北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终330号上诉人（一审原告）龟甲万（上海）贸易有限公司，住所地上海市长宁区。法定代表人茂木修，董事长。委托代理人张媛，女，龟甲万（上海）贸易有限公司职工。委托代理人刘皓，上海双创律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区市场监督管理局，住所地北京市朝阳区霄云路霄云里1号。法定代表人刘立新，局长。委托代理人贝群，男，北京市朝阳区市场监督管理局干部。委托代理人马梦竹，北京市康达律师事务所律师。一审第三人北京盒马网络科技有限公司十里堡分公司，住所地北京市朝阳区十里堡乙2号院5号楼-1层5101内B01。负责人母盛阳，总经理。委托代理人王庆文，男，1982年5月8日出生，满族，河北省秦皇岛市人，北京盒马网络科技有限公司法务，住北京市朝阳区。上诉人龟甲万（上海）贸易有限公司（以下简称龟甲万公司）因诉北京市朝阳区市场监督管理局（以下简称朝阳区市监局）行政处罚决定一案，不服北京市朝阳区人民法院（2019）京0105行初721号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人龟甲万公司的委托代理人张媛、刘皓，被上诉人朝阳区市监局委托代理人贝群、马梦竹，一审第三人北京盒马网络科技有限公司十里堡分公司（以下简称盒马十里堡分公司）委托代理人王庆文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月28日，朝阳区市监局对盒马十里堡分公司作出（京朝）市监食罚[2019]300464号《行政处罚决定书》（以下简称被诉《处罚决定书》），认定盒马十里堡分公司销售的“万字酱油（餐桌酱油）150ml”（以下简称万字酱油）标签不符合规定。经核实，盒马十里堡分公司共计销售27瓶，销售价格为29.5元/瓶，已无库存。盒马十里堡分公司违法所得796.5元，货值金额796.5元。盒马十里堡分公司的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第九十七条的规定：“进口的预包装食品、食品添加剂应当有中文标签；依法应当有说明书的，还应当有中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，并载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签说明书不符合本条规定的，不得进口”。《食品安全国家标准预包装食品标签通则GB7718-2011》（以下简称GB7718-2011）中4.1.11.4质量（品质）等级，食品所执行的相应产品标准已明确规定质量（品质）等级的，应标示质量（品质）等级。根据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂。”鉴于盒马十里堡分公司积极采取召回，并积极整改，在现场检查过程中未发现新的违法行为，决定对盒马十里堡分公司给予以下行政处罚：1.没收违法所得796.5元；2.罚款6000元。龟甲万公司诉至一审法院，请求依法撤销朝阳区市监局作出的被诉《处罚决定书》。一审法院经审理查明，2019年2月17日，朝阳区市监局接到举报称在“盒马生鲜十里堡店”购买的“万字酱油”未标注质量等级，不符合食品安全标准。2019年2月25日，朝阳区市监局进行审批决定立案调查。同日，朝阳区市监局前往盒马十里堡分公司处进行现场检查并制作《现场检查笔录》。检查情况为：现场悬挂营业执照，食品经营许可证且在有效期内。现场未发现涉案产品在货架区销售，检查库房未见涉案产品。经询问，盒马十里堡分公司陪同检查人员认可销售过涉案食品，2019年3月14日，朝阳区市监局向涉案食品进口管理机关即天津海关发出《协助调查函》，请求协助调查涉案食品出入境检验检疫证件的真实性、合法性、有效性等事项，始终未得到回复。2019年5月9日，朝阳区市监局经审批延长办案期限30日。2019年5月13日，朝阳区市监局对盒马十里堡分公司委托代理人进行调查并制作《询问调查笔录》，调查中盒马十里堡分公司委托代理人认可举报人提供的购物小票为该公司开具且涉案食品为其出售。该公司销售的“万字酱油”系从杰夫西圣源宏（北京）商贸有限公司购进，购进时核验了资质证书，也有完整的进销存记录。该公司共购进“万字酱油”27瓶，已全部销售完毕，每瓶售价为29.5元，销售额共计796.5元。盒马十里堡分公司还提交了涉案食品的《入境货物检验检疫证明》、进销存记录、盒马十里堡分公司及涉案食品供货方的营业执照和食品经营许可证等证照材料。当日，朝阳区市监局出具《案件调查终结报告》。