山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁10行终24号上诉人（原审原告）肖模兰，女，1962年10月12日生，汉族，住山东省荣成市。被上诉人（原审被告）荣成市公安局，住所地山东省荣成市伟德东路6号。负责人马一东，局长。上诉人肖模兰因诉荣成市公安局治安行政处罚一案，不服威海市环翠区人民法院（2019）鲁1002行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理，现已审理终结。原审法院认定，肖模兰系荣成市崖头街道办事处杨格庄村居民。2018年11月9日，肖模兰因果树补偿问题，到北京××周边地区××附近非正常信访。2018年11月16日，荣成市公安局接到荣成市崖头街道办事处工作人员鞠某报案称：辖区杨格庄村居民肖模兰于2018年11月9日在北京XX周边非法上访被北京市公安局西城分局训诫，遂于同日受案登记。2018年11月26日，荣成市公安局传唤肖模兰接受询问。同日，荣成市公安局书面告知拟对肖模兰作出行政处罚决定的事实、理由及依据，告知其依法享有的权利。肖模兰沉默，拒绝在告知笔录中签字。后荣成市公安局对肖模兰上述行为进行了审批。同日，荣成市公安局作出荣公（治）行罚决字（2018）1103号行政处罚决定书，以扰乱公共场所秩序为由，对肖模兰作出行政拘留十日的行政处罚。同日，荣成市公安局向肖模兰送达该处罚决定书，肖模兰看了决定书内容后并未签字。后2018年11月26日，肖模兰被送至荣成市拘留所执行拘留，该行政拘留已被执行完毕。2018年12月6日，肖模兰前往荣成市公安局处，以2018年11月26日其在荣成市公安局办案区警察并未给其行政处罚书，其看了行政处罚决定书并未签字为由，向荣成市公安局索要该处罚决定书。肖模兰不服该处罚决定书，诉至原审法院，请求撤销被诉处罚决定。另查明，肖模兰曾因于2015年2月26日至3月2日到XX周边非法信访被北京市公安局西城分局依法训诫。因2015年3月至4月肖模兰到北京市XX周边地区非正常上访，荣成市公安局于2015年4月3日对肖模兰作出处以行政拘留七日的行政处罚决定。原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第七条、第九十一条及《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第一款之规定，肖模兰的违法行为虽然发生在北京，但从有利于案件的处理和执行以及对违法行为人教育的角度看，更适宜由违法行为人居住地公安机关即荣成市公安局管辖，故荣成市公安局对肖模兰在北京实施违法行为具有作出被诉处罚决定的职权。（一）关于荣成市公安局作出的治安行政处罚认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共秩序的行为。本案中，根据荣成市公安局提供的证明、山东省信访局驻北京工作办公室出具的上访登记表等证据可以证实肖模兰于2018年11月9日前往北京XX周边地区府右街非信访接待场所上访的事实。荣成市公安局依据《信访条例》的相关规定及已经查明的事实，认定肖模兰在北京非正常上访属于扰乱公共场所秩序的行为，符合法律规定。虽然荣成市公安局作出的行政处罚决定书中认定肖模兰在天安门地区非正常上访，表述不够准确，但并不影响对肖模兰非正常上访违法行为事实的认定，对此原审法院予以指正。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，有扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的行为的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，肖模兰在明知府右街XX地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，但仍不听劝阻，于2018年11月9日再次到该非信访接待场所，其非正常上访行为扰乱了北京市XX周边地区的公共场所秩序，故荣成市公安局对肖模兰处以行政拘留十日的处罚，符合上述法律规定，并无不当。（二）关于荣成市公安局作出的治安行政处罚程序是否合法的问题。本案中，通过荣成市公安局提交的录像能够认定其在作出处罚决定过程中，依法履行了询问、权利义务告知、告知肖模兰拟作出处罚的事实、理由、依据等程序。对于肖模兰提出荣成市公安局传唤肖模兰后未及时将传唤原因和处所通知被传唤人家属的主张，原审法院认为，通过荣成市公安局提交的录像可见，荣成市公安局在传唤肖模兰之后，肖模兰多次跟其女儿视频通话，告知其被荣成市公安局传唤及地点，故荣成市公安局无再向肖模兰家属履行告知义务的必要，荣成市公安局的行为不违反《治安管理处罚法》第八十三条第二款之规定。