陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕03行终24号 上诉人（原审原告）宝鸡市陈仓区文酒建筑工程公司，住所地：宝鸡市陈仓区贾村镇。 法定代表人乔亚军，任公司总经理。 委托代理人宁西迎，该公司职工。 被上诉人（原审被告）宝鸡市自然资源和规划局，住所地：宝鸡市行政中心1号楼。 法定代表人赵磊，任局长。 委托代理人朱新堂，该局工作人员。 委托代理人党东峰，陕西秦轩律师事务所律师。 上诉人宝鸡市陈仓区文酒建筑工程公司（以下简称“文酒公司”）因诉宝鸡市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服宝鸡市渭滨区人民法院（2019）陕0302行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，1、1985年1月15日，文酒公司与金台区陈仓乡联盟三组（以下简称联盟三组）签订《联营预制厂清算协议》，协议约定双方终结联营，对联营时投资的土地，由双方申请有关部门办理相关手续。2、1985年1月26日，文酒公司与联盟三组向宝鸡市农牧局、城建局写信函请求补办占用土地的一切手续。信函中提到，1980年5月，联盟三组与文酒公司利用联盟三组的3亩非耕地合办预制厂。后因经营困境预制厂由文酒公司独立经营，联盟三组在1984年5月份，以每亩1000元的价格出租5亩非耕地给文酒公司。3、1987年1月13日，宝鸡市金台区人民政府土地管理办公室作出《非法占地处理决定通知书》，决定对文酒公司在1980年非法租用的6.237亩土地罚款6237元，并要求文酒公司于1987年1月28日办理临时占用手续。1987年3月6日，文酒公司向宝鸡市金台区农村工作委员会交罚款3118.5元。4、2008年9月17日，文酒公司向原宝鸡市国土资源局（以下简称“原宝鸡市国土局”）报送《关于文酒占用三亩非耕地，联办水泥预制厂，土地使用权确认的报告》。2009年3月26日，原宝鸡市国土资源局金台分局（以下简称“原国土金台分局”）向原宝鸡市国土局报送《关于陈仓区文酒建筑工程公司要求土地确权问题的情况报告》，其中记载有文酒公司与联盟三组，利用联盟三组饲养室，仓库，养猪场，联办预制厂，占用非耕地三亩，土地所有权属联盟三组，文酒公司在办企业期间拥有集体土地使用权的内容。2009年4月9日，原宝鸡市国土局向文酒公司书面答复“报告已批转原国土金台分局对该宗土地进行了土地权属确认，以此作为确定该宗土地权属的依据。”2009年7月15日，文酒公司向原宝鸡市国土局提交《关于申请办理出让性质国有土地使用权证的请示》。2012年4月18日，原国土金台分局答复文酒公司和乔世英称“三亩土地系文酒公司与联盟三组1980年联办预制厂时形成，但其地亩与1985年联盟三组和文酒公司给市农牧局、城建局的有关报告的地亩数字不相符，均没有关于该地四址的记载，文酒公司及乔世英也无证据能证明对所谓三亩地进行过征用。预制厂清算后，两年就结束了，从预制厂成立和解散，土地权属始终没有发生变化。双方联办预制厂期间文酒公司基于联营办预制厂而取得的土地使用权在预制厂解散时已经丧失”。5、宝鸡市金台区人民法院（2007）金民初字第429号民事判决书第4页确认：原告（联盟三组）为场地出租方、被告（文酒公司）为场地承租方，标的物为原告（联盟三组）原来的养猪圈、饲养室所占的不小于6.237亩的集体所有土地“一片”；原国土金台分局在该案诉讼中证明“该宗土地尚未办理变更所有权登记，土地仍为原告（联盟三组）集体所有”。该判决经二审终审后维持原判，经陕西省高院审查后，驳回文酒公司的再审申请。宝鸡市金台区人民法院（2007）金民初字第00338号民事判决书，原告（文酒公司）诉称“其与联盟三组联办乡镇企业，后联盟村、三组退出，并将原企业场地、厂房出租给原告，原告因经营所需，在所租地上建了房屋”。经法院审理查明“自上世纪八十年代初期，文酒公司租用联盟三组的养猪圈、饲养室的场地平整改造后为其公司的办公场地，并相继在所租土地上建造房屋数间，但均未办理相应的审批建设手续和房屋产权手续”。6、2006年6月6日，宝鸡市金台区陈仓镇联盟村集体建设用地被依法征收为国有。