安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖18行终23号 上诉人（一审原告）中国建设银行股份有限公司郎溪支行，住所地安徽省郎溪县建平镇中港路181号。 负责人张俊，该支行行长。 委托代理人许大鹏，该支行工作人员。 委托代理人胡正峰，安徽今昔律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）郎溪县自然资源和规划局，住所地安徽省郎溪县建平镇学后北路117号。 法定代表人祝栋，该局局长。 委托代理人王明水，安徽宣一律师事务所律师。 委托代理人吴睿，安徽宣一律师事务所律师。 一审第三人安徽韩华建材科技股份有限公司,住所地安徽省郎溪县经济技术开发区。 法定代表人李小林，该公司董事长。 委托代理人余贵军，该公司工作人员。 委托代理人戴振超，该公司工作人员。 上诉人中国建设银行股份有限公司郎溪支行（以下简称“建行郎溪支行”）因诉被上诉人郎溪县自然资源和规划局（以下简称“郎溪县自规局”）土地其他行政行为一案，不服安徽省旌德县人民法院（2019）皖1825行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月19日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2013年3月5日，经原郎溪县国土资源局（2019年2月20日因政府机构改革，该局职权现由郎溪县自然资源和规划局行使，以下简称“原郎溪县国土局”）审核，郎溪县人民政府批准，郎溪投资发展公司取得郎国用（2013）第141号《国有建设用地使用权证》，证载：土地使用权人郎溪投资发展公司（2013年9月13日经郎溪县工商行政管理局核准，名称变更为“郎溪道其公司”），坐落郎溪县经济开发区××路北侧××路西侧，地类（用途）工业，使用权类型政府储备，登记面积19362.5㎡。2013年6月1日，经原郎溪县国土局审核、郎溪县人民政府批准，前述《国有建设用地使用权证》所登记地块的地类和使用权类型进行了变更登记，并换发了郎国用（2013）字第583号《国有建设用地使用权证》，证载：地类商业，使用权类型出让，终止日期2053年5月28日，其他内容与原证相同。 2013年9月16日，建行郎溪支行与安徽中讯通电子科技有限公司（以下简称“中讯通公司”）签订了ＧＤ340756208ＬＸ（2013）02号《固定资产贷款合同》，约定：中讯通公司向建行郎溪支行借款23000万元，借款期限为五年（自2013年9月16日至2018年9月15日）。同日，郎溪投资发展公司与建行郎溪支行签订了ＤＹ340756208ＬＸ（2013）02号《抵押合同》，约定：郎溪投资发展公司以其所有的位于郎溪县经济技术开发区总面积为225813.1㎡的建设用地使用权［土地使用权证号为郎国用（2013）第579、580、581、582、583、584、585号］为中讯通公司的上述借款提供抵押担保。前述合同签订后，上述建设用地使用权办理了抵押登记，建行郎溪支行取得郎他项（2013）第121号《他项权证》。建行郎溪支行实际向中讯通公司发放了22400万元贷款。2014年5月15日，原郎溪县国土局向郎溪县人民政府请示，拟对2014年28号、35号、43号、48号、49号和50号地块的国有建设用地使用权予以公开出让，其中43号拟出让地块的面积为19656㎡，四至为东至（开发区）分流西路，南至金桥西路（原锦富西路），西至安徽韩华建筑新材料有限公司（以下简称“韩华新材料公司”），北至明渠，用途为工业用地。2014年5月19日，郎溪县人民政府作出郎政秘（2014）77号批复，同意原郎溪县国土局公开出让前述六宗土地的国有建设用地使用权。2014年5月27日，原郎溪县国土局、郎溪县招投标中心联合发布郎国土告字（2014）6号《国有建设用地使用权出让公告》和《国有建设用地使用权挂牌竞买须知》，决定公开出让包括前述六宗地块在内的九宗地块的国有建设用地使用权，其中2014-43号地块的起始价为207万元。2014年6月30日，韩华新材料公司以207万元竞得2014-43号地块的使用权。2014年7月14日，原郎溪县国土局与韩华新材料公司签订了341821号《国有建设用地使用权出让合同》。2014年9月4日，经原郎溪县国土局审核、郎溪县人民政府批准，韩华新材料公司取得了郎国用（2014）第1654号《国有建设用地使用权证》，证载：土地权利人韩华新材料公司，坐落郎溪县经济××××路北侧、分流西路西侧，地类（用途）工业，使用权类型出让，登记面积19656㎡，终止日期2064年10月。2014年10月31日，原郎溪县国土局与韩华新材料公司签订了《交地确认书》并交付了宗地。2015年7月16日，韩华新材料公司名称变更为“安徽韩华建材科技股份有限公司”（以下简称“韩华公司”）。2015年9月6日，韩华公司向原郎溪县国土局申请办理郎国用［2014］第1654号国有土地使用权证的变更登记，经原郎溪县国土局审核、郎溪县人民政府批准，换发了郎国用（2015）第1285号《国有建设用地使用权证》。2017年8月21日，韩华公司持郎国用（2015）第1285号、（2015）第1286号《国有建设用地使用权证》以及郎房地权证字第××号《房地产权证》向郎溪县不动产登记中心申请变更登记，郎溪县不动产登记中心为其换发了皖（2017）郎溪县不动产权第0008327号、0008338号、0008339号和0008340号等《不动产权证书》及证明。郎国用（2013）第583号《国有建设用地使用权证》上登记的宗地与皖（2017）郎溪县不动产权第0008338号、0008339号和0008340号等《不动产权证书》上登记的宗地部分重合。 