甘肃省白银市中级人民法院   行政裁定书   （2017）甘04行初2号   原告魏荣邦，男，生于1953年3月3日，汉族，皋兰县志办公室退休干部，住皋兰县。   委托代理人朱辉斌，甘肃英之剑律师事务所律师。   被告皋兰县人民政府。   法定代理人杜宁让，该县县长。   委托代理人徐谋廷，皋兰县法制办主任。   委托代理人魏列文，甘肃诚信律师事务所律师。   第三人皋兰县教育局。   法定代表人俞显雄，该局局长。   诉讼代理人张生富，该教育局成人教育局主任。   第三人皋兰县住房和城乡建设局。   法定代表人屈云，该局局长。   诉讼代理人张文彪，皋兰县房地产管理局局长。   原告魏荣邦诉被告皋兰县人民政府确认强制拆除行为违法及请求行政赔偿案。原告于2014年7月3日以皋兰县教育局、皋兰县住房和城乡建设局侵犯其合法权益为由向兰州市城关区人民法院提起行政诉讼，诉请确认强制拆除房屋行为违法及请求行政赔偿，兰州市城关区人民法院于2014年9月28日分别作出（2014）城行初字第117号行政裁定和（2014）城行赔字第7号行政赔偿裁定，裁定驳回原告魏荣邦的起诉。魏荣邦不服该裁定，向兰州市中级人民法院提出上诉。兰州市中级人民法院审理后，于2014年12月8日作出（2014）兰行终字第105号行政裁定和（2014）兰行终字第104号行政赔偿裁定，裁定撤销兰州市城关区人民法院（2014）城行初字第117号行政裁定及（2014）城行赔字第7号行政赔偿裁定，由兰州市城关区人民法院继续审理。兰州市城关区人民法院以（2015）城行初字第7号、（2015）城行赔字第1号立案。在审理过程中兰州市城关区人民法院向原告告知被诉主体不适格，要求其变更被告主体，后原告变更被告为皋兰县人民政府，皋兰县教育局、皋兰县住房和城乡建设局为本案第三人。2015年5月19日兰州市城关区人民法院向兰州市中级人民法院提请级别管辖，并将该案移送兰州市中级人民法院。兰州市中级人民法院立案受理后，被告皋兰县人民政府又对管辖权提出异议，认为本案应由武威市中级人民法院管辖。2015年7月6日甘肃省高级人民法院作出（2015）甘行辖字第9、10号行政裁定，指定本案由白银市中级人民法院管辖。2016年5月27日本院作出（2015）白中行初字第18行政裁定书，裁定驳回原告魏荣邦请求被告皋兰县人民政府行政赔偿的起诉，及作出（2015）白中行初字第19行政判决书，判决驳回原告魏荣邦请求确认被告皋兰县人民政府强拆行政行为违法的诉讼请求。宣判后，原告魏荣邦不服提出上诉。2016年9月8日甘肃省高级人民法院以事实不清，程序不当为由裁定发回重审和指令继续审理。   本案受理后决定将两案合并审理。并依法另行组成合议庭，于2017年6月26日公开开庭进行了审理。合议庭由审判员郑乐年、李向荣、牛彩峰组成，审判员郑乐年担任审判长，书记员李彩佩担任法庭记录。原告魏荣邦及其委托代理人朱辉斌，被告皋兰县人民政府委托代理人徐谋廷、魏列文，第三人皋兰县教育局委托代理人张生富、皋兰县住房和城乡建设局委托代理人张文彪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告魏荣邦诉称，1996年原告多次向皋兰县公用事业管理所提出福利分房的申请下，得到原城关镇公园巷6号一处平房安置（原皋兰县政府第二家属院），并颁发了《皋兰县国家公产房屋使用证》。县城建局公用事业管理所收取了住房集资款2000元。该平房原系上世纪六、七十年代所建的砖木、土木混合结构，当时经新老住户三次过渡，已破败不堪，地基塌陷、墙体裂缝、吊顶脱落、屋脊成"S"状。在申请维修无果的情况下，原告雇人大修后搬进。住房改革时，因平房产权不过户个人，所以一直未办理产权证。原住此地的其他住户均因本人或其家庭成员得到新的福利分房或单位集资建房等逐渐搬走。而原告是一名政府机关在职人员，又是唯一住所，别无去处，故在此后的18年中，多次向公用所提出维修申请，但均以"按计如拆除，不再花钱"为由拒绝的情况下，个人只好每2至3年一大修，年年小修，才勉强维持居住了下来。   原告同排居住的其它三住户，均因年久失修，彻底坍塌，后城建局派工程队重建。截止2011年，先后7次雇人维修，费用达8750余元，井多次向县公用所提出支付申请，均不予理会。   