浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙09行终3号 上诉人（原审被告）岱山县自然资源和规划局，住所地浙江省岱山县高亭镇衢山大道609号。 法定代表人金安业，局长。 应诉负责人洪涛，该局副局长。 委托代理人（一般授权代理）林汉身，该局政策法规科科长。 委托代理人（一般授权代理）王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）任国民，男，1934年6月15日出生，汉族，住浙江省舟山市定海区。 委托代理人（特别授权代理）任贤定，男，1958年11月2日出生，汉族，住舟山市定海区，系被上诉人任国民之子。 委托代理人（特别授权代理）徐盛军，浙江震舟律师事务所律师。 原审第三人虞慧贞，女，1938年3月27日出生，汉族，住浙江省岱山县。 委托代理人（特别授权代理）於国方，男，1970年10月10日出生，汉族，住浙江省岱山县，系原审第三人虞慧贞女婿。 原审第三人毛剑峰，男，1958年11月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。 原审第三人毛琼怡，女，1970年9月26日出生，汉族，住浙江省岱山县。 上诉人岱山县自然资源和规划局因与被上诉人任国民及原审第三人虞慧贞、毛剑峰、毛琼怡土地其他行政行为一案，不服浙江省岱山县人民法院（2019）浙0921行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年3月11日组织询问。上诉人岱山县自然资源和规划局的应诉负责人洪涛及委托代理人林汉身、王焦山，被上诉人任国民的委托代理人任贤定、徐盛军，原审第三人虞慧贞的委托代理人於国方，原审第三人毛剑峰、毛琼怡参加询问。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告任国民系岱山县高亭镇黄家弄4号的土地及房屋所有权人，毛土祥原系黄家弄6号的土地及房屋所有权人，两户系相邻关系。毛土祥已于2018年去世，第三人虞慧贞、毛剑峰、毛琼怡分别系其妻子、儿子、女儿。1988年11月，毛土祥申请土地登记，《土地登记申请表》中载明用地面积为143平方米，四至为东至黄家弄路，南至任国民住宅，西至高亭镇幼儿园，北至朱家，附图显示该土地南北13米，东西11米，该土地南面连接原告土地。同年12月，原告申请土地登记，《土地登记申请表》中载明用地面积为106.56平方米，四至为东至小路，南至小路，西至高亭镇幼儿园，北至毛土祥家，附图显示该土地北面及西面均标注“修房公用1.2米”。1992年5月，毛土祥取得了岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》，用地面积为166.40平方米，四至为东至黄家弄，南至任国民屋山墙，西至自围墙外幼儿园屋，北至朱养颂、朱养宽屋，宗地图显示该土地南北14.5米，东西11.2米，该土地南面连接原告土地。当月，原告亦取得了岱国用（1992）字第205号《国有土地使用证》，用地面积为129.20平方米，四至东至黄家弄，南至黄家弄，西至自墙外高亭镇幼儿园，北至自墙外毛土祥屋道地，宗地图显示该土地北面连接毛土祥土地。2002年3月，毛土祥及其女毛琼怡、其子毛剑峰就岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》申请变更登记，该土地使用权一分为三，三人分别取得了岱国用（2002）字第012-00169号、012-00170号、012-00171号《国有土地使用证》。同时，原岱山县国土资源局收回了岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》，并在该证“变更记事”上记载“宗地部分分户给毛琼怡、毛剑峰，此证注销。2002.3.26”。事后该局因故注销了变更登记后的三本证书，但三本证书原件据该局所述被承办人员遗失，被告又重新颁发了一本内容完全一致的岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》给毛土祥,并在已收回的原证书“变更记事”上又记载“暂不分户，发放原证（分户后证书王永苗遗失，此证注销）。2008.12.30”。2014年12月，原告以岱山县人民政府错将两户之间一条公用通道的土地使用权登记在毛土祥名下为由，诉至法院要求撤销岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》。该案一审以土地登记行为超过二十年人民法院不予受理为由，驳回了原告的起诉。二审期间，原岱山县国土资源局向舟山市中级人民法院作出书面承诺，主要内容为该局发现该土地使用权证登记面积存在误差，将启动纠错程序。原告遂于2015年12月撤回上诉。2016年6月15日，原岱山县国土资源局以2002年为岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》办理变更登记时未办理原证书的注销登记手续为由，对毛土祥作出《办理土地注销登记通知书》,但未有相关送达证据。同年7月11日，该局对该土地证注销登记情况予以公告。后毛土祥向该局提出行政复查申请，该局收到后于当月29日作出复查告知，认为该注销登记行为系发现登记错误后启动的自我纠错程序。同年11月3日，岱山县人民政府批复同意注销该土地使用权证。