广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤03行终727号上诉人（原审原告）唐峥杰，女，汉族，1977年2月15日出生，住址广东省深圳市福田区，委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市福田区土地整备中心，住所地广东省深圳市福田区沙头街道新沙路2号国防大厦7楼。法定代表人苏济成，该中心主任。委托代理人任志峰，该单位工作人员。委托代理人钟刚强，广东晟典律师事务所律师。原审第三人深圳市福田福华建设开发有限公司，住所地广东省深圳市福田区南园街道上步南路锦峰大厦写字楼27Ｅ。法定代表人李志鹏，该公司总经理。委托代理人简晓满，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。委托代理人田静芬，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。上诉人唐峥杰因诉被上诉人深圳市福田区土地整备中心行政协议纠纷一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2018）粤0308行初1759号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2017年8月30日，深圳市棚户区改造领导小组办公室作出《深圳市棚户区改造领导小组办公室关于华富村东、西片区旧住宅区改造项目有关问题的复函》（深棚改办函〔2017〕2号），并由深圳市住房和建设局代盖公章，对深圳市福田区住房和建设局报来的《关于启动华富村东、西片区旧住宅区改造工作的报告》作出答复，称根据《深圳市棚户区改造项目界定标准》（深建规［2016］9号），结合福田区2017年91次区委领导办公会议纪要精神，同意华富村东、西片区旧住宅区改造项目备案，并将该项目纳入深圳市2018年棚户区改造年度计划。2017年9月1日，深圳市福田区老旧住宅区（棚户区）改造和综合整治指挥部办公室作出《关于相关签约主体的情况说明》，并由深圳市福田区住房和建设局代盖公章，该说明称深圳市福田区××东、西区旧住宅区改造项目拟按照“政府主导+国企实施+安置房建设+人才住房建设”的模式推进，明确由区属全资国企深圳市福田投资发展公司负责该项目，确定第三人为房屋搬迁补偿安置协议书的甲方，被告为丙方。其中，第三人是基于专业化的管理需要，由深圳市福田投资发展公司专门为该项目成立的全资国有子公司，作为该项目签约及具体实施主体，被告是法定履行房屋征收职责的政府部门，当项目整体签约率（按套数核定）达到90%以上（含90%）且满足征收条件后，经主管机构批准，依法启动征收时具体实施征收工作。2017年9月8日，原告（乙方）、被告（丙方）、第三人（甲方）签订了《深圳市福田区××东、西区旧住宅区改造项目房屋搬迁补偿安置协议书（产权调换版）》（以下简称涉案行政协议），三方就位于福田区××东、西区旧住宅区的原告名下房屋的搬迁补偿安置相关事宜达成一致，主要内容如下：被搬迁房屋位于黄木岗东区××805，原告为拥有完全产权的房屋产权人，房地产权利证书编号为深房地字第××号；原告选择产权调换作为被搬迁房屋的补偿安置方式，按被搬迁房屋的建筑面积1:1.18的标准确定回迁新房应补偿建筑面积，且回迁新房应补偿建筑面积所对应的套内建筑面积与被搬迁房屋套内建筑面积之比不低于1:1，原告可以9000元／ｍ2的价格另外增购13平方米建筑面积，并可在房源允许的情况下，再增购不超过12平方米的建筑面积；原告按时签订搬迁补偿安置协议、项目整体按时签约、原告按时交房的均可获得相应奖励金；第三人有权按照项目进度向原告发出搬迁通知，启动搬迁进程，原告应依约搬离并交付房屋、移交产权证明文件、配合办理产权注销登记等；过渡期内，原告自行安排周转房，第三人按照每月75元／ｍ2的标准向原告支付临时安置费，并逐年递增，并按两次搬迁，以被搬迁房屋的建筑面积，共计90元／ｍ2的标准支付搬迁费；第三人按被搬迁房屋建筑面积以1000元／ｍ2的标准支付装修补偿；遵循“先签约、先搬迁、先选房”原则确定回迁新房选房顺序，具体以选房方案为准；项目完工取得房屋建筑工程竣工验收备案收文回执后，第三人及时向原告交付新房，并承担保修责任；第三人负责拆除项目范围内的所有建筑物并承担拆除费用，承担本项目所需的建设资金以及政策要求缴交的其他资金；原告有权要求第三人依约支付费用并按期交付回迁新房；在依法启动征收程序前，被告不承担本协议项下任何权利义务；各方在履行本协议的过程中如发生纠纷，应协商解决，协商不成的，任何一方均可向被搬迁房屋所在地有管辖权的人民法院提起诉讼；协议在满足以下条件后生效：1.