广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤06行终412号上诉人（原审原告）梁炳，男，汉族，1957年11月16日出生，住广东省佛山市禅城区。委托代理人彭诚，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市住房和城乡建设管理局，住所地广东省佛山市禅城区城门头西路4号。法定代表人林国荣，局长。委托代理人冯铭坚，该局工作人员。委托代理人黄震，广东通法正承律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广东省住房和城乡建设厅，住所地广东省广州市越秀区东风中路483号。法定代表人张少康，厅长。委托代理人黎志成，该厅工作人员。委托代理人周磊，广东恒益律师事务所律师。原审第三人佛山市禅城区土地储备中心，住所地广东省佛山市禅城区金澜北路**号*座*层***室。法定代表人施翔，主任。上诉人梁炳因诉佛山市住房和城乡建设管理局（以下简称佛山市住建局）拆迁行政裁决和广东省住房和城乡建设厅（以下简称广东省住建厅）行政复议决定一案，不服佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初879号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：因澜石片区改造项目建设需要，佛山市住建局于2009年12月30日核发了佛房禅拆许字〔2009〕第16号《房屋拆迁许可证》，拆迁人为佛山市禅城区土地储备中心，拆迁期限为2009年12月30日至2011年12月29日，并于同日发出公告，确定以该中心为拆迁人对澜石片区改造项目进行拆迁。后经拆迁人多次提出拆迁许可证延期申请，佛山市住建局批准该项目拆迁期限延至2016年12月31日。梁炳是佛山市禅城区澜石街道西区二街七巷9号房屋所有权人，该房屋位于拆迁范围内。根据佛明房估报字〔2012〕第0114号《房地产估价报告》，上述房屋于2009年12月30日扣除土地出让金后的市场评估价为人民币635501.00元，根据《佛山市禅城区房地产登记信息查询结果》，该房屋的建筑面积为183.47平方米，建筑结构为混合，房屋用途住宅。佛山市禅城区土地储备中心在动迁中经与梁炳就拆迁补偿安置方案进行协商，未能达成拆迁补偿安置协议。2012年6月14日，该中心向佛山市住建局提交《行政裁决申请书》，申请拆迁行政裁决，同时提交了被拆迁房屋权属证明材料、被拆迁房屋的估价报告、拆迁补偿安置方案、拆迁协商记录、未达成协议的比例及原因等资料。2012年6月18日，佛山市住建局发出佛建拆裁字〔2012〕第34号《房屋拆迁行政裁决受理通知书》，受理了该中心的行政裁决申请，通过特快专递邮寄的方式，于2012年6月向梁炳邮寄了行政裁决申请书、拆迁补偿安置方案、房地产评估报告、答辩通知书、调解通知书，《国内特快专递邮件详情单》上备注栏注明“本人签收或家属”，但以上邮寄送达因迁移新址不明而退回。佛山市住建局于2012年8月4日在佛山日报上发布公告，通知梁炳领取上述行政裁决资料并于2012年10月12日上午9时30分前往佛山市禅城区国土城建和水务局召开调解会。2012年10月12日，梁炳未参加裁决调解会，双方调解不成功。佛山市住建局经审查于2012年10月15日作出佛建拆裁字〔2012〕第34号《房屋拆迁行政裁决书》，对佛山市禅城区土地储备中心与梁炳就佛山市澜石镇西区二街七巷9号的房屋拆迁安置补偿事项作出了裁决，裁决内容如下：（一）梁炳须在该裁决书送达之日起15日内，在货币补偿与产权调换的补偿方式中选择其一，并将选择结果交给拆迁人，逾期不选视为其选择产权调换的补偿方式。1.梁炳选择产权调换补偿方式的：拆迁人须在澜石××马路与××大道交界安置地块或东平河北岸佛山公园西侧安置地块，按1:1的比例补偿相应套内面积183.47㎡的房屋给梁炳。临迁过渡期间，若梁炳自行安排住处的，拆迁人每月按被拆迁房屋的建筑面积以16元∕㎡的标准向其发放临时安置补助费，临时安置补助费的发放从梁炳办妥被拆迁房屋交接手续之日起至交付安置用房通知送达梁炳满60日止。2.梁炳选择货币补偿的：拆迁人须对被拆迁房屋按建筑面积183.47㎡、砖混结构4800元/㎡的标准补偿，即房屋补偿金额：183.47㎡×4800元/㎡＝880656.00元人民币给梁炳，上述补偿款拆迁人需在该裁决书送达之日起30日内一次性支付给梁炳。（二）拆迁人在该裁决书送达之日起30日内，一次性向梁炳按每户600元的标准支付搬家费；按梁炳提供的由有关部门出具的单据支付被拆除房屋内的电话、电视等迁移费。（三）梁炳在该裁决书送达之日起30日内自行搬出被拆迁房屋并将该房屋交由拆迁人拆除。