河北省唐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）冀02行终361号 上诉人（原审原告）遵化市筑石水泥股份有限公司，住所地河北省遵化市崔家庄乡三官庙村西。 法定代表人段惠娟，该公司总经理。 委托代理人张伟，河北鸿翔律师事务所律师。 委托代理人冷冰，河北鸿翔律师事务所律师。 上诉人（原审被告）遵化市国土资源局，住所地河北省遵化市建明西街18号。 法定代表人张秀成，该局局长。 委托代理人王卫全。 委托代理人赵春青，河北力公律师事务所律师。 上诉人遵化市筑石水泥股份有限公司、遵化市国土资源局因土地出让合同一案，不服河北省遵化市人民法院（2016）冀0281行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告遵化市筑石水泥股份有限公司由股东张立强、段慧娟、张越豪、张术明共同出资于2013年11月30日登记成立，其前身为遵化市三官庙水泥厂。遵化市三官庙水泥厂原系遵化市崔家庄乡三官庙村集体企业，2011年9月22日遵化市崔家庄乡三官庙村村委会与张立强订立三官庙水泥厂买卖合同，将三官庙水泥厂以190万元的价格卖给了张立强，其水泥厂占地30亩，自2002年1月1日起由张立强租赁使用，每年租赁费6万元。2009年8月17日，遵化市崔家庄乡三官庙村村委会与遵化市三官庙水泥厂订立水泥厂占地使用转让合同，将水泥厂占地31.5亩（含水泥厂原界墙外1.5亩土地）土地使用权永久转让给遵化市三官庙水泥厂使用，三官庙水泥厂支付其土地使用费300万元。2009年12月21日遵化市三官庙水泥厂向被告交纳了土地出让金126万元要求办理企业占地国有建设用地手续，并于2009年12月23日向遵化市财政局交纳契税4万元。遵化市三官庙水泥厂向被告交纳126万元土地出让金后，遵化市财政局根据遵化市工促局关于减免遵化市三官庙水泥厂现址租转售土地出让金的请示于2009年11月16日作出内容为“工促局、你单位请示收悉，经研究对遵化市三官庙水泥厂现址租转售所涉及的土地出让金实行先交后返政策支持，即足额交纳土地出让金126万元，由财政给予相当于土地出让金数额的资金支持”的请示答复并于2009年12月底返还该款。2011年1月30日被告遵化市国土资源局以挂牌出让的形式与遵化市三官庙水泥厂订立国有建设用地使用权转让合同，将其中的15亩水泥厂占地（该土地于2010年10月13日被批转为国有建设用地，宗地编号为60××03）转让给遵化市三官庙水泥厂，转让费188万元。即日遵化市三官庙水泥厂向被告交纳土地出让金62万元。2012年7月12日被告遵化市国土资源局依据《遵化市人民政府的通知》第8条关于“土地置换完成后，要依法办理土地权属和地类变更登记。新民居以外通过砖瓦窑等原有建设用地复垦土地，由市国土局复垦，复垦置换指标，主要用于基础设施项目和工业项目等非经营项目用地。项目单位使用指标按10万元／亩有偿使用，基础设施和工业项目基金按5万元／亩归财政。剩余5万元扣除土地复垦成本后，按4︰6的比例返还给乡镇村”的规定向遵化市三官庙水泥厂收取土地置换指标款75万元，基础设施工业项目基金75万元。2012年11月21日被告向遵化市三官庙水泥厂收取征地社保费8.7万元。2014年9月15日被告向遵化市崔家庄乡政府返还该15亩地土地补偿费75万元，2014年9月16日崔家庄乡政府将该款返往遵化市财政局集中收付中心。2014年8月29日被告遵化市国土资源局再次以挂牌出让的形式与原告遵化市筑石水泥股份有限公司订立国有用地使用权转让合同，将原告厂区另外的15亩地（该土地于2013年11月20日被批转为国有建设用地，宗地编号60××06）转让给原告遵化市筑石水泥股份有限公司，转让费274万元，该合同第2条约定出让人同意在2014年8月29日将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地场地达到五通一平。2014年10月8日原告遵化市筑石水泥股份有限公司向遵化市地税局交纳税款110970元，其中印花税1370元，契税109600元。该15亩地在订立转让合同前已变为国有土地，且被告于2014年2月14日向崔家庄乡政府返还该地补偿费87万元，且该款原告于2014年3月7日从遵化市崔家庄乡三官庙村委会支走。 