辽宁省盘锦市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）辽11民终88号 上诉人(原审原告)：盘锦晟华房地产开发有限公司，住所地辽宁省盘锦市双台子区胜利街中医院南。 法定代表人：张志杰，公司执行董事。 委托诉讼代理人：代启东，辽宁宝域律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)：盘锦市双台子区人民政府，住所地辽宁省盘锦市双台子区。 负责人：李吉峰，区长。 委托诉讼代理人：赵琳琳，辽宁油海律师事务所律师。 委托诉讼代理人：周立洪，区政府科员。 被上诉人(原审被告)：盘锦市自然资源局，住所地辽宁省盘锦市辽东湾新区行政中心D座3段。 法定代表人：袁宏志，局长。 委托诉讼代理人：冯帆，辽宁双兴律师事务所律师。 上诉人盘锦晟华房地产开发有限公司因与被上诉人盘锦市双台子区人民政府、盘锦市自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服盘锦市双台子区人民法院（2018）辽1102民初1839号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月13日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人盘锦晟华房地产开发有限公司的委托诉讼代理人代启东和被上诉人盘锦市双台子区人民政府的委托诉讼代理人赵琳琳、周立洪，盘锦市自然资源局的委托诉讼代理人冯帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 盘锦晟华房地产开发有限公司因上诉请求：1、请求贵院依法撤销盘锦市双台子区人民法院作出的（2018）辽1102民初1839号民事判决书，发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求；2、请求贵院依法改判由被上诉人承担本案全部诉讼费用。事实和理由：根据《中华人民共和国土地管理法》以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条等法律相关规定可以看出，县级以上人民政府是土地出让的决策单位，而土地管理部门系代表政府与买受人签订土地出让合同的签约人。就本案而言，有关土地出让金“先缴后返”，系被上诉人双台子区政府在决策后，由被上诉人自然资源局以其名义与上诉人签订的《国有土地使用权出让合同》，并且又是由被上诉人自然资源局收取的上诉人370万元土地出让金。那么作为土地出让金的接收单位，被上诉人自然资源局有义务按照政府“先缴后返”的决策，向上诉人返还涉案370万元土地出让金。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 盘锦市双台子区人民政府辩称，答辩人不是合同权利义务的主体，无义务向被答辩人返还土地出让金。被答辩人与被上诉人盘锦市自然资源局签订的国有土地使用权出让合同合法有效，依法成立的合同仅对合同当事人双方具有约束力。答辩人并非涉案土地出让合同的缔约方，不具有合同中的权利与义务。因此被答辩人要求答辩人与盘锦市自然资源局共同返还土地出让金没有事实和法律依据。其次，请示文件，不能证明先缴后返约定的存在。二零一六八十三号文件是答辩人根据被答辩人2016年5月27日向答辩人递交的关于退还土地出让金的申请书中的表述，向市政府进行请示，并且未得到任何的回复。答辩人的引述，无法证明被答辩人与被上诉人盘锦市自然资源局之间存在先缴后返的约定，综上，答辩人并非土地出让合同的订立主体，不具有合同义务，恳请贵院依法驳回被答辩人的上诉请求。 盘锦市自然资源局辩称，我方与上诉人签订的国有土地出让使用权属于民事合同，没有先缴后返，既然国有土地使用权没有先缴后返，而且国务院关于加强土地资产管理的通知，第二条明确规定，任何单位和个人均不得减免，假若晟华公司针对政府的承诺性，也不能先缴后返，综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求。 盘锦晟华房地产开发有限公司向一审法院起诉请求：1、判令被告方共同向原告返还土地出让金3，700，000元及利息3，279，222.64元(自2004年4月28日起按照中国人民银行同期贷款利率计算至2018年7月1日)，合计6，979，222.64元；2、被告方支付自2018年7月2日起至全部款项付清为止的利息(按照中国人民银行同期贷款利率计算)；3、诉讼费用由被告方承担。 一审法院认定事实：2002年2月20日，被告双台子区政府向盘锦市政府发出[2002]6号《关于魏家小区享受利民、风华小区改造工程有关优惠政策的请示》文件，提出为完成双台子区老城区改造，拟对魏家棚户区进行开发改造，拟建320000平方米土地，并请示建议若干，其中包括土地实行一次性划拨，免收土地出让、基础设施配套费的优惠政策。