陕西省渭南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕05行终9号 上诉人（原审被告）富平县刘集镇人民政府。 法定代表人黄海峰，镇长。 委托代理人赵敏强，富平县刘集镇人民政府干部。 委托代理人张照普，陕西法安律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）富平县顺佳木业有限公司。 法定代表人雷成，总经理。 委托代理人赵宾，陕西佳沃律师事务所律师。 原审被告渭南市生态环境局富平分局。 法定代表人张小峰，任局长。 委托代理人王博，渭南市生态环境局富平分局总工程师。 原审被告富平县自然资源局。 法定代表人刘文凯，任局长。 委托代理人宦军，富平县自然资源局法制股股长。 委托代理人李晖，陕西秦平律师事务所律师。 原审被告富平县应急管理局。 法定代表人张红卫，任局长。 委托代理人雷选锋，富平县应急管理局法宣股股长。 委托代理人杨新荣，陕西秦平律师事务所律师。 原审被告富平县公安局。 法定代表人何志义，任局长。 委托代理人姜崇，富平县公安局法制大队副大队长。 原审被告富平县工业和信息化局。 法定代表人胡宇星，局长。 委托代理人温啸，富平县工业和信息化局总工程师。 委托代理人凌家宏，陕西秦平律师事务所律师。 上诉人富平县刘集镇人民政府（以下简称刘集镇政府）因与被上诉人富平县顺佳木业有限公司（以下简称顺佳木业）、原审被告富平县工业和信息化局（以下简称工信局）、渭南市生态环境局富平分局、富平县自然资源局、富平县应急管理局、富平县公安局确认强拆违法一案，不服陕西省富平县人民法院（2019）陕0528行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年4月2日公开开庭审理了本案。上诉人富平县刘集镇政府委托代理人赵敏强、张照普，被上诉人顺佳木业的委托代理人赵宾、原审被告渭南市生态环境局富平分局委托代理人王博、富平县自然资源局委托代理人宦军、李晖、富平县应急管理局的委托代理人雷选锋、杨新荣、富平县公安局的委托代理人姜崇、富平县工信局的委托代理人温啸、凌家宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2018年3月10日，原告顺佳木业作为乙方与甲方施家建筑预制厂签订租赁协议书，约定租赁甲方的场地进行木材加工。2018年6月5日，原告顺佳木业取得营业执照，营业执照上载明的成立日期为：2018年3月21日。因原告顺佳木业在富平县2018年散乱污企业清理取缔中被确定为“散乱污”企业，2018年7月11日，被告刘集镇政府向原告送达了《关于开展“散乱污”工业企业专项整治的公告》，该公告第二条第二款中有“凡属于上述范围内的散乱污工业企业，于2018年7月31日前自行清理拆除，达到‘两断三清’的取缔标准”的内容。2018年9月18日，被告刘集镇政府向原告发出《关于清理取缔富平县顺佳木业有限公司的通知》，内容为：“接工信局通知，你公司属于散乱污企业。根据富平县《关于开展“散乱污”工业企业专项整治的公告》规定，即日起由相关职能部门对你企业依法强制清理取缔”。2018年10月19日，被告刘集镇政府组织人员对原告顺佳木业进行了强制清理。 原审认定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，被告刘集镇政府虽辩称其并非强制清理行为的主体，不是联合执法牵头人，但其承认向原告顺佳木业送达清理取缔通知及参与过强制清理的事实，且未提供有力证据证明涉案行政强制行为系本案其他被告所为，原告证据亦无法证明涉案行政行为是其他被告作出，故应推定刘集镇政府是涉案行政强制行为的实际实施者，被告县环保局、县工信局、县资源局、县应急局、县公安局并非本案的适格被告。被告刘集镇政府作为涉案行政强制行为的实际实施者，未举证证明其拥有法定职权，也未举证证明其强制执行符合《中华人民共和国行政强制法》中关于行政机关强制执行的法定程序，故其行政强制行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告富平县刘集镇人民政府于2018年10月19日对原告富平县顺佳木业有限公司实施的强制清理行为违法。本案案件受理费50元，由被告富平县刘集镇人民政府承担。 