成都市温江区人民法院 行 政 判 决 书 (2017)川0115行初8号 原告：任某某，男，汉族，1962年2月9日出生，住四川省崇州市。 委托代理人：蒲杰，四川顶泰律师事务所律师，特别授权。 被告：崇州市燎原乡人民政府。所在地：四川省成都市崇州市燎原乡崇德4组。 法定代表人：徐宏，乡长。 委托代理人1：向凤君，副乡长，特别授权。 委托代理人2：余翔,北京炜衡（成都）律师事务所律师，一般代理。 原告任某某不服崇州市人民政府于2017年1月19日作出的《不予受理行政复议申请决定书》，于2017年2月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告任某某及其代理人蒲杰、被告崇州市燎原乡人民政府的委托代理人向凤君、余翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 崇州市人民政府于2017年1月19日作出的《不予受理行政复议申请决定书》，主要内容为：“申请人任某某对被申请人崇州市燎原乡人民政府的征收具体行政行为不服，于2017年1月6日向本机关申请行政调解，调解未果于2017年1月16日向本机关申请复议，请求与崇州市燎原乡人民政府签订拆迁协议。经审查，任某某与崇州市燎原乡人民人民政府已于2014年9月13日签订了拆迁安置补偿协议，且房屋已拆迁完毕，以任某某申请期限超过时效决定不予受理。 原告任某某诉称：2014年被告开始成蒲铁路建设项目崇州段征地拆迁工作，与原告签订了拆迁安置补偿协议，之后，被告一直未履行拆迁安置协议的内容。原告多次找到被告要求安置房屋，但被告一直推诿。直至2016年原告因找到被告无果，多次上访，现燎原乡的其他村民都得到了安置，唯独原告还无处居住，也为领到安置补偿款。生活无着落。原告认为，被告与原告签订拆迁安置补偿协议后将原告的房屋拆除，拆除后至今日仍未给原告安置房屋，致使原告至今生活困难并无住所，被告行为严重侵犯了原告的合法权益。综上所述，原告为维护自身合法权益，特依据【中华人民共和国行政诉讼法】之有关规定诉请至贵院，请求：1.依法判决被告按承诺书履行具体行政行为(给原告安置一套4人户房屋)；2.诉讼费由被告承担。在庭审中，原告追加诉讼请求，要求被告另划4人宅基地。 被告崇州市燎原乡人民政府辩称：一、答辩人从未做出过任何书面承诺，原告起诉无事实依据 1、本案中原告声称答辩人给原告出具过承诺书承诺给原告安置一套4人户房屋。但答辩人燎原乡人民政府截止今日从来没有对原告作出过书面承诺，相反原告在起诉状中表述的答辩人作出过承诺其实是原告自身为了领取14万元困难补助向答辩人作出的承诺。故，原告要求答辩人履行行政承诺无事实依据。 2、本次拆迁是崇州市人民政府依法根据四川省政府的征地批文实施的征地拆迁工作，也发布了征地公告和安置补偿公告，在拆迁范围内的所有村民应当按照安置补偿方案以及崇府发［2011］8号文来进行安置补偿。根据该文件规定，被拆迁对象最多只能享受47平方米/每人的安置面积,被告辩称除了统规代建外还要划地安置。实际上，已经对其女婿一家4人户国土局已经划拨了地基进行建房，原告是掩盖事实，偷换概念，要求被告应该另行再划地安置。 根据土地所有权的性质，我国土地分为国家所有和集体所有。燎原乡作为基层人民政府，根本不具有土地的所有权，县级以上人民政府是本行政区域内国有土地的产权代表，故即便按照原告说法被告允诺多分土地客观上也不符合《物权法》106条原告可以获得不动产所有权的规定。 二、答辩人向原告支付统规代建的房屋工程款不具备合法客观条件 1、原告因修建成蒲高铁与答辩人签订拆迁安置补偿协议，安置方式采取统规代建。成蒲铁路安置房项目承建方是经过严格的招投标进行招标，要求中标方严格按照施工图纸进行施工建房。但由于原告与承建方私下自行签订协议扩大面积，造成所修建四人户面积远远超出图纸设计的面积，现承建方要求原告支付超出面积工程款，但原告拒绝付款，故承建方拒绝让原告及其家人入住。现承建方已经于2017年1月12日在崇州市人民法院将其原告起诉（案号2017川0184民初199号），在此期间承建方多次找到答辩人，要求暂缓向原告支付未超面积的工程款，担心原告领到款后拒绝向承建方支付，增大承建方的损失。承建方表示，若该案无法协调解决，将行使代位权起诉答辩人，先于支付未超面积的工程款。 2、原告修建房屋涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”以及《四川省城乡规划条例》第五十七条第二款“建设单位或者个人应当按照规划条件和规划许可内容进行建设。不得擅自改变用地性质、容积率、绿地率等规划条件。”之规定。答辩人作为地方基层人民政府，已经着手向有关职能部门申请启动违法建筑的调查，在调查结束后，再根据相应的处理结果进行处理。 经审理查明：2014年9月13日，崇州市燎原乡人民政府与原告(户主)任某某签订拆迁安置补偿协议:因修建成蒲高铁,对任某某采取统规代建方式安置；协议签订后，燎原乡人民政府在5个工作日内一次性支付任某某地上构筑物、附着物补偿108252元。