北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终306号上诉人（一审被告）北京市顺义区住房和城乡建设委员会，住所地北京市顺义区府前东街甲25号。法定代表人赵洪涛，主任。委托代理人曲平，男，北京市顺义区住房和城乡建设委员会科员。委托代理人李鑫，北京市顺新律师事务所律师。被上诉人（一审原告）吴自全，男，1968年8月19日出生，汉族，河北省三河市燕郊开发区大街忆江南B5号楼3单元503室居民，住北京市昌平区。委托代理人刘定玉，北京浩云律师事务所律师。委托代理人任海峰，北京京云律师事务所律师。上诉人北京市顺义区住房和城乡建设委员会（以下简称顺义区住建委）因履行受理房屋拆迁裁决法定职责一案，不服北京市顺义区人民法院（2019）京0113行初611号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人顺义区住建委的委托代理人曲平、李鑫，被上诉人吴自全的委托代理人刘定玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。顺义区住建委为履行北京市顺义区人民法院于2019年9月17日作出的（2018）京0113行初290号行政判决书，于2019年10月8日对吴自全作出顺建裁字〔2019〕33号《不予受理决定书》，主要内容是：“吴自全：我委于2018年7月3日对你方提交的裁决申请作出《不予受理决定书》，你方不服向顺义区人民法院提起行政诉讼，诉讼期间法院裁定本案中止诉讼，中止期间杜宝娥与北京天房银地房地产开发有限公司（以下简称天房银地公司）签订的《北京市集体土地住宅房屋拆迁货币补偿协议书》被法院认定无效，后顺义区人民法院于2019年9月17日作出（2018）京0113行初290号《行政判决书》，撤销我委作出的《不予受理决定书》，法定期限内，对你方提交的房屋拆迁纠纷裁决申请重新作出处理决定。我委对于你方的裁决申请重新进行了全面审查，经审查认定涉案土地并非合法宅基地，也不具有顺义县土地管理局核发的《集体土地建设用地使用证》。根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第二条规定：在本市行政区域内因国家建设征用集体土地或者因农村建设占用集体土地拆迁房屋，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本办法。征地拆迁宅基地以外的房屋的，按照本市有关规定执行。《北京市顺义区后沙峪镇西泗上村棚户区改造土地开发项目拆迁实施方案》（住宅部分）第三章第一部分第三条规定：本方案所称被拆迁人是指拆迁范围内所涉及宅基地的使用权人。第二部分第九条第（一）款规定：本项目的产权人为顺义县土地管理局核发的《集体土地建设用地使用证》或《宅基地登记卡》等批准文件标明的宅基地使用人。我委认为：涉案房地不属于宅基地，你方申请的裁决事项并非针对宅基地上房屋，不属于《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（北京市人民政府令第124号）的相关裁决规定。依据《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》（京国土房管拆〔2002〕1116号）第四条第一款第（三）项，有下列情形之一的，裁决机关不予受理：非因拆迁补偿安置事项申请裁决的。综上所述，你方提出的裁决申请符合上述条款之规定，故我委作出决定如下：对你方提出的房屋拆迁纠纷裁决申请不予受理。如对本决定不服，可自本决定送达之日起六十日内向北京市顺义区人民政府或北京市住房和城乡建设委员会申请行政复议，也可自本决定送达之日起六个月内向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”吴自全不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销顺义区住建委作出的顺建裁字〔2019〕33号《不予受理决定书》；2.判令顺义区住建委依法受理吴自全提出的裁决申请；3.本案诉讼费用由顺义区住建委承担。