河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行终31号上诉人（原审第三人）齐高原，又名王高原，男，汉族，1973年5月6日出生，住扶沟县。委托代理人单亚楠，北京市安博（郑州）律师事务所律师。委托代理人余晨阳，北京市安博（郑州）律师事务所（实习）律师。被上诉人（原审被告）扶沟县自然资源局。住所地：扶沟县鸿昌大道中段北侧。统一社会信用代码：11411721MB1576837Q。法定代表人胡新华，该局局长。委托代理人刘会勇，该局工作人员。被上诉人（原审原告）王战威，男，汉族，1979年4月2日出生，住扶沟县。委托代理人刘闯，河南沐谦律师事务所律师。上诉人齐高原因土地行政登记一案，不服西华县人民法院（2019）豫1622行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人齐高原及其委托代理人单亚楠、余晨阳，被上诉人扶沟县自然资源局的委托代理人刘会勇，被上诉人王战威的委托代理人刘闯到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审查明，王战威系扶沟县吕潭乡尚村岗行政村村民，齐高原为扶沟县吕潭乡齐村行政村村民。齐高原的父亲齐新中原系吕潭乡尚村岗行政村人，原名王保银，幼时被其父母送给吕潭乡齐村的齐秀章夫妇抚养，改名齐新中。2004年4月30日，扶沟自然局为王战威颁发了扶沟县集用（2004）集体土地使用证，该证载明：土地使用者王战威；土地所有者吕潭乡尚村岗村委；坐落尚村岗三组；地号11-19-03-A36；图号Ⅰ-50-62-41；用途住宅；面积167平方米；使用权类型集体。四至：南邻路，北邻路，西邻路，东邻王保金。2004年4月30日，扶沟自然局颁发土地使用者为王高原的扶沟县集用（2004）集体土地使用证，该证载明：土地使用者王高原，土地所有者吕潭乡尚村岗村委；坐落尚村岗三组；地号11-19-03-A36；图号Ⅰ-50-62-41；用途住宅；面积167平方米；使用权类型集体。四至：南邻路，北邻路，西邻路，东邻王保金；该证由第三人齐高原持有。该两个集体土地使用证载明的土地属尚村岗行政村集体所有的同一宗土地。原审认为，扶沟县自然资源局在属吕潭乡尚村岗行政村集体所有的同一宅基上颁发了土地使用者为王战威和王高原的两个集体土地使用证。本案争议的该宗土地使用者为王高原，王高原与齐高原系同一人。扶沟县自然资源局未提供证据证实为齐高原所办的土地使用证行为的合法性、程序的合法性，且该土地使用证没有证号、没有地籍档案，没有经土地审核等程序。综上，扶沟县自然资源局颁发土地使用者为王高原的扶沟县集用（2004）集体土地使用证，主要证据不足，程序不合法，依法应予撤销。王战威的撤证请求，法院予以支持。齐高原辩驳称，在本次庭审中，王战威不能出具其持有的土地使用证原件，其持有的土地使用证是虚假的，故王战威不具备本案诉讼主体资格。经查，在原审中，王战威出具了土地使用证原件，扶沟县自然资源局对原件无异议，并经原审合议庭核对复印件与原件无异议，王战威持有本案争议土地的土地使用证，故第三人的辩驳理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：撤销扶沟县自然资源局2004年4月30日为王高原颁发的扶沟县集用（2004）集体土地使用证。案件受理费50元，由扶沟县自然资源局承担。上诉人齐高原上诉称，一、本案涉及实际争议为土地使用权争议，应当先由人民政府处理，一审原告未经法定程序，直接提起的诉讼不属于法院受案范围，一审法院据此作出判决严重违反法定程序，应当予以撤销、驳回一审原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条以及《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有杈和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。本案中一审原告并未先向人民政府申请确认涉案土地的使用权。因此，一审原告王战威要求撤销被告扶沟自然资源局为第三人齐高原颁发的集体土地使用证，其诉争实质为土地（宅基地）使用权争议，应当由人民政府先行处理，人民法院处理前本案不属于行政审判权限受案范围。应裁定撤销一审行政判决，并驳回王战威的起诉。二、一审原告的诉讼主体不适格，一审法院认定基本事实不清、证据不足。