济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁71行终43号 上诉人（原审原告)韩银行，男，1975年10月11日出生，汉族，住济南市长清区。 被上诉人（原审被告）济南市长清区人民政府，住所地济南市长清区清河街1617号。 法定代表人赵居安，区长。 委托代理人王华伟，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市长清区人民政府崮云湖街道办事处，住所地济南市长清区崮云湖街道芙蓉路东段创新大厦。 法定代表人何长勇，主任。 委托代理人尹燕波，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 上诉人韩银行因诉被上诉人济南市长清区人民政府（以下简称长清区政府）、济南市长清区人民政府崮云湖街道办事处（以下简称办事处）《房屋腾空通知书》（以下简称《通知书》）一案，不服济南铁路运输法院（2019）鲁7101行初90号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法由林美秋、庞伟杰、潘娟组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年6月27日，原告韩银行（乙方）与山东三泽置业有限公司（以下简称三泽公司）（甲方）签订租赁合同，租赁三泽公司位于济南市长清区大学科技园商业商务公寓二期项目商业裙房（三庆·青年城）南区地下一层，作为百货业态专业经营，租赁期限为8年。 2018年11月7日，济南市长清区综合行政执法局（以下简称长清区执法局）接济南市城市管理行政执法局转办件（附济南市规划局告知函），经调查取证，履行法定程序后，于2019年1月18日作出济长综执限拆字（2019）第181182号《责令限期拆除决定书》并送达三泽公司，内容为“……经查实，你公司在长清区大学科技园北部、A3路南、紫薇路以西，山东三泽置业有限公司商业商务公寓二期项目1号楼地下停车场南侧部分区域建设格子间商铺和坡道改阶梯，违反建字第370113201000193号建设工程规划许可要求，占用地下停车空间，无法满足机动车出入、停放需求，上述建设行为违反了《山东省城乡规划条例》第五十条之规定，经济南市规划局认定属于‘无法采取措施消除对规划实施影响’的情形……限你公司二十日内将上述违法建（构）筑物或设施自行拆除恢复原状……”韩银行于2019年5月5日向济南市长清区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该决定书。济南市长清区人民法院于2019年10月31日作出（2019）鲁0113行初46号行政判决，判决驳回韩银行的诉讼请求。韩银行不服，提出上诉。 2019年2月12日，长清区执法局向长清区政府请示批准长清区执法局对涉案建筑物先行走拆除强制执法程序，下达法律文书，长清区政府领导予以批示同意。长清区执法局于2019年7月22日作出济长综执限催字（2019）第181182号《履行限拆决定催告书》，要求三泽公司收到该催告书之日起十日内自觉履行济长综执限拆字（2019）第181182号《责令限期拆除决定书》，并告知陈述、申辩权利；同年8月8日作出《拆除违法建设公告书》，对违法建设行为予以公告，督促违法建设当事人在十日内自行拆除；同年8月23日作出济长综执强拆字（2019）第181182号《强制拆除决定书》，决定对违法建设强制拆除。上述文书作出均基于济长综执限拆字（2019）第181182号《责令限期拆除决定书》所确认的违法事实，且均已于作出当日送达三泽公司。 2019年11月4日，三泽公司向长清区政府呈交《关于三庆青年城“东大门”地下商场违建拆除的请示》，该请示载明：“……8月23日长清区城管局已经下达了济长综执强拆字（2019）第181182号强制拆除决定书，相关程序也已经走完。……我公司再次恳请区政府能够尽快安排相关职能部门对违章建筑给予拆除。……”同年11月18日，被告崮云湖街道办与长清区整治违法违章建设领导小组共同作出涉案《通知书》并送达三泽公司，该《通知书》载明：“山东三泽置业有限公司：你单位商业商务公寓二期项目1号楼地下停车场南侧部分区域设置格子间商铺和坡道改阶梯，违反建设工程规划许可要求，占用地下停车空间，无法满足机动车出入、停放需求，上述建设行为违反了《山东省城乡规划条例》第五十条之规定，属违法建筑。根据《山东省城乡规划条例》的相关规定，依法应当予以拆除。请你单位于2019年11月24日前将违法建设房屋内物品搬迁腾空完毕并自行拆除上述违法建设工程，逾期不自动履行的，将依法组织强制实施，所造成的一切损失由你单位自行承担。” 另查明，长清区政府《关于印发济南市长清区依法整治违法违章建设实施方案的通知》（济长政发〔2007〕15号）第五条规定：“为加强对整治工作的领导,区成立依法整治违法违章建设领导小组(具体名单附后),负责统一领导、组织、协调全区整治违法违章建设工作。各街道、乡镇也要成立相应的工作班子。” 一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，长清区整治违法违章建设领导小组系长清区政府组建的临时机构，其不具有独立承担法律责任能力，应当以组建该机构的长清区政府为被告，对该机构作出的行为承担法律责任。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。……”据此，强制拆违行为系由作出基础行政行为的“行政决定”、“强制执行决定”、具体实施强制的“事实行为”三部分组成。本案中，长清区执法局已经作出《责令限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》，本案强制拆违行为前两个阶段已经完成，针对的均为三泽公司商业商务公寓二期项目1号楼地下停车场南侧部分区域建设格子间商铺和坡道改阶梯这一违法事实。