浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行初45号 原告山阿丽（系应其堃之妻），女，1945年11月23日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。 原告应春风（系应其堃之子），男，1971年11月12日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。 原告应春红（系应其堃之女），女，1973年3月7日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。 上述三原告共同委托代理人柳小峰、赵金法，浙江慈益律师事务所律师。 被告绍兴市越城区人民政府，住所地绍兴市越城区延安路18号。 法定代表人袁建，区长。 委托代理人王丽娜，女，绍兴市越城区司法局工作人员。 委托代理人徐荐土，浙江德凡律师事务所律师。 应其堃因认为绍兴市越城区人民政府未按照约定履行行政协议，于2019年3月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月1日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因应其堃于2019年4月9日死亡，其配偶山阿丽及子女应春风、应春红作为继承人申请参加诉讼，本院予以准许。本院依法组成合议庭，于2019年5月9日、6月11日、12月3日三次公开开庭审理了本案。原告山阿丽、应春风、应春红及其委托代理人柳小峰，被告绍兴市越城区人民政府的委托代理人王丽娜、徐荐土到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案依法延长审限六个月。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月2日恢复诉讼。本案现已审理终结。 原告山阿丽、应春风、应春红诉称，因2008年绍兴市迎恩门环境改造工程建设，需拆除应其堃（曾用名应成康）位于灵芝村的房屋（确权面积129.9㎡）。2008年5月7日，被告授权成立的绍兴市迎恩门工程建设办公室与应其堃签订《北海村民住宅房屋拆迁腾空付款协议》，对临时安置补助费、搬家补助费及提前搬迁奖进行约定，应其堃按约腾房，被告亦支付了协议约定款项（其中临时安置补助费支付到2009年8月7日）。2014年可以择房时，被告以绍兴市迎恩门工程建设指挥部〔2008〕3号《会议纪要》第四条“合并安置”规定为由，扣减20㎡安置面积，应其堃未同意，故未能顺利择房。经多次协商，应其堃与绍兴市迎恩门工程建设办公室于2014年10月29日签订《北海拆迁安置房套型预选择协议》，载明应其堃安置面积为140㎡，其中20㎡划给丈量号为B24的山阿丽，安置面积变更为120㎡，安置地点为运河人家小区。然被告至今未履行该协议。原告认为，上述协议合法有效，对双方均有约束力，被告理应按约履行，并支付安置补助费及相应利息损失。现起诉请求：1.判决被告履行《北海拆迁安置房套型预选择协议》，即在运河人家小区为原告安置面积为120㎡的房屋；2.判决被告支付原告自2009年8月8日起至原告获得安置房屋止期间的安置补助费及利息损失，暂计算至2018年11月7日为365934元。 为证明其诉讼主张，原告山阿丽、应春风、应春红向本院提交了如下证据： 1.统一社会信用代码公示查询网页打印件（绍兴市迎恩门工程建设办公室），证明绍兴市越城区人民政府是适格被告； 2.集体土地使用权证，证明被拆迁房屋权属情况； 3.应成康《北海拆迁安置房套型预选择协议》，证明协议对安置面积、地点等进行了约定，被告应在运河人家为原告安置120㎡房屋； 4.