济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终33号 上诉人(原审原告)张林涛,男，1978年1月5日出生，汉族，住山东省滕州市。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地山东省济南市槐荫区经十路29851号。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 原审第三人山东鸿儒建筑工程有限公司，住所地山东省枣庄市市中区檀香苑小区沿街三层写字楼15号。 法定代表人张林涛，经理。 张林涛因诉济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）行政批复一案，不服济南铁路运输法院（2019）鲁7101行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现本案已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年4月8日14时45分左右，济南民天面粉有限责任公司和济南第一粮库项目土地熟化工地发生一起高处坠落事故。事故发生后，槐荫区政府于2018年4月17日批准成立由区安监局、监察委、总工会、公安分局、人社局、城乡建设委和南辛庄街道办事处、国网济南供电公司槐荫客户服务分中心等部门人员组成的事故调查组，调查了事故的原因和经过，形成了《济南市槐荫区山东鸿儒建筑工程有限公司“4.8”一般高处坠落事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）。 《事故调查报告》认定的主要内容为：“一、基本情况（一）事故单位概况（二）工程概况；二、事故发生经过及事故救援情况（一）事故发生经过：2018年4月8日14时45分左右，槐荫区济南民天面粉有限责任公司和济南第一粮库项目土地熟化工地，山东鸿儒建筑工程有限公司组织架空配电线路撤线工作。项目经理马洪设在现场组织监督管理，临时工王明杨上杆撤线，临时工张建华、田忠芹在下面辅助。剪完线之后，电线杆从根部断裂倾倒，王明杨随线杆摔落地面。（二）事故救援及善后情况：伤者送到济南市第五人民医院进行抢救，到下午3时53分，宣告死亡。三、事故原因分析和事故性质（一）事故发生的直接原因：山东鸿儒建筑工程公司临时工王明杨，身份证号码，违反配电安全工作规程，在未做好防止倒杆措施情况下，攀爬电线杆作业，电线杆倾倒，王明杨随线杆摔落地面，是造成本次事故的直接原因。（二）事故发生的间接原因：山东鸿儒建筑工程有限公司安全生产主体责任不落实，未按规定对工人进行安全生产教育培训；未按规定组织工人进行架空配电线路撤线工作；对现场作业人员的违章操作行为没有及时发现和制止。（三）事故性质，经事故调查组调查认定：山东鸿儒建筑工程有限公司“4.8”高处坠落事故，是一起因违规蹬杆作业、安全管理缺失导致的一般生产安全责任事故。四、事故责任认定及处理意见（一）免于追究责任的人员：王明杨（二）建议给予行政处罚的相关人员：张林涛、马洪设（三）建议给予行政处罚的单位：山东鸿儒建筑工程有限公司。未严格落实企业安全生产主体责任，未按规定对工人进行安全生产教育培训；未按规定组织工人进行架空配电线路撤线工作；对现场作业人员的违章操作行为没有及时发现和制止。对事故发生负有责任。违反《安全生产法》第四条、第二十五条第一款、第三十八条第一款之规定。建议由槐荫区安监局依据《安全生产法》第一百零九条第一项之规定，依法对其行政处罚。五、事故防范和整改措施。附件1.山东鸿儒建筑工程有限公司“4.8”高处坠落事故调查组名单；2.事故死亡人员名单。” 上述报告形成后，原槐荫安监局向槐荫区政府上报《关于报请批复的请示》（济槐安监字[2018]7号），槐荫区政府于2018年6月11日作出《济南市槐荫区人民政府关于“4.8”高处坠落事故调查报告的批复》（以下简称《批复》），同意《事故调查报告》的内容，并对接续的工作进行了部署。2019年3月14日，原槐荫安监局对山东鸿儒建筑工程有限公司（以下简称鸿儒公司）作出（槐）安监罚[2018]0408号《行政处罚决定书》，鸿儒公司不服，于2019年3月26日向槐荫区政府提起行政复议，复议程序中，槐荫区应急管理局（原槐荫安监局）明确述称其作出前述处罚的依据为《事故调查报告》及《批复》，槐荫区政府于2019年10月28日作出济槐政复决字[2019]6号《行政复议决定书》，维持了应急管理局作出的0408号《行政处罚决定书》。 另查明，2018年5月24日，事故调查组曾短信通知鸿儒公司法定代表人张林涛，告知其参加2018年5月28日上午召开的事故发布会，当日鸿儒公司未有人参会。2018年5月29日，鸿儒公司委托律师向事故调查组提交了《授权委托书》。 原审法院认为，本案的争议焦点为：槐荫区政府所作《批复》是否属于行政诉讼的受案范围及其合法性。 一、《批复》是否具有可诉性。上级行政机关所作批复是否可诉的判断,根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。按照《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《安全条例》）第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款的规定，一般事故的调查由县级人民政府负责，其可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任。事故责任的认定是事故调查组提交的事故调查报告应当包括的内容。《安全条例》第三十二条第一款、第二款规定，一般事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。从上述规定看，县级人民政府对一般事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性。本案中，《批复》系槐荫区政府行使法定职权作出，对《事故调查报告》予以同意及要求原槐荫安监局落实对相关责任单位的处理意见和处罚决定，这便确定了鸿儒公司应当承担法律责任及法律责任的具体承担方式。原槐荫安监局其后对鸿儒公司作出行政处罚受该《批复》的拘束，且明确以该批复为据作出了0408号处罚决定。