湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终269号上诉人（原审被告）：岳阳市君山区人民政府。住所地：岳阳市君山区柳林洲镇柳林路。法定代表人：李勇，区长。委托诉讼代理人：夏青，岳阳市君山区司法局工作人员。委托诉讼代理人：赵双，岳阳市君山区司法局工作人员。被上诉人（原审原告）：万时梁，男，1984年10月22日出生，汉族，住岳阳市君山区。委托诉讼代理人：刘妙勤，北京市盈科律师事务所律师。上诉人岳阳市君山区人民政府（以下简称君山区政府）与被上诉人万时梁确认土地行政强制违法一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月20日公开开庭进行了审理，上诉人君山区政府的委托代理人夏青、赵双，被上诉人万时梁及委托代理人刘妙勤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。湖南省岳阳市中级人民法院审理查明：2018年9月20日，湖南省人民政府以（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单批准岳阳市2017年度第三批次建设项目用地，准许申请用地单位岳阳市国土资源局征收君山区柳林洲街道办事处（以下简称柳林洲街道办）岳华村、濠河村、望城居委会共计34.1605公顷土地，征收的土地被君山区政府用于工业园公租房项目。万时梁在岳华村拥有的7.02亩租赁承包地在批准的（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单范围内。2018年6月29日，岳阳市君山区房屋征收安置禁违治违管理局向万时梁支付了补偿款107160元。万时梁称其土地于2017年11月8日、2018年7月2日、12月20日被清表、农作物被毁，土地被平整。在另案王清权、邹业轩起诉岳阳市公安局君山分局不履行查处违法行为法定职责案件中，岳阳市公安局答辩称，王清权报警后，民警现场了解，平整土地系君山区政府有关部门进行的拆迁行为，当时君山区政府征拆局所有工作人员、柳林洲街道办工作人员、岳华村所有村干部都在现场共同处置征地拆迁工作。2019年6月24日，岳阳市自然资源和规划局在对《关于陈建明等九人查处申请书重新回复》中认定君山区政府在对九人承包土地上栽种的青苗费没有全部补偿到位的情况下，擅自平整土地，该局将督促君山区政府将青苗费依法依规补偿到位，同时责令岳阳市自然资源和规划局君山分局对君山区政府涉嫌违法征地依法调查处理。2018年11月20日，万时梁向君山区人民法院起诉岳阳市国土资源局君山分局，要求确认岳阳市国土资源局君山分局于2018年7月2日对其承包地强占行为违法，君山区人民法院以万时梁提交的证据无法证明强占是岳阳市国土资源局君山分局所为为由裁定不予受理。2019年7月18日,万时梁向一审法院提起本案诉讼，请求：一、确认君山区政府于2017年11月8日、2018年7月2日、2018年12月20日强推其承包地的行为违法；二、判令君山区政府就强填土地对其进行赔偿及对失地农民社保安置（赔偿标准参照2019年岳阳市国有农用地征收补偿政策并考虑近两年的物价上涨因素）（在本案一审中，该诉讼请求万时梁予以撤回）；三、诉讼费用由君山区政府承担。湖南省岳阳市中级人民法院认为：一、关于起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限人公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案并无行政机关告知万时梁起诉期限，应当适用一年的起诉期限，涉诉行为发生后，万时梁在2018年11月20日即以岳阳市国土资源局君山分局为被告提起过诉讼，且君山区政府实施的行为系连续性的，应当以其最后一次即2018年12月20日实施的行为为起诉期限计算起点，至万时梁2019年7月18日向一审法院提起诉讼并未超过一年起诉期限。二、关于君山区政府是否是本案适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员的安置办法和办理征地补偿的期限等在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公告。根据上述规定，市、县人民政府是代表国家负责征收与补偿的法定行政主体，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府可以结合实际需要，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域内土地房屋征收补偿工作，或者委托乡、镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体从事具体的补偿安置事宜。本案中，君山区政府如认为其未实施本案所诉行政行为，应当提交证据予以证明，但君山区政府并未举证证明本案行政行为系其要求其他部门实施，也无证据表明系土地管理部门岳阳市自然资源和规划局君山分局实施了被诉行政行为，此外，支付补偿款的是岳阳市君山区房屋征收安置禁违治违管理局，而该局是公益性事业单位，并无本案所诉的行政职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，岳阳市君山区房屋征收安置禁违治违管理局无论是参与平整土地还是支付补偿款，其行为均应视为君山区政府的委托行为，且万时梁提交的岳阳市自然资源和规划局《关于陈建明等九人查处申请书重新回复》中明确认定擅自平整土地行为的实施主体为君山区政府，征收的土地又被君山区政府用于工业园公租房项目，综上，应当认定涉诉行政行为的主体为君山区政府，君山区政府是本案适格被告，君山区政府辩称不是本案适格被告的理由不能成立，原审法院不予采纳。三、关于君山区政府平整土地的行为是否合法。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第一款第（十五）项规定,加强对征地实施过程监督。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第二十条规定，征地拆迁补偿款足额支付后，被征收人或者被拆迁人拒不按期腾地的，由市、县（市）国土资源部门责令限期腾出土地；逾期不执行的，申请法院强制执行。本案中，湖南省人民政府（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单批准申请用地单位岳阳市国土资源局征收柳林洲街道办岳华村、濠河村、望城居委会共计34.1605公顷土地的时间是2018年9月20日，在此之前，君山区政府即启动了征拆工作，即未批先征。