河北省平泉市人民法院行 政 判 决 书（2017）冀0823行初7号原告柳春奇，男，1965年6月28日出生，汉族，住河北省平泉市。委托代理人崔玉强，河北时扬律师事务所律师。被告平泉市城乡规划管理综合行政执法局（原平泉县城乡规划管理综合行政执法局，以下简称平泉市城管局）。法定代表人姚雷，该局局长。委托代理人邢宝力，河北榆州律师事务所律师。被告平泉市人民政府（以下简称平泉市政府）。法定代表人曹佐金，该政府县长。委托代理人陈义，平泉市人民政府法制办公室科员。委托代理人张利平，河北榆州律师事务所律师。原告柳春奇不服被告平泉市城管局作出的行政处罚决定及被告平泉市政府作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告柳春奇及委托代理人崔玉强，被告平泉市城管局的副职负责人闫九强及委托代理人邢宝力，被告平泉市政府委托代理人陈义、张利平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年12月30日，被告平泉市城管局作出平规划城管行罚字（2016）第135号行政处罚决定（以下简称第135号行政处罚决定）。该决定查明，平泉镇猴山沟村四组村民柳春奇受村民委托，牵头在杨杖子××食用菌园区，未取得建设工程规划许可证。该决定根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《河北省城乡规划条例》第七十七条的规定，限原告柳春奇于2017年1月10日8时前自行拆除违法建筑。原告柳春奇不服，向被告平泉市政府申请行政复议，被告平泉市政府于2017年3月3日作出平政复决字（2017）1号行政复议决定（以下简称第1号行政复议决定），维持第135号行政处罚决定。原告柳春奇诉称，一、第135号行政处罚决定认定事实不清、处罚依据不足。我在食用菌园区建设的保鲜库、发菌房、看护房等建筑物，是根据各级党委、政府的政策为生产食用菌而建设的，属于农业生产用地，没有改变土地的使用用途。二、我建设的建筑物，全是在京沈高铁测设中桩两侧各50米以外建造的，不在线控范围内，也不在京沈高铁征占地范围内，处罚决定所依据的事实与客观不符。三、平泉市城管局的行政行为、执法行为严重违反法定程序。平泉市城管局在作出行政处罚决定之前，没有对案件的基本事实进行调查，没有履行前置程序。平泉市城管局在没有任何通知和处罚手续的情况下，于2016年3月15日、5月9日强行拆除我的园区五处，面积共2950平方米，直到2016年12月20日，平泉市城管局才作出行政处罚决定，为原来的违法执法行为提供依据，执法程序严重违法。四、平泉市城管局在执法过程中不能一视同仁。在百亩园区建设经营食用菌的，还包括志宏菌业等，志宏菌业也建设了许多建筑物且没有任何审批手续，平泉市城管局对志宏菌业的建筑设施不但不拆除，反而配合政府部门拆迁。平泉市城管局在执法中不能一视同仁，无法让我信服。综上，请求人民法院依法撤销第135号行政处罚决定、第1号行政复议决定。原告柳春奇向本院提交的证据有：1.2007年10月11日中共平泉镇委员会平泉镇人民政府关于印发《2007－2008年9月末农业结构调整安排意见》的通知、2007年11月12日平泉县（现平泉市，以下相同）扶贫开发办公室关于抓好百亩产业园区建设的通知、2008年5月13日中共平泉县委办公室平泉县人民政府办公室关于确定县直单位和民营企业帮扶第三批扶贫开发重点村的通知、2008年5月15日中共平泉县委办公室平泉县人民政府办公室关于确定县级领导联系第三批扶贫开发重点村的通知、2009年9月25日平泉县人民政府关于印发农业产业化优惠政策的通知、2008年1月18日平泉镇人民政府关于印发《平泉镇人民政府工作要点》的通知、2008年4月8日中共平泉镇委员会平泉镇人民政府关于猴山沟村两委班子会议议定事项的纪要、2008年10月25日中共平泉镇委员会平泉镇人民政府关于印发《2008年秋－2009年9月末农业结构调整安排意见》的通知、2009年10月15日中共平泉镇委员会平泉镇人民政府关于印发《2009年秋－2010年9月末农业结构调整安排意见》的通知、平泉镇人民政府2008年秋－2009年9月末农业产业园区建设优惠政策宣传单、平泉镇人民政府2009年秋－2010年农业产业园区建设优惠政策宣传单、2008年10月13日平泉县扶贫开发办公室关于2009年扶持重点村建设产业园区项目的实施意见、2007年9月23日平泉县扶贫开发办公室关于扶持第三批重点村建设产业园区项目的实施意见。