新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）新行申24号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张永霞，女，1970年4月30日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州。 委托诉讼代理人：魏学浩，浙江民衡律师事务所律师。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张永峰，男，1967年10月22日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州。 委托诉讼代理人：张永霞（系张永峰妹妹），女，1970年4月30日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州。 委托诉讼代理人：魏学浩，浙江民衡律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：奎屯市住房和城乡建设局。住所地：新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州奎屯市喀什西路3号。 法定代表人:潘正茂，该局局长。 委托诉讼代理人：刘燕，新疆同泽（奎屯）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈自力，新疆同泽（奎屯）律师事务所律师。 再审申请人张永霞、张永峰因与被申请人奎屯市住房和城乡建设局（以下简称奎屯市住建局）规划行政行为纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2019）新40行终53号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审查。现已审查终结。 张永霞、张永峰申请再审称，1.一、二审判决程序违法。被申请人奎屯市住建局并没有提供证明其行为合法的法律法规及程序合法的材料，一、二审法院审理中并没有进行审查及发问，对再审申请人提出的“行政机关以同一事实和理由作出与原认定基本相同的认定的行为违法”的诉求，亦没有审查，违背了2018年6月1日最高人民法院印发的《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》；2.被申请人奎屯市住建局作出的决定适用法律法规错误。再审申请人的房屋是在原造纸厂破产特殊历史条件下形成的福利性公房，且根据住建部令第18号《建筑工程施工许可管理办法》第二款的规定，再审申请人的房屋工程造价远低于30万元，不需办理施工许可证。再审申请人的房屋建造时属于农七师管辖，当时并没有规划部门，也未纳入城市管理范畴，不需要办理规划许可证，不应当适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定；3.被申请人奎屯市住建局只是对房屋面积进行了丈量，并没有到现场调查了解和取证，作出的处罚决定书未告知申请人享有的陈述、申辩权，亦未写明履行方式和期限，违反了行政处罚法的相关规定；4.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款及《新疆维吾尔自治区实施＜国有土地上房屋征收与补偿条例＞办法》第三十一条规定，合法建筑和违法建筑的认定应当由多部门联合认定，本案中奎屯市住建局一个部门作出认定书，超越职权，应予以撤销；5.根据《中华人民共和国物权法》第三十条的规定，“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”，发生效力的时间为事实行为成就时，并非审批时，更不是某部法律或者行政法规颁布时，只要在房屋建造的事实行为发生时，建造行为本身是合法的，那么无论当时是否审批，都应该认定为合法建筑。另根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》国办发明电[2003]42号文之规定，再审申请人是合法的被征收人，享有同意或者不同意征收方案的权利，被申请人奎屯市住建局作为行政主体，应当依法行政，而不是在被征收方不配合的情况下，采取违法手段达到征收目的。综上，请求撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2019）新40行终53号行政判决、奎屯市人民法院（2019）新4003行初24号行政判决及被申请人奎屯市住建局作出的奎规认决字2018115号《规划核实认定结果决定书》；本案诉讼费用由被申请人奎屯市住建局承担。 被申请人奎屯市住建局辩称，1.被申请人并非本案适格主体。本案被诉行政行为虽然系被申请人作出，但是依据奎党办[2019]8号文件中奎屯市政府机构改革及职能划分的意见，城乡规划管理职能划分至奎屯市自然资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，被申请人已非本案适格主体；2.案涉房屋所在区域一直在奎屯市行政辖区内，虽然在2001年兵地确权协议签订之前，土地审批手续兵地两家都在办理，但是规划都是统一规划，均应当服从《奎屯市城市总体规划》的要求。1988年至1998年期间，农七师造纸厂在该区域为安置职工，向奎屯市规划建设部门申请办理建设职工住房的手续，这些房屋均合法合规；另有部分房屋虽然没有建设批准手续，但其建设是按照职工住房分布要求建设的，符合规划要求；但是案涉房屋均不属于上述范畴，其房屋建设不仅未取得批准建设的手续，也不符合城市规划要求；3.