贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔02行终28号上诉人（原审被告）盘州市丹霞镇人民政府，住所地：贵州省盘州市丹霞镇水塘居委会，统一社会信用代码：11520202009465680U。法定代表人濮家兴，系该镇镇长。委托代理人景仲书，男，1978年9月29日出生，汉族，住贵州省盘县，系该镇政务服务中心主任。委托代理人路快，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师，执业证号：15201201410935626。被上诉人（原审原告）徐小宽，男，1957年10月22日出生，汉族，农民，住贵州省盘州市。委托代理人罗登莲，女，1965年9月16日出生，布依族，住贵州省盘州市，系徐小宽之妻。委托代理人徐本贤，男，1987年8月27日生，布依族，住贵州省盘州市，系被上诉人之子。上诉人盘州市丹霞镇人民政府（以下简称丹霞镇政府）因与被上诉人徐小宽确认强制拆除房屋违法一案，不服贵州省水城县人民法院（2019）黔0221行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭对本案进行了审理。上诉人盘州市丹霞镇人民政府委托代理人景仲书、路快，被上诉人的委托代理人罗登莲、徐本贤到庭参加诉讼。现已审理终结。徐小宽一审诉讼请求：请求判决确认被告于2018年11月16日强制拆除原告位于盘州市住房的行政违法；案件受理费由被告承担。一审法院查明：原告徐小宽系盘州市丹霞镇坪川村撮箕坡村二组村民，其在该村拥有面积约120平方米的瓦房，用于堆放粮食。2018年11月16日，被告盘州市丹霞镇人民政府组织工作人员将该房屋拆除。原告徐小宽认为被告拆除房屋无相关法律依据，损害其合法权益，向法院提起行政诉讼。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条规定，被告盘州市丹霞镇人民政府无正当理由拒不到庭，可以缺席判决。在庭审中，原告陈述拆除房屋时被告盘州市丹霞镇人民政府副镇长、政法委书记及其工作人员均在场。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，因被告盘州市丹霞镇人民政府未向本院提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，视为没有相应的证据。被告盘州市丹霞镇人民政府经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，视为自动放弃答辩、辩论、举证、质证等诉讼权利，应承担于己不利的法律后果。因此，被告盘州市丹霞镇人民政府在无相关法律依据和未履行法定程序的情况下拆除原告房屋的行为属违法行为，鉴于该行政行为已实施完毕，无可撤销内容，应依法确认为该行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十七条第二款、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告盘州市丹霞镇人民政府2018年11月16日强制拆除原告徐小宽位于盘州市房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告盘州市丹霞镇人民政府负担。盘州市丹霞镇人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，将本案发回重审或在查清事实后直接改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审仅依据拆除房屋是上诉人的工作人员在现场即认定本案拆除行为系上诉人组织实施，并进而认定本案属于行政诉讼受案范围，属明显的事实认定不清，并由此导致法律适用错误和裁判结果错误。首先，被上诉人诉称的老旧房屋拆除的行为主体为盘州市丹霞镇坪川村村民委员会（以下简称“坪川村委会”），而非上诉人。2018年11月10日，坪川村委会下发《盘州市丹霞镇坪川村老旧房拆除工作方案》，对有两处住房的，拆除存在安全隐患的老旧房屋。2018年11月16日，涉案房屋被坪川村委会拆除。据此，实施本案房屋拆除行为主体系坪川村委会，一审法院对案涉房屋拆除主体认定错误。其次，一审法院认定本案拆除行为系上诉人组织实施属事实认定不清。案涉房屋拆除时，对全镇帮扶工作负主要责任的乡镇工作人员系根据《盘州市丹霞镇坪川村老旧房拆除工作方案》第一条的要求到场，一审法院仅以到场为由就认定拆除行为系上诉人组织实施属于事实认定不清。再次，上诉人并未委托坪川村委会对案涉房屋进行拆除，坪川村委会的拆除行为不构成上诉人的具体行政行为。一审法院依据盘州扶领发(2017)40号文件和六盘水乡村脱贫办通(2018)l号文件认定拆除房屋系为了履行行政管理职责的行为，但一审法院忽视了六盘水乡村脱贫办通(2018)l号文件的收文对象是“各县（市、特区、区）人民政府”，盘州扶领发(2017)40号文件的收文对象是“各乡镇人民政府、街道办事处”，即根据前述文件履行拆除房屋职责的是乡镇人民政府及街道办事处。然而，本案中，上诉人并未委托坪川村委会实施房屋拆除事项，此事项也并非是法律、法规、规章的授权村委会履行行政管理职责的事项，因此，坪川村委会的拆除行为不能认定为上诉人的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及第十二条的规定，行政诉讼应是行政机关及其工作人员做出了具体行政行为，且侵犯了行政相对人的合法权益时，行政相对人才有权对行政机关提起行政诉讼。