北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终305号上诉人（一审被告）北京市民政局，住所地北京市朝阳区。法定代表人李万钧，局长。委托代理人王业涌，男，北京市民政局干部。委托代理人战崇文，北京简明律师事务所律师。上诉人（一审被告）中华人民共和国民政部，住所地北京市东城区。法定代表人李纪恒，部长。委托代理人洪伟，男，中华人民共和国民政部干部。委托代理人罗金川，北京市兰台律师事务所律师。被上诉人（一审原告）北京市中大教育科技研究所，住所地北京市朝阳区。法定代表人张剑，男，1973年11月6日出生，住北京市朝阳区。委托代理人刘新彩，女，1976年1月29日出生，北京市中大教育科技研究所所长，住北京市昌平区。上诉人北京市民政局（以下简称市民政局）、中华人民共和国民政部（以下简称民政部）因撤销行政许可决定及行政复议决定一案，不服北京市朝阳区人民法院（2018）京0105行初574号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。市民政局于2018年3月30日作出京民执撤[2018]1号《撤销行政许可决定书》（以下称被诉撤销决定），认定：经查，北京市中大教育科技研究所（以下简称中大研究所）存在申请登记时向登记管理机关递交了伪造汤某签字的《民办非企业单位（法人）登记申请表》等弄虚作假、骗取登记的违法行为，违反了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十一条和《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《民非企登暂行条例》）第二十四条之规定。依据《行政许可法》第六十九条第二款和《民非企登暂行条例》第二十四条之规定，决定对京民民许准登字[2015]719号《行政许可决定书》（以下称719号行政许可决定书）予以撤销。要求中大研究所在收到决定书之日起5日内将719号行政许可决定书，《民办非企业单位（法人）登记证书》（正、副本，代码：52110000MJ015800X0）及印章交回市民政局。中大研究所不服向民政部申请行政复议。民政部于2018年7月12日作出民复决字[2018]12号《行政复议决定书》（以下称被诉复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持市民政局作出的被诉复议决定。中大研究所不服诉至一审法院，要求撤销民政部作出的被诉复议决定；撤销市民政局作出的被诉撤销决定。一审法院经审理查明，2015年12月28日，市民政局作出719号行政许可决定书，准予中大研究所登记并核发《民办非企业单位（法人）登记证书》及副本。2016年8月1日，市民政局收到北京市×××教育科技公司（以下简称×××公司）提交的《举报材料》，举报张剑提供虚假材料，申报注册中大研究所。举报材料中称：×××公司委托张剑代办注册中大研究所，由该公司出资，汤某任研究所的法定代表人、理事长并监管财务。研究所召开第一次理事会时，在出资方代表汤某未到场的情况下，理事会通过了张剑为中大研究所的法定代表人、理事长，张剑的助理刘新彩为副理事长兼管财务的决议。研究所成立后，汤某曾就研究所的注册流程，所需材料等事项与张剑沟通联系，但张剑均不配合。后经该公司调查，张剑在向市民政局提交注册材料时，汤某先生的签名系伪造。鉴于此，特申请登记管理机关撤销作出的中大研究所登记行为。此后，市民政局展开立案调查，调取了该局留存的中大研究所登记档案。其中《民办非企业单位（法人）登记申请表》的主要项目如下：单位名称为中大研究所；法定代表人为张剑；开办资金为500000元；举办单位情况一栏包括“举办单位名称”和“单位负责人签字”两项，其中“举办单位名称”一项填报为×××公司、北京市××××投资有限公司、××××××土木工程研究所，×××公司对应的“单位负责人签字”处填写为“汤某（李某代）”，表格外有“汤某（本人签）”字样；举办者情况一栏填报为刘新彩、王某、张剑、汤某，其中汤某签字栏处填报为汤某（李某代），表格外有“汤某（本人签）”字样；单位领导成员情况栏填报为：张剑任理事长、刘新彩和王某任副理事长、白某和汤某任理事。