广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤09行终26号上诉人（原审被告）：茂名市茂南区国土环境和城乡建设局。法定代表人：蔡雄辉，局长。委托代理人：杨辛乐，男，茂名市茂南区国土环境和城乡建设局干部。被上诉人（原审原告）：广东雄大高新技术有限公司。法定代表人：杨家雄，总经理。委托代理人：关建明、陈康贵，均系广东海法律师事务所律师。上诉人茂名市茂南区国土环境和城乡建设局（以下简称茂南区国土城建局）因被上诉人广东雄大高新技术有限公司（以下简称雄大公司）诉茂南区国土城建局土地出让金纠纷一案，不服茂名市茂南区人民法院（2016）粤0902行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案土地坐落于茂名市茂南城郊经济开发试验区×村，东至下塘村农田，南至上塘村、下塘村林地，西至上塘村林地，北至往下塘村村路，面积为61840平方米。1994年，雄大公司征用涉案土地办厂。1996年3月3日，雄大公司因茂名市茂南区国土局核算需缴交涉案土地的出让金为1855200元，称其由于引进生产线致资金无法周转，遂申请茂名市茂南区人民政府减免涉案土地的全部出让金。1996年4月3日，茂名市茂南区人民政府的领导批示“经研究不宜减免，同意缓交。”1996年4月15日，茂名市茂南区国土局批复雄大公司，同意将涉案土地使用用途改变为商住建设用地。1996年4月18日，茂名市茂南区国土局与雄大公司签订涉案土地的《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地有偿出让给雄大公司，土地使用权出让金为1855200元，土地用途为住宅。1996年4月25日，雄大公司取得了涉案土地的《国有土地使用证》，土地用途为商住。2010年，作为国家重点项目的茂湛铁路工程路线经过茂名市茂南区范围，需征用雄大公司涉案土地中的12842.47平方米土地修筑铁路，拟征用的土地以带状从雄大公司涉案土地的中部穿过，将雄大公司的涉案土地一分为三。根据茂名市人民政府与茂湛铁路有限责任公司的征地拆迁工作协议，茂名市茂南区茂湛铁路茂南段工程建设指挥部负责茂湛铁路茂南段征地拆迁工作。茂名市茂南区茂湛铁路茂南段工程建设指挥部经与雄大公司多次调查、谈判，确定由茂名市茂南区茂湛铁路茂南段工程建设指挥部委托广州中天衡房地产与土地评估有限公司对拟征用的雄大公司部分涉案土地及地上附着物、构筑物进行房地产评估，评估结果作为茂名市茂南区茂湛铁路茂南段工程建设指挥部对被征用土地、地上附着物及构筑物的产权人进行补偿的参考依据。2011年10月25日，广州中天衡房地产与土地评估有限公司作出中天衡房字〔2010〕第082D号《拆迁估价报告》，估价结果为：待估的被征用的部分涉案土地（含零星建构筑物）于2010年12月31日的参考补偿价值合计为人民币26422400元，其中被征用的部分涉案土地使用权评估总价为20201000元（未扣除需补交的土地出让金），征地拆迁造成剩余用地的价值贬损额为6061000元，被征用土地上的房屋建筑物评估总价为160400元。据相关法律、法规和以上《拆迁估价报告》，茂名市茂南区茂湛铁路茂南段工程建设指挥部与雄大公司于2011年11月30日签订《征用广东雄大高新技术有限公司部分土地、地上附着物及构筑物补偿协议》，同意以上述《拆迁估价报告》的评估结论作为被征用的部分涉案土地使用权的补偿依据，确定被征用土地使用权的补偿价值为人民币26422400元。因涉案土地未缴交土地出让金，茂名市国土资源局茂南分局（原为茂名市茂南区国土局，现为茂南区国土城建局）向茂名市国土资源局发出《关于茂湛铁路征用广东雄大高新技术有限公司土地有关问题的请示》（茂南国土资请〔2011〕93号）。2011年11月15日,茂名市国土资源局向茂名市国土资源局茂南分局作出《关于对茂湛铁路征用广东雄大高新技术有限公司土地有关问题的批复》（茂国土资复〔2011〕30号），确定涉案土地属四级商住用地，土地出让金总金额为15583680元，需要补签出让合同，补缴土地出让金。2011年12月27日，雄大公司缴交了涉案土地使用权的全部土地出让金15583680元。