重庆市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2017）渝04行初18号原告董长文农村承包经营户。诉讼代表人李泽碧，女，1949年11月24日出生，户籍地重庆市彭水苗族土家族自治县。委托代理人董长文，男，1949年7月13日出生，户籍地重庆市彭水苗族土家族自治县。委托代理人李平金，重庆市彭水县靛水法律服务所法律工作者。被告彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街**。法定代表人石强，县长。委托代理人赵乾琨，该县林业局副局长。委托代理人邵小平，该县林业局法规科科长。第三人彭水苗族土家族自治县善感乡罗兴村8组。负责人李均，组长。第三人郑楚璇农村承包经营户。诉讼代表人郑楚璇（又名郑大权），男，1974年12月8日出生，户籍地重庆市彭水苗族土家族自治县。委托代理人张华，重庆市彭水县鹿角法律服务所法律工作者。原告董长文农村承包经营户（简称董长文户）不服被告彭水苗族土家族自治县人民政府（简称彭水县政府）作出的林权行政登记，向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月18日立案后，向被告彭水县政府邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月16日公开开庭审理了本案。原告董长文户的委托代理人董长文、李平金，被告彭水县政府的委托代理人赵乾琨、邵小平，第三人郑楚璇农村承包经营户（简称郑楚璇户）的诉讼代表人郑楚璇及其委托代理人张华到庭参加诉讼。第三人彭水苗族土家族自治县善感乡罗兴村8组（简称罗兴村8组）经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，不影响本案的审理。本案现已审理终结。被告彭水县政府于2006年11月11日为第三人郑楚璇户颁发了彭林证字（2006）第3200xxxx号《林权证》，对“坟宝”、“确子坝”、“毛岭沱”三宗林地进行了登记。原告董长文户诉称，原告是罗兴村8组（原高山村1组）的农村承包经营户，郑楚璇是彭水苗族土家族自治县（简称彭水县）善感乡农纲村6组的成员。2009年8月11日，第三人罗兴村8组将原告承包经营的“坟宝”、“确子坝”、“毛岭沱”林地发包给第三人郑楚璇户，并经被告彭水县政府登记确权。被告彭水县政府将原告承包经营的林地登记确权给第三人郑楚璇户的行政行为，侵犯了原告的家庭承包经营权，违反了家庭承包的承包方是本集体经济组织农户的法律规定。故请求撤销彭水县政府于2006年11月11日为第三人郑楚璇户颁发的彭林证字（2006）第3200xxxx号《林权证》中关于“坟宝”、“确子坝”、“毛岭沱”的林权登记。被告彭水县政府辩称，1.彭水县政府不是适格的被告。原告请求撤销的是38-2010-6-xxxx号林权登记清册，而38-2010-6-xxxx号林权登记清册是由彭水县善感乡人民政府登记的清册，不是彭水县政府的登记行为，因此彭水县政府不是本案的适格主体。2.善感乡人民政府的38-2010-6-xxxx号林权登记没有错误。善感乡人民政府的登记依据是2009年5月20日罗兴村8组与郑楚璇户签订的集体林地承包合同，是在签订承包合同之后对三宗林地进行的登记造册。3.原告诉称的理由不成立。董长文与郑楚璇的妻子董俊秀是亲叔侄关系，董长文将自己居住的房屋卖给郑楚璇户居住，郑楚璇户长期居住在罗兴村8组，且董俊秀本属于罗兴村8组的集体经济组织成员，在董长文户与郑楚璇户买卖房屋时约定了土地林地经营权交由郑楚璇户经营，罗兴村8组将林地发包给郑楚璇户经营并签订了集体林地承包合同，善感乡人民政府再进行林地登记，填写了38-2010-6-xxxx号林权登记清册并无不当。综上，请求驳回原告的起诉。第三人郑楚璇户述称，1.董长文不是罗兴村8组的农村集体经济组织成员，其系国家退休干部，董长文的户籍和居住地均未在罗兴村**，故董长文不是本案的适格原告。2.原告的起诉已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限，人民法院应不予受理，已受理的应依法裁定驳回。3.郑楚璇夫妇的户籍虽未在罗兴村**，但郑楚璇夫妇于1999年起就是依靠罗兴村8组的土地林地作为生活来源，且一直在罗兴村8组居住、生产生活，在罗兴村8组履行相关的权利义务，符合农村集体经济组织成员资格的认定条件，依法在罗兴村8组享有承包经营权。