山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终95号 上诉人（原审被告）德州市工业和信息化局，所在地址山东省德州市东风东路1566号。 法定代表人王爱民，局长。 委托代理人魏金辉，山东众成清泰（德州）律师事务所律师。 委托代理人申福成，山东众成清泰（德州）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）王春风，女，1975年5月15日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 上诉人德州市工业和信息化局因行政强制一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，德州市盐务局接举报，对德州学院东校区食堂仓库进行检查，发现该食堂仓库负责人王春风涉嫌无食盐批发许可证经营食盐，2018年3月8日作出（德）盐政登保字[2018]0326号《先行登记保存物品通知书》，保存物品为海莹牌精制食用盐1205包，规格型号为每包50袋；鲁晶牌精制盐32吨；鲁晶牌弱碱盐73袋，规格型号为每袋400克，保存时间2018年3月8日至2018年3月14日，保存地点德州盐业公司南库。2018年3月14日作出《先行登记保存证据处理通知书》，该处理通知书决定的内容为“拟没收，以行政处罚决定为准”，2018年3月26日德州市盐务局作出《涉嫌犯罪案件移交书》将案件移送德州市公安局德城分局食品药品与环境犯罪侦查大队，附件：当事人企业信息1份（7页），学院证明1份（1页），协议1份，物流配送合同2份（6页），食盐购销合同1份（2页），鲁盐经贸有限公司证件（2页），冀盐食盐有限公司证件（3页），检验报告1份（2页），盐业公司验收单（3份），收件人郑志勇。山东公安执法办案公开查询系统查询结果，王春风非法经营案已立案（尚无进展）。另查明，2018年4月9日德州市人民政府下发《关于印发德州市盐业体制改革实施方案和德州市食盐监管体制改革方案的通知》（德政发[2018]9号），将全市盐业行业管理和食盐专营管理等相关职能移交市经信委，将全市食盐质量安全与监督等相关职能移交市食品药品监管局，撤销德州市盐务局。2018年4月24日德州市机构编制委员会办公室以德编办[2018]26号文，将全市盐业行业管理和食盐专营管理有关工作职权归德州市经济和信息化委员会行使。2018年12月24日德州市经济和信息化委员会职权整合到德州市工业和信息化局。 原审法院认为，关于先行登记保存行为是否可诉问题，要根据案件的具体情况分析判断，通常如被告答辩所陈述的该行为系程序性、阶段性行为，不是完整的、结论性的行政行为，行政相对人不服，应以最终的行政处罚决定为诉讼标的，行政处罚决定吸收了先行登记保存行为的法律效力。但如果先行登记保存行为涉及对财物的查封、扣押等控制措施，登记保存期限内行政机关没有作出行政处罚等处理决定，该措施对行政相对人的权利义务产生了实际影响，原告对先行登记行为不服，可以提起行政诉讼。关于起诉期限问题，告知诉权及起诉期限的，适用6个月的起诉期限，未告知的，适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，从知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。本案中，案涉先行登记保存措施2018年3月8日作出，原告2019年2月27日向本院提起本案行政诉讼，适用知道或应当知道行政行为内容之日起最长一年的起诉期限，原告起诉未超过起诉期限。 关于行政执法职权及被告资格问题，原盐务局行使的盐业行业管理和食盐专营管理等相关职能划转德州市工业和信息化局，行使该职权的德州市工业和信息化局为本案适格被告，原、被告对此均无异议。对于原盐务局作出先行登记保全行为时是否具有先行登记保存的职权，《食盐专营办法》第四条规定，国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理。县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理。由此德州市人民政府作为县级以上地方人民政府可以确定盐业主管部门管理本行政区域的食盐专营工作。2018年4月9日，德州市人民政府确定撤销德州市盐务局，将原盐务局行使的盐业行业管理和食盐专营管理等相关职能移交德州市经信委行使，后德州市经济和信息化委员会职权整合到德州市工业和信息化局。据此，原盐务局自2018年4月9日被撤销后不再具有行政执法职权。在此之前，其具有行政执法职权，涉案先行登记保存行为发生在2018年3月8日，在原盐务局被撤销之前，原盐务局具有作出涉案先行登记保存的职权。 关于先行登记保存合法性问题，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。