海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行终59号   上诉人（一审原告）：杨宝，男，1958年12月8日出生，汉族。   委托诉讼代理人：郎子君，北京市佳法律师事务所律师。   委托诉讼代理人：王忠华，黑龙江新天地律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）：三亚市崖州区人民政府，住所地海南省三亚市崖州区崖州大道1号。   法定代表人：冯强，该区区长。   委托诉讼代理人：潘思颖，该区司法局工作人员。   上诉人杨宝因与被上诉人三亚市崖州区人民政府（以下简称崖州区政府）不履行土地权属争议处理法定职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2019）琼02行初165号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月19日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   上诉人杨宝起诉请求判令被上诉人崖州区政府履行对杨宝申请的将位于崖州新村广场路东侧（四至为：东至林阿妮空地，南至刘家梅、陈凤玲家，西至崖城新村广场路，北至道路），面积为179.9平方米的宅基地使用权予以确权的法定职责，案件诉讼费用由崖州区政府承担。   一审法院认定，案件争议地位于崖城新村，面积179.9平方米，四至为：东至林阿妮空地，南至刘家梅、陈凤玲家，西至崖城新村广场路，北至道路。杨宝是三亚市崖州区崖城村民委员会（以下简称崖城村委会）导二、七村民小组（以下简称导二七组）村民，陈太山是崖城村委会导二第六村民小组村民。1974年，原崖城大队决定将该地划分给杨宝一家作为自留地使用。1993年，杨宝父亲将该地给杨宝使用至今。2007年后，杨宝与陈太山发生土地使用权争议。崖城村委会调解未果后作出《关于陈太山和杨保自留地纠纷调解和处理意见》，确认杨宝一家已实际使用该地达27年并认为杨宝一家对该地有优先使用权，但处理意见中明确了杨宝应当和崖城村委会签订合同后再使用，但此后杨宝一直未与崖城村委会签订土地使用权合同。经杨宝申请，崖城村委会于2008年5月18日作出“情况属实，经两委讨论同意将这块土地划出170平方米作为杨宝宅基地，望镇政府给予审批”的意见并加盖公章，但原崖城镇政府因认为该地存在争议而未批准。崖州区政府在收到杨宝与陈太山的纠纷处理申请后，曾多次组织调解。经调查核实，2014年10月22日，崖城村委会作出《关于崖城村委会村民杨宝与陈太山土地纠纷的意见》，同意2008年5月18日村委会的意见。原三亚市规划局崖城规划所于2015年8月13日核发乡字第2015229号《乡村建设规划许可证》，准许杨宝在争议地上建设私宅楼，但又于同年8月19日撤销该证。三亚市崖州区住房和城乡建设局于同年8月14日核发第201540号《建筑工程施工许可备案证》。杨宝开始建设后，因陈太山有异议，三亚市崖州区综合行政执法局人员拆毁杨宝的砖墙。杨宝在崖州区政府对案件争议作出土地处理决定后申请行政复议，三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）撤销原处理决定并责令重新处理。   2017年8月22日，崖州区政府认为处理农村土地纠纷应当尊重历史，考虑农村的社会和谐稳定，并作出崖州府〔2017〕92号《关于陈太山与杨宝土地使用权争议的处理决定》（以下简称92号处理决定），将争议地179.9平方米的所有权归属于崖城村委会集体所有，将该地均分并划给杨宝和陈太山使用。杨宝不服该决定，申请复议。三亚市政府于2017年12月8日作出三府复决字〔2017〕第496号《行政复议决定书》（以下简称496号复议决定），维持该处理决定，并于2017年12月20日送达杨宝。杨宝于2018年3月9日诉至一审法院，请求撤销92号处理决定及496号复议决定。该院于2018年9月3日作出(2018)琼02行初24号行政判决书（以下简称24号行政判决），驳回了杨宝的诉讼请求。杨宝不服该判决，上诉至海南省高级人民法院(以下简称海南高院)。2018年12月26日，海南高院作出（2018）琼行终1228号行政判决书（以下简称1228号行政判决），撤销了24号行政判决，并判决撤销上述496号复议决定和92号处理决定。   2019年8月9日，杨宝通过中国邮政快递向崖州区政府邮寄了《土地确权申请书》，请求崖州区政府将上述案涉争议地的使用权确认为杨宝所有。2019年8月11日，崖州区政府收到了杨宝上述土地使用权确权申请。案件审理过程中，崖州区政府称其收到杨宝的上述材料后已按照土地确权程序开始进行调查，但认为尚未到《海南省土地权属确定与争议处理条例》规定的6个月土地权属争议处理期限，故杨宝诉其行政不作为缺乏事实和法律依据。2019年11月5日，一审法院向杨宝进行释明，杨宝称其立案时未被告知不符合立案条件。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项及第三款之规定，裁定驳回杨宝的起诉。   上诉人杨宝上诉请求:依法撤销一审裁定，由一审法院继续审理案件。事实和理由：案件不适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十三条第一款规定。上诉人首次向被上诉人提出争议土地确权时间是2017年，到上诉人提起诉讼已经超过《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十三条第一款六个月规定限制期限。