广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终1813号上诉人（原审原告）：广东天网安全信息科技有限公司，住所地广东省广州市黄埔区科学大道182号C2幢407。法定代表人：廖锦辉。委托诉讼代理人：李振海，广东海建律师事务所律师。委托诉讼代理人：余建华，广东海建律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州威谷置业有限公司，住所地广东省广州市荔湾区花地大道南657号。法定代表人：王建萍。委托诉讼代理人：刘宜静，广东广信君达（平远）律师事务所律师。委托诉讼代理人：梁安琳，广东广信君达（平远）律师事务所律师。上诉人广东天网安全信息科技有限公司（以下简称“天网公司”）因与被上诉人广州威谷置业有限公司（以下简称“威谷公司”）合同纠纷一案，不服广东省广州市荔湾区人民法院（2019）粤0103民初3682号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月17日立案受理后，依法组成合议庭，审理了本案。上诉人天网公司法定代表人廖锦辉、委托诉讼代理人李振海、余建华，被上诉人威谷公司委托诉讼代理人刘宜静、梁安琳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。天网公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判为“1、确认威谷公司解除天网公司、威谷公司双方签署的《服务运营物业接入服务合同》的行为不生效；2.判令威谷公司继续履行天网公司、威谷公司双方签署的《服务运营物业接入服务合同》的第二条项下威谷公司的义务”；3.威谷公司负担本案一、二审全部诉讼费用。事实与理由：（一）威谷公司并没有法定或约定解除合同的权利，一审判决事实认定和适用法律错误。涉案合同完全可以继续履行，威谷公司主张解除合同的依据——广东省通信管理局广州市通信建设管理办公室（以下简称“广州通信办”）发出的《关于优化广州市房屋建筑光纤到户通信工程竣工资料模板的函》（以下简称“穗通函[2018]32号”），不具有规范性法律效力，一审判决错误地以此函为审判依据，明显事实认定和适用法律错误。1.广州通信办并非独立的行政机关或事业单位，不具有行政主体资格，既无行政立法权，也无行政执法权，其出台的文件自始不具有规范性法律效力。威谷公司提供的证据也自认广州通信办的工作人员主要由广州市电信、移动、联通分公司借调的工作人员组成，该借调人员的人事、劳资和社会保险关系不变，相关办公经费也是由广州市电信、移动、联通分公司负责解决。可见，广州通信办就是由各通信企业组建的机构，不具有任何行政立法权或行政执法权，如果认定其出具的文件也具有规范性法律效力。2.退一万步说，即便广州通信办有制定相关规范的职权，但其出具的《穗通函[2018]32号》从内容上看，超越权限，违反了上位法的规定，出具时间也晚于涉案合同签订时间，也不适用于本案。《中华人民共和国立法法》第八十二条第六款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”，可见，比规章位阶更低的其它规范性文件的制定要以法律、行政法规、地方性法规、规章为依据，不得违反上位法的规定，超越权限增加公民、法人和其他组织的义务。因此，退一万步，假设广州通信办有制定相关规范的职权，其出具的穗通函[2018]32号也应当严格以《关于贯彻落实光纤到户国家标准的通知》（建标[2013]36号）为依据，建标[2013]36号适用范围是住宅，而涉案合同项下的建筑物并非住宅而是商业建筑。更何况，建标[2013]36号文件也没规定光纤到户通信工程必须由开发商投资建设，否则，就不能通过验收或备案。因此，假设广州通信办具有制定相关规范的职权，其出具的穗通函[2018]32号因违反上位法的规定，超越权限增加了公民、法人和其他组织的义务，依法应予以改变或撤销；其出具的时间晚于涉案合同签订时间，依据法不溯及既往的原则，也不应适用本案。