安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖13行终38号 上诉人（一审被告）萧县房屋征收管理服务中心，住所地安徽省萧县龙城镇淮海路中段，统一社会信用代码12341322MB0Q08671E。 法定代表人许彦，副主任。 委托代理人李世民，该单位工作人员。 委托代理人杨赫，江苏光亚律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）孟平，女，汉族，1970年1月7日出生，住安徽省宿州市萧县。 委托代理人吴昊龙，安徽烁光律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）郝明宝，男，汉族，1965年3月23日出生，住安徽省萧县。 委托代理人张红岩，萧县黄口镇法律服务所法律工作者。 上诉人萧县房屋征收管理服务中心（以下简称征收服务中心）、孟平因被上诉人郝明宝诉其撤销行政协议一案，不服安徽省萧县人民法院作出的（2019）皖1322行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年4月7日公开开庭进行了审理。上诉人征收服务中心的委托代理人李世民、杨赫，上诉人孟平及其委托代理人吴昊龙，被上诉人郝明宝及其委托代理人张红岩到庭参加了诉讼。现已审理终结。 一审法院查明，郝明宝原系萧县石油公司员工，1993年萧县石油公司房改，郝明宝以准成本价购买了该公司位于萧县龙城镇××、××、北××、南邻路的第一层楼房一套，并于1993年12月申请房屋所有权登记，于1993年12月29日领取萧龙房改字第××号产权证，该证载明房屋面积为58.9平方米。后产权证换发，萧龙房改字第××号产权证换发为01××54号房产证，房屋面积没有改变，房屋门牌号由原萧县龙城镇东关新村更名为萧县龙城镇凤山路35-13号，郝明宝于1999年9月7日领取了换发的01××54号房产证。郝明宝购买房改房后，在该房屋西山西、南墙南建设两间配房及相应院落。后，郝明宝将该房屋及院落借给其妻弟朱志强一家居住，朱志强一家借住一段时间后，因工作往来不便，即将该房屋出租他人，后又交给其妻妹孟平一家居住使用。孟平居住至房屋被征收，其在居住期间对房屋进行了装饰装修。2018年征收服务中心委托萧县龙城镇人民政府具体实施龙河北段治理项目二期房屋征收与补偿工作，案涉房屋在该征收区域。萧县龙城镇人民政府在征收案涉房屋时没有调取该房屋的档案材料，未查明案涉房屋的产权人与实际使用人的关系，即于2018年10月2日与实际使用人孟平就案涉房屋签订了征收编号为Ｆ-041，协议号为305号的《萧县房屋征收产权调换协议书》（以下简称305号产权调换协议），协议内容为：补偿住宅房屋面积83.11平方米（主房面积56.38㎡，配房面积22.58㎡,走廊面积4.61㎡，因未封按90%折算为4.15㎡），奖励房屋面积8.31平方米，产权调换面积共计91.42平方米，货币补偿金额为46627元，（院内空地面积300元／㎡＊36.22㎡＝10866元、搬迁补助665元、临时安置费3989元，无突击装潢奖励6649元，装潢附属物补偿24458元）。郝明宝知道萧县龙城镇人民政府与孟平就案涉房屋签订305号产权调换协议后不服，提起诉讼，请求撤销案涉305号产权调换协议。 一审法院认为，本案争议的焦点为：一、郝明宝的原告诉讼主体是否适格；二、征收服务中心的被告主体是否适格；三、305号产权调换协议是否合法。 一、郝明宝的原告诉讼主体是否适格。 《中华人民共和国物权法》第九条、第十四条、第十七条、第三十四条、第三十九条规定的不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物。所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。本案中，郝明宝持有的01××54号房产证及其档案材料可证明案涉房屋主房产权是其通过萧县石油公司房改取得，并依法进行了产权登记。根据上述法律规定，郝明宝是案涉房屋主房的权利人，其后又建设了两间配房和院落亦是客观事实，故郝明宝与案涉行政行为即305号产权调换协议有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。故郝明宝提起本案行政诉讼，原告主体适格。