天津市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）津01行终100号 上诉人（原审原告）刘志伟，男，1972年7月9日出生，汉族，住天津市宝坻区。 委托代理人刘建华，北京京云律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）天津市宝坻区宝平街道办事处，住所地天津市宝坻区开元路1号。 法定代表人孙冰，主任。 委托代理人王春雷，天津市宝坻区宝平街道办事处副主任。 委托代理人曹炳富，天津市宝坻区宝平街道办事处法律顾问。 被上诉人（原审被告）天津市宝坻区水务局，住所地天津市宝坻区宝平街道建设路157号。 法定代表人闫秀余，局长。 委托代理人邓文栓，天津市宝坻区水务局干部。 委托代理人刘汉年，天津津宝律师事务所律师。 上诉人刘志伟因确认强制拆除违法一案，不服天津市宝坻区人民法院（2019）津0115行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审人民法院认为，根据《天津市街道综合执法暂行办法》第五条、第七条的规定，被告天津市宝坻区宝平街道办事处具有城市管理综合执法机关行使的全部行政处罚权以及实施与之有关的行政强制措施的职权，具有实施被诉行政行为的法定职权；根据《中华人民共和国防洪法》第八条、《天津市河道管理条例》第五条的规定，被告天津市宝坻区水务局是区河道行政主管部门，负责本行政区域内河道的管理，具有对涉及河道管理违法行为行使行政处罚及采取行政强制措施的法定职权。原告刘志伟在某河段河道内堆砌土坝，拦截河道，违法利用河道进行养殖，在河道管理范围内堆放垃圾，其行为违反了《天津市河道管理条例》第十七条第（四）项的规定，属违法行为；原告刘志伟未经审批擅自在水渠旁建设彩钢房和简易棚舍，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，属于违章建筑。被告天津市宝坻区宝平街道办事处对原告违法行为的确认，事实清楚、证据确凿。2018年，水利部部署自2018年7月20日起，用1年时间在全国范围内对乱占、乱采、乱堆、乱建等河湖管理保护突出问题开展专项整治行动。被告天津市宝坻区宝平街道办事处查实原告的违法行为属于“清四乱”问题，于2019年5月14日向原告下达整改通知书，责令其自行清理在河道保护范围内乱占、乱堆、乱建问题。原告逾期不履行整改义务。被告天津市宝坻区宝平街道办事处及天津市宝坻区水务局联合执法，采取行政强制措施，拆除了原告建筑的拦河土坝，对原告用于养殖的建筑设施予以清理。二被告实施的行政行为符合法律规定，并无不当。原告认为涉案水渠和土地是其合法承包，其有权进行相应的生产经营的理由，经查，原告与村委会的水渠承包合同，违反国家法律规定，自签订之日起就不具备法律效力，不受法律保护。原告的诉讼请求，理由不成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘志伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘志伟负担。 上诉人刘志伟不服一审判决上诉称，1.上诉人与天津市宝坻区宝平街道办事处石佛营村村民委员会于2011年12月3日正式签订《石佛营村水渠承包合同》，该合同内容中明确载明：经石佛营村两委会、党员代表、村民代表一致决定，将石佛营村村南侧河埝大堤下水渠进行发包。石佛营村村民委员会将石佛营村村南侧河埝大堤下桥东80米处至东桥20米处水渠长500米（如该渠段原有承包方种植树木的，宽度以该树木以下为准；如该渠段原没有种植树木的，宽度以该渠两侧渠口为准）承包给上诉人。该《石佛营村水渠承包合同》约定的承包期限：自2011年12月3日至2031年12月2日，共计承包20年。承包土地用途：养殖业生产经营。《石佛营村水渠承包合同》落款处加盖有石佛营村村民委员会印章。根据《石佛营村水渠承包合同》第四条约定的养殖业生产经营用途，上诉人承包水渠后，用于鱼塘养殖，并建设了配套的彩钢看护房、铁管简易棚、电线杆等，现场还存有大量生产物品，养殖了家禽。2.二被上诉人强制拆除及上诉人所遭受财产损失情况。