四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终24号 上诉人（原审原告）：王秀英，女，1954年12月26日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：张建清，四川沫水律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乐山市自然资源局，住所地四川省乐山市市中区柏杨东路199号，统一社会信用代码11511000008550509B。 法定代表人：毛先贵，局长。 委托诉讼代理人：王鸿，工作人员。 委托诉讼代理人：陈思安，四川齐天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：四川省自然资源厅，住所地四川省成都市青羊区白卉路4号，统一社会信用代码11510000MB1954121J。 法定代表人：孙建军，厅长。 委托诉讼代理人：何鹏，工作人员。 委托诉讼代理人：姜璟俊，北京德恒（成都）律师事务所律师。 上诉人王秀英诉被上诉人乐山市自然资源局（以下简称市自然资源局）、四川省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）履行安置补偿法定职责及行政复议一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2019）川1181行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月13日受理后依法组成合议庭，于2020年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人王秀英及其委托诉讼代理人张建清，被上诉人市自然资源局委托诉讼代理人王鸿、陈思安，被上诉人省自然资源厅委托诉讼代理人何鹏、姜璟俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，王秀英原系乐山市村民，后参加工作到乐山市沙湾区妇联任职，系公务员，享受住房公积金待遇。王秀英参加工作后便将户籍从乐山市转到了乐山市沙湾区，成为城镇居民，并退还了集体承包土地。上个世纪七十年代中期，王秀英与周业林结婚，之后共同在乐山市的宅基地上修建了楼房。周业林原籍广安，也系乐山市沙湾区的公务员，享受了福利房，享受住房公积金待遇。王秀英于2009年退休，周业林于2010年退休，两人退休后回到乐山市居住。 2012年2月9日，四川省人民政府作出关于《乐山市2011年第9批城市建设用地的批复》（川府土〔2012〕102号），同意将苏稽镇新联村6组等村组土地征收为国有。2012年2月29日，原乐山市国土资源局作出《关于乐山市2011年第6、9批城市建设用地征收集体土地委托书》，委托原市征拆办对苏稽镇新联村6组在内的集体土地组织实施征收工作。2012年3月14日，乐山市市中区人民政府就征收苏稽镇新联村6组等村组土地有关事项发布《征收土地公告》（乐中府公〔2012〕2号），该公告载明“征地范围内，拆迁各类合法房屋（包括建筑物、构筑物）的补偿标准和安置对象的安置办法，按《乐山市中心城区城市规划区征地房屋拆迁补偿安置办法》（乐府令〔2008〕第8号）执行”。王秀英位于苏稽镇新联村6组房屋属于上述征收范围内。2013年12月25日，乐山市市中区人民政府，原乐山市国土资源局、原乐山市住房和城乡规划建设局作出经乐山市人民政府审批同意的《关于＜苏稽镇新联村6组征地房屋拆迁补偿安置方案＞的公告》，该方案载明，按照市政府〔2008〕8号第五条、乐府办函〔2009〕88号第六条规定的条件，确认安置资格。2013年11月8日，王秀英与原市征拆办签订《征地房屋搬迁补偿安置协议书》，载明：二、安置办法：住房安置按照8号令和市政府相关规定办理。2013年11月11日，王秀英、周业林二人将户口从乐山市沙湾区转到征地拆迁的集体户头乐山市苏稽镇新桥街502号。2014年居民小组、社区居委会、街道办事处、工作组初审同意王秀英、周业林作为住房安置对象上报，在安置人口审核表中载明二人情况为：非集体经济组织成员、未履行集体经济组织义务、没有承包地、也未参加集体分配，但乐山市住房系唯一住房。