山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁16行终2号上诉人（原审原告）季新田，男，1966年3月5日出生，汉族，住滨州市沾化区。委托代理人季富勇，男，1990年5月4日出生，汉族，住滨州市沾化区，系季新田之子。被上诉人（原审被告）滨州市沾化区自然资源局，住所地：滨州市沾化区金海五路49号。法定代表人李景山，局长。参加诉讼行政机关负责人隋龙，滨州市沾化区自然资源局副局长。委托代理人李志勇，滨州市沾化区自然资源局工作人员。委托代理人苗清旺，北京市京大（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）滨州市沾化区人民政府，住所地：滨州市沾化区金海五路166号。法定代表人刘长海，区长。参加诉讼行政机关负责人宋光义，滨州市沾化区人民政府副区长。委托代理人刘以超，滨州市沾化区人民政府工作人员。上诉人季新田因与被上诉人滨州市沾化区自然资源局（以下简称沾化自然局）、滨州市沾化区人民政府（以下简称沾化区政府）土地行政答复及行政复议一案，不服山东省滨州市沾化区人民法院（2019）鲁1603行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭审理了本案。上诉人季新田及委托代理人季富勇，被上诉人沾化自然局出庭负责人隋龙及委托代理人李志勇、苗清旺，被上诉人沾化区政府出庭负责人宋光义及委托代理人刘以超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定以下事实：原告季新田系滨州市沾化区泊头镇季姜村（以下简称季姜村）村民，2015年8月25日，被告沾化区政府为季新田颁发证号为371603104223060291J的《农村土地承包经营权证》，记载发包方为季姜村委会，承包方式为家庭承包，承包期限自1999年10月1日至2029年9月30日止，承包地实测总面积15.79亩，承包地块总数5块。其中，地块名称为顺道地、地块编码为3716031042230601052的承包地块实测面积1.56亩；地块名称为顺道地、地块编码为3716031042230601071的承包地块实测面积1.50亩；地块名称为大北窑、地块编码为3716031042230600290的承包地块实测面积8.38亩。山东省自然资源厅于2019年2月12日向原告季新田作出《国土资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书》，告知其反映的季姜村违法占地问题，交由滨州市自然资源和规划局进行调查处理。滨州市自然资源和规划局于2019年2月13日作出《自然资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书》，告知原告季新田其反映的承包土地被破坏问题交由沾化自然局调查处理。被告沾化自然局于2019年2月26日向原告季新田作出《信访事项答复意见》，内容为：“您反映的问题为滨州至沾化××通道××路（××）建设项目占地。该项目用地手续已于2018年12月25日以省政府《关于滨州市滨海路（沾化段）工程建设项目用地的批复》（鲁政土字〔2018〕1472号）予以批复，属合法用地。”山东省人民政府《关于滨州市滨海路（沾化段）工程建设项目用地的批复》（鲁政土字〔2018〕1472号）中有如下内容：申请文件处为“滨州市滨海路（沾化段）工程建设项目用地呈报申请书（滨政土字〔2018〕55号）”，用地面积总计32.4496公顷，包括集体土地29.1131公顷，国有土地3.3365公顷；土地所属处内容为“滨州市沾化区泊头镇东吕村、南徐村、屈家村、陈家村、西吕村、季姜村、富国街道宿桥村、薛巴村、富源街道大李村、麻庵村、胜利油田华滨实业有限公司”；批复意见处为“同意将滨州市沾化区上列农用地和未利用地转为建设用地并征收、收回，总计土地32.4496公顷，并将该宗土地使用权划转给滨州市沾化区交通运输局，用于滨州市滨海路（沾化段）工程建设项目”；落款日期为“2018年12月25日”。原告季新田不服被告沾化自然局作出的《信访事项答复意见》，于2019年3月6日向被告沾化区政府申请行政复议。