河南省平顶山市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫04行赔终8号上诉人（原审原告）杨付山，男，1945年4月15日生，汉族，住河南省叶县。委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）叶县田庄乡人民政府，住所地河南省平顶山市叶县田庄乡田庄村。统一社会信用代码11410422005482694Q。法定代表人王继贞，乡长。出庭应诉负责人贾韩伟，叶县田庄乡人民政府武装部部长。委托代理人刘天佑，叶县田庄乡人民政府工作人员。委托代理人王秋峰，河南大乘律师事务所律师。上诉人杨付山因行政赔偿一案，不服河南省舞钢市人民法院（2019）豫0481行赔初16号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明，一、杨付山在叶县田庄乡邵奉店村有自建房一处，是在作为本村农户“一户一宅”之外的集体土地上所建房。2017年12月13日，叶县田庄乡人民政府对杨付山该处自建房实施了强制拆除。2017年12月18日，杨付山向叶县人民政府申请行政复议，要求确认叶县田庄乡人民政府强制拆除其房屋的行为违法。叶县人民政府于2018年3月15日作出叶政复决〔2018〕5号行政复议决定，维持了叶县田庄乡人民政府的行政强制拆除行为。2018年4月9日，杨付山向原审法院提起行政诉讼，要求确认被告叶县田庄乡人民政府的强拆行为违法及撤销叶县人民政府的叶政复决〔2018〕5号行政复议决定。原审法院经审理后，于2018年6月作出（2018）豫0481行初16号行政判决，支持了原告的诉讼请求。叶县田庄乡人民政府上诉后本院驳回上诉，维持原判。2018年10月11日，杨付山向叶县田庄乡人民政府邮寄国家赔偿申请书。10月15日，叶县田庄乡人民政府签收后，在法定期限内没有作出是否予以赔偿的决定。2019年1月8日，杨付山向原审法院提起行政赔偿诉讼。原审法院于2019年1月30日作出（2019）豫0481行赔初8号行政赔偿判决，鉴于杨付山就《损失明细》中所列各项赔偿项目没有提供证据证明，且叶县田庄乡人民政府也没有向原审法院提供证据，案件事实不清，无法作出赔偿判决。同时案件庭审中，经合议庭询问，叶县田庄乡人民政府代理人明确表示针对杨付山的国家赔偿申请，可以依法处理。原审法院判决：“责令被告叶县田庄乡人民政府于本判决生效之日起两个月内对原告杨付山的国家赔偿申请作出处理”。二、叶县田庄乡人民政府于2019年3月26日作出田政处（2019）3号《叶县田庄乡人民政府关于杨付山申请国家赔偿的处理决定》（以下简称3号处理决定），载明：“……田庄乡人民政府收到申请人行政赔偿申请后，组织相关人员对事实进行调查。经调查，申请人的房屋位于叶县田庄乡邵奉店村四组、叶舞路北侧，房屋为砖混两层结构，建筑面积为126.06平方米。另核实申请人至今未取得合法有效的土地使用手续，在房屋建设时也未取得相关的规划手续。决定中叶县田庄乡人民政府认为，申请人在未取得合法有效的土地使用权的情况下，擅自变更土地利用用途，在未取得也不可能取得规划手续的情况下，在集体土地上建造房屋，已违背法律强制性规范，取得的财产权不应当受到法律保护。故决定对杨付山提出的赔偿申请不予赔偿。三、杨付山提供的《杨付山家损失明细》列明各项损失如下：1．房屋126.26平方米，单价6,500元；2．大衣柜2个，单价850元；3．吊扇7套，单价190元；4．室内门6套，单价1,100元；5．室内钢门1套950元；6．大屋门1套4,200元；7．窗户6套（2.2m＊2.2m），单价1,100元；8．钢窗4套（2.2m＊2.2m），单价960元；9．防护窗1套（2.2m＊2.2m）1,650元；10.6平方铜线100m＊2，单价330元；11.4平方铜线100m＊2，单价220元；12．电棒7套，单价40元；13．双控开关2套，单价12元；14．插座开关19套，单价10元；15．漏电断路器100A＊2，单价130元；16．漏电断路器63A＊2，单价45元；17．桌子7套，单价350元；18．椅子40个，单价90元；19．沙发一套3,800元；20．方凳20个，单价60元；21．凉席2个，单价190元；22．电子秤1台300元；23.EVD一台1,050元；24．线槽若干120元；25．腻子粉480元；26．漆4桶，单价470元；27．涂料400元；28．