湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂05行终20号 上诉人（原审原告）李晓辉，男，汉族，1962年1月27日出生，住宜昌市西陵区， 被上诉人（原审被告）宜昌市自然资源和规划局，住所地宜昌市沿江大道49号。统一社会信用代码：11420500MB1678307A。 法定代表人夏文翰，该局长。 出庭负责人张翼，该局调研员。 委托诉讼代理人张江，该局市政工程管理科科长。一般授权代理。 委托诉讼代理人韩庆阔，湖北普济律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市人民政府，住所地宜昌市沿江大道102号。 法定代表人张家胜，市长。 委托诉讼代理人江心，宜昌市司法局副局长。一般授权代理。 委托诉讼代理人范小东，宜昌市司法局工作人员。一般授权代理。 上诉人李晓辉因诉被上诉人宜昌市自然资源和规划局、宜昌市人民政府信息公开及行政复议一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2019）鄂0502行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月13日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判认定，2018年10月22日李晓辉向原宜昌市规划局提出了政府信息公开申请，要求其将商业步行街A地块的“公共停车场项目（大润发旁临时公共停车场）”的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、竣工核实证明等信息向李晓辉公开。原宜昌市规划局于2018年10月29日给李晓辉进行了书面回复，告知其对商业步行街A地块发放了“公共停车场项目（大润发旁临时公共停车场）”《建设项目选址意见书》，未办理涉案项目建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、竣工核实证明，故不存在上述信息，李晓辉可网上查询《建设项目选址意见书》。2018年12月24日，李晓辉又向原宜昌市规划局提出政府信息公开的申请，申请公开商业步行街A地块的“公共停车场项目（大润发旁临时公共停车场）”《建设项目选址意见书》的依据。原宜昌市规划局于2019年1月15日回复李晓辉，称商业步行街A地块属宜昌三江航天房地产开发有限公司用地，属可用于建设停车场的未开发的闲置土地，宜昌市城市停车投资运营有限公司提出申请后，原宜昌市规划局发放了商业步行街A地块的“公共停车场项目（大润发旁临时公共停车场）”《建设项目选址意见书》，宜昌市城市停车投资运营有限公司与用地权属单位协议临时使用该地块建设临时停车场。2019年1月17日，李晓辉再次向原宜昌市规划局提交《宜昌市依申请公开政府信息申请表》，要求公开：“市政府会议纪要[2017]170号《关于研究城区交通改善工作的纪要》、市规划局《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》、宜昌城市停车投资运营有限公司提出的申请及与用地权属单位的协议书(商业步行街A地块停车场)”。2019年1月30日，原宜昌市规划局作出《市规划局关于李晓辉申请政府信息公开有关事项的回复》（以下简称《政府信息公开回复》），告知李晓辉：1.根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的相关规定，李晓辉申请公开的市政府会议纪要[2017]170号《关于研究城区交通改善工作的纪要》和《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》不属于应公开的政府信息；2.宜昌城市停车投资运营有限公司与用地权属单位签订的协议不属于办理该项目选址意见书的必备申请材料，申请人也未向原宜昌市规划局提供，该协议不属于应公开的政府信息；3.宜昌城市停车投资运营有限公司提出的申请(申请表复印件)附后；4.按《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第(十三)项的规定，对于有关步行街A地块项目内容重复的申请，将不再予以答复。原宜昌市规划局同时将涉案项目的《建设项目选址意见书申请表》作为附件向李晓辉予以公开。李晓辉不服该答复，向宜昌市人民政府申请行政复议。宜昌市人民政府于2019年4月2日受理该复议申请，并作出宜复受字[2019]41号《行政复议受理通知书》、宜复答字[2019]41号《行政复议答复通知书》分别送达李晓辉和原宜昌市规划局。2019年5月29日，宜昌市人民政府作出宜复决字[2019]50号《行政复议决定书》（以下简称50号《行政复议决定书》），决定维持原宜昌市规划局作出的上述《政府信息公开回复》，并于2019年5月31日送达李晓辉。李晓辉对该复议决定仍然不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求：1.判决撤销原宜昌市规划局于2019年1月30日对李晓辉所作出的《政府信息公开回复》；2.撤销宜昌市人民政府于2019年5月29日作出的50号《行政复议决定书》；3.