江苏省常州市新北区人民法院行 政 判 决 书（2017）苏0411行初30号公益诉讼人常州市新北区人民检察院，住所地常州市新北区河海中路**号。被告常州市新北区民防局，住所地常州市新北区衡山路8号。法定代表人胡志华，该局局长。委托代理人项寅，江苏常联律师事务所律师。委托代理人张晓军，江苏常联律师事务所律师。第三人常州中良房地产开发有限公司，住所地常州市新北区西夏墅镇富春江路20号。法定代表人秦刚，该公司负责人。公益诉讼人常州市新北区人民检察院因要求确认被告常州市新北区民防局（以下简称区民防局）不履行法定职责一案，于2017年2月9日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月15日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因常州中良房地产开发有限公司（以下简称中良公司）与本案有利害关系，本院于2017年3月1日依法追加其为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年6月26日公开开庭审理了本案。公益诉讼人的副职负责人刁沈云以及委托代理人邱颖娴、史可，被告区人防局的副职负责人胡志华以及委托代理人项寅，第三人中良公司的法定代表人秦刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年12月12日，区检察院作出新检民（行）行政违监（2016）32041100026号检察建议书，建议区民防局采取有效措施追缴中良公司欠缴的人防工程易地建设费，避免国有资产流失。告知区民防局于收到检察建议书后一个月内将处理结果予以书面回复。期限届满后，区检察院以民防局未依法处理和按期书面回复为由提起行政公益诉讼。公益诉讼人区检察院诉称，2007年12月21日，中良公司在办理景西华庭手续时，应缴纳人防工程易地建设费725872元，时至今日尚有余款225872元及相应的滞纳金尚未交纳。新北区民防局作为职能部门，未能及时履行监管职责，针对人防工程易地建设费欠缴情况未积极采取收缴措施和履行法定职责，导致国有资产流失，遂根据相关规定提起行政公益诉，请求确认区民防局怠于履行职责违法，判令其依法采取有效措施追缴中良公司欠缴的人防工程易地建设费共计225872元及相关滞纳金费用。公益诉讼人向法庭提交的证据和依据有：第一组关于被告怠于履行职责的证据：1、2016年12月12日新检民（行）行政违监（2016）32041100026号检察建议书及送达回证。2、2007年12月21日常新防行许2008－F01号常州市新北区人民防空办公室行政许可决定书。3、2014年9月18日、2015年6月29日的《关于缴纳人防工程易地建设费的通知》。4、编号为NO.031296125、NO.031297565常州市政府非税收入一般缴款书进帐单。5、中良公司的工商登记材料。6、高新区城建局等主要职责内设机构和人员编制规定。7、2017年5月11日，被告对西夏墅镇会计中心主任陈小红的调查笔录。8、（2011）常执字第68号执行卷宗。9、2007年12月21日的新北区规划部门作出的《核发建设工程规划许可证征求意见表》。第二组关于区检察院提起公益行政诉讼的法律、法规、规章及规范性文件：1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《决定》)。2、高检发释字（2015）6号《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。3、2015年8月27日江苏省人民检察院印发的《关于提起公益诉讼试点工作的实施方案》。4、高检发民字（2016）60号《最高人民检察院关于印发的通知》。5、法发（2016）6号《最高人民法院关于印发的通知》。6、（2003）国人防办字第18号《人民防空工程建设管理规定》。7、《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》（2008年7月24日第二次修正）。8、国发（2008）4号《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》。被告区人防局诉称，被告收到涉案检察建议书后一个月内，已经通过申请法院强制执行途径收缴涉案人防工程易地建设费，并将申请执行情况书面回复公益诉讼人。且被告始终积极履行收缴职责、采取相应收缴措施，并寻求法律途径救济，案涉欠款未能及时追缴完毕，客观上是由于第三人的负债情况所导致，与被告履行职责无关，中良公司在法院执行中已缴欠费及滞纳金，不存在国有资产流失的事实，公益诉讼人原告的诉请已经实现，不存在不履职的情况。请求法院驳回诉请。被告区人防局就其抗辩及陈述的事实和理由向法庭提交的证据有：1、申请执行书。2、行政许可决定书。3、常州市政府非税收入一般缴款书（50万元）。4、2014年9月18日、2015年6月29日的《关于缴纳人防工程易地建设费的通知》。5、被告的组织机构代码证。6、中良公司的组织机构代码证及企业基本登记信息网页查询截屏。7、本院在2017年1月3日的《材料收据》。8、被告工作人员所作情况说明。9、2017年2月10日本院《受理申请执行案件通知书》及回执。10、《增加执行请求申请》及本院诉讼服务中心材料清单。11、2017年2月23日被告对秦刚的谈话笔录及谈话照片。12、2017年2月23日催缴余款及滞纳金的《人防工程易地建设费催缴通知书》及送达回证。