安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终216号上诉人（一审原告）宛敏霞，女，1972年3月14日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。上诉人（一审原告）汪雪兰，女，1977年1月19日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。上诉人（一审原告）张小弟，男，1964年5月15日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。上诉人（一审原告）傅荣梅，女，1967年11月12日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。法定代表人李国英，省长。宛敏霞、汪雪兰、张小弟、傅荣梅（以下简称宛敏霞等四人）因诉安徽省人民政府行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初384号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。宛敏霞等四人向一审法院诉称，原告认为宣城市人民政府作出宣政〔2017〕126号《关于同意宣城市水阳江大道与薰化路交叉口西南角地块国有建设用地使用权公开出让方案的批复》（以下简称126号批复），同意宣城市水阳江大道与薰化路交叉口西南角地块国有土地使用权出让方案的行政行为违法，向安徽省人民政府申请行政复议。安徽省人民政府驳回原告的复议申请属认定事实错误。首先，原告与126号批复存在利害关系，原告的土地使用权未注销。原告傅荣梅就皖政地〔2009〕61号《关于宣城市2008年第五批次城市建设用地的批复》（以下简称61号批复）的合法性向国务院申请裁决，国务院国复〔2018〕64号裁决确认61号批复违法，因此61号批复所涉土地性质未发生改变，相对应的土地所有权仍属集体，仍为集体组织个人享有使用权。其次，案涉土地农用地转用未报批准，宣城市人民政府批准集体所有土地出让的行政行为违法。退一步讲，案涉土地是国有，也不改变原告对该土地的使用权。根据法律规定，土地所有权发生改变并不必然导致土地使用权发生改变，改变土地使用权需要依法进行变更登记，对地上附着物进行补偿，本案土地未依法进行补偿和变更登记，宣城市人民政府出让土地不仅行政程序违法，且侵害原告的合法权益。请求：1.撤销被告于2019年11月4日作出的皖行复〔2019〕239号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称239号决定书）；2.判决被告依法受理行政复议申请，依法进行实体审查；3.本案诉讼费用由被告承担。安徽省人民政府向一审法院答辩称，一、行政复议程序和合法。原告对126号批复不服，向被告申请行政复议，被告于2018年11与19日收到行政复议申请并予以受理，在规定期限内通知宣城市人民政府提出书面答复，提交证据、依据及有关材料。该行政复议案件经延期审理、中止审理，被告于2019年11月4日恢复审理并作出239号决定书，驳回原告行政复议申请，于同日将该决定书邮寄送达原告。综上，被告在行政复议申请的接受、受理、延期审理、中止审理、作出行政复议决定以及相关文书送达等方面，均符合法律规定，行政复议程序合法。二、作出239号决定书事实清楚、证据充分、适用依据正确。经行政复议查明，2009年2月5日，被告作出61号批复，批准宣城市人民政府在宣城市宣州区向阳镇、孙埠镇、鳌峰街道、双桥街道用地范围内转用并征收农民集体农用地等共计47.8117公顷，用于城市建设。原告原使用的部分集体土地，在该批复批准的用地范围内。2017年11月30日，宣城市人民政府针对原宣城市国土资源局的请示，作出了126号批复，同意宣城市水阳江大道与薰化路交叉口西南角地块国有建设用地使用权公开出让方案。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”。本案中，原告原使用的部分土地已经被61号批复批准征收，土地权属已由集体所有依法变更为国有，土地性质由原集体农用地、集体建设用地、未利用地依法变更为国有建设用地；原告作为被征收土地原使用权人，其原集体土地使用权随着征地批复批准征地这一法定事由而灭失，依法不再拥有被征土地的使用权，其与126号批复批准国有土地使用权出让方案的行为之间没有利害关系。此外，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请应当属于行政复议范围。而126号批复是上级行政机关批准下级行政机关从事相关工作的内部行政行为，不属于行政复议范围。