内蒙古自治区包头市中级人民法院   行政判决书   （2020）内02行终4号   上诉人（原审原告）冯波，男，1963年1月23日出生，现住内蒙古自治区包头市。   委托代理人楚文军，内蒙古彦坤律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）包头市人力资源和社会保障局。   法定代表人李新亮，局长。   委托代理人刘鑫。   委托代理人王超。   被上诉人（原审被告）包头市人民政府。   法定代表人赵江涛，市长。   委托代理人庞婉仪。   原审第三人内蒙古包钢钢联股份有限公司。   法定代表人李德刚，该公司董事长。   委托代理人张旭，该公司法律事务部法律顾问。   委托代理人乔恺，该公司法律事务部法律顾问。   上诉人冯波因工伤行政认定一案，不服内蒙古自治区包头市九原区人民法院（2019）内0207行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年1月14日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。   原审法院查明，原告冯波系第三人内蒙古包钢钢联股份有限公司化检验中心物理热酸检验工。2018年4月14日，原告冯波到工作单位上夜班（夜班的工作期间为当日17点至次日早8点整），正常签到。2018年4月15日早晨，原告冯波因为头痛，被同事送往内蒙古包钢医院进行诊治，门诊初步诊断为脑出血，既往史为高血压病史；住院治疗至2019年5月9日，出院诊断证明书记载为“1.小脑出血；2.双额叶、左颞叶脑内血肿；3.硬膜下血肿；4.蛛网膜下腔出血；5.额骨、顶骨骨折；6.高血压；7.窦性心动过速；8.嗅觉障碍；9.肺炎。”2018年5月9日，第三人内蒙古包钢钢联股份有限公司向被告包头市人力资源和社会保障局就有关原告冯波的伤情进行工伤申报。在接到工伤认定申请后，被告包头市人力资源和社会保障局经过立案、工伤事故调查、调取病历等相关工作，认为原告冯波所受伤害不是因为工作原因导致，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条的规定，故于2018年9月30日作出了包人社非工伤认字［2018］20号《包头市人力资源和社会保障局不予认定工伤决定书》，认定原告冯波非因工受伤并书面送达第三人内蒙古包钢钢联股份有限公司。原告冯波对上述决定不服，在法定期限内向被告包头市人民政府申请复议。被告包头市人民政府依据法定复议程序进行审查后，于2019年4月8日作出包府复决字［2019］6号《包头市人民政府行政复议决定书》，维持被告包头市人力资源和社会保障局作出的包人社非工伤认字［2018］20号《包头市人力资源和社会保障局不予认定工伤决定书》，并且于2019年4月25日送达原告冯波。又查明，原告冯波陈述其“按时到单位上班，并按规范的操作程序工作，由于搬动重轨样品自身负重很大，导致碰撞受重伤，致使头部内出血、血肿及多处骨折，受伤后原告意识模糊，之后发生的事情没有了记忆。”与被告包头市人力资源和社会保障局调查取证的证据材料相矛盾，没有相关证据证明其本人是被重物所伤。   原审法院认为，中华人民共和国境内的企业、事业单位等组织的职工，均有依照国务院《工伤保险条例》的规定，享有工伤保险待遇的权利。本案中，原告冯波于2018年4月14日下午正常上班，次日早晨因头痛被同事送往医院进行诊治，被诊断为“小脑出血”等症状并住院治疗，第三人内蒙古包钢钢联股份有限公司在法定时间内向被告包头市人力资源和社会保障局申请原告冯波之伤情为工伤。被告包头市人力资源和社会保障局经过受理、发出工伤认定限期举证通知、接受用人单位的材料、作出工伤认定时限中止通知、调查取证等一系列程序，查明原告冯波在工作日的不同时段，与同事有过交流，并非其所述搬动重轨样品导致碰撞受重伤后意识模糊，之后发生的事情没有了记忆的情况，故根据《工伤保险条例》第十四条、第十五条之规定，作出了原告冯波非工伤的包人社非工伤认字［2018］20号《包头市人力资源和社会保障局不予认定工伤决定书》的认定结论并书面送达第三人内蒙古包钢钢联股份有限公司。被告包头市人力资源和社会保障局作出上述不予认定工伤决定的行政行为，事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，并无不妥之处。被告包头市人民政府收到原告冯波的复议申请后，依据复议程序，作出包府复决字［2019］6号《包头市人民政府行政复议决定书》，适用法律正确，程序合法，内容并无不妥之处。原告冯波的伤情是客观存在的，但其无证据证明是在工作时间、工作岗位因工作原因受到伤害，仅凭一张工作室的照片并不能证明其工作时间、工作岗位因工作原因受到伤害，其诉讼请求无事实依据及法律依据。被告包头市人力资源和社会保障局要求驳回原告冯波诉讼请求的辩解理由成立。