山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁行终891号上诉人（原审原告）刘卫东，男，1969年5月25日出生，汉族，住青岛市李沧区。被上诉人（原审被告）青岛市李沧区人民政府，住所地青岛市李沧区黑龙江中路615号。法定代表人李兴伟，区长。委托代理人荆滔，青岛市李沧区人民政府办公室工作人员。委托代理人朱崇波，北京大成（青岛）律师事务所律师。刘卫东因诉青岛市李沧区人民政府（以下简称李沧区政府）政府信息公开一案，不服青岛市中级人民法院于2016年10月26日作出的（2016）鲁02行初234号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：2016年8月，原告刘卫东就其报名参加青岛市李沧区浮山路街道办事处河南社区居委会委员换届选举却未获被选举权为由，向青岛市李沧区浮山路街道办事处信访。该街道办事处作出的《处理意见书》中载明：《青岛市李沧区委青岛市李沧区政府关于做好“两委”换届选举工作的意见》中规定，被选举人应具有高中以上文化程度，信访人学历为初中学历，未达到规定要求，因此未能参选。据此，原告于2016年8月31日向被告李沧区政府提出政府信息公开申请，申请公开《青岛市李沧区委青岛市李沧区政府关于做好“两委”换届选举工作的意见》。收到原告提交的政府信息公开申请后，李沧区电子政务办公室于2016年9月1日向李沧区委办公室发送了《关于做好刘卫东依申请公开工作的请示》，主要内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，涉及党委的文件公开需要向本级党委请示，该文件是否可以公开，请于9月2日下班前批复。对此，李沧区委办公室作出批复，内容为：属于党委文件，不同意公开。2016年9月22日，被告作出2016第05号非本机关政府信息告知书（以下简称05号告知书），告知原告：经查，你申请获取的信息不属于本机关的掌握范围。原告不服该告知书，提起本案诉讼，请求撤销被告作出的05号告知书并判令被告公开原告所申请的政府信息。另查明，被告主张其作出05号告知书的依据为《中华人民共和国政府信息公开条例》、《山东省政府信息公开办法》、《青岛市政府信息依申请公开工作办法（试行）》以及山东省政府办公厅与山东省政府法制办联合下发的《政府信息公开工作必读》。在《政府信息公开工作必读》第118页关于“如何处理党政混合信息的公开问题”中载明：凡使用党委文号的党政混合信息，属于党务信息，其是否公开应当遵循“党委授权”原则，由党委或其部门决定。即无论行政机关认为公开或不公开，无论是依申请公开还是主动公开，收到申请的行政机关都应当提出是否公开的意见并报请党委或其部门决定。如果党委或其部门决定公开的，行政机关应当作出“不属于《条例》和《办法》所指应公开的政府信息”的答复，同时按照便民原则予以提供；如果党委或其部门决定不予公开的，行政机关应作出“不属于《条例》所指应公开的政府信息”的答复。被告还主张《青岛市政府信息依申请公开工作办法（试行）》系其作出05号告知书的格式依据。庭审中，被告为证明原告所申请公开的文件使用的是党委文号，向法庭提交了该文件的首页，其显示文号为李沧发﹝2014﹞14号。原审法院认为：一、关于05号告知书的合法性问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，原告刘卫东申请被告李沧区政府公开的政府信息为《青岛市李沧区委青岛市李沧区政府关于做好“两委”换届选举工作的意见》，其文号为李沧区委发文文号，属党务信息而非政府信息，被告据此答复原告所申请的信息并非本机关掌握范围并无不当。另，被告依法受理原告的政府信息公开申请并在法定期限内作出答复，答复程序合法。二、关于原告所增加的一并审查规范性文件的诉讼请求问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，原告请求一并审查的是《政府信息公开工作必读》和《青岛市政府信息依申请公开工作办法（试行）》。其中，《政府信息公开工作必读》仅是以问答形式就政府信息公开工作中的某些具体事项进行指导，不符合规范性文件的定义，不属于一并审查规范性文件的范围；《青岛市政府信息依申请公开工作办法（试行）》仅是被告作出05号告知书的格式依据，亦不属于一并审查的范围。