青海省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）青行终17号上诉人（原审原告）海东市汇通建材批发有限责任公司。住所：青海省海东市平安区平安镇西营村。法定代表人沈延辉，该公司董事长。委托代理人荣向华，北京京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市平安区人民政府。住所：青海省海东市平安区平安大道188号。法定代表人汪源来，区长。委托代理人周小春，青海河湟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市平安区平安镇人民政府。住所：青海省海东市平安区平安镇乐都路6号。法定代表人党伟邦，该镇镇长。上诉人海东市汇通建材批发有限责任公司（以下简称汇通公司）不服海东市平安区人民政府（以下简称平安区政府）、海东市平安区平安镇人民政府（以下简称平安镇政府）房屋行政强制一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汇通公司的法定代表人沈延辉及其委托代理人荣向华，被上诉人平安区政府的副区长冯得文及其委托代理人周小春，平安镇政府的法定代表人党伟邦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年9月20日，海东市人民政府对被告平安区政府的《关于解决西营建材市场征迁安置等相关问题的请示》作出了东政函〔2018〕160号《海东市人民政府关于同意平安区西营片区商铺及农户进行征迁安置的批复》，2018年10月17日，被告平安区政府印发平政〔2018〕100号《海东市平安区人民政府关于批转海东市平安区平安镇西营建材市场片区征收补偿安置方案的通知》，对海东市平安区平安镇西营村建材市场及周边农户土地、房屋及附着物补偿标准、征收补偿安置方式等作了明确规定。2018年10月23日，平安区政府发布了（2018）06号《集体土地及国有土地上房屋征收公告》（以下简称《征收公告》），以优化城市环境，促进市场合理配置为由，决定对海东市平安区平安镇西营村范围内的集体土地和国有土地上房屋进行征收。之后，海东工业园区开发建设有限公司、海东市平安区人民政府、海东工业园区管委会三方签订了《房屋征迁置换协议书》（全称《房屋征迁置换协议书》），将置换房屋移交给海东市平安区平安镇西营村村民委员会（以下简称平安镇西营村委会），平安镇西营村委会进行了建筑物的拆除工作。另查明，2007年4月15日，平安县平安镇西营村村委会与本案原告法定代表人沈延辉个人签订了《场地租赁合同》，合同约定甲方平安县平安镇西营村村委会将海东建材市场出租给乙方沈延辉，租赁期限为15年，自2007年5月1日起至2022年5月1日止，并约定因国家对租赁物的征用，使甲方无法继续履行合同的，甲方免除责任。国家征用后，对租赁物的补偿归甲方所有，在租赁物上由乙方投资兴建的附着物在10年内（2017年5月1日前征用）归乙方所有，10年后（2017年5月1日后）全部归甲方所有。2010年6月8日，原告汇通建材公司注册成立，公司住所地为海东市平安区西营村，法定代表人为沈延辉。一审法院认为，本案案涉土地征收、拆除行为所涉土地的所有权人为平安镇西营村委会，系案涉土地的被征收人。原告汇通公司以其与平安镇西营村委会签有《场地租赁合同》，其为被征收土地上的使用权人，系利害关系人为由提起行政诉讼。经查,原告汇通公司在2007年4月15日签订了《场地租赁合同》，取得了海东建材市场（与海东市平安区平安镇西营村建材市场为同一市场）使用经营权。但是该合同第17条又约定,因国家对租赁物的征用，使甲方西营村委会无法继续履行合同的，甲方免除责任。国家征用后，对租赁物的补偿归甲方所有，在租赁物上由乙方投资兴建的附着物在10年内（2017年5月1日前征用）归乙方所有，10年后（2017年5月1日后）全部归甲方所有。而本案案涉土地的征收、拆除行为均发生在2018年之后，因此原告汇通公司与案涉土地的征收、拆除行为不存在利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，有权提起诉讼。”汇通公司不是本案的适格原告。原告汇通公司若对其与被征收人平安镇西营村委会签订的《场地租赁合同》持有异议，系租赁合同纠纷，属民事法律关系，不属于行政诉讼的审理范围。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定驳回原告海东市汇通建材批发有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还原告海东市汇通建材批发有限责任公司。