海南省第二中级人民法院行政赔偿判决书（2020）琼97行赔终2号上诉人（原审原告）：符贵荣，男，1962年5月20日出生，汉族，住海南省东方市。委托诉讼代理人：肖福光，海南东方国信律师事务所律师。委托诉讼代理人：符天娱，海南东方国信律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：东方市八所镇人民政府，住所地海南省东方市八所镇永安东路。法定代表人：郑万尧，该镇镇长。委托诉讼代理人:黎云，该镇政府工作人员。委托诉讼代理人：符运杰，海南麟洲律师事务所律师。上诉人符贵荣因与被上诉人东方市八所镇人民政府（以下简称八所镇政府）行政赔偿纠纷一案，不服海南省东方市人民法院(2019)琼9007行赔初7号行政赔偿判决向本院提起上诉，本院于2020年1月16日立案受理。本院受理本案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人符贵荣及其委托诉讼代理人肖福光、符天娱，被上诉人八所镇政府的委托诉讼代理人黎云、符运杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。东方市人民法院原审查明，符贵荣2014年在海南省东方市××镇范围内搭建铁皮大棚，该大棚位于东方市城市总体规划区域范围内，地类面积分别为IV级保护林地1121㎡、园地80㎡、基本农田26㎡。符贵荣建造该大棚时未依法取得土地使用权，也未与村委会签订用地协议，也未按要求将有关材料报乡镇政府审查及报东方市农业部门审批备案和东方市人民政府批准。该大棚建成后用于育树苗、育种苗等生产经营。2019年3月10日，八所镇政府到符贵荣搭建的大棚处，以其违反了《海南省村镇规划建设管理条例》第二十二条，《海南省城乡规划条例》第四十一条的规定，向符贵荣下发《责令（限期）改正通知书》，责令其于2019年3月12日前改正。改正内容及要求如下：1.限期自行拆除违法建（构）筑物；2.逾期不拆除，镇政府将联合市职能部门依法拆除；3.一切后果自负。2019年3月18日，八所镇政府对符贵荣搭建的大棚进行拆除。符贵荣对该强制拆除行为不服，向原审法院提起行政赔偿诉讼，请求赔偿各项经济损失合计449161.51元，其中：大棚损失381021.62元；围墙损失37139.89元；花梨木损失30000元；地膜损失1000元。原审法院认为，本案的争议焦点是符贵荣提起行政赔偿是否具有事实根据与法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。根据该法条规定，取得国家赔偿的前提条件是具有合法利益。本案中，八所镇政府提供的《东方市城市总体规划（2011-2030）》和《东方市总体规划（空间类2015-2030）局部图》两份证据及符贵荣当庭陈述可以证明，符贵荣所建的涉案大棚位于东方市总体规划区范围内，且没有经过相关行政部门规划许可和报建审批，违反了上述法律法规的规定，属于违法建筑物，且已进行拆除。虽然八所镇政府在拆除过程中未依法作出行政决定，未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的催告、公告等法定程序，未制作强制执行决定书，没有给予当事人陈述申辩的权利和告知相应的救济途径，拆除前也未通知符贵荣清点物品并制作财产清单，违反了法定程序，但八所镇政府的拆除行为系针对违法建筑物本身，并未造成符贵荣合法利益的损失，故符贵荣的诉求不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围。因此，对符贵荣要求八所镇政府赔偿其经济损失的诉讼请求，不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，原审判决：驳回符贵荣的赔偿请求。符贵荣向本院提起上诉，请求：1.撤销海南省东方市人民法院作出的（2019）琼9007行赔初7号行政赔偿判决；2.责令八所镇政府赔偿各项经损失449161.51元，包括大棚损失381021.62元，围墙损失37139元，花梨木损失30000元，地膜损失1000元。事实和理由：（一）八所镇政府强制拆除符荣贵在东方市八所镇下名山村西侧土地上搭建的涉案大棚的行为被依法认定属于违法行为，根据《中华人民共和国国家政赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”和第四条第四款“行政机关及其工作人员在行使行政职权时，造成财产损害的其他违法行为。受害人有取得赔偿的权利”，因此，八所镇政府应当赔偿符贵荣的财产损失，合计449161.51元。（二）违法建筑物、构筑物中的建筑材料，属于当事人的合法财产，因强制拆除手段、方式不当，造成建筑物中建筑材料的再利用价值受损的，行政机关应当依法予以赔偿。从符贵荣提交的照片显示被毁损的合法财产有大棚、地膜、围墙和花梨树木。符贵荣在被拆大棚周围种植了许多花梨树，八所镇政府在强制拆除过程中造成火灾，烧毁符贵荣在涉案土地上所种植的花梨树，花梨树并不属于本次拆除中的违法目标，是符贵荣合法财产的损失，且具有不可逆性。（三）八所镇政府没有履行法定程序，未给予符贵荣足够的时间通过变卖、自行拆除等方式挽回符贵荣的损失。八所镇政府下达的《责令(限期)改正通知书》属于在事实不清，未充分调查的情况下作出的，存在以下几点错误：(1)符贵荣在原审答辩中明确:“大棚所覆盖的地类面积分别是IV级保护林地1121㎡、园地80㎡、基本农田26㎡。因此，大棚应当覆盖的面积至少1000平方米，而通知书中却要求符贵荣拆除600㎡。(2)适用法律错误，八所镇政府适用的法律是《海南省村镇规划建设管理条例》第二十二条和《海南省城乡规划条例》第四十一条，这两条法律与拆除违建完全无关联。(3)八所镇政府在此通知书中并未明确为该文书属于八府规立字第几号文书。综上所述，八所镇政府并未给予符贵荣合理的改正期限，强拆所导致的损失应由八所镇政府承担。八所镇政府辩称：原审法院认定八所镇政府拆除行为系针对违法建筑物本身，并未造成符贵荣合法利益的损失，符贵荣的诉讼请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围，事实清楚，适用法律准确，二审法院应予以维持。