湖北省武汉市黄陂区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0116行初197号原告张全新，男，1970年10月10日出生，汉族，住武汉市黄陂区，委托代理人邓朝全、黄喆琪，湖北卓力律师事务所律师（特别授权）。被告武汉市黄陂区人民政府三里桥街道办事处，住所地武汉市黄陂区三里桥街银湖大道49号。法定代表人李君才，该街道办事处主任。出庭负责人杨高亮，该街道党工委委员、纪工委书记。委托代理人丁原，湖北天泓律师事务所律师（一般授权）。原告张全新诉被告武汉市黄陂区人民政府三里桥街道办事处（以下简称三里桥街道办事处）其他行政行为一案，于2019年10月29日向本院提起行政诉讼，本院同日立案后，依法向被告送达了诉状副本和应诉通知书，并组成合议庭，于同年12月13日公开开庭进行了审理，原告张全新及其委托代理人邓朝全、黄喆琪，被告三里桥街道办事处的负责人杨高亮及委托代理人丁原到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张全新诉称，被告2019年4月28日对原告作出限拆决字（2019）第0011号违法建设限期拆除决定（以下简称0011号限期拆除决定）事实不清、程序违法、适用法律错误，且超越职权。体现在以下几个方面：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十五条的规定，被告不具备作出限期拆除决定的职权。二、武汉市黄陂区全新家居广场于2008年5月和7月取得项目备案和环境报告批复，涉案建筑系武汉市黄陂区鹤峰家具厂（以下简称鹤峰家具厂）于2011年3月20日和5月5日分别向被征地单位、所属土地主管部门及被告报建，获得批准，同年5月23日取得用地规划许可证，2011年完成建设，被告却错误地向原告作出0011号限期拆除决定，处罚主体错误。三、城乡规划法第六十五条和《武汉市城乡规划条例》第六十五条的规定，是针对正在建设的违法行为采取的行政强制措施，鹤峰家具厂于2011年在黄陂区三里桥街救命寺村建设建筑物，不属于正在建设中的行为。被告作出0011号限期拆除决定适用法律错误。四、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在2年内未被发现的，不再给予处罚，法律另有规定的除外。涉案建筑早在2011年建设完成，即便违法，行为终止时间也在2011年，而被告2019年4月28日对原告作出限期拆除决定，显然超过了法律规定的处罚期限。综上，原告诉请法院：1、撤销被告2019年4月28日作出的0011号限期拆除决定；2、判决被告承担本案诉讼费。原告张全新为支持其诉讼，向本院提供了以下证据：证据1、湖北省企业投资项目备案证、武汉市黄陂区环境保护局文件【陂环管（2008）26号】。证明：涉案土地上建筑物用地主体为鹤峰家具厂，投资主体为武汉市黄陂区全新家居广场。证据2、申报表。证明鹤峰家具厂通过合法报建。证据3、0011号限期拆除决定书。证明：被告以原告为处罚主体错误，程序违法。证据4、鹤峰家具厂的营业执照。证明：鹤峰家具厂为个体工商户，经营者为原告。证据5、黄陂国用（2011）第2882号国有土地使用证、武规（陂）第（2011）045号《建设用地规划许可证》。证明：鹤峰家具厂依法取得5127.29平方米的土地使用权，并取得《建设用地规划许可证》。被告三里桥街道办事处辩称，涉案行政处罚是针对原告在乡村规划区内建设建筑物的行为。被告接到群众举报后，安排工作人员到现场进行检查勘验，并对原告进行了调查取证，发现其建设行为只取得了《国有土地使用证》和《建设用地规划许可证》。根据城乡规划法第四十一条的规定，原告建设行为还需取得乡村建设规划许可证，否则，属未批先建，该违法行为依照城乡规划法第六十五条及《武汉市城乡规划条例》第六十五条的规定，被告有权作出限期拆除决定。二、涉案建设项目申报主体是个体工商户鹤峰家具厂，原告系该厂的经营者，是利害关系人。行政处罚法对个体工商户的处罚主体没有特别规定，但行政诉讼法的司法解释第十五条规定，个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。原告取得的营业执照上有字号，应当以字号为诉讼主体提起诉讼，原告以经营者为诉讼主体提起诉讼，显然不符合法律规定。三、被告根据原告提供的证据及调查的事实，认定原告所建厂房没有依法取得《乡村建设规划许可证》，属违法建筑，事实清楚，适用法律准确。综上，请法院依法驳回原告的起诉。被告三里桥街道办事处向本院提供了以下证据：证据1、营业执照。证明原告系鹤峰家具厂的经营者，登记地址为黄陂区三里桥街救命寺村彭家湾附近，原告系适格被处罚主体。证据2、调查笔录。证明：2019年4月25日，经被告调查，原告认可未取得《乡村建设规划许可证》在鹤峰家具厂内建设建筑物。证据3、0011号限期拆除决定书及送达回证。证明：2019年4月28日，被告对原告作出限期拆除决定书，并依法送达。证据4、工作联系函二份。证明：涉案建筑物未取得《乡村建设规划许可证》，属于未批先建，违反了法律规定。庭审中，被告对原告提供的证据真实性均无异议，对举证目的有异议，原告对被告提供的证据1、2、3真实性无异议，证据4请法院核实。结合当事人的质证意见，本院对原、被告提供的证据做如下认定：原告提供的证据真实、客观，能证明案件的待证事实，本院予以采信；被告提供的证据1、2、3能证明案件的待证事实，本院予以采信，证据4是被告作出限期拆除决定后收集的，虽不能作为证明被告被诉行政行为合法的证据采信，但能客观反映案件的基本事实，本院予以采信。经审理查明：2008年5月21日，武汉市黄陂区全新家居广场取得武汉市黄陂区发展和改革委员会备案登记，拟在黄陂区三里桥街救命寺村建立家具生产制造厂，同年7月19日，取得黄陂区环保局项目环境影响报告的批复。