辽宁省辽阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)辽10行终56号上诉人（原审原告）高波，男,1957年4月10日出生，汉族，住辽宁省灯塔市。委托代理人李峰，灯塔市宏凯法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）灯塔市鸡冠山乡人民政府，地址灯塔市鸡冠山乡关门山村。法定代表人洪秀，职务乡长。委托代理人邹明伟，职务副乡长。委托代理人田伟，辽宁杜金珏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）灯塔市人民政府，地址灯塔市政务中心。法定代表人聂锦春，职务市长。委托代理人刘丽，灯塔市人民政府行政复议办公室工作人员。原审第三人高玲，男，1952年6月11日出生，汉族，住灯塔市。委托代理人高尚品，男，1978年9月24日出生，汉族，住灯塔市，系原审第三人高玲之子。原审第三人高尚品，男，1978年9月24日出生，汉族，住灯塔市。上诉人高波诉被上诉人灯塔市鸡冠山乡人民政府、灯塔市人民政府及原审第三人高玲、高尚品土地确权决定及复议决定一案，白塔区人民法院于2019年12月17日作出（2019）辽1002行初8号行政判决，上诉人高波不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高波及其委托代理人李峰，被上诉人灯塔市鸡冠山乡人民政府的法定代表人洪秀及委托代理人邹明伟、田伟，被上诉人灯塔市人民政府的委托代理人刘丽，原审第三人高玲的委托代理人高尚品及高尚品到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，1986年土地台帐记载，原告高波门前两段地块，一段长80，宽19，面积1.52亩（大亩的计算方式）；另一段长62，宽16，面积0.98亩（大亩的计算方式）。原告高波土地承包经营权证中记载，地块名称“门前”，类别“旱地”，等级“2”，面积“0.98亩、1.52亩”，用途“种植”。2014年高家村承包土地调查时原告家有3块地分别对应3份承包地块调查表，其中地块编号：00602的承包地块调查表中，承包方为原告高波，地块名称为高波门前，东至村道、南至高金久、西至村道、北至村道，指界人为原告高波，合同面积为6.04亩（小亩的计算方式）、土地利用类型为旱地、土地用途为种植业、地力等级为2，在调查记事中记载：“经村民代表确认，该户合同面积为6.96亩。由于二轮延包档案缺失，具体小地块合同面积基数不详，故此表合同面积填写实测面积”。村台账记载第三人高玲承包地座落小西沟/八小块，果树品种梨山楂，株数36。本案争议地点四至：南至高波地头；北至高玲院内土埂；西至高玲房前山楂树；东至村路。争议地点面积为614.8平方米。2016年高玲、高尚品在争议地点砍伐山楂树，原告高波认为侵犯了其合法权益，于2017年5月22日向被告灯塔市鸡冠山乡人民政府提出确权申请。被告灯塔市鸡冠山乡人民政府于2017年6月8日作出鸡政土地纠纷字（[2017]第1号）《鸡冠山乡人民政府关于高波与高玲、高尚品土地使用权纠纷的处理决定书》，原告不服申请复议，被告灯塔市人民政府于2017年9月7日作出灯市行复字[2017]第8号《行政复议决定书》，上述决定已经我院作出的（2017）辽1002行初138号行政判决予以撤销。原告于2018年3月20日再次向被告灯塔市鸡冠山乡人民政府提出确权申请。申请请求为：“一、请求鸡冠山乡人民政府对争议地点的土地使用权重新作出处理决定。二、请求鸡冠山乡人民政府履行职责，依据《土地管理法》第十六条，二款规定“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”责令高玲、高尚品，停止侵权行为。不准在争议地点非法开垦，耕种。”2018年9月11日，被告灯塔市鸡冠山乡人民政府作出鸡政土地纠纷字（[2018]第1号）《鸡冠山乡人民政府关于高波与高玲、高尚品土地使用权纠纷的处理决定书》，处理决定为：（1）争议地点土地使用权既不属于申请人高波所有，也不属于被申请人高玲和高尚品所有，土地使用权应归村集体所有；（2）申请人提出的责令高玲、高尚品停止侵权不属于土地确权处理的问题，故不做处理，可到法院进行民事诉讼；（3）在土地使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地利用现状。原告高波对上述处理决定不服，向被告灯塔市人民政府申请行政复议，复议请求：“请求灯塔市人民政府撤销鸡冠山乡人民政府做出的鸡政土地纠纷字（[2018]）第1号处理决定；判令争议地点的土地使用权归申请人所有。”2019年1月14日，灯塔市人民政府作出灯市行复决字[2018]第11号《行政复议决定书》，决定：“根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持被申请人鸡政土地纠纷字[2018]第1号处理决定书。申请人要求判令争议地点的土地使用权归申请人所有的请求不属于本机关职权，不予处理。”