北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终106号上诉人（一审原告）徐景祯，男，1928年7月1日出生，住北京市怀柔区。委托代理人徐建英（上诉人徐景祯之女），1962年4月16日出生，住北京市怀柔区。委托代理人车晴，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区。法定代表人张维，主任。委托代理人杨秋生，男，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人郎克宇，北京观邦律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京凤翔房地产开发有限公司，住所地北京市怀柔区。法定代表人缐怀东，董事长。委托代理人石月，北京砥石律师事务所律师。上诉人徐景祯因诉被上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）及北京凤翔房地产开发有限公司（以下简称凤翔房地产公司）要求撤销北京市人民政府为凤翔房地产公司颁发的国有土地使用证一案，不服北京市密云区人民法院（2019）京0118行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年2月26日公开开庭审理了本案。上诉人徐景祯的委托代理人徐建英、车晴，被上诉人市规自委的委托代理人杨秋生、郎克宇，被上诉人凤翔房地产公司的委托代理人石月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2005年2月6日，北京市人民政府为凤翔房地产公司颁发京怀国用（2004出）第0161号《国有土地使用证》（以下简称0161号国有土地使用证），载明：土地使用权人：凤翔房地产公司；坐落：怀柔区××街北侧（区委东）；地类：住宅、商业；使用权类型：出让；使用权面积：6224.85平方米；终止日期：住宅2074.03.30、商业2044.03.30。徐景祯不服提起本案诉讼，请求撤销0161号国有土地使用证。一审法院经审理查明，怀字第03532号房产所有证载明：怀柔县××××××号房产属于徐景祯所有。2002年3月13日，凤翔房地产公司因开发怡成花园项目与原怀柔县怀柔镇××街村民委员会（以下简称××街村委会）签订了《征地协议书》，该协议载明：土地位于后横街北侧，东至后横街供暖站、南至后横街村民住宅、西至怀柔县委、北至原县房地局旧址，并注明不包括原存车管理处，土地共计6.93亩。双方同时约定土地每亩15万元，总价款1039500元，在地上物拆迁之前，凤翔房地产公司将土地总价款向××街村委会一次性付清。徐景祯宅基地在上述征地范围之内。2003年6月22日，北京市人民政府向怀柔区人民政府作出京政地[2003]第186号《关于怀柔区城镇批次用地征地的批复》，该批复载明：同意征用怀柔镇××街村村庄工矿用地0.4620公顷（6.93亩）；××街村村庄工矿用地0.3317公顷（4.98亩）；东大街村村庄工矿用地0.9648公顷（14.47亩）。以上共计1.7585公顷（26.38亩）。2004年8月31日，原北京市国土资源局作为出让方，凤翔房地产公司作为受让方，双方签订了京地出[合]字[2004]第0962号《北京市国有土地使用权出让合同》（以下简称0962号北京市国有土地使用权出让合同），该合同载明出让的宗地项目名称为怡成花园住宅项目，类型为商品房，宗地出让面积为6190.323平方米，土地为生地。2004年11月1日，北京市土地利用事务中心为原怀柔区国土房管局权属科出具（2004）年1264号《发证函》（以下简称1264号发证函），主要内容为：凤翔房地产公司通过出让方式取得位于北京市怀柔区××街北侧（区委东）地块的国有土地使用权，出让宗地面积为6190.323平方米（规划或自测面积，最终以我局实测面积为准）。……请予以办理颁发正式国有土地使用证的有关手续。2004年11月16日，凤翔房地产公司填写了《北京市城镇国有土地登记申请书》，原怀柔区国土部门进行了地籍调查，并履行了审批程序。2005年2月6日，北京市人民政府为凤翔房地产公司颁发0161号国有土地使用证。一审法院另查明，案外人陈瑞贤原在后横街47号院有一处宅院，该宅院在涉案0161号国有土地使用证的登记范围内。因凤翔房地产公司与陈瑞贤排除妨害纠纷一案，本院曾作出（2017）京03民终2565号《民事判决书》（以下简称2565号民事判决书）。徐景祯持该判决，主张涉案0161号国有土地使用证权属、界限不清。就此查明，1990年，原怀柔县公安局治安联防队购买了该宅院作为存车管理处，同时双方协商，如遇其他单位或个人占用、拆迁、改建该院落，同意保留陈瑞贤原有宅基地的使用和处置权。1999年，原怀柔县公安局将存车管理处移交给原怀柔县市容环卫处（即原怀柔县环境卫生管理处）。原怀柔县公安局及怀柔县环境卫生管理处均未对该处土地办理过变更登记手续，故该土地仍系集体土地。