山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁06行终62号 上诉人（原审原告）梁萍，女，1966年4月14日出生，汉族，住山东省招远市。 被上诉人（原审被告）招远市公安局，住所地：山东省招远市府前路2号。 法定代表人赵旭波，局长。 被上诉人（原审被告）招远市人民政府，住所地：山东省招远市泉山路27号。 法定代表人吴有进，市长。 上诉人梁萍因治安行政处罚及行政复议一案，不服山东省招远市人民法院（2019）鲁0685行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：上诉人原系招远市金泰校车服务有限公司校车司机。2018年6月15日，招远市金泰校车服务有限公司对上诉人作出《关于对梁萍的处理决定》和《关于驾驶员梁萍下岗培训的通知》。2018年6月25，招远市金泰校车服务有限公司认为上诉人已达到法定退休年龄，向烟台市新源劳务派遣有限责任公司提出了《关于将梁萍退回派遣公司的申请》。2018年7月9日，该派遣公司对上诉人作出了《终止劳动合同通知书》。上诉人因对招远市金泰校车服务有限公司作出的相关处理决定不满，先后于2018年7月23日、9月26日及2019年2月1日至3日、2月11日至13日多次到国家信访局上访登记。其中，2019年2月1日至13日到国家信访局连续登记6次，均是反映招远市金泰校车服务有限公司对其打击报复和不作为、乱作为。2019年3月4日，被上诉人招远市公安局作出招公（泉）行罚决字〔2019〕104号行政处罚决定，认为上诉人先后多次到北京等地区无理上访的行为构成寻衅滋事，给予上诉人行政拘留十五日的行政处罚。上诉人不服，于2019年3月28日向被上诉人招远市人民政府申请行政复议。2019年6月25日，被上诉人招远市人民政府作出行政复议决定，维持了被上诉人招远市公安局作出的招公（泉）行罚决字〔2019〕104号行政处罚决定。上诉人仍不服，于2019年7月8日提起行政诉讼。 一审法院认为，根据行政诉讼的基本原则和上诉人的诉讼请求，主要从本案被上诉人的管辖权、事实证据、适用法律、办案程序等方面，对被诉行政行为的合法性等进行了审查。 关于上诉人主张被上诉人招远市公安局对本案没有管辖权的审查。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。”上诉人的户籍所在地和居住地均在招远市，因此本案由被上诉人招远市公安局管辖作出行政处罚并未违背法律规定。 关于对被上诉人招远市公安局作出行政行为事实证据的审查。上诉人与所在公司发生劳动纠纷应通过合法的法律途径进行解决，但上诉人采取到各级信访部门上访的方式解决。上诉人多次上访后，招远市教育体育局等部门告知其应通过合法的法律途径解决纠纷，其仍然置若罔闻，依然通过信访手段给各级部门施加压力。特别是2019年2月1日至2月13日，春节假期的前三天及后三天，上诉人在国家信访局已经对其上访事项进行登记的情况下又以同一事由连续六天到国家信访局进行登记。可见，上诉人恶意登记的主观故意比较明显，主观上明显存在用恶意登记方式发泄个人不满情绪的情形。该恶意连续登记行为增加了国家信访局的工作负担，浪费了行政资源，符合无事生非的特征，被上诉人招远市公安局以寻衅滋事对上诉人作出行政处罚认定事实清楚，证据充分，依法应予支持。需要指出的是，被上诉人招远市公安局作出的行政处罚决定中行政拘留执行期限为2019年3月3日到2019年3月18日与事实不符，上诉人实际被执行拘留的期限是2019年3月4日至2019年3月19日，被上诉人招远市公安局对此应予纠正。该行政处罚决定虽然存在瑕疵，但对上诉人的权利不产生实际影响，不宜以此为由予以撤销。 关于对被上诉人招远市公安局作出行政行为适用法律的审查。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第㈣项规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下的拘留，可以并处五百元以下的罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：㈣其他寻衅滋事行为。”本案中，被上诉人招远市公安局依据上述法律对上诉人处以行政拘留十五日的行政处罚适用法律正确，处罚适当。 关于对被上诉人招远市人民政府作出行政行为事实证据和法律依据的审查。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第㈠项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：㈠具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”本案中，被上诉人招远市人民政府提交的证据、依据能够证明其调查事实清楚，证据充分，适用法律正确。 关于对二被上诉人作出行政行为程序的审查，二被上诉人提交的证据能够证明其履行了受案登记、调查取证、告知、审批、作出决定、送达等法定程序，办案程序合法。 