北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终336号上诉人（一审原告）张桂兰，女，1957年6月12日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。被上诉人（一审被告）北京市海淀区城市管理综合行政执法局，住所地北京市海淀区东北旺南路27号上地办公中心。法定代表人王志伟，局长。委托代理人席鹏飞，北京市海淀区城市管理综合行政执法局工作人员。委托代理人周苏娅，北京市海淀区城市管理综合行政执法局工作人员。被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。法定代表人曾劲，区长。委托代理人单辉，北京市海淀区人民政府工作人员。委托代理人莫洁云，北京京凯律师事务所律师。上诉人张桂兰因限期拆除决定及行政复议一案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初1054号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。2019年7月31日，北京市海淀区城市管理综合行政执法局（以下简称海淀区城管局）作出京海城管限拆字[2018]000276-1号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定），查明：张桂兰为违法建设所有人、实际管理使用人。该处房屋建于1998年上半年，总建筑面积为128.07平方米。经规划自然资源部门协查复函证明，该建筑物未依法取得规划许可，属违法建设。张桂兰搭建违法建设行为违反了《北京市城市规划条例》第三十二条第一款之规定，影响了本市城市规划管理秩序，依据《北京市城市规划条例》第四十三条之规定，决定限张桂兰收到本决定之日起15日内拆除上述建设。一审法院经审理查明：2018年8月27日，海淀区城管局甘家口街道执法队在检查中发现，位于北京市海淀区中塔园小区7号楼东侧及南侧有彩钢轻体结构房屋一处（以下简称涉诉违法建设），张桂兰为其管理人。经现场勘验，该处房屋总建筑面积为128.07平方米。2018年9月2日，海淀区城管局认为上述房屋涉嫌违法，决定予以立案调查。2018年10月11日，国家新闻出版广电总局无线电台管理局（以下简称无线局）向海淀区城管局出具《情况说明》，证明中塔园小区7号楼东侧15.96平方米的砖混结构房屋是其于1998年上半年所建，房屋产权属于北京市海淀区人民政府甘家口街道办事处（以下简称甘家口街道办）。2018年10月15日、10月18日和10月22日，海淀区城管局向张桂兰进行了调查，甘家口街道办和甘家口街道办西钓社区居民委员会同时出具了《证明》，海淀区城管局查明涉诉违法建设所有人为张桂兰，建设于1998年上半年。2018年11月23日，原北京市规划和国土资源管理委员会向海淀区城管局出具京规海执函[2018]第276号《关于北京市海淀区中塔园小区7号楼东侧及南侧所建房屋规划审批情况的函》，认定涉诉违法建设未依法取得建设工程规划许可证。2018年11月30日，甘家口街道办出具《证明》，证明涉诉违法建设非该单位建设。2018年12月12日，无线局出具《证明》，证明涉诉违法建设非该单位建设。2019年3月31日，海淀区城管局作出京海城管限拆字[2018]000276号《限期拆除决定书》（以下简称000276号限拆决定），并于当日直接送达张桂兰。由于京海城管罚字[2009]050067号《限期拆除决定书》（以下简称050067号限拆决定）认定房屋建设时间有误以及作出000276号限拆决定程序存在不当，海淀区城管局于2019年6月10日决定撤销上述限拆决定，并于次日将撤销决定直接送达张桂兰。2019年7月5日，海淀区城管局作出《权利告知书》，告知张桂兰涉嫌违法建设的事实、依据和有陈述和申辩的权利，并要求其在收到该告知书之日起7日内提供相关材料以主张权利。2019年7月8日，海淀区城管局向张桂兰直接送达了上述权利告知书。张桂兰逾期未按要求提供相关材料并进行陈述和申辩。2019年7月31日，海淀区城管局作出被诉限拆决定，并于当日向张桂兰进行了送达。张桂兰不服，于同日向北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）提起行政复议。2019年9月26日，海淀区城管局对上述限拆决定进行了文字上的补正，并于当日向张桂兰进行了送达。2019年9月27日，海淀区政府作出海政复议字[2019]247号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了被诉限拆决定。