海南省高级人民法院   行政判决书   （2020）琼行终21号     上诉人（一审原告）林鸿平，男，1964年12月19日出生，汉族，住三亚市。   上诉人（一审原告）吴玉顺，女，1965年12月3日出生，汉族，住三亚市。   上列两上诉人的共同委托代理人朗魁元，北京市佳法律师事务所律师。   上列两上诉人的共同委托代理人朗子君，北京市佳法律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）三亚市海棠区人民政府，住所地三亚市海棠区政府大院。   法定代表人孙耿，区长。   委托代理人李强，三亚市海棠区人民政府工作人员。   委托代理人叶梅梅，海南琼亚律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。   法定代表人阿东，市长。   委托代理人陈丽繁，三亚市司法局工作人员。   一审第三人三亚市海棠区龙楼村民委员会，住所地三亚市海棠区龙楼村。   法定代表人梁平，主任。   委托代理人占道文，龙楼村民委员会调解主任。   委托代理人林尤丁，龙楼村第三村民小组组长。   上诉人林鸿平、吴玉顺（以下简称林鸿平等2人）因其诉被上诉人三亚市海棠区人民政府（以下简称海棠区政府）、三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、一审第三人三亚市海棠区龙楼村民委员会（以下简称龙楼村委会）土地行政裁决及行政复议一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2019）琼02行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   林鸿平等2人因与龙楼村委会土地使用发生纠纷，于2019年2月16日向海棠区政府提出确权申请。2019年6月16日，海棠区政府作出海棠府〔2019〕183号《土地权属争议处理决定书》（以下简称183号处理决定），以林鸿平等2人因在本集体经济组织已经依法使用并享用相应的土地权益、不符合申请条件为由，决定“不予以受理，驳回申请”。林鸿平等2人不服，向三亚市政府申请行政复议。2019年9月25日，三亚市政府作出三府复决字〔2019〕37号《行政复议决定书》（以下简称37号复议决定），维持了上述183号处理决定。林鸿平等2人仍不服，提起本案诉讼，请求：一、撤销183号处理决定；二、撤销37号复议决定；三、责令海棠区政府在法定期限内重新作出处理意见。   一审查明，林鸿平等2人为夫妻关系，系龙楼村委会第一村民小组的村民。2019年2月19日，林鸿平等2人向海棠区政府提交《土地确权申请书》，请求依法确认位于龙楼村委会的集体土地使用权（四至为：东至林鸿平槟榔树，南到公厕处老院；西至菠萝蜜树；北至公路边）归其所有。2019年6月16日，海棠区政府作出183号处理决定，以林鸿平等2人在本集体经济组织已经依法使用并享用相应的土地权益，不符合申请条件，驳回林鸿平等2人的确权申请请求。2019年9月25日，三亚市政府作出37号复议决定，维持海棠区政府作出的183号处理决定。   一审另查，争议地位于龙楼村，土地面积约1亩，四至为东至林鸿平槟榔树、南至龙楼村委会集体公厕处（敬）老院、西至陈进福菠萝蜜树、北至村道，土地性质为农业用地，地上有部分村民种植的林木。   在一审庭审中，海棠区政府明确183号处理决定是对林鸿平等2人的诉求作出了实体处理，该决定的处理结果为驳回林鸿平等2人申请争议地权归其所有的申请请求，“不予受理”是表述有误。   一审认为，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条规定：“下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：（一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）县级以上人民政府及有关部门关于组建、合并、分立国有农场的批准文件；（四）国有农场与周边农村集体经济组织签订的用地协议书；（五）土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议；（六）人民政府和有关部门、司法机关、仲裁机构处理权属争议的调解书、处理决定书、判决书、裁决书等文书或者附图；（七）地形图、航片、影像资料及其他有关证明文件；（八）法律、法规规定的其他证据。对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据”。本案中，林鸿平等2人既未能提供争议地使用权归其所有的任何书面证据，对历史和现状使用情况也未能提供足够证据证明其对争议地拥有合法使用权益。其仅以其父亲林熙海曾经使用过该争议地为由，主张争议地使用权归其所有的理由，实际上是以“祖宗地”为由，要求确认争议地权属，属于被《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条规定所禁止之情形。故海棠区政府所作的183号处理决定及三亚市政府所作的37号复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，林鸿平等2人的诉讼请求和事实理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回林鸿平、吴玉顺的诉讼请求。案件受理费50元，由林鸿平等2人负担。   林鸿平等2人共同上诉称，一、林鸿平等2人申请土地确权具有事实根据。海棠区政府在2018年7月10日作出的海棠府〔2018〕53号《关于吴玉顺信访事项答复意见书》（以下简称53号答复意见）第二条第（三）项中称，林熙海1982年之后在树下空隙间种一些香蕉、槟榔树等作物。由此可见，林熙海曾经在争议地有过开垦和种植行为，足以证明林鸿平等2人与争议地具有利害关系。另外，同村村民徐志昌、庞德春的证人证言亦可以证明争议地曾经由林鸿平开垦和种植。二、海棠区政府作出的183号处理决定认定事实和适用法律错误。（一）如前所述，林鸿平等2人与争议地具有利害关系，有明确的对方当事人，也具有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据，其确权申请符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十八条的规定，故海棠区政府作出183号处理决定不予受理属适用法律错误。