山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁03行终276号 上诉人（原审被告）桓台县水利局，组织机构代码113703210042211696。住所地：山东省桓台县槐荫路344号。 法定代表人郭亮，局长。 委托代理人庞刚，桓台县水利局工作人员。 委托代理人张伟，山东法德利律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）孙兰英，女，1946年3月12日出生，汉族，住山东省桓台县。 委托代理人宋立会，山东大地人（桓台）律师事务所律师。 上诉人桓台县水利局因与被上诉人孙兰英不履行支付死亡待遇职责一案，不服桓台县人民法院（2019）鲁0321行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，进行了审理。本案于2019年11月29日依法中止诉讼，于2020年4月7日恢复诉讼，现已审理终结。 原审法院查明，已生效的（2016）鲁0321民初1843号民事裁定书确认“孙兰英之夫苏继来原系桓台县水利局机械维修站职工，1995年8月退休。2003年经桓台县产权制度改革领导小组批准，桓台县水务综合服务中心与桓台县水利局机械维修站改制为桓台县贵源商贸有限公司。2011年7月11日苏继来病故。”已生效的（2018）鲁0321行初38号行政判决书确认“桓台县水利局制管厂于1979年2月被撤销，改建为桓台县水利局机械维修站。2003年9月10日，桓台县水利局机械维修站并入桓台县水务综合服务中心。2003年10月，桓台县水务综合服务中心与其主管机关桓台县水务局完全脱钩，改制为贵源公司。”加盖有“桓台县人力资源和社会保障局工资专用章”章印的国家机关事业单位工作人员遗属生活困难补助证中，“死者姓名”处填写“苏继来”，“牺牲病故时间”处填写“2011年7月11日”，“原工作单位”填写“桓台县贵源商贸公司”，“发给补助费单位”处填写“贵源商贸”，受补助遗属情况“姓名”处填写“孙兰英”，“与死者关系”处填写“夫妻”。加盖有“桓台县机关事业社会养老保险管理处业务专用章”章印的个人拨付情况表中载明“单位名称：桓台县水利机械维修站”、“姓名：苏继来”。2007年7月5日桓台县机关事业单位离退休人员增加退休费花名册（自收自支单位）中载有“填报单位（章）：桓台县水务局机械维修站”，同时在此处盖有“桓台县贵源商贸有限公司”章印，并且该花名册包含有苏继来。《中共桓台县委桓台县人民政府关于深化产权制度改革的意见》第三章企业改革中的政策规定中的第4条规定：“国有、集体资产全部出售后新设立的企业，承担原企业的全部债权、债务；接受原企业的员工（包括离退休人员和抚恤户）……”。《关于对的批复》载明：“企业改制后，新成立的公司要全部接受原企业的29名正式职工，其中包括原水务综合服务中心18人，水利局机械维修站11人。并承担原企业职工的养老保险、事业保险等福利。接收原企业的员工，原属事业性质编制的人员性质不变，……”。还规定：“企业改制后，要注销原水务综合服务中心、水利局机械维修站。要吸收员工入股，注册成立新的有限责任公司。”《关于确定机关事业单位养老保险缴费工资及待遇统筹项目的通知》规定：“经确定纳入统筹的退休人员待遇项目，所需资金从养老保险基金中列支；其他待遇项目，仍从原渠道列支。”同时，在附件2《暂不纳入机关事业单位养老保险缴费及统筹的项目清单》中列明事业单位死亡待遇中的一次性抚恤金、丧葬费、遗属生活困难补助属暂不纳入缴费及统筹的项目。 原审法院认为，苏继来退休时原工作单位为桓台县水利局机械维修站，后该单位经过并、改，改制为桓台县贵源商贸有限公司。虽然《中共桓台县委桓台县人民政府关于深化产权制度改革的意见》中规定：“国有、集体资产全部出售后新设立的企业，承担原企业的全部债权、债务；接受原企业的员工（包括离退休人员和抚恤户）……”。但在具体××桓台县水务综合服务中心改制的《关于对的批复》中载明：“企业改制后，新成立的公司要全部接受原企业的29名正式职工，其中包括原水务综合服务中心18人，水利局机械维修站11人。并承担原企业职工的养老保险、事业保险等福利。接收原企业的员工，原属事业性质编制的人员性质不变，……”。因此，并、改过程虽对水务综合服务中心18人、水利局机械维修站11人，共29名在职职工作出安置，但对改制前已经退休的人员（包括苏继来）如何安置未予明确。作为桓台县水务综和服务中心、桓台县水利局机械维修站改制前的主管部门，桓台县水利局应依据相关规定对上述改制前退休人员的死亡待遇妥善处理。故桓台县水利局称自身没有相关职责的主张，法院不予支持。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告孙兰英作为苏继来遗属，向桓台县水利局提出履行职责申请，在对桓台县水利局答复不服的情况向法院提起行政诉讼，予以准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：限被告桓台县水利局在本判决生效之日起十五日内就苏继来死亡待遇作出处理。案件受理费25.00元，由被告桓台县水利局承担。 上诉人桓台县水利局上诉称，一、原审判决的结论为要求上诉人限期履行对苏继来死亡待遇作出处理，但未明确上诉人应履行的特定义务究竟是对苏继来死亡后应领取的抚恤金向有关部门进行申报，还是由上诉人履行给付义务，也未对被上诉人主张的一次性抚恤金和遗属生活困难补助费作出是否支持的明确态度，该模糊判决违背法律规定。我国行政诉讼的判决方式有明确的类型，其中履行法定职责判决和给付判决均需具备适用条件。《行政诉讼法》第七十二条规定了判决限期履行法定职责的适用条件，所谓法定职责，是指法律、法规或规章规定的职责义务。