福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终128号 上诉人（一审原告）方绥修，男，1947年11月29日出生，汉族，住福建省永泰县。 上诉人（一审原告）郑志来，男，1953年3月3日出生，汉族，住福建省永泰县。 委托诉讼代理人杨祥钦，北京市盈科（福州）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）永泰县自然资源和规划局，住所地福建省永泰县县府路155号。 法定代表人戴有烺，局长。 委托诉讼代理人韦康，永泰县自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人余健，福建元一律师事务所律师。 上诉人方绥修、郑志来因诉被上诉人永泰县自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认为，职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的前提。根据原告主张的事由，其认为永泰县青龙溪水电有限公司（以下简称青龙溪公司）擅自提高蓄水位高度造成原告耕地被水淹没，并据此要求被告依照《中华人民共和国土地管理法》追究青龙溪公司违法占地、破坏耕地的法律责任。但是青龙溪公司是否擅自提高蓄水位高度、水淹面积如果超过耕地面积，是否与该公司擅自提高蓄水位高度存在因果关系，这些并非被告的查处职责，因此原告向被告提起履职之诉不符合法定条件，依法应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告方绥修、郑志来的起诉。 上诉人方绥修、郑志来不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、青龙溪公司实际上存在超审批占用耕地和破坏耕地两个违法事实，但是一审法院仅对被上诉人是否应当查处该公司破坏耕地行为的诉请作出裁定，未对上诉人提出的全部诉请作出判决，明显有误。本案中福建省人民政府闽政地〔2005〕253号批复也是批准征收荣阳村水田5.4477公顷(81.7155亩)，用于青龙溪公司的水电站及溪柄水库的建设，明确水利水电用地(包括水库用地)属于建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定:建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。荣阳村实际被溪柄水库占用的水田面积共计201.22亩，青龙溪公司超审批占用的水田面积多达119.5045亩，而且该多占的水田至今未取得福建省人民政府的征地批准文件。因此，被上诉人应当依据土地管理法、国土资源行政处罚办法、土地管理法实施条例等相关法律规定对该公司超审批占地行为进行处罚。一审法院明显仅针对破坏耕地问题作出了裁定，但对青龙溪公司超审批占用耕地问题却只字不提，显然是遗漏了必要的审理事项，明显错误，二审法院应子以纠正。二、本案中青龙溪公司实际上还实施了破坏征地红线外耕地的违法行为，该行为也应当受到处罚，一审裁定却不予以认定，明显错误。虽然上诉人征收红线以外的耕地只是在下大雨时，才会被淹没，破坏了耕地的种植条件，并造成土地荒漠化和无法耕种。究其原因，就是因为青龙溪公司未按照征地红线来设计和建设水坝，擅自提高了最高蓄水位所致，该行为与征地红线外耕地被破坏存在明显因果关系，对破坏后果，青龙溪公司应当承担相应的行政责任。一审裁定遗漏审理上诉人的诉讼请求，而且驳回的理由不能成立。综上，请求：1、撤销一审裁定，发回重审或依法改判确认被上诉人永泰县自然资源和规划局对青龙溪公司超审批占用、破坏耕地行为不依法履行行政处罚职责的行为违法，并判令被上诉人对青龙溪公司超审批占用、破坏耕地行为作出行政处罚;2、本案审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人永泰县自然资源和规划局辩称，一、水利部门批准溪柄水库大坝溢流堰项高程为752米，青龙溪公司并未擅自提高蓄水位高度。马头台水电站于2002年开始动工建设，电站工程包括溪柄水库等。