2002年，因凤翔房地产公司开发怡成花园项目，凤翔房地产公司及××街村委会误以为原存车管理处已变更为国有土地，故双方在《征地协议书》中标注了“不包括原存车管理处”。一审法院再查明，2016年4月11日，凤翔房地产公司向××街村委会支付了征用土地面积6.93亩的征地费。一审法院经审理认为，原《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”根据上述规定，北京市人民政府具有核发国有土地使用证的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因北京市整合不动产登记职责，市规自委为北京市不动产登记机构，故市规自委是本案适格被告。根据原《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第二十六条第一款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。”本案中，涉案土地首先经北京市人民政府批复，征用××街村村庄工矿用地6.93亩，之后凤翔房地产公司以出让方式取得涉案国有土地使用权。市规自委向法庭提交的证据显示，北京市人民政府为凤翔房地产公司颁发涉案0161号国有土地使用证的程序符合原《土地登记规则》的规定，要件齐全，程序合法。凤翔房地产公司与××街村委会所签订的《征地协议书》中明确征用土地为6.93亩，该土地面积与京政地[2003]第186号《关于怀柔区城镇批次用地征地的批复》中同意征用××街村土地6.93亩相吻合。从涉案土地示意图来看，其土地四至范围包含后横街47号院，凤翔房地产公司亦按照6.93亩的土地面积向××街村委会支付了征地费。虽然在凤翔房地产公司与××街村委会所签订的《征地协议书》中有“不包括原存车管理处”的表述，但该表述系基于土地性质的错误认知，并不影响涉案土地0161号国有土地使用证的权属认定。凤翔房地产公司申请国有土地登记后，原国土部门对涉案土地进行地籍调查，经测量后在0161号国有土地使用证中登记实际测量面积并无不妥。综上，徐景祯要求撤销涉案0161号国有土地使用证的请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐景祯的诉讼请求。徐景祯不服一审判决，向本院提起上诉，上诉理由主要为：一审判决认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误且严重违反法定程序。一、一审人民法院对于涉案行政行为并未进行全面审查，从一审法院的裁判理由看仅涉及颁发0161号国有土地使用证主体及登记程序的审查，并未对国有土地使用权的出让行为进行审查。二、涉案国有土地使用权的出让行为严重违法。根据《协议出让国有土地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第21号，以下简称《协议出让规定》）第九条及《北京市实施》（2002年修改，以下简称《出让和转让暂行条例》）第十二条规定，涉案0962号北京市国有土地使用权出让合同明确项目类型为商品房，涉案土地使用权的出让应当采取招标、拍卖方式，采取协议出让方式严重违反法律规定。且涉案0962号北京市国有土地使用权出让合同签订后，没有进行任何公示，违反《协议出让规定》第十四条的规定；未进行价格评估，违反《出让和转让暂行条例》第十一条的规定，出让金低于按照《协议出让规定》第五条及《北京市人民政府关于调整本市出让国有土地使用权基准地价的通知》（京政发[2002]32号）所附《北京市基准地价表》和《北京市基准地价级别范围》确定的出让价，违反《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994）第十二条第三款的规定；凤翔房地产公司未按照0962号北京市国有土地使用权出让合同第20条约定按期施工、竣工，违反《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994）第二十五条规定；市规自委和凤翔房地产公司未举证证明已经付清全部地价款，违反0962号北京市国有土地使用权出让合同第15条的约定。三、0161号国有土地使用证颁发程序违法。涉案土地登记行为明显不符合初始土地登记的定义，一审法院适用原国家土地管理局《土地登记规则》（1995年修改）第十条，系法律适用错误。一审中，市规自委未提交土地使用权出让金支付凭证，违反《土地登记规则》（1995年修改）第二十六条的规定。市规自委一审中仅提供《北京市城镇国有土地登记申请书》及《北京市城镇国有土地登记审批表》，不符合《土地登记规则》（1995年修改）第五十九条、第六十六条的规定。四、一审审判程序违法，系对司法公正的破坏。市规自委在一审庭审中并未提交任何书证原件，也未说明任何理由。0161号国有土地使用证的房地产平面图落款日期是2002年10月15日，有作假嫌疑，且在未实际测量的情况下，明确标注宗地面积6224.85平方米，将原存车管理处划入房地产平面图内，明显造假。一审法院直接认可市规自委提交证据的真实性，认证错误。