江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终854号 上诉人（原审原告）南京市秦淮区香格里拉花园业主委员会（2019年3月23日选举），住所地南京市秦淮区香格里拉花园业主委员会办公室。 负责人孙网生。 委托代理人蔡美琳，性别，××族，户籍地南京市秦淮区。现住南京市秦淮区。 委托代理人封顶，北京市炜衡（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区人民政府大光路办事处，住所地南京市秦淮区大光路大光里8幢。 负责人张峥嵘，南京市秦淮区人民政府大光路办事处主任。 出庭负责人冯冈，南京市秦淮区人民政府大光路办事处主任科员。 委托代理人马琳，江苏众盛律师事务所律师。 上诉人南京市秦淮区香格里拉花园业主委员会（2019年3月23日选举）（以下简称香园业委会）因诉被上诉人南京市秦淮区人民政府大光路办事处（以下简称大光路办事处）物业行政管理登记一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初627号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。因新型冠状病毒××疫情影响，本案曾暂停相应审限，本案现已审理终结。 原审法院查明，2019年3月25日，香园业委会向大光路办事处邮寄《备案申请书》，申请为2019年香园业委会备案，同时提交了《香格里拉花园第四届业主委员会委员名单》、《香格里拉花园小区业主大会议事规则》、《香格里拉花园小区业主规约》、《关于筹备召开香格里拉花园小区业主大会工作记录》。大光路办事处于2019年3月28日收到上述申请材料，于2019年4月1日作出涉案回复函回复：“街道办事处正依法指导大光路社区组织召开香园业主大会会议选举新一届业主委员会；你等自行组织、召开香园业主大会临时会议选举产生新一届业主委员会违反了法律、法规规定，故街道办事处不予备案。”香园业委会对涉案回复函不服，于2019年4月4日向原审法院提起行政诉讼，请求法院判决：大光路办事处立即为香园业委会办理备案手续。 再查明，2018年1月30日，南京市秦淮区人民法院对蔡美琳、孙网生等27名业主诉秦淮区香格里拉花园小区业主委员会（2017年4月21日选举的第三届业主委员）业主撤销权一案予以立案，该案于2018年12月19日经南京市中级人民法院终审，判决撤销秦淮区香格里拉花园小区业主委员会（2017年4月21日选举的第三届业主委员）。2019年1月8日，大光路办事处发布《公告》，载明：大光路办事处根据人民法院作出的民事判决，撤销南京市香格里拉花园小区业主大会于2017年4月21日选举的胡朝华等人组成的第三届业主委员会备案，并将指导大光路社区组织召开业主大会会议选举产生新一届业主委员会。南京市秦淮区大光路办事处大光路社区居民委员会于2019年3月25日发布《致香格里拉花园小区业主的一封信》，公告将组织召开业主大会选举新一届业主委员会；于2019年3月27日发布《关于征集换届改选小组业主成员的通知》，公告启动选举业主委员会等工作，拟成立换届改选小组，请业主前往报名。 另查明，2019年5月5日，南京市秦淮区人民政府作出《行政复议决定书》，认定香园业委会申请行政复议与本案所诉行政行为系同一具体行政行为，复议请求与行政诉讼请求也一致，在原审法院先行立案受理的情况下，复议机关不宜再对被复议行为进行审查，决定驳回香园业委会的行政复议申请。 原审法院认为，公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责，人民法院应当审查其理由是否成立。法律依据为《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”案件审理中，各方当事人对大光路办事处具有履行被诉行政行为的法定职权并无争议，原审法院经审查予以确认。 《物业管理条例》第十三条规定：“业主大会会议分为定期会议和临时会议。业主大会定期会议应当按照业主大会议事规则的规定召开。经20%以上的业主提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议。”《江苏省物业管理条例》第二十二条规定，业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列材料向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）备案：（一）业主委员会备案申请书；（二）业主委员会委员名单；（三）业主大会议事规则和管理规约；（四）业主大会会议记录；（五）其他应当提供的材料。《南京市业主大会和业主委员会指导规则》第三十条规定，选举业主委员会或者更换业主委员会成员，应当在业主大会议事规则中规定：经半数以上的业主代表同意，或经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。本案中，香园业委会向大光路办事处邮寄《备案申请书》，同时提交了《香格里拉花园第四届业主委员会委员名单》、《香格里拉花园小区业主大会议事规则》、《香格里拉花园小区业主规约》、《关于筹备召开香格里拉花园小区业主大会工作记录》。上述申请材料中欠缺业主大会会议记录，业主大会的会议记录作为业主大会的重要材料，能够反映业主委员会选举产生的具体情况，比如业主大会的召集情况、会议形式、参加人员、表决事项、投票情况等。《关于筹备召开香格里拉花园小区业主大会工作记录》中也并未提及业主大会召集情况、投票方式、参加人员、票权信息、投票情况等重要信息。以致香园业委会在质证中对自身选举产生是否符合法定程序并无相应的证据能够回应。