浙江省桐庐县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0122行初20号 原告朱竹荣，男，汉族，1959年10月25日出生，住浙江省桐庐县。 委托代理人罗贤忠、夏文闻，北京才良（杭州）律师事务所律师。 被告桐庐县人民政府桐君街道办事处，住所地浙江省桐庐县迎春路55号。 法定代表人方纪锋，主任。 委托代理人陆如机，浙江凯运律师事务所律师。 原告朱竹荣不服被告桐庐县人民政府桐君街道办事处（以下简称桐君街道）乡政府行政补偿一案，于2019年9月16日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于同年9月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月31日公开开庭进行了审理。原告朱竹荣及委托代理人罗贤忠、夏文闻，被告桐君街道的党工委委员、人武部长计先平，委托代理人陆如机到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 行政协议的内容：2018年9月7日，原告朱竹荣户（作为乙方，被补偿人）与被告桐君街道（作为甲方，补偿人）签订《桐庐县舞象山路道路建设工程项目集体所有土地房屋补偿安置（农户货币化安置）协议书》（合同号：Y货-2018-51，以下简称补偿安置协议）一份。双方在协议书中对朱竹荣户的房屋补偿安置等事宜进行了约定，主要内容如下：一、乙方同意将坐落在洋塘区块，建筑面积为448.4平方米的1幢合法住房以及建筑面积为214.02平方米的5幢其他房屋，合计662.42平方米集体所有土地房屋和附属物（详见评估报告），交由甲方拆除。二、经甲方调查并经双方确认，乙方总安置人数为8人（其中基本安置人员6人，其他人员1人，参基人员1人）。三、乙方保证在2018年9月17日前腾空所有房屋并交由甲方拆除。五、1.甲方支付乙方货币补偿款3812320元（其中，货币化安置款3356720元，房屋补偿款455600元）。2.支付装修补偿款或装修奖励224520元。3.支付建筑附属物及青苗补偿款43961元。4.给予860672元奖励（其中，提前签约奖励70000元，签约奖励70000元，10%的货币化安置款奖励335672元，提前腾空奖励175000元，腾空奖励210000元）。5.支付其他补偿款4800元，其中租赁搬迁补助4800元，上述合计4946273元。6.另支付7人2次的搬家补助费11200元。7.乙方自行过渡人口7人，一次性按500元/人/月支付乙方12个月的临时过渡费及过渡奖励，即42000元。协议还对结算方式、限价房约定、违约责任等进行了约定。 原告朱竹荣诉称，2018年8月12日，被告对桐庐县桐君街道浮桥埠区块至城南街道富春江一桥桥头范围内的集体土地房屋实施征迁，并下发了《桐庐县舞象山路道路建设工程项目集体所有土地房屋补偿方案》(以下简称《补偿方案》)，原告的房屋在该征迁范围内。之后，被告称按照补偿方案等政策的规定，要求原告拆除房屋、放弃宅基地使用权，并与被告签订补偿安置协议。因原告并未看到被告出具集体土地征地审批文件和征收土地方案公告等征迁文件，且被告确定的补偿标准和补偿金额差距较大、存在补偿不合理等问题，原告并未完全同意，但为了配合被告征迁工作，原告无奈之下在2018年9月7日还是在补偿安置协议上签字。由于协议确定的补偿款过低，且存在面积计算错误、尚有160余平方米面积未合法补偿等一系列补偿不合理的问题，原告在签订协议后一直向被告反映，希望能增加补偿，但被告不予理睬。后原告通过向桐庐县规划和自然资源局申请政府信息公开得知被告此次的征收是违法的：1.原告坐落于桐庐县桐君街道洋塘路××号房屋所在地块(协议约定的洋塘区块)的征收没有经过浙江省人民政府批准，没有取得省政府同意征地的审批文件；也没有由桐庐县人民政府发布征地公告并由县人民政府组织实施。2.桐君街道没有作出集体房屋土地征收行为的行政主体资格，无权征收本案的集体土地房屋。3.桐君街道无权制定案涉集体土地房屋补偿方案，且该方案也不是合法、有效的补偿方案。4.没有依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对原告所有的160.67平方米国有土地上房屋进行补偿。综上所述，原告认为，被告与原告签订的协议书违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定，存在征地未经法定程序审批、未由县级以上人民政府发布征地公告、不具有征收行政主体资格、欠缺合法有效的房屋征收补偿方案等情形，该等情形系重大且明显违法的无效行政行为，原、被告签订的补偿安置协议应依法确认无效。