3.广东省人民政府发布的《广东省通信设施建设与保护规定》的生效日期晚于威谷公司解除合同之时，不应适用本案。即便适用本案，《广东省通信设施建设与保护规定》也没有规定光纤到户通信工程必须由开发商投资建设，否则，就不能通过验收或备案。相反，《广东省通信设施建设与保护规定》第二十五条规定“新建、改建、扩建住宅小区、住宅建筑、商住楼、商业建筑等建设项目，建设单位应当按照光纤到户相关标准规范进行建设；工程竣工后，应当委托经计量认证的检测机构对光纤到户通信设施进行检测：检测合格的，应当及时组织验收，验收文件报工程所在地住房城乡建设主管部门和省通信管理部门备案。光纤到户通信设施应当纳入建设工程质量分户验收和综合验收。未经验收、验收不合格或者未按照要求备案的，该建设工程不得交付使用，不得接入公用电信网”，可见，光纤到户通信工程验收合格的唯一标准是符合“光纤到户相关标准规范”，而不是威谷公司所称的“由开发商自己投资建设”。一审判决认为广州通信办《穗通函[2018]32号》与《广东省通信设施建设与保护规定》第二十五条并无冲突，显然错误，因为广州通信办穗通函[2018]32号所增加的“（开发商）光纤到户工程施工合同和工程款支付凭证”与《广东省通信设施建设与保护规定》第二十五条规定的光纤到户工程验收唯一标准——是否符合“光纤到户相关标准规范”并无必然联系，开发商自己出资建设的光纤到户工程完全有可能因为施工等原因而不符合相关技术标准规范，而开发商委托第三方投资建设的光纤到户工程也完全可以符合相关技术标准规范而通过验收，广州通信办穗通函[2018]32号增加的前述“（开发商）光纤到户工程施工合同和工程款支付凭证”显然是增设关卡，与《广东省通信设施建设与保护规定》第二十五条相冲突。4.一审判决认为涉案合同“由天网公司投资建设的物业内的通信网络系统（包括但不限于该系统的所有设备、线路）的所有权属于天网公司”的约定，明显违反了《广东省通信设施建设与保护规定》第二十五条，必然导致涉案建设项目不能顺利通过楼宇综合验收，不能交付使用的后果，双方的合同目的不能实现，该认定没有任何依据。首先，《广东省通信设施建设与保护规定》并不是法律、行政法规，前述第二十五条并不属于强制性法律规定；其次，如上所述，《广东省通信设施建设与保护规定》第二十五条并没有规定必须由开发商自己投资建设，其验收的唯一标准是符合“光纤到户相关标准规范”，前述所有权的约定并不影响该工程是否符合相关技术标准规范，也不影响用户的使用，不会必然导致涉案建设项目不能通过楼宇综合验收，更不会造成双方合同的目的不能实现。更何况，涉案合同不仅包括投资建设，也包括后期运营服务，退一万步说，假设部分合同内容不能履行，也只应变更该部分内容，而不影响可继续履行的后期运营服务内容。因此，涉案合同不存在法定解除情形，也不存在不能继续履行的情形，威谷公司关于前述服务合同不具备继续履行的前提条件、合同目的己经不可能实现的主张不能成立。（二）《中华人民共和国合同法》第九十四、第九十六条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十四条不应适用本案。合同的解除对当事人会产生重大影响，故而从平等保护合同各方当事人合法权益的目的出发，为防止合同解除权的滥用，其行使要符合合同解除的约定或法定条件，即解除权人应拥有约定解除权或者法定解除权。2013年6月4日，最高人民法院研究室曾针对《关于适用若干问题的解释（二）》第24条理解与适用的请示作出答复（法研[2013]79号）：“当事人根据合同法第九十六条的规定通知对方要求解除合同的，必须具备合同法第九十三条或者第九十四条规定的条件，才能发生解除合同的法律效力”。可见，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十四条适用的前提条件是：必须具备合同法第九十三条或者第九十四条规定的条件，才能发生解除合同的法律效力。如上所述，威谷公司并没有约定解除权或者法定解除权，前述法律规定或司法解释不应适用本案，一审判决适用法律错误。