云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云28行终4号上诉人（原审原告）秦志荣，男，1964年2月2日出生，哈尼族，住勐腊县。上诉人（原审原告）李国萍，女，1969年4月16日出生，哈尼族，住勐腊县。被上诉人（原审被告）勐腊县人民政府。住所地：云南省西双版纳傣族自治州勐腊县新城行政中心。法定代表人岩拉，县长。出庭负责人：岩光坎代，副县长。委托诉讼代理人赵恩芙，云南方向律师事务所律师。特别授权代理。委托诉讼代理人李学文，勐腊县农业农村局农经站高级工程师。一般授权代理。原审第三人陈自香，女，1987年9月8日出生，哈尼族，住勐腊县。委托诉讼代理人杨林，云南云誉（景洪）律师事务所律师。一般授权代理。上诉人秦志荣、李国萍因与被上诉人勐腊县人民政府（以下简称勐腊县政府）、原审第三人陈自香土地行政登记纠纷一案，不服勐腊县人民法院（2019）云2823行初5号行政判决，向本院提出上诉。上诉人秦志荣、李国萍，被上诉人勐腊县政府的出庭负责人岩光坎代、委托诉讼代理人赵恩芙、李学文，原审第三人陈自香及其委托诉讼代理人杨林均到庭参加诉讼。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审经审理查明，陈自香系陈应昌女儿。1999年1月1日，发包方勐腊县勐捧镇曼种办事处牛棚村与承包人秦志荣签订《勐腊县农村土地承包合同书》1份，约定牛棚村小组将该村的水田、旱地共32.4亩发包给秦志荣。同日，勐腊县人民政府对该承包地进行了登记，并核发给秦志荣证号为（99）腊证字第01号土地承包经营权证书，该证书载明秦志荣承包的土地面积为32.4亩。该证书未登记具体地块和地名，也未载明土地四至界限。2003年10月30日，（甲方）秦志荣与（乙方）陈应昌签订《土地承包合同》1份，约定：“甲方自愿将已使用的位于牛棚村东南方向约1800米高的一块35亩的山坡地有偿发包给乙方种植橡胶使用，乙方自愿承包；承包期限为永久性；在土地承包期内，乙方有权自主经营地面作物，有权取得收益，甲方不得无理干涉；承包期内发生地界纠纷，甲方有义务负责处理，因地界纠纷给乙方造成损失的，甲方应当给予赔偿；承包期内，乙方负责向国家及集体交纳法定的一切税费，不得随意改变土地的使用性质；乙方须于2003年12月底以前向甲方付清壹万（10000元）的承包金，不得逾期。”，合同还约定了其他的权利义务。当时任牛棚小组组长的吴存荣在该土地承包合同上签名并注明村民小组的意见为：“情况属实，牛棚村委同意”。合同签订后陈应昌支付秦志荣承包金10000元并经营管理该土地至今。2003年、2004年的涉案争议土地需缴纳的税费均由陈应昌交纳。1995年陈应昌家从镇沅县搬迁到勐捧镇曼种村委会牛棚小组并居住至今。勐腊县人民政府于2004年1月31日将陈应昌登记为勐腊县勐捧镇曼种村委会牛棚小组农户。2017年4月17日，发包方勐腊县勐捧镇曼种村民委员会牛棚村民小组与承包方陈自香签订《勐腊县农村土地承包合同书》。同年，勐腊县人民政府为陈自香颁发了腊农地承包权证（2017）第3070308078号土地承包权证书，该证书载明发包方为勐腊县勐捧乡（镇）曼种村民委员会（村集体经济组织）牛棚村民小组，承包方代表姓名为陈自香，土地承包合同编号为3070308078，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日止，地名为河边，面积为33.20亩，四至为东与秦勇、赵良兵家橡胶地相接，南与赵良兵家橡胶地相接、箐沟相接，西与秦志荣家橡胶林地相接、箐沟相接，北接秦志荣的橡胶林地，北与秦志荣、秦志书家橡胶地相接。原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条、第七条的规定，土地承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，县级地方人民政府依据承包合同向土地承包经营权人颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。