新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新行终12号 上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市天山区房屋征收与补偿管理办公室。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区大湾北路西5巷18号。 法定代表人：张雄，该办公室主任。 委托诉讼代理人：于山江·吐尔地，男，1975年11月5日出生，维吾尔族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市，系该办公室工作人员。 委托诉讼代理人：康明远，新疆法爱律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：乌鲁木齐市聚恒升商贸有限责任公司。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区新华南路62号。 法定代表人：王卫平，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：崔晓宇，新疆新天律师事务所律师。 原审被告：乌鲁木齐市天山区人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市东环路166号。 法定代表人：苏来曼·吾不力哈斯木，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人：李海波，男，1979年10月23日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市，系乌鲁木齐市天山区胜利路片区管理委员会副主任。 委托诉讼代理人：康伟，新疆法爱律师事务所律师。 上诉人乌鲁木齐市天山区房屋征收与补偿管理办公室（以下简称天山区征收办）因与被上诉人乌鲁木齐市聚恒升商贸有限责任公司（以下简称聚恒升公司）、原审被告乌鲁木齐市天山区人民政府（以下简称天山区政府）房屋征收补偿行政协议一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2018）新01行初233号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人天山区征收办的委托诉讼代理人于山江·吐尔地、康明远，被上诉人聚恒升公司的委托诉讼代理人崔晓宇,原审被告天山区政府的委托诉讼代理人李海波、康伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2002年7月29日，聚恒升公司取得坐落于乌鲁木齐市××区房屋的所有权，房屋所有权证号为乌房权证乌市天山区字第XXXX号，证载建筑面积552.6㎡，设计用途为商店。2003年7月21日，乌鲁木齐市国土资源局为聚恒升公司颁发上述房屋项下的国有土地使用证，证号为乌国用2003字第XXXX号，证载土地使用权面积382㎡，使用权类型为出让，用途为商业用地。2017年，天山区政府作出天山区征告[2017]03号征收决定，对天山区老城区羊毛湖路市政设施配套工程征收安置项目实施征收。聚恒升公司上述房屋在该次征收范围内。天山区征收办系该次征收的房屋征收部门。经新疆天然勘测规划设计院有限公司进行测绘和新疆德旺房地产估价事务所（有限公司）评估后，天山区征收办（甲方）与聚恒升公司（乙方）于2017年6月27日签订《天山区房屋征收与补偿协议书》（档案号：老城区YMHDL-A-002，以下简称《征补协议》)，双方约定天山区征收办应支付给聚恒升公司货币补偿款7066480元，天山区征收办须在签订协议审核通过并资金到位后30个工作日内支付。后因天山区征收办未支付上述约定的货币补偿款，聚恒升公司遂诉至原审法院。 另查明，一、2018年3月19日，由片区负责人**、征收工作组经办人茹克娅分别签字、乌鲁木齐市天山区胜利路片区管理委员会新东街社区工作委员会（以下简称新东街社区委员会）盖章出具的《证明》载明：兹有我辖区被征收户王卫平，身份证号：×××，《天山区房屋征收协议书》档案号为：老城区YMHDL-A-002，该户已将被征收房屋腾空，并将钥匙交于征收工作组，我工作组同意该征收户办理领取补偿款手续。