安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖行终227号上诉人（一审原告）刘功荣，男，1965年7月17日出生，汉族，住安徽省肥西县。被上诉人（一审被告）肥西县人民政府，住所地安徽省肥西县上派镇人民西路。法定代表人李煜，县长。被上诉人（一审被告）肥西县桃花镇人民政府，住所地安徽省合肥市高新区玉兰大道40号。法定代表人侯树，镇长。委托代理人李霞，安徽皖国泰律师事务所律师。委托代理人戴彩霞，安徽皖国泰律师事务所律师。上诉人刘功荣因诉肥西县人民政府（以下简称肥西县政府）、肥西县桃花镇人民政府（以下简称桃花镇政府）行政强制一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初375号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。刘功荣向一审法院起诉称，原告系肥西县桃花镇柏堰社区农民，原告家庭承包土地约15亩。2010年春耕季节开始，两被告及柏堰村委会通知不允许村民耕种承包地，称该地已被国家征收，两被告及柏堰村委会向原告发放了青苗补偿费。两被告占用原告承包地用于非农业建设，暂时未建设的，则处于抛荒状态。2018年7月，因怀疑两被告所称的征收的真实性，原告和其他村民共同向两被告申请公开与征地有关的政府信息，但两被告却故意不公开客观信息，更不公开征地批复所对应的具体位置和平面勘测界线图，导致原告等村民无法确认具体的被征收土地的面积和四至。后经安徽省高级人民法院说服，肥西县政府于2019年9月2日作出答复称，原告所在的柏堰社区被征收土地的面积共43.8公顷，但仍然拒绝公开被征收土地的位置和界线图。而实际柏堰社区所辖农业承包地的面积约有1100公顷。原告有理由相信，原告家庭从2010年1月起被禁止耕种农业承包地时，两被告并未取得合法的征收批复。即使后来取得了征地批复，则从时间上肯定存在违法占用农业承包地的时间段，而且原告家庭承包地应当也不在批准征收的范围内。肥西县政府作为用地机关，通过批准、指挥的方式，与桃花镇政府共同实施的占用原告承包地用于非农业建设及抛荒的行政行为，违反土地管理法等现行法律规定，损害了原告承包经营权。为此，原告提起诉讼，请求确认两被告于2010年1月1日起占用原告家庭农业承包地的行政行为违法；责令两被告采取补救措施。肥西县政府一审答辩称，第一，肥西县政府不存在原告主张的占用其承包地的违法行为。根据原告提供的土地使用照片看，其中中海地产建设项目已经取得皖政地（增减挂钩）〔2017〕405号征地批复及肥政地出字〔2019〕21号用地批复，位于新塘埂西河边菜地承包地因永和路与铭传路建设项目被皖政地（纳入增减挂钩）〔2012〕144号征地批复批准征收。据此，肥西县政府并无违法占用原告承包地的行为，也没有通过批准、指挥的方式与桃花镇政府共同实施原告诉称的行为。第二，原告提供的证据不能证明存在违法占用其承包地行为，应承担举证不能的后果。本案原告诉称其承包地自2010年春耕季节开始被占用，但除了几张照片外，并未提供合法有效的证据证实其承包地的具体面积及承包地被违法占用。同时肥西县政府已经提供证据表明原告主张的土地使用情况，并不存在其诉称的违法占用土地行为。第三，原告起诉已经超过法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，公民提起行政诉讼的起诉期限一般为六个月，行政机关作出行政行为未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限为一年，从其知道或者应当知道作出行政行为之日起开始计算。本案原告诉称其在2010年春耕季节其案涉土地就已经被违法占用，即使其该陈述属实，根据前述规定，其已超过法定的起诉期限，依法应当驳回起诉。综上，原告诉讼缺乏事实依据，且已超过法定的起诉期限，应予驳回。桃花镇政府一审主要答辩意见与肥西县政府一致，另辩称，从《柏堰社区历次被征地参保人员花名册》和《被征地达龄人员资金发放历次标准》来看，桃花镇政府已经为刘功荣办理缴纳被征地农民养老保险，刘功荣因未达到年龄而暂未领取被征地农民养老保障金。