贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔02行终29号上诉人（原审被告）盘州市丹霞镇人民政府，住所地：贵州省盘州市丹霞镇水塘居委会，统一社会信用代码：11520202009465680U。法定代表人濮家兴，系该镇镇长。委托代理人景仲书，男，1978年9月29日出生，汉族，住贵州省盘县，系该镇政务服务中心主任。委托代理人路快，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师，执业证号：15201201410935626。被上诉人（原审原告）杨云翠，女，1974年8月10日出生，汉族，住贵州省盘州市。委托代理人徐大本，男，1968年10月10日出生，汉族，住贵州省盘州市，系杨云翠之夫。上诉人盘州市丹霞镇人民政府（以下简称丹霞镇政府）因与被上诉人杨云翠确认强制拆除房屋违法一案，不服贵州省水城县人民法院（2019）黔0221行初151号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭对本案进行了审理。上诉人丹霞镇政府委托代理人景仲书、路快，被上诉人杨云翠及其委托代理人徐大本到庭参加诉讼。本案现已审理终结。杨云翠一审诉讼请求：1、依法判决确认被告盘州市丹霞镇人民政府2018年11月16日强制拆除原告唯一位于贵州省盘州市丹霞镇坪川村撮箕坡十三组房屋的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。一审法院查明：原告杨云翠在盘州市有两栋房屋，被拆除的涉案房屋为旧房，新房由于地质灾害被征收，原告家于2018年5月2日领取地质灾害补助款677821.6元。2017年11月28日，盘州市扶贫开发领导小组下发盘州扶领发（2017）40号《关于开展盘州市脱贫攻坚与城乡建设用地增减挂钩房屋拆除和土地复垦工作的通知》，该文件明确：对全市易地扶贫搬迁工程、棚户区改造工程、危房改造工程、人居环境整治工程、地质灾害搬迁工程、生态移民搬迁工程、采煤深陷区治理工程，按照相关规定需进行房屋拆除和土地复垦的所有项目与城乡建设用地增减挂钩项目相结合，统筹实施。2018年1月17日，六盘水市建设乡村家园助力脱贫攻坚工作领导小组办公室、六盘水市住房和城乡建设局下发六盘水乡村脱贫办通（2018）1号《六盘水市建设乡村家园助力脱贫攻坚工作领导小组办公室关于印发〈六盘水市农村“折危除杂”清洁行动实施方案〉的通知》，明确对已不作居住用房，且存在质量安全隐患、影响村庄整体风貌协调统一的房屋进行拆除。2018年11月10日，盘州市丹霞镇坪川村村民委员会下发《盘州市丹霞镇坪川村老旧房拆除工作方案》，对有两处住房的，拆除存在安全隐患的老旧房屋；对恶意将父母安排在老旧房屋中居住或者故意在老旧房屋中设置生活痕迹的，劝阻无效后进行拆除。拆除后的建筑垃圾通知户主3天内必须清理干净，超过3天未清理完的，由工程队负责清理。2018年11月16日，涉案房屋被强制拆除。原告不服，向法院提起行政诉讼。另查明，拆除涉案房屋时，被告盘州市丹霞镇人民政府法定代表人濮家兴在现场。一审法院认为：从盘州扶领发（2017）40号文件和六盘水乡村脱贫办通（2018）1号文件可知，拆除房屋系为了履行行政管理职责的行为，故本案属于行政诉讼的受案范围。从原告提供的与被告盘州市丹霞镇人民政府法定代表人濮家兴的照片可以看出，盘州市丹霞镇人民政府法定代表人濮家兴拆除房屋时在现场，故本案的拆除行为系盘州市丹霞镇人民政府组织实施的行为，应承担拆除涉案房屋的相关责任。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，被告于2018年11月16日拆除涉案房屋时未向原告下达拆除通知，也未告知原告起诉期限，故被告辩称原告的起诉超过法定起诉期限，不予采纳。2017年8月28日住房城乡建设部、财政部、国务院扶贫办作出的建村〔2017〕192号《关于加强和完善建档立卡贫困户等重点对象农村危房改造若干问题的通知》第一规定“一、危房改造对象认定标准和程序（一）危房改造对象认定。中央支持的农村危房改造对象应在建档立卡贫困户、低保户、农村分散供养特困人员和贫困残疾人家庭等4类重点对象（以下简称4类重点对象）中根据住房危险程度确定。建档立卡贫困户身份识别以扶贫部门认定为准，低保户和农村分散供养特困人员身份识别以民政部门认定为准，贫困残疾人家庭身份识别应由残联商扶贫或民政部门联合认定为准。县级住房城乡建设部门要依据上述部门提供的4类重点对象名单组织开展房屋危险性评定，根据《农村危险房屋鉴定技术导则（试行）》（建村函〔2009〕69号）制定简明易行的评定办法，少数确实难以评定的可通过购买服务方式请专业机构鉴定。经评定为Ｃ级和Ｄ级危房的4类重点对象列为危房改造对象。已纳入易地扶贫搬迁计划的4类重点对象不得列为农村危房改造对象。”