湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终211号上诉人（原审原告）临湘市华特威烟花爆竹材料销售有限公司，住所地湖南省临湘市市区北环路北侧一线（消防大队旁）。法定代表人骆志军，公司总经理。被上诉人（原审被告）临湘市人民政府，住所地临湘市西正街。法定代表人廖星辉，临湘市人民政府市长。委托代理人胡明，临湘市司法局工作人员。被上诉人（原审被告）临湘市应急管理局（原临湘市安全生产监督管理局），住所地临湘市长盛西路196号。法定代表人周生和，该局局长。委托代理人李朝辉，湖南雄健律师事务所律师。上诉人临湘市华特威烟花爆竹材料销售有限公司（以下简称华特威公司）因与被上诉人临湘市人民政府、临湘市应急管理局不履行法定职责及行政补偿纠纷一案，不服岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初143号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2015年11月2日，原告申请成立华特威公司，申报建设黑火药仓库。2015年12月21日，岳阳市安全生产监督管理局通过原告的申请。2016年6月24日，华特威公司成立，取得营业执照，经营范围为烟花爆竹销售。2016年10月18日，华特威公司取得烟花爆竹经营（批发）许可证，许可经营范围为黑火药。2016年3月18日，湖南省人民政府办公厅发布《关于加强整顿治理促进烟花爆竹产业安全发展的意见》（湘政办发［2016］16号）。2016年5月，为引导落后烟花爆竹生产企业退出和兼并改造提质，湖南省财政厅、湖南省安全生产监督管理局联合印发《湖南省落后烟花爆竹企业退出奖补资金管理办法》的通知（湘财企［2016］14号），湖南省落后烟花爆竹企业退出领导小组制定了《湖南省落后烟花爆竹生产企业退出工作总体方案》。根据上述文件精神和内容，岳阳市人民政府安全生产委员会于2016年5月30日制定《岳阳市落后烟花爆竹生产企业退出工作方案》（岳市安［2016］11号），并印发至各县市区城陵矶新港区、南湖新区、屈原管理区安委会，该方案明确了以下三种条件的烟花爆竹生产企业为退出对象：（一）不具备法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的；（二）违反国土、林业、环保、规划、税收等国家法律法规，应依法予以关闭的；（三）烟花爆竹企业自愿申请退出烟花爆竹生产的。2016年8月12日，临湘市人民政府制定《临湘市烟花爆竹生产企业专项整治、奖补退出工作方案》（临政办函［2016］52号），并印发至各乡镇人民政府、街道办事处，市直相关单位，各烟花爆竹生产企业。2017年4月8日，临湘市人民政府安全生产委员会对各乡镇人民政府、街道办事处、市直相关单位，烟花爆竹生产企业印发《关于进一步明确全市烟花爆竹生产企业退出奖补办法》（临安委发［2017］4号）的通知，明确2017年自愿退出烟花爆竹生产的企业，享受省、市、县奖补。该系列规范性文件发布后，临湘市的烟花爆竹生产企业整体退出市场，华特威公司作为黑火药的销售企业已无销售对象，据华特威公司陈述，其已先后投资达546余万元，因公司成立后一直未开业经营，损失巨大。为此，华特威公司向临湘市人民政府申请过行政补偿，亦向各部门信访过。2018年12月13日，临湘市安全生产监督管理局对华特威公司的法定代表人骆志军出具了《信访事项处理意见书》，对华特威公司验收发证后未经营进行了说明。2019年1月29日，临湘市召开信访联席会议，专题研究骆志军的信访问题，会议认定华特威公司并非烟花爆竹生产企业，也不是专项行动关停、退出对象，不属于省、市财政奖补范围，应不予补偿。华特威公司遂提起本案诉讼，请求：一、确认两被告不予原告烟花爆竹行业整体退出行政补偿金和行政奖励金的具体行政行为违法；二、判决两被告给付原告烟花爆竹行业整体退出行政奖励、补偿金共计300万元。另查明，2019年3月28日，临湘市将市安全生产监督管理局的职责，市政府办公室等十一个政府职能部门的部分职责整合，组建临湘市应急管理局，由临湘市应急管理局承担市安全生产委员会日常工作，不再保留市安全生产监督管理局。2019年5月16日，临湘市应急管理局成立。原审认为，临湘市人民政府制定的《临湘市烟花爆竹生产企业专项整治、奖补退出工作方案》和被告临湘市人民政府安全生产委员印发的《关于进一步明确全市烟花爆竹生产企业退出奖补办法》是根据省、市两级政府的文件精神和方案制定的具体实施细则。