海南省高级人民法院行政判决书（2020）琼行终99号海南省高级人民法院行政判决书（2020）琼行终99号上诉人（原审原告）吴坚武，男，1959年3月2日出生，汉族，住海口市。上诉人（原审原告）吴桂春，女，1964年10月4日出生，汉族，住儋州市。上诉人（原审原告）吴精武，男，1955年2月9日出生，汉族，住儋州市。上诉人（原审原告）吴秋春，女，1966年10月4日出生，汉族，住儋州市。上诉人暨吴精武、吴秋春的共同委托代理人吴飞武，男，1952年3月16日出生，汉族，住儋州市。上诉人暨吴精武、吴秋春的共同委托代理人吴天丽，女，1970年7月10日出生，汉族，住海口市。被上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地儋州市那大镇中兴大街市委办公大楼。法定代表人邹广，市长。委托代理人王潇潇，儋州市司法局工作人员。委托代理人江辉宇，海南海大平正律师事务所律师。原审第三人儋州市新州镇人民政府，住所地儋州市新州镇。法定代表人李军强，镇长。委托代理人李书茂，该镇国土所工作人员。原审第三人吴挺禄，男，1954年1月11日出生，汉族，住儋州。上诉人吴坚武、吴桂春、吴精武、吴秋春、吴飞武、吴天丽（以下简称吴飞武等6人）因与被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人儋州市新州镇人民政府（以下简称新州镇政府）、吴挺禄土地行政复议一案，不服海南省第二中级人民法院于2019年11月13日作出的（2019）琼97行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月21日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。2019年1月16日，儋州市政府作出儋府复决字21号《行政复议决定书》（以下简称21号《复议决定》），撤销新州镇政府于2018年8月29日作出的新府[2018]80号《关于对吴飞武与吴挺禄土地权属纠纷的处理决定》（以下简称80号《处理决定》），责令新州镇政府在规定期限内重新作出处理决定。原审法院查明，涉案土地位于儋州市××区，双方纠纷地为吴飞武等6人祖屋东面与吴挺禄祖屋西面相邻处围墙所占用的土地，面积约为2.88平方米。吴飞武等6人祖屋院子内，靠北边有一间瓦房，靠南边也有一间瓦房，两间房之间为空地，南、北两房的西面墙均与吴挺禄家相邻。2017年6月，吴挺禄为了建房，将争议地上的部分围墙拆除，并在争议地上建了地基，吴飞武等6人认为吴挺禄多占了土地，双方遂产生纠纷。2017年6月28日，双方在儋州市新州镇人民调解委员会的调解下，由吴钰树、吴精武签订了《人民调解协议书》对土地使用分配作了约定。协议签订后，吴飞武等5人以吴精武不能代表家庭其他成员为由，不履行该调解协议。之后，吴飞武等6人向儋州市人民法院提起民事诉讼。2017年12月30日，儋州市人民法院作出（2017）琼9003民初5004号民事判决，判决吴挺禄拆除其占用的争议围墙范围内修建的房屋基础，并恢复围墙的原状。吴挺禄不服提起上诉，海南省第二中级人民法院于2018年5月11日作出（2018）琼97民终394号民事判决，撤销一审判决，驳回吴飞武等人的诉讼请求。海南省第二中级人民法院在该生效判决中认定，本案争议围墙曾经由吴挺禄作为其房屋的一面墙体使用。2018年6月12日，吴飞武等6人向新州镇政府申请确权，新州镇政府依法受理后，于2018年8月29日作出80号《处理决定》，决定：争议土地的使用权归吴飞武等人。吴挺禄不服该处理决定，遂向儋州市政府申请行政复议。2019年1月16日，儋州市政府作出21号《复议决定》，以双方争议地上的围墙权属已经海南省第二中级人民法院的生效判决查明，争议围墙曾由吴挺禄作为其房子的一面墙体使用，80号《处理决定》与法院生效判决认定事实相悖为由，撤销新州镇政府作出的80号《处理决定》，并责令新州镇政府重新作出处理决定。原审法院认为，本案主要的争议焦点是：儋州市政府作出21号《复议决定》认定事实是否清楚、程序是否合法。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。本案中，原审法院（2018）琼97民终394号生效民事判决查明，争议围墙曾经由吴挺禄作为其房子的一面墙体在使用，因此，新州镇政府在确定土地使用权属时应当依据人民法院的生效判决，结合争议地的历史使用情况、争议地的现状以及争议地的合理利用等因素进行确权。而新州镇政府未依据人民法院生效判决认定的事实对纠纷地作出处理，显属认定事实不清。儋州市政府作出21号《复议决定》撤销80号《处理决定》，处理结果并无不当。儋州市政府受理吴挺禄的复议申请后，依法送达行政复议通知书，并组织各方提交证据材料和答辩，作出复议决定后，依法向各方送达《行政复议决定书》，复议程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴飞武等6人的诉讼请求。案件受理费50元由吴飞武等6人负担。上诉人吴飞武等6人不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院对重要证据未组织质证，违反法定程序。