山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终193号 上诉人（一审原告）路忠，男，1972年7月6日出生，汉族，住临沂市。 被上诉人（一审被告）中国银行保险监督管理委员会山东监管局，住所地济南市。 法定代表人王俊寿，局长。 委托代理人邱帅，山东国曜律师事务所律师。 委托代理人宫皓明，山东国曜律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）中国银行保险监督管理委员会，住所地北京市。 法定代表人郭树清，主席。 上诉人路忠因与被上诉人中国银行保险监督管理委员会山东监管局（以下简称山东银保监局）、中国银行保险监督管理委员会（以下简称中国银保监会）不履行法定职责及行政复议纠纷一案，不服济南市市中区人民法院（2019）鲁0103行初429号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，原告路忠于2019年6月3日向被告山东银保监局邮寄书面申请，要求对民生银行临沂西城支行及其相关人员涉嫌违法支取原告730余万存款行为进行查处；依法申请对民生银行临沂西城支行违规使用派遣员工、利用工作便利盗取原告存款等问题采取相应的监管措施；依法将受理情况、处理结果书面告知原告。上述邮件显示2019年6月4日签收，因被告山东银保监局工作场所邮件签收的问题，其实际于2019年6月12日收悉上述书面申请，并于2019年6月13日信访登记后，于次日通过内部网上信访办公系统转办至中国银行保险监督管理委员会临沂监管分局（以下简称银保监临沂分局）。银保监临沂分局于2019年6月21日作出《信访事项不予受理通知书》，并于2019年6月26日邮寄送达原告。原告认为被告山东银保监局不履行法定职责，向被告中国银保监会申请行政复议。被告中国银保监会法制部门于2019年8月15日收到复议申请，次日作出《行政复议答复通知书》，向山东银保监局寄送上述通知书以及行政复议申请书副本和相关材料。2019年8月27日，山东银保监局提交《行政复议答辩书》，并提交了作出原行政行为的依据及证据。2019年9月29日，被告中国银保监会作出银保监行复驳字[2019]50号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称50号复议决定）并邮寄送达原告，该复议决定认定山东银保监局已经履行了法定职责，决定驳回原告的复议申请。原告不服上述复议决定，在法定期限内向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，一、山东银保监局系特定区域内商业银行监督管理部门，中国银保监会依法行使复议职权，二被告均系适格被告。二、从被告提供的有关商业银行监管工作的规定来看，对于信访没有明确的区分，对建议、投诉、举报等均列入信访范围，对于该问题需要从其具体规定并结合行政诉讼有关权利保护的规定具体分析。山东银保监局、中国银保监会均系商业银行监管部门，其中山东银保监局系中国银保监会派出机构，二被告均行使对商业银行的监督管理工作。从原告角度而言，原告很难知晓具体向哪一级银行监管部门申请履行职责，也很难要求其在申请中区分投诉、举报，以及申请事项是否完全归银监部门管辖。另外不管是投诉、举报还是信访，不能简单看其形式，要看其启动行政程序的作用。从原告向山东银保监局邮寄的书面申请内容看，主要涉及特定商业银行存在违法违规行为、原告利益受损两个基本事实的表达。故，既然原告向银监部门申请履行职责，从商业银行业监管角度出发，被告山东银保监局应当对原告的诉求履行相应的职责。三、不管是信访还是具体监管均需遵循归属地管辖原则，按照规定，银保监临沂分局作为被告山东银保监局的派出机构，在临沂市范围内行使对商业银行的监管职责，原告书面申请认为临沂辖区内商业银行存在违法违规行为，应当由该分局处理。被告山东银保监局依法按照属地管辖原则，将原告申请以信访形式转办临沂分局，并无不当，且能够保证对涉嫌违法违规的银行行为监管权实施到位，也不会侵犯原告该有的权益。故，被告山东银保监局就其转办行为而言，已经履行了法定职责。另外，银保监临沂分局也在接到山东银保监局转办事项后书面对原告进行了回复。原告如果认为其权益因银监部门未履行职责而损失，未丧失民事和行政的救济权。另外从银监系统信访规定来看，登记转办时间要求极短，且没有规定需要告知申请人。但从便民的一般要求而言，既然有申请和转办，对转办行为的告知是有必要的。本案中被告山东银保监局转办后银保监临沂分局出具书面答复，能够起到转办告知的效果。故，本案中虽然被告山东银保监局在该问题中存在不妥之处，但一审法院不再作违法性评价。四、被告中国银保监会在受理、行政复议答复过程中，需要考虑文书邮寄在途时间，故不存在违法情形。