吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉71行终59号 上诉人（原审原告）侯志东，男，1979年5月13日出生，朝鲜族，住所地吉林市高新技术产业开发区。 委托代理人王振杰，女，1983年7月5日出生，汉族，住所地吉林市船营区。系上诉人侯志东之妻。 被上诉人（原审被告）吉林市规划和自然资源局，住所地吉林市昌邑区。 法定代表人张光宇，局长。 出庭负责人刘宝林，高新分局局长。 委托代理人杨平，吉林钟言宇德（吉林）律师事务所律师。 第三人吉林市银昊房地产开发有限责任公司，住所地吉林省吉林市高新区万山路1号。 法定代表人沈昊泽，董事长。 委托代理人吴春国，吉林明达伟业律师事务所律师。 上诉人侯志东诉被上诉人吉林市规划和自然资源局（以下简称吉林市资源局）及第三人吉林市银昊房地产开发有限责任公司（以下简称银昊公司）房屋行政许可一案，侯志东不服吉林铁路运输法院（2019）吉7102行初168号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2010年11月29日，银昊公司取得原吉林市规划局（以下简称吉林市规划局）颁发的《建设工程规划许可证》后开始建设房屋，并出售房屋。2011年9月4日，侯志东与银昊公司签订《吉林市商品房买卖合同》，购买了锦绣江南小区26号楼3单元3层024室房屋，约定该房屋所在建筑层数为地上6层，地下0层，房屋建筑面积94.87平方米。在建设过程中，银昊公司未按照审批建设，而是将包括涉案房屋在内的多处6层住宅建设成7层住宅，且第7层房屋大部分已售出。银昊公司办理规划审批验收时，吉林市规划局经现场检查发现，银昊公司实际建设现状与工程规划审批不符，竣工图纸和规划审批并公示的规划现状位置图不符，存在超规划条件核准的容积率以及超建问题。2016年8月23日，经吉林市城乡规划委员会审批，因锦绣江南小区建成多年并且居民已入住，一直因存在上述违规建设问题而无法办理规划核实，故对银昊公司超建面积处建设工程造价10%的罚款。2016年10月31日，吉林市规划局高新区分局对银昊公司因其开发建设的锦绣江南小区未按规划批准内容建设，擅自超建5,502.8平方米（地上）的行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》及《吉林市城市规划管理条例》的相关规定，按照吉林市城乡规划委员会执委会2016年第三次会议纪要精神，对超建部分处以工程造价10%的罚款。2016年11月7日，银昊公司向吉林市高新技术产业开发区管理委会缴纳了555,782.80元罚款。2016年11月24日，吉林市规划局将颁发给银昊公司的《建设工程规划许可证》作出调整，将侯志东房屋所在的26号楼住宅层数由6层调整为7层。2019年7月18日，侯志东取得不动产权证，其上记载该房屋总层数为7层，房屋所在层为3层，房屋建筑面积94.93平方米。因产权证显示房屋总层数与合同约定不一致，侯志东认为吉林市规划局颁发建字第（2010）开114-1号《建设工程规划许可证》是违法审批，且程序违法，银昊公司应返还其多交的公摊面积费257.00元，向吉林铁路运输法院提起诉讼。另查明，经政府机构改革，原吉林市规划局的职能已划给吉林市规划和自然资源局即本案被告。 原审法院认为：（一）关于原告诉讼主体身份是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”侯志东虽非行政许可的相对人，但作为商品房的买受人，与建设工程规划许可的内容有直接利害关系，属于利害关系人，有权依法提起行政诉讼，故原告主体适格。（二）关于原吉林市规划局调整建设工程规划许可行为是否合法。本案诉争之行政行为性质实为行政许可的调整，根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国城乡规划法》《吉林省城乡规划条例》等法律法规规定，城乡规划主管部门在核发《建设工程规划许可证》前对涉及公共利益或者利害关系人权益的建设工程，应当将工程的基本情况、规划依据、方案图纸和有关经济技术指标等内容向社会公示，征求利害关系人意见，而本案所诉之行政行为并非核发建设工程规划许可证行为，而是核发之后的调整行为。吉林市规划委员会根据调查结果对银昊公司违建行为作出处罚决定，吉林市规划局在锦绣江南小区业主多人多次上访情况下，为解决锦绣江南小区业主不能办理产权证的问题，对已经核发的《建设工程规划许可证》进行调整，在程序上并无明显违法之处。（三）关于返还公摊面积费问题。侯志东要求银昊公司返还公摊面积费257.00元的诉请，不属于行政诉讼受案范围，可通过其他途径主张权利。综上，吉林市规划局于2016年11月24日对建字（2010）开114-1号《建设工程规划许可证》作出的调整行为，适用法律、法规正确，程序合法。侯志东的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回侯志东的诉讼请求。案件受理费25.00元由侯志东负担。 侯志东对吉林铁路运输法院（2019）吉7102行初168号行政判决不服，上诉至本院，认为原审判决事实不清，法律适用错误，请求撤销原审判决，予以改判或者发回重审。主要理由为：（一）吉林市规划局规划许可变更审批违法。《吉林省城乡规划条例》第三十七条规定，建设单位或者个人应当根据规划学科的规定进行建设，不得擅自改变规划许可内容。确需变更的，应当依法经原批准机关同意后，重新办理相关手续。