青海省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）青行终22号上诉人（原审原告）海东市乐都区五金厂。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇新乐大街8号。法定代表人马元昌，该厂总经理。委托代理人金珊，北京市盈科律师事务所律师。委托代理人柴江婷，北京盈科（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府。住所：青海省海东市乐都区古城大街50号。法定代表人曾水清，区长。委托代理人周学林，该区征收与补偿中心副主任。委托代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市乐都区自然资源局。住所：青海省海东市乐都区西关街35号。法定代表人鄂福涛，局长。委托代理人祝全甲，男，该局工作人员。委托代理人李文斌，青海智凡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市乐都区公安局。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇滨河北路245号。法定代表人雷青顺，局长。委托代理人张黎明，该局法制大队副队长。委托代理人王雪燕，青海延辉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市乐都区城市管理综合执法局。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇滨河路。法定代表人李春发，局长。委托代理人李宝年，青海普兴律师事务所律师。上诉人海东市乐都区五金厂（以下简称乐都五金厂）不服海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）、海东市乐都区自然资源局（以下简称乐都自然资源局）、海东市乐都区公安局（以下简称乐都公安局）、海东市乐都区城市管理综合执法局（以下简称乐都城管局）房屋行政强制一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人乐都五金厂的委托代理人金珊、柴江婷，被上诉人乐都区政府的委托代理人周学林、马启兰，乐都自然资源局的委托代理人祝全甲、李文斌，乐都公安局的委托代理人张黎明、王雪燕，乐都城管局的委托代理人李宝年到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告乐都五金厂最早成立于1972年12月，土地系国家划拨土地，由当时的乐都县经贸委手工联社从附近农村招录8名机工筹建而成。后陆续扩大招工。到1985年分立为五金厂和皮鞋厂两个厂子。1992年8月10日，乐都区政府为原告颁发了乐国用(92)字第163号《国有土地使用证》，土地使用权类型为划拨，土地使用权面积为5010.35㎡，用途为工业。其后，原告以集资方式，修建了乐都县五金厂营业住宅综合楼。乐都区政府相关部门为原告颁发了《固定资产投资项目投资许可证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设项目选址意见书》《建筑施工许可证》等证件，2012年3月12日，中共乐都县委办公室印发了乐办发〔2012〕22号《中共乐都县委办公室乐都县人民政府办公室关于印发乐都县旧城区城中村改造工作实施方案的通知》，决定对乐都县旧城区城中村进行改造，五金厂和皮鞋厂均在旧城改造征收土地的范围内。其中皮鞋厂及五金厂住宅中的住户与乐都区政府达成了征收补偿协议及安置协议并且进行了拆除。关于其它事宜，乐都五金厂在职职工共16名，其中8名职工，包括法定代表人同意由其上级主管部门乐都区工业和信息化局（原乐都县经济和商务局）进行安置，其余人则不同意安置，为此，征收拆迁工作一直搁浅。2018年9月19日，海东市乐都区人民政府办公室印发乐政办〔2018〕173号《海东市乐都区人民政府办公室关于成立乐都区五金厂资产核查工作领导小组的通知》，决定成立乐都五金厂资产核查工作领导小组，对乐都五金厂资产的权属进行核查、界定，并对职工安置等相关工作做了安排。2018年12月24日，海东市乐都区征地拆迁指挥部向乐都五金厂印发《通知》，告知原告乐都区政府决定自12月24日开始对该片区进行拆迁安置，望原告给予积极配合，企业职工安置及补偿事宜与乐都区工业和商务局积极商议，切实保障企业职工的合法权益。2019年3月12日，海东市乐都区征地拆迁指挥部印发乐征办〔2019〕03号《通知》，定于2019年3月15日对乐都五金厂住宅楼及办公室、厂房等进行强制拆除。限原告在3月15日前清理厂房、办公室等屋内物品，积极与区工业和商务局协商相关安置补偿事宜。若无故干扰现场拆迁，自行承担相应的法律责任。2019年，被告乐都区政府组织相关工作部门强制拆除了原告厂房、房屋及附属设施，原告不服诉至本院。