海南省第一中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）琼96行终71号 上诉人（原审原告）陈群新，女，1936年2月9日出生，汉族，住陵水黎族自治县。 上诉人（原审原告）陈维周，男，1968年8月30日出生，汉族，住陵水黎族自治县。 两位上诉人的共同委托代理人梅影慈，海南云联律师事务所律师。 两位上诉人的共同委托代理人魏明月，海南云联律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县光坡镇人民政府。住所地：陵水黎族自治县光坡镇香榆大道20号。 法定代表人李庆彪，镇长。 被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县人民政府。住所地：陵水黎族自治县椰林镇建设路156号。 法定代表人李锋，县长。 原审第三人胡土安，男，1964年7月28日出生，汉族。 上诉人陈群新、陈维周因与被上诉人陵水黎族自治县光坡镇人民政府（以下简称光坡镇政府）、陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）及原审第三人胡土安土地行政管理一案，不服陵水黎族自治县人民法院（以下简称陵水县法院）于2019年12月7日作出的（2019）琼9028行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月17日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审判决查明，陈群新、陈维周与胡土安因涉案土地使用权归属发生争议，陈群新、陈维周向光坡镇政府申请对涉案争议地权属进行确认。光坡镇政府收到陈维周、陈群新的申请后，经调查发现双方争议的的土地位××县界范围内，依照《中华人民共和国公路管理条例》第三十一条、《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十条第一款第（五）项规定作出处理意见，认为陈群新、陈维周与胡土安之间的争议不作为土地权属争议案件受理。陈群新、陈维周对处理意见及光坡镇政府、陵水县政府在处理土地权属争议过程中的相关行为不服提起诉讼，请求：1.依法确认光坡镇政府乱作为、不作为行为违法及陵水县政府不作为行为违法；2.依法判决撤销光坡镇政府作出的土地使用权确权处理意见；3.判令光坡镇政府、陵水县政府履行法定职责，督促胡土安停止侵害，及时对争议土地进行确权。另外，一审法院于2019年9月17日作出（2019）琼9028行初37号《行政判决书》，撤销了光坡镇政府作出的《关于陈群新、陈维周土地使用权确权的处理意见》，该判决已生效。 一审判决认为，本案争议焦点为：一、光坡镇政府、陵水县政府是否存在陈群新、陈维周主张的不作为行为，光坡镇政府是否存在乱作为；二、陈群新、陈维周主张光坡镇政府作出处理意见违法并要求撤销是否有法律依据和事实依据；三、关于陈群新、陈维周要求判令光坡镇政府、陵水县政府督促胡土安停止侵害，是否属于行政案件的处理范围；四、光坡镇政府、陵水县政府请求法院判令光坡镇政府、陵水县政府及时对争议地进行行政确权是否应该予以支持。 一、关于陈群新、陈维周请求判令光坡镇政府的乱作为违法的问题。经一审法院询问确认，该请求是指光坡镇政府作出的《关于陈群新、陈维周土地使用权确权的处理意见》属乱作为，陈群新、陈维周要求确认违法的同时提出了撤销该决定。一审法院认为是否存在乱作为和撤销之间存在吸收关系，即法院撤销该处理意见包含了对光坡镇政府的行政作为是否为乱作为的评价。另由于一审法院已判决撤销光坡镇政府作出的《关于陈群新、陈维周土地使用权确权的处理意见》，该判决已生效，现陈群新、陈维周主张确认光坡镇政府乱作为并要求撤销该处理意见，应予以驳回该诉求。二、关于陈群新、陈维周请求判令光坡镇政府和陵水县政府不作为的问题。陈群新、陈维周指出光坡镇政府的不作为主要表现在陈群新、陈维周找派出所解决纠纷但派出所不予理会；陈群新、陈维周找光坡镇政府反映情况，光坡镇政府对其二人反映的情况不予处理。一审法院认为，陈群新、陈维周并没有证据证明其到光坡镇政府反应相关情况，该主张不成立。且该行为与光坡镇政府乱作为并要求撤销处理意见之间是独立的行政行为，应另案起诉处理。三、关于陈群新、陈维周的要求判令光坡镇政府、陵水县政府督促胡土安停止侵害的问题。该请求在争议土地权属不明确的情况下，陈群新、陈维周要求胡土安停止侵害，缺乏事实和法律依据；即使权属明确属于陈群新、陈维周，在其土地使用权受到侵害后也应通过民事诉讼途径寻求物权救济。故陈群新、陈维周要求判令光坡镇政府、陵水县政府督促胡土安停止侵害，应予以驳回。四、关于陈群新、陈维周请求法院判令光坡镇政府、陵水县政府及时对争议地进行行政确权。光坡镇政府作出的《关于陈群新、陈维周土地使用权确权的处理意见》已被生效文书撤销，陈群新、陈维周应该重新向光坡镇政府提出处理申请，由光坡镇政府依法进行处理。处理土地权争议是行政机关的职权范围，其程序有明确的法律规定，陈群新、陈维周请求法院判令光坡镇政府及时对争议地进行行政确权没有法律依据。最后，陈群新、陈维周在本案中起诉了数个独立的请求，涉及派出所、光坡镇政府、陵水县政府三个行政机关，且相互无关联，构成行政诉讼法上的诉讼请求不明确，独立的行为应分别立案起诉，建议陈群新、陈维周明确主体和其实施的行政行为，依法进行诉讼。综上所述，陈群新、陈维周主张既无事实依据、也无法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回陈群新、陈维周的全部诉讼请求。案件受理费50元，由陈群新、陈维周负担。 