安徽省铜陵市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）皖07民终261号上诉人（原审原告）：铜陵市郊区桥南办事处，住所地：安徽省铜陵市铜港路，统一社会信用代码：11340711746786767B。负责人：吴传军，系铜陵市郊区桥南办事处主任。上诉人（原审原告）：铜陵市郊区桥南经济开发公司，住所地：安徽省铜陵市铜青路古圣村，统一社会信用代码：9134070048559407XR。法定代表人：佘守玉，系铜陵市郊区。被上诉人（原审被告）：铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司，住所地：安徽省铜陵市郊区桥南办事处古圣社区居委会办公楼，统一社会信用代码：91340700567530168M。法定代表人：张福珍，系铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司总经理。上诉人铜陵市郊区桥南办事处、铜陵市郊区桥南经济开发公司与被上诉人铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司合同纠纷一案，不服安徽省铜陵市郊区人民法院（2019）皖0711民初214号之一民事裁定书，向本院提起上诉。本院于2020年3月9日立案后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。上诉人铜陵市郊区桥南办事处、铜陵市郊区桥南经济开发公司的上诉请求：请求撤销郊区人民法院（2019）皖0711民初214号之一民事裁定，发回郊区人民法院重新审理。事实和理由：一、上诉人与被上诉人之间纠纷属民事法律关系纠纷。上诉人铜陵市郊区桥南经济开发公司通过联合竞拍方式取得涉案土地使用权，与国土资源局签订了《国有土地出让合同》并全额付清土地出让金。在此基础上与被上诉人签订关于土地使用的合同属合法使用权人的合法民事权利，与被上诉人就土地转让时的纠纷属明显的民事法律纠纷。郊区政府就被上诉人受让涉案土地向国有土地主管部门报告，经审批后将其纳入序列，故被上诉人受让涉案土地属合法受让。因此，上诉人与被上诉人之间合同纠纷主体合法、程序合法、内容合法，且仅涉及土地转让事宜，并不牵涉上诉人对被上诉人的政府管理事宜，双方纠纷不属按行政诉讼范围。二、退一步，即使认定涉案协议为行政协议，也不应驳回起诉。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。第二十九条，本规定自2020年1月1日起施行。最高人民法院以前发布的司法解释与本规定不一致的，适用本规定。涉案协议成立时间为2011年3月，属2015年5月1日前订立，依上述规定应适用当时的规定。故即使认定涉案协议为行政协议，也应依民事法律纠纷审理。三、上诉人铜陵市郊区桥南经济开发公司应为本案适格原告。涉案土地出让金虽然实际由桥南办事处出资，但是通过上诉人铜陵市郊区桥南经济开发公司竞买而上缴国土部门的，上诉人桥南办事处与上诉人之间的行政关系并不波及被上诉人，而上诉人铜陵市郊区桥南经济开发公司并非行政单位，其与被上诉人之间属于民事法律关系。一审法院不能以开发公司与被上诉人没有书面合同为由忽略开发公司的权利，本案的上诉人铜陵市郊区桥南经济开发公司作为国有土地出让合同的相对人有权要求占有土地又不交土地出让金的被上诉人返还占有的土地。综上，请求贵院依法撤销一审裁定并发回重新审理。被上诉人铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司未作书面答辩。上诉人原审原告铜陵市郊区桥南办事处、铜陵市郊区桥南经济开发公司向一审法院起诉请求：因铜陵市郊区政府建设地方经济需要，原告铜陵市郊区桥南办事处于2010年对位于铜都大道以西、港华燃气储气站以北地域规划建设铜陵市汽车4S专营店园区，并以原告铜陵市郊区桥南经济开发公司为竞买主体，于2010年7月5日通过联合竞买方式取得铜陵市汽车4S专营店园区国有建设土地使用权，土地出让金每亩45.1万元。2011年3月，原告铜陵市郊区桥南办事处与被告就汽车4S店项目建设投资达成协议，由原告提供被告位于铜陵市汽车4S专营店园区土地约12亩，被告在该土地投资建设汽车4S店，被告并于2011年3月11日向原告出具承诺书一份，其中载明：具体用地约12亩，按照土地拍卖均价和出让面积计算，目前应缴土地出让金600万元（多退少补）。我公司现承诺，2011年3月20日前付200万元，在2011年4月30日前再付100万元，余款在办理土地出让手续时根据你办要求一次性全额缴纳。基建配套费用按其4S店同等约定分摊，如未按承诺时间缴纳，你办有权收回土地，所有经济损失由我公司承担。后原告向被告履行了供地义务，2012年9月12日，原、被告及其他4S经营公司共同委托铜陵市国土资源局信息中心对实际使用土地进行测量，测量结果为被告实际用地面积为8757.13平方米（即13.1357亩），被告应交土地出让金数额592.42万元。被告于2012年底建设完毕并开始经营4S店销售东风标致汽车。另，2011年至2012年原告组织实施了道路、排水、开闭所、临时道路等基础设施建设，经审计总额为18767155.71元，按所有4S店土地面积226.3294亩计算，折合每亩基础设施建设费用为82919.7元，被告应承担公摊费用1089208.3元。