四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川15行终14号 上诉人（一审原告）泸州苑林房地产开发有限责任公司。住所地：四川省泸州市江阳区康宁路4号院一号楼2号门市。统一社会信用代码：915105026602850057。 法定代表人杨雨全，总经理。 委托代理人艾伯杨，四川典扬律师事务所律师。执业证号：15114200810206756。 被上诉人（一审被告）筠连县自然资源和规划局。住所地：四川省筠连县筠连镇煤都大道。统一社会信用代码：11511227MB1632448G。 法定代表人李贵聪，局长。 出庭负责人陈波，副局长。 委托代理人邓健，四川富绅律师事务所律师。执业证号：15115199410211531。 委托代理人伍晓林，四川富绅律师事务所律师。执业证号：15115200711522451。 上诉人泸州苑林房地产开发有限责任公司（以下简称苑林公司）因诉筠连县自然资源和规划局（以下简称筠连县自规局）土地行政决定一案，不服四川省筠连县人民法院（2019）川1527行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2000年12月11日,筠连县委、筠连县人民政府（以下简称筠连县政府）决定进一步加快县城旧城改造，2000年12月18日,筠连县政府发文组建筠连县旧城改造指挥部（以下简称旧改指挥部）。2002年7月23日,旧改指挥部(甲方)与泸州市洪鑫房地产开发有限责任公司(以下简称洪鑫公司，乙方)签订《房地产投资开发协议》,约定洪鑫公司以议标方式取得旧改指挥部确定的“2C、2E、2F、2D、2S”地段开发权。2003年8月28日,洪鑫公司(受让方)与原筠连县国土资源局(出让方)签订《国有土地使用权出让合同》,受让了筠连县筠连镇民主街2C、2D、2E、2F共计46250平方米的土地,土地出让金总额2570万元,每平方米555.70元，建筑容积率小于2.36。合同第十七条约定：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”2007年6月，原筠连县国土资源局（甲方）与苑林公司（乙方）签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，该协议约定，2007年5月8日，苑林公司与洪鑫公司签订了《关于转让筠连项目开发权的协议书》，洪鑫公司将筠连旧城改造2C、2D、2E、2F区段的开发权和相关权利、义务转让给苑林公司。原筠连县国土资源局与苑林公司就原2C、2D、2E、2F区段内集体土地部分（已征用）的出让有关问题达成如下协议：1.经甲乙双方认可，补充出让部分土地面积3410平方米，按原拍卖成交单价555.7元/平方米计算，乙方应向筠连县政府缴纳共计18984940元的土地出让金;2.根据旧改指挥部筠城改指（2003）29号《关于YZ2G2H2I、A2、2C2E2F2D三宗土地出让金及税费收取情况的报告》以及筠连县政府的批复（筠府发[2003]177号），该部分土地出让金（190万元）已经抵扣了拆迁安置成本。因此，出让上述3410平方米土地使用权乙方不再向筠连县人民政府缴纳土地出让金。2006年9月19日,筠连县住建局(甲方)与洪鑫公司(乙方)签订《房地产投资开发补充协议》,补充协议约定:洪鑫公司以出让方式取得的筠连县民主街土地46250平方米的土地使用权,筠连县住建局同意洪鑫公司在该宗土地内建2-3座高层房屋,由此可将容积率调整为3.2。2007年6月20日,筠连县住建局批复同意洪鑫公司将2C、2E、2F、2D四区段(暂定名为“筠山都市”)拆迁改造项目转让给苑林公司。洪鑫公司与原旧改指挥部和筠连县住建局以及与被拆迁人签订的协议中有关权利、义务随之转移给苑林公司。2010年9月6日,苑林公司筠连县一分公司向筠连县政府发出《关于再次请求批准局部调整筠山都市规划建设方案的报告》，2010年9月9日，筠连县住建局向筠连县政府作出筠规[2010]175号《关于筠山都市2E、2F区段规划设计方案局部调整的请示》称,若对2E段和2F段方案进行调整,筠连县住建局对“筠山都市”已报建地块和拟建地块的建筑以及拟调整方案中的建筑各项指标的综合估算为增加拆迁区域后2C、2D、2E、2F总用地面积约5267平方米(含新增拆迁的中华街小学1438平方米和康安小区820平方米部分)容积率4.02。