北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终95号上诉人（一审原告）杜桂芝，女，1960年6月28日出生。上诉人（一审原告）刘殿才，男，1957年11月1日出生。二上诉人共同委托代理人李双龙，北京君颜律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人杨秋生，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人郎克宇，北京观邦律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京凤翔房地产开发有限公司，住所地北京市怀柔区渤海镇怀沙路536号。法定代表人缐怀东，董事长。委托代理人石月，北京砥石律师事务所律师。上诉人杜桂芝、刘殿才因诉被上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）及北京凤翔房地产开发有限公司（以下简称凤翔公司）要求撤销北京市人民政府为凤翔公司颁发的京怀国用(2004)第0161号《国有土地使用证》（以下简称《国有土地使用证》）一案，不服北京市怀柔区人民法院（2019）京0116行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月15日公开开庭审理了本案。杜桂芝、刘殿才及其委托代理人李双龙，市规自委的委托代理人杨秋生、郎克宇，凤翔公司的委托代理人石月到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2005年2月6日，北京市人民政府为凤翔公司颁发《国有土地使用证》，载明：土地使用权人：凤翔公司；坐落：怀柔区某北侧（区委东）；地类：住宅、商业；使用权类型：出让；使用权面积：6224.85平方米；终止日期：住宅2074.03.30、商业2044.03.30。一审法院经审理查明，杜桂芝、刘殿才在怀柔区怀柔镇某村有宅基地一处。2002年3月13日，凤翔公司因开发某项目与原怀柔县怀柔镇某村民委员会（以下简称某村委会）签订了《征地协议书》，该协议载明土地位于某街北侧，东至某街供暖站、南至某街村民住宅、西至怀柔县委、北至原县房地局旧址，并注明不包括原存车管理处，土地共计6.93亩。双方同时约定土地每亩15万元，总价款1039500元，在地上物拆迁之前，凤翔公司将土地总价款向某村委会一次性付清。杜桂芝、刘殿才宅基地在上述征地范围之内。2003年6月22日，北京市人民政府向怀柔区人民政府作出《关于怀柔区城镇批次用地征地的批复》，该批复载明，同意征用怀柔镇某村村庄工矿用地0.4620公顷（6.93亩）；某村村庄工矿用地0.3317公顷（4.98亩）；某村村庄工矿用地0.9648公顷（14.47亩）。以上共计1.7585公顷（26.38亩）。2004年8月31日，原北京市国土资源局作为出让方，凤翔公司作为受让方，双方签订了《北京市国有土地使用权出让合同》，该合同载明出让的宗地项目名称为某住宅项目，类型为商品房，宗地出让面积为6190.323平方米，土地为生地。2004年11月1日，北京市土地利用事务中心为原怀柔区国土房管局权属科出具《发证函》，主要内容为：凤翔公司通过出让方式取得位于北京市怀柔区某北侧（区委东）地块的国有土地使用权，出让宗地面积为6190.323平方米（规划或自测面积，最终以我局实测面积为准）。……请予以办理颁发正式国有土地使用证的有关手续。2004年11月16日，凤翔公司填写了《北京市城镇国有土地登记申请书》，原怀柔区国土局进行了地籍调查，并履行了审批程序。2005年2月6日，北京市人民政府为凤翔公司颁发《国有土地使用证》。2018年12月12日，怀柔区住房和城乡建设委员会为杜桂芝、刘殿才解答拆迁事项时，向杜桂芝、刘殿才出示了涉案《国有土地使用证》。杜桂芝、刘殿才认为该《国有土地使用证》侵害了杜桂芝、刘殿才的合法权益，于2019年4月26日持诉称理由诉至本院，要求撤销《国有土地使用证》。本案在审理过程中，市规自委及凤翔公司坚持答辩和述称意见。另查明，案外人陈某原在某街×号院有一处宅院。涉案《国有土地使用证》中包该宅院，杜桂芝、刘殿才主张该院系未征土地，故《国有土地使用证》权属认定不清。一审法院查明，1990年，原怀柔县公安局治安联防队购买了该宅院作为存车管理处，同时双方协商，如遇其他单位或个人占用、拆迁、改建该院落，同意保留陈某原有宅基地的使用和处置权。