浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙09行终2号 上诉人（原审原告）赵能哲，男，1966年10月15日出生，汉族，住浙江省岱山县。 委托代理人（一般授权代理）严文鸿，浙江泽大（舟山）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）岱山县自然资源和规划局，住所地浙江省岱山县高亭镇衢山大道609号。 法定代表人金安业，局长。 委托代理人（一般授权代理）林汉身，该局法规科科长。 委托代理人（特别授权代理）王伟涛，浙江泽凡律师事务所律师。 原审第三人赵梅卿，女，1958年9月24日出生，汉族，住浙江省岱山县。 原审第三人赵雪清，女，1961年5月10日出生，汉族，住浙江省岱山县。 原审第三人赵婉卿，女，1968年12月30日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。 三原审第三人共同委托代理人（一般授权代理）严文鸿，浙江泽大（舟山）律师事务所律师。 上诉人赵能哲因与被上诉人岱山县自然资源和规划局、原审第三人赵梅卿、赵雪清、赵婉卿房屋行政补偿一案，不服浙江省岱山县人民法院（2019）浙0921行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月10日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2014年12月31日，浙江省人民政府《浙江省建设用地审批意见书》（批准文号：浙土字[3309]A[2014]—37）批准同意岱山县2014年度计划指标第四批次建设用地12.0362公顷，同意征收集体土地12.0362公顷，地块为岱山县高亭镇201403号地块，其中高亭镇大岙一村8.6790公顷、高亭镇大岙二村3.3572公顷。2017年9月30日，中共舟山市委办公室、舟山市人民政府办公室发布《关于加快推进城中村改造攻坚行动的实施意见》，决定在全市范围内开展为期两年的新一轮城中村改造攻坚行动，大岙一村、大岙二村纳入改造范围，改造类型为整村拆建，启动改造时间为2017年1月，完成时间为2018年12月。2017年4月24日，原岱山县国土资源局就制定的《高亭镇大岙片区地块集体土地征地房屋补偿安置方案（征求意见稿）》发布征求意见公告，征求意见期限为2017年4月24日至同年5月23日。方案经修改，于同年7月4日经岱山县人民政府批准。次日，《高亭镇大岙片区（原技校西侧）城中村改造项目集体土地征地房屋补偿安置方案》正式公告实施，确定征地房屋补偿实施部门为原岱山县国土资源局，委托单位为岱山县治危拆违现场指挥部。当月17日，该局发布通告，告知签约期限为2017年7月18日上午8点至同年8月16日下午5点30分。次月21日，该局又发布通告，告知房屋腾空期限为2017年9月1日至同年10月15日。 位于岱山县高亭镇文明二弄65号的房屋及宅基地在此次大岙一村被征收土地范围内。1992年土地登记时，该处宅基地的所有权人为虞彩女，土地登记面积为205.03平方米。其去世时，膝下有一子三女，分别是儿子赵能哲、长女赵梅卿、次女赵雪清、小女赵婉卿，子女在其去世后对原老屋进行了翻修。征收开始后，相关职能部门确认被征收房屋宅基地面积为205.03平方米，房屋建筑面积为70.39平方米。2018年9月3日，浙江众诚房地产评估事务所有限公司舟山分公司出具房屋评估报告，所涉房屋及附着物评估金额为人民币贰拾叁万肆仟肆佰玖拾元整（小写234490元），该评估报告予以送达被征收人。同年11月5日，原岱山县国土资源局作出《征地地块房屋补偿安置通知书》，告知被征收人产权调换和货币补偿两种补偿安置方式可供选择。当月26日，该局作出《征地地块房屋补偿安置听证告知书》，告知被征收人拟补偿安置的决定并享有听证的权利。被征收人未能在公告规定期限内与征收实施单位签订征地房屋补偿安置协议，亦未在规定期限内提出听证要求，该局于同年12月26日作出岱土资征补决字（2018）10号《征地地块房屋补偿决定书》，并送达各被征收人。赵能哲不服，提起行政诉讼。一审另查明，2019年1月15日，因机构改革，原岱山县国土资源局的职责由新组建的岱山县自然资源和规划局承继。 原审法院认为，一、岱山县自然资源和规划局是否具有作出被诉补偿决定的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”之规定，市、县人民政府土地行政主管部门是补偿安置方案的具体实施部门，原岱山县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，具有作出对涉案房屋进行补偿安置的法定职责，其有权作出被诉补偿决定。