吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉02行终17号上诉人（原审被告）吉林市规划和自然资源局。法定代表人张某，局长。出庭负责人萧某。委托代理人孙某。委托代理人魏某，吉林保民律师事务所律师。被上诉人（原审原告）吉林市银昊房地产开发有限责任公司。法定代表人沈某，董事长。委托代理人王某，吉林证律律师事务所律师。原审被告吉林市人民政府。法定代表人贺某，市长。委托代理人李某。上诉人吉林市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）因被上诉人吉林市银昊房地产开发有限责任公司（以下简称银昊公司）诉其与原审被告吉林市人民政府补缴土地出让款通知及行政复议一案，不服吉林省吉林市昌邑区人民法院（2019）吉0202行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市规划资源局的负责人萧某，委托代理人孙某、魏某，被上诉人银昊公司的委托代理人王某，原审被告吉林市人民政府的委托代理人李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：2010年7月19日，银昊公司与吉林市国土资源局（以下简称市国土局）签订《成交确认书》，2010年7月20日，双方签订《出让合同》，银昊公司竞得亚昊水泥厂改造项目地块2国有建设用地使用权，土地坐落：高新区兴隆街，土地面积88,798.06平方米，土地成交价款10,739万元，双方约定建筑总面积地上261,960平方米、地下15,000平方米，建筑容积率不高于2.95，建筑容积率指标高于合同约定最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。2010年11月17日，银昊公司取得该地块建设用地批准书，批准用地面积88,798.06平方米，并于2010年11月29日，取得总建筑面积273,345平方米的建设工程规划许可证九份，吉市建规字（2010）开114-1号至114-9号。2011年7月17日，银昊公司取得该土地的国有土地使用证，批准城镇住宅用地85,825.24平方米，其他商服用地2,972.82平方米。2011年8月31日，银昊公司调整规划，重新取得总建筑面积271,555.81平方米的建设工程规划许可证九份，吉市建规字（2010）开114-1号至114-9号。2016年11月24日，银昊公司调整部分规划，取得涉及变更部分的建设工程规划许可证两份，建字第（2010）开114-1-（1）号、114-1-（2）号，批准建筑面积165,107.91平方米。2018年2月7日，银昊公司再次调整部分规划，取得建字第（2010）开114-2-（1）号、114-2-（2）号建设工程规划许可证两份，批准建筑面积127,758.57平方米。2018年3月28日，银昊公司向市国土局提交“关于办理亚昊水泥厂改造项目地块二规划调整用地审批申请书”。市国土局受理该申请后委托吉林省红石土地房地产评估咨询有限公司（以下简称红石评估公司）对该项目土地容积率调整补缴地价款进行评估核算，红石评估公司于2018年9月5日作出（吉）红石（2018）（估）字第103号土地估价报告，认为该宗地规划调整后容积率为3.16，银昊公司应补缴地价款2,255.27万元。2018年9月6日，经市国土局招拍挂小组会审决策，该项目需补缴土地出让价款2,289.81万元，呈报重新办理建设用地审批手续，签订出让合同补充协议。当日，市国土局对银昊公司作出《通知》，载明：“项目用地规划调整后，宗地界址未发生变化。地上建筑总面积增加18,363.62平方米，其中商业增加12,082.61平方米，住宅增加6,281.01平方米。地下建筑面积减少2,457.14平方米。规划调整需补缴土地出让价款2,289.81万元。现通知你公司在2018年9月11日前，到我局签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，并于2018年10月6日前按照协议约定进行缴款。如你单位未按期到我局签订出让合同补充协议补缴土地出让价款，我局将按规定从滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰收取违约金。”2018年9月13日，市国土局对《通知》在报纸上进行公告。银昊公司向市政府提出复议申请，市政府受理后，于2019年2月11日作出吉市政复决（2018）106号《行政复议决定书》，维持吉林市国土资源局作出的《通知》。因政府机构改革，原吉林市国土资源局变更为吉林市规划和自然资源局。原审法院认为：市规划资源局依法对国土资源进行管理，对擅自变更建筑容积率的受让人要求补缴土地出让金既是其法定职责，也是其法定职权。根据国土资源部《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》的规定，要求擅自变更建筑容积率的受让人补缴土地出让金实质上为“征收应补缴的土地出让价款”，是一种行政征收行为。该行为具有主体的不平等性和内容的非协商性，故本案属于行政诉讼。本案涉案数额巨大，对银昊公司的权益影响较大，根据行政程序的基本原则之一，即行政相对人参与原则，行政机关在作出对相对人不利的行政行为前，应当事先通知相对人，保障其知情权、陈述权、申辩权；在行政行为作出后，应告知其有关救济方法及途径。市规划资源局委托评估公司作出的土地估价报告，是其要求银昊公司补缴土地出让金的重要参考依据，银昊公司对该报告应享有知情权、异议权，但市规划资源局既未向银昊公司披露土地估价报告的内容，也未告知银昊公司有上述权利。市规划资源局下发的《通知》亦未载明缴款计算依据、缴款人的救济途径等事项，市规划资源局的行政行为不符合行政程序的基本原则，其下发《通知》的行政行为违法。且土地估价报告认定的补缴地价款为2,255.27万元，而市规划资源局作出《通知》，要求银昊公司补缴的土地出让金为2,289.81万元，事实依据不足。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，市规划资源局作出的《通知》应予撤销。