安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行初12号原告高久运，男，汉族，1948年7月生，住安徽省淮南市潘集区。委托代理人翟亚龙，北京市京师律师事务所律师。委托代理人徐维民，北京市京师律师事务所律师。被告淮南市潘集区人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区，统一社会信用代码11340406003063357E。法定代表人宋立敏，该区人民政府区长。委托代理人姜华赐，该区人民政府工作人员。委托代理人许波，安徽舜耕山律师事务所律师。被告淮南市潘集区古沟回族乡人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区，统一社会信用代码113404060030637878。法定代表人方涛，该乡人民政府乡长。委托代理人杨文全，该乡人民政府工作人员。委托代理人居多韬，安徽安铎律师事务所律师。原告高久运因与被告淮南市潘集区人民政府（以下简称潘集区政府）、被告淮南市潘集区古沟回族乡人民政府（以下简称古沟乡政府）行政协议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭审理了本案。原告高久运及其委托代理人翟亚龙、徐维民，被告潘集区政府的委托代理人姜华赐、许波，被告古沟乡政府的委托代理人杨文全、居多韬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告高久运诉称：其系本市潘集区古沟乡高湖村村民，在该村合法拥有一处房屋并长期在此正常生活。在未见征收公告、征地补偿安置方案公告及未履行任何法定程序的情况下，原告被告知其房屋在搬迁范围内。2019年7月30日，古沟乡政府与原告签订了《中安煤化一体化项目安全防护距离内房屋拆迁货币补偿安置协议》（以下简称《安置协议》）。该协议依据的潘政办[2016]66号《煤化工园区范围内征收集体土地补偿安置方案（试行）》（以下简称66号《方案》）中明确：被告潘集区政府负责组织该园区征收补偿安置工作，并委托属地乡镇具体实施。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）第十二条规定：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。被告在未办理相关征收手续的情况下，与原告签订案涉《安置协议》，其行为符合前述规定中“重大且明显违法的”情形，应属无效。综上，为维护自身合法权益，起诉来院，请求判决:一、确认被告古沟乡政府与原告高久运2019年7月30日签订的案涉《安置协议》无效;二、诉讼费由被告承担。原告在举证期限内向本院提交以下证据：一、原告高久运的身份证复印件和土地使用者为原告的《集体土地建设用地使用证》[集建（92）字第73338号，以下简称73338号《土地证》]，证明原告身份和合法享有案涉房屋所有权的情况；二、案涉《安置协议》，证明其签订时间为2019年7月30日，所依据的66号《方案》明确：潘集区政府负责组织该园区征收补偿安置工作，并委托属地乡镇政府具体实施；三、淮南市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）2019年6月25日对高久军、高久根作出的《关于高久军、高久根申请政府信息公开情况的答复》（以下简称《答复》），证明对本案项目所涉土地目前不存在征地情况，被告未办理征收手续，与原告签订《安置协议》，符合行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法情形”，应属无效，故原告的房屋未被合法征收。被告潘集区政府辩称：一、原告高久运诉状中称其拥有合法房屋，对此并未提供合法、准确的证据，故其权利主体地位存疑，并非本案适格原告；二、其要求确认案涉《安置协议》无效的理由不成立。1、案涉协议的签订背景是因为中安煤电化项目存在对周边安全、环境的影响，政府从保护辖区内人民群众身体健康的公益角度考虑，积极宣传、协商安全区范围内的群众搬迁问题；2、经原告慎重考虑，潘集区根据上级政府的指示，与原告在平等、自愿、协商一致的基础上，根据政府的征地补偿安置标准，就搬迁带来的拆迁房屋等事宜达成了案涉协议。该协议是双方真实意思表示，是保护原告健康有利的行为且已实际履行完毕，不存在应予确认无效的情形。3、案涉协议不符合《行政协议规定》第十二条和行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法的情形。综上，高久运无本案原告主体资格，诉请不能成立，应予依法驳回。被告潘集区政府未向本院提出证据。被告古沟乡政府的答辩意见与潘集区政府的一致。