2010年12月20日,筠连县政府召开第74次常务会议，并形成《筠连县人民政府第74次常务会议纪要》，会议原则上同意筠连县住建局提出的《筠山都市规划调整方案》。2014年5月14日,筠连县住建局向筠连县政府作出筠住建[2014]74号《关于筠山都市项目清理情况的报告》,并附《关于“筠山都市”财务清理情况报告》及《筠连县住房和城乡规划建设局关于筠山都市项目预测和实际拆迁安置面积的统计说明》。报告中明确“筠山都市”项目规划建设总建筑面积为217360平方米(计入容积率计算面积为207733平方米),总用地面积为51713平方米，建筑密度为50%,容积率为4.02,苑林公司应缴出让金5162.19万元，其中容积率2.36时应缴出让金2760万元,从2.36调至4.02应补缴出让金2402.19万元；报告建议土地出让金及城市配套费的解缴,直接抵扣苑林公司代垫的拆迁安置费用。2014年7月23日,筠连县住建局与正和会计师事务所签订《审计业务约定书》,约定正和会计师事务所在执行审计工作的基础上对“筠山都市”项目于2002年7月至2014年6月30日止期间拆迁安置及代垫市政工程费用情况进行专项审计并发表审计意见。正和会计师事务所于2014年8月30日作出正和专审[2014]013号《专项审计报告》，报告载明:(三)土地使用权出让金情况。开发商总共应支付土地出让金5034.72万元。上述土地出让金是以2013年5月30日为基准日,并基于容积率为4.02时的数据,若日后基准日和容积率发生变化，土地出让金数据将随之相应变化。2016年1月，苑林公司开发建设的“筠连都市”项目全部竣工验收合格，原筠连县国土资源局委托宜宾兴地不动产咨询评估有限公司对“筠连都市”地块因出让土地指标变更补交土地出让金涉及的土地使用权价格进行评估。2016年1月6日，咨询评估公司作出《土地估价报告》（兴地价估出字[2016]01号）。该报告估价结果:(一)原出让规划指标下的土地价格评估土地总面积:51029.12平方米，评估总地价:882⒈76万元(大写金额:人民币捌仟捌佰贰拾壹万柒仟陆佰元整)，其中:筠山都市土地面积50414.12平方米:容积率2.36,建筑密度45.4%,剩余商业用地37.72年、住宅用地37.72年(终止日期2053年8月28日)的土地价格:评估土地面积:50414.12平方米，单位面积地价:1730元/平方米，楼面单价:733元/平方米，宗地地价:8721.64万元(大写金额:人民币捌仟柒佰贰拾壹万陆仟肆佰元整)。安康小区土地面积615平方米,容积率1.6,建筑密度1.0,剩余商业用地37.72年、住宅用地37.72年(终止日期2053年8月28日)的土地价格，评估土地面积:615平方米，单位面积地价:1628元/平方米，楼面单价:1018元/平方米，宗地地价:100.12万元(大写金额:人民币壹佰万零壹仟贰佰元整);(二)规划指标调整后的土地价格，筠山都市规划调整后,土地面积:51029.12平方米,容积率4.07,建筑密度50.82%,剩余商业用地37.72年、住宅用地37.72年(终止日期2053年8月28日)的土地价格，评估土地面积:51029.12平方米，单位面积地价:2274元/平方米，楼面单价:559元/平方米，宗地地价:人民币11604.02万元(大写金额:人民币壹亿壹仟陆佰零肆万零贰佰元整)。2016年1月14日，原筠连县国土资源局向筠连县政府作出《关于泸州苑林公司“筠山都市”房地产开发建设项目用地补缴土地出让金的请示》，2016年8月10日，原筠连县国土资源局向苑林公司提供请示及筠连县政府的批复，2016年8月10日，苑林公司向原筠连县国土资源局作出《关于“筠山都市”项目补交土地出让金问题的报告》，苑林公司对“筠连都市”项目土地使用面积及应补交土地出让金金额提出异议。后原筠连县国土资源局与苑林公司协商一致，于2018年5月5日共同委托宜宾万信测绘咨询有公司对“筠连都市”项目实际占地面积进测绘，万信公司测绘后，确认“筠连都市”项目实际占地面积为49776平方米，原筠连县国土资源局与苑林公司对此均无异议，2018年8月15日，筠连县住建局根据确认的用地面积及建筑面积等数据，出具《关于筠山都市规划建设指标的函》，核算确定现“筠山都市”项目容积率为4.42。2018年9月3日，原筠连县国土资源局向宜宾兴地不动产咨询评估有限公司出具《关于“筠山都市”项目开发完毕后应补缴土地出让金有关问题的征询函》，2018年9月6日，宜宾兴地不动产咨询评估有限公司作出《宜宾兴地不动产咨询评估有限公司关于“筠山都市”项目开发完毕新增建筑面积补缴土地出让金的回复》。