二、庭审中，天山区征收办委托诉讼代理人向聚恒升公司的委托诉讼代理人送达落款为2018年12月2日的《解除＜天山区房屋征收与补偿协议书＞YMHDL-A-002号协议的通知书》（以下简称《解除协议通知》），主要内容为，天山区征收办认为在向有关部门报送与聚恒升公司签订的《征补协议》过程中，发现不符合征收与补偿有关规定，遂正式通知聚恒升公司解除协议。聚恒升公司委托诉讼代理人当即表示未得到聚恒升公司关于签收行政文书的授权，遂将上述《解除协议通知》退还给天山区征收办委托诉讼代理人。天山区征收办未再向原审法院提交关于向聚恒升公司送达上述《解除协议通知》的证据。三、2018年12月6日晚21时30分左右，原审法院前往案涉房屋进行实地调查，未见房屋内有灯光，楼门紧锁，审判人员未能进入到房屋内。2019年1月21日下午16时45分左右，该院再次前往案涉房屋进行实地调查，仍发现楼门紧锁，审判人员亦不能进入到房屋内，看楼房外观，墙壁上喷有几个较大的“拆”字，一些房间窗户已被拆除或破损，二楼几间未予破损的窗户内拉有窗帘。 再查明，一、本案审理过程中，聚恒升公司于2018年12月4日申请撤回其第1项、第3项诉讼请求；二、本案经原审法院多次组织协调，未果。 原审法院认为，一、关于本案适格被告的确定问题。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案系因履行房屋征收补偿协议问题而引起的行政诉讼案件，案涉房屋征收补偿协议系天山区征收办与聚恒升公司于2017年6月27日签订，根据上述规定，天山区征收办为本案适格被告，天山区政府并非本案适格被告。 二、案涉房屋征收补偿协议是否有效的问题。2018年12月2日，天山区征收办作出《解除协议通知》，主要内容为通知聚恒升公司解除案涉房屋征收补偿协议。首先，天山区征收办未提交其已向聚恒升公司合法送达的证据，即未能证明该《解除协议通知》已发生法律效力；其次，通说认为，行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，具有双重混合特征。行政协议的这种双重混合特征决定了其不同于一般民事合同，它一方面要求协议双方平等协商订立协议、依照协议约定履行各自义务，另一方面，它又允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议。但这种行政优益权的行使，通常须受到严格限制。第一，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；第二，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；第三，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低；第四，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。行政机关非因继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现，通常不能行使单方变更、解除行政协议的权利。本案中，天山区老城区羊毛湖路市政设施配套工程征收安置项目仍在实施，天山区征收办继续履行案涉协议与其订立协议时实施征收之初衷并不违背，天山区征收办于该情形下单方解除案涉房屋征收补偿协议，一定程度上不符合行使行政优益权的条件。综合上述理由，原审法院认为，案涉房屋征收补偿协议明确约定“本协议一经甲、乙双方签字盖章后即可生效”，该协议系双方平等协商、意思合致而签订，现仍合法有效。 三、天山区征收办是否应支付聚恒升公司补偿款7066480元的问题。对于补偿款7066480元的支付条件，协议约定为:“甲方（天山区征收办）须在签订本协议审核通过并资金到位后30个工作日内支付”。 首先，关于协议是否审核通过的问题。第一，协议若未被审核通过，天山区征收办应提交相应的证据证实，否则，亦易使协议相对方产生“以未审核通过之由行不履行协议之实”的合理怀疑。