湖南省武冈市人民法院行 政 判 决 书(2020)湘0581行初8号原告：段远武，男，1966年3月24日出生，汉族，武冈市人，现住城步苗族自治县。被告：城步苗族自治县自然资源局，住所地：城步苗族自治县儒林镇新田路98号。法定代表人：钟永华，该局局长。特别授权委托诉讼代理人：赵晖，系城步司法局工作人员。委托诉讼代理人：杨国友，系该局副局长。原告段远武与城步苗族自治县自然资源局确认行政行为违法一案，本院于2020年1月3日立案。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭进行了审理，原告段远武，被告城步苗族自治县自然资源局特别授权委托代理人赵晖、委托诉讼代理人杨国友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。城步苗族自治县自然资源局于2019年9月12日作出城自资拆字（2019）第66号限期拆除通知书，认定：经查实，段远武在县城规划区土桥农场青龙社区居委会地段违法修建临时建筑，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，限期在2019年9月19日前自行拆除。逾期，我局将依法强制执行并予以处罚。城步苗族自治县自然资源局于2019年10月5日作出城自然资拆决字（2019）第66号限期拆除决定书，认定：经查实，段远武在规划区土桥管区青龙居委会地段违法修建临时建筑物，于2019年9月19日对段远武的违法行为下达限期拆除通知书，段远武拒不履行该通知，我局将于2019年10月8日依法组织强制拆除。原告段远武向本院提出如下诉讼请求：1、依法撤销被告于2019年9月12日作出的《限期拆除通知书》城自资拆字（2019）第66号。2、依法撤销被告于2019年10月5日作出的《限期拆除决定书》城自然资拆决字（2019）第66号。3、判决被告承担本次诉讼的全部费用。事实与理由：一、被告于2019年9月12日作出的城自然资拆字（2019）第66号限期拆除通知书，在原告一家无人知晓的情况下，随便丢弃在原告家的地坪上，属于行政乱作为的违法行为。原告根据《行政处罚法》第30条、第32条的规定，依法于2019年9月15日上午，向被告的法规股递交了申辩书，原始证据等一系列村料。而被告无视原告的陈述申辩反而加紧加重、加速处罚原告。被告于2019年10月6日又违法将城自然资拆决字[2019]第66号限期拆除决定书粘在原告的大门之外；被告又于2019年10月8日下午将拆除公告贴在原告大门处墙上。2019年10月9日上午9时，被告委托土桥农场管理区组织畜牧站，派出所，供电所等多个单位，及大量社会不明身份的人员对原告养殖场违法进行了强制拆除，现场惨不忍睹！此次强制拆除，不仅拆毁了原告的养殖场还拆毁了原告部分住房，就连原告的卫生间都不能放过，害得原告一家人只能在日晒雨淋的露天环境下方便。也害得我大大小小三百多只鸭子流离失所，没日没夜风吹雨淋。原告的养殖场是合法养殖场，养殖生产区，住房区都是合法建筑，其理由如下：1、原告于2008年为响应政府号召，为发展城步苗族自治县的养殖事业。根据《中华人民共和国宪法》第十条第四款，土地的使用权可以依照法律的规定转让；原告先与稻田使用权人尹友平签订了《稻田租用协议》，再与土地所有权单位士桥农场签订了《土地使用协定》，更是办理了相关的国土手续，依法受法律保护。于2008年9月开始修建养殖场,11月底完工,12月正式进行养殖生产；直至现时都是从不间断的、努力的发展养殖生产，多年来城步政府没有任何一个部门也没有任何一个人说过，原告是违法养殖是违法建筑。反而是大力支持原告发展养殖业，曾被立为典型示范上过城步电视台。2、原告养殖场内的一砖一瓦全是新的，全部都是用原告本人的血汗钱建起来的，场内的其他设施财产也是如此。根据《宪法》第十三条，原告养殖场内的动产与不动产全部是合法的私有财产依法受法律保护。三、原告的养殖场原本不是居民区，是一个粪水还田、种养结合、农牧循环、绿色生态的综合场，所有禽畜粪污都进行了资源化利用；原告使用的土地是很一般的，非永久性的农用耕地，按照合同约定到期是要恢复耕地的。根据《土地管理法》、《物权法》、《城乡规划法》，以及《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理问题的通知》（[2010]155号)、《国土资源部、农业部关于支持设施农用地健康发展的通知》等法律法规，原告的养殖场根本不需要办理建设用地审批手续；而原告照常依照居民住宅建设，办理了相关的国土手续，由此可见原告修建的临时农用建筑设施更是合理合法，毫无违法可言。