湖南省邵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘05行终81号上诉人（原审原告）张爱红，女，1968年6月28日出生，汉族，住邵东市。被上诉人（原审被告）邵东市住房和城乡建设局，住所地邵东市兴和路288号。法定代表人戴志臻，该局局长。委托代理人刘海成，湖南宏彦律师事务所律师。原审第三人邵东市市场服务中心，住所地邵东市两市镇荷花路邵东市工业品市场。法定代表人李海斌，该市场服务中心主任。委托代理人刘昕，湖南人和人（邵阳）律师事务所律师。上诉人张爱红因与被上诉人邵东市住房和城乡建设局（以下简称邵东住建局）及原审第三人邵东市市场服务中心（原邵东县市场服务中心，以下简称市场中心）行政协议一案，不服湖南省邵阳市北塔区人民法院（2019）湘0511行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明，邵东县工业品市场（一期）始建于上世纪九十年代初，市场中心为该市场的《国有土地使用权证》（邵国用［2001］字第667号）和《房屋所有权证》（房权证邵字第××号）的权利人，也为该市场的改造项目业主单位。因该工业品市场存在重大火灾安全隐患且未整改到位，2018年8月21日，邵东县委邵发文［2018］13号文件《关于落实中央第八巡视组、省委第三巡视组巡视反馈意见的整改方案》，将整改工业品市场重大火灾隐患列入该整改方案，要求继续整改。2019年3月6日，邵东县发展和改革局作出《关于同意县工业品市场消除安全隐患改造的函》，同意市场中心实施消除安全隐患的改造。同年3月22日，邵东县人民政府作出邵政函［2019］17号《关于同意启动邵东县工业品市场消除安全隐患改造对国有土地上房屋征收的批复》，同意邵东住建局实施工业品市场消除安全隐患改造项目用地红线内所有国有土地上房屋征收与补偿工作。同年3月25日，原邵东县人民政府征收管理办公室（以下简称邵东征收办）发布邵房征公字［2019］1号《征收公告》，将决定启动工业品市场消除安全隐患改造项目用地红线内国有土地上房屋征收与补偿的相关工作予以公告。同年3月28日，邵东县公安局消防大队向邵东县人民政府提交了《关于请求采取断然措施彻底消除邵东县工业品市场重大火灾隐患的报告》，要求邵东县人民政府采取断然措施，彻底消除工业品市场的重大火灾隐患。邵东县人民政府经过现场调研和召开座谈会，听取意见，于同年4月1日召开常务会议，作出了关闭工业品市场决定，并于同年4月8日向邵东县公安局消防大队下发了邵政发［2019］5号《关于关闭邵东县工业品市场（一期）的决定》。同日，邵东县人民政府发布邵政发［2019］6号《关于关闭邵东县工业品市场（一期）的决定》，决定对工业品市场（一期）予以关闭，对红线内私有资产将按有关程序予以补偿等。2019年4月25日，邵东县人民政府发布《关于邵东县工业品市场消除安全隐患改造项目拟征国有土地上房屋征收与补偿方案》（征求意见稿）。同年5月4日，工业品市场改造指挥部通过征求协商的方式选择了邵东桐江房地产评估有限责任公司作为该项目的房屋征收与补偿的评估机构。同年6月4日，邵东县人民政府发布邵政函［2019］34号《关于印发〈邵东县工业品市场（一期）门面拆迁补偿方案〉〈邵东县工业品市场（一期）国有土地上房屋征收补偿方案〉的通知》，对改造项目内国有土地上房屋征收的补偿方式、货币补偿标准、产权调换补偿标准、奖励办法及集中签约时间等进行了规定和公布。张爱红的房屋为该改造项目用地红线范围内的***室，属于被征收范围，房屋所有权证登记面积为76.52平方米，实测建筑面积为90.88平方米。市场中心系工业品市场消除安全隐患改造项目的业主单位，2019年6月15日，市场中心根据邵东住建局的委托，作为甲方与张爱红签订了《房屋货币补偿协议书》，双方对拆迁补偿方式、补偿金额、付款方式及违约责任等权利义务进行了约定。协议签订后，张爱红认为房屋征收补偿过低，拒绝履行协议，并向邵东征收办申请对征收的相关事项进行信息公开。同年6月25日，邵东征收办对张爱红作出答复，称案涉项目尚未作出房屋征收决定。张爱红认为，邵东住建局在有权机关未作出房屋征收决定的情况下，迫使其与市场中心签订协议，违反法律强制性规定，应认定无效，遂向原审法院提起行政诉讼，请求确认其与市场中心签订的《房屋货币补偿协议书》无效。邵东住建局为工业品市场消除安全隐患改造项目的征收部门，邵东征收办系邵东住建局管理的不能独立承担法律责任的副科级事业单位，负责邵东国有土地上房屋征收与补偿的具体事宜。2019年6月18日，工业品市场改造领导小组和市场中心就改造项目拟征国有土地上房屋征收与补偿组织业主代表及相关单位负责人举行了听证会。同年7月3日，湖南昱志社会稳定风险评估有限公司作出评估报告，评定项目拟征国有土地上房屋征收的社会稳定风险等级为低风险，准予实施。2019年7月12日，国务院批准撤销邵东县，设立县级邵东市。同年10月31日，邵东市人民政府发布邵东政发［2019］6号《关于决定征收邵东市工业品市场消除安全隐患改造项目内国有土地上房屋的公告》，并于同日发布邵东政函［2019］13号《关于印发〈邵东市工业品市场消除安全隐患改造项目内国有土地上房屋征收与补偿方案〉的通知》。原审依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，向张爱红当庭释明，案涉行政协议不属于无效情形，张爱红明确表示不变更诉讼请求。原审认为，本案工业品市场消除安全隐患改造项目具有公益性和正当性，项目启动后，市场中心根据邵东县人民政府作出的关闭市场决定和初步制定的安置与补偿方案与张爱红签订的补偿协议，具有行政法上的权利义务内容，属于人民法院行政诉讼的受案范围，对邵东住建局提出的被诉协议属于民事协议的主张不予采纳。