山西省运城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）晋08行终25号 上诉人（原审原告）运城市燎原汽车出租有限公司，住所地：运城市经济技术开发区迎太路16号办公楼1楼101（沁水雅居小区北300米）。 法定代表人卫青安，董事长兼总经理。 上诉人（原审第三人）山西天茂房地产开发有限公司，住所地：芮城县黄河西街南侧。 法定代表人刘忠森，董事长。 被上诉人（原审被告）运城市规划和自然资源局。 法定代表人解更生，局长。 上诉人运城市燎原汽车出租有限公司、上诉人山西天茂房地产开发有限公司因确认征地行为违法一案，不服山西省运城市盐湖区人民法院（2019）晋0802行初70号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审裁定认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”因此，土地征收单位应为县级以上地方人民政府。本案中，2018年9月16日山西省运城市人民政府对涉案土地作出征收公告。故涉案土地的征收单位应为运城市人民政府，即本案的被告应为运城市人民政府。2019年12月19日本院对原告进行了释明，但原告不同意变更被告。裁定：驳回原告运城市燎原汽车出租有限公司的起诉。 上诉人运城市燎原汽车出租有限公司上诉称，一、上诉人的权益依法应受保护。我公司是汽车出租有限公司，根据社会行业的发展以及市政府和各级领导出租公司应当具有相应场地的要求，我公司于2010年1月2日和运城市盐湖区北城办事处原王庄第四居民组签订了《征地协议》，并依照协议给村委支付了400多万元。2010年运城市政府副市长又主持召开《关于加强城市公交出租车管理的议定事项》协调会议。我公司根据政府的要求，依照村委会同意签订的《征地协议》向运城市盐湖区发展和改革局申请立项用地，2010年8月9日运城市盐湖区发展和改革局给我公司颁发了《运城市盐湖区发展和改革局企业投资项目备案证》（运盐发改备案证【2010】20号），同意我公司在盐湖区原王庄大运路边建设“运城市燎原汽车出租有限公司办公楼及附属场地项目”。取得批准后，我公司向原运城市国土资源局和运城市规划局申请用地和用地规划，此后我公司多次到运城市国土资源局请求办理用地手续。2014年4月一天运城市国土资源局将2014年3月28日运城市规划勘测局颁发的《运城市规划局规划设计条件通知书》（运规条字2014第03号），交给我公司，并告知土地手续正在办理之中。此后，我公司还找了市国土资源局前两任局长以及承办人员，请求办理土地手续，他们均答应尽快办理。2019年9月份我公司突然获悉运城市不动产中心将这块土地给山西天茂房地产开发有限公司颁发了运城市不动产证书。我公司找运城市规划和自然局未果，向运城市盐湖区人民法院提起行政诉讼。二、运城市规划和自然资源局征地的行政行为违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，在被征用土地所在的乡（镇）村予以公告，听取被征用土地农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后，由市县人民政府土地主管部门组织实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿安置方案批准之日起3个月内全部支付。根据相关法律规定，土地部门办理土地征收，首先要有市政府的征地方案，运城市规划和自然资源局应当根据运城市人民政府批准的征用方案实施征地，也就是说运城市规划和自然资源局接到运城市政府的征地方案才能实施征地，但是本案没有运城市人民政府批准的方案，运城市规划和自然资源局在没有取得运城市人民政府批准的征地方案的情况下办理土地征收，其行为也未报运城市人民政府批准，这样的征地行为应是运城市规划的自然资源局的行为，所造成的的违法行为不应由运城市人民政府承担，而应由运城市规划和自然资源局承担。运城市规划和自然资源局应是本案被告。三、运城市规划和自然资源局应是本案适格的被告。运城市盐湖区人民法院(2019)晋08号行初70号行政裁定书认为：“《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此土地征收单位应为县级以上地方人民政府”。在实践中很多单位、企业、个人也都在办理土地征收，但是由于未经批准不是政府组织实施的，他们的征地行为都不是政府的行为，所以说不能简单的认为征地行为就是市政府行为，而应以是否经政府批准，是否是政府组织的征地为标准来确定征地主体。一审的认为显然是错误的。