青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终20号 上诉人（原审原告）平安金彩印刷厂。住所：青海省海东市平安区平安镇杨家路。 法定代表人王桂兰，总经理。 上诉人（原审原告）平安彩虹印刷包装厂。住所:青海省海东市平安区平安小区南侧。 法定代表人王桂兰，总经理。 上诉人（原审原告）海东睿达铁艺五金厂。住所：青海省海东市平安区平安镇杨家路。 法定代表人李乾睿，总经理。 上诉人（原审原告）海东市平安区世纪酒窖。住所：青海省海东市。 法定代表人李乾昱，总经理。 上述四上诉人共同委托代理人李兆培，男，汉族，住青海省海东市。系王桂兰之夫，李乾睿、李乾昱之父。 被上诉人（原审被告）海东市平安区人民政府。住所：青海省海东市平安区平安大道188号。 法定代表人汪源来，区长。 委托代理人张建、刘喜全，青海河湟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市人民政府。住所：青海省海东市乐都区文化街46号。 法定代表人王林虎，市长。 委托代理人马咏梅，海东市司法局工作人员。 委托代理人许正金，青海知安律师事务所律师。 上诉人平安金彩印刷厂、平安彩虹印刷包装厂、海东市平安区世纪酒窖、海东睿达铁艺五金厂因与海东市平安区人民政府（以下简称平安区政府）、海东市人民政府拆迁行政征收、行政复议一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人平安金彩印刷厂、平安彩虹印刷包装厂、海东市平安区世纪酒窖、海东睿达铁艺五金厂的共同委托代理人李兆培，被上诉人平安区政府副区长刘峻作为行政机关负责人及其委托代理人张建，被上诉人海东市人民政府委托代理人马咏梅、许正金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，平安金彩印刷厂于2010年10月20日成立，平安彩虹印刷包装厂于2009年10月12日成立，投资人均为王桂兰；海东睿达铁艺五金厂于2013年10月22日成立，投资人为李乾睿；海东市平安区世纪酒窖于2012年12月3日成立，经营者为李乾昱。2009年10月13日，平安县人民政府（现为平安区政府）办公室向平安县国土资源局印发《平安县人民政府关于给平安金彩印刷厂协议出让国有建设用地使用权的批复》，同意将位于海东市平安区平安镇杨家村0.1461公顷国有建设用地协议出让给平安金彩印刷厂作为新厂建设用地(拆迁置换)。2010年1月20日,平安县国土资源局向平安金彩印刷厂印发《关于给平安金彩印刷厂协议出让国有建设用地使用权的批复通知》，同意将位于海东市平安区平安镇杨家村0.1461公顷国有建设用地协议出让给平安金彩印刷厂作为新厂建设用地(城市拆迁置换)，出让期50年，缴县政府土地净出让金42386.4元，并要求建设单位必须按照红线图使用土地，项目竣工后及时到平安县国土资源局申请登记，领取国有建设用地使用证。为加快平安县经济发展，对平安县旧城区进行建设改造，2013年10月11日，中共平安县委办公室、平安县人民政府办公室下发《关于转发平安县旧城改造征迁工作方案的通知》。平安金彩印刷厂、平安彩虹印刷包装厂、海东市平安区世纪酒窖、海东睿达铁艺五金厂自成立后，工商注册登记住所不同，但实际经营场所均在涉案国有土地范围内，平安区政府在征收时以“平安彩虹印刷包装厂”的名称进行登记。2018年6月21日，平安区政府发布《关于批转海东市平安区平安彩虹印刷包装厂征收补偿方案的通知》。同年6月22日，平安区政府对平安彩虹印刷包装厂发布《国有土地上的房屋征收公告》。平安金彩印刷厂对该房屋征收公告不服，于2018年6月28日提出复议申请，海东市人民政府于2018年8月31日作出东府复决字（2018)第11号行政复议决定，驳回申请人平安金彩印刷厂的行政复议申请。平安金彩印刷厂不服，于2018年9月19日向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审理，于2018年11月23日作出（2018）青02行初56号行政判决，判令海东市人民政府重新作出行政复议决定。平安金彩印刷厂不服向青海省高级人民法院提出上诉，青海省高级人民法院于2019年3月13日作出（2018）青行终116号行政判决，驳回上诉，维持原判。平安彩虹印刷包装厂、海东睿达铁艺五金厂、海东市平安区世纪酒窖向海东市人民政府提交《参与行政复议申请书》，认为其经营注册地和实际经营地位于该征收范围内，与本次征收具有法律上的利害关系，为维护自身权益，申请参加行政复议。海东市人民政府受理该复议申请后，于2019年5月10日作出东府复决字[2019]第5号行政复议决定书，维持被告平安区政府于2018年6月22日作出的《国有土地上的房屋征收公告》，并于2019年5月13日向申请人进行了送达。另，2009年4月9日，平安金彩印刷有限责任公司成立，法定代表人为王桂兰，企业类型为私营公司，住所地位于平安县平安镇杨家路。2010年3月29日，平安县人民政府为平安金彩印刷有限责任公司印刷厂颁发了平政国用（2010)第017407161号《国有土地使用权证》。2010年11月25日，平安金彩印刷有限责任公司被注销。