辽宁省沈阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）辽01行终1241号 上诉人（原审被告）：辽宁省自然资源厅，住所地辽宁省沈阳市皇姑区。 法定代表人：刘兴伟，该厅厅长。 委托代理人：付强，该单位工作人员。 委托代理人：杨璐，辽宁开宇律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：朝阳市信德商贸有限公司，住所地喀左县，统一社会信用代码912113246645784623。 法定代表人：吕志超，执行董事。 委托代理人：邱为民，辽宁和昊律师事务所律师。 委托代理人：刘钢，辽宁吉伟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：朝阳市人民政府，住所地朝阳市。 法定代表人：谢卫东，市长。 委托代理人：李超，朝阳市自然资源局工作人员。 被上诉人（原审被告）：辽宁省文化和旅游厅，住所地辽宁省沈阳市皇姑区。（原辽宁省文化厅） 法定代表人：张克宇，厅长。 委托代理人：王大川、周拓夫，辽宁观策律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：喀喇沁左翼蒙古族自治县文化广播电影电视局。住所地喀喇沁左翼蒙古族县。 负责人：王文军，系局长。 委托代理人：侯申光，喀左县文物管理所职员。 委托代理人：邹宏波，辽宁邦合律师事务所律师。 原审第三人：辽宁省第十一地质大队，住所地葫芦岛市龙港区，统一社会信用代码12210000465101717B。 法定代表人：侯策，队长。 委托代理人：陈波，该大队工作人员。 委托代理人：杨放，辽宁大鸣律师事务所律师。 上诉人辽宁省自然资源厅（以下简称省资源厅）与朝阳市信德商贸有限公司（以下简称信德公司）因矿产资源勘查行政许可并赔偿一案，不服沈阳市和平人民法院（2018）辽0102行初464号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了不公开开庭审理。现已审理终结。 原审认定，第三人辽宁省第十一地质大队根据辽宁省地质矿产勘查局辽地发（2006）22号文件，于2006年8月8日取得原辽宁省国土资源厅颁发的勘查探矿权许可证，勘查项目：辽宁省喀左县南哈巴气金铜金属矿普查。图幅号：K50E017023。勘查面积：1.29平方公里（地理坐标：东经119°35′30″-119°36′30″；北纬41°11′00″-41°11′30″）。有效期2006年8月8日至2009年8月8日。第三人辽宁省第十一地质大队经辽宁省地质矿产勘查局同意，于2007年8月15日将该项目探矿权转让给葫芦岛市海德商贸有限公司法定代表人杜福军，受让目的接续普查，转让费为50万元（含税费及探矿权评估费）。葫芦岛市海德商贸有限公司取得涉案矿产的探矿权。同年辽宁省自然资源厅给葫芦岛市海德商贸有限公司颁发勘查许可证。转让过程中喀左县国土资源局于2007年6月11日出具证明，内容为，经核查，本项目没有越界勘查、无非法探矿和采矿行为，探矿权属无争议。第三人将该项目转让费中40万元转增为国家资本金。2013年2月17日葫芦岛市海德商贸有限公司变更为朝阳市信德商贸有限公司。同年探矿权人名称变为朝阳市信德商贸有限公司。2015年6月15日辽宁省矿产资源储量评审中心对《辽宁省喀左县南哈巴气金铜详查报告》进行评审，并出具辽储评（储）字（2015）065号评审意见书，其结论为，送审材料符合现行规定，同意报告通过评审。2015年8月3日辽宁省自然资源对“评审意见书”作出辽国土资储备字（2015）158号评审备案证明。2016年8月12日辽宁省国土资源厅为原告办理了探矿权保留，并颁发T21120090702032335勘查许可证。勘查项目名称：辽宁省喀左县南哈巴气金铜金属矿详查（保留）。有效期2016年8月9日至2018年8月9日。原告在探矿权保留期间，进行办理勘查作业区内矿产资源的采矿权。办理过程中按辽宁省国土资源厅要求进行文物遗址证明。后，原告到采矿所在地相关机关办理相关证明材料。2017年9月12日喀左县文管所接到喀左县国土资源局《关于加强建设项目用地历史文化遗迹保护区核查工作的通知》，根据朝文发35号《关于加强建设项目用地历史文化遗迹保护区核查工作的通知》和49号文件《关于规范办理建设项目用地历史文化遗迹保护区核查工作的通知》。喀左县文物管理所于2017年11月10日派出专业技术人员李洪宝、张立武对项目区域进行实地文物调查，并查不可移动文物档案资料，确认区域内有两处不可移动文物遗迹。