浙江省温州市龙湾区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0303行初18号 原告杨冬秋，女，1967年11月14日出生，汉族，住温州市龙湾区。 委托代理人王大伟（特别授权），北京泰维律师事务所律师。 被告温州市龙湾区综合行政执法局，住所地温州市龙湾区永中街道府后路77号龙湾区便民服务中心5-6楼。 法定代表人陈升，局长。 委托代理人王萍萍（特别授权），温州市龙湾区综合行政执法局工作人员。 委托代理人黄雪巨（特别授权），浙江嘉瑞成律师事务所律师。 原告杨冬秋不服被告温州市龙湾区综合行政执法局（以下简称龙湾区执法局）城建行政决定，于2020年1月10日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2020年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。原告杨冬秋及委托代理人王大伟、被告龙湾区执法局的诉讼负责人吴忠南及委托代理人王萍萍、黄雪巨到庭参加诉讼。另因新冠疫情防控，本案从2020年1月31日起暂停审限，于2020年2月19日恢复审限。本案现已审理终结。 被告龙湾区执法局于2019年10月10日作出温龙综法限拆字[2019]第02-004号限期拆除决定，内容如下：现查明，杨冬秋在龙湾区××街道××号产权房南面未取得建设工程规划许可证擅自进行房屋建设，根据《温州市龙湾区房屋征收置换情况调查登记表》（档案号:A239）中①部位位于产权房一层南首，已明确标为1994年后建筑，建筑面积17.26平方米；棚（1）部位位于产权房二层南首，面积5.14平方米。2000年地形图显示该处为空地，2008年地形图显示为1层砖混结构建筑，故该产权房南面1层建筑物建筑时间为2000年至2008年之间，棚（1）建筑时间为2008年后。杨冬秋上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，已构成违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令杨冬秋自收到决定书之日起五日内自行拆除上述违法建筑，建筑面积22.4平方米。 原告杨冬秋诉称，被告于2019年10月10日对原告位于龙湾区蒲州街道××号产权房南面房屋作出温龙综法限拆字[2019]第02-004号限期拆除决定书，责令原告收到决定书后五日内自行拆除22.4平方米建筑，原告房屋合理使用多年，现原告所在村庄已经启动了征地程序，目前已经在开展城中村改造项目，被告作出的限期拆除决定系滥用职权，程序违法，认定事实不清，适用法律错误，严重侵害原告合法权益。故请求撤销被告龙湾区执法局作出的温龙综法限拆字[2019]第02-004号限期拆除决定。 原告在举证期限内向本院提交的证据： 1、原告身份信息，证明原告主体资格； 2、被告作出的温龙综法限拆字[2019]第02-004号限期拆除决定书，证明被诉行政行为； 3、温州市人民政府征收土地方案公告（编号：2019年第210号）； 4、温州市本级城镇低效用地再开发2019年度第九批次建设用地（龙湾区第三批次）情况汇总表及勘测定界图。 证据3、4证明被告执法目的不正确，原告房屋在征收范围内。 被告龙湾区执法局辩称，一、被诉行政决定认定事实清楚。涉案建筑物位于龙湾区××街道××号产权房南面，建筑现状为1幢5层建筑物，建筑面积266平方米，另棚面积5.14平方米，其中已经办理不动产登记建筑面积243.6平方米，未登记建筑面积22.4平方米（含棚面积），经测绘机构对比航测图，未登记建筑面积显示为建于1994年以后。经征询不动产登记、土地规划部门意见，该房屋未办理不动产登记面积22.4平方米未取得行政审批、行政处罚等文件。据此认定涉案未登记面积22.4平方米建筑物属于违法建设情形。以上事实由现场勘查笔录、《房屋征收情况调查登记表》（档案号:A239）及规划、国土部门的复函等证据予以证明。二、被诉行政决定适用法律正确。1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第四十条规定：在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。故自1990年4月1日起，在城市市区未取得规划许可而擅自建设，依法应当认定违法建设行为。《城乡规划法》于2008年1月1日颁布实施，代替《城市规划法》作为城乡规划管理的依据。