黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）黑行终401号上诉人（原审原告）岳长生被上诉人（原审被告）七台河市新兴区人民政府，住所地七台河市新兴区北山街道。法定代表人宫玉和，该区区长。委托代理人周玉生，黑龙江桃峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）七台河市新兴区住房和城乡建设局棚户区改造工程办公室，住所地七台河市新兴区北山街道。负责人苏加国，该办公室主任。委托代理人刘宏伟，该办公室政策法规科科员。上诉人岳长生因诉七台河市新兴区人民政府（下称新兴区政府）、七台河市新兴区住房和城乡建设局棚户区改造工程办公室（下称棚改办）不履行房屋征收法定职责一案，不服七台河市中级人民法院（2017）黑09行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2017年6月1日对各方当事人进行了询问。岳长生，新兴区政府的委托代理人周玉生，棚改办的委托代理人刘宏伟参加询问。本案现已审理终结。原审法院认为，根据《七台河市中央下放地方煤矿棚户区改造搬迁安置暂行办法》（下称《办法》）第四条第（二）项、第（三）项规定，新兴区政府、棚改办实施的中央下放地方煤矿棚户区改造搬迁安置行为，是在居民自愿申请安置基础上的一项惠民政策，并不是政府依据法定职权行使的行政行为，该行为的相对人以及其他利害关系人无权针对该行为提起行政诉讼。且岳长生要求新兴区政府、棚改办予以棚户区改造搬迁安置的房屋所有权存在争议，岳长生并不是适格的诉讼主体。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(一)项的规定，裁定驳回岳长生的起诉。岳长生上诉称,原审法院裁定驳回其起诉无事实及法律依据，依法应予撤销。岳长生于2010年10月购买原七台河市茄子河煤矿所有的位于河南街道十八委经房改面积236.86平方米的房屋，其并不知道棚改办已对该房屋进行拆迁测量，系合法取得房屋所有权。2014年5月12日七台河市茄子河煤炭实业有限责任公司出具的证明证实该房屋系岳长生私有财产。其后，棚改办以房屋存在争议为由不予办理拆迁手续，新兴区政府及棚改办作为拆迁责任主体不作为，侵害岳长生合法权益。原审新兴区政府及棚改办未举证证明涉案房屋存在争议，岳长生系所有权人，应当予以拆迁安置。原审驳回岳长生诉讼请求显属不当。请求撤销原审裁定，依法给予拆迁安置。新兴区政府辩称，1.经调查涉案房屋存在产权争议，岳长生提供的现有证据不足以认定其是房屋的产权人，因此无法进行安置。涉案房屋在2010年摸底调查时，石士朋、刘长明、芦立进申报登记为产权人，并产生争议，其后岳长生主张系涉案房屋产权人，因其无房屋产权证照，没有房产登记机关确认产权手续，无法仅凭借岳长生提供的买房协议和证明确认其为所有权人。该案应通过司法程序确权后才能依法安置。2.新兴区政府不存在行政不作为的事实，岳长生提出要求对所有房屋安置不符合政策规定，政府不能违反政策。《办法》第三条规定了适用对象，因岳长生房产有一部分不符合安置政策，而该部分房屋与符合政策房屋相连，其不同意按照政策规定办理，政府无法收回土地使用权，故新兴区政府对不符合政策部分不具有安置义务。3.新兴区政府的拆迁安置行为并不是政府依据法定职权行使的行政行为，该行为是在居民自愿申请安置基础上的一项惠民政策，不属于行政诉讼范围，岳长生无权针对该行为提起诉讼。请求维持原审处理结果。棚改办答辩意见同新兴区政府一致。本院经审理查明：岳长生系原七台河市茄子河煤矿四井职工茄子河煤矿水泵房现住户。岳长生向棚改办申请依据《办法》规定，对其进行搬迁安置。棚改办以涉案房屋产权存在争议，在2010年对涉案房屋进行棚改摸底调查时，石士朋、刘长明、芦立进已申报登记为产权人，并要求棚改安置；且涉案房屋有部分不符合安置条件，不符合政策规定为由，未对岳长生进行搬迁安置。2014年5月12日，七台河市茄子河煤炭实业有限责任公司为岳长生出具证明（编号：231），证明：原七台河市茄子河煤矿四井职工茄子河煤矿水泵房住房，现在住户是岳长生。