成都市温江区人民法院 行 政 裁 定 书 (2017)川0115行初32号 起诉人：刘启福，男，1944年3月9日出生，汉族，住成都市武侯区。 起诉人刘启福于2017年6月22日向本院递交行政诉状，状告崇州市住房和建设局。6月29日本院向起诉人刘启福释明明确其诉讼请求,刘启福于2017年7月7日更改诉状并提出诉讼请求：请求成都市温江区人民法院判决被告崇州市住房和建设局保护原告财产权和宅基地使用权合法权益履行《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第一款规定的法定职责。 事实和理由：上世纪60年代末，刘启福响应党和国家号召，自愿申请去三州，支援三州建设，分配在凉山州昭觉县工作。1978年12月，为解决夫妻两地分居、小孩照顾等问题，妻吴守碧及其子女随刘启福迁凉山州昭觉县新城镇居住。夫妻共同家产房屋6间（180平方米左右）、竹林等委托刘启福之兄刘启昌代为照看，双方之间形成《吴守碧迁居昭觉后对家庭（财产）的安排处理意见书》（该意见书由刘启昌亲笔），约定吴守碧迁居昭觉后“房物（屋）、竹林所有权属于刘启福；管理权、居住。 后经调查了解到：1985年，崇庆县人民政府（后更名为崇州市人民政府）对农村宅基地使用权确权颁发《宅基地使用证》时，主管登记机关崇庆县城乡建设环境保护局（后更名为崇州市建设局，2011年3月又更名为崇州市城乡建设局，2015年3月又更名为崇州市住房和建设局）委托杨茂德（原崇庆县街子乡中和村的专业会计）进行相关产权核实、登记工作。在搞宅基地使用证量宅基地时，刘启昌没有申报刘启福的房子，杨茂德也没有调查走访了解相关真实权利情况，就将权利人刘启福的6间房屋登记在刘启昌的名下，并填写了房屋登记资料，经崇庆县城乡建设环境保护局审查，认定：“符合省村镇建房用地管理条例，特发此证”，并报崇庆县人民政府审批。经批准后，加盖了“崇庆县人民政府宅基地使用证专用章”，由崇庆县人民政府于1985年10月20日向刘启昌颁发了《崇庆县村镇宅基地使用证》（该证，刘启昌及其妻曾玉芬、其子刘勇竟隐瞒刘启福达31年多之久，至今不敢向刘启福出示。2009年7月24日，刘勇在崇州市人民法院民事审判庭上承认：将刘启福的6间房屋登记在其父的《宅基地使用权证》上，并有庭审笔录证实），根据法律、法规的规定，该证从1985年10月20日起即发生了效力，是刘启昌（2005年3月猝死）、曾玉芬夫妇享有刘启福的6间房屋、一个沼气池的所有权和宅基地使用权的证明，应属刘启昌、曾玉芬夫妇没有合法依据取得的不当利益，所以刘启福认为，崇庆县城乡建设环境保护局及其委托的工作人员杨茂德实施的刘启昌的房屋登记行政行为、崇庆县城乡建设环境保护局和崇庆县人民政府于1985年共同向刘启昌颁发的《崇庆县村镇宅基地使用证》行政行为，侵犯了刘启福的财产所有权和宅基地使用权，上述行政行为是违法的，而且该证和刘启昌的房屋登记资料有持续性，持续至1995年1月1日以后，又持续至2010年12月1日以后，至今仍具有效力。 一九八六年春节后，当事人刘启昌为掩人耳目，独自一人千里迢迢前往昭觉县新城缜刘启福家中。故意隐瞒崇庆县人民政府、崇庆县城乡建设环境保护局及其委托的工作人员杨茂德行使行政职权时，侵犯了刘启福的财产所有权和宅基地使用权的事实真相，以拆房改建房屋为由，诱使刘启福与其达成“昭觉口头协议”，约定：“房屋改建建成，刘启福退休后划三间房子归刘启福所有并居住”。1986年7月，刘启昌将其十三间房屋（其中包括刘启福的原六间房屋和一个沼气池）全部拆除，并改建了十三间房屋。在改建的十三间房屋中有一部分是属于刘启福的原6间房屋所生的孳息，也应属违法所得。1989年，刘启昌继续隐瞒相关真实权利事实虚假申报，崇庆县街子乡人民政府（后更名为崇州市街子镇人民政府）于当年11月30日向其颁发了《村镇房屋所有权证》。该《村镇房屋所有权证》和刘启昌的《村镇房屋所有权登记表》的共有权人一栏中，均有其子女刘勇、刘艳君，母亲刘雷氏（于1996年5月病故）的名字，但均没有刘启福的名字，所以刘启昌的行为应属欺诈行为。根据上述，刘启福认为刘启昌的欺诈行为造成刘启福的原物权灭失，崇庆县城乡建设环境保护局（崇州市住房和建设局）、崇庆县人民政府（崇州市人民政府）应当承担侵权责任根据上述事实。