2007年9月，福州市水利局组织溪柄水库蓄水验收。2012年5月18日，永泰县水利局对方绥修等作出《关于盘谷乡马头台电站开发遗留问题落实情况反馈》，其中载明:我局于2011年3月请有测量资质的设计单位对大坝高程进行复核，复核结果如下:大坝溢流堰项高程751.96米，距批准的设计堰顶高程752米(正常高水位)低4公分，即水库正常蓄水位没有超审批蓄水位(我局一审举证9)。根据上述专业机构复核结果，青龙溪公司并未擅自提高蓄水位高度。方绥修、郑志来诉称“擅自提高了最高蓄水位”，缺乏事实根据和法律依据。二、青龙溪公司每年向被征地和受影响村民支付田租款(补偿费)，方绥修、郑志来均已领取田租款。2005年8月3日，福建省人民政府作出《福建省人民政府关于永泰县马头台水电站建设农用地转用和土地征收的批复》[闽政地〔2005〕253号]，同意征收集体土地18.0912公顷，使用国有其他土地(水域)2.8405公顷，合计征收(使用)土地20.9317公顷，提供给青龙溪公司。2005年9月29日，永泰县人民政府发布《永泰县人民政府关于马头台水电站建设项目征收土地方案的公告》[樟政〔2005〕234号]，其中第三条规定征收集体土地补偿方式:一是实行一次性货币补偿，二是实行支付水稻干谷逐年补偿(我局一审举证2)。在实际执行过程中，实行支付水稻干谷逐年补偿的方式，标准为水田450公斤干谷/年、早地300公斤干谷/年，按当年九月份国家征粮中晚稻收购价折算支付现金。2004年以来，青龙溪公司每年向盘谷乡荣阳村委会支付田租款，各村民小组向盘谷乡荣阳村委会领取田租款，再分配给包括方绥修、郑志来在内的被征地和受影响村民(方缓修是第十四生产小组村民，郑志来是第十七生产小组村民)。2016年2月2日，方绥修一次性领取2004年至2015年田租款合计18173.24元(我局一审举证4)。《永泰县人民政府关于方绥修信访事项复查意见书》【樟政信复查〔2018〕9号】，也叙及征地补偿款也已发放到位(我局一审举证4)。方绥修等于2015年12月25日出具《承诺书》，承诺对溪柄库区建设案息诉息访。方绥修、郑志来领取了田租款，方绥修还出具息诉息访承诺书，表明均已接受上述建设项目征地补偿方式、标准。三、退一步说，即使水库临时淹没征地红线范围外土地，青龙溪公司也不构成违法占地，我局没有查处职责。溪柄大坝堰顶高程由水利部门批准，水库用地经福建省人民政府批准。每年雨量大小不同，偶遇某年长时间大暴雨，水库淹没征地红线范围外土地，这种情形也是临时的，短时间的，所谓“经常被淹没于水中”不符合实际情况。青龙溪公司进行水力发电，因发电水位必然会不断回落。鉴于水库正常蓄水位没有超审批蓄水位，征用地补偿事实上已达成协议并履行多年，水库淹没红线范围外土地具有临时性，我局无法适用原《中华人民共和国土地管理法》第七十四条，认定青龙溪公司构成违法占地并进行处罚。至于是否无法耕种，是否系青龙溪公司造成的，方绥修、郑志来应承担举证责任。即使青龙溪公司擅自提高蓄水位高度，致使方绥修、郑志来承包权益受到损害，也是民事侵权纠纷，仍不属我局查处范围。综上所述，溪柄水库大坝溢流堰顶高程为752米，方绥修、郑志来已领取田租款，青龙溪公司没有违法占地行为。一审已认定我局无查处职责。一审裁定驳回起诉认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。请求依法裁定驳回方绥修、郑志来的上诉，维持原裁定。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，上诉人要求被上诉人查处青龙溪公司超审批占用耕地、破坏耕地的行为。但上诉人认为其所称青龙溪公司超审批占用耕地、破坏耕地的行为体现为擅自提高蓄水位高度。而对于青龙溪公司是否擅自提高蓄水位高度以及该公司擅自提高蓄水位高度是否与上诉人耕地被淹存在因果关系，被上诉人并不具有查处的法定职责，一审据此裁定驳回上诉人的起诉并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  俞淑娟 审判员  王小倩 审判员  郑 鋆 二〇二〇年四月二十七日 法官助理吴晓燕 书记员张密儿