广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤02行初20号原告：仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司。地址：广东省仁化县城口镇。法定代表人：罗建新。委托代理人：萧炽辉，广东众达律师事务所律师。委托代理人：刘智聪，广东众达律师事务所实习律师。被告：仁化县人民政府。地址：广东省仁化县新城路*号。法定代表人：王晓梅。委托代理人：黄鹏。委托代理人：江志平，广东天行健律师事务所律师。被告：仁化县城口镇人民政府。地址：广东省仁化县城口镇。法定代表人：谭卫财。委托代理人：黄启发。委托代理人：朱少华，广东天行健律师事务所律师。原告仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司（以下简称瀛枫公司）因诉被告仁化县人民政府（以下简称仁化县政府）、仁化县城口镇人民政府（以下简称城口镇政府）土地行政合同纠纷一案，于2017年2月16日向本院提起行政诉讼。本院2017年2月20日受理后，2017年3月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月28日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人萧炽辉、刘智聪，被告仁化县政府的委托代理人黄鹏、江志平，城口镇政府的委托代理人黄启发、朱少平到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称：2005年期间，二被告为履行其招商引资的政府职能，促进仁化县地方经济的发展，原告与被告一、被告二达成行政协议，投资开发温泉项目。2005年11月8日原告与二被告共同签署了《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》，并于2007年l0月15日原告与二被告共同签署了《补充协议》。根据开发合同及补充协议约定由原告在仁化县城口镇投资开发建设温泉项目，被告二负责提供土地、温泉口等其他温泉项目配套，并负责办理国有土地使用证、取水证等相关证件。上述相关行政协议文件签订后，原告按照合同约定支付了土地转让费、办证费等所有费用，被告一、二将包括案涉地块在内约252亩的土地及相关配套设施交付原告使用。为尽快推动项目开发建设，原告组成专业团队进行前期工作，投入了大量的人力物力财力。同时原告依法取得了该项目的《关于丹霞瀛枫温泉项目备案通知》及《建设用地规划许可证》，因此，原告是案涉土地的实际合法使用人，案涉土地的相关权益实际属于原告所有。然而在2016年7月29日，二被告违反合同约定，违法将案涉地块公开挂牌对外交易，与案外人韶关丰源旅游投资有限公司成交，已严重损害了原告根据上述行政协议所享有的合法权益。根据《行政诉法》及《行政诉讼法》的相关规定，请求：一、确认2015年11月8日原告与二被告共同签署的《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》及2007年10月l5日原告与二被告共同签署的《补充协议》合法有效。二、判令二被告继续履行上述合同及补充协议。三、判令二被告赔偿原告投资款22011392.41元。四、判令二被告向原告支付违约金4402278．48元。五、判令二被告赔偿原告利息损失，暂计至2016年l2月30日为20299775.73元。以上金额暂计为46713446.62元。另外赔偿原告可得利益损失6353万元。6、本案所有诉讼费用由二被告承担。原告向本院提供的证据材料：一、1、《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》；2、《仁化县人民政府关于同意城口温泉项目投资开发的批复》；3、《补充协议》。二、1、《关于丹霞瀛枫温泉项目备案通知》；2、《建设用地规划许可证》。三、1、《关于城群村委江头埂A地块挂牌交易之异议函》；2、《关于城群村委江头埂A地块挂牌交易的答复函》；3、《结果公示(仁土网挂[2016]12号)》。四、地价款、征地补偿费等相关收款票据。五、1、《建设工程设计合同》；2、《规划设计合同》；3、《瀛枫温泉公路修筑填土路基协议书》；4、《仁化县锦城温泉地热资源核实勘查工程施工合同》；5、《电汇凭证》；6、《关于温泉水源达到开发条件的函》。六、1、青苗补偿款付款单据；2、省国土厅采矿证费用付款单据；3、城口旧温泉转让费付款单据；4、资源费核对现金银行凭证；5、地质钻探余款现金银行凭证；6、城口镇收项目前期投资预付款收条。七、1、《建设工程合同》；2、《仁化县锦城温泉地热资源核实实勘查工程施工合同》；3、《瀛枫温泉公路修筑填土路基协议书》；4、《终止合同协议书》；5、《规划设计合同》；6、《韶关丹霞瀛枫温泉度假区方案设计顾问协议书》。被告仁化县人民政府答辩称：一、原告与仁化县城口镇人民政府签订的《仁化县城口温泉项目投资开发合同书》及《仁化县城口温泉项目投资开发合司书补充协议》属于平等主体签订的设立民事权利义务关系的协议，并非行政协议，因履行该协议产生的纠纷属于民事范畴，不属于行政诉讼的受案范围。