四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川1102行初260号 原告：夹江县千佛岩渔港。经营场所：四川省夹江县漹城镇千佛村2社。 经营者：江成号，男，1953年7月22日出生，汉族，住四川省夹江县。 原告：夹江县江氏渔港。经营场所：四川省夹江县漹城镇千佛村2社。 经营者：江洋,男,1991年6月26日出生,汉族，住四川省夹江县。 上列原告委托诉讼代理人：杨晨霖，四川九贤律师事务所律师。 上列原告委托诉讼代理人：方承香，四川九贤律师事务所律师。 原告：江洋,男,1991年6月26日出生，汉族,住四川省夹江县。 委托诉讼代理人：江小兵（系江洋父亲），男，1968年1月18日出生，汉族，住四川省夹江县。 委托诉讼代理人：杨晨霖，四川九贤律师事务所律师。 被告：夹江县水务局。住所地：四川省夹江县漹城镇新华路105号。 法定代表人：李哿，该局局长。 出庭负责人：干晓玲，该局分管领导。 委托诉讼代理人：李杨，四川坤宏律师事务所律师。 原告夹江县千佛岩渔港（以下简称千佛岩渔港）、夹江县江氏渔港（以下简称江氏渔港）、江洋（上列原告以下简称三原告）不服被告夹江县水务局行政确认一案，于2019年11月6日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭于2020年1月9日、3月24日公开开庭审理了本案。原告千佛岩渔港、江氏渔港的委托诉讼代理人杨晨霖，原告江洋及其委托诉讼代理人江小兵、杨晨霖，被告夹江县水务局的负责人干晓玲及该局的委托诉讼代理人李杨均到庭参加了两次庭审。本案现已审理终结。 2019年10月25日，被告作出〔2019〕-113号《涉河违法建设认定书》（以下简称《涉河违法建设认定书》），认定：三原告于2007年在青衣江夹江县河道内修建码头，码头工程建设方案并未报经有关水行政主管部门审查同意，违反了《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定，系违法建设的构筑物。三原告于2014年委托园艺场对码头进行绿化，在青衣江行洪河道内开展绿化工程，种植树木，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第三款之规定。 三原告诉称：千佛岩渔港和江氏渔港系同一经营地址。江小兵于2005年投资策划建设千佛岩渔港，于2006年向夹江县人民政府（以下简称夹江县政府）以及主管部门递交建设申请，2006年3月14日夹江县政府夹府办秘字〔2006〕77号《领导批文》胡宁副县长批示同意千佛岩渔港投资人新建餐饮囤船。2006年4月22日，夹江县政府夹府办秘字〔2006〕109号《领导批文》罗新礼县长、胡宁副县长批示同意千佛岩渔港投资人新建餐饮囤船。2006年四川省乐山市航务管理局乐航局〔2006〕101号《关于江成元申请新建餐饮娱乐船的批复》，同意投资人新建船舶，在千佛岩景区聚贤桥外侧经营。2006年，原夹江县环境保护局作出《关于千佛村三社江成元新建餐饮囤船选址的意见》；原夹江县水利局、夹江县千佛岩景区管理委员会请示夹江县政府新建餐饮囤船的意见。2007年投资人取得《船舶所有权登记证书》，2007年年初千佛岩渔港取得个体营业执照，开始营业。2009年、2011年，原夹江县环境保护局出具证明，证明投资人经营的千佛岩渔港是符合环保要求的，无环境违法行为。三原告以及投资人投资建设渔船、码头以及附属设施都是经过相关主管部门以及夹江县政府行政许可，其形成合法。被告于2019年10月25日作出的《涉河违法建设认定书》认定原告在青衣江夹江县河道内修建码头系违法建筑物，系认定错误。码头对于趸船来说是必要的设施，趸船没有码头无法停靠，其兴建有相关批文。并且三原告也于2006年5月15日向原夹江县水利局提交过《报告》，该报告中载明“为了行人通行和东风堰渠堤的安全，准备连接渠堤加宽加高，通道的绿化及其他设施按千佛景区管委会要求相配套，为景区增加亮点”。三原告没有在行洪道上种植树木，在河岸上种植是符合绿化和千佛区管委会要求，而且有些树木属于原生树木，还有些树木是盆栽。综上，被告认定千佛岩渔港和江氏渔港系违法建设的行政行为错误，应当予以撤销。为维护三原告合法权益，特提起诉讼，请求法院：1.