北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终278号上诉人（一审原告）刘某青，男，1971年7月29日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人黄某瑞（刘某青之妻），1972年3月26日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人刘某伟（刘某青之子），1997年9月30日出生，汉族，住北京市平谷区。被上诉人（一审被告）北京市平谷区峪口镇人民政府，住所地北京市平谷区峪口镇峪新大街9号。法定代表人刘堃，镇长。委托代理人张萌，北京市平谷区峪口镇人民政府工作人员。委托代理人韩俊，北京市方桥律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人吴小杰，代区长。委托代理人宋立华，北京市平谷区人民政府工作人员。委托代理人高欢，北京市平谷区人民政府工作人员。被上诉人（一审第三人）张某，男，1959年11月20日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人张某超（张某之子），1987年4月4日出生，汉族，住北京市平谷区。上诉人刘某青因诉被上诉人北京市平谷区峪口镇人民政府（以下简称峪口镇政府）土地行政确权及被上诉人北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定一案，不服北京市平谷区人民法院（2019）京0117行初174号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。上诉人刘某青及其委托代理人黄某瑞、刘某伟，被上诉人峪口镇政府的委托代理人张萌、韩俊，平谷区政府的委托代理人宋立华，被上诉人张某及其委托代理人张某超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。峪口镇政府于2019年5月14日作出京平峪政土争决字[2019]第3号《土地使用权争议处理决定书》（以下简称被诉处理决定），其主要内容为：张某与刘某青系东西邻居，张某居东，刘某青居西。张某宅基地从本村村民徐某英（已去世）处购买所得，有双方买卖字据和他的老土地照。徐氏土地房产所有证记载南北五丈四尺（17.01米），东西宽三丈二尺（10.08米）。刘某青宅基地祖遗所得土地房屋所有证。长九六尺，宽六丈（18.90米），刘某青2001年原磉翻建的，老磉石没动，东厢房是2001年用原磉石向上建设的，西厢房2001年建设的。翻建前刘某青北正房与张某的北正房之间没有留滴水。张某2010年左右翻建，北正房西山墙向东移了四五十公分。经现场勘查，刘某青宅基地北正房后檐墙长17.54米，宅基地南北31.14米，与土地房产所有证记载不符，北正房宽6.15米。张某北正房东西宽9.66米，南北8.08米，宅基地南北宽16.17米。与土地房产所有证记载不符。张某与刘某青北正房由北到南磉至磉的尺寸0.48米，磉至磉0.45米，墙至墙0.57米，磉至磉0.48米。综上，依据《中华人民共和国土地管理法》（被诉处理决定及被诉复议决定作出时有效的2004年8月28日施行版，下同，以下简称《土地管理法》）第十六条第二款和《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，本着尊重历史、面对现实的原则，对张某与刘某青宅基地使用界限作出处理决定如下：以刘某青宅院北正房东北角磉基石东北角处为A点，以刘某青宅院北正房东南角磉基石东南角处为B点，以刘某青东厢房南侧砖棚东墙磉基石与刘景胜（申请人南邻）北正房西侧卡子墙磉基石向北0.40米处为C点，A、B、C三点连线，该连线作为张某和刘某青双方宅基地使用界限。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向平谷区政府申请行政复议，逾期不申请行政复议，本决定即发生法律效力。刘某青不服被诉处理决定，向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2019年8月29日作出京平政复字[2019]57号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持被诉处理决定。刘某青诉至一审法院，请求撤销峪口镇政府作出的被诉处理决定以及平谷区政府作出的被诉复议决定并责令峪口镇政府重新作出决定。一审法院经审理查明，刘某青与张某宅基地均位于北京市平谷区峪口镇兴隆庄村，两家宅院东西相邻，刘某青居西，张某居东，刘某青家宅院系祖遗，张某家宅院系1983年张某如（张某之父）从徐某英处购买所得。