被告古沟乡政府向本院提出以下证据：一、古沟乡政府的《统一社会信用代码证》、法定代表人身份证明，证明其身份情况；二、《研究推进中安联合煤化一体化项目建设有关工作》（淮南市人民政府专题会议纪要第8号，2019年1月19日印发，以下简称8号《会议纪要》）、《潘集区政府文件处理标签》[收文时间：2019年1月20日，来文机关：煤化工园区管委会，来文序号：13，文件标题：关于解决中安联合煤化工项目安全、卫生防护间距要求的函(淮煤化函[2019]13号，以下简称13号《函》]、13号《函》及其附图、《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》（淮府[2013]39号，以下简称39号《通知》）、《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（淮府[2015]95号，以下简称95号《通知》）、66号《方案》、案涉《安置协议》（附2019年8月5日的《财政授权支付凭证》和《中安一体化项目安全防护距离内高湖村房屋拆除补偿款打卡花名册》），共同证明：①保护公民生命安全、身体健康是政府职责，原告高久运的案涉房屋在中安联合煤化工建设项目的安全防护红线范围内②政府从保护原告及其家人生命健康的角度考虑，由相关集团出资，根据淮南市相应的拆迁标准，由古沟乡政府与原告就其房屋拆除及搬迁事宜协商一致后达成案涉协议并已履行完毕，不存在协议无效的情形。被告潘集区政府对原告的证据经质证后综合意见认为：真实性均无异议;但认为案涉《安置协议》是合法有效的，原告的举证不能达到其系本案适格原告，合法权益受到侵害的证明观点。被告古沟乡政府对原告的证据经质证认为：证据一的73338号《土地证》证载面积原告被拆除房屋面积不一致，不能证明系同一处房屋和原告适格的问题；证据二的《安置补偿协议》是合法有效的，达成该协议的目的是为了维护原告的合法权益和身体健康，其不存在无效的情形，也不能证明原告是否适格的问题；证据三与本案无关，且不能达到原告认为案涉协议非法，损害其合法权益的证明目的。原告对被告古沟乡政府的证据发表综合质证意见认为：1、古沟乡政府的证据不足以证明其与原告签订的案涉协议具有法律依据，也不能证明签订协议的主体具有相应的行政主体资格；2、其不是在法定举证期限内举证；据此，对其证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可。被告潘集区政府对古沟乡政府的证据发表的综合质证意见认为：1、真实性、合法性、关联性无异议；《安置协议》的行政主体系古沟乡政府且已履行完毕，潘集区政府并非该协议一方，不是本案适格被告；3、古沟乡政府系适格被告且协议已经履行完毕，故不存在适格与否的问题。本案庭审后，为进一步查明案情事实，被告古沟乡政府提出以下证据：1、淮南市发展和改革委员会（以下简称市发改委）于2011年12月30日向省发改委报送的《关于报请审批安徽省中安联合煤业化工有限公司的请示》（发改工业[2011]594号，以下简称594号《请示》），2、安徽省发展和改革委员会于2011年12月31日向市发改委作出的《关于安徽省中安联合煤业化工有限公司甲醇深加工项目备案的批复》（皖发改产业函[2011]1311号，以下简称1311号《批复》），3、中安联合煤化工项目管理部2019年1月14日向安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会（以下简称煤化工园区管委会）作出的《关于中安联合煤化工项目安全、卫生防护间距要求的函》及附图（中安项目设计[2019]1号，以下简称1号《函》），4、淮南市人民政府（以下简称市政府）2019年5月22日印发的《研究协调推进中安煤化一体化项目全面试车工作》（第43号《会议纪要》），5、中安联合煤化有限责任公司出具的《安全及卫生防护距离拆迁执行标准》，共同证明：原告被协商拆除的案涉房屋位于中安联合煤化一体化项目的安全、卫生防护距离红线范围之内，该项目系经省发改委批复同意建设的淮南市转型发展一号工程，为维护该项目安全、卫生防护安全距离红线范围内居民的健康和安全，市政府多次召开专题会议研究决定和部署红线范围内居民房屋的拆除和搬迁工作，案涉协议是合法有效的。原告高久运对此质证认为：真实性无异议，但案涉协议是其受胁迫签订的，不是自愿的，故并非有效协议。被告潘集区政府对此质证认为：真实性、合法性、关联性均无异议，认可古沟乡政府的证明观点。本院对上述证据、依据认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需要核实的证据，真实性予以审查认定；对前述证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法适用。经审理查明：原告系安徽省淮南市潘集区古沟乡高湖村村民，在该村境内建有房屋居住生活。为推进建设淮南市潘集区辖区内的中安煤化一体化项目，古沟乡政府于2019年4月10日作出《通知》，就该项目配套工程灌区安全区范围内房屋实施拆迁的事宜进行了告知，该《通知》并已进行公告张贴。2019年7月30日，甲方古沟乡政府与乙方高久运就涉案房屋签订了《安置协议》，其中言明：……为加快安徽（淮南）现代煤化工一体化项目建设步伐，全面推进煤化工园区项目拆迁安置工作，确保工程建设顺利进行，需要对乙方房屋进行拆迁安置。