湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终77号上诉人（原审原告）：李陆胜，男，1970年10月24日出生，汉族，住临湘市。上诉人（原审原告）：临湘市晨曦钓具厂，住所地临湘市长安街道飞跃村峡山二组。经营人：杨晓星（系李陆胜配偶）。两上诉人的共同委托代理人：傅增强，北京京平律师事务所律师。两上诉人的共同委托代理人：雷亚，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：临湘市自然资源局（原临湘市国土资源局），住所地：临湘市长盛西路37号。法定代表人：程金波，局长。委托代理人：夏世友，该局工作人员。委托代理人：孙岳兰，湖南雄剑律师事务所律师。上诉人李陆胜、临湘市晨曦钓具厂与被上诉人临湘市自然资源局（原临湘市国土资源局）不服限期腾地决定一案，不服湖南省岳阳市君山区人民法院（2019）湘0611行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李陆胜，上诉人临湘市晨曦钓具厂（以下简称“钓具厂”）的委托代理人雷亚，被上诉人临湘市自然资源局的委托代理人夏世友、孙岳兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李陆胜、钓具厂共同上诉请求：一、撤销（2019）湘0611行初117号行政判决；二、撤销被上诉人作出的临国土腾地决字〔2019〕1号《限期腾地决定书》。事实与理由：一、原审法院认定涉案房屋在征地范围内，认定事实错误。飞跃社区并未并入南华居委会，目前为止，飞跃居委会存在，与南华居委会并列，飞跃居委会并未并入南华居委会。因案涉房屋在飞跃社区，征地批文征收的是南华社区土地，因此，案涉房屋不在征地范围内。只要征地批文才是确定征收范围的唯一合法依据，因征地批文并未批准征收案涉房屋所在土地，故被上诉人作出的《限期腾地决定书》无法律依据。二、一审判决未对被上诉人征收中存在的实体、程序等重大违法问题作出判断。1、被上诉人提交的备案通知和选址规划初步意见中的建设、面积与675号征地审批单载明的地点、位置均不同。2、原审法院未对有重大违法情形的《征地补偿安置方案》进行审查。首先，安置补偿方案未经临湘市人民政府批准即实施，属于明显重大违法。其次，该《征地补偿安置方案》确定后，未公告、未听取被征地集体经济组织和农民的意见。再次，补偿标准所依据的政策文件明显滞后，补偿标准严重过低。案涉房屋在城市规划区内，补偿标准应当参照国有土地上房屋征收标准进行补偿。3、被上诉人未履行拟征地告知程序、未听取被征收人的意见，一审法院未对被上诉人伪造证据的行为进行审查。4、因几份文件中“李秀丽”的署名不一致，上诉人申请笔迹鉴定被原审法院驳回，上诉人认为，对其签名的鉴定，对查清本案事实有重大影响。综上，被上诉人作出的《限期腾地决定书》在实体及程序上存在诸多违法之处，请求二审法院全面审查，支持上诉人的上诉。临湘市自然资源局答辩称，一、被答辩人涉案房屋在征地红线范围内，必须拆迁。一审中，答辩人提交了临湘市人民政府临政函【2016】41号《临湘市人民政府关于同意长安街道办事处建制村合并调整的批复》、答辩人向省国土资源厅呈报的《关于权属单位和建设用地的说明》、《临湘市云湖街道办事处证明》、湖南省政府（2017）政国土字第675号《农用地转用、土地征收审批单》以及项目勘测定界图，充分证明被答辩人涉案房屋在征地红线范围内。事实上2016年4月，飞跃村、王禾村、栗楠村经临湘市人民政府批复同意并入南华居委会，故答辩人2016年上报材料以南华社区居委会上报，湖南省人民政府675号土地批文批准征收临湘市长安街道办事处南华社区居委会土地3.8418公顷，同时附项目勘测定界图，被答辩人的房屋在征地红线范围内是确凿无疑的事实。