二、上述两份投资开发合同的双方当事人为原告和仁化县城口镇人民政府，答辩人并非合同当事人。答辩人所作的仁府复字(2005)4号《关于同意城口温泉项目投资开发的批复》仅仅是对城口镇政府的批复文件，是内部程序，同意城口镇政府依法组织项目实施，并不能以此认为答辩人属于合同的当事人。答辩人自始自终未与原告签订过任何行政协议，答辩人并非本案适格被告。三、涉案温泉项目的土地已经依法通过公开挂牌的形式出让给了第三人韶关市丰源旅游投资有限公司。原告曾于2016年9月5日以答辩人、城口镇政府等部门作为被告向韶关市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述土地出让行为，韶关市中级人民法院已于2016年12月6日作出（2016)粤O2行初l04号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。因此，涉案温泉项目的土地使用权已被第三人依法取得，原告客观上已经无法再取得土地使用权，其起诉请求判令继续履行温泉项目投资开发协议无法实现。三、根据城口镇政府与原告签订的《仁化县城口温泉项资开发合同书》第七条第(二)乙方权责及承诺第5点的约定，原告需在获得土地证、规划证后才能动工兴建项目。且根据土地管理法的相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地必须依法申请使用国有土地。因此，原告在涉案土地被依法征收为国有土地并且其依法获得土地使用权之前即开始建设是违法的，因此造成的损失应当由原告自行承担。综上所述，原告的起诉无事实和法律依据，请求驳回原告的起诉。被告仁化县人民政府向本院提供的证据材料：1、广东省国土资源厅关于仁化县2012年度第三批次城镇建设用地(增减挂钩项目)的批复。2、关于收储城口镇城群村江头埂A地块国有土地使用权的请示；3、关于同意收储城口镇城群村江头埂A地块国有土地使用权的批复，以上证据证明涉案温泉项目土地于2016年依法收储为国有土地。4、成交确认书、不动产权证，证明涉案温泉项目土地的使用权已经被第三人依法取得。5、韶关市中级人民法院(2016)粤02行初104号行政判决书，证明原告诉请撤销涉案土地出让给第三人的行政行为已被人民法院判决驳回。6、国有建设用地使用权网上交易公告。7、微信聊天截图，6、7号证据证明已经告知原告案涉土地出让交易公告，但原告放弃参与竞买。被告城口镇政府答辩称：一、答辩人与原告签订的《仁化县城口温泉项目投资开发合同书》及《仁化县城口温泉项目投资开发合同书补充协议》属于平等主体签订的设立民事权利义务关系的协议，并非行政协议，因履行该协议产生的纠纷属于民事范畴，不属于行政诉讼的受案范围。二、涉案温泉项目的土地已经依法通过公开挂牌的形式出让给了第三人韶关市丰源旅游投资有限公司。原告曾于2016年9月5日以答辩人、仁化县人民政府等部门作为被告向韶关市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述土地出让行为，韶关市中级人民法院已于2016年12月6日作出(2016)粤02行初l04号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。因此，涉案温泉项目土地的使用权已被第三人依法取得，原告客观上已经无法再取得该土地使用权，其起诉请求判令继续履行温泉项目投资开发协议根本无法实现。三、根据答辩人与原告签订的《仁化县城口温泉项目投资开发合同书》第七条第(二)乙方权责及承诺第5点的约定，原告需在获得土地证、规划证后才能动工兴建项目。且根据土地管理法的相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。因此，原告在涉案土地被依法征收为国有土地并且其依法获得土地使用权之前即开始建设是不合法的，因此造成的损失应当由原告自行承担。综上所述，原告的起诉无事实和法律依据，请求依法驳回原告的起诉。被告城口镇政府向本院提供的证据材料：一、韶关市中级人民法院(2016)粤02行初104号行政判决书，证明：1、涉案温泉项目土地已经依法出让给第三人；2、原告放弃参与涉案温泉项目土地使用权挂牌出让活动；3、原告诉请撤销涉案土地出让给第三人的行政行为己被人民法院判决驳回。经庭审质证，原告对被告仁化县人民政府提供的证据材料认为：对证据1、广东省国土资源厅关于仁化县2012年度第三批次城镇建设用地(增减挂钩项目)的批复、证据2、关于收储城口镇城群村江头埂A地块国有土地使用权的请示、证据3、关于同意收储城口镇城群村江头埂A地块国有土地使用权的批复的真实性可以确认，但是关联性不予确认，该3份证据无法显示与涉案土地存在关联性。对证据4、成交确认书、不动产权证，对其证据的3性不予确认，这些证书都是基于仁化县人民政府违反出让土地作出，其不具有合法性，而且，该证据足以证明被告违反双方签订的合同书，已构成严重违约，擅自将涉案土地出让给第三人使用。对证据5、韶关市中级人民法院(2016)粤02行初104号行政判决书的真实性予以确认，但对其关联性不予确认。该判决书并未生效，原告已向广东省高院提起上诉，其不能作为本案的定案依据。对证据6、国有建设用地使用权网上交易公告不予确认。