7、2018年5月18日，文酒公司向原宝鸡市国土局提交《关于完善文酒建筑工程公司3.01亩土地确权工作的申请》，载明“文酒公司于2008年8月17日，向你局以宝文建请字（2008）第4号文件申请你局对征收联盟村三组农村集体土地中文酒公司正在使用的3.01亩土地的使用权依法确认，你局于2009年4月9日作出批复，以国土金台分局2009年3月16日土地使用权确认报告，确认该3.01亩土地的权属”。2018年9月25日，原国土金台分局以宝市国土金函[2018]40号《关于文酒建筑工程公司反映3.01亩土地确权问题的答复》答复文酒公司称，文酒公司在申请书上所提及的3.01亩土地，原系联盟三组集体所有土地,已于2005年被纳入宝鸡市城中村改造范围，2006年该宗土地及联盟三组居民宅基地在内的集体所有土地被征收为国有土地。在土地征收过程中，联盟三组作为被征收土地的法定所有权人，已按法律规定获得了相应的征收补偿。文酒公司关于上述3.01亩土地的使用权及相关补偿问题，系文酒公司与联盟三组之间的民事合同关系所引起的，属平等民事主体之间的争议，应当依照相关法律规定和双方之间的合同文件，向联盟三组提出主张。 另查，原宝鸡市国土资源局的职能已由宝鸡市自然资源和规划局承接。 再查，2013年，宝鸡市金台区人民法院作出（2013）金行初第00014号行政判决书，对于文酒公司诉请的案涉3.01亩土地侵权及征地补偿一案判决驳回了文酒公司诉讼请求。原告不服，提起上诉。2014年11月27日，宝鸡市中级人民法院作出（2014）宝中行终字第00003号行政裁定书，裁定撤销一审行政判决并驳回了文酒公司的起诉。文酒公司后申请再审，2015年11月3日，宝鸡市中级人民法院裁定驳回了其再审申请，后文酒公司向陕西省高级人民法院申诉，陕西省高级人民法院亦驳回了文酒公司的的再审申请。 原审法院认为，根据《行政诉讼法》第十二条第一款第（四）项规定，本案原、被告主体适格，原告诉请事项属于人民法院行政案件的受案范围。根据《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地，依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理·······”。第十一条规定“农民集体所有的土地由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地，依法用于非农建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。第十二条规定“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”根据上述法律规定，无论是本案所涉文酒公司与联盟三组联营举办企业期间的还是之后的至今的时间段，因举办企业使用集体土地的，均实行严格的土地审批制度，即农村集体所有土地要变更权属，转为建设用地，必须履行相应的登记、审批手续，并非该农村集体经济组织和第三人约定达成一致就可以改变土地权属。本案中，原告诉称其拥有案涉的联盟三组3.01亩集体土地使用权，并要求被告对原告完成土地确权。虽然文酒公司与联盟三组签订《联营预制场清算协议》，并约定：“联营时投资的土地，由双方申请有关部门办理相关手续”。后双方又向宝鸡市农牧局、城建局提交情况说明希望办理占地手续。但是，文酒公司始终对其主张的案涉3.01亩土地未取得审批。且本案也不适用土地管理法第六十三条的但书条款，故文酒公司请求确认被告对原告申请完成土地确权申请未履行法定职责，并要求被告依据法律规定做出对原告完成土地确权的行政行为这一诉求能够得到支持的逻辑前提就不存在，故对原告的诉讼请求不予支持。关于起诉期限，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道起诉之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，2008年9月17日，原告文酒公司向原宝鸡市国土局报送关于《文酒占用三亩非耕地，联办水泥预制厂，土地使用权确认的报告》，2012年4月18日，原国土金台分局给文酒公司的答复“从预制厂成立和解散土地权属始终没有发生变化，也就是说双方联办预制厂期间文酒公司基于联营办预制厂而取得的土地使用权在预制厂解散时已经丧失”。