虽然业主委员会备案属于行政登记，不同于行政许可，为避免干预业主自治，行政机关无需对业主委员会成立的合法性进行全面实质审查，但是仍然应该按照法律、法规的规定，严格履行形式审查义务。香园业委会提交的备案申请不符合法定形式。 2019年3月25日，香园业委会向大光路办事处邮寄《备案申请书》及备案材料，大光路办事处于2019年3月28日收到上述申请材料，于2019年4月1日作出涉案回复函，次日送达。行政程序符合相关法律、法规的规定。 综上，大光路办事处不予备案并无不当，香园业委会起诉的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回香园业委会的诉讼请求。案件受理费50元，由香园业委会负担。 上诉人香园业委会上诉称，一、一审称业主大会会议记录未提及召集情况、投票方式、会议形式、票权信息、投票情况的认定不符合事实。事实上，以所谓“召集情况”为例，召集的时间、地点及方式等在业主大会记录中多处、多次出现。二、所谓业主大会会议记录并无固定格式。目前，无论是法律法规、规章还是规范性文件，既无业主大会会议记录具体形式要求也无参考性的规定，遑论强制性规定。故上诉人以流水账方式如实记载会议过程并无不当。三、判决理由与被上诉人证据矛盾。一审认定上诉人提供之备案申请中“业主大会会议记录不够详尽因而形式不合法”，但被上诉人拒绝备案的理由根本未提及，只是称“另行召开业主大会”。四、一审判决理由的逻辑后果是责令补正而非驳回诉请。如果一审有关备案申请“形式瑕疵”的事实成立，则上诉人之应该承担补正材料的后果，而非被驳回诉请。五、任何人不能从自己的不法行为中获益。但如果一审有关备案申请“形式瑕疵”的事实成立，则不利后果当由被上诉人承担。上诉人无数次要求被上诉人指导甚至提起行政诉讼，但均被拒绝。被上诉人事前、事中、事后均未指导如何记录业主大会。负有指导之责的被上诉人怠于行使职权拒绝指导，不能以此为由为己开脱。六、一审裁判逻辑将导致备案行为异化为行政许可。尽管包括被上诉人在内的有关部门在业委会的其他活动中具有指导职权，但在备案环节，其并无指导职权，只有被动接受的义务。正如国务院法制办指出，业委会备案系“告知性”。一审要求上诉人提供“召集情况、投票方式、会议形式、票权信息、投票情况”等供审查，事实上赋予了有关部门的行政许可权。七、形式审查还是实质审查，一审判决语焉不详。一审裁判一面认定被上诉人无权“全面实质审查”，另一方面又赋予其“严格形式审查”权力，令上诉人无所适从。要求上诉人一方法外提供资料自证程序合法，事实上推定了上诉人行为不合法，赋予了被上诉人的实质审查权。综上，请求二审法院：1、撤销一审判决；2、判令被上诉人立即为上诉人办理备案手续。 被上诉人大光路办事处未提交书面答辩状，在二审中辩称，一、上诉人向被上诉人提交的备案材料中没有反映业委会选举产生的具体材料，所以被上诉人给上诉人的回函中明确表示违反了法律规定，不予备案。二、被上诉人依法指导香格里拉花园所在社区居委会组织召开业主大会。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 本案二审审理中，上诉人向本院提交2019年3月23日业主大会选举业委会的唱票视频，用以证明被上诉人所称上诉人记录信息不完整是错误的。被上诉人质证认为该份证据不属于新证据范畴，不予质证。 本院经审查认为，根据《最高人民法院关于适用 本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于大光路办事处于2018年4月1日所作回函是否合法。《物业管理条例》第十一条、第十二条规定，选举业主委员会或者更换业主委员会成员事项应当由业主共同决定。业主大会决定该事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。《江苏省物业管理条例》第二十二条规定，业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列材料向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）备案：（一）业主委员会备案申请书；（二）业主委员会委员名单；（三）业主大会议事规则和管理规约；（四）业主大会会议记录；（五）其他应当提供的材料。因此，虽然业主委员会备案属于行政登记，不同于行政许可，为避免干预业主自治，行政机关无需对业主委员会成立的合法性进行全面实质审查，但是仍然应该按照法律、法规的规定，履行形式审查义务。本案中，上诉人向被上诉人申请对新成立的业主委员会备案，其提交了《备案申请书》、《香格里拉花园第四届业主委员会委员名单》、《香格里拉花园小区业主大会议事规则》、《香格里拉花园小区业主规约》及《关于筹备召开香格里拉花园小区业主大会工作记录》四份材料。但其提供的上述材料不能反映业主大会召集情况、投票方式、参加人员、票权信息、投票情况等重要信息，无法确认新选举成立的业主委员会系经香格里拉花园小区专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，故上诉人向被上诉人所提交材料不符合《江苏省物业管理条例》提交备案材料规定。被上诉人大光路办事处作出回函，决定不予备案的行政行为，并无不当。上诉人关于其提交的材料符合备案要求，被上诉人应予备案等上诉理由，缺乏依据，本院不予采纳。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人香园业委会的上诉请求和理由缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京市秦淮区香格里拉花园业主委员会（2019年3月23日选举）负担。 本判决为终审判决。 审判长  王燕 审判员  黄飞 审判员  周磊 二〇二〇年四月二十六日 书记员  曹洁