征收服务中心及孟平抗辩郝明宝原告主体不适格，理由不成立，不予采信。 二、征收服务中心的被告主体是否适格。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，征收服务中心是萧县龙河北段治理项目二期的房屋征收部门，其委托萧县龙城镇人民政府具体实施对该区域的房屋征收与补偿工作，萧县龙城镇人民政府在委托范围内就案涉房屋与孟平签订了305号产权调换协议，郝明宝不服，以征收服务中心为被告提起本案诉讼，符合上述规定，即征收服务中心是本案适格的被告。征收服务中心辩称其单独作为被告不当，理由不成立，不予采信。 三、305号产权调换协议是否合法。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款规定房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，郝明宝是案涉房屋的权利人，萧县龙城镇人民政府在具体实施房屋征收与补偿工作过程中，对案涉房屋的产权人没有调查核实清楚，其直接与实际使用人孟平签订305号产权调换协议，将案涉房屋权利以产权调换91.42平方米安置给孟平，将院内空地22.6平方米补偿给孟平10866元属于事实不清楚，依法应予撤销。协议其他内容：搬迁补助费665元；临时安置费3989元，无突击装潢、装修奖励6649元，装潢附属物24458元，合计补偿金额35761元，是基于对房屋的装饰装修及搬迁等获得的补偿，因孟平在使用该房屋过程中，对该房屋装饰装修，故协议中该部分的补偿应归属实际使用人孟平。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。由于萧县龙城镇人民政府与孟平签订305号产权调换协议，是在征收服务中心委托范围内实施的房屋征收与补偿行为，依照上述规定，征收服务中心应对萧县龙城镇人民政府与孟平签订305号产权调换协议的后果承担法律责任。孟平与郝明宝之间无直接的房屋所有权争议，其所述案涉房屋所有权争议，系其与案外人朱志强之间的民事纠纷，不属于本案审查的范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销征收服务中心委托萧县龙城镇人民政府于2018年10月2日与孟平签订的《萧县房屋征收产权调换协议书》中关于房屋产权调换面积91.42平方米及院内空地面积补偿10866元的协议内容，限期征收服务中心在判决生效后60日内就上述内容重新与郝明宝签订产权调换协议。案件受理费50元，由征收服务中心承担。征收服务中心及孟平不服，提出上诉。 征收服务中心上诉称，一、一审判决查明事实不清。郝明宝的房屋产权证房屋面积为58.9平方米，305号产权调换协议补偿面积为83.11平方米，两者相差24.21平方米。一审庭审中，郝明宝及孟平均声明对两间配房（22.58平方米）进行过扩建或翻建，结合孟平实际居住、管理的事实，且该两间配房未办理不动产登记，该举证责任应由郝明宝承担，但一审时未对此充分查明，也未要求各方进一步举证予以证明。二、一审遗漏必要的诉讼参与人。萧县龙城镇人民政府负责签订案涉协议，其作为共同被告则更利于案件事实的查明。朱志强和孟玲对案件事实的查明有关键性的影响，即便不列为第三人参加诉讼，也应当对两人进行询问，以便查明房屋转让的有关事实。一审法院忽略上述诉讼参与人，导致无法充分查明案件事实，程序错误。综上，请求撤销一审判决，予以改判或发回重审。 孟平上诉称，一、一审法院认定事实错误。首先，孟平系案涉房屋的实际权利人。案涉房屋系郝明宝夫妇赠与朱志强，朱志强夫妇将案涉房屋以两万五千元的价格转让给孟平。证人朱某、孟某1、张某、陈某1等人的证言及朱志强的录音可以证明以上事实。证人杨某、吴某1、吴某2、王某等人可以证实案涉房屋一直由孟平居住。郝明宝提交的案涉房屋的产权证书上载明的房屋面积、坐落位置与涉案协议补偿面积均不一致，不能证明该房屋权利证书上所记载的房屋系本案协议补偿的房屋。即使能够认定该权利证书系诉争房屋的产权证书，根据《中华人民共和国物权法》第十七条的规定，不动产登记仅具有权利推定的效力，并非不动产归属的绝对依据。案涉房屋系孟平购买所得，签订305号产权调换协议符合法律规定。其次，案涉协议所涉及的两间配房和院落一审法院认定系郝明宝建设属认定事实错误。