河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终18号上诉人(原审原告)刘广泉,男，1963年5月12日出生，汉族，住河南省登封市。委托代理人万勇升，北京创为律师事务所律师。委托代理人赖宁宁，北京创为律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）登封市林业局，住所地河南省登封市中岳街道办事处少林大道东段。法定代表人段世民，该局局长。委托代理人阴新甫，该局工作人员。委托代理人景建和，河南国计律师事务所律师。被上诉人（原审被告）登封市人民政府，住所地河南省登封市少林大道18号。法定代表人杨金军，市长。委托代理人程雅南，登封市司法局工作人员。委托代理人李丙乾，河南群达律师事务所律师。上诉人刘广泉因行政处罚一案，不服河南省登封市人民法院（2019）豫0185行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2018年4月26日，被告登封市林业局立案调查少林办事处塔沟村擅自改变林地用途一案。2018年5月26日及2018年7月26日承办人员分别向登封市林业局及上级行政机关提出延长对少林办事处塔沟村擅自改变林地用途一案的办案期限，后经调查取证、勘验地块、工程师技术鉴定，2019年8月16日，登封市林业局向原告刘广泉送达了《林业行政处罚告知权利通知书》、《林业行政处罚现行告知书》、《林业行政处罚听证权利告知书》，告知拟对原告的违法行为作出行政处罚以及申请听证的权利。2019年8月26日举行了听证会。调查终结后经集体讨论，登封市林业局于2019年9月16日作出登林罚书字（2019）第0046号林业行政处罚决定，对刘广泉处以限期恢复原状，并处擅自改变林地用途1014.5平方米每平方米20元共计20290元的处罚，并于2019年9月19日留置送达。后刘广泉不服该林业行政处罚决定书，申请复议，被告登封市人民政府于2019年11月18日作出登政（行复决）（2019）45号行政复议决定书，维持登林罚书字（2019）第0046号林业行政处罚决定。原审法院认为：根据《林业行政处罚程序规定》第六条第一款“实施林业行政处罚的机关，必须是县级以上林业行政主管部门，法律、法规授权的组织以及林业行政主管部门依法委托的组织。其他任何机关和组织，不得实施林业行政处罚”及《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发（2013）206号）第一条第一款“森林公安机关可以依法以其归属的林业主管部门的名义受理、查处林业行政案件，在对外法律文书上加盖林业主管部门的印章”的规定，登封市森林公安局具备查处林业行政处罚案件的职权。一、关于行政处罚事实是否清楚的问题。原告刘广泉未提交有效证据证明其依法取得了涉案土地的集体土地使用凭证或承包经营权证，也未提交建设规划许可证，而在涉案土地建造房屋，违反了相关法律规定。依据《国务院法制办公室对〈中华人民共和国森林法实施条例〉有关规定请示的答复》（国法秘函（2003）106号）文件中关于林地管理体制问题“根据土地管理法第十一条第四款和土地管理法实施条例第三条第四款关于‘确认林地的所有权或者使用权依照森林法的有关规定办理’的规定，按照土地利用总体规划确定为林地的，其管理应当适用森林法及其实施条例的有关规定，在林地转为非林地前由林业主管部门实施管理”的规定，登封市林业局作出的林业行政处罚决定认定了林业工程师依据登封市土地利用总体规划鉴定涉案土地为国有林地，刘广泉占用林地面积3369平方米（其中1014.5平方米毁坏程度为严重，2354.5平方米没有被破坏）的事实，符合法律规定，应属认定事实清楚。二、关于行政处罚程序是否正当的问题。根据《林业行政处罚程序规定》第三十四条“林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长”及《国家林业局办公室关于延长林业处罚案件办理时限有关问题的复函》（办策字（2008）12号）第一项“认定《林业行政处罚程序规定》第三十四条‘特殊情况’，主要把握：（一）办案依据的有关规定不明确，案件性质认定有待上级主管部门做出相关解释批复的；（二）在规定时限内发生不可抗力，致使公务中断或主要证据灭失的；（三）在规定时限内勘验取证难于进行或当事人难以认定的；（四）其他影响案件办理的重大原因”的规定，登封市森林公安局向上级林业行政机关提出延长对少林办事处塔沟村擅自改变林地用途一案的办案期限时未按规定列明特殊情况的情形，违反了相关规定，但未直接损害原告的合法权益，应属程序瑕疵。综上，登封市林业局于2019年9月16日作出登林罚书字（2019）第0046号林业行政处罚决定，事实清楚，证据充分，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘广泉的诉讼请求。本案受理费50元，由原告刘广泉承担。上诉人刘广泉不服，上诉称：原告系河南省登封市少林街道塔沟村人,在登封市少林街道武术馆北拥有合法宅基地和土地承包经营权。