江苏省无锡市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）苏02民终519号上诉人（原审被告）：朱伟，男，1960年6月4日生，汉族,住无锡市惠山区。上诉人（原审被告）：李碧容，女，1974年12月19日生，汉族,住无锡市惠山区。委托诉讼代理人：冯龙兴（受朱伟、李碧容的共同授权委托），无锡市梁溪区慧龙法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审原告）：惠山区洛社镇徐贵桥社区居民委员会蒋中村民小组，住所地无锡市惠山区洛社镇南蒋巷。负责人：蒋如林，该村民小组组长。委托诉讼代理人：闫德中，江苏景丰律师事务所律师。上诉人朱伟、李碧容因与被上诉人无锡市惠山区洛社镇徐贵桥社区居民委员会蒋中村民小组（以下简称蒋中村民小组）土地租赁合同纠纷一案，不服无锡市惠山区人民法院(2018)苏0206民初3341号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月17日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。朱伟、李碧容上诉请求：撤销一审判决，改判或裁定驳回蒋中村民小组的一审诉讼请求。事实和理由：一、蒋中村民小组不具有诉讼主体资格。1.依据《中华人民共和国民法总则》第一百零一条之规定，居民委员会、村民委员会具有法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动，而其他集体经济组织若要从事上述活动则应办理资格登记，否则即不具备相应的主体资格。本案中，蒋中村民小组没有向相关行政部门进行过任何登记和备案，不具备法律意义上的主体资格，故也不能进行独立经营。2.蒋中村民小组的名称中并无“无锡市”三个字，一审中蒋中村民小组以“无锡市惠山区洛社镇徐贵桥社区居民委员会蒋中村民小组”的名义提起本案诉讼，主体不适格。在此情况下，一审法院应依法裁定驳回蒋中村民小组的起诉，而不应在诉讼中对蒋中村民小组的名称直接予以更正。二、即使蒋中村民小组具有原告的诉讼主体资格，本案也应先履行行政处理程序，在未经行政程序先行处理之前，本案应驳回蒋中村民小组的一审诉请。1.依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的土地所有权和使用权争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。本案争议并未经过行政机关先行处理，一审判决违背了“民事不破行政”的法律规定。2.其在使用案涉土地期间已将相关土地使用费缴纳给了惠山区洛社镇徐贵桥社区居民委员会（以下简称徐贵桥社居委），故可认定其系和徐贵桥社居委发生的土地使用关系。3.2002年时，因312国道改造需要，其原先使用的场地被政府拆除，后在无锡市惠山区洛社镇人民政府、徐贵桥社居委及土地管理部门的协调下，将案涉土地安排给其使用。案涉土地在2009年时即已取得建设用地使用许可，土地用途已变更为建设用地，再次变更土地用途的需至行政机关进行办理，蒋中村民小组提起本案诉讼目的是为了违法改变土地用途。蒋中村民小组辩称：1.根据法律规定，村委会或有独立财产的村民小组可以作为民事纠纷的当事人，因此其具有独立的民事诉讼主体资格。2.双方之间的纠纷并不是土地管理法所规定的土地所有权和使用权争议，不应由相关行政机关先行处理。双方达成口头协议时所约定的土地用途为堆放木材，该约定系平等主体之间所达成的协议，属于民事合同。但朱伟、李碧容并没有按照双方所约定的土地用途使用案涉租赁土地，而是在该土地上开办了木材加工厂。根据中共中央国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》[中发（1997）11号]的规定，除国家征用外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设。用于非农业建设的集体土地，因与本集体外的单位和个人以土地入股等形式兴办企业，或向本集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物，而发生土地权交易的，应依法严格审批，要注意保护农民的利益。