河南省济源市人民法院行 政 判 决 书(2020)豫9001行初2号原告：河南金利金铅集团有限公司。住所地：河南省济源市承留镇南勋村。法定代表人：成全明，董事长。委托诉讼代理人：燕永洲，男，该公司员工。委托诉讼代理人：燕俊旗，男，河南九威律师事务所律师。被告：济源市生态环境局。住所地：河南省济源市第二行政区5号楼。法定代表人：成铖，局长。委托诉讼代理人：马诗院，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：孙建霞，女，河南剑光律师事务所律师。原告河南金利金铅集团有限公司（以下简称河南金利公司）不服原济源市环境保护局（以下简称济源环保局）2019年6月17日作出的济环罚决〔2019〕81号行政处罚决定，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月3日立案后，于2020年1月9日向被告济源市生态环境局（以下简称济源生环局）送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法适用普通程序，组成由审判员李小龙担任审判长、人民陪审员周华和段小春参加的合议庭，于2020年3月11日公开开庭审理了本案。原告河南金利公司的委托诉讼代理人燕永洲、燕俊旗，被告济源生环局的委托诉讼代理人马诗院、孙建霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原济源环保局于2019年6月17日作出济环罚决字〔2019〕81号行政处罚决定书，决定给予河南金利公司罚款100万元的行政处罚。原告河南金利公司诉称：一、济源环保局认定其公司超标排放的主要证据不足。济源环保局认定其公司存在超标排放行为的主要证据为在线监测数据，该数据系济源环保局在其公司设备上提取。但济源环保局提取数据的设备未经过法定强制检定，其数据不能作为认定事实和行政处罚依据。根据《中华人民共和国计量法》《中华人民共和国强制检定的工作计量器具明细目录》等法律法规的规定，作为“烟尘、粉尘测量仪”的环境监测设备，属于强制检定的器具。济源环保局提取数据的在线监测设备即属于强制检定的器具，该设备并未实行强制检定，其准确性并不能予以确定，济源环保局所采用的在线监测数据可能存在偏差和错误，且无其他证据予以佐证，不能作为行政处罚的依据。二、济源环保局认定其公司违法超标排放属于执法简单化，明显不当。1.其公司并无排放的主观故意。在社会主义新时期，绿水青山就是金山银山的理念已经深入人心，其公司积极面对新形势，主动添置环保设备，引入第三方专业环保治理机构，加大环保科技攻关力度，致力打赢环保攻坚战。作为治污主体，其公司在思想和行动上高度一致，不存在任何故意超标排污的主观故意。2.短暂排放异常系设备设计缺陷所致，属不可抗力。其公司2019年1月所出现的短暂排放异常，是因其公司设备检修，在重新启动制酸工序设备时所出现间歇性的瞬时排放异常，此种现象是制酸生产设备的先天性设计缺陷所致，而此设计缺陷是受限于设备制造时期的国内科技水平，属于全国涉及制酸工序的所有企业共同存在的行业性普遍难题。3.其公司已经在济源环保局设定的期间内完成了制酸设备改造，不存在违法情形。对于其公司所存在的制酸设备缺陷，济源环保局作为环境监督管理部门于2018年底组织包括其公司在内的六家涉及制酸工序的企业，进行了行业互查和专家技术攻关，并限定在2019年3月底前解决制酸设备的异常排污。济源环保局为促进企业发展因地制宜精心制定方案，并牵头组织专家进行技术攻关的行为，是值得高度赞赏的。其公司也由衷予以感谢。其公司对于济源环保局所制定的制酸工序治理是高度支持，并且积极参与，在限定的2019年3月底前彻底完成了制酸工序异常排污的整治。2019年1月所出现的异常排污，就是在济源环保局限定的整治期间内为进行整治所进行的设备检修、数据观察、科技攻关等一系列环节中所进行的一部分活动。该次异常排污目的是为了整治，且发生在整治期间内，并未超过整治期限。济源环保局作为行政管理机构，对于制酸工序的异常排污，设定了治理期限，企业在整治期间内所实施的整治行为不存在违法，也就不应当被处罚。三、济源环保局对其公司处罚幅度属于适用法律条款中的顶格处罚，过于严重，明显不当。1.其公司排放异常并未造成严重后果。