河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫05行终87号上诉人（原审被告）安阳市文峰区市场监督管理局，住所地安阳市文峰区文明大道中段。法定代表人苏良田，局长。委托代理人袁勇，安阳市文峰区市场监督管理局工作人员。委托代理人张辰，河南大然律师事务所律师。被上诉人（原审原告）安阳市冠泓枣业有限公司，住所地安阳市文峰区德隆街76号。法定代表人李振宇，经理。委托代理人付红梅，安阳市北关区中兴法律服务所法律工作者。上诉人安阳市文峰区市场监督管理局（以下简称文峰区市场监管局）因被上诉人安阳市冠泓枣业有限公司（以下简称安阳冠泓公司）诉其行政处罚一案，不服安阳市文峰区人民法院（2019）豫0502行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：2018年3月20日，原安阳市文峰区食品药品监督管理局（以下简称原文峰区食药监局）接国家食品药品监督管理局转来的投诉安阳冠泓公司销售不符合食品安全的编号为2018WS01678的举报。原文峰区食药监局委托河南永信资产评估事务所，对新疆和田大枣每袋市场价值进行评估。2018年7月13日，河南永信资产评估事务所作出永信评报字〔2018〕57号资产评估报告书，委托评估在2018年6月27日表现的市场价值评估结论：新疆和田大枣（500g／袋，红色袋装）单价为8.30元／袋；新疆和田大枣（500g／袋，橙色袋装）单价为8.30元／袋。2018年9月25日，原文峰区食药监局对安阳冠泓公司作出（安文）食药监食罚〔2018〕16号行政处罚决定：1.没收用于违法生产的工具和设备；2.没收违法生产的新疆和田大枣（规格：500g）1225袋、黄金枣（规格：1千克）2袋、亿黄金枣（规格：1千克）2袋、枣夹核桃（规格：226g）5袋；3.罚款181675元。后因机构改革，原文峰区食药监局并入文峰区市场监管局。2019年6月12日，文峰区市场监管局作出（安文）食药监食撤〔2019〕1号行政处罚撤销决定，撤销原文峰区食药监局于2018年9月27日作出的（安文）食药监食罚〔2018〕16号行政处罚决定书。2019年6月13日，文峰区市场监管局作出（安文）食药监食听告〔2019〕2号听证告知书及与2018年处罚相同文号的（安文）食药监食罚告〔2018〕16号行政处罚事先告知书。2019年6月14日，文峰区市场监管局向安阳冠泓公司送达该行政处罚告知书及听证告知书。2019年7月11日，文峰区市场监管局再次对安阳冠泓公司作出（安文）食药监食罚〔2018〕16号行政处罚决定书，决定：1.没收用于违法生产的工具和设备；2.没收违法生产的新疆和田大枣(规格：500g)1225袋、黄金枣（规格：1千克）2袋、亿黄金枣(规格：1千克)2袋、枣夹核桃（规格：226g）5袋；3.罚款181675元。2019年7月11日，文峰区市场监管局向安阳冠泓公司送达该行政处罚决定书。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”第六十七条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提交答辩状。”文峰区市场监管局未在其收到起诉状副本之日起十五日内向原审法院提供作出行政行为的现场检查笔录、（查封扣押）物品清单、查封（扣押）决定，应当认定该行政行为没有上述证据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”文峰区市场监管局接国家食品药品监督管理局转来的的投诉举报单后，未对当事人进行询问；因文峰区市场监管局未在举证期限内向法院提供现场检查笔录、（查封扣押）物品清单、查封（扣押）决定，应视为没有现场检查笔录、（查封扣押）物品清单、查封（扣押）决定等相关证据。文峰区市场监管局向法院提供的视频证据也仅能证明，该工作人员到现场进行检查，查封扣押现场物品，但查封扣押物品的具体型号、数量等情况不明。综上，文峰区市场监管局于2019年7月11日作出的（安文）食药监食罚〔2018〕16号行政处罚决定依据的事实不清、证据不足，应予以撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销文峰区市场监管局于2019年7月11日作出的（安文）食药监食罚〔2018〕16号行政处罚决定。上诉人文峰区市场监管局上诉称：本案被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。安阳冠泓公司持有的全国工业产品生产许可证已于2017年11月2日到期。文峰区市场监管局提交的现场检查视频能够证明该公司于2018年3月27日正在进行加工生产，其存在无证生产和标注虚假生产日期的违法事实。该公司的违法行为损害了公共利益。文峰区市场监管局虽然因为客观原因没有及时提交现场检查笔录、查扣物品清单、查封扣押决定。但《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条规定：“…人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充相关证据。”文峰区市场监管局根据原审法院的要求，在开庭后提供了现场检查笔录、查封物品清单、查封扣押决定，上述证据应该被作为定案依据。原审判决认为被诉行政处罚决定证据不足，予以撤销，属于适用法律错误。请求：撤销原审判决，发回原审法院重审或依法改判。被上诉人安阳冠泓公司答辩称：一、文峰区市场监管局作出的本案被诉行政处罚决定证据不足。