湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终125号上诉人（原审原告）：张大明，男，汉族，1968年1月3日出生，住湖南省。被上诉人（原审被告）：宁乡市水利局，住所地宁乡市玉潭街道春城北路。法定代表人胡君安，该局局长。委托代理人陈芹，该单位工作人员。委托代理人刘兢，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市水利局，住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府第二办公楼。法定代表人曹彪，该局局长。委托代理人刘典，湖南天润人合律师事务所律师。上诉人张大明因与被上诉人宁乡市水利局、长沙市水利局政府信息公开及行政复议决定一案，不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初685号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，张大明2017年6月19日向宁乡市水利局邮寄提交了《政府信息公开申请表（个人）一》，注明的所需信息内容描述为：“请求公开煤炭坝镇贺家湾村辖区范围内小型农田水利设施的全部数据（包括但不限于山塘名称、水塘蓄水面积、小型河道名称及流域范围、小型泵站名称及用途、渠道名称和流域范围及上述水利设施的配套建筑物）”。2017年7月28日宁乡市水利局作出《关于张大明同志政府信息公开申请表的回复》，告知“我局已于2017年7月12日联系你并配合你查阅水利普查、小型农田水利设施相关数据。现提供我局已有的涉及你请求公开的相关汇总数据资料。具体包括2012年水利普查数据、2009年宁乡县农田水利建设规划中相关数据（宁乡县水利水电勘察设计院档案查询），具体明细建议与乡镇查询。”张大明不服，向宁乡市人民政府申请行政复议。宁乡市人民政府于2018年9月17日作出宁政复决字〔2018〕第32号《行政复议决定书》，认为宁乡市水利局针对张大明提出的政府信息公开申请仅提供了四张表格，表格上载明了原宁乡县分区水利基础设施现状、塘坝工程数量和容积等信息，该信息不能证明是否与张大明政府信息公开申请的内容相关，故决定撤销宁乡市水利局作出的《关于张大明同志政府信息公开申请表的回复》并责令重新作出答复。2018年11月22日宁乡市水利局重新作出《政府信息公开申请答复书（一）》，告知：“经查，现将宁乡市第一次全国水利普查中煤炭坝镇贺家湾村辖区内小型农田水利设施的全部数据以复印件形式提供给你，详见附件（共10页）。”张大明仍不服，再次向宁乡市人民政府申请行政复议。宁乡市人民政府于2019年4月15日作出宁政复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》，认为宁乡市水利局向张大明提供的十页附件，前四页记载的内容为煤炭坝镇贺家湾村水库的名称、所在河流、水库位置、总库容、水库工程管理单位名称等，后六页记载的内容为全国水利普查统计期间煤炭坝镇贺家湾村灌区、堤防工程、水电站工程、泵站工程、水闸工程等相关信息，宁乡市水利局未就上述信息与张大明申请的信息之间的关联性作出说明，亦无法确认该信息与张大明申请的小型农田水利设施的数据内容相关，故决定撤销宁乡市水利局作出的《政府信息公开申请答复（一）》并责令重新作出答复。2019年5月20日宁乡市水利局再一次重新作出答复《政府信息公开申请答复书（一）》，告知：“经查，我单位记录、保存的涉及煤炭坝镇贺家湾村辖区范围内小型农田水利设施的全部数据，除现存于宁乡市水利局档案室宁乡县第一次全国水利普查期间留存的普查数据外，无其他类型的小型农田水利设施数据。我单位在2019年4月17日对你作出的《宁乡市水利局政府信息公开申请答复书（二）》中，已将宁乡县第一次全国水利普查中涉及煤炭坝镇贺家湾村辖区范围内的全部原始数据（合计42页）以复印件形式提供给你，并告知原始资料现场查阅方式方法，此次不再重复提供和告知。”这42页信息主要包括如下内容：水库工程清查汇总表（主要包括座数、库容分类、隶属分类等）；水电站工程清查汇总表（主要包括座数、装机容量分类、隶属分类等）；水闸工程清查汇总表（主要包括座数、闸流量分类、隶属分类等）；泵站工程清查汇总表（主要包括处数、装机功率分类、归口部门分类等）；堤防工程清查汇总表（主要包括长度、数量、堤防级别分类、隶属分类等）；农村供水工程清查汇总表（主要包括处数、总规模、设计供水人口、供水规模分类等）；水库工程清查表（主要包括水库名称、所在河流名称、位置、总库容、管理单位等）；堤防工程清查表（主要包括堤防名称、所在河流名称、河流岸别、堤防级别、长度、管理单位等）；农村供水工程清查表（主要包括工程名称、所在地等）；水电站工程清查表（主要包括水电站名称、所在河流、位置、装机容量等）；泵站工程清查表（主要包括名称、所在河流、所在灌区、位置、装机流量、功率等）；水闸工程清查表（主要包括名称、所在河流、所在灌区、位置、过闸流量等）；塘坝工程数量和容积汇总表（主要包括数量、总容积、规模分类等）；灌溉地区、面积、工程规模表；大成桥镇鹊山村山塘清查表（主要包括库容量、灌溉面积）；水库清单（主要包括名称、所在河流、库容等）；灌区清查汇总表（主要包括处数、规模分类等）；灌区清查表（主要包括名称、面积等）。