重庆市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝02行终15号上诉人（原审原告）张成平，女，1963年1月28日出生，汉族，住重庆市云阳县。上诉人（原审原告）吴平燕，女，1993年10月26日出生，汉族，住重庆市云阳县。被上诉人（原审被告）云阳县石门乡人民政府，住所地重庆市云阳县石门乡石门社区，统一社会信用代码11500235008657760N。法定代表人彭小平，乡长。被上诉人（原审被告）云阳县人民政府，住所地重庆市云阳县双江街道杏花路60号，统一社会信用代码11500235709430964W。法定代表人覃昌德，县长。原审第三人重庆市云阳县石门乡石门社区居民委员会，住所地重庆市云阳县石门乡石门社区4组，统一社会信用代码55500235MEA3078618。法定代表人吴清明，主任。上诉人张成平因乡政府行政处理及县政府行政复议一案，不服重庆市云阳县人民法院作出的(2019)渝0235行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院经审理查明，吴付国于2019年1月27日死亡，张成平系吴付国之妻，吴平燕系吴付国之女。吴付国家庭与重庆市云阳县石门乡石门社区居民委员会（以下简称“石门社区”）因原石门村茶厂前地坝的使用权发生争议，石门社区于2018年12月10日向云阳县石门乡人民政府（以下简称“石门乡政府”）提出申请，要求将原石门村茶厂、办公室及地坝的土地使用权确定为石门社区集体所有。2019年1月17日，石门乡政府作出《关于石门社区与吴付国土地使用权争议的处理决定》（石门府发［2019］3号），决定：双方争议的原石门村集体的办公室、茶厂、地坝土地使用权，实施的土地复垦资金归石门社区集体所有。张成平、吴平燕不服该处理决定，向云阳县人民政府申请行政复议，云阳县人民政府于2019年4月30日作出《复议决定书》（案件编号FY201902200138），决定:一、维持石门乡政府于2019年1月17日作出的《关于石门社区与吴付国土地使用权争议的处理决定》（石门府发［2019］3号）；二、驳回张成平、吴平燕要求石门乡政府确权颁证的复议申请。张成平、吴平燕仍不服，提起诉讼，请求：1.撤销石门乡政府作出的《关于石门社区与吴付国土地使用权争议的处理决定》（石门府发［2019］3号）；2.撤销云阳县人民政府作出的《复议决定书》（案件编号FY201902200138）；3.判决石门乡政府重新作出处理决定；4.诉讼费用由石门乡政府负担。另查明，2012年7月3日，涉案的原石门村茶厂登记在案外人张毅名下。原审法院认为，吴付国家庭与石门社区因土地使用权发生争议后，石门社区申请石门乡政府处理，依照《土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》的规定，石门乡政府有权予以处理。石门乡政府受理上述争议后，未查明原石门村茶厂已经登记在案外人名下等相关事实，就作出处理决定，属事实不清，证据不足，应予以撤销。复议机关因维持了上述处理决定，亦应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销云阳县石门乡人民政府于2019年1月17日作出的《关于石门社区与吴付国土地使用权争议的处理决定》（石门府发［2019］3号）；二、撤销云阳县人民政府于2019年4月30日作出的《复议决定书》（案件编号FY201902200138）。三、云阳县石门乡人民政府对石门社区提交的申请依法处理。案件受理费50.00元，由云阳县石门乡人民政府负担。张成平、吴平燕不服该判决提起上诉，请求：1.判决“黄鳝养殖池用地”地块的承包权和经营权属于张成平、吴平燕；2.判决石门乡政府处理复垦“黄鳝养殖池用地”的赔偿问题；3.判决对石门乡政府主要责任人员进行处分；4.诉讼费用由石门乡政府、云阳县人民政府负担。主要事实及理由：1.其与石门社区之间的争议属于农村土地承包经营权争议，按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，该争议不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围，应通过协商、调解、仲裁或者民事诉讼解决；2.依据云阳县农村土地承包仲裁委员会云农仲案[2015]第002号不予受理通知书载明的内容，原石门村茶厂地坝的承包经营权属于吴平燕；3.按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十六条、六十五条的规定，强行复垦毁坏黄鳝养殖池、砍伐楠竹100多根已给张成平、吴平燕造成损失，相关单位应当承担损害赔偿等责任；4.石门乡政府新任书记、乡长利用职权，否定土地仲裁的法律效力及原书记的赔偿方案，超越职权，以信访回复、行政处理意见书等方式剥夺张成平、吴平燕的土地承包经营权，使其奔波数年，造成其极大的损失，情节严重，应按《中华人民共和国农村土地承包法》第六十五条的规定，给予直接责任人员处分。被上诉人石门乡政府、云阳县人民政府、原审第三人石门社区未提交答辩意见。张成平、吴平燕在原审庭审中举示了以下证据：1.张成平、吴平燕身份证复印件；2.云阳县人民政府行政复议决定书复印件；3.云府复[2017]18号驳回行政复议申请决定书复印件；4.吴付国1998年农村土地承包经营权证复印件；5.承包土地及附属物明细登记底卡复印件；6.云农仲案[2015]第002号不予受理通知书复印件；7.吴付国承包土地底卡复印件；8.石门乡政府处理决定复印件；9.石门信访初字［2017］4号信访事项处理意见书复印件；10.石门信访初字［2018］1号信访事项处理意见书复印件；11.吴付刚2010年农村土地承包经营权证复印件；12.吴付刚1998年农村土地承包经营权证复印件；13.吴贵辉2010年农村土地承包经营权证复印件。石门乡政府在举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据：1.统一社会信用代码证书复印件；2.法定代表人身份证明书；3.石门社区的申请书复印件；4.**金调查笔录复印件；5.