新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）新行终134号 上诉人（原审原告）：库尔勒塔里木饭店有限责任公司。住所地：新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市萨依巴格路。 法定代表人：刘靓，该公司董事长。 委托诉讼代理人：柳炜，北京大成（乌鲁木齐）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：库尔勒市人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市新区联合办公楼。 法定代表人：苏来曼·玉色因，该市市长。 行政机关出庭负责人：吕爱平，该市副市长。 委托诉讼代理人：张丽，新疆天雪律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）：新疆汇嘉时代百货股份有限公司。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区北京南路钻石城5号楼1栋23层。 法定代表人：潘锦海，该公司董事长。 委托诉讼代理人：马隽慧，该公司职工。 上诉人（原审第三人）：新疆汇嘉时代百货股份有限公司库尔勒购物中心。住所地：新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市萨依巴格路。 法定代表人：潘大有，该公司总经理。 委托诉讼代理人：马隽慧，新疆汇嘉时代百货股份有限公司职工。 上诉人库尔勒塔里木饭店有限责任公司（以下称塔里木饭店）、库尔勒市人民政府（以下称库尔勒市政府）、新疆汇嘉时代百货股份有限公司（以下称汇嘉公司）、新疆汇嘉时代百货股份有限公司库尔勒购物中心（以下称汇嘉购物中心）拆迁安置补偿协议纠纷不服新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院（2019）新28行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人塔里木饭店的法定代表人刘靓及委托诉讼代理人柳炜，上诉人库尔勒市政府的出庭负责人副市长吕爱平及委托诉讼代理人张丽，上诉人汇嘉公司和汇嘉购物中心的委托诉讼代理人马隽慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，塔里木饭店的前身为“库尔勒塔里木饭店”。2003年8月5日，经库尔勒市企业改革工作领导小组批准改制为现名称。2002年因城市中心广场改造的需要，库尔勒市政府对原“库尔勒塔里木饭店”位于库尔勒市萨依巴格路10.6亩土地及8600多平方米的房产进行了拆迁改造。7月19日，原“库尔勒塔里木饭店”作为乙方，库尔勒市政府作为甲方，签订了《拆迁安置协议书》。该协议书约定“甲方按照垂直分割的办法，在改造后的塔里木饭店高层建筑内，在北面无偿为乙方提供一至三楼3500平方米门面房。并按垂直分割的办法，以成本价为乙方提供1166.7平方米的地下室……；甲方为乙方提供停车场所，位置在乙方门面房前，如甲方允许广场周围停车收费或从事其他经营活动，乙方有权在甲方提供的门面房前从事经营活动”等内容。2003年3月5日，双方又签订了《拆迁安置补偿协议书》。该协议书约定“新建大楼前的停车场归乙方使用，乙方所属的房地产物业管理由乙方单独管理”等内容。上述协议中所指的“新建大楼”早已竣工交付使用（现名称为巴州大厦）。上述协议中约定的部分内容已经履行，但涉及到本案争议的停车场的内容没有履行。2010年12月6日塔里木饭店向库尔勒市政府递交了《关于落实拆迁安置补偿协议书的申请》。请求库尔勒市政府执行《拆迁安置补偿协议书》，库尔勒市政府当时的副市长张玉江批示由“房产局协调处理”。2011年3月24日，库尔勒市房地产管理局出具《关于对要求协调落实拆迁安置补偿的情况的汇报》一文给予张玉江副市长书面回复。2015年4月1日，塔里木饭店给新疆维吾尔自治区党委第五巡视组递交《关于落实市政府的申请》，提出维权申请，请求协调处理。后库尔勒市住房和城乡建设局给塔里木饭店法定代表人出具《关于刘靓反映“拆迁安置补偿协议书的问题”调查答复》一文，认为塔里木饭店反映的问题属合同纠纷，建议塔里木饭店通过司法途径解决。该“答复”于2016年12月13日送达给了塔里木饭店。