河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终158号上诉人（原审被告）郑州市市场监督管理局，住所地郑州市二七区大学北路16号。法定代表人李建霞，局长。委托代理人王长青，该局工作人员。委托代理人袁佳胜，河南子恒律师事务所律师。被上诉人（原审原告）悦洋珲，男，汉族，1993年5月6日出生，住郑州市金水区。委托代理人苏东芳，女，汉族，1963年3月10日出生，住址同上。原审第三人郑州科之划网络技术有限公司（以下简称科之划公司），住所地郑州高新技术产业开发区翠竹街6号9幢3单元4层403号。上诉人郑州市市场监督管理局（以下简称郑州市场监管局）因被上诉人悦洋珲诉其工商登记一案，不服河南省郑州市二七区人民法院（2019）豫0103行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经各方当事人同意，通过线上法庭的方式于2020年4月28日公开开庭审理了本案，上诉人郑州市场监管局的委托代理人王长青、袁佳胜，被上诉人悦洋珲的委托代理人苏东芳到庭参加诉讼，原审第三人科之划公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2017年4月14日，第三人科之划公司委托曹先静向被告申请科之划公司设立登记，并向被告提交了公司登记（备案）申请书、法定代表人、董事、监事、经理等身份信息、股东出资情况、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、首次股东决定、企业名称预先核准通知书、公司章程、承诺书、房屋租赁协议等材料。被告经审核认为符合法律规定，于2017年4月18日对科之划公司准予设立登记，并将原告登记为科之划公司的法定代表人、股东及执行董事兼总经理，颁发了营业执照。后原告诉至本院，以案外人伪造其签名，设立登记材料虚假为由，要求撤销涉案工商登记。在案件审理过程中，根据原告悦洋珲的申请，一审法院委托湖北东湖司法鉴定所，对科之划公司工商登记档案中涉及原告悦洋珲的签名是否系其本人书写进行司法笔迹鉴定。经鉴定，第三人公司设立登记时向被告提交的公司登记（备案）申请书、法定代表人信息、首次股东决定、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、公司章程、承诺书（二份）、房屋租赁协议等材料中“悦洋珲”的签名笔迹与原告悦洋珲的样本笔迹均不是同一人所书写。原审认为，被告郑州市场监管局是公司登记的法定行政机关。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。第二十条规定，申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。本案中，科之划公司向被告申请设立登记，并按照上述规定提交了相关材料，被告郑州市场监管局虽然对其申请的材料进行了必要的形式审查，但因申请材料中“悦洋珲”的签名并非原告悦洋珲本人所签，导致被告作出的将原告悦洋珲登记为科之划公司股东及法定代表人的行政行为材料虚假，缺乏事实根据，依法应当予以撤销。关于原告起诉要求撤销被告将原告登记为科之划公司总经理及执行董事的诉讼请求，因公司总经理及执行董事的任命不是登记机关核准登记事项，属于公司的备案行为，故对该项诉讼请求一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：一、撤销被告郑州市场监管局作出的将原告悦洋珲登记为第三人科之划公司法定代表人、股东的行政行为；二、驳回原告悦洋珲的其他诉讼请求。上诉人郑州市场监管局上诉称：一、上诉人作为企业设立登记机关，依法对申请材料履行的是形式审查义务；企业申请设立时，提交的材料齐全、符合法定形式，应予办理工商登记。国务院《注册资本登记制度改革方案》（国发〔2014〕7号）第三部分第（三）项要求“尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查”；《工商总局办公厅关于进一步统一规范企业登记注册管理工作的通知》（工商办字〔2018〕1号）明确要求严格执行“形式审查”制度，“对工商登记环节中的申请材料实行形式审查，提交材料齐全、符合法定形式的应予办理工商登记”、“通过提交虚假材料、冒用他人身份等欺诈手段骗取工商登记的，自行承担相应法律责任。”二、科之划公司申请设立登记时提交的材料符合《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十条及国家工商总局《内资企业登记提交材料规范》等相关规定；上诉人依据《企业登记程序规定》的要求，经过形式审查后，认为材料齐全、符合法律规定的要求，遂依法作出准许设立登记的决定，并办理相关手续。上诉人依法尽到了审慎审查义务，程序符合法律规定，适用法律亦无不当。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十条“设立有限公司，应当由全体股东指定的代表或者共同委托的代理人向公司登记机关申请设立登记。……申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。法律、行政法规或者国务院决定规定设立有限公司必须报经批准的，还应当提交有关批准文件。”《企业登记程序规定》（工商总局令第9号）第九条“登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。”科之划公司提交的设立材料，符合法律法规的规定，材料齐全、形式合法；上诉人依法颁发营业执照，程序合法。三、材料真实性应由申请人负责；申请人提交虚假材料，依法应当由登记机关予以行政处罚，并非必须撤销公司设立登记。1.材料真实性依法应由申请人负责。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”2.申请材料虚假，不等于“材料不齐全、内容不规范。”上诉人批准公司设立登记依法审查的是“材料是否齐全、内容是否规范”，履行的是形式审查法定义务；符合该条件，就依法应当批准设立登记。3.即使鉴定能证明申请材料非被上诉人书写、申请材料虚假，依据《公司法》第一百九十八条及《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条规定，“由公司登记机关责令改正”、“处以五万元以上五十万元以下的罚款”、“情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”以上规定可以看出，申请人提交虚假材料，取得公司登记，登记机关首先应“责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款”；情节严重的，才允许“撤销公司登记或者吊销营业执照”；并非是必须“撤销登记”。4.