湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终80号 上诉人（原审原告）：唐永正。 上诉人（原审原告）：王鹏辉。 二上诉人的共同委托诉讼代理人：毛善学，湖南毛旺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：双牌县自然资源局。 法定代表人：蒋跃先，该局局长。 委托诉讼代理人：陈旻，该局工作人员。 委托诉讼代理人：吴荣克，湖南毛旺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：双牌县人民政府。 法定代表人：肖质彬，该县县长。 委托诉讼代理人：倪进树，双牌县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：肖墨涵，双牌县司法局工作人员。 原审第三人：王明建。 原审第三人：刘高坤。 二原审第三人的共同委托诉讼代理人：何选杰，湖南宗元律师事务所律师。 二原审第三人的共同委托诉讼代理人：杨洋，湖南宗元律师事务所律师。 上诉人唐永正、王鹏辉因诉被上诉人双牌县自然资源局、双牌县人民政府及原审第三人王明建、刘高坤注销用地批准公告及行政复议一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院于二○一九年十二月二十五日作出的（2019）湘1102行初300号行政判决，于2020年1月13日向湖南省永州市零陵区人民法院提交上诉状，本院于2020年3月13日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，原双牌县五里牌镇佑上村1组（现双牌县泷泊镇青龙洞社区佑上村1组，以下简称佑上村1组）济世路预留安置门面地是原双牌县城北开发区火车站商贸区指挥部负责组织实施的，后该指挥部撤销，根据双商指［2016］1号《关于佑上村1组预留地有关问题的会议纪要》（以下简称［2016］1号《会议纪要》）由县工业集中区管理委员会和原指挥部部分工作人员继续承接善后工作。2014年11月16日，佑上村1组在时任组长唐永正家里召开群众大会，协商济世路本组预留安置门面地分配事宜，全组应到26户，实到21户，经群众大会协商一致达成《协议》，约定采取抓勾的方式确定各户门面地具体位置，以“每号2米（即每人2米），从1号向后类推至第一通道位置剩2米39号处，39号归38号勾内”。经抓勾确认王军1勾……刘高坤6勾，王明建7勾，唐永正8勾，王鹏辉9勾……，按每号2米推算，消防通道位置在39号76-78米处即在6-7勾刘高坤与王明建之间。2016年10月，原告唐永正在为本组村民办理用地报批手续时，未将集体开会通过的《协议》提交，误导相关工作人员作出宗地图，在村民用地审批时将消防通道更改至二原告门面之间。二第三人发现后，于2019年1月9日向被告双牌县自然资源局提交《关于佑上村1组济世路预留地通道更改的申请报告》，请求被告双牌县自然资源局收回原用地审批单，重新作出用地审批单。2019年3月13日，被告双牌县自然资源局在佑上村1组公示拟制《宗地图》和告知重新拟制《宗地图》的原因和理由。2019年7月10日，被告双牌县自然资源局作出《关于注销唐永正、王鹏辉城北济世路2016-373号、2016-358号村民建房用地批准书的公告》（以下简称《注销用地批准公告》）和《关于依法注销唐永正建房用地批准书的告知书》（以下简称《注销唐永正的用地批准告知书》）、《关于依法注销王鹏辉建房用地批准书的告知书》（以下简称《注销王鹏辉的用地批准告知书》），决定注销二原告的村民建房用地批准单，并告知、送达二原告。二原告不服《注销用地批准公告》，于2019年9月2日向被告双牌县人民政府申请行政复议，被告双牌县人民政府受理后依法进行了审查，因案情复杂，依法延长期限30天。2019年11月1日，被告双牌县人民政府作出双政复决字［2019］第7号行政复议决定（以下简称《7号复议决定》），决定维持被告双牌县自然资源局作出的《注销用地批准公告》并送达二原告，二原告不服，诉至法院，请求撤销双牌县人民政府作出的《7号复议决定》和双牌县自然资源局作出的《注销用地批准公告》。 原判认为，本案争议的焦点是被诉注销公告及行政复议决定是否合法，是否应当予以撤销。