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行土地房屋征收补偿协议等协议，而提起诉讼的属于人民法院受理行政案件的范围。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据以上法律规定，塔里木饭店与库尔勒市政府签订的《拆迁安置协议书》及《拆迁安置补偿协议书》，是库尔勒市政府为实现公共管理目标，与塔里木饭店协商约定将案涉停车场交由塔里木饭店使用收益，并在征收协议中承诺赋予塔里木饭店该项财产性权利的管理行为，是具有行政法上的权利义务内容的协议，显然属于行政协议，属于人民法院受理的行政诉讼案件的范围。因此，库尔勒市政府关于本案属于民事诉讼案件，不属于行政诉讼案件的主张不能成立。 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案中的《拆迁安置协议书》虽签订于2002年7月19日，但该协议中对库尔勒市政府应当履行协议内容的期限并未作出明确约定。尤其是对“甲方为乙方提供停车场所”的期限没有作出约定。根据《中华人民共和国民法通则》中关于诉讼时效的相关规定，向人民法院请求保护权利的诉讼时效期间虽然规定为二年，但诉讼时效期间是从知道或者应当知道权利被侵害时起算。且诉讼时效因一方当事人提出要求或者主张权利而中断，从中断时起，诉讼时效期间重新计算。塔里木饭店于2010年12月6日曾向库尔勒市政府提出了要求履行《拆迁安置补偿协议书》中关于停车场使用权的约定，但库尔勒市政府并未明确答复、回应。后塔里木饭店于2015年4月1日又向有关部门投诉要求督促被告履行相关义务。库尔勒市政府下属的住房和城乡建设局作出的答复直至2016年12月13日（本案诉讼期间）才送达给塔里木饭店。因此塔里木饭店于2016年11月提起诉讼主张权利没有超过诉讼时效期间。库尔勒市政府认为本案已超过诉讼时效的主张不能成立。 本案塔里木饭店与库尔勒市政府对其签订的《拆迁安置协议书》及《拆迁安置补偿协议书》均认可。现塔里木饭店依据双方签订的以上行政协议要求库尔勒市政府履行协议义务，故本案为履行职责之诉。塔里木饭店已依据《拆迁安置协议书》及《拆迁安置补偿协议书》的内容履行了其作为乙方应尽的拆迁准备及搬迁等义务，库尔勒市政府也应按协议内容充分履行以上协议，如因客观原因不能充分履行协议，也应采取补救措施，针对行政相对人对行政管理部门的正当合理信赖予以保护，以维护政府的公信力。而本案库尔勒市政府认可未履行协议中约定的交付涉案停车场给塔里木饭店使用的协议内容，其后也未采取补救措施，行使其管理职责对案涉停车场争议进行协调。理应继续按拆迁协议继续履行以上协议。因此，塔里木饭店要求库尔勒市政府全面履行《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》的请求成立，库尔勒市政府应按照《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》约定的内容履行其义务。 关于塔里木饭店主张库尔勒市政府赔偿经营收益240万元的问题。原审法院认为，向社会公众提供有偿服务的停车场，除取得停车场场地使用权外，还应按照公共停车场经营管理的规定向相关行政主管部门依法办理行政许可审批手续，在取得收费经营资格的情况下开展收费活动，获得经营收益。本案中，塔里木饭店依约取得的停车场是否符合相关行政审批条件尚不明确，塔里木饭店的经营收费主体资格状态待定，故本案不具备对停车场收益进行司法鉴定的客观条件，对塔里木饭店的鉴定申请，原审法院不予准许，鉴于塔里木饭店对其赔偿损失的诉讼请求未提供证据予以证实，故原审法院对该项诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条、第十二条、第十五条第一款之规定，判决：一、库尔勒市政府应当继续履行与塔里木饭店签订的《拆迁安置协议书》和《拆迁安置补偿协议书》，将位于库尔勒市萨依巴格路巴州大厦前的停车场交付给塔里木饭店使用（位置在塔里木饭店取得产权的门面房前）。限原审判决生效后30日内履行。二、驳回塔里木饭店的其他诉讼请求。 塔里木饭店上诉称，1.原审法院在认定“原告要求被告全面履行《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》的请求成立，被告库尔勒市人民政府应按照《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》约定的内容履行其义务”的前提下，却作出与该认定相悖的判决，判决明显有误。