贵州省贵阳市南明区人民法院 行 政 判 决 书 (2017)黔0102行初39号 原告肖利荣，男，1977年12月29日生，汉族，住贵州省。 委托代理人肖以荣，北京万典律师事务所律师。 委托代理人杨勇，北京万典律师事务所律师。 被告（原行政机关）清镇市住房和城乡规划建设局，地址在清镇市红旗路103号。 法定代表人杨溢，局长。 委托代理人周伟健，贵州法治时代律师事务所律师。 委托代理人王家训，贵州法治时代律师事务所实习律师。 被告（复议机关）贵阳市城乡规划局，地址在贵阳市遵义路4号。 法定代表人高杨，局长。 委托代理人王茂林，贵州慧原律师事务所律师。 委托代理人田晔，贵州慧原律师事务所律师。 原告肖利荣诉被告清镇市住房和城乡规划建设局、被告贵阳市城乡规划局城建行政强制拆除及行政复议一案，于2017年1月16日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于2017年2月10日、2017年2月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月7日公开开庭审理了本案。原告肖利荣及其委托代理人肖以荣、杨勇，被告清镇市住房和城乡规划建设局负责人的代表人蒋荣培及其委托代理人周伟健、王家训，被告贵阳市城乡规划局负责人的代表人阮元及其委托代理人王茂林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告清镇市住房和城乡规划建设局于2016年7月21日作出清建处字[2016]第128号行政处罚决定书，该处罚决定认定：原告在清镇市站街镇××组修建的砖混结构、建筑面积约161.53平方米的建筑物，因原告未批先建的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，根据该法第六十四条规定，限原告于2016年7月26日前自行拆除，否则将强制拆除。原告不服，于2016年9月22日向贵阳市城乡规划局申请行政复议。2016年12月26日，被告贵阳市城乡规划局作出予以维持的行政复议决定。2016年8月8日，被告清镇市住房和城乡规划建设局作出清城建强决字[2016]第15150083号行政执法强制执行决定书：根据《中华人民共和国行政强制法》第37条之规定，决定对肖利荣所建违法建筑物实施强制拆除。原告不服，在法定期限内就该《行政执法强制执行决定书》向被告贵阳市城乡规划局申请行政复议，被告贵阳市城乡规划局于2016年12月26日作出筑规复决字[2016]21号行政复议决定，认为被告清镇市住房和城乡规划建设局作出的清城建强决字[2016]15150083号《行政强制执行决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，遂予以维持。 原告肖利荣诉称，原告系清镇市站街镇三河村村民，一直居住在自己修建的房屋里。被告清镇市住房和城乡规划建设局作出清建处字[2016]第128号行政处罚决定书与被告贵阳市城乡规划局作出的行政复议决定书违法。该房屋经过审批且取得产权确权证,原告部分房屋无相关权属证书并非原告原因导致，被告应进行调查认定，区别对待，且原告房屋不属于必须拆除的情形，被告直接责令原告限期拆除，不符合行政法的比例原则；被告清镇市住房和城乡规划建设局未依法对原告的情况进行全面、客观公正的调查、处罚所认定的事实错误，且在处罚决定书中并未注明属于违章建筑及限期拆除的部分；被告作出的行政处罚决定责令原告限期拆除房屋，但“责令限期拆除”不属于《行政处罚法》规定的处罚种类，而是一种行政强制措施，适用法律错误，其作出的行为超越职权，自始无效；被告作出行政处罚决定是恶意逼迫原告拆迁，具有非法目的；原告建造房屋的时间已经超过两年，依法不应再对原告作出处罚决定。被告贵阳市城乡规划局作出的行政复议决定认定事实不清、适用法律错误。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的相关规定，被告清镇市住房和城乡规划建设局在原告申请复议期间，无权作出强制执行决定。被告清镇市住房和城乡规划建设局这一行政行为具有非法目的，是以拆违之名行非法强拆之实，被告清镇市住房和城乡规划建设局不应对原告作出处罚决定，也不应对原告作出强制执行决定，被告贵阳市城乡规划局也不应作出维持决定。现请求：1、依法撤销清城建强决字[2016]第15150083号行政处罚决定书；2、依法撤销筑规行复决字[2016]21号行政复议决定书。 原告肖利荣向本院提交了以下证据、依据：1、贵阳市城乡规划局行政复议决定书，证明被诉复议决定存在；2、行政执法强制执行决定书，证明被诉行政行为存在；3、收到复议决定的快递单、快递跟踪单，证明原告于2016年12月30日收到被诉复议决定；4、原告身份证复印件、确权证复印件，证明原告是本案适格诉讼主体；5、清镇市国土资源局作出的非法占地案件情况说明、清国土信访事项处理意见书（2013年3月18日及2013年12月），证明涉案土地因征收而起，清镇市政府及职教城和相关单位，对涉案土地的征收本身就是违法行为，原告有权拒绝相关部门的违法征收，此时被告以违建的方式逼迫原告本身不具有合法性，且被行政处罚的大部分房屋是合法的；确权的说不予办证，不是我们不去办证，证明涉案土地是在征收范围内但征收执法不具合法性。 