陕西省宁强县人民法院行 政 判 决 书（2017）陕0726行初00005号公益诉讼人宁强县人民检察院，住所地：宁强县司法路。法定代表人王衡，该院检察长。公益诉讼出庭人杨平，该院副检察长。公益诉讼出庭人冯安国，该院检察员。被告宁强县国土资源局，住所地：宁强县羌州北路。法定代表人车红彬，该局局长。委托代理人王博，该局收储办主任。委托代理人王涛，系陕西三泉律师事务所律师。公益诉讼人宁强县人民检察院诉被告宁强县国土资源局不依法履行法定职责一案，于2017年5月3日向本院提起诉讼。本院受理后，于2017年5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2017年5月4日，本院依法通知陕西汉中宁西实业集团有限公司作为第三人参加诉讼；2017年6月7日，经本院审查同意该公司申请退出本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年7月14日公开开庭审理了本案。公益诉讼人宁强县人民检察院副检察长杨平及其检察员冯安国，被告宁强县国土资源局委托代理人王博、王涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人宁强县人民检察院诉称，2016年12月，宁强县人民检察院发现，陕西汉中宁西实业集团有限公司竟得宁强县NQ号宗地的国有土地使用权，出让款6420000元。2014年4月10日，陕西汉中宁西实业集团有限公司与宁强县国土资源局签订挂牌出让成交确认书。该公司缴纳土地使用权出让金2298461元，拖欠4121539元。陕西汉中宁西实业集团有限公司在未缴清全部土地出让金的情况下，实际占用该出让地进行建设，宁强县国土资源局没有依照土地行政法律法规的规定正确全面履行监管职责，行政行为违法。宁强县国土资源局未与陕西汉中宁西实业集团有限公司签订国有土地使用权出让合同，未履行《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的法律职责。宁强县人民检察院于2017年2月16日向宁强县国土资源局发出检察建议，建议依法履行监管职责，切实保护国有土地资源。但宁强县国土资源局未履行其监管职责，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态，宁强县国土资源局作为土地监管部门，有继续履行职责的必要。为督促宁强县国土资源局依法履行职责，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授予最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向本院提起行政公益诉讼，请求：1、确认宁强县国土资源局对陕西汉中宁西实业集团有限公司非法占用国有土地不依法履行监管职责的行为违法。2、判令宁强县国土资源局对陕西汉中宁西实业集团有限公司非法占用国有土地的行为依法履行监管职责，切实保护国有土地资源。公益诉讼人宁强县人民检察院向本院提交以下证据：第一组证据：1、宁强县人民检察院立案决定书；2、检察建议书及送达回证；3、宁强县国土资源局关于宁检民行建（2017）01号检察建议书的复函，证明：宁强县人民检察院是按照法定程序进行的公益诉讼。第二组证据：1、关于宁强县2011年度第九批次农用地转用土地征收的批复；2、宁强县国土资源局关于青木川三级客运站等11宗国有建设用地使用权出让方案的请示；3、宁强县住房和城乡建设管理局关于宁强县青木川汽车站综合体项目用地规划指标的函；4、国有土地使用权挂牌出让方案；5、关于宁强县五丁路建材市场项目等11宗国有建设用地有关事宜的会议纪要；6、国有建设用地使用权挂牌出让规则；7、国有土地使用权挂牌出让须知；8、宁强县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告；9、国有土地使用权出让公开报名表；10、竞买申请书；11、企业法人营业执照；12、中华人民共和国组织机构代码证；13、企业法人代表人证书；14、居民身份证；15、竞买资格确认书；16、国有土地使用权出让挂牌会签到册；17、国有建设用地使用权挂牌出让宗地底价单；18、国有土地使用权挂牌出让竞买报价单；19、宁强县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示；20、国有土地使用权挂牌出让成交确认书，证明：该宗土地是按照法定程序挂牌拍卖的。