安徽省怀宁县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0822行初91号 原告怀宁县月山镇象山建材厂，住所地安徽省安庆市怀宁县月山镇黄岭村，统一社会信用代码91340822798124562Q。 法定代表人王正根，厂长。 委托诉讼代理人吴银杰，怀宁县月山镇法律服务所法律工作者。 被告怀宁县自然资源和规划局（原名：怀宁县国土资源局），住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇政和路22号，统一社会信用代码11340822MB1554275K。 法定代表人汪传虎，局长。 出庭负责人张代伟，党组成员。 委托诉讼代理人程晓林，怀宁县自然资源和规划局政策法规股股长。 委托诉讼代理人程广南，安徽文法律师事务所律师。 原告怀宁县月山镇象山建材厂诉被告怀宁县自然资源和规划局土地行政管理行政处罚一案。本院于2019年11月18日立案后，依法适用普通程序组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案，原告怀宁县月山镇象山建材厂委托诉讼代理人吴银杰，被告怀宁县自然资源和规划局行政负责人张代伟及委托诉讼代理人程晓林、程广南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告怀宁县自然资源和规划局于2019年10月17日对原告怀宁县月山镇象山建材厂作出怀自然资规执罚[2019]40号行政处罚决定书。因该处罚决定存在笔误，被告怀宁县自然资源和规划局于2019年10月28日撤销上述处罚决定，并于2019年10月29日作出怀自然资规执罚[2019]40-1号行政处罚决定，内容为：1、责令将在怀宁县月山镇黄岭村非法占用的14308.89平方米集体土地退还给黄岭村村民组织；2、限15日内拆除在怀宁县月山镇黄岭村非法占用的14308.89平方米集体土地新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用的土地处以8元/平方米的处罚，即14308.89平方米×8元/平方米＝114471.12元。 原告怀宁县月山镇象山建材厂诉称,2010年12月23日，原、被告签订一份《采矿权出让合同》，主要约定被告将怀宁县象山建筑石料用灰岩矿出让给原告；矿区面积0.0987K㎡,开采方式为露天开采；矿山服务年限为9年。2011年7月3日，被告发给原告采矿许可证。原告取得相关手续后开始在矿区从事采矿作业。2019年10月29日，被告对原告作出怀自然资规执罚[2019]40-1号行政处罚决定：1、责令原告将在怀宁县月山镇黄岭村非法占用的14308.89平方米集体土地退还给黄岭村村民组织；2、限15日内拆除在怀宁县月山镇黄岭村非法占用的14308.89平方米集体土地新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对非法占有的土地处以114471.12元罚款。基于上述事实，原告认为：根据《安徽省国土资源厅关于加强矿业用地管理的通知》第五条规定，开采矿区占用农用地，属于浅层开采、压占、取土区以及地下开采引起地面塌陷造成土地破坏且能够复垦的，矿山企业可以不办理征地手续。根据上述规定，原告在矿区内占用农用地可以不办理征地手续，因此原告在矿区内所占用的土地不属于非法占用土地。被告未区分矿区内土地和矿区外占用土地，笼统地对原告占用14308.89平方米土地作出退还和罚款的处罚决定无事实依据。事实上涉案土地所有权属于怀宁县月山镇黄岭村象山组村民组织，而非属于黄岭村村民组织，即使返还土地也应返还给象山村民组织。因此被告作出的第1、3项处罚决定无事实依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。该条规定仅限期拆除的应当是非法占用土地上的建筑物和其他设施。前已述明，原告在矿区内所占用的土地不属于非法占用土地，对于不属于非法占用的土地范围内的建筑物和其他设施不符合上述规定应限期拆除的情形。被告未予区分而作出拆除全部建筑物和其他设施的处罚决定无事实依据且适用法律错误。被告认定事实不清，处罚的对象错误。被告作出的怀自然资规执罚[2019]40-1号行政处罚决定认定：原告擅自占用怀宁县月山黄岭村4784.64平方米（有林地667.62平方米；工矿用地4117.02平方米）集体土地建设洗砂厂等其他设施。