湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2102号上诉人（原审被告）张家界市永定区人民政府，住所地湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人朱法栋，区长。委托代理人熊健党，张家界市永定区人民政府工作人员。委托代理人赵沙，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨子平，男，1956年8月14日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人徐鹏，男，1985年9月15日出生，土家族，系杨子平女婿，住湖南省张家界市永定区。上诉人张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）与被上诉人杨子平房屋征收补偿决定一案，张家界市中级人民法院于2019年10月14日作出（2019）湘08行初148号行政判决。宣判后，永定区政府不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2011年9月22日，永定区政府作出张定政决[2011]8号《关于官黎坪甘溪桥东片城市棚户区改造项目（一期）房屋征收决定》，征收项目名称：官黎坪甘溪桥东片城市棚户区改造项目（一期）；征收范围：张家界市永定区官黎坪街道办事处甘溪桥东片规划红线图范围内，涉及57户，征收房屋建筑面积约为11089平方米；房屋征收部门和实施单位：张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室；签约期为：自本决定公告之日起60日内。征收决定同时附有《官黎坪甘溪桥东片城市棚户区改造项目（一期）房屋征收与补偿方案》。该征收决定于2012年8月6日在张家界日报上予以公告。杨子平房屋不在此征收范围内。2011年6月17日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室作出张定征公[2011]01号《关于协商选定官黎坪甘溪桥东片棚户区改造项目征收房地评估机构的公告》，确定房地产价格评估机构由被征收人选定。被征收人须在本公告发布之日起七个工作日内，选定本次公布的五家房地产评估机构中的一家。2011年7月7日经张家界市胜地公证处公证，投票选定了张家界市先达房产评估咨询有限公司承担此项目的房地产评估。2015年10月12日，永定区政府发布张定政公[2015]11号《官黎坪甘溪桥东片城市棚户区改造项目（二期）房屋征收决定》的公告，征收项目名称：（二期）；征收范围：永定区官黎坪街道办事处范围内，东至迎宾南路，西抵该项目一期红线，南至大庸中路，北至澧水河防洪堤，项目占地面积90619.81平方米，被征收户233户；房屋征收部门：张家界市永定区房屋征收与补偿办公室。签约期：自本决定公告之日起90日内。该公告同时附《官黎坪甘溪桥东片城市棚户区改造项目（二期）房屋征收补偿方案》。征收决定及补偿方案在征收地范围内公告。杨子平的房屋在此项目征收范围内。2019年6月21日，张家界市先达房产土地评估咨询有限责任公司出具先达房征收征收（华天）估字（2018）第HT268号杨子平房屋评估报告，认定2015年10月12日为价值时点，房屋主体价值为515526元，估价作业期为2015年10月12日-2019年6月21日，估价勘交期为2019年6月13日至2019年6月14日。该报告于2019年6月21日留置送达给杨子平，并进行了张榜公示。房屋征收部门工作人员与杨子平协商征收补偿事宜，未达成一致。2019年7月5日，永定区政府作出张定政补字［2019］116号《房屋补偿决定书》，该决定书内容如下：1.对被征收人杨子平位于规划红线范围内的面积为416.79平方米的房屋建筑实施征收。2.被征收房屋合法性认定为：房屋建筑面积416.79平方米，其中1998年前修建面积为159.29平方米，属于补交规费范围，1998-2003年修建面积4平方米，属补交规费范围；252.60平方米为2003年清房后修建的违法建筑。3.因被征收人未选择补偿模式，对其房屋实行一次性货币补偿。被征收房屋评估价值为人民币515526元，装饰装修补偿77169.30元，构筑、附属物补偿2722元，临时安置补偿费19702.8元，搬迁补偿费3283.8元，补交规费7094.15元，以上相互抵减后，合计补偿611309.75元。被征收人杨子平2003年清房后修建的违法建筑不予补偿。4.被征收人杨子平收到补偿决定之日起15日内自行腾房让地；逾期未腾房让地，张家界市永定区政府将依法申请人民法院强制执行。