南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终43号 上诉人（原审原告）王某2，女，2014年2月14日出生，汉族，住江西省南昌市。 法定代理人王某（王某2之父），男，1980年10月10日出生，汉族，住江西省南昌市青山湖区。 被上诉人（原审被告）南昌市公安局青云谱分局，住所地南昌市青云谱区广州路989号，统一社会信用代码113601000145106857。 法定代表人罗来皇，该局局长。 委托代理人胡志荣，该局副局长。 委托代理人何玉玮，该局公职律师。 原审第三人熊某（王某2之母），女，1983年3月23日出生，汉族，现住南昌市。 上诉人王某2因与被上诉人南昌市公安局青云谱分局（以下简称青云谱公安分局）、原审第三人熊某公安行政登记一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初791号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：王某与熊某于2013年5月20日登记结婚，于2014年2月14日生育一女王某2即原告，户籍登记在王某琴（王某之父）名下，户籍地址为南昌市西湖区里洲住宅区12栋503室。2016年6月16日，南昌市西湖区人民法院判决王某与熊某离婚，并由熊某抚养原告，该判决确认：熊某为方便照顾女儿于2014年3月开始与王某分居生活。判决后，由于无法联系到王某,且王某琴家庭拒绝提供户口簿，熊某向筷子巷派出所求助，民警到王某琴家上门劝说但仍被拒绝。2016年8月23日，熊某向筷子巷派出所提交申请报告，申请打印王某琴（户主）户口簿首页及王某2本人页。筷子巷派出所根据《江西省常住户口登记管理规定》第一百一十五条将王某琴户口簿首页及王某2本人页打印并出具给熊某。2016年8月24日，熊某向被告青云谱公安分局申请将王某2户口登记在熊某根户主名下（熊某户口登记在其父熊某根户主名下）。被告认真审查了熊某提交的王某琴户口簿首页及王某2本人页、民事判决书、户口迁移申请报告等材料，并核对了相关信息后，认定王某2符合迁入条件且手续齐全，于当日通过《南昌市人口信息管理系统》打印了将王某2的户籍从南昌市西湖区里洲住宅区12栋503室迁入南昌市青云谱区洪城路218号7栋2单元601室的赣迁字第00246233号《户口迁移证》并加盖“江西省公安厅户口专用”印章，制作王某2常住人口登记表（登记在户主熊某根名下）后发放了王某2常住人口登记卡，并在王某琴户口簿内王某2常住人口登记卡上加盖“迁出”印章。原告法定代理人王某不服，以王某2之名诉至法院。请求：1.撤销被告作出迁入登记行为，并注销由其发放的原告现行有效户口本；2.请求对赣公字（2016）99号《户口迁移“一站式”办理工作规范》、《南昌市公安机关户籍业务办理规范》的合法性进行审查。 原审法院认为，根据原、被告的诉辩主张及庭审情况，本案的争议焦点为：一、《南昌市公安机关户籍业务办理规范》第二条第（一）项、第九条及《户口迁移“一站式”办理工作规范》是否具有合法性；二、被告根据熊某的申请办理迁入登记及在王某2原常住人口登记卡上加盖“迁出”印章的行政行为是否合法。 关于焦点一：《南昌市公安机关户籍业务办理规范》第二条第（一）项、第九条及《户口迁移“一站式”办理工作规范》是现行户口迁移的依据，具有合法性，具体理由如下：首先，为落实中央户籍制度改革政策，江西省公安厅、南昌市公安局作为管理户籍工作的主管部门，具有结合本地实际制定规章以下其他规范性文件的职权，如案涉《南昌市公安机关户籍业务办理规范》《户口迁移“一站式”办理工作规范》，并未超越权限范围。其次，《南昌市公安机关户籍业务办理规范》第二条第（一）项、第九条及《户口迁移“一站式”办理工作规范》均没有减损公民权利，其具体规定亦未违反上位法即《中华人民共和国户口登记条例》第十条、第十三条的规定。再次，现代科技的运用有利于提高政府服务效率，符合行政高效便民原则。