山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁15行终56号 上诉人（原审原告）：李正河，男，1961年5月5日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 上诉人（原审原告）：李滕，男，1991年1月3日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 上诉人（原审原告）：李建，男，1994年8月1日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 上诉人（原审原告）：李金兰，女，1937年3月12日出生，住聊城市东昌府区。 上诉人（原审原告）：李正东，男，1982年1月1日出生，住聊城市东昌府区。 共同委托代理人：秦彦峰，北京中师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：聊城市人民政府。住所地：聊城市东昌府区东昌路24号。 法定代表人：李长萍，代市长。 委托代理人：张丽芬，聊城市司法局工作人员。 委托代理人：王善鲤，聊城市司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）：聊城经济技术开发区管理委员会。住所地：聊城市东昌路107号。 法定代表人：杨广平，主任。 委托代理人：甄天伦，山东万航律师事务所律师。 上诉人李正河、李滕、李建、李金兰、李正东因与被上诉人聊城市人民政府、山东省聊城经济技术开发区管理委员会土地补偿、行政复议一案，不服聊城市东昌府区人民法院(2019)鲁1502行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：原告李滕等五人系蒋官屯街道办事处李行村村民。2018年5月31日，被告市政府作出《关于拟征收蒋官屯街道李行等村土地的通告》（聊政通〔2018〕22号），对拟征收土地的位置、范围、权属、用途及拟征收土地补偿标准及其他事项作出了规定。其中，“拟征收土地补偿标准”规定：土地征收补偿安置费按照山东省人民政府《关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》（鲁政字[2015]286号）公布的聊城市征地区片综合地价标准执行。本次共涉及1个区片，Ⅱ级区片每亩补偿5.8万元；农用地地上附着物及青苗按每亩1.4万元包干方式补偿，面积依据有关各方签字确定的《土地征收勘测调查清单》为准;居民住宅、工矿企业及其他建筑设施按照聊城经济技术开发区房屋征收管理办公室与产权人签订的拆迁补偿安置协议予以补偿。被征收土地村（居）的具体土地征收补偿安置方案待勘测调查完成后，由原经开区国土局会同经济技术开发区财政、人力资源和社会保障等有关部门制定并公布。“其他事项”中规定了“对原经开区国土局组织的勘测调查清点确认行为有异议的，可以于其行政行为作出之日起60日内向市政府申请行政复议，行政复议期间，除法定情形外，不停止土地征收的实施”。同年6月5日，原经开区国土局制作了《土地征收勘测调查清单》（2018年11批次），包括李行村土地征收勘测调查登记表、青苗和地上附着物调查登记表。同年7月9日，原经开区国土局作出被诉《拟征补安置方案》。该方案载明该局“会同经开区财政局、经开区社保处拟订了《土地征收补偿安置方案》，已报请开发区管委会研究同意”。被告开发区管委会亦认可该方案经过了其批准。原告李滕等五人对上述方案不服，于同年8月13日向被告市政府提出行政复议申请，该被告于同年10月8日作出聊政复决字（2018）第119号行政复议决定书，驳回原告李滕等五人的行政复议申请。同年10月29日，原告李滕等五人向聊城市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告市政府作出的上述行政复议决定并责令该被告依法受理原告的行政复议申请。聊城市中级人民法院于2019年3月19日作出（2018）鲁15行初179号行政判决书，判决撤销被告市政府作出的聊政复决字（2018）第119号行政复议决定并责令其重新作出行政复议决定。2019年6月3日，被告市政府作出聊政复决字（2018）第119-1号行政复议决定书，以《拟征补方案》制定的补偿标准符合法律规定为由决定维持被告开发区管委会批准作出的《拟征补方案》。原告李滕等五人不服，提起本案诉讼。原告在本案第二次开庭审理过程中提出要求对《山东省土地征收管理办法》、鲁国土资字[2017]356号文件及被告开发区管委会2019年3月25日《关于调整区内综合地价、地上附着物补偿标准的通知》进行合法性审查。