对于肖模兰提出荣成市公安局作出处罚决定后，并未向其送达该处罚决定书的主张，对此，原审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第三十三条第一款第（二）项规定，除本款第一项规定外，作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者捺指印，即为送达；被处理人拒绝的，由办案人员警察在附卷的决定书上注明；……。本案中，根据肖模兰提交的照片上载明的肖模兰书写“2018年11月26日看了行政处罚决定书我没签字”的内容可知，当天荣成市公安局向肖模兰交付该处罚决定书，但肖模兰拒绝签字。根据上述规定，荣成市公安局办案人员应将肖模兰拒绝签字的情况在附卷决定书上注明，但荣成市公安局并未在附卷的决定书上注明，故荣成市公安局送达并不规范，属于程序轻微违法。对于肖模兰提出要求荣成市公安局赔礼道歉、恢复名誉并支付赔偿金损失和精神损失费共计53159.4元的主张，原审法院认为，本案中肖模兰虽主张荣成市公安局应承担赔偿责任，但提供的证据不能支持其主张，且其也没有提供要求荣成市公安局向其赔偿精神损失费的具体证据，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条之规定，肖模兰的该项主张于法无据，原审法院不予支持。综上，荣成市公安局作出的涉案处罚决定行政程序轻微违法，但对肖模兰的权利义务不产生实际影响，故应确认其违法，但保留该行政行为的效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认荣成市公安局作出的荣公（治）行罚决字(2018)1103号《行政处罚决定书》违法。上诉人肖模兰不服原审判决，上诉称，1、一审法院认定事实错误。2018年11月9日，上诉人并未出现在XX周边而是在天安门地区，被诉行政处罚决定依据的证据显示为XX周边，但行政处罚决定书所认定的发生地点为天安门地区，两者互相矛盾。当天上诉人准备到天安门游览，在天安门入口的安保处，当上诉人出示身份证件时随即被安保人员拦下，告知上诉人不能进入，并让上诉人原地等待，通过当时天安门安检的录像可以证实；安检时并未查出上诉人随身携带信访材料，只是随身携带了一瓶矿泉水，因此一审法院认定上诉人属于非正常上访，证据不足。另外，行政处罚决定书中认定的事实所依据的证据为两份证人的书面证言，该两份证据并不具有合法性。首先，证人证言只有出庭作证接受法庭质询才能作为定案的依据，而本案证人没有特殊情形未到庭进行作证，因此其证言不能作为证据采纳，而本案中除该两份证据外并无其他客观证据能证实上诉人在XX地区或XX周边非正常上访的事实。其次，事发当天只有尹能进一人到久敬庄将上诉人接回荣成，另一工作人员鞠某当天并未出现，上诉人并未见过，证言中所陈述的当天与尹能进一起到久敬庄将上诉人接走完全是虚假的。最后，证言中载明两名证人只是接到通知，其并未在天安门现场，故该两份证言并非直接来源于案件事实本身，而是传来证据，不能作为定案依据。2、即使上诉人为非正常上访，而非正常上访并不能等同于扰乱社会公共秩序，被上诉人并未能提供证据证实上诉人扰乱社会公共秩序。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》中对于信访违法行为有明确的规定，若是上访人在信访过程中采取过激行为，包括围堵、冲击国家机关、毁坏公私财物、不听有关国家机关工作人员劝阻、教育等行为，则属于扰乱公共秩序，若不存在过激行为未对公共秩序产生影响，则不能说明上访人的行为扰乱公共秩序。本案上诉人被安保人员拦下时，上诉人听从指挥，原地等待，随后上诉人被相关人员带至久敬园，这中间上诉人一直是配合的态度。在整个过程中上诉人没有采取大吵大闹，没有非法聚集，滞留、散发上访材料或采用其他方法扰乱公共秩序等激进行为，并未扰乱公共秩序，并未对天安门安检处的秩序产生任何影响。3、被诉行政处罚行为违法。其一，被上诉人不具有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因此，即使上诉人在北京天安门地区违反了《治安管理处罚法》需要进行处罚，本案无论行为地还是结果地，均属于北京，因此被上诉人没有管辖权。即使被上诉人接手处理本案件，也应按本条“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”之规定办理合法的移交手续，而本案被上诉人未提供证据证实北京警方对上诉人进行过询问、告知过或认定上诉人存在违法信访的行为，而且被上诉人也未提供证据证明北京警方将上诉人的违法行为案件移交给被上诉人，被上诉人所作出的行政处罚属于超越职权管辖范围。其二，行政拘留作为最严重的一种行政处罚，拘留决定应由公安机关负责人批准，而通过现场询问视频可看出被上诉人在作出行政拘留决定时系由办案警官直接当场作出处罚决定，并未通报给上级领导审批。