海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）琼行终37号 上诉人（一审原告）敖瑛，女，1964年5月15日出生，满族，住广东省深圳市福田区。 委托代理人祁泳予，广东禅信律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）澄迈县人民政府，住所地海南省澄迈县金江镇文化北路县委大院。 法定代表人司迺超，县长。 委托代理人王川广，海南外经律师事务所律师。 上诉人敖瑛因其诉被上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）土地行政强制一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初133号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理，现已审理终结。 2019年5月30日，敖瑛所承包的位于海南省澄迈华侨农场30亩土地上的青苗及附着物被强制清除。敖瑛不服，遂提起本案行政诉讼，请求确认上述强制清除行为违法。 一审查明，2011年7月20日，经海南省机构编制委员会办公室批准同意，海南（澄迈）金马现代物流中心管理委员会（以下简称金马管委会）成立，为澄迈县委、县政府的正科级派出机构，系独立事业单位法人。2019年5月17日，金马管委会和海南省澄迈华侨农场共同作出《关于限期处理涉及丰树项目青苗及地上附着物的函》，认为敖瑛租赁的土地手续不合法，敖瑛在该地上种植青苗，并建设违法建筑，属非法行为，限敖瑛自行搬迁涉及丰树项目用地的青苗及地上附着物，否则将依法依规进行处置。2019年5月30日，金马管委会将涉案土地上的青苗清除。敖瑛不服，遂向一审法院提起行政诉讼，请求确认澄迈县政府强制清除敖瑛承包位于海南省澄迈华侨农场的30亩土地上的青苗及附着物的行政行为违法。 一审认为，本案被诉行政行为即敖瑛所诉的涉案30亩土地上的青苗及附着物被清除的行为，系由金马管委会直接作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，本案的适格被告是金马管委会而非澄迈县政府。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条规定，本案属于澄迈县人民法院管辖的范围。经释明，敖瑛不同意撤回对澄迈县政府的起诉，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，应裁定驳回敖瑛对澄迈县政府的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回敖瑛对澄迈县政府的起诉。 敖瑛上诉称，一、一审认为金马管委会系行政机关，且依据《中华人民共和国行政诉讼》第二十六条作出裁定，认定事实不清，适用法律错误。依据《中华人民共和国宪法》第一百零五条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条的规定，行政机关是指行使国家权力、执行国家行政职能的机关。本案中，金马管委会系澄迈县政府经海南省机构编制委员会批准设立的正科级派出机构（事业单位法人），而依据《事业单位登记管理暂行条例》第二条及《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第四条的规定，行政机关与事业单位的区别在于是否行使行政管理职权，法律、行政法规并未赋予事业单位行政管理职权，金马管委会无相应的行政管理职权，不能独立承担行政责任，故一审关于该管委会为作出被诉行政行为的机关的认定与其事业单位法人身份明显相悖。二、虽然被诉行为是金马管委会作出，但并非可以认定金马管委会就是行政诉讼案件的被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，派出机构能否作为被告，在于是否有法律、法规或者规章规定，若无法律、法规或者规章规定，派出机构以自己名义作出的行政行为应当视为设立机关的行政行为，其责任主体应当为设立派出机构的行政机关，法律后果也应当由该行政机关承担。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条亦规定，未经法律、法规授权的派出机构对外以自己名义作出行政行为时，其责任主体为设立派出机构的行政机关。综上，请求撤销一审裁定，指令本案由一审法院继续审理。 澄迈县政府答辩称，金马管委会系独立事业单位法人，依法具有独立承担法律责任能力。涉案30亩土地上青苗及附着物在金马管委会及海南省澄迈华侨农场共同作出《关于限期处理涉及丰树项目青苗及地上附着物的函》后，由金马管委会执行强制清除，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条及司法解释的规定，澄迈县政府并非本案适格被告。敖瑛关于澄迈县政府应就金马管委会的行为承担法律责任的理由于法无据。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致。本院二审另查明：在一审开庭庭审后，澄迈县政府提交了澄迈县综合行政执法局（以下简称澄迈县执法局）、金马管委会于2018年8月6日签订的《行政执法委托书》，将查处违反城乡规划的建设工程类、违法建筑、侵占破坏土地（耕地）类、侵占破坏河道保护空间类、污染水生态环境类等五类行政处罚权委托给金马管委会行使，委托期限从2018年8月6日至2019年8月6日。一审法院在2019年11月5日组织的询问中，对《行政执法委托书》进行了质证。敖瑛以没有原件、形成时间存疑及超过举证期限为由对该份证据的真实性、合法性、关联性均不予以确认，一审对相关事实最终亦未予以认定。 本院认为，本案的争议焦点是澄迈县政府是否为本案的适格被告，亦即何主体应就被诉强制清除行为承担法律责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告；第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。