浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙04行终129号上诉人(原审原告)江苏大方广告有限公司，住所地江苏省靖江市解放南路2号305室。法定代表人方骥宏，总经理。被上诉人(原审被告)嘉兴市南湖区余新镇人民政府，住所地嘉兴市南湖区余新镇余北街70号。法定代表人吴卫东，镇长。委托代理人俞振宇、陶韬，浙江中格律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市南湖区人民政府，住所地嘉兴市南湖区凌公塘路1260号。法定代表人徐军，区长。委托代理人吴伯琼、胡文君，嘉兴市南湖区人民政府法制办公室工作人员。上诉人江苏大方广告有限公司（以下简称大方广告公司）因诉嘉兴市南湖区余新镇人民政府（以下简称余新镇政府）、嘉兴市南湖区人民政府（以下简称南湖区政府）城建行政强制及行政赔偿、行政复议一案，不服嘉善县人民法院于2017年6月15日作出的（2017）浙0421行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月12日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院查明：2006年1月22日，靖江市大方实业有限公司与嘉兴市南湖区余新镇普光村村民委、村经济合作社签订《普光村高立柱广告牌用地租赁协议》，租赁农用地，在位于沪杭高速公路数K93+520米的位置建造一块高立柱广告牌。2006年12月30日，大方广告公司与靖江市大方实业有限公司签订《广告牌转让协议书》，将包括涉案广告牌在内的五座高立柱双面广告牌转让给大方广告公司，合同载明的转让价是每座40万元。2014年3月11日，大方广告公司与浙江实力高空广告股份有限公司签订《广告委托发布合同》，浙江实力高空广告股份有限公司委托大方广告公司在位于余新镇普光村的广告位以及所建广告牌上进行广告发布，期限为5年。2014年8月8日，嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在《嘉兴日报》发布了《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，要求对高速公路沿线的户外广告设施进行整治。根据该整治通告要求，大方广告公司所有的位于余新镇普光村的一座高立柱广告牌属于上述整治范围。后大方广告公司登记填报《高速公路沿线广告设施调查登记表》，登记单位委托人刘毅签字。2014年9月10日，余新镇政府向靖江市大方实业有限公司发出一份《责令限期拆除通知书》，称大方广告公司在嘉兴市南湖区余新镇设置户外广告设施的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》等法律法规关于地面构筑物设置的规定，属于违法行为。责令大方广告公司于2014年9月25日前停止违法行为，自行拆除违法设施，逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。该通知书于2014年9月15日送达大方广告公司。大方广告公司于2014年9月17日提出信访，要求嘉兴市南湖区公路边“三改一拆”办公室停止违法强拆行为。因大方广告公司未在指定期限内拆除广告牌，余新镇政府于2014年10月26日委托桐乡市长宏拆房有限公司对涉案的广告牌实施了强制拆除，广告牌残值抵作拆除费用。大方广告公司不服余新镇政府强制拆除其广告牌的行为，于2015年5月12日向南湖区政府申请行政复议，要求确认余新镇政府强制拆除大方广告公司的一块高立柱广告牌的行政行为违法，并赔偿损失40万元。南湖区政府经审查后，认为大方广告公司于2015年5月12日申请行政复议，明显超过六十日，不符合行政复议受理条件，于2015年5月18日作出南政复决字〔2015〕2号不受理决定。大方广告公司不服该决定提起行政诉讼，嘉兴市中级人民法院于2015年8月27日作出行政判决，撤销南湖区政府上述行政复议不予受理决定，责令其在法定期限内重新作出复议决定。2015年9月24日，南湖区政府重新受理大方广告公司行政复议申请，并向大方广告公司送达受理通知书。南湖区政府经审查，于2015年11月19日作出维持余新镇政府对大方广告公司高速公路广告牌的强制拆除行为的复议决定，并将该行政复议决定书送达大方广告公司。大方广告公司不服，遂提起本案诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定：“省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。”余新镇政府作为乡（镇）人民政府负有对辖区内违法建筑进行处置的职权，且实际实施了强制拆除行为，但余新镇政府在拆除涉案广告牌前未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条等规定的法定程序进行，未在作出强制执行决定前事先催告大方广告公司履行义务，未给予其陈述、申辩权利、享有行政复议及行政诉讼等权利，也未在强制拆除前进行公告，限期自行拆除，属程序违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”大方广告公司受让取得的涉案广告牌设置在余新镇政府所辖的农村集体土地上，但未依照法律规定办理相应的规划及用地审批，系违法建筑，不属于合法财产，要求赔偿无法律依据。