江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终962号 上诉人（原审原告）许广铭，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人刘凤东，江苏爱信律师事务所律师。 委托代理人马荣红，江苏爱信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 出庭负责人陈峰，南京市规划和自然资源局一级调研员。 委托代理人史意，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人陆宏飞，国浩律师（南京）事务所律师。 上诉人许广铭因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）房屋行政登记一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初720号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月3日公开开庭审理了本案，上诉人许广铭及其委托代理人刘凤东，被上诉人市规划资源局的出庭负责人陈峰、委托代理人史意、陆宏飞到庭参加诉讼。因新型冠状病毒××疫情影响，本案曾暂停相应审限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：本市兰旗街16幢205室和蓝旗街22幢203室房屋登记在姜惠芳名下。2018年2月14日，姜惠芳去世。2019年3月7日，许广铭向市规划资源局申请上述两房屋的不动产登记。市规划资源局于同日作出编号为HQ20190001的《不动产登记不予受理告知书》（以下简称《告知书》），以申请登记材料不符合法定形式为由决定不予受理，同时在具体情况中载明“现你申请将坐落在秦淮区兰旗街16幢205室、蓝旗街22幢203室转移登记在你名下，因你提供的遗嘱不符合法定形式，因而不予受理。” 原审庭审中，双方当事人均认可许广铭于2019年3月7日申请涉案房屋的不动产登记时提交的材料包括协助过户申请书、涉案两房屋的所有权证及国有土地使用证、许广铭身份证复印件、姜惠芳死亡证明、报纸公告等。但许广铭认为其同时提交了姜惠芳与许广铭于2017年9月6日签订的遗赠扶养协议复印件，正文部分由许广铭书写，主要内容为：由许广铭帮助姜惠芳日常生活料理、财物管理并尽养老送终之义务，待百年之后，姜惠芳的两套房产及财物由许广铭继承；而市规划资源局则认为许广铭提交的上述复印件系遗嘱，而非遗赠扶养协议，该遗嘱除姜惠芳、许广铭签字外，仅有一名见证人签字。 原审法院认为，根据中共南京市委、南京市人民政府宁委发[2015]4号《关于印发＜南京市人民政府职能转变和机构改革的实施意见＞的通知》规定，按照统一不动产登记职责的要求，将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到南京市国土资源局。又因南京市2019年机构改革，将南京市国土资源局、南京市规划局的职责以及其他政府部门的部分职责整合后组建市规划资源局，作为市政府工作部门，不再保留南京市国土资源局，故市规划资源局是本案的适格被告。 本案的争议焦点为：市规划资源局作出的涉案《告知书》是否合法。《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定，因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。由此可知，因继承、受遗赠取得不动产申请登记的，申请人应提交形式符合要求的申请材料。 《中华人民共和国继承法》（以下简称《继承法》）第五条规定，继承开始后，按照法定继承办理；有遗嘱的，按照遗嘱继承或者遗赠办理；有遗赠扶养协议的，按照协议办理。第十六条规定，公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或者法定继承人以外的人。第十七条规定，代书遗嘱应当有两个以上见证人在场见证，由其中一人代书，注明年、月、日，并由代书人、其他见证人和遗嘱人签名。