判决撤销被告于2019年10月25日作出的《涉河违法建设认定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。 被告夹江水务局辩称：1.被告依据《中华人民共和国水法》第十二条之规定，具备对三原告作出《涉河违法建设认定书》的行政职权。2.根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》的相关规定，原告在河道建设码头时没有向水行政主管部门提交工程建设方案，没有取得水行政主管部门的审查同意，且三原告在行洪河道内种植树木，违反了上述法律规定，故被告作出《涉河违法建设认定书》事实清楚，适用法律正确，且依法向三原告送达，程序合法。综上，请求法院依法判决驳回三原告的诉讼请求。 经审理查明：2006年2月22日，夹江县政府收到原夹江县交通局上报的《关于船东江成元新建一艘餐饮娱乐囤船的请示》。夹江县政府胡宁副县长于2006年2月24日在该收文处理笺上批示：请征求水电局、千佛岩管委会及海事、安监等有关部门意见，如无意见，同意上报审批。原夹江县水利局、夹江县千佛岩景区管理委员会、四川省夹江县地方海事处、夹江县安全生产监督管理办公室分别提出同意意见后，该县胡宁副县长于2006年3月14日对原夹江县交通局2006年2月22日上报的《关于船东江成元新建一艘餐饮娱乐囤船的请示》批示同意。2006年4月22日，该县罗新礼县长、胡宁副县长在原夹江县交通局于2006年3月29日上报的《关于船东江成元新建一艘餐饮娱乐囤船的请示》批示同意上报审批。2006年4月4日，原夹江县环境保护局作出《关于千佛村三社江成元新建餐饮娱乐囤船选址的意见》，同意江成元新建餐饮娱乐囤船的选址地点。2006年4月24日，四川省乐山市航务管理局向四川省夹江县地方海事处作出《关于江成元申请新建餐饮娱乐船的批复》，同意江成元新建一艘餐饮娱乐船，同时要求该船要符合现行船舶规定规范建设。 2006年5月24日，原夹江县水利局收到江成元向其提交的《报告》，主要载明：“本人拟建一艘餐饮娱乐囤船，经夹江县人民政府、乐山市海事局以及有关部门同意建造。拟建囤船停靠地址：千佛景区，为了行人通行和东风堰渠堤安全，准备连接渠堤加宽、加高。具体长度为千佛牌坊外侧上下大约40米，宽约8米（说明：此通道只为行为通行，不修建其他固定建筑物，通道的绿化及其它设施，按千佛景区管委会要求相配套，为景区增加亮点）。本人特向水利局申请占用河道，并缴纳相应费用。望水利局领导批准为谢”。原夹江县水利局收文处理笺的领导批示栏载明：请史局会同东风堰提出处理意见后再研究、请东风堰提出意见后再一起研究决定。之后，原夹江县水利局对江成元的该次申请未作处理。审理中，三原告陈述其于2006年修建了从东风堰堡坎至案涉囤船之间的混凝土地坪、石梯、堡坎及6个缆桩，同时认可其修建的上述建筑物也即《报告》所称“千佛牌坊外侧上下大约40米，宽约8米”的通道。 2006年6月24日，四川省乐山市地方海事局审核同意使用江成元申请的船名“千佛岩渔港”。2007年1月4日，夹江县公安消防大队向千佛岩渔港出具《关于夹江县千佛岩渔港内部装修工程消防验收合格的意见》，同意其投入使用。2007年3月27日，四川省乐山市地方海事局颁发《船舶所有权登记证书》，载明：船名“千佛岩渔港”的船舶所有权人、法定代表人系江成号，于2007年3月26日取得船舶所有权，船舶种类是餐饮船，建成日期是2007年1月5日。2008年2月21日，乐山市船舶检验处向船名为千佛岩渔港出具《内河船舶检验证书簿》《内河船舶乘客定额证书》《内河船舶吨位证书》。2010年1月11日，四川省乐山市船舶检验处向船名为千佛岩渔港出具《内河船舶检验报告》。2017年2月9日，四川省乐山市船舶检验局向船名为千佛岩渔港出具《内河船舶适航证书》《内河船舶载重线证书》。2007年，千佛岩渔港船东由江成元更换为江成号。 2014年3月18日，千佛岩渔港作为发包方与温江通平五一园艺场作为承包方签订《绿化工程承包合同书》，主要约定：工程名称为千佛岩渔港停船码头绿化工程，工程地点位于夹江县社，工程期限为2014年6月16日至2014年8月16日，工程合同造价为426000元，合同同时还对苗木养护期、工程质量、检查验收及双方负责事项进行了约定。审理中，三原告陈述该合同签订后并没有实际实施，但认可位于东风堰堡坎至案涉囤船之间的盆栽及有规律排列的桂花树系其于2006年栽种。 