内蒙古自治区内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）内08民终91号上诉人（原审被告）：内蒙古鑫盛能源化工有限公司（以下简称鑫盛化工公司）。法定代表人：张某。委托诉讼代理人：董某，内蒙古蒙商律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：磴口县自然资源局(以下简称自然资源局)。法定代表人：王某。委托诉讼代理人：郭某。委托诉讼代理人：胡某，内蒙古大法扬律师事务所磴口分所律师。上诉人内蒙古鑫盛能源化工有限公司因与被上诉人磴口县自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服内蒙古自治区磴口县人民法院（2019）内0822民初1号民事判决，向本院提起上诉，本院于2020年1月2日立案后，依法组成合议庭开庭进行了审理，上诉人鑫盛化工公司委托诉讼代理人董某、被上诉人自然资源局委托诉讼代理人郭某、胡某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。鑫盛化工公司上诉请求：1、请求依法撤销一审判决，依法改判驳回自然资源局的诉讼请求。2、本案一审、二审诉讼费用由自然资源局承担。事实理由：一审认定事实错误，判令鑫盛化工公司向自然资源局支付1603万元及违约金没有依据。其一，涉案土地使用权出让合同中关于分期付款的约定无效。涉案土地上拟上的项目为年产30万吨合成氨、52万吨尿素项目，该项目已于2009年5月3日获得内蒙古自治区人民政府的批准，并将该项目列为内蒙古自治区内蒙古自治区巴彦淖尔市的重点项目。为了帮助上诉人筹措资金，加快年产30万吨合成氨、52万吨尿素项目建设进度，积极推进该项目的进款落实，磴口县人民政府于2009年6月9日向被上诉人和上诉人下发了（2009）175号《决定事项通知》，该通知经政府研究决定，责成自然资源局现行为鑫盛化工公司就涉案土地颁发国有土地使用权证书，土地出让金以打欠条形式处理。因此，双方签订的《国家建设用地使用权出让合同》中，就土地出让金的以分期付款方式支付的约定，完全与（2009）175号《决定事项通知》的要求的支付方式相悖，极大阻碍了项目的尽快落实，故，该约定无效。且该《通知》并未就该款项的支付时间做出明确规定，即意味着该款项的支付时间有鑫盛化工公司确定。其二、就该款项，并非鑫盛化工公司故意拖延不交，而是自然资源局违约在先所致。在鑫盛化工公司就该项目建设、引资过程中，自然资源局竟然罔顾签订建设用地使用权出让合同的事实，于2010年6月3日以“未经批准，擅自在治沙站境内占用国有土地377500平方米新建化肥厂项目”为由，向鑫盛化工公司下达了《责令停止违法行为通知书》，责令鑫盛化工公司停止建设；鑫盛化工公司又受到巴彦淖尔市森林公安局的传讯，得知该局以鑫盛化工公司非法占用农地为由，决定立案侦查。根据上述事实说明，自然资源局存在中途毁约和非法阻止鑫盛化工公司建设的行为。自然资源局将涉案土地使用权出让给鑫盛化工公司时，土地权属关系不清，故其先行违约的事实客观存在。所有投资人得知上述情况后，为了确保自己的投资安全，纷纷撤回投资意向，从而丧失了绝好的引资机会，最终导致项目搁浅至今，鑫盛化工公司自己的4000万元投资也无法收回，损失之巨大。基于此，自然资源局身为政府机关的特殊民事主体，肆意违背诚信原则，故意隐瞒客观事实，而一审法院在没有就案件事实查证属实的情况下，仅听自然资源局的一面之词，作出草率认定，该认定明显错误，请求二审法院予以纠正。综上所述，一审判决错误认定本案，判决结果显失公正。自然资源局答辩称：一、《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，鑫盛化工公司应当履行缴纳土地出让金的义务。2009年11月10日，鑫盛化工公司在自然资源局“以下简称自然资源局”举行的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，竞得编号为2009-011号地块的国有土地使用权，面积297068.44平方米，成交单价为60.019元/平方米，总价款为1783万元，2009年11月30日，鑫盛化工公司与自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定鑫盛化工公司分三期支付出让金，第一期出让金180万元在2009年12月3日前支付；第二期出让金620万元在2009年12月20日前支付；第三期出让金983万元在2010年1月24日前支付，如不能按时支付的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的3‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催缴后后仍不能支付的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。