湖南省澧县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0723行初22号 原告邓文才，男，1958年7月25日出生，土家族，住湖南省石门县。 委托代理人邓文平，石门县先河法律服务所法律工作者，特别授权代理。 被告石门县自然资源局，住所地：石门县澧阳中路49号，法定代表人夏永新，该局局长。 委托代理人桑智慧，该局工作人员，特别授权代理。 委托代理人邢波，湖南联合创业律师事务所律师，一般授权代理。 原告邓文才不服被告石门县自然资源局土地行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月25日公开开庭进行了审理。原告邓文才及其委托代理人邓文平、被告石门县自然资源局的委托代理人桑智慧、邢波到庭参加诉讼，被告机关负责人因故未出庭，本案现已审理终结。 石门县自然资源局于2020年1月9日作出石国土资监决字［2018］第039-1号行政处罚决定：限邓文才十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及附属设施。 原告邓文才诉称，请求法院依法撤销石门县自然资源局作出的石自然资监决字［2018］第039-1号行政处罚决定书。事实和理由：一、该处罚决定程序违法。原告在法定期限内书面向被告提出听证申请，在听证会召开中，听证员是涉案的执法人员，故被告在听证程序中存在程序违法；二、该处罚决定查明事实不清。原告是基于对行政机关的合理信赖，搭建搭棚，获得当地政府同意，并非被告所述非法占地；三、该行政处罚决定属于被告选择性执法。石门县属柑橘之乡，为发展县拳头产业而搭建大棚为普遍现象，其用地手续或已批或未批，被告仅处罚原告而对其他同类大棚不处罚于法无据。原告多次向被告申请用地，被告一直不作为，径直作出拆除大棚处罚决定，故该处罚决定明显过重。 原告邓文才向本院提交了以下证据： 1、原告身份证复印件1份，拟证明原告的其主体资格； 2、处罚决定书1份，拟证明被告对原告作出行政处罚的事实； 3、听证通知书，拟证明被告送达听证通知书的事实及听证员是本案执法调查员的事实。 被告石门县自然资源局辩称，被告作出的行政处罚决定程序合法、认定事实清楚，行为合法正当并非选择性执法。2018年8月，邓文才在未经用地批准情况下，擅自修建大棚，在此期间，石门县新关镇国土资源所工作人员两次到现场制止，但邓文才不听制止并修建完成。根据现场勘测，大棚占用土地1241平方米，依据石门县新关镇2016-2020年土地利用总体规划数据库，占用地类为水田，不符合总体规划。被告依法按程序处罚，不存在选择性执法。综上，请求法院维持被告作出的行政处罚决定。 被告石门县自然资源局向本院提交了以下证据和法律依据： 第一组证据：社会信用代码证、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件，拟证明被告的诉讼主体资格； 第二组证据：1、原石门县国土资源局石国土资监字[2018]第039号行政处罚案卷宗材料（详细内容见卷宗）；3、行政诉状、答辩状、石门县人民法院（2019）湘0726行初5号行政判决书、上诉状、答辩状、常德中院（2019）湘07行终84号行政判决书；4、石门县自然资源局石国土资监字[2018]第039-1号行政处罚案件卷宗材料。拟证明原告未经批准，擅自占用土地修建柑橘储蓄加工大棚构成非法占用土地的违法行为。被告经接受巡查上报的案件线索、核查、立案审批、调查、听证会审后作出原石国土资监字[2018]第39号行政处罚决定。原告不服向石门县人民法院起诉，一审判决维持被告作出的处罚决定。原告不服上诉至二审法院，常德中院经审理认为原告违法事实清楚，但被告处罚时，适用法律不当，撤销一审判决和被告处罚决定。后被告重新进行听证后，依据原告的违法事实和法律规定作出石自然资监字[2018]第39-1号行政处罚决定。 第三组法律依据：《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规条文摘录，拟证明被告具有作出行政处罚的职责、行政处罚适用法律正确。 经庭审质证，当事人的质证意见及本院认证如下： 对原告提交的证据被告均无异议，并对听证通知书的送达作出解释：系先电话通知后补签字，只是程序上轻微的到瑕疵，不影响原告的听证权利。本院对原告的证据均予以确认； 被告提交的证据，原告对第一、三组证据真实性无异议；对第二组证据关于邓文才钢架棚与土地规划图的关联性有异议，认为不是新关镇土地利用的整体规划图，故不能确认涉案土地系基本农田。本院认为，《石门县新关镇土地利用总体规划(2016-2020)》经常德市人民政府2017年6月14日批复生效，将涉案地块规划为基本农田。故本院对被告的证据均予以确认。 经审理查明，原告邓文才从事柑橘经营三十余年，系当地柑橘经营大户，为扩大收购规模，提高果品品质，邓文才于2018年8月在自家住宅（位于石门县旁动工平场，修建柑橘储存加工大棚。2018年8月16日，石门县新关镇国土资源所在进行土地巡查时发现该行为后，会同镇城管执法中队执法人员到现场进行调查，发现邓文才未办理用地手续，当场下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求邓文才停工。但邓文才停工一个多月后继续施工直到2018年11月初大棚修建基本完工。2018年11月12日，石门县自然资源局对此立案调查，经现场勘测，邓文才所建大棚占地1241平方米，根据《石门县新关镇土地利用总体规划（2016-2020）》，涉案土地类为水田，不符合土地利用总体规划。2019年1月4日，原石门县国土资源局给邓文才送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，在规定时间内，邓文才申请听证，在听证程序中，原告认为，被告处罚过重，要求办证而未予以回复等陈述申辩意见。 同时查明，含涉案土地在内的地块被称为“石板丘”，系原告所在村民委员会农村集体土地，原可种植柑橘或水稻，1989年三江口水电站蓄水发电后，该土地常被水淹，1995年后基本没有种植农作物，1995年土地调查时，村民委员会按一半左右的收成折算分配给村民徐小鹏作为承包地，2013年，邓文才因经营柑橘生意需要，向村民委员会提出要求，与徐小鹏进行了土地置换，邓文才将原徐小鹏承包地“石板丘”进行了填土。2014年，邓文才将该地块中的部分土地办理了集体土地使用权证，修建了住宅，并于2018年8月起在“石板丘”其他土地上搭建柑橘大棚。