安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖行终264号上诉人(一审原告)庞素英，女，1953年08月09日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河大道118号。法定代表人陈东，区长。委托代理人杨海波，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。委托代理人亓琪，上海锦天城（合肥）律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）合肥市包河区房屋征收办公室，住所地安徽省合肥市包河大道118号法定代表人徐本春，主任。委托代理人陈娟娟，北京德恒（合肥）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）合肥市包河区淝河镇人民政府，住所地安徽省合肥市太平湖路888号。法定代表人刘文龙，该镇人民政府负责人。委托代理人牛和勇，安徽徽商律师事务所律师。上诉人庞素英诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）、合肥市包河区房屋征收办公室（以下简称包河区征收办）、合肥市包河区淝河镇人民政府（以下简称淝河镇政府）强制拆迁一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初264号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。庞素英向一审法院诉称，原告对位于合肥市郊区合巢路五公里处大店商城34号的房屋及屋内设施享有合法财产权，受《中华人民共和国物权法》的保护。2019年，被告进行“祁门路（包河大道-葛大店路段）项目”建设，将原告房屋纳入征收范围之内，原告与相关部门一直未达成补偿协议。2019年8月4日，被告组织大量人员及工程设备对申请人的房屋及屋内设施进行强制拆除。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》等相关法律规定，被告在未履行合法的强制拆除程序的情况下，对原告房屋强制拆除，属于违法强拆，侵犯原告的财产权、知情权等合法权利，请求：1.依法确认被告于2019年8月4日强制拆除原告房屋及屋内设施的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。包河区政府一审答辩称，一、答辩人未对被答辩人的房屋实施强制拆除行为。《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四条规定:“因建设需要征收集体土地上房屋的，区人民政府应当根据发展改革、规划和国土资源管理等部门出具的建设项目立项、规划范围和土地征收等批准文件，作出房屋征收决定并公告。…”2019年3月27日，答辩人作出合(包)房征决[2019]第(3)号《合肥市包河区房屋征收决定》并予以公告，案涉房屋属于征收范围。答辩人在依法征收过程中，未实施或安排他人实施行政强制拆除被答辩人房屋的行为。二、答辩人既不是涉案项目的房屋征收部门，也不是涉案项目的房屋征收实施单位，因此将答辩人作为本案被告属于主体不适格。根据合(包)房征决[2019]第(3)号《合肥市包河区房屋征收决定》，答辩人决定征收祁门路(包河大道-葛大店路段)项目包河区淝河镇范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物，确定征收部门为包河区征收办，征收实施单位为淝河镇政府。答辩人既不是涉案项目的房屋征收部门也不是房屋征收实施单位。因此将答辩人作为本案被告属于主体不适格。三、被答辩人起诉答辩人无事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据;《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第(二)项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料;《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。结合上述规定，被答辩人应当对被诉行政行为是否存在承担初步的证明责任。而本案中，被答辩人在起诉时，未能证明答辩人实施了强制拆除案涉房屋的行为，因此其对答辩人的起诉无事实和法律依据。综上，答辩人并未实施房屋拆除行为，也不是涉案项目的房屋征收部门或房屋征收实施单位，被答辩人诉答辩人房屋拆迁管理行政强制纠纷一案无事实和法律依据，应裁定驳回对答辩人的起诉。