江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏01行终898号 上诉人（原审原告）王则发，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）叶宣六，性别：××，××年××月××日生，××族。 上述两上诉人共同委托代理人张太中，江苏裕和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区综合行政执法局，住所地在南京市江宁区天印大道669号。 法定代表人王鸽，南京市江宁区综合行政执法局局长。 委托代理人李绕，南京市江宁区综合行政执法局工作人员。 委托代理人徐莉，江苏杨传圣律师事务所律师。 上诉人王则发、叶宣六因诉被上诉人南京市江宁区综合行政执法局（以下简称江宁区执法局）不履行城建法定职责一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初636号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年11月1日，王则发、叶宣六等人向江宁区执法局邮寄《违法建设查处申请书》（以下简称涉案查处申请），请求江宁区执法局对涉案土地上的海宏大酒店、教堂、铜井初级中学部分操场及围墙、通讯基站、商贸用房等违法建设（以下称涉案建筑物）进行立案查处，并将查处结果书面告知申请人。2018年11月14日，江宁区执法局对上述查处申请予以受理，并向南京市江宁区人民政府江宁街道办事处（以下简称江宁街道办）发送管控转办单。2018年11月23日，江宁区执法局对涉案建筑物进行了现场勘察，并于2018年12月5日向江宁街道办发送管控督办单。江宁街道办回复称涉案建筑物由南京市江宁区江宁街道新铜社区居民委员会（以下称新铜社区居委会）建设，并附新铜社区居委会于2017年3月1日作出的情况说明。上述情况说明称：新铜社区居委会于2005年建设约2000平方米新铜花苑小区配套用房，于2011年建设约6000平方米社区公共服务用房；因尚未需要使用，暂时出租给他人经营（海宏大酒店）解决社区经济困境；涉案土地在国家土地二调时已转为村集体建设用地，且在2003年南京市江宁滨江经济开发区（以下简称滨江开发区）对该土地进行了流转，菜农组居民对涉案土地没有土地承包经营权。江宁区执法局经前期调查，于2019年1月对涉案建筑物涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设一事予以立案，并相继对相关人员进行了调查询问。其中，新铜社区居委会主任在调查询问中称：海宏大酒店与商贸用房的建筑物系社区建设，属于社区集体资产，用于社区服务和增加社区经济收入。2019年4月，江宁区执法局向涉案建筑物的相关权利人下发核查通知书。 另查明，2019年1月，王则发、叶宣六向南京铁路运输法院起诉南京市规划和自然资源局（以下称市规资局），事实和理由为：王则发、叶宣六于2018年9月向市规资局邮寄《土地违法查处申请书》，要求对海宏大酒店等建筑违法占地一案进行立案查处、依法追究相关责任人的法律责任，并将查处结果书面告知王则发、叶宣六，但市规资局置之不理，故提起诉讼。诉讼请求为：请求法院判令市规资局履行法定职责，对《土地违法查处申请书》举报的土地违法事项进行立案查处。原审法院立案后，经审理认为王则发、叶宣六不具备原告主体资格，于2019年5月27日作出（2019）苏8602行初102号行政裁定书，裁定驳回王则发、叶宣六的起诉。 一审审理过程中，王则发、叶宣六为证明在涉案土地上仍有土地承包经营权，向原审法院提交了两份新铜社区居委会的证明：1.2018年12月24日出具的证明，称王则发、叶宣六系原花园菜农生产队居民，205国道以东的20亩土地（责任田及自留地）未办理征收手续；2.2019年5月30日出具的证明，称王则发、叶宣六在205国道以东有责任田及自留地。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”相对人可以直接通过行政行为的内容得到反映，利害关系人的判断则需通过两个步骤来完成：第一步是判断权益的有无，第二步是判断行政行为对权益有无影响及影响的强弱，从而最终确定起诉人是否具有原告主体资格。本案中，1.王则发、叶宣六不是江宁区执法局履行行政职责的相对人。2.虽然王则发、叶宣六主张在涉案土地上有其承包经营的土地，但提交的证据并不能证明其承包经营权。因此，对于涉案土地上的涉案建筑物涉嫌违法建设一事，王则发、叶宣六作为中华人民共和国公民，有向江宁区执法局提出投诉、举报的权利，江宁区执法局应当积极履行自身职责。但是，江宁区执法局对涉案土地上的涉案建筑物进行查处的行为与王则发、叶宣六没有利害关系，王则发、叶宣六不具备诉讼主体资格。