安徽省马鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖05行终29号上诉人（一审原告）秦开梅,女,汉族，1962年1月15日出生，住安徽省马鞍山市花山区。被上诉人（一审被告）马鞍山市公安局,住所地安徽省马鞍山市雨山区九华东路2017号。法人代表人程彰德,该局局长。委托代理人毕莉莉，该局工作人员。委托代理人彭天阳，该局工作人员。一审第三人马鞍山市公安局佳山派出所,住所地马鞍山市雨山区磁山路。法定代表人刘刚，该派出所所长。委托代理人吴中乐，该派出所工作人员。委托代理人杜婧，马鞍山市公安局雨山分局工作人员。上诉人秦开梅因与被上诉人马鞍山市公安局、一审第三人马鞍山市公安局佳山派出所（以下简称佳山派出所）行政复议一案，不服马鞍山市雨山区人民法院（2019）皖0504行初45号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭进行审理，上诉人秦开梅，被上诉人马鞍山市公安局的委托代理人毕莉莉、徐业祥，一审第三人佳山派出所的委托代理人吴中乐、杜婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明，2019年4月28日，秦开梅以邮寄方式向佳山派出所提交了一份《政府信息公开申请表》和《信息公开申请书》。《政府信息公开申请表》中载明的主要内容如下：“申请人—秦开梅；申请时间—2019年4月26日；所需信息的内容描述—附信息公开申请书；所需信息的用途—涉及恶势力侵害公民合法权益，本人需了解案件调查情况。”《信息公开申请书》所载明的内容如下：“佳山派出所:公安部《公安机关执法公开规定》第二条第二款规定，公民、法人或者其他组织申请获取执法信息，公安机关应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定办理。被害人2019年3月5日至15日被多名涉恶人员在南京南站抢走手机，暴力抬出站外，强行抬进准备好的黑车。涉恶人员将被害人押至马鞍山市姚家寨度假村，没有执法资格证的执法人员把被害人强行抬下车扔到地下。头被打、右腿被扳坏，身体多处受伤。强行抬进姚家寨8011号木屋被非法软禁11天。3月16日上午9点15分被害人来到贵所报案。值班领导姜于龙副所长指派三位公安民警开着警车带着报案人出警。民警一路用执法仪记录报案人控诉被打、遭受暴力侵害的情况，到姚家寨8011号木屋了解查看被涉恶人员软禁的事实，大约11点左右回到贵所作了询问笔录。报案人现依据《中华人民共和国信息公开条例》及《公安机关执法公开规定》的规定，申请贵派出所书面公开:1.报警、出警记录及询问笔录;2.贵所调查的(报案人被软禁在姚家寨度假村木屋)住房登记人、交费人及交费情况;3.立案通知书或者不立案通知书。报案人需要公开的信息符合法规规定，是贵所依法应当履行的职责。请贵所在规定时间内书面形式予以公开。”佳山派出所于2019年4月30日收到上述申请。佳山派出所自述其接到秦开梅的报案后，经其调查认为没有犯罪事实，决定对秦开梅的报案不予立案，并口头告知了秦开梅，其已根据《公安局机关执法公开规定》的相关规定履行了就相关执法信息向特定对象秦开梅告知的职责。2019年7月11日，秦开梅向马鞍山市公安局申请行政复议。马鞍山市公安局受理后，于2019年10月9日作出案涉马公复决（2019）28号《行政复议决定书》并向秦开梅予以邮寄送达，该《决定书》的内容如下：“申请人:秦开梅，女，1962年1月15日生。住所:安徽省马鞍山市花山区西湖花园46栋209号。被申请人:马鞍山市公安局佳山派出所。住所:安徽省马鞍山市雨山区磁山路。法定代表人:项臻，职务:教导员。申请人秦开梅对被申请人马鞍山市公安局佳山派出所不履行信息公开法定职责不服，向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。现已审理终结。申请人请求:一、确认被申请人不履行法定职责违法;二、责令被申请人对申请人提交的信息公开申请履行法定职责。申请人称:申请人于2019年4月28日以邮寄方式向被申请人提出政府信息公开申请，被申请人于4月30日收到。被申请人在法定期限内未履行信息公开职责，违反了《信息公开条例》第三十三条的规定，侵害了申请人的合法权益。被申请人称:被申请人未将申请人的报警作为刑事案件立案，也未受理行政案件，申请人申请公开相关执法信息的要求不合法。申请人提出被申请人未履行信息公开法定职责于法无据。经审理查明:2019年4月28日，申请人以邮寄方式向被申请人提交政府信息公开申请，要求被申请人以书面方式公开其2019年3月16日报案的报警记录、询问笔录、被申请人调查的相关情况及立案通知书或不立案通知书等内容。被申请人于2019年4月30日收到该申请，一直未予答复。2019年7月11日，申请人向本机关申请行政复议。以上事实有下列证据证明:1.申请人基本身份信息;2.信息公开申请书;3.《政府信息公开申请表》;4.