江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏05行终16号 上诉人（原审原告）苏州世纪天成新能源材料有限公司，住所地苏州市东环路353-355号。 法定代表人奚兴官，总经理。 委托代理人王成涛，江苏加得律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市自然资源和规划局，住所地苏州市干将西路1018号。 法定代表人黄戟，局长。 上诉人苏州世纪天成新能源材料有限公司因土地行政管理一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2019）苏0508行初239号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月6日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2011年4月6日，原苏州市国土资源局与苏州市世纪管道材料有限公司签署《国有土地使用权出让合同》，将位于杨××与东×路交界口的486.8平方米国有土地使用权出让给苏州市世纪管道材料有限公司。合同载明出让宗地用途为其他商服用地，出让年期为40年，出让金4384120.8元；其中第十七条明确“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记”。2011年7月18日，苏州市人民政府颁发苏国用（2011）第×××号《土地使用权证》，载明土地使用权人为苏州市世纪管道材料有限公司，地类（用途）为其他商服用地（054），权利终止日期为2051年4月5日。后苏州世纪天成新能源材料有限公司申请将案涉土地使用年限变更为50年。经办理计划、规划等批准手续，苏州市人民政府于2011年12月9日向苏州世纪天成新能源材料有限公司颁发苏国用（2011）第×××号《土地使用权证》，登记地类（用途）为商务金融用地（053），权利终止日期为2061年4月5日。 2018年5月14日，苏州世纪天成新能源材料有限公司委托江苏加得律师事务所王成涛律师向原苏州市国土资源局发送《律师函》一份，称2011年12月9日换发土地使用权证书后，原苏州市国土资源局未能履行改变土地用途之后的法定职责。经敦促，原苏州市国土资源局仍未书面回复，故苏州世纪天成新能源材料有限公司以原苏州市国土资源局行政不作为为由向原审法院提起行政诉讼。2018年12月24日，原审法院作出（2018）苏0508行初245号行政判决，责令原苏州市国土资源局于判决书生效之日起六十日内对苏州世纪天成新能源材料有限公司以《律师函》形式要求履职的申请作出处理。 2019年1月30日，苏州市自然资源和规划局出具《回复函》，主要内容为：1.苏州世纪天成新能源材料有限公司于2011年4月6日通过协议出让取得杨××与东×路交界口地块土地使用权后，多次要求将该地块土地使用年限从40年变更为50年，并于同年7月27日出具情况说明。在规划部门同意将地块规划方案变更为办公的情况下，报经市政府批准，同意该宗地土地用途从其他商服用地调整为商务金融用地，出让年限从40年调整为50年，土地价格不变。在该商议方案基础上，苏州世纪天成新能源材料有限公司才提出新的土地登记申请，因此，双方不存在再结算土地出让金的问题；2.2011年苏州世纪天成新能源材料有限公司领取新的土地使用权证后从未提出过任何异议，也未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼；3.“没有出具收款凭证”与事实不符。案涉土地系协议出让，协议出让价款部分折抵东环路351、353、355、357号未补偿土地区位价款，实缴出让金152649.8元，有缴款凭证。苏州世纪天成新能源材料有限公司对该《回复函》内容不服，向苏州市人民政府申请行政复议。复议机关于2019年5月8日作出[2019]苏行复第20号行政复议决定，以苏州世纪天成新能源材料有限公司所申请事项不属行政复议受案范围为由，驳回苏州世纪天成新能源材料有限公司的行政复议申请。后苏州世纪天成新能源材料有限公司诉至原审法院，提出前述诉请。 另查明，2010年4月，苏州市世纪管道材料有限公司办理工商变更登记，将企业名称变更为苏州世纪天成新能源材料有限公司。 再查明，因政府机构改革，原苏州市国土资源局相关行政职能已于2019年1月7日由苏州市自然资源和规划局承继。 以上事实由苏地让合（2011）第4号国有土地使用权出让合同、苏国用（2011）第×××号土地使用权证、苏国用（2011）第×××号土地使用权证、（2018）苏0508行初245号行政判决书、回复函、[2019]苏行复第20号行政复议决定书、公司准予变更登记通知书、土地登记申请书、苏州市沧浪区发展计划局沧发建（2004）16号批复、苏州市规划局规划方案技术审查意见书、地字第320501200800061号建设用地规划许可证等证据及苏编办通〔2019〕5号文件予以证实。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，苏州世纪天成新能源材料有限公司对苏州市自然资源和规划局出具的《回复函》不服的实质在于认为2011年其申请变更土地使用年限时，行政机关未能履行重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金的法定职责而请求确认违法及在此基础上的行政赔偿。