第三组证据：1、青木川客运站收支余额表；2、人民银行国库往来专用凭证；3、缴交国有土地使用权出让金登记单；4、证明；5、情况说明，证明：该宗土地在宁强财政局交款1804016元。第四组证据：1、杨兴华询问笔录；2、杜建军询问笔录；3、土地出让合同，证明：宁强县国土资源局没有进行监管，陕西汉中宁西实业集团有限公司没有在土地出让合同上签字，该宗土地没有办理土地使用证。第五组证据：1、宁强县人民政府会议纪要；2、汉中市审计局审计意见；3、催缴出让款函，证明：宁强县国土资源局没有按照法律规定收取出让金，导致土地被非法占用。第六组证据：1、勘验笔录；2、现场照片六张，证明：陕西汉中宁西实业集团有限公司违法建设的现状。第七组证据：1、关于青木川三级客运站建设的会议纪要；2、关于青木川三级客运站综合体规划评审工作的会议纪要，证明：青木川客运站系招商引资项目，不是灾后重建项目。被告宁强县国土资源局辩称，一、青木川三级客运站项目用地审批程序合法。宁强县国土资源局挂牌出让编号NQ宗地，位于青木川镇青木川村，并经省、市国土资源局批准，由农用地转为建设用地。2014年3月14日，宁强县收购储备管理委员会办公室第1次会议决定将NQ宗地项目，位于青木川村20.6亩的新增国有建设用地作为商业用地对外公开挂牌出让。2014年3月24日，宁强县人民政府以宁政函（2014）57号批复，同意将青木川三级客运站等11宗国有建设用地使用权以挂牌方式供地，并由宁强县国土资源局严格按照程序组织实施。二、宁强县国土资源局挂牌出让的宗地编号NQ国有建设用地使用权程序合法，拍卖适当。2014年3月19日，宁强县国土资源局发布出让公告，陕西汉中宁西实业集团有限公司递交竞买申请书。经审核确认其购买资格，陕西汉中宁西实业集团有限公司按要求缴纳保证金，最终以6420000元竞买该宗地使用权。双方于2014年4月10日签订国有土地使用权挂牌出让成交确认书。为督促该公司缴纳出让金，故未让该公司在国有建设用地使用权合同文本上签字盖章。三、宁强县国土资源局依法履行了法定职责。根据《汶川地震灾后恢复重建条例》第44条规定：“经批准的地震灾后恢复重建项目可以根据土地利用总体规划，先行安排使用土地，实行边建设边报批，并按照有关规定办理用地手续。”陕西汉中宁西实业集团有限公司的建设项目为灾后重建项目，可以边建边批。根据国办发《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条第三款规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行出让合同，确保将应缴的土地收入及时足额缴入地方国库”，宁强县国土资源局在陕西汉中宁西实业集团有限公司未按约定缴纳出让金时，依据该通知多次发催收函收回国有土地出让金2298461元。汉中市汉台区人民法院分别于2015年5月9日、6月8日、7月9日向宁强县国土资源局送达“协助执行通知书”，依法查封了NQ号青木川车站、宾馆土地使用权。2017年2月16日，宁强县人民检察院向宁强县国土资源局送达检察建议书，基于土地被查封和公司非法集资问题被有关部门立案调查的原因，宁强县国土资源局未按照检察建议书执行，并非怠于履行职责。综上，宁强县国土资源局作为国有土地的监管部门，在陕西汉中宁西实业集团有限公司逾期缴纳国有土地使用权出让金后，及时发函督促其履行，尽到了法定的监督责任。被告宁强县国土资源局向本院提交了以下证据：第一组证据：1、关于宁强县2011年度第四批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权的批复；2、关于青木川三级客运站建设的会议纪要和关于青木川三级客运站项目等11宗国有建设用地供应有关事宜的会议纪要；3、宁强县国土资源局关于青木川三级客运站等11宗国有建设用地使用权出让方案的请示；4、宁强县人民政府关于青木川三级客运站等11宗国有建设用地使用权出让方案的批复；5、土地估价报告，证明：青木川三级客运站用地来源合法，县政府要求由宁强县国土资源局挂牌供地，用地经过土地评估机构估价。第二组证据：1、国有土地使用权挂牌出让方案；2、宁强县住房和城乡建设管理局关于宁强县青木川汽车站综合体项目用地规划指标的函；3、宁强县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告；4、国有建设用地使用权挂牌出让规则；5、国有土地使用权挂牌出让须知；6、竞买申请书；7、国有土地使用权出让公开报名表；8、企业法人营业执照；9、中华人民共和国组织机构代码证；10、企业法人代表人证书；11、居民身份证；12、竞买资格确认书；13、挂牌出让现场会主持词；14、国有土地使用权出让挂牌会签到册；15、国有建设用地使用权挂牌出让宗地底价单；16、国有土地使用权挂牌出让竞买报价单；17、宁强县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示；18、国有土地使用权挂牌出让成交确认书；19、国有建设用地使用权出让合同，证明：宁强县国土资源局按法定程序挂牌竞卖，陕西汉中宁西实业集团有限公司以6420000元竞买青木川村新增国有建设用地。