鉴于涉案违法建设行为的持续性，在本案中可以适用《城乡规划法》作出行政决定。该法第六十四条的规定了作出拆除决定的裁量要件为“无法采取措施消除（规划实施）影响的”，温州市自然资源和规划局龙湾分局复函确定该地块属城中村改造范围，根据《温州高新区（核心片区开发区西单元上江街坊、核心片区蒲州单元蒲州街坊、核心片区黄屿单元上江东街坊、状蒲片区开发区东单元、状蒲片区农业示范单元）控制性详细规划》，涉案房屋位于ZP-03-A16地块内，规划功能为商业设施用地（B1）、用地面积8643平方米、容积率2.2、绿地率25%，故可以认定涉案建筑物属于无法采取措施消除对规划实施影响的情形。被告作出限期拆除的行政决定，适用法律正确。三、被诉行政决定程序合法正当。该案于2019年6月3日立案。经调查程序收集认定涉案建筑物22.4平方米为违法建筑。因原告住址不明，经办人通过电话联系，获知当事人住所地，且经其同意于2019年8月15日通过邮寄送达方式向其送达限期拆除告知书，告知了涉案违法行为事实、适用的法律依据、拟作出的行政决定以及当事人的陈述申辩权等。被告于2019年8月27日又通过龙湾区政府信息公开网址向原告公告送达限期拆除告知书。但原告未提出陈述申辩意见。被告遂于2019年10月10日对原告作出限期拆除决定书，并于2019年10月11日以邮寄方式送达当事人。因此，被诉行政决定经立案、调查、告知、决定、送达，符合法律法规规定的程序要求，能保障当事人的合法程序权利。综上所述，涉案行政决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告的起诉无事实依据和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告龙湾区执法局在举证期限内向本院提交的证据： 1、立案审批表，证明2019年6月3日对涉案违法建设行为立案查处。 2、常住人口登记表，证明当事人户籍信息。 3、蒲州街道办事处出具的证明，证明涉案房屋的基本情况。 4、现场检查（勘验）笔录、照片，证明2019年6月3日对涉案违法建设现场进行检查、拍照和建筑物基本情况。 5、调查（询问）通知书及送达照片、谈话照片、陈述意见，证明发出询问通知，当事人已经陈述。 6、房屋调查登记表（档案号:A239）、航拍图，证明涉案违法建筑部位、面积、建筑时间。 7、不动产登记信息查询记录，证明涉案建筑物的土地使用权、建筑面积登记情况。 8、温州市自然资源和规划局龙湾分局复函（温资规龙函[2019]129号）、审批档案，证明涉案建筑物扩建面积未办理规划许可证，且涉案建筑物所在的屿田村属城中村改造范围、控规内容。 9、温州市人民政府文件（温政函[2016]82号）、温州高新区控制性详细规划图则，证明涉案建筑物所在地块规划功能为商业设施用地。 10、案件调查终结报告，证明调查程序终结。 11、案件集体讨论笔录，证明集体讨论程序。 12、案件处理呈批表，证明审查、决定程序。 13、限期拆除告知书及送达回证、公告送达，证明告知程序并送达当事人。 14、限期拆除决定及送达照片、送达回证，证明被诉行政决定及送达程序。 15、温州市总体规划（1986），证明龙湾区于1986年纳入城市规划区。 16、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条，作为被告龙湾区执法局作出被诉行政行为的法律依据。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1有异议，认为案件来源载明被告在日常巡查中发现原告房屋存在违法建筑行为是虚假的，原告房屋建造了十多年一直没有被发现，真实原因是原告房屋被纳入征迁区域。立案审批是中队长签字同意立案调查，不能代表区执法局批准，程序不合法；证据2真实性无异议，但登记表的制作时间是2019年6月12日，说明6月3日立案时都还未调查当事人身份情况，显然是违法的；证据3真实性没有异议，从街道办事处出具证明的时间来看，与被告立案时间6月3日是同一天，街道办事处不是执法单位，不能证明建筑房屋的面积是17.26平方米；证据4有异议，按照法律规定，勘验结果要如实记录，被检查人要签字确认，首先没有通知当事人到现场，勘验笔录也没有第三人签字确认，仅有两名检查人员签字，一层建筑面积17.26平方米，二层雨棚面积5.14平方米，由于没有实际丈量建筑面积，对数据有异议，棚的四周未封闭，有个栏杆，不属于法律意义上的建筑，证据3没有提到棚，故将棚算在内，依据不足；房屋建造于90年代，应当考虑到农村建房的习惯，允许农民建造适当的辅房，认定违章建筑没有依据；证据5调查通知书真实性无异议，原告收到该通知书以后，递交了意见但被告没有回应，程序违法；证据6没有原件，真实性无法确认，即使是真实的，从内容看是街道办事处于2019年6月11日出具的房屋征收置换的调查登记表，载明的未登记面积17.26平方米，棚面积5.14平方米，说明被告没有实际丈量，温州市勘察测绘研究院于2019年6月11日出具的涉案建筑面积是22.4平方米，说明之前认定的数据是没有依据的。