2017年3月7日，临湘市人民政府下发了临政函【2017】20号《临湘市人民政府关于设立部分社区居民委员会和部分社区居民委员会更名的通知》，同意长安街道办事处新设立集庄、飞跃、王禾3个社区居委会，飞跃社区居委会辖区范围为原飞跃村、栗楠村，表明原飞跃村又从南华社区居委会分离出来，与原栗楠村合并成立飞跃社区居委会。2018年3月经岳阳市人民政府岳政办函（2018）28号批复，临湘市新成立云湖街道办事处，辖南华、飞跃、石咀、王禾4个社区和三联、大岭、板桥3个村，表明飞跃社区居委会从原长安街道办事处划归云湖街道办事处的事实。上述经过只能表明相关行政区划变化情况，不能否认土地批文批准的征地四至和红线范围。1、无论是临湘市发改局备案通知写明的地点“临湘市兆邦大道与云湖大道交界处东侧、临湘大道西侧”，还是临湘市规划局选址意见书写明的拟选址“云湖大道北侧，兆邦大道东侧地块”，均可明确是同一地点。2、临湘市人民政府征地程序合法。3、被答辩人房屋及附属设施征收拆迁已经得到政策文件规定的足额补偿。依据本项目征地文件规定，房屋、附属设施拆迁补偿依据湘政函［2014］113号《湖南省人民政府关于岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》、《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发【2012】46号）、岳阳市人民政府岳政发［2013］2号《岳阳市人民政府关于公布岳阳市征地补偿标准的通知》各文件标准执行。经核算，确定被答辩人房屋及附属设施补偿费用合计1063204元并公证提存。被答辩人提出补偿标准过低，应按国有土地上房屋征收标准进行补偿，这实际上是对补偿标准有争议。现被答辩人对其房屋及附属设施的拆迁补偿标准有异议，可以申请临湘市人民政府协调，协调不成再申请湖南省人民政府裁决，但被答辩人必须按期腾地。4、征拆指挥部的工作人员自2016年8月起至2019年11月期间，多次登门被答辩人家中宣传法律法规，讲解征收拆迁政策，丈量面积及清点财物，要求其配合政府中心工作，签订征收补偿协议并按期腾地，遭其拒绝。现答辩人揪住征拆指挥部工作人员入户记录的瑕疵否认答辩人未进行征地调查工作，是不能成立的。请求二审驳回上诉，维持原判。一审法院审理查明：2016年9月22日临湘市国土资源局发布了《临湘市国土资源局拟征地告知书》，公告拟征地的用途是五环项目，拟征地的位置是临湘市长安街道办事处飞跃村，具体见勘测定界图。补偿标准和安置途径为（一）土地补偿费和安置补助费补偿标准按〈湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知〉（湘政发[2012]46号文件的规定执行；（二）青苗及地上附着物补偿标准按临湘市人民政府关于印发《临湘市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的通知〉（临政发[2016]）11号）文件的规定标准执行。安置途径采取货币安置。2017年4月26日经湖南省人民政府[2017]政国土字第675号农用地转用土地征收审批单批准征收临湘市长安街道办事处南华社区居委会土地3.8418公顷。2017年5月11日临湘市人民政府发布临政土征（2017）5号《临湘市人民政府征收土地公告》，公告明确了建设用地项目的名称及用途，被征地单位是临湘市长安街道办事处南华社区居委会，征地位置具体位置以批准的勘测定界图（征地红线图为准）及面积3.8418公顷，土地用途为商服用地，征地补偿标准和安置办法按《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》、（湘政发[2012]46号））《岳阳市人民政府关于公布岳阳市征地补偿标准的通知》（岳政发[2013]2号）、《临湘市人民政府关于印发（临湘市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法）的通知》（临政发[2016]）11号和〈湖南省人民政府办公厅转发省人力资源社会保障厅《关于做好被征地农民社会保障工作的意见的通知》（湘政办发[2014]31号），经临湘市政府制定具体实施办法后执行。