被告包头市人民政府要求驳回原告冯波诉讼请求有相应的事实依据及法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条、第一百三十四条第一款、第一百三十五条、第一百三十六条第一款，《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款之规定，判决驳回原告冯波的诉讼请求。   上诉人冯波上诉称，一、上诉人是在工作时间、工作岗位因工作原因受伤，应认定工伤。原审认定上诉人伤情是客观存在的，但却以无其他证据证明是在工作时间、工作岗位因工作原因受到伤害，上诉人的诉讼请求无事实依据及法律依据驳回了上诉人的诉讼请求，上诉人认为一审适用法律错误：首先，上诉人是在工作时间内受伤。上诉人2018年4月14日17时接班至15日早晨被同事送往包钢医院时一直没有离开工作岗位。上诉人是单位化检验中心物理热酸检验工，工种为单独作业。上诉人上班时状态良好，在工作时间内因身体不适被同事发现送往内蒙古包钢医院，经诊断为：1、小脑出血；2、双额叶、左颞叶脑内血肿；3、硬膜下血肿；4、蛛网膜下腔出血；5、“额骨、顶骨骨折”。众所周知，“额骨、顶骨骨折”必然是外力导致的损伤，因此上诉人受伤是在工作时间内。其次、上诉人受伤是在工作场所。上诉人是第三人内蒙古包钢钢联股份有限公司职工，内蒙古包钢钢联股份有限公司位于包钢厂区内，包钢多年来实行门禁制度，上下班员工进入门岗要刷员工卡，进厂后还需要点名、刷卡。上诉人接班后一直在与工作职责相关的工作场所从事本职工作。因此上诉人受伤是在工作场所。再次，上诉人受伤是因工受到伤害。虽然上诉人受伤时没有第三人在场，且伤情表面没有发肿和流血的地方，但人体骨折分为开放性骨折和闭合性骨折，闭合性骨折周围的皮肤软组织条件较好，没有出现皮肤软组织的破溃，这是医学常识。也正是由于受伤部位没有发现肿和流血现象才使单位和医院发生误判做出不切实际的表述。此外，从人体损伤到出现严重后果也有一个发展过程，被上诉人调查核实时，上诉人同事的证言恰恰能够证明上诉人的任劳任怨、忠于职守、轻伤不下火线的老黄牛精神。难道就因为上诉人的超强忍耐力就否认上诉人在工作时间、工作岗位因工作原因导致的“额骨、顶骨骨折”吗？二、被上诉人应当依据行政合理性、合法性原则，结合相关证据材料，当相信工伤存在的可能大于不存在的可能时，适用优势证据的标准推定上诉人为工伤。行政行为的证明标准有三种：合理根据标准、优势证据标准以及确凿证据标准。根据行政行为种类的不同证明标准也随之变化。工伤认定随着不同阶段的推进，认定标准也随之提高。在申请阶段，作为启动工伤认定程序的申请人，虽然承担举证责任，但是提供的证据与材料只需让行政机关相信工伤存在的可能性即可，也就是证明标准中的合理根据标准。《工伤保险条例》第十九条第二款所规定的用人单位的举证责任的证明标准是有确凿的证据证明不是工伤，是证明标准中的最高标准。若用人单位不能排除一切合理怀疑，则举证责任没有完成。在工伤认定阶段，如果用人单位没有确凿的证据证明不是工伤，而劳动者提供的材料又无法证明是工伤，行政机关应当根据审核需要，对事故伤害进行调查核实，结合相关证据材料，当相信工伤存在的可能大于不存在的可能时，适用优势证据的标准推定为工伤。本案中，上诉人已按合理根据标准提供相应证据材料，单位也没有确凿的证据证明不是工伤。因此，被上诉人应当依据行政合理性、合法性原则，根据审核需要对事故伤害进行调查核实，结合相关证据材料，当相信工伤存在的可能大于不存在的可能时，适用优势证据的标准推定上诉人为工伤。三、从立法体系和立法目的看，《工伤保险条例》第十六条确切规定了三种不能认定或视同工伤的情形，即（一）因犯罪或者违反治安管理伤亡的；（二）酗酒导致伤亡的；（三）自残或者自杀的。结合第十四条第（七）项规定：“法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形”。第十九条第二款规定：“职工或者直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”。立法如此规定是基于国家的医疗卫生保障体系尚未完全建立起来，国民收入水平有限，尚不能自行抵御医疗、意外等风险。由此国家通过立法来弥补国家保障体系的缺乏而给职工造成的损害，即只要不是《工伤保险条例》第十六条规定的情形，劳动与社会保障部门就应该认定为工伤，尽最大可能的减少职工的损失。而被上诉人包头市人力资源和社会保障局存在机械解读、曲解适用《工伤保险条例》的情形。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求二审法院：1、撤销（2019）内0207行初65号行政判决，发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人包头市人力资源和社会保障局及被上诉人包头市人民政府均未向本院提交书面答辩意见。