安徽省马鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖05行终15号上诉人（一审原告）谷小妹，女，汉族，1980年9月19日出生，住安徽省含山县。委托代理人鲍栋，安徽致琛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）含山县城市管理局（含山县城市管理行政执法局），住所地安徽省含山县环峰镇华阳东路178号,统一社会信用代码11340522486442107C。法定代表人吴敬波，该局局长。出庭负责人徐平，该局副局长。委托代理人徐金柱，该局工作人员。委托代理人李冉，安徽夏商周律师事务所律师。上诉人谷小妹诉被上诉人含山县城市管理局（该局加挂含山县城市管理行政执法局牌子，以下简称含山县城管局）城市管理行政处罚一案，不服安徽省含山县人民法院（2019）皖0522行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月3日公开开庭审理了本案，上诉人谷小妹及其委托代理人鲍栋，被上诉人含山县城管局的副局长徐平及委托代理人徐金柱、李冉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月12日，含山县城管局作出含城管（住建）罚字[2019]第502号《行政处罚决定书》，认定谷小妹的行为违反了《安徽省物业管理条例》第七十九条第一款第一项的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《安徽省物业管理条例》第一百条第一款的规定，决定对谷小妹作出罚款伍万元的行政处罚。谷小妹起诉称，含山县城管局于2019年10月12日作出的含城管（住建）罚字[2019]502号《行政处罚决定书》，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序且超越职权，诉请判决：1.依法撤销含山县城管局作出的含城管（住建）罚字（2019）502号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由含山县城管局负担。一审审理查明，谷小妹系含山县环峰镇锦绣华城小区B区4号楼2单元11/28/29车库（砖混结构）业主。2019年4月20日左右，谷小妹在其车库装修过程中，在11、28车库相邻处，28、29车库相邻处打掉承重墙各开了一扇门，11号车库外墙开了一扇窗，在物业管理人员制止无效后，便向含山县住房和城乡建设局（以下简称含山县住建局）物业股反映，含山县住建局工作人员去现场查看后认为谷小妹在其车库装修过程中，确实存在破坏墙体结构的情况。2019年4月23日，含山县住房和城乡住建局向谷小妹送达了《责令停止违法行为通知书》，并于同日给含山县城管局发函，要求含山县城管局对谷小妹擅自破坏房屋承重结构的行为依法实施行政处罚。含山县城管局于2019年4月25日受案，经现场勘验调查，发现谷小妹在装修过程中，涉嫌破坏承重墙结构的行为违反了《安徽省物业管理条例》第七十九条第一款第一项的规定，遂于2019年5月10日立案，经调查询问、现场勘验，于同日向谷小妹下达了《责令停止违法行为通知书》，要求谷小妹立即停止施工并恢复原状，谷小妹未及时恢复原状。2019年6月13日，含山县城管局作出《关于锦绣华城B区业主谷小妹擅自破坏房屋墙体相关信息认定函》（含城管[2019]51号），要求含山县住建局对谷小妹的违法行为进行认定。2019年7月17日，含山县城管局作出《关于尽快提供锦绣华城B区业主谷小妹、吴云户擅自变动房屋承重结构及是否影响公共安全认定材料的函》（含城管[2019]81号），要求含山县住建局提供谷小妹、吴云擅自变动房屋承重结构及是否影响公共安全的相关认定材料。2019年7月26日，含山县住建局函复含山县城管局，认定谷小妹在车库装修过程中，擅自破坏墙体结构，根据物业服务企业提供的图纸和说明，以及质监部门对照图纸现场查看，墙体均为承重墙，对房屋结构安全产生一定影响，并附有案涉房屋建筑结构认定材料（设计图纸和谷小妹信息认定函）。2019年8月20日，含山县城管局作出《责令改正通知书》，要求谷小妹在三日内将墙体恢复原状，并将通知送达给谷小妹，谷小妹拒绝签字。2019年8月26日，经含山县城管局工作人员现场复核，谷小妹未将破坏的墙体恢复原状。2019年8月27日，含山县城管局作出《行政处罚事先告知书》（含城管（住建）告字[2019]第502号）、《行政处罚听证告知书》（含城管（住建）听字[2019]第502号），并于当日留置送达给谷小妹。2019年8月30日，谷小妹申请了陈述、申辩，含山县城管局制作了陈述申辩笔录。2019年9月2日，含山县城管局向含山县住建局发出《关于请求认定锦绣华城B区4号楼11、28、29自行车车库墙体恢复是否符合要求的函》（含城管[2019]114号），请求含山县住建局对被谷小妹破坏的承重墙体是否已经恢复原状及是否符合安全要求作出认定。2019年9月20日，含山县住建局回函认定案涉墙体已恢复原状，结构和技术要求基本符合要求，对房屋安全性能基本无影响。