回复载明：2016年1月4日,我公司受筠连县国土资源局委托,就“筠山都市”项目用地补缴土地出让金进行了的地价评估,并于2016年1月6日出具了土地估价报告(兴地价估出字[2016]第1号)。报告依据委托方提供的相关资料,设定宗地用途为商住用地,用地面积51029.12平方米,容积率4.07,地上建筑面积207688.5平方米,评估宗地单位面积地价2274元/平方米,楼面单价559元/平方米。根据征询函,现该项目用地用途不变(仍为商住用地),实测面积为土地49776平方米、建筑面积219856.8平方米,与原评估报告的用地面积减少1253.12平方米,建筑面积增加12168.3平方米,即整个项目用地容积率增加。根据2018年4月9日起施行的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》“6.4已出让土地补缴地价款”的相关规定:土地出让后调整容积率补缴地价,需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建筑面积。核定新增建筑面积,可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准,或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。现实测的新增建筑面积为12168.3平方米,原评估报告对应的评估楼面单价为559元/平方米,则新增建筑面积对应补缴地价款为680.21万元(大写:人民币陆佰捌拾万零贰仟壹佰元整)。原筠连县国土资源局于2018年11月9日以《关于筠山都市规划建设指标的函》、《土地估价报告》及《关于“筠山都市”项目开发完毕新增建筑面积补缴土地出让金的回复》等为依据，“筠山都市”项目容积率从2.36凋增至4.42后，核算确定苑林公司应当补缴土地出让金3697.01万元。原筠连县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十五条第一款、第六十六条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十六条以及《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条的规定，作出〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》，决定：苑林公司自收到本决定书后十五日内向筠连县国土资源局补缴土地出让金3697.01万元。 另查明:1.2014年10月27日，筠连县住建局向苑林公司发函建议其就“筠山都市”项目开发中存在的争议依法向人民法院提起诉讼，苑林公司于2014年11月19日向四川省高级人民法院起诉，四川省高级人民法院于2015年11月27日作出（2014）川民初字第113号民事判决，筠连县住建局和苑林公司均不服，向最高人民法院提起上诉，最高人民法院于2016年6月25日作出（2016）最高法民终108号民事判决。一、二审判决均对土地出让金未作处理；2.2019年3月25日，经筠连县委机构编制委员会审议，并报县委、县政府批准，原筠连县国土资源局合并成立筠连县自规局。 一审法院认为，本案争议的焦点是：1、本案属于行政案件的审理范畴还是民事案的审理范畴；2、筠连县自规局是否有作出征收土地出让金的职权；3、筠连县自规局作出的《关于补缴土地出让金决定书》事实是否清楚、证据是否充分；4、筠连县自规局作出的《关于补缴土地出让金决定书》适用法律是否正确。针对焦点分析如下:1.双方争议指向的对象是筠连县自规局作出的《关于补缴土地出让金决定书》,而非双方签订的《房地产投资开发协议》、《房地产投资开发补充协议》、《国有土地使用权合同》、《国有土地使用权补充协议》。故本案应当围绕《关于补缴土地出让金决定书》这一行政行为事实认定、法律适用、处理结果是否合法与适当等进行审查，故本案属于行政案件的审理范畴。