新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）新行终3号 上诉人（原审原告）：叶勒波拉提·依尔热依木，男，1967年8月1日出生，哈萨克族，牧民，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州尼勒克县。 委托诉讼代理人：杨智勇，伊宁市公理法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：尼勒克县人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州尼勒克县尼勒克镇墩塔路。 法定代表人：木拉提·巴依霍加，该县县长。 行政机关出庭负责人：贾赛·木汗买提江，该县副县长。 委托诉讼代理人：孙建国，新疆孙谦律师事务所律师。 原审第三人：尼勒克县克令乡人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州尼勒克县克令乡。 法定代表人：加尔肯·叶了斯，该乡乡长。 委托诉讼代理人：努尔肯·克别克，该乡副乡长。 原审第三人：尼勒克县克令乡阔依塔斯村民委员会。住所地：新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州尼勒克县克令乡阔依塔斯村。 法定代表人：阿利江·巴依达吾列提，该村村委会主任。 委托诉讼代理人：努尔肯·克别克，尼勒克县克令乡副乡长。 原审第三人：尼勒克县移民管理局。住所地：新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州尼勒克县人民检察院办公楼内。 法定代表人：丁永海，该局局长。 行政机关出庭负责人：阿里木江·阿合买提，该局副局长。 委托诉讼代理人：孙建国，新疆孙谦律师事务所律师。 原审第三人：国家能源集团新疆吉林台水电开发有限公司。住所地：新疆维吾尔自治区伊犁州尼勒克县吉林台水电站。 法定代表人：高闻，该公司董事长。 委托诉讼代理人：冯兵，该公司副总审计师。 上诉人叶勒波拉提·依尔热依木因与被上诉人尼勒克县人民政府、原审第三人尼勒克县克令乡人民政府、尼勒克县克令乡阔依塔斯村民委员会、尼勒克县移民管理局、国家能源集团新疆吉林台水电开发有限公司（以下称吉林台水电公司）草原行政纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2019）新40行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人叶勒波拉提·依尔热依木及其委托诉讼代理人杨智勇，被上诉人尼勒克县人民政府的出庭负责人贾赛·木汗买提江、委托诉讼代理人孙建国，原审第三人尼勒克县克令乡人民政府、尼勒克县克令乡阔依塔斯村民委员会的委托诉讼代理人努尔肯·克别克，原审第三人尼勒克县移民管理局的负责人阿里木江·阿合买提、委托诉讼代理人孙建国，原审第三人吉林台水电公司的委托诉讼代理人冯兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认为：原告到人民法院主张权利，其诉讼请求必须明确。本案中，叶勒波拉提·依尔热依木的第一项诉讼请求是“被告依法办理支付第三人吉林台水电公司征占原告60.2亩草场补偿费、安置补助费不够数额的差额”，该诉求属于集体经济组织成员就用于分配的土地补偿额提起的诉讼，应属变更征收补偿协议的诉求；叶勒波拉提·依尔热依木的第二项诉讼请求是“要求被告责令第三人吉林台水电公司停止多占用原告111亩草场的侵权行为并支付草场补偿金、安置补助费”。根据《中华人民共和国草原法》第六十八条“未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动的，由县级人民政府草原行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处二万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任”的规定，县级人民政府草原行政主管部门是查处草原上违法工程建设的法定机关，叶勒波拉提·依尔热依木应当先向尼勒克县草原监理部门提出申请，该机关应当履行对草原上未经批准建设工程的查处职责，若该机关怠于履行，根据《中华人民共和国草原法》第六十条“对违反草原法律、法规的行为，应当依法作出行政处理，有关草原行政主管部门不作出行政处理决定的，上级草原行政主管部门有权责令有关草原行政主管部门作出行政处理决定或者直接作出行政处理决定”的规定，由上级草原行政主管部门即尼勒克县人民政府责令有关行政主管部门作出行政处理决定或者直接作出行政处理决定，前提是叶勒波拉提·依尔热依木必须向尼勒克县人民政府提出申请，若尼勒克县人民政府不履行法定职责，则叶勒波拉提·依尔热依木可以提起行政诉讼。因此，叶勒波拉提·依尔热依木的第二项诉求属于尼勒克县草原监理部门及其上级机关尼勒克县人民政府履行法定职责的请求。叶勒波拉提·依尔热依木的两项诉求中既包括草原管理部门履行查处职责，又包括尼勒克县人民政府履行作出安置补偿决定职责，不符合一案审理一个被诉行政行为的行政诉讼原则。在庭审中，经法庭再三释明，叶勒波拉提·依尔热依木明确表示坚持全部诉讼请求不变更，要求在本案中一并审查，该院无法对叶勒波拉提·依尔热依木的两项诉讼请求同时在同一个案件中一并审查，故叶勒波拉提·依尔热依木起诉属于诉讼请求不明确，不符合提起行政诉讼的条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回叶勒波拉提·依尔热依木的起诉。 叶勒波拉提·依尔热依木上诉称，上诉人是尼勒克县克令乡阔依塔斯村草原牧民，手中持有本县人民政府核发的草场承包合同证书，承包期30年，到2038年。2009年11月初第三人吉林台水电公司在上诉人所在村建设水电站，强征上诉人夏草场部分草场，补偿列表显示上诉人被征占草场60.2亩，每亩草场发给1975元，但未给上诉人讲明征占补偿的政策及法律规定的补偿标准。征占补偿后，该第三人每年不断展开施工，扩张占地面积，忽视上诉人等被占地牧民的存在，侵占上诉人等人的草场。