湖南省邵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘05行终54号上诉人（原审原告）段亚平，男，1964年9月26日出生，汉族，住湖南省武冈市。被上诉人（原审被告）武冈市自然资源局，住所地湖南省武冈市富田路4号。法定代表人李迪武，该局局长。委托代理人刘利海，男，该局不动产登记股股长。委托代理人**华，湖南湘锋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武冈市人民政府，住所地武冈市广乐路5号。法定代表人唐克俭，该市市长。委托代理人王惠昌，男，该政府工作人员。上诉人段亚平因与被上诉人武冈市自然资源局、武冈市人民政府土地行政登记、行政复议一案，不服湖南省邵阳市北塔区人民法院（2019）湘0511行初240号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明，1994年武冈市人民政府在武冈市陶侃路区域进行土地开发，段亚平购买取得城市规划区陶侃路后栋1、2号地的国有土地使用权。1995年8月，通过有关工作人员采用皮尺量算和手工绘制的《段亚平住宅平面图》，确定该1、2号地面积为454.2㎡。1995年8月21日，原武冈市城乡建设规划管理局给段亚平颁发了0262号《建设用地规划许可证》，其中标注：用地面积454.2㎡；同意修建，红线以现场放样为准。同年8月22日，原武冈市国土管理局与段亚平签订《国有土地使用权出让合同》，将陶侃路后栋1、2号面积为454.2㎡的地块出让给段亚平，其位置与四至范围如附图所示（即东抵刘孝焱住宅，南抵小路临池塘，西抵技校围墙外，北抵方昌国、蒋泽华住宅）。原武冈市国土管理局于同日向段亚平颁发了（1995）字第250号《建设用地批准书》，批准用地面积454.2㎡，四至以现状地形位置平面图为准。1994年至1995年期间，段亚平以454.2㎡土地面积为基准缴纳了土地出让金及各项费用。段亚平房屋建筑占地面积142.5㎡，修建完工后，段亚平对其所属土地按四至范围均修建了围墙。1996年11月25日，国土部门对段亚平土地进行地籍调查时发现陶侃路后栋1、2号地面积只有382.8㎡（四至范围与《国有土地使用权出让合同》附图一致），原土地面积454.2㎡系由1995年工作人员采用皮尺量算、手工绘制图件误差太大导致。1999年10月9日，经段亚平申请，武冈市人民政府向段亚平颁发了武国用（1999）字第××××2号《国有土地使用证》，登记土地面积为382.8㎡。2018年8月，段亚平以武国用（1999）字第××××2号《国有土地使用证》土地面积登记错误为由，向原武冈市国土资源局提出了《关于申请国有土地使用权更正登记的报告》，原武冈市国土资源局在未进行实地查看、重新测绘的情况下，由其工作人员于2018年10月8日为段亚平将武国用（1999）字第××××2号《国有土地使用证》上的使用权面积382.8㎡用笔直接涂画更改为454.2㎡，在宗地图上注明“更正为肆佰伍拾肆点贰平方米”，并加盖了武冈市人民政府土地登记专用章。同年11月，武冈市国土资源勘测院对段亚平围墙内的土地（四至范围未变）重新进行了测量，面积为382.88㎡。2019年3月4日，原武冈市国土资源局对段亚平作出《关于对武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证更正登记的通知》，拟对武国用（1999）字第××××2号《国有土地使用证》的使用权面积由454.2㎡更正为382.8㎡，要求段亚平接到通知后30个工作日内来原武冈市国土资源局办理武国用（1999）字第××××2号《国有土地使用证》的更换或注销手续，逾期未办理的，将在公告15个工作日后依法予以更正。段亚平于同年3月5日通过ＥＭＳ特快专递签收该通知，但未前去办理更正登记手续。同年4月18日，武冈市自然资源局做出《关于拟对段亚平持有的国有土地使用证更正登记的公告》，告知其提出异议的权利，并在段亚平家门口张贴及在武冈市自然资源局门户网站上公示。段亚平提出异议后，武冈市自然资源局于同年5月8日做出《关于对段亚平异议回复函的复函》，认为段亚平提出的异议理由不成立。同年5月15日，武冈市自然资源局做出《关于注销武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证公告》，公告注销了段亚平所持有的土地使用面积标注为454.2㎡的武国用（1999）字第××××2号《国有土地使用证》，并通过ＥＭＳ特快专递将该公告邮寄送达给了段亚平及在段亚平家门口进行了张贴。同年5月16日，段亚平就《关于注销武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证公告》向武冈市人民政府申请行政复议，武冈市人民政府以该公告非实体性处理决定为由，对段亚平的复议申请不予受理。