江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏01行终793号 上诉人（原审原告）曹金林，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）王丽萍，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区住房保障和房产局，住所地南京市秦淮区瑞金路10号。 法定代表人李宁松，南京市秦淮区住房保障和房产局局长。 出庭负责人刘秀刚，南京市秦淮区住房保障和房产局副局长。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 原审第三人南京市公房管理中心，住所地南京市中山南路111号。 法定代表人董茉芙，南京市公房管理中心主任。 委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。 委托代理人倪杰，江苏三法律师事务所律师。 上诉人曹金林、王丽萍因与被上诉人南京市秦淮区住房保障和房产局（以下简称秦淮区房产局）、原审第三人南京市公房管理中心（以下简称市公房管理中心）行政协议纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理本案。本案曾因受新冠××疫情防控影响，暂停计算审限，现已审理终结。 原审法院经审理查明，南京市秦淮区来凤新村30号205室（以下简称205室房屋）为市公房管理中心所有的直管公房，房屋所有权证载明用途为一般住宅，由南京第二机床厂有限公司承租后出租给职工居住。205室房屋公有住房租赁合约载明的使用面积为33.9平方米，承租方处原手写姓名为曹云祥（系曹金林父亲），涂改后写为曹金林。 2017年6月14日，南京市秦淮区人民政府作出秦府征字[2017]18号征收决定(以下简称18号征收决定)，205室房屋位于征收范围内，原南京市秦淮区房屋征收办理办公室（以下简称原秦淮区征收办）为本次房屋征收部门，原秦淮区征收办委托南京秦淮区房屋征收服务有限公司（以下简称秦淮房屋征收公司）为实施单位，南京第二机床厂有限公司确认205室房屋使用面积33.9平方米，建筑面积45.76平方米。 2017年8月，江苏苏地仁合土地房地产评估咨询有限公司（以下称苏地仁合公司）针对205室房屋出具分户评估报告及房屋征收补偿金额分户估价表，评估建筑面积为45.76平方米，205室房屋的征收补偿价值为1162853元，其中产权人补偿款116285元，承租人补偿款1046568元。2017年9月13日，曹金林与秦淮房屋征收公司就205室房屋签订交房协议，约定交房时间为2017年9月13日上午11时。 2017年11月9日，原秦淮区征收办（甲方、征收部门）、市公房管理中心（乙方、被征收人）、曹金林（丙方、被征收房屋的直管公房承租人）就205室房屋签订《南京市国有土地上房屋征收与补偿协议》（以下称案涉征收补偿协议），约定：甲、丙方同意按照由苏地仁合公司出具的房屋征收评估结果，确定被征收房屋的货币补偿金额为人民币1162853元；甲方支付被征收房屋的货币补偿金额合计1162853元，其中向乙方支付116285元，向丙方支付1046568元；甲方向丙方支付提前搬家奖励费50000元、货币安置奖励费209314元，合计金额259314元；被征收房屋为砖混结构，用途为住宅，房屋建筑面积合计为45.76平方米。当日，曹金林从秦淮房屋征收公司领取提前搬家补偿60000元、搬家费4576元、过渡费32947、空调拆装补助费1000元、太阳能热水器拆装补助费400元、宽带网拆除补助费500元、有线电视拆移补助费400元、电话拆移补助费310元、电增容补助费280元、自主安置奖励261642元、困难家庭补贴20000元、无未登记房奖励50000元、重大疾病补助25000元，合计457055元。2017年12月19日，曹金林从秦淮房屋征收公司领取205室房屋装修补偿48927元、阁楼补偿6066元、自建房装修补偿3251元，合计58244元。