山东省博兴县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1625行初29号原告李延波，男，1971年7月24日出生，汉族，住山东省滨州市滨城区。委托代理人孟秀，山东一衡律师事务所律师。委托代理人王琪，山东一衡律师事务所实习律师。被告滨州经济技术开发区管理委员会。住所地：滨州市渤海十八路667号中海大厦。法定代表人佘洪烈，主任。行政机关出庭负责人张令锋，该管理委员会副主任。委托代理人王建军，山东纵横家律师事务所律师。委托代理人张鹏，山东纵横家律师事务所律师。被告滨州市滨城区杜店街道办事处。住所地：滨州市滨城区黄河二路399号。法定代表人王忠新，主任。委托代理人寇相毅，山东黄河律师事务所律师。原告李延波因与被告滨州经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、滨州市滨城区杜店街道办事处（以下简称杜店办事处）行政赔偿一案，于2019年9月9日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于当日立案后于2019年9月17日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。原告李延波及其委托代理人孟秀、王琪，被告开发区管委会出庭负责人张令锋及委托代理人王建军、张鹏，被告杜店办事处法定代表人王忠新及委托代理人寇相毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李延波诉称，2019年1月20日被告杜店办事处在原告不知情的情况下，未依照法律规定将原告合法的承包地内的鸡棚养殖设施拆除。原告依法提起行政复议，滨州市人民政府认定被告杜店办事处拆除行为违法，但在原告要求赔偿时，杜店办事处以涉案建筑是违建为由出具《不予行政赔偿决定书》。被告杜店办事处违法拆除原告的设施应当予以赔偿，其2019年7月17日所作的《不予行政赔偿决定书》应予撤销，理由如下：1．被告杜店办事处认定原告涉案的养殖设施系违法建筑无法律及事实依据。首先，就执法资格而言，被告不具有对涉案建筑合法与否的认定权，该权利应由法律授权的职能部门实施。其次，涉案的财产在灭失之前，并未有法定机关认定为不合法财产，所以应受法律保护。被告杜店办事处非法拆除，是对原告合法财产的侵犯，应该予以赔偿。2．被告开发区管委会应当共同承担赔偿责任。鉴于被告杜店办事处不是独立法人单位，系被告开发区管委会的派出机构，故不能独立承担责任，其责任应由开发区管委会承担。综上，因杜店办事处违法拆除原告养殖附属建筑，二被告应共同承担赔偿责任。请求判决：1．撤销被告杜店办事处作出的《不予行政赔偿决定书》。2．二被告共同赔偿原告违法拆除养殖附属物损失1516912元。3．诉讼费用由被告承担。原告李延波向本院提交了以下证据：1．农村土地承包合同一份，证实：李肖海村村委会将3.32亩土地发包给李延波，承包期限30年，自1999年10月1日至2029年9月30日。该合同第四条规定，原告在承包期内对承包经营的土地享有生产经营自主权等权利；2．农村土地承包经营权证，证实：土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产；3．《不予行政赔偿决定书》，证实：杜店办事处以原告的设施属于违建等为由作出不予赔偿的决定；4．《滨州市人民政府行政复议决定书》（滨政复决字【2019】21号），证实：杜店办事处对李延波的养殖用房实施强制拆除的行为违法；5．拆除照片一组、赔偿明细一份，证实：拆除前养殖场内的基本情况、赔偿明细，所要求赔偿系依据山东省国土资源厅山东省财政厅《关于滨州市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字【2017】355号）制作；6．书证一份，包括养殖日志及复印件、情况说明、滨州经济开发区农工部学习资料一份，证实：原告持续养鸡、合法养殖的事实；7．