上述查处情况不属实，事实上使用上述土地的系怀宁县象山建材有限公司（统一社会信用代码91340822MA2T27UJ37）,而非原告占用上述土地。怀宁象山建材有限公司作为独立的法人应对其行为独立地承担的法律责任，被告认定原告擅自占用怀宁县月山镇黄岭村4784.64平方米并对原告作出相应的处罚无事实和法律依据。综上，被告作出怀自然资规执罚[2019]40-1号行政处罚决定依据的事实不清，适用法律法规错误，依法应予撤销，故原告提出以下诉讼请求：撤销被告怀宁县自然资源和规划局于2019年10月29日作出的怀自然资规执罚[2019]40-1号行政处罚决定。 原告怀宁县月山镇象山建材厂向本院提交如下证据： 证据一、原告营业执照：证明原告身份信息及主体资格； 证据二、采矿权出让合同、采矿许可证：证明原告依法取得涉案土地范围内的采矿权，根据规定采矿区占用农用地，矿山企业可以不办理征地手续； 证据三、《行政处罚决定书》一份：证明被告作出行政处罚决定的内容，原告系被处罚人，该处罚决定与原告具有法律上的利害关系； 证据四、场地租赁合同、企业信息一份：证明被告处罚对象错误。 被告怀宁县自然资源和规划局辩称，一、答辩人作出的怀自然资规执罚[2019]40-1号行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。1、答辩人经查明事实如下：2010年12月23日，原告与答辩人签订一份《采矿权出让合同》，主要约定答辩人将怀宁县象山建筑石料用灰岩矿出让给原告；采矿权价款1390万元；矿区面积0.0987K㎡，开采方式为露天开采；矿山服务年限为9年，2011年7月3日，答辩人发给原告采矿许可证。原告取得相关手续后自2012年开始以租赁形式在未依法办理农用地转用审批手续的情况下，擅自将怀宁县月山镇黄岭村9542.25平方米农用地改为建设用地用于开办石子加工厂，其中建成厂房占地4052.38平方米；硬化地面4111.33平方米；净化池1179.35平方米等。2018年开始原告又以租赁形式在未依法办理农用地转用审批手续的情况下，擅自将怀宁县月山镇黄岭村4784.64平方米农用地改为建设用地用于开办洗沙厂。原告非法占用上两宗土地经答辩人规划股套合月山镇土地利用总体规划，不符合怀宁县月山镇土地利用总体规划。上述事实有《安徽省怀宁县象山建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同》、《象山场地租用协议》、《场地租赁合同》、王正根询问笔录、现场照片、月山镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善局部图等证据予以佐证，原告非法占用农用地的事实清楚、证据确凿。2、原告认为其在矿区内所占用的土地不属于非法占用土地无事实和法律依据。《安徽省国土资源厅关于加强矿业用地管理的通知》第五条规定，开采矿区占用农用地，属于浅层开采、压占、取土区以及地下开采引起地面塌陷造成土地破坏且能够复垦的，矿山企业可以不办理征地手续。该条规定是指在矿区内占用土地用于采矿且能够复垦的才可以不办理征地手续，而非在矿区土地上进行建设不需要办理征地手续。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。原告未依法取得用地批准手续擅自将农用地改为建设用地的，违反上述法律规定，答辩人依据《土地管理法》第七十六条规定对原告作出怀自然资规执罚[2019]40-1号行政处罚决定适用法律正确。3、原告认为答辩人处罚对象错误与事实不符。虽然怀宁县月山镇黄岭村村民委员会与怀宁县象山建材有限公司于2019年1月1日签订了一份《场地租赁合同》，但原告怀宁县月山镇象山建材厂系怀宁县象山建材有限公司的股东，怀宁县象山建材有限公司系原告的关联企业，实际占用土地并开办洗砂厂的仍然是原告。该事实答辩人在对原告法定代表人王正根进行询问时王正根予以承认，故答辩人作出怀自然资规执罚[2019]40-1号行政处罚决定的处罚对象正确。 二、答辩人作出怀自然资规执罚[2019]40-1号行政处罚决定程序合法。2019年8月26日，答辩人接上级交办对原告非法占地一案立案查处，同日答辩人责令原告停止违法行为。同月30日答辩人向原告送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。2019年9月1日、2日，原告依法向答辩人陈述申辩并申请听证。