安徽省宿州市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖13行终86号上诉人（一审被告）：萧县杨楼镇人民政府，住所地安徽省宿州市萧县杨楼镇，统一社会信用代码11341322003196387D。法定代表人：杜庆军，该镇镇长。被上诉人（一审原告）：刘述强，男，1970年8月20日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。委托诉讼代理人：王培峰，江苏金朝阳律师事务所律师。上诉人萧县杨楼镇人民政府(以下简称杨楼镇政府)因被上诉人刘述强诉其行政强制行为违法一案，不服安徽省萧县人民法院作出的(2018)皖1322行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月1日受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。一审法院查明，刘述强系萧县杨楼镇刘庄村村民，其于2008年在其自留地上建设了案涉养殖场面积610平方米，养殖场南北两侧共二排猪舍，猪舍占地面积为242.25平方米（8.55米×19米+4.2米×19米）。2018年8月7日，杨楼镇政府向刘述强下发了通知，内容为：您经营养猪场严重违反《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》的有关规定，限于2018年8月9日前自行关闭（拆除），否则依法予以拆除。在通知指定期限内，刘述强未自行拆除养殖场；杨楼镇政府未催告刘述强履行，未告知刘述强享有的陈述权申辩权，未作出强制拆除决定，即于2018年8月11日，组织人员对刘述强养猪场进行了强行拆除。采用挖掘机强拆时，杨楼镇政府对拆除现场没有证据保全，没有对养殖场内财物等进行登记造册，亦未进行公证；没有考虑养殖场内尚有生猪和鸡存在，没有对养殖场建筑材料中可利用材料采取科学、适中方式拆除；拆除现场有生猪和鸡跑到养殖场外的情况。诉讼中，刘述强对其养殖场猪舍价值申请评估，经双方选定的江苏国衡土地房地产资产评估咨询有限公司评估，其猪舍价值为88000元，评估费5000元。刘述强认为杨楼镇政府强拆其养殖场的行为违法，提起行政诉讼。一审法院认为，本案争议焦点：1、杨楼镇政府是否是适格被告；2、2018年8月11日杨楼镇政府强拆刘述强养殖场的行为是否合法。一、杨楼镇政府是否是适格被告《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政诉讼被告是其基于一定职权，作出一定行政行为，又因一定的职权行为对行政相对人或利害关系人的权利义务造成实际影响，而被诉至法院，被要求承担一定责任的行政主体。本案中，杨楼镇政府作为政府机关，具有行政职权，其于2018年8月7日向刘述强下发通知，于2018年8月11日具体实施拆除刘述强养殖场的行为，对刘述强的权利义务造成实际影响，依据上述规定，刘述强不服提起诉讼，杨楼镇政府是适格被告。杨楼镇政府抗辩其受萧县环境保护委员会（以下简称萧县环保委）等部门的委托，依据《污染防止环保专员督查问题督办单》（萧县环保委文件萧环委办督字[2018]88号）实施强拆行为，但该文件制作时间是2018年8月17日，在其2018年8月11日实施强制拆除行为后，同时杨楼镇政府提交的相关文件均未载明要求其违法拆除，故其抗辩理由不成立，不予采信。二、2018年8月11日杨楼镇政府强拆刘述强养殖场的行为是否合法。本案中，刘述强养殖场建设于2008年，杨楼镇政府《关于印发的通知》划分禁养区时间是2017年8月26日，其未提供有效证据证明其对该文件的内容进行了宣传、公布或告知刘述强；其向刘述强下发的通知，未载明认定刘述强违法事实的内容，认为刘述强违反《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》的有关规定，没有具体条款，适用法律不明确。故案涉通知缺乏事实依据，证据不足，适用法律错误。《中华人民共和国行政强制法》第五条、第十八条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定了行政强制的实施，应当适当。