辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽03行初37号原告李明仁，男，满族，1956年10月4日出生，住址辽宁省海城市。原告杨丽娟，女，满族，1957年9月2日出生，住址辽宁省海城市。委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。被告海城市人民政府，住所地海城市开发区政府路。法定代表人杨洪波，市长。委托代理人盛拓，该市政府自然资源局工作人员。委托代理人李洪昌，辽宁华仁律师事务所律师。原告李明仁、杨丽娟诉被告海城市人民政府房屋征收补偿决定一案，向本院提起诉讼。本院于2019年1月22日受理后，于同年12月10日依法公开开庭审理了本案。原告李明仁、杨丽娟及委托代理人陈晨，被告海城市人民政府的委托代理人盛拓、李洪昌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告李明仁、杨丽娟诉称，原告在海城市海州管理区北关街田水委合法拥有房屋。因相关项目建设，原告的上述房屋被纳入征收范围。2018年6月19日，被告海城市人民政府作出海征决字（2018）8号《海城市人民政府房屋征收补偿决定书》，该补偿决定书确定了对原告房屋征收的补偿方式和补偿标准。原告认为，被告做出的补偿决定书违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规的规定，侵害了原告合法权益，请求法院依法公正裁判。法庭审理期间，原告对理由部分进行补充，认为补偿决定书的职权依据、事实认定、补偿程序、适用法律等均不符合法律规定。故诉讼请求：1、撤销被告作出的海征决字（2018）8号《海城市人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定书》），2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据1、征收补偿决定书，证明被诉行政行为存在。证据2、车库租赁合同两份、房屋租赁合同、供暖公司发票、房产证两个、照片，证明原告对案涉房屋享有合法权利，原告的案涉房屋系经营用途，应当按照经营用房进行补偿安置。被告海城市人民政府答辩称，原告所拥有的房屋位于海州田水周边区域。2018年5月2日，海城市人民政府发布《关于海州管理区田水周边原集体土地上房屋征收决定公告》，同日发布《海州管理区田水周边原集体土地上房屋征收决定书》（以下简称《征收决定书》）及《海洲管理区田水周边原集体土地房屋征收补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》），决定对该区域予以征收，并拟定具体征收标准。被征收人在安置补偿方案规定签约期内未达成补偿安置协议，经海州管理区申请，并提供原告走访笔录、房屋征收分户核量表及安置补偿方案。海城市政府于2018年6月12日组织有关部门召开了田水周边区域剩余户房屋征收补偿听证会，2018年6月19日，海城市人民政府对本案原告作出海征决字（2018）8号《征收补偿决定书》，对被征收人的房屋及附属物，依据辽中金诚房地产评估有限公司评估确定的“房地产及附属物征收评估估价明细表”计算数额决定进行补偿。综上所述，被告作出的案涉征收补偿决定书程序合法，对原告所拥有的房屋及补附属物补偿标准合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提供了以下证据：证据1、征收补偿决定书，证明依法作出被诉行为，并告知复议和诉讼权利，并依法送达；证据2、补偿安置方案，证明规定了产权调换和货币补偿两种方式；证据3、听证会签到簿、听证会记录、听证会照片等，证明被告在作出征收补偿决定前，履行了相应的社会调查和充分听取被征收人意见的程序；证据4、国有土地上房屋征收分户核量表，证明在拆迁补偿决定行政行为作出前，被告对原告的住宅情况、资产情况进行了相应调查；证据5、对李明仁、杨丽娟的安置补偿方案，证明海州管理区作为申请人，申请被告做出补偿决定；证据6、入户走访笔录，证明对原告进行入户调查，动员其签订拆迁补偿协议；证据7、田水周边房屋征收自行选定评估机构公告、田水地块房屋征收预评估机构选定公告、田水地块房屋征收选定评估机构公告、房屋征收预评估机构选定公告及张贴三份公告的照片，证明被告在评估报告制作之前履行了相应的评估机构遴选程序，评估行为合法；证据8、2018年5月23日征收补偿估价报告书、送达通知书以及送达回证，证明被告对原告房屋和附属物进行了合法的评估，并向原告送达了评估报告。经庭审质证，本院对证据确认如下：对原告提供证据中能够证明被诉行政行为存在及证明原告房屋权属的证据，本院予以采信；被告提供的征收补偿决定书、补偿安置方案、听证会签到簿、听证会记录、听证会照片、房屋征收走访笔录等，可以证明征收补偿工作情况，本院予以采信。被告提供的分户核量表，无核量时间、无核量人员、无产权人签字，真实性无法确定，不予采信；被告提供的对原告的安置补偿方案，无做出时间、无做出单位，真实性无法确定，不予采信；被告提供的选择评估机构公告三份、张贴照片三张、评估报告、评估报告、送达通知书以及送达回证，其公告中载明的2018年5月22日经摇号选定金程公司为评估机构，该评估机构于2018年5月25日入户调查等内容，与评估报告出具日2018年5月22日及评估报告中载明的实地查勘期2018年5月22日存在矛盾，且被告提供的2018年5月23日评估报告原件与被告一并提交本院的金程公司另一份2017年10月10日的评估报告复印件存在矛盾，被告未作出合理说明，故本院对以上证据不予采信。经审理查明，2014年12月，辽宁省人民政府作出《关于海城市2014年度第59批次建设用地的批复》辽政地（2014）1511号，将海城市海州管理区新东社区宅基地13.0494公顷、街巷用地3.2623公顷，合计16.3117公顷集体土地征为国有。2018年5月2日，海城市人民政府做出《征收决定书》及《房屋征收补偿安置方案》。《房屋征收决定书》主要内容是按照海城市城市总体规划和专项规划，海城市土地利用总体规划，现就海州管理区田水周边原集体土地区域房屋作出征收决定。征收范围东至嘉禾阳光苑小区，西至卫士北路，南至卫士东路，北至海岫铁路，征收情况国有土地占地面积16.3万平方米（辽政地2014第1511号），建筑面积8.1万平方米，居民总户数约483户。《房屋征收补偿安置方案》的补偿安置标准包括产权调换、货币补偿、原集体土地和地上附属物补偿、企业（公建单位）征收补偿、对住宅房屋被征收人的其他补偿安置、回迁安置顺序、奖励办法等内容。原告李明仁、杨丽娟在海城市海州管理区北关街甜水委拥有私有房产，其有照房屋205.2㎡、85.25㎡，无照房共220.7㎡被列入征收范围。