以此证明原告经营的是百亩食用菌园区，平泉镇政府、扶贫办等部门大力支持原告在园区进行食用菌生产建设加工，因而原告为了生产需要建设了本案争议的几处建筑物，建设的建筑物均有合法依据。2.平泉市城管局2016年4月13日作出的通告、2016年4月20日作出的限期拆除通知。以此证明在高铁南侧的三处建筑物的情况。3.2016年3月16日关于柳春奇等生产户在猴山沟百亩扶贫开发食用菌区范围内建设和生产情况的报告。以此证明原告等人建设的设施，是在响应党和政府的号召，在村县等部门共同规划的百亩园区范围内合法的建设。4.2007年12月7日猴山沟百亩扶贫开发食用菌园区建设规划。以此证明百亩园区在建造的时候，需要在园区内建设保鲜库、加工厂等设施，证明建设的设施有合法依据。5.2009年7月关于猴山沟村百亩食用菌园区入住户建设的报告。以此证明当时原告拿着报告去国土局办理相应手续，工作人员告知因为有扶贫办、镇政府等部门支持建设，同时从事的是农业生产，不算改变土地用途，不需要办理相应手续。6.2008年4月平泉镇猴山沟村食用菌园区供水工程设计。以此证明当时占地102亩。7.2013年卫星航拍照片1张。以此证明2013年时东山顶蓄水池就已经实际存在，并不是平泉市城管局说的在2015年7月份以后建设出来的。8.2013－2016年谷歌地图拍摄的影像资料、平泉市城管局进行拆除的视频。9.租赁土地协议9份。以此证明原告仍然租用城北村、猴山沟村土地，继续经营食用菌。被告平泉市城管局辩称，一、原告所称的百亩食用菌园区，并不在违建房屋所处的地块范围内，中间隔有一食品加工厂。该园区于2008年开始建设，在取得扶贫开发支持款以后，该园区陆续停止生产，生产大棚被陆续拆除并恢复耕种。至2011年，仅存一少部分钢架未拆，只有刘海兰一户生产少部分食用菌。后刘海兰也停止生产并转租场地给他人，现为高铁施工工程队所租用。所以原告的违法建筑物与该园区不存在必然关系，均属于违法抢建（有卫星图片证明）。二、山顶蓄水池系2008年扶贫开发为园区配套所建，归猴山沟集体所有。原告在2015年7月未经批准，在蓄水池顶上加盖建筑物，被我局执法人员发现并制止，后原告又于2016年3月再次对该水池顶违建，扩大规模至目前状况。其他违建全部为2015年高铁征占区域确定以后所抢建（有卫星图片证明）。三、我局检查发现，原告在平××镇××山沟村××集体土地××（××铁开发区征占地红线内、外），先后构建违法建筑物（构筑物）共六处，总建筑面积为6000余平方米。原告承认都由其组织建设，未取得建设工程规划许可证，属于违法建设。四、经我局执法人员调查，志宏菌业的建筑物属于取得农业用地审批手续的建筑，其具体拆迁工作由平泉县拆迁指挥部负责，我局不承担拆迁职能，不清楚拆迁补偿事宜。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告平泉市城管局向本院提交的证据有：1.行政案件立案呈批表、责令限期提供审批证件通知书（附送达回证）、责令停止违法行为通知书（附送达回证）、责令限期改正通知书（附送达回证）、行政处罚案件集体讨论记录、行政处罚事先告知书和听证告知书（附送达回证和现场照片）、第135号行政处罚决定（附送达回证和现场照片）。以此证明行政处罚程序合法。2.对柳春奇的调查询问笔录。以此证明违法事实存在。3.现场检查笔录。以此证明原告的违法事实存在。4.现场平面示意图。以此证明有原告的签字。5.违法建筑物照片。以此证明违法客观存在。6.2016年5月5日暂时停止强制执行申请书。以此证明原告认可私自建筑共6000平方米，并保证自行拆除，是其自行书写的。7.行政执法证。以此证明执法人员具有执法资格。8.卫星图片。以此证明原告的房屋违建时间是在2015年到2016年，调查时原告正在建设。9.2015年5月7日承德市人民政府关于平泉县城乡总体规划（2013－2030年）的批复、平泉县中心城区控制性详细规划用地布局规划图。以此证明有效的总体规划范围。被告平泉市政府辩称，2017年1月10日，原告向我政府提交行政复议申请后，我政府当日予以立案。我政府通过审理，于2017年3月3日作出行政复议决定。