该决定书还告知了杨子平申请行政复议和提起行政诉讼的权利。杨子平认为该《房屋补偿决定书》违法，遂提起本案诉讼，请求：1.依法撤销张定政补字（2019）116号《房屋补偿决定书》；2.本案诉讼费用由被告负担。原审认为，永定区政府的房屋补偿决定（即补偿决定）是否合法为本案争议的焦点。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门根据报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，原告涉案房屋位于（二期）征收决定范围内，其确定的签约期限内未能与房屋征收部门达成补偿协议。由此，被告根据房屋征收部门的申请，有权作出房屋补偿决定。其次，永定区政府发布（一期）征收公告后，采取发放选票投票选择评估机构的方式，按照被征收人多数意见确定具有相应资质的先达房地产价格评估公司作为评估机构。但（一期）征收项目范围、面积、被征收户与（二期）明显不同，在发布（二期）征收公告后沿用（一期）选定的评估机构对（二期）项目被征收人杨子平的房屋进行评估，显然违反了法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，由多数决定，随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”永定区政府用（一期）选定的评估机构对（二期）项目被征收人房屋进行评估违反了上述条例规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限，用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转房、停产停业损失、搬迁期限，过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值由异议的，可以向房地产评估价格评估专家委员会申请鉴定。”上述规定意在保护被征收人的评估权、选择权和合理、合规、合法补偿权。而本案中，评估机构未入户对被征收人杨小平房屋装修装饰进行评估，被告作出补偿决定擅自认定装修装饰价值依据不足。被告在没有提供证据证明杨小平拒绝相关部门入户就涉案被征收房屋的装饰装修进行评估的情况下，未对涉案被征收房屋的装饰装修进行合理补偿，违反法律规定。再者，根据被告作出的房屋征收补偿安置方案，该补偿安置方案规定的搬迁期限为90天，故被告于2015年10月12日作出涉案房屋征收决定后，如未与原告达成补偿安置协议，应在限定的搬迁期限或合理期限内作出房屋补偿决定，其于2019年7月5日作出房屋征补偿决定，仍以2015年10月12日的房屋征收估价报告作为对原告房屋货币补偿价格，有违公平原则。同时《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。”通过对本案证据的分析，被征收人杨小平对两种方式未选择而被告的（二期）补偿方案中规定由两种方式供原告选择。但被告在作出房屋补偿决定时，仅仅只认定货币补偿一种方式，对另一种产权调换方式未作决定，侵害了杨小平的补偿选择权。综上，永定区政府在征收原告杨小平房屋过程中，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，所作的房屋补偿决定违法侵害了杨小平的公平补偿权，应予撤销。据此判决：一、撤销被告张家界市永定区人民政府作出的张定政补字[2019]116号房屋补偿决定；二、责令被告张家界市永定区人民政府于本判决生效之日起三个月内重新作出房屋补偿决定。上诉人永定区政府上诉提出：一、原审认为发布官黎坪甘溪桥东片棚户区改造项目（二期）征收公告后沿用（一期）选定的评估机构对（二期）项目被征收人进行评估违反法律规定，明显与事实不符。该项目本身是一个整体项目，且被上诉人杨子平参与了评估机构的选定，上诉人并未剥夺被上诉人的选择权和知情权。二、原审认为上诉人未在合理期限内作出《房屋征收补偿决定》，系认定事实错误，且与法律法规相违背。上诉人依据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，以房屋征收决定公告之日作为被征收房屋价值评估时点对被征收人进行补偿，并未违反法律规定，且（二期）征收过程中对被征收人均是以2015年10月12日为评估时点进行补偿，对杨子平以同样的时点进行评估正是公平原则的体现。三、原审认为上诉人作出的《房屋征收补偿决定》侵害了被上诉人的补偿方式的选择权，与事实不符。四、原审认为上诉人对涉案房屋装饰装修价值认定依据不足且未对涉案房屋的装饰装修进行合理补偿，明显有误。