江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终932号 上诉人（原审原告）杨金柱，性别××年××月××日出生，××族。 被上诉人（原审被告）南通市自然资源和规划局，住所地在江苏省南通市工农南路101号。 法定代表人魏钦稳，南通市自然资源和规划局局长。 委托代理人王芝，南通市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人高萍，北京大成（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街58号。 法定代表人刘聪，江苏省自然资源厅厅长。 委托代理人马春宁，江苏省自然资源厅工作人员。 委托代理人何倩玉，江苏德擎律师事务所律师。 上诉人杨金柱因诉被上诉人南通市自然资源和规划局（以下简称南通市资源局）、江苏省自然资源厅（以下简称省资源厅）土地行政管理行政奖励及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1220号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年4月8日，原告杨金柱向原南通市自然资源局提交《关于发放投诉奖励的申请》，申请向原告发放投诉奖励人民币19.71万元。原南通市自然资源局于2019年5月7日作出《答复书》，答复原告：“经研究，因你的请求无法律依据，依法不能予以奖励”。原告不服，于2019年5月15日向省资源厅申请行政复议，省资源厅于次日收到后，于2019年5月17日受理，并同时通知原南通市自然资源局进行答复。2019年5月27日，原南通市自然资源局向省资源厅提交《行政复议答复书》。2019年7月12日，省资源厅作出[2019]苏自然资行复第88号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定维持原南通市自然资源局的行政行为。原告亦不服，提起本案行政诉讼。 另查明，2011年9月27日，出让人原南通市国土资源局（以下简称原南通市国土局）与受让人江苏亚诺生物科技有限公司（以下简称亚诺公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定原南通市国土局将长江北路西、兴泰路北侧编号M11235号地块36146.86平方米的土地使用权出让给亚诺公司，出让价款13880394.24元，双方还就付款期限、违约责任等作出了约定。2018年3月23日，原告杨金柱向被告省资源厅网上举报信箱提交《查处南通市国土局不作为申请》，申请对原告投诉的原南通市国土局针对南通市港闸区长江北路9号土地发出催缴通知书后没有收取土地出让金等问题进行依法查处，并对原告进行奖励。省资源厅收到原告申请后将案件转至原南通市自然资源局办理。2018年5月10日，原南通市自然资源局告知原告：经查，您反映的地块为依法批准的国有土地，由亚诺公司于2011年竞得。因亚诺公司未按出让合同规定缴纳土地出让金，该地块尚未办理交地手续。国土部门在书面催缴出让金后，已多次电话催缴，多方设法联系亚诺公司负责人。目前，国土部门正在与相关部门积极协调处理该地块土地出让合同相关事宜，以期最终解决问题。 经多次催缴后，亚诺公司仍未能付清余款。原南通市国土局于2018年6月以亚诺公司为被告向南通市港闸区人民法院提起建设用地使用权出让合同纠纷诉讼，请求判令解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，责令亚诺公司交还编号为M11235号地块的土地使用权以及赔偿经济损失等。2018年12月28日，南通市港闸区人民法院作出（2018）苏0611民初1654号民事判决，认为原南通市国土局与亚诺公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》系当事人真实意思，不违反法律强制性规定，合法有效。亚诺公司欠付6880394.24元出让金，经国土局催要后仍未支付，国土局有权单方解除合同。判决双方解除合同，亚诺公司交还M11235号地块的土地使用权，一次性赔偿原南通市国土局经济损失等。判决后，双方均未上诉。 又查明，2019年1月，因南通市机构改革，撤销南通市国土资源局、南通市资源局，成立南通市自然资源局。同年6月，南通市自然资源局更名为南通市自然资源和规划局。 