海南省定安县人民法院行 政 判 决 书（2017）琼9021行初6号原告：海南长江旅业有限公司，住所地海口市海甸三东路大龙别墅B15栋。法定代表人：石勇，该公司董事长。委托诉讼代理人许彩霞，广东深天成（文昌）律师事务所律师。被告：定安县国土资源局，住所地定安县定城镇塔岭新区政府第二办公区二楼。法定代表人：王三觉，该局局长。委托诉讼代理人：刘怀，海南海地律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴华，海南海地律师事务所律师。被告：定安县住房与城乡建设局，住所地定安县定城镇塔岭新区政府第二办公区。法定代表人：薛东，该局局长。委托诉讼代理人：曾凡光，海南海新律师事务所律师。原告海南长江旅业有限公司与被告定安县国土资源局（以下简称县国土局）、定安县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）不返还相关款项违法纠纷一案，本院于2016年9月8日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，并于同年11月5日作出（2016）琼9021行初10号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，海南省第一中级人民法院经审理后作出（2017）琼96行终15号行政裁定书，裁定撤销本院上述裁定，由本院继续审理。本院于2017年4月18日重新立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人许彩霞，被告县国土局的委托诉讼代理人刘怀、吴华、被告县住建局的委托诉讼代理人曾凡光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告因定安县人民政府（以下简称县政府）同意其申请用地1000亩进行综合开发建设，向被告县国土局缴纳土地定金100万元，向被告县住建局缴纳基础设施费、规划管理费、测绘费等共计人民币508.12万元。现原告对该项目搁浅后两被告不返还上述款项的行为不服，向本院提起行政诉讼。原告向本院提出诉讼请求：依法确认两被告不向原告退还土地款608.12万元本金及相应利息1128.2048万元（自1993年6月1日起至2016年5月31日，按人民银行同期贷款利率计算）的行为违法。事实和理由：1992年，原告拟在定安县投资开发建设，项目已经有关部门批复立项。因项目建设需要原告向县政府申请出让定城镇官娘脊土地约60.6公顷(1000亩)。县政府于1992年12月18日作出定府(1992)348号文批复，同意原告在定城镇的官娘脊用地约60.6公顷（1000富）进行综合开发建设。根据被告的要求，原告于1992车12月30日向被告县国土局缴纳土地定金人民币100万元，1993年5月29日向被告县住建局缴纳基础设施费人民币500万元、规划管理费人民币66000元、测绘费人民币152000元，以上共计向被告缴纳土地出让费用为621.8万元。后原告多次向被告要求办理土地出让手续、办理土地证以便项目正式启动。由于县政府不知何故竟将拟出让给原告的土地出让给了他人，致使原告的权益落空。因定安县类似原告这样的情况远不止一家，为解决“遗留”问题，1994年县政府针对土地开发建设中存在的问题作出了《定安县人民政府关于清理开发建设用地若干问题的决定》定府[1994]133号文，该决定第6条明确提出“1994年7月17日前只缴纳部分综合地价款或预交基础设施费，于1994年9月15日前缴交的，收费标准仍按过去规定执行，超过期限未付清欠款的，原交款不退，以‘交多少钱给多少地’为原则，按实际交款总额和1994年7月17日前所定综合地价加政府重新确定的基础设施费核拨相应面积土地”。根据该文件的精神，原告多次要求被告县政府重新确定拟出让给原告的土地，但县政府虽口头答复可以给地或退款，但一直未落实。2015年3月21日、4月21日、6月1日，原告又多次向县政府申请退款，但县政府至今既未予以答复也未退款。原告遂于2015年7月向人民法院提起诉讼（案号：（2015）海南一中行初字第175号），由于送达签收等原因，原告撤回了起诉。2016年1月15日，原告又向县政府送去了长旅[2016]第001号文，同样要求县政府答复并退款，但县政府仍未理会。原告认为，县政府的不作为行为既违反了行政机关的法定职责又侵害了原告的合法权益，依据我国《行政诉讼法》第十二条等相关法律法规的规定，原告特向人民法院提起诉讼，请人民法院支持原告的诉讼请求。