山西省运城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）晋08行初30号 原告吴素芳，女，1982年2月10日出生，汉族，住山西省临汾市尧都区。 诉讼代表人陈宝宁、陈国辉,临汾市尧都区村民。 委托代理人王亚骄，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人尚晓娟，北京市盛廷律师事务所实习律师。 被告临汾市人民政府，住所在临汾市尧都区解放西路市府街市政府大院。 法定代表人李云峰，代市长。 出庭负责人孔令光，临汾市规划和自然资源局副局长。 委托代理人宋月琴，山西尧之天律师事务所律师。 委托代理人李文梅，临汾市规划和自然资源局工作人员。 被告临汾市尧都区自然资源局，住所地临汾市尧都区鼓楼南益民路14号。 法定代表人郭方学，局长。 出庭负责人张旭爱，副局长。 委托代理人范青波，山西尧之天律师事务所律师。 被告临汾市尧都区尧庙镇人民政府，住所地临汾市尧都区尧庙镇尧都大道北侧。 法定代表人李青春，镇长。 出庭负责人崔元杰，副镇长。 委托代理人许江，山西金贝（临汾）律师事务所律师。 委托代理人韩晶，山西金贝（临汾）律师事务所律师。 原告诉被告临汾市人民政府、临汾市尧都区自然资源、临汾市尧都区尧庙镇人民政府（以下简称尧庙镇政府）确认强占土地行为违法一案，本院受理后，依法由审判员张晓波独任审判，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告诉称，原告是尧庙镇尧庙村民，在该村拥有合法承包土地并拥有农村土地承包经营权证。2018年，原告得知被告依据临汾市城市规划将征收尧庙镇杜村、尧庙土地用于住宅用地，原告承包土地在征收范围内。因补偿标准较低，原告尚未与相关征收部门就征收补偿事宜达成一致，亦未签署安置补偿协议。自2019年5月起，被告指挥协调相关人员使用推土机将原告承包土地上的农作物推平，承包土地遭到严重破坏。此后，被告强行占用原告的承包土地，进行施工、垒墙。2019年11月27日，原告承包土地已全部被被告圈围，无法进入。原告认为，被告临汾市人民政府是作出征收土地公告的主体，被告尧庙镇政府与被告尧都区自然资源局是实施主体，三被告是适格被告。被告在未与原告就补偿事宜达成一致并签订协议的情况下强行占用原告承包土地的行为违反《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，侵害了原告的合法权益。诉讼请求：1、依法确认被告强行占用原告合法承包土地的行为违法；2、本案全部诉讼费用由被告承担。 原告提交的证据有：1、农村土地承包经营权证，证明原告合法承包土地，具有诉讼主体资格；2、临汾市人民政府临政征土告字（2014）第9号公告，证明被告临汾市政府是土地征收主体；3、照片、视频若干，证明被告实施将原告承包土地上的农作物全部推平并强行占用，且视频中可以看到有被告政府人员。 被告临汾市人民政府辩称，一、答辩人经山西省人民政府批准合法征收土地，补偿符合国家规定标准，被答辩人所属村委会与尧庙镇政府签订征地补偿协议对各项补偿予以确认，征地补偿资金、社保费用全部支付完毕，答辩人的土地征收行为合法有效。1、2013年，根据临汾市城市发展需要，答辩人拟征收被答辩人所在的尧庙等八个村的集体土地。2013年8月7日，临汾市国土资源局向被答辩人集体经济组织送达征地听证告知书，告知该村拟征地范围、征地补偿安置标准（晋政发[2013]22号）。明确如需听证的，可提出书面听证申请。尧庙委会和村民代表明确回复同意按照补偿标准执行，不要求听证。之后，答辩人按程序上报省政府。2014年6月19日，山西省人民政府以晋政地字(2014)391号《关于临汾市二0-三年第五批次建设用地的批复》批准征地，明确补偿标准按照晋政发[2013]22号文件规定执行。2014年6月25日，答辩人作出临政征土告字[2014]第9号《征收土地公告》。2、2018年，答辩人按照城市建设规划，授权临汾市国土资源局实施土地征收。