江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初622号 原告暨诉讼代表人赵承祥，男，汉族，1967年6月27日出生。 原告暨诉讼代表人施玉香，女，汉族，1958年11月24日出生。 原告甘雨生，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 原告马玉平，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 原告陶勇华，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 原告王凤田，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 原告薛连福，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 原告袁伟，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 原告郑野金，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 原告史天平，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 原告谢艳萍，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 11位原告共同委托代理人李春林，江苏友诚律师事务所律师。 被告南京市雨花台区人民政府，住所地在南京市雨花台区雨花南路2号。 法定代表人张连春，南京市雨花台区人民政府区长。 委托代理人陶怡，南京市雨花台区司法局工作人员。 委托代理人胡玉锦，江苏汇丰锦律师事务所律师。 被告南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 委托代理人徐瑞文，南京市司法局工作人员。 委托代理人马慧，南京市司法局工作人员。 原告赵承祥等11人不服被告南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）作出的土地权属争议不予受理决定及被告南京市人民政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月19日立案后，于2019年11月20日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人赵承祥、施玉香、委托代理人李春林，被告雨花台区政府的委托代理人陶怡、胡玉锦，被告市政府的委托代理人徐瑞文、马慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月24日，雨花台区政府收到赵承祥等14人邮寄提交《土地权属争议确权申请书》，请求解决申请人原住房屋所占地的使用权归属问题。2019年8月1日，雨花台区政府以申请人与争议土地没有直接利害关系，且无事实根据为由，向原告作出《不予受理决定书》。原告不服，向市政府提出行政复议申请。2019年11月5日，市政府作出《行政复议决定书》（[2019]宁行复第165号，以下简称165号复议决定书），维持了雨花台区政府作出的《不予受理决定书》。 原告赵承祥等11人诉称，原告居住的凤翔山庄小区××桥街道办事处在××组集体土地上兴建，该小区有合法规划手续，原告与该办事处签订购房协议，雨花台区政府向原告颁发了房屋产权证。2016年9月，南京市××区××桥街道尹西村村民委员会（以下简称尹西村村委会）在原告居住的小区内张贴《致住户和单位的一封信》，称因龙翔大道及后续建设需要，有关单位对建设工程设计范围内的住户和单位进行入户调查。基于对市政建设的支持，原告配合了入户调查工作，配合该市政建设相关的房屋拆迁工作。但在该市政建设未实施房屋土地征迁、也没有人与原告谈妥房屋拆除补偿款数额的情况下，2016年11月底开始，凤翔花园小区的11栋楼房被停水、断电、停气，播放高音喇叭、限制出入，致使原告无法居住生活，不得不暂时搬离该房屋，随后房屋被非法拆除，范围包括凤翔花园小区一期、二期和三期共计11栋楼房。原告的房屋也包括其中。鉴于尹西村村委会违法实施收回、非法拆除原告房屋、未经原告许可强占土地违法施工，侵犯了原告的土地权益，原告依法向雨花台区政府申请要求处理，雨花台区政府以案涉土地与原告没有利害关系为由决定不予受理。被告的决定违背事实：1.原告购房手续齐全，作为合法产权人，对房屋所在的土地享有合法使用权；2.被告雨花台区政府向原告颁发的房屋权证，清晰的记载了原告房屋所在位置、面积，原告对案涉土地的使用权具有法律依据。