郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）豫71行终75号上诉人（原审被告）孟津县白鹤镇人民政府，住所地河南省洛阳市孟津县白鹤镇白鹤街。法定代表人朱俊杰，镇长。委托代理人周晓晖，副镇长。委托代理人王向峰，河南广文律师事务所律师。被上诉人（原审原告）孟津县会盟镇中油一建赛鸽养殖场，住所地河南省孟津县白鹤镇铁谢村4组。经营者李拥军，男，1970年12月25日出生，汉族，住河南省洛阳市涧西区。委托代理人江庆兰，北京市盛廷律师事务所律师。原审被告孟津县人民政府，住所地河南省孟津县城桂花中路。法定代表人赵莉，县长。原审被告孟津县城市综合执法局，住所地河南省孟津县八一路。法定代表人安晓军，局长。委托代理人姚晓茹，孟津县城市综合执法局工作人员。原审被告孟津县自然资源局，住所地河南省孟津县会盟路东段。法定代表人赵晋伟，局长。原审被告河南黄河湿地国家级自然保护区孟津管理局，住所地河南省洛阳市孟津县小浪底路南岭公园西门。法定代表人孟科峰，局长。原审被告豫西黄河河务局孟津黄河河务局，住所地河南省洛阳市孟津县会盟镇。法定代表人张乐天，局长。原审被告孟津县环境保护局，住所地河南省洛阳市孟津县小浪底大道487号。法定代表人张灿锋，局长。原审被告孟津县农业农村局，住所地河南省孟津县桂花大道348号。法定代表人王鹏举，该局局长。原审被告孟津县林业局，住所地河南省孟津县八一路106号。法定代表人李志刚，局长。委托代理人郭利锋，孟津县林业局工作人员。原审被告孟津县水利局，住所地河南省孟津县桂花中路307号。法定代表人许占利，局长。原审被告孟津县公安局，住所地河南省孟津县城新区河图东路与永平路交汇处。法定代表人张磊强，局长。上诉人孟津县白鹤镇人民政府（以下简称白鹤镇政府）与被上诉人孟津县会盟镇中油一建赛鸽养殖场（以下简称赛鸽养殖场）以及原审被告孟津县人民政府（以下简称孟津县政府）、孟津县城市综合执法局(以下简称县执法局)、孟津县自然资源局（以下简称县自然资源局）、河南黄河湿地国家级自然保护区孟津管理局（以下简称县湿地局）、豫西黄河河务局孟津黄河河务局（以下简称县河务局）、孟津县环境保护局（以下简称县环保局）、孟津县农业农村局（以下简称县农业局）、孟津县林业局（以下简称县林业局）、孟津县水利局（以下简称县水利局）、孟津县公安局（以下简称县公安局）行政强制一案不服洛阳铁路运输法院作出（2019）豫7102行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。洛阳铁路运输法院一审查明：李拥军与铁谢村四组签订土地租赁协议，承包该组位于铁谢村东黄河大堤南侧的土地14亩，用途为养殖业、种植业、农家乐，承包期限为30年（2012年1月1日至2041年12月31日）。李拥军在该租赁的土地上修建了赛鸽养殖场，并办理了营业执照。2019年3月21日，县湿地局等八家单位联合发布《黄河湿地国家级自然保护区畜禽养殖专项整治公告》，要求在黄河湿地国家级自然保护区核心区、缓冲区内的所有畜禽养殖场（户）于2019年4月15日前，自行拆除畜禽养殖设施，逾期不拆除的，有关职能部门将依法强制拆除，并做罚款处理。2019年5月22日，白鹤镇政府、县执法局、县自然资源局、县湿地局、县林业局、县河务局、县环保局、县农业局等八家相关职能单位联合作出《责令（限期）改正通知书》，认定李拥军未经相关部门批准，在白鹤镇铁谢村东黄河大堤南侧修建违法设施，违反相关法律规定，限其三日内自行拆除，逾期不拆除，将组织强制拆除。赛鸽养殖场不服该通知，于5月27日向孟津县政府申请行政复议。复议期间，白鹤镇政府于2019年5月29日作出白决﹝2019﹞1号拆除违章建筑决定书（以下简称1号拆除决定）送达赛鸽养殖场，并于当日实施了强制拆除。赛鸽养殖场不服1号拆除决定和强制拆除行为，分别向孟津县政府申请行政复议，孟津县政府于2019年8月29日作出孟政复议﹝2019﹞8号行政复议决定，维持了1号拆除决定；于当日作出孟政复议﹝2019﹞9号行政复议决定，维持了白鹤镇政府对赛鸽养殖场的强制拆除行为。一审另查明，白鹤镇政府在实施上述强制拆除过程中,未对赛鸽养殖场的物品及鸽子进行清点、登记造册及妥善保管。洛阳铁路运输法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，行政诉讼的被告应当是作出行政行为的行政机关。本案中，1号拆除决定的作出主体是白鹤镇政府，涉诉的强制拆除行为是具体实施1号拆除决定的事实行为，白鹤镇政府也自认其实施了强制拆除行为，因此，白鹤镇政府系本案适格被告。县执法局、县自然资源局、县湿地局、县河务局、县环保局、县农业局、县林业局、县水利局、县公安局均不认可其实施了强制拆除行为，赛鸽养殖场也未提供充分证据予以证实其具体实施了强制拆除行为，即使县执法局、县公安局、县环保局在答辩中称曾到达现场维持秩序，也仅是为白鹤镇政府实施强制拆除行为提供相关保障，其并非被诉强制拆除行为的具体实施者，故县执法局、县自然资源局、县湿地局、县河务局、县环保局、县农业局、县林业局、县水利局、县公安局不是本案适格被告。