原告在举证期限内向本院提供的证据有：1、县政府定府[1992]348号《关于在定城镇官娘脊用地进行综合开发建设的批复》，2、定安县计划委员会定计[1993]04号《关于兴建凯立国际商住城的批复》，3、定安县计划委员会定计[1993]05号《关于兴建凯立国际商住城的批复》，4、定安县国土环境资源局定环资[1993]112号《关于兴建“凯立国际商住城”项目的环保审批意见》，证据1-4拟共同证明被告及相关部门同意向原告出让土地的事实；5、行政事业性收费收款收据，拟证明原告根据证据1-4向两被告支付土地价款608.12万元的事实；6、关于申请征地调换的报告，7、定安县土地管理局关于海南长江旅业公司用地情况的意见，8、关于尽快办理土地使用手续的申请，9、定安县土地管理局关于调整用地位置、面积的函，10、证明书，11、关于紧急办理土地使用手续的报告，12、关于海南长江旅业公司投资款征农业用地的报告，13、关于解决600万元土地征用款问题的报告，证据6-13拟共同证明自1996年起，原告多次向县政府提出完善用地手续，办理土地出让，解决土地遗留问题的诉求，被告方包括县政府并没有明确的答复意见的事实；14、长旅[2014]第002号文，15、长旅[2014]第004号文，证据14-15拟共同证明自2014年开始，原告就土地问题进行协调无果的情况下，才要求政府退还土地款的事实；16、定安县政府公文呈批单，17、定财城[2015]80号文，18、定建城[2014]664号文，19、定土环资办字[2014]350号文，证据16-19拟共同证明原告的诉求已经在被告方及县政府、县财政局内部走了一些流程，但是最终无果的事实；20、长旅[2015]第002号文，21、长旅[2015]第005号文，22、长旅[2015]第006号文，23、长旅[2015]第007号文，24、特快专递回执，证据20-24拟共同证明当原告知道证据16-19的情况后，不得已又向县政府提出退还相关款项的申请，县政府仍然没有答复意见的事实；25、（2015）海南一中行初字第175号裁定书，拟证明在原告向县政府申请退款无果的情况下提起行政诉讼后撤诉，该诉讼与本案诉讼不完全相同的事实；26、长旅[2016]第001号文，拟证明原告于2016年1月向县政府申请退还土地款，但政府仍未作出答复才再一次提起行政诉讼的事实。被告县国土局辩称，一、原告申请用地背景、用地过程以及本案产生经过。1991年，海南房地产开发迎来热潮，全国各地资金纷纷涌往海南，当时的土地炙手可热，商家在没有办理任何用地手续的情况下，为了取得土地抢占先机，主动向政府部门支付定金即“先上车，后补票”。在这大环境和大背景下，原告在海南申报了多个超大规模项目，其中，在定安申报了“定安凯立国际商住城”项目。1992年1月10日，原告向县政府递交《关于申请“定安凯立国际商住城”建设用地的报告》，报告称：拟在定安县征地1000亩投资兴建“三亚凯立国际花园小区”，该项目占地200亩。1992年12月18日，县政府作出定府[1992]348号《关于在定城镇官娘脊用地进行综合开发建设的批复》，批复“经县政府研究，同意你公司在定城镇的官娘脊用地约60.6公顷（1000亩）进行综合开发建设。其用地的准确面积及位置由定安县建设委员会和定安县土地管理局测定；建设具体项目由定安县计划委员会核定立项。请按规定到县各有关部门办理用地手续。并按期缴纳土地预征金和综合地价款”。1992年12月30日，原告向我局支付土地定金100万元。1993年5月31日，定安县建设委员会向原告作出《关于仙沟镇进行综合开发用地选址意见书》（定建字[1993]144号），要求原告在接到选址意见书后三个月内，按规划管理程序办理有关手续。1993年6月24日,国务院发布《关于当前经济情况和加强宏观调控意见》,16条强力调控措施包括严格控制信贷总规模、提高存贷利率和国债利率、限期收回违章拆借资金、削减基建投资、清理所有在建项目等。银根全面紧缩,一路高歌猛进的海南房地产热顿时被釜底抽薪,海南房地产热浪应声而落,商家销声匿迹，土地开发项目全面停滞。在此后的3年时间里，原告未向我局或其他部门联系该项目的用地问题。1996年5月14日，原告向县政府递交《关于申请征地调换的报告》，请求对原1000亩土地进行调换。1996年11月6日，原告向定安县统计局、定安县建设与环境资源局递交南丽湖橄榄种植与旅游观光园等四个项目《立项暨可研报告申请》。