南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终108号 上诉人（原审原告）李金秀，女，1946年3月13日出生，汉族，住江西省南昌市青云谱区。 委托代理人刘新斌，江西阳中阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南昌市青云谱区住房和城乡建设局，住所地江西省南昌市青云谱区广州路268号C区，统一社会信用代码：11360104MB19009086。 法定代表人聂洪明，该局局长。 委托代理人刘小毛，该局副局长。 委托代理人梁年萍，江西赣兴律师事务所律师。 上诉人李金秀因其与被上诉人南昌市青云谱区住房保障和房产管理局（以下简称青云谱房管局）房屋征收补偿协议一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1288号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2016年5月15日，青云谱房管局发布了征收补偿方案（征求意见稿）,征收范围为青云谱区井冈山大道沿线旧城改造规划红线范围内，征收部门为青云谱房管局，征收实施单位为南昌市青云谱区国有土地上房屋征收与补偿办公室（以下简称青云谱征收办），被征收人为征收范围内国有土地上单位和个人房屋的所有权人。同日，青云谱征收办向原告李金秀送达了《房屋征收预告书》及征收补偿方案（征求意见稿）。2016年9月12日，青云谱房管局发布了正式的征收补偿方案，征收范围为青云谱周边--井冈山大道两侧一期（徐坊东、徐坊西、新溪桥、东后巷、西后巷地块）旧城改造规划红线范围内。案涉房屋在征收范围内，建筑面积为18.91㎡。2016年10月1日，原告与青云谱征收办及青云谱房管局签订了编号为CL-2-073的《南昌市国有土地上房屋征收补偿货币补偿协议书（2-1）》（以下简称《协议1》），该协议第一条“被征收房屋状况”备注栏中约定“本市有二套房，不享受政策”,协议第二条约定被征收房屋按市场评估价格补偿（不足36㎡符合政策户按36㎡计算）为151941.9元（18.91㎡×8035元/㎡）。2016年11月8日，原告与青云谱房管局、青云谱征收办签订了编号为CL-2-073的《南昌市国有土地上房屋征收补偿协议书》（以下简称《协议2》），该协议第一条“被征收房屋状况”备注栏亦约定“本市有二套房，不享受补足政策”，第二条货币补偿情况中约定，补助被征收房屋按市场评估价的20%（36㎡以下按实际征收面积计算）为30388.4元（18.91㎡×8035元/㎡×20%）、提前签约奖励费（评估价×面积×20%）（不足36㎡符合政策户按36㎡计算）为30388.4元（18.91㎡×8035元/㎡×20%），另约定了提前签约补偿费12000元、搬家补偿费500元、临时过渡补偿费3600元、装修补偿费6657元、电视120元、电热100元、空调挂机、柜机800元、太阳能400元，共计84953.8元。上述补偿费用被告均已支付，但原告认为被告应按36㎡对其进行补偿，故诉至法院，请求判决：1.确认协议1第一条“本市有二套房，不享受政策”及协议2第一条“本市有两套房，不享受补足政策”因事实认定错误，违反法律规定而无效；2.责令被告按照36㎡的标准重新对原告进行征收补偿；3.诉讼费由被告承担。 另查明，原告名下原拥有两套房屋，一套为案涉房屋,面积为18.91㎡，登记时间为2006年12月13日，为原告与熊剑江共同共有，不动产权证号为青字XXXXXX及XXXXXX号，2016年3月9日，李金秀将房屋变更登记至其个人名下；另一套为南昌市青云谱区XXX大道XXX号XX栋X单元202室房屋[不动产权证号为赣(2016)南昌市不动产权第XXXXXXX号，面积为66.89㎡]（以下简称202室房屋）。登记时间为2016年5月11日，为原告与其子熊明清共同共有。2016年5月23日，李金秀将其中的33.45㎡通过交易的形式转移登记至熊明清名下。2019年11月12日，南昌市青云谱区民政局向青云谱区旧改办复函确认，李金秀未在青云谱区享受低保。李金秀当庭陈述其每月有2000余元退休工资，二套房均是其与丈夫熊剑江共同共有，2007年，熊剑江去世后，房屋产权一直未变更，至2016年才将202室房屋过户给儿子熊明清。 又查明，江西省高级人民法院作出的（2019)赣行终262号《行政判决书》（以下简称262号行政判决）确认本案所涉青府征字[2016]第(003)号征收决定书的附件征收补偿方案的第六条征收补偿、补助及奖励中第四点“在下达征收决定前两年内（含两年），因转移登记导致被征收房屋建筑面积小于36㎡，不享受补齐建筑面积36㎡”的内容违法，同时责令南昌市青云谱区人民政府针对该内容依法采取补救措施。 再查明，2019年1月7日，中共南昌市青云谱区委办公室、南昌市青云谱区人民政府办公室发布《南昌市青云谱区机构改革实施方案》（青办字[2019]1号），确定组建南昌市青云谱区住房和城乡建设局（以下简称青云谱住建局），将南昌市青云谱区城乡建设局和青云谱房管局的职责整合。青云谱房管局的相关案涉职权由青云谱住建局继续行使。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”及《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”的规定，青云谱房管局作为房屋征收部门，本应成为本案被告。