湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终34号上诉人（原审原告）彭国安，男，1962年8月21日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。委托代理人段懿，湖南潭州律师事务所律师。委托代理人刘源，湖南潭州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南省社会保险服务中心（原湖南省社会保险管理服务局），住所地：湖南省长沙市天心区银杏路6号。法定代表人王焕军，局长。委托代理人罗毅，该单位工作人员。委托代理人何伟，该单位工作人员。上诉人彭国安因与被上诉人湖南省社会保险服务中心（以下简称省社保中心）不履行法定职责一案，不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初378号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，1988年因湘潭钢铁公司二烧结工程项目建设，经湖南省人民政府批准及湘潭市人民政府通知，同意湘潭钢铁公司征用和拆迁湘潭市郊区霞城乡五星村红线范围内土地。1988年9月4日湘潭钢铁公司与湘潭市郊区霞城乡五星村签订征用土地协议，协议对征用面积及范围、各项补偿标准和安置办法、付款办法及腾地时间等事项作了约定。同年11月14日双方及湘潭市郊区霞城乡人民政府召开会议，对腾地时间和生活安置、转户搬迁户的住房安置、自拆自建户的安置、付款发放办法等事项作了相应安排。其中对转户招工有明确记载：“要求各级做好工作，于本月廿五日前腾出红线范围内的土地（房屋占地除外），乡、村同志做好工作，保证按时腾地开工，自动工之日起由湘钢对转户安置人员按市政府的规定发给招工对象每人每月50元生活补助费或延长付给生产补偿费，直到转户招工办理好为止。”按照上述安排，被占土地农民彭国安于1990年8月被招入集体所有制单位湘潭钢铁公司综合企业公司工作，后为湘潭钢铁集团有限公司下属企业湘钢瑞兴公司职工。1989年3月24日湘潭市人民政府发布《湘潭市国家建设征用土地转户安置办法》，该办法对湘潭市范围内因国家建设征地必须实行转户安置和征用已转户的居民使用的集体土地的安置作出了规定。该办法第八条对就业安置人员工龄计算规定如下：“常年参加生产劳动者，从16周岁起，每两岁计算1年工龄，其他福利待遇，按单位的同级职工对待。”彭国安认为湘钢瑞兴公司未计算其招工入职前的工龄，故于2019年5月10日向省社保中心提出工龄认定申请。省社保中心受理后于2019年7月8日作出《关于彭国安同志工龄问题的答复》，认为依照劳人险局〔1983〕26号劳动人事部保险福利局《关于被占地农民转为正式工人后有关工龄计算问题的答复》的规定，不应认定彭国安招工入职前的工龄。彭国安不服，遂诉至一审法院。一审法院认为，本案的争议焦点为省社保中心的答复适用法律是否正确。依据《中华人民共和国社会保险法》第八条：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”省社保中心作为社会保险经办机构，具有提供社会保险服务的法定职责，应有职权核准职工视同缴费年限。劳人险局〔1983〕26号《关于被占地农民转为正式工人后有关工龄计算问题的答复》对被占地农民转为正式工人后工龄计算问题作出明确：“因城市建设征用土地，被占地农民转为正式工人后的工龄，应从其被吸收为工人到单位报到并领取工资之日起计算。”该答复为原劳人险局在法定权限内为答复下级而制作，用于指导下级行政机关依法行政。该答复属于行政机关在应用法律过程中对特定事项所作的行政解释，具有普遍约束力，一审法院对其效力予以认可。彭国安认为该答复只能适用于特定地区，不具有普遍约束力，一审法院不予采信。本案中，因土地征用安置，彭国安1990年被湘潭钢铁公司综合企业公司招录，省社保中心按照上述规定作出《关于彭国安同志工龄问题的答复》适用法律并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回彭国安的诉讼请求。上诉人彭国安上诉称：对于本案被征地农民转为工人后的工龄计算问题，应当适用潭政发（1989）03号文件。原审适用法律错误。请求撤销一审判决，撤销被上诉人于2019年7月8日作出的《关于彭国安同志工龄问题的答复》，并责令其根据湘潭市人民政府的潭政发（1989）03号文件补算上诉人6年工龄。被上诉人省社保中心的答辩意见与一审的答辩意见一致，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，上诉人于2019年5月10日向被上诉人所提申请，名义上是工龄认定申请，实际上对有关单位此前对其作出的工龄认定有异议，要求被上诉人重新予以认定。被上诉人对该申请所作答复，实质上属对上诉人反映的问题作出的政策性说明和解答，不是工龄认定行为本身，本身并不设立、变更或消灭上诉人的权利义务，性质上属驳回当事人申诉的重复处理行为，对上诉人的合法权益不产生实际影响。事实上，被上诉人对上诉人的申请处理或不处理，答复或不答复，均对上诉人的权利义务不产生实际影响，对上诉人具有影响的仍是相关机关对其作出的工龄认定行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第四项的规定，涉案答复不属行政诉讼受案范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项的规定，本案应裁定驳回起诉。一审对本案进行实体处理不当，应予指正，但鉴于从实体上驳回诉讼请求和从程序上驳回起诉，于当事人而言结果均一样，并无救济意义，对一审的结果本院予以维持。综上，上诉人的各项上诉理由不能成立，其诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 吴树兵审判员 黄 姝二〇二〇年四月十六日书记员 彭凤琴附：本判决适用的相关法律依据1.中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。