2019年10月12日，含山县城管局作出含城管（住建）罚字[2019]第502号行政处罚决定书，认定谷小妹的行为违反了《安徽省物业管理条例》第七十九条第一款第一项的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《安徽省物业管理条例》第一百条第一款的规定，对谷小妹作出罚款伍万元的行政处罚，并于当日将处罚决定书送达给谷小妹。谷小妹不服，依法提起诉讼。一审另查明，含山县住建局接到举报环峰镇锦绣华城B区4号楼2单元11/28/29车库业主改变房屋承重墙结构的电话，通过物业登记簿查找的业主为郭晓妹，后经过核实案涉车库业主实名为谷小妹。一审又查明，2017年10月24日，含山县机构编制委员会（2017）17号文件，将住建等领域有关行政处罚权划入含山县城管局，2019年3月30日，中共含山县委办公室（2019）36号文件，在含山县城市管理局加挂含山县城市管理行政执法局牌子，含山县城市管理行政执法局原来的职能不变。一审法院认为，本案争议焦点为：1.含山县城管局是否有作出行政处罚的职权；2.谷小妹的行为是否违法；3.含山县城管局的处罚程序是否合法。1.《城市管理执法办法》第八条规定，城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。含山县机构编制委员会含编［2017］17号文件将住建等行政处罚权划入含山县城市管理行政执法局的职责范围。中共含山县委办公室办［2019］36号文件关于含山县城管局职责机构编制调整事项规定，含山县城市管理局加挂含山县城市管理行政执法局牌子，两者是同一社会代码。根据上述规定，含山县城管局具有对全县范围内违反住房城乡建设领域法律法规规章行为处罚的职权；2.《安徽省物业管理条例》第七十九条第一款第一项规定，物业管理区域内禁止下列行为：（一）装修工程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构。含山县住建局通过现场查看，参照房屋设计图纸对比后，认定谷小妹在车库开凿门洞涉及的是承重墙，对房屋结构安全有一定影响，谷小妹的行为显然违反上述规定；3.含山县住建局接到锦绣华城物业反映谷小妹擅自改变房屋承重墙结构的投诉举报后去现场查看核实，于2019年4月23日下达《责令通知违法行为通知书》。并于同日根据含山县三定方案的规定将案件移送给含山县城管局。上述程序符合法律规定。至于谷小妹提出含山县住建局是否有权对承重墙及其在车库墙体开凿门洞是否对房屋结构安全有一定影响作出认定问题，案涉房屋系砖混结构，图纸表明案涉墙体为承重墙，谷小妹在承重墙开凿门洞对房屋结构安全有一定影响是基本常识。含山县城管局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《安徽省物业管理条例》第一百条第一款的规定对谷小妹作出罚款人民币伍万元的行政处罚并无不妥。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定,判决驳回谷小妹的诉讼请求。案件受理费50元，由谷小妹负担。谷小妹上诉称：1.一审法院认定事实错误。其一，根据《城市管理执法办法》第八条规定，城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。本案中，含山县城管局没有提供法律法规和国务院有关规定，确定其具有对全县范围内违反住房城乡建设领域法律法规、规章的行为处罚的职权。一审法院认为含山县城管局具有对全县范围内违反住房城乡建设领域法律法规规章行为处罚的职权，也违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十五、十六条的规定。其二，含山县城管局未提供证据证明含山县住建局具有认定承重结构的权利，也未提供具有鉴定资格的部门出具的鉴定意见，且在被诉行政行为作出前，含山县城管局曾两次给住建部门发函，均明确提出材料中需要房屋质量检测报告。故含山县城管局作出的被诉行政行为主要证据不足，一审法院认定“案涉房屋系砖混结构，图纸表明案涉墙体为承重墙”的事实既不是众所周知的事实，也不是根据日常生活经验法则推定的事实，法院直接认定该事实违反了《中华人民共和国行政诉讼证据若干问题规定》的相关规定。2.根据《安徽省物业管理条例》第七十九条第一款第一项规定，物业管理区域内禁止下列行为：（一）装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构。第七十九条第二款规定，违反前款规定的，业主委员会、物业服务企业应当制止。制止无效的物业服务企业、业主委员会应当及时报告有关行政主管部门。有关行政主管部门在接到报告后应当依法予以制止或依法处理。本案中含山县城管局没有提供证据证明业主委员会或物业服务企业制止上诉人的装修行为，也没有证据证明业主委员会或者物业服务企业是在制止无效的情况下，报告有关行政主管部门，有关行政主管部门在接到报告后依法予以制止或者依法处理。含山县城管局作出的行政处罚，违反了法定程序。3.