海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼96行终52号 上诉人（原审原告）中国石化销售股份有限公司海南石油分公司。住所地：海口市滨海大道163号。 法定代表人史东斌，总经理。 委托代理人朱林，北京德和衡（海口）律师事务所律师。 委托代理人陈飞，北京德和衡（海口）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）五指山市自然资源和规划局。住所地：五指山市沿河北路原林业局内。 法定代表人王雄，局长。 委托代理人谢云，五指山市自然资源和规划局工作人员。 原审第三人五指山市华瑞实业有限公司。住所地：五指山市翡翠山城酒店。 法定代表人吕培荣，总经理。 上诉人中国石化销售股份有限公司海南石油分公司（以下简称中石化海南公司）因诉被上诉人五指山市自然资源和规划局（以下简称五指山市自规局）及原审第三人五指山市华瑞实业有限公司（以下简称华瑞公司）土地登记发证案，不服五指山市人民法院（以下简称五指山市法院）作出的（2019）琼9001行初27号、28号、29号行政判决，于2020年1月19日通过五指山市法院向本院提起上诉。本院于2020年3月16日立案后，依法组成合议庭书面审理本案。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：五指山市国土局根据（2010）五法执字第17号《执行裁定书》以及中石化海南公司将其五国用（2006）第01-11-71B号《国有土地使用证》、通国用（2000）第40号《国有土地使用证》、五国用（2006）第01-11-71A号《国有土地使用证》项下之土地与华瑞公司五国用（2010）第18号《国有土地使用证》（以下简称第18号《国土证》）项下9942.2㎡土地中的5333.28㎡土地进行置换的事实，为华瑞公司办理五国用（2011）第30号《国有土地使用证》（地号01-11-71-B、证载土地面积720.03㎡）、五国用（2011）第31号《国有土地使用证》（地号01-11-71-C、证载土地面积2824.09㎡）、五国用（2011）第32号《国有土地使用证》（地号01-11-71-A、证载土地面积1721.57㎡）。 五指山市法院一审查明，1999年12月1日，原通什市政府（后改称五指山市政府）将位于冲山镇罗力莱队的9942.2㎡国有土地登记至海南兴安实业股份有限公司（以下简称兴安公司）名下，并为该公司颁发通国用（1999）字第087号《国有土地使用证》（以下简称第087号《国土证》）。2003年2月22日，原五指山市土地管理局（该局后改称五指山市国土环境资源局，以下统称五指山市国土局）以兴安公司未动工开发建设长期闲置土地为由，在《海南日报》刊登《关于依法无偿收回国有土地使用权事先告知书》，拟无偿收回兴安公司位于罗力莱队的0.9942公顷国有土地使用权。同年4月16日，五指山市政府作出五府函[2003]32号《关于依法无偿收回国有土地使用权的批复》（以下简称五府函[2003]32号《无偿收地批复》），同意五指山市国土局依法无偿收回兴安公司第087号《国土证》项下9942.2㎡土地使用权，并注销土地使用证。五指山市国土局据此于同年4月23日作出五土字[2003]54号《关于无偿收回国有土地使用权的通知》，告知兴安公司其名下的9942.2㎡土地使用权已被无偿收回及第087号《国土证》已被注销。 2010年1月20日,因华瑞公司与兴安公司在五指山市法院执行（2010）五民初字第23号《民事调解书》的过程中达成和解协议，五指山市法院作出（2010）五法执字第17号《执行裁定书》，裁定将兴安公司第087号《国土证》项下9942.2㎡土地使用权交付给华瑞公司，以抵偿其所拖欠华瑞公司的债务735709元。