江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终847号 上诉人（原审原告）周红妹，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）刘毅，性别××年××月××日生，××族。 两上诉人共同委托代理人常晓慧，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人马蓉，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人倪杰，江苏三法律师事务所律师。 原审第三人南京市栖霞区房屋拆迁安置管理办公室，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路2号A10幢综合楼。 法定代表人魏国鸿，南京市栖霞区房屋拆迁安置管理办公室主任。 委托代理人孙畅，江苏欣达律师事务所律师。 上诉人周红妹、刘毅因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）及原审第三人南京市栖霞区房屋拆迁安置管理办公室（以下简称栖霞区拆迁办）土地行政管理行政裁决一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初927号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，审理了本案。因当事人申请协调，扣除审理期限30日，现已审理终结。 原审法院经审理查明，刘毅系周红妹之子，位于南京市××区××村××1证载建筑面积为138.66㎡的房屋（以下简称涉案房屋）于2004年7月2日登记在周红妹名下。2015年5月12日，上述房屋登记在周红妹和刘毅名下，二人按份共有，其中周红妹占95％，刘毅占5％。 2014年5月5日，原南京市国土资源局（以下简称原市国土局）向原南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室核发宁征拆字[2014]005号《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》（以下简称《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》），同意燕子矶新城晓庄村危旧房城中村改造项目的拆迁方案，拆迁范围为宁规栖函字[2014]3号《规划意见函》附图范围内集体土地上房屋、撤组剩余国有土地上原建于集体土地上房屋、撤组后原宅基地上依法翻建或改建的房屋。拆迁实施单位为原南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下简称原栖霞区征收办），拆迁人为南京拓燕投资有限公司。涉案房屋位于该批准通知书的拆迁范围内。 因原××区××与周红妹经多次协商，未能达成补偿安置协议，原栖霞区征收办于2018年8月15日向原市国土局提交《裁决申请书》，同时提交了《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》、撤组批复文件、拆迁补偿安置方案、被拆迁房屋情况说明、公示证明、拆迁补偿安置方案、房屋调查表及确认表、房屋拆迁住宅房屋附着物（装修）情况调查确认表、拆迁补偿款测算表、房屋权属证明及土地使用证、协商记录等申请材料，申请原市国土局依据宁政发[2007]宁政发61号《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称宁政发61号文）、宁政发[2010]263号《南京市关于调整规范征地房屋拆迁补偿有关政策标准的通知》（以下简称宁政发263号文）及相关文件规定裁决周红妹货币补偿款，并裁决周红妹迁出并腾空其位于拆迁红线范围内的房屋。2014年4月13日原栖霞区征收办入户调查时制作的《房屋调查表》载明，被调查人“周红妹”，居住人口及户籍情况“刘纪群”、“刘毅”、“刘星”、“刘丹毓”。2018年11月19日，原市国土局作出宁征拆裁字〔2018〕2号《南京市征地房屋拆迁裁决受理通知书》，决定受理原栖霞区征收办的裁决申请，并于同日作出宁征拆裁字〔2018〕2号《南京市征地房屋拆迁裁决答辩通知书》，要求周红妹进行答辩并提交相关证据材料，材料被周红妹同住儿媳收下但拒绝签字。因周红妹、刘毅未能按期提交材料，2018年11月29日，原市国土局作出宁征拆裁字〔2018〕2号《南京市征地房屋拆迁裁决答辩催告通知书》，要求周红妹、刘毅在收到该催告通知书之日起5日内到指定地点提交答辩书及相关证据材料。