浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终654号 上诉人（原审被告）嵊州市浦口街道办事处，住所地嵊州市浦口街道浦南二路1号。 法定代表人王春江，主任。 委托代理人黄芳，女，嵊州市浦口街道办事处工作人员。 委托代理人李毅明，浙江世纪方正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王生传，男，1945年2月27日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审被告嵊州市农业农村局，住所地嵊州市剡湖街道越秀北路47号。 法定代表人吕勇进，局长。 原审第三人嵊州市浦口街道东俞村村民委员会，住所地嵊州市浦口街道东俞村。 法定代表人魏义洪，主任。 原审第三人魏焕昌，男，1952年8月20日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人徐彩娟，女，1967年6月28日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人魏义见，男，1965年7月3日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人马香庆，女，1946年7月24日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人竹妹贞，女，1953年8月21日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人应万钦，男，1947年2月3日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人徐浩均，男，1969年10月31日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人魏岳凤，女，1963年10月24日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人魏秋芹，女，1951年9月12日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人姚佰仁，男，1954年2月7日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人张云芬，女，1955年8月13日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人朱小金凤，女，1955年11月24日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人魏义德，男，1954年8月5日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人魏岳芹，女，1960年4月10日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人魏见洋，男，1962年10月23日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人茹妥君，女，1966年8月9日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人吴茂娟，女，1948年2月27日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人曹金芬，女，1946年10月21日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人魏均庆，男，1942年11月19日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人童元林，男，1953年1月11日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人朱菊凤，女，1943年4月15日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人王丽君，女，1971年7月27日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人邵丽君，女，1968年8月19日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人王仁龙，男，1964年3月2日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人曹梅芬，女，1956年1月4日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人张林凤，女，1947年1月14日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人魏幼良，男，1951年12日17日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人张才花，女，1943年3月16日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人王仁凤，女，1962年3月13日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人葛喜娟，女，1954年12月28日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人郑美君，女，1963年10月16日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人张小妹，女，1963年6月30日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人黄和娟，女，1955年10月2日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人张亚凤，女，1961年7月20日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人徐菊芬，女，1965年6月9日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人魏亚珍，女，1965年1月6日出生，汉族，户籍地嵊州市。 