北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终303号上诉人（一审被告）北京市顺义区高丽营镇人民政府，住所地北京市顺义区。法定代表人王秀刚，镇长。参加诉讼行政机关负责人曹春淼，副镇长。委托代理人马许，北京道盛律师事务所律师。被上诉人（一审原告）赵长江，男，1937年7月3日出生，住山东省济南市。委托代理人纪学文，北京市狄克律师事务所律师。委托代理人张小华，北京市狄克律师事务所律师。一审第三人赵春明，男，1974年3月18日出生，北京市顺义区村民。上诉人北京市顺义区高丽营镇人民政府（以下简称高丽营镇政府）因不履行处理土地使用权争议法定职责一案，不服北京市顺义区人民法院（2019）京0113行初507号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2019年4月19日，赵长江向高丽营镇政府邮寄《申请书》，申请高丽营镇政府履行法定职责，解决赵长江与赵春明之间×××宅基地使用权争议，并作出该宅基地由赵长江使用的处理意见。2019年7月，高丽营镇政府作出（2019）顺高土字第1号《土地权属争议处理决定书》（以下简称被诉处理决定），认为：顺-高-××路集建（证）字第062号集体土地建设用地使用证（以下简称062号集体土地建设用地使用证）权属合法、界址清楚、面积准确，并不存在任何争议，赵长江与赵春明之间的争议是因为2005年3月31日赵长江出具的《证明》，赵春明据此建设房屋，而造成双方对土地使用权产生争议。即该争议系由赵长江民事行为引起，而非因土地权利证书引起。故赵长江的申请事项不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的受理范围。依据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）、《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款之规定，本机关决定驳回赵长江的申请。如不服本处理决定，可在收到本处理决定之日起60日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议或者在6个月内向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。赵长江不服，诉至一审法院，请求撤销2019年7月高丽营镇政府作出的被诉处理决定；判令高丽营镇政府履行法定职责，重新解决赵长江与赵春明宅基地使用权纠纷，作出涉案×××宅基地使用权归属的具体行政行为。一审法院经审理查明，赵长江系×××市××区××××街×××××××××号居民，其在北京市顺义区高丽营镇××路村原有宅院一处，1993年顺义区颁发该宅院集体土地建设用地使用证时，该宅院登记在赵长江名下，证号为：顺-高-××路集建（证）字第062号。2005年3月31日，赵长江出具《证明》，主要内容为：我是原北京市顺义县高丽营乡××路村人。父母在世时，曾于1976年10月15日给我们哥俩（赵长江和赵长泉）分家，我分得老宅房屋三间和宅基地（约6分多），后办有产权证（红本）。我退休后曾回乡数次，因老宅房屋年久失修，周围邻里盖房部分地段被挤占，出入道路不畅，无法居住。此前村大队曾有承诺：等你们要再盖新房时，可另批一块宅基地。现我和弟（长某）、侄（春某）商议：我愿将老房和宅基地的所有权转移到赵春明名下，在村大队另批的宅基地重盖新房，新盖房屋我有永久居住权，居住面积不小于原老宅面积，特立此据为证。2005年8月，顺义区高丽营镇××路村村民委员会（以下简称××路村委会）与赵春明签订《协议》，主要内容为：我村赵长江向村委会提出申请，将1976年分家时，分得的老宅房屋三间，因房屋年久失修，与弟（长泉）侄（春明）商议，将房屋所有权转移到赵春明名下，进行老房翻建。此宅基地所在现杨井云宅基地以东，现宅基地出入道路不畅，地震带之内，前任班子调解，吴某盖房时占用1米，同意以后翻建时另批宅基地，根据以上情况，现支部、村委会同意赵长江挪出老宅基地，另批现村西排子房，东与陈某，后接道，进行搬迁。原老宅基地上房屋拆除，此宅基地归集体所有，属于更换，特此订协议。同年，赵春明在该《协议》中提到的位于“村西排子房”的地块上建设房屋。对于该房屋的出资人，赵长江、赵春明意见不一：赵长江称其出资了2万元；赵春明称赵长江并未出资，所有费用均由赵春明出资。2012年4月16日，赵春明与××路村委会签订《宅基地置换建房协议》，主要内容为：因为我村处于地震断裂带范围内，部分村民宅基地房屋地基下沉，墙体断裂变形，村民居住十分危险。