浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙09行初34号 原告浙江海博投资发展有限公司，住所地浙江省舟山市普陀区沈家门街道食品厂路103号601、602室。 法定代表人孟永清，总经理。 委托代理人（特别授权代理）蔡阳敢，浙江楷泽律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）冯弋恬，浙江楷泽律师事务所律师。 被告舟山市普陀区人民政府，住所地浙江省舟山市普陀区东港街道昌正街169号。 法定代表人潘晓辉，区长。 出庭负责人马长青，副区长。 委托代理人（特别授权代理）徐舟波，浙江星岛律师事务所律师。 原告浙江海博投资发展有限公司（以下简称海博公司）与被告舟山市普陀区人民政府（以下简称普陀区政府）其他行政协议一案，本院于2019年6月27日作出（2019）浙09行初24号行政裁定，认为该起诉不符合行政诉讼受理条件，对该起诉不予立案；原告海博公司不服，向浙江省高级人民法院（以下简称省高院）提起上诉，省高院于2019年10月31日作出（2019）浙行终1335号行政裁定，撤销本院（2019）浙09行初24号行政裁定，指令本院予以立案。本院于2019年11月11日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年12月17日公开开庭审理了本案。原告海博公司的法定代表人孟永清及委托代理人蔡阳敢、冯弋恬，被告普陀区政府副区长马长青及委托代理人徐舟波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告海博公司诉称，被告于2014年7月10日与原告签订《框架协议》,同意将普陀海洋文化创意产业园区一期规划内的土地和建筑整体交由原告负责经营。范围包括120亩的文化用地、园区配套的岸线和全部码头、33000平方米的建筑、鲁家峙肚脐山灯塔及其附属建筑、沈家门原旅游码头及其附属建筑约500平方米，经营期限为20年。同时被告在《框架协议》中明确，具体项目运行内容需在下步予以专门的深化，由其指定的第三人另行与原告签订协议。2014年12月25日，案外人舟山东海岸投资置业有限公司（以下简称东海岸公司）与原告签订了《普陀海洋文化创意产业园区一期经营管理协议》（以下简称《一期经营管理协议》），约定于2016年1月1日起将位于普陀区沈家门街道鲁家峙岛后泥山嘴区块的园区一期（约70亩）上的建筑和附属设施（附属设施包括园区一期规划实施的四个码头泊位），整体交给原告用于海洋文化产业园区的使用和经营管理，期限为20年，即至2035年12月31日。上述两份协议内容所指向的标的一致，作为一个行为的系列履行是不可分割的有机体，可以并应该通过行政诉讼一揽子解决。原告依据上述两份协议对被告提起了行政诉讼，舟山市中级人民法院（以下简称舟山中院）及省高院在两审审理中支持了东海岸公司的主张，将该两份协议割裂，认为东海岸公司与普陀区政府无关联关系。遵从生效裁判文书的结论，《一期经营管理协议》并非原、被告双方《框架协议》的延伸，则可认定被告未履行与原告签订的《框架协议》，即被告既未履行框架协议中指令有关部门就案涉项目与原告签订协议的约定，也未履行框架协议中建筑及设施的交付义务。而原告在《框架协议》签订后依约开展了系列招商工作，并对案涉项目进行了大量投资建设，现因被告在《框架协议》履行中的不作为，致使案涉项目继续经营受阻，给原告造成了重大损失。故向本院提起行政诉讼，请求：一、依法判令被告继续履行《框架协议》；二、依法判令被告按约交付《框架协议》中约定应交付的120亩文化用地、园区配套岸线和全部码头、33000平方米的建筑、鲁家峙肚脐山灯塔及其附属设施、沈家门原旅游码头及其附属建筑约500平方米等全部建筑及设施；三、依法判令被告承担因其不依约履行《框架协议》而产生的损失暂计15000000.00元；4.由被告承担本案诉讼费用。 原告海博公司向本院提交并于庭审中出示的证据为（均系复印件或复制件）： 1.《框架协议》，拟证明原被告签订行政协议；被告在该协议中明确具体项目内容需在下步予以专门深化，被告将指定或授权案外人与原告签订协议的事实；该协议有具体、明确的履行内容。 2.《一期经营管理协议》，拟证明东海岸公司与原告签订协议，该协议系基于原被告前期会谈签订，所指向的标的与《框架协议》完全一致。 