安徽省宿州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖13行终30号 上诉人（一审原告）刘建，曾用名刘辉，男，1973年1月5日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 委托代理人王建设，安徽省宿州市萧县白土镇法律服务所法律工作者。 上诉人（一审被告）萧县房屋征收管理服务中心，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇淮海路中段，统一社会信用代码12341322MB0Q08671E。 法定代表人许彦，该办公室副主任。 委托代理人李世民，该办公室工作人员。 委托代理人杨赫，江苏光亚律师所事务所律师。 上诉人刘建因其诉上诉人萧县房屋征收管理服务中心（以下简称萧县征收中心）履行征收补偿协议一案，不服安徽省萧县人民法院于2019年10月30日作出的（2019）皖1322行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月9日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，刘建曾用名刘辉，在原××××化肥厂东侧现市场路龙山社区拥有一处房屋，曾于1999年10月28日与萧县土地管理局签订了《国有土地使用权出让合同》，通过出让方式取得180㎡土地使用权，后经申请，萧县土地管理局于2002年9月10日为其办理了土地使用权属登记，《土地登记申请审批表》载明：该宗土地东邻路、北邻空地、西邻王敏及邵泽喜住宅、南邻王瑞生住宅，土地用途为住宅，独自使用面积为162.50㎡，其中建筑占地80.00㎡。 萧县人民政府成立萧县征收中心为萧县行政区域内国有土地上房屋的征收部门。2017年，萧县龙城镇人民政府（以下简称龙城镇政府）受萧县征收中心委托，负责实施萧县市场路项目区域内国有土地上房屋征收、拆迁及补偿安置的具体工作。龙城镇政府认定刘建是涉案被征收房屋的被征收人，被征收房屋面积是131.26㎡、院内空地面积是260.80㎡，装潢附属物若干，并对该处房屋、院内空地、装潢附属物若干进行补偿，同时给予相应的奖金奖励以及搬迁费，计支付给刘建上述各项补偿款及奖金合计人民币161661元，已履行。龙城镇政府于2017年5月17日与刘建签订征收编号C-060、协议号46《萧县房屋征收产权调换协议书》，又于2017年5月31日签订征收编号C-060《萧县市场路项目房源选房表》，载明征收面积182.02㎡，安置面积183.70㎡，约定安置房为紫金花苑22栋4单元1008室108.25㎡房屋一套和紫金花苑42栋1单元702室75.45㎡房屋一套，至今未交付上述安置房。 2018年下半年至2019年初，案外人刘玉敏以萧县汽车配件公司管理人的名义多次向龙城镇政府申请撤销涉案协议，龙城镇政府接到异议申请后曾安排火车站区域项目征收指挥部作出冻结、搁置涉案协议的决定，后又撤销，但仍未交房。被征收人刘建数次向房屋征收部门及具体实施部门要求交房遭到拒绝。刘建遂起诉请求判令房屋征收部门继续履行交房义务及其他附属义务。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，龙城镇政府是受萧县征收中心委托，负责实施涉案征收区域内国有土地上房屋征收、拆迁、安置补偿等具体工作，其作为被委托实施单位与被征收人签订行政协议的行为应视为委托单位所作出的行政行为，故委托的行政机关系本案被告，而被委托单位并非适格被告。由此可知，本案刘建起诉了两个被告，其中龙城镇政府的被告主体不适格，已告知刘建，其不同意主动撤诉，故已裁定驳回刘建对龙城镇政府的起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案中，房屋征收部门的具体实施部门未严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，同时违反《萧县国有土地上房屋征收与补偿办法》第三章“产权和面积的认定”第十三条的规定，未对被征收房屋的产权以《房屋所有权证》、《国有土地使用权证》载明的产权人为依据并经查档核实，即确认被征收人，在事实不清，主要证据不足的情况下，违反法定程序与被征收人签订涉案协议，导致案外人提出权属异议，搁置交付至今。根据合法性审查原则，经审查后，认为涉案行政协议认定事实不清，主要证据不足，明显不当，应当予以撤销并责令重作。因此，对刘建提出的请求履行行政协议的诉讼请求，不予支持，已支付的款项应于重新作出征收补偿协议时依法予以扣减或增补。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决一、撤销萧县征收中心委托龙城镇政府于2017年5月17日与刘建签订的C-60号、协议号46的《萧县市场路项目产权调换协议》；二、责令萧县征收中心于本判决生效后十五个工作日内与刘建重新签订《萧县市场路项目产权调换协议》。案件受理费用50元，由萧县征收中心负担。 刘建上诉称，房屋征收补偿协议已经基本履行完毕，且萧县征收中心已在诉讼中表明态度愿意履行协议，但一审判决认定萧县征收中心签订协议事实不清、主要证据不足为由判决撤销案涉征收补偿协议，但并未释明具体理由。综上，请求撤销一审判决，改判支持刘建的诉讼请求或发回重审，诉讼费由萧县征收中心负担。 萧县征收中心上诉称，一审法院审理过程中，遗漏必要的共同诉讼当事人，导致案件事实未充分查明，属事实不清，请求撤销一审判决，将案件发回重审。 经审理查明，萧县房屋征收管理办公室变更为萧县房屋征收管理服务中心。 另查明，刘建的上诉状中列明被上诉人为萧县征收中心，但其上诉请求为撤销（2019）皖1322行初47号行政判决及47号行政裁定，因47号行政裁定系对萧县龙城镇人民政府因被告主体不适格作出的驳回起诉裁定，经本院向其确认，刘建陈述其仅对（2019）皖1322行初47号行政判决提起上诉，故本院在二审时仅针对刘建对47号行政判决的上诉予以审理。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款规定，原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务进行审查。在行政诉讼中虽以对行政行为合法性审查为原则，但具体到行政裁判作出，仍应以诉判一致为基本形态，行政诉讼应以原告诉讼请求为基础针对原告诉讼请求作出，一般情况下法院不应主动对超出诉请的问题进行裁判。本案中，刘建的诉讼请求为履行房屋征收补偿安置协议，但一审法院却判决撤销行政协议，超出了刘建的诉讼请求范围，且未有充足的相反理由和依据。一审法院判决应属认定主要事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应发回重审。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省萧县人民法院于2019年10月30日作出的（2019）皖1322行初47号行政判决； 二、本案发回安徽省萧县人民法院重新审理。 二审案件预交受理费100元，退还上诉人刘建、萧县房屋征收管理服务中心各50元。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二〇年四月十五日 法官助理李枚娟 书记员戚萍 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。