湖南省邵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘05行终83号上诉人（原审原告）陈南秀，女，1954年9月3日出生，汉族，住邵东市。被上诉人（原审被告）邵东市住房和城乡建设局，住所地邵东市昭阳大道住房和建设局办公楼。法定代表人戴志臻，该局局长。委托代理人刘海成，湖南宏彦律师事务所律师。原审第三人邵东市市场服务中心，住所地邵东市昭阳大道20号。法定代表人李海斌，该市场中心主任。委托代理人刘昕，湖南人和人（邵阳）律师事务所律师。上诉人陈南秀因与被上诉人邵东市住房和城乡建设局（以下简称邵东住建局）及原审第三人邵东市市场服务中心（原邵东县市场服务中心，以下简称市场中心）房屋征收补偿协议一案，不服湖南省邵阳市北塔区人民法院（2019）湘0511行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明，邵东工业品市场始建于上世纪九十年代初，市场中心为该市场的《国有土地使用权证》（邵国用［2001］字第667号）和《房屋所有权证》（房权证邵字第××号）的权利人，也为该市场的改造项目业主单位。根据工业品市场存在重大火灾安全隐患情况，2019年4月8日，邵东县人民政府发布《关于关闭邵东县工业品市场（一期）的决定》（邵政发［2019］6号），决定对工业品市场（一期）予以关闭，对红线内私有资产将按有关程序予以补偿等。2019年4月25日，邵东县人民政府发布《关于邵东县工业品市场消除安全隐患改造项目拟征国有土地上房屋征收与补偿方案》（征求意见稿）。同年5月4日，工业品市场改造指挥部通过征求协商的方式选择了邵东桐江房地产评估有限责任公司作为项目房屋征收与补偿的评估机构。同年6月4日，邵东县人民政府发布《关于印发〈邵东县工业品市场（一期）门面拆迁补偿方案〉〈邵东县工业品市场（一期）国有土地上房屋征收补偿方案〉的通知》（邵政函［2019］34号），对改造项目内国有土地上房屋征收的补偿方式、货币补偿标准、产权调换补偿标准、奖励办法及集中签约时间等进行了规定和公布。陈南秀的房屋位于，处于该改造项目用地红线范围内，属于被征收房屋，房屋所有权证登记面积为75.92平方米，实测建筑面积为89.59平方米。2019年6月15日，市场中心根据邵东住建局的委托，作为甲方与陈南秀签订了《房屋货币补偿协议书》，双方对拆迁补偿方式、补偿金额、付款方式及违约责任等权利义务进行了约定。协议签订后，陈南秀因认为房屋征收补偿过低等原因，拒绝履行协议，并向邵东征收办申请对征收的相关事项进行信息公开。同年6月25日，邵东征收办对原告作出答复，称案涉项目尚未作出房屋征收决定。陈南秀认为，邵东住建局在有权机关未作出房屋征收决定的情况下，迫使其与市场中心签订的协议因违反法律的强制性规定，应属无效协议，遂提起行政诉讼，请求确认邵东住建局委托市场中心与其于2019年6月15日签订的《房屋货币补偿协议书》无效。另查明，邵东住建局为工业品市场消除安全隐患改造项目的征收部门，邵东征收办系该局管理的不能独立承担法律责任的副科级事业单位，负责邵东国有土地上房屋征收与补偿的具体事宜。2019年6月18日，工业品市场改造领导小组和市场中心就改造项目内的房屋征收与补偿问题举行了听证会。同年7月3日，湖南昱志社会稳定风险评估有限公司作出评估报告，评定项目拟征国有土地上房屋征收的社会稳定风险等级为低风险。同年7月12日，原邵东县经批准撤县设市。同年10月31日，邵东市人民政府发布《关于决定征收邵东市工业品市场消除安全隐患改造项目内国有土地上房屋的公告》（邵东政发［2019］6号），并于同日发布《关于印发〈邵东市工业品市场消除安全隐患改造项目内国有土地上房屋征收与补偿方案〉的通知》（邵东政函［2019］13号）。根据查明的事实，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，向陈南秀释明，案涉行政协议不属于无效情形，但陈南秀在法院释明后明确表示不变更诉讼请求。原审法院认为，本案争议的焦点是：1、案涉协议是否为行政协议，是否属于人民法院行政诉讼受案范围；2、邵东住建局是否为本案的适格被告；3、市场中心与陈南秀签订的《房屋货币补偿协议书》是否有效。一、案涉协议是否为行政协议。