同年5月19日，临湘市国土资源局发布临征补方案[2017]5号《临湘市国土资源局征地补偿安置方案》，公告了征地拆迁的具体数量、征地补偿的具体费用、农业人口安置办法征地拆迁补偿安置方案，并告知被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见或者要求听证的，可以自本方案发布之日起10个工作日内向市国土资源局提出申请听证，逾期未提出的，视为放弃听证。2017年10月19日、2018年6月24日拆迁安置组工作人员到李陆胜家中进行入户协调，对其房屋面积丈量、人口复核，房屋拆迁附表（计算表）中，房屋面积为266.72平方米，附属设施加其他补偿项目共计为1063204元。李陆胜拒绝签字，也不接受补偿。在多次协商不成的情况下，2018年7月11日，临湘市国土资源局通过临湘市公证处（2018）湘岳临证字第1118号《提存证明书》：“因被拆迁人李陆胜不同意补偿安置协议内容拒绝收取拆迁款，将1063204元提存于公证处。”2018年9月18日，临湘市国土资源局向李陆胜下达了临国土资腾告字[2018]4号《限期腾地告知书》。同年9月19日，李陆胜向临湘市国土资源局提出了听证申请。2018年10月17日，李陆胜及其律师参加了听证会。2019年1月31日，临湘市国土资源局向李陆胜下达临国土资腾决字〔2019〕1号《限期腾地决定书》并送达，李陆胜拒绝签收，并诉至法院。一审法院审理认为，本案争议的焦点：一是李陆胜的房屋是否在征地红线范围；二是临湘市国土资源局作出限期腾地的行政行为是否合法。关于焦点一，2016年4月14日，临湘市人民政府临政函［2016］41号《临湘市人民政府关于同意长安街道办事处建制村合并调整的批复》第九条“将王禾村、栗楠村、飞跃村并入南华居委会”。2017年1月23日，临湘市国土资源局向湖南省国土资源厅呈报的《关于权属单位和建设用地的说明》“临湘市五环时代全民健身中心建设项目拟征收长安街道办事处南华社区居委会集体土地3.8418公顷，项目所在地利用现状图Ｈ49Ｇ61087中土地权属单位是飞跃村，而飞跃村在2016年临湘市行政区划调整中已并入南华社区居委会，此次报批以南华社区居委会上报”。2017年4月16日，湖南省人民政府［2017］政国土字第675号农用地转用、土地征收审批单批准征收临湘市长安街道办事处南华社区居委会土地3.8418公顷。五环项目勘测定界图，说明李陆胜的房屋座落在临湘市，属于该项目的拆迁红线范围。李陆胜称其房屋在飞跃村，不属于南华社区居委会，不在征收范围内的意见，不予支持。关于焦点二，《中华人民共和国土地管理》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”可以看出，集体土地上的征收土地在取得批准后，县级以上人民政府予以公告并组织实施。临湘市人民政府发布了临政土征[2017]5号征收土地公告，并予以张贴。2017年5月19日，临湘市国土资源局发布临征补方案[2017]5号《临湘市国土资源局征地补偿安置方案》，公告予以了张贴（有照片为证）。临湘市国土资源局多次到李陆胜家中进行入户调查协调，对其房屋的面积进行了丈量、人口复核，做出了房屋拆迁附表，李陆胜均拒绝签字，也不接受补偿。在多次协商不成的情况下，2018年7月11日，临湘市国土资源局通过临湘市公证处将案涉补偿款1063204元提存。2018年9月18日，临湘市国土资源局向李陆胜送达了临国土资腾告字[2018]4号《限期腾地告知书》，李陆胜拒绝在送达回证上签名。同年9月19日，李陆胜向临湘市国土资源局提出了听证申请。2018年10月17日，李陆胜及其律师参加了临湘市国土资源局组织的听证会。听证会上告知了李陆胜有申请回避的权利，听取了律师的意见，李陆胜提出：1、2016年下半年至今，陆续有相关工作人员商谈补偿事宜；2、临湘市国土资源局拟征地公告、批复等未张贴公示；3、临湘市国土资源局对其房屋丈量有出入，实际面积为495.1平方米、补偿费、搬迁费等与实际不符。