汇通公司上诉称,被上诉人对上诉人的房屋实施的强制拆除行为对上诉人的合法权益产生实际影响，上诉人与案涉土地及房屋的征收强制拆除行为存在法律上的利害关系，故具有原告主体资格。一审法院以上诉人不具有原告主体资格裁定驳回起诉属适用法律错误。理由如下：1.根据上诉人与平安镇西营村村委会签订的《场地租赁合同》有效的租赁期限内，上诉人对租赁场地及地上附着物拥有完整的使用权。因被上诉人平安区政府实施的征收行为，将上诉人的建材市场列入征收范围，但在未与上诉人签订补偿安置协议的情况下，与平安镇政府共同对上诉人的案涉建材市场进行了强制拆除，侵害了上诉人在合法有效租赁期限内对租赁物的使用权及合法经营权，对上诉人的权利义务产生实质影响；同时，上诉人与平安镇西营村村委会并未约定遇到国家行政征收行为后，对地上附着物的处理方式。“征用”与“征收”不属于同一法律概念，场地租赁合同中所约定的“征用”不能做扩大解释，故上诉人与平安镇西营村村委会约定的遇到国家征用也是基于行政机关依法征用的行为，对违法征用或者征收的行政行为，该条款的约定内容不应视为条件成就。因此，上诉人并不因与平安镇西营村村委会签订的《场地租赁合同》而丧失本案原告主体资格。上诉人与二被上诉人属于行政征收的法律关系，本案强制拆除行为也是出于被上诉人行政征收目的而实施，并不属于西营村村委会与上诉人之间的民事纠纷，上诉人具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。2.二被上诉人作为本案共同被告主体适格。从被上诉人平安区政府作出的（2018）06号《集体土地及国有土地上房屋征收公告》来看，被上诉人平安区政府与平安镇政府分别为此次实施征收行为的征收人和征收实施单位，拆除案涉建材批发市场也是为了履行该项征收工作，而非其他城市行政管理目的。通过上诉人提供的证据材料显示，在拆除工作现场，平安区政府和平安镇政府的工作人员均在现场组织实施强制拆除行为，故应当由二被上诉人承担违法强制拆除的法律后果；被上诉人在未与上诉人就补偿安置事宜达成一致协议的情况下，对上诉人的房屋实施强制拆除，除非被上诉人平安区政府和平安镇政府提供相反的证据证明房屋是由于其他的原因被拆除，否则就应当认定是出于征收的目的而实施了强制拆除行为。3.一审法院审判程序违法。一审法院未组织上诉人对《房屋征迁置换协议书》进行质证，在一审中上诉人未见到任何一方提交该证据，故一审法院认定系平安镇西营村村委会实施了强制拆除行为无事实根据和法律依据。作为征收人和征收实施单位委托村委会实施具体的工作，其法律后果也应当由征收人和征收实施单位承担。上诉人是建材市场的合法经营主体，村委会不具有拆除案涉房屋的法定职权，其接受征收人和征收实施单位的委托实施的强制拆除行为，也应当由征收人和征收实施单位承担。上诉人至今未见到《房屋征迁置换协议书》及相关补充协议，村委会也不是《房屋征迁置换协议书》的签订主体。综上，二被上诉人在实施强制拆除过程中，没有遵循《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，给予上诉人陈述、申辩的权利，也未履行催告义务，其强制拆除行为程序严重违法。一审法院以上诉人不是本案的适格原告，认为上诉人与被征收人平安镇西营村委会之间系租赁合同纠纷，属民事法律关系，不属于行政诉讼的审理范围为由裁定驳回上诉人的起诉不当。请求本院依法撤销青海省海东市中级人民法院(2019)青02行初37号行政裁定，依法提审或者指令一审法院继续审理；案件受理费由被上诉人负担。平安区政府答辩称，一、上诉人诉讼主体不适格，不具有原告主体资格。理由如下：1.被上诉人于2018年10月23日发布《集体土地及国有土地上房屋征收公告》，征收范围为海东市平安区平安镇西营村建材市场及市场周边农户，该市场的所有权人是平安区平安镇西营村村民委员会。2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，征收补偿对象应当是平安区平安镇西营村村民委员会和西营村村民，上诉人并非征迁安置补偿对象。3.上诉人与海东市平安区平安镇西营村村民委员会之间是土地及房屋租赁关系，而非产权人,故其诉讼主体不适格。二、被上诉人作出的行政行为符合法律规定。1.2018年10月23日，平安区政府发布了《集体土地及国有土地上房屋征收公告》，征收范围为海东市平安区平安镇西营村建材市场及市场周边农户，具体地点、面积以勘测定界图为准。因该土地为平安区平安镇西营村所有，平安区政府的相关补偿方案及补偿对象均是与土地所有者西营村进行协商。