新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）新行终10号 上诉人（原审原告）：新疆神鹤翔能源有限责任公司。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市乌鲁木齐县板房沟乡企业管理站。 法定代表人：张羽，该公司董事长。 委托诉讼代理人：海礁，新疆神鹤翔能源有限责任公司职工。 委托诉讼代理人：杨波，北京市众明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐县人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市乌鲁木齐县板房沟镇南华路99号。 法定代表人：冶海龙，该县县长。 行政机关出庭负责人：胡达拜尔·胡希哈尔，该县副县长。 委托诉讼代理人：窦刚贵，新疆巨臣律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李智慧，上海建纬（乌鲁木齐）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区南湖东路30号。 法定代表人：牙生·司地克，该市市长。 委托诉讼代理人：阿里木江·依布拉音，乌鲁木齐市司法局行政复议处处长。 上诉人新疆神鹤翔能源有限责任公司（以下称神鹤翔公司）因与被上诉人乌鲁木齐县人民政府（以下称乌县政府）、乌鲁木齐市人民政府（以下称乌市政府）地质矿产行政决定一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2019)新01行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人神鹤翔公司的委托诉讼代理人海礁、杨波，被上诉人乌县政府副县长胡达拜尔·胡希哈尔，乌县政府的委托诉讼代理人窦刚贵、李智慧，被上诉人乌市政府的委托诉讼代理人阿里木江·依布拉音到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，神鹤翔公司系乌鲁木齐县后峡矿区巴波萨依煤矿的采矿权人，持有板房沟乡（宗地编号bfgOl003，地籍图号813.60-552.00）的国有土地使用权证。新疆维吾尔自治区国土资源厅于2010年12月2日向神鹤翔公司颁发乌鲁木齐县后峡矿区巴波萨依煤矿采矿许可证，载明生产规模：60.00万吨／年，矿区面积：17.5839平方公里，有效期限：2010年12月2日至2018年12月2日。2016年2月1日，国务院发布《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发【2016】7号），其中第二部分第（五）项载明：“加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能。安全监管总局等确定的13类落后小煤矿，以及开采范围与自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域重叠的煤矿，要尽快依法关闭退出。……”2017年11月29日，新疆维吾尔自治区环境保护科学研究院出具《关于“自治区生产及核准煤矿与饮用水水源保护区重叠情况”的进一步说明》，载明“乌鲁木齐市乌拉泊水库水源地的××县巴波萨依煤矿有重叠”。2018年3月15日，自治区化解煤炭过剩产能领导小组办公室发布新发改电（2018)16号《关于抓紧开展自治区2018年煤炭去产能工作的通知》，其中附件：自治区2018年关闭退出煤矿名单中包括神鹤翔公司新疆乌鲁木齐县后峡矿区巴波萨依煤矿。2018年5月3日，乌鲁木齐市发展和改革委员会、乌市煤管局发布乌煤〔2018〕18号《关于抓紧做好我市2018年煤炭去产能工作的通知》，其中附件：乌鲁木齐市2018年关闭退出煤矿名单中包括神鹤翔公司新疆乌鲁木齐县后峡矿区巴波萨依煤矿。2018年8月27日，乌县政府作出乌县煤决〔2018〕05号行政决定书，决定对神鹤翔公司新疆乌鲁木齐县后峡矿区巴波萨依煤矿予以关闭。神鹤翔公司对该行政决定书不服，于2018年10月23日向乌市政府提出行政复议申请，乌市政府于2018年12月17日作出乌政复决〔2018〕19号行政复议决定书，维持乌县政府作出的乌县煤决〔2018〕05号行政决定书。神鹤翔公司不服，遂向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”；第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”本案中，乌县政府系根据《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发【2016】7号）、《关于抓紧开展自治区2018年煤炭去产能工作的通知》〔新发改电（2018)16号〕及《关于抓紧做好我市2018年煤炭去产能工作的通知》（乌煤〔2018〕18号），作出乌县煤决〔2018〕05号行政决定书，决定对神鹤翔公司乌鲁木齐县后峡矿区巴波萨依煤矿予以关闭，故该煤矿关闭属政策性关闭。