据此规定，颁发土地承包经营权证是对承包方已取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁发前提是生效的土地承包经营合同。本案中，根据审理查明的事实，陈自香与勐腊县勐捧镇曼种村民委员会牛棚村民小组于2017年4月17日签订了《勐腊县农村土地承包合同书》，该合同自成立生效之日起，陈自香即取得土地承包权，勐腊县人民政府颁发《农地承包权证》，是对陈自香已取得的土地承包权的登记确认。而该土地承包合同是否合法有效，不属于行政诉讼审查范畴。秦志荣、李国萍并未提起土地承包经营合同效力确认的诉讼，在该承包经营合同未经法定程序确认无效或撤销的前提条件下，要求撤销勐腊县人民政府颁发给陈自香的（2017）第3070308078号《农地承包权证》，理由不能成立，依法应当驳回其诉讼请求。综上所述，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回秦志荣、李国萍的诉讼请求。案件受理费50元，由秦志荣、李国萍负担。上诉人秦志荣、李国萍提出上诉请求：一、撤销（2019）云2823行初5号行政判决，依法改判撤销勐腊县人民政府颁发给陈自香的（2017）第3070308078号《农地承包权证》；二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：一、原审法院认定事实错误，被上诉人对其作出的具体行政行为没有事实依据和法律依据，具体为：1、陈自香在办理（2017）第3070308078号《农地承包权证》过程中提交的材料是虚假的，例如《农地野外勘查登记表》和《勐腊县农村土地承包合同书》（合同编号：3070308078）这两份重要的材料均是陈自香伪造的。《农地野外勘查登记表》上没有勘查单位名称，其中的内容系陈自香自行伪造填写，“接界人签名”一栏中“赵良兵”、“秦志书”的签名并不是本人签名的；“ＧＰＳ沟图人员签名”一栏中“岩捧”的签名也不是本人签名。被上诉人并没有查明涉案土地的实际承包经营权人，被上诉人向陈自香发证并认定争议地承包经营权的事实不清。签订日期为2017年4月17日的《勐腊县农村土地承包合同书》也是虚假的，牛棚小组从来没有与陈自香签订过《勐腊县农村土地承包合同书》。牛棚小组时任组长刁某否认在合同上签过字，而且当时也只有刁某有权在合同上签名。事发后，刁某曾多次书面向被上诉人反映《勐腊县农村土地承包合同书》系伪造，本人没有在该合同上面签字，勐腊县勐捧镇曼种村委会牛棚小组早已没有可以承包的地给陈自香，而且刁某也向公安部门报了警。被上诉人对漏洞百出的《勐腊县农村土地承包合同书》没有进行调查、查明。陈自香提交的《勐腊县农村土地承包合同书》第三条的内容是：“承包期限自1999年1月1日起，至2028年12月31日止”。签订《勐腊县农村土地承包合同书》的时间是2017年4月17日，按照合同的字面意思，该合同在未签订之前就已经生效18年多了。面对如此重大的错漏，被上诉人仍然错误的为陈自香颁发了《农地承包权证》。2、陈自香申请承包农村土地没有经过法定的程序。土地承包应当按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条的规定来进行，原审法庭审理过程中，被上诉人的第一代理人李军，即当时违法为陈自香办理（2017）第3070308078号《农地承包权证》的经手人，在回答法庭的提问时陈述：没有承包工作小组、没有公布承包方案、没有召开村民会议，也没有进行过公示。3、被上诉人没有做出具体行政行为的依据。被上诉人向原审法院提交的《诉讼证据收据》的证据一共有24页，装订有两组证据。第一组证据名称是《经营权证登记申请表》，共17页；第二组证据名称是《申请书、合同书、证明、农民负担监督手册》，共7页。被上诉人所提交的证据当中并没有做出行政行为所依据的规范性文件。开庭时，经向法庭当庭了解，被上诉人并没有向法庭提交延期提供证据的书面申请。在庭审结束时，法庭要求被上诉人在十日内提交作出行政行为所依据的规范性文件，被上诉人至今仍未提交。