陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕03行终23号 上诉人（原审原告）王天亮，男，生于1959年9月25日，住宝鸡市渭滨区。 委托代理人高俊斌，陕西高理律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宝鸡市渭滨区防汛抗旱指挥部。住所地宝鸡市渭滨区滨河大道1号。 负责人刘方斌，任总指挥长。 委托代理人董永强，宝鸡市渭滨区防汛抗旱指挥部工作人员。 委托代理人陆威，陕西宝吉律师事务所律师。 上诉人王天亮诉宝鸡市渭滨区防汛抗旱指挥部确认强制清除行政行为违法一案，不服宝鸡市陈仓区人民法院（2019）陕0304行初15号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审裁定认定，2015年7月27日，宝鸡市渭滨区水利局向被告宝鸡市渭滨区防汛抗旱指挥部作出《关于王天亮在河道内存放砂石等障碍物影响河道行洪安全的报告》，以王天亮在渭河高家镇高家村段河道管理范围内存在大量砂石，严重影响河道行洪畅通，存在防汛安全隐患为由，请区防汛抗旱指挥部研究处理。2015年7月30日，被告宝鸡市渭滨区防汛抗旱指挥部召集该指挥部成员单位负责人员召开会议，要求“区林水局、国土分局和公安分局必须要按照区防汛抗旱指挥部的统一安排和部署，切实履行各自职责，三部门联合发出通告，要求沿渭所有单位和个人（含三个砂场）必须在8月20日之前整改清除到位，恢复河道原貌。如果8月20日仍未清除的，区防汛抗旱指挥部将依据防洪法予以清除，所需费用由设障者承担。”2015年8月12日，宝鸡市渭滨区水利局、宝鸡市国土资源局渭滨分局、宝鸡市公安局渭滨分局联合发出《关于重点项目渭滨区渭河治理工程环境保障工作的通告》：……在河道内有建房、挖砂、采石、采矿、取土等违法行为的，要求当事人立即停止违法行为，并于2015年8月20日前将堆放物料和机械设备物资等自行清除出河道管理范围，恢复河道原貌。对逾期未清除的，将由区政府相关部门依法清除，恢复原貌，所需费用由设障者承担。该通告在相关点位进行了张贴。2015年8月26日，被告宝鸡市渭滨区防汛抗旱指挥部对原告王天亮作出宝渭汛旱指清决（2015）第3号《河道设障限期清除决定书》，载明依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条、《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条、《陕西省河道管理条例》第三十条、《陕西省渭河流域管理条例》第四十一条的规定，宝鸡市渭滨区防汛抗旱指挥部决定组织强行清除宝鸡市渭滨区高家村砂石场在渭河河道内堆放的物料和机械设备物资等，所需费用由王天亮承担。2015年8月27日，被告委托其防汛办及渭滨区水利局河道管理站工作人员将该决定书向原告王天亮进行了直接送达，但王天亮拒绝签收。送达人员向王天亮说明情况后前往宝鸡市渭滨区高家村砂石场，将决定书张贴在砂石厂大门上。2015年8月28日，王天亮开办的宝鸡市渭滨区高家村砂石场被强制清除。砂石场被清除的机械物资等在宝鸡市渭滨区水利局、宝鸡市国土资源局渭滨分局以及渭滨区高家镇人民政府、渭滨区高家镇高家村委会等部门的相关干部见证下进行了登记确认，但登记确认表原告王天亮未签名。同时，宝鸡市渭滨区公证处应宝鸡市渭滨区防汛抗旱指挥部办公室的申请对当天的清障工作进行了证据保全公证。2015年9月14日，王天亮向宝鸡市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院判令确认宝鸡市渭滨区人民政府、宝鸡市渭滨区水利局、宝鸡市国土资源局渭滨分局、宝鸡市公安局渭滨分局、宝鸡市安全生产监督管理局联合执法清除其开办的宝鸡市渭滨区高家村砂石场的行为违法，并赔偿因违法行为给其造成的经济损失1300万元。宝鸡市中级人民法院于2015年9月22日作出（2015）宝中行立字第00006号行政裁定书，对王天亮的起诉不予立案。原告王天亮不服提起上诉，陕西省高级人民法院于2015年12月22日作出（2015）陕行终字第00264号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。2016年9月6日原告王天亮以宝鸡市渭滨区水利局为被告提起行政诉讼，请求法院判令确认被告宝鸡市渭滨区水利局强制清除其开办的砂石厂行为违法，并赔偿经济损失1300万元。2016年12月23日宝鸡市陈仓区人民法院作出（2016）陕0304行初62号行政裁定书，以原告王天亮的此次诉讼属于重复起诉的情形，裁定驳回了王天亮的起诉。王天亮不服提起上诉，2017年6月2日宝鸡市中级人民法院作出（2017）陕03行终35号行政裁定，指令陈仓法院对该案继续审理。宝鸡市陈仓区人民法院经审理于2017年12月21日作出（2017）陕0304行初30号行政裁定书，以原告起诉的主体不适格驳回了王天亮的起诉。