《关于加强整顿治理促进烟花爆竹产业安全发展的意见》、《湖南省落后烟花爆竹企业退出奖补资金管理办法》、《湖南省落后烟花爆竹生产企业退出工作总体方案》、《岳阳市落后烟花爆竹生产企业退出工作方案》、《临湘市烟花爆竹生产企业专项整治、奖补退出工作方案》均明确了本次整顿关闭和淘汰专项行动的企业对象为落后的烟花爆竹生产企业，烟花爆竹销售企业并非本次专项行动的关停、退出对象。华特威公司作为黑火药的销售企业，临湘市人民政府和临湘市应急管理局整顿关闭临湘市烟花爆竹生产企业的具体行政行为会影响到华特威公司的销售，但是临湘市人民政府和临湘市应急管理局并未对华特威公司作出关停、强制退出等具体行政行为，且华特威公司作为销售企业未列为上述规范性文件的行政补偿和行政奖励对象范围。华特威公司请求确认两被告不予原告烟花爆竹行业整体退出行政补偿金和行政奖励金的具体行政行为违法的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。华特威公司请求判决两被告给付烟花爆竹行业整体退出行政奖励、补偿金共计300万元的诉讼请求，不予支持。据此判决驳回了临湘市华特威烟花爆竹材料销售有限公司的诉讼请求。华特威公司上诉提出：1.一审判决认定上诉人系销售企业，不属于落后烟花爆竹生产企业退出的行政补偿与奖励的对象范围属于认定事实错误，理解规范性文件和政策错误。上诉人对黑火药的批发销售经营行为也属于烟花爆竹行业企业的生产经营行为，企业销售行为也是企业生产行为的一部分，不能从字面上理解并作狭义理解。上诉人是烟花爆竹生产企业的配套企业，应视为一个整体企业和产业。符合行政奖励和性质补偿的对象范围。2.一审判决实体处理不当，上诉人系经两被上诉人批准同意并专为临湘当地烟花爆竹生产企业成立的配套企业，两被上诉人作出的整顿关闭淘汰当地落后烟花爆竹生产企业的行为直接影响到了上诉人销售经营且直接导致上诉人企业倒闭，对上诉人也应当与其他企业一样予以行政奖励或补偿。上诉人是经两被上诉人批准成立的黑火药销售企业，上诉人或期待的信赖利益依法应受到保护，故也应参照相关规定予以奖励或补偿。请求二审法院依法撤销原判，支持上诉人之诉请。临湘市政府答辩称：答辩人辖区内的烟花爆竹生产企业系自愿申请退出，答辩人并未采取任何强制或命令措施；上诉人不具备奖励补偿的条件，其诉求的行政奖励补偿金额没有依据。请求二审依法驳回上诉人的上诉。临湘市应急管理局答辩称：上诉人属于烟花爆竹经营企业，不是烟花爆竹生产企业；上诉人不是烟花爆竹生产企业，不属于奖补对象；上诉人主张赔偿的诉求没有事实和法律依据。请求二审依法驳回上诉。本院认为，根据《烟花爆竹安全管理条例》的规定，烟花爆竹的经营分为生产、销售、运输等方面。上诉人华特威公司的营业执照载明其经营范围为烟花爆竹销售，其烟花爆竹经营许可证载明其许可经营范围为黑火药，因此可以认定华特威公司系烟花爆竹原材料的销售企业。《关于加强整顿治理促进烟花爆竹产业安全发展的意见》、《湖南省落后烟花爆竹企业退出奖补资金管理办法》、《湖南省落后烟花爆竹生产企业退出工作总体方案》、《岳阳市落后烟花爆竹生产企业退出工作方案》、《临湘市烟花爆竹生产企业专项整治、奖补退出工作方案》等文件均明确了本次整顿关闭和淘汰专项行动的企业对象为落后的烟花爆竹生产企业，并未涉及烟花爆竹销售企业。临湘市政府根据上述文件制定的《临湘市烟花爆竹生产企业专项整治、奖补退出工作方案》以及《关于进一步明确全市烟花爆竹生产企业退出奖补办法》等文件亦是针对烟花爆竹的生产企业，也未强制性的要求临湘市政府辖区内的烟花爆竹生产企业整体退出。由于在实际执行过程中，临湘市辖区内的各烟花爆竹生产企业考虑到各自的生产经营及安全、环保状况，全部自愿退出关停转型，致使华特威公司黑火药的销售受到影响。该影响系企业在市场经营过程中应当承担的正常的经营风险，并非临湘市政府对华特威公司作出某种具体行政行为所造成。且根据上述文件的规定，华特威公司作为销售企业亦不符合行政补偿和行政奖励的条件，故华特威公司提起的诉讼请求没有事实和法律依据，其上诉理由本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当。上诉人华特威公司的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人临湘市华特威烟花爆竹材料销售有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  向黎丽二〇二〇年四月二十日书记员  杨雅婷