湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂05行终17号 上诉人（原审原告）陈国华，男，汉族，1959年4月6日出生，住宜昌市西陵区， 委托诉讼代理人朱江、施聪，湖北三立律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市市场监督管理局，住所地宜昌市发展大道35号。 法定代表人黄传喜，该局局长。 出庭负责人蔡异新，该局副局长。 委托诉讼代理人魏中举，该局法规科科长。一般授权代理。 被上诉人（原审第三人）宜昌市西陵区市场监督管理局，住所地宜昌市桃花岭5号。 法定代表人曾庆胜，该局局长。 委托诉讼代理人金鑫，该局政策法规股股长。特别授权代理。 委托诉讼代理人付芝成，该局政策法规股科员。特别授权代理。 上诉人陈国华因诉被上诉人宜昌市市场监督管理局（以下简称宜昌市监管局）、宜昌市西陵区市场监督管理局（以下简称西陵区监管局）行政复议一案，不服宜昌市三峡坝区人民法院（2019）鄂0591行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判认定，2013年7月11日，原告与江山签订《品牌经营使用协议》，约定原告将阿信锅贴的品牌经营使用权交与江山，使用期限为2013年至2018年。2015年12月1日，江山、周榕、任西曼合伙在宜昌市西陵区××号经营阿信锅贴，店名为宜昌市西陵区阿信特色锅贴馆。2018年3月12日，第三人为宜昌市西陵区阿信特色锅贴馆颁发了JY24205020028554号《食品经营许可证》，该许可证载明法定代表人（负责人）陈国华，经营场所宜昌市西陵区××号，有效期至2023年3月11日。2018年12月25日，周榕以原告的名义向第三人申请注销其《食品经营许可证》，周榕作为经办人，提交了《注销申请书》、《注销申请表》、《委托书》、原告的居民身份证复印件、代理人周榕的身份证复印件、《食品经营许可证》正副本等资料。《食品经营许可证注销申请表》载明：“因经营需要，营业执照已变更负责人。”《委托书》载明：“本人陈国华，因身体状况特委托周榕（女）代为办理宜昌市西陵区阿信特色锅贴馆的《食品经营许可证》的注销事宜。特此委托。”同日，第三人受理申请，经审查作出准2018122512010897号《行政许可（注销）准予许可决定书》（以下简称《注销决定书》），对JY24205020028554号《食品经营许可证》予以注销，并在官方网站许可公示平台公告。 原告不服第三人作出的《注销决定书》，于2019年2月20日向被告申请行政复议，请求：确认第三人注销宜昌市西陵区阿信特色锅贴馆《食品经营许可证》违法，并依法撤销；赔偿直接经济损失50万元。2019年2月22日被告依法受理。2019年2月25日，被告向原告送达《行政复议受理通知书》，向第三人送达《行政复议答复通知书》。2019年3月1日，第三人向被告提交了《行政复议答复书》和相关证据。2019年4月3日，被告询问“两个特色锅贴馆的《食品经营许可证》是由谁办理的”时，原告回答“由我口头委托江山办理。负责人身份证复印件由我提供，因我未到场，负责人签字不是我亲自签写”,被告询问“两个特色锅贴馆的《食品经营许可证》办理时，申请书上负责人签字是谁签字的情况，你知道吗”时，原告回答“具体是江山办理还是周榕办理，我不清楚。但现在来看，应该是周榕代签的”。因案情复杂，被告决定延长审理期限，于2019年4月25日决定延期审理并书面通知原告和第三人。2019年5月13日，被告向办理注销登记的当事人周榕制作了调查笔录。周榕承认其在办理注销手续时原告的签名系周榕写的，并陈述申请该证的过程中，原告也没到场，是他人代签的。被告经过审理认为，周榕向第三人提交的申请材料中，“陈国华”的签名非原告本人书写，且事后原告对他人代签行为不予认可。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，被告认为第三人基于虚假资料作出的注销许可缺乏事实依据，应当予以撤销。