综上所述，规划建设部门超越《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等前置性规定，附加养殖户办理行政许可的行为属于超越法律规定滥用职权的违法行为。而被告于2019年10月9日9时，对原告养殖场进行强行拆除的行为更是无视法律法规的违法行为！为维护原告的合法权益不受非法侵害，依据《宪法》第十条、第十三条；《土地管理法》、《物权法》、《合同法》；《行政许可法法》《行政诉讼法》《行政处罚法》《城乡规划法》、《国家赔偿法》、《房屋征收补偿条例》、《民法总则》、《民法通则》的有关规定，特向人民法院提起诉讼，请求人民法院判如诉请。被告城步苗族自治县自然资源局辩称：一、《限期拆除通知书》、《限期拆除决定书》是两个具体行政行为，不能在一个诉讼中审理，应驳回原告的起诉。被告于2019年9月12日被告作出了《限期拆除通知书》，在2019年10月5日向原告作出了《限期拆除决定书》，被告在对原告作出上述两个不同的行政行为时都分别告知了原告对上述两个行政行为不服的救济途径及期限，且两个行为对原告发生了不同的权利义务影响。《限期拆除通知书》是对原告建造的不动产作出了违法建筑的认定，性质属于行政确认；《限期拆除决定书》则是增加了原告自行拆除违法建筑的义务，性质属于行政强制。原告起诉状中的诉请也是撤销两个行政行为，但这两个行政行为需要审查的内容不一样，《限期拆除通知书》需要审查的是原告的建筑是否属于违法建筑，而《限期拆除决定书》需要审查的则是，被告增加了原告自行拆除违法建筑的义务是否合法。根据“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。故尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。《行政诉讼法》第二十六条规定了共同作出同一行政行为的行政机关为共同被告，第二十七条同一行政行为产生的必要共同诉讼，除此之外，不得突破“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。人民法院在立案审查中，应对“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则向原告释明，已经立案的应驳回原告的起诉。二、《限期拆除通知书》、《限期拆除决定书》程序、实体合法，应予以维持。《限期拆除通知书》是对原告违法建筑物的确认，被告查明原告的建筑物是在没有取得建设工程规划许可证的基础下修建，依据《城乡规划法》第六十四规定，认定其为没有取得建设工程规划许可证的违法建筑物，实体合法；《限期拆除通知书》告知了原告的救济途径，原告也向被告进行了申辩，被告也依法审查了原告的申辩理由不成立，不予采纳，程序合法。《限期拆除决定书》是责令原告自行拆除违法建筑的的行政强制。依据《限期拆除通知书》认定原告的违法建筑物的事实，根据《城乡规划法》第六十四规定，对原告作出限期拆除的决定，实体合法；《限期拆除决定书》告知了原告复议及诉讼的权利，并在《限期拆除通知书》规定的限期期满后作出，程序合法。三、原告没有在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，丧失对《限期拆除通知书》合法性提起审查的权利。程序的主要功能在于及时、恰当地为实体权利的实现提供必要的规则、方式和秩序；同时程序中的期限规定也是督促第三人及时行使权利，提高行政、司法效率的重要保障。被告在《限期拆除通知书》中对原告依法做出限期2019年9月19日前自行拆除通知后，并告知原告应在此法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，原告在法定期限内没有申请行政复议或者提起行政诉讼，原告怠于行使对其违法建筑认定提起合法性审查的权利，法定期限经过后，原告即丧失该权利，否则程序的价值将被破坏，行政管理秩序也失去了稳定。综上所述，被告作出的《限期拆除通知书》、《限期拆除决定书》程序、实体合法，应予以维持，原告在一诉中同时对两个不同的行政行为提出司法审查请求，违反“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，不符合立案条件，请求人民法院驳回原告的起诉。