广州铁路运输第一法院行 政 裁 定 书(2017)粤7101行初1720号原告：广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社，住所地广州市增城区永宁街公安村公安二合作社，组织机构代码75555297-0。负责人：黄松茂。委托代理人：陈靖祥，广东深明德律师事务所律师。被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，组织机构代码35574319-6。法定代表人：彭高峰，职务：主任。委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。委托代理人：廖蓉蓉，该委工作人员。第三人：广州荔湖高尔夫球有限公司，住所地广州市增城区永和镇余家村,统一社会信用代码91440183618778498X。法定代表人：林凯旋，职务：总经理。委托代理人：李钦，广东国鼎律师事务所律师。原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社诉被告广州市国土资源和规划委员会、广州市增城区人民政府第三人广州荔湖高尔夫球有限公司土地登记纠纷一案，本院于2017年5月10日受理后，依法组成合议庭进行了审理，经审查认为广州市增城区人民政府并非本案适格被告，依法通知其退出本案诉讼，本院于2017年7月12日公开开庭审理了本案，原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社的委托代理人陈靖祥，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人江岚、廖蓉蓉，第三人广州荔湖高尔夫球有限公司的委托代理人李钦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社诉称，1××9年，第三人广州荔湖高尔夫球有限公司（原名广州永和世华山庄高尔夫球有限公司，以下简称荔湖公司）为在永和镇建设高尔夫球场，在原永和镇国土所退离休工作人员冯伯务等人的支持和配合下，在叶岭、公安等村委先后圈占农业集体七地约4000亩左右，其中大部分为耕地，2001年建成高尔夫球场，其中包括1××9年初占用原告土地约110亩。这次占地，原告方既没有与当时的增城市国土局签订征地协议，也没有与荔湖公司签订征地协议，1××9年原告土地被占用后，政府部门即没有依法将应当返还给原告的非农业建设留用地返还给原告，也没有每年一次向原告支付土地租金，而是将全部土地交给荔湖高尔夫球场占用。群众对此意见很大。2016年6月6日，原告向增城区国土资源和规划局报送《政府信息公开申请书》（二），请求对涉案土地占用是否经过有批准的人民政府批准征收，如已获得有批准权的人民政府批准征收，请向原告公开非农业建设留用地是多少亩，安排在什么地方,请求政府依法向原告公开。2016年7月19日，该局向原告人送达“增国土规划函【2016】1444号《依申请公开政府信息告知书》，该告知书向原告公开的政府信息是：1、《关于广州水和世华山庄高尔夫球有限公司建设高尔夫俱乐部用地的批复》（穗国土地批字【1994】90号），另经查阅我局档案资料，本局系统未存有你单位申请公开地块相关征地协议》”。原告不服该告知书，向广东国土资源厅提起行政复议并举行了听证程序，该厅于2016年10月9日作山粤国土行复【2016】114号《广东省国土资源厅行政复议决定书》，认定：被申请人经核实确认并未制作或保存征地协议。2016年10月，原告人向增城区国土资源利规划局报送《政府信息公开申请书》，请求政府公开高尔夫球场977亩土地的宗地图，并请求将原告110亩土地与该977亩土地在宗地图上的相对位置资料向原告公开。2016年11月日，增城区国土资源和规划局作出穗国土规划公开【2016】11-13号《依申请公开政府信息答复书》，向原告提供了广东省地质矿产局测绘研究院于1992年制作的“广州永和世华山庄高尔夫球有限公司征地图”，经到该测绘院核实，该测绘院表明该示意图不是由该院测绘和制作，并经核实，广州永和世华山庄高尔夫球有限公司在1992年时尚未注册成立。2016年7月26日，原告向广州市国土资源和规划委员会报送《政府信息公开申请书》，请求依据土地管理法第46条、土地管理法实施条例第25条、《征收土地公告办法》等法律法规规定，向原告依法公开该机关作出穗国土地批字【1994】90号文件的证据和依据。直至2016年10月8日，广东省国土资源厅作出粤围土行复【2016】128号《行政复议决定书》，广州市国土资源和规划委员会也没有向原告方公开当初作出90号批复的证据和依据。