该住房在1991年房改已转让给职工个人，住房所有权属于私人所有。（原矿水泵房）总面积为：236.86平方米。本院认为，原审裁定驳回岳长生起诉结果正确，但部分理由不当，应予以纠正。具体理由如下：关于中央下放地方煤矿棚户区改造搬迁安置行为的性质问题。行政机关所实施的行政行为是否属于惠民政策，不是判断该行为是否属于可诉行政行为的依据，而应从行为作出的主体、行为目的、是否产生法律效果等方面判断。行政机关实施棚户区改造行为属于实施惠民政策的行为，但实施惠民政策的行为本身既包括以实现行政管理为目的、能够产生行政法律效果的行为。且《黑龙江省中央下放地方煤矿棚户区改造工程项目暂行管理办法》第七条、第十条、第十一条对中央下放地方煤矿棚户区改造工程项目的组织管理问题进行了明确规定，规定了棚户区改造项目的责任、实施和投资主体为鸡西、七台河、双鸭山、鹤岗四市政府，其应成立棚户区改造项目工作领导小组，并设立办公室，承担改造项目的组织实施职责。据此可知，政府对地方煤矿棚户区改造工作的实施是行政机关履行行政职责的行为，搬迁安置行为属于地方煤矿棚户区改造工作的组成部分，原审认定该行为不是行政诉讼受案范围不当，应予纠正。关于岳长生与本案是否有利害关系的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，岳长生的诉讼请求是“依法责令新兴区政府、棚改办按照房屋的实际面积对岳长生房屋予以拆迁安置”。《办法》第三条规定：“本办法搬迁安置对象是指在中央下放地方煤矿棚户区改造范围内，拥有独立生活居住房屋的居民。”根据该条规定，与拆迁安置行为有利害关系的应为拥有房屋的居民。岳长生提供的七台河市茄子河煤炭实业有限责任公司出具的证明仅写明岳长生系涉案房屋的现住户，但是并未明确岳长生系涉案房产的产权人。岳长生在本院询问时称其房屋产权证明丢失，又未出示证据证实。岳长生称其于2010年10月购得该房屋，但2010年棚改办调查时石士朋、刘长明、芦立进已申报登记为产权人，并要求棚改安置。七台河市茄子河煤炭实业有限公司出具的证明证实该住房1991年房改已转让给职工个人，与岳长生陈述的其2010年从该公司购得该房屋的陈述相矛盾。岳长生与石士朋、刘长明、芦立进谁是产权人尚不能确定，故岳长生不具有原告主体资格。岳长生可待相关权属问题明确后另行主张权利。岳长生主张依据2016年《七台河市采煤沉陷区棚户区改造搬迁安置暂行办法》的规定对其进行安置，该办法第四十三条规定：“本办法自发布之日起实施。”因该办法发布于岳长生所诉行政行为之后，故本案不适用该办法相关规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 马鸿达审 判 员 张俊伟审 判 员 李 刚二〇一七年七月二十七日法官助理 郭 婧书 记 员 郝欣然附：相关法律规章条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《黑龙江省中央下放地方煤矿棚户区改造工程项目暂行管理办法》第七条省政府已成立煤矿城市棚户区改造推进办公室（设在省发改委，以下简称省推进办），工作人员由省发改委、住房和城乡建设厅、财政厅、国土资源厅抽调专职人员组成，代表省政府管理棚户区改造有关工作，行使改造项目的计划、资金使用和工程建设管理、政策制定、监督检查、目标考核、信息综合反馈等职能。第十条四市政府为棚户区改造项目的责任、实施和投资主体。第十一条四市要加强棚户区改造项目的组织领导，成立棚户区改造项目工作领导小组，并设立办公室，承担改造项目的组织实施职责，具体负责规划、建设方案、年度投资计划的编制，资金的筹措和使用，项目建设管理，政策的制定和落实；定期上报项目建设情况、计划完成情况、资金使用情况、存在问题以及建议。四市政府要充分考虑项目建设的复杂性、长期性，选用懂专业技术、经验丰富、责任心强的人员，建立稳定的项目建设管理队伍，为棚户区改造项目工作领导小组办公室创造必要的工作条件，设立固定办公场所，安排足额的项目管理费用，确保工作有效运行。