，原告不服向本院提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，被告灯塔市鸡冠山乡人民政府具有处理个人与个人之间土地所有权、使用权争议的法定职权。被告灯塔市鸡冠山乡人民政府受理土地确权申请后，经过对双方提交的证据材料初步审查、调查询问相关人员、对争议地点现场测量、听取双方当事人意见等工作，对争议事实充分调查核实后，依据《中华人民共和国土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》的相关规定作出土地权属处理决定，并向争议双方送达。本院认为该处理决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原告高波及第三人高玲、高尚品均主张争议地点土地使用权归其所有，但是根据1986年台账及2014年承包地块调查表中确定的原告承包地四至范围，均不能证明争议土地使用权归原告所有的事实，且2014年承包土地确权调查时，原告家承包地四至是经原告高波本人指界并签字认可的，不包括本案争议地点，第三人提供的86年台账也不能证明争议地点土地使用权归第三人所有的事实。因此，对原告及第三人的主张本院不予支持。被告灯塔市人民政府具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的职权，作出的行政复议决定适用法律正确、程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告高波全部诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告高波负担。上诉人高波诉称，一、请人民法院撤销辽阳市白塔区人民法院（2019)辽1002行初8号行政判决书，确定该争议地点上诉人享有经营承包权；二、请求人民法院判决撤销“鸡政土地纠纷字(【2018】第1号）关于高波与高玲、高尚品土地使用权纠纷的处理决定书”和“灯市行复议字【2018】第11号”行政复议决定书；三、请求人民法院判决被上诉人重新作出关于确认争议土地承包经营权的行政行为；四、法院诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由，一、辽阳市白塔区人民法院（2019)辽1002行初8号行政判决书，没有查清楚事实，属于错误判决。针对判决书中主要引用证据“高波承包地四至经原告高波本人指界并签字认可的，不包括本案争议地点”属于曲解高波本人真实意思的行为，高波本意是指该GPS测量地块没有包括本案争议的高波经营多年的山楂树种植区域，请上诉人民法院查清事实撤销白塔区法院（2019)辽1002行初8号行政判决书。二、被上诉人鸡冠山人民政府的处理决定书明显属“推脱责任滥用职权和具体行政行为明显不当。”1、推脱责任滥用职权行为：即两次行政决定相同，第一次未经勘测仅凭书面和走访就确定争议地不属于原告。第二次由被上诉人组织勘测作出争议地同样不属于上诉人的决定，用上诉人实际拥有承包权的土地来否定争议地土地，却对争议土地不予勘测，明显属推脱责任滥用职权行为。2、具体行政行为明显不当：本案中被上诉人鸡冠山乡政府第一次的行政处理决定“鸡政土地纠纷字(【2017】第1号）”在未经实地勘测仅仅依据档案材料和高家村干部核实条件下认定：既不属于高波也不属于高玲，土地使用权归属于村集体所有。经辽阳市白塔区人民法院（2017)辽1002行初138号行政判决书确认“未适用法律、法规等依据”撤销后又实地组织勘测以“鸡政土地纠纷字(【2018】第1号）”作出相同行政决定。其过程未举行听证，又没有邀请上诉人和争议方高玲等到场明确争议地点，反而实际勘测了上诉人本来就拥有承包权的6.04亩土地用来说明争议地点不归上诉人拥有使用权，明显以公权力来推脱责任，促成两次决定完全相同而符合被上诉人利益行为，该两次决定无相应法律、法规明确规定的适用和解释，当属具体行政行为明显不当。而灯塔市人民政府在未尽到合理审查责任前提下，以“灯市行复议字【2018】第11号”行政复议决定书维持鸡冠山乡人民政府决定属未尽到合理审查责任。根据行政诉讼法第七十条规定，请人民法院判决撤销该决定书和行政复议决定书，判决被上诉人鸡冠山乡人民政府重新作出行政行为。三、二被上诉人行政行为与事实不符，未尽到详尽调查之职，没有兼顾历史与现在的必然联系。被上诉人作出得具体行政行为只依据了2014年11月4日的承包地块调查，而上诉人则是1982年开始经营种植该争议地点。事实上是1982年上诉人分得自家门前两块地，一段为0.98亩、一段为1.52亩=2.5亩（大亩1000平）、1983年上诉人在争议地点种植山楂树400余株、1986年第一次土地承包“谁在口粮田栽树这块地就承包给谁”直到2014年11月4日承包地块调查发现实际面积大于标注面积，于是在2014年承包地块调查表上明确标注“由于二轮延包档案缺失，具体小地块合同基数不详，故此表合同面积填写实测面积”在实际测量中使用了GPS卫星定位系统，操作GPS工作人员在该调查表上调查员一栏签名，由于操作员对农业缺乏相应认知，按土地用途一栏“种植业”即只是粮食农作物部分进行了测量，而将上诉人种植的山楂树地块部分未测量进承包地块调查表中去，就造成了上诉人登记面积与实际面积不符的结局，于是2014年的调查表承包地块的6.04亩出现了，而该6.04亩却完全没有将上诉人承包的山楂树计入有效承包范围内。