当月15日，该局办理了注销登记手续，并于当月21日在门户网站上发布了该土地证废止公告。2017年9月，毛土祥不服原岱山县国土资源局注销岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》的行为，向原审法院提起行政诉讼，该院于同年12月29日作出（2017）浙0921行初27号行政判决，认为2002年在涉案土地已办理变更登记、原土地证书已被注销的情况下，该局重新颁发毛土祥一本与原证书内容完全一致的证书的行为缺乏法律依据，该局依法可对错误的登记行为予以纠正，该注销登记行为系对先前行政行为的自纠行为，但该案执法程序轻微违法，因对当事人权利不产生实际影响，该案不作撤销处理，判决确认该注销登记行为违法。一审判决后，双方均未上诉。2018年6月，原告向原岱山县国土资源局、岱山县综合行政执法局提出《要求履行法定责任的申请》，要求两单位对毛土祥户非法占用共有通道及建有非法建筑的行为依法履行职责，原岱山县国土资源局于次月10日作出《关于任国民〈要求履行法定责任的申请〉的来信答复》。原告不服，提起行政诉讼，请求法院判令被告对黄家弄6号第三人户的违法占地行为予以查处。本案受理后，经法院释明，原告诉讼请求变更为撤销被告于2018年7月10日作出的《关于任国民〈要求履行法定责任的申请〉的来信答复》，并判令被告对黄家弄6号第三人户的违法占地行为予以查处。另查明，因机构改革，2019年1月15日，原岱山县国土资源局的职责由新组建的岱山县自然资源和规划局承继。 原审法院认为，被告岱山县自然资源和规划局作为县级以上地方人民政府土地行政主管部门，依法负责本行政区域内土地的管理和监督工作，故其系本案适格被告。关于被告作出的答复可诉性问题，该答复系被告针对原告的要求履行职责申请所作出的处理回应，对原告的权利义务产生实际影响，故属于可诉的行政行为。本案中，原告认为第三人户非法占用公用通道要求被告履行法定职责，被告答复认为两户之间的公用通道及通道宽度尚存争议，属土地权属争议，按照2004年《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”之规定，当事人应先行协商，协商不成由人民政府处理。该院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”。该规定所指的所有权和使用权理解上应当是指具有排他性的所有权和使用权，公用土地使用权的争议不属于土地权属争议处理的范畴。且根据查明的事实，原告及第三人户的土地使用权均已在1992年进行了初始登记，并取得了土地使用权证书，涉案争议部分当时登记在毛土祥的《国有土地使用证》下。当事人在取得土地权利证书后，仍就登记范围内的土地发生争议,实质上是对登记行为存在异议，不能按照《土地管理法》第十六条的规定作为土地权属争议请求相关人民政府进行处理，被告的该主张不成立。故本案被诉答复系事实认定不清，法律适用不当，应予纠正。原告及第三人户因两户间的公用通道纠纷一事已经多次行政诉讼，至今仍未解决，原审法院认为根本原因系原岱山县国土资源局已于2016年11月注销了岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》，而目前第三人户的土地使用权处于未确权状态,导致涉案争议部分的土地使用权权属不明。被告认为系第三人未重新申请登记导致无法进行确权，而第三人认为被告应当主动履行职责对其土地使用权予以补证登记。对此，该院认为，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；……”之规定，在当事人逾期不办理更正登记的情况下，不动产登记机构具有依法更正的职权。本案中，原岱山县国土资源局于2016年11月对该土地使用权证作出的注销登记行为，系对先前行政行为的自纠行为，对此该院（2017）浙0921行初27号行政判决中已予以认定,故被告作为不动产登记机构可依法予以更正。而被告在注销了第三人户的原土地证书后迟迟未有后续行为，系未依法履行更正登记法定职责。故被告作为职能部门，应当尽快对第三人户的土地使用权重新予以确权，使得涉案争议部分的土地使用权权属得以明晰，亦使得第三人户是否存在违法占地一说有定论。综上，原岱山县国土资源局作出的《关于任国民〈要求履行法定责任的申请〉的来信答复》事实认定不清，主要证据不足，法律适用不当，依法应予以撤销。对原告的要求履行法定职责申请，被告应重新作出处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决：一、撤销原岱山县国土资源局于2018年7月10日作出的《关于任国民〈要求履行法定责任的申请〉的来信答复》；二、责令被告岱山县自然资源和规划局自本判决生效之日起两个月内对原告的要求履行法定职责申请重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告岱山县自然资源和规划局负担。 宣判后，岱山县自然资源和规划局不服，向本院提起上诉称，一、原审判决与原审原告的诉讼请求不一致。原审原告诉讼请求中要求上诉人履行的法定职责是明确的，系违法占地查处职责，而原审判决笼统以上诉人“依法负责本行政区域内土地的管理和监督工作”为由，未对上诉人是否应就本案进行查处的争议焦点进行审查、论述及裁判，转而以上诉人“系未依法履行更正登记法定职责”为由，撤销了上诉人针对查处职责作出的来信答复，行政判决明显不当。二、原审判决对公共通道是否存在的事实未予查清，认定不属于权属争议处理范畴证据不足。