湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鄂05行终6号 上诉人（原审原告）尤国芬，女，1964年10月1日出生，汉族，住宜昌市伍家岗区。 被上诉人（原审被告）宜昌市伍家岗区伍家乡人民政府，住所地宜昌市东山大道441号。 法定代表人宋正昂，该乡政府乡长。 委托诉讼代理人刘圣良，该乡人民政府工作人员。一般授权代理。 委托诉讼代理人利明志，湖北百思特律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人尤国芬因诉被上诉人宜昌市伍家岗区伍家乡人民政府（以下简称伍家乡政府）不履行法定职责一案，不服宜昌市伍家岗区人民法院(2019)鄂0503行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原判认定，2014年，经湖北省人民政府批准，宜昌市伍家岗区人民政府对伍家岗区开展了对2014年度第4批次（东站路保障房）城市建设用地的征地工作。原告系宜昌市伍家岗区伍家乡共同村村民，其土地亦在征地拆迁范围内。2014年7月，宜昌市伍家岗区伍家乡共同村村民委员会（以下简称共同村委会）开始征地前的入户调查工作，对原告被征收的土地等进行了测算，并根据《共同村征地补偿安置方案》给原告计算了安置补助费，2014年10月31日将该笔款项支付给原告。2017年10月25日，共同村委会上报了养老保险补偿对象及补偿资金明细表，经过被告、区农业部门、区国土资源部门、区人力资源和社会保障部门审核、测算，最终由宜昌市人力资源和社会保障局确定，对原告及其家庭成员的养老保险补偿资金数额予以了核定，已将原告纳入了被征地农民养老保险补偿范围。 另查明，原告与柴祖金原系夫妻，2014年3月4日双方协议离婚。2013年8月26日，宜昌市人民政府印发宜府发〔2013〕23号《宜昌市城区被征地农民参加基本养老保险实施办法》（以下简称宜府发〔2013〕23号办法），该办法第六条规定：“被征地农民参加基本养老保险，应当提交书面申请及相关材料，经所在村三分之二以上的村民或者村民代表大会讨论通过并公示，由乡镇人民政府（街道办事处）、区级国土资源部门、区级人力资源和社会保障部门审核后，报市人力资源和社会保障部门审批同意并办理相关手续。”此后，原告并未向共同村委会或其他相关部门提交书面申请及相关材料。2015年9月7日，宜昌市人民政府下发宜府发〔2015〕26号《宜昌市被征地农民参加基本养老保险实施办法》（以下简称宜府发〔2015〕26号办法）的通知，办法第二十二条规定“本办法自2015年1月1日起施行，有效期至2019年12月31日止。本市此前规定与本法不一致的，以本办法为准。施行过程中，上级国家机关有新规定的，从其规定”。 2018年4月10日，原告前夫柴祖金以宜昌市伍家岗区人民政府、宜昌市国土资源局伍家分局为被告，以共同村委会为第三人向宜昌市中级人民法院提起诉讼，请求判令宜昌市伍家岗区人民政府、宜昌市国土资源局伍家分局、共同村委会对其进行征地补偿，足额支付补偿款，并依照规定将原告及家庭成员纳入社会保障体系。宜昌市中级人民法院审理后认为柴祖金被征收土地的地上附着物补偿费已经支付给共同村委会，柴祖金可依法向共同村委会主张权利；将柴祖金和家庭成员纳入社会保障体系并非宜昌市伍家岗区人民政府及宜昌市国土资源局伍家分局的法定职责。柴祖金的诉讼请求不能成立，据此于2018年8月6日作出（2018）鄂05行初49号《行政判决书》，驳回了柴祖金的诉讼请求。宣判后，双方当事人均未提出上诉，该判决已经发生法律效力。 2019年5月7日，原告以被告没有依法、依规将其纳入被征地农民社会保障体系，没有按照宜府发〔2013〕23号办法的规定进行审查、申报并办理相关手续，致使原告的合法权益受到损失为由，提起本案诉讼。请求法院判令：1.被告按照宜昌市伍家岗区2013年度48批次和2014年度第4批次城市建设用地《征收土地方案》依法、依规将原告纳入宜昌市城区被征地农民社会保障体系；2.被告按照宜府发〔2013〕23号办法的规定对原告进行审查，并申报并办理被征地农民参加基本养老保险的相关手续；3.被告按照宜府发〔2013〕23号办法的相关规定对原告重新进行申报和审查，并办理养老保险费用交纳的相关手续。 