本案中，许广铭提交的姜惠芳于2017年9月6日签字的复印件载明“特立此遗嘱并执行”，结合许广铭在庭审中的陈述，上述材料正文部分系许广铭所书写，市规划资源局据此认定上述材料系代书遗嘱，并无不当。许广铭提交的上述材料除姜惠芳、许广铭签字外，仅有一名见证人签字，不符合代书遗嘱中两个以上见证人的法定形式要求，市规划资源局以许广铭提供的遗嘱不符合法定形式为由，决定不予受理，并在收到不动产登记申请的当日作出案涉《告知书》并送达许广铭，适用法律准确、程序合法。关于许广铭认为其提交的上述材料系遗赠扶养协议，因而市规划资源局应予以转移登记的主张，原审法院认为，该材料正文部分仅载明“待百年之后，姜惠芳的两套房产及财物由许广铭继承”，未载明上述两套房产的不动产权证号或地理位置等信息，尚不符合不动产转移登记的条件，故许广铭要求市规划资源局办理转移登记的主张不能成立，法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许广铭的诉讼请求。案件受理费50元，由许广铭负担。 上诉人许广铭上诉称：一、上诉人要求被上诉人办理涉案房屋产权变更登记的依据是上诉人与姜惠芳（上诉人的姨妈）签订的遗赠扶养协议，而一审法院仅根据协议中出现的“遗嘱”字样，认定该协议系代书遗嘱，与事实不符。《继承法》第三十一条规定：公民可以与扶养人签订遗赠扶养协议。按照协议，扶养人承担该公民生养死葬的义务，享有受遗赠的权利。而所谓遗嘱，是指遗嘱人生前在法律允许的范围内，按照法律规定的方式对其遗产或其他事务所作的个人处分，并于遗嘱人死亡时发生效力的法律行为。本案中，上诉人与姜惠芳二人经平等协商签订协议，且所签协议中明确约定了上诉人在姜惠芳生前有“日常生活料理、财物管理”之义务，在姜惠芳百年之后“并尽养老送终之义务”，基于此，上诉人在姜惠芳百年后，才有取得其两套房产及财物的权利。由此可见，上诉人与姜惠芳所签订协议应为遗赠扶养协议而非代书遗嘱。二、一审法院以协议中未载明两套房产的不动产权证号或地理位置等信息为由，认定上诉人要求被上诉人办理转移登记的主张不能成立，没有事实和法律依据。第一，遗赠人姜惠芳名下仅有两套房产，故其在遗赠扶养协议中注明“本人两套房产”，同时姜惠芳将两套房产的钥匙和房屋权属登记证书原件一起交付给上诉人，因此，此处两套房产指向具体明确。第二，根据《不动产登记暂行条例》第十七条第三款的规定，“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”。上诉人向被上诉人申请办理不动产转移登记时，提供了两套房产的权属登记证书，被上诉人并未对两套房产的指向提出任何异议，也没有书面告知上诉人需要补正的材料，足以表明被上诉人认可上诉人所要求办理转移登记的两套房产指向是具体明确的。第三，上诉人作为申请人已经提供了要求办理转移登记的两套房产的产权证明，被上诉人作为房屋登记受理部门，其对姜惠芳名下房产情况掌握着更为优势的资源，在其没有提供相反证据的情况下，一审法院将不利后果强加于申请人，违反了“谁主张，谁举证”的举证责任分配原则。综上，上诉人与姜惠芳作为普通公民，且姜惠芳客观上没有法定继承人，上诉人作为与姜惠芳关系最为亲近的人，与姜惠芳达成一致意思表示，签订遗赠扶养协议，由上诉人在其生前对她提供生活料理和财物管理，并在其百年之后尽送终义务，进而取得姜惠芳财产的所有权符合法律规定，符合人伦纲常。但一审在法律没有明文规定的情况下，单方面采用更为严格的形式要求，仅仅根据协议内容中出现“遗嘱”的字样而否认上诉人与姜惠芳之间已经达成遗赠扶养的真实意思表示，在被上诉人未提供相反证据，也未对此情况做进一步查证的情况下作出一审判决，违反“以事实为依据”的要求。请求二审法院：1.撤销(2019)苏8602行初720号行政判决，并依法支持上诉人一审的诉讼请求；2.判令被上诉人承担一审、二审的诉讼费用。 被上诉人市规划资源局答辩称：一、该“手写遗嘱”是遗嘱，不是遗赠扶养协议，不具备任何人身或者财产协议所应当具备的一般最基本的形式及内容要求。法律虽然未对遗赠扶养协议的形式作出具体规定，但根据一般法理，既然是协议，就应当具备协议名称、各方当事人、各方的权利义务责任、签字栏等形式及内容要求。