原审认为，本案争议焦点为：一、遵化市三官庙水泥厂就厂区所占30亩土地向被告交纳126万元土地转让金后，是否与被告形成事实上的国有土地使用权出让合同，其与被告于2011年10月30日就其中的15亩土地所订立的土地转让合同及2014年8月19日原、被告就另外的15亩土地所订立的土地转让合同是否属重复转让，被告向原告收取的126万元以外的336万元土地出让金是否应予返还。二、被告收取原告土地置换指标款75万元、基础设施及工业项目基金75万元、征地社保费8.7万元是否合法。三、原告向遵化市财政局所交契税4万元，向遵化市地税局所交契税110970元应否由被告予以返还。四、被告于2014年9月15日返还给崔家庄乡政府的第一批15亩土地补偿费75万元被崔家庄乡政府于2014年9月16日返往遵化市财政集中收付中心后，原告是否有权要求被告返还该款。五、原告是否有权根据原、被告于2014年12月18日所订立的土地出让合同第6条的约定，要求被告损失190万元。关于第一个争议焦点，原告主张遵化市三官庙水泥厂于2009年12月21日向被告交纳该厂合法占有的10000平方米及11000平方米两宗土地出让金126万元及相关契税后原、被告形成了事实上的国有土地使用权出让合同，被告于2011年、2014年再次就系争土地与原告订立土地出让合同出让给原告属重复出让。根据《中华人民共和国城镇国有土地出让转让暂行条例》第8条关于“土地使用权出让是指国家以土地所有者身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者支付土地使用出让金的行为。土地使用权出让应签订出让合同”之规定，被告应当在原告厂区30亩土地批转为国有建设用地后与原告签订国有土地使用权合同，而原告向被告交纳126万元土地出让金时，原告厂区的30亩土地尚未批转为国有建设用地，故该笔款应属预交土地出让金原告主张遵化市三官庙水泥厂就厂区所占30亩土地向被告交纳126万元土地出让金及相关契税后，原、被告形成了事实上的国有土地使用权出让合同的主张不能成立，本院不予采信。被告在原告厂区30亩土地批转为国有建设用地后分别于2011年1月30日以挂牌出让的形式与遵化市三官庙水泥厂、2014年8月29日与遵化市筑石水泥股份有限公司订立的土地出让合同，系双方真实意思表示合法有效。被告依合同约定收取原告30亩土地出让金462万元符合法律规定。原、被告订立合同后，被告向原告收取的62万元及274万元土地出让金及订立合同前预收的126万元合计462万元土地出让金系被告依合同约定向原告进行收取，不属重复转让重复收取，原告要求被告返还其订立合同后收取的336万元土地出让金的请求，不符合法律规定，本院依法不予以支持。关于第二个争议焦点，被告依据《遵化市人民政府的通知》第8条关于“新民居以外通过砖瓦窑等原有建设用地复垦土地，由市国土局复垦，复垦置换指标主要用于基础设施项目和工业项目等非经营项目用地”的规定，向原告收取土地置换指标款75万元、工业基础设施及工业项目基金75万元时，原告未表示异议，而该费用的收取在《中华人民共和国土地管理法》、《河北省土地管理条例》、《河北省国土资源局省级非税收入征缴一览表》等法律法规中没有禁止性规定，不违反契约自由原则，且遵化市人民政府制定的《遵化市人民政府的通知》第8条之规定的内容符合《河北省人民政府办公厅关于进一步加强耕地占补平衡的通知》及《唐山市人民政府办公厅关于进一步加强耕地占补平衡的通知》的有关规定，故原告要求被告返还被告向原告收取的土地置换指标款75万元及基础设施工业项目基金75万元的诉讼请求，不符合法律规定，本院依法不予支持。关于被告向原告收取的8.7万元征地社保费，原告同意返还，本院予以认可。因原告交纳上述费用后在被告占有期间，原告存在利息损失，且被告占有不合法，原告要求被告返还资金占有期间的利息请求应予支持。关于第三个争议焦点，原告依据法律规定向遵化市财政局及遵化市地方税务局缴纳契税，原告要求被告遵化市国土资源局返还，遵化市国土资源局作为返还主体不适格，故原告要求被告返还其向遵化市财政局所交契税4万元、向遵化市地税局所交契税110970元的请求，本院依法不予支持。关于第四个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第2条第2款关于“土地补偿费归农村集体所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有”之规定，该土地补偿费应归崔家庄乡三官庙村集体所有，但该土地补偿费75万元所涉及的第一批15亩土地的土地使用权在被告转让给原告前，已由遵化市崔家庄乡三官庙村委会以协议的形式转让给遵化市三官庙水泥厂，而三官庙水泥厂已向三官庙村委会支付了相应的土地使用费（土地补偿费），故原告要求被告将该款返还给原告的请求符合法律规定，本院予以支持；原告主张该土地的土地补偿费为87万元，根据河北省人民政府冀政[2008]132号《河北省人民政府关于实行征地片价的通知》之规定，该土地补偿费为每亩15万元，15亩合计为75万元，故原告超出75万元的部分的主张不能成立，本院依法不予支持。