辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽13行抗1号抗诉机关朝阳市人民检察院。再审申请人（原审被告）凌源市市场监督管理局，住所地辽宁省凌源市朝阳路西段。法定代表人付国军，局长。委托代理人陈东辉，凌源市市场监督管理局法规科科长。委托代理人宋宏，辽宁万盟律师事务所律师。被申请人（原审原告）凌源市交通运输公司，住所地辽宁省凌源市南大街。法定代表人丛树华，经理。委托代理人回振奎，原凌源市交通运输公司企管办主任，住辽宁省凌源市。委托代理人彭广田，辽宁晟昌律师事务所律师。原审第三人凌源市交通运输局，住所地辽宁省凌源市南大街。法定代表人董广辉，局长。委托代理人王永生，凌源市交通运输局副局长。委托代理人徐辉，辽宁红山律师事务所律师。原审被告凌源市市场监督管理局（以下简称监管局）因与原审原告凌源市交通运输公司（以下简称运输公司）行政许可（注销登记）一案，不服凌源市人民法院作出的（2015）凌行初字第50号行政判决（以下简称原审判决），向检察机关申诉。朝阳市人民检察院以朝检民（行）监[2019]21130000125号《行政抗诉书》向本院提出抗诉。本院于2020年2月27日立案后，依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。朝阳市人民检察院检察员包鹤翔、李连波出庭履行职务。再审申请人监管局的委托代理人陈东辉、宋虹、被申请人运输公司的法定代表人丛树华及其委托代理人回振奎、彭广田，原审第三人凌源市交通运输局（以下简称交通局）的委托代理人王永生、徐辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告运输公司系1997年1月21日成立的集体所有制企业，交通局系该公司的主管部门。运输公司注销前企业法人营业执照记载法定代表人丛树华，该企业组织机构2003年4月16日有年检记录。2002年5月31日，凌源市人民政府发文公布《关于凌源市市直企业产权制度改革实施方案》。2002年10月29日，运输公司召开全体职工大会，讨论通过了《关于市交通运输公司产改的意见》，并选举产生产改领导小组成员。同日，凌源市企业改革工作指导委员会（以下简称企改委）、交通局联合发文作出《关于运输公司产改后由公司产改小组实施产改工作的决定》。2002年10月31日，企改委向交通局作出《关于运输公司产权制度改革实施方案的批复》。2003年12月26日，交通局和运输公司出具债权债务清算报告。2003年12月23日，企改委、交通局联合发文《关于撤销运输公司产改领导小组的决定》。2004年2月27日，交通局向原凌源市工商行政管理局（以下简称原工商局）申请办理运输公司企业注销登记，申请表上企业法定代表人签字一栏，系交通局产改小组组长吕文学。2004年3月1日，交通局作出关于撤销运输公司的决定。同日，运输公司营业执照正副本登报公告作废。2004年3月3日，交通局上缴运输公司财物专用章，并提交上述申请企业注销登记的文件材料。2004年3月4日，原工商局准予注销运输公司的企业登记（以下简称被诉注销登记行为）。运输公司对该注销登记行政行为不服，故形成本诉。原审法院认为，原告运输公司主体资格问题，朝阳市中级人民法院（2015）朝行再字第00013号行政裁定已有定论，其原告主体适格。被告认为原告起诉超过法定期限，但无有力证据予以证明，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条之规定，原告起诉符合期限规定。因原工商局撤销后，其职责和义务由监管局承担，故监管局是本案适格被告。原告系集体所有制企业，根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》（以下简称集体企业条例）第二十条规定：“集体企业终止，必须依照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》（以下简称法人登记条例）的规定办理注销登记并公告。”法人登记条例第二十一条规定：“企业法人办理注销登记，应当提交法定代表人签署的申请注销登记报告、主管部门或者审批机关的批准文件、清理债务完结的证明或者清算组织负责清理债权债务的文件。”这是注销企业法人资格的必要条件。本案，交通局产改小组提交的企业注销登记申请报告，不是由原告运输公司法定代表人签署的，违反了上述法律规定，被告据此作出被诉注销登记行为属于主要证据不足。