贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔02行初6号原告首钢水城钢铁（集团）有限责任公司，住所地：贵州省六盘水市钟山区巴西中路，统一社会信用代码：91520200214409696J法定代表人卢正春，该公司董事长。一般授权委托代理人王军武，男，1980年10月15日生，汉族，住贵州省六盘水市钟山区，系首钢水钢公司职工。特别授权委托代理人张立琼，系北京市京都律师事务所律师，执业证号：11101200210505255。被告六盘水市人民政府，住所地：贵州省六盘水市钟山区钟山西路。法定代表人李刚，六盘水市人民政府市长。特别授权委托代理人杜玉朝，男，系六盘水市人民政府法制办工作人员。第三人王瑞友，男，1957年8月16日生，汉族，住贵州省六盘水市钟山区。原告首钢水城钢铁（集团）有限责任公司（以下简称首钢水钢公司）与被告六盘水市人民政府及第三人王瑞友不服行政复议决定一案，于2017年1月24日向本院提起诉讼，本院于2017年1月25日立案后，于2017年2月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月31日公开开庭审理了本案。原告首钢水钢公司的委托诉讼代理人王军武、张立琼，被告六盘水市人民政府的委托诉讼代理人杜玉朝，第三人王瑞友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告六盘水市人民政府于2017年1月16日作出行复决字[2016]36号《行政复议决定书》，认定复议申请人王端友因不服钟山区人民政府颁发的《国有土地使用证》（钟国用[籍]字第199814号），向六盘水市人民政府申请行政复议，于2016年11月21日受理后，向钟山区人民政府送达了行政复议申请书副本、被申请人权利义务告知书及《提出行政复议答复通知书》并告知按期提交当初作出具体行政行为的证据。钟山区政府直至2017年1月13日未作出答复和提供当初作出具体行政行为的证据。应视为钟山区政府作出的颁证行为无证据和依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项的规定，决定：撤销钟山区人民政府颁发的《国有土地使用证》（钟国用[籍]安第199814号）。原告首钢水钢公司不服，向本院提起诉讼。请求：撤销六盘水市人民政府作出的行复决字（2016）36号《行政复议决定书》。事实与理由：1、第三人无权就本案争议申请行政复议，被告亦不应受理第三人行政复议申请。首先，第三人所主张之土地登记及土地登记簿记载事项错误问题，系土地登记程序中之“其他登记”情形，第三人可依法向土地登记机关主张“异议登记”或“更正登记”，但无权对登记于原告名下之土地权利申请行政复议；其次，《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）对不动产权属“确认”含义做了进一步的明确阐释：“是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”，根据这一解释，需要复议前置的并不是颁发自然资源权利证书这样的“确权”行为，而是行政机关就当事人之间自然资源权属争议所作出的“确权”行为，实际上属于行政机关处理民事争议的行政裁决范畴。原告认为，批复中的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，包括土地确权在内的所有确权行政裁决，也就是说对双方争议的权属进行审查，给予确定、认可、证明并予以宣告的行政裁决行为。这种行为具有权源争议性。而土地登记发证行为是一种行政许可行为，不具有权源争议性。行政裁决是对行政相对人双方争议的权属等进行确权或确认。而行政许可则是准许行政相对人从事某种特定的活动，即获得过去没有的权利，是权利的赋予，是对行政相对人的申请进行审查、颁发准许证件的许可行为，它不一定是发生在双方有争议的情况下，它是基于行政相对人的申请而给予的一种许可行为，不是对原告与第三人双方权属发生争议后作出的确权决定，不属于行政裁决范畴，因此对颁发国有土地使用权证书不服的案件，不属于《行政复议法》第六条第四项的调整范围，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定之“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地滩涂等自然资源所有权或者使用权决定不服”的情形，亦不符合行政复议法规定之其他法定情形。