广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终2466号上诉人（原审被告）：陈剑杨，男，1961年3月9日出生，汉族，住广东省广州市增城市。委托诉讼代理人：邬德，广东启源律师事务所律师。委托诉讼代理人：林慕清，广东启源律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会，住所地广州市黄埔区永和街贤江路2号。法定代表人：刘伟坤，职务主任。委托诉讼代理人：薛彦哲，广东经纶律师事务所律师。上诉人陈剑杨与被上诉人广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会（以下简称贤江居委会）土地租赁合同纠纷一案，不服广东省广州市黄埔区人民法院（2019）粤0112民初5977号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。陈剑杨上诉请求：1.撤销原审判决，改判驳回贤江居委会的原审全部诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由贤江居委会承担。事实与理由：1.案涉合同是双方协商一致的结果，对双方均有约束力，合同中约定的租赁期限是依据当时同类租赁合同的期限，也是当时政府认可的合理期限。2.土地租赁合同不是《合同法》意义上的租赁合同，也不是《合同法》租赁合同的子合同或无名合同。从主体看，合同法调整的是平等主体之间的民事权利义务关系，而土地租赁合同的租出人和承租人的主体地位并不平等，双方应是行政法意义的纵向行政管理关系。从标的物来看，合同法上的租赁物应当以合法流通作为前提，而土地不允许自由流通和买卖交换。从法律责任来看，合同法的违约责任是民事违约或赔偿责任，而土地租赁合同若承租人违约，出租人有权依据行政法规范进行处理。因此原审法院简单认定案涉租赁合同适用《合同法》第二百一十四条的规定错误。3.土地租赁实质上未纳入法律的调整范围。《合同法》生效前，法律明令禁止集体所有土地使用权用于非农建设，不允许土地使用权租赁。《合同法》生效后，建设用地使用权租赁仍无列入法律调整范围。物权法第一百四十三条针对建设用地使用权人的权利进行列举，并未将建设用地使用权租赁纳入其中。4.与土地使用权相关的法律关系由行政法调整。土地使用权租赁不超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限均为有效。5.合同法上的租赁合同与行政法上的土地租赁合同处于不同的法律体系，不存在下位法与上位法之间的冲突问题。案涉《土地租赁合同》应适用国土资源部和广东省政府确定的集体建设用地使用权出租的最高年限不超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限均为有效。6.原审未查明租赁合同签订的背景情况以及履行情况，未查明包括租赁合同签订的缘由和目的，及合同签订后陈剑杨对承租土地的建设和投资情况，故原审法院无法就合同效力问题作出准确的法律价值判断和公平合理的判决。贤江居委会辩称：双方签订的租赁合同以及以贤江居委会名义配合陈剑杨办理报建、盖章等相关手续，均未经相应的民主程序，大多数村民对此并不知情。陈剑杨称土地租赁合同不是合同法意义上的租赁合同，而是行政法意义上的合同是错误的。我国禁止土地的买卖，但并未禁止土地的租赁行为。土地租赁合同属于民事案件的受理范围，属于合同法调整的范围。陈剑杨对于合同效力的论述自相矛盾。陈剑杨先称土地租赁并未纳入法律调整的范围，而后又称土地租赁合同要由行政法来调整。本案中双方都非行政管理主体，均为平等的民事主体，主体不适格，故案涉合同不受行政法的调整。规范国有土地租赁若干意见、广东省集体建设用地流转管理办法等部门地方规章，不能成为认定合同效力的依据。陈剑杨称合同有效的理由是上述两规章对租赁合同超过20年有效的规定，并称合同法与国土资源部、广东省制定的规章属于不同的法律体系，不存在下位法与上位法的关系，是错误的。土地租赁合同属合同法调整的范围。上述规章中关于合同期限的不同规定，属于上下位法的冲突。租赁期限超过20年无效系法律的强制性规定，不受当事人约定或当事人是否对租赁物进行了投入以及投入多少的影响。即使认定贤江居委会加盖公章的行为可以代表其真实意思表示，认定双方在当时达成了合意，也会因违反了法律的强制性规定而无效。贤江居委会向一审法院起诉请求：1.确认贤江居委会、陈剑杨签订的《租用土地协议书》2023年4月１日至2053年4月1日的部分无效；2.判令陈剑杨承担本案一审的全部诉讼费用。原审法院认定事实：2002年9月17日，增城市永和镇贤江村民委员会（以下简称“贤江村委会”）与陈剑杨签订《租用土地协议》，约定：贤江村委会将该村经开发区提留的工业用地7000平方米(以下简称“案涉土地”）租给陈剑杨；该地位于贤江加油站以西，广州市黄埔宏丰装饰工程部以东北丈量70米，新丰路以南丈量100米；租用年限为50年，即从2003年4月1日至2053年4月1日止，贤江村委会同意陈剑杨在2002年10月1日至2003年3月30日建厂房期间不收租金；贤江村委会按每平米用地收回陈剑杨20元1年的租金，考虑到物价上涨的因素，每五年递增一次租金，每次递增10%。