包河区征收办一审答辩称，一、答辩人并非房屋征收实施单位，未实施强制征收行为。《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政［2014］175号)第三条第二款规定，各区人民政府负责辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。区人民政府组织本级有关部门和乡镇人民政府、街道办事处、开发区社区管理委员会，具体实施辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。根据合(包)房征决[2019]第(3)号《合肥市包河区房屋征收决定》，包河区政府已确定祁门路(包河大道-葛大店路段)项目包河区淝河镇范围内集体土地上的房屋征收实施单位为淝河镇政府。答辩人并非房屋征收实施单位，并未实施强制拆除行为。二、答辩人未实施或组织实施强制拆除行为，被答辩人起诉答辩人缺乏事实和法律依据。答辩人在此次房屋征收过程中，主要职责为拟定补偿方案报区政府，组织论证补偿方案并公布征求意见，组织社会稳定风险评估工作，拟定房屋征收决定公告和房屋征收补偿决定，报区政府发布。答辩人未实施拆除行为，亦未组织实施或委托他人实施强制拆除行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第(二)项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料;《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。被答辩人在起诉时，未能证明答辩人实施了强制拆除行为，其起诉缺乏事实和法律依据。三、被答辩人既非合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法中所规定的被征收人、亦非房屋所有权人，不具备原告主体资格。根据《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》（合政［2014］175号）第七条之规定，被征收人是指实际居住于被征收房屋并在被征收房屋所在地已依法享有承包土地的集体经济组织成员。第十一条规定，与被征收集体土地上住宅房屋有关的下列人员，可以认定为本办法的被征收人，但已享受房改售房（含集资建房和经济适用房）等住房福利政策的除外：（一）集体经济组织成员的配偶，及其共同生育和依法收养的子女；（二）原属集体经济组织成员的政策性农转非人员；（三）原属集体经济组织成员在读大中专学生、现役军人和正在服刑人员；（四）符合房屋安置资格和计划生育政策的孕妇尚未出生的孕儿。经了解，被答辩人并非案涉项目所在地集体经济组织成员，并不属于《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》中所规定的被征收人，且根据答辩人所提供的证据，案涉房屋的所有权人为合肥市郊区义兴镇葛大店村民委员会，并非被答辩人，故被答辩人不具备原告主体资格。综上，答辩人并非房屋征收实施单位，未实施或委托他人实施强制拆除行为，被答辩人既非案涉项目的被征收人，亦无案涉项目的所有权，不具备原告主体资格。被答辩人起诉答辩人强制拆除其房屋，没有事实及法律依据，请求依法驳回其对答辩人的起诉。淝河镇政府一审答辩称，一、案涉项目征收程序合法。2016年3月3日，原合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局作出《征地补偿标准及安置途径告知书》，拟征收32.6205亩集体土地，用地项目名称包河区交通运输地块七(祁门路)进行告知。2016年7月8日，安徽省人民政府同意合肥市人民政府对淝河镇葛大店社居委用地范围内集体农用地转为建设用地并征收为国有，作出《关于合肥市2016年度第3批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》(皖政地[2016]695号)。2016年7月15日，原合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局依据省政府的《批复》作出《征地补偿安置方案公告》(合国土包征案[2016]21号)。2019年3月27日，包河区政府作出《合肥市包河区房屋征收决定》(合(包)房征决[2019]第(3)号)，《合肥市包河区房屋征收决定公告》，确定征收部门:房屋征收办，实施单位:淝河镇政府，同时一并附《祁门路(包河大道-葛大店路段)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》，对征地征迁范围、适应政策依据、征收补偿安置方式、房屋有照(效)面积的确认等问题作出详细规定。