刘某青所持1951年土地房产所有证记载：长九六尺、宽六丈。张某所持1951年土地房产所有证记载：南北五丈四尺、东西三丈二尺。刘某青与张某宅院原系北正房山贴山建设，张某院内无西院墙。2001年刘某青原磉翻建北正房、东厢房，建设西厢房。2011年，张某欲翻建房屋，将旧房部分拆除，剩后墙及部分山墙，翻建前兴隆庄村村委陈二生经测量后绘制草图，张某家宅院东西北边长10.34米、南边长10.4米，西边与刘某青家东山墙相贴，东边与东邻相距0.23-0.25米，刘某青在四邻意见栏中签字确认。2014年，张某翻建北正房。2016年3月11日，因张某建西厢房与刘某青产生纠纷经多次调解未果，张某向峪口镇政府提出土地确权申请，要求峪口镇政府对刘某青与张某间的宅基地使用界限进行确认。2016年3月17日，峪口镇政府受理，并收取双方提供的证据材料。2016年9月12日，峪口镇政府决定延期作出处理决定。2016年9月27日，峪口镇政府组织刘某青、张某进行现场勘察测量，刘某青与张某北正房相距北边尺寸为磉至磉0.48米、墙至墙0.57米，刘某青北正房与东厢房之间的山墙北端距离张某西山墙之间的尺寸为磉至磉0.43米、墙至墙0.57米，张某北正房西南角距离刘某青的山墙的尺寸为磉至磉0.48米。后，峪口镇政府分别与张某、刘某青、陈二生等人调查，并制作询问笔录。2017年3月22日，峪口镇政府作出京平峪政土争决字[2017]第2号《土地使用权争议处理决定书》，以刘某青宅院北正房东北角磉基石向东0.20米处为A点，以刘某青宅院北正房东南角磉基石向东0.20米处为B点，以刘某青东厢房南侧砖棚东墙磉基石向东0.20米与刘某胜（申请人南邻）北正房西侧卡子墙磉基石向北0.40米处为C点，A、B、C三点连线，该连线作为张某和刘某青双方宅基地使用界线。2017年6月19日，峪口镇政府决定撤销该处理决定。2017年12月6日，峪口镇政府作出京平峪政土争决字[2017]第2号《土地使用权争议处理决定书》，以刘某青宅院北正房东北角磉基石向东0.20米处为A点，以刘某青宅院北正房东南角磉基石向东0.20米处为B点，以刘某青东厢房南侧砖棚东墙磉基石向东0.20米与刘某胜（申请人南邻）北正房西侧卡子墙磉基石向北0.40米处为C点，A、B、C三点连线，该连线作为张某和刘某青双方宅基地使用界线。2018年3月2日，峪口镇政府决定撤销该处理决定。2019年5月14日，峪口镇政府作出被诉处理决定。刘某青不服，于2019年7月1日向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于当日作出受理通知书并向峪口镇政府送达行政复议答复通知书，于2019年7月2日向张某送达第三人参加行政复议通知书。2019年8月29日，平谷区政府作出被诉复议决定并向峪口镇政府、刘某青、张某送达。刘某青不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《土地管理法》第十六条第二款之规定，峪口镇政府有权对个人之间以及个人与单位之间的土地使用权争议作出处理决定。根据《行政复议法》第十三条的规定，平谷区政府有权受理刘某青提交的行政复议申请。本案争议焦点在于峪口镇政府作出的被诉处理决定认定事实是否清楚、程序是否合法。刘某青认为峪口镇政府认定事实不清，主要理由在于：1.被诉处理决定认定张某2010年左右翻建与事实不符，根据陈二生的笔录，刘某青在张某翻盖正房过程中与张某达成一致意见：按照张某老土地照给张某留够后剩下归刘某青，峪口镇政府未按照老土地照确权；2.刘某青宅院东侧翻建前后均有东厢房，厢房外有滴水，被诉处理决定未认定刘某青宅院东侧有滴水。一审法院认为：1.根据一审法院查明的事实，张某2010年拆除部分旧房，2014年翻盖北正房，被诉处理决定认定张某2010年左右翻建，不影响被诉处理决定结论的合理性，且1951年土地房产所有证已自然失效，测量方式发生变化，刘某青与张某宅院亦经过翻建，翻建前的尺寸均与土地房产所有证不符，不能作为确认宅基地适用范围的直接依据，陈二生的询问笔录虽能证明村委会干部在张某翻盖北正房时协调双方按照张某老土地照计算北正房外的滴水，但并未形成书面材料，且现无证据证明张某按照该方案翻建房屋，另外，张某翻建前村委会所作草图经刘某青签字确认，庭审中刘某青亦认可张某翻建前两家北正房东西山墙山贴山，中间没有滴水，故张某翻建前两家的界限没有争议，现刘某青主张按照张某所持徐某英土地房产所有证确定张某宅院东西长度，理由不足，不予支持；2.刘某青主张其东厢房外有滴水，但并无证据证明，亦不予支持。