湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终131号上诉人（原审原告）：岳阳市云溪区松杨湖街道东风村老屋组。住所地：岳阳市云溪区松杨湖街道东风村老屋组。负责人:田兴勇，组长。委托代理人：宋先肆，岳阳市求真法律服务所法律工作者。委托代理人：石春华，岳阳市求真法律服务所法律工作者。被上诉人(原审被告)：岳阳市人民政府。住所地：岳阳市岳阳大道西235号市政府办公楼。法定代表人:李爱武，市长。委托代理人：柴立新，湖南昌言律师事务所律师。委托代理人：罗哲，岳阳市自然资源和规划局工作人员。被上诉人(原审被告)：岳阳市云溪区人民政府。住所地：岳阳市云溪区云溪大道108号。法定代表人:刘正仁，区长。委托代理人：沈炜，云溪区司法局工作人员。委托代理人：湛厚福，云溪区司法局工作人员。被上诉人(原审被告)：岳阳市云溪区云溪街道办事处。住所地：岳阳市云溪区云溪北路38号。法定代表人:张文欢，主任。委托代理人：邓刚，岳阳市云溪区法律援助中心律师。原审第三人:岳阳市云溪区松杨湖街道东风村民委员会。住所地：岳阳市云溪区松杨湖街道办事处东风村。法定代表人:李立新，主任。上诉人岳阳市云溪区松杨湖街道东风村老屋组（以下简称老屋组）与岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）、岳阳市云溪区人民政府（以下简称云溪区政府）、岳阳市云溪区云溪街道办事处（以下简称云溪街道办），第三人岳阳市云溪区松杨湖街道东风村民委员会（以下简称东风村委会）要求确认用地行为违法及行政赔偿一案，不服岳阳市中级人民法院2019年12月16日作出的（2019）湘06行初322号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后,依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。岳阳市中级人民法院经审理查明：岳阳市政府因湖南省城陵矶新港区综合保税区二期建设需要征收了岳阳市云溪区云溪镇东风村老屋组、下屋组、向阳组共计1102.5亩土地。2018年6月20日，云溪区云溪镇政府（甲方）与东风村委会（乙方）签订了一份《保税区二期（老屋、下屋、向阳组）项目征地协议》，协议约定，“一、用地范围及面积：该宗地位于向阳组共1102.5亩，具体用地范围以港区提供的用地红线图为准。二、该地块征收及相关事项补偿实行包干补偿。总金额:伍仟捌佰肆拾叁万柒仟捌佰柒拾壹圆整（￥58437871元）。1、土地补偿及安置款（￥48368368元）;2、青苗补偿费用（￥5743029元）;3、设施补偿费用（￥1221978元）;4、村组集体设施（￥1404959元）;5、坟墓及其它处理费用（￥1368786元）;6、村组误工补助费（￥330751元）。三、付款方式。本协议签订后先付总费用的30%给乙方，在腾地前一次性付清。四、征地拆迁工期要求。乙方在签订合同后，全力保障甲方用地需求。老屋组称湖南省城陵矶新港区综合保税区二期建设用地实际发生在2013年至2014年，属于先用后征。东风村委会负责人称涉案土地有2017年征收的，也有2018年征收的，是在2018年统一签订的协议，协议签订后，协议约定的58437871元补偿款已全部支付给了东风村老屋组、向阳组、下屋组的组民，补偿款是云溪街道办协调指挥部给村里，村里支付给组里，因补偿款是直接支付给各组组民，领条很多因此全部提供有困难。老屋组在该院庭审中陈述“2018年征收，签协议的时候是东风村签的，组长没有到场，土地补偿款支付了，大概是2017年到2018年之间支付，签订协议之后支付的”。东风村委会向该院提交了向老屋组五位组民支付土地补偿款的领条及计算明细，具体为：2018年3月19向老屋组组民何跃进支付土地、设施、青苗款651869元，2018年3月30日向老屋组组民熊元珍支付青苗设施土地款573769元，2018年3月31日向老屋组组民田珍南支付青苗设施土地款685997元，2018年4月1日向老屋组组民刘珍兰支付青苗设施土地款787770元，2018年5月10日向老屋组组民田正祥支付青苗设施土地款1287373元。岳阳市政府在庭审中承认其系征地主体，并向该院提供了(2014)政国土字第303号（被用地单位：云溪乡东风村，项目名称：岳阳城市亮化及专业舞台灯产业化项目，用地面积：22.9290公顷）、1105号（被用地单位：云溪乡东风村，黄泥沟渔场，项目名称：岳阳年产5000台医用诊断X射线高频高压发生器及高频X射线机项目（低丘缓坡试点项目）,用地面积：25.3883公顷），(2016)政国土字第1181号（被用地单位：云溪乡东风村，项目名称：岳阳年产3万吨木塑复合材料及制品项目（2014低丘缓坡试点项目），用地面积：20.6885公顷），(2017)政国土字第1040号（被用地单位：云溪镇东风村，项目名称：岳阳塑料容器生产项目（低丘缓坡项目），用地面积：22.2667公顷）、1082号（被用地单位：云溪镇东风村，项目名称：岳阳高档办公用纸加工生产项目（低丘缓坡项目），用地面积：20.2256公顷）、1083号（被用地单位：云溪镇东风村，项目名称：岳阳军民融合北斗产业园项目（低丘缓坡项目），用地面积：20.0653公顷）、1084号（被用地单位：云溪镇东风村，项目名称：岳阳年产2000吨光学抛光新材料项目（低丘缓坡项目），用地面积：23.3556公顷）等共七份《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》以及相应的定界图，用以证明涉案土地征收系经过了依法审批。老屋组认为根据岳阳市政府提供的七份农用地转用、土地征收审批单不能看出哪块土地是老屋组的土地，不能证明涉案土地征收经过了合法审批。岳阳市政府称七个用地批单是报批的项目，批单里是拟用地的项目，所以批单面积大于协议约定三组土地面积，并称涉案土地在审批单范围内。本案中，岳阳市政府未向法院提交相关征收土地决定公告及征地补偿安置方案公告。