湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终37号 上诉人(原审被告)常德市自然资源和规划局，住所地湖南省常德市武陵区武陵大道877号。 法定代表人陈爱喜，局长。 委托代理人吴志伟，常德市武陵区征地拆迁所工作人员，代理权限为一般授权代理。 委托代理人蒋彬彦，湖南南天门律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被上诉人(原审原告)李惠生，男，1954年8月15日出生，汉族，住湖南省常德市。 委托代理人王金龙，北京在明律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人陈福文，北京在明律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 上诉人常德市自然资源和规划局(以下简称常德市资源局)因与被上诉人李惠生土地行政征收一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院(2019)湘0703行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决认定，2014年7月4日，原常德市国土资源局发布常国土征拟字[2014]33号《拟征收土地公告》，公示新方正园棚户区改造建设项目已通过用地预审，常德市人民政府拟征收武陵区南坪岗乡沙岗社区集体土地一宗，拟征收面积67.008亩，具体位置和范围详见拟征收土地蓝线图。该公告送达南坪岗乡政府、南坪岗乡沙港社区并在沙港社区张贴。2015年1月10日，湖南省人民政府统一批准新方正园棚户区改造项目等建设项目，并注明征地补偿标准按湘政发[2012]46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》实施。2015年2月26日，常德市人民政府发布常政征土告字[2015]18号《征收土地公告》，该公告由常德市武陵区征地拆迁所(以下简称武陵区征拆所)送达康桥社区、穿紫河街道，并在康桥社区予以张贴。2015年10月16日，常德市人民政府发布更正公告并送达康桥社区、穿紫河街道，更正征收面积为4.212公顷(63.18亩)。2015年10月21日，原常德市国土资源局发布常国土征补字[2015]79号《征地补偿安置方案公告》并送达康桥社区、穿紫河街道办事处，该公告公示：新方正园棚户区改造建设项目用地的征地补偿标准按常政发[2013]6号《关于常德市征地补偿标准调整工作有关事项的通知》执行，地上附着物和青苗补偿按常政发[2015]2号《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》(以下简称《常德市补偿安置办法》)执行。2015年10月23日，康桥社区居民委员会出具回复材料，表示该社区对常国土征补字[2015]79号《征地补偿安置方案公告》无异议，自愿放弃听证。 2015年5月29日，武陵区征拆所第一次公示涉案建设项目住宅房屋及附属设施调查结果，该调查结果显示李惠生房屋位于康桥社区，有砖混二级结构房屋面积510.8平方米、砖木二级结构房屋面积181.46平方米。2015年6月15日，武陵区征拆所公示复核结果，与第一次公示结果一致。后武陵区征拆所出具涉案建设项目被拆迁房屋处理意见，显示李惠生房屋有砖混二级结构房屋面积536.9平方米、砖木二级结构房屋面积149.38平方米、砖偏房屋面积15.75平方米、砖混二级结构房屋面积11.8平方米，均系1997年前修建，应补偿100%。2017年1月5日，武陵区征拆所公示涉案建设项目拆迁住宅房屋及地上附着物补充三名册，显示李惠生砖混房屋647.2平方米，补偿491872元、设施补偿323600元、层高补偿36890元；砖混房屋21.33平方米，补偿14931元、设施补偿10665元、层高补偿1120元；砖木房屋48.36平方米，补偿22246元；砖木设施补偿21762元；偏杂棚房6.21平方米，补偿1490元，设施补偿497元；以上合计925073元。2018年4月13日至2018年5月8日期间，武陵区征拆所工作人员先后四次到康桥社区3组与李惠生谈话，均形成书面记录，谈话记录显示李惠生对房屋面积无异议，但认为价格低，要求原拆原建、面积换面积。2018年5月23日，武陵区征拆所公示涉案建设项目住宅房屋及附属设施复核结果(财评对接4)，显示李惠生有钢混结构房屋26.52平方米。2018年6月21日，原常德市国土资源局武陵区分局第二十六次公示涉案项目拆迁安置资格名单，显示一事一议决定李惠生享有240平方米的安置资格。