君山区政府并未向原审法院提供《征地补偿安置方案》，万时梁对岳阳市君山区房屋征收安置禁违治违管理局向其支付的补偿款存在异议。君山区政府在既未落实补偿安置，又未责令万时梁限期腾地、未批先征的情况下，即连续实施对万时梁承包地清表、平整的行为构成违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决确认君山区政府2017年11月8日、2018年7月2日、2018年12月20日平整万时梁承包地的行政行为违法。君山区政府不服上述判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律不当。涉案土地系国有农用地，不存在国家征收，本案是国有土地使用权收回。上诉人并未违法征地，也不是平整土地的实施主体。被上诉人不是本案适格原告，上诉人也不是本案适格被告，柳林洲街道办与本案有利害关系，因通知其作为第三人参加诉讼。请求撤销原审判决，判决驳回被上诉人的诉讼请求。万时梁答辩称，本案上诉人平整土地行为违法，岳阳市国土资源局出具的回复明确认定上诉人涉嫌违法征地。国有农用地的收回也必须遵循相应的法定程序，应参照集体土地征收程序来执行。柳林洲街道办出具的说明不符合证据的形式要件，不能作为证据使用。被上诉人是本案的适格原告。请求驳回上诉人的上诉，维持原判决。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本案二审中，上诉人提交了柳林洲街道办于2020年1月7日作出的《关于王清权等人土地平整行为的情况说明》。该说明称王清权、万时梁等人承包地位于（2018）政国土资第1233号农用地转用、土地征收审批单范围内，该办按照属地管理原则实施了平整土地的行为。本院另查明：2017年8月1日，原岳阳市国土资源局发布了岳土征告字﹝2017﹞67号拟征地（使用土地）告知书。告知拟征地用途是岳阳市2017年度第三批次建设项目。本院认为，根据原审判决内容及诉辩双方的意见，本案的争议焦点有二，一是双方当事人诉讼主体资格是否适格，二是案涉平整土地行为是否合法。关于被上诉人万时梁是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。根据原审查明的事实，岳华村村民委员会于2019年5月31日出具的《关于本村黄光学等九人征收土地的情况说明》以及岳阳市自然资源和规划局于2019年6月24日作出的查处回复等均证实万时梁承包地位于2017年度第三批次建设项目红线范围内，且万时梁认为上诉人对其承包地实施了强行清表平整的行为，侵犯其承包经营权。万时梁就此提起诉讼符合上述规定，依法具有本案的原告主体资格。关于上诉人君山区政府是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。一般来说，确定适格被告，既要审查该被告是否是行政行为的作出者，也应审查行为者是否具有行政主体资格。本案中，原岳阳市国土资源局于2017年8月1日发布了拟征地（使用土地）告知书后，包括万时梁在内的九人因其承包地发生了多次清表和平整土地的行为，曾于2018年12月7日书面申请岳阳市自然资源和规划局查处，该局经过调查于2019年6月24日回复认定“君山区政府擅自平整土地，其行为涉嫌违法征地”。而君山区政府于二审中提交了柳林洲街道办关于其自认为涉案土地平整行为主体的说明，以此否认其是适格被告。对此，本院认为，首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《国土资源部国土资源行政处罚办法》第二条、第五条之规定，县级以上人民政府国土资源主管部门是对违法用地行为进行查处的主体。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，柳林洲街道办仅是君山区政府的派出机构，其既不具有在征拆过程中自行强制平整土地的法定职权，也不具有查处违法用地的职权。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一款一项的规定，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。岳阳市自然资源和规划局作为岳阳市人民政府国土资源主管部门，其对违法用地主体查处后的认定，在法律上的证明效力明显优于柳林洲街道办的自认说明。其次，根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2014年）第四十六条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项、第二十三条第一款第三项的规定，不论是村集体土地的征收，还是国有土地使用权的收回均为市、县人民政府的法定职权。在岳阳市自然资源和规划局已经认定君山区政府擅自平整涉案土地的情况下，即使柳林洲街道办参与实施了平整涉案土地的行为，也只能理解为柳林洲街道办受君山区政府的委托从事了支持和配合征拆工作的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。原审判决认定案涉平整土地行为的主体为君山区政府有事实和法律依据，上诉人认为其不是本案适格被告与上述规定不符，本院不予支持。关于案涉平整土地行为是否合法的问题。本案建设项目用地属于国有农用地，根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2014年）第四十七条、第五十八条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。为公共利益需要使用土地的经批准收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。因此，不论是上诉人主张的收回国有土地使用权，还是被上诉人主张的集体土地征收，均应由君山区政府在依法补偿安置之后才能使用土地。但本案中，君山区政府在既未依法落实补偿安置，又没有履行相关催告、责令限期腾地等程序的情况下，即连续实施对万时梁承包地平整的行为，违反上述法律规定，原审判决确认该平整行为构成违法并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚、适用法律正确、处理并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由岳阳市君山区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  林 芝二〇二〇年四月九日书记员  林俊宇