安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖13行终103号 上诉人（一审被告）宿州市埇桥区城东街道办事处，住所地宿州市埇桥区汴河东路，统一社会信用代码11341302003192415R。 法定代表人贾闽波，主任。 委托代理人贾立建，安徽安康律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）马德标，男，汉族，1963年9月7日出生，住宿州市埇桥区。 被上诉人（一审原告）马明辉，男，汉族，1962年5月18日出生，住宿州市埇桥区。 委托代理人马明銮，女，汉族，1953年7月29日出生，住宿州市埇桥区，系马明辉姐姐。 上诉人宿州市埇桥区城东街道办事处（以下简称城东办事处）因被上诉人马德标、马明辉诉其确认拆除行为违法一案，不服安徽省宿州市埇桥区人民法院作出的（2019）皖1302行初159号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年4月14日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，马德标、马明辉均系宿州市埇桥区城东办事处津浦村村民。2009年6月2日，宿州市埇桥区城东办事处津浦村村民委员会（以下简称津浦村民委员会）向宿州市城市建设管理局递交《关于将宿州市花木宠物大市场迁入我村的请示报告》，同年6月8日，宿州市埇桥区人民政府盖章同意。2009年11月10日，宿州市埇桥区发展改革委员会作出发改商贸(2009)238号《关于宿州市津浦花木大市场建设项目备案的函》，内容为：“城东街道津浦村民委员会：为促进农业产业结构调整，规范花木经营，满足市民精神文化需求，经研究，同意宿州市津浦花木大市场建设项目备案。希接文后抓紧开展项目前期工作，争取项目早日实施。”2013年5月6日，马德标、马明辉与津浦村民委员会签订《协议书》，津浦村民委员会将津浦花木市场的经营管理权交于其承包，协议对承包范围、承包费、承包时间、违约责任等内容进行了约定。马德标、马明辉在承包期间建设了大棚，因埇桥区“大棚房”专项整治，2019年3月，城东办事处对马德标、马明辉建设的大棚予以拆除。 另查明，宿州市埇桥区津浦花木种植经营农民专业合作社不服城东办事处的拆除行为，向宿州市埇桥区人民政府申请行政复议，宿州市埇桥区人民政府于2019年6月17日作出埇政复决〔2019〕9号行政复议决定书，认为宿州市埇桥区津浦花木种植经营农民专业合作社与城东办事处实施的行政行为无利害关系，决定驳回宿州市埇桥区津浦花木种植经营农民专业合作社的行政复议申请。2019年7月11日，马德标、马明辉提起行政诉讼，请求依法确认城东办事处强制拆除其建筑物的行为违法。 一审法院认为，本案争议的焦点为：一、马德标、马明辉是否具有诉讼主体资格；二、城东办事处的拆除行为是否合法。 一、关于马德标、马明辉是否具有诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到被诉行政行为的不利侵害。本案中，马德标、马明辉与津浦村民委员会签订协议，承包经营花木市场，城东办事处的拆除行为对马德标、马明辉的承包经营产生了不利影响，马德标、马明辉与城东办事处的行政行为有利害关系，其有提起诉讼的权利，具有诉讼主体资格。 二、关于城东办事处的拆除行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，城东办事处作为宿州市埇桥区人民政府的派出机关，可以在其职权范围内独立承担相应的法律责任，但相关法律法规并未赋予街道办事处对违法建筑予以拆除的职权。因此，城东办事处对马德标、马明辉的建筑物予以强制拆除，属于超越职权。鉴于强拆行为已实施完毕，不具有可撤销内容，应确认违法。综上，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认宿州市埇桥区城东街道办事处于2019年3月拆除马德标、马明辉建筑物的行为违法。城东办事处不服，提出上诉。 城东办事处上诉称，一、马德标、马明辉不具有诉讼主体资格。根据行政诉讼法的规定，提起行政诉讼的当事人应与行政行为具有利害关系。本案中，马德标、马明辉与津浦村民委员会签订协议，其对案涉土地不享有合法的使用权，案涉土地的使用权属于宿州市埇桥区城东办事处津浦社区，地上的建筑也属于宿州市埇桥区城东办事处津浦社区，且马德标、马明辉未提供证据证明具体行政行为对其造成了损失。