广东省汕尾市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤15行终17号上诉人（原审原告）章成军，男，汉族。委托代理人梁敏，广东星辰律师事务所律师。委托代理人冀玉婷，广东星辰律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）海丰县国土资源局。法定代表人林建军，局长。委托代理人陈轶群，该局工作人员。委托代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海丰县人民政府。法定代表人郑俊雄，县长。委托代理人吴建林，海丰县法制局工作人员。委托代理人叶国志，广东展业律师事务所律师。上诉人章成军因诉被上诉人海丰县国土资源局（以下简称海丰县国土局）不履行法定职责以及不服海丰县人民政府（以下简称海丰县政府）作出的行政复议决定一案，不服广东省海丰县人民法院（2016）粤1521行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人章成军及其委托代理人梁敏，被上诉人海丰县国土局的委托代理人陈轶群、郭智明，被上诉人海丰县政府的委托代理人吴建林、叶国志到庭参加诉讼。庭审中，上诉人的委托代理人梁敏以审判长林淑娟偏袒被上诉方为由向本院提出口头回避申请，要求审判长林淑娟回避。合议庭休庭后报院长决定。经审查，审判长林淑娟不具备回避的情形，依法驳回上诉人的回避申请。上诉人不服，向本院提出复议申请。合议庭再次休庭并报院长复议。经复议，维持不予回避的决定。本案现已审理终结。原审法院查明，2015年4月28日，章成军向海丰县国土局提交《检举与请求》，提出请求对潘宝利、华锋实业（香港）有限公司骗取批准土地登记的违法行为予以立案调查、责令潘宝利交回并暂扣冻结国土证、对潘宝利及华锋实业（香港）有限公司进行行政处罚、暂停涉案土地办理登记交易等手续、申请变更登记等五项检举请求事项。8月25日，章成军向海丰县政府提交《行政复议申请书》，以海丰县国土局未履行法定职责处理其《检举与请求》为由申请行政复议。9月6日，海丰县国土局作出《受理告知》，告知章成军：“你于2015年4月26日向我局举报海丰县华锋实业有限公司骗取办理国土证一事，我局已受理。鉴于你所举报的海丰县华锋实业有限公司骗取批准的涉嫌违法事实，有待查证，且你的检举所涉及的相关海丰县人民政府批准文件的合法性正在司法审查中。为此，我局对你举报的是否符合立案条件还在依法审查，待有结果，我局将依法告知举报人。”10月26日，海丰县政府作出海府行复决字〔2015〕第4号《行政复议决定书》，决定驳回章成军的复议申请，并于次日送达章成军和海丰县国土局。10月29日，海丰县国土局作出《告知书》，告知章成军：海丰县国土局对其举报的土地违法问题不予立案。11月9日，章成军以海丰县政府为被告向汕尾市中级人民法院提起行政诉讼。原审法院认为，行政诉讼法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”确定了行政诉讼原告的利害关系标准。根据举报人要求查处的直接目的属于保护自身利益还是保护公共利益的不同，区分确定行政诉讼原告主体资格。首先，举报人针对与自身具有法律上的利害关系的事项向行政机关举报。由于行政机关对被举报事项的处理结果与自身利益密切相关，举报人的举报行为实际上对行政机关提出了一个合法申请，并与行政机关履职行为具有法律上的利害关系。根据行政诉讼法第十二条第一款的规定，对行政机关不予答复、明确拒绝处理、拖延处理等行政行为，举报人可以依法提起行政诉讼要求行政机关履行法定职责或确认行政机关违法。其次，举报人针对公共利益的事项向行政机关举报。一般认为，举报人与行政机关是否履行查处职责之间不具有法律上的利害关系。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，目前我国仅试点由检察机关在环境资源保护等领域提起行政公益诉讼，同时，广东省属行政公益诉讼试点地区之一，因此，公益性举报人认为行政机关没有履行查处违法行为的法定职责，向法院提起行政诉讼的，应当认定举报人与被诉行政行为之间不具有法律上的利害关系，裁定不予受理或驳回起诉。本案中，章成军在《检举与请求》中称其以公民的名义和涉案房地产利害关系人的双重身份向海丰县国土局举报请求对潘宝利、华锋实业（香港）有限公司骗取批准土地登记的违法行为进行查处。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”的规定，章成军向法院提供的证据，不足以证明上述的举报事项与其自身具有法律上的利害关系，应当认定章成军是以公民的身份向海丰县国土局举报潘宝利、华锋实业（香港）有限公司骗取批准土地登记的违法行为，与海丰县国土局对举报事项是否履行查处职责之间不具有法律上的利害关系。