本案中其公司异常排放的数据虽然超倍数较高，但该数据仅为间歇性的瞬间数据，并不具有持续性，实质上并不会产生严重后果和影响。2.其公司不具主观恶性。其公司的短暂排放异常系制酸工序设备设计缺陷所致，属历史客观原因所致，作为经营主体，其公司一直在尽力加以技术攻关，在主观上不具有恶性。3.其公司积极整改，在济源环保局限定期限内完成整改，消除了工序缺陷，使不良影响今后不再产生。4.其公司排放数据异常并未发生在重污染天气应急预警期间。根据其公司查询，2019年1月其公司排放异常时并不是重污染天气应急预警期间，济源环保局以此作为顶格处罚的理由不存在。综上，济源环保局据以处罚的主要证据不足，处罚无依据。在制酸工序设备设计缺陷的客观前提下，其公司加大技术攻关，按照济源环保局限定的期限内完成整治工作，违法情形轻微，且不存在主观故意异常排放，在已经消除了不良后果的情形下，济源环保局对其公司予以顶格处罚，显然有失公正，不具有合理性。请求依法撤销济源环保局作出的济环罚决字〔2019〕81号行政处罚决定书。原告河南金利公司向本院提交了以下证据、依据：济源环保局下发的《冶炼烟气制酸工序互查活动方案》。该证据明确约定2019年3月为整治结束期间，3月底仍未完成整治或整治不全面，存在偷排等问题的，依法查处。证明其公司是在济源环保局所限定的整治期间内进行整治，济源环保局在整治期间尚未结束就对其公司实施了行政处罚。被告济源生环局辩称：一、其局作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分。根据济源市污染源自动监控数据超标统计结果，重污染天气应急预警期间，2019年1月22日4时-6时、11时-12时、24日5时，河南金利公司二期底吹炉制酸废气排放口二氧化硫时均值超标6组，超标值范围是121.09-7150mg/m3；2019年1月22日5时、12时，二期底吹炉制酸废气排放口氮氧化物时均监测值超标，超标值分别是199.91mg/m3和202.77mg/m3，分别超过《铅、锌工业污染物排放标准》（GB25466-2010）修改单规定排放限值（二氧化硫100mg/m3、氮氧化物100mg/m3）。其局对河南金利公司的违法行为进行了立案查处，并依法制作了现场勘查笔录和调查询问笔录，河南金利公司对上述违法事实认可，并在相关证据材料上签字确认。上述违法事实有现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场照片、市监控中心出具的《监控数据日报表》等证据佐证。认定事实清楚，证据确实充分。二、其局作出的处罚决定，适用法律正确。河南金利公司的上述违法行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条关于“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有污染的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求”的规定。因此其局作出的处罚决定，适用法律正确。三、其局作出的处罚决定，处罚适当。其局依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条关于“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的”的规定，根据河南金利公司违法行为的事实、性质、情节、社会危害后果，参照《河南省环境行政处罚裁量标准》，河南金利公司的违法行为属于浓度超标200%以上或总量超标100%以上的，且最高超标倍数达70.5倍。因此对河南金利公司处以一百万元罚款，处罚适当。四、其局作出的处罚决定，程序合法。其局现场检查发现河南金利公司超标排放污染物的违法行为后，进行了立案查处，于2019年3月6日向河南金利公司送达了济环罚先告字〔2019〕48号行政处罚事先（听证）告知书，告知河南金利公司违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知河南金利公司有权进行陈述、申辩和申请听证。河南金利公司在法定期间内向其局提交了《申诉材料》。但经对河南金利公司陈述申辩意见进行复核，由于河南金利公司的违法行为发生在重污染天气应急预警期间，二氧化硫超标倍数较高，影响了全市的空气质量，经研究决定对河南金利公司的陈述申辩意见不予采纳。