湖北省荆州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）鄂10行赔初13号原告宁波市镇海邵氏超越离合器制造有限公司，住所地：浙江省宁波市镇海区庄市街道勤勇村。法定代表人邵孝华，该公司董事长。委托诉讼代理人王豹雄，宁波市海曙区城西法律服务所法律工作者。被告荆州市人民政府，住所地：湖北省荆州市江津西路262号。法定代表人崔永辉，市长。出庭负责人方红，该市其他分管行政复议工作负责人。委托诉讼代理人张颖，工作人员。委托诉讼代理人许圣国，湖北思捷律师事务所律师。原告宁波市镇海邵氏超越离合器制造有限公司（以下简称宁波镇海邵氏公司）诉被告荆州市人民政府（以下简称荆州市政府）行政赔偿一案，于2019年9月19日向本院提起诉讼。本院于2019年9月19日受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月2日在互联网上公开开庭审理了本案。原告邵氏公司的委托诉讼代理人王豹雄、被告荆州市政府的出庭负责人方某及委托诉讼代理人张颖、许圣国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2000年11月8日，荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室作出荆企改办发〔2000〕18号《关于湖北内燃机配件厂改革方案的批复》（以下简称批复）。2019年6月16日，原告认为涉案批复违法，侵犯其合法权益，向荆州市政府申请行政赔偿。2019年8月5日，荆州市政府作出《不予行政赔偿决定书》，原告于2019年8月11日签收《不予行政赔偿决定书》。原告不服该《不予行政赔偿决定书》，遂向本院提起行政赔偿诉讼。原告宁波镇海邵某公司诉称：一、侵权事实。2000年6月，荆州市委、市政府设置非行政编制机构荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室，委托审批国企改制事项。2000年6月9日，经结算，湖北内燃机配件厂（以下简称内配厂）拖欠原告货款26.9万元。8月31日，该厂在未清偿债务，未通知原告的情况下，向荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室报送《湖北内燃机配件厂改革方案》。2000年11月8日，该办下发批复：“一、同意你厂改革方案。二、同意你厂出让部分有效资产，用于补偿安置职工和偿还有关债务……并组建荆州环宇汽车零部件有限公司。（以下简称荆州环宇公司）……七、荆州环宇公司属民营性质，经工商部门注册登记后，严格按《中华人民共和国公司法》和《公司章程》规范运作。”原告认为，该批复违反《全民所有制工业企业法》第二十条关于企业分立“必须依法清理债权、债务”和《中华人民共和国公司法》（1994版）第一百八十五条关于“不清偿债务，公司不得分立”的禁止性规定，属于滥用职权行为，侵犯原告合法财产权益，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定的其他侵犯财产权情形，构成行政侵权。二、原告财产损失与涉案具体行政行为存在因果关系。荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室违法批准内配厂改制方案后，内配厂丧失诚信，拒不偿付，原告提起诉讼。2002年5月8日，荆州市沙市区人民法院作出（2002）沙民初字第133-2号民事判决书，判决内配厂偿付所欠债务及相关款项。2002年12月30日，该院作出执行裁定。2007年11月16日，内配厂申请破产。2010年12月16日，该院裁定宣告内配厂破产还债。2018年11月6日，荆州市沙市区人民法院作出终结执行裁定。至此，荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室的批复行政行为产生外部法律效力，损害原告合法权益，与原告财产损失存在因果关系，符合提起行政赔偿诉讼规定。三、被告已作出《不予行政赔偿决定书》。2019年2月27日，原告以荆州市市直国有工业企业改革办公室为被告提起行政赔偿之诉，该办答辩称，其与荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室无承继关系。2019年5月13日，原告向被告提出行政赔偿申请，2019年8月5日，被告以内部行政行为为由作出《不予行政赔偿决定书》，原告不得不诉诸法律。原告诉讼请求：1.撤销荆州市政府2019年8月5日作出的《不予行政赔偿决定书》；2.判令被告赔偿原告财产损失1056574.35元，分别是（2002）沙民初字第133-2号民事判决书所确定的全部债权损失940673.67元、因追索债权造成的相关损失68867元、赔偿债权损失利息47033.68元。原告向本院提交如下证据（均为复印件）：1.（2002）沙民初字第133-2号民事判决书。2.部分票据。