湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂28行终254号上诉人（原审原告）恩施市齐进房地产开发有限责任公司。住所地：恩施市叶挺路45号日内瓦风情苑k栋123号。法定代表人覃子斌，该公司总经理。被上诉人（原审被告）恩施土家族苗族自治州自然资源和规划局。住所地：恩施市施州大道123号。法定代表人雷纯忠，该局局长。上诉人恩施市齐进房地产开发有限责任公司（以下简称齐进公司）因行政补偿一案，不服恩施市人民法院（2019）鄂2801行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，恩施州机构改革前，恩施土家族苗族自治州自然资源和规划局（以下简称州自然资源和规划局）所承担的城市建设工程规划管理职责归属于原恩施州城乡规划管理局（以下简称原州规划局）。齐进公司系恩施市航空路蓝天新居小区的开发建设者，A、B、C三栋早已建成，D栋待建。相邻银河家私改造地块由案外人恩施州华辉合力房地产开发有限公司挂牌取得。齐进公司就蓝天新居D栋的建设与华辉合力公司联合报建“银河大厦”项目，于2013年9月11日取得“建字第2013—0071号”《建设工程规划许可证》。该项目建设过程中，蓝天新居小区业主对上述建设工程许可提出异议并修建围墙阻止施工，同时持续上访、诉讼。诉讼中，为化解蓝天新居小区业主与银河大厦建设方的信访矛盾，经政府各部门协调处理，在齐进公司法定代表人覃子斌签字同意的基础上，于2016年7月6日形成一致意见并形成《调解意见书》，约定“银河大厦”面向航空路为蓝天新居业主开设门洞式通道一个，通道所有权归由蓝天新居业主所有。基于该约定，原州规划局于2017年2月16日作出银河大厦项目《建筑红线图》（调整），原规划许可的银河大厦第一层北侧部分商业建筑和消防控制室变更为架空车行道和人行通道。齐进公司曾诉请撤销该规划变更行为，法院判决驳回其诉讼请求并经二审维持。2018年12月11日，齐进公司委托恩施州金诚房地产评估有限责任公司对涉案通道变更前规划的商业门店进行估价，确定其公开市场价值为1637.79万元。据此，齐进公司向原州规划局申请行政补偿。原州规划局于2019年1月22日受理申请，后一直未给予答复。齐进公司遂提起行政诉讼，请求判令原州规划局给付补偿款1637.79万元并承担案件受理费。原审法院另查明，2018年8月，恩施市人民法院受理了齐进公司提起的行政赔偿诉讼，请求由原州规划局赔偿其“银河大厦”项目的停业停工损失，该案现在重审一审之中。本案审理中，齐进公司明确表示其要求行政赔偿的项目与本案没有关联性，对此，州自然资源和规划局表示认可。原审法院认为，行政补偿是行政主体在管理国家和社会公共事务中，合法行使行政权力，使本不应承担法律责任的行政相对人的合法权益遭受特别损失，或者行政相对人为了公共利益而使自己的合法权益受到损害时，国家弥补行政相对人损失的一种给付救济。本案中，基于化解信访矛盾而为齐进公司所认可的调解意见系原州规划局对“银河大厦”原规划许可建筑红线图予以调整的前提，虽无齐进公司申请，但该情形符合《中华人民共和国行政许可法》第四十九条“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续”之规定。因此，案涉规划变更应认定依申请而为。开设门洞式通道必将导致其损失，此于齐进公司而言是明知的，但与蓝天新居业主阻工致使“银河大厦”工程停工所导致的损失孰大孰小，从齐进公司同意并在调解意见书上签字，即表明其权衡利弊并作出了选择。故本案不属原州规划局根据政策需要而改变原作出的行政行为，无论齐进公司合法权益是否受到损害，均不符合行政补偿的构成要件。同时，该信访矛盾化解仅涉及齐进公司及华辉合力公司与蓝天新居业主的利益，而非公共利益，故无论齐进公司损失大小，均应由其自行承受。综上，齐进公司请求由州自然资源和规划局予以行政补偿1637.79万元于法无据，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回恩施市齐进房地产开发有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由恩施市齐进房地产开发有限责任公司负担。齐进公司上诉称，案涉调整规划系原州规划局在管理国家和社会公共事务中作出，行政行为本身合法，但给齐进公司的合法权益造成了损失，齐进公司已经提交了《房地产估价报告》作为损失依据，本案应当给予行政补偿。原审判决认定案涉规划调整不涉及公共利益有误，案涉地段原系齐进公司合法资产，可产生商业利益，调整规划后变为人、车通道，齐进公司的个人利益让渡给了社会不特定的公众利益，齐进公司有权获得补偿。依据《行政许可法》第八条第二款的规定，州自然资源和规划局具有法定的行政补偿责任。综上，请求撤销原判，改判支持其一审诉讼请求。被上诉人州自然资源和规划局二审期间未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第四十九条规定“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”根据上述三条规定，已经生效的行政许可不得擅自改变，变更行政许可只有三种情形：一是因法律法规的修改或废止，二是因客观情况发生重大变化，三是因被许可人的要求。前两种情形属行政机关依法主动作为，后一种情形属行政机关依被许可人的要求被动作为。因行政机关主动作为变更行政许可，给被许可人合法权益造成损失的，行政机关应当依法给予补偿。而因被许可人的要求，行政机关被动作为变更行政许可，给被许可人合法权益造成损失的，行政机关是否应当给予补偿，则法律未予明确规定。本案中，齐进公司于2013年9月取得银河大厦《建设工程规划许可证》，但在建设过程中，与齐进公司前期建设的蓝天新居部分业主因出行通道等问题发生争议，导致蓝天新居部分业主持续诉讼、上访、阻工。为化解矛盾，经多方协调，并经齐进公司法定代表人覃子斌签字同意，于2016年7月6日达成一致意见并形成书面《调解意见书》，约定银河大厦面向航空路为蓝天新居业主开设门洞式通道一个。基于该约定，原州规划局于2017年2月16日作出银河大厦项目《建筑红线图》（调整），将原规划许可的银河大厦第一层北侧部分商业建筑和控制室变更为架空车行道和人行通道。从以上事实可以看出，该规划许可的变更并非原州规划局主动作为，而是基于齐进公司与蓝天新居业主达成《调解意见书》后的被动作为，符合因被许可人的要求而变更的情形。该规划许可的变更，解决了齐进公司自己开发的小区业主的通行困难，化解了双方多年来形成的激烈矛盾，使得蓝天新居和银河大厦更加便利宜居，提升了该项目的形象品位和整体价值，齐进公司作为两个项目的共同建设方，其自身亦属受益方。因此，齐进公司要求原州规划局补偿其因变更规划许可造成的损失的诉讼请求既无法律依据，又与情理不符。综上，上诉人齐进公司的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人齐进公司负担。本判决为终审判决。审判长  徐东海审判员  吴任荣审判员  彭 文二〇二〇年四月十日法官助理廖静书记员屈璐