2019年7月30日其局依法向河南金利公司送达济环罚决字〔2019〕81号行政处罚决定书。因此其局作出的处罚决定，程序合法。综上所述，其局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回河南金利公司的诉讼请求。被告济源生环局向本院提交了以下证据、依据：1.行政处罚案件立案审批表，执法人员执法证复印件。证明其局发现河南金利公司2019年1月22日的违法行为后于2019年1月24日依法立案，执法人员具备执法资格。2.河南金利公司营业执照、法定代表人身份证复印件、授权委托书、受托人身份证复印件。证明河南金利公司是适格的行政相对人。3.现场勘查示意图、现场勘查检查笔录、视听资料（照片7张），监控数据日报表。证明河南金利公司超标排放的违法行为真实存在。4.询问笔录、视听资料、照片（1张），河南金利公司节能减排停炉时间报告表。证明河南金利公司2019年1月22日处于正常生产状态，且对自己超标排放的违法行为予以认可。5.济源市污染防治攻坚战领导小组办公室济环攻坚办〔2019〕4号文件。证明河南金利公司的违法行为发生在我市重污染天气橙色预警期间。6.河南金利公司的环评手续。7.案件调查终结报告。证明济源市环境监察支队依法调查后，认定河南金利公司存在违法行为，并依法提出行政处罚建议。8.济环罚先告字〔2019〕48号行政处罚事先（听证）告知书及送达回证。证明其局在处罚前依法告知了河南金利公司有权进行陈述、申辩和申请听证。9.河南金利公司的申诉材料，济源市环境监察支队复核报告。证明河南金利公司提出陈述申辩后，支队依法进行了复核，认为河南金利公司的陈述申辩理由不能成立，应依法予以处罚。10.其局济环法纪〔2019〕10号专题会议纪要，行政处罚审批表，行政处罚决定书及送达回证。经庭审质证，原告河南金利公司对济源生环局提交证据的质证意见为：对证据1的真实性没有异议，但蒋薇并没有参与对其公司2019年1月24日的调查，并非实施调查行为的执法人员。2019年1月24日，济源环保局具有执法资格证的调查人员只有李兵1人实施了调查行为。对证据2的真实性没有异议。对证据3、4的真实性均有异议，这是济源环保局调查或者勘验时所形成的证据，其中执法人员的签字存在伪造，不应予以采信。证据4中的照片，所拍摄内容为执法人员向当事人出示执法证，该证据记载的执法人员为李兵和蒋薇，但照片中的人物不是蒋薇。证据显示的拍摄地点为济源市环境自动监控中心办公室，但现场勘察、调查笔录显示是在河南金利金铅集团有限公司，出示执法证的地点和现场调查、勘察地点明显不一样，进而证明济源环保局现场调查和勘察程序违法。对证据5的真实性没有异议，对证明对象有异议，两份通知并不能证明2019年1月22日和1月24日济源市处于重污染天气预警期间。根据两份通知的时间及内容，说明济源市重污染天气预警是处于动态调整状态，并非恒定不变，不能仅凭两份文件即推定2019年1月22日和1月24日济源市处于重度污染预警期间。对证据8和证据12有异议，这两组证据中的送达回证，送达人签名存在伪造，送达程序违法，应视为被告未依法送达法律文书。对其他证据没有异议。被告济源生环局对河南金利公司提交证据的质证意见为：对该证据的真实性无异议，但对证明方向有异议。该方案是为了让河南金利公司整改，而非让其超标排放。本院对上述证据认证如下：河南金利公司主张济源生环局执法人员蒋薇未参与调查取证活动，未能提供证据予以证明，本院不予采纳。河南金利公司认为济源生环局提交的证据材料上的签名“蒋薇”非执法人员蒋薇本人所签而申请鉴定，因即便执法人员的签名非本人所签的情况属实，也属可补正的事项，而无需鉴定，故不予准许。因即便证据材料上的执法人员的签名非本人所签，属于取证程序中的暇疵问题，并不影响证据材料内容的真实性，不属于应当予以排除的非法证据，故仍可作为有效证据使用。济源生环局提交的证据，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据。河南金利公司提交的证据，与本案被诉行政行为的合法性无关，与本案需要认定的事实无关，不作为本案认定事实的依据。经审理查明：河南金利金铅集团有限公司办理有完善的环评及验收手续，有原济源市环境保护局发放的排污许可证。