吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）吉02行终167号上诉人（原审被告）吉林市住房和城乡建设局。法定代表人卢某。委托代理人赵某。委托代理人张某1，吉林吉信律师事务所律师。上诉人（原审被告）吉林市规划和自然资源局。法定代表人张某2。出庭负责人林某。委托代理人修某。委托代理人路某，吉林保民律师事务所律师。被上诉人（原审原告）包商银行股份有限公司北京分行。法定代表人阚某。委托代理人瞿某，吉林鑫美律师事务所律师。上诉人吉林市住房和城乡建设局、吉林市规划和自然资源局因包商银行股份有限公司北京分行诉房屋抵押登记行政注销一案，不服吉林市昌邑区人民法院（2019）吉0202行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吉林市住房和城乡建设局（以下简，上诉人吉林市规划和自然资源局（以下简称吉林市规划资源局）的出庭负责人林某及委托代理人修某、路某，被上诉人包商银行股份有限公司北京分行（以下简称包行北京分行）的委托代理人瞿某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：原告包行北京分行与案外人北京中泰创信企业管理有限公司（以下简称中泰公司）、吉林市置业房地产开发有限公司（以下简称置业公司）三方于2014年7月8日签订了《委托贷款借款合同》及《抵押合同》，合同约定置业公司以其开发的坐落于吉林市××区商业）作为抵押向包行北京分行借款18,000万元，并于2014年7月16日办理了《在建工程抵押登记证明》，编号为房建昌字第ZJ00000272号。同月18日、24日，中泰公司委托原告包行北京分行向置业公司分别发放贷款8000万元、1亿元。2014年11月28日，案外人彭某提交了在建工程抵押权注销登记申请书、包行北京分行营业执照复印件、置业公司营业执照复印件及法人代表证明、授权委托书、在建工程抵押证明、贷款结清证明以及其本人的身份证，申请办理上述在建工程抵押权注销登记，被告吉林市规划资源局根据其所提供的材料，注销了上述在建工程抵押权登记。2014年12月，中泰公司与北京中恒永禄投资有限公司（以下简称中恒公司）签订《债权转让协议》，约定中恒公司受让中泰公司基于《委托贷款借款合同》享有的对置业公司的债权。2014年12月4日，包行北京分行向中泰公司出具《确认函》，确认已收到中泰公司发出的债权转让的告知函，贷款委托人由中泰公司变更为中恒公司。2015年12月18日，北京市第四中级人民法院针对中恒公司与被告置业公司、吉林黑土地集团有限公司、吉林伯爵房地产开发有限公司、呼和浩特市煜强广告有限公司、孙世伟，第三人包行北京分行金融借款合同纠纷一案作出（2015）四中民（商）初字第00047号民事判决书。该判决认定中泰公司、中恒公司、包行北京分行、置业公司四方共同签订债权确认书，四方同意自2014年12月5日起中恒公司承接中泰公司在该案所涉及《委托贷款协议书》及《委托贷款借款合同》项下的权利义务。该判决书判决置业公司偿还中恒公司借款18,000万元及利息；中恒公司有权以房建昌字第ZJ00000272号在建工程抵押登记证项下的抵押物折价或者拍卖、变卖所得的价款优先受偿。2015年7月20日，案外人王某就上述案外人彭某的行为向吉林市公安局船营分局清河治安派出所报案，吉林市公安局船营分局清河治安派出所以彭某涉嫌伪造公文案予以立案侦查，经吉林市公安司法鉴定中心鉴定：检材《在建工程抵押权注销登记申请书》上盖印的包行北京分行的公章印文与样本包行北京分行公章印文不是同一枚印章所盖印。后又经吉林鸣正司法鉴定中心鉴定：原吉林市住房保障和房地产管理局提供的《在建工程抵押登记证明》上的印章印文与提供的样本印章印文不是同一枚印章所盖印。原审法院认为：一、2016年11月21日吉林市人民政府下发吉林市人民政府通告（2016）9号关于实施不动产统一登记工作的通告：自2016年12月5日起，本市城区范围内实施不动产统一登记工作。