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》人民政府组织实施土地征收，应该是先有征地方案。土地行政主管部门根据批准的征用土地方案实施。本案既没有人民政府的征收方案，也没有人民政府组织实施的任何证据，同时也没有人民政府批准的任何证据。这样的征地行为不应认定是运城人民政府的土地征收行为，运城市人民政府不应是本案的被告，运城市规划和自然资源局在没有运城市人民政府征地方案，没有经人民政府批准，没有人民政府组织实施的情况下进行征地，其征地行为又完全不符合法律的规定。运城市规划和自然资源局才应是本案真正的被告。一审裁定还认为：“2018年9月6日山西省运城市人民政府对涉案土地作出征收公告，故涉案土地的征收单位应为运城市人民政府”一审这样的认为显然不符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》明确规定“市县人民政府土地行政管理部门根据经批准的征地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案。在被告征用土地所在的乡（镇）村予以公告。”本案运城市人民政府没有做出征地方案、也未见人民政府的批准方案，运城市规划和自然资源局的公告不依照法定程序进行的，所做的公告应视为运城市规划和自然资源局的行为。公告上所盖的运城市人民政府征用土地专用章，就放在运城市规划和自然资源局，由于没有政府批准的实施方案，运城市规划和自然资源局盖章显然超越职权的范围，更何况依照法定程序公告应在被征用土地的乡（镇）村予以公告，而土地部门违背了法定程序，没有向村委会送达，没有在所在村进行公告，更没有给村委支付各项费。用这样的公告显然不合法是无效的。更不能认为这个公告是运城市人民政府的行为，认为运城市人民政府才是本案的被告。综上所述，运城市盐湖区人民法院所作裁定明显不符合法律的规定，也违背了本案的事实。认为应将运城市人民政府做为被告的裁定明显不合法，运城市规划和自然资源局才是本案真正的被告。鉴于上述事实与理由，运城市规划和自然资源局在没有政府方案，没有经过批准的情况下进行的征地，这个征地行为完全是运城市规划和自然资源局的行为，运城市规划和自然资源局应是本案适格的被告，请求上级人民法院依法审理，撤销一审裁定，以维护上诉人的合法权益。 上诉人山西天茂房地产开发有限公司诉称，一、被上诉人不符合行政诉讼主体资格，不具备法律规定提起行政诉讼的条件。l、被上诉人不是该宗土地合法使用权人，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：12、认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。法律强调的是合法权益人，本案被上诉人私自买卖土地，其与运城市盐湖区北城办事处原王庄第四居民组签订的《征地协议》是严重违法的无效协议。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第七十四条：买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。故，被上诉人对该宗土地无合法权益，并非土地合法使用权人。2、运城市规划和自然资源局的征地行为对被上诉人的权利义务不产生实际影响。因为被上诉人非法买卖土地，属严重违法行为，其对该宗土地的权利不受法律保护，不能取得土地使用权，且被上诉人也明知买卖土地行为违法，故一直没有也不敢占用该宗土地，故，运城市规划和自然资源局的征地行为对被上诉人的权利义务不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。3、被上诉人不是被征地村民，运城市规划和自然资源局的征地行政行为与被上诉人无行政法律上的利害关系。二、被上诉人起诉已超过法律规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。该宗土地征地时间分别为2011年10月13日、2012年10月17日。被上诉人在一审诉状中称：“2014年3月28日，运城市规划勘测局发了《运城市规划勘测局规划设计条件通知书》运规条字2014第03号，同意用地52.91亩。在此期间，我公司派人不断到原运城市国土资源局申请办理相关土地手续。”由此可见，被上诉人在2014年3月就知道该宗土地已经征收，准备挂牌出让，但是，被上诉人提起诉讼时间为2019年10月22日，距知道该宗土地已经征收时问已经超过5年6个月，明显已经超过法律规定的起诉期限。