青海省西宁市中级人民法院民事裁定书（2020）青01民终86号上诉人(原审原告)：湟源县大华镇池汉村民委员会，统一社会信用代码：54630123ME2711819M，住所：青海省西宁市湟源县大华镇池汉村。法定代表人：吴延业，该村村主任。委托诉讼代理人：何发帮，青海豪剑律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：西宁市湟源县第二建筑公司，统一社会信用代码：91630123226900589F，住所：青海省湟源县城关镇西小路10号。法定代表人：韦昶光，该公司总经理（已退休），现负责人：郭显孝。委托诉讼代理人：王希成，青海齐光律师事务所律师。上诉人湟源县大华镇池汉村民委员会（以下简称池汉村村委会）因与被上诉人西宁市湟源县第二建筑公司（以下简称湟源县二建公司）确认合同效力纠纷一案，不服青海省湟源县人民法院（2019）青0123民初1023号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。池汉村村委会上诉请求：一、依法撤销（2019）青0123民初1023号民事判决，改判确认上诉人与被上诉人于1985年3月4日签订的《征用土地协议书》无效；二、依法判决一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实与理由：1、1985年3月14日，上诉人与被上诉人签订的《征用土地协议书》，其性质为集体土地的非法转让，因违反国家对土地的相关强制性法律、行政法规的规定，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，应确认无效。2、被上诉人提交的《关于补报征用大华乡池汉村非耕地的函》和《关于给县乡镇企业局补办征用大华乡池汉村非耕地的复函》中的有关答复，不足以对抗国家法律、行政法规中关于征用土地相关程序和审批权限的强制性规定，被上诉人至今仍不能按照法定程序办理涉案土地权属转移登记的事实，足以证明《征用土地协议书》的非法性，足以证明涉案土地的所有权仍然属于上诉人，不存在权属争议或者不明的事实。综上，原审认定事实错误，适用法律错误，故请二审法院予以纠正，依法做出公正判决。湟源县二建公司辩称，涉案协议签订于1985年，现行《土地管理法》颁布于1987年，根据法不溯及既往的原则，不能以现行《土地管理法》约束该法律颁布以前的合同行为。湟源二建公司经补缴罚款以及土地管理费，对双方签订的《征用土地协议书》履行了公证手续，盖有湟源县多种经营管理局、湟源县大华乡人民政府、湟源县大华乡池汉村村委会印章，可以印证签订协议的合法有效性。上诉人的上诉请求不能成立，请求依法驳回上诉，维持原审判决。池汉村村委会向一审法院起诉请求：依法确认池汉村村委会与湟源县二建公司签订的《征用土地协议》无效。一审法院认定事实：1985年3月14日，原告湟源县大华镇池汉村民委员会与被告西宁市湟源县第二建筑公司签订《征用土地协议书》，协议约定将原告村集体位于大桥头西的33.05亩非耕地给予被告作为预制厂扩建地址；由被告二建公司给原告池汉村土地征用费壹万元，土地所有权为湟源县第二建筑公司等内容。该协议在1985年5月6日经湟源县公证处予以公证，并盖有湟源县多种经营管理局、湟源县大华乡人民政府、湟源县大华乡池汉村委员会、湟源县第二建筑公司的印章。被告在1985年7月2日向原告支付土地征用费10000元、1985年7月26日支付征地费10000元。1988年8月29日湟源县乡镇企业管理局针对被告扩建公司预制厂将池汉村大桥头西首的荒沙滩非耕地33.05亩征用给被告作为预制厂地址、料场、职工住宅。因当时未办理有关审批手续，现补报办理的情况向湟源县土地管理局发出《关于补报征用大华乡池汉村非耕地的函》。1988年10月5日湟源县土地管理局向湟源县乡镇企业管理局发出《关于给县乡镇企业局补办征用大华乡池汉村非耕地的复函》，复函中对原被告协议作出审批意见：“二建公司预制厂在池汉村桥头西头占地33.05亩非耕地系一九八五年三月私自与大华乡池汉村作出协议，没作审批，自行占地建设，但鉴于当时管理土地比较混乱，审批手续不健全。经我局研究，报县政府同意，给予5000元罚款，并同意双方协议，补办征用给二建公司预制厂基地33.05亩非耕地，作为公司制作建筑物件之用。根据有关规定，向县土地管理局交纳1500元的土地管理费”。收到复函后被告交纳了罚款5000元、土地管理费1500元。现原告认为原、被告签订的《征用土地协议》违反《土地管理法》的规定属于无效，双方因此产生纠纷诉至法院。一审法院认为，原告湟源县大华镇池汉村民委员会主张与被告西宁市湟源县第二建筑公司在1985年3月24日签订的《征用土地协议书》因没有通过正规的审批手续获得该土地而违反《土地管理法》的规定，应当属于无效合同。对于原告的主张被告向法庭提交了证据《关于补报征用大华乡池汉村非耕地的函》《关于给县乡镇企业局补办征用大华乡池汉村非耕地的复函》，该两份证据能够充分体现被告当时的主管部门针对该协议中的土地向湟源县土地管理局申请了补办审批手续，湟源县土地局通过复函的形式就被告的申请做出了处理，对于原被告之间签订的征用原告土地33.05亩非耕地作为被告扩建场地的协议做出了明确的意见，即在复函中答复为“二建公司预制厂在池汉村桥头西占地33.05亩非耕地系一九八五年三月私自与大华乡池汉村作出协议，没作审批，自行占地建设，但鉴于当时管理土地比较混乱，审批手续不健全。