2018年5月，临汾市国土资源局依照《土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，将省政府391号征地批复、临政征土告字[2014]第9号《征收土地公告》、征地范围图以及在被征土地上有坟墓的家户申报公告在尧庙居民集中居住地等多处张贴，要求被征收土地的所有权人、使用权人持土地权属证书办理征地补偿登记。3、2018年5月8日，临汾市国土资源局和尧都区政府成立“尧庙镇X-40地块土地征收指挥部”（文件为5月9日印发），尧庙镇政府派员参与，便于与××村委会及村民的沟通协调。当日，尧庙村委会干部及代表向指挥部反映，村民认为本次征收土地将导致渠道和道路破坏，剩余耕地不具备灌溉条件，要求将剩余25.36亩边角地一并征收。并提交出面申请。指挥部工作人员现场勘查后议定对以上边角地一并征收。4、5月20日，指挥部经征询尧庙村委会及村民代表意见，以纪要形式讨论确定尧庙提出的特殊附着物的补偿标准。5月22日，尧庙镇政府出具证明，尧庙、杜村人均耕地为1亩，以此作为失地农民养老保险计算依据。5月22日，临汾市土地收购储备中心向尧庙镇政府预拨付土地补偿款900万元。5月23日，市国土资源局在征得尧庙村委会、村民代表、尧庙镇同意的基础上作出临政国土(2018)132号《关于尧庙镇X-40地块土地征收方案的报告》，报答辩人批准。征收补偿方案中，土地补偿费和安置补助费按照晋政发(2013)22号确定的金额为10.0856万元／亩；地上附着物补偿费2.5144万元／亩；其他附着物按纪要补偿。5、2018年5月23日，临汾市土地收购储备中心与尧庙镇政府签订《尧庙镇X-40二期土地征收补偿协议》，委托尧庙镇政府负责尧庙、杜村的征收补偿工作，就征收土地范围、补偿费用及支付方式予以确认。2008年6月14日、12月25日，土地储备中心向尧庙镇政府拨付土地补偿款900万、50万元和2068.6274万元，累计拨付尧庙、杜村土地补偿款3018.6274万元。6、2018年5月26日，尧庙镇政府与××村委会签订《X-40（二期）土地征收补偿协议》。该协议充分说明：尧庙村委会作为集体土地所有权人对征收补偿项目、金额及其他内容完全认可。2019年1月18日，尧庙镇政府根据尧庙委会提供的被征地户名单和各户征地亩数及补偿金额，将各户的补偿款汇入包括被答辩人在内的各被征地户，共计向村民支付征地补偿款1197.2520万元。2019年11月2日，尧庙镇政府向土地储备中心提交申请，要求支付X-40（二期）失地农民养老保险费。11月21日，土地收储中心按协议金额将款项全额拨付，共计支付尧庙、杜村两村失地农民养老保险费1503.81万元。至此，答辩人将全部征地补偿款和社保资金支付到位。7、2018年5月28日，土地储备中心、尧庙镇政府、尧庙委会共同签署地块交接书，将所征土地移交土地储备中心。至此，尧庙委会及所属村民丧失被征地土地的法律权利。二、尧庙村委会、村民代表要求提高附着物补偿标准，本次征地附着物的各项补偿均高于临汾当地标准，村委会通过协议将补偿项目和金额予以确认，答辩人已将各项补偿款及社保资金支付到位。被答辩人以未签订协议为由否认答辩人征地的合法性，其理由不能成立。依照《山西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法》第二十六条第三项规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订具体征地补偿、安置方案，并在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置补助方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。在尧庙征地的整个过程中，均有尧庙委会和村民代表参与，附着物补偿也是村委会、村民代表提出要求议定，实际各项附着物补偿款均高于规定标准，尧庙村委会以及村民代表对此无异议。因此，被答辩人以未签订协议为由否认答辩人征地的合法性，其理由不能成立。