辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终160号上诉人（一审原告）：李红娥，女，1963年4月10日出生，汉族，住址辽宁省辽中县。委托诉讼代理人：李辉，系沈阳市辽中区蒲东街道办事处法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）：沈阳市辽中区人民政府，所在地址沈阳市辽中区滨水新城滨水路26号。法定代表人：卜世杰，该区政府区长。委托诉讼代理人：高宏伟，该区政府办公室副主任。委托诉讼代理人：鲁强，辽宁哲超律师事务所律师。李红娥因诉沈阳市辽中区人民政府（以下简称辽中区政府）履行征收补偿法定职责一案，不服沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初364号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。李红娥的委托诉讼代理人李辉、辽中区政府的委托诉讼代理人高宏伟、鲁强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明，2010年5月11日，辽中区政府发布辽中政发预2010（第8号）《征收土地预公告》，载明：“沈西工业走廊火石岗至渤海货运铁路新建工程拟征收六间房乡裴家村……，茨榆坨镇太平村……等村集体土地”，明确了拆迁范围及对象、拆迁核量地类确认、征地补偿标准、当事人对征地补偿登记有异议的处理方式等，并强调至此公告发布之日，凡在征地红线内对于抢种抢栽抢建等一律不予补偿。李红娥的承包地在本次征收土地预公告范围内。2013年3月27日，辽中区政府再次发布《公告》，载明：“辽宁省人民政府今年开始建设沈西工业走廊二期铁路工程（火石岗至渤海铁路）。沿线各镇、村、厂矿企业及各类经济组织，从即日起严禁在铁路控制区域内搞任何建筑项目，严禁搭建大棚、严禁栽种任何林果蔬菜，严禁突击改变种植类别。对因此发生的抢建、抢栽等一律不予补偿，对因建设铁路而占用的土地及已有地上物将按政策给予补偿”。2016年2月6日，辽中区政府就沈西工业走廊二期火石岗至渤海铁路工程等发布《辽中县征地拆迁预公告》，本次公告确定了征收土地位置和面积、征地补偿标准等内容，李红娥的土地不在本次征收土地预公告范围内。2016年，李红娥向辽中区政府提出赔偿申请，请求辽中区政府按拆迁核量以及评估的价格对其进行拆迁补偿和安置，并赔偿经营停产损失、作物损失、附属设备损失等110.7万元等。辽中区政府于2016年11月8日作出《关于李红娥申请国家赔偿的答复意见》，对李红娥提出的国家赔偿、征收补偿和按原方案进行安置补偿的请求不予支持。李红娥不服该答复意见，于2017年5月5日另案向一审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销辽中区政府作出的答复意见；2、赔偿经营停产损失、作物损失、附属设备损失等其他损失110.7万元。一审法院作出（2017）辽01行初196号行政裁定，以李红娥土地原本已被列入预征收范围，后因铁路规划发生变化，导致其土地未被实际征收，该规划行为不属于行政诉讼管辖范围，李红娥提起的行政赔偿违法行为的前置要件并不存在，故其不符合单独提起行政赔偿的法定要件条件为由，裁定驳回李红娥的起诉。李红娥不服提起上诉，辽宁省高级人民法院驳回上诉，维持原裁定。另查明，一审法院受理张振涛、付殿复等人的系列案件中，付殿复不服一审法院作出的（2018）辽01行初117号行政裁定，上诉至辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院作出（2018）辽行终1487号行政裁定，裁定驳回付殿复的上诉，维持原裁定。一审法院认为，辽中区政府先后发布了的三次“公告”。2010年的“公告”将李红娥的承包土地划入了预征收范围，2013年的“公告”是为严禁2010年预公告范围内抢栽抢种而发布的公告，其性质实质是辽中区政府发布的严禁抢栽抢种的要求。2010年及2013年的两次“公告”性质为征收土地预公告。2016年的“公告”又将李红娥的承包土地划定预征收范围之外。现李红娥诉请要求辽中区政府对其承担征收补偿职责，给付其经营停产损失、作物损失、附属设备损失等其他损失合计110.7万元。因辽中区政府在2010年发布“公告”将李红娥的承包土地划入预征收范围后，并未实际对李红娥实施征收行为，双方并未形成征收补偿的法律关系，李红娥诉讼请求中的各项损失不属于征收补偿的范围，故辽中区政府没有对李红娥履行征收补偿职责的义务，故李红娥的诉讼请求，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李红娥的诉讼请求。一审案件受理费50元，由李红娥负担。李红娥上诉称，李红娥承包太平村土地后相继种植了1800棵寒富苹果树树木死亡，11亩地的腊树。2010年交通局沿线线路各家告知铁路即将开工严禁改建扩建，2013年4月辽中县政府再次下公告说铁路即将开工，再次详细核查沿路各家的地上物。因此李红娥确信征地可能后，为了减少经营损失便不敢对养殖场进行维护和扩大经营。2016年4月李红娥得知，铁路改线，已经建设的桥基废弃，另行建设。现李红娥的所有树木均已废弃，要想恢复正常生产及其困难。