北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终170号上诉人（一审原告）周景兰，女，1959年10月20日出生，住北京市怀柔区。委托代理人任海峰，北京京云律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市怀柔区怀柔镇人民政府，住所地北京市怀柔区。负责人刘宝恩，镇长。委托代理人孙畅，男，北京市怀柔区怀柔镇人民政府工作人员。委托代理人**，北京市隆安律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京市怀柔区怀柔镇张各长村村民委员会，住所地北京市怀柔区怀柔镇。法定代表人杨得金，村主任。委托代理人钟立华，北京市擎天律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京市怀柔区怀柔镇张各长村经济合作社，住所地北京市怀柔区怀柔镇张各长村。法定代表人杨得金，社长。委托代理人钟立华，北京市擎天律师事务所律师。上诉人周景兰因诉北京市怀柔区怀柔镇人民政府（以下简称怀柔镇政府）撤销行政答复并责令改正一案，不服北京市怀柔区人民法院（2019）京0116行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。周景兰诉至一审法院，请求撤销怀柔镇政府于2019年4月16日向其作出的《关于周景兰申请事项的答复》；判决怀柔镇政府责令北京市怀柔区怀柔镇张各长村（以下简称张各长村）村民代表会议改正2009年通过的与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的《北京市怀柔区怀柔镇张各长村产权制度改革实施方案》（以下简称《产权制度改革实施方案》）。一审法院经审理查明，2016年2月22日，周景兰以邮寄的方式向怀柔镇政府递交了《请求责令改正申请书》，该申请书主要内容为，周景兰系张各长村村民，北京市怀柔区怀柔镇张各长村村民委员会（以下简称张各长村委会）针对周景兰在内的许多村民制定违法政策，特别是2009年的《产权制度改革实施方案》，人为设定新户与老户，私设股名，导致新户与老户股权分配产生巨大差异，违反了公平及平等原则。为此，周景兰向怀柔镇政府提出申请，要求怀柔镇政府责令张各长村改正2009年村民代表会议通过的明显违法的《产权制度改革实施方案》。2016年2月23日，怀柔镇政府收到周景兰提交的申请后进行了调查，经查得知，该实施方案已于2009年4月3日，经张各长村委会召开村民代表会议表决通过，并经过相关部门同意。故怀柔镇政府对周景兰提出的申请未予支持，亦未向其出具书面答复意见。2016年6月16日，周景兰诉至一审法院，要求判决怀柔镇政府不履行法定职责的行为违法，并判决怀柔镇政府责令张各长村改正2009年村民代表会议通过的明显违法的《产权制度改革实施方案》。一审法院于2016年8月31日作出（2016）京0116行初66号《行政判决书》，判决责令怀柔镇政府于判决生效之日起60日内对周景兰的申请作出答复；驳回周景兰其他诉讼请求。怀柔镇政府对此不服，提出上诉。本院于2016年12月9日作出（2016）京03行终603号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持一审判决。2017年2月5日，怀柔镇政府向周景兰作出了《关于周景兰申请事项的答复》，但周景兰对此不服，于2017年6月20日诉至一审法院，要求撤销该答复。一审法院于2018年3月29日作出（2017）京0116行初44号《行政判决书》，判决撤销了《关于周景兰申请事项的答复》。2018年7月5日，周景兰诉至一审法院，要求怀柔镇政府履行责令张各长村委会、北京市怀柔区怀柔镇张各长村经济合作社（以下简称张各长村经济合作社）改正《产权制度改革实施方案》的法定职责。一审法院于2018年11月30日作出（2018）京0116行初370号《行政判决书》，判决责令怀柔镇政府在法定期限内针对周景兰2016年2月22日申请怀柔镇政府责令张各长村改正2009年村民代表会议通过的《产权制度改革实施方案》的请求重新作出处理。怀柔镇政府对此不服，提出上诉。本院于2019年2月22日作出（2019）京03行终52号《行政裁定书》，准许怀柔镇政府撤回上诉。