期间，被告只支付了250万元土地出让金。2014年7月10日，原告发文告知被告，要求被告支付基建费用1089208.3元及欠缴土地出让金342.42万元，被告一直拖延不付。原告多年来多次向被告催告，但被告拒不支付土地出让金及公摊费用，该行为已构成根本违约。为维护原告的合法权益，保护国家利益不受损失，故诉至法院，请求依法判决：1、判令立即解除原、被告签订的供地合同；2、判令被告立即返还原告位于铜陵市郊区桥南办事处汽车4S店集群的8757.13平方米土地；3、判令被告支付律师费用60000元；4、本案的诉讼费用、公告费用由被告负担。在审理中，原告变更诉讼请求为1、依法判令立即解除原告铜陵市郊区桥南办事处与被告签订的供地合同；2、判令被告立即返还原告铜陵市郊区桥南经济开发公司位于铜陵市郊区桥南办事处汽车4S店集群的8757.13平方米土地；3、判令被告支付律师费用60000元；4、本案的诉讼费用、公告费用由被告负担；5、支付原告铜陵市郊区桥南经济开发公司土地占有使用费从2011年3月11日起至2019年6月止占有使用费166.28万元（以后按每月1.68万元计算至返还土地日止）。一审法院认定事实：2009年11月至2010年4月期间,原告铜陵市郊区桥南办事处(甲方)与被告铜陵市方舟汽车销售服务有限公司(乙方)等多家签订了《投资协议》。协议约定:为做大铜陵市品牌汽车4S专营店，推动铜陵市郊区第三产业发展，根据有关法律、法规和政策规定,结合乙方在铜陵市郊区桥南办事处境内投资建设汽车4S专营店项目事宜，在平等、自愿、互利、信用的基础上，经甲乙双方友好协商，达成以下协议：……六、土地出让价格即乙方按挂牌价摘牌……八、财政奖励政策。在乙方项目竣工投入经营之日起（最迟为土地成交之日起6个月内），入院前五家企业，其所得税、增值税和营业税形成甲方可用财力部分，五年内全部返还；后入院企业所得税、增值税和营业税形成甲方可用财力部分，前三年全额奖励，后两年按50%奖励；……九、相关约定1、甲方负责按规划设计要求组织实施基础设施建设，费用由乙方按办证面积平均分摊，工程完工后按审计结果进行结算。2010年5月，原告铜陵市郊区桥南办事处对位于铜都大道以西、港华燃气储气站以北地域规划建设铜陵市汽车4S专营店园区。2010年5月28日，原告铜陵市郊区桥南经济开发公司向原告铜陵市郊区桥南办事处出示一份《关于汽车4S店集群项目土地竞买保证金问题的报告》。并附有原告铜陵市郊区桥南经济开发公司（甲方）与铜陵市祥顺汽车销售服务有限公司等9家（乙方）《联合竞买协议》。内容为“为推动汽车4S店园区早日建成，甲方与乙方经协商，对铜陵市铜土储字（2010）第27号地块由十家单位共同出资采取联合竞买方式参加竞买活动，并共同承担相应的权利和义务。现将有关事项协议如下：1、乙方铜陵翔通汽车服务有限责任公司、铜陵市通利汽车销售服务有限公司、铜陵长城汽车销售服务有限公司、铜陵市祥顺汽车销售服务有限公司、铜陵市方舟汽车销售服务有限责任公司、铜陵宜达汽车销售服务有限公司、铜陵五菱汽车销售服务有限责任公司、铜陵市公路运输管理处等九家单位全权委托甲方铜陵市郊区桥南经济开发有限公司参加竞买活动，并签订《成交确认书》。2、在办理国有土地证时，十家单位共同申请将出让土地分块办证，具体面积由土地受让各方商定认可（经出让方核实后为准），十家单位根据各自确认面积分别签订《土地出让合同》。3、甲乙双方根据各自实际出让面积和成交价格按要求在规定时间内缴纳土地竞买保证金和土地出让金，土地竞买过程中所有税规费能够各自缴纳的，由各自单位缴纳；不能各自缴纳的，由甲方代为缴纳，但由各单位按出让面积分摊。4、甲乙双方所有参加竞买单位以按期缴纳土地竞买保证金为原则确定联合竞买资格。没有按期缴纳竞买保证金的单位不予参加联合竞买活动，后期如不能按期缴纳出让金或有其他违约行为的，造成的经济损失由违约单位承担”。2010年6月4日，原告铜陵市郊区桥南经济开发公司以竞买主体与铜陵市国土资源局就汽车4S店集群项目土地以10200万元拍卖成交，并在《拍卖成交确认书》签字。之后，原告铜陵市郊区桥南经济开发公司与铜陵市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：宗地总面积174299平方米，其中出让宗地总面积15079.94平方米;出让宗地位于铜都大道以西、港华燃气储气站以北;宗地的国有建设用地使用权出让价款10200万元,每平方米676.40元。2011年3月11日，被告铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司向原告铜陵市郊区桥南办事处出示一份《承诺书》。内容即“本公司与你办签订的标准4S店供地合同，具体用地约12亩，按照土地拍卖均价和出让面积计算，目前应缴纳土地出让金600万元（多退少补）。我公司承诺，2011年3月20日前给付200万元，在2011年4月30日前再给付100万元，余款在办理土地出让手续时根据你办要求一次性全额缴纳。基本配套费用按其它4S店同等约定分摊。如未按承诺时间缴纳，你办有权收回土地，所有经济损失由我公司承担”。之后，被告铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司缴纳了土地出让金250万元给原告铜陵市郊区桥南办事处。2011年底，被告铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司4S专营店在铜陵市郊区桥南办事处汽车4S店集群开始筹建，2012年年初竣工，2012年3月开始营业，土地使用面积8757.13平方米。