山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终77号 上诉人（原审被告）水利部海委漳卫南运河德城河务局,所在地址山东省德州市德城区德兴中大道28号。 法定代表人蔡吉军，局长。 委托代理人申福成，山东众成清泰（德州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）德州华翔汽车驾驶员培训有限公司,住所地山东省德州市经济技术开发区北园路(晶华路与大学路十字路口向东300米路南)。 法定代表人杨伟，董事长。 委托代理人石晓燕，北京圣运（天津）律师事务所律师。 上诉人水利部海委漳卫南运河德城河务局（以下简称德城河务局）因责令改正水事违法行为通知一案，不服德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2005年11月12日德城河务局取得德国用（2005）第185号土地使用权证，地号207-1-381，地类（用途）河流水面、水工建筑用地，使用权类型划拨，面积744，634㎡。2015年6月30日被告对原告进行调查，查明原告未经批准在减河右岸桩号27+300-28+800滩地内建设混凝土路面。2016年1月1日，原告与德城河务局签订《土地资源承包经营合同》租赁位于德州经济技术开发区××河右岸××、××村临河滩地桩号27+300-28+800，滩地全长1500米，共计200亩进行驾校经营。2019年4月4日，被告作出（漳德城）责改字[2019]第10号）《责令改正水事违法行为通知书》，被通知人处为空白，载明内容，“经查，你（单位）在减河右岸公里桩号27+300河道管理范围内建设的建筑物、模拟隧道、铁丝网护栏、标杆（的行为），违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款、《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国防洪法》第五十六条、《中华人民共和国水法》第六十五条规定，责令你（单位）于2019年4月5日前改正。改正内容（措施）：你（单位）于2019年4月5日前改正，拆除建筑物模拟隧道、铁丝网护栏、标杆，恢复原状，逾期不拆除，不恢复原状的，强行拆除，所需费用由你（单位）负担。”原告不服，据此起诉。 原审法院认为，涉案责令改正水事违法行为通知的内容为当事人设定了限期自行拆除等义务，应认定该通知对当事人的权利义务产生实际影响，具有可诉性，当事人可以依法提起行政诉讼。《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第六十五条规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。依上述规定，被告依法具有对在河道管理范围内妨碍行洪的建筑物、构筑物作出责令限期拆除并强行拆除的职权。本案经查明原告所建建筑物、模拟隧道等在河道管理范围内，被告有权责令原告改正，限期拆除。但是被告启动行政执法程序应当遵从法定办结期限，被告2015年对原告进行调查，2019年作出通知行政行为，不符合《山东省行政程序规定》第九十三条第三款“行政机关应当自程序启动之日起60日内办结”的规定，且被告作出行政执法文书没有载明被通知人这一基本要素，也没有提交送达行政执法文书的送达回证，不符合《山东省行政程序规定》第八十五条行政执法文书应当载明当事人基本情况和第九十六条送达行政执法文书应当有送达回证的规定。在适用法律上，《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第五十五条规定，违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的……。由此可见，违反本法二十二条第二款的，应适用本法第五十五条规定进行处罚，然而被告认定原告行为违反本法二十二条第二款，却适用本法第五十六条规定责令原告改正，第五十六条是对违反本法第十五条第二款、第二十三条规定的处罚适用的条文，适用法律条文不正确。因涉案建筑物、构筑物等已拆除，故确认被告通知行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决确认被告水利部海委漳卫南运河德城河务局2019年4月4日对原告作出的（漳德城）责改字[2019]第10号《责令改正水事违法行政通知书》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告负担。 上诉人德城河务局不服原审判决，提起上诉，请求：1.撤销德州市德城区人民法院作出的（2019）鲁1402行初69号行政判决，并依法改判或者发回重审;2.本案上诉费用由被上诉人承担。事实与理由：上诉人作出的(漳德城）责改字[2019]10号《责令改正水事违法行为通知书》属于行政命令,该行为不具有可诉性。原判决认为该行为可诉的主要依据为(详见判决书第8页):责令改正通知书中的改正内容为你(单位)于2019年4月5日前改正,拆除建筑物模拟隧道、铁丝网护栏、标杆,恢复原状。原审法院认为责令改正通知书的内容为当事人设定了限期自行拆除等义务,应认定该通知对于当事人的权利义务产生了实际影响,具有可诉性。上诉人认为,不能凭借原审法院的上述观点得出本案具有可诉性的结论。第一,责令改正通知书的内容具体到要求华翔驾校在限定日期内拆除具体的建筑物是行政行为明确性的基本要求。如果责令改正通知书仅载明“华翔驾校立即改正违法行为”,可能行政相对人都无所是从,责改通知书的作出也就没有任何意义。所以不能因为通知书内容明确而认为为当事人设定了权利义务。第二,可诉的行政行为应该是为华翔驾校设定了其本身应负担的义务以外新的义务。即便是原审法院,也认可华翔驾校建设的建筑物是违法建筑物(详见原审判决书第9页),无论德城河务局是否下达本案的责改通知书,华翔驾校都负有自行拆除建筑物,也就是恢复土地原状,修复违法行为的义务。责改通知书并没有在此基础之上为华翔驾校设定新的负担行为,不能认为对其权利义务产生了实际影响，并且从与本案所关联的（2019）鲁1402行初64号案件也可以反证,真正导致华翔驾校建筑物被拆除的是德州经济技术开发区管委会和袁桥镇政府的《通知》行为。第三,本案德城河务局作出责令改正通知书属于履行《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定的作为义务,是在进行行政处罚时必须向违法人发出的行政文书,但它显然不是终局的行政处罚决定书。对于这种过程性的文书,即使对华翔驾校科处了新的义务,但处于维护行政机关行政权威、执法效率等角度考虑,即便违法的过程性行政行为，也应待终局行政处罚决定作出后，起诉终局行政行为。更多具体的事实和理由上诉人已经在向原审法院提交的代理词中进行了详细的阐述。总之,上诉人认为,原审法院作出的（2019）鲁1402行初69号行政判决，将不可诉的行政行为进行实体审理,适用法律错误,请求贵院依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定发回重审或者依法改判。 被上诉人德州华翔汽车驾驶员培训有限公司未提交书面答辩意见。 二审审理查明的事实与一审认定事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条的规定，行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但本案被诉责令改正水事违法行为通知，系上诉人德城河务局针对被上诉人华翔驾校这一特定相对人作出，对其应当履行的事项作出了明确限定，具有行政拘束力，该行政行为不属于前述法律规定的有普遍约束力的命令，属于人民法院行政诉讼受案范围。同时，责令类行政行为以行政命令的形式体现不具有制裁性，而仅是通过消除违法状态来恢复原有的法律秩序，本案被诉责令改正水事违法行为即属于此类行政命令。原审法院对该行为审查后认为其可诉并确认违法，结论正确，论述充分，本院予以确认。 综上，上诉人德城河务局的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人水利部海委漳卫南运河德城河务局负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年四月二十四日 法官助理杨晓婧 书记员李杨