根据上述法律规定，乌县煤决〔2018〕05号行政决定书不属于人民法院行政诉讼的受案范围，神鹤翔公司对该行为的起诉不符合行政诉讼法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第七款的规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，乌市政府作出乌政复决〔2018〕19号行政复议决定书，维持乌县政府作出的乌县煤决〔2018〕05号行政决定书。依据上述法律规定，神鹤翔公司对乌政复决〔2018〕19号行政复议决定书的起诉应当一并驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第四十九条第四项、第六十三条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回神鹤翔公司的起诉。 神鹤翔公司上诉称，1.原审法院以案涉煤矿属于政策性关闭，不属于人民法院行政诉讼的受理范围，驳回神鹤翔公司的起诉，适用法律错误。本案是一起因政府行政决定引起的行政诉讼纠纷，行政决定的当事人乌县政府和乌市政府在作出的行政决定文件中，明确说明如果神鹤翔公司对本决定不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼。乌市政府的行政复议决定书，是依法作出的行政决定。依法作出的行政决定就应该属于人民法院行政诉讼的受理范围，原审法院裁定驳回神鹤翔公司起诉，显然不符合法律规定。乌县政府出具的《行政决定书》和乌市政府出具的《行政复议决定书》并不是行政指导行为，不符合事实和法律规定，侵犯了上诉人的合法权益，应该依法撤销。2.乌县政府关闭神鹤翔公司乌鲁木齐县后峡矿区巴波萨依煤矿，严重侵犯神鹤翔公司经营权。上诉人不存在国家文件和相关法律禁止的行为，乌县政府强行关闭案涉煤矿是没有法律依据的。上诉人的煤矿年产60万吨，根据国务院的文件规定不属于产能小于30万吨且发生重大及以上安全责任事故的煤矿。自治区环保厅和水利厅对上诉人矿区的坐标和井田走向的说明可以证实上诉人的开采范围没有与乌拉泊水库二级保护区重叠。3.即使被上诉人对上诉人煤矿的关闭属于政策性关闭，上诉人的《采矿许可证》仍在有效期内，被上诉人的强制关闭行为也应属于《中华人民共和国行政许可法》规定的撤回行政许可行为，行政机关应当依法给予补偿。同时依据信赖保护原则，行政许可只要是依法取得的就应受法律保护，行政机关无论因法律法规废改还是客观情况的变化，都应就造成的损失依法给予补偿。4.乌县政府只是向神鹤翔公司邮寄送达了一份关闭煤矿告知书，案涉煤矿就关闭了，没有经过书面催告程序，也没有经过听证会，显然违反《中华人民共和国行政强制法》的规定。请求：依法撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2019)新01行初53号行政裁定，发回一审法院重新审理。 乌县政府答辩称，1.答辩人关闭巴波萨依煤矿属政策性关闭，因此本案不属于人民法院的受案范围，一审法院驳回神鹤翔公司起诉的裁定，应当予以维持。本案被诉《关闭煤矿告知书》中虽然载明，神鹤翔公司享有复议、诉讼等权利，但法院受案范围应当依照法律规定确定，并不以行政机关的认识及文书内容进行确定。也就是说，如属于法院受案范围的案件，即使在行政机关文书未载明诉权的情况下，法院仍可受理；同理，如不属于法院受案范围的案件，即使在行政文书中载明诉权的情况下，法院仍不应当受理。答辩人作出关闭案涉煤矿决定是依据上级政府要求而作出的政策性行为，不是上诉人所认为的行政指导行为或侵犯企业经营自主权的行为。2.答辩人做出政策性关闭行为的依据充分，程序正当，符合政策要求。答辩人作出政策性关闭决定，是依据自治区化解煤炭过剩产能领导小组办公室、自治区发展和改革委员会、乌鲁木齐市煤炭工业管理局的要求进行，而非对神鹤翔公司做出的行政处罚。上级机关在作出关闭要求前，已经对巴波萨依煤矿的具体情况进行核查，符合政策性关闭的要求。巴波萨依煤矿与乌拉泊水库水源地的二级保护区重叠，该事实的认定是自治区环境保护科学研究院按照自治区环保厅的要求，对全区14个地、州、市、乡镇及以上集中式饮用水水源保护区与自治区生产核准煤矿重叠情况进行了排查，在对“饮用水水源保护区划分方案”包括的712个饮用水水源保护区，与404个煤矿范围进行重叠分析后做出的专业认定意见。自治区化解煤炭过剩产能领导小组办公室依据该专业认定意见，确定2018年去产能目标任务及关闭退出煤矿名单，符合事实，依据充分。3.在答辩人做出关闭决定前，自治区国土资源厅已经发布注销神鹤翔公司《采矿许可证》的公告。同时，答辩人并非采矿权的行政许可单位，如上诉人认为本案系撤回行政许可从而应当给与补偿，应当向行政许可单位即自治区国土资源厅（现自然资源厅）提起申请。请求：驳回上诉，维持原裁定。 乌市政府答辩称，1.该案不属于人民法院受案范围，一审法院作出的(2019）新01行初53号行政裁定适用法律正确。