应成康《北海村民住宅房屋拆迁腾空付款协议》，证明协议对安置补助费、搬家补助费及提前搬迁费进行了约定； 5.户口本、常住人口登记表，证明应其堃与配偶山阿丽不在同一户且均属非农户； 6.迎恩门指挥部安置处陈敏出具的收条一份，证明择房协议签订前，被告已知晓应其堃户籍信息； 7.迎恩门工程建设指挥部绍市迎访复字[2016]1号《信访事项处理意见书》，证明被告未按择房协议约定予以安置的事实； 8.绍兴市越城区人民政府越政信查〔2016〕37号《信访事项复查申请不予受理意见书》、绍兴市信访事项复查复核工作领导小组办公室绍信核字〔2018〕73号《关于应其堃信访事项复核申请不予受理决定书》，证明应其堃信访情况，相关部门未受理，原告只能通过诉讼途径解决。 被告绍兴市越城区人民政府提交答辩称：1.答辩人不是本案适格被告。根据原告陈述及相关证据，与应其堃达成案涉《北海拆迁安置房套型预选择协议》的是绍兴市迎恩门工程建设办公室，答辩人与该办公室没有任何行政法意义上的授权、委托关系。即使绍兴市迎恩门工程建设办公室不具有主体地位，根据市、区机构改革文件，该办公室原有的管理职责均由北海街道办事处承接，答辩人也不是适格被告。2.原告的诉讼请求不能成立。经向绍兴市迎恩门工程建设办公室了解，应其堃与山阿丽系夫妻，山阿丽在北海拥有拆迁房屋面积为120.437㎡，应其堃拥有拆迁房屋建筑面积为129.9㎡。山阿丽于2014年10月29日与绍兴市迎恩门工程建设办公室签订协议，获得安置面积140㎡，以及从应其堃处划入的20㎡，实际享受安置面积160㎡。根据绍兴市迎恩门工程建设指挥部〔2008〕3号《会议纪要》第四条“同一农户有二处住宅且同时拆迁的，采用合并安置”之规定，应其堃夫妇应当合并安置，即共同享受260㎡。现山阿丽已安置160㎡，余下应其堃只能安置100㎡。故原告要求继续安置120㎡，缺乏事实与法律依据。因原告方一直未能按实际情况及相关政策配合绍兴市迎恩门工程建设办公室等部门进行择房安置，导致其至今未能择房，其要求获得相应期间安置补助费及利息损失的诉求，也缺乏依据。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告绍兴市越城区人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 1.绍兴市机构编制委员会绍市编〔2007〕29号《关于建立迎恩门工程建设办公室的通知》，证明被告主体不适格； 2.绍兴市迎恩门工程建设指挥部〔2008〕3号《会议纪要》，证明同一农户有二处住宅且同时拆迁的，采用合并安置的政策依据； 3.绍兴市迎恩门工程建设指挥部2015年会议纪要，证明应其堃与山阿丽系夫妻，属于“同一农户，需合并安置”； 4.《关于北海王家弄村民住宅房屋面积认定和安置区域的协议》《绍兴市迎恩门环境改造工程北海房屋拆迁补偿安置补充协议》《绍兴市迎恩门环境改造工程北海房屋拆迁补偿安置结算清单》、绍兴市城中村改造房屋调查表、情况说明、收款凭证、绍兴市迎恩门环境改造工程村民（住户）家庭安置人口申报表、房屋评估报告、北海村民房屋确权产权证收条、北海王家弄住宅房屋拆迁腾空付款协议等一组，证明山阿丽已获得安置，且从应其堃处划入安置面积20㎡，共获得160㎡安置面积； 5.山阿丽《北海拆迁安置房套型预选择协议》，证明双方曾达成协议，并划出20㎡给山阿丽。 经本院责令，被告绍兴市越城区人民政府于2019年5月15日向本院提交了以下证据： 6.绍兴市机构编制委员会绍市编〔2016〕10号《关于完善市与越城区、绍兴市高新区、镜湖新区管理体制涉及机构编制调整事宜的通知》； 7.绍兴市越城区机构编制委员会绍越编〔2016〕12号《关于调整原镜湖新区管委会机构编制有关事宜的通知》； 8.