根据双办发［2019］27号《中共双牌县委办公室双牌县人民政府办公室关于印发的通知》第三条规定，负责城乡规划实施管理是被告双牌县自然资源局的法定职责，被告双牌县自然资源局有权对双牌县范围内的土地利用行使管理职责。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条规定，行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。根据该规定，对于违法的行政行为，行政机关有自行纠错的职权。本案中，原告唐永正在为佑上村1组村民办理村民建房用地审批时，未如实提交本组村民会议达成的安置门面地分配协议，误导工作人员作出宗地图，将村民会议决定在二第三人之间的消防通道位置变更至二原告之间。二第三人发现后，向被告双牌县自然资源局申请更改。被告双牌县自然资源局经调查，发现二第三人反映情况属实，原用地审批确实存在错误，遂依法作出注销二原告用地批准书的公告，并制作告知书送达二原告。被告双牌县自然资源局在查清事实后，依照法定程序作出公告注销二原告用地审批，系依法行使行政机关主动纠错的职权，符合法律规定，依法应予支持。被告双牌县人民政府在收到二原告的复议申请后，依法进行了立案审查，并根据实际情况延长期限30日。审查后，认为被告作出的被诉注销公告事实清楚，程序合法，符合法律规定，复议决定维持被诉注销公告，并在法定期限内将复议决定书送达二原告。该复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当。二原告要求撤销被诉注销公告及复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告唐永正、王鹏辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告唐永正、王鹏辉负担。 上诉人唐永正、王鹏辉上诉称，原审认定事实错误。1、根据2014年11月16日的《协议》第十条约定，通道位置并没有确定在二原审第三人门面之间，另协议约定“在通道处不改变他人的位置时，城建部门可更改”。2016年7月15日的[2016]1号《会议纪要》明确“佑上村1组预留地安放在济世路两侧，其中济世路以北，铁路以西（预留20米安全距离）及站前路之间为194米（北面通道宽为6米，在194米的中间97米处左右浮动）”，当时王顺平、夏明佑、何国华、袁财宏、唐永正代表本组参加了会议，对确定的通道位置并无异议。2、《协议》第二条约定“以抓勾后的顺序按国土、城建部门的规划进行安置（抓勾的顺序位置不得有异议）”，本组也是严格按协议约定执行的。3、唐永正没有更改通道的任何事实。通道的位置是根据[2016]1号《会议纪要》确定的。本组最终确定的宗地图也是根据《协议》第二条按国土、城建部门规划制作，后报分管城建的副县长批准后，由双牌县住房和城乡规划建设局制作出济世路安置区安置红线平面图，再由原双牌县国土资源局出具宗地图。 被上诉人双牌县自然资源局辩称，1、2014年11月16日佑上村1组召开了群众大会一致商议并签订了《协议》，约定采取抓勾的方法，以“每号2米（即每人2米），从1号向后类推至第一通道剩2米39号处，39号归38号勾内”，即通道在76米处，抓勾顺延至78米处，抓勾结果刘高坤6勾、王明建7勾，唐永正和王鹏辉分别是8勾、9勾。经抓勾确认王明建在通道东边，刘高坤在通道西边。村民通过召开村民会议并采取抓勾形式确认的村民各自的门面位置、通道位置符合村民自治原则，依法应予保护。2、上诉人唐永正在为本组村民办理村民建设用地报批手续时，未将集体通过的原抓勾结果及协议提供给相关工作人员，误导工作人员更改了佑上村1组集体开会通过的通道位置，导致相关工作人员出具了错误的红线平面图。3、双牌县自然资源局有权对双牌县范围内的土地利用行使管理职权，即双牌县自然资源局作出《注销用地批准公告》主体适格。双牌县自然资源局依法调查核实，在佑上村1组公示、张贴重新拟制的《宗地图》和告知重新拟制的原因和理由，并在作出《注销用地批准公告》、《注销唐永正用地批准告知书》和《注销王鹏辉用地批准告知书》之前履行了告知义务，故双牌县自然资源局作出《注销用地批准公告》的程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人双牌县人民政府辩称，《7号复议决定》事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。