档案中有两份《北京市中大教育科技研究所理事会决议》，主要内容为：该单位理事会于2015年12月13日在北京召开会议，应参加会议理事人，实际参加会议理事5人（汤某理事委托李某参加会议），5名理事包含理事代表一致同意推选张剑为理事长、法定代表人，同意推选王某、刘新彩为副理事长；同意通过章程并报登记管理机关后生效。两份理事会决议中参加会议理事处均有汤某（李某代签），“汤某（本人签）”的字样。此后，市民政局执法监察大队委托北京华夏物证鉴定中心对前述三份材料中“汤某”签名字迹与样本材料即《中国银行跨行人民币汇款凭证》中“汤某”签名字迹是否为同一人所写进行鉴定。北京华夏物证鉴定中心于2016年12月20日出具《北京华夏物证鉴定中心文书检验司法鉴定意见书》（华夏物鉴中心[2016]文检字第751号，以下简称751号司法鉴定意见书），鉴定意见为检材中汤某签名字迹与样本上汤某签名（姓名）字迹不是同一人所写。2016年8月至9月间，市民政局分别对汤某、张剑、刘新彩、白某、王某等人进行调查并制作《询问笔录》。询问调查情况如下：1.汤某自述其系×××公司董事长，其委托张剑代办中大研究所注册事项，并与张剑口头约定其担任中大研究所法定代表人及理事长。期间，曾分别向刘新彩、张剑支付了共计12万元代办费，中大研究所的开办资金50万元人民币是×××公司出资。其不认识李某，并否认参加过理事会和在申请材料中签名。2.张剑在调查中陈述，其与汤某口头商定×××公司出资中大研究所筹备期间费用及开办资金，汤某建议其担任理事长，并把×××公司25%股权给刘新彩、汤某、白某、王某、张剑理事成员。中大研究所的国学幼儿园教育科技议题与科研成果由×××公司提供科研经费，并所有知识产权归×××公司和中大研究所共有。其认可中大研究所的开办资金由×××公司出资及收取了12万元注册服务费。2015年12月13日召开理事会时参加人为刘新彩、白某、王某、李某和其本人，汤某本人未出席而是委托李某参会。前述申请材料中“汤某（本人签）”和按的手印都不是汤某本人所为。此后，张剑向市民政局提交了补充说明，对其签署笔录中关于汤某签名真实性的陈述更正为“是汤某本人的签字或汤某本人有能力也有义务知道代签人的身份信息，汤某应当为涉及自己签字或代签人的有效性负责。”3.刘新彩接受调查时亦认可中大研究所出资人为×××公司及收取过汤某通过李某转交的注册服务费5万元。2015年12月13日召开的理事会有白某、王某、张剑、李某及其本人出席。李某在×××国学幼儿园工作，出席理事会时持有委托书，但因不符合要求退还李某。4.白某陈述，汤某没有参加2015年12月13日召开的理事会，李某代其出席但并不知晓是否有委托书。这是其与李某的第一次会面。第二次是于2016年1月在双井的一家餐厅，张剑、汤某、刘新彩、李某与其共商中大研究所发展事宜。5.王某陈述，中大研究所的理事成员中其只认识张剑和刘新彩。其参加了2015年12月13日召开的理事会，表示“不认识汤某，他派代表参会的”，当天参会人也只认识张剑和刘新彩。2017年6月26日，市民政局作出《撤销行政许可事先告知书》、《撤销行政许可听证告知书》，告知中大研究所存在申请登记时向登记管理机关递交了伪造他人签字的《民办非企业单位（法人）登记申请表》等弄虚作假、骗取登记的违法行为，违反了《行政许可法》第三十一条和《民非企登暂行条例》第二十四条之规定，依据《行政许可法》第六十九条第二款和《民非企登暂行条例》第二十四条的规定，拟作出撤销该单位行政许可的决定，该单位享有陈述、申辩和要求举行听证会的权利。2017年8月8日，市民政局应中大研究所申请举行了听证会。中大研究所作为当事人、汤某及×××公司作为利害关系人参加了听证会，各方均阐述了己方观点。听证会后，中大研究所向市民政局提交北京网络行业协会电子数据司法鉴定中心出具的《北京网络行业协会电子数据司法鉴定中心司法鉴定意见书》（京网协鉴定中心[2017]计鉴字第59号，以下简称59号司法鉴定意见书），系该中心接受中大研究所委托对中大研究所提供的手机、邮件、网页地址中的“汤某”和“张剑”微信聊天记录、“×××公司”公众号发布的信息进行提取固定。