四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 (2017)川1402行初47号 原告曹静,女,汉族,1974年8月6日出生,洪雅县人，住四川省洪雅县。 委托代理人王建松，四川律治律师事务所律师。 委托代理人廖寿昌，四川英冠律师事务所律师。 被告洪雅县高庙镇人民政府。地址：四川省洪雅县高庙镇。 法定代表人张艳明，镇长。 负责人梁明学，副镇长。 委托代理人祁明忠，四川恒初律师事务所律师。 被告洪雅县高庙镇七里村村民委员会。住址：四川省洪雅县高庙镇七里村。 法定代表人任正奇，村主任。 委托代理人韩祯祥，四川恒初律师事务所律师。 原告曹静不服被告洪雅县高庙镇人民政府（以下简称：高庙镇政府）、洪雅县高庙镇七里村村民委员会（以下简称：七里村委会）农村宅基地审批一案，于2017年5月3日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月3日受理后向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年6月1日、7月27日公开开庭进行了审理。原告曹静及其委托代理人廖寿昌，被告高庙镇政府之负责人梁明学、委托代理人祁明忠，被告七里村委会之法定代表人任正奇、委托代理人韩祯祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2017年3月16日，被告高庙镇政府、七里村委会就原告曹静申请宅基地一事，向曹静作出不予批准的口头答复。原告曹静不服，诉至本院。 原告曹静诉称，其于2016年9月6日向二被告申请宅基地许可，二被告无故不予受理。原告遂于2016年9月20日向洪雅县政府申请行政复议。洪雅县政府于2017年1月9日作出责令二被告于20日内履行法定审查义务的复议决定。原告再次于2017年1月15日向被告提交宅基地申请书，二被告于2017年3月16日通过谈话记录的方式向原告作出不予批准的决定，并同时通过邮寄方式向原告送达，但由于地址电话有误，原告并未收到，直到2017年4月10日到洪雅县政府法制办了解情况，法制办同志才拿出谈话记录送达给原告。为此，请求本院确认二被告对原告的宅基地申请回复违法并撤销，判令二被告限期重新作出审核决定。 原告在庭审中向本院提交了下列证据： 1.原告身份证复印件及户口簿复印件一份，证明原告主体资格。 2.《宅基地申请书》复印件，证明原告在2016年8月26日向二被告提起行政许可申请的事实。 3.二被告共同作出的谈话记录。证明二被告通过谈话的方式对原告的申请不予批准。 4.《行政复议决定书》，证明原告向二被告提出宅基地申请，经洪雅县人民政府复议，作出要求二被告重新审查的决定。 被告高庙镇政府辩称：一、被告与七里村委会的谈话记录并非具体行政行为，不具有可诉性。 1．原告于2016年9月6日向被告及七里村委会申请宅基地许可，被告与七里村委会就该事项是否予以准许的问题经谈话后形成《谈话记录》，七里村委会随即将该谈话具体内容以《谈话记录》的书面方式告知了原告。但该《谈话记录》的内容仅为被告与七里村委会就原告申请宅基地是否许可问题的谈话内容，并非具体行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，行政机关的非具体行政行为不具有可诉性，故该《谈话记录》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 2.被告是根据七里村委会于2015年12月6日通过的《村民代表大会决议》，该决议就“离婚后能否在七里村申请宅基地”问题的决议为：如果原配偶申请了宅基地的则不能再申请宅基地。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条，原告如果认为该《村民代表大会决议》的决定侵害其合法权益的，可以申请人民法院予以撤销。因此，原告可以依法向人民法院申请撤销该《村民代表大会决议》。 二、七里村委会已撤回该《谈话记录》，原告诉被告及七里村委会行政行为违法的前提并不存在。 诉讼过程中，七里村委会经自查自纠，已向原告送达《撤回决定书》，确认撤回《谈话记录》。但原告在收到《撤回决定书》后拒绝在《送达回执》上签字确认。故原告以被告与七里村委会的《谈话记录》违反法定程序和实体法律规范，诉请撤销该《谈话记录》的前提条件已不存在。 综上所述，被告与七里村委会的《谈话记录》并非具体行政行为，且该《谈话记录》已被七里村委会撤回。因此原告诉被告与七里村委会的谈话记录违反法定程序和实体法律的理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。 被告高庙镇政府为证明其行政行为合法，被告向本院提交了下列证据： 1.法定代表人证明，证明被告诉讼主体适格。 2.《撤回决定书》一份，证明七里村委会经自查自纠对《镇、村组回复曹静谈话记录》予以撤回的决定。 3.送达回执，证明七里村委会向曹静送达了《撤回决定书》，曹静拒绝在撤回决定书上签字。 被告七里村委会辩称，一、村委会不是《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政主体，不具有可诉性。