王生传诉嵊州市浦口街道办事处（以下简称“浦口街道办”）、嵊州市农业农村局其他行政行为一案，已由绍兴市上虞区人民法院作出（2019）浙0604行初25号行政判决。浦口街道办不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人浦口街道办的委托代理人黄芳、李毅明，被上诉人王生传到庭应询。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月23日恢复诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，因建设浦口沿山高排二期工程所需，嵊州市浦口街道东俞村50.2065亩耕地被征用，人均耕地面积1.375亩。根据嵊州市人民政府办公室嵊政办〔2017〕32号文件规定，由市国土部门负责审核确定被征地人员养老保障参保名额。嵊州市国土资源局确定东俞村此次被征地人员养老保障参保名额为37人。嵊州市浦口街道东俞村村民委员会（以下简称“东俞村委”）确定魏焕昌、葛喜娟、郑美君、张小妹、黄和娟、张亚凤、徐菊芬、王仁凤、张才花、魏幼良、张林凤、曹梅芬、王仁龙、邵丽君、朱菊凤、童元林、魏均庆、曹金芬、姚佰仁、张云芬、曾友木（已亡）、魏秋芹、应万钦、魏岳凤、徐浩均、竹妹贞、马香庆、吴茂娟、王丽君、魏岳芹、魏义德、朱小金凤、魏见良、茹妥君、徐彩娟、魏义见、魏亚珍37人为被征地人员养老保障参保人员，并于2017年6月20日上报被告浦口街道办审核，东俞村委意见为“根据嵊政办〔2003〕172号、嵊政〔2017〕12号和嵊政（办）〔2017〕32号文件，本村参加被征地人员养老保障共37人，其中人地对应37人，调剂产生/人（或全村参保/人）。……”。被告浦口街道办于同日作出审查确认意见为“根据嵊政办〔2003〕172号、嵊政〔2017〕12号和嵊政（办）〔2017〕32号等文件，已对人地对应、土地调剂及参保名单等情况进行审查核实，同意魏焕昌等37人参保”。被告嵊州市农业农村局意见“土地承包权证把关确认意见：同意街道意见”。 同时查明，根据被告浦口街道办提供的2017年6月《东俞村土地征用情况表》及《沿山高排土地调剂协议书》显示，竹妹贞户被征耕地面积1.03亩，其中自行向同村村民魏秋永调剂被征土地0.30亩；魏岳凤户被征耕地面积1.14亩，其中分别自行向同村村民孙威良、杨军良调剂被征土地0.51亩、0.43亩；魏秋芹户被征耕地面积0.88亩，其中分别自行向同村村民魏荣（云）贵、刘云枝调剂被征土地0.32亩、0.15亩；曾友木户被征耕地面积0.85亩，其中自行向同村村民刘小军调剂被征土地0.13亩；姚佰仁户被征耕地面积1.13亩，其中分别自行向同村村民张仲安、蔡利仁调剂被征土地0.10亩、0.49亩；吴茂娟户被征耕地面积1.38亩，其中自行向同村村民魏义林调剂被征土地0.88亩；张林凤户被征耕地面积1.01亩，其中自行向同村村民魏义林调剂被征土地0.34亩；张才花户被征耕地面积0.86亩，其中自行向同村村民袁秀岳调剂被征土地0.26亩；魏亚珍户被征耕地面积0.78亩，其中分别自行向同村村民魏浩汀、魏建东调剂被征土地0.37亩、向童佰祥调剂被征土地0.14亩、向魏义德调剂被征土地0.02亩、向魏志愿调剂被征土地0.05亩。原告王生传认为其家庭户此次被征耕地为0.72亩，根据嵊政办〔2017〕32号文件规定的人地对应原则，其也可以作为被征地人员参加养老保障，遂于2017年6月27日向嵊州市信访局反映此事，后该信访件转至被告浦口街道办，后者于同月29日作出信访事项处理意见，认为经调查，经东俞村两委会和村民代表大会讨论决定，依照被征地面积，按照参保政策和指标数，从多到少的顺序，最后一位参保的征地面积为0.78亩，而原告只有0.72亩，因此不在参保名额之内。原告认为东俞村委及被告浦口街道办未按嵊政办〔2017〕32号文件确定及审核、确认其所在村参加养老保障对象的名单，于2017年7月26日向被告浦口街道办提交要求落实参加养老保障的报告。 另查明，嵊州市农林局于2019年1月16日机构名称变更为嵊州市农业农村局。 一审法院审理认为，本案争议焦点一是原告王生传是否具有提起本案撤销之诉的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，原告王生传作为被征地人员，认为根据嵊政办〔2017〕32号文件规定的“人地对应被征地人员的参保条件”，其户被征用土地0.72亩，可以作为被征地人员参加养老保障对象，而东俞村委未按嵊政办〔2017〕32号文件规定的人地对应原则确定37名参加养老保障人员的名单，被告浦口街道办未依法依规履行审核、确认义务，侵犯其合法权益。故被告浦口街道办作出的涉案行政行为与原告王生传具有利害关系，其作为本案原告主体适格。被告浦口街道办提出王生传不具有提起本案撤销之诉主体资格的理由不能成立，不予采纳。 本案争议焦点二是嵊州市农业农村局是否是本案适格被告。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第二款规定：“参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。”