绍兴市越城区机构编制委员会绍越编〔2016〕25号《关于绍兴市迎恩门工程建设办公室划入越城区管理的通知》； 9.绍兴市越城区人民政府办公室〔2017〕85号《关于绍兴越城商贸产业园管委会（绍兴市迎恩门工程建设办公室）体制调整后的区域划分、资产划转、人员安置等移交工作协调会议纪要》。 证据6-9共同证明绍兴市迎恩门工程建设办公室的机构沿革过程，即于2016年4月划归越城区管理，2017年11月经专题协调会议确定“绍兴市迎恩门工程建设办公室的历史遗留、工程建设、招商等工作及绍兴越城商贸产业园管委会（绍兴市迎恩门工程建设办公室）的资产、债权债务等自2017年11月2日截止日起由北海街道办事处负责接收、处置、管理”，认为即使绍兴市迎恩门工程建设办公室不能独立承担责任，本案的适格被告也应当是北海街道办事处，由北海街道办事处承担相应责任。 2019年10月21日，被告绍兴市越城区人民政府向本院提交了以下证据： 10.绍兴市迎恩门工程建设办公室于2019年10月15日作出的（2019）绍市迎办告字1号《行政决定事先告知书》及邮寄凭证，证明绍兴市迎恩门工程建设办公室已书面告知将变更其与应其堃签订的案涉《北海拆迁安置房套型预选择协议》； 11.绍兴市迎恩门工程建设办公室所作落款时间为“2019年10月19日”的（2019）绍市迎办行决字1号《行政决定书》及邮寄凭证，证明绍兴市迎恩门工程建设办公室已决定变更其与应其堃签订的案涉《北海拆迁安置房套型预选择协议》，决定书及相关附件已送达原告。 经庭审质证，被告绍兴市越城区人民政府对原告山阿丽、应春风、应春红提交的证据1的真实性有异议，认为系网页打印件，内容与被告提交的证据1不符，也与本案事实情况不符；对证据2无异议；对证据3的真实性无异议，关联性有异议，认为协议的签约主体绍兴市迎恩门工程建设办公室与被告没有行政法意义上的关系，且协议对于面积的约定内容不符合同一农户合并安置的规定；对证据4的真实性无异议，关联性有异议，认为协议的签约主体绍兴市迎恩门工程建设办公室与被告没有行政法意义上的关系，且协议约定的补助费等已支付，之后未给付的原因是原告没有及时择房；对证据5的真实性无异议，证明目的有异议，认为应其堃与山阿丽系夫妻，是事实上的一户，应当合并安置；对证据6的真实性无法确认，但认可绍兴市迎恩门工程建设办公室确有收到该收条上显示的户籍证明等材料；对证据7、8的三性无异议，恰能证明原告的诉请不符合相关安置政策。 原告山阿丽、应春风、应春红对被告绍兴市越城区人民政府提交的证据1的真实性无异议，证明目的有异议，内容与原告证据1不一致；对证据2、3的真实性有异议，会议纪要没有向社会公众公告，不发生法律效力；对证据4的真实性无异议，但认为山阿丽的安置情况与本案没有关联性；对证据5的三性无异议；对证据6-8的真实性无异议，认为恰能证明绍兴市迎恩门工程建设办公室已经由被告管理；对证据9的证明目的有异议，会议纪要是内部文件，并非法律意义上的职能授权，不能证明北海街道办事处为本案适格被告；对于证据10、11，认为系被告在答辩期满后提交，不能作为本案证据，原告虽收到上述材料，但对其合法性、关联性均有异议，应其堃已经死亡，绍兴市迎恩门工程建设办公室对应其堃作出的告知、决定均与原告无关。 本院对上述证据认证如下： 被告绍兴市越城区人民政府对原告山阿丽、应春风、应春红提交的证据2、7、8的三性无异议，对证据3-5的真实性无异议；原告对被告提交的证据5的三性无异议，对证据1、4、6-8的真实性无异议，本院均予确认。原告已提交其证据6的原件供核实，被告亦认可绍兴市迎恩门工程建设办公室已收到该收条中所记载的户籍材料，本院对该证据的真实性予以确认；原告提交的证据1的真实性无法核实，本院不予确认。