刘启福为维护自己的合法民事权益，根据《最高人民法院关于国家赔偿法溯及力和法院赔偿委员会受案范围问题的批复》（以下简称：《批复》）第一条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国国家赔偿法〉若干问题的解释（一）》[以下简称：《解释（一）》]第一条、第二条第一款第（二）项，修正的国家赔偿法》第四条第一款第（四）项、第七条第三款、第四款、第五款、第九条、第十三条、第三十二条、第三十六条第一款第（四）项之规定，于2016在1月10日，通过邮寄的方式向被告递交了《赔偿申请书》，请求被告履行国家赔偿的法定职责，赔偿原告的物权损失费用150万元左右（根据去年街子镇房地产市场房屋价格上涨、被告拒绝提供1985年刘启昌的房屋登记资料的复制件的情况，故参照刘启忠的房屋面积推算、被告应赔偿原告的物权损失费用更正为2089038元，其证据于2016年9月29日温江法院开庭审理（2016）川0115行初31号案件时由书记员唐秋静转被告），返还原告的竹林，被告于2016年1月11日签收；原告于2016年4月19日通过邮寄的方式向被告递交了《查询申请书》。请求被告依法对刘启昌的房屋登记行政行为确认为违法，并对原告于2016年1月10日递交的《赔偿申请书》提出的申请请求依法作出赔偿决定书，被告于2016年4月20日签收。原告于2016年5月25日通过邮寄的方式向被告递交了《关于查询申请适用法律的说明》，被告于2016年5月26日签收。但被告自收到申请之日起，均在法定的两个月期限内，无正当理由逾期不予答复。原告认为被告的行为属典型的行政不作为行为，其行为已构成了不履行法定职责的行政案件。 《批复》第一条规定：“国家机关及其工作人员行使职权时侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为，……发生在1994年12月31日以前，但持续至1995年1月1日以后、并经依法确认的，属于1995年1月1日以后应予赔偿的部分，适用当时的规定予以赔偿；当时没有规定的，参照《国家赔偿法》的规定予以赔偿”；《解释（一）》第一条规定：国家机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为发生在2010年12月1日以后或者发生在2010年12月1日以前、持续至2010年12月1日以后的，适用修正的国家赔偿法”；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称：规定）第二十一条第一款第（4）项规定：”加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”。根据上述法律、法规的规定，原告认为，上述法律、法规的规定是一致的，都把确认行政行为违法，作为单独提起行政赔偿诉讼的法定起诉条件之一，也是取得国家赔偿的前置条件。修正后的《国家赔偿法》第九条第一款的规定和《批复》第一条、《规定》第二十一条第一款第（4）项的规定相比较，虽然少了“依法确认”四个字或“确认为违法”五个字，但是“违法”作为国家赔偿的前置条件没有改变。原告认为，《国家赔偿法》第三条、第四条中所列的侵犯人身权和侵犯财产权的情形都是违法行为。因此，从《国家赔偿法》第三条、第四条、第九条之间的文意理解，修改后的第九条只是将“违法确认程序”与“申请赔偿程序”合二为一，即赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿要求后，赔偿义务机关认为行政行为违法的，就应当予以赔偿。换言之，该第九条的修订仅涉及在赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求的程序中，不再将违法确认作为一项前置程序，但没有取消确认违法的条件。所以，《国家赔偿法》第九条的修订与《批复》第一条、《解释（一）》第一条、《规定》第二十一条第一款第（4）项的规定并不矛盾，所以原告向崇州市住房和建设局递交了《赔偿申请书》和《查询申请书》后，该局自收到申请之日起在法定的两个月期限内，应根据《囯家赔偿法》第九条第一款之规定，对其1985年作出的刘启昌的房屋登记行政行为是否违法，或者有没有本法第四条第一款第（四）项规定的情形予以确认。