和第三规定“减轻深度贫困户负担。（二）推广低成本改造方式。加固改造是低成本解决农民住房安全问题最为有效的措施之一，……，引导农户优先选择加固方式改造危房。……，原则上Ｃ级危房必须加固改造，鼓励具备条件的Ｄ级危房除险加固。（三）为贫困户建房提供便利。采取垫资建设等方式帮助无启动资金的特困户改造危房。要发挥组织协调作用，帮助自建确有困难且有统建意愿的农户选择有资质的施工队伍统建。对于政府组织实施加固改造，以及统建集体公租房等兜底解决特困户住房的，可在明确改造标准、征得农户同意并签订协议的基础上，将补助资金直接支付给施工单位”。2017年8月11日，贵州省人民政府办公厅印发的《贵州省农村危房改造和住房保障三年行动计划（2017—2019年）》规定，大力实施“危改”，保障住房安全。在依据农村危房评定标准科学评定危房等级基础上，分类组织实施，确保质量安全。强化资金筹措。该文件附件2列举了贵州省农村危房改造标准：一级危房，承重结构中危险构件的百分率大于30%，评定为一级。整体危险，需要拆除重新建设农房。被告盘州市丹霞镇人民政府在实施脱贫攻坚工作过程中，应当贯彻执行国家关于脱贫攻坚的相关政策要求，按规定程序实施危房改造工作。本案中，被告在实施强拆行为过程中，既未按上述文件的要求对原告是否属于危房改造对象予以认定，也未按照《农村危险房屋鉴定技术导则（试行）》、《贵州省农村危房改造标准》的要求对被强拆的房屋的状况进行评定，并征求原告的改造意愿，更没有对原告危房改造建档立卡，发放相应的财政补助，仅主观认定原告房屋属于老旧危房，就实施了强制拆除行为，其拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告盘州市丹霞镇人民政府2018年11月16日强制拆除原告杨云翠位于盘州市房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告盘州市丹霞镇人民政府负担。盘州市丹霞镇人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，将本案发回重审或在查清事实后直接改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审仅依据拆除房屋时上诉人的工作人员在现场即认定本案拆除行为系上诉人组织实施，并进而认定本案属于行政诉讼受案范围，属明显的事实认定不清，并由此导致法律适用错误和裁判结果错误。首先，被上诉人诉称的老旧房屋拆除的行为主体为盘州市丹霞镇坪川村村民委员会（以下简称“坪川村委会”），而非上诉人。2018年11月10日，坪川村委会下发《盘州市丹霞镇坪川村老旧房拆除工作方案》，对有两处住房的，拆除存在安全隐患的老旧房屋。2018年11月16日，涉案房屋被坪川村委会拆除。据此，实施本案房屋拆除行为主体系坪川村委会，一审法院对案涉房屋拆除主体认定错误。其次，一审法院认定本案拆除行为系上诉人组织实施属事实认定不清。案涉房屋拆除时，对全镇帮扶工作负主要责任的乡镇工作人员系根据《盘州市丹霞镇坪川村老旧房拆除工作方案》第一条的要求到场，一审法院仅以到场为由就认定拆除行为系上诉人组织实施属于事实认定不清。再次，上诉人并未委托坪川村委会对案涉房屋进行拆除，坪川村委会的拆除行为不构成上诉人的具体行政行为。一审法院依据盘州扶领发(2017)40号文件和六盘水乡村脱贫办通(2018)l号文件认定拆除房屋系为了履行行政管理职责的行为，但一审法院忽视了六盘水乡村脱贫办通(2018)l号文件的收文对象是“各县（市、特区、区）人民政府”，盘州扶领发(2017)40号文件的收文对象是“各乡镇人民政府、街道办事处”，即根据前述文件履行拆除房屋职责的是乡镇人民政府及街道办事处。然而，本案中，上诉人并未委托坪川村委会实施房屋拆除事项，此事项也并非是法律、法规、规章的授权村委会履行行政管理职责的事项，因此，坪川村委会的拆除行为不能认定为上诉人的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及第十二条的规定，行政诉讼应是行政机关及其工作人员作出了具体行政行为，且侵犯了行政相对人的合法权益时，行政相对人才有权对行政机关提起行政诉讼。本案中，被上诉人诉称的行为主体应为坪川村委会，上诉人并未在本案中实施具体的行政行为，不是本案适格的被告，故本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应当驳回被上诉人的起诉。二、本案一审程序严重违法，遗漏了必须参加诉讼的当事人坪川村委会。被上诉人诉称的老旧房屋拆除的行为主体为坪川村委会，被上诉人错列了上诉人为本案被告，而遗漏了坪川村委会，一审法院在坪川村委会未参加诉讼的情况下径直判决，程序严重违法，根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，应当驳回被上诉人的起诉。