三方盖章、签字；2.截止到2017年11月30日，本项目整体签约率（按套数核定）达到90%以上（含90%）；项目整体签约率（按套数核定）达到90%以上（含90%）且满足征收条件后，经主管机构批准，依法定程序启动征收时，原告同意第三人在本协议书项下的权利义务自动转移至被告。2018年6月20日，原告签收协议书。2017年11月1日，深圳市福田区××东、西区改造项目现场指挥部及深圳市福田区华富街道办事处发布《关于深圳市福田区××东、西区旧住宅区改造项目协议生效及搬迁启动事宜的通告》，通告主要内容为：截至2017年11月1日，涉案项目整体签约率（按套数核定）已超过90%，达到《深圳市福田区××东、西区旧住宅区改造项目房屋搬迁补偿安置协议书》约定的生效条件，第三人将按照协议约定支付按时签约奖励；自2017年12月1日起，涉案项目正式启动搬迁工作，被搬迁人提前做好过渡安排，尽早搬离被搬迁房屋并办理交房手续。另查明，2018年7月4日，深圳市福田区土地整备中心作出《关于唐峥杰申请公开华富村东、西区旧住宅区改造有关政府信息的答复》，答复原告称：“您申请公开福田区××东、西区旧住宅区改造项目……办理国有土地上房屋征收决定及征收公告、补偿方案及公告信息；上述政府信息现阶段不存在。”经庭审查明，被告确认截至庭审之日涉案项目尚未作出房屋征收决定。原审法院认为，本案争议焦点为：1.原告起诉是否超过起诉期限；2.第三人、被告是否具有签订被诉补偿协议的主体资格、协议签订程序是否合法；3.原告签订被诉补偿协议是否构成重大误解；4.被诉补偿协议是否显失公平。关于焦点一，行政协议，是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，为了对华富村东、西区旧住宅区进行改造，第三人、被告与原告签订了三方搬迁补偿安置协议，该协议属于行政协议，起诉期限应受行政诉讼法调整。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原告与被告、第三人于2017年9月8日签订《协议书》，其中未载明诉讼权利及起诉期限，故针对该《协议书》提起行政诉讼应适用一年起诉期限，原告于2018年8月7日向法院提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。关于焦点二，根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）的规定，棚户区改造政策性、公益性强，必须发挥政府的组织引导作用，在政策和资金等方面给予积极支持，注重发挥市场机制的作用，充分调动企业和棚户区居民的积极性，动员社会力量广泛参与。根据《广东省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》（粤府（2014）2号）的规定，对具备市场运作条件的棚户区改造项目，当地政府可按规定设定参与棚户区改造的房地产开发企业资金实力、资质等级和企业信用等条件，通过公开招标、拍卖、挂牌的方式确定开发企业，同时按照保本微利原则，限定该项目的开发利润，监督开发企业严格按照有关规定、标准建设安置住房和配套工程。前述文件并没有规定企业参与棚户区改造的具体方式，但是原则上认可并鼓励企业参与棚户区改造工作。本案中，深圳市福田区老旧住宅区（棚户区）改造和综合整治指挥部办公室指定项目签约及具体实施主体即第三人作为甲方，法定履行房屋征收职责的政府部门即被告作为丙方，与房屋权利主体即原告签订拆迁补偿协议，故被告及第三人具有签订被诉补偿协议的主体资格，原告关于被告及第三人没有签约主体资格的主张不成立，法院不予支持。涉案棚户区改造项目尚未作出房屋征收决定，未进入房屋征收程序，还处于前期自主签约阶段，第三人通过签订搬迁安置补偿协议的方式收购涉案项目内的房屋，有棚户区改造的相关政策依据，不违反法律法规的禁止性规定，并无不当。