河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫09行终3号上诉人（一审第三人）陈彩阁，女，1958年2月4日出生，汉族，住南乐县。委托代理人王延昌，男，汉族1955年11月18日生，汉族，住南乐县。委托代理人郭乐丹，河南豫石律师事务所律师。被上诉人（一审原告）王红涛，男，1980年6月1日生，汉族，住河南省南乐县。被上诉人（一审原告）王现立，男，1950年3月23日生，汉族，住河南省南乐县。委托代理人王自申，男，1976年4月10日生，汉族，住河南省南乐县。一审被告南乐县人民政府，地址濮阳市南乐县昌州东路。法定代表人曹拥军，南乐县人民政府县长。委托代理人袁永飞，南乐县人民政府工作人员。委托代理人徐剑锋，河南长庚律师事务所律师一审被告南乐县近德固乡人民政府，地址南乐县近德固乡佛善村南。法定代表人张国卿，该乡乡长。出庭负责人李国军，该乡副乡长。委托代理人端木宪忠，该乡司法所所长。上诉人陈彩阁因与被上诉人王现立、王红涛及一审被告南乐县近德固乡人民政府（以下简称近德固乡政府）、南乐县人民政府土地确权一案，不服河南省南乐县人民法院（2019）豫0923行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈彩阁委托代理人王延昌、郭乐丹，被上诉人王红涛委托代理人王自申，被上诉人王现立，一审被告南乐县人民政府委托代理人袁永飞、徐剑锋，近德固乡政府副镇长李国军及委托代理人端木宪忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明：原告王现立、王红涛、第三人陈彩阁均是近德固王村的村民，共属第七村民小组。该争议的土地位于王村，原来系本村村民王胜利、王银安、王守安、王现立承包地，1999年9月王胜利死亡后，其妻改嫁。王胜利在王村有6.7亩承包地，王银安、王守安、王现立分别种了王胜利承包地1.4亩，将争议土地2.43亩调整出来给本村人王怀忠耕种，2007年以后王怀忠经其子王占红将土地转包给二原告使用至今。1999年第三人陈彩阁办理了争议土地上的承包经营权证。2018年5月第三人陈彩阁向被告近德固乡政府申请撤销了土地承包经营权证。2018年5月23日陈彩阁向近德固乡政府提出土地权属争议处理申请，2019年5月20日被告近德固乡政府作出近政行决字〔2019〕01号《土地权属争议行政处理决定书》，决定争议的2.43亩土地（四至为东邻大路，北邻生产路。南邻小路，西邻王仲安、高宪党、王忠乾、王志刚），归申请人陈彩阁使用。原告不服向南乐县人民政府申请复议，南乐县人民政府2019年8月20日作出复议决定，维持在近德固乡政府作出的处理决定。另查明，争议的土地坐落于近德固王村村委会的辖区范围内，位于王村北门外，南北路西的2.43亩耕地，四至为东邻大路，北邻生产路，南邻居小路，西邻王仲安、高宪党、王志乾、王志刚。该争议土地是近德固王村村委会集体土地。自1999年王胜利死亡后，原告、第三人均未与近德固王村村委会签订土地承包合同，证明该争议2.43亩土地原为王胜利家庭承包经营，未分配给他人使用，其所有权为近德固王村村委会集体所有无争议。一审认为：原告与第三人对近德固王村争议的2.43亩土地之间发生的是土地承包经营权纠纷而不是土地使用权权属纠纷，根据国土资源部2003年公布施行的《土地权属争议处理暂行办法》第十四条规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属案件受理。近德固乡政府不应将土地承包经营纠纷作为土地使用权权属纠纷受理并作出行政决定，农村土地承包经营权不属于行政确权的范畴，集体所有土地的承包经营权应由村集体行使管理和处分权。本案涉案土地为集体农业用地，近德固乡政府作出近政行决字〔2019〕01号土地权属争议行政处理决定书属于超越职权，应予撤销。依照《土地权属争议调查处理办法》第十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条之规定，判决撤销南乐县近德固乡政府于2019年5月20日作出的近政行决字〔2019〕01号《土地权属争议行政处理决定书》；撤销南乐县人民政府于2019年8月20日作出的乐政复决［2019］5号《行政复议决定书》；案件受理费50元，由被告南乐县近德固乡政府负担。上诉人陈彩阁不服一审判决，上诉称：1．一审法院认定事实不清，上诉人与被上诉人及村民王胜利均为王村第七村民组（原第七生产队）村民，1999年9月村民王胜利死亡后，经发包方王村村民委员会同意，将位于北门外路西的地块2.43亩调整由上诉人耕种。后王怀忠与上诉人协商，以承包方式耕种了该2.43亩土地，王怀忠儿子王占红三次将该土地转包给二被上诉人。