综上，被上诉人招远市公安局作出的行政处罚决定及被上诉人招远市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予支持。被上诉人招远市公安局行政处罚决定中出现的错误对上诉人权利不产生实际影响，不宜以此为由撤销。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决:一、驳回上诉人请求撤销被上诉人招远市公安局作出的招公（泉）行罚决字〔2019〕104号行政处罚决定的诉讼请求；二、驳回上诉人请求撤销被上诉人招远市人民政府作出的招政复决字〔2019〕第16号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由上诉人负担。 上诉人梁萍的上诉请求：一、撤销原判，发回重审或改判；二、撤销招公（泉）行罚决字〔2019〕104号行政处罚决定；三、撤销招政复决字〔2019〕第16号行政复议决定；四、案件费用由二被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决认定事实不清。上诉人因与招远市金泰校车服务有限公司发生劳动争议纠纷而多次到当地有关部门反映问题，但一直未解决。上诉人在2018年9月份2次到国家信访局反映诉求无果，因无收入和生活来源，只好到北京市大兴区一服装厂打工维持生存，被被上诉人招远市公安局强行从北京带回招远，并直接送至拘留所，人身自由受到限制。在上诉人无任何违法事实的情况下对上诉人认定为寻衅滋事拘留15日。被上诉人的行为属于滥用职权，侵害上诉人的人身权，一审法院不追究这一事实属判决错误。上访是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求解决的一种途径，上访是民众相信能从更高权力者那里合法寻回自身权利，对政府依旧怀揣希望，不是寻衅滋事，也没有法律规定去国家信访局上访会受到法律制裁。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条之规定，行政处罚由违法行为发生地具有行政处罚权的行政机关管辖处罚。据此，被告的行政处罚错误。故请求撤销招公（泉）行罚决字〔2019〕104号行政处罚决定。二、被上诉人招远市人民政府未尽职责查明被上诉人招远市公安局对上诉人无违法事实正常上访而认定寻衅滋事给予拘留15日的错误行为，反而支持被上诉人招远市公安局的错误行为，故请求撤销招政复决字〔2019〕第16号行政复议决定。 被上诉人招远市公安局辩称，一、招远市公安局对上诉人的行政处罚程序合法、适用法律正确。招远市公安局作出处罚决定时，向上诉人履行了询问、宣读、告知、送达程序。上诉人拒绝在处罚决定书上签字，该事实有视频资料证据证实。二、上诉人寻衅滋事事实清楚，证据确实充分。经调查，2018年6月21日、6月28日，上诉人因招远市金泰校车服务有限公司对其下岗培训的处理决定不服先后2次到山东省人民政府信访局上访，同年6月29日，招远市教育体育局对上诉人的上访事项进行书面答复并送达本人，建议其通过仲裁或诉讼途径解决。2018年7月9日，因上诉人年满52周岁已超过女驾驶员法定退休年龄，烟台新源劳务派遣有限责任公司解除与上诉人的劳动合同，并以登报、快递方式送达。上诉人后于2018年7月23日、9月26日先后2次到国家信访局上访，要求招远市金泰校车服务有限公司撤销对其下岗培训处理的决定并公开赔礼道歉，国家信访局工作人员告知其依法维权。2018年12月10日，又因同样的事由到国家信访局上访，国家信访局工作人员告知其依法维权，后上诉人滞留北京，维稳单位在北京寻找多日才将其找到。回招远后，招远市教育体育局、招远市金泰校车服务有限公司有关人员与上诉人就其上访反映的问题进行了沟通，双方没有达成一致，上诉人声称还会进京上访，并让维稳单位找不到。2019年1月底，上诉人又到北京越级上访，并于2019年2月1日、2日、3日以及2019年2月11日、12日、13日连续到国家信访局恶意登记，为躲避寻找，上诉人在北京期间关闭手机，采用在北京大兴服装厂不登记寄宿或用其妹妹梁少芹身份证在河北省登记住宿的手段躲避招远市教育体育局、招远市金泰校车服务有限公司等单位的寻找，前后达20多天。2019年3月3日，上诉人在北京市大兴区一服装厂被查获，经查上诉人既非该服装厂工作人员，又未在该厂住宿登记。上诉人维权不走正常法律途径，为满足自己的无理要求，越级进京上访、缠访，在国家信访局恶意、连续登记6次，期间关闭手机，躲避维稳单位的联系，其行为不是为了正常解决问题，其态度恶劣、嚣张，严重地扰乱了国家正常的信访秩序、管理秩序和维稳单位的正常工作秩序，给维稳单位造成了人力、物力的极大浪费，也给政府维稳工作造成严重的负面影响，属于寻衅滋事行为。以上事实，有信访局工作人员出具的情况说明、信访登记记录及招远市教育体育局的答复、招远市教育体育局张卫东、金泰校车服务有限公司经理田万波的证明材料以及相关办案说明、招远市金泰校车服务有限公司提供的相关材料等证据证实。一审也经过充分质证，证据确实充分。三、招远市公安局对上诉人的违法行为具有管辖权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。据此，招远市公安局对上诉人的违法行为具有管辖权。