安徽省宿州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖13行终20号 上诉人（一审原告）徐夫海，男，1968年8月9日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 上诉人（一审原告）徐福军，男，1973年7月28日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 上诉人（一审原告）徐桂英，女，1972年8月11日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 以上三上诉人共同委托诉讼代理人葛成敏，安徽君光律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）萧县酒店乡人民政府，住所地安徽省宿州市萧县酒店乡，统一社会信用代码证11341322003196483N。 法定代表人：欧亚，该乡政府乡长。 出庭负责人张志超，副乡长。 委托诉讼代理人王鑫宇，安徽烁光律师事务所律师。 一审原告徐超，男，1964年12月30日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 委托诉讼代理人葛成敏，安徽君光律师事务所律师。 一审第三人萧县酒店乡何寨村民委员会，住所地安徽省萧县酒店乡何寨行政村。 法定代表人程祖兰，该村委会主任。 上诉人徐夫海、徐福军、徐桂英因其诉被上诉人萧县酒店乡人民政府（以下简称酒店乡政府）、一审第三人萧县酒店乡何寨村民委员会（以下简称何寨村委会）房屋行政拆除行为违法一案，不服安徽省萧县人民法院作出的（2018）皖1322行初103号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年3月24日公开开庭进行了审理。上诉人徐夫海、徐福军、徐桂英及其委托代理葛成敏，被上诉人酒店乡政府的负责人张志超及委托代理人王鑫宇，一审原告徐超及其委托代理人葛成敏，一审第三人何寨村委会的负责人程祖兰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，徐超、徐夫海、徐福军、徐桂英（以下简称徐超等4人）系同胞兄妹，徐超、徐夫海、徐福军居住在何寨，徐超及其母徐氏在该村有一处院落，其中三间房屋属于徐超，另外四间属于徐夫海、徐福军及其母徐氏共有，徐桂英在该院落无房屋已外嫁，徐氏于2018年7月已去世。前述房屋已被拆除。 2017年萧县人民政府进行“空心村”整治建设。2017年2月25日何寨村委会因空心村改造需要拆除前述房屋，于2017年2月25日与徐夫海签订了《“空心村”整治拆迁补偿协议》，酒店乡政府在协议上签章。根据协议约定房屋补偿款为46334元，汇至徐夫海指定账户后又被其退给村主任程祖兰，后程祖兰提取现金分别交给徐夫海10000元、徐超26000元，徐福军不愿领取剩余款，随后何寨村委会在徐福军承包地上用剩余款项和村里其他资金15000余元为其建造了四间房屋。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。案涉萧县人民政府进行的“空心村”整治建设，其性质属于政策性行政指导行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）规定的对征收、征用决定及其补偿决定不服可以提起诉讼的行政诉讼受案范围。 本案中，何寨村委会及案外人系根据酒店乡政府的委托，依据《关于印发萧县“空心村”整治工作实施方案的通知》的文件规定具体实施了被诉拆迁房屋的行为，该文件是萧县人民政府根据城乡建设用地增减挂钩等政策并结合萧县实际情况制定，空心村整治工作系为合理利用农村集体土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展的农村集体土地管理政策，集体土地性质并不改变，不是对集体土地的征收，不适用涉及农村土地征收的补偿标准和法律法规及司法解释。因此，徐超等4人就在治理中已被拆除的房屋提起拆迁征收补偿之诉，因涉及政策性行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围，不符合行政诉讼法第四十九条的规定。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项规定，裁定驳回徐超、徐夫海、徐福军、徐桂英的起诉。徐夫海、徐福军、徐桂英不服，提起上诉。 徐夫海、徐福军、徐桂英上诉称，1、案涉的房屋拆除及拆迁协议的签订均是基于《关于印发萧县“空心村”整治工作实施方案的通知》产生的，属于行政行为。空心村整治工作的目的是将房屋集中建设，统一规划设计、统一安置补偿标准，拆旧建新，节约用地。案涉房屋被拆除后，土地被出售给同村村民用于建房，这不符合空心村整治的目的。案涉房屋的拆迁行为违法。2、酒店乡政府同徐夫海签订的拆迁征收补偿协议无效，应予撤销。案涉房屋属于徐超等4人共同共有，未经共有人认可，该协议对其他共有人不产生法律约束力。该拆迁协议乙方（被拆迁人）系“徐福运”，与协议尾部的乙方“何寨村民委员会”、被拆迁人“徐夫海”相矛盾。综上，本案属于行政诉讼的受案范围，一审法院认为本案不属于行政案件受案范围错误，请求撤销一审裁定，发回重审或依法改判。 酒店乡政府答辩称，1、徐超在法定的上诉期限内并未提出上诉，一审裁定对徐超已经生效。2、何寨村委会所实施的空心村改造并非行政行为，酒店乡政府依据村民委员会组织法第五条的规定，对何寨村委会空心村改造的工作进行监督指导，为监管县财政补偿资金的发放才以乡政府的名义签订协议，因此，协议上既出现了乡政府又出现了村民委员会及徐夫海。