湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2257号上诉人（原审被告）：泸溪县人民政府。住所地：泸溪县白沙镇。法定代表人：向恒林，该县县长。委托代理人：高奉家，湖南君济律师事务所律师。委托代理人：龚家生，湖南君济律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：米先发，男，1963年7月23日出生，汉族，住泸溪县。被上诉人（原审原告）：刘秋莲，女，1962年7月2日出生，土家族，住泸溪县。系米先发妻子。被上诉人(原审原告)：湖南省泸溪县武溪镇电解锰厂。住所地：武溪镇南正街829号。法定代表人：米先发，该厂厂长。上述三被上诉人共同委托代理人：石文好，湖南生元律师事务所律师。上诉人泸溪县人民政府(以下简称泸溪县政府)因与米先发、刘秋莲、湖南省泸溪县武溪镇电解锰厂行政征收补偿协议一案，不服湘西土家族苗族自治州中级人民法院2019年6月17日作出的（2019）湘31行初15号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理查明：2017年1月22日，泸溪县人民政府主要负责人及县委、县政府领导、县国土局、县规划局、老城改造指挥部等相关单位负责人，在泸溪县武溪镇召开现场办公会议，议定了2017年老城改造工作征拆范围等相关事项并形成会议纪要[（2017）第九期]。该会议纪要第七项载明：“明确武溪电解锰厂征拆事项。对武溪电解锰厂进行整体征拆。”同年3月8日，泸溪县老城改造指挥部为了落实会议纪要第七项内容，经与米先发、刘秋莲夫妇协商，双方就武溪电解锰厂进行整体征拆达成一致意见并签订了一份协议。该协议约定：委托老城改造指挥部聘请有资质的专业评估公司对武溪电解锰厂的厂房、机械设备、土地及附属设施进行资产评估。此后，泸溪县老城改造指挥部分别委托了湖南京诚房地产评估有限公司（以下简称京诚公司）和湖南志成房地产评估公司（以下简称志成公司）对房产、土地、设备设施及附属物等进行评估，京诚公司于2017年5月16日出具了评估报告书，房产（含附属设施及苗木）估价总值为20521386元。志成公司于2017年7月13日、2018年4月17日、7月18日先后出具了关于土地、设备设施及附属物、可移动设备的搬迁费等评估报告书。估价结果分别是：土地使用权总价为5609666元，设备设施及附属物市场价值为15903928元，搬迁费用为1150355元。2017年7月、2018年4月26日、8月10日，泸溪县老城改造指挥部先后将上述评估结果致函泸溪县财政局并报告泸溪县人民政府，并请求相关职能部门对相关评估结论进行审核。此后，泸溪县国有资产管理部门的下属、即泸溪县华瑞国有资产管理有限公司（以下简称华瑞国资公司）以产权持有人的名义委托了湘西自治州众信资产评估有限公司（以下简称众信公司）对拟征收米先发、刘秋莲、湖南省泸溪县武溪镇电解锰厂的房产、土地、设备设施及附属物、搬迁费用等，再次进行审核评估。众信公司分别于2017年8月7日和2018年6月、8月、11月先后出具评估报告，对相关资产的评估结果为：房产及苗木评估原值为1804.16万元，评估净值为：1401.80万元。土地使用权总价为503.57万元。机械设备评估净值为1391.93万元。搬运费用为106.17万元。2017年9月26日，泸溪县老城改造指挥部依据众信公司评估报告与米先发、刘秋莲、湖南省泸溪县武溪镇电解锰厂就征收房屋及附属物等签订了第一份拆迁补偿、安置合同，合计补偿总额为1680.03万元（其中包括房屋补偿金757.61万元，构筑物及辅助设施补偿金814.53万元，苗木补偿金10.29万元，经营性补偿40万元，奖金38万元，过渡安置和搬迁费补偿19.6万元）。此外，合同还约定了提供宅基地进行安置。2018年8月15日，泸溪县老城改造指挥部依据众信公司评估报告与米先发、刘秋莲、湖南省泸溪县武溪镇电解锰厂就征收土地、机械设备等签订了第二份拆迁补偿合同，合计补偿总额为1985.178406万元（其中搬运费1061687.69元，机械设备13919300元，土地补偿4870796.37元）。两份合同共计补偿总金额为36652084.06元。上述款项米先发、刘秋莲、湖南省泸溪县武溪镇电解锰厂从2017年9月26日至2019年2月27日期间（七次）已全部领取完毕。此外，合同中约定的宅基地已经安置到位，对该事实双方均予认可。该院另查明，一、本案中，泸溪县政府未能提供涉及本次征收的行政征收决定，仅提交了2017年1月22日被告召开老城改造现场办公会并形成会议纪要之后，于同年7月27日作出的《泸溪县武溪镇老城棚户区改造拆迁安置补偿方案》。