浙江省诸暨市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0681行初6号 原告王月琴，女，1929年10月8日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人李仲祥，男，1966年12月26日出生，汉族，住宁波市江东区，系原告王月琴之子。 委托代理人俞欢，女，1975年2月3日出生，汉族，住宁波市江东区，系原告王月琴之儿媳。 被告诸暨市自然资源和规划局，住所地诸暨市暨阳街道东二路53号。 法定代表人钱光辉，局长。 出庭的行政机关负责人寿张松，副局长。 委托代理人钟文杰，工作人员。 委托代理人周铭，工作人员。 被告诸暨市东白湖镇人民政府，住所地诸暨市东白湖镇陈蔡村新建路49号。 法定代表人杨泽南，镇长。 出庭的行政机关负责人吕健，副镇长。 委托代理人马悦铨，浙江越兴律师事务所律师。 委托代理人许建霞，浙江越兴律师事务所律师。 原告王月琴诉被告诸暨市自然资源和规划局(以下简称自然资源局)、被告诸暨市东白湖镇人民政府(以下简称东白湖镇政府)房屋征收补偿安置一案，原告于2019年12月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月7日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月31日进行了公开开庭审理。原告王月琴的委托代理人李仲祥、俞欢、被告东白湖镇政府的副镇长吕健及委托代理人马悦铨、被告自然资源局副局长寿张松及委托代理人钟文杰、周铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王月琴诉称，1、2019年五一期间，原告小儿子李仲祥从宁波回家探亲，听说母亲的房屋有可能被征收，遂到被告东白湖镇政府了解相关情况，要求查看房屋征收的相关文件资料，被告知拆迁工作才刚刚启动，无法提供相应的文件资料。于是俞欢留下联系方式，明确告知镇工作人员，因老母亲年事已高，如有拆迁事项请及时与代理人联系。直至6月27日，陈蔡水库拆迁工作组的工作人员到宁波，告知必须在6月30日以前签订拆迁协议，否则将不给予享受拆迁奖励政策。当时原告方要求拆迁工作组提供房屋征收相关文件、房屋征收的具体补偿方案、拆迁协议书等资料，工作组说要原告到拆迁现场签协议时才提供。于是6月30日原告代理人到拆迁工作组进行商谈。在商谈过程中，工作组仅提供了一份原告家的房屋征收补偿方案表，其他相关的文件资料均未出示。原告方对补偿方案中的房屋重置评估价、装修评估价提出异议，但工作组也未能当场提供评估报告，仅一再强调如6月30日不签约就不给予拆迁奖励，原告方当时就拒绝签约，并明确指出工作组不能提供房屋征收的合法依据，拆迁工作流程明显不符合法定程序。 7月2日原告方通过浙江省统一政务咨询投诉举报平台进行信访投诉，9月20日诸暨市信访事项复查复核领导小组办公室回复如对征收决定不服，应依法通过诉讼途径解决。同时，因陈蔡水库拆迁工作组始终无法提供征收的相关文件资料，7月9日原告方向诸暨市人民政府提出有关陈蔡水库加固改造工程涉及的集体土地及房屋征收的批文等13项政务信息公开申请。8月30日诸暨市人民政府回复并提供了其中5项信息资料，其他8项信息称经查询检索不存在。 原告通过申请政府信息公开所获取的资料表明，原告的房屋属于陈蔡水库加固改造工程房屋征收红线图范围内，但陈蔡水库加固改造工程涉及的征地行为并未获得浙江省人民政府的批准。根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等规定，征收集体土地必须由省、自治区、直辖市人民政府批准。原告认为诸暨市土地管理部门及东白湖镇政府组织实施的征收行为缺乏法律依据，请求人民法院判定其行为违法。 2、征收实施单位认为征收范围、征收补偿依据、补偿安置方式、征收实施时间等内容均以公告形式公布，具有法律效力，要求原告方按此公告执行。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、中华人民共和国国土资源部《征收土地公告办法》等规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之后进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。征收土地公告中必须明确批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等内容。但《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》一是在未获得征地批文就发布征收公告，没有法律依据；二是公告中缺少法律规定的关键性内容；三是东白湖镇政府不具备发布征收公告的主体资格；四是诸暨市人民政府关于房屋征收的通知是4月30日签发的，但东白湖镇政府却于4月28日就发布了公告。鉴于以上事实，原告请求法院判定该公告属于无效公告，不具有法律效力。 3、诸暨市人民政府在陈蔡水库加固改造工程未获得省级人民政府征地批文的前提下，就同意实施《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收补偿安置实施办法》(诸政办发〔2019〕19号),缺乏制定该规范性文件的必要法律依据，且该征收补偿方案在正式出台前，未征求被征收人意见，也未组织任何形式的听证会，缺少法定程序，故恳请法院对此文件进行合法性审查。