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定:“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条规定:“土地出让收入由财政部门负责征收管理,可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国发[2001]15号）第一条第三款“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收”的规定，县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让转让等进行监督管理，依法有收缴土地出让金的管理职权，筠连县自规局作为筠连县土地管理行政部门，具有征收土地出让金的法定职权，是适格的执法主体，在合同双方对补缴土地出让金达不成一致意见情况下，筠连县自规局依法定职权作出《关于补缴土地出让金决定书》并不违反法律规定。3.本案苑林公司开发的“筠山都市”项目原规划容积率为2.36，审批后的容积率为4.42。经委托有资质的房地产评估机构评估后，调整后的容积率应当补缴土地出让金3697.01万元，故补缴土地出让金的事实客观存在。虽苑林公司对筠连县自规局依据《土地估价报告》及《关于“筠山都市”项目开发完毕新增建筑面积补缴土地出让金的回复》主要证据及评估基准日提出异议，但苑林公司未申请重新评估，也未提供充分的证据予以反驳，苑林公司认为,该两份证据均是无效证据的理由不成立；根据苑林公司与原筠连县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》第十七条约定：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”依照《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条规定:“本办法所称国有土地使用权出让收入(以下简称土地出让收入)是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括:以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款(不含代收代缴的税费)……;改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款,以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。”、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”之规定，苑林公司有补交土地出让金的义务。故筠连县自规局征收土地差价的出让金有合同约定和法律等规定；根据国土资源部办公厅发布的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范(试行)》6.3.2:“土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的,在评估需补缴地价款时,估价期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准。”之规定，《土地估价报告》将评估基准日确定为2016年1月4日并无不妥。4.筠连县自规局适用《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十五条第一款、第六十六条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十六条以及《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条的规定，作出补缴土地出让金决定并无不当，苑林公司主张筠连县自规局适用法律错误的诉讼理由不能成立。 综上，筠连县自规局作出的〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》，证据充分，适用法律恰当，符合法定程序。苑林公司诉称筠连县自规局作出的《关于补缴土地出让金决定书》属于滥用职权、主要证据不足、适用法律错误的诉讼理由不能成立，对其主张撤销《关于补缴土地出让金决定书》的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,遂判决驳回苑林公司的诉讼请求。案件受理费50元，由苑林公司负担。 苑林公司不服一审判决，提起上诉称，一、一审认定筠连县自规局作为筠连县土地管理行政部门，在苑林公司与其对补缴土地出让金达不成一致意见时，依法定职权作出补缴土地出让金决定不违反法律规定，属于事实认定错误。首先，因调增容积率而调整土地出让金，属于变更《国有土地使用权出让合同》的范畴，是民事法律行为。