胶水100元；29．防晒瓦82块，单价25元；30．脊瓦44块，单价10元；31．砖3000块，单价0.5元；32．水泥地坪53平方米，单价60元；33．美的空调1台4,500元；34．志高空调一台8,500元；35．户口本1个5元；36．附现金2,200元；37．玉石手镯1个1,300元；38．银手镯1个800元；39．窗帘4套，单价1,100元；40．海尔冰箱1台2,400元；41．电视天线2套，单价160元；42．蓄水池1,920元；43．家用自来水800元；44．地板砖8,200元；45．角线900元；46．水泥沙3,450元；47．装修费（泥工、木工）7,500元；48．下水道45米，单价120元；49．绿化树2棵，单价75元；50．月季150元；51．香椿树650元；52．杨树5棵，单价80元；53．压井900元；54．彩钢瓦棚47平方米，单价100元；55．彩钢瓦房33平方米，单价600元；56．水泥瓦简易棚26平方米，单价65元；57．楼梯1,800元；58．楼梯扶手800元；59．电脑网线300元，以上损失合计956,379元。叶县田庄乡人民政府提供的杨付山家房屋《地面附着物登记表》（以下简称登记表），记载：砖混二层122.76平方米，彩钢瓦棚46.2平方米，下水道26.6米，压井1眼（18米），水泥地坪59.4平方米，杨树5棵（20cm），彩钢瓦房33平方米，自来水管20米，房檐3.3平方米，水池1立方米，蓄水池6立方米（2个），绿化树2棵（3年），月季1棵（3年），香椿10棵（3年），防晒瓦72.6平方米。原审庭审中，杨付山对叶县田庄乡人民政府提供的上述登记表认可，但认为内容不齐全，应以原告提交的损失明细为准。另外在被告拆除过程中，把原告的沙发弄坏了，原告修理后又继续使用。一个衣柜（850元）、两个空调（4,500＋8,500元）都坏了，冰箱门砸坏了，原告花200元换了个门。表上的五棵杨树是自己卖掉了。还有20年前花2,800元买的电视、20年前花4,000元买的开饭店的餐具、桌椅都弄坏了。四、关于原告被拆除房屋所涉及的叶舞路拓宽项目同批次征用土地的补偿标准问题。经查，平政〔2012〕12号文是2012年2月9日由平顶山市人民政府发布，文件载明其发布的补偿标准适用于平顶山市境内集体土地被征收或征用时地上青苗及地上附着物的补偿。2017年9月22日，平顶山市人民政府发布平政〔2017〕33号《关于印发平顶山市征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（以下简称平政〔2017〕33号文），文件载明其发布的该文补偿标准适用于平顶山市行政区域内征收集体土地涉及的地上附着物及青苗补偿，明确该文补偿标准自印发之日起执行。五、原审庭审中，根据登记表中所记载的房屋状况及院内附属物情况和原告提供的室内照片，大致可以确定其房屋是家人居住的状态。原审法院认为，一、根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，人民法院审理行政赔偿案件，应当就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款对单独提起行政赔偿诉讼作了规定，根据该条规定，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内向人民法院提起诉讼。因赔偿义务机关作出的不予赔偿决定仅是先行处理的程序行为，故并非可独立复议和诉讼的行政行为，即使赔偿请求人在诉讼中提出撤销不予赔偿决定，其实质是申请行政赔偿，赔偿义务机关先行作出的不予赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的。本案原告第一项诉讼请求要求撤销叶县田庄乡人民政府作出的不予赔偿处理决定没有法律依据。本案的争议焦点是原告的赔偿请求理由能否成立，其请求的赔偿金额能否支持的问题。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”本案，被告叶县田庄乡人民政府于2017年12月13日将杨付山位于叶县田庄乡邵奉店村自建房屋强制拆除的行为，已经被生效判决确认违法，原告杨付山依法享有申请国家赔偿的权利，叶县田庄乡人民政府应作为国家赔偿义务机关，承担强拆原告案涉房屋给原告造成经济损失的赔偿责任。