证人温某、陈某2、杜某等证人证言可以证实孟平购得涉案房屋后对涉案房屋进行了装修和建设，其中杜某出庭证实两间配房由孟平出资建设。郝明宝未提供两间配房由其建设的证据，一审认定两间配房由郝明宝建设错误。二、一审法院适用法律错误。征收服务中心在实施征收过程中，对案涉房屋的实际权利人已经进行了调查核实，并经过公示程序，公示期间郝明宝未提出异议，且该协议的内容系孟平与征收服务中心的真实意思表示，不存在可撤销的情形，一审法院以认定事实不清撤销该协议属适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，改判驳回郝明宝的诉讼请求。 郝明宝答辩称，一、征收服务中心在未核实被拆迁的房屋所有人的情况下，与孟平签订的协议，侵犯了郝明宝的权益。一审判决撤销该协议，是在基于查明事实的基础上作出的正确判决。二、孟平一直坚称被拆迁的房屋是其购买，但未提交房屋的买卖协议，以及房屋出售人的收款收条，且未将房屋过户，显然不符合常理。因为郝明宝自建的两间配房，未登记在房产证上，所以补偿协议中房屋的测量面积与郝明宝提供的房产证面积不一致。综上，一审法院判决正确，请求驳回征收服务中心及孟平的上诉。 郝明宝向一审法院提交下列证据：1.郝明宝身份证复印件；2.萧房权证龙改字第××号房屋所有权证（以下简称01××54号房产证）；3.305号产权调换协议订；4.房屋所有权申请登记表；5.萧县龙城镇城北社区居民委员会2018年11月25日证明一份。 征收服务中心向一审法院提交下列证据：1.305号产权调换协议；2.评估报告单一份；3.平面图和航拍线画图各一份；4.照片四张。 孟平向一审法院提交下列证据：1.孟平与朱志强、朱亚威的录音材料三份；2.朱某证明一份；3.孟某1证明一份；4.张某证明一份；5.陈某1证明一份；6.温某、陈某2、杜某证明各一份；7.杨某、吴某1、吴某2、王某证明各一份；8.证人杜某的证言。 一审法院依法调取了01××54号产权证的档案材料、制作了朱志强的问话笔录。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。 孟平在二审时申请证人杨某、孟某2出庭作证，杨某证明孟平建设了案涉的两间配房，建房时建材放在其家门口；孟某2证明郝明宝将案涉房屋卖给朱志强，朱志强又卖给孟平。 郝明宝在二审时申请证人崔某、李某、魏某出庭作证，证明郝明宝建设了案涉的两间配房。 经庭审质证，郝明宝对杨某、孟某2证人证言发表质证意见认为，杨某陈述只见到拉料并未见到翻建；孟某2的证言不可采信，不具有真实性，孟某2陈述案涉房屋系郝明宝卖给案外人朱志强，但孟平在上诉状中，却诉称案涉房屋系郝明宝夫妇赠与朱志强。征收服务中心对杨某、孟某2证人证言发表质证意见认为，杨某的证言可以证明涉案补偿协议中的两间配房由孟平所建，真实性认可；孟某2的证言的真实性不予评判，无法核实。 孟平对崔某、李某、魏某证人证言发表质证意见认为，三位证人均系郝明宝的同事，证明效力较低，三位证人的陈述相互矛盾，不能形成一致的意见，魏某陈述郝明宝建设的案涉两间配的房屋顶是大梁结构，但拆迁时，并非大梁结构，证明案涉两间配房系孟平所建。征收服务中心对崔某、李某、魏某证人证言发表质证意见认为，崔某与郝明宝系同事关系，证言存在一定的倾向性，崔某作为案涉房屋的邻近居住人，对于案涉房屋及配房的建设，应当有一定的了解，但对于案涉两间配房是否经过翻建，重建却不置可否，明显是选择性地隐去了对孟平有利的有关事实，对其证言不予采信；李某及魏某与郝明宝是同事关系，李某、魏某分别于2005年、1993年已不在该处居住，其证言与涉案补偿协议两间配房的建设情况无关联性，不能证明两间配房的建设人。 本院对上述证据认证如下，孟某2的证言，孟某2系孟平的同胞姐妹，且其陈述的证言均是从孟玲处听说，因孟玲已去世，其证言无法核实，该证据的真实性，本院不予认可。杨某及崔某、李某、魏某等人的证言系证明两间配房由谁建设，杨某证明孟平进行了翻建，而崔某、李某、魏某三人证明郝明宝建设了两间配房，对四位证人证言的真实性，本院予以认可。 本院认为，本案的争议焦点为征收服务中心应该与谁签订案涉房屋的征收补偿安置协议。 一、一审法院是否遗漏必要的诉讼参与人 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，萧县龙城镇人民政府作为征收服务中心的委托机关，一审法院未通知其参加本案诉讼，不违法上述法律规定。