在最后陈述时原告明确其诉讼请求为要求撤销被告开发区管委会批准原经开区国土局2018年7月9日作出的《拟征补安置方案》和被告市政府2019年6月3日作出的聊政复决字（2018）第119-1号行政复议决定书，对《山东省土地征收管理办法》和被告开发区管委会2019年3月25日《关于调整区内综合地价、地上除着物补偿标准的通知》进行合法性审查。 原审法院认为：一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政诉讼的受案范围。被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。 本案中，《拟征补安置方案》公示拟征收的土地系五原告所在李行村的集体土地，该方案确定的补偿标准直接影响到作为该村村民的五原告的实体权益，法律赋予了其申请行政复议和行政诉讼的权利，其亦申请了行政复议。在被告市政府作出行政复议决定后，五原告有权利提起行政诉讼，故五原告要求撤销被告开发区管委会批准作出的《拟征补安置方案》及被告市政府作出的聊政复决字（2018）第119-1号行政复议决定书而提起的行政诉讼，属于行政诉讼的受案范围。 二、关于开发区管委会是否是本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条规定，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告。本案中，原经开区国土局作出的《拟征补安置方案》载明“拟订了《土地征收补偿安置方案》，已报请开发区管委会研究同意”，被告开发区管委会亦认可该方案经过了其批准。在原告对《拟征补安置方案》不服提起行政复议后，被告市政府作为复议机关先后作出的两份行政复议决定书均将被告开发区管委会列为被申请人。根据上述规定，开发区管委会是本案适格被告。 三、关于原告要求撤销被诉《拟征补安置方案》及行政复议决定书的问题。《山东省土地征收管理办法》第八条规定，拟征收农民集体所有的土地，市、县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应当包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容。第九条第一款规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当依据本级人民政府发布的征收土地公告，组织勘测定界，并会同财政等有关部门、乡（镇）人民政府或者街道办事处及用地单位，与村民委员会、承包户对拟征收土地的权属、地类、面积以及地面附着物的权属、种类、数量等进行现场调查、清点、核实，填写土地征收勘测调查清单。第十条规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当会同有关部门依据国家和省土地征收补偿安置的有关规定，自勘测调查结束之日起15个工作日内，拟定土地征收补偿安置方案。土地征收补偿安置方案应当包括下列内容：（一）土地的位置、地类、面积；（二）土地征收补偿安置费的标准、数额；（三）地上附着物和青苗的种类、数量及补偿标准、数额；（四）失地人员的具体安置方式；（五）其他补偿安置措施。第十一条市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将拟定的土地征收补偿安置方案，在农村集体经济组织所在地进行公示，公示期不得少于5个工作日。第十九条规定，土地征收补偿安置费的标准，按照省人民政府公布的征地区片综合地价标准执行。征地区片综合地价标准，每3年调整公布一次。第二十条规定，被征收土地地上附着物和青苗的补偿标准，由设区的市人民政府制定，报省人民政府价格、财政、国土资源等有关部门同意后执行。第二十三条规定，实行被征收土地农民社会保障制度。被征收土地农民社会保障资金由政府、集体、个人共同出资。政府出资部分从土地出让收入中予以安排；单独选址项目的政府出资部分，由用地单位承担。政府出资部分原则上不低于社会保障费用总额的30%，并执行下列标准：（一）征地区片综合地价标准为每亩5万元以下的，政府补贴资金不低于每亩1万元；（二）征地区片综合地价标准为每亩5万元至10万元的，政府补贴资金不低于每亩1.5万元；（三）征地区片综合地价标准为每亩10万元以上的，政府补贴资金不低于每亩2万元。