但涉案广告牌的制作材料属于大方广告公司的合法财产，余新镇政府理应将该材料返还给大方广告公司。现因该材料已无法追回和返还，应由余新镇政府予以赔偿。鉴于涉案广告牌拆除后的材料已经灭失，无法作价值评估，且大方广告公司又未提交证据证明涉案广告牌建筑材料的残值，故根据该广告牌规格、用材及其设置年限综合因素，酌情确定涉案广告牌建筑材料的残值损失为15000元。南湖区政府依法受理大方广告公司的行政复议申请，在法定期限内作出行政复议决定，复议程序合法，但南湖区政府作出维持余新镇政府强制拆除行为的行政复议决定，结论有误，应予以撤销。大方广告公司要求南湖区政府赔偿租车费用的诉讼请求，于法无据，不予支持。原审据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条之规定，判决：一、撤销南湖区政府于2015年11月19日作出的南政复决字〔2015〕6号行政复议决定；二、确认余新镇政府强制拆除大方广告公司设置在嘉兴市南湖区余新镇普光村的一座广告牌的行政行为违法；三、余新镇政府于本判决生效之日起十日内赔偿大方广告公司被拆除的广告牌建筑材料的残值损失15000元；四、驳回大方广告公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由余新镇政府负担。大方广告公司不服该判决，上诉称，原审判决赔偿金部分明显不合常理，显失公正。原判认定上诉人设置涉案广告牌违法，从而得出广告牌应该被拆除，进而得出被拆广告牌只能是建筑材料残值这一结果，规避了广告牌不同于一般建筑物是可以整体拆卸，异地组装的广告专用设施的事实。原判既认定余新镇政府的拆除行为违法，却将因余新镇政府违法所造成的损失归结于上诉人，自相矛盾。故请求：撤销南湖区政府作出的南政复决字﹝2015﹞6号行政复议决定，并赔偿上诉人差旅费3500元；判令余新镇政府强制拆除上诉人的一块高立柱广告牌的行政行为违法，并赔偿损失400000元。被上诉人余新镇政府未提交书面答辩状，二审中辩称，涉案广告牌是违章建筑的事实是清楚的，镇政府的过错在于拆除程序违法，故原审判决拆除行为违法是正确的。因涉案广告牌被拆除后的材料抵作拆除费用，没有通知上诉人领取，也是镇政府的过错。因此，原审按照残存物确定其价值为15000元是合理的。故请求维持原判。被上诉人南湖区政府未提交书面答辩状，二审中辩称其作出被诉行政复议决定的程序是合法的，但因结论错误已被原审法院判决撤销，对此予以接受。而上诉人提出的差旅费问题，与行政复议决定没有关联性，不予赔偿。请求维持原判。本案当事人于一审时提交的证据，均由一审法院随案卷一并移送至本院。上诉人二审时未提供新的证据。经审理，原判认定事实清楚，且双方当事人均无异议，本院予以确认。另查明，2014年8月8日，嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在《嘉兴日报》上发布了《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，明确要求在整治范围内设置户外广告牌的单位和个人，对未经依法审批擅自设置和其他不符合设置规定的违法广告牌设施应当自本通告发布之日起40日内自行拆除。逾期不自行拆除和被视为无主户外广告牌设施的，由相关部门依法强制拆除。本院认为，本案系因被上诉人余新镇政府强制拆除上诉人大方广告公司所有的广告牌而引发的诉讼。行政主体实施行政行为应当具备事实和法律依据。由于被上诉人余新镇政府未能提供其实施行政强制行为符合法定程序要求的证据，故原审判决认定被诉行政强制行为违法正确。被上诉人南湖区政府受理上诉人大方广告公司的行政复议申请，经审理作出被诉行政复议决定的程序符合法律规定，但其作出维持余新镇政府强制拆除行为的决定内容错误，故原审判决撤销被诉行政复议决定正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条及《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条、第二十二条、第二十三条之规定，上诉人没有举证证明其受让取得的涉案广告牌已依法办理相关用地及规划审批手续，故涉案广告牌不能认定为合法设施。但涉案广告牌被拆除后剩余的材料属于上诉人的合法财产，被上诉人余新镇政府理应将此返还给上诉人，现因剩余材料已经无法追回和返还，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”的规定，被上诉人余新镇政府应当支付上诉人相应的赔偿金。户外大型广告牌有地下混凝土结构、地面混凝土浇灌而成的支座及用于发布广告的钢结构构建组成，其整体是不可移动的。即使用于发布广告的钢结构部分可以拆装、移动，但上诉人也未在《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》规定的40日内自行拆卸、移动，故上诉人所持涉案广告牌属于可整体拆卸、异地组装的专用设施的上诉理由，不能成立。原审法院结合涉案广告牌规格、用材及其设置年限等综合因素，酌情确定涉案广告牌建筑材料的残存构件价值为15000元，并无不当。至于上诉人主张的差旅费赔偿问题，因不属于财产权造成损害的直接损失，本院不予支持。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江苏大方广告有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一七年七月二十四日书记员  朱静雯