微信聊天记录中，微信名为“汤某”的微信号为×××，昵称“汤某某”，其与张剑的聊天记录有“小李签字”“他只代签了一次”“那小李代表我出面配合办理一切事务不就行了吗”的内容。邮箱提取的记录为邮箱地址为1123888042@qq.com发来的两封邮件，一封内容为民非企业单位理（董）事会成员基本情况表，填写了汤某的基本情况；另一封为汤某身份证件的正反面照片。此后，市民政局再次向汤某核实上述鉴定意见书中涉及的微信聊天和邮箱等信息内容的真实性。汤某认可两封邮件的真实性，亦认可前述微信号归其所有，但对相关内容的真实性的询问均以“不知道”“时间长了，记不清了”作答。此后，经局长办公会集体讨论，市民政局于2018年3月30日作出被诉撤销决定并送达中大研究所。中大研究所不服向民政部申请行政复议，民政部予以受理。2018年4月27日，民政部作出《行政复议答复通知书》（民复答字[2018]19号，以下简称19号行政复议答复通知书），通知市民政局针对复议申请答复并提交作出被申请行政行为的证据和依据。因案情复杂，民政部于2018年6月11日作出《行政复议决定延期通知书》（民复延字[2018]11号，以下简称11号行政复议决定延期通知书），依法将行政复议决定的期限延长三十日。2018年7月12日民政部作出被诉复议决定，维持了市民政局作出的被诉撤销决定。一审法院经审理认为，《民非企登暂行条例》（国务院令第251号）第五条规定，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关；第二十四条规定，民办非企业单位在申请登记时弄虚作假，骗取登记的，或者业务主管单位撤销批准的，由登记管理机关予以撤销登记。据此，市民政局作为本市民办非企业单位的登记管理机关，具有对违反该条例的规定涉嫌虚假登记、骗取登记的行为进行监督检查并作出相应处理的法定职责。同时，依据《行政复议法》第十二条第一款的规定，民政部作为市民政局的上一级主管部门，就中大研究所针对市民政局作出的被诉撤销决定不服提出的行政复议申请，具有受理、审查并作出决定的法定职权。本案市民政局以中大研究所在申请登记时弄虚作假，骗取登记为由作出被诉撤销决定撤销了其登记。而作出这一认定的事实基础是中大研究所提交的申请登记材料中《民办非企业单位（法人）登记申请表》和两份《北京市中大教育科技研究所理事会决议》中“汤某（本人签）”的字样并非汤某本人书写。一审法院认为对于该事实，市民政局是在委托了北京华夏物证鉴定中心对上述材料进行笔迹鉴定的基础上作出的。市民政局委托的鉴定机构具有司法鉴定资质、检材选取适当、鉴定依据和过程合法，市民政局据此采信该司法鉴定意见的结论作出上述事实认定，证据充分，一审法院予以认可。尽管中大研究所始终否认市民政局档案中保管的上述申请登记材料并非该所申请时提交，且主张“汤某（本人签）”的字样系后添加，并试图从在申请登记时×××公司与市民政局有接洽和市民政局存有两份不同的关于该研究所登记档案的角度举证以支持其主张。但对此一审法院认为，市民政局作为行使民办非企业单位登记管理权的公权力机关，对于其依法行使行政职权收取并保存的申请登记档案材料，不得随意否定或任意怀疑其真实性。在无相反确凿证据证明行政机关枉法行使职权或有意编造、篡改档案材料的情况下，应认定档案材料的真实可靠性。因此，市民政局对上述申请材料中“汤某（本人签）”的字样并非汤某本人签署的认定是正确的，也就是说中大研究所提交的申请材料存在形式上的不真实性。《民非企登暂行条例》第二十四条规定，民办非企业单位在申请登记时弄虚作假，骗取登记的，或者业务主管单位撤销批准的，由登记管理机关予以撤销登记。本案的关键在于如何理解上述规定中的“弄虚作假，骗取登记”，即如何理解上述法规规定的撤销民非企业单位登记的条件。一审法院认为，行政行为一经作出即具有公定力、确定力，对于行政机关和相对人都产生拘束力。