2018年7月12日，武陵区征拆所公示财评对接后的房屋补偿表，显示李惠生砖混房屋26.52平方米，补偿33415元，层高补偿1512元，合计34927元。2019年4月24日，武陵区征拆所作出常征补通字(2015)第79号《征收房屋及附属设施补偿通知书》，该补偿通知书载明：李惠生房屋补偿费550694元、设施补偿费369784元、其他补偿费261054元；被征收房屋位于市江北城区公寓楼安置区域，按政策享受住房安置面积240平方米，你户自愿选择货币安置240平方米，根据你户选择的安置方式，应给与你户货币补偿672000元，安置补助费48000元；请你户接到本决定之日起五个工作日内，即2019年4月25日起到2019年4月27日止，前往市国土武陵分局财务室领取补偿款1901532元；你户在规定时间内拒不领取房屋、地上附着物及住房安置补偿款并腾交土地的，将依法申请常德市国土资源局作出限期腾地决定，直至依法申请人民法院强制执行。该补偿通知书于2019年4月24日留置送达李惠生家中。后因机构改革，原常德市国土资源局的相关职能均由常德市资源局行使。2019年7月11日，常德市资源局作出常征拆告字[2019]13号《责令交出土地告知书》，告知李惠生：你户房屋在常德市新方正园棚户改造项目建设用地征收红线范围内，常德市国土资源局依法组织实施补偿，征地补偿已经到位，你户在收到《征收房屋及附属设施补偿通知书》后，以拆迁补偿未满足要求为由，至今拒不接受拆迁补偿，拒不交地；根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)第四十五条、《湖南省实施办法》(以下简称《土地管理法湖南省实施办法》)第四十四条规定，本局拟决定责令你户限期交出土地；在我局作出责令交出土地决定前，你户有权对证据发表意见，提出异议，有权进行陈述和申辩，有权提供证据，要求听证；你户如要求举行听证，应在收到本告知书之日起五个工作日内向本局提出，逾期视为放弃；你户收到本告知书五个工作日后，未进行陈述、申辩及申请听证的，本局将依法直接作出责令交出土地决定。2019年8月1日，常德市资源局作出常征拆交字[2019]11号《责令交出土地决定书》(以下简称11号责令交出土地决定书)，责令李惠生收到决定书之日起6日内交出土地，逾期将申请人民法院强制执行。该决定书于2019年8月1日送达李惠生家中，李惠生拒绝签收。2019年9月2日，李惠生提起本案诉讼，请求判决：1.撤销11号责令交出土地决定书；2.诉讼费用由常德市资源局承担。 另查明，涉案房屋于1992年12月30日办理集体土地建设用地使用证，于1994年1月25日办理了房屋所有权证。房屋所有权证号为常鼎房权字第Z2-0050号，该证显示房屋系钢混结构、四层、面积494.85平方米、系1993年自建。集体土地使用证号常鼎集建(92)字第083128-01号，该证载明土地用途系住宅用地，用地面积200平方米，备注楼批面积200平方米，超占面积163平方米。2016年4月23日，康桥社区对李惠生房屋进行调查形成的登记表显示，李惠生房屋钢混结构面积663.2平方米，砖混二级结构面积21.33平方米，砖木结构面积48.36平方米，砖杂面积6.21平方米。该表征拆机构、乡村组、业主单位相关人员签字确认。 再查明，李惠生就本案补偿通知书于2019年7月31日向常德市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销常征补通字(2015)第79号《征收房屋及附属设施补偿通知书》。常德市中级人民法院于2019年8月5日作出(2019)湘07行初115号行政裁定，裁定对李惠生的起诉不予立案。李惠生不服上诉至湖南省高级人民法院，湖南省高级人民法院已收案，未审结。 一审法院认为，根据《土地管理法实施条例》第四十五条、《土地管理法湖南省实施办法》第四十四条、《常德市补偿安置办法》第十一条规定，常德市资源局是常德市区域内的土地行政主管部门，依法具有对本行政区域内的征地房屋进行补偿和作出被诉交地决定的法定职权，是本案适格被告。本案争议焦点为：常德市资源局作出11号责令交出土地决定书的行政行为是否合法？ 首先，常德市人民政府已经依照《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)及《土地管理法实施条例》规定的程序实施了征地行为,审批了新方正园棚户区改造建设项目的征地补偿安置方案,对涉案建设项目内的被征地地上设施及附着物确定了补偿标准，并予以公示，常德市资源局按确定的补偿标准对李惠生下达了补偿通知书，该局履行征收补偿安置职责的程序合法。 