安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终298号上诉人(一审原告)赵先东，男，1969年4月25日出生，汉族，住安徽省滁州市南谯区。委托代理人唐志宏，北京市京师律师事务所律师。委托代理人史恩杰，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人(一审被告)滁州市南谯区人民政府,住所地安徽省滁州市南谯区乌衣镇政务新区。法定代表人姚志江，区长。出庭负责人吴文宏，副区长。委托代理人王兵，该区司法局副局长。委托代理人代瑞辉，安徽知秋律师事务所律师。上诉人赵先东因诉滁州市南谯区人民政府（以下简称南谯区政府）行政征收一案，不服安徽省滁州市中级人民法院(2019)皖11行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。上诉人赵先东及其委托代理人唐志宏、史恩杰，被上诉人出庭负责人吴文宏及委托代理人王兵、代瑞辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审原告赵先东向一审法院诉称，一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第十三条的规定可知，作出征收决定后应当及时公告，并且告知针对公示出的征收决定的救济权利。本案中，南谯区政府作出南政〔2019〕36号《关于龙蟠社管中心八里棚户区改造项目房屋实施征收的决定》（以下简称《征收决定》）后，仅公示了征收范围以及《龙蟠社管中心八里棚户区改造补偿安置方案》（以下简称《补偿方案》），被征收人从未见过征收决定本身，该公告行为侵害了其合法权益。根据上述法律规定，此处“公告”指将作出的“征收决定”进行公示的公告行为，或另作一征收公告简要说明征收决定内容并再附上完整的征收决定，公示后告知被征收人针对征收决定的具体救济方式以及期限。虽然南谯区政府于2019年5月9日作出滁南房征〔2019〕2号《征收公告》（以下简称《征收公告》）称“被征收人对南谯区政府作出的《征收决定》不服，可以提起法律程序”，但其并未见过公告中提到的《征收决定》，无法针对涉案《征收决定》提起诉讼。故南谯区政府针对《征收决定》本身未进行公告的行为违法，侵害了包括其在内的被征收人的合法权益；二、本案《征收公告》后附的《补偿方案》作出的实体及程序均违法，侵害了被征收人的合法权益。1.《征补条例》第十条、第十一条规定，拟定征收补偿方案后，应当进行论证、公示，听取群众意见并且进行修改。本案中，其从未见过有关部门公示附件《补偿方案》，方案在作出前有关部门亦从未征求过被征收人意见，该《补偿方案》的作出程序违法。2.《补偿方案》中第十三项“2005年航拍影像图无的房屋处理”规定，严重侵害了大部分被征收人的合法权益，且该规定无法律根据，该方案第十三项应为无效规定。《中华人民共和国城乡规划法》出台时间为2008年，在2008年前修建的房屋不可随意认定为违法建筑。据此，南谯区政府作出的《征收决定》若将认定违建的时间节点确定为2005年，应当有一定的事实依据以及法律依据。上述安置补偿方案，仅规定了2005年航拍影像图，但并未明确航拍影像图的拍摄时间，是2005年年中，或者2005年末，本案其房屋即为2005年下半年修建的房屋，若航拍图为2005年末拍摄，即便依据该规定区分合法建筑，涉案房屋也应认定为合法，行政机关的行政行为应当具有明确性、准确性的特点，本案征收决定后附的安置补偿方案对航拍时间描述模糊，具有不确定性。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，其修建房屋的时间即为2005年，且针对涉案房屋，综合行政机关已作出了罚款处理，根据“一事不再罚”，若现将涉案房屋认定为违法建筑，可视为针对房屋的二次处罚，该处罚决定不符合行政法立法本意，从根本上侵害了其合法权益。3.本案《补偿方案》第六项第（四）规定“个人住宅货币补偿后选择购买新建商品房或国有土地上存量房（含二手房）的优惠政策”规定了购买商品房的奖励标准与期限，但该规定实际侵害了被征收人应当获得完全货币补偿的权利，应属无效规定。方案中“综合补贴标准”以及“综合补贴面积”限定了房屋征收后购房的时间，以及购房的补偿标准、补偿面积。但征收后由于资金周转等问题，众多被征收人无法做到1年内购买与被征收房屋类似面积的房屋，若据该规定严格执行，被征收人无法享受1500元/㎡的优惠政策，该规定将侵害众多被征收人的合法权益。综上所述，南谯区政府作出的南政〔2019〕36号《征收决定》实体及程序皆违法，极大地侵害了其合法权益，为维护个人合法权益，故提起诉讼，请求：1.撤销南谯区政府于2019年5月9日作出的南政〔2019〕36号《征收决定》；2.本案诉讼费由南谯区政府承担。一审法院审理查明，被征收地块系滁州市确定的2019年棚户区改造项目，符合滁州市土地利用总体规划、南谯区国民经济和社会发展年度计划、城市总体规划等。2019年3月，南谯区政府将《关于龙蟠社管中心八里棚户区改造补偿安置方案（草案）》向被征收人征求意见，该地块涉及被征收户约644户，征求意见户597户，入户调查率92.70%。