辽宁省沈阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽01行终233号 上诉人（原审原告）：刘士贤，女，1958年2月23日出生，住址沈阳市东陵区。 委托代理人：刘洋，男，1982年1月1日出生，汉族，住址沈阳市东陵区，系上诉人儿子。 委托代理人：王采石，系辽宁中宇智博律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：沈阳市浑南区东湖街道办事处，住所地沈阳市浑南区。 法定代表人：钱海云，系主任。 委托代理人：鲁子靖，系该单位工作人员。 委托代理人：张巧稳，系辽宁同方律师事务所律师。 上诉人刘士贤因诉沈阳市浑南区东湖街道办事处履行征收补偿协议一案，不服沈阳市大东区人民法院作出的（2019）辽0104行初357号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2015年6月16日，沈阳浑南国际新兴产业园区管委会发出通知，根据沈阳市棚改工作精神，浑南区政府决定对辖区内的石庙子、王家湾、麦子屯村的住宅房屋进行征收。征收范围：见土地局提供的用地范围图。征收标准：按区《东陵区（浑南新区）东湖街道集体土地地上附着物征收补偿标准》执行。征收期限：2015年6月16日至2015年11月1日。2015年10月23日，沈阳市浑南区人民政府发布沈阳浑南国际新兴产业园区棚户区改造补偿安置实施方案，决定对国际新兴产业园区内石庙子、麦子屯、王家湾社区实施棚户区改造，征收村屯民宅。该方案附件：沈阳浑南国际新兴产业园区棚户区改造征收补偿相关细则规定，该细则分户认证原则规定，新分户人员系宅基地使用权人的直系亲属，自征收公告发布之日前年满18周岁，无宅基地，经社区委员会、社区居民代表大会同意、园区管委会、派出所、土地部门认定，可自然分户。2015年12月10日，被告将房屋征收补偿安置协议书各一份分别交给原告儿子刘洋及其原告，合同编号分别为SMZ棚改第291号、SMZ棚改第291-1号，该协议书甲方为征收人沈阳浑南国际新兴产业园区管委会、征收实施单位为沈阳浑南国际新兴产业园区城市管理一处、乙方分别为被征收人刘洋即原告儿子、刘士贤即本案原告。原告儿子刘洋及原告在该协议书乙方处签字按印后交还被告。2015年12月15日，被告向原告儿子刘洋下达房屋拆除通知单，原告在该通知单上签字，随后，案涉房屋被拆除。2018年7月3日，被告与原告儿子刘洋签订房屋征收补偿安置协议书。但原告涉及的SMZ棚改第291-1号协议书甲方处并未盖章，复核处及征收实施单位也未加盖公章予以确认。 原审认为，本案所争议的焦点问题为：编号为SMZ棚改第291-1号协议书是否成立。行政协议虽然仍属于一种行政行为，但它却借用了民法合同的方式，行政机关与协议相对人虽然本质上不属于平等的民事主体，但却以平等协商的方式订立并履行协议，正是基于这种平等性和双方性，当因为行政协议的订立和履行产生争议时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律范围。我国合同法第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。由此可见，人民法院只有在确认行政协议合法有效的基础上，才能判决被告继续履行协议，或者采取相应的补救措施，以及承担损失赔偿责任。本案中，原告要求被告向原告交付荣盛紫提东郡2-3-1号房，货币补偿款127545元，宅基地地上附着物综合补偿金40578元，安置补助费35000元，奖励费8000元，搬家补助费600元，该请求的实质是要求被告履行2015年12月10日所签订的编号为SMZ棚改第291-1号协议书。当事人达成合意是合同成立的必备条件，上述合同法第三十二条明确了当事人在合同书上签字盖章的时间为合同成立的时间，因此，经当事人签字或盖章的合同应该是当事人达成合意的体现，对双方当事人具有法律拘束力。而本案编号为SMZ棚改第291-1号协议书虽然系被告交付给原告，但被告未在该协议书上签字盖章，且在庭审答辩中，被告亦否认与原告签订过任何补偿协议，故依照上述法律的规定，编号为SMZ棚改第291-1号协议书尚未成立，原告据此要求被告履行补偿义务的诉讼请求，没有事实及法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘士贤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人刘士贤上诉称，一、上诉人的诉讼请求是要求被上诉人交付案涉房屋及其他补偿款，上诉人及其儿子在石庙子村的宅基地上共同居住生产生活，户籍亦在石庙子村。