安徽省黄山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖10行终11号 上诉人（一审原告）方玉妹等23人（名单详情附后）。 诉讼代表人方玉妹，女，1970年7月9日出生，汉族，住安徽省歙县。 诉讼代表人陈美根，男，1961年12月27日出生，汉族，住址同上。 诉讼代表人鲍颐琴，女，1959年11月2日出生，汉族，住址同上。 委托代理人黄明利，安徽雄风律师事务所律师。 委托代理人方成友，安徽雄风律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）歙县自然资源和规划局，住所地安徽省歙县徽城镇新安路16号，统一社会信用代码113410217430733152。 法定代表人吴华明，该局局长。 委托代理人汪祁来，安徽昌法律师事务所律师。 委托代理人胡泊，安徽昌法律师事务所实习律师。 上诉人方玉妹等23人（以下简称方玉妹22户）诉被上诉人歙县自然资源和规划局行政许可一案，不服安徽省歙县人民法院(2019)皖1021行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 一审法院查明，方玉妹22户的1999年土地承包证载明有“对面山”（个别户为“四脚亭”）即案涉争议地块。2015年，新一轮土地确权工作进行中，方玉妹22户在《农村土地承包经营权登记申请书》上签字确认；富堨镇政府经过地籍调查、权属审核、公示无异议后，有《承包地块调查表》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》等为证，依据方玉妹22户与发包方歙县富堨镇徐村村黄川组2016年签订的《农村土地承包合同（换发）》等材料，上报歙县人民政府颁证。歙县人民政府据此向方玉妹22户颁发了2016年土地承包证。方玉妹22户2016年土地承包合同（证）内承包地块比其1999年土地承包证上少了案涉争议的“对面山”（个别户为“四脚亭”）地块。 1994年富资轮窑厂与徐村村黄村村民组签订了《歙县富资轮窑厂征地协议书》，该协议书上有多家单位盖章（包括原歙县土地管理局、原歙县水力电力局、富堨镇政府、徐村村委会、原黄川生产队、富资轮窑厂），并有单位代表签字。该协议还明确了被征地为原徐村村黄村村民组土名为“对面山”地块、四至及面积，并分东西片荒山（东片荒山24亩，西片荒山16亩）按每亩相应的价款发放土地补偿费。该协议第三条还约定“甲方（富资轮窑厂）本次用地协议签订经批准后，土地使用权归甲方，所有权归国家”。该协议签订后，包括方玉妹22户在内的村民在“窑厂生产用地款登记表”上签字确认，领取了与其亩数相应的土地补偿费。1996年7月，富资轮窑厂办理了《集体土地建设用地使用权证》。 2018年5月30日，原歙县国土局发布歙国土告字（2018）05号国有建设用地使用权挂牌出让公告，对位于富堨镇黄村的36号地块含有原告持有的1999年土地承包证中记载的“对面山”（个别户为“四脚亭”）地块进行挂牌出让，2018年7月2日对竞价结果进行了公示，挂牌出让行为结束。 2019年1月，方玉妹22户中的陈美林，以歙县人民政府和富堨镇政府为被告，实质请求确认颁发2016年土地承包证行为违法而提起诉讼，案经黄山市中级人民法院一审、安徽省高级人民法院二审两级法院审理，以陈美林于2016年就应当知道其原有的承包经营权已被2016年取得的承包经营权所替代，其2019年提起诉讼，已超过起诉期限，裁定驳回陈美林的起诉。方玉妹22户于2019年10月向本院提起行政诉讼，要求确认原歙县国土局对36号地块挂牌出让行为部分违法。 一审法院认为，本案中，方玉妹22户要求确认2018年原歙县国土局对36号地块挂牌出让行为部分违法，是基于其拥有1999年土地承包证及对该证中的“对面山”（个别户为“四脚亭”）地块拥有承包经营权而提起的。根据查明的事实，方玉妹22户1999年土地承包证中的“对面山”地块（个别户为“四脚亭”）已于1994年被富资轮窑厂征收，富资轮窑厂于1996年7月已取得土地使用权证。虽然在1999年土地确权时，歙县人民政府、富堨镇政府在颁证时，将“对面山”（个别户为“四脚亭”）地块再次填入方玉妹22户1999年土地承包证中，但在2016年土地确权时，对颁发1999年土地承包证时的行为进行了纠正，未将案涉地块纳入方玉妹22户2016年土地承包合同（证）范围内，即2016年未将涉案地块的承包经营权确认给方玉妹22户，至此方玉妹22户对涉案地块不再享有承包经营权。至于歙县人民政府没有核销1999年土地承包证，存在程序瑕疵，但不影响1999年的土地承包证已被2016年土地承包合同（证）所替代的效力。另方玉妹22户主张案涉地块一直由其使用至2018年11月，无证据佐证，不予采信。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定。方玉妹22户对案涉挂牌出让的36号地块不享有承包经营权，其既不是案涉挂牌出让行为的相对人，也与案涉挂牌出让行为没有利害关系，即其无权提起本案的诉讼。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项的规定，裁定驳回原告方玉妹等23人的起诉。