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案工业品市场消除安全隐患改造项目具有公益性和正当性，该项目启动后，市场中心根据邵东县人民政府作出的关闭市场决定和初步制定的安置与补偿方案，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）、《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（省政府令268号）、《邵阳市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（邵市政发［2019］1号）等法规文件的规定与陈南秀签订补偿协议，该协议是为了实现公共利益，即市场中心在委托范围内与公民协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，应为行政协议，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。二、邵东住建局是否为本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。该解释第二十五条同时规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，邵东住建局是邵东县人民政府确定的案涉项目国有土地上房屋征收部门，邵东征收办系该局管理的不能独立承担法律责任的事业单位。市场中心根据房屋征收部门邵东住建局的委托与陈南秀签订《房屋货币补偿协议书》，陈南秀不服应以邵东住建局为被告，且陈南秀诉请的是行政协议，而非房屋征收与补偿决定，故邵东住建局辩称“其不是房屋征收与补偿决定的作出机关，因而不属于本案适格被告”及辩称“第三人与陈南秀签订案涉协议系民事行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围”的理由不成立，不予采纳。三、案涉行政协议是否有效。行政协议的无效，一般是指行政协议不具有法律约束力和不发生履行效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”:（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格;（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;（三）行政行为的内容客观上不可能实施;（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，工业品市场消除安全隐患改造项目系出于公共安全利益考虑，具有公益性和正当性。房屋征收部门在协议签订前发布了房屋征收公告、国有土地上房屋征收补偿方案及选定了项目房屋征收与补偿的房地产评估机构，将决定启动工业品市场消除安全隐患改造项目用地范围内国有土地上房屋征收与补偿的相关工作予以公告，并在房屋征收补偿方案中公布了相关征收与补偿的补偿方式、补偿范围、标准、奖励办法及集中签约时间等。故市场中心根据征收部门邵东住建局的委托按照上述要求在集中签约规定的时间内与陈南秀签订《房屋货币补偿协议书》符合规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效:（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益;（三）以合法形式掩盖非法目的;（四）损害社会公共利益;（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案陈南秀提出房屋征收部门采取威胁利诱的方式胁迫其与市场中心签订《房屋货币补偿协议书》，并提交了征收部门要求其在征收补偿方案约定的集中签约时间内签约，否则不予奖励的视频证据材料，但按时间签约予以奖励目的是鼓励被征收人早日与征收部门达成一致意见，以便推进项目顺利进行，征收部门根据该补偿方案就奖励事宜与其进行洽谈协商并不能视为胁迫。陈南秀未提交确实充分的证据证明市场中心与其签订的《房屋货币补偿协议书》存在合同法等法律规定的无效情形。对于陈南秀提出案涉《房屋货币补偿协议书》系在房屋征收决定尚未作出的情况下签订的，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的强制性规定的理由。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开原则。该条例对房屋征收的程序作出了明确规定，本案房屋征收部门在案涉项目房屋征收决定、社会稳定风险评估等事项尚未作出之前便与被征收人签订房屋征收协议，存在程序不当。