湖南省邵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘05行终87号上诉人（原审原告）李世顺，男，1974年11月24日出生，汉族，住邵阳市大祥区。被上诉人（原审被告）邵阳市大祥区征地和房屋征收工作办公室，住所地邵阳市大祥区敏州西路宝庆农商银行7楼。法定代表人姚胜军，该办公室主任。委托代理人夏海欧，该办公室工作人员。委托代理人许婷，湖南东放明律师事务所律师。上诉人李世顺因与被上诉人邵阳市大祥区征地和房屋征收工作办公室（以下简称大祥区征收办）房屋行政征收补偿协议一案，不服湖南省邵阳市北塔区人民法院（2019）湘0511行初233号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。原审查明，2007年，原告李世顺在未取得《建设工程规划许可证》的情况下在邵阳市大祥区学院路街道办事处深塘社区原房屋上修建第三层，建筑面积为406㎡。2014年5月，原告李世顺委托邵阳市第二建筑设计研究院进行了私房住宅施工图设计，设计图设计“全楼总建筑面积为378.18㎡,该楼为2Ｆ层住宅楼，为门建筑总高度为7.05ｍ（屋面面层）”。同年7月1日，经原邵阳市规划局大祥分局批准“同意原告李世顺在红线范围内做建筑施工图设计，报我局审批，并请到有关部门办理相关手续。（补办）”。同年7月14日，原邵阳市规划局大祥分局在设计图批复“同意按此图规划，并请到有关部门办理相关手续”。同年8月12日，李世顺获得位于邵阳市大祥区学院路街道深塘社区地号为（35-14号）的出让土地，并取得了邵市国有（2014）第Ｓ#####号《土地使用权证》［土地使用权人：李世顺；座落：大祥区学院路街道深塘社区；地号：35-14；图号：10.00-43.50;地类：住宅用地；使用权类型：出让；使用权面积：190㎡;权证编号：0300####3］。2017年9月29日，邵阳市大祥区政府发布了大政发［2017］26号《关于邵阳市汽车交易维修中心（4Ｓ店）建设项目国有土地上房屋征收决定的公告》。原告李世顺的房屋坐落于邵阳市大祥区学院路街道深塘社区，位于该项目建设征地范围内。同年10月31日，原告李世顺以邵阳市大祥区人民政府为被告向邵阳市中级人民法院提起诉讼，请求撤销该房屋征收决定公告。邵阳市中级人民法院于同年11月6日依法受理。在审理的过程中，被告大祥区征收办和原告李世顺于2018年1月30日签订了《国有土地上房屋征收补偿协议书》，以货币补偿的方式对李世顺被征收房屋补偿3398896元（协议书及其补偿费计算表的主要内容为：被征收房屋建筑面积804.87㎡；其中，有证住宅用房378.01㎡，评估价格3372元／㎡,房屋补偿1274650元；偏房、杂房、棚子及其他无证建筑及构筑物共426.86㎡，补偿金额为130148元；房屋装修装饰、附属设施及其他补偿1134159元；签约搬迁奖励765728元）。李世顺领取补偿款后，于2018年2月12日将被征收房屋腾空交付，该房屋于当日被拆除。邵阳市中级人民法院审理后认为“在案件诉讼过程中，原告与被告签订了《国有土地上房屋征收补偿协议书》，该协议已经履行完毕，加之该建设项目的征收补偿安置工作已经全部完成，被征拆对象的合法权益得到了保障，若撤销被诉征收决定，势必造成征拆工作人力财力物力等社会公共资源的浪费，从而损害社会公共利益，故对李世顺要求撤销大祥区政府作出的关于邵阳市汽车交易维修中心（4Ｓ店）建设项目国有土地上房屋征收决定的诉讼请求，不予支持”，并于2018年3月27日作出（2017）湘05行初126号《行政判决书》，判决确认邵阳市大祥区人民政府作出的关于邵阳市汽车交易维修中心（4Ｓ店）建设项目国有土地上房屋征收决定的行政行为违法。2018年10月21日，原告李世顺向大祥区征收办提交《申请书》，请求“对申请人李世顺国有土地证号为邵市国用（2014）第××号的房屋第三层及其他附属房屋（合计426.86平方米）进行合理补偿”，大祥区征收办未予答复。原告不服，向邵阳市北塔区人民法院提起行政诉讼。在审理过程中，大祥区征收办同意就补偿申请予以答复，原告申请撤诉，邵阳市北塔区人民法院于2019年9月25日裁定准予撤诉。2019年9月26日，原告重新向大祥区征收办递交《补偿申请书》，请求“大祥区征收办在尊重事实的基础上履行补偿职责，将申请人李世顺房屋第三层及其他附属房屋（合计426.86平方米）的补偿差价合计3855250元及时补偿给申请人”。2019年10月14日，大祥区征收办作出《不予赔偿决定书》，决定对李世顺要求增加补偿款的赔偿申请，不予赔偿。原告不服，提起行政诉讼，请求撤销该决定书，并判令被告赔偿原告3855250元及承担本案诉讼费。原审认为，本案系公民不服房屋征收行政赔偿决定及行政赔偿纠纷。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件…（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法…”。根据上述规定，原告就其合法权益被侵犯的情形，就造成的损害，有取得国家赔偿的权利，原告单独提起行政赔偿诉讼，应当提交该行政行为违法的材料。本案中，原告李世顺与被告签订了《房屋征收补偿协议》，就其有证住宅及无证建筑物和构筑物共计804.87平方米的补偿事宜达成协议，并领取补偿款，腾空了房屋，且已交付拆除。