被告清镇市住房和城乡规划建设局辩称，我局在作出行政处罚决定书是对原告违法房屋有充分的了解并严格依据《行政处罚法》的规定，进行了集体讨论与内部审批，并确认所涉房屋是违法建筑后依据《城乡规划法》与《行政处罚法》的规定作出的，我局作出的行政处罚行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确；我局对原告作出的行政处罚与原告所称的“拆迁”是不同的行为，且根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，我局作出的行政强制执行决定内容适当、程序合法、适用法律正确。请法院驳回原告的诉讼请求。 被告清镇市住房和城乡规划建设局向本院提交了以下证据、依据：1、立案审批表；2、现场勘验笔录；3、调查报告；4、两份案件讨论记录；5、案件查处审批表；6、行政处罚告知通知书及送达回证；7、行政处罚决定书及送达回证，证据1-7证明我局作出的行政处罚决定程序正当、正确；8、行政执法告知书；9、行政执法催告书；10、行政执法强制执行决定书，证据8-10证明有行政处罚决定书的依据且内容正确、程序正当；11、会议纪要、会议记录、签到本，证明原告所涉及的项目及房屋现状做了充分的调查，作出的行政处罚合法，且作出的行政处罚都做了听证笔录。 被告贵阳市城乡规划局辩称，我局具有作出被诉行政复议决定的职权，被告接到复议申请后，依法予以受理，并于2016年11月24日作出延期审理通知，向原告及被告清镇市住房和城乡规划建设局送达，2016年12月26日，我局经过审查被告清镇市住房和城乡规划建设局提交的证据，认为其作出的行政执法强制执行决定程序合法、认定事实清楚、适用依据正确，符合我国《行政复议法》第二十八条第（一）款的规定，遂予以维持，并将复议决定书送达双方当事人。被告作出的筑规行复决字[2016]21号《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用依据正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告贵阳市城乡规划局提交了以下证据、依据：1、统一社会代码证书及法定代表人身份证明书，证明被告诉讼主体资格；2、行政复议申请书；3、原告的《授权委托书》；4、《行政执法强制执行决定书》（清城建强决字[2016]第15150083号）；5、《协议》；6、清镇市国土资源局《国土资源行政处罚告知书》，证明原告依法向被告申请行政复议的事实；7、《贵阳市城乡规划局行政复议受理通知书》及送达回证；8、《贵阳市城乡规划局行政复议答复通知书》及送达回证；9、《行政复议案件延期审理通知书》及送达回证，证据7-9证明被告依法对案件审查期限进行延期；10、行政复议答辩状，证明被告清镇市住房和城乡规划建设局对原告申请行政复议提出答辩状；11、《行政复议决定书》及送达回证，证明我局对原告申请行政复议依法作出决定并向原、被告送达；12、法律法规摘录，证明被告作出行政行为的法律依据。 经庭审质证，原告对被告清镇市住房和城乡规划建设局提交的证据认为：证据1立案审批表没有签字也没有时间、没有主要领导的意见，对该证据的三性不予认可；证据2真实性、合法性不认可，签字是铅笔所写，不具规范性，也没有承办人意见和执法人签字；证据3真实性不认可；证据6-11合法性不予认可，在此阶段原告正与清镇职教城协商，此时执法有失公正性，被告在纪要里写明就是为促进征收；证据11中会议记录（包括证据5），对其合法性不予认可，其中内容表明本次执法的特征，目的是为促进清镇职教城拆建的进度；会议纪要，是被告作为拆违的基础作出的，其中涉及的面积等相关事实没有依据。 原告对被告贵阳市城乡规划局提交的证据认为：对前四组证据的真实性予以认可，对复议机关作出的复议决定形式没有异议，但被告没有就事实关键予以查清，对处罚涉及面积重大错误、建筑时间及位置没有进行调查，被告作出维持的复议决定书，属认定事实不清。 被告清镇市住房和城乡规划建设局对原告提交证据认为：对证据1-4无异议；证据5三性不予认可；国土资源局的文件属于信访事件，信访与诉讼无关，且该信访是发给吴朝学的，与本案无关；退还土地与本案无关，审查的不是同一个法律关系。被告清镇市住房和城乡规划建设局对被告贵阳市城乡规划局提交的证据无异议。 被告贵阳市城乡规划局对原告提交的证据的质证意见与被告清镇市住房和城乡规划建设局的质证意见一致。被告贵阳市城乡规划局对被告清镇市住房和城乡规划建设局提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告证据1-4真实性、关联性予以确认。对被告清镇市住房和城乡规划建设局提交的证据1、2无执法人员和当事人签名，也无见证人签名，真实性不予认定。被告贵阳市城乡规划局提交的证据1-4的真实性予以确认。 经审理查明，原告系清镇市站街镇三河村村民，其自行在该村修建房屋。2012年10月25日，清镇市农村房屋确权办公室给原告颁发清确权证号（2012）011001044号清镇市农村房屋产权确认证，载明：“产权确认人为肖利荣，产权确认共有人为戚定会，房屋坐落在清镇市站街镇××组；房屋为四至关系为：东至大路、南至本人土、西至本人土、北至本人土；确权面积：砖混结构一层，占地面积120平方米、建筑面积120平方米。”2016年7月21日被告清镇市住房和城乡规划建设局作出清建处字［2016］第128号行政处罚决定书，认定：肖利荣（户）在清镇市站街镇××组修建房屋面积161.53㎡的建筑物，因你户未批先建的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，请你户于2016年7月26日前自行拆除，否则将强制拆除，并告知如对处罚决定不服申请行政复议或者起诉的权利和期限。原告不服，向被告贵阳市城乡规划局申请行政复议。