青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终7号 上诉人（原审原告）西宁市城北区大堡子镇陶南村村民委员会。住所：青海省西宁市城北区大堡子镇陶南村。 法定代表人陈得胜，该村委会主任。 被上诉人（原审被告）西宁市城北区人民政府。住所：青海省西宁市城北区朝阳西路27号。 法定代表人杨占仓，区长。 委托代理人刘晓亮，该区农业农村和扶贫开发局副局长。 委托代理人李志强，青海启晨律师事务所律师。 原审第三人李玉芳，住青海省西宁市。 委托代理人郜记宁，男，汉族，住青海省西宁市。系李玉芳之子。 上诉人西宁市城北区大堡子镇陶南村村民委员会（以下简称陶南村村委会）因与西宁市城北区人民政府（以下简称城北区政府）土地行政登记一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陶南村村委会主任陈得胜，被上诉人城北区政府的委托代理人李志强、刘晓亮，第三人李玉芳及其委托代理人郜记宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 陶南村村委会上诉称：1.原审法院认定事实错误。本案第三人李玉芳系陶南村的出嫁女，20世纪90年代远嫁他乡在他乡生活了多年之后又回到娘家。1993年，第三人堂哥李某看到第三人生活困难，就向当时的时任村干部陈得元请求给李玉芳租赁了村集体的3亩土地，约定每亩租赁费为35元，后又收取租赁费很困难，就再也没有收取租赁费。因为当时还没有所谓的“租赁”一说，所以，1996年收取租赁费的记录本上还是以承包的方式来记录。但是收取租赁费以每亩35元，3亩共计105元收取租赁费的事实不能改变，故第三人仅仅是租赁的村集体土地，并没有承包的事实。如果第三人认为案涉土地系承包土地，就应当提供土地承包合同。原审法院认定被上诉人在颁证过程中依据法律、法规规定履行了审核义务且事实依据充分的认定错误。2.被上诉人城北区政府颁发城北农地承包权（2006）第03238号农村土地承包经营权证的程序违法。首先，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地。”第十九条规定：“土地承包应当遵循以下原则：（二）民主协商，公平合理；（三）承包方案应当按照本法第十三条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（四）承包程序合法。”第二十条规定：“土地承包应当按照以下程序进行（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第三人李玉芳于2013年9月5日才取得《西宁市村集体经济组织成员证》，其在并不是集体经济组织成员的情况下承包了案涉土地，承包土地也没有严格按照《农村土地承包法》规定的程序进行；村里既没有公示，也没有经过集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，所有村民只知道第三人李玉芳系租赁的集体土地而不知道是承包土地。其次，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包权的法律凭证。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡镇人民政府农村经营管理部门。”第三人李玉芳只有农村土地承包经营权证却没有土地承包合同，也没有任何一届村干部按照法律规定的程序办理第三人李玉芳所谓的承包地，严重违反法律规定的程序；最后，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项经村民会议讨论决定方可办理。（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”2018年1月20日村民代表会议记录证明因第三人李玉芳属租赁土地和村民代表大会不同意支付李玉芳所谓的承包地的补偿款合理合法。上述事实有证人李某、时任书记陈德元的证言、租赁收费登记本、《关于陶南村出嫁女李玉芳租赁土地的情况说明》、大堡子镇关于第五届人民代表大会第七次会议第02号意见建议的复函》《2018年1月20日村民代表会议记录》等证据证实。综上，被上诉人城北区政府为第三人李玉芳颁发土地承包经营权证认定事实错误且严重违反法定程序。请求依法撤销青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初44号行政判决，并撤销被上诉人城北区政府为第三人李玉芳颁发的城北农地承包权（2006）第03238号农村土地承包经营权证。 城北区政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。从一审中双方提供的证据中清楚的可以看到，第三人于1957年6月19日就落户在城北区大堡子陶南村，2013年9月5日登记为西宁市城北区大堡子镇陶南村的村集体经济组织成员，且在《村集体经济组织成员卡》上就有作为登记机关的上诉人盖章确认，这说明上诉人是知道第三人就是村集体的成员这一事实。而且第三人于1998年1月1日就承包了原告的土地从事农业生产，并于2004年办理了《农村土地承包经营权证》城北农地承包权（2006）第03238号。