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条规定：当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。根据上述法律规定，一审法院作出的（2018）京0113行初290号行政判决书生效后，顺义区住建委应当依法履行该判决确定的义务。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第十二条第一款规定：在区、县国土房管局公告的搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人没有达成拆迁补偿安置协议的，经一方或者双方当事人申请，由区、县国土房管局裁决。顺义区住建委系2005年原北京市顺义区国土资源和房屋管理局职能拆分后房屋拆迁行政管理职能的继受主体，故参照上述规章规定，其具有对房屋拆迁纠纷进行裁决的法定职责。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第三条第二款规定：本办法所称被拆迁人是指对被拆除房屋拥有所有权的单位或者个人。本案中，吴自全根据一审法院作出的4708号民事裁定书，依法取得了涉诉五间房屋的所有权，且该五间房屋位于涉诉拆迁项目的范围之内，故参照上述规章规定，吴自全属于被拆迁人。鉴于天房银地公司已将上述五间房屋全部拆除，且未对吴自全给予拆迁补偿安置，故吴自全有权向顺义区住建委提出就房屋拆迁纠纷进行裁决的申请。尽管《北京市顺义区后沙峪镇西泗上村棚户区改造土地开发项目拆迁实施方案》中亦对“被拆迁人”进行了定义，但该方案所作定义与上述规章规定并不一致，顺义区住建委依据该方案排除吴自全作为被拆迁房屋所有权人申请拆迁裁决，缺乏法律依据。虽然吴自全并非西泗上村村民，其未取得涉诉五间房屋对应土地的《集体土地建设用地使用证》或其他土地使用凭证，但根据“房地一体”的原则，因吴自全获得涉诉五间房屋的所有权是合法的，故其使用该五间房屋所对应的土地亦不违反法律规定。顺义区住建委认为涉诉房地不属于宅基地，但其提交的证据并不足以证明该意见。故顺义区住建委作出被诉《不予受理决定书》的主要证据不足。《〈北京市集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见》第22条规定，集体土地房屋拆迁裁决程序，参照市国土房管局2002年12月9日印发的《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》（京国土房管拆〔2002〕1116号）执行。《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》第四条第一款第（三）项规定：有下列情形之一的，裁决机关不予受理：非因拆迁补偿安置事项申请裁决的。本案中，吴自全向顺义区住建委申请裁决的事项正是因为涉诉房屋被天房银地公司强拆，而该公司未对其进行拆迁补偿安置，故要求顺义区住建委对拆迁补偿事项进行裁决。因此，顺义区住建委作出被诉《不予受理决定书》的适用法律错误。综上所述，吴自全要求撤销被诉《不予受理决定书》的诉讼请求于法有据，一审法院应予以支持。鉴于吴自全的裁决申请是否符合受理的法定条件，尚需顺义区住建委进行调查、裁量，故一审法院不宜直接判决顺义区住建委予以受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项之规定，判决：1.撤销顺义区住建委于2019年10月8日作出的顺建裁字〔2019〕33号《不予受理决定书》；2.顺义区住建委于判决生效之日起的法定期限内，对吴自全提交的房屋拆迁纠纷裁决申请依法重新作出处理决定。顺义区住建委不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一、原审法院存在多处事实认定错误情形。1.原审判决查明“原告通过4708号民事裁定书取得的五间房屋在上述拆迁范围内”系事实认定错误。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》仅仅适用宅基地上房屋，涉案《集体土地房屋拆迁许可证》仅适用该四至范围内的宅基地上房屋，被上诉人的房屋虽然坐落在拆迁许可证的四至范围之内，但并不在拆迁许可证的拆迁范围之内。