山东省淄博市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）鲁03行赔终8号 上诉人（原审原告）杨民，男，1954年10月16日出生，汉族，住山东省高青县张田路20号，现住淄博市临淄区。 被上诉人（原审被告）高青县田镇街道办事处。住所地：山东省高青县黄河路903号。 法定代表人崔瑞虎，主任。 委托代理人许红波，山东同方律师事务所律师。 原审第三人高青县田镇街道和谐新村村民委员会（原高青县田镇街道姜家村村民委员会）。住所地：山东省高青县田镇街道办事处和谐新村。 法定代表人陈家花，主任。 委托代理人柴静，山东芦湖律师事务所律师。 上诉人杨民诉被上诉人高青县田镇街道办事处、原审第三人高青县田镇街道和谐新村村民委员会强制拆除行政赔偿一案，不服高青县人民法院（2018）鲁0322行初22号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。 原审法院查明，1999年10月15日，原告杨民与高青县田镇街道姜家村委会签订土地租赁合同，双方约定原告杨民租赁姜家村委会3.26亩土地作为经营土地，租赁期限自2000年1月1日起至2050年1月1日止。后原告杨民将涉案土地及地上院落转租给何宗某，租赁期限自2014年3月1日起至2024年3月1日。2017年10月18日，高青县人民政府经研究决定撤销田镇街道办事处姜家行政村，新设和谐新村行政村。2018年2月1日，姜家村委会向原告杨民发出通知书，要求原告在收到该通知书5日内将租赁姜家村土地恢复原状并交还姜家村，逾期姜家村委会将组织清除地上建筑物、构筑物及其他地上附着物，收回土地另行利用。2018年4月2日上午被告高青县田镇街道办事处工作人员进行电路整改、拆除电路，下午即对原告位于山东省高青县姜家村千乘路与高淄路交叉口向西500米路南处厂房进行了拆除。2019年8月16日，山东省高青县人民法院作出（2018)鲁0322行初23号行政判决，确认被告高青县田镇街道办事处强行拆除原告位于山东省高青县姜家村千乘路与高淄路交叉口向西500米路南处厂房的行为违法。 另查明，在本案庭审中，原告杨民变更诉讼请求为依法判决被告田镇街道办赔偿原告杨民损失6110000.00元。 原审法院认为，公民、法人或其他组织的合法财产，受法律保护。因行政机关及其工作人员行使行政职权时遭受财产损害的，受害人有依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定取得赔偿的权利。本案中，被告高青县田镇街道办事处对原告杨民厂房强制拆除行为的违法性，已经人民法院生效裁判确认。被告因该拆除行为对原告杨民的合法财产造成的损失，应当依法承担行政赔偿责任。 本案争议焦点是被告高青县田镇街道办事处对原告杨民因强制拆除造成损失该如何予以赔偿。首先应当确定赔偿的范围。原告杨民诉求的财产损失可分三部分：一是建筑物及地上附着物损失；二是建筑物内损失；三是其他财产损失。（一）关于原告杨民主张的建筑物及地上附着物损失的问题。结合原告杨民提供的视频资料和本院调取的评估报告书可知，本案原告杨民主张的建筑物及地上附着物损失包括修理车间、房屋、地面、围墙、厕所、仓库、铁门。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条规定：“兴建乡（镇）村企业，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。”本案中，原告杨民未能提供涉案土地的有关批准或者划拨等材料，其仅凭与第三人高青县田镇街道和谐新村村民委员会（原姜家村村民委员会）的租赁土地合同，不能证明其具有合法的用地和建设手续。因此，原告杨民涉案土地上的建筑物及地上附着物损失，不属于原告的合法权益。但是，由于被告违反法定程序径行实施强制拆除行为，未给原告留出自行拆除的合理时间，导致本可再利用的门窗、铁门等建筑材料被直接拆除，上述可利用的建筑材料残值属于原告的合法财产，故原告杨民对可再利用的建筑材料残值损失，有获得赔偿的权利。原告杨民在明知涉案建筑物及地上附着物被拆除的情况下，应当积极对其中被损坏的可再利用的材料予以妥善安置并委托相关评估机构进行价值评估，而原告没有积极委托评估，也未进行相应的保管和证据保全，其放任损失的扩大，原告自身也应承担相应责任。