土地出让金争议属于合同争议，应由双方协商一致签订合同解决，双方签订的《国有土地使用权出让合同》中对争议解决也作出相应约定，筠连县自规局无权单方作出行政决定。筠连县自规局作出的《关于补缴土地出让金决定书》违反法律规定和合同约定。其次，苑林公司与筠连县自规局不存在“对补缴土地出让金达不成一致意见”的事实。苑林公司的项目用地两次调增容积率，均有书面证据证明筠连县自规局认可苑林公司不补缴土地出让金。第一次调增容积率时，苑林公司与筠连县住建局签订了《房地产投资开发补充协议》，协议明确约定土地出让金仍以原出让合同确认数据为准。第二次调增容积率时，相关部门也未提及补缴土地出让金，并在第二次调增容积率后为苑林公司颁发了《国有土地使用权证》《建设工程规划许可证》《商品房预售许可证》。相关部门系在认可苑林公司缴清了全部土地出让金后，颁发的上述证书。二、一审判决认定筠连县自规局作出的补缴决定适用法律并无不当，属于事实认定错误。筠连县自规局在补缴决定中适用的法律法规，并无赋予其单方作出补缴决定的权力，也未对调增容积率补缴土地出让金的标准及收取方式作出规定。三、一审判决认定筠连县自规局作出的补缴决定主要证据有效并充分，属于事实认定错误。筠连县自规局作出补缴决定依据的《土地估价报告》和《关于“筠山都市”项目开发完毕新增建筑面积补缴土地出让金的回复》两份证据不符合客观事实。苑林公司实际建筑面积比规划面积少，不存在新增建筑面积的事实。评估系筠连县自规局单方委托，程序不合法。四、一审审判程序不合法。一审庭审中合议庭归纳的焦点包括筠连县自规局作出行政行为程序是否合法，但在判决中将该争议焦点删去，判决未对行政行为程序违法作出评判。苑林公司在临近一审开庭前都未看到筠连县自规局提交的证据，筠连县自规局无正当理由超过法定期限提交证据应当视为没有相应的证据。一审采信逾期提供的证据错误。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，请求改判为撤销一审判决，撤销筠连县自规局作出的〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》。本案一、二审诉讼费用由筠连县自规局承担。 被上诉人筠连县自规局答辩称，一、追缴土地出让金在行为性质上是行政行为，案涉争议属行政案件审理范围。根据2006年制定的《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条规定“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源部门负责具体征收。”追缴土地出让金在行为性质上属于“行政征收”，被上诉人有征收土地出让金的法定职责，有权单方作出补缴决定。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款的规定，土地出让金的补缴系按照国务院规定的标准和办法，而不是双方的约定。根据[2018]4号《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》的规定，因改变土地用途、容积率而补缴土地出让金与征收税款一样都属于羁束行政行为。土地主管部门必须完全依法依规作出，自身没有裁量空间。故根本不能与上诉人协商、约定案涉项目调增容积率后需补缴的地价款。国土资源办公厅发布的《国土资源部办公厅关于发布》明确指出：“要进一步健全国有建设用地使用权出让的定价程序，地价需经专业评估，低价有集体决策。在国有建设用地使用权出让前，市、县国土资源主管部门应当组织对拟出让宗地的地价进行评估，为确定出让低价提供参考依据。委托给土地估价中介机构的，应采取公开方式。因改变土地适用条件、发生土地增值等情况，需要补缴地价款的，市、县国有资源主管部门在确定补缴地价款之前，也应按照上述要求组织评估。”根据这一规定，改变使用条件（包括调整容积率），需要补缴地价款的，明显是由市、县国土资源部门在按要求组织评估后单方面确定补缴地价款，而不是通过约定协商。三、没有证据证明筠连县自规局认可苑林公司不补缴土地出让金。2006年的《房地产投资开发补充协议》未免除苑林公司的补缴土地出让金义务。筠连县住建局并没有征收或减免土地出让金的法定职权。《筠连县人民政府第74次常务会会议纪要》未免除苑林公司的土地出让金。纪要明确“相关部门要按照政策和程序规定按调整后的规划进行评估，企业依法补缴税费。”筠连县自规局从未认可苑林公司不补缴土地出让金。苑林公司在容积率为2.36时已经缴纳了土地出让金，筠连县自规局采取追办分离的方式，为苑林公司办理了部分土地使用权证。