2018年1月8日，曹金林的南京市房屋拆迁补偿专项存款账户中入账1305882元。 另查明，2019年1月，因南京市机构改革，原秦淮区征收办撤销，由秦淮区房产局继续行使其职权，故由秦淮区房产局作为本案被告。 2019年1月21日，曹金林、王丽萍提起本案诉讼，请求：1.变更曹金林与原秦淮区征收办于2017年11月9日签订的案涉征收补偿协议，将已支付的签约奖励60000元、自主安置奖励261642元、无未登记房奖励50000元、困难家庭补助20000元、重大疾病补助25000元、装修补偿48927元、搬家费4576元（45.76㎡、100元/㎡）、过渡费32947元（60元/㎡，12个月）、有线电视拆移补助费400元、电话拆移补助费310元、空调拆移补助费1000元、热水器拆移补助费400元、宽带拆移补助费500元、电增容补助费280元、自建房装修补助费3251元、阁楼补助6066元列入案涉征收补偿协议中；将未支付的搬迁率奖励40000元列入案涉征收补偿协议；对未支付的停业停产损失、8.08平方米阳台、16.88平方米阁楼经评估后确定金额并变更补偿协议中的房屋补偿总价，待金额全部确定后计算契税抵扣的损失；2.秦淮区房产局承担本案诉讼费用。 原审法院认为，《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”本案中，曹金林、王丽萍请求法院判决变更案涉征收补偿协议，故法院依法审查案涉征收补偿协议的签订是否存在上述法条规定的可变更情形。首先，案涉征收补偿协议的签订经历了征收调查、公告、评估、协商、签约等一系列过程，系曹金林自愿与原秦淮区征收办就205室房屋的征收补偿达成一致意见，并签订案涉征收补偿协议，对征收对象、补偿项目、补偿数额、征收补偿的性质等合同内容予以认可，并无证据证明曹金林对案涉征收补偿协议存在重大误解情形；在订立合同时，双方当事人权利义务对等，征收补偿款项经评估公司估价、由双方协商确定，亦不存在显失公平情形。其次，曹金林、王丽萍主张原秦淮区征收办在签订案涉征收补偿协议过程中存在欺骗行为，但其提供的证据不能证明其主张，在案证据不能证明原秦淮区征收办采用欺诈、胁迫等手段使曹金林作出错误的意思表示。现曹金林、王丽萍要求判决变更案涉征收补偿协议，理由不能成立，法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回曹金林、王丽萍的诉讼请求。案件受理费50元，由曹金林、王丽萍负担。 上诉人曹金林、王丽萍上诉称，一、原审认定的事实错误。第一，来凤新村30号整栋楼是一个独立的房产证，上诉人承租的205室房屋没有单独的房屋所有权证及其他房屋权属证书。1969年，南京第二机床厂有限公司将205室房屋作为一套住房分配给曹金林的父亲曹云祥，租金自曹云祥工资中扣除，曹云祥去世后由曹金林继续承租。后来来凤新村22号至34号共计七幢房屋被南京第二机床厂有限公司移交给了市公房管理中心，租金由南京第二机床厂有限公司代收后移交给市公房管理中心。因此，205室房屋性质为南京第二机床厂有限公司的自管公房，南京第二机床厂有限公司不是案涉房屋的转租人，没有确认该房屋建筑面积的职能。同时，市公房管理中心也没有确认205室房屋建筑面积的职能，其作出的认定缺少法律依据，与宁建物字(2011)1148号《关于印发的通知》的规定不符。事实上，案涉房屋内存有阁楼，来凤新村30号公房管理档案记载的面积与产权证载面积也并不一致，因此，征收部门和产权单位应聘请有资质的测绘单位对整栋房屋测绘并由测绘单位对每户承租人建筑面积进行测量认定，由此确定相应的建筑面积。另外，上诉人于2004年7月6日开设了南京亿润投资服务有限公司，经营地址为南京市秦淮区来凤新村5栋205室，故205室房屋应作为营业用房进行价值认定。第二，苏地仁合公司作为征收项目的评估机构产生程序不合法。根据上诉人提交的证据，选定北京仁达房地产评估有限公司的选票超过了有效票的50%，该公司应当选为该项目的评估机构，但被上诉人无视该结果，另行摇号选择了苏地仁合公司作为评估机构，程序不合法。