受理费50元，退还原告方玉妹等23人。 方玉妹22户不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、歙县自然资源和规划局2018年挂牌出让的36号地块中含有方玉妹22户持证拥有的40亩地（其中24亩为农户承办地，16亩为村民组集体用地），歙县自然资源和规划局未经任何征地程序即将其拍卖，其行政行为应属违法。方玉妹22户持有的1999年1月歙县人民政府和富堨镇人民政府联合颁发的《农村集体土地承包经营权证》（以下简称土地承包证）于2029年期满，该证原件一直由农户持有，且对土地实际使用也一直持续至2018年土地被拍卖时。没有任何事实和依据证明歙县自然资源和规划局在拍卖前已获得案涉地块，故其一系列的用地批文不能成为支持歙县自然资源和规划局的抗辩和主张的依据。二、一审认定挂牌土地与方玉妹22户无利害关系完全错误。歙县自然资源和规划局一审列举的1994年征地协议在事实和法律上均为不实和非法。（一）歙县富资轮窑厂不具备征地资格，农户自始至终也不认可征地而只认可租地，且征地协议没有任何农户签字，当初农户领取的也非征地款而是“用地款”，有历史书证（窑厂生产用地款登记表）为证。（二）1999年的土地承包证也能够证明1994年案涉地块不存在征用事实。（三）歙县自然资源和规划局一审出示的1996年《集体土地建设用地使用权证》，方玉妹22户既不知该证来历，且该证证载土地也明显存在作假（将耕地填报为荒山），依据后证效力优于前证效力的法律原理，1999年的土地承包证也完全可以对抗和否定上述1996年《集体土地建设用地使用权证》及1994年征地协议。（四）1999年土地承包证和2016年土地承包证有重合，但不应存在效力互否问题。况且方玉妹22户不仅持有1999年土地承包证且一直使用案涉地块。方玉妹22户于2016年领证时，案涉地块虽未登记却也未放弃且一直使用中，因此并不能认可歙县自然资源和规划局就能自然取得案涉地块使用权。三、关于陈美林案的一、二审裁决。（一）陈美林案与本案虽有关联，但分属两个完全不同的法律关系，且陈美林案一、二审均是以时效问题驳回起诉，而本案根本不存在时效问题。（二）陈美林案一、二审认定了两点事实：1.农户持用的1999年土地承包证没有核销；2.农户2016年领证时农户问及“对面山”地块处理，得到答复是“那些地早晚要征收的，就没登记了”。从上述一、二审裁判认定事实看，方玉妹22户的主张可以成立。（三）陈美林案目前已申诉至最高院，最高院已接受材料并进入审查处理阶段。综上，请求二审法院：1.撤销一审裁定，改判支持方玉妹22户的一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费由歙县自然资源和规划局承担。 歙县自然资源和规划局辩称，一、歙县自然资源和规划局挂牌出让案涉地块行为并无违法之处，且案涉地块挂牌出让时，方玉妹22户对案涉地块已不享有承包经营权，与挂牌行为无法律上的利害关系，无权提起本案诉讼。（一）案涉地块挂牌出让的主体、程序等均符合法律法规规定，并无违法之处。（二）根据歙县自然资源和规划局一审提交的第八组证据显示，2015年新一轮土地确权登记时，方玉妹22户承包的土地中已不含有案涉地块，方玉妹22户已在相应申请书、调查表、归户表、承包合同中签字确认。同时，方玉妹22户未在一审中对上述证据记载土地登记内容提出异议，证明方玉妹22户知晓并认可2016年土地承包合同（证）中原承包的案涉地块已被核销。（三）2019年1月陈美林向黄山市中级人民法院提起诉讼，案经一、二审，法院均以超过起诉期限驳回，但同时也认定：无证据表明陈美林2016年证载内容与承包合同记载不一致，即便陈美林的起诉未超期限，其诉求也不能得到支持。（四）根据方玉妹22户所持“后证效力优于前证”观点，2016年土地承包证效力优于1999年土地承包证。（五）方玉妹22户1999年土地承包证仍含有案涉地块，系因政府部门之间衔接不到位导致，虽程序上存在瑕疵，但并不违反法律规定，不能否认方玉妹22户案涉地块已被核销的事实。二、案涉地块已于1994年被歙县富资轮窑厂征收，土地使用权归歙县富资轮窑厂所有，征地行为是否合法不是本案审理范围。（一）1994年，歙县富资轮窑厂与富堨镇徐村村黄村村民组签订《歙县富资轮窑厂征地协议书》，征收黄村村民组土名“对面山”土地，协议第三条明确该土地使用权归歙县富资轮窑厂所有，证明案涉地块系被征收而非租用。（二）协议签订后，方玉妹22户在《窑厂生产用地登记表》上签章并领取相应征地补偿款，登记表记载的补偿标准与征地协议中注明的征地费标准一致，证明方玉妹22户领取的是征地补偿款而非用地租金。（三）1996年7月24日歙县富资轮窑厂办理《集体土地建设用地使用权证》。此时，案涉地块使用权归富资轮窑厂所有。（四）方玉妹22户诉请为确认案涉地块挂牌出让行为部分违法，1994年歙县富资轮窑厂征地行为是否合法并非本案审理范围。三、方玉妹22户未举证证明至2018年挂牌出让时一直使用案涉地块，且是否享有承包经营权应以承包经营权证为准，使用土地并不代表对土地享有合法使用权。