广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终1180号上诉人（原审原告）：赖勇征，男，1962年7月21日出生，汉族，住广州市。被上诉人（原审被告）：广州市市政设施收费处。住所地：广州市越秀区东风东路585号。法定代表人：刘冲其，处长。委托代理人：陈启环、陈吉云，均系广东环球经纬律师事务所的律师。被上诉人（原审被告）：广州市交通运输局。住所地：广州市天河区天河南二路1号18楼。法定代表人：潘双明，局长。委托代理人：周丽萍，该局工作人员。上诉人赖勇征因诉被上诉人广州市市政设施收费处交通行政征收及被上诉人广州市交通运输局行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2016）粤7101行初592号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，被告广州市市政设施收费处于2015年12月3日向原告赖勇征开具《广东省非税收入（电子）票据》（车牌号码：粤A˙****）,向原告收取2015年1月1日至2015年12月31日的广州市车辆通行年票款（C146841150财政）980元，原告不服，于当天向被告原广州市交通委员会申请行政复议，被告原广州市交通委员会于当日受理，并向原告送达《行政复议受理通知书》。2015年12月4日，被告原广州市交通委员会作出《行政复议提出答复通知书》并送达被告广州市市政设施收费处。2015年12月10日，被告广州市市政设施收费处提交了《行政复议答复书》及相应的证据及依据材料。被告原广州市交通委员会经审查后认为，根据现行有效的《广东省公路条例》、广东省人民政府的收费批准及《广州市城市路桥隧道车辆通行年票制办法》（2017年11月17日废止）《广东省收费许可证》等法规、规章的规定及相关证据材料，被告广州市市政设施收费处向原告收取的2015年度广州市车辆通行年票款980元程序合法，适用依据正确。2016年1月28日，被告原广州市交通委员会作出穗交复字〔2015〕第005号《行政复议决定书》，决定维持被告广州市市政设施收费处于2015年12月3日作出收取原告广州市车辆通行年票款（C146841150财政）的行为。上述《行政复议决定书》分别于2016年1月29日及同年2月1日送达双方当事人。原告不服，遂成本诉。另查明，2000年10月31日广东省物价局对广州市人民政府穗府报〔2000〕37号《关于广州市城区道路桥梁车辆通行费年票制方案的请示》和广州市物价局穗价〔2000〕152号《关于广州市城区道路桥梁实行车辆通行费年票制的请示》作出粤价〔2000〕264号《关于广州市城区道路桥梁车辆通行费实行年票制的批复》，经省人民政府同意，同意广州市在城区（不含番禺、花都两区,下同）范围内试行车辆通行费年票制，具体标准见附表。试行期为两年。实施时间由广州市人民政府决定。经省人民政府同意，自2013年6月1日施行《广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制办法》（广州市人民政府令第93号）。2014年12月29日，广东省交通运输厅、广东省发展和改革委员会作出粤交费函〔2014〕2426号《广东省交通运输厅广东省发展改革委关于广州市城区继续试行车辆通行费年票制有关问题的复函》，函复广州市人民政府，经省人民政府同意，同意广州市城区继续试行车辆通行费年票制，试行期截至2016年12月31日止。其年、次票及委托高速公路代收次票收费标准仍按原批准的标准执行。广州市物价局根据粤价〔2000〕264号、广州市人民政府令第93号及粤交费函〔2014〕2426号文，向广州市市政设施收费处核发《广东省收费许可证》（粤费PX0985号），收费性质为车辆通行费，有效期至2016年12月31日。原审法院认为，根据《广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制办法》第四条：“市交通运输管理部门是通行费征收管理的行政主管部门，负责组织实施本办法。市市政设施收费处是通行费的征收管理机构，具体负责通行费的征收管理；……”之规定，被告广州市市政设施收费处具有负责通行费的征收管理的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告原广州市交通委员会具有对原告的行政复议申请进行审查及作出行政复议决定的职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。……人民法院审理行政案件，参照规章。”《中华人民共和国公路法》第五十九条规定：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；……”第六十三条规定：“收费公路车辆通行费的收费标准，由公路收费单位提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准。”国务院《收费公路管理条例》第十一条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”《广东省公路条例》(2014修正)第三十四条规定：“省人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。经省人民政府批准，可在一定区域内实行车辆通行费年票制。”因此，在广东省人民政府同意及省级相关部门审查批准的前提下，被告广州市市政设施收费处作出的被诉收费行为并无不当。原告的诉讼请求依法应予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告赖勇征的诉讼请求。上诉人赖勇征不服原审判决，向本院提起上诉称：一、两被上诉人的答辩意见混淆审查收费行为依据本身是否合法与审查收费行为的适用依据是否正确。法院虽然无权审查地方性法规和规章的合法性，但有权对被诉行政行为适用依据是否正确作出判断。上诉人不是请求法院审查《广东省公路条例》和《广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制办法》的合法性，而是请求法院审查被上诉人广州市市政设施收费处以该地方性法规和政府规章作为依据向上诉人收取车辆年票通行费行为的合法性。二、根据《中华人民共和国公路法》第六条和《城市道路管理条例》第二条规定，公路和城市道路的概念不同，存在区别。被上诉人广州市市政设施收费处向上诉人收取的是贷款修建的城市道路车辆通行费，而不是政府还贷公路车辆通行费。