被告城步苗族自治县自然资源局在法定举证期限内提供作出具体行政行为的证据与依据：证据1、《限期拆除通知书》；拟证明被告已对原告作出了限期拆除通知书；原告在限期内没有提起行政复议或诉讼。证据2、《限期拆除决定书》；拟证明被告已对原告作出了拆除决定；原告在限期内没有拆除违法建筑。证据3、照片1、2、3、4及拍摄说明；拟证明被告于2019年9月12日及2019年10月5日采取留置送达的方式向原告送达了《限期拆除决定书》。证据4、城步县总体规划（2013年-2030年）；拟证明原告建筑座落于农用地上，属于违法建筑。原告段远武在庭审过程中提交了如下证据：证据1、《养殖申请报告》；证据2、《稻田租用协议》；证据3、《临时用地协议书》；证据4、土桥农场收据复印件；证据5、国土资源局交款书；证据6、尹友平收据；证据7、临时用地宗地图；证据8、建房代办，用地手续委托协议；证据9、自然资电发（2019）39号；证据10、国办发（2019）44号；证据11、国土资发（2019）127号；证据12、国土资发（2019）155号；证据13、城自然资拆字（2019）第66号；证据14、城自然资拆决字（2019）第66号；证据15、强制拆除公告；证据16、图片证据材料；证据17、原告申辩书；证据18、解除拘留证明书；证据19、核实表；证据20、询问笔录；证据21、动产证据；证据22、行政起诉状；证据23、吴师傅证明；证据24、吴师傅名片；证据25、雷海娇信访报告；证据26、土桥农场管理区《信访事项受理告知书》；证据27、土桥农场管理区《信访事项答复意见》；证据28、雷海娇《信访异议书》；证据29、张值铭商品房买卖合同；证据30、城步人民法院执行通知书。经庭审质证，本院对原、被告提供的上述证据作如下认定：原、被告提交的证据能够互相印证，原、被告双方无异议的证据本院予以确认在卷佐证，对有异议的证据本院将在事实查明中作出综合认定。根据采信的证据，结合原、被告的当庭陈述，本院认定以下事实：2008年原告段远武为发展农场养殖事业，与土桥农场职工尹友平签订了《稻田租用协议》，约定段远武租用尹友平承包责任田两亩，共有六块，租用自2008年8月至2023年8月止。同年，段远武与土地所有权人土桥农场签订了《临时用地协议书》，双方约定租用期内，原告只有临时租用权，到期必须无偿退还；因租用场地为稻田，到期必须由段远武负责复垦，保证稻田正常种植。2008年9月原告开始修建养殖场，11月底正式进行养殖生产，养殖场一直使用至被告城步苗族自治县自然资源局强制拆除前。2019年9月12日，城步苗族自治县自然资源局作出城自资拆字（2019）第66号限期拆除通知书，认定：经查实，段远武在县城规划区土桥农场青龙社区居委会地段违法修建临时建筑，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，限期在2019年9月19日前自行拆除。逾期，将依法强制执行并予以处罚。2019年10月5日，城步苗族自治县自然资源局作出城自然资拆决字（2019）第66号限期拆除决定书，认定：经查实，段远武在规划区土桥管区青龙居委会地段违法修建临时建筑物，于2019年9月19日对段远武的违法行为下达限期拆除通知书，段远武拒不履行该通知，将于2019年10月8日依法组织强制拆除。2019年10月9日，被告城步苗族自治县自然资源局组织力量强制拆除了原告修建的建筑物。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”本案中，被告城步苗族自治县自然资源局对原告段远武修建的建筑物作出限期拆除通知书及限期拆除决定书时未进行全面、客观、公正地调查，收集有关证据，被告城步苗族自治县自然资源局的行政行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，属于程序违法。因涉案建筑物已被被告强制拆除，对被告城步苗族自治县自然资源局的行政行为撤销已没有必要。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告城步苗族自治县自然资源局拆除原告段远武建筑物的行政行为违法。案件受理费50元，由被告城步苗族自治县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。审 判 长  杨 光人民陪审员  邱立辉人民陪审员  唐爱兰二〇二〇年四月二十七日代理书记员  朱姿颖附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。