四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川04行终16号 上诉人（原审原告）罗上银，男，1944年3月16日出生，汉族，住四川省攀枝花市东区。 被上诉人（原审被告）攀枝花市东区人民政府瓜子坪街道办事处，住所地四川省攀枝花东区隆庆路134号。统一社会信用代码：11510301008324464E。 负责人邹巍，该办事处主任。 被上诉人（原审被告）攀枝花市东区密地街道办事处佳运社区居民委员会，住所地四川省攀枝花市东区密地街道佳运巷32号。统一社会信用代码：55510402791846263L。 法定代表人田净，该社区居民委员会主任。 二被上诉人共同委托诉讼代理人杨舒涵，四川三才律师事务所律师。执业证号：15104201911124633。 上诉人罗上银因与被上诉人攀枝花市东区人民政府瓜子坪街道办事处（原攀枝花市东区人民政府密地街道办事处，以下简称东区瓜子坪街办）、攀枝花市东区密地街道办事处佳运社区居民委员会（以下简称东区佳运社区居委会）行政协议一案，不服四川省攀枝花市东区人民法院（2019）川0402行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明：2014年12月23日，因佳运社区进行宜居小区打造，按照施工图纸设计要求，需拆除佳运巷34号房屋，东区佳运社区居委会与罗上银签订《房屋拆除补偿协议》，约定如下：一、被拆除房屋位于佳运巷34号，建筑面积约80㎡，该房屋所有权属东区佳运社区居委会所有（该房屋为原市汽运203公司安置未分福利房职工罗上银暂时居住，203公司改制后，进行非经营性资产移交到东区佳运社区居委会）；二、罗上银为了支持宜居社区打造工程，同意将原单位分的住房进行拆除，社区本着奖励补偿的原则，拆除该房屋一次性补偿罗上银所有费用15000元，罗上银今后不得再以任何理由对东区佳运社区居委会提要求；三、自双方签订协议之日起，东区佳运社区居委会在三天之内，一次性将全部补偿金支付到罗上银的银行账户上；四、如果社区今后在辖区范围内修经济房，罗上银有优先购买的权利。2014年12月24日，东区佳运社区居委会通过银行转账的方式向罗上银支付15000元。 2014年4月17日，攀枝花市东区公安消防大队出具《证明》，载明：“2014年3月23日2时15分许，位于攀枝花市东区密地佳运巷54号原203队办公楼发生火灾，火灾造成整栋建筑烧毁（共14间房间）。火灾造成市汽运公司三公司留守组办公室内资料档案被烧毁。”2019年12月16日，东区佳运社区居委会出具《关于佳运社区收租明细遗失的情况说明》，载明：“原攀枝花汽车运输总公司三公司改制后，于2006年将该单位的资产移交给攀枝花市东区密地街道佳运社区管理，佳运社区接收后，对原单位移交的公房根据原单位提供的移交清单延续原单位的管理方式，继续收取公房租住人员月租费用，至今佳运社区仍在继续收取公房内租住人员的月租费用。2014年因佳运社区办公室装修，在搬家过程中导致2006年至2014年收租明细原始纸质资料遗失。”2019年12月19日，四川省攀枝花汽车运输总公司出具《证明》，载明：“原攀枝花汽车运输总公司三公司，于2004年改制，改制后按照市国企改革领导小组要求，该单位的资产由攀枝花市东区密地街道佳运社区接收并实施管理，并于2006年完成了移交工作。移交前，所管辖房屋分为两类情况：一是双证齐全的全产权房，产权属个人所有，房屋财产属私有财产；二是公房，产权属单位所有，单位以租赁的形式提供给职工用于居住，原单位按照房屋面积大小每月收取6元至15元不等的房租，房屋财产与所住人员为租赁关系。移交后，东区佳运社区居委会根据原单位提供的移交清单（移交清单见附件），延续原单位的管理方式对两类房屋进行管理。2014年3月23日，因原单位的办公楼失火，相关原始收租凭证被烧毁。”该《证明》所附《攀枝花汽车运输总公司三公司退休人员（托管）安置情况移交表》中显示：罗尚银，男，1944年2月出生，身份证号5104024××××××××，户口所在派出所为密地派出所，住址及门牌号为东区佳运巷，工作时间为1960年8月，退休时间为1999年8月，住房情况为公房，安置情况为1.退休金由社保直接发放；2.医保已交纳，按规定享受待遇；3.退休人员日常管理启动费已交辖区政府。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，所诉事项必须属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案的争议焦点为案涉《房屋拆除补偿协议》的性质是民事合同还是行政协议？民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，而关于行政协议，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”民事合同主体签订合同是为了自身利益，而行政主体签订行政协议是实现行政管理目标，维护公共利益，协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，行政协议签订、履行过程中行政机关享有行政优益权，即保障履行行政管理职责的目的不被改变。