吉林市国土资源局是我市不动产登记机构，其下属的吉林市不动产登记中心承办不动产统一登记的具体事务性工作。根据2018年12月26日的委文件吉市《中共吉林市委吉林市人民政府关于印发的通知》的规定，新组建吉林市规划和自然资源局，将原吉林市国土资源局、原吉林市规划局等相关部门职责进行整合，组建吉林市住房和城乡建设局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告。现房屋登记管理职权由吉林市规划资源局行使，故吉林市规划资源局为本案适格被告，吉林市住建局不是本案适格被告。且原告系在法定起诉期限内提交的诉讼材料，本案不超过法定起诉期限。二、注销登记是行政确认的一种，行政确认是具体行政为，属于行政诉讼受案范围。对于该行政行为是否违法，被告吉林市规划资源局以其已尽到对所提交材料的形式审查义务为由进行答辩。但行政机关是否尽到审查义务只是衡量其是否具有主观过错、责任大小以及是否承担赔偿责任所要考虑的因素，行政行为是否合法还应具体审查作出该行政行为的证据是否确凿、适用法律法规是否正确、程序是否合法等。行政机关主观上无过错不能成为确定行政行为合法的要件，亦不能构成行政行为违法的阻却事由。本案中，被告吉林市规划资源局依据案外人彭某提供的材料作出注销抵押权登记的行政行为，其所提交申请注销材料上加盖的包行北京分行、吉林市住房保障和房地产管理局的印章印文经过鉴定与样本印章印文均不是同一枚印章所盖印，且被告吉林市规划资源局亦未向法庭提交证据证明其单位存在另一枚印章，故其作出本案行政行为的依据错误，该行政行为违法，应当予以撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第六十九条、第七十条第一项之规定，判决：一、撤销被告吉林市规划和自然资源局（原吉林市住房保障和房地产管理局）于2014年11月28日作出的吉林市××区商业）在建工程抵押登记注销行政行为；二、驳回原告包商银行股份有限公司北京分行其他诉讼请求。上诉人吉林市住建局上诉称：一、原审判决适用法律错误。原审认定房屋登记机关作出的在建工程抵押登记注销行为所依据的证据不存在是错误的。房屋登记机关是在申请人提供了办理注销抵押登记的应具备的全部要件后，进行的注销登记行为。作为登记机关只能进行形式审查，对于申请人提供的材料是否是真实的无审查义务。所以房屋登记机关作出的注销登记是在具备全部要件情况下作出的，不属于证据不足，原审据此撤销该行政行为属于适用法律错误。二、原审判决事实认定不清。原审判决中虽认定案外人彭某所提供的在建工程抵押权注销登记申请书所盖印章与样本包行北京分行公章印文不是同枚印章所盖印，但在彭某未归案的情况下，并未能查明该公章是彭某私自刻制，也不能证明该印章不属于被上诉人所有。请求撤销原审判决，驳回被上诉人的起诉。上诉人吉林市规划资源局上诉称：一、原审判决适用法律错误，应当撤销原判，予以改判。根据《不动产产登记暂行条例实施细则》第八十条规定：“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿登记确有错误的，应当予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”本案的建设项目面积已经发生变化，已无法恢复至原有状态；并且有北京市第四中级人民法院两项查封登记，也不具备撤销登记的前提条件。二、包行北京分行起诉超过起诉期限，其请求不应获得支持。行政机关作出行政行为时未告知公民法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限不超过一年。本案中，从包行北京分行的诉状及案卷其他法律文书显示，其于2014年11月28日得知权益受损，但其于2017年4月19日才向法院起诉，已超过起诉期限，其主张不应得到支持。