含山县城管局作出的行政处罚明显不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款规定，当事人有下列情形之一的应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；第二十七条第二款规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。上诉人的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，含山县城管局未依据上述规定对上诉人从轻或者减轻行政处罚，属于行政处罚明显不当。锦绣华城小区擅自改装车库的大概有六十多户，含山县城管局对其均未作出处理，仅对上诉人和吴云户作出处罚，属处罚明显不当。且含山县城管局未依据上述规定，对上诉人从轻或者减轻行政处罚，属于适用法律法规错误。4.含山县城管局没有作出被诉行政行为的职权，其作出的行政处罚违反了法定程序，主要证据不足，适用法律法规错误，明显不当。一审判决适用法律错误。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决和被诉行政行为。含山县城管局答辩称：1.一审认定事实清楚，依据《城市管理执法办法》、《安徽省物业管理条例》以及含山县机构编制委员会[2017]17号文件相关规定，本机关具有住建领域内的行政处罚职权；2.相应的监管主体含山县住建局通过原始图纸对比得出承重墙结论，一审对以房屋系砖混结构，图纸表明案涉墙体为承重墙的结论予以认可符合规定；3.本机关作出的行政处罚符合查处程序，通过询问笔录可以看出物业服务企业进行了制止和举报，且本机关负有违法建设的查处职责，业主委员会、物业服务企业的报告只是线索之一；4.本机关经过调查、告知、集体讨论等程序，作出责令恢复原状、罚款的行政处罚，告知不服行政处罚的救济途径，行政处罚决定合理合法、公平公正；5.上诉人不存在主动消除或者减轻违法行为的危害后果的情形，故不能从轻或者减轻处罚。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。谷小妹向一审法院提交的证据材料为：证据一、谷小妹身份证复印件，证明其主体资格及基本情况；证据二、《关于锦绣华城B区4号楼2单元11/28/29号自行车车库墙体开门洞损坏情况认定复函》，证明该复函载明“墙体均为承重结构，对房屋结构安全产生一定影响。”但含山县城管局未提供证据证明含山县住建局具有相应的鉴定资格，故含山县住建局认定墙体均为承重结构，对房屋结构安全产生一定的影响，不能作为认定事实的依据；证据三、《关于锦绣华城B区4#2单元9/23/24,11/28/29自行车车库墙体恢复原状后是否符合要求的复函》，证明谷小妹的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害结果；证据四、含城管（住建）罚字[2019]502号行政处罚决定书，证明含山县城管局于2019年10月12日作出含城管（住建）罚字[2019]502号行政处罚决定书以及该处罚决定书的主要内容。含山县城管局向一审法院提交的证据材料为：证据一、受案登记表、含住建函[2019]48号、现场勘验笔迹、责令停止违法行为通知书，证明含山县城管局根据住建部门提供的证据材料对案件进行了受案处理；证据二、含城管[2019]35号函，证明含山县城管局对住建部门移送的涉嫌违法问题及时向住建部门发函要求认定的事实；证据三、立案审批表，证明含山县城管局对谷小妹的违法行为立案审批的事实；证据四、通知违法人到现场接受调查截图和通话录音记录，证明含山县城管局通知谷小妹接受调查处理的事实；证据五、现场勘验（检查）笔录、现场照片现场勘验视频资料、户籍证明、锦绣华城车库买卖合同、调查询问笔录，证明含山县城管局对违法事实进行调查的事实；证据六、责令停止违法行为通知书，证明含山县城管局要求谷小妹自行恢复的事实；证据七、含城管[2019]51号认定函，证明含山县城管局对住建部门移送的涉嫌违法问题及时向住建部门再次发函要求认定的事实；证据八、短信截图，证明含山县城管局通过短信告知谷小妹要求其提供文书送达地址的事实；证据九、含城管[2019]81号，证明含山县城管局要求住建部门对承重墙尽快认定的事实；证据十、含住建[2019]86号认定复函，证明住建部门给含山县城管局回函对承重结构认定的事实；证据十一、调查终结报告，证明含山县城管局对案件作出的调查结论；证据十二、案件处理审批表，证明含山县城管局按照程序对案件处理呈批的事实；证据十三、会议记录，证明含山县城管局在作出处罚决定前已经进行了集体讨论；证据十四、责令改正通知书及送达回证、复核复查照片，证明含山县城管局对谷小妹违法行为责令改正的事实；证据十五、行政处罚事先告知书及送达回证、听证告知书及送达回证、现场照片，证明含山县城管局在处罚前已经告知当事人陈述申辩、听证的权利；证据十六、陈述、申辩录，证明原告陈述、申辩的事实；证据十七、含城管[2019]114号文件、含住建函[2019]100号文件，证明含山县城管局对谷小妹自行恢复承重墙体是否消除安全影响提出认定的事实以及住建部门回函确认的事实；证据十八、处罚决定书及送达回证，证明含山县城管局对谷小妹违法行为作出处罚以及送达的事实；证据十九、公证书，证明第三方公证处对文书送达进行公证的事实。