四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1273号 上诉人（原审原告）余桂英，女，1968年9月8日出生，汉族，住四川省自贡市大安区。 被上诉人（原审被告）自贡市大安区人民政府。住所地：四川省自贡市大安区广华路54号。 法定代表人杨斌，区长。 上诉人余桂英因诉自贡市大安区人民政府（以下简称大安区政府）土地行政决定一案，不服四川省自贡市中级人民法院（2018）川03行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。 余桂英向一审法院起诉，请求：1.撤销大安区政府作出的大府土（决）〔2018〕12号《限期搬迁交出土地决定书》（以下简称12号交地决定）；2.对自贡市人民政府令第69号《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》(以下简称市政府69号令)进行合法性审查。 一审法院经审理查明，余桂英的住宅位于自贡市大安区。因建设自贡东部新城用地的需要，永田村4组的集体土地属于四川省人民政府川府土［2014］118号、404号、1047号、1048号、1111号和川府土［2017］78号批文批准征收的范围。根据上述批文，自贡市人民政府（以下简称市政府）于2014年4月-12月和2017年4月先后发布2014年第4、10、22、23、24号和2017年第6号征收土地方案公告，并在自贡市大安区政府（以下简称和平乡政府）公示栏进行张贴。自贡市自然资源和规划局（原自贡市国土资源局，以下简称市国土局）于2014年5月-2015年1月和2017年5月先后发布2014年第93、132号，2015年第7、14、29号和2017年第129号征地补偿安置方案公告，并在永田村4组进行张贴。2015年5月10日大安区政府发布征收土地调查核实公告，并在永田村4组进行张贴。和平乡政府按照大安区政府委托，具体承办和平乡范围内征地补偿安置工作。2014年5月20日，和平乡政府作出《关于自贡东部新城建设和平乡范围内征地拆迁社会稳定风险评估报告》。2015年6月20日，和平乡政府在永田村4组对该组集体经济组织成员名单进行了公示。大安区政府与和平乡政府分别于2015年6月15日、2015年6月25日签订了《征收土地补偿安置协议》《移交被征收土地交接单》。2015年7月19日，大安区政府将征收的永田村4组集体土地总面积492.179亩的各项征地补偿费用15185237.76元支付给永田村4组，永田村4组将被征土地移交给大安区政府。2017年7月15日，大安区政府作出《自贡东部新城征地拆迁项目和平乡村镇产权房屋拆迁补偿安置方案》，启动了房屋拆迁工作，召开了自贡市东部新城征地拆迁动员会，并将永田村4组拟认定为符合拆迁安置对象人员进行了公示。2017年7月18日和平乡负责征地拆迁的工作人员向余桂英送达了关于召开村镇产权房屋拆迁工作会的通知。和平乡政府负责征地拆迁的工作组查阅了余桂英编号为30637747的房屋档案资料《村镇房屋所有权登记表》，该资料记载余桂英合法产权面积为130.75平方米。2015年8月18日和平乡负责征地拆迁的工作人员对余桂英被征土地上的附着物等进行了清理并登记。余桂英户现有家庭成员3人。2017年9月22日，大安区政府对余桂英作出了《关于余桂英村镇产权房屋拆迁补偿安置方案的通知》并送达。2017年10月11日，大安区政府向余桂英作出了《关于对余桂英村镇产权房屋拆迁补偿安置到位告知书》，拟对余桂英户村镇产权房屋拆迁住房安置方案进行补偿安置，即安置余桂英90平方米户型安置房一套，安置房位于自贡市安置点，并补偿人民币108611.71元，该告知书予以送达。2017年10月31日，大安区政府将余桂英补偿款汇入和平乡永田合作社村民委员会集体账户，载明余桂英房屋补偿款。2018年7月24日，大安区政府对余桂英作出了《限期搬迁交出土地告知书》，该告知书予以送达。2018年7月26日，余桂英向大安区政府提交要求听证的申请书，大安区政府于2018年9月13日组织召开了听证会。2018年9月20日，大安区政府对余桂英作出12号交地决定，载明：依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定，责令余桂英限期搬迁，交出土地。余桂英不服，诉至法院。 另查明，市政府69号令，2013年1月22日经市政府修订。 一审法院认为，行政机关在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定，应当参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条规定，本案应由大安区政府所辖的自贡市大安区自然资源局（原自贡市大安区国土资源局，以下简称大安区国土局）对余桂英作出责令限期搬迁交出土地的决定，但根据国法〔2004〕12号《国务院关于做好省级以下国土资源体制改革的通知》的第一条“一、理顺省级以下国土资源行政管理体制……市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构……”的规定，大安区国土局的行政执法权收归市国土局行使，大安区国土局没有行政执法主体资格，不能行使有关土地行政管理执法权，故大安区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，向余桂英作出的限期搬迁交出土地决定并无不当。 经审查，涉案土地的征收、补偿安置程序符合法律规定，并已依法对余桂英进行安置补偿。余桂英关于大安区政府作出的12号交地决定在实体和程序上均违法的诉讼理由，与查明事实不符，一审法院不予采纳。余桂英认为补偿标准过低，但对补偿标准有异议应由县级地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。故余桂英的该理由不属于本案审查的范围，一审法院不予采纳。 本案中大安区政府据以补偿安置的标准市政府69号令,时至余桂英向法院提起行政诉讼，已超过5年未进行修改调整，虽不符合《国土资源部关于进一步作好征地管理工作的通知》中关于“每2至3年对征地补偿标准进行调整”的规定，但也不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形”所规定的规范性文件不合法的情形。