西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终55号 上诉人（原审被告）西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市。 法定代表人杨仁华，主任。 委托代理人张海强，工作人员。 委托代理人余育虹，陕西洪振律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王幽贤，女，1946年8月25日生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，现住西安市户县秦川电站仪表厂福利区。 委托代理人孟江龙，男，1972年2月20日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县热电厂厂前区，系原告儿子。 原审被告西安市鄠邑区庞光街道办事处，住所地西安市鄠邑区。 法定代表人孙朝军，主任。 委托代理人贺虎兵，该办工作人员。 委托代理人梁策，西安市鄠邑区余下法律服务所法律工作者。 原审被告西安市城市管理综合行政执法局，住所地西安市。 法定代表人李平伟，局长。 委托代理人尚钊，该局工作人员。 委托代理人余育红，陕西洪振律师事务所律师。 上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会(以下简称高新管委会)因与被上诉人王幽贤、原审被告西安市鄠邑区庞光街道办事处（以下简称庞光街办）、西安市城市管理综合行政执法局（以下简称市城管局）行政强制一案，不服西安铁路运输法院(2019)陕7102行初752号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审审理查明，本案涉案被拆房屋系原告王幽贤户所有。2019年1月3日，西安市规划局高新分局于出具的西高规函（2019）6号《西安市规划局高新分局关于焦东村加盖违法建设认定的函》及其附件，认定原告在XX户XX号XX的房屋存在未取得建设工程规划许可的情况下进行加盖一层（加盖面积155.94㎡）的违法事实，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设。同日，市XX城管执勘高新09[2019]第004号《现场勘验笔录》并制作现场勘验图,同时出具西城管执整字高新09[2019]第004号《限期整改通知书》，要求原告按照整改时限自行拆除违法建筑。2019年1月4日向原告出具西城管执告字高新09[2019]第004号《行政处罚预先告知书》，告知原告限期自行拆除违法建筑，否则将被依法拆除，并责令原告承担拆除违法建设相关费用并告知其陈述和申辩的权利。2019年1月5日出具西城管执罚字高新09[2019]第004号《行政处罚决定书》，要求原告于该决定送达之日起一日内自行拆除违法建筑。2019年1月6日，市XX城管强催告字高新09[2019]第004号《催告通知书》，2019年1月7日，出具西城管强告字高新09[2019]第004号《行政强制拆除公告》，要求原告限期自动拆除违法建筑，拒不履行拆除义务，违法建筑将被强制拆除,同日出具西城管强拆字高新09[2019]第004号《行政强制拆除决定书》，告知将强制拆除违法建设，并告知陈述和申辩的权利。上述文书因原告拒签，均采用留置送达方式予以送达。后XX镇政府于2019年1月7日作出高庞拆字规违[2019]第301号《强制拆除决定书》和《强制拆除公告》，并向原告王幽贤之子孟江龙送达。2019年1月8日，高新管委会组织包括XX镇政府在内的相关部门对原告房屋实施了整体拆除行为。原告认为被告实施的强制拆除行为违反法律规定，故诉至法院，讼请求如上所述。 一审法院认为，本案的争议焦点为被告于2019年1月8日将原告位于西安市鄠邑区XX镇XX村的房屋予以强制拆除的行为是否合法。首先，关于被告是否具有实施强制拆除行为的法定职权问题。《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条规定，“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《西安市XX乡规划条例》第七十一条规定，“城市管理部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可以申请人民法院强制执行。强制拆除过程中发生的相关费用，由违法建设的单位或者个人承担。”据此，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府。县级以上人民政府可以责成相关部门具体实施强制执行措施。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定，“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。《陕西省经济技术开发区条例》第四条规定，“开发区设立管理委员会。管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，代表本级人民政府对开发区行使管理职权。”《西安市开发区条例》第四条规定，“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。”同时，依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》，强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告高新管委会作为西安市人民政府的派出机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，具有实施强制拆除行为的法定职权。本案中，西高规函（2019）6号“违法建设认定的函”及其附件中，认定涉案房屋超建1层，超建面积155.94平方米。而经庭审核实，被告高新管委会组织人员于2019年1月8日将涉案房屋整栋拆除，并非仅对违法建设的第三层房屋予以拆除，显然缺乏事实依据。关于被告执法程序方面。市城管局向原告作出《行政处罚决定书》载明了当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，法律规定当事人在法定期限内不诉讼、不复议又不拆除的，行政机关方可强制拆除。本案被告市城管局于2019年1月3日起四日内，相继向原告作出“限期整改通知”、“行政处罚预先告知”、“行政处罚决定”、“催告通知”、“强制拆除公告”、“强制拆除决定”，且拆除公告与强制拆除决定系同一日作出，而被告高新管委会在诉讼期限未届满的情况下于2019年1月8日即将原告房屋强制拆除，被告的拆除行为显然不符合行政强制法的相关规定。