上述证据均已随案移送本院。二审中双方当事人均未提交新的证据。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：1.含山县城管局是否有作出案涉行政处罚的职权；2.处罚依据是否充分；3.处罚程序是否合法；4.处罚内容是否合理。一、关于含山县城管局是否具有案涉行政处罚权。根据《城市管理执法办法》第八条规定，城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。含编［2017］17号《关于印发的通知》规定，含山县城管局行政处罚权范围包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权。具体到本案情形，《建设工程质量管理条例》第四条规定，县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。第六十九条规定，房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款。《安徽省物业管理条例》第一百条第一款亦规定，违反本条例第七十九条第一款第一项规定的，由县级以上人民政府住房和城乡建设部门责令限期改正，恢复原状，处以五万元以上十万元以下罚款。本案中，案涉行政行为系针对谷小妹在车库装修过程中擅自变动承重结构行为而作出的行政处罚，含山县城管局依据上述规定具有行政处罚职权。对上诉人提出含山县城管局不具有法定职权的上诉理由，本院不予支持。二、关于案涉行政处罚依据是否充分。《安徽省物业管理条例》第七十九条第一款第一项规定，物业管理区域内禁止下列行为：（一）装修工程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构。根据前述《建设工程质量管理条例》相关规定，县级以上人民政府建设行政主管部门负有对建设工程质量的监督管理职责。本案中，含山县住建局先后作出的含住建函[2019]48号《关于移送锦绣华城业主郭小妹（谷小妹）擅自破坏墙体开门依法实施行政处罚的函》，及含住建函[2019]86号《关于锦绣华城B区4号楼2单元11、28、29号自行车车库墙体开门洞损坏情况认定复函》，认定谷小妹在自行车车库装修过程中擅自破坏墙体结构，根据物业服务企业提供的图纸和说明，以及该局质监部门对照图纸现场查看，墙体均为承重墙，对房屋结构安全产生一定影响。含山县城管局依据住建部门出具的函件展开调查，确认谷小妹在装修工程中擅自变动房屋承重结构的事实，依法作出案涉行政处罚依据充分。对上诉人提出含山县城管局未提供证据证明住建部门具有认定承重结构的权利，也未提供具有鉴定资格的部门出具的鉴定意见的上诉理由，本院认为，含山县住建局负有对建设工程质量的监督管理的法定职责，其根据规划设计图纸和现场勘查，对谷小妹车库装修过程中擅自破坏承重结构行为进行认定，作出上述复函即具有法律效力。对上诉人该项上诉理由，本院不予支持。三、关于案涉行政行为程序是否合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述和申辩的权利。本案中，含山县城管局收到住建部门函件，对谷小妹破坏承重结构行为进行受案处理后，对违法行为进行立案审批，通知谷小妹接受调查，在对违法行为进行全面调查基础上，作出责令改正通知书，责令谷小妹停止违法行为自行恢复原状，并在作出处罚决定前进行了内部集体讨论，作出行政处罚事先告知书和听证告知书，告知行政相对人陈述和申辩权，最终作出处罚决定书并依法送达。含山县城管局作出案涉行政处罚程序符合法律规定。对上诉人提出含山县城管局没有提供证据证明业主委员会或物业服务企业制止上诉人的装修行为，亦未证据证明业主委员会或者物业服务企业制止无效后报告有关行政主管部门，违反了法定程序的上诉理由，本院认为，业主委员会或物业企业的制止行为并非行政处罚的前置程序，是否存有制止行为亦非本案审理范围，对该项上诉理由本院不予支持。四、关于案涉行政处罚内容是否合理。根据《安徽省物业管理条例》第一百条第一款规定，违反本条例第七十九条第一款第一项规定的，由县级以上人民政府住房和城乡建设部门责令限期改正，恢复原状，处以五万元以上十万元以下罚款。本案中，谷小妹在装修车库过程中破坏了房屋承重结构，导致房屋存在安全隐患，含山县城管局依据上述规定，综合考虑谷小妹违法行为情形及消除违法状态情况，在法定处罚幅度内从轻作出案涉行政处罚，处罚内容合理。对上诉人提出含山县城管局处罚内容不当的上诉理由，本院不予支持。综上，上诉人谷小妹的上诉理由不能成立，含山县城管局作出行政处罚依据充分，程序合法，处罚合理。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谷小妹负担。本判决为终审判决。审判长 花 卉审判员 袁国庆审判员 焦明君二〇二〇年四月七日书记员 夏 丽附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。