贤江村委会在上述协议上盖章，时任村长刘某球在协议上签字。贤江居委会、陈剑杨均确认，前述合同签订时案涉土地上无建筑物。关于贤江村委会与贤江居委会的关系。贤江居委会主张二者属于同一单位，其提交的广州市黄埔区人民政府永和街道办事处于2019年5月27日出具的《证明》明确显示贤江村委会系贤江居委会的前身。陈剑杨确认《证明》的真实性，但不认可贤江居委会的该项主张，认为二者不属于同一单位，贤江居委会在本案中存在主体不适格，但未提交证据予以证明。关于案涉土地的权利归属、性质及规划用途。贤江居委会提交有广州市黄埔区人民政府永和街道办事处于2019年5月27日出具的《证明》，载明：“2000年4月17日，广州经济技术开发区规划建设管理局与增城市永和镇贤江村签订了《永和区贤江村工业留地协议书》，约定，因征用增城市永和镇贤江村部分土地，将135.27亩土地划给增城市永和镇贤江村委（现名称为广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会）及下属经济社作为工业留地（含刘灿成、陈剑杨、广州新诚汽车维修服务有限公司租赁地块）。2007年广州经济技术开发区国土资源与房屋管理局同意将上述工业留地中新丰路以东、永顺大道以南，面积为36850平方米土地作为广州市萝岗区永和街贤江社区经济联合社（现名称为广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社）经济发展用地使用，因相关政策原因，上述地块未办理土地使用权证书”。贤江居委会另提交有广州经济技术开发区国土资源与房屋管理局于2007年2月5日出具的穗开国房〔2007〕9号《同意贤江社区经济联合社使用土地通知书》，载明：“根据有关协议，现将位于广州经济技术开发区永和经济区新丰路以东，永顺大道以南，面积为36850平方米（含55.28亩）的土地划给你委作为经济发展用地。经济发展用地范围内有4844平方米的农用地，你社应依法办理农转用审批手续，在获得批准后才能用地。经济发展用地属集体所有，你社应按规范部门批准土地用途使用土地，并在办理建设报建手续时，按有关规定缴纳大区市政配套费。如需转让，必须按集体用地的有关管理规定，报我局审批”。陈剑杨确认上述证明及通知书的真实性，亦确认案涉土地位于前述文件所涉地块范围内。本院于2019年8月就包括涉案土地在内的相关土地的规划用途、权属信息发函询问广州市规划和自然资源局黄埔区分局，该单位于2019年9月4日作出穗开规划资源函[2019]2841号《关于提供粤0112民初5976-5978号材料的复函》，载明：一、拟用地范围土规规划为城乡建设用地、交通水利用地；总规规划为商业金融业用地、一类工业用地、城市道路用地、生产防护绿地，不涉及禁建区、限建区和市域四线；控规规划为二类居住用地、城市道路用地、公园绿地、防护绿地；二、根据来文附图核查，未查询到集体土地所有权确权登记信息。贤江居委会、陈剑杨对该复函的真实性、合法性和关联性均无异议。贤江居委会称，在实际利用涉案土地时都是在经济发展用地上，不存在占有城市交通用地及绿地等情形。陈剑杨亦称实际利用土地时都是按照规划要求实际利用，不存在占用城市交通用地及绿地的情况，也不存在占用商业金融用地及居住用地的情况。此外，陈剑杨提交有广州经济技术开发区规划国土建设局于2008年5月26日出具穗开规复〔2008〕203号《关于广州萝岗永和街贤江社区经济联合社申请建设厂房及附属用房的复函》，载明：“广州萝岗区永和街贤江社区经济联合社：你委在开发区永和街永顺大道以南、新丰路以东村自留地内未经城市规划主管部门批准《建设工程规划许可证》，擅自建设2幢2层厂房（建筑面积6140平方米）、1幢3层办公楼（建筑面积1233平方米）和1幢3层宿舍楼（建筑面积1139.7平方米）。2008年3月广州市城市管理综合执法支队萝岗大队作出的《广州市城市管理综合执法行政处罚决定书》（穗综萝处字〔2008〕5-0081号）处罚决定，你委已接受罚款处理。因此同意保留使用厂房、宿舍楼和办公楼，不需要补办报建和规划验收手续。”原审庭审中，贤江居委会确认《租用土地协议》中其方签名人员为时任村长，陈剑杨未存在拖欠租金的情形。双方均确认前述合同的签订时间为2002年9月17日，陈剑杨称其自2003年4月1日才开始实际使用案涉土地。贤江居委会则认为陈剑杨实际使用案涉土地的时间更早，2002年10月1日至2003年3月31日有一个免租期，但未提交证据予以证明，且贤江居委会明确其主张超过20年部分无效的时间自2023年4月1日起算。原审另查明，广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社对贤江村委会签订本案《租用土地协议》知情并同意。经本院释明，如果涉案《租用土地协议》被认定整体无效或整体有效，贤江居委会明确表示坚持诉讼请求及庭审意见，陈剑杨亦明确表示坚持庭审意见。上述事实有《租用土地协议》《证明》《同意贤江社区经济联合社使用土地通知书》《关于提供粤0112民初5976-5978号材料的复函》《关于广州萝岗永和街贤江社区经济联合社申请建设厂房及附属用房的复函》及当事人陈述等证据证实。以上证据经过庭审质证，符合证据规则要求，原审法院予以采信。