2018年12月5日，原市国土局组织双方进行裁决调解，双方未能就拆迁补偿安置达成协议。2018年12月17日，原市国土局作出宁征拆裁字〔2018〕2号《南京市征地房屋拆迁裁决决定书》（以下简称《裁决决定书》），载明根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《江苏省土地管理条例》、宁政发61号文、宁政发[2007]143号《实施细则》、宁政办发[2007]120号《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》及宁政发263号文等法律法规和规定，决定裁决：一、原栖霞区征收办对周红妹房屋拆迁实行货币补偿，货币补偿金额为443570元，其中拆迁补偿款为402589元，附着物补偿款为27323元，其他补偿费为13658元；二、该拆迁项目拆迁安置房位于燕子矶新城保障房，周红妹申购安置房需经拆迁安置房管理部门审查。符合条件的可在上述地点的安置房房源中申购；三、周红妹应在接到本裁决书之日起十五日内，腾空其位于南京市××区××村××1的房屋，交由原栖霞区征收办实施拆除。该决定书已于2018年12月17日向周红妹送达，送达回证显示“已收拒签”。周红妹、刘毅对该裁决决定不服，向原审法院提起行政诉讼。 另查明，1989年11月4日，原南京市土地管理局宁土建（1989）第124号、苏地管（1989）第233号《征（拨）用土地批准通知书》载明，经江苏省人民政府批准同意撤销南京市栖霞区燕子矶乡晓庄村四、五组、吉祥村一、二、三组，村民组建制。撤队后的土地清理、劳力转户等按江苏省土地管理局苏地管（1989）233号《关于批准南京市城镇基础设施开发公司和燕路二期工程征地和撤销五个村民小组建制的通知》（该通知书载明上述五组撤销后的剩余土地，由当地土地管理局收归国有）办理。 再查明，因2019年南京市政府机构改革，将原市国土局的职责与其他数个政府部门的职责整合后组建市规划资源局，作为市政府工作部门，不再保留原市国土局。 原审法院认为，本案的争议焦点包括以下三个方面：一、关于法律适用的问题。根据宁政发61号文第三十一条规定，拆迁实施单位与被拆迁人达不成补偿安置协议的，经当事人申请，由市国土资源局裁决。宁政规字[2015]15号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（以下简称宁政规字15号文）虽然废止了宁政发61号文，但其三十六条规定：“本办法施行前已依法领取《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》的项目，继续沿用原有的规定办理”。2014年5月5日，原栖霞区征收办经《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》批准，开始对涉案房屋所在地块实施征地房屋拆迁。因此，该项目仍然可以沿用宁政发61号文的规定，拆迁实施单位与被拆迁人达不成补偿安置协议的，由市规划资源局根据原栖霞区征收办的申请作出裁决。二、关于涉案房屋所在土地的补偿标准的问题。宁政发61号文第二条第二款规定，撤组剩余国有土地上原建于集体土地上房屋被拆迁的，以及撤组后原宅基地上依法翻建或改建的房屋被拆迁的，不论被拆迁人是否领取国有土地使用证和房屋产权证，均适用本办法。根据宁土建[1989]第124号、苏地管（1989）第233号《征（拨）用土地批准通知书》，涉案房屋所在的土地为撤组剩余国有土地，涉案房屋在撤组前已建成，且在撤组后原宅基地上依法翻建改建过。因此，即便周红妹、刘毅已领取国有土地使用证，对周红妹、刘毅的拆迁补偿仍应当适用宁政发61号文。周红妹、刘毅要求按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定对其进行补偿，缺乏法律依据。三、关于对涉案房屋面积、装修装饰、人口调查认定的问题。原栖霞区征收办作为拆迁实施单位，应当对被拆迁人的房屋权属、人口等情况进行深入细致的调查，被拆迁人也应当予以必要的配合。2014年4月，原栖霞区征收办拆迁调查时的房屋所有权人为周红妹，2015年5月上述房屋被变更登记在周红妹和刘毅的名下，其中周红妹占95％，刘毅占5％，在原××区××与周红妹多次协商的过程中，周红妹并未将房屋所有权变更的情况告知原栖霞区征收办。由于从拆迁调查到申请裁决时间长达四年，原栖霞区征收办应当预见到在此期间可能发生房屋权属变更，但原栖霞区征收办在申请裁决前却并未对此进行核实，工作中存在疏漏。