湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘01行终408号上诉人(原审原告)戴某某，女，1966年7月17日出生，汉族，住湖南省长沙市岳麓区桃花岭村。委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。被上诉人(原审被告)长沙市国土资源局岳麓区分局。住所地：长沙市岳麓区桐梓坡西路***号。法定代表人罗亿清，局长。委托代理人梅盼，长沙市国土资源局岳麓区分局工作人员。委托代理人张洋箐，湖南湘达律师事务所律师。上诉人戴某某因诉长沙市国土资源局岳麓区分局(以下简称岳麓国土分局)土地行政强制一案，不服长沙市岳麓区人民法院(2017)湘0104行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2015年5月5日，湖南省人民政府作出[2015]政国土字第601号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收长沙市岳麓区岳麓街道桃花岭村范围内集体土地5.0012公顷作为中南大学大学科技园总部项目建设用地。据此，长沙市岳麓区人民政府于2015年7月31日在征地范围内发布并张贴了[2015]第035号《征收土地方案公告》，岳麓国土分局于2016年1月29日、2016年4月29日相继发布了相应的《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》，戴某某户的房屋位于征收土地范围内。戴某某于2001年4月为该房屋办理了私人住宅建设工程规划审批手续，批准用地面积75平方米，建筑总面积158平方米。由于戴某某未在《征地补偿安置方案实施公告》确定的期限内腾出土地，岳麓国土分局遂根据《征地补偿安置若干问题暂行规定》第二条第（二）项以及长沙市国土资源局《关于实施有关问题的意见》第三条等相关规定确定的补偿标准，结合戴某某户房屋的实际使用情况，按居住人数（农业人口）认定合法面积为45平方米/人×4人=180平米，戴某某户房屋补偿费143208元，房屋设施补偿费104400元，购房补助费187200元，房屋搬迁补助2880费，室外设施补偿费52000元，生产用房补偿费15600元，房屋过渡补助费34560元，农用工具、牲畜补助费2000元，合计541848元。并于2016年5月30日将戴某某户征地补偿款按上述金额进行了专户储存。2016年6月20日，岳麓国土分局向戴某某送达了《限期腾地告知书》，告知书写明了上述补偿标准及补偿金额，并告知了戴某某对补偿标准或补偿金额不服的救济途径。戴某某户的安置由长沙市岳麓区人民政府按照《长沙市征地补偿安置条例》的规定执行。因戴某某仍拒绝腾出土地，岳麓国土分局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，于2016年7月7日，作出了岳国土资腾[2016]3号《限期腾地决定书》，责令戴某某在接到本限期腾地决定书之日起十日内腾出位于岳麓街道桃花岭村的房屋所占土地。该限期腾地决定书于2016年8月5日送达给戴某某。戴某某不服，遂诉至法院。原审另查明，戴某某一户常住人口为：户主戴某某、丈夫莫某某、儿子莫某、儿媳钟某某、孙女莫某可。其中莫某某的户口类别为非农，其余四人则为农业人口。儿子莫某和孙女莫某可均为独生子女，并分别办理了独生子女证。对戴某某在一审中提交的莫某和莫某可的独生子女证，岳麓国土分局表示认可，并据此承诺将戴某某户的房屋合法面积认定增补至270平方米，对戴某某房屋征地补偿费用一并予以调整。调整后，戴某某一户作为独生子女家庭，其房屋征地补偿费用总计798468.81元，其中房屋补偿费211754.41元、房屋设施补偿费155340元、购房补助费279614.4元、房屋搬迁补助4320费、室外设施补偿费78000元、生产用房补偿费15600元、房屋过渡补助费51840元、农用工具、牲畜补助费2000元。原审长沙市岳麓区人民法院经审理认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款的规定，违反法律、法规规定，不在规定期限内腾地的，由县（市）、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。故岳麓国土分局作出岳国土资腾[2016]3号《限期腾地决定书》是履行其法定职责。岳麓国土分局作出该决定书之前，涉案土地的征收已经由湖南省人民政府[2015]政国土字第601号《农用地转用、土地征收审批单》予以批准，长沙市岳麓区人民政府依法发布了《征收土地方案公告》，岳麓国土分局也已依法发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》，戴某某未在法定期限内腾出土地，岳麓国土分局将戴某某户补偿费用进行了专户储存，并以书面形式将补偿费用明细、相关法律程序、相关权利义务等内容告知戴某某，符合正当程序要求。