浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行初613号 原告许长根，男，1958年11月5日出生，汉族，住浙江省义乌市。 委托代理人程维振，北京浩东（义乌）律师事务所律师。 被告义乌市人民政府，住所地义乌市县前街21号。 法定代表人王健，市长。 出庭行政负责人李俊福，义乌市委常委、副市长。 委托代理人朱向阳，义乌市人民政府稠城街道办事处常务副主任。 委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。 原告许长根诉被告义乌市人民政府不履行补偿安置职责一案，本院于2019年9月12日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日、2020年3月31日两次公开开庭进行了审理。原告许长根及委托代理人程维振，被告义乌市人民政府的出庭行政负责人李俊福及委托代理人朱向阳、王英豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告许长根起诉称：原告是义乌市通惠门小区业主，本小区拆迁安置户共有652户，属于北门街原拆原建地块，简称义乌市北门街14号地块。该地块原义乌市政府批准的规划方案建筑密度为34.8%，容积率为2.56。因义乌市政府代理机构北门街工程建设指挥部改变规划方案后实施的建筑密度为63.6%，容积率4.89，该规划方案义乌市政府保留意见（没同意批准）。由于指挥部是市政府下文设立的代理，在义乌市政府压力下，原义乌市建设局就批准同意了该方案，（2011）浙金行重字第1号判决书已判决确认该地块主要经济指数指标违法。原规划该地块最多只建500套140平米套房，为此只设计498个车位，由于改变规划后实际建成710套140平方套房，因多建212套房，为此就少了212个车位，所以652户拆迁户第一期只安置498个车位，剩余154个车位为第二期安置。对于第二期车位是经义乌市公证处公证的，属于合同附件。根据拆迁协议第九条规定，合同的附件与本协议具有同等的法律效力。车位未安置完毕等于本协议未履行完毕，为此被告应无条件履行合同义务。根据义乌市国土资源局于2005年7月21日在金华晚报公开承诺，该地块中标者负责无偿建设，无偿提供给拆迁安置户。无偿提供建设的原因是本地块8幢高层建筑一层、二层归中标者所有，作为该地块建房的代价，为此该地块招投标细则中规定中标者无偿建设，无偿提供。该地块1亿元中标，为当时义乌市最高地块，被告代理机构指挥部为该地块的招标人，在本地块中获利1亿元，就是等于被告获利1亿元。关于被告在原告所在地块获取1亿元中标款，原告方是有权进行诉讼的，因被告方在原告所在地块中成为招标人，实施招标行为是违反国务院条例和相关法律规定，鉴于该款不是直接从原告处收取的，因此本案中就没主张权利进行诉讼。由于指挥部是义乌市政府代理机构，是本地块招标人，义乌市国土资源局的公开登报承诺就是被告自己的承诺，对于这个承诺是有法律效力。本次拆迁户共有652户，被告又向原告以建房预交名义每户收取约19万元多，652户共收取1.2亿多款项，该些款项未给中标者。被告在原告所在地块中未出过一分建房费用，事实存在不可否认。因此，被告在本案中所提交的《北门街区块水平房拆迁安置须知》不能针对原告所在地块，该须知是单方面的行为表示，在未实际支付建房费用条件下，应当是虚构形成的。为此，该须知不能作为收费依据使用。因此被告从498户拆迁户中每户收取7.3万元车位款所谓成本造价是虚构形成的，为此就以车位押金、保证金名义来收取。根据国务院《城市房屋拆迁条例》及《浙江省城市房屋拆迁管理条例》规定，市、县一级人民政府在拆迁安置中只有监督与管理的权利，该条款中没有授权谋取物质利益与经济利益的权利。因被告下文设立指挥部为其代理机构，该机构是设有法人代表没有民事行为的非法组织，为此被告即是拆迁安置地块中监督、管理人，又是原告所在地块中拆迁人、招标人，这个行政行为是明显违法行为。（2011）浙金行重字第1号判决书已判决确认14号地块主要经济技术指标行为违法。