乌县政府根据国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号）、《关于抓紧开展自治区2018年煤炭去产能工作的通知》（新发改电(2018)16号）、《关于抓紧做好我市2018年煤炭去产能工作的通知》（乌煤[2018]18号），作出了《行政决定书》（乌县煤决[2018]05号），该煤矿关闭属于政策性关闭，因此，上诉人的起诉不属于人民法院受案范围。2.上诉人煤矿属于上述文件规定的政策范围内，应予以关闭。根据国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号）第二条（主要任务）第（五）项（加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能）“安全监管总局等部门确定的13类落后小煤矿，以及开采范围与自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域重叠的煤矿，要尽快依法关闭退出”的规定，开采范围与自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域重叠的煤矿，应依法关闭退出。经自治区环保厅核实，上诉人所属后峡巴波萨依煤矿与乌鲁木齐市乌拉泊水库水源地二级保护区重叠，符合国务院意见所规定的依法予以关闭的情形，应依法予以关闭。自治区化解煤炭过剩产能领导小组办公室（自治区发改委）和自治区人民政府办公厅下发通知，将上诉人所属后峡巴波萨依煤矿纳入自治区2018年煤炭行业化解过剩产能关闭退出煤矿名单。2018年煤炭去产能工作是自治区、乌鲁木齐市根据国家煤炭去产能工作的相关要求进行的，乌县政府作为下级人民政府执行上级人民政府的决定而作出的行政行为并无不当。请求：驳回上诉，维持原裁定。 本院二审期间，上诉人神鹤翔公司围绕其上诉请求提交以下新证据：1.案涉煤矿的现场照片和录像，拟证明乌县政府实际关闭了案涉煤矿；2.乌县煤矿工业管理局行政强制委托书一份，拟证明乌县政府委托个人强制关闭程序违法；3.资产负债表一份，拟证明乌县政府关闭案涉煤矿给上诉人造成的直接损失。上诉人乌县政府、乌市政府对案涉煤矿的现场照片和录像真实性认可；对委托书不认可，认为无法核实委托书的真实性，该证据内容载明的是关停后的查处事项，与本案争议没有关联性；对资产负债表不认可，认为不属于新证据，且系上诉人自行制作。 因双方当事人对案涉煤矿的现场照片及涉案煤矿已经关闭的事实均无异议，本院对该证据予以确认；因上诉人提交的委托书系原件，本院对该证据的真实性和合法性予以确认，但本案的被诉行政行为是案涉关闭决定和复议决定，该证据与被诉行政行为没有关联，本院对该证据的关联性不予确认。因资产负债表系上诉人单方提供，且与本案争议焦点无关联性，本院对该证据不予确认。 本院现已查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为乌县煤决[2018]05号行政决定是否属于行政诉讼受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”根据上述规定，人民法院审理行政案件，系以法律和行政法规、地方性法规为依据围绕行政行为的合法性进行的全面审查。具体到本案，案涉乌县煤决[2018]05号行政决定的依据是《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号）、《关于抓紧开展自治区2018年煤炭去产能工作的通知》(新发改电（2018)16号）及《关于抓紧做好我市2018年煤炭去产能工作的通知》（乌煤[2018]18号），上述依据并非法律、行政法规及地方性法规，故人民法院无法就该行政行为进行合法性审查，案涉决定应属政策性范畴，不属于行政诉讼受案范围，原审法院查证事实清楚，法律适用准确。 上诉人主张即使被上诉人对上诉人煤矿的关闭属于政策性关闭，上诉人的《采矿许可证》仍在有效期内，被上诉人的强制关闭行为也应属于《中华人民共和国行政许可法》规定的撤回行政许可行为。本案中被诉行政行为系乌县煤决[2018]05号行政决定和乌政复决[2018]19号行政复议决定，而非采矿许可证收回或注销行为，故本院对上诉人的该主张不予采信。另上诉人认为，因[2018]05号行政决定和乌政复决[2018]19号行政复议决定均告知上诉人有提起行政诉讼的权利，故主张本案应当属于行政诉讼受案范围。行政行为是否可以提起行政诉讼或行政复议，是由《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》关于行政诉讼、行政复议受案范围规定，而非由行政机关的告知内容羁束，案涉乌县煤决[2018]05号行政决定虽告知行政相对人可以提起行政诉讼或复议，但该告知决定不能羁束人民法院审理行政诉讼案件的受案范围，原审法院对该决定和复议决定一并驳回起诉适用法律正确，上诉人关于乌县煤决[2018]05号行政决定和乌政复决[2018]19号行政复议决定属于行政诉讼受案范围的主张不能成立。 综上所述，原审裁定程序合法，认定事实清楚，法律适用正确，上诉人神鹤翔公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 迪丽娜孜·巴克 审判员 马     荣 审判员 张     玉 二〇二〇年四月二十三日 书记员 吴     丹