因此，对原告在法庭调查中增加的一并审查上述文件的诉讼请求不予支持。综上，被告作出的05号告知书内容正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘卫东的诉讼请求。刘卫东不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原审法院判决并依法改判支持上诉人的诉讼请求。理由如下：1、原审法院判决以《政府信息公开工作必读》依据，将上诉人要求公开的政府信息认定为党务信息而驳回上诉人的诉讼请求,于法无据。上诉人要求公开的政府信息符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定。2、被上诉人依据《青岛市政府信息依申请公开工作办法（试行）》以非本机关政府信息告知书的方式作出答复，该答复方式与《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定的法定形式不符，上诉人有权对该规范性文件的合法性提出审查请求。被上诉人拒绝公开相关政府信息的依据是《政府信息公开工作必读》，该文件产生了法律上的后果，对其合法性也应当予以审查。被上诉人李沧区政府书面答辩称：1、上诉人申请公开的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息，原审法院结合《政府信息公开工作必读》中关于如何处理党政混合信息的解答，进一步查明了上诉人申请公开的信息属于党务信息而非政府信息。2、上诉人请求附带审查的《政府信息公开工作必读》和《青岛市政府信息依申请公开工作办法（试行）》不属于一并审查规范性文件的范围。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。本院经审理查明，上诉人申请被上诉人公开的信息为中共青岛市李沧区委文件，即《中共青岛市李沧区委青岛市李沧区人民政府关于做好社区“两委”换届选举工作的意见》（李沧发﹝2014﹞14号）。本院认为：本案主要的争议问题为：1、被上诉人作出05号告知书是否正当（主要审查上诉人申请公开的信息是否属于政府信息）；2、上诉人请求一并审查《政府信息公开工作必读》和《青岛市政府信息依申请公开工作办法（试行）》是否应予支持。一、关于被上诉人作出05号告知书是否正当的问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，上诉人刘卫东向被上诉人李沧区政府申请公开的《中共青岛市李沧区委青岛市李沧区人民政府关于做好社区“两委”换届选举工作的意见》（李沧发﹝2014﹞14号），是中共青岛市李沧区委以党组织文号印发的党政联合文件，其性质属于党务信息，不属于前述《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，不属于该条例的调整范围。据此，被上诉人作出05号告知书，告知上诉人其申请获取的信息不属于本机关的掌握范围，履行了相应的答复义务，符合《山东省政府信息公开办法》第二十六条第（三）项“申请内容不属于政府信息范围的，应当告知申请人并说明有关情况”的规定，并无不妥。二、关于上诉人请求一并审查《政府信息公开工作必读》和《青岛市政府信息依申请公开工作办法（试行）》是否应予支持的问题。本案中，上诉人之所以请求附带审查《政府信息公开工作必读》，是因为其涉及党政混合信息公开的处理，而该内容并不属于本案政府信息公开法律关系的审理范畴，故对其合法性问题本院不予审查。原审法院判决认定该文件不属于一并审查规范性文件的范围，并无不当。对于上诉人提出的一并审查《青岛市政府信息依申请公开工作办法（试行）》的主张，因被上诉人依据该文件以非本机关政府信息告知书的形式作出答复，而该答复形式正当与否同样会影响到被诉行政行为的合法性，故其主张符合规范性文件一并审查的规定，应予准许。结合本案实际，该文件规定的“不属于本行政机关公开的，行政机关应当出具非本机关政府信息告知书”，并不违反《中华人民共和国政府信息公开条例》、《山东省政府信息公开办法》的相关规定。原审法院判决对此不予审查，理由不当，应予纠正。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人刘卫东负担。本判决为终审判决。审判长  王海燕审判员  张景凯审判员  孙晓峰二〇一七年七月二十四日书记员  李 倩