三、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金的方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案，原告房屋系为实施政府拓宽叶舞路道路建设工程项目征地而被拆除，涉及沿线被征土地占地建房群众绝大多数已经配合政府进行了自愿拆迁，工程项目正在实施中。原告的房屋因拆除已经灭失，根据实际情况，恢复房屋原状不具有现实可能性。故本案对原告的财产损失应以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。根据原告的请求和提供的损失明细表，可分为房屋及地面其他附属物损失、房屋内物品损失、房屋装饰装修损失、租房损失。四、关于原告房屋及地面其他附属物的赔偿问题（一）关于原告主张的按照商业用房性质进行赔偿问题原告杨付山认为，其房屋应该参照房屋就近地段的商铺价格，依据其提供的叶县昆阳大道中段商铺的市场参考价格，砖混二层楼房应按每平方米6,500元计算。但原告的房产证上明确显示该房屋为住宅，根据原告提供的自行录制的房屋被拆除前的视频光盘可以看出是家庭居住的状态，故原告要求房屋损失应参照周边商铺的性质予以赔偿没有事实根据和法律依据，原审法院对该请求不予支持。（二）关于赔偿标准问题根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。因涉案房屋占用的系集体土地，集体土地上的房屋不能进入市场自由流动交易，其价值无法通过评估程序确定。根据原告房屋被拆时的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。故涉及土地征收的，财产损失的赔偿应以补偿为基础；关于对地上附着物和青苗的补偿标准是由政府予以制定。本案原告虽提起的是国家赔偿之诉，但其财产损失的主要成分为补偿款，不能脱离补偿谈赔偿。在以同批次项目征收的补偿标准作为参考的基础上，按照赔偿不低于补偿的原则，以体现对被告违法行为的惩戒。在最大限度维护原告权益的同时，还应当予以横向比较，考量同批次项目其他被拆迁户自愿搬迁的补偿范围与标准，以维护社会的稳定和公平性。关于叶县人民政府实施同批次工程项目征收的补偿标准。2017年9月22日，平顶山市人民政府根据河南省人民政府授权制定的平政〔2017〕33号文，规定了平顶山市征地青苗及地上附着物的补偿标准，该文件补偿标准高于平政〔2012〕12号文标准。因本案案涉房屋被拆除时间为2017年12月，原审法院认为本案应以平顶山市人民政府平政〔2017〕33号文规定的补偿标准作为赔偿损失的基本依据。（三）关于原告房屋及地面其他附属物的赔偿金额关于原告房屋及地面其他附属物的赔偿项目及规格，在前述查明事实部分已经论证，可以叶县田庄乡人民政府提供的叶县田庄乡人民政府对杨付山房屋的清查登记表为依据。为体现对被告违法强拆的惩戒和最大限度对原告权益的维护，以下所列项目赔偿依据均按照平政〔2017〕33号文所涉该类项目中最高标准计算。但原告自认5棵杨树已经卖出，所以按砍伐标准计算。被告应赔偿原告房屋及地面其他附属物损失计算：砖混二层122.76平方米及房檐3.3平方米，按照二层以上楼房砖混一等每平方米800元标准，计算为100,848元；彩钢瓦棚46.2平方米，按照钢架彩钢瓦棚每平方米160元标准，计算为7,392元。下水道26.6米，原审法院酌情认定为按照每米150元标准，计3,990元；压井1眼（18米），按照每米65元标准计算为1,170元；水泥地坪59.4平方米，按照混凝土地坪厚度在20厘米以下每平方米50元标准，计算为2,970元；杨树5棵（20cm），按照60元每棵标准，计算为300元；彩钢瓦房33平方米，按照钢架彩钢瓦房每平方米240元标准，计算为7,920元。自来水管20米，按照PPR管15-25mm每米30元标准，计算为600元；水池1立方米，按照蓄水池185元每立方米标准计算为185元；蓄水池6立方米（2个），按照蓄水池185元每立方米标准计算为2,220元；绿化树2棵（3年），因品种不清，无法对照标准，原审法院酌定按照每棵100元标准，计算为200元；月季1棵（3年），按照35元每棵标准，计算为35元；香椿10棵（3年），按照75元每棵标准，计算为750元；防晒瓦72.6平方米，按照厚度3-4mm每平方米80元标准，计算为5,808元。以上房屋及地面其他附属物损失共计134,388元。