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案原告所提供证据并不能表明其承包地被两被告予以占用的事实，亦无法证明存在其所诉称的违法占用的事实。另，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案原告自2010年已经知晓其所称的行为，但迟至2019年才提起行政诉讼，明显超过法定的起诉期限，且无正当理由，依法应当予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（一）项、第（二）项和第三款之规定，裁定驳回刘功荣的起诉。刘功荣上诉称，一、被上诉人占地事实清楚，是否违法应由被上诉人举证，且上诉人起诉的是2019年9月才应当知道的违法占地行为，并非2010年被上诉人所称的征收土地行为，未超过法定起诉期限。原审裁定认定事实不清、证据不足，适用法律错误。第一，被上诉人占地事实清楚，原审裁定认为上诉人没有明确的诉讼请求和事实依据是错误的。上诉人2019年11月21日提起行政诉讼时，有明确具体的诉讼请求。上诉人起诉也有确定的客观事实，在起诉书中有非常清楚的描述，也提交了农业承包地现状照片以及承包经营权证等证据材料，承包地被占用的事实非常清楚。至于上诉人立案时提交的证据是否真实、充分，被上诉人是否征收了上诉人的承包地，则需要法院依照法律规定程序指定举证期限，并开庭审理、举证、质证、辩论。原审法院未经任何审理程序，直接认为没有事实依据，明显无证据支持、证据不足。另外，原审法院合议庭成员对本案的事实比较了解，在曾经的违法占地多人集体诉讼中，被上诉人也承认了占地事实，只是坚持认为是合法征收。原审法院审理后，认为原告集体无起诉资格，裁定驳回起诉，并没有认为不存在违法占地事实和超过起诉期限。因此，上诉人的起诉符合法定条件。第二，是否违法占地，应由被上诉人举证，而不由上诉人举证。首先，上诉人提交的证据已经能够证明承包地被占用的事实。立案时提交的证据只是为了立案，而不是证据的全部，是否能够达到上诉人想要的标准，则需要通过法院给定的举证期限充分举证，且由被上诉人质证，原审法院未经举证质证，也未现场勘察，直接认为该事实不存在，明显证据不足，适用法律错误。更何况，一审法院此前审理的(2019)皖01行初42号案件中已经明确知道该事实，被上诉人在该案中也承认了占地事实，只是坚持认为是合法征收。其次，被上诉人应对其作出的行政行为负举证责任。上诉人承包地被占用的事实客观存在，是合法征收还是违法占用，需由被上诉人对行为的合法性承担举证责任，其行政行为合法性的举证责任不应该属于上诉人。第三，上诉人起诉的行政行为是违法占用承包地，上诉人应当知道该行为内容的时间是2019年9月2日，且有行政诉讼法第四十八条规定的情形，原审裁定认为上诉人的起诉超过了法定期限，证据不足，适用法律错误。上诉人的承包地于2010年被告知征收，被上诉人为上诉人办理了失地保险，并给付了青苗补偿费，上诉人也一直认为承包地被征收，并不知道是违法占用上诉人农业承包地。直到2019年9月2日，肥西县政府作出征地信息答复后，上诉人才知道被上诉人是“违法占用承包地”，而不是被上诉人一直所称的征收行为，而且起诉的也是违法占地行为。因此，上诉人应当知道违法占地行政行为内容的时间是2019年9月2日，而且该行为一直处于持续的状态。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。上诉人一直认为被上诉人是征收土地，并不知道其是违法占地。因此，即使超过法定起诉期限，也不属于上诉人自身的原因造成，不应计算在起诉期限内。二、本案涉及事实和起诉期限的实体审理，不开庭调查、询问、辩论根本无法进行查明事实，且不开庭审理违反行政诉讼第五十四条的规定。本案涉及违法事实和起诉期限的实体审查，上诉人立案时提交的证据足以证明占地事实存在且未超过起诉期限，原审法院未调查、询问当事人，迳行驳回起诉，属适用法律错误。上诉人享有充分举证、质证、辩论等诉讼权利，被上诉人也有举证证明行政行为合法性的法定义务，原审法院直接裁定被上诉人胜诉系直接免除了被上诉人的举证义务。原审法院未依法告知上诉人举证范围、举证期限和逾期提供证据的法律后果等权利义务，剥夺了上诉人参与庭审并在庭审中质证、举证、法庭辩论等诉讼权利。