邬中英调查笔录复印件；6.吴贵中调查笔录复印件;7.农业税缴纳任务分户表复印件；8.承包土地及附属物明细登记底卡复印件;9.谭云贵关于填发吴付国二轮土地承包证情况陈述复印件;10.组织生活记录复印件;11.土地使用权纠纷听证会议记录复印件;12.石门茶厂及其附属房屋复垦图和吴付国黄鳝养殖池草图复印件；13.重庆农村商业银行进账单复印件；14.石门乡政府处理决定复印件;15.云阳县人民政府行政复议决定书复印件;16.《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《土地权属争议调查处理办法》等法律依据。云阳县人民政府在举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据：1.行政复议申请书复印件；2.授权委托书、身份证、户口簿、死亡注销户口证明复印件；3.行政复议受理通知书及邮寄送达回执复印件；4.行政复议答复通知书及送达回证复印件；5.行政复议答复书复印件；6.第三人参加行政复议通知书复印件；7.延期审理通知书及送达回执复印件；8.行政复议决定书及送达回执复印件。原审第三人石门社区在原审庭审中举示了以下证据：1.房屋产权证复印件；2.土地复垦现状图。原审法院对上述经质证的证据认证如下：张成平、吴平燕提交的吴付刚土地承包经营权证、吴贵辉土地承包经营权证与本案不具有关联性，不予采信。各方当事人提交的其余证据具有真实性，且来源合法，与本案的案件事实相关联，原审法院予以采信。前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。本院查明事实与原审法院查明事实无异。二审另查明，吴付国1998年农村土地承包经营权证载明：承包户主为吴付国，人口4人，承包土地面积为6.25亩（其中水田3.4亩、旱地2.85亩），承包期限自1998年9月始，发包方为云阳县石门乡原石门村第六村民小组。云阳县农村土地承包仲裁委员会于2015年6月作出云农仲案[2015]第002号不予受理通知书，以石门乡石门社区2组小地名“毛坪大地”自二轮承包之日始一直由吴平燕户在经营，不存在土地经营权侵权和归还，且已颁发农村土地承包经营权证等理由，不予受理吴平燕请求归还该地块土地承包权的仲裁申请。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第十二条第一款第四项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的诉讼。该法第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。依据上述规定，张成平、吴平燕对石门乡政府的土地使用权处理决定和云阳县人民政府的复议决定不服，具有提起行政诉讼的原告资格，云阳县人民政府作出维持石门乡政府的处理决定的复议决定，石门乡政府、云阳县人民政府是本案一审诉讼的适格被告。本案争议焦点在于：1.石门乡政府有无处理石门社区与张成平、吴平燕之间的土地权属争议的法定职责；2.石门乡政府作出的处理决定是否合法。本院评判如下：一、石门乡政府有无处理石门社区与张成平、吴平燕之间的土地权属争议的法定职责。张成平、吴平燕主张其与石门社区之间的争议属于农村土地承包经营权争议，按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，该争议不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围，应通过协商、调解、仲裁或者民事诉讼解决。但张成平、吴平燕与石门社区之间的争议焦点在于原石门村茶厂地坝使用权的归属，系土地权属争议。第二次修正的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。该法赋予人民政府对土地权属纠纷作出具体行政行为的职权。故张成平、吴平燕的该项上诉理由不能成立，石门乡政府有权处理石门社区与张成平、吴平燕之间的土地权属争议。二、石门乡政府作出的处理决定是否合法。首先，《中华人民共和国民法总则》第五十五条规定，农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户。张成平、吴平燕主张原石门村茶厂地坝系其承包地，石门乡政府应列该农村承包经营户为被申请人，且根据吴付国1998年农村土地承包经营权证载明的内容，该农村承包经营户有四个成员，石门乡政府仅列吴付国为被申请人明显不当。其次，第二次修正的《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。可见，农民集体所有的土地依据所有权人的不同，分别由村集体经济组织、村民委员会、村内各集体经济组织、村民小组、乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。石门社区系群众自治组织，无权经营、管理社区内集体土地，石门乡政府依石门社区申请将原石门村茶厂地坝使用权确认给石门社区集体所有缺乏事实和法律依据。张成平、吴平燕在二审中要求判决石门乡政府处理复垦“黄鳝养殖池用地”的赔偿问题，因该请求已超出其一审诉讼请求，且不属于石门乡政府处理土地权属争议的范围，故本院不予审查。张成平、吴平燕在二审中还要求判决对石门乡政府主要责任人员进行处分。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款规定，人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。本案中，尚无证据证明石门乡政府主要责任人员存在违法违纪的情形，张成平、吴平燕认为石门乡政府主要责任人员存在《中华人民共和国农村土地承包经营法》第六十五条规定的情形的，可向有关部门反映。综上，张成平、吴平燕的上诉理由不成立，本院不予支持。原审法院审理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张成平、吴平燕负担。本判决为终审判决。审判长  郝伟光审判员  程鸿声审判员  蒋乾巽二〇二〇年四月二日书记员  谭淋月