2016年2月26日，佛山市住建局向梁炳邮寄上述《房屋拆迁行政裁决书》，梁炳于同月29日收到了上述《房屋拆迁行政裁决书》。梁炳不服，于2016年4月19日向广东省住建厅申请行政复议。该厅于次日收到上述复议申请后，通知佛山市住建局提出行政复议答复。该局提出了行政复议答复并提交了相关证据。经审查，并经延长行政复议审查期限，中止行政复议审查后恢复行政复议审查，广东省住建厅于2016年9月18日作出粤建复决〔2016〕38号《行政复议决定书》，维持佛山市住建局所作的佛建拆裁字〔2012〕第34号《房屋拆迁行政裁决书》。梁炳仍不服，提起本案诉讼要求撤销上述裁决书及复议决定。原审法院认为：涉案的房屋拆迁项目于2009年取得《房屋拆迁许可证》，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”的规定，该案应适用原《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等相关法律法规对被诉拆迁行政裁决的合法性进行审理。根据原《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款中“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理”和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。房屋拆迁管理部门及其工作人员应当按照有关法律、法规规定，依法履行行政裁决职责”的规定，佛山市住建局作为城市房屋拆迁管理部门，依法具有受理房屋拆迁补偿裁决申请并作出行政裁决的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，广东省住建厅作为佛山市住建局的上一级主管部门，受理梁炳不服佛山市住建局的佛建拆裁字〔2012〕第34号《房屋拆迁行政裁决书》提起的复议申请并作出行政复议决定，符合法律规定。广东省住建厅受理行政复议申请后，经延长行政复议期限，中止并恢复行政复议案件审理，在法定期限内作出《行政复议决定书》并向当事人送达，程序合法。本案的行政争议焦点为：佛山市住建局作出的佛建拆裁字〔2012〕第34号《房屋拆迁行政裁决书》是否合法。程序方面。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条规定：“房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，应当按照下列程序进行：（一）向被申请人送达房屋拆迁裁决申请书副本及答辩通知书，并告知被申请人的权利；（二）审核相关资料、程序的合法性；（三）组织当事人调解。房屋拆迁管理部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；对当事人提出的合理要求应当采纳。房屋拆迁管理部门不得因当事人申辩而做出损害申辩人合法权益的裁决。拆迁当事人拒绝调解的，房屋拆迁管理部门应依法作出裁决……”本案中，佛山市住建局在受理佛山市禅城区土地储备中心的裁决申请后，已于2012年6月向梁炳邮寄了裁决申请书、房地产评估报告、答辩通知书、调解通知书等有关法律文书，因迁移新址不明而退回。佛山市住建局于2012年8月4日在佛山日报上发布公告，通知其领取行政裁决资料并于2012年10月12日上午9时30分前往佛山市禅城区国土城建和水务局召开调解会，符合法律规定。佛山市住建局提供的《行政裁决调解记录》可以证明该局按照调解通知的时间即2012年10月12日上午9时30分召开了调解会，梁炳在收到调解通知后未依照通知时间参加调解，也未书面向佛山市住建局申请延期或者说明情况，构成拒绝调解的事实。关于梁炳主张佛山市住建局在受理裁决之前未进行听证属程序违法，是否成立的问题。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条规定：“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决之前，应当进行听证。具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定”。《广东省建设厅转发建设部关于印发〈城市房屋拆迁行政裁决工作规程〉的通知》（粤建房字[2004]89号）第二点又规定：“根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条规定，未达成拆迁补偿安置协议的户数超过被拆迁总户数50%以上的项目，房管（拆迁管理）部门在受理裁决申请前，应当进行听证。