分别为“南哈巴气遗址”和“哈巴气北沟墓群”，两处均为青铜时代的不可移动文物。原告申请探矿权转采矿权后，喀左县政府按照辽国土资发【2017】135号文件《关于贯彻落实辽宁省人民政府办公厅严格控制和规范全省采矿权管理的补充通知》精神，研究决定由楼子山自然保护区、化石沟自然保护区、环保局、水利局、林业局、文广局、国土局等部门按各自职责参与矿业权审批登记集体会审，2017年11月13日被告喀左县文广局在会签单上出具意见“该矿区范围经实地调查位于‘南哈巴遗址’及‘哈巴气墓群’，属于禁止建设区域”。截止开庭之日，原告未获得该项目采矿权。原告诉至法院。 另查，“哈巴气遗址”于1979年二普时发现，存档编号：KP10，旧档名:“哈巴气遗址”，2009年12月第三次全国文物普查不可移动文物登记表显示名称为哈村南遗址。“哈巴气墓群”于1976年发现，存档编号：KP17，国家名录：“南哈巴气墓群”。2009年12月第三次全国文物普查不可移动文物登记表显示名称为北沟墓群。“南哈巴气铜矿遗址”于1979年二普时发现，存档编号：KP15。 本案无证据证明辽宁省国土资源厅在为原告办理探矿权审批时，已就涉案相关问题进行了告知。原告涉案探矿投入，依据司法会计鉴定报告结论，共计为27,069,519.89元。 再查，2018年11月9日，按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发的通知》（厅字〔2018〕97号）的要求，将国土资源厅、省测绘地理信息局的职责，以及省发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，省住房和城乡建设厅的城乡规划管理职责，省水利厅、省林业厅、省畜牧兽医局的资源调查核确权登记管理职责，省海洋和渔业厅的海洋资源管理职责等整合，组建辽宁省自然资源厅。 原审认为，《中华人民共和国矿产资源法》第十二条规定“国家对矿产资源勘查实行统一的区块登记管理制度。矿产资源勘查登记工作，由国务院地质矿产主管部门负责；特定矿种的矿产资源勘查登记工作，可以由国务院授权有关主管部门负责。矿产资源勘查区块登记管理办法由国务院制定。”、《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）第四条：“勘查下列矿产资源，由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发勘查许可证：（一）跨省、自治区、直辖市的矿产资源；（二）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；（三）外商投资勘查的矿产资源；（四）本办法附录所列的矿产资源。勘查石油、天然气矿产的，经国务院制订的机关审查同意后，由国务院地质矿产主管部门登记，颁发勘查许可证。勘查下列矿产资源，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发勘查许可证，并应当自发证之日起10日内，向国务院地质矿产主管部门备案：（一）本条第一款、第二款规定以外的矿产资源；（二）国务院地质矿产主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记的矿产资源。”的规定，辽宁省国土资源厅具有对矿产资源管理、颁发探矿权许可证的法定职权。 关于本案的起诉期限，因探矿权是一个延续的状态，喀左县文物管理所于2017年11月10日对项目区域进行实地文物调查，并查不可移动文物档案资料，确认区域内有两处不可移动文物遗迹。分别为“南哈巴气遗址”和“哈巴气北沟墓群”。两处均为青铜时代的不可移动文物。至此原告方得知辽宁省国土资源厅实施的具体行政行为违法，原告2018年3月2日起诉，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”，原告起诉未超过起诉期限，对于被告的此项抗辩，本院不予采纳。 根据《中华人民共和国矿产资源法》第六条“除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：（一）探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。”、《中华人民共和国物权法》第一百一十八条“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益”及第一百二十三条规定“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”、的规定，探矿权属于用益物权，其具有财产基本属性，通过预查、普查、详查和勘探等阶段对隐性的矿产资源存在与否、规模大小等作出越来越客观的评价，致使探矿权价值产生和增大，探矿权使用和收益是其权利的价值所在，探矿权的使用途径为开采。