江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终54号 上诉人（原审原告）徐俊，性别××年××月××日出生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市公安局交通管理局车辆管理所，住所地在南京市玄武区东方城68号。 法定代表人高宣颐，南京市公安局交通管理局车辆管理所所长。 委托代理人朱威，南京市公安局交通管理局车辆管理所工作人员。 委托代理人张强，江苏金长城律师事务所律师。 上诉人徐俊诉被上诉人南京市公安局交通管理局车辆管理所（以下简称市车管所）公安行政登记一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初694号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，徐俊于2019年4月3日购买比亚乔牌二轮摩托车一辆。江苏省南京市公安局交通管理局分别于2019年4月4日、2019年4月20日、2019年5月20日三次向徐俊签发临时行驶车号牌，车号牌分别为苏Ａ×××××、苏Ａ×××××、苏Ａ×××××。2019年4月16日，徐俊向市车管所提出办理摩托车注册登记申请，同时提交了徐俊的身份证明、机动车销售统一发票、车辆购置税完税证明、货物进口证明书、进口机动车辆随车检验单、机动车交通事故责任强制保险单等材料。同日，市车管所不予受理徐俊的申请，并对其作出一次性告知单，认为徐俊提交的申请资料不符合规定，应当提供徐俊名下摩托车上牌指标相关资料。2019年4月16日，徐俊提起本案行政诉讼。 原审法院认为，市车管所对徐俊在南京市内提出的摩托车新车登记申请，具有依法准予或不准予登记的法定职权，应依法履行法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”故地方性法规属于人民法院审判的依据。《南京市道路交通安全管理条例》第十四条第一款规定：“公安机关交通管理部门应当加强对摩托车和燃油助力车的管理，控制市区摩托车（含轻便摩托车）的拥有量，逐步淘汰摩托车、汽油机助力自行车（以下称燃油助力车）等交通工具。具体办法由市人民政府制定。”《中华人民共和国大气污染防治法》第五十条第一款规定，国家倡导低碳、环保出行，根据城市规划合理控制燃油机动车保有量，大力发展城市公共交通，提高公共交通出行比例。《江苏省机动车排气污染防治条例》第十三条第一款和《江苏省大气污染防治条例》第四十五条第一款均规定，设区的市、县（市）人民政府可以根据大气污染防治的需要和经济社会发展规划、城市规划，合理控制机动车保有量，限制市区摩托车的保有量。《南京市大气污染防治条例》第四十条规定，根据本市大气环境质量状况的需要，本市主城范围内应当控制摩托车的行驶范围，限制大排量摩托车的使用，逐步替换淘汰燃油助动车。本案中，徐俊虽提交了机动车注册登记申请材料，但依照上述地方性法规的相关规定，摩托车在南京属于限制乃至逐步淘汰的交通工具，不符合注册登记条件。在此情况下，市车管所接到徐俊的摩托车注册登记申请后，认为该申请不符合条件而不予注册登记，并于随后作出书面告知，认定事实清楚，符合上述相关规定，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐俊的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐俊负担。 上诉人徐俊上诉称：一审判决适用法律、法规错误。一、2019年5月1日起施行的《南京市道路交通安全条例》第七十七条规定：“本条例自2019年5月1日起施行。2009年12月29日南京市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的《南京市道路交通安全管理条例》同时废止。”《南京市道路交通安全管理条例》已被《南京市道路交通安全条例》废止，现为失效条例，不应作为本案判决依据，一审判决属适用法律法规错误。二、本案最大的争议焦点就是关于控制市区摩托车的拥有量，南京市人民政府是否制定过具体办法？制定的实体和程序是否合法？被上诉人是否有南京市人民政府的具体办法可供执行，控制市区摩托车的拥有量？上述重要争议焦点，一审判决没有任何回应，应依法改判或发回重审，具体理由有：1.