2018年8月29日，运城市规划和自然资源局经运城市人民政府批准，在运城日报、中国土地市场网、运城市公共资源交易平台网公开挂牌出让该宗土地，被上诉人作为已经非法购买了该宗土地的单位，且不断派人到土地部门申请办理土地手续，应当知道该挂牌信息，完全可以通过合法途径竞价、揭牌，但是，被上诉人对该宗土地挂牌信息置之不理，于1年2个月后起诉，其诉讼明显已经超过法律规定的起诉期限。综上所述，被上诉人提起行政诉讼主体资格不适格，起诉已超过法律规定的起诉期限，人民法院应对根据案件事实和法律规定，依法驳回被上诉人的起诉。 经审理查明，当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，已经原审庭审举证、质证，原审法院已随卷移送本院。其中已经举证、质证的证据：“运城市人民政府于2018年9月6日作出的[2018]第41号征收土地方案公告”，证实对涉案土地作出征收土地方案公告的主体是运城市人民政府。 同时查明，本案被上诉人运城市规划和自然资源局及上诉人山西天茂房地产开发有限公司，均在一审答辩状中主张运城市燎原汽车出租有限公司不具备本案原告主体资格。一审庭审中，亦将运城市燎原汽车出租有限公司是否具备本案原告主体资格作为本案调查重点之一。针对该调查重点，运城市燎原汽车出租有限公司提供的证据有：1、运城市人民政府[2010]36号协调会议议定事项；2、其与盐湖区北城办原王庄第四居民组于2010年1月2日签订的《征地协议》及收款收据；3、运城市盐湖区发展和改革局企业投资项目备案证[运盐发改（2010）20号]（时间为2010年8月9日）；4、运城市规划勘测局于2014年3月28日向运城市国土资源局作出的运规条字2014第03号规划设计条件通知书；5、原王庄村委会的情况说明及村民的证明材料；6、六家出租车公司的证明材料。另查明，二审中，上诉人山西天茂房地产开发有限公司对其上诉请求关于运城市燎原汽车出租有限公司的起诉已超过法定起诉期限表示在本案中不予主张。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案中的争执焦点有二点：一、运城市燎原汽车出租有限公司是否具备本案原告主体资格；二、运城市规划和自然资源局是否为本案适格被告。 关于第一个焦点，运城市燎原汽车出租有限公司在一审中提供的证据1证明的是运城市人民政府关于加强城市公交、出租车管理的议定事项，与本案涉案土地的征收无关联。证据2系其与盐湖区北城办原王庄第四居民组签订的《征地协议》，属于未经法定程序依法办理相关手续，该证据不具有合法性，故其该证据不能作为定案依据。证据3中明确要求运城市燎原汽车出租有限公司在本备案证有效期（18个月）内取得规划、环保、土地等行政许可文件后开工建设，逾期作废，但自2010年8月9日至今，其未能提供上述要求的许可文件。证据4中明确于2014年3月28日起有效期为一年，且该通知书是运城市规划勘测局向运城市国土资源局作出的规划设计条件通知书，故不能作为定案依据。证据5、6不能证明运城市燎原汽车出租有限公司通过法定程序取得涉案土地。综上所述，运城市燎原汽车出租有限公司提供的证据，不能证明其与本案涉及的征地行为具有利害关系，故应认定运城市燎原汽车出租有限公司不具备本案原告诉讼主体资格。故对上诉人山西天茂房地产开发有限公司关于运城市燎原汽车出租有限公司不具备本案原告诉讼主体资格的请求，予以支持。 关于第二个争执焦点，上诉人运城市燎原汽车出租有限公司的诉讼请求是依法确认被告运城市规划和自然资源局征地行为违法。本案中，上诉人运城市燎原汽车出租有限公司未提供证据证实被上诉人运城市规划和自然资源局对涉案土地实施了征收行为，原审法院在查明事实的基础上，认定涉及本案土地征收作出征收土地方案公告的是运城市人民政府，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，在对上诉人运城市燎原汽车出租有限公司进行变更被告主体资格的释明后，上诉人运城市燎原汽车出租有限公司仍不同意变更，作出驳回起诉的裁定，符合法律规定。本院予以维持。上诉人运城市燎原汽车出租有限公司所诉请求，理据不足，本院不予支持。 综上，上诉人运城市燎原汽车出租有限公司不具备本案原告主体资格，且所诉的被告运城市规划和自然资源局不适格，原审裁定驳回起诉正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回运城市燎原汽车出租有限公司的上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张晓波 审判员  张 伟 审判员  田 力 二〇二〇年四月十七日 书记员  刘 萌