山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁06行终46号 上诉人（原审被告）莱阳市住房和城乡建设管理局，住所地：山东省莱阳市天山路1号。 法定代表人李言成，局长。 委托代理人迟景丽，山东旌旗律师事务所律师。 上诉人（原审被告）莱阳市古柳街道办事处，住所地：山东省莱阳市丹崖路98号。 法定代表人陈昊，主任。 委托代理人刘克浩，山东旌旗律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）乔凤祥，男，1954年1月2日出生，汉族，住山东省莱阳市。 上诉人莱阳市住房和城乡建设管理局、莱阳市古柳街道办事处因行政强制拆除一案，不服山东省海阳市人民法院（2018）鲁0687行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：涉案被上诉人房屋位于莱阳市古柳街道办事处西古城村43号,在2017年山东省棚户区改造计划范围内。2017年9月6日，莱阳市人民政府授权莱阳市住房和城乡建设管理局通过政府购买服务的方式将中古城及西古城棚户区改造项目服务由莱阳城乡建设开发有限公司负责实施。服务协议中约定服务范围和内容：1.项目可行性研究；2.新建安置房服务；3.货币化安置服务；4.其他相关服务。2017年5月22日，莱阳城乡建设开发有限公司与莱阳铂锐建筑物拆除有限公司签订房屋拆除合同，合同标的即中、西古城棚户区改造项目集体土地上建筑物。2017年11月17日，莱阳市古柳街道办事处向莱阳市人民政府报请《莱阳市古柳街道办事处中（西）古城村棚户区（城中村）改造房屋征收补偿安置方案》，同年11月17日，莱阳市人民政府作出莱政字[2017]84号批复，同意该方案，要求办事处认真组织实施。在被上诉人与棚户区改造相关部门未签订安置补偿协议、领取补偿款的情况下，涉案房屋于2018年6月18日被莱阳铂锐建筑物拆除有限公司强制拆除。被上诉人以莱阳市人民政府、莱阳市住房和城乡建设管理局、莱阳市古柳街道办事处为被告向山东省烟台市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认强制拆除被上诉人房屋行为违法。山东省烟台市中级人民法院经审理认为，莱阳市人民政府不是适格被告，裁定指定一审法院审理。 另查明，莱阳市住房和规划建设管理局因机构改革更名为莱阳市住房和城乡建设管理局。 一审法院认为，国务院国发[2013]25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》中基本原则2项规定，政府主导，市场运作。棚户区改造政策性、公益性强，必须发挥政府引导作用，在政策和资金等方面给予积极支持；注重发挥市场机制的作用，充分调动企业和棚户区居民的积极性，动员社会力量广泛参与。根据上述规定，结合本案案情，涉案棚户区改造属于莱阳市人民政府主导项目，委托由莱阳市住房和城乡建设管理局具体实施。莱阳市住房和城乡建设管理局依照规定对棚户区改造通过购买服务协议方式由莱阳城乡建设开发有限公司实施改造项目服务，莱阳城乡建设开发有限公司将其中拆除集体土地上建筑物通过协议由莱阳铂锐建筑物拆除有限公司实施。棚户区改造属于公共利益范畴，其实施过程中的行为亦属于行政行为范畴。莱阳城乡建设开发有限公司、莱阳铂锐建筑物拆除有限公司实施的行为属于莱阳市住房和城乡建设管理局委托实施的。莱阳市住房和城乡建设管理局对被上诉人涉案房屋被违法强制拆除的行为承担责任。根据2017年11月17日莱阳市古柳街道办事处报请的《莱阳市古柳街道办事处中（西）古城村棚户区（城中村）改造房屋征收补偿安置方案》及莱阳市人民政府关于同意方案的批复来看，莱阳市古柳街道办事处是涉案棚户区改造实施主体，涉案改造所在地村委会属于莱阳市古柳街道办事处委托实施主体。莱阳市古柳街道办事处对被上诉人涉案房屋被违法强制拆除的行为承担责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第㈡项之规定，判决确认二上诉人于2018年6月18日强制拆除被上诉人房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由二上诉人共同负担。 上诉人莱阳市住房和城乡建设管理局的上诉请求：一、撤销一审判决，依法改判；二、诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一审判决认定事实错误，适用法律错误。 上诉人莱阳市古柳街道办事处的上诉请求：一、撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：被上诉人的房屋系案外人莱阳铂锐建筑物拆除有限公司误拆，对被上诉人构成民事侵权。拆除公司拆除房屋的行为基于其与莱阳城乡建设开发有限公司的合同约定和所在村委会的指示实施，上诉人莱阳市古柳街道办事处对误拆行为未施加任何明示、暗示的行政命令、指示。上诉人莱阳市古柳街道办事处作为莱阳市人民政府的派出机构，负责代表市政府对辖区内的棚户区改造工作进行政策层面的指导、管理，上诉人莱阳市古柳街道办事处在政策引导方面的职责不针对特定的对象，不属于具体的行政行为。