一审另查明，建行郎溪支行与中讯通公司之间的借贷纠纷，安徽省高级人民法院经审理，于2017年4月17日作出（2016）皖民初23号民事判决，判令：一、中讯通公司于判决生效后十五日内归还建行郎溪支行借款本金22400万元及利息1120万元、复利303027.05元；……；四、如中讯通公司未按判决指定的期间履行义务，建行郎溪支行对郎溪道其公司名下位于安徽省郎溪县经济开发区面积为225813.1㎡的建设用地使用权[土地使用权证号：郎国用（2013）第579、580、581、582、583、584、585号]享有优先受偿权，……。该判决已生效。在此案的执行阶段，建行郎溪支行发现其享有优先受偿权的建设用地使用权已归韩华公司所有。2018年4月9日，建行郎溪支行向郎溪县人民法院提起行政诉讼，请求撤销郎溪县不动产登记中心作出的皖（2017）郎溪县不动产权第0008338号登记，该院经审理判决驳回建行郎溪支行的诉讼请求，该判决已生效。 一审法院审理认为，《中华人民共和国物权法》第一百七十九条规定，为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿。本案中，郎国用（2013）第583号《国有建设用地使用权证》所载地块的使用权人为郎溪道其公司，该公司将前述地块作为建行郎溪支行向中讯通公司出借款项的抵押财产之一并办理了抵押登记，原郎溪县国土局也向建行郎溪支行颁发了《他项权证》，由此，建行郎溪支行作为抵押权人对该抵押财产依法享有优先受偿权，此点已经安徽省高级人民法院（2016）皖民初23号民事判决所确认。在抵押期限内，原郎溪县国土局挂牌出让[2014]-0043号国有建设用地的使用权并由韩华公司竞得，郎溪县人民政府也向韩华公司颁发了国有建设用地使用权证，此后又经变更登记换发了国有建设用地使用权证。2017年8月21日，应韩华公司的申请，郎溪县不动产登记中心又换发了《不动产权证书》及证明。郎国用（2013）第583号《国有建设用地使用权证》上登记的宗地与皖（2017）郎溪县不动产权第0008338号、0008339号和0008340号《不动产权证书》上登记的宗地部分重合，该事实已经郎溪县人民法院（2018）皖1821行初5号生效判决所确认。原郎溪县国土局明知郎国用（2013）第583号《国有建设用地使用权证》所载地块已办理抵押登记，但在未办理土地使用权人变更登记以及未通知抵押权人的情况下，根据县政府的批复，仍将郎国用（2013）第583号证所涉2014-43号地块予以挂牌出让，在韩华公司竞得该地块后，又为其颁发了郎国用（2014）第1654号《国有建设用地使用权证》，该行为显然侵害了建行郎溪支行的抵押权，应为无效，理应予以撤销。但鉴于韩华公司已善意取得案涉地块的使用权并办理了不动产权登记，且已对案涉地块实际加以利用，如撤销被诉土地出让行为，将会对韩华公司的利益造成重大损害，进而将对国家利益造成损害，故不宜撤销，应确认违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，判决确认郎溪县自规局出让郎国用（2014）第1654号国有建设用地使用权的行政行为违法。案件受理费50元，由郎溪县自规局负担。 建行郎溪支行不服上述判决，向本院提起上诉称，一审法院仅确认被诉土地出让行为违法，而未判决撤销错误，理由如下：1.债务人中讯通公司不能向其清偿债务，故其债权依赖于对抵押物（案涉地块）的处置才能实现；2.中讯通公司因资不抵债已进入破产程序，客观上，其债权无法获得足额清偿；3.其对案涉地块享有抵押权，原郎溪县国土局将案涉地块出让与韩华公司的行为致其不能实现抵押权，利益受到损害；4.其为国有企业，其企业利益的受损，实际也是国有资产的流失，最终损害的是国家利益；5.韩华公司在案涉地块上建设的是工业厂房，显然降低了土地价值，如撤销该土地出让行为将更有利于商业开发，产生更大的价值。请求：撤销一审判决，改判撤销被诉土地出让行为。 郎溪县自规局辩称，1.原郎溪县国土局出让郎国用（2014）第1654号国有建设用地使用权的程序符合法律规定；2.韩华公司系善意取得案涉地块的国有建设用地使用权，其权益依法应予保护。请求：驳回上诉，维持原判。 经审查，一审法院证据认定意见正确，本院予以确认。经对本案有效证据的审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点是：一审法院判决确认被诉土地出让行为违法，而未予撤销，是否正确。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定了人民法院不撤销被诉行政行为而仅确认行政行为违法这一裁判方式，即仅对被诉行政行为的合法性作否定性评价但不改变该行政行为所形成的法律关系，此种裁判方式的适用条件包括涉及国家利益、社会公共利益的情形，也包括涉及善意第三人利益的情形。本案中：1.韩华公司系基于对国土行政主管部门公开出让案涉地块使用权的信赖参与竞拍，即主观上为善意；2.韩华公司系以合理的对价取得该地块的使用权；3.案涉地块现已登记于韩华公司名下，且韩华公司已对案涉地块加以利用；综上，本案符合物权法第一百零六条所规定的善意取得情形。基于韩华公司已善意取得案涉地块的使用权，由此，可以阻却人民法院撤销被诉土地出让行为。一审法院确认被诉土地出让行为违法，并无不当。 综上，建行郎溪支行的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，裁判结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人中国建设银行股份有限公司郎溪支行负担。 本判决为终审判决。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  满先进 二〇二〇年四月十日 书记员  程 佩 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……