辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行终38号上诉人（原审被告）葫芦岛市消防局，住所地葫芦岛市龙港区。法定代表人柏岩，该局政治委员。委托代理人王维，该局科长。委托诉理人奚鹏，辽宁成功金盟律师事务所律师。上诉人（原审第三人）李桂云，女，1965年9月2日出生，满族，兴城市农家院综合超市经营者，住址兴城市。委托代理人康现坤，辽宁卓辰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）国网辽宁省电力有限公司兴城市供电分公司，住所地兴城市。负责人王志宏，该分公司经理。委托诉理人王大志，该分公司员工。委托代理人杨洪伟，辽宁杨洪伟律师事务所律师。上诉人葫芦岛市消防局、上诉人李桂云因火灾事故认定复核申请不予受理一案，不服兴城市人民法院（2019）辽1481行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月25日通过网络庭审方式审理本案。上诉人葫芦岛市消防局委托代理人王维、奚鹏，上诉人李桂云的委托代理人康现坤，被上诉人国网辽宁省电力有限公司兴城市供电分公司（以下简称兴城供电公司）委托代理人王大志、杨洪伟参加网络庭审。经本院合法传唤，上诉人李桂云未参加网络庭审。本案现已审理终结。一审法院查明，第三人李桂云系兴城市农家院综合超市经营者。2019年8月2日，辽宁省兴城市公安消防大队作出辽兴消火认字[2019]第0009号火灾事故认定书。2019年8月6日11时10分，辽宁省兴城市公安消防大队将该份事故认定书向兴××元台子乡供电所送达，兴城市元台子供电所工作人员佟晓军签收。另查明，原告国网辽宁省电力有限公司兴城市供电分公司下设兴城市元台子供电所，兴城市元台子供电所不具备法人资格，佟晓军为原告国网辽宁省电力有限公司兴城市供电分公司派到兴城市元台子供电所的唯一正式员工。原告公司当庭称于2019年10月11日左右知悉了该火灾事故认定书的内容。2019年10月25日，被告葫芦岛市消防局接受了原告公司对以上火灾事故认定提出复核申请所提供的材料。被告葫芦岛市消防局于同日作出了辽葫消火不字[2019]第0002号《火灾事故认定复核申请不予受理通知书》，作出以下内容：国网辽宁省电力有限公司兴城市供电分公司提出的兴城市农家院综合超市火灾事故认定（认定书文号：辽兴消火认[2019]第0009号）复核申请，经审查，根据《火灾事故调查规定》第三十六条第一款的规定，属于下列第2项情形（即超过复核申请期限），决定不予受理。一审法院认为，根据《火灾事故调查规定》第三十五条规定，当事人对火灾事故认定有异议的，可以自火灾事故认定书送达之日起十五日内，向上一级公安机关消防机构提出书面复核申请；对省级人民政府公安机关消防机构作出的火灾事故认定有异议的，向省级人民政府公安机关提出书面复核申请。故被告葫芦岛市消防局具有对火灾事故认定作出复核的法定职责，关于其是否履行该法定职责应属于行政诉讼审查范围。本案争议焦点在于辽宁省兴城市公安消防大队对于火灾事故认定书的送达是否合法有效及原告向被告提出火灾事故认定复核申请是否超过法定期限。根据《火灾事故调查规定》第三十二条规定，公安机关消防机构应当制作火灾事故认定书，自作出之日起七日内送达当事人，并告知当事人申请复核的权利。第四十五条规定，本规定中下列用语的含义：（一）“当事人”，是指与火灾发生、蔓延和损失有直接利害关系的单位和个人。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。本案中，第一，被告提供的证据证实辽宁省兴城市公安消防大队作出辽兴消火认字[2019]第0009号火灾事故认定书后，向兴城市元台子供电所进行了送达，并由该所工作人员佟晓军签收，并未将原告国网辽宁省电力有限公司兴城市供电分公司作为与火灾发生、蔓延和损失有直接利害关系的单位进行送达。经庭审查明，兴城市元台子供电所作为原告公司的下设机构并不具有独立的法人资格，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条的规定。而原告公司与本案火灾的发生、蔓延和损失具有直接利害关系，对于火灾事故认定具有陈述、申辩权，其应作为火灾事故认定的当事人接受送达。故辽宁省兴城市公安消防大队向原告公司下设的兴城市元台子供电所的送达不具有合法有效性。