甘肃省张掖市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）甘07行赔终1号 上诉人（一审原告）：**参，男，汉族，生于1947年7月29日，甘肃甘州人，住甘肃省张掖市。 委托诉讼代理人：刘世奇，甘肃金厦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：张掖市自然资源局甘州分局。 法定代表人彭军，该局局长。 机关负责人：周朝晖，该局副长。 委托诉讼代理人：衡佳利，甘肃方联律师事务所律师。 上诉人**参与被上诉人张掖市自然资源局甘州分局侵害农村土地承包经营权及行政赔偿一案，不服甘肃省高台县人民法院（2017）甘0724行初31号行政赔偿判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人**参的委托诉讼代理人刘世奇、被上诉人张掖市自然资源局甘州分局的委托诉讼代理人衡佳利到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审法院经审理查明，1999年7月10日，靖平村委会与原告签订靖平村林场承包合同、靖平村林场承包合同靖平村（98）第一号补充协议各一份，对双方的权利义务、承包期限、四至及面积、违约责任等进行了约定。1999年10月7日，由原张掖市公证处对双方签订合同进行了公证，并颁发了（99）张公内字第3424号靖平村林场承包合同公证书。1999年11月10日、2000年5月20日，双方分别签订靖平村林场承包合同靖平村（98）第1号第一次补充协议（2）、（3）两份，对承包面积（东至大干渠，南至上堡村林场、西至新渠、北至新沟林场）、承包期限及承包费进行了变更。2002年，因原告未按约定缴纳承包费，靖平村委会将其诉至甘州区人民法院，经审理，该院以（2002）张民东初字第2号调解书结案。其后，靖平村委会依据调解书约定通过靖安乡政府为原告办理土地承包经营权证书，并按第二次补充协议变更后四至进行了四至登记，承包面积为357亩。2005年4月8日，张掖市中级人民法院作出（2015）张中民终字57号民事判决，驳回了原告对甘州区人民法院（2004）甘民上初字第359号民事判决的上诉，上述判决均查明“干渠以东的土地系国有荒滩，不属靖平村委会所有”。 2015年4月12日，原告与靖安乡靖平村五社王多兵签订土地租赁合同书一份，约定由王多兵租赁经营原告承包的靖平村林场四至范围内土地500亩，租赁期限自2015年4月12日至2046年4月12日，年租金10万元，于每年4月12日即签订合同之日一次付清。合同签订后，原告将“东至北武当路口机井以下50米，南至通往北武当的大公路，西至晒场西边，北至晒场北埂”约500亩土地交付王多兵经营。在其经营期间，被告（原张掖市国土资源局甘州区分局）于2015年5月先后向其下发了甘区国土停字（2015）18--004号停止国土资源违法行为通知书、甘区国土罚字（2015）3号国土资源行政处罚决定书，限其恢复土地原状，并予以了罚款。王多兵及原告不服提起诉讼后，被告对其处罚决定予以纠正，于2016年3月29日作出甘区国土撤字（2016）第1号国土资源行政处罚撤销决定书，撤销了其作出的甘区国土罚字（2015）3号国土资源行政处罚决定，并于同日依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定向王多兵送达告知函一份，对该条内容向其进行了告知。 2017年4月，原告将王多兵诉至甘州区人民法院，要求其支付土地承包费（租金）。审理中，王多兵向法庭出示了被告向其送达的告知函等证据。经审理，甘州区人民法院于2017年5月2日作出（2017）甘0702民初2826号民事判决，驳回了原告诉讼请求。 2017年5月19日，原告将本案诉至本院，请求：1、确认被告作出的《告知函》违法并侵害了原告农村土地承包经营权；2、由被告赔偿原告经济损失200000元；3.全部诉讼费用由被告承担。审理中，为确保对原告提交证据合法性作出认定，在限令被告提交证据期间，张掖经济技术开发区管理委员会以要求确认**参与靖平村委会签订的《靖平村林场承包合同》、《补充协议》涉及国有土地部分无效和其持有的土地承包经营权证书无效为由向甘州区人民法院提起了诉讼。甘州区人民法院于2018年4月26日作出（2017）甘0702民初11936号民事判决，确认：1.靖平村委会与**参于1999年7月10日签订的靖平村林场承包合同以及于1999年11月10日达成的补充协议中涉及国有土地部分无效；2.驳回张掖经济技术开发区管理委员会的其他诉讼请求。**参不服提起上诉后，经张掖市中级人民法院审理，于2018年8月1日作出(2018)甘07民终625号民事裁定书，裁定“撤销甘州区人民法院（2017）甘0702民初11936号民事判决，发回重审”。