同时，被告办理原告企业注销未按照法人登记条例第二十三条的规定发布企业法人登记公告，亦属于程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决撤销被告于2004年3月4日作出的被诉注销登记行为。案件受理费50元由被告承担。朝阳市人民检察院向本院提起抗诉称，原审判决主要证据不足，适用法律错误。理由如下：首先，认定原工商局被诉注销登记行为主要证据不足，缺乏事实及法律依据。法人登记条例第二十一条规定：“企业法人办理注销登记，应当提交法定代表人签署的申请注销登记报告、主管部门或者审批机关的批准文件、清理债务完结的证明或者清算组织负责清理债权债务的文件。”根据该项规定，企业法人在办理注销登记时，需提交上述材料和文件，用以证明企业债权债务已清理完结，上级主管部门和企业同意注销该企业。本案中，根据原审法院查明的事实，可以认定运输公司根据凌源市政府及公司上级主管机关交通局的安排部署，产改工作已经完成，债权债务已经清算，交通局已经作出撤销运输公司的决定，原工商局根据相关文件依法注销运输公司并无不当。且就本案来说，运输公司法定代表人虽未在申请表上签字，但其并不是注销登记行为的主要要件，原审判决以此来认定注销登记行为主要证据不足，属认定事实和适用法律错误。其次，根据法人登记条例及其《中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则》（以下简称实施细则），注销公告既不是注销登记的前置程序，也不是注销登记的生效要件和必要条件，公告与否不影响注销登记的效力，因此原审判决以注销登记未经公告作为判决撤销注销登记行为的理由之一，显然适用法律错误。同时，运输公司产改工作已于2004年结束，职工一次性安置费除5人未领取外都已发放，企业产权部分转让，交通局已经作出撤销运输公司的决定，而原审判决对12年前的注销登记行为予以撤销，已无任何意义和必要。再审申请人监管局再审称，1.根据法人登记条例第二十条和实施细则第四十八条规定：“企业法人根据《条例》第二十条规定，申请注销登记，应提交下列文件、证件：（一）法定代表人签署的注销登记申请书；（二）原主管部门审查同意的文件；（三）主管部门或者清算组织出具的负责清理债权债务的文件或者清理债务完结的证明。”运输公司注销登记申请材料中申请报告虽不是公司法定代表人而是交通局产改小组组长签字，但当年凌源市这批政策性产改企业中除少数企业成立专门清算组织外，都是由产改小组一并履行债权债务清算组织职责，运输公司就是这样的企业。辽宁省工商行政管理局企业注册管理处印发的《关于企业登记管理若干具体问题的意见》（以下简称登记意见）第五条规定，非公司企业法人应当办理注销登记，但法定代表人拒不签字的，可以由该企业清算组织负责人签字，也可以由该企业的全体出资人签字盖章。因此我机关认为申请材料符合实施细则第四十八条和登记意见第五条规定。2.实施细则第五十四条第一款规定，企业法人登记公告分为开业登记公告、变更登记公告、注销登记公告，由登记主管机关通过报纸、期刊或者其他形式发布。我们进行被诉注销登记行为后，在公司橱窗进行了公告，只是没有留存证据，且公告程序也不是法定的必要程序。综上，原工商局作出的被诉注销登记行为并无不当，请求撤销原审判决，维持被诉注销登记行为。被申请人运输公司答辩称，法人登记条例规定应当提交法定代表人签署的申请注销登记报告，这是法律规定的必要要件之一，抗诉机关认为申请报告有无法定代表人签字可有可无，显然违反法律规定。运输公司是集体所有制企业，组织机构成立与撤销，应由职工代表大会或职工大会行使权利，交通局组建公司产改小组的第二天，就制定了拍卖运输公司资产的程序，运营线路承包合同和部分资产转让合同，也都是交通局作为一方当事人签字并收取价款，并由交通局申请运输公司注销登记，这些行为都侵犯了运输公司经营权和民主管理权。原工商局明知交通局申请注销登记企业利益受损，不正确履行职责却助长交通局侵权行为，注销登记行为依法应当撤销。原审判决正确，请予维持。原审第三人交通局陈述称，同意抗诉意见。本案源头是企业改制，交通局完成市政府文件精神于债权债务清算完毕、产改结束后，向原工商局申请运输公司注销登记，完全符合本次产改政策。法人登记条例上是明确说要提交法定代表人签字的申请报告，但登记意见第五条也规定，非公司企业法人应当办理注销登记，但法定代表人拒不签字的，可以由该企业清算组织负责人签字，也可以由该企业的全体出资人签字盖章。运输公司在2003年末即已完成债权债务清算，由清算组织负责人吕文学签字也是符合法律规定的。