本案中，原盐务局在执法检查时，认为存在证据可能灭失或者以后难以取得的情况，在履行立案、行政机关负责人批准后，可以对涉案食盐进行先行登记保存，并应当在七日内作出处理决定。然而原盐务局虽然在七日内作出先行登记保存证据处理通知书，但该处理通知书决定的内容为“拟没收，以行政处罚决定为准”，并非法律意义上的处理决定，之后也没有作出行政处罚决定，而是在进行先行登记保存后18天才决定将案件移送公安机关，并没有按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第五条、第六条规定的程序移送。《中华人民共和国行政强制法》第二十一条规定，违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。被告也没有举证证明其将案件移送司法机关之后，将该情况书面告知原告。原盐务局作出先行登记保存行为不符合上述法律规定。原盐务局在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，将案件移送德州市公安局德城分局食品药品与环境犯罪侦查大队调查处理，公安机关已经刑事立案，公安机关刑事立案后后续处理行为合法性依法不属于本案审理的范围。综上，原盐务局作出先行登记保存行为不合法，由于案件已经移送公安机关管辖，不具有撤销内容，故依法确认行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决：一、确认原盐务局对原告王春风涉案食盐予以先行登记保存的行为违法；二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告德州市工业和信息化局负担。 上诉人德州市工业和信息化局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销德州市德城区人民法院作出的(2019）鲁1402行初43号行政判决并依法改判或者发回重审;2.本案上诉费用由被上诉人承担。事实与理由：一、原审原告起诉时已经超过起诉期限,原审法院未审查起诉期限，系认定案件基本事实不清,适用法律错误。原盐务局作出（德)盐政登处字[2018]0326号《先行登记保存证据处理通知书》的日期为2018年3月14日,原审原告王春风若认为涉案行政行为侵害了其合法权益,应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，在知道该行政行为之日起六个月内起诉。《先行登记保存证据处理通知书》已经于作出当日送达给了王春风，故王春风应在2018年9月14日之前起诉;现王春风于2019年2月27日起诉,已经超过了起诉期限，原审法院应当依照法律规定驳回原告的起诉。本案不应适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条关于一年最长起诉期限之规定。涉案先行登记保存物品行为系原盐务局根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定作出。《中华人民共和国行政处罚法》并未规定先行登记保存物品决定需要按照作出行政处罚决定的要求载明起诉期限，《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条关于“行政处罚决定书应当载明不服行政处罚决定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”并不适用于先行登记保存措施,故《先行登记保存证据处理通知书》未载明起诉期限并不影响六个月起诉期限的适用。二、原盐务局作出（德)盐政登保字[2018]0326号先行登记保存物品通知属于过程性行政行为,不具有可诉性,原审法院适用法律错误。1.原盐务局作出（德)盐政登保字[2018]0326号先行登记保存物品通知是行政机关在行政处罚执法过程中作出的先行登记保存行为。原审法院经查明本案事实后也认为原盐务局的涉案行政行为先行登记保存行为。但原审法院混淆了行政处罚中的先行登记保存措施与行政强制中的查封、扣押措施。先行登记保存是《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款行政机关在收集证据时,在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。这是行政处罚的证据程序规则，不具有独立的可诉性。查封扣押是《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。因此查封扣押是独立的行政强制措施,行政相对人具有行政救济权。本案系原盐务局系依照《中华人民共和国行政处罚法》采取的先行登记保存措施,而非行政强制措施。2.先行登记保存行为不具有可诉性。首先,先行登记保存行为作为调查过程中的手段,旨在为行政处罚决定提供事实依据,系具体行政行为中的程序性、阶段性行为,不会对相对人的涉案物品产生实际影响。