一、依照各地的行政实践惯例，各地区征地预公告都会注明《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中的第九条“在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿”，其作用应当是界定计算地上物补偿数额的时间点，防止恶意骗取征地补偿。但大多没有经过法律教育的农民百姓根本无法理解预公告和核查是预征地行为，并且政府对农户缺乏指导和教育，导致众多农户认为预征地行为已经给自己设定了搬迀义务，于是便不敢扩张经营、耕种，只能等待领取补偿款和拆迁安置以减小经营损失。辽中区政府2013年的公告内容甚至使用“严禁在铁路控制区域内搞任何建筑项目，严禁搭建大棚、严禁栽种任何林果蔬菜……”这种严厉的、近似于行政强制的言辞更加重了农户对预公告法律性质的误解。《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》第二条第五款明确指出“执法机关在处理征地拆迁问题过程中应当加强对当事人的政策宣讲和法律法规讲解”，由此可判断辽中区政府在本案的征地过程中有一定的过错责任。二、依据我国行政诉讼法保护公民信赖利益原则及《全面推进依法行政实施纲要》中依法行政的基本要求，“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿”，李红娥请求法院依法判决辽中区政府向李红娥给付由征地拆迁范围变更导致的损失。三、依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，法律程序对征地进行批准是作出公告的前置条件，土地未经批准征收，政府发布公告的行为属违法行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”辽中区政府向一审法院提交的证据不能证明本案所涉及的沈西工业走廊二期铁路征地拆迁工作已经经过相关政府的批准，其实施的征地拆迁行为缺少法定条件，其发布征收公告的行为属违法行为。四、辽中区政府分别于2010、2013、2016年就同一征地事项发布了三个公告，其中2010、2013两个公告将李红娥承包经营的土地列入征收范围，而2016年发布的公告将李红娥承包经营的土地排除在征收范围以外。李红娥基于对辽中区政府所发布前两个公告的信任，对其生产经营活动进行了相应地调整，至此受到了损害。五、辽中区政府发布征收公告的行为违法。事实上已经与李红娥形成了征收补偿关系。征收行为已经以公告的形式体现，并且实地测量、登记地上物、评估等行为均是征收行为的表现。只是辽中区政府第三次公告征地范围的调整行为，才造成征收未果，直接造成了李红娥生产经营收益损失，对此辽中区政府应予赔偿。请求：依法撤销沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初364号行政判决，判决辽中区政府对李红娥经营停产损失、作物损失、附属设备损失等其他损失依法予以补偿110.7万元。辽中区政府答辩称，辽中区政府同意一审判决。1.辽中区政府对李红娥没有实际发生征收行为，双方没有形成征收补偿法律关系，因此李红娥不具有诉讼主体资格。2.与李红娥同样情况的付殿复，在沈阳市中级人民法院起诉被驳回起诉后，上诉到省法院，省法院作出（2018）辽行终1487号生效裁定，驳回上诉，维持原裁定。因此请求二审法院维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于辽中区政府是否实施了导致李红娥停止生产经营的行为，是否应当补偿李红娥所主张的损失。辽中区政府2010年发布的“公告”将李红娥的承包土地划入了预征收范围。2013年的“公告”是为防止在2010年预公告范围内抢栽抢种而发布的，公告内容均系严禁抢栽抢种。李红娥上诉主张，2013年公告使用“严禁在铁路控制区域内搞任何建筑项目，严禁搭建大棚、严禁栽种任何林果蔬菜……”的表述加重了农户对预公告法律性质的误解，辽中区政府在本案的征地过程中有一定的过错责任，请求法院依法判决辽中区政府向李红娥给付由征地拆迁范围变更导致的损失。本院认为，对2013年公告要按照其文字意思并结合公告上下文内容才能作出准确解释，不能仅仅局限于个别文字进行解释。该公告确实有“严禁栽种任何林果蔬菜”的内容，但其完整内容是“从即日起严禁在铁路控制区域内搞任何建筑项目，严禁搭建大棚、严禁栽种任何林果蔬菜，严禁突击改变种植类别。对因此发生的抢建、抢栽等一律不予补偿，对因建设铁路而占用的土地及已有地上物将按政策给予补偿。”从公告的完整内容来看，发布该公告的目的是为了制止抢建、抢栽等恶意骗取补偿的行为，因而宣布禁止此类行为，对于发生的抢建、抢栽等一律不予补偿，公告并未要求在该公告范围的土地上停止生产经营。李红娥认可辽中区政府并未实施阻却其正常生产经营的行为，李红娥也认可其他在公告范围内的种植水田、旱田的农户正常从事种植活动，并未受到影响。上述情况说明辽中区政府的公告并未禁止李红娥进行生产经营，辽中区政府也未实施其他禁止其生产经营活动的行为。李红娥主张因2013年公告造成的停产等各项损失无事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。李红娥的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由李红娥承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年四月二十二日法官助理李鑫书记员鞠林