即便存在程序瑕疵，也不能因此对运输公司政策性改制的所有行为加以否定。且被诉注销登记行为已经过去十年之久，再行撤销已无意义。本院认定原审法院经庭审质证且能够证明本案基本事实的证据有效，予以采信。本院根据本案有效证据所认定的事实，与原审法院认定的事实基本一致。运输公司和监管局开庭时和庭审后向本院提交了一些材料，经审查，均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院予以附卷，但不予采信。法人登记条例和实施细则均经过多次修订，本院经审查各方当事人所引法条内容，并查明相关法规和规章修订情况，确认如下：本案所称法人登记条例均指被诉注销登记行为作出时有效实施的1988年法人登记条例；实施细则均指2000年实施细则。本院另查明，运输公司不服被诉注销登记行为一案，于2008年7月15日向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2009年1月6日立案，于2009年6月4日作出（2009）凌行初字第7号行政裁定，以起诉人运输公司已经丧失原告主体资格为由，裁定驳回起诉人起诉。运输公司不服提起上诉，本院于2009年10月13日作出（2009）朝行终字第72号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。运输公司向辽宁省高级人民法院申请再审，辽宁省高级人民法院于2015年4月16日作出（2015）辽行监字第00472号行政裁定，指令本院再审。本院于2015年7月14日作出（2015）朝行再字第00013号行政裁定，裁定撤销本院（2009）朝行终字第72号行政裁定及原审法院（2009）凌行初字第7号行政裁定，发回重审。原审法院2016年3月4日作出原审判决，撤销被诉注销登记行为。监管局不服原审判决，提起上诉，本院于2016年9月26日作出（2016）辽13行终109号行政裁定，认为上诉人监管局出庭人员身份不符合法律规定，裁定按撤诉处理。后监管局向本院提出申诉，本院2017年9月14日作出（2017）辽13行监4号行政裁定，驳回监管局再审申请。监管局又向朝阳市人民检察院申请抗诉。2019年11月21日，朝阳市人民检察院向本院提起抗诉。本院认为，原审判决撤销被诉注销登记理由有两点，一是认为交通局产改小组提交的企业注销登记申请报告，不是由运输公司法定代表人签署的，被诉注销登记行为主要证据不足；二是认为原工商局未按照法人登记条例第二十三条的规定发布企业法人登记公告，属于程序违法。首先，关于申请报告的签署问题。法人登记条例和集体企业条例均有明确规定，一般情形下办理注销登记应当提交法定代表人签署的注销登记申请报告。案涉运输公司注销登记，非该集体企业自主决定的一般情形下的注销登记，系因政策性转制引发，此种情况原审法院应对交通局产改小组是否有权行使运输公司清算组织职责进行认定，也应对运输公司上级主管单位交通局决定撤销运输公司后由交通局产改小组组长签署申请报告是否与一般情形下运输公司法定代表人签署相关文件具有相同法律效果进行认定。原审判决对上述问题未予审查确认，只从申请材料形式上没有公司法定代表人签署申请报告就认定被诉登记行为主要证据不足，属于认定事实不清。其次，关于注销登记过程中的公告程序问题，实施细则第五十四条第一款和第三款规定，企业法人登记公告分为开业登记公告、变更名称登记公告、注销登记公告，由登记主管机关通过报纸、期刊或者其他形式发布。注销登记公告的内容包括名称、住所、法定代表人、注册号、注销原因、负责清理债务的单位。故抗诉机关、再审申请人和原审第三人关于注销登记中公告程序非必要程序的意见，无法律依据。注销登记公告程序为法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为存在程序违法是否导致必然被撤销的法律后果，应视该程序违法情形是否造成重要程序性权利实质损害、是否涉及社会公共利益、是否有可撤销的内容及必要等因素进行法益考量。原审判决未对上述因素进行考量，属于没有考虑应当考虑的因素。综上，原审判决认定事实不清，理解适用法律不当。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销凌源市人民法院（2015）凌行初字第50号行政判决；二、发回凌源市人民法院重审。审  判  长  孟凡芹审  判  员  佟 伦审  判  员  王敏一二〇二〇年四月二十九日法官助理孙凯（代书记员）