湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终176号上诉人（原审原告）：湖南亨泰来新材料有限公司。住所地：凤凰县吉信镇大桥村。法定代表人：王慈甫，该公司总经理。委托代理人：吴洪涛，北京吴少博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：凤凰县人民政府，住所地凤凰县沱江镇凤大二级公路旷阳垅。法定代表人：赵海峰，该县县长。委托代理人:田景喜，该县司法局工作人员。委托代理人：王术武，湖南高新侓师事务所律师。上诉人湖南亨泰来新材料有限公司（以下简称亨泰来公司）因与凤凰县人民政府（以下简称凤凰县政府）行政强制及行政赔偿一案，亨泰来公司不服湘西土家族苗族自治州中级人民法院作出的（2019）湘31行初73号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理查明，湖南亨泰来新材料有限公司于2011年12月15日经凤凰县工商行政管理局注册成立，属于凤凰县招商引资项目。在2018年公司被关闭前已取得《采矿许可证》、《安全生产许可证》、《环境保护验收批复》等相关资质。其所属的老家田方解石矿区位于凤凰县。2002年4月8日，湖南省人民政府办公厅以湘政办函[2002]45号下发《湖南省人民政府办公厅关于同意建立凤凰九重岩和两头羊省级自然保护区的批复》，同意湘西州人民政府州政[2001]200号《关于将两头羊自然保护区升格为省级自然保护区的请示》，由此确立了两头羊自然保护区为省级自然保护区的法律地位。2013年6月，湘西州国土资源局下发《关于抓紧开展县市采矿登记发证问题整改工作有关事项的通知》（州国土资办发[2013]38号），规定越权发证矿山必须到州局进行整改后重新发证，老家田方解石矿区的发证被列入此次整改名单内。2017年9月12日，凤凰县政府主持召开会议，专题研究亨泰来公司等单位整改相关事宜，并于25日形成风府阅[2017]115号专题会议纪要。该纪要决定对原告矿山开采区进行关停，由县林业局、县国土资源局、经信环保等部门分别牵头，其他部门配合，对采矿区进行关停等相关措施；调整两头羊省级自然保护区现行规划或者协助原告在县内其他区域另寻矿场按规定办理并取得相关证照后依法开采。该会议纪要未送达或告知原告。2013年6月27日，凤凰县国土资源局向亨泰来公司送达《采矿登记发证专项清理整顿通知书》，告知该公司矿山采矿许可证属超越权限发放，必须由湘西州国土资源局整改发放新的采矿许可证。同时告知亨泰来公司其老家田矿区位于两头羊自然保护区范围内，必须要当地林业主管部门签署意见，州国土资源局才能通过整改换发新证。湘西州林业局、凤凰县林业局、凤凰县国土资源局、凤凰县安全生产监督管理局等部门从2016年起，认为亨泰来公司开设的“凤凰县老家田方解石场”矿区位于“两头羊省级自然保护区试验区”内，且未办理相关林业审批手续。先后多次向亨泰来公司发出《责令停工通知书》和《限期整改通知书》等履行法定监管职责的文书，要求亨泰来公司“立即停止违法行为(生产），并恢复植被(原貌）”。先后多支工作组到老家田矿区进行现场检查和督办，责令亨泰来公司停止在两头羊自然保护区内老家田矿区的违法开采。2017年9月，凤凰县林业局、凤凰县安全生产监督管理局、凤凰县环境保护局和凤凰县国土资源局等多部门组成联合工作组对仍然坚持生产拒不履行行政处罚的亨泰来公司老家田矿区的矿洞进行强制性关停。2018年7月2日，由政府各职能部门组成的联合执法组对老家田矿山企业进行现场执法。在政策性查封过程中，凤凰县林业局和凤凰县自然资源局为表明重视力度，分别以县政府的名义在矿区涂写了查封字样和树立了永久性关闭的标示牌。原告经多次交涉无果，诉至该院。请求：确认县政府行政行为违法并赔偿经济损失。湘西土家族苗族自治州中级人民法院认为，本案争议焦点主要是：被诉行政行为是否存在，是否属被告县政府所为。一、《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。原告提供了被查封矿洞现场照片及其他相应的证据材料。凤凰县政府在庭审中没有否认关于矿区有涂写查封字样和树立永久性关闭的标示牌的事实，也认可了在原告矿区有查封的事实存在，但否认为凤凰县政府所为。因此可以认定，本次查封行为事实存在。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（二）、（三）项规定，提起诉讼应当有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实依据。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款第（五）、（十）项规定，对行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。经查，凤府阅[2017]115号会议纪要，涉及到原告公司的相关整改工作，部署对原告公司位于自然保护区内的矿山开采区进行关停等事项，由下级部门具体实施。