浙江省杭州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙01民终431号 上诉人（原审被告）：杭州市萧山区人民政府河庄街道办事处，住所地杭州市萧山区河庄街道永丰路618号，统一社会信用代码11330107002515227Y。 负责人：汪华锋，主任。 委托诉讼代理人：蔡燕飞，浙江湘湖律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：徐柏贤，男，1937年10月19日出生，汉族，住杭州市萧山区。 被上诉人（原审原告）：高月英，女，1938年1月25日出生，汉族，住杭州市萧山区。 徐柏贤、高月英共同委托诉讼代理人：李展，浙江法君律师事务所律师。 上诉人杭州市萧山区人民政府河庄街道办事处（以下简称河庄街道办事处）因与被上诉人徐柏贤、高月英房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服杭州市萧山区人民法院（2019）浙0109民初9915号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月10日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明：徐柏贤、高月英与案外人徐荣火、章秀娟、徐珊珊、徐佳楠系同一户内家庭成员。徐柏贤与高月英系夫妻关系，徐荣火系徐柏贤与高月英的儿子，章秀娟与徐荣火系夫妻关系，徐珊珊、徐佳楠分别系徐荣火与章秀娟的女儿及儿子。2011年4月15日，河庄街道办事处（甲方）与徐柏贤户（乙方）签订《安置协议》一份，约定根据《实施意见》和《关于转发国土萧山分局等部门〈关于要求调整我区房屋重置价格的请示〉的通知》（萧政办发〔2009〕95号）精神，就拆迁补偿及奖励费用、腾房要求、过渡方式、安置用房等徐柏贤户房屋拆迁补偿安置事宜及双方权利义务达成协议。该《安置协议》第一条约定：“……以上补偿、奖励及补助金额扣除多层或高层安置购房预付款60000元（到交房时按实结算），其余款项在甲、乙双方签订本协议后15天内支付70%计56645.4元；剩余24277元在乙方腾空房屋并经甲方验收合格后45日内结清。”第三条约定：“由甲方按在册常住人口每人400元/月计算发放过渡费，乙方自行过渡解决，过渡费的发放自乙方腾房交付钥匙之日起至安置房交付（截止期由甲方公示确定）后4个月止（实行货币安置户不享受过渡费）。”第六条约定：“本协议自双方签订之日起生效。”徐柏贤代表其户家庭成员在《安置协议》上签名确认。协议签订后，河庄街道办事处已向徐柏贤、高月英发放自腾房交付钥匙之日起至2019年4月止的过渡费和生活补助费。截至2019年4月，过渡费的发放标准为每人每月1200元，生活补助费的发放标准为每人每月300元。另查明，案涉《安置协议》签订时，案涉被拆迁房屋的常住人员为徐柏贤、高月英。徐柏贤户内其他家庭成员未与河庄街道办事处签订过《安置协议》。又查明，1997年4月2日，徐荣火作为申请建房户主，向原萧山市河庄镇新创村村民委员会提交《农村私人建房用地呈报表》一份，申请拆除旧房141平方米后建造新房。该《农村私人建房用地呈报表》载明的“现有在册人口”为徐荣火、章秀娟、徐建芬、徐波、徐柏贤、高月英六人。经原萧山市河庄镇人民政府批准，同意徐荣火户在乡村规划点内使用耕地125平方米，其中主房95平方米、辅房10平方米、道地20平方米，并拆除旧房141平方米。同年5月27日，在镇、村土管城建部门定界放样时，徐荣火户实际放样面积为87.94平方米。2011年12月26日，新创村村委会向河庄街道办事处及杭州市萧山区城乡一体化建设办公室出具《证明》一份，载明：“徐荣火在1997年5月申请建房批地时，建房申请表上写入徐柏贤、高月英二老，申请为大户（主房95平方米），在实际建房时，申请成为中户（主房88平方米），房屋建成验收为中户（主房87.7平方米），徐柏贤、高月英二老的面积在徐荣火建成的房屋面积中没有享受。”再查明，河庄街道西气东输二线拆迁项目安置人口及安置面积的审核依据是杭州大江东产业集聚区管理委员会办公室颁布的《关于征收集体土地房屋实施多高层安置意见》（大江东管办发〔2017〕32号，以下简称“《安置意见》”）等相关文件。该《安置意见》第六条第（一）款规定：“安置面积按符合农村建房条件和其他安置条件的人口计算，多层每人安置50平方米，高层每人安置60平方米，能够按时签约并按时腾房的被补偿人，为鼓励高层安置，可按成本价每人增购10平方米。” 徐柏贤、高月英诉至原审法院起诉，请求：1.河庄街道办事处继续履行双方于2011年4月15日签订的《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》，为徐柏贤、高月英分配安置面积为每人70平方米、合计140平方米的安置房，并继续向徐柏贤、高月英发放每人每月1200元的过渡费和每人每月300元的生活补助费至安置房交付之日后4个月止；2.