2018年案涉项目开发完毕，在容积率最终确定后，筠连县自规局依法启动超容积率后的土地出让金补缴程序。没有法律规定不动产登记后土地使用权人补缴超容积率土地出让金的义务即可免除。人民法院认可的《专项审计报告》均证明苑林公司应补缴超容积率的土地出让金。四、筠连县自规局作出补缴决定时所依据的《土地估价报告》和《关于补缴土地出让金的回复》合法有效。《土地估价报告》虽然是单方委托，但这是国土资源局为履行行政职责进行的委托，属于行政委托，不需要取得苑林公司的同意。同时现行的地价评估暂行办法也未规定地价评估必须经过双方委托。对苑林公司提出的评估土地面积问题，评估公司已经通过《关于补缴土地出让金的回复》予以纠正，筠连县自规局在计算土地出让金时亦是以实际面积为依据的。最后因为实际用地面积的减少和最终实际建筑物的增加，项目的容积率由原来的4.07增加到4.42。五、一审判决程序合法、适用法律正确。筠连县自规局在作出补缴决定前，事实上已向苑林公司履行了告知义务，听取了苑林公司的陈述、申辩。2016年4月13日，筠连县自规局向苑林公司送达《关于完善用地手续的通知》，要求苑林公司补缴容积率提高后的土地出让金3016.8万元。8月15日，苑林公司向筠连县自规局提交《关于“筠山都市”项目补缴土地出让金问题的报告》，不同意补缴土地出让金。双方共同委托测绘公司对项目实际用地进行测绘，并确定项目的实际用地面积49776平方米。一审法院在审理过程中，严格按照行政诉讼法的规定对案件进行审理，无任何违法、违纪行为。综上，一审判决认定事实清楚，筠连县自规局作出的《关于补缴土地出让金决定书》证据确凿，适用法律、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 二审中，上诉人苑林公司提交了筠连县规划和建设局作出的《关于泸州洪鑫公司调整容积率的利润测算报告》和《商品房预售许可证》两组证据，证明苑林公司两次调整容积率后的土地出让金已经交清，不需要再进行补缴。被上诉人筠连县自规局对上述证据的证明目的不予认可，苑林公司没有证明已经缴纳土地出让金的依据。 《关于泸州洪鑫公司调整容积率的利润测算报告》和《商品房预售许可证》均不能直接证明土地出让金已经缴清，本院不予采信。 本院认为，根据一审判决的认定事实及苑林公司的上诉理由，二审争议焦点主要在于：1.筠连县自规局是否有权作出《关于补缴土地出让金决定书》；2.筠连县自规局作出《关于补缴土地出让金决定书》的依据是否充分？3.筠连县自规局作出《关于补缴土地出让金决定书》的程序是否合法？ 关于争议焦点1，筠连县自规局是否有权作出《关于补缴土地出让金决定书》？《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）指出：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等、必须依法报经市、县人民政府批准……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”土地使用者凡改变土地出让容积率的，应依法依规补缴相应的土地出让金。根据财政部、原国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条：“国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。而土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”的规定，筠连县自规局作为筠连县政府的土地主管部门，享有征收土地出让金的管理职权。本案筠连县自规局对苑林公司因改变容积率而作出的补缴土地出让金决定，属于具有法定职责的行政机关基于行政管理权限就特定事项作出的产生法律效力的行政行为，性质上相当于行政征收行为，不属于民事法律关系调整范畴。故筠连县自规局依职权作出《关于补缴土地出让金决定书》符合法律法规规定。 关于争议焦点2，《关于补缴土地出让金决定书》的依据是否充分？筠连县自规局作出补缴决定的主要依据是宜宾兴地不动产咨询评估有限公司出具的兴地价估出字[2016]第01号《土地估价报告》，但该评估报告存在以下问题：一是评估基准日的选取问题。报告中的评估基准日以筠连县自规局委托地价评估机构的日期作为评估基准日无法律法规依据。