张大明仍然不服，向长沙市水利局申请行政复议。长沙市水利局2019年8月5日向宁乡市水利局作出《行政复议答复通知书》，宁乡市水利局2019年8月21日向长沙市水利局作出《关于对张大明行政复议申请的情况说明》，说明的主要内容是：“《湖南省小型农田水利建设资金管理办法》（湘财农〔2013〕70号）第三章第十三条，我省小型农田水利设施具体范围为：‘1．蓄水容积10万m3以下的塘坝、容积500m3以下的水窖水池；2．流量1m3/s以下的灌溉渠道、控制面积3万亩以下的排水沟及配套建筑物等；3．装机1000kw以下的固定灌排泵站；4．流量1m3/s以下的引水堰闸；5．其他未纳入专项规划治理的小型农田水利设施’……参照我省小型农田水利设施具体范围，结合我县2011年组织实施的全国第一次水利普查中普查对象第二类……由此可认定第一次全国水利普查数据中涉及小型农田水利设施数据”。长沙市水利局于2019年9月30日作出长水复决字〔2019〕第3号《行政复议决定书》，认为宁乡市第一次全国水利普查数据存在符合我省小型农田水利设施定义的数据，且宁乡市第一次全国水利普查数据宁乡市水利局已向张大明提供。宁乡市水利局已将其制作、获取的涉及张大明申请事项的现有全部数据以复印件形式提供给张大明，且为张大明提供现场查阅所需信息原始档案这一途径，已充分保障张大明知情权，可认定宁乡市水利局已履行政府信息公开答复义务，故决定维持宁乡市水利局作出的《政府信息公开申请答复（一）》。张大明不服，遂诉至一审法院。一审法院认为，本案的争议焦点为宁乡市水利局作出的《政府信息公开申请答复（一）》和长沙市水利局作出的《行政复议决定书》是否合法。修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，张大明申请公开的政府信息为“煤炭坝镇贺家湾村辖区范围内小型农田水利设施的全部数据（包括但不限于山塘名称、水塘蓄水面积、小型河道名称及流域范围、小型泵站名称及用途、渠道名称和流域范围及上述水利设施的配套建筑物）”。宁乡市人民政府2019年4月15日所作宁政复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》中，以及张大明向长沙市水利局所提行政复议申请中，已经进一步明确了张大明所申请公开的有关小型农田水利设施数据的范围源于《湖南省小型农田水利条例》之规定。根据《湖南省小型农田水利条例》第二条规定：“本条例所称小型农田水利设施，是指用于农业生产的山塘水坝等小型水源工程、小型河道治理工程、小型泵站、渠道及配套建筑物等水利工程。其具体范围由省人民政府水行政主管部门会同有关部门确定并公布。”该条款虽然规定了小型农田水利设施是包括农业生产的山塘水坝等小型水源工程、小型河道治理工程、小型泵站、渠道及配套建筑物等水利工程，但该规定并没有明确定义小型农田水利设施的具体范围。《湖南省小型农田水利建设资金管理办法》（湘财农〔2013〕70号）第三章第十三条规定：“小型农田水利建设资金重点支持以下几个方面：1．蓄水容积10万m3以下的塘坝、容积500m3以下的水窖水池；2．流量1m3/s以下的灌溉渠道、控制面积3万亩以下的排水沟及配套建筑物等；3．装机1000kw以下的固定灌排泵站；4．流量1m3/s以下的引水堰闸；5．其他未纳入专项规划治理的小型农田水利设施。”该条款只涉及了小型农田水利建设资金重点支持的几个方面，也未明确说明小型农田水利设施的具体范围。但行政部门在没有提供具体标准可作明确定义的情况下，适当参考该办法中的数量化标准并无不当。根据《宁乡县全国第一次水利普查工作实施方案》，宁乡县第一次全国水利普查对象涉及河流湖泊、水利工程、经济社会用水户、河湖开发治理保护、水土保持、水利单位、灌区、地下取水井等8项内容。其中水利工程普查内容包括水库、水电站、水闸、泵站、引调水、提防、农村供水、塘坝、灌区及地下取水井等10类工程。宁乡市水利局向张大明提供了宁乡县第一次全国水利普查中涉及煤炭坝镇贺家湾村辖区范围内的全部水利工程普查数据，并认为这些数据涉及到张大明所申请的小型农田水利设施数据。按照宁乡市水利局参考的小型农田水利设施标准，结合宁乡县第一次全国水利普查数据，可发现：普查数据中塘坝工程数量和容积汇总表列明了煤炭坝镇数量585及总容积、工程规模等情况，但未记载贺家湾村塘坝的具体情况。普查数据中无水窖水池信息。普查数据中存在贺家湾村有关灌溉面积信息，但无灌溉渠道及排水沟信息；普查数据中泵站工程清查表中，贺家湾村装机功率在1000kw以下的泵站涉及4处；普查数据中无流量1m3/s以下的引水堰闸信息。根据以上情况，宁乡县第一次全国水利普查数据和张大明所申请的煤炭坝镇贺家湾村辖区范围内小型农田水利设施信息只存在少量信息重合部分，多数小型农田水利设施信息在水利普查数据中并不存在。