民办非企业单位登记从性质上属于行政许可，取得民办非企业单位登记后，该主体就获得了在许可活动的范围内开展活动的资格，并与其他民事主体发生各种社会、经济等活动。撤销登记的法律效力是消灭民办非企业单位的主体资格，即剥夺了其开展活动的资格。不仅属于最严厉的行政处理结果，势必也会产生一系列法律关系的变动。因此，无论对法规规定的理解还是法院对行政行为的审查标准均应审慎对待。从对规定的理解角度，“弄虚作假、骗取登记”不应仅仅理解为登记材料形式上具有虚假性，而是实质性虚假。也就是足以影响民办非企业单位登记成立的实质性条件虚假时，才能认定撤销条件成就；从法院对行政机关作出撤销登记决定审查的角度，亦应对撤销理由的合法性、合理性采取严苛审查标准。只有在登记主体不符合法定情形的条件下，才能作出撤销登记的决定。基于以上分析，一审法院认为《民非企登暂行条例》第二十四条规定的法定撤销情形，应是指不符合行政许可条件，以造假、欺骗的方式取得行政许可的行为，该规定中材料的虚假并非形式意义上的假，而应符合实质虚假的程度，即材料所指向的法律行为本质上不成立或无效。具体到本案而言，市民政局撤销中大研究所许可登记的主要事实依据是登记材料虚假，即该研究所申请登记时提交的《民办非企业单位（法人）登记申请表》和《北京市中大教育科技研究所理事会决议》中，“汤某（本人签）”的字样并非汤某本人签署。该事实的成立，仅达到了登记材料形式虚假的标准。市民政局在启动调查程序后收集的证据可证实：第一，汤某本人并不否认设立中大研究所的动议，而且实际向张剑支付了开办服务费，并通过邮箱填报过该研究所用于登记的材料和本人身份证；第二，通过市民政局对参与理事会的其他理事即王某、刘新彩、白某的询问，上述人员均有李某“代表”汤某出席理事会的陈述；第三，从汤某和张剑二人的微信聊天记录可获知，汤某有过“让小李代办一切”的表述，尽管聊天内容并未达到法律上规定的证明文件形式上的严谨性，但据此不能排除汤某与张剑在沟通中有口头委托“小李”代办事项的意思表示；第四，调查中汤某始终否认李某的存在，多次表示不认识、记不清，与张剑提供的聊天记录存在较大矛盾；第五，调查工作中，市民政局始终未核实本案重要证人李某的情况，并未获取到李某的证言。综合上述分析，一审法院认为，市民政局调取的证据仅能证明中大研究所申报的登记材料中“汤某（本人签）”字迹并非其本人签署，但仅凭签字的不真实，并不能实质上否定汤某知晓设立中大研究所以及口头委托“李某”参加理事会形成决议的可能性，且市民政局并未穷尽调查手段查找重要证人李某。在此情况下，尚不足以认定中大研究所取得的登记达到了《民非企登暂行条例》第二十四条规定的撤销条件，该决定应予撤销，民政部作出的维持该决定的被诉复议决定亦应一并予以撤销。同时一审法院指出，合法有效行政许可行为的作出离不开社会公众的参与，申请人应恪守诚信原则确保其向行政机关提交的申请材料的真实有效性。市民政局调取的证据以及涉案登记材料存在的问题可以证实中大研究所在设立时，举办单位和举办者存在着约定不明或意思反复的可能性，从而导致本次行政争议的产生，也给市民政局受理举报、调查处理工作徒增难度和复杂性，对行政权力的正常行使造成不必要的障碍，同时也影响中大研究所自身正常业务活动的开展。这种局面的产生是各方均不愿意看到的。市民政局在作出涉案中大研究所登记行为时，尽管对申请材料已承担了形式审查的职责，但现有客观证据已证实申请材料的内容存在形式上的虚假性，作为民办非企业登记的管理机关应积极履行职责予以纠正。纠正的手段可理解为一定程度上的补救或符合法定条件下的撤销。因此，一审法院建议，无论是涉案举报人还是中大研究所均应本着诚实守信原则，积极配合市民政局的后续调查处理工作，如实陈述案件情况、提供相关人员情况及证据材料，从而确保行政机关依法并选取最合理的方式妥善处理涉案争议。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条的规定，判决一、撤销市民政局于2018年3月30日作出的被诉撤销决定；二、撤销民政部于2018年7月12日作出的被诉复议决定。