广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初693号原告：温盛祥，男，1984年12月13日出生，汉族，住广州市南沙区。委托代理人：魏素琼，广东天诺律师事务所律师。被告：广州市南沙区黄阁镇人民政府，住所地广州市南沙区黄阁镇吉祥路1号。法定代表人：卢剪，职务镇长。委托代理人：罗璇，该府工作人员。委托代理人：苏俊源，广信君达律师事务所律师。第三人：广州市南沙区黄阁镇蕉门经济联合社，住所地广州市南沙区黄阁镇蕉门村。法定代表人：温显钧，职务主任。委托代理人：吴秀峰，广东诚挚（广州）律师事务所律师。委托代理人：唐宁世，广东诚挚（广州）律师事务所律师。原告温盛祥不服被告广州市南沙区黄阁镇人民政府行政处理决定一案，于2017年2月10日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月19日公开开庭审理了本案。原告温盛祥的委托代理人魏素琼律师，被告广州市南沙区黄阁镇人民政府（以下简称黄阁镇政府）的委托代理人罗璇、苏俊源律师，第三人广州市南沙区黄阁镇蕉门经济联合社（以下简称蕉门经济联合社）的委托代理人吴秀峰律师、唐宁世律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告温盛祥诉称：原告是第三人的成员，于2012年1月8日与外村人在未办理结婚登记并取得计划生育许可的情况下，生育了温某熎，后原告积极缴纳社会抚养费。第三人与广州方圆辉晟房地产发展有限公司合作开发广州市南沙区黄阁镇蕉门村（以下简称蕉门村）的15%经济发展留用地，土地出让金自2015年2月16日至2016年2月15日期间所产生的利息月4023万元，根据双方签署的协议，该利息归第三人所有。第三人于2016年公示了关于开展蕉门村利息分配工作的方案，计划将上述利息作为本存款年度的村民福利进行分配，分配对象为2015男2月16日至2016年2月15日期间拥有蕉门村户籍的村民，分配标准为每人每月3300元，如有剩余将划入下一存款年度村民集体福利分配。蕉门村“两委”和监委制定具体的分配方案，“四议两公开”表决后再由户代表进行表决，表决通过后公示7天，公示期满之日起5个工作日后以银行转账的方式发放到村民个人账户，根据方案的规定，违法计划生育政策不享受分配（如分配方案与有关法律法规相抵触，按有关法律法规为准），第三人于2016年6月15日公布村民利息福利分配明细表，原告被取消参与本次分配资格。原告以第三人的行为损害原告作为集体经济组织成员享有的利息福利分配的合法权益为由，向被告申请行政处理，后被告作出行政处理结果为：村规民约及“四议两公开”的决议，不予分配申请人利息的行为未违反现行法律法规。原告认为，违反计划生育是范围行政命令，原告已依法缴纳社会抚养费，土地出让金以及所产生的利息是集体经济组织成员最基本的生产和生活资料转化为货币的形式，不属于违反计划生育所限制的股份分红和集体福利的范畴，被告并未尽到审查的职责，请求法院依法判令：1、撤销被告做出的南黄府行决【2016】1号行政处理决定书；2、责令第三人向原告补偿2015年2月16日至2016年2月15日止蕉门村15%经济发展留用地土地出让金利息分配款39600元，并确认原告今后与同村其他村民享有同等待遇。被告黄阁镇镇府辩称：（一）我府具有作出行政处理决定的法定职权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定，我府具有作出行政处理决定的法定职权；（二）我府作出的行政处理决定事实清楚、证据确凿。第三人与广州方圆辉晟房地产发展有限公司合作开发蕉门村15%经济发展留用地，根据双方签订的协议及南沙区货币加物业兑现村留用地的政策，第三人取得土地出让金中的人民币6000万元作为货币补偿款，余下款项用于经联社购买物业，存放在监管帐户中，监管期间产生的利息属于经联社所有。上述6000万元的货币补偿款，第三人经民主程序决议通过分配方案，内容为：自广州方圆辉晟房地产发展有限公司与国土部门签订土地成交确认书之日起（即2014年6月20日）至决议结果公示七日完成之日止，在该时间段内拥有第三人户籍的人员，按照每人人民币60000元的标准进行分配。