北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终10046号上诉人（一审原告）于志卫，男，1966年10月6日出生，汉族，住北京市西城区。委托代理人商宁，北京普然律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市西城区人民政府，住所地北京市西城区二龙路27号。法定代表人孙硕，区长。委托代理人李云伟，北京北展地区建设指挥部副总指挥。委托代理人吴婷婷，北京嘉观律师事务所律师。上诉人于志卫因政府信息公开告知一案，不服北京市第四中级人民法院(2019)京04行初856号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2019年5月30日，北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）作出西政公开（2019）第42号-答《政府信息答复告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：经查，“动物园批发市场疏解”是北京市疏解非首都功能的重要组成部分，是产权方与市场方的市场行为，责任主体是各产权方和市场方，而非西城区政府。西城区政府是按照北京市人民政府“疏解整治促提升”工作的有关要求开展本辖区疏解，主要承担沟通、协调、督促等工作。西城区政府未就“动物园批发市场疏解工作”另行制作会议纪要、未在“动物园批发市场及世纪天乐大厦疏解过程中”制作或获取过“‘以股权换疏解’的具体方案或文件”、未制作或获取过“2017年8月29日给华远集团下达紧急任务的相关文件”。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号，以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第（三）项的规定告知于志卫申请获取的上述信息不存在。关于于志卫申请获取的“西城区政府作为主责单位在疏解动物园批发市场相关工作中制作或保存的决定、指示、函、批复或备案及其他相关文件”，属于西城区政府内部工作流程产生的信息，不直接对产权方或市场方的权利义务产生影响。根据国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发［2010］5号）第二条第二款和《北京市政府信息公开规定》（北京市人民政府令257号）第二十八条第（五）项的规定告知于志卫所申请获取的信息属于内部管理信息，不属于应当公开的政府信息。于志卫不服，向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求撤销被诉告知书并责令西城区政府对于志卫申请公开的政府信息重新作出答复。一审判决认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711号）第四条及第二十七条之规定，西城区政府作为地方人民政府，依法具有应于志卫的政府信息公开申请作出政府信息公开告知书的法定职权。《政府信息公开条例》根据中华人民共和国国务院第711号令修改，于2019年5月15日起施行。本案于志卫于2019年5月7日向西城区政府提交政府信息公开申请，因此西城区政府适用《政府信息公开条例》（国务院令492号）作出被诉告知书并无不当。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。第二十一条第（一）、（二）、（三）项规定，属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（六）项规定，申请公开的政府信息所涉事项属于本机关公开范围，但本机关未制作、未获取，或者未以一定形式记录、保存的，应当告知申请人申请的信息不存在并说明理由。本案中，于志卫主张西城区政府未针对其政府信息公开申请的内容尽到全面的检索义务，对此一审法院认为，西城区政府在收到于志卫的政府信息公开申请后，要求北京北展地区建设指挥部对于志卫提出的四项信息公开申请进行查找，北京北展地区建设指挥部回函称，未以自身名义制发过‘对动物园批发市场疏解工作的会议纪要’、‘以股权换疏解’相关文件及‘在世纪天乐国际服装市场有限公司疏解工作中给华远集团下达紧急任务’的相关文件，亦未获取保存过西城区政府制发的以上文件。该单位代拟了部分关于‘动物园批发市场疏解’相关的文件，但文件内容均为行政机关内部的工作汇报、磋商函等，只涉及内部事务的上下沟通、磋商，该信息属于行政机关的内部管理信息。同时，针对于志卫提出的第一项、第二项、第四项信息公开申请，西城区政府分别在区政府常务会议题登记、公文系统和档案系统进行了查找，亦未查找到相关信息。针对于志卫申请的第三项政府信息，经审查，该信息为上下级行政机关间因工作关系形成的内部管理信息，不属于应当公开的政府信息，西城区政府在被诉告知书中亦对此作出了合理说明，已经履行了相应的义务。综上，西城区政府作出被诉告知书有明确的法律依据，且向于志卫说明了西城区政府收到信息公开申请后进行检索的情况，据此可以认定西城区政府已根据《政府信息公开条例》及《北京市政府信息公开规定》的规定向于志卫告知了政府信息不存在的具体理由。综上，通过法庭审查的上述事实可以认定西城区政府已经履行了法定告知义务，其作出的被诉告知书符合法律规定，并无不当。本案中，西城区政府在收到于志卫的信息公开申请后，依据信息公开条例的规定履行了登记、延期、答复等法定程序，作出被诉告知书的程序亦无不当。综上，于志卫请求法院撤销被诉告知书的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决驳回了于志卫的诉讼请求。于志卫不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，一审法院认定事实错误。西城区政府未全面在其系统中查找，查找信息内容不准确；第二，一审法院程序违法，于志卫向一审法院申请调取的信息公开流程及具体操作指南是判断西城区政府作出被诉告知书合法性的重要依据，一审法院未予准许，违反了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》相关规定；第三，一审法院未对被诉行政行为合法性进行审查。