4、一审法院认为上诉人未能提供证据证实上诉人受到精神损失，上诉人在一审法院庭审中提供了病例，可以证实因被上诉人的违法拘留导致上诉人的身体及精神遭受损害。5、即使上诉人行为被认定为非正常上访，本案系违法征地而引起的信访，法院判决应考量信访背后产生的原因，疏解社会矛盾，并规范引导政府部门的具体行政行为。2015年开始，上诉人就果树补偿一事进行信访，同年被上诉人却以上诉人在XX地区非正常上访扰乱公共秩序为由将上诉人拘留，2018年在没有充足证据的情况下再一次以上诉人在天安门地区非正常上访为由将上诉人拘留，上诉人认为信访本身应该是一个疏解社会矛盾的窗口，公安机关公权力的滥用势必加重激化社会矛盾。综上，请求二审法院撤销原审，撤销被诉行政处罚决定。被上诉人荣成市公安局答辩称，1、2018年11月9日，肖模兰在北京天安门地区非正常上访，扰乱了该地区公共场所秩序，以上事实有违法嫌疑人肖模兰的陈述和申辩、证人证言、山东省信访局证明材料等证据证实。上诉人肖模兰认为被上诉人作出的行政处罚决定事实错误、证据不足的观点是错误的。2、根据《治安管理处罚法》第七条、第九十一条及《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令125号）第九条第一款之规定，肖模兰的违法行为虽然发生在北京，但从有利于案件的处理和执行，以及对违法行为人教育的角度看，更适宜由违法行为人居住地公安机关即被上诉人荣成市公安局管辖，故被上诉人荣成市公安局对肖模兰在北京实施违法行为具有作出被诉行政处罚决定的职权。综上，被上诉人荣成市公安局对肖模兰处以行政拘留十日的处罚，事实清楚、证据确凿，处罚适当，程序合法，适用法律依据准确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的基本事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，被上诉人荣成市公安局作为公安行政执法机关，有权依照《治安管理处罚法》的规定对违反治安管理的行为人进行处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”。上诉人肖模兰的行为虽发生在北京，但并非涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，由上诉人居住地公安机关管辖更为适宜，故被上诉人荣成市公安局根据上述规定行使管辖权并无不当。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采取走访形式提出信访要求的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。”该条例第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”根据上述规定，无论XX周边或是天安门周边，均不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，否则，公安机关有权采取相应措施。本案中，上诉人曾因于2015年3月在XX周边非正常上访被北京市公安机关训诫，被荣成市公安局行政拘留。上诉人明知XX、天安门周边地区不是信访接待场所，仍到该地区非正常上访，严重扰乱当地公共场所秩序，上述事实有被上诉人提交的肖模兰的询问笔录、证人证言、山东省信访局证明材料等证据证实，故被上诉人荣成市公安局认定上诉人肖模兰存在违法事实证据充分。上诉人肖模兰主张其于2018年11月9日当天是准备到天安门游览，其并未去过XX周边，也没有扰乱社会秩序，本院不予支持。被上诉人荣成市公安局经调查取证认定相关违法事实，视情节对上诉人作出行政拘留十日的处罚，处罚适当。通过被上诉人提交的相关证据能够认定被上诉人荣成市公安局在作出处罚决定过程中，依法履行了询问、权利义务告知、告知上诉人肖模兰拟作出处罚的事实、理由、依据等程序。但被上诉人向上诉人交付行政处罚决定书时上诉人拒绝签字，被上诉人未将拒绝签字的情况在附卷的决定书上注明，其送达不符合法律规定，属程序轻微违法。该程序轻微违法对上诉人的权利不产生实际影响，原审判决确认被诉行政处罚决定违法，但保留其效力并无不当。被上诉人作出治安行政处罚行为虽程序轻微违法，但实体处理正确，上诉人要求被上诉人承担行政赔偿责任无法律依据。上诉人主张因拘留导致上诉人受到身体和精神损害，但未提交证据予以证实，原审判决对其赔偿请求不予支持并无不当。综上，上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人肖模兰负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二〇年四月二十三日书记员  汤静静