因此被上诉人鸡冠山乡政府割裂了历史和现在的必然联系，未尽到详尽的调查职责，应当重新作出具体行政行为，确认该争议地点承包权归属于上诉人高波。综上，被上诉人鸡冠山乡政府未尽到详尽的调查义务，滥用职权所做具体行政行为明显不当，被上诉人灯塔市政府未查明事实维持鸡冠山乡政府决定属未尽到合理审查责任。白塔区人民法院未查清事实草草下判，请二审人民法院判决撤销白塔区人民法院判决，责令被上诉人鸡冠山乡政府重新作出行政行为下判。被上诉人灯塔市鸡冠山乡人民政府辩称，一审认定事实清楚适用法律正确，答辩人作为乡级人民政府具有处理个人与个人之间土地权属争议的法定职责，我们于18年9月11日作出的行政处理决定书事实清楚正确确凿程序合法，我们作出行政处理决定前对争议的地块按照法律规定进行了调查取证及实地勘察测量，听取了案件当事人的陈述和辩解，查明了案件事实，诉争的土地为村集体所有，上诉人的上诉理由不成立请驳回上诉人的上诉请求。上诉人在上诉状中提到14年11月4日其村委会对该地块也作出了相应的确权，该行为作为上诉人及村委会包括第三人都予以了认可，也就是说14年确权的土地不包括诉争地块。被上诉人灯塔市人民政府辩称，答辩人为行政复议机关，上诉人于2018年10月17日向答辩人申请行政复议，请求撤销鸡政土地纠纷字【2018】第1号处理决定书，判令争议地点的土地使用权归上诉人所有。答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》之规定，对行政复议申请进行了审查。经审理查明，上诉人因与第三人有土地使用权争议，向乡政府申请，请求对地点高波门前承包地实际测量。2018年6月21日鸡冠乡政府组织相关人员到争议地点现场勘验，勘验结果为该争议地块不包含在2014年承包土地确权调查时高波门前承包地块6.04亩范围内，上诉人也没有其他证据证明争议地点土地使用权归其所有。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，鸡冠山乡人民政府具有处理个人与个人之间土地所有权、使用权争议的法定职权。鸡冠山乡人民政府经调查核实对上诉人与第三人提供的证据材料分析后认定，上诉人与第三人提供的证据材料均无法证明争议地点的土地使用权归其所有，争议地点的土地使用权应归村集体所有。鸡冠山乡人民政府作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法维持了鸡冠山乡人民政府作出的处理决定。答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人高玲、高尚品述称，此地点我不认为与任何人有任何争议，是1984年分给高玲的果树有村委会的台账，乡政府1984年的台账是否生效还是早已作废，如果没有作废那么台账就是有效的，上面地点明确写了小西沟与八小块也清楚写了果树的品种与棵数，如果乡政府说该地不叫八小块那么就应该说明八小块地点在哪里才对，此地点到现在还有当年分给高玲的山楂树存在，我本人认为没有和任何人有任何争议存在，因为乡政府经过现场测量多次，还有2014年的土地确权证里面也明确记载高波的土地丝毫不缺，反而显示出1986分地的时候多出1500多平米，乡政府根据什么测量614平米的争议面积，本人没有同意和签字该面积，从何而来的面积，此次事件没有任何根据和事实，纯属高波诬告，请法院为我们伸张正义。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，被上诉人灯塔市鸡冠山乡人民政府依法具有作出本案被诉行政行为的职权。被上诉人灯塔市鸡冠山乡人民政府受理上诉人的土地确权申请后，经过调查、现场测量等工作，依据《中华人民共和国土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》的相关规定作出鸡政土地纠纷字[2018]第1号《鸡冠山乡人民政府关于高波与高玲、高尚品土地使用权纠纷的处理决定书》，并依法送达。该处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人主张其对争议土地享有经营承包权，要求撤销被上诉人灯塔市鸡冠山乡人民政府作出的土地纠纷处理决定，但根据上诉人提交的证据无法证实该争议土地归其所有，故该项上诉请求本院不予支持。被上诉人灯塔市人民政府依法具有作出行政复议决定的职权，其作出的灯市行复决字[2018]第11号行政复议决定书适用法律正确，程序合法。上诉人要求撤销该行政复议决定的上诉请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人高波承担。本判决为终审判决。审判长  印明大审判员  刘大钧审判员  马伯乐二〇二〇年四月二十四日书记员  王嬿妮