3.﹝2015﹞63号《舟山市普陀区人民政府专题会议纪要》，拟证明案外人东海岸公司系受被告指令而履行框架协议；《框架协议》与《一期经营管理协议》是密不可分、相互关联的协议；《框架协议》是行政协议且具有可履行性；被告指令涉案园区相关建筑、码头及附属设施由东海岸公司移交，且尚未将园区大部分建筑物移交原告的违约事实；相关建筑、码头等并非登记在东海岸公司名下，被告通过会议纪要部署履行框架协议，而非简单磋商、促成原告与案外人签约的事实。 4.鲁家峙文化创意园区移交清单（1）、（2）、（3），《园区移交房屋和未移交房屋建筑面积统计表》，拟证明被告未履行《框架协议》及对《一期经营管理协议》的履行进行监督的事实；被告仅部分履行交付义务的事实；被告指令东海岸公司落实《框架协议》约定的交付义务的事实。 5.鲁家峙景观灯塔安全管理移交协议，拟证明《框架协议》具有可履行性；该协议明确所有协议的履行均是《框架协议》的延伸的事实。 6.舟山市港航管理局文件（舟港航许[2017]5号）、普陀海洋文化创意产业园码头改造工程施工图审查专家组意见，拟证明原被告按照《框架协议》履行相关义务的事实。 7.东海岸公司《关于对“普陀海洋文化创意产业园区一期经营管理补充协议（讨论稿）”提出意见的函》（舟东投置[2017]12号）； 8.原告《关于要求尽快交付园区码头的函》（浙海博投字[2017]3号）； 9.原告《关于对“普陀海洋文化创意产业园区一期经营管理补充协议（讨论稿）”意见的回复函》（浙海博投字[2017]4号）； 10.原告《关于要求甲方整体交付园区的函》（浙海博投字[2017]6号）及邮局凭证； 上述证据7-10拟证明被告及东海岸公司未履行交付义务的事实；东海岸公司对涉案项目无决策权，系受被告指令履行涉案协议内容。 11.海博公司2014年事件记录和配套的视频资料（附光盘），拟证明原告按约开展前期招商引资工作，《框架协议》具有可履行性的事实。 12.《关于普陀海洋文化创意产业园区一期项目经营投入及资产评估方案》、《评估咨询委托合同》，拟证明被告及东海岸公司单方违约的事实及给原告造成的损失。 13.《关于成立欢乐海洋大世界项目专项工作组的通知》（普党政办[2017]170号），拟证明被告为成立其他项目而向原告提出终止协议并不予履行交付义务的事实。 14.舟山中院（2018）浙09行初36号行政裁定书； 15.省高院（2019）浙行终459号行政裁定书； 上述证据14、15拟证明两审法院均未对《框架协议》性质进行认定，未对被告在案涉项目中作出的行政行为、履行行为进行认定；割裂《框架协议》与《一期经营管理协议》之间内在的延续性，忽略通过民事诉讼处理必将遗漏被告这一根本履约主体，将使《框架协议》置于无人处理的境地的事实。 16.舟山市普陀海洋文化创意产业园区整体运营招商文件，拟证明涉案项目系被告所主导，《框架协议》作为行政协议具有可履行性，《一期经营管理协议》系《框架协议》的延伸。 17.码头委托管理协议、码头现场照片、电话联系记录、房屋租赁合同，该组证据拟证明被告不依约履行给原告造成的损失。 被告普陀区政府辩称，一、原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件。1.本案不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。涉案《框架协议》对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。2.原告提起本案诉讼构成重复起诉。从本案诉状内容对比（2018）浙09行初36号行政案件，后诉与前诉的当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求相同或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉的裁判结果，构成重复起诉。3.原告提起本案诉讼前，舟山市普陀区人民法院（以下简称普陀法院）受理了东海岸公司与原告有关《一期经营管理协议》纠纷的民事案件，现已作出一审判决，原告也已提起上诉，原告的合法利益可以在民事诉讼中解决。4.原告起诉已超过法定起诉期限。原告在2017年11月即已知道其要起诉的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。