该地块的出让行为违法，不得用于出让。对证据7、微信聊天截图，不予确认。被告仁化县政府对原告提供的证据材料认为：对证据一、1、《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》的真实性、合法性无异议，关联性有异议。本合同是招商引资合同，并非行政合同，原告并不能给予该合同获得土地使用权；2、《仁化县人民政府关于同意城口温泉项目投资开发的批复》无异议，仁化县政府同意原告与城口镇政府共同组织项目实施，仅仅是指同意原告进行投资开发，原告不能因为该批复获得土地使用权；3、《补充协议》的真实性合法性无异议，这是补充协议，并非土地出让合同。对证据二、1、《关于丹霞瀛枫温泉项目备案通知》的真实性、合法性无异议，仅仅是同意项目立项，是从产业结构调整的角度同意项目建设。原告要获得土地使用权才能进行项目建设；2、《建设用地规划许可证》的真实性、合法性无异议，关联性有异议。建设用地规划许可证仅仅是确认建设用地是否符合规划，并不能作为土地使用权的证明。获得许可还应当向土地部门申请办理手续。对证据三、1、《关于城群村委江头埂A地块挂牌交易之异议函》、2、《关于城群村委江头埂A地块挂牌交易的答复函》的真实性、合法性无异议，关联性有异议。原告并非涉案土地的使用权人，仁化县公共资源交易中心挂牌出让涉案土地程序合法，并非侵犯原告的权益；3、《仁土网挂[2016]12号结果公示》真实性合法性无异议，关联性有异议。该结果公司并未侵犯原告的权益，出让程序合法有效。对证据四、地价款、征地补偿费等相关收款票据不予质证，因为收款单位属于仁化县国土资源局，并非被告。对证据五、1、《建设工程设计合同》；2、《规划设计合同》；3、《瀛枫温泉公路修筑填土路基协议书》；4、《仁化县锦城温泉地热资源核实勘查工程施工合同》；5、《电汇凭证》；6、《关于温泉水源达到开发条件的函》都有异议。原告并非获得涉案土地的使用权，因此依法不能对涉案土地进行开发建设，即使原告有开发建设的行为，也属于违法用地，其损失应当由其承担。对证据六、1、青苗补偿款付款单据；2、省国土厅采矿证费用付款单据；3、城口旧温泉转让费付款单据；4、资源费核对现金银行凭证、5、地质钻探余款现金银行凭证；6、城口镇收项目前期投资预付款收条，对证据的真实性、合法性予以认可，对关联性有异议，对收款单位不是城口镇政府不予认可。原告所支付的款项是基于双方所签招商引资合同履行的部分预付款的义务，并没有全部履行所有的款项支付的义务。对证据七、1、《建设工程合同》；2、《仁化县锦城温泉地热资源核实实勘查工程施工合同》；3、《瀛枫温泉公路修筑填土路基协议书》；4、《终止合同协议书》；5、《规划设计合同》；6、《韶关丹霞瀛枫温泉度假区方案设计顾问协议书》。对该组证据的真实性、合法性、关联性都有异议，原告并未依法获得涉案土地的使用权，其无权事先对涉案土地进行开发建设，因此，其所称造成的损失应当由其承担。被告城口镇政府对原告提供的证据材料认为：关于证据2、3、4、5、6、7组的意见与仁化县政府的意见一致。关于证据1，对证据的真实性、合法性无异议，对证据的关联性有异议，该合同明确了城口镇政府约定的是平等权利义务关系，是招商引资合同，并不是行政单位行使具体行政行为的调整范围。城口镇政府与原告签订的合同应属于民法调整的范围。经审查，原告、被告提供的证据真实，与本案具有关联性，予以确认。经审理查明：2005年11月8日，甲方仁化县城口镇政府与乙方仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司签订了《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》，内容其中有：“第二条：乙方投资兴建温泉开发项目；第三条：甲方提供给乙方有偿使用转让土地期限为五十年。具体以国土部门向乙方核准颁发《国有土地使用权证》之日起算。甲方有偿提供给乙方使用之项目商住用地，用作温泉开发相关配套设施建设和房地产开发，但不得用作工业用途。第四条：转让金及租金支付方式：1、温泉项目用地转让金：水田为每亩26000元，共计167.87亩；荒田每亩13000元，以上共计4478890元。2、温泉出水口的土地3.15亩，每亩26000元。3、管道用地1.02亩，计20400元。4、城口锦城温泉项目用地及地上建筑物之转让价款300000元。5、东坑锦城温泉项目用地及地上建筑物之转让价款300000元。6、全部土地一次性补偿300000元。乙方六项共计应支付甲方项目用地转让金5563790元。第六条：土地及地上建筑物之交付：甲方在乙方按本合同第四条约定支付第一期，贰佰伍拾万元整转让金后，应在60天内将项目用地交付给乙方，以便乙方作前期开发之准备工作；甲方在交付项目用地时，应连同有关用地界线图等资料一并交付给乙方，并明确标示出项目用地地下之坑道、管道、线缆、光纤等工程之布局，否则，造成之一切损失全部由甲方负责。第七条双方权责及承诺。(一)甲方权责及承诺：1、甲方负责在乙方支付第一期转让金后60天内须完成项目用地上现有之一切人、物(包括树木、青苗)及建筑之拆迁补偿和安排等工作，乙方依本合同第四条支付甲方之转让金已包含上述有关费用，甲方不得要求乙方再行支付有关拆迁补偿费用。