张桂兰不服，于2019年10月11日向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销海淀区城管局作出的被诉限拆决定和海淀区政府作出的被诉复议决定；本案诉讼费由海淀区城管局、海淀区政府承担。2020年1月15日，一审法院作出一审判决。该判决认为：《北京市禁止违法建设若干规定》（以下简称若干规定）第九条第二款规定：“城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。”《北京市城市规划条例》第四十三条规定：“未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证或者违反上述许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由市或者区、县规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施，并可视其执行情况处以罚款；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由市或者区、县规划局责令限期改正，并处以罚款。”《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款规定：“市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。”《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》（以下简称集中处罚权办法）第五条第（十二）项规定：城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，行使法律、法规、规章规定的城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权。依据上述规定，海淀区城管局具有对其行政辖区内的城镇违法建设进行查处，并责令限期拆除的法定职责。《北京市城市规划条例》第三十二条第一款规定：“新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。”根据以上法律规定，对于未取得规划许可的城镇建筑物，应由有权机关予以限期拆除。本案中，海淀区城管局在对张桂兰违法建设一案查处的过程中，取得了现场检查笔录、平面位置图、现场照片、有关单位出具的证明、规划部门关于规划审批情况的函等相关证据。以上证据已形成证据链条，彼此之间相互印证，共同证明了张桂兰在未取得规划许可的情况下建设涉诉违法建设的违法建设行为。针对张桂兰关于涉诉违法建设由无线局建设，系拆迁补偿遗留问题，不属于违法建设的主张，根据业已查明的事实可知，海淀区城管局查处的128.07平方米彩钢轻体结构房屋并不包括无线局为张桂兰建设的15.96平方米的砖混结构房屋，故张桂兰的上述诉讼主张法院不予支持。因此，海淀区城管局作出被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律正确。海淀区城管局在查处涉诉违法建设时，履行了现场检查勘验、立案、调查取证、权利告知、作出决定、送达、补正等行政程序，符合法律规定。同时，海淀区城管局在执法过程中，自行撤销先前作出的限拆决定并不违反法律规定。海淀区政府在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，复议程序亦无不当。张桂兰要求撤销海淀区城管局作出的被诉限拆决定及海淀区政府作出的被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回了张桂兰的全部诉讼请求。上诉人张桂兰不服，上诉至本院，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。其上诉理由主要为：1.复议决定维持了被诉限拆决定是错误的，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。复议结果认定诉争房屋是上诉人所建违章建筑。事实情况是上诉人的房屋被拆迁，因补偿面积不足而产生的拆迁遗留问题，法院应协调处理上诉人与无线局的拆迁补偿问题，在没有处理前不能盲目一刀切的以没有规划建设许可证为由予以限期拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十四条的规定，被上诉人提供的证据规划审批情况的函中，并未对涉案房屋是否属于违法建筑进行确认，即便涉案房屋属于违法建筑，只有在“无法采取改正措施消除影响”才能作出限期拆除决定，被上诉人也未提交上诉人无法采取改正措施消除影响的应当予以拆除的证据。