13、2015年6月30日催缴通知张贴在中良公司门口的照片。14、2017苏04**行审48号行政裁定书。15、本院于2017年2月20日对被告的谈话笔录。16、本院于2017年2月27日对秦刚的谈话笔录。17、常州国家高新区党政办公室第13期会议纪要《关于协调景西华庭开发项目有关问题的会议纪要》。18、中良公司于2017年3月30日出具的资产处理授权委托书。19、景西华庭剩余未销售车位核查情况说明。20、中良公司与常州高新纺织工业发展有限公司《常州市车位》（车库）买卖合同。21、编号为NO.031296125、NO.031297565常州市政府非税收入一般缴款书进帐单（2017年4月6日、21日缴纳的余款及滞纳金）。22、2017苏04**执698号结案通知书。23、常州市新北区财政局西夏墅分局于2017年6月19日出具《景西华庭资产托管专户的情况说明》。24、2017年7月3日，西夏墅镇会计中心主任陈小红出具“不存在会计中心垫付情况”的说明。第三人中良公司未提交书面陈述意见书及相关证据。庭审中则同意被告的意见及陈述。经庭审质证，除区检察院提交的证据7和区人防局提交的证据24为西夏墅镇会计中心主任陈小红陈述内容前后不一外，结合区检察院在庭审结束后认可被告在诉讼过程中完全履行了法定职责的事实，本院依法确认区检察院提交的证据7无效；区人防局所举证据24为庭后提交，也不符合举证时限要求，本院亦依法不予采信。由于各方当事人对其余证据均未提出实质性反驳意见，且诉讼中双方出示的证据，与本案有关联性，来源合法，各方所提异议亦不属于证据的质证意见，均为辩驳理由，是否予以采纳，本院认为部分详述。故本院对双方当事人所举其它证据均予采信并作为定案依据。经审理查明，2007年12月21日，区人防局对中良公司作出行政许可决定书，该许可内容如下：“1、结合该项目依法应修建的防空地下室，同意进行易地建设。2、按照常政发（2002）158号文规定的标准交纳人防易地建设费725872元。”缴费标准56元∕平方米，缴费面积12962平方米。同日，第三人在办理景西华庭建设手续时，以因资金较紧为由申请分期付款。2008年1月14日，经被告审批，同意先交50万元易地建设费，余款在2008年5月30日前付清。因第三人未按期履行缴纳余款，2014年9月18日、2015年6月29日，被告分别发出《关于缴纳人防工程易地建设费的通知》，向第三人进行催缴。2016年12月12日，区检察院发现第三人存在人防工程易地建设费未依法足额缴纳，遂作出上述检察建议书，并于同月14日送达被告。被告区人防局收到检察建议书后，于2017年1月3日遂向本院递交申请执行书申请强制执行。并将强制执行申请书的副本同时提交给区检察院作为“依法处理”的“及时书面回复”。本院执行中，被告以申请执行人身份向本院递交增加执行请求申请，要求增加执行中良公司的滞纳金。2月23日，被告再次向第三人发出《人防工程易地建设费催缴通知书》，该通知书除要求第三人缴纳余款外，还加收滞纳金225872元，同日送达秦刚签收。2017年2月28日，本院作出（2017）苏0411行审48号行政裁定书，裁定准予执行人防易地建设费225872元及滞纳金225872元。2017年1月9日，区检察院以常检发民字（2017）1号《关于常州市新北区民防局行政公益诉讼案的请示》向江苏省人民检察院（以下简称省检察院）进行请示，省检察院于2017年1月24日作出苏检发民字（2017）7号批复，同意区检察院向法院提起行政公益诉讼。同年2月6日，常州市人民检察对区检察院作出《督办函》，要求区检察院在2017年2月14日前将该案起诉至法院，并将起诉后续办理情况及时报告市院。区检察院即向本院提起行政公益诉讼。另查明，第三人中良公司于1993年1月18日设立，经营期限至2031年9月28日，法定代表人秦刚，位于夏墅镇的景西华庭项目为其开发。在本院执行过程中，秦刚表明被告多次催缴过易地建设费余款，至2013年公司已不正常运营，公司人员解散，公司登记地址无人正常办公，资不抵债，且资产被法院查封。强制执行中，2017年3月30日，常州国家高新区党政办公室第13期会议纪要《关于协调景西华庭开发项目有关问题的会议纪要》明确，由西夏墅镇政府取得中良公司授权，对景西华庭项目现有资产（包括尚未销售的地下车库）进行全面清查处置，并可由镇政府所属平台公司常州高新纺织工业园发展有限公司出资购买相关资产，中良公司所得销售款专项用于支付中良公司欠缴的易地建设费等项目验收所需各项费用。同日，中良公司也出具了授权委托书，同意将未销售的部分营业性地下车库资产，交由镇政府处置，处置所得款项专项用于景西华庭项目办理竣工验收和房产权证手续所需费用。2017年4月6日、21日，中良公司分别上缴的人防建设费225872元和滞纳金225872元，被告据此将常州市政府非税收入一般缴款书进帐单出具给本院执行局；2017年4月25日，本院认为被执行人中良公司全部履行完毕向申请执行人区人防局出具结案通知书。2017年6月19日，常州市新北区财政局西夏墅分局出具《景西华庭资产托管专户的情况说明》，同样表明中良公司清缴情况及过程。庭审中，各方当事人围绕三方面争议焦点各自发表如下辩论意见。（一）公益行政诉讼的起诉是否符合诉前程序。区检察院认为，被告在公益诉讼人提起诉讼时，被告仍未依法完全履行相应职责，国家利益和社会利益仍处于受侵害状态的，检察机关就应当提起行政公益诉讼。