上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终156号上诉人(原审原告)方惠，女，1968年11月10日出生，汉族，户籍所在地上海市浦东新区，现住上海市闵行区。被上诉人(原审被告)上海市交通委员会执法总队，住所地上海市虹口区。法定代表人金晓。委托代理人吴志刚。委托代理人王旭峰。上诉人方惠因诉被上诉人上海市交通委员会执法总队(以下简称交通总队)行政处罚决定一案，不服上海铁路运输法院(2019)沪7101行初906号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月26日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月16日以在线庭审方式公开开庭审理了本案。上诉人方惠，被上诉人交通总队的委托代理人王旭峰、吴志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2019年3月8日上午9点15分许，方惠驾驶沪AFXXXX6荣威小型轿车在本市静安区延安西路镇宁路路口从事客运服务时，遇身着制服的交通总队交通执法人员和公安交警联合执法检查，交警将方惠车辆拦停。经询问，乘客表示与方惠互不相识，其通过手机上的“首汽约车”打车软件下单约的方惠车辆，被检查时乘客尚未支付车费。因方惠现场无法出示其本人及车辆的营运资格证件，交通总队以其涉嫌未经许可擅自从事出租汽车经营行为立案并进行调查。经调查，涉案当日，方惠通过“首汽约车”软件承接一笔客运业务，行程为上海美丽园大酒店至世纪大道88号金茂大厦，到达目的地后通过手机“首汽约车”软件收取实际车费。方惠驾驶的车辆为非营运性质，调查期间，方惠未出示车辆及驾驶员从事客运经营的相关资格证件。2019年3月6日至2019年3月8日期间，方惠多次通过网约车软件从事非法客运活动。经执法检查，交通总队认定2019年3月8日，方惠因从事非法客运活动第一次被查获，于2019年4月3日向方惠送达行政处罚听证告知书，告知拟对其作出处罚的内容、事实根据、法律依据以及听证权利等。因方惠要求听证，交通总队于2019年4月12日向方惠送达行政处罚听证会通知。2019年4月25日交通总队召开听证会，方惠到会发表了意见。2019年4月28日，交通总队对方惠的行为作出编号为XXXXXXXXXX的行政处罚决定(以下简称被诉处罚决定)，认定：方惠于2019年3月8日在静安区延安西路镇宁路路口实施了个人从事非法客运活动第一次被查获行为，违反了《上海市出租汽车管理条例》(以下简称《出租汽车管理条例》)第十四条第四款的规定，依据《出租汽车管理条例》第四十九条第一款的规定，决定给予方惠罚款人民币(以下币种均为人民币)一万元(未缴纳)；方惠应对违法行为立即整改。并送达方惠。方惠不服，提起诉讼，请求撤销交通总队作出的被诉处罚决定。原审审理中，方惠陈述，2018年9月获悉因其身份信息被输入错误导致其未通过网约车驾驶员营运资格的审核，因当时方惠驾驶证的记录周期已有5次交通违法记录，已不符合申请驾驶员营运资格证的审查要求。另，方惠因受到被诉处罚决定亦不符合申请驾驶员营运资格证的要求。方惠于第一次申请后未再提出驾驶员营运资格证的申请。原审认为，依照《出租汽车管理条例》第四条第一款之规定，交通总队具有负责本市出租汽车客运监督检查，并按照条例的规定实施行政处罚的法定职责。本案，交通总队执法人员和公安交警身着制服在马路上联合执法检查，在交警将方惠车辆拦停后，交通总队执法人员对方惠和乘客进行了调查和取证。因方惠的行为涉嫌未经许可擅自从事出租汽车经营，交通总队予以立案并向方惠发出调查处理通知书，通知方惠接受调查。经过调查，交通总队认定方惠2019年3月8日实施的未经许可擅自从事出租汽车经营行为是第一次被查获的行为。在向方惠送达行政处罚听证告知书后，依方惠的申请组织召开听证会。在听取方惠陈述、申辩意见后作出被诉处罚决定并送达方惠，执法程序合法。《出租汽车管理条例》第十三条、第十四条规定，本市从事客运服务的企业和个人，应当向交通行政管理部门申请，经核准取得许可凭证，并办妥相关手续的，由相关运输管理机构发给车辆营运资格证件和驾驶员营运资格证件。本市车辆未经批准不得用于出租汽车经营活动。《上海市查处车辆非法客运若干规定》(以下简称《查处规定》)第二条第一款规定，禁止利用未取得营业性客运证件的汽车从事经营性客运活动。上海市人民政府制定的《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》第六条至第十条规定，在本市从事网络预约出租汽车经营服务的，网约车平台公司、车辆和驾驶员符合法定条件的，可向市交通行政管理部门申请网络预约出租汽车经营许可证、运输证和驾驶员证。