该补偿方案中第四条第（三）项对“经营性补偿”的规定是：“由拆迁人与被拆迁人协商解决”。二、米先发、刘秋莲、湖南省泸溪县武溪镇电解锰厂对于选定京诚公司、志成公司为评估机构没有异议，也认可京诚、志成这两家公司所作出的评估报告。其理由是，选定这两家评估公司是经其同意的。三、对于米先发、刘秋莲、湖南省泸溪县武溪镇电解锰厂可移动的机械设备、设施等，泸溪县政府并未进行征收，因而对于这类财产本身没有给予补偿，仅补偿了搬迁费用。泸溪县政府在庭审中亦承认，这类可移动财产已经自行搬走。四、泸溪县政府在诉讼中提出其在实施征收和补偿行为之前，电解锰厂存在早已停工停产的事实。对此，米先发、刘秋莲未予否认，并在庭审中承认正是迫于负债的压力和经济困难，才与泸溪县政府签订了被诉协议。五、米先发与刘秋莲系夫妻关系，湖南省泸溪县武溪镇电解锰厂系米先发夫妻开办的个体企业。六、起诉状副本送达泸溪县政府之后，米先发、刘秋莲在开庭审理过程中曾当庭提出增加行政赔偿的诉讼请求，合议庭依照《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定给予释明，并依照上述《解释》第九十五条之规定告知其就赔偿问题可以另行起诉。米先发、刘秋莲和泸溪县武溪镇电解锰厂认为上述行政协议严重损害了其利益，遂向法院提起行政诉讼。请求：确认泸溪县政府与米先发、刘秋莲、湖南省泸溪县武溪镇电解锰厂签订的两份《泸溪县武溪镇老城改造指挥部房屋及附属物拆迁合同》（合同编号分别为：2-0146、2-0161）违法。湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理认为，综合全案进行分析和归纳，本案的争议焦点主要是：一、原告的起诉是否超过法定期限。二、被诉行政协议是否合法。首先，关于起诉期限的审查。从形式上看，被诉行政行为是两份行政协议，签订时间分别是2017年9月26日和2018年8月15日。但从实质上看，该两份协议是均是同一征收人与被征收人就征收同一标的物(电解锰厂）的不同财产类别（房屋、土地、机械设备等）而分别签订，两者互为补充。加上双方之前（2017年3月8日）签订的协议，三份协议，实为一体，完整的构成了本案被诉的征收补偿行为,此其一。其二，双方签订协议后，米先发、刘秋莲于2019年2月27日才领完最后一笔补偿款，其间，米先发、刘秋莲于2019年2月15日曾先后向泸溪县人民法院和该院递交了起诉状。因此，可以认定米先发、刘秋莲提起诉讼的时间尚处于协议履行期间。其三，泸溪县政府在涉案两份行政协议中，均没有告知诉权和起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。显然，从双方签订第二份协议、即完整的完成行政征收补偿协议行为之日（2018年8月15日）起算，至米先发、刘秋莲向人民法院递交诉状之日（2019年2月15日）止，并未超过一年的起诉期限。因此，泸溪县政府主张米先发、刘秋莲的起诉超过法定期限的理由不能成立，本院不予支持。其次，关于被诉行政协议的合法性审查。原、被告双方对于被诉行政协议的争执主要体现在三个方面：一是评估机构的选定以及采信相关评估报告作为补偿依据是否合法；二是停产停业损失的补偿标准是否合法；三是泸溪县政府对可移动财产不予征收和补偿的行为是否合法。对此，该院分别作如下分析和认定：一、关于评估机构的选定问题。房地产价格评估机构的选定，是国有土地上房屋征收与补偿工作的一个重要环节；选择房地产价格评估机构，也是法律赋予被征收人的一项最基本的程序性权利。对此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第十九条、第二十条和国家住建部《国有土地上房屋征收评估办法》第四条，均有明确规定。湖南省根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定并结合本省实际，制定了《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称《实施办法》）。该《实施办法》第九条对选定房地产价格评估机构的方式和程序，作了明确而具体的规定。根据《实施办法》第九条规定，选定评估机构的方式主要有三：一是由被征收人协商选定；二是协商不成的，由房屋征收部门组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票决定；三是通过摇号、抽签等随机选定方式确定。本案中，被征收财产先后进行了两次评估机构的选定和价格评估。第一次是泸溪县政府经米先发、刘秋莲同意而选定京诚公司、众信公司为评估机构，米先发、刘秋莲对京诚、众信两公司出具的评估报告没有异议。