案涉协议于2017年6月27日签订，至今已逾28个月，在天山区征收办未提交证据证实协议确未被审核通过的情形下，应视为案涉协议已被审核通过；第二，房屋征收与补偿须严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规规定的程序进行，征收双方订立协议虽系平等协商、意思合致，但不应脱离法律、法规等相关规定的约束，订立房屋征收补偿协议即应在房屋征收补偿方案及房屋征收评估报告的基础上按程序进行，因此，对于征收与补偿合法与否的行政机关内部审核，通常应基于房屋征收评估报告、签订房屋征收补偿协议意向稿等重要文件给予审核，一般不宜对双方已签字盖章、已发生法律效力的协议进行事后审核，亦基于该理由，天山区征收办应对协议未被审核通过承担较一般情形更重的举证责任，而其未能举证，应承担举证不能的法律后果。 其次，关于资金是否到位的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”联系本案，天山区征收办与聚恒升公司已就征收事宜达成补偿协议，根据上述规定，该次征收补偿费用应已足额到位。且案涉协议从签订至今已逾28个月，天山区征收办对于资金未到位应当提交证据证实，但其未提交证据证实，应承担举证不能的法律后果。因此，该院认定案涉征收补偿款已足额到位。 由上，案涉征收补偿协议仍合法有效，且协议中约定的7066480元补偿款的支付条件业已成就，故天山区征收办应当支付聚恒升公司征收补偿款7066480元。 四、关于天山区征收办的辩称理由是否成立的问题。从天山区征收办的辩称理由来看，其认为不应支付聚恒升公司征收补偿款7066480元的重要理由之一即聚恒升公司未将房屋腾空，仍存在马秀花等8人居住使用等问题。 第一，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。可见，房屋征收部门与被征收人签订协议前，应对被征收房屋组织调查，对于被征收房屋涉及民事争议的应加以解决，然后签订补偿协议，但从案涉协议内容来看，未涉及任何民事争议问题，尤其未涉及天山区征收办辩称的马秀花等8人居住使用的问题。 第二，2018年3月19日，由片区负责人**、征收工作组经办人茹克娅分别签字、新东街社区委员会盖章出具的《证明》显示，案涉被征收房屋已被腾空，征收工作组亦同意被征收人办理领取补偿款手续。从该《证明》内容看，案涉房屋上已不存在天山区征收办所辩称的马秀花等8人居住使用问题。对于该《证明》，天山区征收办向原审法院提交了仍由片区负责人**、征收工作组经办人茹克娅分别签字、新东街社区委员会盖章、落款日期为2018年11月30日的《情况说明》，以此证明聚恒升公司至2018年11月30日仍未实际将房屋腾空，但天山区征收办未提交其他有效证据对该《情况说明》内容进行充分证明，仅欲以此推翻前述《证明》，与禁止反言原则相悖，该院对此不予采信。 第三，聚恒升公司持有案涉房屋所有权证及国有土地使用证，其系房屋所有权人，则应系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条所确定的被征收人。且上述两证显示，案涉房屋设计用途为商店，土地用途为商业用地，可见该房屋并非居住用房。纵使案涉房屋存在民事争议，争议双方亦可通过民事途径予以解决，不必然影响房屋的征收行为。 因此，天山区征收办以聚恒升公司未将房屋腾空、仍存在马秀花等8人居住使用等问题为由而不予支付征收补偿款的辩称理由，无事实依据和法律依据，该院对此不予采信。 综上所述，诚实信用原则是依法行政应当遵循的基本原则，也是法治政府建设的必然要求。遵守诚实信用原则，要求行政机关在签订行政协议时要依法、审慎，而行政协议一经签订、生效，非经法定事由阻却，则应积极、及时履行。结合本案，天山区征收办与聚恒升公司签订了房屋征收补偿协议，且已发生法律效力，该情形下，若无法定阻却事由，天山区征收办则应及时履行该协议，对于履行条件尚不成就的，应及时提供证据向协议相对方进行说明及证明。但通过本案审理情况来看，天山区征收办未提交有效证据证实已产生阻却案涉协议履行的法定事由，且协议中约定的补偿款的支付条件业已成就，因此，聚恒升公司请求判令天山区征收办履行协议支付其补偿款7066480元的诉讼请求成立，该院予以支持。聚恒升公司请求撤回第1项、第3项诉讼请求，符合法律规定。经该院审判委员会讨论评议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决天山区征收办于本判决生效之日起十日内依据《征补协议》向聚恒升公司支付征收补偿款7066480元。 