根据上述规定，行政诉讼的被告原则上是法律、法规或者规章授权行使行政职权、直接作出行政管理行为的行政机关和行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，例外的是行政机关委托的组织所作的行政行为，该委托的行政机关为被告。本案中，金马管委会先是和海南省澄迈华侨农场共同向敖瑛作出了《关于限期处理涉及丰树项目青苗及地上附着物的函》，以敖瑛在涉案土地上种植青苗的行为违法为由，限期其自行搬迁，并告知未限期处理的后果，其后才实施了被诉的强制行为。从上述过程的逻辑分析和澄迈县执法局委托执法的事实可见，金马管委会作出涉案强制清除行为，是在其认为敖瑛未自行纠正“违法”行为的情况下实施查处行为，属行使“行政管理权”的行为，由于该管委会为事业单位法人且没有法规、规章的授权，其权限的来源无疑为澄迈县执法局在委托期限内的执法委托。根据上述《中华人民共和国共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，澄迈县执法局作为委托机关系本案被诉行政行为的责任主体，亦是本案适格被告。因此，一审认为金马管委会为本案适格被告，并在敖瑛经释明仍而拒不变更被告的情形下，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定裁定驳回其起诉，虽认定被告错误，但适用法律和案件处理结果并无不当。 敖瑛以金马管委会为事业单位法人且没有法律、法规授权为由，上诉主张澄迈县政府是该管委会所为行政行为的责任主体。本院认为，金马管委会作为澄迈县委、县政府的派出机构，虽经批准依法成立，但现有证据证明并无法规、规章授权其行使行政管理权，根据前述《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款、《中华人民共和国共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，其行使行政管理职权的行为应认定为受委托的行为，澄迈县政府作为委托的行政机关依法应为该管委会行使行政管理职权所为行政行为的责任主体。敖瑛至此对法律法规的理解并无不妥，但是具体到本案中其却忽略了澄迈县执法局委托金马管委会执法的事实，所以金马管委会所实施的本案被诉行为应理解为受澄迈县执法局委托而实施行政管理行为，澄迈县政府就本案被诉行政行为而言并不是适格主体。 应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，但是被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外；第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据；第四十条规定，人民法院有权向行政机关以及其他组织、公民调取证据，但是不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十二条规定，根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；（二）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。从上述规定可以看出，行政诉讼设定被告举证期限的目的是为了督促被告及时履行举证义务，防止被告在法庭上搞证据突袭，影响原告质证和辩论权利的公平行使，从而更加有利于查明案件的事实真相。但是，并非只要被告超过举证期限，就必然产生视为被诉行政行为没有证据的法律后果。对于案件涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定，或者涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的，即便被告存在非因“不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由”而逾期举证，人民法院为了查清事实，也应当依法向被告行政机关或者其他知情人员调取证据，从而查明案件事实。本案中，澄迈县政府虽然逾期提交《行政执法委托书》，但是该委托书所涉事实决定着涉案强制行为的责任主体及行政诉讼的适格被告，系本案行政诉讼进入实体审理前要解决的首要问题，一审对该事实未予认定确有不当。另外，本案被诉行政强制行为的直接实施主体为金马管委会，案件事实的认定需要该管委会参与诉讼，案件的处理结果亦因可能涉及到其责任的负担，在敖瑛起诉时未将金马管委会列为第三人的情况下，一审未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款之规定通知该管委会作为第三人参加诉讼，此做法欠妥。鉴于上述证据采信和追加第三人的问题未影响到案件的处理结果，本院予以指正。 综上，一审裁定适用法律和案件处理结果并无不当，应予维持；敖瑛的上诉请求和理由缺乏事实根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  王 华 审 判 员  黄胜敏 审 判 员  赵敬义 二〇二〇年四月十四日 法官助理  王 婉 书 记 员  王菊青 附：本裁定适用的相关法律依据 窗体底端 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。 人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第三十九条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （1原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。 没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第二十二条根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据： （一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；