江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终53号 上诉人（原审原告）邱盛华，男，1963年8月3日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人王菁，北京市炜衡（南通）律师事务所律师,系法律援助律师。 被上诉人（原审被告）南通市行政审批局，住所地南通市。 法定代表人瞿永国，局长。 应诉负责人郭志刚，总工程师。 委托代理人钱树林，南通市行政审批局工作人员。 委托代理人唐仁君，南通市崇川区时进法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审第三人）江苏省苏建集团股份有限公司南通崇川分公司，住所地南通市。 法定代表人丁亚东，总经理。 委托代理人伍财民，江苏泓远律师事务所律师。 委托代理人姜文欣，江苏泓远律师事务所律师。 上诉人邱盛华因建设行政备案一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初532号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，江苏省苏建集团股份有限公司南通崇川分公司（以下简称苏建崇川公司）在南通市××区城山路西侧、解放河北侧地块进行商品房开发建设了“苏建名都城”。2018年12月19日，案涉商品房工程由苏建崇川公司组织竣工验收合格，同年12月28日，苏建崇川公司向南通市行政审批局申请对“苏建名都城”16#、17#楼及其地下室、1#地下室（16轴-38轴/A轴-U轴范围内规划已核实部分）工程竣工验收，并提供了《建筑工程五方建设主体备案意见》、建字第3××××7号及建字第3××××8号《建设工程规划许可证》、编号3××××2号及3××××2号《建筑工程施工许可证》、建施审合（2011）第021号、建施审合（2011）第126号、编号建施审合（2014）第236号《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书》、单位（子单位）工程竣工验收报告、通规建证字（2018）第0118号、0119号《南通市建设工程规划核实合格证》、通公消验字（2018）第0461号《建设工程消防验收意见书》、环保验收意见及验收报告、《房屋建筑工程质量保修书》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》、《建设工程质量监督报告》、《住宅信报箱建设及其安装质量验收合格证明》、《工程竣工验收交接证明书》、《南通市城乡建设局项目配套绿化工程竣工验收备案证明》、《南通市城市居民住宅安全技术防范设施建设管理检查表》、《江苏省建设工程档案专项验收意见书》等材料。2018年12月28日，南通市行政审批局作出编号：3××××1-JX-002号《建筑工程竣工验收备案证明书》（以下简称002号备案证明书），对苏建崇川公司建设的××都城16#、17#楼及其地下室、1#地下室（16轴-38轴/A轴-U轴范围内规划已核实部分）竣工验收予以备案。邱盛华不服提起诉讼，认为南通市行政审批局仅按照一般商品房的要求办理竣工验收备案，未对苏建名都城配套“三联供系统”按照民用节能建筑规范的相关规定办理竣工验收备案，明显事实不清，适用法律错误。请求：一、撤销南通市行政审批局作出的002号备案证明书；二、判令南通市行政审批局对苏建崇川公司开发的苏建名都城二期工程的“三联供系统”办理竣工验收备案。 另查明，2015年，南通市对相关集中行政许可权改革进行试点，将房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案职能划转南通市行政审批局。 一审法院搜索关联案件查明，南通市城乡建设局曾作出通建竣验（2014）079号《建筑工程竣工验收备案证明书》（以下简称079号备案证明书），对苏建崇川公司建设的苏建名都城1-4号、9-10号楼及地下室（建筑面积地上48219.25平方米，地下36937.09平方米）竣工验收准予备案。后将地下面积更改为17965.72平方米。因南通市公安消防支队作出的通公消验字（2014）第0292号《建设工程消防验收意见书》，明确“苏建名都城”1-4、9-10号楼及地下车库防火分区一、防火分区十五区工程消防验收合格，地上面积合计56910.81平方米，地下面积合计12003.79平方米，南通市港闸区人民法院在（2015）港行初字第00114号案件中认为079号备案证明书中确定的地下面积超出了消防验收意见书确定的地下面积，判决撤销南通市城乡建设局作出的079号备案证明书中超出公消验字（2014）第0292号《建设工程消防验收意见书》验收合格工程部分的备案。 一审法院认为，关于被诉竣工验收备案与邱盛华是否具有利害关系的问题。原建设部《关于加强住宅工程质量管理的若干意见》（建质（2004）18号）第三条第四项明确，住宅工程经竣工验收备案后，方可办理产权证。住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房（2010）53号）第三条第十一项明确，商品住房交付使用条件应包括工程经竣工验收合格并在当地主管部门备案。