河北省承德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀08行终54号 上诉人（原审原告）宫明平，男，1965年4月15日出生，满族，农民，小学文化，现住丰宁满族自治县。 被上诉人（原审被告）丰宁满族自治县城市管理行政执法局，住所地丰宁满族自治县大阁镇东街16号，统一社会信用代码：11130826MB10037724。 法定代表人孙志刚，男,局长。 委托代理人王晓军，男，该局法制办公室主任。 委托代理人孙晓平，女，河北坤平律师事务所律师，执业证号：11308199111924928。 被上诉人（原审被告）丰宁满族自治县自然资源和规划局，住所地丰宁满族自治县大阁镇滨河路207号，统一社会信用代码：11130826000223925W。 法定代表人付守余，男，局长。 委托代理人徐庆勇，男，该局执法监察局副局长。 委托代理人付桂荣，河北付桂荣律师事务所律师,执业证号：11308199511797283。 被上诉人（原审被告）丰宁满族自治县人民政府，住所地丰宁满族自治县大阁镇爱民街甲42号，统一社会信用代码：1113082600095711XY。 法定代表人杨宪军，男，县长。 委托代理人赵海峰，男，丰宁满族自治县司法局行政复议和应诉股股长，公职律师，执业证号：11308201560583826。 上诉人宫明平不服被上诉人丰宁满族自治县城市管理行政执法局（以下简称城市管理局）、丰宁满族自治县自然资源和规划局（以下简称资源规划局）强制拆除上诉人养殖场、房屋的行为及被上诉人丰宁满族自治县人民政府（以下简称丰宁县政府）作出的丰政行复决［2019］5号行政复议决定一案，宫明平不服河北省丰宁满族自治县人民法院（2019）冀0826行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2004年，66028部队撤离丰宁满族自治县大阁镇南辛营樱桃沟时与丰宁县满堂砖场签订看管、使用其营院的协议。 2006年10月12日，在丰宁满族自治县政府的见证下66028部队与丰宁宏森木业有限公司签订军用土地使用权转让合同，部队将地块总面积43.3亩的营院有偿转让给丰宁宏森木业有限公司。合同签订后，部队委托丰宁宏森木业有限公司接收房产，退还剩余租金；2008年6月12日，丰宁满族自治县土地储备中心将部队土地收储，上述面积43.3亩地块的营院包括在被收储的范围内。 2009年６月李秋彦（曾任丰宁县满堂砖场法定代表人）以个人名义与宫明平签订土地及房屋租赁协议，原告宫明平未办理建设工程规划施工许可证占用原66028部队营院修建彩钢棚、牛舍、羊舍及房屋等建筑物。 2019年3月22日，丰宁县政府向原部队的承租人及现占用人发布“限自发布通告之日起七个工作日内，持相关资料到丰宁宏森木业有限公司办理退还剩余年限租金，并将地上附着物及个人物品自行清除，如不按期清理，将依法进行强制清除”的通告。 原告宫明平未按通告限定的期限清除地上附着物及个人物品，2019年4月13日被告城市管理局依据丰宁满族自治县委、县政府的指示对宫明平违法建设房屋的行为进行立案调查，4月15日向宫明平作出“责令其于2019年4月17日前自行拆除并恢复原貌”的责令改正通知书。被告城市管理局认为原告宫明平未经规划审批许可建设建筑物的行为违法，经责令改正无效后于4月21日作出给予其自行拆除的行政处罚，经强制执行催告无效后，被告城市管理局向丰宁满族自治县人民政府呈请实施拆除得到批准，2019年4月25日组织相关单位对宫明平等人违法建设的建筑物进行强制拆除。原告宫明平对被告城市管理局、资源规划局的强制拆除行为不服，向被告丰宁县政府申请行政复议，丰宁县政府于2019年8月8日作出城市管理局、资源规划局强制拆除宫明平违法建筑物的行为合法有效，应予维持的行政复议决定。原告宫明平对被告丰宁县政府行政复议决定不服，向本院提起行政诉讼。 原审法院经审理认为：原告宫明平既不是土地所有权人，又不是土地合法的使用权人，其未取得建设工程规划许可证便在涉案地块修建彩钢棚、牛舍、羊舍及房屋等建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构建物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定。被告城市管理局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告宫明平作出自行拆除的处罚决定；经过强制执行催告并呈请丰宁县政府批准，对包括原告宫明平在内位于经济开发区樱桃沟原66028部队违法建筑物实施强制拆除。被告城市管理局实施强制拆除行为时依据其作出的行政处罚决定、经过执行催告并向丰宁县政府呈请实施强制拆除执行行为、丰宁县政府决定采取强制拆除措施前发布公告等程序，作出的强制拆除行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告资源规划局不是作出强制拆除行政处罚决定的主体，亦不是实施强制拆除的行政机关，仅是参与协助执行强制拆除的相关部门，因此不应当成为本案适格的被告。行政复议机关丰宁县政府受理申请人宫明平的复议申请后，经审理后应当作出不予受理“被申请人资源规划局强制拆除行为违法”的决定书，但此行为并不影响行政复议决定的事实认定；被告丰宁县政府受理宫明平的复议申请后向各方送达通知答复，并在法定期限内作出行政复议决定，该行政复议决定认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。综上，原告宫明平诉请确认被告城市管理局强制拆除其房屋的行为违法及撤销丰宁县政府作出的行政复议决定无事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告宫明平的诉讼请求。 上诉人宫明平不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：1、依法撤销丰宁县满族自治县人民法院作出的(2019)冀0826行初19号行政判决，并发回重审或依法改判。一、一审判决认定事实不清。（一）2005年上诉人从李秋彦处租赁2538号营院，取得该地块的土地使用权。2009年与李秋彦续签《租赁协议书》，约定租赁合同继续租赁期限为2010年11月至2019年11月底。上诉人于2006年在该地块上建造1200平方米建筑物用于生产经营，2009年建造800平方米舍饲，2017年分别建造24间彩钢房作为员工宿舍以及400平方米的食堂，建造后合法拥有以上建筑物的所有权。