北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终169号上诉人（一审原告）周某，女，汉族，住北京市怀柔区。委托代理人任海峰，北京京云律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市怀柔区怀柔镇人民政府，住所地北京市怀柔区迎宾南路9号。负责人刘宝恩，镇长。委托代理人孙畅，男，北京市怀柔区怀柔镇人民政府工作人员。委托代理人**，北京市隆安律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京市怀柔区怀柔镇张各长村村民委员会，住所地北京市怀柔区怀柔镇张各长村1号。法定代表人杨得金，村主任。委托代理人钟立华，北京市擎天律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京市怀柔区怀柔镇张各长村经济合作社，住所地北京市怀柔区怀柔镇张各长村。法定代表人杨得金，社长。委托代理人钟立华，北京市擎天律师事务所律师。上诉人周某因诉被上诉人北京市怀柔区怀柔镇人民政府（以下简称怀柔镇政府）要求撤销行政答复并责令改正一案，不服北京市怀柔区人民法院（2019）京0116行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2019年4月16日，怀柔镇政府向周某作出《关于周某申请事项的答复》（以下简称《答复》），内容为：根据（2018）京0116行初371号《行政判决书》，现就周某2016年2月22日申请怀柔镇政府责令北京市怀柔区怀柔镇张各长村（以下简称张各长村）改正2005年及2006年就该村粮田承包事宜作出的村民代表会议决议的请求，重新调查并作出答复如下：2005年村民代表会会议决议确认的承包方案属于村民自治范围内事项，张各长村依法履行民主程序充分讨论并表决后通过，合法有效且已实际履行完毕。张各长村共有村民1700余人，属于人数较多的村。2005年依法推选产生村民代表37人，新老户代表比例1:3，且确认村民代表会议有权讨论决定村民大会讨论的全部事项。故此，本村全部事项均由村民代表会议决策，不再召开村民大会。怀柔镇政府于2019年3月中下旬，逐一走访了在2005年7月11日村民代表会会议决议上签字的代表（已故人员除外，另经通知有2名新户代表拒绝参加），确认当年村内就最终承包权确认方式的形成充分听取了民意，且严格依法履行了民主程序。对于经讨论的三套方案，最终以25人同意，3人不同意，1人弃权，1人拒签的方案为通过方案，确认原住村民及政策性搬迁人员享受土地承包经营权，合法有效。故此，周某的申请事项属于村民自治范围内事项，不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，且已实际履行完毕，周某申请要求怀柔镇政府责令变更当年的方案缺乏事实及法律依据。周某诉至一审法院，请求：1.撤销怀柔镇政府于2019年4月16日向周某作出的《答复》；2.判决怀柔镇政府责令张各长村村民代表会议改正2005年及2006年就张各长村粮田承包事宜作出的与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的村民代表会议决定；3.判令怀柔镇政府承担本案诉讼费用。一审法院经审理查明，2016年2月22日，周某以邮寄方式向怀柔镇政府提出一份《请求责令改正申请书》，请求怀柔镇政府责令张各长村改正2005年及2006年就张各长村粮田承包事宜作出的村民代表会议决定。2016年2月23日，怀柔镇政府收到周某提交的申请后进行了调查，经查得知，承包该粮田系经北京市怀柔区怀柔镇张各长村村民委员会（以下简称张各长村委会）召开村民代表会议表决通过的，故怀柔镇政府对周某提出的申请未予支持，亦未向其出具书面答复意见。2016年6月16日，周某以其递交申请后，怀柔镇政府在法定期限内未给周某答复意见违法为由，诉至一审法院，要求法院判决怀柔镇政府不履行法定职责的行为违法，并判决怀柔镇政府责令张各长村改正2005年、2006年就张各长村粮田承包事宜作出的村民代表会议决定。一审法院于2016年8月31日作出（2016）京0116行初67号《行政判决书》，判决责令怀柔镇政府于判决生效之日起六十日内对周某的申请作出答复；驳回周某其他诉讼请求。怀柔镇政府对该判决不服，上诉至北京市第三中级人民法院。北京市第三中级人民法院于2016年12月9日作出（2016）京03行终602号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持一审判决。