辽宁省抚顺市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）辽04民终283号上诉人（原审原告）：抚顺盛华供热有限公司，住所地：抚顺市望花区北镇街11号。法定代表人：闫永刚，该公司经理。委托诉讼代理人：李冰，辽宁红叶律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：抚顺矿业中机热力有限责任公司，住所地：抚顺市望花区演武街29号。法定代表人：赵宝章，该公司董事长。委托诉讼代理人：郭继冬，该公司员工。委托诉讼代理人：谢洪伟，该公司员工。上诉人抚顺盛华供热有限公司(以下简称盛华公司)因与被上诉人抚顺矿业中机热力有限责任公司(以下简称抚矿公司)返还原物纠纷一案，不服抚顺市望花区人民法院（2019）辽0404民初948号民事裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。盛华公司上诉请求：1、确认双方之间的供热设施经营权转让活动属于民事行为，由此产生的纠纷属于民事纠纷；2、撤销一审裁定，指令一审法院进行实体审理。事实及理由：一、上诉人与被上诉人因供热设施经营权的转让活动是民事行为。2018年市政府依据抚政办[2016]54号文件将上诉人列为投资规模较大的被拆炉单位，适用[2016]54号文件第三条第一款第二项“对供热规模较大的被拆炉供热单位，可采取一事一议的办法，由辖区政府牵头，组织接网供热单位与其对接，根据实际情况，自行协商解决供热方式及补偿的问题。”的规定。被上诉人违反[2016]54号文件规定及区政府要求双方根据实际情况，采取“一事一议”协商解决签订协议事宜。而被上诉人却强行要求上诉人在其自制的“通用合同”上签字。双方经多次协商仍未能签订转让协议。被上诉人找政府调解，政府表示双方签订转让协议的行为政府不介入、不干预，并明确表示签订转让协议是双方自愿行为，如果达不成一致，双方可诉至法院解决。可见供热设施经营权转让活动是一种平等主体之间的民事行为，政府无权强行干预。《辽宁省城市供热条例》亦明确规定，供热单位转让供热设施经营权的，转让方与受让方应当签订转让协议，并向供热行政主管部门备案。民法通则第六条规定“民事活动必须遵守法律，没有法律规定的，应当遵守国家政策。”《辽宁省供热条例》和[2016]54号文件是规范我市供热市场的法律、政策依据。无论基于什么原因，供热设施经营权的转让都是一种平等自愿的民事行为。望花区政府之所以要求双方当事人依据[2016]54号文件自行协商供热方式及补偿问题签订协议，也表明政府清楚两企业间签订转让协议是一种民事行为，政府无权干预。因双方未签订协议，故上诉人的供热设施经营权并没有转移，被上诉人占用上诉人设施的行为己构成民事侵权。上诉人在同被上诉人协商未果的情况下依法起诉并无不当。上诉人认为，对于上诉人的实际损失，政府不管、法院不理，显然没有道理。二、原审裁定没有查明案件事实，认为“本案不属于民事纠纷”无凭无据。在原审裁定文书中，只有原告诉称、被告答辩，没有法院查明事实一节。令人不解的是原审法院在没有任何事实根据的情况下，便认为“本案不属于民事纠纷。”并错误地援引《民事诉讼法》第一百一十九条第四款之规定，驳回上诉人起诉，上诉人不服。上诉人认为，原审裁定没有“查明事实”一节，不仅违反了人民法院审理案件做出判决、裁定文书行文的要求，而且严重侵犯了上诉人的合法权益。列举三点说明：其一、原审法院于2019年3月初受理此案。于同年5月15日以简易程序开庭审理，只在上诉人宣读完证据后便草草休庭。于2019年8月12日改为普通程序再次开庭，上诉人当庭陈述了变更的诉讼请求，对此节原裁定只字不提。