2019年1月30日，平安区国土资源局出具《证明》一份，证明内容为：“原颁发给平安金彩印刷有限责任公司印刷厂，编号为平政国用（2010)第017407161号国有土地使用证书，使用权人为笔误，经查明，该宗土地所有权人是平安金彩印刷厂”。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.原告主体是否适格；2.被诉《国有土地上的房屋征收公告》是否合法；3.海东市人民政府行政复议决定是否合法。一、关于四原告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”本案中，平安金彩印刷厂、海东睿达铁艺五金厂、海东市平安区世纪酒窖与平安彩虹印刷包装厂为同一处厂址，位于被告平安区政府发布的《国有土地上的房屋征收公告》范围之内，对行政相对人的权利义务产生了实际影响，被告平安区政府的房屋征收公告与四原告具有利害关系，且有已生效判决予以确认，故四原告主体资格适格。二、关于《国有土地上的房屋征收公告》是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行”。本案中，平安区政府因旧城区改建需要，具有对其辖区内国有土地上房屋进行征收及补偿的法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”。本案中，平安区政府为了加快平安区经济发展，对其辖区内杨家村片区旧城区进行建设改造，符合社会公共利益的需要，四原告实际经营场所均在本次征收范围内，属于需要征收的情形。平安区政府在征收时以“平安彩虹印刷包装厂”的名称进行登记，并经平安区政府研究决定作出的《国有土地上的房屋征收公告》，符合上述条例的规定。《公告》是对旧城区进行建设改造过程中，就征收国有土地上房屋的建设项目、征收范围、征收主体、征收部门等事项，予以公示，并载明被征收人享有的行政复议、行政诉讼权利，不违背法律及行政法规的规定。三、关于海东市人民政府于2019年5月10日作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。海东市人民政府受理四原告的行政复议申请后，在法定期限内作出东府复决字[2019]第5号《行政复议决定书》，并在法定期限内予以送达，符合法律规定，其程序合法。综上，四原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回四原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由四原告负担。 平安金彩印刷厂、平安彩虹印刷包装厂、海东市平安区世纪酒窖、海东睿达铁艺五金厂上诉称：一、一审判决认定事实以及对事实的法律定性错误。一审判决把平安区政府的征收目的定性为“因旧城区改建需要”错误，虽然被诉《国有土地上的房屋征收公告》中载明征收目的为“按照海东市平安区核心区建设整体规划需要，加快旧城改造步伐”，但杨家村片区的征收目的不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五款规定的公共利益需要。上诉人向一审法院庭审时提交的6份证据证明，杨家村片区征收目的是青海海兴房地产开发有限公司在此地开发房地产所用，并非公共利益之需要。一审法院对上述证据以没有关联性为由不予认证，导致本案错判。二、被诉征收公告欠缺法律规定的必要前置行为，程序严重违法，应当被确认违法和无效。首先，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《青海省人民政府关于贯彻的实施意见》的规定，被诉公告在作出前，应当组织发展改革、城乡规划、国土资源、环保、文物保护、财政、建设（房产）等部门对征收方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日；及时公布征求意见情况和根据公众意见修改情况，期限不得少于3日；因旧城区改建需要征收房屋的，召开被征收区域内超过50%的被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。参加听证会的公众代表应当包括被征收房屋所在地街道（镇）、社区（村）组织代表、人大代表或政协委员、法律工作者等；对国有土地上房屋征收范围较大、涉及被征收户数量大（西宁市超过1000户以上，其余市、县超过100户以上的），应经市、县级人民政府常务会议讨论决定。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织人大代表、政协委员、辖区（街道）办事处、辖区派出所及信访、房地产、建设、发展改革、国土资源等相关部门对征收项目的社会风险进行评估，形成社会稳定风险评估报告。还应当组织规划、建设、国土资源、公安、房产等部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。上诉人向一审法院提出了上述法律、法规规定的程序，但一审法院在被上诉人没有提供履行上述程序证据的情况下，仍然判决被诉行政行为合法，有偏袒被上诉人之嫌。