宁乡市水利局2019年5月20日作出《政府信息公开申请答复书（一）》，告知张大明：“我单位记录、保存的涉及煤炭坝镇贺家湾村辖区范围内小型农田水利设施的全部数据，除现存于宁乡市水利局档案室宁乡县第一次全国水利普查期间留存的普查数据外，无其他类型的小型农田水利设施数据。”对于存在的信息，宁乡市水利局将与申请信息有部分数据重合的水利普查信息提供给张大明；对于不存在的信息，宁乡市水利局告知无其他的小型水利设施数据。其答复符合客观事实，一审法院予以认可。长沙市水利局收到张大明提出的行政复议申请后，依法通知宁乡市水利局进行答复并举证，经审查后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，其作出的复议决定程序合法，事实清楚，适用法律正确。综上，宁乡市水利局所作答复、长沙市水利局所作复议维持决定，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张大明的诉讼请求。上诉人张大明上诉称：一、本案审理不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零二条的规定，本案当事人对争议事实、行政行为的合法性等存在巨大分歧。且上诉人一审期间提交了调取证据的申请，但一审法院未提供调取的证据当庭质证，亦未向上诉人送达不予调取通知书，程序违法；二、宁乡市水利局作出的《2号答复书》没有合法依据；三、一审判决书没有事实和法律依据；四、一审判决书认定的长沙市水利局作出的复议决定书程序合法，事实清楚，适用法律正确仅有文字表述，并没有证据和法律依据支持，相反，上诉人已举证证明长沙市水利局的复议决定书没有事实和法律依据，适用法律错误；五、上诉人在一审期间引用了最高人民法院指导性案例41号作为诉辩理由，而一审判决书并未在裁判理由中回应是否参照了该指导性案例并说明理由，不符合《实施细则》第十一条第二款之规定。综上，请求支持上诉人的上诉请求：1、撤销长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初685号《行政判决书》；2、撤销长沙市水利局2019年9月30日作出的（长水复决字[2019]第3号）《长沙市水利局行政复议决定书》；3、撤销宁乡市水利局2019年5月20日作出的《宁乡市水利局政府信息公开申请答复书（一）》；4判令宁乡市水利局重新答复申请人提交的《政府信息公开申请表（个人）、一》。被上诉人宁乡市水利局答辩称：一、宁乡市水利局针对张大明《政府信息公开申请表（个人）、一》申请公开的信息内容，已将现有的、由宁乡市水利局记录和保存的涉及张大明申请信息公开内容的全部资料提供给了张大明，并告知了张大明原始资料现场查阅方式方法，宁乡市水利局已全面履行答复职责；二、长沙市水利局维持宁乡市水利局2019年5月20日作出的《政府信息公开申请答复书（一）》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，且理由充分；三、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人长沙市水利局答辩称：长沙市水利局被诉复议决定程序合法，事实清楚、适用法律正确。宁乡市水利局所作答复程序合法、内容适当。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求依法驳回上诉人的上诉请求。上诉人张大明在二审中提交的证据材料在一审中无正当事由未提交，且与本案没有关联性，本院依法不予采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，宁乡市水利局根据张大明的申请，2019年5月20日作出《政府信息公开申请答复书（一）》，告知张大明：“我单位记录、保存的涉及煤炭坝镇贺家湾村辖区范围内小型农田水利设施的全部数据，除现存于宁乡市水利局档案室宁乡县第一次全国水利普查期间留存的普查数据外，无其他类型的小型农田水利设施数据。”对于存在的信息，宁乡市水利局将与申请信息有部分数据重合的水利普查信息提供给张大明；对于不存在的信息，宁乡市水利局告知无其他的小型水利设施数据，其答复符合客观事实，并无不当。长沙市水利局收到张大明提出的行政复议申请后，依法通知宁乡市水利局进行答复并举证，经审查后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，其作出的复议决定程序合法，事实清楚，适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人张大明负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 戴 莉审判员 傅美容二〇二〇年四月二十日书记员 陈仪静附相关法律条文：中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。