为了保证村民的人身安全，经村委会研究决定，村民代表会讨论通过，同意将部分村民的宅基地置换到新址。因此，特签订如下协议：一、（1）乙方自愿将原宅基地置换到村西南（×××地块），置换尺寸南北长为20米，东西宽找齐原则进行置换，面积与原来的宅基地面积相等，原有的宅基地使用权由甲方收回，集体土地使用证交到村委会存档。（2）如遇到搬迁或国家征收新置换的宅基地享有原宅基地政策，若需要宅基地土地证可返回。（3）村民日常办理相关手续时，需要土地使用证村民委员会负责提供证明。二、乙方自签字之日起，将原有房屋自行拆除恢复地貌，拆除后由村委会和镇土地科验收，按验收合格先后顺序在新址给予丈量确定宅基地面积。在开沟垒地基之前，旧址必须拆除干净。三、验收合格后，甲方一次性给付乙方居住人员且具有本村户口每人租房费3600元（以户口本为准）；每宗宅基地新建房补助费80000元，分两次付清，建房初期付4万元，建房后付给4万元……。本案一审庭审中，赵春明称根据该协议，其于2012年将位于“村西排子房”的房屋拆除并在“×××地块”新建房屋。赵长江称其对“×××地块”上的房屋未实际出资，但赵春明根据《宅基地置换建房协议》领取的8万元补助费应视为赵长江的出资金额。2017年12月5日，高丽营镇政府针对赵长江的政府信息公开申请作出《答复告知书》，主要内容为：经查，因登记在赵长江名下的集体建设用地，所在位置处于地震断裂带范围，故由村委会安排，将该地置换至××路村×××地块。但置换后的集体建设用地未进行确权登记，故赵长江申请公开的××路村×××宅基地底卡，本机关不存在。2019年4月19日，赵长江向高丽营镇政府邮寄《申请书》，主要内容为：062号集体土地建设用地使用证登记在赵长江名下，因上述宅院处于地震断裂带，被置换至村西排子房。2005年12月，赵长江于置换后的村西排子房宅基地建房十一间（北正房五间，东西厢房各三间，赵长江在正房五间居住，东厢房三间放杂物），2012年又因地震断裂带原因被置换至村西×××地块。因赵长江委托赵春明建房关系，××路村委会和高丽营镇政府在未通知赵长江的情况下，与代理人赵春明签订了《宅基地置换建房协议》，致赵春明误认为迁至×××宅基地使用权归其使用。此后赵长江与赵春明对×××宅基地的使用权产生争议。请求高丽营镇政府履行法定职责，解决赵长江与赵春明之间×××宅基地使用权争议，并作出该宅基地由赵长江使用的处理意见。高丽营镇政府在听取了赵春明、赵长江的意见后，于2019年7月作出被诉处理决定书，并于2019年7月底送达赵长江、赵春明。赵长江不服，提起涉案之诉。一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，以下简称《土地管理法》）第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第五条第一款规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。该条第二款规定，前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。根据上述规定，高丽营镇政府对个人之间的土地使用权争议具有作出处理决定的法定职责。本案中，赵长江申请高丽营镇政府处理争议的地块位于高丽营镇××路村“×××”，因“×××地块”目前尚未进行确权登记，故赵长江与赵春明关于该地块的使用权产生的争议属于高丽营镇政府应当受理、处理的土地权属争议范畴。高丽营镇政府认为赵长江的申请事项不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的受理范围属于适用法律有误。另外，高丽营镇政府在被诉处理决定书中告知的起诉期限与《土地管理法》第十六条规定不符，今后应予注意。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决一、撤销高丽营镇政府于2019年7月作出的被诉处理决定；二、责令高丽营镇政府于判决生效后的法定期限内对赵长江2019年4月19日邮寄的《申请书》重新作出处理。高丽营镇政府不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由主要为：被上诉人的请求事项不属于土地权属争议的处理范围。被上诉人在北京市顺义区高丽营镇××路村有一处宅基地，集体土地建设用地使用证号为：顺-高-××路集建（证）字第062号，该证颁发时并不存在任何权属争议。2005年3月31日，被上诉人将该宅基地上的房屋进行了处分，归赵春明所有，根据“地随房走”的原则，赵春明同时享有相应土地使用权。