2019年5月17日，朝阳区市监局对盒马十里堡分公司作出《行政处罚事先告知书》，告知该单位销售“万字酱油”涉嫌经营标签不符合规定的进口预包装食品的行为，违反了《食品安全法》第九十七条第一款的规定和GB7718-2011中4.1.11.4质量（品质）等级的规定。依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，拟对该单位进行没收违法所得796.5元，处5000元以上30000元以下的罚款。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条以及《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》第五条的规定，该单位有权进行陈述、申辩并可要求举行听证。盒马十里堡分公司明确表示不陈述申辩。2019年6月28日，朝阳区市监局经内部审批作出被诉《处罚决定书》并于当日送达盒马十里堡分公司。一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。本案中，被诉行政处罚决定系对涉案食品的销售商即盒马十里堡分公司作出的，但处罚决定中对盒马十里堡分公司销售的“万字酱油”作出了标签不符合规定的不利评价。而龟甲万公司虽不是涉案食品的生产商，但涉案食品的生产商出具声明证实该公司系“万字酱油”在中国大陆的独家经销商，该食品的中文标签中亦明确标注龟甲万公司为该食品的中国总代理商，龟甲万公司在开庭审理时自述涉案食品中文标签系该公司制作并加贴。综合上述事实及龟甲万公司的自述，并结合我国对于进口预包装食品标签管理的相关规定，龟甲万公司作为涉案食品进口商承担了保障进口食品标签合法性的法律义务，由此与被诉行政处罚决定具有利害关系，应认定该公司具有本案龟甲万公司主体资格。综合龟甲万公司、朝阳区市监局双方的诉讼意见，本案争议的焦点在于涉案食品作为进口预包装食品，其加贴中文标签内容的合法性。对此一审法院分析如下：《食品安全法》第六十七条对预包装食品包装应当有标签及标签应标注的事项做了列举式规定。其中第（九）项为兜底条款即法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。关于预包装食品的标签，我国制定有国家标准即GB7718-2011，其中4.1.11.4质量（品质）等级项规定，食品所执行的相应产品标准已经明确规定质量（品质）等级的，应标示质量（品质）等级。《食品安全法》第九十七条规定进口的预包装食品，食品添加剂，应当有中文标签；依法应当有说明书的，还应当有中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，载明食品的原产地以及境内代理商的名称地址，联系方式。预包装食品没有中文标签，中文说明书或者标签说明书不符合本条规定的，不得进口。据此，本案所涉食品属于进口预包装食品，其应当有中文标签且标签的内容应当符合《食品安全法》、有关法律、行政法规的规定和GB7718-2011的要求。涉案食品的中文标签上明确标准了执行标准为GB18186-2000高盐稀态。GB18186-2000酿造酱油8.1项规定，标签的标注内容应符合GB7718的规定，产品名称应标明“酿造酱油”，还应标明氨基酸态氮的含量、质量等级、用于“佐餐和/或烹调”。而涉案食品的标签中并未标注质量等级，显然违反了前述两个国家标准的规定。朝阳区市监局因此认定涉案食品的中文标签不符合法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，其认定是正确的，一审法院应予支持。在认定该事实的基础上，朝阳区市监局作为食品安全的监督管理机关，履行了法定立案、调查、处罚前的告知程序，并适用《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项规定的处罚种类并在规定幅度内从轻作出处罚，其行政处罚在职权依据、处罚程序、法律适用及处罚幅度等方面均不违反法律、法规、规章的规定，一审法院予以确认。对于龟甲万公司提出的诉讼理由，一审法院意见如下：第一、关于进口预包装食品标签标注产品标准代号和质量等级的方式。首先，原卫生部颁布的《〈预包装食品标签通则（GB7718-2011）问答〉》第五十六项规定，进口预包装食品可免予标示相关产品标准代码和质量（品质）等级。如果标示了产品标准代码和质量（品质）等级，应确保真实、准确。据此可以认定，进口预包装食品不强制要求在标签中标示产品标准代码和质量（品质）等级，即相关责任主体享有标注或不标注的选择权。但一旦选择履行标注义务，就应依照GB7718-2011的规定要求予以标注，也就说在承担标注义务时相关责任主体不享有标注义务的选择权，否则将构成履行义务的违法。