其中，原告已参与货币补偿款的分配。上述购买物业款项的利息分配事项经过经联社民主程序决议通过，内容为：利息分配的对象为2015年2月16日至2016年2月12日期间拥有第三人户籍的人员，标准为每人每月人民币3300元，但违反村民自治公约的，不享受分配。原告是第三人的成员，其在未办理结婚登记和取得计划生育许可的情况下，于2012年1月8日生育女儿温某熎，在缴纳社会抚养费后，原告为温某熎办理了入户登记，原告在未办理结婚登记和取得计划生育许可的情况下生育一女，违反了黄阁镇村级计划生育自治公约，故原告不享有参与利息分配的资格；（三）我府作出的行政处理决定适用依据正确。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条的规定，农村集体经济组织成员应当遵守法律、法规、规章和组织章程，原告未婚先育的行为违反了黄阁镇村级计划生育自治公约，应承担相应的后果，我府作出的行政处理决定适用依据正确；（四）我府作出的行政处理决定程序合法。原告于2016年10月13日正式向我府提出行政处理申请，我府于2016年12月9日作出行政处理决定并依法送达给原告，原告作出的行政处理决定程序合法；（五）原告的主张无事实依据，于法无据。原告未婚先育的行为事实清楚、证据确凿，并未切实履行集体经济组织成员的义务，计划外人口的增加给村集体带来了资源的紧张和分配的压力，缴纳社会抚养费即可免除责任的主张于法无据。第三人基于合作开发取得的购买物业款所产生的利息是一种法定孳息，是集体经济的红利，对于利息的分配当属于集体福利分红，原告提出的利息是由基本生产、生活资料转化而来的主张，并无事实依据。综上所述，我府作出的行政处理决定证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求法院依法判令驳回原告的诉讼请求。第三人蕉门经济联合社述称：（一）本案的涉案利息属法定孳息，是第三人基于合作开发取得的购买物业款所产生的，属于经营性收益，与第三人主张的征地补偿费用不同，第三人对利息的分配用作集体福利分红；（二）第三人作为村集体经济组织，享有独立进行经济活动的自主权，在各级人民政府、村民委员会的监督下，依法经营管理本组织集体所有的资产。拟分配的利息市第三人经营集体资产产生的收益，因利益分配是涉及成员切身利益的重大事项，根据《广东省弄粗集体经济组织管理规定》第九条第二款的规定，第三人经由“四议两公开”表决通过了关于开展蕉门村利息分配工作的方案，分配上述物业款在监管期间产生的利息，分配对象为2015年2月16日至2916年2月15日期间拥有蕉门村户籍的村民，分配标准为每人每月3000元，第三人对于利息分配工作是严格按照关于开展蕉门村利息分配工作的方案进行的；（三）第三人所制定的黄阁镇村级计划生育自治公约是根据《广东省人口与计划生育条例》、《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定制定，已向所在镇的人民政府备案，且没有与法律、法规向抵触；（四）原告虽然已缴纳社会抚养费，但不能当然消除其行为的违法性及造成集体经济组织共同利益损害所应承担的责任，根据黄阁镇村级计划生育自治公约的相关规定，经过民主程序表决决定取消原告福利分配资格年限未满，不可参加利息分配；（五）被告查明事实后依法作出行政处理决定，并在法定的期限内送达当事人，该行政处理决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。综上所述，请求法院依法判令驳回原告的诉讼请求。经审理查明：温盛祥是蕉门经济联合社集体经济组织的成员，其在未办理结婚登记的情况下，于2012年1月8日生育女儿温某熎。温盛祥在2014年7月10日足额缴纳社会抚养费后，于2014年7月25日为温某熎办理了入户登记，温某熎入户广州市南沙区，即蕉门经济联合社所在地。