我政府在复议案件办理的过程中，严格遵循行政复议案件办案程序，保证了行政复议结果的合法、公正，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告平泉市政府向本院提交的证据有：行政复议申请、行政复议申请收件回执、行政复议立案审批表、行政复议提出答复通知书（附送达回证）、行政复议答辩书、第1号行政复议决定的送达回执。以此证明行政复议程序合法。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：（一）柳春奇提交的证据：第1号证据的真实性，被告没有提出异议，故本院对其真实性予以采信。该证据能够证明，2007年至2009，有关行政部门曾支持、推进在猴山沟村建设百亩食用菌园区。第2号证据能够证明，2016年4月13日，平泉市城管局作出通告，责令位于平泉镇猴山沟杨杖子承德仁源食品厂北侧山坡所建房屋的建设当事人接受调查，逾期不接受调查将视为无人认领建筑物、构筑物和设施，予以清除。第3号证据从报告的内容来看，是对建设的设施的性质的辩解，原告认为是在百亩食用菌园区范围内合法建设的。第4、5、6号证据的真实性本院予以采信。该证据能够证明，2007年12月，猴山沟村百亩食用菌园区曾作出详细的规划。2008年4月，曾就该园区作出过供水工程设计。2009年7月，该园区入住户曾要求报告办理土地相关手续。第7号证据证明2013年时东山顶蓄水池实际存在，平泉市城管局也予以认可。第8号证据能够证明，平泉市城管局对本案争议的部分设施实施了强制拆除。第9号证据的内容是关于租赁土地的协议，但设施是否属于农业设施，还需依照有关设施农用地的有关政策来认定。另外，本案的涉案设施是否在城市规划区内也是本案的争议焦点，详见对平泉市城管局提交的第9号证据的分析。（二）平泉市城管局提交的证据：第1号证据中，原告对行政处罚事先告知书和听证告知书送达的现场照片提出异议，认为平泉市城管局是将2016年12月30日送达第135号行政处罚决定书时的照片，标注到了2016年11月18日。因标注2016年11月18日的现场照片与2016年12月30日的现场照片，在人物、人物穿着、周围环境等方面高度相似，本院责令平泉市城管局提供两份照片的原始载体，但平泉市城管局以用于存储原始数据的移动硬盘已损坏为由未能提供，此属平泉市城管局举证不能，应承担举证不能的不利后果。也就是说，平泉市城管局不能证明其在作出第135号行政处罚决定前，已按法定程序向原告送达行政处罚事先告知书和听证告知书，属行政程序违法。第2号证据是平泉市城管局对原告的调查询问，本院对其真实性予以采信。第3、4、5号证据综合进行分析，现场检查笔录和现场平面示意图中，标注房屋建筑面积6000平方米及钢架大棚，但结合第135号行政处罚决定，该行政处罚决定查明事实部分中，并没有涉案设施具体情况的表述。第6号证据结合原告提供的第8号证据能够证明，平泉市城管局对本案争议的部分设施曾实施强制拆除措施。第7号证据的真实性本院予以采信。第8号证据结合原告提供的第8号证据，能够反映涉案设施形成的大致时间范围。第9号证据的真实性，本院予以采信，但该证据系对平泉市（原平泉县）城市总体规划的批复，而不是平泉市城市总体规划，故该证据并不能证明涉案设施在城市规划区范围内。本案中，平泉市城管局作出第135号行政处罚决定后，原告不服向平泉市政府申请行政复议。在申请行政复议时，原告提出“当时建设园区时猴山沟村不在城市规划界线范围内，不需要办理建设工程规划许可手续”。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条的规定，原告提出其在行政程序中没有提出的反驳理由的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。据此，为查明规划区范围，本院责令平泉市城管局提供本案涉及的时间段范围内（2008年至开庭审理时），曾经执行及正在执行的平泉市城市总体规划（根据《中华人民共和国城乡规划法》第十七条第二款的规定，规划区范围应当作为城市总体规划的强制性内容）。法庭审理后，平泉市城管局提交了河北省平泉县城乡总体规划（2013－2030年）中关于城市规划区范围的内容（2015年8月中国城市规划设计研究院）。（三）平泉市政府提交的证据：该证据能够证明，平泉市政府是按法定程序作出的第1号行政复议决定。但是，行政复议决定的决定内容是否正确，还需结合本案的事实、适用法律等进行确定。