天山区征收办上诉称，一、上诉人在向有关部门报送与被上诉人签订的《征补协议》过程中，发现不符合征收与补偿相关规定，遂于2018年12月2日向被上诉人送达《解除协议通知书》，并于本案一审开庭过程中再次送达，庭审后通过邮寄方式于2019年1月18日、21日两次邮寄送达，证实双方针对案涉房屋签订的《征补协议》已经被解除，被上诉人无权要求上诉人向其支付征收补偿款；二、案涉房屋中仍有8位实际居住人，被上诉人违反了《征补协议》约定。案涉征收公告于2011年11月发布，征收期限为一年，上诉人与被上诉人于2017年据此签订《征补协议》时已过征收时效，故天山区政府对案涉房屋不再进行征收，更无法向被上诉人支付补偿款。上诉人作为行政机关，享有一定的行政优益权，继续履行案涉《征补协议》将损害公共利益，故上诉人有权单方面解除该协议，上诉人未对案涉房屋采取任何措施，未给被上诉人造成损失，故无需对被上诉人予以赔偿；三、案涉房屋中8位实际居住人至今拒绝搬离房屋，根据《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十四条规定，征收补偿款的80%应当支付给实际居住人。新东街社区委员会出具的“案涉房屋已腾空”的《证明》仅为加快案涉被征收房屋的档案审查，不能证明房屋是否腾空的实际情况，其于2018年11月30日出具的《情况说明》能够证明该事实。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，请求依法撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2018）新01行初233号行政判决，驳回被上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人聚恒升公司辩称，一、上诉人于一审开庭时向被上诉人送达《解除协议通知书》，其行为不合法，目的显失正当性，依法应予驳回；二、被上诉人已经履行了《征补协议》中约定的义务，将案涉房屋于2018年3月19日交付上诉人，并办理水电暖停用手续，案涉房屋已不具备居住条件，上诉人在收回房屋所有权后管理不善导致房屋被侵占，应由其自行承担法律责任，该8人与被上诉人没有法律关系，也未向被上诉人主张过安置或补偿权利，上诉人亦没有证据证实被上诉人负有安置补偿义务。上诉人主张《征补协议》审核未通过以及资金未到位证据不足，没有事实和法律依据；三、案涉土地用途为商业用地，设计用途为商店，案涉房产性质为经营性用房，不属于应当安置职工的自建住宅，且被上诉人已提交证据证实现有8人不属于依法应当安置的人员类别。上诉人在签订《征补协议》之前进行了调查登记，故其主张80%补偿款归于8位“房屋居住人”属于偷换法律概念，法律适用错误；四、上诉人没有证据证实履行本案《征补协议》将损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益，上诉人行使行政优益权没有事实依据和法律依据，依法应予驳回。综上，请求驳回上诉，维持原判。 天山区政府述称，同意上诉人的上诉请求以及事实和理由。被上诉人未将案涉房屋腾空，至今仍有8位实际居住人，存在无法完成征收的客观情况。天山区政府系依法履行职责。请求二审法院依法裁判。 二审庭审中，被上诉人聚恒升公司提交如下证据： 第一组证据：证据一、乌劳函字[2002]63号《关于乌鲁木齐市蔬菜副食品总公司三分公司改制职工安置费等费用清偿的批复》复印件一份；证据二、2016年1月28日聚恒升公司股东会决议复印件一份。拟证明，乌鲁木齐市蔬菜副食品总公司三分公司改制为被上诉人聚恒升公司，上诉人天山区征收办所述的8位实际居住人与被上诉人聚恒升公司没有关系。 上诉人天山区征收办质证认为，因该组证据均为复印件，故对该组证据的真实性无法确认，但对于乌鲁木齐市蔬菜副食品总公司三分公司改制为被上诉人聚恒升公司的事实予以认可。 原审被告天山区政府质证认为，该组证据不符合证据的合法形式要件，对其真实性不予认可。退一步说，如果该组证据是真实的，那么恰恰能够证明该8位实际居住人和被上诉人有关。 第二组证据：证据三、2018年3月12日《城市供用自来水合同》一份；证据四、2018年3月21日乌鲁木齐水业集团有限公司收款收据一份。