新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新行终2号 上诉人（原审原告）：党上龙，男，1952年1月27日出生，蒙古族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州。 委托诉讼代理人：苏沛，新疆同济律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：察布查尔锡伯自治县人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县查鲁盖路东街与殷段路杜林拜街交汇处。 法定代表人：关桂珍，该县县长。 行政机关出庭负责人：李春山，该县副县长。 委托诉讼代理人：闫峰，新疆元正盛业（伊宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：察布查尔锡伯自治县自然资源局。住所地：新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县查鲁盖路东街1号。 法定代表人：丁黎明，该局局长。 委托诉讼代理人：何青山，新疆边塞律师事务所律师。 原审第三人：察布查尔锡伯自治县绰霍尔镇人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县绰霍尔镇派出所旁。 法定代表人：文新，该镇镇长。 上诉人党上龙因与被上诉人察布查尔锡伯自治县人民政府（下称察县政府）、被上诉人察布查尔锡伯自治县自然资源局（下称察县国土局）、原审第三人察布查尔锡伯自治县绰霍尔镇人民政府（下称绰霍尔镇政府）土地行政行为及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2018）新40行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人党上龙及其委托诉讼代理人苏沛，被上诉人察县政府出庭负责人副县长李春山、委托诉讼代理人闫峰，察县国土局局长丁黎明、委托诉讼代理人何青山，原审第三人绰霍尔镇政府镇长文新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2003年10月16日，党上龙（乙方）与绰霍尔乡政府（甲方）签订了一份《劣质草场改造经营承包合同》（下称《承包合同》），将该乡所属的1100亩劣质草场，承包给党上龙进行综合开发改造，承包经营期限为2004年1月1日至2047年1月1日，免收2004年至2008年五年草场管理费和承包费，从2009年11月1日至2013年12月31日，党上龙自合同签订之日起，一次性交纳承包管理费50000（伍万）元，从2014年1月1日至2033年，每年每亩向甲方交纳承包费20元，从2034年1月1日至2047年1月1日，每年每亩上交承包费30元。2003年12月党上龙交纳土地承包费50000元，2011年3月30日，党上龙预交水费10000元。 2011年12月27日，绰霍尔乡政府向党上龙送达《废除合同通知书》，写明：“我乡于2004年1月1日与你签订的合同，约定将国有土地1100亩由你承包经营，你实际开发750亩，因该合同涉及的土地为国有土地，我乡无发包权，且对该土地的开发使用违反了相关土地管理法规，为无效合同，现通知如下：废除我乡与你签订的草场使用权转包合同”。该宗土地现由绰霍尔乡政府监管。 2012年2月1日,察县政府下发察政办[2012]7号文件《关于印发＜伊犁河南岸干渠察布察尔锡伯自治县灌区土地清理清查规范管理工作办法（暂行）＞的通知》，要求对察布察尔锡伯自治县（下称察县）境内所有承包土地进行全面清理清查，未经县级以上人民政府批准擅自发包土地的行为，对发包主体不适合的合同确定为无效合同予以废除；县政府及职能部门发包的土地如存在承包方违约、不能实现合同目的等符合法律法规规定行使合同解除权条件的，应予以解除合同，并规定了解除合同后清理土地的相关原则。2012年2月10日察县政府发布察政通告字[2012]1号通告，重申“察县国有土地管理权限属于县人民政府，除县人民政府授权国土资源局依法发包的国有土地外，其他任何乡镇场，村队、企业及个人已经擅自签订的国有土地承包合同均为无效合同，应予废除，对于配合此次国有土地清理清查的公司和个人承包户可执行察政办[2012]7号文件的规定，对拒不配合且阻挠国有土地清理清查的公司和个人承包户，收回其承包、租赁经营的全部土地。” 庭审中，党上龙要求对2012年至2016年5年间的土地收益损失进行鉴定。 原审法院认为，一、关于察县政府的察政办[2012]7号文件，察政通告字[2012]1号文件是否违法，是否应当进行附带性审查的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，与党上龙有承包合同关系的是绰霍尔乡政府，作出废除承包合同行为的也是绰霍尔乡政府，虽然废除承包合同是由于察县政府对本县境内的国有土地进行清查引发的，但绰霍尔乡政府废除承包合同的理由为该宗土地属国有土地，绰霍尔乡政府无发包权，察县政府并未依据上述文件直接作出收回党上龙土地的行政行为，党上龙对该规范性文件的附带性审查请求不符合规范性文件附带性审查的条件，该院不予审查。 