1999年，经原北京市审计局怀柔分局审计，原怀柔县公安局将存车管理处移交给原怀柔县市容环卫处（即原怀柔县环境卫生管理处）。原怀柔县公安局及怀柔县环境卫生管理处均未对该处土地办理过变更登记手续，故该土地仍系集体土地。2002年，因凤翔公司开发某项目，凤翔公司及某村委会误以为原存车管理处已变更为国有土地，故双方在《征地协议书》中标注了“不包括原存车管理处”。再查明，2016年4月11日，凤翔公司向某村委会支付了征用土地面积6.93亩的征地费。一审法院经审理认为，原《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”根据上述规定，北京市人民政府具有核发国有土地使用证的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因北京市整合不动产登记职责，市规自委为北京市不动产登记机构，故市规自委是本案适格被告。根据原《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第二十六条第一款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。”本案中，涉案土地首先经北京市人民政府批复，征用某村村庄工矿用地6.93亩，之后凤翔公司以出让方式取得涉案国有土地使用权。市规自委向法庭提交的证据显示，原北京市人民政府为凤翔公司颁发涉案《国有土地使用证》的程序符合原《土地登记规则》的规定，要件齐全，程序合法。关于杜桂芝、刘殿才主张的涉案《国有土地使用证》中包含未征土地一节，凤翔公司与某村委会所签订的《征地协议书》中明确征用土地为6.93亩，该土地数量与北京市人民政府《关于怀柔区城镇批次用地征地的批复》中同意征用某村土地6.93亩相吻合。从涉案土地示意图来看，其土地四至范围包含某街×号院，凤翔公司亦按照6.93亩的土地面积向某村委会支付了征地费。虽然在凤翔公司与某村委会所签订的《征地协议书》中有“不包括原存车管理处”的表述，但该表述系基于土地性质的错误认知，并不影响涉案土地《国有土地使用证》的权属认定。关于杜桂芝、刘殿才主张涉案《国有土地使用证》记载土地面积与出让合同约定出让土地面积不符一节，凤翔公司申请国有土地登记后，原国土部门对涉案土地进行地籍调查，经测量后在《国有土地使用证》中登记实际测量面积并无不妥。综上，杜桂芝、刘殿才要求撤销涉案《国有土地使用证》的请求缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杜桂芝、刘殿才的诉讼请求。杜桂芝、刘殿才不服一审判决，向本院提起上诉，请求：依法撤销一审判决改判支持上诉人的一审诉讼请求；本案一、二审费用由被上诉人承担。其上诉理由为：一、一审法院采信市规自委伪造的、虚假的证据。1.土地登记申请书填写时间是2004年11月16日，土地登记审批表中审查人员初审意见栏中签字时间为2004年12月1日，但《国有土地使用证》的房地平面图落款日期是2002年10月15日。2.凤翔公司在2018年3月31日私自找一个测绘所，重新对某村6.93亩土地进行测量并绘制示意图，一审质证时，市规自委明确表示该示意图与国土局备案的图斑不一致。二、一审法院未全面审查具体行政行为及程序是否合法。1.市规自委提交的证据全部为复印件且没有公章，也并未就不能出示原件作出合理解释。一审法院反而全面采信。2.一审判决书第8页正数第6行至第15行所属是错误的。3.市规自委提供的证明行政行为合法性的证据不足。4.一审法院未审查凤翔公司是否履行《北京市国有土地使用权出让合同》条款。5.一审法院未全面审查具体行政行为。三、一审审判程序违法。一审法官自行调取了有利于凤翔公司的证据，通知上诉人质证但未提前交换证据，未给上诉人发表意见的机会。一审法院审理期限超过法定期限6个月，且在作出判决前未告知上诉人需要延期。四、一审法官明显倾向于凤翔公司，不中立。五、一审判决否定关键证据、偏袒市规自委及凤翔公司。一审法院仅依据凤翔公司提交的涉案土地示意图就判决“并不影响涉案土地《国有土地使用证》的权属认定”没有证据支持，违反法律规定，判决错误。市规自委、凤翔公司同意一审判决，请求二审法院予以维持。市规自委在法定期限内向一审法院提交以下证据：1.《北京市城镇国有土地登记申请书》1份。证明凤翔公司依法向北京市怀柔区人民政府申请国有土地登记。2.《北京市城镇国有土地地籍调查表》1份。证明由当时的怀柔部门进行了地籍调查。