河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行终29号上诉人（原审被告）孟州市自然资源和规划局。住所地：河南省孟州市西河雍大道0255号。法定代表人刘小勇，局长。委托代理人张超，孟州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人刘鹏博，河南承通律师事务所律师。被上诉人（原审原告）河南征云置业有限公司。住所地：焦作市中站区许衡街道办事处。法定代表人林华，总经理。委托代理人梁凤琳，河南征云置业有限公司职工。委托代理人谢旭，河南书平律师事务所律师。原审被告孟州市住房和城乡建设局。住所地：孟州市韩愈大街中段。法定代表人郭小三，局长。委托代理人付军伟，孟州市城乡建设局工作人员。委托代理人汤洪峰，河南孟洲律师事务所律师。上诉人孟州市自然资源和规划局因行政处罚一案，不服孟州市人民法院（2019）豫0883行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孟州市自然资源和规划局的委托代理人刘鹏博、张超，被上诉人河南征云置业有限公司的委托代理人谢旭、梁凤琳，原审被告孟州市住房和城乡建设局的委托代理人汤洪峰、付军伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2018年1月5日，被告孟州市住建局对原告征云置业公司规划违法一事立案查处。2018年3月29日，被告孟州市住建局开会研究后认定原告所建征云领秀城项目存在裙楼没有《建设工程规划许可证》和2号、5号等楼房超面积建设问题，并同意作出对原告没收违法所得25,634,046元的处罚决定。同日，被告向原告送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》。原告于同年4月3日向被告申请听证后，被告孟州市住建局于当日通知原告于2018年4月4日举行行政处罚听证。由于原告在按期举行的听证会上提出听证通知时间有瑕疵，被告于2018年4月9日再次通知原告于2018年4月17日举行听证。2018年4月16日，原告因故向被告提出延期举行听证的申请后，被告于同日予以驳回，此后未再组织听证。2018年4月18日，被告孟州市住建局对原告征云置业公司作出（2018年）孟建规罚字第001号《行政处罚决定书》，认定原告在位于孟州市湘子路南段西侧建设的征云领秀城小区的商业裙楼未办理《建设工程规划许可证》，且2号、5号、V6号、V8号、11号、12号、13号、15号楼超面积建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，决定没收原告违法所得人民币贰仟伍佰陆拾叁万肆仟零肆拾陆元整（25,634,046元）。该处罚决定书同时告知原告如不服本决定，可以自收到本决定书之日起六十日内向孟州市人民政府或上级行政部门申请行政复议，或者在六个月内直接向人民法院起诉。2018年4月28日，原告不服上述处罚决定向焦作市住房和城乡建设局（下称焦作市住建局）提出复议申请，2018年12月10日焦作市住建局向原告送达行政复议告知书，告知原告提出的行政复议应当依法向焦作市城乡规划管理局提出，不属于该局的管理范围。原告认为焦作市住建局不予受理其复议申请属于行政不作为，并以此为由向焦作市解放区人民法院提起行政诉讼，后该案件移送至焦作市中站区人民法院审理。原告申请撤诉后，焦作市中站区人民法院于2019年8月27日作出（2019）豫0803行初7号行政裁定书，准予撤回起诉。同年9月24日，原告提起本案诉讼。另查明，2019年4月5日，中共孟州市委和孟州市人民政府批准作出《孟州市自然资源和规划局职能配置内设机构和人员编制规定》，其中第四条第（八）项规定，被告孟州市资源规划局负责建设用地范围内的各类建设工程的规划许可，并进行监督检查，依法查处违法行为；负责建设工程核实。2019年4月11日，孟州市机构改革协调小组办公室下发了《关于做好机构改革涉及事业单位转隶工作的通知》，该《通知》第五条规定，自发文之日起，相关业务移交到划入部门承担。原审法院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚时，行政机关的负责人应当集体讨论决定。该法第四十二条规定，行政机关作出较大数额罚款的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。本案中，被告在安排听证时仅在一日前通知原告，影响了原告的正当权益，当原告对此提出异议后，本应当重新组织听证，因原告申请延期听证未获准许，便未再进行听证。该行为显然违反了上述法律规定。同时，因被告认定原告违法行为严重，其本应当在听证调查终结后再组织负责人集体对调查结果进行审查并讨论决定如何予以处罚，却在听证前即召开负责人会议讨论并作出了对原告行政处罚的意见，该行为亦直接违反了上述相关法律规定。关于本案的起诉期限问题，由于被告在处罚决定书中并未明确告知原告应向哪个上级行政部门申请行政复议，导致原告向焦作市住建局申请复议被不予受理后又对其提起行政诉讼。由此导致原告因复议问题耗时长久。