合同签后，除鑫盛化工公司于2009年11月19日缴纳的土地竞买保证金180万元转为出让金外，剩余1603万元出让金经自然资源局多次催缴至今未支付。2009年6月9日磴口县人民政府《决定事项通知》：“责成国土资源分局先为鑫盛化工公司以出让方式办理土地登记手续，并颁发国有土地使用权证书。土地出让金由该企业按国家工业最低限价（60元/㎡）交纳（以打欠条形式办理）。”2009年6月11日，鑫盛化工公司法定代表人王永和出具《欠条》和《承诺书》：“该出让金在企业签订出让合同前一次性付清。”“我公司持有磴国用（2009）字第09674号国有土地使用权证书所办理的一切事务所引发的法律后果及经济责任由我公司承担。”根据《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十六条“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”鑫盛化工公司通过竞拍方式取得该宗国有土地使用权，并与自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同是双方当事人的真实意思表示，合法有效，各方当事人均应按协议履行。在合同履行过程中，因上诉人未能按时支付剩余的土地出让金，违反了合同的约定，应承担相应的违约责任。自然资源局主张鑫盛化工公司支付拖欠国有建设用地使用权出让金的请求，符合法律规定和双方的约定，依法应当予以支持。二、自然资源局不存无故毁约和非法阻止鑫盛化工公司建设的行为（一）不存在占用农用地的行为1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第三款规定“供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。”2.内蒙古自治区人民政府2009年5月21日《关于磴口县年产30万吨合成氨52万吨尿素化肥项目建设用地的批复》（内政土发[2009]179号）涉案土地经内蒙古自治区人民政府批准转为国有建设用地，面积37.75公顷。故不存在占用1.根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定:国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地(包括林地)、建设用地和未利用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。3.根据《国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)的通知》各部门、各行业编制相关规划，也必须符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。要强化土地利用总体规划的整体控制作用，严格依据土地利用总体规划，从严审查各类建设规划中的用地规模和标准，不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局。4.根据《内蒙古自治区实施办法》第六条规定:旗县级以上人民政府根据土地利用总体规划，确认草原、林地所有权和使用权，分别依照《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》的有关规定办理，同一地块不得同时发放草原所有权证、草原使用证和林权证。5.依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十二条第三款:制定林业长远规划，应当遵循下列原则:与土地利用总体规划、水土保持规划、城市规划、村庄和集镇规划相协调。6.根据《磴口县1990年第一次全国土地调查成果》《土地利用总体规划》《土地勘测报告》(2008-D)，该地块地类为天然牧草地。该宗地在组件上报时磴口县土地利用总体规划确定该地块地类为天然牧草地。按照以上规定，该地类应确定为天然牧草地，不应该纳入林地管理，林业部门认定该宗地为林地，没有按照土地利用总体规划确认，依据不足。磴口县自然资源局严格按照《国土资源部建设用地审查报批管理办法》按天然牧草地组件逐级上报，并取得自治区人民政府批准，磴口县自然资源局地类认定及土地组件是合法的，不存在占用农用地行为。