广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终2465号上诉人（原审被告）：刘灿成，男，1963年12月15日出生，汉族，住广东省广州市黄埔区。委托诉讼代理人：邬德，广东启源律师事务所律师。委托诉讼代理人：林慕清，广东启源律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会，住所地广东省广州市黄埔区永和街贤江路2号。法定代表人：刘伟坤，职务主任。委托诉讼代理人：薛彦哲，广东经纶律师事务所律师。上诉人刘灿成与被上诉人广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会（以下简称贤江居委会）土地租赁合同纠纷一案，不服广东省广州市黄埔区人民法院（2019）粤0112民初5976号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。刘灿成上诉请求：1.撤销原审判决，改判驳回贤江居委会的原审全部诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由贤江居委会承担。事实与理由：1.原审判决适用法律错误，案涉《土地租赁合同》不是《合同法》意义上的租赁合同，不受《合同法》第二百一十四条的约束。刘灿成与贤江居委会之间是加油站经营权转让合同关系，经营权转让期限与《合同法》上的租赁期限无关。从法律性质上讲，《贤江加油站资产经营权转让合同》为主合同，《土地租赁合同》是从合同，本案性质应以主合同性质而定，应为经营权转让合同纠纷，合同期限也应按照主合同的期限而定。贤江居委会在主合同已经履行的情况下要求确认从合同《土地租赁合同》超过20年部分无效无法律依据。2.土地租赁合同不是《合同法》意义上的租赁合同，也不是《合同法》租赁合同的子合同或无名合同。从主体看，合同法调整的是平等主体之间的民事权利义务关系，而土地租赁合同的租出人和承租人的主体地位并不平等，双方应是行政法意义的纵向行政管理关系。从标的物来看，合同法上的租赁物应当以合法流通作为前提，而土地不允许自由流通和买卖交换。从法律责任来看，合同法的违约责任是民事违约或赔偿责任，而土地租赁合同若承租人违约，出租人有权依据行政法规范进行处理。因此原审法院简单认定案涉租赁合同适用《合同法》第二百一十四条的规定错误。3.土地租赁实质上未纳入法律的调整范围。《合同法》生效前，法律明令禁止集体所有土地使用权用于非农建设，不允许土地使用权租赁。《合同法》生效后，建设用地使用权租赁仍无列入法律调整范围。物权法第一百四十三条针对建设用地使用权人的权利进行列举，并未将建设用地使用权租赁纳入其中。4.与土地使用权相关的法律关系由行政法调整。土地使用权租赁不超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限均为有效。5.合同法上的租赁合同与行政法上的土地租赁合同处于不同的法律体系，不存在下位法与上位法之间的冲突问题。案涉《土地租赁合同》应适用国土资源部和广东省政府确定的集体建设用地使用权出租的最高年限不超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限均为有效。6.原审未查明租赁合同签订的背景情况以及履行情况，未查明包括租赁合同签订的缘由和目的，及合同签订后刘灿成对承租土地的建设和投资情况，故原审法院无法就合同效力问题作出准确的法律价值判断和公平合理的判决。贤江居委会辩称：其认为双方系土地租赁关系，而非经营权出让与受让的关系。2001年3月15日《贤江加油站资产经营权转让合同》约定，刘灿成应向贤江居委会支付30年租金240万元，次日便与中国石油化工股份有限公司签订了《贤江加油站租赁经营合同》约定中石化公司向刘灿成承租加油站，租期30年，租金为580万，也就是说加油站的租金从刘灿成处转了一手便增加了340万，即使算上根据案涉土地租赁合同，刘灿成需向贤江居委会支付的土地租金约140万元，那么刘灿成一日便净赚200万，其根本就没有实际经营。所谓的经营权转让合同，不过是其转租牟取暴利的幌子，另《贤江加油站资产经营权转让合同》中刘灿成在承租人处签字。协议书第二条写明甲方同意乙方将油站出租给中石化公司，而非转让。刘灿成与中石化公司签订的《贤江加油站租赁经营合同》也表明其与中石化公司之间是租赁关系，而非经营权转让关系。由此可以证明刘灿成与贤江居委会之间系租赁合同关系，而非经营权出让与受让关系。双方签订的租赁合同以及以贤江居委会名义配合刘灿成办理报建、盖章等相关手续，均未经相应的民主程序，大多数村民对此并不知情。