为此，原告诉至本院，请求：一、判决确认2018年9月7日原告朱竹荣与被告桐庐县人民政府桐君街道办事处签订的合同号为Y货-2018-51的《桐庐县舞象山路道路建设工程项目集体所有土地房屋补偿安置(农户货币化安置)协议书》无效。二、本案的诉讼费用由被告承担。 原告提供的证据有： 证据一、补偿安置协议，用以证明：1.被告以《桐庐县舞象山路道路建设工程项目集体所有土地房屋补偿方案》为依据与原告签订了案涉补偿安置协议；2.因被告无编制和确定土地房屋补偿方案的法定职权，该方案不能作为案涉房屋补偿安置的依据；3.协议中被告将原告所有的662.42平方米的房屋全部确认为集体所有土地上房屋错误，有160.67平方米为国有土地上房屋；4.协议中被告依据上述集体土地房屋补偿安置方案来安置原告被拆的国有土地上的房屋属于违法；5.协议约定经被告确认的原告户安置人口为8人。 证据二、《桐庐县舞象山路道路建设工程项目集体所有土地房屋补偿安置政策汇编》，用以证明：1.被告根据项目建设需要，按照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》制订了《补偿方案》，并于2018年8月12日下发了该补偿方案、开始实施案涉土地房屋的征收；2.因被告非法定征收部门，无权实施集体土地房屋的征收，无权编制并确定征地房屋安置补偿方案，该方案不是合法、有效的补偿方案；3.因案涉协议中有160.67平方米为国有土地上房屋，这些房屋也不适用集体土地房屋补偿安置方案。 证据三、土地使用权证三份、农村宅基地建房申请书、地籍资料册，用以证明：1.原告被征土地房屋均有合法的审批手续和相应的权属证书，依法享有合法的土地使用权和房屋所有权；2.在原告被拆除的房屋中，有两幢房屋为国有土地上房屋，证号分别为桐土国用（2003）字第01152号、01153号，对应建筑面积分别为131.06平方米和29.61平方米，共计建筑面积160.67平方米。原告依法对该两幢国有土地上房屋享有所有权。另有一幢为集体土地上房屋，集体土地证号为桐集用（2004）字第02F09号，该幢房屋为五层，建筑面积448.4平方米。 证据四、桐庐县规划和自然资源局政府信息公开告知书（桐规划资源公开[2019]9号），用以证明：1.原告房屋所在地块的征收没有征收土地公告和浙江省人民政府同意征地的批准文件，案涉集体土地房屋补偿方案也未经县人民政府审批；2.案涉土地房屋的征收违法。 证据五、同地块拆迁户安置补偿房屋确认书、安置选房清单、农村宅基地建房审批表（朱来根户），用以证明同地块拆迁户同性质房屋认定标准与原告不同。 证据六、拆迁承诺书和承诺各一份，用以证明被告承诺舞象山道路工程拆迁区块政策同样问题同样处置，力求做到公平公正。被告违反了该承诺。 证据七、房屋腾空验收单，用以证明原告在2018年9月14日已将房屋腾空并交给被告拆除。 证据八、房屋确认书、建筑面积汇总表、评估报告书、安置人口确认书，用以证明：1.被告未将原告国有土地面积95.14平方米（土地证面积94.72平方米），对应建筑面积为160.67平方米房屋按合法国有土地房屋进行确认和补偿；2.原告被拆建筑面积为662.42平方米（含国有土地上房屋160.67平方米）的房屋全部依据集体土地上房屋标准进行评估；3.被告未将原告女儿朱佳列为基本或参基安置人口，违反安置补偿协议第二条；4.案涉行政协议土地征收补偿具有重大且明显违法的情形。 被告桐君街道辩称，一、案涉争议事项涉及的建设项目情况。2018年1月4日，中共桐庐县委办、县府办发文成立了桐庐县舞象山道路工程建设指挥部，同年2月24日，该项目获得桐庐县发展和改革局的立项批复，4月13日取得建设项目规划选址意见书，同年4月12日，原桐庐县国土资源局发布《征地冻结通告》，明确征拆范围总面积为28.2708公顷(含国有与集体土地)，案涉争议事项所在的桐君街道洋塘区块面积为9.5972公顷。二、被告系该项目的补偿人和动迁机构，主体资格合法。2018年4月16日，桐庐县人民政府召开第十九次常务会议，指定被告为该项目范围内房屋搬迁的补偿人，承担动迁实施工作。三、项目范围内土地征收和补偿安置的决定、批准及公示情况。