北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终235号上诉人（一审原告）张宗禹，男，1930年7月17日出生，汉族，住北京市东城区。委托代理人张福涛（张宗禹之子），1967年6月18日出生，汉族，住北京市东城区。被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市东城区新中街19号。法定代表人张晓峰，主任。委托代理人张晓欣，北京市东城区人民政府房屋征收办公室干部。委托代理人李双领，北京市安园律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京市东城区房屋征收事务中心，住所地北京市东城区法华南里甲17楼。法定代表人刘志刚，主任。上诉人张宗禹因要求确认北京市东城区人民政府房屋征收办公室（以下简称东城征收办）、北京市东城区房屋征收事务中心（以下简称东城征收中心）签订的房屋征收补偿协议无效一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0101行初983号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2016年10月19日，东城征收办、东城征收中心与张宗禹签订了编号为NZZL（2016）-××的《南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿协议》（以下简称涉案征补协议）。该协议载明：甲方东城征收办，乙方张宗禹，丙方东城征收中心；被征收房屋地址：东某街×号。乙方的房屋坐落于东某街×号，属于本项目的征收范围，房屋建筑面积为10.798平方米，乙方选择货币补偿的补偿方式，乙方所得补偿、补助及奖励（不含签约比例奖）合计1687190.56元。乙方应当在本协议生效后10日内搬离原房屋（包含全部未登记房屋共1间），将空房完整移交甲、丙双方，不得拆除原房屋（包含全部未登记房屋）中的房屋设备和建筑材料，并负责所有人员按期搬迁，未搬迁的，乙方承担未按期搬迁的相关责任。本协议经甲、乙、丙三方签字盖章后成立。本期征收以全部被征收人为单位计算预签征收补偿协议生效比例，预签期征收补偿协议的生效比例标准为70%。乙方在预签协议期内未达到70%，该征收工作自动终止，本协议不生效。张宗禹向一审法院诉称，张宗禹于2016年10月19日与东城征收办及东城征收中心签订的征收补偿协议中，第十条关于未登记房屋载明的是“包含未登记房屋/[详见附件]”字样。协议签订后，东城征收办及东城征收中心以协议需要拿回盖章为由拿走全部协议。2018年2月1日，张宗禹接到法院民事案件的传票，在开庭时，张宗禹才知道东城征收中心及东城征收办将该协议第十条变更为“包含全部未登记房屋共一间”。东城征收办及东城征收中心篡改了原签订的拆迁补偿协议的内容，征补协议上以前没有未登记房屋现变为有未登记房屋。根据合同法第五十二条的规定，东城征收办及东城征收中心欺诈、恶意篡改、以合法形式掩盖非法目的，损害张宗禹的合法权益。故诉至法院，请求法院判决确认东城征收办、东城征收中心与张宗禹签订的经过篡改的涉案征补协议无效。东城征收办一审辩称，张宗禹承租北京市东城区东某街×号直管公房一间，毗邻正式房屋自建房一间。诉争房屋于2016年6月列入南中轴路周边棚户区改造项目，在征收范围内。张宗禹知晓该项目征收补偿方案内容，并同意补偿方案，前期积极办理了《指定奖励房源购买人声明书》和《奖励房源购买人声明书》，并在2016年9月30日与公房产权单位签订了《房屋买卖协议》。2016年10月19日，张宗禹在预签期内与东城征收办签订了五份涉案征补协议，补偿协议第二页有明确书面注意事项，注意事项告知本协议除签字外，无手写内容，还告知签订本补偿协议的法律依据和协议双方当事人应当仔细阅读协议内容，协议签订后，应当全部履行。张宗禹充分了解了补偿政策和补偿内容后才签订了涉案征补协议，并在每份协议的“乙方（签字、手印）”一栏签名加盖指纹。东城征收办依据北京市东城区人民政府《关于南中轴路周边棚户区改造项目进行旧城改造房屋征收工作的批复》，对诉争房屋进行征收补偿工作，属于法律规定的行政行为实施主体，有权在法律授权范围内与张宗禹签订涉案征补协议。涉案征补协议按照规定的补偿方案进行，协议内容未违反法定征收程序和补偿方案，征收程序和补偿内容合法，补偿协议经双方签字盖章后对双方均有约束力。张宗禹的正式房屋毗邻一间未登记房屋是客观事实，未登记房屋至今仍在现场，张宗禹起诉书声称“篡改”违背客观事实。综上，涉案征补协议合法有效，请求法院驳回张宗禹的诉讼请求。东城征收中心一审述称，同意东城征收办的答辩意见。一审法院经审理查明，北京市东城区东某街×号房屋位于南中轴路周边棚户区改造项目征收范围内，系原北京市东城区房屋土地经营管理二中心（以下简称原房地二中心）所有的自管公房，房屋建筑面积为10.798平方米，原承租人为张宗禹。该房屋西侧有与该房屋结构相连、但未取得规划手续的自建房一间。2016年9月30日，张宗禹与原房地二中心签订《东城区公有住宅平房房屋买卖协议书》，办理了涉案房屋的房改售房手续。2016年10月19日，张宗禹与东城征收办、东城征收中心签订了涉案征补协议。该协议共六页，其中第二页的“注意事项”部分第二条为“本协议条款除签字外，无手写内容”。该协议中约定，本期征收以全部被征收人为单位计算预签征收补偿协议生效比例，预签期征收补偿协议的生效比例标准为70%。2016年12月16日，北京市东城区人民政府发布《关于南中轴路周边棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》，载明：截至2016年11月26日24时，预签征收补偿协议比例为77.33%，达到了《南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》确定的预签征收补偿协议生效条件，涉案征补协议生效。