2.被上诉人认定违法建筑及所作决定错误。上诉人的房屋属于因补偿面积不足而产生的拆迁遗留问题，房屋于1998年之前修建完成，而城乡规划法自2008年1月1日施行，依据“法不溯及既往”的原则，被上诉人适用城乡规划法对上诉人实施行政强制措施于法无据。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，即使上诉人的房屋没有办理合法权证，但其最后完成建设时间是1998年，至今已十数年，不应再给予行政处罚。被上诉人下属的职能部门就同一个管理事项反复作出和撤销同一行政行为，这是不严肃的。行政行为频繁作出和撤销有损国家机关的形象和法律尊严。被上诉人海淀区城管局、海淀区政府在二审期间未发表意见。在一审法院指定的证据交换期限内，张桂兰提交了如下证据并当庭出示：1.原北京市海淀区城市管理监察大队作出的050067号限拆决定和京海城管撤字[2019]1号《撤销决定书》（以下简称1号撤销决定），证明海淀区城管局已撤销限拆决定；2.原北京市海淀城市管理综合行政执法监察局作出的000276号限拆决定和京海城管撤字[2019]2号《撤销决定书》（以下简称2号撤销决定），证明海淀区城管局已撤销限拆决定；3.被诉复议决定，证明复议结果维持；4.无线局情况说明，证明张桂兰房屋是历史遗留问题，并不是违章建筑。在法定期限内，海淀区城管局向一审法院提交如下证据并当庭出示：1.立案审批表，证明海淀区城管局对张桂兰所有的建筑物涉嫌违法建设行为进行了立案调查；2.现场检查笔录，证明海淀区城管局对张桂兰所有的建筑物进行了现场检查；3.平面位置图，证明张桂兰所有建筑物的面积、位置；4.现场照片；证明张桂兰所有建筑物现场的基本情况；5.谈话通知书，证明海淀区城管局依法通知张桂兰接受调查询问；6.送达回证，证明海淀区城管局依法向张桂兰送达了谈话通知书；7.常住人口信息查询打印表，证明张桂兰的身份信息情况；8.证明；9.证明，以上证据证明张桂兰所有建筑物的基本情况；10.情况说明；11.平面图，以上证据证明海淀区西三环中路11号中塔园小区7号楼东侧砖混结构平房的基本情况；12.关于协查规划审批情况的函；13.规划审批情况的函，以上证据证明张桂兰所有建筑物属于违法建设；14.证明；15.证明，以上证据证明张桂兰所有建筑物建设人的情况；16.情况说明；17.谈话纪要；18.补充说明；19.说明；20.说明；21.说明，以上证据证明由张桂兰向海淀区城管局提供的申辩材料，证明海淀区西三环中路11号中塔园小区7号楼东侧砖混结构平房的基本情况；22.权利告知书(存根)，证明海淀区城管局依法制作了权利告知书；23.送达回证，证明海淀区城管局依法向张桂兰送达了权利告知书；24.案件呈批表，证明海淀区城管局对本案依法进行了内部审批程序；25.000276号限拆决定(存根)，证明海淀区城管局依法制作了限期拆除决定书；26.送达回证，证明海淀区城管局依法向张桂兰送达了限期拆除决定；27.关于限期拆除决定公告，证明海淀区城管局依法制作了公告；28.现场照片，证明现场张贴公告的情况；29.050067号限拆决定，证明海淀区城管局于2009年4月21日作出的限期拆除决定；30.撤销审批表，证明海淀区城管局对撤销050067号限拆决定依法进行了内部审批程序；31.撤销审批表，证明海淀区城管局对撤销000276号限拆决定依法进行了内部审批程序；32.1号撤销决定；33.2号撤销决定，以上证据证明海淀区城管局依法制作了撤销决定；34.送达回证，证明海淀区城管局依法送达了撤销决定；35.2019年6月13日作出的权利告知书（存根），证明海淀区城管局依法制作了权利告知书；36.送达回证，证明海淀区城管局依法送达权利告知书的情况；37.2019年7月5日作出的权利告知书（存根），证明海淀区城管局依法制作了权利告知书；38.送达回证，证明海淀区城管局依法送达权利告知书的情况；39.案件呈批表，证明海淀区城管局对本案依法进行了内部审批程序；40.被诉限拆决定（存根），证明海淀区城管局依法制作了限期拆除决定；41.送达回证，证明海淀区城管局依法向张桂兰送达了限期拆除决定；42.补正通知书（存根）；43.送达回证，以上证据证明海淀区城管局制作补正通知及送达的情况；44.执法视频；45.文字记录，以上证据证明海淀区城管局向张桂兰调查违法建设的基本情况及权利告知书、限期拆除决定的送达情况；46.工作证，证明见证人的身份信息；47.行政执法证，证明案件承办人的身份信息。同时，海淀区城管局提交了集中处罚权办法、《北京市城乡规划条例》、若干规定和《北京市城市规划条例》作为支持其诉讼主张的法律规范依据。