《南昌市公安机关户籍业务办理规范户口》第二条第（一）项、《户口迁移“一站式”办理工作规范》简化了《中华人民共和国户口登记条例》第十条规定的程序，减轻了公民办理户口迁移登记应当履行的程序性义务。最后，“一站式”办理户口迁移与“放管服”改革精神深度契合，应予以肯定。 关于焦点二：现行户口迁移登记涉及两项内容：一是办理迁入登记；二是在原常住人口登记卡上加盖“迁出”印章。原告在本案中请求撤销被告办理迁入登记的行政行为，体现在被告从《南昌市人口信息管理系统》打印《户口迁移证》并制作王某2常住人口登记表后发放王某2常住人口登记卡。《中华人民共和国户口登记条例》第六条及《江西省常住户口登记管理规定》第六十四条、第六十五条、第七十条第（二）项规定，公民应当在经常居住的合法稳定住所地登记为常住人口，户口迁移应当遵循实际居住、人户一致原则；子女投靠到城镇落户的，可在其父亲或母亲的所在地公安机关申请登记常住户口。本案中，王某2自2014年出生后不久便随同熊某在外祖父熊某根家即户口迁入地南昌市青云谱区居住生活，且南昌市西湖区人民法院生效判决也确认王某2由熊某抚养，故青云谱区属于王某2与熊某的经常居住地。由于王某2户口迁移发生于南昌市城区范围，依据《南昌市公安机关户籍业务办理规范》第二条第（一）项规定，无需办理《准予迁入证明》。又，王某2的户口登记在熊某根名下，熊某可以向被告申请将王某2户口登记在熊某根名下。被告认真审查了熊某提交的申请材料，核对了相关信息，认定王某2符合迁入条件且手续齐全，履行了审慎审查职责，为王某2制作熊某根户主名下的王某2常住人口登记表，并发放了王某2常住人口登记卡，作出迁入登记的决定，并无不当。原告主张第三人不能以自己的名义向被告申请迁移王某2户口，因第三人系王某2的法定代理人，也是法定监护人，提交申请报告符合《江西省常住户口登记管理规定》第四条第一款规定，故原告的该项主张，本院不予采纳。关于加盖“迁出”印章问题。根据《南昌市公安机关户籍业务办理规范》第九条第（二）项第5目“在迁出人员原户口所在地派出所签发的户口簿上作迁出登记并加盖迁出章”之规定，迁入地公安机关在完成迁入登记后，应当履行基于该迁入登记所产生的附随义务，即在迁出人员原户口簿本人页上加盖“迁出”印章，避免不实证件继续使用。本案中，被告青云谱公安分局在办理迁入登记后在王某琴户口簿内王某2原本人页上加盖“迁出”印章，符合上述规定，并无不当。综上，原告的诉请缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回原告王某2的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人不服原审判决，向本院提起上诉称：1.在未发生法定迁移事由、未告知上诉人法定监护人、抚养权人王某的情形下，被上诉人作出上诉人户口迁移登记的行政行为，减损了上诉人的权利，该行政行为既没有法律规范依据，也违反法定程序，不具有合法性。2.原审法院经审理查明认定“熊某为方便照顾女儿于2014年3月开始与王某分居生活”错误，因该事实为熊某单方陈述，未经庭审质证；认定“筷子巷派出所根据《江西省常住户口登记管理规定》第一百一十五条将王某琴户口簿首页及王某2本人页打印并出具给熊某”错误，因《江西省常住户口登记管理规定》制定依据《最高人民法院、公安部、商业部、城乡建设环境保护部关于转发陕西省西安市（关于办理离婚、房产案件中有关户粮分立、迁移和房产变动问题的联合通知）的通知》已被废止，被上诉人依据上述规范性文件打印户籍的行为不具有合法性。3.原审法院裁判认为“被上诉人履行了基于该迁入登记所产生的附随义务，即在迁出人员原户口簿本人页上加盖‘迁出’印章，避免不实证件继续使用”、“被告根据第三人的申报为王某2办理户口迁移并无不当”错误。4.被上诉人适用违反上位法的非规范性法律文件，如“红头文件”等来证明其行为的合法性，而且被上诉人未向法院提交“红头文件”制定程序合法、内容合法的依据，违反相关规定。同时，原审法院也未尽到合理审查义务。5.