郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）豫71行初307号原告王景梅，女，汉族，1960年2月8日出生，住址郑州市。委托代理人王天成，河南良仁律师事务所律师。被告郑州市上街区人民政府，住所地郑州市上街区中心路132号。法定代表人翟晓宾，区长。委托代理人郭水林，河南华威律师事务所律师。原告王景梅诉被告郑州市上街区人民政府（以下简称上街区政府）行政强制拆除一案，于2015年12月3日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月29日作出（2015）郑铁中行初字第467号行政裁定。2017年2月20日，河南省高级人民法院作出（2016）豫行终965号行政裁定，撤销了（2015）郑铁中行初字第467号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2017年5月3日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月21日公开开庭审理了本案。原告王景梅及其委托代理人王天成，被告上街区政府的委托代理人郭水林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系郑州市上街区济源路办事处夏侯村居民。持有“上集建（93）字第XXXXX号”《集体土地建设用地使用证》，该宅基地上有房屋九间。2012年初，被告对原告居住的夏侯村土地进行商业性开发，委托其下属的郑州市上街区济源路办事处具体实施拆迁事务，被告无视原告依法享有的私有房屋财产权利，利用其手中权力和地位，以霸王条款单方制定对村民房屋的拆迁补偿安置方案和协议，其方案和协议内容无国家法律依据，其补偿标准如果原告接受，将会造成原告巨大经济损失，为维护自身合法权益，原告不接受被告补偿安置方案，未与被告签订补偿安置协议。2012年5月5日凌晨6时，被告组织上百名人员及公安消防车，动用大型机械对原告的房屋进行了破坏损毁，原告的房屋很快被被告强拆成一堆废墟。原告失去了生活了几十年的家园，流离失所至今。在新行政诉讼法实施之前，原告曾多次向人民法院起诉，均遭不予受理立案。被告暴力破坏损毁原告房屋的行为，违反了我国宪法第十三条、民法通则第七十五条的规定，严重侵害了原告的合法财产权利，故原告诉至法院，请求依法判决被告对原告合法使用的宅基地上建造居住的房屋拆除损毁的行政行为违法，诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：第一组证据：1、集体土地建设用地使用证，证明原告在夏侯村的集体土地上建有房屋，有合法的使用权；2、上街区城中村改造管理办法（上政文[2011]116号），3、夏侯村济源路以南城中村改造项目社会稳定风险评估分析论证会议纪要，4、《关于对上街区夏侯村（金华路西）改造工程进行社会稳定风险评评估的报告》（上济办[2011]33号），5、《关于上街区夏侯村济源路以南城中村改造社会稳定风险评估的情况报告》（上信评办[2011]6号），6、《关于成立上街区夏侯村济源路以南城中村改造社会稳定风险评估领导小组的通知》（上济发[2011]22号），共同证明本案的强拆行为是被告委托济源路办事处所为，应由被告承担责任。第二组证据：1、上街区人民政府信息公开网站上内容，2、2012年政府主要工作目标城乡一元1-4月完成情况，3、2012年政府主要工作目标城乡一元1-5月完成情况，4、2012年政府主要工作目标城乡一元1-6月完成情况，5、2012年政府主要工作目标城乡一元1-7月完成情况，6、2012年政府主要工作目标城乡一元1-8月完成情况，7、2012年政府主要工作目标城乡一元1-11月完成情况，共同证明夏侯村的拆迁是由被告决定实施的，是被告行政工作范围的事情；8、上街区信访接待表，证明原告2014年去上街区法院起诉被告，未能立案。原告补充提交以下证据：证据1、郑州铁路运输中级法院（2016）豫71行初87号行政判决书；证据2、河南省高级人民法院（2016）豫行终2735号行政判决书。证明被告是拆除行为的实施主体，应当由被告承担相应的法律责任。被告郑州市上街区人民政府辩称，被告没有实施对涉案宅基地上房屋的拆除行为。在被告收到本案应诉手续后，就涉案房屋拆除的事实进行了调查与了解，得知：郑州市上街区济源路街道办事处夏侯社区管理委员会（以下简称夏侯管委会）为了推进新型城镇化建设，经村民会议讨论，于2012年3月7日制定了上街区夏侯旧村（金华路西）改造工程实施方案，分别与多数村民协商签订了夏侯旧村（金华路西）改造工程补偿安置协议。对于包括原告在内拒绝签订补偿安置协议的五户村民，夏侯管委会通过召开村党支部会议、两委会议、党小组长会议和村民代表及监事会会议形成决议，对其宅基地上的附属物进行了强行拆除。夏侯管委会是拆除原告房屋的组织者和实施者，被告没有实施该行为，依法不应成为本案适格被告。