邵东住建局是邵东县人民政府确定的案涉项目国有土地上房屋征收部门，邵东征收办系邵东住建局管理的不能独立承担法律责任的事业单位。市场中心根据邵东住建局的委托与张爱红签订被诉的《房屋货币补偿协议书》，邵东住建局为适格被告。工业品市场消除安全隐患改造项目系出于公共安全利益考虑，具有公益性和正当性。房屋征收部门在协议签订前发布了房屋征收公告、国有土地上房屋征收补偿方案并选定了项目房屋征收与补偿的房地产评估机构，将决定启动工业品市场消除安全隐患改造项目用地范围内国有土地上房屋征收与补偿的相关工作予以公告，并在房屋征收补偿方案中公布了补偿方式、补偿范围、标准、奖励办法及集中签约时间等。市场中心根据邵东住建局的委托按照公告的指引与张爱红签订《房屋货币补偿协议书》，符合规定。在征收补偿中采取奖励措施，是为了鼓励被征收人早日与征收部门达成一致意见，推进项目建设的顺利进行。张爱红提交的视频资料反映了征收部门根据补偿方案就奖励事宜与被征收人进行洽谈协商的过程，不能据此认定张爱红签订协议时受到了胁迫。房屋征收部门在案涉项目房屋征收决定、社会稳定风险评估等事项尚未作出之前便与被征收人签订房屋征收协议，程序存在不当。但市场中心与张爱红已参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）、《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（省政府令268号）、《邵阳市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（邵市政发［2019］1号）等相关规定并根据房屋评估机构对被征收房屋的评估价值，就补偿方式、补偿金额、支付期限、搬迁费及奖励等事项通过协商达成了一致意见，实现了公共利益和被征收人合法权益的平衡保护，且房屋征收部门在协议签订后作出了房屋征收决定，补正了征补程序，不宜否定协议的效力。综上，市场中心根据邵东住建局的委托与张爱红签订的《房屋货币补偿协议书》不属于合同法及行政诉讼法规定的无效情形，原审遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张爱红的诉讼请求。上诉人张爱红上诉称，原审认定案涉征收项目系公共利益项目及上诉人签订《房屋货币补偿协议书》未受到胁迫的事实错误；《房屋货币补偿协议书》的实施主体不具有行政主体资格，存在明显违法。请求撤销原审判决，确认上诉人2019年6月15日与市场中心签订的《房屋货币补偿协议书》无效。被上诉人邵东住建局辩称，案涉征收项目是公益项目，具有公益性和正当性。上诉人与市场中心签订的《房屋货币补偿协议》系自愿达成，不存在威胁、胁迫的情形。《关于同意启动邵东县工业品市场消除安全隐患改造对国有土地上房屋征收的批复》（邵政函［2019］17号）确定邵东市住建局为案涉征收项目房屋征收部门，该局委托市场中心与上诉人签订《房屋货币补偿协议》，实施主体合法，不存在重大明显违法情形。请求二审驳回上诉，维持原判。原审第三人市场中心述称，邵东工业品市场（一期）的关闭拆除是为了人民群众生命财产安全，市场中心受邵东住建局的委托负责该项目的拆迁事宜，所签订的合同合法有效。原审判决正确，请求二审驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与原判认定的事实一致。另查明，原邵东县人民政府于2019年4月8日作出的《关于关闭邵东县工业品市场（一期）的决定》(邵政发［2019］6号)，已经过人民法院行政诉讼的合法性审查，湖南省高级人民法院于二○一九年十二月九日作出（2019）湘行终1848号行政判决，确认原邵东县人民政府的关闭市场决定具有公益性、正当性，不违反法律、法规的规定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条对无效行政行为及无效合同作出了规定。从查明的事实看，邵东住建局作为房屋征收部门，委托市场中心与上诉人签订《房屋货币补偿协议》，实施主体合法；工业品市场消除安全隐患改造项目系公共利益项目，具有公益性和正当性，已被湖南省高级人民法院（2019）湘行终1848号行政判决书所确认；房屋征收部门在协议签订前发布了房屋征收公告、国有土地上房屋征收补偿方案及选定了项目房屋征收与补偿的房地产评估机构，将决定启动项目用地范围内房屋征收与补偿相关工作予以公告，并在房屋征收补偿方案中公布了补偿方式、补偿范围、标准、奖励办法及集中签约时间等。上诉人与市场中心就补偿方式、补偿金额、支付期限、搬迁费及奖励等事项经协商达成了一致意见；双方签订房屋货币补偿协议的行为先于案涉项目房屋征收决定和社会稳定风险评估，程序存在瑕疵，但没有损害上诉人的合法权益，不属于法律规定的重大违法情形；上诉人提交的视频资料，反映了征收部门为推进项目建设与被征收人进行协商的过程，并没有受胁迫签订协议的情形，上诉人关于其受胁迫签订房屋货币补偿协议的主张，无证据证实，本院不予采纳。综上，上诉人与市场中心签订的《房屋货币补偿协议》，没有法律规定的无效情形。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人张爱红负担。本判决为终审判决。审 判 长  肖竹梅审 判 员  段嫦娥审 判 员  黄 毅二〇二〇年四月七日法官助理黄先智代理书记员  周 田附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。