吉林省四平市中级人民法院行政判决书（2020）吉03行终24号上诉人（原审原告）杨忠富，男，1959年6月24日出生，户籍地吉林省四平市。委托诉讼代理人杨桂芳，汉族，户籍地吉林省四平市。被上诉人（原审被告）四平市公安局红嘴经济技术开发区公安分局，住所地吉林省四平市红嘴经济技术开发区兴红路。负责人王峰，局长。委托诉讼代理人岳军。委托诉讼代理人张濯岩。上诉人杨忠富因治安行政处罚一案，不服四平市铁西区人民法院（2019）吉0302行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨忠富及其委托诉讼代理人杨桂芳，被上诉人四平市公安局红嘴经济技术开发区公安分局（以下简称红开公安分局）的委托诉讼代理人岳军、张濯岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明：2010年，四平红嘴经济技术开发区因项目建设用地对杨忠富家的院落进行征拆补偿，但杨忠富认为补偿不合理开始上访。2011年9月29日至2018年12月13日，原告杨忠富到国家信访局及住房和城乡建设部上访254次，均不受理。期间，红嘴经济技术开发区房屋土地征收经办中心已对上访人杨忠富作出答复。2019年10月8日，原告杨忠富继续进京在国家信访局登记信访。2019年10月14日，被告红开公安分局呈请四平市公安局审批，对原告杨忠富寻衅滋事指定管辖。2019年10月15日，被告红开公安分局依法履行了接处警登记、受案登记、询问杨忠富等法定程序及告知义务，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，作出四公（红开）行罚决字〔2019〕6号行政处罚决定书，给予杨忠富行政拘留十五日，并处罚款800元。一审法院认为：被告红开公安分局作为县级以上地方人民政府公安机关，经上级机关四平市公安局指定管辖，有权负责行政区域内的治安管理工作。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，“由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。由于原告杨忠富未能提供出切实有效的在北京租住的证据依据，故原告杨忠富认为被告红开公安分局没有管辖权的主张，一审法院不予支持。《信访条例》第十四条第二款规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”第十六条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”原告杨忠富因征迁问题，在相关部门已经答复或作出不再受理意见后，仍进京向国家信访局信访登记。《信访条例》第二十条第四款规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的。”原告杨忠富在国家信访局不再受理的情况再次提出信访，该行为已构成寻衅滋事，被告红开公安分局在依法作出行政处罚时，履行了受案、询问、调查、告知等法定程序，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条（四）项及《公安机关办理行政案件程序规定》等相关规定。被告红开公安分局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分，程序合法，适用法律正确。原告杨忠富未能向一审法院提供切实充分的反驳证据依据，其向一审法院主张确认被告红开公安分局作出的四公（红开）行罚决字〔2019〕6号行政处罚决定书违法，应予撤销的诉请，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨忠富的诉讼请求。上诉人杨忠富上诉称：2019年10月14日19时40分，上诉人在北京市昌平区××镇家中休息时，红开公安分局多人强行闯入，将上诉人在家中抓捕，后专车送到红开公安分局,一直关押到2019年10月15日。当时家人有报警。上诉人认为：1.红开公安分局提供的证据不能证明上诉人于2011年9月29日至2019年10月14日间违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定；2.没有法律规定2019年10月8日为特定不能上访时间；3.杨忠富户籍地为铁西区平西乡条子河村，红开公安分局无管辖权；4.杨忠富居住地为北京市昌平区××镇，红开公安分局无管辖权；5.即使杨忠富在国家信访局有违法行为，但因违法行为地在北京市，红开公安分局也无管辖权和处罚权；6.《公安机关办理行政案件程序规定》只是公安部部门规章，不应当作为治安管理处罚行政管辖权依据；7.上诉人是2011年9月29日进京上访，不存在越级上访一说，况且越级上访并不是寻衅滋事，越级上访不违反《行政处罚法》和《治安管理处罚法》等法律法规；8.案涉行政处罚决定违法，越级上访、2018年12月17日红开公安分局认定的所谓寻衅滋事不能作为案涉行政处罚决定的法定依据；9.《治安管理处罚法》相对于《行政处罚法》是特别规定和新规定，应优先适用《治安管理处罚法》，红开公安分局依据《行政处罚法》的处罚程序作出案涉行政处罚决定，程序违法，适用法律错误；10.红开公安分局未提供证据证明，北京警方认定上诉人存在应当受治安管理处罚的非法信访行为；11.红开公安分局没有证据证明上诉人在北京有扰乱公共场所秩序的行为；12.