济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终38号 上诉人（原审原告）王茜，女，1968年11月11日出生，汉族，住青岛市市北区。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区综合行政执法局，住所地青岛市银川东路27号。 法定代表人魏福强，局长。 委托代理人毕健，女，该单位工作人员。 委托代理人于文鑫，山东泰成律师事务所律师。 上诉人王茜因诉青岛市崂山区综合行政执法局（以下简称崂山区执法局）行政强制一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7101行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，涉案房屋位于崂山省级自然保护区内（王哥庄街道、曲家庄社区、仰口收费站南侧海边），王茜系涉案房屋的建设人及实际管理人，户籍所在地是青岛市市北区洛阳路5号19号楼2单元201户。 2019年10月10日，崂山区执法局对涉案房屋进行现场勘验，对王茜进行调查询问，并告知其陈述、申辩权。2019年10月23日，崂山区执法局向青岛市崂山区自然资源局、崂山省级自然保护区办公室、青岛市自然资源和规划局崂山规划分局发出《关于对王哥庄街道雕龙嘴、曲家庄、西台等5处宅基地房屋出具相关认定意见的通知》。青岛市崂山区自然资源局作出说明，第一，位于曲家庄社区王茜的别墅，图斑编号370212WTXXXX，不符合土地利用总体规划，规划地类为园地、自然保留地；第二，其未收到审查上报的相关材料，未批准王茜在曲家庄社区建设住宅，王茜占用曲家庄社区集体土地建设住宅，不符合国务院办公厅1999年5月6日下发的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发【1999】39号）第二条：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建设住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”的规定，认定王茜不符合在曲家庄社区申办、占用社区集体土地建设住宅的相关政策要求。崂山省级自然保护区办公室作出说明，其未查到涉案房屋办理过自然保护区相关手续的资料。青岛市自然资源和规划局崂山规划分局作出说明，经查阅其规划审批档案（2000年11月分局成立以来），未发现涉案房屋规划审批档案。2019年11月13日，崂山区执法局根据查明的事实，作出青崂综法责拆字〔2019〕第7057号《责令拆除决定书》并向王茜送达，称王茜未取得《建设工程规划许可证》，在崂山省级自然保护区内（王哥庄街道、曲家庄社区、仰口收费站南侧海边）建设房屋叁处，经崂山区自然资源部门确认，王茜不符合在曲家庄社区申请、占用社区集体土地建住宅的相关政策要求，破坏了自然资源，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一款的规定，依据城乡规划法第六十四条之规定，责令王茜于2019年11月16日前，自行拆除所建违法房屋，并告知王茜，如不服该决定，可在收到决定书之日起六十日内向崂山区人民政府申请行政复议；也可以在六个月内依法向崂山区人民法院提起行政诉讼。王茜对崂山区执法局作出的上述《责令拆除决定书》不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点问题为涉案房屋是否有规划审批手续。 城乡规划法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”青岛市崂山区人民政府于2018年5月10日公布的《关于公布相对集中行政处罚权范围开展综合行政执法工作的公告》（崂政发［2018］3号）载明，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《省委办公厅省政府办公厅关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见》（鲁办发〔2017〕32号）、《中共青岛市委办公厅青岛市人民政府办公厅印发〈关于推进区市综合行政执法体制改革的意见〉的通知》（青办发〔2016〕4号）等法律和文件，经省政府批准，崂山区执法局作为崂山区实施相对集中处罚权的主体，行使的职权包括城乡规划法律法规规章规定的全部行政处罚权及其有关的行政检查权、行政强制措施权。因此，崂山区执法局依法享有对崂山区未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行行政处罚、行政检查、行政强制的职权。 城乡规划法第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”崂山区执法局对王茜位于青岛市王哥庄街道曲家庄社区仰口收费站南侧海边的房屋进行现场勘验、拍照，制作了现场勘验笔录，形成了影像资料，并向王茜调查询问，向青岛市崂山区自然资源局、崂山省级自然保护区办公室、青岛市自然资源和规划局崂山规划分局发函征询意见，认定王茜存在未办理建设工程规划许可证擅自建设房屋的事实，且不符合在曲家庄社区申请、占用社区集体土地建住宅的相关政策，崂山区执法局依据城乡规划法第六十四条的规定作出涉案《责令拆除决定书》并向王茜送达，程序合法、事实清楚、适用法律正确。王茜主张，涉案房屋翻建于1990年，属历史遗留问题，以三十年后的法律规制当时的建设行为不恰当、不合理。