案涉房屋在征收范围内，答辩人进行征收行为合法。二、被答辩人买卖房屋行为不受法律保护，不具有房屋所有权。被答辩人系非本集体组织内农业人口，在集体土地上与原合肥郊区义兴镇葛大店村民委员会签订《房屋转让合同》，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，被答辩人非法买卖取得有证房屋也没有法律效力，案涉房屋所有权归葛大店社居委。葛大店社居委有权收回土地使用权及地上附着物，被答辩人与葛大店社居委存有产权争议，待房屋权属确定后确定安置补偿待遇。综上所述，案涉项目征收程序合法，且被答辩人对该房屋买卖行为不受法律保护，不具有所有权，请求法院依法驳回被答辩人起诉。一审法院经审理查明，2019年3月27日，被告包河区政府作出合(包)房征决[2019]第(3)号《合肥市包河区房屋征收决定》并进行公告。征收项目为祁门路(包河大道-葛大店路段)，公告确定征收部门为包河区征收办，征收实施单位为淝河镇政府，同时一并附《祁门路(包河大道-葛大店路段)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》，对征地征迁范围、适应政策依据、征收补偿安置方式、房屋有照(效)面积的确认等问题作出规定。原告庞素英系包河区骆岗街道官塘村居民，2000年5月20日，庞素英与原合肥郊区义兴镇葛大店村委会签订房屋转让合同，约定购买位于原合巢路五公里处大店商城34号房屋，建筑面积80.26平方米，但房屋产权一直登记在义兴镇葛大店村委会名下。2019年8月15日，葛大店村委会出具情况说明，认为庞素英并非该村村民，双方签订的房屋买卖合同系非法买卖，案涉房屋一直属于葛大店村委会，因遇政府征收，同意拆除。在诉讼过程中，被告淝河镇政府认可案涉房屋的拆除系其委托拆迁公司实施。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告庞素英以包河区政府、包河区征收办和淝河镇政府为共同被告，请求确认其共同实施的强制拆除行为违法，但其在举证期限内并未提供证据证明上述被告共同实施了强制拆除行为，故其起诉缺乏基础事实依据。在审理过程中，被告淝河镇政府认可涉案房屋的拆除由其委托拆迁公司实施。根据行政法基本原则，本案的适格被告应为淝河镇政府，本案应属于淝河镇政府所在地的基层人民法院管辖。经该院释明，原告庞素英仍坚持以包河区政府、包河区征收办和淝河镇政府为被告起诉，其起诉的被告不适格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（三）项之规定，裁定驳回原告庞素英的起诉。庞素英上诉称，一、根据包河区政府提交的《合肥市包河区房屋征收决定书》，涉案项目的主体单位为包河区政府，具体实施部门也是其确定的，其应为本次项目征收主体。包河区征收办、淝河镇政府在包河区政府赋予的行政职权范围内负责具体征收实施工作，亦应当承担法律责任。同时，包河区征收办作为包河区政府确认的房屋征收部门，淝河镇政府受包河区征收办委托从事房屋征收工作，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，包河区征收办应当作为本案适格被告，原审法院仅以淝河镇政府自认拆除为由，就认定了包河区政府、包河区征收办不是本案适格主体，明显违反法律规定。二、原审过程中，上诉人提交了拆除前后的视频录像材料，从录像内容来看，本案的拆除行为明显不仅是淝河镇政府实施的，包河区征收办也是本案拆除的主体之一。另外虽然没有直接的证据证明包河区政府参与了拆除，但是在多次拆除过程中，包河区政府的工作人员也出现其中。根据上述证据，可以确认整个拆除行为三被上诉人均参与其中，不仅仅是淝河镇政府。淝河镇政府仅是本项目的征收实施单位，如果没有其他二被上诉人的许可，淝河镇政府不可能组织违法拆迁，因此原审法院忽略上述证据，直接以淝河镇政府的意见作为定案依据，明显证据不足。三、上诉人案涉房屋被强制拆除之后，其部分残骸已经被清理。如果包河区政府、包河区征收办并没有参与此事，那么作为涉案项目主体的一级政府及征收单位，应当在发现违法行为之后，及时制止淝河镇政府后续违法行为，而不是借此对上诉人的房屋残骸进行清理。综合案涉房屋被拆除前后的情况，上诉人认为，该拆除行为系三被上诉人共同实施，应当共同承担违法责任。综上，原审裁定事实不清、证据不足，侵害了上诉人的合法权益。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人的诉讼请求。包河区政府答辩称，一、一审裁定认定事实清楚，被答辩人起诉包河区政府属于错列被告。