一审法院认为，行政诉讼中的原告资格，除了符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款的规定之外，还必须符合一般性要求，应当是具有法律上独立人格的公民、法人或者其他组织。本案中，原告乐都五金厂是由被告乐都区政府出资设立，使用的土地系乐都区政府划拨的土地，成立伊始所修建的厂房亦是由乐都区政府出资修建。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，对划拨土地的使用权，市、县人民政府根据城镇建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。本案被诉行政行为所涉及的财产既有属于五金厂自筹修建的铺面等财产，也有可以被政府依法无偿收回的划拨土地，还包含建厂伊始由国家出资修建的厂房，国有资产和集体资产划分不明，产权不清，还有其他共有权利人。在内部职工意见不一致，未取得其他权利人同意的情况下，原告乐都五金厂不具有法律上的独立人格，不能独立提起行政诉讼，故此，乐都五金厂不是本案适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案乐都自然资源局、乐都公安局、乐都城管局系乐都区政府的职能部门，并不是作出被诉行政行为的行政机关，也不是本案适格被告。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款的规定，裁定驳回原告海东市乐都区五金厂的起诉。案件受理费50元，退还原告海东市乐都区五金厂。乐都五金厂上诉称,一审裁定认定事实不清，且以上诉人不具有原告主体资格裁定驳回起诉属适用法律错误，应依法撤销。理由如下：1.上诉人作为企业法人单位，以法人的名义起诉，代表五金厂集体企业的整体利益。上诉人在提起本案诉讼时，经职工代表大会开会同意，同时，由法定代表人的签字及公司的印章，从形式和实质上均符合法律规定的企业法人起诉的一般条件。法人的独立人格自设立时产生，自注销时消灭，上诉人自设立至今一直处于存续状态，依法享有权利并承担义务，有完全的法律意义上的独立人格。上诉人在一审中提交的证据证明，案涉土地上的房屋为职工出资建造，为集体企业合法财产，不存在产权不清晰的问题，一审法院将划拨土地是否应该给予补偿的问题和该土地上房屋产权问题予以混淆。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第六条规定：“集体企业依法取得法人资格，以其全部财产独立承担民事责任。”第九条规定：“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工代表大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。”根据上述法规规定，集体企业的重大决策由职工大会作为权力机构行使。本案中不同意起诉的职工，只能遵循民主集中制的原则，按照职工大会的决策执行。案涉房屋不存在其他产权人，为上诉人集体所有，上诉人并非主张案涉土地的所有权，因为案涉土地确为国家划拨，不存在权属不清晰的问题。而案涉房屋为上诉人集体集资建造，上诉人依法拥有《国有土地使用权证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设项目选址意见书》等合法用地及规划手续，产权清晰且无争议。2.上诉人的房屋及厂房系合法建筑，在乐都区旧城区城中村改造征收项目中，其地上附着物被征收，应当获得合理的补偿。被上诉人乐都区政府作为实施征收的行政主体，在未与上诉人签订补偿安置协议的情况下，违反法律规定，与被上诉人乐都自然资源局、乐都公安局、乐都城管局共同对上诉人的案涉房屋实施了强制拆除，属于违法的行政行为，根据法律规定属于共同被告，应当共同承担强制拆除行为的法律后果。一审法院以上诉人不是本案的适格原告为由裁定驳回上诉人的起诉不当。请求本院依法撤销青海省海东市中级人民法院(2019)青02行初21号行政裁定，依法提审或者指令一审法院继续审理；案件受理费由被上诉人负担。乐都区政府答辩称，上诉人由乐都区工业和信息化局（原乐都县经济和商务局）作为在册股东出资注册成立，所在土地系国家划拨，并由国家出资投资建设厂房及办公室。上诉人自2000年起，因市场原因发展不景气停业至今。被上诉人根据《乐都县城市总体规划》、乐办发（2012）22号《中共乐都县委办公室、乐都县人民政府关于印发乐都区旧城区城中村改造工作实施方案的通知》，对上诉人所在的旧城区开展改造工作，曾多次组织相关工作人员开展五金厂改制工作，包括成立乐都五金厂资产核查工作领导小组对上诉人的资产进行核查。到目前为止，上诉人的资产中即包括由国家划拨的土地、国家出资修建的厂房及上诉人自筹修建的铺面财产等，存在国有资产或集体资产划分不明、产权不清晰的现状。