海南省第二中级人民法院行政判决书（2020）琼97行终60号上诉人（原审原告）王笃琼，男，1976年1月20日出生，汉族，住临高县。上诉人（原审原告）许四，女，1977年4月17日出生，汉族，住临高县。委托诉讼代理人陈珺杰，海南方圆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）临高县自然资源和规划局，住所地临高县临城镇文明中路国土大厦。法定代表人王良器，该局局长。委托诉讼代理人王贻慧，该局工作人员。委托诉讼代理人程冠贤，海南毓广律师事务所律师。原审第三人王春喜，女，1966年7月26日出生，汉族，住临高县。委托诉讼代理人周民兴，男，1948年8月25日出生，汉族，住临高县。上诉人王笃琼、许四因与被上诉人临高县自然资源和规划局（以下简称临高县资规局）及原审第三人王春喜土地行政登记纠纷一案，不服临高县人民法院（2019）琼9024号行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月6日立案后，于2020年4月15日公开开庭进行了审理。上诉人王笃琼及其王笃琼、许四的共同委托诉讼代理人陈珺杰，被上诉人临高县资规局的委托诉讼代理人王贻慧、程冠贤，原审第三人王春喜及其委托诉讼代理人周民兴到庭参加诉讼。案件现已审理终结。本案被诉行政行为：2000年10月13日，临高县人民政府向王春喜颁发了临集建（15）字第0784号《集体土地建设用地使用证》（以下简称第0784号《集体土地使用证》）。一审法院查明：王笃琼、许四夫妇与王春喜均系临高县调楼镇抱才村委会抱才村人，双方的房屋东西相邻，原告的房屋在东，王春喜的房屋在西，中间隔有一条约30公分的小巷。涉案宅基地位于××县，王春喜一家在该地建房使用多年。2000年9月6日，王春喜向原海南省临高县土地管理局提出土地登记申请，提交了临高县调楼镇抱才村民委员会出具的《土地权属证明书》，载明“我村民王春喜同志于1970经原抱才大队同意安排一块宅基地建房，座落于佳才北路，其四至为：东至宅基地、南至空地、西至北路、北至水井边，面积为127.92平方米（宽7.8米，长16.4米），四至清楚，无纠纷，请贵局给予办理用地手续”。原临高县国土环境资源局进行地籍调查、权属核实、初审、审核等法定程序后，报请临高县人民政府批准土地登记。临高县人民政府于2000年10月9日同意登记发证，于同年10月13日向王春喜颁发了第0784号《集体土地使用证》，该证载明土地使用者为王春喜，地址为××镇，图号为调楼镇地籍图，地号为（108）-1，用途为住宅，用地面积为127.92平方米，四至为东至小巷，南至空地，西至北路，北至水井边。王春喜就涉案宅基地上的房屋申请登记，临高县人民政府于2000年11月20日向其颁发临高县房权证临字第XXXX号《房屋所有权证》（以下简称第005303号《房屋所有权证》）。之后，王春喜将涉案宅基地及房屋转让给同村村民王某。2019年7、8月份，王笃琼、许四在其房屋和王某房屋之间的空地砌墙欲建厨房，王某向一审法院提起民事诉讼请求排除妨碍，一审法院于2019年8月13日立案受理。在该民事案件审理中，王笃琼、许四得知临高县资规局向王某颁发了琼（2019）临高县不动产权第0004172号《不动产权证书》（以下简称第0004172号《不动产权证书》）及该证系由王春喜名下的第0784号《集体土地使用证》变更登记而来，遂向一审法院起诉请求撤销第0784号《集体土地使用证》及第0004172号《不动产权证书》（另案受理）。另查明：《不动产登记暂行条例》颁布实施后，临高县不动产统一登记管理职权的行使由临高县人民政府变更为临高县国土资源局。2019年3月因临高县机构改革，临高县国土资源局的职责划归新组建的临高县自然资源和规划局行使，不再保留临高县国土资源局。一审法院认为，本案争议的焦点有三个：一是王笃琼、许四是否具备原告主体资格；二是王笃琼、许四提起本案诉讼是否超过了起诉期限；三是临高县资规局给王春喜颁发第0784号《集体土地使用证》的行政行为是否合法。一、关于王笃琼、许四的主体资格问题。案外人王某因行使涉案宅基地的物权请求权向一审法院提起民事诉讼，诉请王笃琼、许四排除妨碍。王笃琼、许四在该案中得知王某持有涉案宅基地的不动产权证及其前证（即王春喜持有的第0784号《集体土地使用证》），上述颁证行为与王笃琼、许四具有法律上利害关系，其主体适格。二、关于王笃琼、许四起诉是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。王笃琼、许四非临高县资规局颁证行为的相对人，临高县资规局在颁证时未告知王笃琼、许四，也没有证据证明王笃琼、许四何时知道第0784号《集体土地使用证》的存在及内容。一审法院于2019年8月13日受理王某诉王笃琼、许四排除妨碍纠纷一案，王笃琼、许四主张在该案审理中获知被诉行政行为，应予采信。故王笃琼、许四于2019年8月27日提起本案诉讼，没有超过法定起诉期限。三、关于临高县资规局颁证行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，临高县人民政府具有对王春喜使用的集体土地进行登记，核发集体土地使用证的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。在不动产统一登记管理职权变更及临高县机构改革后，王笃琼、许四对临高县人民政府颁发的第0784号《集体土地使用证》不服，以继续行使不动产登记职责的临高县资规局为被告，其主体适格。第0784号《集体土地使用证》的颁证行为发生在2000年，对该颁证行为的合法性审查应依据1995年修定的《国家土地管理局土地登记规则》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关规定进行。王春喜在申请土地登记时，提交了临高县调楼镇抱才村民委员会出具的《土地权属来源证明》，证明了涉案土地房屋的权属来源。根据查明的事实，王笃琼、许四的房屋与王春喜的房屋虽相邻，但并非紧挨着的，双方房屋之间隔着一条小巷。