原审判决下“公用土地使用权的争议不属于土地权属争议处理的范畴”的结论，即假设了两户之间存在公用土地使用权（公共通道），系事实不清，证据不足，有失公允。上诉人认为本案公共通道是否存在直接关系到两邻户间界址线的确定，属土地权属争议，需要政府通过土地权属争议调查处理程序进行处理。三、原岱山县国土资源局于2018年7月10日作出的《关于任国民〈要求履行法定责任的申请〉的来信答复》系针对被上诉人要求履行查处职责作出，告知被上诉人的是“我局依法中止调查，待中止情形消除后，及时恢复案件调查”。无论从案件调查程序性中止还是告知行为上看，均不对被上诉人权益产生实质影响，不具有可诉性。综上，请求本院撤销原判，依法发回重审或查清事实后改判。 被上诉人任国民在二审询问中辩称，一、关于被上诉人与原审第三人户两方之间存在共用通道，在之前的诉讼中已经查明，上诉人以共用通道不存在，原审认定事实不清的上诉理由不成立。二、原审第三人户占用共用通道行为是非法占用土地行为，上诉人应当予以处理。在本案起诉之前，被上诉人书面要求上诉人予以处理，上诉人以属土地权属争议为理由拒绝履行职责。双方之前不存在土地权属争议，是原审第三人户占用了土地。原审法院判决撤销被诉答复是正确的，具有事实和法律依据。请求本院驳回上诉，维持原判、 原审第三人虞慧贞、毛剑峰、毛琼怡在二审询问中述称同意上诉人岱山县自然资源和规划局的意见。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实相同，故对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。上诉人岱山县自然资源和规划局现作为该辖区自然资源主管部门，依法负有该行政区域内土地管理和监督的法定职责。 根据《土地管理法》第六条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。本案中，被上诉人任国民于2018年6月13日向原岱山县国土资源局、岱山县综合行政执法局提出《要求履行法定责任的申请》，主要内容为其与原审第三人户系前后邻居，因两家之间有1.5米共有通道而争执至今，原审第三人户仍然非法占有共有通道，且还建有非法建筑，希望政府执法部门依法履行职责。其中，经二审询问核实，被上诉人任国民系要求原岱山县国土资源局履行查处原审第三人户非法占用土地的法定职责，对此各方当事人均无异议。本院认为，查处国土资源违法案件应当遵循《国土资源违法行为查处工作规程》《国土资源行政处罚办法》等相关法律规范中的法定程序，如国土资源主管部门经违法线索核查认为不存在违反国土资源管理法律法规的行为，尚不符合立案条件，可以决定不予立案；如经违法线索核查发现存在国土资源违法行为且符合立案条件的，应当立案后进行调查取证及案件审理。调查中止系立案后进行调查取证行政程序中发现存在需要中止调查的情形，由办案人员填写《中止调查决定呈批表》，报国土资源主管部门负责人批准后作出中止调查决定。而根据上诉人原审提供的证据，原岱山县国土资源局收到涉案来信举报后，填制了《违法线索登记表》并对违法线索进行初步核查后，于同年7月2日出具了《违法线索初步核查报告》，其中，处理意见及建议认为“……违反国土资源管理法律法规的事实不能成立，不符合立案条件，建议中止核查，待两户土地权属争议解决后，视情再行核查处理”；后，该局于同年7月10日作出《关于任国民〈要求履行法定责任的申请〉的来信答复》，其中认为被上诉人与原审第三人户之间的共有通道及通道宽度尚存在争议需要解决，无法确认原审第三人户非法占用土地的具体面积，属《国土资源违法行为查处工作规程》规定的中止调查情形之一，故决定中止调查，并告知被上诉人任国民与原审第三人户先行协商解决，协商不成的申请乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故，本案中原岱山县国土资源局系在违法线索核查阶段认为不符合立案条件，但在未经立案、调查取证即作出中止调查决定，且根据其所载中止调查的理由，实为拒绝继续履行查处职责，不符合国土资源违法行为调查处理法定程序。且原岱山县国土资源局以“来信答复”形式回应行政相对人提出的履职申请，有违行政执法文书规范要求，本院对此予以指正。 另，本案中被上诉人任国民与原审第三人户因相邻两户间就共有通道的存在及使用产生争议，并非土地权属争议，原岱山县国土资源局作出被诉《关于任国民〈要求履行法定责任的申请〉的来信答复》，认为涉案争议属土地权属争议，要求被上诉人应先协商解决，协商不成的申请乡级人民政府或县级人民政府处理，于法无据，反而可能引发新的行政争议。原审判决认为被诉答复事实认定不清，法律适用不当，判决撤销被诉《关于任国民〈要求履行法定责任的申请〉的来信答复》，并无不当；原审判决责令重作的实质涵义是责令上诉人履行查处法定职责。故，上诉人岱山县自然资源和规划局应当在法定期限内依法履行国土资源违法行为查处职责，实质性化解涉案行政争议。 综上，上诉人岱山县自然资源和规划局的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决结果妥当，予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人岱山县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 冷海波 二〇二〇年四月八日 法官助理方园 代书记员 斯洲慧