北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终117号上诉人（一审原告）北京西三旗新龙实业集团有限公司，住所地北京市昌平区建材城西路87号8号楼6层611室。法定代表人宋万东，总经理。委托代理人简燕英，北京市奥援律师事务所律师。委托代理人乔守东，北京市奥援律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市昌平区城市管理综合行政执法局，住所地北京市昌平区西关路12号。法定代表人王军，局长。委托代理人毛志洪，北京市昌平区城市管理综合行政执法局工作人员。委托代理人尚钊锐，北京市易和律师事务所律师。上诉人北京西三旗新龙实业集团有限公司（以下简称新龙实业公司）因诉被上诉人北京市昌平区城市管理综合行政执法局（以下简称昌平区城管局）作出的强制拆除决定一案，不服北京市昌平区人民法院（2019）京0114行初343号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年11月28日，原北京市昌平区城市管理综合行政执法监察局对新龙实业公司作出京昌城管限拆字〔2018〕050067号《限期拆除决定书》并于当日送达，该《限期拆除决定书》的主要内容为：“2017年11月30日，北京市昌平区城市管理综合行政执法监察局根据群众举报线索，经检查发现，北京市昌平区回龙观地区建材城西路龙乡小区南门西侧房屋涉嫌违法建设，遂予以立案调查。经查，北京西三旗新龙实业集团有限公司所经营管理的位于北京市昌平区回龙观地区建材城西路龙乡小区南门西侧的三层砖混结构楼房及周边加扩建房屋，总建筑面积约为3652平方米，经北京市规划和国土资源管理委员会认定，未依法取得建设工程规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，属于违法建设。以上事实有《现场检查笔录》、《现场勘验笔录》、《询问笔录》、现场照片及《北京市规划和国土资源管理委员会关于北京西三旗新龙实业集团有限公司建设房屋规划审批情况的函》（京规昌执函[2018]第655号）等为证。依据《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第四条第二款、第九条的规定，本行政机关具有查处上述违法建设的法定职权。依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款的规定，本行政机关责令你单位自接到本决定书之日起15日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期不拆除述违法建设，将报请北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）责成有关部门依法实施强制拆除”，并告知了当事人申请行政复议和提起行政诉讼的权利。新龙实业公司收到该《限期拆除决定书》后，未提起行政复议和行政诉讼。该《限期拆除决定书》已经发生法律效力。2018年12月13日，昌平区城管局经现场检查，发现位于北京市昌平区回龙观地区建材城西路龙乡小区南门西侧的三层砖混结构楼房及周边加扩建房屋仍未拆除。2019年6月11日，昌平区城管局作出并向新龙实业公司送达京昌城管催字〔2019〕第050012号《催告通知书》，责令新龙实业公司于2019年6月15日前，清理室内物品，自行拆除全部违法建设。之后，针对原北京市昌平区回龙观镇人民政府报送的《关于对龙乡小区南门西侧违法建设实施强制拆除的请示》，昌平区政府于2019年6月20日作出“同意”批复，责成昌平区城管局对上述违法建设实施强制拆除。2019年7月24日，昌平区城管局对新龙实业公司作出京昌城管强拆字〔2019〕050004号《强制拆除决定书》（以下简称被诉强拆决定），主要内容为：“北京市昌平区城市管理综合行政执法局于2018年11月28日对你单位所经营管理的位于昌平区建材城西路龙乡小区南门西侧的总建筑面积约为3652平方米的三层砖混结构楼房及周边加扩建房屋的违法建设，作出了《限期拆除决定书》（京昌城管限拆字〔2018〕050067号）,限你单位2018年12月13日前拆除上述违法建设，你单位在限定期限内未履行义务，亦未申请行政复议或者提起行政诉讼。2019年6月11日，本行政机关向你单位送达了《催告通知书》（京昌城管催字〔2019〕第050012号）,催告你单位在2019年6月15日前履行义务。经复查，你单位仍未拆除该违法建设。2019年6月20日，昌平区人民政府批准并责成有关单位对该违法建设实施强制拆除。现依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定，《北京市城乡规划条例》第七十八条第一款规定，本行政机关决定：你单位应在收到本决定之日起5日内拆除该违法建设；逾期仍未履行的，将于2019年7月30日之后依法强制执行。请你单位收到本决定书后自行将违法建设内相关物品予以清理。你单位享有变卖可回收建筑材料并占有残值的权利，负有自行清除其余建筑垃圾的义务；如你单位自行回收清理，应在强制执行前12小时内提出书面申请，并在强制执行后的48小时内将建筑材料清理完毕；未事先提出书面声明或者事先提出书面声明但未在限定期限内处理完毕的，本行政机关将予以清理。同时，依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担；逾期不缴纳的，可依法加处滞纳金。”昌平区城管局向新龙实业公司送达了被诉强拆决定书。