上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终65号上诉人(原审原告)袁丽珠，女，1959年8月25日出生，汉族，住上海市普陀区。被上诉人(原审被告)上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处，住所地上海市普陀区。法定代表人张军。出庭应诉行政机关负责人赵勇，上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处副主任。委托代理人张临军，上海市祥华律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市普陀区城市管理行政执法局，住所地上海市普陀区。法定代表人李东风。出庭应诉行政机关负责人陆小幽，上海市普陀区城市管理行政执法局副局长。委托代理人谢兰。上诉人袁丽珠因诉被上诉人上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处(以下简称甘泉路街道办)、上海市普陀区城市管理行政执法局(以下简称普陀执法局)房屋整治行为一案，不服上海铁路运输法院(2018)沪7101行初846号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月11日受理后，依法组成合议庭，于2020年3月27日公开开庭进行了审理。上诉人袁丽珠，被上诉人甘泉路街道办的副主任赵勇及其委托代理人张临军，被上诉人普陀执法局的副局长陆小幽及委托代理人谢兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，1993年1月15日，原上海市普陀区规划土地管理局核发了临93-020上海市建设工程规划许可证(执照)(以下简称涉案临时规划许可)，建设单位为农业部东海区渔政渔港监督管理局(以下简称东海渔政局)，建筑物名称破墙开店，层数1层，高度4.35米，面积172平方米，建设地点普陀区平利路XXX弄XXX号，门牌号后改为平利路XXX-XXX号。袁丽珠承租平利路XXX号商铺(以下简称涉案房屋)多年，缴纳租金至2017年12月31日。租金收取发票为上海飞鹰企业管理咨询有限公司(以下简称飞鹰公司)出具。2018年1月24日，甘泉路街道办、普陀区无违建居村(街镇)创建工作领导小组办公室、上海市普陀区住房保障和房屋管理局甘泉路街道办事处、上海市普陀区甘泉路街道甘泉苑社区居民委员会向东海渔政局联合发布《违法建筑自行整改告知书》，限令存在违法搭建、破坏房屋外貌、毁绿占绿、居改非等行为的业主(于)2018年2月24日前自行整改、恢复原貌。对限期内不能自行整改的，将敦促执法部门加大执法力度，启动代为整改措施。同年2月2日，东海渔政局向飞鹰公司发送《关于平利路XXX-XXX号拆除还绿整改告知书》，称其与飞鹰公司签署的平利路XXX-XXX号房屋管理协议书已于2017年12月31日到期，之后将不再续签，同时请飞鹰公司通知相关租赁单位于2018年2月24日前搬离。同年2月8日，飞鹰公司复函，称协议已于2017年12月31日期满终止，其不再提供管理服务，故无权要求承租人搬离。同年3月7日，甘泉路街道办、甘泉路街道城管中队向涉案房屋商户发送整改告知书，告知即日起立即整改，于2018年3月18日前将违建点位内的物品清空，到期若不整改，街道将组织相关部门进行代为整改。同月12日，东海渔政局向甘泉路街道办发送《关于积极配合平利路XXX-XXX号房屋拆违的函》，表示积极协调飞鹰公司做好后续相关工作，同时协调供电公司配合做好停止供电工作，其同意甘泉路街道办在该房屋人员、财物清空并切断电源后，进行拆除工作。同日，东海渔政局向各住户发出《关于配合平利路沿街商业房屋拆违的告知书》，主要内容为：“各相关住户：我局位于平利路沿街商业房屋，于2018年1月24日接到甘泉路街道办的《违法建筑自行整改告知书》，为顺利完成地方政府整改要求，2018年3月19日前后，街道办、城管执法等单位将开展拆除工作。…请各位相关住户届时做好防盗、防尘，注意通行安全。”同月16日，甘泉路街道办组织协调会议。同月21日，涉案房屋被拆除。袁丽珠认为拆除涉案房屋的整治行为违法，侵犯其合法权益，遂起诉至原审法院，请求确认甘泉路街道办、普陀执法局于2018年3月21日拆除涉案房屋的行为(以下简称被诉整治行为)违法并判令赔偿其2017年房屋装修损失人民币(下同)86,000元。