浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终33号 上诉人俞小元（原审原告俞杏仁之妻），女，1950年12月13日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人俞红明（系上诉人俞小元之子），男，1969年11月1日出生，汉族，住新昌县。 被上诉人（原审被告）新昌县城南乡人民政府。住所地新昌县城南乡石溪村。 法定代表人夏六均，乡长。 委托代理人**先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 原审原告俞杏仁因乡政府行政协议一案，不服新昌县人民法院于2019年12月30日作出的（2019）浙0624行初129号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月14日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。在本院审理过程中，俞杏仁于2020年1月27日去世，由其妻子俞小元继受其诉讼权利和义务。上诉人俞小元的委托代理人俞红明、被上诉人新昌县城南乡人民政府副乡长陈利江及被上诉人的委托代理人**先、吕凯利到庭应询。本案现已审理终结。 原审原告俞杏仁于一审时诉称，新昌县人民政府办公室于2017年5月9日发布《关于成立新昌县交通重点工程指挥部的通知》（新政办发〔2017〕54号），决定成立新昌县交通重点工程总指挥部，下设常台高速新昌南互通工程建设指挥部等三个分指挥部。常台高速新昌南互通工程建设指挥部在新昌县人民政府没有依法将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准，农业人员安置办法和办理征地补偿的期限公告之前，于2017年5月27日以自己的名义制定《常台高速公路新昌南互通立交工程房屋征收补偿及安置方案》（新互通发〔2017〕2号），已经超越制定机关的法定职权，与法律、法规、规章等上位法相抵触，未履行法定审批程序、公开发布程序，严重违反制定程序，没有依据且有重大明显违法情形。新昌县城南乡人民政府制订的《房屋货币补偿协议》中第一条“协议签订依据”、第二条“乙方房屋基本情况”、第五条“房屋腾空搬迁”、第六条“结算支付”以及第九条的内容，均没有依据且有明显重大违法情形。综上所述，常台高速新昌南互通工程建设指挥部和实施单位新昌县城南乡政府作出的征收与补偿行为已经构成《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。《中华人民共和国土地管理法》（2004年实施，下同）第七十八条规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。根据《最高人民法院关于适用的解释》有关规定，原告诉请：1.判决确认新昌县城南乡政府制定的《房屋货币补偿协议》无效；2.一并审查新昌县人民政府办公室成立的常台高速新昌南互通工程建设指挥部《关于印发的通知》（新互通发〔2017〕2号）无效；3.被告承担本案诉讼费。 一审法院审理查明，2017年5月9日，新昌县人民政府办公室发布《关于成立新昌县交通重点工程指挥部的通知》（新政办发〔2017〕54号），成立新昌县交通重点工程总指挥部，下设常台高速新昌南互通工程建设指挥部等三个分指挥部。2017年5月27日，常台高速新昌南互通工程建设指挥部发布《关于印发的通知》（新互通发〔2017〕2号）。2017年6月14日，原、被告签订案涉《房屋货币补偿协议》，其中原告方由委托代理人俞红明签字捺印。该协议约定：被告支付原告各项补偿补助奖励费共计2083432元，原告应于2017年6月30日前腾空房屋，交付验收。同时约定争议解决方式，即原告若对协议内容有异议，可在协议签订之日起六十日内申请行政复议或在六个月内提起行政诉讼。2017年6月28日，原告房屋搬迁腾空并经验收合格。同年7月2日，原告领取上述补偿补助奖励费。2019年11月18日，原告提起诉讼，要求确认《房屋货币补偿协议》无效，一并审查《关于印发的通知》（新互通发〔2017〕2号）无效。 一审法院审理认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，应当在法定的起诉期限内提出。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，原、被告于2017年6月14日签订《房屋货币补偿协议》，且上述协议告知了诉权和起诉期限。现原告于2019年11月提起本案诉讼，显然已经超过法定的起诉期限，且原告未提交证据证明其存在不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的情形，依法应予驳回。