综上，请求二审法院撤销原判，依法维持上诉人作出的《房屋补偿决定书》杨子平答辩称：被上诉人在征收过程中沿用（一期）的评估机构对（二期）的被征收房屋进行评估违反法律规定，在评估过程中未进行现场查勘，也没有提供可供选择的置换房源，而且评估报告出具的时间与评估价值时点相差四年，评估价格不公平。请求二审依法维持原判。原审当事人提交的证据材料已随案移送本院，当事人对原审查明的基本事实无异议。二审另查明，2011年7月7日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室组织被征收人投票选定评估机构，张家界市胜地公证处对本次投票结果进行了公证，本次投票的统计结果为：收回选票总数为249张，其中，弃权票5张，有效票244张，张家界市先达房地产评估咨询有限公司得记名票136张，被选定为永定区官黎坪甘溪桥东片棚户区改造项目房屋征收房地产评估机构。2011年8月9日，张家界市人民政府发布《关于收回官黎坪甘溪桥东片棚户区改造项目规划红线范围内国有土地使用权的通告》，该通告以及规划红线图明确了本次征收是一个整体项目。本院认为，本案争议的焦点问题是永定区政府作出的张定政补字［2019］116号《房屋补偿决定书》是否合法。国务院590号令第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值由异议的，可以向房地产评估价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，永定区政府未能提供其已经对杨小平房屋装饰装修入户调查的相关证据，在评估机构未对杨小平房屋进行入户调查、评估的情况下，径直作出补偿77169.3元的决定，没有事实依据，违反了上述法律规定。国务院590号令第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。补偿决定应当公平。本案中，永定区政府于2015年10月12日作出涉案房屋征收决定，根据永定区政府作出的房屋征收补偿安置方案，该方案规定的签约期限为征收公告发布后90天，如不能达成补偿安置协议，则应在2016年1月10日后的合理期限内作出房屋征收补偿决定，而评估公司直至2019年6月21日才作出分户评估报告，永定区政府沿用该评估报告于2019年7月5日作出房屋征收补偿决定，已经明显超出了作出评估报告和征收补偿决定的合理期限，且评估报告和补偿决定仍以2015年10月12日的房屋征收评估时点作为对杨小平房屋进行货币补偿的价格计算时点，有违公平原则，损害了被征收人的合法权益。国务院590号令第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。本案中，永定区政府在对杨小平户征收过程中，未提供产权调换的房屋，未明确调换房屋的价值，侵害了杨小平的补偿选择权。关于评估机构是否合法的问题，国务院590号令第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，由多数决定，随机选定等方式确定。本案中，因官黎坪甘溪桥东片棚户区改造项目是一个整体项目。在征收公告发布前，永定区政府通知了该项目被征收人在规定时间内协商选定房地产价格评估机构，在被征收人无法达成一致意见后，永定区政府通知了本次征收项目的被征收人进行投票选定，本项目被征收人共计290户，参与投票249户，根据少数服从多数的原则投票选定了张家界市先达房地产评估咨询有限公司作为本次征收项目的房地产评估机构，该评估机构的选定符合法律规定。原判认为永定区政府用（一期）选定的评估机构对（二期）项目的被征收人房屋进行评估的行为违法，属于认定事实不清，适用法律不当。本院二审予以纠正。上诉人永定区政府主张其评估机构选定合法的理由成立，本院予以采纳。综上，永定区政府在征收杨小平房屋过程中，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，所作的房屋补偿决定违法，侵害了杨小平的公平补偿权，依法应予撤销。原审判决除了认定评估机构的选定违法适用法律错误以外，其他部分认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦无不当，本院对判决的结果予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张家界市永定区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  向黎丽二〇二〇年四月二十八日书记员  杨雅婷