2019年10月25日，被告作出《涉河违法建设认定书》，并于同日向江氏渔港、千佛岩渔港的实际经营者江小兵送达，江小兵拒绝签收，但未向江氏渔港的经营者江洋及千佛岩渔港的经营者江成号送达，三原告陈述其因另案诉讼到被告处查阅档案时知晓了该《涉河违法建设认定书》。被告作出《涉河违法建设认定书》前，未告知三原告并听取其陈述与申辩。 审理中，原被告对于案涉青衣江夹江千佛岩村河道管理的具体范围及堤防的位置陈述不一，三原告认为与临街白色栏杆紧邻的是一条名叫东风堰的人工渠，东风堰堡坎处为堤防，从东风堰堡坎至案涉囤船之间系河道。被告认为临街白色栏杆处即为堤防，从白色栏杆处至案涉囤船之间的区域为河道管理范围。 另查明，2007年1月8日，四川省乐山市夹江县工商行政管理局向千佛岩渔港颁发《个体工商户营业执照》，载明：千佛岩渔港组成形式系个体工商户（个人经营），经营者为江成号，经营场所位于四川省夹江县漹城镇千佛村2社，经营范围系饮食服务。同日，千佛岩渔港取得四川省夹江县地方税务局《税务登记证》。2014年9月26日，夹江县食品药品监督管理局向千佛岩渔港颁发《餐饮服务许可证》，有效期限为2014年9月26日至2017年9月25日。 江氏渔港于2016年2月1日登记设立，类型为个体工商户，组成形式为个人经营，经营范围系餐饮服务，经营场所位于四川省夹江县漹城镇千佛村2社，经营者为江洋（系江小兵之子）。千佛岩渔港、江氏渔港实际经营者均系江小兵。 再查明，2009年8月11日，夹江县机构编制委员会作出夹编办发〔2009〕30号《关于印发县水务局职能配置内设机构和人员编制方案的通知》，将夹江县水利局更名为夹江县水务局，为主管该县水行政和渔业行政的工作部门。2015年5月5日，夹江县政府办公室作出夹府办发〔2015〕25号《关于印发夹江县水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，设立夹江县水务局负责该县水政监察和水务行政执法等工作。2019年3月25日，中共夹江县委办公室、夹江县政府办公室作出夹委办〔2019〕34号《关于印发〈夹江县水务局职能配置、内设机构及人员编制规定〉的通知》，载明被告负责全县水政监察和水务行政执法工作。 上述事实，有被告在举证期限内提交的《涉河违法建设认定书》《绿化工程承包合同书》、照片及在审理中提交的夹编办发〔2009〕30号《关于印发县水务局职能配置内设机构和人员编制方案的通知》、夹府办发〔2015〕25号《关于印发夹江县水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、夹委办〔2019〕34号《关于印发〈夹江县水务局职能配置、内设机构及人员编制规定〉的通知》、照片，原告提交的夹江县政府《收文处理笺》（收文号741）、夹江县政府夹府办秘字〔2006〕77号《领导批文》、夹江县政府夹府办秘字〔2006〕109号《领导批文》、夹江县水利局《关于的意见》、夹江县千佛岩景区管理委员会《关于的意见》、夹江县环境保护局《关于千佛村三社江成元新建餐饮囤船选址的意见》、四川省乐山市航务管理局《关于江成元申请新建餐饮娱乐船的批复》、夹江县水利局《收文处理笺》《报告》《船舶命名申请书》、四川省乐山市地方海事局《船名审核通知单》、夹江县公安消防大队《关于夹江县千佛岩渔港内部装修工程消防验收合格的意见》、工商登记信息、四川省乐山市地方海事局《船舶所有权登记证书》、四川省乐山市船舶检验处《内河船舶检验报告》《内河船舶吨位证书》《内河船舶乘客定额证书》、四川省乐山市船舶检验局《内河船舶适航证书》《内河船舶载重线证书》、千佛岩渔港《个体工商户营业执照》《税务登记证》《餐饮服务许可证》、江氏渔港《营业执照》、照片及当事人陈述等证据予以证实。 本院认为，根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款关于“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”、夹委办〔2019〕34号中共夹江县委办公室、夹江县政府办公室《关于印发〈夹江县水务局职能配置、内设机构及人员编制规定〉的通知》中关于“负责全县水政监察和水务行政执法工作”的规定，被告系夹江县水行政主管部门。 根据双方当事人诉辩意见和查明的事实，对本案争议焦点作如下分析评判： 一、关于被告认定违法建设的证据是否充分 1.