广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终578号上诉人(原审原告)：侯某某，男，1972年7月27日出生，汉族，住广东省广州市荔湾区。委托代理人：刘某某、刘某一，均系广东广开律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：广州市越秀区安全生产监督管理局，住所地广东省广州市越秀区白云路筑溪西街10号2楼。负责人：刘某强，副局长。委托代理人：赖某捷，该局工作人员。委托代理人：刘某，广东广信君达律师事务所律师。上诉人侯某某因诉被上诉人广州市越秀区安全生产监督管理局（以下简称“越秀安监局”）行政处罚一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2201号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告所在广东华业建设有限公司（以下简称“华业公司”）与广东省老干部修养所招待所（以下简称“老干招待所”）长期存在合作关系。2016年1月，老干招待所因需新建羽毛球场与华业公司签订施工合同，约定合同范围为新建羽毛球场及零星维修工程，具体包括灯具安装工程，新建栏杆、防护网工程，新建排水工程，球场旁新建花基工程，球场里面花基新种植工程，斜坡路口挡车柱安装工程，5号车库门口新建排水工程，工程总价款为30918.8元。2016年1月4日，华业公司盖章出具灯具安装工程预算书，预算价格为2882元，预算书下方手书载明“报价过高，经商议总价不变，在18楼旁加装路灯一盏。”2016年2月3日，老干招待所支付新建羽毛球场及零星维修工程价款30918.8元给华业公司。2016年3月12日，涉案工程现场负责人孙廷海带领陈先进、王广军到位于广州市永福路1号大院的老干招待所给18号楼路灯更换灯泡。在作业过程中，因陈先进没有佩戴安全帽，也没有使用其他安全防护措施，且竹梯质量不好，导致陈先进因竹梯折断后仰坠落至地面。2016年3月19日，陈先进因抢救无效死亡，死亡原因是特重型颅脑损伤并脑疝形成。事故发生后，被告先后对王广军、孙廷海、陈贤涛、侯某某进行询问。2016年3月25日，广州市越秀区人民政府同意成立区永福路1号大院“3.12”高处坠落事故调查组。2016年5月16日，事故调查组作出《越秀区永福路1号大院“3.12”高处坠落事故调查报告书》，认为华业公司未认真落实安全生产主体责任，未认真落实安全隐患排查并及时消除安全隐患，在施工作业现场未能及时制止违规作业人员进行危险作业，对施工作业现场监管不到位，对事故发生负有责任，建议处罚350000元；侯某某作为项目施工单位主要负责人，未能依法履行安全生产管理职责，建议罚款23880元，并报区政府。2016年5月26日，区政府对事故调查报告作出了批复确认。2016年5月30日，被告对原告进行立案处理。2016年6月15日，被告向原告作出（穗越）安监管罚告（2016）011号《行政处罚告知书》及（穗越）安监管听告（2016）011号《听证告知书》，并于同日送达给原告。2016年6月28日，被告对案件作出延期决定，决定延期60天。2016年7月15日，被告作出（穗越）安监管罚字[2016]第（011）号《行政处罚决定书（个人）》，认为施工单位华业公司未认真落实安全生产主体责任，未认真落实安全隐患排查并及时消除安全隐患，在施工作业现场未能及时制止违规作业人员进行危险作业，对施工作业现场监管不到位，华业公司负责人侯某某作为此项目施工单位的主要负责人，未能依法履行安全生产管理职责，对事故发生负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第九十二条的规定，并依据该规定决定给予罚款23880元，并于同日送达给原告。另查明，事发时原告任华业公司法定代表人，2015年度总收入为79600元。所有老干招待所的工程均由孙廷海任现场施工负责人，并由其代表华业公司对相关工程进行规划、报价、施工和联系沟通。事发后，华业公司与老干招待所在接受被告调查过程中就涉案工程情况分别向被告提交了合同及预算书等材料。其中老干招待所除了提交施工合同之外，还提供了灯具安装工程，新建栏杆、防护网工程，新建排水工程，球场旁新建花基工程，球场里面花基新种植工程，斜坡路口挡车柱安装工程，5号车库门口新建排水工程每项工程的《预算书》和《工程预算书》。