第二、关于涉案食品已经取得的《入境货物检验检疫证明》能否作为食品进入流通环节认定涉案食品标签合法的依据。一审法院认为，涉案食品作为进口食品已经取得《入境货物检验检疫证明》，确已通过进口商品的入境检验。但对该证明所产生的法律效力应结合进出口商品检验检疫的相关法律、法规规定及进出口商品检验检疫机构的职责范围、检验检疫方式和手段等因素作出综合性的且符合其监管目的的评判。尽管进口商品的标签属于商检部门对进口商品的检验事项，但参考涉案食品生产获得入境检验时有效施行的《进出口与包装食品标签检验监督管理规定》（原国家质量监督检验检疫总局公告2012年第27号，现已废止）第九条“经检验，进口预包装食品有以下情形之一的，应判定标签不合格：（一）进口预包装食品无中文标签的；（二）进口预包装食品的格式版面结果不符合我国法律、行政法律、规章及食品安全标准要求的；（三）符合性检测结果与标签标注内容不符的”，可以判定检验检疫部门对进口预包装食品标签检验判定合格的结论是在对一定范围内事项检验后判定的结果，是与行政职责范围相对应的，并非涵盖预包装食品标签合法性、符合标准性的所有要素。海关总署在其于2019年4月22日发布的2019年第70号公告《关于进出口预包装食品标签检验监督管理有关事宜的公告》中也指出，“海关收到有关部门通报、消费者举报进口预包装食品标签涉嫌违反有关规定的，应当进行核实，已经确认，依法处置。”综上，一审法院认为，进口预包装食品已取得入境货物的检验检疫，并非确保进口食品在销售流通环节完全符合食品安全标准。食品安全监管部门在食品销售流通领域仍具有依法在职权范围内独立判断预包装食品标签是否符合合法的权力。龟甲万公司关于信赖保护利益的主张不能成立。第三、关于朝阳区市监局作出行政处罚的法律适用。朝阳区市监局作出被诉处罚的罚责依据为《食品安全法》第一百二十五条第一款的规定，未适用该条第二款“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的……”。对此，一审法院认为，龟甲万公司在标签中只标注产品执行标准代号未标注质量（品质）等级的行为，违反了GB7718-2011中4.1.11.4.规定要求，属于未完全履行标注义务的行为，与标示文字、符号等不规范的微小错误且不影响食品安全、不会对消费者造成误导的标签瑕疵情形明显不符。因此龟甲万公司关于适用前述规定的理由不能成立。同时，在《食品安全法》对涉案违法行为有明确处罚规定的情况下，龟甲万公司主张适用法律效力等级低的《食品标识管理规定》进行处罚的理由一审法院不予采纳。综上，龟甲万公司要求撤销朝阳区市监局作出的被诉《处罚决定书》的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回龟甲万公司的诉讼请求。龟甲万公司服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一审判决适用法律明显错误，进口预包装食品可以豁免标注标准代号和质量等级，既然义务本身可以豁免，那么选择部分履行，并不应定性为违法，让企业受到处罚。涉案商品作为进口品，在其中文标签上标示了GB18186，是为了突出产品是“高盐稀态”，是“酿造酱油”，因为只有在国标中对酱油有以上的分类和解释，这也是更好地保障消费者的知情权。根据行政法中最重要的“信赖保护原则”以及食品监管的统一性和专业性，本案应认定标签符合法律规定。按照上诉人提交的检测报告，涉案产品登记完全可以标注为特级，因此本案符合“标签瑕疵”的法律构成要件。且应当根据《食品标识管理规定》首先责令整改，而非直接行政处罚罚款。本案具有特殊性和普遍性，尚有16家监管部门正在处理同类案件，打假人对所有的北京盒马鲜生所在市场监督管理局进行了举报，企业浪费了大量的人力物力以及行政资源。18家店累计起来有高达十多万的罚款，显然过罚不相当。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。朝阳区市监局同意一审判决，坚持一审答辩意见。盒马十里堡分公司同意龟甲万公司的诉讼意见。龟甲万公司在指定期限内向一审法院提交了如下证据：第一组证据为证明该公司具有龟甲万公司主体资格的证据材料：1.《入境货物检验检疫证明》，显示涉案食品的收货人是龟甲万公司；2.涉案食品制造商出具的《证明》，证明龟甲万公司是涉案食品在中国的独家经销商；3.《中华人民共和国海关进口货物报关单》；4.