要求原宜昌市规划局履行职责，依法公开李晓辉所要求公开的信息，具体公开信息如下:(1)《市政府会议纪要[2017]170号》;(2)《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》;(3)《宜昌城市停车投资运营有限公司申请修建市商业步行街A地块停车场项目申请书》;(4)宜昌城市停车投资运营有限公司与用地权属单位所签署的临时用地协议书。4.本案诉讼费由原宜昌市规划局和宜昌市人民政府共同负担。 同时查明，行政复议期间，根据湖北省委、省政府批准的《宜昌市机构改革方案》，原宜昌市规划局整合入新组建设立的宜昌市自然资源和规划局。 原判认为，本案要审查的被诉行政行为是原宜昌市规划局于2019年1月30日作出的《政府信息公开回复》和宜昌市人民政府于2019年5月29日作出的50号《行政复议决定书》。庭审中，各方当事人对原宜昌市规划局和宜昌市人民政府有作出被诉行政行为的法定职责和程序均无异议。本案争议的焦点为：一、原宜昌市规划局是否就李晓辉所提出的政府信息公开申请履行了政府信息公开的职责，即原宜昌市规划局作出的政府信息回复是否合法。二、宜昌市人民政府作出的50号《行政复议决定书》是否合法。 一、关于原宜昌市规划局作出的政府信息回复是否合法。 《党政府机关公文处理工作条例》第八条第（十五）项规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开的工作意见》第二条规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。因此，李晓辉申请公开的宜昌市人民政府专题会议纪要[2017]170号《关于研究城区交通改善工作的纪要》和《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》具有内部性、过程性等特点，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。 《湖北省城乡规划条例》第三十五条规定：“建设项目依法需要办理选址意见书的，按照项目批准、核准权限实行分级管理。市（县）人民政府有关部门批准、核准的建设项目，由同级人民政府城乡规划主管部门核发。选址意见书按照下列程序办理：（一）建设单位持申请文件、地形图、重大项目选址环境影响评价等材料，向项目所在地城乡规划主管部门提交申请；（二）需要征求有关部门意见的，受理申请的机关应当及时征求意见，有关部门应当自收到征求意见书之日起5日内反馈；（三）受理申请的机关应当自受理申请之日起20日内作出决定。符合条件的，核发选址意见书。”上述规定并未明确要求提供申请人与土地使用权人的用地协议。原宜昌市规划局于2019年1月15日回复中虽然告知李晓辉，宜昌市城市停车投资运营有限公司将该地块用作临时停车场系依据与用地权属单位作出的协议，但该回复不能证明原宜昌市规划局要求该公司提供了该项协议及原宜昌市规划局保存了该协议，故原宜昌市规划局告知李晓辉该政府信息不属于依法应予公开的政府信息并无不当。 关于李晓辉要求公开“宜昌城市停车投资运营有限公司提出的申请”的政府信息，原宜昌市规划局理解为该公司就公共停车场项目提交的《建设项目选址意见书申请表》并无不当，且已向李晓辉进行了公开。李晓辉称该申请表是原宜昌市规划局向申请人提供并由申请人填写的，并非申请人主动向原宜昌市规划局提交的申请，故原宜昌市规划局公开的《建设项目选址意见书申请表》不是李晓辉申请公开的“宜昌城市停车投资运营有限公司提出的申请”的政府信息，李晓辉的观点缺乏事实及法律依据，原审法院不予采纳。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；……（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；……”原宜昌市规划局于2019年1月30日作出的《政府信息公开回复》针对李晓辉多项申请事项，分别予以了回复，有事实及法律依据。 二、关于宜昌市人民政府作出的50号《行政复议决定书》是否合法。如前所述，原宜昌市规划局于2019年1月30日作出的《政府信息公开回复》，有事实及法律依据，宜昌市人民政府在行政复议决定中依法予以维持，实体并无不当，程序亦符合法律法规规定。 综上，李晓辉的诉讼请求，无事实及法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李晓辉的全部诉讼请求。本案受理费50元，由李晓辉负担。 上诉人李晓辉不服，向本院提起上诉称:原审法院认定事实不清，证据不足。1.被上诉人宜昌市自然资源和规划局于2018年5月30日向宜昌城市停车投资运营有限公司颁发了停车场《建设项目选址意见书》。2.根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第（七）项规定，行政许可的依据属于重点公开的政府信息。但被上诉人宜昌市自然资源和规划局只公开了相关依据的名称，没有公开其内容。3.被上诉人宜昌市自然资源和规划局将[2017]170号《关于研究城区交通改善工作的纪要》和《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》界定为内部管理信息和过程性信息无事实和法律依据。4.