照片一组及现场录像两份，证实拆除现场情况。被告开发区管委会辩称，涉案拆除的“鸡棚设施”系违法建筑。原告主张的“鸡棚设施”，未依法取得乡村建设规划许可证，违反《城乡规划法》第六十五条、《土地管理法》及相关法律规定，属于违法建设，依法应予拆除。原告请求赔偿损失依法不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的解释》第三十二条规定，原告主张的涉案养殖设施均为违法建筑物，原告对此主张赔偿损失不符合国家赔偿法保护行政相对人合法权益的立法本意，原告不能证明其合法权益遭受了损失。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，原告请求赔偿损失不能成立。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，街道办事处属于派出机构，取得了成为一级政府的法律地位，具有行政法的主体资格，原告主张办事处不是独立法人单位无行政法依据。综上，请求驳回原告对开发区管委会的诉讼请求。被告杜店办事处辩称，2018年全国范围内开展整治违法建设的专项活动，滨州经济开发区根据省市工作安排，成立了由开发区管委会领导的，由国土、规划、行政执法、公安、街道办事处等部门组成的违法建筑整治机构，并由街道办事处作为责任主体实施属地整治。2018年12月，滨州市国土资源局经济技术开发区分局根据原国土资源部的国土卫星遥感监测图像，发现李肖海小区以北土地内有“图斑”，即转告了杜店办事处进行处理。国土卫星遥感监测图像的“图斑”，是在遥感监测区域内有违法建设时在遥感图像上的显示，遥感监测图像上有“图斑”，即表示在遥感图像“图斑”对应建筑是违法建设。经查，在卫星遥感监测图像显示的区域（李肖海小区北面土地）内有十余处搭建的简易房，系李肖海部分村民原来用于养殖畜禽使用，后因被划为畜禽禁养区，养殖户在处理了养殖的畜禽后，对养殖简易房等设施却没有拆除。这些养殖设施均没有合法的建设手续且比较简易破旧，不仅属于违法设施，对城市的市容市貌及卫生有很大的影响。为此，杜店办事处在2018年12月27日到该区域向所有的原养殖户村民送达了《违法乱搭乱建限期整改通知书》，部分原养殖户配合工作，签收了该通知书，但也有包含原告在内的部分原养殖户不配合工作，拒绝签收通知书。杜店办事处遂采取留置送达的方式把通知书张贴于该类养殖户的养殖设施上。通知书明确告知原告于2019年1月2日前自行拆除，逾期未拆除的依法组织强制拆除。直至2019年1月20日，原告未自行拆除，被告组织进行强制拆除。因此，原告称是在没有告知的情况下强拆是不符合事实的。综上，杜店办事处对原告违法养殖设施的拆除事实清楚、适用法律适当、程序正确，不存在违法之处。市国土资源局经济技术开发区分局提供的国土资源卫星遥感监测图像“图斑”，已经确定原告的养殖设施确属违法建设，且滨州市人民政府行政复议决定书也仅是因没有强制拆除违法建筑的职权而认定杜店办事处违法，根据《国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿的是合法权益，而原告的违法建筑不属于合法权益，不应赔偿。请求驳回原告的诉讼请求。被告杜店办事处向本院提交以下证据：1．涉案地块卫星遥感监测图像，证明国土资源卫星遥感监测到涉案地块的违法建设情况，其中的图斑即为违法建设的设施，李延波的养殖设施就在其中，即李延波的养殖设施属于违法占地建设的违法设施；2．《违法乱搭乱建限期整改通知书》一份及照片打印件一组，证实：杜店办事处于2018年12月27日向李延波在内的原养殖户送达了限期整改通知书，将限期整改通知书张贴于养殖设施上，进行留置送达，也证实李延波的养殖设施属于简易设施；3．行政复议申请书一份，证实：被告于2018年12月27日已经告知原告鸡舍是违法建筑，原告称没有电话通知与事实不符；4．照片4张，证实当时拆除的情况；5．滨州市公安局经济技术开发区分局工业园区派出所出具的证明一份，证实：当事人在执法人员的监督与帮助下将物品搬出，拆除时物品未受到损坏，未造成损失。