四川省宜宾市翠屏区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川1502行初118号 原告宜宾禾贵五金制品有限公司，住所地：四川省宜宾市白沙湾黄桷坪十二社，统一社会信用代码：91511500208901107H。 法定代表人段正华，总经理。 委托代理人张正弘，四川宏成律师事务所律师。执业证号：15115199410176090。 委托代理人蒋及军,四川景上律师事务所律师。执业证号：15115201010274353。 被告宜宾临港经济技术开发区房地产管理局，住所地：四川省宜宾市临港经济技术开发区沙坪街道国兴大道沙坪路段9号，统一社会信用代码：11511200551017132T。 负责人聂勇，局长。 委托代理人兰坤，该局工作人员。 被告宜宾临港经济技术开发区土地房屋征收中心，住所地四川省宜宾市翠屏区沙坪街道临港经济技术开发区第二办公区。 法定代表人聂勇，主任。 委托代理人刘亚玲，该中心副主任。 委托代理人梁传洪，四川明炬（宜宾）律师事务所律师。执业证号：15115201210766460。 原告宜宾禾贵五金制品有限公司（以下简称禾贵五金制品公司）诉被告宜宾临港经济技术开发区房地产管理局（以下简称临港房管局）确认征收行为违法暨行政赔偿，诉被告宜宾临港经济技术开发区土地房屋征收中心（以下简称临港房屋征收中心）签订的协议无效一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 原告禾贵五金制品公司诉称，原告系依法成立的企业，经营范围为生产玻璃及制成品，销售化工产品、五金交电等。原告在宜宾市翠屏区社依法享有26.6亩工业划拨土地使用权及13869平方米的工业厂房、住宅产权。2019年3月，被告临港房管局委托被告临港房屋征收中心对原告所有的位于翠屏区的国有土地上房屋被进行征收。在征收过程中，为了对被征收房屋的价值提供参考依据，受被告临港房管局的委托，宜宾市英格房地产评估有限公司（以下简称英格公司）于2019年3月15日就被征收的房屋进行评估，出具了宜英房地估（2019）0018号《评估报告书》，评估价格为2440.3133万元。由于《评估报告书》在评估时点的确定、评估方法等方面明显违法违规，因此原告有异议。而被告临港房管局、临港房屋征收中心为了达到用地目的，在原告有异议的情况下要求原告先签订补偿协议再对评估报告申请复核评估或鉴定。碍于被告的优势地位，原告不得不答应。2019年3月20日，被告临港房屋征收中心要求原告签订了《宜宾禾贵五金制品有限公司整体搬迁补偿协议》（以下简称《搬迁补偿协议》），约定被告以《评估报告书》为依据对原告进行补偿，同时又签订了《宜宾禾贵五金制品有限公司补充补偿协议》（以下简称《补充补偿协议》），约定原告可以对《评估报告书》申请复核和鉴定，最终的鉴定结果视为补偿决定。《补充补偿协议》签订后，原告就《评估报告书》依法申请了复核评估。2019年4月4日，英格公司出具了《关于的回复》，原告对该复核结果仍有异议，于是又依法向被告临港房屋征收中心、宜宾市房地产评估专家委员会申请鉴定，而宜宾市房地产评估专家委员会却以原告已签订补偿协议为由拒绝受理原告的鉴定申请。另据查，二被告征收原告房屋并无相应的征收决定，更未按照法定程序在政府及部门网站等媒体进行公告。2019年6月1日，在双方拆迁补偿争议未解决的情况下，原告所享有的26.6亩土地使用权被拍卖出让，出让单价为每平方米10060元，合计价款为1.78395亿元。根据上述情况，原告认为，被告的行为已经构成违法征收，理由如下：其一，二被告在市、县人民政府未依法作出房屋征收决定、未依法进行公告的情况下征收原告房屋，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十三条及《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条、第二十条规定。其二，评估基准日错误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条及《国有土地上房屋征收评估办法》第十条“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”之规定，被告临港房管局委托英格公司以2016年12月22日为评估时点对原告房屋价值进行评估是违法的。其三，违反先补偿后搬迁的原则，先搬迁、后补偿，征收人的行为违法，所签订的两份补偿协议无效。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十一条之规定，国有土地上实施房屋征收必须先补偿、后搬迁，这是房屋征收的基本原则。而本案的二被告为到达用地目的，在明知原告对房屋价值评估有异议且未足额支付补偿款的情况下，通过签订《搬迁补偿协议》和《补充补偿协议》的方式实施了先搬迁后补偿的行为，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿程序。作为公权力行使机构，法无授权不可为，其签订协议的行为是为了在没有补偿到位之前进行搬迁，属于没有法律授权的情况下，违反上述两条例规定的行为，应认定违法。同时，两协议也属于“以合法形式掩盖非法目的”的合同，属无效合同。