2003年3月5日签订《拆迁安置补偿协议书》时已对2002年7月19日库尔勒市政府与塔里木饭店签订的《拆迁安置协议书》进行了变更，根据协议约定，库尔勒市政府向塔里木饭店交付的停车场应是巴州大厦楼前的停车场，而不仅限于塔里木饭店取得产权的门面房前。2.库尔勒市政府2002年对上诉人所有房产进行拆迁时，塔里木饭店原持有的房产面积8000多平方米，而补偿时仅补偿3500多平方米的房产，塔里木饭店为支持市政建设做出了巨大让步。当时为能够更好的安置下岗职工，保障下岗职工及退休人员的生活，所以在2003年3月5日签订《拆迁安置补偿协议书》时，对原限定为提供上诉人门面房前的停车场的约定进行了变更，将应提供的停车场位置从塔里木饭店门面房前扩大至整个新建大厦门前，并要求对新建大厦的停车场享有经营的权利。故原审法院的第一项判决违背了《拆迁安置补偿协议书》的约定，判决有误。3.原审法院对于塔里木饭店要求库尔勒市政府赔偿逾期交付巴州大厦前停车场所造成的经营收益损失不予支持，缺乏事实和法律依据。经营停车场，要先有场地使用权，才能去办理相关行政审批手续。而本案是因库尔勒市政府未按照合同约定于2004年9月交付停车场场地，才导致塔里木饭店在没有场地使用权的情况下无法办理停车场的相关行政审批手续。故因库尔勒市政府严重违约所造成的法律后果，应当由库尔勒市政府承担，而不能由塔里木饭店承担不利后果，且是否办理行政审批手续并不必然导致无法鉴定停车场的经营损失。该停车场一直由汇嘉购物中心占有使用至今，并实际从事着停车场的经营收费活动。相关行政机关多年来不给涉案停车场办理相关手续，并不是涉案停车场不能作为经营性停车场所，而是因为库尔勒市政府一直不按约定交付停车场，致使行政机关因涉案停车场的使用权存在争议，因而才不办理相关审批手续。如果库尔勒市政府按照协议约定交付涉案停车场，涉案停车场符合办理停车场经营收费的审批条件，是可以合法合规从事停车场经营收费活动，获取经营收益的。请求：1.撤销新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院（2019）新28行初2号行政判决；2.判令库尔勒市政府全面履行《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》，将位于巴州大厦前的停车场交付给上诉人使用；3.判令库尔勒市政府承担逾期交付的赔偿责任，即向塔里木饭店赔偿逾期交付巴州大厦门前停车场的经营收益损失240万元（自2004年计算至2016年）；4.本案诉讼费用由库尔勒市政府承担。 库尔勒市政府答辩称，1.本案已超过诉讼时效，塔里木饭店认为权利侵害是2004年，但是于2011年12月才主张权利，故本案已超过诉讼时效期间且不适用20年的诉讼时效。2.库尔勒市政府已经全面履行了案涉协议，库尔勒市政府与塔里木饭店2003年3月签订的《拆迁安置补偿协议书》系2002年7月签订的《拆迁安置协议书》的补充协议，对合同主要内容未作实质修改，两者所指内容应为同一意思表示。自巴州大厦建成后，塔里木饭店一直享有安置门面房前的停车场使用权，且在十余年期间未提出异议。从2003年开始汇嘉购物中心对停车场进行地坪平整、修建停车设施，塔里木饭店对双方已履行完毕的内容要求库尔勒市政府交付使用没有事实和法律依据。目前，塔里木饭店门前停车场已被统一规划为消防安全通道，塔里木饭店可与相关机构另行达成补偿协议。3.根据物权法的相关规定，塔里木饭店主张的停车场使用权、所有权归巴州大厦全体业主所有，即便库尔勒市政府约定将停车场交由塔里木饭店使用，该约定亦属无效约定。此外，库尔勒市政府于2014年6月20日制定了《库尔勒市机动车停车场管理暂行办法》，规定经营性停车场需要办理登记备案手续，争议停车场的经营使用权并非库尔勒市政府可以用公权力进行干涉的。4.塔里木饭店无权取得巴州大厦前的停车场，其赔偿收益损失的诉讼请求缺乏事实和法律依据。请求驳回塔里木饭店的上诉请求。 汇嘉公司、汇嘉购物中心答辩称，停车场所在土地使用权属于新拓房产，库尔勒市政府无权进行处分。汇嘉购物中心与新拓房产签订合同后履行了相关审批手续，投入了大量资金后才建成了案涉停车场。塔里木饭店提起的本诉超过了诉讼时效。请求驳回塔里木饭店的上诉请求。 库尔勒市政府上诉称，1.