北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终508号上诉人（一审原告）栾法芝，女，1968年12月7日出生，汉族，无业，住山东省海阳市。委托代理人吴小涛，北京京航律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市东城区新中街19号。法定代表人张晓峰，主任。上诉人栾法芝因诉北京市东城区人民政府房屋征收办公室（以下简称东城征收办）行政答复一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0101行初1164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2019年2月12日，东城征收办对栾法芝所提的《补偿申请书》以电话回复的形式作出口头答复（以下简称被诉口头答复），主要内容为：栾法芝不是北京市东城区民主东街XX号公房（以下简称涉案房屋）的承租人，故其无权作为被征收人与东城征收办签订补偿协议并进行补偿。涉案房屋已由产权单位签订了补偿协议。栾法芝向一审法院诉称，其与徐刚系夫妻关系，徐刚承租的涉案房屋原系原北京市东城区房屋土地经营管理二中心（以下简称原东城房地二中心）的直管公房。徐刚于1993年12月25日去世，后栾法芝一直在涉案房屋内居住，并一直缴纳房租。2016年，涉案房屋被确定在望坛棚户区改造项目范围内。2018年9月19日，该房屋被拆除，栾法芝未获得任何补偿。2019年1月15日，栾法芝向东城征收办提出了补偿申请，东城征收办答复称将问题委托北京市东城区房屋征收事务中心（以下简称东城征收中心）处理。后栾法芝在六十日内未收到书面答复，以不作为违法为由将东城征收办诉至法院。在诉讼过程中，东城征收中心称以电话方式对栾法芝进行了答复。栾法芝认为，其作为徐刚的妻子，是徐刚共同生活的家庭成员，对徐刚所承租的公有住房，是公有住房的承租人，对该房享有居住权。东城征收办将栾法芝列为被征收人外，并作出不能与栾法芝签订征补协议的答复违法。故诉至法院，请求确认东城征收办对栾法芝作出的被诉口头答复违法，同时请求对《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》第二条“相关认定标准”第（一）项“被征收人的认定”项下第4点“自管公房被征收人的认定”中的第（2）项、第（3）项的合法性进行审查。东城征收办向一审法院辩称，根据本院（2019）京02行终1416号行政判决书，二审法院已实际确认栾法芝无权就涉案房屋签订征收补偿协议，故被诉口头答复合法有效。涉案房屋的原承租人徐刚已故，栾法芝无北京市户籍，依法不具有公房承租权，无权对涉案房屋提起权利主张。原东城房地二中心（现改制更名为北京京宏投资发展有限公司）已作为涉案房屋的产权单位签订并履行了征收补偿协议，涉案房屋已交付拆除。综上，请求法院依法驳回栾法芝的诉讼请求。一审法院查明认定，涉案房屋系原东城房地二中心（现北京京宏投资发展有限公司）的直管公房，原承租人为栾法芝之夫徐刚。徐刚于1993年12月25日去世。徐刚去世后，涉案房屋一直未变更承租人。2019年1月15日，栾法芝向东城征收办邮寄《补偿申请书》，要求该办与其签订补偿协议并支付补偿款。东城征收办于2019年1月17日收到该申请书，后将该申请书交由东城征收中心调查处理。2019年2月12日，东城征收中心的工作人员致电栾法芝，向其作出被诉口头答复。另查，栾法芝认为东城征收办对其补偿申请未履行法定职责，于2019年5月向一审法院提起不履责之诉，要求确认东城征收办未依法对其进行补偿也未对其进行答复的不作为违法，同时要求东城征收办对其申请依法作出处理。一审法院于2019年6月27日作出（2019）京0101行初425号行政判决书，以东城征收办对栾法芝的申请作出了答复、不存在不作为为由，判决驳回了其诉讼请求。栾法芝不服，提起上诉，本院于2019年8月27日作出（2019）京02行终1416号行政判决书，驳回了上诉，维持了原判。栾法芝认为东城征收办作出的被诉口头答复内容违法，向一审法院提起本案之诉。2020年1月19日，一审法院作出（2019）京0101行初1164号行政判决认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，东城征收办作为北京市东城区人民政府确定的房屋征收部门，具有对相对人要求签订征收补偿协议的申请作出相应处理的法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）给予公平补偿。《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》第二条第(一)项“被征收人的认定”中规定，直管公房的承租人按照房改售房政策购买所承租的公房后，可以作为被征收人与区房屋征收办签订补偿协议；原公房承租人已故但未办理承租人变更手续的，由房屋所有权人确认新承租人后，按照上述规定认定直管公房被征收人。据此，涉案征收项目中，直管公房的被征收人认定，须同时满足以下两个条件，一是公房的承租人；二是按照房改售房政策购买了所承租的公房。本案中，涉案房屋的性质为直管公房，原承租人徐刚去世后，涉案房屋一直未办理公房承租人变更手续。栾法芝虽系徐刚的配偶，但其并未提供任何证据证明其已成为涉案房屋的承租人，并办理了房改售房手续，故根据上述规定，其无权就涉案房屋与东城征收办签订征收补偿协议。东城征收办对栾法芝作出的被诉口头答复，具有事实根据及法律依据，依法应予支持。