答辩人于2019年9月29日依法举行听证，听证结束后答辩人于2019年10月17日依法作出怀自然资规执罚[2019]40号行政处罚决定。因该《处罚决定书》存在笔误，答辩人于同月28日撤销上述处罚决定。同月29日答辩人作出怀自然资规执罚[2019]40-1号行政处罚决定，并于同日邮寄送达《行政处罚决定书》给原告。因此答辩人作出怀自然资规执罚[2019]40-1号行政处罚决定程序合法。 综上，答辩人作出怀自然资规执罚[2019]40-1号行政处罚决定依据的事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法。请你院依法驳回原告的诉讼请求。 被告怀宁县自然资源和规划局向本院提交如下证据： 证据一、被告怀宁县自然资源和规划局统一社会信用代码证：证明被告身份信息及行政主体资格； 证据二、1、原告营业执照复印件；2、《关于怀宁县象山建材厂采矿权出让有关问题的会议纪要》1份；《采矿权出让合同》、采矿许可证各1份；3、安徽省林业厅《使用林地审核同意书》1份。该组证据证明：原告取得采矿权等基本情况，但未依法办理建设用地审批手续； 证据三、1、《象山场地租用协议》1份；2、《场地租赁合同》1份；3、怀宁县村级收入专用收据3份。该组证据证明原告以租赁的形式违法占用集体土地的事实； 证据四、1、现场照片6张；2、询问笔录1份、王正根身份证复印件1份；3、《废石处理协议书》1份、《协议书》1份、《关于同意怀宁县月山镇象山建材厂从怀宁上峰水泥有限公司购买低品位石灰石的批复》1份。 证据五、1、原告违法占地测绘图2份；2、月山镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善局部图1份。该组证据证明原告非法占用的土地经套合月山镇土地利用总体规划，不符合怀宁县月山镇土地利用总体规划； 证据六、程序类证据：1、立案呈批表1份、《责令停止违法行为通知书》1份、法律文书送达回证（责停违法行为通知书）1份；2、法律文书呈批表（处罚告知书）1份、《行政处罚告知书》1份、《行政处罚听证告知书》1份、法律文书送达回证（处罚告知书）1份；3、申辩意见1份、听证申请1份；4、《行政处罚听证通知书》1份、《行政处罚听证报告书》1份、文件处理标签1份；5、法律文书呈批表（处罚决定书）1份、《行政处罚决定书》（40号）1份；6、法律文书呈批表（撤销决定书）1份、《行政处罚撤销决定书》（1号）1份、法律文书送达回证（撤销决定书）1份；7、法律文书呈批表（撤销决定书、处罚决定书）1份、《行政处罚撤销决定书》（1号之一）1份、《行政处罚决定书》（40-1号）1份、快递单1份。该组证据证明被告依照法定程序对原告作出行政处罚，被告作出的行政处罚决定程序合法。 经庭审质证，原告怀宁县月山镇象山建材厂的诉讼代理人对被告怀宁县自然资源和规划局提交的证据发表如下质证意见：1、对证据一无异议；2、对证据二，真实性无异议，证明目的有异议，证明原告矿区土地没有使用权，则原告的采矿权无法实现，采矿权与土地使用权相矛盾；3、对证据三，真实性无异议，但场地租赁合同承租方系怀宁县象山建材有限公司，与原告系两个独立的法人，不应原告作为处罚对象；4、对证据四，真实性无异议，但达不到被告的证明目的，该组证据无法明确区分哪些土地系本案原告使用，哪些土地系怀宁县象山建材有限公司正在使用，其次原告使用的部分土地并没有建成建筑物和机械设备，如果依法处罚，应该将建设用地和非建设用地区分开，但该组证据并没有明确区分，被告称王正根询问笔录中承认洗沙厂土地主体是原告，但王正根在询问中承认系原告使用不是事实，该份笔录中并没有记载，证据四中第3项与本案无关联性；5、对证据五中“三性”均有异议，该证据中测划图系被告自行测绘、制作，存在实际误差，对于第2项系孤证，应当提供相关规划文件，根据法律规定只有不符合规划的建筑物才应该拆除，因此被告第2项处罚决定无事实依据。该组证据无法证明涉案两宗土地的权属，被告作出的第1项决定无事实依据；6、对证据六真实性无异议，但听证有部分程序不合法。无听证笔录且听证通知应当在听证七日前送达，被告在12日前送达；行政处罚撤销决定书1号无送达证据，行政处罚决定书40-1号，2019年10月29日制作，但邮寄时间是同年10月28日，原告是同年10月30日收到的，被告以上证据均达不到证明目的。 