该协议的签订与现有征收程序规定不完全吻合，但市场中心与陈南秀双方已参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）、《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（省政府令268号）、《邵阳市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（邵市政发［2019］1号）等法规的规定及根据房屋评估机构对被征收房屋的评估价值，就补偿方式、补偿金额、支付期限、搬迁费及奖励等事项协商达成了一致意见，房屋也已被拆除，达到了实现公共利益和被征收人合法权益的平衡保护，不宜再以此为由否定该协议效力，且房屋征收部门在协议签订后依照规定就案涉项目进行了社会稳定风险评估，作出了房屋征收决定，补正了征补程序。故陈南秀提出请求确认《房屋货币补偿协议书》无效的理由不成立，对其诉讼请求，不予支持。综上，市场中心根据邵东住建局的委托与陈南秀签订的《房屋货币补偿协议书》不符合合同法及行政诉讼法规定的无效情形。原审法院对此向陈南秀当庭释明，告知其案涉行政协议不属于无效情形，但陈南秀在释明后明确表示不变更诉讼请求。原审遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈南秀的诉讼请求。上诉人陈南秀上诉称，原审认定案涉征收项目系公共利益项目及上诉人签订《房屋货币补偿协议书》未受到胁迫的事实错误；《房屋货币补偿协议书》的实施主体不具有行政主体资格，存在明显违法。请求撤销原审判决，确认上诉人2019年6月15日与市场中心签订的《房屋货币补偿协议书》无效。被上诉人邵东住建局辩称，案涉征收项目是公益项目，具有公益性和正当性；上诉人与市场中心签订的《房屋货币补偿协议》是自愿达成的，不存在威胁、胁迫，公安机关对案外人采取措施是依法打击违法行为，与本案无关；《关于同意启动邵东县工业品市场消除安全隐患改造对国有土地上房屋征收的批复》（邵政函［2019］17号）确定邵东市住建局为案涉征收项目房屋征收部门，该局委托市场中心与上诉人签订《房屋货币补偿协议》，实施主体合法，案涉项目房屋已拆除，不存在重大明显违法情形。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人市场中心述称，邵东工业品市场（一期）的关闭拆除是为了人民群众生命财产安全，市场中心受邵东住建局及政府安排负责该项目的拆迁事宜，所签订的合同合法有效。原审判决正确。请求依法驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与原判认定的事实一致。另查明，原邵东县人民政府于2019年4月8日作出的《关于关闭邵东县工业品市场（一期）的决定》（邵政发［2019］6号），已经过人民法院行政诉讼的合法性审查，湖南省高级人民法院于二○一九年十二月九日作出（2019）湘行终1848号行政判决，确认原邵东县人民政府的关闭市场决定具有公益性、正当性，不违反法律、法规的规定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条对无效行政行为及无效合同作出了规定。从查明的事实看，邵东住建局作为房屋征收部门，委托市场中心与上诉人签订《房屋货币补偿协议》，实施主体合法；工业品市场消除安全隐患改造项目系公共利益项目，具有公益性和正当性，已被湖南省高级人民法院（2019）湘行终1848号行政判决书所确认；房屋征收部门在协议签订前发布了房屋征收公告、国有土地上房屋征收补偿方案及选定了项目房屋征收与补偿的房地产评估机构，将决定启动项目用地范围内房屋征收与补偿相关工作予以公告，并在房屋征收补偿方案中公布了补偿方式、补偿范围、标准、奖励办法及集中签约时间等。上诉人与市场中心就补偿方式、补偿金额、支付期限、搬迁费及奖励等事项协商一致，房屋也已被拆除。双方签订房屋货币补偿协议的行为先于案涉项目房屋征收决定和社会稳定风险评估，程序存在瑕疵，但没有损害上诉人的合法权益，不属于法律规定的重大违法情形；上诉人提出签订房屋货币补偿协议系受到胁迫，未能提供充分证据，其提交的视频资料，只能证实征收部门为推进项目顺利进行，与其进行了协商，并无胁迫情形。上诉人提交的证据不能支持其关于《房屋货币补偿协议书》无效的主张。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人陈南秀负担。本判决为终审判决。审判长  蒋红玲审判员  刘朝晖审判员  杨皞陟二〇二〇年四月七日法官助理李薇书记员成庆附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……