三、被答辩人获得补偿款后，已经丧失了土地所有权和承包经营权，用地单位依法获得土地使用权后的占地行为不具有违法性，也不存在答辩人“强行占用原告合法承包土地”之说，与被答辩人再无任何法律上的利害关系。综上，请求依法驳回被答辩人对答辩人的诉讼请求。 临汾市人民政府提交的证据有：关于征地行为证据20份，补偿依据和标准4份，法律依据4份。第一部分：1、山西省人民政府晋政地字（2014）391号《关于临汾市二O一三年第五批次建设用地的批复》及附表，证明征地补偿标准为山西省政府晋政发（2013）22号《关于调整全省征地统一年产值标准的通知》；2、征地听证告知书及送达回执、放弃听证证明各一份，证明2013年8月7日尧庙收到征地听证告知书，8月10日村委会和村民代表签字同意22号补偿标准；3、临汾市人民政府临政征土各字（2014）第9号征收土地公告及征地范围图，证明被征收土地所有权人、地类、面积，涉及尧庙11.4272公顷，补偿标准22号文件；4、公告照片11份，证明2018年5月尧庙村多处张贴省政府391号批复、征地公告、征收范围图、申报坟墓时间等资料；5、临政国土（2018）118号成立“尧庙镇X-40地块土地征收指挥部”的通知，证明成立“尧庙镇X-40地块土地征收指挥部”成员由包括尧庙镇政府在内的相关人员组成；6、尧庙村委会5月8日申请，证明X-40征收该村土地117.39亩，导致25.36亩连角无法耕种，要求一并征收；7、尧庙镇X-40地块土地征收指挥部（2018）2号纪要，证明指挥部工作人员、村委会代表等对尧庙村委会申请、杜村村委会申请的连角地、伊村扬水站土地收回会商，决定对边角一并征收；8、尧庙镇X-40地块土地征收指挥部（2018）3号纪要，证明会商对水井、坟墓、地上建筑物等附着物的补偿标准；9、临汾市国土临政国土（2018）132号《关于尧庙镇X-40地块（二期）土地征收方案的报告》，证明明确土地征收各项事务；10、2018年5月22日尧庙镇政府证明，证明尧庙、杜村人均耕地为1亩，作为失地农民养老保险计算依据；11、临汾市政府收文呈批卡，证明同竟市国土局意见；12、2018年5月23日尧庙镇X-40（二期）土地征收补偿协议，证明市土地收购储备中心委托尧都区尧庙镇政府负责尧庙、杜村的征收补偿工作，确定征收土地范围、补偿费用及支付方式；13、财务凭证八份，证明市土地收购储备中心分别于2008年5月22日、6月14日、12月25日向尧庙镇政府拨付土地补偿款，累计拨付尧庙、杜村土地补偿款3918.6274万元；14、2018年5月26日尧庙镇政府与××村委会土地征收补偿协议，证明尧庙镇政府与张庙村土地征收补偿签订协议，明确征收土地范围、各项补偿费用以及支付方式；15、财务凭证两份，证明尧庙镇于2018年12月28日退回多收的补偿费900万元。即实际收到尧庙与杜村两村土地征收补偿款3018.6274万元；16、关于拨付尧庙镇X-40（二期）失地农民养老保险费的申请及付款凭证，证明尧庙镇政府于2019年11月2日要求拨付失地农民养老保险费，11月21日土地收储中心拨付1503.81万元；17、尧庙X-40（二期）尧庙地块交接书，证明2018年5月28日尧庙镇政府、尧庙委会向临汾市土地收购储备中心移交被征收土地；18、尧庙镇向尧庙支付征地补偿款的财务凭证6份及会议纪要，证明2019年1月18日尧庙提供被征地户名单和各户征地亩数及补偿金额，明细单加盖尧庙委会公章。19、委托书，证明2018年8月8日临汾市国土资源局委托尧都区国土局向X-40（二期）未交地户下达责令交地通知书；20、（2018）6号-31号责令交出土地通知书及送达回执共26份，统计表一份，证明2018年8月尧都区国土局向尧庙26户下达责令交地通知书。第二部分：21、山西省政府晋政发（2013）22号《关于调整全省征地统一年产值标准的通知》及附表，证明尧都区城市规划区土地补偿费和安置补偿费标准为每亩100856元；22、尧都区政府尧区政发（2012）24号关于印发《尧都区集体土地和国有土地上房屋征收补偿暂行办法》的通知及暂行办法，证明明确征收地上各项附着物的补偿标准；23、尧都区政府尧区政发（2011）9号《西城区置换预留一号地块征地补偿实施办法》证明青苗补偿费标准及返租费；24临汾市政府办公厅临政办发（2008）72号《关于临汾市被征地农民就业培训和社会保障工作实施办法的通知》及实施办法。 