湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终15号上诉人（原审原告）：汨罗市正瑞电器有限公司，住所地汨罗市罗城开发区建设西路。法定代表人：瞿波，总经理。委托诉讼代理人：钟琼武，湖南琼武律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘勇华，湖南琼武律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汨罗市房屋征收安置办公室，住所地汨罗市港鑫龙城销售中心二楼。法定代表人：雷进，主任。委托诉讼代理人：袁亮，汨罗市房屋征收安置办公室副主任。委托诉讼代理人：伍琼，湖南大义律师事务所律师。上诉人汨罗市正瑞电器有限公司（以下简称正瑞公司）因与被上诉人汨罗市房屋征收安置办公室变更行政协议纠纷一案，不服屈原管理区人民法院（2019）湘0691行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人正瑞公司的法定代表人瞿波及其委托诉讼代理人钟琼武、刘勇华，被上诉人汨罗市房屋征收安置办公室的委托诉讼代理人袁亮、伍琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。正瑞公司上诉请求：1、撤销原判；2、依法将双方签订的《房屋征收拆迁补偿协议》第二条“征收拆迁补偿明细”第二款的地上建筑物价值补偿款变更为4766220元；3、依法将双方签订的《房屋征收拆迁补偿协议》第二条“征收拆迁补偿明细”第五款的临时安置费补助(非住宅房屋给予了临时安置补助的，不再给予停产停业损失补偿)变更为临时安置补助费；4、依法将双方签订的《房屋征收拆迁补偿协议》第二条“征收拆迁补偿明细”增加第8款停产停业损失费758643.935元，并由被上诉人承担一审和二审诉讼费。事实与理由:一、一审判决认定事实错误。原判决书第5页至第6页认定被上诉人未利用其优势致使双方签订的《房屋征收拆迁补偿协议》显失公平错误。根据《最高人民法院关于贯彻执行く中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见》第七十二条关于“一方利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利义务明显违反公平、等价有偿原则的，可以认定为显失公平”的规定，认定显失公平可以从以下两个方面进行考察:一是要考察合同订立中一方是否故意利用其优势或者对方轻率、没有经验。所谓利用优势，是指一方利用其在经济上或其他方面的优势地位，使对方难以拒绝对其明显不利的合同条件;所谓没有经验，是指欠缺一般生活经验或者交易经验。显失公平的合同中，利益受损的一方往往因为无经验，或对合同的相关内容缺乏正确认识的能力，或者因为某种急迫的情况，并非出于真正的自愿而接受了对方提出的合同条件。本案征收虽为协议征收，但导致被上诉人被迫停止生产的根本原因在于政府的随意规划，被上诉人作为政府征收职能部门，明显处于优势地位，其优势地位主要体现为是否对上诉人予以征收、征收方案的制定等方面。上诉人因2016年被迫停止生产，于2017年分别被多家银行或担保公司申请法院强制执行，上诉人的法定代表人及其家人此时生活极度困难，出于此种急迫情况，除了征收别无他法。上诉人多次请求政府依法提高征收补偿标准未获同意，充分体现了被上诉人利用了其在房屋征收补偿协议签订过程中的优势地位。上诉人万般无奈只好在《关于对汨罗市正瑞电器有限公司协议拆迁补偿安置情况的说明》上签署“同意此方案，请市政府尽快落实”，上诉人此种情境下的同意并非真正自愿接受被上诉人的征收补偿方案。二是考察合同对一方当事人是否明显不公平。上诉人与被上诉人签订的《房屋征收拆迁补偿协议》对上诉人明显不公平。1、上诉人房屋所在位置的同类地段房屋征收价达到307万/亩，即近4603/平方米，被上诉人对上诉人的土地和房屋征收补偿标准远远低于同类地段的征收价。2、不按照棚改政策对上诉人的土地、房屋等予以征收显失公平。虽然上诉人不属于政府棚改项目，但如前所述，本案征收的起因在于政府随意改变规划致使上诉人被迫停止生产，上诉人的土地使用权期限截止于2043年，2016年上诉人被迫停止生产，其土地使用期限不到其受让该宗土地使用期限的一半(25年)。