2018年6月7日，县人民政府就该项目涉及的国有土地上房屋征收发布了《房屋征收补偿方案征求意见公告》，同年8月3日又发布涉及国有土地上的《房屋征收决定》并公告，征收决定指出，该项目属于基础设施建设，符合公共利益；同年8月6日，县人民政府正式制定《桐庐县舞象山路道路建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》并进行了公告；同年10月8日，县政府陆续发布了《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》(①原告主张存在补偿争议的160余平方米老房屋所在区块其征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告号分别为桐土征迁[2018]第75号，项目名称为桐君街道TS2018-13号；②原告主张所签署的协议存在合法性争议的另一处452.48平方米房屋所在区块其征地方案、征地补偿安置方案公告号为桐土征迁[2019]第057号”，项目名称为桐君街道TS2018-23号)。在此期间，案涉桐君街道TS2018-13号地块的省政府建设用地审批意见书于2018年9月27日取得，桐君街道TS2018-23号地块的省政府建设用地审批意见书于2019年9月17日取得。四、案涉补偿安置协议系集体所有土地上房屋搬迁性质。由于项目范围内涉及集体所有土地的征收须办理征地手续并取得省政府建设用地审批意见，以及该类省级建设用地批准进度相对滞后于项目推进计划等原因，为有序衔接，有效保障项目依法、及时推进，县政府在2018年4月16日第十九次常务会议即明确道路建设范围所涉房屋，采取搬迁方式，因此，被告与洋塘区块集体所有土地上的共48户(含原告户)户主所签署的协议均为房屋协商搬迁性质。五、案涉补偿方案已经履行了批准程序。被告拟定补偿方案后，于2018年6月13日向县人民政府提出批复请示，县政府指定县国土局和桐庐县拆迁工作领导小组办公室进行审查，县国土局与县拆迁工作领导小组办公室分别提出了答复意见。鉴于补偿方案已经取得县政府层面的答复意见，被告据此将请示、答复后的补偿方案在相关村委公示栏进行了公示。六、案涉补偿安置协议签署及履行情况。2018年9月7日，经协商一致，被告与原告签署补偿安置协议，约定原告同意将坐落于洋塘区块、建筑面积为452.48平方米住房以及总建筑面积为214.02平方米、五幢其它房屋交由被告拆除，总安置人口数8人，另给予补偿款总计494.6273万元。事后经被告对个别项目进行复核、调整，总补偿款确定为479.8064万元。协议签署后，被告共支付了58.3万元，2018年9月22日，户主朱竹荣通过选房程序，选定了“芝溪垅小区”总建筑面积为338.38平方米的安置房三套，后经其家庭内部商定，最终选定了该3套其中的二套，相应扣除购房款、车位款计248.659万元，收支相抵尚应支付原告172.8474万元，该款由于原告认为与被告存在行政争议迄今不予领取。综上，鉴于原告的主张与客观事实不符，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告桐君街道向本院提交了以下证据、依据： 一、职权依据：[2018]4号桐庐县人民政府第19次常务会议纪要、县委办[2018]2号《关于成立桐庐县舞象山道路工程建设指挥部的通知》及相关征收公告，用以证明县政府明确了补偿主体，同意桐君街道为舞象山道路建设范围内房屋搬迁补偿人，并且承担动迁实施工作。 二、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十八条，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二条、第三条、第四条、第五条、第六条。 三、事实和程序证据： 第一组证据：1.浙江省建设用地审批意见书【桐庐县2018年度计划第三批次建设用地，浙土字（330122）A[2018]-0003）】、用地情况汇总表及桐土征字[2018]46号《征地补偿安置协议》，2.浙江省建设用地审批意见书【桐庐县2019年度盘活第六批次建设用地，浙土字（330122）D[2019]-0005）】、用地情况汇总表及桐土征字[2019]70号《征地补偿安置协议》，共同用以证明案涉项目占用了集体和国有两类土地，全部纳入征收范围，虽然存在时间差，但已取得了农转用批准。 第二组证据：3.征地冻结通告，4.《桐庐县舞象山路道路建设项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》《房屋征收补偿方案征求意见》公告，5.《桐庐县人民政府房屋征收决定》及公告、《桐庐县舞象山路道路建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》及公告，6.发改委批复、建设项目选址意见书，7.《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告（案涉老房区块）》，8.