其二、[2016]54号文件规定，上诉人的接网单位是一家热源企业一一抚矿热电厂，并不是本案被告。诉讼主体与责任主体发生变化，法院未予查明。其三、裁定认为被上诉人接管盛华供热资产供热是执行市、区两级政府文件进行的。但都没有查明是那一级政府颁发的文件、发文时间、文件批号等情节。上诉人认为，以事实为根据、依法律为准绳，是民事审判的基本原则。原审裁定对于涉及案件性质、主体资格等案件的基本事实与相关证据均未查明，就主观认定本案不属于民事诉讼，属于案件事实不清。另补充：一、本案的案由是返还原物纠纷，起因是双方当事人在拆炉并网过程中，就供热设施经营权转让未能达成共识，未签订供热经营权转让协议。在法律意义上，被上诉人并未取得案涉的供热经营权，由上诉人投资的全部资产仍然属于上诉人所有，被上诉人无偿占用上诉人的财产进行供热经营获利，使上诉人蒙受巨大损失。上诉人依法提起物权保护诉讼，法院应当予以支持并依法审理。原审法院将被上诉人侵占上诉人资产的行为，错误地理解为执行市、区两级政府“接管上诉人资产供热”，认为双方不存在民事行为。据了解，市、区两级政府从没有下发过关于被上诉人接管上诉人资产进行供热的文件，此节完全是原审法院的主观臆断，从而导致裁定错误。二、根据[2016]54号文件，上诉人属被拆炉供热企业，被上诉人为接网单位。[2016]54号文件对于被拆炉企业和接网单位双方的权利义务，拆炉原则和补偿标准有明确规定。文件第三条根据被拆炉企业的供热面积和投资规模区别两种情况，执行不同的拆炉原则和补偿标准。该条第一款第一项规定，对于供热面积较小和投资规模较小的被拆企业，实行有偿拆除，接网单位以网上供热面积为依据，按20元/平方米给予补偿。市财政按10元/平方米标准对接，往单位予以奖励；第一款第二条规定，对于供热规模较大，投资规模较大的被拆炉供热单位，可采取一事一议的方法，由辖区政府牵头组织接网单位与其对接，根据实际情况，双方自行协商解决供热方式和补偿的问题。[2016]54号文件的这项规定无疑限定了接网单位对于供热规模和供热面积较大的被拆炉企业不执行以网上供热建筑面积按照20元/平方米予以补偿的规定，而是要求双方就被拆炉供热企业的供暖方式及补偿标准自行协商解决。众所周知，上诉人与被上诉人是两个各自独立的股份制企业，文件规定两个独立的民事主体自行协商解决拆炉并网而产生的权利义务，自行协商解决争议，这从实际上形成了双方的民事法律关系，协商解决是典型的民事行为，由此产生的诉讼就应属于民事诉讼。三、2018年9月25日，望花区政府根据[2016]54号文件召开会议，组织被上诉人与上诉人对接，要求双方根据实际情况自行协商解决拆炉并网后的供热方式和补偿问题。当时因临近供暖期并网工程紧迫，区政府要求上诉人配合被上诉人先行施工，关于供热设施经营权转让及补偿等问题，双方可通过签订协议协商解决。被上诉人不讲诚信、欺骗政府，在先行施工后没有依照[2016]54号文件的规定执行，而是强行要求上诉人与之签订通用合同。该通用合同是一份霸王合同，没有关于拆炉并网后的供暖方式及合理补偿问题等条款，主要内容是要求上诉人限期交出供热经营权，要求无条件占用上诉人的部分供暖设施和土地，要求上诉人无条件的配合其尽快完成收取供暖费，尽快办理水电手续等。上诉人遵循协商的态度，针对该通用合同的不平等条款起草了一份补充协议，对其通用合同部分内容进行了修改。被上诉人将修改的内容全部否定。期间双方几次通过书面形式进行沟通，均未达成共识。因为双方未签订转让协议，从法律上讲，上诉人并没有转让经营权，对其资产仍享有物权，被上诉人无偿占用上诉人资产从事经营活动已违反了[2016]54号文件精神。