在国土部门责令其停工后，邓文才于2018年8月27日向国土部门递交了《关于柑橘销售洗果设备棚的申请报告》，该报告中所在村民委员会签有“为方便橘农柑橘销售，同意搭建”的文字，并加盖了村民委员会公章，并有约110位村民在《关于租赁占地1亩承建柑橘营销点村民赞成签名册》上签名，因在该土地上搭棚不符合土地总体利用规划，被告未予以批复。 2019年1月16日，原石门县国土资源局认为原告非法占用土地修建大棚，依据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条、第八十三条的规定，作出石国土资监决字（2018）第039号行政处罚决定：限邓文才十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及附属设施。原告邓文才不服，向人民法院提起行政诉讼。常德市中级人民法院终审判决认定：邓文才未经依法审批、违反规划占用基本农田的违法事实清楚，应予处罚，但被告作出处罚决定时适用非法占地的相关法律法规条款，属于适用法律错误，故判决予以撤销。 2019年11月26日，被告石门县自然资源局再次向原告邓文才发出行政处罚听证告知书，并于同年12月20日召开听证会。2020年1月9日，被告作出石自然资监决字（2018）第039-1号行政处罚决定，认定邓文才未经批准，擅自占用土地修建柑桔储存加工大棚的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十九条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十三条的规定，决定：限邓文才15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及附属设施。原告邓文才不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改用建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，……”，因此，被告石门县自然资源局具有查处土地违法案件行政管理法定职权。 根据庭审，本案双方当事人争议的焦点：听证程序是否合法；被告作出行政处罚认定的事实是否清楚及适用法律是否适当；是否属于选择性执法。 一、被告作出的行政处罚决定听证程序是否违法？被告在发现原告违法行为后，根据法律规定责令停工并立案调查、现场勘测，给原告送达《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》等，依法履行相应法定程序。原告邓文才称听证程序中，听证员是涉案的执法调查人员，依据法律规定，应予以回避，故听证程序违法。本院认为，依据《中华人民共和国处罚法》第四十二条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。根据被告石门县自然资源局提交听证笔录，被告向原告告知可以申请回避权利，原告并未申请回避，且听证主持人并非涉案的调查人员，因此，原告诉称“被告听证违反法定程序”的观点，本院不予采纳。 二、石门县自然资源局作出行政处罚事实认定是否正确？ 原告的违法行为在前次的行政诉讼中，经常德市中级人民法院终审判决已经确认，即：原告邓文才称占用土地搭建大棚并非违法占地，在搭建大棚前已多次向所在村委会及镇国土所提出用地申请，村委会对原告搭棚是同意并支持的，而被告作为主管部门对原告申请用地不履行法定职责，故涉案土地并非违法占地。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。土地管理法第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据查明的事实，土地性质类别应根据土地总体规划确定，不因该土地是否常被水淹、有无收成或收成减小而改变，石门县新关镇土地利用总体规划（2016-2020）已明确涉案土地地类为农田。同时，邓文才对未经批准擅自占用土地的事实亦无异议，邓文才修建柑桔储存加工大棚所占土地为基本农田，不符合乡(镇)土地利用总体规划，而且没有依法依规办理审批手续，违反上述法律规定。因此，被告处罚决定认定事实清楚。 三、石门县自然资源局作出行政处罚适用法律是否适当？ 《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第五十九规定：乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。本案中，被告石门县自然资源局认为原告邓文才没有依法依规办理审批手续即占用基本农田修建大棚违反了上述法律规定，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十三条的规定作出行政处罚决定，适用法律正确。被告石门县自然资源局根据常德市中级人民法院判决，对原适用法律错误的问题予以了纠正，但被告的行政处罚决定书中，仍然存在将原告的行为表述为非法占地并责令将土地退还给村委会的问题，实应表述为未经农用地转用审批、建设占用土地和责令土地恢复原状，尽管上述表述并非处罚决定事项，但仍应当予以纠正。 四、石门县自然资源局是否属于选择性执法？“选择性执法”，主要是指执法主体对不同的管辖客体，刻意采取区别对待，有违执法公正的问题。因原告未提供相关证据证明，故对原告的上述观点，本院不予采纳。 综上，邓文才未经批准擅自占用土地搭建柑橘大棚的行为违反了相关法律规定，被告对其违法行为作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销该行政处罚的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告邓文才的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告邓文才负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长  申文连 人民陪审员  赵德复 人民陪审员  彭述跃 二〇二〇年四月八日 法官 助理  罗岳勇 书 记 员  鲁婷婷 附本判决适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。