《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告（案涉新房区块）》，共同用以证明项目已经依法通过立项、规划选址；项目范围的集体所有土地已经公告冻结、被依法征收；道路项目范围内的国有土地上房屋征收决定已发布，其房屋征收补偿方案已依法公示。 第三组证据：9.《桐庐县舞象山路道路建设工程项目集体所有土地房屋补偿方案》、公示照片；10.《关于要求批复的请示》；11.《关于请示的答复》（县国土局）；12.《关于请示的答复函》（县拆迁领导小组办公室），共同用以证明补偿方案已经履行请示、批复程序，具备合法要件。 第四组证据：13.补偿安置协议，14.补偿款支付凭证，15.补偿安置结算表、结算凭证、结算清单、选房情况单，共同用以证明案涉补偿安置协议的权利义务内容和实际履行情况。 原告提交的证据，被告质证认为，对证据一至八的真实性、合法性均无异议。对证据三、七无异议；对证据一、二、六、八证明目的有异议；对证据四认为告知书与事实有差异，对证明目的有异议；对证据五关联性有异议。 被告提交的证据，原告对证据一中会议纪要的三性均有异议，认为没有县政府公章及参会人员签字，不能达到被告的证明目的，且只明确被告作为补偿主体，非征收单位；对县委办[2018]2号文件关联性有异议。对证据二，认为不足以证明被告具有案涉房屋的征收资格及补偿方案制定资格。 被告证据三中的第一组证据，原告对真实性无异议，对合法性、关联性和证明目的有异议，协议签订时，被告没有取得省政府的征地批文，征收违法；对第三批次建设用地汇总表，未出具原件，对三性均不认可；对第六批次建设用地汇总表真实性无异议，对关联性、合法性、证明目的有异议，系未批先征。 被告证据三中的第二组证据，证据3真实性无异议，对合法性、关联性有异议，当时未取得省政府批文就发布《征地冻结通告》不合法；证据4、5、6真实性无异议，但被告未按这些方案对原告被拆的国有土地上房屋进行补偿；证据7、8合法性、关联性、证明目的均有异议，发布时间均在案涉补偿安置协议签订之后。 被告证据三中的第三组证据，证据9中的方案不是合法有效的，被告没有编制的法定职权，对照片真实性有异议，无法看清张贴材料的内容，未看到公证书，不能确定粘贴公示的材料为补偿方案；证据10的请示真实性无异议，合法性和证明目的有异议，案涉补偿方案是被告拟定的，但被告无权拟定、并向县政府请示和批复，上述程序均属违法；证据11、12真实性无异议，对合法性有异议，认为案涉土地在当时并未办理农转用报批手续、补偿人未经县政府指定、两份答复只是建设性意见，并非正式、合法的批复文件。 被告证据三中的第四组证据，对证据13合法性和证明目的有异议，认为协议不合法，应确认无效；对证据14、15认为被告履行了部分义务，但不能证明已全部履行。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据5与本案不具有关联性，不予采信。原、被告提供的其他证据，本院对形式真实性均予确认。 经审理查明，2003年9月，朱竹荣取得桐土国用（2003）字第01153号国有土地使用证和桐土国用（2003）字第01152号国有土地使用证，分别载明“座落桐庐镇洋塘平腰，地号0-01-（000）-1500，使用权面积29平方米，系撤村建居发证”、“座落桐庐镇洋塘，地号0-01-（000）-1499，使用权面积65.72平方米，系撤村建居发证”。上述土地上建成房屋的建筑面积分别为29.61平方米和131.06平方米。2004年3月，朱竹荣又取得桐集用（2004）第02F09号集体土地使用证，载明“座落桐庐镇洋塘，地号02F-9，使用权面积为81.6平方米，类型为宅基地，用途为住宅”，所建房屋建筑面积为452.48平方米（经评估）。1994年12月22日，朱竹荣为该处452.48平方米房屋申请用地时，《农村私人建房用地呈报表》载明“调剂现有房屋占地面积94.7平方米”。 2018年2月24日，桐庐县发展和改革局作出桐发改投[2018]15号《关于桐庐县舞象山路道路建设工程项目建议书的批复》、桐发改投[2018]16号《关于桐庐县舞象山路道路建设工程可行性研究报告的批复》。同年4月3日，桐庐县舞象山路道路建设工程取得《建设项目选址意见书》。同年4月12日，原桐庐县国土资源局在《今日桐庐》上发布《征地冻结通告》。同年4月16日，桐庐县人民政府常务会议纪要[2018]4号，同意桐君街道为舞象山路道路建设范围内房屋搬迁补偿人，并承担动迁工作。同年6月7日，桐庐县人民政府发布《房屋征收补偿方案征求意见公告》。同年8月3日，桐庐县人民政府作出桐房征字（2018）第1号房屋征收决定。8月6日，桐庐县人民政府作出房屋征收决定公告。