青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终21号 上诉人（原审原告）海东市乐都友好医院。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇滨河路61号。 法定代表人谢世昌，该医院院长。 上诉人（原审原告）乐都区天佑宾馆。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇滨河路61号。 法定代表人谢世昌，该宾馆负责人。 共同委托代理人张晓霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府。住所：青海省海东市乐都区古城大街50号。 法定代表人曾水清，区长。 委托代理人荣延虎，该区林业和草原局工作人员。 委托代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。 原审第三人海东市水务集团有限责任公司乐都分公司。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇滨河南路16号。 负责人白杰，该公司经理。 原审第三人国网青海省电力公司海东市乐都区供电公司。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇滨河路13号。 负责人王启源，该公司经理。 委托代理人张小京，系该公司综合管理部主任。 原审第三人海东华润燃气有限公司。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇滨河路33号。 法定代表人陈国勇，该公司董事长。 委托代理人徐添梅，该公司办公室主任。 上诉人海东市乐都友好医院（以下简称乐都友好医院）、乐都区天佑宾馆（以下简称乐都天佑宾馆）不服海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）房屋行政强制一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初48号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人乐都友好医院、乐都天佑宾馆的法定代表人谢世昌及其委托代理人张晓霞，被上诉人乐都区政府的委托代理人荣延虎、马启兰，原审第三人海东市水务集团有限责任公司乐都分公司的负责人白杰，原审第三人国网青海省电力公司海东市乐都区供电公司的委托代理人张小京，原审第三人海东华润燃气有限公司的委托代理人徐添梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年2月27日，晁华雄与二原告负责人谢世昌签订了《房屋租赁协议》，约定甲方晁华雄将坐落于乐都县同乐公园西综合楼房西半栋，总面积2800平方米的房屋租赁给谢世昌用于医院医疗，租赁期限为十年，即2013年5月1日起至2023年4月30日止。2019年7月23日，第三人海东市水务集团有限责任公司乐都分公司、国网青海省电力公司海东市乐都区供电公司、海东华润燃气有限公司向原告发出停止供水、供电、供气的通知，随后于7月24日上午，对原告的经营场所全面停水、停电、停气，并拆除供水、供电、供气设备。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告乐都友好医院、乐都天佑宾馆与第三人海东市水务集团有限责任公司乐都分公司、国网青海省电力公司海东市乐都区供电公司、海东华润燃气有限公司之间形成的供水用水、供电用电、供气用气的权利义务关系属平等主体之间的民事合同关系，对同乐公园作出停止供水、供电、供气的行为，系本案第三人海东市水务集团有限责任公司乐都分公司、国网青海省电力公司海东市乐都区供电公司、海东华润燃气有限公司作出的民事行为，原告若对该停水、停电、停气行为不服，应以第三人海东市水务集团有限责任公司乐都分公司、国网青海省电力公司海东市乐都区供电公司、海东华润燃气有限公司为被告，通过民事诉讼途径予以解决，而非通过行政诉讼的方式予以解决。综上，本案不属于行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回原告海东市乐都友好医院、乐都区天佑宾馆的起诉。案件受理费50元，退还原告海东市乐都友好医院、乐都区天佑宾馆。 乐都友好医院、乐都天佑宾馆上诉称,一审法院认定事实不清，且适用法律错误。理由如下：一、根据上诉人在一审中提交的证据证实，第三人在向上诉人作出的告知函件中明确表示诉争行为系被上诉人乐都区政府安排。所以可以明显看出，第三人实际上是在被上诉人的指令或者要求下实施的行为，因此被上诉人才是实际作出具体行政行为的行政主体，且该行为实施后对上诉人造成重大经济损失，对上诉人的权利义务产生实际影响。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”之规定，上诉人对被上诉人侵犯其财产权益的行政行为提起行政诉讼，属于行政诉讼的受案范围；二、被上诉人对上诉人实施断水、断电、断气的行政行为违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》等法律法规的规定，在征收拆迁过程中，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。故上诉人认为被上诉人责令第三人停止向上诉人供水、供电、供气并拆除供水、供电、燃气设备的行为违反法律规定，严重损害了上诉人的合法权益；三、一审裁定适用法律错误。被上诉人具体实施了本案的行政行为，其行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》等相关法律法规之规定，该行为属于行政诉讼受案范围，人民法院应当依法进行审理。一审裁定依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误。请求本院依法撤销青海省海东市中级人民法院(2019)青02行初48号行政裁定，依法审理本案或者指令一审法院继续审理。案件受理费由被上诉人负担。 乐都区政府答辩称，上诉人请求确认“对原告经营场所停水、停电、停气并拆除供水、供电和燃气设备”的行为违法系本案第三人作出的民事行为，并非由被上诉人作出的行政行为，不属行政诉讼的受案范围，法院应依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。