安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终223号上诉人（一审原告）张志洪，男，1977年9月13日出生，汉族，住安徽省界首市。上诉人（一审原告）刘战江，男，1961年12月10日出生，汉族，住安徽省界首市。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。法定代表人李国英，省长。张志洪、刘战江因诉安徽省人民政府行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初390号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。张志洪、刘战江向一审法院诉称，因原告在安徽省界首市西城办事处华美路以北郭洼（东洼）拥有的房屋面临征收，原告依法向界首市国土资源局申请公开相关的征地批准文件。2019年6月28日，界首市国土资源局公开了皖政地〔2016〕1001号《关于界首市2016年第7批次城镇建设用地的批复》（以下简称1001号批复）。原告遂申请行政复议，要求撤销1001号批复。被告以原告不是被征地集体经济组织成员，与1001号批复之间没有利害关系为由作出了皖行复〔2019〕191号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称191号决定书），驳回李原告的行政复议申请。原告认为该决定书认定事实、适用法律错误。被告作出的1001号批复违法、错误，应予撤销。请求：1.撤销被告作出的191号决定书并依法重新作出行政复议决定；2.本案案件受理费由被告承担。安徽省人民政府向一审法院诉称，一、行政复议程序合法。被告于2019年8月1日收到原告行政复议申请并予以受理，在规定期限内通知安徽省自然资源厅提出书面答复，于2019年9月16日作出191号决定书，并于同日邮寄送达原告。二、被告作出的191号决定书事实清楚、证据充分、适用依据正确。原告不是被征地集体经济组织成员，通过买卖房屋的方式使用涉案房屋用地，并非法定意义上的宅基地使用权人，与答辩人作出1001号征地批复的行为之间没有利害关系，原告提起的行政复议申请不符合行政复议受理条件。请求依法驳回原告的诉讼请求。一审法院经审理查明，2015年8月和2015年9月，李素真（刘战江之妻）和史秀华（张志洪之妻）分别从他人处购买了涉案土地上的房屋。2016年9月3日，被告作出了1001号批复，将包括原告房屋所在的集体土地征收为国有土地。2019年6月28日，原告通过申请信息公开的方式获得了1001号批复。2019年8月1日，被告收到了原告的行政复议申请，原告在申请中请求撤销1001号批复。2019年8月7日，被告向安徽省自然资源厅送达了行政复议答复通知书。2019年9月16日，安徽省人民政府作出191号决定书，认为申请人（原告）不是被征地集体经济组织成员，通过买卖房屋的方式使用涉案房屋用地，并非法定意义上的宅基地使用权人。因此，申请人与安徽省人民政府作出的1001号批复的行为之间没有利害关系，该行政复议申请不符合行政复议受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。一审法院另查明，两原告均不是涉案被征收土地所在的集体经济组织成员。一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，提起行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，1001号批复是针对涉案的集体土地征收为国有土地作出的，征收行为的相对人是该集体经济组织。虽然原告分别通过从他人手中购买房屋等方式取得涉案的房屋和土地，但均不是被征收土地所在的集体经济组织成员。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，原告并未取得涉案土地的合法所有权或使用权。至于原告在诉讼中提出的公证行为，系对案外人之间房屋买卖行为作出的，对原告是否是合法取得涉案集体土地使用权不产生实际影响。综上，原告与安徽省人民政府的征地批复行为之间无利害关系，安徽省人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告的行政复议申请并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张志洪、刘战江的诉讼请求。张志洪、刘战江上诉称，191号决定书认定事实、适用法律错误，具体理由如下：一、上诉人与1001号批复存在利害关系，有权对该批复提起行政复议，一审判决认定事实、适用法律错误。上诉人虽然不是被征地集体经济组织成员，但是上诉人在界首市西城办事处华美路以北郭洼（东洼）购买了房屋并居住三年有余。在被征地集体经济组织享有房屋所有权，负责征收的工作人员也多次找上诉人协商征收补偿事宜，但因征地补偿费用过低且上诉人没有看到过相关的征地批准文件，上诉人一直未与征收部门达成补偿协议。