北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终270号上诉人（一审原告）郑州顺天缘食品有限公司，住所地郑州市中牟县官渡镇花桥东310国道北。法定代表人彭顺天，总经理。委托代理人冉纲瑞，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市通州区市场监督管理局，住所地北京市通州区永顺镇滨惠北二街5号。法定代表人高树田，局长。委托代理人郑健，北京市通州区市场监督管理局宋庄市场监督管理所干部。委托代理人李海霞，北京市汇佳律师事务所律师。一审第三人北京亿都伟业商贸有限公司，住所地北京市通州区宋庄镇宋庄村委会南800米。法定代表人郭晓华，总经理。委托代理人郝庆秋，北京亿都伟业商贸有限公司工作人员。上诉人郑州顺天缘食品有限公司（以下简称顺天缘公司）因诉被上诉人北京市通州区市场监督管理局（以下简称通州区市监局）行政处罚一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初694号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月7日公开开庭进行了审理，上诉人顺天缘公司的委托代理人冉纲瑞，被上诉人通州区市监局的委托代理人郑健、李海霞到庭参加诉讼。一审第三人北京亿都伟业商贸有限公司（以下简称亿都伟业公司）明确表示不参加本案庭审。本案现已审理终结。2019年10月9日，通州区市监局作出（京通）市监食罚［2019］170241号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书），认定亿都伟业公司经营的谷德马特超市内销售包括顺天缘素对号鱼调味面制食品在内的三种超范围使用食品添加剂的食品，违反《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十四条第一款第（四）项的规定:“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:（四）超范围,超限量使用食品添加剂的食品；”依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项的规定：“违反本法规定,有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品；”属于《北京市食品行政处罚裁量基准》第三十四条第（一）款“经营超范围,超限量使用食品添加剂的食品的,其行为属于基础裁量B档。”第二百一十八条第一款第（八）项“符合下列情形之一的，可以从轻处罚:（八）其他可以从轻处罚情形。”给予亿都伟业公司以下行政处罚:1.没收违法经营的产品，详见《（没收）物品清单》上的物品；2.没收违法所得人民币1453.84元；3.罚款人民币60000元。顺天缘公司不服诉至一审法院，请求撤销通州区市监局作出的被诉处罚决定书。一审法院经审理查明，2019年7月1日，通州区市监局接到举报单及材料,反映谷德玛特生活超市销售的散称休闲食品顺天缘素对号鱼超范围添加食品添加剂:单辛酸甘油酯。2019年7月5日，通州区市监局对谷德玛特生活超市进行了现场检查，发现该超市正在销售顺天缘素对号鱼调味面制食品，上述食品外包装配料表中标注有单辛酸甘油酯，生产商为顺天缘公司。2019年7月16日,通州区市监局对上述举报事项立案调查。2019年7月25日，亿都伟业公司接受通州区市监局的询问调查，并提供了出库单、入库单、销售明细、亿都伟业公司及生产商的营业执照、食品经营许可证等。在该询问笔录中，亿都伟业公司认可其销售顺天缘素对号鱼调味面制食品21.6斤，销售单价19.9元，合计金额429.84元。2019年9月28日，通州区市监局制作并送达《行政处罚告知书》，告知拟对亿都伟业公司作出行政处罚的事实、依据及享有陈述、申辩的权利等。经审查，通州区市监局于2019年10月9日作出并送达被诉处罚决定书。顺天缘公司对被诉处罚决定书不服，提起本案诉讼。一审法院经审理认为，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第七十九条第二款规定，第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。本案一审第三人亿都伟业公司经一审法院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，不影响案件的审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，与行政行为有利害关系是衡量行政诉讼原告主体资格的标准。