在本案中，原告通过受让取得探矿权，其通过行使探矿权达到使用并收益的权利应受到法律保护。 原告探矿项目区域内确认有两处不可移动文物遗迹，分别为“南哈巴气遗址”和“哈巴气北沟墓群”，根据《中华人民共和国矿产资源法》第二十条“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源:（一）港口、机场、国防工程设施圈定地区以内；（二）重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内；（三）铁路、重要公路两侧一定距离以内；（四）重要河流、堤坝两侧一定距离以内；（五）国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地；（六）国家规定不得开采矿产资源的其他地区。”、及《中华人民共和国文物保护法》第十七条“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是，因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意；在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。”的规定，矿业权的行使必须注重文物保护，该地点不具备开采条件，致使原告的用益物权无法实现。故原告应当获得补偿。 关于行政行为责任的认定。被告辽宁省自然资源厅未举证证明被告在给原告颁发《勘查许可证》及年检中进行向文物保护单位征询意见，亦未举证证明辽宁省国土资源厅对原告进行了风险告知，故辽宁省国土资源厅的行政行为存在瑕疵，辽宁省国土资源厅应对原告的损失中的合理部分给予补偿；因辽宁省国土资源厅的职责现由被告辽宁省自然资源厅继续行使，故补偿责任应由被告辽宁省自然资源厅履行。因本案中辽宁省国土资源厅在颁证前并未向被告辽宁省文化厅、被告朝阳市政府、被告喀喇沁左翼蒙古族自治县文化广播电影电视局征求意见，被告辽宁省文化厅、被告朝阳市政府、被告喀喇沁左翼蒙古族自治县文化广播电影电视局未对勘查许可出具意见，故被告辽宁省文化厅、被告朝阳市政府、被告喀喇沁左翼蒙古族自治县文化广播电影电视局不承担补偿责任。 关于损失数额确定，因探矿权的价值为探矿权在一定期限内通过对许可范围的矿产资源客体的活劳动和物化劳动的投入而可出的投资收益额，故原告探矿投入27,069,519.89元属于探矿权价值即原告的损失，本院予以确认；对于原告要求被告赔偿采矿预期收益，因无法律依据，本院不予支持。本院认定被告辽宁省自然资源厅补偿金额应为27,069,519.89元。关于鉴定费，原告在本案中未主张，在本案中不作处理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条一款（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告辽宁省自然资源厅为原告发放矿产资源勘查许可证（证号为T21120090702032335）的行为违法；二、被告辽宁省自然资源厅于本判决生效后三十日内补偿原告朝阳市信德商贸有限公司27,069,519.89元；如果被告辽宁省自然资源厅未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。三、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告辽宁省自然资源厅承担。上诉人省资源厅上诉称，一、本案诉讼主体错误，根据《关于贯彻落实省人民政府办公厅严格控制和规范全省采矿权管理的通知》的精神及辽宁省国土厅要求，报国土厅审批的矿业权申请事项，提供“由市政府责成相关管理部门进行核实确认矿区范围是否位于各类保护区或敏感区内”的意见，首先应由有关部门进行会审，包括水利局、林业局、文化局以及国土等部门。本案中原告到喀左县文广局会签时，文广局的会签意见为“该矿区范围经实地调查位于南哈巴气遗址及哈巴气墓葬群范围内，属于禁止建设区域”，即不同意也不允许划定矿区范围及设置采矿权。而探矿项目区域存在两处不可移动历史文物，而非文物保护单位，根据《文物保护法》第十七条、第二十条规定，喀左县文广局适用法律错误，属于行政不作为，该行政不作为是否有事实依据，是否符合法律规定，应通过行政诉讼确认，故原告的诉讼对象应该是喀左县文广局，而不是上诉人。