山东省济南市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)鲁01民终2584号上诉人（原审被告）：济南市民委员会，住所地济南市。法定代表人：窦广磊，村书记。委托诉讼代理人：高卫华，山东奥创律师事务所律师。委托诉讼代理人：冯筱贺，山东奥创律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：李永平，男，1964年3月20日出生，汉族，住济南市。委托诉讼代理人：栗昭伟，山东济青律师事务所律师。上诉人济南市民委员会（以下简称龙山一村委会）因与被上诉人李永平农村土地承包合同纠纷一案，不服济南市章丘区人民法院(2019)鲁0181民初6079号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月24日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。龙山一村委会上诉请求：1.撤销一审判决，发回重审或依法改判涉案《土地延续承包协议书》无效；2.一、二审诉讼费用由李永平承担。事实和理由：一审判决依据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款及《中华人民共和国合同法》第四十四条认定涉案《土地延续承包协议书》有效，系适用法律错误。具体理由如下：一、根据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定认定涉案《土地延续承包协议书》的效力。1、《中华人民共和国土地管理法》第一条规定，为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年）第一条规定，为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。从立法目的上来看，农村土地承包法调整的是农村土地和农村土地承包的相关事务，本案为农村土地承包合同纠纷，在土地管理法和农村土地承包法为同一位阶法律规范的情况下，根据特别法优先于一般法的原则，应优先适用农村土地承包法的相关规定来认定涉案《土地延续承包协议书》的效力。2、一审判决引用的土地管理法第十五条第二款规定为，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。农村土地承包法第十八条规定，土地承包应当遵循以下原则：（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；（二）民主协商，公平合理；（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（四）承包程序合法。农村土地承包法第十八条的规定，不论是发包给本集体经济组织之内的单位、个人还是发包给本集体经济组织之外的单位、个人，承包方案均应经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，这是土地承包的原则。一审判决引用的土地管理法第十五条第二款只是对发包给本集体经济组织之外的单位、个人的发包程序做了规定，并没有涉及到发包给本集体经济组织之内的单位、个人的发包程序，所以一审判决引用该条规定系适用法律错误。二、《山东省农村集体经济承包合同管理条例》第十三条对承包合同无效的情形做了明确规定，涉案《土地延续承包协议书》符合该条的规定。《山东省农村集体经济承包合同管理条例》第四条规定，农村集体所有的资源、资产和集体依法取得使用权的国家资源等，由村集体经济组织或者村民委员会发包。发包方案应当广泛听取群众意见，经村集体经济组织三分之二以上成员或者村民会议三分之二以上成员同意，并报乡镇人民政府备案。第十三条规定，有下列情形之一的，承包合同无效：（一）违反法律、法规和国家政策的；（二）损害国家、集体、第三人利益和社会公共利益的；（三）违反本条例第四条第二款规定的；（四）恶意串通或者采取欺诈、胁迫等不正当手段签订的；（五）发包方无权发包的。涉案《土地延续承包协议书》未经村集体经济组织三分之二以上成员或者村民会议三分之二以上成员同意，未报乡镇人民政府备案，违反法律法规关于农村土地承包的法定程序，违反《山东省农村集体经济承包合同管理条例》第四条第二款的规定，涉案《土地延续承包协议书》无效。三、经龙一村村民代表大会决议，决定收回李永平承包的土地。2018年3月11日，龙山一村委会召开村民大会，会议形成《龙一村（居）民代表会议决议表》，经龙一村村民代表大会决议，决定收回李永平承包的土地，李永平也在该决议表上签字同意。《龙一村（居）民代表会议决议表》是龙一村村民民主协商、意思自治的结果，会议的召开程序、参会人数均符合法律规定，所以《龙一村（居）民代表会议决议表》合法有效。四、根据农村土地承包法和《山东省农村集体经济承包合同管理条例》第4条规定可以看出，发包方案应经过村集体经济组织三分之二成员或者村民会议三分之二以上成员同意，并报乡镇人民政府备案。