刘灿成称土地租赁合同不是合同法意义上的租赁合同，而是行政法意义上的合同是错误的。我国禁止土地的买卖，但并未禁止土地的租赁行为。土地租赁合同属于民事案件的受理范围，属于合同法调整的范围。刘灿成对于合同效力的论述自相矛盾。刘灿成先称土地租赁并未纳入法律调整的范围，而后又称土地租赁合同要由行政法来调整。本案中双方都非行政管理主体，均为平等的民事主体，主体不适格，故案涉合同不受行政法的调整。规范国有土地租赁若干意见、广东省集体建设用地流转管理办法等部门地方规章，不能成为认定合同效力的依据。刘灿成坚称合同有效的理由是上述两规章对租赁合同超过20年有效的规定，并称合同法与国土资源部、广东省制定的规章属于不同的法律体系，不存在下位法与上位法的关系，是错误的。土地租赁合同属合同法调整的范围。上述规章中关于合同期限的不同规定，属于上下位法的冲突。租赁期限超过20年无效系法律的强制性规定，不受当事人约定或当事人是否对租赁物进行了投入以及投入多少的影响。即使认定贤江居委会加盖公章的行为可以代表其真实意思表示，认定双方在当时达成了合意，合同也会因违反了法律的强制性规定而无效。贤江居委会向一审法院起诉请求：1.确认贤江居委会、刘灿成签订的《土地租赁合同》2021年1月１日至2043年12月31日的部分无效；2.判令刘灿成承担本案的全部诉讼费用。原审法院认定事实：2001年3月15日，刘灿成与增城市永和镇贤江村民委员会（以下简称“贤江村委会”）签订《土地租赁合同》，约定：刘灿成因经营永和镇贤江加油站，向贤江村委会租用位于贤江村××大道下由前土地2380平方米（以下简称“案涉土地”）；租用期43年，即从2001年1月1日起至2043年12月31日止；刘灿成每年12月20日前向贤江村委会缴交当年租金，具体金额为2001年1月1日至2010年12月31日每年42840元，2011年1月1日至2020年12月31日每年47124元，2021年1月1日至2030年12月31日每年51418元，2031年1月1日至2040年12月31日每年55692元，2041年1月1日至2043年12月31日每年59976元。贤江村委会及7名时任村委会人员在上述合同上盖章签字。同日，刘灿成与贤江村委会签订《贤江加油站资产经营权转让合同》，约定：贤江村委会将增城市永和镇贤江加油站包括油站建筑物、构筑物和一切附属设备和设施（包含其所占土地）的使用权和经营权转让给刘灿成；油站实际用地面积2380平方米；转让期为43年，自2001年1月1日起至2043年12月31日止；转让金共计240万元。次日，贤江村委会、刘灿成、中国石油化工股份有限公司广东石油分公司、增城市永和裕丰土石方工程队签订《协议书》，约定：贤江村委会同意刘灿成将贤江加油站（包含其所占土地的使用权）出租给中国石油化工股份有限公司广东石油分公司，承租期为30年，自接收油站时起算；自2001年3月15日起，贤江村委会与增城市永和裕丰土石方工程队关于贤江加油站的承包合同关系解除，贤江加油站所占土地的承租人由永和裕丰土石方工程队变更为刘灿成。刘灿成称双方签订前述《土地租赁合同》时，贤江加油站即已存在，且已经履行了相关报建手续。贤江居委会提交的《申请表》显示，申请单位为永和镇贤江村委会，地址位于永和开发区永顺大道贤江路段；工程项目审批批准单位栏显示批准文号为“增府复（1994）58号”，投资性质为集体，工程总价为1600000元；工程名称为永和镇贤江村加油站，工程性质为新建，建筑面积790㎡，结构为钢筋砼，层数为2。增城市人民政府于1994年8月3日出具的增府复[1994]58号关于兴建贤江加油站的批复载明:“永和镇政府：你镇报来《关于开办广州市增城贤江加油站的请示》收悉。经市政府研究，同意你镇贤江村在长平至永和公路贤江路段兴建一座加油站”。刘灿成提交的编号为9603B034的建设用地规划许可证显示用地单位为贤江村委，用地项目名称为加油站，用地位置在永和贤江村十字路，用地面积2380平方米，附图及附件名称包含：1.建设用地规划许可证申请书壹份；2.用地申请表，增府复[1994]58号文各壹份；3.消房批复壹份，红线图壹份。关于贤江村委会与贤江居委会的关系。贤江居委会主张二者属于同一单位，其提交的广州市黄埔区人民政府永和街道办事处于2019年5月27日出具的《证明》明确显示贤江村委会系贤江居委会的前身。刘灿成确认《证明》的真实性，但不认可贤江居委会的该项主张，认为二者不属于同一单位，贤江居委会在本案中存在主体不适格，但未提交证据予以证明。关于案涉土地的权利归属、性质及规划用途。