其中，同意按照国有土地使用权征收的493户，占总户数76.50%，占入户调查82.60%；同意按集体土地政策征收的16户，占总户数的2.48%，占入户调查2.68%；弃权户15户，不同意征收户73户，占入户调查12.23%，占总户数11.34%。2019年4月5日，南谯区住房城乡建设交通局进行了风险评估，作出了风险评估报告。南谯区政府在建行南谯政务新区支行设立专户，对征收补偿款实行专户存储，专款专用。南谯区政府于同年4月16日召开区政府常务会议审议《补偿方案》，审议结果为待滁州市住房和城乡建设局批复同意后，以南谯区政府名义批复实施。4月18日，滁州市住房和城乡建设局对滁州市南谯区住房城乡建设交通的请示作出建保〔2019〕56号《关于龙蟠社管中心八里棚户区改造补偿安置方案的批复》，批复内容为原则同意《补偿方案》。2019年5月9日，南谯区政府作出《征收决定》。同日，南谯区政府作出《征收公告》对《征收决定》进行公告，并在被征收区域进行张贴进行公示。赵先东等人位于滁州市南谯区凤阳路八里居民组土地上的房屋及附属物在《征收决定》确定的征收范围内。一审法院认为，本案争议焦点系南谯区政府作出《征收决定》是否合法。根据《征补条例》第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。《征补条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。因此南谯区政府对本行政区域内因公共利益的需要征收房屋的，有权依法作出房屋征收决定。首先，案涉国有土地上房屋征收为城市基础设施建设改造，符合公益征收目的，征收前南谯区政府已将该地块的征收纳入了滁州市南谯区国民经济和社会发展年度计划、土地利用总体规划、城市总体规划。其次，2018年6月17日，南谯区政府将《关于龙蟠社管中心八里棚户区改造补偿安置方案（征求意见稿）》征求被征收人意见，经统计，同意征收比例占为78.98%。该补偿方案的制定符合《征补条例》第十条、第十一条之相关规定。再次，南谯区住房城乡建设交通局于2019年4月5日根据《征补条例》第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”之规定上报了风险评估报告。南谯区政府在作出《征收决定》前已将涉案项目房屋征收补偿费用专户专储、专款专用。综上，南谯区政府在作出被诉行政行为前，依照《征补条例》中的相关规定，公布了房屋征收与补偿方案征求意见稿，并在广泛征求公众意见后作出修改，依法进行了社会稳定风险评估，将征收补偿费用专户专储、专款专用。在履行上述程序后，南谯区政府于2019年5月9日作出南政〔2019〕36号《征收决定》并予以公告。因此，南谯区政府作出的南政〔2019〕36号《征收决定》的程序符合《征补条例》的规定。关于赵先东提出南谯区政府作出《征收决定》后仅公示了征收范围以及《补偿方案》，其未见《征收决定》本身，由此认为南谯区政府作出的南政〔2019〕36号《征收决定》侵犯了其合法权益。经审查，南谯区政府在作出《征收决定》后即作出《征收公告》，并对《征收公告》及附件项目征收范围图、《补偿方案》在被征收区域内进行了张贴。《征收公告》本身的内容就是《征收决定》的公告，其中明确载明了《征收决定》文号及记载的事项，同时告知了救济途径。故赵先东以张贴时未看到《征收决定》，无法针对涉案征收决定提起诉讼的理由不能成立，不予支持。关于赵先东认为《补偿方案》中确定2005年为无证房屋认定节点和签约1年内购买房屋享受1500元/㎡优惠政策的规定侵犯其合法权利的主张。《征补条例》是对被征收房屋所有权人合法权利的保障。在对于没有有效权属证明或建房审批手续的房屋，征收部门根据某一年度的航拍图影像，作为对配合征收及动迁的被征收人房屋按照市场评估价格给予补偿进行认定的时间节点，属于政策性规定，一定程度保护了无权属证明和建房审批手续房屋的权利。而对于有条件的认证仅是补偿范围考量的范畴，并不是如赵先东所称的对违章建筑的认定。南谯区政府根据全市情况采用的以2005年航拍图影像作为无证房屋补偿认定的时间节点，并无不当。同时，《补偿方案》中对个人住宅货币补偿后选择购买房屋的优惠政策，也是在对被征收房屋依法进行补偿后的优惠奖励政策，并未减损被征收人所应享有的补偿标准和数额。赵先东认为该奖励政策侵害其合法权利的理由不能成立，不予支持。南谯区政府在被诉征收决定中一并对补偿方案进行了公布，在法定期限内征求公众意见，符合《征补条例》第十条和第十一条的规定。赵先东提出补偿方案没有进行公示、未征求公众意见等主张，缺少法律依据和事实根据，不能成立，不予支持。综上所述，南谯区政府作出的《征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，符合公共利益的需要。赵先东认为上述《征收决定》实体和程序均存在违法之处，应予撤销的主张缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵先东的诉讼请求。赵先东上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。一、上诉人提交的证据4属于事实证明，并非证人证言。