河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫08行初69号原告河南新黄河蓄电池有限公司。住所地：博爱县工业集聚区（中山路北侧）。法定代表人王振方，男，总经理。委托代理人王书文，男，河南新黄河蓄电池有限公司员工。委托代理人刘小艳，河南华凌律师事务所律师。被告博爱县人民政府。住所地：博爱县中山路西段。法定代表人张红卫，男，县长。委托代理人杨大周，男，博爱县自然资源局利用科科长。委托代理人王振中，河南金谷律师事务所律师。原告河南新黄河蓄电池有限公司诉被告博爱县人民政府要求确认被告以原告“工艺承诺不给原告办理用地手续”的行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告河南新黄河蓄电池有限公司向本院提起诉讼，请求依法确认被告以原告“工艺承诺不给原告办理用地手续”的行政行为违法。事实与理由：原告生产的“黄河”牌蓄电池至今已有30多年历史，曾荣获中国著名品牌、河南省优质产品、著名商标等等。2011年初，因国家南水北调工程，原告企业根据省、市、区等相关部门要求需要搬迁，被告以招商引资安排原告项目入驻该县工业集聚区，原告还在被告的安排下，由政府副县长、县招商局、寨豁乡政府等领导亲自陪同到北京参加了有时任河南省副省长赵建才亲自主持召开的招商引资现场集中签约大会，原告项目又经第三方编制了可行性研究报告，项目总投资6亿元，用地100亩，并获得了发展和改革委的核准投资备案，原告并按被告要求及时向被告足额缴纳了100亩的土地款，被告也及时为原告供地100亩，并在被告多部门的现场见证下，按照供地图纸和测量的点位，让原告在用地点位上打下了用地界桩，被告并为原告提供县委县政府文件和博爱县人民政府2011第103次常务会议纪要等证明文件，让原告先开工，后补办手续，并免于各种处罚。土地价格每亩6.4万元，包括地上地下附着物等。原告在被告的大力支持和安排部署下，项目如期投资建设，又先后列入“焦作市十二五期间铅酸蓄电池行业发展规划”和“焦作市十二五期间铅酸蓄电池行业控制规划环评报告书”重点支持项目，及县、市重点建设项目和河南省2012年和2013年A类重点建设项目。有了省、市、县的大力支持和政策保证，使原告不仅更加坚定了投资信心，而且投资进度任务更是按照河南省人民政府及相关部门等对重点项目的要求按时完成的投资任务。但从2013年7月8日起，不知被告到底是出于何种目的，竟开始刁难制裁原告，不但不让原告享受国家一系列支持民营企业发展、保护民营企业合法权益的好政策，就连被告出具支持原告发展的相关文件证明等也给予反悔。被告收了原告100亩的土地款，给付了原告100亩的土地，被告向原告出具政府文件，让原告先开工，后补办手续，并免于各种处罚。土地价格每亩6.4万元，包括地上地下附着物等。但被告就是不给原告补办用地手续，2013年7月8日又叫停了原告项目，直到2015年在相关部门和领导的关注下，被告才仅为原告办理了49.53亩的用地手续，而且土地价格也从政府承诺的6.4万元上调为近10万元，被告因中途叫停项目已给原告造成了重大损失，而被告占用着原告的款数年，未支付分文利息，反而还给原告大幅涨价，再给原告造成了巨大损失。但原告100亩的用地是经过规划设计和环评、安评批准的正在建设的一个整体项目，现九年已经过去了，原告曾以各种渠道和方式恳请被告给原告办结100亩的用地手续，让原告恢复建设，但被告就是要找各种理由不给原告办理，不让原告恢复建设，由于被告不给原告办理用地手续的理由之一仍然是原告的工艺承诺，因此，原告认为被告以原告“工艺承诺而不给原告办理用地手续”的行政行为违法，是随意歪曲了事实，侵害了原告合法权益，由此已给原告造成了重大经济损失，因此，特进行起诉，恳请人民法院对被告行政行为的合法性和采用的相关依据的合法性进行审查，以保护原告合法权益和法律尊严。被告博爱县人民政府答辩称，一、2011年4月原告因南水北调工程建设需进行外迁，时任博爱县寨豁乡乡长张剑与原告董事长王书文进行了联系，希望将项目引进博爱。2011年6月至9月，在经过考察后，县领导在不同场合多次表态：“电池所用极板外购，不熔铅，否则不得入驻博爱县产业集聚区”，王书文在2011年9月23日列席了县政府第103次常务会议，会议上承诺了“不上铅加工生产线”。在2013年3月20日召开的县政府第7次常务会议上，明确要求：“原告1000万KVAH新大容量蓄电池项目要严格环保准入，不允许上铅加工生产线，从源头上杜绝污染”。因此，“不上铅加工生产线”是原告入驻博爱县产业集聚区的前提条件，是博爱县政府要求该公司作出承诺书的直接原因。2013年6月，县国土局积极向省政府、市政府上报审批手续，2013年12月30日省政府批复（县国土局实际获取河南省国土资源厅文件时间为2014年4月底）。拿到省政府批复文件后，县国土局立即着手收储补偿工作。2014年8月18日，县国土局随即向博爱县城乡规划管理局去函请求国有土地使用权出让条件，2014年8月26日，博爱县城乡规划管理局复函。