海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行终65号   上诉人（一审被告）三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市凤凰路319号。   法定代表人陈积明，该区区长。   委托代理人张明星，该区政府棚改办工作人员。   委托代理人叶梅梅，海南琼亚律师事务所律师。   被上诉人（一审原告）王紫薇，女，1999年3月5日出生，汉族，现住三亚市。   被上诉人（一审原告）王某1，男，2009年3月11日出生，汉族，现住三亚市。   法定代理人王某2，男，1970年4月7日出生，汉族，现住三亚市，系王某1的父亲。   法定代理人封某，女，1970年7月17日出生，汉族，现住三亚市，系王某1的母亲。   以上两位上诉人王紫薇、王某1的共同委托代理人李昌，海南昌宇律师事务所律师。   上诉人三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）因被上诉人王紫薇、王某1诉其不履行房屋征收补偿安置义务纠纷一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2019）琼02行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   一审查明，2016年5月17日，三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）根据《三亚市人民政府关于海坡村棚户区改造项目房屋征收决定》（三府〔2015〕194号）、《三亚市人民政府办公室关于印发海坡村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（三府办〔2015〕269号）的有关规定作出三府〔2016〕127号《关于印发三亚市海坡自然村棚户区改造项目征收补偿安置补充方案的通知》（以下简称127号《通知》），通知各区人民政府、各管委会、市各有关单位，《三亚市海坡自然村棚户区改造项目征收补偿安置补充方案》（以下简称《安置补充方案》）已经三亚市政府同意，请各单位认真组织实施。该方案第一条对安置对象的认定作了规定，该条第（一）至（六）款分别规定了第（一）至（六）类安置对象的认定标准，第（一）至（五）类安置对象分别为：原籍村民，转户村民，上门女婿和入嫁媳妇，外嫁女，外出工作人员；该条第（五）款对外出工作人员的认定作了规定：外出工作人员指原是海坡自然村村民，因工作原因户籍不在海坡自然村，但在本方案批准发布之日前在海坡自然村具有相对独立房屋产权，且在三亚市内未享受过福利分房的人员。按照该方案第二条规定，对（一）至（五）类补偿对象按人均85平方米的房屋面积进行安置，或按人均85平方米房屋面积、每平方米1.5万元的标准进行货币补偿。王紫薇、王某1于2019年8月14日向一审法院提起诉讼，请求判令天涯区政府按《安置补充方案》规定的1-5类标准，按每人安置房面积85平方米、每平方米17250元的标准给予王紫薇、王某1一次性货币补偿安置。   一审另查明，王紫薇、王某1的父亲王某2系三亚市天涯区海坡村民委员会第九村民小组（以下简称海坡九组）原籍村民，一直居住生活在该组，早年户籍随母亲王万柳落在三亚市××区。1995年，王某2与封某登记结婚。婚后，封某户籍迁入王万柳在建设街109号的户内。王某2、封某夫妇婚后居住生活在海坡自然村，1999年3月5日生育女儿王紫薇，2009年3月11日生育儿子王某1。王紫薇、王某1出生后户籍均登记在其祖母王万柳的户内。2005年9月7日，三亚市政府向王某2一家颁发第0810264号土地承包经营权证，承包期限自1996年7月1日至2027年7月1日，承包经营权共有人包括王某2在内共4人，该证登记的承包地共4块，总面积3.28亩。