新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）新行终16号 上诉人（原审原告）：钱兰生，女，1950年8月9日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区哈密市。 委托诉讼代理人：李惠亮（系钱兰生丈夫），男，1948年8月1日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区哈密市。 委托诉讼代理人：张薇，新疆新创律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：伊州区人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区哈密市伊州区广东路2号。 法定代表人：阿曼·买买提，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人：张梦，女，1988年3月28日出生，汉族，系哈密市伊州区司法局法治科科长。 委托诉讼代理人：熊磊，男，1984年10月4日出生，汉族，系哈密市伊州区司法局法治科科员。 被上诉人（原审被告）：哈密市人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区哈密市伊州区建国南路9号。 法定代表人：祖木热提·乌布力，该市人民政府市长。 委托诉讼代理人：李文利，男，1975年1月5日出生，汉族，系哈密市司法局法治科负责人。 原审第三人：张立忠，男，1976年11月8日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区哈密市。 原审第三人：贾桂英，女，1955年1月19日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区哈密市。 原审第三人：张立明，男，1980年12月12日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区哈密市。 共同委托诉讼代理人：张立忠（系贾桂英之子、张立明之兄），男，1976年11月8日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区哈密市。 上诉人钱兰生因与被上诉人伊州区人民政府（以下简称伊州区政府）、哈密市人民政府（以下简称哈密市政府）、原审第三人贾桂英、张立忠、张立明确认土地登记行为违法及行政复议一案，不服新疆维吾尔自治区哈密市中级人民法院（2019）新22行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人钱兰生的委托诉讼代理人李惠亮、张薇，被上诉人伊州区政府的委托诉讼代理人张梦、熊磊，哈密市政府的委托诉讼代理人李文利，原审第三人并贾桂英、张立明的委托诉讼代理人张立忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2019年6月20日，钱兰生向哈密市政府申请复议，请求确认伊州区政府向张新生发放的《宅基地使用证》的行政行为违法，确认张新生名下宅基地使用权归张举德、王彩云所有。2019年9月1日，哈密市政府作出了哈政复决字[2019]7号《行政复议决定书》并依法向钱兰生进行了送达。钱兰生认为伊州区政府为张新生发放宅基地使用证的行政行为及行政复议违法，向原审法院提起行政诉讼。 另查，案涉宅基地《土地登记申请书》载明的时间是1993年4月23日，《土地登记审批表》载明的时间是1994年4月26日。钱兰生系张新生的姐姐，贾桂英系张新生的妻子，张新生于2006年3月6日去世。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政机关受理行政复议申请、做出行政复议决定，应当以行政复议法为依据。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、《中华人民共和国行政复议法》第十七条则规定，复议机关受理行政复议申请的条件之一就是在法定申请期限内提出。《中华人民共和国行政复议法》第九条虽规定了行政复议的申请期限，但行政复议法和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未规定申请行政复议的最长期限。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，因不动产申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过二十年，行政机关应决定不予受理。涉案《宅基地使用权证》的土地登记审批时间是1994年4月，钱兰生于2019年6月20日向哈密市政府申请行政复议，已经超过了法律规定申请复议期限。对不符合规定的行政复议申请，市政府应当不予受理。哈密市政府受理超出法定期限的复议申请并做出相应的复议决定的行为，不符合法律规定。鉴于哈密市政府维持了原行政行为，对钱兰生的权利义务未产生实际影响，现钱兰生对该复议决定提起行政诉讼，应驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，钱兰生提起的行政诉讼亦已超过法定的起诉期限，依法应当不予受理，已经受理的，应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回钱兰生的起诉。 