一审判决依据《莱阳市古柳街道办事处中（西）古城村棚户区（城中村）改造房屋征收补偿安置方案》及莱阳市人民政府关于同意方案的批复认定上诉人莱阳市古柳街道办事处是涉案棚户区改造实施主体，以棚户区改造实施主体的概念混淆拆除行为实施主体的概念，认定事实错误，适用法律不当。 被上诉人乔凤祥未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点有二：一、强制拆除主体的认定问题；二、本案被诉房屋拆除行为的合法性认定问题。 关于强制拆除主体的认定问题。二上诉人认可案外人莱阳铂锐建筑物拆除有限公司实施了强制拆除行为，并据此认为该案属于民事侵权纠纷。莱阳铂锐建筑物拆除有限公司负责人在调查中亦称是因工作失误误拆。对此本院认为，涉案房屋被强制拆除是在棚户区改造过程中发生的，棚户区改造属于公共利益范畴，其实施过程中的行为亦属于行政行为范畴。莱阳市住房和城乡建设管理局通过购买服务方式协议委托莱阳城乡建设开发有限公司实施涉案棚户区改造项目服务，莱阳城乡建设开发有限公司又将其中地上建筑物拆除通过协议交由莱阳铂锐建筑物拆除有限公司实施。莱阳铂锐建筑物拆除有限公司拆除的涉案房屋位于涉案棚户区改造范围，根据本案行政机关提交的证据尚不足以证实拆除行为确系莱阳铂锐建筑物拆除有限公司超越职权范围误拆所致，故该拆除行为的法律责任应由委托其拆除的莱阳市住房和城乡建设管理局承担。另，一审法院认定莱阳市古柳街道办事处亦应对被诉强制拆除行为承担责任的主要依据是《莱阳市古柳街道办事处中（西）古城村棚户区（城中村）改造房屋征收补偿安置方案》及莱阳市人民政府关于同意上述方案的批复，对此本院认为，上述征收补偿安置方案及相关批复是针对涉案棚户区改造项目中的房屋补偿安置工作，并不涉及房屋拆除的内容，上述征收补偿安置方案及相关批复并未授权莱阳市古柳街道办事处组织实施涉案棚户区改造项目的房屋拆除，本案现有证据亦不能证明莱阳市古柳街道办事处实施或委托公民、法人或其他组织实施了被诉强制拆除行为。莱阳铂锐建筑物拆除有限公司虽承认其是与涉案房屋所在地村委会直接对接，但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。故涉案房屋所在村委会不属于莱阳市古柳街道办事处的派出机构，也无证据证明其系莱阳市古柳街道办事处的受托实施主体。因此，一审法院认定莱阳市古柳街道办事处是涉案棚户区改造实施主体，涉案改造所在地村委会属于莱阳市古柳街道办事处委托的实施主体缺乏证据支持，本院依法予以纠正。 关于本案被诉房屋拆除行为的合法性认定问题。本院认为，莱阳市住房和城乡建设管理局对涉案房屋进行拆除的行为，其法律性质属于行政强制执行行为。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：㈠履行义务的期限；㈡履行义务的方式；㈢涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；㈣当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：㈠当事人的姓名或者名称、地址；㈡强制执行的理由和依据；㈢强制执行的方式和时间；㈣申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；㈤行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”本案中，莱阳市住房和城乡建设管理局没有作出强制拆除决定且在实施拆除前未履行催告程序，未告知被上诉人依法享有陈述、申辩等权利，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，莱阳市住房和城乡建设管理局对其作出的行政行为负有举证责任，不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。莱阳市住房和城乡建设管理局在法定期限内向法院提交的证据无法证明其所实施的强拆行为的合法性，故被诉强制拆除行为严重违反法定程序，被上诉人要求确认违法应予支持。 综上，上诉人莱阳市住房和城乡建设管理局的上诉请求不能成立，应予驳回。上诉人莱阳市古柳街道办事处的上诉请求成立，应予支持。一审判决认定事实错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第㈠项、第八十九条第一款第㈡项之规定，判决如下： 一、撤销山东省海阳市人民法院（2018）鲁0687行初43号行政判决； 二、确认上诉人莱阳市住房和城乡建设管理局于2018年6月18日强制拆除被上诉人乔凤祥房屋的行政行为违法； 三、驳回被上诉人乔凤祥对上诉人莱阳市古柳街道办事处的诉讼请求。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由被上诉人莱阳市住房和城乡建设管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二〇年四月十日 书记员  张蓓蕾