上报后，原市征拆办未批准同意二人为住房安置对象。 2017年8月18日，王秀英向四川省峨眉山市人民法院提起行政诉讼，要求撤销原市征拆办作出的“王秀英不属于住房安置对象”的决定。2017年11月3日，四川省峨眉山市人民法院以起诉被告不适格，且王秀英拒绝变更被告以及王秀英在未申请协调和裁决的前提下直接向人民法院起诉不符合法定起诉条件，裁定驳回王秀英起诉。王秀英不服一审裁定上诉至本院，本院审理后裁定驳回上诉，维持原裁定。2018年3月5日，王秀英向乐山市人民政府递交《行政协调申请书》，申请协调与原乐山市国土资源局的征地补偿安置争议。2018年4月28日，乐山市人民政府出具《告知书》，告知其不再予以协调。随后，王秀英向四川省人民政府申请行政裁决。四川省人民政府收到后转交原四川省国土资源厅办理。2018年7月6日，原四川省国土资源厅出具《告知书》，建议王秀英向有权行政复议机关申请行政复议。2018年7月13日，王秀英向原四川省国土资源厅申请行政复议，请求撤销原乐山市国土资源局作出的王秀英及其丈夫周业林不属于安置对象的行政行为，要求确认王秀英及其丈夫周业林属于乐山市人民政府八号令规定的安置对象。原四川省国土资源厅受理后作出驳回行政复议申请的行政复议决定。王秀英不服行政复议决定向四川省成都市中级人民法院提起行政诉讼。2019年5月9日，四川省成都市中级人民法院裁定准予王秀英撤回起诉。 2019年1月28日，王秀英向原乐山市国土资源局递交《房屋安置补偿款支付申请书》，申请原乐山市国土资源局支付其与周业林的房屋安置补偿款315000元以及逾期付款利息。2019年3月28日，市自然资源局作出《回复》，认为王秀英及周业林均不符合征地住房安置条件，不属于安置对象，无法对其支付房屋安置补偿款。2019年4月4日，王秀英向省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅于2019年4月8日收到行政复议申请后，于2019年4月15日作出《补正行政复议申请通知书》，要求王秀英补正复议申请材料。2019年4月23日，省自然资源厅对王秀英的行政复议申请予以受理，并向市自然资源局发出《行政复议答复通知书》。经审批，省自然资源厅的行政复议期限延期至2019年7月21日。2019年7月18日，省自然资源厅作出《行政复议决定书》，维持市自然资源局作出的《回复》，于同日邮寄王秀英。王秀英于2019年7月22日收到《行政复议决定书》后，于2019年8月5日向原审法院提起行政诉讼，请求判决：1.撤销市自然资源局作出的《回复》和省自然资源厅作出《行政复议决定书》；2.市自然资源局支付原审原告安置补偿款315000元以及利息56700元（利息暂计算三年，从2016年5月起按年利率6%计算，暂合计金额371700元）；3.本案诉讼费由原审被告负担。 另查明：周业林于2014年1月10日去世。2016年9月13日，周禹吉放弃对周业林安置补偿款的实体权利。2012年4月16日，周业林将其位于沙湾区的房屋转让他人。 原审法院认为，原乐山市国土资源局系涉案征地房屋拆迁补偿安置工作的实施主体，市自然资源局作为职权承继者，具有对王秀英的《房屋安置补偿款支付申请书》作出处理的法定职权。省自然资源厅作为市自然资源局的上一级主管部门，具有对王秀英的行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。 结合双方诉辩意见及审理情况，本案的争议焦点为：王秀英、周业林夫妻二人是否属于拆迁安置对象。经乐山市人民政府审批同意的《苏稽镇新联村6组征地房屋拆迁补偿安置方案》系拆迁苏稽镇新联村6组的法定补偿标准，对于王秀英、周业林夫妻二人是否属于拆迁安置对象应当严格按照乐山市政府第8号令第五条、乐府办函〔2009〕88号第六条规定予以确认。王秀英主张夫妻两人符合乐山市政府第8号令第五条第二款第（四）项关于“住房在征地拆迁范围内，有下列情形之一的人员，可计入安置对象：（四）符合政策回乡落户的干部、职工、城镇居民和华侨、港澳同胞等”之规定应当予以安置，被告认为上述安置对象指的是“轮换工”。