2016年11月15日，原告到增城国土资源和规划局申请依法查阅和打印第三人广州荔湖公司名下高尔夫球场到底有多少亩土地，该局向原告提供的《登记簿查册表》显示，荔湖公司名下有登记土地38925.43平方米0。2016年11月28口，原告向增城国土资源和规划局报送《关于请求对世华山庄公司非法占用土地行为进行行政处罚和责令退还我社土地的申请书》，2017年2月21日，增城国土资源和规划局向原告送达增国土规划函【2017】449号复函，复函称“2017年2月8日，经你（黄松茂）现场指认，我局工作人员对你反映的110亩权属范围进行了实地查看，涉及地块未作荔湖高尔夫球场用途。经核查，你所反映的土地使用人为：广州荔湖高尔夫球有限公司，该公司分别于2012年和2014年办理了国有土地使用权证，证号分别为：增国用（2012）ＧＹ000485号和增国用【2014】第ＧＹ000907号，面积分别为300亩和199.92亩，土地用途为：住宅用地。”至于上述两证中各包含申请人土地多少亩没有告知。原告不服该449号复函，2017年3月1日，依法向广州市人民政府提起行政复议程序，根据已经查明涉案土地没有经过依法征收，增城区人民政府将原告的农村集体土地直接颁发国有土地使用权证给第三人使用的违法事实，请求复议机关依法确认两被申请人为广州荔湖高尔夫球有限公司颁发增国用（2012）第ＧＹ000907号国有土地使用权证无效，并责令被申请人采取补救措施，作出决定退还被广州荔湖高尔夫球有限公司非法占用申请人的约110亩农业集体用地。2017年3月17日，原告收到广州市政府行政复议办寄来的穗府行复193、194号行政复议答复书及证据材料，2017年3月23日，原告将两《调取有关书证原件进行司法鉴定申请书》交广州市政府行政复议办，请求分别归入193194号复议案件卷宗并依法组织鉴定，但直到2017年4月25日，广州市政府举行听证程序，原告的鉴定申请被告人广州市人民政府并没有组织鉴定。广州市政府的行为违背了行政复议法的规定，侵犯了原告的合法权益。2017年4月2日，原告收到广州市人民政府作出的穗府行复【2017】194号《行政复议决定书》，该决定书称“本府查明，涉案土地在出让给第三人之前已经被依法征收……申请人与证涉土地不存在利害关系，根据上述法律规定，申请人并非法定适格的复议申请人。”针对原告主张证涉土地从来没有依法被征收的事实存在，该复议决定书称“对于申请人提出的上述政府征地行为违法问题，根据复议申请，本案仅审查增国用【2012】第ＧＹ000907号《国有土地使用证》颁发的合法权.上述征地行为是否违法不属本案的审查范围，建议申清人另寻法律途径解决”。该194号复议决定书最后称：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第48条第2款的规定，本府决定：“驳回申请人的行政复议申请”。原告人认为：上述194号决定书，认定事实和适用法律错误，应予撤销。首先，该复议决定在本府查明部份第一句话就称：“涉案土地在出让给第三人之前已经被依法征收”。但该决定书并没有给出在出让给第三人之前，是什么时间、由哪个政府机关依法征收。对1994年广州市国土局作出的穗国土地批字【1994】第90号批复，原告人在政府信息公开程序中，己申请被告广州市国土资源和规划委员会公开当初作出90号批复的证据和依据，但直到政府信息公开复议程序结束，广州市国土资源和规划委员会并没有向原告和复议机关提供当初作出90号文件的证据和依据，根据《行政复议法》第23条和第28条规定：应视为广州市国土资源和规划委员会作出90号批复没有证据和依据，应依法撤销该90号文件，即使至今没有被撤销，也应依法认定其无法律效力。2017年3月23日原告向复议机关提交的《鉴定申请书》中，包含该90号文件，复议机关没有经过鉴定，该90号文件的真实性尚未核实的情况下，怎能作为真实合法的证据加以认定呢？其次，根据新旧土地管理法的规定，建设项目用地经有权的人民政府批准征收之后，只有县级以上的人民政府土地管理机关才有权征地，《广东省征地管理规定》第四条规定：“国家建设需要使用的农村集体土地由市、县人民政府统一征收，征地工作由同级国土部门负责实施。其他任何单位、组织、团体或者个人均不得直接征用农村集体土地。广州市国土局穗围土地批字【1994】90号文件假定属实，该文件是针对当时的增城市国土局作出，征地工作依法也应由增城市国土局实施，但经过广东省国土资源厅作出的粤国土行复【2016】114号复议决定书已认定：经增城市国土局核实并确认“并未制作或保存征地协议”，即当时己承认涉案土地并没有被依法征用，那么还有哪个政府的国土部门有权征收原告土地呢？所以，广州市政府作出的194号决定书称“涉案土地在出让给第三人之前已经被依法征收”之说并无依据，也不符合本案通过政府信息公开程序己查明的事实。