双方协商不成，多次找政府协调，政府表示不干预，由双方自行协商，若协商不成，可到法院起诉。民法总则第三条规定“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益，受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。”第一百一十三条规定“民事主体的财产权利受法律保护。”物权法第三十二条规定“物权受到侵犯的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。”上诉人为了维护其合法权益，在政府调解未果的情况下提起民事诉讼，是有充分的事实根据和法律依据的。四、本案双方就拆炉并网事宜虽然是因执行政府文件而产生的纠纷，而这种纠纷不是政府行政干预所能解决的，不属于政府可控范围。因为这种纠纷实际涉及两个企业之间的财产关系和经济利益，因为被上诉人至今无偿占用上诉人的供热设施，致使上诉人失去了经营权和财产权，40余名职工的生计无着落，部分设备闲置浪费，企业损失达四千余万元。原审法院违反民事诉讼法的基本原则，没有依据政府文件和法律规定查明事实，确认双方民事法律关系，而错误地将拆炉并网双方的民事行为理解为接网单位接管资产供热的单方行为，从而错误地认为本案不是平等主体之间的民事行为。原裁定的这一认定不仅侵犯了上诉人的诉权，而且侵犯了上诉人的财产权利，请二审法院查明事实，依法公平公正审理。抚矿公司辩称，请二审法院驳回上诉人上诉请求，维持原裁定。一、上诉人上诉请求没有法律依据，答辩人接收上诉人供热市场进行供热依法有据。答辩人是按照抚顺市政府、望花区政府、望花区供热管理办公室的要求，对望花区部分居民进行供热并进行收费，答辩人供热及收费均有合法依据，上诉人诉讼请求没有法律依据。2016年9月1日，抚顺市人民政府办公厅下发了《抚顺市人民政府办公厅关于印发抚顺市建成区2016-2018年拆除燃煤锅炉实施方案的通知》（抚政办[2016]54号），根据该文件抚顺市政府要在2016年至2018年对抚顺市的部分燃煤锅炉进行有偿拆除，并制定了拆除燃煤供热锅炉的工作计划表，上诉人的燃煤锅炉也在拆除计划中。[2016]54号文件下发后，答辩人按照文件要求进行了全面认真的落实。2018年9月3日，抚顺市政府召开了全市供热调度会，因上诉人没有进行检修锅炉、没有进行储煤，会上杨市长讲话中特别提到了新钢、上诉人两家供热单位存在的问题，杨市长代表政府明确要求督促上诉人在2018年10月20日前必须做好供暖一切准备工作，如达不到标准就将供热工作交给答辩人进行。因供热前需要建设换热站、检修供热设施、维修供热管线等众多准备工作，如果答辩人接手，需提前进行准备，否则会影响冬季正常供热工作的按时进行，于是请望花区政府在9月20日前给出决定。因此，望花区政府于2018年9月23日由乔区长组织召开会议，区住建局、环保局等相关部门领导都参加了此次会议，上诉人公司总经理闫永刚也参加了会议。会上明确指出盛华公司供暖区域并网至答辩人热网，由答辩人直供，盛华公司退出该区域供暖市场。因此答辩人在与上诉人沟通并经过上诉人同意后，为答辩人划定一小块区域建设了换热站、换热站建设及管线维修等供热准备工作完成后，抚顺市望花区供热管理办公室按照文件和会议要求允许答辩人进行供热，并允许答辩人进行暖气费的收取。2018年10月7日，抚顺市望花区供热管理办公室与答辩人共同下发了关于上诉人热网并入答辩人热网并由答辩人进行收取供热区域暖气费的通知，该通知明确了上诉人的供热区域由答辩人接手进行供热，并由答辩人收取相应的暖气费。因此答辩人按照抚顺市政府工作会议的要求和通知要求进行了供热，答辩人在购买了供热所需热源并支付了相应的费用后，对原来上诉人供热区域居民进行供热，因此答辩人接收上诉人的供热市场并收取供热费用有法律依据。