江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终2号 上诉人（原审原告）屠才意，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人王志清（系上诉人丈夫），××族，住南京市栖霞区。 委托代理人韩俊，江苏袁胜寒律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区住房和建设局，住所地南京市栖霞区燕子矶和燕路365号。 法定代表人周传明，南京市栖霞区住房和建设局局长。 委托代理人孙畅、罗逸，江苏欣达律师事务所律师。 上诉人屠才意因诉南京市栖霞区住房和建设局（以下简称栖霞区住建局）房屋拆迁管理行政审批一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初901号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，因九乡河治理应急工程（含石蚌桥城中村危旧房改造工程）项目，2015年11月14日，原南京市××区房屋征收管理办公室（以下简称原栖霞区征收办）（甲方）与屠才意（乙方）签订了《非征地房屋拆迁补偿安置协议》，记载：实施单位为原栖霞区征收办，被拆迁人为屠才意，甲乙双方参照执行宁政规字〔2015〕15号文件规定的补偿标准，被拆迁房屋位于河埂队54号（户口本），房屋建筑面积200平方米，乙方被拆迁房屋货币补偿款为1296404元，乙方用于申购安置房的房屋拆迁补偿款进行封闭动作，乙方除房屋拆迁补偿外其余补偿款计365090元，由甲方及时支付给乙方，乙方安置房的申购由房屋管理部门审核，审核通过的与安置房供应单位签订购房协议，审核不通过的，不能申购安置房，安置房地点为石埠桥片区安置房地块。该协议的第八条还记载，“乙方（含同户补偿安置人员）在其他征收（拆迁）项目中已享受过补偿安置，在本次拆迁项目中未如实说明，经查实的，本协议自始无效，由此造成的房屋被拆等一切后果由乙方承担。”屠才意在上述条款旁边签署“本人已知，屠才意”。同日，屠才意向原栖霞区征收办提交《南京市××区非征地房屋拆迁户购买拆迁安置房申请表》，载明家庭人口3人，分别为配偶王志清、儿子王卷舒，申购面积220㎡，申购住房套型为65-70㎡左右两套、85-90㎡左右一套。申购人承诺一栏记载，“如本人及家庭主要成员在本市已申购过政策性保障房（含拆迁安置房）及已申领低收入住房补贴，本次所申购的拆迁安置房面积将不能全部或部分认定有效。”在备注一栏，屠才意手写“本人对所选套型无异议，最终以房产部门审核为准。”原栖霞区征收办将申报材料上报栖霞区住建局审核时，电脑系统查询反映王志清曾享受过面积为116.3㎡的五福家园安置房，处于在保状态，故栖霞区住建局认为屠才意申购的安置房面积应当予以核减。屠才意不服，故诉至原审法院，请求：1.判令原栖霞区征收办、栖霞区住建局审核通过屠才意两套65－70平方米、一套85－90平方米安置房申购并完成交付；2.本案的诉讼费用由原栖霞区征收办、栖霞区住建局承担。 原审法院另查明，屠才意提交的结婚证记载，屠才意与王志清于1999年登记结婚。2002年，因栖霞区钱家渡村地块实施南京邮电学院项目，案外人王义森（屠才意一审庭审中称王义森系其丈夫的爷爷）所有的位于本市后木芦13号的房屋列入拆迁范围。落款时间为2002年2月1日的《南京市私有房屋拆迁调查登记表》反映，后木芦13号房屋320.26平方米，户主有三人，分别为王义森、张涛（屠才意一审庭审中称张涛亦为王义森的孙子）、张义林（屠才意一审庭审中称张义林系其丈夫的父亲），王志清及其妻子屠才意也登记在该处房屋产权人家庭常住户口一栏。2002年3月9日，王志清代王义森与栖霞区拆迁办签订了《征地房屋拆迁补偿协议》，协议记载了房屋拆迁补偿款及附着物补偿款等。2003年11月19日，案外人王义森、张富银作为甲方与乙方王志清签订协议书，约定：1.甲方拆迁补偿款327837.1元；2.甲方将拆迁补偿款327837.1中的128788.90元给王志清；3.甲方所购买的仙林大学城经济适用房五福家园安置房产权人为王志清（此处产权人必须为本次拆迁对象且达到法定年龄）。王义森、张富银、王志清均在协议书上签字确认。