贤江居委会提交有广州市黄埔区人民政府永和街道办事处于2019年5月27日出具的《证明》，载明：“2000年4月17日，广州经济技术开发区规划建设管理局与增城市永和镇贤江村签订了《永和区贤江村工业留地协议书》，约定，因征用增城市永和镇贤江村部分土地，将135.27亩土地划给增城市永和镇贤江村委（现名称为广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会）及下属经济社作为工业留地（含刘灿成、陈剑杨、广州新诚汽车维修服务有限公司租赁地块）。2007年广州经济技术开发区国土资源与房屋管理局同意将上述工业留地中新丰路以东、永顺大道以南，面积为36850平方米土地作为广州市萝岗区永和街贤江社区经济联合社（现名称为广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社）经济发展用地使用，因相关政策原因，上述地块未办理土地使用权证书”。贤江居委会另提交有广州经济技术开发区国土资源与房屋管理局于2007年2月5日出具的穗开国房〔2007〕9号《同意贤江社区经济联合社使用土地通知书》，载明：“根据有关协议，现将位于广州经济技术开发区永和经济区新丰路以东，永顺大道以南，面积为36850平方米（含55.28亩）的土地划给你委作为经济发展用地。经济发展用地范围内有4844平方米的农用地，你社应依法办理农转用审批手续，在获得批准后才能用地。经济发展用地属集体所有，你社应按规范部门批准土地用途使用土地，并在办理建设报建手续时，按有关规定缴纳大区市政配套费。如需转让，必须按集体用地的有关管理规定，报我局审批”。刘灿成确认上述证明及通知书的真实性，亦确认案涉土地位于前述文件所涉地块范围内。原审法院于2019年8月就包括涉案土地在内的相关土地的规划用途、权属信息发函询问广州市规划和自然资源局黄埔区分局，该单位于2019年9月4日作出穗开规划资源函[2019]2841号《关于提供粤0112民初5976-5978号材料的复函》，载明：一、拟用地范围土规规划为城乡建设用地、交通水利用地；总规规划为商业金融业用地、一类工业用地、城市道路用地、生产防护绿地，不涉及禁建区、限建区和市域四线；控规规划为二类居住用地、城市道路用地、公园绿地、防护绿地；二、根据来文附图核查，未查询到集体土地所有权确权登记信息。贤江居委会、刘灿成对该复函的真实性、合法性和关联性均无异议。贤江居委会称，在实际利用涉案土地时都是在经济发展用地上，不存在占有城市交通用地及绿地等情形。刘灿成亦称实际利用土地时都是按照规划要求实际利用，不存在占用城市交通用地及绿地的情况，也不存在占用商业金融用地及居住用地的情况。原审庭审中，双方确认《贤江加油站资产经营权转让合同》和《协议书》中所涉土地均为案涉土地；贤江居委会另确认《土地租赁合同》中其方签名人员均为时任村委会委员，刘灿成未存在拖欠租金的情形；双方就案涉土地的实际起租时间存在争议，贤江居委会主张刘灿成根据租赁合同约定自2001年1月1日起开始使用案涉土地并为此支付租金，刘灿成则主张其于2001年3月15日签订租赁合同后才开始使用案涉土地。为证明实际起租时间，贤江居委会提交了收款收据，显示刘灿成于2001年12月28日缴纳了案涉土地整年的租金42840元。刘灿成对收款收据的真实性无异议，但主张其是替上一手交的租金，刘灿成对此未提交相应的证据予以证明。原审另查明，广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社对贤江村委会签订本案《土地租赁合同》知情并同意。经原审法院释明，如果涉案《土地租赁合同》被认定整体无效或整体有效，贤江居委会明确表示坚持诉讼请求及庭审意见，刘灿成亦明确表示坚持庭审意见。上述事实有《贤江加油站资产经营权转让合同》《土地租赁合同》《协议书》《证明》《同意贤江社区经济联合社使用土地通知书》《建设用地规划许可证》《关于提供粤0112民初5976-5978号材料的复函》、收款收据及当事人陈述等证据证实。以上证据经过庭审质证，符合证据规则要求，原审法院予以采信。原审法院认为：关于贤江居委会作为原告主体是否适格。贤江居委会主张其与贤江村委会属于同一单位，其提交的《证明》亦明确显示相关信息，刘灿成对此虽不予认可但并未提交反证予以证明，故原审法院采信贤江居委会的主张。贤江居委会作为涉案《土地租赁合同》的出租人，其作为原告有权提起本案诉讼，诉讼主体适格。本案的争议焦点为双方签订《土地租赁合同》的相关效力问题。案涉土地属于经广州经济技术开发区征地后返还给广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社的经济发展用地，广州市黄埔区永和街贤江社区经济联合社对案涉土地享有合法的使用权，其知情并同意贤江居委会与刘灿成签订《土地租赁合同》。