本案诉讼费用由河庄街道办事处承担。诉讼过程中，徐柏贤、高月英变更第1项诉讼请求为：河庄街道办事处继续履行双方于2011年4月15日签订的《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》，为徐柏贤、高月英分配安置面积为每人70平方米、合计140平方米的高层安置房，并继续向徐柏贤、高月英发放至公示确定的安置房抽号之月起4个月止每人每月1200元的过渡费和每人每月300元的生活补助费。 原审法院认为：首先，针对本案主要争议焦点，即对案涉《安置协议》效力的认定。结合双方的诉辩意见，特别是河庄街道办事处的答辩意见可知，本案中应当重点审查的是案涉《安置协议》是否存在《合同法》第五十二条第（五）项规定的“违反法律、行政法规的强制性规定”这一无效情形。其一，虽然现行《土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，但因《土地管理法》自1987年1月1日起施行后，历经多次修订，前述关于“一户一宅”的规定直至1999年1月1日起施行的《土地管理法》才首次作出规定，而案涉被拆迁房屋及案外人徐荣火作为户主于1997年4月2日申请建造的房屋均审批建造于1999年1月1日即“一户一宅”规定出台之前。根据法不溯及既往的原则，司法不能用当前制定的法律指导人们过去的行为，更不能用当前的法律处罚人们过去从事的当时合法而当前违法的行为，以维护社会秩序的稳定性，保护人们期待的信赖利益。对此，《浙江省宅基地确权登记意见》第三条第（三）款作出了明确规定：“……对依法继承房屋或在1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》修订实施前经依法批准合法取得的宅基地，不受宅基地‘一户一宅’政策的限制，应当予以确权登记。”可见，案涉被拆迁房屋并不因1999年1月1日起施行的“一户一宅”规定而丧失其合法性。暂且不论《土地管理法》关于“一户一宅”的规定是否属于效力性强制性规定，案涉《安置协议》并不存在因违反《土地管理法》强制性规定而归于无效的情形。其二，河庄街道办事处在答辩意见中援引的《浙江省实施土地管理法办法》系浙江省人民代表大会常务委员会制定的地方性法规，不属于《合同法》第五十二条第（五）项规定的“法律、行政法规”，即使案涉被拆迁房屋在徐荣火新房建成后未拆除，案涉《安置协议》亦不因违反《浙江省实施土地管理法办法》第三十六条第三款“农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权；属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除”之规定而归于无效。河庄街道办事处在答辩意见中援引的《城市房屋拆迁管理条例》，系杭州市人民代表大会常务委员会制定的地方性法规，亦不属于《合同法》第五十二条第（五）项规定的“法律、行政法规”，且不适用于案涉建造于农村集体土地上的房屋拆迁安置补偿事项，不能作为认定案涉《安置协议》无效的法律依据。其三，从河庄街道办事处已按《安置协议》约定向徐柏贤、高月英支付协议项下的拆迁补偿及奖励费用并按时向其二人发放过渡费及生活补助费等事实来看，河庄街道办事处已以其行为履行了协议项下除安置房分配之外的绝大部分合同义务，从而印证了该《安置协议》的签订系河庄街道办事处的真实意思表示。其四，根据案涉《安置协议》签订时适用的《集体土地房屋拆迁管理条例》第五条之规定，“被拆迁人是指对被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人”。关于案涉被拆迁房屋的合法性问题，结合徐柏贤、高月英提交的《农村私人建房用地呈报表》可知，案涉被拆迁房屋及徐荣火于1997年申请建造的房屋均系经合法审批建造的房屋，虽然原萧山市河庄镇土地管理站在前述《农村私人建房用地呈报表》的“乡（镇）土地管理所（员）审查意见”中载明徐柏贤户应拆除旧房141平方米，但结合《河庄镇农民建房定界放样登记》及新创村村委会向河庄街道办事处提交的2011年12月26日《证明》来看，虽然徐柏贤、高月英包含在徐荣火申请建房时登记的在册人口中，但实际放样及建造房屋时并未按照经审批同意的“大户”面积建造，而系按照“中户”建造，案涉被拆迁房屋在徐荣火的新房建成后未被拆除、仍由徐柏贤、高月英继续居住，存在客观原因及特殊背景。河庄街道办事处在签订《安置协议》前有义务对徐柏贤、高月英被拆迁房屋的基本情况及徐柏贤、高月英的安置资格等进行严格的前置审查，庭审中河庄街道办事处亦自认其在签约前曾进行过初步审查。结合前述河庄街道办事处在协议签订后长达八年的时间内实际履行协议项下大部分义务的情况来看，河庄街道办事处对案涉被拆迁房屋的基本情况应属明知，其在与徐柏贤、高月英签订《安置协议》之后，又以协议违反法律、行政法规的强制性规定、对徐柏贤、高月英的安置属错误安置为由，主张《安置协议》无效，有违诚实信用原则。