被上诉人威谷公司答辩称，同意一审判决。1.广州通信部是授权办理通信工程验收的主管单位，穗通函[2018]32号具有法律效力。且上述文件的出台，正是为了具体落实由开发商投资建设通信工程规定的体现，不违反上位法规定。2.若以涉案合同模式继续施工，威谷公司不可能取得竣工验收意见书，因为无法向验收单位提交施工合同和工程款支付凭证。双方签订合同的目的已经无法实现，威谷公司有权单方解除合同。天网公司向一审法院起诉请求判令:1.确认威谷公司解除天网公司、威谷公司双方签署的《服务运营物业接入服务合同》的行为不生效；2.威谷公司继续履行天网公司、威谷公司双方签署的《服务运营物业接入服务合同》的第二条项下威谷公司的义务；3.威谷公司承担本案受理费。一审认定的事实：“岭南V谷-广州国际智能科技园”项目是由威谷公司开发的建设项目，其主要功能为商业及办公，该项目现仍在建设中。2017年4月7日，天网公司与威谷公司签订了《服务运营物业接入服务合同》，合同约定：由天网公司为威谷公司建设的涉案“岭南V谷”项目建立和运营通信节点，安装通信设备和有关的配套设施，依托其通信网络为该物业内用户提供各种网络通信业务，利用该网络通信平台为威谷公司拥有或管理的物业内的企业和个人提供语音/数据通信/有线电视接入等服务；威谷公司应为天网公司的接入布线及网络设计施工提供必要的资料和便利条件，为天网公司免费提供网络设备所需的设备安装空间不少于20平方米作为机房、配线间；天网公司拥有威谷公司物业通信网络系统的经营权，威谷公司协助天网公司对物业通信网络系统进行日常维护与管理；通信服务的建设费用由天网公司自行承担；双方服务费的结算方式为按照天网公司每月运营过程中获得的通信费实际收入乘以15%的标准按季度支付给威谷公司;由天网公司投资建设的物业内的通信网络系统（包括但不限于该系统的所有设备、线路）的所有权属于天网公司，合同期满后，双方若不续签合同，经双方协商后天网公司提供给威谷公司使用；合同有效期为合同签署之日起10年等。2018年11月22日，威谷公司向天网公司发出《关于协商解除〈服务运营物业接入服务合同〉的函》称，由于穗通函[2018]32号文规定不允许非开发商投资建设光纤到户工程，否则在建工程项目不能通过验收，在双方签订服务合同时无法预见，因政府政策调整的客观原因，服务合同不具备继续履行的前提条件，威谷公司拟与天网公司协商解除合同，请天网公司指定专人与威谷公司联系协商解除合同的相关工作。2018年12月24日，威谷公司委托广东广信君达律师事务所向天网公司发函，称威谷公司依据2018年10月23日广东省通信管理局广州市通信建设管理办法室发布的《关于优化广州市房屋建筑光纤到户通信工程竣工资料模板的函》（穗通函〔2018〕32号）规定，以前述服务合同继续履行将导致广钢岭南V谷项目不能通过验收为由，认为前述服务合同不具备继续履行的前提条件，合同目的己经不可能实现，通知自该函发出之日解除前述服务合同。2019年3月5日，天网公司委托广东海建律师事务所发函威谷公司称，威谷公司无权解除合同，要求其立即继续履行合同。2019年3月12日，威谷公司再次委托广东广信君达律师事务所回函天网公司称，合同己于2018年12月24日解除，双方权利义务终止。另查明，广东省住房和城乡建设厅广东省通信管理局于2013年4月9日发出粤建科〔2013〕32号文-《广东省住房和城乡建设厅广东省通信管理局转发住房城乡建设部工业和信息化部关于贯彻落实光纤到户国家标准的通知》，该通知主要内容为：各地城市新建住宅区、住宅建筑及商住楼的建设规划、设计、施工和验收等活动，应当执行光纤到户国家标准，实现光纤到户；新建住宅区、住宅建筑，没有采用光纤到户方式建设的，规划行政主管部门不得核发工程规划许可证，施工图审查机构不得通过施工图审查，光纤到户通信设施未通过竣工验收或竣工验收不合格的，不得接入公用电信网等。