证据1、2拟证明内配厂应向宁波镇海邵氏公司支付荆州市沙市区人民法院（2002）沙民初字第133-2号民事判决确定的债权金额，支付逾期付款违约金以及为追索债权支出的案件受理费及实际损失。3.《湖北内燃机配件厂改革实施方案》。4.荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室作出的批复。5.荆企改文件（2000）1号《关于市直国有工业企业改革脱困的工作意见》。6.荆州市市直国有工业企业改革办公室提供的证据目录一份。证据3-6拟证明荆州市政府为违法行政行为主体，应承担侵权赔偿责任。7.财产分配方案。8.民事裁定书。9.执行裁定书（终结）。证据7-9拟证明批复引起内配厂违法改制，转移财产，申请破产，造成原告损失110余万元。荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室作出批复时，未依据《全民所有制工业企业法》第二十条规定和《中华人民共和国公司法》（1994年版）第185条规定，未尽应予保护和应予考虑责任，不当行政行为产生外部法律效力，造成原告财产损失，具有可诉性、可赔性。2018年11月15日，原告收到荆州市沙市区人民法院终结执行裁定书，批复产生外部法律效力，应从此时计算原告索赔时效，未超过两年期限。原告当庭补充提交证据7份：10.民事裁定书514-1号、514-2号。拟证明荆州市沙市区人民法院查明内配厂于2001年5月剥离净资产23744425.86元组建成立荆州环宇公司。11.环宇章程。拟证明王某等自然人仅出资767538万余元。12.出资说明。拟证明荆州环宇公司是王某等四十多名自然人出资组建的企业法人，不是内配厂分立出来的说法，不符合事实。13.工商信息。拟证明被告提供的2018年1月15日核准的工商信息不符合成立时的事实，属于虚假信息。14.民事裁定书（2018）鄂民申2402号。拟证明原告债权未实现是由于在对荆州环宇公司行使债权时超过诉讼时效造成的，不符合事实。15.（2019）鄂10行赔终6号《行政赔偿裁定书》。拟证明被告作为赔偿主体适格。16.内配厂关于企业实施局部民营化改制国有资产处置的请示报告及批复。拟证明内配厂剥离资产2374.44万元组建荆州环宇公司，荆州市国有资产管理局批准内配厂实施转移资产逃避债务行为，侵犯原告合法权益。被告荆州市政府辩称：一、荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室作出的批复属于内部行政行为，不具有可诉性，也不构成行政违法及侵权。第一，涉案批复行为是政府代表国家管理国有资产、作为国有资产所有者参与企业重大事项决策的行为，属内部行政行为。本案系因处理企业改制遗留问题而产生的纠纷，国有企业改制需要根据企业经营现状、资产负债情况、职工情况等各种因素综合判断，属于政策性问题，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院只对行政行为的合法性进行审查，行政机关的政策性行为，不属于行政诉讼的受案范围。且该行为本质上属于国有企业内部治理问题，仍需进一步转化为国有企业的意思表示对外产生法律效力，其本身并不直接对企业职工或者企业债权人等其他相关人员产生行政法上的权利义务，不属于行政赔偿的范围，不具有可诉性。第二，荆州环宇公司是2001年5月25日由王某等40多个自然人共同出资组建并经工商登记依法成立的企业法人，它并不是内配厂分离出来的，原告起诉被告违法，明显适用法律错误。第三，原告的债权未实现，是因为内配厂严重亏损，无力清偿到期债务破产导致，也是由于原告在对荆州环宇公司行使债权时超过诉讼时效所致，与荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室作出批复行为之间不存在因果关系。二、即使涉案批复是可诉行政行为，但原告的起诉也不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件，人民法院依法予以驳回。三、原告起诉已经超过诉讼时效。原告于2004年1月8日向荆州市沙市区人民法院申请追加荆州环宇公司为执行主体时，就已经知道荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室作出的涉案批复。被告于2019年6月18日才收到被答辩人的行政赔偿申请，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条之规定，已经超过了两年的索赔时效。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。被告荆州市政府在法定期限内向本院提交如下证据（均为复印件）：1.2000年8月31日《湖北内燃机配件厂改革实施方案》一份。2.2000年11月8日荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室批复文件一份。