海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）琼行终34号 上诉人（原审原告）：周廷和，男，1963年1月1日出生，汉族，住海南省琼海市。 委托诉讼代理人：陈玉，女，1991年2月15日出生，汉族，住海南省琼海市，系周廷和之儿媳。 上诉人（原审原告）：周兴，男，1962年5月4日出生，汉族，住海南省琼海市。 上诉人（原审原告）：周廷文，男，1964年11月8日出生，汉族，住海南省琼海市。 上诉人（原审原告）：陈梅英，女，1965年12月8日出生，汉族，住海南省琼海市。 上诉人（原审原告）：周廷南，男，1953年8月14日出生，汉族，住海南省琼海市。 上诉人（原审原告）：周廷江，男，1962年12月2日出生，汉族，住海南省琼海市。 上诉人（原审原告）：冯李珍，女，1968年12月1日出生，汉族，住海南省琼海市。 上诉人（原审原告）：周朝华，男，1938年7月3日出生，汉族，住海南省琼海市。 上诉人（原审原告）：周廷标，男，1960年3月7日出生，汉族，住海南省琼海市。 以上九位上诉人的共同委托诉讼代理人:李海燕，海南广哲律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：琼海市人民政府，住所地：海南省琼海市嘉积镇兴海北路1号。 法定代表人：符平，市长。 委托诉讼代理人：何修颖，琼海市自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人：杨丹，海南法立信(琼海)律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：琼海市自然资源和规划局，住所地海南省琼海市嘉积镇金海北路39号。 法定代表人：陈剑华，局长。 委托诉讼代理人：何修颖，琼海市自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人：杨丹，海南法立信(琼海)律师事务所律师。 原审第三人：海南宏城鑫泰置业有限公司，住所地海南省琼海市嘉积镇白石岭长岭水库东侧官塘水院北楼会所。 法定代表人：李景海，董事长。 委托诉讼代理人：吴志花，海南外经律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴军，海南外经律师事务所律师。 上诉人周廷和、周兴、周廷文、陈梅英、周廷南、周廷江、冯李珍、周朝华、周廷标诉被上诉人琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）、琼海市自然资源和规划局（以下简称琼海市自规局）及原审第三人海南宏城鑫泰置业有限公司（以下简称宏城公司）国有土地使用权纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初150号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年1月16日立案，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 周廷和等九人向一审法院诉称，琼海市政府给宏城公司颁发了琼海国用(2014)第000419号《国有土地使用证》(以下简称419号国土证），该证登记的宗地范围内有周廷和等14户以家庭承包方式承包的老四坡74.1亩耕地，承包期限自1999年1月1日至2027年12月31日。该74.1亩耕地上有周廷和等14户村民种植的槟榔、橡胶、椰子、龙眼、菠萝蜜、桉树、香蕉、木薯、甘蔗、竹木等林木和房屋、水井等附着物。琼海市政府在未提供老四坡74.1亩土地被依法征收、土地补偿安置补助款和青苗及地上附着物补偿款已依法支付等证据的情况下，就给宏城公司颁发419号国土证，既违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》的规定，也侵犯了周廷和等九人的土地承包经营权，请求人民法院依法判决撤销琼海市政府给宏城公司颁发的419号国土证。 一审法院查明，《琼海市机构编制委员会关于设立琼海市不动产登记中心机构编制问题的通知》(琼海编字[2015]10号)规定：“根据《海南省机构编制委员会办公室关于整合不动产登记职责的通知》(琼编办[2015]248号)和省国土资源厅、省编委办《关于转发国土资源部、中央编办的通知》(国土资发[2015]50号)精神，经研究，决定成立琼海市不动产登记中心，为琼海市国土局不动产登记工作经办机构。”该通知第三条第(三)项确定，琼海市不动产登记中心承担全市土地、房屋、农业、林地、海域的登记发证工作。琼海市不动产登记中心是琼海市国土资源局的下属部门。2019年，琼海市国土资源局更名为琼海市自规局。 一审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第二条和第七条第一款的规定，本案所涉的土地登记已经转变为不动产统一登记，原不同登记机关的职责整合到不动产登记机构。从琼海市不动产登记中心成立起，琼海市范围内的不动产登记法定职权统一由琼海市国土资源局行使,琼海市不动产登记中心具体办理不动产登记相关事务性工作。