拟证明，被上诉人共补缴2004年1月1日-2017年11月7日期间的水费442.58元，水费情况明显不符合8人居住的情形，故该期间案涉房屋并无人居住。 上诉人天山区征收办质证认为，对该组证据的真实性予以认可，对证据的关联性和被上诉人所要证明的问题不认可。合同和收款收据中的用水地址分别为新华南路62号、天山区羊毛湖9号，而案涉房屋地址为新东街8号，地址不同；且案涉协议签订于2017年6月27日，该组证据的合同日期和收据日期在2018年3月，与本案无关。 原审被告天山区政府质证认为，对该组证据的真实性予以认可，对被上诉人所要证明的问题不认可。被上诉人称已经搬离案涉房屋，但仍然签订供用水合同，与其自述自相矛盾。 本院对上述证据认定如下：对第一组证据的真实性不予确认，但对于各方当事人无异议的事实，即乌鲁木齐市蔬菜副食品总公司三分公司改制为被上诉人聚恒升公司的事实予以确认。对第二组证据的真实性予以确认，但因收款收据和供用水合同中的地址与案涉房屋不同，特别是收款收据中的用户编号无法核实是否系案涉房屋，故对该组证据的关联性不予确认。 本院对原审查明的事实予以确认。 另查明，一、新疆德旺房地产估价事务所于2017年6月21日就案涉房屋出具新德旺房估字第201703（羊毛湖路）-A-002号分户评估结果载明：案涉已登记商业房地产552.6㎡，未登记住宅27.18㎡以及建筑物内部装修合计评估为6812734元；停产停业损失99468元；签约期限内奖励、补助、搬迁补偿费、临时安置费154278元；合计货币补偿总额为7066480元。其中，建筑物内部装修补偿项目载明，包括马秀花、阿衣加马丽·依明、陈新平、闵军、刘正超、闵亮、窦新康、哈斯木·吐尔逊、闵兰英居住房屋以及古丽（商店）、娜祖糕点屋的装修，并分别载明了评估值。 二、《征补协议》约定：“第三条2.如乙方（聚恒升公司）积极配合甲方（天山区征收办）的征收工作，在签订本协议前将房屋腾空完毕且在本协议签订时将房屋钥匙交付给甲方，根据《乌鲁木齐市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十九条之规定，甲方依据新疆德旺房地产估价事务所（有限公司）出具的新德旺房估字第201703（羊毛湖路）-A-002号评估报告，甲方将奖励147978元。”“3.……甲方应支付给乙方货币补偿款7066480元。甲方须在签订本协议审核通过并资金到位后30个工作日内支付。”“第四条：违约责任乙方在签订本协议前须将房屋腾空完毕并在本协议签订时将房屋钥匙交付给甲方，否则视为违约，乙方除须退回50502元的奖励外，每逾期一日，还须承担货币补偿总额每日2‰的违约金，直至房屋钥匙支付（交付）甲方为止。” 三、案涉《解除协议通知》载明：“聚恒升公司：在向相关部门报送与你单位签订的《征补协议》（YMHDL-A-002）过程中，发现不符合征收与补偿有关规定，现正式通知解除协议，理由如下：一、在审核过程中，发现征收时限已过。……鉴于此情况，对贵公司的房屋不进行征收。二、在审核过程中，YMHDL-A-002协议中所显示的未登记建筑住宅用房27.18㎡。马秀花提出是其自建，如若征收，征收补偿款148123元及奖励应归她所有，与贵公司无关。三、在审核过程中，居住在房屋内的马秀花等8人（名单附后）提出：其长期居住在被征收房屋内，是房屋居住人。……以上8人认为与被征收房屋有法律上的利害关系，如若征收，其有权获得80%的货币补偿。四、在审核过程中，YMHDL-A-002协议中显示‘一次性停业补偿费99468元’……从事生产经营的古丽商店和娜祖糕点屋提出：……如若征收，99648元应当由实际经营的古丽商店和娜祖糕点屋二人所有。五、在审核过程中，YMHDL-A-002协议中显示‘居住房屋装修补偿费用84511元’，实际居住人和承租人提出：以上房屋由他们进行的装修，如若征收，应由他们所有。鉴于上述情况，特通知解除与贵单位签订的《征补协议》（YMHDL-A-002）。”所附房屋实际居住人名单为：1.马秀花；2.阿衣加马丽·依明；3.陈新平；4.闵军；5.刘正超；6.闵亮；7.窦新康；8.哈斯木·吐尔逊。 四、被上诉人聚恒升公司系乌鲁木齐市蔬菜副食品总公司三分公司改制而成。