本案中，被诉《拟征补安置方案》载明了土地征收补偿安置费标准按照《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价的批复》（鲁政字[2015]286号）公布的聊城经济技术开发区征地区片综合地价标准执行，按照Ⅱ区片5.8万元/亩，地上附着物和青苗按照1.4万元/亩包干补偿。被告开发区管委会对本次征收土地按照1.5万元/亩标准一次性支付社会保障补贴费102.4605万元。以上补偿安置费标准符合法律规定。并且，该方案涉及地上附着物和青苗补偿的土地为水浇地和农村道路，其中水浇地上的青苗为粮食作物，1.4万元/亩的补偿标准明显高于鲁国土资字[2017]356号文件规定的补偿标准。 根据《聊城市中心城区土地利用总体规划（2016-2020）局部图》及《蒋官屯街道永久基本农田保护图》，涉案土地并非基本农田，因此，原告主张涉案土地为基本农田，要求适用基本农田的标准进行补偿理由不成立。《关于拟征收蒋官屯街道李行等村土地的通告》（聊政通〔2018〕22号）载明，居民住宅、工矿企业及其他建筑设施按照聊城经济技术开发区房屋征收管理办公室与产权人签订的拆迁补偿安置协议予以补偿。被告开发区管委会亦在庭审中明确，农村宅基地地上附着物的补偿不适用被诉《拟征补安置方案》。由此，在补偿标准符合法律规定的情况下，应当驳回原告要求撤销《拟征补安置方案》的诉讼请求。 《国务院关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）中规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。据此，当事人对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议）。本案中，原告不服被告开发区管委会批准的《拟征补安置方案》，向被告市政府申请行政复议，被告市政府按照复议程序对补偿标准经过审查，决定维持被告开发区管委会批准的《拟征补安置方案》符合法律规定，其复议程序亦符合法律规定。对原告要求撤销复议决定的诉讼请求依法应当予以驳回。 四、关于原告要求对《山东省土地征收管理办法》和被告开发区管委会2019年3月25日《关于调整区内综合地价、地上附着物补偿标准的通知》进行合法性审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。第二款规定，前款规定的规范性文件不含规章。《山东省土地征收管理办法》属于地方政府规章，依法不属于合法性审查范围。被告开发区管委会2019年3月25日《关于调整区内综合地价、地上附着物补偿标准的通知》中关于地上附着物补偿标准每亩1.4万元明显高于鲁国土资字[2017]356号文件规定的补偿标准，鲁国土资字[2017]356号文件规定的补偿标准亦符合法律规定，故被告开发区管委会按照每亩1.4万元的标准对涉案土地地上附着物及青苗予以补偿并无不当。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告李滕、李金兰、李建、李正东、李正河的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李滕、李金兰、李建、李正东、李正河负担。 上诉人李正河等五人上诉称：一、原审判决对土地性质的认定违法。涉案土地包括基本农田，依据我国《土地管理法》及《基本农田保护条例》之规定，征收基本农田的，要经国务院批准。《拟征补方案》的作出严重违法，上诉人提交的土地承包经营权证书可以充分证明涉案土地为基本农田。被上诉人聊城市人民政府、被上诉人山东省聊城经济技术开发区管理委员会为了降低征收补偿标准，违反土地征收程序，违法否认涉案土地为基本农田。同时，原审法院也不具有对涉案土地是否为基本农田的认定资格，其以被上诉人违反法定程序取来的资料作为认定涉案土地不是基本农田违法。被上诉人在没有提供任何证据证明涉案土地不是基本农田的情况下，原审法院为了证明被上诉人行政行为的合法性，其审判行为严重违法，超越职权，原审判决应当予以撤销。二、原审判决认定的依据与事实不符，严重违法，应当予以撤销。在庭审前，被上诉人提交的证据有：1、《土地征收勘测调查清单》；2、涉案安置补偿方案；3、张贴照片；4、邮单；5、聊城市中级人民法院（2018）鲁15行初179号行政判决书。如证据《土地征收勘测调查清单》：上诉人对该证据发表的质证意见为：上诉人对其真实性合法性及证明目的均不予认可。该调查清单最多是征收人为了征收涉案土地，在未进行实际调查了解的情况下，随意填写的一份表格。其中包括以下几点：a、该调查清单记载内容与事实不符。在涉案土地上，上诉人种植的是小麦，但该清单上填写的却是玉米，对此，被上诉人庭审中予以认可；b、该调查清单上，仅仅有少部分被征收人签字捺印，在被征收人未出具证明或者出庭作证的情况下，不能作为证据使用。