2019年7月11日，甘州区人民法院经审理作出（2018）甘0702民初7626号民事判决，驳回了张掖经济技术开发区管理委员会的全部诉讼请求。该委员会不服提出上诉后，经张掖市中级人民法院审理，于2019年10月8日作出(2019)甘07民终915号民事裁定书，裁定“撤销甘州区人民法院（2018）甘0702民初7626号民事判决，驳回张掖经济技术开发区管理委员会的起诉”。在张掖经济技术开发区管理委员会提起诉讼期间，因涉案土地权属问题，该委员会于2018年9月17日向甘州区人民政府提出了关于申请确认兔儿坝滩循环经济示范园区土地权属的请示。2018年9月21日，张掖市甘州区人民政府作出甘区政发（2018）211号《关于**苍占用兔儿坝滩271.03亩土地权属的确权意见》，确认原告占用的兔儿坝滩271.03亩土地属国有。**参和靖平村委会提起行政诉讼后，甘州区人民政府于2019年2月21日撤销了“确权意见”，并认定该确权意见撤销后，区政府将依法重新作出处理意见。2019年3月5日，**参以甘州区人民政府对争议土地已自行撤销土地权属认定意见为由向嘉峪关市中级人民法院提出撤诉申请后，该院于同日作出（2019）甘02行初1号行政裁定，准予撤诉。2019年11月14日，本案恢复审理。 一审法院认为，本案原被告争议的焦点问题主要有：（一）原告是否是本案适格的诉讼主体？（二）被告向案外人王多兵送达的“告知函”是否违法？是否侵害了原告的农村土地承包经营权？（三）被告对原告主张的损失200000元应否承担赔偿责任？ 对于第一个焦点问题，一审院认为：原告依据其与案外人王多兵签订的租赁合同及被告向王多兵送达的“告知函”、民事判决书等证据，以被告告知行为侵害其财产权益为由提起行政诉讼，故其诉讼与被告行政行为具有一定利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，故原告诉讼主体适格。 对于第二个焦点问题，一审法院认为：其一，根据《中华人民共和国土地管理法（2004修订）》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”和该法第五条第二款“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”以及《甘肃省实施办法》第二条“州、市人民政府（地区行署）土地行政主管部门和县（市、区）人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作。”的规定，被告作为甘州区土地行政主管部门，有权对辖区内土地行使管理和监督职责；其二，被告在行使职权过程中，对案外人王多兵是否占用国有未利用土地修建林果业基地进行查处并作出行政处罚决定应属其履行职责范畴，虽然其作出的行政处罚决定因部分事实认定缺乏依据而由其撤销，但并不能以此否定被告所享有的监督管理职权；且《中华人民共和国土地管理法》对当事人土地所有权和使用权争议的处理程序、部门以及注意事项进行了明确规定，而被告在撤销其行政处罚决定后向案外人王多兵告知法律规定，一则不为法律禁止，二则告知内容系法律原文，并未有所改变，三则遵守法律规定系公民应尽义务，故被告向案外人王多兵以送达告知函的方式向其告知法律规定的行为并不具有违法性，也不对原告及被告知人依法行使权利产生必然影响；其三，根据已发生法律效力的张掖市中级人民法院(2019)甘07民终915号民事裁定对张掖经济技术开发区管理委员会与靖平村委会、**参确认合同效力纠纷案关于对一审查明案件事实的确认和“上述事实足以说明涉案土地权属存在争议”的认定，以及根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定作出该案不属于人民法院民事案件受案范围的判处理由，也进一步印证了被告告知行为的合法性；据此，被告向案外人王多兵送达“告知函”并未违法，也未对原告依法享有的土地承包经营权构成侵害。 对于第三个焦点问题，一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”以及该法第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利即‘造成财产损害的其他违法行为”的规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的，行政机关应当承担国家赔偿责任。因此，被告行使行政职权违法即被告向案外人王多兵送达“告知函”行为违法是原告要求被告赔偿其损失的前提条件。