广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂05行终30号 上诉人（原审原告）吴海霞，女，1955年3月10日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人（原审被告）北海市住房和城乡建设局，住所地广西北海市海城区北海大道建设大厦。 法定代表人陈敬恩，局长。 委托代理人杨华春，北海市住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人陈炜，北海市住房和城乡建设局工作人员。 上诉人吴海霞因诉被上诉人北海市住房和城乡建设局（以下简称北海市住建局）不履行信访处理法定职责一案，不服北海市海城区人民法院（2019）桂0502行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭合并审理了本案及同类七案，现已审理终结。 原审法院查明，2016年5月13日，原审被告北海市住建局向原审原告吴海霞（林兴瑞）等人作出《信访事项不再受理告知书》，告知：你们反映的问题，已通过多种渠道多次重复提出，我局已多次书面答复，最近一次书面答复你们在2015年7月，并经北海市信访事项复查复核委员会复查；自治区人民政府信访事项复查复核委员会办公室也曾根据《信访条例》第21条的规定，对你们申请复核的信访事项作出过不予受理并将信访材料退回的处理；你们提出的信访事项，已经复查复核终结备案并录入全国信访信息系统，按照《信访条例》规定，我局不再受理。2017年1月23日，北海市住建局向吴海霞等人作出《北海市住房和城乡建设局关于吴海霞等人信访事项处理情况告知书》，告知“经核实，你们反映的诉求问题已通过多种渠道多次重复提出，我局也已多次书面答复。答复意见事实清楚，定性准确，适用法律法规和政策规定，并处理意见恰当，程序规范，手续完备。为此，不再重新作出答复意见书”。2018年2月8日，北海市住建局和北海市海城区人民政府对周世英等人作出《北海市住房和城乡建设局海城区人民政府关于周世英等人信访事项的答复意见书》，载明：旺盛路改造工程符合相关政策法规；拆迁双方已于2013年签订了拆迁补赔偿协议书，并领取了补赔偿款，进行了妥善安置，具有相应法律效力；有关购买宅基地问题，不属拆迁补赔偿协议书内容范畴，是拆迁双方市场买卖自愿行为；相关拆迁遗留问题，法院已有判决，应遵照法律法规来维护自己应有的权益。2018年6月，吴海霞、王夏等人向广西壮族自治区人民代表大会常务委员会提交《恳请责令北海市政府解决旺盛路拆迁遗留问题的报告》，北海市住建局于2018年7月6日向王夏等人作出《信访事项不再受理告知书》，告知：你们向自治区人民代表大会常务委员会提出解决旺盛路拆迁遗留问题的信访事项，由市政府办公室转我局处理；你们此次反映的问题，属于通过不同渠道重复提出相同问题，我局此前已多次给予书面答复，并经北海市信访事项复查复核委员会复查，根据《信访条例》规定，对你们此次提出的信访事项我局不再受理。吴海霞、王夏等人分别于2018年9月27日、2018年11月23日向广西区党委鹿心社书记提出解决旺盛路拆迁遗留问题的信访事项,北海市住建局分别于2018年11月8日、2019年1月3日向王夏等人作出《信访事项不再受理告知书》，答复内容同前述。2019年5月6日，吴海霞向北海市住建局提交《关于提请兑现的报告》，请求北海市住建局兑现《旺盛路房屋拆迁补、赔偿协商方案》，参照岑家爵、刘升、苏李微、宾祖人、林建成的判决补（赔）偿标准补（赔）偿吴海霞回建地指标，履行北海市住建局对吴海霞承诺的行政责任。2019年7月23日，吴海霞向法院起诉，请求确认北海市住建局收到《关于提请兑现的报告》后在法定期限内没有作出处理的行政行为违法。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》“信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，原审原告吴海霞要求解决旺盛路拆迁遗留问题的信访事项，已经原审被告北海市住建局多次信访处理，该答复意见已成为信访事项的最终办理意见。吴海霞不服提起行政诉讼的，人民法院应当不予受理。吴海霞于2019年5月6日向北海市住建局提交的《关于提请兑现的报告》，其实质属于重复信访。北海市住建局根据《信访事项网上办理工作规程（试行）》第六条、第九条、第十二条的规定，对吴海霞重复信访事项作存档备查处理。现吴海霞对北海市住建局未予答复提起诉讼，根据上述规定，人民法院应当不予受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回吴海霞的起诉。 上诉人吴海霞上诉称，一、一审裁定据以认定案件事实的证据没有经过庭审质证，程序严重违法。本案中，被上诉人北海市住建局拟证明上诉人诉请的问题属已终结的信访事项，被上诉人对此出具过《信访事项处理情况告知书》、《不再受理告知书》等的证据，是2018年2月8日被上诉人和北海市海城区人民政府作出的《北海市住房和城乡建设局、海城区人民政府关于周世英等人信访事项的答复意见书》及被上诉人2018年7月6日、2019年1月3日作出的《信访事项不再受理告知书》。一审法院未经开庭审理，上述证据没有经过庭审质证，便据此认定“原告吴海霞要求解决旺盛路拆迁遗留问题的信访事项，已经过被告市住建局多次信访处理，该答复意见已成为信访事项的最终办理意见”，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条之规定。二、一审裁定混淆不同类型的信访事项，以致适用法律不当。重复信访是指同一信访人在一定时期两次以上提出同一信访事项，分为不予受理的重复信访和不再受理的重复信访。本案因上诉人提请被上诉人兑现《旺盛路房屋拆迁补、赔偿协商方案》，履行对上诉人承诺的行政责任，被上诉人在法定答复期限未做任何回应而引发，明显是针对被上诉人不履行“答复”法定职责之诉。