上诉人所提供的“手写遗嘱”，未在开头标注协议或其他类似标题，主要内容完全由姜惠芳以自述的方式所写，其中虽提到由许广铭帮助进行日常生活料理等内容，但均以第一人称的口吻书写，并在文末注明“特立此遗嘱并执行”。在签名处，也看不出许广铭是作为协议的一方而签名。并且上诉人在报纸上发布了“接受遗赠公告”，也能体现出订立遗嘱时各方当事人的真实想法其实就是订立遗嘱。又因根据其所称，许广铭非其法定继承人之列，被上诉人认为该“手写遗嘱”在形式上更符合遗嘱中的遗赠，且系附义务的遗赠，而非上诉人所称的遗赠扶养协议。二、该“手写遗嘱”是代书遗嘱，许广铭系该“手写遗嘱”的代书人，不符合法定形式。根据《继承法》第十七条、第十八条规定，受遗赠人本人不能作为遗嘱见证人，在只有一名合格见证人钱某,4的情况下，该遗嘱不符合《继承法》第十七条关于代书遗嘱应当由两个以上见证人的形式要求。因此，被上诉人认定该“手写遗嘱”不符合法定形式，并无不当。三、两套房产指向不明，不符合形式要求。该“手写遗嘱”财产指向不明确，登记机构无法为其受理并办理转移登记。形式上要求能够明确地反映出不动产的坐落等自然信息，登记机构才能遵照姜惠芳的遗嘱办理相关的登记，避免违背其本意。但该“手写遗嘱”指出其两套房产及财物由许广铭继承，却未指明是哪两处房产。上诉人虽然说姜惠芳在南京只有两套房产，但对登记机构而言，却无法确定遗嘱中所提的两套房产，是否就是南京的两套房产，不能仅以姜惠芳在南京只有两套房产而推定“手写遗嘱”中的两套房产就是上诉人所称的两套房产。不动产指向不明确的遗嘱在性质及效力上存在争议时，不宜直接向登记机构申请受理并登记，而应当由民事法庭对性质及效力进一步认定后，再到登记机构申请登记。四、对于登记机构而言，上诉人所提供的有关材料不符合法定形式，登记机构处于谨慎无法受理及登记，正是为了维护不动产登记的安全，也是为了保护所有人的财产安全，恰恰反映了被上诉人正确履行法律授予的职权。因此，一审判决认定事实清楚，程序正当，适用法律法规正确，应当予以维持。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 二审审理中，上诉人许广铭提交其代理人与证人钱某,4于2019年11月4日的谈话笔录，并请证人钱某,4到庭作证，用以证明上诉人许广铭和姜惠芳的遗赠扶养协议是双方的真实意思表示；许广铭按照遗赠扶养协议所确定的养老送终的义务完全履行；姜惠芳在遗赠扶养协议中所称的两套房产就是蓝旗街的两套房产，并且没有其他房产；到目前为止，没有任何单位和个人包括姜惠芳老人的其他亲戚对蓝旗街的两套房产提出过任何异议。 被上诉人市规划资源局质证认为该份证据不属于新证据范畴，完全可以由上诉人在一审庭审结束前获得，不认可其关联性和证明目的，该谈话笔录并不是上诉人申请登记时提交的材料，不作为登记机构受理案件与否的考量因素。从上诉人补充提交证据也能够证明其也认为在向登记机构提交材料时，当时的材料并不符合受理的条件，所以在庭审过程中其试图通过补充证据的形式向被上诉人和法庭证明该房屋的归属问题。证人通过自己的认知判断姜惠芳只有两套房产，并不能作为登记机构审查的依据。 本院经审查认为，许广铭在二审中提交的证人证言系在原审判决后取得，二审经过庭审质证，能够反映待证事实，与本案事实有关联性，故本院作为新证据予以采纳。 本院经审理查明，原审认定的事实属实，本院予以确认。 本院另查明，2019年3月7日，许广铭除向市规划资源局提交协助过户申请书、涉案两房屋的所有权证及国有土地使用证、许广铭身份证复印件、姜惠芳死亡证明、报纸公告外，还向市规划资源局提交一份落款日期为2017年9月6日的书面材料原件（以下简称涉案书面材料），复印件留在市规划资源局，其中载明：“本人姜惠芳现年老体弱，疾病缠身，现住院治疗，生活已不能自理需人照料。因本人无子女，经与国资委领导刘主任、陈处长、马律师商议确定由我姐姐姜惠芬之子许广铭全权帮助我日常生活料理、财物管理并尽养老送终义务。待百年之后，本人两套房产及财物由许广铭继承。特立此遗嘱并执行。2017年9月6日于南京朝天宫社区卫生服务中心。”