安徽省马鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖05行终14号上诉人（一审原告）贾佑富,男，汉族，1974年7月10日出生，住安徽省含山县。委托代理人宋欣成，浙江瀛宁律师事务所律师。被上诉人（一审被告）含山县陶厂镇人民政府，住所地安徽省含山县陶厂镇迎宾路1号,统一社会信用代码113405220032763366。法定代表人蒋德祥，该镇镇长。出庭负责人李晓峰，该镇副镇长。委托代理人卢本涛，安徽吴楚律师事务所律师。上诉人贾佑富诉被上诉人含山县陶厂镇人民政府（以下简称陶厂镇政府）河道管理行政强制一案，不服安徽省含山县人民法院（2019）皖0522行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案，上诉人贾佑富及其委托代理人宋欣成，被上诉人陶厂镇政府的副镇长李晓峰及委托代理人卢本涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明，2015年12月24日，李宗善取得了皖含山县府（淡）养证[2015]第00012号水域滩涂养殖证，水域、滩涂所有制性质为集体所有，面积为57.33公顷。2016年8月31日，该水域滩涂养殖权人变更为贾佑富，贾佑富没有经过批准陆续在案涉河道上投放拦鱼网等设施。2018年11月6日，马鞍山市河长制办公室给牛屯河含山段河长下发工作交办单，主要内容：马鞍山市发改委对牛屯河开展巡查，巡查发现含山段境内的河中存在多处围网、拦网等情况，要求对河中围网、拦网等情况进行核查，并妥善解决河中围网、拦网情况等问题。针对上述情况，2018年11月8日和2018年11月10日，陶厂镇政府两次召集交办单中涉及的相关农户开会，传达了马鞍山市河长制办公室给牛屯河含山段河长的交办精神，要求大家自行拆除，贾佑富因病住院，由其雇工李宗善代会。2018年11月10日，陶厂镇政府向贾佑富送达了《通知》一份，内容为：贾佑富户：你户在牛屯河（铜庙河、陶厂河）河道上人工设置拦鱼网，严重影响河道行洪安全，请你户在2018年11月13日前自动拆除，逾期将根据《中华人民共和国防洪法》和《安徽省河道管理条例》的相关规定，对河道非法设障进行强拆，由此造成的损失自负。贾佑富在该《通知》上签了字,在规定的期限内未自行拆除。2018年12月4日，含山县河长制办公室给牛屯河陶厂镇河长下达工作督办函，认为牛屯河面上围网、拦网、迷魂阵等尚未彻底清除,要求牛屯河陶厂镇河长高度重视，尽快安排核查，坚持问题导向，采取有力措施，务必于12月17日前妥善解决问题。期间，陶厂镇政府多次和设置拦鱼网的相关农户沟通，除贾佑富外，其他农户都自行拆除了河道上拦鱼网等设施。2019年1月4日，陶厂镇政府组织工作人员对贾佑富案涉河道上超出水面的拦网渔具设施进行了拆除。贾佑富不服，向一审法院提起诉讼，请求确认陶厂镇政府强制拆除、破坏贾佑富位于含山县陶厂镇铜庙鲁桥河的网箱等养殖器具的行政行为违法。一审另查明，自2019年1月4日后，贾佑富没有再投放鱼苗，案涉水域、滩涂一直在贾佑富看管中。一审法院认为，本案争议焦点为：1.陶厂镇政府是否具有拆除贾佑富拦鱼网的职权；2.贾佑富在河道上投放拦鱼网等设施是否违反相关法律法规规定；3.陶厂镇政府的拆除程序是否合法。1.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：…（七）办理上级人民政府交办的其他事项。《中共中央办公厅国务院办公厅全面推行河长制意见》关于工作职责规定：各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防止、水环境治理等，牵头组织对侵占河道等突出问题依法进行清理整治。河长制办公室承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项。马鞍山市河长制办公室和含山县河长制办公室是含山县陶厂镇河长的上级机关，马鞍山市河长制办公室工作交办单和含山县河长制办公室督办函是上级行政机关对下级行政机关的命令，属上级人民政府交办的事项，据此陶厂镇政府具有对贾佑富的拦鱼网等设施拆除的职权；2.《安徽省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第十四条第一款第四项规定，在河道、湖泊管理范围内，禁止设置拦河渔具。《安徽省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第二十八条第一项规定，禁止在河道内修建围墙、围滩、房屋等阻水、挑流工程，设置拦河渔具。本案中，贾佑富在案涉河道上设置拦鱼网等设施的行为违反了上述规定，属于清理整治范围；3.陶厂镇政府在清理贾佑富拦鱼网等设施前虽然召集相关涉案农户传达了上级机关文件精神，听取了各户的情况汇报，给予贾佑富一定的自行拆除期限，但未依法告知其依法享有陈述、申辩、申请复议和提起诉讼的权利，因此拆除行为程序轻微违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认陶厂镇政府对贾佑富拦鱼网等实施的拆除行为违法。案件受理费50元，由陶厂镇政府负担。贾佑富上诉称：1.被上诉人没有拆除上诉人渔具等生产工具的职权，案涉水域为和县与含山县的交界线，被上诉人对和县境内河域没有执法权。根据防洪法的规定，含山县的水行政部门是水利局，被上诉人既非水行政部门又未提供相关执行授权文件，无行政强制执法权。