上诉人在2017年8月22日之前，即向被上诉人提出争议土地确权申请，被上诉人违规违法作出的争议土地确权被三亚市政府撤销并责令重新处理；2017年8月22日被上诉人作出92号处理决定，上诉人不服申请三亚市政府复议，三亚市政府于2017年12月8日作出496号复议决定维持该决定；上诉人不服，依法提起行政诉讼，请求依法撤销两级政府的土地确权法律文书。海南高院作出1228号行政判决判决撤销了一审法院24号行政判决，撤销三亚市政府496号复议决定，撤销被上诉人92号处理决定。2019年8月9日，上诉人通过邮寄方式向被上诉人提交了《土地确权申请书》，是请求被上诉人履行法定职责，对案涉争议地进行重新确权，而不是首次新提出争议土地确权申请。被上诉人至今既未作出土地确权也未对上诉人任何答复，被上诉人未履行法定职责和义务，上诉人起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（六）项、第十五条、第二十五条之规定。   被上诉人崖州区政府答辩称，被上诉人于2019年8月11日收到上诉人通过邮政快递寄来的《土地确权申请书》，被上诉人在收到材料后已按照土地确权程序开始对案件进行调查。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十三条之规定，被上诉人在收到材料后正在积极履行职责，且目前也未超过法定期限，上诉人起诉被上诉人行政不作为，没有事实和法律依据，法院应当依法驳回上诉人的诉讼请求。   二审审理查明的事实与一审审理查明的事实一致。   本院认为，本案的争议焦点是上诉人杨宝起诉被上诉人崖州区政府不作为是否符合行政不作为起诉期限的法律规定。   《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对行政机关不履行法定职责的起诉期限进行了规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十三条规定：“土地权属争议经调解达不成协议的，乡镇人民政府应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见或者作出处理决定；土地权属争议调处机构应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，报同级人民政府作出争议处理决定书。在规定时间内不能提出调查处理意见或者作出处理决定的，经乡镇人民政府或者土地权属争议调处机构的主要负责人批准，可以适当延长，但延长时间最长不得超过6个月。”《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十三条关于土地权属争议处理期限为6个月，经批准还可最长延长6个月。该规定属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条中所规定的“法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”之情形，适用于被上诉人对本次申请事项的办理。关于行政不作为起诉期限的立法目的，对起诉人是一种保护，也是一种限制。“保护”主要是指只要超过了必要的法定履行职责期间，申请人就可以提请司法审查，以追究行政不作为的法律责任或督促行政主体尽快履行法定职责。“限制”主要是指留足行政主体必要的履行法定职责时间，申请主体不能不顾客观规律和时间需要，在任意时间范围内提起诉讼。本案中，2019年8月9日，上诉人向被上诉人提交了《土地确权申请书》，请求对涉案争议地进行重新确权，这是在被上诉人之前作出的土地确权决定被撤销后，土地权属处于待定状态下，上诉人重新提出的确权申请。被上诉人于2019年8月11日收到上述土地使用权确权申请并受理，新一轮的行政确权程序由此启动，至上诉人起诉时，确权事项办理期间尚未到期，上诉人以被上诉人未履行土地权属争议处理法定职责为由，于2019年10月17日提起诉讼，其起诉不符合上述法律规定。   综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。杨宝的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审 判 长 叶珊茹   审 判 员 郭晓欣   审 判 员 孔 琼     二〇二〇年四月十三日   法官助理 杨秋雨   书 记 员 符 宁   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。   ……   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   ……   《海南省土地权属确定与争议处理条例》   第四十三条土地权属争议经调解达不成协议的，乡镇人民政府应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见或者作出处理决定；土地权属争议调处机构应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，报同级人民政府作出争议处理决定书。   在规定时间内不能提出调查处理意见或者作出处理决定的，经乡镇人民政府或者土地权属争议调处机构的主要负责人批准，可以适当延长，但延长时间最长不得超过6个月。