二、关于察县政府、察县国土局是否违法收回了党上龙承包的1100亩土地。《中华人民共和国土地管理法》规定，国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位和个人长期使用。本案中，绰霍尔乡政府将1100亩草场承包给党上龙，未向察县政府申报并得到批准，因此，绰霍尔乡政府不具有发包国有土地的主体资格，绰霍尔乡政府作出废除合同的通知后，该宗土地仍由其监管，察县政府、察县国土局并未实施收回土地的行政行为，故党上龙提出察县政府、察县国土局收回土地行为违法的主张不能成立。 三、关于是否应当赔偿党上龙的收益损失1751947.91元的问题。行政赔偿以行政行为违法为前提，本案中无证据显示察县政府、察县国土局作出了收回党上龙所承包土地的行为，本案涉争的土地属国有土地，造成本案承包合同无效被废除的原因系绰霍尔乡政府不具有发包国有土地的主体资格，因此绰霍尔乡政府有过错责任。党上龙在取得涉案土地的承包权后，如在该土地上确有投入，使绰霍尔乡政府在收回涉案土地后受益，绰霍尔乡政府应对党上龙的投入进行合理补偿；但党上龙未主张对该宗土地的实际投入损失，而主张承包合同被废除后的收益损失，并依据市场价计算为1751947.91元，察县政府、察县国土局及绰霍尔乡政府均不予认可该损失，该收益损失不是党上龙的投入损失，也不属于行政赔偿案件中应予以赔偿的直接损失，故对党上龙主张的损失依据不予采信。党上龙在庭审中对其收益损失提出了鉴定申请，本案不存在赔偿收益损失的问题，故对其鉴定申请也不予支持。综上，党上龙要求察县政府、察县国土局赔偿收益损失的理由不能成立，该院不予支持。 四、本案的草场承包合同能否继续履行的问题。党上龙与绰霍尔乡政府签订的草场承包合同基于绰霍尔乡政府的无权发包而归于无效，现察县政府、察县国土局及绰霍尔乡政府不愿意继续履行原承包合同，双方继续履行合同的基础已不存在，因此对党上龙要求继续履行承包合同的请求该院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回党上龙的诉讼请求。 党上龙上诉称，原审认定事实不清，证据不足，明显错判。一、原审第三人绰霍尔镇政府基于合同的相对性向上诉人送达《废除合同通知书》，实质是由被上诉人察县政府、察县国土局授权作出，应由二被上诉人承担相应法律后果。二被上诉人收回土地的依据是察政办[2012]7号文件及察政通告字[2012]1号通告，上诉人认为上述文件不合法，法院应一并进行审查；二、依据《农村土地承包法》的规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理，绰霍尔镇政府系法律授权的发包主体，与上诉人签订的《承包合同》合法有效，二被上诉人强行收回土地的行为众所周知，且属自认事实。三、二被上诉人收回土地行为违法。收回土地行为所依据的察政办[2012]7号文件及察政通告字[2012]1号通告文件无效，在土地收回过程中未下达催告书、剥夺上诉人陈述、申辩的权利，也未告知其权利救济途径，上诉人被迫在《废除合同通知书》上签字，其内容和程序均不合法。四、上诉人为改良土地投入大量资金，二被上诉人收回土地的行为严重侵犯上诉人合法的土地承包经营权，给上诉人造成严重经济损失，上诉人有权获得赔偿。综上，请求撤销原审判决，支持上诉人全部诉讼请求，包括继续履行《承包合同》。 察县政府辩称，一、案涉土地为国有土地，绰霍尔镇政府无权进行发包，《承包合同》无效，绰霍尔镇政府废止《承包合同》的执行无误；二、绰霍尔镇政府收回土地系因其无权发包土地，而非被诉规范性文件，故上诉人的相关审查请求不能成立；三、上诉人的损失系其因刑事案件被羁押，对土地没有进行管理而造成，其赔偿请求不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。 察县国土局辩称，一、绰霍尔镇政府解除合同的行为在前，规范性文件发布的时间在后，规范性文件并非绰霍尔镇政府解除合同的依据，上诉人对规范性文件的附带性审查请求不符合规范性文件附带性审查的条件；二、察县政府及察县国土局并未作出收回案涉土地的行政行为，该土地目前由绰霍尔镇政府监管；三、上诉人的赔偿请求不属于直接损失范围，不符合行政赔偿的相关规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 绰霍尔镇政府述称，同意察县政府及察县国土局的答辩意见。 经审理查明，本院对原审法院查明的事实予以确认。 另查明，一、案涉1100亩土地为国有土地。二、察布查尔锡伯自治县国土资源局已更名为察布查尔锡伯自治县自然资源局；绰霍尔乡进行撤乡改镇，现为绰霍尔镇。三、新疆维吾尔自治区察布查尔锡伯自治县人民法院于2012年3月5日作出（2012）察刑初字第6号刑事判决，经查：“1.2006年3月20日，被告人党上龙与察布查尔县食品公司农业畜牧队签订了名为《改良劣质草场（土地）承包经营合同》一份，合同约定，被告人党上龙承包该队草场290亩，期限20年。从合同签订之日至2010年，被告人党上龙以所承包的草场为基准，陆续向周围新开垦了427.009亩草场，用于自己或承包给他人种植农作物。