山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁02行终345号上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局。法定代表人张希田，职务局长。委托代理人王忠琦，系该局城阳国土资源分局工作人员。委托代理人王毳毳，山东海轩律师事务所律师。被上诉人（原审原告）青岛百慧智业生物科技有限公司。法定代表人翟冰，系该公司董事长。委托代理人管益杰，山东诚功（崂山）律师事务所律师。原审被告青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局。法定代表人纪永伦，职务局长。委托代理人林桂乐，系该局工作人员。原审第三人青岛市城阳区上马街道办事处。法定代表人矫鲲，职务办事处主任。委托代理人徐娟，系该街道办事处工作人员。委托代理人王梦梦，山东海轩律师事务所律师。上诉人青岛市国土资源和房屋管理局（以下简称青岛市国土局）因被上诉人青岛百慧智业生物科技有限公司（以下简称百慧智业公司）诉其与青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局（以下简称城阳国土分局）土地挂牌行为一案，不服青岛市城阳区人民法院于2017年1月6日作出的（2016）鲁0214行初40号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月10日在第15审判庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛市国土局委托代理人王忠琦、王毳毳，被上诉人百慧智业公司委托代理人管益杰，原审被告城阳国土分局委托代理人林桂乐，原审第三人青岛市城阳区上马街道办事处（以下简称上马街道办事处）委托代理人徐娟、王梦梦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2014年5月22日，原告与第三人签订《城阳区投资项目协议书》，约定第三人提供给原告位于第三人辖区内向阳二号路以北、龙翔路以西，海东屯社区进村路以东约30亩土地（以下简称涉案土地），用于原告新型抗生素替代产品研发、生产及销售项目。该项目用地使用权以挂牌方式进行出让，第三人在原告开工建设前，保证交付的土地具备以下条件：1、保证地上附着物等已清理，不存在与他方（人）财产权益纠纷，且土地平整；2、道路修至用地周边。自来水、雨水、污水、电、通讯管线配套至项目用地红线；3、第三人协助原告办理项目的审批和有关手续。2014年12月31日被告青岛市国土局在青岛日报发布《青岛市储备国有建设用地使用权挂牌出让公告》，就涉案土地（编号为QDCYG-2014-22-2）的基本情况和规划指标、竞买资格、现场踏勘及挂牌时间等内容予以公告。2015年2月3日原告（××）竞得涉案地块，并与被告青岛市国土局（××）签订了青土城交字（2015）13号《成交确认书》，确认原告以总价人民币5397840元的价格竞得涉案土地。原告应当在规定时间内（国家级审批12月内、省级审批9个月内、市县级审批6个月内）办理完工业建设项目立项、规划、环境评价等有关报批手续，并持本《成交确认书》与被告青岛市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，××（被告青岛市国土局）有权取消××（原告）的竞得资格，竞买保证金不予退还，××(原告)应承担相应的法律责任。同日，原告与被告城阳国土分局签订《土地交付确认书》，约定：被告城阳国土分局根据《青岛市储备国有建设用地使用权挂牌出让文件》和相关规定要求，受青岛市国土局的委托将该宗土地交付给原告。第二条第5项：地上、地下及场地情况：符合土地交付条件，地块内所有建筑物、构筑物、附着物均已消除干净，现为“净地”。2015年9月7日，被告城阳国土分局作出青城国土资发[2015]163号《关于取消青岛百慧智业生物科技有限公司国有建设用地使用权竞得资格的通知》，以原告未按规定时间到城阳国土分局签订土地出让合同为由，按照《成交确认书》的约定，取消原告涉案土地的竞得资格，竞买保证金不予退还。被告城阳国土分局将此情况函告了第三人。另查明，经原告申请，2016年8月1日，原审法院组织各方当事人到涉案土地现场勘察时发现，涉案土地上空仍有六根高压线通过。