1、根据2014年11月16日的《协议》第十条约定，第一通道的位置在78米处，根据抓勾结果刘高坤和王明建分别是6勾、7勾，唐永正和王鹏辉分别是8勾、9勾。第一通道在6勾、7勾之间，即在王明建和刘高坤的安置门面位置之间。2、2016年10月原组长唐永正利用职务之便在为本组村民办理村民建设用地报批手续时，擅自改变集体开会通过的预留安置门面地分配方案，误导相关工作人员更改宗地图，将其与王鹏辉的门面地更改在第一通道两侧。村民发现唐永正私自更改门面地分配方案和原宗地图，2016年12月19日佑上村1组20户户主签字证明唐永正私自更改了门面地分配方案，要求工业园管委会按协议重新更正。3、唐永正利用职务之便私自更改村民协议约定的通道位置，导致该组预留安置地房屋建设久拖未建，其行为导致的错误结果应予纠正。4、双牌县人民政府受理复议申请后，由于案情复杂，依法延期30日审结，并将复议决定依法送达，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人王明建、刘高坤述称，原行政行为和复议行为程序得当，实体正确，应予维持。1、双牌县自然资源局作出《注销用地批准公告》主体适格。2、双牌县自然资源局根据二原审第三人的申请，依法进行了调查取证，并对错误的行政行为进行纠正合法。3、本案佑上村1组预留安置门面地的位置确定，最原始的依据就是2014年11月村民协商一致的《协议》，后续所有程序手续都应在此基础上依法落实。根据《协议》，涉案通道位置确定在二原审第三人的安置门面地之间。而造成本案争议的原因在于上诉人唐永正在办理用地报批手续时，没有将村民协商一致的《协议》向办理机关提交，误导办理机关将涉案通道位置确定在二上诉人安置门面地之间。双牌县自然资源局发现错误后，依法予以纠正正确。 经审理查明，因佑上村1组在双牌火车站商贸区范围内的土地、林地被政府征收，对于土地征收、预留地等问题，原双牌县国土资源局（以下简称原县国土局）与佑上村1组于2011年10月19日签订了一份《承诺书》，其中第三条载明“三、预留土地问题。……原双牌火车站商贸区建设指挥部（以下简称原指挥部）同意在本组的集体土地范围内预留部分土地建房，用于全组村民住宅建设，具体地点是济世路两侧，即济世路北面由西往东（北面通道为6米，在194米的中间，97米左右浮动），再由济世路南面由东往西进行放线，南北两边的土地按现有合法人口（国家政策、法律规定不享受的除外）每人按2米×15米深计算。在预留地内合法人口组内自由调换，多余土地由原指挥部另行处理”。2014年11月16日，佑上村1组应到26户，实到21户，在原任组长唐永正家里召开群众大会，协商预留门面地置分配，并经协商一致达成《协议》，载明：“一、按本组（1人2米）自愿组勾的原则，以抓勾的顺序来决定自己的门面地置的位置。二、以抓勾的顺序按国土、城建部门的规划进行安置（抓勾后的顺序位置不得有异议）。三、所安置的地质状况好坏，不再进行任何补偿。……十、捡壹勾者，以壹号向后以此类推，推到第一通道剩2米39号处，39号归38号勾内，应付12，000元，在通道处不改变他人的位置时，城建部门可更改。在94号处多余1人2米时，在94号后补足，多余2米归93号。下勾从95号开始，下个通道可随城建规划”。当天佑上村1组采取抓勾的方式确定门面及通道位置，刘高坤与王明建分别抓到6勾、7勾，唐永正与王鹏辉分别抓到8勾、9勾。按每号2米推算，消防通道位置在76米处，抓勾顺延至78米处，在6勾与7勾之间即在刘高坤与王明建安置门面地之间。2016年3月26日原县国土局按佑上村1组抓勾情况，绘制了《佑上村济世路安置区宗地图》，明确了该组每勾的人数、姓名、面积及顺序位置，同时明确济世路北面通道（《协议》称第一通道，即涉案通道）在刘高坤与王明建安置门面地之间。 佑上村1组的预留安置门面地是原指挥部负责组织实施，后该指挥部撤销，由双牌县工业集中区管理委员会（以下简称工业园管委会）和原指挥部部分工作人员继续承接善后工作。