同时，被告根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、《食品经营许可管理办法》第十三条的规定，认定第三人已经尽到审慎审查义务，不存在违法情形，对原告提出的赔偿请求不予支持，遂依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第（二）项规定，于2019年5月20日作出宜市监复决字（2019）1号《行政复议决定书》（以下简称1号《行政复议决定书》），决定：撤销第三人于2018年12月25日作出的《注销决定书》。并通过EMS送达给原告，原告于2019年5月21日签收。 另查明，原告收到被告作出的复议决定书后，于2019年5月31日即向宜昌市西陵区人民法院提起诉讼。在该院作出不予受理的裁定书后，即向原审法院提起诉讼，请求：1.确认第三人于2018年12月25日作出《注销决定书》注销食品许可证的行为违法；2.判令第三人在注销许可证公告范围内为原告“阿信特色锅贴”消除影响、恢复名誉并赔偿原告直接损失50万元；3.本案诉讼费由被告承担。 原判认为，本案的被诉行政行为是被告于2019年5月20日作出的1号《行政复议决定书》，原告对该决定书不服，提起诉讼，各方当事人主体适格。本案争议焦点是：1.本案是否超过起诉期限。2.对第三人2018年12月25日作出的《注销决定书》注销食品许可证的行为是否应当审查。3.是否应当判令第三人在注销许可证公告范围内为原告消除影响、恢复名誉并赔偿原告直接损失50万元。 1.关于起诉期限。原告于2019年5月21日收到被告的复议决定书后，在15日内即向宜昌市西陵区人民法院提起诉讼，在该院作出不予受理的裁定书后，即向原审法院提起诉讼，没有超过起诉期限。被告关于原告的起诉超过起诉期限的辩解理由，原审法院不予采信。 2.关于原告要求确认第三人2018年12月25日作出的《注销决定书》注销食品许可证的行为违法的请求，原审法院认为，被告在1号《行政复议决定书》中，经过审查已将《注销决定书》予以撤销，该《注销决定书》的违法性已被确认。原告要求对已被撤销的原行政行为再度进行司法审查，不符合法定的起诉条件，原审法院不予审查。 3.原告的赔偿请求是否应当得到支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条的规定，只有符合该法第三条、第十七条规定，致人精神损害的，才可主张消除影响、恢复名誉。故原告要求第三人在注销许可证公告范围内为原告消除影响、恢复名誉的诉讼请求不符合法律规定，不予支持。《食品经营许可管理办法》第三十六条第二款规定：“食品经营者申请注销食品经营许可的，应当向原发证的食品药品监督管理部门提交下列材料：（一）食品经营许可注销申请书；（二）食品经营许可证正本、副本；（三）与注销食品经营许可有关的其他材料。”2018年12月25日，宜昌市西陵区阿信特色锅贴馆向第三人申请注销其《食品经营许可证》，周榕作为经办人，提交了《食品经营许可证注销申请表》、《食品经营许可证》正副本原件、《法人授权委托书》、原告的居民身份证复印件、周榕的居民身份证复印件等资料。同日，第三人受理申请，经审查作出《注销决定书》，准予注销《食品经营许可证》。根据上述事实，第三人在对申请人提交的材料进行审查后，作出《注销决定书》，并未违反上述法律规定。 原告不服《注销决定书》，申请行政复议后，被告经过审查，认定周榕向第三人提交的申请材料中，“陈国华”的签名非原告本人书写，据此撤销了《注销决定书》。但根据原告2019年4月3日在接受第三人询问时的陈述，2018年3月申请颁发案涉《食品经营许可证》时，原告未亲自办理，亦未在任何文件上签名，而是将居民身份证复印件交给了他人，由他人代办。在此情况下，原告主张第三人作出《注销决定书》时未尽到审慎审查义务，存在过错，其主张不能成立。 《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条第一款规定，被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政决定违法的，不承担赔偿责任。第三人作出了《注销决定书》，但没有证据证明其未尽到审慎审查义务，故原告请求判令第三人赔偿其经济损失50万元，该诉讼请求不应予以支持。 