同年2月4日，中国石化集团资产经营管理有限公司海南石油分公司（以下简称中石化海南资管公司）作为甲方,与作为乙方的第三人华瑞公司签订《土地置换及住户安置协议》（以下简称《土地置换协议》），双方约定：甲方以五国用（2006）第01-11-71A号《国有土地使用证》项下1766.15㎡土地使用权、通国用（2000）第40号《国有土地使用证》项下2815.32㎡土地使用权、五国用（2006）第01-11-71B号《国有土地使用证》项下727.91㎡土地使用权，与乙方享有使用权的第087号《国土证》项下9942.2㎡土地中的5333.36㎡土地进行置换。双方还对置换事项、住户安置等问题进行了约定。同年2月12日,五指山市国土局在协助五指山市法院将上述9942.2㎡土地使用权过户给华瑞公司的过程中，发现五指山市政府曾于2003年4月16日作出五府函[2003]32号《无偿收地批复》，因此建议五指山市政府撤销收回该《无偿收地批复》。同年2月23日，五指山市政府作出五府函[2010]27号《关于办理海南兴安实业股份有限公司转让国有土地使用权有关问题的批复》，同意五指山市国土局的上述建议，由该局办理土地使用权由兴安公司转让给华瑞公司的登记手续。据此，五指山市政府于同年4月29日就五指山市法院裁定抵偿给华瑞公司的9942.2㎡土地使用权，为华瑞公司颁发第18号《国土证》。 2010年5月5日，中国石油化工股份有限公司海南石油分公司（该公司为中国石化销售股份有限公司海南石油分公司的前身，以下统称中石化海南公司）向五指山市国土局递交《关于以土地置换方式受让五指山华瑞实业有限公司土地的申请》，申请拟以置换方式受让登记在华瑞公司名下的9942.2㎡土地（土地证号：五国用（2010）第18号《国有土地使用证》）中的5333.28㎡土地作为五指山市加气站建设用地。同年5月8日，华瑞公司亦向五指山市国土局递交《关于以土地置换方式受让土地的申请》，申请以土地置换方式受让中石化海南公司上述三宗共计5309.38㎡土地。同年6月1日，中石化海南公司依据上述《土地置换协议》，与华瑞公司签订《土地转让合同》《土地转让补充协议》，双方约定：华瑞公司同意将其第18号《国土证》项下9942.2㎡土地中的5333.28㎡土地使用权转让给中石化海南公司，置换方法按《土地置换协议》的约定执行。同年9月17日，五指山市国土局就中石化海南公司与华瑞公司之间的土地置换事宜请示五指山市政府。同年9月30日，五指山市政府作出五府函[2010]190号《关于中石化海南石油分公司与五指山华瑞实业有限公司土地使用权置换的批复》，同意双方土地使用权置换，由华瑞公司补交土地出让金84.6982万元和土地用途差价款114.1322万元。尔后，华瑞公司于同年12月1日缴纳土地出让金84.6982万元和土地用途差价款114.1322万元，并办理完税手续。据此，五指山市政府于2011年5月5日为华瑞公司颁发五国用（2011）第29号《国有土地使用证》（地号WZSJS-2010-05-045-02、证载土地面积4608.94㎡）、五国用（2011）第30号《国有土地使用证》（地号01-11-71-B、证载土地面积720.03㎡）、五国用（2011）第31号《国有土地使用证》（地号01-11-71-C、证载土地面积2824.09㎡）、五国用（2011）第32号《国有土地使用证》（地号01-11-71-A、证载土地面积1721.57㎡），并于同日为中石化海南公司颁发五国用（2011）第33号《国有土地使用证》（地号WZSJS-2010-05-045-01、证载土地面积5333.28㎡）。 2015年，五指山市法院发现（2010）五民初字第23号案的双方当事人即华瑞公司与兴安公司系虚假诉讼达成调解协议后，于同年10月25日作出（2015）五民再初字第6号《民事判决书》，判决撤销（2010）五民初字第23号《民事调解书》。据此，五指山市法院于2018年2月6日作出（2018）琼9001执72号《执行裁定书》：1.撤销（2010）五法执字第17号《执行裁定书》及《协助执行通知书》；2.