对航拍图有异议，只是截取的一部分不完整，也没有单位印章，证据来源不合法；证据7无异议，但不能作为认定违建房屋的唯一依据，农村建房大多没有产权证，要结合历史情况和当地政策进行综合认定，如可以视为合法，也要进行补偿。证据8真实性无异议，可证明房屋面临拆迁，执法目的不当，其中控规图则的内容有异议，这只是复函的附件，无法证明是当时建房时候作出的控规图则；证据9的市政府文件，真实性无异议，2016年的控规批复文件是在原告建造房屋之后发布的，法不溯及既往；证据10真实性无异议，从报告内容看，调查办理过程和案件的整改处罚情况没有调查清楚，针对涉案房屋，已纳入征收的房屋不能再执法；证据11有异议，从内容看，案件集体讨论人员发表的内容不具体，不客观；证据12真实性无异议，办案人员和单位没有具体意见，政策法规科审核意见载明是修改补充材料，之后并没有补充材料，程序违法，审核人员身份有没有办案资格，需要提供证明；证据13有异议，原告没有收到限拆告知书，邮寄回单显示寄给他人，他人并没有转交原告本人，不能证明原告收到了告知书，法律规定告知书应当直接送达，故程序违法。8月27日网上公告送达的截图，落款2019年1月15日，此时案件未立案审批，不可能作出限拆告知书，程序违法；证据14没有异议，原告收到了限期拆除决定书；证据15真实性无异议，但不是完整的文本，该批复证明不了原告的房屋纳入了城市规划区。 被告对原告提供的证据无异议，但认为在征收范围内，也可以依据《城乡规划法》进行调查取证。 本院对上述证据认证如下： 原告对被告提供的证据14无异议，本院予以确认。证据1、5、10、11、12系被告立案、调查及审批程序，原告认为立案审批表未经执法局审批违法，被告认为中队长对立案作出审批是单位内部审批的问题，也是符合行政执法案件办理程序规定的，本院予以采信。原告认为案件集体讨论笔录中讨论人发表的内容不具体，本院认为笔录上已载明案件需讨论的内容，讨论人员在讨论后签署意见表示同意并不违反相关规定，予以确认。证据2常住人口信息非立案事实，制作时间迟于立案时间程序并不违法，本院予以采信。《浙江省行政程序办法》第三十九条第一款规定，行政执法所必需的文书、资料和信息等难以自行收集的，或者需要有关行政机关出具认定意见和提供咨询的，可以请求有关行政机关给予协助。温州市自然资源和规划局龙湾分局作为国土资源和规划建设行政管理部门，经区执法局请求，可以依法出具土地及规划建设相关意见和提供咨询。被告的证据4、6，证明原告于1994年以后在龙湾区蒲州街道××号产权房南面进行建设房屋，面积为22.4平方米（含棚面积），结合被告的证据8复函，证明涉案建筑物为未取得建设工程规划许可证建设，进而证明被诉限期拆除决定认定事实清楚，原告主张棚面积5.14平方米不应计入违法建筑总面积，本院不予支持。被告的证据7与本案无关联性；证据13对限期拆除告知书送达回证及公告，符合法定送达情形，公告的系统生成日期是2019年8月27日，可以证明落款时间2019年1月15日系笔误，予以采信。证据15可以证明涉案房屋所在的龙湾区于1986年已纳入城市规划区，本院予以确认。 原告对被告作出被诉行政行为的法律依据提出异议，认为适用法律错误，被告并无职权依据。 经审理查明，原告杨冬秋涉案房屋位于温州市龙湾区蒲州街道××号产权房南面。2019年6月3日，被告龙湾区执法局对原告涉嫌未取得建设工程规划许可证擅自进行建设行为予以立案调查，经现场检查勘验并调查取证，于2019年8月14日作出温龙综法限拆告字[2019]第02-004号限期拆除告知书，并于2019年8月16日送达原告。2019年10月10日，被告龙湾区执法局作出温龙综法限拆字[2019]第02-004号限期拆除决定书，认定杨冬秋在龙湾区××街道××号产权房南面未取得建设工程规划许可证擅自进行房屋建设，根据《温州市龙湾区房屋征收置换情况调查登记表》（档案号:A239）中①部位位于产权房一层南首，已明确标为1994年后建筑，建筑面积17.26平方米；棚（1）部位位于产权房二层南首，面积5.14平方米。