其次，一审法院既认定被上诉人提交的《关于印发平安县集体土地上房屋征收及附着物补偿标准的通知》不是本次征收的决定，又认定被诉征收公告合法，一审判决确有错误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，政府作出征收决定后应及时公告。本案中，被上诉人在公告之前没有作出征收决定，属于程序违法，应当判处被诉行政行为无效。三、被上诉人海东市人民政府在原行政行为程序、实体均违法的情况下作出维持原行政行为的复议决定，确有错误，应当予以撤销。综上，请求本院撤销一审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求，即确认被上诉人平安区政府发布的《国有土地上的房屋征收公告》违法；撤销被上诉人海东市人民政府东府复决字[2019]第5号行政复议决定书。 平安区政府答辩称：一、对四上诉人所在厂房、房屋的征收决定是中共平安县委办公室、平安县人民政府办公室于2013年10月11日作出的平办发〔2013〕65号《关于转发平安县旧城改造征迁工作方案的通知》。二、原判决认定的事实和程序均正确。上诉人所在的地理位置是在杨家村，杨家村在改造时整个村子进行了搬迁，并已将杨家村规划为商业区。目前整个杨家村就剩四上诉人的1000多平方米没有搬迁，该征收符合公共利益需要，上诉人关于不符合公共利益需要的上诉理由不能成立。三、上诉人所谓前置程序不合理是不正确的，整个征收工作就剩下这一块地，只针对案涉地块进行听证不现实。四、作为参加表决的许正金、刘喜全均为政府的法律顾问，政府邀请法律顾问参加复议评议会议是法律所允许的，而且法律顾问只是在研究复议案件，并在会议记录上签名，其并没有表决权。综上，平安区政府作出的《国有土地上的房屋征收公告》和海东市人民政府作出的东府复决字[2019]第5号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。 海东市人民政府答辩称:一、平安区政府作出的《国有土地上的房屋征收公告》事实清楚、证据充分、程序合法。（一）关于平安区政府没有对征收补偿方案进行听证的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”。显然，此规定是针对被征收人人数较多，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的情况下，应当举行听证会。但是，平安区政府发布的《国有土地上的房屋征收公告》针对的是平安金彩印刷有限责任公司使用的国有土地及地上房屋和附着物，征收范围内并没有其他国有土地使用权人，而且因平安金彩印刷有限责任公司被注销，才与上诉人产生关联性。因此，不具备启动听证会程序的法定条件，平安区政府未对征收补偿方案举行听证会，并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。（二）关于平安区政府征收未做决定直接公告违反法定程序的问题。2013年10月11日，原平安县委、县政府下发《关于转发平安县旧城改造征迁工作方案的通知》，已经作出征收决定并在该通知中将四上诉人使用的国有土地及地上附着物纳入征收范围。平安区政府发布的《国有土地上的房屋征收公告》并将征收补偿方案同时公告，本身也是对政府征收决定的公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”的规定，程序合法。（三）关于平安区政府公告所附《征收补偿方案》补偿标准违法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，本案四上诉人申请复议的上述事项，不属于行政复议范围，而且，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，补偿方式属于选择性的，平安区人民政府可以根据实际情况依法决定，并不存在违法问题。（四）关于平安区政府发布的征收公告涉及征收范围内被征收主体错误问题。本案平安区人民政府发布的《国有土地上的房屋征收公告》中被征收国有土地的登记使用权人是平安金彩印刷有限责任公司，因该公司被注销，无法作为被征收人予以公告，四上诉人并非适格的国有土地使用权人。四上诉人的注册地址虽然地址名称表述不一致，但实际地址均位于平安金彩印刷有限责任公司国有土地所有权范围内。其中，上诉人平安彩虹印刷包装厂于2009年10月10日与平安金彩印刷有限责任公司签订了一份房屋租赁《协议书》，租赁期限自2009年10月10日至2015年10月9日。平安金彩印刷有限责任公司的股东为李兆培、王桂兰，上诉人平安金彩印刷厂与上诉人平安彩虹印刷包装厂的投资人均为王桂兰，上诉人平安睿达五金铁艺厂、上诉人海东市平安区世纪酒窖的经营者李乾昱、李乾睿均与李兆培、王桂兰具有亲属关系。上述四上诉人为关联公司，共用平安金彩印刷有限责任公司的国有土地范围内的土地及地上建筑物。因此平安区政府将上诉人平安彩虹印刷包装厂作为被征收人予以公告，是保障被征收主体及相关联主体权利的行为。公告该国有土地范围内的平安彩虹印刷包装厂及其投资人王桂兰的行为，不仅具有间接告知其余上诉人主张征收补偿权利的性质，而且也没有限制四上诉人以及征收范围内的其他不明被征收主体申报和主张征收补偿的权利。