故余桂英主张市政府69号令违法没有法律依据，不予支持。 综上所述，大安区政府对余桂英的村镇房屋已按照市政府69号令的标准进行补偿安置，余桂英应当配合政府新区规划建设并及时腾房交地。但余桂英拒绝接受补偿安置方案，致使涉案地块至今无法全面施工，其拖延交地的行为事实上阻挠了国家建设征地，影响了建设工程的正常进行。大安区政府作出限期搬迁交出土地决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。余桂英要求判决撤销限期搬迁交出土地决定的诉讼请求，依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回原告余桂英的诉讼请求；案件受理费50元，由原告余桂英负担。 余桂英上诉称：（一）根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条及《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定，大安区政府不具有作出12号交地决定的行政主体资格。（二）大安区政府对上诉人房屋及附属物的安置补偿不合理、补偿标准明显偏低。（三）大安区政府及和平乡政府在对上诉人房屋所在地实施征收时，尚未取得有权机关的征地批准文件，存在未批先征的违法行为，损害上诉人的合法权益。一审法院认定事实不清、适用法律错误。上诉请求：撤销一审法院（2018）川03行初34号行政判决，依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求。 大安区政府答辩称：（一）一审法院适用法律正确，答辩人具有作出限期搬迁交出土地的主体资格。（二）答辩人土地征收程序合法，依法对余桂英进行了村镇产权房屋拆迁补偿安置，计算标准依法合规。余桂英依法得到补偿安置后，拒不搬迁，阻挠国家建设征收土地。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回余桂英的上诉、维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，经大安府发〔2005〕113号《大安区人民政府关于和平乡村级行政区划调整的批复》批准，永乐村与田湾村于2005年合并建成为永田村。 本院认为，本案的争议焦点为大安区政府作出的12号交地决定是否合法；余桂英在本案中是否可以一并请求对市政府69号令的合法性进行审查。 根据本案审理查明的事实，永田村4组集体土地经四川省人民政府依法批准征收，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，市政府与市国土局对案涉地块实施的征收行为符合法定程序，余桂英拒不接受安置补偿，相关机关依法对其作出安置补偿决定，提存了安置补偿款。至此,行政机关的征地安置补偿行为已实施完毕,余桂英即应交出土地。其拖延交地的行为致使涉案地块至今无法全面施工，事实上阻挠了国家建设征地，已影响到公共建设的正常进行，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件”的规定，余桂英的情形已满足作出责令交出土地决定的法定条件。 依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；……”，以及《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条关于建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁的规定，征地拆迁实践中，作出责令交出土地决定的法定主体应当是县级以上人民政府土地管理部门。本案中，大安区政府作出12号交地决定不符合上述规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，对于超越职权作出的行政行为，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。又根据该法第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。结合本案被诉行政行为涉及自贡东部新城建设，该建设系为优化空间结构、改善自贡市当地群众人居生态环境，满足群众不断提高的生活需求而实施的重大公共项目，事关社会公共利益；同时，即使撤销12号交地决定，有权机关仍可继续作出相同内容的决定，其结果对余桂英来说，只是程序空转，徒增讼累。故对12号交地决定，应确认违法，不宜撤销。实质上，根据余桂英的起诉和上诉理由，余桂英户拒不配合征地拆迁的根本原因在于对补偿标准和安置补偿行为有异议，而补偿标准及安置补偿行为不属本案审查范围。 余桂英在本案中请求一并审查市政府69号令的合法性。但提请审查的规范性文件必须是被诉行政行为的直接依据，其可以是全部依据，也可以是部分依据。12号交地决定是依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定而作出，并非依据市政府69号令作出。故余桂英在本案中诉请撤销12号交地决定的同时，一并请求对市政府69号令的合法性进行审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定。 综上，一审判决认定事实清楚，但判决驳回余桂英的诉讼请求适用法律错误。余桂英的上诉请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销四川省自贡市中级人民法院（2018）川03行初34号行政判决； 二、确认自贡市大安区人民政府作出的大府土（决）〔2018〕12号《限期搬迁交出土地决定书》违法； 三、驳回余桂英的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人自贡市大安区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘洪峰 审判员  王代伍 审判员  牟 琼 二〇二〇年四月十五日 书记员  伍 沿