王天亮不服提起上诉，2018年4月17日，宝鸡市中级人民法院作出（2018）陕03行终10号行政裁定书，裁定驳回上诉、维持原裁定。2018年5月14日王天亮提起本案诉讼。 据以上事实和相关证据，一审法院认为，《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作。被告宝鸡市渭滨区防汛抗旱指挥部作为法律授权设立的组织，享有指挥本辖区内的防汛抗洪工作，并依法开展相关监督管理和作出行政决定的行政职权。2015年8月26日，被告宝鸡市渭滨区防汛抗旱指挥部对原告王天亮作出宝渭汛旱指清决（2015）第3号《河道设障限期清除决定书》，并于2015年8月27日给原告王天亮进行了送达。2015年8月28日，被告宝鸡市渭滨区防汛抗旱指挥部组织实施了强制清除。在此次原告王天亮经营的砂石场被强制清除的行政行为事件中，作出强制清除决定和实施强制清除行为的组织均是被告宝鸡市渭滨区防汛抗旱指挥部，其执法主体是明确的。原告王天亮在诉状中称其通过诉讼得知渭滨区防汛抗旱指挥部是相关清除决定的作出单位因此才起诉被告，与本院查明的事实不符。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告在作出强制清除决定书并送达原告后，于2015年8月28日实施强制清除。经庭审查明，原告王天亮当时并未在清除现场，但其砂石场工作人员及其家人均在现场，王天亮应当于当天知道自己的砂石场被强制清除的行政行为内容。事实上原告王天亮就此行政行为在2015年9月14日已经提起诉讼，据此可以认定原告王天亮至迟应当于2015年9月14日之前知道该行政行为内容，即王天亮应当在此后最长不超过一年时间对被告进行起诉。本案中原告王天亮在2018年5月14日对被告提起诉讼，显然已超过起诉期限，且原告王天亮未提出因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情况。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回原告王天亮的起诉。案件受理费50元，退还原告王天亮。 上诉人王天亮上诉提出：1、被告作出的强制清除决定书依法应当认定为无效的行政行为，无效的行政行为不受起诉期限的限制。上诉人经营的砂石厂根本不在河道中，行政机关依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条不能作为本案的拆除依据，该行为属于没有法律依据的无效行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条的规定，2015年5月1日之前作出的行政行为请求确认无效的，人民法院应当不予立案。但本案发生在2015年8月28日，所以应当不受具体行政行为起诉期限的规定，在任何时候都可以请求法院确认其无效。根据该司法解释第九十四条的规定，起诉请求撤销行政行为的，人民法院审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。由于本案行政行为已经不存在撤销的可能，请求确认行政行为违法是请求撤销行政行为的替代，根据同类解释的原则，本案中上诉人请求法院确认该具体行政行为违法，法院应当判决该行政行为无效。2、上诉人的请求没有超过起诉期限。一审驳回上诉人的起诉属于认定事实和适用法律错误。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，强制执行决定应当以书面形式作出。而行政机关拆除时，上诉人并没有收到任何决定。应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款和《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条的规定，应当适用五年的最长起诉期限。且上诉人在得知适格的被告后，在六个月内向法院提起诉讼，所以本案没有超过起诉期限，人民法院应当依法作出判决。3、本案的拆除的前置行为和拆除行为本身存在严重违法。本案中，行政机关作出的决定要求王天亮在2015年8月20日前清理，但该决定是行政机关8月27日张贴至砂石厂门口，行政机关的送达不合法。被上诉人提交了录像欲证实8月27日对王天亮进行送达，但王天亮在8月27日收到的是一份听证的申请，而不是处罚决定书，工作人员要求王天亮签字，王未签字。该送达程序不符合逻辑且违法，法院以此认定向上诉人完成了送达，明显属于认定事实错误。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条的规定，逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行拆除，但对方张贴该决定已经是2015年8月27日，在同年的8月28日就组织了强拆，一天的履行期明显不合理。本案中行政机关的拆除行为不管是实体或者程序方面都存在严重违法的行为。