浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终67号 上诉人（原审原告）赵贤明，男，1964年12月17日出生，汉族，户籍地新昌县。 被上诉人（原审被告）新昌县七星街道办事处，住所地新昌县七星街道办事处。 法定代表人俞均坪，主任。 出庭行政机关负责人张锋，副主任。 委托代理人**先，浙江新时代律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新昌省级高新技术产业园区管理委员会，住所地新昌县七星街道三花路2号科创中心。 法定代表人俞伟峰，主任。 出庭行政机关负责人戴华富，副主任。 委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）新昌县七星街道庙前地股份经济合作社，住所地新昌县七星街道庙前地村。 法定代表人王国军，董事长。 委托代理人吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 赵贤明因诉新昌县七星街道办事处（以下简称“七星街道办”）、新昌省级高新技术产业园区管理委员会（以下简称“高新园区管委会”）、新昌县七星街道庙前地股份经济合作社（以下简称“庙前地股份合作社”）履行行政协议一案，不服新昌县人民法院（2019）浙0624行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月19日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人赵贤明，被上诉人七星街道办副主任张锋及该单位委托代理人**先，被上诉人高新园区管委会副主任戴华富及该单位委托代理人裘彰林，被上诉人庙前地股份合作社委托代理人吕凯利到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年4月28日，新昌县人民政府办公室发布《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案》（新政办发〔2018〕56号，以下简称“《补偿方案》”）。《补偿方案》第五条规定，七星街道办负责旧村改造的组织实施，承担房屋拆除补偿的具体事务工作；高新园区具体负责改造资金保障和安置地块的安排落实及配套建设工作。第十条规定，符合村民建房审批条件的农户给予安排宅基地；安置地具体由高新园区管委会统一规划，统筹安排，落实安置用地；选择宅基地安置的，免缴城市基础设施配套费。2018年6月14日，赵贤明（乙方）与七星街道办（甲方）签订《房屋批建协议》，约定：乙方选择的补偿方式为批建安置，由高新园区管委会统一规划，统筹安排落实安置用地；在选择宅基地建房户搬迁腾空验收之月起12个月内落实安置用地放样；对其超期限时段应作临时安置补偿，补偿标准按被拆除房屋建筑面积每月每平方米20元计算。赵贤明于2018年7月28日搬迁腾空，相关房屋已拆除。同日，赵贤明领取旧村改造补偿款108560元。至原告起诉时高新园区管委会就安置地的相关审批手续正在办理过程中。被告七星街道办、高新园区管委会于2019年10月25日在涉诉地块安置组织了抽签择地，因原告在内的宅基地安置户拒绝而中止。另查明，涉诉拆迁安置地室外配套工程建设内容包括场外道路、给排水工程、景观绿化工程、围墙及大门工程、土方工程、路灯及监控工程、场外供电工程，投资估算4314.2万元。即政府除支付每户奖励费用外为每个宅基地安置户需投入资金68.47万元。同时，为维护宅基地安置户利益，两被告作出了如下承诺：此类房屋今后如遇征收，补偿标准将不低于集体土地上的房屋征收补偿标准。 一审法院审理认为，关于《房屋批建协议》是否合法有效、安置国有划拨建设用地建房是否减损原告利益、是否符合行政协议约定。案涉《补偿方案》既是《房屋批建协议》签订的依据，也是《房屋批建协议》具体内容的组成部分。符合建房审批条件的农户选择批建安置或货币安置，由农户自愿作出选择。协议虽对原有房屋不作补偿作了明确，但以争先签约奖与腾空奖方式给予了经济补偿，为每户配套工程建设投入了资金。即为履行协议，国家需为每户负担约80余万元资金支出。为此，《房屋批建协议》内容真实自愿、公平合理，应属合法有效。被告七星街道办辩称，国有划拨建设用地是国家向农村集体经济组织征收的，已经向农村集体经济组织支付了征地费用，相对农村集体建设用地具有更高的价值，安置国有划拨建设用地不减损原告利益。结合此类房屋今后如遇征收，补偿价格不低于集体土地上的房屋征收补偿价格，被告所作的承诺。该院对此予以认可。安置国有划拨建设用地建房对原告利益没有减损。且《房屋批建协议》中未明确约定安置土地须为庙前地村集体土地，即被告没有提供“庙前地集体土地安置宅基地”的合同义务。原告诉请被告给予集体土地安置宅基地与合同约定不符，缺乏请求权基础，不予支持。 关于规范性文件附带审查问题。