辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行终56号上诉人（原审原告）石新，男，1976年3月3日出生，汉族，住址葫芦岛市连山区。被上诉人（原审被告）葫芦岛市住房和城乡建设局，地址葫芦岛市龙港区龙警街12号。法定代表人董金旭，该局局长。委托代理人金鑫，该局政策法规科科长。委托代理人苏立春，辽宁大潮律师事务所律师。原审第三人葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司，地址葫芦岛市连山区兴工街。法定代表人佟平永，该公司总经理。委托代理人郭文登，该公司副总经理。上诉人石新诉被上诉人葫芦岛市住房和城乡建设局履行房屋征收补偿安置协议一案，不服兴城市人民法院（2019）辽1481行初91号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开网络开庭审理了本案。上诉人石新，被上诉人葫芦岛市住房和城乡建设局委托代理人金鑫和苏立春，原审第三人葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司委托代理人郭文登参加网络庭审。本案现已审理终结。原审法院查明，葫芦岛市石油六区棚户区改造项目房屋征收部门为被告葫芦岛市住房和城乡建设局，回迁楼由第三人葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司承建。2011年7月21日，原告将被征收房屋腾空并交付后，由葫芦岛市房屋征收服务中心出具了《搬迁证明》。2011年7月24日，原被告双方签订《国有土地上房屋征收与补偿协议书》，主要内容为：被告征收原告坐落于葫芦岛石油六区建筑面积74.32平方米房屋，被告为原告代建60平方米住宅楼房一户，其中45平方米乙方按1250/平方米出资，另15平方米乙方按2600元/平方米出资，合计出资95，250.00元。过渡期限36个月，起始日期以乙方搬家之日为准；另就其他事项做出约定。2015年5月28日，第三人就其承建的“五厂青年家园”小区建设楼源套数、配套设施、回迁房屋建设完成时间等内容，向葫芦岛市房屋征收办公室出具《回迁房屋建设承诺书》。2017年11月6日，经葫芦岛市辽西公证处公证，原告在回迁楼分配大会上分得2号楼1单元7层703号房屋。因被告未按期履行交付房屋的义务，双方经多次协商未果后，原告向本院提起诉讼，请求被告履行交付建筑面积60平方米住宅楼房一户的义务，如无法履行交付房屋义务，按回迁房所在地房屋市场平均价格向原告赔偿房屋款，并承担给付超期临时租房补助费69600元。原审法院认为，行政协议是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同之中，行政机关是以行政主体的身份与行政相对人订立有关民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。本案原被告双方所签协议已完全具备上述行政协议的属性，故为行政协议。本案中，当事人争议焦点有二，一为被告是否应依约履行该协议；二为被告是否应给付延长过渡期的租房补助费。一、有关被告是否应依约履行该协议的争议。原被告双方所签订的《房屋征收补偿安置协议》，因双方均具有缔约行为能力，是双方真实的意思表示，其内容明确具体且不违反法律规定或损害社会公共利益，故该协议依法成立并有效。被告在答辩及庭审中抗辩未履行该协议的主要理由是，“未向原告交付房屋是因为第三人未按承诺如期交付回迁安置房所致，其责任应由第三人承担”。但从原被告双方所签《安置协议》来看，依合同相对性原则，该协议对第三人并不具有约束力，原被告双方受该合同效力的约束。原告在向被告交付被征收房屋和缴纳代建款后即已如约履行了合同义务，被告在没有法定特殊情形时，应依约继续履行合同。但原告回迁安置房逾期后至今仍未交付，无法定除外情形，且与第三人因故未如期交付回迁楼和被告怠于采取补救措施具有直接关系。在安置房源已经确定，房屋主体工程已完工，配套设施工程尚未完全竣工，不符合居住条件时，本院不宜直接判决被告履行向原告交付回迁安置房的义务。在现有证据和客观事实并不能完全证明或反映出被告已达履行不能时，被告应本着诚实信用原则，继续履行合同，还民于期待利益。有关请求按照回迁房所在地房屋市场平均价格向原告赔偿房屋款的问题。棚户区改造是政府所实施的利民项目，该项目虽具有行政管理的属性，但惠及于民是其所实施的根本，虽在实施过程中可能会因多种原因而导致难以较快、较好的完成，但在遇到履行障碍时，应给予政府部门必要的沟通协调，处理解决问题的时间，以期该利民项目能更好地惠及千家万户。故原告所主张的该项请求，因不具有可操作性，且可能会给社会带来不利影响，就目前而言该处理方式并不符合客观事实和法律的规定，故不予支持。但如果被告在一定期限内仍无法解决交付房屋的问题，且无法确定交付日期时，原被告双方在平等协商的基础上，可解除合同，向原告返还代建款，并按照征收房屋补偿标准支付补偿款。二、有关被告是否应给付延长过渡期的租房补助费的争议。