而且，后来施行的《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》亦认可企业参与棚户区改造的模式。关于焦点三，《协议书》第十五条丙方的权利与义务明确“在依法启动征收程序前，丙方不承担本协议项下任何权利义务。”第十九条第三项明确“项目整体签约率（按套数核定）达到90%以上（含90%）且满足征收条件后，经主管机构批准，依法定程序启动征收时，乙方同意甲方在本协议书项下的权利义务自动转移至丙方”。被诉补偿协议涉及原告重大经济利益，相关协议内容清晰明确，原告应当能够理解协议的相关条款，知晓该协议系附条件成就，其签订被诉补偿协议时尚未启动房屋征收程序。原告主张其误以为政府已经启动房屋征收程序，签订被诉补偿协议存在重大误解，没有事实依据，法院不予支持。关于焦点四，原告是以产权调换的方式签订的被诉补偿协议，即协议约定按被搬迁房屋的建筑面积以1:1.18的标准确定回迁新房应补偿建筑面积，且回迁新房应补偿建筑面积所对应的套内建筑面积与被搬迁房屋套内建筑面积之比不低于1:1，故补偿不涉及房屋价格的认定问题。关于确定过渡期内临时安置费、搬迁费标准的依据，被告及第三人能够作出合理说明，原告主张显失公平的情形没有证据证实。至于回迁新房的选房问题，协议明确约定为“先签约、先搬迁、先选房”的原则确定选房顺序，并以发布的选房方案为准，该内容符合棚户区改造的相关激励政策，亦不构成显失公平。原告主张被诉补偿协议显失公平没有事实和法律依据，法院不予支持。故第三人具有签订被诉补偿协议的主体资格，协议内容不违反相关规定以及公共利益，原告亦无证据显示其存在重大误解，对原告主张撤销被诉补偿协议，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告唐峥杰的诉讼请求。上诉人不服原审判决，上诉请求：1.撤销原审行政判决；2.撤销上诉人与被上诉人、原审第三人于2017年9月8日签订的《深圳市福田区××东、西区旧住宅区改造项目房屋搬迁补偿安置协议书》。主要理由为，原审判决认定事实错误，适用法律错误，颠倒举证责任，应当予以撤销。上诉人具有合法产权的房地产受法律保护，未依照法定权限和征收补偿程序，被上诉人和原审第三人擅自与上诉人签订涉案协议，侵犯上诉人房地产权，违反《中华人民共和国物权法》第四十二条、第六十六条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十三条和第十七条规定的房屋征收目的、主体、权限、补偿和程序等规定，签约违法、补偿不公，被上诉人未举证证明协议的合法性，应当承担败诉后果。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，予以确认。上诉人和被上诉人在二审期间提交的材料，均不属于本案新的证据，不予采纳。本院认为，本案为撤销行政协议纠纷。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”深圳市棚户区改造领导小组办公室作出《深圳市棚户区改造领导小组办公室关于华富村东、西片区旧住宅区改造项目有关问题的复函》，同意实施华富村东、西片区旧住宅区改造项目。涉案行政协议为被上诉人在授权范围内与上诉人签订的旧住宅区改造项目房屋搬迁补偿安置协议，并非依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定签订的房屋征收补偿协议，各方当事人签署涉案行政协议时，对于协议名称、协议主体、协议内容均清楚明了，涉案行政协议是各方当事人经协商签订的，涉案行政协议不存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平的情形，没有撤销事由，上诉人的上诉请求不成立。原审判决已经详细查明事实、论述判决理由，本院不再赘述，依法维持原判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人唐峥杰负担。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇二〇年四月十五日书记员  熊雨潇