吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉71行终35号 上诉人（原审原告）张飞龙，男，1968年4月7日出生，汉族，住吉林省蛟河市。 被上诉人（原审被告）蛟河市林业局，住所地蛟河市。 法定代表人宋立新，局长。 委托代理人关佐贵，该局法制办主任。 委托代理人孙强，吉林丁凤礼（吉林）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林市林业局，住所地吉林市丰满区。 法定代表人金永善，局长。 委托代理人高彦武，该局工作人员。 委托代理人郑海英，吉林钟言宇德（吉林）律师事务所律师。 上诉人张飞龙因与被上诉人蛟河市林业局、吉林市林业局林业行政处罚一案，不服吉林铁路运输法院（2019）吉7102行初155号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 一审法院认定，2019年6月9日，蛟河市林业局稽查大队执法人员检查时发现张飞龙在封山禁牧区域内存在放牧行为，当日进行了立案调查，并向张飞龙送达了《责令停止违法行为通知书》，对案涉地点进行了现场勘验、检查。经调查确定张飞龙确有在蛟河市天北镇马鹿沟村三社“大崴子”封山禁牧区内放养牲畜之行为且其牲畜尚未造成林地、林木毁坏的事实。张飞龙自认其饲养牲畜共计为36头牛。蛟河市林业局调查到张飞龙存在上述封山禁牧区域放养该36头牛的事实，因认为曾另案对其饲养的牲畜中的25头牛，基于相同理由进行过行政处罚，故本次仅针对未进行过行政处罚的11头牛作为涉案对象作出行政处罚。2019年7月18日，蛟河市林业局向张飞龙送达了《林业行政处罚先行告知书》《林业行政处罚听证权利告知书》，张飞龙于收到当日申请听证。蛟河市林业局于2019年7月31日组织进行了听证。2019年8月6日，蛟河市林业局作出蛟林罚决字[2019]第040030号林业行政处罚决定。张飞龙不服申请复议，吉林市林业局于2019年10月10日作出吉市林复字[2019]第003号行政复议决定，维持蛟林罚决字[2019]第040030号林业行政处罚决定。 一审法院认为，人民法院审理行政案件，应当对行政行为是否合法进行审查。审查内容包括审查行政机关作出行政行为时，查明事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序，以及行政机关是否存在超越、滥用职权的行为。本案的争议焦点即在于案涉行政处罚决定及行政复议决定是否具有合法性。（一）张飞龙主张蛟河市林业局及吉林市林业局认定其违法放牧涉及牛的数量与实际不符。蛟河市林业局、吉林市林业局抗辩认为发现张飞龙涉嫌违法行为时，其在封山禁牧区域共放养36头牛，且其中25头牛涉及的违法放牧行为曾被行政处罚，故基于对同一行为人相同违法行为曾作出过处罚的事实，理性扣除了可能重复处罚的牲畜数量，从而认定本案违法放牧行为涉及的牲畜数量，是行政机关秉承“一事不再罚”及“谦抑执法”的原则，作出了有利于违法行为人的行政处罚结果。经审查认为，各方当事人对张飞龙共计放养牲畜数量为36头牛，及本次行政处罚的11头牛为张飞龙本人放养的事实均无异议。《吉林市森林资源管理条例》规定的处罚标准是以牲畜的数量计算，而不涉及牲畜的个体差异，故蛟河市林业局作出了有利于违法行为人的行政处罚结果，不应认定该处罚不合法。张飞龙主张曾被处罚的25头牛不是自己放养的，属另案需调查的事实，本案不作评议。其要求蛟河市林业局区分36头牛中哪25头被处罚过，哪11头为本次处罚，不会对蛟河市林业局作出的蛟林罚决字[2019]第040030号林业行政处罚决定认定事实造成实质上的影响。故张飞龙基于上述理由主张案涉行政处罚决定及行政复议决定认定事实错误，理由不能成立。（二）张飞龙认为蛟河市林业局作出的蛟林罚决字[2019]第040030号林业行政处罚决定适用法律错误的问题，经审查，蛟河市林业局适用的《吉林市森林资源管理条例》制定机关为吉林市人民代表大会常务委员会，并由吉林省人民代表大会常务委员会批准公布，为设区的市即吉林市制定的地方性法规。张飞龙认为应当适用的《吉林省封山禁牧管理办法》制定机关为吉林省人民政府，为省级地方政府规章。对于上述二者的法源位阶及适用顺序，《中华人民共和国立法法》并未明确规定。《吉林市森林资源管理条例》于2013年1月1日实施，现行有效，并未废止。《吉林省封山禁牧管理办法》于2014年2月1日实施，现行有效，并未废止。《吉林省封山禁牧管理办法》第十七条仅规定了对封山禁牧区域内放牧行为的基本处罚标准，而《吉林市森林资源管理条例》则规定了封山禁牧区域内放养不同牲畜每头的具体处罚标准，故此二者并不存在抵触亦或不一致的情形。故蛟河市林业局适用《吉林市森林资源管理条例》作出行政处罚决定并无不当，不属于适用法律、法规错误。（三）对张飞龙主张的其他问题及起诉理由整理后，归纳张飞龙认为案涉行政处罚决定及行政复议决定认定事实错误、程序违法的具体表现还有：其放牧区域非禁牧区；蛟河市林业局未将禁牧区范围向社会依法公示；蛟河市林业局执法人员存在代为签字的问题；吉林市林业局未依法收集证据并调查案件事实。经审理认为，通过认定的证据已经足以否定其上述主张，且张飞龙亦未提供足以支持其主张的证据，故对上述主张均不予认可。结合以上论述可以认定，张飞龙主张案涉行政处罚决定及行政复议决定认定事实错误、程序违法、适用法律错误，无事实根据和法律依据，理由不能成立。