山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁10行终20号上诉人（原审原告）张可智，男，1949年7月8日出生，汉族，住荣成市。被上诉人（原审被告）荣成市公安局，住所地荣成市伟德东路6号。法定代表人马一东，局长。被上诉人（原审被告）荣成市人民政府，住所地荣成市伟德东路9号。法定代表人刘昌松，市长。上诉人张可智因诉荣成市公安局、荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）行政处罚及行政复议一案，不服荣成市人民法院（2019）鲁1082行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理，现已审理终结。原审法院认定，张可智于1949年7月8日出生，居住地为荣成市斥山街道办事处东泊子村。2015年以来，张可智多次到北京、济南上访。2019年6月27日、8月17日，荣成市公安局民警对张可智进行训诫，告知根据《信访条例》的规定，信访人员采用走访形式提出信访事项的，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，并到有关机关设立或者指定的接待场所提出，不得扰乱公共秩序。2019年9月2日，张可智再次到山东省高级人民法院、山东省XX局非正常信访。2019年9月5日，荣成市公安局将张可智非正常信访行为作为治安案件立案，于2019年9月6日对张可智进行了询问，结合荣成市信访工作联席会议办公室出具的证明等证据，张可智的行为属于非正常信访，荣成市公安局于同日告知张可智拟作出处罚决定的事实、理由及依据，听取其陈述和申辩，后于当日作出荣公（斥）行罚决定[2019]790号行政处罚决定书，对张可智处以行政拘留十日的行政处罚，由于张可智已满七十周岁，对其不送拘留所执行。张可智对该行政处罚决定不服，于2019年9月18日向荣成市政府申请复议，要求撤销荣成市公安局作出的荣公（斥）行罚决定[2019]790号行政处罚决定书。2019年9月19日，荣成市政府作出荣政行复受字[2019]60号行政复议受理通知书，对张可智的申请予以受理，并作出荣政行复答字[2019]60号提出行政复议答复通知书，向荣成市公安局送达。荣成市公安局于2019年9月26日向荣成市政府提交行政复议答复书及相关证据材料。2019年10月16日，荣成市政府作出荣政行复决字[2019]60号行政复议决定书，维持荣成市公安局作出的荣公（斥）行罚决字[2019]790号行政处罚决定书。张可智诉至一审法院，请求法院撤销荣成市公安局作出的荣公（斥）行罚决定[2019]790号行政处罚决定书及荣成市政府作出的荣政行复决字[2019]60号行政复议决定书。原审法院认为，本案的争议焦点为：荣成市公安局作出的行政处罚决定及荣成市政府作出的行政复议决定是否符合法律规定。（一）荣成市公安局作出的行政处罚决定是否符合法律规定。荣成市公安局作为公安行政执法机关，有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）的规定对违反治安管理的行为人进行处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。张可智的居住地为荣成市斥山街道办事处东泊子村，其行为并非涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，故荣成市公安局对张可智违反治安管理秩序的行为具有行政管理的职权。荣成市公安局在处罚决定作出前依法对张可智进行传唤、询问，告知其拟作出处罚决定的事实、理由及依据，听取其陈述及申辩，故荣成市公安局作出的处罚决定程序合法。《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下的拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：……（四）其他寻衅滋事行为。”本案中，张可智曾因上访被荣成市公安局训诫，其仍于2019年9月2日到山东省高级人民法院、山东省XX局非正常信访，扰乱公共场所秩序，故荣成市公安局认定张可智存在违法事实证据充分。荣成市公安局受案后，经调查取证认定相关违法事实，并按照法定程序，对张可智作出行政拘留十日的处罚，处罚适当，符合法律规定。张可智请求法院撤销荣成市公安局作出的处罚决定，于法无据，原审法院不予支持。（二）荣成市政府作出的行政复议决定是否符合法律规定。荣成市政府对张可智提出行政复议申请的受理、立案、审理以及复议决定的作出与送达，均符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的相关规定，复议程序合法。综上，被诉行政处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当。