……”根据佛山市禅城区土地储备中心提交的“未达成协议的比例和原因”显示，至2012年2月29日止，达成协议完成比例83.03%，澜石片区该宗项目未达成拆迁补偿安置协议的户数未超过被拆迁总户数50%以上，按照上述规定，佛山市住建局在受理裁决申请之前未进行听证并不违反法定程序。该局在拆迁双方调解不成功的情况下，依法作出佛建拆裁字〔2012〕第34号《房屋拆迁行政裁决书》，符合法定程序。实体方面。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第五条规定：“拆迁人申请行政裁决，应当提交下列资料：（一）裁决申请书；（二）法定代表人的身份证明；（三）被拆迁房屋权属证明材料；（四）被拆迁房屋的估价报告；（五）对被申请人的补偿安置方案；（六）申请人与被申请人的协商记录；（七）未达成协议的被拆迁人比例及原因；（八）其他与裁决有关的资料。”本案中，佛山市禅城区土地储备中心向佛山市住建局申请裁决，提供了上述规定的材料，符合申请裁决的条件。关于梁炳对《评估报告书》提出的质疑是否成立的问题。佛山市住建局提供的《评估报告书》作出单位为佛山市公信房地产土地估价有限公司，其营业执照载明的经营范围中有房地产价格评估的业务范围，《房地产价格评估机构资格证书》证实其具有房地产评估资格，两估价人也提供了相应的注册房地产估价师资格证书，佛山市住建局依据上述证据确认估价机构及估价人有效符合法律法规规定。《评估报告书》中被估价的房屋是本案讼争的拆迁房屋，估价的时点为澜石片区拆迁许可证颁发的时间，均符合法律的规定。根据《城市房屋拆迁估价指导意见》第十九条和第二十一条的规定，梁炳对于估价报告的依据、原则、程序、方法、参数选取和估价结果产生的过程有异议应当依照上述规定的救济途径解决。当事人对评估结果有异议的，可以采取申请复核、提出异议的救济途径，梁炳未提供证据证明其在法定期限内提出了复核申请，也没有在裁决程序中对评估报告的结果提出异议，仅以评估程序违法为由主张裁决违法理由不充分，应不予支持。另外，本案中评估报告的评估结果只是佛山市住建局作出房屋拆迁行政裁决的参考，且房屋拆迁行政裁决所确定的货币补偿金额880656.00元人民币明显高于评估结果635501.00元人民币。梁炳主张拆迁估价时点应当以房屋拆迁实施之日为估价时点。经查，《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款规定：“拆迁估价时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日。拆迁规模大、分期分段实施的，以当期（段）房屋拆迁实施之日为估价时点。”虽然澜石片区改造项目规模较大，但没有证据显示其是分期分段实施，故涉案房屋以拆迁许可证颁发的时间为估价时点并无不当。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十四条规定：“行政裁决应当自收到申请之日起30日内做出。房屋拆迁管理部门做出裁决，应当出具裁决书。裁决书应当包括下列内容：（一）申请人与被申请人的基本情况；（二）争议的主要事实和理由；（三）裁决的依据、理由；（四）根据行政裁决申请需要裁决的补偿方式、补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等；（五）告知当事人行政复议、行政诉讼的权利及申请复议期限、起诉期限；（六）房屋拆迁管理部门的名称、裁决日期并加盖公章；行政裁决规定的搬迁期限不得少于15天。”《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条规定：“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。除本条例第二十五条第二款、第二十七条第二款规定的外，被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。”佛山市住建局所作佛建拆裁字〔2012〕第34号《房屋拆迁行政裁决书》，确定了由梁炳对货币补偿或产权调换选择其一的补偿方式，逾期不选则采取产权置换方式予以补偿，并确定了搬家补助费和迁移费用，符合上述规定。综上所述，佛山市住建局作出的佛建拆裁字〔2012〕第34号《房屋拆迁行政裁决书》具有事实和法律依据，程序合法。广东省住建厅作出粤建复决〔2016〕38号《行政复议决定书》，维持该局所作的上述《房屋拆迁行政裁决书》，处理正确。梁炳请求撤销佛山市住建局所作佛建拆裁字〔2012〕第34号《房屋拆迁行政裁决书》和广东省住建厅所作粤建复决〔2016〕38号《行政复议决定书》，理据不足，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回梁炳的诉讼请求。