山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终110号 上诉人（原审原告）牟衍燕，女，1950年3月27日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 被上诉人（原审被告）德州市公安局德城分局，住所地德州市德城区东风东路1227号。 法定代表人张金文，局长。 委托代理人孟长青，该单位工作人员。 委托代理人李彦臻，该单位工作人员。 上诉人牟衍燕因治安行政处罚一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，2019年2月15日原告牟衍燕因房屋纠纷不服法院判决，到山东省高级人民法院进行上访，后到山东大厦（省人大政协两会主会场）附近进行非访。德州市公安局德城分局建设街派出所接到报警后，经过立案、调查、询问、处罚前告知等程序，被告德州市公安局德城分局于2019年2月16日作出德城公（建）行罚决字[2019]56号行政处罚决定，给予牟衍燕行政拘留七日的行政处罚，并于同日送达原告，行政拘留现已执行完毕。 原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定，有其他寻衅滋事行为的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。本案中，根据牟衍燕两次询问笔录，结合山东省德州市德城区新湖街道北园社区居民委员会情况说明及王萍、吕良缘、孟昭喜、梁坤等四人证明材料，被告认定原告牟衍燕曾于2019年2月15日至济南市山东大厦（省人大政协两会主会场）附近非访的证据确凿，适用法律正确。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款之规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。庭审过程中，原告委托代理人提出行政拘留属于较重的行政处罚，被告应当提供行政机关负责人集体讨论决定，被告向法庭表明已经进行了集体讨论，申请补充提交上述相关证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款之规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中被告德州市公安局德城分局在法定期限内未向本院提交行政机关负责人集体讨论决定，但对原告依法享有的陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，即行政处罚程序轻微违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告德州市公安局德城分局德城公（建）行罚决字[2019]56号行政处罚决定违法。案件受理费50元，由被告德州市公安局德城分局负担。 上诉人牟衍燕不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.判决认定被上诉人对上诉人行政拘留违法并撤销德州公安局德城分局德城公（建)行罚决字[2019]56号行政处罚决定书；2.上诉费由被上诉人全部承担。事实与理由：一、一审认定，被上诉人认定上诉人牟衍燕于2019年2月15日至济南市山东大厦附近非访证据确凿、适用法律正确错误。一审判决认定,本案中,根据牟衍燕两次询问笔录,结合山东省德州市德城区新湖街道北园社区居民委员情况说明及王萍、吕良缘、孟昭喜、梁坤等四人证明材料,被告认定原告牟衍燕于2019年2月15日至济南市山东大厦附近非访证据确凿、适用法律正确。上诉人认为,该认定错误,具体理由如下:1.王萍、吕良缘、孟昭喜、梁坤报警、证明材料均不成立,该四人均非现场目击证人,且与被上诉人同属行政人员，有明显利害关系,更没有依法出庭作证接受质证,即不具有证人资格,其证言真实性、有效性均不成立,同时证据中也无报警记录予以印证，上述证据达不到证明被处罚人有非法上访及寻衅滋事行为的证据要求,更不能证明被处罚人行为已达到情节复杂或重大违法需行政拘留程度。2.对上诉人询问笔录中不符陈述有异议,从卷中可以印证上诉人到省高院进行申诉不属于非访,上诉人的陈述和申辩中没有到涉案地点寻衅滋事行为的描述和自认,在涉案地点上诉人更没有任何寻衅滋事行为,既无济南警方的移送证据材料,济南警方也未对上诉人进行处罚。3.上诉人所持有申诉状、上访材料证明上诉人到省高院进行申诉的事实,而并非有被上诉人所认定非访行为。4.情况说明证明力不成立,该证据不能证明上诉人到济南上访且在济南被抓获的事实,不能证明行政处罚决定中所涉寻衅滋事行为真实成立。5.行走路线图不能证明上诉人有寻衅滋事行为,涉案民警应当出庭接受质证。6.个人信息及说明同样不能证明上诉人非法上访。综上,上诉人认为被告所提交证据根本达不到证明其对牟衍燕的行政处罚证据确凿的证据要求。一审认定,被上诉人未在法定期限内提交行政机关负责人集体讨论决定,但对上诉人依法享有的陈述申辩等重要程序性权利不产生实质损害,即行政处罚程序轻微违法错误。具体理由如下:依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款之规定,对情节负责或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定,被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据,而本案对原告行政拘留七日的行政处罚属最严重的行政处罚并直接剥夺上诉人人身自由权,被上诉人未经集体讨论决定行为并非仅对上诉人陈述申辩权不产生实际损害,更不属于轻微程序违法，应属于严重程序违法并对上诉人人身自由权直接进行剥夺的实际损害,现一审判决以被上诉人仅行政程序轻微违法，未对上诉人人身权利实际损害作为确认被告行政处罚违法的事由错误,二审应予以纠正。二、一审判决适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项明确规定有上述情形的，人民法院应判决撤销，本案所涉事实符合上述规定,上诉人在法定期间内向法院提交证据，并以被告属于严重程序违法为由,主张其行政处罚决定应予以撤销(见判决书二页)。现一审判决以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）项为由判决确认违法,但不撤销行政行为,即属认定事实不清、证据不足，更属适用法律不当。综上所述,上诉人认为,一审判决认定事实错误，适用法律不当,因此,现上诉人依法上诉,请求二审法院依法裁判。 被上诉人德州市公安局德城分局未提交书面答辩状。 本院查明事实同原审法院认定事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确；二、被诉行政处罚决定的作出程序是否合法。 关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出;……。”《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”根据上述规定，采用走访形式提出信访事项是信访人的权利，但信访人的所有信访活动都应依法进行。本案中，上诉人牟衍燕未按上述法律、法规的规定到相应的机关、场所信访，扰乱了信访秩序，其行为已构成寻衅滋事。因此，被上诉人德州市公安局德城分局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定，对上诉人牟衍燕处于行政拘留七天的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。 关于被诉行政处罚决定的作出程序是否合法的问题。首先，根据德州市公安局德城分局在一审程序中提交的受案登记表、询问笔录、行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录等证据，可以证实其履行了依法立案、调查询问、权利义务告知、处罚前告知、送达等法定程序。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”根据上述法律规定，在违法行为人违法情节较为复杂或是存在重大违法行为，依法应给予较重的行政处罚时，公安机关的负责人应当进行集体讨论决定，但行政机关在作出何种处罚前应进行集体讨论，相关法律、法规并无细化规定，实践中，行政机关有权根据具体案件情况决定是否进行负责人集体讨论。本案中，被上诉人德州市公安局德城分局向一审法院表明已经进行了集体讨论，但其在举证期限内未提交相关证据，行政行为存在轻微违法。原审判决认定该轻微违法对上诉的陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害并无不当，本院依法予以确认。 综上，上诉人牟衍燕的上诉请求不能成立，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人牟衍燕负担。 本判决为终审判决。 审判长  师延锋 审判员  宋冬梅 审判员  郝 帅 二〇二〇年四月二十二日 法官助理杨晓婧 书记员袁娜