四川省乐山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川11行终37号 上诉人（原审原告）：代明军，男，1971年10月17日出生，汉族，住四川省沐川县。 被上诉人（原审被告）：沐川县武圣乡人民政府，住所地四川省沐川县武圣乡街道。 法定代表人：唐维果，乡长。 委托诉讼代理人：巫青霖，四川永济律师事务所律师。 上诉人代明军因诉被上诉人沐川县武圣乡人民政府（以下简称武圣乡政府）土地行政强制一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2019）川1102行初262号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明：2016年12月6日，沐川县脱贫攻坚领导小组办公室针对武圣乡政府报请的红星村、新民村、苦竹村村组道路建设实施方案作出〔2016〕-133号《关于武圣乡红星村、新民村、苦竹村村组道路建设实施方案的批复》（简称〔2016〕-133号批复），同意实施包括苦竹村村道、苦竹村1、2、4、5、6、7组组道在内的建设项目，项目总投资1086.2万元，资金来源为易地扶贫搬迁资金。 2016年12月20日，沐川县发展改革和经济信息化局针对武圣乡政府报请的武府〔2016〕111号《关于武圣乡苦竹村村组道路建设工程立项和建设方式的请示》（简称武府〔2016〕111号请示）作出沐发改行审〔2016〕316号《关于沐川县武圣乡苦竹村村组道路建设工程立项和实施方式的批复》（简称沐发改行审〔2016〕316号批复），同意实施苦竹村村组道路建设工程；项目业主为苦竹村村委会；项目地址为苦竹村村道、苦竹村1、2、4、5、6、7组组道；总投资及资金来源：概算总投资624.55万元，资金来源为易地扶贫搬迁资金。 2016年12月30日，苦竹村村民委员会（甲方，业主）与沐川县交通建设发展有限公司（乙方，承包方）签订《沐川县脱贫攻坚武圣乡苦竹村村组道路建设工程项目合同协议书》（简称《村组道建设协议书》），该协议书载明有“工程施工中所涉及的青苗、土地由甲方负责协调解决”等内容。 2017年4月，沐川县人民政府向承包方代表代明军颁发乐山市沐川县农地承包权证〔2017〕第×号《农村土地承包经营权证》，该证载明包括代明军在内的土地承包经营权共有5人，承包地地块名称为奥田、团包儿、屋旁等。代明军提交的一组照片显示在其诉称的土地上修建有混凝土道路。另有一张照片显示为“沐川县武圣乡苦竹村一、六组道路新建工程公示牌”（简称公示牌）。该公示牌显示建设单位为苦竹村村民委员会；主管单位为原沐川扶贫移民局。代明军提交一份落款时间为2017年9月20日、署名为苦竹村6组组长林天富出具的《证明》载明：苦竹村两委班子在县乡两级人民政府的正确领导下，从苦竹村6组修到1、2组的公路占用了苦竹村代光和的自留地、承包地。 2017年3月6日，沐川县人民政府信访局就廖国银信访反映苦竹村修通组公路占用其土地事宜作出《信访事项程序性受理告知书》，告知就廖国银反映问题已转送武圣乡政府处理。 2017年9月22日，代光和向原沐川扶贫移民局邮寄《申请书》，申请该局依法解决武圣乡苦竹村修建公路非法占用其土地事宜。原沐川扶贫移民局将《申请书》转交武圣乡政府办理。 2018年1月15日，代光和以原沐川扶贫移民局为被告向一审法院提起行政诉讼，一审法院于同年4月9日作出（2018）川1102行初116号行政裁定，以代光和没有初步证据证明原沐川扶贫移民局实施过其请求的确认该局非法占用其承包地、自留地的行为为由，裁定驳回代光和的起诉。该裁定现已生效。 2018年8月3日，沐川县公安局就代光和报案称其承包的土地和自留地被修路占用作出了《受案登记表》，该局对杨代财、林天富等人进行了调查询问。 2019年3月1日，代光和、代明军、廖国银以原沐川扶贫移民局（2019年3月19日机构改革后为沐川县扶贫开发局）为被告向一审法院提起行政诉讼，一审法院于同年4月24日作出（2019）川1102行初72号行政裁定，以代光和、代明军、廖国银没有初步证据证明沐川县扶贫开发局实施过占用其土地的行为，代光和、代明军、廖国银在该案提起确认沐川县扶贫开发局占用土地行为的诉讼与（2018）川1102行初116号案件中涉及的原沐川扶贫移民局占用土地行为系针对相同土地，被诉行为属于实质上的重复起诉为由，裁定驳回代光和、代明军、廖国银的起诉。