湖南省娄底市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘13行终21号上诉人（原审原告）卜治华，男，1948年10月24日出生，汉族，住新化县。上诉人（原审原告）曾平安，男，1955年9月23日出生，汉族，住新化县。上诉人（原审原告）卜革忠，男，1973年1月5日出生，汉族，住新化县。上诉人（原审原告）卜水山，男，1975年8月5日出生，汉族，住新化县。被上诉人（原审被告）新化县第五中学（以下简称新化五中），住所地新化县洋溪镇龙潭湾村。法定代表人伍贤凰，系该校校长。委托代理人邹向韶，男，系该校常务副校长，住新化县。被上诉人（原审被告）新化县洋溪镇人民政府（以下简称洋溪镇政府），住所地新化县洋溪镇复兴街。法定代表人邓静平，系该镇镇长。委托代理人康向阳，湖南迪坤律师事务律师。被上诉人（原审被告）新化县洋溪镇文昌新村村民委员会（以下简称文昌新村），住所地新化县洋溪镇文昌新村。负责人邹湘革，系该村村民委员会主任。原审第三人谢旭忠，男，1969年5月24日出生，汉族，住新化县。原审第三人曾孝明，男，1963年4月5日出生，汉族，住新化县。原审第三人曾绍红，男，1975年9月7日出生，汉族，住新化县。原审第三人曾孝斌，男，1972年4月13日出生，汉族，住新化县。原审第三人卜铁华，男，1952年6月24日出生，汉族，住新化县。原审第三人卜沫华，男，1964年7月12日出生，汉族，住新化县。原审第三人卜树华，男，1963年2月9日出生，汉族，住新化县。原审第三人曾宗贤，男，1956年2月7日出生，汉族，住新化县。原审第三人罗从初，男，1968年7月1日出生，汉族，住新化县。上诉人卜治华、曾平安、卜革忠、卜水山因新化县第五中学、新化县洋溪镇人民政府、新化县洋溪镇文昌新村村民委员会土地行政管理一案，不服涟源市人民法院（2019）湘1382行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，上诉人卜治华等四人、原审第三人谢旭忠等九人共十三人，均系新化县洋溪镇文昌新村（原龙潭湾村）村民。2011年5月30日，谢旭忠、卜革忠、卜水山、曾孝明（曾绍明）、曾绍洪（曾少洪）、曾孝斌（曾少斌）、曾平安、罗从初、卜树华、卜沫华、曾宗贤、卜治华十二人作为“被征田户”与新化五中、龙潭湾村签订《五中征田协议》。该协议的主要内容是：为了五中的发展，振兴洋溪教育，为子孙后代谋福祉，根据五中必须征地建教学楼的实际需求，经龙潭湾村及五中与被征田户协商，报洋溪镇政府批准，达成如下协议：一、被征田户自愿把所承包的责任田由国家征收，绝不反悔，有关征地手续由洋溪镇政府和五中按程序办理；二、征田价格，按国家高铁在洋溪征收水田的标准即每亩31011元，按田亩多少一次性补偿到位，今后按高铁待遇同等对待被征田户；三、所有补偿款在签字后一次性付清，如被征田户要求把补偿款借给五中，五中同意按年息1%付利息给被征田户，直到被征田户要求偿还借款为止；四、被征用户被征之前已经在所征田里做的工，五中按实际情况与被征田户达成了协议补偿；五、此协议签字后，被征田户终止在所征田内做任何东西，且任何一方都不得反悔或滋事，否则由此造成的一切损失由反悔方负责。在该《五中征田协议》上，洋溪镇政府作为“监证单位”盖章。2011年6月1日，曾平安、曾孝明（曾绍民）、曾孝斌（曾绍兵）、曾绍洪（曾绍红）、卜革忠、卜树华、卜沫华、卜铁华、曾宗贤、谢旭忠、卜治华、罗从初十二人作为“被征地户”，与新化五中、龙潭湾村签订《五中存款协议》。该协议的主要内容是：由于新化五中教育事业的发展，经与龙潭村委多次协商，拟定在亩，按沪昆高铁征地补偿价每亩31011元一次性补偿给征地户，就有关存款事项协议如下：一、此次征地由洋溪镇政府牵头，新化五中、龙潭湾村委、被征地户反复协商，征地款由新化五中一次性付清，被征地户自愿将征地款存在新化五中，五中同意作为永久性借款；二、从2011年6月1日起计算利息，每年六月一日起以月利率1%付息给被征地户，每年九月十五日前结清利息；三、被征地户如特殊情况急需开支，新化五中应及时解决，并将所有利息结清，存款结束后新化五中不再接受其任何存款；四、国家银行存款利率下调，新化五中必须保持月利率1%不变；五、此次征地款在新化五中为永久性，新任的学校领导不能以“新任不理旧事”而拒付。2011年6月1日，有关人员一起签字确认的《新化五中扩建征地补偿到户花名册》，明确征地户数为13户、征地面积共19.788亩。其中征地面积在1亩以上有的：曾平安2.593亩、卜治华4.563亩、曾孝明（曾少民）2.421亩、曾绍洪（曾少洪）1.635亩、卜革忠2.399亩、卜树华1.35亩、卜水山2.214亩。2016年6月2日，新化县人民政府召开政府常务会议。