第三组证据：1、2014年6月20日宁强县国土资源局关于催缴土地出让价款的函；2、2014年9月19日宁强县国土资源局关于催缴土地出让价款的函；3、2015年3月19日宁强县国土资源局关于催缴土地出让价款的函；4、2015年6月19日宁强县国土资源局关于催缴土地出让价款的函，证明：宁强县国土资源局多次发函催收，陕西汉中宁西实业集团有限公司已缴纳部分出让金，该局履行了监督职责。第四组证据：1、宁强县国土资源局关于NQ宗地出让价款缴纳事项的说明；2、宁强县第4批次开垦费缴费清单；3、借据；4、记账凭证；5、陕西省农村信用合作社进账单；6、陕西省国有土地有偿使用收入专用收据；7、宁强县国土资源局收款通知单；8、缴交国有土地使用权出让金登记单，证明：陕西汉中宁西实业集团有限公司已缴纳土地使用权出让金2298461元。第五组证据：1、（2015）汉台保字00006-00008号协助执行通知书；2、（2015）汉台民初字第00815号协助执行通知书；3、汉中市汉台区人民法院查封公告；4、（2015）汉台民初字第00815号民事裁定书；5、（2015）汉台协保字第00011号协助执行通知书；6、（2015）汉台民初字第00873号民事裁定书；7、（2015）汉台民初字第01147号协助执行通知书；8、（2015）汉台民初字第01147号民事裁定书；9、宁检民行建（2017）01号宁强县人民检察院检察建议书；10、宁强县国土资源局关于宁检民行建（2017）01号检察建议书的复函，证明：陕西汉中宁西实业集团有限公司负债较大，汉台区人民法院通知宁强县国土资源局协助执行。第六组证据：1、汉台区公安局立案决定书；2、查封决定书；3、扣押物品清单；4、汉台区人民检察院起诉书，证明：陕西汉中宁西实业集团有限公司涉嫌非法吸收公众存款案，法院正在审理中，涉及特定对象760余人、金额巨大，公司账户被查封、公章被没收，资金无法运转。本院依职权于2017年6月1日对本案陕西汉中宁西实业集团有限公司占用土地的情况进行了现场勘验，并制作了现场勘验笔录及现场照片。公益诉讼人及被告对此均无异议。经庭审质证，被告对公益诉讼人提交的第二组、第三组、第五组、第七组证据、第四组证据中证据3真实性、合法性、关联性均无异议，对第五组、第七组证据的证明目的有异议，认为第五组证据证明不是没有履行法定职责，只是没有完全履行或有瑕疵，第七组证据证明该宗土地不是招商引资用地，是灾后重建用地；对第一组证据真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为没有按照证据规则进行归纳；对第四组证据中证据1、2有异议，认为未提交被调查人员身份证复印件，不符合证据规定要求；对第六组证据有异议，认为勘验笔录未邀请当地基层组织或所在单位派人参加，照片未注明制作人、时间及证明对象，违反证据规定。公益诉讼人对被告提交的第一组、第二组、第三组、第四组、第五组证据真实性、合法性、关联性均无异议，对第二组、第三组证据证明目的提出异议，认为第二组证据证明没有签订出让合同，拍卖程序存在瑕疵，第三组证据证明被告不依法履行法定监管职责的行为违法；对第六组证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性。本院对上述证据认证如下：对双方均无异议的证据，依法予以采信。对双方当事人提出异议的证据：被告提交的第二组、第三组证据和公益诉讼人提交的第五组、第七组证据，双方虽否认证据的证明目的，但对真实性无异议，依法予以采信；被告提交的第六组证据与本案无关联性，不作为认定案件事实的依据使用，不予采信；公益诉讼人提交的第一组证据、第四组证据中证据1、2及第六组证据是真实的，且与本案有关联性，依法予以采信。经审理查明，2012年6月30日，陕西省人民政府作出陕政土批[2012]729号关于宁强县2011年度第四批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权（灾后重建）的批复，同意将青木川村集体农用地转为建设用地，依法征收为国有，用于城镇建设。