市民政局不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由主要为：一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律不当。一、一审判决对被诉撤销决定适用法律解释分析方面存在遗漏。只对《民非企登暂行条例》第二十四条而没有对上诉人作出被诉撤销决定的重要依据《行政许可法》第三十一条、第六十九条第二款规定的适用进行法律解释分析。二、一审判决对“弄虚作假、骗取登记”法定含义的理解存在偏差。依据《民非企登暂行条例》第八条、第九条规定，七个举办者共同一致意思表示是成立中大研究所的法定条件。根据《行政许可法》第三十一条规定，如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，是申请人申请行政许可的法定义务和责任。七个举办者并没有就成立的诸多法定条件达成一致，中大研究所的个别举办者提交有关申请材料时没有真实反映情况，《民办非企业单位（法人）登记申请表》伪造举办者汤某的签字，违背举办者×××公司及汤某的意思，不是七个举办者共同一致的真实意思表示，违反法定义务和责任，且伪造签字问题不存在一审判决认定的形式上和实质上的法律分析解释问题。《民办非企业单位（法人）登记申请表》中举办单位情况×××公司对应的单位负责人签字一栏“汤某（本人签）”、举办者情况汤某签字一栏“汤某（本人签）”及《北京市中大教育科技研究所理事会决议》中理事汤某签字一栏“汤某（本人签）”均是伪造汤某签字的违法事实，已被一审判决认定和认可。从上述签字中“汤某（李某代）”和“汤某（本人签）”有区分的角度看，不存在汤某口头委托李某参加理事会形成决议的可能性，张剑向上诉人提交的登记申请材料中并无汤某与李某之间的授权委托书，故一审判决认定“让小李代办一切”的表述，应是在中大研究所登记完成之后，现有证据不足以证明包括《民办非企业单位（法人）登记申请表》及《北京市中大教育科技研究所理事会决议》中的签字。“汤某（本人签）”上面伪造了汤某的签字，违背其本人意愿，不存在委托代理关系问题。签字的真实性关乎中大研究所重要举办者、唯一出资方×××公司和汤某本人关于成立何种模式的真实意思表示，签字不真实不能简单从形式意义理解，更能证明申请材料实质内容的不真实性。《行政许可法》第三十一条、第六十九条第二款和《民非企登暂行条例》第二十四条并没有关于将登记材料虚假性分为形式上和实质性的规定，只要登记申请材料不是七个举办者真实的共同一致的意思表示，就存在虚假性，就应依据上述规定撤销登记，不存在其他，中大研究所违反法定义务，理应承担法定责任。三、一审判决的司法建议缺乏充分的事实和法律依据，不具有可操作性。除了撤销登记，不存在依法选取最合理方式妥善处理涉案行政争议的情形，也不存在积极履行职责予以纠正。上诉人已对本案进行充分调查，对重要证人李某也已经穷尽调查手段，后续无法再进行调查处理工作。四、与本案事实和法律适用类似的河南已生效行政诉讼判决与本案一审判决结果截然相反，对本案二审具有借鉴意义。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。民政部不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由主要为：一审判决在法律理解与适用、事实认定、证据采信等方面存在误判。一、上诉人作出的被诉复议决定符合法定职权和法定程序，认定事实清楚，适用法律正确。二、一审判决对《民非企登暂行条例》等相关规定的理解与适用不当。根据《行政许可法》第三十一条及《民非企登暂行条例》第二十四条，申请人对申请材料实质内容的真实性负责，在申请登记时弄虚作假、骗取登记的，由登记管理机关撤销登记。参照全国人大常委会法工委《关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》（法工委复[2017]2号）规定，除《行政许可法》第六十九条的规定之外，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销，以纠正违法行为。