上诉人的诉请具有事实根据和法律依据。原审法院擅自改变诉讼请求和争议焦点严重违反法定程序。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决，发回原审法院重审或者依法改判；二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人青云谱公安分局答辩称：1.被上诉人依据《南昌市公安机关户籍业务办理规范》、《户口迁移“一站式”办理工作规范》之规定，为上诉人依法办理了南昌市城区内户口迁移登记，程序合法，适用法律正确。2.被上诉人作出行政行为的依据均合法有效，符合上位法《中华人民共和国户口登记条例》及国务院、江西省人民政府关于户籍制度改革的文件精神。3.上诉人户籍已经由原户籍迁出，因此原户口簿中上诉人的信息已经失效，并不存在原户口簿依然合法有效的问题。4.原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 本院二审查明事实与原审查明的事实一致。 本院认为，本案系我国“放管服”改革和户籍制度改革背景下，因实行户口迁移“一站式”办理而引发的新类型案件。根据查明的案件事实，结合争议焦点，二审重点审查以下二个方面的问题：一是被上诉人作出案涉户口迁移登记行政行为是否合法；二是案涉户口迁移登记行政行为所依据规范性文件的相关规定是否合法。具体分别评述如下： 一、关于被上诉人作出的案涉户口迁移登记行政行为是否合法问题。 根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条“户口登记工作，由各级公安机关主管”的规定，被上诉人青云谱公安分局负责本行政区域内的户口登记工作，有依法办理上诉人户口迁移登记的法定职责。 （一）原审第三人有权代理上诉人办理户口迁移登记。根据《中华人民共和国民法总则》第二十条规定，不满八周岁的未成年人，为无民事行为能力人，由其法定代理人代理实施民事法律行为。《江西省常住户口登记管理规定》第四条规定，办理户口登记、变更、迁移等户籍管理事项应由本人或户主前往公安派出所申报，未成年人或限制民事行为责任人应当由监护人或户主申报。本案中，上诉人系不满八周岁的未成年人，为无民事行为能力人，原审第三人系上诉人的母亲，是上诉人的法定代理人（监护人），且上诉人一直与其一起生活，其代理上诉人前往被上诉人处申报户口迁移登记符合上述法律和规范性文件的规定，并无不当。 （二）上诉人符合户口迁入的条件。根据《中华人民共和国户口登记条例》第六条，公民应当在经常居住地登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。《江西省常住户口登记管理规定》第四条规定，公民应当依照本规定，在经常居住的合法稳定住所地登记为常住人口。第六十四条规定，公民户口迁移，遵循实际居住，人户一致的原则，实行条件准入制。本案中，上诉人自2014年出生后不久便随同原审第三人在外祖父熊某根家即户口迁入地南昌市青云谱区居住生活，2016年6月16日，南昌市西湖区人民法院判决上诉人父亲王某与母亲熊某离婚，并确认上诉人由原审第三人熊某抚养，而且上诉人至今仍与原审第三人在青云谱区生活居住，青云谱区属于上诉人与原审第三人的经常居住地。因此，上诉人将户口迁入被上诉人管辖区域内符合上述法律和规范性文件规定，并无不当。 （三）被上诉人作出上诉人户口迁移登记行政行为合法。《户口迁移“一站式”办理工作规范》、《南昌市公安机关户籍业务办理规范》对户口迁移登记“一站式”办理工作进行了明确具体的规定。原审第三人熊某在无法与王某联系和王某琴家庭拒绝提供户口簿的情况下，向筷子巷派出所求助，民警到王某琴家上门劝说但仍被拒绝后，其向该所提交申请报告，申请打印王某琴（户主）户口簿首页及王某2本人页。该所为其打印，符合《江西省常住户口登记管理规定》第一百一十五条的规定。