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”对于本案的“筠山都市”项目，容积率分别于2006年和2010年经过了两次调增，筠连县国土部门应当在容积率调增后及时与苑林公司签订国有土地使用权出让合同的补充协议或者重新签订出让合同，并要求土地受让人补缴相应的土地出让金，并对此前颁发的国有土地使用权证予以变更，若未颁发国有土地使用权证的，应当在土地受让人补缴相应土地出让金后为其颁发国有土地使用权证。筠连县自规局及相应的职能部门在苑林公司未依法补缴土地出让金的前提下，就为其办理了土地使用权证、建设工程规划许可、预售许可等手续，在“筠山都市”项目依法批准容积率调整时隔6年之后，按照委托评估时的地价标准和评估时点来解决历史遗留下的问题，此种做法明显欠妥。2010年原国土资源部出台的《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四条规定，坚决制止擅自调整容积率行为，经依法批准调整容积率的，市、县国土资源部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。按照上述规定，在确定批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款的前提下，适用依法批准调整时作为地价评估基准日，更有利于兼顾公益与行政相对人的私益。故筠连县自规局对“筠山都市”项目评估基准日选择不当。二是评估报告中计算使用的容积率问题。“筠山都市”项目最初设定的容积率为2.36，后经过两次调增到4.02，而报告中计算使用的容积率既不是经规划批准的4.02，也不是补缴决定中认定的4.42，而是以容积率4.07的标准作出的评估结论，该容积率作为评估报告中计算土地出让金的标准不恰当，筠连县自规局应当在容积率已审定无误的情形下再行委托评估。故筠连县自规局作出《关于补缴土地出让金决定书》的主要依据不充分。 关于争议焦点3，《关于补缴土地出让金决定书》的程序是否合法？行政行为应当遵循法定程序，虽然法律法规未明确规定行政机关作出补缴土地出让金决定的具体程序，但对于作出补缴上千万元金额的土地出让金决定属于损益性行政行为，应当遵循正当程序原则。依据《国务院关于依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）第二十条规定：“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证……”行政机关应当遵循正当程序，合法保障相对人的陈述权和申辩权等权利。本案中，由于筠连县自规局作出补缴土地出让金属于依职权作出的行政行为，该行为对苑林公司具有损益性效果，根据正当程序原则的要求，筠连县自规局应当向苑林公司告知拟决定补缴土地出让金的内容及依据，听取苑林公司的陈述及申辩意见，必要时应当组织听证。虽然筠连县自规局在2016年要求苑林公司补缴土地出让金时听取了苑林公司的陈述、申辩，并经双方共同委托对项目实际用地进行测绘，确定了实际用地面积，但筠连县自规局2018年作出的《关于补缴土地出让金决定书》中容积率和补缴金额较2016年相比均发生了重大变化，筠连县自规局在拟作出该补缴决定前未听取苑林公司的陈述和申辩，也未告知其享有的权利，属于程序违法。 因“筠山都市”项目历时数十年之久，期间也处于不断地调整变化过程中，关于“筠山都市”项目因容积率调整需补缴的土地出让金问题，筠连县自规局应当在查明事实的基础上，本着尊重历史，照顾现实，遵循正当法律程序，具体项目具体处理等原则，妥善处理好历史遗留问题。 综上，筠连县自规局作出的〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》依据不充分，程序违法，应当予以撤销。苑林公司请求撤销〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》的诉讼请求，本院依法予以支持。一审判决认定事实不清，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销四川省筠连县人民法院（2019）川1527行初4号行政判决； 二、撤销筠连县自然资源和规划局作出的〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由筠连县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何媛 审 判 员 窦音 审 判 员 骆萍 二〇二〇年四月八日 法官助理 卢阳 书 记 员 万昊