《民非企登暂行条例》第二十四条对应于不符合第九条、第十一条规定的情形，结合《民办非企业单位登记暂行办法》第三条第（二）项规定，均无法得出弄虚作假仅限于“符合实质虚假的程度，即材料所指向的法律行为本质上不成立或无效”。参考《民非企登暂行条例》释义对于第二十四条的解释，如存在提供文件是虚假情形的，也属于弄虚作假，并没有区分形式虚假和实质虚假，一审判决作出的限缩解释缺乏相应的法律依据，也不符合《民非企登暂行条例》的立法本意。一审判决认可存在虚假文件的前提下，依法应撤销登记。根据《行政许可法》第三十四条及《民非企登暂行条例》，登记管理机关对申请人提供的材料进行审核时，仅形式审查，仅需要尽到合理谨慎的注意义务，如果要求登记管理机关尽到行政执法过程中的调查、核实等实质性审查义务，不仅超出法律规定，也是一种法外苛责，且加重申请人负担。登记管理机关在后续的监督检查中发现存在弄虚作假、骗取登记的情形，可以作出撤销登记的决定。一审判决对市民政局对申请材料已经承担形式审查职责予以认可，但强调撤销登记需满足实质性虚假，这与形式审查的法定要求不符，系依据行政执法过程中的调查情况加以认定，加重了登记管理机关的注意义务。本案现有证据能够证明被上诉人的申请材料存在实质虚假。《民办非企业单位（法人）登记申请表》中“汤某（本人签）”字样为虚假，且无相关证据证明汤某已经授权相关签字人代为签字。且两份《北京市中大教育科技研究所理事会决议》中“汤某（本人签）”也是虚假文件，虽然非法定必须提交材料，但既然提交就有义务确保提交文件的真实性。上述文件的虚假，不能体现全部举办者对章程的确定、组织机构、组织人员等多方面问题有确定的真实意思表示，已经构成实质虚假。三、一审判决对于汤某和李某之间是否具有合法有效的代理关系这部分基本事实认定不清，证据不足，所采取的证明责任和证明标准错误。在《民办非企业单位（法人）登记申请表》及《北京市中大教育科技研究所理事会决议》中“汤某（本人签）”并非本人签署的情形下，被上诉人应当提供证据证明汤某授权他人签署或者汤某本人予以确认。从现有证据看，汤某和张剑之间的微信聊天记录中的“小李”是否为李某没有证据可以证明。且汤某虽有“他只代签了一次”、“让小李代办一切”的表述，但相关表述的形成时间在登记完成之后，现有证据不足以证明“让小李代办一切”是否包含《民办非企业单位（法人）登记申请表》及《北京市中大教育科技研究所理事会决议》签字。一审判决忽视了本案被上诉人为行政许可申请人，依法负有如实提交申请材料的法定义务，应当由其举证证明上述虚假签字已经汤某授权或追认。此外，行政机关作出行政许可前的事实审查，应达到证据确凿的标准，而不是民事诉讼的高度盖然性。在被上诉人没有证据证明的情况下，即便存在一定可能性，市民政局也不能和不应认定汤某和李某之间存在合法有效的委托代理或追认关系。一审法院采信被上诉人的相关证据，证据采信不当。综上，被诉撤销决定事实清楚，证据充分，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求；由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。中大研究所同意一审判决，请求予以维持。中大研究所在指定期限内向一审法院提交了如下证明市民政局、民政部行政行为违法的证据材料：1．《关键证据—申请材料递交人的证人证言》，出具人为张剑，证明递交申请材料时的相关情况；2．《北京市中大教育科技研究所理事会决议》复印件，该证据原件已在2015年12月18日申请登记时递交市民政局，证明市民政局提交的证据虚假，系中大研究所提交材料之后被添加了内容；3．两份《民办非企业单位登记证书（法人）》复印件，证明市民政局行政登记程序混乱；4．《行政许可申请受理决定书》照片打印件，来源于×××公司，证明2015年12月18日办理涉案登记递交申请材料前后，市民政局承办人和×××公司有直接接触，所以存在材料后期被添加更改的可能性，中大研究所不对市民政局认定的虚假材料中“汤某本人签”内容负责；5．