在评估案涉房屋过程中，上诉人曾对其评估结果提出异议，告知对房屋面积、层数、评估价格均有异议，但该机构不以事实为依据，在回函中强调由征收部门有新的认定时可以重新出具新的评估报告，其丧失了作为中介机构独立、公正立场，被上诉人在此有干预评估情形，因此评估公司出具的评估报告是不客观、不公正的。同时，评估公司在明知来凤新村30号205室没有准确的独立的权属证书和房屋登记簿的前提下，对来凤新村30号205室价值评估，行为违法。第三，被上诉人采用违法程序确定的评估公司，对上诉人隐瞒了南京市公房管理中心关于来凤新村22-34号公房档案记载面积与产权证载面积不一致的情况说明以及选定评估机构征求意见汇总表，并对上诉人不公开信息。上诉人在不知事实真相情况下签订了协议，存在重大误解；协议中约定的阁楼补偿6066元，仅是对阁楼装修的补偿，但案涉房屋中的阁楼即为市公房管理中心在关于来凤新村22-34号公房档案记载面积与产权证载面积不一致的情况说明中提到的层高不足的部分，该部分应该按房地产市场价值评估，仅对装修进行补偿属显失公平，也构成了对上诉人的欺诈；205室房屋的阳台的自建房，是1970年左右为了防雨防漏水而建，是上诉人一家不可缺少的生活用房，属合法建筑，应该按照房地产市场价值评估，仅按装修补偿属显失公平，也是对上诉人的欺诈；案涉房屋内在2004年就成立了南京亿润投资服务有限公司，按照苏政发[2011]91号文件第十五条的规定及《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十条等规定应该给予合理补偿，而被上诉人以极低的所谓办公房的价格欺骗上诉人，不给予合理补偿，也属显失公平，构成对上诉人的欺诈。由此，上诉人在不知情的情况下签订了案涉补偿协议，协议存在欺诈及显失公平的情形，应当根据《中华人民共和国合同法》的有关规定予以撤销或变更。 二、原审判决遗漏相关事实内容。第一，上诉人与被上诉人之间的征收补偿协议的格式文本是南京市住房和城乡建设委员会监制的，该文本中涵盖了上诉人征收补偿款的所有项目，包括不限于房屋补偿款、装修补偿款、各类补助费、各项奖励等，但被上诉人只列明了其中的三项内容，故意遗漏了《付款清领单》中的补偿内容。因协议中约定的补偿款项1305882元通过了E路平安征收系统，而经《付款清领单》获得的补偿款515299元由秦淮房屋征收公司直接向上诉人发放，由此，因协议中的补偿款项并非上诉人房屋的全部补偿款项，导致上诉人在另行购房时补偿协议中未予约定的部分款项不能按照国家优惠政策进行正常的税款抵扣，产生了7000余元的契税损失。上诉人认为，上诉人通过《付款清领单》领取的各项补偿款也应当纳入征收补偿协议的补偿款总额中。同时，被上诉人承认的被拖欠4万元搬迁率奖，也应在征收补偿协议中约定，计入征收协议补偿款总额。第二，上诉人聘请有测绘资质的单位江苏国衡土地房地产资产评估咨询有限公司对所承租房屋的套内面积进行测量并出具了测绘报告。根据该报告，案涉房屋的套内面积为45.01平方，阁楼低于2.2米(层高不足)的部分有8.94平方未计入面积，封闭晒台8.32平方未计入总面积、公共楼梯过道3.17平方未计入面积，原审法院没有据此保护上诉人的合法权利。第三，案涉房屋交房在前，补偿在后，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。第四，原审法院对上诉人提供的证据7-10的关联性不予认可，属错误认定。上述证据能够证明秦淮区政府及原秦淮区征收办在案涉征收活动中存在违法违规行为。 三、原审判决适用法律错误。第一，上诉人提交的证据足以证明被上诉人实施了欺诈的行为，导致上诉人在重大误解情况下签订了案涉协议。同时，被上诉人以《付款清领单》的方式故意逃避南京市住房和城乡建设委员会的监管并侵害了上诉人的各项利益，导致征收补偿协议内容不完整，应予以变更。