湖北省荆门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂08行终14号上诉人（原审原告）刘汝明，男，1952年12月1日出生，汉族，沙洋县人，住沙洋县，委托诉讼代理人彭希文，湖北希文律师事务所律师。委托诉讼代理人黄刚，湖北希文律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）沙洋县李市镇人民政府，住所地沙洋县李市镇，统一社会信用代码1142082201124625X6。负责人寇正平，沙洋县李市镇党委书记。委托诉讼代理人李斌，湖北新天律师事务所律师。原审第三人沙洋县李市镇新城村村民委员会，住所地沙洋县李市镇新城村。法定代表人李成兵，村主任。委托诉讼代理人苏禹铭，湖北新天律师事务所律师。上诉人刘汝明因诉被上诉人沙洋县李市镇人民政府（以下称李市镇政府）不履行法定职责一案，不服荆门市掇刀区人民法院（2019）鄂0804行初105号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审认定，原告刘汝明系沙洋县李市镇新城村三组村民，其于1988年从蔡咀村迁至本村，其同住的家庭成员有原告之妻金爱生，之子刘玉祥，儿媳李金晶，孙子刘杨庆。2017年，因城市建设的需要，沙洋县人民政府对新城村××组的土地进行了征收。后经新城村××组全体村民多次开会讨论决定，对新城村××组未确权土地征收费的分配问题达成了一致意见，并形成了《关于新城村××组未确权土地征地费分配方案》，与本案有关的内容为：一、新城村××组现有71户，人口246人（以派出所户籍为主）参与分配；二、本次分配包含三组所有被征收未确权面积141.4亩；三、分配方法：分配按人户各半分配，1983年后迁入的农户只分户头，不分配人口补偿费用。只分户头不分人口补偿费用有：刘汝明、蔡绍俊、蔡武成、朱学习、蔡文成、宋述军、万小山；……该村村民在该分配方案上签字捺印，但原告未在该分配方案上签字捺印。2018年8月7日，原告之子刘玉祥通过阳光信访平台提出信访要求，认为新城村村委会作出的有关土地补偿款分配方案违反了国家法律法规，侵犯了其合法权益，要求政府协调处理反映的情况，并维护其按人口享有土地补偿金的合法权益。为此，被告于2018年9月10日对刘玉祥作出《信访事项处理意见书》，内容为：您反映新城三组集体土地征地赔偿款分配不合理的信访件，我们已知悉，并及时进行了调查处理，现将有关情况告知如下：经调查，新城三组有141.4亩土地未确权土地，因新港区建设需要而征用。该土地被征用后，三组多次召开群众及群众代表会议对土地补偿款分配方案进行讨论，经多数群众同意，确定了分配方案。该方案以1983年（第一次土地确权时间）为界，1983年之前在村里的老户，既按户头分钱，也按人头分钱，1983年以后迁入的只按户头分钱。刘玉祥认为分配方案不公平，未考虑到其母亲是新城村原住居民（1976年出嫁，户口迁至蔡咀村），以及自家从1988年迁入以来在村里尽的义务和作出的贡献，侵害了自己的合法权益，要求将方案进行细化，结合实际情况给予相应补偿。新城村××组村名代表认为，刘玉祥全户系蔡咀村村民，是在1988年迁至新城村××组，种植其亲戚土地，并进行了确权，确权范围内的土地本次征地已进行了补偿，未确权的141.4亩土地不包括刘玉祥的确权面积。按照《中华人民共和国物权法》第五十九条“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法”，以及《村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案”，新城村××组村民制定的补偿款分配方案合法有据。新城村委会于2018年8月8日，再次召集三组村民代表召开了会议，会上将刘玉祥的信访诉求作为一项议程进行了讨论。各位代表均坚持采用原有方案，不同意更改分配方案。镇政府认为，集体土地征地赔偿的分配方案，依法应当由村民会议讨论决定，村民代表会议不同意更改方案，故仍应按照原方案对征地补偿款进行分配。如不服本处理意见，可至收到本处理意见书起30日内向沙洋县政府提出复查申请，如逾期不提出，各级人民政府信访机构和其他行政机关不再受理。该意见书于同日对刘玉祥进行了送达，刘玉祥在签收处注明“不满意”。2019年3月9日，原告就相同事项再次向被告邮寄了一份申请书，要求被告履行监督职责，责令第三人改正错误的决议，维护原告的合法权益。被告于同年3月13日收到该申请书后，未予以答复。原告要求确认被告不予答复的行为违法并要求被告责令第三人改正土地分配方案，监督落实原告与本组村民同等的待遇。原审认为，原告向被告提交书面申请，要求被告履行法定职责，责令第三人改正违法的土地征收补偿款分配决议，并要求被告监督落实原告享受与本组村民同等待遇，本案实质是要求履行法定职责之诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项之规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。那么，有权提起履行法定职责之诉的条件有三：一是有要求行政机关履行保护合法权益的意思表示（申请）；二是该行政机关有履行保护合法权益的法定职责；三是行政机关有职权但不履职。就本案而言，被告是否有权对第三人通过村民代表大会通过的土地补偿款分配方案进行审查并进行监督和责令改正的法定职责，系本案的争议焦点。原告提出，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”，故被告对第三人作出的土地补偿款分配方案有监督的法定职责。