湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终296号上诉人（原审原告）：易白根，男，汉族，1965年8月26日出生，住湖南省株洲市荷塘区。被上诉人(原审被告)：株洲市人民政府。住所地：湖南省株洲市天元区天台路58号。法定代表人：阳卫国，市长。委托代理人：彭武刚，株洲市人民政府工作人员。委托代理人：曾铁军，湖南莱茵律师事务所律师。原审被告：株洲市自然资源和规划局。住所地：株洲市天元区长江北路369号。法定代表人：蒋开建，该局局长。委托代理人：贺成，该局工作人员。上诉人易白根与株洲市人民政府(以下简称株洲市政府)、株洲市自然和规划局行政征收一案，不服株洲市中级人民法院2019年12月13日作出的（2019）湘02行初190号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。易白根诉称：一、株洲市新建图书馆项目没有相应的《农用地转用、土地征收审批单》。二、根据土地征收与补偿条例第四条，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。三、发现被征收的面积、性质与审批单主体不相匹配，是违法行为。四、违反了《土地管理法》第四十四条、第七十六条、第七十八条的规定。五、国土资源部《关于严格建设用地管理促进未用土地利用的通知》也规定，省级国土资源管理部门要加强对城市建设用地批准后实施跟踪管理和督促。国务院批准的城市建设用地，自省级人民政府审核同意实施方案后满两年未实施具体征地或用地行为的，该部分土地的农用地转用失效，并应以适当方式予以公告。六、（株洲市新建图书馆）项目用地属于湖南化工职业技术学院项目多批的未用地，湖南化工职业技术学院的所有新校园建设项目早已全部建成并投入使用。易白根的房屋、土地在这次（株洲市新建图书馆）项目（湖南化工职业技术学院）审批单修正榜(2011)政国土字第171红线内。请求：1、判决株洲市政府适用湖南化工职业技术学院(2011)政国土字第171号《农用地转用、土地征收审批单》进行（株洲市图书馆）项目征收行为违法。2、责令株洲市人民政府及株洲市自然资源和规划局停止（株洲市新建图书馆）违法征收项目。3、诉讼费由被告承担。株洲市人民政府辩称：一、易白根的起诉不符合法定的起诉条件，依法应予以驳回。二、项目征收程序合法，土地补偿款已经发放完毕，易白根诉请确认答辩人征收行为违法并请求法院责令停止征收项目，没有事实和法律依据。三、易白根以后期拟建设的项目株洲市图书馆项目否定征收的合法性和征收项目的推进没有事实和法律依据。株洲市自然资源和规划局辩称：一、易白根的起诉不符合法定的起诉条件，依法应予以驳回。二、项目征收程序合法，土地补偿款已经发放完毕，易白根诉请确认答辩人征收行为违法并请求法院责令停止征收项目，没有事实和法律依据。三、易白根以后期拟建设的项目株洲市图书馆项目否定征收的合法性和征收项目的推进没有事实和法律依据。株洲市中级人民法院经审理查明，易白根系易子光之子，易子光在株洲云龙示范区学林办事处太平桥社区杨星塘组建有房屋一栋。2011年2月28日，湖南省人民政府根据原株洲市国土资源局申请，作出(2011)政国土字第171号《农用地转用、土地征收审批单》，批准将株洲云龙示范区大丰村、太平桥村集体土地49.0303公顷作为湖南化工职业技术学院建设项目用地。2011年3月2日，株洲市人民政府发布征收土地公告，征收株洲云龙示范区大丰村、太平桥村集体土地49.0303公顷作为湖南化工职业技术学院项目建设用地。易子光的房屋在征收范围。2011年3月22日，原株洲市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》。2019年6月27日，易白根向株洲云龙示范区申请株洲市新建图书馆项目相关信息后，获取了《湖南化工职业技术学院（株洲市图书馆）用地边线定位测量图》。2019年10月9日，湖南省人民政府根据易白根对(2011)政国土字第171号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》的行政复议申请，作出湘府复决字〔2019〕73号《行政复议决定书》，确认（2011）政国土字第171号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》中征收太平桥村土地的内容违法。2011年5月26日，株洲市发展和改革委员会作出株发改云龙〔2011〕10号《关于株洲市图书馆项目立项的批复》，株洲市图书馆项目在湖南化工职业技术学院项目建设用地范围内，而易子光房屋亦在株洲市图书馆项目用地范围内。