同日，该协议书在南京市××区公证处办理了公证。 一审庭审中，屠才意、原栖霞区征收办、栖霞区住建局对五福家园安置房系经济适用房均无异议，且均认可栖霞区住建局在收到原栖霞区征收办上报的申购材料后，口头告知屠才意因王志清享受过拆迁安置房，屠才意的申购面积要作相应扣减，要求屠才意变更申购材料，重新申请。屠才意另表示，五福家园安置房曾登记在王志清名下，2010年已出售。 原审法院认为，本案的争议焦点是：1.五福家园安置房是否系王志清因拆迁享受的保障性住房。2.栖霞区住建局对屠才意申购拆迁安置房的申请未予审核通过是否构成不履行法定职责。 一、五福家园安置房应当认定为王志清因拆迁享受的保障性住房。根据标注时间为2002年的后木芦13号房屋拆迁调查登记表记载，王义森为产权人，该处房屋的常住户口共九人，包括王义森的孙子王志清以及王志清的妻子屠才意。虽然最终签订的拆迁补偿协议上记载王义森为被拆迁人，但结合当时拆迁所依据的政策文件，集体土地拆迁的补偿安置客观上与房屋面积和人口数均存在直接关联。一审庭审中，屠才意、原栖霞区征收办、栖霞区住建局均认可后木芦13号房屋拆迁后共安置两套住房，除五福家园安置房外，还有另一处约80余平方米的安置房，且两处房屋均未登记在王义森名下。对此，原栖霞区征收办根据当时拆迁所适用的文件即《南京市建设征用土地补偿和安置办法》（宁政发〔2000〕86号）进行了解释和说明，其说明具有合理性，也符合当时历史背景下的拆迁情况。王志清代王义森签订了拆迁补偿协议，参与协议书的签订，其中，协议书中第三条写明王义森所购买的仙林大学城经济适用房五福家园安置房的产权人为王志清（此处产权人必须为本次拆迁对象且达到法定年龄），屠才意在一审庭审中也表示，王志清持公证书直接到开发商处办理的产权登记，且为初始登记。综合分析上述事实，可以认定五福家园安置房系后木芦13号房屋拆迁后的安置房，且王志清本人也被算入被拆迁人口数，王志清通过初始登记方式取得该处房屋的产权，并非先由王义森取得房屋物权后再转移登记给王志清，因此，王志清取得五福家园安置房不符合受赠予的情形，五福家园安置房是王志清作为被拆迁人口而取得的拆迁安置房。二、栖霞区住建局对屠才意申购安置房申请未予核准通过，不构成不履行法定职责。屠才意被拆的涉案房屋系集体土地上房屋，2015年因非征地项目而拆除。屠才意与原栖霞区征收办经协商一致后签订的《非征地房屋拆迁补偿协议》中明确参照宁政规字[2015]15号文进行补偿。《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（宁政规字[2015]15号）是南京市人民政府为规范征收集体土地涉及房屋补偿安置工作而依法制定的规范性文件。根据该办法第五条的规定，征收集体土地涉及房屋的补偿安置方式分为货币补偿和统一建设两种，实行货币补偿的，被征收人可以申购征收安置房。第二十四条第二款规定，每户可申购征收安置房的最大面积不得超过220平方米。该220平方米表述的来源并非依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》或《江苏省土地管理条例》等法律法规，而是南京市人民政府结合本地实际情况对被征收人使用补偿款购买某类房屋的政策性规定，相关行政主管部门有权从行政管理的角度对该项政策进行解读和具体适用,栖霞区住建局认定每产权户申购最大面积不得超过220平方米应当包括之前因拆迁申购的房屋面积，该认定不违反我国土地管理法的相关规定。被征收人是否选择用货币补偿款申购安置房、其申购安置房的申请是否被核准均不影响拆迁补偿协议中被拆迁房屋的货币补偿款数额。屠才意与原栖霞区征收办签订的《非征地房屋拆迁补偿协议》第三条中已写明，“乙方不符合安置房申购条件或经公证放弃申购安置房的，甲方应将房屋拆迁货币补偿款支付给乙方。”屠才意向原栖霞区征收办提交《南京市××区非征地房屋拆迁户购买拆迁安置房申请表》，申购人承诺一栏也已明确提示，“如本人及家庭主要成员在本市已申购过政策性保障房（含拆迁安置房）及已申领低收入住房补贴，本次所申购的拆迁安置房面积将不能全部或部分认定有效”，在备注一栏，屠才意手写“本人对所选套型无异议，最终以房产部门审核为准”，因此，屠才意对最终由房产部门审核为准是明知的，而栖霞区住建局结合相关政策对屠才意的申购申请未予核准并要求屠才意对申购的套型进行调整，亦无不当。