四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）川11行初148号 原告：吴淑芳，女，1939年8月22日出生，住四川省犍为县。 委托代理人：陈昭洪（系吴淑芳之子），男，1971年1月23日出生，住四川省犍为县。 委托代理人：万才建，北京市华泰（南宁）律师事务所律师。 被告：犍为县人民政府，所在地四川省犍为县玉津镇西街72号。 法定代表人：陈建东，县长。 委托代理人：胡国斌，男，1979年3月22日出生，汉族，犍为县人民政府工作人员，住四川省犍为县。 委托代理人：李波，四川三江汇律师事务所律师。 原告吴淑芳因要求确认被告犍为县人民政府的土地征收行为违法，于2016年5月24日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月24日立案后，于5月25日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月27日公开开庭审理了本案。原告吴淑芳的委托代理人陈昭洪、万才建，被告犍为县人民政府的委托代理人胡国斌、李波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吴淑芳诉称，我户依法拥有位于四川省犍为县X镇X村X组的耕地及房屋。被告犍为县人民政府对该组的土地实施了统征。被告在征地过程中存在未批先征，少批多征、非法征用基本农田的违法行为。省政府批准征收X村在内的三个村的土地面积共计652.0155亩，而被告实际却征收了二千余亩耕地。在省政府批准征收的土地中有80%以上属于基本农田。根据《土地管理法》第四十五条的规定，征收基本农田应由国务院批准。被告未经国务院批准，征收基本农田的行为明显违反了国家法律的规定；被告虽然有省政府的部分征地批复，但明显存在少批多征，属于越权、滥用行政权力的行为，严重损害了原告的合法权益，特诉请法院确认被告犍为县人民政府、犍为县国土资源局、犍为县X镇人民政府征收原告承包耕地和本集体经济组织集体土地、宅基地的行为违法。经本院法律释明后，原告将诉讼请求变更为：确认被告犍为县人民政府对原告户所使用的土地的未批先征、少批多征行为违法并予以撤销。 原告吴淑芳对自己提出的诉讼主张，向本院提供了如下证据：身份证复印件、常住人口登记卡复印件、《承包土地使用证》、农业税完税证、川府土〔2015〕242号《四川省人民政府关于犍为县2014年第12批城市建设用地的批复》。 被告犍为县人民政府辩称：一、对X村X组的土地实施了统征，涉及一个征地批复：《四川省人民政府关于犍为县2014年第12批城市建设用地的批复》（川府土〔2015〕242号）；二、被告与X村X组签订了《土地征收协议书》，并将征地补偿费全部打入了X村委会账户，被告已履行了付款义务；三、涉及X村X组的土地征收是用于马边河的防洪工程，是用于公益事业；其中有部分土地虽位于征地红线外，但被告正在办理相关征地审批手续。针对未实际使用的土地，被告承诺在取得手续前不会使用该部分土地，不会改变土地的性质；但对于已经实际使用的土地，因不能恢复原状，请求法院在裁判时考虑客观事实，依照《行政诉讼法》第七十四条的规定，判决确认被告的本次征收行为合法有效，而不应当被撤销。 被告犍为县人民政府向本院提交了如下证据:1.川府土〔2015〕242号《四川省人民政府关于犍为县2014年第12批城市建设用地的批复》（以下简称川府土〔2015〕242号批复）；2.《事实确认书》；3.征收原告土地用于公益事业的证据：《四川省水利厅关于四川省犍为县X镇X坝村马边河防洪治理工程初步涉及报告的批复》（川水函〔2012〕700号）、《乐山市水务局关于转发的通知》（乐水规建〔2012〕12号）、《犍为县发展和改革局关于犍为县X坝新建河提、道路工程项目建议书的批复》（犍法改项目审〔2015〕57号）、《犍为县发展和改革局关于犍为县新南兴实业有限公司新建新南兴综合物流园项目备案通知书》（备案号：51112311601210005）、《犍为县发展和改革局关于犍为县新南兴实业有限公司新建新南兴综合物流园项目备案通知书延期的通知》（备案号：51112311701180005）、四川省固定资产投资备案表。 经庭审质证以及庭前证据交换，原告对被告提交的证据质证如下：1.对征地批复的真实性无异议，对其合法性有异议。认为征地批复占用了原告使用的基本农田，应当不予认可；2.对《事实确认书》予以认可；3.对被告证明征收原告征地批复范围外土地用于公益事业的证据有异议。没有征地批复的用地均不能证明是用于公益事业。被告对原告提交的证据的真实性、合法性及关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条第二款“对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据”的规定，本案被告在诉讼中后补的证明征收原告征地批复范围外土地用于公益事业的证据，因该部分证据涉及社会公共利益，本院依法准予其补充提交。 原、被告提供的川府土〔2015〕242号批复、《事实确认书》、身份证复印件、常住人口登记卡复印件、《承包土地使用证》、农业税完税证等证据，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院依法予以采信。被告提交的证明征收原告征地批复范围外土地用于公益事业的证据，虽与本案有关联，但不能达到被告的证明目的，对该组证据本院不予采纳。 经审理查明：原告吴淑芳户拥有位于四川省犍为县X镇X村X组的房屋及所使用的耕地，原告吴淑芳系户主，代表该户参加诉讼。 2013年12月18日，犍为县土地开发整理储备中心与X镇X村X组签订了《土地征收协议书》，该协议载明：征收X镇X村X组部分土地，征地面积186.42亩。2014年12月12日，犍为县土地开发整理储备中心与X镇X村X组签订了《土地征收协议书》，该协议载明：征收X镇X村X组部分土地，征地面积276.55亩。上述协议征收范围涉及原告户所使用的耕地3.32亩、宅基地414.08平方米（其中地坝174.11平方米）。 2015年3月16日，四川省人民政府作出川府土〔2015〕242号批复载明：同意将你县X镇X村X组集体农用地转为建设用地。该批复所附征地情况明细表载明：X村X组征地面积为6.5178公顷。该批复征收范围包含原告户所使用的耕地0.523亩、宅基地414.08平方米（其中地坝174.11平方米）。原告户尚有耕地2.797亩位于上述批复范围外。