安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖行终228号上诉人（一审原告）陆波，男，1978年10月4日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河大道118号，统一社会信用代码11340111731661638J。法定代表人陈东，区长。委托代理人杨海波，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。委托代理人亓琪，上海锦天城（合肥）律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）合肥市包河区房屋征收办公室，住所地安徽省合肥市包河大道118号，统一社会信用代码12340111485027825E。法定代表人徐本春，主任。委托代理人陈娟娟，北京德恒（合肥）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）合肥市包河区淝河镇人民政府，住所地安徽省合肥市太平湖路888号。法定代表人刘文龙，该镇人民政府负责人。委托代理人牛和勇，安徽徽商律师事务所律师。上诉人陆波因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）、合肥市包河区房屋征收办公室（以下简称包河区征收办）、合肥市包河区淝河镇人民政府（以下简称淝河镇政府）强制拆迁一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初249号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。陆波向一审法院起诉称，原告对位于安徽省合肥市郊区X路X商城X号的房屋及屋内设施享有合法财产权。2019年被告进行“祁门路（包河大道—葛大店路段）项目”建设，将原告房屋纳入征收范围之内，原告与相关部门一直未达成补偿协议。2019年8月4日，被告组织大量人员及工程设备对案涉房屋及屋内设施进行强制拆除。原告认为，被告在没有履行合法程序的情况下对原告房屋强制拆除违法。故提起诉讼，请求确认被告于2019年8月4日强制拆除原告房屋及屋内设施的行为违法。包河区政府一审答辩称，包河区政府既不是案涉项目的房屋征收部门，也不是案涉项目的征收实施单位，并未对原告的房屋实施强制拆除行为，故不是本案的适格被告。原告将包河区政府列为被告没有任何事实和法律依据。请求驳回原告对包河区政府的起诉。包河区征收办一审答辩称，包河区征收办并非房屋征收实施单位，并非本案适格被告。包河区征收办未实施或委托他人实施强制拆除行为，原告的起诉缺乏事实和法律依据。淝河镇政府一审答辩称，一、案涉项目征收程序合法。2016年3月3日，原合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局作出《征地补偿标准及安置途径告知书》，拟征收32.6205亩集体土地，用地项目为包河区交通运输地块七（祁门路）。2016年7月8日，安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕695号《关于合肥市2016年度第3批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》，同意合肥市人民政府对淝河镇葛大店社居委用地范围内集体农用地转为建设用地并征收为国有。2016年7月15日，原合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局依据上述《批复》作出《征地补偿安置方案公告》（合国土包征案〔2016〕21号）。2019年3月27日，包河区政府作出合（包）房征决〔2019〕第（3）号房屋征收决定并予公告，确定征收部门为包河区征收办，实施单位为淝河镇政府，同时一并附《祁门路（包河大道—葛大店路段）项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》，对征地拆迁范围、政策依据、征收补偿安置方式、房屋有照（效）面积的确认等问题作出详细规定。案涉房屋在征收范围内，被告进行征收行为合法。二、淝河镇政府未实施强制拆除原告房屋的行为。2017年5月31日，葛大店社居委与合肥一郎机械施工有限公司（以下简称一郎公司）签订一份《拆旧安全责任状》，委托一郎公司拆除淝河片区葛大店（集体土地上建筑）项目工程所涉辖区房屋等旧建筑。承租人已搬出被征收房屋，没有室内物品，房屋处于空置状态。由于葛大店社居委要求一郎公司将已清空的房屋拆除，而一郎公司误以为空置的房屋均需拆除，误拆了原告的房屋，该行为与淝河镇政府无关，请求依法驳回原告起诉。一审法院审理查明，2019年3月27日，包河区政府作出合（包）房征决〔2019〕第（3）号房屋征收决定、合（包）房征告〔2019〕第（3）号房屋征收决定公告，确定征收部门为包河区征收办，实施单位为淝河镇政府，同时一并附《祁门路（包河大道—葛大店路段）项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》，对征地征迁范围、政策依据、征收补偿安置方式、房屋有照（效）面积的确认等问题作出详细规定。