何况郑楚璇的妻子本身就是罗兴村**土生土长的村民，并在该组取得过承包经营权，罗兴村8组及有关部门和当地政府认可郑楚璇夫妇是罗兴村8组的成员，罗兴村8组与郑楚璇户签订的承包合同合法有效。4.原告诉称的38-2010-6-xxxx号林地清册不是本案被告彭水县政府的登记确权文号和文件，该份登记清册也不是彭水县政府的行政行为，该林地清册的登记林地行为不具有可诉性。5.郑楚璇夫妇在多年以前以15000元购买了董长文户的房屋，董长文户将所有的田土山林转包给郑楚璇夫妇。20多年来郑楚璇夫妇在罗兴村8组勤劳耕作，修造房屋，常年对农田整治建设，对林木进行培植。现董长文户见有利可图，借郑楚璇户原房子被烧时所有的依据被烧毁之机，要求收回山林，违反了诚实信用原则。第三人罗兴村8组述称（罗兴村8组未出庭，向本院提交了书面陈述意见），1.董长文不是罗兴村8组的集体经济组织成员，其是国家公务员，现退休在县城居住生活，董长文原在参加工作时已将荒置的土地和山林交给生产队转承包，早已丧失了罗兴村8组集体经济组织成员资格。2.原告的起诉已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限，人民法院应不予受理，已受理的应依法裁定驳回。3.郑楚璇夫妇的户籍虽未在罗兴村**，但郑楚璇夫妇于1999年起就是依靠罗兴村8组的土地林地作为生活来源，且一直在罗兴村8组居住、生产生活，在罗兴村8组履行相关的权利义务，符合特殊的农村集体经济组织成员资格的认定条件，在罗兴村8组已依法享有承包经营权。何况郑楚璇的妻子本身就是罗兴村**土生土长的村民，本身就取得了承包经营权，农村土地承包是以家庭为单位，罗兴村8组与郑楚璇户签订的承包合同合法有效。4.原告诉称的38-2010-6-xxxx号林地清册不是本案被告彭水县政府颁发的文件，该份登记清册只是一份林地四界、、地名面积的调查档案。被告彭水县政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.常住人口登记卡。旨在证明郑楚璇的家庭户籍情况。2.彭水县善感乡罗兴村村民委员会证明。旨在证明董长文户与郑楚璇户的关系。3.彭水县善感乡林权登记清册。旨在证明38-2010-6-xxxx林权登记清册是善感乡人民政府登记，彭水县政府不是适格的主体。4.彭水县集体林地家庭承包合同书。旨在证明善感乡人民政府所作登记是基于签订了林地承包合同。为了查清案件事实，经本院要求，彭水县政府补充提交了以下证据：5.彭水县林权登记申请表。旨在证明郑楚璇户在2006年集体林改时按照程序进行了申请登记。原告董长文户质证认为，证1证明郑楚璇户的家庭人员不是罗兴村8组的成员，不能达到被告的证明目的；证2与本案无关联，且来源不合法，证明关系应当是由村民小组和其他邻居来证明；证3证明了登记的林地是罗兴村8组的集体林地，郑楚璇是善感乡农纲村6组的成员，该林权登记错误，不具备合法性；证4不具备合法性，违反了法律的禁止性规定；证5合法性有异议，申请林权登记的程序不合法，申请登记的时间是2009年8月3日，林改的时间是2006年。第三人郑楚璇户质证认为，对证1-5的真实性、合法性及关联性均认可。原告董长文户向本院提交了以下证据：彭水县林权证（NO.139xxx）。林权登记清册（NO.012xxxx）。证1-2旨在证明董长文户在原高山村1组（现罗兴村8组）承包了集体林地，小地名“坟保”、“确子坝”、“毛苓沱”，各林地四至边界明确无误。彭水县集体林地家庭承包合同书。彭水县善感乡林权登记清册。证3-4旨在证明2009年8月11日，罗兴村8组在未通知董长文户参与家庭承包的情况下，将1982年、1986年均由董长文户承包的集体林地“坟保”、“确子坝”、“毛苓沱”对外发包给了农纲村6组的郑楚璇户，并经政府登记确权；该次发包与政府登记确权的行为系滥用职权，侵犯了罗兴村8组成员的家庭承包经营权，违反了法律禁止性规定。5.彭水县善感乡罗兴村村民委员会、彭水县善感乡人民政府的证明。旨在证明郑楚璇是善感乡农纲村6组的集体经济组织成员，依法应当在其本集体经济组织享有集体林地家庭承包经营权，其在罗兴村8组以家庭方式承包集体林地，违法了法律的禁止性规定。6.农村土地承包经营权变更、注销登记及换补发证申请表。7.彭水县政府农地承包权（2010）第CQ393305xxxxxx号农村土地承包经营权证。8.结婚证。