北京市第一中级人民法院民 事 判 决 书（2020）京01民终1275号上诉人(原审被告)：北京金春土产经理部，住北京市门头沟区增峪路19号。法定代表人：臧冰，总经理。委托诉讼代理人：焦建，北京市在线律师事务所律师。委托诉讼代理人：纪晓梦，北京市在线律师事务所实习律师。被上诉人(原审原告)：贾京辉，女，1971年5月10日出生，汉族，个体经营者，住北京市门头沟区。委托诉讼代理人：王汉民，北京乾同律师事务所律师。委托诉讼代理人：郭梓帆，北京乾同律师事务所律师实习律师。上诉人北京金春土产经理部（以下简称金春土产部）与被上诉人贾京辉房屋租赁合同纠纷一案，不服北京市门头沟区人民法院（2019）京0109民初6805号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月6日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。金春土产部上诉请求：依法撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回贾京辉的诉讼请求。事实和理由：1.一审法院认定商铺租赁合同无效，属于认定事实不清，适用法律错误。金春土产部出租的北京金春时代商场符合门头沟区龙泉镇土地利用总体规划，是经门头沟区政府、区国土资源局、区规划分局、区投促局等主管部门批准建设的项目，因民生问题等特殊情况未来得及办理相应的规划手续。根据《最高人民法院审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，金春土产部在一审中提交的相关证据材料足以证实金春土产部出租的北京金春时代商场商铺的建设系经主管部门批准的，租赁合同合法有效。一审法院反复强调商场建设未取得建设工程规划许可证，对贾京辉提交的足以证明商场建设系经主管部门批准的相关证据函视若无睹，属于事实认定不清，适用法律错误，应依法纠正。2.一审法院以相关部门下发限期拆除告知书为由，认定涉案商铺在2019年6月27日后不再具有使用条件，该认定存有不当。大峪街道办事处张贴的《关于限期拆除违法建筑的通知》缺乏事实和法律依据，系侵犯金春土产部的合法权益的违法行政行为。金春土产部已提起行政复议和行政诉讼维护自身合法权益。该通知以“规划自然资源部门认定金春时代商场属于违法建设”为由责令限期拆除，一方面，无任何书面文件确认涉案建筑系“违法建筑”，另一方面，“规划自然资源部门”的主体不明，无法考证。大峪街道办事处并未按其通知内容，清理违法建设内的物品、断水断电、封锁现场。因此，涉案商铺至今仍具有使用条件。3.贾京辉对金春土产部的产权状况完全知情，其起诉行为存在主观恶意，一审法院未对相关事实予以查核，存在过错。金春土产部与贾京辉双方在《商铺租赁合同》中明确约定：“本项目新土地证、房产证正在办理之中，一经办理完毕，即作为本合同之附件》。”可见，贾京辉对金春时代商场的产权状况完全知情，在此情况下与金春土产部签订租赁合同系其真实意思表示，租赁合同合法有效。另外，贾京辉按合同约定实际、足额地收到了北京金春时代商场有限公司的年度管理金，其是认可了贾京辉、金春土产部以及北京金春时代商场有限公司（以下简称时代公司）三方之间的合同关系。贾京辉在原审时起诉要求确认合同无效，要求退还租金，存在主观恶意，一审法院未予以查核，请贵院依法查实。贾京辉辩称，同意一审判决。贾京辉向一审法院起诉请求：1、判令双方签订的《商铺租赁合同》无效；2、判令金春土产部返还贾京辉已支付的租金422786元。一审法院认定事实：2013年2月20日，贾京辉、金春土产部签订《金春时代商场商铺租赁合同》，合同约定金春土产部将北京市门头沟区增峪路19号金春时代商场内第三层第F3-05B号商铺（商铺建筑面积32.18平方米）出租给贾京辉，租期20年，自2013年2月20日至2033年2月20日止，租金共计422786元，商铺用于委托时代公司进行整体运营。合同签订后，贾京辉付清全部租金共计422786元。2013年2月20日，贾京辉与时代公司签订《金春时代商场委托经营管理合同》，约定由时代公司对贾京辉租赁的商铺进行经营管理，时代公司按年付给贾京辉收益金，每年收益金63418元。