2.原审判决查明“2017年11月14日，顺义区后沙峪地区办事处西泗上村村民委员会为杜宝娥作出了《特殊情况认定表》”认定事实错误。该《特殊情况认定表》是村认定小组进行的认定。被上诉人既无有效文件证明其房屋属于宅基地上房屋，也没有经过村认定小组认定属于合法宅基地或村批宅基地，故涉案房屋拆迁纠纷并不适用住宅拆迁实施方案，也不适用《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定。3.原审法院认为“被告认为涉诉房地不属于宅基地，但其提交的证据并不足以证明该意见。故被告作出被诉《不子受理决定书》的主要证据不足”的说法完全错误。被上诉人申请裁决应当提供证明其符合申请裁决的受理条件的材料，但被上诉人根本拿不出证据证明其通过裁定取得的五间房屋属于宅基地上房屋。上诉人向涉案拆迁项目的拆迁人调取了相关档案材料并做了详细的谈话笔录，足以认定被上诉人的房屋并非宅基地上房屋。二、原审法院适用法律、法规错误。1.《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第二条已经明确，本办法只适用于宅基地上房屋拆迁，非宅基地上房屋不适用该办法，即便在拆迁的四至范围内，即便对房屋拥有所有权，只要该房屋不是建在宅基地上，就不适用《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定，不适用《集体土地房屋拆迁许》，更不可能成为《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》中规定的被拆迁人。2.由于被上诉人不是《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》中规定的被拆迁人，也就无权依据《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》申请裁决。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回原审法院重新审理，并判令本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。吴自全同意一审判决，请求二审法院予以维持，不同意上诉人的上诉请求，请求予以驳回。顺义区住建委在法定期限内向一审法院提交以下证据，并在庭审中出示：1.房屋拆迁许可证，证明顺义区住建委具有作出《不予受理决定书》的法定职权。2.民事裁定书、吴自全身份证复印件、户口本复印件、拆迁实施方案、特殊情况认定表、杜宝娥身份证复印件、谈话笔录，证明吴自全仅对涉案宗地上的房屋享有所有权，且吴自全为河南省光山县人，并非涉案宗地所属的村集体经济组织成员，不享有北京市西泗上村宅基地使用主体资格，故涉案宗地不在村集体小组认定的宅基地范围内，因此引发的拆迁纠纷不适用《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》相关规定，依据《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》，申请事项并非裁决受理范围。3.2018年7月3日《不予受理决定书》，证明顺义区住建委新作出的《不予受理决定书》与原《不予受理决定书》所依据的事实与理由不一致，不违反行政诉讼法。4.顺建裁字〔2019〕33号《不予受理决定书》、行政判决书、EMS电子快递单、快递网页查询单，证明顺义区住建委作出的《不予受理决定书》内容、程序合法，且已书面送达吴自全。顺义区住建委提交的法律依据是（均为节选）：1.《中华人民共和国行政诉讼法》。2.《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（北京市人民政府令第124号）。3.《〈北京市集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见》。（京国土房管拆〔2003〕666号）。4.《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》（京国土房管拆〔2002〕1116号）。