2019年4月16日，怀柔镇政府向周景兰作出《关于周景兰申请事项的答复》，内容为：根据（2018）京0116行初370号《行政判决书》，现就周景兰2016年2月22日申请怀柔镇政府责令张各长村改正2009年村民代表会议通过的《产权制度改革实施方案》的请求，重新调查并作出答复如下：一、《产权制度改革实施方案》系经该村村民代表大会履行民主程序充分讨论并表决后通过，合法有效。2009年，张各长村共有村民1727人，属于人数较多的村，依法推选产生村民代表41人，且确认村民代表会议有权讨论决定村民大会讨论的全部事项。故此，该村全部事项均由村民代表会议决策，不再召开村民大会。怀柔镇政府于2019年3月中下旬，逐一走访了2009年村民代表会上全部签字代表（已故除外，另有2位新户代表经通知拒绝参加），包括新户代表，确认当年村内就该方案的形成充分听取了民意，且严格依法履行了民主程序，经2009年3月17日、18日、19日讨论，最终28人同意，9人不同意的表决结果，合法有效。二、《产权制度改革实施方案》内容经北京市怀柔区农业委员会（以下简称区农委）审核，确认了其合理性及合法性，不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。《产权制度改革实施方案》根据村民是否系本村原住村民以及村民对本集体经济组织的贡献，将个人股区分为户籍股、贡献股、劳龄股分别核定股权比例，一方面确认了户籍调查基准日，包括周景兰本人在内的全体本村农业户籍人员的股权，一方面结合原住户籍人口、因泥右流等政策性搬迁至本村的户籍人口及非政策性自愿迁出原村搬迁至本村落户的户籍人口落户时间不同，对本集体经济组织的贡献不同，设置了户籍贡献股及劳动力年限股。该等设置有效平衡了原住村民与后迁入村民之间的利益诉求与纠纷，同时保障了后迁入村民亦享有户籍股权益，使得《产权制度改革实施方案》在多次未能审议通过的情况下得以通过。后，怀柔镇政府将该方案上报区农委，区农委回函确认其符合北京市委、市政府和市农工委、市农委及怀柔区委、区政府关于农村集体经济产权制度改革文件的精神及相关政策规定，同意实施。2019年4月12日，怀柔镇政府工作人员就改制实施情况再次向当年主管领导张某进行了调查了解，确认上述设置不违反当年市、区两级改制指导方案，且民主决策的过程与村内了解的情况一致。综上，周景兰申请事项所涉的《产权制度改革实施方案》合法有效，不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，怀柔镇政府无权责令张各长村对该方案进行变更。周景兰收到《关于周景兰申请事项的答复》后对此不服，持一审诉称意见诉至一审法院。本案在一审审理过程中，怀柔镇政府坚持一审答辩意见。张各长村委会、张各长村经济合作社坚持一审述称意见。一审法院经审理认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”依据该规定，怀柔镇政府具有对其辖区内的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容时，乡、镇人民政府有责令改正的职权。《村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”本案中，周景兰认为《产权制度改革实施方案》违反法律规定，申请怀柔镇政府责令张各长村予以改正。怀柔镇政府经调查核实，调取了涉案村民代表会议决定的会议记录、表决决议，并走访了当时的村民代表和村干部，同时调取了2009年4月28日，怀柔区农村集体经济产权制度改革办公室对怀柔镇政府作出的《怀柔区农村集体经济产权制度改革办公室关于怀柔镇张各长村集体经济产权制度改革实施方案审定的函》（怀农改办函[2019]1号，以下简称审定函），后作出《关于周景兰申请事项的答复》并送达给周景兰。怀柔镇政府经过调查，均未发现张各长村就制定《产权制度改革实施方案》时存在违法情形，故其向周景兰作出《关于周景兰申请事项的答复》，并无不当。周景兰之诉讼请求，无事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周景兰的诉讼请求。周景兰不服一审判决，向本院提起上诉，上诉理由主要为：一审判决存在事实不清、适用法律不当等诸多情况，依法应当撤销。一、怀柔镇政府答辩称责令改正的事项属于村民自治范畴，根源于张各庄村村民和外来迁入村民之间因产权制度改革所引发的利益冲突具有不可调和性，且怀柔镇政府无权以行政命令取代村民自治范畴。一审法院对于此观点没有审理，袒护怀柔镇政府。