乐山市政府第8号令第五条规定，安置对象为常住户口在征地拆迁范围内，住房被拆迁的原农村集体经济组织成员（以征地公告之日为基准日确定）及其因依法婚嫁、生育而登记入户的人员。住房在征地拆迁范围内，有下列情形之一的人员，可计入安置对象：（一）原常住户口在拆迁地的现役士兵；（二）原常住户口在拆迁地的各类在校学生；（三）原常住户口在拆迁地的劳动教养、监狱服刑人员；（四）符合政策回乡落户的干部、职工、城镇居民和华侨、港澳同胞等。（五）符合法律、法规和政策规定应当计入的其他人员。有下列情形之一的人员，不得计入安置对象：（一）没有承包地、不参加被征地农村集体经济组织分配的空挂户口；（二）通过继承、赠送房屋等形式在征地拆迁范围内取得常住户口、没有承包地、不参加分配的非被征地农村集体经济组织成员；（三）虽有常住户口，但系寄居、寄养、寄读的；（四）按照法律、法规和政策规定不应计入的其他人员。原审法院认为对上述条文的理解，应当系统、全面地分析条文的含义和内容，不能孤立、片面地理解。结合上下文，乐山市政府第8号令第五条规定的安置对象应当是以有承包地、履行集体经济组织义务、参加集体分配为必要条件。本案中，王秀英夫妻二人均为城镇居民，不是被征地农村集体经济组织成员，没有承包地，未履行集体经济组织义务，因此其二人不符合乐山市政府第8号令第五条规定的拆迁安置条件。王秀英主张其符合《乐山市人民政府办公室关于＜乐山市中心城区城市规划区征地房屋拆迁补偿安置办法＞实施中具体问题的请示的批复》（以下简称《具体解释》）第六条之规定应当予以安置，即原农村集体经济组织成员转为城镇户口，原农村房屋为其唯一住宅，在其他地方没有住房的，可享受房屋拆迁住房安置。经审查，王秀英虽然原系被征地农村集体经济组织成员，但《征收土地公告》发布之时其夫妻二人除了在有住房外，在沙湾区住房，并不是《具体解释》规定的拆迁房屋为其唯一住宅的情形，因此王秀英不符合《具体解释》第六条拆迁安置的条件。综上，市自然资源局对王秀英作出的被诉《回复》以及省自然资源厅对王秀英作出的被诉《复议决定书》结论并无不当。王秀英于2019年1月28日向原乐山市国土资源局递交《房屋安置补偿款支付申请书》，市自然资源局于2019年3月28日作出被诉《回复》并于次日邮寄送达王秀英，未超过六十天的处理期限，程序合法。省自然资源厅于2019年4月8日收到王秀英的行政复议申请，于2019年4月15日通知王秀英补正材料，在王秀英出具《情况说明书》后于2019年4月23日受理，在延长复议期限后于2019年7月18日作出行政复议决定并送达王秀英，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条、第四十条之规定，复议程序合法。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回王秀英的诉讼请求。本案诉讼费50元，由王秀英负担。 宣判后，王秀英不服，向本院提起上诉，请求二审撤销原审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。主要上诉理由为：1.一审事实认定不清，表述不准确。一审认定上诉人退还集体承包地与实际情况不符。上诉人在1983年四川农村集体土地第一轮承包时已是国家干部，根本就没有承包地。一审判决书表述不准确，应当是“周业林”享受过福利房、住房公积金。一审判决书对乐中府公〔2012〕2号公告“三、征地补偿标准及人员安置办法”未完整表述。本案户口迁移的实际情况是上诉人签订《征地房屋搬迁补偿安置协议书》后，经过市自然资源局的代理人及社区、当地派出所同意后才将二人户籍迁入集体户，这也是当时双方签订《征地房屋搬迁补偿安置协议书》的条件之一。2.一审对乐府令〔2008〕第8号令第五条以及《具体解释》第六条的理解明显错误。乐中府公〔2012〕2号公告中已经明确对需要安置的农村人员、青苗补偿等作出了规定，在第三部分规定中就是对非农村人员房屋征收后的安置补偿规定。若按照一审判决的理解，乐府令〔2008〕第8号第五条第二款第（四）项规定的干部、职工、城镇居民和华侨、港澳台同胞是不可能在国内的农村有集体承包地，也不可能履行集体经济组织义务并参加集体分配。另外，在新联村6组房屋安置人员中也有职工或者居民，他们同样没有承包地，没有履行集体经济组织义务、没有参加集体分配，但却享受了住房安置。