关于栾法芝一并提出的对《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》中的相关条款进行合法性审查的问题。一审法院认为，《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》系在望坛棚户区改造项目实施过程中制定并在该项目范围内适用的补偿方案，对该项目范围内的被征收房屋及被征收人适用，但不具有对不特定的多数人、反复适用的效力。因此，该方案并非规范性文件，不属于本案附带审查的范围。对栾法芝的该项诉讼请求，依法应一并予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了栾法芝的全部诉讼请求。栾法芝不服一审判决，上诉至本院，认为一审法院认定事实、适用法律错误。请求：1.撤销一审行政判决；2.依法改判或发回重审；3.一、二审诉讼费由东城征收办承担。东城征收办对一审判决未提起上诉。在一审审理期间，东城征收办在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.本院（2019）京02行终1416号行政判决书，证明法院已确认栾法芝不具有承租人资格，无权签订征收补偿协议；2.崇全字第08065号房屋所有权证、望坛棚户区改造项目交房验收单及被征收人自愿搬家交房申请表，证明北京京宏投资发展有限公司作为涉案房屋的产权单位，已实际签约并交付了涉案被征收房屋；3.《关于北京市东城区房屋土地经营管理二中心转企改制为国有独资公司的决定》，证明北京京宏投资发展有限公司与原东城房地二中心为同一单位，有权作为产权单位就涉案房屋签订征收补偿协议；4.《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》，证明依据该方案的相关规定，被征收人系被征收房屋所有权人。在一审审理期间，栾法芝在举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.徐刚的公有住宅租赁合同及结婚证，证明涉案房屋系徐刚承租的公房，栾法芝作为徐刚的家庭成员对涉案房屋也享有承租的权利，是本案的利害关系人；2.北京市居民死亡医学证明书，证明涉案房屋的承租人死亡后，栾法芝应当为承租人；3.涉案房屋的租金缴纳凭证，证明徐刚去世以后涉案房屋由栾法芝缴纳租金的事实，栾法芝为法定意义上的承租人；4.居住证明，证明涉案房屋事实上的居住人是栾法芝；5.一审法院（2019）京0101行初425号行政判决书及本院（2019）京02行终1416号行政判决书，证明东城征收办作出了被诉口头答复；6.《补偿申请书》，证明栾法芝向东城征收办提出补偿的申请；7.《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》，证明东城征收办依据该文件对栾法芝不进行安置补偿没有法律依据。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认，栾法芝提供的证据1至3、7客观真实，但不能证明栾法芝对涉案房屋享有承租权，对上述证据的证明目的，不予采信；栾法芝提交的证据4至6及东城征收办提交的全部证据，内容真实，取得方式合法，与本案具有关联性，均予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对栾法芝、东城征收办在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定一审法院审理查明的事实成立。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作……”。东城征收办作为北京市东城区人民政府确定的房屋征收部门，具有与符合条件的被征收人签订征收补偿协议的法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》第二条第(一)项“被征收人的认定”中规定，直管公房的承租人按照房改售房政策购买所承租的公房后，可以作为被征收人与区房屋征收办签订补偿协议；原公房承租人已故但未办理承租人变更手续的，由房屋所有权人确认新承租人后，按照上述规定认定直管公房被征收人。本案中，涉案房屋的性质为直管公房，根据已查明的事实，原承租人徐刚去世后，涉案房屋一直未办理公房承租人变更手续。栾法芝虽系徐刚的配偶，但其没有提供证据证明其已成为涉案房屋的承租人，并办理了房改售房手续，故根据上述规定，其无权就涉案房屋与东城征收办签订征收补偿协议。东城征收办对栾法芝作出的被诉口头答复，具有事实根据及法律依据。关于栾法芝提出的对《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》中的相关条款进行合法性审查的问题。《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》系在望坛棚户区改造项目实施过程中制定并在该项目范围内适用的补偿方案，仅对该项目范围内的被征收房屋及被征收人适用，不具有对不特定的多数人、反复适用的效力。因此，该方案并非规范性文件，不属于本案附带审查的范围。一审法院判决驳回栾法芝的全部诉讼请求是正确的，本院依法应予维持。栾法芝的上诉请求，无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各五十元，均由栾法芝负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 周建忠审 判 员 刘彩霞审 判 员 杨 波二〇二〇年四月二十九日法官助理 李 珊书 记 员 王 正