2013年7月24日、2016年6月1日，封某分别当选为海坡村第七届、第八届村民会议代表，任期自2013年起合计六年。王某2一家享有海坡九组的集体福利（分红）待遇。王某2、封某夫妇在海坡自然村建有建筑面积为1000平方米的框架结构房屋，该房屋位于海坡自然村棚户区改造项目征收范围内。   2016年12月31日，三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称天涯区棚改办）召开办公会议，研究海坡村委会部分村民的补偿安置问题。2017年1月12日，天涯区棚改办印发第22期《办公会议纪要》，该会议纪要第一条第（八）项载明：王某2及其母亲王万柳，原系海坡九组村民，在海坡村拥有自己的承包责任田及唯一住房，并享受海坡村集体（福利）分红，二人户籍于2002年随王某2妻子封某迁入新风派出所，王某2与封某共同生育王紫薇、王某1，封某虽然不是海坡村民，却担任海坡村第七、第八届村民委员会村民会议代表；经会议研究决定，若查实王某2、王万柳、封某在三亚市未享受过福利分房，可按海坡村征收补偿安置对象中第五类“外出工作人员”享受相应的安置补偿标准，王紫薇、王某1分别在1999年、2009年出生，随母亲落户在新风派出所，不符合海坡村棚改安置对象标准，不予列入。   2017年2月21日，征收实施单位天涯区政府与王万柳签订《1-5类安置对象补偿安置协议书》，对王万柳就其位于海坡自然村197.68平方米混合结构的被征收房屋进行安置补偿。2017年4月15日，天涯区政府与王某2签订《1-5类安置对象补偿安置协议书》，王某2为户主，该户内被征收人为王某2、封某夫妇二人。天涯区政府按照《安置补充方案》1-5类安置对象的补偿标准对王万柳、王某2及封某进行安置补偿，上述两份协议现均已履行完毕。海坡村委会及海坡九组认可王紫薇、王某1的集体经济组织成员资格，并出具《证明》予以证实。   一审认为，本案的争议焦点为：一、王紫薇、王某1的起诉是否超过了法定期限；二、王紫薇、王某1是否具有海坡自然村补偿安置资格。   一、关于王紫薇、王某1的起诉是否超过了法定期限的问题。经查，三亚市政府因海坡自然村棚户区改造项目征收王紫薇、王某1家庭房屋，天涯区政府作为征收实施单位，与王紫薇、王某1的父亲王某2、祖母王万柳于2017年2月、4月分别签订了补偿安置协议，均已按照1-5类安置对象进行了补偿安置，但一直未对王紫薇、王某1进行补偿安置。天涯区政府负有对被征收人进行补偿安置的义务，但一直未予履行，本案系王紫薇、王某1要求天涯区政府履行补偿安置法定职责之诉。天涯区政府主张，自王某2签订补偿安置协议之日起，王紫薇、王某1就知道其不符合安置对象认定条件，因此其提起本案诉讼超过起诉期限。本案被诉行政行为是天涯区政府未履行征收补偿安置的不作为行为，且其并未明确表示对王紫薇、王某1不再履行补偿安置的义务。因此，天涯区政府关于王紫薇、王某1提起本案诉讼超过法定起诉期限的主张没有事实根据和法律依据，一审法院不予支持。   二、关于王紫薇、王某1是否具有海坡自然村补偿安置资格的问题。（一）《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。因此，对集体土地进行征收，不仅仅要对被征收土地及房屋等地上附着物的价值进行补偿，还要结合被征收土地的性质对被征收农民的生活制定相应保障措施。本案中，三亚市政府于2016年5月17日发布《安置补充方案》，该方案第二条规定对1-5类安置对象按人均85平方米房屋面积进行安置，这是保障海坡自然村被征地农民生活的基本措施。该方案发布时，王紫薇、王某1及其父母的户籍均在其祖母王万柳户内，虽其一家户籍不在海坡自然村，但王紫薇、王某1长期随父母居住生活在海坡村，其家庭在该村有承包地，系海坡九组集体经济组织成员。