鉴于原栖霞区征收办在庭审中已明确表态，不否认刘毅作为房屋共有人的身份，也不影响对刘毅的拆迁补偿安置。因此，该疏漏可以在补偿安置过程中得到弥补，对周红妹、刘毅的权利不产生实质性影响。 根据《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》第七条的规定，原栖霞区征收办向原市国土局递交了《裁决申请书》，以及《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》、撤组批复文件、拆迁补偿安置方案、被拆迁房屋情况说明、公示证明、拆迁补偿安置方案、房屋调查表及房屋评估确认表、南京市征地房屋拆迁住宅房屋附着物（装修）情况调查表、南京市征地房屋拆迁补偿款测算表、房屋权属证明及土地使用证、协商笔录等材料。原市国土局对双方当事人提交的材料进行了审核，并组织当事人进行了调解，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《江苏省土地管理条例》、宁政发[2007]143号《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》、宁政办发[2007]120号《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》及宁政发263号文等法律法规政策的规定，在三十日内作出裁决，认定事实清楚，适用法律准确，办理程序合法，故对周红妹、刘毅要求撤销《裁决决定书》的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决驳回周红妹、刘毅的诉讼请求。案件受理费50元，由周红妹、刘毅负担。 上诉人周红妹、刘毅上诉称，一、一审判决认为被上诉人可以适用已经废止的宁政发61号文作出《裁决决定书》，不符合法律规定、法律原则及法律冲突适用规则。虽然宁政规字15号文规定在该文实行前已依法领取《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》的项目，继续沿用原有的规定办理。该条设立的目的是为了新法与旧法的顺利衔接，在法律适用上，应当从新。宁政发61号文违反上位法及超越法定权限违法设立行政许可、从法律冲突的适用规则来看，涉案《裁决决定书》的作出也不应以此作为法律依据。二、一审判决认定上诉人要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿没有法律依据，该认定错误。三、一审判决对于上诉人房屋实际面积，以及是否存在商业经营这一重要事实，没有进行调查认定。上诉人房屋实际面积约310平方米左右，除具有产权证部分的138.66平方米外，其余面积有江苏省罚没专用凭证、申请报告为证以及人民法院的生效判决予以确认。同时其中部分用于商业经营，一审中也提交了相应的证据予以证实。以上足以推翻被上诉人的所谓调查结果，但一审判决对此没有任何体现。四、涉案《裁决决定书》的作出，不具备合理性，直接造成上诉人因拆迁丧失基本生活保障、降低生活水平；五、涉案裁决内容不明确，无法执行。综上，请求：1.撤销（2019)苏8602行初927号行政判决、撤销《裁决决定书》;2.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市规划资源局未在法定期限内提交书面答辩状，在二审审理中辩称，原审法院判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。一、《裁决决定书》法律适用正确。涉案房屋位于《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》范围内，该批准通知书已经（2015）宁行终字第76号行政判决予以确认，故涉案房屋理应适用宁政发61号文及相关配套文件进行补偿安置。因此，上诉人与拆迁实施单位无法就涉案房屋达成补偿安置协议的，被上诉人根据拆迁实施单位的申请进行裁决，适用法律法规及政策并无不当。二、《裁决决定书》认定事实清楚，程序合法，并无不当。首先，根据相关规定，被上诉人作为本市征地房屋拆迁补偿安置工作的行政主管部门，有权就涉案拆迁项目范围内房屋拆迁补偿安置争议进行裁决。被上诉人于2018年11月19日受理原栖霞区征收办的裁决申请，并按规定进行通知答辩、答辩催告、调解等程序。2018年12月5日，被上诉人组织拆迁双方进行调解，经调解后双方仍然无法达成一致意见。