3、本案不涉及行政诉讼法规定的征用以及征收行为，仅仅是为土地合理规划利用、节约用地等用途，土地所有权的性质并未改变，仍属于酒店乡何寨村民委员会所有。行政诉讼法规定的征收是将集体土地征收为国有土地，所以，酒店乡政府在空心村改造过程中并不是利益相对方。4、上诉人认为拆迁补偿协议是基于空心村整治工作实施方案产生的，如果上诉人认为空心村整治工作实施方案是一种行政行为，应当针对该行政行为提起行政诉讼，而该通知是萧县人民政府下发并不是酒店乡政府做出。上诉人的上诉请求不明确，不应得到支持。空心村改造已经实施完毕，上诉人以及徐超均得到了妥善安置，至于空心村改造后期的规划如何进行不是本案审查的范围。综上，空心村改造并非行政诉讼法规定的行政行为，酒店乡政府系根据村民委员会组织法第五条规定的一种行政指导行为，不具有可诉性。一审驳回起诉正确。故请求依法驳回上诉，维持原裁定。 何寨村委会陈述称，一审裁定正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 徐超陈述程，其陈述意见同徐夫海、徐福军、徐桂英的上诉意见一致。 徐超等4人向一审法院提交证据如下：1.“空心村”整治拆迁补偿协议；2.照片四张；3.徐福军与汪丽签订的协议；4.中共宿州市委宿州市人民政府信访局来访事项接谈证宿访2017（337）号；5.酒店乡人民政府文件（酒政（2018）123号）徐福军信访事项处理意见书；6.同酒店乡政府干部的谈话录音光盘；7.土地登记审批表；8.2019年2月26日萧县公安局酒店派出所出具的徐得显、徐氏死亡证明；9.2017年6月14日萧县酒店乡何寨村民委员会汪丽签字的证明；10.赔偿请求清单：砖瓦房144000元（60㎡×2400元/㎡）、院砖石围墙7600元（40米×190元/米）、大门头一座2400元、树2340元（26颗×90元/颗）、压水井1个1000元、厨房6342.6元（19.22㎡×330元/㎡）、盖房钱28000元，合计191682.6元。 酒店乡政府向一审法院提交证据如下：第一组证据：1.徐福军与汪丽签订的协议；2.2017年12月31日对汪丽、程祖兰询问笔录；3.2017年7月3日空心村整治拆迁协议；4.2017年7月26日徐超、徐福军收条；5.2017年6月22日徐福军协议；6.2018年1月16日徐福军保证书；7.照片一张。第二组证据：1.2017年12月31日何庆利询问笔录。 何寨村委会未向一审法院提交证据。 上述证据均随案移送本院。经审查，2017年2月25日徐夫海签订的《“空心村”整治拆迁补偿协议》，其中一方为酒店乡政府。一审查明的“何寨村委会于2017年2月25日与徐夫海签订了《“空心村”整治拆迁补偿协议》，酒店乡政府在协议上签章。”与事实不符，本院予以指出，对一审法院查明的其他案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，关于酒店乡政府与徐夫海签订空心村整治拆迁补偿协议是否应该撤销的问题。徐超等4人在起诉时诉讼请求为撤销2017年2月25日酒店乡政府与徐夫海订立的空心村整治拆迁补偿协议；确认酒店乡政府拆迁房屋行为违法。后经法院释明，变更诉请为确认酒店乡政府拆除房屋行为违法。故关于案涉协议是否应该撤销的问题，不属于本案的审查范围，本院不予审查。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实依据。所谓“具体的诉讼请求”就是要有明确的被诉行政行为；所谓“事实根据”就是起诉被诉行政行为不合法要有初步的事实和证据材料予以支持。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，原告起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。结合上述两个条款规定，原告起诉时，应当对被诉行政行为是否存在，承担初步的证明责任。本案中，徐夫海关于案涉房屋与酒店乡政府签订了拆迁补偿协议，但徐超、徐福军对该协议内容不予认可，该协议约定的补偿款汇至徐夫海妻子的账户后又被其退给村主任程祖兰。从酒店乡政府提供的徐福军与汪丽签订的协议、2017年6月22日徐福军协议、2017年7月26日徐超、徐福军收条、2017年7月3日空心村整治拆迁协议等证据及徐超等4人提供的2017年6月14日萧县酒店乡何寨村民委员会汪丽签字的证明等证据来看，徐夫海、徐超、徐福军关于案涉房屋多次与何寨村委会签订协议。徐超等4人提交的中共宿州市委宿州市人民政府信访局来访事项接谈证宿访2017（337）号、酒店乡人民政府文件（酒政（2018）123号）徐福军信访事项处理意见书等证据，反映徐福军信访期间，均认为系何寨村委会拆除了房屋。从上述材料来看，徐超等4人认可系何寨村委会拆除其房屋，且关于房屋拆除后的赔偿问题先后同何寨村委会达成了多份协议。徐超等4人诉称酒店乡政府拆除其房屋的行政行为违法，其提供的“空心村”整治拆迁补偿协议虽有酒店乡政府的签章，但该协议内容并非酒店乡政府履行法定职责行为，且该协议并不能证明酒店乡政府实施了房屋拆除行为，其他证据亦不足以证明酒店乡政府作出了案涉房屋的拆除行为，故其起诉缺乏基本的事实根据，不符合法定起诉条件，依法应驳回起诉。综上，徐夫海、徐福军、徐桂英的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定驳回起诉正确，本案予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  潘庆飞 审判员  郝菊香 审判员  庄明义 二〇二〇年四月三日 法官助理武晓程 书记员吴思雨 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。