江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏05行终17号 上诉人（原审原告）严懿杰，男，1987年7月20日出生，汉族，住江苏省太仓市。 被上诉人（原审被告）江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会，住所地江苏省太仓市上海东路88号。 法定代表人李刚，主任。 被上诉人（原审被告）太仓市人民政府，住所地江苏省太仓市县府东街99号。 法定代表人汪香元，市长。 委托代理人徐林峰，工作人员。 委托代理人王建明，江苏镇洋律师事务所律师。 原审第三人居耀元，男，1957年12月25日出生，汉族，住江苏省太仓市。 上诉人严懿杰因要求撤销江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会所作告知函一案，不服江苏省太仓市人民法院（2019）苏0585行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月6日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2012年11月3日，江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会（原江苏省太仓经济开发区）作为拆迁人（甲方）、原太仓市金太肉松厂作为被拆迁单位（乙方）、太仓市新惠房屋拆迁有限公司作为拆迁实施单位（丙方），三方签订《企业房屋拆迁补偿协议》，约定乙方位于太仓市五洲路南侧、十八港东侧房屋被列入规划拆迁的范围。其中该协议第四条约定：土地指标不落实，本协议不生效。土地指标不少于7亩。 2014年4月15日，原审法院对严懿杰诉居耀元所有权确认纠纷案作出（2013）太民初字第0087号民事判决书（已生效）。该判决认定，原太仓市金太肉松厂的厂房、综合楼等房屋及相应的土地使用权系严懿杰、居耀元共同出资取得，应属严懿杰、居耀元共同所有。对于严懿杰提出的拆迁协议中约定的土地指标双方各占50%的请求，该判决认定,“审理中，原、被告表示考虑到落实土地指标涉及第三人，双方同意另行解决，故本案不予理涉”。 2019年2月28日，江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会向居耀元、严懿杰发出告知函，内容为:原江苏省太仓市经济开发区于2012年11月3日与原太仓市金太肉松厂签订《企业房屋拆迁补偿协议》，协议中约定土地指标不落实，本协议不生效。土地不少于7亩。高新区将安置不少于7亩土地给被拆迁人太仓市金太肉松厂。目前该土地指标已经落实，按照《市政府印发关于进一步加强全市新增工业用地管理的实施意见的通知》（太政发[2017]67号）文件，需提供相关资料并通过新增工业用地联合预审后进入招拍挂程序。据了解，原被拆迁企业太仓市金太肉松厂已经注销，无法作为主体参与土地招拍挂程序，你们系原太仓市金太肉松厂实际投资人，为妥善落实土地安置事项，请你们于2019年6月底前递交由你们双方共同投资成立的新公司相关资料作为土地招拍挂主体。如你们未能及时参与竞拍造成未能按约完成土地安置的，将来可能产生的一切不利后果（包括但不限于因政府政策因素无法落实土地指标等），将由你们自行承担。特此函告。 2019年4月26日，严懿杰向太仓市人民政府申请复议，认为《告知函》中要求二投资人合办新公司明显不合理，理应撤销。2019年4月29日，太仓市人民政府以江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会作出《告知函》的行为属于行政告知、行政提示行为，未影响到严懿杰的实体权益，不属于行政复议受理范围为由，作出（2019）太府复不字第12号不予受理行政复议申请决定书。严懿杰不服，诉至法院。 原审中，江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会于2019年11月13日向居耀元、严懿杰发出撤销《告知函》通知书，内容为：原太仓市金太肉松厂投资人居耀元、严懿杰，2019年2月28日我委向你们发送《告知函》一份，要求你们于2019年6月底前递交由你们双方共同投资成立的新公司相关资料作为土地招拍挂主体。现考虑到你们客观上无法成立新公司来参加土地招拍挂程序。为此，我委决定撤销原《告知函》相关内容。土地指标落实及土地招拍挂主体等问题，待我委讨论研究后另行通知。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。本案中，严懿杰的诉讼请求是撤销2019年2月28日江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会《告知函》中要求严懿杰与居耀元申请合办新公司才能取得土地指标的内容，要求江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会将原太仓市金太肉松厂名下的土地指标按50%的份额落实在严懿杰名下的企业内；请求确认太仓市人民政府（2019）太府行复不字第12号不予受理行政复议申请决定违法。其诉讼请求包含两个行政行为、涉及两个行政主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。依据该规定，严懿杰应选择起诉江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会的行政行为或起诉太仓市人民政府的复议不作为。本案被诉的两个行政行为不可以合并审理。经法院释明，严懿杰拒绝变更其诉讼请求，故其起诉不符合法定起诉条件。综上，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项、第十项、第二款的规定，裁定驳回严懿杰的起诉。 上诉人严懿杰上诉称，《告知函》中告知事项要求上诉人与居耀元申请合办新公司才能取得土地指标的内容对上诉人按照《企业房屋拆迁补偿协议》及法院判决应获得土地安置的权利造成侵害，上诉人依法可以申请行政复议。太仓市人民政府所作不予受理行政复议申请决定是对被上诉人《告知函》内容予以认同。因此上诉人可以一并起诉两被上诉人。综上，请求撤销原审裁定，依法改判；诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会未提交答辩意见。 被上诉人太仓市人民政府未提交答辩意见。 原审第三人居耀元未作陈述。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院另查明，居耀元因要求撤销江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会于2019年2月28日作出的《告知函》一案向原审法院提起撤销之诉，原审法院依法通知严懿杰作为第三人参加诉讼，后于2019年12月3日作出行政判决，确认该《告知函》部分违法。上述事实由（2019）苏0585行初14号行政判决书证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，被上诉人太仓市人民政府作出的是不予受理行政复议决定。因此，上诉人严懿杰将江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会与太仓市人民政府作为共同被告，要求人民法院在同一案件中审理《告知函》及不予受理行政复议申请决定书，显不符合法律规定。此外，涉案《告知函》已在（2019）苏0585行初14号案件中经原审法院全面审查并判决确认部分违法，有关严懿杰与居耀元之间对土地指标落实及土地安置的争议，原审法院亦确认了不属于人民法院管辖范围。上诉人再要求原审法院对《告知函》或行政复议行为进行审查，亦不符合规定。因此，原审法院裁定驳回严懿杰的起诉，并无不当。 综上，上诉人严懿杰的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 姚一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇二〇年四月三日 法官助理 杨心刚 书 记 员 张 雷