经质证，被告开发区管委会对原告证据质证如下：对证据1、2真实性没有异议，但，从两份证据的内容来看，原告承包地的用途是农业生产，《农村土地承包经营权证》第七条明确规定土地属于农业用途，不得用于非农业建设，原告的建筑物未经合法审批的情况下属于违法建设。对证据3真实性无异议。对证据4真实性无异议，滨办发【2016】第33号文件明确规定并授权街道办事处对违法违规用地及违法建设的行为有权进行查处，并有权制止、拆除、复耕复绿等。对证据5有异议，该照片没有拍摄时间，不能证明照片内容中所体现的相关建筑物品及设施与拆除时是否一致。根据原告提供的赔偿标准和赔偿明细，结合其他相关材料，原告没有证据证明其要求赔偿的属于合法权益，被拆除的并不属于合法建筑；山东省国土资源厅和省财政厅对补偿标准的批复，其内容中是对合法地上附着物及青苗的补偿，因本案涉及的建筑物并不属于合法设施，因此，原告依据鲁国土资字【2017】第35号标准计算其损失是不能成立的。对证据6，对养殖日志有异议，是原告方的单方记录，在无其他证据印证的情况下，单独使用无法证实原告方进行养殖的事实；对李肖海村的情况说明，该证据缺乏证据的形式要件，没有负责人和出具证据人的签名，从内容上看也无法证实原告所主张的一直养殖的事实；对原告提交的学习资料的真实性没有异议，但是对原告要证明的问题有异议，不能证明原告在承包地上建设的建筑物及相关设施属于合法设施。证据7，通过原告提供的现场录像、照片结合被告的照片，没有看到被拆房屋下有相应的物品，原告的照片中有一个较大的设备在设施外面，证明相应的设备已经搬离了设施。被告杜店办事处对原告证据质证如下：对原告证据的主要质证意见与被告开发区管委会一致。补充以下意见：证据1合同的第四条第3项明确约定乙方未经允许不得改变农业生产用途，合同第八条中也明确规定该承包地块属于可耕地。对证据2，原告提出根据该经营权证可以从事种植业、林业、畜牧业等农业生产，这是该经营权证引用的有关法律规定的条文，并不是确定的原告的权利，该经营权证正文中，并没有此类约定和规定。证据5的照片不是拆除时的照片，在杜店办事处提交的照片中可以看出当时的现场情况，当时仅是拆除的养殖设施，对于设施内的物品均由现场的工作人员和公安执法人员在李延波夫妇及在场群众的见证下，搬离了养殖设施，清空后才进行了拆除，因此，原告列出的赔偿明细不符合事实。对证据6，2017年该区域划分为禁养区，原告再继续养殖属违法，应采取相应的制止措施，况且原告自己提供的证明已经提到因为其行为造成不良影响，导致群众打了市长热线，在经通知后仍拒不纠正，采取措施是应当的。因此，原告主张其属于合法养殖是错误的。原告对被告杜店办事处的证据质证如下：对证据1的真实性有异议，不能证实图斑与原告涉案设施的关联性，同时，依据图斑认定违法建筑需要经过有关部门进行现场核查，核实图斑对应区域的面积、地类、有无合法用地手续，并同时进行现场勘查，举证、资料收集等工作，结合各方证据才能够证实图斑所示区域为违法建筑。对证据2的真实性有异议，原告并未收到该通知书，该通知书上并未留有原告的联系电话，被告也没有提供录音资料证实已电话通知。对证据3，对行政复议申请书中的签名没有异议，但是对事实理由有异议，原告并没有收到杜店办事处的告知书，原告所写的事实与理由是参照本村其他村民所陈述的理由抄写的。证据4的照片明显看出废墟中掩盖了原告的个人物品，如发电机等，结合原告提交的照片证实屋内所有的设施用品没有搬离，在被告拆迁过程中一并损毁。对证据5不认可，该证据没有被拆迁户的姓名，没有提交录像及照片证实，没有执法人员、工作人员的姓名。本院对上述证据认证如下：二被告对原告的证据1-4的真实性无异议，该证据与本案有关联，本院依法予以采信。二被告虽对证据5中的照片有异议，但其未提交相关的现场录像、照片等证据予以反驳，其异议不予采纳，对该证据本院予以采信。赔偿明细系原告的单方陈述。证据6与本案无关，本院不予采信。被告对证据7的真实性未提出异议，该证据与本案有关，本院予以采信。