房地产开发企业在商品房住房交付使用时，应当向购房人出示上述相关证明资料。上述规定表明，竣工验收备案是商品房交付使用和办理产权证的前提条件之一。邱盛华作为“苏建名都城”商品房的购买人，其购买的商品房是否符合交付使用条件以及能否及时办理产权证都与竣工验收备案有密切联系，具有利害关系。 关于南通市行政审批局作出的002号备案证明书是否符合法律规定的问题。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用。建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，提供相关证明文件向建设行政部门申请备案。而竣工验收备案是建设行政主管部门根据建设单位的申请，就其竣工验收合格的行为状态进行审核并将该事实予以记载备份，以供查考的行为。考虑到工程竣工验收涉及到工程质量评估、规划、环保、消防、建设等多领域多部门，且各领域各部门竣工验收所依据的法律规范和专业技术标准也不尽相同，因此，要求建设行政部门在工程竣工备案时从实质上审查竣工验收是否符合法律规范和相关技术规范显属强人所难，也不现实，且建设行政部门通常也不具备相应的专业技术技能进行实质审查。但是建设行政部门进行工程竣工备案时至少需要审核建设单位提供的除建设行政部门之外的竣工验收证明文件是否齐全，形式上是否符合法律规定。 《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《管理办法》）第五条规定了工程竣工验收备案应提交的材料，其中第一款第一至五项材料苏建崇川公司均已提交，也提交了《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。《管理办法》第五条第一款第六项明确应提交法规、规章规定必须提供的其他文件，对于该条款应理解为法规、规章规定工程竣工验收备案时应提供的其他文件。《民用建筑节能条例》（以下简称《节能条例》）、《江苏省住房和城乡建设厅关于建筑节能分部工程质量验收中开展建筑能效测评工作的通知》对民用建筑节能规划审查、竣工验收等规定了具体要求，但并未规定在备案时需提交“三联供系统”单独的竣工验收报告等材料，亦未规定“三联供系统”需要单独备案。事实上，在苏建崇川公司向南通市行政审批局提交的《单位（子单位）工程竣工验收报告》中含有给水排水与供暖、通风与空调、建筑节能等分部工程质量验收情况，而邱盛华所称“三联供系统”系供热、供冷、供热水系统，应包含于上述分部工程中，有关建筑节能在上述验收报告中也验收合格记录。因此，应认定苏建崇川公司提交的备案材料齐全，南通市行政审批局已尽到了备案审查义务。 综上，南通市行政审批局作出的002号备案证明书符合法律规定，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邱盛华的诉讼请求。 邱盛华不服一审判决，向本院提起上诉称,1.竣工验收备案不是简单的接受资料，不是形式审查，而是需要对备案材料进行实质审查、全面审查，有专门针对民用建筑节能单项工程的竣工验收报告才是完整的验收备案材料，即便是形式审查，苏建崇川公司向南通市行政审批局提交的材料也不齐全；2.苏建名都城商品房系配套“供暖、供冷、供热水”的科技商品房，该类商品房的竣工验收，不仅需符合《建筑法》《建设工程质量管理条例》规定的一般商品房的条件，还需要根据《节能条例》等有关“供暖、供冷、供热水”特殊设备设施的技术经济资料，而苏建名都城商品房的“供暖、供冷、供热水”未办理工程规划、施工许可手续，也未经工程质量检测，苏建崇川公司在申请竣工验收时没有提供任何有关“供暖、供冷、供热水”特殊设备设施的技术经济资料，南通市行政审批局所提供的备案审批卷宗中有关建筑节能项目、供暖、空调、制热水的验收处均为空白，故苏建崇川公司提供的工程竣工验收资料不齐全，南通市行政审批局明显未尽到法定的审慎审查职责，甚至连形式审查亦未达到；3.根据《管理办法》第五条第一款第三项、第六项的规定，“三联供系统”属于民用建筑节能的范畴，应当属于备案审查的内容。由竣工验收单位对三联供分部工程进行验收，对三联供等分部竣工验收合格后，才能对整体工程是否合格进行竣工验收，并将符合规定的材料提交南通市行政审批局备案审查，一审法院既认可“三联供系统”需要竣工验收，同时又认为“三联供系统”的竣工验收不需要备案审查，明显逻辑错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持邱盛华的诉讼请求。 被上诉人南通市行政审批局辩称，苏建崇川公司已提供了《管理办法》第五条第一款第一至第五项材料，《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，案涉备案行为非行政许可，实为收件备案行为，法定职责为验证文件齐全，工程竣工验收和竣工验收备案系两种不同的行为，要求南通市行政审批局对工程竣工验收备案进行实质审查没有法律依据，南通市行政审批局的行政职能不包括对工程竣工验收进行审查，毛坯房系与精装修房对应的工程，不能以此作为案涉工程是否具备“三联供系统”的依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人苏建崇川公司述称，“三联供系统”无论从定义到实质都是由南通建信能源管理有限公司向买房人提供，民用建筑节能验收中没有三联供的定义，也没有任何法律规定“三联供系统”为节能验收的当然组成部分或者办理竣工验收备案应当提交三联供的材料，《节能条例》的调整范围并非“三联供系统”，而是建筑工程中的节能部分，苏建崇川公司已经尽到了对建筑节能查验的义务并在竣工验收报告中有所体现。