安徽省肥东县人民法院 行 政 判 决 书 （2017）皖0122行初15号 原告：王**保，男，汉族，1952年10月10日生，住安徽省肥东县。 原告：王**亚，男，汉族，1988年11月5日生，住安徽省合肥市包河区。 原告:王骏骥，男，汉族，1990年2月7日生，住安徽省肥东县。 上列原告共同委托代理人：刘超，安徽金亚太律师事务所律师。 被告：肥东县城市管理行政执法局，住所地肥东县店埠镇沿河西路18号。 法定代表人：李骏，局长。 委托代理人：龚昕，该局法制科科长。 委托代理人：胡光标，安徽高速律师事务所律师。 被告：肥东县人民政府，住所地肥东县店埠镇人民路15号。 法定代表人：孙良鸿，县长。 委托代理人：马越，肥东县政府法制办公室主任。 委托代理人：李清，安徽李丰升律师事务所律师。 原告王**保、王**亚、王骏骥不服被告肥东县城市管理行政执法局（以下简称肥东城管局）作出的东城（规划）限拆字【2016】0311号《肥东县城市管理行政执法限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》）及被告肥东县人民政府（以下简称肥东县政府）作出的东行复决字【2016】24号《行政复议决定书》，于2017年3月3日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告肥东城管局、肥东县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月7日公开开庭进行了审理。原告王**保、王**亚、王骏骥的委托代理人刘超，被告肥东城管局的委托代理人龚昕、胡光标，被告肥东县政府委托代理人马越、李清，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告肥东城管局于2006年12月12日作出的东城（规划）限拆字【2016】0311号《限期拆除决定书》，认定王**保户未办理建设工程规划许可证，在肥东县店埠镇对河社区毛谷堆村民组建设760平方米房屋，经县规划局界定为违法建设。王**保户的违建行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款（原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条）的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令王**保户自收到本决定书之日起三日内自行拆除该处违法建设的房屋。原告王**保、王**亚、王骏骥不服，向被告肥东县政府申请行政复议，被告肥东县政府于2017年2月15日作出东行复决字【2016】24号《行政复议决定书》，认为肥东城管局作出的行政行为程序合法，事实清楚，符合法律规定，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，驳回了王**保、王**亚、王骏骥的复议申请。 原告王**保、王**亚、王骏骥诉称，原告王**保户祖居肥东县店埠镇对河居委会毛谷堆组，原在毛谷堆有住宅一处，1987年1月15日办理了宅基地证，1992年8月12日办理了集体土地建设用地使用证。原告王**保的两个儿子王**亚、王骏骥相继长大，需要成家结婚，原有宅基地面积不够，确需建房分户。经申请，村里同意就在自己原有宅基地范围内以及旁边翻新、改建住宅，到2006年左右，总计建成上下10间大概760平方米房屋。被告肥东城管局的《限期拆除决定书》一、适用法律错误。原告的房屋因所在村民组不是城市、镇规划区，而且在2006年左右已经建设完毕，而《城乡规划法》是2008年施行，所以被告适用法律错误。二、即使可以适用《城乡规划法》，即使王**保户是在乡、村规划区内使用原有宅基地进行住宅建设，应适用《城乡规划法》第四十一条第二款以及《安徽省城乡规划条例》第三十二条规定，核发乡村建设规划许可证，而不是建设工程规划许可证。三、肥东城管局违反法定程序，在作出决定时没有充分听取原告意见，没有对事实、理由和证据进行记录和复核。同时，责令限期拆除不属于行政处罚，不应当按照行政处罚程序的形式作出。四、有权作出责令限期拆除的行政主体应该是肥东县规划局，而不是肥东城管局。五、原告建房完成时间远远超过2年，根据《行政处罚法》第二十九条规定，原告作出处罚是违法的。综上，请求法院依法撤销被告肥东县城管局作出的东城（规划）限拆字【2016】0311号《限期拆除决定书》及被告肥东县政府作出的东行复决字【2016】24号《行政复议决定书》。 原告提供的证据及证明目的如下： 一、1、宅基地证、集体土地建设用地使用证、身份证，证明王**保、王**亚、王骏骥是肥东县店埠镇对河村毛谷堆村民组祖居户，宅基地建房占用的土地使用是合法的。2、证明原告王**亚、王骏骥相继长大，需要成家结婚，原有宅基地面积不能够满足分户需要，确需建房分户。3、证明原告王**保、王**亚、王骏骥3户占用的宅基地总面积没有超过法律规定的标准。 二、行政处罚事先告知书、限期拆除决定书、行政复议决定书、送达回证。1、证明被告对原告作出的具体行政行为违法、应予撤销。2、证明原告王**保、王**亚、王骏骥2017年2月17日收到被告肥东县人民政府的行政复议决定书。 被告肥东城管局辩称，被答辩人未经批准擅自建设的房屋为违法建设，事实清楚，证据充分。答辩人作出的限期拆除决定适用法律正确，程序合法。被答辩人从2003年开始新建、扩建房屋，到目前为止其违法状态一直持续，被答辩人认为对其房屋的行政处罚超过追诉时效，是对法律的误解。