辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行终81号上诉人（原审被告）绥中县自然资源局，住所地绥中县和平西街9号。法定代表人王玉常，该局局长。委托代理人张玉良，该局工作人员。委托代理人于洪波，辽宁兴连律师事务所律师。被上诉人（原审原告）绥中县宽邦镇日杰蔬菜种植专业合作社，住所地绥中县宽邦镇宽邦村宽邦砖厂院内。法定代表人李日杰，该社理事长。委托代理人李九莹，建昌县司法局中心法律服务所法律工作者。上诉人绥中县自然资源局因土地行政管理一案，不服建昌县人民法院（2019）辽1422行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人绥中县自然资源局委托代理人张玉良、于洪波，被上诉人绥中县宽邦镇日杰蔬菜种植专业合作社委托代理人李九莹到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院经庭审举证质证认定，原告绥中县宽帮镇日杰蔬菜种植专业合作社，住所地绥中县××××村宽邦砖厂院内。（统一社会信用代码93211421MAOQCRTQ72）法定代表人：李日杰，系该社理事长。于2015年12月23日在绥中县工商行政管理局登记，业务范围：蔬菜种植；组织采购、供应成员蔬菜种植所需的生产资料；组织收购、销售成员所生产的蔬菜产品；开展成员所需的运输、贮藏、种植服务。引进新技术，新品种，开展技术培训、技术交流和信息咨询服务。2015年9月14日李日杰与宽邦镇人民政府签订宽邦镇砖厂承包合同，将位于宽邦镇宽邦村所在的原宽邦砖厂及所占的40亩地承包给李日杰，原告在此地上建恒温库，2017年4月9日，被告绥中县国土资源局对原告法定代表人下发（2017）6号责令违法行为通知书，4月10日对原告法定代表人李日杰进行了询问，2017年5月3日被告决定立案查处。2017年6月26日，被告作出行政处罚告知书及听证告知书，送达给原告工人柴淑艳，2017年7月5日作出行政处罚决定书，同日送达给原告工人柴淑艳，2018年1月12日，被告下发履行行政处罚决定催告书，送达给王某。2018年1月25日，被告向绥中县人民法院申请强制执行，2019年7月30日，绥中县人民法院作出（2019）辽1421行审215号行政裁定书，对被告作出的绥国土资罚字[2017]222号处罚决定准予强制执行，处罚决定第一项由绥中县人民政府组织实施，第二项由绥中县人民法院强制执行。原告于2019年7月31日向本院提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定:“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定:“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在，交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；……”第八十六条规定:“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中被告对原告绥中县宽帮镇日杰蔬菜种植专业合作社送达相关法律文书（听证告知、处罚决定、履行行政决定催告书）均未送达给原告的法定代表人李日杰，根据以上法律规定，可以看出，被告对原告作出处罚决定，其法律文书的送达程序违法，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为六个月内提出，因被告送达处罚决定，未向原告法定代表人送达，故原告在接到法院准予执行裁定后起诉，不能认为是超过法定起诉期限，故被告原告起诉已经超过了行政诉讼六个月的起诉期限，依法应驳回其诉讼请求的辩解意见，本院不予采纳。因本案被告绥中县自然资源局作出的绥国土资罚字【2017】222号行政处罚决定书，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第七十条第三项、《中华人民共和国行政处罚法》第四十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定，判决如下：撤销被告绥中县自然资源局作出的绥国土资罚字[2017]222号处罚决定书。案件受理费50元，由被告绥中县自然资源局承担。上诉人绥中县自然资源局上诉称，一、上诉人送达程序合法，不应予以撤销。一审判认定的事实错误。被上诉人的相关负责人签收的法律文书应当视为已送达被上诉人，不应仅因法定代表人没有签收而认定行政行为违法。拟处罚前上诉人曾向被上诉人的法定代表人李日杰询问并下发《责令停止违法行为》，但随后被上诉人的法定代表人便避而不见，故意造成法定代表人不接收《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》的情况。上诉人无奈，只能先后多次在宽邦镇政府建设助理郭忠义的陪同下，由两名执法人员在见证人的见证下以直接送达的方式送达被上诉人院内，并由在被上诉人院内施工的工人柴淑艳签收。并且柴淑艳在签名后也自行注明为被上诉人“工人”，送达人和见证人也同样签名或盖章，并且法律文书也留在了被上诉人处，该送达过程符合《民事诉讼法》第八十六条之规定不应予以撤销。二、被上诉人已经超过了行政诉讼六个月的起诉期限，一审认定的事实有误，不应撤销行政处罚，应改判驳回被上诉人的诉讼请求。依照《行政处罚法》第四十条、《民事诉讼法》第八十五条规定，“受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或该法人、组织负责收件的人签收”。即使被上诉人否认2017年7月5日收到《行政处罚决定书》的事实，但2018年1月12日上诉人作出了《履行行政处罚决定催告书》并当日送达到了被上诉人的经营场所内并由王某签收。而一审庭审中，被上诉人举证、并且其法定代表人和王某都承认，王某是被上诉人的出资人和现场负责人，故上诉人送达《履行行政处罚决定催告书》的程序是完全符合上述法律规定的。因此，即使被上诉人不承认收到柴淑艳签收的处罚决定书，仍可以明确被上诉人早已在2018年1月12日便得知被处罚而没有在6个月内诉讼也没有复议，该处罚决定已经生效。