该项内容是协议第九条第3项所约定的“延长1年以内的增加100%，延长1年以上的增加200%的违约责任”，该项所约定的系“甲方超期交付产权调换房屋的违法责任”，而原告是“代建安置”，系不同法律关系，并不适用该条款，故所主张的给付延长过渡期间临时租房补助费的请求难予支持。另外，需要说明的是，该协议的订立虽有其特殊的历史背景及政策原因，在双方合同履行过程中出现障碍时，被告应及时采取相应的补救措施，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替补偿决定，甚至以拖待变以致久拖不决，造成补偿安置纠纷终年得不到解决，既损害被征收人补偿安置权益，又增加了补偿安置成本，还损害政府依法行政的形象，应引以为戒。综上，因原告石新有关交付回迁房屋的请求，因房屋并不符合交付和居住的条件，被告应继续履行该交付义务为宜；另有关给付延长过渡期的租房补助费的请求，因不符合客观事实和法律的规定，不予支持。被告葫芦岛市住房和城乡建设局的辩解于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款的规定，判决如下：一、被告葫芦岛市住房和城乡建设局继续履行向原告石新交付回迁2号楼1单元7层703号房屋的义务；二、驳回原告石新其他诉讼请求。本案受理费50元，由原告石新和被告葫芦岛市住房和城乡建设局各负担25元。上诉人石新上诉称，请求撤销一审判决，判令支持上诉人的诉讼请求;诉讼费及相关费用由被上诉人承担。事实及理由：1、一审法院判决错误且判决主文内容根本无法实际履行。上诉人的诉讼请求为“请求被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会依法履行《国有土地上房屋征收与补偿协议书》约定的回迁义务向原告交付2号楼1单元7层703号房屋，如被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会无法继续履行交付房屋的义务，请求按照回迁房所在地房屋市场平均价格向原告赔偿房屋款”，从一审判决的内容看，一审法院已经完全知晓上诉人系基于被上诉人一直无限期的不履行回迁安置义务，上诉人才向一审法院起诉，一审法院对上诉人的得不到安置的现状也表达了同情和理解，但任何一个具有完全行为能力人都会理解上诉人的真实诉求是限期被上诉人履行回迁义务，且上诉人在起诉状中的事实及理由中明确表示“原告请求葫芦岛市住房和城乡建设委员会依法履行《国有土地上房屋征收与补偿协议书》约定的回迁义务，明确被告交付房屋并为原告办理房屋产权登记的时间”，审查和判断当事人的诉讼请求应当结合当事人起诉状的事实和理由，限期履行交付房屋义务是上诉人诉请的应有之意。而一审法院仅判决被上诉人向上诉人继续履行交付房屋的义务，没有任何期限限制，对上诉人意义何在？一审判决根本就不具有任何的执行内容，如何约束被上诉人履行合同义务？上诉人的权利如何得到保护？在被上诉人不履行合同义务长达5年的基础上一审仍判决继续履行，没有判决任何履行期限，是一种无效判决，严重侵害了上诉人的诉权。一审判决认为“但如果被告在一定期限内仍无法解决交付房屋的问题，且无法确定交付日期时，原被告双方在平等协商的基础上，可解除合同，向原告返还代建款，并按照征收房屋补偿标准支付补偿款”，上诉人无法理解一审法院所说的“一定期限”是多长时间？被上诉人违约长达5年之久，上诉人8年没有回迁房居住，难道这样的期限不够长吗？在一审期间葫芦岛市住房和城乡建设委员会与葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司均明确表示不能限期交付，案涉房屋没有相关配套无法交付，一审法院在被上诉人至于葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司资金链断裂，是葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司与葫芦岛市住房和城乡建设委员会之间的法律关系，葫芦岛市住房和城乡建设委员会向上诉人赔偿后可以基于合同关系向葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司主张权利，而葫芦岛市住房和城乡建设委员会不能将第三人的原因作为不履行合同义务的抗辩理由，而且上诉人诉求中明确表示“如被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会无法继续履行交付房屋的义务，请求按照回迁房所在地房屋市场平均价格向原告赔偿房屋款”，就是要求被上诉人如果没有明确的交付房屋的期限，请求解除合同赔偿上诉人房屋款的意思表示，因此解除合同是上诉人诉求请求之一，一审法院仍要求另行起诉解除合同没有法律依据。2、被上诉人应当承担违约责任赔偿上诉人造成了利息的损失及房屋租金损失。上诉人与被上诉人于2011年7月24日签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议书》，约定过渡期限为36个月，至今被上诉人没有履行交付房屋的义务，被上诉人也承认存在违约，即使不符合《国有土地上房屋征收与补偿协议书》违约责任的约定，也应当按照双方没有约定违约责任的法律规定判决被上诉人承担违约责任，依法应当赔偿上诉人损失。