新龙实业公司不服，向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销昌平区城管局作出的被诉强拆决定，判令昌平区城管局承担本案诉讼费。一审法院另查明，2019年3月14日，中共北京市昌平区委、昌平区政府下发了《关于印发〈北京市昌平区机构改革实施方案〉的通知》，其中将“北京市昌平区城市管理综合行政执法监察局”更名为“北京市昌平区城市管理综合行政执法局”。2019年11月28日，一审法院作出一审判决。一审法院认为：昌平区城管局作为本行政区域内的城市综合执法部门，具有依法查处辖区内违法建设的职权。本案中，在原北京市昌平区城市管理综合行政执法监察局已对涉案建筑作出京昌城管限拆字〔2018〕050067号《限期拆除决定书》后，新龙实业公司未针对该限期拆除决定书提起行政复议和行政诉讼，又未在规定期限内自行拆除违法建设。昌平区城管局依据《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》的相关规定，履行了复查、催告等程序，最终经昌平区政府责成，作出被诉强拆决定，适用法律正确，程序合法。新龙实业公司认为被诉的强拆决定违法的主张缺乏事实依据和法律依据，法院不予支持。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回新龙实业公司的诉讼请求。上诉人新龙实业公司不服，上诉至本院，请求撤销一审判决，撤销被诉强拆决定，判令被上诉人承担本案诉讼费用。其上诉理由主要为：1.涉案建筑因历史原因，分为几部分组成，在不同时期，针对不同部分，已经相关行政机关处罚，涉案建筑得以合法保留，被上诉人将涉案建筑视为整体进行二次处罚行为违法；2.一审法院未对被诉强拆决定合法性进行实质审查，该决定将涉案建筑认定为违法建筑，认定事实不清、适用法律错误。被上诉人昌平区城管局辩称：1.关于违法建设性质以及查处相对人的认定，已在生效的《限期拆除决定书》中予以明确，不应作为本案的审查重点；2.涉案违法建设至今仍未依法取得建设工程规划许可证，确认其为违法建设并依法予以查处，符合法律规定，应当得到支持；3.上诉人系涉案违法建设的所有人和管理人，认定其为查处相对人符合法律规定，应当得到支持；4.上诉人关于“罚款保留”的主张无事实与法律依据，不能成立；5.上诉人错误理解和适用“一事不二罚”原则，其主张不能成立。昌平区城管局请求维持一审判决。在一审证据交换期限内，新龙实业公司向一审法院提交了如下证据：1.被诉强拆决定，证明该强拆决定事实认定不清，适用法律错误。2.[2003]年规行决字第201号《行政处罚决定书》,证明原北京市规划委员会对涉案建筑物中龙乡商场的配套设施原“直燃机房（建筑面积89.49平方米）于2003年已作出过处罚，且该处罚决定作出时以“日常生产经营需要，且经环保部门同意”为由，对该违法建设进行罚款44745元的处理结果，并未作出要求将该部分违法建筑拆除的决定，被诉强拆决定中包含该部分建筑，违反行政处罚“一事不二罚”原则。3.1996年9月27日的《违法建设行政处罚决定书》；4.北京市罚没款统一收据；5.2002年原北京市昌平区回龙观镇人民政府出具的《证明》,证据3-5证明：（1）涉案建筑物中的三层主体房屋属龙乡小区东区配套商场，该商场与龙乡小区住宅楼系由原燕龙联合企业总公司同时开发建设并施工验收后投入使用。1996年，原北京市规划局对原燕龙联合企业总公司开发建设的龙乡小区住宅作出罚款1639590元的行政处罚决定，原燕龙联合企业总公司已按要求足额交纳罚款，因此龙乡小区项目才得以保留至今的事实。（2）原北京市昌平区回龙观镇人民政府曾向原北京市昌平区规划局就龙乡小区东区（包括龙乡商场）被北京市规划局作出罚款处罚决定出具过证明。（3）涉案建筑物中的三层主体房屋历史上已被北京市规划局进行过行政处罚，罚款保留的事实。被诉强拆决定不考虑涉案建筑物由多部分组成的事实，错误的直接将涉案建筑物不作任何区分即统一认定为违法建筑，显然是严重违背事实的错误认定，也违反行政处罚“一事不二罚”原则。6.房屋租赁合同，7.补充协议、名称变更通知，证据6-7证明：（1）北京西三旗新龙商贸集团于2000年1月13日将龙乡小区南侧龙乡商场（面积3212平方米）租赁给北京市阳坊胜利涮羊肉食品集团使用，租期为20年。（2）北京市阳坊胜利涮羊肉食品集团名称变更为北京阳坊胜利食品有限公司，现涉案建筑物由北京胜利穆斯林文化园有限公司经营管理。8.2001年5月21日的《限期拆除通知书》,证明该限期拆除通知书中288平方米房屋位于原龙乡商场三层主体房屋西侧，系由北京市阳坊胜利涮羊肉食品集团建设并由其自行经营管理。在法定举证期限内，昌平区城管局向一审法院提交了如下证据：1.昌平区城管局统一社会信用代码证书，证明昌平区城管局具有查处违法建设的主体资格。2.执法人员行政执法证复印件，证明承办本案的执法人员具有行政执法资格。3新龙实业公司营业执照复印件；4.宋万东身份证复印件；证据3-4证明新龙实业公司是适格行政执法对象。5.立案审批表；6.现场检查笔录；7.现场勘验笔录；8.证据照片（图片）登记表；9.谈话通知书；10.责令改正通知书(京昌城管责改字〔2017〕050762号）;11.送达回证;12.询问笔录;13.送达信息确认书；14.昌城管函〔2018〕1号《关于协助调查回龙观地区建材城西路龙乡小区南门西侧土地性质的函》；15.京国土昌函〔2018〕22号《关于协助调查回龙观地区建材城西路龙乡小区南门西侧土地性质的复函》；16.京昌城管协字[2018]年050177号《案件协查通知单》；17.京规昌执函[2018]第655号《关于北京西三旗新龙实业集团有限公司建设房屋规划审批情况的函》；18.《权利义务告知书》；19.《送达回证》（权利义务告知书）；20.