执行回转，华瑞公司应于裁定生效之日起七日内将通国用（1999）字第087号《国有土地使用证》项下9942.2㎡土地使用权返还给兴安公司，并将该宗土地使用权恢复登记至案件执行前的状态。同年2月26日，五指山市法院向五指山市国土局送达（2018）琼9001执72号《协助执行通知书》，要求五指山市国土局协助将华瑞公司名下位于罗力莱队的9942.2㎡土地使用权重新过户至兴安公司名下。华瑞公司因此提出执行异议，请求撤销或变更（2018）琼9001执72号《执行裁定书》及《协助执行通知书》。五指山市法院作出（2018）琼9001执异19号《执行裁定书》后，华瑞公司不服向海南省第一中级人民法院（以下简称海南省一中院）申请复议。2018年6月1日，海南省一中院作出（2018）琼96执复11号《执行裁定书》，撤销（2018）琼9001执异19号《执行裁定书》，发回五指山市法院重新审查。五指山市法院重新审查后，于2018年7月30日作出（2018）琼9001执异30号《执行裁定书》，驳回华瑞公司的执行异议。华瑞公司不服向海南省一中院申请复议，海南省一中院于同年11月6日作出（2018）琼96执复32号《执行裁定书》：1.维持（2018）琼9001执72号《执行裁定书》第一项；2.变更（2018）琼9001执72号《执行裁定书》第二项为“将华瑞公司名下的4608.94㎡土地使用权执行回转至海南同兴科技股份有限公司（其前身为兴安公司）名下，中石化海南公司名下的5333.28㎡土地由华瑞公司折价抵偿给海南同兴科技股份有限公司”。在五指山市法院于2018年6月重新对华瑞公司的执行异议进行审查期间，中石化海南公司与中石化海南资管公司于2018年6月29日共同向五指山市国土局递交《关于同意配合五指山福安加油站土地使用权执行回转的函》。2019年1月23日，五指山市政府作出五府函[2019]32号《关于同意撤销五府函[2010]27号文件的批复》，同意撤销五府函[2010]27号《关于办理海南兴安实业股份有限公司转让国有土地使用权有关问题的批复》，恢复五府函[2003]32号《无偿收地批复》的效力。同年3月15日，中石化海南公司与中石化海南资管公司再次向五指山市国土局递交《关于中石化海南石油分公司五指山福安加油站土地使用权回转相关问题的函》，同意配合五指山市国土局对位于海榆南路的五指山福安加油站土地进行土地使用权回转。 五指山市法院一审另查明，2018年4月17日，五指山市国土局在《海南日报》公告注销华瑞公司五国用（2011）第29号、第30号、第31号、第32号《国有土地使用证》和中石化海南公司五国用（2011）第33号《国有土地使用证》。华瑞公司不服五指山市国土局注销其五国用（2011）第30号、第31号、第32号《国有土地使用证》的行为，于同年10月17日向五指山市法院提起行政诉讼。同年12月7日，五指山市法院作出（2018）琼9001行初13号《行政判决书》，撤销五指山市国土局公告注销五国用（2011）第30号、第31号、第32号《国有土地使用证》的行为。 五指山市法院认为，从中石化海南公司与中石化海南资管公司于2018年6月29日、2019年3月15日向五指山市国土局联合发函表示同意配合执行回转的事实可知，中石化海南资管公司对其与华瑞公司之间置换后的土地登记在中石化海南公司名下的事实知晓且未提出异议。中石化海南公司认为涉案9942.2㎡土地已于2003年4月23日被五指山市政府无偿收回，但经审查，五指山市政府已于2010年2月23日作出五府函[2010]27号《关于办理海南兴安实业股份有限公司转让国有土地使用权有关问题的批复》，撤销了五府函[2003]32号《无偿收地批复》，且涉案9942.2㎡土地已于2010年4月29日登记在华瑞公司名下[土地证号：五国用（2010）第18号《国有土地使用证》]。中石化海南公司与华瑞公司之间用于置换的土地在置换前已经办理《国有土地使用证》，土地权属清晰，双方之间的土地置换行为经五指山市政府批准同意，且华瑞公司已缴纳土地出让金、土地用途差价款并办理了完税手续。