湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘06行初342号原告：平江县阳光种植农民专业合作社，住所地：平江县加义镇泊头村。法定代表人：夏明云。委托代理人：艾吉儒，该合作社工作人员。委托代理人：任一果，湖南巴陵律师事务所律师。被告：平江县人民政府，住所地：平江县城关镇南街38号。法定代表人：黄伟雄，县长。委托代理人：陈正彪，平江县文化旅游广电体育局工作人员。委托代理人：黄威雄，湖南湘杰律师事务所律师。第三人：创景天下（北京）投资有限责任公司，住所地：北京市朝阳区慧忠北里410号楼3门201室。法定代表人：吴辛民，董事长。委托代理人：刘仕荣，湖南法健律师事务所律师。原告平江县阳光种植农民专业合作社（以下简称阳光种植合作社）诉被告平江县人民政府（以下简称平江县政府），第三人创景天下（北京）投资有限责任公司（以下简称创景公司）确认行政行为无效一案，于2019年10月23日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭开庭进行了审理，原告阳光种植合作社的委托代理人艾吉儒、任一果，被告平江县政府的委托代理人陈正彪、黄威雄，第三人创景公司的委托代理人刘仕荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告阳光种植合作社诉称，原告与平江县加义镇泊头村村民委员会（以下简称泊头村委会）签订《喂羊洲承包协议书》先于被告与第三人签订的《平江县汨花湾旅游景区项目开发经营合同书》（以下简称《汨花湾开发经营合同》）。2011年10月15日原告与泊头村委会便已签订《喂羊洲承包协议书》，协议约定由原告承包喂羊洲123亩旱土及河堤，租赁时间为50年。双方于2014年3月20日就该协议另行签订补充“协议书”。同时，原告承包租赁费已交至2018年10月15日。在协议签订后，原告投巨资进行了道路堤坝的建造。2017年10月30日，被告与第三人签订《汨花湾开发经营合同》，该合同也已开始实际履行。原告今年5月才拿到两被告签订的合同复印件，之后，原告派人与平江县政府进行协商未果遂起诉至法院，请求判令：一、被告和第三人签订的“合同”属于违法无效的行政协议。被告和第三人签订的这份合同具有明显公权力属性，合同一方当事人是被告县政府即行政机关，合同内容是具有行政法上权利义务的内容。二、被告和第三人之间的“合同”未进行供地方案审批、未经招投标程序，明显违法。1、供地方案审批是签订土地出让合同的必经步骤，也是前置程序，本案没有该程序，直接协议约定景区开发范围包括加义镇泊头村范围。2、旅游类经营用地必须以招标拍卖挂牌方式，但本案并未经招投标。三、被告和第三人签订的“合同”侵犯原告权益，原告作为利害关系人有权要求被告按法定征收标准进行征收补偿。该合同约定的红线范围与已经承包给原告的土地部分重合，该重合部分直接损害了原告的土地使用权，且因第三人已实际投入使用，导致原告已经实际履行不能，故原告是本案的利害关系人。被告明知原告与村委会之间签订合同在先，且该合同已经政府备案，还一地两包，导致土地重复发包，侵权行为严重。被告不能为了履行其与第三人之间的协议，而无视村委会与原告存在在先的协议。被告确因重大政策调整或出于维护公共利益需要而无法继续履行协议的，也应当尽到相应的附随义务，即在合理时间内通知协议另一方并说明不能继续履约的理由。此外，也应对不能继续履约而给协议另一方即本案原告造成的损失予以补偿或采取补救措施。但被告至今未能给原告一个合理答复。请求判令：一、被告和第三人签订的《汨花湾开发经营合同》属于违法无效的行政协议。二、请求判令被告对原告的侵权行为按法定征收标准进行补偿。被告平江县政府辩称，一、原告与原平江县加义镇泊头村委会签订的《喂羊洲承包协议书》为农村土地承发包协议，而《汨花湾开发经营合同》为旅游景区整体旅游综合开发经营合同。两者合同当事人、合同内容、权利义务关系等各不相同，根据合同相对性原则，没有发生合同权利义务的非合同当事人依法不能向合同当事人主张权利或提出诉讼。二、《汨花湾开发经营合同》为民商事合同，并非是原告所诉的“行政协议”。虽然平江县政府为行政机关，但合同相对人创景天下公司在订立合同及决定合同内容等方面，仍享有充分的意思自治，并不受单方行政行为强制，合同内容包括了具体的权利义务及违约责任，均体现了双方当事人的平等、协商、等价的合意。从合同目的、内容、订立和履行等方面看，合同具有明显的民商事法律关系性质，应定性为民商事合同。