河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫04行终68号上诉人（原审第三人）：孙秀英，女，1928年9月24日出生，汉族，住河南省鲁山县。委托代理人：高江水，男，1950年2月5日出生，汉族，住河南省许昌市魏都区。被上诉人（原审被告）：鲁山县自然资源局，住所地河南省鲁山县老城大街21号，统一社会信用代码11410423005488527Y。法定代表人：高占涛，局长。委托代理人：杜文周，男，鲁山县自然资源局不动产登记中心工作人员。被上诉人（原审原告）：张春明（曾用名常春明），男，1946年7月1日出生，汉族，住河南省鲁山县。委托代理人：张伟，男，1966年5月26日出生，汉族，住河南省鲁山县。委托代理人：南小河，河南龙云律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：魏仙，女，1949年10月22日出生，汉族，住河南省鲁山县。委托代理人：张伟，男，1966年5月26日出生，汉族，住河南省鲁山县城关镇城壕路22号院，身份证号码41042319660526005X。委托代理人：苏重阳，平顶山市鲁山县弘正法律服务所法律工作者。上诉人孙秀英因土地行政登记一案，不服河南省平顶山市卫东区人民法院（2019）豫0403行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。被诉行政行为：2016年12月1日，经鲁山县国土资源局登记，鲁山县人民政府制作了鲁集用（2016）第12210205号集体建设用地使用证，将鲁山县辛集乡清水营村的一处土地的使用权人登记为孙秀英，登记的地类（用途）为农村宅基地，使用权面积为272.56㎡。原审法院查明，2016年12月1日，经鲁山县国土资源局登记，鲁山县人民政府制作了鲁集用（2016）第12210205号集体建设用地使用证，将鲁山县辛集乡清水营村的一处土地的使用权人登记为第三人孙秀英，地号为410423211021JC00205，登记的地类（用途）为“农村宅基地”，使用权类型为“批准拨用”，使用权面积为272.56㎡。但该集体建设用地使用证未实际向孙秀英颁发。因机构改革，鲁山县国土资源局的职能由鲁山县自然资源局承继。在本次诉讼中，经鲁山县自然资源局查找，未查到鲁集用（2016）第12210205号集体建设用地使用证的档案材料，该集体建设用地使用证的内容也没有在登记簿上进行登记。孙秀英在鲁山县辛集乡清水营村原有砖瓦结构房屋三间、配房二间，建设于2000年。2019年4月至8月间，孙秀英之子高江水将其旧房扒掉，重新建造了现居住的房屋，系平房四间、配房一间。在孙秀英房屋的西侧，曾有原告张春明的房屋及宅基地一处，该处房屋约于2000年倒塌，房屋倒塌后未再建设。就原告张春明的该处房屋及土地，鲁山县人民政府于1951年2月23日向张春明（常春明）颁发有鲁徐字第458号《河南省土地房产所有证》。在第三人孙秀英之子高江水建房过程中，因张春明认为高江水建房时向西移动了四米，遂与高江水发生纠纷。2019年7月5日，鲁山县辛集乡清水营村村民委员会出具《关于高江水与张春明两家宅基地纠纷的调查结果》，内容为：“1．经调查走访，高江水家所建新房是在大概十几年前的老房屋处建造。2．经调查走访，在50年代建国初期，高江水家宅基地附近确有张春明家一处宅基地，且有1951年的老土地使用证，面积为一分六厘六毫。至今还保留一部分空地，但是鉴于时间久远且在近70年间我村已经经历了最少二次以上村镇规划，地形、地貌、附属物均有很大改变，村里不能清楚界定。鉴于以上情况，建议张春明和高江水两家申请上级土地部门解决或通过司法渠道解决。”2019年7月16日，鲁山县辛集乡人民政府作出《关于张春明与高江水两家宅基地纠纷的调查结果》，调查认定内容和处理意见与鲁山县辛集乡清水营村民委员会出具的调查结果相同。原审法院认为，一、由于行政机构和行政职权发生变更，鲁山县国土资源局的土地管理和登记职能已由鲁山县自然资源局行使，鲁山县自然资源局作为本案被告参加诉讼主体无误。二、关于原告张春明与本案是否存在利害关系。本案被诉行政行为为鲁山县人民政府制作的鲁集用（2016）第12210205号集体建设用地使用证。因张春明认为高江水建房时向西移动了四米，侵占了张春明的宅基地使用权，而高江水认为其建房是在原边旧址上，其土地使用权依据是鲁集用（2016）第12210205号集体建设用地使用证。