天涯区政府对王紫薇、王某1的父母及祖母均按每人85平方米房屋面积进行了安置，理应对该方案发布时尚未成年的王紫薇、王某1按同等标准进行补偿安置，但天涯区政府却以王紫薇、王某1在上述方案发布之时户籍不在海坡自然村为由对其不予补偿，违反了《中华人民共和国未成年人保护法》对未成年人优先保护、保障未成年人合法权益的有关规定。（二）经查，《安置补充方案》规定的第（一）至（五）类安置对象分别为：原籍村民，转户村民，上门女婿和入嫁媳妇，外嫁女，外出工作人员。该方案规定的原籍村民指祖籍在海波自然村，是海坡自然村的常住人口，具有海坡村委会集体经济组织成员资格，享受村集体福利（分红）待遇的人员及其户籍在册子女（含因服兵役和在读大、中专学生等户籍临时外迁者）。本案中，王紫薇、王某1及其祖母王万柳、父亲王某2、母亲封某在上述方案发布时户籍不在海坡村委会，天涯区政府据此认为其五人不符合方案规定的原籍村民认定条件。针对王紫薇、王某1一家的特殊情况，天涯区政府以天涯区棚改办办公会议纪要的形式作了处理，规定对王万柳及王某2、封某可按上述方案中第五类“外出工作人员”的安置补偿标准进行安置。经查，王紫薇、王某1及其祖母王万柳、父亲王某2、母亲封某长期生活居住在海坡九组，在该组有承包地，享受村集体福利（分红）待遇，具有该组集体经济组织成员资格，是海坡村委会及海坡九组均予认可的原籍村民，封某曾连续两届当选为村民代表。因此，王某2、封某符合上述方案关于原籍村民的认定条件，应属于第一类安置对象，并非第五类外出工作人员。王紫薇、王某1作为原籍村民的在册子女，享有海坡自然村集体经济组织成员资格，具备海坡自然村棚户区改造项目被安置对象资格，天涯区政府应按海坡村集体经济组织成员的安置标准，对其按照上述方案规定的1-5类补偿安置对象的安置标准进行补偿。   综上所述，天涯区政府未履行补偿安置义务，王紫薇、王某1提起本案诉讼并未超过法定起诉期限，王紫薇、王某1在《安置补充方案》发布时系未成年人，其二人随父母长期居住生活，享有海坡自然村集体经济组织成员资格，属于补偿安置对象，天涯区政府应依据前述方案中关于原籍村民的安置标准对王紫薇、王某1进行补偿。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决如下：天涯区政府于本判决生效之日起30日内按海坡九组原籍村民的补偿安置标准给予王紫薇、王某1补偿安置。案件受理费50元，由天涯区政府负担。   上诉人天涯区政府上诉称，一、王紫薇、王某1的起诉超出了6个月的法定期限。《中华人民共和国行政诉讼法》四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。本案中，天涯区政府于2017年4月15日与王紫薇、王某1的父母签订安置协议，当时王紫薇、王某1就知道其不符合安置对象的认定条件，天涯区政府对其不予安置，二人直至2019年9月才提起诉讼，超出了6个月的起诉期限。二、一审判决错误将王紫薇、王某1认定为原籍村民，王紫薇、王某1不符合安置方案规定的安置对象认定条件。2016年5月17日，三亚市政府发布《安置补充方案》，根据该方案第一条规定：“自本方案批准发布之日止，符合下列条件之一的人员，可认定为安置对象”，即认定安置对象的时间节点为2016年5月17日。户籍是认定村民的重要条件之一，其中原籍村民的认定条件首先要求户籍在海坡自然村，是海坡自然村的常住人口，具备集体经济组织成员资格，享受福利分红待遇。从王紫薇、王某1提供的证据来看，其二人户籍原在三亚市××区，2018年12月29日因购房迁入三亚市天涯区海坡村委会海田路600号海坡安置区1栋17F房。因此，在《安置补充方案》发布时，王紫薇、王某1的户籍不在海坡自然村，其不符合原籍村民的认定条件，一审法院认定其为原籍村民是错误的。综上，请求二审法院：一、撤销一审判决；二、驳回王紫薇、王某1的诉讼请求。   被上诉人王紫薇、王某1共同答辩称，一、王紫薇、王某1的起诉不超过法定期限。（一）征收补偿安置属征收主体依职权应当履行的法定职责，不因行政机关怠于履行而消灭，只要其存在依职权应当履行的法定职责，这种履行职责的负担就持续存在，应当予以履行。