河南省周口市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫16行终34号上诉人（一审原告）康刻旺，男，1992年4月15日生，汉族，住河南省周口市川汇区。上诉人（一审原告）柳俊英，女，1957年2月12日生，汉族，住河南省周口市川汇区。上诉人（一审原告）王莅临，女，1969年11月11日生，汉族，住河南省周口市川汇区。上诉人（一审原告）霍本忠，男，1957年8月11日生，汉族，住河南省淮阳县。上诉人（一审原告）王艳勇，男，1982年11月17日生，汉族，住河南省周口市川汇区。五上诉人共同委托代理人黄晓丽，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）周口市自然资源和规划局。法定代表人李建华，职务局长。委托代理人房雷朋，该局工作人员。委托代理人鲁玉春，河南文丰律师事务所律师。康刻旺等五上诉人因不履行法定职责一案，不服川汇区人民法院（2019）豫1602行初103号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，案涉土地位于周口市经济技术开发区太昊路街道许寨居委会，原属五上诉人房屋所占用的土地。2017年8月，五上诉人的房屋先后被强制拆除。许寨居委会范围内的居民房屋被拆除后，周口市人民政府决定将该集体建设用地予以征收，为此向河南省人民政府提出征收土地请示，2018年12月30日，河南省人民政府针对《周口市人民政府关于周口市2018年度第十五批城市建设征收土地的请示》作出豫政土（2018）1357号批复，同意周口市征收周口市经济技术开发区太昊路街道许寨居委会建设用地34.5560公顷作为周口市第十五批城市建设用地。2019年2月19日，周口市人民政府根据相关法律规定及河南省人民政府的上述批复作出周政土公（2019）第4号周口市2018年度第十五批城市建设用地征收土地方案公告，决定征收许寨居委会土地34.5560公顷。该征地位置包括五上诉人陈述的案涉房屋占用的土地位置。五上诉人发现其居住用地被围起来后，于2019年7月12日向被上诉人邮寄一份违法用地查处申请书，申请其履行“对非法占用五上诉人位于周口市川汇区川东工业基地许寨村房屋所在集体土地的行为进行查处”的法定职责，被上诉人当日签收后，没有给原告进行答复，五上诉人提起不履行法定职责之诉，诉请确认被上诉人不履行法定职责的行为违法。原裁定认为，行政诉讼法的主要功能之一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，只有“合法权益”受到行政行为具有“法律意义”上的不利影响或者不法侵害时，才能提起行政诉讼，即“合法权益”和“实际影响”是评判原告主体资格的最重要标准。为此，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条明确规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，有权提起诉讼”。本案中，从各方当事人提供的证据及当庭陈述来看，案涉土地原属许寨村委会集体所有，经政府依法征用变为国有土地后，许寨村委会对案涉土地已不享有所有权，那么，作为占用许寨村委会集体土地进行建房的五上诉人告，在其房屋被政府征收并拆除后对案涉土地更不享有使用权，周口市人民政府是否将包括案涉土地在内的土地进行出让，以及最终出让给谁使用，均与五上诉人无关联性。由于五上诉人不具备本案的诉讼主体资格，且被上诉人是否履行法定职责没有侵犯其合法权益，故其诉请不予支持。五上诉人本次诉讼是为了保护因违法拆除给其造成的权益损失，若要保护该权益，可依据有关确认行政行为违法的行政判决及相关证据，另行提起行政赔偿之诉。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项、（八）项之规定，裁定如驳回康刻旺等五人的起诉。康刻旺等五上诉人不服一审裁定上诉称，上诉人的房屋均位于周口市川汇区川东工业基地许寨村,且多年在此居住。2017年8月,周口经济开发区许寨城中村改造征迁指挥部开始以“许寨城中村改造项目”的名义进行拆迁,但补偿标准远远低于市场价格,因此上诉人没有与拆迁方达成补偿协议。为加快拆迁进程，在未履行任何法定程序的情况下,被上诉人组织有关部门动用大量的人力、物力将上诉人的房屋先后予以强制拆除。现上诉人房屋所在的集体土地已全部被围墙圈起,进行房地产开发建设项目。为确定该项目用地的合法性，2018年4月,上诉人向被上诉人申请公开“征收位于周口市川汇区川东工业基地许寨村房屋所在集体土地的批文及申报材料。”4月28日上诉人收到被上诉人回复,告知上诉人征收其所在集体土地未报批,无可公开的政府信息。5月14日,上诉人就同一事项向河南省人民政府申请政府信息公开,6月1日,收到河南省政府的回复,告知不存在该集体土地被征收的土地批准文件。为维护合法权益,上诉人于2019年7月12日以邮寄的方式向被上诉人申请查处非法用地行为,7月12日被上诉人签收后,未作出任何的处理与答复。被上诉人行政不作为行为违法,一审法院认为上诉人原属房屋已被征收为国有土地,上诉人不再享有使用权，故不具有诉讼主体资格,驳回了上诉人的起诉。上诉人认为此裁定书认定事实不清,适用法律错误,应当予以撤销,具体理由如下:一、一审法院认定事实错误。上诉人在其没有依法签订补偿协议并获得补偿前,仍对涉案土地具有合法的使用权。