原审另查明，2018年3月21日被诉整治行为实施前，甘泉路街道办、普陀执法局已协助袁丽珠将涉案房屋中可用物品搬走。原审认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、袁丽珠是否具有提起本案诉讼的主体资格；二、被诉整治行为的行为主体是否为甘泉路街道办、普陀执法局；三、被诉整治行为是否具有合法性；四、袁丽珠提出的赔偿装修损失应否支持。关于争议焦点一，本案被诉整治行为是拆除涉案房屋，将房屋归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于房屋本身，还可能及于屋内动产以及房屋实际使用人依法享有的相关权益。袁丽珠作为实际使用人，无论在实施整治行为当时是否属于合法租赁使用涉案房屋，确有可能在强制拆除过程中造成其屋内财产损失或其因实际使用房屋而产生的其他权益损失，故被诉整治行为对其可能产生实际影响，其与被诉整治行为之间具有利害关系。因此，甘泉路街道办、普陀执法局关于袁丽珠不具有诉讼主体资格的辩称意见，不予采纳。关于争议焦点二，首先，根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第二款等相关规定，普陀执法局对其行政区域内违反城乡规划法的行为具有行政管理职权。故普陀执法局有权作出被诉整治行为，且其确认由其实施了该行为。其次，根据本案查明事实，在此次整治行为中，甘泉路街道办作为上海市普陀区人民政府的派出机关，负责本辖区的综合执法工作，维护辖区的良好秩序，虽参与了执法但所起的是组织协调作用，而非直接实施被诉整治行为。普陀执法局亦明确其是在甘泉路街道办的组织下实施的被诉整治行为。第三，袁丽珠陈述甘泉路街道办曾为招租方，在其长期的经营中，或作为管理方或作为收租方。对此原审认为，袁丽珠认为与甘泉路街道办之间可能存在的经济关系，可通过其他途径寻求救济，但不能以此推定甘泉路街道办实施了被诉整治行为。因此，袁丽珠认为甘泉路街道办应承担相应法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持。关于争议焦点三，涉案房屋虽曾取得涉案临时规划许可，但该许可为临时建设许可，而且建成后也一直未能取得房地产权证。根据《中华人民共和国城乡规划法》《上海市城乡规划条例》等规定，临时建设工程规划许可的有效期不超过两年，延期不超过一年，建设单位或者个人应当在有效期届满前自行拆除。而逾期未自行拆除的临时建设因不具有合法性，属于城管部门应予查处及拆除的违法建筑。但2015年修订的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《上海市城乡规划条例》第五十八条对于违反上述规定的建筑的查处亦有明确规定，需由行政部门先作出处理，如限期改正、限期拆除等。而本案中，普陀执法局称其系受东海渔政局委托，在东海渔政局无法自行拆除的情况下实施了被诉整治行为，故之前未曾作任何行政决定。对此，原审认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条规定，普陀执法局作为行政机关，查处并拆除违法建筑是法律法规赋予的职权，但该职权只能来源于法律法规的规定而非任何企业的委托。《上海市拆除违法建筑若干规定》第十一条第一款虽然对拆违实施部门可以代为拆除违法建筑作出了规定，但代为拆除的条件其一是拆违实施部门已经作出了责令限期拆除决定，其二是当事人自行拆除确有困难。因此，普陀执法局在未作出任何行政决定的情况下，即进行拆除缺乏法律依据。另外从东海渔政局的函件等证据来看，涉案房屋当时仍有租户在使用，并非空置废弃，对其是否可予拆除租户仍存在争议，在此情况下，普陀执法局应按照城乡规划方面的法律法规执行，即先作出处理决定，再根据法律规定的程序实施拆除。普陀执法局在实施被诉整治行为前未出具任何法律文书，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施被诉整治行为，且未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实属于违法建筑，普陀执法局已经实施拆除，被诉整治行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于争议焦点四，根据行政赔偿相关法律规定，违法行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利。