山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁行终732号上诉人（原审原告）王成孝，男，1954年6月27日出生，汉族，住山东省济阳县。委托代理人王继强，男，1985年5月21日出生，汉族，住址同上。被上诉人（原审被告）济阳县人民政府，住所地山东省济阳县开元大街129号。法定代表人王壮，县长。委托代理人杨元明、安敬利，均系济阳县人民政府法制办公室工作人员。上诉人王成孝因诉被上诉人济阳县人民政府规划行政复议一案，不服济南市中级人民法院作出的（2016）鲁01行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。上诉人王成孝在原审诉称，2015年11月28日，原告路过汇鑫路的时候，发现路西侧的绿铁皮围挡上张贴了一张济阳县住房和城乡建设管���委员会（以下简称济阳县住建委）作出的乡村建设规划批后公示，得知济阳县住建委已经作出了《乡村建设规划许可证》〔乡字第37（2015）01-09-JB002号〕。因原告在该规划范围内拥有林权地的使用权并持有林权证，且该规划项目位于原告所居住房屋相邻的南侧，该项目的建设必将侵害原告的采光权和土地使用权。因此，该乡村建设用地规划许可与原告拥有法律上的利害关系。根据法律规定，原告于2015年12月14日向被告申请行政复议。但是经过审理，被告于2016年3月1日作出《行政复议决定书》（济阳复决字[2015]32号）。该复议决定称：根据行政复议法实施条例第四十八第一款第（二）项之规定，驳回了原告的申请。在此期间被告曾经组织过听证会，听证会上被告的主持人围绕原告的复议时效、复议主体资格（利害关系）、复议受案范围等进行了审查，并没有深入审查��阳县住建委作出的具体行政行为的合法性，其审查方式已经明显带有主观偏见，就是为了在程序上不受理该复议案件。纵观被告的复议决定书，被告并没有审查济阳县住建委作出的具体行政行为的合法性。被告是以具体行政行为对原告没有实际影响，并以原告没有复议主体资格等理由，没有进入实体进行审查，而是在程序上驳回了原告的复议申请。原告不服，依法提起行政诉讼。诉讼请求：1、依法撤销被告济阳县人民政府作出的《行政复议决定书》（济阳复决字[2015]32号）；2、判令被告在法定期限内重新作出行政复议决定。原审法院经审理查明，原告王成孝向济南市人民政府行政复议办公室提出行政复议申请，请求确认济阳县住建委作出的《乡村建设规划许可证》〔乡字第37（2015）01-09-JB002号〕的行为违法，并撤销该乡村建设规划许可证。2015年12月9日，被告济阳县人民政府收到济南市人民政府行政复议办公室转送的原告王成孝的复议申请材料。2015年12月14日，被告济阳县人民政府予以受理。2015年12月17日，被告济阳县人民政府通知济阳县住建委进行答复。2016年1月27日，被告济阳县人民政府组织进行听证。2016年2月1日，被告济阳县人民政府作出延期通知，并送达双方当事人。2016年3月1日，被告济阳县人民政府作出《行政复议决定书》（济阳复决字[2015]32号），驳回了原告王成孝的复议申请。原告不服，诉至法院。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”本案中，被告济阳县人民政府受理原告王成孝的行政复议申请后，依法向被申请人济阳县住建委发出了《行政复议答复通知书》，并组织双方当事人进行了听证。因案件情况复杂，被告济阳县人民政府决定延长行政复议审理期限，并向当事人双方送达了加盖“济阳县人民政府行政复议专用章”的延期审理通知书。原告王成孝亦认可收到了该延期通知，其当庭要求被告济阳县人民政府出示行政复议机关负责人就该延期通知的签批手续，没有法律依据，不予支持。2016年3月1日被告济阳县人民政府作出32号复议决定，并送达双方当事人。被告济阳县人民政府作出32号复议决定的程序符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；…���”，第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”本案中，被告济阳县人民政府受理原告王成孝的行政复议申请，审查后认定，《乡村建设规划许可证》〔乡字第37（2015）01-09-JB002号〕系济阳县住建委依济阳县济北街道汇鑫苑居民委员会的申请而作出，该汇鑫苑居民委员会系济阳集用（2015）第007号土地的使用权人。原告王成孝与济阳县住建委作出的《乡村建设规划许可证》〔乡字第37（2015）01-09-JB002号〕并不具有法律上的利害关系。