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被告犍为县人民政府具有实施征收土地的法定职责。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，被告犍为县人民政府虽然具有实施征收土地的法定职责，但其实施征收行为的前提条件为被征收土地经有权机关依照法定程序批准征收，要取得有效的征地批复才能实施征收行为。被告本次征收范围涉及原告户所使用的耕地3.32亩、宅基地414.08平方米（含地坝174.11平方米）。针对被告的本次征收行为是否属于未批先征、少批多征行为以及是否应予撤销等问题，分别作如下评判： 一、关于被告征收位于征地批复范围内原告户所使用的土地是否属于未批先征行为以及是否应予撤销问题。四川省人民政府于2015年3月16日作出的川府土〔2015〕242号批复涉及原告户所使用的耕地0.523亩、宅基地414.08平方米（含地坝174.11平方米）。犍为县土地开发整理储备中心代表被告与犍为县X镇X村X组分别于2013年12月18日和2014年12月12日签订了《土地征收协议书》，表明被告最迟于2014年12月12日已开始实施川府土〔2015〕242号批复范围内土地的征收行为。故被告在未取得征地批复前，对原告户所使用的耕地0.523亩、宅基地414.08平方米（含地坝174.11平方米）实施的征收行为属未批先征的违法行为，严重违反法定程序。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”本案中，由于四川省人民政府已作出了川府土〔2015〕242号批复，表明被告征收批复征收范围内原告户所使用的土地的行为，已取得了四川省人民政府的批准，是为了公共利益的需要而实施的征收行为。如果撤销该批复范围内的征收行为，将会给公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，应当确认被告犍为县人民政府对位于上述批复范围内原告户所使用的耕地0.523亩、宅基地414.08平方米（含地坝174.11平方米）的征收行为违法，但不撤销该征收行为。 二、关于被告征收位于征地批复范围外原告所使用的土地是否属于少批多征行为以及是否应予撤销问题。被告除征收上述批复征收范围内的耕地0.523亩、宅基地414.08平方米（含地坝174.11平方米）外，还征收了位于上述批复范围外原告户所使用的耕地2.797亩。故被告虽取得了部分征地批复，但超范围征收了原告户所使用的土地，属少批多征的违法行为，严重违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，对被告征收未取得征地批复的该部分土地的行为应当判决撤销。被告主张征收超出征地批复范围外的部分土地是为了公共利益的需要而实施的征收行为，依法不应被撤销。对此本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条第一款的规定，对被征收土地，须经国务院或者省级人民政府依照法定程序批准征收后，才能实施征收行为。上述规定表明，因公共利益的需要而批准征地是上述有权机关的专属职权。如果人民法院对超出征地批复范围外的征收土地行为因公共利益的需要只确认其违法而不予撤销，即认可了征收主体在未经依法批准的情况下实施的征收行为的效力，实质上以司法审查权代替了专属行政权，不符合上述法律规定。故对被告的该主张本院不予支持。 关于四川省人民政府涉案征地批复的合法性问题。原告主张四川省人民政府作出的征地批复不合法，因该批复征收范围包括基本农田，四川省人民政府没有审批权。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项规定，人民法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定，省级人民政府对行政区划的征用土地的决定属于最终裁决的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故本案对川府土〔2015〕242号批复的合法性不予审查。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第一款第一项的规定，判决如下： 一、确认被告犍为县人民政府征收原告吴淑芳户所使用的位于征地批复范围内耕地0.523亩、宅基地414.08平方米（其中地坝174.11平方米）的行为违法； 二、撤销被告犍为县人民政府对原告吴淑芳户所使用的位于征地批复范围外的耕地2.797亩的征收行为。 案件受理费50元，由被告犍为县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  吕南屏 审判员  李亚莉 审判员  钟小红 二〇一七年七月二十七日 法官助理严洁 书记员黄睿婷 附：本判决书适用的相关法律依据 《中华人民共和国土地管理法》 第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。 国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。 国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。 第四十五条征收下列土地的，由国务院批准： （一）基本农田； （二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； （三）其他土地超过七十公顷的。 征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。 征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 《中华人民共和国行政复议法》 第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。 根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼： （一）国防、外交等国家行为； （二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令； （三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定； （四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。