山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁14行终90号 上诉人（原审被告）德州市自然资源局，所在地址德州市经济技术开发区长河大道359号。 法定代表人赵明国，局长。 委托代理人董桂荣，北京市京师（德州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）德州华翔汽车驾驶员培训有限公司，所在地址山东省德州市经济技术开发区北园路（晶华路与大学路十字路口向东300米路南）。 法定代表人杨伟，董事长。 委托代理人张俊红，女，1978年9月23日出生，汉族，住山东省德州市德城区，系该公司工作人员。 委托代理人石晓燕，北京圣运（天津）律师事务所律师。 原审被告德州市人民政府，所在地址德州经济开发区东风东路1566号新城综合楼。 法定代表人杨洪涛，市长。 委托代理人张鹃，德州市司法局工作人员。 上诉人德州市自然资源局因土地行政处罚及行政复议一案，不服德州市德城区人民法院（2018）鲁1402行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。因涉及法律适用问题进行请示，本案于2019年8月2日裁定中止。2020年4月14日恢复审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2005年11月12日水利部海委漳卫南运河水利部海委漳卫南运河德城河务局（以下简称德城河务局）取得德国用（2005）第185号土地使用权证，地号207-1-381，地类（用途）河流水面、水工建筑用地，使用权类型划拨，面积744，634㎡。2016年1月1日，原告德州华翔汽车驾驶员培训有限公司（以下简称华翔驾校）与德城河务局签订《土地资源承包经营合同》，租赁位于德州经济技术开发区××河右岸××、××村临河滩地桩号27+300-28+800，滩地全长1500米，共计200亩进行驾校经营。2017年10月30日，被告德州市国土资源局对原告作出德国土监罚字〔2017〕01号行政处罚决定，认定原告于2015年6月，未经依法批准擅自占用位于德州经济技术开发区××东路××河桥××、××桥乡镇××桥村以西、减河大堤内侧土地（水工建筑）面积107899平方米建设驾校训练场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，决定对原告处罚如下：责令原告退还占用的德城河务局的土地；并处非法占用土地每平方米15元的罚款，共计1，618，485元。原告不服，于2017年11月4日向被告德州市人民政府申请行政复议，被告德州市人民政府于2017年12月28日以德政复决字[2017]102号行政复议决定予以维持。 原审法院认为，《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》（水利部、国家计委水政[1992]7号，1992年4月3日实施，2017年12月22日修正）第二条规定，本规定适用于在河道（包括河滩地、湖泊、水库、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区）管理范围内新建、扩建、改建的建设项目，包括开发水利（水电）、防治水害、整治河道的各类工程，跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水口、排污口等建筑物，厂房、仓库、工业和民用建筑以及其它公共设施（以下简称建设项目）。第三条规定，河道管理范围内的建设项目，必须按照河道管理权限，经河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。……其它河道范围内兴建的建设项目由地方各级河道主管机关实施分级管理。分级管理的权限由省、自治区、直辖市水行政主管部门会同计划主管部门规定。第十四条规定，未按本规定的规定在河道管理范围内修建建设项目的，县级以上地方人民政府河道主管机关可根据《中华人民共和国河道管理条例》责令其停止建设、限期拆除或采取其它补救措施，可并处1万元以下罚款。《中华人民共和国水法》（2016）第三十七条第二款规定，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第五十九条规定，县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。第六十五条规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。从上述规定可以看出，在河道管理范围内建设建筑物、构筑物等行为，监督检查和处罚的职权在县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构。依据《中华人民共和国河道管理条例》，罚款数额为1万元以下。依据《中华人民共和国水法》罚款数额为1万元以上10万元以下，前提条件是建筑物、构筑物妨碍行洪。具体到本案，原告建驾校所占用的土地位于德州经济技术开发区××东路××河桥××、××桥乡镇××桥村以西、减河大堤内，涉案土地使用权证载明，地类（用途）为河流水面、水工建筑用地，属河道管理范围内。虽然被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门有权对违反土地管理法律、法规的行为依法进行监督检查和处罚，但是对于河道管理范围内的建筑物、构筑物违法建设活动，应综合考虑当事人的违法情节、所占地块的土地利用现状等实际情况进行处理。本案德城河务局作为流域管理机构和土地使用权人，允许华翔驾校占用河道内土地建驾校，双方协议约定了华翔驾校开发规划方案，报德城河务局审核，使该方案满足河道使用功能，满足防汛和工程管理的需要。遇涉河建设项目，原告无条件服从建设项目需要。综合考虑本案案情，被告发现原告占用河道建驾校没有办理用地手续系违法建设行为，应将案件移送水行政主管部门和流域管理机构，依据《中华人民共和国河道管理条例》相关规定处置为宜，而被告德州市国土资源局以违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条直接对原告作出处非法占用土地每平方米15元共计1，618，485元的处罚，其所作处罚属超越职权，适用法律错误，依法应予撤销。被告德州市人民政府所作维持该处罚决定的复议决定依法也应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（四）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告德州市国土资源局2017年10月30日作出的德国土监罚字〔2017〕01号行政处罚决定；二、撤销被告德州市人民政府2017年12月28日作出的德政复决字[2017]102号行政复议决定。案件受理费50元，由被告德州市国土资源局、德州市人民政府共同负担。 上诉人德州市自然资源局不服原审判决，提起上诉，请求：1.撤销德州市德城区人民法院作出的(2018)鲁1402行初39号行政判决书,改判维持原德州市国土资源局2017年10月30日作出的德国土监罚字〔2017〕01号行政处罚决定书；2.