段亚平不服，向湖南省邵阳市中级人民法院提起行政诉讼，该院做出（2019）湘05行初62号行政判决，认定《关于注销武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证公告》为注销武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证的处理决定，责令武冈市人民政府受理段亚平的行政复议申请。武冈市人民政府遂受理了段亚平的行政复议申请，经审查后，认为原行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，于2019年10月21日做出武政发［2019］11号《行政复议决定书》，维持了武冈市自然资源局作出的《关于注销武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证公告》。段亚平不服武冈市自然资源局做出的《关于注销武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证公告》及武冈市人民政府作出的行政复议决定，遂提起本案行政诉讼，请求判决撤销武冈市人民政府武政发［2019］11号《行政复议决定书》，撤销武冈市自然资源局《关于注销武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证公告》。另查明，根据《武冈市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》，不动产登记股（地籍测绘管理股）为武冈市自然资源局的内设机构，负责武冈市的不动产登记工作。原审认为，本案的争议焦点是：武冈市自然资源局作出的《关于注销武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证公告》是否合法及武冈市人民政府作出的维持上述处理决定的复议决定是否合法。第一，关于本案武冈市自然资源局的主体资格问题。《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门按照职责权限，统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。《不动产登记暂行条例》（2015年3月1日起实施）第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。本案中，段亚平于1999年10月9日经武冈市人民政府核发武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证，其发证机关为武冈市人民政府，但自2015年3月1日《不动产登记暂行条例》实施以来，全国范围内停办集体土地使用证、国有土地证，土地权属统一由县级人民政府不动产登记机构发放不动产权证书，无需经由县级人民政府批准核发，即武冈市人民政府核发国有土地使用权证书的职权已经变更为武冈市自然资源局不动产登记机构发放不动产权属证书，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，负责武冈市行政区域内土地的管理和监督工作的武冈市自然资源局为本案适格被告。段亚平述称“其国有土地使用证是武冈市人民政府颁发的，武冈市自然资源局无权注销其土地使用证”的意见，于法无据，不予采纳。第二，关于本案实体处理方面的问题。《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日起施行）第五十六规定，土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。本案中，段亚平通过购买取得城市规划区陶侃路后栋1、2号地的国有土地使用权，该1、2号地的四至范围是固定的，只是因为土地出让时有关工作人员采用皮尺量算和手工绘制的《段亚平住宅平面图》计算得出误差较大的土地面积454.2㎡，才按照该454.2㎡签订了《国有土地使用权出让合同》及颁发了《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》，直至1996年11月25日，国土部门进行地籍调查才发现该1、2号地实地面积只有382.8㎡。后经段亚平申请，武冈市人民政府为段亚平核发了使用权面积为382.8㎡的国有土地使用证，符合当时法律规定。《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条第一款规定，不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。该条第二款规定，不动产权属证书或者不动产登记证明填制错误以及不动产登记机构在办理更正登记中，需要更正不动产权属证书或者不动产登记证明内容的，应当书面通知权利人换发，并把换发不动产权属证书或者不动产登记证明的事项记载于登记簿，即不动产登记机构如发现不动产登记确有错误的，应当为权利人换发不动产权属证书，而不应如本案由原武冈市国土资源局的工作人员在未经调查核实的情况下，便在段亚平所持有的武国用（1999）字第××××2号《国有土地使用证》上将使用权面积382.8㎡用笔直接涂画更改为454.2㎡，在宗地图上注明“更正为肆佰伍拾肆点贰平方米”，加盖武冈市人民政府土地登记专用章，故该直接涂改使用权面积并盖章的行为错误，应予纠正。