龙山一村委会并没有割裂荒滩租赁合同与土地延续承包协议书之间的联系，龙山一村委会根据原荒滩租赁合同将涉案土地发包给李永平也是违反法律程序的，根据上述法律规定，召开村民会议和报乡镇政府备案两个程序缺一不可，否则会导致发包方案无效，而原荒滩租赁合同的签订虽然召开了村民会议，但是没有报乡镇政府备案，所以原荒滩租赁合同也是无效的。既然荒滩租赁合同无效在其基础上签订的涉案土地延续承包协议书当然也是无效的。综上所述，涉案《土地延续承包协议书》的签订，未经村集体经济组织三分之二以上成员或者村民会议三分之二以上成员同意，未报乡镇人民政府备案，违反法律法规关于农村土地承包的法定程序，一审判决适用法律错误，请依法支持龙山一村委会的上诉请求。李永平辩称，一、土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，应当依照法定程序经本集体成员决定，农村集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。李永平系龙一村村民，所签订的《土地延续承包协议书》合法有效，无须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，即合法成立。因此，该一审判决在法律适用上并无不当，请予维持。二、对于农村土地承包的程序规定，物权法、土地管理法、农村土地承包法都是贯通一致的。农村土地承包法第十九条规定，土地承包应当按照下列程序进行：(二)承包小组依照法律、法规的规定拟定并公布承包方案；(三)依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；(四)公开实施成包方案；(五)订立承包合同。同时，该法并列的第四十八条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。由此可见，本集体经济组织内部的土地发包、承包，须召开村民会议或者村民代表会议，其通过的是土地承包方案，也无须乡(镇)政府批准；只有对外发包，才须事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。应当明确，“土地承包方案”与“土地承包合同”，是不同的法律概念。其之间，即有联系，又有区别。土地承包方案，体现的是农村集体经济组织对其总体土地承包意思要求，是发包承包其所有土地的总体规划，主要包括该组织对其本组织土地承包经营权的分配办法和方式；而土地承包合同，是在土地承包方案框架下，对土地承包方案的具体贯彻落实，具体发包到各个农户或个人法律行为。在本集体经济组织内部，法律只规定了土地承包方案，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并未规定对在土地承包方案框架下，与本组织内农户或个人签订的具体的土地承包合同也须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，该土地承包合同才能有效成立。具体到本案，1996年5月1日，当事人双方在本村集体经济组织土地承包方案的框架内，通过招标投标方式签订了有关涉案荒滩土地的租赁经营合同，租期15年。在该合同正常履行至2007年11月29日时，双方又协商一致，将租期再延长20年，一次性交足20年租金，签订了实质为补充协议的涉案《土地延续承包协议书》。这个补充协议，依法无须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意的程序，当然应认定有效。三、龙山一村委会在其上诉状中十分强调2018年3月11日《龙一村(居)民代表会议决议表》中关于收回李永平涉案租营土地的内容，该内容在本案并没有诉讼意义，与本案争议主题无关。李永平向一审法院起诉请求：1.确认李永平、龙山一村委会于2007年11月29日签订的《土地延续承包协议书》有效，责令龙山一村委会继续履行；2.案件受理费由龙山一村委会承担。诉讼过程中，李永平变更第一项诉讼请求为要求确认李永平与龙山一村委会于2007年11月29日签订的《土地延续承包协议书》有效。一审法院认定事实：李永平系龙山办事处龙山一村村民。1996年5月1日，李永平与龙山一村委会签订《荒滩租赁合同》1份，合同约定，为开垦荒滩，充分利用土地资源增加经济效益，经村委会研究，将村东南河滩荒地27亩租赁给村民李永平种植，双方在平等互利，协商一致等价有偿的原则下达成协议。租赁期为15年，自1996年5月1日至2010年4月30日。租赁费每亩每年45元，计每年交纳1215元，于每年5月1日前一次交清。该份《荒滩租赁合同》签订前召开了村民代表会议，经过招标投标程序。合同履行至第11个年度时，即2007年11月29日，龙山一村委会因集体整电急需资金，又与李永平签订了《土地延期承包协议书》，内容有：龙一村因整电资金困难，急需用款，与土地承包户李永平协商，对承包的河东土地按原合同到期后再延续20年，交承包费贰万元，双方协商达成如下协议：1.