故五指山市政府根据中石化海南公司与华瑞公司的申请，为华瑞公司办理五国用（2011）第30号、第31号、第32号《国有土地使用证》的行为符合法律规定。 关于华瑞公司通过虚假诉讼取得涉案9942.2㎡土地的行为违法问题。行政行为合法性审查，针对的是行政行为作出时的合法性。中石化海南公司未提交证据证明五指山市政府在为华瑞公司办理置换后的国有土地使用证时知道涉案9942.2㎡土地系华瑞公司通过虚假诉讼取得。故华瑞公司通过虚假诉讼取得涉案9942.2㎡土地使用权的行为，不影响五国用（2011）第30号、第31号、第32号《国有土地使用证》颁发的合法性。至于置换到中石化海南公司名下的5333.28㎡土地是否被政府无偿收回，属于另外的法律关系，不予审查。 综上所述，五指山市法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定并参照《土地登记办法》第二十三条、第四十条的规定，判决驳回中石化海南公司的诉讼请求。案件受理费150元，由中石化海南公司负担。 中石化海南公司上诉称：一、一审判决认定事实不清。（一）已生效的（2015）海南一中刑二终字第85号《刑事判决书》认定，原五指山市副市长陈国诚利用职务之便，滥用职权，在兴安公司位于冲山镇罗力莱队的9942.2㎡国有土地被无偿收回后，又以该无偿收地行为违反法定程序为由，撤销该无偿收地行为，并将该宗土地使用权办理过户至华瑞公司名下。（二）2015年7月31日五指山市法院在对华瑞公司与兴安公司买卖合同纠纷一案进行再审时，查明华瑞公司与兴安公司买卖合同纠纷一案系虚假诉讼。华瑞公司以虚假诉讼的方式取得兴安公司位于冲山镇罗力莱队的9942.2㎡土地使用权，并于2010年4月29日在原五指山市副市长陈国诚的违规帮助下，办理了土地使用权过户手续。（三）2015年10月15日，五指山市法院作出（2015）五民再初字第6号《民事判决书》，撤销华瑞公司与兴安公司关于买卖合同纠纷一案的（2010）五民初字第23号《民事调解书》，确认兴安公司基于（2010）五民初字第23号《民事调解书》将第087号《国土证》项下9942.2㎡土地抵债过户给华瑞公司的行为违法。由上述事实可见，上诉人是在不知道华瑞公司与政府工作人员违法勾结取得涉案9942.2㎡土地使用权且该宗土地权属存在重大瑕疵的情况下，于2010年2月4日与华瑞公司签订《土地置换协议》，将上诉人名下位于海榆路2.8公里处南侧福安加油站的三宗权属清晰共计5265.69㎡的土地，与华瑞公司名下位于罗力莱队的9942.2㎡土地中的5333.28㎡土地进行置换。一审法院未查明上述基本事实，即认定上诉人与华瑞公司协议置换土地使用权，土地管理部门无过错，实为认定事实不清。二、一审判决适用法律错误。五指山市政府在明知华瑞公司非法取得上述国有土地使用权的情况下，仍于2010年9月30日同意上诉人与华瑞公司置换土地，并于2011年5月5日为华瑞公司办理五国用（2011）第30号《国有土地使用证》（证载土地面积为720.03㎡）、五国用（2011）第31号《国有土地使用证》（证载土地面积为2824.09㎡）、五国用（2011）第32号《国有土地使用证》（证载土地面积为1721.57㎡），为上诉人办理五国用（2011）第33号《国有土地使用证》（证载土地面积5333.28㎡）。鉴于五府函[2010]27号《关于办理兴安公司转让国有土地使用权有关问题的批复》撤销五府函[2003]32号《无偿收地批复》，是由于华瑞公司与兴安公司通过虚假诉讼骗取法院作出裁定，并与政府工作人员相互勾结而作出，五指山市国土局于2019年1月16日向五指山市政府呈报五土资字[2019]17号《关于处置五指山华瑞实业有限公司土地使用权有关问题的请示》，建议五指山市政府撤销五府函[2010]27号《批复》，并恢复五府函[2003]32号《无偿收地批复》的效力。