2013年12月16日，汉中市国土资源局作出汉市国土资耕发（2013）30号关于宁强县2011年度第四批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权（灾后重建）的批复，同意将青木川村集体农用地转为建设用地，依法征收为国有，用于城镇建设。2014年3月24日，宁强县人民政府作出宁政函（2014）57号关于青木川三级客运站等11宗国有建设用地使用权出让方案的批复，同意将青木川三级客运站等11宗国有建设用地使用权以挂牌方式供地，并由宁强县国土资源局严格按照程序组织实施。2014年4月10日，陕西汉中宁西实业集团有限公司竟得宁强县青木川镇青木川村NQ号宗地的国有土地使用权，成交总价为6420000元。同日，陕西汉中宁西实业集团有限公司与宁强县国土资源局签订了挂牌出让成交确认书，约定：“陕西汉中宁西实业集团有限公司凭成交确认书到相关部门办理完立项、规划、环保等报批手续后，到国土资源部门签订国有土地使用权出让合同，缴纳土地使用权出让金，办理土地使用权登记，所支付的出让金支票或本票在本地无法兑现或不履行成交确认书、国有土地使用权出让合同的，均视为违约；对违约者，不予退还前期所收取的履约保证金及土地使用权出让金，取消竟得人资格，收回土地使用权。”陕西汉中宁西实业集团有限公司于2011年11月30日、2012年9月4日、2014年3月20日分别缴纳土地使用权出让金376138元、268670元、1653653元，合计2298461元，尚欠4121539元未缴纳。陕西汉中宁西实业集团有限公司实际使用该宗土地，在该地块上修建青木川汽车站、宾馆的主体工程（现已停工），但至今未与宁强县国土资源局签订国有土地使用权出让合同。宁强县国土资源局分别于2014年9月19日、2015年3月19日、2015年6月19日向陕西汉中宁西实业集团有限公司送达关于催缴土地出让价款的函，要求该公司限期交清尾欠土地出让价款4121539元。汉中市汉台区人民法院于2015年5月18日依据（2015）汉台民初字第00815号民事裁定书查封了陕西汉中宁西实业集团有限公司NQ号土地使用权（查封期限自2015年5月18日至2017年5月17日，查封期间任何人不得转让、转移及办理抵押登记等手续），并向宁强县国土资源局送达了协助执行通知书及民事裁定书。宁强县人民检察院认为，宁强县国土资源局对陕西汉中宁西实业集团有限公司未缴清全部土地出让金即占有使用国有土地的行为怠于履行职责，致使国家利益和社会公共利益受到损害，遂于2017年2月16日向宁强县国土资源局发出检察建议，建议其依法履行监管职责。2017年3月20日，宁强县国土资源局回复称：“汉中市汉台区人民法院对该宗地进行了预查封，该局将在查封期限终止后，根据有关法律程序收回该宗国有土地使用权。”2017年5月3日，宁强县人民检察院向本院提起行政公益诉讼，请求：1、确认宁强县国土资源局对陕西汉中宁西实业集团有限公司非法占用国有土地不依法履行监管职责的行为违法。2、判令宁强县国土资源局对陕西汉中宁西实业集团有限公司非法占用国有土地的行为依法履行监管职责，切实保护国有土地资源。本院认为，被告宁强县国土资源局作为县级土地行政主管部门，具有对本辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，土地使用权出让应当签订出让合同。第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地使用费和其他费用后，方可使用土地。本案中，被告宁强县国土资源局在陕西汉中宁西实业集团有限公司通过出让方式取得NQ号宗地国有土地使用权后，未与其签订土地使用权出让合同，存在未尽职责。陕西汉中宁西实业集团有限公司在未支付全部土地使用权出让金，而实际使用土地修建车站、宾馆，致使国家和社会公共利益受到侵害。检察机关向被告发出检察建议后，被告仍未纠正。因此，被告宁强县国土资源局怠于履行行政职责的行为已经构成违法。被告宁强县国土资源局虽采取了发催收函的积极措施收回部分土地使用权出让金，但违法状态并未消除，被告宁强县国土资源局作为土地行政主管部门，应继续依法履行法定职责。故公益诉讼人宁强县人民检察院诉请的理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：一、确认被告宁强县国土资源局未依法履行法定职责的行为违法。二、被告宁强县国土资源局继续依法履行法定职责。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。审 判 长  梅兴学审 判 员  薛进平人民陪审员  夏琼英二〇一七年七月十四日书 记 员  韩 荟