综上，被告拆除原告部分房屋的行为无事实依据且程序违法，但因涉案房屋已被整体拆除，已不具有可撤销内容，依法应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决确认西安高新技术产业开发区管理委员会于2019年1月8日强制拆除王幽贤位于西安市鄠邑区XX镇XX村的房屋的行为违法。案件受理费50元,由西安高新技术产业开发区管理委员会负担。 上诉人高新管委会上诉称，一审判决认定基本事实不清、证据不足，程序违法，具体事实理由如下：首先，被上诉人庭审中未提供任何证据证明系上诉人实施了强制拆除行为。一审被上诉人提交的证据包括：高庞强拆字规违[2019]第301号《强制拆除决定书》，《强制拆除公告》，拆除前后的照片，致焦东、焦西全体村民的一封信，《西安高新区XX镇焦东、焦西村拆迁通告》，身份证，村民宅基地使用证，居民死亡医学证明书。以上证据只能说明被山熟人房屋位置以及房屋目前情况，并不能说明系上诉人实施或组织实施了强制拆除行为。其次，XX镇人民政府在其答辩状中称“被上诉人未取得建设工程规划许可证，其依职权作出拆除房屋的行政行为，证据确凿、使用法律法规正确、程序合法，法院应当驳回原告诉讼请求。”即在XX镇政府自认其实施了拆除被上诉人房屋的情况下，一审法院认定系上诉人实施了强拆行为，显然存在事实认定错误。且一审法院允许被上诉人撤回对XX镇政府的起诉，程序违法。最后，被上诉人建设房屋未取得建设工程规划许可证，系违法建设，应当予以拆除。城管执法局依据法律规定下达了相关法律文书，程序未违反法律规定，应属合法有效，且被上诉人未对该认定函提出异议，未对执法局下发的执法文书提出复议或诉讼。在庭审中被上诉人称其房屋一、二两层也未取得任何建设工程规划许可，故其房屋事实上也系违法建设。故请求：1.依法撤销西安铁路运输法院(2019)陕7102行初752号行政判决书，改判驳回被上诉人起诉或发回重审；2.本案一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人王幽贤辩称，一审判决、认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，故请求驳回上诉请求，维持原判。 原审被告庞光街办述称，一审判决、裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，故请求驳回上诉请求，维持原判。 原审被告市城管局述称，一审判决、裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，故请求驳回上诉请求，维持原判。 二审审理过程中，各方当事人均未提交新证据。 本院在二审中查明，根据西安市鄠邑区人民政府作出的《关于撤销鄠邑区余下等七个镇建制设立相应街道的批复》，庞光镇政府于2019年1月9日更名为庞光街道办事处。其他经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点有二：一是上诉人高新管委会是否系本案适格被告；二是案涉强制拆除行政行为是否合法。 关于上诉人是否系本案适格被告的问题，本院认为，《中华人民共和国XX乡规划法》和《西安市XX乡规划条例》均明确规定了对于违法的建筑物、构筑物、设施等，县级以上地方人民政府可以责成相关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可以申请人民法院强制执行。同时，一审判决亦根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》、《陕西省经济技术开发区条例》、《西安市开发区条例》以及《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》等规定，论述了高新管委会作为西安市人民政府的派出机构，具有实施本案被诉强制拆除行为的法定职权，该认定意见符合相关规定，本院予以确认。结合本案一、二审审理过程中，被上诉人王幽贤、原审被告庞光街办、市城管局均提出本案系由上诉人高新管委会以涉案房屋系违法建筑为由组织相关部门联合实施了涉诉强制拆除行政行为的意见，本院认为，在本案各行政机关均否认组织实施了涉诉强制拆除行为，但又未能提交有效证据证实该拆除行为由谁组织实施的情况下，一审依据前述法律规定，作出高新管委会作为西安市人民政府的派出机构，具有实施涉诉强制拆除行为的法定职权，系本案适格被告的认定意见符合法律规定和本案实际，本院予以确认，对于上诉人提出其不是适格被告的上诉意见，缺乏法律和事实依据，本院不予采纳。 关于案涉强制拆除行政行为是否合法的问题，本院认为，首先，本案在一、二审审理中查明，上诉人据以执行强制拆除行为的依据为西城管强拆字高新09[2019]第004号《行政强制拆除决定书》，该《决定书》以及西安市规划局高新分局出具的《西安市规划局高新分局关于焦东村加盖违法建设认定的函》认定的涉案违法内容为王幽贤在XX户XX号XX的房屋在未取得建设工程规划许可的情况下进行加盖的一层，即其房屋的二楼以上为违章建筑。而被诉强制拆除行为实质上将王幽贤房屋包括二楼以下部分的进行了整体拆除，该事实各方当事人无异议。因此，被诉强制拆除行为的内容超过了违法建筑的认定依据，系缺乏法律和事实依据的行政行为。另一方面，在执法程序方面，市城管局向被上诉人作出的《行政处罚决定书》以及《行政强制拆除决定书》均载明了当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，《中华人民共和国行政强制法》及《中华人民共和国XX乡规划法》规定了当事人在法定期限内不诉讼、不复议又不拆除的，行政机关方可强制拆除。而上诉人在规定的诉讼期限未届满的情况下组织相关部门将王幽贤的房屋强制拆除，属于实施本案被诉强制拆除违建行为时存在程序违法情形。综上，一审判决以涉诉房屋已被拆除，不具有可撤销内容为由确认涉诉强制拆除行为违法并无不妥，本院予以确认。关于上诉人的上诉意见，因缺乏法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元由上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 博 审 判 员  蒋蒙蒙 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年四月十七日 法官助理  段茗琪 书 记 员  王茗仪 1