经确认，刘启昌的房屋登记行政行为合法，就应履行其法定职责，作出不予赔偿决定书，并说明不予赔偿的理由；经确认，刘启昌的房屋登记行政行为为违法，并造成原告的物权灭失，就应当给予赔偿，并根据《国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第一款第（四）项的规定作出赔偿决定书，化解与申请人的行政赔偿争议纠纷。但崇州市住房和建设局收到原告的申请书后，对原告的申请请求不闻不问，不履行其法定职责，也无正当理由逾期不予答复，所以，原告认为，被告的行为已构成了不履行《国家赔偿法》第九条第一款规定的法定职责的行政案件。 综上所述，原告申请被告履行保护原告合法财产权和宅基地使用权的法定职责，被告自收到申请之日起，在法定的期限内不履行《国家赔偿法》第九条第一款规定的法定职责，也无正当理由逾期不予答复，其行为已构成了不履行法定职责的行政案件。原告为维护自己的合法民事权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第四十七条第一款、第四十九条、第七十二条、第一百零-条，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条第一款，《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款第（二）项、第四条、第二十二条，《国家赔偿法》第九条第一款、第三十二条、第三十六条第一款第（四）项之规定、特向成都市温江区人民法院提起行政诉讼，请求成都市温江区人民法院对原告的诉讼请求依法作出行政判决书。 本院经审查认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，即行政诉讼的诉讼标的是行政行为。起诉人刘启福就其陈述的事实理由向本院提起行政诉讼，请求法院判决被告崇州市住房和建设局保护原告财产权和宅基地使用权合法权益履行《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第一款规定的法定职责。《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”即，起诉人可在原行政行为被确认违法的前提下，单独提起行政赔偿诉讼主张赔偿义务机关给予国家赔偿，也可向人民法院针对原行政行为提起行政诉讼的同时附带提起行政赔偿诉讼主张赔偿义务机关给予国家赔偿。本案中，起诉人要求崇州市住房和建设局保护原告财产权和宅基地使用权合法权益履行《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第一款规定的法定职责，即是要求行政机关作为赔偿义务机关按照《中华人民共和国国家赔偿法》履行作出行政赔偿决定的职责。本院审查认为，法律并未赋予赔偿请求人对是否作出行政赔偿决定单独提起行政赔偿之诉的权利，即行政机关作为赔偿义务机关按照《中华人民共和国国家赔偿法》作出行政赔偿决定的行为为行政赔偿程序中的一项中间程序，换言之，行政机关未作出行政赔偿决定的行为并不是行政机关未按照行政法律法规履行法定职责的行政不作为。赔偿义务机关就赔偿请求人提出的赔偿请求没有作出是否赔偿的决定的行为是先行处理行政赔偿请求的程序性行为，不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性，即使在诉讼请求中提出要求赔偿义务机关履行作出赔偿决定的职责，其实质仍是申请行政赔偿。同时，起诉人经立案询问，再次明确其诉讼请求为请求崇州市住房和建设局依据《中华人民共和国国家赔偿法》进行赔偿。综上，崇州市住房和建设局在法定期间内未对起诉人提出的国家赔偿申请作出是否赔偿决定不是行政行为，起诉人的起诉请求实质上属于申请行政赔偿，不属于行政诉讼的受案范围。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，第五十一条第二款、第三款之规定，裁定如下： 对刘启福的起诉，本院不予立案。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  林 艺 人民陪审员  周跃明 人民陪审员  王秀芳 二〇一七年七月十四日 书 记 员  钟 霞