1997年，我局依据原告的申请，先后向原告颁发《建设用地规划许可证》及作出关于橄榄种植与旅游观光园等四个项目用地《选址意见书》，我局在《选址意见书》第四点明确要求“你公司接到选址意见书后，二个月内到土地管理部门办理有关用地手续”，但是，原告至今都未按规定申请办理用地手续；二、在本案中，原告的行为已构成根本性违约。原告在申请1000亩土地投资兴建“定安凯立国际商住城”项目获批并取得《选址意见书》后，因其无力支付地价款等征地费用以及无力对项目进行投资建设，原告未能按要求办理用地手续和缴纳相关费用等，最终导致“定安凯立国际商住城”项目夭折，这是原告第一次违约。在原告第一次违约行为持续的情况下，我局可以对其已支付100万元土地定金依法不予返还，但从吸引外商投资的角度，县政府同意了原告关于申请用地调换的请求。1997年，我局依据原告的申请，先后向原告颁发《建设用地规划许可证》及作出关于橄榄种植与旅游观光园等四个项目用地《选址意见书》。根据《土地管理法实施条例》（1991年）第四条规定：“集体土地所有者、国有土地使用者，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出土地登记申请”、第十八条规定“国家建设用地的审批程序”：“……在城市规划区内申请建设用地，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，依照前款规定的程序办理”，以及《选址意见书》第四条的要求，原告在取得《建设用地规划许可证》、《选址意见书》后，必须由原告本单位向我局提出土地登记申请，我局依据原告的申请才能为原告办理国有土地使用证。事实上，原告在取得《建设用地规划许可证》、《选址意见书》后至今未按法律规定向我局提交土地登记申请材料，导致我局无法为原告办理国有土地使用证，同时，在长达近20年的时间内，原告都未按照《立项暨可研报告申请》的申请内容对项目进行投资和建设，导致其申请的四个项目又成为“僵尸”项目。我局认为，原告在第二次获批项目土地后，既不履行开发建设义务，也不履行申请办理国有土地使用证义务，其行为已构成根本性违约，且违约行为持续至今；三、原告请求确认我局不返还土地定金的行为违法，没有事实根据和法律依据。如前所述，原告存在根本性违约的事实，根据《合同法》第一百一十五条规定：“……给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金”，我局依法不承担返还100万元土地定金的责任。我局是否应当向原告返还100万元土地定金，是民事法律行为，而不是行政行为，该行为属于民法调整范围，应当适用《合同法》，而不适用行政法律法规，因此，原告请求确认我局不返还土地定金的行为违法，没有事实根据和法律依据，依法应当予以驳回；四、坚持原来时效的答辩意见。综上所述，原告在本案中已构成根本性违约，根据《合同法》有关规定，我局依法不承担返还100万元土地定金的责任，原告请求确认我局不返还土地定金的行为违法，没有事实根据和法律依据，我局恳请法院依法裁决。被告县国土局在举证期限内向本院提交的证据有：1、关于申请“定安凯立国际商住城”建设用地的报告》，拟证明原告向县政府申请用地的事实；2、县政府《关于在定城镇官娘脊用地进行综合开发建设的批复申请》（定府[1992]348号)，拟证明县政府批复同意原告用地的事实；3、定金收据，拟证明原告为了兴建“凯立国际商住城”项目，自愿向县政府缴交土地定金100万元的事实；4、定安县计划委员会《关于兴建凯立国际商住城的批复》（定计[1993]04号)，拟证明定安县计划委员会批复同意原告的用地申请的事实；5、定安县建设委员会《关于在仙沟镇进行综合开发用地选址意见书》（定建字[1993]144号），拟证明定安县建设委员会同意原告选址在仙沟兴建“定安凯立国际商住城”的事实；6、定安县环境资源局《关于“兴建凯立国际商住城”项目的环保审批意见》（定环资[1993]112号），拟证明我局同意原告在仙沟兴建“定安凯立国际商住城”，并要求其办理相关环保手续的事实；7、《存款证明书》、《入股协议书》，8、《关于海南凯立中部开发建设股份有公司改变设立方式及调整股本的批复》，拟共同证明原告为承诺自己有开发建设的能力，向县政府出具证明的事实；9、《南丽湖33.59亩观光瓜菜果木园立项暨可研报告申请》，拟证明原告向县政府申请用地的事实；10、《建设用地规划许可证》，拟证明用地符合规划的事实；11、《关于观光庄园项目用地选址意见书》（定建环[1997]29号），拟证明定安县建设与环境资源局同意原告在南丽湖兴建观光