河北省承德市双滦区人民法院行 政 判 决 书（2020）冀0803行初1号原告承德阜泰工贸有限公司，住承德市双滦区西地镇八里庄村，统一社会信用代码：91130803752443322R。法定代表人王智凡，职务：经理。委托代理人孙湘怡，河北骥腾律师事务所律师。被告承德市双滦区国土资源局，住所地承德市双滦区建设街49号，统一社会信用代码：12130800MB0X77972E。法定代表人赵晓集，职务：局长。到庭负责人于永华，职务：副局长。委托代理人张宝魁，河北华川律师事务所律师。委托代理人赵强，男，1994年4月26日出生，满族，承德市双滦区国土资源局执法监察股科员，住承德市双滦区。原告承德阜泰工贸有限公司不服被告承德市双滦区国土资源局行政处罚决定，于2020年1月6日向本院提起诉讼。本院于2020年1月8日立案后，于2020年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月17日、2020年4月2日公开开庭审理了本案。原告承德阜泰工贸有限公司法定代表人王智凡及其委托代理人孙湘怡、被告承德市双滦区国土资源局负责人于永华及委托代理人张宝魁、赵强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告承德市双滦区国土资源局于2019年7月18日作出双国土罚字[2018]036号行政处罚决定，认定原告未经批准占用西地镇八里庄村集体土地建厂，原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第三十六条、第四十三条的规定，已构成违法占地行为，遂依照《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《承德市国土资源局规范行政处罚自由裁量权细化标准》的相关规定，决定给予原告如下行政处罚：一、限三日内拆除非法占用21260.7平方米范围内的建筑物及构筑物，恢复土地原状；二、责令五日内将非法占用的21260.7平方米土地退还；三、处以非法占用旱地每平方米30元、有林地每平方米15元、农村道路每平方米10元的罚款，共计562056.50元。原告承德阜泰工贸有限公司诉称，一、双滦区西地镇原行政区划属于滦平县，2002年9月19日，滦平县人民政府作出《关于在西地规划区内加快工业项目建设的决定》（滦政[2002]57号），同意在原××西地乡××、××行政村××西地规划区，入区企业享受零地价使用土地、并可取得土地合法使用手续及享受免收县级内一切行政、事业性收费的优惠政策。2003年8月8日，滦平县西地满族乡人民政府与原告签订《协议书》，约定原告租用乡政府土地37.5亩用于建石灰厂，年补偿费用为24375.00元。2004年3月4日，滦平县发展计划局作出《关于承德阜泰工贸有限公司新建气烧冶金石灰竖窑项目的立项批复》（滦计项字[2004]4号），批准原告在西地乡八里庄村投资建厂。原告正是基于滦平县人民政府承诺的零地价用地及滦平县发展计划局的立项审批才使用涉案土地建厂，相应的使用费也一直由滦平县人民政府支付，西地乡划归双滦区后，上述使用费也是由双滦区财政资金支付至今，故原告不属于非法占用土地，被告作出的行政处罚决定认定事实不清；二、原告建厂后，滦平县国土资源局于2005年9月26日作出滦国土资监字[2005]第57号土地违法案件行政处罚决定，认定原告非法占用八里庄村土地26亩进行扩建，对原告处以拆除地上建筑物及罚款的行政处罚，后经滦平县国土资源局申请，滦平县人民法院作出（2006）滦行审字第10号行政裁定，对滦平县国土资源局滦国土资监字[2005]第57号土地违法案件行政处罚决定裁定准予执行，现执行尚未终结。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”原告就同一事实已受到行政处罚且尚在执行中，被告就该事项再次对原告作出行政处罚，明显违背法律规定。综上所述，被告作出的双国土罚字[2018]036号行政处罚决定，认定事实不清，适用法律错误，程序严重违法，应予撤销，故诉至法院，请求：一、撤销被告承德市双滦区国土资源局于2019年7月18日作出的双国土罚字[2018]036号行政处罚决定；二、本案诉讼费用由被告承担。原告承德阜泰工贸有限公司向本院提交了以下证据：1.双国土罚字[2018]036号行政处罚决定书1份，拟证明处罚决定认定原告非法占用土地，属于认定事实不清；2.