（二）现有法律、法规并未对村集体经济组织成员对承包本村集体土地的数量、面积等条件进行限制或禁止，林鸿平等2人主张争议地权利与其享有的其他土地权益并不冲突。（三）争议地确权之前，龙楼村委会无权对争议地进行处置或处分，故龙楼村委会就争议地作出的表决应认定为无效。海棠区政府认定事实错误，采信证据不当。（四）海棠区政府在183号处理决定中关于1949年至1982年第一次分产（田）到户期间不允许村民私自开荒种植养殖的认定无相关政策文件予以佐证，无事实和法律依据。综上，请求撤销一审判决，发回重审或改判支持林鸿平等2人的诉讼请求。   海棠区政府未提交书面答辩意见。   三亚市政府答辩称，林鸿平等2人未能提供证据证明对争议地享有使用权，其仅以父亲林熙海曾经使用过争议地而主张土地权属，实质上是以“祖宗地”为由要求确认土地权属，属于被《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条所禁止之情形，故三亚市政府作出37号复议决定证据确凿、适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。   龙楼村委会未提交书面意见。   一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，一审关于土地性质为农业用地的事实认定缺乏证据支持，本院对该事实不予以确认，对一审认定的其他事实予以确认。本院二审另查明：一、2006年，龙楼村委会在生态文明村建设时拟将争议地建作公园并进行了平整，亦由此引发涉案争议及吴玉顺屡次信访。2011年8月5日，龙楼村委会就涉案争议组织了“两委”、村小组长及第一、二、三（竹根园）村民小组部分村民（户代表）参加的听证会，会议议定，“1、龙楼一组村民吴玉顺上访说村集体占用她家的开荒地内容严重失实。2、竹根园小组对该地块不可改变土地权属。3、吴玉顺的父亲只是在竹根园小组的椰子树底下和空隙间种一些作物，树属你（吴玉顺）家的，但土地权属是集体的。”二、2018年5月，吴玉顺向国家信访局提起信访，要求解决包括涉案争议在内的问题。2018年7月10日，海棠区政府办公室做出53号答复意见，对吴玉顺的请求不予支持，并建议其向海棠区政府申请土地确权。林鸿平等2人由此申请土地确权。   本院认为，本案系林鸿平等2人因其所属的村集体经济组织重新调整本村集体土地用途而引发的争议。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议是指土地所有权或使用权归属争议；第十四条规定，土地侵权案件、行政区域边界争议案件、土地违法案件、农村土地承包经营权争议案件及其他不作为土地权属争议案件不作为争议案件受理。根据上述规定，土地权属争议案件的调查处理结果是由行政机关最终直接确定土地所有权或使用权的归属，由此可见行政机关无权直接决定土地权属归属的案件则不能作为争议案件受理。《中华人民共和国土地管理法》第十一条（2004年８月修订的《中华人民共和国土地管理法》第十条）规定，农民集体所有的土地由农村集体经济组织经营管理；《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定，村民委员会依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。根据前述规定，农村集体经济组织就本集体的土地所实施的分配建设用地、发包农用地或重新调整建设用地或农用地承包权等经营管理行为，依法属于村民自治事项，由此引发的争议应通过协商、调解或民事诉讼等途径解决，行政机关无权直接裁决决定土地使用权的归属，此类争议不能作为《土地权属争议调查处理办法》规定的争议案件由行政机关调查处理，即农村集体经济组织经营管理本集体所有土地所导致的土地权属争议案件不属于行政法意义上的土地权属争议案件。本案中，林鸿平等2人与龙楼村委会之间的涉案争议是因该村委会将争议地用作生态文明村建设而起，在争议地未确权到各村内集体经济组织的情况下，该行为属村集体经济组织对所属集体土地实施的经营管理行为，由此引发的争议如前所述不能由行政机关经土地权属争议处理行政程序解决。因此，海棠区政府作出183号处理决定对涉案争议进行实体处理属超越职权的行为，三亚市政府作出37号复议决定予以维持属适用法律和处理结果错误，两行政行为依法均应予以撤销。一审适用法律和案件处理结果错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法(javascript:SLC(4274,0))》第八十九条第一款第（二）项、第三款和第七十条第（四）项、第七十九条之规定，判决如下：   一、撤销海南省三亚市中级人民法院（2019）琼02行初161号行政判决；   二、撤销三亚市海棠区人民政府2019年6月16日作出的海棠府〔2019〕183号《土地权属争议处理决定书》；   三、撤销三亚市人民政府2019年9月25日作出的三府复决字〔2019〕37号《行政复议决定书》。   一、二审案件受理费各50元，由三亚市海棠区人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 王 华   审 判 员 黄胜敏   审 判 员 赵敬义     二○二○年四月十四日   法官助理 王 婉   书 记 员 王菊青     附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国土地管理法》   第十一条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。   《土地权属争议调查处理办法》   第二条本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。   第十四条下列案件不作为争议案件受理：   (一)土地侵权案件；   (二)行政区域边界争议案件；   (三)土地违法案件；   (四)农村土地承包经营权争议案件；   (五)其他不作为土地权属争议的案件。   《中华人民共和国村民委员会组织法》   第八条村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。   村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。   村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。