关于赵能哲认为根据《舟山市征收集体土地房屋补偿暂行办法》相关规定本案应由岱山县人民政府作出补偿决定的主张，不能作为其诉称依据，对该主张不予支持。二、岱山县自然资源和规划局作出被诉补偿决定是否事实认定清楚。岱山县自然资源和规划局在征收过程中，经调查核实，确认涉案房屋宅基地面积为205.03平方米，房屋建筑面积为70.39平方米。关于宅基地面积，赵能哲认为宅基地面积应为280平方米并提供了村民委员会出具的证明，但1992年土地初始登记时该宅基地登记面积为205.03平方米，故岱山县自然资源和规划局据此认定宅基地面积正确，该村民委员会的证明并非证明土地面积的有效证据。而关于房屋建筑面积，赵能哲认为其原老屋建筑面积有130平方米，但涉案房屋已进行了翻建，征收补偿面积的确定应以现有房屋建筑面积为准，与原老屋建筑面积无关联，现有房屋虽未有相关权属证书，但相关职能部门经对房屋现状进行调查，认定为70.39平方米亦无不妥，赵能哲的该主张不成立。岱山县自然资源和规划局委托评估机构对涉案房屋及附着物进行了评估，根据补偿安置方案确定被征收人可享受的其他政策性等货币补偿金额，最终认定货币补偿总额为911325元，符合相关规定，同时在补偿决定中告知了被征收人如要求货币补偿转为产权调换安置的，仍可按补偿安置方案的规定执行。故岱山县自然资源和规划局对涉案房屋、宅基地面积及补偿标准认定均妥当。 城中村改造项目系为提升城市品味，改善群众居住环境，符合公共利益的目的，涉案地块征地方案经有权机关依法批准。岱山县自然资源和规划局作为征收部门依法制定了该地块的房屋征收补偿安置方案，征求意见后报岱山县人民政府批准予以实施。因被征收人在签约期内与委托实施单位未能达成一致意见，岱山县自然资源和规划局委托评估机构对涉案房屋及附着物进行了评估，告知了被征收人可供选择的补偿安置方式。在作出房屋补偿决定前，又告知当事人依法享有听证的权利，程序基本合法。综上，岱山县自然资源和规划局作出的岱土资征补决字（2018）10号《征地地块房屋补偿决定书》事实认定清楚，适用法律正确，程序基本合法，故对赵能哲要求撤销该补偿决定的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回赵能哲的诉讼请求。一审案件受理费50元，由赵能哲负担。 宣判后，赵能哲不服，向本院提起上诉称，一、一审认定事实错误。上诉人的宅基地和房屋系祖传老宅，宅基地使用权面积280平方米，并非一审认定的205.03平方米。对于1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在该条例实施后至今未扩大用地面积的，可按照现有实际面积进行登记，故被上诉人按照实测面积确定宅基地面积是错误的。二、被上诉人无权作出征收补偿决定，该主体应当系岱山县人民政府。三、《舟山市征收集体土地房屋补偿暂行办法》因被列入修改文件而不能作为上诉人诉请依据，是不正确的。根据该办法规定，上诉人可以按照每人不低于30平方米、每户不低于40平方米的标准确定补偿面积。综上，请求本院撤销一审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求，案件诉讼费均由被上诉人负担。 岱山县自然资源和规划局答辩称，一、一审认定的上诉人宅基地面积是正确的。案涉房屋于1992年土地使用权登记时为上诉人和原审第三人的母亲所有，后权利人过世后老屋失修倒塌,2000年上诉人姐妹等未经审批翻建了两间平房。征收工作开始后，鉴于该房屋为无房产、土地权属证书，经县不动产登记中心调查和实际测量出具了权属证明，确认宅基地面积为205.03平方米，房屋面积为70.39平方米。二、被上诉人的主体资格适格。根据《土地管理法实施条例》，被上诉人作为县级人民政府的土地主管部门是合法的征地补偿、安置主体。三、《舟山市征收集体土地房屋补偿暂行办法》不适用本案。该办法并非法律法规，且属于需修改的文件，显然缺乏相应法律效力。同时，即使按照该办法规定，鉴于上诉人和原审第三人不存在居住困难以及户籍受限等因素，也不具备适用该办法的前提。被上诉人的征收工作已经全面考虑了上诉人的实际问题，合情合法。综上，请求本院依法驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人赵梅卿、赵雪清、赵婉卿的意见同上诉人意见。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。 本院另查明，1.赵能哲、赵梅卿、赵雪清三人户籍均在原村，赵能哲、赵雪清为农业家庭户，赵梅卿为非农业家庭户，赵婉卿的户籍已迁出原村；赵能哲、赵梅卿为同一家庭户，赵雪清为另一家庭户；2.