五、关于原告房屋内物品损失的赔偿问题《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”。本案系因被告违法强拆原告房屋引发的纠纷，被告在采取强制措施之前，依法应当对原告房屋内物品进行清点、登记造册并由原告签字确认，或者在原告在场或公证机关在场的情况下对室内物品进行拍照、录像、登记予以固定证据，但对原告所主张的室内物品损失，被告在法定举证期限内未提交上述相关证据。原审庭审中，原告称在被告拆除过程中，把原告的沙发弄坏了，原告修理后又继续使用（原审法院酌定修理费300元）。一个衣柜（850元）、两个空调（4500＋8,500元）总价值13,850元都坏了，冰箱门砸坏了，原告花200元换了个门。还有20年前花2,800元买的电视、20年前花4,000元买的开饭店的餐具、桌椅都弄坏了。为体现对叶县田庄乡人民政府不依法清查登记失职行为的惩戒，最大限度地维护原告的权益，同时根据原告提供的视频情况，原审法院确定以杨付山上述自报价物品衣柜、两个空调损失折旧百分之十，计算为12,465元，加上损坏家具家电的维修费500元，加上20年前买的电视和餐具桌椅等原审酌定3,000元共计15,965元，作为被告应赔偿原告房屋内物品损失的金额。六、关于原告房屋装饰装修损失的赔偿问题平政（2017）33号文对二层以上楼房砖混一等补偿标准的注释为“240砖墙，铁门防盗门和防盗网，地瓷砖，外墙涂料，层高3.5米以下，檐高2.9米以上，水电设施及其他配套完善，有较好设施卫生间和厨房。”该标准已经包含了房屋的装修损失。根据原告提供的其房屋视频及照片，杨付山的房屋装饰装修较好，且用于家居，楼梯等均进行了装修等。考虑到杨付山房屋装修的实际情况，可在上述补偿标准基础上适当增加赔偿金额。原审法院酌定对原告该项损失再增加赔偿金22,000元，以弥补原告的损失。综上，以上各项损失赔偿数额相加计算为134388＋15965＋22000=172,353元。原审法院确定被告应赔偿原告杨付山经济损失的总金额为172,353元。原审依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（三）（四）项、第七条第一款、第三十二条、第三十六条第（四）（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、责令被告叶县田庄乡人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告杨付山经济损失172,353元；二、驳回原告杨付山的其他诉讼请求。上诉人杨付山上诉称，一、原审法院参照的赔偿标准没有事实和法律依据。（一）平政〔2017〕33号文件确定的补偿标准只能适用于正常签订《房屋补偿协议》的被征收人。本案中被上诉人非法强制拆除，上诉人的屋内物品几乎全部损毁，对上诉人的安置补偿标准应当区别于其他正常的签订《房屋补偿协议》的被征收人，人民法院应当以案涉房屋和屋内物品的实际价值责令被上诉人作出行政行为，应当支持上诉人在一审中的诉讼请求。（二）被上诉人在未对上诉人安置补偿的情况下，于2017年12月将上诉人房屋强制拆除，至今已两年，现案涉房屋所在地块已被纳入城市规划区，上诉人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，人民法院应予支持。（三）为确保上诉人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除上诉人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据上诉人提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，全面、充分考虑上诉人的各项损失，确定损失数额，法院在判决赔偿的标准至少不应低于补偿标准。原审判决适用的平政〔2017〕33号文件的补偿标准低于叶县人民政府2017年初发布的安置补偿方案公告的补偿标准。（四）根据经验法则可以推定，在房屋被强制拆除的情况下，上诉人的房租损失是必然存在的，法院应当认定租金损失存在。（五）本案中,上诉人的房屋及屋内财物均已灭失,上诉人主张房屋装修的直接损失,被上诉人在拆除案涉房屋前未对房屋内物品登记造册,制作物品清单,也未进行公证,被上诉人应当按照直接损失给予赔偿，而原审法院采取‘一刀切’对上诉人屋内物品及房屋装修损失予以认定,违反公平、公正的原则,且不符合实际事实，未能维护上诉人的合法权益。