江苏省苏州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏05行初5号原告张和泉，男，1962年6月10日出生，汉族，住苏州市吴江区。被告苏州市吴江区人民政府，住所地苏州市吴江区松陵镇开平路1000号。法定代表人李铭，代区长。委托代理人叶正道，苏州市吴江区人民政府工作人员。被告苏州市吴江区松陵镇人民政府，住所地苏州市吴江区笠泽路138号。法定代表人金伟华，镇长。委托代理人温文治，江苏剑桥人律师事务所律师。委托代理人田源，江苏剑桥人律师事务所律师。原告张和泉诉被告苏州市吴江区人民政府、被告苏州市吴江区松陵镇人民政府不服信访答复及行政复议一案，本院于2017年2月15日立案受理后，于2017年2月18日向被告苏州市吴江区人民政府、被告苏州市吴江区松陵镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原告张和泉诉称，原告住苏州市吴江区××坼××村××组××港××号。因原告家庭人口增加，需建新房，原告向被告苏州市吴江区松陵镇人民政府（以下简称松陵镇政府）提出申请，要求在房屋阳台上加层，对破旧地方进行加固维修及装修。原告认为该申请属于农村建设行政许可范畴，而非翻建房屋请求，也不属于申请安排宅基地的请求。松陵镇政府对原告作出的《关于张和泉同志信访事项的答复意见》属于认定事实不清，适用政策错误。根据行政许可法的规定，法律可以设定行政许可，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。原告的申请属于农村建设行政许可的范畴，被告松陵镇政府所适用的吴政规字[2014]4号《区政府关于印发苏州市吴江区农村住房建设管理实施意见（试行）的通知》（以下简称吴政规字[2014]4号通知）系地方政府文件，不得设定行政许可事项，被告松陵镇政府的答复行为违法，依据无效。我国土地法上没有预拆迁的制度，新农村建设是在农民自愿的基础上，鼓励农民进城。但原告所在村在没有拆迁许可证、规划许可证的情况下，不给农民宅基地异地安置，也不按照苏州市宅基地管理办法的规定给予宅基地补偿，不按照新增人口签订安置协议，强行占用土地建设公路等。因此，原告向被告苏州市吴江区人民政府（以下简称吴江区政府）申请行政复议，要求被告吴江区政府确认被告松陵镇政府不依法履行法定职责的行为违法，并责令被告松陵镇政府依法履行职责，并追究相关人员责任。但被告吴江区政府拒绝履行行政复议的法定职责，对原告的复议申请不予受理。原告认为，对于信访答复的救济途径，原告可以申请行政复议及提起行政诉讼，也可以要求信访复查，原告有选择权。虽然原告既对被告吴江区政府的不予受理行政复议决定不服，又对被告松陵镇政府不予许可的否定性行政行为不服，但属于同一行政行为，应当合并审理。综上，请求：1、确认被告吴江区政府拒绝履行行政复议法定职责的行为违法；2、确认吴政规字[2014]4号通知超过1年试用有效期，与上位法冲突，违反了行政立法生效的强制性规定；3、确认被告松陵镇政府认定事实不清，适用法律错误，缺乏法律依据所作的《关于张和泉同志信访事项的答复意见》无效，责令其重作；4、确认被告松陵镇政府不依法履行法定职责的行为违法，责令被告松陵镇政府依法履行，并且按照行政监察法、公务员法追究相关人员责任。被告吴江区政府辩称，一、被告吴江区政府依法处理了原告提起的行政复议申请。原告不服松陵镇政府作出的《关于张和泉同志信访事项的答复意见》，于2017年1月10日向被告吴江区政府邮寄行政复议申请材料。被告吴江区政府于2017年1月12日收到上述材料后，于2017年1月17日决定不予受理原告的行政复议申请，于2017年1月18日向原告邮寄了[2017]吴行复第1号《不予受理行政复议申请决定书》。二、原告提起行政诉讼的理由不能成立。1、就松陵镇政府在《来信来访批办单》中记载的内容来看，原告系到松陵镇政府信访部门反映会审时间太长的问题，属于《信访条例》第二条第一款规定的信访行为。因此松陵镇政府以加盖镇信访专用章的形式出具答复意见。根据《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，原告不服松陵镇政府的信访答复，可以请求被告吴江区政府复查，若对复查意见不服，可以请求苏州市人民政府复核。《信访条例》对信访救济途径做出了明确规定，信访人不能随意地用行政复议程序代替信访救济途径。2、参照[2005]行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（以下简称[2005]行立他字第4号批复），被告吴江区政府对原告不服松陵镇政府作出的信访答复而提出的行政复议申请也应不予受理。3、松陵镇政府作出的信访答复，对原告阐明了其房屋所在区域属于产业发展规划区及相关安置政策，属于政策解答和释明，该政策并不专门针对原告，因此松陵镇政府所作信访答复对原告权利义务不产生新的法律效果，不属于行政诉讼的受案范围。被告吴江区政府认为，对原告的行政复议申请也应不予受理。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告松陵镇政府辩称，一、被告松陵镇政府的信访答复行为符合法律规定。原告在提出信访申请前，向联民村村委会提出“其儿子已到结婚年龄，因老房子（二楼三底）平方未造足要在老房子的平台上加造一间”的请求，联民村村委会以“相关部门要六个月会审一次”为理由未予处理。