虽然原告未在被告作出行政行为之日起六个月内提出本案诉讼，但鉴于上述原因，该情形属于其他不属于自身的原因而耽误起诉期限，被耽误的时间不计算在起诉期限内。因此，原告在因复议而形成的行政诉讼结束后不到一个月内即提起本案诉讼，并不超出起诉期限。故被告对此所作的辩解意见不能成立。综上，由于被告孟州市住建局对原告所作的行政处罚在程序上存在明显违法，故原告要求撤销该处罚决定，依据充分，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项、第四十八条第一款之规定，判决撤销被告孟州市住房和城乡建设局作出的（2018年）孟建规罚字第001号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告孟州市住房和城乡建设局承担。孟州市自然资源和规划局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审的诉讼请求。二、诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审认定事实不清，本案孟州市住建局对被上诉人所作出的行政处罚决定听证程序并不违反规定。首先孟州市住建局告知了被上诉人听证的权利和听证的时间，并实际举行了听证，被上诉人也按时参加了听证，并在听证会议上发表了自己的意见。虽然在安排听证时间上仅提前一天通知被上诉人，但并没有因此影响被上诉人听证的权利。何况孟州市住建局在2018年4月4日又另行给被上诉人送达了行政处罚听证通知书，重新组织听证，并告知听证时间、听证地点，但是被上诉人在听证的前一天随意编造了一个理由要求延期听证，鉴于其延期申请理由不充分，孟州市住建局驳回了其延期申请，但是被上诉人在延期申请没有被准许的情况下，毫无原因未按时参加听证。这是被上诉人对自己权利的放弃，不能因此认定住建局在听证程序上违反规定。二、本案被上诉人的起诉已经超出行政起诉期限。本案的行政处罚决定书于2018年4月19日送达给被上诉人，被上诉人是2019年9月19日向法院提起撤销《行政处罚决定书》的诉讼，明显已经超出六个月的起诉期限。一审认定被上诉人对行政处罚决定书提起行政复议和行政诉讼的期限不应当计算在起诉期限之内，没有任何法律依据。被上诉人在撤回行政复议案件后，再就撤销行政处罚决定提起行政诉讼时，已经超出的法定的起诉期限，按照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第五十八条的规定，对被上诉人的起诉不应当予以立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。综上，一审认定事实不清，判决错误，请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人的上诉请求。被上诉人河南征云置业有限公司答辩称，关于对方的上诉理由一，除赞同原审判决观点外，我方需要说明的是：就上诉状中所提到的“被上诉人在听证的前一天随意编造一个理由要求延期听证，鉴于其延期听证理由不充分，孟州市住建局驳回了其延期申请”这一条，我方认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，我方有权了解听证主持人是为本案相关人员，并有权申请回避。因此被上诉人才于4月16日上诉人提出异议称“不知道主持人是否为本案调查人员，要求对方说明，否则将无法确定是否应当申请其回避”，并要求延期听证待对方做出说明。然而对方并未予以正面回复，只是粗暴地将被上诉方的申请驳回。此举严重违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，对此我们认为，上诉方此举违反相关程序，严重影响被上诉方的正当听证权利。就对方第二个上诉理由，除赞同原审判决观点外，我方需要再次强调，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定，《行政处罚决定书》中应载明不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。故载明救济途径原本就应该是上诉方应当承担的义务。而在本案中，《行政处罚决定书》上仅载明“可向上级机关复议”，但对于自身的上级机关是哪个部门却语焉不详，即上诉方并未按法律规定告知被上诉方应当寻求救济的途径，导致被上诉方寻求救济途径时耗时长久。因此，时效问题系上诉人怠于履行自身义务所致，其不利后果不能由被上诉人承担。综上所述，上诉人的上诉理由并不能成立，请依法驳回对方的上诉请求。原审被告孟州市住房和城乡建设局陈述称，认可上诉人的上诉请求，同意上诉人陈述的事实和理由。本院经审理查明，原孟州市城乡规划局在对被上诉人河南征云置业有限公司建设的征云领秀城项目进行规划核实时，发现该项目实际建设容积率为2.104，建筑密度为28.45%，超过原规划意见中确定的1.8的建设容积率和不高于28%的建筑密度。2017年11月15日，原孟州市城乡规划局向原孟州市国土资源局发出《关于征云领秀城项目超容积率建设有关问题》，将以上情况函告原孟州市国土资源局。2018年1月22日，原孟州市国土局出让小组集体研究后按照前三年相同用途公开出让成交的最高地价作出对涉案宗地超容积率需补缴出让金603.0314万元的建议。