辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终897号上诉人（原审被告）：大连市甘井子区人民政府，住所地大连市甘井子区明珠广场1号。法定代表人：郭云峰，该区政府区长。委托诉讼代理人：张奎诚，大连市甘井子区辛寨子街道办事处工作人员。委托诉讼代理人：李岗，辽宁知本律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：吴金祥，男，1954年5月13日出生，汉族，住址大连市中山区。被上诉人（原审原告）：陈福玉，女，1952年10月4日出生，汉族，住址同上。委托诉讼代理人：高萃，辽宁利金律师事务所律师。委托诉讼代理人：王倩颖，辽宁利金律师事务所实习律师。吴金祥、陈福玉诉大连市甘井子区人民政府(以下简称甘井子区政府)征地补偿一案，甘井子区政府不服大连市中级人民法院（2018）辽02行初118号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并对各方当事人进行了询问。上诉人甘井子区政府的委托诉讼代理人张奎诚、李岗，被上诉人吴金祥、陈福玉的委托诉讼代理人高萃到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，吴金祥和陈福玉系夫妻关系，身份证住址为辽宁省大连市。原告在大连市××区××寨子镇由家村办理了《集体土地使用证》，使用面积为199.5平方米，用途住宅。原告在案涉土地上办理了大甘村房字《房屋所有权证》，此外在该地点建设厂房经营大连阳光儿童食品厂。2006年11月21日，辽宁省人民政府作出辽政地字[2006]855号《关于大连市甘井子实施乡级规划用地的批复》，同意将甘井子辛寨子街道由家村旱地1.6226公顷转为建设用地并征为国有。同时，征收该村工矿用地3.6237公顷，宅基地27.9779公顷，合计33.2242公顷作为甘井子实施乡级规划建设用地。同时，要求严格依法履行征地批后实施程序，按照征地方案及时兑现补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地单位群众的生产和生活。2006年11月30日，大连市人民政府作出大政地字[2006]Z162号《关于甘井子二00六年度第八批次实施乡级土地利用总体规划用地的批复》，同意将甘井子辛寨子街道由家村集体旱地1.6226公顷转用为建设用地，上述土地农转用后连同由家村集体工矿用地3.6237公顷，宅基地27.9779公顷，合计33.2242公顷一并征为国有，作为甘井子实施乡级规划建设用地。同时，要求严格依法履行征地批后实施程序，按照征用土地方案，及时兑现补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地农民的生产和生活，保证被征地农民的生活水平不降低。2012年7月、2013年9月左右原告案涉房屋被拆除，原告主张甘井子区政府下属的甘井子辛寨子街道办事处组织人员强行拆除。甘井子区政府主张原告一部分房屋是因涉及违法建筑被街道办事处强制拆除，另外一部分是由案外人因“毛地出让”进行了拆除，即由大连市国有土地使用权挂牌出让的摘牌开发商大连运昇房地产开发有限公司委托由家村共同实施拆迁补偿，原告亦领取了征地补偿的相关费用。甘井子区政府自认其未做出补偿行为，原告曾于2018年2月7日向甘井子区政府办公室邮寄了《申请补偿书》，甘井子区政府于2018年2月11日签收，但至今未作出任何补偿决定。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。依据上述法律规定，甘井子区政府作为案涉区域行使县级以上人民政府行政管理职能的行政机关，系集体土地征收主体，具有对所征收集体土地进行补偿的行政职责。甘井子区政府关于省市两级政府批准的征地方案中不含地上物补偿及案涉土地应由毛地出让的竞得人(开发商)负责地上物的拆迁补偿的主张，该院认为，在上级机关的批复中，明确要求严格依法履行征地批后实施程序，按照征地方案及时兑现补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地单位群众的生产和生活。甘井子区政府应当严格按照法律及批复的规定，依法履行征地补偿的行政职责。本案中，各方当事人均认可案涉土地系集体土地，本案系集体土地征收补偿纠纷，对集体土地的征收和补偿与集体土地被征收为国有土地后再进行出让系有前后顺序的独立的阶段，主体、程序、法律权利和义务等均不相同，由不同的法律规范调整。同时，集体土地的征收和补偿与国有土地上房屋的征收和补偿也属于不同的法律关系，由不同的法律规范调整。故本案中甘井子区政府将集体土地的征收和补偿与国有土地出让程序、国有土地上房屋的征收和补偿混淆，进而认为其不具有补偿的职责，于法无据，不予支持。