《北京市非税收入一般缴款书》；以上证据综合证明涉案产品在中国均是龟甲万公司供应的，根据《进出口预包装食品标签检验监督管理规定》第三条、第五条的规定，保证进口标签符合国家要求是进口商的义务，同时该标签也是龟甲万公司制作的，在本案中朝阳区市监局对盒马十里堡分公司作出行政处罚的原因都在于标签违法认定，属于龟甲万公司的法律义务事项，龟甲万公司因其自身的法律义务事项导致销售商被处以行政处罚，应认定为与被诉行政行为有利害关系。第二组证据为证明被诉《处罚决定书》违法的证据材料：1.《入境货物检验检疫证明》、《中华人民共和国海关进口货物报关单》；2.北京市西城区市场监督管理局与涉案食品入境查验的深圳蛇口海关之间的往来函照片打印件，证明涉案食品的标注符合要求；证据1-2综合证明涉案食品标注符合规定；3.GB7718-2011问答第56条，证明涉案食品作为进出口预包装食品，可免于标识相关产品标准代号和质量（品质）等级；4.中国质检出版社、中国标准出版社出版的《食品安全国家标准常见问题解答》一书第97页第52条的内容，证明涉案产品质量等级是否标注，全凭企业自愿，与执行标准是否强制规定标准等级无关，朝阳区市监局系法条理解错误；5.国卫办食品函[2017]697号《国家卫生计生委办公厅关于通报食品安全国家标准目录和食品相关标准清理整合结论的函》，证明GB18186-2000酿造酱油是不纳入食品安全国家标准体系的，所以涉案产品即使没有标识质量等级，也不存在违反食品安全国家标准，违反《食品安全法》的事实；6.涉案食品制造商出具的证明材料，证明涉案食品完全执行了中国国标GB18186-2000的相关规定、真实标示；7.测试报告两份，证明涉案食品氨基酸态氮的含量，该食品质量等级可以达到特级，完全不存在影响食品安全、让消费者合法权益受到任何损害的可能性。朝阳区市监局在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：（一）作出被诉《处罚决定书》依据的证据：第一组证据：1.《举报登记表》及购物小票、被举报食品照片等举报材料；2.《案件来源登记表》、《立案审批表》，证明该局收到举报材料后经初查符合立案条件，予以立案；第二组证据：3.《现场检查笔录》、京朝食药监食协查[2019]490010号《协助调查函》、被举报人提交的《入境货物检验检疫证明》、《营业执照（副本）》复印件和《食品经营许可证》复印件等相关证照、《询问调查笔录》；4.《案件延期有关事项审批表》、《案件调查终结报告》、《行政处罚告知书有关事项审批表》、（京朝）市监食罚告[2019]300233号《行政处罚事先告知书》及《送达回证》、《陈述申辩笔录》、《陈述申辩复核意见书》、《行政处理决定审批表》，证明该局对被举报人进行了充分调查，被诉处罚决定认定事实清楚，程序合法；第三组证据：5.被诉《处罚决定书》及《送达回证》、《北京市非税收入一般缴款书》，证明该局依法作出行政处罚决定并送达相对人。（二）作出被诉《处罚决定书》依据的规范性法律文件：1.职权依据为《食品安全法》第六条第二款、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条；2.认定违法事实及处罚依据为《食品安全法》第九十七条、第六十七条第一款第（九）项、第一百二十五条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项、GB7718-2011中4.1.11.4质量（品质）等级；3.履行程序的依据为《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条、第二十五条、第二十六条、第四十五条、第五十四条、第五十五条、第五十六条、第五十七条。盒马十里堡分公司在一审法院指定期限内未向一审法院提交证据材料。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：1.朝阳区市监局提交的证据材料系朝阳区市监局在作出被诉《处罚决定书》之前依法收集的，具有形式上的合法性及与本案审查事项的关联性，能够证明朝阳区市监局接受举报后开展调查并作出处罚的基本情况，一审法院予以采信；2.龟甲万公司提交的第一组证据并结合盒马十里堡分公司的陈述，能够证明该公司系涉案食品在中国的独家代理经销商、进口报关时的收货人，且该公司实际承担了被诉行政处罚决定确定缴纳罚款义务；关于龟甲万公司提交的第二组证据，证据1和2能够证明涉案食品经深圳市蛇口海关进口时已经检验标签且结论合格并予以备案；证据3和4系对有关国家标准的问题解答，涉及国家标准等规范性文件的理解问题，证据5属于行政主管机关制发的规范性文件，上述材料并非证据范畴，一审法院将在对被诉行政处罚决定适用法律是否正确时对龟甲万公司的上述主张进行评价；证据6能够证明涉案食品生产商出具证明材料自述涉案食品执行中国国标GB18186-2000的相关规定；证据7能够证明龟甲万公司委托具有检测资质的检测中心对涉案食品氨基酸态氮含量进行了检测以及检测的结果，但该证据不具有证明朝阳区市监局作出的被诉处罚决定违法的证明力。