江西省宜春市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣09行终43号上诉人（原审原告）：欧阳月香，女，1952年4月2日生，汉族，住江西省宜春市万载县。上诉人（原审原告）：辛增福，男，1949年10月24日生，汉族，住江西省宜春市万载县。被上诉人（原审被告）：万载县房屋征收管理局，住所地：江西省宜春市万载县百合西路雨露家园C区74、75、76、77，统一社会信用代码：123608273224992709。法定代表人：龙迎大，局长。委托代理人：翟文峰，该局办公室主任。委托代理人：刘剑伟，江西康乐律师事务所律师。上诉人欧阳月香、辛增福诉被上诉人万载县房屋征收管理局房屋征收补偿协议无效一案，不服袁州区人民法院作出的(2019)赣0902行初164号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，原告欧阳月香、辛增福是夫妻关系，是万载县康乐街道XX村13组村民，双方于1992年以原告欧阳月香名义申请了建设用地，在XX村13组自建一套住房。1996年，原告辛增福又申请了住宅建设用地，并办理了集体土地建设用地使用证。之后，两原告又继承了辛增福父亲辛焕尧的旧房一套。2011年万载县国土局在原告所在的XX村征收了部分集体土地。按照征收协议，万载县国土局对XX村每户村民按每人60平方米的标准重新审批规划新农村建设用地，并对县城规划区内的村民建房统一规划建设公寓式楼房。同时，万载县人民政府办公室于2012年9月21日下发了关于《万载县城规划区村民建房管理实施办法》、于2013年9月17日下发了《万载县城中心城区内村庄规划建房管理审批补充办法》，规定：为了加强县城规划区内村民建房的规划、建设和管理，县城中心城区的村民建房，只能在已批的安置点或“城中村”改造规划中统一建公寓式楼房，县城中心城区村民建房用地按照“一户一宅”的原则，凡在村民安置点或“城中村”改造进行建设的，原旧房宅基地上的房屋、土地由政府收购拆除。2013年原告欧阳月香、辛增福根据万载县国土资源局与万载县康乐街道XX村13组签订的征地协议，按每人60平方米的标准，依照万载县人民政府上述文件通知的规定，在万载县XX村村民建房集中安置点（XX小区）申请审批建房用地后，又在XX小区内建设了一幢住房。同时，万载县康乐街道办和万载县房屋征收管理局自2013年起，按照万载县人民政府下达的通知要求，按“一户一宅”的原则陆续与XX村在安置点新建房屋的村民签订房屋征收补偿协议。在村民新宅建好后，对旧宅予以拆除。2019年1月16日，原告儿子以原告欧阳月香的名义与被告签订了一份《房屋征收补偿协议》，原告欧阳月香认可该协议内容并在协议上捺了指印，被告于2019年1月22日向原告欧阳月香、辛增福支付了补偿款453016元，并组织人员将协议涉及的旧宅拆除。两原告在房屋拆除后认为被告是一种征收房屋的行为，并认为被告没有征收主体资格且程序违法，双方所签协议内容明显违反法律规定，并认为不是原告本人签字，双方所签协议无效。原告在从江西省国土厅赣自然资公开告知（2019）17号政府信息公开告知书中了解并认为原告旧宅所在集体土地没有被依法征收后，遂向该院提起诉讼，要求法院确认与被告签订的《房屋征收补偿协议》无效。原审法院认为，两原告是夫妻关系，是涉案房屋的共有人，原告儿子也是房屋的共同使用人，其在原告授权后，以欧阳月香的名义在征收协议上代签的字应当视为是二原告的共同行为。万载县国土资源局在2011年与原告所在的万载县康乐街道XX村13组村民委员会签订了征收土地协议，所征收土地不涉及原告的旧宅宅基地。万载国土资源局按征收协议根据万载县政府新农村建设的统一要求重新为原告审批了建房用地。原告在万载县人民政府统一规划的XX小区内建房后实际已拥有多处集体土地建设用地。依照《中华人民共和国的土地管理法》的规定，农民拥有新的建设用地后，应当退出旧宅的建设用地，旧宅应当拆除。根据万载县人民政府办公室下发的关于《万载县城规划区村民建房管理实施办法》及《万载县城中心城区内村庄规划建房管理审批补充办法》的规定，其中关于县城中心城区范围内村民建房审批程序第6项（村民建房点建设实施方案）明确规定：按照“村民建设用地实行一户一宅”原则，申请到新安置的村民对原有宅基地必须退出，其宅基地和房屋由县政府进行收购，并规定凡在村民安置点或“城中村”改造进行建设的，原旧房宅基地上的房屋由政府收购拆除。村民在建房开工前，应当先签订拆除协议。被告万载县房屋征收管理局根据万载县人民政府以上文件的规定，按照集体土地一户一宅的原则，与原告签订的《房屋征收补偿协议》，实质上是对原告旧宅收购的一种补偿行为，并不是因建设项目使用土地，该行为不涉及土地征收，未改变原告旧宅土地性质，不适用我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，故原告主张的被告未经法定程序征收，被告征收主体资格不适格的理由不能成立。