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被上诉人对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被上诉人不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。4、原审法院的判决与该院于2014年12月15日做出的（2014）腊民二初字第37号民事生效判决所确定的内容相矛盾。（2014）腊民二初字第37号民事判决确认上诉人是涉案林地的承包经营权人，但现在却又把涉案林地判给了陈自香。5、原审法院的裁判理由错误。原审法院认为，在承包经营合同未经法定程序确认无效或撤销的前提条件下，上诉人要求撤销被告颁发给陈自香的（2017）第3070308078号《农地承包权证》理由不能成立。这显然违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，如果本案需要另一案的裁判作为审理依据，那也应该是中止诉讼，引导相关当事人提起该合同无效或撤销的诉讼，再继续审理，而不是径直驳回上诉人的诉讼请求。况且上诉人在立案时也与法院沟通过，关于提起确认合同无效或撤销的诉讼，但是原审法院不接受上诉人的材料，而是要求上诉人直接提起行政诉讼。二、原审法院适用法律错误，即原审法院援引作为判决的法律依据是错误的。综上，原审法院认定事实错误、适用法律错误、必然导致判决错误，请求二审法院查明案件事实，依法改判。被上诉人勐腊县政府辩称，坚持一审中的答辩意见。被上诉人向陈自香颁发农地承包权证的依据是牛棚村小组与陈自香签订的《勐腊县农村土地承包合同书》，该村小组将集体所有的土地承包给陈自香，经陈自香申请报村委会、镇政府和县农村土地管理部门审核同意，由被上诉人主管领导签章，依照《农村土地承包法》第二十三条的规定依法颁证，涉及土地的内容资料真实齐全，不存在程序违法或资料手续不完备，完全符合法律规定。本案上诉人和陈自香同是牛棚村小组的村民，2003年10月上诉人与陈自香的父亲陈应昌签订《土地承包合同》，对土地承包经营权进行了流转。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第十八条：“承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的，经发包方同意后当事人可以要求及时办理农村土地承包经营权变更、注销或重发手续。”。因此被上诉人颁证给陈自香有明确的法律和政策依据。本案涉及农村土地的转包，根据相关法律规定，农村土地所有权人是村小组，村小组对农村土地的承包、使用等具有决定权，法律允许村民之间的土地流转、使用。陈自香是本村村民，有承包本村土地的权利；村小组有权决定具体要将村小组的土地分包给谁，现根据村民小组与陈自香的协议，可认定村小组同意将土地承包给陈自香，陈自香取得涉案土地使用权的方式合法，被上诉人据此作出的颁证行为并未侵犯他人的合法权益，故该颁证行政行为是合法的，无需撤销。在二审中，上诉人提交了一份原审法院作出的（2014）腊民二初字第37号民事判决书，但该判决与本案原审判决并不矛盾，民事判决书只是对上诉人秦志荣与陈应昌之间签订的合同的期限进行纠正，并未全部否定该协议的效力，因此该判决的结果并不意味着上诉人对涉案土地还享有承包经营权，秦志荣与陈应昌签订了协议之后，协议生效，秦志荣对该土地的权利已然消失；而被上诉人作为颁证机关、行政确权机关，依照陈自香提交的材料，针对陈自香合法享有对涉案土地的权利作出的颁证行为是合法的，并未侵犯他人的合法权利，原审判决并无不当，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人陈自香述称，上诉人秦志荣与陈应昌签订了土地转包合同，合同合法有效，涉案土地的权利已经从秦志荣处发生移转，上诉人秦志荣就此退出承包关系，陈自香与发包人建立新的承包合同关系，被上诉人根据该协议将涉案土地的权属证书颁发给陈自香是合法的。