依据一审判决，仅因申请人提交虚假材料，就判决撤销登记；等同法院以司法判决方式，要求工商登记机关对公司设立承担“实质审查”义务；严重违反了国务院“形式审查”相关规定。四、上诉人依法批准设立登记，尽到法定的形式审查义务，没有任何过错，不应承担本案诉讼费、鉴定费。1.行政机关在公司登记过程中实施的是形式审查，申请材料的真实性由申请人负责；因此笔迹鉴定结果与行政行为是否合法无关。即便最终判决撤销登记，也不应据此否定行政行为的合法性。2.即使判决撤销公司登记，也不意味着行政行为违法；公司登记机关不是一般意义上的败诉方，不应承担诉讼费、鉴定费；鉴定费最终应由提供虚假材料的责任人承担。依据一般的侵权责任承担原理，鉴定费用由当事人自行垫付后，最终可向提供虚假材料的侵权责任人追偿。即便法院最终判决行政机关撤销相应的公司登记，也不一定意味着否定相关行政行为的合法性。因为在行政诉讼中，受害人取得赔偿的前提在于行政机关作出的行政行为因违法而侵害其权益。但是公司登记机关在登记过程中实施的是形式审查，申请材料的真实性由申请人负责，因此笔迹鉴定结果与行政行为是否合法无关；撤销公司登记并不意味着行政行为违法，公司登记机关不是一般意义上的败诉方，不应承担诉讼费、鉴定费。诉讼费、鉴定费最终应由提供虚假材料的责任人承担。对于类似情况，北京市海淀区人民法院曾于（2018）京0108行赔初15号判决书中也作出了同样的解释。法院认为，受害人取得国家赔偿的前提是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权对其合法权益造成了实际损害，此种损害须是现实已经产生或必然产生的，须是直接的，不是间接的；在当事人不服工商设立登记一并提起的行政赔偿诉讼中，其主张赔偿的鉴定费用系为证明设立登记时本人签字虚假所产生的费用，并非由登记机关作出的行政行为而必然导致产生的费用，其所请求赔偿的鉴定费用与登记机关作出的行政行为之间无必然的、直接的因果关系；当事人要求此行政赔偿鉴定费的诉讼主张，没有事实及法律依据。而无锡市中级人民法院（2015）锡行终字第00214号行政判决书，判决结果是由第三人（××）承担鉴定费。综上，请求：1.撤销河南省郑州市二七区人民法院（2019）豫0103行初157号行政判决第一项，改判驳回其诉讼请求；2.被上诉人承担一审诉讼费、鉴定费，二审上诉费。被上诉人悦洋珲答辩称:一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应依法驳回郑州市场监管局的上诉，维持原判。1.原审中，通过被上诉人向原审法院申请鉴定，且提交的湖北东湖司法鉴定所鉴定意见书，能够证明公司登记（备案）申请材料中的签字，并非被上诉人本人所签，工商登记材料系虚假，郑州市场监管局将被上诉人登记为科之划公司的法定代表人、股东及董事兼总经理证据不实，依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，郑州市场监管局对其错误登记行为应予以撤销。2.根据《中华人民共和国公司登记管理条例》规定，公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间。该条规定工商登记机关并非完全的形式审查主义，郑州市场监管局曲解了“形式审查”。3.根据有关规定因申请人隐瞒或提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正，登记机关拒不更改的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。二、原审法院判定的由郑州市场监管局承担的鉴定费、案件受理费有事实和法律依据，应依法驳回上诉。1.《诉讼费用交纳办法》中明确了鉴定费和案件受理费均属于诉讼费用，诉讼费用由败诉方负担，一审法院根据审判结果判决上诉人承担适用法律正确。2.鉴定费用的产生是因为上诉人拒绝更改而产生的，应由上诉人承担。根据有关规定，因申请人隐瞒或提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正，登记机关拒不更改的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为，本案中上诉人在被上诉人提起诉讼时不是积极核查申请材料的真实性，而是简单地将审查责任推给法院，被上诉人为了完成举证责任，迫不得已选择鉴定，增加了鉴定费，鉴定费的产生是因为上诉人拒不更改而产生的，应由上诉人承担。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，维护了法律公正，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人科之划公司未陈述意见。本院经审理查明的事实与一审一致。另查明，因机构改革，原郑州市工商行政管理局的相应管理职责由郑州市场监管局继受行使。本院认为，《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定：“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”第二十条规定：“申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”本案中，郑州市工商行政管理局依照以上规定对科之划公司在申请设立登记时提交的相关材料进行审查后予以核准登记，已经尽到审慎审查的义务。但是因科之划公司在申请登记时提交的有关材料上涉及被上诉人悦洋珲的多处签字并非其本人所签，造成被诉登记行为事实上错误，应当予以撤销。关于案件受理费、鉴定费的承担问题，《诉讼费用交纳办法》第二十九条规定“诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。部分胜诉、部分败诉的，人民法院根据案件的具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额。共同诉讼当事人败诉的，人民法院根据其对诉讼标的的利害关系，决定当事人各自负担的诉讼费用数额。”依据该规定，一审法院确定受理费、鉴定费由上诉人负担并不违反相关规定。本案上诉人登记错误系因原审第三人科之划公司提交虚假材料所致。因此，科之划公司应在其过错范围内承担相应的案件受理费、鉴定费。上诉人在承担以上费用后，可向科之划公司追偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉费50元，由上诉人郑州市市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长 侯 贇审判员 耿 立审判员 付保东二〇二〇年四月三十日书记员 袁鹏燕附录法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。