鉴于原告因违法强制拆除造成的建筑物及地上附着物实际损失难以具体确定，原、被告双方也未申请进行鉴定，基于公平原则，参照高青县法院调取的评估报告，所确定的建筑物及地上附着物的实际情况，结合原告的建筑物性质等基本情况、相关行业特点、农村生产生活的普通情况、各方提供的证据材料、庭审情况及各方责任，综合各项成新度，酌情认定被告赔偿原告杨民建筑物及地上附属物损失50000.00元；（二）关于原告杨民主张的建筑物内财产损失的问题。原告杨民在涉案房屋内的物品及办公用品属其合法财产，应受法律保护。本案中，被告在拆除杨民涉案建筑物时，没有进行证据保全工作，导致建筑物内的有关财产无法查清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，被告应当承担举证不能的后果。结合原告提供的相应室内及院内视频资料、庭审的质证辩论意见以及一般生活经验，酌定原告建筑物内损失为30000.00元。（三）关于原告杨民主张的其他财产损失的问题。原告杨民主张的其他财产损失，包括搬迁补偿费、临时安置补偿费、停产停业损失补偿费、一次性搬迁补助费、装饰装修补偿费、建造支出费和租金损失。该系列损失补偿费的基础依据是因合法建筑而产生。本案中，原告杨民未能举证证明其就涉案土地和建筑物具有合法的用地和建设手续，因此，由此带来的该系列损失不属于原告的合法权益损失，不属于国家赔偿的范围，本院不予支持。 关于原告杨民与案外人何宗某就涉案财产损失的所有权归属问题。涉案土地系原告杨民与姜家村委会于1999年10月15日签订土地租赁合同，约定原告杨民租赁姜家村委会3.26亩土地作为经营土地，租赁期限自2000年1月1日起至2050年1月1日止。后原告杨民将涉案土地及地上院落转租给何宗某，租赁期限自2014年3月1日起至2024年3月1日。原告杨民取得涉案土地的使用权，其作为赔偿权利人要求被告进行对其进行赔偿主体适格。案外人何宗某系原告涉案土地上场地的承租人，其双方就本案涉案土地及建筑物内外的损失的财产纠纷系双方民事纠纷，不属于行政诉讼范畴，本案不作处理。 关于被告高青县田镇街道办事处认可因征收引发的强拆造成的涉案行政赔偿问题。在农村集体土地征收中，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记，其针对合法建筑及相应财产的损失进行补偿。本案中，被告虽认可因征收原告杨民的涉案土地及地上建筑物和附着物而进行了相应的资产价值评估，但被告未提供相关征收和原告涉案建筑物合法的证据材料，原告也未提供其涉案建筑物合法的证据材料。因此，被告的上述主张，本院不予采信。被告因涉案建筑物及地上附着物而支付给何宗某和高青县芦湖路汇吉汽车修理厂的拆迁款，无事实和法律依据，本案不宜一并处理，被告可另行处理。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第(八)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、被告高青县田镇街道办事处自本判决生效之日起十五日内赔偿原告杨民损失80000.00元；二、驳回原告杨民的其他诉讼请求。 上诉人杨民上诉称，一、原审判决认定事实错误。1、原审法院以涉案地上建筑物、附着物无相关手续材料为由，认定不享有合法权益，认定事实错误。首先，上诉人于1999年经招商引资，被安排在涉案镇政府工业园区，从姜家村村委会租赁涉案土地作为经营性用地，面积为3.26亩，租期为50年。经镇政府土管所工作人员樊某实地定位丈量涉案土地，划定上诉人使用，在出资填平了2个大坑后，修建了厂房，用于经营化工厂。原审中出庭证人张建华作证证明，丈量规划定位图一直保存在涉案房屋保险柜中，因厂房突遇被上诉人的强制拆除被损毁遗失，造成上诉人举证不能。自1999年测地建厂至启动高青水系项目，涉案地上附着物从未被进行法律效力否定或者处罚。其次，涉案土地及厂房缺乏相关手续，系历史遗留问题，可根据实际情况补办手续，不应认定为违法建筑，且上诉人不存在过错，这在很大程度上是行政机关造成的。被上诉人推进高青水系项目征收实施工作，在补偿极不合理评估价格明显偏低，上诉人拒绝签订补偿协议，被上诉人即不遵循法定程序组织实施强制拆除，其避开法定组织程序、加快实施拆除进程，属于滥用职权。再次，2019年8月16日，高青县人民法院作出(2018)鲁0322行初23号行政判决，确认被告高青县田镇街道办事处涉案强行拆除行为违法。已经查明：被告未提供相关证据证明涉案厂房为违法建筑，未履行法定程序即强制拆除原告厂房，缺乏执行依据。基于以上三点，原审法院认定上诉人对涉案房屋不具有合法权益，事实认定错误。2、原审法院对被告于2018年初进行的涉案土地及地上建筑物和附着物的资产价值评估不予采信，认定事实错误。由于评估价格明显过低，双方就补偿问题始终未能达成一致意见。