该答复已经明确了原告取得的集体土地使用权在预制厂解散时已经丧失，原告若对此不服，应当在收到该答复之日起一年内提起诉讼。2016年12月27日，陕西省高级人民法院作出（2016）陕行申229号行政裁定书的内容来看，原告最迟应当在2016年3月4日就知道或者应当知道该回复的内容，故原告最迟应当在2017年3月4前提起行政诉讼。而本案中，原告于2018年11月2日向宝鸡市金台区人民法院提起行政诉讼，故原告的起诉超过了法律规定的起诉期限。2018年5月，原告再次向被告提出完成土地权属确认的申请，请求事项与2008年9月17日提出的申请相同，起诉期限应当从2008年9月17日起开始计算。案涉的3.01亩土地，已于2005年被纳入宝鸡市城中村改造范围，2006年该宗土地及联盟三组居民宅基地在内的集体所有土地被征收为国有土地，在土地征收过程中，联盟三组作为被征收土地的法定所有权人，已按法律规定获得了相应的征收补偿。原告诉请要求被告依据法律规定做出对原告完成土地确权的行政行为，从实际情况出发已经不可能实现。综上，原告的诉请没有法律依据及事实依据，应当予以驳回。据此，原审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十一条、第十二条、第四十四条、第六十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，判决驳回原告宝鸡市陈仓区文酒建筑工程公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宝鸡市陈仓区文酒建筑工程公司承担。 一审宣判后，文酒公司不服，提出上诉称，一、一审判决适用法律错误。1、本案未超过起诉期限。案涉土地被征收，因拆迁补偿问题，上诉人一直在诉讼。被上诉人在2009年作出的土地确权意见，只是行政工作程序中的“处理意见”，未按规定报送同级人民政府下达处理决定，属于土地确权工作未结束，2018年5月18日，上诉人再次请求土地确权，被上诉人也受理了其请求，由于该次土地确权程序未完成，故未超过起诉期限。2、本案争议焦点是被上诉人在拿出土地权属意见后长期不报送同级人民政府作出处理决定，原审判决违反了《确认土地所有权与使用权的若干规定》第二条。3、原审判决适用《土地管理法》作为裁判依据错误，文酒公司与联盟三组联合办预制厂是当时政府任务，联盟三队当时只能以集体建设用地使用权与文酒公司合资，当时并没有《土地管理法》。二、原审判决事实证据认定错误。1、原判决列举的（2012）43号给文酒公司的答复文件，至今未向文酒公司或乔世英送达，内容中也未提到对文酒公司什么文件所作的答复，该文件形成时工作人员的调查处理证据，会议记录和领导签字也找不到，函件原件也找不到，系非法证据应予以排除。2、原审判决排除2017年11月2日、10月19日、10月10日三份可以否定（2012）43号文件的新文件但没有说明理由，篡改举证质证事实，属渎职、舞弊行为。3、原审判决将之前旧案中的诉讼请求及联营预制厂事实扯进本案，转移本案诉争焦点，且在引用之前法律文书时断章取义。将联营时属投资性质的3亩地与租赁性质的5亩认为成“3亩与5亩”之间矛盾。原国土金台分局2009年3月16日《报告》所述“联营时占用土地3亩”“此后扩大生产另租赁土地6.237亩”有档案中《占地平面图》相印证。4、原审判决逻辑关系颠倒。此次诉讼前，上诉人确实在进行拆迁补偿行政诉讼，陕西高院裁定认为拆迁补偿诉讼条件尚不成熟，需土地确权行政工作程序进行完才能提起拆迁补偿诉讼，因至今土地确权工作未结束，当事人未依法行使诉讼权。原审法院竟然将宝鸡中院及省高院裁判文书结论当作行政机关行政违法理由，实际上，行政机关行政违法，不将土地权属意见报同级人民政府，正是上诉人之前提起拆迁补偿诉讼未得到法院支持的根本原因。上诉请求：依法改判，判令被上诉人继续完成尚未完成的行政工作程序，将土地确权意见报送同级人民政府发文确认。 