两份民非登记档案卷宗材料的照片打印件，证明市民政局档案室保管的中大研究所登记档案有两份且档案号不同、内容不同；6．中国农业银行出具的《业务凭证》，证明×××公司知晓并认可中大研究所登记的全过程，且市民政局与×××公司有直接接触，中大研究所不认可未经其确认的其他签字的真实性；7．市民政局档案室档案资料中查询的汤某基本信息情况表，证明汤某知晓并同意中大研究所登记全过程，不存在中大研究所提供虚假材料的情况；8．《北京市民政局关于局行政服务大厅搬至北京市政务服务中心办公的通告》及《送达回证》，证明市民政局提交的《送达回证》虚假，系事后应市民政局工作人员要求勉强补签的；9．三位理事刘新彩、王某、白某出具的证人证言，证明市民政局提交的登记材料虚假，中大研究所提交申请时，材料中没有添加内容；10．《民办非企业单位成立登记批办表》，证明中大研究所于2015年12月18日-24日，已将材料提交至市民政局，中大研究所不具备添加的能力，此后材料中出现的添加内容均不是中大研究所所为；11．《北京市政务服务中心暂行管理办法》和《北京市民政局服务承诺》的摘抄，证明中大研究所并没有补正、补充材料；如要补正补充，需向申请人发告知书，所以中大研究所提交申请材料时已符合法定形式，无需补正补充，进一步说明中大研究所没有在申请材料上添加内容；12．《送达回证》，证明中大研究所法定代表人张剑只签收了送达事项中的第一项，没有收取第二项和第三项。市民政局在法定期限内向一审法院提供如下作出被诉行政行为的证据和依据：（一）作出被诉撤销决定依据的证据和履行程序的证据：1．×××公司递交的举报材料，包括《举报材料》、《授权书》、《营业执照（副本）》复印件、《法定代表人身份证明书》，证明案件来源系接到×××公司举报，汤某受托办理相关事宜；2.《民办非企业单位（法人）登记申请表》，申请表上有“汤某（本人签）”字样；3．两份《北京市中大教育科技研究所理事会决议》，决议上有“汤某（本人签）”字样；4．北京华夏物证鉴定中心出具的751号司法鉴定意见书，证明前述证据2、3中“汤某（本人签）”字样均非汤某本人签署；5．市民政局收取的中大研究所登记申请材料一套，证明在申请时中大研究所作出了对申请材料的真实性承诺；6.《中国建设银行单位客户专用回单》，证明中大研究所系×××公司全额出资成立；7．市民政局对汤某、张剑、刘新彩、王某进行询问制作的《询问笔录》，共7份，证明汤某对签字及委托他人情况均不知情，且张剑和刘新彩在注册中大研究所过程中向×××公司收取服务费；8．《收条》两份，证明刘新彩向×××公司收取注册服务费；9．手机中存储的银行转账记录两份，证明张剑向×××公司收取费用情况；10．59号司法鉴定意见书；11.《民办非企业单位登记证书（法人）》，证明中大研究所由该局负责登记成立；12．履行行政程序的证据材料，包括《撤销行政许可事先告知书》、《撤销行政许可听证告知书》及上述告知书的《送达回证》、《关于举行“撤销行政许可”听证的申请》、《听证通知书》及其《送达回证》、《听证公告》、《听证笔录》、《听证报告》等；13．《北京市民政局局长办公会议纪要》；14．被诉撤销决定书及《送达回证》；上述12-14号证据证明该局作出被诉撤销决定履行了听证和集体研究讨论的程序，最终作出被诉撤销决定并向中大研究所送达。除上述证据之外，市民政局针对中大研究所提出的“两个档案”问题提交了其指向的两个档案号的档案材料，包括归档案号、封面，证明归档号为52110000MJ015819XY的民非登记许可案卷并非中大研究所档案材料，不存在其所述两个档案问题，其所提供的另一案件的案件号与本案无关。（二）作出被诉撤销决定的法律依据是《行政许可法》和《民非企登暂行条例》。在法定期限内民政部向一审法院提交了作出被诉复议决定依据的证据和规范性法律文件依据。市民政局提交的全部证据均为民政部作出被诉复议决定依据的证据，以下不再重复列举。民政部履行复议程序的证据和作出被诉复议决定的法律依据为：（一）履行行政复议程序的证据：1．中大研究所提交的《行政复议申请书》及其他申请材料；2.19号行政复议答复通知书；3．