辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽13行终26号上诉人（原审原告）周进辉，女，1968年11月12日出生，汉族，无业，住辽宁省北票市。委托代理人单亚泽，男，1993年10月8日出生，汉族，无业，住辽宁省北票市。被上诉人（原审被告）北票市行政审批局，住所地辽宁省北票市建设路309综合办公楼。法定代表人刘英铎，局长。委托代理人马自学，北票市行政审批局政策法规股股长。委托代理人王清海，辽宁合意律师事务所律师。上诉人周进辉因行政补偿一案，不服北票市人民法院（2019）辽1381行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案，上诉人周进辉及委托代理人单亚泽，北票市行政审批局的委托代理人马自学、王清海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告于1996年开始经营饭店，2000年迁移至北票市大板镇金岭寺村经营北票市大板镇单家饭店，2007年6月4日北票市市场监督管理局为其颁发营业执照，经营范围为餐饮服务、2016年7月29日颁发食品经营许可证，2017年12月21日北票市行政审批局为其换发营业执照。2016年12月15日，辽宁省环境保护厅下发关于朝阳市县级以上城市集中式饮用水水源保护区范围的批复（辽环函[2016]351号），明确了水源保护区的范围，划定了关停餐饮地点的范围。2018年8月1日，中华人民共和国生态环境部办公厅关于答复全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动有关问题的函（环办环监函[2018]767号），关于饮用水水源保护区内的旅游餐饮项目：饮用水水源保护区内农家乐、宾馆酒店、餐饮娱乐等项目应拆除或关闭。原告周进辉经营的北票市大板镇单家饭店在水源地保护区内，地理坐标为：E120°49′52″、N41°42′17″。2018年8月24日北票市环境保护局对周进辉经营的北票市大板镇单家饭店进行检查并制作了现场检查笔录，该饭店有排污行为，并有原告周进辉签字。2018年10月10日，北票市人民政府作出关于依法关闭白石水库饮用水水源保护区范围内餐饮服务项目的通告，关闭范围：根据《朝阳市饮用水水源地保护区区划方案》（包含白石水库饮用水水源地保护区）划定的饮用水水源保护区范围；关闭对象：白石水库饮用水水源地保护区范围内的所有餐饮服务项目；关闭内容：自本通告发布之日起2日内，该范围内的所有餐饮服务项目业主自行关闭经营服务设施。逾期未自行关闭的，由政府组织相关部门实施强制关闭并依法撤回行政许可。2018年10月16日，北票市行政审批局作出（北审撤字[2018]017号）撤回行政许可决定：“对你已取得的营业执照和食品经营许可证，决定予以撤回”。撤回行政许可决定送达原告周进辉后，其经营的北票市大板镇单家饭店停止营业。原告周进辉因不服被告北票市行政审批局作出的撤回行政许可决定，向本院提起行政诉讼。原审法院认为，北票市行政审批局是本行政区域内的行政审批机关，有权对已经生效的行政许可予以依法变更或撤销。在确定白石水库为水源地保护区之前，原告周进辉确实在经营北票市大板镇单家饭店，现原告所经营的饭店依据相关规范性文件应予关闭，被告北票市行政审批局依据《中华人民共和国行政许可法》第八条二款的规定撤销原告已取得的营业执照和食品经营许可证的行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告要求因被告撤销行政许可给其造成财产损失给予补偿，但未提供相关证据证明其有损失存在，故对此要求补偿的请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周进辉的诉讼请求。案件受理费50元由原告周进辉负担。上诉人周进辉上诉称：第一、根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。被上诉人在作出撤销行政许可决定的同时，即应当制定相应的补偿标准和进行损失的评估，并按照标准和评估结果进行补偿，以维护公民的合法权益；第二、原审法院以未提供证据证明有损失为由，驳回上诉人的诉讼请求是错误的；我饭店在白石水库水源地划分前即存在，属于历史遗留问题，且证件齐全，按照法律规定，就应当给予补偿；第三、损失是否存在，这是一个合理推断就能知晓的问题。被上诉人以提前通知及允许改成超市为由，否定损失的存在，是极其不合理的。被上诉人在整个过程中，并未考虑民生问题，推脱责任，且给出的补救方案毫无诚意和可行性。请求朝阳市中级人民法院撤销原判，依法改判。被上诉人北票市行政审批局答辩称，上诉人一审中未提供任何充分、合法、合理的证据材料，致使一审法院无法核实损失的合法、合理性；证件齐全只能证明允许经营，但经营中存在未经处理的废水，行政机关可以依此处罚，上诉人要求补偿不成立；已经给出上诉人10天缓冲期可以转型商店、超市，市场经济是竞争经济、优胜劣汰，经济利润与商店、超市多少没有必然联系；本次关闭饭店二十多家，起诉的只有三家，姚志刚案已经被判决驳回诉讼请求，案例对本案有一定借鉴意见。综上，原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院认定原审法院经庭审质证且能够证明本案基本事实的证据有效，予以采信。本院根据本案有效证据所认定的事实，与原审法院认定的事实一致。本院另查明，北票市大板镇单家饭店系2007年6月4日系经北票市市场监督管理局核发的个体工商户营业执照。2016年11月25日，北票市人民政府办公室印发了《北票市人民政府办公室关于划转行政审批事项的通知》（北政办发〔2016〕112号），将北票市市场监督管理局承担的个体工商户营业执照核准登记的职权划转审批局继续行使。本院认为，案涉单家饭店系个体工商户，周进辉系经营者。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款规定，个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。上诉人周进辉对被上诉人基于环保公共利益需要关闭其经营的饭店无异议，行政争议焦点系是否应对其合法损失进行补偿。在饭店被关闭以及营业资质被撤销的情况下，原审法院将饭店经营者周进辉列为原告，并无不当。审批局作出被诉决定系执行本级人民政府2018年10月10日作出的依法关闭白石水库饮用水水源保护区范围内餐饮服务项目的通告，是本次北票市政策性关闭白石水库饮用水水源保护区范围内餐饮服务项目的一个环节，被诉决定系执行本级人民政府政策性关闭相关企业决定的行为，并无违反行政许可法第八条第二款关于“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可”规定情形。若本次政策性关闭涉及相关企业财产损失，应由本次政策性关闭行为的责任主体北票市人民政府承担依法补偿责任，相关权利人可另行依法向案涉行政补偿责任主体主张权利。另外，本院还需释明，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。原审判决作出的“原告未提供相关证据证明其有损失存在，故对其要求补偿请求不予支持”认定，有失全面。行政机关基于公共利益撤销行政许可产生的补偿问题，既可以通过协商，也可以依据生效的规范性文件，还可进行评估等多种方式解决行政争议。若在没有对应否补偿、谁是补偿责任主体、原告未提供相关证据是否属于其自身原因等问题作出明确认定的情况下，将相关损失举证不利后果全部归于行政相对人，则不符合行政诉讼举证原则。综上，原审判决论理方面虽有瑕疵，但判决结果无明显不当，应予维持判决结果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周进辉承担。本判决为终审判决。审  判  长  孟凡芹审  判  员  王敏一审  判  员  佟 伦二〇二〇年四月二十三日法官助理孙凯（代书记员）