被告沾化区政府认为《信访事项答复意见》认定事实清楚，但使用信访程序违法，应使用违法占地查处程序，于2019年5月30日作出复议决定，确认沾化自然局作出的《信访事项答复意见》违法。2019年1月15日滨州市自然资源和规划局作出的《政府信息公开告知书》，告知原告季新田其申请公开的信息所涉及的三个地块均未办理征地手续。2019年1月22日山东省自然资源厅鲁自然资公开复〔2019〕72号《政府信息公开申请答复告知书》，告知原告季新田所申请的事项不存在。因此，原告季新田申请违法占地查处，被告沾化自然局作出《信访事项答复意见》，原告季新田不服该意见，申请复议，被告沾化区政府作出复议决定，原告仍不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。依据上述规定，原告季新田与本案《信访事项答复意见》及沾化区政府的复议决定有利害关系，原告具备本案诉讼主体资格。从沾政复决字〔2019〕5号《行政复议决定书》内容可知，被告沾化区政府仅是以“程序违法”为由，确认涉案《信访事项答复意见》违法，《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款规定：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”据此，被告沾化自然局称自己不具备本案主体资格不能成立。原告所称的承包地被占用，该用地手续于2018年12月25日已经山东省人民政府《关于滨州市滨海路(沾化段)工程建设项目用地的批复》(鲁政土字〔2018〕1472号)予以批复，属于合法用地。依据《中华人民共和国土地管理法》第六条之规定，被告沾化自然局有对辖区内的土地违法行为负有受理并立案查处的法定职权与职责。原告的举报符合国土资源违法行为查处的有关规定,被告沾化自然局应按照《国土资源违法行为查处工作规程》规定先予受理核查,经核查后决定是否立案查处。被告沾化自然局经调查涉案用地为合法用地事实清楚，但不应以信访形式告知原告，应当作出不予立案查处的决定，故被告沾化自然局作出的《信访事项答复意见》程序违法。虽被告沾化自然局对原告季新田申请作出的处理程序违法，但因项目占地已属于合法用地，被告沾化自然局该答复所涉事实认定正确，撤销被告沾化自然局作出的《信访事项答复意见》并责令重新作出调查处理已无实际意义和必要。滨州市自然资源和规划局于2019年1月15日作出的《政府信息公开答复告知书》、山东省自然资源厅于2019年1月22日作出的鲁自然资公开复〔2019〕72号《政府信息公开申请答复告知书》虽告知原告季新田涉案地块没有被征收，但其与涉案土地被山东省人民政府《关于滨州市滨海路（沾化段）工程建设项目用地的批复》（鲁政土字〔2018〕1472号）审批并经沾化区政府征收的客观事实不符，法院不予确认。原告季新田称项目用地除取得省政府批复后仍需取得自然资源部门用地许可，无法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款之规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”省政府《关于滨州市滨海路(沾化段)工程建设项目用地的批复》(鲁政土字〔2018〕1472号)已对涉案地块作出审批，自然资源部门再进行用地许可无法律依据。综上，被告沾化区政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法。原告请求撤销被告沾化自然局行政答复并重新作出处理决定及撤销被告沾化区政府的复议决定无事实及法律依据，其请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告季新田的诉讼请求。案件受理费50元，由原告季新田负担。季新田不服一审判决提起上诉，请求：撤销一审判决，将本案发回重审或查明事实后改判；一审、二审诉讼费用由两被上诉人承担。事实和理由：原审法院事实认定不清，判决错误。一是原审法院的“经庭审质证，原被告双方当事人对对方证据的真实性、关联性、合法性均无异议……依法确认为有效证据”观点明显与事实不符，且其观点相互矛盾。上诉人对沾化资源局《信访事项答复意见书》的合法性不予认可，对“滨海路审批材料”的关联性不予认可；对沾化区政府提交的“行政复议答复意见”及所附证据的合法性、证明目的不予认可。