该文件后附盘锦市政府相关人员批示“请建委研实提出意见”的《请示报告处理单》(No.5080)。同年5月27日，盘锦市城乡规划建设委员会向盘锦市政府发出(2002)55号《关于魏家小区改造享受有关政策的请示》文件，同意免收魏家小区改造的土地出让金和城市基础设施配套费并请批示。后附盘锦市政府相关人员批示“同意”的《请示报告处理单》(No.5557)。上述工程分两期建设。一期地块位于双台子区，天河路东，宗地编号为PT2003-039，宗地面积102522平方米。2003年8月7日，原告盘锦晟华公司与盘锦市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定盘锦市国土资源局将上述102522平方米土地使用权出让给盘锦晟华公司，出让年期为商业用地40年，住宅用地70年，自盘锦市人民政府批准之日起算，合同中并无缴纳土地出让金的约定。同日，盘锦市人民政府向盘锦晟华公司颁发盘政地字[2003]22号《建设用地批准书》，批复同意出让102522平方米土地使用权，期限为商业40年，住宅70年，具体用地位置与用地招标按规划文件执行。二期地块即本案争议土地出让金涉案地块，位于盘锦市双台子区，礼贤路西，红旗大街北，长征街南，宗地编号为pt2004-018，宗地总面积185347平方米。2003年，盘锦市国土资源局在报刊中发布上述185347平方米土地使用权挂牌出让公告。同年12月24日，盘锦晟华公司向盘锦市土地交易中心提交《竞买申请书》，申请参加该地块土地使用权的竞买。同日，盘锦晟华公司向盘锦市国土资源局缴纳国有土地有偿使用收益费用3，700，000元，当天形成的《国有土地使用权挂牌出让竞买人登记表》中备注：该单位(盘锦晟华公司)已全部交清370万土地出让金。2004年4月27日，盘锦市人民政府向盘锦晟华公司颁发盘政地字[2004]18号《建设用地批准书》，对涉案地块批复如下：一、该幅出让土地使用权面积为185347平方米，作为魏家小区商住综合开发用地。二、该幅土地使用权出让期限为商业用地40年，住宅用地70年。三、该土地适用必须按照《国有土地使用权出让合同》约定的条件执行，具体用地位置与四至范围按规划文件执行。次日，原告盘锦晟华公司与被告盘锦市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案185347平方米地块的土地使用权出让给盘锦晟华公司，出让年期为商业用地40年，住宅用地70年，自盘锦市人民政府批准之日起算，土地出让金3，700，000元一次性付清。现上述两份《国有土地使用权出让合同》均已全部履行完毕，涉案地块亦已开发建成并投入使用。2016年，经盘锦晟华公司申请，双台子区人民政府向盘锦市政府发出[2016]83号《关于返还原双台子区魏家村棚户区改造项目土地出让金的请示》文件，根据当时棚户区改造政策，政府对列入棚户区改造项目的开发用地实行免收土地出让金的鼓励政策，具体执行方式采取先缴后返，特请盘锦市政府返还该项目土地出让金3，700，000元。该请示并无相关回复。2018年9月17日，原告提起本案诉讼，要求被告返还土地出让金，并按照同期人民银行贷款利率支付利息。另查明，现盘锦市国土资源局因机构职能调整，已变更为盘锦市自然资源局。 一审法院认为，盘锦市国土资源局作为土地管理部门，依法可以作为出让方与原告签订《国有土地使用权出让合同》。盘锦市人民政府的《请示报告处理单》是政府内部批示意见，具体行为的执行应以当事人最终签订的产生法律效力的合同为依据。第一期102522平方米地块土地使用权出让合同中，未约定土地出让金，履行时也未涉及土地出让金的支付问题。而第二期185347平方米地块出让过程中，盘锦市国土资源局实行了公开挂牌出让的程序，并在订立合同的预备中在报纸上向不特定人发布国有土地使用权挂牌出让公告。原告在公告期限内提交竞买申请，并如数缴纳了土地出让金370万元的行为，可视为对涉案地块土地出让程序的明知与认可。此后原告与盘锦市国土资源局签订第二份《土地出让合同》，其中部分条款较此前第一份合同发生了变更，约定缴纳土地出让金370万元，该合同的最终签订即代表双方当事人对新的土地出让方式以及出让条件达成了合意。同时，在盘锦市政府新颁发的盘政地字[2004]18号《建设用地批准书》中，亦明确写明“该土地适用必须按照《国有土地使用权出让合同》约定的条件执行”，即对上述土地出让合同内容予以明确。故涉案185347平方米土地使用权出让合同系缔约双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方均应依据合同约定全面履行合同义务。而该份合同中并未约定有任何免交或者返还土地出让金的内容，原告的诉求，无事实和法律依据，本院不予支持。