原告应当在2018年5月前起诉，现已超过法定起诉期限。二、被告已按《框架协议》约定开展了相关工作。退一步讲，即便《框架协议》有涉及被告需要履行的内容，被告在《框架协议》签订后，通过前期招商等工作，促成东海岸公司与原告签订《一期经营管理协议》，被告已履行了《框架协议》约定的内容。三、原告提出的赔偿请求缺乏基础。基于前述诸点理由，原告的赔偿诉请缺乏请求权基础，应予以驳回。综上，请求驳回原告起诉或全部诉讼请求。 被告普陀区政府向本院提交了以下证据（均系复印件）： 1.行政起诉状，拟证明原告本案诉请内容与2018年10月23日诉请内容相同，2017年11月可视为起诉期限计算的时间节点； 2.《一期经营管理协议》，拟证明原告与被告签订《框架协议》后，又与东海岸公司签订了《一期经营管理协议》，《一期经营管理协议》对所涉土地、建筑等交付内容与原告的经营管理权利义务进行了明确、具体的约定； 3.舟山中院（2018）浙09行初36号行政裁定书、省高院（2019）浙行终459号行政裁定书，拟证明前诉已裁决确定原告针对《框架协议》与《一期经营管理协议》提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围，予以驳回； 4.普陀法院（2018）浙0903民初2096号民事判决书及民事上诉状，拟证明原告在与东海岸的民事诉讼中已提起反诉，一审法院已作出判决，开庭审理时处于上诉之中，原告的权益可在该民事诉讼中予以救济； 5.《普陀海洋文化创意产业园区二期合作开发投资协议》（以下简称《二期合作开发投资协议》），拟证明原告与被告签订《框架协议》后，又与原舟山市普陀建设投资有限公司（以下简称原普陀建投公司）签订了《二期合作开发投资协议》； 6.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，拟证明被告具有管理本行政区域内文化建设事业等的职权； 7.《舟山市普陀海洋文化创意产业园区整体运营招商文件》、原告《整体运营招商活动申请文件》，拟证明在《框架协议》签订后，原舟山市普陀区经济合作与招商局（以下简称原普陀区招商局）要求中标者与东海岸公司及原普陀建投公司签订《一期经营管理协议》及《二期合作开发投资协议》，原告向原普陀区招商局递交了申请文件，对招商文件进行了响应。 8.舟山中院（2019）浙09民终728号民事判决书，拟证明生效民事判决认定被诉《框架协议》仅为磋商性文件，并未在原被告之间确立实质性的权利义务关系，原告与东海岸公司就园区运行的权利义务关系终止。 经庭审和庭后组织质证，对原告提供的证据，被告认为：除对证据11、12、17的真实性、合法性有异议外，对其他证据的真实性、合法性均无异议，但对证据的关联性及证明目的均提出异议。对被告提供的证据，原告认为：对证据3的真实性、关联性无异议，但该案已经提起再审，其合法性由最高人民法院再审裁判予以认定；证据8的真实性、合法性无异议，但关联性、证明目的均有异议；对被告提交的其他证据三性无异议，但对证明目的均有异议。本院认为，本案系原告因认为被告未履行《框架协议》提起的行政诉讼，原告未提供证据证明东海岸公司系受被告委托与原告签订《一期经营管理协议》，故原告与东海岸公司关于履行《一期经营管理协议》的相关内容与本案不具有关联性，对原告提供的证据4-13、16、17不予确认；对原告提供的其他证据三性予以确认，证明目的将结合被告提供的证据在裁判理由中综合予以阐述。对被告提供的证据三性予以确认，证明目的将在裁判理由中综合予以阐述。 经审理查明，2014年7月10日，原告作为乙方与作为甲方的被告签订《框架协议》，内容为：“根据国家相关法律法规，经甲乙双方平等协商，现就乙方经营普陀海洋文化创意产业园区项目的有关事宜，达成如下意向协议：一、甲方同意将普陀海洋文化创意产业园区一期规划内的土地和建筑整体由乙方负责经营。范围包括120亩的文化用地、园区配套的岸线和全部码头、33000平方米的建筑、鲁家峙肚脐山灯塔及其附属建筑、沈家门原旅游码头及其附属建筑约500平方米；经营期限为20年，其中免租期为不低于10年；国家、省市区各级政府原有的文化园区的扶持政策，乙方都应充分享有。二、双方同意普陀海洋文化创意产业园区的文化定位和旅游定位，乙方的经营活动必须保持园区对文化创意产业的规划定位，要按照环境和旅游的要素进行规划布局，特别是肚脐山的海洋文化民宿的投资兴建，应在提交规划报政府批准后积极实施；使其成为集文化、产业于一体的海洋旅游综合体。