虽然《广东省公路条例》第三十四条规定，政府还贷公路可实行车辆通行费年票制，但《广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制办法》以此作为城市路桥隧道收取车辆年票通行费是张冠李戴。而且，即使是政府还贷公路，也不能以年票方式收取车辆通行费。《中华人民共和国公路法》《收费公路管理条例》《城市道路管理条例》规定，收费公路和贷款修建的城市路桥可收取车辆通行费，车辆通行费不能实行年票制。《广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制办法》却规定，年票制区域内登记上牌的车辆无论是否通行贷款修建的城市路桥，均应缴纳年票通行费。年票制的规定是强行收费，与法律和行政法规的规定相抵触，不能作为被诉收费行为合法的依据。本案应适用《收费公路管理条例》《城市道路管理条例》的相关规定，原审判决拒绝适用该两部行政法规，违反《中华人民共和国公路法》第五十八条、第六十八条以及《中华人民共和国立法法》第八十八条的规定，依法应予撤销。三、上诉人对贷款修建的城市路桥可以收费以及收费主体均无异议，但被诉收费行政以及被诉复议决定所适用的依据错误，依法应予撤销。因此，上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人广州市市政设施收费处向上诉人收取2015年度车辆年票通行费的行为；3.撤销被上诉人广州市交通运输局作出的穗交复字〔2015〕第005号《行政复议决定书》；4.责令被上诉人广州市市政设施收费处向上诉人返还2015年车辆年票通行费980元。被上诉人广州市市政设施收费处二审答辩称：一、我处向上诉人收取车辆年票通行费的行为合法。根据《收费公路管理条例》第十一条、《广东省公路条例》第三十四条、《广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制办法》第二条、第三条、第四条规定，广州市实行车辆通行费年票制于法有据。而且，年票征收行为经广东省人民政府的批准，由省物价局、省交通运输厅、省发展改革委员会加冠“经省人民政府批准”复函同意广州市实行车辆通行费年票制。我处依法承担广州市年票制城市路桥隧道车辆通行费征收职能，上诉人的车辆为广州市年票制区域内登记上牌的车辆，应当依法缴纳车辆年票费。年票是车辆通行费的一种具体收费方式，而不是在车辆通行费之外增设的收费项目，其遵循了国家和省有关车辆通行费的管理规定，并非所谓的“强制摊派收费”。二、我处获得了年票收费许可证，对上诉人收取车辆通行费程序合法。三、《广东省公路条例》《广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制办法》分别为地方性法规和政府规章，不属于法院的审查范围，本案依法应当予以适用。上诉人质疑地方性法规和政府规章的合法性，应当先向国务院提出审查建议，按照法律规定的方式寻求救济，而不能绕过审查机关通过法院对其合法性进行判断。综上所述，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律基础，依法应驳回上诉，维持原判。被上诉人广州市交通运输局二审答辩称：一、我局的行政复议受理程序合法。上诉人不服被上诉人广州市市政设施收费处向其收取车辆年票通行费，于2015年12月3日向我局申请行政复议，我局于同日决定受理其复议申请，行政复议受理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定。二、我局的行政复议审查程序合法。根据《广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制办法》第二条、第四条的规定，上诉人作为粤A˙****号牌车辆的车主，有义务缴纳该车辆的年票通行费。被上诉人广州市市政设施收费处为征收单位，依法取得《广东省收费许可证》，向上诉人收取2015年度车辆年票通行费，程序合法，适用依据正确。关于上诉人提出《广东省公路条例》和《广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制办法》不能作为被诉收费行为合法的依据的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，我局无权对地方性法规和政府规章的合法性进行审查。综上所述，我局作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求法院驳回上诉人的上诉，维持原判，一、二审诉讼费由上诉人负担。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。另查明，诉讼期间因政府机构改革，广州市人民政府组建广州市交通运输局，整合原广州市交通委员会的职责。本院认为，《中华人民共和国公路法》第五十九条规定：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；……。”第六十三条规定：“收费公路车辆通行费的收费标准，由公路收费单位提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准。”《收费公路管理条例》第十一条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”《广东省公路条例》（2008年修订、2012年修正）第三十四条均规定：“省人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。经省人民政府批准，可在一定区域内实行车辆通行费年票制。”本案中，广州市人民政府经广东省人民政府批准同意，在广州市城区范围内实行车辆通行费年票制，收费标准亦获得省级有权部门的审查批准，符合上述法律、法规的规定。据此，被上诉人广州市市政设施收费处作为车辆通行费的征收管理机构，于2015年12月3日以年票方式向上诉人收取其涉案车辆2015年度的车辆通行费980元，于法有据，并无不当。被上诉人原广州市交通委员会经复议审查，作出复议决定维持广州市市政设施收费处的上述收费行为，亦无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，处理正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由赖勇征负担。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 金 霞审判员 余树林二〇二〇年四月二十三日法官助理张宗芳书记员何洁芬