原告于2016年11月25日至被告松陵镇政府信访办公室以口头方式提出信访事项申请。被告松陵镇政府按照《信访条例》对原告信访事项进行登记，并在规定期限内以书面方式答复原告，该信访答复行为符合法律规定。二、信访答复行为不属于行政诉讼受案范围，应驳回原告诉讼请求。根据[2005]行立他字第4号批复的规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。被告松陵镇政府就原告反映房屋维修建造问题的答复属于依照《信访条例》作出的信访答复行为，不属于行政诉讼受理范围。三、吴江区政府作出的[2017]吴行复第1号《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定。根据《信访条例》第三十四条的规定，原告不应向吴江区政府提起行政复议申请，而是应提起信访复查申请，因此吴江区政府不予受理原告的行政复议申请符合法律规定。四、原告的诉讼请求无任何事实和法律依据。原告向联民村村委会提出申请涉及到房屋翻建及宅基地建房问题。《苏州市吴江区农村住房建设管理实施意见（试行）》第二条规定，“城镇规划区、产业发展规划区试行公寓房和货币兼顾的安置政策，不再安排宅基地建房。……”原告房屋地址为苏州市吴江区八坼镇联民村13组，该房屋位于产业发展规划区，同时位于联民村庙右荡区域，未被规划为“重点村”、“特色村”。因此该区域内原则上不再安排农户新（翻）建房屋。被告松陵镇政府据此答复“在该区域内不再审批新建翻建房屋”，符合法律法规和相关政策规定。《苏州市吴江区农村住房建设管理实施意见（试行）》没有增设任何行政许可，未违反任何行政性强制规定，也未与任何上位法冲突，合法有效。综上，原告的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。本院经审理查明，2016年11月25日，原告张和泉向被告松陵镇政府提出信访，反映其儿子已到结婚年龄，因老房子（二楼三底）平方未造足，要在老房子的平台上加造一间，到村里申请，村里回复相关部门要6个月会审一次，要求尽快处理。2016年12月21日，被告松陵镇政府向原告作出《关于张和泉同志信访事项的答复意见》，答复如下：“经查，你户房屋在××村××组（苏同黎以西、莘七公路以北），居住面积189㎡（2楼3底），所处区域属产业发展规划区。根据‘吴政规字[2014]4号区政府关于印发苏州市吴江区农村住房建设管理实施意见（试行）的通知’规定：‘二、基本原则（一）城镇规划区、产业发展规划区实行公寓房和货币兼顾的安置政策，不再安排宅基地建房。因建设需要涉及动拆迁和符合相关条件依申请的农户实行预拆迁。在上述区域范围外，因项目建设等需要实施动拆迁的农户原则上也不安排宅基地建房，实行公寓房和货币兼顾的安置政策。拆迁安置补偿执行相关政策。’，所以在该区域内不再审批新建翻建房屋，统一进行预拆迁，实行公寓房和货币兼顾的安置政策。”原告不服被告松陵镇政府作出的《关于张和泉同志信访事项的答复意见》，向被告吴江区政府申请行政复议。被告吴江区政府于2017年1月17日向原告作出[2017]吴行复第1号《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告不服被告松陵镇政府作出的信访答复，可以在规定期限内请求被告吴江区政府复查。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理原告的行政复议申请。以上事实由《来信来访批办单》、《关于张和泉同志信访事项的答复意见》、[2017]吴行复第1号《不予受理行政复议申请决定书》等予以证明。本院认为，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。原告张和泉提起本案诉讼，将吴江区政府和松陵镇政府列为共同被告，要求确认被告吴江区政府拒绝履行行政复议职责的行为违法以及确认被告松陵镇政府信访答复行为违法，并责令其重作，同时还要求对吴政规字[2014]4号通知的合法性进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第三款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，原告因不服松陵镇政府作出的信访答复，向吴江区政府申请行政复议，吴江区政府以原告的申请不符合行政复议受理条件为由，决定不予受理。因此，吴江区政府作出的[2017]吴行复第1号《不予受理行政复议申请决定书》不属于维持原行政行为的情形，吴江区政府与松陵镇政府不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款所规定的应当列为共同被告的情形，原告对吴江区政府及松陵镇政府的行为不服，应按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款的规定分别起诉。现原告将吴江区政府与松陵镇政府列为共同被告提起本案诉讼，不符合法定起诉条件。经本院法律释明，原告拒绝变更。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第十项、第二款之规定，裁定如下：驳回原告张和泉的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  陈芝颖代理审判员  赵 芬代理审判员  王雪麟二〇一七年七月六日书 记 员  丁韵蕾