双方签字后，乙方（李永平）一次性交给甲方（龙山一村委会）承包费贰万元整；2.未尽事宜，双方协商解决，具体事项按原合同执行；3.违约责任，如出现一方违约，责任由违约方全部承担。该《土地延期承包协议书》签订后，李永平一次性缴纳延期20年的承包费贰万元。近年来涉案土地上种植了小麦、玉米、高粱等粮食作物。龙山一村委会于2019年4月29日向济南市章丘区农村土地承包纠纷仲裁委员会提出仲裁申请，请求依法解除《土地延期承包协议书》或依法认定该《土地延期承包协议书》无效。该仲裁委员会于2019年6月20日作出章农裁字（2019）第0302号仲裁裁决书，裁决龙山办事处龙一村委会与李永平签订的《土地延续承包协议书》为无效合同，李永平于2019年7月6日收到该裁决书，李永平不服该裁决，于2019年8月5日诉至一审法院。一审法院认为，双方争议的焦点问题是李永平与龙山一村委会签订的《土地延续承包协议书》的效力问题，李永平主张该协议书有效，龙山一村委会主张《土地延续承包协议书》未经民主议定程序，为无效协议。对此，一审法院认为，《中华人民共和国物权法》第五十九条第二款规定，下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包…。《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定，农村集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。根据上述规定，李永平作为龙山办事处龙山一村本村村民，并非本集体经济组织以外的个人，故其承包经营涉案土地，有关承包经营方案无须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，有关发、承包方的权利义务、承包期限、承包费等可由双方协商确定。故一审法院认为，李永平与龙山一村委会2007年11月29日签订的《土地延续承包协议书》是双方当事人的真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，为合法有效的合同。李永平主张涉案《土地延续承包协议书》有效的诉讼请求，一审法院予以支持。关于龙山一村委会主张的李永平在村民代表会决议表中签字同意收回其承包的土地，一审法院认为，本案所要解决的焦点是双方所签订的《土地延续承包协议书》的效力问题，李永平是否同意龙山一村委会收回其承包的土地与双方所签订的《土地延续承包协议书》是否有效这一问题无关。据此，依照上述法律规定及《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，判决：李永平与济南市民委员会于2007年11月29日签订的《土地延续承包协议书》有效。案件受理费100元，由济南市民委员会负担。二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了和质证。龙山一村委会提交2018年3月11日龙一村村民代表大会录像一份，证实2018年3月11日龙山一村委会召开村民会议，会议的召开程序、参会人数均符合法律规定，会议表决通过了收回包括李永平承包土地在内的自留地、开荒地、承包地，并签署了龙一村居民代表会议决议表，李永平举手赞成，并在该决议表上签字，而不是李永平所说的在空白处签字。经质证，李永平认为该证据不属于二审期间的新证据，不予质证。即便是真实的，也与本案的争议焦点合同效力没有关系。本院认为，该证据与本案待证事实即涉案合同的效力无关联性，本院不予采纳。本院认为，本案争议焦点系涉案《土地延续承包协议书》的效力问题。龙山一村委会主张一审法院适用法律错误，应适用《中华人民共和国土地承包法》第十九条规定，土地承包应当遵循以下原则：……（三）承包方案应当按照本法第十三条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；……。涉案《土地延续承包协议书》未履行民主议定程序，应为无效合同。本院认为，该条款第三项中所述的原则性规定系土地承包方案的生效规定，与土地承包合同不应混同，亦不应适用该条款对土地承包合同效力予以评判。《中华人民共和国土地承包法》第五十二条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。但，李永平系龙山一村本村村民，法律未明确规定本集体经济组织成员承包经营本村土地、与村委会签订土地承包合同需经过上述民主议定程序。故，一审法院认定涉案《土地延续承包协议书》系有效合同并无不当，本院予以确认。综上所述，龙山一村委会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人济南市民委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 武绍山审 判 员 王立强审 判 员 孙 磊二〇二〇年四月十三日法官助理 杨 锐书 记 员 徐 敏