关于第五个争议焦点，因被告出让给原告的30亩土地属挂牌定向出让，在被告出让给原告第二批15亩土地前该土地已由原告占有使用，故原告要求被告支付第二批15亩出让土地实现净地出让，拆除其厂设施费用190万元的请求不符合法律规定，本院依法不予支持。 为维护当事人的合法权益，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国城镇国有土地出让转让暂行条例》第八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第二款之规定判决如下：一、由被告遵化市国土资源局于判决生效后十日内返还原告遵化市筑石水泥股份有限公司土地补偿费75万元及利息，利息自2014年9月16日始按中国人民银行同期贷款利率计算，征地社保费8.7万元及利息，利息自2012年11月21日始按中国人民银行同期贷款利率计算。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付延迟履行期间的利息。二、驳回原告遵化市筑石水泥股份有限公司的其他诉讼请求。 上诉人遵化市筑石水泥股份有限公司提出上诉称，一、原审认定事实错误。被上诉人在出让涉案土地这一行政行为中是否存在违法收款的事实，原审法院对事实的认定存在错误。上诉人于2009年交纳的126万元土地出让金的性质原审法院认定错误。上诉人所交的土地出让金有遵化市人民政府文件表明为上诉人所占有的全部土地出让金且126万元为足额交纳。结合2009年地价标准，该宗土地出让金数额合理合法，应认定为该宗土地的全部土地出让金，被上诉人无任何证据证明该笔出让金为预收款项，却被原审法院认定为预收款是错误的。基于这一错误的事实认定，原审对被上诉人分两次收取的共336万元的土地出让金的性质也认定错误。上诉人于2009年已足额交纳其所占有全部土地的土地出让金，被上诉人再分两次收取的土地出让金属于重复收取。以上两点事实证明被上诉人的出让行为收取两次土地出让金显然不合法。遵化市政府在文件中明确指出上诉人交纳的126万元为其占有的30亩土地的足额土地出让金，同时结合税务机关在交纳足额土地出让金时才会收取契税这一事实证明上诉人交纳的126万元为30亩土地足额土地出让金。上诉人交纳足额土地出让金并完税后，被上诉人应积极履行土地使用权登记的职责，但被上诉人在履行这一职责的过程中再次向上诉人收取土地出让金是一种重复收取行为，是违法行为。二、原审法院适用法律错误。1、原审法院在举证责任的分配上适用法律错误。被上诉人主张的上诉人交纳的126万元为预收款，就这一事实被上诉人应该出示证据予以证明且应该出具这一预收款行为的法律依据。被上诉人在一审的庭审过程中没有证据证明该款项为预收，应承担举证不能的不利后果。原审法院以《中华人民共和国城镇国有土地出让转让暂行条例》的相关规定来认定这一事实存在错误。上述条例未规定土地出让金预收款，对土地出让应签订出让合同的规定是约束政府出让土地的程序性要求，被上诉人未按该规定履职不能证明上诉人交纳的126万元为预收款。被上诉人的重复收取行为属于不诚信行为，侵犯了上诉人的信赖利益属于违法行为。2、被上诉人收取75万元土地置换指标款的行为没有法律依据来证明其行为合法，应当承担举证不能的后果。上诉人所占用的土地一直为工业建设用地，并未占用耕地不存在占补平衡与土地置换的问题，因此不会产生土地置换指标款。土地置换指标是在土地征收时产生的费用，应由被上诉人承担。即使本案系争土地产生该部分费用也应该由被上诉人在土地征收时负担，在土地出让时向上诉人收取属于违法行为。3、被上诉人收取75万元基础设施及工业项目基金的行为违法。被上诉人依据《遵化市人民政府〈遵化市农村新民居示范性工程建设用地实施细则〉的通知》收取该款项，本案涉及的土地与该通知的适用范围不符，且被上诉人依据遵化市人民政府的一般性行政文件收费不合法。以上两点均为被上诉人以上诉人为行政相对人作出的具体行政行为，应该有明确的法律依据，一审法院仅以相关法律、法规对上述两点中的行为没有禁止性规定就认定其行为合法与合法行政的原则即法律、法规没有明确授权则不可以作出具体行政行为相矛盾，属于适用法律错误。