2016年7月15日，工业园管委会主任陈明武组织原指挥部、原县国土局、佑上村1组代表就原指挥部承诺佑上村1组预留地的有关问题进行了研究讨论，并作出［2016］1号《会议纪要》，载明：“1、……佑上村1组预留地安放在济世路两侧，其中济世路以北，铁路以西（预留20米安全距离）及站前路之间为194米（北面通道宽为6米，在194米的中间97米处左右浮动），济世路以南，铁路以西（预留20米安全距离）自东向西约为86米（具体以实际合法人口为准）。此土地作为集体土地预留给佑上村1组，组里按现有农村合法人口的每人2米×15米的原则自行调配”。因2014年11月16日佑上村1组经集体开会对济世路两侧预留地分配已达成一致《协议》，故该组在此会议纪要后，并未再另行调配。 2016年10月，上诉人唐永正在为佑上村1组村民办理用地报批手续时，未将2014年11月16日该组集体开会通过的《协议》和2016年3月26日原县国土局绘制的《佑上村济世路安置区宗地图》提交，导致相关工作人员作出《济世路安置区安置平面示意图》和《济世路安置区安置红线平面图》所绘制的涉案通道位置在二上诉人安置门面地之间。2016年12月上旬原县国土局根据《济世路安置区安置平面示意图》和《济世路安置区安置红线平面图》以及图上的领导批示给佑上村1组各户办理了城北济世路集体预留地农村建房用地批准手续。其中上诉人王鹏辉、唐永正的用地审批单号分别为N0：2016－358号、N0：2016－373号。二原审第三人发现上述用地审批单及示意图、红线平面图与《协议》、原县国土局绘制的《佑上村济世路安置区宗地图》所确定的通道位置不一致，遂引发争议。2016年12月19日二原审第三人联合佑上村1组20户户主出具证明，证实《协议》确定的涉案通道在王明建和刘高坤安置门面地之间。二原审第三人要求工业园管委会按《协议》确定的涉案通道位置，重新更正用地审批单及宗地图。2019年1月9日王明建、刘高坤向双牌县自然资源局提交了2份《关于佑上村1组济世路预留地通道更改的申请报告》。2019年3月13日，被上诉人双牌县自然资源局在佑上村1组公示了重新绘制的《宗地图》，明确涉案通道在二原审第三人安置门面地之间，并告知了相应的原因和理由。2019年7月10日，双牌县自然资源局作出《注销用地批准公告》，认为唐永正擅自篡改组集体研究的门面安置规划红线图，决定注销二上诉人的村民建房用地批准书。同时作出《注销唐永正用地批准告知书》和《注销王鹏辉用地批准告知书》，并于2019年7月17日送达二上诉人。二上诉人不服《注销用地批准公告》申请行政复议，被上诉人双牌县人民政府受理后依法进行了审查，因案情复杂，依法延长审查期限30日。2019年11月1日，双牌县人民政府作出《7号复议决定》，决定维持双牌县自然资源局作出的《注销用地批准公告》并送达二上诉人。二上诉人不服，诉至法院，请求撤销双牌县人民政府作出的《7号复议决定》和双牌县自然资源局作出的《注销用地批准公告》。 认定上述事实的证据有：1、2011年10月19日的《承诺书》；2、2014年11月16日的《协议》及草图；3、2016年7月15日的［2016］1号《会议纪要》；4、2016年3月26日涉案通道在二原审第三人安置门面地之间的《佑上村济世路安置区宗地图》；5、涉案通道在二上诉人安置门面地之间的《济世路安置区安置平面示意图》和《济世路安置区安置红线平面图》；6、《2016年建设用地审批统计台账（预留地）》、双牌县工业园控制性详细规划图、唐永正、王鹏辉的村民用地审批单；7、2019年1月9日王明建、刘高坤向双牌县自然资源局提交的2份《关于佑上村1组济世路预留地通道更改的申请报告》；8、2019年4月16日双牌自然资源局工作人员张绵文、夏明佑出具的《关于请求更改唐永正私自更改通道的调查报告》；9、《注销用地批准公告》、《注销唐永正用地批准告知书》和《注销王鹏辉用地批准告知书》及其相应的送达回证、2019年3月13日重新绘制的《宗地图》及张贴照片、公示照片；10、2019年10月25日工业园管委会《关于佑上村1组村民安置门面的情况说明》；11、2019年10月17日关于唐永正、王鹏辉不服双牌县自然资源局行政注销一案调查会议记录；12、2019年8月11日佑上村1组《关于村组通公路的申请报告》；13、2019年10月28日双牌县自然资源局出具的《情况说明》；14、2019年10月30日对盘继礼的调查笔录；15、行政复议立案审批表、受理通知书及送达回证、行政复议答复通知书及送达回证、第三人参加行政复议通知书及送达回证、行政复议延期审理审批材料及通知书、《7号复议决定》的送达回证。 