浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终18号 上诉人（原审被告）诸暨市人民政府浣东街道办事处，住所地诸暨市暨东路95号。 法定代表人何宇彬，主任。 出庭行政机关负责人杨立锋，副主任。 委托代理人戚伟勇，浙江浣纱律师事务所律师。 上诉人（原审被告）诸暨市自然资源和规划局，住所地诸暨市暨阳街道东二路53号。 法定代表人钱光辉，局长。 出庭行政机关负责人寿张松，副局长。 委托代理人吴华勇，男，诸暨市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人金淼烨，女，诸暨市自然资源和规划局工作人员。 被上诉人（原审原告）余钱江，男，1964年11月4日出生，汉族，户籍地诸暨市。 原审被告诸暨市农村发展投资有限公司，住所地诸暨市暨阳街道东旺路28号。 法定代表人黄家云，经理。 原审第三人诸暨市永兴房屋拆迁服务有限公司，住所地诸暨市暨阳街道东旺路28号。 法定代表人钱可宇，经理。 诸暨市人民政府浣东街道办事处（以下简称“浣东街道办”）、诸暨市自然资源和规划局（以下简称“诸暨资规局”）因与余钱江行政协议一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月9日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，本案不开庭进行了审理。上诉人浣东街道办的副主任杨立锋及该单位委托代理人戚伟勇，上诉人诸暨资规局的副局长寿张松及该单位委托代理人吴华勇、金淼烨，余钱均及其委托的代理人章仲清到庭应询。本案现已审理终结。 余钱江（余钱均）一审时诉称，余钱江系精神残疾三级的残疾人。2011年10月25日，诸暨市浣东街道高湖村村民委员会指定余钱均（余钱江兄弟）为余钱江的法定监护人至今。2018年12月30日，被告浣东街道办事处、第三人诸暨市永兴房屋拆迁服务有限公司（以下简称“永兴房屋拆迁公司”）与余钱江签订《诸暨市2015年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置补充协议》和《诸暨市2017年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》，上述两协议，均未经余钱江的法定监护人余钱均签字确认。为此提起诉讼，请求：1.依法撤销2018年12月30日被告、第三人与余钱江、余钱亚签订的《诸暨市2015年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置补充协议》和《诸暨市2017年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》；2.本案所产生的费用由被告承担。 一审法院审理查明，余钱江因患精神分裂症，于2003年4月14日被保外就医。2013年2月20日诸暨市残疾人联合会制发《残疾证》，确认余钱江精神残疾三级。2016年2月5日，诸暨市浣东街道高湖村村民委员会指定余钱均为余钱江的监护人。2018年12月30日，甲方为浣东街道办、诸暨市人民政府土地储备中心、诸暨市农村发展投资有限公司（以下简称“农村发展投资公司”），乙方为余钱江，受委托服务单位为永兴房屋拆迁公司，签订《诸暨市2015年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置补充协议》和《诸暨市2017年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》各一份。《诸暨市2015年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置补充协议》约定对余钱江未翻建100平方米的房屋按“拆一还一”就近套型安置的原则，产权调换市场化安置公寓房建筑面积为100平方米安置套型房，安置房补助735000元等内容。《诸暨市2017年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》约定甲方支付给乙方补偿款1691700元等。上述两份协议的乙方栏签有余钱江名字，受委托代理人栏由余钱江之姐余钱亚签名。 一审法院审理认为，涉案《诸暨市2015年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置补充协议》和《诸暨市2017年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》的签订，不符合法律规定。理由如下：一、生效法律文书的确认。诸暨市人民法院（2017）浙0681民初1603号民事判决书是生效的法律文书，可以确认以下事实：1.原告余钱江系限制民事行为能力人。余钱江因患精神分裂症，已由诸暨市残疾人联合会于2013年2月20日制发有效期为二十年的《残疾证》确认余钱江精神残疾三级，足可以认定。2.余钱均是余钱江的指定监护人。2016年2月5日，诸暨市浣东街道高湖村村民委员会指定余钱均为余钱江的监护人。二、对限制民事行为能力人从事民事行为的法律规定。依照《中华人民共和国民法总则》第二十二条“不能完全辩认自己行为的成年人为限制民事行为能力人，实施民事法律行为由其法定代理人代理或者经其法定代理人同意、追认，但是可以独立实施纯获利益的民事法律行为或者与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为”、第二十三条“无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是法定代理人”之规定。三、结合本案分析如下：1.协议签订时，甲方通知余钱江之姐余钱亚到场并在“受委托代理人”栏上面签名，甲方的该行为，能认定甲方知道余钱江不具有完全民事行为能力；2.余钱亚虽是余钱江之姐，但不是其监护人，协议上也以“受委托代理人”的身份签名；被告浣东街道办、诸暨资规局对余钱亚在协议上的签名行为，其答辩也均认为是见证。3.协议甲方没有通知余钱江的监护人余钱均到场签订协议，也不被监护人余钱均事后同意或追认；4.与余钱江签订协议的行为，不能归为独立实施纯获利益的民事法律行为或者与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为；5.被告浣东街道办认为“余钱江在签订协议时，思维清晰，认知明确，真实意愿签订协议”，但没有提供证据证明其主张；被告诸暨资规局不否认余钱江存在精神残疾。上述两被告的答辩与原告提供的证据及生效法律文书确认的事实不符。四、确认被告及第三人与原告签订协议的行政行为无效的法律依据。依照《中华人民共和国民法总则》第一百四十五条第一款“限制民事行为能力人实施的纯获利益的民事法律行为或者与其年龄、智力、精神健康状况相适应的民事法律行为有效；实施的其他民事行为经法定代理人同意或者追认后有效”及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定。经对案情的上述分析，对照相应的法律条款，浣东街道办、诸暨市人民政府土地储备中心、农村发展投资公司、永兴房屋拆迁公司与余钱江签订协议的行政行为，依法应当确认无效。