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，南通市行政审批局向苏建崇川公司作出的建设工程竣工验收备案证明，是否具有事实根据和法律依据。 《管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。 本案中，苏建崇川公司向南通市行政审批局办理工程竣工验收备案时，提交了以下材料：1.2018年12月28日的竣工验收备案表；2.验收日期为2018年12月19日的《单位（子单位）工程竣工验收报告》及相关材料，其中，竣工验收报告的工程概况中，记载了开工日期，施工许可证号3××××2号及3××××2，另外，提交了南通市建设工程施工图审查中心出具的建施审合（2011）第021号、建施审合（2011）第126号、建施审合（2014）第236号《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书》，建设单位、监理单位、施工单位、设计单位、勘察单位签字盖章的《建筑工程五方建设主体备案意见》《单位工程质量竣工验收记录》《单位工程质量控制资料核查记录》《单位工程安全和功能检验资料核查及主要功能抽查记录》《工程勘察质量检查报告》《工程设计质量检查报告》；3.南通市行政审批局出具的通规建证字（2018）第0118号、第0119号《南通市建设工程规划核实合格证》、南通市崇川区行政审批局出具的《固体废物、噪声防治设施竣工环境保护验收的意见》；4.南通市公安消防支队出具的通公消验字（2018）第0461号《建设工程消防验收意见书》；5.江苏诚达建筑有限公司出具的《房屋建筑工程质量保修书》；6.苏建崇川公司出具的《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。上述材料符合《管理办法》第五条第一款第一至五项及第二款的要求，南通市行政审批局据此作出竣工验收备案证明，具有事实根据和法律依据。 《节能条例》第十二条规定，城乡规划主管部门依法对民用建筑进行规划审查，应当就设计方案是否符合民用建筑节能强制性标准征求同级建设主管部门的意见；建设主管部门应当自收到征求意见材料之日起10日内提出意见。征求意见时间不计算在规划许可的期限内。对不符合民用建筑节能强制性标准的，不得颁发建设工程规划许可证。第十三条规定，施工图设计文件审查机构应当按照民用建筑节能强制性标准对施工图设计文件进行审查；经审查不符合民用建筑节能强制性标准的，县级以上地方人民政府建设主管部门不得颁发施工许可证。第十七条规定，建设单位组织竣工验收，应当对民用建筑是否符合民用建筑节能强制性标准进行查验；对不符合民用建筑节能强制性标准的，不得出具竣工验收合格报告。第二十条规定，对具备可再生能源利用条件的建筑，建设单位应当选择合适的可再生能源，用于采暖、制冷、照明和热水供应等；设计单位应当按照有关可再生能源利用的标准进行设计。建设可再生能源利用设施，应当与建筑主体工程同步设计、同步施工、同步验收。 建筑节能标准是建筑节能的重要技术支撑，民用建筑强制性标准是指有关标准（包括国家标准、行业标准和地方标准）中关于民用建筑节能的强制性条文，但民用建筑强制性标准不是一项单独的行政许可项目，而是对原有的规划、施工许可环节在建筑节能方面要求的具体化，《节能条例》虽然规定了可再生能源利用设施的同步设计、同步施工、同步验收“三同步”要求，但并未规定相关设施需要单独作为一个验收备案项目予以备案。事实上，作为民用建筑的商品房开发建设项目，显然不可能只涉及一项建筑节能设施或者分部工程，这也就意味着建设行政主管部门在办理竣工验收备案过程中，只需要对建设项目中是否涉及相关分部工程或建筑节能标准的验收行为即可，而不可能针对每项具体的建筑节能标准或者节能设施逐一审核。本案中，苏建崇川公司提交的单位工程质量核查记录及单位工程主要功能抽查记录中已包含了给水排水与供暖、通风与空调、建筑节能等分部工程质量验收情况，南通市行政审批局尽到了对建筑节能的审查义务。邱盛华认为南通市行政审批局作出竣工验收备案行为时，需要对“三联供系统”单独进行备案审查，缺乏法律依据。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。邱盛华的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邱盛华负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年四月十三日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。