原审法院裁定驳回起诉的理由是没有违法事实和超过起诉期限，而对有无违法事实和是否超过法定起诉期限都属于实体审查的范围，不公开开庭审理则根本无法查清相关事实，原审裁定证据不足，适用法律错误。综上，原审裁定认定事实不清、证据不足，明显适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令其继续审理本案。肥西县政府答辩称，一、答辩人已向一审法院提交充分证据说明被答辩人诉称土地使用情况，答辩人已履行举证义务，且相关证据也足以说明答辩人不存在违法占用土地的事实。根据被答辩人一审中所提供的证据材料(土地照片)，答辩人经其所在社区组织、老村民组长及熟悉情况的老村民辨认指界，并经测绘单位核实，和其诉称的承包田亩地块并无关联性。被答辩人陈述的位于冲三斗承包地、大五斗承包地、苗大岗桃园承包地、上冲塘承包地均已被依法征收。从答辩人一审中提交的指界图也可以看出，被答辩人承包的地块，已占用的均符合法律规定，未征收部分既未改变农业土地性质，更不存在被答辩人非法占用。被答辩人诉称的违法占用事实不存在。二、被答辩人的起诉已超过法定起诉期限，一审法院就诉讼时效的认定符合法律及客观事实，被答辩人上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，公民提起行政诉讼的起诉期限一般为六个月，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限为一年，从其自知道或者应当知道作出行政行为之日起开始计算，超过起诉期限的，行政机关可要求法院驳回其起诉。本案中，被答辩人诉称在2010年春耕起涉案土地已被答辩人违法占用，即使其所述属实，根据前述规定，早已超过法定起诉期限，依法应驳回其起诉。被答辩人上诉所陈述的2019年9月2日肥西县政府作出征地面积答复，仅是答辩人根据被答辩人的申请，就被答辩人申请的内容进行的政府公开答复，并不是土地征收行政行为的作出时间，被答辩人以申请政府信息公开时间混淆具体行政行为作出时间，没有法律依据，依法不能成立。三、一审法院不开庭审理本案适用法律准确，不违反相关法定程序的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第三款规定:人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。据此规定，人民法院认为不需要开庭审理，可以迳行裁定驳回起诉的情形包括:一是经过阅卷;二是经过调查;三是询问当事人。具备这三种情形之一即可，而不是三种情形同时具备才可以迳行裁定驳回起诉。因此，被答辩人关于不开庭审理属于适用法律错误的观点是错误的。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，被答辩人上诉请求缺乏事实根据，上诉观点皆不成立，请求二审人民法院查明事实，依法驳回被答辩人的上诉。桃花镇政府答辩称，一、证明被诉行政行为存在是被答辩人的法定义务，被答辩人所举据不足以证实被诉行政行为存在，依法应承担举证不能的法律后果。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条的规定，公民起诉时应当提供被诉行政行为存在的证据材料，而被诉行政机关对被诉行政行为是否存在没有法定举证义务。一审期间，被答辩人提供的证据并不能证实桃花镇政府和肥西县政府自2010年1月1日起共同占用了其家庭承包地，依法应当承担举证不能的法律后果。二、被答辩人未在法定起诉期限内起诉，由此产生的起诉期限超过的法律后果应由被答辩人自己承担。根据我国《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民提起行政诉讼的期限是从公民知道或者应当知道作出行政行为之日开始计算，而非从公民知道或应当知道行政行为所依据的政策文件之日或者行政行为违法之日开始计算。根据被答辩人行政上诉状所述事实，被答辩人在2010年春耕季节就已被告知其家庭承包地被国家征收，并自2010年1月起被禁止耕种家庭承包地，证明被答辩人在2010年便已知晓其所述行政行为内容，故被答辩人的起诉期限应自2010年开始计算，但被答辩人在2019年才起诉，显然已超过法定起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(二)项之规定依法应驳回其起诉。