第二，原告公司于2019年10月11日知悉该火灾事故认定的内容后，于2019年10月25日向被告葫芦岛市消防局提出复核申请，并未超过法定的十五日复核期，故被告葫芦岛市消防局于2019年10月25日作出的辽葫消火不字[2019]第0002号《火灾事故认定复核申请不予受理通知书》依据的事实不清、证据不足。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告葫芦岛市消防局于2019年10月25日作出的辽葫消火不字[2019]第0002号《火灾事故认定复核申请不予受理通知书》。二、责令被告葫芦岛市消防局于本判决书生效之日起五日内受理原告国网辽宁省电力有限公司兴城市供电分公司的火灾事故认定复核申请。上诉人葫芦岛市消防局上诉称，一、《火灾事故调查规定》第四十五条规定，本规定中下列用语的含义：（一）“当事人”，是指与火灾发生、蔓延和损失有直接利害关系的单位和个人。我国现行法律没有对单位进行定义，通常情况下单位应包括机关、团体、法人、企业等非自然人的实体或其下属部门，并非一定要求其具备法人资格。兴××元台子乡供电所符合通常意义下单位的情形，同时根据调查，兴××元台子乡供电所与案涉火灾的发生、蔓延和损失有直接利害关系，佟晓军系被上诉人在兴××元台子乡供电所的唯一正式员工，其当然是负责人，上诉人向佟晓军送达火灾原因认定书符合法律关于送达的规定。二、从火灾发生到上诉人向兴××元台子乡供电所送达火灾原因认定书长达77天，另加上15个工作日的复核申请期限，总计达98天。被上诉人如果认为其与火灾的发生、蔓延和损失有直接利害关系，其应主动向兴城市公安消防大队说明，而不是在长达98天的火灾事故调查和复核申请期限内，对于火灾情况不闻不问，置之不理。被上诉人是以其实际行为默认兴××元台子乡供电所可以独立承担与案涉火灾有关权利义务，同时也是对其自认为有权申请火灾事故认定复核权利主动放弃。被上诉人主张直到被提起民事诉讼时，其复核申请期限届满达45天后，才知道火灾事故认定的内容，明显不合常理，不应得到法院的支持。综上，一审法院裁判上诉人应受理被上诉人的火灾事故认定复核申请系认定事实不清，进而适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。本案诉讼费用由被上诉人承担。上诉人葫芦岛市消防局向一审法院提交如下证据：1、灭火救援出动命令单；2、张旭光笔录；3、火灾原因认定书及送达回证。以上证据用以证明上诉人葫芦岛市消防局送达合法，被上诉人申请复核超期。上诉人李桂云上诉称，一、一审判决撤销葫芦岛市消防局不予受理通知书，责令葫芦岛市消防局受理，存在适用法律错误。1、不予受理通知书、火灾复核申请不是《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定的“行政行为”，且对一审原告的权利义务未产生影响，一审法院不应受理起诉或依法驳回被上诉人起诉。2、不予受理通知书、申请复核对当事人的权利义务不产生影响，不是行政行为，不具有可诉性。消防法第五十一条明确规定，火灾事故认定书作为处理火灾事故的证据。保险法司法解释（二）第十八条规定，行政管理部门依据法律规定制作的交通事故认定书、火灾事故认定书等，人民法院应当依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据能够推翻的除外。当事人对火灾事故认定行为不服的，应依据火灾事故调查规定救济手段予以救济。3、一审判决认定送达行为“不具有合法有效性”，存在适用法律错误。二、一审判决认定被上诉人为火灾事故当事人，是事实认定错误。火灾事故认定书作出后消防大队向当事人送达时，无证据证明供电公司是与火灾有利害关系的当事人。一审法院在供电公司起诉时将其认定为火灾调查时的当事人，是无证据和法律支持其明显是不能成立的。一审法院认为被上诉人2019年10月11日知悉该火灾事故认定的内容，无证据予以支持。综上。请求撤销一审判决，二审诉讼费由被上诉人承担。上诉人李桂云未向一审法院提交证据。被上诉人兴城市供电公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。被上诉人兴城市供电公司向一审法院提交如下证据：1、民事诉状；2、原告分公司的营业执照副本复印件；3、火灾事故认定复核申请不予受理通知书。以上证据用以证明上诉人葫芦岛市消防局作出的不予受理通知书认定事实错误。一审证据已随卷移送本院。对证据的认证与原审一致。