证人钱某,4在二审庭审中作证称，姜惠芳与许广铭的妈妈是亲姐妹，钱某,4的外公是姜惠芳的舅舅，姜惠芳的丈夫已去世，无儿无女，其兄弟姐妹亦已去世；姜惠芳提出来写涉案书面材料，她和单位领导、律师商量过，由许广铭在其生前对她进行照顾，百年之后许广铭为她料理后事，她的两套房产及其他财物由许广铭一人享有；当时写涉案书面材料的时候钱某,4一直在场，由姜惠芳口述，许广铭书写，姜惠芳和许广铭均在涉案书面材料上签名并注明身份证号码，钱某,4在“证明人”处签名并注明身份证号码；姜惠芳只有南京的两处房产。 本院认为，《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”根据中共南京市委、南京市人民政府宁委发[2015]4号《关于印发＜南京市人民政府职能转变和机构改革的实施意见＞的通知》的规定以及南京市2019年机构改革的相关规定，市规划资源局具有涉案不动产登记的职责。 本案争议的焦点是：许广铭提交的申请登记材料是否符合法定形式？涉案书面材料是代书遗嘱还是遗赠扶养协议？《继承法》第十六条规定：“公民可以依照本法规定立遗嘱处分个人财产，并可以指定遗嘱执行人。公民可以立遗嘱将个人财产指定由法定继承人的一人或者数人继承。公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或者法定继承人以外的人。”第二十一条规定：“遗嘱继承或者遗赠附有义务的，继承人或者受遗赠人应当履行义务。没有正当理由不履行义务的，经有关单位或者个人请求，人民法院可以取消他接受遗产的权利。”第三十一条规定：“公民可以与扶养人签订遗赠扶养协议。按照协议，扶养人承担该公民生养死葬的义务，享有受遗赠的权利。公民可以与集体所有制组织签订遗赠扶养协议。按照协议，集体所有制组织承担该公民生养死葬的义务，享有受遗赠的权利。”由此可见，遗嘱是指遗嘱人生前在法律允许的范围内，按照法律规定的方式对其遗产或其他事务所作的个人处分，并于遗嘱人死亡时发生效力的法律行为。遗嘱是单方法律行为，无需继承人同意便可成立，继承人的范围不限于法定继承人。遗赠是公民以遗嘱方式将个人财产赠给国家、集体或者法定继承人以外的人，而于其死亡时发生法律效力的民事行为。遗赠本质上属于遗嘱继承的一种形式,是遗嘱人的单方法律行为，不仅可以单方订立遗嘱，也可单方撤销或变更遗嘱的内容，在遗赠人死亡后遗赠行为才生效。受遗赠人应当在知道受遗赠后两个月内，作出接受或者放弃受遗赠的表示；到期没有表示的，视为放弃受遗赠。而遗赠扶养协议是指遗赠人与扶养人或集体所有制组织签订的、由扶养人承担遗赠人生养死葬的义务，遗赠人将自己的合法财产的一部分或全部于其死后转移给扶养人所有的协议。附义务的遗赠原则上还是遗赠，是遗赠人单方的意思表示；而遗赠扶养协议是双方法律行为，是有偿的双务合同，双方意思表示一致才能成立。遗赠扶养协议的内容不违反法律法规规定、不损害公共利益、不违反社会主义道德准则的，从协议成立时发生法律效力，遗赠人与受遗赠人任何一方都不能随意变更或解除。本案中，从涉案书面材料的内容分析，其中载明遗赠人姜惠芳没有子女，明确了许广铭负有帮助料理姜惠芳的日常生活、财物管理及养老送终的义务，在姜惠芳去世后享有其两套房产及财物的权利，有双方当事人签名、明确了有关遗赠扶养的权利义务，已经具备了遗赠扶养协议的实质要件和基本要素，还有一名证人证明是双方当事人的真实意思表示，是一份有偿的、互享权利、互负义务的双务合同。因此，上诉人主张涉案书面材料应当理解为遗赠扶养协议的理由能够成立。市规划资源局主张“涉案书面材料是代书遗嘱或附条件的遗赠，即使是遗赠扶养协议也应不低于遗嘱的标准，也需要两个以上的见证人”的抗辩意见，没有相应的法律法规依据。 《不动产登记暂行条例》第十四条第二款规定，“属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：……（二）继承、接受遗赠取得不动产权利的；……”《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定：“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”《继承法》第五条规定：“继承开始后，按照法定继承办理；有遗嘱的，按照遗嘱继承或者遗赠办理；有遗赠扶养协议的，按照协议办理。”