广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初255号公益诉讼人：广州市白云区人民检察院,地址：广州市下塘西政民路**号。委托代理人：陈国华、冼天平，该院检察员。被告：广州市白云区农林局，地址：广州市广园中路238号。法定代表人：罗美琼，职务：局长。委托代理人：邓建荣，该局工作人员。委托代理人：李林，广东法制盛邦律师事务所律师。公益诉讼人广州市白云区人民检察院诉被告广州市白云区农林局不履行职责一案，本院于2017年1月6日受理后，依法组成合议庭，于2017年5月10日公开开庭审理了本案。公益诉讼人广州市白云区人民检察院的委托代理人陈国华、冼天平，被告广州市白云区农林局的委托代理人邓建荣、李林律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称，广州市白云区太和镇大源村派安石场所在地块的权属人是白云区太和镇大源村村委会（以下简称大源村委会），自2003年5月始，杨细生以广州东华砂轮厂（现更名为广州东华研磨制造有限公司，以下简称东华公司）的名义承租上述派安石场所在地块，在未获得相关主管部门行政审批许可的情况下，至2015年12月，杨细生违规在该地块上受纳、堆填余泥和建筑废弃物，非法占用该地块长达十余年，涉案林地的原有植被被严重破坏土壤破坏严重，林业种植条件严重毁坏。2010年5月至2015年7月期间，上述地块多次发生坡体滑塌，使周边单位和人员的生命和财产安全受到侵害。自2003年至今，被告未对涉案林地被非法占用进行立案查处。2016年11月2日，公益诉讼人依法向被告发出检察建议，建议其依法履行职责。被告虽然及时进行了书面函复，但没有依法全面履职，没有采取有效、实质的措施，社会公共利益仍处于受侵害状态。本案中，被告应依法全面履行职责，使得被非法占用的林地恢复原状，故请求确认被告就广州市白云区太和镇大源村派安石场所在地块被非法占用的违法情形怠于履行监管职责的行为违法并判令被告就上述违法情形依法全面履行职责。被告广州市白云区农林局辩称，被非法占用的地块并非全部属于林地。我局于2017年1月9日对派安石场被非法占用的地块再次进行了核查，石场总占地面积约302.8亩，其中非林业用地约96.3亩；林业用地面积约206.5亩，包括暂难利用地约200.5亩和用材林地约6亩（用材林地块位于石场入口位置，2004年4月通过临时占用林地程序审批，现作为道路通道使用）。《白云区土地执行共同责任制实施方案》中，对各行政机关的职责分工明确。就派安石场被非法占用的违法情形而言应建立在违法行为人是否构成对林地造成毁坏，且足以达到应当处罚的法定要件，而不应当由我局对违法行为人非法招倒、受纳建筑废弃物的行为承担监管职责。2014年11月25日，我局收到区国土局《区国土房管分局关于移送太和镇五宗涉嫌挖山毁林情况的函》（穗云国房函〔2014〕2194号），其中一宗线索是派安石场。2014年12月2日，我局派员到现场勘查，发现派安石场原堆填土地面有倾倒淤泥的现象，但没有新的挖山毁林、破坏林地行为。因派安石场地块属林业用地中的暂难利用地，适量倾倒淤泥进行填土是恢复林业生产、进行植被复绿的基本条件。当时我局认为，行为人倾倒淤泥的行为有利于恢复林业生产条件，因此未对其作出行政处罚。对此观点，在2017年1月18日组织专家论证会上，得到了专家组的认可。由于当时国土局来函中没有要求我局答复，因此我局对该情况未复函给国土局。2015年11月24日，我局收到区国规局《广州市白云区国土资源和规划局关于移送2宗涉嫌毁林情况的函》（穗云国规函〔2015〕269号），其中有一宗线索是派安石场。2015年12月2日，我局执法人员到派安石场现场勘查，发现现场堆填土高度不断增高，可能造成安全隐患，且被占用的林地面积超过10亩，案情较为复杂。根据《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2005〕15号）的规定，当事人非法占用林地的行为涉嫌犯罪。为此，我局于2015年12月24日以《关于白云区大源派安石场乱挖林地、倾倒淤泥填埋林地情况报告》（穗云农林函〔2015〕406号），向广州市公安局森林分局白云派出所（以下简称“白云派出所”）反映派安石场占用林地情况。2015年12月25日，我局联合白云派出所到派安石场现场勘察，并由第三方鉴定公司进行现场鉴定，鉴定结果显示派安石场占用林地情况已达到追刑标准。白云派出所于2016年1月7日对派安石场非法占用林地一事刑事立案，并依法拘捕当事人广州东华研磨制造有限公司（简称“东华公司”）的法定代表人杨细生，我局已依法实际履行了监管职责。依据《中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门的通知》（中办发〔2011〕8号）中“一、严格履行法定职责（三）行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料……未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”、《中华人民共和国森林法》第二十条、《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》和《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发〔2013〕206号）的规定，因此在东华公司非法占用林地一案未有刑事结案前我局未对其立案查处和作出行政处罚；此外对大源村委会我局无法律依据对其立案查处和作出行政处罚。