吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉02行终12号上诉人（原审原告）桦甸市日晖供热有限公司，住所地吉林省桦甸市明华街永明委。法定代表人周家宇，经理。委托代理人郭丽贤，吉林证律律师事务所律师。委托代理人丁宝军，吉林桦远律师事务所律师。被上诉人（原审被告）桦甸市城市管理行政执法局，住所地吉林省桦甸市大兴街775号。法定代表人张新旭，局长。委托代理人周洋。委托代理人梅素贤，吉林达博律师事务所律师。原审第三人桦甸丰泰热电有限责任公司，所在地吉林省桦甸市公吉乡新能源产业园。法定代表人姚运龙，经理。委托代理人高迎喜，吉林勤实律师事务所律师。上诉人桦甸市日晖供热有限公司因诉被上诉人桦甸市城市管理行政执法局，原审第三人桦甸丰泰热电有限责任公司行政许可一案，不服桦甸市人民法院（2019）吉0282行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人桦甸市日晖供热有限公司的委托诉讼代理人郭丽贤、丁宝军，被上诉人桦甸市城市管理行政执法局的委托代理人周洋、梅素贤，原审第三人桦甸丰泰热电有限责任公司的委托代理人高迎喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：桦甸市日晖供热有限公司成立于2003年12月9日，经营范围为供热。桦甸丰泰热电有限责任公司成立于2015年3月3日，经营范围为火力发电、城市集中供热等项目。2012年7月11日，桦甸市城市管理行政执法局下发了桦城执发［2012］30号《关于下达2012年新建建筑供热负荷分配计划的通知》文件，其中载明“莲花路以西、渤海大街以南并入日晖关东供热站，建筑面积169万㎡”的供热负荷任务。2013年7月22日，桦甸市城市管理行政执法局下发了桦城执发［2013］30号《关于下达2013年新建建筑供热负荷分配计划的通知》文件，将渤海一号洋房小区（17.9万㎡）、佳泰花园小区（6.64万㎡）、金城颐苑小区（7.91万㎡）、兰亭绅苑小区（8.76万㎡）、时代孔雀城（1号地块51.72万㎡）、红升小区（26.48万㎡）、龙兴罗兰圣菲项目（27.2万㎡）、福润明城小区（4.32万㎡），共计8个小区150.93万㎡负荷任务下达给了日晖公司。2015年4月20日，甲方桦甸市人民政府、乙方桦甸丰泰热电有限责任公司、丙方桦甸市城市基础设施开发建设投资有限公司三方签订了《桦甸半焦发电项目投资合作协议书》。2017年8月3日，桦甸市人民政府作出25号桦甸市人民政府专题会议纪要《研究我市供热资源整合及小锅炉取缔有关事宜》，会议决定：桦甸市决定上丰泰热电联产项目，全市供热规划调整，启动全市供热规划，启动全市供热规划调整等相关工作。日晖、火炬、阳光、焱山四家供热企业要保持现状，不再扩大，今后不再新增供热面积。以上企业10蒸吨及以下燃煤锅炉要全部取缔，并决定2015年后新建成小区以及2012年和2013年未分配供热负荷的项目全部由丰泰热电供热。2017年12月，桦甸市城市管理行政执法局编制了桦甸市中心城区供热专项规划图（2013-2030）（2017年修改）。2019年7月3日，被告桦甸市城市管理行政执法局对第三人桦甸丰泰热电有限责任公司作出桦市管挖道字［2019］011号《挖掘城市道路批准书》，批准第三人桦甸市丰泰热电有限责任公司进行馨园二期换热站配套管网施工。原审法院认为：根据《吉林省市政公用设施管理条例》第三条第（六）项“集中供热的管网及其他附属设施属于城市建设公用设施”、第五条“县级以上人民政府城市建设行政管理部门是市政公用设施行政主管部门，负责本行政区域内的市政公共设施管理和监察工作。各市政公共设施管理部门依据政府授予的职权和管理范围，实施市政公共设施管理和维护的具体工作。公安、交通、工商、水利、环保等行政管理部门应当按照各自的职责，配合市政公用设施行政主管部门共同做好市政公用设施管理工作”、第八条“各级人民政府应当将市政公用设施的建设纳入城市规划、国民经济和社会发展规划。市政公用设施行政主管部门应当根据城市经济、社会发展的需要和城市规划的要求，会同有关部门编制市政公用设施建设的专业规划和年度实施计划，经批准后组织实施”的规定。本案中，被告桦甸市城市管理行政执法局是桦甸市集中供热及相关工作的行政主管部门，编制制定全市供热计划是其职责范围，批准与供热有关事项是其法定职责，根据该条例第十六条规定“需要临时挖掘或占用道路的，须经市、县市政公用设施管理部门和公安、交通管理部门批准，交纳道路挖掘费、占用费及回填道路和恢复设施保证金。”被告根据国家环保法律及相关政策的要求，结合本地实际供热情况，有权调整和整合本市供热资源及相关工作。