三、回归到本案实体问题，证据证实被上诉人诉称的老旧房屋拆除的行为是坪川村委会履行法定职责的行为。坪川村委会在拆除被上诉人的老旧危房之前，已经多次召开群众会议、进行政策宣传与宣讲，在被上诉人经多次劝说均未自行拆除的情况下，坪川村委会才予以拆除，坪川村委会已经尽到相应义务。《村民委员会组织法》对村民委员会的职责作出了明确的规定，其中第二条第二款规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”，第八条第二款规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。农村的土地属于集体所有。本案中，坪川村委会拆除村内老旧房屋“腾笼换鸟”系对集体所有的土地的重新优化，其行为不但排除了被上诉人老旧危房的危险性，同时节省了被上诉人自行拆除的支出，且拆除行为有明确的法律、法规依据，故被上诉人诉称的老旧房屋拆除的行为系坪川村委会履行法定职责的行为。另外，坪川村委会在拆除原告的老旧危房之前，曾于2018年11月8日召开群众“火笼会议”，明确告知根据中共中央、国务院，农业农村部及贵州省委省政府关于农村人居环境整治和农村宅基地使用的规定，农村实行“一户一宅”的宅基地使用原则，新房建成后必须及时拆除旧房，将宅基地交还村集体。本案老旧危房存在重大安全隐患，并影响了村容村貌，与建设社会主义小康社会的要求不符，必须自行拆除。鉴于此，坪川村委会于2018年11月10日制定《盘州市丹霞镇坪川村老旧房拆除工作方案》，明确了老旧危房拆除的工作组成员、拆除对象范围及宣传解释等工作安排，并形成会议记录。2018年11月14日，坪川村委会再次组织召开群众工作会议，进行政策宣讲，并每日通过喇叭进行宣传等。因此，坪川村委会履行法定职责对被上诉人的老旧危房拆除之前，已经按照政策规定督促和要求被上诉人自行拆除，在经多次劝告未果之后，才实施了拆除行为。该拆除行为依法属于无因管理，故本案并非行政诉讼，应是被上诉人与坪川村委会之间的民事纠纷。综上所述，因一审判决认定事实不清、适用法律错误，且存在严重的程序违法行为。另，上诉人并没有委托坪川村委会实施拆除，村委会作出的行为不等于上诉人的行政行为，该拆除行为也非行政管理职责的事项。被上诉人杨云翠辩称，一审法院认定事实清楚，作出的判决公平公正，上诉人上诉无事实依据，应维持原判。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对一审判决查明的事实本院予以确认。本院认为，本案二审争议焦点为：一、上诉人是否系强制拆除案涉房屋的主体；二、若上诉人是强制拆除房屋的主体，其实施的强拆行为是否有事实及法律依据。关于争议焦点一，从盘州扶领发（2017）40号文件和六盘水乡村脱贫办通（2018）1号文件能够看出拆除案涉房屋系履行行政管理职责的行为。上诉人在本案一、二审中均主张强制拆除案涉房屋的行为主体为坪川村村委会，但盘州市人民政府信访事项复查委员会盘州信复不受字【2019】30号申请复查不予受理告知书中，就徐育东等人反映的房屋被强制拆除的问题，明确载明丹霞镇政府的处理意见认为：“丹霞镇坪川村脱贫攻坚队、村两委及网格员在开展脱贫攻坚老旧房拆除工作前，采取开群众会、火笼会及入户等多种方式进行宣传及通知，因你们的老旧房未按期自行拆除，丹霞镇人民政府组织相关人员对你们的老旧房进行拆除。”结合拆除案涉房屋时，丹霞镇政府工作人员亦在现场参与的事实，一审判决认定本案拆除行为系盘州市丹霞镇人民政府组织实施并无不当。关于争议焦点二，《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省农村危房改造和住房保障三年行动计划(2017—2019年)的通知》明确规定:大力实施“危改”,保障住房安全。在依据农村危房评定标准科学评定危房等级基础上,分类组织实施,确保质量安全。同时,在该文件附件2“贵州省农村危房改造标准”中也明确：承重结构中危险构件的百分率大于30%,评定为一级。整体危险,需要拆除重新建设农房。本案中,上诉人丹霞镇政府在组织强制拆除案涉房屋前,房屋未经鉴定程序,直接对案涉房屋实施强制拆除,该拆除行为未能保障被上诉人的合法权益，程序违法。一审判决确认上诉人强制拆除案涉房屋的行政行为违法并无不当。综上所述，上诉人盘州市丹霞镇人民政府的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由盘州市丹霞镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  宋景伟审判员  瞿继红审判员  张 丽二〇二〇年四月十日法官助理罗先勇书记员姚梦龙附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。