市政府在作出行政复议审查过程中，程序合法，但已审查出市规划资源局作出的《通知》内容及形式均有不当，却仍作出维持该《通知》的复议决定，亦应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（六）项之规定，判决：一、撤销吉林市规划和自然资源局作出的《关于补缴“亚昊水泥厂改造项目地块2”国有建设用地使用权出让价款的通知》；二、撤销吉林市人民政府作出的吉市政复决106号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由吉林市规划和自然资源局负担。上诉人市规划资源局上诉称：原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律不当，应当予以纠正。上诉人作出的《关于补缴“亚太水泥厂改造项目地块2”国有建设用地使用权出让价款的通知》系民事合同履行中的过程性告知，并非行政征收行为，不属于行政复议受案范围，也不属于行政诉讼受案范围。银昊公司与市规划资源局于2010年7月20日签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同系民事合同，受《合同法》调整，被诉补缴通知亦属于民事行为，通知没有对银昊公司实质权利义务产生影响，银昊公司若对合同变更有异议，应按照民事途径解决。银昊公司以此为由主张行政复议，不能成立。规划资源局基于银昊公司的申请，在履行用地规划调整审批过程中，按照法定程序委托评估、委托过程、评估过程、数据披露等均属于过程性文件或操作步骤等，并非具体行政行为，不属于行政复议范围。至于评估过程公开、评估结论披露，不属于我局法定行政职责。银昊公司以此为由主张复议，于法无据。因此，银昊公司请求撤销补缴通知的请求事项及理由，均不符合《行政复议法》第6条、《行政复议法实施条例》第28条所规定情形，不属于行政复议范围。建设用地使用权出让合同纠纷属于民事诉讼受案范围。2004年9月22日全国人大常委会在对最高人民法院国土资源部门解除国有土地使用权有偿出让合同属于民事争议还是属于行政争议的批复中规定“国有土地使用权出让合同履行过程中，土地管理部门是代表国家行使国有土地所有权，追究合同另一方的违约责任，不是行使行政管理权，由此产生的争议应属于民事争议。现行法律中没有关于行政合同的规定。”最高人民法院2011年修订的《民事案件案由规定》（法［2011］41号，现行有效）已将“建设用地使用权出让合同纠纷”列入“合同纠纷”的下级案由予以明确。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》系现行有效的司法解释，依据该解释，国有土地使用权出让合同是平等民事主体之间签订的合同，因履行合同发生的争议应作为民事案件受理。银昊公司于2018年3月28日申请调整用地审批申请，市规划资源局于2018年4月2日同意调整容积率。经委托吉林省红石土地房地产评估咨询有限公司评估核算，银昊公司应补缴土地出让价款2,289.81万元。2018年9月6日，经市规划资源局集体研究决策，该项目规划调整，银昊公司需补缴出让价款2,289.81万元，要求银昊公司签订出让合同补充协议及发放缴款通知。根据吉林市人民政府办公厅《关于经管性用地供后调整规划条件补缴地价款问题的意见》中第五条规定：“在规划调整建设项目测算补缴地价款中，土地面积，用途，容积率，地下建筑调整的，各项测算结果互不冲抵，正值缴纳，负值归零”。规划资源局受理银昊公司用地规划调整申请后，在履行审批过程中依照法律规定委托评估机构进行估价，估价程序及过程合法，估价方法及原则正确，估价结果正确，具有法律效力。审批后，我局依法书面通知银昊公司签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，并补缴因用地规划调整需补交土地出让价款，事实清楚，程序合法，适用法律准确，符合法律规定。综上，上诉人认为，原审法院判决错误，应当予以纠正，请求二审法院发回重审或者依法改判。诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人银昊公司答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、被诉《通知》属于行政诉讼受案范围。在本案形成的法律关系中，被上诉人与上诉人不是平等的民事主体，具有强制征收性质。市规划资源局具有双重身份，既是涉案土地出让合同的一方当事人，同时又是负有土地管理法定职责的行政机关，而在双方签订协议中没有对被诉通知的具体内容进行具体约定，故应认定被诉《通知》为依据行政职权作出的行政行为。行政行为应遵循正当程序原则，应当告知行政相对人决定的事实、理由、依据并听取陈述和申辩，上诉人提举的证据不能证明其作出的行政行为符合正当程序原则，不仅没有公布土地出让金的评估过程和依据，而且评估结果亦高出同类地段和用途的其他公司补缴数额。请求驳回上诉，维持原判。原审被告吉林市人民政府陈述称：一、本案复议程序合法。二、被上诉人对《通知》提起行政复议，吉林市人民政府受理并作出行政复议决定符合法律规定。上诉人作出《通知》系以实现行政管理为目的，依法履行职责的行为，被上诉人对该案系行政案件亦无异议。请求二审法院依法判决。各方当事人在二审均未提交新证据，亦未对一审证据提出新的质证意见，本院对证据的认定与一审相同，不再赘述。本院查明的主要案件事实与一审相同，对此事实本院予以确认。本院认为：一、本案系本院指令审理案件，对于被诉《通知》是否属于行政诉讼案件受理范围的问题已经经过审查，认为被诉《通知》系上诉人依据行政职权所作出、对被上诉人权利义务有具体影响的行政行为，属于行政诉讼案件受理范围，吉林市人民政府基于此《通知》而作出的行政复议决定亦属于行政诉讼案件受理范围。上诉人对该问题提出的异议本院不予采信。二、上诉人认为应依据原中华人民共和国国土资源部《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》所明确的方式征收应补缴的土地出让价款，但该函中仅对评估方法进行了规定，并未对相关的评估程序进行详细规定，补缴土地出让价款数额关系到被上诉人的合法权益的情况下，上诉人应遵循一般行政程序的规定，保障被上诉人在行政程序中的知情权和陈述申辩权，在未保障上诉人的合法权益的程序下得出评估结论不应采信，依此结论所作被诉《通知》事实依据不足，应予撤销。吉林市人民政府所作的《行政复议决定书》亦应撤销。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吉林市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  郭娟娟审判员  张海啸审判员  张 薇二〇二〇年四月二十九日书记员  隋雨桐