一审庭审中，贾京辉自认自签订《金春时代商场委托经营管理合同》后，陆续收到时代公司给付的收益金。2019年5月12日，北京市门头沟区大峪街道办事处（以下简称办事处）向北京金春时代商场发出《关于限期拆除违法建设的通知》（门峪文[2019]26号），该通知载明“北京市门头沟区增峪路19号的金春时代商场，未取得规划审批手续，经规划自然资源部门认定属于违法建设。”办事处于2019年6月25日向涉案房屋商户下发《告知书》，载明：按照门头沟区创建基本无违法建设区的工作要求，经规划自然资源部门认定金春时代商场属于违法建设。办事处通知金春时代于2019年6月15日24时前自行拆除上述违法建设的房屋，而至今未履行。现办事处将于2019年6月28日对金春时代商场进行断水断电处理，并对该建筑物进行拆除。2019年6月28日0时后，商场未清理的物品，将视为无主，我单位将依据《北京市城乡规划条例》和《北京市禁止违法建设若干规定》组织清理违法建设内的物品。一审庭审中，双方当事人均认可金春土产部未实际将涉案商铺交付贾京辉。金春土产部为证实其主张，向该院提交了：1、区长办公会议题表及北京市门头沟区人民政府区长办公会议纪要（门政会[2011]214号）；2、金春百货商场开工奠基仪式安排及新闻报道；3、北京市门头沟区投资促进局门投促文[2012]31及政府公文批办单、营业执照；4、北京金春时代商场落成仪式安排及门头沟区促进局网站等新闻报道；5、北京市门头沟区人民政府门政函[2013]1号及土地使用权证；6、北京市门头沟区人民政府金春百货项目协调会议纪要（门政会[2013]220号）；7、金春时代广场项目专题会安排及现场照片；8、中共北京市门头沟区委办公室来电来访来邮报告单；9、北京市门头沟区投资促进局门投促函[2015]1号；10、北京市规划委员会门头沟分局规门函[2016]114号；11、北京市国土资源局门头沟分局京国土门函[2016]283号；12、门头沟新城07街区MC00-0007-6006等地块控制性详细规划区位分析图、规划图则；13、关于研究金春时代项目手续专题会的通知（2018年3月29日）；14、规委会议研究关于金春上报的《地块控规》。贾京辉对上述证据的证明目的不予认可，对证据的真实性无法核实。一审另查，涉案商铺未取得建设工程规划许可证，金春土产部与时代公司的法定代表人均为臧冰。一审法院认为，租赁合同是出租人将租赁物交付给承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。出租人出租房屋需符合法律规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规划建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。本案中，金春土产部用于出租的商铺没有取得建设工程规划许可证，故双方签订的《金春时代商场商铺租赁合同》应当无效，虽金春土产部提交了区长办公会议题表及区长办公会议纪要等证据材料，但上述材料也仅是商场建设初期项目设立的会议研究材料及土地规划意见函，并不能证明商场建设取得了规划审批手续，现金春土产部并未提交证据证明其在法庭辩论终结前完成了商铺的相关规划审批手续。故贾京辉请求确认双方签订的《金春时代商场商铺租赁合同》无效的诉讼请求，具有事实和法律依据，该院予以支持。合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还。租赁合同无效，当事人请求参照合同约定的租金标准支付房屋使用占有费的，人民法院一般应予支持。本案中，虽贾京辉未实际占有使用涉案商铺，但双方在租赁合同中约定涉案商铺用于委托时代公司进行整体运营，且贾京辉在签订《金春时代商场商铺租赁合同》后，亦与时代公司签订了《金春时代商场委托经营管理合同》，并将商铺委托于时代公司管理，亦陆续从时代公司处取得租金收益，故其从时代公司收取收益金的行为视为贾京辉对涉案商铺的实际占有使用，故贾京辉无权向金春土产部主张返还实际占有使用涉案商铺期间的使用费。