原审法院认为：一、关于被告主张原告起诉已过诉讼时效问题，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”规定，本案被告作出的国有建设用地使用权招拍挂行为并未超过2年，被告认为原告起诉超过诉讼时效的主张，不予支持。二、关于被告在挂牌行为的效力问题。原审认为，在国有土地使用权出让问题上，国务院相关部门多次明确发文要求，土地挂牌出让前必须做到净地出让。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十七条第一项：“在挂牌公告规定的挂牌起始日，××将挂牌宗地的面积、界址、空间范围、现状、用途、使用年期、规划指标要求、开工时间和竣工时间、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布”规定，被告青岛市国土局作为出让方应当将土地的空间范围的现状予以明确告知竞买人，且在《土地交付确认书》所规定的土地交付条件中明确交地标准为符合土地交付条件，地块内所有建筑物、构筑物、附着物均已清除干净，现为“净地”交付，被告青岛市国土局作为当地负责土地开发建设与管理的政府职能部门，理应了解并严格地遵守相关政策和法律要求，应当清楚将尚不符合条件的土地进行出让，既违反相关政策和法律，也将会侵犯××的合法权益。因此，被告青岛市国土局的交地标准亦应为净地交付。而该院在案件诉讼过程中到涉案土地现场勘查时发现土地上空仍有六根高压线通过，致使原告不能建设生产用厂房设施，不能实现原告竞买涉案土地的用地，导致原告参加招拍挂的目的不能实现，因此涉案土地不能并不符合净地交付标准。土地是否属于无权利瑕疵的净地，涉及到受让人合同目的能否顺利实现，也是土地使用权招拍挂过程中的重要内容，如实进行告知和披露是××的一项主要义务。被告青岛市国土局主张根据《挂牌出让公告》第五条答疑及现场踏勘“有意竞买者在现场踏勘时对现场状况未提出异议的，以及未参加集体现场踏勘而直接报价成为××的，均视为同意土地交付条件即为土地踏勘日利用现状。”规定其交地义务为净地交付，缺乏法律依据，不予支持。根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第二十一条：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”规定，被告城阳国土分局作为青岛市国土局的受委托机关，无权以自己的名义作出撤销原告的竞得资格，依照《成交确认书》的约定，应当由被告青岛市国土局决定是否取消原告的竞得资格。综上，原告所诉招拍挂行政行为是被告青岛市国土局的职责，原告起诉被告城阳国土分局、第三人上马街道要求其承担责任于法无据，对此不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决一、确认被告青岛市国土局招拍挂行为无效；二、驳回原告百慧智业公司的其他诉讼请求；案件受理费五十元，由被告青岛市国土局负担。上诉人青岛市国土局不服一审判决，上诉称：一、上诉人挂牌出让涉案土地行为合法有效且无不当，被上诉人因为违约行为导致保证金被没收，原判对该事实认定不清。上诉人根据《土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规授权和要求，按照土地出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同就涉案土地拟定《青岛市国有建设用地使用权出让方案》，报经青岛市人民政府批复，于2014年12月31日在青岛日报发布公告对涉案宗地施行挂牌出让，2015年2月3日与该地土地××即被上诉人签订了成交确认书、土地交付确认书。自此，土地招拍挂行为已经完成。上诉人在法定职权内实施的土地挂牌行为严格遵守法律法规规定，履行法定程序，合法有效，并无不当。被上诉人违反约定，未能履行《成交确认书》约定的义务，经多次催告无果，城阳国土局取消其对涉案宗地的竞得资格，竞买保证金不予退还。被上诉人在竞得涉案土地后以调整规划条件等为由一再延迟签订《国有建设用地使用权出让合同》，导致违约，承受不利法律后果的责任完全是自身不遵守契约造成，被上诉人为了挽回被没收的保证金，以涉案土地非净地为由提起本案诉讼。原审被告城阳国土分局作出的撤销被上诉人竞得资格的通知并非土地招拍挂行为的内容，原审法律混淆了其中的逻辑关系。二、原判认为该宗土地上空有高压线通过，因此认定该宗土地并不是净地，无事实和法律依据。1、该宗土地系净地的事实已经由被上诉人确认。被上诉人盖章的《竞买申请书》，是其阅读并接受了挂牌出让文件的规定和要求，对土地系净地基本情况已经了解的证据。