红开公安分局非法限制上诉人人身自由，非法抄家和扣押上诉人私有合法财产。综上，红开公安分局对上诉人的户籍地、居住地、发生地均不享有行政管辖权，案涉行政处罚决定书是没有证据、没有法定依据的处罚决定，请求二审法院：1.撤销四平市铁西区人民法院（2019）吉0302行初51号行政判决；2.撤销红开公安分局四公红开行罚决字〔2019〕6号。被上诉人红开公安分局答辩称：1.《公安机关办理行政案件程序规定》是公安机关执法依据，根据程序规定第十条，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，居住地包括户籍所在地和经常居住地。上诉人户籍所在地是吉林省四平市××区，四平市公安局具有管辖权，四平市公安局指定被上诉人管辖，此案的审批人是四平市公安局常务副局长朱君，所以被上诉人具有管辖权。2.2019年6月12日，被上诉人在工作中发现上诉人多次到国家信访局和住房和城乡建设部门越级上访。红嘴经济技术开发区房屋土地征收经办中心就上诉人上访事项于2018年12月10日已明确答复上诉人，对于上诉人的上访诉求该单位不予支持。上诉人就此事项多次进京越级访，上诉人于2017年3月6日到北京中南海非访一次，并被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2017年3月6日至2018年12月17日，上诉人到国家信访局以及住房和城乡建设部越级访百余次，有关信访部门不予受理。2018年12月17日，被上诉人做出四公（红开）行罚决字〔2018〕59号《行政处罚决定书》，因寻衅滋事将上诉人行政拘留十五日。拘留释放后，上诉人不思悔改，从2018年至2019年6月，继续到国家信访局以及住房和城乡建设部越级上访3次，有关信访部门均不予受理。上诉人无事生非、制造事端，被上诉人于2019年做出四公（红开）行罚决字〔2019〕3号《行政处罚决定书》，给予杨忠富行政拘留十五日，并处罚款捌佰元的行政处罚。拘留释放后，上诉人不思悔改，从2019年6月至2019年10月，又进京越级上访多次，有关信访部门均不予受理。上诉人无事生非，制造事端，被上诉人于2019年10月15日做出四公（红开）决字〔2019〕6号《行政处罚决定书》，给予上诉人行政拘留十五日，并处罚款捌佰元的行政处罚。以上违法事实有违法嫌疑人的陈述笔录、杨忠富户籍信息，四平市信访局信访件查询、四公（红开）行罚决字〔2018〕59号《行政处罚决定书》、四公（红开）行罚决字〔2019〕3号《行政处罚决定书》等证据证实。3.根据上诉人的违法行为，被上诉人作出《四平市公安局案件指定管辖审批表》、四公（红开）受案字[2019]第59号《受案登记表》、《公安行政处罚告知笔录》、四公（红开）决字〔2019〕第6号《行政处罚决定书》、四公（红开）行拘通字[2019]第7号《拘留家属通知记录》、《送达回执》等。综上，被上诉人的行政处罚行为合法正确、程序合法。本院查明事实与一审基本一致。本院另查明，2017年3月6日，杨忠富在中南海周边信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2018年12月17日，红开公安分局作出四公（红开）行罚决字〔2018〕59号《行政处罚决定书》，给予杨忠富行政拘留十五日，并处罚款捌佰元的行政处罚。2019年6月13日，红开公安分局作出四公（红开）行罚决字〔2019〕3号《行政处罚决定书》，给予杨忠富行政拘留十五日，并处罚款捌佰元的行政处罚。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定...”据此，被上诉人红开公安分局具有作出治安行政处罚的法定职权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外……居住地包括户籍所在地、经常居住地。经常居住地是指公民离开户籍所在地最后连续居住一年以上的地方，但在医院住院就医的除外……”。《中华人民共和国治安管理处罚法》授权国务院公安部门规定治安案件的管辖问题。因此，上诉人主张《公安机关办理行政案件程序规定》只是公安部部门规章，不应当作为治安管理处罚行政管辖权依据的上诉理由不能成立。本案中，虽然上诉人的违法行为地发生在北京市，但违法行为地公安机关并未受理此案，上诉人居住地位于四平市公安局辖区内，四平市公安局有权指定被上诉人受理此案，被上诉人依据指定管辖对上诉人违反治安管理处罚法的行为进行处罚符合法律规定，上诉人在二审庭审提交的工作证（复印件）、四平市铁西区平西乡条子河村民委员会出具的证明，欲证明被上诉人无管辖权的上诉理由不能成立。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：…（四）其他寻衅滋事行为。”本案中，上诉人因征收补偿问题多次上访，被予以训诫、两次行政拘留后，于2019年10月8日到国家信访局越级上访，其行为违反了《信访条例》的规定，扰乱了正常的信访秩序。被上诉人受理案件后经过调查取证、询问、告知等法定程序，对上诉人作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，裁量幅度适当，应予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨忠富负担。本判决为终审判决。审判长 于 涛审判员 李本直审判员 张英男 二〇二〇年四月二十一日（法官助理 马 骏书记员 陈 坤