因此，王则发、叶宣六的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定，依法应不予受理，已立案受理，应裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回王则发、叶宣六的起诉。 上诉人王则发、叶宣六上诉称，一、两上诉人在涉案20亩土地上仍有承包地。1984年包干到户时，上诉人王则发全家四人(王则发父母及王则发夫妻)分得承包地0.92亩，登记在其父亲王德志名下；上诉人叶宣六全家四人(叶宣六夫妻及两个孩子)分得承包地0.72亩，登记在其妻俞春芳名下(当时及以后有关部门都未发放书面承包证)。2003年菜农队205国道以西111.55亩被征收，205国道以东约20亩土地未被征收，王则发、叶宣六在上述未被征收的20亩土地里仍有责任田及自留地。对此，相关村民、村长、社区于2019年5月30日又再次作出书面证明。两上诉人根据2000年3月20日江苏省人民政府发布的《关于推进小城镇建设加快城镇化进程的意见》（苏政发[2000]36号）进行“农转非”。王则发是2002年6月在原××东山镇买房后将户口迁出而“农转非”，叶宣六是2000年6月因夫妻投靠关系而“农转非”。两上诉人“农转非”后，保留土地承包权，对原先的承包地和自留地继续耕种。因此，两上诉人的“农转非”都与后来的征地无关，“农转非”不影响其土地承包经营权。二、被上诉人未依法处理的行为影响到上诉人的土地承包经营权。涉案205国道以东约20亩土地未办理征收及农用地转用审批手续，土地性质仍为农民集体所有农用地，两上诉人在上述土地仍有承包地，现该土地上涉嫌有违法建设，上诉人向具有法定查处职责的被上诉人进行举报，而被上诉人未依法处理的行为直接影响到上诉人的土地承包经营权。据此，两上诉人具备本案行政诉讼主体资格。综上，请求：1.依法撤销（2019）苏8602行初636号行政裁定；2.指令原审法院继续审理。 被上诉人江宁区执法局未在法定期限内提交书面答辩状，在二审审理中辩称，涉案地段205国道东边铜井中学至火车站段，原属于菜农生产队居民的责任田，在国家土地二调时已经转为村集体建设用地，2003年滨江开发区已对该土地进行了流转，且每年付700元每亩土地流转费至2012年。2011年10月江宁区委颁布《江宁区失地人员社会保障暂行办法》，新铜社区根据滨江开发区的要求，按照暂行办法的规定对菜农组所有居民实行了以土地换保进行了安置，该组有居民468人，388人纳入了社会保障体系，80人由于户口性质按每人两亩每亩6000元发放了一万元一次性生活补助，所以菜农组居民对该宗土地已经没有了土地承包经营权，而且该宗土地属于集体建设用地。综上，上诉人没有土地承包经营权，不具备起诉资格，被上诉人的处理行为对上诉人没有实际的影响，且被上诉人依法履行了相应的职责。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 上诉人王则发、叶宣六提起上诉后，原审法院已将各方当事人在一审中提交的证据随本案移送本院，且上诉人、被上诉人对原审裁定认定的事实均无异议。对原审裁定认定的事实，本院予以确认。 两上诉人在二审审理过程中陈述，涉案土地于2004年流转，2005年涉案土地上房屋拆迁，两上诉人已于2012年拿到1.2万元的生活补助金。王则发、叶宣六诉市规资局的（2019）苏8602行初102号案，江苏省南京市中级人民法院已于2019年10月15日作出（2019）苏01行终656号行政裁定书，维持了（2019）苏8602行初102号裁定。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼，但提起行政诉讼应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关司法解释规定的起诉条件和人民法院行政诉讼的受案范围。有权提起诉讼的主体包括行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。权益有无以及合法权益是否受具体行政行为的影响是判断利害关系人的前提。 《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系。”王则发、叶宣六不是江宁区执法局履行行政职责的相对人，且两上诉人提交的证据不能证明其对涉案土地具有承包经营权。王则发、叶宣六因涉案土地上的涉案建筑物涉嫌违法建设向江宁区执法局邮寄涉案查处申请，系履行举报的权利而非维护自身合法权益；江宁区执法局具有对涉案违法建筑立案查处的职责，但其对查处申请所作的处理行为与两上诉人自身合法权益没有直接关系。综上，原审法院认为王则发、叶宣六不具备提起行政诉讼的原告资格，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回王则发、叶宣六的起诉，并无不当，本院予以支持。 综上，上诉人王则发、叶宣六的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇二〇年四月二日 书记员  韩卓君