从原告提起诉讼时间看，被告也未超过复议案件办理期限，复议程序合法。其认定被告山东银保监局已经履行了法定职责，该认定并无不当，其作出50号复议决定适用法律正确。综上，原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第（一）项的规定，判决：驳回原告路忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告路忠负担。 上诉人路忠不服一审判决上诉称，被上诉人山东银保监会不只是一个转办机构，其有上诉人申请履行的法定职责，且转办后未告知上诉人，属行政不作为，为维护合法权益，提起上诉。诉讼请求：1、依法撤销济南市市中区人民法院作出的（2019）鲁0103行初429号行政判决；2、撤销被上诉人中国银保监会作出的50号复议决定；3、确认被上诉人山东银保监会收到上诉人的《履行法定职责申请书》后行政不作为违法。 上诉人二审期间向法院提交以下新证据：（鲁银监）罚字（2019）7号、（鲁银监）罚字（2019）27号、（鲁银监）罚字（2019）29号、（鲁银监）罚字（2019）30号行政处罚信息公开表。 被上诉人山东银保监会辩称，根据《中国银监会行政处罚法》第十四条规定：“银监会派出机构负责对辖区内的下列违法、违规行为给予行政处罚：（一）直接监管的银行业法人金融机构、银行业金融机构的分支机构及其工作人员在境内外实施的；（二）其他单位和个人实施的。”第十八条规定：“上级银行业监管管理机构可以直接查处下级银行业监管管理机构辖区内有重大影响的违法、违规行为，也可以指定下级银行业监督管理机构查处应当由其负责查处的违法、违规行为。”上诉人提交的新证据涉及的被处罚当事人所在区域为淄博、泰安，山东银保监会可以直接查处省内分局辖区的有关违规、违法行为，但这并不改变各级派出机构根据属地管辖原则履行监督管理职责、以及按照“属地管理、分级负责”原则处理信访事项的要求。 被上诉人中国银保监会二审期间未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于被上诉人山东银保监会转办行为的合法性问题。《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条规定：“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”第八条规定：“国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理。国务院银行监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。”《中国银监会信访工作办法》（2020年3月1日废止）第二条规定：“本办法所称信访，是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向银监会及其派出机构反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法应由银监会及其派出机构处理的活动。”第三条规定：“按照‘属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合’的工作原则，银监会及其派出机构分级处理其职责范围内的信访事项，督促银行业金融机构履行处理银行业信访问题的主体责任，切实防止矛盾激化、问题转化，依法维护合法权益，促进社会和谐稳定。”根据上述规定，在有关商业银行监管工作中，对建议、投诉、举报等均列入信访范围，各级派出机构根据“属地管理、分级负责”的原则，履行监督管理职责。本案中，上诉人反映的是民生银行临沂西城支行相关违法违规问题，按照上述原则，可以由银保监临沂分局进行处理。被上诉人山东银保监会在收到上诉人的查处申请书后，于2019年6月13日信访登记后，并于次日通过内部网上信访办公系统转办至银保监临沂分局。对于被上诉人山东银保监局在转办后是否需要告知上诉人，没有明确规定。银保监临沂分局于2019年6月21日作出《信访事项不予受理通知书》，并于2019年6月26日向上诉人邮寄送达，能够起到转办告知的效果，未侵犯上诉人的相关权益，被上诉人山东银保监局已履行相关法定职责。被上诉人中国银保监会复议予以维持，并无不当，复议程序合法。上诉人如果对银保监临沂分局作出的《信访事项不予受理通知书》不服，可以针对银保监临沂分局的行为依法主张权利。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人路忠负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙继发 审 判 员 张正升 审 判 员 魏吉锋 二〇二〇年四月二日 法官助理 王婷婷 书 记 员 李雪珂