为加快城市建设，提高城市品位，保障人民群众共享城市改革发展和文明进步成果，在对七星街道庙前地村范围内的未改造房屋实施旧村改造时，新昌县人民政府办公室制定了案涉《补偿方案》，该方案内容不违反法律、法规和部门规章等上位法的规定，其制订程序也不存在违反法律、法规等相关规定的情形，内容与国家实施乡村振兴战略要求相一致。即在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。同时符合国家完善农村宅基地管理制度的规定，即科学确定农村居民点用地布局，防止出现新的“城中村”。基于此，《补偿方案》符合法律规定。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。 赵贤明提起上诉称：1.根据《补偿方案》第十点规定，上诉人签订《房屋批建协议》并选择宅基地建房，上诉人是宅基地建房户。本次旧村改造，住宅房屋无偿拆除，是自拆自建，属于新农村改造，也应当确认上诉人是宅基地建房户。2.根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条及《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》第三点规定，宅基地就是集体所有的土地，不是国有划拨土地。3.鉴于宅基地属集体土地，而高新园区管委会作为行政机关无法提供农村集体建设用地，《房屋批建协议》将高新园区管委会作为落实宅基地安置用地的实施单位，是明显的程序错误，该协议是违法无效的。4.本次旧村改造，上诉人住宅房屋未获得任何补偿，故本村旧村改造选择宅基地的建房户是自拆自建，宅基地必须依法安排在本村的集体土地上。5.村民委员会未经村民会议或村民代表会议讨论决定，擅自与有关部门签订征地协议，将上诉人的建房宅基地移地安置，改变为国有划拨土地，侵害上诉人的合法权益，庙前地股份合作社是适格被告。6.一审法院对《房屋批建协议》的认定违法。将上诉人的宅基地安置在国有划拨土地上，表明上诉人建房的宅基地（集体土地）没有了，意味着本村的集体土地也没有了，上诉人是本村集体经济组织成员，利益被减损。根据《补偿方案》及《房屋批建协议》约定，上诉人选择宅基地建房，宅基地应当是集体土地，而非国有划拨土地。7.被上诉人仅向上诉人支付了争先签约奖、腾空奖，没有对住宅房屋作出补偿，案涉《补偿方案》《房屋批建协议》违反了物权法第42条规定，属于合同法第52条规定的违法无效协议。8.一审法院对本案证据认定违法错误。上诉人一审证据1、4、5均与本案具有关联性，能够证明上诉人的主张，一审法院认定上述证据缺乏关联性错误。上诉人起诉是要求安置宅基地（集体土地），高新园区管委会对国有划拨建设用地办理上报审批与上诉人无关，其所提供的证据1-8也与本案无关联。一审法院不采纳上诉人提交的《24户原告共同诉讼的举证与反驳（一）》《24户原告共同诉讼的举证与反驳（二）》《24户原告共同诉讼的举证（三）》，却逐一采纳三被上诉人的证据，侵犯了上诉人的合法权益。9.案涉《补偿方案》违反《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款、第一百五十二条及《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》《关于实施乡村振兴战略的意见》等法律、法规、规章规定，该规范性文件不合法。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 七星街道办提交答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。2.上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围。《房屋批建协议》所涉地块性质为国有划拨建设用地，国有划拨建设用地与农村集体建设用地相似，均无使用年限限制，都可建房，故安置国有划拨建设用地建房对上诉人权利义务不产生实际影响。3.即使本案属于行政诉讼受案范围，为上诉人安置国有划拨建设用地也没有减损其利益，上诉人的诉请没有诉的利益，其起诉亦应驳回。国有划拨建设用地由国家向集体经济组织征收，已支付相应征地费用，较农村集体建设土地有更高的价值。4.在现安置地块安排国有划拨建设用地，是原新昌县七星街道庙前地村自己的选择。5.即使本案属于行政诉讼受案范围，上诉人要求在庙前地村集体土地上安置宅基地的诉请也缺乏事实和法律依据。根据案涉《房屋批建协议》约定，安置地具体由高新园区管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地。众所周知，高新园区管委会系国家机关而非农村集体经济组织，只能提供国有建设用地，无法提供农村集体建设土地。且《房屋批建协议》也未明确约定安置土地须为庙前地村集体土地。6.上诉人申请附带审查规范性文件缺乏事实与法律依据，且与其第一项诉请相冲突。