该会议纪要未给原告送达，没有对外公示。凤凰县政府的各职能部门在自己的职权范围内针对原告作出了相关行政行为，对原告产生实际影响，该会议纪要不产生外部法律效力，属于不可诉的行政行为。根据本案材料，没有证据证明本次查封行为属凤凰县政府作出或授意作出。矿区的查封字样和树立永久性关闭的标示牌起着警示提醒作用，关于该部分事实，凤凰县林业局和凤凰县自然资源局在出具的证明中已证实该行为属于迎接上级检查而以县政府的名义作出，并未取得凤凰县政府的授权或同意。因此，认为查封行为是凤凰县政府所实施属于没有事实依据，原告不能提供其符合起诉条件的相应的证据材料。综上所述，被诉查封的行政行为存在，但没有证据能够证实该查封行为属于凤凰县政府所实施，原告不能提供其符合起诉条件的相应的证据材料，被告主体不适格。经法庭释明，原告不同意更改被告。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条第一款之规定，裁定：驳回原告湖南亨泰来新材料有限公司的起诉；一审案件受理费五十元，由亨泰来公司承担。亨泰来公司不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院应当认定查封行为系凤凰县政府作出的，既有会议纪要，又有现场图片，又有文字记录，充分证明了查封行为系被上诉人所为；且凤凰县林业局和凤凰县国土资源局系凤凰县政府的组成部门，与凤凰县政府具有行政隶属关系；一审认为查封行为不是凤凰县政府所为属于认定事实错误。二、一审仅就被告是否适格进行了审理，而对亨泰来公司所列举的相关证据没有质证；一审法院未对亨泰来公司的诉请进行全面审理，属于程序违法。三、一审认为会议纪要不产生外部法律效力，属于不可诉行政行为，属于适用法律错误。请求二审法院依法改判并判令凤凰县政府承担全部诉讼费用。被上诉人凤凰县政府答辩称：一、一审认定事实清楚。1.一审认定会议纪要不具有可诉行正确。2.上诉人没有实施被诉具体行政行为，而是由相关职能部门实施。3.凤凰县林业局、凤凰县自然资源局都是独立的机关法人，且两部门就查封行为出具了情况说明，证明了查封行为并非凤凰县政府所为，一审法院采纳两部门的说明符合法律规定。二、一审程序合法，适用法律正确。1.一审法院在庭前已经组织双方进行了证据交换和举证质证。2.被上诉人在一审答辩时已提被诉主体不适格的观点，一审法院就双方争议的焦点进行开庭审理，符合程序法规定。3.一审裁定适用行政诉讼法的相关规定正确，上诉人的上诉理由不能成立。三、一审裁定作出日期为2019年10月16日，而上诉人上诉状落款时间为2019年11月12日，相差27天，因此，上诉人超过上诉期限提起上诉，已丧失上诉权，应当驳回上诉。请求驳回上诉，维持原裁定。当事人在一审法院诉讼中提供的证据均随卷移送本院。一审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。本院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。所谓有事实根据，是指诉讼标的能够固定，且能够被特定化或者被识别所需的最低限度的事实。一般情况下，起诉人要明确指出行政机关作出的行政行为，如果是针对行政机关作出的书面行政决定等行政行为，应当提供该书面决定，如果是针对行政机关的事实行为，则需要提供初步的证据证明行政机关实施了该事实行为。本案中，被诉查封的行政行为存在，焦点问题是该行为是否属凤凰县政府所为。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）、（十）项规定，对行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。经查，凤凰县政府作出的凤府阅[2017]115号会议纪要，虽然涉及到对亨泰来公司相关整改工作，内部部署了对亨泰来公司位于自然保护区内的矿山开采区进行关停等事项，但未对当事人的权利义务直接作出处理直接处理，仍需下级行政机关根据上级行政机关的会议纪要，依职权另行作出行政处理决定，上级行政机关的会议纪要，属于行政机关的内部行政行为，未对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，亨泰来公司提供证据不能证明本次查封行为属凤凰县政府作出或委托作出。关于亨泰来公司提出矿区的查封字样和树立永久性关闭的标示牌上写明县政府字样的问题，凤凰县林业局和凤凰县自然资源局在出具的证明中已证实该行为属于迎接上级检查而以凤凰县政府的名义作出，并未取得凤凰县政府的委托。因此，亨泰来公司提出查封行为是凤凰县政府所实施属于没有事实依据。因亨泰来公司不能提供其符合起诉条件的相应的证据材料，被告主体不适格。经一审法庭对此已经释明，亨泰来公司不同意更改被告。一审法院据此裁定驳回起诉并无不当。综上，亨泰来公司提起本案诉讼不符合法定条件。其上诉理由本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  戴远志审判员  夏 阳审判员  李俊穎二〇二〇年四月三日法官助理李晟雷书记员刘博文