而且，每项工程的《工程预算书》上均有手书内容及老干招待所盖章，而华业公司提交的《工程预算书》均只有华业公司盖章。原审法院认为：《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”据此，被告负责本行政区域内的安全生产管理工作，具有作出行政处罚决定的法定职责。根据《中华人民共和国安全生产法》第十八条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）保证本单位安全生产投入的有效实施；（四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（五）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（六）及时、如实报告生产安全事故；（七）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划。”第九十二条规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故……”本案中，被告根据事故调查组作出的并经区政府批复同意的事故调查报告，结合其他相关证据材料，认定原告未能依法履行安全生产管理职责的行为，违反了《中华人民共和国安全生产法》第九十二条的规定，符合法律规定。对于原告认为安装灯泡并非属于合同范围以及陈先进非华业公司员工的问题。原审法院认为，由于华业公司与老干招待所长期存在合作关系，被告根据调查询问的内容、原告和老干招待所提交材料所形成的证据链，结合双方合作时间长短、行业交易习惯等因素，综合考虑作出安装灯泡属于合同范围的认定，并无不当。同时，原审法院认为，安全生产事故是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或直接经济损失的事故。因此，死者陈先进是否华业公司员工不影响安全生产事故责任的认定。关于处罚程序，被告进行了相关的调查取证，在区政府对事故调查报告作出批复后立案，在作出行政处罚决定前向原告告知被告将对其作出行政处罚的事实和法律依据、处罚内容，以及原告享有的要求举行听证的权利，在作出行政处罚决定后，向原告依法送达了《行政处罚决定书》，执法程序并无不当。综上，被告作出被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，执法程序合法，处罚适当，原告要求撤销行政处罚决定的理由不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告侯某某的诉讼请求。上诉人侯某某上诉称，一、原审判决认定事实不清，被上诉人越秀安监局仅根据老干招待所提交的工程预算书中手写增加的“报价过高，经商议总价不变，在18楼旁加装路灯一盏”内容，认为18号楼加装路灯及更换灯泡是华业公司与老干招待所双方于2016年1月签订的新建羽毛球场及零星维修工程《建筑装修工程施工合同》工程范围内，该事实认定缺乏证据。一是该部分内容是老干招待所单方面手写增加，华业公司对此不知情亦从未予以认可；二是所述施工合同“报价过高”违背客观事实，约定免费加装路灯，造成费用增加一倍，不符合正常商业交易习惯；三是加装路灯及更换灯泡是在施工合同已竣工验收并完成结算后1个月实施的；四是路灯装好后因灯泡太亮而进行更换，不属于工程质量保修范围。孙廷海与华业公司系挂靠关系，除华业公司外其还同时与其他公司名下承接老干招待所的工程项目，孙廷海基于熟人帮忙，超越华业公司施工合同代理权限，擅自增加路灯施工，属个人行为;五是死者陈先进不是华业公司聘用的从业人员或派遣人员，未向其支付任何报酬。陈先进帮孙廷海干活，由孙廷海支付报酬。二、越秀安监局作出被诉行政处罚行为程序违法。越秀安监局在作出处罚前，未向华业公司提供拟作出该行政决定的证据材料，在处罚决定书中，未载明具体违反法律法规的证据和行政处罚的依据。三、上诉人在涉案安全事故发生后，积极配合调查处理涉案事故，在自身经济条件困难的情况下会同华业公司给予死者陈先进家属30万元的补偿。被上诉人仍给予上诉人行政处罚，违反公平合理原则。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，撤销穗越安监管罚字[2016]第（011）号《行政处罚决定书》，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人越秀安监局答辩称，我局对上诉人侯某某作出行政处罚有法可依，程序合法。