上诉人被迫停止生产其经济利益蒙受巨大损失，因此本案征收是基于城市规划调整的需要，对上诉人因被迫停止生产，政府对其蒙受的巨大经济损失通过行政征收的方式予以解决。唯有按照棚改政策予以征收，上诉人因政府改变规划所遭受的巨大经济损失才能在一定程度上得到弥补，因此，不按照棚改政策对上诉人的土地、房屋等予以征收显失公平。3、被上诉人对上诉人的停产停业损失未予补偿显失公平并且违法。被上诉人与上诉人签订的《房屋征收拆迁补偿协议》第二条第5项规定非住宅房屋给予了临时安置补助的，不再给予停产停业损失补偿，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例＞办法》第十四条规定，并且对上诉人显失公平，致使上诉人的征收补偿利益遭受重大损失。二、一审判决书遗漏了上诉人在一审提出的诉讼请求“依法将双方签订的《房屋征收拆迁补偿协议》第二条“征收拆迁补偿明细”增加第8款停产停业损失费758643.935元”作出判决，显然错误并且违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县人民政府对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失。根据《湖南省实施＜国有土地上房屋征收与补偿条例＞办法》第十四条规定，征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给予偿。停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定。本案征收的启动，是基于解决因政府随意改变城市规划致使上诉人被迫停产停业这一历史遗留问题，上诉人的停产是因为汨罗市政府乱作为所致，上诉人因此蒙受巨大经济损失，因此应当对上诉人的停产停业予以补偿，其损失应当从2016年7月起算至2019年1月共31个月，为2167281×7‰×31＝470299.977元。三、一审判决适用法律错误。首先，《国有土地上房屋与征收补偿条例》第八条并未规定是强制征收，其次，《国有土地上房屋与征收补偿条例》应当适用于所有的国有土地上的房屋征收补偿，而非仅适用于国有土地的强制征收，因此，一审判决适用法律错误。被上诉人汩罗市房屋征收安置办公室辩称，《征收补偿协议》签订程序合法。答辩人在补偿协议签订之前，依法对正瑞公司的房屋权属、面积等情况进行了调查;与正瑞公司协商一致选定评估机构进行了评估，且该评估结果得到了正瑞公司的书面认可;最后参照棚改政策签订了补偿协议，完全符合征收补偿的法定程序。若正瑞公司对补偿问题无法与答辩人取得一致意见，则答辩人会依法请示市政府是否作出征收决定与补偿决定，亦或不对其进行收购。二、关于建筑物价值补偿问题。对于上诉人的建筑物评估价值的确定，答辩人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，委托湖南创佳房地产评估经纪有限公司对正瑞公司的土地使用权和地上建筑物、构筑物价值进行评估，得出土地价格1328774元，房屋主体价值2167281元的结论。因正瑞公司的土地性质为国有出让工业用地，其评估价值不可与同地段的商住用地的价值进行比较。三、关于停产停业损失与临时安置补助的问题。1、依据《汩罗市沿江二期和劳动路棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》第三条的规定，实行货币补偿安置的，住宅房屋按每月800元+4元/平方米×月×被征收房屋合法建筑面积的标准计算六个月的临时安置补助;非住宅房屋按征收时同地段同类房屋市场平均租金/平方米每月×被征收房屋合法建筑面积的标准计算六个月临时安置补助。非住宅房屋给予了临时安置补助的，不再给予停产停业损失补偿。即非住宅房屋的被征收人可以在临时安置补助与停产停业损失之间进行选择。2、对于临时安置补助与停产停业损失之间的选择是正瑞公司于2018年7月12日向答辩人书面提交的《请求政府全面落实棚改政策的报告》中自行提出，理由是停产停业损失金额为91026元，而临时安置补助金额为171583.92元，故正瑞公司不仅对停产停业损失与临时安置补助之间选择性适用政策熟知，并且经过利益权衡而自愿选择，因此不存在答辩人未给予其合法补偿的情况。