滦平县人民政府《关于在西地规划区内加快工业项目建设的决定》（滦政[2002]57号）文件1份，拟证明为原告办理用地手续属于滦平县人民政府的法定义务，如未办理用地手续，责任也不在原告；3.滦平县人民政府办公室《关于西地工业园区基础设施建设有关事宜的县长办公会议纪要》（滦政纪[2003]11号）文件1份，拟证明滦平县人民政府对原告使用八里庄村园区土地建厂是大力支持的；4.滦平县发展计划局《关于承德阜泰工贸有限公司新建气烧冶金石灰竖窑项目的立项批复》（滦计项字[2004]4号）文件1份，拟证明原告所建石灰厂经依法批准；5.滦平县发展计划局《关于承德阜泰工贸有限公司新建气烧冶金石灰竖窑厂列入基建计划的通知》文件1份，拟证明原告属于经批准使用土地进行项目建设；6.《建设项目环境建设影响报告书》1份，拟证明环保部门批准原告建设气烧石灰石竖窑项目；7.2003年8月8日，西地乡人民政府和原告签订的协议书1份，拟证明原告建厂所占用土地是从西地乡人民政府处租用；8.西地乡人民政府和八里庄村民委员会签订的征地协议书及公证书各1份，拟证明原告用于建厂的土地属于西地乡人民政府按照滦平县人民政府的要求征占，并用于规划园区用地；9.2005年11月23日，西地乡人民政府与八里庄村九组村民签订的协议书1份，拟证明原告所占用土地属于租赁，且一直以来是政府以财政资金支付土地使用费；10.2011年8月9日，原告和八里庄村民委员会签订的协议书1份，拟证明原告依据协议支付着土地使用费；11.滦平县人民政府出具的证明4份，拟证明原告属于滦平县招商引资企业，土地征用手续正在办理中；12.承德阜泰工贸有限公司工业园区小窝沟占地补偿款情况说明及补偿款明细表各1份，拟证明土地补偿款自2003年起至今由西地乡人民政府财政拨款，2011年起部分由原告支付；1-12号证据拟证明原告不属于非法用地，被诉行政处罚决定认定事实错误。13.滦平县国土资源局滦国土资监字[2005]第57号土地违法案件行政处罚决定书1份，拟证明原告已就同一事项受到过行政处罚；14.滦平县人民法院（2006）滦行审字第10号行政裁定书1份，拟证明滦平县国土资源局申请强制执行后，滦平县人民法院裁定对行政处罚决定准予执行，执行尚未终结，被诉行政处罚决定违反“一事不再罚”原则，违反法定程序。被告承德市双滦区国土资源局辩称：一、原告以租代征违法占地建厂的违法行为已持续15年以上，2005年虽经滦平县国土资源局作出过行政处罚，但是其行政处罚决定一直未能实际执行，不但如此，原告在原有违法占地26亩的基础上又新增加违法占地面积3918.70平方米，合计违法占地面积现在已达21260.70平方米，约合31.875亩。依据法律规定，农用地转为建设用地必须经依法批准，原告以滦平县人民政府招商引资无偿使用土地的优惠政策和与滦平县西地乡人民政府签订了《租用土地协议书》及滦平县发展计划局对其所建《气烧冶金石灰石竖窑项目的立项批复》等证据均不能代替农用地转为建设用地的批准手续，均不能作为其不存在违法占地的抗辩理由，原告未经土地管理法律法规授权机关的批准，擅自占用农用地建设厂房，始终未履行任何审批手续，一直非法占用农用地至今，因此，原告违法占地的事实清楚，证据确凿，且持续违法占地长达15年多，对此，被告必须履职尽责，依法对原告作出行政处罚，不能任由原告违法占地的行为再持续下去，原告违法占地事实清楚，证据充分；二、滦平县国土资源局作出的行政处罚决定至今未能实际执行，未实际执行等于未被处罚或者等于处罚未落实。西地乡划归双滦区管辖后，被告具有对原告用地行为进行管理的职责和权利，在滦平县国土资源局作出的行政处罚决定一直未能实际执行，违法占地多年的原告又增加了新的违法占地行为，因此，被告对原告作出双国土罚字（2018）036号行政处罚决定，并不违反“一事不再罚”原则；三、行政处罚履行了立案、调查、勘测定界、集体审议、审批、权利告知、决定、送达等法定程序，行政处罚决定程序合法，适用法律正确。综上所述，原告的诉讼理由不能成立，故请求依法驳回原告的诉讼请求。被告承德市双滦区国土资源局向本院提交了以下证据：1.原告营业执照、法定代表人身份证明及身份证复印件各份；2.询问笔录1份；3.责令改正违法行为通知书及送达回证各1份；4.案件移送函、非法占地报告、调查报告、占地面积鉴定申请各1份；5.现场勘测笔录、土地勘测定界技术报告书各1份、现场照片3张；6.滦平县人民法院（2007）执字第793号罚款决定书1份；上述证据拟证明原告存在长期违法占地的事实，滦平县国土资源局作出的行政处罚决定一直未得到实际履行，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚。7.违法线索登记表1份；8.立案呈批表1份；9.违法案件处理呈批表1份；10.违法案件调查报告1份；11.违法案件处理审议笔录1份；12.行政处罚告知书、听证告知书及送达回证各1份；13.原告出具的抗辩资料；14.行政处罚决定书及送达回证各1份；上述证据拟证明行政处罚符合法定程序。本院依职权调取的证据有：1.原滦平县国土资源局滦国土资处字（2003）第7号违法占地行政处罚卷宗1册；2.原滦平县国土资源局滦国土资监字（2005）第57号土地违法案件行政处罚卷宗1册。经庭审质证，原告对被告提交的证据有异议，认为不能证明被诉行政行为合法。被告对原告提交的证据有异议，认为不能证明原告所主张的待证事实。本院对上述证据认证如下：被告提交的全部证据和原告1号证据具有客观性，但上述证据不能证明被诉行政行为程序合法、适用法律、法规正确。原告提交的2号至12号证据虽具有真实性，但不能证明原告占地建厂已履行了合法的用地审批手续。原告提交的13号证据和本院依职权调取的1号、2号证据具有真实性、合法性、相关性，本庭予以确认，上述证据能证明滦平县国土资源局认定原告非法占用土地建厂，并据此给予原告两次行政处罚。原告提交的14号证据为已生效的法院裁判文书，本院予以采信，该证据能证明滦平县国土资源局向滦平县人民法院申请强制执行其作出的滦国土资监字（2005）第57号土地违法案件行政处罚决定，滦平县人民法院经审查，裁定准予强制执行。经审理查明，2002年9月19日，滦平县人民政府作出《关于在西地规划区内加快工业项目建设的决定》（滦政[2002]57号），决定在滦平县××地满族乡××、××行政村××西地规划区，凡到规划区投资的工业企业享受零地价使用土地、并可取得土地合法使用手续以及享受免收县级内一切行政、事业性收费的优惠政策。2003年8月8日，滦平县西地满族乡人民政府与原告签订协议书，约定原告租用西地满族乡人民政府土地37.5亩用于建石灰厂。2003年9月13日，西地满族乡人民政府与西地满族乡八里庄村委会签订征地协议书，西地满族乡人民政府征用八里庄村300亩土地规划建设工业园区，征地补偿款由财政拨付，该协议经过了滦平县公证处的公证。2004年3月4日，滦平县发展计划局对原告在八里庄村工业园区投资新建气烧冶金石灰竖窑项目进行了立项批复，并同意将该项目列入基建投资计划。原告投资建设的项目亦经过了环境保护部门的审核批准。原告建厂所占用土地的补偿款一直由西地满族乡人民政府拨付，原告与八里庄村委会于2011年签订协议书后，土地补偿款开始由原告先行垫付。2009年，因行政区划变更，西地满族乡划归承德市双滦区。2018年，申请执行人认为原告未经批准在西地镇八里庄村占地建厂，遂立案查处，经被告委托承德市和诚测绘服务有限公司现场实地勘测，原告石灰厂总占地面积为21260.74平方米，其中建筑物及构筑物占地面积为3736.21平方米，硬化地面面积3430.63平方米，占地地类为旱地16239.14平方米，有林地4933.45平方米，农村道路88.15平方米。2019年7月12日，被告对原告涉嫌非法占地一案进行集体审议，会议研究决定对案件的处理意见为：1、没收非法占用21260.7平方米范围内的建筑物及构筑物，恢复土地原状；2、责令将非法占用的21260.7平方米土地退还；3、处以非法占用耕地每平方米30元、农用地每平方米15元的罚款，共计562497.00元。同日，被告向原告送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，将集体审议决定的处理意见作为拟作出行政处罚的内容告知原告。2019年7月18日，被告作出双国土罚字[2018]036号行政处罚决定，认定原告占地建厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第三十六条、第四十三条的规定，遂依照《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《承德市国土资源局规范行政处罚自由裁量权意见》的规定，决定给予原告如下行政处罚：一、限三日内拆除非法占用21260.7平方米范围内的建筑物及构筑物，恢复土地原状；二、责令五日内将非法占用的21260.7平方米土地退还；三、处以非法占用旱地每平方米30元、有林地每平方米15元、农村道路每平方米10元的罚款，共计562056.50元。原告不服，遂向本院提起诉讼。