2019年5月21日上午9点左右，二被上诉人未经法定程序，联合强制拆除上诉人养殖鱼塘的围堤土桥，致使所养殖的鱼全部顺流逃走，损失巨大。二被上诉人当天强制拆除了上诉人建造的约12平方米的彩钢看护房、200余平方米的铁管简易棚，并毁坏了1根电线杆、2空电线、9个监控、1个潜水泵、20棵桃树、鱼食、渔具、渔网、塑料网、马扎、家禽等诸多财产。3.二被上诉人未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定听取上诉人的陈述、申辩，未作出限期拆除决定，未进行催告，亦未作出强制执行决定等一系列程序即实施强制拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》第八条、第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定。4.一审人民法院对于上诉人与村委会的水渠承包合同违反国家法律规定，不具备法律效力的认定超出了行政诉讼的审理范围，且不具有事实与法律依据。《石佛营村水渠承包合同》合法有效，双方实际履行多年，且签订时间是在一审审理查明部分中载明的相关河道治理文件出台前，根据法不溯及既往的原则，不应简单将涉案建筑认定为违建。在一审判决前，没有任何法定机关对该承包合同的效力进行过认定。一审人民法院在行政判决中对民事合同效力性质进行了越权认定，严重违反法律规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误。上诉人请求二审人民法院：1.撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求；2.一、二审诉讼费由二被上诉人承担。 被上诉人天津市宝坻区宝平街道办事处答辩称，2018年初，天津市宝坻区宝平街道办事处工作人员在巡查中发现上诉人在某河段存在涉嫌非法拦截河道进行水产养殖、侵占岸坡、岸坡堆放杂物等行为，违反了《中华人民共和国防洪法》《天津市河道管理条例》等法律法规及《水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项整治行动的通知》《天津市水务局开展河湖“清四乱”专项整治行动方案》等文件要求，依法应当予以处罚。天津市宝坻区宝平街道办事处及石佛营村党支部、村委会对上诉人分别于2018年1月12日、2019年5月14日作出《宝平街道河长制违法利用河道养殖整改通知书》《潮北截渗渠水域环境整改通知书》并送达上诉人。上诉人对上述通知置若罔闻，拒不拆除拦河障碍物和私搭乱建的养殖设施、岸坡堆放的杂物。按照河长制实施方案，天津市宝坻区宝平街道办事处和被上诉人天津市宝坻区水务局依法对上诉人的违法设施予以了强制清除。1.天津市宝坻区宝平街道办事处对上诉人刘志伟的违法事实认定清楚、证据充分，程序合法，措施适当，符合《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水法》《天津市河道管理条例》等相关规定。2.上诉人违法占用河道养殖、设置拦河障碍物、建设养殖设施、在岸坡堆放杂物的违法事实清楚、证据确凿。天津市宝坻区宝平街道办事处工作人员2018年1月初调取了上诉人与石佛营村村民委员会的《水渠承包合同》，上诉人承包的土地位于潮白新河北截渗渠北侧岸坡，距离该渠北上开口5米左右。按照《天津市河道管理条例》第十五条第一款、第四款及第十九条的规定，上诉人承包的池塘和土地都在河道的管理保护范围之内，该村队无权将此渠道承包给个人进行养殖。该承包合同未在街道备案，未经过六部决策法，且违反行政法律规章的规定，属于无效合同。上诉人承包的池塘是潮白新河北截渗渠的一段（长500米），潮白新河北截渗渠属于国家水利工程，主要用于潮白新河（国家一级河道）北侧的行洪和排涝，距离潮白新河不足30米，属于潮白河保护区范围内。上诉人在此范围内填堵河道、设置拦河障碍物、建设养殖设施、在岸坡堆放杂物的行为违反了《天津市河道管理条例》第十七条第二款、第三款、第四款、第五款、第二十条、第二十二条、第三十三条、第三十七条第一款的规定，依法应予拆除。天津市宝坻区宝平街道办事处和其他部门依据上述规定在履行通知义务后依法对上诉人违法设施和杂物进行了清除。3.