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和安徽省人民政府法制办公室《关于同意在肥东县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（皖府法【2009】40号）的规定，答辩人对被答辩人作出的限期拆除决定，执法主体合法。请求驳回原告的诉讼请求。 被告肥东城管局提供的证据及证明目的如下： 一、东规函【2016】64号。证明涉案房屋未经任何审批擅自扩建和新建，为违法建设。 二、立案审批表。证明对涉案房屋依法立案予以调查。 三、现场检查（勘验）笔录、照片、调查笔录、对河村委会违建情况说明。证明原告违建的事实。 四、行政处罚事先告知书、限期拆除决定书送达回执、照片等。证明被告在向原告作出限期拆除决定书的行政行为之前，依法进行了告知并送达。证明被告作出的限期拆除决定程序合法、正当。 五、皖府法【2009】40号《关于同意在肥东县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》。证明被告的执法主体资格。 六、国务院关于合肥市城市总体规划的批复。证明原告违建房屋为合肥市城市规划区。 被告肥东县政府辩称，原告的诉讼请求无事实依据，原告在自家宅基地上扩建、新建房屋，未依法履行任何有关建房的申报、审批手续，擅自扩建、新建违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，760平方米房屋属于违法建筑。原告认为王**亚、王骏骥已达到分户年纪在自家宅基地上扩建、新建房屋不属于违法建筑，不符合法律规定。肥东城管局是适格行政处罚主体。综上，答辩人受理原告的行政复议申请后，依法作出《行政复议决定书》并无不当，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告肥东县政府提供了行政复议决定书送达证据材料。 经庭审质证，原告对被告肥东城管局的证据一的合法性及证明目的持异议，认为原告房屋到2006年就已建造完毕，所以适用法律错误。对证据二的合法性及证明目的持异议，理由同证据一的质证意见。对证据三的真实性及证明目的持异议，认为现场勘查和照片只能证明原告实际在自家宅基地建造住宅的总面积为765平方米，不能证明原告违建事实；认为对河居委会张家根在调查笔录中讲的话与事实不符，当时建房原告向村里申请，村里也同意的，只是时间久远，没有书面材料，不然不可能建造完成。对证据四的合法性及证明目的持异议，认为程序违法，责令限期拆除不属于行政处罚，没有听取原告意见，没有公告，也违反法不溯及既往原则，适用法律错误。对证据五的关联性及证明目的持异议，认为责令限期拆除不属于行政处罚，因而不存在相对集中行使的问题，根据法律规定，有权作出该行政行为的主体是肥东县规划局而不是肥东城管局。对证据六的关联性及证明目的持异议，认为该证据只能证明原告所在位置位于肥东县店埠镇，不能认定在合肥城市规划区内，因而就需要办理建设工程规划许可证。原告对被告肥东县政府行政复议程序性证据无异议。 被告肥东城管局及肥东县政府对原告的证据一中原告的身份证明无异议，认为宅基地证、集体土地建设用地使用证与本案无关，本案是责令限期拆除决定，不涉及土地使用权问题，该组证据达不到原告的证明目的。对证据二的证明目的持异议，原告直至开庭前，没有取得涉案房屋任何的合法证照，因而作出的责令限期拆除决定合法。并且根据原告的身份证明，原告王**亚、王骏骥在2003年只有14周岁、12周岁，而分户要到18周岁，此与原告的证明目的相矛盾。 本院对上述证据认证如下：原告证据一真实合法，但不能证明原告涉案760平方米房屋的合法性，在证明原告身份及祖居宅基地面积方面本院予以采纳；证据二客观真实，在证明被告行政执法程序方面，本院予以采纳。被告肥东城管局证据一、二合法有效，本院予以采纳；证据三中的现场检查（勘察）笔录、照片、对对河社区书记张家根的调查笔录及对河社区居民委员会2016年11月28日的情况说明，在证明原告违法建设事实方面相互可以印证，并且有原告所在社区工作人员在场证明，本院予以采纳；证据四、五、六客观真实合法，依法予以采纳。被告肥东县政府的送达回证合法有效，依法予以采纳。 经审理查明，原告王**保与王**亚、王骏骥系父子关系。原告王**保户系原肥东县店埠镇对河村毛谷堆村民组（现属店埠镇对河社区居民委员会）祖居户。王**保持有肥东县店埠镇人民政府1987年1月15日颁发的《宅基地证》，该证户主名称为王**葆，宅基地面积为长10.2米，宽7.2米。另持有肥东县人民政府1992年8月颁发的东建（92）字第1689号《集体土地建设用地使用证》，该证土地使用者为王**宝，用地面积为163.3（平方米），其中建筑占地106.6（平方米）。自2003年起，原告王**保户在没有办理相关批准手续情况下，陆续在其原有宅基地东侧新建楼房上下五间，面积760平方米。 2016年4月18日，肥东县规划局作出东规函[2016]64号《关于夏家梦等三户房屋合法性的界定函》，认定王**保户于2003年在店埠镇对河社区陆续翻建的房屋，总面积约760平方米，未领取建设工程规划许可证，依法界定王**保户的上述房屋为违法建筑。2016年11月28日，肥东县店埠镇对河社区居民委员会向被告肥东城管局出具《关于王**保户违建房屋的情况说明》，证明王**保户于2003年以来陆续在店埠镇对河社区毛谷堆组原有宅基地东侧新建楼房五间上下，结构为砖混结构，面积约为760平方米，没有在该社区办理相关申报手续。2016年12月1日，被告肥东城管局就原告王**保户涉嫌违法建设房屋案对涉案房屋进行现场检查，并现场拍照取证。