（二）不存在非法阻止施工的情形1.2009年6月11日，鑫盛化工公司法定代表人王永和出具《欠条》和《承诺书》：“该出让金在企业签订出让合同前一次性付清。”“我公司持有磴国用（2009）字第09674号国有土地使用权证书所办理的一切事务所引发的法律后果及经济责任由我公司承担。”鑫盛化工公司除于2009年11月19日缴纳的土地竞买保证金180万元转为出让金外，剩余1603万元出让金经自然资源局多次催缴至今未支付。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”自然资源局依据上述事实及法律规定，责令鑫盛化工公司停止建设。2.鑫盛化工公司在未获得《建设用地批准书》的情况下，擅自违法开工建设，自然资源局依法《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第六十七条之规定下达《责令停止违法行为通知书》，责令鑫盛化工公司停止违法行为，符合法律规定。综上所述，自然资源局的诉讼请求事实清楚，证据充分应当予以支持。鑫盛化工公司的上诉理由不能成立，应当予以驳回。自然资源局一审诉讼请求：1、要求鑫盛化工公司支付所欠土地出让金1603万元及逾期支付土地出让金所产生的利息和违约金；2、由鑫盛化工公司承担本案受理费等相关费用。一审法院审理查明事实：2009年11月10日，鑫盛化工公司在自然资源局举行的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，竞得编号为2009-011号地块的国有土地使用权，面积297068.44平方米，成交单价为60.019元／平方米，总价款为1783万元。2009年11月30日，双方签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定鑫盛化工公司分三期支付出让金，第一期出让金180万元在2009年12月3日前支付，第二期出让金620万元在2009年12月20日前支付，第二期出让金983万元在2010年1月24日前支付。如不能按时支付的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的3‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。合同签订后，除鑫盛化工公司于2009年11月19日缴纳的土地竞买保证金180万元转为出让金外，剩余1603万元出让金经自然资源局多次催缴至今未支付。另查明，双方约定，分期支付出让价款的，受让人在支付第二期及以后各期出让价款时，同意按照支付第一期出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率，向出让人支付利息。再查明，根据2019年1月31日磴口县委办公室、政府办公室关于印发《磴口县机构改革实施意见》的通知，原磴口县国土资源局变更为磴口县自然资源局。一审法院认为，合法有效的合同受法律保护。鑫盛化工公司通过竞拍方式取得了本案国有土地使用权，并与自然资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，该合同是双方当事人的真实意思表示，合法有效，各方当事人均应按协议履行。在合同履行过程中，因鑫盛化工公司未能按时支付剩余的土地出让金，违反了合同的约定，应承担相应的违约责任。自然资源局主张鑫盛化工公司支付拖欠国有建设用地使用权出让金的请求，符合法律规定和双方约定，本院依法予以支持。自然资源局要求鑫盛化工公司支付利息及违约金的请求，虽然双方当事人在合同中有约定，但二者具有违约金的性质。本案双方约定的违约金计算标准为日千分之三，应当认定为过高。故依法对违约金的计算标准予以调整，以中国人民银行同期同类人民币贷款逾期罚息利率为基础，上浮百分之三十计算。综上，依据《中华人民共和国合同法》第五条、第七条、第八条、第六十条、第一百零七条、第一百一十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条的规定，判决：内蒙古鑫盛能源化工有限公司于本判决生效后十日内支付磴口县自然资源局土地出让金1603万元，并支付违约金（违约金按照中国人民银行同期同类人民币贷款逾期罚息利率为基础，上浮百分之三十计算，从2009年12月4日起计至付清之日止）。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费117980元，由内蒙古鑫盛能源化工有限公司负担。