荣成市政府作出的行政复议决定程序合法。张可智的诉讼请求理由不当，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张可智的诉讼请求。上诉人张可智不服原审判决，上诉称，1、一审法院在采信证据过程中违反相关法规，采用双重标准，枉法袒护被上诉人，显失中立、公正、公平原则。上诉人因荣成××、威海市没有给予其合理处理意见，所以到省XX局举报投诉。被上诉人荣成市公安局滥用职权、不作为、乱作为，严重侵害了上诉人的合法权益。上诉人多年辗转在荣成××、威海市上访，且是荣成XX局、荣成XX局、威海XX局、威海XX局的常客，上诉人并没有越级上访，被上诉人荣成市公安局称上诉人越级上访是断章取义。被上诉人荣成市政府的相关部门推诿敷衍，把上诉人推向了省XX局、省XX厅寻求救济和帮助。上诉人的目的和动机不是为了取乐，寻求精神刺激，而是反映合理诉求和举报违法用地，故不符合寻衅滋事罪的主观方面构成要件，没有直接证据证明上诉人实施了扰乱社会秩序的行为，上诉人上访没有任何过激行为，没有和任何人发生冲突或者毁坏任何财物，也没有到非正常上访的地方去，故其不符合寻衅滋事罪的客观方面构成要件，故上诉人逐级正常上访维权合法，不构成寻衅滋事罪。2、被上诉人荣成市公安局作出的行政处罚不符合法律规定。一方面被诉行政处罚决定证据严重不足。被上诉人称有上诉人的陈述和申辩证明材料，且被上诉人称滕某森报警，但滕某森是被上诉人荣成市公安局的分局局长，上诉人到济南上访，滕某森并不在现场，是事后知道上诉人到济南上访，滕局长如何知道上诉人寻衅滋事以及扰乱社会秩序，故滕局长的报警不合法，其提供的证据非法，法律不予认可。另一方面被上诉人荣成市公安局根本没有管辖权，按照法律规定，如果上诉人在济南扰乱公共秩序、寻衅滋事应由济南的公安机关管辖处理，如果由居住地荣成的公安机关管辖处理，必须由济南的公安机关向荣成的公安机关移交管辖权，并在移交前及时收集固定上诉人在济南上访违法行为的相关证据，配合荣成公安机关开展调查取证工作，荣成公安机关只有在济南公安机关移交管辖权和移送其已收集固定的证据时，荣成的公安机关才能行使管辖权。一审庭审中被上诉人荣成市公安局并没有出示济南公安机关的《移送案件通知书》，故被上诉人荣成市公安局没有管辖权，该行政行为不合法。综上，该案件的本质系被上诉人荣成市公安局对上诉人举报荣成市政府多年来违法占用农业用地建楼的打击报复，请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人荣成市公安局答辩称，1、被诉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。张可智多次采用走访的形式，跨越本级和上一级机关提出信访事项的行为被认定为非正常信访行为。2019年6月27日、8月17日被荣成市公安局依法训诫后，张可智于2019年9月2日再次到山东省高级人民法院、山东省XX局非正常上访，扰乱正常的社会秩序，构成寻衅滋事违法行为。被上诉人荣成市公安局在作出处罚决定前依法对张可智传唤、询问，告知其拟作出处罚决定的事实、理由和依据，行政处罚决定程序合法；依法收集充分证据认定相关违法事实，行政处罚决定认定事实清楚，上诉人张可智请求撤销该处罚决定于法无据。2、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上诉人张可智的居住地为荣成市斥山街道办事处东泊子村，其行为并非涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品案件，被上诉人荣成市公安局对其违反治安管理的行为具有行政管理职权，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人荣成市政府答辩称，1、涉案行政复议决定程序合法。荣成市政府于2019年9月18日收到上诉人提交的行政复议申请书及相关材料，于2019年9月19日依据《行政复议法》第六条之规定，对本案立案审查，并向上诉人送达《行政复议受理通知书》，向荣成市公安局送达《提出行政复议答复通知书》。2019年9月26日，荣成市公安局提交行政复议答复书及相关材料，对上诉人申请复议事项进行答复。2019年10月16日，根据审理结果，荣成市政府在法定期限内作出荣政行复决字［2019］60号行政复议决定书，维持了荣成市公安局作出的荣公（斥）行罚决字［2019］790号行政处罚决定书，并依法送达上诉人、被上诉人荣成市公安局。整个复议过程，荣成市政府均按照《行政复议法》相关规定进行，没有违法之处。2、涉案行政复议决定认定事实清楚。上诉人的信访事项为举报斥山街道办事处无任何手续毁坏庄稼建设，应当向荣成××、威海市有关机关提出，但上诉人多次越级到国家XX局、山东省XX局、山东省高院等进行信访，经街道办事处工作人员劝阻及公安机关训诫后，仍越级到省XX局、省高院进行信访，违反了信访事项“属地管理，分级负责”的原则，扰乱了正常的信访秩序，构成寻衅滋事。