为此，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出239号决定书，驳回原告的行政复议申请，事实清楚、证据充分、适用依据正确。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。一审法院经审理查明，2009年2月5日，安徽省人民政府作出61号批复，批准宣城市人民政府在宣城市宣州区向阳镇、孙埠镇、鳌峰街道、双桥街道用地范围内转用并征收农民集体农用地34.5858公顷（其中耕地26.7572公顷），另征收农民集体建设用地9.3419公顷、未利用地3.8840公顷，合计批准建设用地47.8117公顷，用于城市建设。上述征地范围包含了宛敏霞等四人所在绿锦村集体土地23.0757公顷。2017年11月30日，宣城市人民政府针对原宣城市国土资源局的请示，作出126号批复，批准了宣城市水阳江大道与薰化路交叉口西南角地块国有建设用地使用权公开出让方案。宛敏霞等四人对126号批复不服，于2018年11月11日通过邮寄方式向安徽省人民政府提出行政复议申请。安徽省人民政府于2018年11月19日收到该申请并予以受理，后通知宣城市人民政府提出书面答复，要求宣城市人民政府提交证据、依据及有关材料，宣城市人民政府于2019年1月21日提交行政复议答复书。该复议程序经延期审理、中止审理，安徽省人民政府于2019年11月4日恢复审理并作出239号决定书。该决定书认为，宛敏霞等四人原使用的土地已被61号批复批准征收，土地权属已由集体所有依法变更为国有，土地性质变更为国有建设用地，宛敏霞等四人依法不再拥有被征土地的使用权。其与126号批复批准国有土地使用权出让方案行为之间没有利害关系，且126号批复是上级行政机关批准下级行政机关的内部行政行为，不属于行政复议范围，据此驳回宛敏霞等四人的行政复议申请，并于同日将该决定书邮寄送达原告。宛敏霞等四人不服，诉至法院，请求判如所请。一审法院另查明，原告傅荣梅曾向安徽省人民政府申请行政复议，申请撤销61号批复，安徽省人民政府作出维持的复议决定后，傅荣梅向国务院申请裁决，国务院于2018年1月12日作出国复〔2018〕64号《行政复议裁决书》，认定61号批复征迁告知、确认等程序违反规定，但考虑到涉案地块的部分土地已经出让，如果撤销征地批复可能对公共利益产生不利影响，故裁决确认61号批复违法，同时在该裁决中确认傅荣梅的宅基地在61号批复的征地范围内。一审法院审理认为，宛敏霞等四人起诉请求撤销239号决定书。本案审查的重点在于：一、宛敏霞等四人的复议申请是否符合行政复议受理条件（即原告与126号批复批准国有土地使用权出让方案的行为之间是否具有利害关系）；二、该决定作出的程序是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。原告原使用的集体土地已经安徽省人民政府作出的61号批复批准征收，涉案土地已从集体所有的土地变更为国有土地，宛敏霞等四人亦丧失该土地的使用权。宛敏霞等四人主张其使用的集体土地并不在61号批复的征地范围内，但原告傅荣梅作为利害关系人已就61号批复的合法性向安徽省人民政府申请复议并经国务院裁决，国务院生效裁决亦对其土地在61号批复范围内予以确认，宛敏霞等四人主张其使用的集体土地系被政府其他征地行为而征收，未能提供充分证据证实，对其该部分主张该院不予采信。关于宛敏霞等四人就61号批复已被确认违法，故土地所有权并未变更的主张，该院经审查认为，61号批复被国务院裁决确认违法，但并未予以撤销，该批复仍具有导致物权变更的法律效力，不能据此认定宛敏霞等四人仍享有对原集体土地的使用权。宛敏霞等四人主张61号批复因长期未实施已丧失法律效力，不属于本案审查范围，且未能提供证据证实，该院不予采信。宣城市人民政府根据原宣城市国土资源局的土地出让请示，作出了126号批复，同意宣城市水阳江大道与薰化路交口西南角地块国有建设用地使用权公开出让方案，该行为系土地所有权性质变更后产生的行政行为。宛敏霞等四人在原使用的集体土地被征收后，已丧失原集体土地使用权，继而产生的是与政府之间的土地征收补偿法律关系，其与政府批准国有土地出让行为不具有法律上的利害关系，安徽省人民政府驳回宛敏霞等四人的行政复议申请，符合法律规定。被告安徽省人民政府在受理原告宛敏霞等四人的复议申请后，向宣城市人民政府送达《行政复议答复通知书》，要求其对该行政复议申请作出书面答复并提交相关材料。宣城市人民政府提出答复意见后，安徽省人民政府书面审查期间，依法进行了延期、中止审理程序，恢复审理后作出行政复议决定，并依法予以送达，复议决定程序并无不当。综上，被告安徽省人民政府作出驳回行政复议申请的决定具有事实和法律依据、程序合法。原告宛敏霞等四人的诉请不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》的六十九条之规定，判决驳回原告宛敏霞、汪雪兰、张小弟、傅荣梅的诉讼请求。