吴自全在法定期限内向一审法院提交了下列证据，并在庭审中出示：1.（2005）顺民初字第6629号民事判决书、（2006）二中民终字第00609号民事判决书、（2006）顺执字第4708号民事裁定书（以下简称4708号民事裁定书），证明吴自全通过合法方式取得了位于北京市顺义区后沙峪镇泗上村社区卫生服务站东侧的原归刘桂江的五间北房。2.北京市集体土地住宅房屋拆迁货币补偿协议书、拆迁补偿安置协议审查会签表、特殊情况认定表、承诺书、证明，证明：（1）2017年天房银地公司在未经吴自全同意的情况下，擅自与杜宝娥（刘桂江之妻）签订拆迁安置协议，将吴自全的合法房屋拆迁，侵害了吴自全的合法权益。（2）涉案的土地已经经过村认定小组认定为合法的宅基地，依照《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定，吴自全就有权获得补偿，并有权在没有达成补偿安置协议的情况之下申请裁决。虽然案外人杜宝娥与天房银地公司签订的《货币补偿安置协议》被认定为无效，但拆迁人在拆迁过程当中已经将涉案的土地认定为宅基地，之所以认定协议无效，并不是因为违法的原因，而是侵犯了吴自全的合法权益。3.北京市顺义区后沙峪镇西泗上村棚户区改造土地开发项目宣传手册，证明按照该宣传手册的内容，吴自全属于被拆迁安置人，应该获得拆迁安置补偿。4.（2018）京0113民初28651号民事判决书、（2019）京03民终5304号民事判决书，证明吴自全起诉要求确认杜宝娥和天房银地公司之间签署的《北京市集体土地住宅房屋拆迁货币补偿协议书》无效，该请求已经得到生效法律文书支持。5.行政起诉状、（2018）京0113行初290号行政判决书，证明吴自全曾于2018年4月向顺义区住建委提交拆迁裁决申请，要求裁决吴自全为被拆迁安置人员，顺义区住建委于2018年7月3日出具了《不予受理决定书》后，吴自全不服提起行政诉讼，法院判决顺义区住建委就吴自全的裁决请求重新进行裁决。6.顺建裁字（2019）33号《不予受理决定书》，证明顺义区住建委在法院要求其重新作出裁决后仍然拒不履行判决，以违法的理由拒绝就吴自全的裁决请求作出裁决，侵犯吴自全的合法权益。一审法院对上述证据认证如下：第一，吴自全、顺义区住建委提交的顺建裁字〔2019〕33号《不予受理决定书》系本案被诉行政行为，一审法院在此不予评价。第二，吴自全、顺义区住建委提交的其他证据均客观、真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明吴自全取得涉案房屋的过程，吴自全向顺义区住建委提交房屋拆迁裁决申请、顺义区住建委于2018年7月3日作出的《不予受理决定书》被一审法院依法撤销后，顺义区住建委重新作出本案被诉的《不予受理决定书》并送达给吴自全以及天房银地公司与杜宝娥签订的房屋拆迁补偿协议书被法院确认无效的情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院均予以采纳；但吴自全提交的证据2和顺义区住建委提交的证据2均不能证明涉案房屋所占用的土地是否合法，顺义区住建委提交的证据2亦不能证明吴自全的申请事项并非裁决受理范围，顺义区住建委提交的证据4不能证明本案被诉的《不予受理决定书》内容是否合法，故对上述吴自全、顺义区住建委的证明目的，一审法院均不予采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。本院经审理查明，案外人刘桂江与案外人杜宝娥系夫妻关系。2005年9月2日，一审法院针对吴自全与刘桂江民间借贷纠纷一案作出（2005）顺民初字第6629号民事判决书，判决刘桂江返还所收吴自全人民币26万元。刘桂江不服，提出上诉。2006年4月18日，北京市第二中级人民法院作出（2006）二中民终字第00609号终审判决，驳回上诉，维持原判。后吴自全向一审法院申请执行上述民事判决书的内容，一审法院在执行过程中，依法委托拍卖公司将刘桂江所有的坐落于北京市顺义区后沙峪镇泗上村社区卫生服务站东侧北房五间进行拍卖，拍卖价为75000元，吴自全系上述房屋的买受人。