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，经庭审质证，结合当事人陈述，各方当事人对于朝阳区市监局具有相应职权及被诉《处罚决定书》作出程序合法性均不持异议，经审查，本院对此予以认可。经审查，本案争议焦点如下：一、龟甲万公司提起本次诉讼是否具有原告主体资格；二、被诉《处罚决定书》认定涉案万字酱油标签不符合规定是否正确。一、龟甲万公司提起本次诉讼是否具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，一方面，被诉《处罚决定书》并非针对龟甲万公司作出，龟甲万公司并非行政行为的相对人。另一方面，龟甲万公司虽不是涉案食品的生产商，但涉案食品的生产商出具声明证实该公司系涉案万字酱油在中国大陆地区的独家经销商，且其自述涉案食品中文标签系该公司制作并加贴。综合上述事实及龟甲万公司的自述，并结合我国对于进口预包装食品标签管理的相关规定，本院认为，被诉《处罚决定书》中作出了万字酱油标签不符合规定的事实认定，对龟甲万公司的权利义务产生了实际影响，龟甲万公司与被诉行政处罚决定具有利害关系，其具有提起本案诉讼原告主体资格。二、被诉《处罚决定书》认定万字酱油标签不符合规定是否正确。《食品安全法》第九十二条规定，进口的食品、食品添加剂、食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。本案中，涉案万字酱油中文标签中标示了产品标准代号“BG18186-2000”，但并未同时标示质量等级，违反了我国国家标准中的对于标签标示内容的规定。朝阳区市监局据此作出认定并依法作出处罚，本院对此予以认可。关于龟甲万公司所持进口预包装食品可豁免标注标准代号和质量等级的观点。本院认为，食品标签是向消费者传递产品信息的载体。做好预包装食品标签管理，既是维护消费者权益，保障行业健康发展的有效手段，也是实现食品安全科学管理的需求。为此，《〈预包装食品标签通则〉（GB7718-2011）问答》中第五十六条规定，进口预包装食品可免于标示相关产品标准代号和质量（品质）等级。如果标示了产品标准代号和质量（品质）等级，应确保真实、准确。第五十四条规定，如果食品的国家标准、行业标准中已明确规定质量（品质）等级的，应按标准要求标示质量（品质）等级。本案中，涉案万字酱油中文标签标示了产品标准代号，即其作为相关责任主体主动选择了承担相关的标示义务，就应当保证标注内容的真实、准确，传递准确无误的完整产品信息，从而避免对消费者产生误导。在其仅标示产品标准代号的情况下，无法实现该标签标示内容对一般消费者的公示效果，与现行标签标准不相符，有悖于食品安全行政管理领域对标签进行管理的目的。此外，龟甲万公司称，进口预包装食品可豁免标注标准代号和质量（品质）等级的理由，系由于国内外食品安全标准及等级名称不同，无法对应标示，因此涉案产品无法准确标示质量（品质）等级。对此本院认为，虽然国内外食品安全标准及质量（品质）等级存在差异，但涉案产品选择了标示产品标准代号“BG18186-2000”，即可依据该标准确定涉案产品应当标示的质量（品质）等级，龟甲万公司未予标示的理由不能成立，本院不予认可。综上，龟甲万公司的上述主张，本院不予支持。龟甲万公司主张涉案标签符合标签瑕疵的情形，不应当直接进行行政处罚。本院认为，“瑕疵”的释义，是指微小的缺点。根据《食品安全法》第一百二十五条第二款规定，生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，即该条款所适用的情形，是指标签、说明书存在不完全符合食品安全法规的规定的情形、存在微小的错误，且该错误不影响食品安全且不会对消费者造成误导。本案中，涉案食品标签中标示了“BG18186-2000”，但并未标示质量（品质）等级，违反了国家标准中的标示义务，消费者亦无法依据现有标签内容获取未予标示的信息，与法律规定的存在微小的缺点且不影响食品安全、不会对消费者造成误导的标签瑕疵情形明显不符。龟甲万公司的上述主张，本院不予支持。关于其他问题，本院认可一审法院的认定意见。综上，龟甲万公司的上诉请求，本院不予支持。据此，一审法院判决驳回龟甲万公司的全部诉讼请求并无不当，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人龟甲万（上海）贸易有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二〇年四月二十四日法官助理 宋 凯法官助理 李 崇法官助理 陈金涛法官助理 王曼斐书 记 员 高 原