被申请人提交的询问笔录等材料。本机关认为:《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，申请人要求被申请人公开对其报案处理情况的相关内容，并在《政府信息公开申请表》中明确说明所需信息的用途是为了解案件调查情况，实质上是以申请信息公开的形式对其2019年3月16日所报警情办理进展情况进行了解、咨询。此类咨询并非政府信息公开申请行为，请求事项也不是《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范畴，不能依照《中华人民共和国政府信息八开条例》的规定进行评判。被申请人对该咨询事项的处理结果，也未对申请人的权利义务产生实际影响。综上，本案申请人提出的行政复议申请，不属于行政复议法规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，决定驳回申请人秦开梅的行政复议申请。对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。”2019年10月2日，佳山派出所向秦开梅作出一份《回复》，该《回复》的内容如下：“秦开梅：你以信息公开申请方式向我所询问了解2019年3月16日警情处理情况，现告知你该事项不属于政府信息公开范畴。你于2019年7月2日，以来访的方式提出2018年3月8日佳山乡副乡长鲁基明带人将其从北京带回马鞍山，并软禁在宾馆，要求立案处理的信访事项。我们经过初查，无违法犯罪事实，现告知你处理结果。”因秦开梅对马鞍山市公安局作出的上述案涉行政复议决定不服，以致成讼。一审法院认为，本案的焦点在于秦开梅提出的行政复议申请是否属于行政复议法规定的行政复议范围。马鞍山市公安局认为秦开梅提出的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围，其理由是：“秦开梅要求马鞍山市公安局佳山派出所公开对其报案处理情况的相关内容，并在《政府信息公开申请表》中明确说明所需信息的用途是为了解案件调查情况，实质上是以申请信息公开的形式对其2019年3月16日所报警情办理进展情况进行了解、咨询。此类咨询并非政府信息公开申请行为，请求事项也不是《中华人民共和国政府信息条例》规定的政府信息，不属于《中华人民共和国政府信息条例》调整的范畴，不能依照《中华人民共和国政府信息条例》的规定进行评判。佳山派出所对该咨询事项的处理结果也未对秦开梅的权利义务产生实际影响”。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：……；（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。”上述司法解释的规定可理解为对已经受卷宗阅览权保障的信息，应当按照相关法律规定办理。卷宗阅览权一般可以通过抄写、阅览、复印或者摄影等方式予以实现。广义上，卷宗阅览权属于知情权的范畴，且卷宗中体现的信息往往大于政府信息的范围。对于可以通过相关法律、法规的规定办理，申请人应当申请卷宗阅览，无须提起政府信息公开诉讼。据此，就本案审理查明的相关事实而言，秦开梅以申请政府信息公开的方式提出案涉申请公开事项的真正目的系了解案件调查情况，故秦开梅如需向佳山派出所了解与其相关的报警、出警记录、询问笔录、调查情况及立案通知书或不立案通知书等相关案件材料时，其应当以申请卷宗阅览权的方式予以实现其知情目的，即秦开梅不应当以申请政府信息公开的方式要求佳山派出所向其公开上述申请事项内容。因此，马鞍山市公安局针对秦开梅的行政复议请求，以前述所持理由认定秦开梅向其提出的案涉行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围，有事实和法律依据，予以支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回秦开梅的诉讼请求。秦开梅上诉称，1.佳山派出所具有履行执法信息公开的法定职责，上诉人有权对自己的报案事项的出处警、受案与否等信息，通过申请政府信息公开的方式获知，且佳山派出所应当在接到上诉人申请后，在法定时间内进行公开，未予公开的，上诉人有权提起行政复议。一审法院认为上诉人申请事项不属于信息公开范围，是认定事实和适用法律错误。2.一审法院对佳山派出所提交的证据全部予以认定，并据此认定马鞍山市公安局的决定合法，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，上诉人的复议申请是否属于复议范围，应当由马鞍山市公安局举证。3.一审法院超出行政复议决定的司法审查范围。一审法院认为上诉人申请公开的信息应当通过申请卷宗阅览的方式获取，超出本案司法审查范围，且即使上诉人的信息公开申请不属于政府信息公开范围，也应当由佳山派出所告知，而不是在行政复议或行政诉讼当中告知。