二、本案超过起诉期限。上诉人颁发许可的时间为2016年8月，原告起诉的时间为2018年3月，根据《行政诉讼法》第四十六条规定，本案超过六个月的法定起诉期限，一审法院在本案中适用最高人民法院司法解释第六十五条，属于适用法律不当。三、一审法院认定上诉人在给原告颁发《勘查许可证》及年检过程中未向文物保护单位征询意见，亦未对原告进行风险告知，故行政行为存在瑕疵，这一认定是错误的。根据《矿产资源法》等相关法律法规规定，一审法院所谓“征询意见、告知风险”并非行政机关的法定义务，没有法律依据。上诉人设立矿权，依据的是《辽宁省矿产资源总体规划》，在2001-2020年一系列矿产资源总体规划中，给原告颁发探矿权矿区不属于限制和禁止的范围，上诉人行政行为并无不当。四、一审法院适用法律错误。本案涉诉探矿权区域内有两处不可移动文物遗迹是不争的事实，但根据《文物保护法》第十三条规定，它们既不是国家重点保护的历史文物和名胜古迹所在地，也不属于文物保护单位。故一审法院依据《矿产资源法》第二十条、《文物保护法》第十七条规定，属于适用法律错误、认定事实错误。五、一审法院判令上诉人补偿缺乏事实和法律依据。上诉人依法行使法定职权，不应承担任何法律责任。案涉不可移动遗迹，文物主管部门并没都对其划定保护范围，该两处不可移动遗迹与上诉人设定的矿权是否重叠、重叠多少，能否合理避让，没有经过实地勘察论证，不能得出确切结论。另国家对现存各类保护区内的矿权如何处置没有定论，补偿标准正在制定中，一审判决将原告探矿的投入直接作为补偿依据，缺乏事实和法律依据。六、上诉人作为最终审批部门在与文广局意见不一致的情况下，只能暂停批准，对文广局的意见上诉人无权更改。根据2017年1月省政府办公厅下达的9号文，规定的划定矿区范围需市政府核实申请的区域是否属于保护范围，且审批权在省政府常务会。此前探矿权颁发过程中文广局不参与，2018年10月省委文件出台后才需要文广局参与。七、一审庭审文广部门的坐标和面积是不一致，上诉人无法确定文物的具体位置，但如果情况真如本次庭审文广局所述情况，上诉人可配合原告将两处遗迹扣除。八、本案原告诉的是办理探矿权的行为违法，探矿权是在一定范围内探矿权人采用技术手段进行探矿的权利，自2006年起探矿权人均在许可范围内进行了探矿，即权利人已经享有许可范围内赋予权利人的权利，且勘查属于风险投资，不是所有探矿权均能变成采矿权。另根据49号文要求我方至今没有收到申请。九、本案属于不动产专属管辖，一审法院没有管辖权。探矿权证号T21120090702032335项下涉及六个具体行政行为，即2009年探矿权人变更，2010年探矿权变更延续、探矿权坐标转换，2102年探矿权人变更，2014年勘查区块面积缩减，2016年探矿权保留，根据原告的起诉，其所诉的行为应为2016年8月12日的许可行为，但一审法院在审理过程中一直围绕探矿权转让这一行为进行审理，明显与原告起诉内容不一致。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回原告的诉讼请求。 被上诉人信德公司答辩称，一、上诉人关于诉讼客体错误的观点系转嫁和推卸责任。根据《文物保护法》第三条规定，涉案探矿区范围内的南哈巴气遗址和哈巴气墓葬群是两处不可移动历史文物，依法属于文物保护单位，只是没有确定为全国重点、省级或是市、县级文物保护单位而已，并非上诉人所称的非文物保护单位。根据《行政许可法》第十二条、《矿产资源法》第三条规定，在探矿权、采矿权进行许可的过程中，上诉人与原告形成了行政法上的权利义务关系，本案的诉讼主体是正确的。二、被诉许可的颁发时间是2016年8月，原告提起本诉的时间是2018年3月，同时上诉人没有证据证明已告知诉权及起诉期限，故本案应适用当时有效的最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条规定，本案未超过起诉期限。三、根据《行政许可法》第二十九条、第三十一条、第三十四条规定，在上诉人给原告颁发勘查许可中，尽管原告应对申请材料实质内容的真实性负责，但上诉人亦负有对原告申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行实质性审查的义务，根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质性内容进行核实的，还应对申请材料的实质内容进行相应的核查。本案中，上诉人没有证据证明原告在探矿工程，在上诉人许可的探矿区域内发现任何文物的遗迹。