四川省乐山市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）川11行初113号原告：魏万洪，男，1969年11月27日出生，汉族，住四川省犍为县。委托代理人：万才建，北京市华泰（南宁）律师事务所律师。被告：犍为县人民政府，所在���四川省犍为县玉津镇西街72号。法定代表人：陈建东，县长。委托代理人：胡国斌，男，1979年3月22日出生，汉族，犍为县人民政府工作人员，住四川省犍为县。委托代理人：朱艳，四川三江汇律师事务所律师。原告魏万洪因要求确认被告犍为县人民政府的土地征收行为违法一案，于2016年5月20日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月20日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月13日、2017年7月5日公开开庭审理了本案。原告魏万洪及其委托代理人万才建，被告犍为县人民政府的委托代理人胡国斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告魏万洪诉称，我户依法拥有位于四川省犍为县××镇××村××组的耕地及房屋。被告犍为县人民政府对该组的土地实施了统征。被告在征地过程中存在未批先征，少批多征、非法征用基本农田的违法行为。省政府批准征收筒车、丁家、南岸三个村的土地面积共计652.0155亩，而被告实际却征收了二千余亩耕地。在省政府批准征收的土地中有80%以上属于基本农田。根据《土地管理法》第四十五条的规定，征收基本农田应由国务院批准。被告未经国务院批准，征收基本农田的行为明显违反了国家法律的规定；被告虽然有省政府的部分征地批复，但明显存在少批多征，属于越权、滥用行政权力的行为，严重损害了原告的合法权益，特诉请法院确认被告犍为县人民政府、犍为县国土资源局、犍为县清溪镇人民政府征收原告承包耕地和本集体经济组织集体土地、宅基地的行为违法。经本院法律释明后，原告将诉讼请求变更为：确认被告犍为县人民政府对原告户所使用的土地的未批先征、少批多征行为违法。原告对自己提出的诉讼主张，向本院提供了如下证据：身份证复印件、常住人口登记卡复印件、农村承包土地基本情况登记复印件、粮补存折复印件。被告犍为县人民政府辩称：一、对筒车村三组的土地实施了统征，其中涉及六个征地批复：1.川府土〔2011〕634号《四川省人民政府关于犍为县2011年第1批乡镇建设用地的批复》；2.川府土〔2014〕743号《四川省人民政府关于犍为县2014年第3批城市建设用地的批复》；3.川府土〔2015〕677号《四川省人民政府关于犍为县2015年第1批城市建设用地的批复》；4.川府土〔2015〕896号《四川省人民政府关于犍为县2015年第3批城市建设用地的批复》；5.川府土〔2015〕946号《四川省人民政府关于犍为县2015年第4批城市建设用地的批复》；6.川府土〔2017〕244号《四川省人民政府关于犍为县2016年第3批城市建设用地的批复》。二、被告与筒车村三组签订了《土地征收协议书》，并将征地补偿费全部打入了筒车村委会账户，被告已履行了付款义务。三、涉及筒车村三组的征收土地是用于清溪高中扩建和棚户区改造安置点建设，均属于公益事业；其中有部分土地虽位于征地红线外，但被告正在办理相关征地审批手续。针对未实际使用的土地，被告承诺在取得手续前不会使用该部分土地，不会改变土地的性质；但对于已经实际使用的土地，因不能恢复原状，请求法院在裁判时考虑客观事实，依照《行政诉讼法》第七十四条的规定，判决确认被告的本次征收行为合法有效，而不应当被撤销。被告犍为县人民政府向本院提交了如下证据:一、征收��组土地的相关批复：1.川府土〔2011〕634号《四川省人民政府关于犍为县2011年第1批乡镇建设用地的批复》；2.川府土〔2014〕743号《四川省人民政府关于犍为县2014年第3批城市建设用地的批复》；3.川府土〔2015〕677号《四川省人民政府关于犍为县2015年第1批城市建设用地的批复》（以下简称川府土〔2015〕677号批复）；4.川府土〔2015〕896号《四川省人民政府关于犍为县2015年第3批城市建设用地的批复》（以下简称川府土〔2015〕896号批复）；5.川府土〔2015〕946号《四川省人民政府关于犍为县2015年第4批城市建设用地的批复》；6.川府土〔2017〕244号《四川省人民政府关于犍为县2016年第3批城市建设用地的批复》（以下简称川府土〔2017〕244号批复）二、征地程序的相关证据：1.《土地征收协议书》；2.《收条》、村社收款凭证、农村集体经济组织专用票���、《情况说明》；3.当选证书，身份证复印件等。三、征地红线范围的相关证据：1.四川正信勘测有限公司犍为分公司出具的《犍为县清溪镇筒车村各户起诉人员土地面积及位置确认测绘报告》（以下简称《测绘报告》）；2.《事实确认书》。四、使用原告征地批复范围外土地用于公益事业的证据：1.《乐山市人民政府办公室关于下达2014年保障性安居工程建设目标任务的通知》（乐府办函〔2013〕103号）；2.《乐山市2015年百万安居工程建设行动目标责任书》、《乐山市2016年百万安居工程建设行动目标责任书；3.《犍为县保障性安居工程领导小组办公室关于调整2014年保障性安居工程相关事宜的请示》（犍住建〔2014〕200号）；4.《犍为县住房和城乡规划建设局关于调整2014年保障性安居工程相关事宜的请示》（犍住建〔2015〕157号）；5.