三、包行北京分行不具备诉讼主体资格。中恒公司承担中泰公司在该案所涉及《委托代款协议书》及《委托贷款借款合同》项下的权利义务，中恒公司有权以在建工程抵押登记证项下的抵押物折价或者拍卖、变卖所得的价款优先受偿。故包行北京分行与本案不存在利害关系，其不具备诉讼主体资格。请求二审法院查明事实，依法改判驳回包行北京分行的起诉。被上诉人包行北京分行答辩称：吉林市住建局的登记职能已经交由吉林市规划资源局行使，住建局与本案不具有利害关系，彭某伪造印章一案已经过法院审理并作出判决，确认了公章系伪造。原审认定事实清楚，吉林市规划资源局的上诉理由不能成立。1.答辩人知道错误注销登记后，已经向登记机关提出更正申请，登记机关拒绝办理，才导致本案诉讼。本案被诉内容是注销抵押登记行政行为，而非拒不受理更正登记行为。2.起诉期限的计算应以向人民法院提交材料的时间为准，而不是以立案时间为准。答辩人知悉自身权益受损后，第一时间积极行使权利，包括申请更正登记、到公安机关报案、向人民法院提交起诉材料，所以起诉不超过起诉期限。3.答辩人是抵押权登记的权利主体，当然具有诉讼主体资格。中恒永禄公司的优先受偿权是建立在答辩人享有抵押权的前提下，答辩人作为抵押权人，有义务和资格维护所享有的抵押权。请求驳回上诉，维持原判。在本案第一次开庭后，本院调取了吉林市船营区人民法院（2019）吉0204刑初562号刑事判决，上诉人吉林市住建局提交了吉林市××区综合楼04幢房产的备案明细表。经二次开庭质证，各方当事人对（2019）吉0204刑初562号刑事判决均无异议，包行北京分行对吉林市住建局提交的备案明细表有异议，认为此种备案只是一种行政管理行为，不具有物权效力。经审查，（2019）吉0204刑初562号刑事判决系生效刑事判决，应予采纳，吉林市住建局提交的备案明细表客观真实，对真实性予以确认。经审理查明：2015年7月20日，包行北京分行工作人员王某向吉林市公安局船营分局报案，称彭某冒充包行北京分行工作人员伪造印章，恶意解除房产抵押登记手续。经吉林市公安司法鉴定中心鉴定：检材《在建工程抵押权注销登记申请书》上盖印的包行北京分行的公章印文与样本包行北京分行公章印文不是同一枚印章所盖印。吉林市公安局船营分局于2015年9月23日作出立案决定。就该起刑事案件，吉林市船营区人民法院于2019年12月18日作出（2019）吉0204刑初562号刑事判决，认定：置业公司法定代表人孙世伟利用自己事先伪造的包行北京分行的公章以及刘建军的名章，制作虚假抵押权注销登记申请书等相关文件，指使工作人员来到吉林市房地产交易中心，恶意解除了置业公司与包商银行的一处在建工程抵押手续。认为孙世伟构成伪造企业印章罪，判处拘役六个月，并处罚金人民币5000元。2015年4月至2016年4月期间，原房屋登记机关针对案涉在建工程中的562套商铺为他人办理了合同备案登记，备案登记面积合计3682.66平方米。包行北京分行向原审法院起诉后，在审理过程中，经原审法院委托对登记机关办理注销登记时收回的《在建工程抵押登记证明》上的公章进行鉴定，经吉林鸣正司法鉴定中心于2018年11月20日作出鉴定意见：包行北京分行提供的《在建工程抵押登记证明》上的印章印文与提供的样本印章印文是同一枚印章所盖印，原吉林市住房保障和房地产管理局提供的《在建工程抵押登记证明》上的印章印文与提供的样本印章印文不是同一枚印章所盖印。另，包行北京分行向原审法院起诉原吉林市住房保障和房地产管理局，原审法院经审理，于2017年6月19日作出（2017）吉0202行初14号行政判决，以登记机关履行了形式要件审查义务、并无过错为由，判决驳回包行北京分行的诉讼请求。包行北京分行提起上诉，本院于2017年10月16日作出（2017）吉02行终134号行政裁定：撤销原判，发回重审。原审法院经重新审理，于2018年11月28日作出（2018）吉0202行初7号行政裁定，以注销抵押权登记行政行为对包行北京分行明显不产生实际影响为由，裁定驳回包行北京分行的起诉。