2、甲方负责于乙方动工半年内将足够容量(不低于1200千瓦)之供电高压线路铺设至项目用地边界(变压器费用由乙方承担)。双方签约后甲方必须提供乙方施工的临时用电。否则，乙方有权自建并追讨甲方相等于自建工程费用两倍的赔偿金。3、甲方负责于乙方在动工后半年内将能满足乙方日常生产生活需要供应量(1000立方米／每天)之供水管道铺设至项目用地边界。否则，乙方有权自建并追讨甲方相等于自建工程费用两倍的赔偿金。4、甲方负责向公路部门办理预留50米温泉与国道的衔接之路口，确保乙方进出口通道位置。城口温泉现有的道路要确保畅通无阻，不得堵塞；东坑温泉确保有50米的入口进出，不准有建筑物，确保项目道路的畅通无阻。自合同签订之曰起，紧邻温泉项目主干道两边的国道旁50米范围内，甲方不能再批准任何项目和建筑物的规划与建设。5、若乙方将来用电量和用水量增加导致供电、供水设施需增容，甲方应协助乙方办理增容手续。6、甲方负责在乙方动工后半年内将电话线、宽带网络线、有线电视网线布设至开发项目用地边界，费用由甲方负责。否则，乙方有权自建并追讨甲方相等于自建工程费用两倍的赔偿金。7、甲方须制定一套保证乙方项目实施和经营的系列保护温泉周边环境政策，包括禁止乱砍滥伐、乱搭乱建，保护生态环境等等，作为本合同的附件二。8、本合同约定的土地转让金已包含所有的的费用，若在甲方为乙方办证的过程中遇上国家调整办证收费标准，调整部分与乙方无关，由甲方负责。(二)乙方权责及承诺：1、乙方在仁化县投资温泉项目，并在仁化县注册成立注册资金不少于500万元港币之独立法人公司，实行独立经营、自负盈亏、自我发展。2、乙方须在办理有关行业许可手续前提下对温泉进行开发经营，并自觉遵守国家法律法规，依法经营。3、乙方应于每年十二月前向甲方缴清当年之资源管理费。4、自本合同签订之日为界限，合同签订日之前，锦城温泉、温泉项目、东坑温泉之前发生的债权、债务和经济纠纷属甲方责任，与乙方无关。签订之后以乙方名义所产生的所有债权债务属乙方。5、乙方在办理完土地证、规划证后的半年内动工兴建项目，力争在2006年10月完成第一期投资，并着手对外营业。6、在征地的过程中，若因温泉建设而影响其它农田的供水耕作，乙方同意接受不超过2亩的土地面积调整所增加的费用，若超出部分则由甲方负责协调，乙方不承担超出面积的征地费用及其它任何青苗补偿费用。7、乙方应保留原城口锦城温泉内两个大浴池的温泉水的免费供应，以便满足当地居民的冲洗需要。8、乙方同意补偿甲方人民币￥10000元作为乙方所征购土地红线范围以外的开路工程费。甲方承诺乙方日后不以任何理由向乙方征收有关开路的任何费用。若当地居民因通路问题产生任何争议，由甲方负责解决，与乙方无关。第八条：土地相关证照之办理：甲方负责为乙方办理项目用地之《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《采矿许可证》、《取水证》等乙方温泉项目开业经营所需之有关证照(详见附件一)，费用由乙方负担，但甲方须保证乙方无须支付本合同附件一所列之外之任何其他费用，乙方应向甲方提供办证所需之有关资料。第九条：提前收回土地之补偿：甲方不得提前收回本合同项下之项目用地使用权。若确因国家征用需要提前收回项目用地之使用权，甲方需在其辖区内为乙方重新安排有同等资源之用地供乙方使用，并按国家有关政策规定补偿乙方损失；乙方也可以选择在收到合理之补偿后提前放弃项目用地之使用权。第十条：不可抗力：双方对不可抗力且自身无过失造成之延误或不能履行合同义务均不负责任。若因不可抗力因素之影响造成延误或不能履行合同义务，受影响一方可根据受影响之程度部分或全部免责。但必须采取一切必要之补救措施减少造成之损失，受不可抗力因素影响一方，应在三十日内通知另一方，并提交有关证明文件和合同不能履行或部分不能履行以及需要延期履行之报告。第十二条：违约责任：1、甲、乙双方任何一方违反本合同导致合同无法实施而给对方造成损失的，应负责赔偿损失。2、甲方不能按合同约定履行甲方责任及承诺，应按乙方之经济损失额赔偿。若因甲方违约行为致使乙方无法取得该项目土地或无法顺利进行动工建设该项目致使合同落空，则甲方应向乙方赔偿投资损失以及赔偿相当于合同总金额百分之二十之违约损失。3、若乙方每年十二月前没有交清当年温泉管理费，则甲方除向乙方追缴所欠的管理费外，还须加收滞纳金(按所欠金额的银行同期利息计算)。4、自甲方办理完土地、规划等证件后，若乙方无故六个月内没有动工建设，则本合同自然失效，乙方交付甲方的保证金无条件归甲方所有(甲方违约和不可抗力因素除外)。第十四条：合同变更和解除：本合同经双方协商一致，可作变更或解除；若受不可抗力因素影响，可根据受影响程度，部分变更或解除合同；除此之外，任何一方不得擅自变更和解除合同。第十五条：法律适用及管辖：本合同之效力和履行所发生之争议，由人民法院裁定。2005年11月10日，仁化县人民政府作出仁府复字[2005]4号《关于同意城口温泉项目投资开发的批复》，同意城口镇与仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司共同组织项目实施。