市民政局提交的《行政复议答复书》及证据、依据；4.11号行政复议决定延期通知书及其邮寄查询单；5．被诉复议决定书及其邮寄查询单。（二）作出被诉复议决定的法律依据为《行政复议法》。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：市民政局在法定期限内提交的作出被诉撤销决定依据的1-14号证据，均系该局作出被诉撤销决定之前制作、调取或收集的，取证手段合法，证据内容具备形式上的真实性及与本案的关联性，能够证明该局作出被诉撤销决定依据的事实和履行程序完整的情况，予以采纳。民政部提交的证据能够证明其履行行政复议职责的基本情况，亦予以采纳。关于中大研究所提交的证据，其主张与证明目的均与本案被诉撤销决定合法性审查无直接关联性，不予采纳和评判。据此市民政局针对中大研究所提交的证据的辩驳性证据亦不予评价。一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《民非企登暂行条例》（国务院令第251号）第五条及第二十四条规定，市民政局作为本市民办非企业单位的登记管理机关，具有作出被诉撤销决定的法定职权。同时，依据《行政复议法》第十二条第一款的规定，民政部作为市民政局的上一级主管部门，就中大研究所针对市民政局作出的被诉撤销决定不服提出的行政复议申请，具有审查处理的法定职权。本案中，市民政局委托具有司法鉴定资质的北京华夏物证鉴定中心对中大研究所提交的申请登记材料中《民办非企业单位（法人）登记申请表》和两份《北京市中大教育科技研究所理事会决议》中“汤某（本人签）”的字样进行笔迹鉴定，751号司法鉴定意见书的结论是并非汤某本人书写，市民政局以中大研究所在申请登记时弄虚作假，骗取登记为由作出被诉撤销决定撤销了其登记。《民非企登暂行条例》第二十四条规定，民办非企业单位在申请登记时弄虚作假，骗取登记的，或者业务主管单位撤销批准的，由登记管理机关予以撤销登记。也就是说，除业务主管单位撤销批准的情形外，登记管理机关撤销登记的条件是民办非企业单位在申请登记时弄虚作假，骗取登记。而“弄虚作假、骗取登记”不应仅仅理解为登记申请材料中的某些文件签字被证明不是本人签名，因为非本人签名的情况下，也并不一定就说明不是当事人真实意思的表示，因此，非本人签名的751号司法鉴定意见书不能直接导致行政行为的合法性被予以否定并以此撤销行政行为。具体到本案而言，虽然中大研究所申请登记时提交的《民办非企业单位（法人）登记申请表》和两份《北京市中大教育科技研究所理事会决议》中，“汤某（本人签）”的字样并非汤某本人签署，但市民政局对汤某、张剑、刘新彩、白某、王某等人进行调查制作的《询问笔录》显示，汤某本人自述委托张剑代办中大研究所注册事项，曾分别向刘新彩、张剑支付了共计12万元代办费，中大研究所的开办资金50万元人民币是由×××公司出资；参与理事会的其他理事即王某、刘新彩、白某均有李某“代表”汤某出席理事会的陈述。结合汤某通过邮箱填报过中大研究所用于登记的材料和本人身份证、汤某和张剑的微信聊天记录中“小李签字”“他只代签了一次”“那小李代表我出面配合办理一切事务不就行了吗”的内容表述及汤某始终否认李某的存在，与张剑提供的聊天记录存在较大矛盾等情况，并不能否定汤某知晓设立中大研究所以及委托“李某”参加理事会形成决议的可能性，且市民政局并未穷尽调查手段查找重要证人李某。在此情况下，一审法院认为现有证据尚不足以认定中大研究所取得的登记达到了《民非企登暂行条例》第二十四条规定的撤销条件，被诉撤销决定及被诉复议决定应予撤销，本院不持异议。综上，一审法院判决撤销市民政局于2018年3月30日作出的被诉撤销决定；撤销民政部于2018年7月12日作出的被诉复议决定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市民政局、中华人民共和国民政部负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二〇年四月八日法官助理  任丹阳法官助理  武文慧书 记 员  赵俊飞书 记 员  刘琪蕊