河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终88号上诉人（原审被告）郑州市郑东新区豫兴路办事处，机构地址河南省郑州市郑东新区郑开大道136号。负责人林庆超，办事处主任。委托代理人李勇，办事处工作人员。委托代理人梁彦林，河南长建律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨梅，女，1977年7月18日生，汉族，住河南省中牟县。被上诉人（原审原告）梁铁占（系杨梅之夫），男，1975年3月20日生，汉族，住河南省中牟县。被上诉人（原审原告）张瑞青，女，1973年1月22日生，汉族，住河南省中牟县。被上诉人（原审原告）梁铁桩（系张瑞青之夫），男，1972年12月2日生，汉族，住河南省郑州市中牟县。被上诉人（原审原告）李久玲，女，1974年12月15日生，汉族，住河南省中牟县。被上诉人（原审原告）梁国安（系李久玲之夫），男，1972年8月20日生，汉族，住河南省中牟县。六被上诉人委托代理人卫若楠，北京京师律师事务所律师。六被上诉人委托代理人李辛育，北京京师律师事务所实习律师。原审第三人郑州市郑东新区豫兴路办事处后梁村村民委员会，住郑州市郑东新区豫兴路办事处后梁村。法定代表人张志广，任村主任。委托代理人梁宏立，该村副主任。上诉人郑州市郑东新区豫兴路办事处（以下简称“豫兴路办事处”）因其与被上诉人杨梅和梁铁占、张瑞青和梁铁桩、李久玲和梁国安占地行为违法一案，不服河南省中牟县人民法院（2019）豫0122行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。原审法院经审理查明:六原告均为郑州市郑东新区豫兴路办事处系后梁村委村民，其中杨梅与梁铁占系夫妻，原告张瑞青与梁铁桩系夫妻，李久玲与梁国安系夫妻。2019年3月11日，被告豫兴路办事处为推进连霍高速生态廊道绿化工作的开展，以其需使用后梁村委的集体土地用于连霍高速两侧生态廊道绿化为由，与第三人后梁村委协商签订《土地租赁协议》。协议约定，租赁土地位于连霍高速两侧，郑东新区豫兴路办事处后梁村段；租赁期限从2019年3月11日起至该土地被征收或征用之日自动终止；租赁土地亩数为后梁村委村集体所有的连霍高速两侧范围内的集体土地共计802.2亩；土地租金标准为被告每年支付第三人土地使用费每亩2,000元，共计1,604,400元，以后每年每亩递增200元。每年兑付一次；付款方式为自本协议签订后，被告于每年4月30日前将当年土地租金支付给第三人。原、被告代表人均在该协议上签字盖章。3月22日，被告将《土地租赁协议》约定的土地租金和附属物款支付第三人后梁村委。同日，第三人召开群众代表会议，就连霍高速绿化整租耕地附属物、青苗费赔偿款如何分配进行讨论。六原告家的土地在租赁范围内，其不同意签署相关协议。同年四、五月份，第三人将六原告家相应的土地租金及附属物补偿款分别打入六原告家账户。另查明：六原告所主张的案涉土地已经被清除表面附属物，建成生态绿化廊道。原审法院认为：针对各方争议焦点问题，分述如下：一、本案是否属于行政争议。行政诉讼解决的是政府机关进行行政管理活动过程中，同行政管理相对一方当事人之间发生的行政纠纷。行政诉讼双方当事人所争议的是行政机关的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的诉讼。本案中，被告与第三人签订《土地租赁协议》，内容涵盖土地使用租金及附属物补偿费用等；涉案土地被建设占用，系被告依照行政职权所进行的土地利用争议，符合行政诉讼受案范围。被告及第三人认为本案采用租赁方式是民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围，没有法律依据，理由不成立。二、原告的诉讼请求能否成立。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”。根据上述规定，被告要进行生态廊道、绿化等公共设施建设，依法应当使用国有土地，如果使用集体土地从事上述行为，应当依法办理农用地转用审批手续。被告没有证据证明已经办理农用地转用审批手续，无论占地行为是否得到村民同意以及是否支付相应的补偿，均不能改变占地行为违法这一事实。六原告请求确认被告占用其集体土地进行连霍高速生态廊道绿化工程建设的行为违法，应当予以支持。案涉承包地已经被建成生态廊道，六原告要求返还侵占的土地的诉讼请求，该院不予支持。被告辩称涉案土地用于种植树木和绿化，没有改变土地用途，收益比自己耕种更高等，并不是被告占地合法的理由，其辩解意见不成立。本案纠纷的发生实际上是城市进程过程中，地方政府急速发展的迫切性与保护群众利益滞后性存在冲突所致。城市宜居，提升品质，愿景美好，但任何建设行为只有在法律框架下构建才能取信于民。特别是政府行为，更应当遵守法律底线，用更扎实仔细、更智慧的手段去取得民众支持与理解，把好事依法办好。作为原告，在切实享受郑东新区发展红利的同时，亦应从大局出发，兼顾个体利益与整体利益，多从长远利益考虑，同地方各级职能部门形成合力共同建设美丽家园。裁判易，但最终解决矛盾难，解铃还须系铃人。被告及第三人应积极采取措施，多方化解矛盾。综上，原告的诉讼请求成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认被告郑州市郑东新区豫兴路办事处占用原告杨梅、梁铁占、张瑞青、梁铁桩、李久玲、梁国安承包地的行为违法。案件受理费150元，由被告郑州市郑东新区豫兴路办事处负担。豫兴路办事处上诉请求：1.依法撤销一审行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求；2.上诉费用由被上诉人承担。事实与理由：一审法院认定事实错误，适用法律错误。1.诉讼主体认定错误。2.原审判决将土地租赁双方民事行为错误地认定为是承租方的单方具体行政行为。3.行为的违法性定性错误。请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院驳回上诉。原审第三人述称，同意上诉人的意见。本院二审经审理查明认定的事实同原审法院查明一致。本院认为：关于本案案涉的土地租赁行为是民事行为还是行政行为的认定问题。本案中上诉人与第三人签订了《土地租赁协议》，上诉人称该协议是受民法调整的民事合同。因行政协议是行政机关为达到维护与增进公共利益，为了实现特定的行政管理之目的，与其他行政主体或者行政相对人之间经过协商一致达成的协议。与民事合同相比，行政协议的核心是具有行政法上权利义务内容。具体本案而言，在主体要素方面，案涉租赁协议的一方当事人是行政机关，从目的要素来看，协议是因上诉人豫兴路办事处为了推进连霍高速生态廊道绿化工作的开展而签订，从内容要素而言，协议虽然名为租赁，但实际上具有行政法上的权利义务内容，且该权利义务取决于行政机关为实现行政管理目标和公共服务。因此上诉人认为案涉协议应属民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围的上诉理由不能成立，一审对此认定并无不当。关于本案诉讼主体的认定问题。行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因六被上诉人的土地在租赁范围内，故上诉人与第三人签订的《租赁协议》与六被上诉人存在利害关系，上诉人称六被上诉人不是案涉土地所有权人，因此不具有行政诉讼相对人主体资格的上诉理由本院不予采信。关于上诉人的行为是否违法的认定问题。上诉人未能提交证据证明办理农用地转用审批手续，也未得到村民们的一致同意。虽然上诉人称并未改变土地用途，且让村民获取了比耕种更高的收益，但是政府想办好事的初心不能成为其不遵循法定程序的理由，因此一审认定占地行为违法正确。综上，豫兴路办事处的上诉理由依据不足，不能成立；对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市郑东新区豫兴路办事处负担。本判决为终审判决。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年四月十七日书记员 张 林