又因青云谱房管局的相关职权由青云谱住建局继续行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，青云谱住建局系本案适格被告。 根据原、被告的诉辩意见，本案争议的焦点为： 一、原告起诉是否超过起诉期限 一审法院认为，确认行政行为无效之诉是指公民、法人或者其他组织请求人民法院确认行政行为自始无效的诉讼。行政行为无效具有自始无效、当然无效及绝对无效的特征，故一般认为确认行政行为无效之诉不受法定起诉期限的限制。本案系原告请求确认行政协议无效，现有法律和司法解释没有明确规定人民法院应适用起诉期限制度审查原告起诉是否符合法定条件，故被告关于原告起诉超过起诉期限的意见，不予支持。 二、本案被诉协议内容的有效性问题 一审法院认为，《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称《实施办法》）第二十七条之规定是在房屋征收等值补偿原则之外，我省对住房困难群众（唯一一套住房建筑面积小于36㎡的群众）作出的征收安置补助与救济的特殊规定。 南昌市青云谱区人民政府按照上级机关的要求，在制定本案旧改项目补偿安置方案之时，对如何执行《实施办法》第二十七条规定，细化了具体的限制性措施。江西省高级人民法院以判决的形式确认了征收补偿方案中“在下达征收决定前两年内（含两年），因转移登记导致被征收房屋建筑面积小于36㎡，不享受补齐建筑面积36㎡”的限制性内容违法，并责令该府采取补救措施，是对下级行政机关正确执行《实施办法》第二十七条规定的司法态度，该判决具有既判力。 根据《实施办法》第二十七条规定和262号行政判决，对唯一一套住房建筑面积小于36㎡的群众，行政机关在征收其房屋时应当给予补助和救济，补齐至36㎡。上述规定的立法本意及相应判决的裁判要旨均是保护住房困难群众的特殊需求，这就要求行政机关在组织实施补偿安置过程中，应结合具体情况进行判断，既要确保住房困难群众享受到政策红利，又要防止原本不符合条件的人采取不正当转移登记方式恶意获取安置补助利益，侵害公共利益。本案中，在青云谱区人民政府启动案涉地块征收工作时，李金秀拥有二套住房，不符合《实施办法》第二十七条规定的“征收产权建筑面积小于36㎡且属于被征收人唯一一套住房”的条件。青云谱征收办于2016年5月15日向原告送达了征收补偿方案（征求意见稿）等征收预告材料，原告对案涉房屋即将拆迁及相关的政策已知晓。2016年5月23日，原告李金秀将其202室房屋通过交易的形式转移登记至其子熊明清名下，虽是权利人合法处置自身财产的行为，但其转移登记后以仅有一套住房为由要求享受补足36㎡的优惠政策不具有正当性。根据保护住房困难群众的立法本意，行政机关在组织实施补偿安置过程中，可以结合具体情况对其中缺乏正当依据的转移登记情形，经调查确认该被征收人不属于住房困难群众，不在补助和救济之列的，可作为补偿协议或补偿决定之内容加以确定。被告在查明原告非辖区内低保贫困户，不属于住房困难群众的情况下，与原告签订《协议1》《协议2》，明确认定原告“本市有二套房，不享受补足政策”，该认定事实清楚，并不违反法律规定，与262号行政判决亦不冲突，同时协议得到原告的确认，原告已领取相关补偿费用，该两份协议已履行完毕，故原告要求确认《协议1》《协议2》中备注“本市有二套房，不享受补足政策”内容无效的意见，不予支持，原告关于责令被告按照36㎡的标准重新对原告进行征收补偿的意见，亦不予支持。 《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。一审法院在审理过程中，根据上述规定已经向原告释明被诉协议相关内容不属于无效情形，但原告仍坚持其诉请。据此，依照《行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，判决驳回原告李金秀的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。 上诉人李金秀不服一审判决，上诉称，一、一审判决对于《实施办法》第二十七条中“唯一一套住房”时间节点的认定不正确。（1）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。根据该条款，关于房屋征收补偿相关问题的基准日就是“房屋征收决定公告之日”。因此，应当以2016年9月14日，即征收决定书发布之日作为“唯一一套住房”的认定时间节点。（2）即便一审以2016年5月15日作为“唯一一套住房”的认定时间节点正确，但在5月12日，上诉人就向房管局进行了存量房买卖合同的备案，并缴纳了房屋所有权登记费用，5月23日，产权证才发放，说明上诉人并无借转让房产骗取补偿款的主观故意。一审以产权证发放时间作为认定上诉人房屋转让时间错误。二、一审判决适用法律错误。一审一方面认定《实施办法》第二十七条的立法本意为“保护困难群众”，另一方面却以是否享受低保作为认定“住房困难”的标准，显然是在偷换概念以维护被上诉人的行政违法行为。上诉人与被上诉人签署的《协议1》《协议2》仅涉及现有房屋建筑面积的补偿，不能因上诉人签署甚至已经履行了该二份协议就推定上诉人放弃了要求补齐36㎡房屋面积补偿的权利。另被上诉人在多个同类诉讼中均确认《协议1》《协议2》第一条的备注内容并非协议条款，因此备注内容并无合同效力。