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。双方签订的《国有土地使用权出让合同》第十七条明确，在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。根据上述法律和合同的规定，签订变更协议或重新签订合同，相应调整土地使用权出让金系办理土地变更登记的前提，故苏州世纪天成新能源材料有限公司若认为苏州市自然资源和规划局未履行重新签订合同，调整土地使用权出让金职责的，应当于2011年12月9日换发土地使用权证，即变更土地使用年限及用途之日起六个月内提起行政诉讼，而其直至2018年才寻求救济，并在2019年基于苏州市自然资源和规划局不履行调整土地使用权出让金等职责请求确认违法及行政赔偿而提起的本案诉讼，明显超过上述法律规定的不履行法定职责诉讼的起诉期限，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回苏州世纪天成新能源材料有限公司的起诉。 上诉人苏州世纪天成新能源材料有限公司上诉称，原审涉及起诉期限的诉讼标的是请求确认行政不作为违法，属于不作为案件。审查起诉期限应区分二种情况，第一种是对于依职权作为而不作为的案件。所谓依职权的不作为行为是指当公民、法人或者其他组织的利益受到侵害时行政机关依照法定职权应当主动履行其职责，但行政机关并未履行。这种情况下，行政相对人在任意时间内可随时提起诉讼，不存在起诉期限问题。第二种是对于根据申请应当作为而不作为的案件,是指行政主体根据行政相对人的申请应当在法定期限内作出某种行政行为，而行政主体拒绝履行或者不予答复的行为。对于此类情形，遵循《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条及司法解释关于起诉期限的规定。本案即属于依职权作为而不作为的案件，未超过起诉期限的事实已经（2018）苏0508行初245号生效行政判决确认。综上，请求撤销原审裁定，指令继续审理。 被上诉人苏州市自然资源和规划局辩称，一、上诉人提起本案诉讼的实质是在于其认为2011年土地用途变更时被上诉人未履行重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金的法定职责。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定及双方《国有土地使用权出让合同》第十七条的约定，签订变更协议或重新签订合同，相应调整土地使用权出让金系办理土地变更登记的前提，上诉人若认为被上诉人未履行重新签订合同，调整土地使用权出让金职责的，应当于2011年12月9日换发土地使用权证，即变更土地使用年限及用途之日起六个月内提起行政诉讼，而上诉人直至2018年才寻求救济，并在2019年基于被告不履行调整土地使用权出让金等职责提起本案行政诉讼，明显已超过法律规定的不履行法定职责诉讼的起诉期限。二、上诉人认为本案属于依职权作为而不作为的案件，不存在起诉期限问题。被上诉人认为，行政诉讼法规定起诉期限的目的是为了督促当事人及时行使诉权，避免相关行政法律关系长期处于不确定状态。上诉人所诉请的不履行法定职责行为亦属于行政行为的一种，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释关于起诉期限的规定。综上，原审裁定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。 本案中，苏州市人民政府2011年7月18日向上诉人颁发苏国用（2011）第×××号《土地使用权证》，载明土地使用权人为世纪管道公司，地类为其他商服用地，权利终止日期为2051年4月5日，后在上诉人申请以及相关行政主管部门同意的基础上，苏州市人民政府又于2011年12月9日向上诉人颁发苏国用（2011）第×××号《土地使用权证》，登记地类为商务金融用地，权利终止日期为2061年4月5日。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条的规定以及双方签订的《国有土地使用权出让合同》相关约定，改变土地用途应经出让方及相关行政主管部门同意，再依当事人双方协商变更或重新签订协议，相应调整土地使用权出让金，最后依法办理土地使用权变更登记手续。涉案土地使用权变更系因上诉人申请而产生，上诉人对有关土地使用权用途变更事宜中的相关事项提起诉讼的，应在其取得变更后的土地使用权证之日起2年内提起行政诉讼。据此，原审法院认定上诉人苏州世纪天成新能源材料有限公司的起诉超过法定起诉期限，并无不当。 综上，上诉人苏州世纪天成新能源材料有限公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 姚一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇二〇年四月三日 法官助理 杨心刚 书 记 员 张 雷