2006年8月3日，仁化县发展改革局作出仁发改备字[2006]15号《关于丹霞瀛枫温泉项目备案的通知》，内容有：“仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司报来《关于要求丹霞瀛枫温泉项目立项的申请》，该项目符合国家相关产业政策，项目总投资2900万元。经审核，同意该项目备案》。2006年11月8日，仁化县建设局为原告仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司核发了《建设用地规划许可证》，项目总用地132862平方米。2007年10月15日，甲方城口镇政府与乙方仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司又签订了《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》补充协议，内容有：“1、合同约定的征地面积略有增加，双方同意按合同约定的价格进行增补。2、乙方已向甲方支付征地费及青苗补偿款322万元，乙方需将余额约213万的办证费用在2007年9月30日前支付给甲方以供办理国有土地使用权。3、自合同书签订后，甲方开始为乙方办理城口锦城温泉的《采矿许可证》的续期及过户手续，应受到国家政策的影响而延误了工作的进程，致使《采矿许可证》在2007年5月方办理完续期手续，相关过户手续尚在办理当中。4、按合同约定，乙方在2007年9月30日前支付完土地转让金，若遇上国家收费政策的变化而导致办证费用增加，增加部分由甲方承担。双方现就有关办证费用的增加部分达成以下协议：一、根据目前掌握的信息，由于国土管理政策的调整，乙方征用土地约200亩，需办证费约600万元，较原合同约定的办证费用增加约390万元。二、办证费用的支付：1、甲方按原约定承诺负担增加的办证费用约390万元。2、乙方同意借支人民币390万元给甲方，由甲方专款专用于温泉项目土地征收的办理，款项由乙方直接划入仁化县国土资源局之帐号。3、还款方式：甲方须向上级仁化县人民政府提出申请并经上级政府同意该笔借支款项(即￥390万元)由仁化县财政负责归还。还款的资金来源，自该温泉项目产生的所有税收，属仁化县留成的部分每年按80％返还。仁化县财政每年的3月前将留成所得优先归还给乙方，至还清本金(Y390万元)止。(根据甲方指出：按照有关文件规定每年仁化县财政留成分为国税收入的25％，地税收人的地税75%。4、乙方需在2007年9月30日前汇出600万元的办证费用到仁化县国土资源局(其中包括借支给甲方的￥390万及原合同约定应支付的办证费用￥210万)，以便开展办证工作。5、乙方已于2007年9月30日前就绪人民币600万元以作支付给甲方之用。由于国庆黄金周等因素，双方未能在合同约定的期限内签署该补充协议，甲方同意乙方将土地款及借款一并延期支付，无需在9月30日前完成支付手续。经双方协商，乙方须在本协议签订生效后的3个工作日内将约定的人民币600万元付款至仁化县国土资源局，否则，所增加的办证费用由乙方自行承相。三、本温泉项目的建设，乙方支付完国有土地办证费用600万元后，即组织施工队进场平整土地和开展相关的建设前期工作。四、本协议作为《仁化县城口温泉项目投资开发合同书》重要组成部分，具有同等法律效力。2013年1月21日，广东省国土资源厅作出粤国土资(建)字[2013]70号《广东省国土资源厅关于仁化县2011年度第十一批次城镇建设用地的批复》，内容有：“韶关市人民政府：经你市人民政府审核同意上报的《关于仁化县2011年度第十一批次城镇建设用地的请示》(韶地征[2011]112号)及有关材料收悉。经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的征收土地方案。同意仁化县将丹霞街道岭田村、城南村、大桥镇亲联村、城口镇城群村等属下的集体未利用地7.4729公顷办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为仁化县城镇建设用地。”2013年11月18日，广东省国土资源厅又作出粤国土资(建)字[2013]1165号《广东省国土资源厅关于仁化县2012年度第三批次城镇建设用地（增减挂钩项目）的批复》，内容有：“韶关市人民政府：经你市人民政府审核同意上报的《关于仁化县2012年度第三批次城镇建设用地（增减挂钩项目）的请示》(韶地征[2012]50号)及有关材料收悉。经省人民政府同意，批复如下：一、仁化县城口镇城群管仲湾、三角坪、油坪、鸟石下经济合作社属下的集体未利用地9.1328公顷属于仁化县城乡建设用地增减挂钩试点丹霞街道项目区建新区用地，已按规定与项目区实施规划进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。请你市人民政府督促仁化县人民政府按承诺保证拆旧区地块在2014年前复垦完毕，复垦后新增耕地数量、质量达到规定要求。二、同意上报的征收土地方案，同意仁化县将9.1328公顷集体土地办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为仁化县城镇建设用地。三、该批次用地在土地利用总体规划中均安排为城乡建设用地，供地时土地用途应与土地利用总体规划中的规划安排相符。