江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏02行终18号 上诉人（原审原告）秦宏伟，住无锡市惠山区。 被上诉人（原审被告）无锡市人力资源和社会保障局，住所地无锡市滨湖区太湖新城观山路199号市民中心4号楼。 法定代表人吴春林，该局局长。 委托代理人陈翀、郑倩雯，该局工作人员。 上诉人秦宏伟因与被上诉人无锡市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）人力资源和社会保障行政决定一案，不服无锡市梁溪区人民法院（2019）苏0213行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月8日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定事实如下：秦宏伟，男，1978年4月20日生。2005年4月至今，秦宏伟先后在江苏新苑集团公司（以下简称新苑公司）、江苏天鸿化工有限公司（以下简称天鸿公司）、益多（无锡）精细化工有限公司（以下简称益多公司）双氧水制造岗位工作。2019年4月19日，秦宏伟向市人社局提出企业特殊工种提前退休申请并提交职工档案和工资单。市人社局于同日对秦宏伟提出的企业特殊工种提前退休申请作出工种20190004不予受理决定书，主要载明：根据锡政发［2008］103号《无锡市人民政府关于贯彻江苏省企业职工基本养老保险规定的意见》（以下简称锡政发［2008］103号文），“省政府第36号令施行后，特殊工种实施范围仅限于国有、国有控股和区（县）属以上集体企业及其职工，不再扩大。”经审核档案相关材料，秦宏伟从事双氧水操作工工种，不满8年，不符合特殊工种提前退休办理条件，不予受理。该决定书送达后，秦宏伟不服，向法院提起行政诉讼。 原审庭审中，秦宏伟陈述，新苑公司原为国有企业，2003年6月成立天鸿公司，转制为民营。后成立江苏金马化肥有限公司、益多公司、精细化工厂，均为民营。市人社局对秦宏伟陈述的公司转制的时间点予以确认。 益多公司的工商登记信息显示，企业类型为有限责任公司，设立日期为2005年6月2日；天鸿公司的工商登记信息显示，企业类型为有限责任公司，设立日期为2003年6月5日。 原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》、省政府令第36号《江苏省企业职工基本养老保险规定》（以下简称省政府第36号令）、人社部发［2018］73号《人力资源社会保障部关于进一步加强企业特殊工种提前退休管理工作的通知》（以下简称人社部发［2018］73号文）等相关规定，市人社局具有对特殊工种提前退休进行审批的职权。 1978年5月24日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过关于批准《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的决议。后国务院颁布了国发［1978］104号《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（以下简称国发［1978］104号文），其中第一条规定，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休：……（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。……劳人护［1985］6号《劳动人事部关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》（以下简称劳人护［1985］6号文）第一条规定，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康工作的工人，无论现在或过去从事这类工作，凡符合下列条件之一者，均可以按照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第（二）款的规定办理退休：……（三）从事其他有害身体健康工作累计满八年的。以上是国家对于特殊工种退休条件的规定。锡政发［2008］103号文第六条规定，“参保人员在省政府第36号令施行前从事经市劳动保障部门批准的特殊工种的时间，计算为从事特殊工种年限。省政府第36号令施行后，特殊工种实施范围仅限于国有、国有控股和区（县）属以上集体企业及其职工，不再扩大。