案件受理费50元梁炳负担。上诉人梁炳不服原判，提起上诉称：一、佛山市住建局于2012年10月15日作出佛建拆裁字〔2012〕第34号《房屋拆迁行政裁决书》后，逾近四年的时间才向上诉人送达，对上诉人的权利产生重大影响。该四年时间内，市场状况或国家政策会发生重大变化，上诉人收到裁决书时类似房地产市场价格已不同于裁决书作出之时，若2016年仍按2012年的补偿标准对上诉人进行补偿，将严重损害上诉人的合法权益，故该裁决书的送达行为严重不合理。二、《评估报告书》不符合法律规定。上诉人房产的《评估报告书》作出单位是佛山市明科资产评估与土地房地产估价有限公司，但没有证据表明该估价机构的选择符合《城市房屋拆迁估价指导意见》第六条的规定。另外《评估报告书》中确定的有效期为该估价报告出具之日起原则上为一年，该评估报告作出时间为2012年4月5日，距上诉人收到《房屋拆迁行政裁决书》之日已逾近四年，早已超过评估报告的有效期，故其不能作为拆迁裁决书的依据。三、上诉人房产的《评估报告书》作出单位是佛山市明科资产评估与土地房地产估价有限公司，并非一审判决书中提到的佛山市公信房地产土地估价有限公司，一审判决对该事实认定错误。综上，请求二审法院撤销原审判决，并依法改判或发回重审。被上诉人佛山市住建局答辩称：一、送达程序符合法律规定。佛山市住建局于2012年6月18日受理了拆迁人提交的房屋拆迁裁决申请后，向上诉人邮寄送达《房屋拆迁裁决申请书副本》、《评估报告书》、《房屋拆迁行政裁决答辩通知书》、《房屋拆迁裁决调解通知书》等材料，但上诉人拒绝签收。2012年7月10日在当地居委会见证下向上诉人留置送达。2012年8月4日，佛山市住建局通过佛山日报公告的方式向上诉人再次送达上述材料，并告知领取上述材料的地点以及裁决调解会召开的时间和地点，但上诉人仍拒绝领取材料及参加调解会。佛山市住建局在2012年10月15日作出佛建拆裁字〔2012〕第34号《房屋拆迁行政裁决书》后，分别送达第三人及上诉人，但上诉人仍拒绝前来领取，之后通过邮寄方式向上诉人送达裁决书，上诉人才签收。二、《评估报告书》作为裁决依据符合法律规定。第三人申请裁决时提交的《评估报告书》是由具有房地产评估资格的单位出具，符合《城市房屋拆迁估价指导意见》关于估价房屋、估价时点、评估机构资质及评估程序的相关规定。一审判决将评估公司写成佛山市公信房地产土地估价有限公司应属笔误。另外，案涉《房屋拆迁行政裁决书》作出之时仍在《评估报告书》的有效期内。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人广东省住建厅答辩称：针对上诉人提出的行政复议请求，广东省住建厅依法履行了职责，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的诉请无理，应予驳回。首先，关于涉案裁决书的送达问题。目前尚无法律法规明确规定裁决书的具体送达时间，且涉案裁决书已经明确告知上诉人行使救济权利是以送达时间为起算点，故裁决书的送达时间并未影响上诉人的权利救济，上诉人亦在送达后的期限内提出了行政复议，故复议决定未认定佛山市住建局送达违法。其次，关于涉案《评估报告书》的问题。涉案《评估报告书》的作出单位是佛山市公信房地产土地估价有限公司，具有房地产价格评估的经营范围和资质，估价人也有注册房地产估价师资格证书。涉案《评估报告书》对诉争拆迁房的估价时点为澜石片区拆迁许可证颁发的时间符合法律规定，佛山市住建局作出涉案裁决书时在《评估报告书》有效期内，而且裁决书仅以《评估报告书》作为参考，其最终确定的货币补偿金额也远远高于评估结果。上诉人提出一审判决对评估报告认定存在的各项问题的上诉理由不能成立。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的全部上诉请求。原审第三人佛山市禅城区土地储备中心在二审期间未陈述意见。经审查，关于上诉人房屋的佛明房估报字〔2012〕第0114号《房地产估价报告》出具单位为佛山市明科资产评估与土地房地产估价有限公司，一审判决在论述中将其写为佛山市公信房地产土地估价有限公司存在笔误，本院予以指正。一审判决认定的其他事实与本院经审理查明的事实一致，本院予以确认。本院认为：二审诉讼中各方当事人对佛山市住建局作出本案被诉之佛建拆裁字〔2012〕第34号《房屋拆迁行政裁决书》的主体资格以及广东省住建厅作出粤建复决〔2016〕38号《行政复议决定书》的主体资格及行为程序的合法性并无异议，本院予以确认。上诉人对被诉拆迁裁决行为合法性的争议主要集中在程序和实体两个方面。首先，关于佛山市住建局作出佛建拆裁字〔2012〕第34号《房屋拆迁行政裁决书》的程序合法性问题。