二、原审判决未能体现对政府违法拆除行为的惩戒。本案中，被上诉人在强拆行为被人民法院生效判决确认违法后，理应及时履行赔偿义务，但其至今仍未履行赔偿义务，造成上诉人损失扩大。依据公平原则，未及时支付赔偿金所产生的利息属于上诉人直接损失的范围，应予赔偿。三、原审法院确定的赔偿数额不合理。本案中，因被上诉人强制拆除导致上诉人举证困难，应由被上诉人对行政行为造成的损害承担相应的举证责任，被上诉人未向原审法院提供相关证据，应当承担举证不能的法律后果。在被上诉人不能证明或者拒绝证明时，此时应当推定上诉人的主张成立，可以按照上诉人列明的财产损失清单的各项目进行赔偿。综上，请求依法撤销原审判决，发回重审或者依法改判。被上诉人叶县田庄乡人民政府辩称，一审法院为了体现对被上诉人违法行为的惩戒，已经最大限度地维护了上诉人的权益，按照最高标准确定了赔偿数额，对于上诉人某些未能提供证据的损失诉求，一审也最大程度的酌情予以支持处理，因此上诉人的上诉理由不成立。请求二审驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与原审查事实相一致，本院予以确认。本院审理中，上诉人对原审判决查明的事实和根据适用的标准依据计算出的数额均无异议，主要是对于判决适用平政〔2017〕33号文标准为依据计算房屋损失有异议，并认为房屋占压的土地价值没有考虑，没有处理关于土地被征收应享有的安置问题，主张该项损失应予赔偿。本院认为，被上诉人拆除上诉人杨付山案涉房屋的行为已经被人民法院生效判决确认违法，被上诉人对于因违法强拆行为给上诉人造成的合法利益损失，应向上诉人杨付山承担相应的国家赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。本案，上诉人的案涉房屋是在“叶舞路拓宽项目”实施土地征收过程中被强制拆除，其财产损失的主要成分是因其房屋被征收依法应获得的行政补偿利益，故不能脱离补偿谈赔偿。本案案涉房屋占压土地系集体土地，根据相关规定，征收集体土地的地上附着物的补偿标准是由政府予以制定。2017年9月22日，平顶山市人民政府根据河南省人民政府授权制定的平政〔2017〕33号文，规定了平顶山市行政区域内征收集体土地涉及的地上附着物和青苗的补偿标准。被上诉人称案涉房屋同批次工程项目是依据平顶山市人民政府（2012）平政12号文确定的标准进行补偿，但案涉房屋被拆除时间是2017年12月，房屋拆除时，平顶山市人民政府平政〔2017〕33号文已经制定实施，且该文件补偿标准高于平政〔2012〕12号文确定的标准。按照赔偿不低于补偿的原则，同时综合考虑同批次项目其他被拆迁户的补偿范围与标准，原审法院参照平顶山市人民政府平政〔2017〕33号文，并采取“就高不就低”的原则，对案涉房屋及地面其他附属物项目损失进行赔偿，能够弥补上诉人杨付山的合法利益损失，并体现了对政府违法行为的一定惩戒，具有合理性和公平性，本院对此予以认可。原审在相关证据缺失的情况下，考虑上诉人房屋在被拆时系新装修的情况，仅根据上诉人自报价对其主张的室内物品损失进行了支持；并对上诉人主张的房屋装修装饰损失，在适用平政〔2017〕33号文已按房屋部分装修标准计赔的基础上，结合杨付山的房屋状况，另行酌定增加22000元，体现了对杨付山权利的救济和对案涉违法强拆行为的一定惩戒，所确定赔偿数额适当，本院亦予以认可。关于上诉人主张应享有土地权益赔偿的问题。对于征收农村集体土地的，地上附着物和青苗依法应予补偿给被征收农户，但土地补偿费则是依法应予补偿给村集体经济组织，再由村民组织进行分配，故上诉人要求赔偿房屋所占压的土地使用权价值的主张不能成立。因上诉人案涉房屋系农户“一户一宅”外占用集体土地建房，不存在实物安置和过渡安置费补偿的问题，原审对上诉人主张的所谓过渡期内的租房租金损失不予支持并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，实体处理适当，应予维持。上诉人杨付山的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  尹晓雯审判员  张占帅审判员  李占永二〇二〇年四月二十三日法官助理吴世媛书记员何冬冬附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。