虽然贤江居委会及其负责人在未经集体民主议定程序的情况下与刘灿成签订该合同，但集体民主议定程序是村集体的内部规范，刘灿成在签订协议时对于该内部议定程序并不知情，鉴于贤江村委会在合同上盖章，时任7名村委会人员在合同上签名，其有理由相信该份协议是贤江居委会的真实意思表示。合同签订后，贤江居委会依约将案涉土地交付刘灿成使用，刘灿成依约支付土地租金，截止本案庭审时，双方已经实际履行合同长达18余年。考虑到贤江居委会在本案中仅主张合同超过20年期限的部分无效，双方签订合同时《中华人民共和国村民委员会组织法》并未将对外租赁村集体财产的情形明确规定为必须经村民会议讨论决定的事项，基于公平原则及当事人处分原则，本案不宜认定贤江居委会与刘灿成签订的《土地租赁合同》整体无效。对于《土地租赁合同》中有关租赁期限条款的效力。贤江居委会与刘灿成签订《土地租赁合同》的时间为2001年3月15日，合同成立时间在《中华人民共和国合同法》实施以后，应适用《中华人民共和国合同法》的有关规定。《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款规定：“租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效”。本案的《土地租赁合同》约定的租赁期限为43年，明显超出法定最长的租赁期限，因此该合同约定的租赁期限超过20年部分依法应属无效。刘灿成主张本案的《土地租赁合同》不受合同法调整，缺乏理据，原审法院不予采纳。关于案涉土地的实际起租时间。《土地租赁合同》明确约定租赁期限自2001年1月1日起算，且贤江居委会提交的收款收据明确显示刘灿成于2001年12月28日缴纳了案涉土地整年的租金，刘灿成虽主张其于2001年3月15日签订租赁合同后才开始使用案涉土地，但未提交证据予以证明，故原审法院认定案涉土地的实际起租时间为2001年1月1日。综上所述，原审法院认定贤江居委会与刘灿成于2001年3月15日签订的《土地租赁合同》中租赁期限超过20年部分，即2021年1月1日至2043年12月31日的租赁期限无效，贤江居委会的诉请于法有据，原审法院予以支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第一条之规定，判决如下：“原告广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会与被告刘灿成于2001年3月15日签订的《土地租赁合同》中租赁期限超过20年部分，即2021年1月1日至2043年12月31日的租赁期限无效。案件受理费16059元，由被告刘灿成负担。”经本院查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审中，当事人没有提交新证据。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条的规定，第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。结合当事人双方二审诉辩情况，本案二审争议的焦点主要为：案涉《土地租赁合同》的租赁期限能否超过二十年。《中华人民共和国合同法》第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”案涉《土地租赁合同》签订于《中华人民共和国合同法》实施之后，签订主体为刘灿成和贤江村委会，二者属于合同法意义上的平等主体，并不存在行政法意义上的行政管理关系，故该合同应适用《中华人民共和国合同法》的相关规定。《中华人民共和国合同法》第二百一十二条规定：“租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。”贤江村委会将案涉土地交付刘灿成使用，刘灿成依约向贤江村委会缴纳租金，故双方成立租赁合同关系。《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”案涉《土地租赁合同》约定租赁期限为43年，明显超过二十年的最长租赁期限，原审法院认定该合同约定的租赁期限超过20年部分无效，处理并无不当，本院予以认同。综上所述，刘灿成的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费16059元，由上诉人刘灿成负担。本判决为终审判决。审判长 刘 欢审判员 庞智雄审判员 李 琦二〇二〇年四月十七日法官助理曹筱雨书记员林谷曼