被上诉人盖章且法定代表人签字确认的《土地交付确认书》第二条土地交付基本情况一栏，也再次确认了涉案土地系净地的事实。2、上诉人在该宗土地利用中涉及不属于自己职权范围的情况已经明确告知了被上诉人救济途径方法。该宗土地已经由城阳区城市规划建设局出具建设用地规划设计条件通知书，符合规划条件。被上诉人利用该宗土地的具体规划涉及的事项，上诉人与被上诉人也在《土地交付确认书》中进行了确认，也约定了消防、净空、供电等公用设施以及其他情况，由××自行协调解决，并自行办理相关手续，所发生的费用以及有关责任由××承担，可见被上诉人对涉案土地的净空利用系被上诉人自行协调解决的范畴，据悉被上诉人已经就高压线的迁移与相关部门达成了意向。三、原审法院认定被上诉人的起诉没有超过起诉期限的主张，适用法律错误。请求依法改判。被上诉人百慧智业公司辩称：一、上诉人不存在违约行为。1、被上诉人参与竞拍后，城阳当地土地部门和街道办事处一直承诺拆除横穿土地上的高压线，但因未能与高压线管理人协调成功，导致被上诉人无法正常施工建设。被上诉人多次协调街道办事处和土地局，均没有结果，被上诉人也就无法签订《国有土地出让合同》，被上诉人不构成违约，系合法行使抗辩权。2、被上诉人摘牌的目的是准备投资1.5亿元建设新型抗生素替代产品项目，做了大量前期准备和后续工作，没有故意毁约的必要。相反，因为不能正常施工及使用该宗土地，项目无法完成，给被上诉人带来了巨大损失。3、被上诉人是否拒签《国有土地出让合同》，并不影响法院对挂牌行为是否有效的认定。二、《土地交付确认书》是上诉人单方制定的格式文本，并不能免除上诉人应当实行净地出让的义务，也不能证明挂牌土地具备了净地出让条件。三、根据《土地交付确认书》第二条第5款，上诉人应当将地上附着物、建筑物、构筑物等清理完毕，才能成为净地。但经了解，涉案土地上高压线属于国家铁路部门及防洪部门，不经过两部门同意，根本不能迁移，不属于被上诉人自行解决的范围。四、该案没有超过起诉期限。综上，请求维持原判。原审被告城阳国土分局述称：同意上诉人上诉意见，请求依法判决。原审第三人述称：同意上诉人上诉意见，被上诉人在竞得涉案土地前已经与原审第三达成协议，由原审第三人对地上高压线进行迁改。2014年10月，原审第三人迁改高压线的意见已经得到涉案土地上空高压线主管单位的同意，2015年被上诉人向城阳区规划建设单位申请的建设工程建筑方案已经通过审核，被上诉人还将审核意见送至原审第三人处备案，说明高压线的存在并不影响被上诉人开发建设。另外，高压线已经在迁改过程中，迁改费用也是原审第三人承担。请求依法判决。各方当事人一审提交的证据已经随案卷移送本院，上诉人对于原审查明的事实不持异议，对原审证据的认定本院与原审法院相同。另外，原审第三人提交现阶段涉案土地高压线迁改现场照片，证明涉案土地上空高压线迁改工作已在进行中。因本案审查的是土地挂牌出让时土地状况，该证据与本案无直接联系，本院不予采纳。经审查，本院确认原审查明的事实成立。本院认为，第一，上诉人青岛市国土局向社会公开挂牌出让案涉地块土地使用权，在《出让公告》等文件中，就地块的位置、土地使用权面积、挂牌起始价、竞买保证金等问题均有明确规定。被上诉人自愿提交《竞买申请书》，竞买成功后，双方又签署了《成交确认书》等文件。上诉人上述挂牌出让行为至被上诉人原审起诉不超过两年，被上诉人的原审起诉未超过法定起诉期限。第二，关于如何理解双方关于土地现状交付的问题。国家规定土地出让时应当具备净地交付条件，以防止土地闲置。国土资源部《闲置土地处置办法(2012修订)》，第二十一条规定：市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。本案各方当事人对于涉案土地上有高压线穿过的事实并无异议，该高压线的存在导致被上诉人在所竞得的土地上无法进行开发建设。上诉人在涉案土地不具备国土资源部门供应土地应当符合的条件情况下，予以挂牌出让，违反上述规定，原审判决确认无效并无不当。三、本案上诉人系通过挂牌行为进行国有土地使用权出让，并不存在招标或拍卖方式，被上诉人原审诉请也是请求确认上诉人挂牌行为无效，而原审判决确认上诉人招拍挂行为无效，用词不严谨，应为确认上诉人挂牌行为无效,本院予以纠正。因原判指向明确，本院予以维持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  李国宁审判员  赵文静审判员  林 桦二〇一七年七月十日书记员  王 崧书记员  刘 佳