原审认为，所谓请求行政机关履行法定职责，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责，表现为具有外部效力的调整，而其他仅限于行政内部领域的措施，如行政指导、监督等，因其不具有对外性，不直接设定新的权利义务，通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”这里的“责令改正”即为行政指导和监督，其不属于被告的法定行政管理职责，不具有强制性。同时，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款规定，“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”也就是说，在村民认为村委会作出的决定侵犯其合法权益时，赋予了村民向人民法院提起民事诉讼进行终局性解决矛盾的救济途径。本案中，原告不选择直接解决该纠纷的民事诉讼途径，退而选择向被告申请，要求被告对第三人作出的土地征收补偿方案进行是否合法进行审查，并要求按其诉求进行“纠正”，但被告并无裁判民事侵权纠纷的权力即行政职责。在被告明显不具备原告所申请履行的法定职责的情况下，原告不能因为其曾提出过申请被告不予答复而就此拥有了诉权。原告针对被告明显不具有该法定职责提起履责之诉，属于不符合法定起诉条件，应当驳回起诉。因本案系行政诉讼，对于第三人作出的土地补偿款分配方案是否属于可撤销或者违法的情形，非本案的审理范围，故本案中对于土地补偿款分配方案的合法与否，本案不做评价。故原告要求履行法定职责，责令第三人改正决议的诉请主张不能成立，不予采纳。被告提出，本案中已经对原告的诉请进行了信访答复，原告再次申请已无再次进行答复之必要。原审认为，因原告之子系原告的同住成年家属，且其提出的信访要求与本案的诉请基本一致，在被告已经进行了书面答复的情况下，被告确无需再次对该申请进行再次答复，故对原告主张被告对其申请未予答复的行为违法的诉请主张，不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告刘汝明的起诉。案件受理费50元，在本裁定生效后退还原告刘汝明。刘汝明上诉称：一、本案中，刘汝明是请求确认李市镇政府不予答复的行为违法并责令其监督第三人落实刘汝明享有与本组村民同等待遇，根据《中华人民共和国行政诉讼》第十二条第一款第六项和《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，属于行政诉讼受案范围；二、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，李市镇政府对第三人作出的土地补偿款分配方案有监督的法定职责。请求：一、撤销（2019）鄂0804行初105号行政裁定；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。李市镇政府辩称：一、被上诉人不具有上诉人所申请的法定职责，上诉人的上诉理由不能成立。首先，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定的责令改正实质是行政指导和监督，属于内部管理职责，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定的法定职责范围，不能在履行法定职责之诉中提出。其次，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款的规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销。本案中，上诉人可以通过法律途径解决纠纷，要求被上诉人履行法定职责不具有权利保护必要；二、即使被上诉人具有上诉人所申请的履行法定职责，在本案中仍然应该驳回上诉人的起诉。上诉人在申请被上诉人履行法定职责之前，已就本案争议向被上诉人信访，被上诉人对上诉人信访事项作出回复，因此，被上诉人对已经信访处理的事项不作答复，未对上诉人的合法权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。沙洋县李市镇新城村村民委员会述称，同意李市镇政府的答辩意见，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审认定一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，征地补偿费的使用、分配方案经村民会议讨论决定方可办理。即征地补偿费的使用、分配属村民自治范围内的事项。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”本案中，刘汝明对新城村××组村民会议决定的征地补偿费的分配方案不服，向李市镇政府提出申请，要求其履行监督职责，责令第三人改正错误的决议。根据上述规定，对依法属于村民自治范围内事项的新城村××组征地补偿费分配工作，李市镇政府仅可给予行政指导，而不得干预。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第三项的规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审以刘汝明的起诉不符合起诉条件，裁定驳回起诉正确。综上，上诉人刘汝明的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，经合议庭评议，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李国林审判员  苏 华审判员  向 芬二〇二〇年四月十四日书记员  曾 靖