具体理由如下:（一）八所镇政府等部门联合执法拆除符贵荣的涉案大棚属于违法建筑，该行为未侵犯符贵荣的合法权益。本案中，符贵荣在未依法取得土地使用权，未签订用地协议，按要求将有关材料报八所镇政府审查，八所镇政府上报市国土环境资源管理部门和市农业部门审批备案以及市政府批准，擅自在东方市总体规划范国内非法占用农用地建设涉案大棚房屋，面积约为1200多平方米、属于钢筋混凝土结构、铁皮屋顶，该违法建筑物均属于违法占用农用地建设的大棚房，经东方市人民政府专题会议讨论决定依法查处。八所镇政府拆除符贵荣涉案大棚证据充分，符合法律、法规规定。（二）符贵荣的上诉请求没有事实根据和法律依据，理由也不成立。第一、八所镇政府在拆除涉案大棚过程中仅针对符贵荣违法建筑物本身，并未对符贵荣的其他财产造成损害，符贵荣诉称八所镇政府在拆除涉案大棚过程中造成火灾烧毁其合法的花黎树没有事实根据，也没有证据能够证明其主张。第二、八所镇政府拆除涉案大棚的行为本身，属于合法行政行为，不构成对符贵荣违法建筑物的侵权和其合法财产的侵害，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》的保护范围。涉案大棚均属于违法建筑，其形成的权利和利益是非法取得的权利和利益，且该违法建筑不属于合法财产，不受法律保护。符贵荣请求八所镇政府赔偿其49161.51元证据不足。其提供的证据也无法证明其因本次强制拆除行为对其造成449161.51元的经济损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，上诉人对请求的赔偿负有举证责任。鉴于本案对其主张的损失无法证明，应承担举证不能的法律后果。二审期间，上诉人符贵荣向本院提供三张现场图片做为证据，被上诉人八所镇政府质证意见为：不属于新的证据，不能反映现场情况，拍照时间和拍摄人不明确，对真实性、合法性不予认可。本院认为该三张现场照片能反映现场真实情况，对其真实性、合法性、关联性予以确认。经审理查明，原审判决认定符贵荣建造涉案大棚时未依法取得土地使用权没有证据支持，本院予以纠正。其他查明事实与一审认定事实一致。本院认为，关于被上诉人八所镇政府强拆涉案大棚的合法性问题，本院已在（2020）琼97行终3号行政判决中认定八所镇政府强拆涉案大棚的行为适用法律错误，严重违反法定程序，从而维持判决确认八所镇政府强制拆除符贵荣所建大棚的行政行为违法，本判决不再重复论述。在此基础上，本案的争议焦点为：八所镇政府是否应当承担赔偿责任，如应当赔偿，赔偿金额应如何计算。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿”，和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，第四条第四项的规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为”。本案中，关于被八所镇政府强制拆除的涉案大棚（包括铁皮棚、围墙）已在（2020）琼97行终3号行政判决中被认定为违法建筑，其本身不属于合法财产，不受法律保护，上诉人符贵荣要求赔偿涉案大棚损失，没有法律依据，本院不予支持。但，本院认为，违法建筑物、构筑物中的建筑材料，属于当事人的合法财产，应当属于法律予以保护的财产，因行政机关强制拆除手段、方式不当，造成当事人建筑材料合法权益损失的，行政机关应当依法予以赔偿。涉案大棚中符贵荣搭建的铁皮棚，如拆除方式适当，其建筑材料是可以重复使用的。八所镇政府在强制拆除涉案大棚的过程中，未依法作出行政决定，未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的催告、公告等法定程序，未制作强制执行决定书，剥夺了上诉人自行拆除的权利，同时在拆除过程中使用大型机械拆除搭建的铁皮棚，致使建筑材料损害，无法再次使用。因此，对于铁皮棚部分的材料损失，八所镇政府应承担赔偿责任。关于上诉人要求赔偿地膜损失的问题，由现场照片可以证实，涉案大棚内的土地上确实铺着地膜，该地膜不属于被强拆的对象，属于上诉人的合法财产，八所镇政府在强拆过程中造成了地膜的损害，应当承担赔偿责任。关于上诉人要求赔偿花梨树损失的问题，上诉人提交的照片可以证明拆除现场附近确有苗木被烧毁，但经当庭询问，上诉人称已就此进行了报警，公安机关没有出具调查结论，因此，不能证明失火的原因系八所镇政府工作人员在执法过程中造成的，对于该项请求，本院不予支持。如今后相关行政机关查明失火原因，上诉人可依法另行主张权利。关于铁皮棚部分的材料损失、地膜损失的赔偿金额问题。双方当事人均没有证据证实其实际价值，且不具备委托鉴定的条件，本院根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，酌定确定赔偿金额共计3万元，对于超过该金额的请求，本院不予支持。综上，上诉人符贵荣的部分上诉请求成立，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第八项、《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销海南省东方市人民法院作出的（2019）琼9007行赔初7号行政赔偿判决；二、被上诉人东方市八所镇人民政府应在本判决生效之日起三十日内支付上诉人符贵荣赔偿金3万元。本判决为终审判决。审 判 长 周   文   娟审 判 员 郝良存审判员许杏花 二○二○年四月十四日法官助理 时   书   云书 记 员 李   丽   花 附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政强制法》第八条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；、（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。