雨花台区政府作出不予受理决定等于剥夺了原告因收退回行为而获得合法补偿的权利，故提起本案诉讼，请求：1.依法撤销雨花台区政府作出的《不予受理决定书》及市政府作出的165号复议决定书；2.责令雨花台区政府对原告请求事项进行处理。 原告向本院提交了以下证据：1.《不予受理决定书》；2.165号复议决定书；3.原告房屋买卖契约、村镇房屋所有权证等材料，证明原告向雨花台区铁心桥街道购买凤翔花园房屋，实际使用该房屋至2016年11月，原告对该房屋所在的土地享有合法使用权，经雨花台区政府确认相关权属，在雨花台区政府档案局登记。4.南京市国土资源局政府信息公开告知书（宁国土资公开告知〔2017〕247号），证明南京市规划与自然资源局告知原告涉案房屋土地权属及性质，原告对涉案土地享有权利，具有利害关系。5.《关于徐孝龙等人信访事项的行政程序处理告知书》，证明南京市规划与自然资源局雨花台区分局(以下简称雨花台分局)不仅确认原告与该土地存在利害关系，并且明确告知原告等人通过司法途径维护自身合法权益。6.《市政府关于命名第二批南京市新型小城镇的决定》（宁政发[1998]31号）、《关于建设凤翔山庄申请报告的批复》（雨政土发[1996]23号）、《关于建设凤翔山庄报告的批复》（雨计经项[1996]169号）、《关于请求批准铁心桥中心镇居住小区规划的报告》（雨铁办发[2001]25号）,证明凤翔山庄是经过政府立项审批。 被告雨花台区政府辩称：一、雨花台区政府作出的《不予受理决定书》程序符合法律规定。2019年7月24日，雨花台区政府收到原告提出的涉案《土地权属争议确权申请书》。2019年7月25日，雨花台区政府将该申请转交雨花台分局。雨花台分局对原告的申请材料进行了审查，并对相关情况进行核实，于2019年7月31日向雨花台区政府作出《不予受理建议书》。雨花台区政府收到雨花台分局《不予受理建议书》后，于2019年8月1日作出《不予受理决定书》，次日向原告邮寄送达。二、雨花台区政府作出的《不予受理决定书》有事实和法律依据。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件:(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据”。本案中，原告未提供土地权属材料，雨花台分局审查过程中对风翔花园地块土地登记信息进行查询，未查询到相应的登记信息，无法证明原告赵承祥等11人与争议的土地有直接利害关系。从原告陈述的事实和理由来看，原告系对尹西村村委会实施集体土地使用权收(退)回工作不服，而非与尹西村村委会之间存在土地使用权归属争议。因此，原告不能证明与争议土地有直接利害关系，且申请缺乏事实依据。雨花台区政府依据《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十四条规定，决定不予受理符合法律规定。综上，请求贵院判决驳回原告的诉讼请求。 被告雨花台区政府向本院提交了以下证据、依据：1.《土地权属争议确权申请书》及邮寄凭证，证明雨花台区政府于2019年7月24日收到涉案的申请书。2.《雨花台区人民政府办公室办文单》（2019年7月24日），证明雨花台区政府于2019年7月25日将原告的申请交由雨花台分局进行调查处理。3.《不予受理建议书》及附件材料，证明雨花台分局经调查后认为原告申请未提供土地权属材料，且经核查原告相关的凤翔山庄地块土地登记信息，原告与争议土地没有直接利害关系，且无事实依据不符合受理条件，作出了不予受理建议。4.《不予受理决定书》及邮寄凭证、《雨花台区人民政府办公室办文单》（2019年8月1日），证明雨花台区政府作出了涉案的不予受理决定书，并于2019年8月2日邮寄送达原告。证据1-4证明雨花台区政府对原告的申请依法进行的处理，程序合法，作出的不予受理决定事实认定清楚，适用法律正确。5.165号复议决定书，证明市政府经复议依法维持雨花台区政府的具体行政行为。6.《江苏省自然资源厅关于同意南京市2017年度农用地转用和土地征收第4批次实施方案的函》（苏自然资函[2019]158号），证明涉案地块因道路建设被征收为国有。 法律依据：《土地权属争议调查处理办法》第二条，第四条，第十条，第十三条，第十四条。 被告市政府辩称：一、对主要事实的认定。2019年7月21日，赵承祥等14人向雨花台区政府提交《土地权属争议确权申请书》及村镇房屋所有权证等材料，请求雨花台区政府解决赵承祥等14人与尹西村村委会之间关于原住凤翔山庄的房屋所占地的土地使用权归属问题。2019年8月1日，雨花台区政府作出案涉《不予受理决定书》并于次日送达给赵承祥等14人，主要内容为:经雨花台分局调查，赵承祥等14人与争议土地没有直接的利害关系，且无事实依据。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十四条第五款的规定，决定不予受理。