关于三原告修建的码头是否系违法建设。首先，码头是指江河边供船舶停靠、行人上下、装卸货物的建筑物。本案中，三原告陈述其修建从东风堰堡坎至案涉囤船之间的区域包括混凝土地坪、延伸至河道中的石梯、堡坎、6个缆桩是用于顾客上下和囤船停泊，符合码头特征，应认定原告修建的上述建筑物为码头。对于三原告提出囤船及与岸边相连的硬化部分为不可分割的一体且经相关行政机关许可的主张，本院认为，三原告提供的证据仅能证明其取得修建案涉囤船的行政许可，但不能证明该行政许可中包含有对三原告修建上述建筑物的内容，故本院对三原告的该项主张不予支持。 其次，1988年《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地。无堤坊的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定”。本案中，被告主张三原告在河道内修建码头，提交了原夹江县水利局对于江成元提交《报告》的收文处理笺，但没有提交证据证明案涉青衣江夹江千佛岩村河道堤防的具体位置及河道管理范围的具体区域。被告当庭指认三原告提交的照片中案涉青衣江临街白色栏杆处即为堤防，但没有提交证据佐证其主张。被告作为水行政主管部门，对河道管理范围的具体区域具备举证能力，但在本案中提交的证据尚不足以认定河道管理的具体范围，故应承担举证不能的后果。尽管三原告在庭审中认可其占用了东风堰堡坎至案涉囤船之间的河道并修建了混凝土地坪、石梯、堡坎、6个缆桩，但不能就此推定被告认定三原告是在河道管理范围内修建码头的证据充分。 对于三原告认为原夹江水利局于2006年5月24日收到江成元提交的《报告》没有回复即视为许可，本院认为，对行政机关逾期未作出行政许可决定应视为不予行政许可还是视为准予行政许可，不应一概而论。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款关于“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期间届满前作出是否准予延续的决定，逾期未作出决定的，视为准予延续”的规定，只有对延续行政许可的申请，行政机关未在行政许可有效期间届满前作出决定的，才能视为行政机关默示延续。对于其他的行政许可，鉴于行政机关的不作为行为不能证明相对人符合法定的行政许可条件与标准，均不能视为同意该行政行可。故，原夹江县水利局未对江成元的申请作出处理，不能视作其审查同意了三原告占用河道并修建通道的申请。 2.关于三原告是否在行洪河道内种植树木。如前所述，被告在本案中提交的证据尚不足以证明案涉青衣江夹江千佛岩村河道管理范围的具体区域，故尽管三原告当庭陈述其在东风堰堡坎下栽种有盆栽和桂花树，也不能就此推定被告作出被诉行政为时的证据充分。综上，被告认定三原告在河道内修建码头和在行洪道内种植树木的主要证据不足。 二、关于被告作出被诉行政行为是否符合法定程序 本案中，被告在作出《涉河违法建设认定书》前未告知三原告并听取三原告的陈述与申辩，也未在《涉河违法建设认定书》中载明三原告依法应当享有的权利。且，被告作出《涉河违法建设认定书》后仅向千佛岩渔港和江氏渔港的实际经营者江小兵送达，未向江氏渔港的经营者江洋及千佛岩渔港的经营者江成号送达。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》第20点“严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题”的规定，本院认定被告作出被诉行政行为不符合法定程序。 被告作为该县水行政主管部门负有对辖区内水政监察及水务行政执法的职责，如经调查核实后确有证据证明三原告在河道管理范围内修建码头以及在行洪道内种植树木，违反相关规定的，被告可再行开展行政执法，以维护河道安全。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的”的规定，判决如下: 撤销被告夹江县水务局于2019年10月25日作出的〔2019〕-113号《涉河违法建设认定书》。 案件受理费50元，由被告夹江县水务局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  王 涛 审 判 员  陈 黎 人民陪审员  周静娴 二〇二〇年四月八日 书 记 员  田 萌