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款规定，行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。本案中，武冈市自然资源局于2018年11月委托武冈市国土资源勘测院对段亚平所属土地再次进行测绘，发现段亚平土地实际面积只有382.88㎡，其依职权对原错误涂改土地使用权面积并加盖公章的行政行为进行自行纠正的行为，符合有关规定。第三关于本案原行政行为程序方面的问题。武冈市自然资源局在发现自身行政行为违法后，依法应采取相应措施自行纠正，但纠正程序应当符合有关法律规定。《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定，不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。该实施细则第十七条同时规定，有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：……（四）依职权注销登记；……。公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于15个工作日。本案中，武冈市自然资源局发现上述错误登记后，于2019年3月4日对段亚平做出了《关于对武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证更正登记的通知》，告知其在接到通知后30个工作日内前来办理武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证的更换或注销手续。在段亚平未主动前来办理更换或注销手续的情况下，又于同年4月18日做出《关于拟对段亚平持有的国有土地使用证更正登记的公告》。本案国土部门发现登记错误后，本应恢复到变更前的状态，但由于国有土地使用证由段亚平本人保管，段亚平如不配合交出原国有土地使用证和办理变更登记，武冈市自然资源局无法为段亚平换发不动产权属证书，故其于同年5月15日作出《关于注销武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证公告》，依职权注销了段亚平所持有的土地使用面积为454.2㎡的国有土地使用证并依法公示的行为合法，且该注销登记行为不影响段亚平向国土部门申请恢复到变更前的登记状态。另武冈市自然资源局对段亚平的国有土地使用证作出注销的处理决定属于日常土地管理工作中的一种，无须经武冈市人民政府批准，武冈市人民政府也表示其未批准过武冈市自然资源局对段亚平所持有的国有土地使用证作出更正或注销登记，武冈市自然资源局在庭审中表示未向武冈市人民政府申请批准该事项，其作出《关于注销武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证公告》上注明的对段亚平国有土地使用证作出更正或注销登记系“经武冈市人民政府批准”，系行文错误。由于该行文错误未对段亚平的实体权利义务产生影响，可视为行文上的瑕疵，在此予以指正。关于武冈市人民政府作出的复议决定是否合法的问题。武冈市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》的规定和湖南省邵阳市中级人民法院的判决，受理了段亚平提出的行政复议申请，履行了行政复议职能，根据查明的事实，在法定期限内作出了维持武冈市自然资源局注销武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证处理决定的复议决定，并依法进行送达，所适用法律正确，程序合法。据此，原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条之规定，判决驳回段亚平的全部诉讼请求。上诉人段亚平上诉提出，1、武冈市自然资源局作出的决定不是依据2018年10月8日更正登记产生的登记薄所记载的内容作出的，根据物权法规定，登记薄是注销登记的法律依据，武冈市自然资源局未向法庭提交该证据，因此作出的注销决定违法。2、武冈市人民政府在复议期间没有向武冈市自然资源局调取土地登记薄进行核实，所以其作出的复议决定也是不合法的。3、一审法院没有调取武冈市自然资源局更正登记形成的登记薄及相关资料，没有按自然资源局不能提供证据应承担不利后果的证据规则进行判决，一审判决是违法的。请求二审法院撤销一审判决；撤销武冈市人民政府武政发（2019）11号《行政复议决定书》；撤销武冈市自然资源局注销决定书《关于注销武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证公告》。