具体到本案,《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定的“七个工作日”的期限是要求行政相对人妥善保存涉案物品的有效期限。七个工作日后,无论德州市盐务局是否作出有效的处理决定,王春风均有权自行处置涉案物品,先行登记保存决定对涉案食盐再无约束力。其次,先行登记保存决定不是一个完整的、结论性的行政行为,本身不具有作出实体内容的后果。被答辩人对行政机关在行政处罚过程中所作出的程序性行为不服,应当以该行政处罚为诉讼标的提起行政诉讼。对此,原审法院亦予以认可。但即使是原盐务局超期未作出有效的处理决定,该超期行为亦不可诉,这是由行政法司法审查终局性原则和行政行为确定力原则决定的。在一个完整的行政处罚程序中可能会产生多个阶段性行政行为,如果阶段性行政行为可诉,那么行政行为一经作出既为生效的确定力将无从谈起,法院也将违背行政诉讼作为终极救济手段的定位,大量涉入日常行政执法领域,违背被动的行政诉讼原则。三、原盐务局作出（德)盐政登保字[2018]0326号先行登记保存物品措施未超期保存涉案食盐,原审法院人认定案件事实错误。原审法院认为“(德州市盐务局)在进行先行登记保存后18天才决定将案件移送公安机关”(一审判决书第15页第4行)系认定案件事实错误。因《先行登记保存证据处理通知书》的作出日期为2018年3月14日,而《涉嫌犯罪移交书》的制作日期为2018年3月26日,原审法院即认为原盐务局超期保存涉案物品是错误的。《涉嫌犯罪移交书》系德州市盐务局依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》制作,德州市盐务局将王春风涉嫌无食盐批发许可证经营食盐行为系独立于本案先行登记保存行为的另一个独立的行政行为,根据“一行为一诉”的原则，该行为不属于本案的审查对象。德州市盐务局逾期制作《涉嫌犯罪移交书》的行为并不能成为本案德州市盐务局违法的事实,并且2018年3月14日德州市盐务局已经制作了《先行登记保存证据处理通知书》,故德州市盐务局不存在超期保存涉案证据的行为。综上所述，原审法院作出的(2019)鲁1402行初43号行政判决认定事实错误,适用法律错误，请求贵院依照《行政诉讼法》的规定发回重审或者依法改判。 被上诉人王春风二审未提交书面答辩状。 本院查明事实同一审法院查明事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法（2017修正）》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。”当时有效的《山东省盐业管理条例（2010修正）》第三十四条第（二）项规定：“盐业行政主管部门和盐业行政执法人员依法履行下列职责：……（二）依法对用盐单位的盐产品进行实地检查；……经盐业行政主管部门负责人批准，可以对违法盐产品及其生产加工设备、运盐工具、包装物品等采取证据保存措施，并应当在七日内及时作出处理决定；对保存的违法盐产品或者其他违法物品，经调查并公告后仍无法查明违法当事人的，按照无主货物依法收缴；”本案中，原盐务局于2018年3月8日对王春风作出德盐政登保字[2018]第0326号《先行登记保存物品通知书》，载明保存时间为2018年3月8日至2018年3月14日。2018年3月14日，原盐务局又对王春风作出德盐政登处字[2018]第0326号《先行登记保存证据处理通知书》，告知的处理内容为“拟没收，以行政处罚决定为准。”2018年3月26日，该局以涉嫌非法经营食盐罪将案件移送德州市公安局德城分局食品药品与环境犯罪侦查大队。按照前述法律规定，行政机关在先行登记保存证据后，应当在七日内作出处理决定，但原盐务局并未在上述期间内作出处理决定，而是在2018年3月26日将案件移送公安机关。期间，其超期保存证据的行政行为无法律依据，但因该事实行为无可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，依法应当确认违法。 原审判决对于行为的可诉性、起诉期限及执法权限和被告资格问题的论述充分正确，本院予以确认，不再赘述。但因王春风提起诉讼的请求为：“确认被告超期保存行政行为违法，依法撤销该违法行政行为”，原审法院审查并作出裁判的行政行为为“先行登记保存行为”，超出了王春风的诉讼请求范围，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初43号判决书判决结果第一项即“确认原德州市盐务局对原告王春风涉案食盐予以先行登记保存的行为违法”； 二、维持山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初43号判决书判决结果即第二项“驳回原告其他诉讼请求”； 三、确认原德州市盐务局对王春风涉案食盐超期保存行政行为违法。 二审案件受理费50元，由上诉人德州市工业和信息化局负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年四月二日 法官助理杨晓婧 书记员李杨