湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终219号上诉人（原审原告）陈纯良，男，1954年6月1日出生，汉族，住湖南省浏阳市。被上诉人（原审被告）浏阳市林业局，住所地：浏阳市行政中心环府路林业局大楼。法定代表人赵文兵，该局局长。委托代理人唐学峰，该局副局长。委托代理人杨俊，湖南浏阳河律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浏阳市人民政府，住所地：湖南省浏阳市行政中心。法定代表人吴新伟，该市市长。委托代理人吴晶，该市司法局工作人员。委托代理人吴贤辉，该市司法局行政复议与应诉科科员。陈纯良诉浏阳市林业局、浏阳市人民政府（以下简称浏阳市政府）林业行政处罚及行政复议一案，陈时良不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初634号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明，2017年11月至2018年3月，陈纯良及陈时良、陈资依、陈安良在未经林业主管部门审批同意的情况下，共同出资雇请挖机将大围山国家森林公园主路边春秋坳至浏河源村大王坑组邱家老屋的一条林道修整扩建，涉案林地为集体所有。2018年6月26日，大围山自然保护区管理所工作人员向浏阳市森林公安局大围山派出所报案，后该案被移送至浏阳市林业局处。次日，浏阳市林业局立案受理。经调查，浏阳市林业局认定陈纯良等四人在未办理林地审核同意书的情况下，修整、加宽涉案道路，挖排水沟。浏阳市林业调查规划设计院对陈纯良等四人扩建道路新占林地的面积进行了鉴定，作出《浏阳市大围山镇浏河源村春秋坳至邱家老屋道路占用林地调查报告》，认定陈纯良等四人修整扩建道路共新占用林地0.3016公顷。在告知陈纯良等四人行政处罚的事实、理由及依据，保障其陈述、申辩及听证的权利后，浏阳市林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条第一款的规定，于2018年9月7日作出165号《处罚决定书》，责令陈纯良等四人共同将擅自改变的林地恢复原状，并罚款45,240元。陈纯良等四人不服，诉至湖南省浏阳市人民法院，请求撤销。诉讼过程中，浏阳市林业局以案情特殊为由于2019年4月17日撤销了165号《处罚决定书》。同年5月29日，浏阳市林业局对陈纯良等四人未经批准占林修路的事实依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条第一款的规定重新作出处罚，责令陈纯良等四人恢复林地，共处罚款30,160元，各承担7,540元，并分别对四人作出处罚决定。陈纯良不服，向浏阳市政府提出复议申请，浏阳市政府于同年7月17日受理。因案情复杂，浏阳市政府作出延期审理30日的决定。经审查，浏阳市政府作出了维持浏阳市林业局所作处罚的复议决定并送达陈纯良。2019年10月23日，因不服浏阳市林业局、浏阳市政府所作行政行为，陈纯良提起本案诉讼。另查明，2017年11月27日，浏阳市大围山自然保护区管理所向陈纯良送达了《违法违规告知书》，告知其未经审批擅自修建林道违法，责令其立即停止并恢复原状。一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条，“国务院林业主管部门主管全国林业工作；县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作；乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作”，及第十三条，“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”之规定，本案浏阳市林业局作为浏阳市的林业行政主管部门，负有对该区域内破坏森林资源的行为进行处罚的职责。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定，“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。”因此，需占用林地修建道路的，首先应取得县级以上人民政府林业主管部门的同意，办理林地审核同意书。本案中，陈纯良等四人在未经浏阳市林业局审批同意的情况下，共同出资将原林道进行扩建新占林地0.3016公顷的行为，明显违反《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定。浏阳市林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条第一款之规定，责令陈纯良等四人恢复林地，各处罚款7,540元，共计30,160元，认定事实清楚，适用法律正确，量罚得当。其将违法责任由陈纯良等四人均担，作出四处罚决定的行为，属行政机关的自由裁量行为，无明显不当。本案之前，浏阳市林业局对陈纯良等四人的违法行为曾作出过165号《处罚决定书》，作出处罚决定前保障了陈纯良等四人陈述、申辩及听证的权利，后在诉讼中撤销。将165号《处罚决定书》与重作的涉案处罚进行对比，两次处罚认定事实一致，适用法律一致，唯一不同的是降低了罚款金额。浏阳市林业局自行撤销处罚决定后，重新作出的处罚没有新增违法事实、证据，也未加重处罚，未重新听取陈纯良等四人的陈述、申辩，不构成程序违法。浏阳市政府作出的《复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，亦应予维持。浏阳市林业局是在自行撤销前处罚行为后再次作出的涉案处罚，对陈纯良的违法行为最终只进行了一次处罚。陈纯良在庭审中提出的浏阳市林业局的行为属一事二罚的辩论理由，一审法院不予采纳。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此有违法行政行为的存在是陈纯良获得国家赔偿的前提。本案中，不存在违法行政行为，故陈纯良提出的赔偿请求，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈纯良的全部诉讼请求。上诉人陈纯良提起上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：一、上诉人修路是在原来已存在5米宽路基的基础上进行维修的，从2007至2017年间，原道路一直合法存在，原道路也是被上诉人默许修建的。二、上诉人认为在大围山镇及本村修建组级公路是不需要办理任何手续的，这在当地是普遍存在的现象，而被上诉人针对上诉人的处罚具有选择性，故处罚不具有合法性。三、根据《土地利用分类（“二调”分类）》与《中华人民共和国土地管理法》的规定，因涉案道路属于日常生活出入道路，上诉人因生活需要对交通用地进行维修，依法不需要再次办理手续。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人一审请求。被上诉人浏阳市林业局辩称：一、被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。二、被诉具体行政行为符合法定程序，不构成程序违法及重复处罚。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人浏阳市政府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定，修建道路需要占用或者征收、征用林地的，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。本案中陈纯良等四人在未经浏阳市林业局审批同意的情况下，共同出资将原林道进行扩建新占林地0.3016公顷的行为，明显违反上述法律规定。浏阳市林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条第一款之规定，责令陈纯良等四人恢复林地，各处罚款7,540元，共计30,160元，具有事实依据和法律依据。浏阳市林业局在作出被诉处罚决定前，依法保障了陈纯良等四人陈述、申辩及听证的权利，程序合法，不构成一事二罚，一审法院对此已作详细阐述，本院不作赘述。浏阳市政府作出的《复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。此外，违法行政行为的存在是行政相对人获得国家赔偿的前提。因本案无违法行政行为，故一审法院驳回陈纯良要求赔偿经济损失的诉请并无不当，本院予以支持。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求不予支持。一审判决事实认定清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案受理费50元，由上诉人陈纯良负担。本判决为终审判决。审判长  罗柏寒审判员  吴树兵审判员  柳志敢二〇二〇年四月二十九日书记员  刘 赞附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。