《中华人民共和国乡镇企业法》规定乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，要严禁以兴办乡镇企业为名，非法占用或租用农民集体土地进行非农业建设。本案中，朱伟、李碧容并不是其小组的村民，其所开办的顺昌木业经营部并未经过严格审批且为异地经营，又因该经营部属于“散、乱、污”企业而被洛社镇政府列为重点清理对象。3.顺昌木业经营部所占用的土地性质上属于建设预留地，属于集体土地，为蒋中村民小组集体所有。根据蒋中村民小组的会议纪要，蒋中村村民的土地委托蒋中村民小组对外出租收益，而顺昌木业经营部擅自改变土地用途开办了“散、乱、污”的木材加工厂，属于洛社镇清退对象。朱伟、李碧容虽然曾经和蒋中村民小组达成口头租赁协议，但经蒋中村民小组发函限期迁出而拒不迁出，是属于强占村民小组的土地。蒋中村民小组向一审法院起诉请求：1.要求朱伟、李碧容限期迁出案涉6.8亩土地，并支付自2018年1月份起至实际迁出为止的土地租金；2.诉讼费由朱伟、李碧容承担。一审法院认定事实：2014年3月14日，洛社镇徐贵桥社区南蒋巷蒋中生产队（甲方）与蒋中村民小组村民徐亚珍、蒋如洁（乙方）签订租地协议一份，约定甲方将本生产队土地36.329亩租与乙方统一经营管理，作为繁育绿化苗木使用，并约定其中9.4亩土地年租金按照2000元/亩计算，26.929亩土地年租金按照1100元/亩计算，当年12月31日前交清当年土地租金，租赁期限为2014年5月1日至2019年5月1日。落款处甲方蒋中村民小组盖章确认，乙方签字予以确认。2015年4月12日，蒋中村民小组开会决议本小组内的土地由小组集中统一发包，小组农户只享受收益分配。该会议纪要由到场的小组承包户代表（应到13户13人，实到12户14人）和蒋中村民小组在落款处分别签字同意、盖章确认。后蒋中村民小组就本组13户农户的土地承包经营权登记颁证情况进行公示。2018年1月2日、1月13日，蒋中村民小组和徐亚珍、蒋如洁分别向朱伟、李碧容（系夫妻关系）发函，告知朱伟、李碧容所使用的土地另有他用，要求朱伟、李碧容做好清场工作并要求其限期迁出。朱伟、李碧容认可已收到上述两封函，但是认为该函均对其不产生约束力。2018年2月7日，徐亚珍、蒋如洁以朱伟、李碧容为被告诉至法院，要求朱伟、李碧容迁出案涉6.8亩土地，并支付自2018年1月份起至实际迁出为止的土地租金。该案审理过程中，徐亚珍、蒋如洁为证明其已向蒋中村民小组交纳租金，向法院提交2013年、2015年、2016年、2017年租金收据，其中2013年、2015年、2016年收据均为三份，交款人分别为张云、朱大魁、洁新汽修，2017年收据交款人为蒋晓伟，租金为22206.5元，并陈述其与蒋中村民小组签订租赁协议之前，该36.329亩土地上有很多零散的租户，他们自己向村里交纳租金，租赁协议签订之后，其逐渐清退这些租户，但是村里电脑系统没有把名字改过来，所以交款凭证上显示的交款人还是之前租户的名字，直到2017年才改过来，租金系蒋如洁儿子蒋晓伟代交，因其与村民小组签订租地协议时，朱伟、李碧容即在使用案涉的6.8亩土地，故其向蒋中村民小组交纳的租金是按实际使用的土地计算的，不包括朱伟、李碧容占用的6.8亩土地的租金。朱伟、李碧容陈述，其老厂拆迁时，作为补偿，在洛社镇拆迁办、村委及土管所的协调下，从2002年开始就占有使用案涉的6.8亩土地，当时签订了租赁协议，现在找不到了，但其从2002年一直交纳租金，并向法庭提交营业执照和部分土地租金收据，营业执照载明的主体分别为无锡市洛社镇朱伟木业经营部（经营者朱龙年，经营场所为无锡市惠山区洛社镇312国道正明路口、注册日期为2006年12月26日，吊销日期为2014年1月20日）、惠山区洛社镇顺昌木业经营部（经营者为李碧容、经营场所为无锡市惠山区洛社镇正明路2号、注册日期为2014年7月16日），2018年1月3日土地租金票据显示朱伟向徐贵桥社居委交纳2017年蒋中田租金13600元（6.8×2000）。另徐贵桥社居委工作人员向法院陈述，朱伟、李碧容在2008年之前就已使用案涉的6.8亩土地，2008年之前租金交给蒋中村民小组，2008年之后交给徐贵桥社居委，但实际还是记在蒋中村民小组名下，对于该6.8亩土地他们跟村小组有口头的租赁约定，没有签订书面合同。