广东省通信管理局于2013年6月7日发出粤通[2013]22号文-《广东省通信管理局关于贯彻落实光纤到户国家标准设置各地市通信建设管理办公室的通知》，通知在各地级以上市设置通信建设管理办公室，机构名称为“广东省通信管理局××市通信建设管理办公室”，主要职责为履行通信行业管理部门光纤到户建设项目的竣工验收备案职责，即受理和负责全市新建住宅区、住宅建筑及商住楼的光纤到户建设项目的竣工验收备案工作等。2018年10月23日，广东省通信管理局广州市通信建设管理办公室发出穗通函[2018]32号文-《关于优化广州市房屋建筑光纤到户通信工程竣工资料模板的函》，决定优化“广州市房屋建筑光纤到户通信工程竣工资料模板”，在新国标楼盘光纤到户工程的竣工验收备案环节中，增加光纤到户工程施工合同和工程款支付凭证两项备案事项，严格规范广州市房屋建筑光纤到户通信工程须由开发商投资建设，对非开发商投资建设的光纤到户工程不予通过。2018年11月2日，广东省人民政府发出第256号政府令公布自2019年1月1日起施行《广东省通信设施建设与保护规定》，该规定第二十五条的规定为：“新建、改建、扩建住宅小区、住宅建筑、商住楼、商业建筑等建设项目，建设单位应当按照光纤到户相关标准规范进行建设；工程竣工后，应当委托经计量认证的检测机构对光纤到户通信设施进行检测；检测合格的，应当及时组织验收，验收文件报工程所在地住房城乡建设主管部门和省通信管理部门备案。光纤到户通信设施应当纳入建设工程质量分户验收和综合验收。未经验收、验收不合格或者未按照要求备案的，该建设工程不得交付使用，不得接入公用电信网。”2019年7月3日，广东省通信管理局复函一审法院，内容为：一、为贯彻《住房城乡建设部工业和信息化部关于贯彻落实光纤到户国家标准的通知》（建标〔2013〕36号）和《广东省住房和城乡建设厅广东省通信管理局转发住房城乡建设部工业和信息化部关于贯彻落实光纤到户国家标准的通知》（粤建科〔2013〕32号）的相关要求，广东省通信管理局广州市通信建设管理办公室印发了《关于优化广州市房屋建筑光纤到户通信工程竣工资料模板的函》（穗通函[2018]32号），该函真实有效；二、根据《住房城乡建设部工业和信息化部关于贯彻落实光纤到户国家标准的通知》（建标〔2013〕36号）第二大点第（一）项和第（四）项的要求，住宅建设单位必须同步建设住宅区内通信管道和楼内通信暗管、暗线等通信设施，预先铺设入户光纤、预留设备间，所需投资纳入相应建设项目预算，住宅建设单位应组织对光纤到户通信设施进行验收，并将验收文件报所在地通信行业主管部门备案；三、根据《广东省通信设施建设与保护规定》第二十五条的要求，新建、改建、扩建住宅小区、住宅建筑、商住楼、商业建筑等建设项目，建设单位应当按照光纤到户相关标准规范进行建设；工程竣工后，应当委托经计量认证的检测机构对光纤到户通信设施进行检测；检测合格的，应当及时组织验收，验收文件报工程所在地住房城乡建设主管部门和省通信管理部门备案。光纤到户通信设施应当纳入建设工程质量分户验收和综合验收。未经验收、验收不合格或者未按要求备案的，该建设工程不得交付使用，不得接入公用电信网。一审法院认为，天网公司、威谷公司于2017年4月7日签订的《服务运营物业接入服务合同》是当事人的真实意思表示，没有违反法律、行政法规的强制性规定，该合同依法成立并有效。双方在履行合同过程中，威谷公司于2018年12月24日向天网公司发出了解除双方签订的《服务运营物业接入服务合同》的通知。天网公司认为，威谷公司无权解除合同，要求其立即继续履行合同而提起本案诉讼。因此，本案的争议焦点为：在天网公司、威谷公司签订《服务运营物业接入服务合同》成立并生效后，是否发生不能实现合同目的法定情形，导致威谷公司享有合同的解除权。具体分析如下：首先，本案中，天网公司、威谷公司签订合同后，广东省通信管理局广州市通信建设管理办公室于2018年10月23日发出了《关于优化广州市房屋建筑光纤到户通信工程竣工资料模板的函》，严格规范广州市房屋建筑光纤到户通信工程须由开发商投资建设，对于非开发商投资建设的光纤到户工程不予通过，以及规定在新国标楼盘光纤到户工程的竣工验收备案环节中，增加光纤到户工程施工合同和工程款支付凭证两项备案事项。