湖南省益阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘09行终31号 上诉人（原审原告）万建荣，男，1975年12月27日出生，汉族，住湖南省益阳市。 委托代理人蒋美亮，湖南银联律师事务所律师，代理权限为一般代理。 委托代理人李雯，湖南银联律师事务所实习律师，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审被告）益阳市赫山区水利局。住所地：益阳市十洲路15号。 法定代表人江建辉，该局局长。 委托代理人罗立良，该局工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人姚渊，湖南大民律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人万建荣因诉被上诉人益阳市赫山区水利局《限期拆除通知书》一案，不服湖南省桃江县人民法院（2019）湘0922行初221号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，2009年2月10日，万建荣与黄土坑村上、下童家湾组大河湾签订河滩土地承包协议书，承包范围为：整个大河湾，从田边大堤外所有河滩。自后，万建荣在承包地范围修建猪舍。2017年3月21日，益阳市赫山区水利局接群众举报：万建荣未办理有关涉水手续，擅自在某镇黄土坑村段占用河滩建猪舍。益阳市赫山区水利局当日对万建荣进行立案调查，即作出益赫水责改字[2017]20号《责令改正违法行为通知书》：责令万建荣停止排污、占用河滩建房的行为，并于2017年3月30日前拆除猪舍、档墙、恢复河道原状。2019年5月8日，益阳市赫山区水利局对其作出益赫水拆字[2019]第1号《限期拆除通知书》：未经水行政主管部门审批同意，万建荣于2009年在泉交河衡龙桥镇黄土坑村段擅自抬高河滩修建猪舍，该行为违反了《中华人民共和国水法》，责令万建荣于2019年5月18日前自行拆除、处理，并告知其诉权和救济途径。2019年5月8日，万建荣以赫山区某农场的名义提出行政复议申请，同年7月29日，益阳市赫山区人民政府作出益赫政复决[2019]6号《行政复议决定书》，以赫山区某农场不具备提出行政复议申请的主体资格为由，驳回了其行政复议申请。万建荣因此提起本案行政诉讼。另查明，至本案提起行政诉讼之日止，万建荣修建的猪舍未被强制拆除。 原审认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，本案益阳市赫山区水利局作出益赫水拆字[2019]第1号《限期拆除通知书》，只是在作出限期拆除决定前的准备过程性行为。一个完整的行政行为，通常由一系列行政行为组成，如本案针对万建荣的建设行为，益阳市赫山区水利局作出立案、受理、调查、告知等一系列处于中间阶段过程性的处理行为，均为辅助行政机关作出最终限期拆除处理决定。这一系列过程性行政行为，从行政过程的整体性来看，并不产生外部效力，只有等行政行为产生最终的结果，才能进入行政诉讼的受案范围，才能成为司法审查对象。因此，益阳市赫山区水利局作出的益赫水拆字[2019]第1号《限期拆除通知书》，属于过程性行为，不属于行政案件的受案范围。虽然益阳市赫山区水利局在《限期拆除通知书》上告知了万建荣的诉权及救济途径，但人民法院受理行政案件，应当依照法律规定的起诉条件进行审查，不因行政机关的错误告知而受理案件。行政机关对诉权及救济途径的错误告知行为，不能限制人民法院对起诉等条件依法审查的法定职权。本案《限期拆除通知书》不具有可诉性，益阳市赫山区水利局告知相关诉权及救济途径系告知错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定驳回万建荣的起诉。案件受理费50元，退回给万建荣。 上诉人万建荣不服原裁定，向本院提起上诉称：被上诉人作出的《限期拆除通知书》旨在对上诉人修建猪舍的行为作出最终的拆除处理，并非通知上诉人将进行处理并告知陈述、申辩等权利。该《限期拆除通知书》名为通知书，实为决定书，已对上诉人的权利义务产生了实际影响，属于行政诉讼的受案范围。原裁定适用法律错误，请求撤销原裁定，将本案发回重审或改判支持上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人益阳市赫山区水利局答辩称:《限期拆除通知书》只是告知上诉人要自行纠错，并非行政处罚及行政强制的最终结果，该拆除通知不具有可诉性，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院组织当事人进行了调查询问。各方对一审查明的事实均无异议，本院依法予以确认。 二审另查明，2019年5月8日，益阳市赫山区水利局作出益赫水拆字[2019]第1号《限期拆除通知书》。该《限期拆除通知书》载明：万建荣：经我局查明，你（单位）未经水行政主管部门审批同意，于2009年在某镇黄土坑村段擅自抬高河滩修建猪舍，该行为违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的规定。根据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款”之规定，现责令你（单位）于2019年5月18日前自行拆除、处理。如不服本通知决定，可在本通知之日起60日内依法向益阳市赫山区人民政府或者益阳市水务局申请行政复议或6个月内向益阳市赫山区人民法院起诉，但不得停止执行本通知。逾期不自行拆除、处理，又不申请行政复议或提起诉讼的，本机关将依法强制拆除、处理，所需费用由违法当事人承担并对违法当事人处以相应的行政处罚。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，益阳市赫山区水利局所作的《限期拆除通知书》，载明了万建荣擅自抬高河滩、修建猪舍的违法行为，明确了责令限期拆除的法律依据，告知了诉权和申请复议的权利，并告知了逾期不自行拆除的后果即“本机关将依法强制拆除、处理”，二审中，益阳市赫山区水利局亦陈述“《限期拆除通知书》是依据《行政处罚法》第二十三条作出的。根据以往的做法，在作出《限期拆除通知书》后，如果当事人不拆除，下一步将作出《强制执行催告书》，进行公告，然后作出强制拆除决定书”，故《限期拆除通知书》作出后，违法建设者即有义务自行拆除，逾期不拆除的，行政机关将以限期拆除通知为基础作出强制执行行为。基于上述分析，涉案《限期拆除通知书》不仅仅是程序性告知，其直接设定了万建荣的义务，对万建荣的权益已经产生了不利影响，属于可诉的行政行为。至于其是否存在合法权益被侵犯、诉讼请求能否得到支持，应当经过实体审查决定。原审法院裁定驳回万建荣的起诉，系对法律规定的错误理解，依法应予纠正。需要指出的是，对于本案所诉的《限期拆除通知书》，在提起本案行政诉讼之前，万建荣曾以益阳市赫山区某农场的名义申请行政复议，在万建荣提起本诉时，该行政复议案件还在进行中。《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条规定“公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案”，该条适用于申请复议和提起诉讼为同一当事人的情形，故在行政复议申请人与本案起诉人不一致的情况下，不宜适用该条规定裁定驳回万建荣的起诉。 综上，上诉人万建荣的上诉请求成立，本院予以支持。原裁定认定基本事实清楚，但适用法律时对条文的理解有误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 一、撤销湖南省桃江县人民法院（2019）湘0922行初221号行政裁定； 二、指令湖南省桃江县人民法院继续审理本案。 审判长 吴 斌 审判员 谭环栋 审判员 傅爱军 二〇二〇年四月十日 书记员 邵 菲