本案已过诉讼时效，应当驳回塔里木饭店的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，超过规定的期限，应视为该公民、法人或者组织放弃诉讼权利，即使再行起诉，人民法院也不应受理。本案不适用二十年的诉讼时效。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”塔里木饭店认为权利侵害是2004年，但是于2011年12月才主张权利，故本案已超过诉讼时效期间且不适用20年的诉讼时效。2.原审法院判决库尔勒市政府交付门面房前的停车场，无事实和法律依据。首先，自巴州大厦建设完成后，塔里木饭店依据《拆迁安置协议书》第2条的约定，一直享有其被安置门面房前的停车场所的使用权，且在使用的十余年间从未对这一确定事实提出过异议。门前停车场所要投入建设并履行备案手续等才能成为停车场，原审庭审中，塔里木饭店也认可其一直使用其门面房门前的停车场所。库尔勒市政府无需再交付。3.原审法院判决的涉案停车场属于巴州大厦的附属公共场地，其属于巴州大厦全体业主共同所有，库尔勒市政府无法决定其使用经营权。根据现有法律的规定，任何人都没有权利来决定停车场权属归谁所有，停车场并不是普通的建筑物，它是一个建筑物的附属设施，具有公共性质，不可能将停车场所确定给某一家业主所有。4.交付停车场在目前状态下不具备现实的可能性。根据库尔勒城市发展、城区管理及城市整体规划的需要，根据《关于规范市区沿街停车场管理工作的通知》（库政办发[2018]111号）文件要求，库尔勒市沿街停车场包括涉案停车场已于2018年12月交付由市城建集团统一经营和管理，因巴州大厦双子楼存在重大安全隐患，为了公共利益需要对巴州大厦周边重新统一规划为安全通道，因此，在目前状态下，被上诉人主张的停车场不具备现实的交付可能性。请求：1.依法撤销新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院（2019）新28行初2号行政判决第一项，依法改判驳回塔里木饭店的一审诉讼请求；2.由塔里木饭店承担本案一、二审诉讼费用。 塔里木饭店答辩称，1.本案的原一审判决和发回重审后的现一审判决都对本案是否经过诉讼时效进行了说明，原审判决认定正确。2.库尔勒市政府认为已经按照协议约定履行了交付义务不符合客观事实。库尔勒市政府认为2003年3月签订的协议没有对先前协议作实际性修改是对协议约定条款作出的对其有利的曲解，两份协议约定内容不完全一致。本案停车场属于建筑规划内的车位，并不属于全体业主所有，大厦建成后案涉停车场一直由汇嘉购物中心使用并经营多年。故在签订补偿协议时库尔勒市政府有权约定将大厦楼前的停车场提供给塔里木饭店使用，库尔勒市政府称其对案涉停车场无权进行处分与事实不符。即便停车场交付不具有现实可能性，那么根据行政法的规定也应采取补救措施、赔偿损失。请求驳回库尔勒市政府的上诉请求。 汇嘉公司、汇嘉购物中心答辩称，案涉土地进行招拍挂时以及签订土地出让合同时均没有设置任何附加协议，房产公司通过合法形式从国土局取得案涉土地，库尔勒市政府无权对土地进行处分。 汇嘉公司、汇嘉购物中心上诉称，1.一审程序不合法。2.案涉停车场所在土地使用权归新拓房产所有，库尔勒市政府无权进行处分。汇嘉购物中心与新拓房产签订合同后履行了相关审批手续，投入了大量资金后才建成了案涉停车场。3.塔里木饭店提起本诉超过了诉讼时效。请求依法撤销新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州（2019）新28行初2号行政判决的第一项。 塔里木饭店答辩称，在签订补偿协议时库尔勒市政府有权约定将新建大厦前的停车场的使用权提供给塔里木饭店使用，库尔勒市政府在签订补偿协议后将停车场给与了新拓房产或汇嘉购物中心，侵害了塔里木饭店的权益。 库尔勒市政府答辩称，建设单位应按照配置比例处分停车场，而不能将停车场分配给某一个业主，所以建筑规划内的停车场首先应当满足全体业主需要。 本院二审期间，上诉人塔里木饭店提交原国有土地使用权证复印件一份，拟证明塔里木饭店原国有土地使用权类型为出让取得。经庭审质证，库尔勒市政府对该事实没有异议。汇嘉公司、汇嘉购物中心与库尔勒市政府的质证意见相同。塔里木饭店提交的该份证据虽然为复印件，但库尔勒市政府对该证据拟证明的事实没有异议，故本院对该证据予以确认。 