本院认为，本案实质争议焦点为：佑上村1组济世路北面预留安置门面地的第一消防通道（即涉案通道）的位置如何确定及确定依据，被上诉人双牌县自然资源局作出的《注销用地批准公告》、被上诉人双牌县人民政府作出的复议决定是否合法。 一、关于涉案通道位置如何确定及确定依据的问题。双牌县自然资源局依据原审第三人王明建、刘高坤的申请，经调查核实认定佑上村1组集体讨论通过的《协议》所确定的涉案通道位置在二原审第三人安置门面地之间，且符合村民自治原则，依法将其作为涉案通道位置的确定依据，并作出被诉《注销用地批准公告》，事实清楚，证据充分。第一，2011年10月19日原县国土局与佑上村1组签订的《承诺书》载明的“北面通道为6米，在194米的中间，97米左右浮动；……在预留地内合法人口组内自由调换”是原则性规定，并未具体确定涉案通道位置。故才有2014年11月16日佑上村1组集体开会讨论通过的《协议》和抓勾的结果，根据协议和抓勾结果，明确了该组每勾的人数、姓名、面积及顺序位置，同时还明确了涉案通道在78米处，在刘高坤与王明建安置门面地之间。另2016年12月19日佑上村1组20户户主签名的证明，亦证实了上述事实。第二，[2016]1号《会议纪要》在2011年《承诺书》的基础上，对铁路两侧预留安全距离有新的规定，其他表述与《承诺书》基本一致，即“北面通道为6米，在194米的中间97米处左右浮动”，仍系原则性规定，并非明确唯一位置，亦非国土、规划部门依职权对《协议》明确的涉案通道位置的变更。第三，2016年10月原任组长唐永正在为佑上村1组办理用地报批时，没有提交2014年的《协议》、原县国土局绘制的《佑上村济世路安置区宗地图》，导致涉案用地批准书及《济世路安置区安置平面示意图》和《济世路安置区安置红线平面图》中的涉案通道位置确定错误。双牌县自然资源局依申请经调查核实后依法依程序作出注销公告以纠正错误，并无不当。第四，涉案通道的位置，国土、规划部门均无强制性规划要求，即《协议》确定的涉案通道位置，符合规划要求，同时也符合村民自治原则，依法应予保护。故上诉人提出“涉案通道确定在二上诉人之间是依《协议》约定执行；涉案通道位置是根据[2016]1号《会议纪要》确定，唐永正没有更改通道的任何事实”的上诉理由，与查明的客观事实不符，本院不予采信。 二、被上诉人双牌县自然资源局作出《注销用地批准公告》之前，依法进行了调查核实、履行了公示、告知程序，程序合法。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款规定，行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。本案中，二原审第三人发现涉案用地审批单及红线平面图与《协议》、原县国土局绘制的《佑上村济世路安置区宗地图》所确定的通道位置不一致，遂申请重新更正。双牌县自然资源局收到二原审第三人的《关于佑上村1组济世路预留地通道更改的申请报告》后，依法进行了调查取证，认定涉案通道位置应按《协议》约定确定在二原审第三人安置门面地之间，原用地审批手续确有错误，遂在佑上村1组公示了重新绘制的《宗地图》并告知了相应的原因和理由，符合程序正当原则。因涉案通道位置更改，二上诉人的安置门面地的位置亦需更改，双牌县自然资源局作出《注销用地批准公告》后，二上诉人的安置门面地还可重新上报由双牌县自然资源局依法审批。 三、被上诉人双牌县人民政府在收到二上诉人的复议申请后，依法进行了立案审查，因案件复杂依法延长审限30日，审查后，认定双牌县自然资源局作出的《注销用地批准公告》事实清楚，程序合法，符合法律规定，作出《7号复议决定》维持《注销用地批准公告》并依法送达，复议程序合法。 综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，判处正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人唐永正、王鹏辉共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二〇年四月二十四日 书记员 陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。