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。但一审认定的“原告冯波陈述其按时到单位上班，并按规范的操作程序工作，由于搬动重轨样品自身负重很大，导致碰撞受重伤，致使头部内出血、血肿及多处骨折，受伤后意识模糊，之后发生的事情没有了记忆，与被告包头市人力资源和社会保障局调查取证的证据材料相矛盾”的事实不当。包头市人力资源和社会保障局调查取证的证据并不能证明冯波未碰撞受伤。   本院认为，根据《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定，职工在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。本案第三人内蒙古包钢钢联股份有限公司对冯波在工作时间和工作场所内受到伤害没有异议，且根据本案查明的事实，冯波受到事故伤害确实发生在工作时间和工作场所内。根据上述条例之规定，冯波是否因工作原因受到事故伤害成为判断其能否认定工伤的关键要件。首先，《工伤保险条例》第十九条第二款规定，“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”根据该规定，用人单位主张不属于工伤的，则需对其主张承担举证责任。用人单位提供的证据不能证明职工受事故伤害不属于工伤的，则未完成举证义务，劳动保障部门可以认定用人单位的主张不能成立。再结合本案事实，本案为用人单位内蒙古包钢钢联股份有限公司向被上诉人包头市人力资源和社会保障局申请的工伤。据此可以间接说明，用人单位内蒙古包钢钢联股份有限公司并未对冯波构成工伤提出异议。在这种情况下，被上诉人包头市人力资源和社会保障局除非经过调查取证有确凿证据证明冯波并非在工作时间和工作场所内因工作原因受到事故伤害，才可以作出不予认定工伤决定。也即，在工作场所和工作时间内，劳动保障部门没有证据证明职工受伤是非工作原因导致的，应当承担举证不能的后果。本案中，被上诉人包头市人力资源和社会保障局依据对牛峰及王志斌的调查询问笔录认定上诉人冯波并非因工作原因受到事故伤害，但上诉人冯波为单独作业，牛峰及王志斌并非直接证人，且该两份调查询问笔录并不能直观反映出冯波未受到事故伤害，不足以否定冯波在工作时受伤的事实。而被上诉人包头市人力资源和社会保障局依据该两份调查询问笔录否定冯波因工作原因受到事故伤害也就缺乏充分事实根据。其次，冯波的住院诊断结果中有硬膜下血肿，额骨、顶骨骨折等情形，住院病案首页记载有创伤性颅内血肿。而被上诉人包头市人力资源和社会保障局在作出不予认定工伤决定过程中并未对该情况向冯波及其家属进行调查了解，且被上诉人包头市人力资源和社会保障局不能对冯波存在额骨、顶骨骨折等情形作出合理解释。再次，工作时间和工作场所在工伤认定中一方面是补强工作原因，另一方面是在工作原因无法查明时，用以推定是否属于工作原因。因此，在工作时间和工作场所内，没有直接证据证明冯波系非工作原因受到事故伤害的，应当推定为符合工伤，这种推定亦符合《工伤保险条例》的相关规定及保障因工作遭受事故伤害职工合法权益的立法宗旨。综上，上诉人冯波在工作时间和工作场所内受伤，被上诉人包头市人力资源和社会保障局在无相反证据证明冯波从事与工作无关的活动受到事故伤害的情况下，仅依据对牛峰、王志斌的调查询问笔录及冯波住院病历即认定上诉人冯波受伤事故不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条的规定，进而作出不予认定工伤决定属认定事实不清、适用法律错误。被上诉人包头市人民政府作出维持原不予认定工伤决定的行政复议决定亦属认定事实不清，适用法律错误。一审仅以冯波的陈述与被上诉人包头市人力资源和社会保障局所做的两份调查询问笔录矛盾为由，作出驳回冯波诉讼请求的判决不当，应予纠正。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：   一、撤销内蒙古自治区包头市九原区人民法院（2019）内0207行初65号行政判决；   二、撤销包头市人民政府作出的包府复决字［2019］6号行政复议决定；   三、撤销包头市人力资源和社会保障局作出的包人社非工伤认字［2018］20号不予认定工伤决定；   四、责令包头市人力资源和社会保障局重新作出行政行为。   一、二审案件受理费各50元，由被上诉人包头市人力资源和社会保障局负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 边学武   审 判 员 任晓莉   审 判 员 谷天华     二○二○年四月二日   法官助理 牟尧彤   书 记 员 韩 燕   附：本案所适用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。