上诉人陈群新、陈维周上诉称：一、一审法院遗漏诉讼请求。上诉人一审的诉讼请求是：1.判决确认光坡镇政府、陵水县政府行政行为违法；2.判决撤销光坡镇政府作出的具体行政行为；3.判令光坡镇政府、陵水县政府履行法定职责；4.判令胡土安停止侵害，及时排除妨害。一审判决对上诉人请求确认光坡镇政府乱作为、不作为及陵水县政府的不作为行为违法的诉求未作评价。首先，尽管一审法院已撤销光坡镇政府作出的《关于陈群新、陈维周土地使用权确权的处理意见》，但仍应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条依法判决确认违法。其次，上诉人多次找陵水县政府法制办要求复议解决光坡镇政府不接收、不受理、不答复上诉人提交的宅基地确权申请材料的行为，陵水县政府法制办不予理睬。陵水县政府在一审中辩称上诉人从未向其提交过任何书面或口头的复议申请以及在2019年3月机构改革后陵水县法制办的职权移交陵水县司法局不属于自己管辖，没有事实依据。因此，一审法院并没有对上诉人诉请的第一项诉讼请求作出评价，属于遗漏诉讼请求。二、一审判决认定事实不清，适用法律错误。（一）上诉人诉请二被上诉人及时履行职责督促辖区派出所制止胡土安扰乱社会治安的行为，请求判令胡土安停止阻碍行为，于法有据。上诉人诉请光坡镇政府及时履行监督光坡派出所的法定职责有事实依据和法律依据。上诉人与胡土安因土地纠纷多次报警，但辖区派出所都不了了之。上诉人向光坡镇政府投诉反映派出所不作为的行为，光坡镇政府以没有命令权限为由，不予受理。光坡派出所在光坡镇政府领导下，同时受陵水县公安局领导、指挥。光坡镇政府应督促光坡派出所依法履行法定职责。（二）上诉人诉请二被上诉人及时履行土地确权职责具有事实依据和法律依据。二被上诉人对争议土地有履行特定法定职责义务。光坡镇政府作出的《关于陈群新、陈维周土地使用权确权的处理意见》因适用法律错误被一审法院判决撤销，但一审法院没有责令光坡镇政府限期作出处理。截至本案上诉，争议土地权属仍然没有确权。为此，一审法院驳回上诉人诉请判令二被上诉人及时履行法定职责没有法律依据。（三）上诉人诉请解决相关民事纠纷属于行政案件受理的范围。本案中由于二被上诉人未及时作出土地确权，不及时督促辖区派出所履行职责，致使胡土安一直在上诉人家门口堆放砾石严重阻碍上诉人正常出行，导致上诉人与胡土安之间矛盾不断升级。为此，本案的行政诉讼与民事纠纷存在直接关联的因果关系，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第(八)项“请求一并解决相关民事争议”的规定。故上诉人诉请一审法院同时判令胡土安停止侵害，有事实依据和法律依据。请求二审法院支持上诉人的诉讼请求，依法判决：1.撤销陵水县法院作出的（2019）琼9028行初86号行政判决；2.确认二被上诉人的行政行为违法；3.二被上诉人限期履行法定职责；4.胡土安及时排除妨害。 被上诉人光坡镇政府、陵水县政府及原审第三人胡土安均未提交书面答辩状。 二审查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，首先，根据案件查明的事实，光坡镇政府作出的《关于陈群新、陈维周土地使用权确权的处理意见》，已经陵水县法院司法审查，并最终因适用法律错误，被陵水县法院于2019年9月17日作出的（2019）琼9028行初37号行政判决予以撤销。因此，陈群新、陈维周提起本案诉讼的第二项诉讼请求，即“请求撤销光坡镇政府作出的《关于陈群新、陈维周土地使用权确权的处理意见》”，受已发生法律效力的（2019）琼9028行初37号行政判决所羁束。其次，陈群新、陈维周提起本案诉讼的其他诉讼请求系请求确认光坡镇政府和陵水县政府行政不作为行为违法及判令光坡镇政府和陵水县政府履行法定职责督促胡土安停止侵害并及时对争议地进行确权。综合审查陈群新、陈维周的上述诉讼请求，均是围绕光坡镇政府应解决其二人与胡土安之间的土地权属争议并对涉案土地使用权争议进行处理而提出。显然陈群新、陈维周提起本案诉讼的目的是请求判决撤销光坡镇政府作出的《关于陈群新、陈维周土地使用权确权的处理意见》及要求光坡镇政府对其二人与胡土安之间的涉案土地使用权争议重新作出处理。如前所述，光坡镇政府于2019年4月作出的《关于陈群新、陈维周土地使用权确权的处理意见》，已被陵水县法院的生效判决所撤销。在该处理意见被撤销后，光坡镇政府应及时对该土地使用权争议进行调查并重新作出处理。在光坡镇政府调查处理土地争议期间以及未作出处理意见之前，陈群新、陈维周与胡土安应配合光坡镇政府调查处理涉案土地使用权争议，且双方均不能使用涉案争议地并保持涉案争议地的现状。因此，陈群新、陈维周诉请撤销光坡镇政府作出的《关于陈群新、陈维周土地使用权确权的处理意见》，该《处理意见》已为已发生法律效力的（2019）琼9028行初37号行政判决所羁束，故依法应裁定驳回陈群新、陈维周起诉。 综上所述，上诉人陈群新、陈维周的起诉没有事实根据和法律依据，依法应予驳回起诉。一审判决适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项之规定，裁定如下： 一、撤销陵水黎族自治县人民法院于2019年12月7日作出的（2019）琼9028行初86号行政判决。 二、驳回陈群新、陈维周的起诉。 一、二审案件受理费100元，退还被上诉人陈群新、陈维周。 本裁定为终审裁定。 审判长 陈 锋 审判员 蔡 莹 审判员 王俊明 二〇二〇年四月二十四日 书记员 符 钰 附：本判决适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。