上诉人按约定向被上诉人支付购房款，因被上诉人的违约给上诉人造成了利息的损失及房屋租金损失，且上诉人一审请求葫芦岛市住房和城乡建设委员会承担逾期履行的违约责任，因此上诉人的上诉请求并没有超出诉请，而一审法院仅因上诉人诉请不符合《国有土地上房屋征收与补偿协议书》的约定，在被上诉人承认已经实际违约的情况下仍驳回上诉人的诉请，没有事实和法律依据。上诉人石新向原审法院提交以下证据：1.《国有土地上房屋征收与补偿协议书》(征收编号：A-91-右)，证明被告应按协议约定给付临时租房补助费69600元。2.葫芦岛市房屋征收服务中心《搬迁证明》，证明2011年7月21日，原告已按约定进行搬迁。3.辽宁省葫芦岛市辽西公证处(2017)葫辽证民字第3821号《公证书》，证明经公证部门公证，原告已分配2号楼1单元7层703号房屋。4.《收据》，证明原告已缴纳代建款95250元。被上诉人葫芦岛市住房和城乡建设局答辩称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当维持原判。本案是第三人的原因导致逾期交付房屋，答辩人将继续通过多种方式协调督促第三人履行交付房屋义务，早日交付上诉人使用。综上所述，请二审法院查清事实，依法维持原判。被上诉人葫芦岛市住房和城乡建设局向原审法院提交以下证据：1.《国有土地上房屋征收与补偿协议书》(征收编号：A-91-右)，证明该协议已明确原被告间权利义务关系。2.《回迁房屋建设承诺书》，证明该承诺最后一条对未在约定期限交付房屋有明确约定，应由第三人承担违约责任。原审第三人葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司庭审中述称，要求维持原判。原审第三人葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司未向原审法院提交证据。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，上诉人石新与被上诉人葫芦岛市住房和城乡建设局2011年7月24日签订的《国有土地上房屋征收与补偿协议书》是葫芦岛市住房和城乡建设局为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标与石新经过协商一致达成的协议，属于行政协议。双方均具有缔约行为能力，是双方真实的意思表示，其内容明确具体且不违反法律规定或损害社会公共利益，故该协议依法成立并有效。该协议约定，葫芦岛市住房和城乡建设局征收石新坐落于葫芦岛石油六区建筑房屋，为石新代建60平方米住宅楼房一户，其中45平方米乙方按1250/平方米出资，另15平方米乙方按2600元/平方米出资，合计出资95，250.00元。过渡期限36个月，起始日期以乙方搬家之日为准。石新2011年7月21日将被征收房屋腾空并交付，且按时足额缴纳了代建款，已经履行了协议约定的义务。按照协议约定葫芦岛市住房和城乡建设局应当于2014年7月20日之前交付代建房屋，但至今为止，由于原审第三人葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司资金问题，房屋配套设施工程尚未完全竣工，导致葫芦岛市住房和城乡建设局将仍然没有履行交付房屋的义务。在对石新安置房源已经确定，房屋主体工程已完工的情况下，葫芦岛市住房和城乡建设局和葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司均表示能够继续履行该房屋征补协议，法院不宜判决解除协议。故，原审法院判决葫芦岛市住房和城乡建设局继续履行向原告石新交付回迁2号楼1单元7层703号房屋的义务符合本案实际和法律规定。葫芦岛市住房和城乡建设局应当运用行政手段多方协调、积极沟通解决资金问题，督促葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司早日将房屋配套设施建成，履行协议约定的义务。关于被上诉人是否应当承担违约责任赔偿石新房屋租金损失的问题。石新与葫芦岛市住房和城乡建设局签订的《国有土地上房屋征收与补偿协议书》第九条第3项甲方超期交付产权调换房屋的违约责任约定，因甲方责任延长过渡期的，由甲方按规定增发乙方临时租房补助费（代建户除外）……石新房屋是属于代建安置，并不适用该条款，故其主张的赔偿房屋租金损失的请求，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，本院应当予以维持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人石新负担。本判决为终审判决。审判长  李彦博审判员  花 勇审判员  刘思嘉二〇二〇年四月七日书记员  谭思朦本判决援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。