2014年2月中旬，原告接到县房管局长郭树祥电话通知：政府要用地，住宅要拆除，立即搬出。原告当即表示：这是政府安排予原告的唯一住所，别无去处，拆除可以，但请给予妥善安置。事后的4个多月里，原告先后8次找了房管局和城建局的领导反映，均以要么"了解一下再说"，要么"房子是我的，现在我要拆，你无条件搬出"。要么"己移交教育局"，要么"你找县政府，不要找我"、要么"向县上领导反映你等答复"等理由推诿、扯皮，霸气十足，态度十分蛮横，拒组见面和协商。   5月20日，教育局雇用外地回民开始拆除，并将我住所院门锁砸了，院门大开，院内物品不翼而飞，包括烤箱1个、火筒7节，火拐3个、无烟碳1袋半、蜂窝煤200公斤、自制煤砖50多块、水缸1个、门帘1块、铺地红地毯20余米，部分屋顶掀翻、屋檐拆走。原告当即打电话给城建局局长张国文，除反应情况外，明确告诉室内存有价值2万余元的服装，请别砸门锁，并要求尽快解决和答复。遂又买了锁子将院门重新锁好。事后，又找组织拆除的教育局长彭维坤说明情况，并要求缓一缓，别损坏门窗，待与城建局协商后再拆。他表示同意，并说城建局说拆哪他拆哪。5月29日晚7点多时，第二次发现门锁被砸，身在兰州的原告又一次打电话给张国文，但拒不接听。5月30日早7时，看房人电话告知，卧室窗户被砸，室内服装被洗劫一空，院内留有大小便的痕迹。于是立即报案，县公安局刑警队一行三人来现场勘查、拍照，并询问了有关情况，被盗物品清单报县公安局。当日原告又先后找房管局长、城建局长、教育局长和分管城建的白县长，均未得到任何的解决和合理解释。5月11日他们毫不顾忌个人的强烈反映和要求，阳奉阴违，肆无忌惮的将仅存的被盗服装的那间卧室（即：案发现场）夷为平地，屋内床铺、毛毯、书架、柜子、衣架、热水器、装饰布科等物品不知去向。   本案中皋兰县政府没有依法拆迁，皋兰县住房和城乡建设局也无权指使教育局进行强拆行为，教育局本身就根本不具备强制拆迁主体资格，强拆程序上严重违法，被告及第三人的违法拆迁行为给原告造成了巨大的经济损失，也造成了很恶劣的社会影响。   《城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以假法强制拆除。   《兰州市城市房屋拆迁管理办法》第十七条规定，拆迁人与被拆迁人应当订立拆迁补偿安置协议；拆迁租赁房屋的，应当与拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。   《兰州市城市房屋拆迁管理若干规定》第3条规定："被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的合法所有人和被拆除房屋及其附属物的合法使用人。"；该规定第19条规定："拆除直管公房实行产权调换，使用人安置后的房屋产权交原所有人"。；   《兰州市城市房屋拆迁补偿安置暂行规定》第21条规定："拆迁执行政府规定租金标准的国有直管住宅房屋，有下列情形之一的，分别按下列规定予以补偿安置；（二）被拆迁人和房屋承租人共同选择货币补偿的，货币补偿额的30%给产权人，70%给承租人；（三）承租人要求房屋安置的，拆迁人可以按照前项货币补偿的比例对被拆人给予货币补偿，并提供与被拆迁房屋等价值的房屋用于安置原承租人。《兰州市直管公房管理规定》第28条第1款规定："直管公房因城市建设需要拆除的，拆迁人须与直管公房行政主管部门签订拆迁安置补偿协议。未签订协议，拆迁人不得对公房实施拆迁。"第46条规定永登县、榆中县、皋兰县及红古区直管公房管理工作可参照本规定执行。   综上可以看出强拆的主体是建设工程所在地县级以上人民政府，被告即没有强拆的行政权力，强拆程序上也是严重违法的。被告及第三人的行政行为主体违法、程序违法，属于违法行政，应当对其所作的行政行为确认违法。故请求：1、依法判决被告及第三人强制拆原告原城关镇公园巷6号一处平房安置（原皋兰县政府第二家属院）的行政行为违法。2、被告赔偿强拆原告租用房屋损失（按照同等地段住房面积赔偿）；被告赔偿因违法撬门扭锁、野蛮拆除导致服装被盗及物品的经济损失20000元；被告支付因房管所不作为，致使18年来个人支付的维修费用8750余元；被告返还原告租房集资款2000元；3、诉讼费由被告及第三人承担。   原告向法庭提交了如下证据：1、《皋兰县国有公产房屋使用证》。