综上，峪口镇政府作出的被诉处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合尊重历史、面对现实、方便生产、生活的原则，刘某青所持异议不成立，不予支持。但是，行政机关应当在法定期限内作出处理决定，遵循法定程序。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十三条之规定，镇政府应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，主要负责人批准，可以适当延长。虽然现有法律法规对于镇政府自行撤销处理决定后重新作出行政行为的期限并无明确规定，但根据正当程序原则，镇政府再次作出行政行为时不应违反《土地权属争议调查处理办法》所规定的6个月期限。本案中，峪口镇政府自2018年3月2日撤销确权决定，至2019年5月14日作出本案被诉处理决定，已经超过六个月办案期限，且峪口镇政府并未提供证据证明其办理了延长办案期限审批手续。峪口镇政府超期作出处理决定，属于程序轻微违法，但对刘某青权利不产生实际影响。一审法院对复议程序的合法性进行了审查，虽然复议程序符合法律规定，但复议决定不仅要对自身程序合法性负责，也要对原行政行为合法性审查结果负责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认峪口镇政府于2019年5月14日作出的被诉处理决定以及平谷区政府于2019年8月29日作出的被诉复议决定违法。刘某青不服一审判决，上诉至本院，其具体上诉理由为：一审法院存在事实上的认定错误，上诉人与张某北正房的界限不存在争议。二、上诉人与张某之间北正房之外的界限问题，政府在被诉决定书前曾作出过两份决定的，两决定的丈量数据及依照法律依据相同，但结果不同，对此未给出合理解释。上诉人宅院东侧在房屋翻建之间就存在东厢房，必然需要滴水，并非没有滴水。张某1982年的房屋土地买卖合同和当下房屋丈量的土地尺寸一致，无须分得滴水之地。故请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。峪口镇政府、平谷区政府及张某均同意一审判决，请求予以维持。刘某青在法定举证期限向一审法院提交以下证据并在庭审中出示：1.刘某青房产证明，证明尊重历史，刘某青房产证是祖籍所得，张某房产证是买卖所得；2.峪口镇政府对陈二生询问笔录，证明张某对协商结果是同意的；3.峪口镇政府对刘士清、刘士恒询问笔录，证明刘某青老宅原有东厢房五间，东厢房留有滴水，北正房和东院北正房之间有空隙；4.民事起诉状、2015年度平民初字第7983号北京市平谷区人民法院传票，证明刘某青与张某北正房之间在最初没有产生争议，仅在张某建厢房时发生纠纷，故双方北正房之间滴水之地已形成事实，起诉状中事实及理由纯属捏造；5.现场勘测草图，证明在双方协商同意情况下形成当前的建筑格局；6.被诉处理决定、京平峪政土争决字[2017]第2号土地使用权争议处理决定书、京平峪政土争决字[2017]第2号土地使用权争议处理决定书，证明峪口镇政府在三次决定书下达之前，依照同样的法律依据和事实丈量数据，但是作出的结果不合理。峪口镇政府在法定期限内向一审法院提交以下证据、依据并在庭审中出示：1.土地确权申请书；2.送达回证，证据1、2证明峪口镇政府收到刘某青提交的确权申请后，经依法审查进行了受理；3.土地确权答辩受理通知书送达回证，证明峪口镇政府按照法律规定通知刘某青进行答辩；4.土地权属争议案件收件登记单及证据一组，证明峪口镇政府向张某收集证据并进行了审查；5.土地权属争议案件收件登记单及证据一组，证明刘某青对张某的确权申请进行答辩，峪口镇政府向刘某青收集证据并进行了审查；6.决定延期通知书及送达回证，证明峪口镇政府按照法律规定对案件进行延期处理并对申请人进行送达；7.现场勘验图，证明峪口镇政府履行调查职责，进行了现场勘验的事实；8.张某询问笔录；9.刘某青询问笔录；10.陈二生询问笔录；11.刘士清、刘士恒询问笔录，证明峪口镇政府对张某、刘某青进行了询问、向陈二生、刘士清、刘士恒进行了调查，履行了调查职责；12.京平峪政土争决字[2017]第2号土地使用权争议处理决定书及送达回证；13.撤销决定，证明峪口镇政府于2017年3月22日作出土地使用权争议处理决定并送达，后于2017年6月19日撤销；14.京平峪政土争决字[2017]第2号土地使用权争议处理决定书及送达回证；15.撤销决定，证明峪口镇政府于2017年12月6日作出土地使用权争议处理决定并送达，后于2018年3月2日撤销；16.被诉处理决定及送达回证，证明峪口镇政府于2019年5月14日作出土地使用权争议处理决定，并送达。峪口镇政府庭审中补充提交徐兰英土地房产所有证、徐兰英与张德如房屋买卖凭证。