三、按《汨花湾开发经营合同》第一条第一款、第五条项目用地和土地使用权取得方式的约定，景区具体详细范围以规划红线图为准，如需使用土地的，必须取得合法的土地使用权，不能未批先建。景区内建设用地采取招拍挂方式取得，依法办理征地报批手续。因此，项目用地和土地使用权取得方式的约定符合法律规定，并不是原告所诉未进行供地方案审批，未经招投标程序。四、平江县政府与创景天下公司签订的《汨花湾开发经营合同》没有侵犯原告的合法权益，不存在侵权。该合同是为了旅游景区进行整体旅游综合开发，推进旅游扶贫，原告要求按法定征收标准进行征收补偿，没有法律依据。请求法院依法驳回原告的起诉或者诉讼请求。第三人创景公司未提出实质性的陈述意见。经审理查明，2011年10月15日，原告与泊头村委会签订《喂羊洲承包协议书》，协议约定由原告承包喂羊洲123亩旱土及河堤，租赁时间为50年。2014年3月20日，原告与泊头村委会另行签订一份补充《协议书》，约定原告投资开发泊头村范围内的喂羊洲，将其打造成为养殖钓鱼基地的生态休闲园，承接加义镇一镇三漂之客源。补充协议签订后，原告陆续进行了一些基本建设，期间因部分村民阻工，导致协议约定的项目进度未能完成。2015年5月31日，平江县泊头生态农业发展有限公司（以下简称泊头生态公司）与泊头村委会签订一份《土地资源入股合作协议书》，约定泊头村委会将现有喂羊洲150余亩集体土地与泊头生态公司入股合作开发，泊头村委会签订该份协议时未告知原告，该协议签订后泊头生态公司在原告租赁土地上进行了部分基础设施建设。2017年10月30日，被告与第三人签订《汨花湾开发经营合同》，合同约定了开发范围及经营项目，开发经营目标，开发经营形式、年限，投资总额及进度，项目用地和土地使用权取得方式（1、在景区开发如需使用土地的，必须取得合法的土地使用权，不能未批先建；2、景区内建设用地采取招拍挂方式取得，依法办理征地报批手续），项目经营相关税费优惠和支付方式，双方的权利义务等事项。2018年12月20日，泊头村委会与第三人以及泊头生态公司签订了一份《湖南平江泊头村花海营地旅游开发合作合同》（以下简称《泊头花海旅游开发合作合同》）。合同签订后，第三人在原告租赁的涉案土地上投资进行了部分基础设施建设。目前，涉案土地处于闲置状态。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，既不能过分扩大理解，认为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织都有利害关系，也不能过分限制理解，将“可能性”扩展到必须要有充分证据证实被诉行政行为影响其实体权利。对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，首先，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准；其次，在当事人确有法律可保护权益的情况下，还需要考虑该权益是否应当通过本案的行政诉讼来保护。在有些情况下，即使当事人具有可保护的法律权益，但该权益应当通过民事诉讼或者直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护，则当事人虽然有法律保护的权益，但针对本案不具有原告主体资格。本案中，原告所诉标的系被告平江县人民政府与第三人创景天下（北京）投资有限责任公司签订的《平江县汨花湾旅游景区项目开发经营合同书》，该份行政协议系平江县政府为了推进县域经济发展，合理利用县域旅游资源，与第三方就旅游项目整体开发合作签订的框架协议，旨在通过创景公司的开发经营，建成一处新的旅游景点。但平江县政府并非该旅游资源的所有权人，其签署的框架协议的效力需由第三人与泊头村委会、泊头生态公司签订《泊头花海旅游开发合作合同》进行确认。因此被告与第三人签订的协议内容未直接涉及原告的权利与义务。即便原告认为第三人后续的施工行为侵害了原告作为涉案土地承租人的合法权益，在侵权行为人明确而行政行为效力待定且与损害后果之间因果关系尚不明确的情形下，原告所要求保护的权益不应当通过起诉行政协议的方式来寻求救济，而应当通过民事诉讼的途径解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告平江县阳光种植农民专业合作社的起诉。案件受理费50元，退还给原告平江县阳光种植农民专业合作社。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 夏 磊审判员 周四平审判员 王延红二〇二〇年四月七日书记员 王泊涵