山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终135号 上诉人（一审被告）济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处，住所地济南市。 法定代表人李传宝，主任。 委托代理人刘小龙，山东颐衡律师事务所律师。 委托代理人宋道国，山东颐衡律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）狄有三，男，1953年4月20日出生，汉族，住济南市。 委托代理人逯见涛，山东居高律师事务所律师。 委托代理人邱亚琪，山东居高律师事务所实习律师。 一审第三人莱芜高新区鹏泉街道办事处北孝义村民委员会，住所地济南市。 法定代表人狄纯胜，书记。 上诉人济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处（以下简称鹏泉街道办）因与被上诉人狄有三、一审第三人莱芜高新区鹏泉街道办事处北孝义村民委员会（以下简称北孝义村委会）拆迁行政强制一案，不服济南市莱芜区人民法院（2019）鲁0116行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告狄有三在北孝义村建有住房一套。2018年8月23日，第三人与莱芜中联上鼎置业有限公司签订《城中村改造合作协议》，就涉案城中村改造项目双方合作事宜作出约定。该协议载明：北孝义村进行“城中村”改造，系“积极响应莱芜市政府、高新区管委会加快‘城中村’改造步伐，改善人居环境，提升城市建设水平，推进城镇化进程的号召”；政策依据是莱政发[2014]6号文、莱政办发[2014]7号文、莱政办发[2017]12号文等政府相关“城中村”改造意见；北孝义村“城中村”改造项目拆除村庄旧村占地约552.7亩，其中村民安置区规划占地约200亩，腾空拍卖区约322.7亩；被告鹏泉街道办作为监督方对该合作协议的执行情况予以监督。2018年12月22日，第三人召开全体党员和村民代表大会，讨论通过了《北孝义村拆迁改造补偿安置方案》。后第三人就涉案村庄拆迁改造项目制定了《北孝义村“城中村”改造建设方案》，并以此为基础提出了《北孝义村“城中村”改造申请表》向相关部门报批。经审批，被告出具《北孝义村“城中村”改造项目安置区建设规模说明》《北孝义村“城中村”改造项目社会风险评估报告说明》《关于北孝义村“城中村”情况的说明》、原莱芜市国土资源局高新区分局出具《关于北孝义村“城中村”改造项目的国土说明》、原莱芜市规划局高新区分局出具《关于北孝义村“城中村”改造项目的规划说明》，后上述各部门会同莱芜高新区其他部门在《莱芜高新区“城中村”改造方案审批表》上盖章确认通过涉案改造项目，莱芜高新区管理委员会于2019年1月9日在该审批表上盖章最终通过改造方案。上述“建设方案”、“申请表”、“建设规模说明”载明：北孝义村“城中村”改造项目的实施主体是高新区管委会，具体实施主体是本案被告鹏泉街道办，第三人系村民安置区建设主体，莱芜中联上鼎置业有限公司为合作建设主体；北孝义村旧村面积521.66亩，拆迁腾空土地分为安置区与拍卖区，其中安置区占地约201亩，拍卖区占地约320.66亩；建设安置区使用国有建设用地划拨土地，拍卖区土地使用权公开挂牌出让；北孝义规划片区范围内所有拆除，由北孝义村委会负责。 诉讼中，第三人主张该村于2019年5月24日组织召开全体党员及群众代表大会，通过了村民自荐成立拆迁小组的决定；至2019年5月30日，99%的村民已完成房屋拆除工作；部分村民为早日回迁楼房，向村委会提交意愿书，自愿协助未拆除户完成同意拆迁后的拆除工作。2019年10月28日，原告房屋被拆除。2019年11月20日，原告向一审法院提起诉讼，要求确认被告强制拆除原告房屋的行为违法，诉讼费由被告承担。 另查明：原莱芜市人民政府于2014年2月即下发莱政发[2014]6号文《关于加快“城中村”改造的实施意见》，对全市范围内的“城中村”改造工作作了全面部署，明确了各区政府、管委会、泰钢工业园区是“城中村”改造的实施主体；后莱芜高新区管委会制订《莱芜高新区“城中村”改造实施办法（暂行）》，对本区域内“城中村”改造工作作出规定，其中关于区内审批程序的内容规定如下：由鹏泉街道办牵头、各有关部门落实，对列入改造计划的“城中村”，先落实环评、土地、规划等方面的前期工作；鹏泉街道办对改造项目进行社会稳定风险评估；在鹏泉街道办的监督指导下，村（居）委会制定拆迁补偿安置方案，报鹏泉街道办批准后，组织村民签订拆迁补偿安置协议；协议签订率达95%以上的，由鹏泉街道办牵头、各有关部门配合，编制改造实施方案，报区联审联批办公室会审，会审通过后加盖管委会公章。