《安徽省食品药品监督行政处罚裁量基准（试行）》规定的从重处罚的情形。然而，公民有配合行政机关进行执法调查的义务，陈多新不配合田家庵区市场局查处米酒经营者的行为不当，应予适当惩戒。综上，田家庵区市场局对陈多新作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，但对其两个涉案违法行为均处以顶格罚款未综合考虑其违法行为的情节和社会危害程度，处罚畸重，明显不当，应予纠正。陈多新的部分上诉理由成立，应予支持；但其认为“没有造成危害后果，不应受到处罚并请求撤销涉案行政处罚决定”的观点于法无据，依法不予采纳。一审判决认定事实清楚，审理程序合法，但适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第六十九条、第七十七条第一款、第八十九条第一款第（二）项，《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款，《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第二款，《无证无照经营查处办法》第十三条之规定，判决如下：一、撤销淮南市田家庵区人民法院（2019）皖0403行初78号行政判决；二、变更淮南市田家庵区市场监督管理局作出的（田）市监罚字（2019）75号给予陈多新罚款110000元的行政处罚决定，改为给予陈多新罚款60000元（其中无照经营处罚5000元，为未取得食品生产经营许可从事米酒加工活动提供场所处罚55000元）；三、驳回陈多新的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由上诉人陈多新承担。本判决为终审判决。审判长  张德玉审判员  王 伟审判员  江 峰二〇二〇年四月十四日书记员  魏 巍附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十七条第一款行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第二款明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款。《无证无照经营查处办法》第十三条从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。