因相关部门已要求限期拆除，并下发告知书表示将于2019年6月28日0时采取断水断电措施，可以认定涉案商铺在2019年6月27日后不再具备使用条件，故贾京辉要求金春土产部返还2019年6月28日至2033年2月20日期间的房屋使用费的诉讼请求，有事实和法律依据，该院予以支持。综上所述，该院根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条、第五条的规定，判决：一、贾京辉和金春土产部于2013年2月20日签订的《金春时代商场商铺租赁合同》无效；二、金春土产部于判决生效之日起7日内退还贾京辉已交纳的2019年6月28日至2033年2月20日期间的房屋使用费，房屋使用费按照每年21139.3元的标准计算；三、驳回贾京辉的其他诉讼请求。二审期间，金春土产部向本院提交如下证据：北京市门头沟区人民法院（2019）京0109行初107号行政判决书，证明办事处于2019年5月20日作出的《关于限期拆除违法建设的通知》（门峪文[2019]26号）及北京市门头沟区人民政府于2019年6月18日作出的《行政复议决定书》（门政复字[2019]10号）均被一审法院撤销，金春土产部的建设不属于违法建筑。经质证，贾京辉对前述证据的真实性认可，但对证明事项不予认可。本院经审查认为，前述证据与本院检索的法律文书内容一致，并且对方当事人对真实性无异议，故本院对该证据的真实性予以确认，对于该证据能否证明金春土产部的主张，将在下文本院认为部分予以论述。二审期间，本院依法补充查明：金春土产部一审提交的证据一北京市门头沟区人民政府区长办公会议纪要（门政会[2011]214号）复印件，载明：“……会议要求，区规划分局、区国土分局要全力支持金春百货商场项目建设，进一步加快手续办理速度，确保项目尽快开工……”。金春土产部一审提交的证据二金春百货商场开工奠基仪式安排及新闻报道复印件，显示2011年9月23日相关媒体报道了金春百货商场于9月22日开工奠基，时任区委副书记、区长王洪钟及相关领导出席了奠基仪式。金春土产部一审提交的证据三北京市门头沟区投资促进局“关于金春土产部申请注册北京金春时代商场管理有限公司的请示”（门投促文[2012]31号）及公文批办单、营业执照复印件，显示2012年9月11日，北京市门头沟区投资促进局向北京市门头沟区人民政府报送“关于金春土产部申请注册北京金春时代商场管理有限公司的请示”（门投促文[2012]31号），该请示载明的内容为：“金春土产部建设的北京金春时代商场位于门头沟增峪路19号，此项目正在进行主体施工，预计本月主体结构可封顶。现商场的前期调评、商场布置、管理班子已全部到位。本商场建成后，还需要注册相应的管理公司才能使商场正常经营，但此项目处于棚户区范围内，区政府已停止该区域的注册申请。为使商场早日服务当地百姓，特提请区政府批准金春土产部在门头沟增峪路19号注册新的管理公司。”2012年9月14日，王洪钟批示“同意，请各部门支持办理相关手续。”时代公司于2012年11月14日成立。金春土产部一审提交的证据四北京金春时代商场落成仪式安排及相关报道复印件，显示2013年3月22日，北京金春时代商场正式落成，区长王洪钟等领导参加了商场落成仪式。金春土产部一审提交的证据五北京市门头沟区人民政府于2013年1月6日向市国土资源局报送“关于金春土产部办理现状协议出让手续有关事宜的函”（门政函[2013]1号）复印件、于2013年8月7日向金春土产部核发的土地使用权证[京门国用（2013出）第00062号]复印件。其中函载明：“金春土产部位于门头沟区增峪路19号，宗地四至为：东至中门寺，南至大峪南路，西至东辛房小学，北至西龙门村。其《国有土地使用证》（京门国用[2008划]第00008号）记载土地面积9536.78平方米，《房屋所有权证》（京房产证门股更字第00203号）记载房屋总建筑面积1753.60平方米。宗地用途为商业、服务业。……因时间紧，群众要求急切没能及时办理相关用地手续，要求该单位开始进行拆迁建设。为保证金春土产部升级改造项目能够取得合法建设手续，早日满足百姓改善居住生活环境的愿望，特恳请依据该项目原有土地房产条件办理现状协议出让手续……”土地使用权证复印件载明，使用权类型为出让，使用权面积8579.79平方米，地类用途为批发零售用地。