2014年，徐亚珍、蒋如洁与蒋中村民小组签订租地协议，租赁36亩多土地，但当时这36亩多土地上有好几家租户，他们各自交纳租金，蒋中村民小组提供的收据中载明的张云和朱大魁就是当时这块土地上的租户，徐亚珍、蒋如洁交纳的租金的范围不包括朱伟他们使用的6.8亩土地。2018年4月24日，法院作出（2018）苏0206民初817号民事判决书，认为徐亚珍、蒋如洁与蒋中村民小组签订的土地租赁合同虽合法有效，但自2014年签订合同至今，徐亚珍、蒋如洁未就合同标的中包含的6.8亩土地交纳过租金，亦未实际占有该土地，该6.8亩土地一直由蒋中村民小组向朱伟、李碧容收取租金，朱伟、李碧容亦一直占有使用该土地，徐亚珍、蒋如洁要求朱伟、李碧容迁出该土地并支付从2018年1月至实际迁出为止期间的土地租金无法律依据，故判决驳回了徐亚珍、蒋如洁的诉讼请求。判决作出后，双方当事人均未提起上诉。另查明，蒋中村民小组共有承包户13户，在1998年推行的二轮土地承包中，每户村民均取得农村土地承包经营权证，载明发包方名称为徐贵桥社居委，承包方代表为蒋如洁等人，承包期限为1998年10月31日至2028年10月31日。诉讼中，朱伟、李碧容提交6户签名字样的情况证实书，内容为：其木业社初办于洛社镇农服公司经营场地内，后因政府规划绿化，其场地经农服公司、徐贵桥村委书记、土管所长共同协商安置于蒋巷中队，占地6.8亩，租赁合同自2003年有效，约定年租金2000元/亩，在不出现租金拖欠的情况下，可以长期经营而不受年限，现蒋巷中队队长蒋如林及其侄儿蒋晓伟毁灭证据、公然起诉、强迫收回6.8亩土地，用于经营蒋晓伟的汽修厂、农家乐，是利用家族势力横行乡里。蒋中村民小组质证认为：全组13户的户主代表除一户服刑期间未表决外，均在2015年4月12日的会议纪要上签名同意土地由蒋中村民小组同意经营、管理，后依法进行公示，是合法有效的，朱伟、李碧容提交的情况证实书上的签名真实性无法确认，有的签名是家庭成员代全家所签，并非农村土地承包经营权证中登记的承包户代表所签，有的签名（如马蓉娣）与会议纪要中的签名笔迹明显不同，即便签名真实，也只能证明签名村民知晓其开办木材加工厂的过往，不能证明签名村民同意将其拥有承包经营权的土地继续租赁给朱伟、李碧容开办木材加工厂，且签名村民只是少部分，不是绝大多数有表决权的村民的意见，此外朱伟、李碧容在占用土地上搭建违章建筑，无合法申请手续，其开办的木材加工厂是典型的“散、乱、污”企业，无环评手续，且注册地与实际经营地不一致，属异地经营行为，相关行政主管部门均已采取查处措施。再查明，2016年12月1日，中国共产党无锡市惠山区委员会农村工作办公室颁发证书编号为惠山家庭农场061号无锡市家庭农场证书，载明名称为无锡市惠山区洛社镇春天苗木园艺家庭农场，农场类型为种植类，农场主为徐亚珍，地址为惠山区洛社镇徐贵桥社区。本案中，徐贵桥社居委先后出具三份情况说明，载明：1.蒋中村民小组的公章雕刻于2005年（当时公安机关不要求备案），该公章平时由徐贵桥社居委代为保管，蒋中村民小组如需使用公章需至徐贵桥社居委办理用印，此次诉讼材料即是由蒋中村民小组至徐贵桥社居委申请加盖该村民小组公章；2.蒋中村民小组有独立的财产及财务账目，财务账目由徐贵桥社居委代为建立及监管；3.朱伟、李碧容当时是与蒋中村民小组商谈土地使用事宜，不存在政府文件规定的异地安置和镇政府与社居委协调补偿之事，因朱伟、李碧容在租赁土地上开办的木材加工厂存在环境问题，蒋中村民小组曾于2018年1月发函要求其限期迁出，因朱伟、李碧容未予迁出，蒋中村民小组向法院起诉。诉讼中，蒋中村民小组认可已收回部分土地，并主张朱伟、李碧容按2.8亩支付逾期迁出的占有使用费。一审法院认为，一、对于原告主体是否适格。依据法律规定，村民委员会或有独立财产的村民小组可以作为民事纠纷当事人，故本案中，蒋中村民小组具体独立的民事诉讼主体资格，是本案适格原告。二、对于蒋中村民小组与朱伟、李碧容之间的基础法律关系及其效力。根据朱伟、李碧容提交的2018年1月3日的土地租金票据中载明的2017年蒋中田租金字样，法院认定蒋中村民小组与朱伟、李碧容之间存在土地租赁合同关系。朱伟、李碧容陈述其与蒋中村民小组签订了书面合同，约定了在不出现租金拖欠的情况下可以长期经营而不受年限，但其提交的情况证实书不能达到其证明目的，且徐贵桥社居委对其陈述予以否认，故法院对其陈述不予采信，其未继续补强证据，应自行承担不利后果。根据法律规定，租赁期限六个月以上应采用书面形式，否则视为不定期租赁，不定期租赁合同关系的当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前告知承租人。