湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘10行终28号 上诉人（原审原告）曾静，男，1983年9月7日出生，汉族。 委托代理人李志华，资兴市金鑫法律服务所法律工作者。 被上诉人(原审被告)汝城县市场监督管理局，住所地湖南省汝城县卢阳镇卢阳大道中段。 法定代表人宋恒，该局局长。 行政机关负责人林宝奴，该局副局长。 委托代理人杨金刚，男，1964年3月11日出生，汉族。 委托代理人朱的良，湖南为全律师事务所律师。 原审第三人陈出新，男，1965年1月28日出生，汉族。 上诉人曾静因行政强制措施及行政赔偿一案，不服湖南省资兴市人民法院（2019）湘1081行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。 一审法院查明：2019年5月26日，汝城县市场监督管理局工作人员接到群众举报，称一辆车牌号为鄂FTB613(鄂FND78挂)的红色车头冰柜厢式货车涉嫌运输未按规定进行检疫的肉类将通过京港澳高速（G4）转入夏蓉高速（G76）进入汝城县境内，要求查处。接到举报后，汝城县市场监督管理局于当日向湖南省高速公路交通警察局郴州支队苏仙大队（以下简称苏仙大队）发出《协助调查函》，请求苏仙大队在G4湖南省郴州市苏仙区境内的苏仙服务区设卡拦截鄂FTB613(鄂FND78挂)货车予以检查，协助核查该车辆装载的涉嫌问题食品的种类、相关的检验检疫文件资料等事项。2019年5月27日0时46分，苏仙大队在G4往北苏仙服务区拦截鄂FTB613(鄂FND78挂)货车，经苏仙大队工作人员和汝城县市场监督管理局工作人员的检查，查明该辆货车所有人是湖北省宜城市恒运商贸有限公司，驾驶人为本案曾静，车载货物涉嫌未按规定进行检疫的肉类（冷冻鸡爪）。苏仙大队随即将案件移送汝城县市场监督管理局处理。汝城县市场监督管理局于2019年5月27日立案，当日，汝城县市场监督管理局作出汝市监实强决﹝2019﹞3号《实施行政强制措施决定书》（以下简称3号决定），认定曾静运输的冷冻鸡爪涉嫌未按规定进行检疫的肉类，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条第（四）项的规定，决定对该批冷冻鸡爪采取扣押的行政强制措施，扣押物存放地点为郴州开发区长冲创新创业园，扣押期限为30日，保存条件为冷藏。该决定书告知了当事人的救济途径和期限。同时附有扣押清单，清单载明扣押物品为家禽产品（鸡爪），每件15公斤，共1224件。曾静在扣押清单上签名确认。当日，汝城县市场监督管理局将被扣押物品卸至郴州开发区长冲创新创业园郴州福林农产品冷链物流有限公司的冷库，并将3号决定及其扣押清单送达曾静。随后，汝城县市场监督管理局开展调查，在询问的过程中，曾静多次陈述不是被扣押物品（冷冻鸡爪）的所有权人，只是鄂FTB613(鄂FND78挂)货车的司机，其运输的冷冻鸡爪是在互联网平台上接的单，无法提供被扣押物品的所有权人以及物品具体情况等信息。 汝城县市场监督管理局因不能查明被扣押物品的所有权人，于2019年6月12日在《法制周报》上发布《无主财物处理公告》，限公告发布之日起六十日内货物所有权人持有效证件前往汝城县市场监督管理局处认领，逾期将按有关规定作为无人认领财物处理。2019年6月17日，汝城县市场监督管理局委托东莞市中鼎检测技术有限公司对扣押的冷冻鸡爪进行检测检验。2019年6月21日，东莞市中鼎检测技术有限公司出具检测报告，检测结论为所检项目符合GB2762－2017《食品安全国家标准食品中污染物限量》的要求。2019年6月24日，汝城县市场监督管理局向汝城县财政局提交《关于申请对无主货物进行拍卖先行处置的报告》，请求对该批货物以拍卖的方式先行处置。当日，汝城县国有资产管理中心作出批复，建议通过公开拍卖进行处理。2019年6月25日，汝城县市场监督管理局委托正意价格评估集团有限公司对案涉扣押冷冻鸡爪进行价格鉴定，同时委托湖南律诚拍卖有限公司予以拍卖。2019年7月2日，正意价格评估集团有限公司出具《扣押物品价格鉴定结论报告书》，鉴定结论为案涉扣押的冷冻鸡爪价格286,495元。2019年7月5日，经过公开拍卖，桂林三力源冷冻食品贸易有限公司以310,000元竞得涉案扣押冷冻鸡爪。之后，汝城县市场监督管理局将拍卖所得的310,000元上缴国库。 汝城县市场监督管理局刊登无主财产处理公告于2019年8月14日公告期届满后，无人认领。2019年8月16日，汝城县市场监督管理局以无法确定涉案冷冻鸡爪的所有人，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第四十三条第一款第（四）项之规定，中止案件调查程序。2019年10月22日，曾静向一审法院提起诉讼，请求依法确认汝城县市场监督管理局作出的扣押及变卖曾静物品的行政强制措施行为违法，并判令汝城县市场监督管理局赔偿曾静经济损失700,000元。 一审法院认为：本案争议的焦点是，一、原告主体资格是否适格；二、汝城县市场监督管理局作出扣押涉案冷冻鸡爪的行政强制措施行为是否合法；三、曾静要求汝城县市场监督管理局行政赔偿的诉讼请求是否支持。 一、关于曾静主体资格是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，曾静虽是涉案被扣押物品的承运人，但汝城县市场监督管理局作出的3号决定载明的当事人是曾静，受送达人亦是曾静。