原审法院认为：关于贤江居委会作为原告主体是否适格。贤江居委会主张其与贤江村委会属于同一单位，其提交的《证明》亦明确显示相关信息，陈剑杨对此虽不予认可但并未提交反证予以证明，故原审法院采信贤江居委会的主张。贤江居委会作为案涉《土地租赁合同》的出租人，其作为原告有权提起本案诉讼，诉讼主体适格。本案的争议焦点为双方签订《租用土地协议》的相关效力问题。案涉土地属于经广州经济技术开发区征地后返还给广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社的经济发展用地，广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社对案涉土地享有合法的使用权，其知情并同意贤江居委会与陈剑杨签订《租用土地协议》。虽然贤江居委会及其负责人在未经集体民主议定程序的情况下与陈剑杨签订该协议，但集体民主议定程序是村集体的内部规范，陈剑杨在签订协议时对于该内部议定程序并不知情，鉴于贤江村委会在协议上盖章，时任村长在合同上签名，其有理由相信该份协议是贤江居委会的真实意思表示。协议签订后，贤江居委会依约将案涉土地交付陈剑杨使用，陈剑杨依约支付土地租金并在案涉土地投入资金建设了厂房、宿舍等设施且使用多年，截止本案庭审时，双方已经实际履行合同长达16余年。综合考虑到贤江居委会在本案中仅主张合同超过20年期限的部分无效，双方签订协议时《中华人民共和国村民委员会组织法》并未将对外租赁村集体财产的情形明确规定为必须经村民会议讨论决定的事项，基于公平原则及当事人处分原则，本案不宜认定贤江居委会与陈剑杨签订的《租用土地协议》整体无效。对于双方签订的《租用土地协议》中租赁期限条款的效力。贤江居委会与陈剑杨签订《租用土地协议》的时间为2002年9月17日，协议成立时间在《中华人民共和国合同法》实施以后，应适用《中华人民共和国合同法》的有关规定。《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款规定：“租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效”。本案的《租用土地协议》约定的租赁期限为50年，明显超出法定最长的租赁期限，因此该协议约定的租赁期限超过20年部分依法应属无效。陈剑杨主张本案的《租用土地协议》不受合同法调整，缺乏理据，原审法院不予采纳。关于案涉土地的实际起租时间。《租用土地协议》明确约定租赁期限自2003年4月1日起算，贤江居委会主张陈剑杨实际使用时间早于上述时间但未提交证据予以证明，故原审法院认定案涉土地的实际起租时间为2003年4月1日。综上所述，原审法院认定贤江居委会与陈剑杨于2002年9月17日签订的《租用土地协议》中租赁期限超过20年部分，即2023年4月1日至2053年4月1日的租赁期限无效，贤江居委会的诉请于法有据，原审法院予以支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第一条之规定，判决如下：“原告广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会与被告陈剑杨于2002年9月17日签订的《租用土地协议》中租赁期限超过20年部分，即2023年4月1日至2053年4月1日的租赁期限无效。案件受理费67152元，由被告陈剑杨负担。”经本院查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审中，当事人没有提交新证据。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条的规定，第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。结合当事人双方二审诉辩情况，本案二审争议的焦点主要为：案涉《租用土地协议》的租赁期限能否超过二十年。《中华人民共和国合同法》第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”案涉《租用土地协议》签订于《中华人民共和国合同法》实施之后，签订主体为陈剑杨和贤江村委会，二者属于合同法意义上的平等主体，并不存在行政法意义上的行政管理关系，故该合同应适用《中华人民共和国合同法》的相关规定。《中华人民共和国合同法》第二百一十二条规定：“租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。”贤江村委会将案涉土地交付陈剑杨使用，陈剑杨依约向贤江村委会缴纳租金，故双方成立租赁合同关系。《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”案涉《租用土地协议》约定租赁期限为50年，明显超过二十年的最长租赁期限，原审法院认定该合同约定的租赁期限超过20年部分无效，处理并无不当，本院予以认同。综上所述，陈剑杨的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费67152元，由上诉人陈剑杨负担。本判决为终审判决。审判长 刘 欢审判员 庞智雄审判员 李 琦二〇二〇年四月十七日法官助理曹筱雨书记员林谷曼