综合上述所述，原告方对自己的主张举证充分，其理由和诉讼请求，符合法律规定，予以采纳；被告浣东街道办、诸暨资规局的答辩主张，不能提供证据证明，且与本案查明的事实不符，依法不予采纳。被告农村发展投资公司经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条规定，依法可以缺席判决；第三人永兴房屋拆迁公司经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款规定，不发生阻止案件审理的效果。由于诸暨市人民政府土地储备中心是被告诸暨资规局的内设机构，应由诸暨资规局承担责任。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为的，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决”的规定，判决浣东街道办、诸暨市人民政府土地储备中心、农村发展投资公司、永兴房屋拆迁公司与余钱江，在2018年12月30日签订《诸暨市2015年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置补充协议》《诸暨市2017年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》的行政行为无效。一审案件受理费50元，由被告浣东街道办负担。 浣东街道办提起上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。1.上诉人与余钱江签订案涉房屋征收补偿安置协议，并未侵犯其合法权益。案涉协议是根据合法有效的诸暨市拆迁征收相关文件签订，签约时由余钱江的姐姐余钱亚在场见证，协议约定的余钱江权益均经双方认真核实确认无误，最大程度上保护了余钱江的利益，余钱江签字亦系其真实意思表示，并不存在导致协议无效的法定情形。余钱江在不能举证证明其自身权益受侵害的情况下提起本案诉讼，其诉请并无事实根据。2.余钱江有权签订案涉房屋征收补偿安置协议。余钱江虽曾患有精神疾病，但《残疾证》已经失效，且未经法定程序被确认为限制行为能力或无行为能力，应视为具有完全民事行为能力。签订案涉协议是余钱江的真实意思表示，其签约行为有效。即使余钱江为限制行为能力人，其签约行为也符合《中华人民共和国民法总则》第二十二条“可以独立实施纯获利益的民事行为或者与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为”之规定，不能一概认为行为无效。签约时，余钱江的姐姐余钱亚在场见证，也表明签约过程是有效的。即使余钱均确为余钱江的监护人，《中华人民共和国民法总则》第三十五条第三款也规定监护人不得干涉被监护人有能力独立处理的事务。3.余钱均作为余钱江监护人的身份不合法。余钱均取得监护权的依据是其所在高湖村村委会出具的证明，该监护权的指定不符合民法通则等相关法律的规定，且违反监护指定程序，指定应属无效。虽然诸暨市人民法院（2017）浙0681民初1603号民事判决书中有关于余钱均系余钱江监护人的记载，但仅涉及委托权限问题，并非该案审查的争议焦点和主要事实，故该民事判决虽然生效，也不足以阻断本案对余钱均监护权的审查。余钱江是否为限制民事行为能力人、余钱均是否具备监护权是本案的争议焦点，一审法院未经依法审查，直接引用上述民事判决认定余钱江系限制民事行为能力人、余钱均有监护权，应属认定事实错误。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉请。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 诸暨资规局提起上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。余钱江未经民事诉讼法规定的特别程序认定为无民事行为能力或者限制民事行为能力，没有充分证据证明余钱均为余钱江的监护人。因此，余钱均无权代余钱江提起诉讼。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 余钱江（余钱均）未向本院提交书面答辩意见，庭询时辩称，两上诉人的上诉请求和理由缺乏依据，不能成立。请求二审法院驳回两上诉人的上诉，维持原判。 浣东街道办、诸暨资规局对各自的上诉意见均无异议。 农村发展投资公司、永兴房屋拆迁公司未向本院提交书面意见，也未参加本院二审庭询。 本院二审查明，案涉以余钱江名义向法院提交的起诉状、授权委托书等诉讼材料中签署的“余钱江”名字，均由余钱均代签。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条规定：“没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。”法定诉讼代理是一种全权代理，法定代理人的代理权将直接影响其所实施的诉讼行为的效力，因此法院应当对诉讼代理人是否为法定代理人、有无法定代理权进行审查。一般而言，无民事行为能力人或者限制行为能力的人，不具有诉讼行为能力。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民法总则》第二十八条及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十七条、第一百八十八条、第一百八十九条等规定，认定公民无民事行为或者限制民事行为能力，应由其近亲属或者其他利害关系人向该公民住所地基层人民法院提出，人民法院审查认为申请有事实依据的，判决该公民为无民事行为能力或者限制民事行为能力人，且其监护人的确定应当依照法定顺序产生。 具体到本案，虽然余钱江2003年4月14日因患精神分裂症由浙江省第二监狱批准保外就医，2013年由诸暨市残疾人联合会制发了“精神叁级”《残疾证》，但××人只有被认定为无民事行为能力或者限制民事行为能力时，才需要相应人员担任监护人（法定代理人）。根据现有证据及当事人陈述，余钱江并未经人民法院判决认定为无行为能力或限制行为能力人，更无证据表明余钱均已依法取得法定代理权。在余钱江的民事行为能力未经依法否定，且自行签订案涉《诸暨市2015年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置补充协议》和《诸暨市2017年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》的情况下，余钱均迳行以其法定代理人身份代为提起本案诉讼，不符合行政诉讼受理条件，其起诉依法应予驳回。一审法院未审慎审查法定代理情况，仅以另案民事判决相关记载直接认定余钱均为法定代理人，否定余钱江的诉讼行为能力并作出实体判决，确有错误，本院予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初80号行政判决； 二、驳回余钱均以余钱江名义提起的诉讼。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  傅芝兰 审判员  蒋 瑛 审判员  范卓娅 二〇二〇年四月八日 书记员  孟树楠