包行北京分行提出上诉，本院于2019年1月21日作出（2018）吉02行终277号行政裁定，认为被诉行政行为对抵押权人包行北京分行有实际影响，裁定：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。本院查明的其他案件事实与原审相同，不再赘述。本院认为：一、关于起诉期限问题。2015年7月20日包行北京分行工作人员王某向吉林市公安局船营分局报案，称彭某冒充包行北京分行工作人员伪造印章，恶意解除房产抵押登记手续。据此，可以认定包行北京分行于2015年7月20日已经知晓被诉的注销抵押权登记行政行为的内容。依照当时适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日期计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。包行北京分行知道被诉行政行为后，向公安机关报案，并于2016年就开始向原审法院起诉，本案诉讼原审立案时间为2017年4月7日，即使到此立案之日，包行北京分行的起诉也未超过2年的起诉期限。故包行北京分行的起诉不超过起诉期限。二、原审法院曾以注销抵押权登记行政行为对包行北京分行明显不产生实际影响为由，裁定驳回包行北京分行的起诉，包行北京分行提出上诉，本院于2019年1月21日作出（2018）吉02行终277号行政裁定，认为被诉行政行为对抵押权人包行北京分行有实际影响，裁定：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。针对包行北京分行主体资格问题，本院已经作出裁定，在此不再重复论述。三、被诉注销抵押权登记行政行为属于主要证据不足。根据生效刑事判决可以确认，置业公司法定代表人指使他人办理注销抵押权登记手续时，提供的《在建工程抵押权注销登记申请书》上盖印的包行北京分行的公章系置业公司法定代表人孙世伟伪造。经原审法院委托鉴定，办理注销登记时交回的《在建工程抵押登记证明》上盖印的“吉林市住房保障和房地产管理局房屋登记专用章”与原吉林市住房保障和房地产管理局提供的该登记专用章不是同一枚印章，上诉人自认只有一枚房屋登记专用章，对办理注销抵押权登记时收回的《在建工程抵押登记证明》上的印章系伪造印章的事实并不否认。这些事实足以证明，置业公司法定代表人指使他人办理案涉注销抵押权登记时提供了虚假材料，注销抵押权登记行政行为属于主要证据不足，抵押权人包行北京分行在向登记机关申请恢复抵押权登记未果的情况下，起诉请求法院撤销登记机关注销抵押权登记行政行为，应予支持。但鉴于在注销抵押登记后，登记机关已经将涉案建筑中的3682.66平方米为备案申请人办理了合同备案登记，设定了新的权利，虽然本案中还无法确定这些备案登记人对涉及的房屋面积是否一定享有物权，但这些备案人是基于购买商铺房屋面积而申请办理的备案登记，属于善意第三人，这部分房屋面积的权利存在争议，该争议不是行政诉讼能够确认和解决的，故此部分面积不宜判决撤销，依法应确认违法，故在撤销注销登记中应将该部分面积扣除。至于该部分房屋面积由谁享有权利，应按照民事纠纷解决途径处理。上诉人提出登记机关已经尽了审查义务，虽然登记机关从形式上进行了审查，但工作人员主观上是否有过错，是登记机关是否承担赔偿责任要考虑的问题，不能以此为由认为注销登记行政行为合法，或者成为不予纠正错误注销登记行政行为的理由。四、本案原审没有遗漏必须参加诉讼的第三人，没有发回重审追加当事人的必要。1.关于中恒公司应否参加诉讼的问题。包行北京分行向置业公司进行贷款的资金实际为中恒公司所出，北京第四中级人民法院（2015）四中民（商）初字第00047号民事判决对此予以认定，并判决中恒公司有权以房建昌字第ZJ00000272号在建工程抵押登记证项下的抵押物折价或者拍卖、变卖所得的价款优先受偿。