此外，无论是2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条的规定，还是自2019年1月1日实施的该法第二次修正案，均规定土地经营权流转应当遵循的原则包括：1.不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；2.受让方须有农业经营能力；3.在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。本案中，朱伟、李碧容经营的木业经营部无农业经营能力或资质，改变了土地的农业用途，故朱伟、李碧容与蒋中村民小组之间的不定期租赁合同关系违反法律强制性规定，应属无效。又鉴于本案中，蒋中村民小组已参照法律规定的不定期租赁合同的解除方式，于2018年1月发函要求朱伟、李碧容限期迁出土地，尽到合理的提前通知义务，故对其主张朱伟、李碧容迁出租赁土地，并按2.8亩支付实际占有期间（自2018年1月1日起至实际迁出之日止）使用费的诉讼请求，予以支持。法律对于承租人的优先续租权未明确规定，对同等条件下本集体经济组织成员享有土地经营流转优先权予以明确规定，故对朱伟、李碧容辩称蒋中村民小组将土地另租他人侵害其优先权的辩称意见，法院不予采纳。对于朱伟、李碧容提出的如涉及土地返还，应当向其支付土地上添置设备的费用作为补偿的辩称意见，法院认为其提出的是一种独立的反请求权，并非抗辩减轻或免除己方责任，故应以反诉的形式提出，但其在本案中未提出反诉，故相关请求由其另行主张。需要指出的是，土地承包经营权对家庭承包方的基本生存存在重要意义，村民小组作为代全体组员行使权利的主体，在充分保护土地承包经营权人流转自主权的同时，应切实提高法治意识，为全体组员利益保护作出更加细致的考虑，确保土地承包经营权的流转在法律的框架内进行，达到保护土地承包经营权人合法权益、促进农业农村经济发展和农村社会稳定的立法宗旨。据此，一审法院《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条、第二百一十二条、第二百一十五条、第二百三十二条、《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条之规定，判决：朱伟、李碧容于判决发生法律效力之日起十日内迁出其所承租案涉6.8亩土地，并按2000元/亩/年的标准支付其中2.8亩土地自2018年1月1日起至实际迁出之日止的占有使用费。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费80元，由朱伟、李碧容负担。二审中，双方当事人对一审查明的事实均无异议，本院对一审查明的事实依法予以确认。二审中，朱伟、李碧容提交无锡市自然资源和规划局于2019年11月26日出具的《政府信息公开告知书》复印件一份，证明案涉6.8亩土地的土地类别为建设用地，权属性质为集体所有。蒋中村民小组收回案涉土地是为了将该土地出租给蒋如洁、徐亚珍开办家庭农场，依照法律规定，江中村民小组需先行变更土地类别方可再行出租，否则其出租行为即为无效。经质证，蒋中村民小组对该证据的真实性无异议，但认为朱伟、李碧容租赁案涉土地后开办属于“散、乱、污”企业的木材加工厂，改变了双方约定的土地用途，经其发函催告朱伟、李碧容拒不交还案涉土地，属于强占村民小组的土地。二审中，朱伟、李碧容对案涉6.8亩土地登记在蒋中村民小组名下的情况予以认可，并主张其已将该部分土地2018年和2019年度的占有使用费全部支付给了徐贵桥社居委。蒋中村民小组认可朱伟、李碧容已将案涉土地2018年度的占有使用费全部支付完毕，但对朱伟、李碧容关于案涉土地2019年度的占有使用费也已支付完毕的主张则不予认可。朱伟、李碧容亦未就案涉土地2019年度占有使用费的支付情况进行举证。二审另查明：蒋中村民小组向一审法院提交的民事起诉状中所载明的原告名称为“无锡市惠山区洛社镇徐贵桥社区居民委员会蒋中村民小组”，但该民事起诉状落款处所加盖的公章名称为“惠山区洛社镇徐贵桥社区居民委员会蒋中村民小组”。以上事实，有民事起诉状、《政府信息公开告知书》及当事人陈述在卷佐证。本院认为：本案中，蒋中村民小组拥有自己的土地且有独立的财产及财务账目，经济上独立，义务也可以自行承受，属于行政村。