因此，《检举与请求》所涉及的举报事项属公共利益的事项，章成军不具有本案原告的主体资格。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告章成军的起诉。上诉人章成军不服原审裁定，上诉称，一、一审裁定认定原告举报的土地违法行为主体的基本事实有重大错误，对被举报人主体的身份不能清楚分辨，就不能清楚认识到原告的举报确实首先是基于保护自己（包括家庭）利益提出的。1.被上诉人海丰县国土局在受理上诉人章成军举报的土地违法行为时，搞错并遗漏了被举报主体，上诉人举报的违法行为主体是“华锋实业（香港）有限公司”，海丰县国土局受理举报时却告知上诉人受理的被举报违法行为人是“海丰县华锋实业有限公司”；上诉人举报违法行为人还有一位自然人“潘宝利”，身份是上诉人的姑父、华锋实业（香港）有限公司的实际控制人。海丰县国土局、海丰县政府在没有搞清楚被举报主体是谁的情况下作出不予处理的决定，存在不依法履行法定职责的行政不作为。一审声称已查明事实，但同样犯了没有搞清楚被举报主体是谁的错误，认定本案基本事实严重错误。2.一审明知上诉人的举报首先是基于保护自身利益，其次是保护公共利益，却只强调上诉人的举报仅基于公共利益，故意错误认定事实。潘宝利利用其实际控制的华锋实业（香港）有限公司骗取了被上诉人父亲章启树与其共同出资购买的土地的土地使用权证和房地产权证，侵害了上诉人的合法权益，上诉人的举报是为了保护自己的合法权益，海丰县国土局接受举报后不予处理，实质上是不履行法定职责，是违法的。二、一审裁定错误解释法律，将并不能适用本案事实的法理错误适用本案；还违背了最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人的意见》的禁止性规定，非法剥夺上诉人的诉权。1.本案一审汕尾市中级人民法院确定了上诉人具备本案行政诉讼的原告主体资格、决定受理上诉人的起诉后，应海丰县国土局的管辖权异议申请，将案件交由海丰县人民法院审理。海丰县人民法院作为下级法院只能对本案作出实体处理，而无权否定上级法院已经审定的原告主体资格、作出驳回原告起诉的裁定。2.海丰县国土局不查处的不作为侵害了上诉人家庭的合法权益，上诉人依法提供的《检举与请求》及其《证据目录》、《受理告知》、《告知书》等证据完全足以证明海丰县国土局存在行政不作为的事实；上诉人提交的《行政复议决定书》完全足以证明海丰县政府的复议行为违法和上诉人就是被诉行政复议的申请人，上诉人具有对复议机关提起行政诉讼的主体资格，依法完成了法律规定的举证责任。一审裁定认为上诉人还需举证证明与海丰县国土局的行政不作为以及海丰县政府的违法行政复议决定有法律上的利害关系，毫无依据。3.海丰县国土局和海丰县政府在一审中均承认了上诉人的主体资格，并且均作出了实体答辩，一审法院不依法进行实体审理，否定上诉人主体资格，非法剥夺上诉人行政诉讼权利。4.上诉人合法权益被侵害，依法申请海丰县国土局处理，遭到海丰县国土局无理行政不作为，向海丰县政府申请行政复议，不服海丰县国土局不作为和海丰县政府复议决定提起行政诉讼，完全符合行政诉讼法相关规定，一审法院无权违法、变相剥夺上诉人的诉权。三、一审裁定对海丰县政府的违法复议决定没有作出处理，系遗漏重大案件事实，存在重大错误。一审法院“忽略或忘却”了本案原本诉求要求判决撤销海丰县政府的违法复议决定，遗漏了对行政复议决定合法性的审理。综上，请求：撤销（2016）粤1521行初15号行政裁定，依法对本案做出实体审理和判决。被上诉人海丰县国土局提交书面答辩称，一、一审法院以上诉人章成军原告主体不适格，裁定驳回其起诉，具有充分的事实和法律依据。上诉人已于2014年提起诉讼要求撤销本案涉案国土证，海丰县人民法院以上诉人与颁发国土证具体行政行为不存在利害关系，原告主体不适格，裁定驳回其起诉；汕尾市中级人民法院二审维持裁定。本案上诉人仍无法举证证明其与举报事项存在利害关系，一审法院驳回上诉人起诉具有充分的事实和法律依据。二、一审法院经审理后，作出裁定程序合法。本案虽经上级法院进行管辖权审理，并指定一审法院审理本案，但上级法院仅就管辖权问题进行审查，并没有对案件的其他程序、实体问题进行审理，一审法院接受指定后，对本案的程序进行审查符合法律规定。一审中当事人对案件实体部分进行答辩也不影响一审法院对程序进行审查。三、上诉人的举报海丰县国土局已受理，但由于海丰县国土局颁证所依据的政府批复因上诉人提起行政诉讼，其合法性正在司法审查中，尚不能确定是否符合立案条件，海丰县国土局不存在行政不作为。四、本案复议机关依程序受理、审查，并根据审查结果作出驳回申请复议的复议决定，程序合法，决定正确。