贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)黔行终343号 上诉人（一审原告）：刘正琴，女，1982年8月26日出生，汉族，住贵州省毕节市水箐镇水箐村上马路组45号。公民身份号码：522401198208264645。 委托诉讼代理人：吴长江，贵州友善律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：毕节市七星关区人民政府。 住所地：毕节市七星关区开行路1号。 法定代表人：胡敬斌，该区区长。 委托诉讼代理人：侯克勤，毕节市七星关区人民政府法律顾问室工作人员。 上诉人刘正琴与被上诉人毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区政府）行政强制纠纷一案，不服贵州省毕节市中级人民法院(2019)黔05行初153号行政裁定向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。 刘正琴向一审法院起诉：1.确认七星关区政府强制拆除刘正琴房屋的行政行为违法。2.案件受理费由七星关区政府承担。事实和理由：刘正琴系毕节市七星关区何官屯龙汉村村民，在该村拥有宅基地并依法建造房屋。七星关区政府以“龙官桥水库项目”需要占用土地并对房屋进行征收，七星关区政府未与刘正琴达成征收补偿协议，也未出示相关征收文件，同时未对刘正琴进行合理补偿，未将刘正琴进行安置。七星关区政府于2018年6月11日将刘正琴坐落于毕节市七星关区水箐镇水箐村上马路组45号房屋强制拆除，经毕节市公安局七星关区公安分局调查得知，该房屋系七星关区政府组织实施。刘正琴认为七星关区政府强制拆除刘正琴房屋的行为无事实和法律依据，违反《中华人民共和国行政强制法》等相关规定。故起诉至一审法院。 一审法院认定事实：毕节市龙官桥水库项目建设工程位于毕节市七星关区何官屯镇龙汉村和龙官村境内，该工程是以城镇供水为主的中型水利工程。2011年6月22日，贵州省发展和改革委员会下发黔发改农经（2011）1463号《关于毕节市龙官桥水库工程项目建议书的批复》，对龙官桥水库工程项目建设书进行了批复。2011年10月14日，贵州省人民政府办公厅下发黔府办函（2011）143号《省人民政府办公厅关于禁止在毕节市龙官桥水库工程淹没区和施工区新增建设项目和迁入人口的通知》。2013年5月31日，贵州省水利水电工程移民局作出黔移函（2013）91号、92号《关于毕节市七星关区龙官桥水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》及《关于毕节市七星关区龙官桥水库工程建设征地移民安置规划报告的审核意见》。2014年1月6日，贵州省发展和改革委员会作出黔发改农经（2014）37号《关于毕节市龙官桥水库工程可行性研究报告的批复》，2014年12月22日，贵州省发展和改革委员会作出黔发改建设（2014）2294号《关于毕节市龙官桥水库工程初步设计的批复》，同意龙官桥水库的初步设计报告。2017年7月13日，七星关区政府二届（18）次常务会议作出纪要，明确对1630米以下需要搬迁的移民，采取过渡安置的方式进行安置，补助标准参照夹岩水库标准执行。2017年10月27日，七星关区政府办公室作出七星府办通（2017）361号《关于印发龙官桥水库截流水位线下移民搬迁安置临时过渡实施方案的通知》，2017年10月30日，七星关区政府二届（33）次常务会议作出纪要，原则同意《龙官桥水库截流水位线下移民搬迁安置临时过渡实施方案》。2017年11月，毕节市勘测设计研究院作出《龙官桥水库工程度汛水位线1628.54米建设征地移民安置报告》。2017年11月2日，七星关区政府作出七星府告（2017）56号《关于龙官桥水库截流水位线下移民搬迁安置通告》，要求1630米水位线下的移民户，务必于2017年11月20日前签订实物补偿协议或移民搬迁安置协议。2018年4月13日，七星关区政府作出七星府告（2018）6号《关于龙官桥水库工程1630米水位线下建设征地范围内实物清理的通告》，要求1630米水位线下的移民户，务必于2018年4月20日前搬离库区，逾期七星关区政府将委托公证机关进行证据保全后，组织联合工作组进行库底清理，完成迁改或拆除工作。