被告尧都区自然资源局辩称，答辩人不是本案所涉征地主体，没有“强行占用原告合法承包土地”，不应当成为本案被告。一、山西省人民政府晋政地字(2014)391号《关于临汾市二0-三年第五批次建设用地的批复》的对象是临汾市人民政府，临政征土告字[2014]第9号《征收土地公告》为临汾市人民政府作出，公告载明具体承办机构为临汾市土地收购储备中心，征收补偿方案由原临汾市国土资源局拟定，补偿资金由临汾市土地收购储备中心支付，尧庙镇尧庙也不属于答辩人的土地管理范围。整个土地征收行为与答辩人没有关系。二、答辩人本次征地中仅是受原临汾市国土资源局委托代为向被答辩人送达过《责令交出土地通知书》，有委托书为证。受委托行为的后果依法由委托人承担。三、答辩人没有实施过占用原告承包土地的行为。综上，答辩人不应当成为本案被告。请求裁定驳回被答辩人对答辩人的起诉。 尧都区自然资源局提交的证据有：1、临汾市国土资源局2018年8月8日的委托书；2、责令交出土地通知书（2018）6号；3、尧都区国土资源局公文送达回证。证明尧都区自然资源局受市国土资源局的委托，并完成委托任务。 被告尧庙镇政府辩称，答辩人不是本案所涉征地主体，没有“强行占用原告合法承包土地”的行为，不是本案适格的被告。一、一答辩人没有土地征收的行政职权，也不是本案的征地主体。本案所涉土地系山西省人民政府以晋政地字(2014)391号《关于临汾市二0一三年第五批次建设用地的批复》批准、临汾市人民政府以临政征土告字[2014]第9号《征收土地公告》征收。公告载明的具体承办机构为临汾市土地收购储备中心，征收补偿方案由临汾市国土资源局拟定，答辩人不是征地主体。二、答辩人在整个土地征收过程中仅是受储备中心委托进行征收补偿的协调，与村委会签订补偿协议，受村委会委托向被征地户拨付资金，在征地过程中没有独立的行为。2018年5月23日，答辩人在与××村充分协商各项补偿事宜达成一致的情况下，与临汾市土地收购储备中心签订《尧庙镇杜村X-40（二期）土地征收补偿协议》，就征地土地范围、补偿费用及支付方式进行协调和确认。5月26日，答辩人与××村村委会签订《X-40（二期）土地征收补偿协议》，尧庙村委会作为集体土地所有权人，对本次土地征收补偿的项目、金额及其他内容完全认可。之后将临汾市土地收购储备中心拨付的补偿款按照尧庙村委会提供的被征地户名单和各户征地亩数及补偿金额，如数向尧庙村委会及被征地户拨付。整个过程中，答辩人受委托代收补偿款，受村委会委托代为向被征地户拨付款项，在征地过程中没有独立的行为。三、答辩人没有实施过占用原告承包土地的行为。综上，答辩人不应当成为本案被告，请求裁定驳回被答辩人对答辩人的起诉。 尧庙镇政府提交的证据有：1、2018年5月23日，尧庙镇X-40（二期）土地征收补偿协议，证明：尧庙镇政府受临汾市土地储备中心委托负责尧庙、杜村的征收补偿工作，确认征收土地范围、补偿费用及支付方式。2、临汾市土地收购储备中心向尧庙镇政府支付土地补偿款的财务凭证6张，证明：尧庙镇政府分别于2018年5月22日、12月25日收到临汾市土地收购储备中心拨付的土地补偿款900万、2068.6274万，共计2968.6274万元。3、2018年5月26日尧庙镇政府与××村委会X-40（二期）土地征收补偿协议，证明：尧庙镇政府与××村土地征收补偿签订协议，明确了征收土地范围、各项补偿费用以及支付方式。4、尧庙镇政府向尧庙委会支付土地补偿款的财务凭证4张，证明目的：尧庙镇政府分别于2018年5月31日、2019年1月15日，1月23日向尧庙委会拨付土地补偿款300万、1000万、504.35万，共计1804.35万元。5、尧庙X-40地块会议纪要，证明：相关部门会议纪要要求尧庙镇政府将土地补偿款按照补偿标准统一达到被征地村民账户。