原告对被告杜店办事处的证据均有异议。本院认为，其证据1来源合法，且与本案有关，本院予以采信。通过证据2、3证实被告杜店办事处出具《违法乱搭乱建限期整改通知书》并张贴的事实，原告在复议申请书中认可已被告知其鸡棚为违法建筑，对该证据本院予以采信。原告对证据4的真实性未提出异议，该证据与本案有关，本院予以采信。原告对证据5有异议，因该证据未说明具体的建筑物，不能证实系原告的建筑物，同时该证据没有执法人员或出具证明的人员签名，无其他相关证据予以佐证，本院对该证据不予采信。经审理查明，原告李延波与李肖海村村民委员会签订农村土地承包合同，承包集体耕地3.32亩，承包期30年，自1999年10月1日至2029年9月30日。2015年5月22日原告取得上述土地的《农村土地承包经营权证》。2010年原告在该承包土地上建设一小规模养鸡棚。2017年9月该区域被划为畜禽禁养区。2018年7月杜店办事处通知原告因环保问题不能继续养殖。原告处理了养殖鸡，但未拆除养殖用房。2018年12月，滨州市国土资源局经济技术开发区分局根据国土卫星遥感监测图像，发现李肖海小区以北土地内有“图斑”（“图斑”对应区域内有违法建筑）后转告杜店办事处进行处理。杜店办事处调查后发现，在卫星遥感监测图像显示的区域（李肖海小区北面土地）内有十余处搭建的简易房，系李肖海部分村民原来用于养殖畜禽使用，后因被划为畜禽禁养区，养殖户在处理了养殖的畜禽后，对养殖简易房等设施没有拆除。2018年12月27日，杜店办事处出具《违法乱搭乱建限期整改通知书》，认为原告李延波未经批准在鲲鹏小区规划范围内违法搭建建筑物及其他设施，违反《中华人民共和国城乡规划法》、《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》等法律法规，责令原告于2019年1月2日前自行拆除，逾期未拆除的，依法组织强制拆除。原告拒绝签收该通知书，被告杜店办事处将该通知书张贴于原告的涉案养殖设施上。因原告未自行拆除，2019年1月20日被告杜店办事处组织实施了强制拆除。2019年1月23日，原告以杜店办事处为被申请人向滨州市人民政府申请行政复议，要求确认杜店办事处的强拆行为违法。2019年4月19日，滨州市人民政府作出滨政复决字〔2019〕21号行政复议决定，认为法律规范未赋予街道办事处对违法建筑具有强制拆除的职权，杜店办事处对李延波的养殖用房予以拆除，属超越职权，因此确认杜店办事处对李延波养殖用房实施拆除的行为违法。2019年5月23日，原告向被告杜店办事处提出国家赔偿申请，杜店办事处于2019年7月17日作出《不予行政赔偿决定书》，认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，对非法利益不予赔偿，原告的设施处于禁养区，且属违法占地，不属于原告的合法权益，同时，因杜店办事处作为派出机关不具有独立的职权，因此，杜店办事处不具有承担赔偿的义务，对原告的国家赔偿请求不予赔偿。另查明，涉案养鸡棚有养鸡所需附属设施及用品，并有生活用品一宗。原告种植有枣树和杨树（原告称枣树20棵、杨树30棵）。2019年11月13日，本院工作人员至涉案区域查看到现场时，该区域已被整平。原告的热风锅炉在鸡棚拆除后存放于其居住的小区内。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”根据《中华人民共和国畜牧法》第三十七条、第三十九条等相关规定，原告建养殖设施养鸡，应当根据乡镇土地利用总体规划，按农业用地管理，办理许可、备案手续，但原告未提交证据证明其办理上述有关手续，即原告不能证明涉案养鸡棚属于合法建设，且该区域也已经被划为畜禽禁养区。因此，原告的养鸡棚虽被强制拆除，但其无证据证实其合法权益受到损害。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，依法应不予赔偿。