2017年2月5日，怀柔镇政府向周某作出（2017）怀柔镇答字002号《北京市怀柔区怀柔镇人民政府关于周某申请事项的答复》，内容为：现查明2005年7月11日张各长村召开村民（社员）代表会议，就分地问题与代表协商讨论，对三套方案请各位代表表决。其中第三套方案通过代表决议，被认可。周某对此不服，于2017年6月20日诉至一审法院，要求撤销该答复。一审法院于2018年3月29日作出（2017）京0116行初43号《行政判决书》，判决撤销怀柔镇政府于2017年2月5日向周某作出的（2017）怀柔镇答字002号《北京市怀柔区怀柔镇人民政府关于周某申请事项的答复》。2018年7月5日，周某诉至一审法院，要求怀柔镇政府履行责令张各长村委会及北京市怀柔区怀柔镇张各长村经济合作社（以下简称张各长村经济合作社）改正2005年及2006年就粮田承包事宜作出的村民代表会议决定的法定职责。一审法院于2018年11月30日作出（2018）京0116行初371号《行政判决书》，判决责令怀柔镇政府在法定期限内针对周某2016年2月22日申请怀柔镇政府责令张各长村改正2005年及2006年就该村粮田承包事宜作出的村民代表会议决议的请求重新作出处理。怀柔镇政府对该判决不服，上诉至北京市第三中级人民法院。北京市第三中级人民法院于2019年2月22日作出（2019）京03行终48号《行政裁定书》，裁定准许怀柔镇政府撤回上诉。2019年4月16日，怀柔镇政府向周某作出诉争的《答复》，内容为：根据（2018）京0116行初371号《行政判决书》，现就周某2016年2月22日申请怀柔镇政府责令张各长村改正2005年及2006年就该村粮田承包事宜作出的村民代表会议决议的请求，重新调查并作出答复如下：2005年村民代表会会议决议确认的承包方案属于村民自治范围内事项，张各长村依法履行民主程序充分讨论并表决后通过，合法有效且已实际履行完毕。张各长村共有村民1700余人，属于人数较多的村。2005年依法推选产生村民代表37人，新老户代表比例1:3，且确认村民代表会议有权讨论决定村民大会讨论的全部事项。故此，本村全部事项均由村民代表会议决策，不再召开村民大会。怀柔镇政府于2019年3月中下旬，逐一走访了在2005年7月11日村民代表会会议决议上签字的代表（已故人员除外，另经通知有2名新户代表拒绝参加），确认当年村内就最终承包权确认方式的形成充分听取了民意，且严格依法履行了民主程序。对于经讨论的三套方案，最终以25人同意，3人不同意，1人弃权，1人拒签的方案为通过方案，确认原住村民及政策性搬迁人员享受土地承包经营权，合法有效。故此，周某的申请事项属于村民自治范围内事项，不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，且已实际履行完毕，周某申请要求怀柔镇政府责令变更当年的方案缺乏事实及法律依据。周某不服《答复》，持诉称意见诉至一审法院。一审法院经审理认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”依据上述规定，当村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容时，乡、镇人民政府有责令改正的职权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”本案中，周某认为张各长村2005年及2006年就张各长村粮田承包事宜作出的村民代表会议决定违反法律规定，申请怀柔镇政府责令张各长村予以改正。针对周某2016年2月22日提出的《请求责令改正申请书》，怀柔镇政府经重新调查核实，调取了涉案村民代表会议决定的会议记录、表决决议，并走访了当时的村民代表和村干部，作出《答复》并送达给周某，确认2005年村民代表会会议决议确认的承包方案属于村民自治范围内事项，张各长村依法履行民主程序充分讨论并表决后通过，合法有效且已实际履行完毕。怀柔镇政府亦对相关村民代表进行了调查，均未发现张各长村于2005年7月11日讨论确定的《张各长村民代表会关于土地经营权承包的决议》存在违法情形，故怀柔镇政府向周某作出《答复》并无不当。2005年7月11日张各长村讨论确定的《张各长村民代表会关于土地经营权承包的决议》确定的土地承包经营权期限为一年，至周某2016年提出申请时，该决议确定的土地承包经营权期限已满，周某的申请已无事实基础。因此，周某的诉讼请求，无事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周某的诉讼请求。周某不服一审判决，上诉至本院称：一审判决存在认定事实不清、适用法律不当等诸多情况，依法应当撤销。