本案中，袁丽珠就赔偿其2017年装修费用86,000元的主张，提供的装修结算表和装修费收据的真实性无法确认且无法律依据，难以支持。但普陀执法局未经法定程序就进行执法，未给予袁丽珠合理的救济时间，使其无法自行拆除店门等固定装修以减少损失，应予赔偿。原审认为应当综合本案具体情况酌情赔偿袁丽珠2,000元。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，于2019年12月23日判决如下：一、确认普陀执法局于2018年3月21日对涉案房屋实施拆除的整治行为违法；二、普陀执法局应于本判决生效之日起十五日内赔偿袁丽珠2,000元；三、驳回袁丽珠的其他诉讼请求；案件受理费50元由普陀执法局负担。判决后，袁丽珠不服，向本院提起上诉。上诉人袁丽珠上诉称，虽然东海渔政局没有办理房产证，但上诉人认为涉案房屋不是违法建筑。上诉人对涉案房屋的租金缴纳都是滞后的，虽然缴纳到2017年12月，但涉案房屋仍然由上诉人使用，至2018年还在租赁期限内。2017年普陀区甘泉路街道的新泉实业公司出具涉案房屋产证在办理中的证明，严重误导上诉人再次装修，因此两被上诉人应当赔偿上诉人2017年的装修损失。原审判决确认被诉整治行为违法正确，故请求维持原审判决第一项主文，撤销原审判决第二、三项主文，支持上诉人要求两被上诉人赔偿2017年房屋装修损失86,000元的原审诉讼请求。被上诉人甘泉路街道办辩称，被诉整治行为的执法主体是普陀执法局，并非甘泉路街道办。东海渔政局2005年曾与上海新泉实业总公司就平利路商业用房招商事宜签订协议，后由飞鹰公司对外出租。东海渔政局与飞鹰公司签署的平利路XXX-XXX号房屋管理协议书已于2017年12月31日到期，上诉人的租金亦实际缴纳至2017年12月，因此不存在装修费用的赔偿问题。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人普陀执法局辩称，普陀执法局根据东海渔政局的涉案临时规划许可认定涉案房屋属于违法建筑，作出被诉整治行为，认定事实清楚。上诉人作为承租人的租赁期限至2017年12月已经届满，如上诉人认为与甘泉路街道办存在经济关系，可通过其他途径寻求救济，不属于本案审理范围。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，依据《上海市城市管理行政执法条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，被上诉人普陀执法局对本行政区域内的违法建筑具有实施城市管理行政执法权，根据《上海市城乡规划条例》第四十条第二款、第三款规定，临时建设工程规划许可证的有效期不超过两年，可以申请延期一次，但延期不超过一年。涉及临时建设用地的，临时建设工程规划许可证的有效期应当与临时建设用地批准文件的期限一致。建设单位或者个人应当在临时建设工程规划许可证有效期届满前自行拆除临时建筑。普陀执法局依据涉案临时规划许可等证据，认定涉案房屋属于违法建筑并予以拆除，被诉整治行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。原审在查明事实的基础上认为普陀执法局作出被诉整治行为程序违法，据此判决确认被诉整治行为违法，酌情赔偿上诉人2,000元，并无不当。上诉人主张涉案房屋不属于整治范围并要求两被上诉人赔偿2017年装修损失，既未提供证据证明涉案房屋系合法建筑，亦未提供证据证明其所主张的赔偿请求系被诉整治行为程序违法造成的直接损失，本院难以支持。综上，上诉人上诉理由和请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决理由合法，本院予以确认。原审判决正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人袁丽珠负担。本判决为终审判决。审判长  张文忠审判员  程 黎审判员  沈莉萍二〇二〇年四月二十九日书记员  杨 勖附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……