瓜菜果木园的选址，并要求其接到该选址意见书后二个月内到相关部门办理用地手续的事实；12、红线图，拟证明原告申请观光瓜菜果木园立项曾拟用地位置的事实；13、《南丽湖50亩橄榄种植与旅游观光园项目的立项暨可研报告申请》，拟证明原告向县政府申请用地的事实；14、《建设用地规划许可证》，拟证明原告申请用地符合规划的事实；15、《关于橄榄种植与旅游观光园项目用地选址意见书》（定建环[1997]28号），拟证明定安县建设与环境资源局同意原告在南丽湖兴建橄榄种植与旅游观光园项目的选址，并要求其接到该选址意见书后二个月内到相关部门办理用地手续的事实；16、红线图，拟证明原告申请橄榄种植立项曾拟用地位置的事实；17、《南丽湖50亩豆科种植园立项暨可研报告申请》，拟证明原告向县政府申请用地的事实；18、《建设用地规划许可证》，拟证明原告申请用地符合规划的事实；19、《关于豆科牧草种植园项目用地选址意见书》(定建环[1997]30号），拟证明定安县建设与环境资源局同意原告在南丽湖兴建豆科牧草种植园项目的选址，并要求其接到该选址意见书后二个月内到相关部门办理用地手续的事实；20、红线图，拟证明原告申请豆科种植园立项曾拟用地位置的事实；21、《关于苦丁茶种植与旅游观光园项目用地选址意见书》（定建环[1997]31），拟证明定安县建设与环境资源局同意原告在南丽湖兴建苦丁茶种植与旅游观光园项目的选址，并要求其接到该选址意见书后二个月内到相关部门办理用地手续的事实。补充提交证据：22、《“定安凯立国际商住城”可行性报告》，拟证明原告1992年向县政府申请用地时曾就该项目进行过充分的论证，但随后并没有按其设想的一样对该项目进行投资建设，这对县政府来说构成了事实上的违约；23、原告企业机读档案登记资料及企业内档资料，拟证明原告在海南投资项目较多，资金需求量很多，原告企业本身及股东资金周转不足，导致在定安县项目无法投资建设的事实；24、县政府《关于收回海南南洋发展总公司部分土地使用权的决定》，拟证明原告拟用地的来源；25、原告拟用地位置示意图，拟证明原告拟用地的位置；26、涉案土地现状权属示意图，拟证明海南长江旅业有限公司拟用地所在土地目前的权属情况。被告县住建局辩称，一、原告的诉讼主体资格不适格。海南省工商行政管理局备案的原告工商登记资料显示，原告于2011年2月28日因其他违法行为被吊销营业执照。2016年11月25日，原告股东相关凯立集团有限公司作出“股东决定”，解释原告，并成立了由五人组成的清算组，卫凯征担任清算组长。根据我国《公司法》第一百八十四条第（七）项清算组作为诉讼主体参与诉讼，并由卫凯征作为清算组代表进行诉讼。因此，原告作为本案诉讼主体是不适格的。我们注意到，原告于2016年6月提起本案诉讼时，其清算组尚未成立，但在原告的清算组于2016年11月25日成立后，就应由清算组参加诉讼，并由清算组决定诉讼中的所有事项，包括是否继续诉讼。但我们至今未见原告清算组对原告提起本案诉讼有任何意见，其清算组负责人也没有参与本案诉讼。因此，原告提起本案诉讼不合法。二、原告不与县国土局签订土地出让合同的行为是导致其不能及时获得土地的直接原因，原告无权要求返还土地款。原告为向县政府申请出让位于定城镇官娘脊土地约1000亩，于1992年12月30日向县国土局支付土地定金100万元，1993年5月29日向我局支付基础设施费500万元、规划管理费6.6万元、测绘费1.52万元。1996年至1997年期间，县政府及县国土局应原告的要求，按照交多少款给多少地的原则，决定将位于南丽湖溢洪区土地231.59亩调整给原告。为此，定安县建设与环境资源局为原告绘制了土地红线图，制作了建设用地规划许可证和项目选址意见书。但原告迟迟不与定安县政府及国土部门配合办理有关手续，导致双方不能及时完成土地出让手续。因此，导致原告不能及时获得土地的直接原因是原告一方不与县国土部门签订土地出让合同并办理相关手续。在双方确定土地出让且答辩人一方已经就土地出让进行了大量工作的前提下，原告无权单方决定取消土地出让、退还土地款。其要求退还土地款的诉求应予驳回。三、原告起诉要求我局与县国土局共同赔偿土地款608.12万元及其利息没有事实和法律依据。首先，如前所述，在我局一方与原告一方确定土地出让且我局一方已经就土地出让进行了大量工作的前提下，原告无权单方决定取消土地出让、退还土地款。其次，退一万步说，即便取消土地出让、退还土地款成立，也是谁收款谁退款。我局并未收到原告的608.12万元，自然不能向原告退还该款。