现原告李世顺就协议已经做出补偿处理的该土地证上426.86平方米无证建筑物及构筑物申请被告大祥区征收办予以补偿，其实质是对其与大祥区征收办签订的房屋补偿协议不服而单独提起的行政赔偿诉讼。而生效的人民法院裁判虽确认了作为签订协议的前提条件《关于邵阳市汽车交易维修中心（4S店）建设项目国有土地上房屋征收决定》违法，但是该判决书未撤销该征收决定，该征收决定依然具有法律效力。同时，该生效裁判文书亦明确被征拆对象的合法权益得到了保障。即原告李世顺的合法权益没有被侵犯的情形，而原告并未提交征收补偿协议已经被确认违法的材料。原告提出征收决定被确认违法，其与大祥区征收办签订的协议违法的观点本院不予支持。故原告提出的撤销被告作出的不予赔偿决定，判令被告赔偿的诉讼请求，本院不予支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李世顺的诉讼请求。上诉人李世顺上诉称：原判认为本案为公民不服房屋征收行政赔偿决定及行政赔偿纠纷，是对法律关系认识混乱，导致案由错误和适用法律错误、审理方向完全偏离；上诉人申请对其未予合理补偿的426.86平方米房屋予以合理补偿，但被上诉人作出的却是《不予赔偿决定书》，原判也将错就错将本案认定为“其实质是对其与大祥区征收办签订的房屋补偿协议不服而单独提起的行政赔偿诉讼”，完全混淆了行政补偿与行政赔偿，二者系不同的法律关系，受不同法律约束；上诉人并非对原协议不服，更不是认为原协议违法，而是因为在原征收补偿协议签订后出现了新的情形即法律上的“情势变更”，原因是征收补偿协议签订后，涉案的“邵阳市大祥区人民政府作出的关于邵阳市汽车交易维修中心（4S店）建设项目国有土地上房屋征收决定的行政行为”被法院判决确认违法、邵阳市大祥区城市管理和综合执法局对上诉人作出的大行处拆字［2017］第（1008）号《违法建设工程限期拆除决定书》被法院判决撤销，上诉人因此要求被上诉人对征收补偿协议中显失公平合理性的部分重新予以认定并处理；一审法院要求上诉人提交能证明双方签订的征收补偿协议被确认违法的证据实属莫名其妙；本案的焦点及实质是上诉人要求被上诉人继续履行补偿职责是否具有合理性，及被上诉人是否应对原来未对上诉人合理补偿的部分予以合理补偿，上诉人的房屋得到合理补偿的部分是378.01平方米，其余的426.86平方米只是获得拆迁补助，未得到任何补偿，一审法院认定获得补偿的房屋面积是804.87平方米，属于认定事实错误，导致极大地侵害了上诉人权益。上诉人请求二审撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人大祥区征收办答辩称：征收决定公告虽被确认违法但未被撤销，仍具有法律效力；上诉人的部分房屋系违法建设，大祥区城市管理和综合执法局对上诉人作出的《违法建设工程限期拆除决定书》是因为没有适用违建行为发生时实施的《城市规划法》，而是适用了作出拆除决定时现行的《城乡规划法》，导致被法院以法律适用错误为由判决予以撤销，但该决定书认定事实清楚，法院也判决责令大祥区城市管理和综合执法局重新作出行政处罚，因此该决定书被撤销不代表上诉人的违建房屋是合法的；征收补偿协议书是上诉人与被上诉人双方意思真实表示，不存在胁迫等情形，且协议已履行完毕；本案不适用情势变更原则。一审判决认定的案由正确，适用法律正确，请求二审驳回上诉人的全部上诉请求。本院二审查明的事实与一审认定的上述事实一致。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款的规定，房屋征收部门的职责和权限是与被征收人订立补偿协议。因此，上诉人李世顺所称的大祥区征收办的行政补偿职责，并不是行政机关（房屋征收部门）依据行政相对人（被征收人）的申请单方作出行政决定（补偿决定）的单方行政行为，而是属于需要行政机关和行政相对人双方形成合意的双方行政行为即行政协议行为。被上诉人大祥区征收办已根据法定职责和权限与上诉人李世顺签订《房屋征收补偿协议书》且协议已实际履行，上诉人的房屋也已腾空交付给被上诉人并已拆除；但上诉人之后又向被上诉人书面申请要求对其无证房屋按有证房屋补偿标准追加补偿款，实质是要求与被上诉人变更已签订的行政协议；被上诉人作出《不予赔偿决定书》，对李世顺要求增加补偿款的赔偿申请不予赔偿，实质是对上诉人变更行政协议的要求予以拒绝，是被上诉人的真实意思表示，符合合同自由原则即合同当事人有是否同意变更合同的自由，因此，被上诉人作出的《不予赔偿决定书》并未违反法律规定。本案实质为行政补偿协议案件，原判将本案定性为行政赔偿案件不当，混淆了行政补偿与行政赔偿，也导致了原判主文部分说理不当，但原判根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回李世顺的诉讼请求，适用法律正确，判决结果正确，二审应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人李世顺负担。本判决为终审判决。审 判 长  蒋红玲审 判 员  刘朝晖审 判 员  杨皞陟二〇二〇年四月一日法官助理李萍代理书记员  游小红附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……