综上，案涉《安置协议》系双方真实意思表示，且未违反法律、行政法规的强制性规定，不存在无效或者可撤销的情形，依法成立并合法有效。双方当事人均应遵循诚实信用原则，依约全面履行合同义务。其次，关于徐柏贤、高月英在本案中诉请的安置房、过渡费及生活补助费。其一，虽然案涉《安置协议》关于安置人数及安置面积的约定系空白，但根据《合同法》第六十一条“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定”之规定，可由双方协议补充或者按照合同其他条款、交易习惯确定。双方对案涉河庄街道西气东输二线拆迁项目安置人口及安置面积的审核依据是《安置意见》均无异议，河庄街道办事处在案涉《安置协议》被认定有效的基础上，对徐柏贤、高月英主张的包括安置房面积、过渡费及生活补助费等在内的安置标准亦无异议，故根据前述《安置意见》第六条第（一）款规定及河庄街道办事处庭审中自认的事实，足以明确《安置协议》中尚未明确约定的内容。结合前述查明事实，徐柏贤、高月英的过渡费及生活补助费已发放至2019年4月，河庄街道办事处对此亦予确认。综上，徐柏贤、高月英要求河庄街道办事处为其二人每人分配高层安置房70平方米，并继续向徐柏贤、高月英发放自2019年5月起至公示确定的安置房抽号之月起4个月止每人每月1200元的过渡费和每人每月300元的生活补助费，符合法律规定。现河庄街道办事处拒绝按约履行合同义务，已构成违约，应承担继续履行的违约责任。综上所述，对徐柏贤、高月英的全部诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第一百零七条，以及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，原审法院于2019年11月26日判决：河庄街道办事处继续履行其与徐柏贤于2011年4月15日签订的《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》，于判决生效之日起九十日内履行为徐柏贤、高月英分配高层安置房140平方米（每人70平方米）的义务，并向徐柏贤、高月英发放自2019年5月起至公示确定的安置房抽号之月起4个月止按照每人每月1200元计算的过渡费及按照每人每月300元计算的生活补助费。如果河庄街道办事处未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费2300元，减半收取计1150元，由河庄街道办事处负担。 宣判后，河庄街道办事处不服，向本院提起上诉称：2011年4月15日签订的《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》因违反法律法规的强制性规定，应属无效合同。一审法院认定《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》有效，系法律适用错误。一审时，徐柏贤、高月英提交的《农村私人建房用地呈报表》中明确，徐柏贤、高月英的儿子徐荣火在1997年4月2日申请建房批地时，呈报表现有在册人口明确有徐柏贤、高月英，即徐柏贤、高月英的儿子徐荣火与徐柏贤、高月英属于一户。根据《土地管理法》第62条之规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。在徐柏贤、高月英儿子徐荣火的房屋在另一处审批建房并且建成之后，徐柏贤、高月英仍占有使用原来宅基地上的房屋即被拆迁房屋，系“一户二宅”的情形，违反了“一户一宅”的法律规定。根据《浙江省实施办法》第36条第3款的规定，农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权；属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除。本案中，被拆迁房屋原系徐柏贤、高月英共同居住之所，后徐柏贤、高月英之子徐荣火申请建房批地(呈报表的现有在册人口包括了徐柏贤、高月英)，则原宅基地应当在新宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权，地上建筑物应当自行拆除。但徐柏贤、高月英却在新房建好多年后一直未能拆除涉案房屋，该房屋原本具有的合法性已丧失，该房屋属于应拆未拆的房屋，系违章建筑。根据《杭州巿城巿房屋拆迁管理条例》第15条拆迁范围内的违章建筑物、超过规定期限的临时建筑和暂时保留使用的房屋，应无条件自行拆除，不予补偿，不作为安置依据。所以徐柏贤、高月英与河庄街道办事处于2011年4月15日签订的《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》中基于“应拆未拆”的房屋对徐柏贤、高月英的安置系安置错误，《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》违反了法律法规的强制性规定，应属无效合同，不应履行。