二审中当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织双方对证据进行了质证，对双方有争议的证据和事实认定如下：鑫盛化工公司提交证据如下：证据1、磴口县人民政府《决定事项通知》【（2009）175号】；举证意图：1、涉案土地是被内蒙古自治区、巴彦淖尔市列为重点项目的“年产30万吨合成氨、52万吨尿素项目”的建设用地；2、为保证该项目的顺利实施，缓解鑫盛化工资金压力，促进项目实现早日投产，磴口县人民政府于2009年6月9日向自然资源局下发了（2009）175号《决定事项通知》，要求自然资源局允许鑫盛化工公司以打欠条的形式解决受让涉案土地使用权过程中如何支付土地出让金问题；3、自然资源局在签订《国有建设用地使用权出让合同》时，违反县政府行政决定，擅自将土地出让金的支付方式改为分期支付。上述事实证明，《国有建设用地使用权出让合同》中约定的分期付款与磴口县人民政府的要求相悖，该约定无效。自然资源局质证意见：对证据1的真实性认可，对举证意图不认可。理由：决定事项的通知仅仅是明确了土地出让金以打欠条的形式处理，但没有明确具体的支付期限，但在鑫盛化工公司的原法定代表人王永和出具的欠条中明确，该土地出让金在该企业签订出让合同前一次性付清，双方签订的国有建设用地使用权出让合同明确分三期支付出让金，土地出让合同只是对决定事项通知的付款方式的细化，并没有违反法律强制性的规定，出让合同的付款方式合法有效。证据2、（1）国有土地使用证复印件。（2）责令停止违法行为通知书【磴国土停字（2010）12号】（3）《关于尽快解决项目建设用地土地纠纷问题的函》收文签收单。举证意图：1、自然资源局一边将治沙站土地出让给鑫盛化工公司，并颁发377500平米土地使用证，一边又说鑫盛化工公司＂未经批准，擅自占用治沙站境内国有土地377500平米建设化肥项目"为由，自相矛盾，于2010年6月3日责令停止施工建设项目。2、为顺利建设项目，鑫盛化工公司曾于2009年7月8日向磴口县政府呈送函件，请求近快解决土地权属问题，但所请至今未果，土地权属仍在持续争议之中。上述证据和事实证明：1，自然资源局以公权力为强势，出尔反尔，以莫须有理由责令上诉人停工，违法干涉鑫盛化工公司正常项目建设，存在违约行为。2，证明出让给鑫盛化工公司的土地，长时间存在土地权属争议，鑫盛化工公司是土地权属争议受害人，为此，曾向自然资源局主管机关县政府提出过书面维权意见。自然资源局质证意见：对上述证据中的《国有土地使用权》，因不能提供原件对其真实性暂不认可，但该证据说明了自然资源局已经履行了该合同，交付了土地并办理了相应的手续。对《责令停止通知书》的真实性认可，对举证意图不认可，该通知是基于鑫盛化工公司在未获得建设用地批准书的情况下擅自违法开工建设，自然资源局依据原土地管理法第53条67条规定，下达的的责令停止违法建设，没有国有建设用地出让合同与责令停止违法行为通知书是两个不同的法律关系，在事实认定和法律适用以及处理程序上都是不同的。鑫盛化工公司不能以自身的行政违法抗辩应当履行的开工建设所需要的审批义务，应当履行合法有效出让合同的支付土地出让金的合同义务。关于《关于尽快解决项目建设用地土地纠纷问题的函》是鑫盛化工公司单方面的，不能作为证据使用，不能抗辩履行出让金的义务。证据3、（1）巴彦淖尔市森林公安局立案通知书【巴森刑立字（2009）001号】；（2）巴彦淖尔市林业局文件【巴林字（2015）299号】。举证意图：1、自然资源局视和违反土地法规定，明知治沙站土地存在权属争议，故意将治沙站争议土地出让给鑫盛化工公司，收取部分土地出让金后，长时间不协调不处理治沙站土地权属争议问题，以致因争议土地上建设项目被巴市林业公安局刑事立案，众投资人纷纷撤资。造成自治区人民政府高度重视，支持批准的河套平原规划建设重大化肥项目，建设失败，给地方支农产业和鑫盛化工公司造成巨大经济损失。2、2015年12月28日，巴彦淖尔市林业局以内蒙古鑫盛能源化工有限公司非法占用林地为事实，向磴口县人民政府下达责令纠正违法行为督办函文件，该文件再次责令鑫盛化工公司立即停止52万吨尿素化肥项目建设。上述证据和事实，证明自然资源局作为特殊民事主体，使用公权力违法行事，任意侵害上诉人合法权益，其上述行为严重违背国家法律和诚信原则，其行为已构成作为和不作为双重行为行政侵权责任和滥用职权刑事责任。综上所述，自然资源局非争议土地合法所有权人，在土地争议处理前，自然资源局无资格无权力讨要治沙站争议土地出让金。鑫盛化工公司妥备资金愿向争议处理后唯一合法所有权人缴纳土地出让金，包括本案自然资源局。自然资源局质证意见：对上述证据的真实性认可，对合法性和举证意图不认可。1、不存在占用农用地的行为，详见答辩状，该土地是公开招拍挂取得的，且经内蒙古人民政府批准。2、巴彦淖尔市治沙综合试验站关于磴口县新建年产30万吨、52万吨尿素项目用地情况说明，权属界线指认书该土地无权属纠纷。