天津市宝坻区宝平街道办事处及其他执法部门只是清除了上诉人的拦河障碍物，不存在毁坏电线杆、电线、监控、桃树等上诉人财产的行为。4.天津市宝坻区宝平街道办事处获得了国家授予的对妨碍行洪设施的紧急措施处置权。《中华人民共和国防洪法》第四十五条规定，在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施。《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。根据上述规定，在上诉人逾期拒不拆除拦河堤坝及其他障碍物的情况下，天津市宝坻区宝平街道办事处及天津市宝坻区水务局均有权直接强制拆除，而不需遵循行政强制法的程序要求，这是国家在事关广大人民群众生命安全和财产安全的防洪问题上，对于地方政府和水务部门的法律授权，也是地方政府和水务部门的法定职责。5.上诉人的养殖设施（彩钢房和大棚）没有规划审批，属于违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条的规定，街道办、乡镇政府有权直接采取强制拆除措施。对于上诉人的违法建设的拆除是合法合规的。6.天津市宝坻区宝平街道办事处对上诉人的违法设施拆除程序合法，履行了法定通知义务，对上诉人及时进行了权利告知和文书送达，正确行使了行政职权。被上诉人天津市宝坻区宝平街道办事处请求二审人民法院：依法驳回上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人天津市宝坻区水务局答辩称，一审判决事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，程序合法。1.天津市宝坻区水务局从未作出被诉行政行为，不是行政行为的主体，不是适格被告。上诉人起诉天津市宝坻区水务局没有事实和法律依据，理由不能成立，应驳回上诉人对天津市宝坻区水务局的起诉。2.天津市宝坻区宝平街道办事处的行政行为符合法律规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《天津市街道综合执法暂行办法》第七条第（一）项、第（二）项的规定，天津市宝坻区宝平街道办事处是行政行为的合法主体。上诉人未经批准持无效合同在潮白新河北截渗渠进行养鱼、建筑等违法行为，违反了《天津市实施〈中华人民共和国水法〉办法》第二十八条关于禁止在其他河道、渠道、水库内养殖、捕捞，不得影响行洪、排灌、不得污染水体的规定。对于上诉人的违法行为，天津市宝坻区宝平街道办事处曾于2018年1月12日和2019年5月14日两次书面通知上诉人在3日内整改，逾期将强制拆除，但上诉人置若罔闻，拒不拆除，天津市宝坻区宝平街道办事处的行政行为程序合法。上诉人的违法行为客观存在且对社会和公共安全有一定的危害，天津市宝坻区宝平街道办事处采取果断措施，在防汛期前依法予以清除十分必要。被上诉人天津市宝坻区水务局请求二审人民法院：驳回上诉，维持原判。 经审理查明，上诉人刘志伟系天津市宝坻区宝平街道办事处石佛营村村民，2011年12月3日，刘志伟与天津市宝坻区宝平街道办事处石佛营村村民委员会签订《石佛营村水渠承包合同》，承包了石佛营村村南侧河埝大堤下桥东80米处至东桥20米处水渠长500米，用于养殖业生产经营，承包期限为2011年12月3日至2031年12月2日共计承包20年。刘志伟还转包了周泽等三人承包的土地，共计5.6亩，承包期限为2011年12月6日至2021年12月5日。2017年底按照《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于全面推行河长制的意见〉的通知》（厅字〔2016〕42号）、《水利部环境保护部关于印发贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案的函》（水建管函〔2016〕449号）、《天津市关于全面推行河长制的实施意见》《宝坻区全面推行河长制实施方案》精神及要求，被上诉人天津市宝坻区宝平街道办事处制定了《宝平街道全面推行河长制实施方案》。2018年初，执法人员发现刘志伟涉嫌未取得建设工程规划许可证在潮白河北截渗渠违法进行建设。天津市宝坻区宝平街道办事处遂立案调查，经现场勘查情况如下：1.