海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼96行终31号 上诉人（原审原告）黄才，男，1971年11月4日出生，黎族，保亭黎族苗族自治县人。 被上诉人（原审被告）保亭黎族苗族自治县农业农村局。住所地：保亭黎族苗族自治县保兴中路政务服务中心一楼。 法定代表人谭飞，局长。 被上诉人（原审被告）保亭黎族苗族自治县人民政府。住所地：保亭黎族苗族自治县文明北路。 法定代表人符兰平，县长。 原审第三人王锦江，男，1982年6月20日出生，黎族，保亭黎族苗族自治县人。 原审第三人保亭黎族苗族自治县保城镇抄抗村民委员会什千抄经济合作社。 法定代表人左有文，小组长。 上诉人黄才因与被上诉人保亭黎族苗族自治县农业农村局（以下简称保亭县农业局）、保亭黎族苗族自治县人民政府（以下简称保亭县政府）及原审第三人王锦江、保亭黎族苗族自治县保城镇抄抗村民委员会什千抄经济合作社（以下简称什千抄经济社）颁发《农村土地承包经营权证》一案，不服保亭黎族苗族自治县人民法院（以下简称保亭县法院）于2019年10月8日作出的（2019）琼9029行初10号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2020年3月4日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 被诉行政行为：保亭县政府于2017年8月30日给王锦江颁发保亭农地承包权（2015）第010116号《农村土地承包经营权证》（以下简称第010116号《承包经营权证》），证载承包地块总数为9块，承包地实测总面积7.46亩。 一审判决查明，2005年4月2日，保亭县政府给王召强（王锦江的父亲）颁发保亭市（县）农地承包权（保城镇）第586号《农村土地承包经营权证》（以下简称第586号《土地承包经营权证》）。该证记载承包方代表姓名为王召强，承包期限为1997年6月16日至2027年12月31日止，承包方式为家庭承包，承包方土地承包经营权共有人为王锦江、林兰美、王燕平、王燕红、林和，承包地总面积为7.7亩，承包地块总数为12块，其中包括0.8亩的什道核，其四至为东至山、西至山、南至志雄、北至克卿等内容。王召强、林兰美及林和分别去世后，王锦江于2014年12月20日与什千抄经济社签订《农村土地承包合同》（编号：0016J），合同约定的承包土地的家庭成员共3人，分别是王锦江、王燕平、王燕红；承包地块共9块，面积合计7.46亩，承包期限为30年，自1997年12月31日起至2027年12月31日止，其中包括什道核承包地，其四至为东至左进民、西至左慧星、南至坡地、北至坡地。王锦江依此申请换发新证及土地登记。王锦江的申请分别经过发包方同意与公示、村委会初审、乡镇人民政府复审以及县农业主管部门审核。2017年7月30日，经保亭县农业局填发，保亭县政府于同年8月30日向王锦江颁发第010116号《承包经营权证》。该证记载承包方代表姓名为王锦江，承包期限为1997年12月31日起至2027年12月31日止，承包方式为家庭承包，承包经营权共有人有王锦江、王燕平、王燕红，承包地实测总面积为7.46亩，承包地块总数为9块，其中包括1.6亩什道核承包地。2019年5月16日，王锦江向一审法院提起诉讼，请求黄才排除妨害、恢复原状等。同年6月24日，黄才向一审法院提起行政诉讼，请求撤销第010116号《土地承包经营权证》。 一审判决认为，本案争议焦点是保亭县农业局填发登记土地承包经营权证是否合法。首先，保亭县政府作为本案被告，一审法院是否可以管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，对县级以上人民政府所作的行政行为提起的案件，由中级人民法院管辖。除非存在《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条规定的复议机关作为共同被告的情形，才由一审法院审理。但是，由于本案涉及到不动产提起的行政诉讼，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”而且，考虑到颁发不动产权属证书，实际上都是土地、林业等政府职能部门的行政行为，县级人民政府只是名义上署名盖章颁证而已，案件的处理结果对县级人民政府并无影响，因此一审法院可以管辖。其次，黄才是否享有第010116号《承包经营权证》中“什道核”地块的经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”第十六条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。”我国农村实行家庭承包土地经营权，每个家庭由一名成员对外作为代表承包土地经营权，每个家庭成员平等享有承包土地的各项权益。本案中，在林和作为第586号《土地承包经营权证》记载的家庭成员之一，也享有由王锦江的父亲王召强作为代表承包的12块土地的各项权益。可是，家庭成员之间达成的或者形成的各自经营的地块的协议或习惯，不能改变家庭作为一个个体对外与发包方的承包关系。也就是说，家庭成员之一不因长期经营某一块土地而自动与发包人形成另外的承包关系。因此，林和作为王召强一户的家庭成员之一，不因其长期经营“什道恩”或“什道核”地块就自动取得该地块的土地承包经营权，也不能因其与王召强实际分户后，就自动取得该地块的土地承包经营权。林和要取得“什道恩”或“什道核”地块的承包经营权，应当与发包方另行就该地块签订书面承包合同。而林和在尚未取得“什道恩”或“什道核”地块的承包经营权前，对外流转或赠与，势必影响或损害王召强家庭所有成员的各项权益；并且林和即便要对外流转或赠与土地经营权，应当优先考虑其他家庭成员是否愿意承包。同时，林和将“什道恩”或“什道核”地块的经营权流转或赠与给黄才，也没有向什千抄经济社备案。