该裁定现已生效。 2019年11月6日，代明军以武圣乡政府为被告向一审法院提起行政诉讼，请求：1.判决确认武圣乡政府非法占用代明军的承包地、自留地的行为违法；2.案件诉讼费由武圣乡政府承担。 一审法院另查明：2016年9月2日，乐山市人民政府办公室作出乐府办发〔2016〕23号《乐山市人民政府办公室关于进一步加快农村公路建设的指导意见》。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，代明军主张武圣乡政府非法占用原告承包地、自留地，武圣乡政府对此予以否认，故该行为是否存在的事实，应由代明军提供初步证据予以证实。但代明军提交的证据不能初步认定武圣乡政府实施过被诉行政行为，因此，代明军的起诉不符合上述法律规定，应当驳回其起诉。具体理由如下： 第一代明军提交照片只能显示有关土地被修建成公路，并不能初步证实系武圣乡政府实施非法占用代明军的承包地、自留地的行为。 第二代明军提交《证明》的署名组长林天富未到庭作证，不能确定该证言的真实性，更何况该《证明》明确载明是苦竹村两委班子因修公路占用代明军的自留地、承包地。因此，该《证明》不能证明系武圣乡政府实施了非法占用代明军的承包地、自留地的行为。 第三代明军提交的《信访事项程序性受理告知书》《申请书》等证据也只能证明代明军就诉称武圣乡政府实施非法占用代明军的承包地、自留地的行为曾经进行过信访和要求处理，并不能证明武圣乡政府实施过非法占用代明军的承包地、自留地的行为。 第四，根据〔2016〕-133号批复、武府〔2016〕111号请示、沐发改行审〔2016〕316号批复、沐发改行审〔2016〕316号文件、《村组道建设协议书》等证据载明的内容来看，案涉道路是由苦竹村村委会组织实施的，并非武圣乡政府所为。 第五，在案证据不能证实对代明军诉称非法占用其承包地、自留地的行为系其他行政机关或者法律、法规、规章授权的组织实施的行政行为，故不能依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，告知代明军将起诉的被告变更为其他适格的被告。 第六，对于代明军提出修建案涉道路系武圣乡政府牵头，是武圣乡政府去请示的，私人不可能用集体土地来修公路，故武圣乡政府为实施者的主张。一审法院认为，根据2006年《农村公路建设管理办法》第四条关于“农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡道由所在乡（镇）人民政府负责建设；在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设”及乐府办发〔2016〕23号《乐山市人民政府办公室关于进一步加快农村公路建设的指导意见》中关于“通村公路建设按照‘村民自治，一事一议’原则和村民自治的有关规定由村民委员会根据群众意愿决定工程实施方式。含群众集资、农民投劳或利用扶贫资金的农村公路建设项目，以及未达到法定招标条件的项目，可以不进行招标。其工程建设质量管理要充分依靠当地群众加强现场监管，县（市、区）交通主管部门和乡（镇）政府提供技术支持和帮助，确保工程质量”的规定，当地人民政府对村道建设只负责指导，提供技术支持和帮助，并不负责建设。故，即使案涉道路修建系由武圣乡政府向沐川县脱贫攻坚领导小组办公室、沐川县发展改革和经济信息化局进行请示，也只是武圣乡政府为案涉道路修建提供的帮助，而并未负责案涉道路的建设。案涉道路的建设属于“村民自治”事项，不属于行政机关决定的事项。因此，代明军的理由不成立，本院不予支持。 需要特别说明的是，本案在开庭审理时，武圣乡政府向一审法院提交了武圣乡政府的正副职负责人均因沐川县脱贫攻坚国检预计于2020年1月7日检查完毕无法到庭的说明，仅委托了一名律师出庭应诉，一审法院遂征询代明军意见是否继续开庭，代明军同意继续开庭，不需要武圣乡政府的负责人和工作人员出庭。