其次，根据《土地管理法湖南省实施办法》第四十四条、《常德市补偿安置办法》第十一条规定，土地管理部门作出责令交出土地的前提条件是宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地。本案中常德市资源局责令李惠生交出土地的理由系李惠生无正当理由拒不接受拆迁补偿安置，也不交出土地。常德市资源局系通过向李惠生送达补偿通知书的方式，确认李惠生应获得的补偿安置待遇，根据该补偿通知书附件，常德市资源局系将李惠生房屋按砖混结构的标准计算补偿，而该局在2016年实地调查时登记李惠生的房屋系钢混结构，李惠生持有的相关房产证上登记的房屋结构也系钢混结构，且存在涂改的痕迹，常德市资源局理应调查核实后再公告并确认其房屋结构。但在案证据材料中并无常德市资源局对此进行调查核实的证据，该局按砖混结构对李惠生的房屋予以补偿，李惠生对此不予认可并不接受补偿安置有正当理由。涉案房屋所在地上世纪90年代已经村改居，2011年时即已纳入城市规划区，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，李惠生可以要求参照国有土地上房屋征收补偿标准对其房屋予以补偿，对此请求是否准许由人民政府或人民法院依法根据实际情况裁决，李惠生依据该条规定提出要求而不接受补偿通知书上载明的补偿标准，属于具有合理理由。且李惠生已就涉案补偿通知书的合法性提起了行政诉讼，李惠生系通过合法途径主张权利，该诉讼尚未审结，李惠生不接受补偿通知书确定的补偿安置标准亦不属于无正当理由不接受补偿安置。 综上，常德市资源局以李惠生无正当理由拒不接受拆迁补偿安置为事实基础作出涉案责令交出土地决定的证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销常德市资源局于2019年8月1日作出的11号责令交出土地决定书。案件受理费50元，由常德市资源局负担。 上诉人常德市资源局不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判驳回李惠生的全部一审诉讼请求。理由如下：第一，一审判决认定李惠生“不接受补偿安置有正当理由”的事实错误。1.关于按照砖混结构房屋标准予以补偿的问题。虽然产权证登记建筑结构为“钢混”，但存在明显涂改痕迹，且无发证机关涂改签章说明。故该局虽将案涉房屋认定为“砖混”结构，但已承诺依据现场认定结果据实予以补偿。另外，经向产权登记部门调取原始申请资料，也有涂改，房屋登记簿对此也没有相关记载。集体土地征收补偿必须经过财政评审，根据财政评审的要求，一般方式为先登记为“砖混”结构，在拆除时由相关部门现场认定的方式核实，再行追加补偿。一审法院以产权证上的涂改内容及登记表的登记内容为据，认定李惠生不接受补偿安置有正当理由明显错误。2.案涉房屋虽然已进行了村改居，但没有依法进行土地征收、未改变其集体土地性质。虽然案涉房屋所在地已纳入城市规划区，但并不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的适用条件。李惠生要求以国有土地上房屋标准予以补偿错误，一审判决认定李惠生以此为由不接受补偿有正当理由明显错误。第二，该局作出的被诉责令交出土地决定书证据确凿，一审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销该决定书，属适用法律错误。 被上诉人李惠生未向本院提交书面陈述意见。 当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。一审判决认定的事实本院予以确认。 本院另查明，2019年11月28日，常德市国土资源局武陵区分局出具承诺书，就李惠生对其房屋结构认定提出的异议，承诺如下:1.房屋结构问题，在倒房拆除时由市征地拆迁管理科、区征拆指挥部、街道、征拆所、业主五方现场进行钢混结构认定；2.根据认定结果，按常政发(2015)2号文标准进行补偿。 还查明，李惠生不服本院(2019)湘07行初115号行政裁定书一案，湖南省高级人民法院2019年12月25日作出(2019)湘行终1806号行政裁定书，驳回李惠生的上诉，该裁定书指出:1.一审裁定认为《征收房屋及附属设施补偿通知书》系过程性行为依据不足；2.李惠生以武陵区政府为被告提起诉讼，不符合起诉条件；3.李惠生向中级人民法院起诉不符合管辖的规定。李惠生遂以邮寄方式重新向常德市鼎城区人民法院起诉，以常德市资源局为被告、武陵区征地拆迁所为第三人，诉讼请求为撤销常政补通字(2015)第79号《征收房屋及附属设施补偿通知书》。该院于2020年3月20日作出(2020)湘0703行初36号行政裁定书，裁定对李惠生的起诉不予立案。 