江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏07行终18号 上诉人（原审原告）金恒棵，男，1962年6月10日出生，汉族，住江苏省东海县。 被上诉人（原审被告）东海县公安局山左口派出所，住所地江苏省东海县山左口乡。 主要负责人陈鹏，该所教导员。 出庭应诉负责人陈鹏，该所教导员。 委托诉讼代理人霍永斌，东海县公安局工作人员。 委托诉讼代理人马虹凯，东海县公安局工作人员。 被上诉人（原审被告）东海县人民政府，住所地江苏省东海县牛山街道晶都大道北侧。 法定代表人张其兵，该县县长。 出庭应诉负责人曹德松，该县副县长。 委托诉讼代理人蒋明彦，该县司法局工作人员。 委托诉讼代理人张家玉，该县司法局工作人员。 原审第三人陈友花，女，1945年1月20日出生，汉族，住江苏省东海县。 上诉人金恒棵因与被上诉人东海县公安局山左口派出所（以下简称山左口派出所）、东海县人民政府治安行政处罚及行政复议决定一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初366号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年4月1日公开开庭进行了审理。上诉人金恒棵、被上诉人山左口派出所的出庭应诉负责人陈鹏及委托代理人霍永斌、马虹凯、被上诉人东海县人民政府的出庭应诉负责人曹某及委托代理人蒋明彦、张家玉、原审第三人陈友花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，金恒棵与陈友花均系东海县山左口乡团林村二组村民。在该村二组南侧金恒棵与陈友花均有南北纵向的自留地，数年前为打场方便，将自留地合用，金恒棵用北侧土地，陈友花用南侧土地（以下简称涉案土地）。2010年涉案土地由东海县山左口乡团林村民委员会（以下简称团林村委）发包给金恒棵，涉案土地包括了陈友花的自留地。陈友花认为其自留地村委会无权发包给金恒棵。为此，金恒棵和陈友花多次发生种植纠纷。 2019年2月26日，陈友花将金恒棵种植在涉案土地里的青菜铲掉，金恒棵发现后遂于2月27日报警。山左口派出所经调查后认为，金恒棵使用涉案土地种植青菜关涉用益物权问题，因土地使用权有争议，用益物权也存在争议，应当由法院判决确认，对陈友花不应适用《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）进行处罚。山左口派出所于2019年4月19日依据治安管理处罚法第九十五条第二项规定，作出东公（山）不罚决字[2019]5号不予行政处罚决定书（以下简称5号不予处罚决定），决定对陈友花不予处罚。金恒棵不服，于2019年4月24日向东海县人民政府提出行政复议申请。东海县人民政府经审查后，认为金恒棵与陈友花在土地使用权有争议的情况下，对陈友花不应适用治安管理处罚法第四十九条的规定处罚，5号不予处罚决定并无不当，于2019年7月19日作出[2019]东行复第12号行政复议决定书（以下简称12号复议决定），维持5号不予处罚决定。 以上事实有山左口派出所提交的询问笔录、团林村委的情况说明、交费结算凭证、证明、陈友花提交的书面说明等证据证实。 原审法院认为，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。据此，对于金恒棵举报陈友花违反治安管理的行为，山左口派出所具有依法处理的法定职权。本案陈友花将金恒棵种植的青菜铲除的事实各方均无异议，争议焦点是对陈友花的行为是否应当适用治安管理处罚法进行处罚。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。金恒棵与陈友花对涉案土地使用权发生争议，应当自行协商解决，协商不成的，可以申请人民政府处理。对于陈友花铲除金恒棵青菜造成的损失，金恒棵可以通过民事途径主张权利。金恒棵与陈友花因涉案土地使用权存在争议，不能冷静处理，发生过多次纠纷，实属不当。原审法院考虑双方系多年的村邻关系，对陈友花铲除金恒棵青菜的行为适用治安管理处罚法进行处理，不利于双方化解纠纷，和睦相处。山左口派出所查明事实后，适用治安管理处罚法第九十五条第二项规定，决定对陈友花不予行政处罚，并无不妥，原审法院予以支持。山左口派出所在办理此案中，依法受案、调查取证，作出5号不予处罚决定，程序合法。金恒棵要求撤销5号不予处罚决定的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。东海县人民政府依法受理金恒棵的行政复议申请，并依法向金恒棵发出了受理通知书，依法通知山左口派出所提交行政复议答复意见书、提交证据，依法延长复议审理期限。经审查，东海县人民政府于2019年7月19日作出的12号复议决定程序合法。金恒棵要求撤销12号复议决定的诉讼请求亦不能成立，应当予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回金恒棵的诉讼请求。