山东省日照市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁11行终37号 上诉人（原审原告）郑世芳，女，1977年1月8日出生，汉族,居民，住日照市东港区。 委托代理人刘江，男，1973年11月10日出生，汉族，居民，住日照市东港区，系上诉人之夫。 委托代理人金磊，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）日照经济技术开发区综合行政执法局，住所地日照市东港区秦皇岛路121号，统一社会信用代码11371100MB279078XH。 法定代表人丁斌，局长。 委托代理人许国华，日照经济技术开发区综合行政执法局工作人员。 委托代理人刘成森，山东律苑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）日照市东港区北京路街道办事处，住所地日照市东港区临沂南路399号，统一社会信用代码113711000043288042。 法定代表人杨宗祥，主任。 委托代理人刘玉梅，山东律苑律师事务所律师。 上诉人郑世芳因诉被上诉人日照经济技术开发区综合行政执法局(以下简称开发区执法局)、日照市东港区北京路街道办事处（以下简称北京路街道办事处）房屋行政强制一案，不服山东省五莲县人民法院（2019）鲁1121行初78号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2014年10月郑世芳在日照市东港区北京路街道西山前村购买村建西岭工业园房屋一处，房屋面积约278.6平方米，用于出租。因城市建设规划需要，西山前村民委员会要求郑世芳完成对院内地上附着物的搬迁及拆除工作，在郑世芳未收到评估报告，未对房屋补偿达成一致的情况下，郑世芳的涉案房屋于2019年5月9日被西山前村民委员会强制拆除。郑世芳认为开发区执法局、北京路街道办事处参与实施了强制拆除行为，于2019年10月22日向原审法院提起行政诉讼，请求确认强制拆除涉案房屋的行为违法。 原审认为，双方争议主要事实和焦点问题是开发区执法局、北京路街道办事处是否实施了涉案房屋拆除行为及拆除行为的合法性。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。也就是说，起诉人提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件，承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政行为的存在。如果不能证明被诉行政行为的存在，起诉人的起诉不符合法定立案条件，人民法院应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，郑世芳的诉讼请求是请求确认开发区执法局、北京路街道办事处强制拆除其房屋的行政行为违法，但并未提供证据证明开发区执法局、北京路街道办事处实施了行政强制拆除行为。郑世芳主张在强制拆除现场录像中，有行政机关的工作人员，但该证据并不能说明强制拆除是开发区执法局、北京路街道办事处所为，且该证据形式不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定。因此，本案无证据证明涉案房屋的强制拆除行为系开发区执法局、北京路街道办事处作出的行政行为。同时，从郑世芳诉状自认“因长城汽车配套项目建设和城市总体规划道路建设，西山前村民委员会要求原告完成院内设施搬离、房屋腾空和拆除”中可以看出,西山前村民委员会是涉案房屋强制拆除的主体，开发区执法局、北京路街道办事处提交的证据也足以证实本次涉案房屋的拆除系西山前村民委员会组织实施。故，郑世芳请求确认开发区执法局、北京路街道办事处强制拆除其房屋的行政行为违法无事实和法律依据，不符合行政诉讼的法定起诉条件。综上所述，郑世芳请求确认开发区执法局、北京路街道办事处强制拆除其房屋的行政行为违法无事实和法律依据，不符合行政诉讼的法定起诉条件，应当依法驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，原审裁定如下：驳回郑世芳的起诉。案件受理费50元原审裁定生效后予以退回。 上诉人郑世芳上诉称，一、被上诉人系原审适格被告，实施了被诉行政强制行为，原审法院在证据认定中存在不当，案件事实认定错误。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条的规定，原审法院对该证据不予采纳，不符合上述规定。上诉人提交的证据3和证据5明确记录了被上诉人成立专项工作组，上诉人提交的证据1、证据2完整证明了被上诉人组织参与实施强制拆除房屋的整个过程。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，是在两被上诉人主导下实施的违法强制拆除行为。二、两被上诉人共同实施强制拆除行为违法。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人逾期履行且无正当理由的，行政机关可以作出书面强制执行决定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第（三）项规定，房屋征收部门实施征收和拆迁的程序应当符合相应的法定条件，并且应当依法给予相应的安置补偿，应当遵循程序正当原则。综上，原审裁定认定事实错误，适用法律、法规错误，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 案经送达，被上诉人开发区执法局、北京路街道办事处未向本院提交书面答辩意见。 本院二审查明的事实与原审法院查明的案件事实基本一致。 本院认为，本案审理的焦点问题是涉案房屋的强制拆除主体问题。对上诉人涉案房屋的拆除系旧村改造拆迁的需要，村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内决议涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。申言之，在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”、“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。西山前村民委员会在原审期间虽承认系其自行实施强制拆除，但从原审相关证据来看，西山前村民委员会的《会议记录》中有“街道成立专项工作组，督导和帮助村两委限期完成拆除扫尾任务”的内容，原审法院应核实相关证据以确定两被上诉人工作人员是否出现在强制拆除现场。因此，结合相关法律规定和全部在案证据等情况综合判断，对上诉人涉案房屋的强制拆除，不应当认定系西山前村民委员会自主实施，被诉强制拆除行为虽然形式上表现为村民委员会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，原审法院在上诉人已经提供初步证据证明强制拆除行为的情况下，仅以村民委员会自认实施强制拆除为由，否定行政机关的适格被告错误，本院依法予以纠正，原审法院应进一步确认本案的适格主体，并进入实体审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销山东省五莲县人民法院（2019）鲁1121行初78号行政裁定； 二、本案指令山东省五莲县人民法院继续审理。 审判长 阳 城 审判员 高月玉 审判员 王 田 二〇二〇年四月七日 法官助理管珈琪 书记员丁丽