而且，原告由于自己的原因单方决定取消土地出让、退还购地款的行为必然造成我局的损失，我局不仅不能承担原告已付款的利息，还将要求原告赔偿损失。我局保留追究原告赔偿责任的权利。综上，我局认为，原告的起诉不仅超过了法定的起诉期限，而且超过了法律规定的二十年权利保护的最长期限；原告在撤诉后没有正当理由再行起诉；导致原告不能如约获得土地使用权的原因是原告资金不足，违约不能继续缴纳土地款，其已经支付的土地款项及利息损失应由其自行承担；我局及县国土局不向原告退还土地款及利息的行为并不违法，恳请人民法院查清案件事实，依法驳回其起诉。被告县住建局在举证期限内向本院提交的证据有：1、关于在定城镇官娘脊用地进行综合开发建设的批复（定府[1992]348号），拟证明县政府于1992年12月同意原告在定城镇官娘脊用地1000亩进行综合开发的申请以及县政府批复原告的用地时间距今己23年多，原告要求退款的相关权利已经不受法律保护的事实；2、关于兴建凯立国际商住城的批复（定计[1993]04号），拟证明定安县计划委员会根据县政府的批示精神，同意原告在定城镇官娘脊用地500亩兴建住宅区、宾馆区、别墅区以及相应的配套设施及定安县计划委员会批复原告的用地时间距今已22年多，原告要求退款的相关权利已经不受法律保护的事实；3、关于兴建凯立国际工业城的批复（定计[1993]05号，拟证明定安县计划委员会根据县政府的批示精神，同意原告在定城镇官娘脊用地500亩兴建国际标准通用厂房以及定安县计划委员会批复原告的用地时间距今己22年多，原告要求退款的相关权利已经不受法律保护的事实；4、关于兴建“凯利国际商住城”项目的环保审批意见，拟证明定安县建设与环境资源局根据县政府、县计委的批示，同意原告在仙沟镇河洲村北侧、海口至三亚高速公路西侧42至43公里之间用地1000亩兴建“凯利国际商住城”项目以及定安县建设与环境资源局批复原告环保审批意见的时间距今已22年，原告要求退款的相关权利已经不受法律保护的事实；5、1992年l2月30日定安县土地管理局“行政事业性收费专用收款收据”2张，拟证明原告于1992年12月30日向定安县土地管理局缴纳土地定金100万元以及县国土局收取原告土地定金的时间距今超过22年，原告要求退款的相关权利已经不受法律保护的事实；6、1993年5月29日“行政事业性收费专用收款收据”，拟证明原告于1993年5月29日向我局缴纳基础设施费500万元以及我局收取原告基础设施费的时间距今超过22年，原告要求退款的相关权利已经不受法律保护的事实；7、1993年5月29日“行政事业性收费专用收款收据”，拟证明原告于1993年5月29日向我局缴纳规划管理费66000元，我局依约承担的规划管理工作已经实施以及我局收取原告规划管理费的时间距今超过22年，原告要求退款的相关权利已经不受法律保护的事实；8、1993年5月29日“行政事业性收费专用收款收据”，拟证明原告于1993年5月29日向我局缴纳测绘费15200元，我局依约承担的测绘工作已经实施以及我局收取原告测绘费的时间距今超过22年，原告要求退款的相关权利已经不受法律保护的事实；9、关于海南长江旅业公司投资款征用农业用地的报告、关于解决600万元土地征用款问题的报告、关于退还土地定金及基础设施费的请示，拟证明原告在1999年5月20日和2000年1月28日要求县政府解决其缴纳的600万元征地款项未果，此后原告既未起诉也末再向县政府主张，直至2014年8月25日才再向县政府提出主张，并在2016年6月提起本案诉讼，原告缴纳600万元款项的时间距今23年多，已经超过法定的20年最长保护期限，原告要求退款的相关权利已经不受法律保护的事实；10、(2015)海南一中行初字第175号行政裁定书,拟证明原告在向法院撤诉后无正当理由再行提起本案诉讼，其起诉应予驳回的事实。补充提交的证据有：11、原告的企业机读资料，拟证明原告在2011年2月28日被吊销营业执照；12、原告的股东决议，拟证明原告股东已经决定解散原告，并成立清算组；13、原告组成清算组进行清算的备案书，拟证明原告在决定解散之后，成立清算组，清算组应该成为本案的诉讼主体，原告的诉讼主体不适格。