被上诉人宝鸡市自然资源和规划局答辩称，1、上诉人文酒公司未取得案涉土地使用权；2、本案超过起诉期限；3、申请调查土地权属争议有严格的格式要求，上诉人的申请不属于土地权属争议调查处理申请，被上诉人无土地确权的法定职责，本案不应受理，应驳回起诉。 当事人原审提交的并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院另查明，原宝鸡市国土资源局金台分局为宝鸡市国土资源局直属分局，2008年4月，由宝鸡市金台区国土资源局上划更名成立。主要履行金台区辖区内土地管理、矿产资源管理、地质灾害防治、移民搬迁、不动产登记五大职能，其中包括依法保护土地、矿产资源所有者和使用者的合法权益，调处权属纠纷，查处重大违法案件。原宝鸡市国土资源局金台分局现已更名为宝鸡市自然资源和规划局金台分局，为宝鸡市自然资源和规划局的派出机构，同时为金台区政府工作部门，实行双重领导。 本院认为，当事人申请行政机关履行法定职责，应当向有相应职责的行政机关提出，如果当事人所申请的事项超出行政机关的职责权限范围，则该行政机关应当告知当事人将申请事项提交有管辖权的行政机关，或接受申请后转交其他行政机关依法处理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查。......”第六条规定：“设区的市、自治州国土资源行政主管部门调查处理下列争议案件：（一）跨县级行政区域的；（二）同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转送的。”陕西省人民政府办公厅关于认真做好土地权属争议处理工作的通知（陕政办发[2011]120号）第三项第一款、第三款规定：“根据《土地管理法》和《办法》的有关规定，各级人民政府负责按照‘属地管辖、分级负责’的原则处理土地权属争议。跨乡（镇）的土地权属争议，以及单位与单位之间的土地权属争议案件，由土地所在的县级人民政府负责处理”。本案中，宝鸡市自然资源和规划局金台分局，作为金台区政府工作部门，具有调处辖区内单位与单位之间土地权属争议的法定职责，文酒公司向被上诉人宝鸡市自然资源和规划局申请对其与联盟三组之间的争议土地权属进行调处，不符合法律规定。被上诉人收到文酒公司的申请，并将其申请批转至有管辖权的宝鸡市自然资源和规划局金台分局，不存在未履行法定职责的情形。文酒公司起诉请求判决被上诉人宝鸡市自然资源和规划局履行将拟定的土地权属处理意见报同级人民政府作出处理决定，已超出宝鸡市自然资源和规划局的职责管辖范围，不符合法律规定，一审判决驳回上诉人文酒公司的诉讼请求正确，应予维持。 关于原审判决认为因文酒公司始终对其主张的案涉3.01亩土地未取得审批，故文酒公司请求宝鸡市自然资源和规划局履行土地确权法定职责的逻辑前提不存在，并据此驳回文酒公司诉讼请求的问题，本院认为，因文酒公司是否具有案涉集体土地使用权，应由有管辖权的土地行政主管部门在权属争议调查程序中予以处理。关于本案的起诉期限问题，因本案提起的系不履行法定职责之诉，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，本案中，文酒公司于2018年5月18日向宝鸡市自然资源和规划局提起案涉土地确权申请，并于同年11月2日向宝鸡市金台区人民法院提起行政诉讼要求宝鸡市自然资源和规划局履行法定职责，其提起的诉讼未超过上述司法解释中关于起诉期限的规定。原审判决根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，认为上诉人提起本案行政诉讼超过起诉期限，系适用法律错误，应予纠正。 综上，原审判决认定事实清楚、处理结果正确、程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宝鸡市陈仓区文酒建筑工程公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 艳 审 判 员  沈小波 审 判 员  赵 燕 二〇二〇年四月二十一日 法官助理  苏永康 书 记 员  王 蕾 1