2012年4月23日，茂名市国土资源局茂南分局根据茂名市国土资源局的以上批复与雄大公司就涉案土地补签了《国有建设用地使用权出让合同》，确定涉案土地使用权出让金为人民币15583680元。2013年7月8日至7月26日，茂名市审计局对茂名市茂南区2011至2012年度财政决算进行审计。2013年7月26日，茂名市审计局因涉案土地存在少收土地出让金23326048元这一审计事项向茂南区国土城建局发出《审计取证单》。2013年8月12日，茂南区国土城建局向茂名市审计局作出《关于广东雄大高新技术有限公司出让金收取的说明》，对茂名市审计局认为其少收涉案土地出让金23326048元不予认同。2013年9月29日，茂南区国土城建局向茂名市茂南区人民政府作出《关于广东雄大高新技术有限公司出让金收取的汇报》，认为茂名市审计局要求按广州中天衡房地产与土地评估有限公司评估报告金额补交涉案土地23326048元出让金不妥。2014年4月21日，茂名市审计局对茂南区人民政府作出茂审财决〔2014〕36号《茂名市审计局关于茂南区2011年至2012年度财政决算收支存在违反财经法规问题的审计决定》（以下简称茂审财决〔2014〕36号审计决定），其中第3点中的第1小点确定茂南区国土局违规少收雄大公司涉案土地出让金，流失财政收入，应予纠正，认定茂南区国土局2012年收取雄大公司涉案土地出让金时，未对该土地进行评估，而是按茂名市国土局2011年11月15日的批复，按每平方米630元的40%计算每平方米252元收取土地出让金共15583680元，该价格是2009年制定的对应地类的基准地价，已明显过时，基准地价已明显偏离实际的标定地价，在无标定地价的情况下，应按惯常做法进行土地评估后，确定土地出让金的计价基础-标定地价，由于茂南区没有制定相应的标定地价，参照政府补偿时的评估价每平方米1573元的40%计算，涉案土地需缴纳38909728元出让金，与茂南区国土局按基准地价收取土地出让金15583680元的差距为23326048元，遂责令茂南区国土局在参考上述政府补偿使用涉案土地的价格基础上，对该土地按当时条件进行评估确定土地的标定地价后补征少收的涉案土地出让金上缴国库。2014年4月21日，茂名市审计局下达了上述审计决定给茂南区人民政府。2015年5月29日，茂名市审计局向茂南区人民政府发出茂审〔2015〕32号《茂名市审计局关于认真落实财政审计查出问题整改工作的通知》，要求茂南区人民政府逐项检查上述审计查出问题的整改情况。2015年7月27日，被告茂南区国土城建局向茂名市国土资源局作出茂南国请字〔2015〕79号《关于确定广东雄大高新技术有限公司需补交出让金金额的请示》，请示茂名市国土资源局确定需要追缴雄大公司的涉案土地出让金金额。2015年12月16日，茂名市国土资源局向茂南区国土城建局作出茂国土资复〔2015〕191号《关于确定广东雄大高新技术有限公司需补交出让金金额的答复》，请茂南区国土城建局根据茂名市审计局《茂名市审计局关于认真落实财政审计查出问题整改工作的通知》（茂审〔2015〕32号）落实整改。2015年12月25日，茂南区国土城建局向茂南区人民政府作出茂南国请字〔2015〕131号《关于确定广东雄大高新技术有限公司需补缴土地出让金金额的请示》，称其拟按照茂名市审计局的《审计取证单》上的审计调查结果，通知雄大公司补交少收的涉案土地出让金23326048元。2016年1月，茂南区人民政府领导批示要求茂南区国土城建局按茂名市审计局提出的整改意见抓紧落实。2016年1月5日，茂南区国土城建局依据《茂名市审计局关于认真落实财政审计查出问题整改工作的通知》（茂审〔2015〕32号）中认定的茂南区国土城建局根据茂名市国土资源局的批复标准征收雄大公司涉案土地出让金存在少收土地出让金的情况、责令茂南区国土城建局对该事项进行整改的要求，以及经请示茂南区人民政府、茂名市国土资源局的同意，对雄大公司作出《关于催缴土地出让金的通知》，向雄大公司追缴少收的涉案土地使用权土地出让金23326048元。茂南区国土城建局没有在该催缴通知中告知雄大公司不服该通知的救济途径，没有在作出该催缴通知前告知雄大公司享有陈述和申辩的权利。