可见，《批复》构成针对特定主体就特定事项作出的行政处理决定，已对鸿儒公司的权利义务直接产生实际影响，且鸿儒公司已知悉该《批复》，该《批复》构成可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。槐荫区政府关于被诉《批复》不属于行政诉讼受案范围的主张不能成立。 二、《批复》的合法性问题。《批复》是对《事故调查报告》的认定，故审查《批复》的合法性关键在于审查调查报告的合法性。首先，在事实方面，《中华人民共和国安全生产法》第八十三条规定：“事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查报告应当依法及时向社会公布。”依据该规定，事故责任者的确定属需调查的重要事实之一，其是认定事故性质和事故责任、提出处理意见的前提。本案中，事故调查组查明了事故发生的经过、原因及人员伤亡情况，对此当事人均无异议。对于事故责任者的认定，槐荫区政府提交了《中标通知书》、《拆除工程合同书》、鸿儒公司营业执照副本、安全生产许可证01副本、拆除工程专业承包叁级资质、《授权委托书》、马洪设等5人的询问笔录等证据，各组证据相互印证，形成了完整的证据链，证实了事故调查组出具的《事故调查报告》所认定的事故责任单位为鸿儒公司具有事实依据和法律依据。槐荫区政府据此作出《批复》确认调查报告认定鸿儒公司为生产安全事故责任单位并原则同意对其责任处理建议，并无不当。鸿儒公司辩称《拆除工程合同书》中鸿儒公司的公章系他人非法刻制，但对此并未提交任何证据予以证实，对其辩解不予采纳。其次，程序方面，《安全条例》第二十二条规定：”……根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。……”本案中，因监察体制改革，人民检察院反贪、反渎职能划归监察委，故槐荫区政府组织本次事故调查组不再邀请人民检察院人员参加，而邀请槐荫区监察委员会人员参加，符合上述规定。鸿儒公司主张事故调查组组成人员不合法不能成立，不予采纳。 综上，被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法予以维护，张林涛的起诉理由不成立，依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张林涛的诉讼请求。 张林涛对原审判决不服，向本院提出上诉，请求：撤销（2019）鲁7101行初87号行政判决，改判支持张林涛原审诉讼请求或发回重审。事实与理由:1.案涉《批复》违反法定程序。事故调查组仅于2018年5月24日短信通知鸿儒公司经理张林涛参加同年5月28日召开的事故发布会，同年5月29日鸿儒公司委托律师向事故调查组提交了《授权委托书》。事故调查组未告知鸿儒公司陈述权与申辩权，未听取鸿儒公司的陈述及申辩，亦未制作询问笔录等文书。2.作出《批复》的主要证据不足。现有证据不能证明鸿儒公司是济南民天面粉有限责任公司和济南第一粮库项目土地熟化工地拆除工程的施工人，鸿儒公司从未与济南合景泰富置业有限公司签订《拆除工程合同书》，该合同书没有鸿儒公司法定代表人或者委托代理人的签字，也没有落款日期，不能证明该合同签订的日期。营业执照、安全生产许可证、资质证书均系用加盖公章的复印件后又加盖的公章，不符合正常使用习惯。马洪设等人自行复印了鸿儒公司在其他招标工程的招标文件，并私刻了公章，该工程与鸿儒公司无关。张建华的询问笔录没有行政执法人员签字或者盖章，没有载明询问时间，不符合《行政诉讼证据规则》第十条的规定，不应作为有效证据采信。马洪涉的询问笔录与其出具的《说明》相矛盾，中标通知书没有鸿儒公司或其工作人员的签收，是济南合景泰富置业有限公司自行制作的，不应作为槐荫区政府作出行政行为的证据。事故调查组应就死者赔偿款及劳务费的支付情况，马洪设、张建华、王明杨与鸿儒公司的关系，《中标通知书》中载明的20万元履行保证金的支付情况以及架空配电线路撤线是否属于拆除施工范围等情况进行核实。 被上诉人槐荫区政府、原审第三人鸿儒公司均未予答辩。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，鸿儒公司法定代表人张林涛主张《拆除工程合同书》、鸿儒公司营业执照副本、安全生产许可证01副本、拆除工程专业承包叁级资质、《授权委托书》等证据上的印章系伪造，但未提供证据证明，本院不予支持。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定，“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”《拆除工程合同书》上有鸿儒公司的盖章，符合合同订立的形式，足以证明鸿儒公司是合同的相对方。《拆除工程合同书》第一条约定，拆除内容为厂区内立筒库十个、厂区内铁轨及枕木、铁路货台雨篷，拆除地点为济南市槐荫区机床二厂路济南民天面粉有限责任公司，结合马洪设事故发生当日在南辛庄派出所的笔录中陈述“……他引荐我接下一个济南市民天面粉厂的项目工程，主要是做拆废铁，4月7日下午1点左右我们开始来进行民天面粉厂废旧储存罐周边设施的清理，因为牵扯到有电线杆和电线需要一个电工来处理，……”，可以证明王明杨实施的架空配电线路撤线工作是基于《拆除工程合同书》作出的。槐荫区政府向原审法院提交《中标通知书》《拆除工程合同书》、鸿儒公司营业执照副本、安全生产许可证01副本、拆除工程专业承包叁级资质、《授权委托书》、马洪设等5人的询问笔录等证据，能够相互印证，形成证据链，足以证明鸿儒公司是事故责任单位，槐荫区政府所作案涉《批复》认定事实清楚。张林涛主张鸿儒公司非事故的责任单位，其本人非事故责任人，本院不予支持。槐荫区政府作出的案涉《批复》符合《安全条例》、《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》的规定，程序合法。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人张林涛的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张林涛负担。 本判决为终审判决。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年四月十七日 法官助理张洁 书记员鞠彤