张春明持有的1951年颁发的鲁徐字第458号《河南省土地房产所有证》虽不再具有法律效力，但仍可作为人民政府解决土地争议时确定土地使用权的重要依据。张春明的宅基地使用权并未被有关部门依法收回或依法征收。故原告张春明与本案被诉的行政行为存在利害关系。三、关于本案是否超过起诉期间。本案中，鲁集用（2016）第12210205号集体建设用地使用证系经鲁山县国土资源局登记、鲁山县人民政府于2016年12月1日制作，该证尚未向第三人孙秀英实际颁发。原告张春明知道该土地使用证的时间，是在2019年4月其与第三人孙秀英发生纠纷的过程中。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。故本案中原告张春明的起诉未超过起诉期限。四、关于被诉行政行为的合法性。国土资源部颁发的《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；……。第十八条规定，有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；……。本案中，鲁山县人民政府于2016年12月1日制作的鲁集用（2016）第12210205号集体建设用地使用证无土地登记申请书、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标等相关材料，登记的主要依据不足；且原告张春明认为高江水建房时侵占其宅基地，该宗土地的边界存在争议。综上，鲁山县人民政府于2016年12月1日制作的鲁集用（2016）第12210205号集体建设用地使用证主要依据不足，且该宗土地的权属存在争议。原告张春明请求撤销该集体建设用地使用证的主张成立，应予支持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销鲁山县人民政府于2016年12月1日制作的鲁集用（2016）第12210205号集体建设用地使用证。本案受理费50元，由被告鲁山县自然资源局负担。上诉人孙秀英上诉称，一、原审法院认为“张春明持有的1951年颁发的鲁徐字第458号《河南省土地房产所有证》虽不再具有法律效力，但仍可作为人民政府解决土地争议时确定土地所有权的重要依据。张春明的宅基地使用权并未被有关部门依法收回或依法征收。故原告张春明与本案被诉的行政行为存在利害关系”属于对事实认定错误基础上作出的判断。张春明未提供证据证明鲁徐字第458号《河南省土地房产所有证》复印件上的户主“常春明”就是张春明，根据年龄推算颁证当时张春明只有5岁，不可能成为户主，张春明只可能是继承的宅基地使用权，但继承宅基地使用权违反法律规定，且该所有证为复印件，该类土改时期的证件已失去了法律效力。案涉的“关于高江水与张春明两家宅基地纠纷调查结果”的证据内容不能证明张春明、魏仙与被诉土地证具有利害关系，张春明系国家工作人员，户籍也不在鲁山县辛集乡清水营村，其也不属于集体经济组织成员，不能拥有集体土地使用权。故原审法院认定张春明、魏仙与被诉行政行为有利害关系错误。二、被诉的土地证尚未颁发，不对张春明、魏仙的权益造成影响，张春明、魏仙和被诉土地证无利害关系。三、被诉土地证已作出近三年了，张春明、魏仙的起诉已经超过了行政诉讼法规定的起诉期限。四、原审法院判决撤销被诉土地证属于对案件基本事实的错误认定及适用法律错误。被诉土地证未向孙秀英颁发，行政行为尚未完成，原审法院判决撤销一个未完成的行政行为，实属是对事实缺乏正确认识和对法律的错误适用。被诉土地证未进行颁发，说明该证手续不完善或不健全，可视为没有，谈不上撤销。原审法院认定被诉土地证缺乏登记材料属认定事实错误，没有相关登记材料也就不可能有证，法院应当调取相邻其他住户的登记材料作为佐证。综上，请求：一、撤销河南省平顶山市卫东区人民法院（2019）豫0403行初68号行政判决；二、依法改判驳回张春明、魏仙的起诉，维持鲁山县人民政府作出的鲁集用（2016）第12210205号集体建设用地使用证或将本案发回重审；三、判令上诉费由被上诉人承担。被上诉人鲁山县自然资源局辩称，鲁集用（2016）第12210205号集体建设用地使用证在鲁山县自然资源局不动产登记中心没有查到相关档案材料，也没有在登记簿上进行登记，所以无法作出答辩。