被告上街区政府向本院提交了以下证据：1、上街区夏侯旧村（金华路西）改造工程实施方案，证明夏侯社区管委会制定原告所在旧村改造方案的事实；2、关于对时留柱、申志信等户宅基地房屋拆迁问题的提议，证明夏侯社区管委会对原告房屋实施拆迁的事实；3、关于对时留柱、申志信等户宅基地房屋拆迁问题的审议，证明夏侯社区管委会小组长会议就对原告房屋实施拆迁的提议进行商议并形成一致意见的事实；4、夏侯村两委关于对时留柱、申志信等户宅基地房屋拆迁问题商议意见，证明夏侯社区管委会两委会议就对原告房屋实施拆迁的提议进行讨论并形成一致意见的事实；5、关于对时留柱、申志信等户宅基地房屋拆迁问题的决议，证明夏侯社区管委会村民代表会议对原告房屋实施拆迁的提议进行讨论并形成一致意见的事实；6、夏侯旧村（金华路西）改造工程补偿安置协议，证明夏侯社区管委会与村民签订补偿安置协议的事实；7、行政答辩状，证明夏侯社区管委会实施对原告房屋拆迁的事实。被告补充提交以下证据：1、同意夏侯村改造户签字表，证明夏侯社区管委会在实施旧村改造前进行了民意调查的事实；2、夏侯旧村（金华路西）改造工程征求意见统计表，证明多数村民同意旧村改造；3、上街区夏侯旧村（金华路西）改造工程全体村民代表大会签到表，证明夏侯社区管委会就旧村改造工程召开了村民代表大会的事实；4、同意夏侯旧村改造村民代表签字表，证明村代表同意夏侯旧村改造的事实。经庭审质证，本院对各方当事人的证据认证如下：原告提交的第一组证据，被告对其证据1、2无异议，对证据3-6真实性有异议，认为不能作为认定事实的依据。对第二组证据1-7，认为系下载的复印件，不予质证；对证据8，认为真实性无法确认。对补充提交证据的真实性无异议，对证明目的有异议。本院认为，原告提交的第一组证据的1、2，被告无异议，本院予以采信；证据3-6，系行政机关性作出的文件，虽系复印件，但客观、真实，与本案具有关联，本院予以采信。原告的第二组证据的1-7，与本案不具有关联性，本院不予采信；证据8客观、真实，但与本案强拆行为不具有关联性，本院不予采信。原告补充提交的证据，与本案不具有关联性，本院不予采信。被告法定期限内提交的证据，原告对其真实性均无异议，本院对其真实性予以采信。被告补充提交的证据，原告认为该证据不属于新证据，不予质证。本院认为，本案系指定继续审理的案件，被告补充提交的证据不属于新证据，故该证据本院不予采信。经审理查明，原告王景梅在郑州市上街区济源路办事处夏侯村拥有宅基地一处，并盖有房屋。2012年3月，为了提升城市品位，改善城市环境，加快推进新型新镇化建设步伐，在上街区委统一安排下夏侯管委会决定对夏侯旧村（金华路西）实施改造。在改造之前，上街区济源路街道办事处成立了改造项目社会稳定风险评估领导小组，召开了社会稳定风险评估分析论证会，并作出报告上报上街区社会稳定风险评估领导小组，上街区社会稳定风险评估领导小组作出该项目社会稳定风险评估的情况报告。原告的房屋在拆迁改造范围内，因涉案房屋的补偿安置未达成协议，夏侯管委会运用四议两公开的决策程序，通过村党支部会议、两委会议、党小组长会议和村民代表会及监委会形成决议，将对涉案宅基地上的房屋进行了强行拆除。原告对该行为不服诉至法院。本院认为，关于上街区政府是否为本案适格被告的问题。被诉强拆行为发生于地方政府的城中村改造期间，目前城中村改造的推进实施只有地方政府的规范性文件作为依据。按照郑州市人民政府印发的《进一步规范城中村改造若干规定》和《郑州市城中村改造管理办法》以及《上街区城中村改造管理办法》的相关规定，上街区政府是辖区内城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作，对城中村改造的拆迁补偿安置负总责，旧村拆迁由区政府委托旧村所在的峡窝镇政府或街道办事处组织实施。本案中，夏侯旧村实施改造前，上街区济源路街道办事处成立社会稳定风险评估领导小组，制定方案，在广泛征求群众意见、深入进行分析论证的基础上，作出社会稳定风险评估报告。由此可见，夏侯村（金华西路）的改造工程不论是前期济源路街道办事处牵头协调涉案项目的拆迁事宜，还是夏侯社区管委会在涉案项目改造具体实施的各种行为，均应视为受上街区政府的委托，其产生的法律责任亦应由上街区政府承担。上街区政府辩称并非涉案房屋的拆除主体的理由不能成立，本院不予支持。关于强拆原告房屋的行为是否合法的问题。对城市规划区内的集体土地进行城中村改造系地方政府为了推进城市化进程、改善人居环境的政策性行为，目前尚未出台相关的法律法规对其实施程序予以规范。强制拆除作为一项极为严厉的行政强制执行方式，其设定和授权只能由法律予以规定，根据现行法律法规的规定，即使是对国有土地上房屋的征收，也未授权地方政府有强制拆除公民合法建筑的权利。上街区政府在涉案房屋未达成补偿安置协议，亦未进行补偿的情况下将涉案房屋强制拆除，其强拆行为没有任何法律依据，故该强拆行为违法。原告请求确认上街区政府强拆行为违法的理由成立，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告郑州市上街区人民政府于2012年5月5日强制拆除涉案房屋的行为违法；案件受理费50元，由被告郑州市上街区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  谢玉清审 判 员  赵 艳审 判 员  吴林轶二〇一七年七月二十五日代理书记员  李庆杰附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（1）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；