同时，县国土局向县政府汇报，并于2014年9月29日下午召开了博爱县土地资产管理委员会会议，研究了4宗工业用地和1宗居住用地的出让方案。2014年10月8日，县政府签发出让方案同意出让。2014年10月11日，博爱县国土资源局发布《博爱县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》［博国土网挂（2014）12号］，同时挂牌出让4宗地。公告期至2014年11月11日，挂牌期至2014年11月13日。即日，原告摘牌成交。2014年11月17日，原告与博爱县公共资源交易中心签订《成交确认书》。2014年12月4日签订国有建设用地使用权出让合同，2015年1月19日领取一期国有土地使用证。二、为了推进原告项目建设进度，促进全县经济发展，按照县长办公会议纪要（2011）10号的要求，县政府确定了“先开工、后补办手续”的办法，在项目入驻后，各单位和部门均按照会议纪要求执行。但在办理土地使用手续时，按照《河南省实施〈土地管理法〉办法》的规定，未批先建项目不能办理土地手续，必须先处罚才能办理，因此，县国土局于2012年5月8日对原告处罚66.0396万元，2012年5月30日县财政按照答辩人免于对原告处罚的承诺又将该罚款66.0396万元拨付给原告用于支持企业发展。2013年1月26日，原告声称以办证名义补交的20万元补偿款，是向博爱县柏山镇政府支付为原告垫付的土地附着物补偿增补款，理应由原告补交。三、按照博爱县人民政府常务会议纪要（2011）8号、博爱县人民政府常务会议纪要（2013）3号要求，该项目要严格环保准入，不允许上铅加工生产线，从源头上杜绝污染。对于该项目博爱县政府始终态度明确，不上铅加工生产线是该项目入驻产业集聚区的前置条件，该公司出具《承诺书》是兑现双方的约定，不存在威胁现象。四、原告一期项目占地面积是3.3020公顷（49.53亩），2011年9月，经政府常务会议研究，该宗地价格为6.4万元/亩（该地价是全国工业用地出让最低标准价，不含耕地占用税），2013年、2014年由于河南省土地政策性调整，下发了《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》（豫政（2013）11号）、《河南省人民政府办公厅转发省国土资源厅等部门关于进一步加强征地管理切实维护被征地农民合法权益意见的通知》（豫政办（2014）139号）文件。按照省政府文件要求，博爱县土地资产委员会2014年第7次会议研究决定，自2014年起，在办理土地挂牌出让时，须加被征地农民社会保障费0.715万元/亩、新旧区片地价差额0.6万元/亩、耕地占用税1.47万元/亩。按照以上会议精神，原告一期项目占地面积为49.53亩，最终出让成交价共计451.28万元（9.1112万元/亩），其中，被征地农民社会保障费33.6379万元、新旧区片地价差额28.2276万元、耕地占用税69.1576万元（见附件18）。同期入驻博爱县产业集聚区的企业在土地手续办理时，均以该标准交纳费用。所以，虽然土地价格从交款时政府承诺的每亩6.4万元上涨为近10万元是事实，但根据2013年、2014年河南省土地政策性调整要求，在办理土地挂牌出让时，必须附加被征地农民的社会保障费、新旧区片地价差额、耕地占用税等费用，并非答辩人私自上涨土地价格。综上所述，原告要求办理1000万KVAh新型大容量密封免维护铅蓄电池系列产品项目第二、三期50亩的土地性质为农用地，在办理农用地转为建设用地的过程中，发现不符合土地利用总体规划，导致河南省规划处无法出具预审意见，河南省国土资源厅才将该用地申请予以返回。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条之规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。因此，并非答辩人的行政不作为导致原告该宗土地无法办理相关用地手续，系答辩人非法占地，不符合土地利用总体规划造成的。为此，请贵院明查事实，依法驳回原告的诉讼请求。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条明确了有具体的诉讼请求的几种情形。本案中，原告的诉讼请求是依法确认被告以原告“工艺承诺不给原告办理用地手续”的行政行为违法。而办理用地手续涉及到多个行政机关的多项行政行为，不同的行政行为引发的法律后果可能并不一致，人民法院无法在同一案件中进行审查。故原告的诉讼请求并不具体。本院告知并要求原告明确诉讼请求，但原告仍坚持原诉讼请求，故原告河南新黄河蓄电池有限公司的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告河南新黄河蓄电池有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二〇年四月二十二日书记员  桑梦杰