岳麓国土分局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，对戴某某户作出被诉行政行为，所适用的法律亦并无不当。二、本案中，经审理查明，戴某某户独生子女人口没有纳入国土部门入户调查统计资料，但该行为的发生系戴某某在行政程序中拒绝提交由其本人保管的独生子女证明所致，同时导致国土部门已经专户储存的戴某某户征地补偿费用与该户依法应当享有的房屋征地补偿费用存在差距，国土部门作出限期腾地决定的基本事实不清，主要证据不足，依法应当予以撤销。但鉴于涉案征地项目是为了促进科研成果就地转换、推动科技项目孵化，是湖南省实现科技项目创新、转型发展的需要，属湖南省重点建设项目。现项目拆迁腾地已接近尾声，如撤销被诉行政行为势必给社会公共利益造成重大损害。故岳麓国土分局作出的被诉行政行为应当确认违法，同时责令岳麓国土分局就戴某某户应当增补的房屋征地补偿费用采取补救措施。戴某某要求撤销岳国土资腾[2016]3号《限期腾地决定书》的诉讼请求，该院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认岳麓国土分局作出岳国土资腾[2016]3号限期腾地决定的行为违法；二、责令岳麓国土分局在本判决生效之日起十五日内对戴某某户作为独生子女家庭应当享有的房屋征收补偿费依法予以认定和处理。本案案件受理费50元，由岳麓国土分局负担。戴某某不服上述一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人未能有效证明上诉人使用的土地被省政府批准征收。上诉人使用的土地被省级以上政府批准征收是限期上诉人交出土地的前提条件，被上诉人应当提交真实有效的证据证明上诉人使用的土地在经省政府批准的征地范围内。另外，上诉人已就省政府征地批文向国务院申请裁决，其合法性有待国务院的最终裁决认定，本案不符合作出限期交出土地决定的前提条件。二、被上诉人提供的证据证明未依法实施征地行为。（一）征收土地方案未依法进行公告。省政府征地作出征地批文的时间是2015年5月5日，而征收土地方案公告发布的时间是2015年7月31日，远远超出《征收土地公告办法》第四条规定的10个工作日的期限；被上诉人提交的有关公告张贴的照片证据，未提交照片的原始载体，真实性无法证明，张贴地点在拆迁指挥部的办公院内，而不是法律规定的被征地所在的村组，张贴地点不合法，损害了被征地村民的知情权；（二）拟定的征地补偿安置方案意见未依法在征用土地公告之日起45日内予以公告，也未在法律规定的被征地所在的村组张贴，张贴地点不合法；（三）腾地告知书、催告书、限期腾地决定书等未依法送达上诉人。三、上诉人未得到合理合法的补偿和安置。（一）对上诉人户的房屋合法面积的认定远远小于实际面积，被上诉人对上诉人户的房屋合法面积认定错误；（二）补偿标准严重低于经济发展水平；（三）本案中被上诉人没有提供安置房、周转房以及社会保障的任何证明，被上诉人对上诉人的补偿安置未落实。四、戴某某在二审中补充提出，本案征地所建项目是一个盈利性项目，并不涉及公共利益需要，被上诉人所作出的限期腾地决定事实不清、证据不足，符合可撤销的行政行为，撤销该决定也不会对公共利益产生影响，如果只是确认违法，无法达到上诉人的诉讼目的。综上所述，被上诉人未能有效证明上诉人使用的土地被在、省政府批准征收，有关部门为依法实施征地行为，上诉人未得到合理合法的补偿和安置，被上诉人作出涉案《限期腾地决定书》显然不符合法定条件，一审判决明显有误。请求依法撤销一审判决，并指令长沙市岳麓区人民法院重新审理。被上诉人岳麓国土分局未提交书面答辩意见。其在二审谈话中辩称，该征地行为经省政府批准后，岳麓区政府和岳麓区国土局依法发布了征地公告、征求意见公告和实施公告，相关文书已经依法送达，并对上诉人依法予以补偿和安置。请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。本院二审充分听取了双方当事人的诉、辩意见，对原审判决和被诉具体行政行为的合法性进行了全面审查。经审理，本院二审对一审查明的事实予以确认。本院认为，根据《行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为是被上诉人岳麓国土分局作出的岳国土资腾[2016]3号限期腾地决定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款和《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，岳麓国土分局作为县级人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权作出限期腾地决定。