因该宅基地所在位置处于地震断裂带，经过两次搬迁，置换为涉案地址。土地权属争议系争议双方均对土地享有合法占有、使用、收益的权利，而本案被上诉人已对房屋及土地丧失了所有及使用权，以后关于062号集体土地建设用地使用证宅基地的置换行为均与被上诉人无关。故本案的根本原因并非权属争议，而是被上诉人对2005年3月31日的处分房屋行为有异议。据此，上诉人作出被诉处理决定认定事实清楚，使用法律正确，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求或将本案发回重审。赵长江同意一审判决，请求予以维持。赵春明同意高丽营镇镇政府的上诉意见。赵长江在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.062号集体土地建设用地使用证，证明赵长江宅基地经顺义区政府1992年12月确权登记；2.《申请书》及被诉处理决定书，证明高丽营镇政府2019年7月出具被诉处理决定未履行法定职责，未对赵长江与赵春明关于涉案×××宅基地使用权归属进行处理，违法相关法律规定；3.《协议》，证明××路村委会根据赵长江申请，另批村西排子房宅基地，原老宅基地上房屋拆除，系赵长江原宅基地更换；4.《宅基地置换建房协议》，证明高丽营镇政府将××路村委会更换给赵长江的宅基地再因地震断裂带原因，更换至村西×××，另与赵春明签订《宅基地置换建房协议》，依法属于无效；5.《证明》，证明赵长江向××路村委会申请另批宅基地的情况下，委托侄子赵春明在新批宅基地建房；6.《答复告知书》，证明高丽营镇政府信息查实登记在赵长江名下的集体建设用地所在位置处于地震断裂带，故由村委会安排置换至×××，证实该置换后的宅基地虽未确权登记，但系赵长江原宅基地更换取得。高丽营镇政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.邮政快递单及查询记录，证明赵长江申请时间及高丽营镇政府收到时间；2.《申请书》、授权委托书、户口本、身份证复印件，证明赵长江申请内容；3.与赵春明的谈话笔录及赵春明提交的证据，证明高丽营镇政府履行调查职责；4.与赵长江的谈话笔录及赵长江提交的证据、授权委托书、律师证复印件，证明高丽营镇政府履行调查职责；5.邮政查询记录，证明高丽营镇政府作出被诉处理决定的时间及赵长江签收时间。赵春明在举证期限内未向一审法院提交证据。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：赵长江、高丽营镇政府提交的证据均形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明赵长江原有宅基地确权情况，赵长江与赵春明土地使用权争议产生的原因、背景，赵长江向高丽营镇政府申请解决土地使用权争议后，高丽营镇政府进行调查并作出被诉处理决定等情况，可以作为本案认定事实的依据，予以采纳。一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。据此，高丽营镇政府对赵长江与赵春明之间的土地使用权归属争议具有调查处理的法定职责。本案中，062号集体土地建设用地使用证登记在赵长江名下，因该宅基地所在位置处于地震断裂带，经过两次搬迁，置换为高丽营镇××路村“×××”。赵长江申请高丽营镇政府处理土地使用权归属争议的地块是高丽营镇××路村“×××”，而非062号集体土地建设用地使用证所登记的宅基地，“×××地块”目前尚未进行确权登记，故赵长江与赵春明关于该地块使用权归属产生的争议属于高丽营镇政府应当受理并调查处理的土地权属争议范畴。高丽营镇政府依据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）等规定驳回赵长江的申请事项，缺乏相应的事实根据和法律依据。综上，一审法院判决撤销高丽营镇政府于2019年7月作出的被诉处理决定，并责令高丽营镇政府于判决生效后的法定期限内对赵长江2019年4月19日邮寄的《申请书》重新作出处理，并无不当。2005年3月31日赵长江出具的《证明》无法支持高丽营镇政府的上诉主张，故对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市顺义区高丽营镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二〇年四月七日法官助理  武文慧法官助理  任丹阳书 记 员  赵俊飞书 记 员  刘琪蕊