2017年6月19日，原莱芜市人民政府办公室下发莱政办发[2017]12号文件《关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》，对城市核心区城中村改造工作作出了进一步部署，其中，莱芜高新区域内的城市核心区“城中村”改造面积为10万平方米。 一审法院认为，本案主要存在以下争议焦点：涉案强拆行为因何事由引发，该行为的实施主体是谁，强拆行为是否合法。 关于涉案房屋被拆事由。根据案件查明事实，第三人于本诉中所称的“旧村改造”实为原莱芜市推进的“城中村”改造。由被告监督签订、执行的，第三人与莱芜中联上鼎置业有限公司签订《城中村改造合作协议》开首即已明确，实施北孝义村“城中村”改造项目的政策依据为莱政发[2014]6号文、莱政办发[2014]7号文、莱政办发[2017]12号文件规定，明确证明涉案房屋强拆行为发生于“城中村”改造过程中，而非发生在第三人自认的、独立的“旧村改造”过程中。对北孝义村实行“城中村”改造系原莱芜市政府为提升城市建设水平、加快城市核心区建设所作的决定，而非该村村民自主决定，亦非村民“自治”结果。 关于本案房屋拆除行为实施人的确定。诉讼中，虽然第三人北孝义村委会积极自认涉案房屋系由其本村部分村民自愿实施，但结合涉案房屋被拆事由考量，拆除行为实施主体的确定，尚应综合房屋被拆后腾空土地的使用、拆迁补偿安置方案的制定审批、拆除行为实施人等方面的情况作出判断。首先，本案中，根据第三人北孝义村呈报的“城中村”改造申请表、北孝义村“城中村”改造建设方案，被告出具的北孝义村“城中村”改造项目安置区建设规模说明所标示的内容，包括涉案房屋在内的北孝义村旧村拆迁后共腾空土地521.66亩，其中约201亩用于建设村民安置区，另320.66亩土地属于拍卖区；建设安置区使用国有建设用地划拨土地，拍卖区土地使用权公开挂牌出让。上述“申请表”、“建设方案”虽仅表现为第三人呈报形式，但被告出具的“安置区建设规模说明”、北孝义村“城中村”改造情况的说明，以及由被告呈报、莱芜高新区管委会最终盖章通过的莱芜高新区“城中村”改造方案审批表足以说明，北孝义村呈报的“申请表”、“建设方案”的内容已经过被告鹏泉街道办及莱芜高新区管委会批准。从“申请表”、“建设方案”前述内容可见，北孝义村旧村房屋拆迁腾空后的土地设定为由政府收归国有，并按相关土地管理使用规定予以规划使用。 其次，本诉中，虽然第三人北孝义村委会主张涉案强拆行为发生于北孝义村村民自主进行的“旧村改造”过程中，“旧村改造”拆迁补偿案安置方案系由北孝义村全体村民以召开村民代表大会讨论通过方式自主决定；但案件查明事实表明，第三人主张的“旧村改造”实为“城中村改造”，该改造项目的实施主体是莱芜高新区管委会，具体实施主体是被告鹏泉街道办。莱芜高新区管委会于原莱芜市政府于2014年下发“城中村”改造实施意见后制定的莱芜高新区“城中村”改造实施办法（暂行），对本区域内“城中村”改造中拆迁补偿安置方案的制定，即规定为“在鹏泉街道办监督指导下，村（居）民委员会据此制定具体的拆迁补偿安置方案，报鹏泉街道办事处批准”。本案中，由第三人向其村民发放的“北孝义村旧村改造明白纸”实为北孝义村拆迁补偿安置方案，该“明白纸”明确载明该方案经“上报街道党工委同意”。可见涉案北孝义村拆迁补偿安置方案非系北孝义村村民以“自治”方式决定。 另，本案中，虽然第三人北孝义村委会主张涉案房屋系经原告同意、由本村部分村民自愿帮助其实施拆除，但原告对此予以否认，第三人亦未讲明参与拆除活动的村民名单，也未提交证据证实上述主张成立，且被告及第三人于诉讼中均未明确主张被告方未参与拆除活动。 综合以上情况判断，在存在明确证据证明北孝义村“城中村”改造活动系由被告具体组织实施，但被告未提供直接证据明确证明其与房屋拆除活动不存在关联的情况下，按照权责一致原则，即使房屋拆除行为确系由北孝义村委会组织实施，亦应视为系接受被告的委托或指令实施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款所作“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，涉案房屋强拆行为责任应由被告鹏泉街道办承担。 综上，本案中，被告鹏泉街道办否认涉案强拆行为由其实施，未提供与该行为相关的证据，应承担举证不能的不利后果。