四川省宜宾市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川15行终123号 上诉人（一审原告）郑朝玺，男，1945年4月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 上诉人（一审原告）郑辉航，男，1975年4月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 被上诉人（一审被告）宜宾市住房和城乡建设局。住所地：四川省宜宾市叙州区蜀南大道69号。统一社会信用代码：11511200MB1147469G。 法定代表人杨中才，局长。 被上诉人（一审被告）宜宾市房地产管理局。住所地：四川省宜宾市叙州区南岸叙府路中段。统一社会信用代码：125112004520727420。 法定代表人杨中才，局长。 上诉人郑朝玺、郑辉航因诉宜宾市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、宜宾市房地产管理局（以下简称市房管局）投诉举报事项处理行为、信访事项处理行为、政府信息公开职责、调查取证职责、装修活动监管职责违法一案，不服四川省宜宾市叙州区人民法院（2020）川1521行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审裁定载明，2020年1月3日，郑朝玺、郑辉航向宜宾市叙州区人民法院提起行政诉讼称，2019年6月11日，郑朝玺、郑辉航就其楼上第12号业主违法装修向市住建局、市房管局进行投诉举报，但其拒不受理、拒不履行法定职责。2019年6月13日，在郑朝玺、郑辉航敦促下，市住建局、市房管局工作人员和社区工作人员到现场调查、当场确认违法装修、口头责令业主停止违法装修。2019年6月14日，郑朝玺、郑辉航申请市住建局、市房管局履行法定职责，市住建局、市房管局向郑朝玺、郑辉航送达受理告知书等。随后，第12号业主再次违法装修，郑朝玺、郑辉航向市住建局、市房管局报告，其工作人员第二次到现场调查、第二次当场确认违法装修、第二次口头责令业主停止违法装修。之后，市住建局、市房管局向郑朝玺、郑辉航送达信访事项处理意见书等。随后，第12号业主第三次违法装修，郑朝玺、郑辉航向市住建局、市房管局提交申请书，但市住建局、市房管局没有及时受理，只告知有申报登记、书面装修合同等。2019年8月1日，第12号业主第四次实施违法装修，给郑朝玺、郑辉航财产造成损害。2019年8月2日，郑朝玺、郑辉航向市住建局、市房管局提交申请书，但其未履行法定职责，仅向郑朝玺、郑辉航送达告知书、装修资料、信访事项处理意见书等。2019年10月24日前后，第12号业主第五次违法装修，郑朝玺、郑辉航提交申请书，但市住建局、市房管局未及时受理、未依法履行法定职责。2019年11月13日前后，市住建局、市房管局向郑朝玺、郑辉航送达政府信息公开告知书。2019年11月23日，市住建局、市房管局向郑朝玺、郑辉航送达信访事项处理意见书。 郑朝玺、郑辉航对市住建局、市房管局的上述处理行为不服，故诉至法院，请求：一、确认市住建局、市房管局对郑朝玺、郑辉航投诉举报事项、信访事项、调查取证事项、政府信息公开事项处理行为违法；二、撤销市住建局、市房管局于2019年7月9日作出的信访事项处理意见、2019年8月2日作出的书面告知、2019年10月8日作出的信访事项处理意见、2019年11月13日作出的政府信息公开告知、2019年11月21日作出的信访事项处理意见；三、责令市住建局、市房管局履行对第12号业主装修活动的监管职责、对第12号业主违法装修活动的查处职责、对郑朝玺、郑辉航合法权益免受侵害的保护职责；四、责令市住建局、市房管局对郑朝玺、郑辉航的投诉举报事项、信访事项、申请调查取证事项、申请政府信息公开事项重新作出处理；五、市住建局、市房管局向郑朝玺、郑辉航承担行政赔偿责任。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;……。”《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条规定：“根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。”从此规定中可以看出，每个起诉应当且必须基于“一个事实根据及其对应的一个行政行为（暨一个行政法律关系）”。 郑朝玺、郑辉航不服市住建局、市房管局的投诉举报事项、信访事项处理行为，认为其没有履行政府信息公开职责、调查取证职责、装修活动监管职责，郑朝玺、郑辉航可以进行多个起诉，每个起诉应当且必须基于“一个事实根据及其对应的一个行政行为”，分别主张具体的诉讼请求和事实根据。对信访事项处理行为等不符合条件的分别起诉，人民法院依法分别不予立案。对投诉举报事项处理行为等符合条件的分别起诉，人民法院依法分别予以立案；是否合并审理，由人民法院依法决定。 但本案中，郑朝玺、郑辉航的起诉却基于“多个事实根据及其对应的多个行政行为（暨多个行政法律关系）”，自行将多个诉讼请求和多个事实根据混合在一起，主张混合的诉讼请求和混合的事实根据其诉讼请求和事实根据不具体，导致其部分属于人民法院受案范围、部分不属于人民法院受案范围，不符合行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求和事实根据”起诉条件和第（四）项规定的“属于人民法院受案范围”起诉条件；即使一审法院已经立案，也应当依法裁定驳回起诉；一审法院就此向郑朝玺、郑辉航进行了解释说明，但其拒绝更正，仍坚持起诉。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款、第七十三条、第六十九条第一款第（一）项、第三款规定，裁定驳回郑朝玺、郑辉航的起诉。 郑朝玺、郑辉航不服上诉称，一审法院未开庭审理，再三违反法定程序给上诉人依法行使诉讼权利人为制造障碍。一审法院告知程序和内容均违反法律规定，郑朝玺、郑辉航均具有原告主体资格，且上诉人的诉求所针对的被诉行政行为，除法律适用不同外，所依据的事实同一且不可分割，诉因同一且不可分割，原告同一，辖区法院相同，二被上诉人在本案中的组织关系、法定职责、涉案事实、具体行政行为上均高度相关，不可分割，完全具备一个独立、完整的行政不作为行为。因此，一审法院要求上诉人分案没有事实根据和法律依据，其理由依法不能成立。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定，责令一审法院依法审理本案。 二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。否则，若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，不仅不利于行政机关有效应诉，且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，认定案件事实，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理。 本案中，上诉人提出的五项诉讼请求系对行政机关的多个行为提出起诉，涉及履行法定职责、信访事项、政府信息公开、行政赔偿等范围，明显有违行政诉讼的立案受理原则，构成诉讼请求不具体。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人郑朝玺、郑辉航的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费依法不予缴纳。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  何 媛 审 判 员  窦 音 审 判 员  骆 萍 二〇二〇年四月十三日 法官助理  张思波 书 记 员  万 昊