上诉人请求法院确认停止供水、供电、供气的行为违法并责令被上诉人恢复供水、供电、供气系行为主体认识错误。对上诉人经营场所停止供水、供电、供气是本案第三人基于其与上诉人缔结的《供用水合同》《供用电合同》《供用气合同》形成的合同权利义务关系作出的民事侵权行为，而并非由被上诉人作出的行政行为。故上诉人如认为该行为侵犯了自身合法权益，可依据《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国民事诉讼法》等相关法律向本案第三人提起民事诉讼，因此，本案并非行政诉讼的受案范围，应依法予以驳回。综上，请求本院驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人海东市水务集团有限责任公司乐都分公司辩称，其与上诉人之间并未签订任何协议，该公司只是与乐都区同乐公园之间签订了合同，故与上诉人之间没有任何法律关系。该公司之所以停止对上诉人所经营的乐都友好医院和乐都天佑宾馆的供水，是因为乐都区征地拆迁指挥部于2019年7月23日向其送达《关于拆除乐都区友好医院、天佑宾馆（谢世昌）供水设备的函》，要求该公司拆除该区域的供水设备，故该公司根据以上要求拆除了供水设备并停止供水。 原审第三人国网青海省电力公司海东市乐都区供电公司的答辩意见与海东市水务集团有限责任公司乐都分公司的答辩意见一致。 原审第三人海东华润燃气有限公司的答辩意见与海东市水务集团有限责任公司乐都分公司的答辩意见一致。 本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，依法予以确认。 另查明，乐都区征地拆迁指挥部经乐都区政府批准成立，负责实施乐都区征地拆迁具体工作，主要由区政府、自然资源局、农牧局等相关部门的工作人员组成。2019年7月23日，乐都区征地拆迁指挥部分别向原审第三人海东市水务集团有限责任公司乐都分公司、国网青海省电力公司海东市乐都区供电公司、海东华润燃气有限公司送达《关于拆除乐都区友好医院、天佑宾馆（谢世昌）供水设备、电力设备、天然气设备的函》，要求第三人海东市水务集团有限责任公司乐都分公司、国网青海省电力公司海东市乐都区供电公司、海东华润燃气有限公司拆除上诉人经营的友好医院及天佑宾馆区域的供水、供电、燃气设备，并停止供水、供电和供气。 上述事实有书证《关于拆除乐都区友好医院、天佑宾馆（谢世昌）供水设备、电力设备、天然气设备的函》、上诉人、被上诉人及原审第三人的陈述等证据佐证证实。 本院认为，本案应重点审查乐都友好医院、乐都天佑宾馆起诉请求确认乐都区政府对其经营场所停水、停电、停气并拆除供水、供电和燃气设备的行为违法之诉求是否属于行政诉讼受案范围及其起诉是否符合法定起诉条件的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”本案系在国有土地上房屋征收过程中，因上诉人租赁的房屋被采取停水、停电等措施而引发的行政争议。在征收拆迁工作中，停水、停电、停气等行为，属于拆迁工作的一部分，作为供水、供电、供气等企业做出终止相关服务的行为就是辅助和配合行政机关完成征迁工作，实施该行为不属于其真实意思表示,造成的法律后果也不应当由其承担，而应当由作出指示命令的行政机关来承担。在国有土地上房屋征收过程中，仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收工作部门具有依法实施征收拆迁的相关行为的法定职权，属于适格的责任主体。如果停水、停电、停气的行为发生后，行政机关并未实施后续的拆迁工作，也未作出与停水、停电、停气相关联的其他行政行为，停水、停电、停气的行为就是一种行政事实行为，行政机关通过行政命令形式通知相关企业采取停水、停电、停气等措施改变了当事人与供水、供电、供气等企业的权利义务关系，对当事人的实际生产、生活产生了影响，属于独立的行政行为，具有可诉性。本案即是如此，停水、停电、停气的行为于2019年7月发生后，上诉人未得到补偿，其房屋也一直未被拆除，直至2019年12月才达成补偿安置协议后被拆除。根据查明的事实来看，乐都区征地拆迁指挥部分别向原审第三人海东市水务集团有限责任公司乐都分公司、国网青海省电力公司海东市乐都区供电公司、海东华润燃气有限公司送达《关于拆除乐都区友好医院、天佑宾馆（谢世昌）供水设备、电力设备、天然气设备的函》，可以证实停水、停电、停气等行为的发生系受政府拆迁工作指示安排，并非第三人海东市水务集团有限责任公司乐都分公司、国网青海省电力公司海东市乐都区供电公司、海东华润燃气有限公司基于合同关系而停止供水、供电、供气。乐都区征地拆迁指挥部属于乐都区政府批准成立的临时机构，不属于能够独立承担责任的行政主体，故其所作出相关行为的法律后果应由乐都区政府承担。因此，乐都区政府作为涉案片区的征收主体，通过其批准成立的乐都区征地拆迁指挥部通知相关企业实施了停水、停电、停气的行为，系该行为的适格责任主体。 上诉人提供了对承租房屋进行装修、予以经营活动的初步证据材料证明乐都区政府实施停水、停电、停气的行为有可能侵犯其合法财产权益，并以乐都区政府为被告提起本案行政诉讼，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的相关起诉条件。一审法院以本案第三人海东市水务集团有限责任公司乐都分公司、国网青海省电力公司海东市乐都区供电公司、海东华润燃气有限公司对涉案片区实施停水、停电、停气的行为属于民事行为，上诉人对该停水、停电、停气行为不服，应以第三人为被告提起民事诉讼予以解决，认为本案不属于行政诉讼受案范围，进而裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误，本院依法予以纠正。 综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误。乐都友好医院、乐都天佑宾馆的上诉理由与查证的事实相符，且于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 撤销青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初48号行政裁定； 二、本案指令青海省海东市中级人民法院继续审理。 审 判 长 韩 英 俊 审 判 员 吴 晓 良 审 判 员 陈  焱 二〇二〇年四月一日 法官助理 （江喜梅 书 记 员 郝  洋