证据1-2拟证明荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室对内配厂作出的被诉批复系内部行政行为，并不直接对企业职工或企业债权人等其他相关人员产生行政法上的权利义务。3.2017年8月20日荆州市沙市区人民法院（2017）鄂1002民初554号《民事判决书》一份。4.2018年2月7日荆州市中级人民法院（2017）鄂10民终1544号《民事判决书》一份。证据3-4拟证明原告的债权未实现，是因为湖北内燃机配件厂严重亏损，无力清偿到期债务破产导致，也是由于原告在对荆州环宇公司行使债权时超过诉讼时效造成，与荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室作出批复行为之间不存在直接因果关系。另证明原告于2004年1月8日向荆州市沙市区人民法院申请追加荆州环宇公司为执行主体时，就已经知道了涉案批复。5.荆州环宇公司企业信息查询件一份。拟证明荆州环宇公司是2001年5月25日由王某等40多个自然人共同出资组建并经工商登记依法成立的企业法人，并不是从内配厂分离出来。6.原告行政赔偿申请书及邮寄单一份。7.荆州市政府《不予行政赔偿决定书》及送达回证各一份。证据6-7拟证明被告作出的《不予行政赔偿决定书》事实清楚、程序合法。法律适用依据：《企业国有资产所有权界定的暂行规定》《企业国有资产监督管理暂行条例》《中华人民共和国国家赔偿法》。经庭审质证，被告荆州市政府对原告宁波镇海邵某公司提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议。该判决书是在涉案批复作出之后作出，内容与被告无关，且该份证据只能证明内配厂应当支付原告货款本息，并不能证明被告造成了原告货款本息损失。对证据2中的诉讼费、火车票等正规票据的真实性、合法性无异议，但对其他临时收据的真实性、合法性有异议，且对所有证据2的关联性有异议，诉讼费、交通费等均用于原告与荆州环宇公司的一、二审案件，而该案的判决书中已经明确因原告的全部诉讼请求被驳回，该费用应当由原告自行承担，也就是说原告在另案中败诉的支出与被告无关。对证据3、4、5、6的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，该组证据只能证明荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室代表本级政府对内配厂报告的重大事项进行了审批，并未针对原告作出过具体行政行为，不能证明被告对原告实施了侵权行为，也不能证明被告行为违法。对证据7、8、9的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议。从该组证据可以看出，原告的债权之所以无法得到实现，是由于内配厂严重亏损，无力清偿到期债务破产导致，与荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室作出涉案批复的行为之间不存在任何因果关系。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第三十五条的规定，对于原告逾期提交的证据，没有正当理由的，应当视为其放弃举证权利。对证据10的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议。514-1号裁定书已经被514-2号裁定书撤销，净资产2374.44万元系荆州环宇公司剩余540位实际出资人的安置费，并不是内配厂对荆州环宇公司的出资，生效的（2017）鄂10民终1544号《民事判决书》对此已作认定。对证据11的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议。该份证据不能证明荆州环宇公司系内配厂更名而来，只能证明荆州环宇公司的部分资金来源于内配厂改制时职工的安置费。对证据12、13的真实性、合法性、关联性均有异议。360网站并不是国家市场监督管理总局官方发布企业信息的网站，这里面很多都带有广告宣传的内容，企业信息应当以国家市场监督管理总局“国家企业信用信息公示系统”公示的“企业信用信息公示报告”内容为准，即荆州环宇公司并不是从内配厂分立而来，且荆州环宇公司成立时的资金来源应以验资报告及生效裁判文书的认定为准。对证据14、15的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议。原告的债权之所以无法得到实现，是由于内配厂严重亏损，无力清偿到期债务破产导致，与荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室作出涉案批复的行为之间不存在任何因果关系。对证据16，该请示在（2019）鄂10行赔终8号裁判文书中已经认定不是行政行为。职工的投资方式不影响投资性质，内配厂职工用其安置费出资不能代表是内配厂的出资。