其关于一并审查《关于印发的通知》（新互通发〔2017〕2号）合法性的请求，基于确认协议无效请求而提起，因其确认协议无效的请求超过起诉期限，该项诉讼请求也失去前提，应当一并予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告的起诉。 上诉人俞小元上诉称，新昌县人民法院一审裁定适用法律明显错误。虽然上诉人与被上诉人于2017年6月14日签订《房屋货币补偿协议》，但根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《征收土地公告办法》的有关规定，《房屋货币补偿协议》的征收实施单位应为县级以上地方人民政府土地行政主管部门，新昌县城南乡人民政府超越了法律、法规、规章规定的的法定职责。被上诉人参与实施、委托评估机构、参与房屋合法与否认定、降低类似房地产市场价格，不参照有关法律、法规、规章对房屋征收，存在截留、挪用的事实。《浙江省政府建设用地审批意见书》的批准日期是2018年1月12日，《新昌县人民政府征收土地方案公告》(新政征地告〔2018〕45号、46号)的公告时间是2018年2月2日，征地单位是新昌县国土资源局，被征地单位是新昌县城南乡石溪村村民委员会，征地参与单位是新昌县城南乡人民政府，《征地补偿安置协议》的签订日期是2017年12月20日，但常台高速新昌南互通工程征收工作于2017年5月已经开始，没有依法批准、公告没有征求民众意见和举办听证会，也没有将征收后的分户情况公布，上诉人不具有知道或者应当知道被上诉人实施的行政行为违法的情形。综上，一审法院以超过法定起诉期限为由，裁定驳回上诉人起诉是对被上诉人违法行为的支持，上诉人不服，请求二审法院依法纠正。 被上诉人新昌县城南乡人民政府答辩称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。一审裁定认定原告起诉超过起诉期限，且一并审查《关于印发的通知》（新互通发〔2017〕2号）合法性的请求也失去前提，应当一并予以驳回。2.俞杏仁的起诉已经超过法定起诉期限。2017年6月14日，俞杏仁和新昌县城南乡人民政府签订《房屋货币补偿协议》，第八条争议解决第一款约定：如乙方对本协议内容有异议，可在本协议签订之日起六十日内申请行政复议，或在本协议签订之日其六个月内提起行政诉讼。现俞杏仁于2019年11月7日提起诉讼，已经超过法定起诉期限。3.俞杏仁不具有本案原告主体资格。2017年6月14日，俞杏仁与新昌县城南乡人民政府协商一致后签订《房屋货币补偿协议》。新昌县城南乡人民政府按照协议约定履行付款义务，俞杏仁也领取了补偿款，腾空房屋交付拆除，故《房屋货币补偿协议》己经履行完毕，双方的权利义务消灭，俞杏仁对《房屋货币补偿协议》不再享有可请求法院保护的权益，不具有本案原告主体资格。4.《房屋货币补偿协议》不违反法律、行政法规强制性规定，不存在无效情形。俞杏仁基于其真实意思表示与新昌县城南乡人民政府签订《房屋货币补偿协议》，不违反法律、行政法规强制性规定，不存在无效情形。5.俞杏仁要求审查规范性文件的诉讼请求缺乏事实前提。《关于印发的通知》（新互通发〔2017〕2号）合法性的请求是基于《房屋货币补偿协议》无效提起的规范性文件审查，因其要求确认协议无效的诉讼请求已经超过法定起诉期限，故要求一并审查规范性文件的诉讼请求失去事实前提。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求法院驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”在当事人提起确认无效之诉后，法院应进行初步甄别和审查。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对行政协议提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告一方予以释明。原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，案涉行政协议是否属于无效情形应当进行实体审理，如不属于应当予以释明，一审法院以原告起诉超过起诉期限为由直接驳回原告起诉有误，本院予以指正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销新昌县人民法院（2019）浙0624行初129号行政裁定； 二、本案指令新昌县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 王 建 审判员 蒋 瑛 审判员 范卓娅 二〇二〇年四月十三日 法官助理魏晓靖 书记员王雪莹