四、请你市人民政府督促仁化县人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。仁化县人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；县土地行政主管部门会同有关单位根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。五、使用土地涉及有关税费的收缴或调整，请按有关规定办理。六、征地批后实施情况连同经批准的征地补偿安置方案和具体项目供地情况须按规定报备。2016年3月28日，仁化县政府分别与城口镇城群村委会、城群村委会乌石下村小组、管仲湾村小组、油坪村小组、三角坪村小组等村小组签订《城口温泉项目征地补充协议书》、《征收农村集体土地留用地安置协议书》。补充协议书的主要内容有：仁化县政府同意依据2005年征地协议中的面积及地类作为基础数据，对征收乙方的土地进行增加补偿，耕地6000元/亩，山坡地3000元；留用地安置协议书约定：留用地按征地的10%。2016年4月21日，仁化县国土局作出《关于收储城口镇城群江头埂A地块国有土地使用权的请示》向仁化县政府请示。2016年4月25日，仁化县政府作出仁府复[2016]25号《关于同意收储城口镇城群江头埂A地块国有土地使用权的批复》，批复面积79836.5平方米（119.75亩）。2016年6月12日，韶关市恒正房地产与土地评估有限公司作出韶恒正地评[2016]（估）字第1699号《土地估价报告》：估价结果：土地面积79836.5平方米，每平方米410元，总地价3273万元。2016年6月24日，仁化县国土局作出《仁化县城冈镇城群村委江头埂A地块国有建设用地使用权网上交易方案》，内容其中有：“根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部第39号令)和《韶关市国有建设用地使用权招标拍卖挂牌及网上交易管理规定》（韶关市人民政府第52号令)的有关规定，经县政府批准，我局决定对位于县城口镇城群村委江头埂A地块的国有建设用地使用权以网上交易方式进行公开出让。一、该地块规划用地面积为79836.5平方米，用地性质为商业、居住用地；二、该用地采取网上交易方式进行公开出让，网上交易公告提前20日发布，挂牌时间为10个工作日，中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可参加竟买。三、网上交易起始价为人民币叁仟贰佰柒拾叁万元整(￥3273万元)，不设底价，加价幅度为每次不低于5万元。四、有意竞买者，必须在网上交易规定期限内交付竟买保证金后方能参加竟买，竟买保证金为人民币700万元，缴交竟买保证金可登陆到仁化县国土资源网上交易系统申购网上交易地块后，通过柜台或网银将足额竟买保证金转入仁化县公共资源交易中心指定帐户。五、网上交易系统确定竞得人后，竞得人必须在成交后5个工作日内携带公司、个人或组织的相关资料、保证金缴款凭证和网上交易系统下载的《网上交易系统成交确认书》到仁化县公共资源交易中心进行竞买资格复核，通过资格复核后仁化县公共资源交易中心与其签订《成交确认书》，签订《成交确认书》后10个工作日内竟得人到县国土资源局申请签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同签订后30日内缴清土地出让价款。逾期签订者或拒签者，其竞买保证金不予退回。六、申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。县国土资源局可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竟得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竟得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》。七、仁化县国土资源局在竞得人签订《国有建设用地使用权出让合同》之日起30日内将地块以现状交给竟得人，双方签订《交地书》。八、竟得人必须严格按照2016年6月12日仁化县住房和城乡规划建设局出具的《仁化县城口镇城群村江头埂A地块规划设计条件书》要求在交地之日起1年内开工建设，并在3年内从签订《国有建设用地使用权出让合同》之日起计完工，否则，由县国土资源局按闲置土地进行处理。”2016年6月24日，仁化县国土局出具委托书给仁化县公共资源交易中心，委托该中心组织本次国有建设用地使用权网上交易活动。2016年6月27日，仁化县公共资源交易中心作出《国有建设用地使用权网上交易公告》，内容有：“受仁化县国土资源局委托，我中心以网上交易方式公开交易国有建设用地使用权。现将有关交易事项公告如下：一、挂牌出让地块的基本情况和规划指标要求：宗地代码：440224003xxxxxxxxxx；土地位置：仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块；该地块规划用地面积为79836.5平方米，规划许可建筑面积79836.5平方米，规划用地性质为商业、居住用地，住宅部分的土地使用年限为70年，商业部分的土地使用年限为40年。