因此被告从原告处以车位押金、保证金名义收取的每户7.3万元款及利息应无条件返还原告，被告对第二期未安置的车位应当无条件地履行合同义务，无偿提供给本案原告。综上，请求：一、确认被告不依法履行合同；二、判令被告给原告无偿安置第二期车位；三、确认被告收取建房预交款行为违法；四、判令被告返还原告建房预交款本息，合计320000元（叁拾贰万元整）(计算方式：本金188356元，利息按年利5%计算，14年利息共计131849元）；五、本案受理费由被告承担。庭审中，原告明确本案的诉讼请求为：一、确认被告不依法履行无偿安置车位义务的行为违法；二、判令被告为原告无偿安置第二期车位；三、本案受理费由被告承担。 原告向本院提交了如下证据： 1、《城市房地产开发经营管理条例》、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》，证明市、县一级人民政府在拆迁安置地块中只有监督与管理权利，没有被授权谋取物质利益与经济利益的权利。 2、义乌市委（2003）8号通知、义政（2003）2号批复，证明义乌市人民政府违反规定下文成立指挥部设立其代理机构，在本案中成为监督管理人又是拆迁人、招标人。 3、（2011）浙金行重字1号判决书，证明该判决已确认该地块主要经济指数指标违法，所指的是该地块被告义乌市人民政府原批准的建筑密度是34.8%，容积率2.56，后实施的是建筑密度为63.6%，容积率4.89，这个行政行为违法。 4、《城市房屋拆迁补偿安置协议》，证明原告具有诉讼主体资格。 5、义乌市公证处公证书，证明第二期车位未安置完毕，车位是合同的附件，车位未安置等于合同至今未履行完毕。 6、义乌市旧城改造水平房拆迁安置证书（第85号）、义乌市旧城改造水平房拆迁安置证书（第654号），证明原告许长根有两处被拆迁房屋与本案所签订协议性质是一样的，都属于回迁房。 7、许长根户产房不动产权登记信息查询，证明该两处房屋都有车位，车库、车位属于安置套房的配套设施，车位是无偿的，被告应无偿提供安置，本次安置还少了一个车库。 被告义乌市人民政府辩称：金华市中级人民法院[2015]浙金行初字第15号行政裁定书及浙江省高级人民法院[20l5]浙行终字第169号行政裁定书，认定北门街指挥部已于2008年底前按照《城市房屋拆迁补偿安置协议》交付了房屋，原告亦据此予以接收，双方就安置补偿协议约定事宜己履行完毕，原告要求无偿安置车位不是《城市房屋拆迁补偿安置协议》约定的内容。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告在法定期限内向本院提交了如下证据： 1、金华市中级人民法院[2015]浙金行初字第15号行政裁定书 2、浙江省高级人民法院[2015]浙行终字第169号行政裁定书 3、义乌市人民法院[2010]金义民初字第1916号判决书 4、金华市中级人民法院[2011]浙金民终字第1670号判决书 5、浙江省高级人民法院[2012]浙民申字第807号民事裁定书 证据1-5共同证明被告答辩中的内容。 本案审理过程中，本院依职权调取了2008年4月26日义乌商报，其中第四版刊登了义乌市北门街区块工程建设指挥部发布的《北门街区块水平房拆迁户安置房及车位分配方案》等内容，明确了水平房、车位的安置分配办法，其中第五条第（二）项明确“652户拆迁安置户一户一个车位，共同承担652个车位的建筑成本（平均分摊），一期车位（北门××××号地块内，已建成）与二期车位（北门××××号地块北侧地下车位，待建）的成本暂按7.3万元/个收取，待二期车位建成交付，成本核算后，总额多退少补。抽到一期车位的先分配，抽到二期车位的待建成后分配。” 经庭审质证，原告对被告提供的证据质证认为：真实性均无异议，关联性有异议。证据1、2行政裁定书是同一案件，涉及拆迁安置三项指标的行政赔偿诉讼，本案针对的是安置车位，故不构成重复起诉。证据3、4、5裁判文书与本案也没有关联，其未涉及到车位安置的问题。被告没有给原告安置车位，协议就没有履行完毕。 被告对原告提供的证据质证认为：证据1-5真实性均无异议。