孟玲已逝世，一审法院已向朱志强了解案涉的相关事实，并制作了问话笔录，且孟玲及朱志强并非案涉协议的利害关系人，一审法院未将其列为诉讼参加人符合法律规定。综上，征收服务中心上诉称，一审法院遗漏必要诉讼参与人的上诉理由，不能成立，本院不予支持。 二、案涉房屋的权属问题 郝明宝认可在房屋征收时孟平为案涉房屋的实际使用人，孟平亦认可案涉房屋登记在郝明宝名下，但其认为郝明宝已将案涉房屋赠与朱志强夫妇，后朱志强的妻子孟玲将案涉房屋以两万五千万元的价格卖与孟平，但一直未办理过户手续。孟平诉称的以上事实，因孟玲已去世，朱志强对孟平诉称的以上事实不予认可，朱志强认为案涉房屋为郝明宝所有，郝明宝借给其居住，其又将该房屋借给孟平居住。在孟平提供证据不能证明朱志强、孟玲为案涉房屋的所有人情况下，其称其因购买而取得案涉房屋的所有权的理由本院不予支持。因郝明宝为案涉房屋的所有权人，且郝明宝提供的证据可以证明案涉房屋的两间配房系其建设，而孟平并非案涉房屋的所有权人，故征收服务中心及孟平上诉称孟平因建设案涉房屋的两间配房，而取得两间配房的所有权的上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。 三、305号产权调换协议是否合法 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。该法第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。根据上述法律规定，案涉305号产权调换协议属于行政协议，兼具“行政性”和“协议性”的双重属性，人民法院审查时应包括行政法上的合法性与合同法上的合约性两个层面。虽然房屋征收部门与孟平订立案涉305号产权调换协议是双方真实意思的表示，但房屋征收部门调查案涉房屋的权属也是房屋征收过程中补偿环节的主要内容之一。本案的房屋征收部门在征收案涉房屋时其未调查案涉房屋的权属证明，仅以房屋的实际居住情况认定房屋所有权人，故其与房屋实际使用人孟平签订的案涉305号产权调换协议，存在合法性的缺陷。基于孟平在居住过程中，对案涉房屋进行了装修装修，且房屋征收时，其为实际使用人，故房屋征收部门将305号产权调换协议中的以下补偿内容：“搬迁补助费665元；临时安置费3989元；无突击装潢、装修奖励6649元；装潢附属物24458元，合计补偿金额35761元。”与孟平订立补偿协议是正确的。而将案涉房屋的产权调换91.42平方米及院内空地22.6平方米的货币补偿金10866元与孟平订立补偿协议，属于事实不清楚，依法应予撤销。 综上，上诉人征收服务中心及孟平的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费共100元，由上诉人萧县房屋征收管理服务中心、孟平各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二〇年四月二十四日 法官助理武晓程 书记员吴思雨 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第二十五条市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。 征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第二条公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理： （一）政府特许经营协议； （二）土地、房屋等征收征用补偿协议； （三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议； （四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议； （五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议； （六）其他行政协议。 第十一条人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。 原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。