二审期间，本院前往案涉房屋实地勘查，该房屋内确有8人居住，分别为：马秀花、阿衣加马丽·依明、陈新平、闵军、刘正超、闵亮、丁晓霞（窦新康前妻）、哈斯木·吐尔逊。上述人员自称为原乌鲁木齐市蔬菜副食品三分公司的员工及员工的前妻、遗属。 本院认为，行政协议是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议缔结后，非因法定事由或者履行相应的抗辩权，行政协议的当事人双方均应按照约定履行协议的内容。上诉人与被上诉人因征收补偿协议的履行发生争议，本案争议焦点为，上诉人未按约定履行《征补协议》是否存在法定事由，以及上诉人是否应当继续履行征收补偿款的给付义务。 一、关于上诉人未按约定履行《征补协议》的抗辩事由是否成立的问题。上诉人辩称未如约履行存在如下事由：《征补协议》签订时已超过征收期限，天山区政府对案涉房屋不再进行征收；被上诉人未如约搬离腾空房屋，该公司的8名员工长期居住于案涉房屋内，对约定的征收补偿款享有80%的权益，且该8人均提出案涉房屋系其装修，与案涉房屋的征收有利害关系；上诉人已于2018年12月2日通知被上诉人解除《征补协议》。针对上述事由，本院审查如下： （一）关于《征补协议》签订时已超过征收期限，天山区政府对案涉房屋不再进行征收的抗辩事由。房屋征收应当根据社会经济发展水平和群众的承受能力，合理确定征收规模。一般来说，征收与补偿应当在一年内完成，建设项目较大的，可以分段征收。征收与补偿相隔时间过久的，应当注意保护被征收人的合法权益，但征收与补偿相隔的时间，并非决定征收补偿协议效力的因素。案涉房屋征收决定作出后于2011年10月12日公告。在征收决定作出之前，人民政府应当履行建设项目立项、建设用地规划许可、国有土地使用权批准、建设工程规划许可等程序，明确并限定征收范围。征收范围调整的，应当依法履行相应的审批手续。案涉房屋在征收范围内，天山区征收办作为天山区政府确定的房屋征收部门，有权与聚恒升公司签订征收补偿协议。《征补协议》虽于2017年6月27日签订，但如上所述，与征收决定的公告时间相隔过长并不影响该协议的效力。上诉人称不再征收案涉房屋，但未提交相关规划调整等审批手续，故本院对上诉人的该上诉理由不予采信。 （二）关于被上诉人未如约搬离迁移，案涉房屋内仍有8位实际居住人的抗辩事由。《征补协议》约定：“第三条2.如乙方（聚恒升公司）积极配合甲方（天山区征收办）的征收工作，在签订本协议前将房屋腾空完毕且在本协议签订时将房屋钥匙交付给甲方，根据《乌鲁木齐市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十九条之规定，甲方依据新疆德旺房地产估价事务所（有限公司）出具的新德旺房估字第201703（羊毛湖路）-A-002号评估报告，甲方将奖励147978元。”“第四条：违约责任乙方在签订本协议前须将房屋腾空完毕并在本协议签订时将房屋钥匙交付给甲方，否则视为违约，乙方除须退回50502元的奖励外，每逾期一日，还须承担货币补偿总额每日2‰的违约金，直至房屋钥匙支付（交付）甲方为止。”据此，在被上诉人如期腾空房屋、交付钥匙时，上诉人向其支付一定的奖励，如果被上诉人存在未腾空房屋、交付钥匙的情形，则应当承担相应的违约责任，但是腾空房屋、交付钥匙并非支付征收补偿款的前提和条件。被上诉人以此抗辩，作为终止履行和解除《征补协议》的理由，不符合协议的约定和法律规定。 《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十四条第一款、第四款规定：“征收未向房屋居住人出售的单位自建住宅，建房单位选择产权调换的，应当用产权调换房屋安置房屋居住人；选择货币补偿的，应当将80%的货币补偿支付给房屋居住人。……本条所称房屋居住人，是指居住在单位自建房的职工（含下岗、分流、解聘人员）、职工遗属或者与其具有抚养、赡养义务的利害关系人。”该条款中规定依法享有征收补偿权益的房屋居住人，须符合两个条件：一是该房屋属于单位自建住宅，即单位自管公房；二是房屋居住人属于与该单位有特定关系并承租、实际居住在该房屋内的利害关系人。根据案涉房屋的房屋产权证、国有土地使用证，以及被上诉人提交的天山区棚户区改造房屋征收安置测算表、分户评估结果一览表、货币补偿分户结果一览表，案涉房屋分为两部分，一部分为有证商业房地产，面积为552.6㎡，另一部分为无证住宅，面积为26.46㎡。