嵊州市人民政府办公室嵊政办〔2017〕32号文件《嵊州市人民政府办公室关于明确被征地人员参加养老保障工作的若干意见》第五点规定：“……；市农林部门负责对土地承包权证把关确认；乡镇（街道）全程参与指导被征地人员养老保障参保方案的制定，并负责审查核实参保名单的产生过程和人员的确定……。”据此，浦口街道办事处具有对农村集体经济组织依法确定的参加养老保障对象的名单进行审查确认的职责，嵊州市农业农村局不具有此职责，其作为本案被告主体不适格。 本案争议焦点三是本案37名参加养老保障人员是否均按照人地对应原则确定,参加养老保障人员能否自行向同村村民调剂被征用土地而产生。根据嵊政办〔2017〕32号文件第一点关于“人地对应被征地人员的参保条件”的规定，人地对应被征地人员是指项目征地时，持有被征地地块第二轮土地承包权证、土地承包合同或分户田亩登记册等资料的家庭成员。本案中，第三人竹妹贞等9人系自行向同村村民调剂被征用土地，并未提供与2017年6月东俞村土地征用情况表所列的该户征收耕地面积相对应的集体土地承包合同等相关权证，所以竹妹贞等9人并非按人地对应原则被确定为参加养老保障对象。嵊政办〔2017〕32号文件第二点关于“调剂产生被征地人员的参保条件”的规定，被征地人员需通过调剂产生的村，其调剂方案必须先报经乡镇（街道）同意后方可具体实施。调剂产生被征地人员是指所在村调剂安排质量和数量相当的土地给被征农户、在所在村内部推选产生的参保对象。根据上述文件规定，村民不能自行调剂被征用土地而产生参保对象。 本案争议焦点四是被告浦口街道办对东俞村委确定的37名参加养老保障名单进行的审核、确认行为是否合法。根据嵊政办〔2017〕32号文件第五点关于“工作要求”规定，乡镇（街道）全程参与指导被征地人员养老保障参保方案的制定，并负责审查核实参保名单的产生过程和人员的确定。本案中37名参加养老保障人员的名单并非均按人地对应原则确定，部分参保人员系自行向同村村民调剂被征用土地而产生，第三人竹妹贞等9人并未提供与其家庭户被征收耕地面积相对应的集体土地承包合同等相关权证，嵊政办〔2017〕32号文件并没有规定参保人员可自行调剂被征用土地而产生，东俞村委2017年6月20日上报的被征地人员参加养老保障审批表中认定的“人地对应37人”与事实不符。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第二款关于“参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，……。”被告浦口街道办对东俞村委未按嵊政办〔2017〕32号文件规定确定的参加养老保障对象的名单通过审查确认，并且未经公示程序。故被告浦口街道办作出的涉案37名参加养老保障人员名单审查确认的行政行为事实不清、证据不足、程序违法，应予以撤销。原告王生传提出的撤销涉案审查确认行政行为的诉讼请求成立，予以支持。 对于原告王生传是否具有参加被征地农民基本生活保障对象资格，首先应由东俞村委确定并向被告浦口街道办上报,再由被告浦口街道办审查确认。确定被征地农民参加基本生活保障对象的名单并非被告浦口街道办的职责，是东俞村委的职责。故原告要求两被告直接对其作为失土农民参加养老保障对象予以审核并确定的诉请，于法不符，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，判决：1.撤销被告浦口街道办于2017年6月20日作出对魏焕昌等37人参加基本生活保障人员名单予以确认的行政行为，责令被告浦口街道办重新对魏焕昌等37人参加基本生活保障人员名单予以审查确认；2.驳回原告王生传对被告嵊州市农业农村局的起诉；3.驳回原告王生传的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告浦口街道办负担。 上诉人浦口街道办提起上诉称：1.一审法院对嵊政办〔2017〕32号文件条款的理解错误，导致认定事实和判决错误。⑴嵊政办〔2017〕32号文件第二大点“调剂”是指所在村调剂安排质量和数量相当的土地给被征地农户，指的是由村将归属于村集体所有的土地（而非村民承包的土地），调剂给部分征地面积不足的村民。而东俞村通过村民民主自治程序产生的允许本次被征地农户之间“调剂”的是村民已经承包的，且在本次征地项目中被征收的土地。两处虽均为“调剂”，但所指向的土地及内容均不相同。⑵“人地对应”指的是本次参保人员须为本次征地项目土地被征收的农户成员，及在该土地被征收时其户籍须在该集体经济组织。⑶本次征地项目产生的名单系东俞村依据所在村基层自治组织性质，通过村民民主程序而产生（经村民代表会议、村三委会讨论通过，并在村务公开栏进行了公示）。因国土部门对本次征地项目核准了37个参保名额，而符合直接参保的仅6人，剩余31个名额须通过东俞村村民民主自治程序产生。故东俞村经过法定程序产生的名单方案效力应及于本次被征地的全部人员，也符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定。基于上述情况，上诉人依据政策文件规定，在村集体依法确定上报名单后进行相应的确认，并不具有撤销事由。一审法院混淆了“所在村调剂安排土地给被征地农户”规定与“村民民主自治程序产生的调剂方案”。2.上诉人对东俞村提交的被征地人员参加养老保障审批表的确认行为系过程性行为，不具有可诉性。确定参保名单属于村民自治事项，上诉人不具有直接确定参保人员的职权，仅具有就村集体报送的相关名单是否符合正常规定及部分内容是否具有相应依据进行确认，在此基础上再行上报，经农林部门确认，最后由社保部门办理。即在整个办理被征地人员养老保障的过程中，上诉人既非初始名单的确定方，亦未对村集体的上报名单进行变更，也非办理参保手续的最终认定方。故上诉人的确认行为系过程性行为，不具有可诉性。3.本案中的公示瑕疵不足以达到撤销的程度。经一审庭审查明，东俞村在确定参保人员资格后在村集体村务公开栏进行了公示（并非一审判决书所载村办公室），上诉人也向一审法院提交了在村务公开栏进行公示的相应证据（包括土地征用情况表、被征地人员花名册、东俞村三委会会议记录、村民代表大会记录、被征地人员公示表、土地承包合同及相关村出具的情况说明）。