区政府对派安石场安全隐患处理工作有明确分工，目前派安石场的安全隐患治理及复绿工作正在进行当中，完成整治工作的地块已复绿。现在的主要工作是山体坡脚破面修整施工、排水沟施工和坡面覆绿，并针对山顶平台垃圾填埋区进行防渗膜覆盖施工，防止对周边环境影响。下一步工作是在完成所有坡面修整后，对可覆绿坡面进行绿化施工。经审理查明，公益诉讼人广州市白云区人民检察院在办理杨细生以危险方法危害公共安全案中，发现广州市白云区太和镇大源村派安石场所在地块的权属人是白云区太和镇大源村村委会（以下简称大源村委会）。自2003年5月始，杨细生以广州东华砂轮厂（现更名为广州东华研磨制造有限公司，以下简称东华公司）的名义向广州市白云区太和镇大源村经济联合社（以下简称大源经济联社）承租广州市白云区太和镇大源村派安石场作为工业开发建设用地，在未获得相关主管部门行政审批许可的情况下，至2015年12月，违规在该地块上受纳、堆填余泥和建筑废弃物，非法占用该地块。2016年1月13日，广州碳汇林业有限公司作出[2016]第0002号《广州市白云区太和镇大源村林业调查报告》，该报告注明广州市白云区太和镇大源村十八社派安石场林地的原有植被被严重破坏，土壤破坏严重，林业种植条件严重毁坏。2016年6月20日，广东省工程勘察院作出了《白云区太和镇派安石场堆土场危险性评估报告》，该报告注明派安石场堆土场堆填主要集中于2003年至2015年，……自2004年起，采场开始接受堆土，但同时垃圾堆场区域被占用作为弃渣堆填场。主要的堆填时间大致可分为三个阶段：（1）2004年下半年-2006年上半年；（2）2006年下半年-2011年下半年；（3）2014年下半年-2015年年底。……初步估算堆土场堆填土方总量约650万m3，即2003年至2015年年底派安石场堆土场初步估算堆填土方总量约595万m3。稳定性综合评价为现状处于欠稳定-不稳定状态，失稳的可能性大。2016年11月2日，公益诉讼人向被告发出穗云检民（行）行政违监[2016]44011100004-3号《检察建议书》，查明上述事实后认为被告未能全面履行法定职责，对东华公司存在侵占、毁坏林地的行为予以阻止，故建议被告依法履行职责，对涉案林地进行监督管理；对东华公司作出行政处罚；对非法占用、毁坏的林地限期恢复原状；采取有效措施，确保消除涉案林地的安全隐患。2016年11月30日，被告向公益诉讼人发出穗云农林[2016]225号《关于的答复书》。公益诉讼人认为被告仍没有依法全面履职，故向本院提起诉讼。另查明，土地利用总体规划（2010-2020年）显示涉案派安石场地块为林地和自然保留地。以上事实，有案件线索移送书、公益诉讼立案决定书、组织机构代码证、土地承包合同、林权证、调查表、巡查表、情况说明、调查报告、评估报告、现场照片、调查笔录、检察建议书、处理情况的函等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。本院认为，《中华人民共和国森林法》第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”第十五条规定：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：……。”第四十四条规定：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。违反本法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。”《广东省林地保护管理条例》第四条第一款规定：“县级以上林业主管部门负责本行政区域林地规划、保护和开发利用的管理、监督，并组织实施本条例。”第二十一条规定：“违反本条例第十一条、第十四条、第十五条的规定，擅自改变林地使用性质的，其批准文件和证件无效。对违法用地的单位或个人，由县级以上林业主管部门责令其限期恢复林地原状，退还使用的林地。对造成森林、林木、林地破坏的，依照《森林法》、《森林法实施条例》的规定处罚。”被告白云农林局作为辖区内林业主管部门依法对涉案派安石场地块林地被非法占用、毁坏的违法行为具有查处职责，现被告并不能提供充分证据证实其对上述违法行为责任单位或个人进行了查处，故被告已构成行政不作为。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：被告广州市白云区农林局于本判决发生法律效力之日起一个月内对广州市白云区太和镇大源村派安石场所在地块林地被非法占用、毁坏的违法行为进行处理。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长     审 判 长  周健彬审 判 员  郭 嘉人民陪审员  蔡伟新二〇一七年七月五日书 记 员  王 琳