山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终42号 上诉人（原审被告）乐陵市自然资源局，住所地山东省乐陵市兴隆南大街196号。 法定代表人杨学军，局长。 被上诉人（原审原告）董荣清，男，1953年11月7日出生，汉族，住山东省乐陵市。 原审第三人牟天柱，男，1960年10月6日出生，汉族，住山东省乐陵市。 上诉人乐陵市自然资源局因不动产更正登记一案，不服山东省宁津县人民法院（2019）鲁1422行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院审理查明，2006年5月16日，乐陵市人民政府作出《关于同意市国土资源局挂牌出让国有土地使用权的批复》，同意市国土资源局收回奎台收储站国有土地使用权，但未具体说明土地面积和四至；同日，盛正友提出竞买申请书，并于2006年5月26日与乐陵市国土资源局签订成交确认书，确认了盛正友以壹拾捌万元竞得郑店镇奎台粮所的国有土地使用权，面积11亩，当时未签订国有土地出让合同，未办理国有土地使用权证；2007年4月19日乐陵市粮食局为解决历史遗留问题，与原告董荣清签订协议书，将奎台粮所东北角门市部三间出售给董荣清，土地面积：所售门市南北长7.56米、6.9米，东西宽3.94米、2.89米，面积49.7平方米。该三间门市一直由董荣清占用、使用至今；2008年1月3日乐陵市国土资源局与盛正友签订国有土地使用权出让合同，并向其颁发了乐国用（2008）第370号《土地使用权证》，使用权面积为6863.11平方米，该证的宗地图中显示地块的东北角为董荣清，临界南北长标记为6.9米，东西为2.89米；2010年2月25日，盛正友、盛先恒与牟天柱签订了《土地使用权转让协议书》，协议约定将1033.87平方米土地使用权出让给牟天柱，之后，乐陵市国土资源局为牟天柱颁发了乐国用（2011）第085号《土地使用权证》；2016年3月17日，乐陵市国土资源局与乐陵市粮食局签订了《收回土地协议》，收回乐陵市粮食局国有土地49.7平方米，位于奎台粮所东侧。同年4月25日乐陵市国土资源局与董荣清签订了《国有土地使用权出让合同》，出让面积为49.7平方米。同年5月18日，乐陵市国土资源局向董荣清颁发了乐国用（2016）第111号《土地使用权证》；2017年10月牟天柱向乐陵市国土资源局提出异议。2017年11月29日，乐陵市国土资源局以董荣清不动产部分已登记在牟天柱名下，董荣清提交的申请材料为虚假材料为由作出了《撤销不动产登记决定书》。董荣清不服该决定书，提起行政复议。2018年1月26日，乐陵市人民政府作出乐行复决字（2017）065号行政复议决定书，确认乐陵市国土资源局作出的撤销不动产登记决定书违法，并责令60日内重新作出具体行政行为；2018年5月10日牟天柱申请对董荣清的乐国用（2016）第111号《国有土地使用证》进行更正登记。2019年3月20日乐陵市自然资源局以向原告董荣清颁发的乐国用（2016）第111号国有土地使用证存在错误为由，对上述国有土地使用证的面积和四邻进行了更正，土地使用证面积由原来的49.7平方米更正为27.93平方米，更正后的权利证书为2019乐陵市不动产权第0001712号不动产登记证，并于2019年3月22日通知原告，同时告知其持有的（2016）第111号国有土地使用证作废；另查，董荣清乐国用（2016）第111号国有土地使用证南部一间门市占用范围内的土地与牟天柱乐国用（2011）第085号国有土地使用权证东北角相邻处有约20平方米土地使用权交叉，董荣清北面另两间门市占用范围内的土地使用权与第三人牟天柱无争议。 原审法院认为，一、关于本案土地更正登记行为是否属复议前置问题。根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）的规定，有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。本案土地更正登记行为，是行政机关发现对土地使用权登记错误后的纠正行为，行为性质与行政机关颁发自然资源使用权证书的行为相同，同属土地登记行为。故本案土地更正登记行为，不属于复议前置的情形，原告直接向人民法院提起行政诉讼，并无不当。二、关于被告作出的土地更正登记是否合法问题。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。第八十条规定，不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；根据被告答辩和庭审举证及各方当事人当庭陈述情况，本案的起因和根本争议在于原告与第三人对原奎台粮所东北角董荣清占有使用的一间门市面积约20平方米范围内的土地使用权归属问题。故更正登记应当在查清上述争议土地使用权归属的基础上进行，本案中被告认为不动产登记薄确有错误的理由为：一、涉案土地使用权已于2006年5月16日经乐陵市人民政府批准依法收回，2007年4月19日乐陵市粮食局与董荣清签订的《协议书》属于无权处分。二、2006年5月26日，案外人盛正友与乐陵市国土资源局签订成交确认书，确认了盛正友通过竞买方式取得了原乐陵市郑店镇奎台粮所的国有土地使用权。三、2016年4月25日，董荣清提供虚假资料（四邻签字不实）致使答辩人对其提供资料进行形式审查时作出错误判断，错误的为原告办理了49.7平方米国有土地使用权手续。