依据淮府[2013]39号、淮府[2015]95号、淮府秘[2015]117号文件淮南市农村宅基地管理办法及潘政办[2016]66号文件煤化工园区范围内征收集体土地补偿安置方案（试行）等规定和有关规定，经甲、乙双方协商自愿达成如下拆迁安置协议：一、乙方同意拆迁座落在古沟回族乡高湖村东队组内住房。……二、乙方选择货币补偿方式安置。……五、乙方自行解决搬家和临时租房安置。甲方一次支付6个月的租房费，标准每人每月200元，独人户每月300元。甲方应支付乙方4人租房费4800元。……九、以上费用总计为460671.14元，协议签订并满足拆迁条件后十五个工作日内打卡到户。……本协议一式四份，经甲乙双方签字后生效。《协议》签订后，甲方古沟乡政府于2019年8月6日将补偿款460671.14元发放到位。2019年8月16日，原告高久运的涉诉房屋被拆除。原告高久运起诉认为，根据《行政协议规定》第十二条的规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。被告在未办理相关征收手续的情况下，与原告签订案涉《安置协议》，其行为符合前述规定中“重大且明显违法的”情形，应属无效，遂于2020年2月起诉来院，提出前述诉讼请求。另查明：本案所涉的安徽省中安联合煤业化工有限公司甲醇深加工项目，由市发改委向省发改委报送594号《请示》后，该委于2011年12月31日作出1311号《批复》，明确：……该项目属于企业投资建设实行备案制的项目。经研究，同意予以备案。该项目建设期间，中安联合煤化工项目管理部于2019年1月14日向煤化工园区管委会作出1号《函》（附图），对该项目的安全、卫生防护距离及其红线范围等事宜提出了具体要求。言明：“为保证中安项目建设的合规、合法，符合项目建设安全、卫生环保项目三同时的要求，请贵委于2019年2月底前完成上述安全、卫生防护距离内的居民居住点的拆迁工作”。同月17日，煤化工园区管委会向潘集区政府作出的13号《函》（附图）中，对该项目安全、卫生防护距离及其红线范围等事宜进一步明确。2019年1月11日，市政府召开中安联合煤化一体化项目调度会，研究推进项目建设事宜，并于同月19日印发8号《会议纪要》，对该项目拆迁问题等提出明确要求。同年5月22日，市政府印发第43号《会议纪要》，研究协调推进中安煤化一体化项目全面试车工作，议定关于周边安全卫生防护距离内居民搬迁问题等事项。中安联合煤化有限责任公司出具的《安全及卫生防护距离拆迁执行标准》显示，该项目的安全条件评价、环境影响评价关于安全及卫生防护距离拆迁执行《石油化工企业设计防火规范》（GB50160-2008）和《石油化工企业卫生防护距离》（SH3093-1999）。原告高久运的房屋在该项目应予搬迁的范围内。本案争议焦点：一、高久运是否为提起本案诉讼的适格原告？二、潘集区政府是否为本案的适格被告？三、涉案的《安置协议》是否有效？对争议焦点一，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，高久运系案涉《安置协议》的乙方，系被告古沟乡政府签订《安置协议》行政行为的相对人，属于符合前述规定的适格原告，有权提起本案诉讼。对争议焦点二，因签订涉案《安置协议》的双方当事人为原告高久运和被告古沟乡政府，而非潘集区政府，因此，潘集区政府不是本案的适格被告。对争议焦点三，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《行政协议规定》第十二条规定：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。本案中，原告认为涉诉的《安置协议》因为没有征收行为，根据行政诉讼法第七十五条的规定，应当确认无效。现已查明，涉诉的项目是经有权机关依法批准建设的，该项目属于化工类项目，市政府根据维护周边群众生命健康和环境安全卫生的需要，决定将该区域搬迁范围内的居民搬离。据此，古沟乡政府依据前述规定，与原告签订案涉《安置协议》，不属行政诉讼法第七十五条规定的没有依据等重大违法的情形。其次，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，原告高久运诉称其签订该协议时受到了胁迫，不签不行，但仅为口头陈述，没有提供有效证据加以证实，对此理由，本院不予采纳。综上，涉诉行政协议不存在无效的情形且已履行完毕，原告已收到约定的补偿款，搬迁工作也已结束。其诉请确认协议无效，无事实和法律根据，不能得到支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告高久运的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高久运承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  马莉莉二〇二〇年四月十七日法官助理刘富丰书记员刘舒婷附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。