安徽省淮南市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）皖04民终468号上诉人（原审原告）：淮南市唐山镇人民政府，住所地安徽省淮南市谢家集区唐山镇，统一社会信用代码113404040030592432。法定代表人：李二宝，该镇镇长。委托诉讼代理人：杨杰，安徽竞合律师事务所律师。委托诉讼代理人：王明，安徽竞合律师事务所实习律师。上诉人（原审被告）：淮南市鑫海商贸有限公司，住所地安徽省淮南市谢家集区谢李路中段，统一社会信用代码913404007728232261。法定代表人:李焕春，该公司总经理。上诉人淮南市唐山镇人民政府（以下简称唐山镇政府）、上诉人淮南市鑫海商贸有限公司（以下简称鑫海公司）因合资、合作开发房地产合同纠纷一案，均不服安徽省淮南市谢家集区人民法院（2019）皖0404民初500号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月23日立案后，依法组成合议庭，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。唐山镇政府上诉请求：撤销一审判决，改判支持唐山镇政府一审诉讼请求。事实和理由：一审判决认定事实错误，唐山镇政府应是享有出让土地使用权的唯一权利人。2011年3月21日，淮南市国土资源局与唐山镇政府签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定受让人为唐山镇政府，能够清楚地证明该宗土地享有商业用地使用权的权利人为唐山镇政府。尽管是鑫海公司缴纳的842200元，但仍是以唐山镇政府名义缴纳。双方于2010年11月5日签订的《合作协议书》因未经过淮南市规划局批准，导致合作协议未实际履行。该地块被政府征用后所得到的补偿款，在支付给鑫海公司垫付的土地出让金842200元后，其余占地补偿款均属于唐山镇政府所有。鑫海公司未作书面答辩。鑫海公司上诉请求：依法撤销一审判决，驳回唐山镇政府诉讼请求。事实与理由：一、案涉合同系无效合同。唐山镇政府是国家行政机关，非民事活动的适格主体，依法不能从事经营性活动。因此，《合作协议书》违反了行政机关不得参与经营行为的国家强制性规定，应为无效。二、土地性质变化是符合征收补偿条件的前提。涉案土地原系国有划拨土地，经鑫海公司出资购买才变为出让性质的土地，其价值在市场中才得以体现。国土部门的征收是对出让土地进行征收，而非对划拨土地进行征收。因此，被征收的主体是鑫海公司，所获收益当然归鑫海公司所有。且由于双方约定唐山镇政府以原划拨地块出资合作，而土地已变为出让性质，再加上合同无效，唐山镇政府无权获得合同约定收益。三、唐山镇政府拆迁地块上建筑物已经获得赔偿。涉案项目在双方未开发建设阶段就被叫停，土地被国土部门征收。国土部门征收该地块时，唐山镇政府已经获得该地块上建筑物的经济赔偿，其权益已经得到了保护。且国土部门征收划拨土地时，应对土地使用权人给予适当补偿。因此，即使唐山镇政府应当获得赔偿，赔偿义务主体也是土地征收部门。鉴于鑫海公司土地来源于唐山镇政府，鑫海公司一审时就明确表示原则上同意按照划拨土地价格标准对唐山镇政府进行适当补偿，但补偿并非鑫海公司必须承担的法律责任。另，假如按照一审法院的审判逻辑，唐山镇政府已经获得的地上建筑物的征迁赔偿款50余万元也应属于双方。根据双方合同约定，既然土地是唐山镇政府合作的条件，该合作地块上的建筑物当然是其出资合作的一部分，获得的赔偿金当然也应由双方按份共有。此外，上述项目前期投入了大量资金，如按照一审判决，该部分费用也应由双方共同承担。唐山镇政府未作书面答辩。唐山镇政府向一审法院起诉请求：判令鑫海公司返还唐山镇政府土地补偿款2796400元。一审法院认定事实：2010年11月5日，唐山镇政府（甲方）与鑫海公司（乙方）签订一份《合作协议书》，主要内容约定：“为大力发展和支持地方经济建设，通过考察、调研，……甲、乙双方共同合作投资新家园商务广场项目，经充分协商一致，特签订本协议并共同遵守。协议条款如下：第一条甲、乙双方共同投资建设的该项目位于甲方所辖的山口社区境内（原唐山派出所旧址），占地面积约2000平方米（约4亩）。拟建一座地上楼高为19层、总建筑面积约9000平方米的商住楼为主体的新家园商务广场。