临湘市国土资源局在会议上作出了解答。2019年1月31日，临湘市国土资源局向李陆胜送达了临国土资腾决字〔2019〕1号《限期腾地决定书》，李陆胜拒绝在送达回证上签名。李陆胜认为补偿安置不合理，因属于补偿安置争议，可依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的事实。李陆胜不按拆迁腾地通知书要求自行拆除房屋及附属设施，其行为属于违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的违法行为。临湘市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《湖南省实施办法》第四十四条的规定向李陆胜作出限期腾地决定，事实清楚，使用法律法规正确，程序合法。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李陆胜、临湘市晨曦钓具厂的诉讼请求。案件受理费50元，由李陆胜、临湘市晨曦钓具厂负担。二审期间，上诉人李陆胜向法院提交了一份2020年4月10日被上诉人对其出具的回复，拟证明案涉征地批文违法。被上诉人质证后认为，该份证据的真实性请求法院核实，即便是真实的，也与本案不存在关联性，不能达到上诉人的证明目的。被上诉人向法院提交了以下证据：证据1，《临湘市人民政府关于设立部分社区居民委员会和部分社区居民委员会更名的通知》；证据2，《岳阳市人民政府办公室关于撤销临湘市长安、五里牌街道设立长安、五里牌、云湖街道的批复》。两份证据拟共同证明上诉人房屋所在的飞跃社区名字变化不影响湖南省人民政府征地批文确定的征地范围。以上证据，经双方举证、质证，本院认证如下：上诉人提交的证据系被上诉人对其信访问题的回复，与本案不存在关联性，不予采信。被上诉人提交的证据真实性予以采信，能否达到证明目的在本院认为部分再予以分析详述。本院二审审理查明的事实与一审审理查明的事实一致，对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点为：临湘市自然资源局作出的临国土资腾决字〔2019〕1号《限期腾地决定书》是否合法，是否应予撤销。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。根据上述规定，被上诉人临湘市自然资源局具有作出《限期腾地决定书》的行政职权。2014年颁布施行的《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称《集体土地征收安置办法》）第九条至第二十条，对限期腾地决定的作出进行了一系列的具体规制。据此，人民法院在审查该限期腾地决定书的合法性时，应当重点审查下列内容:是否发布《预征地公告》，是否发布《征收土地公告》，是否发布《征地补偿安置方案》，是否与被拆迁人签订《房屋拆迁补偿安置协议》等。本院对上述审查的诸项内容逐一认定如下:第一，是否发布《预征地公告》。2016年9月22日，临湘市自然资源局发布了《临湘市国土资源局拟征地告知书》，告知了拟征地用途、位置、补偿标准、安置方式以及申请听证的途径、联系方式，并已在拟征地所在的村组张贴。以上事实可以确认在被诉《限期腾地决定》作出前，临湘市自然资源局发布了《预征地公告》，符合《集体土地征收安置办法》第九条的规定。第二，是否发布《征收土地公告》。2017年4月26日，湖南省人民政府以（2017）政国土字第675号《农用地转用、土地征收审批单》批复了原临湘市国土资源局使用临湘市长安街道办事处南华社区居委会3.8418公顷土地用作“临湘市五环时代全民健身中心建设项目”的申请。此后，2017年5月11日，临湘市人民政府发布了《征收土地公告》，将征地批准机关、批准文号、批准用途、批准时间，被征地的所有权人、位置、地类、面积和补偿标准、农业人员安置方式以及办理征地补偿登记的期限、地点等，在被征地所在的乡镇（街道）、村（社区）、组予以了公示。