经庭审质证，原告宁波镇海邵氏公司对被告荆州市政府提交的证据质证意见如下：证据1-2，真实性、关联性没有异议。该批复违反法律规定，且没有考虑相关的外部法律关系，未考虑债权人的合法债权。证据3-4，与本案无关联性，无法达到证明目的。被告的批准行为导致原告的债权未能清偿。两份判决是由于主审法官对诉讼时效的法律规定不熟悉，且存在地方保护主义，这两份证据不能达到被告的证明目的，且与本案无关，应排除。证据5，与本案无关联，荆州环宇公司不是批复的行政相对人，荆州环宇公司企业信息为虚假信息，与事实不符。证据6-7，真实性、关联性无异议，但达不到被告的证明目的。原告于2019年9月14日向法院起诉，未超过三个月，没有超过起诉期限。综合庭审质证意见：本院对原告提交的证据认证如下：证据1系荆州市沙市区人民法院（2012）沙民初字第133-2号民事判决书，真实性、合法性、关联性予以认可。证据2系法院诉讼费用发票及火车票，真实性予以认可。证据3系内配厂制定的改革实施方案，对真实性、合法性、关联性无异议，本院予以认可。证据4系涉案批复，在（2019）鄂10行初160号行政裁定书中已经认定涉案批复不属于人民法院行政诉讼受案范围。证据5系荆州市国有企业改革脱困领导小组2000年6月26日印发的荆企改〔2000〕1号《关于市直国有工业企业改革脱困的工作意见》真实性予以认可。证据6真实性、关联性予以认可，证明“荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室”是2000年荆州市委、市政府成立“荆州市国有企业改革脱困领导小组”时下设的办公室，具体负责领导小组对市直国有企业改革脱困攻坚战进行全面部署。证据7真实性认可，从《破产财产分配方案》看，破产财产115.97万元应优先支付破产费用186.06万元，破产财产用于第二、第三清偿顺序的债务已无财产可供分配。证据8系本院作出的〔2007〕鄂荆中民四破字第15-8号《民事裁定书》，真实性、合法性、关联性予以认可，2010年12月16日，本院裁定宣告内配厂破产还债。证据9系荆州市沙市区人民法院作出的〔2002〕沙执字第514-4号执行裁定书，真实性认可，该院2018年11月6日裁定终结（2002）沙民初字第133-2号民事判决的执行。证据10真实性认可，但荆州市沙市区人民法院于2004年9月9日作出（2002）沙执字第514-2号民事裁定书，裁定撤销该院（2002）沙执字第514-1号民事裁定书。证据11系荆州环宇公司章程，真实性予以认可，可以证明荆州环宇公司注册资本全部由股东投资，注册资本679万元，其中股东用现金投资76.8万元，内配厂职工安置补偿和生活补助费转换为投资共602.6万元。该章程87条载明“本公司系由内配厂民营化改制，剥离该厂部分有效资产，按其资产总额承担相应债务，安置职工，并吸收职工出资入股组建的有限责任公司”。证据12与章程中载明的内容一致，真实性、关联性、合法性予以认可。证据13真实性无法核实，不予认可。结合原告提交的证据14，可以证明荆州环宇公司是由内配厂职工用安置补偿费投资组建。证据14系湖北省高级人民法院2018年7月19日作出的《民事裁定书》，真实性、合法性、关联性予以认可，该裁定驳回了宁波镇海邵某公司的再审申请。证据15真实性予以认可，可以认定荆州市政府是本案适格的被告。证据16真实性认可，荆州市国有资产管理局批复同意用内配厂评估净资产安置职工，安置职工的费用总量为2388.3万元，评估确认后的净资产减去安置费用后净资产实为-138574.14元。本院对被告提交的证据认证如下：证据1同原告提交的证据3的认证意见。证据2同原告提交证据4的认证意见。证据3系荆州市沙市区人民法院民事判决书，证据4系本院民事判决书，对真实性、关联性予以认可，结合湖北省高级人民法院（2018）鄂民申2402号民事裁定书裁定驳回宁波镇海邵某公司的再审申请，可以证明民事判决已生效。对证据5的真实性、合法性、关联性予以认可，可以证明荆州环宇公司系自然人投资成立的有限责任公司，不能证明该企业是从内配厂分离出来。证据6无异议，予以认可。证据7系本案的诉讼标的，真实性、关联性予以认可，可以证明原告于2019年8月11日收到了被告作出的《不予行政赔偿决定书》，是否合法本院结合其他证据综合评判。经审理查明：2000年8月31日，内配厂第十届五次职工代表大会通过了《改革实施方案》。2000年12月8日，荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室作出荆企改办发〔2000〕18号批复。批复内容如下：1.同意你厂改革方案。2.同意你厂出让部分有效资产，用于补偿安置职工和偿还有关债务。出让资产由王某等职工共同出资购买其产权，并组建荆州环宇公司。……2002年5月8日，荆州市沙市区人民法院作出（2002）沙民初字第133-2号民事判决书，判决内配厂于本判决生效之日起三日内向宁波镇海邵某公司支付26.9万元，并按中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准向宁波镇海邵某公司支付从欠款之日至清偿之日止的逾期付款违约金。