《土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》系峪口镇政府提供的法律依据。平谷区政府在法定期限内向一审法院提交以下证据、依据并在庭审中出示：第一组证据：复议受理环节相关材料：1.刘某青提交的行政复议申请书及平谷区政府复议机构制作的复议接待笔录；2.平谷区政府复议机构作出的行政复议申请受理通知书及送达回证；第一组证据证明：1.刘某青曾经向平谷区政府提出过复议申请；2.平谷区政府依法进行了受理。第二组证据：案件审理环节相关材料：1.行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向峪口镇政府发送了行政复议通知书；2.张某参加行政复议通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向张某发送了第三人参加行政复议通知书；3.峪口镇政府提交的行政复议答复书及委托手续，证明峪口镇政府在法定期限内提交了行政复议答复书；4.被诉复议决定及送达回证，证明平谷区政府依法定程序作出了复议决定，并及时进行了送达。《行政复议法》系平谷区政府适用的法律依据。张某当庭表示认可峪口镇政府和平谷区政府作出的被诉处理决定及被诉复议决定，在法定期限内向一审法院提交并在庭审中出示三张照片，证明其翻建前其房屋与刘某青的房屋是山贴山的状态。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：刘某青提交的证据1真实，能够证明刘某青房产来源，对此证明目的予以采纳；证据2真实，能够证明峪口镇政府确权过程中与兴隆庄村村委陈二生调查核实的情况，对此予以采纳；证据3能够证明刘某青宅院翻建前有东厢房，但不能证明东厢房外有滴水，对此证明目的不予采纳，且刘世恒的笔录称刘某青翻建前，刘某青东山墙到张某西山墙之间有三四十公分的距离与刘某青在确权过程和庭审中陈述均不一致，不予采信；证据4与本案无关，且刘某青对张某民事起诉状的事实及理由并不认可，故不予采纳；证据5真实，但仅依据该证据刘某青的证明目的不能成立，不予采纳；证据6中的被诉处理决定系本案被诉行政行为，不是证据，在此不予评价，证据6中的其他证据真实，能够证明告峪口镇政府先后做出的确权决定内容，对此证明目的予以采纳。峪口镇政府提交的证据15中的被诉处理决定，系本案被诉行政行为，不是证据，在此不予评价，峪口镇政府提交的其他证据能够证明其收到张某的申请后进行立案、收集证据、受理、勘验、调查、作出处理决定的过程，予以采纳。平谷区政府提交的第二组证据中的证据4系本案被诉复议决定，不是证据，在此不予评价，平谷区政府提交的其他证据能够证明行政复议程序情况，予以采纳。张某提交的证据真实，结合其他证据证明目的成立，予以采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见。经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据《土地管理法》第十六条第二款的规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。据此峪口镇政府有对刘某青与张某之间的土地使用权争议作出调查处理的行政职权。根据《行政复议法》第十三条第一款的规定，平谷区政府具有受理刘某青的复议申请并作出处理的职责。本案的主要争议焦点是被诉处理决定中事实认定问题，刘某青主张峪口镇政府未按照老土地照确权且未认定其宅院东侧有滴水。但刘某青提交的1951年土地房产所有证已自然失效，在测量方式发生变化且双方宅院均经过翻建的情况下，不能作为确认宅基地使用范围的直接依据。关于陈二生的询问笔录中，虽然可以证明村委会在张某翻建房屋时进行过协调，但并未形成书面材料，此外，张某翻建前村委会所作草图经刘某青签字确认，且一审庭审中刘某青亦认可张某翻建前两家北正房东西山墙山贴山，中间没有滴水，可见张某翻建前两家的界限没有争议。峪口镇政府结合刘某青住宅历史及现状，本着尊重历史、面对现实、方便生产、生活原则作出被诉处理决定并无不当。关于峪口镇政府调查处理期限以及被诉复议程序问题，本院同意一审法院的认定。综上，一审法院作出的一审判决结果并无不当，本院应予维持。刘某青的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由刘某青负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  韩 勇审 判 员  胡兰芳审 判 员  王 伟二〇二〇年四月二十日法官助理  陈金涛法官助理  王曼斐法官助理  李 崇法官助理  宋 凯书 记 员  高 原