在合同签订后的这几年，陈自香一直按照规定交纳了税费，故陈自香是该涉案土地的合法使用人。因上诉人现在已经以流转方式将该涉案土地转包给了陈自香，上诉人就已经丧失了对涉案土地的权利，也无对被上诉人颁证的行为提出异议的权利，故原审判决无误，应予维持，请求二审法院依法判决。二审中，上诉人为证明其主张，向本院提交以下证据：一、2018年12月6日《关于要求撤销陈自香农村土地承包经营权证书的申请》，欲证明陈自香在办理涉案的农地承包权证过程中存在欺瞒行为，经村小组干部会议决定，向勐腊县农业和科技局申请撤销涉案的农地承包权证。二、上诉人向本院申请刁某等7名证人出庭作证，经本院通知，刁某、秦志书、秦勇参加了庭审，证人证言如下：1、刁某的证言（包含书面证言2份及当庭证言），欲证明在勐腊县政府原审提交的陈自香申请办理农地经营权证的材料中，有关证人签字的地方都是其本人签的，但这是陈自香欺骗证人说是办理林木权证，当时的勐捧镇长阿二甲也打电话来要求证人签字，证人就签了。陈自香申请材料中的秦勇、秦志书的签名均为证人代签，该二人并不清楚。2、秦志书的证言（包含书面证言1份及当庭证言），欲证明在勐腊县政府原审提交的陈自香申请办理农地经营权证的材料中，《农地野外勘查登记表》上“秦志书”字迹并非秦志书本人签署，至于是谁签的并不清楚。3、秦勇的证言（包含书面证言1份及当庭证言），欲证明在勐腊县政府原审提交的陈自香申请办理农地经营权证的材料中，《农地野外勘查登记表》上“秦勇”字迹并非秦勇本人签署，至于是谁签的并不清楚。申请人庭前申请岩捧、王金荣、阿二甲出庭作证，并提交了该三人的书面证言，经法庭询问该三人不能参加庭审，后法院分别于2020年3月9日、3月10日、3月13日向该三人制作了电话询问笔录，具体如下：4、岩捧的书面证言、电话询问笔录各1份，欲证明证人系勐捧镇林业站工作人员，2015年1月，陈自香找到证人称其与秦志荣已谈好土地问题，要求林业站测量涉案地块，证人告知其要站长同意才能量，并不同意测量，后陈自香就擅自带着林业站的GPS去测量土地，证人并未参与该土地的GPS测量。在勐腊县政府原审提交的陈自香申请办理农地经营权证的材料中，《农地野外勘查登记表》上两处“岩捧”字迹并非岩捧本人签署。5、王金荣（原勐腊县勐捧镇曼种村委会主任）的书面证言、电话询问笔录各1份，欲证明在勐腊县政府原审提交的陈自香申请办理农地经营权证的材料中，《经营权证登记书申请表》中村民委员会意见一栏“情况属实，同意上报，王金荣，2015年2月23日”的字迹并非证人本人签署，且上面的曼种村委会的公章也不是证人加盖的，其陈述因知道陈自香与秦志荣对涉案土地有纠纷，所以就没有签字同意办理，其只签批过陈自香申请林木权证的材料。6、阿二甲（勐捧镇政府副镇长）的书面证言、电话询问笔录各1份，欲证明证人确实曾因陈自香自称要办理林木权证，但刁某和王金荣不愿签字给陈自香，请求证人协商处理，因证人知晓秦志荣与陈自香之间存在土地纠纷，以为刁某和王金荣分不清林木权证和林权证的区别，故分别联系上述二人，向该二人解释两证的区别后，让他们向林业站工作人员咨询相关情况，并根据规定为陈自香办理林木权证的相关手续。至于陈自香办理农地承包经营权证的事证人不清楚，只知道秦志荣与陈自香有土地纠纷，具体情况不了解。经质证，上诉人对第二组证据1-6的真实性、合法性、关联性（以下简称三性）均予认可，认为能够客观真实反映陈自香申请办理涉案农地承包经营权证的材料系陈自香弄虚作假得来，且存在欺瞒的情形，被上诉人基于虚假材料做出的行政行为应予撤销。经质证，被上诉人对第一组证据的三性均不认可。第二组证据中的证据1的三性均不予认可，认为证人刁某与上诉人之间存在亲戚关系，且刁某认可合同中的签名却不认可村小组将土地承包给陈自香，以为陈自香是办理林木权证才签名，未看全部材料仅看了材料的最后两页就签名，这与实际情况并不相符；另外在之前秦志荣与陈自香之间的民事案件中，刁某曾多次参与，肯定清楚双方之间的纠纷，不可能如此草率就签名。对证据2、3的三性均不予认可，认为秦勇、秦志书是秦志荣的兄妹，之前刁某也说其是经秦志书、秦勇的同意后代该二人在《野外勘查登记表》中签名的，并非秦勇、秦志书所述的对该事实并不知情。