原审法院认为，《江苏省罚没财物、追回赃款赃物和无主财物管理规定》（江苏省人民政府令第177号）（以下简称《规定》）第二条规定：“本规定适用于：（一）国家行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及受行政机关依法委托实施行政处罚的组织，按照法律、法规或者规章的规定，对公民、法人和其他组织实施行政处罚时所取得的罚没财物；（二）司法机关办理各类案件时依法没收的财物和依法应上缴国库的追回赃款赃物；（三）按规定应上缴国库的无主财物。…”第二十条规定：“为鼓励人民群众举报违法犯罪活动，对向执法机关检举、揭发各类案件的人民群众，经查实后，应当给予奖励”。本案中，原南通市国土局与亚诺公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》主要反映的是平等主体之间的权利义务关系。南通市港闸区人民法院（2018）苏0611民初1654号民事判决已经认定，亚诺公司与原南通市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》是当事人真实意思表示，不违反法律的强制性规定，合法有效。因此，双方在履行合同中发生的争议属于民事争议，原南通市国土局虽然具有查处土地违法行为的法定职责，但在与亚诺公司的纠纷中，其身份属于平等的民事主体，而非行政执法主体，双方的争议主要应当依据《中华人民共和国合同法》等民事法律规范加以解决。亚诺公司不履行《国有建设用地使用权出让合同》的行为不属于《规定》第二十条规定的“违法犯罪活动”，其根据法院的生效判决向原南通市国土局支付的赔偿金，也不属于《规定》第二条所指的行政处罚收入、追回的赃款赃物或无主财物。南通市资源局如何处理其与亚诺公司之间的合同纠纷、处理结果如何，均与合同外的其他人无关。因此，原告杨金柱要求被告南通市资源局依据《规定》，按南通市港闸区人民法院民事判决结果对其进行奖励，并支付精神损害赔偿的诉讼请求，没有法律依据。被告省资源厅2019年5月16日收到复议申请后，及时予以受理并发出《行政复议答复通知书》，于2019年7月12日作出《行政复议决定书》，维持了南通市资源局对杨金柱的答复，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告杨金柱的诉讼请求，案件受理费50元，由原告杨金柱负担。 上诉人杨金柱上诉称，南通市资源局认为上诉人的请求没有法律依据不成立，不对上诉人进行奖励，侵犯上诉人财产权。省资源厅维持南通市资源局行为，不合法。一审判决采信证据违法。一审判决采信被上诉人提交的证据《国有建设用地使用权出让合同》不合法，该合同所涉及的土地，亚诺公司己于2010年12月开工建设。此后，南通市资源局将该土地挂牌出让，违反招投标法、土地管理法的强制性规定，系虚假招拍挂。南通市资源局行为严重侵犯亚诺公司及相关人员的合法权益。上诉人对违法用地进行投诉，南通市资源局己经获得收益，被上诉人不对上诉人进行奖励不合法。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉求。 被上诉人南通市资源局辩称：一、南通市资源局已履行了法定职责。2018年3月23日，上诉人提交《查处南通市国土局不作为申请》，反映“港闸区长江北路9号土地进行出让后没有收取土地出让金”等问题。2018年5月10日，南通市资源局作出《告知书》，告知上诉人：“经查，您反映的地块为依法批准的国有土地，由江苏亚诺生物科技有限公司于2011年竞得。因江苏亚诺生物科技有限公司未按出让合同规定缴纳土地出让金，该地块尚未办理交地手续。国土部门在书面催缴出让金后，已多次电话催缴，多方设法联系江苏亚诺生物科技有限公司负责人。目前，国土部门正在与相关部门积极协调处理该地块土地出让合同相关事宜，以期最终解决问题”。2018年6月12日，南通市资源局为解决与亚诺公司建设用地使用权合同纠纷，向南通市港闸区人民法院提起民事诉讼，南通市港闸区人民法院于2018年12月29日作出(2018)苏0611民初1654号民事判决。2019年4月9日，南通市资源局收到上诉人提交的《关于发放投诉奖励的申请》，请求南通市资源局向上诉人发放投诉奖金人民币19.71万元。2019年5月7日，南通市资源局向上诉人作出《答复书》，内容为：“根据你提供的申请材料，经研究，因你的请求无法律依据，依法不能予以奖励”，并邮寄送达上诉人。在上诉人来信前，南通市资源局即已开始调查处理案涉土地建设用地使用权合同纠纷问题，上诉人反映问题的行为与南通市资源局着手调查处理案涉土地建设用地使用权合同纠纷问题的行为不存在直接因果关系。二、上诉人的请求没有法律依据。南通市资源局与亚诺公司的诉讼属于依照《中华人民共和国合同法》调整的民事诉讼，在该民事诉讼中，南通市资源局是作为合同中的一方，南通市资源局不属于《规定》中所述的执法机关。