……第七条项目合作的商住楼施工前，该项目规划、立项报建、环评和土地使用等相关手续由乙方负责办理，甲方须积极进行配合协调，否则，甲方应赔偿乙方由此造成的经济损失。上述办理各种证件过程中所产生的费用由乙方首先支付，计入乙方总投资额中。第八条甲方应负责办理土地征用、拆迁补偿、平整施工场地等工作，或由甲方委托乙方办理。上述办理过程中所产生的各类费用由乙方支付，计入乙方总投资额中。第九条甲方要为乙方经营创造良好的外部环境，并配合乙方办理各种证件及水、电接通工作，产生的费用由乙方先行支付，计入乙方总投资额中。……第十二条因不可抗力因素造成本协议无法履行的，应及时通知对方，甲、乙双方互不承担法律责任。……第十五条本协议书自甲、乙双方法定代表人签字盖章之日起生效，生效之日为合作开始之日。”合同落款处加盖了双方单位印章，并由法定代表人签名。协议签订后，按照约定，唐山镇政府把享有使用权的工业用地过户给鑫海公司，鑫海公司在国土局办理了土地使用权变更手续。之后，由于客观原因，该项目没有报批，至今没有建设。2011年3月21日，淮南市国土资源局（出让人）与唐山镇政府（受让人）签订了《国有建设用地使用权出让合同》，主要内容约定：“……第四条本合同项下出让宗地编号为准国土协[2011]001，宗地总面积大写贰仟伍佰玖拾玖平方米（小写2599平方米），其中出让宗地面积为大写贰仟伍佰玖拾玖平方米（小写2599平方米）。本合同项下的出让地坐落于谢家集区卧龙山路南侧。……第五条本合同项下出让宗地的用途为其他普通商品住房用地。第六条出让人同意在2011年3月21日前将出让宗地交付给受让人……第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写捌拾肆万贰仟贰佰元（小写842200元），……第十条受让人同意按照本条第一款第（一）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：（一）本合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款；……”2011年3月21日，鑫海公司以唐山镇政府名义缴给淮南市国土资源局土地出让总价款842200元。鑫海公司以唐山镇政府名义为办理土地从工业用地转为商业用地手续缴纳各种费用共计993089元。2016年11月28日，淮南市谢家集区城市重点工程建设指挥部办公室与鑫海公司签订《国有土地收储协议》，约定征收2599平方米，安徽广利远宏土地评估咨询有限公司评估认定该地块每平方米1400元，总补偿价款为3638600元。当日，淮南市谢家集区城市重点工程建设指挥部与鑫海公司签订《拆迁补偿安置协议》，并将全部补偿款支付给鑫海公司。2019年6月24日，一审法院委托安徽广利宏远房地产评估咨询有限公司评估该宗土地2011年3月22日划拨土地使用权价格共计467800元，评估费2000元。一审法院认为，唐山镇政府与鑫海公司签订合作协议，因淮南市规划未批准导致双方合作协议未履行。唐山镇政府实际出资经评估共计467800元，鑫海公司因其土地变更性质以唐山镇政府名义交纳代理费、工本费、转完税、土地出让金、公告、查询服务、代理费等共计993089元。该宗土地因政府征收补偿3638600元。按照协议平等原则，应按比例进行分配，唐山镇政府应分得1165137.86元（3638600元×467800元/1460889元）；鑫海公司应分得2473462.14元（3638600元×993089元/1460889元）。唐山镇政府与鑫海公司所签订合作协议真实有效，依法受法律保护，由于双方协议第十二条约定，因不可抗力因素造成本协议无法履行的，互不承担法律责任，故应按比例承担责任。判决：一、淮南市鑫海商贸有限公司于本判决生效之日起三十日内一次性支付给淮南市唐山镇人民政府1165137.86元。二、驳回淮南市唐山镇人民政府其他诉讼请求。案件受理费29171元，减半收取14586元，由淮南市唐山镇人民政府负担8509元，淮南市鑫海商贸有限公司负担6077元。二审中，当事人没有提交新证据，二审对一审查明事实予以确认。二审另查明，唐山镇政府与鑫海公司签订的《合作协议书》第二条约定：项目总投资额预计5000万元，其中，甲方以持有的该宗地国有土地使用权出资和现金出资，土地使用权出资以专业评估公司评估及双方协商认定的价格300万元作为出资额。