曾静与被诉行政行为有利害关系，有权提起诉讼。因此，曾静是本案适格的诉讼主体。 但应当予以指出，曾静起诉时以陈出新是涉案扣押物品所有权人为由将其列为第三人。经一审法院依法通知陈出新参加诉讼，其无正当理由拒不出庭参加诉讼，亦未提交相关证据资料，视为其放弃参加诉讼的权利。根据现有证据表明，无任何证据证实陈出新是涉案扣押物品的所有权人，其不是本案被诉行政行为的利害关系人，本案处理结果亦与其无利害关系，故陈出新的第三人诉讼主体不适格。 二、关于汝城县市场监督管理局作出的扣押涉案冷冻鸡爪的行政强制措施行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。国家市场监督管理总局《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外。第七条规定，县级、设区的市级市场监督管理部门依职权管辖本辖区内发生的行政处罚案件，法律、法规、规章规定由省级以上市场监督管理部门管辖的除外。根据上述法律和规章的规定，食品安全监督管理行政处罚案件一般应当由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。按照通常理解，违法行为发生地包括违法行为着手地、经过地、实施（发生）地、结果发生地。本案中，汝城县市场监督管理局接到群众举报鄂FTB613(鄂FND78挂)货车涉嫌运输未按规定进行检疫的肉类可能通过京港澳高速（G4）转入夏蓉高速（G76）进入汝城县境内，汝城县市场监督管理局有权在汝城县境内对被举报的涉嫌违法食品进行检查。经审理查明，曾静驾驶的鄂FTB613(鄂FND78挂)货车并未经过汝城县境内，本案涉嫌违法行为的着手地、经过地、实施地、结果发生地均不在汝城县境内，汝城县市场监督管理局对该行政处罚案件无管辖权。汝城县市场监督管理局通过苏仙大队协助在郴州市苏仙区境内的G4苏仙服务区扣押曾静运输的冷冻鸡爪，其行政行为违反了地域管辖的相关法律规定，属于超越职权，应予确认违法。 另外，《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款规定，查封、扣押的期限不得超过三十日，情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。该法第二十七条规定，行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。本案中，汝城县市场监督管理局于2019年5月27日作出扣押涉案冷冻鸡爪的行政强制措施决定后，应当及时查清事实，在三十日内作出处理决定，如情况复杂的，经本单位负责人批准，可以延长不超过三十日。按此推算，汝城县市场监督管理局应当最迟在2019年7月25日前作出处理决定。汝城县市场监督管理局至一审辩论终结前仍未作出处理决定，明显超过扣押法定期限规定，属程序违法。 三、关于曾静要求汝城县市场监督管理局行政赔偿的诉讼请求是否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵害公民、法人和其他组织合法权益的情形，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。该法第六条第一款规定，受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。本案中，在汝城县市场监督管理局调查询问期间以及一审审理过程中，曾静多次自认不是涉案扣押物品的所有权人，也没有提交涉案扣押物品所有权的证据，曾静不是涉案扣押物品的所有权人。汝城县市场监督管理局的行政行为虽然经确认违法，但并没有造成曾静的财产损害，曾静不是被诉行政行为的受害人，无权要求获取国家赔偿的权利。另外，涉案扣押物品尚未作出行政处理决定，当事人亦不得要求行政赔偿。故曾静要求行政赔偿的诉讼请求，不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十九条第一款、第七十条第（三）、（四）项、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第六条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，判决：“一、确认被告汝城县市场监督管理局扣押原告曾静运输的冷冻鸡爪的行政强制措施行政行为违法；二、驳回原告曾静的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告汝城县市场监督管理局负担。”。 上诉人曾静不服上述行政判决，上诉称：曾静是所扣押货物的托运人，是被诉行政行为的受害人，被诉行政行为已经被确认违法，曾静有权向汝城县市场监督管理局要求行政赔偿。汝城县市场监督管理局未向一审法院提交现场执法相片和执法记录仪的录像视频，属于故意隐瞒事实真相。一审法院认定汝城县市场监督管理局扣押案涉冷冻鸡爪货物每件15公斤的事实是错误的，应为每件20公斤。请求：1.撤销一审第二项判决内容并依法改判汝城县市场监督管理局赔偿曾静经济损失700,000元；2.一、二审案件受理费由汝城县市场监督管理局负担。 