辽宁省沈阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽01行终387号 上诉人（原审原告）：白泽权，男，满族，1970年3月9日出生，住沈阳市康平县。 委托代理人：潘天悦，北京盈科（沈阳）律师事务所律师 被上诉人（原审被告）：康平县人民政府北三家子街道办事处，地址康平县。 法定代表人：孙会平，该街道办事处主任。 委托代理人：吴洪伟，该街道办事处农业站站长。 委托代理人：庞洪元，辽宁无惑律师事务所律师。 上诉人白泽权因行政承诺一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2019）辽0192行初559号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明,2002年3月6日，康平县山东屯乡人民政府作出《山东屯乡关于辽蒙边界防风沙带造林的有关规定》。该《规定》第二条：“造林用地的发包，由村制定发包方案，承包期可在20-25年之间。承包农户在第一采伐期后可连续承包，承包期延至第二采伐期末，林权归户。按县文件规定，到主伐期，优先审批采伐”。第三条：“边界林用地按上级有关政策规定退耕还林的每亩地补助原粮100公斤，每市亩补助日常生活费20元，补偿期限为8年。到期后根据农户实际收入情况另行确定，造林第一年无偿提供优质苗木”。在《规定》第三条“每亩地补助原粮100公斤”处手写改为“每亩地补助原粮140元”，审前会议时，原被告认可协议第三条按“每亩地补助原粮140元”执行。《规定》制定后，被告按照《规定》第三条，在文件规定的补偿期限8年间，每年向原告发放原粮补助款140元，日常生活补助款20元，以上两项共计160元，在8年期满后，被告亦向原告支付了相关的补助费用，原告对此表示认可。原告认为被告占用了原告原来承包的耕地，承诺给予原告林权归户并每年补助原告相应的费用，现因补助费用过低和不能办理相关林权手续，故起诉至法院。 原审另查明，2017年11月23日，沈阳市林业局作出《关于康平县北三家子街道苇塘村村民信访事项情况的答复》（以下简称“市林业局《答复》”）。在市林业局《答复》中写明：“经与康平县相关部门共同调研，结合北三家子街道苇塘村村民提出诉求的情况，现提出如下答复：1.康平县政府应承担起主体责任，积极协调处理该村在防风阻沙带建设过程中涉及的土地减少问题，对部分土地过少的农户，应采取积极措施予以调整解决。2.鉴于辽蒙边界承担着维护沈阳及辽宁中部城市群生态安全重要责任，因此，采伐年龄不能执行一般林木采伐政策，涉及上访地段不宜采伐复耕。3.市林业局向沈阳市人民政府争取适当提高补贴标准，延长补贴年限的退耕还林新政策，目前，已经得到市政府的同意，市林业局会同市财政局已形成正式文件下发。4.市林业局下一步将与市财政等部门调研，研究出台相关适合我市发展林下经济的政策，以增加林户收入”。 原审再查明，2009年11月24日，辽宁省人民政府作出《辽宁省人民政府关于同意撤销康平县山东屯乡设立北三家子街道办事处的批复》（辽政[2009]259号），同意撤销康平县山东屯乡，与康平监狱所辖区域合并设立北三家子街道办事处，驻地设在北三家子社区，实行街道管村体制。 原审认为，本案原告的诉讼请求是要求被告履行行政允诺，原告因承包的土地退耕还林而实际领取到了补助款，但退耕还林造成原告收益减损故而提起本案诉讼要求被告支付相应的损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。其中该条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告向原审提交《规定》用以证明被告北三家子街道办事处存在行政允诺的事实。该《规定》第三条规定：边界林用地按上级有关政策规定退耕还林的每亩地补助原粮140元，每市亩补助日常生活费20元，补偿期限为8年。到期后根据农户实际收入情况另行确定。通过法庭查明的事实，被告于2002年3月6日制定上述文件，该文件规定补偿期限为8年，原告自2002年起已领取了8年的退耕还林补助费用，之后长年通过信访途径要求提高补助标准。对此，原审认为，上述《规定》是被告按照国家统一标准，根据国家退耕还林政策，为规范补偿工作制定的工作规范，被告不是退耕还林政策的制定主体，被告只是将上级财政拨付的补助款发放至林地承包户手中。现8年补助期限已届满，原告亦从2002年至今领取了相应的补助费用，故原告以被告作出的《规定》为由要求被告提高补助标准履行行政允诺无事实根据。况且市林业局就提高补贴标准问题已会同市财政局形成正式文件下发。此外，需要说明的是，市林业局《答复》已明确，原告所在的北三家子街道苇塘村土地现已建成防风阻沙带，是沈阳市为了阻止科尔沁沙地南移、保护沈阳乃至辽宁中部城市群生态安全而建设的第一道防线。目前该工程荒山荒地造林已纳入国家三北防护林体系建设四期工程、沙化耕地造林纳入国家退耕还林工程建设，包括原告在内的林地承包户也享受了国家补助政策。原告现在以该《规定》为依据，要求被告履行行政允诺，提高补助标准亦没有法律依据。综上，原告的起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告白泽权的起诉。案件受理费50元不予收取，返还原告。 上诉人白泽权上诉称，一、原审裁定事实认定错误，被上诉人是《山东屯乡关于辽蒙边界防风沙带造林的有关规定》（以下简称“《规定》”）的制定主体，即使上述规定是按照国家相关政策制定的，但该规定也是为了推进国家政策执行而向上诉人作出的单方承诺。该规定中有两项承诺，分别为支付补助费和林权归户，现在被上诉人没有实现林权归户的承诺。二、原审裁定依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定驳回起诉，属适用法律错误。请求本院撤销原审裁定、确认行政允诺有效、判令被上诉人履行行政允诺或赔偿占用承包地损失165000元，被上诉人承担本案全部诉讼费用。 被上诉人辩称，辽蒙边界防风阻沙带建设，是国家三北防护林的重要组成部分，2002年植树，2003年被国家列入生态林，种植农民享受国家退耕还林补贴收策，补贴款专款专用，由国家财政负担，其按上级政策，向各村民委员、乡直有关部门，对辽蒙边界防风阻沙带建设进行政策宣传。并根据上级有关政策，边界林用地按退耕还林待遇补偿，该政策补偿一直未间断。被上诉人不是占用上诉人承包地的主体，没有赔偿义务。上诉人因退耕还林已经得到了有关部门给予的补贴，不存在赔偿占用承包地损失问题。原审驳回上诉人的起诉正确，请求本院予以维持。 本院审理查明事实与原审一致。 本院认为，上诉人白泽权的原审诉求为“要求被告履行行政允诺或赔偿占用承包地损失”。本案中，防风阻沙系国家环境治理的一项重要政策，被上诉人发布的《规定》系宣传、推进国家政策的实施措施，且“退耕还林”行为并没有导致被上诉人占用上诉人土地。在《规定》的补偿期限8年届满后，根据另查明事实，有关部门已经另行制定了“退耕还林”的补偿新标准，亦可说明被上诉人本身不具备制定补偿标准的职责。结合上述事实，上诉人提出的要求被上诉人承担赔偿责任的前提事实不存在，故原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 翟鸣飞 审 判 员 唱英梅 审 判 员 沈 虹 二〇二〇年四月二十三日 法官助理 刘 婧 书 记 员 刘 娇 本案裁定所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；