陕西省铜川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕02行终3号 上诉人（原审原告）：贺英英，女，汉族，1963年1月8日生，住陕西省铜川市王益区。 被上诉人（原审被告）：铜川市公安局新区分局正阳路派出所，住所地铜川市新区。 负责人：王俊，所长。 委托诉讼代理人：史小飞，该所副所长。 原审被告：铜川市公安局新区分局，住所地铜川市新区。 法定代表人：吴凤祥，局长。 委托诉讼代理人：吴荣花，该局法制大队教导员。 委托诉讼代理人：李琳，该局法制大队民警。 上诉人贺英英因撤销行政行为一案，不服铜川市耀州区人民法院（2019）陕0204行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人贺英英，被上诉人铜川市公安局新区分局正阳路派出所（以下简称正阳路派出所）委托诉讼代理人史小飞，原审被告铜川市公安局新区分局（以下简称新区分局）的委托诉讼代理人吴荣花、李琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2017年11月22日15时18分，原告贺英英向被告正阳路派出所报警称，在铜川市耀州区人民法院新区审判庭院长办公室被人殴打。被告正阳路派出所接警后该所民警刘某带领三名辅警处警到现场，经询问贺英英，贺英英称在院长王某某的办公室内咨询其离婚案件时被王某某殴打，该法院工作人员称院长不在办公室，院长王某某办公室的门紧锁，民警敲门无人应答，贺英英坚称王某某未离开办公室。后经民警多次联系，王某某打开了办公室门。民警将贺英英、王某某带到正阳路派出所接受调查，分别与贺英英、王某某做了询问笔录，随后正阳路派出所二名女民警刘某某、成某某对贺英英做了身体检查，未发现贺英英身体有明显外伤。2017年11月28日，被告正阳路派出所依据2005年7月8日国务院法制办公室秘书行政司国法秘函(2005)256号《关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函，作出《不予调查处理告知书》，并向贺英英书面送达了《不予调查处理告知书》，告知贺英英所报案件，不属于公安机关管辖范围，公安机关不予调查处理，请向其他有关主管机关报案、投诉。 一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条和《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款第（三）项的规定，被告正阳路派出所接到原告所称被人殴打报警后，登记了报案，按照规定及时处警，进行了相关的调查取证，并对贺英英做了身体检查，正阳路派出所向原告出具了《不予调查处理告知书》，说明了理由并进行了告知，由此可见，正阳路派出所没有行政不作为；国法秘函（2005）256号《关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函，是2005年7月8日国务院法制办公室经研究，并征求全国人大常委会法工委的意见，根据有关法律规定针对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为如何处理的规范性文件，该文件现行有效，正阳路派出所向原告出具的《不予调查处理告知书》中引用该复函并无不当，虽然未引用《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条和《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款第（三）项的规定，但此处理结果适当，没有违反《中华人民共和国治安管理处罚法》原则规定；《不予调查处理告知书》中引用该复函，没有与上位法不相符或者相抵触的情形，故此原告诉称《不予调查处理告知书》内容严重违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的原则，国法秘函（2005）256号复函系低级的部门规章，与上位法治安管理处罚法精神相抵触、该复函内容违法的意见，本院不予采纳。由于新区分局在本案中未作出任何行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，新区分局不是本案适格的被告。综上所述，被告正阳路派出所于2017年11月28日作出的《不予调查处理告知书》适用法规正确，程序合法，依法履行了职责，没有行政不作为；新区分局不是本案适格的被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告贺英英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贺英英负担。 上诉人贺英英上诉称：一、本案应属被上诉人正阳路派出所的受案范围。一审判决认为规范性文件不属于行政诉讼审查的范围错误。《不予调查处理告知书》中引用该复函与上位法不符且相抵触，一审法院枉法裁判。二、被上诉人作出的《不予调查处理告知书》缺乏法律依据，不符合依法行政的原则，所依据的“国务院法制办秘函”系子虚乌有的东西，该秘函与宪法第三十八条、治安管理处罚法第四条相抵触，当然无效，一审判决对此事实认定错误。三、上诉人向一审法院申请调取出警记录仪、监控记录等证据，至今未给上诉人，违背司法良知。四、上诉人一审请求对《不予调查处理告知书》所依据的法规进行合法性审查，一审法院说不属于行政诉讼审查的范围。该秘函与上位法不符，没有规定公职人员打人用秘函，一审判决对该节审查违背职业道德和司法良知。请求：1.依法撤销（2019）陕0204行初26号行政判决；2.对本案发回重审。 被上诉人正阳路派出所答辩称：一、被上诉人接警后处警，对当事人进行了调查取证，并根据调查情况作出《不予调查处理告知书》，依法向贺英英书面进行了送达和告知，并说明了理由，被上诉人履行了自己的职责，被上诉人作出的《不予调查处理告知书》认定程序合法，适用法律准确。二、经过调查，被上诉人认为王某某的行为不属于违反治安管理的行为，该案不属于公安机关管辖范围，公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条和国法秘函（2005）256号复函的规定，依法作出了《不予调查处理告知书》，该秘函现行有效，对办案实践具有指导意义，国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为就是《中华人民共和国治安管理处罚法》第四条第一款规定的除外情形。贺英英分别向有关单位进行投诉，也是听取了被上诉人的告知指引。上诉人请求撤销《不予调查处理告知书》于法无据，请求驳回上诉，维持一审判决。 原审被告新区分局称：新区分局对该案未作出任何行政行为，根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，新区分局不是本案的适格被告，上诉人将新区分局列为被告没有事实根据，也不符合法律规定。请求驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是被上诉人作出的《不予调查处理告知书》引用国法秘函（2005）256号复函是否正确。 关于上诉人提出对《不予调查处理告知书》所依据的法规进行合法性审查问题。根据行政诉讼法第五十三条的规定，原告在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对行政行为所依据的规范性文件进行审查。一审判决认定对规范性文件的审查不属于行政诉讼审查的范围错误，但本案所诉的国法秘函（2005）256号复函是国务院法制办公室作出的，不属于国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，故不在人民法院审查范围内。 关于本案能否引用国法秘函（2005）256号《关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》适用的范围是违反治安管理的行为，对国家行政机关工作人员执行职务过程中侵权行为问题没有明确规定。国法秘函（2005）256号复函明确行政机关工作人员在执行职务过程中的侵权行为不属于违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。该复函是对治安管理处罚法未尽事项的具体答复，目的是明确公务人员履职过程中的侵权行为不属于违反治安管理的行为。上诉人称人民法院是司法机关，该复函是针对行政机关的工作人员，故法院工作人员不适用该复函。人民法院是司法机关，但正式在编人员是公务员，其执行职务行为的性质与该复函一致。故被上诉人引用该复函作出的《不予调查处理告知书》正确。上诉人认为本案应当属于公安机关的受案范围，公安机关引用的复函与上位法不符或者相抵触的理由缺乏法律依据，其上诉理由依法不能成立，上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。对于一审判决认为新区分局不是本案适格被告，但没有另行作出裁定书驳回原告对新区分局的起诉，而直接进行实体判决不当，在此予以指出。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贺英英负担。 本判决为终审判决。 审判长 项 欣 审判员 徐 伟 审判员 段建纲 二〇二〇年四月二十八日 书记员 任 瑞