2019年9月16日,登封市林业局以“原告未办理林地使用手续的情况下,在登封市少林办事处塔沟村李家门南侧建房”为由，认定原告占用林地面积3369㎡(其中1014.5㎡毁坏程度为严重,2354.5㎡没有被毁坏),对原告作出(登林罚书字[2019]0046号))《林业行政处罚决定书》。原告认为该《林业行政处罚决定书》的事实认定错误、作出程序不合法,于2019年10月14日向登封市人民政府提出行政复议申请。2019年11月18日,登封市人民政府作出《行政复议决定书》(登政(行复决)[2019]45号),维持登封市林业局林业行政处罚决定。提起上诉的理由如下：一、一审法院对本案的焦点问题没有正确认定，即对刘广泉房屋所在土地的土地性质等事实认定不清、证据不足。一审法院认为,上诉人刘广泉未提交有效证据证明其依法取得了涉案土地的集体土地使用凭证或者承包经营权权证,也未提交建设规划许可证,而在涉案土地建造房屋,违反了相关法律规定。(一)对上诉人刘广泉提交的证据未经认真核实。一审中,上诉人刘广泉提交的证据6(城关镇人民政府文件(城政[1992]22号))证明其自上世纪90年代始,响应政府政策号召,在登封市少林街道武术馆北的宅基地建房;上诉人刘广泉提交的证据4(登封市土地管理局分别于1993、1994年下发的《宅基地用地许可证》三份)、证据5(1998年、2017年取得的三份农村土地承包经营权证)证明其自上世纪90年代始,即在登封市少林街道武术馆北拥有合法宅基地及土地承包经营权,且土地性质并非林地;上诉人刘广泉提交的证据7(《收到条》、《关于欠办塔沟村四组宅基证的有关承诺》),上诉人刘广泉同塔沟村四组其它29户村民一道缴纳过宅基地权证的办证费用,也有塔沟村委及少林土地所负责人的相关承诺与上述事实;上诉人刘广泉提交的证据8(《我承包地周边的情况说明》)及证据9((宅基地)《界址签章表》）同上述证据相互印证。上述证据相互印证,上诉人刘广泉系在自己宅基地上建设房屋而非林地，一审法院未对其进行合理核实和认定。同时,村民宅基地等应取得相关许可毋庸置疑,但应结合本市农村土地使用现状、历史遗留及政策原因等情况,对于未及时取得相关许可的宅基地的具体情形进行区分。（二）对登封市林业局提交的《林业技术鉴定意见书》认定的事实未经核实。一审法院在认定登封市林业局《林业技术鉴定意见书》认定事实内容时，直接采用其认定事实，而并未对其依据的登封市土地利用总体规划进行调取、核对。上诉人于2019年9月23日向登封市自然资源局申请了涉及其宅基地及承包土地的登封市土地利用总体规划及土地利用总体规划图，并于2019年11月25日向登封市人民政府提起行政复议，至今未有处理决定。一审法院在认定涉案土地的土地性质时，未调取登封市土地利用总体规划等关键证据进行核对。在涉案土地的土地性质认定上，一审法院过于草率，对实际情况不经核实直接进行认定，这是对维护法律权威及保障公民合法权利职责的严重渎职。最重要的是，行政案件中行政行为作出的合法性证明责任由作出行政行为的行政机关承担，而非行政相对人。二、对登封市林业局作出林业行政处罚程序的认定错误。登封市林业局除未按法定办案期限进行案件调查外,经过核对登封市林业局提出的证据,亦有如下几处矛盾之处：(一)办案人员签名痕迹不一致。登林罚立字[2018]第0120号《林业行政处罚立案登记表》承办人意见部分，燕、李两位工作人员签名;20180054号《案件延期办结呈批表》承办人燕、李两位工作人员签名;登林罚意字[2019]第0046号《林业行政处罚意见书》同意上述处罚意见人员签名部分,燕、李两位工作人员签名;2019年4月28日《检查笔录》勘验、检查人员(签名)部分，燕、李两位工作人员签名。(二)询问笔录、听证笔录及送达处罚决定书的程序违法。对于登封市林业局所提出的(对上诉人刘广泉)询问笔录及听证笔录的程序合法性意见同一审中原告方质证意见。对于处罚决定书的留置送达方式不符合行政处罚法及民事诉讼法关于行政机关送达法律文书的规定。一审法院对此程序性问题均未予以确认。综上所述,为了维护上诉人的合法权益,提起上诉,请求依法撤销登封市人民法院作出的（2019）豫0185行初97号行政判决书，查清事实后改判。被上诉人登封市林业局答辩称：一、一审判决认定答辩人作出的林业行政处罚决定书认定上诉人刘广泉违法占用林地面积3369平方米建房的事实清楚、证据确实充分，足以认定。1.上诉人上诉称其在自己宅基地上合法建设房屋，一审法院对其所提交的证据4至证据9未认真核实,答辩人认为是严重违背客观事实的。上诉人提交的证据4中3份《宅基地用地许可证》并没有具体的四至和坐落，且有效期一年的时间已过，并不能作为其在涉案土地上建房的有效证据。证据5中3份农村土地承包经营权证未加盖城关镇政府印章，不属于上诉人有效承包的土地。况且2017年登封市政府确权的土地承包经营证书上记载的土地不包含上诉人建房所占用的土地，与登封市土地总体利用规划图相互矛盾。对于上诉人提交的证据6、7、8、9这几组证据，根据《土地管理法》第十六条的规定，土地的所有权由县级政府登记确认，塔沟居委会不是县级政府，不能作为上诉人刘广泉占用林地的合法依据。以上几组证据仅仅能证明上诉人申请了宅基地办理手续，不能证明涉案土地为其宅基地。2.2019年8月8日由林业工程师席华玲、许殿锋依据登封市土地利用规划图确定涉案土地为林地，并制作了《林业鉴定意见书》。