原告狄有三要求确认被告鹏泉街道办强制拆除其房屋的行为违法，于法有据，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处强制拆除原告狄有三房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处负担。 上诉人鹏泉街道办上诉称：一、一审法院认定上诉人是第三人“旧村改造”工作的实施主体认定事实错误。一审第三人已经陈述该村“旧村改造”中的清障工作是由其具体负责的，上诉人并未参与清障工作。第三人在本村实施清障拆迁工作实际也是原莱芜市政府下发文件规范的“城中村”改造的前置准备工作，只有完成本村拆迁工作以后才能启动后续的土地审批，从权责范围看上诉人不应当承担行政责任。二、第三人已经自认被上诉人房屋是被孝义村民组成的拆迁小组进行了强制拆除，一审无其他直接证据不应径自认定上诉人参与了拆除工作。请求撤销济南市莱芜区人民法院（2019）鲁0116行初136号行政判决并依法改判，上诉费由被上诉人承担。 二审查明事实与一审法院查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，莱政办发[2017]12号《关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》、莱高管发[2014]2号《莱芜高新区“城中村”改造实施办法（暂行）》等文件均对“城中村”改造工作作出了具体实施规定，其中莱政办发[2017]12号文明确各区政府（管委会）是“城中村”改造的实施主体，组织编制城中村改造方案，由区级“城中村”改造办公室组织区发改、财政、国土、规划、城管、环保等对改造方案进行集中会审，形成意见后经区政府（管委会）批准，报市城中村改造办公室备案后实施；莱高管发[2014]2号文对高新区内审批程序作出规定，明确由鹏泉街道办牵头、各有关部门配合，落实环评、土地、规划等方面的前期工作，鹏泉街道办对改造项目进行社会稳定风险评估，在鹏泉街道办监督指导下村委会制定拆迁补偿安置方案报鹏泉街道办批准。 本案第三人北孝义村委会就涉案村庄拆迁改造项目制定了《北孝义村“城中村”改造建设方案》，并以此为基础提出了《北孝义村“城中村”改造申请表》向相关部门报批。经审批，上诉人鹏泉街道办出具《北孝义村“城中村”改造项目安置区建设规模说明》《北孝义村“城中村”改造项目社会风险评估报告说明》《关于北孝义村“城中村”情况的说明》，原莱芜市国土资源局高新区分局出具《关于北孝义村“城中村”改造项目的国土说明》、原莱芜市规划局高新区分局出具《关于北孝义村“城中村”改造项目的规划说明》等，后上述各部门会同莱芜高新区其他部门在《莱芜高新区“城中村”改造方案审批表》上盖章确认通过涉案改造项目，莱芜高新区管理委员会盖章通过改造方案。从第三人提出“旧村改造”申请到国土局出具土地说明、规划局出具规划说明、上诉人鹏泉街道办出具社会风险评估报告，再到由城管、财政、环保、发改等各部门共同对改造方案会审，管委会的最终审批，上述程序完全符合莱高管发[2014]2号《莱芜高新区“城中村”改造实施办法（暂行）》所规定的区内审批程序，且上述申请表、说明均载明北孝义村“城中村”改造项目的实施主体是高新区管委会，具体实施主体是鹏泉街道办。以上事实及程序可以证明北孝义村实施的改造虽名为“旧村改造”项目而实为“城中村改造”。 城中村是城镇化过程中特定历史阶段的产物，既是集体土地征收程序的实际延伸，又和国有土地上房屋征收的法律政策紧密结合，是特殊时期政府制定并在一定区域、一定时期执行的特定改造政策。无论是集体土地征收，还是城市房屋拆迁补偿工作，抑或是“城中村”改造的推进，均是行政机关负有的法定职责，具体实施相关工作也是行政机关依据法律法规或相关文件的规定在职权范围内依法行使职权的行政行为。本案中，按照高新区文件规定，鹏泉街道办作为“城中村”改造的具体实施主体，具体指导、组织、实施了北孝义村的“城中村”改造工作，即使具体的强拆工作由第三人主导并经过了村民自治程序通过，也应视为系内部的分工不同，承担责任的主体仍应为实施主体即鹏泉街道办，符合责权利一致的原则，一审的大量证据已经证明了鹏泉街道办为实施主体，第三人的自认不能否定鹏泉街道办的责任承担。上诉人有关上诉理由不能成立。 因上诉人鹏泉街道办在一审法定举证期间内未提交证据证明其强制拆除案涉房屋程序合法，应承担举证不能的法律后果。一审判决确认其强制拆除行为违法并无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙继发 审 判 员 张正升 审 判 员 魏吉锋 二〇二〇年四月八日 法官助理 王婷婷 书 记 员 李雪珂