上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终81号上诉人(原审原告)汤荣妹，女，1935年10月30日出生，汉族，住上海市徐汇区。被上诉人(原审被告)上海市徐汇区规划和自然资源局，住所地上海市徐汇区。法定代表人高世昀。委托代理人王俊杰。委托代理人李正，上海市君志律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市规划和自然资源局，住所地上海市黄浦区。法定代表人徐毅松。委托代理人徐海红。上诉人汤荣妹因诉被上诉人上海市徐汇区规划和自然资源局(以下简称徐汇规资局)政府信息公开答复及上海市规划和自然资源局(以下简称市规资局)行政复议决定一案，不服上海铁路运输法院(2019)沪7101行初985号判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月13日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审认定：2019年2月12日，徐汇规资局收到汤荣妹提出的政府信息公开申请，所需信息内容为“申请人权利项下的房屋被列入徐汇区龙华街道夏泰浜地块土地储备项目征收范围。申请人了解到，其他户基本信息中，包含《建筑面积核定表》确定核定建筑面积的内容。同一夏泰浜地块项目中，行政行为具有一致性，为了解具体情况，申请人特向贵单位申请公开：产权人汤荣妹(夏太浜82号)的《建筑面积核定表》。申请人所指向的《建筑面积核定表》见附页(涉及邻居信息已隐藏)”。徐汇规资局经审查，认为汤荣妹申请的信息属于过程性信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》(2008年5月1日施行，以下简称原《条例》)第二条的规定认定不属于该条例所指应予公开的政府信息，遂于2019年2月27日依据《上海市政府信息公开规定》第二十三条第(二)项的规定作出编号：(2019)048SQXXXXXXXXXXXXXXXXXXX01告知书(以下简称被诉告知书)。汤荣妹收到告知书后，于2019年4月25日向市规资局申请行政复议。市规资局于次日收到并进行受理。2019年4月30日，市规资局向徐汇规资局发出行政复议答复通知书，徐汇规资局于同年5月13日提交了行政复议答复书及证据材料。市规资局经审查后，于2019年6月5日作出沪规划资源复决字(2019)第78号行政复议决定书(以下简称被诉复议决定)，维持了徐汇规资局所作的告知书。汤荣妹不服，起诉至原审法院，请求被诉告知书和被诉复议决定。原审认为：徐汇规资局具有受理向其提出的政府信息公开申请并作出答复的法定职责。徐汇规资局收到汤荣妹申请后，于法定期限内作出答复，程序合法。本案的争议焦点在于徐汇规资局认定汤荣妹申请公开的建筑面积核定表系过程性信息而不予公开是否合法。对此原审认为，过程性信息是在行政机关正式决定形成过程中产生的信息，认定其不属于应予公开的信息的目的在于保障行政机关内部的充分交流，确保决策过程的科学性和民主性。本案汤荣妹申请公开的建筑面积核定表系包括徐汇规资局在内的多个部门讨论交流的记录，有当时参与讨论的各部门工作人员的签名，并非是最终认定汤荣妹户安置人口、建筑面积等信息的材料，徐汇规资局认定该信息属于过程性信息而不予公开并无不当。市规资局具有受理行政复议申请并作出复议决定的职责，在收到复议申请后，市规资局依法进行了审查并在法定期限内作出被诉行政复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上，汤荣妹的主张缺乏事实根据和法律依据，原审不予支持。据此依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第(一)项之规定，判决驳回汤荣妹的诉讼请求。本案受理费人民币50元，减半收取25元，由汤荣妹负担。判决后，汤荣妹不服，上诉于本院。上诉人汤荣妹上诉称：《建筑面积核定表》形成于2012年签约期前、签约期内，针对的是夏泰浜地块全部被征收户，《建筑面积核定表》加盖龙华街道办事处夏泰浜地块应建未建面积核定专用章。而认定函是2017年进入责令交地期间，才由龙华街道办事处出具的，只针对部分被征收户。两者并非同一流程所作文件。由此可见，《建筑面积核定表》是2012年签约期间最终确定的、唯一的可供居民户协商签约的、可作为征地房屋补偿依据的、放入每户被征收户档案袋内的书面成果信息。《建筑面积核定表》符合沪府发(2011)75号“由镇(乡)人民政府或街道办事处出具可建建筑面积认定证明”。符合先核定后协商再补偿的征收流程。征收方应根据原《条例》第十二条第四项规定，主动将核定表发放至每户被征收户手中，供协商签约之用。在签约期间，征收方没有给协商签约的任何书面依据，侵犯了上诉人户的知情权和补偿权益。以上事实，证明了《建筑面积核定表》非过程性信息，而是以徐汇区人民政府龙华街道办事处牵头多部门参与的，有最终核定结果的成果信息，应当予以公开。上诉人请求撤销原审判决，支持其原审诉讼请求。被上诉人徐汇规资局辩称：上诉人要求获取的信息，系由当地街道牵头、徐汇规资局同其他多个部门共同参与的应建未建面积核定小组在讨论上诉人户人数及建筑面积的过程中产生的信息，属于被上诉人日常内部管理工作中处于讨论阶段的过程性信息，并非沪府发(2011)75号文第十七条所指街道办事处出具可建建筑面积认定证明，不能直接对外发生法律效力，更不能作为征地房屋补偿依据，不属于原《条例》应予公开的信息。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人提起诉讼的事实和理由均不成立。徐汇规资局请求驳回上诉，维持原判。被上诉人市规资局辩称：本案中所涉的《建筑面积核定表》事实上是由当地街道牵头，区规划局同其他多个部门共同参与讨论，对申请人户人数及建筑面积核定过程中所产生的信息，核定表上有当时讨论的各部门人员的签名，认定该信息属于过程性信息并无不当。上诉人认为《建筑面积核定表》是调查的结果或协商补偿的唯一依据，是错误认识。在协商补偿过程中，补偿部门会告知被补偿户有关调查结果，作为双方协商的基础。如达不成协议，对相对人作出责令交地时，房屋建筑面积核定信息，是以街道办事处出具的可建建筑面积认定函为准。上诉人有关主张缺乏事实根据和法律依据。原审判并无不当，市规资局请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：行政机关应当依法公开其在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。但并不是说凡行政机关在履行职责过程中形成的政府信息都必须公开。国务院办公厅国办发(2010)5号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于原《条例》所指应公开的政府信息”。这里所说的过程性信息，也称为决策信息，指的是行政机关在正式决定形成过程中的信息。对正处于决定形成过程中的信息，保护的目的在于防止信息泄露影响执法活动的顺利进行，或者避免由于信息泄露引起的误解和社会混乱；行政决定作出以后，对曾处于决定形成过程中的政府信息，保护的目的在于保护行政机关内部的充分交流，从而使行政机关工作人员在决策制定过程中敢于畅所欲言，确保决策过程的科学性和民主性。落实到本案而言，上诉人要求获取的信息系包括徐汇规资局在内的多个行政机关在作出行政决策前，行政机关内部进行讨论产生的过程性信息，可能涉及到行政决策作出前内部不同意见的讨论和表达过程。因此，该信息不属于原《条例》所指应予公开的政府信息。被上诉人徐汇规资局就此作出的被诉告知书认定事实清楚，答复程序合法，内容并无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人汤荣妹负担。本判决为终审判决。审判长  陈瑜庭审判员  程 黎审判员  沈莉萍二〇二〇年四月二日书记员  朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……