安徽省马鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖05行终18号上诉人（一审原告）俞长来，男，汉族，1970年12月16日出生，住安徽省含山县。上诉人（一审原告）俞巧，男，汉族，1995年2月24日出生，住安徽省含山县。系俞长来之子。两上诉人共同委托代理人徐彪，安徽国恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽含山经济开发区管理委员会，住所地安徽省含山县经济开发区梅山路2号，组织机构代码11340522MB16729410。法定代表人裴小勇，该委员会主任。出庭负责人乐庆祥，该委员会副主任。委托代理人林晓彬，安徽吴楚律师事务所律师。上诉人俞长来、俞巧诉被上诉人安徽含山经济开发区管理委员会（以下简称含山开发区管委会）不履行拆迁补偿行政协议一案，不服安徽省含山县人民法院（2019）皖0522行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月2日公开开庭审理了本案，上诉人俞长来及其与俞巧的共同委托代理人徐彪，被上诉人含山开发区管委会的副主任乐庆祥及委托代理人林晓彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明，2010年11月，因含山经济开发区规划建设的需要，经含山县人民政府同意，决定对含山县环峰镇双圩行政村刘小村实施拆迁改造。俞长来系刘小村村民，其房屋亦在拆迁范围内。随后，俞长来同含山开发区管委会就自家房屋的拆迁事宜达成一致，并签订一份《含城规划区内村庄房屋拆迁补偿安置协议书》，约定：一、立协议双方当事人：拆迁人：含山县经济开发区（以下简称甲方）；被拆迁人：俞长来（以下简称乙方）。二、拆迁补偿：1.乙方同意将其坐落环峰镇双圩刘小村（门牌号为××，拆迁房建筑面积为＿㎡，其中砖混结构房屋＿㎡，砖木结构房屋＿㎡，简易结构房屋＿㎡，在签约＿日内将房屋及附属物完整地交给甲方拆除。2.甲方根据2008年《含山县含城规划区内村庄搬迁工作的意见》确定的标准和方法对乙方给予补偿。总补偿合计为人民币132488元，大写壹拾叁万贰仟肆佰捌拾捌元。三、统建联体排屋选择和结算：1.统建联体排屋宅基地面积为120㎡；2.统建联体排屋建筑面积为214㎡；3.统建联体排屋平方单价为600元，基础工程款为15000元，合计价款143400元。协议还对双方义务、违约责任等条款作了约定。此外，双方在协议的备注栏以手写的方式补充约定：该户儿子俞巧年满22周岁按县政府[2008]31号文件享受安置一套，价格参照当年成本价。2014年在该协议上报至含山县人民政府审核时，含山县人民政府认为，协议备注栏手写的条款违背了2010年9月22日含城建设重点工程办公室第八期的会议纪要（即关于含城整村搬迁中被拆迁户子女未达到法定婚龄安置问题的会议纪要）的规定，未予审核通过。俞长来在领取安置房时被告知，该补充的约定不再履行。同时，含山开发区管委会要求俞长来、俞巧将案涉安置补偿协议交出，该二人未提交。俞长来、俞巧认为自己的合法权益受到侵害，遂提起诉讼。一审另查明，俞长来之子俞巧，1995年2月24日出生。一审审理认为，本案争议焦点为俞长来、俞巧要求含山开发区管委会履行房屋拆迁补偿安置协议备注条款的诉请是否应当支持。本案中的房屋拆迁补偿安置协议作为行政协议，除了应遵守合同法的规定，协议条款双方协商一致外，还需要遵循有关行政法律法规规定，符合相关拆迁政策要求，根据含山县人民政府含政[2008]31号文件规定，该协议需经拆迁安置主管行政机关的审核把关。含山开发区管委会虽然系案涉《安置补偿协议书》的一方主体，但其不是主管征迁工作的行政机关，协议备注栏手写增加的条款，即“该户儿子俞巧年满22周岁，根据县政府含政[2008]31号文件享受安置壹套价格参照当年成本价”，未经相关部门的审核批准，因此，该增加的条款属于效力待定的条款，对双方尚不产生法律约束力。且俞长来、俞巧家庭在拆迁时已按统一的拆迁政策得到了合理的拆迁补偿安置，若再按照该增加的条款执行即再给予一套安置房，明显缺乏法律法规及政策依据，不仅损害公共利益，而且对其他被拆迁安置的村民亦有失公平。而行政协议与民事合同的根本区别在于，行政机关在签订履行协议过程中享有行政优益权，即在行政协议履行过程中，为了实现公共利益和行政管理目标，行政机关一方享有对行政协议履行的单方变更权和解除权。当然，含山开发区管委会单方不履行协议增加的条款，如果给俞长来、俞巧期待的合法利益造成损失，其依法可以要求补偿。综上，俞长来、俞巧诉请含山开发区管委会按照拆迁补偿安置协议约定，给予其安置房一套的法律依据不足，不予支持。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回俞长来、俞巧的诉讼请求。案件受理费50元，由俞长来、俞巧共同负担。俞长来、俞巧上诉称：1.案涉拆迁安置协议以及备注条款真实合法有效。从行政性质来看，行政行为具有确定力、既判力、实现力。协议一旦签署，行政机关不得擅自更改。