宁波镇海邵某公司曾起诉荆州环宇公司要求其承担连带清偿责任，2017年8月，荆州市沙市区人民法院作出（2017）鄂1002民初554号民事判决书，判决驳回宁波镇海邵某公司的诉讼请求。宁波镇海邵某公司不服，向本院提起诉讼，2018年2月7日，本院作出（2017）鄂10民终1544号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。宁波镇海邵某公司不服，向湖北省高级人民法院申请再审，2018年7月19日，湖北省高级人民法院作出（2018）鄂民申2402号民事裁定书，裁定驳回宁波镇海邵某公司的再审申请。在该裁定书中认定“宁波镇海邵某公司无权将荆州环宇公司直接对内配厂的债务承担连带清偿责任，只能就内配厂隐瞒破产财产清算方案按比例分配”。2019年6月16日，原告宁波镇海邵氏公司向被告荆州市政府邮寄《行政赔偿申请书》。2019年8月5日，被告荆州市政府作出荆政行赔字〔2019〕1号《不予行政赔偿决定书》。载明的理由是荆州市政府认为涉案批复系依据有关法律对企业改制申请所作的批复，属内部行政行为，同时，原告债权未实现并非由政府有关部门对企业改制方案作出同意批复造成，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，荆州市政府不应承担赔偿责任。原告于2019年8月11日签收该《不予行政赔偿决定书》。原告对《不予行政赔偿决定书》不服，遂向本院提起行政诉讼。另查明，荆州市委、市政府成立国企改革脱困领导小组，对市直国有企业改革脱困攻坚战进行全面部署，统一指挥。领导小组下设办公室，具体负责组织、协调、指导和督办工作。还查明，内配厂于2000年11月8日申请改制，2007年11月向本院申请破产，2010年6月12日，原告向本院申报债权，2016年7月15日，原告收到（2007）鄂荆中民四破字第15-8号民事裁定书，该裁定宣告内配厂破产还债。荆州环宇公司成立时资金来源为内配厂剥离净资产2374.44万元，职工出资购股767538元，内配厂安置费转股6026428元，但该验资报告同时注明实际出资人为580人，名册前40人为股东，净资产2374.44万元经荆州市国有资产管理局以荆国资（2001）第27号文件批准用于职工安置费用。本院认为，荆州市国企改革脱困领导小组是荆州市委、市政府成立的临时机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，其办公室作出的批复，其责任应由组建该机构的行政机关荆州市政府承担。本案是由于内配厂破产改制而引发的行政纠纷，争议的焦点是荆州市政府作出的《不予行政赔偿决定书》是否合法、是否应予撤销，荆州市政府是否应当承担行政赔偿责任，共计1056574.35元。关于荆州市政府作出的《不予行政赔偿决定书》是否合法、是否应予撤销的问题。原告于2019年8月11日签收荆州市政府作出的《不予行政赔偿决定书》，原告签收之后于2019年9月19日提起了行政赔偿诉讼，未超过三个月的起诉期限。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。原告要求荆州市人民政府赔偿的理由是认为荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室违法作出了涉案批复，在（2019）鄂10行初160号行政裁定书中已经论证了荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室作出的涉案批复系内部行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。在涉案批复没有被确认违法的前提下，原告要求荆州市政府承担行政赔偿责任无法律依据。通过审理查明的事实可知，原告为实现债权分别以内配厂、荆州环宇公司为被告向法院提起民事诉讼。原告享有对内配厂的债权没有任何争议，但由于内配厂宣告破产，没有多余的财产支付给原告，导致原告的债权不能实现。湖北省高级人民法院（2018）鄂民申2402号民事裁定书认定，原告对内配厂享有的债权与荆州环宇公司无关，其无权向荆州环宇公司主张权利。因此，原告对内配厂的债权向荆州市政府主张行政赔偿责任无事实依据和法律依据。荆州市政府作出《不予行政赔偿决定书》认定事实清楚，适用法律正确，对原告要求撤销被告《不予行政赔偿决定书》、判令被告承担1056574.35元损失的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告宁波市镇海邵氏超越离合器制造有限公司的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  欧阳庆审判员  孙开炎审判员  王 阳二〇二〇年四月十四日法官助理王文娟书记员王文娟（兼）