综上，请求撤销一审判决，依法改判撤销被诉告知书并责令西城区政府对于志卫的政府信息公开申请重新作出答复。西城区政府未对一审判决提出异议。双方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查，于志卫提交的证据具备真实性，但均不具有证明西城区政府存在其申请公开的相关信息以及被诉告知书违法的效力，对其相关证明目的本院不予采信，一审法院其他认证意见并无不当，本院予以确认。结合有效证据及当事人陈述，本院查明以下事实：2019年4月18日西城区政府收到于志卫于志卫提交的政府信息公开申请，申请内容为“1.西城区政府对动物园批发市场疏解工作的会议纪要；2.西城区政府在动物园批发市场及世纪天乐大厦疏解过程中作出的‘以股权换疏解’的具体方案或文件；3.西城区政府作为主责单位在疏解动物园批发市场相关工作中制作或保存的决定、指示、函、批复或备案及其他相关文件；4.西城区政府在疏解世纪天乐国际服装市场有限公司、新湖阳光物业管理有限公司及世纪天乐大厦的工作中于2017年8月29日给华远集团下达紧急任务的相关文件。”2019年4月19日，西城区政府出具西政公开（2019）第42号-回《登记回执》，并邮寄送达于志卫。2019年4月26日，西城区政府就于志卫的申请事项向北京北展地区建设指挥部发出《关于提供于志卫、赵威等人申请政府信息公开相关情况的函》。2019年5月17日，北京北展地区建设指挥部回函称：1.我部未以自身名义制发过“对动物园批发市场疏解工作的会议纪要”、“以股权换疏解”相关文件及在“世纪天乐国际服装市场有限公司疏解工作中给华远集团下达紧急任务”的相关文件，亦未获取保存过西城区政府制发的以上文件。2.我部代拟了部分关于“动物园批发市场疏解”相关的文件，但文件内容均为行政机关内部的工作汇报、磋商函等，只涉及内部事务的上下沟通、磋商，对外部不具有约束力、对相对人的权利义务不产生实际影响，我部认为此信息属于行政机关的内部管理信息。3.动物园批发市场疏解工作作为疏解非首都功能的重要组成部分，是国家的大政方针，西城区主要负责督促产权方、市场方完成市场疏解任务。疏解工作责任主体是各产权方和市场方，而非西城区政府。各市场疏解是产权方和市场方的市场行为，疏解方案是由产权方与市场方研究制定的。西城区系按照北京市人民政府对“疏解整治促提升”有关要求开展本辖区疏解工作，在疏解过程中主要承担协调、沟通及秩序维护等工作，并非政府在履行法定职责过程中作出的具体行政行为。就于志卫申请的第1项信息，即“西城区政府对动物园批发市场疏解工作的会议纪要”，西城区政府以“动物园批发市场疏解”为关键词在《2010年合区后至今区政府专题会议题登记表》进行查询，未查找到符合于志卫申请内容的政府信息。就于志卫申请的第2项信息，即“西城区政府在动物园批发市场及世纪天乐大厦疏解过程中作出的‘以股权换疏解’的具体方案或文件”，西城区政府以“以股权换疏解”为关键词查询政府公文系统和暂存档案系统，未查找到符合于志卫申请内容的政府信息。就于志卫申请的第4项信息，即“西城区政府在疏解世纪天乐国际服装市场有限公司、新湖阳光物业管理有限公司及世纪天乐大厦的工作中于2017年8月29日给华远集团下达紧急任务的相关文件”，西城区政府以“华远任务”为关键词查询政府公文系统及暂存档案系统，未查找到符合于志卫申请内容的政府信息。在本案一审审理过程中，于志卫向一审法院提交了调取证据申请，申请调取“被告于2017年8月29日给华远集团下达紧急任务的申请文件”。一审法院受理申请后，向西城区政府调取了上述内容，西城区政府再次以关键词“华远”“任务”在西城区政府收发文系统及机关暂存档案系统进行了检索，仍未查找到于志卫申请的上述政府信息。2019年5月9日，西城区政府向于志卫出具西政公开（2019）第42号-延《政府信息延长答复期告知书》，并邮寄送达于志卫。2019年5月30日，西城区政府作出被诉告知书，并于当日邮寄给于志卫。本院认为，根据《政府信息公开条例》第二十一条第三项之规定，依法不属于本机关公开或者该政府信息不存在的，行政机关应当告知申请人。本案中，于志卫向西城区人民政府提出四项信息公开申请：1.西城区政府对动物园批发市场疏解工作的会议纪要；2.西城区政府在动物园批发市场及世纪天乐大厦疏解过程中作出的‘以股权换疏解’的具体方案或文件；3.西城区政府作为主责单位在疏解动物园批发市场相关工作中制作或保存的决定、指示、函、批复或备案及其他相关文件；4.西城区政府在疏解世纪天乐国际服装市场有限公司、新湖阳光物业管理有限公司及世纪天乐大厦的工作中于2017年8月29日给华远集团下达紧急任务的相关文件。西城区政府收到上述申请后，向北京北展地区建设指挥部发函要求协助查找，同时在其收发文、暂存档案等系统中以“以股权换疏解”等关键词分别进行查询，所设置关键词并无明显不当之处。西城区政府在收到北京北展地区建设指挥部未以自身名义制发或获取保存“以股权换疏解”等于志卫所申请信息的回函后，结合其在档案等系统中查询的结果，告知于志卫申请获取的第一、二、四项信息不存在并无不当。对于于志卫申请公开的第三项信息以及被诉告知书程序的合法性，本院同意一审法院的相关认定，不再赘述。综上，西城区所作被诉告知书符合前述法规规定，且已履行法定告知义务，一审法院依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项的规定判决驳回于志卫的诉讼请求正确，本院应予维持。另经审查，一审法院审理程序合法，于志卫申请调取的西城区政府进行信息公开检索的流程及具体操作指南与本案不具有关联性，一审法院未予调取符合规定，并无违法之处，于志卫关于一审审理程序违法的主张不能成立，本院不予支持。综上，于志卫的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人于志卫负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  刘井玉审判员  哈胜男审判员  周凯贺二〇二〇年四月三日书记员  张 曼书记员  康博伦