五指山市政府于2019年1月23日作出批复，同意五指山市国土局的意见，即恢复已经被置换至上诉人名下并已办理五国用（2011）第33号《国有土地使用证》的5333.28㎡土地为无偿收回的土地。由上述事实可见，五指山市国土局于2010年9月30日同意上诉人与华瑞公司置换土地，以及2011年5月5日为上诉人和华瑞公司分别办理置换土地后的《国有土地使用证》，明显存在重大违法情形。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，华瑞公司非法取得的五国用（2011）第30号、第31号、第32号《国有土地使用证》，依法应予撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国土地管理法》第十一条和《土地登记办法》第二十三条、第四十条的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，属适用法律错误。三、一审法院遗漏对关键证据的审查认证，进而认定华瑞公司取得五国用（2011）第30号、第31号、第32号《国有土地使用证》符合法律规定，明显不当。一审法院认为“中石化海南公司未提交证据证明五指山市政府在为华瑞公司办理置换后的国有土地使用证时知道涉案9942.2㎡土地系华瑞公司通过虚假诉讼取得”。但由五指山市自规局向一审法院提交的（2015）海南一中刑二终字第85号《刑事判决书》来看，原五指山市国土局对华瑞公司通过与兴安公司虚假诉讼而取得9942.2㎡土地使用权是明知的。但一审法院遗漏了对该关键证据的审查认证。综上所述，恳请二审法院依法判决撤销（2019）琼9001行初27号、28号、29号行政判决并支持上诉人的诉讼请求或发回重审。 被上诉人五指山市自规局未作书面答辩，原审第三人华瑞公司亦未作书面陈述。 二审期间，本院对中石化海南公司、五指山市自规局、华瑞公司向五指山市法院提交的证据进行了审查，本院对五指山市法院的认证意见及认定的事实予以确认。 本院二审另查明，2019年8月5日，中石化海南公司以华瑞公司将通过虚假诉讼取得并置换给其的5333.28㎡土地已被五指山市政府于2019年1月23日无偿收回致使其无法再使用该宗土地为由，分别提起行政诉讼，诉请撤销华瑞公司持有的五国用（2011）第30号、第31号、第32号《国有土地使用证》，并诉请判决五指山市自规局就其置换给华瑞公司的三宗土地重新为其办理土地登记发证。对中石化海南公司分别提起的三个诉讼，五指山市法院分别予以立案，案号分别为：（2019）琼9001行初27号、（2019）琼9001行初28号、（2019）琼9001行初29号。但五指山市法院于2019年12月24日作出判决时，却合并制作一份裁判文书，即（2019）琼9001行初27号、28号、29号《行政判决书》。 本院认为，五国用（2011）第30号、第31号、第32号《国有土地使用证》项下共计5265.69㎡土地，原为中石化海南资管公司五国用（2006）第01-11-71B号《国有土地使用证》、通国用（2000）第40号《国有土地使用证》、五国用（2006）第01-11-71A号《国有土地使用证》项下之土地。五国用（2011）第29号《国有土地使用证》项下4608.94㎡土地和五国用（2011）第33号《国有土地使用证》项下5333.28㎡土地，原为兴安公司第087号《国土证》项下之土地。2010年1月20日，在第087号《国土证》项下土地已于2003年4月16日被无偿收回的情况下，华瑞公司通过虚假诉讼获取五指山市法院作出（2010）五法执字第17号《执行裁定书》将兴安公司第087号《国土证》项下9942.2㎡土地使用权抵偿给其公司，造成五指山市政府依据该《执行裁定书》撤销五府函[2003]32号《无偿收地批复》并为其办理了第18号《国土证》。