被上诉人为了推进高青水系项目征收工作，将被上诉人涉案厂房强制拆除。高青县田镇街道办事处出具的《信访事项处理意见书》、《关于杨民租赁姜家村土地收回并进行清理的村民代表会议》均载明:因县重点项目建设需要，经姜家村会议研究决定，予以拆除。原地上附着物留好影像资料，并根据评估价格进行合理赔偿，有《评估单》、《关于田镇街道姜家村杨民信访事项的办结报告会》、《关于4月2日姜家村接处警过程中执法记录仪记录的相关内容的说明》足以证明以上事实，其他同等情况的被征收人均已得到合理补偿，被上诉人田镇街道办事处对上述事实认可，原审法院不予采信，有悖常理。3、原审法院以上诉人没有积极委托评估，也未进行相应的保管和证据保全，放任损失的扩大为由，认定上诉人应承担相应责任，责任认定错误。2018年4月2日下午，被上诉人在涉案厂房实施强制拆除的过程中，上诉人被高青县人民法院执行庭庭长开车带走，原因是十几年前的一起陈年旧案，在法官办公室从2点滞留至5点半才被准许离开，期间上诉人心脏病发作。后得知是执行庭庭长接到拆迁办主任的电话通知被带走。6点左右回到强拆现场，可再利用且有价值的门窗、铁门、钢筋、铁条等建筑材料已被全部清理，只剩下没有任何价值的残砖碎瓦。厂房办公室内的保险柜等重要物品均被损坏遗失，给上诉人带来严重经济损失。上诉人已经被法院工作人员带走期间无法取得联系，且民警告知此次系合法拆迁，系村集体和镇政府的共同行为。高青县人民法院作出(2018)鲁0322行初23号《行政判决书》已经确认，过错在被上诉人，被上诉人应对涉案房屋所有有价值物品如门窗、铁门、钢筋、铁条、石板、砖等以及房屋内所有物品的清点、登记、分类造册并加以妥善保管，最大限度的降低上诉人的损失是其义务和责任，上诉人根本不在现场，无法阻止损失的扩大。原审法院的责任认定，本末倒置，无事实和法律依据。二、原审法院以《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条作为认定涉案地上建筑物及地上附着物损失不属于上诉人合法权益，适用法律错误。国办发明电[2003]42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第（四）项要求，征收方应当充分考虑房屋建造时间、当时的法律实施情况、当时行政机关履职管理的程度等因素，综合制定公平、合理的补偿方案，妥善处置历史遗留问题，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予补偿，不予行政赔偿。高青县拆迁办已经对涉案房屋进行了甄别、评估，出具了评估报告，且上诉人和被上诉人均认可评估的真实性，只是上诉人对评估结果有异议。原审法院简单适用《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条认定上诉人不具有合法权益，不予行政赔偿，适用法律错误。三、原审判决结果错误，涉案房屋行政赔偿的标准应不低于按照安置补偿方案可以获得的补偿权益。案涉房屋被违法强拆，被拆迁人无法可以通过补偿程序获得相应补偿；《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条中的“直接损失”，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房、搬迁补助费、临时安置补助费等。原审法院认定事实错误，适用法律错误，裁判结果错误，现提起上诉，请求1、撤销原判；2、发回重审或改判支持上诉人的原审诉讼请求；3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人高青县田镇街道办事处答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉理由均不成立。一、涉诉地上的建筑物及附属物损失不属于上诉人的合法权益正确。1、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。上诉人对涉案土地上房屋及建筑物的合法性承担举证责任。上诉人没有提交任何行政审批证据，陈述有镇土管所的定位图，又没有任何证据证实。原审法院根据证据情况，依法认定涉案地上的建筑物及附属物不属于上诉人的合法权益，并无不当。2、案涉场地是上诉人在1999年承租第三人高青县田镇街道和谐新村村民委员会(原高青县田镇街道姜家村村民委员会)后建设的，而《村庄和集镇规划建设管理条例》是1993年11月1日起施行的，涉案土地及厂房缺乏相关手续，不属于历史遗留问题。