其四，拒绝鉴定，在客观上剥夺原告申请鉴定权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条及《国有土地上房屋征收评估办法》第二十二条、第二十三条第一款之规定，设区城市的评估专家委员会受理鉴定申请系法定义务，无论是房屋征收部门还是被征收人对房地产价格评估机构的复核结果有异议而申请鉴定的，社区城市评估专家委员会均应依法受理并通过鉴定出具书面鉴定意见。现宜宾市房地产评估专家委员会以原告已经签订《宜宾禾贵五金制品有限公司整体搬迁补偿协议》而拒绝受理原告鉴定申请的行为当然违法。其法律后果导致双方所签订的协议自然成为被告的行政补偿决定，而这种决定显然损害了原告的合法权益。综上，被告在征收房屋的过程中为达到用地目的，利用其优势地位，在对原告进行征收补偿的不同的环节，多次违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，实施了未依法进行征收公告，先搬迁后补偿等违法行为，损害了原告合法权益，属典型的行政违法。而今房屋已被拆除，土地已被拍卖，补偿决定却没有依法作出，鉴于该征收行为不便撤销，则应当对原告的房屋价值进行重新评估后赔偿原告损失。为此，请求人民法院判决：1.确认被告临港房管局征收原告位于翠屏区白沙湾街道办事处国有土地上房屋的行为违法；2.确认被告临港房屋征收中心于2019年3月20日签订的《搬迁补偿协议》、《补充补偿协议》的行为违法，确认两份协议无效；3.判令被告临港房管局赔偿原告3000万元。4.本案的诉讼费由二被告共同承担。 审理中，本院向原告法定代表人及委托代理人进行释明，起诉征收行为违法应以市县级人民政府为被告，应当另案起诉，且该请求不能笼统而必须具体；针对行政协议起诉的诉讼请求应当明确。2019年11月12日，原告向本院递交了变更诉讼请求申请书，将诉讼请求变更为：1.确认被告临港房屋征收中心于2019年3月20日签订的《搬迁补偿协议》、《补充补偿协议》协议无效；2.判令被告临港房管局赔偿原告3000万元。3.本案的诉讼费由二被告共同承担。2019年11月21日,本院向二被告送达了起诉状及变更诉讼请求申请书。2020年3月24日，原告向本院递交了恢复诉讼请求说明，请求恢复起诉状中的第1项诉讼请求，即确认被告临港房管局征收原告位于翠屏区白沙湾街道办事处国有土地上房屋的行为违法。针对原告的恢复诉讼请求的说明，合议庭答复原告：1、诉状中第1项请求与第2、3项都不属于同一诉，根据“一案一诉”的原则，原告应当分别提起诉讼；2、征收行为是一个多环节的行为，原告起诉应当针对不同的环节、不同的行政机关做出的不同行为分别进行起诉，笼统的以征收行为违法进行起诉，也属于被诉行政行为不明确或没有明确的诉讼请求的情形；3、根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定，人民法院向被告送达起诉状副本后原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予支持。原告认为，其起诉有具体的诉讼请求，起诉状中的第1、2、3项诉讼请求仅涉及被告征收原告国有土地上房屋的行政行为。违法征收，导致协议无效和原告的损失，原告的三项诉求具有递进关系，符合“一案一诉”的基本原则，仍然坚持一并起诉。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。有具体的诉讼请求是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院合法性审查的对象，也决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。即在一个案件中只能针对一个行为诉讼。不同行政行为的作出主体不同，所依据的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个以上的行政行为提起诉讼，不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政性为、归纳争议焦点、组织法庭辩论、准确适用法律、作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍。本案中，原告以未作出房屋征收决定且未依法公告、违反先补偿后搬迁原则等为由提出征收房屋行为违法的诉讼请求，该诉讼请求涉及市县级人民政府在征收国有土地上房屋的不同环节中作出的不同行政行为，与原告、临港房屋征收中心签订行政协议的行政行为并非同一行政行为。经本院释明后，要求原告分别起诉，原告仍坚持一并起诉，有违“一案一诉”原则，构成诉讼请求不具体。原告的起诉，不符合起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项和《最高人民法院关于适用解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”的规定，裁定如下： 驳回原告宜宾禾贵五金制品有限公司的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长  陈 健 审 判 员  陶 刚 审 判 员  邹 洪 二〇二〇年四月二十八日 法官助理  刘婷婷 书 记 员  刘 静