虽然华瑞公司是通过虚假诉讼取得兴安公司9942.2㎡土地使用权，但在（2010）五法执字第17号《执行裁定书》未被依法撤销前，五指山市政府已于2010年9月30日同意中石化海南公司将五国用（2006）第01-11-71B号《国有土地使用证》、通国用（2000）第40号《国有土地使用证》、五国用（2006）第01-11-71A号《国有土地使用证》项下土地与华瑞公司第18号《国土证》项下9942.2㎡土地中的5333.28㎡土地进行置换，且中石化海南公司已按约定从华瑞公司处善意取得第18号《国土证》项下9942.2㎡土地中的5333.28㎡土地使用权，并领取了五指山市政府为其颁发的五国用（2011）第33号《国有土地使用证》，华瑞公司亦就中石化海南公司置换给其的三宗土地，按五指山市政府的要求，补交土地出让金84.6982万元和土地用途差价款114.1322万元并缴纳相关税费后，领取了五指山市政府为其颁发的五国用（2011）第30号、第31号、第32号《国有土地使用证》。由此可见，对于中石化海南公司与华瑞公司置换土地的事实，五指山市政府已以法定形式登记确认了双方土地置换后的土地使用权。五指山市政府于2011年5月5日为华瑞公司办理五国用（2011）第30号、第31号、第32号《国有土地使用证》以及为中石化海南公司办理五国用（2011）第33号《国有土地使用证》，并未导致中石化海南公司合法的土地使用权受到侵害。尽管（2010）五法执字第17号《执行裁定书》于2018年11月6日被本院（2018）琼96执复32号《执行裁定书》撤销，但（2018）琼96执复32号《执行裁定书》并未否定中石化海南公司对五国用（2011）第33号《国有土地使用证》项下5333.28㎡土地享有使用权，因而没有将该5333.28㎡土地使用权执行回转给兴安公司，而是裁定华瑞公司就该宗土地折价赔偿兴安公司。中石化海南公司因五指山市政府于2019年1月23日恢复五府函[2003]32号《无偿收地批复》效力而无法再使用五国用（2011）第33号《国有土地使用证》项下5333.28㎡土地，很大程度上是因该5333.28㎡土地长期处于闲置未开发状态造成，而非因华瑞公司将通过虚假诉讼取得的该5333.28㎡土地置换给中石化海南公司所致。中石化海南公司以五指山市政府恢复五府函[2003]32号《无偿收地批复》的效力致使其无法再使用五国用（2011）第33号《国有土地使用证》项下5333.28㎡土地为由，诉请撤销华瑞公司持有的五国用（2011）第30号、第31号、第32号《国有土地使用证》，以及诉请五指山市自规局就其置换给华瑞公司的三宗土地重新为其办理土地登记发证，其理由不能成立。五指山市法院经审理，判决驳回中石化海南公司的诉讼请求，并无不当。 应当指出的是，五指山市国土局为华瑞公司登记办理五国用（2011）第30号、第31号、第32号《国有土地使用证》的行为，系三个独立的行政行为。中石化海南公司对该三个土地登记行为不服，分别提起行政诉讼，五指山市法院亦分别予以立案。因该三个案件不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定可以合并审理的案件，五指山市法院对该三个案件作出判决时，合并制作（2019）琼9001行初27号、28号、29号《行政判决书》，明显不妥，本院予以指正。尽管如此，该处理方式对五指山市法院一审判决结果并不构成实质性的影响。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。中石化海南公司的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人中国石化销售股份有限公司海南石油分公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 锋 审判员 王俊明 审判员 蔡 莹 二〇二〇年四月八日 书记员 符 钰 附：本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。