金春土产部一审提交的证据六北京市门头沟区人民政府于2013年9月2日印发的“金春百货项目协调会议纪要”（门政会[2013]220号）复印件，载明：“2013年8月22日上午，副区长张满仓在金春百货招商会议室，主持召开了协调会，就金春百货项目建设相关事宜进行研究。会议决定事项如下：一、金春百货要加快做好项目前期工作，完善申报材料，抓紧办理土地、规划和立项手续工作。二、区商务委、区投促局作为牵头单位，积极协调各相关部门，全力支持项目建设，提高审批效率，力争在年内完成各项前期手续。”金春土产部一审提交的证据七金春时代广场项目专题会安排及现场照片复印件，金春土产部主张该证据证明区委书记韩子荣等领导及相关部门负责同志，了解金春土产部未办理相关用地手续的情况，时间为2014年10月10日。金春土产部一审提交的证据八中共北京市门头沟区委办公室来电来访来邮报告单复印件，韩书记于2013年12月26日批示：“这家企业积极性很高，请协调规划、土地部门着眼于整个地块整体开发原则进行规划论证……”金春土产部一审提交的证据九北京市门头沟区投资促进局于2015年1月5日作出的“关于报审门头沟新城07街区MC00-0007-6001地块控制性详细规划的函”（门投促函[2015]1号）复印件，载明：“区规划分局：……金春时代商场商业项目委托……编制完成了《门头沟新城07街区MC007-0007-6001地块控制性详细规划》初步成果，我局于2014年5月分别向区发改委……区规划分局……等单位致函征求意见，请上述单位于5月8日前将盖章书面意见及反馈我局，逾期未回复视为无意见。截止5月8日止，区园林绿化局和市政市容委向我单位回复了意见，控规编制单位已将上述单位书面意见在地块控规文本中做了调整，其它单位未回复意见，现特将《门头沟新城07街区MC00-0007-6001地块控制详细规划》报请贵单位审核……”金春土产部一审提交的证据十北京市规划委员会门头沟分局于2016年10月25日作出的“关于征求门头沟新城07街区MC00-0007-6006地块控制性详细规划意见的函”（规门函[2016]114号）复印件，载明：“区国土分局：……金春地产部拟在门头沟新城07街区MC00-0007-6006地块实施商业项目建设，并编制完成了《门头沟新城07街区MC00-0007-6006地块控制性详细规划》……地块规划用地性质为商业用地（B1）……由于涉及自有用地调整原规划条件，现就该地块规划情况及供地方式征求贵局意见……”金春土产部一审提交的证据十一北京市国土资源局门头沟分局于2016年11月11日作出的“关于门头沟新城07街区MC00-0007-6006地块控制性详细规划意见的复函”（京国土门函[2016]283号）复印件，载明：“北京市规划委员会门头沟分局：……该地块范围内规划城镇建设用地（允许）约1.23公顷，符合门头沟区龙泉镇土地利用总体规划（2006-2020年）。金春土产部利用自有土地建设商业项目，没有改变土地用途，依据土地供应政策，可进行出让合同变更，补缴土地出让金。特此函复。”金春土产部一审提交的证据十二为门头沟新城07街区MC00-0007-6006等地块控制性详细规划区位与分析图。金春土产部一审提交的证据十三2018年3月29日“关于研究金春时代项目手续专题会的通知”，显示副区长赵北亭及相关单位负责人召开会议就金春时代项目负责人介绍项目基本情况及存在问题进行讨论。金春土产部一审提交的证据十四规委会议研究关于金春上报的《地块规控》，记录以下内容：“1.需要区里给规委出文，说明地块内部商场未批先建原因，是否已处理。已建成的现状各指标大体上是否符合街区深化。2.金春需要同意将自有用地总面积的15％作为绿地无偿交给政府（西侧不规则部分）。3.规委执法队参会人员表示随后将联合建管，实地审核已建成现状，研究建筑规模、密度、容积率等相关指标符不符合要求，并出具审核意见给规委。”2019年12月17日一审法院就时代公司要求撤销办事处限期拆除违法建设通知及撤销北京市门头沟区人民政府行政复议决定一案，作出（2019）京0109行初107号行政判决书。该案认定，根据查明的事实，涉案的金春时代商场由金春土产部建设，且并无证据证明金春土产部将涉案建筑转让给时代公司，时代公司仅是成立的负责商场经营管理的公司，办事处将时代公司作为查处相对人，应属认定事实不清。