2、第三人王瑞友主张撤销原告国有土地使用证，于法无据。第三人王瑞友认为土地管理部门在其取得土地权属之前的1994年给原告颁发国有土地使用权证书的行政行为违法，通过行政复议的方式撤销原告国有土地使用权证书，其主张于法无据。原告系大三线建设期间取得土地使用权，土地管理法颁布实施后进行了土地使用权初始登记，土地管理部门是在通过地籍调查查清各权利主体的地界、面积、位置、四至等基本情况，进行土地登记后向原告发放土地权利证书，原告依法享有土地的使用权。根据前述《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）的规定，土地登记是行政许可行为，发证只是登记行为的一个证明，发证本身不构成一个独立的行政行为，登记和发证是一个问题的两个方面。《中华人民共和国物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理”、第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”，因此，对于土地使用权证书登载内容持不同意见，应首先向土地管理机关申请异议登记或变更登记，对异议登记或变更登记之行政行为不服，当事人方可向人民法院诉请撤销土地管理部门的土地登记行为，同时撤销土地使用权证书颁发行为，而不应仅仅诉请撤销土地使用权证书及颁发行为，于法无据。根据《土地登记办法》第五十九条之规定，土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更多登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记，第六十条规定，土地登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记，对符合异议登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发异议登记证明，同时书面通知土地登记簿记载的土地权利人，异议登记期间，未经异议登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者设定土地抵押权；3、行政机关不能仅以行政机关未依法履行复议程序义务即否定原告土地权属之合法性，行政机关之行政程序行为可影响原依法享有之物权权利及权属。原告取得土地使用权是在1968年，土地使用权属登记系在1994年，而第三人王瑞友申请土地使用权是在之后的1999年，户籍登记信息显示，其于2003年将户籍所在地迁入土地使用权区域。根据法律规定，第三人王瑞友摄取土地使用权登记之时，其是土地使用权能的范围及相邻地使用者水钢集团公司的地界业已经确定，第三人应已在地籍调查表上签字盖章。即使出现重复或其他行政行为瑕疵，亦应注销第三人王瑞友土地登记，而非撤销水钢集团业经使用近50年的土地使用权证书。第三人王瑞友并未向复议机关所谓面积存在重合的具体情况，亦未提交证据，其主张缺乏事实及法律依据。因第三人王瑞友陈述不清在土地使用权登记时四邻指界签章情况，根据国家土地局1993年颁发的《城镇国家土地局颁发的地籍调查规程》第3.2.6.1条：“界址的认定必须由本宗地及相邻地使用者亲自到现场共同指界”和第3.2.6.3条：“经双方认定的界地，必须由双方指界人在地籍表上签字盖章”的规定。所谓“土地使用权部分面积重合”之说尚无法确认真实性，亦无法确定王瑞友系与水钢集团土地登记行政行为存在利害关系的相对人身份；四、王瑞友之不动产登记主张业已经超过时效。根据行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。可见，对于涉及不动产的具体行政行为超过20年，当事人司法审查程序权利灭失，前面已经提及，水钢集团在大三线建设期间取得土地使用权并依法使用，至1994年初始登记至今，已经远远超过20年期限，王瑞友对于登记于水钢集团名下之土地权属之司法审查申请权利，不应予以支持。原告首钢水钢公司向本院提供了下列证据：第一组证据：1968年12月4日是《基本建设征用土地申请书》一份，证明1968年就对涉案土地进行征用。被告质证认为该组证据与本案无关，达不到证明目的。第三人对该组证据不予认可。第二组证据：1972年3月8日《基本建设征用地申请书》三份，证明本案水钢持有的土地是在1972年征用的，分别是21亩、43.01亩、207.47亩。被告质证认为该组证据与本案无关，达不到证明目的。