一审中，上诉人提交了2019年7月16日拍摄的三张照片作为证据，但一审法院未对其组织质证，程序违法。二、一审判决认定事实不清，采信证据错误。一审中儋州市政府提交的多项证据均涉嫌伪造，编造虚假事实，证人亦未出庭作证，一审判决却对上述证据均予以采信，违反相关法律规定，导致认定事实不清。三、一审判决适用法律错误。一审法院未适用《中华人民共和国行政复议法》审理案件，仅依据海南省第二中级人民法院（2019）琼97民终394号民事判决就驳回吴飞武等6人的诉讼请求，适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，撤销21号《复议决定》。被上诉人儋州市政府答辩称，一、21号《复议决定》依据充分，一审判决驳回吴飞武等6人诉讼请求正确。一审法院作出的（2018）琼97民终394号生效民事判决已就相关事实作出认定，新州镇政府在行政确权程序中作出的决定与生效民事判决认定事实相悖，导致司法和行政相冲突。据此，儋州市政府经复议撤销新州镇政府的决定，符合法律规定。二、21号《复议决定》程序合法。儋州市政府受理吴挺禄的复议申请后，依法向各方送达相关文书，复议各方当事人亦提交了答复书和相关证据。儋州市政府经审查依法作出21号《复议决定》，程序合法。此外，组织听证不是复议程序中必须进行的程序，儋州市政府未组织听证不违反法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人新州镇政府、吴挺禄均未提交书面陈述意见。一审期间，双方当事人提交的证据均已随卷移送至本院。经审查，一审法院对上述证据的认证意见正确，本院予以确认。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。二审中，吴飞武等6人向本院提交了多份证据材料。经审查，这些证据材料在一审中均已经提交过，本院亦与上诉人进行了核对，均属重复提交的证据，不属于新证据，各方质证意见以一审为准，本院不再组织质证。本院另查明，一、新州镇政府作出的80号《处理决定》认为，争议地上围墙与吴飞武家现在没有争议的围墙能形成一个整体，构成吴飞武家院落围墙的一部分，视为吴飞武家在争议地上砌好围墙，对争议地长期使用。据此，新州镇政府将争议地使用权确权给吴飞武一家；二、吴坚武、吴桂春、吴精武、吴秋春、吴飞武、吴天丽等6人系兄弟姐妹，均对祖屋享有继承权，但在行政处理程序中，只有部分继承人参加了本案，没有参加本案的继承人未明确放弃对祖屋的继承权；纠纷的另一方只有吴挺禄一人参加了本案，但吴挺禄祖屋还有其他继承人，且未明确放弃继承权。本院认为，本案的争议焦点是儋州市政府作出的21号《复议决定》是否合法，主要涉及认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法等问题。本案中，儋州市政府复议审查的是新州镇政府80号《处理决定》依据是否合法。新州镇政府经过土地行政裁决程序，将2.88平方米争议地使用权确权给吴飞武一家，主要依据是认为争议地上的旧有围墙与吴飞武一家祖屋的北房、南房相连且形成一个整体，进而认为吴飞武一家对争议地长期使用。儋州市政府经复议认为，根据海南省第二中级人民法院（2018）琼97民终394号生效民事判决认定的事实，争议地上的围墙曾作为吴挺禄房屋的一面墙体使用，而新州镇政府80号《处理决定》却与该事实相悖，且行政确权程序中，新州镇政府未通知其他利害关系人参加，程序不当。本院认为，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款规定，对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。本案在土地确权程序中，争议双方均无法提供能够确切证明土地权属的凭据，则应以争议地的历史使用情况和使用现状为依据进行确权。海南省第二中级人民法院作出的生效民事判决已对争议地上围墙的使用情况作出了事实认定，但新州镇政府在确权时却并未结合上述事实，反而作出与之相反的事实认定，显属认定事实不清，依据不足。此外，纠纷双方的权利人众多，在相关权利人未明确放弃继承权的情况下，确权程序中应通知全部的相关权利人参加，否则程序违法。因此，新州镇政府作出80号《处理决定》存在主要依据不足、违反法定程序等问题。儋州市政府作出21号《复议决定》，撤销新州镇政府80号《处理决定》并责令其重作，处理结果正确，程序亦无违法之处。原审判决据此驳回吴飞武等6人的诉讼请求并无不当，应予维持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人吴飞武等6人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴坚武、吴桂春、吴精武、吴秋春、吴飞武、吴天丽共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 王 华审 判 员 李 贝审 判 员 赵敬义 二○二○年四月二十七日法官助理 王 婉书 记 员 王菊青附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。