2012年11月25日原宿州市埇桥区国土资源局对津浦村民委员会、宿州市埇桥区城东办事处津浦村作出宿埇国土罚字(2012)693号行政处罚决定书，认定津浦村民委员会、宿州市埇桥区城东办事处津浦村非法占用土地，并责令其退还土地，没收非法建筑物和其他设施，并处罚款3.6万元。因此，案涉土地上的建筑物及其他设施已被没收。二、城东办事处的拆除行为合法。2008年年底国家启动“大棚房”专项整治，宿州市埇桥区成立区大棚问题专项清理整治活动领导小组办公室，根据上级文件要求开始对辖区内在农业大棚内违法违规占用耕地从事非农业建设，主要包括：住宅、餐饮、娱乐、会议、交易市场、仓储等非农设施，进行清查。案涉土地上从事有非农业建设及经营活动，包括仓储、物流、餐饮等。区大棚问题专项清理整治活动领导小组办公室对城东办事处下达整改通知，城东办事处依据整改通知，在核实该宗土地存在未经过招拍挂程序变更土地性质，没有规划许可及在工业用地上从事非农经营活动等违法行为的情况下，对宿州市埇桥区城东办事处津浦社区下达限期拆除通知书，后将该处设施予以强制拆除。综上，二审法院依法撤销一审判决，改判驳回马德标、马明辉的一审诉讼请求。 马德标、马明辉未提交答辩意见。 马德标、马明辉向一审法院提供以下证据：1.马明辉、马德标的身份证复印件各一份;2.《关于将宿州市花木宠物大市场迁入我村的请示报告》；3.宿州市埇桥区发展改革委员会发改商贸（2009）238号《关于宿州市津浦花木大市场建设项目备案的函》；4.《协议书》一份；5.市场内财物归属证明；6.强拆前、后照片；7.《政府信息公开告知书》；8.报警电话录音光盘一份；9.证人李某出具证明一份。 城东办事处向一审法院提供了一份证据为埇政复决〔2019〕9号行政复议决定书。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、马德标、马明辉是否具有诉讼主体资格；二、城东办事处的拆除行为是否合法。 一、马德标、马明辉是否具有诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。城东办事处上诉称马德标、马明辉不具有本案诉讼主体资格的主要理由为案涉土地及地上附属物属于宿州市埇桥区城东办事处津浦社区，且2012年11月25日原宿州市埇桥区国土资源局对津浦村民委员会、宿州市埇桥区城东办事处津浦村作出宿埇国土罚字(2012)693号行政处罚决定书，没收了案涉土地上的附属物及设施。根据查明的事实，津浦村民委员会与马德标、马明辉签订协议，将津浦花木市场的经营管理权交于马德标、马明辉承包承包。马德标、马明辉在承包期间建设了大棚。对马德标、马明辉而言，案涉的强制拆除行为，直接导致了其经营管理权利的灭失及大棚的毁损，其有权提起诉讼。城东办事处虽称案涉土地上的附属物已被没收，但未提供证据予以证明。故城东办事处该上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、城东办事处的强制拆除行为是否合法。 强制拆除属于行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条规定了行政强制执行的一般程序，行政机关作出强制执行决定前应当事先催告当事人履行义务并告知当事人享有陈述权和申辩权，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核和记录，经催告后，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，可以作出强制执行决定。换言之，行政机关只有在制作强制执行决定，履行相应的程序后，方可实施强制拆除行为。本案中，案涉大棚虽位于整治范围之内，但城东办事处并未按照上述法律规定对马德标、马明辉作出强制执行决定且履行相应程序，属主要证据不足、程序违法。但鉴于该拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认违法。故城东办事处上诉称其强制拆除行为合法的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，城东办事处的上诉理由均不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人宿州市埇桥区城东办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二〇年四月三十日 法官助理武晓程 书记员吴思雨 附法律条文： 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。