湖南省张家界市武陵源区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）湘0811行初2号 原告甄汝来，男，1968年1月11日出生，土家族，农民，住湖南省张家界市武陵源区。 委托代理人戴秋桂，湖南金旅律师事务所律师。 被告(原行政机关)张家界市规划管理局武陵源分局，住所地张家界市武陵源区军地坪街道办事处吴家峪居委会。 法定代表人罗方平，该局局长。 委托代理人唐汇兵，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。 被告（复议机关）张家界市规划管理局，住所地张家界市永定区南庄坪。 法定代表人赵旭，该局局长。 委托代理人黄振江，该局法制科长。 委托代理人张维虎，湖南风云律师事务所律师。 第三人杜志初，男，1970年6月14日出生，土家族，个体工商户，住张家界市武陵源区。 第三人向延初，男，1969年8月19日出生，汉族，公务员，住张家界市武陵源区。 原告甄汝来不服被告张家界市规划管理局武陵源分局（以下简称区规划局）不予撤销建设工程规划许可证的决定及被告张家界市规划管理局（以下简称市规划局）维持不予撤销建设工程规划许可证的复议决定，于2017年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年4月26日向两被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月7日公开开庭审理了本案。原告甄汝来及其委托代理人戴秋桂，被告区规划局行政机关负责人刘湘勇及其委托代理人唐汇兵，被告市规划局的委托代理人黄振江、张维虎，第三人杜志初到庭参加诉讼，第三人向延初经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 被告区规划局于2017年1月19日作出张武规行决[2017]1号《张家界市规划管理局武陵源分局不予撤销建设工程规划许可证的决定》，认定原武陵源区建设委员会作为当时武陵源区规划行政主管部门，根据甄汝来与向延初、杜志初签订并经公证的《合作建房协议》，于2000年4月12日给甄汝来核发了《建设用地规划许可证》，为向延初、杜志初核发了《建设工程规划许可证》的行为，符合当时城市规划，该房屋已于许可当年建成，根据行政法的信赖保护原则和比例原则，对向延初、杜志初所取得的《建设工程规划许可证》不予撤销。甄汝来不服，向市规划局提出行政复议的申请，市规划局于2017年4月17日作出张规复决字[2017]1号《张家界市规划管理局行政复议决定书》，维持了区规划局作出的张武规行决[2017]1号《张家界市规划管理局武陵源分局不予撤销建设工程规划许可证的决定》。 原告甄汝来诉称，区规划局未经原告的同意，在没有办理国有土地使用权证的情况下，给向延初、杜志初办理了《建设工程规划许可证》，侵害了原告的合法权益。现原告依法提起行政诉讼，请求如下：1.撤销被告区规划局作出的张武规行决[2017]1号《张家界市规划管理局武陵源分局不予撤销建设工程规划许可证的决定》；2.撤销被告市规划局作出的张规复决字[2017]1号《张家界市规划管理局行政复议决定书》；3.撤销区规划局为向延初、杜志初核发的《建设工程规划许可证》；4.诉讼费用由被告承担。 原告甄汝来向本院提交了以下证据、依据： 1.湖南省张家界市武陵源区人民法院（2014）张武行重字6、7号行政判决书；拟证明：张家界市房地产管理局给向延初、杜志初颁发的涉案房屋所有权证，经法院生效判决予以撤销。 2.湖南省张家界市武陵源区人民法院（2015）张武民一初字第410号之五民事裁定书；拟证明：甄汝来起诉要求解除与杜志初、向延初签订的《合作建房协议》，但该协议的合法有效性以建房行为是否经有关行政部门批准为前提，故甄汝来提起行政诉讼，要求撤销区规划局为第三人核发的《建设工程规划许可证》。 3.建设工程规划许可证2份。拟证明：区规划局为杜志初核发《建设工程规划许可证》的时间是2000年4月12日，为甄汝来核发的时间是2000年11月份，杜志初的办证时间在甄汝来之前。 被告区规划局及被告市规划局辩称：1.区规划局给向延初、杜志初颁发的建设工程规划许可符合当时的法律规定，符合当时的城市规划，并无不当；2.向延初、杜志初因取得规划许可所对应的建设行为早已完结，依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，撤销该行政许可已无实际意义，属于不应撤销的情形；3.区规划局为向延初、杜志初办理建设工程规划许可，没有损害甄汝来的合法权益；4.甄汝来申请撤销区规划局给向延初、杜志初颁发的建设工程规划许可，超过了起诉期限；5.市规划局作出的张规复决字[2017]1号《张家界市规划管理局行政复议决定书》，程序合法，内容适当。综上，请依法驳回甄汝来的诉讼请求。 