《关于下达2014年基层基础设施建设补助资金的通知》（川财投〔2014〕305号）；6.《四川省发展和改革委员会关于下达2015年省预算内基本建设投资计划（第一批）的通知》（川发改投资〔2015〕148号）；7.《中共犍为县委办公室、犍为县人民政府办公室关于印发的通知》（犍委〔2017〕5号）；8.建设用地规划许可证7份；9.犍为县发展与改革局关于《四川省犍为县清溪镇高级中学改扩建工程项目建议书》的批复，犍发改项目审〔2014〕82号及资料；10.犍为县发展和改革局关于《犍为县清溪镇公共租赁住房项目建议书》的批复，犍发改项目审〔2016〕55号及资料；11.犍为县发展与改革局关于《四川省犍为县清溪镇高级中学改扩建工程项目建议书》的批复，犍发改项目审〔2016〕56号及资料；12.犍为县发展和改革局关于《清溪高中东侧危旧房棚户区改造安置点工程项目建议书》的批复，犍发改项目审〔2015〕73号及资料；13.犍为县发展和改革局关于《犍为县清溪镇迎宾路工程项目建议书》的批复，犍发改项目审〔2016〕58号及资料；14.犍为县2014年第3批、2015年第1批、2015年第3批城市建设用地耕地占补平衡挂钩信息确认单。经庭审质证以及庭前证据交换，原告对被告提交的证据质证如下：1.对第一组涉及征地批复证据的合法性有异议。认为征地批复是被告伪造材料骗取的征地批复，这些批复占用了原告使用的基本农田，应当不予认可；即使批复是真实的，也反映不出这些批复是征收的原告土地。2.对第二组证据中涉及在取得征地批复之前的付款凭证、收据等证据的三性无异议，其他证据均有异议。认为《土地征收协议书》只有组长和一些村民代表的��名，原告对该协议根本不知情，是镇政府和村组少数干部暗箱操作的结果。因此，对该征地协议书的真实性、合法性和关联性有异议。3.对第三组证据中的《事实确认书》的三性无异议。对《测绘报告》有异议，认为该《测绘报告》涉及原告在征地批复范围内外使用的土地面积，原告不清楚，故不认可该《测绘报告》的法律效力。被告对原告在征地范围内外使用的土地面积负有举证责任，故原告对该部分事实不申请鉴定。4.对第四组被告证明使用原告征地批复范围外土地用于公益事业的证据有异议。没有征地批复的用地均不能证明是用于公益事业；有征地批复的部分用地，载明的是批准城市建设用地，而没有载明是清溪高中教育用地，且被告所称清溪高中扩建和棚户区改造换房并不合乎常理，故无法证明被告征地目的是为了公共利益和公益事业。被告对原告提交的��据的真实性、合法性及关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条第二款“对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据”的规定，本案被告在诉讼中后补的川府土〔2017〕244号批复以及被告后补的证明使用原告征地批复范围外土地用于公益事业的证据，因该部分证据涉及社会公共利益，本院依法准予其补充提交。关于《测绘报告》是否采信问题。本院依原告申请，要求被告犍为县人民政府提供涉案征地批复的勘测定界图，用于查清原告涉案土地位于征地红线内外的面积等事实。但该勘测定界图涉及国家秘密，四川省国土资源厅原则上不提供勘测定界图复印件。犍为县国土资源局在签署了保密协议后，将涉案勘测定界图与被告持有的征地范围示意图进行比对，保证两图一致的情况下，被告依据原、被告签字确认的《事实确认书》和征地批复范围示意图为依据，聘请四川正信勘测有限公司犍为分公司出具了《犍为县清溪镇筒车村各户起诉人员土地面积及位置确认测绘报告》，作为其证据向本庭提交，拟证明原告涉案土地位于征地红线内外的面积等事实。质证时，原告只认可该《测绘报告》依据的《事实确认书》载明的内容，不认可《测绘报告》的证明效力，但未提供相应的反驳证据，且明确表示不申请鉴定。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条规定，在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。本案中，被告提供的该份证据拟证明原告涉案土地位于征地红线内外面积的事实，原告虽对此证据不予认可，但未提供相应的反驳证据，又不申请对该部分事实进行鉴定，故本院综合全案情况对该份《测绘报告》证据予以采信。原、被告提供的如下证据：1.川府土〔2015〕677号批复，川府土〔2015〕896号批复，川府土〔2017〕244号批复；2.《土地征收协议书》；3.《事实确认书》；4.《犍为县清溪镇筒车村各户起诉人员土地面积及位置确认测绘报告》；5.身份证复印件、常住人口登记卡复印件、农村承包土地基本情况登记复印件、粮补存折复印件。因上述证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院依法予以采信。被告提交的其他证据因与本案无��联，本院不予采纳。经审理查明：原告魏万洪户拥有位于四川省犍为县××镇××村××组的房屋及所使用的耕地，原告魏万洪系户主，代表该户参加诉讼。2014年12月24日，犍为县土地开发整理储备中心与犍为县清溪镇筒车村3组签订了《土地征收协议书》，该协议载明：征收清溪镇筒车村3组部分土地，征地面积约219.87亩。该征收协议范围涉及原告户所使用的耕地0.65亩、宅基地307平方米（其中含地坝50平方米）。2015年8月20日，四川生人民政府作出川府土〔2015〕677号批复载明：同意将你县清溪镇筒车村3组集体农用地转为建设用地，该批复所附征地情况明细表载明：筒车3组征地面积为0.5482公顷。