山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁06行终33号 上诉人（原审原告）曲虹桦，女，1969年8月26日出生，汉族，住山东省烟台市牟平区。 被上诉人（原审被告）烟台市人力资源和社会保障局，住所地：山东省烟台市莱山区府后路2号。 法定代表人姚秀霞，局长。 上诉人曲虹桦因退休行政审批一案，不服山东省烟台市莱山区人民法院（2019）鲁0613行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：2019年8月，烟台市公共就业和人才服务中心为上诉人申报退休，被上诉人查询社保平台系统，显示：1998.1—2008.7在市直职业介绍中心户下一次性补缴职工养老保险；2011.7月—2012.5月：烟台市景锋经贸有限公司；2012.7月—2015.7月:烟台鹏翔百货有限公司；之后在烟台市劳动事务代理失业户下挂档缴费。上诉人社保缴费记录自1998年1月至2018年5月（中断有两个月），其中企业缴费不满10年。2019年8月29日，被上诉人作出《烟台市企业职工退休审查意见告知书》，载明：1、经审核认定不符合50周岁退休条件。2、其他情况：因为此名职工在国有和县以上集体企业工作期间基本养老保险费缴费年限不满10年，所以该职工退休年龄按55周岁执行。上诉人不服，诉至一审法院。 2019年11月7日，烟台市牟平区劳动人事争议仲裁委员会作出牟劳人仲案字（2019）第1047号决定书，载明：“申请人：曲虹桦,被申请人：烟台万达电器设备有限公司,申请人于2019年10月28日申请劳动仲裁，申请人主张自2003年3月至2010年3月一直在被申请人处工作……经本委审查，申请人出生于1969年8月26日，申请人现已年满50周岁，超过法定退休年龄……故本委决定对申请人仲裁申请不予受理。” 上诉人提供证人丁某、陈某到庭作证，二人均陈述上诉人自2005年1月至2015年在牟平家家悦三店从事促销员工作，具体岗位是双汇肉制品、九阳小家电、美的小家电的产品促销，由促销的厂家给上诉人发放工资、缴纳社会保险。庭审中，上诉人对于其社会保险企业缴费年限累计不满10年的事实无异议，表示“不明白为什么个人缴费就不能50岁退休”。上诉人要求被上诉人为上诉人审批退休的理由和依据是：根据国办发[1978]104号文件规定应该退休，上诉人累计缴费满15年,根据国家保险法和烟人社办发[2012]68号文第16条规定，被上诉人应该批准上诉人退休。 一审法院认为，《山东省人民政府办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（鲁政办发[1999]32号）规定：“男职工年满60周岁、女干部年满55周岁、女工人年满50周岁退休的，由市地或县级劳动保障部门审批。”被上诉人具有对上诉人退休申请进行审批的职权。 原劳动保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》（劳社部发[2001]20号）规定：“三、城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员，在其参加养老保险后，按照省级政府规定的缴费基数和比例，一般应按月缴纳养老保险费，也可按季、半年、年度合并缴纳养老保险费；缴费时间可累计折算。上述人员在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限15年的，可按规定领取基本养老金。累计缴费年限不满15年的，其个人账户储存额一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，不得以事后追补缴费的方式增加缴费年限。”原山东省劳动保障厅《关于贯彻执行劳动和社会保障部劳社部发[2001]20号文件中几个具体问题的通知》（鲁劳社[2004]7号）规定：“三、城镇个体工商户等自谋职业者以及采取灵活方式就业的人员，在男年满60周岁，女年满55周岁时，累计缴费年限满15年的，可按照规定领取养老保险金。”山东省人力资源和社会保障厅《关于企业职工基本养老保险转移接续有关问题的通知》（鲁人社部发[2012]83号）规定：“原以个体工商户和城镇灵活就业人员身份参保缴费、退休前进入企业工作的女职工，在企业的累计缴费年限（含视同缴费年限）满10年的，退休年龄按国家和省对企业女职工的规定执行；不满10年的，退休工龄按城镇灵活就业人员的规定（即55周岁）执行。”被上诉人《关于转发省人力资源和社会保障厅〈关于企业职工基本养老保险转移接续有关问题的通知〉的通知》（烟人社办发[2012]68号）规定：“原在国有和县以上集体企业工作期间基本养老保险费缴费年限（含视同缴费年限）已满10年的女职工，与企业解除或终止劳动关系后，从事个体经营、自由职业及采取灵活方式就业并继续缴纳基本养老保险费的，在办理退休时，退休年龄按企业女职工的规定执行。