2019年8月22日，赵承祥等14人因对雨花台区政府作出的《不予受理决定书》不服，向市政府提起行政复议。其中陆精麟、王水、徐素梅于2019年9月25日向市政府提交申请，自愿撤回其本案的复议申请，市政府予以准许。因本案情况复杂，市政府于2019年10月10日作出《延期审理通知书》，告知行政复议决定延至2019年11月19日之前作出，2019年11月5日，经市政府审查，作出165号复议决定书，并于当日邮寄送达给原告。二、对程序和法律适用的认定。根据《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，雨花台区政府有作出案涉决定书的法定职责。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定:“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件:(一)申请人与争议的土地有直接利害关系;(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据”。本案中，赵承祥等14人向雨花台区政府提出土地权属争议确权申请时未提供土地权属材料，且雨花台分局也未查询到与赵承祥等14人相关的凤翔山庄地块土地登记信息。雨花台区政府根据雨花台分局调查情况，认为赵承祥等14人与争议土地没有直接的利害关系，且无事实依据，决定不予受理，认定事实清楚，证据确凿，符合《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定。雨花台区政府于2019年7月24日收到赵承祥等14人申请后，次日将申请转交给雨花台分局办理，雨花台分局对赵承祥等14人申请所涉土地的权属登记情况及土地现状等予以调查核实，雨花台区政府根据土地管理部门的调查情况，于2019年8月1日作出《不予受理决定书》并于次日向赵承祥等14人送达，符合《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定。三、行政复议决定符合法律规定。复议决定内容合法。市政府认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定，作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。复议程序合法。2019年8月22日收到原告的行政复议申请并于当天立案受理，2019年8月26日向原告直接送达受理通知书，同日书面通知雨花台区政府提出答复。因本案情况复杂，市政府于2019年10月10日作出《延期审理通知书》，告知行政复议决定延至2019年11月19日之前作出。2019年11月5日作出165号复议决定书，并于当天向原告邮寄送达，原告于2019年11月6日签收，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，市政府已经依法履行了法定职责，请求法院依法驳回原告的诉讼请求 被告市政府向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议申请书》、《不予受理决定书》，证明原告于2019年8月22日向市政府提出行政复议申请及相应的事实和理由。2.《行政复议受理通知书》（[2019]宁行复第165号）及送达回证、《行政复议提出答复通知书》（[2019]宁行复第165号）及快递单，证明市政府依法受理原告复议申请，并于法定期间要求雨花台区政府作出答复。3.《延期审理通知书》（[2019]宁行复第165号）及EMS快递单、《行政复议决定书》（[2019]宁行复第165号）、EMS快递单、网络截图，证明市政府对原告的行政复议申请予以审查，并在法定期限内作出复议决定向原告送达，履行了复议职责，认定事实清楚、程序合法，内容适当。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条，第二十三条第一款，第二十五条，第二十八条，第三十一条；《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款，第十条，第十三条第一款、第三款、第五款。 经庭审质证，各方当事人就他方证据的真实性、合法性、关联性发表了质证意见。 被告雨花台区政府、市政府对原告提交的证据质证意见如下：对证据1、2真实性、合法性、关联性无异议，对证据3真实性予以认可，合法性、关联性、证明目的不予认可。因为涉案房屋是建在集体土地上的房屋，称小产权房，因原告均非涉案地块集体经济组织成员，签订的购房协议应属无效协议，不能合法取得涉案房屋的所有权。