被告济阳县人民政府根据上述法律规定，认定原告王成孝提出的行政复议申请不符合法律规定的受理条件，并据此驳回原告的行政复议申请，并无不当。综上所述，被告济阳县人民���府作出《行政复议决定书》（济阳复决字[2015]32号）程序合法，证据充分，适用法律正确。原告王成孝要求撤销被告济阳县人民政府作出《行政复议决定书》（济阳复决字[2015]32号），判令被告济阳县人民政府在法定期限内重新作出复议决定的请求，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王成孝的诉讼请求。上诉人王成孝不服原审法院判决上诉称，在被上诉人行政复议期间，上诉人通过被申请人济阳县住建委提交的材料得知涉案土地已由被上诉人颁发给济北街道汇鑫苑社区居委会，集体土地使用权证编号为济阳集用2015第007号。上诉人对颁发的上述集体土地使用权证不服，向济南市人民政府提起行政复议。目前该行政复议案件在中止过程中，因此被上诉人颁发的济北街道汇鑫苑社区居委会的���体土地使用权证的法律效力待定。本案中，被上诉人审查的济阳复决字[2015]32号行政复议案件应当等待上述济南市人民政府的复议案件审理结束方可继续审理，被上诉人作出的《行政复议决定书》（济阳复决字[2015]32号）违反法定程序。在原审过程中，上诉人已经向原审法院说明作为定案依据的济阳集用2015第007号土地使用权证已经作为复议标的，由上诉人提起行政复议，属于法律效力待定的情形。但是原审判决只字未提亦未审理清楚济阳集用2015第007号土地使用权证作为复议标的已经由济南市人民政府审理的事实。综上，原审法院故意回避事实，上诉人与原审法院对认定事实有重大争议，上诉人认为原审判决违反法律规定，特提起上诉。上诉请求：1、请求撤销原审法院作出的（2016）鲁01行初171号行政判决；2、指令原审法院重新审理本案。被上诉人济阳县���民政府未提交答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人王成孝与济阳县住建委作出的规划行政许可之间是否具有利害关系，即上诉人王成孝的行政复议申请是否符合法律法规规定的受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”，第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本��例规定的受理条件的”。从以上规定可以看出，申请人的行政复议申请应当与被复议行政行为之间具有利害关系，才符合法律法规规定的受理条件。本案中，上诉人主张对济阳县住建委作出的乡村建设规划许可涉及的土地范围拥有林地的使用权。根据原审查明事实，被上诉人济阳县人民政府已于2015年8月11日向济阳县济北街道汇鑫苑社区居民委员会颁发《集体土地使用权证》（济阳集用2015第007号），宗地范围即为上述《乡村建设规划许可证》〔乡字第37（2015）01-09-JB002号〕的用地范围。因此涉案土地的使用权人为济北街道汇鑫苑社区居民委员会，上诉人所主张作为林地的土地使用权没有事实和法律依据。此外上诉人又主张乡村建设规划许可涉及的济阳县汇鑫苑农贸市场项目与上诉人居住房屋相邻而影响其采光权。但被上诉人作出的《乡村建设规划许可证》已经经过��照分析及环境影响评价等相应程序，此外上诉人在原审中无法提交相应证据证明其房屋的采光可能受到济阳县汇鑫苑农贸市场的影响，因此上诉人的主张没有事实和法律依据。原审法院认定上诉人与济阳县住建委作出的《乡村建设规划许可证》之间不具有利害关系，被上诉人以上诉人提出的行政复议申请不符合法律规定的受理条件驳回其复议申请，符合上述法律的规定，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”。本案中，被上诉人认为案件情况复杂，决���延长审理期限，并向复议双方当事人送达了延期审理通知书，上诉人主张行政复议违反法定程序，没有事实和法律依据。至于上诉人主张因对被上诉人颁发集体土地使用权证的行为提起行政复议而使集体土地使用权证效力待定的问题。本院认为，行政行为一经作出即具有公定力、确定力、拘束力和执行力，非经法定程序被撤销或者确认违法，该行政行为一直具有法律效力，不存在所谓效力待定的问题，因此上诉人的主张没有法律依据，本院不予支持。综上，原审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人王成孝的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人王成孝负担。本判决为终审判决。审判长  张景凯审判员  许 琳审判员  孙晓峰二〇一七年七月十七日书记员  王超群