其《常务会议纪要》［第6次（议题五）］记载的主要内容有：从上世纪90年代末开始，各普通高中学校筹资建设，但融资成本均在年利率12%以上；截至2016年4月30日止，新化一中等11所高中学校累计债务达3.52亿元；原则同意新化一中等11所高中学校向长沙银行贷款，贷款金额344485725.96元，期限8年，年利率7.2%以内，以用于置换各学校原有债务；……每年应还贷款本息列入当年财政预算。2016年6月29日，新化县人大常委会召开主任（扩大）会议。其《会议纪要》的主要内容有：同意新化县人民政府第6次常务会议关于高中学校向长沙银行贷款用于置换原有债务的举措。2016年11月7日，新化五中召开行政会议。其《行政会议纪要》记载的主要内容有：因学校发展需要，报请洋溪镇党委政府同意，在洋溪镇政府主持下，新化五中于2011年6月在科教楼后面征田20余亩，价格按修高铁征田每亩31011元计算，当时学校承诺被征田户：只要农户愿意把征田款按年利率12%借给学校，学校就同意长期借款并按年付息；2016年7月，新化县人民政府决定对县内所有高中的债务进行置换，把所有债务全部还清，但是此次被征田户不愿接受还款，要求继续借给学校；在这种情况下，学校多次同镇政府、龙潭湾村支两委及被征田户磋商，最后达成由新化五中一次性补偿五年零两个月的利息的一致意见，此笔利息补偿款从教师集资房返回款中开支，总共378057元。新化五中依据上述精神，将全部借款偿还给了各原告与第三人，并一次性补偿了62个月的利息。此后，卜治华、曾平安、卜树华三人提起物权保护纠纷的民事诉讼（被告为新化五中、洋溪镇政府、文昌新村，第三人为谢旭忠、曾孝明、曾绍红、曾孝斌、卜沫华、卜革忠、卜铁华、曾宗贤、罗从初、卜水山十人），请求人民法院判决确认《五中征田协议》无效、恢复被征田的13户村民的水田并退还给被征田户。新化县人民法院于2019年2月20日作出（2018）湘1322民初3023号民事裁定：本案所涉土地确用于新化五中的教学楼、食堂等公益事业的建设，征地手续正在进行之中，《五中征田协议》实属行政协议（即土地征收补偿协议），对其提起的民事诉讼不应受理，已经受理的应裁定驳回起诉；本案应属于行政诉讼的受案范围，故裁定驳回起诉。卜治华、曾平安、卜树华不服，提出上诉。娄底市中级人民法院于2019年4月29日作出（2019）湘13民终936号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。另查明，原新化县洋溪镇龙潭湾村，于2017年6月与新群村、鱼苗场村合并调整为新化县洋溪镇文昌新村。原审法院认为，在乡村合并调整后，新化县洋溪镇文昌新村村民委员会，依法概括承受原新化县洋溪镇龙潭湾村村民委员会的权利与义务。人民法院生效的裁判文书应当得到尊重，本案各原告和被告洋溪镇政府与本案所涉的行政行为具有利害关系，可以就被告洋溪镇政府的相关行政行为以及《五中征田协议》提起行政诉讼。被告洋溪镇政府关于其不是本案适格被告，已超过起诉期限，要求驳回原告起诉的主张，于法无据，本院不予采信。新化五中与本案诉争具有利害关系，其关于不具备行政诉讼主体资格的主张，系对法律规定的错误理解，本院不予采信。《中华人民共和国国土管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。在本案中，《五中征田协议》记载“为了五中的发展……经龙潭湾村及五中与被征田户协商，报洋溪镇政府批准，达成如下协议……”，洋溪镇政府作为鉴证单位在该协议上盖章；《五中存款协议》记载“此次征地由洋溪镇政府牵头，新化五中、龙潭湾村委、被征地户反复协商，征地款由新化五中一次性付清……作为永久性借款”；新化五中《行政会议纪要》记载“因学校发展需要……在洋溪镇政府主持下……在五中科教楼后面征田……”。这些，证实龙潭湾村是协议前的土地所有权者，十三名村民是协议前的土地承包经营者，新化五中是协议后的土地使用者，洋溪镇政府作为行政机关参与了新化五中使用涉案土地的相关过程、且系该协议的鉴证者。涉案土地至今没有得到有权的上级人民政府的批准，被告洋溪镇政府参与新化五中使用涉案土地、对《五中征田协议》进行鉴证的行政行为，依法应当确认违法。对卜治华四原告要求确认被告洋溪镇政府相应行政行为违法的诉讼请求，依法应当予以支持。《五中征田协议》系新化五中使用涉案土地的过程性协议，在确认被告洋溪镇政府的相应行政行为违法后，对卜治华四原告要求确认《五中征田协议》无效的诉讼请求，依法应当予以驳回。本案所涉土地，已经用于新化五中教育事业设施的建设，如果撤销《五中征田协议》、将涉案农田恢复原状，将给社会公共利益造成重大损害，依法应当不恢复新化五中业已使用的涉案土地原状，可由洋溪镇政府依法报请上级人民政府及有关部门采取适当措施予以补救。