被告已提交由相应作出机构、保管机构盖章确认的原件，本院对其证据2、3、9的真实性予以确认；被告提交的证据10、11形成于本案审理期间，不符合行政诉讼法及证据规则规定的举证要求，且经审查，证据10中（2019）绍市迎办告字1号《行政决定事先告知书》明确告知“在收到本告知书之日起三个工作日内，有权到本办公室所在地进行陈述和申辩，逾期视为放弃该权利”，该邮件于2019年10月19日由原告山阿丽签收，绍兴市迎恩门工程建设办公室却在同年10月18日即向原告方邮寄其所作（2019）绍市迎办行决字1号《行政决定书》（证据11），明显不符合正当程序要求，故本院对被告证据10、11均不予确认。 经审理查明，应其堃，曾用名应成康，在绍兴市××城区灵芝乡灵芝村（现北海街道××）集体土地上拥有一处房屋。因迎恩门环境改造工程建设需要，上述房屋需要拆迁。2008年5月7日，应其堃（乙方）与绍兴市迎恩门工程建设办公室（甲方）签订《北海村民住宅房屋拆迁腾空付款协议》，约定“甲方安置给乙方的房屋为预约房，过渡房由乙方自行解决。甲方支付给乙方临时安置补助费10元/㎡·月×129.9㎡×15（月）＝19485元。过渡期满15个月，乙方还不能择房，甲方保证按原标准加倍每季发放一次，直到择房为止（择房后按原标准再加四个月临时安置补助费）”，协议并对搬家补助费、提前搬迁奖等进行了约定。临时安置补助费支付至2009年8月7日。2014年10月13日，应其堃向绍兴市迎恩门工程建设办公室提供了其在陕西省乾县的户籍证明、2014年5月5日从陕西省乾县迁入浙江省绍兴市北海街道北海的户口登记资料等材料。2014年10月29日，双方签订《北海拆迁安置房套型预选择协议》，约定应其堃（乙方）经确权后建筑面积129.9㎡，实际可安置面积140㎡（注明“划出安置面积20㎡给丈量号B24山阿丽”），安置地点为运河人家小区，并约定“在甲方明确择房时间后若乙方不参加择房的，甲方不再支付乙方过渡费”。因绍兴市迎恩门工程建设办公室未按协议约定为应其堃安置120㎡房屋，应其堃遂于2019年3月25日向本院提起本案诉讼。本案诉讼过程中，应其堃于2019年4月9日死亡，原告山阿丽及应春风、应春红分别系应其堃配偶、子女。 同时查明，绍兴市迎恩门工程建设办公室建立于2007年，建立之初由原绍兴市建设局管理，系负责承办绍兴市迎恩门工程建设指挥部日常事务的事业单位。2016年4月29日，绍兴市机构编制委员会作出绍市编〔2016〕10号《关于完善市与越城区、绍兴市高新区、镜湖新区管理体制涉及机构编制调整事宜的通知》，将绍兴市迎恩门工程建设办公室成建制划归越城区管理。同年6月27日，绍兴市越城区机构编制委员会分别作出绍越编〔2016〕12号《关于调整原镜湖新区管委会机构编制有关事宜的通知》、绍越编〔2016〕25号《关于绍兴市迎恩门工程建设办公室划入越城区管理的通知》，明确“绍兴市迎恩门工程建设办公室成建划转越城区管理，为越城区政府直属事业单位”。 另查明，2014年10月29日，山阿丽（乙方）也与绍兴市迎恩门工程建设办公室（甲方）签订一份《北海拆迁安置房套型预选择协议》，约定山阿丽经确权后建筑面积120.437㎡，实际可安置面积140㎡，并注明“从丈量号168#应成康划入安置面积20㎡”。2015年6月18日，双方签订《绍兴市迎恩门环境改造工程北海房屋拆迁补偿安置补充协议》并已履行。 庭审中，各方围绕绍兴市越城区人民政府是否为本案适格被告，案涉《北海拆迁安置房套型预选择协议》应否履行等争议焦点进行了陈述、辩论。