北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终356号上诉人（一审原告）北京光彩微创源实业发展有限公司，住所地北京市北京经济技术开发区康定街6号7幢4层412室。法定代表人陈力兢，执行董事。委托代理人魏昊，北京市鑫诺律师事务所律师。委托代理人沙志勇，北京市鑫诺律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京经济技术开发区管理委员会，住所地北京经济技术开发区荣华中路15号。法定代表人梁胜，主任。委托代理人白鹤，北京经济技术开发区管理委员会干部。委托代理人刘自海，北京禛熙律师事务所律师。上诉人北京光彩微创源实业发展有限公司（以下简称光彩公司）因诉北京经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）作出的京技管城管限拆字〔2019〕010125号《北京经济技术开发区管理委员会限期拆除决定书》（以下简称被诉决定书）一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）（2019）京0115行初354号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2019年6月20日，开发区管委会作出被诉决定书，主要内容为：经查，光彩公司在北京经济技术开发区康定街6号（北京海辰瑞安科技有限公司）其7号楼（科研服务楼）、综合楼、疫苗生产车间内部改建，未取得规划行政许可手续，涉嫌改变房屋及土地使用性质，属于违法建设，以上事实有证据照片、《现场检查笔录》《现场勘验笔录》《询问笔录》以及北京市规划委员会开发区分局（以下简称规划分局）的违法建设认定函《关于违法建设的认定函》规（亦）执函〔2018〕175号等证据材料为证。光彩公司搭建违法建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，影响了城市规划管理秩序，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，本行政机关决定：限光彩公司收到本决定5日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期未拆除的，本行政机关将报请开发区管委会责成有关部门依法强制拆除。依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担。当事人逾期不缴纳的，执法机关可依法加处滞纳金。光彩公司在一审中诉称，被诉决定书事实错误，适用法律错误。一、光彩公司不是装饰装修（内部改建）的主体，被诉决定书的行政相对人错误。光彩公司没有对北京经济技术开发区康宁街6号（北京海辰瑞安科技有限公司）其7号楼（科研楼）、综合楼、疫苗生产车间进行装饰装修，是案外人北京盛世力兢装饰有限公司受其客户的委托对上述房屋进行装修，装修的主体是光彩公司的客户，装修的施工人是北京盛世力兢装饰有限公司，光彩公司与被诉决定书中的装饰装修（内部改建）没有关联性，如开发区管委会认为装饰装修（内部改建）违反了相关规定，其应当向装饰装修（内部改建）的行为人作出决定，而不是光彩公司，被诉决定书行政相对人错误。二、北京经济技术开发区康宁街6号（北京海辰瑞安科技有限公司）其7号楼（科研楼）、综合楼、疫苗生产车间己经取得规划许可，北京海辰瑞安科技有限公司己经取得涉案楼栋的规划核验手续，并不存在违法行为。北京经济技术开发区康宁街6号其7号楼（科研楼）、综合楼、疫苗生产车间己经取得2006规（开）建字0008号、2003-开规建字-0054、2005规（开）建字0009号规划文件，上述规划许可文件中，仅仅是对建筑物的位置、规模等内容进行了规定，并没有对室内装饰装修问题进行规定。同时，北京海辰瑞安科技有限公司己经取得了项目的建设工程规划核验意见。根据《北京市建设工程规划监督若干规定》第八条的规定“规划行政主管部门对建设工程实施规划核验的内容应当与规划许可证件批准的内容一致，包括：（一）建筑的总平面位置、层数、高度、立面、使用性质和建筑规模”，由此可见，规划行政主管部门对建设工程进行监督及规划核验的内容，并不包括楼栋内的装饰装修部分，而且，本案中装饰装修（内部改造）并不存在改变建筑的性质、建筑规模、层数等情形。因此，在光彩公司未存在违法行为的情况下，开发区管委会无权对光彩公司进行处罚。三、案外人对建筑物实施装饰装修（内部改建）的行为，并不需要取得规划行政许可。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。但是，案外人仅仅是对建筑物内部的装修行为，并不是进行建筑物建设，因此，根据前述规定，并不需要取得建设工程规划许可证。