易白根认为易子光的房屋不属于株洲市图书馆项目用地范围，该项目未经审批属违法征地等为由诉至法院。另查明，原株洲市国土资源局现变更为株洲市自然资源和规划局。在本案庭审过程中，易白根自愿撤回对株洲市自然资源和规划局的起诉。株洲市中级人民法院经审理认为，本案系行政征收案。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，虽然湖南省人民政府（2011）政国土字第171号《农用地转用、土地征收审批单》经湖南省人民政府行政复议确认违法，但并未影响该审批单的法律效力。株洲市人民政府根据湖南省人民政府（2011）政国土字第171号《农用地转用、土地征收审批单》发布《征收土地公告》，决定征收原告之父房屋集体土地作为湖南化工职业技术学院项目建设用地符合法律规定。株洲市图书馆项目建设用地虽在湖南化工职业技术学院项目建设用地范围内，但该项目的立项系株洲市发展和改革委员会作出的，且易白根亦无证据证明株洲市自然资源和规划局现已对其父易子光房屋作出了补偿安置等行政行为。故易白根认为株洲市人民政府适用湖南省人民政府（2011）政国土字第171号《农用地转用、土地征收审批单》征收原告房屋宅基地作为株洲市图书馆项目建设用地没有事实依据。株洲市人民政府不是本案适格被告。经本院释明，易白根拒绝变更被告。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回易白根的起诉。本案不收取案件受理费。易白根不服上述裁定，向本院提出上诉称：原审裁定认定事实不清，适用法律错误。按照法律规定，国家征收土地经批准后由县级以上人民政府予以公告并组织实施，故被上诉人是适格主体；被上诉人依据其他项目土地批文建设株洲市图书馆项目征收违法，被上诉人不能证明该项目土地征收合法性。请求撤销株洲市中级人民法院作出的（2019）湘02行初190号行政裁定，判决被上诉人适用湖南化工职业技术学院审批单进行株洲市图书馆项目征收违法，判决被上诉人停止株洲市图书馆项目违法征收并承担上诉费用。株洲市政府答辩称：市政府非本案适格被告，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，依法应予维持；土地征收工作中，因城市规划调整、报批项目实际用地单位需求发生变化等原因，导致后期拟实际用地的建设单位和项目与报批申请用地的单位和项目虽有不符的情况，但这并不能影响征收合法性和阻却征收的推进；涉案项目项目土地已于2011年6月征收完毕，土地征收补偿款已经发放完毕，上诉请求法院判决停止项目征收，没有事实和法律依据。株洲市自然和规划局述称的意见与株洲市政府答辩意见一致。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。一般来说，土地征收行为是由作出征地批复、发布征地公告、征收补偿安置、责令交出土地、强制清除地上附着物等一系列相对独立的行政行为组成，实施上述行政行为的行政机关也各不相同。原告对征地行为提起行政诉讼，首先应当明确其所诉行政行为具体指向的是哪一个，笼统地以征地行为为对象起诉，属于被诉行政行为不明确，没有具体诉讼请求的情形。本案中，上诉人易白根起诉要求确认征地行为违法，并无具体指向征收土地行为的某一个具体环节，属于诉讼请求不明确、不具体。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容，不得未经指导和释明即以不符合起诉条件为由不接收起诉状。”根据该规定立法本意，人民法院在审理行政案件时发现原告的请求不明确等问题应当予以释明，如果当事人拒绝变更可驳回起诉。本案中，上诉人在起诉时，笼统地请求确认征地行为违法，并无明确、具体的诉讼请求，原审法院虽然向上诉人进行了释明，但释明不当，对上诉人不明确的诉讼请求应当释明而未予释明，造成案件程序空转，给当事人造成诉累，浪费司法资源。虽然如此，但鉴于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定原告起诉应当有具体的诉讼请求和事实依据，在上诉人起诉时的诉讼请求并不明确、不具体的情况下，本案无法进行审理。若上诉人在本案中具有原告主体资格，且符合法定起诉条件，亦可待明确诉讼请求后另行起诉。综上，上诉人易白根的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定虽理由不当，但结论正确，可予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。本案不收取案件受理费。审判长  李清平审判员  朱志林审判员  余俊杰二〇二〇年四月九日法官助理丁恒芳书记员唐佳