3.《北京市城镇国有土地登记审批表》1份。证明在前两份证据基础上，市规自委依法进行审批。4.发证函1份。证明根据前面的申请材料，北京市土地利用事务中心给怀柔区国土房管局权属科发了一个发证函。5.《北京市国有土地使用权出让合同》1份。证明出让方是原市国土局，受让方是凤翔公司。6.北京市人民政府作出的（京政地〔2003〕第186号）《关于怀柔区城镇批次用地征地的批复》1份。证明涉案地块已经被征为国有土地，时间是2003年6月22日。7.北京市城镇国有土地登记法定代表人身份证明书1份、土地登记委托书1份、身份证复印件2份。证明企业在申请办理土地登记时提交的材料。杜桂芝、刘殿才在指定期限内向一审法院提交以下证据：1.《房产所有证》、北京市房屋登记表（平房）、北京市公安局怀柔分局龙山派出所出具的证明各1份。证明杜桂芝、刘殿才具备主体资格。2.《征地协议书》1份。证明涉案土地使用证书不应包含原存车管理处，即现在的某街47号。3.征地结案表及北京市第三中级人民法院作出的（2017）京03民终2565号《民事判决书》各1份。证明北京市第三中级人民法院查明的事实，在未支付征地补偿款的情况下，出具的虚假征地结案表骗取市政府的批复。4.一书四方案1份。证明承报的土地为工矿用地，安置人口、房屋面积为零，与实际情况不相符。实际当时涉案土地有农民的宅基地和农业人口。5.北京市人民政府作出的（京政地〔2003〕第186号）《关于怀柔区城镇批次用地征地的批复》1份。证明征地面积是6.93亩，批复面积也是6.93亩，申请与批复是不包含原存车管理处，但涉案《国有土地使用证》是包含原存车管理处的。6.《建设用地规划许可证》1份。证明规划用地面积与批复面积不一致；批复在先，规划许可证在后，程序倒置。7.北京市住房和城乡建设委员会作出的（京建复字〔2019〕36号）《行政复议决定书》1份。证明在未对拆迁补偿实施方案进行公示，亦未对村民进行补偿的情况下，不应认定土地性质为国有土地，应仍为村集体所有。凤翔公司在指定期限内未向一审法院提交证据材料。一审法院依职权从市规自委调取了原北京市国土资源局怀柔分局《关于某项目涉及某街47号院土地及房屋有关问题的意见》及规划示意图，并从凤翔公司处调取了原北京市审计局怀柔分局《关于北京联手停车服务公司移交怀柔县市政管委（市容环卫处）的审计报告》等文件。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：杜桂芝、刘殿才提交的证据1具有真实性，证据来源合法，可以实现杜桂芝、刘殿才证明目的，一审法院予以采纳；其他证据虽具有真实性，但均不能完全实现其证明目的。市规自委提交的全部证据具有真实性、合法性及与案件的关联性，可以实现市规自委的证明目的，一审法院予以采纳。一审法院依职权调取的证据，可以作为认定案件事实的依据。上述证据均已随案移送本院。经庭审质证及审查核实，本院同意一审法院的认证意。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，对于北京市人民政府依据原《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定履行登记并核发国有土地使用权证的职责以及市规自委因职权变更后继续行使北京市不动产登记职权的事实，本院经审查予以确认。本院将依据被诉国有土地使用权登记行为及颁发涉案《国有土地使用证》时合法有效的法律规范来审查该登记和颁证行为的合法性。根据原国家土地管理局《土地登记规则》第六条、第十条、第二十六条的规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。本案中，凤翔公司通过出让方式取得某住宅项目（区委东）怀柔某北侧宗地的国有土地使用权，并按出让合同的约定缴纳了相应的土地出让金。凤翔公司向土地登记机关申请登记时，按要求提交了相应的文件、证件，经办单位对上述申请材料进行了审查，并履行了地籍调查等程序后，北京市人民政府以其名义向凤翔公司核发了《国有土地使用证》，上述登记发证行为符合相关法律规范的规定。综上，杜桂芝、刘殿才的上诉请求及理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人杜桂芝、刘殿才负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  王 菲审 判 员  胡林强二〇二〇年四月十七日法官助理  曹明洋书 记 员  刘琪蕊