城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据。控制性详细规划是以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。城市总体规划是控制性详细规划的上位规划。本案中对案涉房屋进行认定的依据系奎屯市城市总体规划，而非控制性详细规划。2011年颁布的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》与再审申请人没有关联；4.被申请人在作出被诉《规划核实认定结果决定书》之前，已经履行了现场勘验、调查程序，依法收集了相关证明资料，根据1985年、1996年、2010年奎屯市城市总体规划以及自治区关于奎屯市城市总体规划的批复，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《新疆维吾尔自治区实施办法》第五十九条之规定，认定案涉房屋为无法采取改正措施消除影响的建筑，事实清楚，证据确凿，程序合法。综上，请求驳回再审申请人的再审请求。 本院认为，城市的建设和管理应当符合城市总体规划。1984年《城市规划条例》第四十四条及第四十五规定,在城市规划区内国家所有的土地上新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线，都必须向城市规划主管部门提出建设申请，并按照建设许可证规定的内容进行建设活动。该条例建立了我国的建设工程规划许可制度。1989年《中华人民共和国城市规划法》延续了建设工程规划许可制度，该法第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须向城市规划行政主管部门申请核发建设工程规划许可证件，取得后方可申请办理开工手续。2007年《中华人民共和国城乡规划法》实施后，实行城乡统一规划，根据该法的规定，不仅在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、管线和其他工程建设需要取得建设工程规划许可证，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，也需要取得乡村建设规划许可证。案涉房屋修建于1997年至2015年期间，房屋所属区域始终属于奎屯市总体规划范围内，根据上述法律法规，该房屋的建设应当事先取得建设工程规划许可。取得建设工程规划许可证后，可办理建设工程施工许可等手续。即使案涉房屋因工程造价较低无须办理施工许可证，但同样须办理建设工程规划许可。根据已查明的事实，案涉房屋所涉土地系再审申请人承租于奎屯纸箱厂，租赁用途为开发种植蔬菜大棚，且根据新疆生产建设兵团农七师批准的、由奎屯纸箱厂作为开发单位的《土地开发项目申请审批表》，案涉土地的开发用途系种植。据此，不仅案涉房屋的建设并未取得建设工程规划许可证，其建设亦不符合土地承包合同中约定的以及《土地开发项目申请审批表》批准开发的宗地用途。《中华人民共和国物权法》第三十条中所述的是合法建造的房屋，即有合法的用地、建设审批、核准手续的房屋，故案涉房屋并不适用《中华人民共和国物权法》第三十条的规定。 违法建筑的表现形式多样，根据不同的法律规定，对不同形式的违法建筑行使行政执法权的行政机关也不同。本案中所涉及的系未取得规划许可证的情形，被申请人奎屯市住建局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，有权对此作出认定和处理。在奎规认决字2016470号《规划核实结果决定书》被新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2018）新40行终16号行政判决书撤销并责令重作后，被申请人奎屯市住建局对案涉房屋进行了现场复核调查，在处理过程中亦听取了当事人的陈述、申辩，其作出奎规认决字2018115号《规划核实认定结果决定书》的程序符合法律规定。因奎规认决字2016470号《规划核实结果决定书》系因程序违法、适用法律法规错误被撤销并责令重作，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第二款的规定，被申请人奎屯市住建局重新作出的奎规认决字2018115号《规划核实认定结果决定书》不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。因奎规认决字2018115号《规划核实认定结果决定书》系对案涉房屋作出规划认定，被申请人奎屯市住建局尚未对相关行为作出处罚，故不存在写明履行方式和期限的问题。在本案一审答辩期限内，被申请人奎屯市住建局依法提交了作出被诉行政行为相关证据，故原审法院认定被诉行政行为合法并无不当。 针对被申请人奎屯市住建局所主张的其并非本案适格主体的问题。虽然依据奎党办[2019]8号奎屯市委办公室、奎屯市人民政府办公室《关于的实施意见》，被申请人奎屯市住建局关于城乡规划管理职能已划分至奎屯市自然资源局，但由于被申请人奎屯市住建局在原审中并未提交上述文件，且亦未就该问题提出上诉、申请再审，故本院对其相关意见不予采信。 综上，再审申请人张永霞、张永峰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回张永霞、张永峰的再审申请。 审判长 哈里木拉提 审判员 马   荣 审判员 张   玉 二〇二〇年四月九日 书记员 努 日 曼