三、甲方同意乙方对园区产业的定位，乙方要在园区进行文化定位的同时，发展以海钓产业为重点的海洋经济，以产业的收入来反哺园区的抽象文化，使其形成良性循环。四、甲方赞同乙方为了做大园区的产业功能所提出的其他要求，具体内容需在下步予以专门的深化，另行与有关部门签订协议。对于园区的二期留地规划和企业深度扩展计划，乙方需要提供详细规划供区政府下步决策。五、本意向协议签署后，乙方可开始进行园区前期招商运作和产业培育。六、本协议未尽事项，由甲乙双方另行商定。七、本协议一式四份，甲乙双方各二份。八、本协议双方签字后生效。”2014年12月，原普陀区招商局发布《舟山市普陀海洋文化创意产业园区整体运营招商文件》，对普陀海洋文化创意产业园区整体运营项目进行招商，原告提交申请文件进行响应。2014年12月25日，原告作为乙方与作为甲方的东海岸公司签订《一期经营管理协议》，约定甲方将位于普陀沈家门街道鲁家峙岛后泥山嘴区块的园区一期（约70亩）上的建筑物和附属设施整体交给原告用于海洋文化产业园区的使用和经营管理。同日，原告与原普陀建投公司签订《二期合作开发投资协议》，约定原普陀建投公司取得普陀区沈家门街道鲁家峙岛后泥山嘴区块的园区二期地块（约40亩）的土地使用权后，交由原告进行工程建设施工、经营和管理。该协议第四条第1项约定：在本协议签订一年后，原普陀建投公司未能取得园区二期地块，则该协议自行中止，双方另有约定的除外。《一期经营管理协议》履行过程中，东海岸公司认为原告存在根本性违约行为，于2018年6月8日向普陀法院提起民事诉讼，要求解除与原告签订的《一期经营管理协议》，并判令原告返还东海岸公司已交付的全部园区建筑物和附属设施。该案审理过程中原告提起反诉，请求法院判令东海岸公司继续履行《一期经营管理协议》，并立即移交该协议约定的全部房屋建筑及附属设施。普陀法院于2019年10月14日作出（2018）浙0903民初2096号民事判决，判决内容为：一、解除海博公司与东海岸公司于2014年12月25日签订的《一期经营管理协议》；二、海博公司于该判决生效之日起六十日内向东海岸公司腾退并返还位于舟山市××家门街道××家××岛后泥山嘴区块海洋文化创意产业园区××期建筑面积为10883.58平方米的建筑物及其附属设施；三、驳回海博公司的反诉诉讼请求。海博公司与东海岸公司不服，均向本院提起上诉。本院经审理后于2020年2月11日作出（2019）浙09民终728号民事判决，驳回上诉，维持原判。 另查明，2018年10月25日，在海博公司与东海岸公司前述民事诉讼一审审理期间，海博公司作为原告以普陀区政府为被告向本院提起行政诉讼，诉讼请求为：一、依法判令被告继续履行《框架协议》及其指定的东海岸公司与原告签订的《一期经营管理协议》；二、依法判令被告与东海岸公司交付《一期经营管理协议》中约定交付的全部建筑及附属物；三、依法判令被告承担逾期交付房屋建筑及附属物的违约责任，并赔偿原告因被告及东海岸公司单方要求解除《一期经营管理协议》而产生的全部损失暂计180426744.45元；4.由被告承担诉讼费用。本院于2019年1月29日作出（2018）浙09行初36号行政裁定，驳回海博公司的起诉。海博公司不服，向省高院提起上诉，省高院于2019年5月17日作出（2019）浙行终459号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，本案系原告海博公司因认为被告普陀区政府未按约定履行《框架协议》而提起的行政协议之诉。根据双方当事人的诉辩意见及证据材料，本院对本案争议焦点归纳并分析如下： 一、本案是否符合行政诉讼法定起诉条件。行政协议系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案双方签订的《框架协议》，系被告普陀区政府作为地方一级人民政府，为促进当地经济发展进行招商引资而与原告签订的招商引资意向协议，从该协议约定的权利义务内容看，具备行政协议的基本特征。原告认为被告未按约履行被诉《框架协议》,有权提起行政诉讼。