之后，因被告铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司欠缴部分土地出让金和基础设施建设费用，两原告向法院起诉。在审理中，原告铜陵市郊区桥南经济开发公司增加的占有使用费166.28万元诉讼请求的诉讼费在2019年12月30日未交至本院。另查，2014年1月至6月期间，原告铜陵市郊区桥南办事处和原告铜陵市郊区桥南办事处以原告铜陵市郊区桥南经济开发公司名义向铜陵市国土资源局缴纳国有土地使用权出让金10200万元。一审法院判决认为：根据《中华人民共和国合同法》第二条规定：本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。从被告铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司出示给原告铜陵市郊区桥南办事处《承诺书》内容分析，原告铜陵市郊区桥南办事处供给被告铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司汽车4S店用地，价格按照土地拍卖均价和出让面积计算、基本配套费用按其它4S店同等分摊等约定。而且被告铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司已支付给原告铜陵市郊区桥南办事处部分土地出让金并实际占用土地。虽没有书面合同，但实际已履行。鉴于原告铜陵市郊区桥南办事处作为4s汽车专营店集群的管理者，为了公共利益对涉案4S汽车专营店的建设和经营，被告铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司4S汽车专营店的加入是单纯的服从关系，尽管双方当事人之间讼争的法律关系存在诸多民事因素，但尚未形成民法要求的平等主体关系；在《承诺书》中约定原告铜陵市郊区桥南办事处给被告提供便利条件，是参照其他4S汽车专营店的管理方式，原告铜陵市郊区桥南办事处与被告铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司之间是一种不对等的法律关系。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”所以，此《承诺书》并非是一般意义上平等民事主体之间的履行行为，属于行政协议的范畴，应当属于行政诉讼的受案范围，不属于人民法院民商事案件受理范围，故驳回原告铜陵市郊区桥南办事处的起诉。至于原告铜陵市郊区桥南办事处与被告铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司之间的纷争可通过其他方式解决。由于原告铜陵市郊区桥南经济开发公司与被告铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司之间未签订供地合同，故原告铜陵市郊区桥南经济开发公司不是本案适格主体，因而原告铜陵市郊区桥南经济开发公司要求被告返还其位于铜陵市郊区桥南办事处汽车4S店集群的土地及支付土地占有使用费的诉讼请求，本院予以驳回。另外，原告要求被告支付律师费用60000元的诉求于法无据，本院不予采纳。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第一项、第一百五十四条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定如下：驳回原告铜陵市郊区桥南办事处、铜陵市郊区桥南经济开发公司的起诉。本院认为，认定行政协议的客观标准应当包括以下三个方面：第一，协议的一方当事人是行政机关；第二，协议的内容涉及行政法上的权利义务；第三，协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标。本案中，铜陵市郊区桥南办事处作为社会公共事务的管理者，为了公共利益与铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司签订《投资协议书》和《承诺书》，其中明确约定了铜陵市郊区桥南办事处为其境内投资建设汽车4S专营店项目提供便利条件，以及铜陵市瑞致汽车销售服务有限公司的所得税、增值税和营业税形成桥南办事处可用财力部分予以返还等各项优惠政策等内容。上述内容并非平等民事主体之间对于双方权利义务的约定，其内容涉及行政法上的权利义务，具有行政协议的法律特征，应属行政协议范畴。一审法院认定本案不属民事诉讼的受案范围，对案件予以驳回起诉并无不当。上诉人铜陵市郊区桥南办事处、铜陵市郊区桥南经济开发公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘 策审判员 尹雪茗审判员 王继东二〇二〇年四月七日法官助理管佳丽书记员王韦附：相关的法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：……（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；……第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。