事实上，土地征收补偿公告的目的在于公开告知被征收范围内的所有被征收人，法律并没有要求公告应当穷尽所有被征收人，冠名被征收人仅仅是被征收人的代表人。但被征收主体最终能否予以补偿，还需要经过依法登记、核实、确认、评估、协议或决定等程序。因此，平安区政府发布的《国有土地上的房屋征收公告》征收范围内被征收主体并不存在错误。二、关于刘喜全、许正金律师参与行政复议集体讨论的问题。刘喜全、许证金不仅是海东市市委市政府联合法律顾问团的成员，也是海东市行政复议委员会的成员，因此他们有权参与复杂行政复议案件的讨论工作，并不违反行政复议法的相关规定。三、海东市人民政府作出的东府复决字〔2019〕第5号行政复议决定书程序合法。2019年3月13日青海省高级人民法院判令本机关重新作出行政复议决定，期间平安彩虹印刷包装厂、海东市平安区世纪酒窖、海东睿达铁艺五金厂申请参与行政复议，海东市人民政府于2019年5月10日作出复议决定，并于2019年5月13日送达四上诉人，所有程序均在法定期限内完结。海东市人民政府作出的复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求本院驳回上诉，维持原判。 经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，依法予以确认。 另查明，《国有土地上的房屋征收公告》确定的征收范围是杨家村片区范围内的平安彩虹印刷包装厂国有土地。中共平安县委办公室、平安县人民政府办公室于2013年10月11日作出的平办发〔2013〕65号《关于转发平安县旧城改造征迁工作方案的通知》确定的征地拆迁片区范围包括4个片区，其中包括杨家村片区。平安金彩印刷厂、平安彩虹印刷包装厂、海东市平安区世纪酒窖、海东睿达铁艺五金厂位于杨家村片区。 上述事实有《国有土地上的房屋征收公告》、平办发〔2013〕65号《关于转发平安县旧城改造征迁工作方案的通知》、四上诉人共同委托代理人在法庭的陈述、被上诉人平安区政府在庭审中的答辩意见等证据佐证证实。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定:“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”房屋征收决定公告，是指市、县级人民政府将其决定的房屋征收的事项，以张贴、公布等公示的方式，告知被征收人及其利害关系人的一种公示文件。征收决定公告一般情况下将征收决定规定的征收事项，在不改变其内容的情况下予以公示，仅承载告知、送达功能，本身并不对被征收人及其他利害关系人产生实质性影响，真正对被征收人及其他利害关系人产生实质影响的是征收决定，故被征收人及其他利害关系人只能对征收决定提起诉讼，而不能对公告提起诉讼。本案中，被上诉人平安区政府称，征收四上诉人国有土地、厂房、房屋及其他附属物的决定是中共平安县委办公室、平安县人民政府办公室于2013年10月11日作出的平办发〔2013〕65号《关于转发平安县旧城改造征迁工作方案的通知》，且根据该征收决定，对其他片区完成征收工作，目前仅剩下四上诉人的房屋、厂房。被诉《国有土地上的房屋征收公告》载明的征收范围为海东市平安区平安镇旧城改造杨家村片区范围内的平安彩虹印刷包装厂国有土地、厂房、房屋及其他附属物，该征收区片包含在《关于转发平安县旧城改造征迁工作方案的通知》决定征收的范围内，亦即《国有土地上的房屋征收公告》的内容并未超出《关于转发平安县旧城改造征迁工作方案的通知》的征收范围，没有为被征收人创设新的权利义务。因此，《国有土地上的房屋征收公告》是向被征收人平安彩虹印刷包装厂发出的征收公告，对《关于转发平安县旧城改造征迁工作方案的通知》部分内容的公告，该公告实质上为对征收决定的告知、送达行为，对四上诉人的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第二条第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据上述规定，四上诉人的在本案中的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法裁定驳回其起诉。一审法院就本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围，即被诉行政行为是否具有可诉性的程序性事项未予审查的情况下，对被诉行政行为进行实体审查并作出判决不当，本院依法予以纠正。 综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初14号行政判决； 二、驳回上诉人平安金彩印刷厂、平安彩虹印刷包装厂、海东市平安区世纪酒窖、海东睿达铁艺五金厂的起诉。 一二审案件受理费各50元，退还上诉人平安金彩印刷厂、平安彩虹印刷包装厂、海东市平安区世纪酒窖、海东睿达铁艺五金厂。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 韩英俊 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年四月十四日 法官助理 （程敏 书 记 员 杨雪莹