该批复征收范围包含原告户所使用的耕地0.31亩、宅基地（含地坝）150平方米。2015年11月3日，四川省人民政府作出川府土〔2015〕896号批复载明：同意将你县清溪镇筒车村3组集体农用地转为建设用地，该批复所附征地情况明细表载明：筒车3组征地面积为1.1715公顷。该批复征收范围包含原告户所使用的耕地0.14亩、宅基地157平方米。2017年2月23日，四川省人民政府作出川府土〔2017〕244号批复载明：同意将你县清溪镇筒车村3组集体农用地转为建设用地，该批复所附征地情况明细表载明：筒车3组征地面积为2.9428公顷。该批复征收范围包含原告户所使用的耕地0.2亩。综上，被告犍为县人民政府本次征收原告户所使用的耕地共计0.65亩、宅基地（含地坝）307平方米均在上述批复范围内。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照��定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被告犍为县人民政府具有实施征收土地的法定职责。关于被告征收位于批复范围内原告户所使用的土地是否属于未批先征行为以及是否应予撤销问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，被告犍为县人民政府虽然具有实施征收土地的法定职责，但其实施征收行为的前提条件为被征收土地经有权机关依照法定程序批准征收，要取得有效的征地批复才能实施征收行为。本案中，四川省人民政府于2015年8月20日作出的川府土〔2015〕677号批复涉及原告户所使用的耕地0.31亩、宅基地（含地坝）150平方米，于2015年11月3日作出的川府土〔2015〕896号批复涉及原告户所使用的耕地0.14亩、宅基地157平方米，于2017年2月23日作出的川府土〔2017〕244号批复涉及原告户所使用的耕地0.2亩。2014年12月24日，犍为县土地开发整理储备中心代表被告与犍为县清溪镇筒车村3组签订了《土地征收协议书》，表明被告于2014年12月24日已开始实施本次征收行为，故被告在未取得上述征地批复前，对原告户所使用的0.65亩耕地、307平方米宅基地（含地坝）实施的征收行为属未批先征的违法行为。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”本案中，由于四川省人民政府已作出了川府土〔2015〕677号批复、川府土〔2015〕896号批复以及川府土〔2017〕244号批复，表明被告征收上述批复范围内原告户所使用的土地的行为，已取得了四川省人民政府的批准，是为了公共利益的需要而实施的征收行为。如果撤销该批复范围内的征收行为，将会给公共利益造成重大损害。依照《中华人���共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，应当确认被告犍为县人民政府对位于上述批复范围内原告户所使用的耕地0.65亩、宅基地（含地坝）307平方米的征收行为违法，但不撤销该征收行为。关于四川省人民政府涉案征地批复的合法性问题。原告主张四川省人民政府作出的征地批复不合法，因该批复征收范围包括基本农田，四川省人民政府没有审批权；犍为县人民政府向四川省人民政府作虚假报告才获取了征地批复。被告则主张批复征收范围不包括基本农田，省政府作出的征地批复合法有效。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项规定，人民法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定，省级人民政府对行政区划的征用土地的决定属于最终裁决的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故本案对川府土〔2015〕677号批复、川府土〔2015〕896号批复以及川府土〔2017〕244号批复的合法性不予审查。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：确认被告犍为县人民政府征收原告魏万洪户所使用的位于征地批复范围内0.65亩耕地、307平方米宅基地（其中含地坝50平方米）的行为违法。案件受理费50元，由被告犍为县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。审 判 长 吕南屏审 判 员 李亚莉审 判 员 钟小红二〇一七年七月五日法官助理 朱海丽书 记 员 李嘉健附：本判决书适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国土地管理法》第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权���除外。第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。第���十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国行政复议法》第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、���林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。