原告不服第三人作出的《注销决定书》，向被告申请行政复议。被告2019年2月22日依法受理。2019年2月25日，被告向原告送达《行政复议受理通知书》，向第三人送达《行政复议答复通知书》。2019年3月1日，第三人向被告提交了《行政复议答复书》和相关证据。因案情复杂，被告决定延长审理期限，于2019年4月25日决定延期审理并书面通知原告和第三人。被告2019年5月20日作出1号《行政复议决定书》，撤销了第三人于2018年12月25日作出的《注销决定书》，并通过EMS送达给原告，原告于2019年5月21日签收。原审法院经审查认为，被告的行政复议行为合法。 综上，被告作出的1号《行政复议决定书》合法。原告的诉讼请求原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第（二）项、参照《食品经营许可管理办法》第三十六条第二款之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告负担。 上诉人陈国华不服，向本院提起上诉称:一、原审判决认定事实错误。1.被上诉人西陵区监管局作出《注销决定书》未依照法定程序履行审慎合理的审查职责。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条、《食品经营许可管理办法》第二十一条第一款的规定，被上诉人西陵区监管局在作出上述行政行为前，应当依法告知上诉人或其他利害关系人听证的权利。2.被上诉人西陵区监管局未按照《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款、第三款的规定对申请材料的形式及实质内容进行核实，未依据法定程序履行审查职责。3.上诉人与江山签订的协议合法有效，根据该协议，上诉人对该锅贴店是以“阿信锅贴”品牌及技术投入的无形资产进行合作经营，对店面有自主经营和管理的权利。二、被上诉人西陵区监管局未依法履行法定职责，导致上诉人不能续签协议，损失了品牌及技术投入的收入。上诉人西陵区监管局的注销行为与上诉人的损失之间存在因果关系，导致上诉人对其所有的位于四星路××号店面被他人抢占，丧失自主经营管理的权利，从而无法与江山、彭正东续签《品牌经营使用协议》，该损失合计19万元；上诉人为维护自己的合法权益，支出费用1万元；品牌名誉损失30万元，共计50万元均属上诉人的直接损失。根据最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条第一款的规定，被上诉人西陵区监管局应根据其过错承担赔偿责任。特提出上诉，请求：1.被上诉人宜昌市监管局行政复议决定不支持赔偿请求错误，判令被上诉人西陵区监管局赔偿上诉人损失50万元；2.本案诉讼费由二被上诉人承担。 被上诉人宜昌市监管局辩称：一、原审判决认定事实清楚、准确。二、上诉人的起诉不符合法定条件，依法应当驳回。1.上诉人的起诉已超过法定起诉期限，已丧失诉权。2.上诉人起诉错误。无论是上诉人在起诉时所提的三项诉讼请求，还是上诉状中的核心请求“判令宜昌市西陵区市场监督管理局赔偿上诉人损失50万元”，都是针对被上诉人西陵区监管局的注销登记行为，而对于被上诉人宜昌市监管局撤销《注销决定书》的复议决定没有异议。故上诉人应当单独提起国家赔偿。三、被上诉人宜昌市监管局不支持上诉人的赔偿请求是正确的。上诉人在申请行政复议时所提交的材料，只能证明行政行为存在，不能证明存在损害事实。不满足国家赔偿的条件。四、针对上诉人的上诉主张，被上诉人宜昌市监管局认为：1.对《食品经营许可证》注销申请，食品监管部门依法只需进行形式审查。2.在申请注销登记过程中，上诉人就是申请人，不是“他人”、“利害关系人”，行政行为满足申请人的诉求，不存在告知听证权的问题。3.并无法律规定《授权委托书》中委托人须按指印，且周榕按规定提交了其本人的身份证复印件，与申办《食品经营许可证》时提交的手续一致。上诉人以此主张被上诉人西陵区监管局未尽审查职责的观点不能成立。4.上诉人向原审法院提交的三份证据不能证明其损害事实。故请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人西陵区监管局辩称：同意被上诉人宜昌市监管局的答辩意见。