2008年5月30日，一审法院作出4708号民事裁定书，裁定如下：刘桂江所有的坐落于北京市顺义区后沙峪镇泗上村社区卫生服务站东侧北房五间归吴自全所有（只限地上物）。因北京市顺义区后沙峪镇西泗上村棚户区改造土地开发项目建设，顺义区住建委于2017年11月20日为天房银地公司核发了京建顺拆许字〔2017〕第24号《房屋拆迁许可证》，该证的拆迁范围是：东至温榆河，西至京承高速，南至火沙路南村集体用地，北至现状绿地；拆迁期限为：2017年11月21日至2018年11月20日；拆迁实施单位是：北京城建弘大拆迁工程有限责任公司。吴自全通过4708号民事裁定书取得的五间房屋在上述拆迁范围内。2017年11月14日，认定小组为杜宝娥作出了《特殊情况认定表》，主要内容是：“房屋产权人：杜宝娥；宅证号：村批；房屋坐落：顺义区后沙峪镇西泗上村；特殊情况：杜宝娥年龄45岁，经认定小组进行认定，同意现居住人杜宝娥为本宗宅基地的使用人，宅基地使用权面积为200平方米，控制标准面积为200平方米。”顺义区后沙峪地区办事处西泗上村村民委员会在该表上盖章确认。2017年11月27日，杜宝娥与天房银地公司签订了《北京市集体土地住宅房屋拆迁货币补偿协议书》，该协议书所涉拆迁房屋中包括吴自全通过4708号民事裁定书取得的五间房屋以及吴自全自建的房屋。协议签订后，杜宝娥向天房银地公司出具了《交房验收单》和《承诺书》，天房银地公司将上述协议书中所涉及的房屋全部予以拆除。因通过4708号民事裁定书取得的五间房屋以及吴自全自建的房屋被天房银地公司拆除，但吴自全未得到相应补偿，2018年4月24日，吴自全通过顺丰快递向顺义区住建委邮寄了房屋拆迁裁决申请、吴自全及其家人的身份证、户口本复印件及授权委托书，要求顺义区住建委裁决以下事项：1.裁决确认天房银地公司在没有与吴自全达成拆迁补偿安置协议的情况下，违法拆除吴自全所有的坐落于北京市顺义区后沙峪镇泗上村社区服务站东侧北房九间的行为违法。2.裁决天房银地公司赔偿因违法拆除房屋给吴自全造成的拆迁利益损失合计：1749555元（其中包括宅基地区位补偿价317655.00元；被拆迁房屋重置成新价271500.00元；搬家补助费5000.00元；装修补助费181000.00元；移机补助费1100.00元；人员安置补助费100000.00元；生活补助费72400.00元；各项奖励403400.00元；财物损失150000.00元；租房补助247500元）。3.裁决天房银地公司按照房屋安置标准（按宅基地面积70％的标准）为吴自全提供安置房。顺义区住建委收到申请后，于2018年7月3日作出《不予受理决定书》，以杜宝娥与天房银地公司已签订拆迁补偿安置协议为由，对吴自全提出的拆迁裁决申请不予受理。吴自全不服，于2018年7月19日向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该《不予受理决定书》。在该案诉讼过程中，吴自全将杜宝娥及天房银地公司诉至一审法院，要求确认杜宝娥与天房银地公司签订的上述《北京市集体土地住宅房屋拆迁货币补偿协议书》无效。2018年11月26日，一审法院依法作出（2018）京0113民初28651号民事判决书，认定上述协议书对吴自全享有权益的房屋所对应的拆迁利益进行了约定，从而损害了吴自全的利益，故判决确认杜宝娥与天房银地公司于2017年11月27日签订的《北京市集体土地住宅房屋拆迁货币补偿协议书》无效。天房银地公司不服该判决，提出上诉。2019年6月28日，北京市第三中级人民法院作出（2019）京03民终5304号民事判决书，终审驳回上诉，维持原判。2019年9月17日，一审法院针对吴自全要求撤销顺义区住建委于2018年7月3日作出的《不予受理决定书》一案作出（2018）京0113行初290号行政判决书，以顺义区住建委作出该《不予受理决定书》的主要证据不足为由，判决撤销了该《不予受理决定书》，并判决顺义区住建委于该判决生效之日起的法定期限内，对吴自全提交的房屋拆迁纠纷裁决申请依法重新作出处理决定。吴自全、顺义区住建委双方针对上述行政判决书均未提出上诉，该判决已于2019年10月9日发生法律效力。为履行上述生效行政判决书的内容，顺义区住建委于2019年9月26日与天房银地公司的王跃江进行了谈话。