6、尧庙镇政府向尧庙委会支付征地补偿款的财务凭证6张，证明2019年1月18日，尧庙镇政府依据尧庙委会提供的加盖村委会公章的被征地户名单和各户地库存数及补偿金额明细单，将各户的征地补偿款拨付到各户银行账号，村委会出具了财务收据，尧庙镇向尧庙村民共计支付征地补偿款1197.2520万元。 经审理查明，2014年6月19日，山西省人民政府作出晋政地〔2014〕391号《关于临汾市二〇一三年第五批次建设用地的批复》，同意临汾市将尧都区集体农用地31.1328公顷转为建设用地并办理征收手续。涉案土地属于此次征收范围。2018年5月9日，临汾市国土资源局与尧都区人民政府联合下发《关于成立“尧庙镇X-40地块土地征收指挥部”的通知》，指挥部由尧都区政府、临汾市国土资源局、尧庙镇政府相关人员组成。2018年5月23日临汾市国土资源局作出临政国土〔2018〕132号《关于尧庙镇X-40地块（二期）土地征收方案的报告》，其中明确由尧都区政府和市国土资源局联合成立征地拆迁指挥部，具体实施征地拆迁工作。该报告经临汾市政府主要领导批示同意。2018年5月28日，临汾市土地收购储备中心与尧庙镇政府、尧庙村民委员会签署《尧庙X-40地块（二期）尧庙地块交接书》。2018年8月8日临汾市国土资源局向尧都区国土资源局出具委托书，尧都区国土资源局根据委托书对尧庙镇X-40地块上未交地户下达了“责令交出土地通知书”。2019年1月11日，征地拆迁指挥部主要成员及相关部门人员召开会议，当日《尧庙X-40地块会议纪要》内容：一、X-40地块征收公告已发放，还有31户105亩未按时交回土地，2019年1月12日尧庙镇政府负责将土地补偿款按照补偿标准统一达到被征地村民账户；二、待补偿款发放到位后，临投集团根据出让红线进行围挡工作，围挡结束后，市、区国土局、区执法局、尧庙镇政府等相关单位进行清表，遇到村民阻挠，立即报案。2019年5月尧庙被征收的土地（包括涉案土地）通过有组织的行动被铁皮围挡后清表。围挡、清表现场有尧都区执法局、尧庙镇政府及公安人员在场。 本院认为，本案争议焦点为原告所起诉的被告是否适格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，临汾市国土资源局临政国土〔2018〕132号《关于尧庙镇X-40地块（二期）土地征收方案的报告》明确，由尧都区政府和市土资源局联合成立征地拆迁指挥部，具体实施征地拆迁工作。2019年1月11日征地拆迁指挥部主要成员及相关部门人员召开会议，安排了按出让红线进行围挡和清表工作。其后，尧庙被征收的土地（包括涉案土地）通过有组织的行动被铁皮围挡后清表。由此可推定尧都区政府和临汾市国土资源局联合成立的征地拆迁指挥部具体组织实施了强占土地行为。因征地拆迁指挥部系临时性机构，不具有诉讼主体资格，设立征地拆迁指挥部的临汾市国土资源局和尧都区人民政府应为本案被告。原告提交的证据不能证明被告临汾市政府及尧都区自然资源局组织实施或者具体实施了被诉强占土地行为；原告虽能证明尧庙镇工作人员在围挡、清表现场，但是尧庙镇政府参与围挡、清表的行为，显然是基于2019年1月11日征地拆迁指挥部会议要求，其行为属于受委托行为或者协助行为，其行为后果应由征地拆迁指挥部承担，最终应由临汾市国土资源局和尧都区人民政府承担。因此，原告所诉三被告均不适格。 《最高人民法院关于适用〈中国人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案审理中，本院依法告知原告其所诉三被告不适格，应变更被告，但原告不同意变更，故应裁定驳回原告的起诉。 综上，原告起诉错列被告且拒绝变更，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中国人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定如下： 驳回原告吴素芳的起诉。 本案诉讼费用50元，退回原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。 审判员  张晓波 二〇二〇年四月十三日 书记员  赵 敏