赵雪清名下原有岱山县商品房一套，后于2019年10月出售给案外人；3.《舟山市征收集体土地房屋补偿暂行办法》第三十二条规定，对于符合宅基地申请条件但因政策限制未取得宅基地建房或者已建住宅用房建筑面积小于可申请建房建筑面积等原因而造成住房困难的被征收人，可选择按每户不少于四十平方米，人均不少于三十平方米建筑面积确定可补偿面积进行补偿，……。 除上述事实外，本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实相同，故对一审法院认定的事实予以确认。 根据各方当事人的诉辩意见，本院对本案的审理重点归纳并评析如下： 一、关于案涉宅基地和房屋面积问题 上诉人主张原老屋建筑面积130平方米、宅基地面积280平方米，应按照该面积标准进行征收补偿。被上诉人认为该处房屋宅基地登记于上诉人和原审第三人母亲名下，没有房产证书，应按照实际测量面积予以确权。本院认为，根据《中华人民共和国物权法》规定，不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一的登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。可见，对于宅基地使用权的确认应当属于有关行政主管部门职责范围，乡镇街道和基层组织并非法定确权机构，其出具的有关证明不能作为确权的有效依据。案涉宅基地和房屋系祖传而来，后老屋年久失修又进行了翻修，且该翻修未经合法审批建造，未取得权属证书。相关职能部门结合1992年的《土地登记审批表》、房屋实际测量情况确认实际面积，符合法律和行政法规要求。一审据此认定被上诉人涉案房屋、宅基地面积认定均妥当是正确的。 二、关于被诉行政补偿决定合法性问题 首先，就补偿决定的主体资格而言。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”可见，市、县人民政府土地行政主管部门是补偿安置方案的具体实施部门，原岱山县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，具有作出对涉案房屋进行补偿安置的法定职责，其有权作出被诉补偿决定。原审认定原岱山县国土资源局具有作出被诉补偿决定的法定职权，并无不当。 其次，就补偿决定的程序而言。涉案地块征地方案经有权机关依法批准，被上诉人作为征收部门依法制定了该地块的房屋征收补偿安置方案，征求意见后报岱山县人民政府批准予以实施，并未违反法律、行政法规的有关规定。结合送达回证、电话录音分析，被上诉人根据法定程序向上诉人和原审第三人送达《房屋评估报告送达通知书》《征地地块房屋补偿安置通知书》《征地地块房屋补偿安置听证告知书》《征地地块房屋补偿决定书》，上诉人和原审第三人对上述文书的内容也知晓，但均未在法定期限内行使听证等权利，亦未在公告期限内与征收实施主体签订补偿安置协议，被上诉人后作出案涉行政补偿决定。一审据此认定补偿决定程序基本合法是正确的。 再次，就补偿决定的内容而言。《高亭镇大岙片区（原技校西侧）城中村改造项目集体土地征地房屋补偿安置方案》经法定程序公告实施，未经法定程序调整变更前，其合法性应予确认。因上诉人和原审第三人在签约期内与委托实施单位未能达成一致意见，被上诉人委托评估机构对涉案房屋及附着物进行了评估，该评估报告系专业机构通过法定程序制作，相关结论应予确认。现上诉人主张应按照《舟山市征收集体土地房屋补偿暂行办法》第三十二条规定确定补偿面积，但该条款的适用必须满足“符合宅基地申请条件”和“住房困难”两个条件，本案中，仅赵能哲、赵雪清为农业家庭户，赵能哲、赵梅卿为同一家庭户，赵雪清虽为另一家庭户，但其名下当时有商品房一套，亦未提供证据证明“住房困难”的事实。被上诉人综合委托评估结论，以及赵能哲、赵梅卿、赵雪清的户籍、实际居住等情况，从而确认征收房屋建筑面积为70.39平方米、被征收房屋等货币补偿总金额911325元，未违反相关规定。同时，征收补偿决定明确被征收人如要求货币补偿转为产权调换安置的，仍可按补偿安置方案的规定执行，最大限度保障了赵能哲、赵梅卿、赵雪清的基本权利。因此，一审认定被上诉人作出的岱土资征补决字〔2018〕10号《征地地块房屋补偿决定书》适用法律正确，程序基本合法，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人赵能哲的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵能哲负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周红兵 审 判 员 谢 佑 审 判 员 岑锦山 二〇二〇年四月八日 法官助理方园 代书记员 斯洲慧