本院认为，本案审理的焦点问题为常德市资源局在作出责令交出土地决定之前，是否依法依规进行了土地征收，对李惠生是否进行了合法合理安置补偿，作出责令交出土地决定的程序是否合法。 第一，案涉土地征收程序符合法律法规的规定。本案所涉土地征收系城区范围内棚户区改造建设项目需要，涉及征收的耕地及建设用地，已于2015年1月30日经湖南省人民政府审批，并且明确了补偿标准。案涉土地征收依程序批准后，常德市人民政府依法发布《征收土地公告》及更正公告，原常德市国土资源局依法发布经常德市人民政府审批的《征地补偿安置方案公告》，上述公告均已在所在社区进行张贴公示，送达征地所在社区、街道。李惠生所有案涉房屋在批准征地红线范围内，武陵区征拆所对李惠生的房屋办理了征地补偿登记，并对登记调查结果进行了公示。故案涉征收土地方案已经有权机关依法审批，征收程序符合法律法规的规定。 第二，常德市资源局给予李惠生的安置补偿并无不当。1.根据查明的情况，常德市资源局对李惠生作出责令交出土地前，已确认李惠生享有240平方米的安置资格，也根据对李惠生户调查登记的情况，按《征地补偿安置方案公告》确定的补偿标准确定李惠生补偿款，对李惠生的补偿安置并无明显违法或不合理的情形。2.关于案涉房屋结构的问题，因房屋权证及登记资料存在涂改痕迹，究竟是钢混还是砖混结构，可以根据实际情况予以确定。常德市资源局已按砖混结构标准给予李惠生补偿，也承诺拆除时若为钢混结构，再按钢混结构予以追加补偿，此种处理符合现实状况，也未损害李惠生的合法权益。李惠生以此为由拒绝腾地不属于正当理由。3.本案房屋所在地虽已纳入城市规划区，但未经过土地征收程序，仍属农村集体土地性质，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，李惠生以此为由要求按照国有土地上标准进行补偿，没有法律依据。原审判决认为李惠生要求按照国有土地上房屋征收标准进行补偿而不予交出土地属于具有合理理由，缺乏法律依据，本院不予支持。4.根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准的异议，应先申请政府协调、裁决，征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施。李惠生以对补偿安置不服为由拒不接受补偿，拒不腾地，不属于正当事由。故武陵区征拆所作出的案涉《征收房屋及附属设施补偿通知书》依据的事实清楚，补偿无明显违反法律规定的情形，其效力应予认定。一审法院认定李惠生不接受补偿、拒不腾地有合理理由，缺乏事实和法律依据。 第三，常德市资源局作出责令交出土地决定符合法律法规的规定。李惠生无正当理由拒不腾地，常德市资源局依据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，对其作出责令交出土地决定符合规定。在作出决定之前，该局对李惠生进行了告知，且告知其有陈述、申辩、听证的权利，程序亦无不当。 另外，因本案审查责令交出土地决定书的合法性时必然要审理案涉补偿通知书的合法性问题，故对案涉补偿通知书提起诉讼不影响征收程序的进行，不是李惠生拒不腾地的征地理由，也不影响本案诉讼。 综上所述，常德市资源局在作出责令交出土地决定之前，依法依规进行了土地征收，对李惠生的安置补偿并无不当，作出11号责令交出土地决定符合法律法规的规定。常德市资源局提出的上诉理由成立，本院予以支持。李惠生的诉讼请求不能成立。一审判决认定事实不清，适用法律不当，本院应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销湖南省常德市鼎城区人民法院(2019)湘0703行初138号行政判决； 二、驳回原审原告李惠生的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人李惠生负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王继春 审 判 员 唐招军 审 判 员 刘应典 二〇二〇年四月十三日 法官助理 曾丰琪 书 记 员 杜 玲 附：相关法律法规 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 二、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》 第十二条征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。 征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。 三、《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。