所以本案中装饰装修（内部改造）并不属于《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的工程建设，并不需要规划许可证。开发区管委会在法律没有规定其有权就室内装饰装修工程需要办理归属许可的前期下，擅自认定光彩公司存在违法行为，明显缺少法律依据。四、装饰装修（内部改造）并不会改变房屋及土地使用性质，也不属于违法建设。北京海辰瑞安科技有限公司取得涉案房屋的不动产权证书，显示涉案房屋的性质仍然为综合服务楼，土地性质也仍然属于工业，并不存在改变土地性质及房屋性质的情况。而且，根据《物权法》所规定的公示公信原则，土地、房屋等不动产的性质，应当以登记为准，其性质的改变，不能因为实际使用情况的改变而发生改变。所以，被诉决定书所依据的事实明显错误。综上所述，光彩公司认为，被诉决定书侵犯了自己的合法权益，该行政行为既实体违法也程序违法，为维护自己的合法权益，光彩公司特向法院提起诉讼，望法院在查明案件事实的基础上，准确适用法律，支持光彩公司的诉讼请求。诉讼请求：1.请求依法撤销被诉决定书；2.本案诉讼费用由开发区管委会承担。开发区管委会在一审中辩称，一、开发区管委会履行法定职责，有权行使法律法规授予区、县级人民政府对违法建设进行查处的职权。《北京经济技术开发区条例》第九条规定，开发区管委会行使下列职权：第（十）项“管理开发区的工商行政、劳动人事、统计、物价、技术监督、城市建设、房地产、环境保护、环境卫生、公安、司法行政和计划生育等行政工作”，第（十三）项“市人民政府授予的其他职权。”《北京市人民政府关于实施〈北京经济技术开发区条例〉办法》第十五条规定“开发区管委会应当认真履行《条例》规定的各项职责，除《条例》和本办法已明确规定的各项职责外，对开发区内的其他管理事项可以行使区、县级人民政府行使的职权。具体职责范围由开发区管委会会同市级有关行政管理部门协商确定，报市人民政府备案。”据此，开发区管委会可以行使区、县级人民政府在《中华人民共和国城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》等有关城市管理方面的法律、法规及规章中对违法建设进行查处的职权。开发区管委会所属北京市城市管理综合行政执法局开发区分局（以下简称城管分局）有权集中行使开发区管委会辖区内城市管理领域的行政处罚权。开发区管委会所属城管分局查处光彩公司违法建设行为的具体情况，作出被诉决定书，属于依法履行法定职责。二、开发区管委会作出被诉决定书，事实清楚，适用法律正确，程序合法，相对人正确。2019年5月16日，开发区管委会所属城管分局收到规划分局的违法建设认定函《关于违法建设的认定函》（规（亦）执函〔2018〕175号），认定北京经济技术开发区康定街6号（北京海辰瑞安科技有限公司）其7号楼（科研服务楼）、综合楼、疫苗生产车间内部改建，未取得规划行政许可手续，涉嫌改变房屋及土地使用性质，属于违法建设。开发区管委会所属城管分局遂予以立案调查。5月17日，开发区管委会所属城管分局函告规划分局，请其协助调查上述违法建设并提供相关图纸。5月21日，规划分局回复称对于该项目，规划分局的认定内容为整体违法建设，其7号楼（科研服务楼）、综合楼、疫苗生产车间的内部改建，均未取得规划行政许可手续，按照“形式认定”要求无需提供违建的相关图纸。5月30日，开发区管委会所属城管分局依法对该违法建设进行了现场检查、勘验，向其送达《责令改正通知书》《谈话通知书》。2019年5月31日，开发区管委会约谈光彩公司，制作询问笔录。6月17日，开发区管委会约谈上述房屋的所有人北京海辰瑞安科技有限公司，经调查确认该房屋所有人并不是违法建设的建设人也非实际管理人。开发区管委会在穷尽调查职责后，无法确定该房屋的建设人，光彩公司作为北京经济技术开发区康定街6号（北京海辰瑞安科技有限公司）其7号楼（科研服务楼）、综合楼、疫苗生产车间的实际管理人及受益人，是适格相对人，相对人正确，事实充分。三、开发区管委会依据规划分局出具的《违法建设认定函》作出限期拆除决定，符合法律规定，认定合理准确。《北京市城乡规划条例》第二十三条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可……城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，“违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程……”《北京市建设工程规划监督若干规定》第二条规定，“在本市行政区域内依法取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的建设单位或者个人，必须严格依照规划许可证件批准的内容使用土地、进行建设。……确需变更规划许可证件批准的内容的，必须依法到原审批部门重新办理审批手续；属于建筑内部平面调整的，应当报原审批部门备案”。