证6-8旨在证明董长文户的成员李泽碧作为家庭承包的代表于2016年11月28日申请补发了农村土地承包经营权证，其是罗兴村8组的集体经济组织成员；董长文与李泽碧系夫妻关系；董长文户是在2016年11月28日申请换发农村土地承包经营权证时，才知道涉案林地错误登记在了郑楚璇户的名下。9.李泽碧的常住人口登记卡和身份证复印件。旨在证明李泽碧是罗兴村8组的集体经济组织成员，与董长文是同一家庭的成员。10.董长文的户口簿复印件。旨在证明董长文的身份发生变化。11.重庆市彭水县农村土地承包经营权证登记簿。旨在证明郑楚璇户在善感乡农纲村6组承包了土地，承包户人员有董纯香、郑龙、郑花、郑楚璇。被告彭水县政府质证认为，对证3、4、5、9的真实性、合法性及关联性无异议，但不能达到原告的证明目的；证1、2、6、7、8与本案无关联，不予认可；证10的真实性、合法性及关联性无异议；证11真实性、合法性无异议，与本案无关联，只能证明郑楚璇户在农纲村承包情况，不能证明郑楚璇户在罗兴村8组就不能承包土地。第三人郑楚璇户质证认为，同意被告彭水县政府的质证意见；证2与善感乡政府38-2010-6-xxxx林权登记清册登记林地四至界线不吻合，面积也不一致；证6与本案无关联；证7的真实性有异议，与本案无关联；对证9的真实性、合法性认可，但与本案无关联；证10的真实性、合法性及关联性无异议，恰好证明董长文是公务员，应当将承包林地退还给集体；证11的真实性及合法性有异议，与本案无关联，该证据上载明的郑龙、郑花不是郑楚璇户的家庭成员，该证据记载的登记时间是2010年7月30日，此时郑楚璇的妻子不叫董纯香，该证据上农户签名不是郑楚璇本人签字。第三人郑楚璇户向本院提交了以下证据：1.彭水县善感乡罗兴村村民委员会的证明2份。旨在证明董长文户将房屋卖给郑楚璇户，同时将土地山林转包给郑楚璇户的事实；郑楚璇与董俊秀是夫妻关系，1999年至今在罗兴村8组生产生活的事实。2.对李世华的调查笔录。旨在证明2006年、2009年对林地确权颁证时生产队开会讨论的事实；董长文参加工作时将林地交回生产队同意发包的事实；郑楚璇户以罗兴村8组的土地林地为主要生活来源的事实；换发林权证时董长文户未提出异议的事实。3.彭水县集体林地家庭承包合同书。旨在证明郑楚璇户与罗兴村8组依法签订了林地承包合同书，该合同未被撤销和确认无效，具备真实性、合法性及关联性。4.李泽碧1998年的农用土地承包经营合同证。旨在证明董长文的妻子李泽碧将自己家的土地转包给郑楚璇的事实。5.彭水县人口和计划生育委员会行政案件结案报告。6.彭水县人口和计划生育委员会征收社会抚养费处理决定书。7.彭水县人口和计划生育委员会征收社会抚养费告知书。8.医疗登记证3页。9.重庆市社会抚养费定额收据。证5-9旨在证明相关部门均认定了郑楚璇夫妇居住在罗兴村8组的事实。10.彭林证字（2006）第3200xxxx号《林权证》。旨在证明2006年彭水县政府将罗兴村8组“坟宝”、“确子坝”、“毛岭沱”三宗林地依法确权给郑楚璇户，颁证来源合法有效。11.董俊秀的身份证复印件。旨在证明郑楚璇的妻子名董俊秀，与原告提供的证11上的名字不符。12.结婚证复印件。旨在证明郑楚璇原名郑大权，董俊秀原名董纯香，二人于1996年4月7日结婚。13.郑楚璇户的户口簿。旨在证明郑楚璇户的家庭成员分别是郑楚璇、董俊秀、郑涵丹、郑智丹、郑智方，印证原告提供的证11上的家庭成员不是郑楚璇户的家庭成员。原告董长文户质证认为，证1真实性有异议，与本案无关联，达不到郑楚璇户的证明目的，与郑楚璇户的户口登记簿相矛盾。证2真实性有异议，证明内容不属实。证3不具有合法性。证4中变更记录的签名并非本人所为，李泽碧及董华不知道。证5-9与本案无关联，不能达到郑楚璇户的证明目的。证10记载的内容真实，登记的林地与原告请求一致，与本案具有关联性，合性有异议，程序不合法。证11、12无异议。证13真实性、合法性及关联性无异议，证明了董俊秀的曾用名是董纯香，郑楚璇又名郑大权。被告彭水县政府质证认为，对证1-13的真实性、合法性及关联性均无异议。证10与林权证登记清册一致，与原告的诉称不一致，2006年开始颁证，2009年结束，程序上不完善，但颁证行为是事实。根据举证质证，本院对证据作如下审核认定：被告彭水县政府提交的证据。证1、3、4、5系书证，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信。证2系村民委员会的证明，证明内容有其他证据相印证，与本案具有关联性，予以采信。原告董长文户提交的证据。