该意见书符合相关法律规定，如上诉人对该鉴定意见提出异议，应依据相关程序提出重新鉴定。但上诉人未就该鉴定意见申请重新鉴定，一审法院依据法律规定对该鉴定意见予以确认，并无不妥。二、一审法院认定登封市林业局做出林业行政处罚决定程序正当，应予维持。1.登封市森林公安局向上级林业行政机关提出延长对少林办事处塔沟村擅自改变林地用途一案的办案期限时未按规定列明特殊情况的情形。该行为虽违反了相关规定，但未直接损害原告的合法权益，应属程序瑕疵，并不属于行政处罚程序不正当和应予撤销的情形。2.关于询问笔录、听证笔录及送达处罚决定书的程序问题。登封市林业局执法人员对上诉人刘广泉的询问笔录，有上诉人本人签字确认；听证笔录虽没有全部听证参加人的签名，但该笔录有上诉人刘广泉签字确认，且未对上诉人的相关权利义务造成实质性的影响，属于程序瑕疵。关于行政处罚决定书的送达方式，依据《郑州市行政处罚程序规定》第三十九条之规定：“。被处罚人或者代收人拒绝接收或者签名、盖章的，送达人可以邀请其邻居或者其单位有关人员到场，说明情况，把《林业行政处罚决定书》留在其住处或者其单位，并在送达回证上记明拒绝的事由、送达的日期，由送达人签名，即视为送达。”因此，答辩人送达行政处罚决定书的方式并无不当。综上，上诉人在涉案林地上未经批准擅自建造房屋，严重违背了法律规定，应予以行政处罚。答辩人作为林业主管部门，作出的林业处罚决定完全正确。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，审理程序合法，判决结果符合法律规定。上诉人的所有上诉请求和理由均不能成立。请求二审法院判决驳回上诉、维持原判，以维护法律的尊严。登封市人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。一、答辩人作出的复议决定书程序合法。答辩人受理行政复议申请后，依法通知登封市林业局提交书面答复及相关证据，经审查后在法定期限内作出《行政复议决定书》并送达双方当事人，符合行政复议法的规定，程序符合法律规定。二、答辩人作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。根据现有证据，上诉人在未办理林地使用手续的情况下占用林地3369平方米建造房屋，已经违反了森林法的明确规定，登封市林业局依据《森林法实施条例》第四十三条对上诉人予以处罚，符合法律规定。上诉人对该行政处罚决定不服，向答辩人申请行政复议。答辩人在查明以上事实的基础上，认定登封市林业局行政处罚认定的事实清楚，证据充分，并根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出复议决定，适用法律正确，结果适当。一审中，上诉人提交的证据足以证明上诉人在林地上建造房屋未取得审批的事实，同时，登封市林业局提交的《林业技术鉴定书》属于鉴定意见，上诉人在行政处罚过程中未提出异议，一审判决予以采信，符合法律规定。因此，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。三、被上诉人登封市林业局在行政处罚中处理期限等程序存在的瑕疵，属于行政诉讼法规定的轻微违法，上诉人已经提起了行政复议、行政诉讼，该瑕疵对上诉人的权利不产生实际影响，一审判决对该行政行为的认定符合法律规定，一审判决结果公正合法。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求依法予以驳回，维持原判。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定：未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。本案中，关于上诉人刘广泉认为对其房屋所在土地的土地性质等事实认定不清、证据不足的问题。被上诉人登封市林业局提供的《林业技术鉴定意见书》已经认定上诉人刘广泉占用林地，该鉴定意见书已经向上诉人送达，上诉人并未申请重新鉴定。因此，上诉人对该《林业技术鉴定意见书》不予认可的理由不能成立；而上诉人提供的证据不能证明其已经取得涉案土地的合法使用权。关于上诉人称办案人员签名痕迹不一致的问题，因上诉人并未提供证据证明，本院不予支持。关于询问笔录、听证笔录及送达处罚决定书程序违法的问题。上诉人已在询问笔录、听证笔录上签字确认，被上诉人在送达处罚决定书时拍摄有照片予以印证，上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。登封市林业局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法。登封市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。综上，一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人刘广泉负担。本判决为终审判决。审判长  赵军胜审判员  徐 滢审判员  张 启二〇二〇年四月三日书记员  郭史璐