证明魏荣帮是涉案房屋的合法占有人，魏荣邦与被告至今存在租赁关系；2、证人魏某、王某、马某的证言。证明原告对涉案房屋自行出资修建的事实；3、物品清单及收据。证明被告强拆的具体行政行为造成原告物品损失的事实；4、收据三张。证明原告被强拆的房屋中所放衣服的价值。   被告皋兰县人民政府辩称。1、本案中原告所诉内容并非具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案争议房屋建造于七十年代初，所有权归被告，被告委托下属部门皋兰县城乡建设局管理并对外出租。1996年11月7日，皋兰县住房和城乡建设局将争议的房屋出租于原告居住，但此后原告曾私自将该房屋出借他人使用。自2011年起因该房屋达到了其使用期限，被界定为危房，故皋兰县城乡建设局作为管理者多次通知住户（包括原告）要求搬离，该房屋在拆除前处于闲置状态。后皋兰县教育局、皋兰县住房和城乡建设局因皋兰县城关幼儿园新建上报请示，2014年2月18日，被告予以答复，将该直管公房所占土地3.8亩，划拨给城关幼儿园用于新项目建设，并委托皋兰县教育局及皋兰县住房和城乡建设局将该房屋予以拆除。该划拨土地性质为国有土地，拆除房屋权属归被告。据此，被告所作出的批复中涉及的土地划拨虽系具体行政行为，但地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，属于内部行政行为，不属行政诉讼的受案范围。同时对争议房屋的拆除，实际系作为房屋所有人对自己房屋的处分行为，而教育局与城乡建设局的拆除行为，系民事委托行为。故原告诉请并非具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；2、本案原告并非适格行政的诉讼主体资格。本案涉案房屋的拆除是物权所有人对自己房屋的处分行为，并不涉及到征收原告个人所有房屋的情况，故不适用《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》关于征收的规定。被告委托对自己房屋进行拆除，拆除期间受托单位多次通知原告及时腾房，的确尽到了受委托人的义务，被告的委托行为系民事法律调整范围。而住建局作为出租人对涉案房屋的租赁，系民事租赁关系，现出租人组织拆除自己对外出租的房屋，即使存在违约损害承租人的合法权益，但依据合同法的相关规定，本案仍应系民事法律关系调整范围。另在1998年9月原告向皋兰县人民政府申请了政府七号楼福利房，缴纳部分购房款后，按照政策已丧失了继续享受公租房的权利，争议房屋拆除前虽被原告长期占有，但双方之间并无权利义务关系，自2009年起原告也再未付过任何租金，况且该房已超过法定使用期，系危房残值为零依法不能出租，综上，原告并非适格行政诉讼主体；3、原告主张的行政赔偿请求缺乏事实与法律依据。原告主张的物品损失，原告认可确因被盗，就此原告已向公安部门报案进行侦查，故原告物品的失窃本身同拆除房屋行为之间无任何的事实与法律关系，故其主张缺乏事实与法律依据不能成立。综上，被告的批复并非具体行政行为，该行为不具备行政可诉性，请求驳回原告的诉讼请求。   被告为证明其被诉行政行为合法，向本院提交以下证据：第一组证据，1、皋政发（1993）35号关于印发《皋兰县住房制度改革实施方案》的通知。证明皋兰县政府依法对皋兰县住房实施改革；2、皋兰县住房制度改革领导小组皋房改组（1999）第01号关于租金改革的通知。证明收取租金的标准；3、收款收据。证据来源县住建局，证明2007-2008原告交纳租金的事实；4、皋兰县发展和改革局皋发改函【2013】44号《关于皋兰县城关幼儿园建设项目开展前期工作的函》。证明发展公益幼儿园项目的事实；5、皋兰县教育局皋教字【2013】417号《关于皋兰县城关幼儿园建设用地的请示报告》。证明皋兰县城关幼儿园建设用地事宜的事实；6、皋兰县住房和城乡建设局皋住建字【2013】217号《关于同意皋兰县城关幼儿园建设用地的函》。证明建设用地属国有性质，为支持教育事业，建设幼儿园的事实；7、皋兰县人民政府皋政常纪【2014】2号《关于皋兰县人民政府第三十二次常务会议纪要》。证明县政府委托县教育局建设幼儿园的事实；8、皋兰县住房和城乡建房局皋住建字【2014】21号《关于拆除公园巷直管公房的请示》。