四、原告的巨额经济损失，根本原因是上诉人的行政瑕疵和行政不作造成的。根据行政许可的行政相对人对行政机关的信赖原则，一审法院判决上诉人给被上诉人经济补偿是正确的。五、一审中上诉人没有提出管辖权的问题，根据相关规定二审不应再提。矿区范围变更是上诉人的责任，若上诉人承担经采矿对文物造成毁损的责任则将两处文物抠除的方法可行，否则不可行。在提起本诉前跟喀左县的国土局沟通过，其明确表示我们想实现的探矿权转采矿权的目的不可能实现，因该区域内有文物保护问题。根据《环境保护法》第29条规定，在办理探矿权转采矿权的过程中需要办理征求意见手续，但喀左文物局认定在勘查区域内有两处不可移动历史遗迹不能进行开采，所以我方认为上诉人在颁发探矿权许可证时没有调查清楚，故存在违法行为。六、对文广局陈述有异议。关于告知问题，我们没有得到任何告知，我们认为被上诉人文广局作出的不能开采意见不是具体行政行为，是内部征求意见的环节，有关意见和决定是回复给国土部门的；文广局在会审意见表中表明的意见是，文物保护的区域包裹着矿区，而不是文广局庭上提出的意见。综上，请求二审法院维持原判。 被上诉人朝阳市人民政府答辩称，采矿权的审批申请应向当地县国土局申报再逐级上报，本案申请现在县国土局。我单位并没有出具任何核实意见，在此过程中不负任何责任。 被上诉人辽宁省文化和旅游厅答辩称，我们不是行政行为主体，一审法院将我们追加为被告是不正确的。 被上诉人喀喇沁左翼蒙古族自治县文化广播电影电视局答辩称，根据辽宁省文物勘探管理办法,辽政办法（1995）64号文，第三、四条规定，我局出具了案涉意见。我们表述的意见是，根据文物保护法的第20条规定，禁止在未经许可的情况下进行开采矿产资源；案涉矿区比文物保护遗址的范围大，已口头告知原告文物坐标点和可开采范围。案涉文物的级别属于一般等级，不可移动文物，已经登记，现两处文物遗迹允许百姓日常生活耕种。 原审第三人辽宁省第十一地质大队答辩称，第三人原为辽宁省地质矿产勘查局下属事业单位，根据辽宁省地质矿产勘查局辽地发【2006】22号文件，于2006年8月8日取得上诉人颁发的勘查探矿许可证，有效期到2009年8月8日。2007年，第三人委托北京经纬资产评估有限责任公司对辽宁省喀左县南哈巴气金、铜矿普查探矿权进行评估，北京经纬资产评估有限责任公司出具评估报告，并经上诉人备案核收。后第三人经辽宁省地质矿产勘查局同意，于2007年将该项目探矿权转让给葫芦岛海德商贸有限公司法定代表人杜福军，受让目的为接续普查，转让费为50万（含税费和探矿权评估费）。第三人依法取得探矿权并依法转让，符合法律规定，本案所涉争议与第三人无关，请求法院依法裁判。 本院认为，关于本案所涉矿产资源勘查行政许可及同类矿产资源许可行为是否适用不动产管辖问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条规定：“行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地”。根据《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条第一款规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则”。本案中，上诉人起诉的矿产资源勘查行政许可属授予探矿权行为，该行为导致探矿权这一不动产物权发生变动，按照上述法律法规规定，本案应适用不动产管辖规定，由不动产所在地人民法院管辖。综上，原审判决对于案涉管辖问题适用法律错误，违反管辖权的规定审理案件，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下： 一、撤销沈阳市和平区人民法院（2018）辽0102行初464号行政判决； 二、发回沈阳市和平区人民法院另行组成合议庭重审。 二审案件受理费50元退还上诉人。 审 判 长  祝 妍 审 判 员  赵春玲 审 判 员  王继东 二〇二〇年四月二十二日 法官助理  马 乐 书 记 员  王雨薇 本案裁定所依据的相关法律 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（四）项：原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 二、《行政诉讼法》第二十条：因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。 三、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地。