江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行初111号 原告胡炳飞，男，1946年2月17日出生，汉族，住淮安市淮安区。 原告王巧云，女，1946年6月29日出生，汉族，住淮安市淮安区。 上述二原告委托代理人胡兆荣，系原告胡炳飞、王巧云儿子。 原告胡兆荣，男，1976年9月2日出生，汉族，住淮安市淮安区。 被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道1号。 法定代表人陈之常，该市市长。 委托代理人杨玉超，淮安生态文旅区福地路办事处副主任。 委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。 第三人淮安生态文化旅游区福地路办事处，住所地淮安生态新城福地路生活广场5楼。 法定代表人赵洪正，该办事处主任。 委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。 委托代理人石梦琳，江苏山师行律师事务所实习律师。 第三人淮安新城投资开发有限公司，住所地淮安市翔宇南道1号行政中心北楼15楼。 法定代表人孙邦宾，该公司总经理。 委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。 委托代理人石梦琳，江苏山师行律师事务所实习律师。 原告胡炳飞、胡兆荣诉被告淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、第三人淮安生态文化旅游区福地路办事处（以下简称福地路办事处）、淮安新城投资开发有限公司（以下简称新城公司）确认行政协议无效一案，于2019年11月20日向本院起诉。本院受理后，依法向被告淮安市政府、第三人福地路办事处、新城公司送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料，并依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。庭审中，王巧云申请作为原告参加诉讼。原告胡兆荣，被告淮安市政府委托代理人杨玉超、林华东，福地路办事处、新城公司委托代理人林华东、石梦琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告胡炳飞、王巧云、胡兆荣诉称：2018年3月淮安生态文化旅游区管理委员会发布《房屋拆迁通告》，由第三人委托江苏先河房地产土地评估有限公司对原告房屋进行评估并实施了拆除行为。因被告在未取得合法用地手续的情况下实施房屋拆迁行为，被告不具有行政主体资格，第三人实施拆迁行为程序违法，致使原告合法权益被侵犯。故向法院提起诉讼，请求法院依法确认原、被告签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》违法无效；判令被告及第三人依法将原告被拆房屋恢复原状；本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供以下证据： 1.《房屋拆迁通告》、资金证明、吕祖村拆迁红线图，证明涉案项目名称为淮安生态文化旅游区安澜路东侧地块土地整理项目，拆迁人为第三人新城公司，实施单位是第三人福地路办事处。 2.《集体土地房屋拆迁补偿估价报告》，证明项目名称与被告发布的拆迁通告一致，评估对象为原告。 3.被告答辩状一份、淮安市中级人民法院送达回证一份，证明原告在签订涉案协议书前未收到评估报告，被告签订征地补偿协议程序违法，同时证明被告适格。 4.《淮安市生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》，证明被拆迁对象与评估报告上描述的估价对象一致，原告并没有与拆迁人实施单位签订该协议，依照合同法该协议自始无效。 5.《淮安市人民政府信息公开申请答复告知书》一份，证明淮安市生态文化旅游区安澜东侧地块土地整理项目用地的“征收土地方案公告”政府信息不存在，第三人与原告签订拆迁协议行为违法。 6.淮安市发展和改革委员会《告知书》一份，证明涉案项目用地没有立项批文，被告擅自拆迁行为违法。 7.《淮安市国土资源局政府信息公开告知书》一份，证明涉案项目用地未经征收土地及补偿安置方案公告，被告及第三人对原告实施的补偿无法律依据。 8.《淮安市规划局信息公开申请答复告知书》一份，证明涉案项目用地未经依法规划，没有规划许可证及规划红线图信息。被告实施房屋拆迁协议行为违法。 9.相关法律法规依据，证明被告和第三人对原告集体土地上房屋未经依法征收，拆迁行为违反法定程序，订立的房屋拆迁协议无效。 被告淮安市政府答辩称：1.原告胡兆荣主体不适格。涉案房屋产权系原告父母所有，与原告无关；2.被告与原告胡炳飞、王巧云没有签订任何协议，请求法院驳回原告的起诉。 被告向本院提供以下证据： 《房屋拆迁通告》，证明被告派出机构淮安生态文旅区管委会于2018年3月1日依法发布通告。 第三人新城公司述称：1.同意被告淮安市政府的答辩意见。2.新城公司在与原告胡炳飞、王巧云签订协议前，依法进行了拆迁调查，公示公开拆迁评估报告，依法签订涉案拆迁协议，双方自愿签订协议，并不存在违反法律、行政法规的强制性规定，故不存在合同法规定的合同无效情形，请求驳回原告的起诉。 新城公司向本院提供以下证据： 1.《淮安市村镇私有房产所有权登记申请书》《村镇房屋所有权证存根》《分户平面图》《产权现场查勘记录单》，证明涉案房屋产权并非原告胡兆荣所有，其不具备诉讼主体资格。 2.福地路办事处出具的情况说明，证明因前期入户调查时胡兆荣自称产权人，导致拆迁协议抬头处记载错误，经工作组调查核实，真正房屋产权人为胡炳飞。 3.《集体土地房屋拆迁补偿估价报告》，证明第三人新城公司委托江苏先河房地产土地评估有限公司对案涉房产价值进行评估。 4.《淮安市生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》，证明2018年4月28日第三人新城公司依法与原告胡炳飞和王巧云签订涉案协议并且实际履行。 5.《房屋拆迁装潢、附属物、生活设施移装及花草树木补偿项目明细表》，证明原告胡炳飞在明细表中已经签字确认对补偿数额及补偿事宜无异议。 第三人福地路办事处述称：1.同意淮安市政府的答辩意见；2.福地路办事处作为拆迁实施单位协助新城公司调查、拆迁安置洽谈、帮助指导签约，维护了原告的合法权益。请求法院驳回原告的起诉。 福地路办事处向本院提供以下证据： 1.《关于胡兆荣信访事项的答复意见》，证明安澜路东侧地块为土地整理项目，房屋拆迁是依照平等自愿原则进行。拆迁工作组入户就告知2018年4月12日之前未达成协议的工作组就撤销了。如有拆迁要求可向办事处所在村申请。胡炳飞向拆迁组申请拆迁，工作组表示账目已经算好了，并告知其没有审批手续和航拍图上没有标注的视为违章建设，不参加面积置换，胡炳飞夫妇表示同意，本案房屋的拆迁合法、合理。 