考虑到被诉处罚决定书的相对人虽为食品销售商亿都伟业公司，但该处罚决定书中有对食品生产商即顺天缘公司生产的食品违反《食品安全法》规定的认定内容，此违法性的评价势必对生产者的权利义务产生一定实际影响。因此，从充分保证诉讼权利的角度出发，一审法院认定顺天缘公司具有提起本案之诉的原告主体资格，但其作为一审原告能主张的权利范围应区别于行政处罚的直接相对人。根据《食品安全法》第六条第二款的规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。本案中，通州区市监局具有查处其行政区域内的食品经营违法行为的法定职责。本案中各方均认可顺天缘素对号鱼调味面制食品属于调味面制品，但对调味面制品应归于《食品安全国家标准食品添加剂适用标准》(GB2760-2014)(以下简称GB2760-2014标准)中糕点、膨化食品类还是方便米面制品使用食品添加剂单辛酸甘油酯存在分歧。原国家卫生和计划生育委员会（以下简称原国家卫计委）作出的《关于爱德万甜等6种食品添加剂新品种、食品添加剂环己基氨基磺酸钠（又名甜蜜素）等6种食品添加剂扩大用量和使用范围的公告》（2017年第8号，以下简称第8号公告）规定，环己基氨基磺酸钠（又名甜蜜素）可使用于方便米面食品（仅限调味面制品），即认为，调味面制品在食品类别上应归为方便米面食品。原国家食品药品监督管理总局（以下简称原国家食药总局）办公厅作出的《食品药品监管总局办公厅关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属问题的复函》（食药监办科函［2017］748号，以下简称748号复函）亦明确，按照《食品药品监管总局关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》（食药监食监一［2015］57号）的规定，调味面制品应纳入方便食品实施行政许可。按照《食品药品监管总局办公厅关于印发国家食品安全监督抽检实施细则（2017年版）的通知》（食药监办食监三［2017］19号）的要求，调味面制品归为方便食品进行监督抽检和合格判定。近期，国家计生委第8号公告中，也明确调味面制品归为方便米面制品。而河南省地方标准DB41/T515-2007（以下简称DB41/T515-2007标准），将调味面制品的食品添加剂的使用应符合GB2760（参照糕点类、膨化食品类）的规定，与原国家卫计委、原国家食药总局的上述规定相异。从法律解释的角度来看，在GB2760-2014标准并未明确规定调味面制品在食品类别归属的情况下，作为该标准制定主体的原国家卫计委在调味面制品适用GB2760-2014标准中具体食品类别归属的理解和解释具有更高的权威性和拘束力。且根据上述文件的规定，原国家卫计委、原国家食药总局关于调味面制品应归类为方便食品、方便米面制品的规定具有一致性。在此基础上，通州区市监局依据GB2760-2014标准及原国家卫计委、原国家食药总局关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属的上述规定，认定顺天缘素对号鱼调味面制食品违反了《食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项及《北京市食品行政处罚裁量基准》第三十四条第一款、第二百一十八条第（八）项的规定，作出被诉处罚决定书，适用法律正确，程序合法。综上，顺天缘公司要求撤销被诉处罚决定书，缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顺天缘公司的诉讼请求。顺天缘公司不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由主要为：一、一审法院依据748号复函认定涉案产品不符合食品安全标准属于适用法律错误，应予以改判。748号复函无论从发文单位、发文形式上还是发文程序上均不符合食品添加剂使用标准的要求，不能作为食品添加剂使用标准进行使用。GB2760-2014标准没有明确食品类别，在食品添加剂使用标准中如何对本案产品进行分类属于对食品安全标准的解释工作。根据《食品安全国家标准管理办法》第三十四条的规定，对本案产品进行分类应当由GB2760-2014标准的制定、发布部门原国家卫计委进行，其他任何部门均无权在适用食品添加剂标准时对食品进行分类。原国家食药总局与原国家卫计委分属不同的国家机关,其相应的权利义务并不一致。原国家食药总局没有权利代替原国家卫计委行使食品安全国家标准的解释权。因此,748号复函的出具主体不符合法律规定,不具有正当性。根据《食品安全国家标准管理办法》第三十四条、第三十五条及《食品安全法》第二十七条的规定，748号复函仅为市场监督管理部门上级对下级的复函,仅为内部文件不具有对外效力,不具备食品安全国家标准的形式。