浙江省舟山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙09行终12号 上诉人（原审原告）翁陆飞，女，1966年9月7日出生，汉族，住舟山市普陀区。 委托代理人（特别授权代理）张朝军，男，1988年3月13日出生，汉族，住舟山市普陀区，系上诉人翁陆飞女婿。 被上诉人（原审被告）舟山市普陀区城市管理局，住所地舟山市普陀区沈家门食品厂路101弄22号。 法定代表人龚敏，局长。 委托代理人（特别授权代理）王红雷，浙江泽大（浙江自贸区）律师事务所律师。 原审第三人翁昌琪，男，1993年2月15日出生，汉族，住舟山市普陀区。 上诉人翁陆飞因与被上诉人舟山市普陀区城市管理局（以下简称普陀区城管局）、原审第三人翁昌琪诉城建行政管理机关不履行查处违法建设法定职责一案，不服舟山市普陀区人民法院（2019）浙0903行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月9日立案受理后，依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，本案现已审理终结。 原审法院认定，原告翁陆飞系普陀区展茅街道柴家村上黄坑路40号居民，位于其房屋前方的第三人翁昌琪户于2017年起在原址上翻建新房。原告认为第三人超出规划批准范围建设房屋，屋檐及腰脊线超出标准，影响原告家道路采光，且该房屋批文中的2.4米宽道路实际现仅有1.8米，故于2018年3月16日向被告提出信访，被告于同年3月26日作出舟普城信访答字[2018]321号信访事项处理意见书，述称，经展茅综合行政执法中队反复多次核实，上黄坑39号房屋建筑符合规划红线范围。该信访答复意见书于同日送达原告，原告在送达回证上签收并写明意见为“不满意”。后原告丈夫张文武分别于同年10月26日、11月22日再次就该事项提出信访。原审法院同时查明，前述信访过程中，原告翁陆飞所投诉及被告调查之上黄坑39号房屋，实际均指第三人翁昌琪户所居住的柴家村××号房屋。同时，根据《舟山市普陀区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》第二条规定，舟山市普陀区综合行政执法局是舟山市普陀区人民政府工作部门，挂舟山市普陀区城市管理局牌子。 原审法院认为，根据《浙江省城乡规划条例》第六十五条的规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门应当自接到举报或者控告之日起十日内作出是否受理的决定，并在受理后六十日内作出处理决定。六十日内无法作出处理决定的，经城乡规划主管部门负责人批准，可以延长三十日。是否受理的决定以及处理结果应当告知举报人或者控告人。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案系原告要求被告履行查处违法建筑法定职责之诉，因原告于2018年3月16日已向被告提出要求其查处第三人违法建设行为，故原告至迟应在2018年11月26日前提起行政诉讼，其于2019年8月16日向本院提起行政诉讼，已超过起诉期限，且并无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定之因不可抗力或其他不属于自身原因耽误起诉期限的情形。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告翁陆飞的起诉。 翁陆飞不服该裁定，向本院提起上诉称，本案系上诉人要求被上诉人履行查处违法建筑法定职责之诉，原审法院在未明确事实缘由、是否合法有效的情况下违法裁决，依法应予撤销。一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定不可抗力和不属于自身原因是起诉期限可以扣除的情形。原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十三条也规定了起诉期限延长和扣除制度。本案中，上诉人于2018年3月16日向被上诉人提出要求其查处原审第三人的违章建筑，被上诉人于同年3月26日作出舟普城信访答字[2018]321号信访事项处理意见书，回复上诉人如对其行政行为有异议，建议通过司法途径解决，但并未明确告知上诉人相关的起诉期限。上诉人作为普通百姓更加不知道可以通过法定诉讼途径解决争议，仍然单方面向有关部门申诉信访，且期间上诉人的丈夫因下肢无法走动住院治疗。故不属于上诉人自身的原因超过起诉期限，也不属于怠于行使权利造成的延误，且上诉人基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理，该期间应当予以扣除。因此，原审法院以上诉人超过起诉期限为由裁定驳回起诉，该裁定应予撤销、纠正。二、上诉人房屋在原审第三人翁昌琪和案外人童召平房屋后面，原审第三人和案外人童召平的房屋中间有一条上诉人一家出入的唯一通道。原审第三人在新建房屋批文中明确注明该条通道宽度为2.4米，现该通道部分路段实际测量为1.8米，不符合国家安全标准。且该通道属公用，任何人都没有权利去侵占国有土地资源。另外，在建筑红线与道路控制线重合时，红线外不允许有任何建筑物、构筑物和附属设施。原审第三人在建房审批时，上诉人未得到建房人关于中间通道事宜的协商，也未同意签字。在原审第三人建房期间，上诉人也多次向所在街道和被上诉人反映，均未得到处理，故上诉人只能通过诉讼来解决。据此，请求本院：一、依法撤销原审裁定，查清事实，审核上诉人因行政起诉超期限为由驳回上诉人的起诉或将本案发回重审；二、判令被上诉人对原审第三人超出建筑红线外的所有建筑物、构筑物和附属设备依法予以拆除，以及在道路控制线范围内清除所有路障，恢复原有道路的国家安全标准2.4米。经本院释明，上诉人将上诉请求变更为依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人普陀区城管局答辩称，一、原审法院认定上诉人的起诉超过法定起诉期限，正确。上诉人提起的诉讼系针对行政机关不履行法定职责，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，上诉人于2018年3月16日向被上诉人提出要求查处原审第三人的违法建设行为，故上诉人至迟应在2018年11月26日前提起诉讼。上诉人引用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，但该司法解释已经废止。依据现行《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，最长起诉期限不得超过1年，以此推断，上诉人至迟应在2019年3月16日前提起诉讼，否则亦超过起诉期限。