综上，上诉人原告主体不适格，海丰县国土局并未构成行政不作为，复议机关作出的复议决定正确，请求二审法院依法维持一审裁定，驳回上诉人上诉。被上诉人海丰县政府提交书面答辩称，一、海丰县政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。二、上诉人诉称海丰县政府搞错被举报主体没有事实根据。首先，海丰县政府作出的行政复议决定书中虽然涉及“举报海丰县华锋实业有限公司”的内容，但该内容完全是对被申请人作出的《受理告知》内容的客观表述，且申请人《举报信》也涉及海丰县华锋实业有限公司。其次，海丰县政府行政复议决定书亦没有否认上诉人有举报华锋实业（香港）有限公司和潘宝利。第三，无论上诉人举报的是华锋实业（香港）有限公司和潘宝利，还是海丰县华锋实业有限公司，其举报核心都是认为涉案国土证违法。第四，上诉人与其父亲章启树曾向法院提起行政诉讼，请求撤销海丰县国土局颁发涉案土地的土地使用权证所依据的两份政府批复，结果上诉人败诉。同时也充分证明海丰县华锋实业有限公司与华锋实业（香港）有限公司以及潘宝利确实是同一方。因此，上诉人称海丰县政府搞错被举报主体没有事实根据。三、案件审理的焦点在于海丰县国土局是否作为。海丰县政府是受理审查上诉人不服海丰县国土局没有回复其《举报信》行为提出的行政复议申请，行政复议案件审查监督的事项是海丰县国土局是否作为（即是否对上诉人提交的《举报信》进行回复）。由于海丰县国土局在复议期间对上诉人进行了回复，而上诉人提出的其他复议申请因不符合受理条件，海丰县政府均不予受理审查，依法驳回上诉人的行政复议申请。本院经审理查明，原审裁定认定的事实基本属实，本院予以确认。另查明：章成军以海丰县政府为被告于2015年11月9日向本院提起行政诉讼。2016年3月1日，本院依职权追加海丰县国土局为被告。被告海丰县国土局于3月9日提出管辖权异议，本院于3月24日作出（2015）汕尾中法行初字第17号行政裁定，裁定该案由海丰县人民法院管辖。章成军不服该裁定，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院于8月8日作出（2016）粤行辖终1号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院认为：本案属不履行法定职责的行政纠纷，二审的争议焦点是如何认定原告的资格问题。《中华人民共和国土地管理法》第六条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”国土资源部《国土资源行政处罚办法》第五条规定，除“法律法规以及本办法另有规定”的外，国土资源违法案件由土地所在地的县级国土资源主管部门管辖。以上明确规定了举报人有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查和管辖本行政区域内发生的土地违法案件。国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》第5.1“违法线索的发现”和《国土资源行政处罚办法》的相关规定，均将举报作为土地行政主管部门发现违法线索的重要渠道之一。因此，依法受理并及时查处人民群众对违法用地行为的举报，是土地行政主管部门的权力更是职责。基于鼓励群众举报土地违法行为和依法保护举报人的知情权，举报人向土地行政主管部门提出举报事项，并要求其依法处理，依法也应当由接受举报的土地行政主管部门给出答复。土地行政主管部门不予答复或者拖延答复的，就侵犯了举报人享受答复的程序性权利，直接侵害了举报人的程序利益。举报人与土地行政主管部门不予答复或者拖延答复的行为即存在明显利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”举报人对该不作为或者拖延履行的作为不服享有起诉的权利。本案中，上诉人章成军向被上诉人海丰县国土局举报请求对潘宝利、华锋实业（香港）有限公司骗取批准土地登记的违法行为进行查处，是行使法律赋予的举报权利。章成军作出举报行为，即产生了获得土地行政主管部门答复的权利。其与被举报事项的处理结果有无利害关系并不能影响该权利。原审以章成军与海丰县国土局对被举报事项是否履行查处职责之间不具有法律上的利害关系为由，认为上诉人不具有本案原告的主体资格，裁定驳回起诉属适用法律不当，依法应予纠正。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：一、撤销海丰县人民法院（2016）粤1521行初15号行政裁定；二、本案指令海丰县人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 林淑娟审 判 员 黄立靖审 判 员 马丹娜二〇一七年七月六日法官助理 郭汉强书 记 员 林炼琦