武汉市黄陂区全新家居广场和鹤峰家具厂，均系依法成立的个体工商户，原告张全新系上述个体工商户的经营者。2011年5月16日，鹤峰家具厂在黄陂区三里桥黄武公路边（救命寺村）以出让方式取得5127.29平方米的工业用地〔土地使用证号为：黄陂国用（2011）第2882〕，同年5月23日取得《建设用地规划许可证》〔编号为：武规（陂）第（2011）045号〕。2011年3月和5月经黄陂区三里街救命寺村村民委员会、黄陂区三里桥街国土资源管理所、三里桥街道办事处的同意，鹤峰家具厂向黄陂区国土资源和规划局申请办理建设规划许可证，未获批准。2011年鹤峰家具厂开始动工建设厂房、职工宿舍，8月建设完成，其中厂房建筑面积4200平方米、职工宿舍1296平方米。2019年，被告三里桥街道办事处接到举报，于同年4月25日对原告张全新进行了调查，根据调查的情况，于同年4月28日对其作出0011号限期拆除决定书，并依法送达。限期拆除决定书中载明：2019年4月27日发现你在黄陂区三里桥街救命寺村未取得乡村建设规划许可证进行建设，违法建设工程所有临时建筑，有现场检查笔录、现场证物照片、调查笔录等证据证实。该行为违反了城乡规划法第四十一条和《武汉市城乡规划条例》第五十三条的规定，依据城乡规划法第六十五条和《武汉市城乡规划条例》第六十五条的规定，限你（单位）2019年5月6日前自行拆除违法建筑。逾期不拆除的，将依法强制拆除，所需费用自行承担。原告不服此决定，向本院提起行政诉讼，要求判如所请。另查明：2019年8月21日，被告向武汉市黄陂区自然资源和规划局发出书面工作联系函，要求该局对原告上述建筑是否影响城市规划进行核查认定，并出具处置意见，以便依法查处。同年9月16日，武汉市黄陂区自然资源和规划局向被告发出书面工作联系函，告知原告的上述建筑属未批先建，对是否影响城市规划未予认定。诉讼期间，原告向本院提出申请，要求本院裁定被告停止执行0011号限期拆除决定。本院认为原告的申请符合法律规定，于2019年11月18日作出裁定，裁定被告停止执行0011号强制拆除决定。一审辩论前涉案建筑尚未拆除。本院认为，0011号限期拆除决定的处罚主体为张全新，其与被诉行政行为有直接的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，有权提起本案诉讼。张全新系个体工商户鹤峰家具厂的经营者，对个体工商户的处罚是以字号还是以经营者为主体，行政处罚法和其他行政法律法规均没有明确的规定，比照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十九条的规定，在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应当同时注明该字号经营者的基本信息。涉案违法行为的处罚主体应当为鹤峰家具厂，同时注明经营者张全新的基本信息，被告直接对原告张全新作出行政处罚，处罚主体错误，程序违法。根据城乡规划法第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得规划许可证或者未按照规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的；可以拆除。参照《武汉市街道办事处条例》的相关规定，被告三里桥街道办事处对乡、村庄内违法建设行为具有查处的法定职权。限期拆除决定是《中华人民共和国行政处罚法》第八条第七项规定的其他种类的行政处罚。该法第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定认定的事实、理由以及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案被告对原告作出限期拆除决定前未依照上述法律规定对原告的违法建筑面积进行调查核查，也未履行告知义务，事实不清、程序违法。城乡规划法第四十一条规定：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。原告在三里桥救命寺村未取得乡村建设规划许可擅自建设建筑物，违反法律规定，依法应当承担相应的法律后果，但其在依法取得的国有土地上，和取得《建设用地规划许可证》的范围内建设建筑物，针对这种违法行为，行政执法机关在执法过程中应当综合考虑行政相对人的生产生活以及社会危害程度，审慎实施行政强制，采用非强制手段能够达到行政管理目的的，就不应当采取强制手段。被告在没有证据证明原告的涉案建筑影响城乡规划，或对社会和他人造成危害和影响，作出限期拆除决定，处罚明显不当。综上，被告作出的0011号限期拆除决定，主要证据不足、程序违法、处罚明显不当，依法应当予以撤销。原告张全新的诉请，于法有据，本院予以支持。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。违法行为的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者持续状态的，从行为终了之日起计算。涉案违法建筑一直未取得乡村建设规划许可证，违法行为处于持续状态，被告2019年对原告作出行政处罚未超过法律规定的期限，原告诉称被告超过法律规定期限作出0011号限期拆除决定的理由，本院不予支持；被告辩称原告起诉主体错误的辩称意见，于法无据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第六项之规定，判决如下：撤销被告武汉市黄陂区人民政府三里桥街道办事处2019年4月28日对原告张全新作出的限拆决字（2019）第0011号违法建设限期拆除决定。案件受理费50元，由被告武汉市黄陂区人民政府三里桥街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  刘宝丽人民陪审员  冯建军人民陪审员  韩田传二〇二〇年四月二十五日书 记 员  胡琨钰