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对各方有异议的证据，本院认定如下：一、原告提供的26组证据：被告县国土局对1-10均无异议，被告县住建局对1-5均无异议，对证据6-10的真实性均有异议，经审查，1-4为县政府及相关部门下发的文件，5-10为被告县国土局出具的土地定金收据、证明书及发出的意见书、函件等，来源真实，与本案具有关联性，本院予以确认；两被告对11-15的三性均有异议，经审查，此为原告作出的报告书及文件，已经海南省第一中级人民法院（2017）琼96行终15号《行政裁定书》查明确认，本院予以采信；两被告对16-25三性均无异议，本院予以确认；两被告对26的三性有异议，经审查，此为原告作出的报告书，已经上述（2017）琼96行终15号《行政裁定书》查明确认，本院予以采信。二、被告县国土局提供的26组证据：被告县住建局均无异议。原告对1-9均无异议，本院予以确认；原告对10-21有异议，经审查，10-21为被告县国土局作出的文件、红线图、规划许可证等，已经上述（2017）琼96行终15号《行政裁定书》查明确认，本院予以采信；补充提交的证据22-26，涉及原告申请调换的南丽湖选址用地是否存在及权属现状问题，与本案的处理结果有利害关系，且在本院指定的举证期限内提交，本院予以确认。三、被告县住建局提供的13组证据：被告县国土局均无异议，原告对1-10真实性均无异议，对证明内容有异议，本院对三性予以确认；补充提交的11-13，是关于原告主体身份的部分证据，原告对其真实性无异议，本院予以确认。本院认定的事实如下：1992年12月18日，县政府根据海南长江旅业公司的征地申请，经研究作出定府[1992]348号《关于在定城镇官娘脊用地进行综合开发建设的批复》，同意该公司在定城镇官娘脊用地约1000亩进行综合开发建设。同月30日，原告向原定安县土地管理局（即现被告县国土局）缴交土地定金100万元。1993年5月29日，该公司向原定安县建设委员会（即现被告县住建局）缴交基础设施费500万元、规划管理费6.6万元、测绘费1.52万元，三项合计人民币508.12万元，作为征用土地的费用。原定安县计划委员会、原定安县建设委员会和原定安县环境资源局相继同意该公司在定安县兴建凯立国际商住城项目。后由于受房地产宏观政策调控，该项目征地工作没有实施。1994年2月，该公司向县政府提出调整土地或返还土地定金和基础设施费的要求。1996年10月17日，被告县国土局向县政府递交《关于海南长江旅业公司用地情况的意见》，称：“长江旅业公司经建委选址安排位于仙沟镇沙洲村北侧1000亩用于进行综合开发项目，该公司于1992年12月汇给我局土地预征金100万元，于1993年汇给建委基础设施费500万元。1993年后由于宏观政策调控，银根紧缩，该公司不再汇款，原汇来的土地预征金远远不够征地补偿，加上征地难度大，地征不了，同时县财政也预借了我局大量土地预征金作基础设施建设及其他预算外之用，造成没有资金征地。长江旅业公司因此多次要求我局按‘交多少钱、划多少地’的原则，给其办理土地使用证，或退还其所支付的土地预征金和基础设施费及利息。鉴于长江旅业公司缴交的土地预征金和基础设施费已用于基础设施建设及其他预算外之用，我局目前没有资金退还给该公司，支付利息更难以接受，现提出以下处理意见：1.按‘交多少钱、划多少地’的原则，将原收回海南南洋发展总公司位于南丽湖名胜风景区溢洪道西侧的土地以每亩2.58万元（含预收基础设施费1万元、管理费500元、测绘确权费133元、规划费100元、规划管理费66元）安排给该公司开发使用；2.按长江旅业公司实际付款600万元扣除本地块环境本底调查费2.5万元，剩597.5万元（不计利息）划定相应的土地面积231.59亩；3.省土地管理局收取1%管理费，由长江旅业公司自付；4.取消原用地批复。”1997年1月27日，县政府召开常务会议，决定同意调整位于南丽湖名胜风景区溢洪道的231.59亩土地给该公司使用，并由原定安县建设与环境资源局同月为该公司绘制《海南长江旅业公司用地规划红线图》、制作《建设用地规划许可证》和项目用地选址意见书。1998年4月16日，该公司向被告县国土局或县政府递交《关于紧急办理土地使用手续的报告》，要求为其办理用地手续。1999年4月21日，该公司更名为原告海南长江旅业有限公司。2011年2月28日，原告因其他违法原因被工商行政管理部门吊销营业执照。2014年8月25日，原告向县政府递交长旅[2014]第002号《关于退还土地定金及基础设施费的请示》，要求县政府返还土地定金和基础设施费及相应利息。县政府于次日收到该请示后，批示被告县国土局、县住建局就相关情况作出说明。同年10月24日，被告县住建局向县政府出具定建城[2014]664号《关于退还土地定金及基础设施费的意见》，称:“1.经核查我局历史保存1993年行政事业性收费专用收款收据资料，琼财税综字NO.0190147收据（交款单位：长江旅业公司）有存底；2.