涉案《信访事项不再受理告知书》针对的是上诉人诉请北海市人民政府“落实旺盛路改造《房屋拆迁货币补偿协议》，公平、公正妥善解决回建地购置遗留问题，为提请人劳动就业创造条件”，显然属于两个不同类型的信访事项，不应当以重复信访论处。一审法院据以裁定的依据即（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》“信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的前置特定行为是信访工作机构“依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为”，“答复”并不包含其中。上诉人亦并非对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定不服提起行政诉讼，一审裁定断章取义驳回起诉，适用法律不当。此外，纵观被上诉人一审提交的《举证清单》，没有证据证明《信访事项不再受理告知书》声称的吴海霞“此次反映的问题，属于通过不同渠道重复提出的相同问题”，也没有证据证明对于吴海霞反映的问题，被上诉人“此前已多次给予了书面答复，并经北海市信访事项复查复核委员会复查”。被上诉人在《答辩状》中辩称对信访事项作出存档备查处理但没有相应的证据证明。一审裁定以此认定被上诉人已对上诉人的信访事项作存档备查处理，没有事实依据，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条之规定。必须着重指出，一审裁定在被上诉人仅仅辩称根据《信访事项网上办理工作规程（试行）》第十二条第（二）项的规定，对信访事项作出存档备查处理的情形下，将被上诉人作出存档备查处理行政行为并未适用的《信访事项网上办理工作规程（试行）》第六条、第九条作为认定被诉行政行为合法的依据，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定。综上所述，一审裁定存在严重违反法定程序、错误认定案件事实与适用法律不当等问题，故提起上诉，请求：一、依法裁定撤销（2019)桂0502行初53号《行政裁定书》；二、指令一审法院继续进行实体审理。 被上诉人北海市住建局辩称，一、上诉人因旺盛路改造工程城市房屋拆迁补偿问题，要求政府方安排回建地（宅基地）指标，系本局已经处理过的信访事项。本局对上诉人再次提起的信访处理请求不予重复答复，法院应不予受理。本局于2016年5月、2017年1月、2018年7月、2019年1月对上诉人或上诉人作为信访人之一的因旺盛路改造工程城市房屋拆迁补偿问题，要求政府方安排回建地（宅基地）指标的信访事项，做出了不再重新作出答复意见书、不再受理的决定，并已告知上诉人。根据（2005)行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。上诉人因旺盛路改造工程城市房屋拆迁补偿问题，要求政府方安排回建地（宅基地）指标而长期信访，经过本局信访答复后，再次要求本局解决该问题，实质是对过去已经处理过的信访事项再次请求处理，本局对其再次提起的信访处理请求不予重复答复，法院应不予受理。二、本局对上诉人再次提起的信访处理请求不予重复答复，实质就是坚持既往的处理意见，对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。三、信访制度是与行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。上诉人如果认为本局未按规定办理信访事项，只能适用信访程序解决，而不能再通过行政诉讼途径寻求救济。综上所述，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，裁定驳回吴海霞的起诉正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，按照（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，人民法院不予受理。那么，当事人对信访行为不服提起的行政诉讼，只要相关信访事项的行政行为未对当事人的权利义务产生实际影响，就不属于人民法院行政诉讼的受案范围。即使当事人将对信访事项的处理不服转变为请求人民法院判决确认行政机关不履行法定职责违法，究其实质，仍然是对信访事项不服提起的行政诉讼，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，据上诉人吴海霞陈述，其自2005年前后开始，就要求解决旺盛路拆迁户回建安置地指标问题向不同的行政机关长期进行信访，每次信访都以请求解决回建安置地指标为主要内容。吴海霞于2019年5月6日向被上诉人北海市住建局提交《关于提请兑现的报告》，其主要内容仍是请求解决旺盛路拆迁户回建安置地指标。吴海霞认为被上诉人未在法定期限内对上述报告作出答复而提起本案行政诉讼，请求法院判决确认被上诉人不履行法定职责违法，其实质仍是对信访事项不服提起的行政诉讼。被上诉人鉴于已对吴海霞长期信访的事项进行过多次处理，而不再对吴海霞该次信访重复处理，其行为对吴海霞的权利义务不产生实际影响，依法不属人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”、第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定，迳行裁定驳回吴海霞的起诉，并无不当，依法应当予以维持。上诉人所提上诉理由不成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案一、二审案件受理费依法不予收取。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  侯应蓉 审 判 员  曾志科 二〇二〇年四月九日 法官助理  吴娴静 书 记 员  许 彬 附：本裁定引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。