《关于全面推行河长制意见》不能作为行政行为的依据，被上诉人提供的“交办单”、“工作督办函”分别是马鞍山市和含山县河长制办公室制作，二者仅为内设机构，只能通过从属的行政主体名义对下级行政机关发布行政决定、命令。2.上诉人在案涉水域投放生产工具的行为符合法律规定，含山县农业委员会为上诉人颁发了水域滩涂养殖证，说明上诉人在案涉水域养殖符合渔业法相关规定，若不设置渔网就无法养殖。上诉人的渔具与河床底部的固定并不牢靠，水流稍大即被冲走，不影响行洪。即使上诉人的行为违反了法律规定，亦不影响被上诉人行政强制行为违法。3.被上诉人拆除上诉人相关生产工具的程序严重违法。案涉行政强制拆除行为未通过法定形式告知上诉人在指定期限内拆除，被上诉人未履行催告义务，未以书面形式作出强制执行决定，亦未告知申请复议或提起诉讼的途径和期限，在拆除前未予公告。4.根据一审认定，被上诉人拆除行为是履行上级人民政府即含山县人民政府交办的事项，其系受委托作出的行政行为，故本案应当由马鞍山市中级人民法院管辖。但上诉人曾至该院立案未果，原审管辖错误。综上，请求撤销一审判决并依法改判。陶厂镇政府辩称，一审判决事实清楚，程序合法，适用法律适当。上诉人的上诉请求以及所依据事实依法不能成立，请求驳回上诉，维持原判。贾佑富向一审法院提交的主要证据材料为：证据一、水域滩涂养殖证和含山水产站的证明各一份，证明贾佑富持证合法经营淡水水域养殖；证据二、鲁桥河转让协议书一份，证明贾佑富从贾斯寿、贾斯牛、贾斯喜处合法受让鲁河桥的养殖权及相关养殖工具；证据三、承包协议及铜庙村证明一份，证明贾佑富经营水产养殖业已获得相关单位和权利人的同意并支付了相应款项；证据四、陶厂镇政府的通知、工作督办函，证明陶厂镇政府违法强制拆除了贾佑富的养殖器具；证据五、养殖器具等被强制拆除、毁损现场状况照片一组，证明陶厂镇政府施行了强拆行为，不仅仅是水面以上的渔具；证据六、贾佑富购买的《安徽省淡水养殖（鱼）保险》保险单（2016年-2018年），证明含山县人民政府及马鞍山市人民政府为鼓励其养殖，对保费进行了补贴，进一步证明养殖的合法性。陶厂镇政府向一审法院提交了以下证据、依据：证据一、2018年11月8日和2018年11月10日的政府会议记录两份，证明陶厂镇政府发现贾佑富等拦网养鱼的事，召集涉案农户开会，传达宣传了上级精神；证据二、现场照片一组，证明1.贾佑富在河道设置拦网渔具，2.拆除范围限于超出水面的拦网渔具，水面下的渔具依然存在，不存在造成养殖物的损失；证据三、2018年11月10日的《通知》一份，证明1.指明拦网的违法性，2.要求贾佑富限期自行拆除；证据四、马鞍山市河长办交办单和含山县河长办督办函各一份，证明1.贾佑富在牛屯河上拦网属于违法行为，2.含山县河长办要求陶厂镇河长办在2018年12月17日前对围网、拦网等进行彻底清除；证据五、法律依据：《安徽省实施办法》、《安徽省实施办法》、《关于全面推行河长制的意见》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等，证明陶厂镇政府的行为是符合法律规定的。上述证据均已随案移送本院。二审中双方当事人均未提交新的证据。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点为，陶厂镇政府是否有案涉河道管理和清障职权，其实施的行政强制行为是否符合法律规定。根据《中华人民共和国河道管理条例》第七条规定，河道防汛和清障工作实行地方人民政府行政首长负责制。为进一步加强河湖管理保护工作，落实属地责任，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，其中第四条工作职责规定，各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，牵头组织对侵占河道等突出问题依法进行清理整治。根据上述规定，陶厂镇政府对其属地范围内侵占河道违法行为具有依法清理整治的职责。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。《安徽省实施办法》第十四条第一款第（四）项进一步规定，在河道、湖泊管理范围内，禁止设置拦河渔具。《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条中规定，在河道管理范围内，禁止设置拦河渔具。本案中，贾佑富在案涉河道上设置拦河渔具的行为，违反了上述法律法规的禁止性规定，依法应予清理。对贾佑富提出其领取了养殖证故设置拦河渔具合法，以及该渔具对防洪不产生影响的上诉理由，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，陶厂镇政府虽然向贾佑富送达了限期拆除通知，但未提供证据证明其履行了听取陈述和申辩、告知复议和诉讼等法定程序，应当认定陶厂镇政府未按照法定程序实施上述强制清除行为。鉴于该清除行为不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应确认陶厂镇政府实施的案涉清除行为违法。一审判决结论正确，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贾佑富负担。本判决为终审判决。审判长 花 卉审判员 袁国庆审判员 焦明君二〇二〇年四月十三日书记员 毕亮亮附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。