由于我局没有该公司土地相关材料，无法查证该公司当时具体情况，建议由被告县国土局核实该公司土地历史情况，提出有关意见。”同年12月15日，原告向县政府递交长旅[2014]第004号《关于退还测绘费及规划管理费的补充请示》，称其于2014年8月25日向县政府递交长旅[2014]第002号《关于退还土地定金及基础设施费的请示》时，遗漏了于1993年5月29日向原定安县建社委员会缴纳的规划管理费6.6万元和测绘费1.52万元，请求一并退还并支付相应利息。同月22日，被告县国土局向县政府出具定土环资办字[2014]350号《关于退还海南长江旅业公司土地登记及基础设施费问题的意见》称：“1.……经查阅我局档案，未见该1000亩用地的出让合同及土地登记资料，且目前长江旅业公司在我县也没有其他土地登记资料；2.长江旅业公司共提供了3张缴款凭证，经核查我局会计凭证，1992年12月30日，海南珠江实业股份有限公司代长江旅业公司向县国土局分两笔缴纳100万元土地定金，每笔50万元，但该100万元是否已退回，因年代久远，我局实难查证，建议以县财政局核实为准。长江旅业公司提供的另一张向定安县建设委员会缴纳基础设施费500万元的缴款凭证，我局无法核实。”2015年1月15日，定安县财政局向县政府出具定财综[2015]80号《关于退还土地定金及基础设施费的意见》，称：“1.1992-1993年县住建局和县国土局收取的土地定金及基础设施费都存放在本单位账户。1992-1993年期间，我县收取的土地定金及基础设施费将近2亿元，全部由上述两部门管理，没有上缴国库；2.我县当时收取的土地定金及基础设施费的支出都是在县住建局和县国土局的账户中进行支付，我局没有此方面的资金支出记录，所以长江旅业公司土地定金及基础设施费的缴交情况我局无法核实，建议由县住建局和县国土局对上述情况进行核定。”自同年2月10日起，原告多次请求县政府返还土地定金和基础设施费、规划管理费、测绘费及相应利息未果后，于同年7月28日向海南省第一中级人民法院（以下简称省一中院）提起行政诉讼，请求判决县政府、被告县国土局、县住建局对其长旅[2015]第007号《关于恳请定安县政府返还征地款的报告》作出答复及返还土地定金、基础设施费、规划管理费、测绘费共计608.12万元及利息1086万元。该案在审理的过程中，原告申请撤回起诉。同年12月9日，省一中院作出（2015）海南一中行初字第175号行政裁定，裁定准许原告撤回起诉。2016年1月15日，原告再次向县政府递交长旅[2016]第001号《关于再次恳请定安县政府返还征地款的报告》。同年7月24日，原告再次向省一中院提起行政诉讼，请求判决确认县政府、被告县国土局、县住建局不返还土地定金、基础设施费、规划管理费、测绘费共计608.12万元及利息的行为违法及向其赔偿608.12万元及利息。省一中院分别予以立案[即（2016）琼96行初155号和（2016）琼96行赔初13号]后，在审理过程中，经省一中院释明，原告自愿撤回对县政府的起诉。同年8月22日，省一中院作出（2016）琼96行初155号行政裁定和（2016）琼96行赔初13号行政赔偿裁定，裁定将两案移送至本院审理。本院于同年9月8日立案后，经审理于同年11月5日分别作出（2016）琼9021行初10号行政裁定和（2016）琼9021行赔初2号行政赔偿裁定，裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，省一中院立案后，经审理于2017年3月27日分别作出（2017）琼96行终15号行政裁定和（2017）琼96行赔终1号行政赔偿裁定，裁定撤销本院上述两裁定，由本院继续审理。庭审中，原告承认未对县政府调整用地的行政行为提起行政复议和行政诉讼，于1997年1月27日收到被告县国土局作出的关于调整用地位置的函。被告县国土局承认2012年已经将涉案调整用地的部分土地确权给海南丽湖高尔夫俱乐部有限公司。庭审后，原告清算组向本院出具授权委托书，授权原告委托诉讼代理人进行本案的诉讼活动。另查明，原告在上诉期间，于2016年11月25日决定解散公司并成立清算组对公司进行清算。本院认为，本案的争议焦点是：1、原告是否具有诉讼主体资格；2、原告的起诉是否超过法定起诉期限并属于撤诉后无正当理由再行起诉；3、两被告不退还相关款项是否违法。一、关于原告是否具有诉讼主体资格的问题。吊销企业法人营业执照，是工商行政管理机关依据国家工商行政法规对违法的企业法人做出的一种处罚。