本案中，原告与案外人王多兵订立租赁合同并约定租赁费（每年10万元，两年共计20万元），且原告在合同订立后两年没有收到租赁费的事实虽然客观存在，但被告向王多兵送达“告知函”的行政行为并不违法（详见对第二焦点问题分析），故原告要求被告承担国家赔偿责任不符合《国家赔偿法》规定的赔偿要求和条件，其请求本院不予支持。被告关于原告取得土地承包经营权证书不合法的主张，虽有其提交证据予以印证，并有发生法律效力的张掖市中级人民法院(2019)甘07民终915号民事裁定关于“涉案土地权属存在争议”的认定相佐证，但原告持有的土地承包经营权证书并非被告颁发，故被告的上述主张本案不宜审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告**参的诉讼请求。原告预交的案件受理费50元，予以退还。 上诉人**参上诉请求：撤销一审判决，重新作出合法公正的新裁判。事实与理由：一、一审判决关于“告知函告知法律规定的行为不具有违法性，不对上诉人及被告知人依法行使权利产生必然影响”的认定明显错误。首先，“告知函”以法律规定的形式和内容对案外人王多兵告知不得改变土地利用现状，实质上限制了上诉人依法享有的土地承包经营权，就是违法。其次，依据《土地权属争议调查处理办法》第28条的规定，被上诉人在2016年3月29日作出“告知函”的行政行为后，应在6个月内作出处理意见，但被上诉人至今未予作出，显属行政不作为，其行政行为显然也是违法的。第三，已生效的甘州区人民法院（2017）甘0702民初2826号民事判决书等证据，足以证明上诉人与案外人王多兵签订土地租赁合同后，由于被上诉人阻挡并书面告知不得改变土地现状，致使王多兵无法履行合同，导致上诉人应获得的租赁费落空。同时，(2017)甘0702民初2826号民事判决明确认定：“被上诉人撤销行政处罚决定后仍告知不得改变土地现状，甘州区国土局未正式允许开发利用租赁土地之前，案外人王多兵与上诉人签订的土地租赁合同不具有可履行性，原告的损失应另寻解决途径”，由此，足以看出“告知函”已对上诉人及被告知人王多兵依法享有的土地承包经营权造成了必然的影响。二、一审判决驳回上诉人的诉讼请求明显不当。送达“告知函”的行为实质上是不允许被告知人王多兵开发利用承租的土地，给上诉人造成了20万元的租金损失，严重侵害和影响了上诉人依法取得的土地承包经营权。同时，上诉人未对“告知函”的行政行为进行陈述和申辩，也没有机会进行申辩和陈述，故程序不合法。综上，请求重新审理本案，作出合理合法的裁判。 被上诉人张掖市自然资源局甘州分局答辩称，无论是上诉人所承包的357亩，还是王多兵多开发的271.03亩，均属于国有未利用地，被上诉人依据土地管理法的规定履行职责的行为并不违法。一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉意见依法不能成立，请求予以驳回。 经二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人向上诉人作出并送达“告知涵”的行为，仅仅是依据原《土地管理法》第十六条的规定，告知案涉土地的实际使用人王多兵土地所有权及使用权争议问题的解决途径、及争议未解决前任何一方不得改变土地利用现状的法定义务，故该行为并未对上诉人**参的权利义务产生实际影响，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（十）项的规定，上诉人**参起诉要求确认该行为违法的诉讼主张，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。故**参要求确认送达告知函的行为违法的诉讼请求，人民法院应当不予审查。因其要求赔偿20万元经济损失的诉讼请求，是以确认涉案行政行为违法为前提和基础，该行政赔偿请求法院亦不做司法审查。因此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回诉讼请求，系适用法律错误，应当予以纠正。**参上诉所提一审判决驳回其诉讼请求错误的上诉意见成立，但其上诉理由及其他上诉意见于法无据，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 撤销甘肃省高台县人民法院（2017）甘0724行初31号行政赔偿判决； 驳回**参的起诉。 二审案件受理费50元，由上诉人**参负担。 本裁定为终审裁定。 审判长  张文清 审判员  李文哲 审判员  高彩虹 二〇二〇年四月十四日 书记员  何文婧 附本案适用法律条文： 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； 原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九规定的； ……