因此在房屋性质上，案涉房屋中属于有证商业房地产的部分，并不符合“单位自建住宅”这一条件。二审期间，本院前往案涉房屋实地勘查，该房屋内确有8人居住，自称为原乌鲁木齐市蔬菜副食品三分公司的员工及员工的前妻和遗属。而原审法院分别于2018年12月6日21时、2019年1月21日16时前去勘查时，案涉房屋内并未显示有人员居住。结合两次勘查的情况，无法确认马秀花等8人自签订《征补协议》至今一直居住在案涉房屋内，但可以确认该8人目前居住于案涉房屋内。因马秀花等8人仅是对征收补偿款的分配不服，故针对案涉房屋征收补偿款，包括自建住宅、装修损失、停产停业损失、奖励等，其完全可以通过民事途径保护相关合法权益。终止履行和解除《征补协议》，并无益于马秀花等8人权益的保护。上诉人作为组织实施天山区房屋征收与补偿工作的具体部门，在签订《征补协议》之前，已通过调查登记、测绘、预评估等方式掌握了被征收房屋性质、用途和实际居住人等情况，现上诉人以此为由主张不履行《征补协议》，本院不予支持。 （三）关于上诉人在一审答辩期间以通知书的形式解除《征补协议》的抗辩事由。行政协议是一种特殊的行政管理活动，既具有“协议性”的特别属性，也同时具有行政管理活动“行政性”的一般属性。针对行政机关所提出的未履行行政协议的抗辩事由的审查，亦应当符合行政行为合法性审查的一般性原则，即该抗辩事由应当是行政行为作出（包括不作为）时所依据的事实和理由，相关的证据应当在案件受理前就已经形成。上诉人在一审答辩期间所作出的《解除协议通知》，明显不符合上述要求，故不能作为上诉人未履行《征补协议》的合法抗辩事由。 另外，人民法院的生效裁判文书具有既判力，生效裁判所依据的主要法律事实和对争议焦点问题所作出的实质性判断，对当事人及后诉法院形成羁束。上诉人作出的《解除协议通知》所载明的事由为：《征补协议》签订时已超过征收期限，天山区政府对案涉房屋不再进行征收；案涉房屋居住人对征收补偿款的80%，以及自建住宅、房屋装修补偿费用、停产停业损失及奖励主张权利。可以看出，《解除协议通知》所载明的事由实际包含在本案上诉人所提出的未履行《征补协议》的抗辩事由之内。本案对上诉人未按约定履行《征补协议》的抗辩事由审理的生效裁判结果，将对上诉人作出的《解除协议通知》是否合法产生羁束力。故本案的审查，无须考虑上诉人在本案受理后作出《解除协议通知》的问题。 二、关于上诉人是否应当继续履行征收补偿款给付义务的问题。上诉人所提出的未履行《征补协议》的抗辩事由均不能成立，其应当按照协议约定履行相关义务。《征补协议》约定：“第三条3.……甲方应支付给乙方货币补偿款7066480元。甲方须在签订本协议审核通过并资金到位后30个工作日内支付。”履行审核批准程序系上诉人负有的义务，一方面上诉人不得因怠于履行己方义务而使作为协议相对方的被上诉人陷于不利益，另一方面也没有证据显示《征补协议》存在未审核通过的情形，故《征补协议》中约定的该条件应当视为成就。对于资金是否到位的问题，因征收补偿费用足额到位是作出征收决定的前提，而案涉房屋征收决定早已于2011年10月做出，故该条件亦视为成就。上诉人应当依约履行征收补偿款的给付义务。因上诉人并未对《征补协议》约定的征收补偿款具体金额的组成等提出抗辩，故原审法院判令上诉人依约向被上诉人支付征收补偿款7066480元并无不当，本院予以维持。 综上，上诉人天山区征收办的上诉理由均不能成立。原审法院对本案的适格被告、《征补协议》的效力、天山区征收办是否应当继续履行付款义务等均认定无误，但在判项中对天山区政府并非本案的适格被告问题未予裁判。鉴于原审判决在裁判理由中对上述问题已经明确作出了表态，对各方当事人的权利并未造成实质性影响，且本案各方当事人在二审程序中均未对此提出异议，故本院对原审判决予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（乌鲁木齐市天山区房屋征收与补偿管理办公室已预交），由上诉人乌鲁木齐市天山区房屋征收与补偿管理办公室负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  车 新 审 判 员  马 荣 审 判 员  张 玉 二〇二〇年四月二十五日 法官助理  鲁 婷 书 记 员  郑斯尤