至于上诉人在上诉状中主张的经营权的转让属于民事行为的问题，答辩人认为上诉人所引用的法律法规属于一般情况下的供热市场经营权的转让，但是本案不属于上诉人所引用的情况，本案中供热市场的变更是基于国家环保政策的要求，国家、省、市均有相关政策的情况下进行的拆炉并网，因上诉人在并网范围内而且在其不具有供热条件下进行的。[2016]54号文件对于相关问题也有详细规定。至于因上诉人并网后的补偿问题，上诉人应与政府进行协商处理，而不是以起诉的方式向答辩人主张。再者，上诉人起诉时所主张的供热费的问题，上诉人并没有对原供热范围的居民进行供热，也没有购买热源，更没有支付发生的任何费用，上诉人与用户之间也没有实际发生供热合同的法律关系，没有实际履行供热行为，因此上诉人无权主张收取供热费用。而答辩人按市政府和望花区供热管理办公室的要求进行了实际供热，与居民之间形成了实际的供热合同关系，提供了供热服务，支付了购买供热热源所需的相应费用，因此答辩人收取供热费用依法有据。同时上诉人在没有提供供热服务，没有支付购买热源所需供热费用的情况下，仍然向居民收取暖气费达四五百万元，其行为已经给答辩人造成了巨大的经济损失，答辩人保留向上诉人主张返还的权利。二、上诉人要求答辩人返还供暖设施没有法律依据。供暖设施并不属于上诉人，上诉人不享有供暖设施的所有权。望花都小区的供暖设施属于为供暖服务的公共配套设施（附属设施），该设施的建设单位为该小区的房地产开发公司，该费用也已经进入了开发成本。因此该供热设施实际上是由建设单位建造者出资建造并记入开发成本，即实际由购买房屋的业主负担，实际属于为业主服务的配套设施，根据物权法规定属于建筑物区分所有权的范围，应属于全体业主共有。同时，根据《抚顺市城市供热条例》第十二条：“新建建筑供热设施的保修期为两个供热期，自其竣工验收合格之日起计算。在保修期内由建设单位履行保修义务，由供热单位负责养护、管理工作。保修期满后，共享供热设施（含居民住宅楼外的供热设施和楼内的共享供热设施）由供热单位负责维修、养护、管理。未分户供热的住宅用户室内供热设施，由供热单位负责维修、养护，用户擅自拆改的部分除外。已经分户供热的住宅用户室内供热设施，由用户负责日常管理，供热单位负责维修，其更换供热设施的费用由用户承担，但因供热事故造成损失的除外”规定，新建供热设施在两年内由建设单位负责管理，保修期满供热设施由供热单位负责“维修、养护、管理”，所以上诉人作为原供热单位只享有“维修、养护、管理”的权利和义务，而不享有对供热设施的所有权。而答辩人作为新的供热单位，因为接手了居民供热，自然对公共配套设施的供热设施享有管理、维修、养护等使用权利。上诉人因不再进行供热行为，已经丧失了维修、养护、管理等使用的权利，因此上诉人主张返还没有任何法律依据。该供暖设施属于为公共服务的配套设施，必须为供暖的目的进行使用。上诉人不再供暖，无权使用，更无权主张返还。三、上诉人要求答辩人拆除供暖设施及其建筑物排除妨碍，恢复原状并承担土地税没有法律依据。望花区政府会议决定由答辩人接替上诉人供热，上诉人总经理同意后，答辩人开始施工，建设换热站，2018年9月望花区政府相关领导以及答辩人单位领导共同到现场，上诉人总经理介绍在他们锅炉房北侧的一个地方可以把原有上煤皮带设备拆除，供给答辩人建供暖换热站用，还承诺在答辩人施工中的水电都提供使用。在上诉人总经理全力配合和诚恳的承诺下，在政府各相关部门批准同意下，答辩人开始进行换热站的施工建设，并在短时间内完成了供暖所需换热站的建设，确保冬季供暖工作的顺利进行。