被告是经万载县人民政府设立的房屋征收补偿行政机关，被告与原告签订的补偿协议并未违反补偿主体的法律规定，亦不存在以协议购买的方式代替法定的征收程序，原告欧阳月香在签订协议时未对房屋的评估报告提出异议，双方自愿达成的房屋征收补偿协议合法有效。两原告以被告主体不适格、征收程序违法为由，要求确认双方签订的补偿协议无效的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告欧阳月香、辛增福的诉讼请求。上诉人欧阳月香、辛增福上诉称，一、原审法院认定事实错误，本案被诉征收协议无论从形式还是实质，明显是房屋征收补偿协议，而非收回宅基地协议，原审法院不能仅凭被上诉人的辩称，便将被诉征收协议认定为“对原告旧宅收购的一种补偿行为”。2011年、2012年期间，万载县国土资源局为建设龙湖公园等项目，对上诉人所在村组的集体承包地进行征收，并与村组签订《万载县国家统一征收土地协议书》，协议约定允许村组成员在失地安置点按照每人60平的标准建设房屋，上诉人在XX小区建设的房屋是村组土地被征收后给予村组成员的失地补偿，原审法院也认定“征收土地与原告旧宅基地无关”。原审法院在认定XX小区房屋是对上诉人失地补偿的情况下，仍然认为上诉人必须退出原有宅基地，此观点毫无逻辑可言。上诉人在XX小区的房屋系由上诉人自行出资建设，所占土地也是村组统一提供，并非被上诉人提供，且至今未办理相关规划审批手续，在此情况下，上诉人没有必要为了没有证的房屋，交回自己有证的土地。二、被诉征收协议应当被确认无效。首先，被上诉人不具有签订征收协议的主体资格和法定职权，被上诉人无权对位于集体土地上的涉案房屋实施征收，即使被诉征收协议系收回宅基地的协议，涉案土地系集体土地，即使满足法定的收回宅基地条件确需收回，也应当依法由集体经济组织发起和主导收回宅基地的程序，并依法报经原批准用地的人民政府批准，被上诉人并不具有收回宅基地的法定职权。其次，被上诉人与上诉人签订征收协议缺乏事实和法律依据，征收协议的签订缺乏涉案土地被依法征收这个必要前提，没有履行严格的征收程序，被上诉人在没有征地批复文件的情况下与上诉人签订征收协议，明显缺乏法律依据。征收协议确定的房屋征收补偿标准只有580元每平米，该补偿标准缺乏事实依据，补偿标准严重偏低，侵害了上诉人的合法权益。再次，上诉人坚持认为被诉协议的性质为征收补偿协议，即使该协议为收回宅基地的协议，被上诉人在与上诉人签订协议过程中始终未将签订协议的目的告知上诉人，被上诉人打着“征收”的旗号，却行“收回宅基地”之实，明显构成欺诈。我国现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，被上诉人通过欺诈手段与上诉人签订征收协议，侵害了国家利益，应当被确认无效。三、原审法院适用法律错误。首先，万府办字【2012】109号《关于印发＜万载县城规划区村民建房管理实施办法＞的通知》和万府办发【2013】29号《关于印发＜万载县城中心城区内村庄规划建房管理审批补充办法＞的通知》并非被上诉人与上诉人签订征收协议的法律依据，更不应当作为原审法院审理本案的依据。其次，原审法院在事实认定错误的情况下，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误。综上所述，一审法院作出的判决认定事实不清、适用法律错误，请求依法撤销袁州区人民法院作出的(2019)赣0902行初164号行政判决，并在查明事实的基础上依法改判或者发回重审。被上诉人万载县房屋征收管理局答辩称，一、一审认定被上诉人依照一户一宅的集体土地管理原则与上诉人签订补偿协议事实清楚。2012年9月21日，万载县人民政府办公室下发《万载县城规划区村民建房管理实施办法》第二部分第3条“县城中心城区内的村民建房，只能在已批的安置点或‘城中村’改造规划中统一建公寓式楼房，严禁批建零星房屋”。第4条“县城中心城区内村民安置点的建设用地必须符合县城总体规划和土地利用总体规划，建房点的规划设计要委托有设计资质的单位设计，并经县规划委员会评审，安置点建设用地面积以公安部门核定的户籍农业人口数量，按人均60平方米供应土地”。第5条“县城中心城区村民建房用地按照‘一户一宅’的原则，凡在村民安置点或者‘城中村’改造进行建设的，原旧房宅基地上的房屋由政府收购拆除”。第三部分第6条“乡镇人民政府（街道办事处）编写村民建房点建设实施方案，方案包括：建设管理机构建立、建设方式、资金来源、房屋分配、原有村民建筑物的处置、基础设施建设等。