湖南省郴州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘10行终42号 上诉人（原审原告）桂阳县双流停车场，住所地湖南省桂阳县鹿峰街道新城村双流组。 经营者吴绪海，男，1979年2月15日出生，汉族。 委托代理人张晓善，湖南锐鹏律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桂阳县鹿峰街道办事处，住所地湖南省桂阳县宝山社区管委会。 负责人龙飞云，桂阳县鹿峰街道办事处主任。 被上诉人（原审被告）桂阳县自然资源局，住所地湖南省桂阳县欧阳海大道107号。 法定代表人尹波，该局局长。 上诉人桂阳县双流停车场因与被上诉人桂阳县鹿峰街道办事处、被上诉人桂阳县自然资源局行政强制拆除违法及行政赔偿一案，不服湖南省资兴市人民法院（2019）湘1081行初76号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 一审法院审理查明：2015年5月10日，桂阳县双流停车场经营者吴绪海与桂阳县新城村双流组签订《土地租赁协议书》，租赁新城村双流组所辖“刘家山”30亩土地拟办停车场。之后，桂阳县双流停车场以“桂阳县双流二手车交易市场”向桂阳县发展和改革局申请立项。2015年7月13日，桂阳县发展和改革局准予备案，并下发桂政发改［2015］98号《关于桂阳县双流二手车交易市场建设项目备案的通知》，通知主要内容为：“一、项目名称：桂阳县双流二手车交易市场；二、建设地点：鹿峰街道办事处新城村双流组珍珠大道旁（具体地点以规划红线图为准）；三、主要建设内容及规模：总占地面积36亩，总建筑面积5400平方米，其中，二手车交易综合服务楼2400平方米，车辆展示厅2000平方米，职工宿舍楼及辅助设施用房1000平方米…”2015年7月，桂阳县双流停车场向原桂阳县国土资源局申请项目用地。2015年8月1日，原桂阳县国土资源局出具《桂阳县二手车车集中停放临时用地意见》，主要内容为：“项目名称：桂阳县双流二手车集中停放点；项目地点：新城村双流组珍珠大道旁；项目内容及规划：占地36亩；具体意见：根据2015年建设项目规划用地第三次审查会通过选址蓝线方案、规划部门出具的临时建议选址意见，为缓解停车难题，同意按临时用地使用，按程序办理临时用地使用手续，不得建设永久性建筑物，临时用地使用到期后，地上附着物无偿由建设者自行拆除。”2016年7月24日，桂阳县双流停车场与原桂阳县国土资源局、中国建设银行股份有限公司桂阳支行签订《土地复垦使用（三方）监管协议》。2016年7月25日，桂阳县双流停车场按协议约定将土地复垦费72300元存入土地复垦费用专户。因桂阳县双流停车场提交桂阳县发展和改革局备案的项目名称为桂阳县二手车交易市场，与向原桂阳县国土资源局申请用地的项目不一致，原桂阳县国土资源局未给桂阳县双流停车场办理临时用地审批手续。 2015年6月，桂阳县双流停车场开始动工建设，截止强制拆除前，桂阳县双流停车场共建设两栋一层钢架结构厂棚（面积5146.5平方米）及部分附属设施，并在停车场内铺设混凝土路面，总占地面积8142.1平方米。2016年1月21日，桂阳县双流停车场办理工商登记，登记类型为个体工商户，登记名称为桂阳县双流停车场。2018年2月，桂阳县双流停车场将暂处闲置状态的钢架结构厂棚租赁给鸿腾门业厂。 2019年5月22日，桂阳县自然资源局向桂阳县双流停车场下达《责令停止国土资源违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》，认定桂阳县双流停车场未经依法批准，擅自占用桂阳县鹿峰街道新城村双流组（刘家山）的土地建设桂阳县双流停车场的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，要求桂阳县双流停车场停止并改正违法行为。2019年7月10日，桂阳县自然资源局向桂阳县双流停车场下达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，认定桂阳县双流停车场未经依法批准，未取得用地手续的情况下擅自占用桂阳县鹿峰街道东风村的土地建设经营性厂棚的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，拟对其作出行政处罚，并告知陈述、申辩和要求举行听证的权利。