证1-4、8-10均系书证，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信；证5、6、7、11与本案待证事实无关联，不予采信。第三人郑楚璇户提交的证据。证1系村民委员会的证明，证明内容中有其他证据相印证，能证明案件事实部分予以采信。证2系证人证言，证言内容中有其他证据相印证，能证明案件事实部分予以采信。证3来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信。证4-9与本案待证事实无关联，不予采信。证10-13来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信。经审理查明：原告董长文户的委托代理人董长文与第三人郑楚璇户的诉讼代表人郑楚璇的妻子董俊秀系叔侄关系。董长文的户籍地在彭水县万足镇万足村**，其原系彭水县善感乡政府招聘干部，后转为公务员，系城镇居民。董长文与其妻李泽碧于1972年结婚，李泽碧的户籍地在彭水县善感乡罗兴村**，李泽碧系农村居民。董长文与李泽碧婚后居住在原彭水县善感公社高山大队1生产队，后高山大队1生产队与其他村组合并为现在的罗兴村8组。1998年左右，董长文家庭搬离罗兴村8组，现居住在彭水县城。郑楚璇（又名郑大权）的户籍地在彭水县善感乡农纲村**，郑楚璇与其妻董俊秀（原名董纯香）于1996年结婚，2007年3月5日董俊秀的户籍地由罗兴村**迁至农纲村**。以郑楚璇为户主的家庭属于农村居民家庭户，郑楚璇家庭于1999年左右从农纲村6组搬至罗兴村8组居住。1982年原彭水县人民政府为董长文户颁发了《彭水县林权证》（NO.139xxx），载明林权所有者为董长文，住址为善感公社高山大队1生产队，登记林地三宗，小地名分别为“坟保”、“确子坝”、“毛岺沱”。董长文户1986年的《林权证登记清册》上载明林权证所有者董长文，同时登记了“坟宝”、“确子坝”、“毛岺沱”三宗林地。2006年11月11日，彭水县政府为郑楚璇户颁发了彭林证字（2006）第3200xxxx号《林权证》，登记了位于罗兴村8组的“坟宝”、“确子坝”、“毛岭沱”三宗林地。2009年8月11日，罗兴村8组与郑楚璇户签订了《集体林地家庭承包合同书》，罗兴村8组将“坟保”、“确子坝”、“毛岺沱”三宗林地发包给郑楚璇户承包，承包期限从2006年1月1日起至2075年12月31日止。彭水县政府提交的彭水县善感乡林权登记清册（38-2010-6-xxxx）载明了登记给郑楚璇户的“坟保”、“确子坝”、“毛岺沱”三宗林地。彭水县政府提交的郑楚璇户涉案三宗林地的林权登记申请表上载明的登记类型为“初始登记”，申请表上均无填表日期，意见栏中签署时间均在2009年。董长文户上述1982年《林权证》、1986年《林权登记清册》登记的三宗林地以及郑楚璇户彭林证字（2006）第3200xxxx号《林权证》登记的三宗林地虽地名和四至界限在文字上有部分出入，但实际指向同一林地。董长文户起诉称彭水县政府将原告承包经营的林地登记给郑楚璇户，侵犯了原告的家庭承包经营权，违反了家庭承包的承包方是本集体经济组织农户的法律规定，请求撤销经彭水县政府登记确权的38-2010-6-xxxx号林权登记清册中小地名“坟保”、“确子坝”、“毛岺沱”林地的林权登记。在本案开庭审理中，本院要求郑楚璇户提供了该户的彭林证字（2006）第3200xxxx号《林权证》，原告明确其诉讼请求为撤销彭水县政府于2006年11月11日为第三人郑楚璇户颁发的彭林证字（2006）第3200xxxx号《林权证》中关于“坟宝”、“确子坝”、“毛岭沱”的林权登记。第三人郑楚璇户认为董长文户在罗兴村8组的所有田土山林已转包给了郑楚璇户，郑楚璇户在罗兴村8组生产生活，依法在该组享有承包经营权。经本院释明，原告董长文户明确表示在本案裁判前不先行提起民事诉讼。本院认为，本案是董长文户不服彭水县政府作出的林权行政登记而提起诉讼的行政案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，本案应针对彭水县政府作出的林权行政登记是否合法进行审查，即审查彭水县政府是否具有作出本诉林权行政登记的法定职责，其作出的林权行政登记事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律是否正确，是否符合法定程序。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书,确认所有权或者使用权。”据此，彭水县政府有对本行政区域内的森林、林木和林地的权属进行登记的法定职责。