具体到本案，从签订协议的主体看，与罗上银签订案涉《房屋拆除补偿协议》的相对方系东区佳运社区居委会，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。即东区佳运社区居委会并非行政主体。从协议内容上看，即“一、被拆除房屋位于佳运巷34号，建筑面积约80㎡，该房屋所有权属东区佳运社区居委会所有（该房屋为原市汽运203公司安置未分福利房职工罗上银暂时居住，203公司改制后，进行非经营性资产移交到东区佳运社区居委会）；二、罗上银为了支持宜居社区打造工程，同意将原单位分的住房进行拆除，社区本着奖励补偿的原则，拆除该房屋一次性补偿罗上银所有费用15000元，罗上银今后不得再以任何理由对东区佳运社区居委会提要求；……”显然不属于东区佳运社区居委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，亦不是东区佳运社区居委会受行政机关委托作出的行为。东区佳运社区居委会系基层群众性自治组织，不具有行政职权，其对罗上银没有行政法规定的强制力。因此，东区佳运社区居委会与罗上银签订《房屋拆除补偿协议》的行为不属于行政行为，是平等民事权利主体经协商达成的权利义务对等的民事协议，本案不属行政诉讼的受案范围，其起诉不符合法定条件，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回罗上银的起诉。 罗上银不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审行政裁定，由被上诉人东区佳运社区居委会解决经济适用房或补偿45000元。事实和理由：一、上诉人系原运输总公司三公司职工，该公司解决职工住房问题，分配了住房给上诉人居住，每月交6元-15元不等的房租，说明上诉人享有租房待遇，上诉人对诉争的房屋享有永久居住权，居住也是物权的一种，被上诉人东区佳运社区居委会将诉争的房屋拆除，应予提供住房供上诉人居住。二、被上诉人东区佳运社区居委会与上诉人签订的协议，系无效协议，根据《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条的规定，违反法律行政法规的强制性规定的行为无效。上诉人享有居住权被侵害，补助的15000元实际是财产损失、搬迁、租房等费用，并未根本上解决上诉人无住房的问题。原攀枝花市运输总公司，将上诉人享有的租用房转给被上诉人东区佳运社区居委会，为上诉人解决公租房这是被上诉人东区佳运社区居委会能力范围内能做到的，一审法院怎能以不属于行政诉讼的受案范围驳回起诉。三、本案纠纷系攀枝花市东区人民政府密地街道办事处（以下简称密地街道）和东区佳运社区居委会能解决不解决，不为人民服务、不关心百姓疾苦，就是腐败行为。综上，请求二审法院支持上诉人的主张，维护上诉人合法权益。 本院二审查明，2019年12月3日《攀枝花市人民政府关于同意东区调整部分街道行政区划的批复》（攀府函〔2019〕180号）文件“同意撤销密地街道，将其所属行政区域划归瓜子坪街道管辖，瓜子坪街道办事处驻隆庆路134号”。 本院认为，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。本案中，与罗上银签订案涉《房屋拆除补偿协议》的相对方系东区佳运社区居委会，东区佳运社区居委会是基层群众自治组织，并非行政主体。被拆除房屋所有权属东区佳运社区居委会所有，该房屋为原市汽运203公司安置未分福利房职工罗上银暂时居住，原市汽运203公司改制后，进行非经营性资产移交到东区佳运社区居委会。罗上银以自己每月交6元-15元不等的房租，从而认为对诉争的房屋享有永久居住权的上诉理由不能成立。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”行政主体签订行政协议是实现行政管理目标，维护公共利益，协议主体一方是依法享有行政职权的行政主体，行政协议签订、履行过程中行政机关享有行政优益权，即保障履行行政管理职责的目的不被改变。罗上银为了支持宜居社区打造工程，同意将原单位分的住房进行拆除，社区本着奖励补偿的原则，拆除该房屋一次性补偿罗上银所有费用15000元，罗上银今后不得再以任何理由对东区佳运社区居委会提要求。从罗上银与东区佳运社区居委会签订的《房屋拆除补偿协议》的内容上看，不属于东区佳运社区居委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，亦不是东区佳运社区居委会受行政机关委托作出的行为。东区佳运社区居委会系基层群众性自治组织，不具有行政职权，其对罗上银没有行政法规定的强制力。因此，东区佳运社区居委会与罗上银签订《房屋拆除补偿协议》的行为不属于行政行为，是平等民事权利主体经协商达成的权利义务对等的民事协议，故本案不属行政诉讼的受案范围，其起诉不符合法定条件，一审法院裁定驳回罗上银的起诉并无不当。 综上，罗上银请求撤销一审裁定，由被上诉人东区佳运社区居委会解决经济适用房或补偿45000元的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇二〇年四月十五日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永