被诉通知中载明“经规划自然资源部门认定属于违法建设”，但在法定期限内办事处并未提供证据证明该事实，亦属主要证据不足。办事处作出的被诉通知认定事实不清、主要证据不足，应予撤销。北京市头沟区人民政府作出的被诉复议决定应一并予以撤销。本院经审理查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。本院认为，城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。房屋租赁合同标的物违法的本质是违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，破坏了城镇规划秩序，规避了政府对城镇规划监管，扰乱了国家行政管理秩序，国家对此持否定性评价。违法建筑是法律规定的禁止流通物，不能进入市场进行处分收益。考虑到法律并未禁止建筑物在建设阶段补办相关建设手续，违法建筑在建设中取得建设工程规划许可证或者有权行政机关经处理，批准建设者继续建设，转变为合法建筑的实际情况，如果在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者有批准权的行政机关批准建设的，可以认定有效。本案中，虽然金春土产部提交了区长办公会议题表及区长办公会议纪要，但仅是商场建设初期项目设立的会议研究材料，并且明确了“加快手续办理速度”的要求，而后续的相关会议及函件中亦提到了“完善申报材料，抓紧办理土地、规划和立项手续工作”“请协调规划、土地部门着眼于整个地块整体开发原则进行规划论证”“需要区里给规委出文，说明地块内部商场未批先建原因”（相关函件中明确的仅为办理时代公司设立登记手续、涉案土地的出让手续、土地出让合同变更等事项）。虽然北京市门头沟区人民政府时任主要领导参加了涉案商场的奠基及落成仪式，但是并不能因此得出涉案商场的建设不需要办理建设工程规划许可手续或者不需要主管部门审批的结论。相反，从金春土产部提供的一系列文件的前后顺序及政府有关部门就涉案商场的建设召开的一系列会议内容来看，北京市门头沟区政府相关部门一直要求金春土产部办理涉案商场的建设规划审批手续，并提出了相关要求。本案中并无证据证明金春土产部未批先建的问题以及涉案商场本身的建筑规模、密度、容积率等指标是否符合街区深化以及有关指标要求等问题经过了认定或处理。现有证据表明，金春土产部用于出租的商铺系未取得建设工程规划许可证建设的房屋，金春土产部在一审法院法庭辩论终结前并未取得涉案商场的建设工程规划许可证，而且主管部门并未作出批准其建设的结论。因此，双方签订的《金春时代商场商铺租赁合同》应当无效。一审法院（2019）京0109行初107号行政判决书作出撤销被诉通知书的判决结果，系因办事处错误将时代公司列为查处相对人，以及办事处未在法定期限内提供证据证明被诉通知中载明的“经规划自然资源部门认定属于违法建设”的事实，并不能依据前述判决书得出涉案建筑属于合法建筑或者涉案建筑的建设经过审批的结论。贾京辉对金春土产部的产权状况是否完全知情并不影响本案的处理结果。一审法院结合贾京辉的主张、贾京辉委托时代公司管理涉案商铺、贾京辉从时代公司收取收益金等具体情况，以相关部门下发的限期拆除通知书载明的时间节点即2019年6月27日认定涉案商铺在该日以后不具备使用条件符合本案的客观实际条件，本院不持异议。此外，本院注意到金春土产部向一审法院提交的门头沟区投资促进局的函中所涉地块为门头沟新城07街区MC00-0007-6001地块，而其提交的北京市规划委员会门头沟分局及北京市国土资源局门头沟分局的函件中所涉地块为门头沟新城07街区MC00-0007-6006地块，两者并不一致。综上所述，金春土产部提供的证据并不能证明其上诉理由成立，本院对其上诉请求不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费7642元，由北京金春土产经理部负担。本判决为终审判决。审 判 长  潘 洁审 判 员  梁 睿审 判 员  张 静二〇二〇年四月九日法官助理  杨颜金书 记 员  段瑞强