证据1是法律规定，不属于证据。证据1、2、3证明目的有异议，证据3涉及程序违法而非实体违法问题。证据4没有约定无偿安置车位的内容。证据5证明目的有异议，其不是协议约定的内容。证据6、7真实性无异议，关联性有异议，无法达到原告的证明目的。 原告对本院依职权调取的证据真实性无异议，但认为是被告的单方面行为，对车位具体实施方案内容不认可。被告对本院依职权调取的证据无异议。 本院对原、被告提供的证据认证如下：原告提供的证据1、3、6、7与本案无直接关联性，本院不予确认。证据2、4、5真实、合法，与本案具有关联，本院予以确认。被告提供的证据真实、合法，与本案具有关联，本院予以确认。 经审理，本院确认如下事实：因旧城改造的需要，义乌市人民政府成立了北门街区块工程建设指挥部，负责义乌市北门街区块的拆迁安置工作。2003年5月8日，义乌市北门街区块工程建设指挥部（甲方）与傅元勇（乙方）签订《城市房屋拆迁补偿安置协议》一份，约定：乙方同意将坐落新马路12号301室房屋一套，建筑面积89.11平方米，交给甲方拆除。甲方同意乙方要求，对被拆迁房屋房地产的评估办法按重置成本价评定，选择水平产权调换，安置北门街区块小区高层水平套房建筑面积140平方米（含凑套面积50.89平方米）。原告许长根通过转让取得了该拆迁安置房。2008年4月25日，义乌市北门街区块工程建设指挥部在《义乌商报》刊登《北门街区块水平房拆迁户安置房及车位分配方案》，载明：“652户拆迁安置户一户一个车位，共同承担652个车位的建筑成本（平均分摊），一期车位（北门街区14号地块内，已建成）与二期车位（北门××××号地块北侧地下车位，待建）的成本暂按7.3万元/个收取，等二期车位建成交付，成本核算后，总额多退少补。抽到一期车位的先分配，抽到二期车位的等建成后分配。”义乌市公证处于2008年5月10日制作了《义乌市北门街区块水平房拆迁户安置区车位定位签》，载明“待二期车位建成后再抽签定位”，许长根作为拆迁户予以了签名。 另查明，本案所涉区块，车位尚未全部建成，尚有包括原告许长根在内的拆迁户至今未能安置到车位。 本院认为，原告认为被告应无偿给其安置车位的主要依据是《城市房屋拆迁补偿安置协议》及义乌市公证处出具的公证书，虽然该协议中并未直接约定被告负有向原告安置车位的义务，但相关公证文书中有“待二期车位建成后再抽签定位”等内容，结合被告设立的义乌市北门街区块工程建设指挥部在义乌商报上发布的《北门街区块水平房拆迁户安置房及车位分配方案》中载明“652户拆迁安置户一户一个车位……抽到一期车位的先分配，抽到二期车位的待建成后分配”等内容，可以认定被告负有向原告安置车位的义务。因被告并未承诺安置车位的具体时间，原被告双方在事后也未通过协商等方式对此进行明确，故本案在履行车位安置职责问题上并未对被告设置明确的履职期限。考虑到案涉房屋拆迁及车位安置工作启动至今已有十多年，原告仍未获得车位安置，即便未对被告设定向原告等人安置车位的具体履职期限，在明确被告负有该项义务的前提下，其亦构成怠于履行职责，属违法行为。据此，原告要求被告为其安置第二期车位的诉讼请求，合法合理，应予支持。如本案确实存在被告在庭审中所述的因客观原因而无法按照《北门街区块水平房拆迁户安置房及车位分配方案》在北门××××号地块落实二期车位安置的，被告也应采取异地就近安置车位等补救措施，以维护原告的合法权益。至于原告提出被告应无偿安置车位的主张，明显与上述车位分配方案中由拆迁户共同承担车位建筑成本的规定不符，故本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下： 一、被告义乌市人民政府应于本判决生效之日起六个月内依法向原告许长根安置北门街区块水平安置房对应的配套车位一个； 二、驳回原告许长根的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告义乌市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年四月九日 代书记员 刘灵玲