上诉人已履行完毕协议义务，被上诉人也应当履行协议全部条款内容，上诉人积极配合拆迁工作，签订案涉协议，被上诉人不全面履行该协议，导致协议目的不能完全实现，造成相对人的损失。从民事性质来看，案涉协议是双方当事人真实意思表示，签订内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应当认定有效，受法律保护。备注条款现已具备履行条件，被上诉人拒不履行显属违约。2.被上诉人作为拆迁协议的签约主体和本次拆迁的负责机关，应承担拆迁安置协议产生的法律后果。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，含山开发区管委会作为具体实施拆迁工作的行政主体，同时作为合同签订方，应当承担该合同义务及相应的法律责任，继续履行备注条款义务。3.被上诉人拒不履行该备注条款义务，违反协议约定，于法无据。一审法院已认定《会议纪要》不具备对外法律效力，且该纪要并未明确否定备注条款。被上诉人拒不履行合同条款的行为，已违反《国有土地上房屋征收补偿条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《合同法》相关规定，安置协议备注条款系双方真实意思表示，内容不违反法律法规强制性规定，不存在损害公共利益和不公平情况，该协议合法有效应予履行。综上，请求撤销一审判决，并依法改判被上诉人继续履行安置协议约定的备注条款义务，即上诉人余巧享受安置房一套；本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。含山开发区管委会辩称：1.本案系行政合同，应遵守关于行政拆迁方面的法律法规的规定。根据含山县人民政府含政[2008]31号文的规定，拆迁协议必须经过拆迁安置主管行政机关的审核把关。本案中协议的备注条款未得到行政主管机关的审核通过，因此该条款属于效力待定的条款，对双方不产生法律约束力。2.该备注条款不符合含山县拆迁安置的相关的政策规定，如果履行明显造成社会公众利益的损害，同时对其他拆迁户造成不公平。基于社会公众利益，该条款不能履行。3.被上诉人已多次向上诉人释明上述情况，要求将合同收回并将上述条款删除，但上诉人拒不配合。根据行政合同的相关法律法规规定，如果行政合同的履行损害了社会利益，行政机关享有单方的变更权或解除权。综上，一审判决符合法律规定，请求二审驳回上诉,维持原判。俞长来、俞巧向一审法院提交的证据材料为：1.《房屋拆迁补偿安置协议书》一份，证明俞长来与含山开发区管委会就拆迁安置达成约定，含山开发区管委会未履行备注条款的义务以及协议约定的其他事项；2.身份证、户口本复印件各一份，证明俞巧年满22周岁，符合备注条款的条件，进而证明含山开发区管委会应当履行该条款的义务。含山开发区管委会向一审法院提交证据为：1.含山开发区管委会组织结构代码证复印件，证明其主体资格及基本情况；2.拆迁补偿安置协议书，证明备注增补的条款系手写，内容约定不明，对于约定不明且无法履行的内容应视为没有约定；3.2010年9月22日含城建设重点办公室第八次会议纪要，证明含山县人民政府就整体搬迁中子女未达到法定婚龄安置问题作出规定，本案俞长来、俞巧要求给付安置房的请求不符合该纪要的规定；4.《关于含城规划区内村庄搬迁工作的意见》（含政[2008]31号）、《含城规划区房屋征收补偿安置协议审查暂行办法》（含城建部字[2014]4号），证明含山县人民政府就村庄搬迁相关事宜作出明确规定，以及协议审查的具体规定；5.同类案件的法律文书，作为参考。上述证据均已随案移送本院。二审中双方当事人均未提交新的证据。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点为案涉拆迁安置协议的备注条款应否履行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案系上诉人俞长来户所在村在实施整村搬迁过程中引发的拆迁安置行政协议纠纷。经查，含山开发区管委会与俞长来于2010年12月31日签订案涉协议后，双方已履行完毕除备注条款以外的全部协议内容，俞长来户已按统一的拆迁政策得到了合法的拆迁补偿安置。对案涉协议中的备注条款，含山开发区管委会虽系协议的一方主体，但并非主管征迁工作的行政机关，该备注条款应否履行应由主管征迁的行政机关进行审批。本案中，案涉备注条款因不符合含山县人民政府含政[2008]31号文的规定未获审批通过，该备注条款缺乏合法依据。含山开发区管委会作为行政机关，在行政协议中享有行政优益权，其依据拆迁安置的政策要求和当地整体拆迁情况，基于公平原则和维护公共利益目的，单方不履行协议增加的备注条款，并不违反法律法规的相关规定。对上诉人提出备注条款应予履行的上诉理由，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人俞长来、俞巧负担。本判决为终审判决。审判长 花 卉审判员 袁国庆审判员 焦明君二〇二〇年四月十三日书记员 毕亮亮附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。