佛山市住建局受理拆迁人佛山市禅城区土地储备中心的裁决申请后，在通过邮寄方式向上诉人送达裁决申请书、房地产评估报告、答辩通知书、调解通知书等有关法律文书而未果的情况下，以在佛山日报刊登公告的方式送达上述文书并告知召开调解会的时间及地点，符合法律规定的送达要求。且佛山市住建局提供的《行政裁决调解记录》可以证明该局按调解通知的时间召开了调解会，上诉人在公告送达生效后未依照通知时间参加调解，也未书面向该局申请延期或说明情况，构成拒绝调解的事实。在拆迁双方当事人事实上调解不成的情况下，佛山市住建局依法作出补偿安置裁决，符合法定程序，本院予以确认。至于上诉人认为佛山市住建局在受理本案裁决申请前没有进行听证属程序违法的主张。经查，根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条和《广东省建设厅转发建设部关于印发〈城市房屋拆迁行政裁决工作规程〉的通知》（粤建房字[2004]89号）第二点的规定，在涉案澜石片区拆迁项目未达成拆迁补偿安置协议的户数未超过被拆迁总户数的50%的情况下，佛山市住建局未进行听证而受理本案裁决申请并不违反法定要求。上诉人的该项主张缺乏事实依据，本院不予支持。上诉人还主张被诉行政裁决书在作出后近四年才送达严重不合理。对此本院认为，虽然关于拆迁补偿行政裁决书的送达时限并无具体的法定要求，且被诉裁决书的迟延送达并未影响上诉人救济权利的行使。但被诉裁决书在作出后的送达过分迟延违反正当程序原则，该送达程序存在不当迟延应予确认。由于送达迟延并不影响拆迁行政裁决结果的正确性，且以此为由撤销该行政裁决并责令重作亦无必要，不符合行政效率原则。其次，关于佛山市住建局作出佛建拆裁字〔2012〕第34号《房屋拆迁行政裁决书》的实体合法性问题。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第五条规定：“拆迁人申请行政裁决，应当提交下列资料：（一）裁决申请书；（二）法定代表人的身份证明；（三）被拆迁房屋权属证明材料；（四）被拆迁房屋的估价报告；（五）对被申请人的补偿安置方案；（六）申请人与被申请人的协商记录；（七）未达成协议的被拆迁人比例及原因；（八）其他与裁决有关的材料。”经查，拆迁人佛山市禅城区土地储备中心向佛山市住建局提交的裁决申请材料符合上述规定，具备受理裁决的实体要件。上诉人在二审中主张对本案拆迁补偿裁决所涉房屋拆迁许可证的合法性有异议，故拆迁补偿裁决的作出缺乏合法性的前提基础。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的有关规定，房屋拆迁许可是拆迁补偿裁决的前置行政行为，其实体合法性问题不是佛山市住建局受理裁决申请及作出补偿裁决需要审查的内容，且在房屋拆迁许可证未经法定程序撤销或确认违法的情况下，该局作出被诉拆迁补偿裁决并无合法性的前提障碍。至于涉案房屋的《评估报告书》可否作为本案裁决依据的问题。经查，涉案房屋《评估报告书》的出具单位及估价人员均具有法定质证，且估价对象和估价时点均符合法律规定，而上诉人在拆迁裁决过程中亦未按法定途径提出对该估价报告的异议救济，故佛山市住建局经形式合法性审查后将其作为涉案房屋拆迁货币补偿数额的参考依据并无不当。同时，佛山市住建局作出补偿裁决的时间亦在涉案房屋《评估报告书》的有效期内。上诉人认为涉案房屋《评估报告书》不能作为裁决依据的主张，本院不予支持。最后，佛山市住建局作出的房屋拆迁行政裁决中载明了申请人和被申请人的基本情况、争议的主要事实和理由、裁决的依据和理由，并提供了产权置换与货币补偿的两种方式供选择并有具体标准及数额，确定了搬家补助费和搬迁期限，告知了当事人复议和诉讼的救济权利和途径，注明了裁决部门名称和裁决日期并加盖了公章，其形式和实体内容均符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十四条及原《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条、二十四条、二十五条的规定。综上所述，被上诉人佛山市住建局作出的佛建拆裁字〔2012〕第34号《房屋拆迁行政裁决书》认定事实清楚，适用法律正确，补偿标准合理，程序基本合法。原审判决驳回上诉人要求撤销该裁决书及广东省住建厅所作粤建复决〔2016〕38号《行政复议决定书》的诉讼请求正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人梁炳负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容代理审判员  王 慧二〇一七年七月二十八日书 记 员  刘圣玺