王笃琼、许四的房屋在东，王春喜的房屋在西，《土地权属来源证明》中载明该地“东至宅基地”与实际情况虽有偏差，但不影响涉案宅基地系抱才大队安排给王春喜使用的证明效力，临高县资规局经实地调查核实，确认该宗土地的四至、权属后，向王春喜颁发第0784号《集体土地使用证》，该颁证行为认定事实清楚，证据充分。王春喜房屋东边小巷的属公共用地，王笃琼、许四并非该地的使用权人。临高县资规局在地籍调查中未通知其参加指界并无不当，故对王笃琼、许四提出未通知其参加指界，将村集体土地登记在王春喜名下的意见，不予采纳。依照《土地登记规则》第十五条的规定，土地权属界线核定后，符合登记要求的，土地行政主管部门应当予以公告。临高县资规局在未履行公告程序的情况下，即作出颁证行为，违反了上述规定，程序违法。公告的基本目的是为了征询异议，异议人可以在公告规定的期限内提出异议，由相关部门予以复查，从而确认其异议是否成立。本案中，临高县资规局核发第0784号《集体土地使用证》的面积、长、宽与《土地权属来源证明》相符，王笃琼、许四与王春喜的房屋之间尚隔着一条小巷，且双方的房屋均已建好并使用多年，未存在纠纷，故临高县资规局是否作出公告，对王笃琼、许四的权利并未产生实质性的影响。因此，临高县资规局向王春喜颁发第0784号《集体土地使用证》的行政行为，认定事实清楚，主要证据充分。在颁证过程中未经过公告程序，程序轻微违法，但对原告权利义务不产生实际影响，应确认违法，保留效力，不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决：确认临高县资规局向王春喜颁发临集建（15）字第0784号《集体土地建设用地使用证》的行政行为违法。案件受理费人民币50元，由临高县资规局负担。上诉人王笃琼、许四的上诉请求：一、依法撤销临高县人民法院作出的（2019）琼9024行初42号《行政判决书》；二、依法发回临高县人民法院重新审理或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。三、本案二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：一审判决认定事实错误。王笃琼、许四与王春喜房屋相邻，中间并无“小巷”。一审认定有30厘米小巷错误。二、被上诉人临高县资规局颁发第0784号《集体土地使用证》的调查发证程序严重违法。1.地籍调查严重违法，调查结果不符合事实，界址认定未通知相邻宗地使用者到现场共同指界。2.《集体土地使用证》办理依据的权属证明违法，一审判决认定错误。《集体土地使用证》办理缺少法定的权属证明，依据的唯一证据《土地权属证明书》严重违法。《土地权属证明书》性质属于村集体分配宅基地的决定，则该决定未经村民会议通过，严重违法。该《土地权属证明书》不能单独作为发证的权属证明。三、一审判决适用法律错误，未适用《城镇村庄地籍调查规程》规定。被上诉人临高县资规局答辩称：一、王笃琼、许四不是本案适格主体，应驳回其起诉；二、王笃琼、许四的起诉已超过法定起诉期间；三、第0784号《集体土地使用证》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。四、本案土地登记行为未对王笃琼、许四产生实际影响，依法应予驳回。请二审法院驳回王笃琼、许四的诉讼请求。原审第三人王春喜述称：其陈述意见与临高县资规局的答辩意见一致。二审经审理查明：一审法院查明的基本事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是：一、王笃琼、许四的诉讼主体是否适格、起诉是否超过法定期限；二、第0784号《集体土地使用证》的事实是否清楚，程序是否合法。一、关于王笃琼、许四的诉讼主体是否适格、起诉是否超过法定期限问题。一审法院判决认定王笃琼、许四与临高县资规局的颁证行为有利害关系，是适格诉讼主体；王笃琼、许四没有超过法定起诉期限。二审庭审中，经与各方当事人核实，均对一审法院的认定无异议。因此，各方当事人针对诉讼主体是否适格、起诉是否超过法定期限的主张意见，以一审法院判决认定为准，本院对此予以确认。二、第0784号《集体土地建设用地使用证》的事实是否清楚，程序是否合法。从本案查明的事实看，原审第三人王春喜于1970年经原抱才大队同意，安排面积为127.92平方米的宅基地建房居住，与上诉人王笃琼、许四宅基地相邻，但隔离一条约30公分小巷，该小巷为公共用地。2000年9月6日，王春喜申请登记该宅基地，经包才村委会出具《土地权属来源证明》，原临高县国土环境资源局进行地籍调查、权属核实、初审、审核等法定程序后，报请临高县人民政府批准并颁发了第0784号《集体土地建设用地使用证》。该颁证行为认定事实清楚，证据确凿。上诉人王笃琼、许四以“其与王春喜宅基房屋相隔一条小巷宽约30公分不实、包才大队的《土地权属来源证明》不能单独作为颁发土地使用证的证据、《土地权属来源证明》未经村民会议通过”等理由，主张临高县资规局的颁发土地使用证行为事实不清、程序违法，本院不予采信。综上所述，一审法院认定事实清楚，程序合法，处理结果适当，应予以维持。上诉人王笃琼、许四的上诉请求和理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共计50元，由上诉人王笃琼、许四负担。本判决为终审判决。审 判 长 张成信审 判 员 梁栋杰审 判 员 孔凡勇 二〇二〇年四月二十四日法官助理 王 正书 记 员 买歌豪附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（1原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（2原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（3原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（4原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。（共印24份）