所以答辩人的供暖设施及建筑的建设是在望花区政府、区住建局和区有关负责部门的批准和上诉人同意的情况下才进行的，更重要的是为了维护公共利益服务的，不存在上诉人主张的拆除情况。而且，上诉人在上诉状第二页中也详细说明了当时是在政府要求，上诉人允许的情况下，答辩人才才进行的施工。同时，[2016]54号文件第三条第三项规定“满足建设换热站需求。锅炉拆除后，其锅炉首先应当满足建设换热站使用需求，其次用于居民公益性使用”。根据该条规定，在拆除燃煤锅炉过程中，因为不使用燃煤锅炉了，要集中供热，所以不需要原来的锅炉房，但是新的供暖方式却要使用换热站进行供暖，所以原来的锅炉房拆除要首先满足换热站需求，其次才是用于居民公益性使用。因此答辩人建设换热站明显是符合文件规定并在政府及上诉人同意下进行的。建设换热站是为了公共利益服务，是为了满足大气污染治理及国家环保要求，明显是依法有据的。因此上诉人的主张没有法律依据。上诉人退出供热市场是有偿的，[2016]54号文件第三条第一项明确规定对实施拆除锅炉且退出供热市场的单位，以网上供热面积为依据，按照20元/平方米予以补偿。上诉人诉称供暖面积近50万平方米，如对其进行补偿，金额可达近1000万元。既然是补偿，自然包括因一些费用的发生所造成的损失或者因一些设备设施无法使用等情况所造成的损失。因此上诉人的主张没有法律依据。同时[2016]54号文件第十页第29项，也明确了上诉人在并网范围，且也是并在被上诉人范围。综上，答辩人是按照抚顺市政府、望花区政府的要求，按照抚政办[2016]54号文件的规定，为公共利益服务情况下进行的供暖，其行为完全依法有据。盛华公司向一审法院起诉请求：1、抚矿公司返还收取的2018-2019年度的供暖费(暂定100万元，以抚矿公司收取暖气费台帐为准)；2、抚矿公司返还非法占用的全部资产(供暖设施)；三、抚矿公司拆除在盛华公司区域内建设的供暖设施及其建筑物，排除妨碍，恢复原状，并承担占用地期间的土地税；四、诉讼费用由抚矿公司承担。一审法院认为，抚矿公司接管盛华公司资产供热，是执行市、区二级政府文件进行的，并非是双方平等民事主体之间的民事行为。尽管政府文件中规定可自行协商解决供热方式及补偿问题，但是该协商也是在政府许可范围内进行，属于行政规范行为。因此本案不属于民事纠纷。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四款之规定，裁定：驳回抚顺盛华供热有限公司的起诉。案件受理费13800元退返抚顺盛华供热有限公司。本院认为，依据抚顺市人民政府办公厅抚政办[2016]54号《抚顺市人民政府办公厅关于印发抚顺市建成区2016-2018年拆除燃煤供热锅炉实施方案的通知》（以下简称[2016]54号文件），盛华公司应拆除锅炉，退出供热市场，将供热区域并入抚矿热电厂热网。抚矿公司作为接网单位，按照[2016]54号文件规定接替盛华公司对原属于盛华公司的供热区域进行供热，根据望花区政府并网协调会议安排进入盛华公司施工，经抚顺市望花区供热管理办公室认可收取2018-2019年度取暖费，其收取取暖费、建设供暖设施及占用盛华公司供暖设施等均系执行[2016]54号文件实施拆炉并网工作而产生的行为，与盛华公司不形成权利义务关系。据此，本案系供热经营权纠纷，不属于人民法院民事案件受理范围。一审法院裁定驳回盛华公司的起诉符合法律规定。另，一审法院在审判程序和撰写法律文书上符合法律规定，盛华公司该项上诉理由于法无据，本院不予支持。综上，抚顺盛华供热有限公司的上诉请求不能成立，一审裁定适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 帆审判员 郭 爽审判员 张 秦二〇二〇年四月七日书记员 任慧娆