为平稳过渡，本意见实施前已经在经批准的特殊工种岗位上工作、本意见实施后仍从事同一工种的人员，在2011年6月底前从事该工种的时间，仍可计算为从事特殊工种年限。”这是无锡市在省政府第36号令施行后对计算特殊工种年限作出的相关政策。 劳社部发［1999］8号《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（以下简称劳社部发［1999］8号文）中规定，“劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。设有特殊工种的企业，每年要向地市级劳动保障部门报送特殊工种名录、实际用工人数及在特殊工种岗位工作的人员名册及其从事特殊工种的时间。……原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种，随着科技进步和劳动条件的改善，需要进行清理和调整。新的特殊工种名录由劳动保障部会同有关部门清理审定后予以公布，公布之前暂按原特殊工种名录执行。”苏劳险［1999］10号《江苏省劳动厅关于贯彻劳动和社会保障部〈关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知〉的通知》第五条规定，加强对特殊工种的管理和审批工作。在劳动保障部新的特殊工种名录公布前，暂按原经劳动部核定或备案的特殊工种名录执行。设有特殊工种的企业，要每年向退休审批管理部门报送特殊工种名录、实际用工人数及在特殊工种岗位工作的人员名册及其从事特殊工种时间，并定期向本企业职工公布。职工流动时，经核定的从事特殊工种记录随职工养老保险关系一并转移。锡劳险［1999］28号《无锡市劳动局关于加强企业职工退休审批管理工作的意见》中规定，加强对特殊工种的管理，建立相应的基础管理制度。设有特殊工种的企业，应在每年12月底前，按市劳动保障行政部门核定的特殊工种名录（范围），填写《从事特殊工种人员花名册》；在向本企业职工公布并征询工会组织意见后，填写《特殊工种名录、人数汇总表》，随同《从事特殊工种人员花名册》一并报县级劳动保障行政部门或市区企业主管区、局审核；特殊工种名录、实际用工人数及从事特殊工种人员名册报经市劳动保障行政部门核定后，企业应在次年3月底前，将核定结果向本企业职工公布。职工流动时，经核定的从事特殊工种记录随同职工养老保险关系一并转移。由此可见，国家、江苏省、无锡市对于加强对特殊工种的管理和审批工作均作出了相应规定。随后，为切实加强对企业特殊工种的管理，锡劳社险［2002］31号《关于开展企业职工特殊工种年度登记审核工作的通知》、锡劳社险［2005］38号《关于调整企业职工退休审批部分事项管理方式的通知》、锡劳社险［2006］36号《关于进一步加强企业特殊工种管理和审批工作的通知》相继明确了我市企业职工特殊工种年度登记审核工作、特殊工种年限年度审核办法、对设有特殊工种的企业实行特殊工种目录年度审核制度等有关事项。 人社部发［2018］73号文再次明确“按照国发［1978］104号文的规定，严格控制特殊工种提前退休政策实施范围，各地不得自行放宽。……建立全国统一的特殊工种岗位人员信息库。按照‘企业直报、属地审核、部级备案’的原则，建立特殊工种岗位人员信息库，作为保障特殊工种提前退休审批真实性和提高审批效率的重要手段。设有特殊工种的企业，每年通过互联网向全国特殊工种岗位人员信息库报送特殊工种名录、实际用工人数、在特殊工种岗位工作的人员名册及从事特殊工种的时间等信息。省级或地级（设区市）人力资源社会保障部门负责督促、指导企业规范填报信息，并对企业所报信息进行审核，对符合国家规定的工种岗位和从事时间等，要及时入库，做到‘应入尽入’”等。苏人社发［2018］393号《省人力资源社会保障厅转发人力资源社会保障部关于进一步加强企业特殊工种提前退休管理工作通知的通知》规定，各设区市人社局必须严格执行国家和省企业职工特殊工种提前退休认定范围的规定，不得增加特殊工种名录，不得降低特殊工种提前退休条件，除国家另有规定外不得跨行业参照执行；并规定了办理特殊工种提前退休所需要提交的申请材料及相关程序等。上述一系列文件体现了国家、江苏省、无锡市对于特殊工种的管理，以及特殊工种提前退休相关规定和政策执行情况的历史延革过程。 本案中，虽然秦宏伟从事的双氧水制造在国家有关部门批准的特殊工种名录中，但其在申请特殊工种提前退休时尚未年满五十五周岁，亦未提供其所在的益多公司根据上述规定向劳动保障行政部门报送《从事特殊工种人员花名册》并经审核的相关材料，且根据秦宏伟在庭审中的陈述，益多公司系民营企业，故秦宏伟提出的特殊工种提前退休申请不符合国发［1978］104号文等相关规定，市人社局作出不予受理决定，并无不当。