宣判后，刘集镇政府不服上诉称，上诉人刘集镇政府在检查被上诉人顺佳木业时，发现被上诉人在生产过程中产生大量噪音、粉尘污染，并且无合法用地手续，因此认定被上诉人属于“散乱污”工业企业。上诉人在要求被上诉人自行拆除清理无果的情况下，于2018年10月19日对被上诉人采取了拆除生产设备、清理原材料的强制措施。上诉人的行为符合《陕西省2018年“散乱污”工业企业综合整治专项行动方案》及富平县人民政府《关于开展“散乱污”工业企业专项整治的公告》关于对“散乱污”企业进行整治的规定，行政行为合法。政策是行政机关行政行为的法律依据，原判未考虑政策的特殊性，从而做出错误判决。故此请求：1、撤销原判,驳回被上诉人诉讼请求。2、一二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人顺佳木业辩称，1、上诉人仅以“上诉人在检查被上诉人时，发现被上诉人在生产过程中产生大量噪音等，无法合法用地手续，因此认定被上诉人属于散乱工业企业”错误。2018年9月18日上诉人向被上诉人发出《关于清理取缔富平县顺佳木业有限公司的通知》，首先，该通知对当事企业作出了否定性评价，并设定义务，认定答辩人属“散乱污”企业，符合行政处罚的特征。其次，该取缔通知已由被答辩人送达答辩人，发生了外部效力。再次，2018年10月19日被答辩人实施了行政强制拆除行为，已经对当事企业造成了实际影响。2、上诉人仅依据《陕西省2018年“散乱污”工业企业综合整治专项行政方案》及富平县人民政府《关于开展“散乱污”工业企业综合整治的公告》关于对散乱污企业进行整治的规定，由此认定其行政行为即清理取缔行为合法错误。上诉人根据《最高人民法院关于印发（关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要）的通知》（法[2004]第96号）的规定，上述文件不属于正式的法律渊源，不具有普遍的约束力。该文件效力远低于法律法规，且文件仅规定原则性问题，而未对实施程序作出规定。综上，“散乱污”整治文件不得作为镇政府执法的直接依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，据此请求驳回诉请，维持原判。 原审被告环保分局请求依法判决。 原审被告富平县自然资源局请求依法判决。 原审被告富平县应急管理局辩称答辩人没有做出任何对上诉人权利义务产生影响的行为，也没有送达过任何法律文书，一审法院认定被答辩人主体不适格，认定事实清楚，依法应予维持。 原审被告富平县公安局辩称，没有作出具体行政行为，也没有送达过法律文书，一审法院认定被答辩人主体不适格，认定事实清楚，依法应予维持。 原审被告工信局辩称，没有做出相关行政行为，不是适格主体，一审判决认定正确，请求维持。 经审理查明，二审查明事实与一审查明事实一致，予以确认。 本院认为，上诉人刘集镇政府对顺佳木业实施强制拆除，其主张该行为符合陕西省及富平县对“散乱污”企业进行整治的规定其行政行为合法，根据其一审提供的《关于印发富平县2018年散乱污企业清理取缔专项行动方案的通知》以及《关于开展“散乱污”工业企业专项整治的公告》，上述文件均要求相关部门依法依规实施清理取缔工作。按照《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行；第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。依照上述规定，行政强制执行的依据是行政机关作出的生效行政决定，上诉人刘集镇政府在法律未赋予其强制执行权的情况下，无法定职权，亦未提供强制执行的依据，其行政行为超越职权，违反法定程序，应予撤销，但涉诉行政行为无可撤销内容，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，确认刘集镇政府强制拆除行为违法。综上，刘集镇政府的上诉缺少事实和法律依据，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人富平县刘集镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王洪池 审判员  张敏娟 审判员  王光耀 二〇二〇年四月十日 书记员  李华婷