一审原告王战威在审判过程中，根本没有出示最基本的证明其诉讼主体资格的证据，即自己所谓的集体土地使用证的原件，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第十条、第四十七条、四十八条、四十九条、第六十五条、六十九条等的相关规定，应当承担举证不能的法律后果。一审原告王战威根本无法证明其与本案有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五的规定，其根本没有权利提起行政诉讼，属于诉讼主体不适格，应依法驳回其起诉。一审法院在判决书中所述的“在原审中，原告王战威出具了土地使用证原件”，据此认定王战威持有本案争议土地的土地使用证没有依据。首先，被告在同一宅基地上分别为上诉人齐高原和被上诉人王战威颁发两份除土地使用者姓名不一样之外其他所有信息包括颁证时问都一模一样的土地使用证，明显不合常理、有一份一定是虚假证书。另外，被上诉人王战威的土地使用证与王高原和同村其他同一天取得宅基地使用权的村民证书在印模、印痕上明显不同，且被上诉人王战威在一审中拒不出具使用证原件明显心虚，上诉人在一审中也多次提出对被上诉人王战威的证件进行司法鉴定，但一审法院均置之不理，不予回应!根据我国《物权法》和《民事诉讼证据的若干规定》，不动产的所有权及使用权归属应以登记为准，因此，涉案宅基地应归持有真实证件并当庭出示的王高原所有。其次，原审法院据一审情况做出的判决书已经被周口市中级人民法院于2019年7月23日作出的（2019）豫16行终168号行政裁定书撤销并发回重审，那么案件重新审理的过程中被上诉人王战威需要重新进行举证证明自己的主体身份和实体权利。庭审中没有拿出集体土地使用证原件的，应当承担举证不能的法律后果，不能作为认定案件事实的依据。因此，一审法院认定王战威诉讼主体身份这一基本事实不清，证据不足，王战威根本没有本案诉讼主体资格，应当依法撤销一审判决，并驳回其起诉。三、一审被告的诉讼主体地位不适格，不应以扶沟国土资源局为被告，应依法撤销一审判决、驳回一审原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款以及《国家土地管理局印发国家土地管理局土地登记规则的通知》第十九条的规定，行政诉讼应以作出行政行为的行政机关为被告，而集体土地使用证是由县级以上地方人民政府颁发的，本案中作出颁发集体土地使用证这一具体行政行为的行政机关是扶沟县人民政府。因此，本案的适格被告应当是扶沟县人民政府。一审原告王战威以扶沟县国土资源局为被告提起行政诉讼，属于被告主体不适格，应依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十六第一款之规定，撤销一审判决，裁定驳回一审原告王战威的起诉。四、一审法院作出撤销上诉人持有的集体土地建设用地使用证的判决理由不成立。（一）一审法院撤销为王高原颁发的集体土地使用证的第一个理由是被告未提供证据证实为第三人所办的土地使用证行为的合法性程序的合法性、没有地籍档案、没有经土地审核等程序，该理由明显不公、有损行政相对人王高原的利益。因为从办证的程序以及法律规定看，申请办理土地使用证，申请人所提交的相关的申请材料及审批手续应当交到相应的权力机关，尔后申请人所获得的是办理后的相关证件，以上这一系列证据和手续均由被告扶沟县自然资源局相关部门保管和管理，亦应由原审被告提出。即使被告没有档案，没有办证时相关的申请审批材料，那是被告的档案管理问题，不能因为被告的档案管理问题和举证不能，而损害第三人王高原的合法权利，由第三人承担不利后果!一审法院因为没有查到相应的审批材料就草率地对王高原的土地使用证予以撤销，这明显与逻辑上矛盾，没有事实和法律依据!如果按照一审法院这种判决的逻辑来处理问题的话，那么与上诉人同村的其他村民的证件，只要没有查到相应的审批材料都是可以被撤销的，必然会造成社会管理上的混乱。（二）一审法院撤销王高原证件的第二个理由是没有证号，该理由明显与事实不符。从上诉人王高原提供的集体土地使用证原件来看，证书封面左下角明确编有该集体土地使用证号为：N0.014154833简，且和在一审法院提交的同村其他村民何峰、王钢强在同一天取得的集体土地使用证证书编号形式和编号位置均一致。一审法院没有查清实际情况就以该理由撤销王高原的集体土地使用证是错误的，明显不严谨、不合理，恳请二审法院予以纠正。综上，一审法院认定事实不清、证据不足，审理严重违反法定程序、适用法律错误，应依法撤销一审判决，驳回一审原告王战威的起诉。被上诉人扶沟县自然资源局答辩称，一审程序合法，请求二审法院依法判决。