不满10年的，退休年龄按城镇灵活就业人员的规定（即55周岁）执行。”根据上述规定，个人累计缴费年限满15年的女性参保人员在企业累计缴费（含视同缴费）满10年的，退休年龄按国家和省对企业女职工的规定执行；不满10年的，退休年龄按城镇灵活就业人员的规定（即55周岁）执行。本案中，上诉人对其企业缴费年限不满10年的事实无异议，被上诉人按照上述规定作出涉案告知书并无不当。上诉人主张依据国办发[1978]104号文件、烟人社办发[2012]68号文应按50周岁退休，不予支持。被上诉人的被诉行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求。案件受理费50元，由上诉人负担。 上诉人曲虹桦的上诉请求：一、撤销原判，改判撤销被上诉人于2019年8月27日作出的《烟台市企业职工退休审查意见告知书》；二、责令被上诉人对上诉人提出的退休申请重新作出批准上诉人退休的决定，并按规定自2019年8月起支付上诉人基本养老金。事实与理由：一、一审法院认定事实错误，适用法律错误。1、一审法院适用的原山东省劳动保障厅《关于贯彻执行劳动和社会保障部劳社部发[2001]20号文件中几个具体问题的通知》（鲁劳社[2004]7号）的相关规定针对的是城镇个体工商户等自谋职业者及采取各种灵活就业的人员，上诉人自2000年至2015年一直在企业工作，不是上述文件针对的人员。2、一审法院适用的山东省人力资源和社会保障厅《关于企业职工基本养老保险转移接续有关问题的通知》（鲁人社部发[2012]83号）和被上诉人《关于转发省人力资源和社会保障厅〈关于企业职工基本养老保险转移接续有关问题的通知〉的通知》（烟人社办发[2012]68号）是要求“在进入企业前以个体工商户和城镇灵活就业人员身份参加缴费的职工”在企业缴费满10年，并不是对上诉人这样进入企业后缴费的人员。3、鲁人社部发[2012]83号明确标注“此件不予公开”，表明该文件仅属于被上诉人内部流程规定，并非公开发布实施的规范性文件，不应作为具体行政行为的依据。一审时上诉人提交的烟台市牟平区人民法院的判决明确认定鲁人社部发[2012]83号不应作为具体行政行为的依据。4、《中华人民共和国社会保险法》第十六条规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）第一条规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。㈠男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。……”第十三条规定：“集体所有制企业、事业单位工人的退休、退职，由省、市、自治区革命委员会参照本办法，结合本地区集体所有制单位的实际情况，自行制定具体办法，其各项待遇，不得高于本办法所定的标准。”据此，企业女职工退休年龄为年满五十周岁、连续工龄满十年。上述社会保险法和国务院的规定效力明显高于一审法院适用的与之冲突的部门规定。5、烟台市牟平区劳动人事争议仲裁委员会认定上诉人现已年满50周岁，超过法定退休年龄，对上诉人仲裁申请不予受理，这说明劳动人事争议仲裁委员会已认定年满50周岁超过法定退休年龄。二、被上诉人拒绝批准上诉人退休违反公平原则。1、上诉人自2000年到2015年一直在企业工作，期间一直缴纳保险费，缴费期限为21年半，其中，由烟台市牟平区劳动就业办公室代缴了10年，相关企业给缴纳了4年9个月，相关企业不给缴纳时，上诉人自行缴纳6年多。为什么单位缴纳保险满10年就可以按50周岁退休，而工人自行缴纳就要55周岁退休？2、青岛、威海等地一直按国家保险法的规定，在工人年满50周岁，缴费满15年时为工人办理退休、支付保险金。省里并没有纠正青岛、威海等地批准像上诉人这种情况的工人退休情况，且烟台在2019年之前也未执行68号文，这说明批准像上诉人这种情况的工人退休不违反法律规定。上诉人一审时提交的山东省东营市中级人民法院于2018年5月16日作出的（2018)鲁05行终4号行政判决即与上诉人情况相似，该判决认定只要达到法定退休年龄，连续工作时间超过10年、缴费累计满15年，就应批准退休，不以单位缴费满10年为条件。故被上诉人应批准上诉人退休，并自2019年8月起支付上诉人基本养老金。 被上诉人烟台市人力资源和社会保障局未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,《中华人民共和国社会保险法》第十六条第一款规定:“参加基本养老保险的个人,达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的,按月领取基本养老金”,即职工退休并享受养老保险待遇需同时满足两个条件:(1)达到法定退休年龄;(2)累计缴费满十五年。