又查明，2003年8月11日，原滦平县国土资源局作出滦国土资处字（2003）第7号违法占地行政处罚决定，认定原告于2003年7月在未办理任何土地审批手续的情况下，违法占地23亩，其中耕地10亩，非耕地13亩，其中建筑占地289.25平方米，遂对原告处罚如下：一、限接到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除违法建筑，恢复土地原状；二、处以5万元罚款。2005年9月26日，原滦平县国土资源局又作出滦国土资监字（2005）第57号土地违法案件行政处罚决定，认定原告于2003年7月未经批准占用西地乡八里庄村集体土地23亩建白灰厂，被该局以滦国土资处字（2003）第7号行政处罚决定书进行处罚。2005年，原告在无任何批准手续的情况下又占用八里庄村集体土地26亩进行扩建，遂对原告处罚如下：一、限接到本决定书之日起十日内自行拆除违法占地上的建筑物，恢复地貌，将土地退出交还村集体；二、罚款8.66万元。该处罚决定生效后，滦平县国土资源局向滦平县人民法院申请强制执行，2006年11月3日，滦平县人民法院作出（2006）滦行审字第10号行政裁定，对滦平县国土资源局作出的滦国土资监字（2005）第57号土地违法案件行政处罚决定裁定准予强制执行。因原告拒不履行人民法院已发生法律效力的裁定书，2007年5月18日，滦平县人民法院对原告罚款3万元。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十七条的规定，被告承德市双滦区国土资源局作为承德市双滦区人民政府自然资源行政主管部门，具有对违反自然资源管理法律法规的行为进行行政处罚的法定职权。被告承德市双滦区国土资源局作出行政处罚决定适用了修正前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，根据该条法律规定，对于违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，应限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，则应没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。被告根据《双滦区土地利用总体规划（2010-2020）》已经认定原告建厂所占地块均在允许建设用地范围，原告占地建厂符合双滦区土地利用总体规划，根据上述法律规定，如需对原告占地建厂行为给予行政处罚，也应当对原告土地上的建筑物予以没收，而被告作出的行政处罚决定给予原告拆除建筑物及构筑物的处罚，属明显不当。同时，被告集体审议研究决定的处理意见以及被告向原告进行权利告知时告知原告拟作出处罚内容为没收非法占用土地上的建筑物及构筑物，而被告作出行政处罚决定的处罚内容却为拆除非法占用土地范围内的建筑物及构筑物，行政处罚决定的处罚内容和集体审议研究决定的处理意见以及告知拟处罚内容不相符，被告在作出拆除处罚之前，没有将拟作出拆除处罚的内容告知原告，影响原告陈述、申辩和听证权利的行使，行政处罚程序明显不当。此外，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”滦平县国土资源局已对原告同一非法占地行为进行了罚款的行政处罚，被告再次以同一违法事实给予原告罚款的行政处罚违反上述法律规定，且被告作出的行政处罚决定的处罚种类及内容和原滦平县国土资源局两次行政处罚决定的处罚种类及内容基本相同，均是拆除地上建筑物，恢复土地原状，退还土地，在滦平县国土资源局已对原告非法占地行为作出行政处罚的情况下，被告再次对原告同一个违法行为给予相同种类及内容的行政处罚不符合法律的基本原则和精神。综上所述，被告承德市双滦区国土资源局作出的行政处罚决定适用法律、法规错误、违反法定程序，且明显不当，应当予以撤销，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项、第（六）项之规定，判决如下：撤销被告承德市双滦区国土资源局于2019年7月18日作出的双国土罚字[2018]036号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告承德市双滦区国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。审 判 长  张惠锴人民陪审员  刘桂平人民陪审员  周亚军二〇二〇年四月二日书 记 员  张思宇