2016年10月13日，温盛祥向黄阁镇政府提交行政处理申请书，请求：1、责令蕉门经济联合社向温盛祥补偿2015年2月16日起至2016年2月15日止的蕉门村15%经济发展留用地土地出让金利息分配款39600元；2、责令从今以后温盛祥与蕉门村其他村民享有同等的待遇。黄阁镇政府收到申请书后，立即开展调查，于2016年10月18向蕉门经济联合社发出参加行政处理通知书，蕉门经济联合社随后向黄阁镇政府提交证据材料，2016年11月28日，黄阁镇政府依法向蕉门经济联合社进行询问调查，后于同年12月9日作出南黄府行决【2016】1号行政处理决定书，认为：1、蕉门村“货币加物业项目”利息分配事项属于村民自治范畴，该事项于2016年5月25日由蕉门村党支部委员会提议，经蕉门村“两委”会商议后，于2016年5月28日分别由蕉门村党员会议以及村民代表会议表决通过，决议及实施结果于2016年5月28日公开，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第二款的规定，利息分配具体事项由蕉门村村民代表会议表决，本次表决应参加的代表人数为33人，实际到会31人，投票赞成31人，全票赞成通过，蕉门经济联合社制定的利息分配方案经由“四议两公开”表决程序通过，本府对其制定程序的合法性和内容的合法性予以确认。2、村集体有权根据法律、法规和国家政策，制定组织章程、村规民约，计划生育政策是我国的一项基本国策，蕉门经济联合社经过法定程序通过了村级计划生育自治公约，并已向所在的镇人民政府备案，该公约对违反计划生育政策的相关人员享受村民福利待遇给予了一定期限的限制，既是严格落实计划生育基本国策的体现，又是贯彻村民自治原则的结果，且内容并未违反法律、法规的禁止性规定，故该公约合法有效；3、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条规定，农村集体经济组织成员应当遵守法律、法规、规章和组织章程，申请人在未办理结婚登记的情况下，与他人生育一女，属于计划外生育，违反了我国计划生育的基本国策，并未切实履行上述规定的成员义务，故蕉门经济联合社按照黄阁镇村级计划生育自治公约第十三条第（一）项的规定，经由村集体“四议两公开”程序作出对温盛祥不予分配蕉门村“货币加物业项目”利息的决定，未违反法律、法规的规定，内容并无不当；4、关于温盛祥提出的缴纳社会抚养费后应当享受集体福利的主张，温盛祥虽然缴纳了社会抚养费，但不能消除其行为的违法性，应当承担相应的后果，本府对其的主张不予支持。此外，关于温盛祥提出村规民约对征地补偿费用分配实行差别对待的内容不具有法律约束力的主张，本案的涉案利息是法定孳息，属于集体经济福利分红，与征地补偿费用的概念和性质均不相同，两者不可混同，不可作类比。故本府对此主张亦不予支持。综上所述，蕉门经济联合社作出的关于开展蕉门村利息分配工作的方案内容未违反法律、法规及国家政策，合法有效，是村民集体意志的体现，对全体村民有约束力，依法应予以维护。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，作出如下处理决定：蕉门经济联合社根据村规民约及“四议两公开”的决议不予分配温盛祥利息的行为未违反现行法律、法规，温盛祥的诉求，本府不予支持。上述行政处理决定于2016年12月12日邮寄送达温盛祥,同年12月12日直接送达蕉门经济联合社。温盛祥不服，诉至本院。另查明，黄阁镇村级计划生育自治公约第十三条规定：“违法生育或违法收养的夫妻，除有关部门依法处理外：（一）未办理登记结婚生育第一个子女的，从小孩出生之日起60天内能补办结婚登记手续的按合理生育计算。不能补办结婚登记手续的，从非婚生育之日起至登记结婚后且已处理完毕的，男女双方7年内不得享受医疗福利、农村股份合作制分红和其他集体福利……”蕉门经济联合社按照穗国房南开【2012】127号《关于印发在我区试行货币加物业兑现村留用地工作指导意见的通知》的规定，与广州方圆辉晟房地产发展有限公司合作开发蕉门村15%经济留用地，蕉门经济联合社取得人民币6000万元的货币补偿款，余下的土地出让金作为蕉门经济联合社购买物业的款项，放入监管帐户中进行监管，监管期间产生的利息属于蕉门经济联合社所有。