按照‘村民建设用地实行一户一宅’原则申请到新安置点安置的村民对原有宅基地必须退出，其宅基地和房屋由政府进行收购，并与县政府签订收购协议，收购工作由县政府拆迁安置管理单位与所在地乡镇（街道）组织评估机构进行评估，再报县政府分管县长审定，并抄告县城管大队”。2013年7月17日，万载县人民政府办公室下发《万载县城中心城区内村庄规划建房管理审批补充办法》第三部分第2条“村民建房开工前，必须签订旧房拆除协议，原则上先拆后建，全部拆除的由政府补发拆迁安置过渡费，特殊情况开工前未及时拆除的不予补发拆迁安置过渡费，新房主体建筑可建至三层，建至三层时需将老房全部拆除，否则不予续建”。上诉人所在的XX村十三、十四组村民早在2013年就已经规划了安置点进行安置，每位村民分配了60平方米的土地建房，新房早已建成，从2013年开始陆续就有村民与答辩人签订协议对宅基地上房屋进行补偿，并收回相关宅基地，这一事实有充足证据证明，上诉人也不否认其已得到安置并将新房建成的事实。上诉人在上诉状中将先安置后补偿的事件过程人为割裂开来，认为安置和补偿是两回事，而补偿是不合法的，要求确认补偿行为无效,这种歪曲事实的做法必然不会得到法院的支持。上诉人在没有得到安置的情况下，怎么可能签署房屋补偿协议，同意将房屋拆除呢？而如果涉案房屋没有被拆除仍然保留为上诉人所有，上诉人肯定违反了“一户一宅”的规定，也还是一定要收回宅基地将房屋拆除的。上诉人拿出2019年3月25日《万载县人民政府关于棚改范围内严禁非法抢栽抢种抢建等行为的通告》，来证明答辩人实质是征收行为。2013年对村民进行安置、建房，之后对旧宅基地上房屋进行补偿、拆除等行为均发生在2019年3月25日之前，该通告与本案对房屋的补偿无任何关联。二、答辩人是县政府授权的经办单位，依法履行职权。宅基地退出的目的是节约集约利用农村集体建设用地，保护土地尤其是耕地资源。目前宅基地退出主要有两种形式，一是由地方政府和农村集体经济组织合作实施的村庄整治形式，它不改变农民对农村宅基地的使用权，而是通过统一的规划设计和基础设施建设来进行旧村改造，改善农民的生活条件，但不影响农民的生产活动；二是由政府主导的城市化进程中的宅基地退出，主要有城中村治理、宅基地换房等模式，它在一定程度上鼓励有条件的农民放弃农村宅基地使用权成为城镇居民。本案宅基地退出实行的是第一种形式，为了改善村民的居住环境，对农民重新安置。因违反“一户一宅”规定退回宅基地的，对于村民的土地使用权是无需补偿的，对于宅基地上房屋的补偿国家没有统一的标准，各地做法也不一样，通常宅基地退出补偿按补偿方式可以分为：建设性补偿、实物补偿、货币补偿等。本案中，政府完善安置小区基础设施的建设，给每个村民提供60平方米土地让村民集中建房，受县政府委派，答辩人参与到对旧宅基地上房屋的补偿工作中，答辩人对村民原宅基地上的房屋委托评估机构进行评估，村民签字认可评估结果并与答辩人签订房屋补偿协议，答辩人打款，村民从旧宅搬出后将房屋拆除。可见，整个房屋补偿过程中，村民权益得到了充分保障，补偿款足以在当地对房屋进行重置，上诉人认为补偿标准应当参照国有土地上房屋的征收补偿标准没有事实依据。综上所述，上诉人将按《土地管理法》“一户一宅”规定收回宅基地，对旧宅基地上房屋进行补偿的行为，错误认为是征收行为，导致其诉讼没有事实依据，一审判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，当事人均未提交新证据。二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，上诉人已经申请审批获得了新的宅基地并已建房，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。根据上述规定，上诉人的原宅基地应当交回其所在集体经济组织。被上诉人作为万载县人民政府的职能部门，与上诉人自愿签订的《房屋征收补偿协议》系对上诉人原宅基地上的房屋作出补偿，充分保护了上诉人的合法权益，且该协议并不违反法律的禁止性规定。另外，根据查明的事实，本案系属加强农村宅基地管理中对村民房屋建新拆旧引发的纠纷，并未涉及农村集体土地征收事宜，涉诉协议以“房屋征收补偿协议”的名称进行表述确有不妥，但上诉人以被上诉人未履行征地程序就与其签订《房屋征收补偿协议》违反法律强制性规定的上诉理由与事实不符，本院不予支持。关于上诉人认为补偿标准过低的问题，被上诉人组织房地产价格评估公司对上诉人房屋的价格进行了评估，双方自愿签订的《房屋征收补偿协议》按照评估价格进行补偿，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本判决为终审判决。一、二审案件受理费共计100元，由上诉人欧阳月香、辛增福负担。审判长  吴建平审判员  黄 礼审判员  潘丽平二〇二〇年四月一日法官助理黄小娟书记员巢玥