对于行政机关依职权应当履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行的法律及司法解释尚无明确规定，故不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条所规定的起诉期限。另外，天涯区政府称其在2016年12月31日作出的《办公会议纪要》中注明王紫薇、王某1不予列入安置对象，但该《办公会议纪要》系其内部文件，在作为证据向一审法院提供之前，从未向王紫薇、王某1或其法定代理人送达，王紫薇、王某1从未知晓其内容，故该《办公会议纪要》不能作为认定王紫薇、王某1起诉超过法定期限的依据。（二）安置补偿系失地农民生存权的保障，与人身具有依附性，任何人不能以任何方式予以剥夺，也不能代替放弃，即使天涯区政府明确对王紫薇、王某1不予安置补偿，也属于剥夺、减损权利的重大违法行为，属于无效行政行为，而无效行为不受起诉期限的限制。况且，天涯区政府与其二人父亲签订的征收补偿安置协议没有明确对王紫薇、王某1不予安置补偿，不存在王紫薇、王某1放弃安置权利的问题。因此，天涯区政府认为王紫薇、王某1应当在其父亲签订征收补偿安置协议后的6个月内提起诉讼，否则超过起诉期限，没有事实与法律根据。二、一审判决完全正确。王紫薇、王某1的祖母王万柳和父亲王某2原户籍在海坡九组，在海坡自然村有唯一住房和家庭联产承包责任田，一直生活居住在海坡自然村，符合原籍村民的认定标准。同时，王紫薇、王某1的母亲封某婚后户籍迁入王紫薇、王某1父亲家庭户内，一直生活居住在海坡村，并于2013年、2016年两次当选海坡村村民会议代表，任期六年，当然属于海坡村村民。王紫薇、王某1在出生时，就天然取得海坡九组集体经济组织成员资格。海坡村委会也出具证明，确认王紫薇、王某1系海坡村村民，具有海坡村集体经济组织成员资格。因此，一审法院根据上述事实，认定王紫薇、王某1具有海坡九组集体经济组织成员资格，属于原籍村民，并据此判令天涯区政府对王紫薇、王某1进行安置补偿，完全正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求：驳回上诉、维持原判。   一审法院已将本案全部证据材料随案移送本院，本院经审理后查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”本案中，王某2与天涯区政府签订的《1-5类安置对象补偿安置协议书》中载明该户被征收人为王某2、封某二人，并不包括王紫薇和王某1。在此情况下，王紫薇、王某1应当知道天涯区政府对其不予安置补偿的行为。王紫薇、王某1未经向天涯区政府提出安置补偿申请，便直接向一审法院提起本案诉讼，请求判令天涯区政府对其二人进行安置补偿。根据上述法律规定，应当裁定驳回其起诉。王紫薇、王某1如认为其符合《安置补充方案》规定的安置条件，应当依法向天涯区政府提出申请。鉴于海坡村委会及海坡九组出具《证明》表示认可王紫薇、王某1属其集体经济组织成员，故对于王紫薇、王某1提出的申请，天涯区政府应当认真审核并依法作出处理。综上，一审法院未依法裁定驳回王紫薇、王某1的起诉，却作出了实体判决，属适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款之规定，裁定如下：   一、撤销海南省三亚市中级人民法院（2019）琼02行初143号行政判决；   二、驳回王紫薇、王某1的起诉。   一审案件受理费50元，退还王紫薇、王某1；二审案件受理费50元，退还三亚市天涯区人民政府。   本裁定为终审裁定。   审 判 长 钟垂林   审 判 员 赵道远   审 判 员 郑怀全     二〇二〇年四月二日   法官助理 陈欣欣   书 记 员 符跃萌     附：本裁定相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。