上诉人认为农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，是上诉人及其代理人的单方推测，无证据证实。3、(2018)鲁0322行初23号《行政判决书》认定被上诉人拆除行为违法，不能据此就推定出上诉人在涉案场地上的建设行为合法，上诉人仍应举证证明。4、国办发明电[2003]42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》适用于城镇房屋拆迁工作，不能适用于本案。上诉人在该《通知》发布十几年以来，也不申请补办手续，不能据此获得保护。5、最高人民法院（2018）最高法行申6721号判决，原审法院据此认定上诉人的用地和建设不具有合法性，不属合法权益的损失，不属于国家赔偿的范围，符合最高人民法院的裁判观点。二、原审法院没有认定、采信被上诉人自认的事实并无不当。三、原审判决被上诉人赔偿上诉人损失80000.00元，数额合理。根据《行政诉讼法解释》第四十七条第三款的规定，原审法院酌定被上诉人赔偿上诉人损失80000.00元，数额合理。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人高青县田镇街道和谐新村村民委员会述称，1、原审判决认定事实正确。我村与上诉人所签订土地租赁合同只是证实上诉人从我村处租赁了涉案的土地，对于地上建设厂房需要上诉人取得相应的批准文件，但上诉人并未取得建筑物建设批准文件，被上诉人所拆除的建筑物并非上诉人的合法财产。上诉人也自认没有相关批准文件，其认为是历史问题，可以根据实际情况补办手续，但上诉人自1999年10月15日与我村签订租赁土地合同直至2018年上诉人从未进行过任何用地手续的申请，可见上诉人在主观上就没有依法合法用地概念。总上，上诉人不积极去将自己的财产合法化，主张法院的认定错误，明显是与事实不符。2、原审判决适用法律正确。原审法院认定事实正确，适用法律正确，请二审法院依法裁决。 本院经审查认为，本案审理的焦点是审查上诉人杨民诉求被上诉人高青县田镇街道办事处赔偿其损失6110000.00元的事实及法律依据。发生法律效力的(2018)鲁0322行初23号行政判决，确认被上诉人强制拆除涉案地上建筑物及附属物行为违法，由此给上诉人造成的财产损害，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条的规定，应当给予上诉人杨民行政赔偿；又据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对上诉人杨民所受到的财产损害，不能恢复原状的，按直接损失给予相应的赔偿金。上诉人杨民原审诉求建筑物及地上附着物财产损害，该部分损失涉及被上诉人高青县田镇街道办事处拆除上诉人杨民地上建筑物及附着物时，对本案地上建筑物及附着物补偿评估报告，涉及与本案地上建筑物及附着物的承租人即案外人签订的《补偿协议》；被上诉人强制拆除涉案地上建筑物及附着物时，经委托山东正诚房地产评估有限公司作出的鲁正（估）字（2018）第ZB0019号《补偿估价报告》表明，涉案地上建筑物及附着物评估总价为79.53万元；对上诉人杨民诉求被上诉人高青县田镇街道办事处赔偿其损失，原审法院支持被上诉人赔偿上诉人杨民建筑物及地上附属物损失50000.00元，缺乏证据支持，属事实不清，证据不足，依法应予发回重审。重审时，原审法院应对案涉的《补偿估价报告》、《补偿协议》一并作出统筹考虑和妥善处理,决定是否追加共同诉讼当事人；结合上诉人新提交的证据材料，对上诉人杨民在租赁原审第三人高青县田镇街道和谐新村村民委员会（原高青县田镇街道姜家村村民委员会）土地上所建设厂房的建设手续存在的合法性问题，结合当时具体法律法规规定、经济社会环境作出历史性的、综合性的查明、评价和判断；对本案是否适用国有土地上房屋征收补偿的法律规定以及上诉人杨民主张的包括搬迁补偿费、临时安置补偿费、停产停业损失补偿费、一次性搬迁补助费、装饰装修补偿费、建造支出费和租金损失，是否具有法律依据；对此，一并进行审理，进一步理顺法律关系，确定赔偿的项目、范围和标准。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销高青县人民法院（2018）鲁0322行初22号行政赔偿判决； 二、本案发回高青县人民法院重新审理。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  张 丽 二〇二〇年四月二日 法官助理  马继东 书 记 员  高梦琪