被告根据第三人桦甸丰泰热电有限责任公司的申请及《吉林省市政公用设施管理条例》第十六条规定，经有关部门批准，批准第三人挖掘道路，对第三人作出桦市管挖道字［2019］011号《挖掘城市道路批准书》，该批准行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，符合法律规定，依法应予支持。原告认为被告批准行为违反2012年、2013年供热计划，因2012年、2013年供热计划已于2017年重新调整规划，原告主张被告的批准行为侵犯其供热权利，无事实及法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告桦甸市日晖供热有限公司的诉讼请求。上诉人桦甸市日晖供热有限公司上诉称：一、原判决认定事实不清，适用法律错误。原审判决未予认定上诉人的供热范围属于认定事实不清。从桦甸市城市管理行政执法局文件来看，桦城执发［2012］30号文件《关于下达2012年新建建筑供热负荷分配计划的通知》及《桦甸市中心城区供热专项规划》，馨园二期小区属关东供热分区配热范围。现被上诉人否定了［2012］30号文件及［2013］30号文件，并将馨园二期小区分配了丰泰热电供热，损害了上诉人的合法权益。二、上诉人基于对被上诉人执法局信赖，投入大量资金进行建设和改造。现被上诉人执法局“断章取义”政府会议纪要，改变已确立的负荷分配造成上诉人依据负荷分配进行的设备投入产生损失。从监督行政权、保护民营企业合法权益、维护国家政策和相关法律规定精神全面落实的要求考量，民营企业基于对行政机关的信赖而获得利益的正当权利应当受到保护。三、被诉行政批准行为关系社会公共利益，批准原审第三人挖掘道路设计供热特许经营权，供热管网建设属于必须招标的项目，被上诉人无权依据会议纪要将涉及社会公共利益的、必须进行招标的工程建设项目规划许可为原审第三人施工建设。而取得供热特许经营权是挖掘道路的法定依据，没有合法证据证明该区域的特许经营权归原审第三人，故被上诉人所作的桦市管挖道字[2019]011号《挖掘城市道路批准书》没有事实和法律依据，违反法定程序，应予撤销。请求依法支持上诉人的上诉请求，撤销被诉批准书。诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人桦甸市城市管理行政执法局答辩称：一、2017年8月3日桦甸市人民政府会议纪要确定了2015年后新建成小区及2012、2013年未分配供热负荷的项目全部由原审第三人供热，从以上内容表述来看，供热负荷的分配是按照建设项目确定，而不是按照区域确定。《桦甸市中心城区供热专项规划》对供热分区的划分是指供热行政管理的划分，和供热负荷分配无关。二、上诉人对2012及2013年文件理解错误，该两份文件供热负荷的划分的对该年度建设项目小区供热负荷的安排，不是将整个区域分配给供热企业，该两份文件没有将馨园二期分配给上诉人。三、馨园二期小区是2015年后建成小区，被上诉人将该小区供热负荷分配给原审第三人，作出《挖掘城市道路批准书》事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持一审判决。原审第三人桦甸丰泰热电有限责任公司陈述意见与一审一致，另补充说明上诉人在一审起诉时陈述的事实和理由应当具体明确，其补充的事实和理由没有法律依据。各方当事人在二审均未提交新证据，质证意见亦与一审一致。经审理查明的主要案件事实与一审相同，对此事实本院予以确认。本院认为：一、本案被诉行政行为为桦甸市城市管理行政执法局所作的桦市管挖道字[2019]011号《挖掘城市道路批准书》，该批准为依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条及《吉林省市政公用设施管理条例》第十六条所作出，产生的作用是准许原审第三人桦甸丰泰热电有限责任公司挖掘华城路沥青路面，被上诉人作出该行政行为时，依据客观事实即其将馨园二期小区供热交原审第三人负责，同时征求了供水、供电、燃气及通信网络等相关单位的意见，桦市管挖道字[2019]011号《挖掘城市道路批准书》作为一个独立的行政行为，有事实和法律依据，程序合法，原告针对此批准行为的诉讼请求，本院不予支持。二、本案上诉人与被上诉人、原审第三人实际上争议的问题是馨园二期小区供热负荷分配问题，该行为是一个独立的行政行为，而本案被诉的行政行为是被上诉人将争议小区供热负荷分配给原审第三人的前提下，原审第三人具体实施供热行为的环节之一，上诉人对本案被诉批准行为提起诉讼，无法实现其诉讼目的。上诉人对供热负荷分配存在异议，应另行就热负荷分配行为提起行政诉讼。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人桦甸市日晖供热有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  郭娟娟审判员  张 薇审判员  张海啸二〇二〇年四月七日书记员  隋雨桐