本案中，上诉人已经累计缴费满十五年，因此，是否符合“达到法定退休年龄”的条件,是本案争议的焦点。围绕该争议焦点,本院认为，上诉人未达到法定退休年龄，不符合办理退休手续的要件。 首先，从上诉人主张适用的国发(1978)104号文件来看，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发[1978]104号)第一条第㈠项规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。㈠男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。”据此，工人退休的一般条件为,女年满五十周岁,连续工龄满十年。本案中，根据已查明的事实，上诉人不具有上述文件规定的工人身份，且以企业职工身份缴费未满十年，故不符合上述文件规定的满50周岁退休的条件。 其次，从被上诉人提交的法律依据来看，《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》（劳社部发[2001]20号）规定：“三、城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员，在其参加养老保险后，按照省级政府规定的缴费基数和比例，一般应按月缴纳养老保险费，也可按季、半年、年度合并缴纳养老保险费；缴费时间可累计折算。上述人员在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限15年的，可按规定领取基本养老金。累计缴费年限不满15年的，其个人账户储存额一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，不得以事后追补缴费的方式增加缴费年限。”《关于贯彻执行劳动和社会保障部劳社部发[2001]20号文件中几个具体问题的通知》（鲁劳社[2004]7号）规定：“三、城镇个体工商户等自谋职业者以及采取灵活方式就业的人员，在男年满60周岁，女年满55周岁时，累计缴费年限满15年的，可按照规定领取养老保险金。”《关于转发省人力资源和社会保障厅〈关于企业职工基本养老保险转移接续有关问题的通知〉的通知》（烟人社办发[2012]68号）规定：“原在国有和县以上集体企业工作期间基本养老保险费缴费年限（含视同缴费年限）已满10年的女职工，与企业解除或终止劳动关系后，从事个体经营、自由职业及采取灵活方式就业并继续缴纳基本养老保险费的，在办理退休时，退休年龄按企业女职工的规定执行。不满10年的，退休年龄按城镇灵活就业人员的规定（即55周岁）执行。”根据上述规定，城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员的退休条件是，女年满55周岁、累计缴费年限15年；原在国有和县以上集体企业工作期间缴费满10年，与企业解除或终止劳动关系后，继续缴纳基本养老保险至退休的，可以按女年满50周岁退休。本案中，上诉人在企业工作期间基本养老保险费缴费年限不满10年，与企业解除劳动关系后，在烟台市劳动事务代理失业户下挂档缴费，其退休年龄无法按50周岁执行，应按城镇灵活就业人员的规定（即55周岁）执行。故上诉人并未达到上述规定50周岁的退休年龄条件。另，被上诉人提交的《关于企业职工基本养老保险转移接续有关问题的通知》（鲁人社部发[2012]83号）规定：“原以个体工商户和城镇灵活就业人员身份参保缴费、退休前进入企业工作的女职工，在企业的累计缴费年限（含视同缴费年限）满10年的，退休年龄按国家和省对企业女职工的规定执行；不满10年的，退休工龄按城镇灵活就业人员的规定（即55周岁）执行。”本案上诉人不属于原以个体工商户和城镇灵活就业人员身份参保缴费、退休前进入企业工作的女职工，不属于该通知的适用对象。 因此，上诉人不符合上述规定的应当按满50周岁办理退休手续的要件，被上诉人据此作出涉案告知书并无不当。上述规定与《中华人民共和国社会保险法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的相关规定并不冲突。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。被诉退休审批行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曲虹桦负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二〇年四月七日 书记员  张蓓蕾