并且增城区人民政府向复议机关提交的所有证据中，也没有证据证明证涉土地已被征收的事实存在。再次，原告在向广州市人民政府提起的行政复议案件中，无论是书面或者口头陈述，从来没有提及“政府征地行为违法问题”因为原告约110亩土地从来就没有被政府征收过。那么194号复议决定书中“上述政府征地行为是否违法不属本案的审理范围”又从何说起呢？综上所述，现己查明的事实足以认定，原告涉案110亩土地从来就没有经过政府依法征收，仍属农村集体所有土地。增城区人民政府向广州市人民政府提交的1994年6月18日由广州永和世华山庄高尔夫球有限公司与公安、简村、永和企业办签订的《征地协议书》假定属实，也属社会组织倒卖土地的违法行为，不是行政行为。根据《中华人民共和囝土地管理法》相关规定，农村集体土地必须经依法征收转变为国有土地，人民政府才有权出让和为合法获得土地使用权的单位和个人办理《国有土地使用权》证书，被告增城市人民政府在没有对原告土地合法征收的情况下，直接将原告农村集体土地登记在第三人广州荔湖高尔夫球有限公司名下，违背了《土地管理法》第76条、78条之规定，依法应认定其行政行为无效，原告的诉讼请求符合行政诉讼法第75条、76条相关规定，恳请法院予以支持，判令：1、依法确认被告增城区人民政府及原土地管理职能机关为第三人广州荔湖高尔夫球有限公司颁发的增国用（2014）第××号《国有土地使用证》的行政行为无效，并采取补救措施，将原告110亩土地登记到原告名下；2、判令被告承担本案的诉讼费、鉴定费等全部费用。被告广州市国土资源和规划委员会辩称，一、原告已对颁发增国用（2014）第××号《国有土地使用证》的行政行为提起了行政复议，并对该案行政复议决定不服提起了行政诉讼，原告又就该行政行为提起本案行政诉讼，属重复起诉，依法应驳回其起诉。原告因不服原增城国土资源和房屋管理局（以下简称“原增城市国土局”）颁发增国用（2014）第××号《国有土地使用证》的行政行为，于2017年3月1日向广州市人民政府申请行政复议。广州市人民政府予以了受理并于2017年4月27日作出《行政复议决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。原告对该复议决定不服，又于2017年5月向广州铁路运输中级法院提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释［2015］9号）第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……；（六）重复起诉的；……；”原告已对答颁发增国用（2014）第ＧＹ00907号《国有土地使用证》的行为提起行政复议，并对该案行政决定不服提起了诉讼，属重复起诉，依法应驳回其起诉。二、原告于颁发增国用（2014）第ＧＹ00907号《国有土地使用证》的行政行为不具法律上的利害关系，原告不具备本案原告主体资格，依法应驳回其起诉。涉案增国用（2014）第ＧＹ00907号国有土地使用证项下土地位于增城市（永和）叶岭村窝元场（土名），面积133279平方米（合199.919亩），权属人为广州荔湖高尔夫球场有限公司，涉案增国用（2014）第ＧＹ00907号国有土地使用证项下土地出让给第三人广州荔湖高尔夫有限公司前已被依法征收，其土地权属来源为增城市永和镇××村民委员会、增城市永和镇筒村村民委员会及增城市永和乡镇企业经济管理办公室于广州永和世华山庄高尔夫有限公司于1994年6月19日签订的《征地协议书》，约定广州永和世华山庄高尔夫有限公司向增城市永和镇××村民委员会、增城市永和镇筒村村民委员会以及增城市永和镇乡镇企业经济管理办公室征用位于永和镇××村、筒村松柏浪、木杓（土名）的土地约1000亩。1994年12月10日，原广州市国土局批复原增城市国土局同意征收上述土地，并同意将上述土地出让给广州永和世华山庄高尔夫球有限公司。涉案土地原属增城市永和镇××村民委员会、增城市永和镇简村村民委员会所有，原告主张涉案土地属于其合作社所有，但未能提供任何证据证明，该主张没有事实依据。据此，原告与涉案增国用（2014）第××号国有土地使用证没有法律上的利害关系。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”，第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人和其他组织……”以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释［2015］9号）第三条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”，原告与涉案增国用（2014）第××号《国有土地使用证》的行政行为没有法律上的利害关系，不具备原告主体资格，其提起本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。