案件呈批表；21.京昌城管限拆字〔2018〕050067号《限期拆除决定书》；22.《送达回证》（限期拆除决定书）；23.证据照片（图片）登记表；24.催告通知书(京昌城管催字〔2019〕050012号）；25.送达回证（催告通知书）；26.回政报（2019)78号《关于对龙乡小区南门西侧违法建设实施强制拆除的请示》；27.北京市昌平区人民政府办公室公文批办单；28.案件呈批表；29.被诉强拆决定；30.送达回证（被诉强拆决定）；证明涉案违法建设位于城镇规划区内，且未依法取得建设工程规划许可证，昌平区城管局具有查处的法定职权，昌平区城管局针对新龙实业公司的违法行为依法作出被诉强拆决定，认定的违法事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法正当。上述证据经庭审质证，一审法院认证如下：新龙实业公司提交的证据1、昌平区城管局提交的证据29系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；证据6、7与本案没有关联性，对上述证据法院依法予以排除；新龙实业公司提交的证据2-5以及证据8的证明目的法院不予采纳。昌平区城管局提交的其他证据形式上均符合提供证据的要求，具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，法院予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，同意一审法院对上述证据的认证意见。经本院审查，一审法院在判决书中，将原北京市昌平区城市管理综合行政执法局作出京昌城管限拆字〔2018〕050067号《限期拆除决定书》及送达该决定书的时间错表述为2017年11月30日，显系笔误，本院已予纠正。对一审法院查明的其他案件事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条的规定，城镇违法建设包括未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的城镇建设工程。本案中，新龙实业公司所经营管理的涉案建筑未取得建设工程规划许可证，属于违法建设。虽然涉案建筑建于1994年，但1990年4月1日起施行的原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、2018年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、2015年修正的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款中均有与现行《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款相类似的规定，涉案建筑至今未补办建设工程规划许可，其违法建设的性质延续至今。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第九条的规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的城镇建设工程。原北京市昌平区城市管理综合行政执法监察局已对涉案建筑作出京昌城管限拆字〔2018〕050067号《限期拆除决定书》，新龙实业公司未在规定期限内自行拆除违法建设，又未针对该限期拆除决定书提起行政复议和行政诉讼。昌平区城管局依法履行了催告程序，在新龙实业公司逾期仍未履行行政决定，且无正当理由的情况下，昌平区城管局依法作出被诉强拆决定并依法予以送达，昌平区城管局适用法律正确，程序合法。一审法院依法判决驳回新龙实业公司的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人新龙实业公司所提涉案建筑曾经受到过行政处罚，涉案建筑不应受到两次行政处罚的诉讼主张，首先，根据新龙实业公司向法院提交的证据，新龙实业公司所提此前的行政处罚之一是原北京市城市规划管理局于1996年9月27日作出的（96）市规检处字第2049号《违法建设行政处罚决定书》，但该处罚决定系针对5.4万平方米住宅作出罚款的行政处罚，原北京市昌平区回龙观镇人民政府出具的证明，虽然证明上述行政处罚中包括“龙乡商场”，但该镇政府并非作出处罚决定的机关，其对处罚决定内容的扩大解释或证明不具有法律效力。本案涉案建筑并非住宅，仅凭新龙实业公司向法院提交的现有证据，不足以证明被处罚的“5.4万平方米住宅”中包括涉案建筑。其次，新龙实业公司所提另一行政处罚是原北京市规划委员会作出的[2003]年规行决字第201号《行政处罚决定书》,该处罚决定可以证明原北京市规划委员会对涉案建筑中原龙乡商场的配套设施“制燃机房”（建筑面积89.49平方米）作出过罚款的行政处罚，但在被处罚后，经过多次加盖和装修，现总建筑面积约为3652平方米的涉案建筑已包涵覆盖了“制燃机房”。再次，新龙实业公司对受过行政处罚的违法建设一直未补办建设工程规划许可证，新龙实业公司缴纳罚款的行为亦不能改变违法建设的属性，昌平区城管局认定违法建筑面积约为3652平方米并无不当。新龙实业公司的上述主张缺乏法律依据，本院不予支持。新龙实业公司的其他诉讼主张亦缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京西三旗新龙实业集团有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  乔 军审 判 员  何君慧审 判 员  范术伟二〇二〇年四月二十日法官助理  李晓琼书 记 员  冯盼盼