2．一审法院适用法律错误，本案属于权属争议。3．一审认定事实证明该争议土地使用权不明确，权属存在争议，不属于承包经营权纠纷。4．本案系土地权属争议，属于县、乡政府的职权范围。请求：1．撤销河南省南乐县人民法院（2019）豫0923行初12号民事判决，依法改判维持近政行决字〔2019〕01号《土地权属争议行政处理决定书》和乐政复决〔2019〕5号《行政复议决定书》或发回重审。2．上诉费用由被上诉人承担。被上诉人王红涛、王现立辩称：涉案土地与王占红无关，1998年分的土地，被上诉人王现立于1999年将涉案土地给王怀中耕种，2008年王怀中将涉案土地还给被上诉人王现立耕种。1998年土地调整时，将涉案2.43亩土地分给王现立、王守安、王银安、王胜利四家，陈彩阁与被上诉人不是一个小组，但属于同一生产队。1999年王怀中下岗，四家将2.43亩土地一并给予王怀中耕种，2008年王怀中将涉案2.43亩土地交于王现立、王红涛（王银安之子）耕种。1999年10月1日王胜利（1999年去世）一家离开本村。经与王守安一家商量后，将土地给予王现立、王红涛两家耕种。2008年至今，涉案2.43亩土地一直都是王现立、王红涛耕种，两家各耕种多少土地没有约定，涉案土地与陈彩阁无关。一审被告近德固乡政府辩称：1．一审判决对本案性质认定错误，村土地的承包经营权须以农村集体土地使用权的存在为前提，土地使用权不确定的情况下，土地承包经营权便无从谈起，一审法院认定属于土地承包经营权纠纷不当。2．一审判决认定事实错误，土地权属争议是双方争议焦点，陈彩阁的土地承包经营权证被撤销后，土地权属不明，且一审判决认定事实部分认定争议土地原为王胜利加承包经营，后未分配给他人使用，都证明了争议土地权属不明，存在争议。3．一审判决适用法律错误，《土地权属争议处理暂行办法》已于2003年3月1日废止，一审判决适用该规定作出判决，系适用法律错误。一审被告南乐县人民政府辩称：本案是上诉人陈彩阁与被上诉人王现立、王红涛之间因土地使用权产生的争议，属于土地使用权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，应当由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。南乐县近德固乡政府依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，根据陈彩阁的申请，作出的近政行决字〔2019〕01号《土地权属争议行政处理决定书》，合法有效。已生效的南乐县人民法院（2017）豫0923民初3648号民事裁定书，也已明确陈彩阁与王现立、王红涛之间的争议是土地权属纠纷，不属于土地承包经营权纠纷。一审法院依照《土地权属争议调查处理办法》第十四条之规定，撤销答辩人作出的乐政复决〔2019〕5号《行政复议决定书》，属适用法律错误。应依法撤销南乐县人民法院作出的〔2019〕豫0923行初12号行政判决书，依法改判。本院经审理查明事实与一审查明事实一致。本院认为，被上诉人王红涛、王现立因不服近德固乡政府作出的近政行决字〔2019〕01号《土地权属争议行政处理决定书》及南乐县人民政府作出的复议决定提起诉讼，上诉人陈彩阁作为第三人参与诉讼，陈彩阁与王红涛、王现立发生争议的土地系农村耕地，依法应当属于土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国农村土地承包法》作为特别法，对发生农村土地承包经营权纠纷的解决途径作出了明确规定，该法并未规定乡（镇）人民政府有对土地承包经营权纠纷进行确权的职权。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定了土地所有权和使用权争议由乡级或县级人民政府处理。参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条及第十四条第（四）项的规定，农村土地承包经营权争议案件不属于土地所有权或土地使用权归属争议，不作为土地争议案件受理。故近德固乡政府不具有对农村土地承包经营权纠纷进行确权的职权。综上，陈彩阁上诉认为近德固乡政府有权对与他人之间所争议耕地的土地承包经营权进行确权，没有法律依据，一审判决撤销德固乡政府作出的近政行决字〔2019〕01号《土地权属争议行政处理决定书》及南乐县人民政府作出的复议决定并无不当，陈彩阁的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈彩阁承担。本判决为终审判决。审判长  贾向阳审判员  陈忠生审判员  葛传立二〇二〇年四月九日法官助理李亚博书记员刘伟伟