本案中，许广铭于2019年3月7日已向市规划资源局提交协助过户申请书、涉案两房屋的所有权证及国有土地使用证、许广铭身份证复印件、姜惠芳死亡证明、报纸公告、涉案书面材料。《不动产登记暂行条例》第十七条第一款规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。”《不动产登记暂行条例》第十六条规定，申请人对申请材料的真实性负责。涉案书面材料中虽然有“与国资委领导刘主任、陈处长、马律师商议”的内容，但现有证据不能证明马律师对于双方签订涉案遗赠扶养协议进行过专业指导，而根据许广铭的当庭陈述和证人钱某,4的证人证言可以证明，姜惠芳所退休单位国资委的领导和马律师曾建议姜惠芳与许广铭尽快对遗产处理完善手续、办理公证。现许广铭提交的涉案书面材料的内容中有“遗嘱”的字样，没有明确的“遗赠扶养协议”字样或名称，从民间非法律人士的专业知识局限以及基于社会风俗的考量，不能过于严苛地要求其形式完整明确，况且《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定的申请人应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，并没有把“遗赠扶养协议”单独列出，而是以“遗嘱”概括规定。由此可见，法律法规也没有明确规定办理不动产登记的遗赠扶养协议的必备要件或形式，就更加不能要求一般申请人提供的遗赠扶养协议必须达到法律专业人士所理解的协议形式完整规范、协议名称明确的程度。 至于涉案遗赠扶养协议中对两套房产是否明确的问题，市规划资源局在庭审中认可经过查询系统，姜惠芳在南京只××秦淮区××室、××室这两套涉案房产，但辩称不能排除姜惠芳在南京以外是否还有其他房产，许广铭应当通过民事审判方式进一步明确其内容及效力。本院认为，现有在卷证据可以证明，遗赠人姜惠芳没有法定继承人，许广铭已通过报纸公告的方式公开其接受遗赠与接受异议的途径，市规划资源局认为许广铭应通过民事诉讼对涉案房产进行确权，或证明姜惠芳在南京以外没有房产的要求，没有法律法规依据。许广铭申请对涉案的两套房产变更登记，并已提交了涉案两套房产的所有权证及国有土地使用证，市规划资源局作为法定的不动产登记部门，对涉案书面材料中约定的两套房产是可以综合各种信息进行判断的。 综上，上诉人许广铭已提交了符合法定形式要求的材料，市规划资源局应当依据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定予以受理。至于市规划资源局受理后，出于慎重考虑，可以依据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，对申请材料的真实性、遗赠扶养协议的义务是否实际履行进行调查，或要求申请人补充提交材料后，决定是否作出不动产变更登记行为。因此，市规划资源局以许广铭所提供的有关材料不符合法定形式，决定不予受理系适用法律不当，应予撤销。原审法院认定涉案书面材料为代书遗嘱，对被上诉人所作《告知书》的行政行为合法性的判断不准确，适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（二）项、《不动产登记暂行条例》第十七条、第二十条、《不动产登记暂行条例实施细则》第二十七条之规定，判决如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行初720号行政判决； 二、撤销被上诉人南京市规划和自然资源局于2019年3月7日作出的编号为HQ20190001的《不动产登记不予受理告知书》; 三、责令被上诉人南京市规划和自然资源局在法定期限内受理上诉人许广铭的案涉不动产登记申请。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元,均由被上诉人南京市规划和自然资源局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王燕 审 判 员 黄飞 审 判 员 周磊 二〇二〇年四月十五日 法官助理 佘莉 书 记 员 孙皓