第二次是由泸溪县华瑞国资公司单方选定众信公司作为评估机构，而华瑞国资公司既不是征收人，也不是被征收人，却以产权持有者的名义向众信公司出具承诺函并进行委托评估，且泸溪县政府最终以众信公司出具的评估报告作为补偿的价值依据，与米先发、刘秋莲签订了被诉行政协议。显然，泸溪县政府采取第二次选定评估机构的方式，既剥夺了米先发、刘秋莲作为被征收人的选择权，也违反了上述《实施办法》第九条关于评估机构选定的相关程序规定，其违法性应当予以确认。同时，鉴于泸溪县政府选定评估机构程序违法，必然难以保证房地产评估结果的客观公正。因此，泸溪县政府采信众信公司出具的评估报告作为补偿的价值依据，亦应一并确认违法。米先发、刘秋莲对此提出的诉讼请求成立，依法应予支持。二、关于停产停业损失的补偿标准问题。国务院颁布的征补条例第二十三条中，明确授权省、自治区、直辖市可以自行制定停产停业损失的补偿办法。湖南省根据该规定制定的《实施办法》第十四条明确规定：征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给予补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定。湘西自治州2016年7月制定的《国有土地上房屋征收与补偿办法》第十三条对此也有相同的规定。原告正是基于上述规定，在诉讼中主张对其停产停业损失的补偿，应当按照房屋评估价值的7‰标准进行补偿。需要指出的是，适用本省、州制定的实施办法中所确定的7‰补偿标准，其前提应当是因为征收行为的发生而造成被征收人停产停业的客观事实并产生直接损失。根据本案审理查明的事实，米先发、刘秋莲的电解锰厂停产停业的事实系自身原因造成，且该事实发生于被告实施征收行为之前。米先发、刘秋莲既不能提供证据证明其停产停业的原因系泸溪县政府的征收行为所致，也不能提供因此而造成直接损失的具体证据。且，泸溪县政府在与米先发、刘秋莲签订的补偿协议中已经考虑到停产停业损失的补偿问题，并酌情给予了40万元的“经营性补偿”。故，米先发、刘秋莲对此提出的诉讼请求没有事实依据和法律依据，本院不予支持。三、关于可移动财产应否一并征收、补偿问题。米先发、刘秋莲在诉讼中主张，泸溪县政府对部分纳入评估报告中的财产没有进行征收和补偿的行为违法。经查，米先发、刘秋莲所主张的此类财产系生产材料、设备和工具等，属于可移动、可回收和再利用的资产。泸溪县政府在给予搬迁费补偿的前提下，对此类动产不予征收和补偿，并不违法国家法律、法规的规定。且，根据审理查明的事实，双方签订协议后已自行将此类财产进行了搬移和处置，其作为相关财产权利人的合法权益并没有因为征收补偿行为而遭受侵害。因此，该诉求缺乏事实和法律依据，该院不予支持。此外，泸溪县政府在本案中不能提供其作出行政补偿行为的前置性行为、即国有土地上房屋的征收决定以证实其补偿具有事实依据。故，不能排除本案的征收行为并非行政征收而是协议征收的可能。但是，鉴于征收决定行为并非本案的被诉行政行为，且米先发、刘秋莲对于征收决定行为不持异议，仅对补偿行为提出主张。因此，该院对案涉征收决定行为的合法性问题不作评价，亦不因此而认定泸溪县政府的征收补偿行为没有事实依据。综上所述，泸溪县政府在实施征收补偿行为的过程中，选定评估机构的方式违反法定程序，双方签订协议所依据的评估报告亦不符合法律、法规的规定，被诉行政行为依法应当撤销。但是，鉴于案涉被征收厂房已经被拆除，泸溪县政府已经支付原告补偿款达3665万元之巨，因此，撤销被诉行为将会给国家利益、社会公众利益造成重大损害。且本案提起的是违法确认之诉，其提出关于泸溪县政府选定评估机构和采信第二次评估报告作为补偿依据违法的诉讼理由成立，依法应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决：一、确认被告泸溪县人民政府与原告米先发、刘秋莲签订的《泸溪县武溪镇老城改造指挥部房屋及附属物拆迁合同》(合同编号：2-0146)违法；二、确认被告泸溪县人民政府与原告湖南省泸溪县武溪镇电解锰厂签订的《泸溪县武溪镇老城棚户区改造工程厂房拆迁合同》（合同编号：2-0161）违法。一审案件受理费五十元，由泸溪县人民政府承担。泸溪县政府不服上述判决，向本院提出上诉称：原判认定被上诉人提起诉讼没有超过法定期限是错误的，其理由不能成立；原判认定涉案两份合同违法的事实理由不能成立，且适用法律错误。请求撤销原判，驳回原告米先发、刘秋莲的起诉。米先发、刘秋莲、泸溪县武溪镇电解锰厂答辩称：原审法院判决案涉两份协议违法所依据的事实清楚，适用法律正确；上诉人泸溪县政府认为“超过起诉期限”的理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判决。