企业法人被吊销营业执照后，应当依法进行清算程序结束并办理工商注销登记后，该企业法人才归于消灭。企业法人被吊销营业执照后未注销登记前，虽然丧失经营资格，但其法人资格仍然存续。《中华人民共和国公司法》第一百八十四条第（七）项规定，清算组在清算期间代表公司参与民事诉讼活动。《最高人民法院关于适用若干问题的规定（二）》第十条规定，公司依法清算结束并办理注销登记前，有关公司的民事诉讼，应当以公司的名义进行。公司成立清算组的，由清算组负责人代表公司参加诉讼，尚未成立清算组的，由原法定代表人代表公司参加诉讼。本案中，原告因其他违法原因被工商行政管理部门吊销营业执照，在成立清算组前以公司的名义提起行政诉讼，在诉讼中成立清算组，清算组在庭审后补充提交授权委托书，对原告的诉讼活动予以追认，符合上述法律、司法解释的规定，被告方提出原告不具有诉讼主体资格抗辩的理由不成立，本院不予采纳。二、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限并属于撤诉后无正当理由再行起诉的问题。省一中院作出的（2017）琼96行终15号行政裁定书认定原告的起诉未超过法定起诉期限，也不属于属于重复起诉的情形，该裁定书是生效的裁判文书，可以作为认定本案事实的依据，被告方提出此项抗辩的理由不成立，本院不予采纳。三、关于两被告不退还相关款项是否违法的问题。本案中，原告向县政府申请用地并向两被告缴纳相关土地预征金和基础设施费后，因政府宏观政策调控，银根紧缩，原告缴纳的土地预征金不足于征地补偿，加上征地难度大等，该用地项目搁浅。针对原告提出调整土地或返还土地定金和基础设施费的要求，县政府召开常务会议，决定按照“交多少钱，划多少地”的原则，同意另外调整土地给原告使用，并由原定安县建设与环境资源局为原告作出项目用地选址意见书和绘制《海南长江旅业公司用地规划红线图》、《建设用地规划许可证》等。原告随后也向县政府、被告县国土局递交《关于紧急办理土地使用手续的报告》，要求为其尽快办理用地手续。这些事实足以证明原告对县政府该调整用地的行政行为明确知晓并接受，县政府的相关职能部门亦已为原告办理了初始用地手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权……。国家土地管理局颁发施行的[1995]国土[法]字第184号《国家土地管理局土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明……。2008年2月1日起施行的国土资源部令（第40号）《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免申请税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料……。由此，原告在申请调整用地被县政府批准同意并已办理初始用地手续的情况下，理应在生产经营期间依法向被告县国土局提出土地登记的申请，并根据土地的登记事项提交相关证明材料，由县政府核发土地使用权证书，确认土地使用权。而从原告提供的证据来看，原告仅于1998年4月16日向被告国土局或县政府递交《关于紧急办理土地使用手续的报告》，要求为其办理用地手续，并无其他证据证明其向被告县国土局提出土地登记的申请及提供相关证明材料的事实，故原告一直未取得涉案调整土地使用权系自身怠于行使权利的原因所致，不能归责于县政府及两被告。县政府或两被告在履行法定职责过程中并无不当，且将涉案调整用地的部分土地确权给海南丽湖高尔夫俱乐部有限公司在原告的营业执照被吊销之后，亦未损害原告的合法权益。综上，原告在营业执照被工商行政管理部门吊销而导致无法提出土地登记申请的情况下，请求确认两被告不返还土地定金、基础设施费及相应利息的行为违法无事实根据和法律依据，理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告海南长江旅业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告海南长江旅业有限公司负担（已交）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。审 判 长  王德飞人民陪审员  ＸＸ信人民陪审员  王 波二〇一七年七月二十日书 记 员  伍晓威附：本案适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。