经庭审质证，本院认为，1.2006年5月16日乐陵市人民政府虽批复同意乐陵市国土资源局收回奎台收储站国有土地使用权，但该批复没有标明收回国有土地使用权的面积和四至，无法确定是否包括本案争议的土地使用权，且2017年12月11日乐陵市粮食局又出具证明一份，证明粮食局于2007年4月19日与原告签订协议，并将位于奎台粮所东北角三间门市（面积49.7平方米）出售给原告的情况，在此情况下，被告未作进一步调查仅以此批复认定2007年4月19日乐陵市粮食局与董荣清签订的《协议书》属于无权处分，证据不足。2.2006年5月26日，盛正友虽与乐陵市国土资源局签订成交确认书，但该成交确认书中的面积和成交价格与双方最终签订的国有土地使用权出让合同并不完全相符，从盛正友（2008）第370号国有土地使用权证宗地图也可以看出，2008年确权登记时，原奎台粮所东北角为董荣清，临界南北长标记为6.9米，东西2.89米。故被告认为盛正友通过竞买方式取得了涉案争议土地使用权，证据不足。3.根据《不动产登记暂行条例》第十八条规定，不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；故查验不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致是被告的法定职责，而非仅限于对资料进行形式审查。庭审中被告提供的证明原告提供虚假材料的证据（即对牟天柱、盛正友、盛先恒的询问笔录）没有写明调查人、记录人，不符合证据的真实性、合法性要求，不能作为认定事实的依据。故被告认为原告提供虚假材料骗取登记亦证据不足。从化解当事人实质争议的角度看，被告作出更正登记应在争议土地使用权权属清楚的基础上进行，特别是应对原土地使用权人乐陵市粮食局做进一步调查，以查清当时的实际情况。另外，被告提供的对原告涉案土地使用权进行更正登记过程中制作的不动产权籍调查表，其中界址签章表一页中没有邻宗地指界人签章，也没有本宗地指界人签章，调查审核表一页中没有审核人签字，违反程序性规定。综上所述，被告对原告乐国用（2016）第111号国有土地使用证作出的更正登记证据不足，违反法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项之规定，判决：撤销乐陵市自然资源局于2019年3月20日对原告董荣清乐国用（2016）第111号国有土地使用权证作出的更正登记。案件受理费50元，由被告乐陵市自然资源局承担。 上诉人乐陵市自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销宁津县人民法院（2019）鲁1422行初12号行政判决,依法改判维持上诉人作出的土地使用权行政更正登记行为；2.一二审诉讼费用均由被上诉人承担。事实与理由：（一）涉案土地使用权已于2006年5月16日经乐陵市人民政府批准依法收回，既然是依法收回，那当然是收回原乐陵市奎台粮所所占的所有土地。在乐陵市人民政府给乐陵市国土资源局的批文中同意收回乐陵市奎台粮所所占的所有土地，并同意挂牌出让,在该批文中并没有保留那一部分土地的批复，就意味着对原乐陵市奎台粮所所占的所有土地进行整体挂牌出让。在收回后，国有土地使用权已收归国有,乐陵市粮食局已无权对原乐陵市奎台粮所所占的土地进行任何处分,乐陵市粮食局与董荣清于2007年04月19日签订的《协议书》当然属于无权处分，且其双方签订的协议中对涉案土地的面积及南北长、东西宽的描述,被上诉人及乐陵市粮食局都难以自圆其说，也与上诉人现场实际测量的数据不符。一审法院在判决中无视原乐陵市奎台粮所所占的所有土地整体中收回和出让的事实，认定整体收回和挂牌出让不能否认定乐陵市粮食局和被上诉人协议书的效力,明显属于认定事实错误。（二）2006年5月16日，案外人盛正友向乐陵市国土资源局递交了竞买申请书,2006年5月26日，案外人盛正友与乐陵市国土资源局签订成交确认书,确认了盛正友通过竞买方式取得了原乐陵市郑店镇奎台粮所的国有土地使用权。2007年8月14日,经招拍挂程序,并经乐陵市人民政府批准,为盛正友颁发了国有土地使用权证。2008年1月3日,案外人盛正友与乐陵市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同,并办理了乐国用2008第370国有土地使用权证。在为案外人盛正友办理国有土地使用权证书时考虑到原告正在占有使用所出让的原乐陵市郑店镇奎台粮所的东北角约20平方米的土地的事实,而没有将董荣清所占用部分为盛正友进行确权登记，即对该部分土地使用权进行了预留(当时土地使用证记载为:东西2.89米,南北6.9米)。不管是否将被上诉人董荣清所占用土地使用权为盛正友进行登记,都不能改变2006年5月16日乐陵市人民政府收回乐陵市郑店镇奎台粮所国有土地使用的权事实,也不能改变预留面积事实，但预留面积不等于确认国有土地使用权。2010年2月25日盛正友所取得的该土地使用权的北半部分转让给本案的第三人牟天柱,乐陵市人民政府依法为第三人牟天柱换发了国有土地使用权证，并没有改变原出让土地的四至。因此,乐陵市人民政府为第三人颁证事实清楚、证据充分、程序合法。一审法院不予考虑盛正友合法取得土地使用权的事实和乐陵市人民政府整体收回的事实,片面的作出判决，明显属于认定事实错误。