被上诉人对于原审第三人熊某提交的将王某2户口登记在熊某根户主名下（熊某户口登记在其父熊某根户主名下）的申请报告、以及提供的王某琴户口簿首页及王某2本人页、民事判决书等材料，进行了认真审查，并核对相关信息后，认定王某2符合迁入条件且手续齐全，并为其办理了户口迁移登记行政行为，符合上述规范性文件规定，并无不当。 （四）关于原审法院认定事实、裁判理由、审判程序是否错误的问题。针对上诉人就“原审认定事实、裁判理由、审判程序存在错误”的上诉主张，经审理认为，原审认定“熊某为方便照顾女儿于2014年3月开始与王某分居生活”是依据南昌市西湖区人民法院生效判决所确认的事实，上诉人认为该事实认定错误，但没有提供足以推翻该事实或支持其主张的证据。原审认定“筷子巷派出所根据《江西省常住户口登记管理规定》第一百一十五条将王某琴户口簿首页及王某2本人页打印并出具给第三人”中《江西省常住户口登记管理规定》制定依据并非是上诉人所称已废止的《最高人民法院、公安部、商业部、城乡建设环境保护部关于转发陕西省西安市（关于办理离婚、房产案件中有关户粮分立、迁移和房产变动问题的联合通知）的通知》，上诉人的上诉主张属于理解错误。原审法院裁判认为“被上诉人履行了基于该迁入登记所产生的附随义务，即在迁出人员原户口簿本人页上加盖‘迁出’印章，避免不实证件继续使用”、“被告根据第三人的申报为王某2办理户口迁移并无不当”，上述裁判理由符合案涉规范性文件对户口迁移登记的相关规定，并无不当。原审法院并未改变上诉人的诉讼请求和争议焦点，上诉人存在理解和认识错误。因此，原审法院认定事实、裁判理由、审判程序并无不当。上诉人的上诉主张，本院不予采纳。 二、关于案涉户口迁移登记行政行为所依据规范性文件的相关规定是否合法问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，上诉人在对被上诉人作出案涉户口迁移登记行政行为提起诉讼时，可以一并请求对作出该行政行为所依据的《户口迁移“一站式”办理工作规范》、《南昌市公安机关户籍业务办理规范》相关规定进行审查。在上述规范性文件发布之前，南昌市居民办理户口迁移，依照《中华人民共和国户口登记条例》等相关规定，一般先在户籍迁入地申请准迁，然后到户籍迁出地办理迁移，再到迁入地进行落户。而上述规范性文件发布后，居民只需凭有关手续到迁入地派出所办理户口迁移，不再到迁出地派出所办理户口迁出手续，被称为户口迁移“一站式”办理。上诉人认为上述文件涉及户口迁移“一站式”办理的相关规定违反《中华人民共和国户口登记条例》的规定。本院经审查认为，上述规范性文件涉及户口迁移“一站式”办理的相关规定并不违反《中华人民共和国户口登记条例》规定，其合法有效，可以作为被上诉人作出案涉户口迁移登记行政行为的依据。具体论述如下： （1）《户口迁移“一站式”办理工作规范》属于附带规范性文件审查的范围。 《户口迁移“一站式”办理工作规范》虽然从形式上看，系江西省公安厅对各设区市公安局下发的内部执行的管理规范，不对外予以公布。但是，该规范性文件对户口迁移“一站式”办理的工作流程和工作要求作了细化规定，并要求各设区市公安局贯彻落实。被上诉人也是按照该规范性文件规定的工作流程和工作要求办理王某2户口迁移登记，其在答辩状中也明确该规范性文件是其作出案涉行政行为的规范依据。因此，该文件已被被上诉人作为户口迁移“一站式”办理的直接依据付诸实施，具有外部法律效力，故应纳入本案附带规范性文件审查的范畴。 （二）案涉规范性文件合法、有效并合理、适当。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。故本院主要从规范性文件制定目的、制定权限、具体内容等方面进行审查。 1.案涉规范性文件符合社会发展的现实需要。我国1958年制定的《中华人民共和国户口登记条例》是在改革开放前，中国城乡二元结构并存，相对封闭的社会背景下制定的。随着时代的进步和改革开放的不断深入，我国经济社会发展已进入体制转换、结构调整、社会变革的关键时期，原有控制市镇人口及严格审批权限和手续的户籍制度越来越难以适应现实的需要。