上诉人第一项诉请目的是要求履行《房屋批建协议》，表明其对协议效力并无异议，而该协议是依照《补偿方案》规定的标准、程序等经协商一致而订立。上诉人在未就《房屋批建协议》提出异议的情况下，请求审查该协议依据的规范性文件，缺乏事实和法律依据。7.即使需要审查规范性文件，案涉《补偿方案》的制定主体、程序、内容也符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 高新园区管委会提交答辩称：1.一审判决认定事实清楚。高新园区管委会并未在案涉《房屋批建协议》上签章，并非该协议当事人。但上述协议中“安置地具体由高新园区管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地”之约定，符合《补偿方案》第五条“高新园区具体负责改造资金保障和安置地块的安排落实及配套”规定，高新园区管委会已根据方案规定有序推进落实安置用地，目前相关准备工作已完成，可供被搬迁人择地建房。2.高新园区管委会给予上诉人安置国有划拨土地建房不违反《房屋批建协议》约定，也不违反《补偿方案》相关规定。案涉《房屋批建协议》中并无为上诉人安置“庙前地村集体土地作为安置宅基地”的约定，上诉人该项诉请缺乏事实依据。3.高新园区管委会根据《补偿方案》规定，给予上诉人安置国有划拨土地建房，不损害上诉人的利益。且国有划拨建设用地相对农村集体建设土地具有更高的价值，对上诉人的权利义务不产生实际影响。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 庙前地股份合作社提交答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。2.原新昌县七星街道庙前地村民委员会已于2019年4月29日撤销，进行撤村建居工作。在居民委员会设立前，由庙前地股份合作社代行原新昌县七星街道庙前地村民委员会管理职责。3.庙前地股份合作社并非本案第三人。⑴2018年6月，上诉人作为户主代表与七星街道办签订案涉《房屋批建协议》，协议第三条约定的补偿方式是批建安置，现上诉人对该协议的履行内容有异议提起诉讼，但原新昌县七星街道庙前地村民委员会并非《房屋批建协议》的当事人。⑵上诉人诉请判令三被上诉人在新昌县七星街道庙前地村集体土地上给予其125平方米的宅基地，但根据《浙江省实施中华人民共和国土地管理法办法》第三十六条第一款“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”的规定，原新昌县七星街道庙前地村民委员会并无对宅基地的审核、批准职权。因此，庙前地股份合作社与上诉人的诉讼请求没有法律上的利害关系，不属于本案第三人。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人赵贤明起诉时的第一项诉讼请求为“判令三被告在新昌县七星街道庙前地村集体土地上给予原告125平方米的宅基地”，并在二审中明确其是基于案涉《房屋批建协议》第五条“被拆除房屋所有人选择宅基地安排的，免缴城市基础设施配套费”约定及《补偿方案》相关规定，要求三被上诉人按其诉请履行上述《房屋批建协议》。经审查，上诉人赵贤明（乙方）与被上诉人七星街道办（甲方）签订的《房屋批建协议》中，双方对于批建安置的具体约定为“甲方按建房审批标准安排，安置地具体由高新园区管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地，其原有房屋不作补偿，应自行拆除。…高新园区管委会应在选择宅基地建房户搬迁腾空验收之月起12个月内落实安置用地放样，对其超期限时段应作临时安置补偿，补偿标准按被拆除房屋建筑面积每月每平方米20元计算。被拆除房屋所有人选择宅基地安排的，免缴城市基础设施配套费”，其中并无安置土地必须为庙前地村集体土地的明确约定，且无证据显示被上诉人高新园区管委会为上诉人落实相应面积的国有划拨土地作为其建房用地之做法减损了上诉人的合法权益。故上诉人该项诉请缺乏请求权基础，亦缺乏事实依据，一审法院未予支持，并无不当。 经本院二审询问，上诉人明确其规范性文件合法性审查请求是针对案涉《补偿方案》第五条中“高新园区具体负责改造资金保障和安置地块的安排落实及配套建设工作”规定提出，认为高新园区管委会只能安置国有划拨土地，没有安置集体土地的权利。本院认为，该规定是新昌县人民政府基于庙前地村旧村改造工作实际作出，未发现存在违法情形，上诉人也无法说明具体违反的上位法规定，故对上诉人关于该规定违法的主张，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，处理结论得当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵贤明负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  傅芝兰 审判员  蒋 瑛 二〇二〇年四月十五日 书记员  孟树楠