湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鄂05行终4号 上诉人（原审原告）柴祖金，男，汉族，1958年10月1日出生，住宜昌市伍家岗区。 被上诉人（原审被告）宜昌市伍家岗区伍家乡人民政府，住所地宜昌市东山大道441号，统一社会信用代码11420503011109319X。 法定代表人宋正昂，该乡政府乡长。 委托诉讼代理人利明志，湖北百思特律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人柴祖金因诉被上诉人宜昌市伍家岗区伍家乡人民政府（以下简称伍家乡政府）不履行法定职责一案，不服宜昌市伍家岗区人民法院（2019）鄂0503行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定，2014年，经湖北省人民政府批准，宜昌市伍家岗区人民政府在伍家岗区开展了对2014年度第4批次（东站路保障房）城市建设用地的征地工作。原告系宜昌市伍家岗区伍家乡共同村村民，其承包土地亦在该征地拆迁范围内。2014年7月，宜昌市伍家岗区伍家乡共同村村民委员会（以下简称共同村委会）开始征地前的入户调查工作，对原告被征收的土地等进行了测算，并根据《共同村征地补偿安置方案》给原告计算了安置补偿费，2014年10月31日将该笔款项支付给了原告。2017年10月25日，共同村委会上报了养老保险补偿对象及补偿资金明细表，经过伍家乡政府、区农业部门、区国土资源部门、区人力资源和社会保障部门审核、测算，最终由宜昌市人力资源和社会保障局确定，对原告及其家庭成员的养老保险补偿资金数额予以了核定，已将原告纳入了被征地农民养老保险补偿范围。 另查明，2013年8月26日，宜昌市人民政府印发宜府发〔2013〕23号《宜昌市城区被征地农民参加基本养老保险实施办法》（以下简称宜府发〔2013〕23号办法），该办法第六条规定：“被征地农民参加基本养老保险，应当提交书面申请及相关材料，经所在村三分之二以上的村民或者村民代表大会讨论通过并公示，由乡镇人民政府（街道办事处）、区级国土资源部门、区级人力资源和社会保障部门审核后，报市人力资源和社会保障部门审批同意并办理相关手续。”2015年9月7日，宜昌市人民政府印发宜府发〔2015〕26号《宜昌市被征地农民参加基本养老保险实施办法》（以下简称宜府发〔2015〕26号办法），该办法第二十二条规定“本办法自2015年1月1日起施行，有效期至2019年12月31日止。本市此前规定与本办法不一致的，以本办法为准。施行过程中，上级国家机关有新规定的，从其规定”。 2018年4月10日，原告以宜昌市伍家岗区人民政府、宜昌市国土资源局伍家分局为被告，以共同村委会为第三人向宜昌市中级人民法院提起诉讼，请求判令宜昌市伍家岗区人民政府、宜昌市国土资源局伍家分局、共同村委会对其进行征地补偿，足额支付补偿款，并依照规定将原告及家庭成员纳入社会保障体系。宜昌市中级人民法院审理后认为，原告被征收土地的地上附着物补偿费已经支付给共同村委会，其可依法向共同村委会主张权利；将其和家庭成员纳入社会保障体系并非宜昌市伍家岗区人民政府及宜昌市国土资源局伍家分局的法定职责。原告的诉讼请求不能成立，据此于2018年8月6日作出（2018）鄂05行初49号《行政判决书》，驳回了原告的诉讼请求。宣判后，双方当事人未提出上诉，该判决已经发生法律效力。 2019年5月7日，原告认为被告没有依法、依规将其纳入被征地农民社会保障体系，没有按照宜府发〔2013〕23号办法规定进行审查、申报并办理相关手续，致使其合法权益受到了损失，提起本案诉讼。请求法院判令：1.被告按照宜昌市伍家岗区2013年度48批次和2014年度第4批次城市建设用地《征收土地方案》，依法、依规将其纳入宜昌市城区被征地农民社会保障体系；2.被告按照宜府发〔2013〕23号办法规定对其进行审查，申报并办理被征地农民参加基本养老保险的相关手续；3.被告按照宜府发〔2013〕23号文件的规定对其重新进行申报和审查，办理养老保险费用缴纳以及退休待遇计发的相关手续。 原判认为，本案争议焦点是：一、伍家乡政府是否是本案适格被告。宜府发〔2013〕23号办法第六条规定：“被征地农民参加基本养老保险，应当提交书面申请及相关材料，经所在村三分之二以上的村民或者村民代表大会讨论通过并公示，由乡镇人民政府（街道办事处）、区级国土资源部门、区级人力资源和社会保障部门审核后，报市人力资源和社会保障部门审批同意并办理相关手续。”