故，一审判决的理解有违基本的语法知识和法律常识。3.根据《具体解释》第六条的规定，应当按照双方签订合同时来判断上诉人在其他地方有没有房屋，是不是唯一住房。双方签订协议是2013年11月8日，而乐中府公〔2013〕29号《关于的公告》发布时间是2013年12月25日。此外，根据2001年11月16日中华人民共和国国务院令第322号公布的《规章制定程序条例》第二条、第三十三条规定：规章解释权属于规章制定机关，乐山市国土资源局于2009年作出的《具体解释》无法律效力的，一审法院在判决中使用了该份违法解释。 被上诉人市自然资源局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原审判决。 被上诉人省自然资源局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，应当予以维持，请求驳回上诉。 本案二审经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，结合各方当事人诉辩意见，本案争议焦点系王秀英、周业林夫妻二人是否属于拆迁安置对象。本案中，经法定程序批准的《苏稽镇新联村6组征地房屋拆迁补偿安置方案》系确定王秀英、周业林是否属于拆迁补偿安置对象的法定依据。根据前述《补偿安置方案》，安置资格的确认按照市政府〔2008〕8号令第五条以及乐府办函〔2009〕88号第六条规定的条件予以确认。对此，本院逐一评析如下： 一、关于王秀英、周业林是否符合市政府〔2008〕8号令第五条第一款规定的问题。 上诉人认为，其与配偶周业林户口迁移时间为2013年11月11日，该时间早于乐中府公〔2013〕29号《关于的公告》发布时间2013年12月25日，因此其二人符合市政府〔2008〕8号令第五条第一款规定的“常住户口在征地拆迁范围内”，应当属于安置对象。 本院认为，市政府〔2008〕8号令第五条第一款规定：安置对象为常住户口在征地拆迁范围内，住房被拆迁的原农村集体经济组织成员（以征地公告之日为基准日确定）及其因依法婚嫁、生育而登记入户的人员。该条规定中的“基准日”系征地公告之日并非上诉人上诉主张的《补偿安置方案》公告之日，亦非双方签订《搬迁补偿安置协议书》之日。本案中，乐中府公〔2012〕2号征地公告之日为2012年3月14日，上诉人及其配偶的户籍迁入时间系2013年11月11日，故其不符合市政府〔2008〕8号令第五条第一款的规定。据此，上诉人此项上诉理由系对前述规定的错误理解，本院依法不予支持。 二、关于王秀英、周业林是否符合市政府〔2008〕8号令第五条第二款第（四）项以及乐府办函〔2009〕88号第六条规定的问题。 上诉人主张，其被拆迁的苏稽镇新联村住房系其与配偶周业林唯一住房，其与周业林均符合市政府〔2008〕8号令第五条第二款第（四）项以及乐府办函〔2009〕88号第六条规定的安置对象认定条件。 本院认为，市政府〔2008〕8号令第五条第二款第（四）项规定，住房在征地拆迁范围内，有下列情形之一的人员，可计入安置对象：（四）符合政策回乡落户的干部、职工、城镇居民和华侨、港澳台同胞等。乐府办函〔2009〕88号第六条规定，原农村集体经济组织成员转为城镇户口，原农村房屋为其唯一住宅，在其他地方没有住房的，可享受房屋拆迁住房安置。本案中，上诉人王秀英及其配偶周业林均系退休公务员，均享受了住房公积金待遇，周业林于征地公告发布后的2012年4月16日将其位于沙湾区的住房以人民币8万元的价格转卖他人。此后，上诉人再以涉案房屋系其二人唯一住宅为由要求认定其二人为安置对象有违前述规定保障被征地农民基本居住权之精神。故，上诉人此项上诉理由亦不能成立，本院依法不予支持。 综上，上诉人王秀英的上诉理由均不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王秀英负担。 本判决为终审判决。 审判长  易晓芸 审判员  罗喆予 审判员  钟小红 二〇二〇年四月十日 书记员  朱蕾汀 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。