本案中，被上诉人诉称的行为主体应为坪川村委会，上诉人并未在本案中实施具体的行政行为，不是本案适格的被告，故本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应当驳回被上诉人的起诉。二、本案一审程序严重违法，遗漏了必须参加诉讼的当事人坪川村委会。被上诉人诉称的老旧房屋拆除的行为主体为坪川村委会，被上诉人错列了上诉人为本案被告，而遗漏了坪川村委会，一审法院在坪川村委会未参加诉讼的情况下径直判决，程序严重违法，根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，应当驳回被上诉人的起诉。三、回归到本案实体问题，证据证实被上诉人诉称的老旧房屋拆除的行为是坪川村委会履行法定职责的行为。坪川村委会在拆除被上诉人的老旧危房之前，已经多次召开群众会议、进行政策宣传与宣讲，在被上诉人经多次劝说均未自行拆除的情况下，坪川村委会才予以拆除，坪川村委会已经尽到相应义务。《村民委员会组织法》对村民委员会的职责作出了明确的规定，其中第二条第二款规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”，第八条第二款规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。农村的土地属于集体所有。本案中，坪川村委会拆除村内老旧房屋“腾笼换鸟”系对集体所有的土地的重新优化，其行为不但排除了被上诉人老旧危房的危险性，同时节省了被上诉人自行拆除的支出，且拆除行为有明确的法律、法规依据，故被上诉人诉称的老旧房屋拆除的行为系坪川村委会履行法定职责的行为。另外，坪川村委会在拆除原告的老旧危房之前，曾于2018年11月8日召开群众“火笼会议”，明确告知根据中共中央、国务院，农业农村部及贵州省委省政府关于农村人居环境整治和农村宅基地使用的规定，农村实行“一户一宅”的宅基地使用原则，新房建成后必须及时拆除旧房，将宅基地交还村集体。本案老旧危房存在重大安全隐患，并影响了村容村貌，与建设社会主义小康社会的要求不符，必须自行拆除。鉴于此，坪川村委会于2018年11月10日制定《盘州市丹霞镇坪川村老旧房拆除工作方案》，明确了老旧危房拆除的工作组成员、拆除对象范围及宣传解释等工作安排，并形成会议记录。2018年11月14日，坪川村委会再次组织召开群众工作会议，进行政策宣讲，并每日通过喇叭进行宣传等。因此，坪川村委会履行法定职责对被上诉人的老旧危房拆除之前，已经按照政策规定督促和要求被上诉人自行拆除，在经多次劝告未果之后，才实施了拆除行为。该拆除行为依法属于无因管理，故本案并非行政诉讼，应是原告与坪川村委会之间的民事纠纷。综上所述，因一审判决认定事实不清、适用法律错误，且存在严重的程序违法行为。另，上诉人并没有委托坪川村委会实施拆除，村委会作出的行为不等于上诉人的行政行为，该拆除行为也非行政管理职责的事项。被上诉人徐小宽辩称，一审法院认定事实清楚，作出的判决公平公正，上诉人上诉无事实依据，应维持原判。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对一审判决查明的事实本院予以确认。本院认为，本案二审争议焦点为：一、上诉人是否系强制拆除案涉房屋的主体；二、若上诉人是强制拆除房屋的主体，其实施的强拆行为是否有事实及法律依据。关于争议焦点一，从盘州扶领发（2017）40号文件和六盘水乡村脱贫办通（2018）1号文件能够看出拆除房屋系履行行政管理职责的行为。上诉人在本案一、二审中均主张强制拆除案涉房屋的行为主体为坪川村村委会，但盘州市人民政府信访事项复查委员会盘州信复不受字【2019】30号申请复查不予受理告知书中，就徐育东等人反映的房屋被强制拆除的问题，明确载明丹霞镇政府的处理意见认为：“丹霞镇坪川村脱贫攻坚队、村两委及网格员在开展脱贫攻坚老旧房拆除工作前，采取开群众会、火笼会及入户等多种方式进行宣传及通知，因你们的老旧房未按期自行拆除，丹霞镇人民政府组织相关人员对你们的老旧房进行拆除。”结合拆除案涉房屋时，丹霞镇政府工作人员在现场参与的事实，一审判决认定本案拆除行为系盘州市丹霞镇人民政府组织实施并无不当。关于争议焦点二，《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省农村危房改造和住房保障三年行动计划(2017—2019年)的通知》明确规定:大力实施“危改”,保障住房安全。在依据农村危房评定标准科学评定危房等级基础上,分类组织实施,确保质量安全。同时,在该文件附件2“贵州省农村危房改造标准”中也明确:承重结构中危险构件的百分率大于30%,评定为一级。整体危险,需要拆除重新建设农房。本案中,上诉人丹霞镇政府在组织强制拆除案涉房屋前,房屋未经鉴定程序,直接对案涉房屋实施强制拆除,该拆除行为未能保障被上诉人的合法权益，程序违法。一审判决确认上诉人强制拆除案涉房屋的行政行为违法并无不当。综上所述，上诉人盘州市丹霞镇人民政府的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由盘州市丹霞镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  宋景伟审判员  瞿继红审判员  张 丽二〇二〇年四月十日法官助理罗先勇书记员姚梦龙附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。