崂山区执法局辩称，参照全国人大常委会法制工作委员会《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发〔2012〕20号），“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算，王茜违法行为并未终了，故崂山区执法局有权依照现行法律作出处理。王茜未办理建设工程规划许可证擅自建设房屋的事实一直存在，其违反城乡规划的行为也一直持续并未终了，崂山区执法局依据现行法律作出涉案《责令拆除决定书》并无不当，因此，王茜的主张不成立，对王茜要求撤销涉案《责令拆除决定书》的诉讼请求，原审法院不予支持。 王茜于2020年3月13日向原审法院申请调取青岛市崂山区土地管理局于1991年9月为其审批《集体土地建设用地使用证》的原始档案及有关登记材料，因《集体土地建设用地使用证》与本案无关，故对其申请，依法不予准许。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王茜的诉讼请求，案件受理费50元，由王茜负担。 王茜不服，提出上诉，请求：1.撤销(2020)鲁7102行初36号行政判决；2.撤销青崂综法责拆字〔2019〕第7057号《责令拆除决定书》。理由：1.原审判决认定事实错误。王茜持有的涉案房产“集体土地建设用地使用证”系国家对该土地房产合法性的依法确认。在未经法定程序撤销前，任何组织个人不得侵犯。发证机关崂山区土地管理单位依据事实和法律于1991年发放给王茜，其真实性并没有异议，在调查期间王茜曾提出如职能部门有异议，会配合对该权属证书的真伪鉴定。依照法定程序，确认持有合法权属证明的物权，房产应当先由政府职能部门依法撤销该“物权权属证书”，其后才能够以违法建筑予以处理。在没有经过政府职能部门依法定程序撤销前，不存在由城管部门自行确定的职权。所以崂山区执法局在王茜依然持有“合法物权证”的同时确认为违法建筑，系相互矛盾，程序、实体均违法。2.原审判决适用法律错误。王茜的涉案建筑于1991年翻建居住，城乡规划法2008年实施，根据法不溯及既往原则，不能以现在的法律判定以前的行为。依照当时的法律及法规，王茜为了安全使用、居住的目的翻建行为，完全是合法行为，并且由当时的崂山土地管理部门颁发“集体土地建设用地使用证”予以确认，王茜没有任何过错。 被上诉人崂山区执法局答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。1.涉案房屋没有任何规划审批手续，违法建设事实清楚。崂山区执法局向王茜进行了现场勘验、调查询问并制作了相关笔录，本案涉案建筑经自然保护区办公室、自然资源局、规划局等有权部门认定，没有任何规划审批手续，违法建设事实清楚。2.崂山区执法局作出相关文书程序合法，无不当之处。在涉案建筑经有权部门认定情况下，向王茜作出《责令拆除决定书》、《行政强制执行事先催告书》、《代履行决定书》、《代履行催告书》并向王茜送达，程序合法。3.王茜持有的所谓“集体土地建设用地使用证”合法性及真实性存在重大疑问。其所谓证件上地址、四至不清，证件编号、图号、土地等级为空白，宗地图上描图者、校核者为空白。从其形式内容看，其用地面积为321平方米，违反《中华人民共和国土地管理法》第九条、第六十二条关于农村村民才可拥有宅基地、一户一宅、最大面积不得超过166平米的强制性规定。4.本案并不违反法不溯及既往原则。根据《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）文件，涉案房屋违法建设处于存续状态，向其下达相关文书并不违反“法不溯及既往”原则。且无论是之前的《中华人民共和国城市规划法》还是现在的城乡规划法都规定了王茜应当办理相应的规划审批手续，本案并不违反“法不溯及既往”原则。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。本院依法进行了书面审查。经审查，同意原审法院查明的事实。 本院认为，本案的争议焦点为崂山区执法局对王茜作出的涉案《责令拆除决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确。 关于涉案房屋是否为违法建设的问题。城乡规划法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，崂山区执法局经现场勘验、调查询问，王茜没有在法定期限内提交涉案建筑物的规划审批等手续，崂山区执法局又向崂山区自然资源局、崂山省级自然保护区办公室、青岛市自然资源和规划局崂山规划分局函询，也未查询到涉案建筑物的规划审批手续。由此，崂山区执法局认定涉案建筑物为违法建筑并无不当。 关于涉案《责令拆除决定书》适用法律是否正确的问题。根据《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号），违反规划许可，因其带来的违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为是继续状态。本案中，涉案建筑物系无规划审批手续的建筑，违反城乡规划的事实始终存在。崂山区执法局依据城乡规划法第四十条第一款、第六十四条的规定责令王茜限期拆除房屋并无不当。王茜主张“根据法不溯及既往原则，不能以现在的法律判定以前的行为”的上诉理由，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。王茜的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王茜负担。 本判决为终审判决。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年四月二十一日 法官助理李燕 书记员陈晓晗