次日，肥东城管局对该案进行立案查处。2016年12月6日，被告肥东城管局对王**保户作出东城（规划）罚告字【2016】0311号《肥东县城市管理行政处罚事先告知书》，告知拟处罚的内容、事实及理由，告知王**保户有权陈述和申辩，逾期视为放弃陈述、申辩权。2016年12月12日，被告肥东城管局对王**保户作出东城（规划）限拆字【2016】0311号《限期拆除决定书》，责令其自收到决定书之日起三日内自行拆除违法建设的房屋。原告王**保、王**亚、王骏骥不服，依法向被告肥东县政府申请行政复议。肥东县政府经审查认为，肥东城管局作出的《限期拆除决定书》程序合法，事实清楚，符合法律规定，复议申请人请求撤销没有事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2017年2月15日作出东行复决字【2016】24号《行政复议决定书》，驳回了三原告的复议申请。三原告遂以诉称理由诉至本院。 本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，原告自认至2006年左右，因王**亚、王骏骥长大需建房分户，在原有宅基地范围及旁边翻建、改建上下房屋10间约760平方米，至庭前，三原告未向本院出示该760平方米房屋经合法批准予以建设的任何证据，被告肥东城管局结合肥东县规划局作出东规函[2016]64号《关于夏家梦等三户房屋合法性的界定函》，并在调查核对的基础上，作出东城（规划）限拆字【2016】0311号《限期拆除决定书》，认定事实清楚，证据充分。三原告向本院所举的宅基地证、集体土地建设用地使用证，只能证明王**保户系店埠镇对河社区毛谷堆组的祖居户及其原有宅基地和集体土地建设使用情况，并不能证明本案所涉760平方米房屋建设的合法性。 在适用法律上，三原告认为，被告肥东城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定，后于原告的建房行为，不能以后颁布的法律适用之前的行为，并且王**保所在的村民组不属于城市、镇规划区，因而被告适用法律错误。对此本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》虽是2008年1月1日施行，但由于原告涉案房屋建成时间仅有原告自述的2006年左右，无其他证据加以证明，而涉案房屋自始未经批准建成，其违法状态一直持续至今，故被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，认定原告的违法建设事实，适用法律并无不当。另外，原告涉案房屋所在的店埠镇区域，早在1999年即被国务院国函[1999]42号《国务院关于合肥市城市总体规划的批复》确定为城市规划区。因此，原告该诉称理由本院不予支持。 在行政执法程序上，原告认为责令限期拆除不是行政处罚，即使属于行政处罚也超过2年追诉时效，肥东城管局不是适格执法主体，因而被告程序违法。对此，本院认为，行政机关的行政处罚行为并非仅限于惩罚性行政处罚，依据法律规定，作出迫使行政行为相对人承担弥补性法律后果的行政行为，因对行政行为相对人的权利义务具有实质性影响，也属于行政处罚的一种，这也符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的法律精神。结合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对违法建设的责令停止建设，限期改正，限期拆除，罚款等，显然均属于行政处罚的范围。被告肥东城管局按照行政处罚程序处理涉案房屋，并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款虽然规定处罚时效为2年，但第二款有规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，原告的涉案房屋系违法建设，其违法存在状态一直持续至今，有权机关当然可以依法对其进行处罚。原告将建房行为与房屋违法状态的存在相混淆，显然是对违法事实及法律的误解。根据安徽省人民政府法制办公室文件皖府法[2009]40号《关于同意在肥东县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，被告肥东城管局是适格的违法建设的处罚主体，对违法建设有进行查处的职能。因此，原告上述诉称理由，本院依法不予采纳。 综上，被告肥东城管局作出的东城（规划）限拆字【2016】0311号《限期拆除决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。被告肥东县政府的东行复决字【2016】24号《行政复议决定书》程序合法，适用法律正确，依法应予维持。原告的诉称理由无法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告王**保、王**亚、王骏骥的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告王**保、王**亚、王骏骥负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于合肥市中级人民法院。 审 判 长  孙振峰 代理审判员  李永芳 人民陪审员  韩永东 二〇一七年七月三日 书 记 员  吴 蕾 附：本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。