以上事实足以说明，上诉人对第三人的身份及土地承包经营是非常清楚的，并非上诉人诉称的第三人李玉芳远嫁外地，由于生活困难回来暂住娘家，租赁3亩地解决温饱问题，直到2019年村土地被征收，上诉人才发现第三人李玉芳租赁的土地变成承包地等，明显不符合客观事实。2.上诉人所称的事实和理由与客观事实完全相悖。第三人李玉芳自1957年6月9日出生就是陶南村村民（户籍证明第三人自出生就将户口落入该村），同时也是村集体组织成员这是上诉人登记确认的。而且第三人李玉芳自1995年开始承包了涉案的3亩土地，依据承包土地面积向当地政府交粮、缴税，还享受政府补贴资金，并非租赁土地解决温饱问题。第三人李玉芳承包村集体土地也是履行了相关的手续，被上诉人进行了登记造册（青海省农村土地承包经营权证登记簿），审核程序，办理《农村土地承包经营权证》事实证明其于1998年就开始承包村集体土地3亩长期从事农业生产，被上诉人颁发《农村土地承包经营权证》的行为符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定。上诉人诉称被上诉人给第三人李玉芳颁发的《农村土地承包经营权证》上没有其盖章确认，被上诉人颁发给第三人李玉芳的证件的行为没有事实依据，严重侵害了上诉人的合法权益。第三人本身就是上诉人的村民和集体经济组织成员，和其他村民一样享有同等权利，承包村集体土地也是事实，经过了依法登记审核，办理《农村土地承包经营权证》符合相关法律规定，《农村土地承包经营权证》上并没有要求上诉人盖章确认，所以上诉人不能因为没有其盖章就认为没有事实依据，再者说办理《农村土地承包经营权证》的程序中没有上诉人盖章的程序。被上诉人的行为也没有侵害上诉人的任何合法权益，倒是上诉人侵害了第三人的合法权益，对此，第三人通过法律程序已经得到解决，只是上诉人拒不履行，反将责任推给被上诉人。故其起诉没有事实根据和法律依据。上诉人的真实目的就是不愿意向第三人给付土地补偿款。综上，被上诉人给第三人颁发的《农村土地承包经营权证》符合相关法律法规规定，程序合法。另外，上诉人于2007年就知道被上诉人给第三人颁发农村土地承包经营权证的行政行为，就应当在法律规定的起诉期限内提起诉讼，但其直至2019年才提起本案诉讼，已经超过法定的起诉期限。请求本院驳回上诉，维持原判。 第三人李玉芳述称，城北区政府的颁证合法有效，应受法律保护，上诉人陶南村村委会所称其为出嫁女并无事实根据。2013年9月5日，第三人就取得村集体经济组织成员卡，且第三人户籍一直在陶南村且一直耕种使用案涉土地，所谓租赁土地一说并不存在。2007年1月1日，第三人就取得土地承包经营权证，陶南村村委会对第三人已经取得土地承包经营权证的事实是明知的，所提陶南村村委会在该证上没有盖章的理由没有法律依据。第三人所承包的案涉土地被征收，陶南村村委会为达到截留、侵占、私分第三人李玉芳的土地补偿款的目的恶意诉讼，且上诉人于2007年1月1日通过大堡子镇人民政府向包括第三人在内的全体村民发放了农村土地承包经营权证，之后的十二年间，村委会前后换届达四次，每届村委会领导班子均未提出异议并提起行政诉讼。直至2019年，时隔十二年后上诉人才提起本案行政诉讼，显然超过法定的起诉期限，应当依法裁定驳回其起诉。请求本院驳回上诉并作出公正的裁判。 经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，上诉人陶南村村委会认为城北区政府为第三人颁发农村土地承包经营权证的行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”的规定，被上诉人城北区政府具有依法颁发土地承包经营权证的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，颁发农村土地承包经营权证的前提条件为承包方与发包方签订承包合同以取得土地承包经营权，然后进行层报审批合格后方可登记发放农村土地承包经营权证。本案中，李玉芳所持城北区政府为其颁发的城北农地承包权（2006）第03238号农村土地承包经营权证显示颁证时间是2007年，承包期限自1998年1月1日至2028年12月30日止。但该颁证行为是初始登记还是换证，一审法院对此节事实未予查清；就所争议的承包案涉陶南村集体土地3亩，被上诉人城北区政府未提供第三人李玉芳与上诉人陶南村村委会就案涉集体土地进行承包的农村土地承包合同。第三人李玉芳亦未按《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定提供案涉土地承包合同。一审法院在对此节事实亦未予查清的情况下，判决认定被上诉人城北区政府在颁证过程中，依据相关法律法规规定履行了审核义务，颁证事实依据充分，程序合法，进而驳回上诉人的诉讼请求，属于认定基本事实不清、证据不足。 综上，一审法院认定基本事实不清、证据不足。上诉人陶南村村委会的部分上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下： 一、撤销青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初44号行政判决； 二、发回青海省西宁市中级人民法院重审。 审 判 长 韩英俊 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年四月八日 法官助理 （程敏 书 记 员 郝 洋