根据当时的征收补偿政策，登记在刘洋名下的570.52平方米宅基地可获得285.26平方米房屋补偿面积，被上诉人将补偿内容分别填写在《房屋征收补偿安置协议》291、291-1号，交给上诉人及儿子签字后，承诺由其统一拿回政府部门盖章，被上诉人未及时盖章返回是其单方责任。之后，被上诉人根据征收工作程序分别通知上诉人及父亲孙殿生参加政府组织的选房程序，并出具《选房确认单》确认，《选房确认单》亦具有合同性质，开发商据此将所选房屋登记在上诉人名下，但在房屋竣工交付时，被上诉人只向孙殿生交付房屋，拒绝向上诉人交付房屋及其他补偿款。二、一审判决法律依据错误。行政协议是格式文本，行政机关向行政相对人交付协议应视为要约，行政相对人签订协议的行为应视为承诺，只要行政相对人在协议上签名，即视为协议成立。《房屋征收补偿安置协议》291、291-1号属于一个整体协议，被上诉人认可并履行完毕291号协议义务，就是认可了2911-1号协议的义务，就应该履行291-1号协议的义务。上诉人基于对政府的信赖，已经履行拆除房屋的义务，被上诉人应继续履行未完义务，向上诉人交付房屋及其他补偿款。一审判决适用《合同法》第三十二条是错误的，应该适用第三十六条、三十七条。三、上诉人诚信守法，积极响应政府号召，履行双方约定的搬迁腾房等义务，全力配合政府推进征收工作，但被上诉人在拆除房屋后，不按照约定如期交付安置房，损害上诉人的信赖利益。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求本院撤销一审判决、依法改判或发回重审，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人沈阳市浑南区东湖街道办事处答辩称，沈阳浑南国际新兴产业园管委会撤销后，街道办负责案涉地区石庙子区域的征收补偿及其协议的签署工作。因上诉人不符合案涉合同的签约、分户条件因此原合同的签订单位未与其签订征收补偿协议，我单位承接了新源管委会实施征收的职权后，也因上述原因不能与其签约，因此上诉人基于合同要求履行房屋的交付义务，没有合同依据。关于售楼处通知上诉人选房该行为可能只是售楼处的预选，上诉人是否能取得房屋是以其签订征收补偿协议为准，而开发商的登记只是一个预选房的记录，案涉房屋并没有交付上诉人。关于分户条件，要求主户有房屋宅基地，其次分户的对象是原始非农户，上诉人是本次分户对象，未在本村出生、没有本村耕地，不是原始非农户，故不能分户。 本院审理查明的事实与原审一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（十一）项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议。据此规定，原告诉不依法履行、未按照约定履行征收补偿协议类案件，征收补偿协议已经订立完毕是人民法院判断协议是否合法以及应否继续履行的必要条件。本案中，上诉人起诉要求履行的《房屋征收补偿安置协议》041-1号仅有上诉人单方签字，协议上载明的征收人沈阳浑南国际新兴产业园管委会及征收实施单位沈阳浑南国际新兴产业园区城市管理一处均未在该协议中盖章，且相关单位法定代表人、复核人、经办人处亦均是空白，故上诉人是否符合补偿条件以及是否能够获得相应补偿，尚处于不确定状态，故上诉人刘士贤要求按协议约定交付房屋及其他补偿款证据不足，原审在现有情况下判决驳回刘士贤诉讼请求并无不当。关于本案因上诉人不符合分户条件未达成分户补偿协议的善后问题，系属征收补偿部门履行征收补偿职责范畴。综上，本院对上诉人刘士贤的上诉请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘士贤负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 赵       春       玲 审 判 员 张       振       岭 审 判 员 杜              娟 二〇二〇年四月十日 法官助理 马              乐 书 记 员 王雨薇本案判决所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；