亚诺公司一次性赔偿南通市资源局的经济损失以及已收取的不予退还的定金也不属于《规定》中适用的罚没财物、追回赃款赃物和无主财物。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人省资源厅辩称：一、省资源厅在法定期限内履行了行政复议职责。2019年5月16日，上诉人对南通市资源局未发放奖励金的行为不服，向省资源厅提出行政复议申请。2019年5月17日，省资源厅作出《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》，并邮寄送达。2019年5月27日，南通市资源局作出书面答复并提交了相关材料。经审查，省资源厅于2019年7月12日作出《行政复议决定书》，并邮寄送达。二、南通市资源局不予发放奖励金并无不当。上诉人向南通市资源局反映“港闸区长江北路9号土地进行出让后没有收取土地出让金”时，南通市资源局已经开始调查处理案涉土地建设用地使用权合同纠纷问题，上诉人反映问题的行为与南通市资源局着手调查处理案涉土地建设用地使用权合同纠纷问题的行为不存在直接因果关系。上诉人提出获得奖励的申请亦非《规定》的适用情形。三、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。涉案《国有建设用地使用权出让合同》系原南通市国土局与亚诺公司平等主体之间签订的合同。原审法院认为双方在履行涉案合同过程中发生的争议属于民事争议，亚诺公司不履行涉案合同以及根据法院判决支付赔偿金的行为，不属于《规定》的法定适用情形。南通市资源局处理其与亚诺公司之间的合同纠纷，均与合同外的其他人无关。综上，上诉人提出的诉讼请求，无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人向本院提交了《政府信息公开申请答复书》（[2019]港闸依复第57号）及附件和《政府信息公开答复书》（〔2019〕依复第69号）及附件，用于证明亚诺公司所涉地块在招拍挂之前，亚诺公司已经缴纳了定金，并进行了开发建设，案涉地块的招拍挂及签订的土地出让合同违法，上诉人投诉土地违法行为客观存在。被上诉人南通市资源局、省资源厅认为，上诉人提交的上述证据不属于新证据，且与本案不具有关联性。本院经审查认为，上诉人二审期间提交的上述证据与本案不具有关联性，本院不予确认。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《规定》第二条规定：“本规定适用于：（一）国家行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及受行政机关依法委托实施行政处罚的组织，按照法律、法规或者规章的规定，对公民、法人和其他组织实施行政处罚时所取得的罚没财物；（二）司法机关办理各类案件时依法没收的财物和依法应上缴国库的追回赃款赃物；（三）按规定应上缴国库的无主财物。…”第二十条规定：“为鼓励人民群众举报违法犯罪活动，对向执法机关检举、揭发各类案件的人民群众，经查实后，应当给予奖励”。根据上述规定，给予举报人奖励的适用范围仅限于因举报违法犯罪活动所涉的行政处罚罚没财物、司法机关没收的财物和追回的赃款赃物以及应当上缴国库的无主财物三类财物的举报。本案中，上诉人举报内容实质上属于亚诺公司未按约履行《国有建设用地使用权出让合同》的行为，该行为属于平等主体之间的民事争议，并不属于《规定》第二十条规定的“违法犯罪活动”，且亚诺公司根据人民法院的生效判决向原南通市国土局支付的赔偿金和被没收的定金，也不属于《规定》第二条所指的三类财物。因此，上诉人要求被上诉人南通市资源局依据《规定》对其进行奖励，并支付精神损害赔偿的诉讼请求，没有法律依据。 被上诉人省资源厅收到上诉人的复议申请后，依法履行了受理、通知答复、送达等复议程序，且在法定期限内作出了复议决定，并进行了送达，复议程序符合法律规定。 关于上诉人提出一审判决采信《国有建设用地使用权出让合同》不合法问题，经查，南通市港闸区人民法院（2018）苏0611民初1654号民事判决已经认定亚诺公司与原南通市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》是当事人真实意思表示，不违反法律的强制性规定，合法有效，该民事判决已经生效。因此，原审法院采信《国有建设用地使用权出让合同》并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人杨金柱负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 兵 审 判 员  汤 权 审 判 员  赖传成 二〇二〇年四月十三日 书记员代  雪 姣