综上，一审法院认定事实、适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，撤销行政复议决定，并责令马鞍山市公安局受理行政复议申请，案件受理费由马鞍山市公安局负担。被上诉人马鞍山市公安局辩称，1.马鞍山市公安局作出的复议决定（马公复决[2019]28号）认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。秦开梅要求佳山派出所公开的是报案处理情况的信息，实质上是以申请信息公开的形式对案件办理情况进行了解，不属于政府信息公开范畴。2.马鞍山市公安局办理行政复议案件程序合法。秦开梅于2019年7月11日是申请复议，马鞍山市公安局依法予以受理并履行了送达程序。2019年9月6日，马鞍山市公安局作出延期审理决定。2019年10月9日，马鞍山市公安局作出行政复议决定并履行了送达程序。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。一审第三人佳山派出所述称，根据《公安机关执法公开规定》第二十一条之规定，公安机关办理刑事、行政、行政复议、国家赔偿等案件，或者开展行政管理活动，法律、法规、规章和其他规范性文件规定向特定对象告知执法信息的，应当依照有关规定执行。佳山派出所在2019年3月16日接到秦开梅报案后，于当日做了询问笔录，并根据秦开梅的报案情况开展了调查走访，认为没有犯罪事实，决定对秦开梅的报案不予立案并口头告知了秦开梅,履行了《公安机关执法公开规定》第二十一条的规定，相关执法信息已向特定对象秦开梅告知。秦开梅再次以政府信息公开方式要求公开2019年3月16日警情处理情况时，佳山派出所于2019年10月2日给予了书面回复，因此，秦开梅认为佳山派出所未予答复无事实和法律依据。请求驳回秦开梅的诉讼请求,保障公安机关依法行使职权。秦开梅向一审法院提交了以下证据材料复印件：1.政府信息公开申请书、邮寄单、签收单，证明佳山派出所收到信息公开申请；2.行政复议申请书，证明马鞍山市公安局收到复议申请书；3.《行政复议决定书》（马公复决[2019]28号），证明马鞍山市公安局没有依法进行审查；4.秦开梅身份证，证明身份情况。马鞍山市公安局向一审法院提交了以下证据材料复印件：1.行政复议申请书及申请人提供材料、行政复议答复通知书、行政复议答复书、延期审理通知书、行政复议决定书、行政复议文书送达回证，证明行政复议程序合法；2、信访事项通知书、申请材料、送达回执、回复、秦开梅询问笔录、陶鹏询问笔录、谢璟询问笔录、夏冬冬询问笔录、李超询问笔录、情况说明、登记表，证明申请人秦开梅申请事项非政府信息，同时证明行政复议决定事实清楚、适用依据正确。一审第三人佳山派出所向一审法院提交以下证据材料复印件：信访事项通知书、申请材料、送达回执、回复、秦开梅询问笔录、陶鹏询问笔录、谢璟询问笔录、夏冬冬询问笔录、李超询问笔录、情况说明、登记表，证明秦开梅申请事项非政府信息。二审中，各方当事人均未提交新证据。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点是秦开梅的申请事项是否属于政府信息公开范围，马鞍山市公安局作出的行政复议决定是否符合法律规定。一、公安机关调查报案人是否受到非法拘禁属于履行刑事案件侦查职责。《中华人民共和国刑事诉讼法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》赋予了公安机关兼具刑事执法和行政管理两种职能，办案过程中根据案情需要结合相应法律程序履行对应的法律职能。本案中，秦开梅向佳山派出所报案称其受到暴力侵害和非法拘禁，佳山派出所出警调查，事后答复秦开梅“我们经过初查，无违法犯罪事实，现告知你处理结果。”佳山派出所系履行刑事案件侦查职能。二、刑事侦查信息不属于政府信息公开范围。《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。秦开梅申请公开的信息，是公安机关依照法律规定实施的对刑事案件侦查过程中形成的案件信息，不属于政府信息公开范围。当事人在不影响刑事诉讼活动正常开展情况下，可以按照《中华人民共和国刑事诉讼法》及公安部《公安机关执法公开规定》规定的程序查询案件信息。因此，秦开梅可以向佳山派出所依法查询报案信息，而不是通过申请政府信息公开的途径获取相关资料。马鞍山市公安局关于秦开梅申请事项不属于信息公开范围的主张，本院予以支持。三、马鞍山市公安局行政复议符合法律规定。秦开梅向马鞍山市公安局提出行政复议申请后，马鞍山市公安局在法定期限内依法作出行政复议决定，履行了相应的告知和送达程序，事实清楚，程序合法。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人秦开梅承担。本判决为终审判决。审判长 花 卉审判员 袁国庆审判员 焦明君二〇二〇年四月十五日书记员 夏 丽附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。