第三条约定：考虑到唐山镇政府性质，为便于开发，简化有关手续，土地所有权证办理更名过户给鑫海公司，鑫海公司更名后，立即办理相关报批手续，待项目建成后，双方经营和管理模式待研究后，另行确定。2011年4月26日，唐山镇政府（甲方）与鑫海公司（乙方）签订一份《补充协议书》，主要内容约定：“甲乙双方于2010年11月5日签订《合作协议书》。甲、乙双方为了使该合作项目能利进行，特就该《合作协议书》中的有关内容进行修改和补充，并达成如下补充协议：一、甲方用于合作的土地具有出让使用权，证号：淮国用（2011）第040007号，面积：2599平方米，用途为住宅用地。乙方同意代甲方支付该宗土地的出让金及其税费、拆迁补偿费用及办理土地使用证证件和土地使用权转让的税、费，待项目建成后由甲方还给乙方或者由乙方从甲方的土地作价中直接扣除。二、双方同意甲方的该宗出让净地作价人民币300万元。三、待项目建成后，乙方将按照甲方土地的作价扣除乙方代甲方支付该宗土地的出让金及其税费和拆迁补偿费用及办理土地使用证证件和土地使用权转让的税、费后的剩余价值还原甲方房屋。……”2011年5月11日，涉案土地使用权经淮南市国土资源局审批登记在鑫海公司名下，并办理了土地使用权证。本院归纳本案二审争议焦点为：一、《合作协议书》的效力如何认定。二、一审判决对涉案土地补偿款的分配是否妥当。针对上述争议焦点，本院分析评判如下：关于第一项争议焦点，本院认为，根据唐山镇政府与鑫海公司签订的《合作协议书》约定的内容，双方是共同合作投资建设新家园商务广场项目，故双方之间应为合资、合作开发房地产合同关系。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十八条规定：“依法取得的土地使用权，可以依照本法和有关法律、行政法规的规定，作价入股，合资、合作开发经营房地产。”该法及相关行政法规并无国家行政机关不得以土地使用权出资合作开发房地产的明确规定。故依照上述规定，唐山镇政府对涉案土地原先享有合法使用权，可以出资合作开发房地产，鑫海公司以唐山镇政府非民事活动的适格主体为由，认为《合作协议书》无效的上诉理由于法无据，不予采纳。关于第二项争议焦点，本院认为，根据已查明事实，《合伙协议书》签订后，唐山镇政府办理了土地使用权出让手续，并依约将涉案土地过户至鑫海公司名下，由鑫海公司缴纳了土地出让金等相关费用，政府部门亦为鑫海公司办理了土地使用权证。由此可见，双方已按协议履行了部分义务，涉案土地使用权已成为双方共同投资合作的财产，不再单独属于唐山镇政府，亦不单独属于鑫海公司。双方各自认为自己是涉案土地的权利主体的上诉理由均不能成立，不予采纳。基于双方的合作协议，由于规划原因导致双方合作协议不能继续履行后，涉案土地因被征收而获得的补偿款3638600元应为双方共同投资合作产生的财产权益，应为双方共同共有。经审查，双方未在合作协议中明确约定投资、收益等的分配比例，故一审法院按照双方实际出资额确定补偿款的分配比例并无不当。但，根据双方协议约定，双方合作时已认可唐山镇政府的土地出资作价为300万元，一审判决以评估确定的当时的划拨土地使用权价格作为计算依据欠妥，予以纠正。唐山镇政府应分得2434115.45元〔（3000000元－993089元）÷3000000元×3638600元〕。至于鑫海公司上诉所称的建筑物赔偿款及前期投入资金，经查，鑫海公司一审中并未提出请求，二审不予审查。根据双方的合作协议，一审判决确定本案案由为合伙协议纠纷不够准确，应为合资、合作开发房地产合同纠纷。综上所述，唐山镇政府部分上诉请求成立，予以部分支持。鑫海公司上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第三项规定，判决如下：一、撤销安徽省淮南市谢家集区人民法院（2019）皖0404民初500号民事判决；二、淮南市鑫海商贸有限公司于本判决生效之日起三十日内一次性支付淮南市唐山镇人民政府2434115.45元；三、驳回淮南市唐山镇人民政府其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件诉讼费用负担方式按一审判决执行；二审案件受理费34767元，由淮南市唐山镇人民政府负担19481元，由淮南市鑫海商贸有限公司负担15286元。本判决为终审判决。审判长 李 永审判员 张 晨审判员 魏 宁二〇二〇年四月二十二日书记员 倪龙书