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡(镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”自2019年4月16日全市湟水河流域环境综合整治工作会议后，平安区委、区政府把海东建材市场征迁工作作为优化我区发展环境、扩大城市开放程度，提高城市品位、增强城市竞争力，打造生态宜业宜居城市的重要举措，提前谋划，超前启动海东建材市场征迁工作。因海东建材市场（西营建材市场）建设年份较早，规划滞后，消防设施不完善，市场出口紧邻109国道，存在极大的消防和交通安全隐患。按照海东市平安区核心区建设的统一规划和市政府关于平安城区重点部位环境综合整治的要求，被上诉人及时安排相关部门制定了《海东市平安区平安镇西营建材市场片区征收补偿安置方案》，对上诉人建材市场的基本情况进行了认真的摸底调查，并对征迁费用进行了评估测算。2.上诉人所属建材市场内大部分商铺的建筑物属临时建筑，未办理相应的建设许可手续。期间，被上诉人又做了大量入户调查、现场确认、制作表册、核实建筑内财产状况等工作，在总体操作程序上顾及了各方面关切，并未从根本上侵害违建者的实体合法权益，后经被上诉人公告公示后陆续自行予以了搬迁和拆除，不存在对上诉人建筑物强制拆除的行为。3.这些临时搭建的建筑，与上诉人没有任何权属或利益关系。此次拆除系由平安镇西营村统一部署、统筹推进的工作，拆除前的宣传、调查和现场组织工作有序，整体秩序平稳，善后的复核以及对部分困难群众给予救助等工作相对到位。4.鉴于本案违建者群体性公然违建行为所产生的不良社会影响以及刻意规避执法检查等情形，相关单位的行为目的具有正当性，重点部位环境综合整治具有及时性、必要性的特性。综上，被上诉人根据省、市政府的批复，依据法律规定作出的行政行为合法，并且实施的项目为湟水河流域环境综合整治项目之一，政府已投入大量资金，现该项目已进入拆迁阶段，认定被上诉人作出的行政行为违法，势必造成国家利益、社会公共利益的损失，况且被上诉人的行政行为与上诉人财产之间没有任何权属或利益关系。请求本院驳回上诉，维持原裁定。平安镇政府的答辩意见与平安区政府的答辩意见一致。经审理查明，上诉人对一审法院认定系平安镇西营村村委会实施了强制拆除行为提出异议，认为此节认定无事实根据和法律依据，作为征收人和征收实施单位委托村委会实施具体的工作，其法律后果也应当由作为征收人的平安区政府和征收实施单位的平安镇政府承担。一审法院在未追加平安镇西营村村委会为本案第三人参加诉讼的情况下，依职权对西营村现任村干部进行相关调查并制作调查笔录一份，尔后对该份笔录组织双方当事人进行质证。但上诉人认为该份笔录不能证明西营村村委会是基于双方合同约定实施的拆除，而是基于平安镇政府的授权委托而实施了拆除。一审法院在调查相关证人时，应当对证人分别进行调查并分别制作调查笔录，但一审法院同时对证人祝某和李守云进行调查并制作一份笔录。同时，该份笔录中二人均称村委会找人自行拆除，平安镇政府负责监督督促。另查明，上诉人汇通公司与平安镇西营村村委会签订《场地租赁合同》后，平安镇西营村村委会按照合同约定将租赁物移交上诉人，上诉人也依据合同取得该建材市场的经营权。并依据双方合同约定，由上诉人在该建材市场内进行了添附，建造大棚、库房及投入市场启动资金等。上述事实有调查笔录一份及质证笔录、《场地租赁合同》、市场投资建设计划等证据佐证证实。本院认为，本案应重点审查汇通公司是否具有本案原告主体资格及其起诉是否符合法定起诉条件的问题。关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条第一项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。”只要与被诉行政行为具有利害关系，就应当具有原告主体资格。所谓具有利害关系，是指被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响。原告资格以可能性为标准，原告是否成立或不成立时应当假定行政诉讼原告资格获得满足。如《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第一款规定人民法院在接到起诉状时，对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。起诉人的合法权益或正当利益只要存在侵害可能时，原告资格即获得满足。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其原告资格中的利害关系应当以可能性为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性，即具有利害关系。