原判认为，本案争议焦点是：一、伍家乡政府是否是本案的适格被告。2013年8月26日，宜昌市人民政府印发宜府发〔2013〕23号办法，该办法第六条规定：“被征地农民参加基本养老保险，应当提交书面申请及相关材料，经所在村三分之二以上的村民或者村民代表大会讨论通过并公示，由乡镇人民政府（街道办事处）、区级国土资源部门、区级人力资源和社会保障部门审核后，报市人力资源和社会保障部门审批同意并办理相关手续。”原告土地于2014年被征收，依据上述规定，被告负有按照相关文件规定对原告作为参保人员进行审查、申报的职责。因此，伍家乡政府作为本案被告适格。二、原告的诉讼请求是否应予以支持。一方面，原告主张被告按照宜昌市伍家岗区2013年度48批次和2014年度第4批次城市建设用地《征收土地方案》依法、依规将原告纳入宜昌市城区被征地农民社会保障体系。法院认为，被征地农民参加基本养老保险，最终审批同意并办理相关手续的机关是宜昌市人力资源和社会保障局，而非被告。而且，根据庭审查明的事实，宜昌市人力资源和社会保障局已对原告及其家庭成员的养老保险补偿资金数额予以了核定。故是否应将原告纳入宜昌市城区被征地农民社会保障体系并非被告的法定职责。另一方面，原告主张被告按照宜府发〔2013〕23号办法的规定给原告进行审查，申报并办理被征地农民参加基本养老保险的相关手续；被告按照宜府发〔2013〕23号办法的相关规定给原告重新进行申报和审查，办理养老保险费用缴纳以及退休待遇计发的相关手续。宜府发〔2013〕23号办法第六条规定：“被征地农民参加基本养老保险，应当提交书面申请及相关材料，经所在村三分之二以上的村民或者村民代表大会讨论通过并公示，由乡镇人民政府（街道办事处）、区级国土资源部门、区级人力资源和社会保障部门审核后，报市人力资源和社会保障部门审批同意并办理相关手续。”2014年原告土地被征收，根据上述规定，原告应向被告等相关部门提交书面申请及材料，据以对其进行审查并报批。通过庭审查明，原告至今未向相关部门提供书面申请及材料。直至2015年9月7日，宜昌市人民政府下发宜府发〔2015〕26号办法，明确了2015年1月1日之前的规定与该办法不一致的，以该办法为准。2017年10月25日，共同村委会根据上述规定上报了包括有原告的养老保险补偿对象及补偿资金明细表，并经被告、区农业部门、区国土资源部门、区人力资源和社会保障部门审核、测算，最终由宜昌市人力资源和社会保障局确定，对原告及其家庭成员的养老保险补偿资金数额予以了核定。 综上，因原告未能在宜府发〔2013〕23号办法规定的实施期间提交书面申请及相关材料，导致被告等相关部门不能按照当时的政策审核其养老保险补偿待遇并上报，故其未能按照此文件享受相关待遇。宜府发〔2015〕26号办法自2015年1月1日开始实施，该办法对被征地农民养老保险问题作出了新的规定，被告依照此办法为原告审查并申报了养老保险补偿资金。由此可见，被告对原告的养老保险问题已经依据政策规定作出了处理，原告因自身原因造成的后果不能归责于被告，原告诉请缺乏法律依据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求，并由原告负担诉讼费50元。 上诉人尤国芬上诉称，一、一审判决认定事实依据错误，缺乏确凿证据；二、被上诉人在诉讼过程中对于被诉行政行为没有提供相应的证据，应承担举证不能的法律责任；三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，审核、上报属于被上诉人应当依职权主动履行法定职责的行为；四、被上诉人于2017年为上诉人审查上报的补偿资金没有法律依据。综上，请求二审法院对一审判决依法改判，支持上诉人的第二、三项诉讼请求。 被上诉人伍家乡政府辩称，一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确；二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，不履行法定职责的案件，应该提交履责申请的证据，上诉人没有履行申请的前置义务，上诉请求没有法律依据；三、被上诉人2017年为上诉人审查、申报养老保险补偿资金，是依据宜府发〔2015〕26号办法实施的，具有法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 在二审程序中，上诉人提交了两组新证据：1.