公示的目的在于保障村民参加失土农民的养老保障的知情权，在村务公开栏进行公示远比在上诉人办公场所公开更利于保障村民的知情权。故本案公示瑕疵不足以达到撤销整个行政行为的程度，行政诉讼法也将程序轻微违法、对相对人权利不产生实际影响的行政行为排除在撤销之列。4.被上诉人有关其失去了赖以生存的土地之陈述，与事实不符。被上诉人所在户承包有田地2亩1分9厘，而被征收的土地为0.72亩。5.根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（九）项规定，村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，需经村民会议讨论决定方可办理。案涉被征地农民参加养老保险名额涉及村民利益，村民会议可以通过决议方式决定。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人王生传提交答辩称：1.嵊政〔2017〕12号、嵊政办〔2017〕32号文件明确规定人地对应被征地人员参保。“人地对应”就是谁被征用土地多，谁就优先参保。答辩人一家三口田地2亩1分9厘，被征0.75亩，符合人地对应的要求，可以作为征地参保人员。东俞村的调剂政策剥夺了答辩人参加养老保险的权利。2.根据实际征地情况，答辩人在第28名，符合条件。答辩人被征地0.72亩未被列为参保对象，魏亚珍仅被征0.2亩却通过调剂列入了37名参保人员中。上诉人明知实际征地明细，却作出审核，行为违法。如果下次征地，答辩人仍调剂不到土地，是否就永远享受不到养老保险、生活永远没有保障？3.调剂土地违背了嵊政〔2017〕12号、嵊政办〔2017〕32号文件的规定。调剂土地就是买卖土地，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条“任何单位或个人不得侵占买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，系违法行为。4.一审法院认定上诉人所作审查确认行为事实不清，证据不足，未经公示程序，并判决撤销正确。上诉人将程序违法说成瑕疵，其行为违法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审被告嵊州市农业农村局未向本院提交书面意见，也未参加本院组织的二审庭询。 原审第三人东俞村委及魏焕昌等36人未向本院提交书面意见，也未参加本院组织的二审庭询。 本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本院（2018）浙06行终406号行政裁定已对浦口街道办存在审查核实案涉被征地人员养老保障参保名单的行为、王生传本案起诉符合法定受理条件作出认定。上诉人浦口街道办有关其所作审查确认系过程性行为的上诉主张，与前述法律文书的认定相悖，本院不予支持。 本案二审中的争议焦点为上诉人浦口街道办对案涉被征地人员养老保障参保名单的审查确认行为，认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。首先，《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第一款规定：“农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。”据此，案涉被征地人员养老保障参保对象的确定，应当按照被征收土地的数量来确定，且应做到土地数量与人员相对应。其次，《嵊州市人民政府办公室关于明确被征地人员参加养老保障工作的若干意见》（嵊政办〔2017〕32号）第一点人地对应被征地人员的参保条件中“人地对应被征地人员是指项目征地时，持有被征地地块第二类土地承包权证、土地承包合同或分户田亩登记册等资料的家庭成员”之规定，是对人地对应被征地人员如何界定的进一步明确，解决的是哪些人可以作为“人地对应”保障对象参保的问题，但该规定并非确定“人地对应”参保对象的唯一要求。换言之，以“人地对应”参保的被征地人员必须持有相应承包凭证，但并非所有持有承包凭证的被征地人员均可参保，具体参保名单仍应依照《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第一款等规定依法确定。上诉人有关“人地对应”只需审核参保人员是否为被征地块上的农户成员的主张，依据不足，本院不予采纳。第三，《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第二款规定：“参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。”《嵊州市人民政府办公室关于明确被征地人员参加养老保障工作的若干意见》（嵊政办〔2017〕32号）第一点人地对应被征地人员的参保条件同时规定，“人地对应”参保时，需要提供“参保名单产生的相关依据（需经过被征地农户签字同意、村民代表大会同意和公示等程序）”。本案中，东俞村委向上诉人提交的案涉养老保障参保人员审批材料中，并无被征地农户签字同意的材料，且上诉人在审查过程中也未对参保名单进行公示。一审法院据此认定上诉人所作审查确认行为事实不清、证据不足、程序违法，并判决撤销该行政行为，并无不当。 综上，上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，处理结论得当，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人嵊州市浦口街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  傅芝兰 审判员  蒋 瑛 审判员  范卓娅 二〇二〇年四月二十六日 书记员  王雪莹