上诉人对土地有合法使用权，对建造的房屋、养殖场等财产有合法所有权，一审认定事实错误。（二）被上诉人丰宁县政府已经认定自然资源规划局为配合部门，自然资源规划局与城管局共同实施了此次强拆行为，被上诉人自然资源规划局为本案的适格被告。二、一审判决适用法律错误。被上诉人城管局于2019年4月22日作出了《行政强制执行催告书》，并于2019年4月25日与被上诉人自然资源规划局对上诉人的养殖场实施了强制拆除的行为，期间并未向上诉人书面下达过强制执行决定，系程序违法。一审法院在审理期间，并没有依据《行政强制法》对强拆行为进行审理，对此《行政强制法》的规定也没有进行适用，属于适用法律错误。《中华人民共和国城乡规划法》是2008年开始施行，上诉人的养殖场建设于2006年，早于该部法律的生效时间，法不溯及既往，被上诉人城管局不应主张上诉人的房屋未取得规划部门的审批许可，就确定为违法建筑，侵犯了上诉人的合法权益。一审法院根据《城乡规划法》对强制拆除进行认定，属于适用法律错误。 被上诉人丰宁满族自治县城市管理行政执法局答辩称：一、被答辩人以原审判决认定事实不清为由提出的上诉理由不成立。其一、被答辩人没有证据证实2005年从李秋彦手租赁土地。而是2009年与李秋彦之间签订租赁协议。本案涉及的土地早在2008年就已经被县土地储备中心收储，李秋彦已经不具有处分权利，租赁协议无效。其二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”之规定，被答辩人在没有取得规划许可的情况下，自己建造的地上附着物属于非法建筑。二、原审判决适用法律正确。由于被答辩人不是土地使用权人，建筑物又系非法建筑，我局立案调查后作出丰城管行罚字[2019]1号行政处罚决定，被答辩人逾期不履行，后又经过催告程序，并请示县政府，县政府决定采取强制拆除措施前依据法律规定发布公告。因此，我局予以强制拆除行为符合法律规定。原审判决经过审查认为我局的行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，因此驳回被答辩人的诉讼请求，被答辩人引用的相关法律规定，与本案事实不符，不适用本案。请求承德市中级人民法院依法驳回被答辩人的上诉请求，维持原审判决。 被上诉人丰宁满族自治县自然资源和规划局未向本院提交书面答辩意见。 被上诉人丰宁满族自治县人民政府答辩称：一审判决认定的事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人向一审法院提交的证据随卷移送至本院。经审理，本院对证据的确认与一审判决对证据的确认相同。本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的实施应当适当，该法第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。 依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该法规定的“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼”，指的是对限期拆除的行政决定不申请行政复议或者提起行政诉讼。针对本案来讲，就是在宫明平在法定期限内对丰城管行罚字（2019）第1号行政处罚决定不申请行政复议或者提起行政诉讼的情况下，行政机关才可以依法强制拆除。本案中，丰宁满族自治县城市管理行政执法局于2019年４月21日作出丰城管行罚字（2019）第1号行政处罚决定，决定给予上诉人自行拆除的行政处罚；于2019年4月22日作出丰城管催告字（2019）第1号行政强制执行催告，催告上诉人于2019年4月22日17时前履行自行拆除义务。经催告后，上诉人未在规定时间内自行履行拆除义务，被上诉人丰宁满族自治县城市管理行政执法局向丰宁县政府提出66028部队违法建筑采取强制拆除措施的呈请。丰宁县政府发布公告，告知在本公告发布之日起1日内，包括上诉人在内的违法建筑物自行拆除。上诉人仍未履行自行拆除义务，被上诉人于2019年4月25日实施了强制拆除。因此，丰宁满族自治县城市管理行政执法局在实施强制拆除时，丰城管行罚字（2019）第1号行政处罚决定尚在行政复议或提起诉讼的期限内，故应当认定丰宁满族自治县城市管理行政执法局强制拆除行为程序存在违法。 被上诉人丰宁县政府作出的丰政行复决［2019］5号行政复议决定未对丰宁满族自治县城市管理行政执法局强制拆除行为程序违法予以纠正，应当予以撤销。 被上诉人丰宁县自然资源和规划局不是实施强制拆除的行政机关，仅是参与协助执行强制拆除的相关部门，并非本案适格被告，应当裁定驳回上诉人对其的起诉。一审法院虽然判决认为被上诉人丰宁县自然资源和规划局不是本案适格被告，但没有裁定进行处理，本院予以纠正，另行作出裁定，驳回上诉人宫明平对被上诉人丰宁满族自治县自然资源和规划局的起诉。 综上，一审判决认定事实清楚、但适用法律错误，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条、第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下： 一、撤销丰宁满族自治县人民法院（2019）冀0826行初19号行政判决； 二、撤销丰宁满族自治县政府作出的丰政行复决［2019］5号行政复议决定； 三、确认丰宁满族自治县城市管理行政执法局强制拆除上诉人养殖场及房屋的行为程序违法。 一、二审案件受理费100.0元由被上诉人丰宁满族自治县城市管理行政执法局、丰宁满族自治县政府各承担50元。 本判决为终审判决。 审判长  刘松平 审判员  祁春梅 审判员  闫 鸿 二〇二〇年四月十三日                                                                                                                                                        法官助理 李挺                                                                                                                                                        书记员    张 博