该用地采取网上交易方式进行公开出让，网上交易起始价为人民币叁仟贰佰柒拾叁万元整(￥3273万元)，加价幅度为每次不低于5万元，竞买保证金为700万元。二、宗地的公告、申购及交易时间：交易公告时间：从2016年6月27日至2016年7月17日；网上交易时间：从2016年7月18日至2016年7月29日止，网上申购及保证金缴交截止时间：2016年7月27日17时止。三、竞买人资格：中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可报名。四、其它注意事项：1、网上交易宗地的申购方式、竞买保证金缴纳方式等详细情况和具体要求详见宗地交易方案和交易须知，内容以宗地交易方案和交易须知为准。┉┉”2016年8月3日，仁化县公共资源交易中心与韶关市丰源旅游投资有限公司签订《成交确认书》，由韶关市丰源旅游投资有限公司竞得仁土网挂[2016]12号宗地的国有建设用地使用权，该宗地成交价为32730000元。2016年8月11日，原告向被告公共资源交易中心提出《关于城群村委江头埂A地块挂牌交易之异议函》，内容其中有：“仁化县公共资源交易中心：贵单位于2016年7月29日通过挂牌出让了位于仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块(宗地代码440224003002GB00001b下称“该地块”，该地块规划用地面积为79836.5平方米)，并由韶关市丰源旅游投资公司竞得(仁土网挂[2016]12号)。然而我司仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司(下称“我司”)早在2005年即已取得该地块的相关使用权益，仁化县人民政府及仁化县国土资源局在未向我司办理任何合法的征地补偿手续，且贵单位未经严格审核该地块的实际权属情况下，违法公开挂牌对外交易，已严重损害了我司的合法权益。为此，我司特向贵单位提出异议，要求撤销本次交易。”2016年8月11日，仁化县公共资源交易中心作出《关于城群村委江头埂A地块挂牌交易的答复函》，内容有：“仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司：2016年8月8日接到贵公司的异议函。根据异议函提出的异议，现答复如下：仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块国有土地使用权出让是经仁化县人民政府常务会议通过，仁化县土地招拍挂领导小组会审通过，仁化县国土资源局依法向我中心委托挂牌交易，我中心根据《广东省土地使用权公开交易规则》将该地块进行了为期20天的公告(2016年6月27日至2016年7月17日)，为期10个工作日的交易(2016年7月18日至2016年7月29日)。因此，该地块的交易程序是公平、公正、公开、依法进行的。成交结果也是具有法律效力。因此贵公司对我中心提出撤销该地块的成交结果的请求，我中心不予支持。如贵公司对我中心的交易程序存在异议，请举证后向我中心提出书面申请。如贵公司对其它的程序存在异议的请向相关部门提出。”另查明：原告的诉讼请求“三”、判令二被告赔偿原告投资款22011392.41元，其中：一、项目购置费用10098881元：1、征地补偿款5023000元（仁化县国土局）；2、城口镇借款3900000元（仁化县国土局）；3、征地青苗补偿款300000元（城口镇财政）；4、城口温泉房产转让款300000元（城口镇财政）；5、采矿证费用250900元（省国土厅）；6、温泉资源费160000元（城口镇财政）；7、资源评估费及采矿证年审152650元（长城评估及年度审办采矿证费用）；8、土地测绘费12331元（仁化县国土局）；二、工程费用8096215.10元：1、项目地质勘探费95248元（韶关地质勘探院）；2、温泉世质勘探费50000元（城口镇政府预付款）；3、温泉资源核查零l28000元（广东省地质技术工程咨询公司）；4、路基土石方工程款188000元（仁化县国癖土石方挖掘工程队）；5、项目路桥等零星王程款175380.10元（肖承权施工队等施工队）；6、规划与建筑设计工驾款3339406元（广东省建科建筑设计院等四份合同）；7、项目用地三通一平等工程4120181元（丽城实业工程队结算）；三、公司行政费用3816296.13元:1、工资与福利2040625.22元(含工资、福利、社保、伙食费用)；2、行政办公费371091.03元(含水、电、办公、差旅、易耗);3、交通燃油费169662.06元(汽油费、路桥费、汽车修理费);4、招待应酬费1184918元(含公司在东莞方面的应酬费用);5、购置二手车一台500**元(项目管理人员工作用车)。原告的诉讼请求“四”、判令二被告向原告支付违约金4402278.48元，是按照合同第十二条违约责任投资的总金额20%（原告投资款22011392.41元）。