湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终325号上诉人（原审原告）：许星祥，男，1962年8月13日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。上诉人（原审原告）：许炎，男，1985年9月20日出生，汉族，住长沙市开福区。系许星祥之子。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：刘拥兵，区长。上诉人许星祥、许炎因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）行政复议决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初398号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院审理查明：许星祥、许炎所建房屋位于长沙市开福区大塘基社区，在2014年联塘物流二期项目征地范围内。原告因对本次征地补偿安置的相关事项不服，多次通过信访途径反映情况。2015年1月28日，长沙市开福区办事处（以下简称秀峰街道办）社会综合治理办向许星祥出具了《关于许星祥信访事项的回复》，其中第（三）点对拆迁户的安置问题作出说明。2018年11月12日，秀峰街道办对原告作出《信访事项处理意见书》，该意见书记载信访人许星祥第3项诉求是“反映秀峰街道办违规强拆其房子，未补偿、未安置”，秀峰街道办对此的回复是“对其反映的情况给予了回复和约谈，信访人对处理和回复不认可”。原告不服该处理意见，提出复查，开福区政府信访事项复查复核委员会于2019年1月14日作出《信访事项复查意见书》。2019年2月22日，原告向秀峰街道办、新大塘基社区居民委员会提交报告，请求认定和解决原告两户征地补偿安置、保险、退休养老等事项。2019年3月11日，新大塘基社区居民委员会向秀峰街道办提交《报告》，内容是：“认定和解决申请人两户征地补偿安置、保险、退休养老等事项。……在1992年，许星祥、王艳平、许炎、许利达将原籍户口在望城县。关于集体经济组织成员认定问题望领导给予相关明确”。2019年3月12日，秀峰街道办在上述报告中批注“同意社区意见，按农村产权制度改革方案实施”的意见。原告于2019年3月22日再次向秀峰街道办反映没有享受征地补偿安置，要求纳入补偿安置范围，享受村组分配等问题。秀峰街道办于2019年4月24日向原告作出《信访事项处理意见书》，该意见书向原告说明了集体经济组织成员认定的条件等；同时告知原告如不服该处理意见，可以向开福区政府申请复查。2019年3月22日，原告向开福区政府提出行政复议申请。开福区政府收到原告的行政复议申请后，认为复议请求不明确，随即组织原告进行谈话，最终明确为“按照集体经济组织成员的标准和国家、地方法律法规、政策等享受房屋安置和社保”。开福区政府受理案件后，经全面审查，认为许星祥、许炎要求秀峰街道办履行征地安置职责的行政复议申请属于信访事宜，决定驳回其行政复议申请。原告不服该行政复议决定，遂向法院提起行政诉讼。请求：一、确认被告作出的《行政复议决定书》（开政复决字[2019]第6号）（以下简称《复议决定》）违法，并依法撤销；二、原告在诉讼中所发生的费用由被告承担。长沙市中级人民法院认为：本案争议的焦点为原告的行政复议申请是否符合受理的法定条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定，行政复议申请应当有明确的申请人和符合规定的被申请人。根据《长沙市征地补偿安置条例》第三条第一款规定来看，县（市）、区人民政府负责本辖区内征地补偿安置工作的实施、协调、监督和管理，故对被征收人履行征地补偿安置法定职责的机关是县（市）、区人民政府，秀峰街道办没有对原告履行征地补偿安置的法定职责。原告就秀峰街道办没履行征收安置职责而向开福区政府提出行政复议申请，开福区政府无法针对本身就不具有法定职责机关的不作为行为进行合法性审查，秀峰街道办不是符合规定的被申请人。同时，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请应属于行政复议法规定的行政复议范围。经查，原告针对“按照集体经济组织成员的标准和国家、地方法律法规、政策等享受房屋安置和社保”问题多次向秀峰街道办进行信访，秀峰街道办也就原告信访申请作出了回复，该信访回复行为本身不属于行政行为，原告提出的行政复议申请不符合受理条件。综上，原告提出的行政复议申请不符合行政复议法受理条件，开福区政府决定驳回行政复议申请处理结果正确，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告许星祥、许炎的诉讼请求。本案受理费50元，由原告许星祥、许炎负担。许星祥、许炎不服一审判决，提起上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。本案有明确的申请人和符合规定的被申请人，上诉人的复议申请符合条件，复议机关应当支持上诉人的复议申请。请求：一、撤销一审判决；二、要求被上诉人赔偿20多年来将合法农业户口认定为空挂户所造成的经济损失；三、一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人开福区政府未提交书面答辩状。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院另查明，2019年6月24日，开福区政府作出《复议决定》，认为：申请人（许星祥、许炎）以秀峰街道办为被申请人向本机关申请行政复议，请求确认集体经济组织成员身份，按照集体经济组织成员的标准和国家、地方法律法规、政策等享受房屋安置和社保。针对上述请求事项，申请人曾多次通过信访途径向被申请人提出，被申请人对申请人进行了答复，对提出的诉求作出了解释说明。由于申请人不服被申请人的答复，并认为被申请人认定其为“空挂户”而申请行政复议，给予征地安置和社保等方面的待遇，不属于被申请人的法定职权范围，被申请人对申请人的信访答复均只对申请人户籍情况、是否可以认定为集体经济组织成员作出解释说明。我国信访制度是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系、保护信访人合法权益而建立的一种解决问题方式。申请人以秀峰街道办为被申请人申请行政复议，请求确认集体经济组织成员身份，按照集体经济组织成员的标准和国家、地方法律法规、政策等享受房屋安置和社保等，实质上仍是对被申请人针对其作出的信访答复行为不服，申请人应依据《信访条例》规定的程序办理，其申请行政复议不属于行政复议法规定的行政复议范围。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)的规定，决定驳回申请人许星祥、许炎的行政复议申请。本院认为，许星祥、许炎申请行政复议的内容为：请求秀峰街道办按照集体经济组织成员的标准和国家、地方法律法规、政策等享受房屋安置和社保，实际上是请求秀峰街道办按照集体经济组织成员的身份及相关规定对其被征收的房屋进行补偿安置。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施的规定和原国土资源部《征用土地公告办法》第十一条，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施的规定，对被征收土地上的房屋进行补偿、安置是市、县人民政府土地行政主管部门的法定职责。许星祥、许炎对补偿安置不服，以秀峰街道办作为被申请人错误。因秀峰街道办不是本案的被申请人，许星祥、许炎的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项，行政复议申请有明确的申请人和符合规定的被申请人，应当予以受理的规定。故开福区政府作出《复议决定》，驳回许星祥、许炎行政复议申请的结论正确，可予维持。综上所述，上诉人许星祥、许炎的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人许星祥、许炎负担。本判决为终审判决。审判长 夏 阳审判员 何建湘审判员 李俊颖二〇二〇年四月八日书记员 刘博文