2018年5月9日，毕节市人民政府防汛抗旱指挥部作出毕汛旱发[2018]16号《关于做好龙官桥水库工程2018年安全度汛工作的紧急通知》要求七星关区政府、水务局、水投公司抓紧完成库区移民搬迁工作，对尚未搬迁的群众，要制定切实可行的应急避险方案，落实撤离转移措施，一旦发生洪水时确保不漏一户、不漏一人，保障未搬迁群众的生命财产安全。七星关区政府制定《龙官桥水库工程1630米水位线下紧急避险工作方案》，对刘正琴物品进行保全后，七星关区政府以紧急避险为由，于2018年6月11日将刘正琴房屋拆除。 另查明，刘正琴房屋位于七星关区政府实施的龙官桥水库工程1630米水位线下的搬迁范围内。因刘正琴认为七星关区政府的补偿标准过低，双方未达成安置补偿协议。刘正琴对七星关区政府拆除其房屋的行为不服，诉至一审法院提出前述诉请。 一审法院认为本案争议的焦点是：1、刘正琴的起诉是否超过起诉期限。2、七星关区政府强制拆除刘正琴房屋的行政行为是否合法。 刘正琴的房屋于2018年6月11日被七星关区政府强制拆除。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，刘正琴自2018年6月11日房屋被七星关区政府强制拆除之日就应当知道权益受到侵害，刘正琴于2019年7月22日才向本院提起诉讼，其起诉已经超过一年的法定起诉期限，且无正当理由，其起诉应予以驳回。因刘正琴不符合起诉条件，对被诉行为合法性本院不予审查。据此，一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”之规定，裁定：驳回原告刘正琴的起诉。 刘正琴不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销一审行政裁定书并确认行政强拆行为违法；2、本案全部诉讼费用由七星关区政府承担。其主要理由是：一、“知道或应当知道行政行为的内容”是否包含知道或应当知道作出行政行为的主体；二是起算时间点如何确定。1、首先，行政强拆系事实行为，行政机关很少制作并送达文书，也不愿采取有效方式让相对人知道强拆内容，强拆前后，相对人可能被采取隔离措施而没有目睹强拆现场，其虽然认知强拆事件发生，却没有足够的证据证明强拆行为的作出主体，认定相对人知道强拆内容直接涉及其能否起诉维权和计算起诉期限的始点。其次，知道强拆行为的主体至关重要，相对人不知道强拆的行为主体，要求其提起诉讼就难免强人所难，既不可能为之，也不具备诉讼的可实现性。《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第四十六条、第六十五条，系关于知道或应当知道行政行为内容的标准，一般而言，知道行政行为内容应当包括行政相对或利害关系人知道或应当知道行政行为的实施者，只有知道行政主体，才能明确该行为的性质和被告，才可以自主行使诉权。按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料”。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。没有证据证明相对人知道或应当知道强拆行为的主体，法院应当认定或推定相对人不知道强拆内容，因相对人不知道强拆主体，法院不能因行政机关的规避或不告知强拆内容，作出不利于相对人而利于行政主体的认定或推定。2、起诉期限计算始点的不确定，应由强拆行为的行政机关采取告知等方式予以确定，房屋灭失系涉及不动产诉讼，由此相对人最长可在强拆行为发生之日起二十年内主张权利。相对人知道或应当知道强拆行为的主体，如行政机关自认或通过调查结论、信访答复等形式获知强拆主体，若该主体未告知起诉期限，则应从知道或强拆主体（内容）之日起计算起诉期限始点，最高不超过一年，行政主体以书面或其他形式告知其作出强拆行为内容并告知起诉期限，可以从告知行为发生之日起计算六个月的起诉期限，被告行政机关认为强拆起诉超期，则应提供相对人起诉超期的证据予以证明。本案中，刘正琴的房屋在2018年6月11日被七星关区政府强制拆除，七星关区政府在强制拆除前后，始终没有通过任何形式让刘正琴知道该行为实施的主体，只知道强拆行为，刘正琴为维护合法权益，通过查询得知本村村民吴发宽房屋被强拆后，其于2018年8月10日依法向毕节市公安局七星关区分局提出《查处申请书》，后收到该分局于2018年10月17日作出的《毕节市公安局七星关区分局关于吴发明等人反应问题核实情况报告》才知道其房屋是七星关区政府组织区公安局、区宣传部、区人民政府、区民政局、区规划局等九部门以暴力的形式强制将其房屋拆除。