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，越秀区永福路1号大院“3.12”高处坠落事故造成一人死亡的后果，属于一般事故，依规应由越秀区人民政府负责调查。涉案安全事故发生后，由越秀安监局牵头，协同区政府应急办、区监察局等各个政府机关部门，并报经区政府批复同意，依法成立了专门事故调查组，调取华业公司《用工证明》、老干招待所与华业公司分别提供的涉案工程合同、工程预算书、结算书及发票，询问笔录及事发当日施工监控录像等证据。经过全面调查取证，越秀安监局作出《越秀区永福路1号大院“3.12”高处坠落事故调查报告书》，认定涉案工程属于华业公司与老干招待所签订的施工合同的范围，华业公司存在违法事实，应承担本起事故责任，侯某某作为华业公司的法定代表人，应依法承担相应的法律责任。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第32条第2款规定，越秀安监局对侯某某依法进行立案处理，向其送达《行政处罚告知书》、《听证告知书》，侯某某未在法定期限内提出陈述申辩，也未申请举行听证。越秀区安监局经集体讨论，作出被诉行政处罚决定，程序合法，法律适用正确。原审判决认定事实清楚、适用法律正确。请二审法院依法予以维持。经审理查明，原审判决查明的事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。另查明，被上诉人越秀安监局在事故调查过程中，老干招待所提交2016年1月与华业公司签订的新建羽毛球场及零星维修工程项目的《建筑装修工程施工合同》、工程结算书及该施工合同包括灯具安装工程、新建栏杆和防护网工程、新建排水工程、球场旁新建花基工程、球场里面花基新种植工程、斜坡路口挡车柱安装工程、5号车库门口新建排水工程等7项工程的《预算书》和《工程预算书》，均盖有华业公司和老干招待所的公章，工程预算书上有老干招待所法定代表人陈贤涛等3人的手写签名，其中灯具安装工程《工程预算书》上写有“报价过高，经商议总价不变，在18楼旁加装路灯一盏。”新建栏杆和防护网工程、5号车库门口新建排水工程的《工程预算单》上有手写删除工程项目及相应调整工程造价，各项数据与工程结算书相符。华业公司提供了上述7个工程中6份《工程预算书》上仅有该公司的盖章，且新建栏杆和防护网工程、5号车库门口新建排水工程的工程造价数额与工程结算书存在差异。老干招待所2016年3月22日出具《关于与广东华业建设有限公司合作情况的说明》，证明2014年至今，华业公司是该单位永福路1号大院修缮工程的唯一合作单位，近年来共承接6项工程项目，包括2016年1月签订的新建羽毛球场及零星维修工程项目是第6项工程，均由华业公司委派孙廷海等人进行规划、报价、施工及联系沟通，且孙廷海是华业公司与老干招待所所有票据往来唯一签收人。此外，还对涉案施工合同工程付款及施工时间作出说明，2016年1月底羽毛球场铺设完毕，孙廷海提出先予结算工程款，以便工人有钱回家过年，并承诺18号楼的路灯年后完成安装。老干招待所考虑到双方长期合作关系，遂提前支付工程款，18号楼的路灯工程在2016年3月3日进行施工安装。2016年3月22日，孙廷海在越秀安监局对其询问笔录中表述，2016年春节前，老干招待所对新建羽毛球场及零星维修工程项目预算进行审批后，孙廷海找王广军等人开始做羽毛球场场地，包括二盏羽毛球灯具安装由陈先进自带工具，进行烧焊、焊接等安装。2016年3月17日，侯某某在越秀安监局对其询问笔录中表述“2016年3月12日上午10时左右，接到孙廷海电话，陈先进高空坠落事故，孙廷海向其借3万元作为工人的抢救费用。”同年4月12日，华业公司向越秀安监局出具情况汇报，表明在涉案安全事故发生后5天内，从未有任何单位或个人向公司通报过相关信息。以上事实，有老干招待所提供的7份《预算书》、《工程预算书》和《工程结算书》、《关于与广东毕业建设有限公司合作情况的说明》、《关于广东省老干部休养所招待所新建羽毛球场及零星维修工程的付款及施工时间的情况说明》；华业公司提供的6份《工程预算书》、《工程结算书》、《广东省干部休养所3.12高空坠落事故的情况汇报》；越秀安监局2016年3月17日、3月22日分别对侯某某、孙廷海的询问笔录及各方当事人在原审当庭陈述等证据证实。