秦宏伟要求撤销不予受理决定的主张于法无据，理由不能成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回秦宏伟的诉讼请求。 上诉人秦宏伟上诉称，一、原审适用法律错误。原审以国发［1978］104号文作为判决的重要依据不妥，事实上国发［1978］104号文制定时并没有民营、外资、合资性质的企业。随着改革的深入已发生了重大转变，绝大多数集体所有制等国营企业转制为民营企业。国家的立法初衷是保护特殊工种工作人员的身体健康，原审法院判决违背了国家立法本意。另外，国发［1978］104号文中所列的职工范围包含“群众团体的工人”，其是合法的“群众团体”组织——工会会员，理所应当享有国发［1978］104号文规定的提前退休的权利。二、其所在的集团公司在转制前后有千名职工都以特殊工种认定后存档并到法定年龄退休的，而并非一定要到年满55周岁才能申报审核。既然一审法院已查明确认上诉人所从事的是国家名录中的特殊工种岗位，就应该依法判令被上诉人继续认定上诉人的特殊工种并存档和享有特殊工种的合法权益。三、天鸿公司、益多公司未向劳动保障行政部门报送《从事特殊工种人员花名册》并经审核的相关材料，这完全是市人社局行政不作为所致。其在2019年4月19日向市人社局申请特殊工种审核时，市人社局却没有查到任何审核的原始记录，并谎称：“以前有审核过，被弄丢了”。既然国家及省市级等诸多文件要求特殊工种要规范年审，市人社局和企业就应该严格依照特殊工种审核流程的审核原则进行年审，不仅每年企业要报审，而且行政机关每年要到设有特殊工种的单位进行现场审核，依据《特殊工种名录》和《特殊工种人员花名册》对照现场设备、工艺流程和工艺指标以及现场特殊工种工作人员进行确认，并且行政机关和企业要形成一个完整的审核制度。鉴于市人社局没能严格履行特殊工种国家规定的申报审核流程，而导致其从事特殊工种的认定部分档案缺失，这一切都是市人社局的严重行政不作为所致，市人社局应承担责任。四、对于原审法院认为上诉人在民营企业工作，不符合特殊工种提前退休规定的意见，其认为其所服务的企业是国营转制后的民营企业，而所从事的工种是由国家行业主管部门认定的特殊工种，企业转制不是员工所能左右的，不能因企业性质的转变而改变已被国家认定的特殊工种，更不能因企业的转制而使员工从事特殊工种的权益得不到保障。综上，请求撤销原审判决，撤销被上诉人作出的工种20190004不予受理决定书，一、二审诉讼费由市人社局承担。 被上诉人市人社局辩称，根据国发［1978］104号文的规定，职工提前退休的人员限制在全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体中的工人。其中，全民所有制企业是指企业财产属于全民所有的，依法自主经营、自负盈亏、独立核算的商品生产和经营单位，又称为国有企业。因此，国企转改制后，即不在国家办理特殊工种提前退休的范围内。考虑到转改制前后从从事同一工种的职工权益，无锡市在贯彻国家、省文件规定的时候放宽了特殊工种认定范围，将2011年6月底前从事同一工种的时间均认定为特殊工种工作年限，充分体现了平等、以民为本的原则。而根据江苏省的规定，要严格管理特殊工种提前退休审批，不得自行降低特殊工种提前退休条件。因此，上诉人的上诉请求缺乏相应依据。因此，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于，秦宏伟的情形是否符合特殊工种提前退休的规定。 首先，关于特殊工种提前退休的年龄要求方面。根据国发［1978］104号文第一条的规定，特殊工种提前退休的职工的年龄限制为男年满五十五周岁、女年满四十五周岁。本案中，秦宏伟申请提前退休时，其尚不满五十五周岁，因此，其不符合特殊工种提前退休的年龄限制规定。 其次，关于特殊工种提前退休的单位适用范围方面。根据国发［1978］104号文第一条的规定，该办法对职工提前退休的人员限制在全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体中从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康工作的工人。