被答辩人上诉称是在2019年9月才知晓占地行政行为内容，与其前述事实相互矛盾，更与桃花镇政府一审提交的《柏堰社区历次被征地参保人员花名册》等证据证实桃花镇政府早已为被答辩人购买被征地农民养老保险的事实不符。被答辩人要求从2019年9月开始计算起诉期限缺乏事实根据和法律依据。由于被答辩人彼时在知晓其所称行政行为后并未在法定起诉期限内起诉，应视为其对自己彼时起诉权利的放弃。被答辩人现起诉，因起诉期限已超过，所产生的不利法律后果应由其自身承担。另需说明的是，我国在2008年5月1日已施行《政府信息公开条例》，在2010年，被答辩人已可通过向政府申请信息公开的方式获取涉案土地是否被征收的相关信息。被答辩人在2018年才申请是被答辩人对自身权利的处分，并不构成阻断起诉期限的正当理由。综上所述，被答辩人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，一审法院认定被答辩人的起诉超过起诉期限，事实认定清楚，证据确凿，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”根据上述规定，行政诉讼中起诉期限的计算起点是“知道或者应当知道作出行政行为之日”，而非“知道或者应当知道行政行为违法之日”。本案中，上诉人提起诉讼，请求人民法院确认被上诉人占用其家庭农业承包地的行政行为违法，即其所诉行政行为是“占用其家庭农业承包地的行政行为”，确认该行为违法，系其诉讼请求。因此，本案起诉期限计算起点应为其知道或者应当知道被上诉人作出“占用其家庭农业承包地的行政行为”之日。根据刘功荣起诉所称，其承包地2010年春季即被占用，故本案起诉期限的计算起点为2010年春季。因刘功荣诉称被上诉人占用其承包地时并未告知其诉权和起诉期限，故应适用当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定。即刘功荣对“占用其家庭农业承包地的行政行为”不服，应自该行为作出之日起2年内提起诉讼，其至2019年11月才提起诉讼，请求确认该行为违法，显然超过法定起诉期限。对于刘功荣知道或者应当知道“占用其家庭农业承包地的行政行为”的时间，其在起诉状中已经明确表述，即2010年“春耕季节”，一审法院据此迳行驳回其起诉，并无不当。刘功荣上诉称，其所诉行政行为是被上诉人“违法占用承包地”的行为，故起诉期限计算起点应为其知道或者应当知道“占用其家庭农业承包地的行政行为”违法之日。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。根据上述规定，当事人所诉的只能是行政行为，而非“违法行政行为”，行政行为是否违法，应由人民法院依法审查后判定，而人民法院对被诉行政行为进行实体审查的前提是起诉符合法定条件。法律规定了包括起诉期限在内的多项起诉条件，其中任何一项不符合，人民法院均无需对被诉行政行为合法性进行实体审查。依照法律规定，当事人只要知道或者应当知道行政行为作出且对其权利义务产生了影响，即可提起诉讼，并未要求其知道、更未要求其有证据证明该行政行为违法时才可以起诉，法律及其司法解释亦未规定起诉期限可从当事人知道或者应当知道行政行为违法之日起计算，故刘功荣关于其起诉的是“违法占用承包地”的行为，起诉期限应从其知道或者应当知道“占用其家庭农业承包地的行政行为”违法之日起计算，其不知道“占用其家庭农业承包地的行政行为”违法的时间应予扣除，不应计算在起诉期限内，以及一审法院应开庭审理、对其所诉行政行为实体审查的上诉理由均不能成立，本院不予支持。综上，一审裁定关于刘功荣的起诉没有事实根据的理由虽有不当，但以超过法定起诉期限为由驳回其起诉，结果正确。上诉人刘功荣关于其起诉未超过法定期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年四月一日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……