村委会于2015年12月6日通过的《村民代表大会决议》，该决议就“离婚后能否在七里村申请宅基地”问题的决议为：如果原配偶申请了宅基地的则不能再申请宅基地。依据我国相关法律规定，村民自治组织并非基层行政机关，不具有行政诉讼的主体资格，其做出的具体行为仅具有民事法律效力。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条，原告如果认为该《村民代表大会决议》的决定侵害其合法权益的，可以申请人民法院予以撤销。因此，原告可以依法向人民法院申请撤销该《村民代表大会决议》，而不是以村委会为行政诉讼的主体来主张撤销。 二、村委会与高庙镇政府的谈话记录并非具体行政行为，不具有可诉性。原告于2016年9月6日向村委会及高庙镇政府申请宅基地许可，村委会与高庙镇政府就该事项是否予以准许的问题经谈话后形成《谈话记录》，村委会随即将该谈话具体内容以《谈话记录》的书面方式告知了原告。但该《谈话记录》的内容仅为村委会与高庙镇政府就原告申请宅基地是否许可问题的谈话内容，并非具体行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，行政机关的非具体行政行为不具有可诉性，故该《谈话记录》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 三、村委会已撤回该《谈话记录》，原告诉村委会及高庙镇政府行政行为违法的前提并不存在。诉讼过程中，村委会经自查自纠，已向原告送达《撤回决定书》，确认撤回村委会与高庙镇政府的《谈话记录》。但原告在收到《撤回决定书》后拒绝在《送达回执》上签字确认。故原告以村委会与高庙镇政府的《谈话记录》违反法定程序和实体法律规范，诉请撤销该《谈话记录》的前提条件已不存在。 综上所述，村委会与高庙镇政府的《谈话记录》并非具体行政行为，且该《谈话记录》已被村委会依法予以撤回。因此原告诉村委会与高庙镇政府的谈话记录违反法定程序和实体法律的理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。 被告七里村委会为证明其行政行为合法，被告向本院提交了下列证据： 1.法定代表人证明，证明村委会诉讼主体适格及法定代表人资格。 2.《撤回决定书》一份，证明七里村委会经自查自纠对《镇、村组回复曹静谈话记录》予以撤回的决定。 3.送达回执，证明七里村委会向曹静送达了《撤回决定书》，曹静拒绝在撤回决定书上签字。 经庭审质证各方当事人质证意见如下： 原告对二被告的举证均无异议。 被告高庙镇政府对于原告的举证质证意见为：对一、二组证据无异议，但是根据规定，原告应向村委会提出申请，由村委会决议后向镇政府提起批准；对第三组证据有异议，《谈话记录》不是具体行政行为，不具有可诉性，并且村委会不是此案被告。 被告七里村委会对原告的举证质证意见为：同被告高庙镇政府的质证意见。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告、被告的举证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。 经审理查明，原告曹静于1994年与高庙镇七里村5组（原七里村3组）村民李大君结婚，随后户口迁至李大君户籍。1995年9月8日生育一女（李虹雨，曾用名李雨溪）。2006年2月27日曹静与李大君协议离婚，其女随曹静生活，由曹静抚养。曹静于2009年4月3日将户籍从李大君处迁出，独立成户，户籍为高庙镇七里村5组，家庭户成员2人，户主为曹静，另一人为其女李虹雨。2009年5月25日，李大君作为户主，以曹静、李虹雨3人的名义申报换发新宅基地证。2012年4月28日曹静前夫李大君与现任妻子何敏结婚。2013年10月28日，因七里坪旅游度假区开发建设需要，高庙镇政府与李大君签订《七里坪国际旅游度假区统规自建房屋拆迁安置协议书》，李大君、余淑兰、何敏、李虹雨4人作为安置人口，共享120平方米应划宅基地面积、50平方米生产生活用地、50平方米经营用地和30平方米独生子女一人计算宅基地面积。2016年8月26日，曹静以家庭户主名义申报宅基地，经原七里村5组组长余敏签字确认，于9月5日、6日将宅基地申请书分别递交七里村委会和高庙镇政府。至9月20日七里村委会，高庙镇政府未予审查上报。曹静于2016年9月20日向洪雅县人民政府提起行政复议。洪雅县人民政府受理后，于2017年11月9日作出洪府行复决字﹝2016﹞2号《行政复议决定书》，决定：1.责令高庙镇政府自收到复议决定书之日起20日内，履行法定审查义务。2.责令被申请人高庙镇政府督促被申请人七里村委会自收到行政本复议决定书之日起20日内，履行法定审查义务。该复议决定书于2017年1月13日分别送达原告曹静、被告高庙镇政府、七里村委会。 原告曹静于2017年1月15日向二被告再次提交宅基地申请书。2017年3月16日下午，被告高庙镇政府镇长张艳明、七里村书记黄学云、村主任任正奇、原七里村5组组长余敏、七里村5组余祝勤参加，对原告曹静申请宅基地问题作了口头答复，主要内容为：2015年12月6日经村民代表大会讨论，认为离婚后如原配偶申请了宅基地的，则另一方不能再申请宅基地，故对曹静的宅基地申请不予受理。