被上诉人汝城县市场监督管理局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。二、汝城县市场监督管理局扣押曾静的货物以及变卖其货物符合《中华人民共和国行政强制法》的规定。三、曾静的上诉理由不能成立。曾静至今未产生实际损失，案涉货物属于三无产品且未经入境检疫。曾静在2019年5月27日在汝城县市场监督管理局的询问笔录中，陈述其不清楚货主信息，货源是网上下单，曾静只是按照电话指令运输货物。其后有个陈某来汝城县市场监督管理局进行询问，亦陈述其不是货主，并拒绝提供身份信息，导致汝城县市场监督管理局至今无法查明案涉货物的真正货主，后续行政处罚程序只能中止。现曾静称原审第三人陈出新为案涉货物货主，无法令人信服。曾静要求返还案涉鸡爪没有事实和法律依据，曾静不是案涉货物的货主及所有权人，曾静主张700,000元损失没有任何证据支持。四、本案行政处罚程序只是暂时中止调查，并没有终结调查，待查清案涉货物货主后，行政处罚程序可以依法恢复。综上所述，汝城县市场监督管理局扣押案涉无主货物（鸡爪）、行政处罚调查程序、鉴定、评估、拍卖程序均符合相关法律规定，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人陈出新述称：汝城市场监督管理局将属于陈出新的案涉货物鸡爪在公告期未满就进行了拍卖，违法了法律规定。案涉鸡爪每件是20公斤而不是15公斤。汝城县市场监督管理局扣押案涉货物（鸡爪）违法，应当赔偿曾静的损失。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，本案中，《扣押物品价格鉴定结论报告书》中扣押的冷冻鸡爪包括2019年5月25日，汝城县市场监督管理局扣押货车为沪DS5118载运的5410公斤鸡爪和案涉货车载运的18360公斤鸡爪，即鉴定结论为扣押的冷冻鸡爪价格286,495元，包括了上述两个货车载运的冷冻鸡爪价格。桂林三力源冷冻食品贸易有限公司以310,000元竞得扣押冷冻鸡爪实为上述两个货车载运的鸡爪。一审认定“2019年7月2日，正意价格评估集团有限公司出具《扣押物品价格鉴定结论报告书》，鉴定结论为案涉扣押的冷冻鸡爪价格286,495元。2019年7月5日，经过公开拍卖，桂林三力源冷冻食品贸易有限公司以310,000元竞得涉案扣押冷冻鸡爪。”的事实错误，故本院对一审认定的该部分事实予以纠正。 本院认为，本案的争议焦点是汝城县市场监督管理局作出的扣押及变卖案涉鸡爪的行政强制措施行为是否合法，曾静提起的行政赔偿请求是否予以支持。 《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外。第七条规定，县级、设区的市级市场监督管理部门依职权管辖本辖区内发生的行政处罚案件，法律、法规、规章规定由省级以上市场监督管理部门管辖的除外。根据上述法律和规章的规定，食品安全监督管理行政处罚案件一般应当由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。本案中，经审理查明，曾静驾驶的鄂FTB613(鄂FND78挂)货车并未经过汝城县境内，本案涉嫌违法行为发生地并不在汝城县境内，汝城县市场监督管理局对该行政处罚案件无管辖权。汝城县市场监督管理局在郴州市苏仙区境内的G4苏仙服务区扣押曾静运输的案涉鸡爪，违反了上述关于地域管辖的法律规定，属于超越职权，一审据此确认汝城县市场监督管理局扣押案涉鸡爪的行政强制行为违法正确。另，汝城县市场监督管理局未按照《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款、第二十七条的规定，对扣押案涉鸡爪的事实作出处理决定，超过了扣押法定期限规定，其程序违法。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵害公民、法人和其他组织合法权益的情形，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。该法第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。如前所述，本案被诉行政行为已经确认违法，曾静有权提起行政赔偿，曾静对自己提出的赔偿损失，应当提供证据予以证明，但是曾静并未提供相关证据证明其所受损失，即曾静要求汝城县市场监督管理局赔偿其700,000元的损失，证据不足，本院不予支持。 另，曾静主张案涉扣押鸡爪为每件20公斤。经查，汝城县市场监督管理局在扣押案涉鸡爪时制作的财物清单、郴州福林农产品冷链物流有限公司的商品入库单等证据证明案涉鸡爪为每件15公斤而非20公斤。上诉人曾静该主张与事实不符，本院不予支持。 综上所述，一审判决处理结果正确，适用法律、法规正确。上诉人曾静的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曾静负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曾 光 审 判 员  谷 敏 审 判 员  邓 群 二〇二〇年四月二十六日 法官助理  彭先民 书 记 员  罗嘉俊 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。