本案强制拆违行为已经进入第三阶段即具体实施强制的阶段。涉案《通知书》所涉及的违法事实、适用法律法规等主要内容，均是对长清区执法局作出的《责令限期拆除决定书》《强制拆除决定书》等行政决定内容的重复，是在具体实施强制前，单纯告知此前作出的行政决定内容，以期违法主体可以自行履行相关义务，相关权利义务已由长清区执法局作出的《责令限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》所确定，涉案《通知书》并不直接对韩银行或三泽公司设定权利、加负义务，对外不产生实际影响，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项所规定的不具有可诉性的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。此外，韩银行已就长清区执法局作出的《责令限期拆除决定书》提起行政诉讼，可充分保障其救济权。韩银行的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项关于起诉应当属于人民法院受案范围的规定，应当驳回其起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告韩银行的起诉。 韩银行以一审法院裁定认定事实错误，适用法律错误、审理程序错误为由向本院提起上诉，请求撤销济南铁路运输法院（2019）鲁7101行初90号行政裁定，指令济南铁路运输法院继续审理。理由如下：1.涉案《通知书》并非是一审法院所认定的单纯告知行为，也并非是内部文书，而是直接针对三泽公司作出的，并据此强制拆除了上诉人的财物，对外产生了实际影响。2.案涉《责令限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》是长清区执法局作出的，而不是规划主管部门作出的，一审依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条处理本案适用法律错误;一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定裁定驳回起诉，适用法律明显错误。3.一审法院在开庭时已经知道两被上诉人于开庭前已依据《通知书》实施了强制拆除的行政行为，上诉人据此在开庭时申请变更诉讼请求为：要求确认两被上诉人行政强制拆除行为违法，而一审法院对此不予调查审理，裁定书也对此避而不谈，程序明显错误。 被上诉人长清区政府答辩称：1.一审法院对被诉行政行为定性准确，认定事实清楚。2.一审法院作出的行政裁定适用法律正确。3.一审裁定驳回起诉并未影响上诉人的救济权利。 被上诉人办事处的答辩意见同长清区政府的答辩意见一致。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院，二审中双方当事人均未提交新的证据。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见以及据此查明的事实。 本院认为： 一、关于本案《房屋腾空通知书》的可诉性问题。 《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。……”根据上述规定，行政机关强制拆除违法建筑，只有在作出限期拆除决定，明确违法建筑权利人负有拆除违法建筑的义务，当事人未在规定期限内自行拆除，作出强制拆除决定之后方可实施强制拆除。限期拆除违法建筑决定是作出强制拆除决定的基础和前提。本案中，涉案《通知书》所载明的三泽公司商业商务公寓二期项目1号楼地下停车场南侧部分区域设置格子间商铺和坡道改阶梯建设行为，已经被济南市规划局认定为违法建筑，长清区执法局已经作出《责令限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》，据此，根据上述法律规定，强制拆除该违法建筑的条件已经具备。涉案《通知书》只是在长清区执法局已经作出的行政行为基础上进一步的催告行为，以期违法主体可以自行履行相关义务。并没有为三泽公司或韩银行增设义务，不属独立对外产生实际影响的行为，原审法院认定其为“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不具有可诉性，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，裁定驳回上诉人韩银行起诉并无不当。上诉人韩银行关于该通知是直接针对三泽公司作出的，对外产生了实际影响的主张不能成立，本院不予支持。 二、关于原审法院的审理程序问题 《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”追加或者变更诉讼请求，应当以不变更诉讼请求的同一性为前提，也就是前后两个诉讼请求的基础不能发生变更。本案中，上诉人韩银行在一审开庭时申请变更诉讼请求为：要求确认两被上诉人行政强制拆除行为违法。强制拆除行为与本案所诉腾空房屋通知行为在作出主体、产生阶段、行为性质、实施程序等方面均有所不同，是两个相互独立的行为。其前后诉讼请求的基础发生了变更，不具有诉讼请求的同一性，原审法院不予审理并无不当。上诉人韩银行关于原审法院审理程序错误的主张不能成立，本院不予支持。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。韩银行的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 本裁定为终审裁定。 审判长  林美秋 审判员  庞伟杰 审判员  潘 娟 二〇二〇年四月二十四日 书记员  鲁 慧