对于我国特殊工种提前退休政策的适用范围问题，《人力资源和社会保障部对十二届全国人大三次会议第1303号建议的答复》（人社建字［2015］125号）中有明确意见：“我国特殊工种提前退休政策产生于计划经济时期。特殊工种的范围由各行业主管部门确定，报劳动行政部门批准，通过提前退休的方式对该行业从事特殊工种职工给予事后补偿。当时对适用范围也作了明确界定，仅包括全民所有制企事业单位及其职工。改革开放以来，我国进行社会主义市场经济体制改革，并建立起统一的城镇企业职工基本养老保险制度。特殊工种提前退休政策的相关背景和实施条件都已经发生很大的变化，已经不能适应多种经济成分并存、劳动条件改善、养老机制转变等新情况。由于养老保险待遇与职工的缴费年限和缴费基数直接相关，片面采取提前退休的办法，会影响职工本人的利益，同时，随着市场经济发展，各方责任更加明晰，因此企业应承担起相应的责任，不能把职工通过提前退休而简单地推给政府。”2016年，人力资源和社会保障部会同财政部联合印发的《关于进一步加强企业职工基本养老保险基金收支管理的通知》（人社部发［2016］132号）中又规定：“严格执行提前退休政策。各地要严格执行国家关于职工退休条件的规定，不得自行扩大提前退休的企业、人员范围。省级人力资源社会保障部门要加强特殊工种退休审批管理，完善国有企业特殊工种退休审批管理，加强信息比对和备案复核。每年对提前退休人员随机复核的比例不得低于30%。”对于无锡市的特殊工种提前退休政策，锡政发［2008］103号文第六条明确规定，“省政府第36号令施行后，特殊工种实施范围仅限于国有、国有控股和区（县）属以上集体企业及其职工，不再扩大。”结合以上规定和相关文件精神，应当认定，无锡市范围内特殊工种提前退休的范围仅限于国有、国有控股和区（县）属以上集体企业及其职工。本案中，原审法院已查明，秦宏伟于2005年起先后在新苑公司、天鸿公司、益多公司双氧水制造岗位工作，天鸿公司、益多公司均为民营企业，不符合上述规定确定的可以适用特殊工种提前退休政策的单位范围。因此，秦宏伟不符合特殊工种提前退休的单位限制规定。 第三，关于特殊工种提前退休的审批程序和工作年限方面。劳社部发［1999］8号文中规定，“劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。设有特殊工种的企业，每年要向地市级劳动保障部门报送特殊工种名录、实际用工人数及在特殊工种岗位工作的人员名册及其从事特殊工种的时间。按特殊工种退休条件办理退休的职工，从事高空和特别繁重体力劳动的必须在该工种岗位上工作累计满10年，从事井下和高温工作的必须在该工种岗位上工作累计满9年，从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满8年。”此后，江苏省、无锡市亦对特殊工种的年度登记审核工作等有关事项作了相关规定。人社部发［2018］73号文再次明确“建立全国统一的特殊工种岗位人员信息库。按照‘企业直报、属地审核、部级备案’的原则，建立特殊工种岗位人员信息库，作为保障特殊工种提前退休审批真实性和提高审批效率的重要手段。设有特殊工种的企业，每年通过互联网向全国特殊工种岗位人员信息库报送特殊工种名录、实际用工人数、在特殊工种岗位工作的人员名册及从事特殊工种的时间等信息。”苏人社发［2018］393号文转发了该规定，并规定了办理特殊工种提前退休所需要提交的申请材料及相关程序等。在工作年限方面，锡政发［2008］103号文第六条对有关企业进行了放宽，“为平稳过渡，本意见实施前已经在经批准的特殊工种岗位上工作、本意见实施后仍从事同一工种的人员，在2011年6月底前从事该工种的时间，仍可计算为从事特殊工种年限”。本案中，在卷证据不足以证明益多公司等对双氧水制造岗位实施了上述申报，由职工个人向人力资源社会保障部门申请特殊工种提前退休亦不符合上述规定。而且，在工作年限的计算上，即使按照锡政发［2008］103号文第六条的规定进行放宽，秦宏伟自述于2005年3月从事双氧水制造岗位工作，截至2011年6月，其从事特殊工种岗位工作的时间亦不满八年，因此，秦宏伟不符合特殊工种提前退休相关审批程序和工作年限的规定。 综上，市人社局对秦宏伟的特殊工种提前退休申请不予受理并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人秦宏伟的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秦宏伟负担。 本判决为终审判决。 审判长 马 云 审判员 崔晓萌 审判员 卢文兵 二〇二〇年四月七日 书记员 黄玉卿