江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏02行终383号 上诉人（原审原告）张学新，男，1947年4月5日生，户籍地无锡市惠山区。 委托代理人张丽萍（系张学新之女），女，1972年6月11日生，住无锡市惠山区。 委托代理人梁宏刚，北京天斗律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市惠山区堰桥街道办事处，住所地无锡市惠山区堰桥街道堰玉路4号。 法定代表人华坚宏，该街道办事处主任。 委托代理人浦建新，该街道办事处工作人员。 委托代理人孙昊，江苏漫修（镇江）律师事务所律师。 原审第三人无锡惠聪房屋拆迁服务有限公司，住所地无锡市西新街18号-4-610。 法定代表人陈兴华，该公司经理。 上诉人张学新因与被上诉人无锡市惠山区堰桥街道办事处（以下简称堰桥街道）、原审第三人无锡惠聪房屋拆迁服务有限公司（以下简称惠聪公司）行政协议上诉一案，不服江苏省无锡市滨湖区人民法院（2018）苏0211行初155号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审裁定认定如下事实：无锡市惠山区西漳镇青联村南街54号土地使用权人为张学新，土地类别为住宅，用地面积为123.9平方米，其中建筑占地为78.3平方米；房屋所有权证载明房屋所有权人为张学新，建筑面积为156.60平方米。 2014年11月20日，无锡市惠山区堰桥街道拆迁安置管理办公室(以下简称堰桥拆迁办)、无锡市惠山区堰桥街道寺头社区(以下简称寺头社区)、无锡易龙房屋征收咨询有限公司（以下简称易龙公司）联合发出《告住户书》，载明：因无锡市惠山区人民政府（以下简称惠山区政府）、堰桥街道对新经济产业园(寺头南街地块)的规划建设需要，需进行房屋征收拆迁；征收拆迁范围为集土住宅：寺头社区南街1-54号，拆迁征收时间是2014年11月24日至2015年1月31日等内容。 2017年1月15日，甲方(拆迁人或委托代理人)惠聪公司、乙方(被拆迁人)张学新、丙方堰桥拆迁办签订《协议书》，主要内容为：因新经济产业园工程建设需要，甲方须拆除乙方位于惠山区堰桥南街54号住宅房屋及相关附属物。……经三方协商，达成如下协议：1、经评估机构对乙方住宅房屋及附属物的估价，现认定乙方住宅房屋建筑面积211.32平方米，估价总额为人民币195032元。2、乙方支持建设，同意拆迁其住宅房屋及相关附属物。3、因拆迁乙方住宅房屋及相关附属物，甲、丙方一次性补偿给乙方人民币373519元。4、乙方应在规定期限内搬迁，并主动交清旧房钥匙及有关房产证、集体土地使用证。5、乙方在2017年3月30日前搬迁，则甲、丙方按拆迁建筑面积奖励丙方人民币100元/平方米，计20000元。6、为鼓励乙方积极搬迁，甲、丙方再次按建筑面积奖励乙方人民币50元/平方米，计10000元。7、乙方选择产权调换补偿方式安置产权调换。8、拆迁安置房为多层、高层公寓房。9、甲、丙方核定乙方产权调换面积205.66平方米，按基准价700元/平方米结算(楼层差价另外计算)。按接近户型配置，确认乙方安置房屋总面积为235平方米，205.66m2按700元/m2结算，其中超过核定安置面积分段计算10m2按1200元/m2结算，10m2按2200元/m2结算，9.34m2按2500元/m2结算。(每段楼层差价另外计算)。合计总价201312元。乙方认定户型为105m2、130m2各一套。10、安置房地点在寺头家园现房。11、乙方凭此协议和被拆迁房屋钥匙到甲方指定地点领取选房顺序号，并在甲方规定时间、规定户型套数范围内进行房号、室号选取。12、乙方在规定时限内完成选房，则甲、丙方一次性奖励安置费2000元….。协议签订后，张学新领取了寺头家园小区45号204室房屋一套，南街54号房屋被拆除。后张学新持《协议书》及《补充协议》的复印件诉至法院，要求堰桥街道按照协议约定向其支付货币补偿总金额456.8万元。堰桥街道在审理中对《协议书》无异议，但对《补充协议》认为不知情、不认可。 另查明，2016年8月30日，堰桥街道出具的《信访事项处理意见书》载明，“寺头社区南街地块为集体土地，目前采用的形式是协议拆迁…”。堰桥街道提交的《拆迁地块情况说明》载明，堰桥街道寺头南街地块的拆迁，南街住户向街道办事处和寺头社区申请要求拆迁改变居住条件和居住环境，堰桥街道经研究决定向上级争取项目资金，按长远规划新经济产业园项目提前拆迁。 又查明，陈文杰因另案涉嫌非法拘禁罪，已经被无锡市公安局惠山分局移送惠山区人民检察院审查起诉。 原审法院认为，2015年5月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定，行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（六）请求解决行政协议争议。