被上诉人在开展旧城改造过程中，已经多次与上诉人沟通协商补偿安置工作，但因上诉人的部分职工提出要求高于确定补偿标准数十倍补偿安置费用，导致改造范围内115户拆迁户无法正常回迁。被上诉人为了保证国家公共利益及投资的需要，对上诉人的案涉房屋及其他财产进行了强制拆除。同时，根据相关法律规定对上诉人依法履行了相关的通知义务，不存在过错或者违法之处，故上诉人的上诉请求缺乏事实根据，应依法予以驳回。请求本院驳回上诉，维持原裁定。乐都自然资源局答辩称，根据（2012）22号《中共乐都县委办公室、乐都县人民政府办公室关于印发乐都县旧城区城中村改造工作实施方案的通知》等相关文件的要求，被上诉人作为工作组成员及乐都区政府的职能部门，依据文件要求及乐都区政府的工作安排，对上诉人的厂房及附属设施进行拆除的行为属于区政府授权行为，不属于作出行政行为的行政机关，故不是本案适格的被告。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求本院驳回上诉，维持原裁定。乐都公安局答辩称，被上诉人作为工作组成员及乐都区政府的职能部门，依据文件要求及乐都区政府的工作安排，在实施强制拆除时，只是参与帮助维持治安并负责相关的安全保障工作，并未直接实施强制拆除，故不是本案适格的被告。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求本院驳回上诉，维持原裁定。乐都城管局的答辩意见与乐都自然资源局的答辩意见一致。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，依法予以确认。本院认为，本案应重点审查乐都五金厂是否具有本案原告主体资格及其起诉是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；根据以上法律规定，原告必须是具有法律上独立人格的公民、法人和其他组织，这是一般性要求。但是特殊情况下，具有法律上独立人格的公民、法人或者其他组织由于种种原因，如果不提起行政诉讼，法律也做出了例外的规定。《最高人民法院关于适用的解释》第十六条规定：“股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯其经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的，可以自己的名义提起诉讼。非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。”以上规定说明，企业法人一般可以作为行政诉讼的原告向人民法院提起行政诉讼。上诉人乐都五金厂最早成立于1972年12月，土地系国家划拨土地，由当时的乐都县经贸委手工联社从附近农村招录8名机工筹建而成。其后，乐都五金厂以集资方式，修建了乐都县五金厂营业住宅综合楼。乐都区政府相关部门为其颁发了《固定资产投资项目投资许可证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设项目选址意见书》《建筑施工许可证》等证件，其性质属于集体所有制企业法人。本案中，乐都区政府决定对上诉人乐都五金厂的房屋及其他财产实施征收，并发布征收公告，后就征收补偿安置事宜进行协商未果的情况下，对上诉人的房屋及其他财产实施了强制拆除。上诉人作为强制拆除行政行为的相对人，认为被上诉人乐都区政府的强制拆除行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼，具有原告主体资格。一审法院以乐都五金厂在起诉时国有资产和集体资产划分不明，产权不清，且内部职工意见不一，故其不具有法律上的独立人格，不是本案适格原告，进而裁定驳回其起诉，属于适用法律错误，本院依法予以纠正。另外，一审法院认为被上诉人乐都自然资源局、乐都公安局、乐都城管局系乐都区政府的职能部门，并不是作出被诉行政行为的行政机关，也不是本案适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定：“原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”根据以上规定，人民法院认为原告错列被告，应当对原告进行释明并予以变更，原告仍拒绝变更的情况下，才能依法驳回其起诉。一审法院在未依法进行释明的情况下，以被上诉人乐都自然资源局、乐都公安局、乐都城管局不是本案适格被告为由迳行驳回起诉不当，亦应予以纠正。综上，一审法院认定事实清楚，但适用法律错误。乐都五金厂的上诉理由与查证的事实相符，且于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：撤销青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初21号行政裁定；二、本案指令青海省海东市中级人民法院继续审理。审 判 长 韩英俊审 判 员 吴晓良审 判 员 孔 菲二〇二〇年四月一日法官助理 （程敏书 记 员 郝 洋