故原告要求按照《关于滨州市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字【2017】355号）要求赔偿其建筑物损失，无法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。被告杜店办事处对原告的养鸡棚实施强制拆除，该行为已被滨州市人民政府确认违法。虽然原告所建鸡棚不符合法律规定，但基于鸡棚附属设施、物品、树木等的合法性，对因强制拆除行为所造成的原告上述损失不予保护则侵害了原告应有的合法财产，故对由此给原告造成的损失应予赔偿。被告杜店办事处以原告系违法占地等理由作出《不予行政赔偿决定书》，对鸡棚附属设施、物品、树木等损失亦不予赔偿，属适用法律错误，依法应予以撤销。关于被告杜店办事处的强制拆除行为造成原告鸡棚附属设施、物品、树木等损失数额的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，因此，原告应就鸡棚附属设施及内部物品等损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任。通过原被告提供的照片等证据证实：养殖棚周围有树木，拆除时鸡棚内有部分附属设施，棚内有发电机、部分鸡笼等物品，还证实：部分鸡笼、物品在棚外。另外，至少有一设备存放于原告处。因此，原告称“屋内所有的设施用品没有搬离，在被告拆迁过程中一并损毁”与事实不符。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”被告杜店办事处实施拆除行为前向原告作出《违法乱搭乱建限期整改通知书》，告知原告限期自行拆除涉案建筑物，逾期将强制拆除。原告在行政复议申请书中认可2018年12月27日被告知该鸡舍为违法建筑，这与《违法乱搭乱建限期整改通知书》上记载的“已电话通知”相符,且该通知也张贴于原告的涉案养鸡棚上，因此可以认定，被告杜店办事处在实施强制拆除行为之前已经对原告进行了事先告知，并留出合理的时间让其自行拆除。原告应当能够合理预见其未自行拆除涉案建筑物可能带来的强制拆除的后果，并应及时对涉案建筑物内的物品进行转移，以避免不必要的损失。被告杜店办事处在原告未自行拆除的情况下实施了强制行为，但其未提交现场录像、照片证实涉案建筑物被拆除前附属设施及内部物品已清空，对此，其应承担举证不能的法律后果。从双方提供的拆除照片及原告的视频资料看，确有部分设施、物品未从鸡棚搬离。被告杜店办事处未予妥善清理及保管即实施了拆除，依法应承担相应的赔偿责任。针对原告所主张的鸡棚附属设施、物品等损失，根据涉案建筑的面积、建设时间、生活生产必需及用途等情况，结合逻辑推理、生活经验、生活常识，以及双方提供的照片、原告所列损失清单，本院酌情确定被告杜店办事处赔偿原告各项损失38000元。因原告于杜店办事处拆除前已清理了所养殖的鸡，故原告主张对养殖的8000只鸡进行补偿不属于因违法拆除养鸡棚所造成的损失，本院不予支持。原告所列财产损失清单中主张按年产值的6倍赔偿90万元并非直接损失，其要求赔偿于法无据，依法不予支持。原告未提交证据证实开发区管委会参与强制拆除其鸡棚等设施的行为，原告以杜店办事处系开发区管委会的派出机构为由要求其承担共同赔偿责任无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十二条、第三十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定，判决如下：一、撤销被告滨州市滨城区杜店街道办事处作出的《不予行政赔偿决定书》；二、被告滨州市滨城区杜店街道办事处于本判决生效之日起十日内赔偿原告李延波损失38000元；三、驳回原告李延波对被告滨州经济技术开发区管理委员会的诉讼请求；四、驳回原告李延波的其他诉讼请求。案件受理费50元，退回原告李延波。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。审 判 长  王晓晖审 判 员  张玉华人民陪审员  王彩霞二〇二〇年四月十日法官助理田婧书记员刘莹莹