本案中，张学新要求堰桥街道履行《协议书》及《补充协议》（一至四），上述协议书是否属于行政诉讼受案范围，是否真实、合法并符合继续履行的条件，是当事人争议的焦点，其中是否属于行政诉讼受案范围是案件审理的基础。 2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》规定土地房屋征收补偿协议属于行政诉讼受案范围。本案中堰桥拆迁办、寺头社区等单位2014年11月20日联合发出的《告住户书》中载明，拆迁征收时间是2014年11月24日至2015年1月31日，因此涉案拆迁协议的审理不宜适用新《行政诉讼法》的相关规定。其次，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条规定，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。第十一条规定，乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。经查，本案中《告住户书》上载明的新经济产业园(寺头南街地块)的规划建设，堰桥街道并无建设项目的立项和土地规划审批手续以及相关部门批准征用集体土地的审批、公告材料。堰桥街道以新经济产业园(寺头南街地块)规划建设的名义在寺头南街地块签订房屋征收拆迁协议的行为，实质上系堰桥街道按长远规划新经济产业园项目提前实施的、基于自愿和协商原则进行的房屋拆迁补偿。现张学新要求堰桥街道继续履行拆迁协议，该纠纷作为民事协议处理，符合法律规定且有利于依法保护当事人合法权益，张学新可以通过民事诉讼依法主张相应权利。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张学新的起诉。 上诉人张学新上诉称，一、本案应适用2015年5月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》审理，原审适用法律错误。虽然本案征收拆迁时间为2014年11月24日至2015年1月31日，但是，除非上述法律明确规定不溯及既往，对于受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，应当适用新法。本案拆迁协议签订于2017年1月4日，张学新系在2015年5月1日以后起诉，本案理应作为行政案件审理。二、本案所涉协议性质为行政协议，应适用行政诉讼程序审理。1、从协议主体看，协议的一方是行政机关，另一方是自然人，不是平等主体，不符合民事合同要求。堰桥街道属于行政机关，而案涉协议内容是处理房屋拆迁安置事宜，属于堰桥街道行政职权范围，拆除张学新房屋是政府机关为了进行建设拆迁安置房而实施的拆迁行为，具有行政强制性。张学新对于拆迁没有选择权，否则会被行政强拆，协议主体不具有平等性。2、从协议内容看，堰桥街道作出了《告住户书》，明确是因为新经济产业园需要进行拆迁。原审法院也调取了堰桥街道出具的说明，说明了该项目是新经济产业园拆迁项目，属于行政征收行为，而不是基于堰桥街道民事上的需要进行开发建设或环境因素进行拆迁。3、根据堰桥街道提供的其与惠聪公司的委托协议，也体现了拆迁的强制性，并不是原审法院所说的双方自愿拆迁。张学新不同意拆迁，堰桥街道不惜花重金一户捌万元劳务费，专门聘请惠聪公司来拆除张学新房屋。可见，堰桥街道强制拆除的意愿强烈。所以，案涉协议不是一个可以友好协商的民事行为，而是带有很强的行政征收的目的。4、从房屋安置情况看，完全是符合行政征收的流程，包括协议书形式，一共四联。有区征收办、街道相关行政部门都需要进行保存。在协商过程中，陈文杰所持有的工作证均是由相关征收部门所颁发的上岗证，也可以看出属于行政征收。综上，请求撤销原审裁定，并责令原审法院依法审理本案。 被上诉人堰桥街道答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确。1、张学新认为陈文杰系堰桥街道工作人员，而张学新在另案陈述中称陈文杰系惠山区征收办工作人员，因此，张学新起诉的前提条件与张学新在另案中的陈述不符，上述情况也不符合民事诉讼中表见代理的构成要件，因此，无论是陈文杰虚构身份骗取了张学新还是张学新与陈文杰可能存在串通，故意谋取虚高的拆迁利益，都不属于行政案件的审查范围。2、假如补充协议是真实的，案涉所有协议以及张丽萍所取得大龄未婚女青年安置房加起来的所有拆迁利益已经远远超过2017年的时间节点上相应的拆迁补偿安置政策允许的范围。补充协议的内容当然不属于行政诉讼审查范围。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人惠聪公司未作陈述。 各方当事人提交的证据均已随卷移交本院。 