吉林省扶余市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉0781行初5号 原告胡晓明，男，1965年3月4日出生，汉族，住扶余市。 委托代理人李影，扶余市清华法律服务所律师。 被告扶余市自然资源局，住所地扶余市。 法定代表人阚佳忠，局长。 委托代理人李晓红，扶余市自然资源局法规监察科科长。 委托代理人安波，北京市京翰（长春）律师事务所律师。 第三人扶余市京哈高速公路扶余段工程建设办公室，住所地扶余市。 法定代表人潘德军，主任。 委托代理人韩俊峰，吉林夫余律师事务所律师。 原告胡晓明不服被告扶余市自然资源局拆除通知书违法及行政赔偿一案，于2020年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法通知扶余市京哈高速公路扶余段工程建设办公室作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年3月24日公开开庭审理了本案。原告胡晓明及其委托代理人李影，被告扶余市自然资源局委托代理人李晓红、安波，第三人扶余市京哈高速公路扶余段工程建设办公室委托代理人韩俊峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告胡晓明诉称，诉讼请求1.请求人民法院依法确认被告扶余市国土资源局作出的关于拆除京哈高速公路扶余段两侧违法构筑物和地上附属物的通知行为违法。2.确认挖掉树木的行政行为违行。3.赔偿原告经济损失共计40万元，具体数额待评估鉴定报告后明确。事实与理由：原告在扶余市陶赖昭镇陶北村2社分得不变耕种田地栽有李子树400多棵，己经是盛果期，2017年原告栽李子树的地块被占，土地补偿款己给付原告，地上物李子树补偿款没有给付。2018年8月12日晚上9点多被告在扶余市陶赖昭镇高速路口长余项目八工区施工时在原告不知情时私自挖掉原告240多棵李子树，2019年分两次私自挖掉共计190多棵李子树。原告为维权向扶余市法院提起侵权之诉，在庭审过程中被告举证时原告才发现该通知。（2018）吉0781民初4207号民事裁定书审查认为不属于民事受案范围，驳回原告起诉，经再审后维持原审判决，故原告提起行政诉讼。 原告没有接收到该通知，该通知属于具体行政行为，违反了《中华人民共和国行政法》的相关规定，没有告知原告陈述、申辩、复议权利，应确认该行政行为违法，最关键的问题是该通知未送达给原告，原告认为被告行为程序严重违法，损害原告合法权益。被告在未查清事实真相的情况下，就认定原告栽李子树行为是违法构筑物和地上附着物应依法自行拆除属于错误行为，违背事实和法律规定，作出的通知具体行政行为违法，该行为给原告造成了经济损失。综上，请求法院查清事实后，依法确认被告下发通知行为违法、挖掉树木行为违法，同时赔偿原告经济损失。 原告提供的证据有：《关于拆除京哈高速公路扶余段两侧违法构筑物和地上附着物的通知》、扶余市人民法院（2018）吉0781民初4207号民事裁定书、松原市中级人民法院（2019）吉07民申74号民事裁定书、扶余市公安局询问笔录复印件及李子树照片三枚、陶赖昭镇陶北村介绍信一份。 被告扶余市自然资源局辩称，一、按照“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，胡晓明提出的诉讼请求涉及两个行政行为，且两个行政行为之间没有必然联系，应分案审理。按照《行政诉讼法》第二十六条第四款关于“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”和第二十七条关于“因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼”的规定，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。这是（2019）最高法行终1号《最高人民法院行政裁定书》的观点。本案中，胡晓明第一、第二项诉讼请求是《关于拆除京哈高速公路扶余段两侧违法构筑物和地上附属物的通知》、强制拆除（或者是侵权行为）两上行为引起的，而且这两个行为的实施主体不是一个，也不一定都是行政行为（无法证明存在关联事实）。因此，胡晓明所提诉讼请求系对多个行为提出起诉，明显有违“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，不应在同一案件中审理。 二、我局不是涉案土地征收的决定主体和实施主体，也不是强制拆除的行为人，不是本案第二个诉讼请求的适格被告。为了推进京哈高速公路建设前期工作，加强工程建设指挥领导，经扶余市机构编制委员会办公室批准，成立了扶余市京哈高速公路扶余段工程建设指挥部，指挥部下设办公室（设在市交通局），具体负责项目区的征地拆迁（含树木砍伐）等工作。涉案地上物的强制拆除，不属于我局职权范围，不是我局的行为，也不是我局指使的行为，我局根本不知情。因此，我局不是本案第二个诉讼请求的适格被告。 三、《关于拆除京哈高速公路扶余段两侧违法构筑物和地上附着物的通知》是依法作出的，具有普发性质的告知，只是要求自行拆除违法的构筑物和地上附属物，但没有特指具体的构筑物和地上附着物，且没有申请法院强制执行，没有产生实质法律效力和法律后果，不属于人民法院受案范围。按照2004年8月28日修正的《土地管理法》第三十六条第三款规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。据查当时扶余市陶赖昭镇土地利用总体规划，胡晓明被征占土地中确有基本农田，且栽种树木，属于违法行为。涉案《关于拆除京哈高速公路扶余段两侧违法构筑物和地上附属物的通知》只是告知自行拆除违法的构筑物和地上附属物，并由所在乡镇政府组织，逾期不自行拆除的，将申请法院依法强制拆除。通过普发文件形式告知，不违反法律规定，且这一行为与强拆行为没有关联。