故提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判驳回徐柏贤、高月英一审的全部诉讼请求；2.徐柏贤、高月英承担本案全部诉讼费用。 针对河庄街道办事处的上诉，徐柏贤、高月英答辩称：徐柏贤、高月英与河庄街道办事处于2011年4月15日签订的《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》合法有效，河庄街道办事处应依约继续履行。一、涉案被拆迁房屋具有合法性。1997年徐荣火申请建房时，虽然将徐柏贤、高月英都列入申请人之中，申请主房面积为95平方米，但在实际建成时主房面积是87.7平方米。因此，徐柏贤、高月英的面积实际上没有享受，况且当时徐柏贤、高月英与徐荣火一家实际上已经处于分户、各自生活状态，故徐柏贤、高月英保留了旧房即被拆迁房屋。而关于“一户一宅”的法律规定是在1999年1月1日起施行的土地管理法中才首次规定，之前没有法律明确规定。根据法不溯及既往的原则，不能认定1997年徐荣火另建新房，徐柏贤、高月英保留被拆迁房屋的行为违反“一户一宅”的法律规定。因此，被拆迁房屋应当具有合法性。二、安置协议未违反法律、行政法规的强制性规定，应当认定为合法有效。1.根据上述内容，被拆迁房屋并未违反“一户一宅”的法律规定，具有合法性。因此，协议内容并未违反土地管理法的规定。2.被拆迁房屋具有合法性，且河庄街道办事处在上诉状中所列举的《浙江省实施（土管法）办法》、《杭州市城市房屋拆迁管理条例》均不属于法律、行政法规的强制性规定，且《杭州市城市房屋拆迁管理条例》（1988年1月1日起施行，2011年有效）第十条规定：“拆迁人应当按规定查明被拆迁人的户籍、被拆迁房屋及其附属物状况等事项”。因此，河庄街道办事处在签订协议前具有审查义务。既然双方已经签订了协议，且河庄街道办事处已经履行了大部分的合同义务，可以认为河庄街道办事处对被拆迁房屋的合法性是认可的，对徐柏贤、高月英是同意安置的。河庄街道办事处应当继续履行协议，对徐柏贤、高月英进行安置，否则有违诚实信用原则，有失政府公信力。原审判决事实认定清楚，法律适用正确，河庄街道办事处的理由不能成立，应当驳回上诉请求，维持原判。 二审期间，河庄街道办事处、徐柏贤、高月英均未向本院提交新的证据材料。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为：第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。本案中，根据河庄街道办事处的上诉请求及徐柏贤、高月英的答辩意见，本院将对二审期间双方当事人之间的争议焦点进行分析认定。（一）关于涉案《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》的效力。河庄街道办事处上诉认为，该安置协议违反法律法规强制性规定，应属无效。对此，河庄街道办事处据以主张该安置协议无效的理由为，该安置协议所对应的被拆迁房屋违反了一户一宅的法律规定。本院经审查后认为，自1999年1月1日起施行的修正后的土地管理法首次对一户一宅作出规定。本案中，安置协议所对应的被拆迁房屋于1997年即已通过审批建造。也即，涉案安置协议所对应的被拆迁房屋系经过在先的相应审批建造，当然不受其后施行的一户一宅之规定的限制。因此，河庄街道办事处以此主张涉案安置协议无效，依据不足，无法予以采信。同时，河庄街道办事处已依据安置协议的约定向徐柏贤、高月英支付了拆迁补偿及奖励费用，并也向徐柏贤、高月英支付了多年的过渡费及生活补助费。河庄街道办事处上述履行安置协议的行为，也充分印证了其对安置协议的认可。综前所述，涉案《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》系各方当事人真实意思的一致表示，且不存在违反法律、行政法规相关规定之情形，亦不违背公序良俗，应属合法有效。（二）关于涉案《河庄街道房屋拆迁补偿安置协议》的履行。如前所述，该安置协议合法有效，对当事人均具有法律约束力，各方当事人均应按照协议约定全面履行自己的义务。因此，徐柏贤、高月英有权要求河庄街道办事处继续履行安置协议。鉴于河庄街道办事处关于在安置协议被认定有效的基础上，其对徐柏贤、高月英主张的安置房屋面积、过渡费及生活补助费亦无异议的意见，原审法院支持徐柏贤、高月英在本案中提出的诉讼请求，并无不当，应予以确认。综上，河庄街道办事处的上诉请求，缺乏事实与法律依据，不应予以支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费2300元，由杭州市萧山区人民政府河庄街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  秦海龙 审判员  胡 宇 审判员  张一文 二〇二〇年四月二日 书记员  董 悦