2019年7月15日，桂阳县双流停车场向被告桂阳县自然资源局提交《行政处罚听证申请书》，申请举行听证。 2019年7月26日，桂阳县土地矿产卫片执法检查工作领导小组办公室向桂阳县鹿峰街道办事处发送《督办卡》，责成桂阳县鹿峰街道办事处将“鸿腾门业厂”（涉地面积3.4亩）按时整改到位。2019年8月10日，桂阳县鹿峰街道办事处作出《桂阳县鹿峰街道关于抓好国土违法用地整改拆除胜凯汽修厂、鸿腾门业厂违法建设工作方案》，决定于2019年8月12日对辖区胜凯汽修厂、鸿腾门业厂内铁棚依法拆除并恢复土地原状，由桂阳县自然资源局承担拆除作业经费。2019年8月12日至2019年8月14日，桂阳县鹿峰街道组织人员对桂阳县双流停车场内钢架结构厂棚及附属设施实施拆除。由于桂阳县双流停车场已被桂阳县鹿峰街道办事处拆除，桂阳县自然资源局未再安排举行听证和实施行政处罚。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，从涉案强制拆除方案即《桂阳县鹿峰街道关于抓好国土违法用地整改拆除胜凯汽修厂、鸿腾门业厂违法建设工作方案》的作出到强拆行为的组织实施，均是桂阳县鹿峰街道办事处，故桂阳县鹿峰街道办事处是本案适格被告。而桂阳县自然资源局未作出行政处罚决定，也未作出强拆决定，只是依据《桂阳县鹿峰街道关于抓好国土违法用地整改拆除胜凯汽修厂、鸿腾门业厂违法建设工作方案》的要求实施了配合拆除行为，桂阳县双流停车场据此认为是桂阳县自然资源局与桂阳县鹿峰街道办事处共同实施了拆除行为，并在起诉时将桂阳县自然资源局列为本案共同被告，与事实不符，属于错列被告，经本院释明后，桂阳县双流停车场仍拒绝撤回对桂阳县自然资源局的起诉，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，应驳回桂阳县双流停车场的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第一百零一条之规定，一审法院裁定：“驳回原告桂阳县双流停车场的起诉。案件受理费50元，退还原告桂阳县双流停车场。” 桂阳县双流停车场不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、一审裁定认定事实错误。“桂阳县双流二手交易市场”项目获了相关部门的许可，是合法合规的建设项目。桂阳县土地矿产卫片执法检查工作领导小组的办公室设在桂阳县自然资源局，桂阳县自然资源局系强拆行为的决策和组织者，与桂阳县鹿峰街道办事处共同实施了强拆行为。二、一审裁定适用法律错误。桂阳县鹿峰街道办事处、桂阳县自然资源局均系本案适格被告。即使错列了部分被告法院也不能全案裁驳，对适格的被告应继续审理。请求：1.请求依法撤销一审裁定，指定湖南省资兴市人民法院继续审理；2.二审诉讼费用由桂阳县鹿峰街道办事处、桂阳县自然资源局负担。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：一审以部分被告不适格为由裁定驳回桂阳县双流停车场的起诉是否符合法律规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉……（三）错列被告且拒绝变更的”。本案中，桂阳县双流停车场因行政强制行为起诉桂阳县鹿峰街道办事处及桂阳县自然资源局，一审裁定虽认定桂阳县自然资源局不是本案适格被告，但同时亦认定桂阳县鹿峰街道办事处系本案适格被告。依照法律规定除依法驳回对不适格被告即对桂阳县自然资源局的起诉外，对已认定的适格被告桂阳县鹿峰街道办事处应继续审理，而不能全案裁定驳回。故一审法院裁定驳回桂阳县双流停车场的起诉系适用法律错误。 综上，上诉人桂阳县双流停车场请求二审法院指令继续审理的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉解释》第一百零九条一款之规定，裁定如下： 一、撤销湖南省资兴市人民法院（2019）湘1081行初76号行政裁定； 二、本案指令湖南省资兴市人民法院继续审理。 本案不交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 何文捷 审 判 员 谷 敏 审 判 员 王 洪 二〇二〇年四月二十一日 法官助理 罗颖媚 书 记 员 李 谊 附本裁定书所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。