748号复函并没有经过《食品安全法》第二十八条规定的制定程序,如将其作为食品添加剂使用标准将面临制定程序不合法的境地。748号复函属于依申请公开文件，并没有对外公开，对上诉人以及调味面制品生产企业不具有法定拘束力。二、一审法院依据第8号公告认定调味面制品在食品类别上应归类为方便米面制品属于法律适用错误，应予以改判。第8号公告只是针对甜蜜素的使用范围进行扩大的说明，不属于对调味面制品国家标准的制定。且作为食品安全国家标准的制定机构即国家卫生健康委员会在2018年5月9日发布的《关于征求通州区市监局同意一审判决，请求予以维持。亿都伟业公司同意一审判决，并坚持一审时提交的书面意见，即对被诉处罚决定书没有异议。顺天缘公司在举证期限内向一审法院提交了如下证据材料：1.被诉处罚决定书，证明通州区市监局作出的被诉处罚决定书认定顺天缘公司生产的涉案食品超范围、超限量使用食品添加剂，侵犯了顺天缘公司的利益，顺天缘公司有权就该处罚决定书提起行政诉讼；被诉处罚决定书未显示认定顺天缘公司生产的涉案食品超范围、超限量使用食品添加剂的法律依据；2.DB41/T515-2007标准，证明河南地方标准规定“调味面制食品”食品添加剂的使用标准应当符合GB2760-2014标准（参照糕点、膨化食品分类）的规定；3.9号复函、248号函，证明顺天缘公司上级主管部门认为DB41/T515-2007标准在未发布作废公告前依然有效，并且要求在相关标准实施前食品生产活动以及监督管理应当严格按照DB41/T515-2007标准进行，应当依据DB41/T515-2007标准作为判定河南省的调味面制食品中有关食品添加剂的判定依据；4.6号公告，证明DB41/T515-2007标准于2019年10月1日废止，在此之前始终有效；5.317号征求意见函，证明截至目前征求意见稿尚处于征求意见过程中，目前并没有调味面制品使用食品添加剂的国家标准；6.34号复函，证明在相关食品安全国家标准发布实施前，现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准和有关食品的行业标准仍然有效，食品生产经营活动及其监督管理应当按照现行相关标准执行。通州区市监局在法定期限内向一审法院提交了以下证据和法律依据：其中事实证据为：1.《案件来源登记表》；2.举报登记表及举报材料；以上证据证明通州区市监局于2019年7月3日收到举报材料；3.现场检查笔录及照片，证明通州区市监局对被举报人依法进行调查，现场发现涉案产品存在违法情况；4.《行政处罚案件有关事项审批表》《责令改正通知书》《实施行政强制措施决定书》《场所/设施/财务清单》及《送达回证》，证明通州区市监局于2019年7月5日责令被举报人立即改正违法行为和对涉案产品进行查封扣押；5.《立案审批表》，证明通州区市监局依法对被举报人予以立案；6.询问调查笔录；7.被举报人提供的材料；以上证据证明通州区市监局依法对被举报人予以询问及调取相关材料；8.《（延长行政强制措施期限）审批表》《延长行政强制措施期限决定书》及《送达回证》，证明通州区市监局依法延期查封扣押涉案产品，程序合法；9.《（解除行政强制措施）审批表》《解除行政强制措施决定书》《场所/设施/财务清单》《送达回证》，证明通州区市监局依法解除查封扣押，程序合法；10.案件调查终结报告，证明通州区市监局依法终结本案调查、事实清楚；11.《（行政处罚告知书）审批表》《行政处罚告知书》《送达回证》，证明通州区市监局依法保证被举报人的陈述申辩的权利，程序合法；12.《行政处理决定审批表》；13.被诉处罚决定书、《送达回证》《缴款书》《涉案物品处理记录》，证明通州区市监局对被举报人依法作出行政处罚及处理，事实清楚、证据确凿，被举报人依法缴纳罚款。其中法律依据为：1.《食品安全法》第六条；2.《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条、第七条；以上依据证明通州区市监局享有依法处理的职责；3.《食品安全法》第三十四条第一款第（四）项、《食品生产许可管理办法》第十一条第二款；4.第8号公告;5.748号复函；6.GB2760-2014标准；7.《食品药品监管总局关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》、《国家食品药品监督管理总局关于公布食品生产许可分类目录的公告》(2016年第23号)、《征求意见稿》；以上依据证明亿都伟业公司销售的涉案商品超范围添加食品添加剂，通州区市监局依法作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿；8.