2016年7月27日，被告清镇市住房和城乡规划建设局作出清城建催字[2016]第15140083号《行政执法催告书》，载明：肖利荣，你在清镇市站街镇××组修建面积约为161.53㎡的房屋，未办理相关建房许可手续，属未批先建的行为，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，我局已向你送达了《行政处罚决定书》限你户于2016年7月7日前自行拆除，你在限期内你未履行自拆义务，现根据《中华人民共和国行政强制法》第35条之规定，催告你在本催告书送达后一日内自行拆除，逾期将对你修建的违法建筑强制拆除；对此，你有陈述、申辩的权利。2016年8月8日，清镇市住房和城乡规划建设局作出清城建强决字[2016]第15150083号行政执法强制执行决定书：肖利荣，你在清镇市站街镇××组修建面积约为161.53㎡的房屋，未办理相关建房许可手续违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，属违法建筑。依据已送达的《行政执法催告书》之规定，你在期限内未能履行拆除义务，现根据《中华人民共和国行政强制法》第37条之规定，决定对你所建违法建筑实施强制拆除。并告知如对处罚决定不服申请行政复议或者起诉的权利和期限。原告不服，于2016年9月22日向被告贵阳市城乡规划局申请行政复议，被告贵阳市城乡规划局于2016年9月29日受理，并于同日作出行政复议答复通知书，均送达至原、被告；2016年11月24日，因案件情况复杂，贵阳市城乡规划建设局作出筑规行复延字[2016]20号行政复议案件延期审理通知书并送达。2016年12月26日，被告贵阳市城乡规划局作出筑规行复决字[2016]21号行政复议决定书，认为：清镇市住房和城乡规划建设局作出清城建强决字[2016]15150083号《行政强制执行决定书》的主体适格，认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规准确，遂决定予以维持。原告遂起诉至本院，提出如前诉请。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，本案被告清镇市住房和城乡规划建设局具有对管辖范围内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为进行处罚的行政职权。《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》规定，被告在发现违法建筑或者接到违法建筑的举报后，应对违法建筑立案调查。经调查核实违法建筑的事实后需责令相对人自行拆除违法建筑。被告在当事人不履行自行拆除的义务时，依法进行告知后，作出限期拆除的决定。对限期拆除决定当事人不申请行政复议或不提起行政诉讼亦不履行义务的，被告应以书面形式催告当事人履行义务，并听取当事人的陈述申辩。经催告，当事人逾期仍不履行限期拆除决定且无正当理由的，被告应依法作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，原告自行修建房屋，经相关部门确认其中187平方米为合法建筑，被告未对其余部分房屋面积以及是否属于违法建筑进行确认。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对违法建筑有三种不同的处理方式：责令停止建设、罚款或没收违法所得、限期拆除，即使原告修建案涉房屋属于违法建筑，只有在“无法采取改正措施消除影响的”才能作出限期拆除决定。庭审中，被告未提交原告房屋无法采取改正措施消除影响，应当予以拆除的证据。被告作出的清建处字[2016]第129号行政处罚决定中认定应拆除原告的房屋为396.97平方米，庭审中提交的现场勘验笔录无被调查人、调查人以及见证人签名，不能作为被告认定违法建筑的证据，故被告作出清建处字[2016]第129号行政处罚决定，其行为主要证据不足。另，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”的规定，被告在作出清建处字[2016]第129号行政处罚决定前未责令原告自行改正，其程序违法。综上，被告作出的清建处字[2016]第129号行政处罚决定程序违法，主要证据不足，依法应予撤销。关于被告贵阳市城乡规划局作出的行政复议决定的合法性问题，被告贵阳市城乡规划局依法具有依当事人申请对原行政行为作出行政复议决定的职责。本案中，被告贵阳市城乡规划局在法定期限内无正当理由逾期提供证据和依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，被告未在法定期限内提交作出行政复议决定的证据和其所依据的规范性文件，且无正当理由，应视为被诉具体行政行为没有相应证据，故其作出的行政复议决定，主要证据不足，本院依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）的规定，判决如下： 一、撤销被告清镇市住房和城乡规划建设局于2016年7月21日作出清建处字[2016]第15150083号行政执法强制执行决定。 二、撤销被告贵阳市城乡规划局于2016年11月14日作出筑规行复决字[2016]21号行政复议决定。 本案诉讼费50元，由被告清镇市住房和城乡规划建设局和贵阳市城乡规划局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。 审 判 长  吴 波 审 判 员  陈远刚 人民陪审员  韩 益 二〇一七年七月三日 书 记 员  黄鹏菲