综上，答辩人与正瑞公司签订的征收补偿协议合法有效，正瑞公司的上诉理由完全不能成立，请求驳回上诉，维持原判。正瑞公司向一审法院提出诉讼请求：1.将地上建筑物价值补偿款由2167281元变更为4766220元；2.将临时安置费补助变更为临时安置补助费；3.增加停产停业费1034269.74元。一审法院认定事实：2019年1月15日，正瑞公司与汨罗市房屋征收安置办公室达成《房屋征收拆迁补偿协议》。该协议载明：一、根据相关法律、法规和相关文件的规定，结合我市现行有效的棚改政策，达成如下协议；二、根据湖南创佳房地产评估经纪有限公司出具的评估报告，该厂地上建筑物评估净值2167281元；三、临时安置费补偿，非住宅房屋给予了临时安置补助的，不再给予停产停业损失补偿；四、所有补偿款合计人民币6420012元。双方达成征收补偿协议过程中，汨罗市人民政府将《汨罗市政府关于征收正瑞公司资产的两个方案的对比》告知正瑞公司，在该“方案对比”中，按照棚改征收补偿合计74908860.92元；“原方案”征收补偿合计5870827元；新方案合计补偿6420012元。新方案中，将原方案中的“停产停业损失91026元”改由参照棚改政策中“临时安置费补偿171583.92元”补偿；将原方案中“按期签约奖476622元、按期搬迁奖238311元”改由参照棚改政策“按期签约奖953244元”补偿，其余按原方案不变。2018年9月17日，瞿波在《关于对汨罗市正瑞电器有限公司协议拆迁补偿安置情况的说明》（即新方案）上签名“同意此方案，请市政府尽快落实”。一审法院认为，双方达成的行政协议，既受行政法律、法规的调整，亦受合同法相关规定约束。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条“下列合同当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的人民法院或者仲裁机构不得撤销”的规定，本案双方达成的行政协议具有上述规定的情形时，方可请求予以变更或撤销。本案中，正瑞公司认为补偿协议有失公平要求变更的理由为：1.汨罗市房屋征收安置办公室利用其优势，乘正瑞公司极度困难之际与正瑞公司达成补偿协议，显失公平；2.该协议未按棚改补偿安置方案标准计算房屋主体建筑补偿费，补偿款明显偏少，显失公平；3.未按相关法律、法规规定补偿停产停业损失，显失公平。对补偿协议是否显失公平问题，一、根据正瑞公司所称，结合其提供的证据分析，其“极度困境”形成原因与征收、征收协议的达成之间不存在直接的因果关系；二、根据双方提供的证据，结合当事人陈述，正瑞公司主动提出对其房屋进行征收，汨罗市房屋征收安置办公室并未利用其“极度困境”对其强行进行征收；三、当事人双方就征收协议多次协商，汨罗市房屋征收安置办公室根据正瑞公司资产的评估价值，在原有征收方案上，结合正瑞公司相关意见，制定的新征收方案提高了补偿数额，最终协议亦经正瑞公司同意而达成，基于双方之间的协议以自愿、合法为基础，汨罗市房屋征收安置办公室并未利用其优势地位；四、在汨罗市房屋征收安置办公室认为对正瑞公司资产征收不属于棚改征收范围的情况下，正瑞公司对其所称的其应完全享受棚改政策补偿标准的事实主张，负有举证责任。而正瑞公司提供的证据仅有补偿协议中“结合我市现行有效的棚改政策”的记叙，根据正瑞公司向汨罗市政府提交的《请求政府全面落实棚改政策的报告》的内容，再结合《关于对汨罗市正瑞电器有限公司协议拆迁补偿安置情况的说明》中“参照棚改相关政策给予正瑞公司相关补偿”的记叙，正瑞公司所称的其应完全享受棚改政策补偿标准的事实主张的证据不足，依照证据规则，正瑞公司应承担对其不利的后果。故汨罗市房屋征收安置办公室提出的“结合我市现行有效的棚改政策”和“参照棚改相关政策给予正瑞公司相关补偿”，系汨罗市房屋征收安置办公室对正瑞公司给予的优惠待遇，不代表正瑞公司房屋的征收属于棚改征收范围，亦不代表汨罗市房屋征收安置办公室承诺全面按照棚改政策规定进行征收补偿；五、双方之间的征收协议，系双方自愿行为，不属《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的强制征收之列，在达成合意之前，协议相对人如觉得内容不符合自身利益的，均拥有提出条件或不同意对方条件的权利。