三、原增城市国土局颁发增国用（2014）第××号国有土地使用证的行政行为事实清楚，据确凿，符合法定程序，适用法律、法规正确。1994年11月1日，原增城市国土局与广州永和世华山庄高尔夫球有限公司签订《广东省增城市土地使用权出让合同书：（增国合字（1994）第108号），约定出让位于永和镇××村松柏浪（土名）的967.613亩土地给广州永和世华山庄高尔夫球有限公司。1995年2月16日，原增城市国土局向广州永和世华山庄高尔夫球有限公司核发了《建设用地批准书》（建用字［1995］第24号）。1997年12月30日，原增城市国土局与广州荔湖高尔夫球有限公司签订《增城市国土局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》（增国土合字（1997）第104号），约定广州荔湖高尔夫球有限公司受让原增城市国土局出让给广州永和世华山庄高尔夫球有限公司位于窝元场（土名）的199.918亩土地，全部履行原增城市国土局与广州世华山庄高尔夫球有限公司签订的增国合字（1994）第108号合同所规定的土地使用用途、规则及权利义务和责任。1××9年7月27日，原增城市国土局于向广州荔湖高尔夫球有限公司颁发了上述涉案199.918亩土地的国有土地使用证，土地证号为1××9第Ｂ1400022号。2012年11月16日，因1××9第Ｂ1400022号国有土地使用证附图为假设坐标，经测量队实测并指界，重新出具数字化测量图，换发新证增国用（2012）第××号国有土地使用证，1××9第Ｂ1400022号国有土地使用证收回存档。2013年12月20日，增城市城市规划审批领导小组办公室《增城市城市规划审批领导小组2013年第十次会议纪要》（增规组纪［2013］9号），同意广州荔湖高尔夫球有限公司申请位于永××街××258.307亩地块的用地性质由高尔夫球场配套设施用地调整为二类居住用地（含涉案199.919亩土地）。2013年12月6日，原增城市城乡规划局作出《增城市城乡规划局规划用地条件》（增规条（2013）第112号），明确上述地块调整用途后的用地规划条件。2013年12月27日，原增城市国土局发函增原增城市城乡规划局《市国土房管局关于征询广州荔湖高尔夫球有限公司199.919亩及300亩地块规划设计条件有关情况的函》（增国房函［2013］876号），请求原增城市城乡规划局明确广州荔湖高尔夫球有限公司199.919亩及58.388亩两宗土地所对应的历次规划条件。2014年1月14日，原增城市城乡规划局向原增城市国土局发函《关于征询广州荔湖高尔夫球有限公司199.919亩及300亩地块规划设计条件有关情况的复函》（增规［2014］63号）。2014年1月16日，原增城市土地房屋估价所作出《增城市国有土地使用权估价结果表》，对涉案199.919亩土地进行估价。2014年1月23日，原增城市国土局经会审后同意增城市土地房屋估价所对涉案土地的估价结果。2015年1月25日，原增城市国土局在“中国土地市场网”发布《增城市国土资源和房屋管理局国有土地使用权协议出让公示》（8310123Ａ11045），公示含涉案块在内的土地出让情况。2014年1月26日，广州荔湖高尔夫球有限公司向原增城市国土局提交《土地登记申请书》，申请变更增国用（2012）第××号项下国有土地使用权土地用途，用地性质由高尔夫球场配套设施用地调整为商住用地。2014年2月14日，原增城市国土局与广州荔湖高尔夫球有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：440183-2014-000001），约定本合同项下宗地面积为133279平方米，属广州荔湖高尔夫球有限公司改变用途范围，由高尔夫球场配套设施用地调整为二类居住用地，出让年期为居住份额用地70年，商业份额用地40年，其它份额用地50年。2014年2月14日，原增城市国土局在该局门户网站上发布涉案土地的《供地结果公示》（合同编号：440183-2014-000001）。2014年2月18日，原增城市国土局填报《土地登记审批表》【编号：国用（2014）0094】，经逐级呈批，原增城市人民政府同意广州荔湖高尔夫球有限公司变更土地用途的申请。2014年2月20日，原增城市国土局向广州荔湖高尔夫球有限公司颁发涉案增国用（2014）第××号国有土地使用证，增国用（2012）第××号国有土地使用证收回存档。