同日，燎原乡人民政府出具便条:崇德社区4组任某某，系成蒲铁路拆迁户，该户已按时间要求签订拆迁协议，燎原乡政府在安置时按1套4人户房屋进行安置。 同日，任某某出具承诺书:我是崇德社区4组成蒲铁路项目拆迁户任某某，因家庭经济困难，按照相关政策补偿标准，难以自行修建房屋。经乡、社区两级多次对我户做工作和考虑家庭照顾家庭实际情况，我愿意积极配合乡政府和项目组做好房屋拆迁工作，在此我郑重承诺： 一、我户将积极按照乡政府和成蒲铁路项目组工作时间要求，9月16日前在签订拆迁协议后将自家房屋自行拆除。 二、我户在签订搬迁协议后，先领取家庭生活困难补助及房屋装修补助计140000元。剩余房屋拆迁补偿及宅基地费用等在本组拆迁户全部搬迁完毕后并在该项目安置结束时领取。 三、若因本人或本户家庭成员原因造成成蒲铁路项目未能顺利进场施工或该项目安置因我户原因造成其他拆迁安置户有异议而未能顺利进行，则我户将前期领取生活困难补助和房屋装修补助款作为我户货币安置，不再领取房屋拆迁补偿和宅基地等费用，不再找燎原乡政府和成蒲铁路项目组划地安置我户。 四、本户按4人户型现房安置，另划4人宅基地。 2、本户拆迁补偿款（含房屋补偿，地上附属物补偿及其他款项等）不再领取，作为4人户修建房屋款项。 另查明，任某某地上构筑物、附着物补偿108252元，燎原乡人民政府尚未支付，任某某已领取家庭生活困难补助及房屋装修补助计140000元；燎原乡人民政府提供了工程名称为成蒲快铁安置点(燎原乡)15号、21号房平面图，图上注明4人户，面积189平方米，有任某某签名。 再查明，2015年6月，任某某与王安虎签订建房合同，任某某在成蒲快铁安置点修建房屋，由王安虎负责修建。每平方米单价880元。合同注明:建房户同意自行改动，政府只付4人户的实际面积款，超出面积由建房户自行承担。王安虎证实任某某户建筑面积为271.83平方米。 以上事实有原、被告陈述，拆迁安置补偿协议、任某某出具的承诺书、燎原乡人民政府便条、平面图、建房合同、王安虎证词等证据在案佐证。 本院认为，因修建成蒲高铁征收包括原告在内房屋、宅基地后，被告与原告于2014年9月13日签订了拆迁安置补偿协议。同日，被告燎原乡人民政府出具便条:崇德社区4组任某某，系成蒲铁路拆迁户，该户已按时间要求签订拆迁协议，燎原乡政府在安置时按1套4人户房屋进行安置。 该便条的安置1套4人户的房屋义务，是被告征燎原乡人民政府地补偿安置应尽义务，是其向原告所做的承诺，属行政允诺范畴。国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》提出的依法行政的基本要求是：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。政府既然做出允诺，就应当守信、兑现，不能失信于民。被告和原告签订的安置补偿协议约定的安置方式为统规代建方式安置，被告向原告支付修建房屋的费用，虽然原告修建的安置房屋超标，但超标并不免除被告承诺的安置义务，被告应当（以189平方米为基准，每平米880元）向原告履行安置义务。 关于被告提出的原告修建房屋超标属于违法建筑的问题，违法建筑的界定应当经过有权机关经过法定程序作出违法建筑认的行政行为，在未被有权机关认定为违法建筑之前，原告合理信赖被告作出的安置房屋的承诺，被告无需以实际修建房屋的面积进行计算费用安置原告，只需要依据法定的以189平方米为基准进行安置。 关于被告提出的承建方多次找到被告，要求暂缓向原告支付未超面积的工程款，担心原告领到款后拒绝向承建方支付，增大承建方的损失的问题。给原告安置房屋是被告的法定义务，也是被告自行设定的允诺义务，被告应该履行行政职责，否则构成行政不作为。至于承建方和原告之间的民事纠纷，承建方可依法向人民法院主张。 原告主张政府允诺另划4人宅基地，没有提供证据证明，本院不予支持。 综上，行政允诺必须遵循合法性、合理性和信赖保护原则。被告答应履行允诺但又迟迟未予兑现属不适当履行允诺。虽然行政允诺并非法定职责但也是一项行政职责。故而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定的精神，结合原告已建成房屋的实际情况，应当限期被告履行其出具便条上的允诺。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下： 一、被告崇州市燎原乡人民政府于本判决生效之日起三十日内对原告任某某按1套4人户房屋的标准进行安置，即向原告任某某支付修建安置房屋费用166320元（以189平米为标准，按每平米880元计算）； 二、驳回原告的其他诉讼请求。 本案案件受理费25元，由被告崇州市燎原乡人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 员  黄 晖 审 判 员  赵 明 人民陪审员  李天兵 二〇一七年七月二十七日 书 记 员  阎广晶