2016年7月1日，雄大公司不服茂南区国土城建局作出的上述《关于催缴土地出让金的通知》，诉至原审法院。原审法院认为，根据《中华人民共和国审计法》第十六条“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督”和第四十七条第一款“审计机关在法定职权范围内作出的审计决定，被审计单位应当执行”的规定，以及茂审财决〔2014〕36号审计决定第3点中的第1小点认定“茂南区国土局违规少收广东雄大高新技术有限公司涉案土地出让金，流失财政收入，应予纠正”的审计内容，茂名市审计局依法定职权对茂南区财政决算收支情况进行审计而作出的上述茂审财决〔2014〕36号审计决定，具有执行效力，茂南区国土城建局对茂名市审计局认定的涉案土地以上审计决定内容应当依法执行。据上述茂审财决〔2014〕36号审计决定第3点中的第1小点内容，茂名市审计局对茂南区国土局违规少收雄大公司涉案土地出让金的追缴问题，要求是“责令茂南区国土局在参考上述政府补偿使用涉案土地的价格基础上，对该土地按当时条件进行评估确定土地的标定地价后补征少收的涉案土地出让金上缴国库。”据此，茂南区国土城建局应按审计决定要求对涉案土地地价先进行评估后再确定少收的涉案土地使用权出让金金额进行追缴。但茂南区国土城建局在作出本案被诉的《关于催缴土地出让金的通知》时，未按照茂名市审计局上述审计要求先进行涉案土地地价的评估，就直接认定涉案土地使用权土地出让金少收金额为23326048元而向雄大公司追缴，违反了法定程序。茂南区国土城建局在作出《关于催缴土地出让金的通知》前，没有事先告知雄大公司享有陈述和申辩的权利，亦违反了法定程序。因此，茂南区国土城建局作出的上述《关于催缴土地出让金的通知》，程序违法，依法应予撤销，对雄大公司的诉讼请求，原审法院予以支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，作出如下判决：一、撤销被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局于2016年1月5日对原告广东雄大高新技术有限公司作出的《关于催缴土地出让金的通知》；二、限被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局对《关于催缴土地出让金的通知》重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局负担。上诉人茂南区国土城建局不服原审判决，向本院提起上诉称：上诉人作出《关于催缴土地出让金的通知》事实清楚，依据充足，程序合法。茂审财决〔2014〕36号审计决定第3点中的第1小点规定：区国土局违规少收雄大公司土地出让金23326048元，流失财政收入，根据《财政违法行为处罚处分条例》第三条的规定，责令上诉人追收该少收的土地出让金；茂名市审计局茂审财决〔2015〕32号《关于认真落实财政审计查出问题整改工作的通知》指出，李红军市长对审计报告作出重要批示，要求切实做好整改工作。省委第二巡视组也对违规少收土地出让金问题作出与上述相同的认定，要求追收少收的土地出让金，并定期反馈落实情况。茂南区委办据此印发了相应的工作方案（秘密等级）。上诉人为完成“关于土地出让问题和财政收入流失严重问题”等工作任务，经请示区政府和茂名市国土资源局同意后，于2016年1月6日向雄大公司发出《关于催缴土地出让金的通知》，要求该公司于2016年2月6日前将欠缴的土地出让金23326048元缴清到茂名市茂南区财政局专户，否则，上诉人将依法提起诉讼进行追缴。可见，上诉人为执行茂名市审计局茂审财决〔2014〕36号审计决定第3点中的第1小点的行政决定和命令，依法作出《关于催缴土地出让金的通知》，并无不妥，故被上诉人提出的诉讼理由不成立，请求:撤销茂名市茂南区人民法院（2016）粤0902行初27号行政判决，驳回被上诉人的起诉。2、本案一切诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人雄大公司答辩称：上诉人作出《关于催缴土地出让金的通知》事实不清，程序违法，系违法的行政行为，一审判决对此予以纠正，撤销该具体行政行为，是正确的判决。