湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终272号上诉人（原审原告）：黄光学，男，1975年5月26日出生，汉族，住岳阳市君山区。被上诉人（原审被告）：岳阳市君山区人民政府，住所地岳阳市君山区柳林洲镇柳林路。法定代表人：李勇，区长。委托代理人：夏青，岳阳市君山区司法局工作人员。委托代理人：赵双，岳阳市君山区司法局工作人员。上诉人黄光学因与被上诉人岳阳市君山区人民政府（以下简称君山区政府）确认行政行为违法一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院(2019)湘06行初328号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省岳阳市中级人民法院经审理查明：2018年9月20日，湖南省人民政府以（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单批准岳阳市2017年度第三批次建设项目用地，准许申请用地单位岳阳市国土资源局征收岳阳市君山区柳林洲街道办事处（以下简称柳林洲街道办）岳华村、濠河村、望城居委会共计34.1605公顷土地，征收的土地被君山区政府用于工业园公租房项目。黄光学在岳华村拥有的5.5亩租赁承包地在批准的（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单范围内。2019年7月2日，黄光学承包地上葡萄大棚被柳林洲街道办工作人员毁损，柳林洲街道办对此行为亦予以认可，黄光学因此诉至该院。湖南省岳阳市中级人民法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告。该条款中“有明确的被告”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。如果原告所诉行政行为明显不是所诉行政机关作出的，被告不适格的，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（三）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：错列被告且拒绝变更的”规定，已经立案的应当裁定驳回起诉。本案一审庭审结束后，君山区政府于2019年12月2日向该院提交了一份柳林洲街道办出具的《关于王清权等五人土地平整行为的情况说明》，主要内容为：“王清权、王治邦、涂仁贵、万时梁、黄光学等人承包地位于我街道岳华村，属于征收范围内。2019年7月，为了公共建设需要，在对其进行合理补偿前提下，我街道按照属地管理原则对征收范围内的土地依法进行了平整行为。”柳林洲街道办已自认案涉拆除行为系该单位实施，该证据证明实施被诉土地平整行为的是柳林洲街道办，君山区政府并未实施该行为，故黄光学对该强拆行为不服应当以柳林洲街道办被告，黄光学将君山区政府列为本案被告，系错列被告。经本院释明后黄光学明确表示不同意变更被告。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（三）项之规定，裁定：驳回黄光学的起诉。原审案件受理费50元予以退回。黄光学不服原审裁定，向本院提起上诉称：1.柳林洲街道办出具的《关于王清权等五人土地平整行为的情况说明》与岳阳市自然资源和规划局出具的《关于对陈建明等九人查处申请书重新回复》中认定的事实相矛盾，该说明不能作为认定本案事实的依据。2.实施被诉强制平整土地行为的不止柳林洲街道办，是包括君山区禁违拆违局、君山区公安局等部门实施的联合行动。君山区政府负责辖区内的征拆具体事务，柳林街道办只是支持和配合工作。3.黄光学的承包地分两块被征收，一部分在柳毅路提质改造项目中，另一部分是本案涉案土地，在（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单范围内，是两个不同的项目，征收主体不同，原审法院推定本案被告为柳林洲街道办，没有事实依据。4.黄光学的土地与同时开庭审理其他相关案件当事人王清权、王治邦、万时梁和涂仁贵的承包地在同一时期、因同一个征地项目、被同一个主体强行平整，但裁判结果却截然不同。原审裁定认定事实错误、适用法律错误。请求：撤销原审裁定，改判支持黄光学的原审诉讼请求。君山区政府答辩称：1.君山区政府不是本案适格被告。黄光学位于（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单范围内的涉案土地平整不是国家征收，而是国有土地使用权的收回。涉案建设项目涉及的征收拆迁工作均按照属地管理原则，由柳林洲街道办负责，该街道办已作出承认拆除黄光学葡萄大棚的书面情况说明，原审认定柳林洲街道办为适格被告事实清楚。2.柳林洲街道办已通过其下辖岳华村村委会向黄光学支付了补偿费用226166.2元，土地平整补偿工作已实施完毕。请求驳回黄光学的上诉，维持原裁定。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。另查明：2017年8月1日，原岳阳市国土资源局发布了岳土征告字﹝2017﹞67号拟征地（使用土地）告知书。告知拟征地用途是岳阳市2017年度第三批次建设项目。岳阳市自然资源和规划局于2019年6月24日作出的《关于陈建明等九人查处申请书重新回复》中载明，2018年9月26日，君山区政府向原湖南省国土资源厅申请办理农用地转用、土地征收审批手续并获批准，批单号为（2018）政国土字第1233号，建设项目名称为岳阳市第三批次建设项目，批准面积为35.8352公顷，黄光学、管先朝、管先兵、王清权、涂仁贵、万时梁、王治邦等七户承包的土地在该批次用地范围内。君山区政府在对上述承包土地上栽种的青苗没有全部补偿到位的情况下，擅自平整土地，其行为涉嫌违法征地，该局督促君山区政府将青苗费依法依规补偿到位，同时责令岳阳市自然资源和规划局君山分局对君山区政府涉嫌违法征地依法调查处理。本院认为：根据原审裁定内容及诉辩双方的意见，本案的争议焦点为君山区政府是否为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。一般来说，确定适格被告，既要审查该被告是否是行政行为的作出者，也应审查行为者是否具有行政主体资格。本案中，原岳阳市国土资源局于2017年8月1日发布了拟征地（使用土地）告知书后，包括黄光学在内的九人因其承包地发生了多次清表和平整土地的行为，曾于2018年12月7日书面申请岳阳市自然资源和规划局查处，该局经过调查于2019年6月24日回复认定“君山区政府擅自平整土地，其行为涉嫌违法征地”，其中擅自平整的土地包含了黄光学的涉案土地。虽然君山区政府提交了柳林洲街道办关于其自认系涉案土地平整行为主体的说明，以此否认其是适格被告。但根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《国土资源部国土资源行政处罚办法》第二条、第五条之规定，县级以上人民政府国土资源主管部门是对违法用地行为进行查处的主体。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一款一项的规定，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。岳阳市自然资源和规划局作为岳阳市人民政府国土资源主管部门，具有对违法用地行为进行查处的法定职权，在该局对涉嫌违法用地主体进行查处认定后，仅凭柳林洲街道办的自认说明，不能否定岳阳市自然资源和规划局认定君山区政府是涉案土地平整行为主体的效力。本案被诉平整土地行为系于2019年7月2日作出，虽然晚于岳阳市自然资源和规划局作出《关于陈建明等九人查处申请书重新回复》的时间，但对于在同一建设项目范围内对同一土地实施的多次平整行为，应当认定为系由同一主体实施的一系列连续性行为。此外，根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2014年）第四十六条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项、第二十三条第一款第三项的规定，不论是村集体土地的征收，还是国有土地使用权的收回，均为市、县人民政府的法定职权。在岳阳市自然资源和规划局已经认定君山区政府擅自平整涉案土地的情况下，即使柳林洲街道办参与实施了平整涉案土地的行为，也只能理解为柳林洲街道办受君山区政府的委托，从事了支持和配合征拆工作的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。故君山区政府是本案适格被告，原审法院以错列被告为由裁定驳回黄光学的起诉不当。经审查，黄光学提起本案诉讼符合法定起诉条件。综上，黄光学的上诉理由部分成立，对其成立部分予以支持。原审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初328号行政裁定；二、本案指令湖南省岳阳市中级人民法院继续审理。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  林 芝二〇二〇年四月十六日法官助理鲁一帆书记员林俊宇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。……