现被上诉人称直到2019年7月18日收到执行通知书才得知被处罚根本不是事实。综上，请求本院1、撤销建昌县人民法院（2019)辽1422行初39号行政判决；2、发回重审或依法改判。被上诉人绥中县宽邦镇日杰蔬菜种植专业合作社答辩称，一、上诉人采用直接送达的方式而没有向被上诉人的法定代表人或者收发人送达，代收人是被上诉人出租大棚的工人，与被上诉人无关，被上诉人没有收到听证告知、处罚告知和处罚决定。二、上诉人采用留置送达也不成立，本案不存在拒收情形。三、上诉人送达的催告书也没有有效送达，收件人王某是在饭店签的两张空白送达回证，没有收到催告书。四、被上诉人收到绥中法院执行通知才从法院调取的处罚决定书。五、行政机关处罚相对人不服享有诉权，法院应保护行政相对人的诉权。原审被告绥中县自然资源局向原审法院提交的证据材料有：证据1、组织机构代码证；证据2、法定代表人身份证明；证据3、责令停止违法行为通知书及送达回证；证据4、立案呈批表；证据5、询问笔录；证据6、营业执照及法定代表人身份证复印件；证据7、现场照片；证据8、宽邦镇砖厂承包合同；证据9、宽邦镇政府异议请示；证据10、勘测定界图；证据11、地籍证明；证据12、调查报告；证据13、违法案件上会审签表；证据14、违法案件会审记录；证据15、违法案件处理决定审批表；证据16、行政处罚告知书、听证告知书及送达回证；证据17、违法案件处理决定审批表；证据18、行政处罚决定书及送达回证；证据19、履行行政处罚决定催告书及送达回证；证据20、强制执行申请书。原审原告向原审法院提交的证据材料有：证据1、照片；证据2、营业执照和社员名册；证据3、宽邦镇砖厂承包合同；证据4、宗地图和地籍证明；证据5、国办发（2004）28号文件；证据6、国办发（2007）71号文件；证据7、辽宁省关于加强农民所有集体建设用地使用权流转管理的通知；证据8、柴淑艳的录音光盘；证据9、论证意见书；证据10、证人王某出庭作证。上述证据均已随案移送本院。本院经审查查明的事实与原审查明的事实基本一致。本院另查明，被上诉人对于绥中县人民法院作出（2019）辽1421行审215号行准予强制执行被告作出的绥国土资罚字[2017]222号处罚决定行政裁定，提起执行异议之诉。本院认为，本案是撤销土地行政处罚案件。争议焦点一是土地处罚决定的事实是否清楚，送达程序是否合法。二是起诉是否超期起诉、是否属于重复处理。关于争议焦点一，在庭审中，上诉人自认被上诉人建设的恒温库属于农业设施，建设农业设施无需审批，需要备案，但农业设施需在农业用地建设，被上诉人在工矿建设用地建设农业设施，属于改变工矿建设用地用途，且未备案，属于2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”的非法使用土地行为。该四十三条的立法目的为保护耕地等农用地资源，限制农用地转换为建设用地，故严格限制了土地使用的批准原则。被上诉人依法承包闲置砖厂土地及周边耕地，并在闲置的工矿建设用地及部分耕地上建设农业设施恒温库，是发展农业、更好利用低效闲置土地行为，虽未备案但不属于上述第四十三条规定的履行土地所要求的审批义务，故上诉人依据该四十三条作出的国土资罚字[2017]222号处罚决定认定非法占用土地的事实不清，证据不足。关于送达程序问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定可知行政处罚决定书应当以直接送达为原则，以《中华人民共和国民事诉讼法》规定的其他送达方式为补充。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定:“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在，交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；……”本案中，被上诉人即受送达人是法人，上诉人在行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书送达回证上标明送达方式是直接送达、代收人签名或者盖章处是柴淑艳（工人），而柴淑艳非上述第八十五条规定的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人，无接收法律文书的授权，亦证明未当面转交给被上诉人，故送达程序违法。关于争议焦点二，上诉人主张被上诉人即使否认收到《行政处罚决定书》的事实，但2018年1月12日上诉人作出了《履行行政处罚决定催告书》并当日直接送达被上诉人的经营场所内并由现场负责人王某签收，被上诉人在提起本次撤销之诉，超过起诉期限。根据2019年8月21日建昌县人民法院法庭审理笔录第九页，证人王某证明2019年6月19日国土所去了两个人让其签了两个空白的单子，其仅在上诉人送达的空白单子上签了名字和现场负责人，日期也没写，上诉人在原审庭审中质证意见为没意见，和本案无关。结合《履行行政处罚决定催告书》送达回证上笔体，代收人名字与日期笔体存在差别，故上诉人不能证明是否送达了及何时送达的《履行行政处罚决定催告书》，故，被上诉人主张在接到法院准予执行裁定后知道处罚决定并提起撤销之诉，没有超过法定起诉期限主张，依法享有诉权，本院予以支持。对于上诉人提起本案处罚决定的非诉执行审查，因非诉执行审查与本诉诉求不同、审查审理程序不同，不属于重复诉讼，应对被上诉人的司法救济权利予以保护。原审裁判仅认定了程序违法事实，未对实体进行裁判，本院予以纠正，但原审裁判结果正确，应予维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人绥中县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  李彦博审判员  花 勇审判员  刘思嘉二〇二〇年四月二十二日法官助理王华书记员谭思朦本判决书援引的相关法律条款：第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者判决驳回上诉，维持原判决、判决；