另查明，2018年8月23日，岳阳市求真法律服务所受老屋组委托就湖南省城陵矶新港区综合保税区二期建设用地征收东风村老屋组、下屋组、向阳组集体土地的批准面积，向湖南省国土资源厅申请政府信息公开，湖南省国土资源厅于2018年9月13日向岳阳市求真法律服务所作出《湖南省国土资源厅政府信息公开告知书》（湘国土资公开告知【2018】258号），称“经查询，我厅没有以“湖南省城陵矶新港区综合保税区二期”为建设项目名称的建设用地审批卷宗，故我厅无法提供该项目有关的材料。请你所向岳阳市国土资源局进一步核实有关情况(上报建设用地所涉建设项目名称、审批单编号等)后再行申请，或直接向该局申请”，岳阳市求真法律服务所不服该信息公开告知书向法院起诉，长沙市中级人民法院作出（2019）湘01行终94号行政判决，驳回了岳阳市求真法律服务所要求公开政府信息的诉讼请求，2019年8月14日湖南省高级人民法院作出（2019）湘行申421号行政裁定书驳回了岳阳市求真法律服务所的再审申请。岳阳市中级人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”、第四十八条：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”以及《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第四条第一款第三项有关“行政机关不能提供发布征收土地公告或者征收土地补偿安置公告的证据，但是能够举证证明申请人在征收土地决定作出后有下列行为之一，经查证属实的，可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定：…(三)已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起”之规定，本案中，涉案协议虽不是老屋组与云溪镇政府签订，但老屋组部分组民已于2018年3月、4月陆续领取了涉案土地征收补偿款，故自老屋组组民领取征收土地补偿款时起就应当视为已经知道涉案土地征收土地决定。另外，根据老屋组提交的证据，其委托岳阳市求真法律服务所在2018年8月23日向湖南省国土资源厅申请公开湖南省城陵矶新港区综合保税区二期建设用地征收东风村老屋组、下屋组、向阳组集体土地批准面积的政府信息，湖南省国土资源厅于2018年9月13日作出《湖南省国土资源厅政府信息公开告知书》（湘国土资公开告知【2018】258号），老屋组最迟在收到该信息公开告知书时应当已经知道征收的事实，而其于2019年10月18日才向法院提起行政诉讼,且未能提出耽误起诉期限的正当理由，其起诉显然也已超过最长一年的法定起诉期限，其起诉应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十九条第一款第(二)项之规定，裁定驳回岳阳市云溪区松杨湖街道东风村老屋组的起诉。案件受理费50元，退回岳阳市云溪区松杨湖街道东风村老屋组。老屋组不服上述裁定，向本院提出上诉称：原审法院认定超过了法定起诉期限错误，起诉期限的起算点应以2019年8月16日收到湖南省高级人民法院(2019)湘行申421号行政裁定之日作为起诉期限的起算点。请求撤销岳阳市中级人民法院作出的（2019）湘06行初322号行政裁定，依法判令本案由异地人民法院审理或发回重审。云溪区政府答辩称：原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原审裁定。岳阳市政府答辩称：上诉人的起诉超过法定期限，本案征地行为合法，上诉人要求指定管辖等其他请求没有法律依据。原审认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原审裁定。云溪街道办事处未提交书面答辩意见。东风村委会未提交书面陈述意见。当事人原审提交的证据已随案移送本院，本院另查明老屋组的诉讼请求为：确认未经审批手续征收土地行为违法并要求按照2018年征地标准进行赔偿。本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。一般来说，土地征收行为是由作出征地批复、发布征地公告、征收补偿安置、责令交出土地、强制清除地上附着物等一系列相对独立的行政行为组成，实施上述行政行为的行政机关也各不相同。而确认征地违法亦需针对具体环节的行政行为，原告对征地违法行为提起行政诉讼，首先应当明确其所诉行政行为具体指向的是哪一个，笼统地以征地行为违法为对象起诉，属于被诉行政行为不明确，没有具体诉讼请求的情形。本案中，上诉人老屋组起诉的诉讼请求是，要求判令湖南省城陵矶新港区综合保税区二期建设用地违法和违法征地造成损失应按新标准给予原告(补)赔偿，但该请求并无具体指向征收土地行为的某一个具体环节，属于诉讼请求不明确、不具体。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容，不得未经指导和释明即以不符合起诉条件为由不接收起诉状。”根据该规定立法本意，人民法院在审理行政案件时发现原告的请求不明确等问题应当予以释明，如果当事人拒绝变更可驳回起诉。原审法院对老屋组提出不明确的诉讼请求虽然在开庭审理时，法官向当事人进行了释明，但当事人仍坚持起诉笼统的征收行为。在上诉人起诉时的诉讼请求并不明确、不具体的情况下，本案无法进行审理。若上诉人符合法定起诉条件，可待明确诉讼请求后另行起诉主张权利。应当指出的是，本案原审在开庭审理时，当事人明确表示“我们不是对征收协议起诉，是起诉征收行为”，因此，诉讼请求不具体的指向土地征收的某一行政行为时，便无法确认起诉期限的计算点。所以，原审推定村民领取补偿款的时间为应当知道被诉行政行为作为起诉期限起算点，不符合法律规定。综上，上诉人老屋组的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定虽说理不当，但结论正确，可予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。本案不收取案件受理费。审判长  李清平审判员  黄山宁审判员  李俊颖二〇二〇年四月三日法官助理蹇菲书记员唐佳