《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条、第二十五条第一、二款、第二十八条第一款第（四）项；9.《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第三十三条第一款、第三十四条、第三十五条第一、二款、第三十九条第一款第四项；以上依据证明通州区市监局依法予以查封、扣押和解除查封、扣押；10.《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条、第五十七条第一款，证明通州区市监局依法履行职责、程序合法；11.《食品安全法》第二十五条、第二十六条、第一百二十四条第一款第（三）项；12.《北京市食品行政处罚裁量基准》第三十四条第一款、第二百一十八条第一款第（八）项；以上依据证明通州区市监局作出的处罚符合法律规定。亿都伟业公司在举证期限内未向一审法院提交证据。一审法院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对证据认证如下：关于顺天缘公司提交的证据1及通州区市监局提交的证据13中被诉处罚决定书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；关于顺天缘公司提交的其他证据，真实性一审法院予以认可，但是不足以证明涉案食品使用食品添加剂应当适用DB41/T515-2007标准，故一审法院不予采信。关于通州区市监局提交的行政强制措施相关的证据，因涉及的是行政强制措施的情况，不属于本案的审查范围，一审法院不予认证。关于通州区市监局提交的其他证据，具备真实性、合法性和关联性，一审法院予以采信。关于通州区市监局提交的法律依据，一审法院予以采信。一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《食品安全法》第六条第二款、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，通州区市监局作为食品药品监督行政主管部门具有作出被诉处罚决定书的法定职权。本案中，根据在案证据，结合各方当事人陈述，各方对于涉案食品添加了食品添加剂单辛酸甘油酯以及涉案食品为“调味面制品”不存在分歧。根据《食品安全法》第二十五条及二十六条规定，食品安全标准是强制执行的标准，食品安全标准规定了食品添加剂的品种、使用范围及用量。第三十四条规定，禁止生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品。目前虽暂无关于“调味面制品”制作、生产的专门性国家标准，但对于食品添加剂的使用，国家有相应强制性的标准，即GB2760-2014标准。该标准对于“方便米面制品类”、“糕点类”食品中使用食品添加剂的规定有所区别。根据该标准，单辛酸甘油酯的使用范围不包括“方便米面制品类”食品，而“糕点类”食品中单辛酸甘油酯的最大使用量为1.0g/kg。因此，本案中“调味面制品”应归入“方便米面制品类”抑或是“糕点类”，从而如何适用食品添加剂使用标准是本案争议的关键。原国家卫计委作出的第8号公告规定，环己基氨基磺酸钠（又名甜蜜素）可使用于方便米面食品（仅限调味面制品），该表述即包含了认定调味面制品在食品类别上应归为方便米面制品的含义。原国家食药总局办公厅作出的748号复函系对“调味面制品在食品添加剂使用标准中食品管理归属”问题的答复，明确了调味面制品应纳入“方便食品”实施行政许可、监督抽验和合格判定，该复函系国家主管部门对“调味面制品”食品添加剂使用标准作出的指引性意见。基于上述分析，在涉案食品应当归类于方便米面制品类进而适用GB2760-2014标准进行判断的情况下，通州区市监局认定亿都伟业公司未按规定销售超范围使用食品添加剂的食品，并无不当。顺天缘公司提出的涉案食品应当适用DB41/T515-2007标准进行归类判断的依据不足，本院不予支持。在此基础上，通州区市监局依据《食品安全法》第三十四条第（四）项、第一百二十四条第一款第（三）项及《北京市食品行政处罚裁量基准》第三十四条第一款、第二百一十八条第（八）项的规定，作出被诉处罚决定书，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。综上，一审法院判决驳回顺天缘公司的诉讼请求正确，本院予以维持。顺天缘公司的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人郑州顺天缘食品有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  王 菲审 判 员  胡林强二〇二〇年四月十三日法官助理  任丹阳法官助理  武文慧书 记 员  赵俊飞书 记 员  刘琪蕊