钱兰生上诉称，一、上诉人就宅基地登记向被上诉人申请复议，被上诉人哈密市政府受理并作出复议决定，告知诉讼期限，上诉人在诉讼期限内提起行政诉讼，被上诉人在诉讼阶段提出时效抗辩，系无效的主张；二、行政复议没有最长期限的相关法律规定，庭审期间被上诉人也没有提出该抗辩理由，原审法院参照行政诉讼相关法律规定，认定被上诉人不应受理上诉人的行政复议，于法无据；三、被上诉人没有证据证实其向第三人发放宅基地使用证的行政行为合法，在宅基地使用证上存在涂改、审批表日期空白等问题，发证时间无法查明，诉讼时效起算时间不明确。综上，原审法院适用起诉期限驳回起诉，认定事实不清，适用法律错误。请求：1.撤销哈密市中级人民法院（2019）新22行初6号行政裁定；2.指令哈密市中级人民法院继续审理。 伊州区政府辩称，案涉宅基地使用证由张新生于1993年向城乡土管所申请，土地登记审批表上显示时间为1994年4月26日。根据行政诉讼法有关诉讼时效的规定，上诉人的申请已经超过了法律规定的诉讼时效。请求依法驳回上诉。 哈密市政府答辩意见与伊州区政府答辩意见一致。 贾桂英、张立忠、张立明辩称，一、上诉人所陈述的事实有误且本案已过诉讼时效。（一）涉案房屋宅基地《土地登记审批表》的时间明确记载为1994年4月26日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，钱兰生于2019年提起行政诉讼，明显已超出法律规定的诉讼时效；（二）根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，宅基地属于农民集体所有，不属于个人。第三人按照相关法律法规办理的手续合法。二、钱兰生的诉求已在民事案件中处理过，不得重复提起诉求。依据《中华人民共和国土地管理法》第十二条“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，上诉人因涉案房屋从2007年至今不停提起诉讼超过数十次，侵犯了第三人的合法权利。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 本院对原审查明的事实予以确认。 二审期间，上诉人提交一份新证据，（2000）宅用北字第231号牛占军的宅基地使用证（复印件），以证实案涉宅基地使用证与该证据对比，没有载明发证时间，诉讼时效无法起算。二被上诉人与原审第三人对该证据的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可。本院对该证据的真实性、合法性予以确认，关联性不予确认。 本院认为，本案的争议焦点是钱兰生向哈密市政府申请行政复议的时间是否超过法律规定的申请期限。《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》虽未明确规定最长的行政复议期限，但并不意味着行政行为作出后，无论经过多长时间，申请人都可以提出行政复议申请，否则一方面将对长期形成的稳定的社会秩序造成损害，另一方面将突破行政诉讼中有关起诉期限的法律规定，致使起诉期限制度失去意义，不符合行政复议及行政诉讼救济程序设立的立法本义。为维护行政法律关系的稳定性，避免权利人怠于行使行政复议申请权，应参照行政诉讼法中最长起诉期限的有关规定确定行政复议最长期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起行政诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”钱兰生就伊州区政府为张新生颁发宅基地使用证的行政行为申请复议，参照行政诉讼最长起诉期限的规定，最长应该在该行为作出之后二十年内提出。张新生于1993年4月23日填写土地登记申请书，于1994年4月26日填写土地登记审批表，即便以审批表填写日期为行政行为作出之日，申请复议的最长期限也截止到2014年4月26日，钱兰生于2019年6月20日申请复议，已远远超出最长复议期限的规定，依法应不予受理。哈密市政府受理该申请且作出复议决定，依法应予撤销，原审考虑该复议决定并未改变原行政行为内容，也未对当事人产生实际影响，为节约司法资源，避免程序空转，仅驳回钱兰生的起诉并无不当。 原告应当在法律规定的期限内行使其权利，是否超过法定期限是人民法院主动审查内容，不以被告的抗辩为启动条件，原审主动审查并无不当。伊州区政府作出的颁发宅基地使用证的行政行为是否合法属实体审查内容，因本案尚在程序审查阶段，且上诉人的起诉并不符合行政诉讼的起诉条件，故上述内容尚不属于本案审理范围，原审法院未进行审理不违反法律规定，本院对上诉人的该主张不予支持。钱兰生称土地登记审批表无落款日期导致期限无法确定，该主张与事实不符，本院不予采信。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人钱兰生的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 迪丽娜孜·巴克 审判员 马     荣 审判员 张     玉 二〇二〇年四月二十七日 书记员 吴     丹