第三人对该组证据质证认为：水钢的土地是在围墙修起的，第三人的土地和水钢的土地各是各的土地，故对该组证据有异议。第三组证据：1972年4月1日《征用土地申请书》、1972年4月29日《征用土地申请书》各一份，证明水钢于1972年征用了三块田村的土地。被告质证认为该组证据与本案无关，达不到证明目的。第三人质证意见为：不知情。第四组证据：1972年11月19日及1972年11月27日《关于转水城钢铁厂征用土地的报告》两份，证明在1972年当时的行政机关确认了水钢集团的前身水城钢铁厂对涉案土地的合法权利。被告质证认为该组证据与本案无关，达不到证明目的。第三人质证意见为：当时征地没有全部把三块田村征完，只是把围墙围着的征了。第五组证据：1998年10月水城钢铁集团有限责任公司钟国用（籍）字第199814号《国有土地使用证》一份，证明水钢集团颁发土地证书的时间早于王瑞友所称的对涉案土地的居住时间和使用时间。被告质证认为该组证据与本案无关，达不到证明目的。第三人质证意见为：这份土地使用证与第三人的土地使用证没有关系。被告六盘水市人民政府辩称，被告于2016年11月21日受理王瑞友申请复议一案，被告同日向钟山区人民政府送达了行政复议申请书、被申请人权利义务告知书及《提出行政复议答复通知书》，《提出行政复议答复通知书》告知钟山区人民政府提交当初作出具体行政行为的证据。钟山区人民政府自收到《提出行政复议答复通知书》直至2017年1月13日未作出答复和提供当初作出具体行政行为的证据，因钟山区人民政府未按按《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定提出答复意见和提交当初作出具体行政行为的证据，视为钟山区人民政府颁发的“钟国用〔籍〕字第199814国有土地使用证”无证据和依据，故被告作出的“六盘水市人民政府行复决字（2016）36号行政复议决定书”撤销钟山区人民政府“钟国用〔籍〕字第199814国有土地使用证”认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。六盘水市人民政府向本院提供了如下证据。第一组证据：《提出行政复议答复通知书》、《送达回证》各一份，证明钟山区政府于2016年10月21日收到该提出行政复议答辩通知书，并未在规定时间内提供证据。原告对该组证据质证认为：对关联性无异议，但对真实性、合法性均有异议。第三人对该组证据无异议。第二组证据：申请证人彭某出庭陈述的证言，证明彭某系钟山区政府法制办的工作人员，且2016年10月21日的送达回证上的字系彭某所签。原告对该组证据质证认为：签收行为必须有授权或依法定职权，在质证过程中经过被告及法庭一致确认，彭某并非代理人，彭某签收行为非法，其无权签收送达回证。第三人质证无异议。第三人王瑞友述称，第三人系受原告陷害，现在都还有后遗症，第三人合法占有的土地被钟山区人民政府颁发的“钟国用〔籍〕字第199814国有土地使用证”侵占，钟山区人民政府颁发的“钟国用〔籍〕字第199814国有土地使用证”无事实和法律依据，应予以撤销。第三人向六盘水市人民政府申请行政复议并不存在超过时效的问题，六盘水市人民政府在查明事实的情况下，为维护第三人的合法权益作出“六盘水市人民政府行复决字（2016）36号行政复议决定书撤销钟山区人民政府“钟国用〔籍〕字第199814国有土地使用证”认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，应驳回原告的诉讼请求。第三人向本院提交了如下证据：《国有土地使用权出让合同》，钟国用籍字第02－45号国有土地使用证，办理土地使用证、土地转让合同票据，私房字第××号房屋所有权证，居委会出具的《证明》、《控告状》、《行政申请书》，以上证据证明第三人的土地使用证不在水钢范围内，第三人的房子是合法占有和使用。原告质证认为：国有土地使用证不在第三人提交的证据之内，该证出具的时间晚于原告的使用时间，从国有土地使用证内容看不能证明其使用证的范围与水钢使用证在地界上有冲突。房屋所有权证时间晚于原告持有土地的时间。房屋所有权证的记载事项与国有土地使用权证的记载事项不一致，即：地址不同、面积不同、房产证上载明的土地使用文号与土地使用证号不一致。对于土地出让权合同，根据合同约定王瑞友与土地出让人六盘水市钟山区土地管理局应履行土地发生的纠纷应该向六盘水市经济仲裁委员会申请仲裁，本案当中因土地使用权发生的争议显然是出让合同仲裁管辖的事项，王瑞友无权申请行政复议解决。土地使用权出让的缴费时间是2002年5月20日，晚于原告依法使用享用土地权属的时间。