《行政诉讼法》第七十四条规定了给付判决的适用条件，但原审判决的内容与以上履行职责判决和给付判决两种类型完全不符，也不符合两种判决方式的适用条件。二、被上诉人申请的给付抚恤金等社会保险待遇不属于上诉人的行政职权范围，上诉人不是履行行政给付义务的适格机关。行政机关是否具备法定职责义务应由法律、法规等决定，《社会保险法》第八条规定：社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。第十七条规定：参加基本养老保险的个人，因病或非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。所需资金从基本养老保险账户中支付。关于被上诉人申请的给付抚恤金的领取程序，人力资源和社会保障部《机关事业单位工作人员基本养老保险经办规程》第四十条规定，参保人员因病或非因工死亡后，参保单位向社保经办机构申请办理领取丧葬费、抚恤金手续。社保经办机构应及时对申报资料进行审核，对不符合规定的，应一次性告知需要补充和更正的资料或不予受理的理由。以上有关社会保险待遇的实体法规定决定了被上诉人不是适格机关。桓台县人民政府“三定方案”规定的上诉人职责范围也没有负责支付社会保险待遇的行政职责。原桓台县水利局机械维修站本系独立的用工单位，其改制后的人员安置也仅仅属于民事权利义务的承担问题，与本案行政诉讼被告的行政职权问题不可混为一谈。原审判决认为“作为桓台县水务综合服务中心、桓台县水利局机械维修站改制前的主管部门，桓台县水利局应根据相关规定对上述改制前退休人员的死亡待遇妥善处理”，但无相关实体法上依据，行政行为遵循法无授权不可为，原审判决书只字未提赋予上诉人处理社会保险待遇公权力的法律、法规或规章依据，判决理由错误。二审法院应当依法驳回被上诉人的起诉。三、从程序法上看，本案系被上诉人对支付社会保险待遇不服而提起的行政诉讼，上诉人不是行政诉讼的适格被告。关于支付社会保险待遇的诉讼程序问题，《社会保险法》第八十三条分别规定了个人与社会保险经办机构之间的行政争议，以及个人与用人单位之间的民事争议不同的救济程序。其中该条第二款规定：用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或行政诉讼。另，该条第三款则是民事争议的规定：个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁或提起诉讼。本案被上诉人申请的是行政诉讼，即使按照原审判决书关于改制债务的认定思路，也应属于被上诉人与原用人单位之间的民事纠纷，应通过民事诉讼予以解决，并依据政府改制文件和合同约定，由改制后接受原单位财产的新公司桓台县贵源商贸有限公司承担民事债务。原审判决在认定本案社会保险待遇行政职责问题上，混淆了民事与行政不同的法律关系。四、原审判决适用法律错误。应根据2011年7月1日起施行的《社会保险法》第十七条规定，参加基本养老保险的个人，因病或非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。所需资金从基本养老保险账户中支付。《行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。鲁人社办发[2015]78号《关于确定机关事业单位养老保险缴费工资及待遇统筹项目的通知》文件附录2中事业单位职工死亡待遇（包括一次性抚恤金、丧葬费、遗属生活困难补助）暂不纳入机关事业单位养老保险缴费及统筹的项目清单中，仍从原渠道列支。该规范性文件与《社会保险法》第十七条等上位法抵触，不应作为本案适用法律、法规的依据。请求二审法院，1、依法查明被履行的社会保险待遇处理职责和给付义务不属于上诉人的行政职权范围，告知被上诉人变更适格被告，或驳回被上诉人起诉；2、纠正原审判决错误，驳回被上诉人起诉。由被上诉人承担本案一二审诉讼费。 被上诉人孙兰英二审未提交答辩意见。 各方当事人提供的证据与原审一致。经过审理，二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为,上诉人桓台县水利局原所属“制管厂”经过撤、并，改制为桓台县贵源商贸有限公司，该贵源公司所接收的29名人员并不包括改制之前已退休的被上诉人孙兰英之夫苏继来，因此不能认定苏继来的原单位为桓台县贵源商贸有限公司。1995年8月苏继来退休，《中华人民共和国社会保险法》于2011年7月1日施行，由于历史沿革，法不溯及既往，苏继来虽然生前养老金（统筹内项目）由桓台县社会保险事业中心发放，但不能当然的推定苏继来的死亡待遇（未纳入统筹项目）从基本养老保险基金中支付，因此本案并不适用《中华人民共和国社会保险法》第十七条的规定。根据山东省人力资源和社会保障厅、山东省财政厅鲁人社办发[2015]78号《关于确定机关事业单位养老保险缴费工资及待遇统筹项目的通知》规定，“事业单位死亡待遇（包括一次性抚恤金、丧葬费、遗属生活困难补助）属于暂不纳入机关事业单位养老保险缴费及统筹的待遇项目，仍从原渠道列支”的规定，苏继来作为桓台县水利局原下属单位的事业编退休人员，桓台县水利局应当履行对苏继来死亡待遇作出妥善处理的职责。上诉人桓台县水利局上诉理由及请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法，符合有关法律法规规定，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人桓台县水利局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  张 丽 二〇二〇年四月八日 法官助理  王敬波 书 记 员  高梦琪