被告怀宁县自然资源和规划局对原告提交的证据发表如下质证意见：1、对证据一至证据四的真实性无异议；2、对证据二的证明目的有异议，被告证明采矿区占用农用地不用办理手续，如果是采矿区内采矿依据规定可以不办理手续，而被告处罚的是建设行为，而不是采矿行为；土地使用权和采矿权是不同的物权，采矿权不涵盖土地使用权，矿产资源法规定取得采矿权同时如果建设或采矿的必须取得土地使用权；3、对证据三，处罚决定书事实清楚、证据充分、程序合法；4、对证据四的证明目的有异议，处罚对象正确。在王正根的询问笔录中明确了系原告的行为。 结合诉讼各方的举证及质证意见，对各方当事人没有争议的证据本院予以认证，对有争议的证据，证明以下查明的事实的证据，本院予以采信。 经审理查明，2010年10月23日，原告怀宁县月山镇象山建材厂与被告怀宁县国土资源局签订《采矿权出让合同》，原告怀宁县月山镇象山建材厂对位于怀宁县月山镇黄岭村的建筑石料用灰岩进行开采。2014年7月3日，被告怀宁县国土资源局为原告怀宁县月山镇象山建材厂颁发《采矿许可证》（证号：C3408222011077130115214） 2019年8月26日，被告怀宁县自然资源和规划局对怀宁县月山镇象山建材厂涉嫌非法占地一案立案调查。认为原告怀宁县月山镇象山建材厂分别自2012年以来，在未依法取得用地批准手续的情况下，擅自占用怀宁县月山镇黄岭村9524.25平方米（工矿用地）集体土地建设石子加工厂等其他设施（包括厂房、硬化地面、净化池等）；自2018年以来，在未依法取得用地批准手续的情况下，擅自占用怀宁县月山镇黄岭村4784.64平方米（有林地667.62平方米；工矿用地4117.02）集体土地建设洗沙厂等其他设施的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属非法占地。2019年8月30日被告向原告送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。2019年9月1日、2日，原告依法向被告陈述申辩并申请听证。被告于2019年9月29日依法举行听证，于2019年10月17日依法作出怀自然资规执罚[2019]40号行政处罚决定。因该《处罚决定书》存在笔误，被告于2019年10月28日撤销上述处罚决定。于2019年10月29日作出怀自然资规执罚[2019]40-1号《行政处罚决定书》，决定对原告作出如下处罚：1、责令将在怀宁县月山镇黄岭村非法占用的14308.89平方米集体土地退还给黄岭村村民组织；2、限15日内拆除在怀宁县月山镇黄岭村非法占用的14308.89平方米集体土地新建的建筑物和其他设放，恢复土地原状；3、对非法占用的土地处以8元/平方米的处罚，即14308.89平方米×8元/平方米=114471.12元。原告不服，诉至本院。 另查明，怀宁象山建材有限公司，住所地安徽省安庆市与宁县月山镇黄岭村象山组。法定代表人：刘和德。统一社会信用代码91340822MA2T27UJ37（1-1） 本院认为，根据行政处罚法的规定，行政处罚的相对人是违反行政管理秩序行为的公民、法人或者其他组织。违法主体的认定是实施行政处罚首先需要解决的问题，也是行政处罚合法有效的必备要件之一。本案中，被告怀宁县自然资源和规划局提交的《象山场地租用协议》及《场地租赁合同》是为证明原告怀宁县月山镇象山建材厂以租赁的形式违法占用集体土地的事实，但《象山场地租用协议》系黄岭村象山村民组与原告的法定代表人王正根签订，而《场地租赁合同》系黄岭村村民委员会与怀宁象山建材有限公司签订，涉案土地是由原告怀宁县月山镇象山建材厂和怀宁象山建材有限公司分别租用，而怀宁县月山镇象山建材厂与怀宁象山建材有限公司系两个不同的独立法人，被告没有明确区分哪些土地系本案原告怀宁县月山镇象山建材厂使用，哪些土地系怀宁县象山建材有限公司使用即作出行政处罚由原告怀宁县月山镇象山建材厂承担全部法律后果，没有事实依据，主要证据不足。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下： 撤销被告怀宁县自然资源和规划局于2019年10月29日作出的怀自然资规执罚[2019]40-1号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告怀宁县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  丁 渺 审 判 员  汪流生 人民陪审员  郑本庆 二〇二〇年四月三日 法官助理江静 书记员刘丹