此外，根据《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第二十六条的规定，实施单位负责对征收安置房申购人的申请资料进行汇集和初审，报区房屋管理部门核准。根据该条规定，原栖霞区征收办作为实施单位，并不具有对屠才意的申请进行核准的职责，事实上，原栖霞区征收办已对屠才意的申请材料进行了初审并上报栖霞区住建局，故屠才意要求确认原栖霞区征收办审核通过安置房申购，依据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回屠才意的诉讼请求。一审案件受理费50元，由屠才意负担。 上诉人屠才意上诉称，一、栖霞区住建局未审核通过上诉人申购面积的行政决定与上诉人具有利害关系，其不予审核通过的结果造成上诉人合法权益受损。本案中，上诉人属于房屋征收拆迁后申请安置，上诉人选择了申购安置房屋，上诉人被征收的房屋为220平方米，申购安置的面积也是220平方米，符合法律规定以及政策规定。原栖霞区征收办对上诉人房屋价格的评估明显低于同类地区房屋市场价，上诉人认为能够得到同面积安置房，故与原栖霞区征收办签订的《拆迁补偿安置协议》。二、栖霞区住建局作出的被诉行政行为对上诉人的财产权益具有重大影响，应当符合法定程序。本案中，被上诉人仅仅口头通知上诉人不予通过的结果，不符合法定程序。栖霞区住建局作出的不予通过审核结果，应当依法作出书面的《未通过审核户情况表》并告知上诉人。上诉人得知未审核通过的信息后，多次找到被上诉人，被上诉人不仅未如实告知真实原因，相反欺骗告知上诉人是因为上级机关未审核通过，隐瞒相关信息。上诉人向被上诉人提出异议后，被上诉人未能采用听证程序听取上诉人的意见。本案中，从被上诉人提供的证据也可以看出仅仅查询了数据库，没有对第一次拆迁情况进行调查，更没有调查清楚上诉人案涉争议房屋取得来之于他人赠与，造成栖霞区住建局作出被诉行政行为程序违法，也没有事实依据。三、上诉人配偶王志清取得南京市××区五福家园荷苑8栋601室来至于其爷爷王义森的赠与，其并没有作为被拆迁人享受过保障房的安置。从上诉人提交的《公证协议》、《入户调查表》、《征地房屋拆迁补偿协议》可以看出南京市××区五福家园荷苑8栋601室系王义森位于南京市××区后木芦13号320平方米的房屋拆迁后取得拆迁安置房，通过公证的形式赠与给王志清。上诉人的配偶王志清在第一次拆迁过程中并不是被拆迁人，其也不符合中低收入申购条件，其取得安置房只能是基于王义森的赠与。被上诉人未通过审核的行政决定没有事实依据。四、栖霞区住建局依据《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第二十四条第二款的规定作出未审核通过的决定适用法律法规错误，此处的安置房不应当包含前述拆迁取得安置房屋，面积也不应当数次累计计算。《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第二十四条第二款仅规定每户的安置面积不超过220平方米，并没有规定该220平方米计算方式包含之前被征收人享受过的住房保障。五、被上诉人在处理本案中的工作作风难以令上诉人满意。1.被上诉人在审核时未能全面了解房屋取得情况以及历史背景，未全面了解当时拆迁政策，草率的仅凭电脑里数据信息作出，上诉人提出异议后，相互推诿，也不做详细调查，对没有争议的面积不应当扣减的房屋也不履行交付，致使矛盾增加，也让上诉人利益受到进一步的损害；2.被上诉人进行审核仅依据电脑数据，采用该种方式审查可以尽早进行，没有技术难度，至2019年告知未通过审核造成协议无法履行。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求；2.本案诉讼费用由两被上诉人承担。 被上诉人栖霞区住建局未向本院提交书面答辩状，在二审中辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法判决。 原审原告、原审被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证，符合法律规定。