4、关于本案的赔偿问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被上诉人的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被上诉人就该损害情况承担举证责任。如果被上诉人没有相反的证据能够证明损失的，上诉人主张的合理损失应当全部得到法院的支持。请求：1、依法撤销（2019）陕0304行初15号行政裁定书；2、确认2015年8月28日由被上诉人组织的强制拆除行为违法；3、依法赔偿上诉人因拆除行为受到的直接损失和间接损失1600万元；4、上诉费由被上诉人承担。 被上诉人宝鸡市渭滨区防汛抗旱指挥部答辩称：1、上诉人一审起诉已超过起诉期限。本案所涉及的行政行为是答辩人2015年8月26日作出的强制清除决定，2015年8月28日实施了强制清除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，上诉人针对强制清除行政行为不服而起诉，应当于知道该行政行为之日起六个月内提出。但上诉人提起本起诉讼的时间为2018年5月29日，已超出起诉期限，一审法院据此驳回原告起诉是正确的。另外，上诉人不具有可以扣除起诉期限的法定情形。答辩人作出清除决定后，对上诉人进行当面送达，上诉人在看过清除决定后拒绝签收，并不影响其已经知晓清除决定的内容，上诉人在之前的诉讼中自己搞错起诉对象，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的可以扣除起诉期限的法定情形。2、答辩人的河道设障限期清除决定书合法有据、并无不当。答辩人根据《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国行政强制法》等法律规定作出限期清除决定并组织实施清除，合法有据，并无不当。答辩人依法具有汛期防护行政管理职责，依法作出清除决定符合法律规定，作出清除决定的程序合法，也依法送达，上诉人主张该清除决定无效，无合法依据。请求驳回上诉人的上诉请求。 经审理查明，本院作出（2015）宝中行立字第00006号行政裁定书时间为2015年9月25日。王天亮此次起诉时间为2018年5月22日。一审裁定对此两节事实时间认定有误，应予纠正。其余查明事实与一审裁定认定事实一致，本院予以确认。 另查，2005年12月26日王天亮与高家村村委会签订承包协议，约定承包宝鸡市渭滨区高家村砂石厂，承包期限十年，从2006年1月1日至2016年12月30日止。 再查，2018年10月29日，本院作出（2018）陕03行初29号行政裁定，认为河道强制清障由《中华人民共和国防洪法》第四十二条、《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条对防汛抗旱指挥部作出了授权，宝鸡市渭滨区防汛抗旱指挥部是本案适格被告，且宝鸡市渭滨区防汛抗旱指挥部不属于《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定的：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构”，其权力来自法律法规授权，并非组建机关赋予，本案不属于该条款规定的：“应当以组建该机构的行政机关为被告”的情形。故裁定：一、驳回原告王天亮对宝鸡市渭滨区人民政府的起诉；二、将本案移送宝鸡市渭滨区人民法院管辖。王天亮不服提出上诉。2019年3月19日陕西省高级人民法院作出（2019）陕行终25号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2019年8月15日，本案由本院指令陈仓区人民法院审理。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条第一款规定：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 具体到本案，2015年8月26日渭滨区防汛抗旱指挥部作出宝渭汛旱指清决（2015）第3号《河道设障限期清除决定书》，未告知诉权和起诉期限。2015年8月28日，王天亮承包的宝鸡市渭滨区高家村砂石场被强制清除。2015年9月14日起王天亮即提起行政诉讼，符合起诉期限的规定。后数次起诉，由于被告主体资格问题案件一直在诉讼程序中，没有进入实体审理。王天亮为维护自身权益，一直在寻求司法救济。本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的情形，王天亮的起诉不应认定为超过起诉期限。一审裁定认定该节事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销宝鸡市陈仓区人民法院（2019）陕0304行初15号行政裁定； 二、指令宝鸡市陈仓区人民法院对本案继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  杨 艳 审 判 员  沈小波 审 判 员  赵 燕 二〇二〇年四月二十日 法官助理  王玉娟 书 记 员  仝宝杉 1