行政协议既有行政性又有协议性，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，可以参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案原告在2014年7月10日与被告签订《框架协议》后，因东海岸公司于2018年6月8日向普陀法院提起要求解除《一期经营管理协议》的民事诉讼后，才明确知道被告普陀区政府不再履行被诉《框架协议》，且其于2018年10月25日已就该《框架协议》提起过行政诉讼，可视为诉讼时效的中断，故原告于2019年6月24日提起本案诉讼并未超过《民法总则》关于诉讼时效的规定。另，本案并未构成重复起诉，对此省高院已在（2019）浙行终1335号行政裁定中予以认定。综上，原告提起本案诉讼符合法定起诉条件，被告普陀区政府提出本案不符合法定起诉条件的抗辩意见，不予采纳。 二、被告普陀区政府是否履行了《框架协议》约定的义务。从《框架协议》的内容看，被告应履行的义务主要为：第一，同意将普陀海洋文化创意产业园区项目交由原告经营，并约定了经营范围；第二，对原告可以享有各级政府原有的文化园区扶持政策作出了承诺。但《框架协议》对原告如何取得经营范围内的不动产、经营园区项目的权利义务并未作具体约定。双方也均认可，根据《框架协议》第四条规定，该协议中涉及的权利义务内容需通过原告与有关部门另行签订协议进一步明确。故《框架协议》应是原告与被告达成的由原告对普陀海洋文化创意产业园区项目进行经营的意向性协议，而非具体的项目经营管理协议。被告根据《框架协议》应履行的义务，应为促成原告与有关部门达成经营管理协议，从而使原告取得《框架协议》中约定项目的经营权；在原告经营过程中，同意其享有各级政府原有的文化园区的扶持政策。 根据审理查明的事实，原告与被告签订《框架协议》后，通过响应原普陀区招商局的招商公告，分别与东海岸公司、原普陀建投公司签订了《一期经营管理协议》及《二期合作开发投资协议》，该两份协议对《框架协议》中涉及的经营项目如何运营、约定经营范围内的不动产如何交付、签约双方的权利义务及违约责任等内容作了明确的约定。故可以认定，被告在签订《框架协议》后，通过由原普陀区招商局发布招商文件的形式，促成原告分别与东海岸公司、原普陀建投公司签订《一期经营管理协议》及《二期合作开发投资协议》，履行了其在《框架协议》中约定的促成原告经营普陀海洋文化创意产业园区项目的义务。关于《框架协议》中被告同意原告享有各级政府原有文化园区扶持政策的内容，原告虽主张被告未履行该义务，但并未提供相应的证据予以证明。综上，被告普陀区政府已按《框架协议》约定履行了相应的义务，不存在违约行为。原告提出的要求被告继续履行《框架协议》，交付土地、建筑物等不动产及承担损失赔偿责任的诉讼请求不具有事实和法律依据，本院不予支持。案件审理过程中，原告向本院提出评估申请，对其损失金额进行评估。因原告提出的被告违约事实不成立，故该评估已无必要，对原告提出的评估申请本院不予准许。 三、本案原告提出的诉请为判令被告履行《框架协议》，交付120亩文化用地等不动产并承担损失赔偿责任，但在庭审审理中，原告表示其要求被告交付的不动产与其基于《一期经营管理协议》要求东海岸公司交付的不动产内容一致，《一期经营管理协议》未约定交付的约40亩土地经营权其也不再向被告主张。故原告提起本案诉讼，要求被告履行《框架协议》，交付土地、建筑物等不动产，实质系要求被告履行原告与东海岸公司签订的《一期经营管理协议》。但关于《一期经营管理协议》是否应当继续履行，在东海岸公司与原告的民事诉讼中，普陀法院已在（2018）浙0903民初2096号民事判决中对该问题作出了判定，本院（2019）浙09民终728号生效判决予以维持。原告如认为其因《一期经营管理协议》未履行产生了损失，可以通过民事诉讼等途径进行主张。 综上，《框架协议》系被告普陀区政府作为地方一级人民政府，为促进经济发展而与原告签订的招商引资意向协议，其已通过促成原告与东海岸公司、原普陀建投公司另行签订协议的方式履行了《框架协议》约定的义务，原告要求被告履行《框架协议》，交付土地等不动产并承担损失赔偿责任不具有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告浙江海博投资发展有限公司的全部诉讼请求。 案件受理费111800元，由原告浙江海博投资发展有限公司承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 周红兵 审 判 员 周 杰 审 判 员 张 静 二〇二〇年四月十六日 法官助理方园 代书记员 斯洲慧