根据上述法规规章，本市从事出租汽车客运服务的个人，无论是传统的巡游出租汽车，还是进入互联网时代的网约车，车辆和驾驶员均应向交通行政管理部门申请，经批准取得车辆和驾驶员营运资格证件后才能从事经营性客运活动，否则即构成非法客运行为。从案件查明事实看，方惠通过“首汽约车”网约车平台接单搭载乘客，方惠本人及其驾驶的车辆均未取得营运资格证件，交通总队据此认定方惠通过网约车平台接单载客行为属于非法客运行为，认定事实清楚、证据充分、适用法律定性准确。交通总队对方惠从事非法客运活动第一次被查获的行为罚款一万元，裁量是否适当。对此，原审认为，《查处规定》第四条第一款规定，对违反本规定第二条第一款规定的，按照法律、行政法规和本市地方性法规的有关规定，由交通行政管理部门扣押从事非法客运活动的车辆并予以处罚。《出租汽车管理条例》第四十九条第一款规定，擅自从事出租汽车经营的，由市交通执法总队、区县交通执法部门没收其非法所得，并处二千元以上五万元以下的罚款。为统一执法标准，上海市交通委员会制定发布《关于出租汽车和车辆非法客运行政处罚的裁量基准》，对擅自从事出租汽车经营的区分裁量情节确定了相应的处罚标准，其中对从事非法客运活动第一次被查获的，没收非法所得，处一万元罚款。由于上述裁量基准系交通行政管理部门对地方性法规赋予行政处罚裁量权的合理规制，不仅有利于执法统一，同时还有利于执法公正与效率。交通总队据此对方惠行为处以一万元罚款，未构成裁量滥用，处罚种类与幅度均无不当。综上所述，交通总队所作的被诉处罚决定执法程序合法、认定事实清楚、定性准确、裁量适当。至于方惠认为交通总队应从网约车平台进行源头治理，仅处罚驾驶员而不追究网约车平台责任，有选择性执法之嫌。对此，原审认为，交通总队当庭已予说明，已对网约车平台的违法行为作出了行政处罚决定。方惠的诉请主张，缺乏必要的事实与证据予以佐证，难以支持。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2020年1月20日判决如下：驳回方惠的诉讼请求，案件受理费50元由方惠负担。判决后，方惠不服，向本院提起上诉。上诉人方惠上诉称：上诉人未取得网络预约出租汽车运输证、驾驶员证，在不知情的情况下触犯了法律法规，没有主观恶意，被诉处罚决定过重。被上诉人在对上诉人作出被诉处罚决定的同时，应当根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十五条规定一并对“首约汽车”网约车平台进行处罚，但被上诉人本次没有对网约车平台进行处罚，有选择性执法的嫌疑。原审判决认定被上诉人已对网约车平台作出了行政处罚，主要证据不足。请求撤销原审判决，改判支持原审诉讼请求。被上诉人交通总队辩称：上诉人在上诉状中亦自认其“触犯了法律法规”，但认为“处罚过重”。由于本案中并无从轻、减轻行政处罚的法定情形，被上诉人严格按照《关于出租汽车和车辆非法客运行政处罚的裁量基准》中关于非法客运的行政处罚裁量标准作出被诉处罚决定，裁量适当。被诉处罚决定依据的案件事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。被上诉人依据行业监管要求对网约车平台实施约谈、上户检查以及行政处罚，与被诉处罚决定所依据的法律及处罚主体并不相同，被上诉人是否对网约车平台进行一并处罚与本案没有直接关联。请求驳回上诉，维持原审判决。经审理查明，原审认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据《出租汽车管理条例》第四条的规定，交通总队具有负责本市出租汽车客运监督检查工作，并实施行政处罚的法定职权。本案中，上诉人方惠对于其未取得车辆及驾驶员营运资格证件的事实没有异议，本院予以确认。被上诉人交通总队提供的现有证据，足以证明其认定事实清楚，作出被诉处罚决定合法。上诉人对于处罚幅度所提异议，原审法院已充分阐述，本院予以确认，不再赘述。上诉人对被上诉人未一并处罚网约车平台所提异议，本院审查认为，本市交通管理部门基于行业监管的需要，依据不同的法规规章对网约车平台及网约车驾驶员进行监管，对两者违法行为的处罚标准亦有所不同。上诉人与网约车平台系独立主体，被上诉人是否对网约车平台一并进行处罚，不影响本案被诉处罚决定的合法性。综上，上诉人的上诉请求与理由缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立，本院不予支持。原审判决驳回方惠的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人方惠负担。本判决为终审判决。审判长  璩富荣审判员  沈莉萍审判员  丁晓华二〇二〇年四月二十七日书记员  杨 勖附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……