河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫04行终69号上诉人（原审被告）：鲁山县自然资源局，住所地鲁山县老城大街21号。统一社会信用代码：11410423005488527Y。法定代表人：高占涛，局长。委托代理人：赵金林，该局工作人员。委托代理人：李大超，平顶山市鲁山县华剑法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审原告）：鲁山建蓝房地产开发有限公司，住所地鲁山县下汤镇老街村，注册号410423100001772。诉讼代表人：鲁山建蓝房地产开发有限公司管理人。委托代理人：张晓澎，河南博识律师事务所律师。委托代理人：高好民，河南博识律师事务所律师。原审被告：平顶山市自然资源和规划局，住所地平顶山市新城区祥云路。统一社会信用代码：11410400MB1891343T。法定代表人：陈光明，局长。委托代理人：胡俊，该局工作人员。委托代理人：刘旭，河南金豫律师事务所律师。上诉人鲁山县自然资源局因闲置土地认定及行政复议决定一案，不服河南省鲁山县人民法院（2019）豫0423行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人鲁山县自然资源局的委托代理人赵金林、李大超，被上诉人鲁山建蓝房地产开发有限公司管理人的委托代理人张晓澎，原审被告平顶山市自然资源和规划局的委托代理人胡俊、刘旭，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：鲁山县自然资源局于2019年7月31日作出【2019】01051号闲置土地认定书，认定原鲁山县国土资源局与鲁山县建蓝房地产开发有限公司签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为4104232011B00048，宗地四至为：东至：下汤镇老街村集体土地、叶庄；西至：下汤镇老街村集体荒山；南至：下汤镇环镇路；北至；下汤镇老街村集体荒山，面积为155599.10平方米，约定的动工日期为2011年12月31日。上述宗地存在未按《国有建设用地使用权出让合同》开工建设的情况，根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定上述宗地为闲置土地，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。原告对该认定不服，申请复议，平顶山市自然资源和规划局于2019年9月28日作出平自然复决（2019）002号行政复议决定，维持了闲置土地认定书。原审审理查明，原鲁山县国土资源局（出让人）与原平顶山皇廷玉宫温泉大酒店有限公司（受让人）于2011年6月9日签订合同编号为豫（鲁山）出让（2011年）第0003号国有建设用地使用权出让合同，将坐落于下汤镇老街村的155599.10平方米土地出让予原平顶山皇廷玉宫温泉大酒店有限公司。合同中约定，出让价款为人民币大写伍仟壹佰万元（小写51000000元），受让人同意本合同项下宗地建设项目在2011年12月31日之前开工，在2013年12月31日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年……。由于当时的平顶山皇廷玉宫温泉大酒店有限公司未按期缴纳土地出让价款，2012年5月3日，原鲁山县国土资源局向其下发通知，将解除双方签订的出让合同，并请示鲁山县人民政府，鲁山县人民政府作出批复，同意原鲁山县国土资源局解除双方签订的出让合同，该公司缴纳的定金不予返还，收回土地使用权，作为储备国有建设用地。后平顶山皇廷玉宫温泉大酒店有限公司申请仲裁，请求：1、裁决申请人不予缴纳1964.952万元违约金；2、裁决被申请人向申请人退还合同约定与实际土地面积差异部分的土地出让金；3、由被申请人清除该宗地范围内的地上附属物。平顶山仲裁委员会于2013年12月31日作出平仲裁字（2013）第269号裁决书，裁决书中查明：申请人于2013年9月10日一次性缴清了全部土地出让金，被申请人于2013年8月29日向申请人催缴土地出让价款产生的违约金，被申请人至今未按合同约定交付该宗土地，双方均同意继续履行合同，裁决：一、申请人平顶山皇廷玉宫温泉大酒店有限公司不缴纳逾期缴纳土地使用权出让金的违约金1946.952万元；二、驳回申请人平顶山皇廷玉宫温泉大酒店有限公司要求被申请人鲁山县国土资源局清除该宗地范围内的地上附属物的仲裁要求；三、本案仲裁受理费365898元、处理费109769元，共计475667元，由申请人平顶山皇廷玉宫温泉大酒店有限公司承担。2014年8月12日，“平顶山皇廷玉宫温泉大酒店有限公司”变更为“鲁山建蓝房地产开发有限公司”。2015年11月3日，鲁山县国土资源局向鲁山建蓝房地产开发有限公司颁发鲁国用【2014】第080027号国有土地使用证。鲁山建蓝房地产开发有限公司至今未开工建设。因借款纠纷，本案所涉土地，自2015年12月8日起被天津市第二中级人民法院、天津市和平区人民法院、天津市河东区人民法院、天津市河西区人民法院查封。后鲁山建蓝房地产开发有限公司的债权人董建志向鲁山县人民法院提出申请，申请对鲁山建蓝房地产开发有限公司破产清算。鲁山县人民法院于2017年3月9日作出（2017）豫0423破申1号民事裁定书，受理董建志对被申请人鲁山建蓝房地产开发有限公司的破产清算申请。