原告承包的土地于2014年被征收，依据上述规定，被告负有按照相关文件规定对原告作为参保人员进行审查、申报的职责。因此，伍家乡政府作为本案被告适格。二、原告提起本案诉讼，是否构成重复起诉。被告认为，原告就将其纳入被征地农民社会保障体系事宜，针对不同的行政主体，曾向宜昌市中级人民法院提起过诉讼，人民法院生效判决已驳回了原告的诉讼请求，其提起本案诉讼构成重复起诉。法院认为，2018年4月10日，原告分别以宜昌市伍家岗区人民政府、宜昌市国土资源局伍家分局为被告，以共同村委会为第三人向人民法院提起过行政诉讼，其诉讼请求中虽包含有将其和家庭成员纳入社会保障体系的请求，但本案中，原告的诉请主要是要求被告按宜府发〔2013〕23号办法的规定，对其履行重新审查并上报的职责。后诉与前诉的被告及诉请内容均不相同。因此，被告认为原告提起本案诉讼构成重复起诉，理由不能成立。三、原告的诉讼请求是否应予以支持。1.原告主张被告应按照宜昌市伍家岗区2013年度48批次和2014年度第4批次城市建设用地《征收土地方案》的规定，依法、依规将其纳入宜昌市城区被征地农民社会保障体系。法院认为，被征地农民参加基本养老保险，最终审批同意并办理相关手续的机关是宜昌市人力资源和社会保障局，而非被告。而且，根据庭审查明的事实，宜昌市人力资源和社会保障局已对原告及其家庭成员的养老保险补偿资金数额予以了核定。故是否应将原告纳入宜昌市城区被征地农民社会保障体系并非被告的法定职责。2.原告主张被告应按照宜府发〔2013〕23号办法的相关规定给其重新进行申报和审查，办理养老保险费用缴纳以及退休待遇计发的相关手续。宜府发〔2013〕23号办法第六条规定：“被征地农民参加基本养老保险，应当提交书面申请及相关材料，经所在村三分之二以上的村民或者村民代表大会讨论通过并公示，由乡镇人民政府（街道办事处）、区级国土资源部门、区级人力资源和社会保障部门审核后，报市人力资源和社会保障部门审批同意并办理相关手续。”2014年原告承包的土地被征收，根据上述规定，原告应向被告等相关部门提交书面申请及材料，据以对其进行审查并报批。通过庭审查明，原告至今未向相关部门提供书面申请及材料。直至2015年9月7日，宜昌市人民政府下发宜府发〔2015〕26号办法，明确了2015年1月1日之前的规定与本办法不一致的，以本办法为准。2017年10月25日，共同村委会根据上述办法的规定上报了包括有原告在内的被征地农民养老保险补偿对象及补偿资金明细表，并经被告、区农业部门、区国土资源部门、区人力资源和社会保障部门审核、测算，最终由宜昌市人力资源和社会保障局确定，对原告及其家庭成员的养老保险补偿资金数额予以了核定。 综上，因原告未能在宜府发〔2013〕23号办法实施期间提交书面申请及相关材料，导致被告等相关部门不能按照当时的政策审核其养老保险待遇并上报，故其未能按照此办法享受相关待遇。宜府发〔2015〕26号办法自2015年1月1日开始实施，该办法对被征地农民养老保险问题作出了新的规定，被告依照此办法为原告审查并申报了养老保险补偿资金。由此可见，被告对原告的养老保险问题已经依据政策规定作出了处理，并非行政不作为，原告因自身原因造成的后果，不能归责于被告。故原告的诉请缺乏法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求，并由原告负担诉讼费50元。 上诉人柴祖金上诉称，一、一审法院在审理过程中没有查清事实，判决中甚至混淆和歪曲事实真相，有违法官职业道德，判决认定事实错误；二、在诉讼过程中被上诉人对于被诉行政行为，没有依法提供证据，应当承担举证不能的法律责任；三、一审法院以缺乏法律依据为由驳回上诉人的诉讼请求，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定；四、一审没有对被上诉人作出的行政行为进行合法性评定；五、被上诉人2017年为上诉人审查、上报的养老保险补偿资金，没有法律依据，应当依法被撤销。请求二审法院对一审判决依法改判，支持上诉人的第二项和第三项诉讼请求。 被上诉人伍家乡政府辩称，一、一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确；二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，不履行法定职责案件，应该提交履责申请的证据，上诉人没有履行申请的前置义务，其上诉请求没有法律依据；三、被上诉人2017年为上诉人审查、申报养老保险补偿资金，是依据宜府发〔2015〕26号办法实施，具有法律依据。