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。本案属于行政协议纠纷，行政协议案件隶属行政诉讼的受案范围。在行政协议诉讼中，人民法院不仅仅要对协议是否双方自愿签订、更要对行政机关签订协议行为的合法性进行审查。本案的争议焦点是起诉期限与所诉协议合法性问题。一、起诉是否超过法定期限《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自行政行为作出之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，上诉人所诉的两份行政协议，签订时间分别是2017年9月26日和2018年8月15日，该两份协议是同一征收人与被征收人就同一征收标的物(电解锰厂）的不同财产类别（房屋、土地、机械设备等）分别签订的，加上双方之前（2017年3月8日）签订了一份协议，三次签订协议的行为是签订电解锰厂征收补偿协议的几个阶段性行为，该三份协议共同构成此项征收补偿协议的完整内容，2018年8月15日为签订该征收补偿协议行为实施终了的时间。上诉人在签订征收补偿协议时未告知被上诉人起诉期限，故应以2018年8月15日作为计算起诉期限的时间起点，适用一年的起诉期限规定，被上诉人于2019年2月15日向法院起诉未超过一年。上诉人认为超过起诉期限的主张，与本院查明的事实不符，该上诉理由不能成立，本院不予支持。二、所诉行政协议是否合法（一）评估机构的选定是否合法《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第十九条、第二十条和国家住建部《国有土地上房屋征收评估办法》第四条均对国有土地上房屋征收与补偿中评估机构的选定作出了规定。《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第九条明确了选定评估机构的方式主要有三：一是由被征收人协商选定；二是协商不成的，由房屋征收部门组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票决定；三是通过摇号、抽签等随机选定方式确定。本案中，有两次评估机构的选定和价格评估。第一次是经被上诉人同意后选定京诚公司、众信公司为评估机构，且被上诉人对京诚、众信两公司出具的评估报告没有异议。第二次是由泸溪县华瑞国资公司以产权持有者的名义向众信公司出具承诺函并进行委托评估，由众信公司作出评估报告。最终，上诉人以第二次评估报告为依据与被上诉人签订了征收补偿协议。第二次评估程序中，华瑞国资公司并非被征收人，在被上诉人未同意的情况下华瑞国资公司单方面委托评估机构不符合相关法律法规的规定，此次评估机构的选定程序不合法。不管相对人是签订了协议还是有领取补偿款的行为，都不能改变评估程序的违法性，故被诉行政协议以该评估报告的补偿价值为依据不符合法律规定。（二）停产停业损失的补偿标准是否合法《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十四条规定：征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给予补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定。湘西自治州2016年7月制定的《国有土地上房屋征收与补偿办法》第十三条对此也有相同的规定。根据已查明的事实，在上诉人对电解锰厂实施征收行为之前，该厂就已因自身原因停产停业，而并非因征收行为造成其停产停业。且补偿协议中考虑到停产停业损失的补偿问题，并酌情给予被上诉人40万元的“经营性补偿”。故上诉人关于停产停业损失的补偿标准并无不当。（三）可移动财产未被一并征收、补偿是否合法被上诉人所诉未被一并征收补偿的生产材料、设备和工具等属于可移动、可回收和再利用的资产，上诉人与被上诉人签订补偿协议后，被上诉人已自行将此类财产进行了搬移和处置。对此，上诉人也依法给予了相应的搬迁费补偿。机器设备并不在征收的范围内，被上诉人亦未列举证据证明因征收造成了机器设备的毁损，故已搬迁的机器设备要求征收补偿没有法律依据。综上，上诉人泸溪县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人泸溪县人民政府负担。本裁定为终审裁定。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊颖二〇二〇年四月九日法官助理蹇菲书记员唐佳