现行有效的《南京市道路交通安全条例》第十三条规定：“公安机关交通管理部门应当加强对摩托车的管理，控制市区摩托车的拥有量。具体办法由市人民政府制定。”但南京市人民政府从未就此制定过具体办法，且一审中被上诉人提交的1986年《关于限制市区私人摩托车、轻型摩托车发展的批复》宁政复〔1986〕56号文件（以下称批复），1995年南京市计划委员会和南京市公安局联合印发《南京市私人摩托车上牌额度竞购管理办法》（以下称竞购办法），被上诉人未提交证据证明上述所谓批复和竞购办法真实存在、且现行有效、并经公开发布让公众知晓。上诉人通过各类专业法律检索网站进行检索，并未检索到该批复和竞购办法，故被上诉人提交的所谓批复和竞购办法不能作为判案依据。同时，假设竞购办法真实存在，竞购办法被上诉人自认的制定主体是南京市计划委员会和南京市公安局，这与《南京市道路交通安全条例》第十三条规定的“具体办法由市人民政府制定”的主体不一致且位阶低，竞购办法也不能作为本案的判案依据。同时，一审法院并未依法查明上述所谓批复和竞购办法是否真实存在，且现行有效，并经公开发布让公众知晓，就径行作出错误的一审判决，依法应属认定基本事实不清。2.虽然《江苏省机动车排气污染防治条例》第十三条第一款和《江苏省大气污染防治条例》第四十六条第一款均规定，设区的市、县（市）人民政府可以根据大气污染防治的需要和经济社会发展规划、城市规划，合理控制机动车保有量，限制市区摩托车的保有量。但是该两条规定的第二款均还规定：“采取控制机动车保有量的措施，应当公开征求公众的意见，经同级人民代表大会常务委员会审议，并在实施三十日以前向社会公告。”众所周知，摩托车属于机动车，那么采取控制机动车保有量的措施即限制市区摩托车保有量的措施，其是有前置的法定条件和必经的法定程序，否则就不应限制南京摩托车的保有量。依法控制机动车保有量即限制市区摩托车保有量（摩托车亦属机动车）的法定要件为：①由南京市人民政府制定出具体办法即地方性规章。②公开征求公众意见。③由南京市人民代表大会常务委员会审议并通过。④实施30日前向社会公告。但南京市人民政府从未就此按上述4个法定要件及法定程序作出相应的地方性规章，被上诉人现对“限制市区摩托车的保有量”属无法可依。3.《南京市大气污染防治条例》第四十条规定：“根据本市大气环境质量状况的需要，本市主城范围内应当控制摩托车的行驶范围，限制大排量摩托车的使用，逐步替换淘汰燃油助动车。”从该条规定的“控制。行使范围”和“限制。使用”文字来看，该文字仅是对摩托车限行的规定，并非限制摩托车登记上牌，这明显是两个法律概念，故该条规定不应适用于本案并作为判决依据。另外，关于该条规定的大排量如何定义？法律法规没有进一步明确，被上诉人无权自行定义什么为大排量摩托车，并限制摩托车的使用。综上所述，请求二审法院：1.撤销南京铁路运输法院（2019)苏8602行初694号行政判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求或发回原审人民法院重审。2.判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费等全部费用。 被上诉人市车管所答辩称：一、我所不予办理原告摩托车的注册登记具有合法依据。根据2019年5月1日起施行的《南京市道路交通安全条例》第十三条第二款，公安机关交通管理部门应当加强对摩托车的管理，控制市区摩托车的拥有量。具体办法由人民政府制定。根据《江苏省机动车排气污染防治条例》第十三条第一款和《江苏省大气污染防治条例》第四十五条第一款均规定，设区的市、县(市)人民政府可以根据大气污染防治的需要和经济社会发展规划、城市规划，合理控制机动车保有量，限制市区摩托车的保有量。以上地方性法规均是本省以及本市，在我国道路交通安全以及大气污染治理的总体指导思想下，制定出来的符合本省本市实情的法律规范，是对各上位法的细化和补充，具备充分的法律授权。关于人民政府制定的具体办法，自1986年起，便有南京市人民政府的《关于限制市区私人摩托车、轻型摩托车发展的批复》（宁政复[1986]56号文件），第一条便载明私人用车凭“南京市私人摩托车、轻型摩托车准购证”办理牌证。1995年，南京市计划委员会、南京市公安局联合印发《南京市私人摩托车上牌额度竞购管理办法》，文件中再次强调了总量控制的基本精神，并对上牌额度竞购的各个方面做出了具体规定。