证据4系证人出具的，对以往缴纳罚款的事实说明，具有证明力，且证明力不因证人未出庭而受到影响，一审法院不予认定错误。二、该案被诉征收决定作出至公告，存在程序上的瑕疵，该点被上诉人也认可。《征收公告》告知对《征收决定》有异议，可复议可诉讼。但上诉人未见到可诉的征收决定，而是通过申请信息公开获知被诉《征收决定》。《征收决定》未予以公示的行为，增加了上诉人维权的时间成本与经济成本，系征收程序中的违法行为，一审法院认定被上诉人作出征收决定后及时公告、张贴，程序合法，属事实认定错误。三、本案征收决定行为形式上符合《征补条例》第八条所列举的情形，但实体存在违法。一方面，被上诉人未举证证明涉案征收决定的作出符合专项规划。另一方面，被上诉人未举证证明其提交的用以证明涉案征收决定符合四项规划的城乡规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划，已经广泛征求社会公众意见，经过科学论证。四、被上诉人无法证明在其本案征收决定作出前，已经专户存储、专款专用、足额到位，一审法院认定事实错误。五、被上诉人主张以2005年航拍图影像作为是否补偿的时间节点系政策决定，但滁州市的地方性文件无法与上位法相违背，且政策并非法律，更不可违背相关法律规定。涉案征收方案的有关2005年航拍规定，极大的侵害了众多被征收人的合法权益。并且，据行政法“一事不再罚”，在有关部门已经就上诉人的房屋进行了处罚的情况下，不应再在征收过程中不予补偿，该不予补偿行为类似于变相罚款或剥夺上诉人的既得利益。综上，一审法院认定事实、适用法律均错误，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。南谯区政府答辩称，一、被诉征收决定依法作出，涉案项目系“棚户区改造”项目，系保障安居工程，显然为公共利益的需要。答辩人出具的《滁州市人民政府专题会议纪要》等证据能够证明涉案项目已经纳入国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求。二、案涉征收办公室作为法定征收行为的执行机关，出具的《证明》能够证明补偿款专户存储、专款专用、足额到位。且征收范围内所有被征收人已经获得足额补偿。三、《补偿方案》是滁州市人民政府依法作出的规范性文件，符合上位法的规定。上诉人主张对涉案房屋补偿属于变相罚款，也缺乏法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一审原告赵先东向一审法院提交了下列证据：1、家庭户口簿复印件，证明其与郑传翠为夫妻关系，就该房屋具有所有权；2、安徽省代收罚款收据（编号：0346626）；3、安徽省代收罚款收据（编号：0346899）；4、郑传妹于2019年4月10日出具证明一份。上述3份证据证明：其与郑传翠就涉案房屋具有所有权；涉案房屋修建时已缴纳过建房款，应属合法建筑；5、南谯区政府作出的《征收公告》，证明涉案房屋因“龙蟠社管中心八里棚户区改造”项目被征收；6、南谯区政府作出的〔2019〕5号《政府信息公开答复书》；7、《征收决定》；8、《补偿方案》，上述3份证据证明其通过信息公开得知《征收决定》，该征收决定侵害了其以及众多被征收人合法权益，应予撤销。9、建房合同、外墙瓷砖铺贴合同、施工合同；10、湖心路居委会出具的情况说明；11、证明及身份证复印件；12、光盘录音，上述4份证据证明涉案房屋系合法建筑。一审被告南谯区政府向一审法院提交了下列证据：1.《研究2019年市本级房屋征收（迁）工作》（滁州市人民政府2019年第25号专题会议纪要），证明八里地块已纳入滁州市2019年棚户区改造计划，属于公益性；2.关于印发滁州市南谯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知、安徽省国土资源厅关于滁州市及所辖县（市、区）和城关镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案的函、滁州市中心城区土地利用规划图、安徽省人民政府关于滁州市城市总体规划的批复、滁州城市总体规划（2012-2030年）、关于南谯区2018年国民经济和社会发展计划执行情况及2019年计划草案的报告、关于南谯区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划的决议一组，证明该地块征收符合滁州市南谯区国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划，已纳入国民经济和社会发展2019年计划；3.新闻报道，证明《南谯区十三五规划纲要》已广泛征求意见，经过科学论证；4.补偿安置方案论证会照片、区财政局、自然规划分局、审计局、城管执法局、龙蟠社管中心关于龙蟠社管中心八里棚户区改造补偿安置方案（草案）的反馈意见，证明补偿安置方案已履行论证程序；5.龙蟠社管中心八里棚户区改造补偿安置方案（草案）公开征求意见照片，证明《补偿方案》已履行了征求意见程序；6.八里地块部分被征收人征求意见表、龙蟠社管中心八里棚户区履行项目风险评估报告，证明已通过发放征求意见表履行征求意见程序，也履行风险评估程序，同时经区房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数原则，选择确定安徽建英公司为该项目房屋征收评估机构；7.