本案中，原告提交证据证明其在案涉土地上享有权益，其主张因该区域集体土地被征收而应得到补偿。甘井子区政府主张案外人由家村委会和大连运昇房地产开发有限公司协同完成征地补偿事宜，原告的地上物已经足额乃至超额得到补偿，利益未受损，且原告本人将房证交给由家村表明其对拆迁补偿的接受和认可。该院认为，本案中作为被告的甘井子区政府或者该区土地行政主管部门并未和原告就征地补偿事宜达成书面补偿协议，对于原告与案外人达成的协议及具体履行等，甘井子区政府并未提交证据证明是受其委托，亦未予以追认或认可，故该院认为甘井子区政府作为组织实施征收行为的有权机关，应当对原告主张的补偿事宜依法作出补偿决定。关于补偿数额的问题，该院认为，涉及具体的补偿项目、数额等问题是甘井子区政府作出行为时应确定的内容，不属于法院直接审查的范畴，原告应当在甘井子区政府作出行为后另行主张，原告请求判决直接给付地上附着物补偿费的请求，该院不予支持。甘井子区政府关于原告未先向其申请补偿，不符合法律规定，应当驳回其起诉的主张，该院认为，案涉行政争议系征地补偿纠纷，被告应当在征地后依法依职权履行补偿义务，而非需依原告申请才进行补偿，且根据已查明的事实，原告已于2018年2月7日向甘井子区政府办公室邮寄了《申请补偿书》，故对该项主张，该院不予支持。此外，由于甘井子区政府对原告未补偿的行为一直处于持续状态，故其关于原告的起诉超过法定起诉期限的主张，该院亦不予采纳。综上，原告要求甘井子区政府因征收集体土地对其应予以补偿的主张，于法有据，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：被告大连市甘井子区人民政府于本判决发生法律效力之日起六十日内对原告吴金祥、陈福玉作出补偿决定。案件受理费人民币50元，由被告大连市甘井子区人民政府负担。甘井子区政府上诉称，一、原审判决割裂集体土地征收与国有土地出让的有机联系与前后接续关系，认定上诉人的主张属于混淆，因而判令上诉人对已经获得补偿的地上物再次作出补偿决定，属于认定事实不清，适用法律错误。二、对地上物应该予以补偿，但补偿方式可以根据实际需要灵活确定。根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，由土地管理部门在土地出让过程中对地上物补偿做出安排（竞得人补偿），也是补偿的一种方式；土地竞得人实施的补偿应认定为是补偿义务主体的委托行为；原审判决对此忽略不计是错误的。原审判决对上诉人提交的其他证据以与本案无关为由不予采信，属于事实不清。三、被上诉人地上物的补偿己经足额到位，利益未受损；不论补偿义务主体是谁，被上诉人合法利益并未受到侵害，其起诉索要补偿没有事实依据，且不具有原告资格；其起诉不符合《行政诉讼法》第40条、第25条规定的起诉条件，应予驳回。原审判令上诉人作出补偿决定，将会导致被上诉人获得双份补偿，并必将侵害到国家和集体的利益，等同于支持不当利益的实现。四、从程序上，被上诉人的证据不能证明先向上诉人申请了补偿，其主张拆迁补偿发生在2012年-2013年，2018年起诉已经超过了诉讼期限，应驳回起诉，原审对此节事实认定有误。综上，原审判决认定事实存在错误，请求撤销原审判决，依法改判。吴金祥、陈福玉答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，同意原审判决。本案经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院认为，本案争议焦点为：1、甘井子区政府是否具有被诉补偿的法定职责；2、甘井子区政府是否应当作出补偿决定。关于第一个焦点问题，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”案涉地块为集体土地，于2006年经辽宁省人民政府批准征为国有，甘井子区政府作为征收主体，具有对所征收集体土地进行补偿的法定职责。上诉人不是适格被告的主张无法律依据，本院不予支持。关于第二个焦点问题，被上诉人提供证据证明其在案涉土地上享有权益，在上诉人未能够对该案涉土地征收过程中的补偿问题作出决定的情况下，无法证明被上诉人是否已经足额得到补偿。甘井子区政府作为征收主体，应在查清事实的前提下，依法对补偿问题作出决定，故原审法院判决甘井子区政府限期作出补偿决定并无不当。关于上诉人提出被上诉人起诉已经超过法定期限的主张，因本案被上诉人所请求的征收补偿职责，系上诉人作为征收主体应主动履行的法定职责，故上诉人的该主张无事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人甘井子区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  曹 弘审判员  谭 斌二〇二〇年四月二十二日法官助理尹慧慧书记员赵晓迪(代)