2019年3月27日，答辩人作出合(包)房征决[2019]第(3)号《合肥市包河区房屋征收决定》《合肥市包河区房屋征收决定公告》，确定征收部门为包河区征收办，征收实施单位为淝河镇政府，同时一并附《祁门路(包河大道-葛大店路段)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》，对征地征迁范围、适应政策依据、征收补偿安置方式、房屋有照(效)面积的确认等问题作出详细规定。被答辩人系包河区骆岗街道官塘村居民，2000年5月20日，被答辩人与原合肥郊区义兴镇葛大店村委会签订房屋转让合同，约定购买位于原合巢路五公里处大店商城34号房屋，建筑面积80.26平方米，但房屋产权一直登记在义兴镇葛大店村委会名下。2019年8月15日，葛大店村委会出具情况说明，认为被答辩人并非该村村民，双方签订的房屋买卖合同系非法买卖，案涉房屋一直属于葛大店村委会，因遇政府征收，同意拆除。在诉讼过程中，淝河镇政府认可案涉房屋的拆除系其委托拆迁公司实施。以上事实有相关证据证明并由各方当事人进行质证认可，一审裁定认定事实清楚。二、一审裁定适用法律正确。1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”及第四十九条:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，因答辩人既不是涉案项目的房屋征收部门，也不是涉案项目的房屋征收实施单位，亦未对被答辩人的房屋实施强制拆除行为。被答辩人起诉请求确认答辩人、包河区征收办、淝河镇政府共同实施的强制拆除行为违法，但其在举证期限内并未提供证据证明上述被告共同实施了强制拆除行为，故一审法院认定被答辩人的起诉缺乏基础事实及法律依据，适用法律正确。2、根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一、三项:“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;(三)错列被告且拒绝变更的”。及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四款规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。在审理过程中，淝河镇政府认可涉案房屋的拆除由其委托相关拆除公司实施，本案的适格被告应为淝河镇政府，本案应属于淝河镇政府所在地的基层人民法院管辖。经一审法院释明，被答辩人仍坚持以答辩人、包河区征收办、淝河镇政府为被告起诉，其起诉的被告不适格，不符合法律规定的起诉条件，故一审法院驳回被答辩人的起诉，适用法律正确。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。包河区征收办答辩称，一、原审裁定认定事实清楚，包河区政府、包河区征收办均非本案的适格被告。根据《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政[2014]175号)第三条第二款规定，各区人民政府负责辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。区人民政府组织本级有关部门和乡镇人民政府、街道办事处、开发区社区管理委员会(以下称征收房屋实施单位)，具体实施辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作，该办法并未区分房屋征收部门和征收实施单位。根据合(包)房征决(2019)第(3)号《合肥市包河区房屋征收决定》，包河区政府已确定祁门路(包河大道-葛大店路段)项目包河区淝河镇范围内集体土地上的房屋征收实施单位为淝河镇政府。被答辩人并无证据证明包河区政府、包河区征收、淝河镇政府共同实施了拆除行为。并且，一审经审理查明，淝河镇政府委托相关拆除公司实施了拆除行为，故一审法院认定本案的适格被告为淝河镇政府，认定事实清楚。二、原审裁定适用法律、法规正确。一审法院在查明事实后，认定本案的适格被告为淝河镇政府，认为被答辩人错列被告，依法对被答辩人进行释明，但被答辩人拒绝变更，故一审法院依法驳回被答辩人的起诉，适用法律、法规正确。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求依法驳回被答辩人的上诉，维持原裁定。淝河镇政府答辩称，一、本案中，被答辩人以包河区政府、包河区征收办、淝河镇政府为共同被告，请求法院确认三被告共同实施的强制拆除行为违法，但其在举证期限内并未提供证据证明包河区政府、包河区征收办与淝河镇政府共同实施的强制拆除行为，起诉缺乏基础事实证据。一审法院认定包河区政府未实施强制拆除行为，被告主体不适格，不符合起诉条件，且违反级别管辖。