二是沾化自然局不能提交带有涉案地块坐标的土地勘测定界图等文件，证据链条不完整，不足以证明其查明案件事实。三是沾化区政府其在作出涉案复议决定前，未主动向作出《政府信息公开答复告知书》的滨州市自然资源和规划局、山东省自然资源厅调查了解情况；其在作出涉案复议决定时仅凭沾化区自然局提交的未查明事实的“行政复议答复意见”及所附证据便作出涉案复议决定，导致其事实认定不清，原审法院对此未予查明。被上诉人沾化自然局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确；上诉人的上诉理由不能成立。理由：第一，上诉人季新田对于其承包土地被征用的事实非常明确，征地过程中并未提出任何异议，且已经得到了土地补偿款。2018年3月21日，由季姜村委会、乡政府、勘测调查单位等人员共同在场的情况下，对上诉人所征土地进行了测量，其测量结果为被征土地面积为3.821亩，地上附着物为4513棵白蜡树，签字确认人为季新田。第二，沾化自然局作出的答复认定事实清楚。被上诉人沾化区自然局根据上诉人的申请，进行的调查系实地勘察及走访和会见上诉人，并且对鲁政土字〔2018〕1472号文件进行了认真核对，在确认无误的基础上作出了答复。行政复议及一审中对上诉人所述的所有理由均进行了认真审查。第三，上诉人所提坐标问题，沾化区自然局无权对鲁政土字〔2018〕1472号文件进行审查。被上诉人沾化区政府答辩称，一审法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应当予以维持。理由：（一）沾化区政府作出行政复议决定，认定事实及适用法律正确。上诉人所称的承包地被占用，该用地手续于2018年12月25日已经鲁政土字〔2018〕1472号文件予以批复，属于合法用地。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条之规定，沾化自然局有对辖区内的土地违法行为负有受理并立案查处的法定职权与职责。上诉人的举报符合国土资源违法行为查处的有关规定,沾化自然局应按照《国土资源违法行为查处工作规程》规定先予受理,经审查后决定是否立案查处,即涉案申请属于请求行政机关履行法定职责的申请。沾化自然局将上诉人提出的申请请求视为信访诉求并按照信访程序处理,缺乏事实和法律依据，据此,沾化区政府认定沾化自然局对上诉人申请的处理程序违法，但因项目占地已属于合法用地，沾化自然局该答复所涉事实认定正确，责令沾化自然局重新作出调查处理已无实际意义和必要。为不浪费行政资源，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，确认沾化自然资源局于2019年2月26日作出的《信访事项答复意见》违法，认定事实及适用法律正确，依法应予维持。（二）沾化区政府作出的沾政复决字[2019]5号行政复议决定书程序合法。沾化区政府于2019年3月6日收到行政复议申请后，作出受理通知书并依法向上诉人进行送达。2019年3月8日，沾化区政府将行政复议申请书副本、提出答复通知书送达给沾化自然局，该局在规定时间内提出书面答辩,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。经对沾化自然局作出的涉案答复行为进行审查后，并经延期作出行政复议决定审批后，2019年5月30日，沾化区政府依法作出行政复议决定，并依法进行送达，程序合法。（三）鲁政土字〔2018〕1472号文件属于主动公开事项，证明效力和强度大于省、市自然资源部门作出的信息公开答复书。另外，造成鲁政土字〔2018〕1472号文件与自然资源部门作出的信息公开申请答复矛盾之处在于坐标系问题，上诉人季新田所提供《土地承包经营权证》涉及的坐标系为2000坐标，沾化自然局局当时使用的80坐标系。二审中，上诉人提交以下证据：1.济南市历下区人民法院2019年10月23日作出的（2019）鲁0102行初305号《传票》、（2019）鲁0102行初305号《行政裁定书》复印件。2.鲁自然资公开复〔2019〕652号《政府信息公开申请答复告知书》及附件鲁政土字〔2018〕1472号文件、勘测定界图复印件。欲证明：上诉人仅有3.9405亩耕地在鲁政土字〔2018〕1472号文件所批准的征地范围之内，滨州市沾化区自然资源局、滨州市沾化区人民政府在作出涉案答复时未查明事实。