本院现已查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，塔里木饭店通过《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》取得的门面房包括两部分：巴州大厦正面的门面房和巴州大厦的侧面门面房。其中巴州大厦的侧面门面房前的停车场因消防规划的需要已经设置为消防安全通道。 本院认为，本案争议焦点为：塔里木饭店提起本诉是否超过诉讼时效；库尔勒市政府是否应当按照协议约定向塔里木饭店交付停车场；如库尔勒市政府无法继续履行协议，库尔勒市政府应如何采取补救措施或赔偿。 一、关于塔里木饭店提起本诉是否超过诉讼时效的问题。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。”根据上述规定，塔里木饭店对库尔勒市政府不依法履行行政协议提起诉讼的，适用民事诉讼诉讼时效的规定。案涉《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》虽分别签订于2002年7月19日、2003年3月5日，但两份协议关于停车场交付的约定未明确履行期限。诉讼时效期间应从塔里木饭店知道或者应当知道权利被侵害时起算，且诉讼时效因一方当事人提出要求或者主张权利而中断，诉讼时效期间重新计算。塔里木饭店一直在向库尔勒市政府主张权利，而库尔勒市政府未予明确答复是否履行及履行期限，塔里木饭店提起本诉前再次向库尔勒市政府提出履行要求，而库尔勒市政府下属的住房和城乡建设局在本案一审诉讼期间才作出答复并送达给塔里木饭店。故塔里木饭店于2016年11月提起本诉没有超过诉讼时效期间，原审法院对此认定准确，库尔勒市政府认为本案已超过诉讼时效的上诉主张不能成立，本院不予支持。 二、关于库尔勒市政府是否应当按照协议约定向塔里木饭店交付停车场的问题。该争议焦点涉及以下三个问题： （一）关于协议内容是否合法有效的问题。塔里木饭店与库尔勒市政府对协议内容效力存在争议，且库尔勒市政府是否应当按照协议内容履行取决于协议内容的效力，故本院将协议内容是否合法有效作为本案争议焦点。《中华人民共和国物权法》第七十四条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”根据上述规定，建筑区划内规划用于停放汽车的车位的归属可以通过出售、附赠或出租进行处分。政府拆迁安置协议不同于一般的民事协议，政府在不违反法律强制性规定的前提下，可以通过对自然资源使用权、税务征收权等权力的处分实现公共管理目标，如政府在招商引资协议中可以在其职权范围内向入驻企业减免税收，在土地出让协议中约定返还出让金的同时由受让人提供廉租用房或者安置失地农民。因案涉两份协议签订时巴州大厦还未建设，库尔勒市政府在与塔里木饭店签订安置补偿协议后可以通过向房地产开发商购买停车位、向物业管理单位支付租金或其它协议约定的方式保障约定停车场的交付。故本案应以案涉两份协议签订时间为基准判断库尔勒市政府对案涉停车场是否有权处分，而非以现在的权利义务状态判断库尔勒市政府对案涉停车场是否有权处分。库尔勒市政府在与塔里木饭店签订案涉协议时可以对停车场使用权进行预处分，库尔勒市政府关于协议约定内容无效的主张不能成立，本院不予支持，协议内容不违反法律强制性规定，本院对协议内容效力予以确认。 （二）关于协议约定内容如何确定的问题。上诉人塔里木饭店与库尔勒市政府对于征收补偿事宜先后签订了两份协议，第一份协议第二项约定：“甲方为乙方提供停车场所。位置在乙方门面房前，如果甲方允许广场周围停车收费或从事其它经营活动，乙方有权在甲方提供的门面房前从事经营收费活动。”第二份协议第十项约定：“新建大楼前的停车场归乙方使用，乙方所属的房地产物业管理由乙方自行单独管理。”第十一项约定：“本补充协议与《拆迁安置协议书》具有同等法律效力。”根据第二份协议第十一项的内容可以知悉，双方当事人在订立后一份补偿协议时，依然认可在先协议的效力内容，故库尔勒市政府应当同时按照两份协议中关于停车场的约定内容履行，塔里木饭店关于后协议是对在先协议进行变更的主张，以及库尔勒市政府关于后协议未对在先协议内容进行实质修改的主张均不能成立，本院不予支持。从协议约定内容来看，后协议约定的新建大楼前的停车场在范围上不甚明确，双方当事人也对新建大楼前的范围存在争议。因本案案涉两份协议属于行政协议，行政协议与民事协议的主要区别之一在于行政机关具有行政优益权，这种优益权通常表现为行政机关对行政协议的履行具有指挥、检查和监督权。