以上事实可以确认在被诉《限期腾地决定》作出前，临湘市人民政府发布了《征收土地公告》，符合《集体土地征收安置办法》第十二条的规定。第三，上诉人房屋是否在征地拆迁红线范围内。本案因项目建设用地需要拆迁上诉人房屋，而被征收土地的四至范围在湖南省人民政府作出（2017）政国土字第675号《农用地转用、土地征收审批单》时就已经确定，上诉人提出批准的征地范围与其房屋现居住范围并不一致，系行政区划的调整导致上诉人房屋所在范围内的村组称谓发生的改变，但不能改变上诉人的腾地范围仍然在项目用地红线范围内的客观事实，故上诉人主张其房屋不在征地范围内的理由不能成立，本院不予支持。第四，是否发布《征地补偿安置方案》。2017年5月19日，临湘市国土资源局发布了《征地补偿安置方案》，方案上告知了被征地农村集体经济组织、村民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见或者要求听证的，可以自公告发布之日起10个工作日内向市、县（市）国土资源部门提出。该方案也一并在被征地所在的乡镇（街道）、村（社区）、组予以了公示。以上事实可以确认在被诉《限期腾地决定》作出前，临湘市自然资源局发布了《征地补偿安置方案》，符合《集体土地征收安置办法》第十四条的规定。另对上诉人提出《征地补偿安置方案》未经临湘市人民政府审批且未听取被征地权利人意见，应确认违法的主张，因被上诉人在一、二审确未提交《征地补偿安置方案》已报经临湘市人民政府审批的证据，也未提供已听取被征地农村集体经济组织、村民或者其他权利人的意见的证据，故被上诉人公布的《征地补偿安置方案》程序存在瑕疵，予以确认。再对上诉人提出补偿标准过低，应按国有土地上房屋征收标准进行补偿的主张，因系对补偿标准的争议，上诉人可以另行申请临湘市人民政府协调处理，本院对此不予审查。第五，是否对被拆迁人进行了入户调查。本案中，被上诉人提供了在2016年9月31日、2017年10月19日两次到上诉人家中入户协调的记录，以及2018年6月24日在指挥部与上诉人协调的记录，因被上诉人对上述事实提出了异议，且2016年9月份并没有31日，故对被上诉人在2016年已入户调查的事实不予确认。但根据上诉人的自述和其他证据，能够证明在被诉《限期腾地决定》作出前，征拆工作人员与上诉人就房屋拆迁安置补偿事宜进行了沟通，在未达成协议后征拆机构已将上诉人的征收补偿款提存，2018年9月，被上诉人向李路胜作出《限期腾达告知书》，上诉人不服提出了听证申请，被上诉人组织听证后，被上诉人又于2019年1月向其下达了案涉《限期腾地决定书》。综上，虽然被上诉人发布的征地补偿安置方案，程序上有瑕疵，但在实体内容上并无不当，故在上诉人拒不领取补偿款并腾出土地的情况下，据此作出的限期腾出土地决定，实体处理亦无不当。因被上诉人未提供发布《预征地公告》及《征地补偿安置方案》期间对被上诉人土地现状进行了调查的证据，故案涉行政行为的作出程序仍然存在违法之处。上诉人主张被诉行政行为违法的理由成立，应予支持，但考虑到案涉限期腾地决定的结果是正确的，撤销重作可能导致程序空转，浪费行政资源和司法资源，导致公共利益受损，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，本案应确认违法而不撤销，保留被诉限期腾地决定的效力。相应地，一审适用法律错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销湖南省岳阳市君山区人民法院（2019）湘0611行初117号行政判决；二、确认临湘市自然资源局（原临湘市国土资源局）作出的临国土资腾决字〔2019〕1号《限期腾地决定书》违法，但不撤销该份《限期腾地决定书》。本案一、二审诉讼费100元，由临湘市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 夏 磊审判员 周四平审判员 王延红二〇二〇年四月二十一日书记员 王泊涵