八里地块房屋征收入户调查一览表等，证明已将征求意见情况及时汇总公布；8.证明一份，证明八里棚户区改造项目资金来源已落实、专户存储、专款专用；9.区六届人民政府第三十八次常务会议纪要、滁州市住房和城乡建设局关于龙蟠社管中心八里棚户区改造补偿安置方案的批复、区政府关于龙蟠社管中心八里棚户区改造项目房屋实施征收的决定，证明该地块经区政府常务会议集体讨论决定，并作出征收决定，征收补偿安置方案已经滁州市住房和城乡建设局同意；10.征收公告、征收公告公示照片，证明征收公告已按照法律规定要求张贴；11.关于印发《滁州市房屋征收（迁）认证有关政策的若干意见》的通知、滁州市人民政府关于国有土地上房屋征收补偿安置房综合建设成本价格等指导批复，证明征收补偿安置方案内容符合上级政策规定。上述证据均已随案移送本院，其中上诉人赵先东提交的证据4，因与本案被诉房屋征收决定的合法性并无关联，故对该证据的真实性等，本院不予审查。本院经审理查明的案件事实与一审一致，本院依法予以确认。本院认为，根据一审判决和当事人上诉、答辩情况，本案有四个争议焦点。其一，涉案征收决定公告程序是否合法；其二，涉案征收决定是否符合相关规划、计划；其三，征收补偿资金是否充足；其四，《补偿方案》确定2005年为无证房屋认定节点等规定是否公平。关于涉案征收决定公告程序是否合法问题。《征补条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，被上诉人南谯区政府作出的《征收公告》所载明内容即《征收决定》的主要内容，且附有《征收补偿方案》，明确告知行政复议、行政诉讼权利事项，并在被征收范围进行张贴公示，符合《征补条例》上述法律规定。关于涉案征收决定是否符合相关规划、计划的问题。根据《征补条例》第九条的规定，征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被上诉人南谯区政府向一审法院提供了《研究2019年市本级房屋征收（迁）工作》（滁州市人民政府2019年第25号专题会议纪要）、《关于印发滁州市南谯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》《滁州市中心城区土地利用规划图》《滁州城市总体规划（2012-2030年）》《关于南谯区2018年国民经济和社会发展计划执行情况及2019年计划草案的报告》《关于南谯区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划的决议》等证据，相互印证，能够证明涉案征收决定符合相关规划、计划。关于征收补偿资金是否充足的问题。根据《征补条例》第十二条的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。该规定的目的是为了保障对被征收人的补偿安置能够真正得到落实，防止因资金不足造成被征收人无法及时得到补偿安置。本案中，南谯区政府向一审法院提交了涉案征收部门出具的书面证明，用以证实补偿款专户存储。且从实际情况来看，涉案征收范围内大多数被征收人已经与征收部门签订征收补偿安置协议，上诉人并无证据证明涉案征收中存在因资金不足导致已经达成的补偿安置协议无法履行的情况，故上诉人关于征收补偿资金不足，可能侵犯其合法权益的上诉理由不能成立。本院需要指出，上述书面证明虽载明了账户、开户行等信息，但未能提供开户银行出具的相关证据予以佐证，故该书面证明存在瑕疵，南谯区政府在以后的征收工作中应加以规范。关于《补偿方案》确定2005年为无证房屋认定节点等规定是否公平的问题。本案被诉行政行为系房屋征收决定，故本案审查范围仅限于被诉房屋征收决定的合法性，即该征收决定是否符合法定目的、条件、程序等。至于征收补偿安置，系征收决定作出后需要解决的问题。根据《征补条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。因此，《补偿方案》确定2005年为无证房屋认定节点等规定是否合法、补偿是否公平，属于补偿决定合法性审查的范围，而非征收决定合法性审查的范围。上诉人作为被征收人，可先就相关补偿安置问题与征收部门协商，如协商达不成一致的，被上诉人南谯区政府应及时作出补偿决定，确保上诉人获得公平补偿。如上诉人认为该补偿决定违法，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。届时，复议机关、人民法院将补偿是否公平等问题进行审查。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人赵先东的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵先东负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年四月十三日法官助理张高英书记员潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……