被告区规划局向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：《关于要求注销向延初、杜志初建房规划许可的申请》、《信访工作登记受理表》、《核发选址意见书、用地规划许可证、工程规划许可证登记表》、湖南省张家界市武陵源区人民法院（2012）张武民一初字第37号民事判决书、湖南省张家界市中级人民法院（2012）张民一终字第183号民事判决书；拟证明：区规划局于2000年4月12日为向延初、杜志初核发了建设工程规划许可证，甄汝来于2016年5月26日要求撤销，超过了行政复议期限和行政起诉期限。 第二组证据：《公证书》、《合作建房协议书》、《收条》；拟证明：甄汝来与杜志初、向延初签订的《合作建房协议书》，经过张家界市××区公证处公证，并约定为共同建房，杜志初、向延初享有第三层房屋的产权。 第三组证据：《关于甄汝来、向延初、杜志初办理建设工程规划许可证工作回顾》；拟证明：1.办证程序根据甄汝来实际情况进行了简化；2.办证时甄汝来与杜志初、向延初共同承诺各方当事人签订了协议，没有争议；3.办证没有损害甄汝来的权益，甄汝来自愿为杜志初、向延初办证。 第四组证据：《关于召开甄汝来申请撤销向延初、杜志初建设工程规划许可证的会议记录》；拟证明：1.办证时甄汝来与杜志初、向延初共同承诺各方当事人签订了协议，没有争议；2.办证没有损害甄汝来的权益，甄汝来自愿为杜志初、向延初办证；3.会议讨论形成维护原行政许可，不予撤销的意见。 区规划局另还提交了《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，作为作出不予撤销的决定的法律依据。 被告市规划局向本院提交了以下证据、依据：1.张规复受字（2017）第01号行政复议申请受理通知书及送达回证；证据2.送达复议受理通知书的送达回证三份；证据3.行政复议答辩书及杜志初的回复；证据4.行政复议决定书及送达回证。拟证明：复议程序合法。 第三人杜志初述称：第三人与甄汝来签订了《合作建房协议书》，双方都要按照协议履行各自的义务。 第三人杜志初、向延初未向本院提供证据。 经庭审质证，对于区规划局提交的证据，甄汝来质证意见如下：1.对第一组证据真实性没有异议，对证明目的有异议，本案没有超过起诉期限；2.对第二组证据的真实性没有异议，但是当事人签订的《合作建房协议书》是否有效，行政机关不具有判断和甄别的职能，行政机关为第三人核发《建设工程规划许可证》，甄汝来不在现场，是滥用职权，应予撤销；3.《关于甄汝来、向延初、杜志初办理建设工程规划许可证工作回顾》是当事人陈述，无法还原当时的客观事实，不能作为有效证据；4.对第四组证据的真实性、合法性、关联性均持异议；5.对法律依据有异议，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，涉及不动产的起诉期限是20年。 对区规划局提交的证据，市规划局、杜志初不持异议。 对市规划局提交的证据，甄汝来对真实性不持异议，但对复议结果有异议。 对市规划局提交的证据，区规划局、杜志初不持异议。 对甄汝来提交的证据，被告区规划局、市规划局、杜志初的共同质证意见如下：对证据1真实性、合法性无异议，对关联性有异议，甄汝来在2002年就知道武陵源区原建设委员会给第三人杜志初、向延初颁发了建设工程规划许可证，但到现在才起诉，明显超过起诉期限；对证据2的真实性、合法性不持异议，关联性有异议，不能达到甄汝来的证明目的；对证据3没有异议。 本院对上述证据认证如下：一、区规划局提交的第三组证据属于证人证言，在没有其他证据佐证的情况下，无法确定其真实性，本院不予认定；二、区规划局提交的第四组证据系区规划局作出不予撤销决定的内部办公会议记录，与本案没有关联性，本院不予认定；三、对区规划局提交的其他证据以及市规划局、甄汝来提交的证据，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，且来源和形式符合法律规定，可作为认定本案事实的依据，予以采信。 经审理查明：甄汝来属原十里画廊搬迁户，1991年搬迁并安置在现军××办事处××新村路安置区。当时，甄汝来修建砖木结构住宅一层四间，1999年发生火灾，住宅无法居住。2000年2月18日，甄汝来因建房资金不足，邀约向延初、杜志初合作建房，双方签订了《合作建房协议》，并在张家界市××区公证处进行了公证。该协议约定：杜志初、向延初出资5万元，永久享有第三层房屋以上的产权。当年，房屋竣工，甄汝来将三楼的两套房屋分别交付给向延初、杜志初。原武陵源区建设委员会作为当时武陵源区规划行政主管部门于2000年4月12日为甄汝来核发了《建设用地规划许可证》，同时根据甄汝来和向延初、杜志初签订的《合作建房协议》，为分别为杜志初、向延初核发了编号为20000412144号、20000412145号《建设工程规划许可证》，两证记载建筑面积为86平方米，建设位置在甄汝来修建的房屋第二层上加建。2000年11月17日，原武陵源区建设委员会为甄汝来核发了20001117492号《建设工程规划许可证》，建筑面积为429.6平方米，建设位置在军地坪宏源市场对面新村路外侧，并备注了该户为索溪林场骆马峪搬迁，政府统一安排，申请翻建时，同意修建两层，第三层为杜志初、向延初两户修建等内容。2002年，甄汝来因对与杜志初、向延初签订的《合作建房协议》有异议，向本院提起民事诉讼，请求判令解除合同并按协议约定补偿。