孟州市人民政府下发《关于对河南征云置业有限公司改变容积率补缴出让金的批复》（孟政土［2018］6号），同意被上诉人河南征云置业有限公司在征云领秀城项目中的土地使用权容积率由原来的1.8调整为2.104。2018年3月20日，原孟州市国土局作出的《关于河南征云置业有限公司改变容积率补缴土地出让金的通知》并送达被上诉人。因不服该通知，2019年9月24日，河南征云置业有限公司向孟州市人民法院提起行政诉讼。本案其他事实与原审认定一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点在于河南征云置业有限公司起诉是否超过起诉期限和原孟州市住房和城乡建设局作出的处罚决定是否合法。一、关于本案的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，原孟州市住房和城乡建设局于2018年4月18日作出（2018年）孟建规罚字第001号《行政处罚决定书》，该处罚决定于2018年4月19日向被上诉人河南征云置业有限公司送达。2018年4月28日河南征云置业有限公司向焦作市住房和城乡建设局申请行政复议，之后又就焦作市住房和城乡建设局的行政复议告知书向人民法院提起行政诉讼，诉讼期间河南征云置业有限公司申请撤诉，上诉人对以上事实亦无异议。本院认为，在原孟州市住房和城乡建设局处罚决定中未明确告知上级行政部门的情况下，被上诉人河南征云置业有限公司向焦作市住房和城乡建设局提出复议申请，并对行政复议告知书提起行政诉讼，该期间应属于不能归于自身原因耽误的起诉期限。上诉人所称的《最高人民法院关于适用的解释》第五十八条规定的情形并不能适用于本案。被上诉人于2019年9月24日向孟州市人民法院提起诉讼并不超过法定起诉期限。二、关于被诉处罚决定的合法性问题。1、处罚决定的程序。原孟州市住房和城乡建设局对被上诉人河南征云置业有限公司涉案项目建设违反规划问题受理后，依法进行了立案、调查、勘验等程序，向被上诉人送达了行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，告知被上诉人依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利，并经会议讨论后依法作出被诉处罚决定，原孟州市住房和城乡建设局作出的行政行为程序并无不当。至于被上诉人河南征云置业有限公司提出的其提出延期听证申请后，原孟州市住房和城乡建设局未依法保障其听证权利问题，本院认为，被上诉人在第一次听证会上并未对听证主持人等提出回避申请，且在其对通知的听证时间提出异议后，原孟州市住房和城乡建设局又依法向其送达（2018年）孟建听通字第002号行政处罚听证通知书，在该通知书中亦明确告知了听证主持人和听证记录人。而被上诉人在听证会前一天又以行政机关未告知听证主持人、记录人姓名和职务，以及其公司法定代表人出差无法办理授权委托手续等为由要求延期听证，其理由明显不能成立。原审法院以此认定原孟州市住房和城乡建设局行政行为程序违法不当，本院予以纠正。2、处罚决定所依据的事实和证据。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，原孟州市住房和城乡建设局认定被上诉人涉案建设项目存在未办理建设工程规划许可证进行建设，超面积建设以及容积率、建筑密度、商业面积比例超过出让土地指标要求等事实。根据城乡规划法第六十四条的规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，行政机关首先应当责令停止建设，对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的应当限期改正，无法采取改正措施的限期拆除。原孟州市住房和城乡建设局虽然提供情况说明认定被上诉人涉案建设项目属于无法采取改正措施消除影响的情形，但结合本院审理查明的案件事实，孟州市人民政府已经批准同意被上诉人涉案建设项目土地容积率进行调整，原孟州市住房和城乡建设局作出没收违法所得的处罚决定属于认定事实不清，证据不足。综上，原孟州市住房和城乡建设局作出的处罚决定证据不足，依法应予撤销。因行政机关职能调整，原孟州市住房和城乡建设局不是本案适格被告，依法应当驳回河南征云置业有限公司对孟州市住房和城乡建设局的起诉。上诉人孟州市自然资源和规划局的上诉理由不能成立，对其请求不予支持。原审判决结果正确，但其判决由孟州市住房和城乡建设局负担诉讼费用不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回孟州市自然资源和规划局的上诉，维持原判。二、裁定驳回河南征云置业有限公司对孟州市住房和城乡建设局的起诉。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由上诉人孟州市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  卫向娟审判员  李培军审判员  武丽娟二〇二〇年四月九日书记员  孙 泉附：本判决所适用的法律法规：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。