因此，对卜治华四原告要求将涉案农田恢复原状的诉讼请求，依法应当予以驳回。此外，新化县人民政府《常务会议纪要》议定的事项具有法定效力，非经法定程序不得否定，行政机关及有关单位与个人均应遵照执行。新化五中为使用涉案土地已一次性付清对价，后借款并支付利息，新化县人民政府因国家政策调整决定贷款以置换各学校债务，新化县人大常委会同意政府贷款置换债务，依法均应予以支持。新化五中已经向各出借人补偿了利息，所借本息均已全部清偿，现依法应当不再向各出借人（农户）给予经济补偿。本案所涉土地曾由各原告与第三人承包经营，系农村集体所有。洋溪镇政府及新化五中应当依法及时申报、办妥各项审批手续，但相关手续至今仍在办理中。现在，洋溪镇政府及新化五中应当尽快按规定完善申报手续、争取早日获得上级政府的审批，并妥善解决新化五中使用涉案土地后的各项遗留问题，维护失地农户的合法权益，依法保障失地农户的基本生活。第三人罗从初经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。为保护公民合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定判决：一、确认被告新化县洋溪镇人民政府参与湖南省新化县第五中学使用涉案土地、对《关于新化五中与龙潭湾村被征田户的协议》进行鉴证的行政行为违法；二、驳回原告卜治华、曾平安、卜革忠、卜水山的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告湖南省新化县第五中学、新化县洋溪镇人民政府各负担25元。上诉人卜治华等四人上诉称，1、原审判决遗漏判决事项，判决显失公平。原审法院认定将涉案农田恢复原状，将给社会公共利益造成重大损害，依法应当不恢复新化五中业已使用的涉案土地原状，对于被上诉人方应怎样承担相应的义务及所应承担的法律责任却未判决，该判决严重违背公平原则。2、上诉人的上诉请求，符合法律规定，依法应予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施：给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”原审法院应直接判决被上诉人承担相应的责任，而不是仅仅在本院认为中予以阐述。故请求二审法院撤销原审法院判决，判决由被上诉方妥善解决被上诉人新化五中使用涉案土地后的各项遗留问题，维护上诉人方的合法权益，保障失地农民的基本生活，并将涉案土地归还给我们。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国国土管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。在本案中，《五中征田协议》、《五中存款协议》、新化五中《行政会议纪要》均证实龙潭湾村是协议前的土地所有权者，十三名村民是协议前的土地承包经营者，新化五中是协议后的土地使用者，洋溪镇政府作为行政机关参与了新化五中使用涉案土地的相关过程、且系该协议的鉴证者。现涉案土地至今没有得到有权的上级人民政府的批准，洋溪镇政府参与新化五中使用涉案土地、对《五中征田协议》进行鉴证的行政行为，依法应当确认违法。本案所涉土地，已经用于新化五中教育事业设施的建设，如果撤销《五中征田协议》,将涉案农田恢复原状，将给国家利益和社会公共利益造成重大损害，因此，对于新化五中已使用的涉案土地依法不应恢复原状，可由洋溪镇政府依法报请上级人民政府及有关部门采取适当措施予以补救。原审法院对上诉人卜治华四人要求将涉案农田恢复原状的诉讼请求予以驳回是正确的。此外，新化县人民政府《常务会议纪要》议定的事项具有法定效力，非经法定程序不得否定，行政机关及有关单位与个人均应遵照执行。新化五中为使用涉案土地已一次性付清对价，并经双方协商后由新化五中借款并支付利息。现新化县人民政府因国家政策调整决定贷款以置换各学校债务，新化县人大常委会同意政府贷款置换债务，依法均应予以支持。新化五中在清偿完原本金和前段利息后，又一次性向各出借人进行了合理的补偿，上诉人及第三人均签字确认并领取，此系双方当事人的真实意思表示，双方应当予以遵守。本案所涉土地洋溪镇政府及新化五中现正在按规定申报征地手续，现上诉人要求将涉案土地归还的理由不能成立。原审认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人卜治华、曾平安、卜革忠、卜水山承担。本判决为终审判决。审判长  肖旭宁审判员  朱卫煌审判员  童志方二〇二〇年四月七日书记员  陈潇伟附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。