一、被上诉人称责令改正的事项属于村民自治的范畴，根源于张各长村原住村民和外来迁入村民之间因土地承包所引发的利益冲突，具有不可调和性，且被上诉人无权以行政命令取代村民自治的范畴。1.土地承包属于村民自治的范畴，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：(四)土地承包经营方案，该事项应当属于村民会议讨论的内容。张各长村委会提供方案是村民代表通过的，在没有授权的情况下，张各长村委会提供的方案明显程序违法，应当改正。2.《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。既然当年承包土地的决定属于村民自治的范畴且侵害了上诉人权益，被上诉人就有权责令改正。被上诉人明显违反法律的《答复》，一审法院没有审理，属于基本事实认定不清。二、一审法院认为2005年7月11日，张各长村讨论确定的《张各长村民代表会关于土地经营权承包的决议》确定承包经营权期限为一年，从而否认2016年提出申请，进而说明上诉人的申请无事实基础。承包期限为一年，承包的方案至今没有变，此方案剥夺了上诉人的承包经营权，只要上诉人的村民资格存在且上诉人的承包经营权被剥夺，上诉人的请求权的基础就存在。一审法院对此认定事实错误。三、既然是上诉人的资格和主体的方面的裁判，不涉及实体的审理，就应当用裁定，故本案以判决剥夺了上诉人的诉权，适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人一审诉讼请求。怀柔镇政府及张各长村委会、张各长村经济合作社均同意一审判决，请求予以维持。周某在举证期限内向一审法院提交《答复》作为起诉依据，未提交其他证据。在法定期限内，怀柔镇政府向一审法院提交了下列证据：1.EMS邮寄凭证及签收情况证明各1份。证明怀柔镇政府在法定期限内作出《答复》并送达周某，程序合法有效。2.《村民（社员）代表会议记录》1份及《张各长村民代表会关于土地经营权承包的决议》3份。证明土地承包决议已依法履行民主程序，合法有效。3.调查笔录42份。证明怀柔镇政府就该决议表决文件上代表签字的真实性进行了充分调查核实，确认决议的形成过程履行了民主程序，真实有效。张各长村委会、张各长村经济合作社未向一审法院提交证据。结合各方当事人的质辩意见，一审法院对上述证据认证如下：怀柔镇政府提交的全部证据均具有真实性，证据来源合法，且与本案具有关联性，一审法院均予以采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见，故予以确认。二审审理过程中，周某向本院提交了如下证据：1.流动资产（应收账款、其他应收款）评估明细表，证明张各长村委会在村民自治过程中存在违法行为；2.周某与区农委黄科长的电话录音，证明产权制度改革没有上报区农委批准。经审查，本院认为周某提交的上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，当村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容时，乡、镇人民政府有责令改正的职权。本案中，周某反映张各长村粮田承包事宜的村民代表会议决定违反法律规定，对此怀柔镇政府具有调查处理并责令改正的法定职权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”本案中，怀柔镇政府针对周某2016年2月22日提出的《请求责令改正申请书》，经调查核实，确认2005年村民代表会会议决议涉及周某反映事项，遂调取了涉案村民代表会议决定的会议记录、表决决议，并走访了当时的村民代表和村干部，对相关村民代表进行了调查，未发现张各长村于2005年7月11日讨论确定的《张各长村民代表会关于土地经营权承包的决议》存在违法情形，向周某作出《答复》，认为该会议决议确认的承包方案属于村民自治范围内事项，张各长村依法履行民主程序充分讨论并表决后通过，合法有效，并向周某依法送达。另查明，《张各长村民代表会关于土地经营权承包的决议》确定的土地承包经营权期限为一年，至周某2016年提出申请时，该决议确定的土地承包经营权期限已满。据此，一审法院判决驳回周某的诉讼请求，并无不当，本院应予维持。周某的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人周某负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 蔡英伟审 判 员 杨 旸审 判 员 王 伟二〇二〇年四月二日法官助理 郝 丹法官助理 武 宁书 记 员 李露希书 记 员 林淡萍