在法定期限内，海淀区政府向一审法院提交如下证据并当庭出示：1.行政复议申请书、申请人身份证；2.申请人提交的证据材料，以上证据证明申请人向行政复议机关提交行政复议申请；3.答复书；4.法定代表人身份证明，以上证据证明被申请人在行政复议期间向复议机关提交了行政复议答复书及证据；5.行政复议委员会办公室行政复议申请收据及送达地址确认书；6.行政复议答复通知书及送达回证；7.补正通知书及送达回证；8.行政复议案件处理审批表；9.行政复议决定送达回证，以上证据证明复议机关依法受理复议申请、审理复议案件、作出复议决定并送达，程序合法。上述证据经庭审质证，一审法院认证如下：张桂兰提交的证据1、2和证据4中无线局提供的1998年12月10日的情况说明和2018年7月13日的说明，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，但不能证明其欲证明的事项，法院不予采信；张桂兰提交的证据3系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；张桂兰提交的其他证据与本案无直接关联性，法院不予采纳。海淀区城管局提交的证据40系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；海淀区城管局提交的其他证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的相关事项，法院予以采信。海淀区政府提交的全部证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的相关事项，法院予以采信。上述证据全部随案卷移送本院。本院经审查，对一审法院关于证据的认证意见本院予以认可。经确认的证据能够证明一审法院查明的客观事实，本院予以认定。本院认为：根据若干规定第九条第二款、《北京市城市规划条例》第四十三条、《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款、集中处罚权办法第五条第十二项的规定，一审法院认定海淀区城管局具有对其行政辖区内的城镇违法建设进行查处，并责令限期拆除的法定职责，本院对此不持异议。根据《北京市城市规划条例》第三十二条第一款的规定，对于未取得规划许可的城镇建筑物，应由有权机关予以限期拆除。本案中，海淀区城管局依据现场检查笔录、平面位置图、现场照片、有关单位出具的证明、规划部门关于规划审批情况的函等相关证据认定了张桂兰在未取得规划许可的情况下建设涉诉违法建设的违法建设行为。海淀区城管局查处的128.07平方米彩钢轻体结构房屋并不包括无线局为张桂兰建设的15.96平方米的砖混结构房屋。一审法院认定海淀区城管局作出被诉限拆决定认定事实清楚、适用法律正确，本院对此亦不持异议。一审法院认定海淀区城管局在查处涉诉违法建设时行政程序符合法律规定、海淀区政府复议程序亦无不当，本院对此亦不持异议。张桂兰主张其房屋被拆迁，因补偿面积不足而产生的拆迁遗留问题，即便涉案房屋属于违法建筑，海淀区城管局只有在“无法采取改正措施消除影响”才能作出限期拆除决定。对此本院认为，海淀区城管局查处的128.07平方米彩钢轻体结构房屋并不包括无线局为张桂兰建设的15.96平方米的砖混结构房屋。“采取改正措施消除影响”应当以具备“改正措施”可行性为前提，但张桂兰并未说明涉案房屋符合城市规划的要求。因此，张桂兰的上述主张法院不予支持。张桂兰主张涉案房屋于1998年之前修建完成，而城乡规划法自2008年1月1日施行，海淀区城管局适用城乡规划法对上诉人实施行政强制措施于法无据。涉案房屋建设时间是1998年，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，不应再给予行政处罚。对此本院认为，本案适用的《北京市城市规划条例》自1992年10月1日起施行，该法律适用不涉及法律溯及力之情形。涉案房屋属于违法建设的状态持续至今，故其亦不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条所规定之情形。因此，张桂兰的上述主张本院亦不予支持。综上，上诉人张桂兰的上诉理由均缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张桂兰负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  王 坤审 判 员  王春光审 判 员  魏浩锋二〇二〇年四月二十三日法官助理  李晓林书 记 员  张 英