上诉人引用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，但上诉人所提供证据并不能证明其符合该条规定的不可抗力或者其他不属于其自身原因的情形，且障碍消除后超过十日未向人民法院申请延期，故不应予以适用。原审法院以上诉人提起诉讼超过起诉期限为由，裁定驳回起诉，并无不当。二、被上诉人不存在不作为的情形。上诉人于2018年3月16日向被上诉人反映其所诉内容，被上诉人收到后即组织执法队员至现场进行勘查。经勘查，原审第三人的建房行为符合规划许可证所确定的红线范围，并不存在不符合规划要求的建设行为。上诉人所称的道路变窄事实并不存在，只是上诉人对规划图纸的误读，现道路宽度仍与重建前的一致。故被上诉人于2018年3月26日作出答复，对上诉人反映的内容进行了回复并送达。另，原审第三人在建房完毕后已经取得不动产权证书，也能够充分证明其建房行为不存在违法建设的情形。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求本院依法驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人翁昌琪在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加询问，但不影响本案审理。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，上诉人翁陆飞向本院提交了以下证据（均为复印件）：1.住院号为18000418的舟山健达中医骨伤医院出院记录；2.华山医院门急诊就医记录册（封面及第7页）；3.住院号为145465的中国人民解放军第四一三医院出院小结两份。以上证据拟证明上诉人的丈夫在住院治疗，系不属于上诉人自身原因耽误起诉期限的情形，可以从起诉期限中扣除，上诉人的起诉未超过法定起诉期限。经质证，被上诉人普陀区城管局认为，上诉人提交的前述证据原先就已经存在，并非是新证据，不应该在二审时才予提交；且根据前述病历记载，结合上诉人丈夫的信访记录，说明上诉人丈夫的身体机能是恢复正常的，期间未提起诉讼说明并不是因身体原因；另，上诉人丈夫并不是本案产权登记人，其住院治疗与上诉人行使权利并无关系。原审第三人翁昌琪经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加询问，故无质证意见。本院认为，上诉人翁陆飞在二审中提交证据，已经超过了法定举证期限，且无正当事由，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》相关规定，且上诉人丈夫住院治疗并不影响上诉人行使诉权，前述证据并不能支持上诉人的主张，故本院不予采纳。 经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，相对人通过行政诉讼维护自身权益应当依法在符合规定的起诉期限内进行，超过起诉期限的诉请不受司法保护。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，根据原审查明的事实，2018年3月16日，上诉人翁陆飞向被上诉人普陀区城管局提出信访投诉，认为原审第三人翁昌琪存在违法建设行为，要求被上诉人进行处理。同年3月26日，被上诉人作出并向上诉人送达舟普城信访答字[2018]321号信访事项处理意见书，认为原审第三人所造房屋建筑，符合规划红线范围，并告知上诉人如对该答复有异议，建议通过司法途径解决。该信访事项处理意见实质是被上诉人对上诉人提出的要求其履职查处违法建设行为的投诉，明确表示予以拒绝，故属于可诉的行政行为。二审经询问，上诉人亦明确其是不服被上诉人作出的信访事项处理意见，认为被上诉人没有按照其投诉内容进行查处。但根据上诉人提出的原审诉请，其仅请求判令被上诉人对原审第三人的违法建筑予以拆除或责令按审批红线改建，保证通道宽度为2.4米，未要求撤销该信访事项处理意见，诉请并不明确和规范。原审法院对此未进行释明，直接以上诉人起诉被上诉人行政不作为，并根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定来认定起诉期限，不当。如前所述，本案系履职之诉，在行政程序中被上诉人对上诉人的投诉已经作出处理决定，故起诉期限应从被上诉人告知上诉人该处理决定之日即2018年3月26日起计算。又因被上诉人在处理决定中仅告知上诉人如对答复有异议可以通过司法途径解决，未明确告知上诉人具体的权利救济途径包括起诉期限等，应属“未告知公民、法人或者其他组织起诉期限”的情形，应当适用1年的起诉期限。但上诉人直至2019年8月16日才向原审法院提起本案行政诉讼，显然已经超过1年的起诉期限。退一步讲，即使上诉人认为被上诉人对其信访投诉未履行法定职责，其诉请是针对被上诉人行政不作为，根据《浙江省城乡规划条例》第六十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定，上诉人于2018年3月16日向被上诉人提出信访投诉后，应当在被上诉人十日受理期限加上六十日履职期限届满之日起六个月内提起诉讼，即上诉人至迟应在2018年11月26日前提起行政诉讼，其至2019年8月16日才向原审法院提起本案行政诉讼，亦已经超过法定起诉期限。故原审法院裁定驳回上诉人的起诉，结果正确，但对上诉人的诉请未予释明明确，程序存在不当，本院予以指正。 上诉人翁陆飞主张其一直在向有关部门申诉信访，且期间其丈夫因病住院治疗，属非上诉人自身原因耽误起诉期限，这些期间应予以扣除，其起诉未超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。此条规定的不属于起诉人自身的原因，应当为不可抗力、人身自由受限制等确实不能行使起诉权的情形，而向有关机关申诉信访和反映问题，是上诉人认为权利被侵害后自己对救济途径的选择，并不能作为起诉期限被耽误的合法理由。而上诉人丈夫住院治疗，也并不影响上诉人行使诉权。因此，上诉人的主张不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人翁陆飞的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审裁定驳回上诉人的起诉正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 岑锦山 二〇二〇年四月二十七日 法官助理方园 代书记员 斯洲慧