4、上诉人重复交纳的契税是由于被上诉人重复收取土地出让金造成的，因此应由被上诉人作为赔偿义务机关予以赔偿。5、被上诉人征收土地时应向三官庙村集体支付土地补偿费，该笔费用已由上诉人足额支付，因此土地补偿费应支付给上诉人。上诉人通过协议向三官庙村集体分别支付了190万元与300万元。上诉人向三官庙村集体支付的土地补偿费远超过土地补偿的标准，因此土地补偿费应支付给上诉人。一审法院依据《河北省人民政府关于实行征地片价的通知》确定土地补偿款与实际情况不符，应依据实际的测量与评估来确定土地补偿费的数额。该宗土地中有15亩已由相关机关确定土地补偿费为87万元，余下15亩也应参照该标准不应少于87万元。6、被上诉人在出让土地时应使土地达到五通一平的标准，上诉人拆除地上物是代被上诉人履行上述义务，因此产生的费用应由被上诉人承担，上诉人为地上物所有权人，拆除地上物的补偿应由被上诉人向上诉人支付。一审法院认为土地出让时已由上诉人占有而排除上诉人得到补偿是错误的。故请求二审法院撤销一审判决，改判确认被上诉人出让土地向上诉人重复收取出让金、被上诉人收取土地置换指标款、基础设施工业项目基金的行为违法，被上诉人赔偿上诉人上诉费用486万元，支付净地费190万元、土地补偿费87万元、重复交纳契税10.96万元（上述合计773.96万元）；或将本案发回重审。二审诉讼过程中，上诉人明确上诉请求为请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审的诉讼请求或将案件发回重审。 上诉人遵化市国土资源局提出上诉称，一、一审法院认定事实错误。依据“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定，75万元土地补偿费应依法由该土地的原所有人村集体经济组织所有，被上诉人无权主张。判决被上诉人支付利息毫无根据，因上诉人无论在何时都未占有过75万元土地补偿费、8.7万元征地社保费。被上诉人垫付的8.7万元征地社保费，其不向财政支取责任不在被上诉人，在此情况下要求支付利息，无事实根据。二、一审判决理由错误。（一）被上诉人与三官庙村委会之间的协议违反法律强制性规定。双方签订的协议中第二条“上款所述土地原为甲方集体所有……，从2009年8月17日起永久归乙方所有、使用”，明显违反了土地管理法第二条第三款的规定，属于无效协议，对此在一审开庭审理时已发表质证意见。（二）一审法院混淆了出让与转让。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关土地出让、转让的规定，上诉人是出让行为，与被上诉人是出让关系。一审判决第27页所述“原告与被告之间转让”与事实不符，事实是出让。同时，一审判决以违反法律强制性规定的无效协议认为三官庙村委会支付了相应的土地使用费并括号注解为土地补偿费，与法无据。（三）土地补偿费和征地社保费不应在本案审理范围。土地出让合同中上诉人只向被上诉人收取土地出让金，并未涉及土地补偿款和征地社保费，故不应在本案审理范围内。三、一审法院判决适用法律错误。依照《土地管理法》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有“的规定，土地补偿费只能支付给村集体经济组织，一审法院判决上诉人返还被上诉人土地补偿费违反法律强制性规定。故请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人返还土地补偿款75万元和征地社保费8.7万元的诉讼请求。 上诉人遵化市国土资源局答辩称，一审判决驳回原审原告的其他诉讼请求的认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应依法予以维持。原审原告交纳126万元属于预交土地出让金。遵化市国土资源局依法出让国有建设用地并收取土地出让金符合法律规定，收取土地置换指标和基础设施工业项目建设基金符合相关规定。原审原告要求返还相关契税应向征收机关提出，要求支付拆除原水泥厂设施的费用没有法律依据，要求支付村委会的土地补偿费没有法律依据。 上诉人遵化市筑石水泥股份有限公司答辩称，其应该领取土地补偿费。一审法院对受领土地补偿费的主体问题的认定没有错误，遵化市国土资源局应向其支付土地补偿费。上诉人的损失应该合理计算。