涉案房屋位于湖南省人民政府（2015）政国土字第601号《农用地转用、土地征收审批单》批准的征地范围内，长沙市岳麓区人民政府依法发布了征收土地方案公告，岳麓国土分局分别发布了征地补偿安置方案征求意见公告和征地补偿安置方案实施公告，上述公告均予以张贴公示并送达岳麓街道桃花岭村村民委员会。同时，对上诉人戴某某户的房屋进行了调查和认定，核定了补偿金额，并对上诉人户的征地补偿情况进行了书面告知。鉴于上诉人户在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限未腾出土地，岳麓国土分局向上诉人送达《限期腾地告知书》告知上诉人其户房屋补偿情况，同时告知拟对其户作出限期腾地决定并告知其陈述申辩的权利。由于上诉人仍未腾出土地，被上诉人岳麓国土分局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，对上诉人户作出限期腾地决定基本事实清楚，程序合法、正当。上诉人提出，被上诉人未提交省政府征地批文原件或者经保管单位盖章确认的复印件，未能有效证明上诉人使用的土地被省政府批准征收，上诉人已就省政府征地批文向国务院申请裁决，本案不符合作出限期交出土地决定的前提条件；被上诉人提供的证据证明未依法实施征地行为；腾地告知书、催告书及限期腾地决定书等未依法送达上诉人。本院认为：（一）被上诉人虽未提交省政府征地审批单和勘测定界图等证据原件，但该复印件加盖了资料保管单位的核对印鉴，被上诉人对相关情况进行了解释和说明，且原告实际上也已对省政府征地审批行为申请国务院裁决，该材料的真实性可予以确认；（二）土地征收事关公共利益，征地行为得到有关国家部门审核批准后即具有法律效力可以付诸实施，一经启动其程序不可逆转。我国土地征收一般需要经过申请、审批、实施以及补偿安置等一系列程序，需要一个较长的时间过程。根据法律规定，发布征地补偿安置实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，市、县（区）人民政府土地行政主管部门即可责令其交出土地，并不因被征地者对相关前置行为申请复议、裁决或者提起诉讼而可以拒绝腾地；（三）关于上诉人提到的被上诉人提供的证据证明未依法实施征地行为的问题，主要是指有关部门未按照规定期限内发布公告和未在被征地村组张贴公告。根据本案查明的事实，长沙市岳麓区人民政府和被上诉人岳麓国土分局确实超过规定期限后才予以公告，但逾期公告并不是当事人可以拒绝交出土地的法定事由。《征用土地公告办法》第十四条的规定：“未依法进行征用土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续”。根据该条规定，如果行政机关在实施征地过程中未进行征用土地公告和征地补偿、安置方案公告的，相关权利人有权依法要求公告并拒绝办理征地补偿登记手续和征地补偿、安置手续，但对于已经发布了征用土地公告和征地补偿、安置方案公告的，则不能构成当事人拒绝腾地的理由。长沙市岳麓区人民政府和岳麓国土分局将公告张贴在拆迁指挥部，并送达岳麓街道桃花岭村村民委员会，已起到了公开告知被征地集体经济组织和村民的作用。（四）虽然上诉人本人未签收腾地告知书、限期腾地决定书，但被上诉人工作人员已将相关法律文书留置送达至上诉人家，注明了送达情况，并由见证人签名见证，该送达方式并无不当。上诉人也已对限期腾地决定提起了诉讼，上诉人提出被上诉人未依法送达相关法律文书的理由不能成立。上诉人还提出，被上诉人对上诉人户房屋合法面积认定违法、补偿标准严重低于经济发展水平，被上诉人对上诉人的补偿安置并未落实。本院认为：（一）根据《长沙市征地补偿实施办法》第十二条第一款第（一）项的规定，未取得市、县（市）房屋产权管理部门2006年7月1日以后颁发的房屋权属证书的，1987年1月1日以后兴建的房屋，土地行政主管部门在认定其房屋合法面积时一律以建设用地批准文件，建设工程规划许可证为依据。上诉人的房屋取得了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，批准用地面积75平方米，建设规模158平方米。上诉人的房屋经实地丈量建筑面积虽有493.44平方米，但其合法面积应当以规划许可建设规模为依据，被上诉人根据上诉人家庭人口情况按照“就高不就低”的原则认定上诉人房屋合法面积更有利于保护上诉人的实体权益；（二）关于本案征地补偿标准问题，根据《长沙市征地补偿安置条例》第二十二条规定：“各类征地年产值倍数、房屋补偿标准、生产和生活设施补偿标准、搬家补助费标准和过渡补助费标准等，由市人民政府颁布实施；并可根据社会、经济发展水平适时调整。”