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，并将催告书、行政强制执行决定书依法直接送达当事人。行政机关在实施行政强制措施时还应当通知当事人到场，制作现场笔录，现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章等。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，杨楼镇政府在未履行催告、告知刘述强陈述权和申辩权、未听取刘述强的陈述和申辩，未作出行政决定及强制拆除公告等法律程序情况下，组织执法人员用挖掘机将案涉养殖场强行拆除的行为，违反上述行政强制法的规定，程序违法。综上，杨楼镇政府强拆刘述强养殖场缺乏依据，程序违法，对刘述强主张杨楼镇政府强拆行为违法的诉讼请求，本院予以支持，但因该强拆行为不具有可撤销内容，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认杨楼镇政府于2018年8月11日强行拆除刘述强养殖场及设施的行为违法。案件受理费50元，由杨楼镇政府承担。杨楼镇政府不服，提起上诉。杨楼镇政府上诉称：一、根据萧县环保委的文件要求，包括刘述强在内的涉及养殖污染拆除的乡镇均需执行该文件规定。文件中已经明确对在禁养区饲养污染环境的养殖场所关闭拆除。刘述强的养殖场未办理许可，且在居民区禁养区，已经根据文件要求自行关闭，后其又擅自复养，导致在上级环保部门巡查时再次被发现，且刘述强拒绝接受检查。上述事实表明，刘述强的养殖行为系不合法行为，特别是在自行关闭后又擅自复养更是一种明知的违法行为。也足以说明刘述强对养殖区域划为禁养区及不得继续养殖是明知的。故一审法院认为杨楼镇政府未将禁养区文件告知刘述强显然与事实不符。二、从杨楼镇政府所举证的萧县环保委文件显示，作出强制拆除决定的是环保委，杨楼镇政府仅是在环保委的指令下，代为下发通知，督促刘述强自动履行消除环保影响的决定。在刘述强仍然未能自动停止违法行为、消除影响的情况下，由包括杨楼镇政府在内的相关职能部门联合，在环保委的指令下，对刘述强未能自动履行消除环境影响的代履行，是对公共利益的保护。本案虽然表面上看是对违法养殖场所的强制拆除，但实际上是对刘述强未能自动消除环保影响的代履行，故本案并非行政案件的受理范围，杨楼镇政府亦非适格被告。一审判决援引《中华人民共和国行政强制法》亦属适用法律不当。综上，请求撤销一审判决，改判驳回刘述强的诉讼请求。上诉费由刘述强承担。刘述强答辩称：杨楼镇政府称其不是适格被告的主张不成立。杨楼镇政府称其系在萧县环保委的指令下代为下发通知、督促刘述强自动履行消除环保影响的决定，但2018年8月7日向刘述强送达的《通知》的落款是杨楼镇政府，且加盖了其公章，在该《通知》中并未显示受萧县环保委的委托，充分说明是杨楼镇政府自行制作《通知》并向刘述强送达。2018年8月11日，杨楼镇政府突然强行拆除了刘述强的猪舍及设施。不论是下达通知还是实施强拆行为，均系杨楼镇政府所为。该通知没有载明认定的违法事实内容，没有载明适用法律条款，缺乏事实依据及法律依据。且杨楼镇政府于2018年8月7日送达《通知》，于8月11日强拆猪舍，而其提供的《关于转发的通知》（宿州市环境保护委员会办公室环委办函[2018]111号）及《宿州市农业委员会关于上报泗县大杨乡岳卫养鸭场等十家畜禽养殖企业严重污染环境问题情况的报告》（宿州市农业委员会文件宿农[2018]190号）均在送达《通知》之后作出，杨楼镇政府所称的强拆依据《污染防止环保专员督查问题督办单》（萧县环保委文件萧环委办督字[2018]88号）系2018年8月11日强拆猪舍之后作出，相互矛盾。《关于做好萧县禁养区内畜禽规模养殖场（小区）和养殖专业化关闭和搬迁工作的紧急通知》(萧县环境保护委员会办公室萧环委办[2017]15号)是对全县各乡镇下发，并非针对杨楼镇的通知，亦未要求拆除刘述强猪舍，没有显示委托杨楼镇作出通知并拆除猪舍。杨楼镇政府称系受委托拆除猪舍没有任何证据。《关于印发的通知》（杨楼镇政府杨政[2017]89号）是杨楼镇政府自行制作，没有公布宣传或告知刘述强其猪舍位于禁养区。