宛敏霞等四人上诉称，一审判决认定事实、适用法律错误，应依法改判，理由如下：一、国务院国复〔2018〕64号行政裁决认定61号批复程序违法。宣城市人民政府不能违反国家法律，将案涉土地批准出让，且宣城市2015年才启动案涉地块的征收，国务院、自然资源部一再明文规定农用地转为建设用地的批准文件，在二年内没有实施的自动失效。二、在证据方面，被上诉人没有提供证据证明，其在行政复议法规定的时间内送达了行政复议通知书及宣城市人民政府在规定时间内提供了复议答辩书。一审法院对被上诉人证据的合法性作出错误的认定，一审判决应予以撤销。三、61号批复已经被国务院裁决确认违法，根据法律规定，案涉土地应当视为土地使用权未发生改变，126号批复批准案涉土地出让当然违法。改变土地权属应当以注销土地使用权证为依据，被上诉人并没有提供上诉人土地使用权被依法注销的证据。本案土地使用权依然与上诉人具有利害关系，被上诉人驳回上诉人复议申请的理由错误。239号决定书违反《中华人民共和国行政复议法》第三十一条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定的期限，行政复议决定应当视为违法。综上，请求：一、撤销安徽省合肥市中级人民法院作出的（2019）皖01行初384号行政判决；二、改判支持上诉人一审全部诉讼请求；三、本案上诉费由被上诉人承担。一审被告安徽省人民政府向一审法院提供了以下证据：第一组证据，1.行政复议申请书及邮寄凭证；2.行政复议答复通知书及行政复议答复书；3.延期审理通知书及邮寄凭证；4.中止审理通知书及邮寄凭证；5.239号决定书及邮寄凭证。该组证据证明行政复议程序合法。第二组证据：1.61号批复；2.土地出让请示；3.126号批复。该组证据证明：1.原告使用的部分土地已被61号批复批准征收，土地权属已由集体所有依法变更为国有；2.原告与126号批复批准国有土地使用权出让方案的行为之间没有利害关系，且126号批复属于内部行政行为；3.该行政复议申请不符合行政复议受理条件；4.239号决定书认定事实清楚、证据充分、适用法律依据正确。一审原告宛敏霞等四人向一审法院提供了以下证据：1.四原告身份证复印件各一份，证明原告主体身份。2.行政复议申请书及证据材料复印件，包括农村集体土地承包经营权，证明四原告是案涉地块的集体组织成员享有土地的使用权和管理权。3.宣国土资信开函[2018]34号《关于宛敏霞申请信息公开事项的答复函》，证明本案的信息来源。4.国土资13号建设用地批准书复印件一份，证明原告知道案涉地块出让的具体行政行为。5.国复〔2018〕64号《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》，证明案涉地块被国务院裁决确认征收决定违法。6.61号批复，证明原告的土地及房屋在该批复的四至边界内。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第一条和第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。本案中，126号批复系宣城市人民政府根据宣城市国土资源局的请示作出，是上下级行政机关内部的公文往来，是内部行政行为，依法不属于行政复议范围。且案涉集体土地经安徽省人民政府作出的61号批复征收为国有后，宛敏霞等四人作为原集体土地使用权人与此后的土地出让等行为没有法律上的利害关系。因此，安徽省人民政府驳回宛敏霞等四人的行政复议申请并无不当。国务院国复〔2018〕64号行政裁决虽然认定安徽省人民政府批准征收涉案土地不符合相关文件规定，但考虑案涉地块的部分土地已经出让，撤销61号批复可能对公共利益造成重大损失，故并未撤销61号批复，而是确认该批复违法。由此可以看出，复议机关在对61号批复进行审查并经过利益衡量后，仅对涉案批复进行了违法性评价，但最终保留了该批复的法律效力。在此情况下，征地实施机关仍然可以依法继续实施征地行为。因此，宛敏霞关于“案涉土地应当视为土地使用权未发生改变”等上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人宛敏霞等四人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宛敏霞、汪雪兰、张小弟、傅荣梅负担。本判决为终审判决。审判长 周 辉审判员 汪结平审判员 姜 明二〇二〇年四月七日法官助理阮秀芳书记员刘菊芳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者判决驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。