被上诉人武冈市自然资源局答辩称，1、被上诉人武冈市自然资源局有权对上诉人的土地使用权证书进行注销登记；2、被上诉人武冈市自然资源局在发现工作人员失误把上诉人的土地使用面积由382.8平方米变更为454.2平方米之后，因职权自行进行纠正，符合法律的规定，纠正程序经过多次公告，同时相关文书也寄送给了上诉人，上诉人均予以签收，注销登记的程序合法。3、武冈市人民政府作出的复议决定符合法律规定，上诉人向武冈市人民政府申请复议后，武冈市人民政府依据行政复议法规定的程序进行复议，作出的结论符合法律规定。原审法院对上诉人的多个调取证据的申请不予采纳是因为申请中有些材料上诉人本身就掌握，另外原审法院经核实没有2018年进行土地变更的土地登记薄。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。被上诉人武冈市人民政府答辩称，武冈市自然资源局公告注销的事实清楚，正确确凿。武冈市自然资源局多次向上诉人发出通知要其持原有土地使用证到该局办理更正或注销手续，其本人不配合，因此才发出注销公告。武冈市人民政府行政复议认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持，驳回上诉人的上诉请求。二审查明的案件事实与原审查明的一致，本院予以确认。本院认为，《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款规定，行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。本案中，1999年10月9日，经段亚平申请，武冈市人民政府向段亚平颁发了武国用（1999）字第××××2号《国有土地使用证》，登记土地面积为382.8㎡。2018年8月，段亚平以武国用（1999）字第××××2号《国有土地使用证》土地面积登记错误为由，向原武冈市国土资源局提出了《关于申请国有土地使用权更正登记的报告》，原武冈市国土资源局在未仔细审核其时隔19年对原颁发的《国有土地使用证》面积提出异议的理由，未进行实地查看、重新测绘的情况下，由其工作人员于2018年10月8日为段亚平将武国用（1999）字第××××2号《国有土地使用证》上的使用权面积382.8㎡用笔直接涂画更改为454.2㎡，在宗地图上注明“更正为肆佰伍拾肆点贰平方米”，并加盖了武冈市人民政府土地登记专用章。后武冈市国土资源勘测院对段亚平围墙内土地重新进行了测量，面积为382.88㎡。武冈市自然资源局发现其工作人员涂改土地使用权面积并加盖公章的行政行为错误后，经释明催告，要求段亚平主动交回涂改的土地使用权证，由武冈市自然资源局予以更正，段亚平拒不配合纠错，武冈市自然资源局依法自我纠错，发布《关于注销武国用（1999）字第××××2号国有土地使用证公告》，依职权注销了段亚平所持有的土地使用面积为454.2㎡的国有土地使用证并予以公示，该行政行为认定事实清楚、证据充分，在作出前多次催告上诉人到登记机构办理更正登记，程序亦具备正当性。武冈市人民政府作出维持武冈市自然资源局的注销决定的复议决定并无不当。上诉人对其享有使用权的382.8㎡的土地仍有权依法办理更正登记，被上诉人注销错误的土地使用权证是为了防止给他人造成误解，并未损害上诉人的权利。上诉人主张武冈市自然资源局作出的决定不是依据2018年10月8日更正登记产生的登记薄所记载的内容作出的。经查，《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条第一款规定，不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；该条第二款规定，不动产权属证书或者不动产登记证明填制错误以及不动产登记机构在办理更正登记中，需要更正不动产权属证书或者不动产登记证明内容的，应当书面通知权利人换发，并把换发不动产权属证书或者不动产登记证明的事项记载于登记簿，即不动产登记机构如发现不动产登记确有错误的，应当为权利人换发不动产权属证书，而不应如本案由原武冈市国土资源局的工作人员在未经调查核实的情况下，便在段亚平所持有的武国用（1999）字第××××2号《国有土地使用证》上将使用权面积382.8㎡用笔直接涂画更改为454.2㎡，在宗地图上注明“更正为肆佰伍拾肆点贰平方米”，加盖武冈市人民政府土地登记专用章，故该直接涂改使用权面积并盖章的行为错误，应予纠正。上诉人还主张一审法院没有调取武冈市自然资源局更正登记形成的登记薄及相关资料，没有按武冈市自然资源局不能提供证据应承担不利后果的证据规则进行判决。经查，一审举证期限内，武冈市自然资源局已向一审法院提交了作出行政行为的证据并在庭审中进行了质证。上诉人申请一审法院调取的证据，或为上诉人自己掌握，或本身不存在。上诉人的主张不能成立。综上，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案受理费50元，由上诉人段亚平负担。本判决为终审判决。审判长  蒋红玲审判员  刘朝晖审判员  杨皞陟二〇二〇年四月二日法官助理李薇书记员成庆附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……