户口簿复印件，拟证明上诉人于2014年1月4日以后是单独户口，不是柴祖金的家庭成员；2.宜伍府文〔2014〕38号、宜伍府文〔2014〕54号、宜土资文〔2014〕219号、宜土资文〔2014〕392号四份文件的复印件，拟证明补偿资金已于2014年从政府转至社保局的专用账户上，共同村承担了17766元。被上诉人对上述证据的真实性均无异议，但认为上诉人与柴祖金离婚的事实一审已经查明，四份文件不能证明社保资金已转至社保局的账户。因上诉人在二审程序中提交的两组证据不属于新证据的范畴，且对本案的处理不产生实质影响，故本院不予采纳。 当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致。另查明，1.上诉人于2012年即办理了湖北省城乡居民养老保险。2.共同村委会于2016年3月5日在村委会公示栏张贴通知，通知该村村民于2016年3月8日至2016年3月20日期间到村服务大厅办理被征地农民养老保险事宜，并且提示被征地农民养老保险政策会有变化，不在期限内办理，以后将按新办法办理。同时，该村委会出具《情况说明》证实，在办理被征地农民养老保险时，村委会具体经办人通过打电话、当面通知等多种途径通知上诉人提交相关材料办理养老保险，但上诉人未提交相关材料。上诉人对该事实的真实性并未否认。3.宜府发〔2015〕26号办法自2015年1月1日开始施行，宜昌市被征地农民养老保险开始实行养老保险补偿机制。依据该办法，被上诉人已为上诉人审核、上报了被征地农民养老保险补偿资金，该资金已经记入上诉人个人账户。 本院认为，本案是一起请求行政机关履行法定职责的案件。根据一审查明的事实，结合上诉人的上诉请求和理由以及被上诉人的答辩意见，双方当事人在二审中的争议焦点主要是两个方面：一是上诉人请求被上诉人履行法定职责的程序是否正当；二是被上诉人是否正确履行了法定职责。 关于上诉人请求被上诉人履行法定职责的程序是否正当的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”本案中，上诉人没有向被上诉人提交履责申请，直接向人民法院提起不作为行政诉讼，不符合法律规定。上诉人在诉讼中提出其请求履责的事项属于被上诉人依职权主动履行法定职责的事项。本院认为，宜府发〔2013〕23号办法第三条、第六条规定，被征地农民参加基本养老保险，应遵循自愿参保的原则，并应当提交书面申请及相关材料。根据上述规定，上诉人作为被征地农民参加基本养老保险应本着自愿的原则作出选择，被上诉人为被征地农民审核、申报基本养老保险属于依申请而为的事项，并非被上诉人依职权主动履责的事项。故上诉人认为被上诉人应主动为其审核、申报基本养老保险的主张，不予支持。 关于被上诉人是否正确履行了法定职责的问题。本案中，上诉人作为被征地农民，因其在宜府发〔2013〕23号办法施行期间，没有提出参加基本养老保险的申请，也没有在共同村委会通知的最后期限内提交申报资料，故被上诉人没有将其作为参加基本养老保险人员予以申报，被上诉人的行政行为并无不当。宜府发〔2015〕26号办法自2015年1月1日开始施行，该实施办法对被征地农民的养老保险政策进行了相应的调整，且明确规定本市此前规定与本办法不一致的，以本办法为准。被上诉人按照新的政策规定对上诉人的养老保险问题进行了处理，履行了应尽的职责。上诉人在宜府发〔2015〕26号办法已施行的情形下，仍请求被上诉人按照宜府发〔2013〕23号办法为其审核、申报基本养老保险，以及办理养老保险费用缴纳的相关手续，缺乏相应的法律依据。 综上，上诉人在没有提交履责申请的前提下直接提起不作为行政诉讼，不符合法律规定,其请求被上诉人履责的内容也缺乏相应的法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人尤国芬负担。 本判决为终审判决。 审判长 钟 波 审判员 胡振元 审判员 曹 斌 二〇二〇年四月一日 法官助理杨敏 书记员杜璐