即使原告通过买卖房屋占有了土地也不能说明原告取得了土地的合法使用权。土地的合法使用权应当通过登记或者是通过人民政府国土部门统一使用的文件确认，而原告在申请时并未提供相应材料，不能证明涉案土地与尹西村村委会有权属争议问题。对证据4的真实性、合法性予以认可，对关联性、证明目的不予认可。即使是撤组剩余国有土地，按照法律规定仍然要进行征用、征收。根据相关法律规定，撤组剩余国有土地使用权仍然是原集体经济组织。对证据5，因为没有提供原件，对真实性无法确认，如果是真实的，对合法性予以认可，对关联性、证明目的不予认可，只能说明原告房屋是尹西村村委会实施了退回补偿，并不能说明原告对涉案土地享有合法的使用权。对证据6，因为没有提供原件，对真实性无法确认，即使是真实的，对其关联性和证明目的不予认可，小城镇建设的目的是为了改善当地居民的生活居住条件，原告均非当地的村民，买卖该房屋是不符合法律规定，是不能取得合法的产权。 原告对被告雨花台区政府提交的证据质证意见如下：对证据1、2、4、5真实性、合法性、关联性无异议。对证据3的真实性无异议，证明目的不认可，该建议书陈述的事实和理由已经认可原告与涉案土地存在利害关系,雨花台分局在项目名称中输入赵承祥名字的方式来查询错误，凤翔花园的土地性质为国有土地，原告对涉案的土地有利害关系。对证据6真实性、合法性无异议，关联性不认可，证明目的不认可，凤翔花园在道路红线范围内，不在集体土地的征收范围内。 被告市政府对被告雨花台区政府提交的证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均认可。 原告对被告市政府提交的证据质证意见如下：对市政府提交的证据真实性均认可，对复议程序也认可，但对165号复议决定书不予认可。 被告雨花台区政府对被告市政府提交的证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据和被告雨花台区政府、市政府提交的证据均与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，本院均予以确认。 经审理查明，2000年至2003年期间，原告赵承祥、马玉平、施玉香、陶勇华、王凤田、薛连福、袁伟、郑野金、谢艳萍，案外人刘伟等人分别与南京市雨花台区人民政府铁心桥街道办事处三产管理科签订房屋买卖契约，购买位于南京市××区××桥街道凤翔山庄的案涉房屋，其后均取得了雨花台区政府颁发的村镇房屋所有权证。根据(2010)高漆民初字第380号《民事调解书》，案外人刘炜等人因欠史天平5万元借款，刘炜等人以其购买的案涉房屋作价56万元抵偿给原告史天平。原告赵承祥等11人均不是尹西村村民。 2019年7月23日，原告赵承祥等11人与陆精麟、王水、徐素梅共14人以尹西村村委会作为被申请人，向雨花台区政府邮寄提交《土地权属争议确权申请书》，请求雨花台区政府解决申请人赵承祥等14人原住房屋所占土地的使用权归属问题。2019年7月24日，雨花台区政府收到该申请书，次日将该申请书转交雨花台分局办理。雨花台分局对赵承祥等14人的申请材料进行了审查，并对相关情况进行核实后，于2019年7月31日向雨花台区政府作出《不予受理建议书》。该建议书主要内容如下：经现场察看及询问当地住户，凤翔花园（一期、二期）1幢-6幢、9幢、11幢均已于2016年拆除，现场已成为道路，无申请人所称的建筑物。鉴于申请人未提供土地权属材料，我局对凤翔花园地块土地登记信息进行查询，未查询到相应的登记信息。因此无法证明申请人赵承祥等14人与争议的土地有直接利害关系。从申请人陈述的事实和理由来看，申请人系对被申请人实施集体土地使用权收（退）回工作不服，而非与被申请人之间存在土地使用权归属争议。我局认为不应当受理，报请区政府作出不予受理决定。 雨花台区政府收到雨花台分局的《不予受理建议书》后，于2019年8月1日向赵承祥等14人作出《不予受理决定书》，该决定书称“经南京市规划和自然资源局雨花台分局调查，你们与争议的土地没有直接的利害关系，且无事实根据。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十四条第五款的规定，本机关决定不予受理。”2019年8月2日，雨花台区政府将《不予受理决定书》邮寄送达原告。 赵承祥等14人不服，于2019年8月22日向市政府提出行政复议申请，请求撤销雨花台区政府作出的《不予受理决定书》，并责令雨花台区政府依法审理，并对其请求事项进行处理。2019年8月26日，市政府向赵承祥等14人作出《行政复议受理通知书》，决定受理申请人的复议申请，并于当日向申请人送达。当日，市政府向雨花台区政府作出《行政复议提出答复通知书》，要求雨花台区政府收到申请书副本之日起10日内提出书面答复，并提交案涉证据材料和法律依据等材料。