2018年5月23日，辽宁金程房地产评估有限公司（以下简称金程评估公司）出具辽金城评字[2018]第6544号征收补偿估价报告书，记载主要内容是接受海城市海州管理区房屋征收中心委托，对李明仁、杨丽娟房屋及附属物进行了估价工作，估价对象为李明仁、杨丽娟的房屋及附属物征收补偿，估价目的为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋及附属物征收补偿价值提供依据，估价结果为确定估价对象在价值时点2018年5月22日所表现的估价对象价值为1442143元。2018年6月19日，被告做出海政决字（2018）8号《征收补偿决定书》，主要内容是海城市人民政府对海州田水周边原集体土地区域房屋已经做出房屋征收决定书，李明仁、杨丽娟所属有照房屋205.2㎡、85.25㎡，无照房共220.7㎡及地上附属物位于该区域征收范围。被征收人在征收补偿方案签约期内未达成征收安置补偿协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》26条、27条规定，依据听证会意见结果，做出房屋征收补偿决定如下：被征收人可选择货币补偿或产权调换。1、货币补偿参照金程公司评估结果，对被征收人有照房、无照房及地上附属物等合计补偿1442143元；2、产权调换按照《补偿安置方案》规定补偿安置。原告不服该补偿决定，向本院提起诉讼。另查，2018年8月13日，本院受理原告王素芹等人不服本案所涉征收决定书所提起的行政案件，2019年11月4日本院做出（2018）辽03行初149号行政判决，认为辽宁省人民政府在2014年批复同意将涉案新东社区的13.0494公顷宅基地征为国有。海城市人民政府应当按照土地管理法的相关规定，对征收的土地、地上附属物等进行公平补偿。其作出涉案的《房屋征收决定书》没有法律依据，违反法定程序。本案案涉地块征收补偿工作基本完成，大部分被征收人已经达成协议且房屋已经拆除，案涉土地也不具备恢复原状的可能性，若撤销征收决定将会给社会公共利益造成重大损失。故该征收决定不宜撤销。被告有义务采取补救措施，给原告造成损失的，应依法应承担赔偿责任。判决确认被告海城市人民政府于2018年5月2日做出的海政征字[2018]01号海城市人民政府关于海州管理区田水周边原集体土地区域房屋征收决定违法，但不予撤销。该判决已发生法律效力。本院认为，本案审理的被诉行政行为是被告对原告做出的征收补偿决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条及第七十条的规定，本院对征收补偿决定的职权依据、事实认定、行政程序、法律适用是否合法进行全面审查，上述内容也是本案诉讼双方的争议焦点。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应按照征收补偿方案作出补偿决定。案涉集体土地在2014年被征收为国有后，在被告没有按照土地管理法履行相关法定职责的情况下，被告通过做出征收决定书及补偿决定书的方式对原告的房屋及地上附属物进行补偿安置，虽然程序违法，但考虑本案案涉地块征收补偿工作基本完成，考虑本案原告的实体补偿问题应当尽快导入程序，故本院在起诉征收决定的另案审理中判决对征收决定书不予撤销，该征收决定书依然有效。综上，本案被告有做出补偿决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收人给予公平补偿；《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；第四十七条规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，征用土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。根据上述法律规定，无论征收国有土地上房屋还是集体土地上房屋都应当给予被征收人公平补偿。被告按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序对原告房屋进行征收补偿，应当遵守征收补偿程序，并依据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）等有关法律法规，对原告的房屋、他地上附属物以及其他权益依法予以公平补偿。《国有土地上房屋与征收补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定；第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《评估办法》第九条规定，房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第十二条规定，房地产价格评估机构应当对被征收房屋进行实地查勘。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明；第十六条规定，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正；第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字；第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，被告作出的补偿决定书违反了上述法律规定。评估机构的选定程序，评估机构实地查勘程序，评估报告的复核程序等均不符合上述法律规定，因此该评估报告不能作为补偿决定认定事实的依据。关于无照房的认定问题，被告未对原告无照房的有关情况进行调查认定，其补偿标准缺乏基本事实依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，《条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿；第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。本案《补偿决定书》中未明确货币补偿的具体补偿项目和补偿金额，也未明确产权调换中可调换房屋、差价计算及搬迁费等事项，违反上述法律规定。综上，被告做出的补偿决定书认定事实证据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告海城市人民政府作出的海征决字（2018）8号房屋征收补偿决定书。案件受理费50元，由被告海城市人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 李 群审判员 周庆文审判员 史新宇二〇二〇年四月二日书记员 芦月萍