经上诉人请人丈量，测量结果显示第三人占用的草场亩数大于原征占补偿草场111亩，自此上诉人确认第三人又侵占上诉人草场的事实。请求：1.依法撤销一审行政裁定，指令其他地、州、市分院或兵团分院第四师中级法院受理本案；2.请求一并审理民事争议，判决原审第三人吉林台水电公司支付征占上诉人60.2亩草场补偿费、安置补助费不够数额的差额，按每亩3266元的标准，合计支付19.7万元；3.请求一并审理民事争议，判决第三人吉林台水电公司停止继续侵占上诉人111亩的草场，支付所侵占草场补偿金、安置补偿费，按照每亩1.02万元的标准，合计支付113.2万元；4.由被上诉人及第三人承担本案涉诉费用。 尼勒克县人民政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，法律适用正确。关于土地补偿费用的标准问题不是人民法院受案范围。上诉人的第二个问题如果涉及的111亩草场被第三人吉林台水电公司占用，应申请尼勒克县人民政府草原监理部门进行调查确认后进行处罚，再循民事诉讼途径解决。上诉人既认为是第三人吉林台水电公司侵占其草场，又认为被上诉人应当按照国家标准支付征地补偿费，其诉讼请求是矛盾的。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人尼勒克县克令乡人民政府、尼勒克县克令乡阔依塔斯村民委员会、尼勒克县移民管理局与被上诉人尼勒克县人民政府的答辩请求和意见一致。 原审第三人吉林台水电公司述称，吉林台水电公司的水电站建设是按照国家和发改委的相关规定进行的，相关征收补偿问题已经按照国家标准完成，履行了补偿协议，让我们进一步补偿是没有依据的。上诉人单方面认为吉林台水电公司多侵占其110亩草场没有任何依据，吉林台水电站是完全按照红线范围建设的。 本院认为，本案争议焦点为：上诉人的原审诉求是否符合行政诉讼受理条件。 一、关于上诉人的第一项诉求。结合上诉人提起本诉的请求及理由可以知悉，其所谓“差额”实质是对补偿标准有异议，或是对补偿款分配有异议，继而请求增加补偿数额。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”根据上述规定，其诉求如是对补偿标准有异议，应先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，对政府裁决不服方可提起行政诉讼。其诉求如是对补偿款分配有异议，因其主张属于村民自治范畴，不属于行政诉讼受案范围。故上诉人的第一项诉求不属于行政诉讼受案范围。 二、关于上诉人的第二项诉求。上诉人的第二项诉求实质包括两点，其一为要求被上诉人对原审第三人吉林台水电站侵占其草场的行为进行查处，其二为要求被上诉人对多占草场履行征补职责。《中华人民共和国草原法》第八条第一款第二项规定：“县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。”第二十二条规定：“国家建立草原调查制度。县级以上人民政府草原行政主管部门会同同级有关部门定期进行草原调查；草原所有者或者使用者应当支持、配合调查，并提供有关资料。”第三十八条规定：“进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”第六十条规定：“对违反草原法律、法规的行为，应当依法作出行政处理，有关草原行政主管部门不作出行政处理决定的，上级草原行政主管部门有权责令有关草原行政主管部门作出行政处理决定或者直接作出行政处理决定。”第六十八条规定：“未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动的，由县级人民政府草原行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处二万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”根据上述规定，县级人民政府草原行政主管部门是查处草原上违法工程建设的法定机关，其应当履行对未经批准建设的查处职责，有关草原行政主管部门怠于履行的，由上级草原行政主管部门责令有关草原行政主管部门作出行政处理决定或者直接作出行政处理决定。具体到本案，上诉人要求人民法院判决被上诉人查处第三人吉林台水电公司占用草场的侵权行为，其诉求的实质是请求草原行政主管部门履行对未经批准建设工程的查处职责，属于履行行政职责之诉。但按照上述规定，上诉人应当向尼勒克县草原行政主管部门提出，若尼勒克县草原行政主管部门怠于履行或者不履行相关法定职责的，可对其提起履责之诉或者不作为之诉，上诉人以尼勒克县人民政府为被告提起本次诉讼违反了法定主体原则，且上诉人拒绝变更被告，于法应当驳回其起诉。上诉人第二项请求的第二点应以第一点的履行为基础，即原审第三人吉林台水电公司是否存在多占上诉人草场需经草原主管部门查处，如多占草场属实且侵占草场用于工程建设的，则被上诉人应按照相关规定并结合侵占草场具体情况启动征补程序，但需要说明的是被上诉人是否启动征补程序不是依上诉人的申请实施的事项，故上诉人第二项诉求的第二点亦不属于行政诉讼受案范围，应予驳回起诉。 三、关于本案的其他问题。1.上诉人关于本案指令其他地（州、市）法院管辖的请求没有事实和法律依据，本院不予支持。2.一般情形下，如原告的诉求指向两个不同行政行为，原则上不符合行政诉讼“一案一诉”或者“一行为一诉”的基本要求，但是需结合具体诉求逐一审查是否符合起诉条件，如经审查其中一个诉求不符合行政诉讼起诉条件，但另一个诉求符合的则应就符合起诉条件的诉求进行审理，而不能径行以原告起诉不符合“一案一诉”为由全案驳回起诉。本案中上诉人的原审第一项诉求虽然不属于行政诉讼受案范围，但第二项请求属于受案范围，驳回其起诉是因所列被告不适格且没有事实依据，故本案不能援引“一案一诉”原则进行裁判，原审法院对此说理有误，本院予以指正。 综上，原审裁定驳回起诉的理由虽有不当但结果正确，上诉人的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 哈里木拉提 审判员 马   荣 审判员 张   玉 二〇二〇年四月十六日 书记员 吴   丹