证明经县政府会议研究，将直管公房所占土地划拨给幼儿园，申请拆除平房的事实；9、皋兰县人民政府皋政发【2014】244号《关于同意拆除石洞镇公园巷县政府直管公房的批复》。证明皋兰县政府同意拆除直管公房，并由县教育局和住建局组织实施的事实；10、皋兰县住房和城乡建设局房屋拆除通知。证明经县政府会议安排，直管公房通知搬迁的有关事宜；11、皋兰县住房和城乡建房局《关于公园巷直管公房拆除事宜的函》。证明直管公房平房15套，将整体拆迁，由教育局负责实施；12、皋兰县住房和城乡建房局《关于公园巷直管公房拆除事宜的说明》；13、退款凭证。证明2000年左右，政府给原告有过福利分房，后原告交集资后又申请退回款项。被告提交第二组证据：1、《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》；2、甘肃省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》若干规定；3、《兰州市直管公房管理规定》等相关法律依据。   第三人皋兰县教育局、皋兰县住房和城乡建设局未提交证据和书面答辩材料，答辩意见与被告皋兰县人民政府答辩意见一致。   经庭审质证，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：第1份证据真实性无异议，证明目的有异议，涉案房屋系国有，原告仅是使用权人，原告不是被征收对象；第2份证据关于维修费用证据的真实性和证明目的均不予认可；第3份证据关于原告提供的损失清单系单方制作无相关部门证明，真实性有异议；第4份证据关于被拆房屋中物品损失价值清单真实性、证明目的均有异议。   第三人皋兰县教育局、皋兰县住房和城乡建设局对原告证据的质证意见与被告质证意见一致。   原告对被告提交的证据质证意见：第一组证据1、2、3份证据，证明原告有直管房的承租权利；4、5、6份证据被告不具有公房产权人资格；7、8、9份证据证明是被告、第三人单方面作出的行为，拆迁行为违法；10、11、12份证据，原告未见到拆迁公告，被告程序违法；13份证据原告房屋应得利益与福利分房无关。第二组证据相关规定证明原告具有直管房的使用权利，应得到相应补偿。   第三人对被告提交的证据无异议。   本院对原告、被告提供的证据，经审查认为，除原告提交的关于房屋维修费用证据关联性和证明效力，及关于原告提供的因拆迁造成的财产损失清单的真实性和证明效力不予认可外。原告提交的其他证据及被告提交的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性要求，本院予以确认有效。根据上诉有效证据及各方当事人的陈述意见，本院认定以下事实：   经查明，本案原告诉争的房屋系被告皋兰县人民政府第二家属院平房，建造于七十年代初，房产性质属政府直管公房，土地为国有土地。该房屋由被告皋兰县人民政府委托皋兰县房产管理部门管理并负责向符合条件的公职人员承租。原告魏荣邦原系皋兰县政府干部，1996年11月7日原告经申请获得位于皋兰县城关镇公园巷6号平房（原皋兰县政府第二家属院）一套，并取得政府部门颁发的《皋兰县国家公产房屋使用证》，原告使用后，按规定逐年交纳租金。2008年该房屋已达到使用年限，皋兰县房管部门再未收取房屋租金。   1998年期间，皋兰县人民政府为解决安置无房户的需要，筹建职工住宅楼，经原告魏荣邦申请，并缴纳了部分集资款，2000年以后原告分三次将已缴纳的集资款撤回，主动放弃享受福利分房的权利。   2013年12月9日，皋兰县教育局因建设县城关幼儿园的需要向皋兰县政府申请建设用地。2014年2月皋兰县政府第三十二次常务会议研究决定，将皋兰县石洞镇北辰路公园巷县政府直管公房所占土地3.8亩，划拨给城关幼儿园作为新项目建设用地，地上的直管公房（包括涉案的平房）予以拆除，并委托县住建局和县教育局共同组织实施拆除事宜。自2014年2月开始，皋兰县住建局多次向各住户发出直管房拆迁通知，要求各住户在2月28日前拆迁完毕。此外，县房管局又通过电话形式通知魏荣邦立即搬出。同年5月20日县教育局拆除了魏荣邦所租住的直管公房。拆除期间，魏荣邦向公安部门报警称其屋内服装被盗，公安部门遂出警对现场予以勘查，并询问相关情况，案件至今未侦查终结。   