对于原告提出的双台子区人民政府[2016]83号文件问题，被告双台子区政府非涉案土地出让合同的缔约方，亦未与盘锦晟华公司和盘锦市国土局签订任何三方协议，其不具有合同中的权利、义务。此外，收缴国有土地出让金是根据政府政策规定进行的确保土地出让金及时足额缴入地方国库、保护国有资产和社会公共利益的重要内容。依照法律规定，土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。国务院国发(2001)15号文件《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条写明严格实行国有土地有偿使用制度，要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。返还土地出让金的行为，明显损害了国家利益和社会公共利益，不应得到法律的支持。原告提交的[2016]83号文件，系合同外第三方双台子区政府的一份请示文件，且无相关回复意见，在无其他证据相佐证情况下，不足以证明原告盘锦晟华公司的证明目的，无法据此认定被告有向原告返还土地出让金的义务。对于原告提出的土地挂牌、缴纳土地出让金以及签订合同的时间、顺序等程序问题。现土地出让合同已经全部履行完毕，涉案地块亦已建成并投入使用多年，其间并无相关第三方对涉案地块的土地出让程序的公平性提出异议，原告所提出的程序上的问题并不足以推翻双方已经履行完毕的土地出让合同。依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决：驳回原告盘锦晟华房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费60660元，由原告盘锦晟华房地产开发有限公司负担。 争议焦点：上诉人要求二被上诉人返还土地出让金370万元是否有事实和法律依据？ 上诉人与双台子区魏家村村民委员会签订的协议书，证明整个棚户区改造项目，土地补偿款都是由上诉人支付，也证明整个魏家棚户区改造项目是一个整体，并不是独立的第一期和第二期，无论是一期还是二期，都依法享有免缴土地出让金的优惠政策。 被上诉人盘锦市双台子区人民政府质证该份证据与本案不具有关联性，该协议书中的内容不能证明上诉人与双区政府及盘锦市自然资源局存在关于土地出让金先缴后返的协议，因此与本案无关联性。盘锦市自然资源局质证该组证据与本案无关联性，不能作为认定本案事实的重要依据。 围绕本案的争议焦点被上诉人未提供新证据。 本院认证：上诉人提供的协议书系上诉人与双台子区魏家村村民委员会签订的协议书，二被上诉人并非合同向对方，与本案无关联性，故该份协议不能作为本案的定案依据。 二审理查明的事实与原审认定的事实一致。 二审查明事实与一审查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，盘锦市自然资源局作为土地管理部门，依法可以作为出让方与上诉人签订《国有土地使用权出让合同》。盘锦市人民政府的《请示报告处理单》是政府内部批示意见，具体行为的执行应以当事人最终签订的产生法律效力的合同为依据。第一期102522平方米地块土地使用权出让合同中，未约定土地出让金，履行时也未涉及土地出让金的支付问题。而第二期185347平方米地块出让过程中，盘锦市自然资源局实行了公开挂牌出让的程序，并在订立合同的预备中在报纸上向不特定人发布国有土地使用权挂牌出让公告。上诉人在公告期限内提交竞买申请，并如数缴纳了土地出让金370万元的行为，可视为对涉案地块土地出让程序的明知与认可。此后上诉人与盘锦市自然资源局签订第二份《土地出让合同》，其中部分条款较此前第一份合同发生了变更，约定缴纳土地出让金370万元，该合同的最终签订即代表双方当事人对新的土地出让方式以及出让条件达成了合意。同时，在盘锦市政府新颁发的盘政地字[2004]18号《建设用地批准书》中，亦明确写明“该土地适用必须按照《国有土地使用权出让合同》约定的条件执行”，即对上述土地出让合同内容予以明确。故涉案185347平方米土地使用权出让合同系缔约双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方均应依据合同约定全面履行合同义务。而该份合同中并未约定有任何免交或者返还土地出让金的内容，庭审中，上诉人提出口头约定返还土地出让金，二被上诉人否认，上诉人没有提供有效证据证明应予返还土地出让金的事实和理由成立，故上诉人要求土地出让金的上诉理由不成立。 综上所述，盘锦晟华房地产开发有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费60660元，由上诉人盘锦晟华房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王金生 审判员  高玉波 审判员  王 丹 二〇二〇年四月十三日 书记员  段 渴