又查明：2016年8月26日，东莞市常信会计师事务所作出了东常会查字（2016）第Z006号《仁化县丹霞瀛枫有限公司专项审核报告》，报告反映：1、征地补偿款5020000元（仁化县国土局）；2、征地补偿款借款3900000元（仁化县国土局）；3、征地青苗补偿款300000元（城口镇财政）；4、购置城口温泉300000元（城口镇财政）；5、办理采矿权证费用250900元（省国土厅）；6、温泉资源费160000元（城口镇财政）；7、地质勘探费95248元（韶关地质勘探院）；8、温泉世质勘探费50000元（城口镇政府预付款）；9、温泉资源核查费l28000元（广东省地质技术工程咨询公司）；10、路基土石方工程款188000元（仁化县国土石方挖掘工程队）；11、零星工程款175380.10元（肖承权施工队）；12、建筑工程设计费2328406元；13、规划设计费600000元；14、方案设计费411000元；15、前期限工程费4120181元；16、温泉项目前期投入预付款50000元；合计18027115.10元。二、开办费账面余额3953640.31元：其中：工资1963867元；福利费11426.93元；伙食费48226元；社保费17105.29元；办公费582838.93元；汽车费34074.87元；燃料费79692.49元；维修费31490.80元；业务招待费1184918元。四、审计事项说明：1、开办费中含有关联方代为支付的业务招待费，由于条件所限我们不能确定该项目是否合理：2、在建工程中部分为关联方代为支付，我们已核对合同，由于条件所限未能核实工程的完工程度、付款进度等具体情况。本院认为：2005年11月8日，原告与被告城口镇政府签订的《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》和2007年l0月15日签订的《仁化县城口温泉项目投资开发合同补充协议》无效，主要理由：合同约定投资开发的土地属于农村集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据原告与被告城口镇政府签订的投资开发合同及补充协议的约定，由原告在仁化县城口镇投资开发建设温泉项目，被告城口镇政府负责提供土地、温泉口等其他温泉项目配套，并负责办理国有土地使用证、取水证等相关证件。被告城口镇政府不具有征收农村集体土地的主体资格，也没有依法定程序申请报批农用地转为建设用地。在被告城口镇政府未依法定程序申请报批农用地转为建设用地时，2005年11月8日原告与被告城口镇政府签订的《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》和2007年l0月15日签订的《仁化县城口温泉项目投资开发合同补充协议》违反了上述土地管理法的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定，上述二份合同无效。因此，原告请求确认2015年11月8日原告与二被告共同签署的《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》及2007年10月l5日原告与二被告共同签署的《补充协议》合法有效，判令二被告继续履行上述合同及补充协议没有事实根据和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的，合同自始没有法律约束力。”第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿，有过错的应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”原告的直接投资损失，经其提供2016年8月26日东莞市常信会计师事务所作出的东常会查字（2016）第Z006号《仁化县丹霞瀛枫有限公司专项审核报告》，报告审计投资共计21980755.4元。上述投资损失，被告认为报告审计有部分支出的费用不能认定为合理的费用，但又未能提供合法有效的证据予以证明，因此，被告应按审计报告审计的损失21980755.4元支付给原告。至于原告请求被告支付违约金4402278.48元、赔偿利息损失20299775.73元及可得利益损失6353万元的问题。由于原告在被告城口镇政府没有将农用地转为建设用地及按照合同的约定将负责办理国有土地使用证、取水证等相关证件提供给原告的情况下，原告进行投资开发建设，对其造成的损失其本身也有责任，应当承担相应的责任。因此，原告请求被告支付违约金4402278.48元、赔偿利息损失20299775.73元及可得利益损失6353万元，事实理由不充分，应予以驳回。综上所述，原告的诉讼请求部分有理，部分理由不充分，理由充分部分应予以支持，理由不充分部分应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，判决如下：一、限被告仁化县城口镇人民政府在本判决生效之日起三十日内支付原告仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司人民币21980755.4元。二、驳回原告仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告仁化县城口镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一七年七月二十六日书记员 罗智健