被诉土地证是鲁山县“三权”发证时统一办理，由于种种原因，该批证统一没有颁发。请求二审法院依法裁判。被上诉人张春明、魏仙辩称，孙秀英的上诉理由及请求无事实及法律依据，均不能成立。原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，判决公正适当，请求二审法院依法予以维持。一、张春明自土改时分得案涉土地之后该地一直未经有关国家机关或本集体收回，孙秀英在翻建房屋时侵占了张春明、魏仙的部分土地使用面积，上述事实有村集体和乡政府在其出具的书面处理结果中予以确认，故张春明、魏仙与本案所涉土地具有利害关系，有权提起诉讼。二、鲁山县自然资源局在未收到孙秀英的申请书和权利来源证明等书面材料的情况下即为为孙秀英办理被诉土地证，行政行为违反法定程序，主要证据不足，原审判决依法将其撤销并无不当。三、被诉土地证虽然制作于2016年，但张春明、魏仙是在2019年上半年与孙秀英发生纠纷之后才获知该证的存在，之后即提起行政诉讼，故未超过法定起诉期限。四、孙秀英一方面认为张春明、魏仙与本案无利害关系，另一方面又在其上诉请求中既要求驳回张春明、魏仙起诉，又要求维持被诉土地证，该请求自相矛盾，依法不能成立。孙秀英作为上诉人，只能提出上诉请求，无权提出诉讼请求。张春明原名常春明，后因其他原因改名为张春明，这一事实在一审期间已经向法庭说明，孙秀英对此也无异议。张春明原籍鲁山县辛集乡清水营村，与魏仙结婚后因参加工作户口迁出，现魏仙仍是鲁山县辛集乡清水营村人，宅基地的审批是以家庭为单位，所有家庭成员对宅基地均有使用权，不能因为宅基地使用证上没有家庭成员的名字，而否认家庭成员对宅基地拥有的使用权。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审查明，二审中孙秀英提交了鲁山县辛集乡清水营村村民委员会的证明一份及其从登记机关复印的被诉登记行为的有关档案材料。鲁山县自然资源局对孙秀英提交的档案材料无异议。对此，鲁山县自然资源局解释称，登记的档案材料由委托的测绘公司制作，一审时因在电子档案中未查询到档案材料而未提交，并称对于被诉的集体建设用地使用证，因即将进行不动产权登记等原因不会向登记权利人孙秀英发放。二审查明的其他事实与原审判决认定的事实相一致，本院予以确认。本院认为，本案中，被诉的鲁集用（2016）第12210205号集体建设用地使用证虽然未向当事人颁发，但其复印件已由当事人取得，该登记行为存在，并已对当事人产生实际影响，具备了可以作为被诉行政行为进行合法性司法审查的条件。根据鲁山县辛集乡清水营村村民委员会《关于高江水与张春明两家宅基地纠纷的调查结果》、鲁山县辛集乡人民政府《关于张春明与高江水两家宅基地纠纷的调查结果》，结合张春明持有的1951年颁发的鲁徐字第458号《河南省土地房产所有证》的事实，可以认定张春明、魏仙与本案被诉的行政行为存在利害关系。被诉的鲁集用（2016）第12210205号集体建设用地使用证未向当事人颁发，张春明、魏仙在2019年4月其与孙秀英发生纠纷的过程中得知该登记行为，故张春明、魏仙的本案起诉未超过起诉期限。关于被诉登记行为的合法性问题。根据法律规定，行政机关作出行政行为应当证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。鲁山县自然资源局在本案诉讼中未提交其被诉登记行为的证据材料，孙秀英二审时虽然提交了其从登记机关复印的登记档案材料，但该材料中缺少土地权属来源证明等登记必备材料，其中的土地登记申请书的申请时间（2016年11月23日）也明显晚于地籍调查时间（2014年10月8日）和土地登记审批时间（2015年12月5日），不足以证明被诉登记行为的合法性。而且，被诉登记行为登记的宅基地面积为272.56平方米，明显超过了河南省人民政府规定的有关宅基地面积标准，鲁山县自然资源局对此也未能作出合理说明。综上，被诉登记行为合法性不足，原审判决予以撤销并无不当。原审判决结果正确，应予维持。上诉人孙秀英的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孙秀英负担。本判决为终审判决。审判长  尹晓雯审判员  张占帅审判员  李占永二〇二〇年四月十七日书记员  刘 威附相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。