江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏01行终961号 上诉人(原审原告)南京阳伞厂有限公司，住所地在南京市秦淮区石杨路18号。 法定代表人蒋岸川，南京阳伞厂有限公司董事长。 委托代理人李光昱、耿君，北京市铭泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区综合行政执法局，住所地在南京市秦淮区御道街33号-29。 法定代表人王军，南京市秦淮区综合行政执法局局长。 出庭负责人张志刚，南京市秦淮区综合行政执法局副局长。 委托代理人程金，南京市秦淮区综合行政执法局工作人员。 委托代理人陈永红，江苏中虑律师事务所律师。 上诉人南京市阳伞厂有限公司（以下简称南京阳伞厂）因诉被上诉人南京市秦淮区综合行政执法局（以下简称秦淮执法局）城建行政强制纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初104号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告南京阳伞厂诉称，其为南京市秦淮区石杨路18号地块（以下简称涉案地块）的合法土地使用权人，依法持有宁白国用（2003）字第01160号土地使用证。2000年，南京阳伞厂严格按照各项程序建成厂房，面积共计13500平。2016年8月5日，秦淮区政府下发《南京市秦淮区人民政府征收决定》（宁秦府征字[2016]15号），征收包含涉案地块上的房屋。征收决定下发后，在未下发征收补偿决定的情况下，秦淮执法局违法将南京阳伞厂的厂房认定为违法建筑，于2017年4月19日至2018年6月28日多次对南京阳伞厂厂房实施强拆，厂房全部被拆除，给南京阳伞厂造成重大损失。南京阳伞厂的厂房为合法建筑，秦淮执法局多次强拆南京阳伞厂厂房，严重违法违规。秦淮执法局强拆行为依法应当对南京阳伞厂进行赔偿，故诉至法院，请求法院依法判决：1.确认秦淮执法局拆除南京阳伞厂位于南京市秦淮区白下工业园内石杨路18号厂房的行为违法；2.秦淮执法局赔偿南京阳伞厂损失共计326518314.8元；3.秦淮执法局承担本案全部诉讼费用。 原审被告秦淮执法局辩称，首先，南京阳伞厂的起诉已超诉讼时效。南京阳伞厂诉称的强拆行为于2018年6月6日结束，南京阳伞厂法定代表人当天也在现场，南京阳伞厂最晚应在2018年12月6日前提起行政诉讼，而南京阳伞厂的起诉状落款日期为2018年12月12日，其起诉时间已超诉讼时效。其次，秦淮执法局的执法程序合法。秦淮执法局自2016年6月2日向南京阳伞厂开出《核查通知书》开始至强拆结束，充分保障了南京阳伞厂的合法权利。再次，规划主管部门认定涉案地块上的建筑为违法建筑。经向市区两级规划主管部门查询，南京阳伞厂在涉案地块上的32处建筑都未取得规划核准手续，属于违法建筑，秦淮执法局有权依法履行城市管理执法职能进行查处。最后，南京阳伞厂提交的证据无法证明秦淮执法局行为的违法性，秦淮执法局无需对南京阳伞厂进行任何经济赔偿。综上，请求驳回南京阳伞厂的起诉。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起确认违法及行政赔偿的行政诉讼，应当符合行政诉讼法及行政赔偿法规定的起诉条件。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”可见，行政诉讼与一并提起的行政赔偿诉讼是两个相互关联的“诉”，应当分别立案。两者在当事人、诉讼标的、诉讼类型、举证责任、审查方法、判决方式等方面有许多重要区别。从这个角度说，强行将行政诉讼与一并提起的行政赔偿诉讼放在一个诉中处理，看似经济，实则导致法律关系混淆与错乱。正在起草的新行政赔偿解释征求意见稿坚持了分别立案的基本立场。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”本案中，南京阳伞厂坚持在提起的行政诉讼中一并提出行政赔偿请求，违反上述司法解释，属于其他不符合法定起诉条件的情形。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款的规定，裁定驳回南京阳伞厂的起诉。 上诉人南京阳伞厂上诉称，一、上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案条件，原审法院应当进行实体审理。二、上诉人依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条的规定，享有在一个案子中同时提起行政诉讼和行政赔偿的权利。三、即便原审法院认为行政诉讼与赔偿应当分案处理，依法也应当给上诉人变更诉讼请求的机会，直接裁定驳回起诉属适用法律错误。首先，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，系对人民法院的立案行为的规范，针对的是法院行为，而非诉讼参与人的行为。上诉人依法享有在一个案子中同时提起行政诉讼和行政赔偿的权利。人民法院在受理案件过程中，可以合并审理或者单独审理，但都不应侵犯上诉人的诉讼权利。其次，上诉人的起诉合法合规，不存在任何错误行为，不应被列入《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项其他不符合法定起诉条件的兜底条款。再次，即便上诉人的起诉属于《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款所列情形，根据该条第二款的规定，原审法院应当给予上诉人补正或者更正的机会，无权直接驳回起诉。综上，请求二审法院撤销(2019)苏8602行初104号行政裁定，指令原审法院继续审理本案。 被上诉人秦淮执法局辩称，一、原审裁定驳回南京阳伞厂的起诉无误，本案应当分别立案。公民、法人或者其他组织提起确认违法及行政赔偿的行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国国家赔偿法》规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害，一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据情况可以合并审理，也可以单独审理。由此可见，分别立案是法律的明确规定，在分别立案的基础上，法院进一步有权决定是否合并处理。上诉人在不分别立案的基础上，坚持要求法院合并处理，显然违法。二、被上诉人对实体问题的观点如同一审答辩意见。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，一审法院裁定理由充分，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉、维持原裁定。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”该条第二款规定：“前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。”根据上述规定，人民法院在适用第一款规定裁定驳回原告起诉前，应当先行审查欠缺的起诉条件是否可以通过补正、更正的方式予以弥补。凡属可以补正或者更正的，应当责令原告限期补正或更正。原告拒绝补正或更正，或者经补正、更正程序后仍不符合法定起诉条件的，方可裁定驳回起诉。本案中，根据南京阳伞厂一审诉讼请求分析，本案属于在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的情形。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。即使原审法院认为南京阳伞厂的起诉应当依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定分别立案，也应当先行向南京阳伞厂进行法律释明，再根据其补正或者更正情况作出相应处理。原审法院未依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二款的规定责令南京阳伞厂进行补正或者更正，即根据该司法解释第六十九条第一款第（十）项的规定，迳行裁定驳回南京阳伞厂起诉，属适用法律错误，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行初104号行政裁定； 二、本案指令南京铁路运输法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇二〇年四月十日 书记员  孙 皓