安徽省马鞍山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖05行终49号上诉人（一审原告）钱德先，男，汉族，1948年6月6日出生，住安徽省马鞍山市雨山区。被上诉人（一审被告）雨山区佳山乡人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区磁山路。法定代表人朱江,该乡乡长。上诉人钱德先因与被上诉人雨山区佳山乡人民政府（以下简称佳山乡政府）行政赔偿一案，不服马鞍山市花山区人民法院（2019）皖0504行初48号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。钱德先以佳山乡政府2017年关闭或搬迁禁养区畜禽养殖为由，于2019年11月12日向马鞍山市雨山区人民法院提起行政赔偿诉讼，诉请佳山乡赔偿其养猪经济损失178万元，马鞍山市雨山区人民法院于2019年11月25日立案登记。答辩期间，佳山乡政府辩称，无论从实体要件还是程序要件，钱德先提起的行政赔偿诉讼都不符合法定条件。实体上，佳山乡政府不存在登记失误情形，钱德先养殖场关闭后，所有生猪均系钱德先自行处理，因此，钱德先主张的损失缺乏事实根据。程序上，钱德先已超过起诉期限，提起行政赔偿诉讼前也未确认原具体行政行为违法，因此，不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件。钱德先及佳山乡政府向一审法院提交以下证据材料复印件各一份：1.钱德先居民身份证，2.马鞍山市雨山区云峰养殖场营业执照，3.安徽省高级人民法院（2019）皖行终赔190号，4.佳山乡政府关于钱德先申请事项的回复，5.钱德先赔偿申请书，6.《安徽省农业委员会关于做好禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》（皖农牧函〔2017〕115号），7.《雨山区政府办公室关于印发雨山区禁养区规模畜禽养殖场（户）关闭搬迁工作方案的通知》（雨政办〔2017〕36号），8.佳山乡政府于2017年5月13日发布的《关于禁养区内规模畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作的通告》，9.佳山乡政府于2017年7月24日作出的告知书，10.雨山区禁养区内畜禽养殖场和养殖专业户入户调查表（一户一档）3页，11.佳山乡禁养区内畜禽养殖场户补助资金发放表2页，12.钱德先与陈道友之间的养猪租赁协议，13.佳山乡政府法定代表人身份证明书。钱德先用上述证据证明自己权益受到损失情况，佳山乡政府用上述证据证明钱德先提起行政赔偿诉讼缺乏事实和法律依据。一审法院认为，钱德先单独提起行政赔偿之诉，却没有提供证据证明佳山乡政府行政行为违法，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项之规定。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款、第一百零一条第一款第（二）项和第二款之规定，裁定驳回钱德先的起诉。钱德先上诉称，一审裁定认定事实和适用法律错误，理由为：一、钱德先根据政府的政策指引关闭养猪场，与政府之间已经形成行政合同法律关系，可以获得赔偿；二、佳山乡政府低价处理钱德先养殖的生猪，侵犯了钱德先的合法财产权益，根据国家赔偿法第四条第（四）项和第十四条的规定，赔偿义务机关不予赔偿或逾期不作出赔偿决定，其有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。以上证据随案移送本院，本院在二审程序中书面通知钱德先陈述意见，钱德先未发表意见。本院查明，2018年11月6日，钱德先向雨山区政府申请行政复议，申请事项为请求佳山乡政府赔偿其关停养殖场的经济损失178万元。2019年9月5日，钱德先再次向雨山区政府申请行政复议，申请事项分别是确认佳山乡政府强行卖猪的行为违法，以及赔偿18头母猪损失。雨山区政府于2019年9月11日作出行政复议决定书（雨复决[2019]7号），以上述二项申请包含于2018年11月6日行政复议申请事项为由，认为属于重复申请，决定不予受理。钱德先对该行政复议决定不服，于2019年9月17日向本院提起行政诉讼，本院于2019年11月28日作出（2019）皖05行初55号行政判决书，判决撤销该行政复议决定书（雨复决[2019]7号），并责令雨山区政府在法定期限内作出相应行政行为。以上事实为本院生效裁判文书所羁束，钱德先对佳山乡政府是否行政违法及赔偿事宜，既向本院提起行政诉讼，要求雨山区政府作出行政复议决定；在此期间又向马鞍山市雨山区人民法院单独提起行政赔偿诉讼，要求佳山乡政府赔偿178万元。本院认为，本案争议焦点为：一、钱德先与佳山乡政府之间系何种法律关系；二、行政行为未经确认违法，钱德先单独提起行政赔偿诉讼是否符合法律和司法解释的规定。一、钱德先与佳山乡政府之间系行政管理关系，非行政合同关系。在水源地限定范围内实施禁养或搬迁政策是基于保护生态环境和公共利益的需要，佳山乡政府没有与钱德先签订行政赔偿或补偿协议，双方之间并不存在行政赔偿或补偿上的合意，因此，钱德先与佳山乡政府之间仍然属于行政管理关系，而非行政合同关系。二、确认行政行为违法是当事人单独提起行政赔偿诉讼的前置条件。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为，上述规定以行政行为违法为前提，行政行为违法与行政相对人合法权益受损是行政相对人获得行政赔偿的实体要件。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、第十三条和第十四条是行政赔偿的程序性规定，包括行政机关自赔程序和诉讼赔偿程序。当事人请求行政机关赔偿应当既符合实体要件，也要遵循程序规定。若诉讼赔偿程序不以确认行政行为违法为前提，容易导致大量缺乏事实根据的案件进入诉讼程序，造成赔偿秩序紊乱和司法资源浪费。无论单独提起还是通过附带方式一并提起，行政赔偿之诉均应以行政行为被确认违法为前提。本案中，在没有确认佳山乡政府行政行为违法的前提下，单独提起行政赔偿之诉，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定的起诉条件。三、当事人不可以就同一事项同时提起行政复议和行政诉讼程序。《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。基于本案，2019年9月17日至2019年11月28日期间，钱德先向雨山区政府申请行政复议，要求雨山区政府对佳山乡政府是否存在行政违法及行政赔偿进行审理，该申请已获得本院支持。2019年11月12日，钱德先又向马鞍山市雨山区人民法院单独提起行政赔偿诉讼，要求佳山乡政府支付178万元养猪损失。钱德先的上述行为导致了行政救济程序与司法救济程序之间的冲突，违反《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条之规定，人民法院应当裁定不予立案。鉴于本案一审已立案，一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定裁定驳回起诉，并无不当。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项以，裁定如下：驳回上诉。维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙长洪审判员  袁国庆审判员  焦明君二〇二〇年四月二十八日书记员  夏 丽附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。