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时《行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据该规定，《关于拆除京哈高速公路扶余段两侧违法构筑物和地上附着物的通知》的行为，也不属于法院的直接受案范围。综上所述，我局认为原告的诉讼请求理由不成立，依法应当驳回起诉。 被告提供的证据有：扶余市陶赖昭镇土地利用总体规划、《关于成立扶余市京哈高速公路扶余段工程建设指挥部的批复》扶编办发〔2016〕17号、公文送达回证。证明原告的土地系基本农田，原告在基本农田栽种树木违反《土地管理法》，且拆除通知书已经依法送达给了原告。 第三人扶余市京哈高速公路扶余段工程建设办公室述称，第三人是扶余市人民政府为京哈高速公路建设成立的工程指挥部下设的工程建设办公室，专为京哈高速公路建设成立的，属于临时性质的事业单位，第三人没有行政执法权，而且不是实际拆除人，第三人的行政行为与原告的诉求没有利害关系，第三人不是本案的适格诉讼主体。原告在基本农田种树，违反《土地管理法》和《基本农田保护条例》，土地主管部门作出的行政行为合法，原告的起诉无事实及法律依据，应予驳回。 第三人提供的证据有：《关于成立扶余市京哈高速公路扶余段工程建设指挥部的批复》扶编办发〔2016〕17号、《关于调整扶余市京哈高速公路扶余段工程建设指挥部组成人员的通知》扶编办发〔2017〕6号。 本院对上述证据认证如下：《关于拆除京哈高速公路扶余段两侧违法构筑物和地上附着物的通知》是本案被诉行政行为，不属于证据。扶余市人民法院（2018）吉0781民初4207号民事裁定书、松原市中级人民法院（2019）吉07民申74号民事裁定书、《关于成立扶余市京哈高速公路扶余段工程建设指挥部的批复》《关于调整扶余市京哈高速公路扶余段工程建设指挥部组成人员的通知》符合证据的真实性、关联性、合法性，本院予以确认。 经审理查明，扶余市人民政府为京哈高速公路建设于2016年4月12日成立扶余市京哈高速公路扶余段工程建设指挥部，指挥部下设扶余市京哈高速公路扶余段工程建设办公室。扶余市京哈高速公路扶余段工程建设办公室是项目法人组织机构，主要职能是作为项目法人负责京哈高速公路扶余段工程项目的前期工作和工程建设的组织管理，代表地方政府负责扶余市境内京哈高速公路工程项目的征地拆迁工作（含林木砍伐）和施工过程中需要协调的其他事宜。2017年4月17日扶余市京哈高速公路扶余段工程建设办公室与扶余市国土资源局共同做出《关于拆除京哈高速公路扶余段两侧违法构筑物和地上附着物的通知》，通知书的内容为：陶赖昭镇陶北村胡晓明，你未经任何部门批准或许可，在京哈高速公路扶余段两侧控制区用地范围内，擅自搭建大棚等构筑物和改变耕地用途栽种苗木等地上附属物。违反了《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国土地管理法》，《吉林省高速公路管理法》、《公路安全保护条例》《基本农田保护条例》国务院关于基本农田“五不准”之规定，属于违法构筑物和地上附着物，应依法自行拆除。为此，市人民政府责令由沿线各乡镇政府、各村组织违建户在15日内自行拆除。预期不能自行拆除的，将申请市法院依据《行政强制法》依法强制拆除。2018年8月，胡晓明栽种的李子树一部分被强制挖除。2018年12月胡晓明提起民事损害赔偿纠纷诉讼，被扶余市人民法院以不属于民事案件受案范围为由驳回起诉。胡晓明不服申请再审，经松原市中级人民法院做出（2019）吉07民申74号民事裁定书驳回胡晓明的再审申请。2019年1月原告胡晓明提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民人和国行政诉讼法》第二十六第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中被诉行政行为拆除通知是扶余市京哈高速公路扶余段工程建设办公室与扶余市国土资源局共同作出的，但扶余市京哈高速公路扶余段工程建设办公室是扶余市人民政府为京哈高速公路建设成立的临时性机构，虽然其以自己的名义与扶余市国土资源局共同作出被诉拆除通知，但其不具有独立承担法律责任的能力，故应以组建该机构的扶余市人民政府为被告。原告应以扶余市人民政府、扶余市自然资源局作为共同被告，经本院向原告释明，原告同意追加扶余市人民政府为共同被告。但按照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条对国务院部门或者县级以上地方人民政府所做的行政行为提起诉讼的案件由中级人民法院管辖的规定，本院对扶余市人民政府作出的行政行为不服提起诉讼的案件无管辖权，故原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。同时，在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为，即通常的“一行为一诉”的行政诉讼立案原则。本案中，原告的诉讼请求是确认《关于拆除京哈高速公路扶余段两侧违法构筑物和地上附着物的通知》违法，同时确认挖掉树木的行政行为违行及要求行政赔偿。本院认为，原告在本案起诉的被诉行政行为有拆除通知还有强制拆除行为，违反了行政案件“一行为一诉”起诉原则。综上，原告的起诉不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条的规定，裁定如下： 驳回胡晓明的起诉。 诉讼费50元，由本院退还给胡晓明。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于松原市中级人民法院。 审判长 吕相峰 人民陪审员陈长昊 人民陪审员陈亚茹 二〇二〇年四月三日 书记员 孙         婷         婷