经我局研究，报县政府同意给予5000元罚款，并同意双方协议，补办征用给二建公司预制厂基地33.05亩非耕地，作为公司制作建筑物件之用。根据有关规定，向县土地管理局交纳1500元的土地管理费”。通过上述证据可以证明当时湟源县土地局已经对于原、被告之间的《征用土地协议》做出了明确的答复，双方也根据协议及复函的内容履行了征地协议约定的内容，被告向原告支付了征地费20000元，并承担罚款5000元，交纳了土地管理费1500元。现从1988年10月土地管理局作出答复后双方的合同已经履行了31年，原告主张双方协议的合法性已经经过湟源县土地局的答复予以处理，涉案土地的权属问题不属于法院处理的范围，原告是否还有对涉案土地提起诉讼的主体资格也需要对土地的权属作出处理予以确定，因此原告湟源县大华镇池汉村委会向法院提出的诉讼请求已经政府行为作出了确定，一审法院不再适宜处理。综上所述，原告湟源县大华镇池汉村民委会的诉讼请求缺乏事实依据，且已经在1988年时土地管理局的答复中做出了明确的处理意见，故对其诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条、第一百一十八条之规定，判决如下：驳回原告湟源县大华镇池汉村民委会的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告湟源县大华镇池汉村民委会负担。本案二审期间，湟源二建公司依据一审期间提交的《征用土地协议》《补报征用非耕地的函》、《给县乡镇企业局补办征用大华乡池汉村非耕地的复函》以及相关附随缴款凭据，证明湟源二建公司与大华乡池汉村村委会经合法、自愿协商，达成土地征用协议。因未办理行政审批手续，经补缴罚款以及土地管理费，获准继续征用涉案土地，未违反当时土地征用管理的相关规定。池汉村村委会认为，对上述证据的真实性均无异议，对证据的证明方向有异议，集体土地征用须依法履行事先申请、规划、审批等手续，湟源二建公司在未履行行政审批的情况下，擅自与池汉村村委会协商达成土地征用事宜，违反了国家土地管理的强制性规定，不能因补缴罚款、土地管理费的程序补救行为证明涉案《征用土地协议》的合法有效。本院认为，《补报征用非耕地的函》、《给县乡镇企业局补办征用大华乡池汉村非耕地的复函》以及相关附随缴款凭据所证明的涉案土地的补报审批属于事后行政行为，是湟源县土地管理部门对湟源二建公司在未履行行政审批的情况下，擅自与池汉村村委会协商达成土地征用协议作出的行政处罚以及程序补救，根据《国家建设征用土地条例》关于审批权限、审报程序的相关规定，涉案土地征用的程序补正不符合法定要求，对上述证据的证明效力不予认定。湟源二建提交涉案土地的宗地图作为新证据,证明2017年4月湟源二建公司委托测绘公司勘测涉案土地，经村委会盖章确认，认可该宗地的使用权归湟源二建公司。池汉村村委会质证认为，宗地图的来源不明，池汉村村委会对此不知情，并且该份宗地图不能直接证明土地使用权归属，对上述证据不予认可。本院认为，该份宗地图是对涉案土地占用面积的确认，不能直接证明案涉协议的合法性，对该证据的证明效力不予认定。经审理，二审查明的事实与一审事实一致，双方对一审认定的事实无异议，本院予以确认。本院认为，涉案土地征用协议的效力异议涉及湟源县土地管理局的土地管理职权行为，为了解涉案土地的性质以及管理现状，本院依职权前往湟源县土地管理局进行调查，湟源县土地管理局向本院提交了包括涉案土地在内的辖区土地类别测绘图、土地影像图以及附随的土地调查分类名录，证明了涉案土地现属建制镇土地。本院认为，依据《土地管理法》中关于土地类别的划分，尚未明确建制镇的土地性质，建制镇既有国有土地，亦有集体土地，无法就此确认涉案土地的性质。国家土地管理局于1995年印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知第十六条第三款规定，1982年5月《国家建设征用条例》公布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍然由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。湟源县土地管理局依据该部门规章在清查本县土地使用状况的过程中确定湟源二建公司占用的涉案土地属于国家所有的建制镇土地。池汉村村委会诉请确认涉案协议的效力，因土地权属的变化，池汉村村集体对涉案土地的权属利益丧失，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定，池汉村村委会并非涉案土地的直接利害关系主体，不具有起诉主张权益的诉讼资格。依照《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条规定，裁定如下：一、撤销湟源县人民法院（2019）青0123民初1023号民事判决；二、驳回湟源县大华镇池汉村民委员会的起诉。一审案件受理费50元，退还湟源县大华镇池汉村民委员会；上诉人湟源县大华镇池汉村民委员会预交的二审案件受理费50元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 付元泰审判员 马秀芬审判员 刘 红 二〇二〇年四月十六日法官助理 周 毛书记员 杨 雪