综上，原增城市国土局颁发增国用（2014）第××号国有土地使用证的行政行为事实清楚，证据确凿，符合法定程序，适用法律、法规正确，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。而原告已对颁发增国用（2014）第××号《国有土地使用证》的行政行为提起了行政复议，并对该案行政复议决定不服提起了行政诉讼，原告又就该行政行为提起本案行政诉讼，属重复起诉，且原告与增国用（2014）第××号《国有土地使用证》的行政行为不具有法律上的利害关系，原告不具备本案原告主体资格，应依法驳回其起诉。第三人广州荔湖高尔夫球有限公司述称，一、原告至今没有提供任何证据证实其与涉案的具体行政行为存在利害关系，也就是说其没有任何证据证实其与增国用2014第ＧＹ0000907号《国土土地使用权证》所涉及的土地有利害关系，其不具备提起行政诉讼的权利，现其申请行政诉讼纯属滥用行政救济权利。在本案《行政起诉状（一）》中原告一直称“1××9年初占用原告土地约110亩左右”，即原告认为在1××9年初之前涉案的110亩土地是属于其所有，但至今没有提供任何证据进行证实。故涉案的具体行政行为与其没有任何关联，本案原告并不具备提起木案行政诉讼的基础条件。土地是国家主权的象征，在划分具体所有权范围必定严格遵循相关法律规定、国家政策执行，未经法定程序不能随意确定某一范围内的土地所有权、使用权及其它权利内容。每宗土地权属都必须经过土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、颁发土地证书等一系列土地登记程序，每个程序环环相扣才能得到最后的权属确认并颁发证书。大见《中华人民共和国土地管理法>第九条之规定：“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国土土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。小见《土地登记办法》第九条：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：1．土地登记申请书，2．申请人身份证明材料，3．土地权属来源证明，4．地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，5．地上附着物权属证明；6．法律法规规定的完税或者减免税凭证等其它证明材料。”由此足见，原告应当依据前述规定的一系列程序及相应的证明材料才能取得土地所有权。但本案中原告没有提供任何县级人民政府有关涉案110亩土地是其所有的任何证书和登记造册的文件，其根本不具备提起本次行政诉讼的资格条件。另外我们看到，原告所谓的其有权提请本案行政复议、行政诉讼的基础是基于其曾经申请了政府信息公开，原告所提供的证据材料有大量有关政府信息公开的资料，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，对于申请政府信息公开的申请人没有资格条件的限制，换言之任何公民、法人、组织都可以申请政府信息公开，但不能因为某一组织上申请了府信息公开，便认为其与公开的信息存在利害关系，这是完全错误的。原告提起本案行政诉讼的逻辑错误非常明显。三、我方第三人通过依法取得涉案土地使用权，并无不当。第三人享有使用权的土地均系第三人依照我国相关法律及国家政策，经合法程序取得，相应的档案资料均在增城市国土资源和房屋管理局中备案存档，被告所提供的材料也明确证明第三人对于增国用2014第ＧＹ000907号《国土土地使用权证》所涉土地的合法使用权，第三人一直持续、稳定地享有该土地使用权至今，未有任何生效判决、裁定或其他部门甚至对第三人享有使用权的土地提出否定或质疑。对此，第三人有充分的证据予以佐证。第三人使用权土地并未损害到包括申请人在内的任何第三方的合法权益。综上，第三人认为，原告在自身无提起本次行政诉讼前提条件，且第三人权属范围也确定并经合法取得到使用权的情况下，原告一纸行政起诉状提起本案行政诉讼实属无理取闹，并且明显有悖常理，依法应当予以驳回经审查，原告的诉讼请求为请求确认被告增城区人民政府及原土地管理职能机关为第三人颁发的增国用（2014）第××号《国有土地使用证》的行政行为无效，并采取补救措施，将110亩土地登记到原告名下。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告对被告颁发国有土地使用证的行为不服，但涉案土地属于国有土地，原告并未举证证明其为该国有土地权属人或与该国有土地存在利害关系，因此，原告的起诉不符合起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  钱秀娟人民陪审员  曹丽萌人民陪审员  刘玉玲二〇一七年七月十八日书 记 员  陈秋容