一审法院的做法违反了最高法指导性案例的裁判宗旨,即被征收人应于补偿协议生效时丧失被征收土地的使用权。最高人民法院作出的(2017)最高法行申6386号《行政裁定书》中,明确表示“在集体土地征收案件中,已经签订征收补偿协议,或者作出征收补偿决定,超过法定起诉期限,被征收人未对补偿协议或决定提起行政诉讼,补偿协议或决定已经发生法律效力的,被征收人丧失对被征收土地及地上附着物的所有权,与行政机关就被征收土地、房屋及地上附着物作出的行政行为,不再具有利害关系”。因此,上诉人对土地依法享有的物权,不应在征地批复作出后发生变更,而是在签订补偿协议且协议生效后,方能发生物权变动。在本案中,五上诉人均未签订任何征收补偿协议,五上诉人依然享有对案涉土地的使用权,依照最高法的裁判精神,被上诉人拒不履行法定职责的行为与五上诉人具有当然的利害关系。一审法院驳回起诉的裁定,显然违法,应予撤销。二、一审法院对本案的基本事实张冠李戴,五上诉人的房屋并非在2018年10月18日《周口市人民政府关于周口市2003年度第五批城市建设用地征收土地方案的公告》周政土公【2018】32号的征收范围内。被上诉人向一审法院提交的答辩状已经自认五名上诉人中,上诉人(王艳勇、霍本忠、柳俊英)房屋所在的集体土地在2006年、2007年已经由周口泛华房地产开发有限公司办理了《国有土地使用证》,但是没有提供合法的征地批文。另外两名上诉人康刻旺和王莅临的房屋所在的集体土地在上述征地公告的范围,但是上诉人的房屋在征地公告之前已经被违法拆除。一审法院的认定和被上诉人的陈述相互矛盾。因此,在案件基本事实认定上,一审法院只是在进行主观臆测,既无事实根据,也未充分考虑诉讼双方提供的事实根据。由此作出的错误认定，依法应予纠正。三、被上诉人未提供征地红线图,无法证明案涉土地被依法征收。一审庭审中,被上诉人提供的证据无法证明五上诉人房屋所在的集体土地已被征收为国有土地。被上诉人提交的各项证据只能证明上诉人所在村集体存在征收项目,并不能证明案涉土地在征收范围内,己被依法征收。对于未被依法征收的案涉土地进行的非法建设行为,上诉人具有诉讼的主体资格。退一步论,即便被上诉人提交了案涉土地在征收范围内的证据,案涉土地也存在着未批先占的问题,且在征地前未告知上诉人享有听证权和参与权,剥夺了上诉人对参与土地征收的合法权利。四、案涉土地存在着严重的违法用地行为。河南省人民政府及被告作出的信息公开答复可以证明涉案所在地在2019年之前没有依法征收,2007年泛华房地产有限公司取得的国有土地证不存在合法的基础。即使泛华房地产有限公司取得国有土地使用证,也是属于采取欺骗的手段取得骗取批准,依据《土地管理法》第76条规定,未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。因此,针对涉案土地存在的非法用地行为,应当追究相关违法占地人相应的法律责任。五、被上诉人具有查处非法用地的法定职责,其拒不履行法定职责的行为系行政不作为。依据《中华人民共和国土地管理法》的规定,县级以上人民政府土地行政主管部门有依法对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的义务;县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为,依法应当给予行政处分的,应当依法予以处理;自己无权处理的,应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书,有关行政监察机关应当依法予以处县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的,应当将案件移送有关机关,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。被上诉人作为市级人民政府土地行政主管部门,对违反土地管理法律、法规的行为具有检查、处理的法定职责。其拒不履行法定职责的行为,既是行政不作为,也是对作为被征收人的五上诉人依法享有的被征收土地使用权和地上附着物所有权的漠视。因此,其行政不作为的行为,严重侵犯了五上诉人的合法权利，一审法院理应依法予以受理。综上，上诉人与拆迁方未签订安置协议的情况下，对案涉土地有合法使用权，一审法院否认了上诉人的诉讼主体资格，认定事实错误，适用法律不当，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”对于集体土地的征收，省级人民政府的征地批复即为人民政府的征收决定，至于如何界定该决定的生效时间，通说认为，应当将具体实施该征地批复而作出征收土地方案公告并予以公示的时间为征收决定发生效力时间点。本案中，五上诉人原所在的集体土地被河南省人民政府批准征收，周口市人民政府也于2019年2月19日予以公告实施，所以此时应界定为物权发生转移的时间点。作为五上诉人所在的集体组织此时丧失了被征收土地所有权，五上诉人则丧失了土地使用权及地上附着物的所有权，那么五上诉人与行政机关就被征收土地、房屋及地上附着物作出的行政行为或者行政不作为，不再具有利害关系。五上诉人可以针对征收过程中存在的强制拆除房屋、安置补偿等行为提起行政诉讼以保护自身因征收而应获得的合法权益，而不是在土地已经被征收的情况下，要求被上诉人对当地政府进行开发建设的行为以“违法占地”进行查处。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年四月二十八日法官助理范帅印书记员贺媛媛