被上诉人沾化自然局对上述证据质证意见是：对于上诉人提交的两份证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为证据1仅能够证明上诉人提起诉讼并自愿撤诉，与本案不具有关联性；认为证据2《政府信息公开申请答复告知书》中面积与沾化自然局认定的面积以及上诉人在2018年3月21日签字确认的征地亩数均一致，印证沾化自然局对涉案事实调查清楚。被上诉人沾化区政府质证称，对证据1的质证意见同沾化自然局。对证据2的证明目的不予认可，认为滨海路系在合法地块上进行的建设，对未征收部分未进行建设。对上诉人提交的上述证据本院经审查认为，上诉人提交的证据1与本案无关联性，不予采信；对证据2，两被上诉人对其真实性无异议，且与本案事实有关联，确认为有效证据。二审审理查明：季新田于2018年8月27日向本院提起行政诉讼，诉称其合法承包位于滨州市沾化区泊头镇季姜村顺道地地块（地块编码为3716031042230601052、3716031042230601071）和大北窑地块（地块编码为3716031042230600290）的耕地被沾化区政府违法占用，诉请确认沾化区政府强占其耕地的行政行为违法。本院于2019年2月26日作出（2018）鲁16行初29号判决，确认沾化区政府未经批准征收季新田承包土地的行政行为违法，并指出沾化区政府应针对其违法实施的征收行为积极采取相应的补救措施，补办涉案土地征收手续，并确保被征收人获得合法合理的补偿。判决送达当事人后，双方当事人均未提起上诉，该判决已发生法律效力。2019年1月，季新田向山东省自然资源厅、滨州市自然资源和规划局邮寄了《违法占地查处申请书》，请求：责令违法行为人停止在季姜村顺道地地块（地块编码：3716031042230601052、371603104230601071）和大北窑地块（地块编码：3716031042230600290）施工的违法行为，并依法对其进行查处。后山东省自然资源厅告知季新田其反映的违法占地问题，交由滨州市自然资源和规划局调查处理。滨州市自然资源和规划局作出《自然资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书》，告知季新田其反映的承包土被破坏问题交由沾化自然局调查处理。沾化自然局于2019年2月26日作出涉案《信访事项答复意见》。其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》赋予了县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。本案中，上诉人季新田《违法占地查处申请书》系请求行政机关履行法定职责的申请，被上诉人沾化自然局应按照《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，对上诉人申请事项审查后决定是否立案查处。沾化自然局将上诉人的申请视为信访诉求并按照信访程序作出涉案《信访事项答复意见》，欠缺法律依据，被上诉人沾化区政府经过行政复议程序，作出涉案复议决定，确认上述答复意见违法并无不当。根据上诉人季新田《违法占地查处申请书》的陈述内容，其提出申请的实质系认为地块编码为371603104223060105、371603104230601071、3716031042230600290的三块承包地上存在违法占地情形并要求予以查处，经本院审查，该三地块的地块编码与此前上诉人向本院提起的（2018）鲁16行初29号行政案件所涉地块编码一致，系相同的三块地块，因此其违法占地查处申请请求与上述行政案件诉求核心内容上具有同一性，在本院已作出（2018）鲁16行初29号生效行政判决，确认沾化区政府未经批准征收季新田涉案土地行政行为违法的情况下，上诉人诉求撤销被上诉人作出的复议决定及《信访事项答复意见》，由沾化自然局重新作出履职答复，已无实际意义和现实必要性。综上，上诉人季新田的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人季新田负担。本判决为终审判决。审判长  刘学智审判员  孙长青审判员  牛淑华二〇二〇年四月二十一日法官助理韩敏书记员戚菲菲