第二，原审法院在认定事实时，未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中“先补偿后搬迁”的规定以及第十二条规定的“征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的内容对本案进行审查，上诉人提供的证据7-10证明了建设单位参与征收、筹措资金、委托征收实施单位、征收资金没有足额到位的情况，原审法院未予认定，属适用法律错误。 综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或者发回重审，由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人秦淮区房产局未向本院提交书面答辩状，当庭辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人市公房管理中心未向本院提交书面陈述意见，当庭述称，被诉的征收补偿协议实质上仅涉及上诉人与被上诉人之间的权利义务，第三人已与原秦淮区征收办就包括205室房屋在内的来凤新村30号整栋房屋签订了征收补偿协议，也按照该协议履行了相关的义务。因此，被诉征收补偿协议实质上与第三人并无直接利害关系，请求法院依法裁判。 本院经审理查明，原审认定的事实属实，本院予以确认。 本院谈话后，秦淮区房产局向本院出具《情况说明》，主要内容如下：一、关于上诉人所提及的4万元搬迁率奖，根据签约期内上诉人所在小组的搬迁率，应为3万元，因案涉项目仍有剩余户未搬迁，已搬迁居民的征收补偿与安置工作仍在办理之中，故该项目的搬迁率奖励均暂时未予发放，该情况已向上诉人说明。该笔奖励发放时，会及时通知上诉人领取。二、项目的被征收人就房地产价格评估机构未协商一致，故项目采取了摇号方式选定评估机构，并经过公证机构公证。三、上诉人使用的阁楼分为两部分，一部分计入租赁证，面积为8平方米，已经纳入征收补偿面积进行补偿。一部分为顶层斜屋面的夹角部分，未计入租赁证使用面积，亦未交纳房屋租金。根据评估公司出具的重置价格，结合房屋成新，给予补助，款项已领取。四、上诉人所述阳台为露天晒台，后上诉人将其搭建为房屋，该处面积未计入租赁证使用面积，亦未交纳房屋租金。按照重置价补助费用较低，因此，在征收实施单位与上诉人沟通后，上诉人选择按照5万元“无违章建筑奖励”方案进行补偿，考虑到自建房存在一定装修，给予了自建房的装修补助，该两笔补助已领取。五、2017年7月评估公司入户勘察时，案涉房屋实际作为住宅房屋居住使用，没有用于经营的面积。上诉人虽提交了营业执照复印件，但未提供完税凭证，改变用途时亦未征得产权单位同意。根据上诉人提供的营业执照显示，该房屋属于办公用房性质。2017年9月6日，评估机构出具办公用房基准价格为14884元每平方米，而住宅评估价格为25412元每平方米，征收实施单位将上述补偿结果与上诉人沟通后，上诉人选择按照住宅进行评估补偿。 本院认为，关于上诉人主张的应将其已经实际领取的案涉两张付款清领单所载款项共计515299元列入案涉征收补偿协议约定事项，并由此变更案涉征收补偿协议。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十六条第一款规定：“征收决定作出后，房屋征收部门应当与被征收人、直管公房承租人就补偿方式，补偿补助金额和支付期限，搬迁费，临时安置费或者周转用房，停产停业损失，搬迁期限，临时安置方式和临时安置期限，产权调换房屋的地点、面积和办理不动产注销登记（直管公房承租人除外）等相关事项依法订立补偿协议。”第四十六条规定：“征收补偿、补助、奖励等标准由市房屋征收部门会同有关部门、区人民政府根据本地社会经济发展状况制定，报市政府批准后公布实施。”前述规定中虽然就补偿协议应当约定的事项进行了列明，但因房屋征收部门与被征收人、直管公房承租人订立的补偿协议有其合同属性，存在合同当事人意思自治的范畴，由此，案涉征收补偿协议中虽未对案涉两张付款清领单所载款项作出约定，但协议当事人在案涉征收补偿协议签订后已经就相关过渡费、补助、装修补偿等款项通过付款清领单方式实际进行了给付和领取，由此，被上诉人就前述补偿事宜已经向上诉人进行了事实履行，且前述给付款项并未违反法律的强制性规定，故上诉人以此款项未列入案涉征收补偿协议为由主张变更案涉征收补偿协议，缺乏法律依据，本院不予支持。