《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》国办发〔2011〕9号第十三项明确规定：“国家基本户籍管理制度属于中央事权，地方在国家确定的基本户籍管理制度的原则和政策范围内，结合本地实际进行探索、制定具体措施”。《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》(国发〔2016〕30号)要求“紧紧扭住转变政府职能这个‘牛鼻子’，在更大范围、更深层次，以更有力举措推进简政放权、放管结合、优化服务改革”。江西省公安厅、南昌市公安局按照“放管服”改革精神和国家户籍制度改革的要求，为进一步深化公安机关“放管服”改革，落实“最多跑一次”工作要求，最大限度减少群众办事成本，切实提高公安户籍窗口服务群众的质量和效率，制定的案涉规范性文件，顺应了社会发展的现实需要。 2.案涉规范性文件未超越法定职权。《中华人民共和国户口登记条例》第三条规定，户口登记工作，由各级公安机关主管。江西省公安厅、南昌市公安局依法享有管理户口登记工作的职权，针对其辖区内户籍管理工作，其有权结合本地实际制定规章以下其他规范性文件。而案涉规范性文件制定目的为落实户籍制度改革精神，规范和完善江西省、南昌市户口迁移“一站式”办理等户籍管理制度，提升服务群众质量。该文件制定属于其职权范围。同时，案涉规范性文件的制定亦符合正当程序。因此，江西省公安厅、南昌市公安局制定案涉规范性文件既未超越其事务管辖权和地域管辖权，也未超越法律、法规、规章的授权，符合法律规定。 3.案涉规范性文件既未增加相对人义务,也未减损相对人权益。按照《中华人民共和国户口登记条例》第十条、第十三条规定，相对人办理户口迁移登记需要分别到迁入地和迁出地公安机关办理相关手续，而案涉规范性文件规定的户口迁移“一站式”办理，仅要求相对人到迁入地公安机关申请办理即可，无需再到迁出地办理相关手续。同时，案涉规范性文件并未减损相对人在《中华人民共和国户口登记条例》中所享有的权利。因此，案涉规范性文件的相关规定在未减损相对人权益的前提下，不仅没有增加相对人的义务，反而减轻了相对人的义务。 4.案涉规范性文件未违反上位法规定。根据案涉规范性文件的规定，相对人办理户口迁移登记提供的材料较《中华人民共和国户口登记条例》规定更少，但对公安机关所需履行的法定职责丝毫没有减少，只是以前对纸质材料的审核变成了对电子档案材料的审核，以前由迁出地公安机关进行审核，现在由迁入地公安机关进行审核。而且案涉规范性文件对公安机关的工作流程作了更严格具体的规范。因此，案涉规范性文件既没有增加公安机关的权力事项或者减少其法定职责，也没有增加相对人办理户口迁移登记的条件，不与《中华人民共和国户口登记条例》等上位法相抵触。 5.案涉规范性文件彰显了高效便民的行政目的。高效便民体现在两个方面：一是行政效率，要求公安机关积极履行法定职责和遵守法定时限；二是便利当事人，要求公安机关不得在行政活动中增加当事人的程序负担。根据案涉规范性文件的相关规定可知，实行户口迁移“一站式”办理后，户口迁移由原来的“迁入地准迁--迁出地办理--迁入地落户”三步办理程序优化为“迁入地直接办理”的“一站式”办理模式。迁入地公安机关借助现代信息化平台的建设，通过人口信息管理系统来查询、核实迁出地公安机关录入的相关户口信息，从而简化了相对人来回往返的程序义务，同时户口迁移审批模式也由原先的纸质流转升级为网上审批流转模式。因此，案涉规范性文件不仅简化了行政活动中相对人的程序负担，而且提高了公安机关的办事效率，实现了高效便民的行政目的。 综上，上诉人的上诉请求不能成立,本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王某2负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张庆文 审 判 员 帅晨薇 审 判 员 陈 榕 二〇二〇年四月一日 法官助理 熊娇娇 书 记 员 刘婉盈