一审法院自行调取证据违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条及第二十三条的规定，且在上诉人对上述证据未予质证的情况下，当庭宣判。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。市规自委、凤翔房地产公司均同意一审判决，请求予以维持。徐景祯向一审法院提供并当庭出示了如下证据：1.怀字第03532号房产所有证、土地房产所有证、查档证明、北京市行政事业单位统一银钱收据、北京市房屋所有权登记费票据，证明徐景祯是怀柔府东一条（现名后横街）30号房产和宅基地的合法所有权人，房屋是新中国认可的私产，性质有别于农村集体土地，应当属于国有土地，市规自委权属审查不到位；2.图，证明徐景祯的房屋位于该块土地西边中段，在市规自委为凤翔房地产公司发证的土地范围内；3.京政地[2003]第186号《关于怀柔区城镇批次用地征地的批复》、2003规（怀）地字0006号《建设用地规划许可证》，证明征地批复在先，土地征用在后，征地批复无效，不能作为向凤翔房地产公司发证的依据，规划面积大于征地批复面积，另征地在先规划在后；4.2565号民事判决书，证明涉案土地证存在权属和界限不清的状态，示意图和现实情况不一样。市规自委在法定期限内向一审法院提供并当庭出示了如下证据：1.《北京市城镇国有土地登记申请书》；2.《北京市城镇国有土地地籍调查表》；3.《北京市城镇国有土地登记审批表》；4.1264号发证函；5.0962号北京市国有土地使用权出让合同；6.京政地[2003]第186号《关于怀柔区城镇批次用地征地的批复》；7.北京市城镇国有土地登记法定代表人身份证明书、土地登记委托书、身份证复印件（2份）。以上证据证明向凤翔房地产公司核发的0161号国有土地使用证符合法律规定，是合法有效的。凤翔房地产公司未向一审法院提交证据。一审法院依职权调取了京国土怀[2016]115号《北京市国土资源局怀柔分局关于怡成花园项目涉及后横街47号院土地及房屋有关问题的意见》及规划示意图，怀审报行字[1999]第2号《怀柔县审计局关于北京联手停车服务公司移交怀柔县市政管委（市容环卫处）的审计报告》等材料。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：徐景祯提供并当庭提供的证据可以证明怀柔县××××××号房产属于徐景祯所有及本院曾作出2565号民事判决书。市规自委提交的全部证据具有真实性、合法性及与案件的关联性，可以实现其证明目的，予以采纳。一审法院依职权调取的证据，可以作为认定案件事实的依据。一审法院已将上述证据材料随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见。二审庭审中，徐景祯提交如下证据材料：1.北京市怀柔区人民法院（2016）京0116民初4492号《民事判决书》及（2015）怀民初字第03408号《民事裁定书》，证明后横街47号院权属及土地性质存在争议；2.凤翔房地产公司分别与××街村委会、怀柔县怀柔镇××街村民委员会签订的《征地协议书》，证明市规自委并未进行地籍调查，土地面积记载混乱；3.怡成花园二期项目拆迁补偿安置宣传手册，证明开发行为与0962号北京市国有土地使用权出让合同约定设计项目不同。经庭审质证，本院认为徐景祯提交的上述证据材料不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，对于北京市人民政府依据原《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定履行登记并核发国有土地使用权证的职责以及市规自委因职权变更后继续行使北京市不动产登记职权的事实，本院经审查予以确认。本院将依据被诉国有土地使用权登记行为及颁发涉案0161号国有土地使用证时合法有效的法律规范来审查该登记和颁证行为的合法性。根据原国家土地管理局《土地登记规则》第六条、第十条、第二十六条第一款的规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。本案中，凤翔房地产公司通过出让方式取得怡成花园住宅项目（区委东）怀柔××街北侧宗地的国有土地使用权，并按0962号北京市国有土地使用权出让合同的约定缴纳了相应的土地出让金。凤翔房地产公司向土地登记机关申请登记时，按要求提交了相应的文件、证件，经办单位对上述申请材料进行了审查，并履行了地籍调查等程序后，北京市人民政府以其名义向凤翔房地产公司核发了0161号国有土地使用证，上述登记发证行为符合相关法律规范的规定。综上，一审法院判决驳回徐景祯要求撤销0161号国有土地使用证的诉讼请求正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人徐景祯负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二〇年四月十七日法官助理  武文慧法官助理  任丹阳书 记 员  刘琪蕊书 记 员  赵俊飞