森林公安的文件不符合实际情况，鑫盛化工公司应当依法对森林公安的文件进行相应的司法救济，其以森林公安的文件抗辩合法有效的土地出让合同，应当履行支付土地出让金的义务不能成立。自然资源局提供证据如下：证据1、2009年6月11日欠条一张。鑫盛化工公司的法定代表人王永和出具该欠条，举证意图：证明鑫盛化工公司应当按照该欠条及土地出让合同的约定支付土地出让金。鑫盛化工公司质证意见：对上述证据的真实性认可，对举证意图不认可，欠条所出具的内容与磴口县人民政府承诺的以打欠条的形式支付出让金是相违背的，不是鑫盛化工公司的真实意思表示。证据2、（1）《关于磴口县新建年产30万吨，52万吨尿素项目用地的情况说明》（2）《权属界线指认书》（3）巴彦淖尔市人民政府土地审批文件，巴政地审字（2009）地34号文件（4）内蒙古自治区人民政府建设用地审批件,内政土发（2009）179号，举证意图：涉案土地不存在权属争议，属于建设用地不属于巴彦淖尔市森林公安认定的农用地，自然资源局不存在违约情形。鑫盛化工公司质证意见：对证据《关于磴口县新建年产30万吨，52万吨尿素项目用地的情况说明》的真实性认可，对举证意图不认可，该文件是内部文件，我方不清楚文件的内容，反过来结合鑫盛化工公司提供的涉案土地的函，自然资源局存在违约行为。对证据（3）巴彦淖尔市人民政府土地审批文件，巴政地审字（2009）地34号文件（4）内蒙古自治区人民政府建设用地审批件,内政土发（2009）179号的真实性暂不认可（没有提供原件），该文件都是内部文件，我方对文件内容不清楚，对该证据的举证意图不认可。同时进一步证明自然资源局的违约行为客观存在。二审经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。另查明：2008年12月26日巴彦淖尔市治沙综合试验站出具《关于磴口县新建年产30万吨，52万吨尿素项目用地的情况说明》同意磴口县人民政府收回选址位于巴市治沙站原用地范围之内，占地377500平方米30万吨合成氨，52万吨尿素化肥项目所占土地。2018年12月26日磴口县、巴彦淖尔市两级国土资源局出具《权属界线指认书》确认“该宗土地四至清楚，面积准确、无权属纠纷，权属清楚”。2009年5月13日内蒙古自治区人民政府下发内政土发（2009）179《关于磴口县新建年产30万吨合成氨，52万吨尿素化肥项目建设用地的批复》，同意磴口县人民政府使用原磴口县治沙综合试验站国有土地37.75公顷（牧草地），并将农用地转为建设用地，以出让方式作为磴口县年产30万吨合成氨、52万吨尿素化肥项目建设用地。巴彦淖尔市人民政府以巴政地审字（2009）地34号文件转发该通知。2009年6月11日鑫盛化工公司向原磴口国土资源局出具“欠条”写明“暂欠土地出让金297068.44平方米×60元/平方米，共计1782.4106元。该出让金在企业签订出让合同前一次付清”。本院认为，本案所涉土地经内蒙古自治区人民政府批准为建设用地，鑫盛化工公司通过竞拍方式取得该宗国有土地使用权，并与自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同是双方当事人的真实意思表示，合法有效。依法成立的合同，受法律保护，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。在合同履行过程中，因鑫盛化工公司未能按时支付剩余的土地出让金，违反了合同的约定，应承担相应的违约责任。自然资源局主张鑫盛化工公司支付拖欠国有建设用地使用权出让金的请求，符合法律规定和双方的约定。鑫盛化工公司主张自然资源局违约在先，认为合同违反磴口县人民政府《决定事项通知》【（2009）175号】，该决定下发后，在2009年6月11日鑫盛化工公司出具的欠条，明确承诺出让金在企业签订出让合同前一次付清，此后双方又签订了《国有建设用地使用权出让合同》对双方权利义务明确进行了约定。2009年6月3日的《责令停止违法行为通知书》仅能证实鑫盛化工公司在未经批准的情况下擅自违法开工建设，与《国有建设用地使用权出让合同》的履行并无必然联系。据此，鑫盛化工公司主张的自然资源局违约在先的的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人鑫盛化工公司上诉理由不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费117980元由上诉人内蒙古鑫盛能源化工有限公司承担。本判决为终审判决。审判长 蔡 勇审判员 海 波审判员 李智平二〇二〇年四月八日书记员 何 叶附：相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；