2018年12月17日，被上诉人经审理后作出《裁决决定书》，并向上诉人进行了送达。上述裁决受理、调解、决定程序均符合相应的期限规定，并无不当。三、《裁决决定书》未将上诉人刘毅列为被申请人并未对其实体权益产生影响，其仍然可以基于涉案房屋被安置人口的身份享受相应的拆迁补偿安置权益。在裁决过程中，被上诉人两次书面通知上诉人周红妹提交答辩意见及相关证据材料，但上诉人周红妹在整个裁决过程中都没有提交任何房屋权属证明材料，也未提及涉案房屋存在按份共有人刘毅的情况。原栖霞区征收办在庭审中明确表态，不否认上诉人刘毅作为房屋共有人的身份，上诉人刘毅的权益并未因《裁决决定书》受到实质性影响。综上，原审法院判决认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人栖霞区拆迁办未提交书面陈述意见，在二审审理中述称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉。 各方当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，原审法院从真实性、合法性、关联性三个方面对提交的证据予以审核认证，符合法律规定。对原审判决认定的事实，本院依法予以确认。 本院在二审审理中查明，南京市栖霞区人民政府于2015年3月26日作出的宁栖政字〔2015〕30号《区政府关于房屋征收管理办公室负责实施集体土地拆迁相关事宜的通知》规定，南京市栖霞区行政区范围内的集体土地拆迁工作由原栖霞区征收办负责实施。南京市栖霞区人民政府于2020年4月13日作出的宁栖政复〔2020〕9号《区政府关于调整栖霞区行政区范围内的集体土地上房屋征收工作机制的批复》规定，调整南京市栖霞区行政区范围内的集体土地上房屋征收工作机制，由栖霞区拆迁办具体承担南京市栖霞区行政区范围内的集体土地上房屋征收、补偿、安置等相关工作。 本院认为，宁政发61号文第二条第二款规定，撤组剩余国有土地上原建于集体土地上房屋被拆迁的，以及撤组后原宅基地上依法翻建或改建的房屋被拆迁的，不论被拆迁人是否领取国有土地使用证和房屋产权证，均适用本办法。本案中上诉人所使用的系撤组剩余国有土地，对上诉人房屋实施的拆迁，应当适用领取《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》时生效施行的宁政发61号文及相应规范性文件的规定。 宁政发61号文第三十一条规定，拆迁实施单位与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市国土资源局裁决。原市国土局应当依法履行征地拆迁裁决法定职责。本案中原栖霞区征收办作为拆迁实施单位，因与上诉人就涉案房屋拆迁补偿安置事宜未能达成协议，向原市国土局申请进行征地房屋拆迁裁决。原市国土局受理后，依据《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》，及时向申请人原栖霞区征收办和被申请人周红妹进行了材料送达、调解与审理，并在法定期限内作出了《裁决决定书》；该决定书对涉案房屋的补偿面积的认定证据充分，对房屋性质与补偿数额的确定亦符合宁政发61号文和宁政发263号文的规定，被诉征地房屋拆迁裁决在实体和程序上符合宁政发61号文的相关规定。 对于上诉人认为《裁决决定书》适用的标准和面积认定错误，应当按照国有土地上房屋征收标准进行补偿的观点，本院经审查认为，宁政发61号文第二十条第一款规定，“被拆迁人持有宅基地集体土地使用权证（含撤组剩余国有土地使用证）和房屋产权证（含建房许可证）的，按照本办法给予补偿。拆迁补偿以前述两证所载的合法房屋建筑面积为测算依据。”故《裁决决定书》以上诉人持有的房屋所有权证记载的138.66平方米为基础，按照宁政发263号文附表一《住宅房屋拆迁补偿款标准》确定的补偿标准计算上诉人的拆迁补偿数额，其计算依据和计算结果并无不当。《裁决决定书》明确了上诉人可以根据相关规定申购拆迁安置房，原栖霞区征收办也向本院确认，其将按照上诉人的家庭情况，根据相关政策文件规定，提供适宜的补偿方案。综合考虑上述情形，本院认定上诉人能够获得较为合理的补偿，其合法权益能够得到保障。 据此，上诉人周红妹、刘毅的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周红妹、刘毅共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇二〇年四月二十一日 书记员  王 凤