指定河南博识律师事务所担任鲁山建蓝房地产开发有限公司管理人，高好民为负责人。2019年4月9日鲁山县人民法院作出（2017）豫0423破1号之二民事裁定书，宣告鲁山建蓝房地产开发有限公司破产。2019年6月18日，鲁山县自然资源局以原告涉嫌闲置土地为由予以立案调查；6月25日向原告下发了闲置土地调查通知书；7月31日作出【2019】01051号《闲置土地认定书》；8月6日又向原告下发了闲置土地情况告知书和闲置土地处置听证权利告知书；8月7日原告提出听证申请的同时向平顶山市自然资源和规划局申请复议。平顶山市自然资源和规划局于2019年9月23日作出平自然复决（2019）002号行政复议决定书，维持了《闲置土地认定书》。原告仍不服，提起本次诉讼。原审法院认为，本案被告鲁山县自然资源局认定本案所涉土地为闲置土地的主要理由是平顶山皇廷玉宫温泉大酒店有限公司与鲁山县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同后，未按照合同约定的动工日期2011年12月31日进行开工建设。但是从平顶山市仲裁委员会的裁决书中可以证实，在仲裁裁决作出时，当时的鲁山县国土资源局还未向当时的平顶山皇廷玉宫温泉大酒店有限公司交付该宗土地，双方又均同意继续履行合同，但是土地何时交付，继续履行合同的方式和期限亦不明确。被告鲁山县自然资源局在作出认定时也未予查明，故被告鲁山县自然资源局仅以国有建设用地使用权出让合同约定的动工日期为由认定该宗土地构成闲置土地属认定事实主要证据不足。被告平顶山市自然资源和规划局经复议予以维持，事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定。判决：一、撤销被告鲁山县自然资源局于2019年7月31日作出的【2019】01051号闲置土地认定书；二、撤销被告平顶山市自然资源和规划局于2019年9月28日作出的平自然复决（2019）002号行政复议决定。案件受理费50元，由被告鲁山县自然资源局、平顶山市自然资源和规划局负担。上诉人鲁山县自然资源局上诉称，一、原审判决认定平顶山市仲裁委员会作出裁决时，当时的鲁山县国土资源局还没有向被上诉人交付土地，系错误认定。该仲裁裁决书并不能显示上诉人未交付土地，仅显示交付的土地上存在少许坟茔等附属物，当时双方也正是为此产生了争议提交仲裁委裁决，该裁决书已经就此驳回了被上诉人的仲裁请求。二、原审判决认定在仲裁申请中双方均同意继续履行合同、但继续履行合同的期限和方式不明确，系认定错误。所谓的继续履行合同，顾名思义就是原合同的继续履行，期限和方式自然是按照原合同继续履行，不存在变更期限和履行方式的问题，否则应称之为变更原合同。原审对此认定错误，被上诉人已经构成了闲置土地行为。请求：一、撤销鲁山县人民法院（2019)豫0423行初43号行政判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；二、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人鲁山建蓝房地产开发有限公司辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审维持原判。原审被告平顶山市自然资源和规划局当庭陈述称，原审判决处理不当。一、原审判决的主要理由是仲裁裁决，但该裁决书在行政复议过程中双方均未向复议机关提交，不能作为作出复议决定的有效法律依据；二、本案诉讼解决的是闲置土地认定书，上诉人在合同签订后至今一直未开工，该宗土地闲置是事实，原审判决以土地未交付、双方同意继续履行合同为由撤销闲置土地认定书不当，当事人之间如何解决纠纷不是否认闲置土地认定的理由，闲置土地认定书是对土地闲置的事实认定，对当事人权利义务不产生影响，如何处理是相关部门下一步解决的问题。综上，请求撤销原判，维持行政复议决定。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致,本院予以确认。本院认为，国土资源部《闲置土地处理办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案上诉人鲁山县自然资源局依据上述规定，认定本案所涉土地为闲置土地。但从平顶山市仲裁委员会平仲裁字〔2013〕第269号裁决书中可以证实，在该裁决书作出时，原鲁山县国土资源局还未向当时的平顶山皇廷玉宫温泉大酒店有限公司交付该宗土地。尽管双方均同意继续履行合同，但对继续履行合同的方式和期限没有重新进行约定，被上诉人鲁山县自然资源局在作出闲置土地认定时也未查明上述事实，故其仅以上诉人未按照国有建设用地使用权出让合同约定的动工日期开工建设为由认定该宗土地构成闲置土地的证据不足，依法应予撤销。原审被告平顶山市自然资源和规划局维持该认定书的行政复议决定亦应撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人鲁山县自然资源局的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鲁山县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  宋忠海审判员  李新保审判员  李占永二〇二〇年四月十四日书记员  王 敏附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。