2000年地形图显示该处为空地，2008年地形图显示为1层砖混结构建筑，故该产权房南面1层建筑物建筑时间为2000年至2008年之间，棚（1）建筑时间为2008年后。杨冬秋上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，已构成违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令杨冬秋自收到决定书之日起五日内自行拆除上述违法建筑，建筑面积22.4平方米。被告于2019年10月11日向原告送达上述限期拆除决定。原告不服，诉至本院。 另查明，2016年11月10日，原温州市龙湾区城市管理与行政执法局更名为温州市龙湾区综合行政执法局，负责龙湾区全区综合行政执法和城市管理工作，包括城乡规划管理方面的行政处罚及相关行政监督检查、行政强制等职权。 本院认为，一、《浙江省违法建筑处置规定》第三十条规定，设区的市、县（市、区）城市管理行政执法部门经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚职责的，由其具体负责城镇违法建筑处置工作。本案中，被告龙湾区执法局作为经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚等职责的部门，具有具体负责城镇违法建筑处置工作的职权，该职权归属与城乡规划法关于违反规划行为查处的规定并无冲突。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。因此，涉案房屋是否纳入征收范围，并不影响有关部门对违法建筑进行处罚。原告以涉案房屋已纳入征迁范围，不应再适用城乡规划相关法律法规为由，主张被告无权作出被诉限期拆除决定及执法目的不正当等，缺乏法律依据，本院不予采纳。 二、1990年4月1日施行的《城市规划法》第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。2008年1月1日施行的《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述法律规定，自1990年4月1日起在城市规划区内进行房屋建设均应向规划主管部门申请建设工程规划许可。涉案房屋位于龙湾城区内，被告龙湾区执法局查明原告于1994年以后进行建设，根据当时的《城市规划法》，原告未取得建设工程规划许可即建设房屋亦属违法行为，被告龙湾区执法局责令原告限期拆除符合上述法律规定。 三、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告的违法建设行为在涉案房屋被依法处理前，应视为具有继续状态，根据上述规定其追诉时效应从行为终了之日起计算。被告龙湾区执法局作出被诉限期拆除决定符合上述追诉时效的规定。 四、由于原告的违法建设行为已经违反当时的《城市规划法》，原告诉称的法不溯及既往的意见没有法律依据。因原告的违法行为应视为具有继续状态，被告龙湾区执法局适用限期拆除决定作出时生效法律即2008年1月1日施行的《城乡规划法》作为法律依据，并无不当。 五、《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十八条规定，直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达。邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。结合庭审中当事人陈述，被告作出限期拆除告知书后，经电话与原告确认，告知以温州市龙湾区蒲州街道贺兴路28号为送达地址，被告通过EMS邮政快递送达限期拆除告知书，2019年8月16日该信件投递成功时，即视为已经送达杨冬秋。现场检查（勘验）笔录、现场照片（图片、影像资料）等不属于法定应送达的材料，原告以该证据无受送达人、见证人签名为由，主张本案程序违法，缺乏法律依据。故对原告诉称被告送达程序违法的意见，本院不予支持。 综上，被告龙湾区执法局作出的温龙综法限拆字[2019]第02-004号限期拆除决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨冬秋的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。 审 判 长  孟 东 审 判 员  林 宁 人民陪审员  陈继秀 二〇二〇年四月十四日 法官助理曾芳芳 代书 记员  潘素娜