综上，正瑞公司认为征收补偿协议显失公平应予变更的理由不成立。对于正瑞公司提出的征收程序违法的事实主张，因本案涉及的协议系双方自愿订立，不属《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的强制征收范围，双方之间自愿订立协议所进行的程序，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的强制征收应遵循的程序，两者是不同的。双方之间的协议以自愿、合法为基础，故正瑞公司所称汨罗市人民政府在未发布相关房屋征收决定即与正瑞公司签订征收协议，程序违法的理由不成立。综上所述，正瑞公司要求变更《房屋征收拆迁补偿协议》的理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回正瑞公司的诉讼请求。案件受理费50元，由正瑞公司承担。二审期间，正瑞公司向本院提交了汨罗市2016－2019年工业用地挂牌拍卖成交明细，拟证明被上诉人对上诉人土地征收价格显失公平。经质证，汨罗市房屋征收安置办公室认为该证据不是新的证据，成交明细不清楚来源，正瑞公司的土地价格是经过评估确定的，合法有效。本院经审查认为，正瑞公司提交的证据与本案没有关联性，本院不予采信。本院对一审判决查明的事实予以确认。另查明，2018年6月6日，正瑞公司向汨罗市征拆办出具《关于请求政府提高征收补偿标准的报告》，提出土地、房屋价值评估价格过低，应当就实际情况适当上浮，停产停业损失补偿标准过低并要求支付停产期间员工工资。同年7月12日，正瑞公司再次向汨罗市政府出具《请求政府全面落实棚改政策的报告》，要求落实2000元/平方米的房屋价格，停产停业损失要求按临时安置补助进行补偿。2018年9月14日，汨罗市房屋征收安置办公室作出《关于对汨罗市正瑞电器有限公司协议拆迁补偿安置情况的说明》，就土地、地上建筑物、构筑物、设备搬迁、临时安置补助、权证补偿、相关奖励等作了说明。9月17日，瞿波在《关于对汨罗市正瑞电器有限公司协议拆迁补偿安置情况的说明》上签署“同意此方案，请市政府尽快落实”。本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。本案争议的是《房屋征收拆迁补偿协议》是否显失公平应予变更。一、双方签订的虽然名为《房屋征收拆迁补偿协议》，但双方均认可并未发生征收，因此，本案未按《国有土地上房屋与征收补偿条例》程序和标准进行补偿并不违法。本案是正瑞公司因其他原因经营困难要求政府对其土地、房屋进行收购，没有证据表明汨罗市房屋征收安置办公室利用其“优势地位”和正瑞公司“极度困境”对正瑞公司强行进行征收从而致使协议显失公平；二、地上建筑物的价值是双方委托评估的，并非汨罗市房屋征收安置办公室单方委托，不存在显失公平应予变更的情形。正瑞公司并未列入棚改范围，其认为不按照棚改政策对其土地、房屋等予以征收显失公平，要求将地上建筑物价值补偿款变更为4766220元于法无据，本院不予支持；三、关于停产停业损失与临时安置补助的问题。正瑞公司在2018年7月12日向汨罗市政府出具《请求政府全面落实棚改政策的报告》中自己要求停产停业损失按临时安置补助标准进行补偿，正瑞公司上诉称停产停业损失未予补偿，显失公平并且违法没有事实依据。一审判决对《房屋征收拆迁补偿协议》包括停产停业损失在内是否显失公平进行了全面审查，并未遗漏正瑞公司在一审提出的“依法将双方签订的《房屋征收拆迁补偿协议》第二条“征收拆迁补偿明细”增加第8款停产停业损失费758643.935元”的诉讼请求，正瑞公司认为一审判决遗漏诉讼请求违法的理由不能成立，本院不予支持。综上，本案《房屋征收拆迁补偿协议》系经过双方多次协商，自愿、平等签订的，正瑞公司认为协议显失公平，应予变更的理由均不成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人汨罗市正瑞电器有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  姚孟君审判员  夏 磊审判员  王延红二〇二〇年四月十四日书记员  羿 林