2.淮政发[2007]33号文件，证明被告及第三人是在产权人自愿基础上依法实施拆迁。 经组织质证，被告淮安市政府、第三人福地路办事处、新城公司对原告所举证据质证意见为：对证据1不表异议；证据2不表异议，但评估报告将被评估人写为胡兆荣是工作失误，产权人应是胡炳飞和王巧云；证据3与本案无关，不予以认可；证据4不表异议，证明被拆迁人是胡炳飞和王巧云并非胡兆荣，协议上注明被拆迁人是胡兆荣是工作失误；证据5-8与本案的关联性有异议，不能证明原告具备诉讼的主体资格；证据9证明涉案主体基于平等主体签订民事合同而非行政合同。 原告胡兆荣的质证意见为：对被告淮安市政府所举证据予以认可；对第三人新城公司、福地路办事处所举证据不予以认可。 经审查，本院对双方证据认证如下：原告所举证据3与本案无关联性，证据4为本案被诉行为，不作证据认定，对其他证据的真实性予以认定；对淮安市政府、福地路办事处所举证据真实性予以认定；新城公司所举证据4不作为证据认定，对其他证据的真实性予以认可。 经审理查明：2018年3月1日，淮安生态文化旅游区管理委员会因安澜路东侧地块土地整理项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明：项目名称为安澜路东侧地块土地整理项目，新城公司为拆迁人，福地路办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2018年3月1日至3月30日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。原告胡炳飞、王巧云系夫妻关系，2018年4月28日，第三人新城公司与胡炳飞、王巧云签订了《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》，协议约定拆迁胡炳飞户坐落在福地路办事处吕祖村的房屋，总面积为224.92平方米（其中：合法面积147.44平方米）。甲方应付乙方补偿总金额273110.64元，乙方应付甲方3套安置房（枫香苑建筑面积为85.68平方米、61.54平方米、105.1平方米安置房各一套）的费用为358132.84元，并约定过渡期间支付过渡费。案涉地块目前尚未取得土地征收审批手续，仍属集体土地。现原告认为该协议无效，提起本案行政诉讼。 另查明，《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）文件将淮安生态新城更名为淮安生态文化旅游区。淮安生态新城福地路办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。 再查明，原告胡兆荣曾于2019年4月23日对淮安市政府、新城公司、福地路办事处提起行政诉讼，请求本院确认其与被告签订的本案拆迁补偿安置协议无效。本院于2019年10月14日作出(2019)苏08行初49号行政裁定认为，案涉房屋的所有权人为胡炳飞，《淮安市生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》中签字人为胡炳飞、王巧云夫妇，原告胡兆荣并非涉案协议的签订人，原告胡兆荣不具有本案的原告主体资格，故依法裁定驳回原告胡兆荣的起诉。该案现正在江苏省高级人民法院二审审理中。 本院认为，关于原告诉讼主体是否适格的问题，经查，土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，原告胡炳飞、王巧云系拆迁补偿安置协议的实际被拆迁人，其有权提起本案行政诉讼。淮安生态文化旅游区管理委员会系淮安市政府的派出机构，福地路办事处系淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构，新城公司系淮安市政府授权经营的国有单位，其在本案实施的行为，应以淮安市政府为被告，故本案被告、原告胡炳飞、王巧云主体适格。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：。;（六）重复起诉的；。”原告胡兆荣曾于2019年4月23日向本院提起请求确认房屋拆迁补偿安置协议无效的行政诉讼，本院已于2019年10月14日作出(2019)苏08行初49号行政裁定，胡兆荣不服，向江苏省高级人民法院提出上诉，该案正在二审审理过程中。现胡兆荣再次向本院提起请求确认涉案协议无效的行政诉讼，构成重复起诉，本院依法裁定驳回胡兆荣的起诉。 关于本案拆迁补偿安置协议的效力问题，经查，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家权益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本院认为，首先，根据合同法规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，案涉房屋地块虽未办理农用地转用审批手续，但本案房屋征收补偿安置协议书并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以尚未取得征收手续为由而否定协议本身的效力。其次，从协议所载关于补偿安置约定的内容看，原告胡炳飞房屋合法面积为147.44平方米，经过平等协商并按照相关拆迁规定，被告给予原告安置总面积252.32平方米的房屋三套，已经给予原告胡炳飞户合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到保障，故双方自愿达成的协议并不违反法律、行政法规的强制性规定。鉴于本案所涉土地属于集体所有，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。被告淮安市政府如因项目建设需要占用集体所有土地，仍应依法履行相关批准手续后方可以组织实施，但相关审批情况不应作为认定安置补偿协议是否有效的条件。 综上，原告胡炳飞、胡兆荣、王巧云的诉讼理由均不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告胡炳飞、王巧云的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告胡炳飞、胡兆荣、王巧云负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：62×××64） 审 判 长  马玉宝 审 判 员  梁新星 人民陪审员  蒋 路 二〇二〇年四月二十六日 书 记 员  胡薇薇 附：法律法规及司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： 。 （六）重复起诉的； 。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。