另查，2019年7月19日，张宗禹签署了《指定奖励房源购买人声明书》，指定由孙某购买奖励房源。当天，孙某签署了《奖励房源购买人声明书》。上述声明书均已在北京市东方公证处办理公证手续。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收条例）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，东城征收办作为东城区政府确定的房屋征收部门，有权对涉案项目组织实施房屋征收与补偿工作。东城征收中心受东城征收办的委托承担该项目房屋征收补偿的具体工作。征收条例第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。根据京建法[2012]19号《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》第二条“公房的征收补偿”第五项以及涉案项目《南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》第二条“相关认定标准”第一项“被征收人的认定”中第2点之规定，直管公房的公房承租人按照房改政策购买所承租公房之后作为被征收人与区房屋征收办签订补偿协议。本案中，张宗禹作为东某街×号房屋的公房承租人，在其办理房改购房手续后，有权作为被征收人签订涉案征补协议。东城征收办作为东城区的房屋征收部门，具有与被征收人张宗禹签订征收补偿协议的法定职权。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，张宗禹起诉要求确认涉案征补协议无效，所持诉讼理由为涉案征补协议第十条中关于未登记房屋部分的内容被东城征收办及东城征收中心篡改，但现张宗禹并未提供确实、有效的证据证明其主张。且法院经审查认为，涉案征补协议本身并不存在上述《中华人民共和国合同法》所规定的合同无效的情形，亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》所规定的行政行为无效的情形。张宗禹的诉讼请求缺乏事实及法律依据，依法应予驳回。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张宗禹的诉讼请求。张宗禹不服一审判决，上诉认为一审法院未查清事实，主要证据不足，程序违法。请求撤销一审判决，并依法改判，由东城征收办、东城征收中心承担本案一审、二审诉讼费用。东城征收办同意一审判决，请求予以维持。东城征收中心对一审法院所作判决未提出上诉。在一审诉讼期间，东城征收办在法定举证期限内提交并在庭审中出示了以下证据：1.北京市东方公证处出具的《公证书》（两份）《北京市公有住宅租赁合同》《东城区公有住宅平房房屋买卖协议书》及张宗禹户口本复印件，证明张宗禹属于被征收人，其为了签订征收补偿协议，前期已经充分了解征收安置补偿方案，已经做了相应的前期工作。2.涉案征补协议，证明张宗禹起诉事实理由不成立，签订行政协议程序和内容符合征收补偿方案，合法有效。3.未登记房屋现场示意图和现场照片，证明张宗禹自建房现状，涉案征补协议关于未登记房屋1间字样的表述符合客观事实。在一审诉讼期间，张宗禹提交并在庭审中出示了以下证据：1.张宗禹与原房地二中心签订的《东城区公有住宅平房房屋买卖协议书》，证明东城征收办在买卖协议上后填日期。2.张宗禹于2016年6月11日自书证明一份，证明涉案征补协议中的未登记房屋与张宗禹无关联。3.编号为NZZL（2016）-×的《南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿协议》及与该协议相关的《交房验收单》，证明涉案未登记房屋系与该征补协议中的公房相关联的房屋，与涉案公房无关，涉案征补协议上的“共一间”字样系东城征收办及东城征收中心篡改的。在一审诉讼期间，东城征收中心未提交证据。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：张宗禹提交的证据1、3客观真实，能够证明张宗禹涉案房屋的房改售房情况及张宗禹所承租的另一间公房签订征收补偿协议及交房的情况，但不能证明张宗禹所主张的待证事实，对上述证据的证明目的，不予采信；证据2系张宗禹自行撰写的声明，不符合证据的客观要求，不能证明待证事实，不予采纳。东城征收办提交的证据2系本案审查对象，不能作为证据使用；提交的其他证据符合证据的形式要求，与本案具有关联性，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，征收条例第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，东城征收办作为东城区政府确定的房屋征收部门，有权对涉案项目组织实施房屋征收与补偿工作。东城征收中心受东城征收办的委托承担该项目房屋征收补偿的具体工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，对于张宗禹所提要求确认涉案征补协议无效的主张，根据在案的证据及当事人的诉辩意见，涉案征补协议不存在重大且明显违法的行政行为无效的情形，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，故一审法院判决驳回张宗禹的诉讼请求是正确的，本院应予维持。张宗禹的上诉请求无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由张宗禹负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  陈 丹审 判 员  金 丽审 判 员  刘明研二〇二〇年四月三十日法官助理  陶 慧书 记 员  高 元