案件受理费50元由金恒棵承担（金恒棵已预交）。 上诉人金恒棵不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原判，撤销5号不予处罚决定、12号复议决定，责令山左口派出所重新作出对陈友花行政拘留或罚款的行政处罚决定。诉讼费用由被上诉人和陈友花负担。事实和理由：一、原审法院未对上诉人提交的证据组织质证不当，程序违法；二、陈友花自认铲除了地上农作物，损失10000余元，而被上诉人却以用益物权争议为由对陈友花不予处罚，于法不符；三、一审法院未予行政调解不当。 被上诉人山左口派出所辩称，山左口派出所对陈友花作出的5号不予处罚决定适用法律正确，内容适当，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人东海县人民政府辩称，东海县人民政府作出的复议决定符合法律规定，原判认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本院经审查，原审法院关于“2010年涉案土地由团林村委发包给金恒棵，涉案土地包括了陈友花的自留地”的内容表述不严谨、不周延，其余认定的事实，本院与原审法院认定一致。 本院另查明，2010年4月9日，团林村委向金恒棵出具江苏省农村集体经济组织结算凭证，内容为“交款人：金恒棵；收款内容：二组村前机动地承包费；收款金额：肆仟元整……”其余关于涉案土地的权属证明，除言词证据外，金恒棵与陈友花均未向本院提供诸如农村土地承包经营权证或农村土地承包合同等书证。 本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十二条第三项规定，“违法事实不能成立的，作出不予行政处罚决定”，故本案诉争的焦点应是原审第三人陈友花是否存在违法事实，即陈友花清除涉案土地上附着物的行为性质应否认定为违反治安管理行为。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”据此，承包合同系土地承包经营权的法定有效载体，公安机关在处理涉及农村土地承包经营权方面纠纷时，应首要核查行政相对人或相关人的土地承包合同情况，从而得以正确甄别合法权利人，恰当行使治安管理处罚职权。本案中，关于涉案土地的承包经营权主体问题，各方所持意见不一，均未提供合法有效的土地承包合同。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第七条第一款规定：“县级以上地方人民政府农村土地承包主管部门和乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营权的保护工作。”根据上述规定，具有解决金恒棵、陈友花提出的农村土地承包及承包合同管理相关争议的法定职责主体应是县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门以及乡（镇）人民政府，而非公安机关。故在各方均无法提供涉案土地承包合同的前提下，公安机关实际上在具体执法活动中并无法定职权直接判定何方系真正的权利主体，从而推演出谁的权利受损或谁是真正被侵害者的确切结论。质言之，在合法权利主体未经法定途径予以确定前，公安机关尚不宜对任一利害关系人肆意作出减损权益的行为。遵从该法理逻辑可见，本案山左口派出所未对陈友花作出处罚具有一定的现实基础，在案涉处罚程序中，认定陈友花存在故意违法的事实依据不足，故金恒棵坚持要求山左口派出所对陈友花作出治安拘留或罚款的主张不能成立，本院不予支持。但需要特别指明的是，本案不予处罚决定的作出并不代表是对损毁他人财物行为的放纵，仅是在各方争议问题未经有权机关作出结论前，公安机关根据自身调查核实情况，从有利于邻里关系的角度所行的权宜之计。待权利主体进一步明确后，权利人仍可对此寻求相应的法律救济。另外，我国制定法中并未针对私力救济作出明确规定，公权力的救济有时会缺位，有时会迟到，但这并不能赋予私力报复以合法性。当事人存在纠纷应当通过调解、仲裁、诉讼等途径予以解决，以非法手段进行私力救济的行为，公安机关应依法制止，从而有效引导社会民众通过理性、合法途径保护自身权益。总而言之，希冀各方当事人通过本案审理进一步认识到诉争问题的关键，今后，以更加平和的心态通过合法渠道维护自身权益，不再徒增诉累。 综上，涉案5号不予处罚决定和12号复议决定实体审查正确，程序亦无不当，上诉人金恒棵的上诉请求不能成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人金恒棵负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 戴立国 二〇二〇年四月二日 书记员 徐 瑞 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；