房屋征收案件中，如果承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附或者依法独立在其承租房屋开展经营活动，强制拆除房屋的行为就有可能对承租人房屋上的添附、承租人屋内物品或者正当行使的经营权造成不同于其他人的特别损害或者不利影响，就应当认为承租人与该行政行为具有利害关系，从而具备原告主体资格。本案中，汇通公司提起行政诉讼，请求确认强制拆除其租赁房屋的行政行为违法，其提供了承租房屋进行添附、装修、予以经营活动的初步证据材料证明平安区政府、平安镇政府实施的强制拆除其租用房屋的行为可能侵犯其合法财产权益，汇通公司与被诉的强制拆除行为之间具有利害关系，具有本案的原告主体资格。一审法院裁定认为，汇通公司与被诉强制拆除行为之间没有利害关系，不具有原告主体资格，进而裁定驳回其起诉，属于适用法律错误，本院依法予以纠正。关于是否可以初步认定平安区政府、平安镇政府实施了被诉强制拆除行为的问题。首先，关于被诉强制拆除行为是否存在的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼，应当有“具体的诉讼请求和事实根据”，其中“事实根据”包括能够证明被诉行政行为存在的初步证据。上诉人汇通公司提起本案诉讼时所提交的强制拆除现场照片及即其他相关证据能够证明涉案租赁房屋已被拆除。根据平安区政府（2018）06号《集体土地及国有土地上房屋征收公告》可知涉案房屋位于征收拆迁范围内，基于政府及其职能部门对房屋征收、强制拆迁等法定职权，对本案租赁财产的拆除首先应推定为行政强制行为。因此，上述证据能够初步证明被诉强制拆除行为存在。其次，关于强制拆除主体的认定问题。通常情况下，行政机关作出强制拆除决定后，自行组织或者责令其他主体强制拆除，但在强制拆除前没有作出强制拆除决定并向当事人送达相关法律文书，强制拆除时也没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份，强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下，当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强制拆除行为的主体，考虑到发布征收公告的行政机关以及相关公告中确定的具体实施机关，具有对被征收房屋土地的征收、拆迁和补偿职责，均有可能实施强制拆除行为。如当事人无法辨明上述主体中有谁具体实施了强制拆除行为，则可以选择其中一个或者多个行政机关为被告提起行政诉讼。本案中，涉案房屋被强制拆除前上诉人汇通公司未收到相关的限期拆除决定，根据平安区政府作出的征收公告，在平安区政府和平安镇政府没有证据证明确系其他主体对涉案房屋实施了强制拆除行为或者依法应当由相应的行政机关承担强制拆除责任时，其应承担举证不能的法律后果，可以初步认定平安区政府和平安镇政府共同实施了被诉强制拆除行为。上诉人汇通公司以平安区政府和平安镇政府为被告提起本案诉讼并无不当。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第三十条第二款规定：“与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。”本案中，上诉人汇通公司与平安区平安镇西营村村民委员会签订《场地租赁合同》，取得了海东建材市场使用经营权，并以承租人的名义提起行政诉讼，海东市平安区平安镇西营村村民委员会作为出租人，其与本案被诉行政行为有利害关系且属于与行政案件处理结果有利害关系的第三人，一审法院应当通知平安区平安镇西营村村民委员会作为第三人参加诉讼。一审在未通知平安区平安镇西营村村民委员会作为第三人参加诉讼的前提下，仅以其依职权对平安区平安镇西营村村民委员会干部所作调查笔录中的陈述，认定涉案房屋及其他财产由平安区平安镇西营村村民委员会实施拆除，属于审判程序违法且认定事实错误，本院依法予以指正。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误。汇通公司的上诉理由与查证的事实相符，且于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初37号行政裁定；二、本案指令青海省海东市中级人民法院继续审理。审 判 长 韩英俊审 判 员 吴晓良审 判 员 孔 菲二〇二〇年四月一日法官助理 （程敏书 记 员 范献育