且上述文件均未公示或宣传过，刘述强等村民对此毫不知情。综上，杨楼镇政府称其系受萧县环保委的委托实施强拆行为的主张不成立。其没有依据《中华人民共和国行政强制法》的规定制作并送达催告书、行政强制执行决定书，直接强制拆除刘述强的猪舍的行为违法。请求驳回上诉，维持原判。刘述强向一审法院提交以下证据：1、《通知》一份；2、照片八张；3、宿州顺达种猪养殖有限公司销售出库单；4、光盘二张；5、《价值咨询报告书》（苏国衡咨报字（2019）第0030号）；6、评估费发票。杨楼镇政府向一审法院提交以下证据：1、《关于做好萧县禁养区内畜禽规模养殖场（小区）和养殖专业化关闭和搬迁工作的紧急通知》(萧县环境保护委员会办公室萧环委办[2017]15号)；2、《关于印发的通知》（杨楼镇政府杨政[2017]89号）；3、《关于转发的通知》（宿州市环境保护委员会办公室环委办函[2018]111号）、《宿州市农业委员会关于上报泗县大杨乡岳卫养鸭场等十家畜禽养殖企业严重污染环境问题情况的报告》（宿州市农业委员会文件宿农[2018]190号）及附件（照片及禁养区养殖场清单）、萧县人民政府办公室收文处理单、萧县农业委员会文书处理标签；4、《污染防止环保专员督查问题督办单》（萧县环保委文件萧环委办督字[2018]88号）；5、2018年8月7日《通知》一份；6、畜禽养殖场（户）污染治理督查情况表及照片一张。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法确认。本院认为，本案争议焦点为：一、杨楼镇政府是否为本案适格被告；二、被诉强制拆除行为是否合法。一、关于杨楼镇政府是否为本案适格被告依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，刘述强的养猪场被杨楼镇政府强制拆除，有刘述强提交的照片、视频光盘等证据予以佐证，且在一审庭审中杨楼镇政府亦认可其实施了拆除行为。杨楼镇政府作为独立法人，具有承担相应责任的能力，故杨楼镇政府是本案适格被告。杨楼镇政府认为其系受萧县环保委的委托，但其提交的证据不能证明其于2018年8月11日实施强制拆除时有萧县环保委对其进行委托，且萧县环保委亦未予以认可，萧县环保委虽于2018年8月17日作出（2018）88号《污染防治环保专员督查问题督办单》，但该督办单系杨楼镇政府对养猪场实施强制拆除行为之后作出，故杨楼镇政府在实施强制拆除时并未受相关机关委托。杨楼镇政府亦未提交证据证明已将相关禁养区文件告知刘述强。故杨楼镇政府此项上诉理由不能成立。二、关于被诉强制拆除行为是否合法的问题强制拆除属于行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条规定了行政强制执行的一般程序，行政机关作出强制执行决定前应当事先催告当事人履行义务并告知当事人享有陈述权和申辩权，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核和记录，经催告后，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，可以作出强制执行决定。本案中，杨楼镇政府提供的证据不能证明其强制拆除刘述强养猪场的行为履行了上述法律规定的程序，该强拆行为违反法定程序，依法应予撤销。但鉴于该强拆行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认违法。综上，杨楼镇政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审法院判决确认杨楼镇政府强拆行为违法，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人萧县杨楼镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  郜周伟审判员  戴宝琴审判员  张虹良二〇二〇年四月十七日法官助理尤昊书记员王登丽附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。