（三）2016年04月25日，被上诉人董荣清提供虚假资料(四邻签字不实),骗取批准，致使上诉人对其提供资料进行形式审查时作出错误判断,为其办理了49.7平方米（2016）第111号国有土地使用权手续，该证的办理明显与2016年5月16日乐陵市人民政府收回土地的事实不符,也与乐陵市挂牌出让原乐陵市郑店镇奎台粮所国有土地使用权的事实不符,侵犯了第三人牟天柱的国有土地使用权，应予更正。一审法院认为乐陵市国土资源局工作人员对牟天柱、盛正友、盛先恒等人所做的关于被上诉人董荣清四邻的调查笔录不具有真实性、合法性，明显错误，该调查笔录是乐陵市国土局工作人员赴德州等地所做,内容真实合法，并有被调查人的亲笔签名,具备真实性、合法性。由于当时时间比较紧张，调查人员没有记录自身的情况,充其量为证据瑕疵,不能认定为无效证据。只要调查笔录的主文部分能够认定涉案土地的四邻签字不真实,有被调查人员的签名确认,就可以认定被上诉人提供了虚假材料,就应该认定上诉人的更正登记行为合法。因此，一审法院认定事实错误。（四）一审法院认定上诉人的更正登记过程中制作的不动产权籍调查表中缺少指界人签章和审核人签字,违反程序性规定，明显属于认定事实错误。缺少指界人签章和审核人签字，只能说明更正过程中存在瑕疵，不能说从根本上违反程序性规定。另外,由于涉案土地已于2006年5月被依法收回，在为盛正友颁证时预留了部分土地，对该部分土地也不存在着争议，无需指界人再次签章确认。关于审核人签字，现在办理登记为网上审核，也就无审核人签字。（五）上诉人于2016年5月18日为被上诉人颁发乐国用（2016）第111号土地使用权证，该行为为初始登记行为。2018年5月10日，原审第三人申请对被上诉人的乐国用（2016）第111号土地使用权证进行更正登记。上诉人根据原审第三人的申请及调取资料，对乐国用（2016）第111号土地使用权证作出变更（2019）不动产权第0001712号不动产权登记证。该（2019）第0001712号不动产登记证不是初始登记，而是在被上诉人已取得（2016）第111号土地使用权证后，第三人提出异议，即被上诉人与第三人就涉案土地使用权发生争议后，上诉人作出的确权决定。现被上诉人的诉讼请求是针对上诉人作出的该确权决定提起的。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）及《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》([2005]行他字第4号)之规定，该案属于行政复议前置案件，故原审法院没有认定该案属于行政复议前置案件错误。综上，一审法院认定事实错误，从而导致判决的结果错误。为此请求二审法院查清事实，依法予以改判。 被上诉人董荣清、原审第三人牟天柱均未提交书面答辩意见。 本院查明事实同一审法院查明事实一致。 本院认为，首先，根据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）的规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，而后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条中的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。据此，因本案被诉行政行为涉及的土地已经进行登记并颁发相应使用权证书，案涉当事人关于土地使用权的争议不属于土地权属争议，且原审第三人牟天柱也是通过申请更正登记的方式向上诉人乐陵市自然资源局提出申请，因此，本案被诉行政行为不属于对土地权属争议作出的行政确认，不适用行政复议前置程序。上诉人乐陵市自然资源局关于本案为行政复议前置案件的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。 其次，本案中，上诉人乐陵市自然资源局主张“涉案土地使用权已于2006年5月16日经乐陵市人民政府批准依法收回，既然是依法收回，那当然是收回原乐陵市奎台粮所所占的所有土地。”但根据本案中原乐陵市国土资源局为案外人盛正友颁发的乐国用（2008）第370号国有土地使用权证宗地图载明情况，以及2016年4月25日原乐陵市国土资源局就案涉49.7平方米土地与被上诉人董荣清签订《国有土地使用权出让合同》，并于同年5月18日向董荣清颁发乐国用（2016）第111号的土地使用权证的事实，不能认定2006年5月16日上诉人已收回原乐陵市奎台粮所所占的所有土地并全部出让于盛正友的事实。上诉人主张“在为案外人盛正友办理国有土地使用权证书时考虑到原告正在占有使用所出让的原乐陵市郑店镇奎台粮所的东北角约20平方米的土地的事实，而没有将董荣清所占用部分为盛正友进行确权登记，即对该部分土地使用权进行了预留（当时土地使用证记载为：东西2.89米，南北6.9米）”的意见没有证据予以证实，且与其2016年与董荣清签订国有土地使用权出让合同的事实相矛盾，上诉人的该项上诉理由不能成立，本院依法不予支持。 综上，原审判决对于案涉事实认定清楚，适用法律正确，论述充分，本院予以确认。上诉人乐陵市自然资源局的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人乐陵市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年四月二十日 法官助理杨晓婧 书记员李杨