经审查，原审法院对证据的认定正确，本院据此查明的事实与原审法院无异。 二审另查明，堰桥拆迁办与惠聪公司签订的《委托协议书》载明，“为加快堰桥街道及地铁站前园区所有拆迁地块的拆迁清零工作，确保各重点项目及社区项目的开工建设，保障重点工程的顺利施工。……决定委托惠聪公司针对我街道相关地块前阶段拆迁剩余的工作难度非常大的被拆迁户实施动迁。” 二审另查明的事实，有《委托协议》在一审卷宗中佐证。 本院认为，本案的争议焦点是案涉《协议书》是否属于行政协议？对案涉协议的起诉是否属于行政诉讼受案范围？ 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。依据上述规定，行政协议有以下五个方面的特征：一是主体特征，即一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的特征，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是职责特征，即签订行政协议是行政机关行使行政职权、履行行政职责的一种方式；四是内容特征，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；五是意思特征，即协议双方当事人必须协商一致。在此基础上，行政协议的识别可以从以下两方面标准进行：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致；二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该行政法上的权利义务可以从是否行使行政职权及履行行政职责、是否为实现行政管理或公共服务目标、行政机关是否具有优益权等方面进行判断。 本案中，案涉《协议书》应当属于行政协议，理由如下： 第一，案涉《协议书》的签订是由堰桥拆迁办作为一方当事人与张学新、惠聪公司在协商一致后共同订立，堰桥拆迁办亦在《协议书》上加盖公章予以确认。案涉协议的签订过程中，堰桥拆迁办与张学新的地位并非完全平等。因此，案涉《协议书》符合行政协议的主体特征和意思特征。 第二，案涉《协议书》明确载明，是由于新经济产业园工程建设需要而签订该协议。堰桥拆迁办、寺头社区、易龙公司联合发布的《告住户书》中也载明，“因惠山区政府、堰桥街道对新经济产业园（寺头南街地块）的规划建设需要，需进行房屋征收拆迁”。虽然堰桥拆迁办在向原审法院提交的《情况说明》中称是由于南街住户多次向街道和寺头社区申请要求拆迁改善居住条件和居住环境，堰桥街道研究决定向惠山区政府争取项目和资金，按长远规划新经济产业园项目提前拆迁。但不可否认的是，即便是长远规划新经济产业园项目提前拆迁，仍然是为了公共利益或者为实现一定的经济社会发展目标而实施的。另外，堰桥拆迁办与惠聪公司签订的委托协议中载明，“为加快堰桥街道及地铁站前园区所有拆迁地块的拆迁清零工作，确保各重点项目及社区项目的开工建设，保障重点工程的顺利施工。……”委托协议中的上述陈述也从另一个侧面证明了签订案涉协议的过程是堰桥街道履行行政职权的过程，且其履职目的在于实现一定的公共利益目标。应当认定案涉协议的签订过程中，堰桥街道行使了行政职权，且签订该协议本身就是堰桥街道行使行政职权的一种方式。因此，案涉《协议书》符合行政协议的目的特征和职责特征。 第三，案涉协议的内容为张学新同意拆除其房屋及相关附属物，堰桥拆迁办、惠聪公司对张学新进行补偿。在该协议中，对张学新的房屋及附属物是以无锡市惠山区集体土地房屋拆迁补偿的相关规定为基础，考量各种因素后作出的综合补偿。因此，案涉《协议书》符合行政协议的内容特征。 第四，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。根据上述规定，对于一个行政协议是否应适用行政诉讼法规定进行审查，应以协议订立时间为准。案涉《协议书》订立于2015年5月1日以后，就应当适用行政诉讼法及司法解释的规定进行审查。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因此，原审法院认定张学新要求履行《协议书》及补充协议不属于行政诉讼受案范围，属于认定事实和适用法律不当，对此应予纠正。张学新的起诉属于行政诉讼受案范围，其上诉请求具有法律依据，依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第四条第一款、第二十八条之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省无锡市滨湖区人民法院（2018）苏0211行初155号行政裁定； 二、本案指令无锡市滨湖区人民法院继续审理。 审 判 长 彭国顺 审 判 员 张学雁 审 判 员 马 云 二〇二〇年四月九日 法官助理 陈胜利 书 记 员 张玲玲