河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行终39号上诉人（一审原告）石连生，男，汉族，1941年7月13日生，住项城市。被上诉人（一审被告）项城市自然资源和规划局。法定代表人栗金钟，职务局长。委托代理人夏卉，该局工作人员，一般代理。委托代理人刘印普，河南圣凡律师事务所律师，一般代理。被上诉人（一审被告）项城市人民政府。法定代表人王富生，职务市长。委托代理人吴娟，该政府办公室工作人员，一般代理。上诉人石连生因不履行法定职责及行政复议一案，不服项城市人民法院（2019）豫1681行初54号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人石连生，被上诉人项城市自然资源和规划局的委托代理人夏卉、刘印普，被上诉人项城市人民政府的委托代理人吴娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，1996年12月21日项城市人民政府作出项城土字（1996）第32号项城市人民政府关于国有土地使用权出让给刘孝忠等11户批复的通知，其中这11户包括上诉人石连生。1996年8月28日上诉人与项城市土地管理局签订国有土地出让合同，合同第九条约定，该地块的土地使用权出让金为每平方米497元人民币，总额为66304元。项城市城市综合开发建设指挥部于1996年8月28日给上诉人开具收款收据二份，（一）收到11.84米勘探费592元，（二）收到11.84米配套费66304元。2019年上诉人到项城市不动产登记部门办理房屋所有权证书，上诉人用11.84米配套费66304元的收款收据，抵扣了土地出让金66304元，项城市不动产登记部门为上诉人办理了不动产登记。后上诉人到项城市自然资源和规划局要求补办建设工程规划许可证，因上诉人已经将11.84米配套费66304元的收款收据抵顶了土地出让金，项城市自然资源和规划局于2019年7月26日作出项自然资字（2019）83号项城市自然资源和规划局关于石连生反映问题的行政处理决定书，同意为其补办建设工程规划许可证，但应当按照规定缴纳配套费；上诉人不服，向项城市人民政府申请复议，项城市人民政府于2019年9月30日作出项政复决字（2019）20号行政复议决定书，维持项城市自然资源和规划局作出的项自然资字（2019）83号行政处理决定书。石连生不服，为此起诉，请求撤销项自然资字（2019）83号项城市自然资源和规划局关于石连生反映问题的行政处理决定书和项政复决字（2019）20号行政复议决定书。原判认为，根据项城市人民政府关于印发项城市城市基础配套费等建设项目收费征收管理办法的通知项政（2009）32号文件第二条，“凡在本市新建、扩建和改建建设项目（含临时建设项目）的单位和个人，均应按照本办法缴纳城市基础设施配套费等费用，……”2019年上诉人申请补办建设工程规划许可证，应当按照规定缴纳城市基础配套费，上诉人认为其已经在1996年缴纳过配套费，但上诉人所提供的1996年8月28日的11.84米配套费，金额为66304元的收款收据，已经在办理不动产登记时，用该款抵顶了土地出让金，上诉人在庭审中予以认可。故项城市自然资源和规划局作出的项自然资字（2019）83号项城市自然资源和规划局关于石连生反映问题的行政处理决定书和项政复决字（2019）20号行政复议决定书，证据确实充分，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回石连生的诉讼请求。上诉人石连生上诉称，上诉人原有一处房产位于项城市迎宾大道与孔魏街路口,1996年项城市人民政府对此处进行开发(有市政府批文为证),原有房屋被拆除,住宅收为国有。开发后市政府批准上诉人用地220平方米,由项城市迎宾大道综合开发建设指挥部收取建房用地11米84公分配套费66304元(有收据为证)。当时指挥部承诺的建房完成后统一发放一切相关证件至今未果。上诉人建房的时间是1996年,在房屋建好之前,已经缴纳了当时法律法规所规定的包括配套费和土地出让金在内的各项费用。后因负责该片建设开发的临时机构项城市城市综合开发建设指挥部解散，上诉人未能领取到所建房屋的各类证件。上诉人在2018年底申请补发建设工程规划许可证时被上诉人项城市自然资源和规划局作出项自然资字(2019)833号决定书。上诉人申请行政复议后,被上诉人项城市人民政府作出了项政复决字(2019)20号行政复议决定书。上诉人所建房屋不适用项城市人民政府关于项城市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法的通知项政(2009)32号文件的规定。上诉人建房是1996年经项城市人民政府批准用地面积220平方，并且有项城市综合开发建设指挥部批准用地建房用地11.84米并交配套费66304元的收据且盖有指挥部印章为证。上诉人提供的该书面证据,准确清晰的表明了缴纳的费用包含配套费的费用。上诉人的房屋不是新建,不是扩建和改建,更不是临时建设项目。已经交过的配套费二次缴纳才能办理建设工程规划许可证于法无据,项城市自然资源和规划局作出的项自然资字(2019)83号行政处理决定书认定事实不清,证据不足,适用依据不正确,适用法律不当。