（四）反观蛟河市林业局作出案涉行政处罚决定前，进行了现场勘验、检查、GPS测量等作业，并依法对张飞龙及其他见证人进行了调查询问，也依法履行了行政处罚先行告知及听证程序，充分听取了张飞龙的意见。蛟河市林业局在此基础上确定了张飞龙的违法事实，并依据《吉林市森林资源管理条例》的相关规定作出行政处罚决定，应属证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。该行政行为符合合法性的要求，故对张飞龙要求撤销该行政处罚决定的请求，不予支持。（五）吉林市林业局在接到张飞龙的复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序对案件进行了审查，并依法作出行政复议决定，亦属查明事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。该行政行为亦符合合法性的要求，故对张飞龙要求撤销该行政复议决定的诉讼请求，亦不予支持。（六）张飞龙主张赔偿其损失的诉讼请求，属于其要求人民法院一并解决行政赔偿争议，该诉讼请求能够获得人民法院一并审理并支持的前提是，案涉行政行为不具备合法性。如上所述，案涉行政处罚决定及行政复议决定具备合法性，且张飞龙在诉讼过程中未针对其损失具体数额进行明确和举证，故对张飞龙该项诉讼请求，应一并予以驳回。综上，判决驳回张飞龙诉讼请求。 张飞龙不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销吉林铁路运输法院（2019）吉7102行初155号判决，撤销蛟林罚[2019]第040030号林业行政处罚决定及吉林复字[2019]第003号行政复议决定；赔偿张飞龙变卖黄牛损失八万元，依法处罚吉林市林业局伪造证据以及蛟河市林业局伪造通告的行为。主要理由为：（一）《吉林市森林资源管理条例》效力低于《吉林省封山禁牧管理办法》，且《吉林市森林资源管理条例》与《吉林省封山禁牧管理办法》第八条、第十五条、第十七条规定相抵触，蛟河市林业局适用《吉林市森林资源管理条例》作出处罚决定属于适用法律错误。（二）张飞龙2019年6月9日放牧36头牛的地点并非封山禁牧区域，根据《吉林省封山禁牧管理办法》第八条第一款规定，封山禁牧的具体区域、期限由市、县级人民政府确定，并于封山禁牧前30日向社会公布。本案中，没有市、县级政府确定张飞龙放牛地点为封山禁牧区域，蛟河市天北镇政府无权发布通告，林业部门提供的多份蛟河市人民政府通告，落款时间不一致，系伪造的通告。 蛟河市林业局辩称，（一）《中华人民共和国立法法》对于地方性法规与上级政府规章适用顺序并未明确规定，《吉林市森林资源管理条例》现行有效，并未被废止，且《吉林市森林资源管理条例》规定了封山禁牧区域内放养不同牲畜每头的具体处罚标准，与《吉林省封山禁牧管理办法》并不抵触，蛟河市林业局适用《吉林市森林资源管理条例》并无不当。（二）《吉林省人民政府关于调整省级重点公益林面积的通知》明确了省级重点公益林区域，《吉林省封山禁牧管理办法》第七条规定，县级以上人民政府确定的公益林地在规定的期限内实施封山禁牧。经现场勘查，张飞龙2019年6月9日放牧地点为省级重点公益林区域，属于封山禁牧区域。（三）蛟河市封山禁牧通告只起到宣传作用，并不是蛟河市林业局对张飞龙的处罚依据。自2013年起，蛟河市林业局就开始宣传封山禁牧，具体方式包括在重要路口设立标牌，在蛟河市电视台发布封山禁牧通告，与养牛大户签订封山禁牧协议等。（四）张飞龙变卖黄牛的损失与林业局无关。综上，请求驳回上诉，维持原判。 吉林市林业局辩称，蛟河市林业局作出的行政处罚决定以及吉林市林业局作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：（一）《吉林省封山禁牧管理办法》第七条第一项规定，县级以上人民政府确定的公益林地在规定期限内实施封山禁牧。本案中，张飞龙放牧地点为蛟河市天北镇马鹿沟村三社“大崴子”，经蛟河市林业局现场勘查，该地点为《吉林省人民政府关于调整省级重点公益林面积的通知》中确定的省级重点公益林，属于封山禁牧区域。蛟河市林业局作为蛟河市人民政府林业行政部门，2017年就在蛟河市电视台播放通告，并通过设立标志牌、在路口悬挂条幅、发放传单等多种方式向社会宣传，张飞龙在此放牧，违法事实清楚。（二）《吉林市森林资源管理条例》第三十六条第十二项规定，在封山禁牧区域内放养牛的，责令停止违法行为，按照每头100元至300元处以罚款。该条例系吉林市人大常委会制定，并由吉林省人民代表大会常务委员会批准公布的，现行有效，在吉林市范围内应予适用，故蛟河市林业局依据该条例对张飞龙进行处罚正确。同时，蛟河市林业局考虑到张飞龙曾因非法放牧25头牛被行政处罚，本次仅对其非法放牧的11头牛给予罚款，并无不当。吉林市林业局复议维持该行政处罚决定正确。综上，张飞龙的上诉意见本院不予采纳，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由张飞龙负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 侯德顺 审 判 员 李长清 审 判 员 包蕴琦 二〇二〇年四月十三日 法官助理 梁佳驹 书 记 员 范宇聪