2002年6月25日，本院作出（2002）张武民一初字第37号民事判决，以双方虽然在协议中约定了解除条件，但协议约定的解除条件没有成就为由，判决驳回原告甄汝来的诉讼请求。甄汝来不服，向张家界市中级人民法院提起上诉。在二审审理期间，杜志初向张家界市房地产管理局武陵源分局申请房屋产权登记核发权证报告，提交了《合作建房协议》、合作建房协议公证书、建设工程规划许可证、《关于三楼楼梯间处理的协议》及房地产估价报告书，还提交了未发生法律效力的本院（2002）张武民一初字第37号民事判决书，作为产权无争议的房屋登记依据。2002年9月19日，张家界市房地产管理局武陵源分局为杜志初、向延初颁发了涉案房屋所有权证。杜志初以办理房屋所有权证为由进行抗辩，将房屋所有权证作为证据提交并得到二审法院采信。张家界市中级人民法院于2002年10月16日作出（2002）张民一终字第183号民事判决，驳回甄汝来的上诉，维持原判。原告甄汝来得知第三人杜志初办理房屋所有权证后，又得知向延初也办理了房屋所有权证，多次找到张家界市房地产管理局武陵源分局反映情况，但均未得到及时处理。2014年6月16日，原告甄汝来向本院提起行政诉讼，要求撤销张家界市房地产管理局于2002年9月19日给向延初、杜志初颁发的涉案房屋所有权证。2015年9月6日，本院作出生效判决，撤销张家界市房地产管理局为杜志初颁发的张家界房权证武陵源字第××号房屋所有权证、为向延初颁发的张家界房权证武陵源字第××号房屋所有权证。2015年11月3日，甄汝来以新的事实和理由起诉要求解除与向延初、杜志初签订的《合作建房协议》，并腾让房屋。在该案审理过程中，因甄汝来于2016年6月22日向区规划局递交《关于要求注销向延初、杜志初建设工程规划许可证的申请》而中止审理。2016年7月18日，区规划局作出张武规函[2016]48号答复函，以甄汝来的申请不符合行政许可注销的情形决定不予受理。甄汝来不服，向武陵源区人民政府申请行政复议。2016年8月16日，区人民政府作出复议决定，撤销区规划局作出的张武规函[2016]48号答复函，责令区规划局于20日内重新作出具体行政行为。2017年1月19日，区规划局作出张武规行决[2017]1号《张家界市规划管理局武陵源分局不予撤销建设工程规划许可证的决定》，甄汝来不服，向市规划局申请复议。市规划局于2017年4月17日作出维持区规划局不予撤销决定。甄汝来仍不服，诉至本院。 另查明，原武陵源区建设委员会在2002年机构改革后被撤销，区规划局作为城市规划行政主管部门，承受其权利义务。 本院认为，区规划局作为城市规划行政主管部门，作出行政行为时应当事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据1990年实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。”本案从庭审举证来看，原武陵源区建设委员会作为当时武陵源区规划行政主管部门，在向延初、杜志初没有提交有关批准文件的情况下，仅仅根据甄汝来和向延初、杜志初签订的《合作建房协议》，就为杜志初核发20000412144号《建设工程规划许可证》，为向延初核发20000412145号《建设工程规划许可证》，办证程序存在瑕疵，核发《建设工程规划许可证》的行政行为程序违法。但纵观全案，甄汝来是搬迁户，涉案房屋建设用地由政府审批，修建行为得到了行政主管部门的许可，同时也符合当时的城市规划，且该房屋于当年建设完成，已达十多年之久，从尊重历史，兼顾现实，维护行政行为的稳定性出发，不宜撤销。区规划局作出的张武规行决[2017]1号《张家界市规划管理局武陵源分局不予撤销建设工程规划许可证的决定》和市规划局作出维持的行政复议决定,证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，甄汝来要求撤销区规划局《张家界市规划管理局武陵源分局不予撤销建设工程规划许可证的决定》和市规划局的复议决定的诉讼请求，依法应予驳回。关于起诉期限，因甄汝来是在复议决定规定的期限内起诉，并没有超期，区规划局辩称超过了起诉期限的意见不予采纳。综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款规定，判决如下： 驳回原告甄汝来全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告甄汝来负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。 审 判 长  张桃益 审 判 员  唐 亮 人民陪审员  陈 辉 二〇一七年七月二十七日 书 记 员  丁玉树 相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第四十九条原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。 原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。 第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。