2.2009年4月25日，党上龙与察布查尔县食品公司农业畜牧队、亚生江共同签订了一份《草场转让合同》，合同约定亚生江将自己从察布查尔县食品公司农业畜牧队承包来的800亩草场转让给被告人党上龙，合同签订后，党上龙开垦了该草场，在该草场上栽种了579.33亩的树木。以上土地在发包前均系草场地，已颁发草原使用证。”该判决认定被告人党上龙非法占有农用地1006.339亩，犯非法占有农用地罪，判处有期徒刑二年，宣告缓刑三年，并处罚金20000元（于判决生效之日起一次性缴纳）。该判决已生效。 本院认为，一、关于本案应当承担责任的主体。上诉人主张被上诉人强行收回1100亩土地的行政行为违法，请求被上诉人返还土地、继续履行案涉《承包合同》，赔偿因此造成的收益损失，并请求对察政办[2012]7号文件及察政通告字[2012]1号通告进行附带性审查。从本案查明的事实来看，与上诉人党上龙签订《承包合同》并作出《废除合同通知书》的主体为原审第三人绰霍尔镇政府，而非被上诉人察县政府及察县国土局，对上诉人党上龙的权利产生直接影响的是原审第三人绰霍尔镇政府作出的《废除合同通知》，且案涉土地目前仍在原审第三人绰霍尔镇政府监管之下。被上诉人察县政府、察县国土局虽然要求对其行政区划内的违反土地管理法律法规的行为进行规范，但并未直接作出收回案涉土地的行政行为，故上诉人党上龙主张被诉土地收回行政行为系被上诉人察县政府及察县国土局作出无事实依据，本案承担责任的主体应当为原审第三人绰霍尔镇政府。 二、关于察政办[2012]7号文件及察政通告字[2012]1号通告是否符合规范性文件的审查前提。对规范性文件的附带性审查，是指对被诉行政行为所依据的规范性文件的合法性进行审查。如上所述，本案被诉行政行为系原审第三人绰霍尔镇政府作出，绰霍尔镇政府系于2011年12月27日作出《废除合同通知书》，察县政府察政办[2012]7号文件及察政通告字[2012]1号通告分别于2012年2月1日、2012年2月10日发布，无论从内容还是作出的时间上，察县政府察政办[2012]7号文件及察政通告字[2012]1号通告均并非本案被诉行政行为所依据的规范性文件，故上述文件不符合行政诉讼规定的规范性文件的审查前提，原审法院不予审查并无不当。 三、关于被诉收回土地行为是否违法以及案涉土地是否应当返还并继续履行《承包合同》。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”第十三条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”据此，乡（镇）人民政府在土地承包中的主要工作是指导土地承包合同的签订和管理，而非直接进行发包。案涉土地为国有土地，原审第三人绰霍尔镇政府无权与上诉人党上龙签订承包经营合同、对案涉土地进行发包，故案涉《承包合同》不具备继续履行的基础，原审法院对上诉人党上龙关于返还土地、继续履行《承包合同》的请求不予支持并无不当。原审第三人绰霍尔镇政府作出《废除合同通知》，在实质上达到解除《承包合同》的法律效果，系其自我纠错的行为，符合法律规定。 四、关于上诉人因案涉土地收回行为而造成的损失如何处理的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定：“被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”行政协议具有行政性和合同性双重属性，行政机关与相对人签订协议之后应全面履行协议，变更、解除协议之后也应依法对相对人予以补偿。原审第三人绰霍尔镇政府超出法定职权签订《承包合同》，对此存在过错，由此引发的解除合同、收回土地的行为，损害了党上龙的信赖保护利益，给党上龙合法权益造成损失，依法应予弥补。因上诉人党上龙所涉刑事案件中涉及的土地承包合同与案涉《承包合同》的签订主体及内容均不相同，且该刑事处罚并不影响上诉人党上龙对案涉土地进行经营收益，故被上诉人及原审第三人关于上诉人党上龙的损失系因刑事案件被羁押而导致的辩解，本院不予采信。党上龙称其取得涉案土地的使用权后，对土地进行了平整、改良，在土地上进行了附属设施的建设和树木、农作物的种植，提高了土地的价值，原审第三人绰霍尔镇政府应当综合考量承包合同的实际履行情况、地上附着物的情况、土地平整和改良情况，以及土地平整和改良成本逐步固化到农产品产出中的情况，对上诉人的相关损失予以补偿。因本案中相关补偿金额的确定缺乏相应的证据，仍需进一步核实，故本院不宜直接作出判决，应当由原审第三人绰霍尔镇政府根据实际情况对上诉人党上龙的损失作出相应的补偿行为。原审判决对上诉人党上龙的相关损失未予处理不当，本院予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下： 一、撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2018）新40行初5号行政判决； 二、责令察布查尔锡伯自治县绰霍尔镇人民政府于本判决生效之日起九十日内对党上龙作出补偿； 三、驳回党上龙的其他诉讼请求。 二审案件受理费50元,由原审第三人察布查尔锡伯自治县绰霍尔镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 迪丽娜孜·巴克 审判员 马     荣 审判员 倪     敏 二〇二〇年四月二十八日 书记员 郑  斯  尤