本案中，原告董长文户起诉时的诉讼请求是撤销经被告登记确权的38-2010-6-xxxx号彭水县善感乡林权登记清册中小地名“坟保”、“确子坝”、“毛岺沱”林地的林权登记。庭审中第三人郑楚璇户举示其林权证后，原告董长户户将诉讼请求明确为撤销彭水县政府于2006年11月11日为第三人郑楚璇户颁发的彭林证字（2006）第3200xxxx号《林权证》中关于“坟宝”、“确子坝”、“毛岭沱”的林权登记。因此，原告董长文户明确前后的诉讼请求所指向的被诉行政行为均是彭水县政府对涉案三宗林地所作的林权登记，而对涉案林地进行林权登记系彭水县政府的法定职责，故彭水县政府是本案的适格被告。彭水县政府及本案第三人认为本案被诉的行政行为是38-2010-6-xxxx号彭水县善感乡林权登记清册，彭水县政府不是适格被告的理由均不成立，本院不予采纳。《林木林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”第十二条第一款规定：“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。”据此，登记机关办理林权登记时，应对登记申请进行审查，如果申请登记的林木林地权属来源不清，没有合法有效的权属证明，或存在权属争议等，登记机关都应不予登记。经查，1.彭水县政府于2006年11月11日向郑楚璇户颁发了彭林证字（2006）第3200xxxx号《林权证》，对涉案的三宗林地进行了登记。而郑楚璇户对涉案三宗林地申请林权登记的申请表上所载明的集体林地所有权权利人、乡镇政府、林业主管部门和发证机关的意见签署时间均是在2009年，故本案被诉林权登记存在先登记后审查的问题。2.本案所涉三宗林地的权属于1982年、1986年均登记在董长文户名下，2006年11月11日，彭水县政府将涉案三宗林地权属登记给郑楚璇户，郑楚璇户主张系董长文户将涉案林地转包给郑楚璇户，董长文户已将涉案林地交回生产队同意发包，但郑楚璇户在本案中所提供的证据不足以证明其主张的事实。而罗兴村8组与郑楚璇户签订集体林地家庭承包合同书的时间是在2009年5月20日，故彭水县政府在2006年11月11日将涉案林地权属登记给郑楚璇户，存在涉案林地权属来源不清，缺乏郑楚璇户对涉案林地享有权属的有效证明。综上，彭水县政府作出的本诉林权行政登记事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。关于郑楚璇户主张董长文不是本案适格原告的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”根据上述法条的规定，结合原告提供的1982年林权证、1986年林权登记清册，董长文当时系作为农户代表以家庭承包的方式取得了涉案林地的承包经营权，承包方是董长文农村承包经营户。本案的原告是董长文农村承包经营户，而并非董长文个人。本案现有证据证明除董长文外，董长文农村承包经营户还有其他农户成员。故董长文个人身份的变化不影响该农户的存在，而董长文农村承包经营户与本案被诉的行政行为存在法律上的利害关系，系适格的原告。关于董长文户的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”经查，本案无充足的证据证明董长文户是在其提起诉讼之日前两年就知道了彭水县政府所作本诉林权登记的内容，故郑楚璇户主张董长文户的起诉超过了起诉期限证据不足，对其主张本院不予支持。关于罗兴村8组与郑楚璇户对本案所涉林地签订的承包合同的效力，以及郑楚璇户是否在罗兴村8组享有承包经营权的问题，属民事争议范畴，不属于本案行政诉讼的审查范围，本案是针对本诉林权行政登记的合法性进行审查。综上，彭水县政府作出的本诉林权行政登记事实不清、证据不足、程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告彭水苗族土家族自治县人民政府于2006年11月11日为第三人郑楚璇农村承包经营户颁发的彭林证字（2006）第3200xxxx号《林权证》中关于“坟宝”、“确子坝”、“毛岭沱”的登记。案件受理费50元，由被告彭水苗族土家族自治县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审判长 蒲    开    明审判员 黄瑶人民陪审员王贤江二〇一七年七月五日书记员 龚    红    梅书记员 向    芯    颖