第十四条规定，“对未按照规划许可证件批准内容进行建设，……构成违法建设的，依照《北京市城乡规划条例》和《北京市禁止违法建设若干规定》的规定给予行政处罚”。根据上述法律依据，结合本案实际情况，对光彩公司提出的第二、三、四项事实与理由作如下答辩意见：首先，建设工程规划许可证是对建设项目性质、建筑面积等内容进行审批后的行政许可文件，建设项目无论是在建造时，还是在验收后的改建时均应按照许可内容进行建设。建设工程规划核验意见是项目竣工时，规划部门对建设项目是否按照规划许可内容进行建设的验收，并不能实时反映该项目验收后进行改建的实际情况。因此，光彩公司不能以项目已取得规划手续、办理完毕规划核验意见为由否认违法建设的事实。其次，根据《北京市城乡规划条例》第七十三条的规定：“本条例所称的各项建设工程，指新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程”。由此，光彩公司所述的“内部改建”，属于《北京市城乡规划条例》中的建设工程，应根据条例第二十三条的规定取得相应规划许可。三、经现场调查发现，本案项目在装修过程中存在改建夹层、隔间、卫生间等情况，且超出了规划面积，涉嫌改变房屋及土地使用性质，与规划许可内容不符，存在未按照许可内容进行建设的情况。同时，建设项目是否存在违法建设的情形，不应以不动产登记证书载明的内容为准，应当以建设项目的实际建设、改建行为是否取得规划许可、是否按照规划许可内容建设为准。综上所述，开发区管委会依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款的规定，对于光彩公司该违法建设作出的被诉决定书合法、适当。开发区管委会恳请法院查清事实，驳回光彩公司诉讼请求。一审法院经审理认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、《北京市人民政府关于实施〈北京经济技术开发区条例〉办法》第十五条之规定，开发区管委会具有查处本行政区域内城镇违法建设的法定职权。本案的争议焦点为光彩公司是否系被诉决定书的适格相对人。依据《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》的规定，违法建设查处案件中，违法建设当事人，包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或者管理人。开发区管委会在调查过程中，对光彩公司法定代表人陈力兢制作询问笔录，其认可光彩公司承租涉案建设用于经营。光彩公司在本案庭审过程中主张涉案建设的所有权人系北京海辰瑞安科技有限公司，但根据开发区管委会对北京海辰瑞安科技有限公司委托代理人制作的询问笔录，涉案建设的建设者并非北京海辰瑞安科技有限公司，该公司对改建情况并不知情，亦未实际经营管理涉案建设。结合双方提交的证据，一审法院认为，光彩公司实际管理涉案建设，并用于经营，系涉案建设的实际管理人，故开发区管委会以光彩公司作为相对人作出被诉决定书，并无不当。本案中，光彩公司实际管理的北京经济技术开发区康定街6号其7号楼（科研服务楼）、综合楼、疫苗生产车间内部改建，未取得规划行政许可手续，系违法建设。开发区管委会接到规划分局对涉案违法建设的认定函后依法立案，进行了现场检查、询问及向规划行政部门核实等调查取证工作，查明涉案建设系违法建设的事实，在此基础上作出被诉决定书，并依法向光彩公司送达，认定事实清楚，适用法律法规正确，执法程序亦无不当。故光彩公司要求撤销被诉决定书的诉讼请求，因无事实根据和法律根据，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回光彩公司的诉讼请求。光彩公司不服一审判决，上诉至本院，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。开发区管委会同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，开发区管委会提交并在庭审中出示了下列证据：1.被诉决定书；2.送达回证（限期拆除决定书）及证据材料；证据1、2证明开发区管委会依法作出的被诉决定书以及送达的情况。3.证据材料登记表（《关于违法建设的认定函》规（亦）执函〔2018〕175号），证明开发区管委会是依据规划分局移交的该函启动的执法程序。4.证据材料登记表（《关于协助调查北京经济技术开发区康定街6号违法建设的函》），证明因为该事实存在专业性，开发区管委会需要向规划分局进行协助调查。5.证据材料登记表（《关于回复城管分局协助调查违法建设的函》），证明规划分局的违法认定是形式认定，认定内容为整体违法，为均未取得规划行政许可手续及按照形式认定的要求，无须提供违建的相关图纸。6.证据材料登记表（现场检查照片），证明光彩公司在涉案建筑中建设改建的情况，均分割成独立的单间。