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，根据绍兴市机构编制委员会绍市编〔2007〕29号、绍市编〔2016〕10号、绍兴市越城区机构编制委员会绍越编〔2016〕12号及25号等文件的规定，绍兴市迎恩门工程建设办公室已成建划转越城区管理，为绍兴市越城区人民政府的直属事业单位，且本身不具有法律、法规或规章授权行使的行政职权，不具有行政诉讼的主体资格。故原告针对绍兴市迎恩门工程建设办公室未按照约定履行案涉《北海拆迁安置房套型预选择协议》的行为，以绍兴市越城区人民政府为被告提起本案诉讼，属被告适格。绍兴市越城区人民政府虽辩称绍兴市迎恩门工程建设办公室的历史遗留问题等已由北海街道办事处承接、其并非本案适格被告，但未提交符合法律规定的职权变更文件，本院不予采信。 绍兴市迎恩门工程建设办公室基于其职责要求，与应其堃就房屋拆迁补偿安置事项所签订的案涉《北海拆迁安置房套型预选择协议》，属于行政协议范畴。行政协议兼有行政与合同的双重属性，行政机关在履行行政协议过程中既要遵循行政法的依法行政原则，也要遵循合同法上的诚实信用原则。本案中，原告（应其堃）早已完成房屋腾空，并在签订上述协议前向绍兴市迎恩门工程建设办公室提供了户籍材料，双方经协商一致签订该协议，不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效，双方理当共同履行和遵守。本案诉讼过程中，被告以协议不符合绍兴市迎恩门工程建设指挥部〔2008〕3号《会议纪要》中“同一农户有二处住宅且同时拆迁的，采用合并安置”规定而拒绝履行。然经审查，该《会议纪要》形成于2008年，早于协议签订时间，绍兴市迎恩门工程建设办公室在签约时，已对协议内容是否符合拆迁政策、是否合理进行了充分的协商和判断，且自2014年10月29日协议签订后一直未予否定。现被告仅以被诉《北海拆迁安置房套型预选择协议》约定与前述《会议纪要》内容不符为由，主张该协议不应履行，依据明显不足，本院不予支持。原告要求被告履行被诉协议，理由正当，应予支持。 被告未按约履行协议的行为已构成违约，虽然被诉《北海拆迁安置房套型预选择协议》未对违约责任作出明确约定，但结合该协议中“在甲方明确择房时间后若乙方不参加择房的，甲方不再支付乙方过渡费”及《北海村民住宅房屋拆迁腾空付款协议》第二条中“甲方安置给乙方的房屋为预约房，过渡房由乙方自行解决。甲方支付给乙方临时安置补助费10元/㎡？月×129.9㎡×15（月）＝19485元。过渡期满15个月，乙方还不能择房，甲方保证按原标准加倍每季发放一次，直到择房为止”等内容可知，在过渡期满仍不能择房的情况下，被告负有按原标准加倍每季支付临时安置补助费（7794元/季）的义务。然被告至今未付，故原告合理部分的诉讼请求，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条条第一款之规定，判决如下： 一、责令被告绍兴市越城区人民政府继续履行绍兴市迎恩门工程建设办公室与应其堃于2014年10月29日签订的《北海村拆迁安置房套型预选择协议》，在本判决生效之日起三十日内明确择房时间； 二、被告绍兴市越城区人民政府向原告山阿丽、应春风、应春红支付自2009年8月8日起至明确择房之日止按照7794元/季计算的安置补助费及每季款项按照中国人民银行同期同档次存款利率计算的利息损失； 三、驳回原告山阿丽、应春风、应春红的其他诉讼请求。 案件受理费6789.01元，由被告绍兴市越城区人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费6789.01元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  王 建 审 判 员  傅芝兰 人民陪审员  葛金儿 二〇二〇年四月一日 书 记 员  谈亚红