海南省第二中级人民法院行政判决书（2020）琼97行终28号上诉人（一审被告）：临高县自然资源和规划局（原名：临高县国土资源局），住所地海南省临高县临城镇。法定代表人：王良器，该局局长。委托诉讼代理人：苏雪强，该局工作人员。委托诉讼代理人：程冠贤，海南毓广律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：王吉花，女，1951年5月14日出生，汉族，住海南省临高县。委托诉讼代理人：符明显，海南刚峰律师事务所律师。委托诉讼代理人：宋文，海南刚峰律师事务所律师。上诉人临高县自然资源和规划局（以下简称临高县资规局）与被上诉人王吉花不履行法定职责纠纷一案，不服临高县人民法院作出的（2019）琼9024行初15号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年2月24日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。被诉具体行政行为:临高县资规局于2018年4月24日作出的临国土资函[2018]180号《关于陈永茂要求办理（补办）国有土地使用权办证登记档案等手续申请的答复意见》（以下简称180号《答复意见》），主要内容：“经核实，陈永茂、王吉花无土地登记档案。登记档案是无法补办的。如您对该土地有使用权，请您提供土地权属来源证明，由我局派人进行权籍调查，经公告无异议后，再确权发证”。王吉花一审请求：1、撤销临高县资规局作出的180号《答复意见》；2、判令临高县资规局履行重建王吉花临国用（11）字第0833号《国有土地使用证》（以下简称第0833号《国有土地使用证》）登记簿档案的行政职责。临高县人民法院一审查明：2017年4月11日，陈永茂、王吉花以陈吉利、戴美珍、陈少华、陈春兰、王兴楼、廖明广侵占其持有的临国用（11）字第0832号《国有土地使用证》（以下简称第0832号《国有土地使用证》）、第0833号《国有土地使用证》项下的土地为由，向一审法院提起民事诉讼。该案审理中，一审法院向临高县国土资源局发文要求协助确定土地使用权地界坐标位置，临高县不动产登记中心回复：“经核查，陈永茂、王吉花名下持有的临国用（11）字第0832号、0833号《国有土地使用证》在我局管辖区内无办证记录”。一审法院于2018年1月26日作出（2017）琼9024民初551号民事判决，驳回陈永茂、王吉花的诉讼请求。2018年3月30日，陈永茂、王吉花夫妇向临高县资规局提交《关于要求办理（补办）国有土地使用权办证登记档案等手续的申请》，申请临高县资规局为其持有的第0832号、第0833号《国有土地使用证》办理（补办）该两宗土地的界址坐标及办证登记档案手续。2018年4月24日，临高县资规局作出180号《答复意见》，答复称“经核实，陈永茂、王吉花无土地登记档案。登记档案是无法补办的。如您对该土地有使用权，请您提供土地权属来源证明，由我局派人进行权籍调查，经公告无异议后，再确权发证。”。王吉花不服，遂向本院提起行政诉讼。临高县人民法院一审认为：在本案中，因陈永茂、王吉花夫妇申请临高县资规局为其办理（补办）第0832号、第0833号《国有土地使用证》两宗土地的界址坐标及办证登记档案手续，临高县资规局于2018年4月24日作出180号《答复意见》，答复意见称“经核实，陈永茂、王吉花无土地登记档案。登记档案是无法补办的。如您对该土地有使用权，请您提供土地权属来源证明，由我局派人进行权籍调查，经公告无异议后，再确权发证”，实为对王吉花的申请不予受理，对王吉花的权利产生了实质性影响，属行政案件的审理范围。根据《不动产登记暂行条例》第七条的规定，临高县资规局作为临高县人民政府确定的不动产登记机构，具有办理辖区内不动产登记工作的法定职责。王吉花持有临高县资规局颁发的第0833号《国有土地使用证》原件，临高县资规局虽对该证的真实性持有异议，但未能提供证据予以反驳，故王吉花据此提出请求临高县资规局对该证的档案进行补办的申请，临高县资规局应予受理。临高县资规局作出180号《答复意见》，对王吉花的申请事项不予受理，未能作出合理解释，也未能提供相关法律依据，依法予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，一审判决：一、撤销临高县资规局作出的180号《答复意见》；二、临高县资规局于本判决生效之日起六个月内对王吉花《关于要求办理（补办）国有土地使用权办证登记档案等手续的申请》重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由临高县资规局负担。上诉人临高县资规局的上诉请求：1.撤销临高县人民法院作出的(2019)琼9024行初15号行政判决；2.改判驳回被上诉人王吉花的一审起诉或诉讼请求。上诉理由：（一）被上诉人一审第一项诉求即“撤销《关于陈永茂要求办理(补办)国有土地使用权办证登记档案等手续申请的答复意见》”，不属于人民法院受理范围，依法应驳回起诉。被上诉人主张因持有第0833号《国有土地使用证》“无界址坐标”和“无办证登记”，遂提交《关于要求办理(补办)国有土地使用权办证登记档案等手续的申请》申请补办。上诉人针对该申请已作出了180号《答复意见》。（二）被上诉人关于“判令重建土地登记薄档案”的申请事项，不等同于“补办土地界址坐标及办证登记档案手续”，不存在履行该法定职责的问题。（三）上诉人作出的180号《答复意见》符合法律规定，应予维持。