市政府经审理认为，本案情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，市政府于2019年10月10日向赵承祥等14人作出《延期审理通知书》，告知行政复议决定延至2019年11月19日之前作出。市政府经审理认为，雨花台区政府具有作出案涉决定书的法定职责，作出的《不予受理决定书》认定事实清楚，证据确凿，符合《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十三条的规定。2019年11月5日，市政府作出165号复议决定书，维持雨花台区政府2019年8月1日作出《不予受理决定书》，并于当日向原告邮寄送达，原告于2019年11月6日签收。行政复议期间，申请人陆精麟、王水、徐素梅向市政府提交申请，自愿撤回其本案的复议申请，市政府予以准许。 原告赵承祥等11人对雨花台区政府作出的《不予受理决定书》和市政府作出的165号复议决定书不服，提起本案诉讼，请求：1.依法撤销雨花台区政府作出的《不予受理决定书》及市政府作出的165号复议决定书；2.责令雨花台区政府对原告请求事项进行处理。 另查明，经江苏省人民政府审核同意，江苏省自然资源厅于2019年3月15日向市政府作出《关于同意南京市2017年度农用地转用和土地征收第4批次实施方案的函》（苏自然资函[2019]158号），同意南京市2017年度农用地转用和土地征收第4批次实施方案，实施农用地转用和征收土地3.3637公顷，其中，集体土地3.0714公顷（农用地1.1622公顷，含耕地0.1724公顷、建设用地1.7727公顷、未利用地0.1365公顷）；国有土地0.2923公顷（农用地0.2923公顷，含耕地0.0261公顷），用地位于南京市××区××桥街道××、××村，赛虹桥街道小行村，西善桥街道油坊村等。案涉土地在该征地批复批准征收的范围内，且已被建成道路。 本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”因此，雨花台区政府具有作出案涉《不予受理决定书》的法定职责。 《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”本案中，原告赵承祥等11人并非尹西村村民，不具有取得案涉房屋集体土地使用权的集体经济组织成员资格。案涉土地已被征收为国有，且已建成道路，原告赵承祥等11人对该土地已不具有使用权，与该土地不具有直接利害关系，雨花台区政府作出《不予受理决定书》，并无不当。原告提供的凤翔花园公寓房买卖契约和村镇房屋所有权证等证据，仅能证明在原告的房屋存续期间，原告对该房屋享有所有权，与该土地存在利害关系。但是，在案涉土地被征收为国有、土地上的房屋被拆除并建成道路后，该证据就不能证明原告与该土地存在直接利害关系。因此，原告提出其对该土地存在直接利害关系的主张，本院不予支持。 《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款、第三款规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。”“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”本案中，雨花台区政府于2019年7月24日收到原告的《土地权属争议确权申请书》，次日将该申请书转交雨花台分局办理，雨花台分局对原告的申请材料进行了审查，并对相关情况进行核实后，向雨花台区政府作出《不予受理建议书》，雨花台区政府收到《不予受理建议书》后，于2019年8月1日向赵承祥等14人作出《不予受理决定书》，符合上述处理办法的规定，程序并无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告市政府收到原告的行政复议申请后，依法作出了受理决定，并向雨花台区政府作出了提出答复通知书。因案情复杂，市政府依法作出延期作出行政复议决定的通知，最终在延长的期限内作出涉案行政复议决定书，并向原告进行了送达。因此，市政府作出涉案行政复议决定，符合法律规定，程序亦无不当。 综上，被告雨花台区政府作出《不予受理决定书》、被告市政府作出165号复议决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下: 驳回原告赵承祥等11人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告赵承祥等11人负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  赖传成 人民陪审员  袁文波 人民陪审员  侯利萍 二〇二〇年四月二十七日 书记 员代  雪 姣