河南金利公司二期底吹炉制酸系统废气排放项目于2009年8月15日经济源环保局批复同意建设，于2013年5月24日经济源环保局验收。2019年1月15日，济源市污染防治攻坚战领导小组办公室对各产业集聚（开发区）管委会、各镇人民政府、各街道办事处、市人民政府各有关部门、各有关企业发布《关于将重污染天气红色预警调整为橙色预警的通知》（济环攻坚办〔2019〕4号文件），决定自2019年1月16日0时起，将我市重污染天气红色预警调整为橙色预警，同时将Ⅰ级应急响应降为Ⅱ级应急响应。2019年1月23日，河南金利公司向济源环保局出具节能减排停炉时间报告，称其公司因二期节能减排因底吹炉电收尘等设备故障，计划全线停炉检修，其中底吹炉于2019年1月21日3点停炉，1月22日4点半开始烘炉，5点20分停炉，10点30分开始烘炉；还原炉停炉时间为1月21日4时-1月23日6时；烟化炉停炉时间为1月21日4时-1月23日8时。根据济源市污染源自动监控数据超标统计结果，2019年1月22日4时-6时、11时-12时、24日5时，河南金利公司二期底吹炉制酸废气排放口二氧化硫时均值超标6组，超标值范围是121.09-7150mg/m3；2019年1月22日5时、12时，河南金利公司二期底吹炉制酸废气排放口氮氧化物时均监测值超标，超标值分别是199.91mg/m3和202.77mg/m3，分别超过《铅、锌工业污染物排放标准》（GB25466-2010）修改单规定排放限值（二氧化硫100mg/m3、氮氧化物100mg/m3）。为此，济源环保局于2019年1月24日立案查处。在调查过程中，河南金利公司称，废气超标排放的原因是，因底吹炉停炉后复产，不进料低温烘炉期间烟气温度较低，配套制酸设施触媒系统无法达到正常二氧化硫转换吸收温度，加热系统电阻丝最高可升温到300°C左右，此时二氧化硫转换吸收转换率仅有70%左右，随后逐步投料提升底吹炉炉温，烟气在触媒中反应，触媒达到500°C左右，制酸系统才能达到正常运行状态；之前超标均因烟温过低，制酸效果不佳造成。对于24日5时又超标一组的原因是，初步判定为底吹炉炉况不稳定，制酸系统未达到最佳运行状态造成。济源环保局经调查取证，认为河南金利公司废气超标排放的行为发生在重污染天气应急预警期间，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条关于“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有污染的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求”的规定，于2019年3月6日书面告知河南金利公司将对其公司进行行政处罚的事实、理由、依据以及依法享有的陈述、申辩和申请听证的权利。河南金利公司于2019年3月8日向济源环保局提交书面申诉材料，称：2019年1月21日其公司二期底吹炉对电收尘设备进行日常检修，由于电收尘属受限空间，按照国家及公司安全管理规定要“先通风、后监督、再作业”，为确保人员安全，公司采用打开电收尘入孔，同时硫酸风机进行拉风作业，由于底吹炉及配套制酸系统设计原因，副烟道停止使用（环保要求），硫酸转化器在风机拉风或检修后温度降低，转化器效率也相应降低，烘炉期间烟温低，配套制酸设施触媒及转化器无法达到正常二氧化硫转换时温度，转化器辅助加热系统电阻丝最高可升至400°C左右，此时，二氧化硫转化率约只有70%左右，造成在线数据出现超标现象，之前这种现象都是在停炉前向市局报告停炉时间，市局对这段时间数据进行修约并报在线设施停运，但从2019年1月起市局要求不再对停运设施数据进行修约。这种短时间超标现象只有在后期提料升温后，烟气转化器中和触媒反应放出热量后，转化器才能逐步达到最佳转化效率，受设计原因，全国采用“两转两吸或一转两吸”制酸工艺的企业都存在类似问题，为此市局专门成立对全市万洋冶炼等六家专项制酸系统互查及整治会，并安排相关专家对备企业硫酸进行指导整改。六家企业在互查结束后，其公司立即结合其他五家企业整改及专家意见，结合公司实际情况，制定两项整改措施。鉴于其公司近年来严格遵守各项环保法律法规，未因环保问题受过处罚，目前公司正在进行上市前准备工作，如因本次数据超标被上级部门处罚，不仅影响上市进度，也将从多方面对公司负面影响。因此请综合考量以上因素，对其公司开炉前在线数据超标情况免予处罚。