这就意味着林和的流转或赠与行为并未经过发包方同意，违反了《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条的规定，林和与黄才签订的《土地转让经营权协议书》无效。故林和不享有第010116号《土地承包经营权证》中“什道核”地块的经营权。保亭县农业局对王锦江申请土地登记及换发证的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。黄才请求撤销由保亭县农业局填发并向王锦江颁发的第010116号《承包经营权证》，不予支持。综上，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第十六条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条、第二十条、第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条的规定，判决驳回黄才的诉讼请求。本案受理费50元，由黄才承担。 上诉人黄才上诉称，1982年，保亭县政府将“什道恩”(又称什道核)等田地确定给以王召强为户主的家庭承包，当时家庭承包的共有人为：王召强、林兰美(王锦江的母亲)、王锦江、王燕平、王燕红、林和。林和1989年结婚后，王召强即将“什道恩”等田地从共有承包地中分出交给林和家庭经营。从2014年1月6日经济合作社表决书中委托我作为独立的实际经营权的户代表签字领取集体分红的行为可证实这一情况。林和因犯罪被判七年有期徒刑，出狱后林和与妻子离婚，离婚后的林和只身一人长年在外打工生活，因种种原因致林和没将田地从王召强户下分割出来。2012年2月3日，林和经与上诉人协商，协议将“什道恩”田的承包经营权出让给上诉人经营。2014年5月林和死亡后至2018年，王锦江及其家人对我经营的事实没有任何异议，也没有阻止我经营。在保亭县，农村家庭分家没有到政府有关部门办理分割出承包地以及办理承包经营权证的情况普遍存在，一审法院无视林和已从王召强家庭中实际分出经营的客观事实，仅凭王锦江形式上取得，即认为王锦江取得“什道恩”土地承包经营权，对上诉人是极为不公平的。请求二审法院：1、依法撤销保亭县法院(2019)琼9029行初10号《行政判决书》；2、请求依法撤销保亭县政府颁发的第010116号《承包经营权证》；3、本案诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人保亭县农业局、保亭县政府及原审第三人王锦江、什千抄经济社均未提交书面答辩状。 二审另查明，上诉人黄才一审提交了一份2012年2月3日的《土地转让经营权协议书》，载明“甲方（出让方）为林和，乙方（受让方）为黄才，丙方为什千抄经济社；甲方、乙方及丙方经充分协议，约定甲方将其享有所有权的面积约为1亩的什道恩水田的土地使用权及地上所有作物出让给乙方，转让期限为永久性；本协议自三方签字之日起生效。”该《协议书》上签有林和与黄才的名字，但没有什千抄经济社法定代表人的签名与加盖经济社的公章。 二审查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有,由农村集体经济组织或者村民委员会发包”及第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”的规定,农村集体组织成员取得土地承包经营权的基础是作为承包方与发包方即农村集体经济组织或者村民委员会签订土地承包合同。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权”的规定,县级以上人民政府的颁证行为只是对土地承包经营权的登记确认,而是否取得土地承包经营权,应以承包方与农村集体经济组织签订的土地承包合同成立为基础。本案中,王锦江的父亲王召强在1997年已以家庭承包方式跟村集体承包包含什道核在内的土地，保亭县政府已于2005年给王召强家庭户颁发第586号《土地承包经营权证》。王召强夫妇去世后，保亭县农业局于2014年对王锦江承包地块的状况进行了调查,并对调查结果进行了公示。公示确认后，王锦江及王燕平、王燕红作为家庭共有人，与什千抄经济社重新签订了《农村土地承包合同》，因此王锦江等3人自该《农村土地承包合同》成立之日起即取得包括什道核在内的9块土地的农村土地承包经营权。后保亭县农业局对调查结果及承包合同进行了审核,并制作了《农村土地承包经营权登记簿》,交由保亭县政府核准发证。保亭县政府在2017年换(核)发农村土地承包经营权证时,依据王锦江与什千抄经济社签订的《农村土地承包合同》等材料向已取得承包经营权的王锦江家庭户颁发第010116号《承包经营权证》,保亭县政府颁证行为事实清楚,证据充分、程序合法。上诉人黄才以其自2012年2月3日与林和签订《土地转让经营权协议书》后就一直管理使用什道核土地为由，请求撤销保亭县政府给王锦江颁发的第010116号《承包经营权证》。经审查，首先，林和系第586号《土地承包经营权证》记载的土地承包经营权共有人之一，其无权将家庭共有承包地私自转让给他人使用，且《土地转让经营权协议书》上没有什千抄经济社的盖章，该土地经营权转让行为并未取得什千抄经济社的同意。其次，什千抄经济社已于1997年将什道核土地承包给王召强家庭户使用，黄才亦未与什千抄经济社就什道核土地签订《农村土地承包合同》。因此，黄才上诉主张其已取得什道核土地使用权的理由不能成立,本院不予支持。综上所述,一审法院判决驳回黄才的诉讼请求,并无不当。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄才负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 锋 审判员 蔡 莹 审判员 王俊明 二〇二〇年四月八日 书记员 符 钰 附：本判决适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。