8月7日，桐庐县人民政府发布《桐庐县人民政府房屋征收决定公告》《桐庐县舞象山路道路建设工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》。 2018年8月12日，桐君街道作出《桐庐县舞象山路道路建设工程项目集体所有土地房屋补偿方案》。2018年9月7日，原告朱竹荣（作为乙方，被补偿人）与被告桐君街道（作为甲方，补偿人）签订《桐庐县舞象山路道路建设工程项目集体所有土地房屋补偿安置（农户货币化安置）协议书》（合同号：Y货-2018-51）一份。协议签订后，桐君街道于2018年10月23日、2019年8月16日分别支付朱竹荣户补偿款7万元、51.3万元，合计58.3万元，扣除朱竹荣户因选房及车位应付款2486590元，桐君街道还应支付朱竹荣户1728474元，案涉房屋现已拆除。朱竹荣认为桐君街道不具备签约资格、缺少合法手续等，该协议应确认无效，故诉至法院。 另查明，1.浙江省人民政府先后于2018年9月27日、2019年9月17日作出浙土字（330122）A[2018]-0003、浙土字（330122）D[2019]-0005《浙江省建设用地审批意见书》，同意桐庐县2018年度计划第三批次建设用地10.4897公顷（征收集体土地10.4897公顷）、桐庐县2019年度盘活第六批次建设用地3.147公顷（同意农用地转用0.7804公顷，其中0.7519公顷已经杭州市政府批准，同意征收集体土地3.147公顷）。原告朱竹荣户所有的座落于桐庐县洋塘平腰18号、占地面积为29平方米和65.72平方米（桐君街道TS2018－13号地块），座落于洋塘路××号，占地面积为81.6平方米（桐君街道TS2018－23号地块）的三处房屋在上述批准范围内。 2.2018年10月8日，桐庐县人民政府就桐君街道TS2018－13号地块项目作出《征收土地方案公告》2018第075号、原桐庐县国土资源局作出《征地补偿安置方案公告（批前）》桐土征迁（2018）第075号；2018年10月23日，原桐庐县国土资源局作出《征地补偿安置方案公告（批后）》桐（土）征迁（2018）第075号。2019年9月23日，桐庐县人民政府就桐君街道TS2018－23号地块项目作出《征收土地方案公告》2019第057号、桐庐县规划和自然资源局作出《征地补偿安置方案公告（批前）》桐土征迁（2019）第057号。 本院认为，本案的争议焦点为案涉补偿安置协议是否存在法定无效事由。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效”。第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，补偿安置协议系原、被告就房屋补偿安置事宜协商一致达成。桐君街道系桐庐县人民政府依法设置的派出机关，具有签订案涉补偿安置协议的主体资格。经事先评估，桐君街道与朱竹荣户签订了补偿安置协议，并对补偿、安置、搬迁、过渡等内容作出明确约定。协议签订后，朱竹荣户腾空了房屋并领取了部分补偿款。《杭州市土地管理规定》第九条规定：“城市规划区范围内的农村建制，经依法批准予以撤销，建立城市居民建制的，参照征用集体所有土地的补偿标准进行补偿。”故朱竹荣提出“建筑面积131.06平方米和29.61平方米的两处房屋为国有土地上房屋，不适用集体土地房屋补偿安置方案”等理由，不能成立，本院依法不予采纳。朱竹荣诉请确认协议无效，但案涉补偿安置协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，朱竹荣也未提交认定协议无效的有效证据，故对朱竹荣的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告朱竹荣的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告朱竹荣负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。并向浙江省杭州市中级人民法院指定账号预交上诉案件受理费。对财产案件提起上诉的，案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在收到《上诉费用交纳通知书》次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。浙江省杭州市中级人民法院户名、开户行、指定账号详见《上诉费用交纳通知书》。 审 判 长 杨 萍 人民陪审员 石 甦 人民陪审员 程吴娜 二〇二〇年四月九日 书 记 员 高柳萍 ? 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。