这是众所周知的事实，不需要上诉人提交证据；c、在该《土地征收勘测调查清单》上，更没有上诉人的签名捺印；d、在该证据上签名的李正伟不是李行村的法定代表人，其在上面签名行为无效。涉案《拟征补方案》的作出，根本没有经被征地农村集体经济组织和农户确认，三、涉案《拟征补方案》作出的具体程序及实际内容严重违反法律法规规定。涉案《拟征补方案》并未进行组织勘测定界，也没有与土地承包户对拟征收土地的权属、地类、面积以及地面附着物的权属、种类、数量进行现场调查、清点、核实，被上诉人提供的虚假的《土地征收勘测调查清单》充分的说明了这点。四、涉案《拟征补方案》中有关听证的内容违反法律规定。《征收土地公告办法》第九条明确规定，“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”一般情况下，一周只有5个工作日，10个工作日意味着可能有两周的时间。而涉案《拟征补方案》中只规定了5天，严重侵犯了上诉人的合法听证权。《复议决定书》所依据的《山东省土地征收管理办法》属于地方政府规章，《征收土地公告办法》属于部门规章。依法应当优先适用《征收土地公告办法》。依照特别法优于一般法的原则，《征收土地公告办法》是特别就土地征收公告制定的，因此，应当适用《征收土地公告办法》之规定。依据我国《立法法》第九十五条第一款第（三）项之规定，部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。因此，该《拟征补方案》内容违法，涉案复议决定书违法，原审判决违法，应当予以撤销。五、被上诉人聊城市人民政府作出的《行政复议决定书》违法，应予撤销。1、被告聊城市人民政府作出的119号行政复议决定书已经被聊城市中级人民法院作出的（2019）鲁15行初179号《行政判决书》撤销，其本应该对《拟征补方案》从作出的职权、程序、内容方面进行全面审查，而不应该直接作出维持的复议决定。2、涉案《拟征补方案》确定的补偿标准太低，远远不能满足被征收人的现有居住及生活水平。违背了土地征收不降低被征收人现有居住水平的原则。被上诉人提交的《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》鲁政字（2015）286号第一条规定：本征地区片综合地价标准，是指征收一般农用地土地补偿费与安置补助费之和，其他地类以综合地价标准为基础按以下系数调整：农用地中的基本农田1.2；建设用地1.0；未利用地0.8。涉案土地为基本农田，但涉案《拟征补方案》却未按基本农田来补偿。3、涉案的《拟征补方案》的作出程序违法。先补偿后搬迁是法定征收程序。但本案在征地批复还未作出之前，上诉人的房屋就已经被非法强拆。在该种情况下，作出涉案拟征收补偿方案没有任何法律依据和实际意义。程序严重违法的情况下做出的该《拟征补方案》应当被确认为违法或者被撤销。综上，请求撤销原审判决、被诉复议决定和《拟征补方案》。 被上诉人聊城市人民政府未提交答辩状。 被上诉人聊城经济技术开发区管理委员会未提交答辩状。 本院经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为：上诉人诉求撤销被诉《拟征补方案》及被诉行政复议决定的问题。上诉人诉求撤销被诉《拟征补方案》的主要理由为补偿标准过低。根据《拟征补方案》载明的内容，土地征收补偿安置费标准按照《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价的批复》（鲁政字[2015]286号）公布的聊城经济技术开发区征地区片综合地价标准执行，按照Ⅱ区片5.8万元/亩，地上附着物和青苗按照1.4万元/亩包干补偿。被上诉人对本次征收土地按照1.5万元/亩标准一次性支付社会保障补贴费102.4605万元。被上诉人批准的被诉《拟征补方案》补偿安置费标准符合法律规定。被上诉人聊城市人民政府作出的被诉行政复议决定书，决定维持被诉《拟征补方案》亦无不当。针对上诉人提出的其他上诉理由，上诉人在一审中均已提出，一审判决针对上诉人提出的问题，均有针对性的进行了回应。一审判决回应的理由，本院经审查，符合法律规定，并无不当，本院不再重复赘述。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李正河、李滕、李建、李金兰、李正东负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  孟庆杰 审判员  李 扬 二〇二〇年四月十五日 法官助理高世宁 书记员路普光