曹静拒绝在《镇、村组回复曹静谈话记录》上签字。其后，曹静于2017年4月10日收到《镇、村组回复曹静谈话记录》复印件。曹静不服，遂向本院提起诉讼。 另查明，2015年12月6日，被告七里村委会召开村民委员大会，讨论离婚后能否在七里村申请宅基地问题，形成决议：以原住民的意愿为主，如果原配偶申请了宅基地，则不能再申请宅基地。 在审理过程中，被告七里村委会于2017年5月24日作出《撤回决定书》，认为《镇、村组回复曹静谈话记录》存在程序不当的问题，对该《谈话记录》予以撤回，经村委会详细研究后，再行就曹静申请宅基地事宜予以决定。该《撤回决定书》于当日送达曹静，曹静拒绝签收。 本院认为，本案争议的焦点问题是：七里村委会能否作为本案被告？二被告口头答复，即《镇村组回复曹静谈话记录》是否合法？ 关于村民委员会能否作为行政诉讼被告的问题。本院认为，根据《村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会在法律地位上属于村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会不是一级政府机关，但可以协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。在一定条件下，村民委员会承担部分行政管理职能。在农村村民宅基地的审核批准制度中，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第（六）项规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，提经乡（镇）审核后，提县（市）审批。因此，由作为集体组织执行机构的村民委员会对村民的申请作出审批是整个用地审批程序中不可或缺的基本环节，村民委员会的审批意见直接影响到村民能否使用宅基地。因此在本案中七里村委会可以作为行政诉讼被告，其行为应纳入行政诉讼受案范围。 关于二被告的口头答复即《镇、村组回复曹静谈话记录》是否合法。本院认为，洪雅县人民政府作出的洪府行复决字［2016］2号《行政复议决定书》载明：责令被告高庙镇政府自收到决定书之日起20日内履行法定审查义务；责令高庙镇政府督促七里村委会自收到复议决定书之日起20日内履行法定审查义务。二被告均于2017年1月13日签收该决定书，但却未在决定书规定的时间内履行法定审查督促义务，而是在原告于2017年1月15日再次提交宅基地申请书后于2017年3月16日作出口头答复。《行政许可法》第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”二被告于2017年3月16日作出的《镇、村组回复曹静谈话记录》未以书面形式作出，且未告知申请人的救济权利，违反法定程序。《村民委员会组织法》第二十四条第一款第（六）项规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：…（六）宅基地的使用方案。”二被告作出的不予批准口头回复，是依据2015年12月6日七里村村民代表大会决议作出的，该决议违反了上述法律规定，未经七里村村民会议讨论决定，故二被告依据该决议作出的回复内容违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：…（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。”被告七里村委会于2017年5月24日主动作出《撤回决定书》，撤销《镇、村组回复曹静谈话记录》，但原告仍坚持要求确认违法，本院依法应确认二被告作出的《镇、村组回复曹静谈话记录》违法。《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第五十三条规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划。凡能利用旧宅基地的，不得新占土地；确需新占土地的，由村民提出申请，经农村集体经济组织同意，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本实施办法第三十五条的规定办理审批手续。”，故应当由被告七里村委会作出审查决定后上报高庙镇政府审核。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下： 一、确认被告洪雅县高庙镇人民政府、洪雅县高庙镇七里村村民委员会于2017年3月16日作出的《镇、村组回复曹静谈话记录》违法。 二、责令被告洪雅县高庙镇七里村村民委员会于本判决生效后20日内重新对原告曹静的宅基地申请作出审查决定，并上报被告洪雅县高庙镇人民政府审核。 本案案件受理费50元，由被告洪雅县高庙镇人民政府、洪雅县高庙镇七里村村民委员会各负担25元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于眉山市中级人民法院。 审 判 长  彭 英 审 判 员  姚晓莉 人民陪审员  罗 燕 二〇一七年七月二十七日 书 记 员  陶 平