原告诉请要求:1、判决由自然资源局、东白湖镇政府组织实施的陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收行为违法，撤销房屋征收决定；2、对《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收补偿安置实施办法》(诸政办发〔2019〕19号)文件的合法性进行审查。案件审理过程中，经本院释明，原告明确第一项诉讼请求为要求撤销《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》，坚持第二项诉讼请求。 被告自然资源局辩称，一、被告不适格。被告从未作出过原告所诉的房屋征收决定，也没有实施案涉征收行为，原告的起诉缺乏事实依据，答辩人不是适格被告；二、《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收补偿安置实施办法》并不是作出房屋征收行为的依据，而是补偿安置的依据，不能在本案中一并审查。综上所述，请法院驳回原告的起诉。 被告东白湖镇政府辩称，一、答辩人作出的《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》(以下简称“征收公告”)并非强制征收，上述征收公告仅是作为对工程涉及房屋及设施拟实施征收的一个通知，而非原告诉状中诉称的征收决定，不具有强制性。且原告在诉状中陈述的内容不是事实。2019年5月2日原告的儿媳妇俞欢到现场了解情况，工作人员在确定政策后于2019年5月5日进行了电话回复，并在征迁工作后期，专门由一名水利局副职领导带队多方联系，在原告户未提供任何资料的情况下，把各种可能的安置方案都进行了规整，提供给用户选择，甚至两次赴宁波进行政策解释沟通。在原告户提出重新评估房屋重置价和装潢标准的申请后，工作组安排了评估公司进场重新评估，并将相关结果反馈至原告户，因原告对征收补偿不满，故双方未就案涉房屋征收达成协议，这也说明了本案中并无强制征收，也不存在未达成一致就签约等不符合法律程序的情况。 二、原告在诉状中诉称的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规均是适用于土地方面的征收，而本案中答辩人作出的征收公告是对房屋的拟征收，不具有强制性，故原告适用法律、法规错误； 三、本案中《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收补偿安置实施办法》仅是作为一个征收补偿办法，并非作为征收公告的依据，不具有强制性，后续如需对原告房屋进行强制征收，则有关部门会按相应法定程序执行。综上，请求法庭查明事实后依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2019年4月28日，被告东白湖镇政府发布《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》，载明:按照诸暨市委、市政府对陈蔡水库加固改造工程的总体部署，经规划定点，拟对工程涉及的房屋及设施进行征收。一、征收范围,陈蔡水库88.58米高程征收线以下及位于饮用水源一级保护区内(环湖线至水库区域)范围内，涉及柯溪坞村等7个自然村的部分房屋及设施。二、征收主管部门，自然资源局；三、征收实施单位，东白湖镇政府；……五、征收补偿依据，《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收补偿安置实施办法》；六、房屋征收补偿安置方式，实行货币安置、产权调换公寓房安置和市场化安置；七、征收实施时间，2019年4月25日至2019年7月31日；被征收人在2019年6月30日前完成房屋拆迁补偿协议签订并腾空交付房屋的实施奖励，逾期不奖。……原告王月琴的房屋在上述征收范围内。因原告对涉案房屋装修评估、安置补偿存在异议，故至今未与被告东白湖镇政府签订征收安置补偿协议，房屋也未被强制征收。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。现原告王月琴要求撤销的《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》，系被告东白湖镇政府作出，非被告自然资源局作出，故自然资源局不符合本案被告主体资格，应裁定驳回原告对自然资源局的起诉。 《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”；本案中，被告东白湖镇政府发出的涉案《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》，是对因陈蔡水库加固改造工程的需要拟征收的房屋范围及相应的安置补偿办法等的公示告知行为，公告行为本身对原告的权利义务并不产生影响，对原告权利义务产生实际影响的是相关房屋征收行为。现原告王月琴的房屋虽在上述公告确定的征收范围内，但原告至今未与被告东白湖镇政府签订拆迁安置补偿协议，其房屋也未被强制征收，故原告王月琴的权利义务并未因涉案公告而产生影响。原告王月琴对涉案公告行为的起诉，不符合行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第八项之规定，裁定如下： 驳回原告王月琴的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  肖志姣 审 判 员  郭幼芬 人民陪审员  金春泱 二〇二〇年四月一日 法官助理陈凯森 书记员斯则喻