故请求驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人招远市人民政府辩称，一、招政复决字〔2019〕第16号行政复议决定认定事实清楚。招远市人民政府于2019年3月28日受理了上诉人的复议申请后，经过审理查明：因对招远市金泰校车服务有限公司作出的相关处理决定不满，上诉人先后于2018年7月23日、9月26日、12月10日及2019年2月1日-3日、2月11日-13日多次到国家信访局上访登记。3月3日，招远市公安局办案人员在北京市大兴区将上诉人查获，并带回招远市。同日，招远市公安局进行受案登记，并对招远市教育和体育局工作人员张卫东进行了调查询问。经调查，招远市公安局认为上诉人先后多次到北京等地区无理上访的行为构成寻衅滋事，在履行了告知权利等法定程序后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第㈣项之规定，于同日对其做出行政拘留十五日的行政处罚决定，并当场送达了上诉人，上诉人拒绝签字。上述事实有招远市公安局提供的卷宗材料、视频资料、行政复议答复书及上诉人提供的有关资料等予以证实。而上诉人所提出的其到北京的目的是到服装厂打工，在没有任何违法行为的情况下被招远市公安局滥用职权将其拘留的说法没有任何事实证据予以证明，其上诉请求不应得到支持。二、招政复决字〔2019〕第16号行政复议决定适用法律正确。上诉人因劳动合同纠纷先后多次到北京地区非正常上访的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，应当予以行政处罚。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第㈠项之规定，维持招公（泉）行罚字〔2019〕104号行政处罚决定。三、招政复决字〔2019〕第16号行政复议决定的程序合法。招远市公安局按照法定程序将该案件作为治安案件进行处理并最终做出处罚决定的行政行为并无不当，上诉人的主张没有事实和法律依据，维持了该处罚决定，依法送达上诉人且告知了相关权利。故请求维持招政复决字〔2019〕第16号行政复议决定，驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案属于经复议的案件，被上诉人招远市公安局是作出原行政行为的行政机关，被上诉人招远市人民政府是作出维持决定的复议机关，二被上诉人应为本案共同被告。 《信访条例》第十六条规定:“信访人采用走访形式提出信访事项,应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。”第三十四条规定:“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。”第三十五条第一款规定：“信访人对复查意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。”根据《信访条例》的规定,信访人采用走访形式提出信访事项,应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。本案中，上诉人在收到招远市教育体育局作出的信访事项处理情况告知后，未依法向上一级行政机关提出复查、复核申请，而是直接多次越级赴国家信访局信访，违反了《信访条例》的上述相关规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第㈣项规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下的拘留，可以并处五百元以下的罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：㈣其他寻衅滋事行为。”本案中,上诉人在多次被告知应通过合法的法律途径解决纠纷后，仍越级到国家信访局连续多次就同一信访事项反复登记,以上事实证据充分。上诉人因个人诉求未满足，应逐级提出信访事项，依法针对信访答复意见申请复查、复核，其多次在最高信访部门国家信访局越级上访、登记的行为,严重扰乱了正常的信访秩序，挤占了宝贵的信访资源，应认定为寻衅滋事行为。被上诉人招远市公安局据此作出十五日拘留的处罚并无不当。上诉人认为其无任何违法行为的上诉理由与事实不符，本院不予支持。被上诉人招远市公安局作为上诉人居住地的公安机关,对上诉人违反《中华人民共和国治安处罚法》的行为依法具有管辖权。被上诉人招远市公安局在处罚过程中履行了调查询问、告知、决定、送达等程序，行政程序合法。被诉行政处罚决定载明的行政拘留执行期限虽与实际执行期限不相符，但对上诉人的权利不产生实际影响，属于可以纠正的瑕疵，不足以产生导致行政行为撤销或确认违法的法律后果。 综上，被上诉人招远市公安局作出的行政处罚决定及招远市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人梁萍负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二〇年四月二日 书记员  张蓓蕾