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。被上诉人作为广州市越秀区的安全生产监督管理部门，对其行政区域内的安全生产事故负有法定的主管职责。本案争议的焦点是18号楼路灯工程施工单位是否是华业公司。根据本案查明的事实，从2014年至2016年3月，华业公司是老干招待所永福路1号大院修缮工程的唯一合作单位。2016年1月，根据双方签订施工合同及相关预算工程单，华业公司取得新建羽毛球场及零星维修工程项目的施工权，18号楼的路灯安装属于该项目的施工范围内，由华业公司的工程现场负责人带领陈先进、王广军等人进行施工，其中陈先进自带工具对羽毛球灯具进行焊接等安装作业。2016年3月，18号楼的路灯安装完毕交付使用后，孙廷海于同年3月12日应老干招待所要求指派陈先进、王广军对该路灯灯泡进行更换，因陈先进违反安全作业操作规程要求，未戴安全帽，使用了不符合安全生产条件的竹梯进行高处作业，在违章施工操作过程中因竹梯断裂，不幸高空坠落，抢救无效后死亡。安全事故发生后，孙廷海即电话报告华业公司法定代表人侯某某，并借支3万元用于支付抢救费用。上述事实有施工合同、工程预算书、孙廷海及侯某某的询问笔录等证据证实。越秀安监局根据上述查明的事实，结合建设施工行业操作惯例，认定华业公司是18号楼的路灯更换的施工单位，并无不当。上诉人侯某某提出施工合同项目已于2016年2月结算，不包括18号楼路灯工程项目等理由。因华业公司提供的工程预算书仅有该公司单方面盖章，且部分工程预算数据与结算书的数据不一致，侯某某所作的询问笔录与华业公司出具的情况说明部分存在矛盾。老干招待所提供的施工合同、工程预算书均有双方的盖章，虽多份有手动改写内容，但与结算书一致，且能与孙廷海、王广军的证人证言相互印证，故越秀安监局对华业公司提供的《工程预算书》等证据不予采信，并无不妥。老干招待所应孙廷海的要求，基于双方多年的友好合作关系，在2016年春节前提前结算支付工程费用，符合常理，孙廷海亦遵守承诺在2016年3月完成18号楼的路灯安装，施工合同的费用结算不能视为华业公司承建的该项工程已完成竣工验收。上诉人侯某某的上诉理由与查明的事实不符，本院不予支持。《中华人民共和国安全生产法》第五条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。”第十八条第（五）项规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：……(五)督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患。”根据上述规定，上诉人侯某某作为华业公司的法定代表人，是安全生产、隐患排查的责任主体。其在18号楼路灯工程施工中，未能认真履行安全生产管理职责，对事故发生负有责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条的规定，应给予行政罚款处罚。被上诉人越秀区安监局在接到涉案的事故报告后，先后履行了立案、调查、事故调查报告、报经政府批复、告知、听证和决定等程序，其办案程序符合《中华人民共和国行政处罚法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》设定的法定程序，充分保障了上诉人在行政处罚程序中的各项权利，作出的(穗越)安监管罚字［2016］第(011)号《行政处罚决定书(个人)》认定的事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法，量罚适当。上诉人侯某某提出越秀安监局在作出处罚前没有向其提供相关证据材料、处罚决定未载明法律依据、华业公司已给予陈先进家属补偿不应再对其进行处罚等理由，理据不足，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人侯某某的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。二审案件受理费50元，由上诉人侯某某负担。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一七年七月十一日法官助理 张禄林书 记 员 陈土飞