被上诉人项城市自然资源和规划局出具的且被一审法院认定的土地出让合同是废合同,事实与理由如下:(1）其第九条出让金每平方米为497元,按合同写明的出让面积133.2平方米计算后总金额为66200.4元,与交款收据所写明的66304元不符；(2）该出让合同系空白合同无具体的出让日期;(3)该合同的乙方签字“石连生”不是上诉人所签;(4)合同上无甲方的签字盖章,不合常理;土地出让是先交出让金后用地还是先用地后交出让金。上诉人在建房前只交配套费不交土地出让金,当时的土地局会让建房吗?如未交土地出让金为什么让上诉人建房?综上，请求撤销一审判决，撤销被诉处理决定及复议决定。被上诉人项城市自然资源和规划局辩称，一、上诉人关于国有土地使用权出让合同是废合同的上诉理由不能成立。国有土地使用权出让合同是上诉人在原审中作为有效合同的证据向法院提交的，说明上诉人对该合同的效力是认可的。同时上诉人在2019年1月申请办理不动产登记时，作为其通过出让的方式获得土地的证据向登记部门提供了该份土地出让合同，也说明上诉人对该份合同的效力是认可的。二、上诉人所缴纳的66304元是土地出让金，不是办理规划所需要缴纳的配套费。上诉人所获得的土地是通过出让获得的，双方签有国有土地出让合同，出让合同约定的出让金额为66304元。上诉人必须按出让合同的约定缴纳66304元的土地出让金。2019年1月上诉人申请办理不动产登记证时，向登记部门提供了土地出让合同、建设指挥部开具的66304元收据，收据虽注明的是配套费，但上诉人是把该收据作为已缴纳了土地出让金的证据提交的。在原审中上诉人也承认了这一事实。因为上诉人只缴纳了66304元，已缴纳的收据被上诉人已经作为缴纳土地出让金的证据用于办理了不动产登记证，那么就不能重复的再作为用于缴纳配套费的证据来使用，上诉人称让其重复缴纳配套费的说法不能成立。三、按照规划法的规定，在城镇规划区内进行建筑物工程建设的，应当申请办理建设工程规划许可证。获得建设工程规划许可证是进行工程建设的前置条件，上诉人无论是申请补办或者新办建设工程规划许可证，都是对新建工程获得建设工程规划许可证的申请，按地方政府文件规定，对新建工程必须缴纳城市建设配套费用，上诉人称其不应缴纳城市建设配套废的理由不能成立。请求二审法院依法维持原判，驳回上诉。被上诉人项城市人民政府辩称，同意项城市自然资源局答辩意见。另补充：项城市政府于2019年8月6日收到上诉人复议申请，被申请人自然资源和规划局在法定期间提交了答辩意见和相关材料。项城市自然资源和规划局在做出的处理决定已经清楚告知了上诉人规划许可证的相关事宜，事实清楚合乎法律规定，项城市政府作出被诉复议决定，事实清楚，合乎法律规定，请求驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依法行政是我国各行政机关必须遵守的基本原则。针对行政许可的条件，下位法对实施上位法设定的行政许可作出具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件；地方政府规范性文件不能超越法律、法规、规章设定的行政许可条件而另外增设行政许可条件。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”从该规定可以看出，是否缴纳城市基本设施配套费等费用，并不是进行工程规划许可的先决条件；两被上诉人也没有提供关于办理建设工程规划许可之前必须要缴纳城市基本设施配套费的相关法律、法规、规章等法律依据，而项城市人民政府作出的项政（2009）32号《项城市人民政府关于印发项城市城市基础配套费等建设项目收费征收管理办法的通知》，是地方政府的规范性文件，不得设定行政许可的条件。根据我国各地市缴纳城市配套费的相关规定，针对城市配套费等费用的收取均是在建设单位领取建设工程规划许可证之后，依据许可证许可的建设面积，由征收机构开具缴费通知，通知建设单位缴纳费用，是许可以后再缴费而不是先交费后许可。综上，项城市自然资源和规划局作出的项自然资字（2019）83号行政处理决定书和项城市人民政府作出的项政复决字（2019）20号行政复议决定书，适用法律错误，依法应予以撤销。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，应予以改判，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第二项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销项城市人民法院（2019）豫1681行初54号行政判决；二、撤销项城市自然资源和规划局于2019年7月26日作出的项自然资字（2019）83号《项城市自然资源和规划局关于石连生反映问题的行政处理决定书》；三、撤销项城市人民政府于2019年9月30日作出的项政复决字（2019）20号行政复议决定书；四、责令项城市自然资源和规划局在收到本判决之日起30日内针对石连生的补办申请重新作出处理。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人项城市自然资源和规划局和项城市人民政府各承担50元。本判决为终审判决。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年四月二十八日法官助理范帅印书记员贺媛媛