原告的案涉房屋在征收范围内。2019年8月4日，案涉房屋被拆除，原告认为该拆除行为未经其同意，为违法拆除，请求确认三被告实施该拆除行为违法。在诉讼过程中，淝河镇政府认可案涉房屋的拆除系其委托拆迁公司实施。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告陆波以包河区政府、包河区征收办和淝河镇政府为共同被告，请求确认其共同实施的强制拆除行为违法，但其在举证期限内并未提供证据证明上述被告共同实施了强制拆除行为，故其起诉缺乏基础事实依据。在审理过程中，被告淝河镇政府认可涉案房屋的拆除由其委托相关拆除公司实施。根据行政法基本原则，本案的适格被告应为淝河镇政府，本案应属于淝河镇政府所在地基层人民法院管辖。经释明，原告陆波仍坚持以包河区政府、包河区征收办和淝河镇政府为被告起诉，其起诉的被告不适格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九规定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项和第三项之规定，裁定驳回陆波的起诉。陆波上诉称，一、根据包河区政府提交的《合肥市包河区房屋征收决定书》，涉案项目的主体单位为包河区政府，具体实施部门也是其确定的，其应为本次项目征收主体。包河区征收办、淝河镇政府在包河区政府赋予的行政职权范围内负责具体征收实施工作，亦应当承担法律责任。同时，包河区征收办作为包河区政府确认的房屋征收部门，淝河镇政府受包河区征收办委托从事房屋征收工作，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条之规定，包河区征收办应当作为本案适格被告，原审法院仅以淝河镇政府自认拆除为由，就认定了包河区政府、包河区征收办不是本案适格主体，明显违反法律规定。二、原审过程中，上诉人提交了拆除前后的视频录像材料，从录像内容来看，本案的拆除行为明显不仅是淝河镇政府实施的，包河区征收办也是本案拆除的主体之一。另外虽然没有直接的证据证明包河区政府参与了拆除，但是在多次拆除过程中，包河区政府的工作人员也出现其中。根据上述证据，可以确认整个拆除行为三被上诉人均参与其中，不仅仅是淝河镇政府。淝河镇政府仅是本项目的征收实施单位，如果没有其他二被上诉人的许可，淝河镇政府不可能组织违法拆迁，因此原审法院忽略上述证据，直接以淝河镇政府的意见作为定案依据，明显证据不足。三，上诉人案涉房屋被强制拆除之后，其部分残骸已经被清理。如果包河区政府、包河区征收办并没有参与此事，那么作为涉案项目主体的一级政府及征收单位，应当在发现违法行为之后，及时制止淝河镇政府后续违法行为，而不是借此对上诉人的房屋残骸进行清理。综合案涉房屋被拆除前后的情况，上诉人认为，该拆除行为系三被上诉人共同实施，应当共同承担违法责任。综上，原审判决事实不清、证据不足，侵害了上诉人的合法权益。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人的诉讼请求。包河区政府答辩称，一、一审裁定认定事实清楚。2019年3月27日，答辩人作出案涉房屋征收决定及公告，确定征收部门为包河区征收办，征收实施单位为淝河镇政府。2019年8月4日，案涉房屋被拆除。在诉讼过程中，淝河镇政府认可案涉房屋的拆除系其委托拆迁公司实施。以上事实有相关证据证明并由各方当事人进行质证认可，一审裁定认定事实清楚。二、一审裁定适用法律正确。因答辩人既不是涉案项目的房屋征收部门，也不是涉案项目的房屋征收实施单位，亦未对被答辩人的房屋实施强制拆除行为，故一审法院认定被答辩人的起诉缺乏基础事实及法律依据，适用法律正确。在审理过程中，淝河镇政府认可涉案房屋的拆除由其委托相关拆除公司实施，本案的适格被告应为淝河镇政府，本案应属于该镇政府所在地的基层人民法院管辖。经一审法院释明，被答辩人仍坚持以答辩人、包河区征收办、淝河镇政府为被告起诉，其起诉的被告不适格，不符合法律规定的起诉条件，故一审法院驳回被答辩人的起诉，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。包河区征收办答辩称，一、原审裁定认定事实清楚。根据《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第三条第二款规定，各区人民政府负责辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。区人民政府组织本级有关部门和乡镇人民政府、街道办事处、开发区社区管理委员会，具体实施辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作，该办法并未区分房屋征收部门和征收实施单位。根据案涉房屋征收决定，包河区政府已确定征收实施单位为淝河镇政府。被答辩人并无证据证明包河区政府、包河区征收办、淝河镇政府共同实施了拆除行为。