首先，文峰区市场监管局未在法定举证期限内提交证据，依法应视为没有相应证据。其次，该局在庭后提交的证据也不能证明安阳冠泓公司当日进行加工。第三，文峰区市场监管局提交的“现场检查笔录、查封扣押物品清单、查封扣押决定”中的执法人员与实际作出处罚的执法人员并不一致，取证程序违法，该证据不能作为定案依据。第四，文峰区市场监管局听证时没有向安阳冠泓公司出示“现场检查笔录、查封扣押物品清单、查封扣押决定”，上述证据未经质证，不应作为定案依据。二、文峰区市场监管局作出的本案被诉行政处罚决定程序违法。文峰区市场监管局于2018年9月25日作出（安文）食药监食罚〔2018〕16号行政处罚决定，于2019年6月12日撤销该处罚决定。2019年7月11日，该局再次同一文号的行政处罚决定，程序明显违法。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：在本案被诉行政处罚决定中，文峰区市场监管局对安阳冠泓公司的两个行为合并处罚，一是安阳冠泓公司未取得食品生产许可证生产大枣；二是在2018年3月27日包装的1175袋大枣上标注的生产日期为2018年2月3日，属于标注虚假生产日期。本案需对该处罚决定的合法性分别进行审查。一、关于被诉处罚决定认定安阳冠泓公司未取得食品生产许可证生产大枣而做出处罚是否合法问题。安阳冠泓公司的行为表现形式是采购新鲜大枣后，委托喀什西泽果业开发有限公司加工，加工方将成品装箱交付安阳冠泓公司，该公司进行分装，其外包装袋上标注内容为“冠泓牌新疆和田大枣，制造商：安阳冠泓公司，被委托生产单位：喀什西泽果业开发有限公司，委托单位：安阳冠泓公司”。文峰区市场监管局认为该分包装行为属于食品生产行为，未按照《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款关于“国家对食品生产经营实行许可证制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可”的规定取得食品生产许可证，应当给予行政处罚。本院认为，该处罚属于适用法律错误。理由如下：首先，案涉大枣外包装已明确标明，该产品系委托其他公司生产。安阳冠泓公司收到的是可用于销售的大枣成品，该公司分包后销售。被诉处罚决定认为该分包行为属于生产行为，缺乏事实根据和法律依据。其次，根据《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款规定：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条规定,“…食用农产品,指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动,指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品,指在农业活动中直接获得的,以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工,但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。…”。本案涉及的大枣系从树上采摘后经清洗、干燥后所得成品，属于食用农产品，其质量安全管理应由《中华人民共和国农产品质量安全法》规范。文峰区市场监管局依照《中华人民共和国食品安全法》第三十五条的规定对安阳冠泓公司做出行政处罚，属于适用法律错误。二、关于被诉行政处罚决定认定安阳冠泓公司在2018年3月27日包装的1175袋大枣上标注虚假生产日期而做出处罚是否合法问题。首先，文峰区市场监管局现场检查的日期为2018年3月27日，其现场检查发现有1175袋大枣产品标注生产日期为2018年2月3日，由于包装袋上标注的日期在先，不能排除其中部分产品的的包装日期就是2018年2月3日，文峰区市场监管局未进行调查询问，即认定该1175袋产品均为2018年3月27日包装，被诉处罚决定认定事实不清，证据不足。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”行政处罚是是一种制裁措施，任何公正合理的制裁都须以被制裁的行为具有可谴责性为基础。判断一个行为是否应当受到行政处罚，应当综合考虑行为人主观方面存在的过错、客观方面实施的行为及造成的危害后果等要件。要求食品包装上标注生产日期及保质期,既可以保障消费者购买到安全食品，也是防止经营者出售不符合质量安全食品的措施。本案中，文峰区市场监管局主张安阳冠泓公司标注的生产日期应该是2018年3月27日分包装当天，但该公司标注的日期却为2018年2月3日，该行为既不会对消费者和社会公共利益造成任何不良后果，也不会使该公司获得任何不法收益，文峰区市场监管局对其作出行政处罚，明显不当。另外需要指出的是，行政处罚决定书的文号是处罚决定的重要组成部分，也是行政处罚决定的重要标识，“一文一号”是基本原则，文峰区市场监管局作出的本案被诉行政处罚决定与已经被其撤销的行政处罚决定文号相同，存在明显瑕疵。综上所述，文峰区市场监管局作出的本案被诉行政处罚决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误，原审判决撤销该处罚决定并无不当。文峰区市场监管局的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人安阳市文峰区市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长  程晓丽审判员  阎丽杰审判员  段 新二〇二〇年四月二十九日书记员  孙慧伟