上诉人称荣成市公安局对其限制人身自由一日，系荣成市公安局对其依法进行传唤，符合法律规定，其复议理由不能成立。荣成市公安局作出荣公（斥）行罚决字［2019］790号行政处罚决定书，主体合法，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，自由裁量适当。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，荣成市政府决定维持荣成市公安局作出的荣公（斥）行罚决字［2019］790号行政处罚决定书。综上，被上诉人荣成市政府在行政复议过程中严格遵守《行政复议法》相关规定，公平公正履行复议职责，请求依法驳回上诉，维持原判。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及查明的案件事实。另查明，报警人滕某森系荣成市斥山街道办事处政府工作人员，曾分别于2019年6月24日、2019年8月5日两次将在北京、济南上访的上诉人接回威海，并非上诉人所称“滕某是被上诉人荣成市公安局的分局局长”。本院认为，被上诉人荣成市公安局作为公安行政执法机关，有权依照《治安管理处罚法》的规定对违反治安管理的行为人进行处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”。上诉人张可智的行为虽发生在北京，但并非涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，由上诉人居住地公安机关管辖更为适宜，故被上诉人荣成市公安局根据上述规定行使管辖权并无不当。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采取走访形式提出信访要求的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。”该条例第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”《治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下的拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：……（四）其他寻衅滋事行为。”本案中，张可智反映的土地问题，应当通过诉讼、调解等途径解决。其若采取信访方式反映问题，亦应当按照《信访条例》的规定，向有权处理的本级机关提出；存在违法行为的，应当承担法律责任。张可智曾因上访于2019年6月27日、2019年8月17日日两次被荣成市公安局训诫，但其仍于2019年9月2日越级到山东省高级人民法院、山东省XX局非正常信访，上诉人不寻求法律途径解决其诉求，多次越级上访，肆意滥用信访权利，扰乱信访秩序及正常公共场所秩序，构成寻衅滋事，故被上诉人荣成市公安局认定张可智存在违法事实证据充分。被上诉人荣成市公安局受案后，经调查取证认定相关违法事实，并按照法定程序，对上诉人张可智作出行政拘留十日的处罚，处罚适当，符合法律规定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款，被上诉人荣成市公安局对本案具有管辖权并直接立案受理，不需要济南公安机关的案件移交手续；济南公安机关对本案未立案，故不存在相关政府信息，不能据此证实上诉人不存在违法行为，故上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。根据《行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关应当依法受理、审查行政复议申请，并应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，但是法律规定的期限少于六十日的除外，行政复议决定书应当依法送达当事人。本案中，被上诉人荣成市政府在收到上诉人的行政复议申请后，根据《行政复议法》及其实施条例的规定，履行受理、答复通知等法定程序义务。后根据审查查明的事实，于法定期限内作出涉案行政复议决定书，并送达至上诉人，其行政复议程序合法。综上，被诉治安行政处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当。涉案行政复议决定程序合法，上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张可智负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二〇年四月十七日书记员  汤静静