即所涉的琼海市政府原行使的土地登记职权已经由琼海市国土资源局即琼海市自规局承继,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定,行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。因此,琼海市政府已不是本案的适格被告。经向周廷和等九人释明变更被告的情况下，周廷和等九人仍拒绝变更，故根据最高人民法院《关于适用的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，应驳回周廷和等九人对琼海市政府的起诉。本案中，周廷和等九人也将琼海市自规局作为被告之一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条和第十五条关于基层人民法院和中级人民法院管辖范围的规定，被告是琼海市自规局的案件应由琼海市人民法院管辖。遂依照最高人民法院《关于适用的解释》第二十六条第一款和第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回周廷和、周兴、周廷文、陈梅英、周廷南、周廷江、冯李珍、周朝华、周廷标对琼海市人民政府的起诉。 上诉人周廷和等九人不服一审裁定，向本院提出上诉，请求撤销一审裁定，依法改判撤销琼海市政府给宏城公司颁发的419号国土证。事实和理由：一、一审裁定适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，实施具体行政行为的机关是适格被告。419号国土证系琼海市政府盖章颁发，琼海市政府是适格被告。且本案应适用《中华人民共和国农村土地承包法》，不应适用《不动产登记条例》。二、一审直接驳回起诉违反法定程序。即使琼海市政府不是适格被告，但琼海市自规局依然是适格被告，一审一并驳回周廷和等九人的起诉，使其诉讼权利丧失，违反了法定程序。 被上诉人琼海市政府、琼海市自规局未提交书面答辩意见。 原审第三人宏城公司述称，周廷和等九人诉请撤销涉案国土证，缺乏事实和法律依据。宏城公司通过政府招拍挂方式竞得涉案土地，并签订《国有建设用地使用权出让合同》，缴纳土地出让金，系项目用地合法使用权人，且基本完成了涉案土地的项目开发建设，撤销涉案国土证，不仅侵犯宏城公司合法权益，且会给社会公共利益造成重大损失。 本院认为，首先，本案的争议焦点是琼海市政府是否是本案适格被告。本案系不动产登记纠纷，由于2015年3月1日实施的《不动产登记暂行条例》第六条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”由此，原由琼海市政府负责的不动产登记职责依法变更为琼海市国土资源局即琼海市自规局负责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定了行政机关被撤销或者职权变更后由继续行使其职权的行政机关作为被告，周廷和等九人对不动产登记行为不服，当然应以继续行使不动产登记行为职权的行政机关为被告，即应当以琼海市自规局为被告。其坚持将琼海市政府列为被告之一，属于错列被告且拒绝变更的情形。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，一审法院驳回周廷和等九人对琼海市政府的起诉并无不当。 其次，虽然琼海市自规局作为本案被告是适格的，但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条有关中、基层人民法院级别管辖的规定，以其为被告提起的行政诉讼一审案件属于基层人民法院管辖。不属于受诉人民法院即海南省第一中级人民法院管辖。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，周廷和等九人应当向有管辖权的基层人民法院起诉，直接向海南省第一中级人民法院起诉不符合上述法律规定，依法应裁定驳回起诉。 综上，上诉人周廷和等九人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定驳回起诉并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 叶珊茹 审 判 员 郭晓欣 审 判 员 孔 琼 二〇二〇年四月一日 法官助理 李福艳 书 记 员 符 宁 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十四条基层人民法院管辖第一审行政案件。 第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件： （一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件； …… 第二十六条…… 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： …… （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （1原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （2原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ...... 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 ......