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”规定，裁定驳回代明军的起诉。代明军预交的案件受理费50元予以退还。 上诉人代明军上诉请求：1.撤销四川省乐山市市中区人民法院（2019）川1102行初262号行政裁定，依法判决支持代明军的诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人负担。事实与理由：代明军的承包地和自留地经武圣乡政府立项并报经批准同意后，武圣乡政府委托苦竹村村委会组织实施修建通村、通组公路，占用了代明军的承包地和自留地。2017年3月6日，代明军通过信访渠道请求武圣乡政府依法解决，武圣乡政府至今未予答复。2018年9月22日至2019年8月26日，代明军多次找武圣乡政府协商解决土地问题，武圣乡政府均不予解决。2019年11月16日，代明军将武圣乡政府诉至一审法院，一审法院于2020年2月6日作出（2019）川1102行初262号裁定，驳回代明军的起诉。根据在案证据和相关法律规定，一审法院适用法律错误，严重损害了代明军的合法权益。 被上诉人武圣乡政府辩称：1.武圣乡政府不是本案适格的主体。案涉道路业主为苦竹村村民委员会，施工单位为沐川县交通建设发展有限公司，武圣乡政府未实施过侵占原告土地的行为。2.本案已过起诉期限。请求法院裁定驳回代明军的起诉。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”首先，起诉人提起诉讼要有具体的事实根据，即向法院提供的证据能够初步证明被诉行政行为客观存在。就本案而言，代明军需向法院提交初步证据证明武圣乡政府实施了占用了其承包地和自留地的行为。而代明军提交的在案〔2016〕-133号批复、武府〔2016〕111号请示、沐发改行审〔2016〕316号批复、沐发改行审〔2016〕316号文件、《村组道建设协议书》等证据表明，涉案道路是由苦竹村村委会组织实施的，并非武圣乡政府所为，故其起诉缺乏相应的事实根据。其次，2006年3月1日施行的《农村公路建设管理办法》第四条规定：“农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡道由所在乡（镇）人民政府负责建设；在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设。”乐府办发〔2016〕23号《乐山市人民政府办公室关于进一步加快农村公路建设的指导意见》载明：“……（二）通村公路。通村公路建设按照‘村民自治，一事一议’原则和村民自治的有关规定由村民委员会根据群众意愿决定工程实施方式。含群众集资、农民投劳或利用扶贫资金的农村公路建设项目，以及未达到法定招标条件的项目，可以不进行招标。其工程建设质量管理要充分依靠当地群众加强现场监管，县（市、区）交通主管部门和乡（镇）政府提供技术支持和帮助，确保工程质量……”上述规定表明，村道由村民委员会组织建设，乡（镇）人民政府提供技术支持和帮助。本案中，武圣乡政府虽就涉案村道建设项目向沐川县脱贫攻坚领导小组办公室、沐川县发展改革和经济信息化局报请批示，但不能因此证明武圣乡政府负责涉案村道建设。且代明军也未提供其他证据证明武圣乡政府负责涉案村道建设，故涉案村道建设不属于行政案件的受案范围。综上，代明军主张武圣乡政府委托苦竹村村委会组织修建涉案村道，占用其承包地和自留地缺乏相应的事实根据、不属于行政案件的受案范围，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项规定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。 综上所述，代明军的上诉理由不能成立,对其上诉请求本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 李亚莉 审 判 员 雷璐娜 审 判 员 刘 平 二〇二〇年四月十三日 法官助理 朱海丽 书 记 员 李菲菲 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。