经一审法院释明后，被答辩人仍坚持以包河区政府、包河区征收办、淝河镇政府为共同被告，一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项和第三项的规定，裁定驳回其起诉，事实认定清楚，法律适用正确。二、被答辩人系非本集体组织内农业人口，在集体土地上与原合肥郊区义兴镇葛大店村民委员会签订《房屋转让合同》，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，被答辩人非法买卖取得有证房屋也没有法律效力，案涉房屋所有权归葛大店社居委。经房屋所有权人葛大店社居委同意，将案涉房屋进行拆除，不属于强制拆除。葛大店社居委有权收回土地使用权及地上附着物，被答辩人与葛大店社居委存有产权争议，应待房屋权属确定后确定安置补偿待遇。综上，一审法院裁定驳回被答辩人起诉事实认定清楚，法律适用正确，且被答辩人对该房屋买卖行为不受法律保护，不具有所有权，请求二审法院依法维持原裁定，驳回其上诉。一审原告庞素英向一审法院提交了下列证据：证据一、房屋转让合同及相关购房款票据，证明原告对涉案房屋享有合法所有权。证据二、强拆照片及录像，证明被告对原告房屋进行强拆的事实。一审被告包河区政府向一审法院提交了下列证据：证据一、《合肥市包河区房屋征收决定》（合(包)房征决[2019]第（3）号）；证据二、《合肥市包河区房屋征收决定公告》（合(包)房征告[2019]第（3）号）。证明：1、被告依法作出征收决定确定房屋征收部门为包河区征收办，房屋征收实施单位为淝河镇政府；2、案涉房屋征收程序合法。一审被告包河区征收办向一审法院提交了下列证据：证据1、合肥市包河区房屋征收决定公告（合(包)房征告[2019]第（3）号）。证明：1、2019年3月27日，合肥市包河区人民政府作出合(包)房征决[2019]第（3）号房屋征收决定并在政府信息公开网公告；2、包河区政府已确定祁门路（包河大道—葛大店路段）项目包河区淝河镇范围内集体土地上的房屋征收实施单位为淝河镇政府，被告并非房屋征收实施单位。证据2、户籍身份信息；证据3、房屋所有权证明。证明房屋所有权是葛大店居委会，并非原告。一审被告淝河镇政府向一审法院提交了下列证据：在包河区征收办的证据基础上，增加两份：房屋转让合同和情况说明，证明房屋产权人目前还属于葛大店社居委，本案应适用2004年修正的《土地管理法》第六十三条。原告提供合同仅是债权合同，征收决定作出后，不存在再办理产权变更，作为产权人的葛大店社居委出具情况说明，同意房屋拆除，征收部门拆除房屋是合法有效的，原告按照2004年的土地管理法规定，非集体经济组织成员无权购买房屋，合同也是无效的。上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有明确的诉讼请求和事实根据，即起诉人要有证据证明其所列被告作出了被诉行政行为。庞素英将包河区政府列为被告，请求确认强制拆除其房屋的行为违法，但其提供的证据不能证明强制拆除其房屋的行为系包河区政府所实施，故其对包河区政府的起诉，缺乏事实根据，不符合法定起诉条件。其对包河区征收办、淝河镇政府的起诉，一审依法不属于中级人民法院管辖。一审法院本可驳回庞素英对包河区政府的起诉，同时将其对适格被告的起诉移交有管辖权的基层人民法院。鉴于一审法院已经向庞素英释明，在其拒绝的情况下，一审裁定一并驳回其对三被上诉人的起诉，庞素英仍可以实际拆除案涉房屋的行政主体为被告，依法向有管辖权的基层人民法院提起诉讼，故本案并无指令一审法院继续审理之必要。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。所谓“组织实施”，是指县级以上地方人民政府将征收过程中需要完成的工作，进行部署、分工，按照其所辖职能部门、下级政府的职责，交由其具体实施。县级以上地方人民政府具有组织、领导的职责，但法律、法规并未规定征地过程中的所有行为均由其直接、具体实施，其确定的具体实施机关具备行政主体资格的，应当对自己作出的行政行为独立承担法律责任。本案中，包河区政府已经明确了征收部门和具体实施单位，淝河镇政府作为具体实施单位，已经自认庞素英案涉房屋系其委托拆迁公司拆除，淝河镇政府具有行政主体资格，可以对自己的行为独立承担法律责任。故上诉人庞素英关于包河区政府系征收主体，应当对案涉房屋拆除行为承担法律责任，属于本案适格被告的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人庞素英的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  钟祖凤审判员  陈 默二〇二〇年四月一日法官助理张高英书记员潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。