行政机关颁发的这三个面积不同的权属证书，权利是有瑕疵的。被告质证认为：对第三人提供证据的真实性、合法性无异议，但该证据与本案无关联性。本院对证据的分析认定：对被告出示的《提出行政复议答复通知书》、《送达回证》，证人证言，因能证明被告在复议程序中按照《行政复议法》的规定，向被申请人钟山区人民政府送达相关法律文书的事实，故对其三性均予以采信；对原告出示的《征用土地申请书》、《国家基本建设征用土地协议书》、水城特区革委会文件、六盘水地区革委会文件等证据，因能在一定程度上证明首钢水钢公司取得案涉钟国用（籍）字第199814号《国有土地使用证》的依据，故对其合法性、真实性、关联性予以采信。对第三人提交的证据，对其真实性、合法性、关联性予以采信，但对其证明目的不予采信。经审理查明，第三人王瑞友以钟山区人民政府向原告首钢水钢公司颁发的《国有土地使用证》（钟国用〔籍〕字第199814号）与其合法持有的《房屋所有权证》（D21-970577）记载的面积存在重合，且钟山区人民政府为王瑞友颁发了钟国用籍字第02-45号《国有土地使用证》，钟山区人民政府向原告首钢水钢公司颁发土地使用证的行为侵犯王瑞友的合法权益为由，以钟山区人民政府为被申请人、本案原告首钢水钢公司作为第三人向六盘水市人民政府申请行政复议。被告六盘水市人民政府于2016年11月21日受理王瑞友申请复议一案后，同日向钟山区人民政府送达了行政复议申请书、被申请人权利义务告知书及《提出行政复议答复通知书》，因钟山区人民政府未在法定期限内提出答复意见和提供当初作出具体行政行为的证据，被告六盘水市人民政府对钟山区人民政府颁发的钟国用〔籍〕字第199814号《国有土地使用证》视为无证据和依据，于2017年1月16日作出行复决字（2016）36号《行政复议决定书》，决定：撤销钟山区人民政府颁发的《国有土地使用证》（钟国用〔籍〕字第199814号）。原告首钢水钢公司不服该复议决定，向本院提起诉讼。本案的争议焦点为：1、王瑞友所提行政复议申请是否属于行政复议受理范围；2、王瑞友与钟山区政府颁发《国有土地使用证》的行为是否有利害关系；3、被告作出的行政复议决定是否符合法律规定。本院认为，首先，庭审过程中，原告首钢水钢公司与第三人王瑞友均认可原告持有的土地使用证与第三人持有的土地使用证不存在界线重叠，尽管第三人王瑞友在申请行政复议过程中称原告的土地使用证与其持有的土地使用权证存在重叠，但其并未提交充分证据证明双方的土地使用证存在重合，故第三人王瑞友与钟山区人民政府颁发《国有土地使用证》给原告首钢水钢公司的行为是否有利害关系并无充分的证据证明。被告六盘水市人民政府确认原告的土地使用证与第三人的土地使用证之间存在利害关系的证据不充分，被告在本案第三人无充分证据证实其属于适格的复议申请人的情况下，受理第三人的复议申请并作出复议决定，缺乏事实依据。其次，本案中原告取得土地使用证的时间为1998年10月，该土地使用证上登记的面积为121472.2平方米，而原告的土地使用证取得时间为1999年7月，登记面积仅为70平方米。被告六盘水市人民政府以复议被申请人钟山区人民政府拒不提交作出行政行为的依据和证据为由予以撤销颁证，虽然符合《行政复议法》的相关规定，但被告在受理行政复议申请后，仅向复议被申请人发出举证通知，但该复议案件的复议结果直接影响复议第三人的实体权利，复议机关理应要求复议第三人提供相关证据。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“……被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定精神，本案中，无证据表明被告在复议过程中要求本案原告（复议第三人）提供证据。因此，被告仅以贵州省六盘水市钟山区人民政府未提供证据就予以撤销颁证行为，既不利于维护颁证秩序的稳定，也可能实质损害本案原告（复议第三人）的实体权利。综上，被告六盘水市人民政府作出的行政复议决定事实不清，应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（六）项之规定，判决如下：一、撤销六盘水市人民政府作出的行复决字（2016）36号行政复议决定；二、由六盘水市人民政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告六盘水市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 张 嘉审判员 宋景伟审判员 何与芹二〇一七年七月三日书记员 李炳兰