（四）被上诉人取得的第0833号《国有土地使用证》的真实性、合法性存在如下诸多合理怀疑，被上诉人应对其真实性、合法性承担举证责任。1.土地权属来源不合法。根据被上诉人一审诉状，被上诉人主张取得土地使用权的方式是向临高县新盈中学购买取得，但没有提供买卖合同等购买凭据。况且根据法律规定，学校用地属于政府划拨用地，学校无权直接出售土地给任何人。被上诉人应出具有效证据来证实其取得涉案土地使用权的合法性。2.第0833号《国有土地使用证》无任何办理申请登记手续及档案记录。被上诉人如何取得该证，不得而知。3.第0833号《国有土地使用证》无具体四至坐标，无法落地，存在重大问题。4.被上诉人无任何证据证实颁证前后存在使用、管理过该证所载明土地的事实。即被上诉人没有任何证据来证实其对涉案土地享有合法来源的相应事实。故，被上诉人应提供证据来证实该证真实性，完成举证的证明责任，否则应承担不利法律后果。被上诉人王吉花辩称：（一）上诉人因管理不善造成第0833号《国有土地使用证》登记簿灭失的事实客观存在。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地登记簿由土地登记机关永久性保管。被上诉人的土地登记簿是在上诉人的保管当中灭失的，这是不可争辩的事实。先建立土地登记簿后颁发土地使用权证，这是国有土地确权的法定程序，法院有理由相信被上诉人的国有土地使用证是在土地登记簿建立后才颁发的，是合法有效的。（二）上诉人因管理不善造成被上诉人土地登记簿灭失，已经造成被上诉人重大民事权益的损害，被上诉人请求上诉人重建已经灭失的土地登记簿依法有据。根据《不动产登记暂行条例》第十三条第一款规定“不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。不动产登记簿毁损、灭失的，不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建”，被上诉人请求上诉人履行法定职责和义务，重建已经灭失的土地登记簿，这是法律赋予公民、法人的权利。行政机关不履行法定职责，损害了法人、公民或其他组织的合法权益，属于行政诉讼法规定的行政诉讼受案范围。（三）行政相对人对行政机关的许可、承诺、法定授权等享有信赖利益，应当得到信赖利益保护原则的保护。上诉人既然向被上诉人颁发国有土地使用证。被上诉人就有理由相信政府能够保证其所颁发的国有土地使用证合法有效，相信政府已经建立土地登记簿，完成确权办证等程序性工作。综上一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查本院确认一审法院对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，被上诉人王吉花持有第0833号《国有土地使用证》和《行政事业性收费专用收款收据》，能够证明原海南省临高县土地管理局向被上诉人收取权属调查费、测绘费、证书费等，并进行国有土地确权登记的事实。在本案诉讼过程中，对上述证据的真实性问题，一审法院和本院经多次询问上诉人，上诉人临高县资规局既不承认，又不否认，也不申请司法鉴定，其表态有违诚信原则，对其辩解意见不予采信。根据《不动产登记暂行条例》第十三条第一款规定“不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。不动产登记簿毁损、灭失的，不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建”，上诉人作为不动产登记机关，负有永久保存不动产登记薄的法律职责。被上诉人在民事诉讼过程中，知道上诉人处没有其土地登记信息和档案资料，陈永茂、王吉花夫妇于2018年3月30日共同向上诉人提交《关于要求办理（补办）国有土地使用权办证登记档案等手续的申请》，申请临高县资规局为两人分别持有的第0832号、第0833号《国有土地使用证》“给予办理（补办）该两宗土地的界址坐标及办证登记档案手续”，上诉人认为该申请不等同于“判令重建土地登记薄档案”的申请事项，本院认为，陈永茂、王吉花两人非法律专业人士，对其表述方式不能苛求与法律规定的表述方式完全一致，从其申请目的、内容来看，就是向上诉人反映其土地登记资料灭失，申请重建两宗土地的登记薄档案等，该申请属于上诉人法定职责范围。上诉人收到陈永茂、王吉花夫妇的共同反映和申请后，首先应自行进行调查核实，或者报请有关部门进行调查核实土地登记薄等资料不存在或者灭失的原因，并根据调查结果，对陈永茂、王吉花夫妇的申请予以依法处理。但，上诉人未经正式调查，就对陈永茂、王吉花的申请一并作出180号《答复意见》，称登记档案是无法补办的，并建议陈永茂、王吉花重新申请确权，违反了上述法律规定。上诉人作出180号《答复意见》实际上是对当事人的申请不予处理，是不依法履行法定职责的行为。因此，对上诉人作出的180号《答复意见》应予撤销，对被上诉人重建土地登记薄档案的申请事项，上诉人应依法重新作出具体行政行为。综上，上诉人临高县资规局的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人临高县自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长 周   文   娟审 判 员 郝良存审判员许杏花 二○二○年四月二十二日法官助理 时   书   云书 记 员 李   丽   花 附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。