被上诉人王战威答辩称，一、本案各当事人主体资格适格。1.西华县人民法院（2019）豫1622行初32号行政判决书（原审齐高原诉王战威一案，王战威未上诉），齐高原对于各方主体资格均无异议，且该判决已生效，齐高原未对该判决提出上诉，默认各方当事人主体资格，另判决书中本院认为一项已经对王战威、齐高原主体资格进行审理并作出合法判决，齐高原未对该判决上诉即表示认可。那么，在本次上诉案件中以主体资格为由提起上诉明显属于自相矛盾，违反禁反言基本原则。2.涉案有关土地证颁证单位均为扶沟县自然资源局，扶沟县自然资源局主体资格适格。3.扶沟县自然资源局颁发给王战威、齐高原的宅基地使用证，是同一宗土地，存在利害关系，王战威主体资格适格。二、王战威无须重复举证宅基地使用权证。1.本案经过一审、二审、发回重审到本次二审，所诉内容均一致，没有任何一方变更诉讼内容。本案在一审中，王战威已将土地使用证原件提交至西华县人民法院，且经庭审各方当事人质证，庭审结束后，在西华县人民法院、各当事人核对王战威证书与原件无误后，王战威取回原件，留存核对无异议的复印件在卷宗内，该证书已经提交，且各方当事人予以质证，就不属于新证据，无须再重复提交。2.对于王战威证书真实性，西华县人民法院一审时，扶沟县自然资源局已经认可该证书系其单位颁发。后，齐高原以证书系伪造向扶沟县公安局提起刑事控告，经扶沟县公安局调查取证后，驳回其控告，足以说明王战威持有的证书系真实合法有效的。其次，原审中，王战威提交了尚村岗村委出具的证明，证实王战威向村委申请办证，且该证书已经实际由扶沟县自然资源局颁发。三、本案扶沟县自然资源局为齐高原颁发的宅基地使用证依法应予撤销。1.扶沟县自然资源局与齐高原均无法提供为齐高原颁证时的地籍档案，依据土地管理法规定，其办理程序不合法，原审依据该法律规定依法撤销并无不当。2.本案纠纷系一地两证，依法应同时撤销扶沟县自然资源局因过失重复颁发的齐高原、王战威宅基地使用证。3.齐高原证书中，载明为王高原，这是明显的证书与身份信息严重不符，应予撤销。4.齐高原不是本案中吕潭乡尚村岗村民，依法不应取得尚村岗宅基地使用权，即使取得，也是明显违背法律规定，应立即撤销。5.齐高原系独生子，与其父亲在吕潭乡齐村共同生活居住，且已经取得齐村宅基地使用权，依法不应重复取得额外的宅基地使用权。6.综合以上几点，无论哪种情形，齐高原证书均应被撤销。综上所述，原审判决适用法律正确，程序合法，各当事人主体资格适格，请求二审应予维持原判。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：一、关于王战威是否具备原告诉讼主体资格问题。虽然王战威在本案一审时无法出示土地使用证原件，但在此前庭审中其已经出示原件并经法庭核对，扶沟县自然资源局亦认可该证系其颁发，并且齐高原诉扶沟县自然资源局土地行政登记案件中，该登记颁证行为亦是合法性审查的对象，综合上述情况，能够证实该颁证行为真实存在，上诉人称王战威土地使用证为虚假的理由明显不足，本院不予采纳。虽然王战威土地使用证在一审期间被法院判决撤销，但撤销的理由是缺乏地籍档案，行政判决并未对土地使用权归属进行实质评判，王战威作为土地争议的一方持其土地使用证提起诉讼，具备原告诉讼主体资格。二、关于登记行为的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，扶沟县自然资源局和齐高原均未提供相应证据证明登记颁证行为的合法性，一审法院判决撤销齐高原土地使用证并无不当。三、扶沟县自然资源局在同一日、同一宗土地为齐高原、王战威两人分别颁发土地使用权证书，此两人之间争议形式上是行政争议，根本实质是民事争议，即土地使用权应当归属于谁的问题。王战威、齐高原土地使用证均无地籍档案，在未解决土地使用权归属问题的情况下，如果单纯因地籍档案缺失撤销一方土地使用证，而保留另一方土地使用证，双方在法律上的均衡状态会因行政行为合法性审查而打破，对另一方来说是不公平的，鉴于王战威、齐高原土地使用证颁发过程中均存在程序违法、依据不足等违法情形，一审法院采取对双方土地使用证均予撤销的处理方式符合法律规定，亦符合本案实际情况，双方土地证被撤销后，可向政府申请确权解决土地权属问题。综上所述，上诉人齐高原的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人齐高原负担。本判决为终审判决。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年四月二日法官助理范帅印书记员朱展鹏