上诉人对涉案土地未取得宅基地使用权，但是不影响上诉人作为涉案土地实际使用人的身份。上诉人通过购买的方式取得案涉房屋，相关公证书能证明购买行为的合法性。购买协议中约定了土地使用权，上诉人已经实际取得房屋所有权和土地使用权。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己名义提起诉讼。上诉人对房屋享有合法所有权，对土地属于实际使用权人，与涉案批复有利害关系，可以参照行政诉讼法利害关系的认定进行行政复议。被上诉人作出的驳回行政复议申请决定明显违背法律规定，依法应当撤销。二、征地报批程序违法，直接侵害了上诉人的知情权、确认权及要求听证的权利。上诉人系涉案批复批准征收范围内的房屋产权人，相关部门在征地报批之前并未以书面形式告知上诉人，也未告知上诉人享有听证的权利，对拟征土地现状的调查结果也没有经过申请人确认。因此，案涉土地的征地报批程序违法，应予撤销。三、安徽省人民政府作出涉案批复缺少告知、确认、论证、听证等必备材料，在征地报批材料不齐全的情况下作出的征地批准文件严重违反法律规定，依法应予撤销。四、征地报批前，社会保障费用没有落实，涉案批复违反法律的强制性规定，应予撤销。五、安徽省人民政府批准农用地转用和征收集体土地，缺少符合农用地转用计划、土地利用总体规划、年度土地利用计划及国家占用耕地补偿制度等必备材料，应予撤销。综上，请求：一、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初390号行政判决；二、撤销安徽省人民政府作出的191号决定书并依法重新作出行政复议决定；三、诉讼费用由被上诉人承担。一审被告安徽省人民政府向一审法院提供了以下证据：第一组证据，1.行政复议申请书及邮寄凭证；2.行政复议答复通知书及书面答复；3.191号决定书及邮寄凭证。第一组证据证明行政复议程序合法。第二组证据，1.1001号批复；2.西城街道郭洼社区出具的《证明》；3.买卖涉案房屋相关凭证及被答辩人《夫妻共同财产声明》。第二组证据证明：1.原告与1001号批复之间没有利害关系；2.被告作出191号决定书符合法律规定。一审原告张志洪、刘战江向一审法院提交了以下证据：第一组证据，1.原告张志洪房屋权属证明（东洼村委会同李红星签订的房屋买卖协议及补偿协议、李红星同杨洪涛签订的房地产买卖协议、杨洪涛将房屋转让给杨彩荣的收条、杨彩荣同史秀华签订的房屋转让协议书及房款收条、史秀华的身份证复印件、史秀华同张志洪的结婚证复印件、张志洪的身份证、声明）；2.原告刘战江房屋权属证明（东洼村委会同李红星签订的房地产买卖协议、公证书、李红星同刘保生签订的土地转让协议书、刘保生同李素真签订的买卖协议、李素真身份证、李素真同刘战江的结婚证、刘战江的身份证、声明）；3.张志洪、刘战江的房屋位置定位图一份。第一组证据证明原告在安徽省界首市西城办事处以北郭洼（东洼），合法拥有房屋。第二组证据，1.安徽省太和县人民法院（2019）皖1222号行初21号行政判决书；2.界首市自然资源和规划局作出的自然资源和规划函（2019）65号《政府信息公开答复函》复印件；3.1001号批复。第二组证据证明被告作出了涉案用地批复的行为，且该行为与原告有利害关系。第三组证据：1.行政复议申请书与EMS邮寄单；2.191号决定书及签收单复印件。第三组证据证明被告作出驳回行政复议申请决定明显不当。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，安徽省人民政府作出的涉案批复属于土地征收决定，是将土地所有权从农民集体转移至国家，直接影响的对象是依法享有该集体土地所有权或使用权的主体，该主体与该征地批复有利害关系，可以对此申请行政复议。本案中，上诉人张志洪、刘战江的户籍均不在被征土地所在的集体经济组织，亦无证据证明其在该集体经济组织承包了耕地或者分配了宅基地，故其并非该集体经济组织成员，依法不能与该集体经济组织成员一样共同享有被征集体土地的所有权和其房屋所在土地的使用权。因此，张志洪、刘战江不具备对涉及集体土地所有权变动的征地批复申请行政复议的主体资格。至于张志洪、刘战江在被征集体土地上购买有房屋的问题，其可依据相关购房协议等依法主张补偿权利。综上，被上诉人安徽省人民政府以张志洪、刘战江与涉案征地批复之间没有利害关系为由决定驳回其行政复议申请，并无不当。一审判决驳回张志洪、刘战江的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人张志洪、刘战江的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张志洪、刘战江负担。本判决为终审判决。审判长 周 辉审判员 汪结平审判员 姜 明二〇二〇年四月七日法官助理阮秀芳书记员刘菊芳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。