河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫04行终89号上诉人（原审被告）平顶山市湛河区南环路办事处牛庄村民委员会，住所地平顶山市湛河区姚电大道中段路北。统一社会信用代码544104116897212379。法定代表人陈丙福，村民委员会主任。出庭应诉负责人刘名扬，村民委员会副主任。委托代理人夏根立，河南星烁律师事务所律师。被上诉人（原审原告）高宝江，男，1972年2月1日生，汉族，住平顶山市湛河区。委托代理人金长胜，北京在明律师事务所律师。上诉人平顶山市湛河区南环路办事处牛庄村民委员会因限期拆除通知一案，不服平顶山市湛河区人民法院（2019）豫0411行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人平顶山市湛河区南环路办事处牛庄村民委员会（以下简称牛庄村委会）的出庭应诉负责人刘名扬、委托代理人夏根立，被上诉人高宝江的委托代理人金长胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2019年9月24日，牛庄村委会对高宝江作出《限期拆除建筑物通知书》。原审经审理查明，高宝江系平顶山市湛河区南环路办事处牛庄村村民，在该村拥有宅基地并建有房屋。2019年9月24日，牛庄村委会对高宝江作出《限期拆除建筑物通知书》，内容为：“为保证我村城中村改造工作顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，经过我村：‘4+2’工作法研究通过，并经南环路办事处、平顶山国土资源管理局湛河分局、平顶山市湛河区司法局审核，湛河区政府批准，现做如下决定：1.收回你位于湛河区南环路街道牛庄村内226#的宅基地使用权。2.村委会按照《平顶山市湛河区牛庄村城中村改造拆迁安置补偿方案》对你宅基地上附着物进行补偿。3.村委会已多次通知并与你协商安置补偿事宜，但你一直拒签城中村改造拆迁安置协议，已经严重影响到城中村改造工作进行，为使全村城中村改造公益事业顺利进行，现通知你于2019年10月10日前自行对你宅基地上附着物实施拆迁，逾期将予以强制拆除。”高宝江于当日收到该通知书。牛庄村委会对高宝江作出《限期拆除建筑物通知书》前未告知高宝江享有陈述和申辩的权利。原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。按照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”根据上述规定，村民委员会作为农村集体经济组织有权收回集体土地使用权的职责。本案中，牛庄村委会作出的《限期拆除建筑物通知书》决定收回高宝江集体土地使用权是依据《中华人民共和国土地管理法》的规定履行土地管理职责的行为，本案属于行政诉讼的受案范围，牛庄村委会是本案适格被告。牛庄村委会对高宝江作出的《限期拆除建筑物通知书》与高宝江的切实利益密切相关，实际影响也较大，直接对高宝江设定了不利的义务，因此牛庄村委会作出该通知书前应当告知高宝江享有陈述和申辩的权利，而牛庄村委会未告知高宝江上述权利违反了行政法的正当程序原则，涉案《限期拆除建筑物通知书》程序违法，依法应予撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：撤销牛庄村委会于2019年9月24日对高宝江作出的《限期拆除建筑物通知书》。案件受理费50元，由牛庄村委会负担。上诉人牛庄村委会上诉称，一、原审判决认定主体错误。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定，村民委员会属于基层群众性自治组织，不是国家行政机关，故牛庄村委会不是本案适格被告。二、牛庄村委会作出的案涉《限期拆除建筑物通知书》符合法律规定，程序合法，原审判决认定牛庄村委会作出该行为前未告知高宝江陈述和申辩权利与事实不符。上诉人依据《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国土地管理法》有关规定，通过“四议两公开”等民主程序，经公示高宝江无异议后，又向政府有关部门逐级请示并获批准，上诉人作出了案涉《限期拆除建筑物通知书》。该通知不是行政处罚行为，是上诉人为全村公益事业依法作出的村民内部自我管理行为，不适用行政处罚法的相关规定。原审判决认定事实不清，适用法律不当。综上，请求撤销原审判决，驳回高宝江的起诉并判令一、二审诉讼费由高宝江承担。被上诉人高宝江辩称，一、牛庄村委会履行的是行政管理职责，属于本案适格被告。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条规定，上诉人所作出的案涉通知书其内容明显显示上诉人系为保证征收工作顺利进行而作出的行政行为，且上诉人作出的案涉通知书也设定了被上诉人行政法上的义务和责任。二、上诉人作出的案涉通知书违反法定程序，没有依据土地管理法的有关规定获得区政府的批准和授权，也没有履行正当的调查取证、告知陈述和申辩权利的程序。三、上诉人作出的案涉通知书违反法律规定。依据土地管理法实施条例第二十五条的规定，在征收过程中，村委会可以配合政府进行公告，但村委会没有强制拆除村民房屋的权利。依据村民委员会组织法第三十六条的规定，村民自治有关行为不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权、民主权和合法的财产权，因此上诉人以村民自治为由，作出的案涉通知书违反法律规定。四、上诉人作出案涉通知书违反了土地管理法第六十五条的规定，其并不是为了乡村公共设施和公益事业的建设，在几年前案涉土地就已经被国家征收为国有土地，因此上诉人无权收回国有土地和拆除村民的房屋。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与原审判决认定的事实相一致，本院予以确认。本院认为，根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。据此，村民委员会作为农村集体经济组织有收回集体土地使用权的职权。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”。本案，牛庄村委会作出的《限期拆除建筑物通知书》中明确载明，收回高宝江的宅基地使用权，限期高宝江自行拆迁，逾期予以强制拆除。故牛庄村委会作出该《限期拆除建筑物通知书》的行为，依据其行为内容及性质应当界定为属于依据《中华人民共和国土地管理法》规定履行土地管理职责的行为。因此，本案属于行政诉讼受案范围，牛庄村委会是本案适格被告。牛庄村委会上诉称其不是本案适格被告，本院不予支持。牛庄村委会作出《限期拆除建筑物通知书》时应当告知而未告知高宝江享有陈述、申辩的权利，违反了正当程序原则，故其作出行政行为的程序违法。牛庄村委会二审中称其告知了高宝江享有陈述、申辩的权利，但未提交证据证实，故本院不予采信。综上，原审判决认定牛庄村委会系本案适格被告并判决撤销其被诉行政行为，处理结果正确，应予以维持。上诉人牛庄村委会的上诉理由和依据不足，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人平顶山市湛河区南环路办事处牛庄村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  宋忠海审判员  李新保审判员  李占永二〇二〇年四月二十八日法官助理邹耀东书记员王敏附相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。