依照最高人民法院对河北省高级人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告》的答复意见，蒋中村民小组可以作为本案民事诉讼的当事人。朱伟、李碧容关于蒋中村民小组诉讼主体不适格的主张，无事实和法律依据，本院对此不予支持。虽然蒋中村民小组在一审起诉状中所使用的名称与落款处的公章名称并不一致，但这并不影响其原告身份的确定，一审法院在诉讼中对其名称直接予以更正，程序上并无不当。朱伟、李碧容认为一审应当以此为由裁定驳回蒋中村民小组的起诉，该主张于法无据，本院对此不予支持。案涉6.8亩土地的所有权人为蒋中村民小组，依据徐贵桥社居委所出具的情况说明记载，朱伟、李碧容系与蒋中村民小组商谈的土地使用事宜且不存在异地安置及镇政府和社居委协调补偿之事。朱伟、李碧容向一审法院所提交的2018年1月3日的土地租金票据中亦记载有“2017年蒋中田租金”的字样。在此情况下，一审认定朱伟、李碧容系与蒋中村民小组形成土地租赁合同关系并无不当。朱伟、李碧容主张其占有使用案涉土地系基于政府异地安置且系与徐贵桥社区签订的土地租赁协议，就该主张其并未提供充分证据予以证明，故本院对此不予采信。因本案系土地租赁合同纠纷，双方当事人之间就案涉土地的所有权或使用权的归属并无争议，故本案纠纷无需行政管理部门先行处理。朱伟、李碧容关于本案纠纷应经行政管理部门先行处理的主张，于法无据，本院对此不予支持。关于双方之间土地租赁合同关系的效力认定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，依照无锡市自然资源和规划局所出具的《政府信息公开告知书》记载，案涉6.8亩土地的土地类别为建设用地，权属性质为集体所有。在此情况下，蒋中村民小组将该土地出租给朱伟、李碧容用于木业经营部的经营使用并未改变该土地的类别和用途。因双方当事人并未举证证明双方之间的土地租赁合同关系存在法律规定的无效情形，故双方之间的土地租赁合同关系应认定为合法有效。一审以朱伟、李碧容承租使用案涉土地改变了土地的农业用途为由认定双方之间的土地租赁合同关系无效错误，故本院对此依法予以纠正。根据法律规定，租赁期限六个月以上的应采用书面形式，否则视为不定期租赁。不定期租赁合同关系的当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前告知承租人。本案中，朱伟、李碧容承租使用案涉土地已十年有余，但双方当事人并未签订书面合同，依照前述规定，双方之间成立不定期租赁合同关系。蒋中村民小组于2018年1月2日发函要求朱伟、李碧容做好清场工作并要求限期交还土地，该通知内容包含了解除双方租赁合同的意思表示，且该函件已经朱伟、李碧容签收确认，故应认定双方的土地租赁合同关系已经解除。蒋中村民小组诉请朱伟、李碧容限期迁出案涉土地并支付其中2.8亩土地的占有使用费，于法有据，应予支持。二审中，朱伟、李碧容主张其已将案涉土地2019年度的占有使用费支付完毕，但蒋中村民小组对此不予认可，且朱伟、李碧容亦未举证予以证明，故本院对此不予采信。综上所述，朱伟、李碧容的上诉请求不能成立，应予驳回。但鉴于二审中双方一致确认朱伟、李碧容已将案涉土地2018年度的占有使用费支付完毕，故一审判决结果应作调整。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销无锡市惠山区人民法院(2018)苏0206民初3341号民事判决；二、朱伟、李碧容于本判决发生法律效力之日起十日内迁出其所承租的案涉6.8亩土地，并按2000元/亩/年的标准支付其中2.8亩土地自2019年1月1日起至实际迁出之日止的占有使用费。三、驳回惠山区洛社镇徐贵桥社区居民委员会蒋中村民小组的其他诉讼请求。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费80元（此款已由惠山区洛社镇徐贵桥社区居民委员会蒋中村民小组预交，朱伟、李碧容于本判决发生法律效力之日起十日内将该款项直接支付给惠山区洛社镇徐贵桥社区居民委员会蒋中村民小组）；二审案件受理费80元（此款已由朱伟、李碧容预交），由朱伟、李碧容负担。本判决为终审判决。审 判 长 王静静审 判 员 潘晓峰审 判 员 仓 勇二〇二〇年四月九日法官助理 唐广征书 记 员 徐冬晖