并且，一审经审理查明，淝河镇政府委托相关拆除公司实施了拆除行为，故一审法院认定本案的适格被告为淝河镇政府，认定事实清楚。二、原审裁定适用法律、法规正确。一审法院在查明事实后，认定本案的适格被告为淝河镇政府，认为被答辩人错列被告，依法对被答辩人进行释明，但被答辩人拒绝变更，故一审法院依据上述规定驳回被答辩人的起诉，适用法律、法规正确。综上，请求依法驳回被答辩人的上诉，维持原裁定。淝河镇政府答辩称，一、一审裁定事实认定清楚，法律适用正确。在本案中，被答辩人以包河区政府、包河区征收办、淝河镇政府为共同被告，请求法院确认三被告共同实施的强制拆除行为违法，但其在举证期限内并未提供证据证明包河区政府、包河区征收办与淝河镇政府共同实施了强制拆除行为，其起诉缺乏基础事实证据。一审法院认定包河区政府未实施强制拆除行为，被告主体不适格，不符合起诉条件，且违反级别管辖，并无不当。经一审法院释明后，被答辩人仍坚持以包河区政府、包河区征收办、淝河镇政府为共同被告，一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项和第三项的规定，裁定驳回其起诉，事实认定清楚，法律适用正确。二、被答辩人自愿搬迁，不属于强制拆除。征收决定作出后，答辩人及其社居委工作人员多次上门宣传征收法律政策相关内容，被答辩人已同意从案涉房屋内搬迁。案涉房屋内无有价值物品且处于空置状态，案涉房屋事实上视为已经交付于答辩人，对案涉房屋拆除行为不属于强制拆除。综上所述，本案共同被告主体不适格，案涉行为不属于强制拆除。一审法院裁定驳回被答辩人起诉，事实认定清楚，法律适用正确，请求维持原裁定，驳回被答辩人的上诉。一审原告陆波向一审法院提供了以下证据：1.房产证，证明原告对涉案房屋享有合法所有权；2.房屋被强拆前后的照片及录像，证明被告对原告房屋进行强拆的事实。一审被告包河区政府向一审法院提供了以下证据：1.合（包）房征决〔2019〕第（3）号《合肥市包河区房屋征收决定》；2.合（包）房征告〔2019〕第（3）号《合肥市包河区房屋征收决定公告》。上述证据证明包河区政府作出的征收决定确定的房屋征收部门为包河区征收办，房屋征收实施单位为淝河镇政府，案涉房屋征收程序合法。一审被告包河区征收办向一审法院提供了以下证据：合（包）房征告〔2019〕第（3）号《合肥市包河区房屋征收决定公告》及其网站截图，证明案涉征收决定在政府信息网公开，包河区征收办并非房屋征收实施单位。一审被告淝河镇政府向一审法院提供了以下证据：1.合（包）房征决〔2019〕第（3）号《合肥市包河区房屋征收决定》、合（包）房征告〔2019〕第（3）号《合肥市包河区房屋征收决定公告》；2.《祁门路（包河大道—葛大店路段）项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》。上述两份证据证明包河区政府作出征收决定并予以公告，淝河镇政府按该决定内容实施房屋征收工作，案涉项目征收程序合法。3.拆旧安全责任状；4.现场照片；5.情况说明。上述三份证据证明葛大店社居委与一郎公司签订拆迁协议，案涉房屋被误拆，房屋内无物品。上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有明确的诉讼请求和事实根据，即起诉人要有证据证明其所列被告作出了被诉行政行为。陆波将包河区政府列为被告，请求确认强制拆除其房屋的行为违法，但其提供的证据不能证明强制拆除其房屋的行为系包河区政府所实施，故其对包河区政府的起诉，缺乏事实根据，不符合法定起诉条件。其对包河区征收办、淝河镇政府的起诉，一审依法不属于中级人民法院管辖。一审法院本可驳回陆波对包河区政府的起诉，同时将其对适格被告的起诉移交有管辖权的基层人民法院。鉴于一审法院已经向陆波释明，在其拒绝的情况下，一审裁定一并驳回其对三被上诉人的起诉，陆波仍可以实际拆除案涉房屋的行政主体为被告依法向有管辖权的基层人民法院提起诉讼，故本案并无指令一审法院继续审理之必要。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。所谓“组织实施”，是指县级以上地方人民政府将征收过程中需要完成的工作，进行部署、分工，按照其所辖职能部门、下级政府的职责，交由其具体实施。县级以上地方人民政府具有组织、领导的职责，但法律、法规并未规定征地过程中的所有行为均由其直接、具体实施，其确定的具体实施机关具备行政主体资格的，应当对自己作出的行政行为独立承担法律责任。本案中，包河区政府已经明确了征收部门和具体实施单位，淝河镇政府作为具体实施单位，已经自认陆波案涉房屋系其委托拆迁公司拆除，淝河镇政府具有行政主体资格，可以对自己的行为独立承担法律责任。故上诉人陆波关于包河区政府系征收主体，应当对案涉房屋拆除行为承担法律责任，属于本案适格被告的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人陆波的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年四月一日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……