同时认为：1.上诉人主张食品经营许可证的注销导致江山与其终止协议，但食品经营许可证是授权特定主体开展经营活动的资格，并不能通过品牌授权而使用，当授予特定主体的经营条件不符合食品安全经营条件时，应当办理注销手续，因此，通过授权允许他人使用食品经营许可证是一种违法行为。2.上诉人提出了品牌损失的问题，原商务局发放的“放心早餐”名单，是对落实食品安全管理较好而给予授予人的一种鼓励，并不能说明其有一定的品牌知名度。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案被诉行政行为是：被上诉人宜昌市监管局于2019年5月20日作出的1号《行政复议决定书》。上诉人提起本案诉讼时，诉讼请求包含确认被上诉人西陵区监管局作出的《注销决定书》违法，但该《注销决定书》已经1号《行政复议决定书》予以撤销，经释明，上诉人明确其诉请的实质系请求确认被上诉人宜昌市监管局作出的1号《行政复议决定书》中未予支持其赔偿请求错误，判令被上诉人西陵区监管局赔偿其损失50万元。故本案审理重点为：1号《行政复议决定书》未予支持上诉人50万元的赔偿请求是否正确。 关于上诉人认为被上诉人西陵区监管局未依法履行审慎合理的审查职责。本院认为，1.2018年12月25日，宜昌市西陵区阿信特色锅贴馆向被上诉人西陵区监管局申请注销其《食品经营许可证》，周榕作为经办人，提交了《注销申请书》、《注销申请表》、《委托书》、上诉人的居民身份证复印件、代理人周榕的居民身份证复印件、《食品经营许可证》正副本等资料。上述材料已符合《食品经营许可管理办法》第三十六条第二款规定的关于申请注销食品经营许可证所需提交的材料，被上诉人西陵区监管局受理申请并作出《注销决定书》不违反该条款规定。2.根据《中华人民共和国行政许可法》、《食品经营许可管理办法》的规定，行政机关在审查许可申请时，若发现许可事项直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，需告知相关人员听证的权利。本案所涉事项为注销许可证，系宜昌市西陵区阿信特色锅贴馆处分自身权利的行为，申请人就是宜昌市西陵区阿信特色锅贴馆（登记的负责人为陈国华），注销许可事项不涉及该主体与他人之间重大利益关系。故上诉人认为被上诉人西陵区监管局在办理注销许可证程序中，未告知上诉人听证权利的主张不能成立。3.上诉人认为被上诉人西陵区监管局未对注销材料的实质内容进行核实，未经法定程序进行审查。本案中，被上诉人西陵区监管局经审查，认为申请人申请注销许可证所提交的材料符合法定形式，上诉人也未提供证据证明被上诉人西陵区监管局未经法定程序审查。且根据原审认定的事实，在2018年3月申请颁发涉案《食品经营许可证》时，上诉人同样未亲自办理，也未在任何文件上签字，也是将其居民身份证复印件交由他人代为办理。故被上诉人西陵区监管局在本案中已依法履行了审慎合理的审查职责。 关于被上诉人西陵区监管局应否承担行政赔偿责任。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条第一款的规定，行政机关已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。如前所述，被上诉人西陵区监管局已履行了审慎合理的审查职责，依法不承担赔偿责任。据此，被上诉人宜昌市监管局未予支持上诉人50万元的赔偿请求，并无不当。 关于1号《行政复议决定书》是否合法。被上诉人宜昌市监管局依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，履行了受理、通知被上诉人西陵区监管局依法答复及举证等程序，并对《注销决定书》进行了行政复议审查，作出1号《行政复议决定书》并依法送达了上诉人。被上诉人宜昌市监管局认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人陈国华负担。 本判决为终审判决。 审判长  王春晖 审判员  甘 杨 审判员  曹 斌 二〇二〇年四月七日 法官助理李乔 书记员陈悦