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 在二审程序中，上诉人提交了两组新证据：1.户口簿复印件，拟证明尤国芬于2014年1月4日以后是单独户口，不是上诉人的家庭成员；2.宜伍府文〔2014〕38号、宜伍府文〔2014〕54号、宜土资文〔2014〕219号、宜土资文〔2014〕392号四份文件的复印件，拟证明补偿资金已于2014年从政府转至社保局的专用账户上，共同村承担了17766元。被上诉人对上述证据的真实性均无异议，但认为尤国芬与上诉人离婚的事实一审已经查明，四份文件不能证明社保资金已转至社保局的账户。因上诉人在二审程序中提交的两组证据不属于新证据的范畴，且对本案的处理不产生实质影响，故本院不予采纳。 当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致。另查明，1.上诉人于2012年即办理了湖北省城乡居民养老保险。2.共同村委会于2016年3月5日在村委会公示栏张贴通知，通知该村村民于2016年3月8日至2016年3月20日期间到村服务大厅办理被征地农民养老保险事宜，并且提示被征地农民养老保险政策会有变化，不在期限内办理，以后将按新办法办理。同时，该村委会出具《情况说明》证实，在办理被征地农民养老保险时，村委会具体经办人通过打电话、当面通知等多种途径通知上诉人提交相关材料办理养老保险，但上诉人未提交相关材料。上诉人对该事实的真实性并未否认。3.宜府发〔2015〕26号办法自2015年1月1日开始施行，宜昌市被征地农民养老保险开始实行养老保险补偿机制。依据该办法，被上诉人已为上诉人审核、上报了被征地农民养老保险补偿资金，该资金已经记入上诉人个人账户。 本院认为，本案是一起请求行政机关履行法定职责的案件。根据一审查明的事实，结合上诉人的上诉请求和理由以及被上诉人的答辩意见，双方当事人在二审中的争议焦点主要是两个方面：一是上诉人请求被上诉人履行法定职责的程序是否正当；二是被上诉人是否正确履行了法定职责。 关于上诉人请求被上诉人履行法定职责的程序是否正当的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”本案中，上诉人没有向被上诉人提交履责申请，直接向人民法院提起不作为行政诉讼，不符合法律规定。上诉人在诉讼中提出其请求履责的事项属于被上诉人依职权主动履行法定职责的事项。本院认为，宜府发〔2013〕23号办法第三条、第六条规定，被征地农民参加基本养老保险，应遵循自愿参保的原则，并应当提交书面申请及相关材料。根据上述规定，上诉人作为被征地农民参加基本养老保险应本着自愿的原则作出选择，被上诉人为被征地农民审核、申报基本养老保险属于依申请而为的事项，并非被上诉人依职权主动履责的事项。故上诉人认为被上诉人应主动为其审核、申报基本养老保险的主张，不予支持。 关于被上诉人是否正确履行了法定职责的问题。本案中，上诉人作为被征地农民，因其在宜府发〔2013〕23号办法施行期间，没有提出参加基本养老保险的申请，也没有在共同村委会通知的最后期限内提交申报资料，故被上诉人没有将其作为参加基本养老保险人员予以申报，被上诉人的行政行为并无不当。宜府发〔2015〕26号办法自2015年1月1日开始施行，该实施办法对被征地农民的养老保险政策进行了相应的调整，且明确规定本市此前规定与本办法不一致的，以本办法为准。被上诉人按照新的政策规定对上诉人的养老保险问题进行了处理，履行了应尽的职责。上诉人在宜府发〔2015〕26号办法已施行的情形下，仍请求被上诉人按照宜府发〔2013〕23号办法为其审核、申报基本养老保险，以及办理养老保险费用缴纳和退休待遇计发的相关手续，缺乏相应的法律依据。 综上，上诉人在没有提交履责申请的前提下直接提起不作为行政诉讼，不符合法律规定,其请求被上诉人履责的内容也缺乏相应的法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柴祖金负担。 本判决为终审判决。 审判长 钟 波 审判员 曹 斌 审判员 胡振元 二〇二〇年四月一日 法官助理杨敏 书记员杜璐