根据《村民委员会组织法》第二十四条第（二）项规定，从村集体经济所得收益的使用应属于村民会议讨论的内容，在没有授权的情况下，张各长村委会、张各长村经济合作社提供的方案明显程序违法，应当改正。既然当年承包土地的决定权属于村民自治范畴且侵害上诉人权益，怀柔镇政府就有权责令改正。根据《村民委员会组织法》第二十七条规定，怀柔镇政府明显违反法律规定的答复，一审法院没有审理，属于基本事实认定不清。二、根据《村民委员会组织法》第五条的规定，本案要求怀柔镇政府责令改正明显违法的《产权制度改革实施方案》，而不是要求怀柔镇政府干预村民自治范畴范围内的事情，一审法院适用法律错误、偷换概念。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审。怀柔镇政府、张各长村委会及张各长村经济合作社均同意一审判决，请求予以维持。周景兰除向一审法院提交《关于周景兰申请事项的答复》作为起诉依据外，未提交其他证据。在法定期限内，怀柔镇政府向一审法院提交了下列证据：1.EMS邮寄凭证及签收查询记录各1份，证明怀柔镇政府的《关于周景兰申请事项的答复》系在法定时间内作出并送达给周景兰，程序合法有效。2.《产权制度改革实施方案》1份、村民（社员）代表会议记录4份、村民（社员）代表会议表决结果1份、审定函1份，证明涉诉《产权制度改革实施方案》将个人股区分为户籍股、贡献股、劳龄股分别核定股权比例，有效平衡了原住村民与后迁入村民之间的利益诉求与纠纷，同时保障了新户及老户的合法权益，不构成与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，亦不侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利；涉诉《产权制度改革实施方案》经多次村民代表会讨论最终通过，充分履行了民主程序，最终结果合法有效；怀柔镇政府作为属地政府，已于2004年履行法定监督职责将涉诉《产权制度改革实施方案》上报区农委，并取得区农委的审核认可，进一步确认了涉诉方案的合法性及合理性。3.调查笔录42份，证明怀柔镇政府对村民代表进行逐一调查，经调查，2009年履行民主程序过程中，代表签字及对方案的意见均真实有效。张各长村委会、张各长村经济合作社未向一审法院提交证据。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，一审法院对上述证据认证如下：怀柔镇政府提交的全部证据均具有真实性，证据来源合法，且与本案具有关联性，均予以采纳。一审法院已将上述证据材料随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见。二审审理过程中，周景兰向本院提交了如下证据：1.流动资产（应收账款、其他应收款）评估明细表，证明张各长村委会在村民自治过程中存在违法行为；2.周景兰与区农委黄科长的电话录音，证明产权制度改革没有上报区农委批准。经审查，本院认为周景兰提交的上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《村民委员会组织法》第二十七条规定，怀柔镇政府针对其辖区张各庄村村民周景兰所提涉案责令改正申请具有进行调查处理并作出答复的法定职责。本案中，周景兰向怀柔镇政府提出申请，要求怀柔镇政府责令张各长村改正2009年村民代表会议通过的明显违法的《产权制度改革实施方案》。怀柔镇政府经调取涉案村民（社员）代表会议记录、村民（社员）代表会议表决结果及审定函，并向相关村民代表等进行调查核实，确认《产权制度改革实施方案》对个人股的设置有效平衡了原住村民与后迁入村民之间的利益诉求与纠纷，系经该村村民代表大会履行民主程序充分讨论并表决后通过且经区农委审核确认合理性、合法性，不存在《村民委员会组织法》第二十七条规定的需要责令改正的情形，后作出《关于周景兰申请事项的答复》告知并送达周景兰。故针对周景兰的责令改正申请，怀柔镇政府履行了调查处理的法定职责，所作《关于周景兰申请事项的答复》并无不当，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周景兰的诉讼请求，本院应予维持。周景兰的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人周景兰负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二〇年四月一日法官助理  任丹阳法官助理  武文慧法官助理  武 宁书 记 员  刘琪蕊书 记 员  赵俊飞