这种指挥权的具体表现形式之一就是在合同内容不明确或存在分歧的情况下，有权进行解释，也就是说行政协议内容不明确时法院不能按照合同法的规则直接代替行政机关进行协议解释，而应先由行政机关作出明确后再依据司法最终原则对行政机关作出的解释是否符合合同解释规则或相应的规范要求进行审查。结合库尔勒市政府一审答辩意见和二审上诉意见可以知悉，库尔勒市政府对新建大楼前的停车场的解释是新建大楼侧面、塔里木饭店门面房前的停车场，对此协议解释本院不予采纳，理由如下：根据社会一般认知，“大楼前”在方向上应当是大楼主门坐落位置所处的方向，据塔里木饭店提供的大楼照片可以看出该大楼主门面向萨依巴格路，大楼其他侧面没有设置主门，故新建大楼前的范围应当是大楼主门前范围。因塔里木饭店根据补偿安置协议取得的部分门面房在大楼主门一侧，新建大楼前的停车场与在先协议约定的门面房前停车场具有重合部分，故结合两份协议内容，双方约定的应当由库尔勒市政府向塔里木饭店交付的停车场包括三部分：新建大楼侧面塔里木饭店门面房前的停车场、新建大楼前塔里木饭店门面房前的停车场和新建大楼前除塔里木饭店门面房前以外的停车场。其中前两部分的停车场，根据在先协议约定，塔里木饭店可以从事经营收费活动而第三部分的停车场没有约定塔里木饭店可以从事经营收费活动。 （三）关于涉停车场的协议内容能否实际履行的问题。双方约定的应当由库尔勒市政府向塔里木饭店交付的停车场中，巴州大厦侧面塔里木饭店门面房前的停车场已因消防规划的需要设置为消防安全通道。库尔勒市政府对案涉地块征收后，案涉地块已由新拓房产公司取得，新建大楼前塔里木饭店门面房前的停车场和新建大楼前除塔里木饭店门面房前以外的停车场，涉及建筑区划内的车位和区划外的车位，库尔勒市政府在巴州大厦建成前未通过向房地产开发商购买或协议约定的形式先行取得使用权，如现在要求库尔勒市政府按照协议约定履行交付，库尔勒市政府只能采取向业主回购的方式才能实际履行，而巴州大厦业主已经进驻，是否可以实际回购具有不确定性。故双方约定的涉停车场的协议内容无法继续履行，原审判决第一项无法实际执行，本院对此予以纠正。 三、关于库尔勒市政府应如何采取补救措施或赔偿的问题。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”第十五条第一款规定：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”根据上述规定，库尔勒市政府无法履行协议应当采取相应的补救措施，因延迟交付给塔里木饭店造成的损失应予赔偿。案涉协议约定如果库尔勒市政府允许广场周围停车收费或从事其它经营活动，塔里木饭店有权在库尔勒市政府提供的门面房前从事经营收费活动。根据上述约定，如果库尔勒市政府按照协议约定履行交付，塔里木饭店可以进行停车场经营收费，停车场经营收益属于合同履行后可以获得的利益，属于应予赔偿的范围。虽然塔里木饭店在原审中提交的经营收益损失的事实依据不充分，但因库尔勒市政府延迟交付停车场必然会对塔里木饭店的权利造成影响，不能仅仅因为可得利益无法精确计算就予以全部驳回，原审法院驳回塔里木饭店其他诉讼请求不当，本院予以纠正，库尔勒市政府应结合延迟履行期间停车场收益的具体情况对塔里木饭店的损失进行赔偿。 对于有明确事实依据，人民法院可以确定具体赔偿数额的行政赔偿请求，一般应直接作出赔偿判决。但本案案涉停车场延迟交付期间并非持续存在收费经营，赔偿数额的确定仍需进一步核实，且库尔勒市政府除应赔偿相关损失外还应对不能履行部分采取补救措施，故库尔勒市政府应在作出赔偿决定时对不能履行部分一并作出行政行为。 综上，一审判决认定事实不清，法律适用错误，库尔勒市政府应在作出赔偿决定时对不能履行部分一并作出行政行为。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条、第十五条第一款，《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院（2019）新28行初2号行政判决； 二、责令上诉人库尔勒市人民政府自收到本判决之日起60日内作出赔偿决定。 本案一审案件受理费26050元（塔里木饭店已预交）、二审案件受理费200元（塔里木饭店、库尔勒市政府、汇嘉公司、汇嘉购物中心各预交50元），由上诉人库尔勒市政府负担18500元，由上诉人塔里木饭店负担7750元。 本判决为终审判决。 审判长 哈里木拉提 审判员 马   荣 审判员 张   玉 二〇二〇年四月二十七日 书记员 吴   丹