本院查明的事实与原审一致，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，根据《火灾事故调查规定》第三十五条第一款“当事人对火灾事故认定有异议的，可以自火灾事故认定书送达之日起十五日内，向上一级公安机关消防机构提出书面复核申请；对省级人民政府公安机关消防机构作出的火灾事故认定有异议的，向省级人民政府公安机关提出书面复核申请”的规定，葫芦岛市消防局具有受理当事人对火灾事故认定书申请复核的职责。本案审查的客体是葫芦岛市消防局于2019年10月11日作出的辽葫消火不字（2019）第0002号火灾事故认定复核申请不予受理通知书。其主要内容是：根据《火灾事故调查规定》第三十六条第一款的规定，属于下列第2项情形（即超过复核申请期限），决定不予受理。根据该通知书的主要内容可知，兴城市供电公司超过复核申请期限是不予受理的主要理由。故，本案属于是否履职之诉，属于人民法院行政案件受理范围。本案的争议焦点是葫芦岛市消防局以超过复核申请期限为由作出的不予受理通知书认定的事实是否清楚。首先，辽宁省兴城市公安消防大队作出的辽兴消火认字（2019）第0009号火灾事故认定书中并没有载明火灾当事人，对于兴城市供电公司是否为第0009号火灾事故认定中的当事人，葫芦岛市消防局未提供有效证据予以证明。其次，根据《火灾事故调查规定》第三十二条“公安机关消防机构应当制作火灾事故认定书，自作出之日起七日内送达当事人，并告知当事人申请复核的权利。无法送达的，可以在作出火灾事故认定之日起七日内公告送达。公告期为二十日，公告期满即视为送达”的规定，辽宁省兴城市公安消防大队作出的辽兴消火认字（2019）第0009号火灾事故认定书，分别于2019年8月2日、2019年8月6日向李桂云、兴××元台子乡供电所进行了送达。但是否向兴城市供电公司送达，葫芦岛市消防局没有提供证据予以证明。最后，根据前述《火灾事故调查规定》第三十五条第一款规定，只有火灾事故的当事人，才可以自火灾事故认定书送达之日起十五日内，向上一级公安机关消防机构提出书面复核申请。本案中，在葫芦岛市消防局对于兴城市供电公司是否是火灾事故认定中的当事人，是否向兴城市供电公司进行了有效送达未查清的情况下，以超过复核申请期限为由，作出辽葫消火不字（2019）第0002号火灾事故认定复核申请不予受理通知书属于认定事实不清。一审法院判决撤销该不予受理通知结果并无不当。关于火灾当事人的问题。《火灾事故调查规定》第四十五条规定，本规定中下列用语的含义：（一）“当事人”，是指与火灾发生、蔓延和损失有直接利害关系的单位和个人。该条文对于火灾的当事人已经进行了明确的解释，“当事人”应当由公安机关消防机关认定，一审法院在本院认为中认定“当事人”的论理观点有误，本院予以纠正。关于火灾认定是否有效送达的问题。《火灾事故调查规定》第三十二条规定，公安机关消防机构应当制作火灾事故认定书，自作出之日起七日内送达当事人，并告知当事人申请复核的权利。无法送达的，可以在作出火灾事故认定之日起七日内公告送达。公告期为二十日，公告期满即视为送达。该条文已经对火灾事故认定的送达进行了规定，一审法院在本院认为中引用《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国民事诉讼法》中关于送达的条文进行论理观点有误，本院予以纠正。另，因本案审查的客体是葫芦岛市消防局作出的辽葫消火不字（2019）第0002号火灾事故认定复核申请不予受理通知书，上节已经论述了该不予受理通知书属于认定事实不清，至于是否应予受理复核申请，应由公安机关消防机关进行判断、认定，人民法院不宜直接判决由公安机关消防机关受理。一审判决第二项表述不正确，本院予以变更。变更为：责令上诉人葫芦岛市消防局于本判决书生效之日起在法定期限内就被上诉人国网辽宁省电力有限公司兴城市供电分公司的申请履行职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持兴城市人民法院（2019）辽1481行初97号行政判决第一项及诉讼费承担部分；二、变更兴城市人民法院（2018）辽1481行初97号行政判决第二项，变更为“责令上诉人葫芦岛市消防局于本判决书生效之日起在法定期限内就被上诉人国网辽宁省电力有限公司兴城市供电分公司的申请履行职责”。二审案件受理费100.00元，由上诉人葫芦岛市消防局负担50.00元，由上诉人李桂云负担50.00元。本判决为终审判决。审判长  李彦博审判员  花 勇审判员  刘思嘉二〇二〇年四月一日书记员  谭思朦本判决书适用的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；