对证据4的三性均不予认可，认为与之前核实的事实有出入，对岩捧证言的真实性无法核实。对证据5，认为陈自香的办证材料就是农地权属证书的材料，并非王金荣说的办理林木权证，对此部分有异议，对王金荣的其余证言予以认可。对证据6的质证意见与对证据5的质证意见相同。经质证，原审第三人陈自香对第一组证据的三性不予认可，认为该证据是复印件，有公章的部分也无法核实真伪，也不能证实上诉人的观点。对第二组证据中的证据1刁某的2份书面证言，其已经确定系其本人所写，但对内容不予认可，无法证实上诉人的观点；对于刁某的当庭证言的三性均不予认可，认为证人承认自己在材料上面签字但又说以为陈自香要办理林木权证才签的，而实际上承包合同是一式四份，该合同在相关部门有存档，证人作为村民小组组长，在签字之前肯定会核实的，其说法与事实不符，不予认可。对证据2、3的三性均不予认可。对证据4的三性均不予认可，认为岩捧的说法与常理不相符。对证据5的三性均不予认可，认为虽然陈自香确实曾经担任过村委会的一届妇女主任，但村委会对公章的使用有严格的程序，王金荣不可能不清楚，所以陈自香不可能擅自盖章。对证据6的三性均不予认可，认为陈自香当时申请的就是办理农地权属证书，且陈自香不可能不让证人看材料证人就真的不看，该证言与实际不符。本院认为，上诉人提交的第一组证据系复印件且未与原件核实，被上诉人对其真实性不认可，该证据的真实性不能确定，不予采信。第二组证据中，证据1刁某称述陈自香欺骗其说是办理林木权证，其才在相关材料签字同意的说法，并无其他证据佐证，真实性不能确认，该部分不予采信，其余证言内容真实，能与证据2、3、6相互印证，予以采信。证据2、3秦志书、秦勇的证言，能与证据1中刁某称述该二人签名为其代签的内容相吻合，内容真实，均予以采信。证据4、5、6的内容真实、形式合法、与本案具有关联性，均予以采信。原审对各方当事人提交的证据以及案件事实的认定正确，予以确认。因二审出现新证据，补充认定事实如下：秦志荣持有的（99）腊证字第01号土地承包经营权证书至今未被收回或者注销。原审第三人陈自香向勐腊县政府提交的申请办理涉案农地经营权证的材料中，《经营权证登记书申请表》中村民委员会意见一栏“情况属实，同意上报，王金荣，2015年2月23日”的字迹并非王金荣本人签署，且该签名上勐腊县勐捧镇曼种村委会的公章也不是王金荣加盖的。《野外勘查登记表》中秦志书、秦勇、岩捧的签字均非本人签署，秦志书、秦勇也不清楚量地勘查的情况。岩捧称陈自香自行带着林业站的GPS去测量涉案土地，其并不同意且未参与量地。本院认为，被上诉人勐腊县政府向原审第三人陈自香颁发（2017）第3070308078号农地承包经营权证存在以下问题：首先，在上诉人秦志荣、李国萍持有涉案土地的（99）腊正字第01号土地承包经营权证书未被收回或者注销的情况下，即向陈自香对同一块土地颁发承包经营权证，不符合法律规定。其次，被上诉人勐腊县政府虽称，陈自香申请办理涉案农地承包权证的审核结果已经过公示，但并未就此提交证据证实，应视为没有进行过公示。再者，陈自香申请办证的材料中，存在《经营权证登记书申请表》以及《野外勘查登记表》中相关人员签名不属实的情况。最后，被上诉人未向该地的原承包经营权人秦志荣一方核实其同意退出承包。综上所述，被上诉人向陈自香颁发该地块农村土地承包经营权证程序违法，应予撤销。原审判决适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：一、撤销勐腊县人民法院（2019）云2823行初5号行政判决；二、撤销被上诉人勐腊县人民政府向原审第三人陈自香颁发的腊农地承包权证（2017）第3070308078号农村土地承包经营权证。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人勐腊县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  郭建地审判员  喻 莉审判员  裴 锫二〇二〇年四月八日书记员  杨荣芹