2013年10月12日，经湖南省人民政府批准，长沙市人民政府下发了长政发[2013]23号《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》，调整了征收农村集体土地地上附着物及青苗的补偿标准，本次征地即是适用调整后的新的补偿标准，被上诉人对上诉人户支付的各项补偿费用符合现行有效的征地补偿标准。（三）关于上诉人户的安置问题，根据《长沙市征地补偿安置条例》及《长沙市征地补偿实施办法》的规定，征收城市规划区内农民集体所有土地的实行货币安置，实行货币安置的人员，一律转为城镇居民，纳入社会保障和城镇就业服务体系。对于涉案项目被征地农村集体经济组织成员的安置，长沙市岳麓区征地办公室对安置模式、保障性住房安置地点、价格及社会保险等作了承诺说明，由于保障性安置住房尚在建设过程中，被上诉人在作出腾地决定之前已经按照《长沙市征地补偿安置条例》第二十四条的规定计算了24个月的过渡补助费并专户储存，若由于政府责任未能及时交付安置住房而导致过渡期延长的，过渡补助费须按原标准的两倍发放，可以充分保障上诉人的合法权益。上诉人家庭成员的社会保障参保登记问题，根据《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》第十三条的规定，应当由上诉人所在的村民委员会提出不同年龄段人员名单，依程序层报区、县（市）人民政府核准后，由村民委员会统一到公安部门办理转户手续后，再统一到劳动保障部门办理社会保障参保登记手续，由于涉及多个部门的多道程序，办理参保登记手续可能短时间内难以办结，但并不会因此影响被征地农民的合法权益。此外，关于本案一审判决确认被诉行政行为违法而不判决撤销被诉行政行为是否适当的问题。本院认为：（一）根据本案查明的事实，被上诉人岳麓国土分局在作出被诉限期腾地决定时确实没有查明上诉人户已领取两本独生子女证的事实，导致被上诉人作出的限期腾地决定认定事实不清。该部分事实又与上诉人的实体权益密切相关，如果被上诉人对此不能采取相应的补救措施以保障上诉人的合法权益，则被上诉人所作出的限期腾地决定应当予以撤销；（二）根据法律规定，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查，即一般情况下主要是审查被告的行为是否事实清楚、适用法律是否正确、行政程序是否合法，但行政相对人在行政程序中如果存在可能导致行政机关认定事实错误以至于处理结果发生偏差的因素则也应当予以综合考量。本案中，被上诉人因没有查明上诉人户已领取两本独生子女证而导致被诉限期腾地决定事实不清，上诉人固然可以认为这是被上诉人的责任，但导致该事实不清的原因与上诉人不配合行政机关调查、拒绝提交由其自身保存的材料紧密相关。根据《长沙市征地补偿安置条例》第十条的规定，被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当在征地公告规定的期限内办理征地补偿登记手续，未在规定期限内办理登记手续或者对调查结果拒不配合予以确认的，其补偿内容以土地行政主管部门的调查结果为准。因此，主动办理补偿登记并提交相关材料是被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人的一项法定义务，同时也是其保护自身权益的应有态度。（三）本案所涉项目为中南大学大学科技园总部建设，是为了促进科研成果就地转换、推动科技项目孵化，是湖南省实现科技项目创新、转型发展的需要，符合公共利益需要。经审查，本案被上诉人作出的期限腾地决定除遗漏了上诉人户两本独生子女证的事实外，没有其他事实不清或者程序违法的问题，如果判决撤销被上诉人所作出的限期腾地决定，那么被上诉人在重新作出限期腾地决定时只需把上诉人户的拥有两本独生子女证可以获得的征地补偿权益加以计算即可，但是被上诉人重新作出腾地决定无疑将导致腾地时间大大延长，现项目拆迁腾地已临扫尾阶段，不当延长腾地期限势必阻碍项目建设，将给社会公共利益造成损害。而对于上诉人户因获得两本独生子女证在征地补偿过程中可以获得的实体权益，完全可以通过被上诉人采取相应补救措施予以保障。因此，本案判决确认被上诉人行为违法并责令被上诉人采取相应补救措施，既可以防止对社会公共利益造成损害，同时也可以减少当事人的诉累，并无不当。综上所述，上诉人戴某某提起上诉的理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，判处恰当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人戴某某负担。本判决为终审判决。审判长 吴 欣审判员 贺元芳审判员 刘 青二〇一七年七月十七日书记员 李 芳附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。