以上法律文件，现在仍处于生效状态，也是我所办理摩托车牌证的重要依据。因此，我所依据以上法律法规不予办理本案中的摩托车注册登记，属于依法行政，并无不当之处。二、本省以及本市的人民法院之前己经对相同案由的行政诉讼做出过判决，对本案具有较强的参考价值。2016年，当事人潘科良以同样事实和诉求，起诉南京市公安局交通管理局、南京市公安局，历经一审、二审、申请再审，均被驳回，案号分别为(2016)苏8602行初482号、(2017)苏01行终121号、(2017)苏行申1133号。三、我国大中型规模以上城市的人民政府根据各自实际情况，大多采用类似竞购或抽签等方式对摩托车的注册登记进行科学管理和数量控制，符合国家关于道路交通管理和大气污染防治的总体精神，没有违反上位法的规定，未违法减损公民的合法权益，具有现阶段的合理性和紧迫性。综上，请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，对行政行为合法性审查依据的法律、法规是被诉行政行为作出时有效的法律、法规。本案中，上诉人于2019年4月16日向被上诉人提出办理摩托车注册登记申请，被上诉人同日告知上诉人不予受理其申请，现上诉人对该不予受理的行政行为提起行政诉讼，应当适用当时有效的《南京市道路交通安全管理条例》，而不是适用2019年5月1日起施行的《南京市道路交通安全条例》。故上诉人提出一审法院应当适用《南京市道路交通安全条例》，不是适用《南京市道路交通安全管理条例》的主张不能成立，本院依法不予支持。原审判决引用《江苏省大气污染防治条例》第四十五条第一款应该是《江苏省大气污染防治条例》第四十六条第一款，在此予以纠正。 《江苏省大气污染防治条例》第四十六条规定：“设区的市、县（市）人民政府可以根据大气污染防治的需要和经济社会发展规划、城市规划，合理控制机动车保有量，限制市区摩托车的保有量。采取控制机动车保有量的措施，应当公开征求公众的意见，经同级人民代表大会常务委员会审议，并在实施三十日以前向社会公告。”《江苏省机动车排气污染防治条例》第十三条第一款规定：“设区的市、县（市）人民政府可以根据大气污染防治的需要和经济社会发展规划、城市规划，合理控制机动车保有量，限制市区摩托车的保有量。”2004年11月24日制定、2005年6月5日起施行的《南京市大气污染防治条例》第四十条以及2012年1月12日修正的《南京市大气污染防治条例》第四十条均规定“根据本市大气环境质量状况的需要，本市主城范围内应当控制摩托车的行驶范围，限制大排量摩托车的使用，逐步替换淘汰燃油助动车。”由此可知，上述地方性法规均体现了限制市区摩托车保有量的基本要求，且《南京市大气污染防治条例》进一步明确主城范围内应当逐步替换淘汰燃油助动车。公安交通管理部门根据上述规定，通过对摩托车注册登记设定一定条件，对不符合条件的摩托车不予注册登记，是实现限制市区摩托车保有量、逐步替换淘汰燃油助动车的有效措施。本案中，被上诉人根据上诉人提交的机动车注册登记申请材料，依照上述地方性法规等规定，经审查不符合注册登记条件，向上诉人作出不予注册登记书面告知，符合法律法规的规定，并无不当。 关于上诉人提出南京市人民政府未经法定程序作出相应的地方性规章，“限制市区摩托车的保有量”无法可依问题。本院认为，《江苏省大气污染防治条例》第四十六条规定“采取控制机动车保有量的措施，应当公开征求公众的意见，经同级人民代表大会常务委员会审议，并在实施三十日以前向社会公告。”而在《江苏省大气污染防治条例》制定之前，南京市人民代表大会常务委员会经过法定程序，制定了《南京市大气污染防治条例》，该条例第四十条规定的“限制大排量摩托车的使用，逐步替换淘汰燃油助动车”，应当属于《江苏省大气污染防治条例》第四十六条规定的“采取控制机动车保有量的措施”。因此，上诉人提出南京市人民政府未经法定程序作出相应的地方性规章，“限制市区摩托车的保有量”无法可依的主张，缺乏事实依据，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人徐俊负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 兵 审判员 汤 权 审判员 赖传成 二〇二〇年四月七日 书记员 韩卓君