7.责令改正通知书；8.谈话通知书；9.送达回证（责改、谈话）及证据材料。证据7-9证明开发区管委会在执法过程中已经向光彩公司发放责令改正违法行为的通知并也给予光彩公司充分辩解的权利。10.证据材料登记表（房土查询结果），证明查实涉案的违法建设行为发生的房屋主体所有人。11.证据材料登记表（当事人营业执照及身份证明），证明违法建设房屋所有人法定代表人的基本情况。12.询问笔录；13.证据材料登记表（所有权人身份证明及授权委托书）；14.询问笔录。证据12-14证明陈力兢所在的公司参与了改建的行为，未取得规划许可，光彩公司是违法建设成果的实际经营人和管理人，符合限期拆除行政相对人的身份。在一审诉讼期间，光彩公司提交并在庭审中出示了下列证据：1.冯立环与北京盛世力兢长势有限公司《装饰装修合同》；2.宋莉莉与北京盛世力兢装饰有限公司《装饰装修合同》；3.朱世锐与北京盛世力兢装饰有限公司《装饰装修合同》。证据1-3证明光彩公司不是本案涉及的装饰装修的施工主体，被诉决定书的行政相对人错误；被诉决定书所查明的内部改建并不存在，案外人只是对房屋涉及“涂料、水电、隔断、储藏柜、卫生间、地板、门”的装饰装修，而上述装饰装修并不是《北京市城乡规划条例》所称的“建设工程”，规划分局并无对上述装饰装修进行认定的权限。经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下，光彩公司提交的证据不能达到其证明目的，不予采纳；开发区管委会提交的证据1系被诉行政行为，不能作为证据使用，其余证据具备真实性、合法性、关联性，予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对各方在一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：光彩公司诉称，其承租位于北京经济技术开发区康定街6号的房屋用于商业经营，该房屋所有权人系北京海辰瑞安科技有限公司。2018年9月5日，规划分局作出规（亦）执函〔2018〕175号《关于违法建设的认定函》，载明：“经查，位于北京经济技术开发区康定街6号（北京海辰瑞安科技有限公司）其7号楼（科研服务楼）、综合楼、疫苗生产车间内部改建，未取得规划行政许可手续，涉嫌改变房屋及土地使用性质，属于违法建设，改建面积共约20600平方米。”2019年5月16日，开发区管委会收到规划分局移送的上述认定函。2019年5月17日，城管分局向规划分局作出《关于协助调查北京经济技术开发区康定街6号违法建设的函》，请求协助对北京经济技术开发区康定街6号（北京海辰瑞安科技有限公司）其7号楼（科研服务楼）、综合楼、疫苗生产车间的违法建设开展调查，并提供违建相关图纸。2019年5月21日，规划分局作出《回复函》，对于该项目规划分局的认定内容为整体违法建设，其7号楼（科研服务楼）、综合楼、疫苗生产车间的内部改建，均未取得规划行政许可手续。2019年5月30日，开发区管委会前往北京经济技术开发区康定街6号进行现场检查，并拍摄现场照片。同日，开发区管委会对光彩公司作出京技管城管责改字〔2019〕0366号《责令改正通知书》及《谈话通知书》，并于当日对光彩公司留置送达。2019年5月31日，开发区管委会向光彩公司法定代表人陈力兢制作询问笔录，光彩公司提交公司营业执照复印件、法定代表人身份证复印件等材料。2019年6月17日，开发区管委会对北京海辰瑞安科技有限公司委托代理人付建民制作询问笔录。2019年6月20日，开发区管委会作出被诉决定书，并于当日将被诉决定书张贴于涉案违法建设门前。2019年6月21日，开发区管委会向光彩公司邮寄送达被诉决定书，邮寄结果显示为已签收。本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、《北京市人民政府关于实施〈北京经济技术开发区条例〉办法》第十五条之规定，开发区管委会具有查处本行政区域内城镇违法建设的法定职权。本案中，光彩公司实际管理的北京经济技术开发区康定街6号其7号楼（科研服务楼）、综合楼、疫苗生产车间内部改建，未取得规划行政许可手续，系违法建设。开发区管委会立案后履行了调查、现场勘验、送达《责令改正通知书》、询问、作出决定、送达等法定程序。开发区管委会依据相关法律的规定，在查清事实后，作出的被诉决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，应予维持。光彩公司的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由北京光彩微创源实业发展有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘明研审 判 员 金 丽审 判 员 陈 丹二〇二〇年四月三十日法官助理 陶 军书 记 员 董梦楠