被上诉人宜昌市自然资源和规划局涉嫌提供虚假信息。5.被上诉人宜昌市自然资源和规划局拒不履行政府信息公开职责，逃避社会监督，侵犯公众及上诉人的知情权。故提出上诉，请求：1.撤销原审判决，依法改判或发回重审；2.撤销被上诉人宜昌市自然资源和规划局于2019年1月30日作出的《政府信息公开回复》；3.撤销被上诉人宜昌市人民政府于2019年5月29日作出的50号《行政复议决定书》；4.责令被上诉人宜昌市自然资源和规划局依法履职，依法将上诉人申请公开的四条信息予以公开；5.本案一、二审诉讼费由二被上诉人承担。 被上诉人宜昌市自然资源和规划局辩称：一、上诉人申请公开的《关于研究城区交通改善工作的纪要》和《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》属于行政机关内部公文，不属于政府信息公开的内容。二、上诉人申请公开的宜昌城市停车投资运营有限公司与用地权属单位所签署的临时用地协议书并未向被上诉人宜昌市自然资源和规划局提供，被上诉人宜昌市自然资源和规划局并不保有该文件，无法向上诉人公开。三、被上诉人宜昌市自然资源和规划局已经按照法定程序向上诉人公开了《建设项目选址意见书申请表》和《建设项目选址意见书》，履行了信息公开的义务。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人宜昌市人民政府辩称：一、被上诉人宜昌市人民政府具有行政复议职能，并依法履行了复议职能。二、被上诉人宜昌市自然资源和规划局作出的《政府信息公开回复》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。被上诉人宜昌市人民政府作出的复议决定符合法律规定。三、复议程序合法。据此，被上诉人宜昌市人民政府作出的50号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、符合法定程序，请求驳回上诉人的上诉请求。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案被诉行政行为是：被上诉人宜昌市自然资源和规划局于2019年1月30日作出的《政府信息公开回复》、被上诉人宜昌市人民政府于2019年5月29日作出的50号《行政复议决定书》。归纳本案争议焦点为：1.该《政府信息公开回复》是否合法；2.50号《行政复议决定书》是否合法。 关于焦点一。1.对于上诉人申请公开的《关于研究城区交通改善工作的纪要》和《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》。本院认为，会议纪要作为行政机关的内部公文，具有过程性和决策性的特点。规划研究属于处于讨论、研究或者审查中的过程性信息。也就是说，上诉人申请公开的该两条信息分别具有内部性和非终极性的特点。虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》并未对内部信息、过程性信息、决策信息公开问题作出明确规定，但《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。据此，对该两条信息，被上诉人宜昌市自然资源和规划局答复称不属于应公开的政府信息，并无不当。此外，就《关于研究城区交通改善工作的纪要》而言，其制作主体也并非被上诉人宜昌市自然资源和规划局。2.对于上诉人申请公开的《宜昌城市停车投资运营有限公司申请修建市商业步行街A地块停车场项目申请书》。上诉人主张被上诉人宜昌市自然资源和规划局对其公开的《建设项目选址意见书申请表》，系被上诉人宜昌市自然资源和规划局提供给宜昌市城市停车投资运营有限公司的表格，并非该公司主动提出的申请。被上诉人宜昌市自然资源和规划局主张，其对相关事项的申请制作了固定表格，系采取的便民措施，以便申请人网上下载填写，申请人在申请时均为自主申请填写，而非上诉人理解的被动申请。本院经审查，对被上诉人宜昌市自然资源和规划局的该主张予以认可。上诉人一再主张，该《建设项目选址意见书申请表》中载明的部分信息存在出入，为虚假信息的问题，因与本案不属于同一法律关系，故不属于本案的审理范围。3.对于上诉人申请公开的《宜昌城市停车投资运营有限公司与用地权属单位所签署的临时用地协议书》。本院认为，第一，该协议书并非办理选址意见书需报备的法定材料。第二，经被上诉人宜昌市自然资源和规划局检索查询，宜昌城市停车投资运营有限公司并未向其提交该材料。上诉人也未提供证据证明被上诉人宜昌市自然资源和规划局保存了该信息。故被上诉人宜昌市自然资源和规划局在答复中对此予以说明的基础上，作出不予公开的答复亦无不当。 关于焦点二。被上诉人宜昌市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，履行了受理、通知被上诉人宜昌市自然资源和规划局依法答复及举证等程序，并对《政府信息公开回复》进行了审查，作出50号《行政复议决定书》并依法送达了上诉人。被上诉人宜昌市人民政府认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人李晓辉负担。 本判决为终审判决。 审判长  王春晖 审判员  甘 杨 审判员  曹 斌 二〇二〇年四月二十六日 法官助理李乔 书记员陈悦