吴发宽据此将被上诉人起诉到毕节市中级人民法院，毕节市中级人民法院于2019年4月29日作出行政判决书。刘正琴让吴发宽为上诉人提供一份判决书作为证据，将被上诉人诉至毕节市中级人民法院。按前所述事实，刘正琴2018年6月11日只知道强拆行为，但不知道主体，知道主体的时间是2018年10月17日。2018年10月17日系毕节市公安局七星关区分局作出的《毕节市公安局七星关区分局关于吴发明等人反应问题核实情况报告》的时间。该报告是知道强拆主体的主要证据，综上，刘正琴知道行政行为内容的时间点应是2018年10月17日，依照前述理由和事实，本案起诉期限时间点应是2018年10月17日，一审法院以2018年6月11日作为起诉期限时间点明显缺乏事实、法律依据。 七星关区政府辩称：七星关区政府所采取的行政行为是为了保护刘正琴的生命财产安全，对刘正琴房屋采取拆除的紧急避险行为合法，是依法履行政府的行政管理职责，请求人民法院依法驳回刘正琴的上诉请求。 二审审理期间，当事人未提交新证据。 本院二审查明的事实与一审法院认定的事实基本一致。另查明，刘正琴通过查询得知何官屯龙汉村的村民吴发宽房屋被七星关区政府强拆后，吴发宽等人于2018年8月10日以其房屋被不明身份人员强拆为由依法向毕节市公安局七星关区分局提出《查处申请书》，后收到该分局于2018年10月17日作出的《毕节市公安局七星关区分局关于吴发明等人反应问题核实情况报告》，该报告显示吴发明、吴发宽等人位于龙官水库1630米水位线下的房屋系七星关区政府组织区公安分局、区委宣传部、区民政局、区规划局等十家单位将其房屋拆除。并查明，七星关区政府在组织强制拆除上诉人刘正琴房屋前，未依法向刘正琴送达强拆决定。 综合双方当事人的诉辩主张及理由，本案二审争议焦点为：刘正琴的起诉是否超过起诉期限。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定可知，起诉期限从行政相对人知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年，该行政行为的内容不仅包括了行政相对人知道或者应当知道行政机关作出行政行为的时间，而且还包括了行政相对人知道或者应当知道作出行政行为的行政机关。同时，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务…。”、第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”、第三十八条“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”的规定，行政机关在实施强制执行之前应当进行催告，作出书面强制执行决定，书面强制执行决定应当载明强制执行机关名称和强制执行的时间、方式，以及申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，并依法向行政相对人送达。本案中，七星关区政府虽然发布了移民搬迁安置通告、实物清理通告，要求1630米水位线下的群众搬离库区，但该通告发布的对象是1630米水位线下的须搬离库区的群众，并不是专门针对刘正琴作出的搬迁通知，同时也未载明强制拆迁的主体、方式、时间。因此，移民搬迁安置通告、实物清理通告并不是《行政强制法》规定的强制执行决定，七星关区政府也没有作出强制拆除通知告知刘正琴强拆主体和时间，刘正琴显然并不知道强制拆除的主体，一审法院推定拆除当日刘正琴就知道拆除的主体，从而认定刘正琴的起诉超过法定期限，无事实依据和法律依据。根据本院二审审理查明，刘正琴上诉称自2018年10月17日七星关区公安分局针对刘正琴同村的村民吴发宽、吴发明等人作出的《毕节市公安局七星关区分局关于吴发明等人反应问题核实情况报告》时才知晓强制拆除的行政机关系七星关区政府与事实相符，本院予以采信。故刘正琴的起诉期限应当从2018年10月17日知道强拆主体时进行计算。 综上，刘正琴于2019年7月22日提起诉讼并未超过一年的起诉期限，一审法院驳回刘正琴的起诉不当，本院依法予以纠正。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下: 一、撤销贵州省毕节市中级人民法院(2018)黔05行初153号行政裁定； 二、本案指令贵州省毕节市中级人民法院审理。 审判长 李 丽 审判员 邹 慧 审判员 李道鸿 二〇二〇年四月二十九日 法官助理张羽秦 书记员李铧晟