本案中，吉林市规划局为重新办理相关手续的情况下，直接审批规划许可变更违反上述规定。《吉林省城乡规划条例》第四十条规定，建设工程竣工验收前，建设单位或者个人应当持书面申请、竣工测绘报告等相关材料向先机以上人民政府城乡规划主管部门申请办理规划核实手续。城乡规划主管部门应当自接到申请之日起十个工作日内对建设工程是否符合规划条件予以核实，符合规划条件的出具认可文件，未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收，建设工程不得交付使用，有关部门不得办理房屋登记。本案中，建设工程经核实不符合规划条件，吉林市规划局颁发给银昊公司（2010）开114-1号《建设工程规划许可证》违反上述法律规定。（二）吉林市规划局对银昊公司的行政处罚严重违法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划抓管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施实施消除影响的，限期拆除，不能拆除的没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，吉林市规划局对银昊公司违法超建面积仅予以百分之十的罚款，未没收其违法收入。（三）规划许可变更审批容积率调整未履行法定程序。《建设用地容积率管理办法》第五条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按照本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。吉林市规划委员会2016年8月23日第三次会议纪要关于调整锦绣江南小区容积率违反了上述规定，吉林市规划局不能以该会议纪要作为调整容积率的依据。（四）吉林市规划局高新分局对银昊公司处罚认定事实不清。吉林市规划局高新分局对银昊公司擅自超建5,502.8平方米的行为，处罚时无证据证明锦绣江南小区26号楼包含在该超建面积之内，认定事实不清26号楼不能作为已经进行处罚的依据。 被上诉人吉林市资源局答辩称，原审判决正确，应予以维持；上诉人侯志东的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。 第三人银昊公司述称，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应驳回上诉请求、维持原判；上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。银昊公司收取安设房屋实际价值增加的257.00元，符合房屋买卖合同双方约定，也符合民事法律规定，与行政机关的行政行为无关。 本院查明的事实与原审认定事实一致，予以确认。 本院认为：（一）规划许可的调整有据可依。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，已经核发的建设工程规划许可因超建行为无法更改导致整个小区2000余户业主无法办理产权，为了公共利益的需要，规划局依据上述规定可以变更案涉的规划许可。侯志东主张依据《吉林省城乡规划条例》第三十七条的规定，“建设单位或者个人应当根据规划学科的规定进行建设，不得擅自改变规划许可内容。确需变更的，应当依法经原批准机关同意后，重新办理相关手续。”按照《中华人民共和国行政许可法》的规定，本案即属于确需变更的情况，吉林市规划局在变更的过程中履行了相关手续，故侯志东的主张不能成立，不予支持。（二）返还公摊面积费不属本案受理范围。侯志东要求银昊公司返还公摊面积费257.00元的诉请，不属于行政诉讼受案范围，可按照双方签订的商品房买卖合同相关约定通过民事诉讼途径主张权利。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，侯志东的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人侯志东负担。 本判决为终审判决。 审判长  李长清 审判员  包蕴琦 审判员  侯德顺 二〇二〇年四月十四日 书记员  邢 爽 附相关规范性文件： 行政许可法 第八条第二款行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。 第四十九条被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。 城乡规划法 第四十三条建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。 吉林省城乡规划条例 第三十七条建设单位或者个人应当根据规划许可的规定进行建设，不得擅自改变规划许可的内容。确需变更的，应当依法经原批准机关同意后，重新办理相关手续。 第四十九条在市、镇规划区内国有土地上新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，应当按照下列程序办理建设工程规划许可证。 （一）建设单位或者个人持建设工程设计方案、土地使用权证或者土地权属证明文件等材料，向项目所在地市、县城乡规划主管部门提出申请。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划； （二）城乡规划主管部门应当自受理申请之日起二十个工作日内，对符合规划条件的，核发建设工程规划许可证；对不符合规划条件的，不予核发，并书面通知建设单位或者个人。