本案受理费由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人对被上诉人违法占地的行为依法具有监督检查和处罚权,一审法院认为上诉人作出涉案处罚超越职权属于认定事实错误。(一)根据《中华人民共和国土地管理法》规定,上诉人作为土地行政管理部门,有权对管辖区域内的土地违法行为进行监督检查并作出处罚。涉案土地由上诉人为德城河务局颁发了国有土地使用权证书,德城河务局依据《中华人民共和国土地管理法》的规定取得了涉案的土地使用权,就应当依据《中华人民共和国土地管理法》的规定合法使用土地,《中华人民共和国土地管理法》并未将河道排除在适用范围之外,即便是涉案土地属于河道范围,也不应成为“法外之地”。(二)德城河务局的行政管理权限与上诉人权限之间不存在冲突。一审法院适用《中华人民共和国水法》及《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》来分析对被上诉人违法占地的监管职责机关错误。第一,《中华人民共和国水法》第三十七条是出现在该法第四章中关于对水资源、水域、水工程的保护,第三十七条第二款规定:“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”该条主要禁止的是“从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”从而实现对水资源、水域、水工程的保护,除此之外应属于《中华人民共和国土地管理法》监管范畴,与《中华人民共和国土地管理法》并不重叠或冲突,可以说各有分工。第二,《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第三款规定:“在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施的,必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的,有河道主管机关会同有关部门批准。”在这里也明确了涉及其他部门的要“会同有关部门批准”,依据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定:“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的,建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件,向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请。”第五十四条规定:“建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得……。”第二条第三款规定:“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”被上诉人未经土地管理部门办理建设用地审批手续,违法占地,上诉人依法对被上诉人作出处罚并未超越职权。第三,《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》是依据于《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国河道管理条例》的部门规章,效力层级较低,而且其不能与上位法相违背,该规定中关于水行政部门审批权限不能突破上位法,一审法院在一审判决中主要引用该规定条款排除上诉人对涉案土地的监督、管理职权,属于扩大该规定中相关条款的释义,有悖于《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国河道管理条例》的规定。二、一审法院关于德城河务局与被上诉人之间《土地资源承包经营合同》的定性错误,相当于变相确认了被上诉人违法占地行为的合法性,明显不当。德城河务局与被上诉人之间《土地资源承包经营合同》,是纯粹意义上的民事合同,双方作为平等的民事主体,约定了使用土地的范围、方式、租金等事项。但一审法院论述为“德城河务局作为流域管理机构和土地使用权人,允许华翔驾校开发规划方案,报德城河务局审核,是该方案满足河道使用功能,满足防汛和工程管理的需要,遇涉河建设项目,无条件服从建设项目需要”,一审法院明显将一个民事合同的约定条款论述为德城河务局对涉案违法占地的行政审批,相当于变相确认了被上诉人违法占地行为的合法性,显属不当。三、一审法院对涉案违法占地行为监督管理职权的界定不当。一审法院对于涉案违法占地的监督管理职权以“对于河道管理范围内的建筑物、构筑物违法建设活动,应综合考虑当事人的违法情节,所占地块的土地利用现状等实际情沉进行处理”进行认定不当。行政机关对违法行为是否具有监督管理职权是依据法律、行政法规的规定,而不是根据“违法情节或者所占地块的土地利用现状”凭个人主观理解进行界定。综上,请求二审法院查清事实,依法维持上诉人的行政处罚决定。 被上诉人华翔驾校、原审被告德州市人民政府未提交书面答辩意见。 二审审理查明的事实与一审认定事实一致。 另查明，原德州市国土资源局因机构改革不再保留，其职责整合至新组建的德州市自然资源局。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”《中华人民共和国河道管理条例》（2017第二次修订）第二十五条规定：“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：……（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；……”本案中，德城河务局已于2005年11月12日取得了德国用（2005）第185号国有土地使用权证书，证载地类（用途）为河流水面、水工建筑用地，该局应当按照批准的土地用途使用土地，未经依法批准，不得擅自改变土地用途。被上诉人华翔驾校虽与德城河务局签订有《土地资源承包经营合同》，但其使用涉案河道滩地进行建设的行为未经原德州市国土资源局批准，不符合前述法律规定。对此，水利部门以及自然资源部门均可依法予以处理，但不能违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。上诉人德州市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》（2004第二次修正）第七十六的规定，作出涉案行政处罚并无不当，且履行了法定程序。被上诉人德州市人民政府作出的相应行政复议行为也符合法定程序。综上，原审判决适用法律错误，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销德州市德城区人民法院（2018）鲁1402行初39号行政判决； 二、驳回原审原告德州华翔汽车驾驶员培训有限公司的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人德州华翔汽车驾驶员培训有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年四月十四日 法官助理杨晓婧 书记员周晓萌