济源环保局经复核认为，国家和地方并无企业生产启炉时段的数据可按停炉数据进行修约的法律法规规定条款，企业生产启炉过程已经开始投入燃料升温并逐步投料，应当判定为正常生产状态，从而认定河南金利公司启炉过程正常生产排污造成自动监控数据超标情况属实，应依法予以行政处罚，而对河南金利公司的申诉理由不予采纳。济源环保局在2019年6月15日经集体研究后，于2019年6月17日作出济环罚决〔2019〕81号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条关于“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的”的规定，根据河南金利公司违法行为的事实、性质、情节、社会危害后果，参照《河南省环境行政处罚裁量标准》，认为河南金利公司的违法行为属于浓度超标200%以上或总量超标100%以上的，且最高超标倍数达70.5倍，决定给予河南金利公司罚款100万元的行政处罚。该行政处罚决定书于2019年7月30日向河南金利公司送达。另查，因机构改革，济源市环境保护局不存在，其职责由新组建的济源市生态环境局行使。本院认为：济源环保局认定河南金利公司在重污染天气应急预警期间存在超标排放废气行为，有现场检查（勘察）笔录、监控数据日报表、询问笔录、济源市污染防治攻坚战领导小组办公室济环攻坚办〔2019〕4号文件等证据予以证明，证据确实充分。河南金利公司认为济源环保局认定其公司超标排放的主要证据不足，理由不能成立，本院不予采纳。河南金利公司超标排放废气的行为，属于违法行为，应当受到环境保护管理行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条之规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条之规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。参照《环境行政处罚办法》第六条之规定，行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响，当事人的过错程度，违法行为的具体方式或者手段，违法行为危害的具体对象，当事人是初犯还是再犯，当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果等情节。本案中，济源环保局根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条之规定并参照《河南省环境行政处罚裁量标准》的规定对河南金利公司进行行政处罚，并无不当，但是在处罚时应当考量违法行为的情节、当事人的过错程度和社会危害程度而没有，有失妥当。济源环保局虽在行政处罚决定书中表述了“根据河南金利公司违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度”，但只是笼统地表述，对于河南金利公司违法行为的情节是什么、社会危害程度如何却没有作出认定。本院认为，河南金利公司超标排放废气的违法行为发生在设备检修过程中，主观上不存在直接故意，且超标排放废气行为呈间歇性状态，虽超标倍数过高，但总体时间不长，情节一般，社会危害程度并不严重，可以从轻行政处罚。济源环保局在对河南金利公司进行处罚时没有考量当事人的过错程度、违法行为的情节和社会危害程度的情形，对河南金利公司从重处罚而处以罚款100万元的行政处罚，明显不当，依法应予变更。河南金利公司认为对其处罚过重，理由成立，本院予以采纳。根据处罚和教育相结合的行政处罚原则，本院认为，对河南金利公司的罚款数额应确定为30万元为宜。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款之规定，判决如下：变更原济源市环境保护局2019年6月17日作出的济环罚决〔2019〕81号行政处罚决定书中对原告河南金利金铅集团有限公司所处的罚款100万元为罚款30万元。案件受理费50元，由被告济源市生态环境局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省济源中级人民法院。审 判 长  李小龙人民陪审员  周 华人民陪审员  段小春二〇二〇年四月七日书 记 员  张文多