上述通知的内容与广东省人民政府2018年11月2日公布并自2019年1月1日起施行《广东省通信设施建设与保护规定》第二十五条的规定并无冲突，即建设单位在建好楼宇之后，需委托有资质的第三方检测公司对楼宇弱电综合布线、光纤到户通信设施进行检测，检测合格后，广州市通信办公室才会在建设单位提交的检测合格资料上出具意见，建设单位才能继续进行楼宇综合验收。其次，天网公司、威谷公司签订的《服务运营物业接入服务合同》中：“由天网公司投资建设的物业内的通信网络系统（包括但不限于该系统的所有设备、线路）的所有权属于天网公司”的约定，明显违反了《广东省通信设施建设与保护规定》第二十五条的规定，若双方继续履行《服务运营物业接入服务合同》，必然导致威谷公司的建设项目不能顺利通过楼宇综合验收，不能交付使用的后果，双方的合同目的不能实现。再次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十四条规定：当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。威谷公司于2018年12月24日向天网公司发出了解除双方签订的《服务运营物业接入服务合同》的通知。威谷公司行使合同解除权符合法律规定，但天网公司在解除合同通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉，故一审法院对天网公司提出威谷公司无权解除合同的主张不予支持，依法确认涉案合同已于2018年12月24日解除。天网公司提出继续履行合同的诉讼请求缺乏法律依据，一审法院不予支持。综上，一审法院遂依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第九十四条、第九十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十四条的规定作出判决如下：一、驳回天网公司要求确认威谷公司解除天网公司、威谷公司双方签署的《服务运营物业接入服务合同》的行为不生效的诉讼请求；二、驳回天网公司要求威谷公司继续履行天网公司、威谷公司双方签署的《服务运营物业接入服务合同》的第二条项下威谷公司的义务的诉讼请求。一审案件受理费100元，由天网公司负担。经审理，一审法院查明事实正确，本院予以确认。本院认为：本案为合同纠纷。涉案《服务运营物业接入服务合同》是双方当事人的真实意思表示，内容未违反法律、行政法规的禁止性规定，合法有效，本院予以确认。针对天网公司的上诉请求和理由，本案二审争议焦点为：威谷公司单方解除《服务运营物业接入服务合同》的行为是否发生法律效力？对此，本院认为：双方签订《服务运营物业接入服务合同》的目的，是为就天网公司出资建设威谷公司物业内的通信网络系统，并就未来经营收入的分配实现共赢进行约定。但在双方合同签订后，广东省通信管理局出台新文件，明确规定新建商用楼内的通信工程必须由开发商自行投资建设，否则不予验收通过。在此情况下，若再按双方原来约定履行合同，势必导致在现有验收条件下，涉案通信工程不能获得验收通过，并进而影响威谷公司整个工程的验收。威谷公司在与天网公司协商未果的情况下，发函解除合同，具备《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）款“因不可抗力致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同”的法律要件，其单方行使解除权的行为，发生法律效力。天网公司在上诉中对于涉案不同规范性文件之间法律效力冲突的意见，并不属于本案审查范围，本院对此不予调处。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人广东天网安全信息科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 汤 瑞审判员 国平平审判员 易超前二〇二〇年四月九日书记员 林燕贞梁惠康