房屋被拆除后，原告魏荣邦不服，认为其合法权益受到损害，请求依法判决被告及第三人强拆原告租用房屋的行政行为违法；被告赔偿强拆原告租用房屋损失（按照同等地段住房面积赔偿）；被告赔偿因违法撬门扭锁、野蛮拆除导致服装被盗及物品的经济损失20000元；被告支付18年来房屋的维修费用8750元；被告返还原告租房集资款2000元；并由被告及第三人承担诉讼费用。   庭审中，原、被告就本案焦点问题：1、本案诉争房屋所有权归属问题，原告是否具备诉讼主体：2、房屋被拆迁后承租人能否得到相应补偿；3、原告起诉要求被告赔偿因拆除房屋导致服装被盗及物品的经济损失，及支付房屋的维修费用、返还租房集资款诉求是否属本案审理的范围等问题展开了辩论，各方坚持各自的诉辩意见。   本院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定："与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼"。经查明，本案诉争被拆房屋的土地属被告皋兰县政府的国有土地，地上房屋属政府直管公房。原告魏荣邦系本案诉争直管公房的承租人，不享有该房的土地使用权和房屋所有权，与被告皋兰县人民政府对其所属的房屋实施拆除的行政行为无法律上的利害关系。据此，原告无权对属被告所有房屋的拆除行为提起行政诉讼。关于原告提出行政赔偿的诉求，原告在提出请求确认行政行为违法的同时，一并要求赔偿因行政行为违法造成经济损失的请求，符合相关法律的程序规定，应属提起行政诉讼的同时一并提起的行政赔偿请求。但本案中，因确认被诉行政行为违法的诉求不符合行政诉讼起诉规定，故相应一并提起行政赔偿的请求亦不符合法定的起诉条件。   关于房屋承租人的房屋被拆迁后的补偿问题。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定："为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿"。本案的事实，所诉争房屋系政府直管公房，房屋所有权及土地使用权属皋兰县人民政府所有。该条例规定房屋征收后应对房屋所有权人进行补偿，未明确需对房屋承租人进行补偿的相关规定，原告并非诉争房屋的所有权人，故原告对其承租房屋要求赔偿损失的请求没有法律依据。原告诉称，政府对直管公房拆除后的补偿应按照《兰州市直管公房管理规定》执行。《兰州市直管公房管理规定》第28条第1款规定："直管公房因城市建设需要拆除的，拆迁人须直管公房行政主管部门签订拆迁安置补偿协议。未签订协议，拆迁人不得对公房实施拆迁。"及第46条规定"永登县、榆中县、皋兰县及红古区直管公房管理工作可参照本规定执行"的理由和依据。经本院查明，《兰州市直管公房管理规定》只适用于兰州市辖区的城关区、七里河区、安宁区、西固区的直管公房管理工作。永登县、榆中县、皋兰县及红古区直管公房管理工作可参照执行。因此该规定并不强制适用于皋兰县的公房管理，原告也未提供证据证明被告皋兰县人民政府已适用该规定。另查明，2014年2月第三人皋兰县住建局、皋兰县教育局受被告皋兰县人民政府委托对其所属房屋实施拆除，期间受委托人县住建局已向住户两次发出书面通知，同时又通过电话告知原告承租房屋拆除的具体事宜，要求其立即搬出，被告在房屋拆除前已尽到告知义务。原告诉称被告强拆其居住房屋的行政行为违法的诉讼请求无事实和法律依据。   关于原告起诉要求被告赔偿因拆除房屋导致服装被盗及物品的经济损失，要求支付18年来房屋的维修费用及要求被告返还原告租房集资款诉求。经查，原告请求被告赔偿及支付维修费用的诉求，是原告与被告在房屋承租过程中产生的权利义务关系，与本案无法律上的利害关系，不属于行政诉讼审理范围，原告应通过其他诉讼途径解决。   综上，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条（一）、（二）项之规定，裁定如下：   驳回原告魏荣邦的起诉。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。   审 判 长 郑乐年   审 判 员 李向荣   审 判 员 牛彩锋   二〇一七年七月十七日   书 记 员 王玺风