2014年7月至8月期间，蕉门经济联合社经民主表决程序决议通过补偿分配方案决议,有效户数共261户，超过过半数的166户投赞成票，对上述6000万元的货币补偿款，自2014年6月20日广州方圆辉晟房地产发展有限公司与国土部门签订土地成交确认书起至决议结果公示七日完成之日止，在该时间段内拥有被申请人户籍的人员，按照每人60000元人民币的标准进行分配。其中，温盛祥已参与货币补偿款的分配。以上事实有被告提交的行政处理申请书及申请材料、关于对关于蕉门经济联合社村民温盛祥、温某熎有权参与利息分配的律师函的复函、关于开展蕉门村利息分配工作的方案、“四议两公开”材料、黄阁镇村级计划生育自治公约、蕉门村委会主任当选证明、蕉门经济联合社营业执照、调查笔录、南沙区蕉门村项目合作开发合同、关于蕉门村货币加物业项目货币补偿款分配方案表决结果的说明、货币补偿款领取证明、蕉门村货币加物业项目购买物业款利息分配方案“四议两公开”材料、蕉门村利息分配工作方案、关于蕉门村货币加物业项目购买物业款利息分配工作表决结果的说明、蕉门村村级管理制度、行政处理申请补正通知书及送达回证、参加行政处理通知书及送达回证、行政处理决定书及送达回证，原告提交的出生医学证明、征收社会抚养费决定书及发票、户口本，以及第三人提交的关于对温盛祥的计生情况调查的复函、主体身份证明材料等证据予以证实。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”。因此，黄阁镇政府有权对温盛祥的申请作出行政处理决定，是本案适格的被告。《广东省人口与计划生育条例》（2009年）第十五条规定：“村（居）民委员会应当依法制定计划生育自治章程，报乡镇人民政府或者街道办事处备案。计划生育自治章程不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。”第四十八条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”第五十三条第一款第（三）项规定：“（三）未办理结婚登记生育第一个子女，六十日内未补办结婚登记的，按本条第（一）项或者第（二）项规定的计算基数征收二倍的社会抚养费；未办理结婚登记生育第二胎以上子女的，按本条第（一）项或者第（二）项规定的计算基数征收三倍以上六倍以下的社会抚养费；有配偶又与他人生育的，按本条第（一）项或者第（二）项规定的计算基数征收六倍以上九倍以下的社会抚养费。”根据上述法律规定，未办理结婚登记生育第一胎子女的并不属于超生的情况，不适用《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款的规定。本案中，2010年10月1日通过的黄阁镇村级计划生育自治公约第十三条第（一）项有关未办理结婚登记生育子女的规定与上述《广东省人口与计划生育条例》规定相违背，不能作为认定温盛祥不享受相应福利待遇的依据。因此，黄阁镇政府作出的南黄府行决【2016】1号行政处理决定书认为黄阁镇村级计划生育自治公约内容并未违反法律、法规的禁止性规定，属于合法有效，并依据上述公约规定不予支持温盛祥享有2015年2月16日至2016年2月15日蕉门村15%经济发展留用地土地出让金利息分配款39600元属于认定事实不清，证据不足，应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告广州市南沙区黄阁镇人民政府作出的南黄府行决【2016】1号行政处理决定书；二、责令被告广州市南沙区黄阁镇人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政处理决定。本案诉讼费50元，由被告广州市南沙区黄阁镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  李 佳人民陪审员  林转好人民陪审员  李月桂二〇一七年七月二十七日书 记 员  黄颖杰