上诉人还提出其在重新购买房屋时，通过付款清领单方式实际领取的515299元因未在案涉征收补偿协议中进行约定致其在向税务机关缴纳房屋契税时产生应当抵扣而未予抵扣的损失计7000余元，该损失应由被上诉人予以支付。对此，本院认为，被征收人重新购买房屋时，对房地产交易环节契税减免税政策实施的审查与认定，由税务机关依据相应职权审查，与本案审查的法律关系具有本质不同，不属于本案的审查范围。故上诉人的前述意见，缺乏法律依据，本院不予支持。 关于上诉人主张的应将未支付的搬迁率费4万元列入案涉征收补偿协议约定事项。本院认为，上诉人主张的搬迁率奖励的给付金额及给付条件，与案涉征收项目内上诉人所在征收组在签约期内的搬迁进度以及发放条件等事项相关。根据在案证据情况，上诉人提交的证据不能证明在签订案涉征收补偿协议时，前述奖励的给付条件已经成就，故上诉人的该主张缺乏法律依据，本院不予支持。需要说明的是，结合双方当事人就搬迁率费的陈述，上诉人依法享有权利的尚未支付的符合政策的搬迁率奖励，被上诉人应在今后的征收补偿工作中及时足额支付。 关于上诉人认为被上诉人应对案涉房屋的阳台、阁楼进行补偿并将案涉房屋应认定为营业用房进行补偿、支付停产停业损失以及案涉房屋的评估程序违法、认定错误以及案涉房屋的征收活动中，征收部门及实施单位存在违法情形等均构成对合同的重大误解及欺诈情形。本院认为，因财产权益的补偿具有可协商性，法律赋予了征收人和被征收人一定的选择权和处置权，在符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》内体现当事人的意思自治优先。本案中，首先，案涉房屋的面积认定由产权单位市公房管理中心作出说明并由南京第二机床有限公司出具了面积确认表，评估公司以前述依据作出了房屋征收补偿金额分户估价表且该估价表已向上诉人送达，由此，上诉人主张案涉房屋内存在未予补偿的面积，缺乏事实和法律依据。其次，案涉房屋系承租公房，证载用途为住宅，案涉征收补偿协议第5页被征收房屋的情况明细中亦载明房屋用途为住宅，故被征收人经审核相关材料，认为上诉人的房屋不符合营业用房的认定要求，按照住宅性质予以补偿，具有事实依据。第三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十一条第一款第四项规定，被征收人、直管公房承租人协商不成的，房屋征收部门组织被征收人、直管公房承租人按照国家、省相关规定投票决定或者通过摇号、抽签等随机方式确定。《南京市国有土地上房屋征收评估工作若干规定》第七条规定，被征收人在规定时间内协商一致的，视为协商选定评估机构。超过50%被征收人选择同一评估机构的，视为多数决定；不足50%（含）的，由市房屋征收部门采取摇号方式确定。本案中，根据上诉人提供的选定评估机构征求意见汇总表，原秦淮区征收办向案涉项目的被征收人、直管公房承租人发放了205份征求意见表，回收意见表168份，其中北京仁达房地产评估有限公司的得票数为98，由此，选择该公司作为评估机构的人数并未超过案涉项目被征收人的50%，在此情况下，原秦淮区征收办以摇号的方式选定了评估机构，公证机构亦对此予以公证。故上诉人主张评估机构的选择程序违法，缺乏法律依据，本院不予支持。最后，上诉人提交的证据不足以证明案涉征收补偿协议签订及履行时存在上诉人所主张的征收部门及实施单位存在违法情形等对上诉人构成欺诈、重大误解的情形。由此，上诉人的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曹金林、王丽萍负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  王攀峰 二〇二〇年四月二十八日 书记员  曹 洁