遵化市国土资源局不及时收取土地补偿费、违法收取征地社保费的行为给上诉人造成了一定的经济损失，其中包括占用资金的利息损失。一审法院参照利息来确定其实际损失合理。一审判决书中有一处将遵化市国土资源局的行为写为“转让”，但并不影响事实的认定。一审法院认定上诉人已支付足额土地补偿费这一事实正确。土地补偿费与征地社保费应属于本案审查范围。本案案由为土地出让合同纠纷，同时本案属于行政诉讼，就要查明具体行政行为的合法性，而不仅仅审查土地出让合同。对于是否应该由遵化市筑石水泥股份有限公司取得土地补偿费问题，一审法院适用法律正确。综上，遵化市国土资源局的上诉主张不符合事实情况，没有法律依据，请二审法院在查明事实的基础上驳回其全部上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的遵化市国土资源局与遵化市三官庙水泥厂及后期的遵化市筑石水泥股份有限公司订立国有建设用地使用权转让合同及交纳转让费等情况的事实不当，应认定为双方签订的是出让合同，收取的是出让费。 本院认为，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条的规定，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。本案中上诉人遵化市国土资源局在涉案争议的30亩土地批转为国有建设用地后与遵化市筑石水泥股份有限公司签订国有土地使用权出让合同，遵化市筑石水泥股份有限公司交纳全部土地使用权出让金后，才能办理土地登记领取土地使用证并取得土地使用权。双方签订的国有土地使用权出让合同系双方真实意思表示，合法有效，遵化市国土资源局依据有效的合同收取土地出让金符合法律规定。遵化市筑石水泥股份有限公司交纳126万元土地出让金时，涉案土地尚未批转为国有建设用地，亦未签订出让合同，该笔款项应属于预交土地出让金。故遵化市筑石水泥股份有限公司主张遵化市国土资源局退还重复收取的土地出让金336万元，理据不足，不予支持。遵化市国土资源局依据《遵化市人民政府〈遵化市农村新民居示范性工程建设用地实施细则〉的通知》第8条的规定，向遵化市筑石水泥股份有限公司收取土地置换指标款75万元、工业基础设施及工业项目基金75万元，符合《河北省人民政府办公厅关于进一步加强耕地占补平衡的通知》及《唐山市人民政府办公厅关于进一步加强耕地占补平衡的通知》的相关规定，故遵化市筑石水泥股份有限公司要求返还上述费用，理据不足，不予支持。关于遵化市筑石水泥股份有限公司要求遵化市国土资源局返还重复收取相关契税的请求，因其系向遵化市财政局及遵化市地方税务局交纳的契税，故遵化市国土资源局不是返还的适格主体，对其主张不予支持。关于遵化市筑石水泥股份有限公司要求退还出让土地的土地补偿费87万元的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，土地补偿费应归农村集体所有。本案涉及的土地补偿费应归崔家庄乡三官庙村集体所有，因涉案土地出让给遵化市筑石水泥股份有限公司之前，三官庙水泥厂已经与村委会达成协议，并支付了相应的土地使用费，故遵化市筑石水泥股份有限公司要求遵化市国土资源局返还该费用的请求并无不当。一审法院按照河北省人民政府冀政[2008]132号《河北省人民政府关于实行征地片价的通知》的规定，按照每亩5万元计算，15亩共计75万元，亦无不当。一审判决中“该土地补偿费为每亩15万元”有误，应予纠正。关于遵化市筑石水泥股份有限公司要求遵化市国土资源局返还收取的征地社保费8.7万元问题，庭审中遵化市国土资源局同意返还，故对其主张应予支持。一审判决中“原告同意返还”有误，应予纠正。关于遵化市筑石水泥股份有限公司要求支付未实现净地出让拆除三官庙水泥厂设施的费用190万元的问题，因涉案土地属挂牌定向出让给遵化市筑石水泥股份有限公司，出让前涉案土地已由其使用，故其该项请求不符合法律规定。对于遵化市国土资源局应该返还给遵化市筑石水泥股份有限公司的社保费及土地补偿款，在遵化市国土资源局未及时返还期间给遵化市筑石水泥股份有限公司造成的利息损失，应由遵化市国土资源局支付给遵化市筑石水泥股份有限公司。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费78147元，由上诉人遵化市筑石水泥股份有限公司负担65977元，遵化市国土资源局负担12170元。 本判决为终审判决。 审 判 长  张秀敏 审 判 员  胡津湘 代理审判员  杨春艳 二〇一七年七月十四日 书 记 员  钟 源