潮白河北截渗渠北部岸坡上发现一临时建设彩钢棚亭，长4米，宽3米；2.潮白河北截渗渠北部岸坡上发现一简易鸡舍，长19米，宽4米；3.桥东侧被设置一长12米铁质网具；4.南北设置长12米、宽5米土坝截流。2018年1月12日，天津市宝坻区宝平街道办事处向刘志伟下达了《宝平街道河长制违法利用河道养殖整改通知书》（2018）第1号，要求刘志伟接到此通知后3日内自行关停并拆除养殖设施，否则按照相关规定予以强制关停拆除。2019年5月14日，天津市宝坻区宝平街道办事处石佛营村党支部、村委会对刘志伟在潮北截渗渠石佛营段拦截河道、占用河道养殖、侵占岸坡、岸坡杂物堆放等违法行为，再次下达了水域环境整改通知书，要求其接到通知后3天内自行清理河道管护范围内的乱占、乱堆、乱建等问题，逾期将会同相关部门强制清理，所产生的费用由刘志伟负责，并根据相关规定进行处罚。2019年5月21日，刘志伟拦截河道、占用河道养殖、侵占岸坡的设施、杂物被强行清除。刘志伟起诉要求确认二被上诉人于2019年5月21日强制拆除上诉人鱼塘围堤土桥、彩钢看护房、铁管简易棚及毁坏电线杆、电线、监控、桃树等财产的行为违法。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人天津市宝坻区宝平街道办事处、被上诉人天津市宝坻区水务局于2019年5月21日对上诉人刘志伟设置的拦河障碍物、养殖设施等实施的强制拆除行为是否合法。 根据《天津市街道综合执法暂行办法》第五条、第七条第（二）项的规定，被上诉人天津市宝坻区宝平街道办事处可以行使水务管理方面的法律、法规、规章规定的相关行政处罚权，并可以实施与之有关的行政强制措施，具有实施被诉行政行为的法定职权。根据《中华人民共和国防洪法》第八条、《天津市河道管理条例》第五条、《中华人民共和国水法》第六十五条的规定，被上诉人天津市宝坻区水务局是区河道行政主管部门，负责本行政区域内河道的管理，具有对河道管理范围内妨碍河道行洪的活动予以处置的职权。 根据《天津市河道管理条例》第十三条、第十五条第一款第（一）项、第（四）项的规定以及被上诉人天津市宝坻区宝平街道办事处提交的立案审批表、现场证据登记表、现场勘查记录、宝平街道“大棚房”问题专项清理整治调查表等证据，能够认定上诉人刘志伟有拦截河道、占用河道养殖、侵占岸坡、岸坡杂物堆放的问题，涉案地点位于河道管理范围内。上诉人刘志伟在河道管理范围内拦截河道等行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款、《天津市河道管理条例》第十七条第（二）项、第（三）项、第（四）项、第（五）项、第二十条、第二十二条第一款的规定。 《中华人民共和国防洪法》第五十五条规定“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；（二）在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的；……”《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款”。《中华人民共和国行政强制法》第五十二条规定，需要立即清理道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行。上诉人在收到《宝平街道河长制违法利用河道养殖整改通知书》和《潮北截渗渠水域环境整改通知书》后，未按照通知期限自行清理河道管护范围内乱占、乱堆、乱建的设施、杂物。上诉人违法拦截河道、占用河道养殖、侵占岸坡、岸坡堆放杂物，对河道行洪形成了障碍，影响了河道防汛安全，亦对社会公共安全造成威胁。在经两次通知，上诉人仍逾期未整改的情况下，被上诉人天津市宝坻区宝平街道办事处及天津市宝坻区水务局在汛期临近之时，基于防汛清障的紧急必要性，强制清除违法设施于法有据，并无不当。 综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人刘志伟负担。 本判决为终审判决。 审判长  于洪群 审判员  张 全 审判员  王 琳 二〇二〇年四月十六日 法官助理李奕萱 书记员许洁 附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……