经审理查明，2016年12月30日，平泉市城乡规划管理综合行政执法局以未取得建设工程规划许可证进行建设为由，以柳春奇为当事人，作出平规划城管行罚字（2016）第135号行政处罚决定。该行政处罚决定查明认定的事实为：“平泉镇猴山沟村四组村民柳春奇受村民委托，牵头在杨杖子××食用菌园区，未取得建设工程规划许可证”。该决定根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《河北省城乡规划条例》第七十七条的规定，决定给予柳春奇限期拆除的行政处罚，“限2017年1月10日8时前自行拆除违法建筑”。柳春奇不服第135号行政处罚决定，向平泉市人民政府申请行政复议，平泉市人民政府于2017年3月3日作出平政复决字（2017）1号行政复议决定，维持第135号行政处罚决定。在法庭审理中，平泉市城乡规划管理综合行政执法局提供落款日期为2016年11月18日的行政处罚事先告知书、听证告知书，并提供现场照片，用来证明柳春奇虽然拒绝签字但已于2016年11月18日送达。柳春奇对该现场照片提出异议，认为平泉市城乡规划管理综合行政执法局是将2016年12月30日送达第135号行政处罚决定书时的现场照片，标注到了2016年11月18日。因标注2016年11月18日的现场照片与2016年12月30日的现场照片，在人物、人物穿着、周围环境等方面高度相似，本院责令平泉市城乡规划管理综合行政执法局提供两份照片的原始载体，但平泉市城乡规划管理综合行政执法局以用于存储数据的移动硬盘已损坏为由未能提供。本院认为，第135号行政处罚决定在处罚程序、事实认定、主要证据等方面存在下列问题：一、关于行政处罚程序的问题。平泉市城管局提供现场照片，用来证明已于2016年11月18日履行处罚前告知权利的义务，但该照片与2016年12月30日送达行政处罚决定时的现场照片在人物、人物穿着、周围环境等方面高度相信似，而平泉市城管局又不能提供原始载体（数据），故属于平泉市城管局举证不能，应当承担举证不能的法律后果。也就是说，平泉市城管局不能证明其在作出行政处罚决定前已依法履行告知权利的义务，第135号行政处罚决定违反法定程序。二、关于被处罚主体的问题。第135号行政处罚决定认定的事实是，“平泉镇猴山沟村四组村民柳春奇受村民委托，牵头在杨杖子××食用菌园区，未取得建设工程规划许可证”。也就是说，平泉市城管局认定柳春奇是受村民委托牵头进行建设。由于柳春奇本人自己建设与柳春奇受村民委托建设，在法律后果的承担上有着很大区别，第135号行政处罚决定在事实认定与被处罚主体的确定上存在矛盾，属事实不清、主要证据不足。三、关于百亩食用菌园区的问题。第135号行政处罚决定认定，“平泉镇猴山沟村四组村民柳春奇受村民委托，牵头在杨杖子××食用菌园区，未取得建设工程规划许可证”。平泉市城管局在认定柳春奇系建设百亩食用菌园区的情况下，在行政处罚决定中却没有对园区内的设施做进一步的区分，没有对哪些是生产设施、哪些是附属设施、哪些是配套设施，哪些是违法建（构）筑物进行认定，第135号行政处罚决定属事实不清、主要证据不足。四、关于行政处罚决定内容的问题。第135号行政处罚决定“限2017年1月10日8时前自行拆除违法建筑”，但行政处罚决定中只认定“平泉镇猴山沟村四组村民柳春奇受村民委托，牵头在杨杖子××食用菌园区，未取得建设工程规划许可证”的事实。平泉市城管局责令柳春奇拆除违法建筑，行政处罚决定中却没有柳春奇建设了哪些违法建筑的认定，也没有哪些是限期拆除范围内的违法建筑的认定（也就是，责令限期拆除，具体拆除什么），第135号行政处罚决定属事实不清、主要证据不足。综上，第135号行政处罚决定程序违法、事实不清、主要证据不足，依法应当予以撤销。因第135号行政处罚决定依法应当予以撤销，故第1号行政复议决定亦应当予以撤销。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告平泉市城乡规划管理综合行政执法局2016年12月30日作出的平规划城管行罚字（2016）第135号行政处罚决定；二、撤销被告平泉市人民政府2017年3月3日作出的平政复决字（2017）1号行政复议决定。案件受理费50.00元由被告平泉市城管局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。审 判 长  计玉奎审 判 员  张赓宇人民陪审员  赵文秀二〇一七年七月二十一日书 记 员  袁东浩