首先，上诉人根据茂名市审计局茂审财决〔2014〕36号审计决定以及〔2015〕32号《茂名市审计局关于认真落实财政审计查出问题整改工作的通知》（以下简称“整改通知”），对被上诉人进行追缴土地出让金是错误的。确定土地出让金的标准应以国土部门的意见为准，审计局并非土地行政管理部门，无权确定土地出让金的收缴标准。其次，茂审财决〔2014〕36号审计决定和《整改通知》并没有说明追缴23326048元土地出让金的计算标准和计算依据，更没有说明应该和可以追缴的法律依据，上诉人据此对被上诉人作出追缴土地出让金没有法律依据。再次，上诉人根据市国土局《关于对茂湛铁路征用广东雄大高新技术有限公司土地有关问题的批复》确定土地出让金总金额为15583680元，并与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让金为15583680元。被上诉人已付清全部出让金，不存在少缴的问题。况且，被上诉人是否存在少缴出让金应以《国有建设用地使用权出让合同》为准，上诉人不能单方面违约。最后，上诉人作出《关于催缴土地出让金的通知》直接通知被上诉人涉案61840平方米土地使用权需补缴土地出让金23326048元，但并未告知被上诉人享有听证、陈述和申辩的权利，亦未组织听证程序，更未告知被上诉人如果对其通知不服的救济途径，上诉人的行政行为程序严重违法。一审判决认为上诉人作出的《关于催缴土地出让金的通知》违反法定程序并予以撤销，系正确的判决,请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求,维持原判。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案的焦点问题是被诉行政行为《关于催缴土地出让金的通知》的事实是否清楚，程序是否合法。第一，关于被诉行政行为《关于催缴土地出让金的通知》的事实是否清楚的问题。根据《中华人民共和国审计法》第十六条和第四十七条第一款的规定，审计机关有权对本级各部门（含直属单位）和下级政府的财政收支情况进行审计监督，审计机关在法定职权范围内作出的审计决定，被审计单位应当执行。本案中，茂名市审计局作出的茂审财决〔2014〕36号审计决定第3点中的第1小点认为，茂南区国土城建局违规少收雄大公司的61840平方米涉案土地出让金，而责令茂南区国土城建局在参考政府因修建茂湛铁路而征用雄大公司部分涉案土地补偿价格的基础上，对涉案土地按当时条件进行评估，在确定土地的标定地价后，补征少收的土地出让金上缴国库。茂南区国土城建局在执行上述审计决定时，未按照该审计决定的要求对雄大公司的涉案土地按当时的条件进行评估，确定土地的标定地价后补征少收的土地出让金，故茂南区国土城建局于2016年1月5日作出的《关于催缴土地出让金的通知》的部分事实认定不清，证据不足，依法应予撤销。第二，关于被诉行政行为《关于催缴土地出让金的通知》的程序是否合法的问题。虽然法律、法规、规章对土地出让金的征收和追缴未规定具体的程序，但是《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）第二十条规定：行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。依据该规定，行政机关在作出行政行为时，应当注重正当程序，保障相对人的陈述权、申辩权等权利，否则就是违反法定程序，而本案被诉行政行为未遵守正当程序原则，依法应予撤销，原审判决予以撤销并无不当。综上，上诉人茂南区国土城建局作出的《关于催缴土地出让金的通知》，证据不足，程序违法。原审判决撤销正确。上诉人茂南区国土城建局的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市茂南区国土环境和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审 判 长  苏海云审 判 员  张国平代理审判员  柯国梁二〇一七年七月三日书 记 员  邹君萍附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。