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。请求改判责令被上诉人按照36㎡的标准重新对上诉人进行征收补偿。 被上诉人青云谱住建局答辩称，上诉人在充分知晓案涉地块征收方案后转移其名下房屋，导致其名下仅有一套房屋且小于36㎡，该行为不具有正当性，不应当属于36㎡优惠政策的适用对象。原因如下：一、2016年5月15日，青云谱征收办向上诉人送达了案涉地块的征收预告材料及征收补偿办案（征求意见稿）。上诉人签收上述材料的行为，依法应当认定为其已充分知晓案涉房屋的征收及补偿政策。二、从上诉人转移房屋的时间节点分析，2016年5月15日，上诉人收到征收预告材料后，于同年5月23日将其202室房屋转移登记至其儿子熊明清名下，该转移登记行为距其收到征收预告材料之日不足10日，说明该转移登记行为与征收预告材料中36㎡优惠政策条款之间具有因果关系。上诉人虽提出其在2016年5月12日就办理了房屋备案手续并交纳了相关费用，但其一审并未提供相关证据予以佐证。已有房屋查档资料证明案涉房屋转移登记的交易时间点为2016年5月23日，不存在上诉人主张的备案或缴费事实。三、从上诉人转移房屋登记的对象分析，其房屋转移登记的对象为其儿子熊明清，是家庭内部成员，具有特定性，且熊明清并未向上诉人支付合理房屋对价，因此，案涉房屋转移登记行为并非正常意义的房屋买卖。四、从房屋转移登记行为的后果分析，由于案涉房屋登记在熊明清名下，该转移登记行为并未剥夺上诉人居住或者使用该房屋的权利。因此，上诉人并不属于《实施办法》中补齐36㎡优惠政策的适用对象。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉请求。 经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，相较行政决定所具有的强制性、单方性和无偿性的特点，行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式，既具有行政性，也具有合同的民事属性，体现在行政诉讼中，人民法院对行政决定的合法性和对行政协议效力的审查上，侧重点亦有所不同。就行政协议而言，其签订过程需要双方当事人协商一致，且通常情况下，一经签订,对双方当事人均有约束力，除因法定事由依法无效或撤销，或者出现约定的事由外，双方当事人均应依约履行协议，如当事人主张协议约定存在违法或无效，影响协议效力的，应当对其主张承担相应的举证责任。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”根据上述法律规定，上诉人应对其关于《协议1》《协议2》中“本市有二套房，不享受补足政策”的约定无效承担相应的举证责任。但上诉人并未提交证据证明上述二份协议，存在被上诉人以欺诈、胁迫的手段迫使其签订，损害国家、集体或者第三人利益、公共利益，及其他致使合同无效的情形。综合考量本案，一、案涉202室房屋转移登记经过。（1）上诉人名下原本自有房屋状态。2016年5月11日前，上诉人名下原本自有二套住房，面积分别为18.91㎡、66.89㎡（202室房屋，上诉人与其子共有）。（2）案涉征收补偿方案内容及送达情况。2016年5月15日，被上诉人向上诉人送达《房屋征收预告书》及征收补偿方案（征求意见稿）。其中，征收补偿方案（征求意见稿）载明“本市有二套房，不享受补足政策”。（3）案涉202室房屋转移登记时间节点。2016年5月23日，上诉人将其名下202室房屋面积中33.45㎡（自有部分）转移登记至其子名下。以上案件事实表明，上诉人在获悉“本市有二套房，不享受补足政策”后的8天当中，为促成补偿条件成就，已通过转移登记的方式，处置了其名下202室房屋中的自有部分。二、《协议1》《协议2》中均载明的内容、该二份协议签订的时间间隔及履行情况。（1）《协议1》《协议2》中均载明“本市有二套房，不享受补足政策”。（2）《协议2》签订时间为2016年11月8日，时隔《协议1》签订时间2016年10月1日一个月有余。期间，上诉人并未对《协议1》提出异议，其继续签订《协议2》时，亦未提出异议。（3）《协议1》《协议2》所涉及的补偿款，已实际履行完毕。根据以上案件事实，可以推定上诉人作为被征收人，其实际认可其在签订协议前，已处于“本市有二套房，不享受补足政策”的被征收状态。三、被上诉人作为案涉房屋征收补偿主体，经调查已确认上诉人并非辖区内低保贫困户，不属于住房困难群众，其为实现行政管理或者公共服务目标，在与上诉人订立案涉《协议1》《协议2》中，亦不存在滥用职权、违反法定程序、明显不当等具体情况，应当认定该二份协议系双方真实意思的表示，且合法有效。 综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其有关确认《协议1》《协议2》中“本市有二套房，不享受补足政策”的约定无效，责令被上诉人重新按照36㎡的标准，对其重新进行征收补偿的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人李金秀负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 帅晨薇 审 判 员 涂相荣 审 判 员 陈 榕 二〇二〇年四月二十四日 法官助理 邓晨昕 书 记 员 刘程琦