综上，请求依法驳回方玉妹22户的上诉请求。 一审中，方玉妹22户提交了以下证据：证据一、身份证复印件；证据二、1999年土地承包证；证据三、原歙县国土局的挂牌公告；证据四、富堨徐村、黄村村民联合《吁请维护农民合法权益》的书面材料；证据五、富政函（2018）47号信访事项处理意见书；证据六、2018年12月5日信访受理告知书；证据七、再审申请书及最高院的收取再审诉讼材料清单。 歙县自然资源和规划局提交了以下证据：证据一、统一社会信用代码证。证明主体信息。 证据二、皖政地（2007）418号、皖政地置（2009）164号、省政府皖政地（2008）211号、皖政地（2008）361号、皖政地（2017）519号批复、拟供应地块现场勘察记录表、36号地块宗地出让界址图。 证据三、《关于黄村东侧地块的规划意见》（建函规字（2017）186号文）、土地评估报告、会议纪要。 证据四、《关于调整歙国土（2017）36号地块规划意见的函》、土地利用特殊事项呈报审批表。 证据五、国土交易项目交易公告、文件备案核准表、挂牌出让公告、挂牌出让须知、报名审核表、竞买资格审查会议记录、挂牌现场会议记录、照片、成交确认书、成交公示。 以上证据证明挂牌出让行为程序合法。 证据六、征地协议书、征地补偿款领取登记表、集体土地建设用地使用权证。证明1994年7月8日，富资轮窑厂与富堨镇徐村村黄村村民组签订征地协议，就黄村村民组“对面山”达成征收协议。后方玉妹22户签章领取征地补偿款，其诉称的“对面山”土地已被征收；1996年7月富资轮窑厂取得《集体土地建设用地使用权证》，方玉妹22户诉称的“对面山”土地使用权人已为富资轮窑厂。 证据七、信访事项处理意见书，黄山市中级人民法院、省高院《行政裁定书》。证明1999年土地承包证中含有“对面山”承包地，系因当时政府部门之间衔接不到位，未及时核销“对面山”地块，新一轮土地确权时，富堨镇政府已经进行更正核销。 证据八、2015年方玉妹22户土地承包经营权确权登记颁证农户档案、农村土地承包经营权登记申请书、承包地块调查表、农村土地承包经营权结果归户表、农村土地承包合同。证明2015年新一轮土地确权登记时，方玉妹22户承包的土地中已不含“对面山”地块。方玉妹22户已在相应申请书、调查表、归户表、承包合同中签字确认。 当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，经审查，一审法院对上述证据的认定符合规定，据此认定的案件事实本院予以确认。 二审查明，方玉妹22户中鲍颐琴与张社会为夫妻关系，其他人分别代表一户家庭，方玉妹等23人共计22户家庭，本案简称为“方玉妹22户”。 另查明，歙县富堨镇徐村村黄川组作为发包方，方玉妹22户作为承包方，以户为单位于2016年分别签订了22份《农村土地承包合同（换发）》，上述《农村土地承包合同（换发）》均约定“……八、本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。……” 本院认为，本案的争议焦点为：方玉妹22户与2018年原歙县国土局挂牌出让36号地块的行为是否具有利害关系。 《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十一条第一款规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第九条规定，农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。根据上述法律法规规定，颁发农村土地承包经营权证是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁证的前提条件是生效的土地承包经营合同。 本案中，富堨镇政府于2015年开始组织第二轮土地承包经营权确权登记调查，在进行承包地块调查、公示无异议等程序后，富堨镇徐村村黄川组于2016年与方玉妹22户分别签订了22份《农村土地承包合同（换发）》。歙县人民政府根据第二轮土地承包经营权确权登记调查相关文书及上述生效的22份《农村土地承包合同（换发）》，向方玉妹22户颁发2016年土地承包证。方玉妹22户的《农村土地承包经营权登记申请书》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》、《农村土地承包合同（换发）》上载明面积相同，方玉妹22户均签字确认，并已领取2016年土地承包证。方玉妹22户领取的2016年土地承包证上，已没有“对面山”（个别户为“四脚亭”）地块的记载。同时，根据上述《农村土地承包合同（换发）》第八条“本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除”的约定，方玉妹22户持有的1999年土地承包证记载内容与2016年土地承包证记载内容不一致的，应以2016年土地承包证记载的内容为准。故，方玉妹22户对案涉地块不再享有承包经营权。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据现有证据材料，方玉妹22户对案涉地块不再享有承包经营权，故与2018年原歙县国土局挂牌出让案涉地块的行为不具有利害关系，无权提起本案诉讼。 