经审查，对原审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 另查明，2020年1月8日，南京市栖霞区人民政府作出宁栖政复〔2020〕1号《区政府关于调整全区国有土地上房屋征收工作机制的批复》，载明：“经研究，同意你局成立栖霞区住房和建设局征收办公室，具体承担全区国有土地上房屋征收与补偿工作。” 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼》第二十六条第六款规定，行政机关撤销或者职权变更的，继续行使其职权的征机关是被告。本案中，原栖霞区征办因机构改革，原栖霞区征收办已并入栖霞区住局，且原由原栖霞区征收办承担相关职能已由栖霞区住建局承担，故栖霞区住建局为本案被上诉人。 《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第二十六条规定，住宅房屋被征收人申购征收安置房的，由实施单位负责对征收安置房申购人的申请资料进行汇集和初审后，报区房屋管理部门核准。本案中，被上诉人栖霞区住建局作为南京市××区房屋管理部门，具有对申购征收安置房的资料进行核准的职责。 本案二审中双方点当事人主要争议的问题有两个：一是关于每产权户申购最大面积不得超过220平方米的理解问题；二是关于上诉人及家庭成员是否申购过安置房的问题。首先，关于每产权户申购最大面积不得超过220平方米的理解问题。《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（宁政规字〔2015〕15号）第二十四条第二款规定，每户可申购征收安置房的最大面积不得超过220平方米。确定该数额面积是南京市人民政府结合本地实际情况对被征收人使用补偿款购买某类房屋的政策性规定，相关行政主管部门有权从行政管理的角度对该项政策进行解读和具体适用,栖霞区住建局认定每产权户申购最大面积不得超过220平方米应当包括之前因拆迁申购的政策性保障房屋面积，该认定不违反法律法规的规定。故本院认为，栖霞区住建局提出的上述条文中的不超过220平方米应理解为被拆迁人在不同时间、不同地点申购安置房面积合并计算的意见，具有一定的合理性，本院予以采纳。其次，关于上诉人及家庭成员是否申购过安置房的问题。案外人王义森所有的位于后木芦13号房屋被拆迁前的房屋拆迁调查登记表显示王志清以及王志清的妻子屠才意系该户的常住人口。虽然拆迁补偿协议上记载王义森为被拆迁人，但结合当时拆迁所依据的政策文件即《南京市建设征用土地补偿和安置办法》（宁政发〔2000〕86号），集体土地拆迁的补偿安置客观上与房屋面积和人口数均存在直接关联。王志清与王义森、张富银签订的协议书中第三条写明王义森所购买的仙林大学城经济适用房五福家园安置房的产权人为王志清（此处产权人必须为本次拆迁对象且达到法定年龄），屠才意在一审庭审中也表示，王志清持公证书直接到开发商处办理的产权登记，且为初始登记。综合分析上述事实，可以认定五福家园安置房系后木芦13号房屋拆迁后的安置房，且王志清本人也被纳入被拆迁人口数。虽然上诉人提出五福家园安置房系王义森赠与，而非王志清因拆迁享受保障性住房的意见，但五福家园安置房系王志清通过初始登记方式取得该处房屋的产权，并非先由王义森取得房屋物权后再转移登记给王志清，不符合赠与的基本特征。综合上述情况，栖霞区住建局认定五福家园安置房系王志清作为被拆迁人口而取得的拆迁安置房，并无不当。 关于上诉人提出被上诉人栖霞区住建局作出不予核准的行为不符合法定程序的意见，《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（宁政规字〔2015〕15号）未对区房屋管理部门对申购安置房屋的核准程序作出规定，也未要求不予核准时须出具书面决定。上诉人认可栖霞区住建局通过电脑系统查询后，口头明确告知其不予核准的结果及理由，已保障了上诉人的相关权利，并不违反法律规定，上诉人的上述意见缺乏相应的依据，本院不予支持。 综上，上诉人屠才意的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人屠才意负担。 本判决为终审判决。 审判长 路 兴 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年四月十日 书记员 戴 苗