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的设定和实施，应当适当；该法第三十四条至三十八条、第四十四条规定，行政强制执行由具有行政强制执行权的行政机关行使；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告，当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关可以作出强制执行决定；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，白鹤镇政府具有实施强制拆除违法建筑的法定职权，实施强制拆除行为应符合上述规定，但白鹤镇政府未提供证据证实其履行了书面催告，依法告知陈述、申辩权利等法定程序，且在赛鸽养殖场对《责令（限期）改正通知书》申请行政复议期间，实施了强制拆除行为，构成程序违法；同时，白鹤镇政府在本案中也未提交证据证明其在强制拆除过程中,对赛鸽养殖场的财物及鸽子采取了适当的方式进行登记保全,违反了实施行政强制应当适当的原则，亦属违法。因涉案的强制拆除行为不具有可撤销内容，故确认违法。孟政复议﹝2019﹞9号行政复议决定维持了强制拆除行为属于主要证据不足，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第二款第一项、第七十九条的规定，一审法院判决：1.白鹤镇政府于2019年5月29日作出强制拆除赛鸽养殖场的行政行为违法；2.撤销孟津县政府于2019年8月29日作出孟政复议﹝2019﹞9号行政复议决定的行政行为；3.驳回赛鸽养殖场对县执法局、县自然资源局、县湿地局、县河务局、县环保局、县农业局、县林业局、县水利局、县公安局的起诉。白鹤镇政府不服一审判决，上诉称：对赛鸽养殖场违法建筑进行拆除，是为了公共利益和落实《中央环境保护督察“回头看”及大气污染问题专项督察反馈意见洛阳市整改方案》的政治举措。在拆除行为实施前，县湿地局、县林业局、县河务局、县自然资源局、县执法局、县环保局、县农业局、县水利局曾于2019年3月21日对包括赛鸽养殖场在内的养殖户下发了《黄河湿地国家级自然保护区畜禽养殖专项整治公告》，白鹤镇政府并与上述单位向赛鸽养殖场下发《责令（限期）改正通知书》，赛鸽养殖场不但置之不理，而且还针对《责令（限期）改正通知书》提出复议和诉讼，意图拖延拆除并借此提出无理补偿要求。在全社会都在大力扭转大气环境污染状况的情势下，对违法建筑进行拆除，也要考虑行政效率原则。故白鹤镇政府实施的拆除行为程序并无不当，请求：撤销一审判决，判决驳回赛鸽养殖场的诉讼请求。赛鸽养殖场答辩称:1.其针对《责令（限期）改正通知书》提起复议诉讼是法律赋予的基本权利，任何人无权剥夺。2.行政机关作出任何行政行为必须依据法律规定的程序，否则即是违法，追求效率不是行政机关可以不遵守法定程序实施行政行为的理由。3.根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因为环保等公共利益的需要可以关停部分养殖场，但是必须依法予以补偿。4.赛鸽养殖场所涉地块有开发项目，白鹤镇政府应走法定的征收拆迁程序，其打着拆违的名目以代替拆迁，从而达到不补偿或少补偿的目的，执法目的不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。其他原审被告未向本院提交答辩意见。本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述法律规定，只有当事人在不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除违法建筑时，行政机关才可以依法强制拆除。本案中，白鹤镇政府在实施强制拆除行为时应遵循程序合法的原则，其在《责令（限期）改正通知书》正在复议程序过程中实施强制拆除行为违反了上述法律的规定，同时白鹤镇政府在实施拆除行为过程中没有尽到审慎的注意义务，没有对应当清点和保存的相关物品予以适当保护和保存，造成了物品损失。故白鹤镇政府对赛鸽养殖场实施的强制拆除行为违法。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。白鹤镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人孟津县白鹤镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  赵 艳审 判 员  张昕欣审 判 员  王高峰二〇二〇年四月十日法官助理郜梦雅代理书记员  李庆杰附法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；