湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘01行终314号上诉人（原审原告）彭燕归，男，1984年1月21日出生，汉族，住长沙市天心区。委托代理人豆雄亮，北京盈科（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局，住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府第二办公楼九楼。法定代表人冯意刚，局长。委托代理人徐娜，湖南中楚律师事务所律师。上诉人彭燕归诉被上诉人长沙市自然资源和规划局不履行法定查处职责一案，不服湖南省长沙市岳麓区人民法院作出的(2019)湘0104行初188号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2019年4月10日，彭燕归向长沙市自然资源和规划局邮寄《查处申请书》，请求依法对湖南省长沙市天心区人民政府组织实施的“长沙市天心区杉木冲路西段道路建设项目”征收行为（长沙市天心区人民政府公告并实施《征收土地方案公告》）；湖南省长沙市自然资源和规划局天心区分局公告并实施予以调查处理，责令其停止征收行为（征收方案实施行为）。长沙市自然资源和规划局收到彭燕归的上述查处申请后，于2019年4月18日作出《查处申请书的回复》，但未提供证据证明其向彭燕归进行了送达。一审法院认为：彭燕归要求长沙市自然资源和规划局对长沙市天心区人民政府公告并实施《征收土地方案公告》及长沙市自然资源和规划局下属单位长沙市自然资源和规划局天心区分局公告并实施的《征地补偿安置方案》、《征地补偿安置方案征求意见公告》予以调查处理，并责令其停止征收方案实施行为。其实质是彭燕归认为上述《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案》、《征地补偿安置方案征求意见公告》不合法，上述《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案》、《征地补偿安置方案征求意见公告》系行政机关作出的行政行为，彭燕归对此不服，应提起行政复议或行政诉讼。彭燕归要求长沙市自然资源和规划局查处长沙市天心区人民政府公告并实施《征收土地方案公告》行为的请求明显不属于长沙市自然资源和规划局的法定职责。彭燕归要求长沙市自然资源和规划局查处长沙市自然资源和规划局天心区分局公告并实施的《征地补偿安置方案》、《征地补偿安置方案征求意见公告》，其查处申请事项的实质内容是要求上级行政机关对其下属的下级行政机关及其工作人员的违纪违法行为进行调查、责令其改正，对其作出行政处分或其他处理决定，属于行政机关内部的层级管理和监督行为。上级行政机关是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关的内部管理行为，不属于司法权对行政监督权监督审查的范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项之规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。彭燕归不服长沙市自然资源和规划局对其查处请求事项的处理，提起该案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定。据此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款之规定，裁定驳回彭燕归的起诉。该案不收取案件受理费。彭燕归不服该裁定，上诉称：一审裁定错误。一、被上诉人具有法定的查处职责，《土地管理法》第六十一条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第二条也做了规定，被上诉人具有对违反土地管理法律法规行为的查处职责。同时，根据国发[2004]28号、国土资发[2004]237号等规范性文件的规定，天心区政府发布的征收土地方案公告、天心区国土分局发布的《征地补偿安置方案实施公告》无任何法律依据，系违法征收土地，被上诉人对该违法行为具有查处职责。鉴于上述公告已经失效，上诉人已无法对其提起行政复议或者行政诉讼。二、上诉人的起诉属于行政诉讼受案范围。根据相关文件规定，长沙市自然资源和规划局天心区分局系长沙市自然资源和规划局的派出机构，并非一审法院认为的“下级行政机关”，长沙市自然资源和规划局天心区分局非独立行使法定职权、承担法定责任的行政主体，一审法院适用《解释》第一条第二款第（八）项的规定显属错误。综上，请求撤销一审法院作出的（2019）湘0104行初188号裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人长沙市自然资源和规划局答辩称：被上诉人已经依法履行了答复的法定职责，收到查处申请后依法进行了调查，并将调查结果告知上诉人。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院二审认定的事实与一审一致。本院认为：本案争议的焦点在于上诉人的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。提起行政诉讼是法律赋予当事人的权利，但当事人提起行政诉讼应当属于行政诉讼的受案范围。从彭燕归要求查处的事项来看，长沙市天心区人民政府公告并实施《征收土地方案公告》的行为明显不属于长沙市自然资源和规划局的法定职责，长沙市自然资源和规划局的回复对彭燕归的权利义务不产生实际影响；长沙市自然资源和规划局天心区分局公告并实施的《征地补偿安置方案》的行为系长沙市自然资源和规划局天心区分局具体组织实施征收的行政行为，彭燕归要求对该行为进行查处实质是要求上级行政机关对其下级行政机关的违法行为进行调查、处理，属于行政机关内部的层级管理和监督行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于行政诉讼的受案范围。故彭燕归的起诉不属于行政诉讼的受案范围，一审处理正确。需要说明的是，彭燕归如认为涉案征收土地方案公告和征地补偿安置方案实施公告违法，可另行主张权利。彭燕归提出的土地审批行为已经超过两年上述公告自动失效而不能再提起诉讼或者复议的观点系其对征收补偿行政行为的误解，行政行为在未经有权行政机关以及人民法院生效判决确认其效力前，鉴于行政行为的公定力而被推定为合法有效，并非彭燕归主张的已经自动失效。实际上，从本案诉讼请求来看，彭燕归实际系对征收行为不服，应另行主张权利。彭燕归还提出长沙市自然资源和规划局天心区分局系长沙市自然资源和规划局的派出机构，并非下级行政机关，一审适用法律错误。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款和《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，长沙市自然资源和规划局天心区分局作为县级以上人民政府土地行政主管部门具有行政主体资格，对于上诉人的该项主张，本院不予采信。综上所述，本案彭燕归的起诉不属于行政诉讼的受案范围，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人彭燕归的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  熊晓震审判员  刘 青审判员  陈蔚宇二〇二〇年四月二十二日书记员  刘朋飞附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。