在谈话中，王跃江称杜宝娥所签订的《北京市集体土地住宅房屋拆迁货币补偿协议书》对应的土地不是合法宅基地，属于村批宅基地，最高不超过200平方米，没有取得《集体土地建设用地使用证》；金诚立信拆估字（2017）第002-SSZ532号《北京市集体土地房屋拆迁评估报告》包含吴自全的房屋，该房屋所对应的土地不在认定的村批宅基地范围内，但根据拆迁实施方案，宅基地以外的房屋享有10万元合法利用奖。2019年10月8日，顺义区住建委作出并向吴自全邮寄送达了本案被诉的顺建裁字〔2019〕33号《不予受理决定书》，吴自全于次日签收。因不服该决定书，吴自全在法定期限内直接向一审法院提起涉案之诉。另，《北京市顺义区后沙峪镇西泗上村棚户区改造土地开发项目拆迁实施方案》第三章“住宅拆迁补偿安置方案”中的第九条规定：本项目的产权人为顺义县土地管理局核发的《集体土地建设用地使用证》或《宅基地登记卡》（统称“有效文件”）等批准文件标明的宅基地使用人。宅基地实际使用者无“有效文件”或对“有效文件”有争议的，由认定小组进行认定。第十一条规定：由于历史原因，经村委会批准但未报镇政府审批的宅基地，并且符合宅基地审批条件的，需由村集体认定小组进行认定，且宅基地认定面积不得超过0.3亩。再，本案中涉及的“泗上村”与“西泗上村”系同一村庄。顺义区后沙峪镇西泗上村拆迁属于集体土地上的房屋拆迁。本院认为，《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第十二条第一款规定：在区、县国土房管局公告的搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人没有达成拆迁补偿安置协议的，经一方或者双方当事人申请，由区、县国土房管局裁决。顺义区住建作为原北京市顺义区国土资源和房屋管理局职能拆分后房屋拆迁行政管理职能的继受主体，参照上述规章规定，其具有对房屋拆迁纠纷进行裁决的法定职责。且依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条规定，一审法院作出的（2018）京0113行初290号行政判决书生效后，顺义区住建委应当依法履行该判决确定的义务。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第三条第二款规定：本办法所称被拆迁人是指对被拆除房屋拥有所有权的单位或者个人。本案中，吴自全根据一审法院作出的4708号民事裁定书，依法取得了涉诉五间房屋的所有权，且该五间房屋位于涉诉拆迁项目的范围之内。参照上述规章规定，吴自全属于被拆迁人。天房银地公司已将上述五间房屋全部拆除，且未对吴自全给予拆迁补偿安置，吴自全有权向顺义区住建委就房屋拆迁纠纷进行裁决提出申请。《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》第四条对裁决机关不予受理情形予以列举。本案不存在裁决机关不予受理的相关情形。吴自全虽非西泗上村村民，未取得涉诉五间房屋对应土地的《集体土地建设用地使用证》或其他土地使用凭证，但吴自全获得涉诉五间房屋的所有权是合法的。根据“房地一体”的原则，吴自全使用该五间房屋所对应的土地亦不违反法律规定。顺义区住建委认为涉诉房地不属于宅基地，但提供的与天房银地公司工作人员王跃江进行谈话而制作的谈话笔录并不足以证明该意见。且《北京市顺义区后沙峪镇西泗上村棚户区改造土地开发项目拆迁实施方案》第三章“住宅拆迁补偿安置方案”中第九条的规定，也并未排除没有《集体土地建设用地使用证》或其他土地使用凭证的宅基地实际使用者作为房屋产权人享有被拆迁人的权利。综上，一审法院以顺义区住建委作出被诉《不予受理决定书》的主要证据不足为由，判决撤销被诉《不予受理决定书》并责令其对吴自全提交的房屋拆迁纠纷裁决申请依法重新作出处理决定具有相应事实及法律依据，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市顺义区住房和城乡建设委员会负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 蔡英伟审 判 员 杨 旸审 判 员 王 伟二〇二〇年四月二十二日法官助理 郝 丹法官助理 武 宁书 记 员 李露希书 记 员 林淡萍