中恒公司之所以享有优先受偿权，是因为其委托的贷款方包行北京分行对该在建工程办理了抵押登记、享有抵押权，只要包行北京分行的抵押权存在，中恒公司的优先受偿权就能够实现，故中恒公司与包行北京分行在涉案注销抵押登记问题上的权利是一致的。就抵押登记而言，包行北京分行是抵押权人，而中恒公司并不是抵押登记的当事人，包行北京分行作为原告起诉，既是履行该分行作为贷款的受托人应尽的责任，也是维护中恒公司的优先受偿权，至于中恒公司是否参加到诉讼中来，并没有实质影响。中恒公司也明确表示包行北京分行起诉是维护该公司的权利，该公司无需参加诉讼。故，本案没有发回重审追加中恒公司为当事人的必要。2.关于置业公司应否参加诉讼的问题。置业公司是涉案抵押登记的抵押人，从法律上来说，对抵押登记及注销抵押登记行政行为的审理，与置业公司有利害关系。虽然原审没有通知置业公司参加诉讼，但从吉林市船营区人民法院的刑事判决看，是置业公司的法定代表人伪造了包行北京分行的公章以及刘建军的名章，制作虚假抵押权注销登记申请书等相关文件，指使工作人员到登记部门恶意解除了置业公司与包行北京分行的在建工程抵押登记。据此生效判决可以确定，是置业公司通过违法行为申请办理的被诉注销抵押登记行政行为，提交了虚假材料导致被诉注销抵押登记行政行为证据不足，撤销被诉注销抵押登记行政行为，结果只是恢复到置业公司与包行北京分行的在建工程抵押登记状态，不会对置业公司的合法权益造成影响。故基于尽快解决行政争议、减少当事人诉累的考虑，本案也无发回重审追加置业公司参加诉讼的必要。3.关于涉案建筑工程房产项下存在的“合同备案”问题。考虑注销抵押登记后有部分建筑面积办理备案登记的实际情况，本院认为在撤销注销登记行政行为时，应扣除办理备案登记部分的面积，那么本案的审理结果对这些备案人的权利没有实际影响，故没有追加合同备案人为当事人的必要。4.关于涉案房产被人民法院查封的问题。相关人民法院查封涉案房产，是基于其他债权人申请法院执行生效法律文书，其他债权人基于执行，由执行法院作出查封房产行为，是为了能够使债权得以实现，此时债权人对查封物并没有取得物权。房产抵押权登记或者注销房产抵押权登记，都属于处理物权范畴，包行北京分行于2014年7月16日办理了涉案房产的抵押登记，依法成立的抵押权应当受到保护。注销抵押登记行为违法，为确保债权实现的查封行为，不能成为撤销错误的注销抵押登记行政行为的障碍。况且北京市第四中级人民法院生效民事判决已经判决置业公司偿还中恒公司借款18,000万元及利息，中恒公司有权以本案涉及房产折价或者拍卖、变卖所得的价款优先受偿，其他案件申请人如果主张权利，可以通过执行程序处理。综上，以虚假材料办理的注销抵押登记行政行为，依法应予撤销，恢复至抵押登记状态，但在注销登记行政行为作出后办理备案登记部分面积应予扣除。至于涉案抵押房产涉及诸多方的权益，这些权益冲突属于不同的法律关系，不可能在审理注销抵押登记行政行为合法性的案件中一并化解，应当按照相应的途径解决。原审判决认定主要事实清楚，但未考虑扣除办理备案登记部分面积不当，应予改判确认该部分注销登记行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款，判决如下：一、撤销吉林市昌邑区人民法院（2019）吉0202行初18号行政判决；二、确认房屋登记机关被告吉林市规划和自然资源局（原吉林市住房保障和房地产管理局）于2014年11月28日作出的吉林市××区在建工程抵押登记注销行政行为中面积3682.66平方米部分违法；三、撤销房屋登记机关被告吉林市规划和自然资源局（原吉林市住房保障和房地产管理局）于2014年11月28日作出的吉林市××区（除去备案登记3682.66平方米部分）在建工程抵押登记注销行政行为。二审案件受理费100元，由上诉人吉林市住房和城乡建设局、吉林市规划和自然资源局各负担50元。本判决为终审判决。审判长 王 静审判员 郭娟娟审判员 张 薇二〇二〇年四月二十日书记员 隋雨桐