江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终8号 上诉人（原审原告）谢家福，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）王有根，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）戴之田，性别××年××月××日生，××族。 上述三上诉人共同委托代理人辛晓斌，江苏永润律师事务所律师。 上述三上诉人共同委托代理人刘皖，江苏永润律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区发展和改革委员会，住所地南京市栖霞区文苑路118号仙林商务办公中心5810室。 法定代表人陆建尚，南京市栖霞区发展和改革委员会主任。 委托代理人冯标，江苏欣达律师事务所律师。 上诉人谢家福、王有根、戴之田诉被上诉人南京市栖霞区发展和改革委员会（以下简称栖霞区发改委）其他行政管理行为一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1282号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，谢家福、王有根、戴之田系南京市栖霞区燕子矶镇吉祥村胜利村村民。1996年5月20日，南京市栖霞区计划经济委员会向燕子矶镇吉祥村胜利三队作出《关于同意新建“南京静港康乐园”的批复》，主要批复内容为：经研究同意你单位投资200万元新建“南京静港康乐园”，企业性质为集体，企业主营包括歌舞厅、录像室、食品百货等，企业法人代表陈吉胜，企业地址在和燕路478号。2000年10月10日，南京市栖霞区经济体制改革委员会向南京市栖霞区燕子矶镇吉祥村民委员会作出《关于“南京静港康乐园”改制方案的批复》（宁栖体改字（2000）288号）（以下简称案涉批复），主要批复内容为：同意“南京静港康乐园”的改制方案，同意将该企业经评估、审计、剥离、调整后的净资产零价转让给个人，土地、水电的设施租赁，改制为个人投资经营的经济实体。请你村在接批复后，严格按照企业改制规范要求，认真组织实施，办理好产权转让协议及其他相关协议。并在30日内到有关部门办理工商登记、税务登记变更、协议公证、债务换据等相关手续。谢家福、王有根、戴之田不服上述批复诉至原审法院，请求：1.撤销栖霞区发改委作出的案涉批复；2.本案诉讼费由栖霞区发改委承担。 原审法院另查明，原审法院立案庭曾于2019年7月4日收到谢家福、王有根、戴之田的起诉状，并于2019年7月11日向谢家福、王有根、戴之田作出释明函，告知谢家福、王有根、戴之田所诉事项不属于行政诉讼受案范围且谢家福、王有根、戴之田的起诉已超过起诉期限。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，首先，案涉批复系南京市栖霞区经济体制改革委员会针对企业改制申请所作的批复，是对企业改制相关方案作出批准或者否决的行政行为，属于内部行政行为，该行为并不直接对企业职工和其他相关人员产生行政法上的权利义务，仍需进一步转化为企业的意思表示方对外产生法律效力；其次，企业改制及职工安置问题一般需要根据企业经营现状、资产负债情况、职工情况等综合因素判断，属于政策性问题。因此，上诉人所诉事项不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起行政诉讼，人民法院不予受理。案涉批复于2000年作出，谢家福、王有根、戴之田于2019年7月4日才向原审法院提起行政诉讼，亦已超过上述法定起诉期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项、第三款之规定，原审法院裁定：驳回谢家福、王有根、戴之田的起诉。 上诉人谢家福、王有根、戴之田上诉称，一、原审法院认定部分事实错误。1.案涉企业南京静港康乐园（以下简称静港康乐园）的经营场所主要是谢家福、王有根、戴之田所在的南京市栖霞区燕子矶镇吉祥村胜利三队所有的吉祥汽运公司为建设单位出资建设的一幢五层综合楼。静港康乐园系农民分产到户后个人集资民营企业，非出资人无权改制本企业。其改制、承包、售卖需要经过全体村民同意，无须经过被上诉人审批。被上诉人在没有经过全体村民同意的情况下就批复同意静港康乐园的改制方案，是乱作为行为，从而导致上诉人及其他村民失去了对综合楼的物权，假借企业改制形式欺上瞒下，侵吞巨额农民私有财产的犯罪行为。且案涉批复形成的程序违法，应予以撤销。原审法院认定该批复未直接对企业职工及其他相关人员产生法律效力与事实不符。2.上诉人对被上诉人做出的案涉批复并不知情，直至2017年，该处土地被依法征收，上诉人及其他村民未获得拆除综合楼的任何补偿，上诉人多方调查了解后，才得知基于案涉批复，综合楼补偿拆迁款叁仟柒佰八十万元人民币给了案外人。此后，上诉人不断向各部门反映未果。二、原审法院适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，被上诉人做出的批复侵犯的是上诉人对综合楼享有的物权，诉讼期限应为二十年，上诉人未超过上诉法定起诉期限。其次，原审法院未经开庭就作出一审裁判，程序违法。综上，请求二审法院撤销原审裁定，改判支持上诉人的上诉请求，且本案诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人栖霞区发改委未向本院提交书面答辩状，其在案件审理中辩称，一审裁定事实认定清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明，原审法院经审理查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，公民、法人或者其他组织对行政行为不服，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。上述法律规定了行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，案涉批复系行政机关对案涉企业改制申请是否准许所作的批复，该行为并不直接对企业职工或者其他相关人员产生行政法上的权利义务，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起行政诉讼，人民法院不予受理。案涉批复于2000年作出，不直接涉及不动产。谢家福、王有根、戴之田于2019年7月4日才向原审法院提起行政诉讼，亦已超过五年的起诉期限。 综上，上诉人谢家福、王有根、戴之田的上诉请求缺乏法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚、适用法律基本正确，裁定结果可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  路 兴 审 判 员  王玉刚 审 判 员  付 双 二〇二〇年四月二十日 书记员代  雪 姣