综上，方玉妹22户的上诉请求因无充分事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定符合法律规定，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  臧世凯 审判员  邹有春 审判员  方惠灵 二〇二〇年四月二十日 法官助理汪权峰 书记员吴璟云 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 附上诉人名单： 上诉人（一审原告）方玉妹，女，1970年7月9日出生，汉族，住安徽省歙县。 上诉人（一审原告）陈美根，男，1961年12月27日出生，汉族，住址同上。 上诉人（一审原告）鲍颐琴，女，1959年11月2日出生，汉族，住址同上。 上诉人（一审原告）张社会，男，1958年6月7日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231958××××××××。系鲍颐琴配偶。 上诉人（一审原告）方舞金，女，1953年3月4日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231953××××××××。 上诉人（一审原告）卓小青，男，1970年7月20日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231970××××××××。 上诉人（一审原告）谢建新，男，1949年5月6日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231949××××××××。 上诉人（一审原告）闫如新，男，1949年9月30日出生，汉族，住址同上，公民身份号码342723194××××××××。 上诉人（一审原告）洪秋桂（又名洪云龙），男，1965年8月22日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231965××××××××。 上诉人（一审原告）陈美林，男，1954年12月10日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231954××××××××。 上诉人（一审原告）方媛，女，1992年11月20日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3410211992××××××××。 上诉人（一审原告）江声斌，男，1969年11月9日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231969××××××××。 上诉人（一审原告）洪芝泉，男，1939年7月18日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231939××××××××。 上诉人（一审原告）黄传革，男，1951年11月6日出生，汉族，住址同上，公民身份号码342723195××××××××。 上诉人（一审原告）张银海，男，1954年12月22日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231954××××××××。 上诉人（一审原告）胡根坚，男，1957年1月5日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231957××××××××。 上诉人（一审原告）程学呈，男，1935年11月22日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231935××××××××。 上诉人（一审原告）洪有新，男，1968年12月22日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231968××××××××。 上诉人（一审原告）郑有炼，男，1963年12月6日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231963××××××××。 上诉人（一审原告）卓长丰，男，1943年5月23日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231943××××××××。 上诉人（一审原告）郑有根，男，1957年11月13日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231957××××××××。 上诉人（一审原告）黄明华，女，1954年5月24日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231954××××××××。 上诉人（一审原告）江菊花，女，1941年9月19日出生，汉族，住址同上，公民身份号码3427231941××××××××。