区人防局认为检察院规定的“依法办理”并没有明确必须要有最终的处理结果，“及时书面回复”也不受一个月的时间限制，被告已经按照检察建议要求完成了力所能及的相应职责义务，不构成“拒不履行或不履行”，故区检察院提起行政公益诉讼的前置起诉条件已不满足。第三人中良公司则同意被告区人防局的意见。（二）被告是否构成怠于履行法定职责。区检察院认为，被告超出法定时限八年之久向法院申请强制执行，显然构成怠履行，被告在收到检察建议后的申请强制执行行为不能视为已履行法定职责。区人防局认为多家法院的法律文书表明中良公司负债严重，原址停止经营多年，被告也已多次履行了催缴义务，且在收到检察建议后，及时申请司法强制执行，完全履行了作为行政机关相应的职责。第三人中良公司则同意被告区人防局的意见。（三）诉讼中第三方支付的人防易地建设费及滞纳金能否视为被告已履行了法定职责。区检察院认为，相关证据表明是新北区西夏墅镇会计中心支付了易地建设费和滞纳金故被告中良公司仍未缴纳易地建设费；因此，公益诉讼人坚持要求法院判令被告依法采取有效措施追缴中良公司欠缴的人防易地建设费和相关滞纳金费用。区人防局认为，诉讼期间，政府的会议纪要以及法院出具的结案通知书等证据，表明被告积极履行追缴职责，实际收回全部余款及滞纳金。第三人中良公司同意被告区人防局的意见。庭审结束后，区检察院于2017年7月17日向本院申请撤回要求判令被告继续履职部分的诉讼请求。本院认为，公益诉讼人提起的本诉讼，符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等相关要求。《中华人民共和国防空法》第七条第三款规定，县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。被告区人防局作为人民防空的管理部门，依法征缴人防易地建设费是其法定职责，未依法履行征缴职责或未全面履行征缴职责均属违法行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条的规定，当事人在法定期限内未申请提起行政诉讼，又未履行行政决定的，没有强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第三十三条第二款规定，建设单位不按规定缴纳易地建设费的，由人防主管部门责令限期缴纳，当事人逾期未缴纳易地建设费的，按日加收千分之二滞纳金。本案中，被告区人防局在2007年12月作出行政许可征缴人防易地建设后，在长达九年多的时间内，未采取有效措施收缴欠缴的人防易地建设费及滞纳金，致使国家利益长期处于受侵害状态。被告虽辩称收到检察建议后的一个月内申请法院强制执行以及第三人中良公司客观存在的资不抵债情形，但不能否定其怠于履行法定职责违法事实的存在。故对于公益诉讼人在前两个争议焦点中的意见，本院依法予以支持。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告在公益诉讼和法院强制案件中，寻找并动员中良公司负责人出庭，配合法院应诉和履行缴款义务，同时向区政府报告要求政府重点协调解决涉案问题，根据区政府的会议纪要、本院执行局结案通知书以及进帐单等被告所举履行缴款的一系列证据表明，被告在公益诉讼中，较为认真地履行职责，表现出对前期工作懈怠改正的良好态度，本院予以充分肯定，且区检察院在庭后已将判决被告继续履行职责的后项诉讼请求申请撤回，经本院审查符合法律规定，依法予以准许。综上所述，被告区人防局具有在本行政区域内依法征缴人防易地建设费的法定职责，其未依法采取有效措施收缴欠缴的人防易地建设费和滞纳金，属于未及时履行法定职责，被告怠于履行法定职责的事实清楚，公益诉讼人区检察院起诉的证据确凿、理由充分，本院对其主张的前项诉讼请求予以支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；”之规定，本案被告在判决前改变违法行为后，公益诉讼人仍要求确认其行为违法是有法律依据的。鉴于本院依法准许公益诉讼人对其后项诉请撤回起诉，据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项和最高人民法院关于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十三条之规定，判决如下：确认被告对中良公司在2008年5月30日至2017年4月5日期间未收缴人防易地建设费225872元及滞纳金225872元怠于履行监管职责的行为违法。免收本案诉讼费。如不服本判决，依照最高人民法院关于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十九条的规定，在判决书送达之日起十五日内，当事人可依法提起上诉、人民检察院依法提起抗诉，并按对方当事人的人数递交副本，上诉、抗诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  高 琪人民陪审员  张巧凤人民陪审员  张 武二〇一七年七月二十四日书 记 员  朱卫虹附本判决适用法律条文一、2016年3月1日施行的法发（2016）6号最高人民法院关于印发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的通知。第十三条人民检察院提起行政公益诉讼，可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延改造法定职责，判决履行没有意义的。