广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）桂09行初109号 原告黄桂元，男，1970年11月12日出生，汉族，住容县。 原告黄桂文，男，1973年1月5日出生，汉族，住容县。 原告黄桂彬，男，1976年10月17日出生，汉族，住容县。 原告黄桂基，男，1978年5月22日出生，汉族，住容县。 原告黄桂安，男，1980年12月17日出生，汉族，住容县。 上列五原告之共同委托代理人李春华，广西百举鸣律师事务所律师。 被告容县人民政府。地址：容县容州镇北门街**。 法定代表人李唐明，县长。 委托代理人黄建林，容县国土资源局干部。 委托代理人梁恒川，容县人民政府干部。 第三人广西容州投资旅游有限公司。。地址：容县容州镇北门街** 法定代表人李玉峰，董事长。 委托代理人黄丹，广西千剑律师事务所律师。 委托代理人吕洪坚，广西容州投资旅游有限公司员工。 原告黄桂元、黄桂文、黄桂彬、黄桂基和黄桂安因与被告容县人民政府及第三人广西容州投资旅游有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，于2015年5月18日向本院提起行政诉讼，本院经立案审理后认为，原告对履行相关的房屋拆迁补偿安置协议发生争议提起的诉讼属于民事性质的合同纠纷，不属于行政诉讼受案范围，遂作出（2015）玉中行初字第11号行政裁定书（下称11号裁定），驳回原告的起诉，原告不服11号裁定向广西壮族自治区高级人民法院（下称区高院）提起上诉，区高院经审理认为，涉案协议是行政机关或其授权的单位为实现公共利益，在法定职责范围内与公民协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，在性质上属于行政合同，属于行政诉讼的受案范围，区高院作出（2016）桂行终413号行政裁定书，撤销11号裁定，由本院对该案继续审理。本案重新立案后，本院依法组成合议庭，于2017年2月15日对该案进行了公开开庭审理。原告黄桂元、黄桂文、黄桂彬、黄桂基、黄桂安及其委托代理人李春华，被告容县人民政府的委托代理人黄建林、梁恒川，第三人广西容州投资旅游有限公司的委托代理人吕洪坚、黄丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，容县火车站站前大道项目建设指挥部（下称站前大道指挥部）是被告的临时机构，容县城市建设投资有限公司（下称容县城投公司）是洛湛铁路容县火车站站前大道的拆迁人。经容县城投公司、站前大道指挥部与原告多次协商，双方签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》（下称《安置协议》）和《补充协议书》（下称《补充协议》），站前大道指挥部出具了一份《承诺书》给原告，但被告不按《安置协议》、《补充协议》和《承诺书》的约定安排回建地给原告，被告的不作为行为侵害了原告的合法权益。原告请求本院判决：一、确认被告不履行《安置协议》、《补充协议》和《承诺书》的不作为行为违法；二、判令被告全面履行《安置协议》、《补充协议》和《承诺书》。 原告向本院提交了以下证据：１、《安置协议》、《补充协议》和《承诺书》，用以证明被告与原告之间存在拆迁安置补偿的合同关系；2010年9月12日被告与案外人黄楚标户签订的《房屋拆迁安置补偿协议》和《补充协议》，用以证明原告请求被告履行《承诺书》的附条件已经成立；2、黄桂元向容县人民政府网站的投诉及政府回复下载网页，容县人民法院（2013）容立民初字第2号民事裁定书、玉林市中级人民法院（2014）玉中立民终字第6号民事裁定书、区高院（2014）桂民申字第538号民事裁定书。用以证明原告多次多渠道要求被告履行双方签订的协议、补充协议和站前大道指挥部出具的承诺书而被告一直不履行，本案纠纷属于行政案件受案范围而不属于民事案件的受案范围。 被告辩称，《安置协议》、《补充协议》是原告与第三人之间的民事法律关系，不属于行政法调整的范畴；被告以站前大道指挥部的名义出具的《承诺书》是附有条件的，由于所附条件未成就所以《承诺书》就不应该履行，原告要求被告履行《承诺书》的要求不应得到支持。被告请求本院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据：１、容县人民政府容政发[2014]18号文件“关于成立广西容州旅游投资有限公司的通知”、容县人民政府容政函[2015]12号“关于将三个国有投资公司整合为一个投资公司的批复”;２、广西壮族自治区人民政府桂政土函[2009]155号“容县2008年第二批次城市建设用地的批复”;３、容县人民政府容政土[2009]2号“关于容县2008年第二批次城市建设用地征收土地方案公告”;４、容县国土资源局容国地资发[2009]15号“关于容县第二批次城市建设用地征地补偿安置方案公告”;５、容县人民政府容政函[2009]48号“关于同意容县2008年第二批次城市建设用地征地补偿安置方案的批复”;６、容县2008年第二批次城市建设用地征地补偿安置方案、容县火车站站前广场安置规划平面方案图;７、城投公司与黄楚标签订的《房屋拆迁安补偿协议书》和《补充协议书》;８、城投公司给黄楚标汇款的电汇凭证;９、黄楚标房屋及有关设施拆迁补偿补助一览表;10、黄楚标户果树补偿明细表;11、黄楚标户房屋位置图;12、第三人给黄楚标房屋有关设施拆迁补偿补助款付款凭证;13、黄楚标收到站前大道指挥部存折的收据;14、城投公司收到黄楚标户建设用地使用证收据;15、城投公司给黄楚标户的领取拆迁安置回建地通知;16、黄楚标户房屋现状照片两张;17、黄楚标户容集用（1994）字第01032453号集体土地使用证;18、《安置协议》、《补充协议》和《承诺书》;19、黄楚炎户容集用（1991）字第0103247－0103249号集体土地使用证三本，20、容县国土资源局询问黄桂元、黄桂基笔录两份，21、第三人给黄楚标的《解除协议通知书》。以上证据用以证明关于建设容县火车站站前大道北段投资项目的征用土地合法，被告已按《安置协议》、《补充协议》的内容履行了义务，《承诺书》由于所附设的条件不成就，不应该履行。 第三人述称，其公司属于企业法人性质，不具有行政职能，无权作出具体的行政行为，不是行政诉讼的适格主体；其公司已按《安置协议》、《补充协议》约定的内容履行完毕，《承诺书》不是其公司作出的承诺，其公司没有履行《承诺书》的义务。第三人请求本院驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提交了以下证据：１、容县人民政府容政发[2014]18号“关于成立广西容州旅游投资有限公司的通知”２、容县人政府容政函[2015]12号“关于将三个国有投资公司整合为一个投资公司的批复”，３、广西容州旅游投资有限公司的组织机构代码证，４、广西容州旅游投资有限公司的税务登记证，５、广西容州旅游投资有限公司的营业执照，６、容县人民政府容政发[2007]54号“关于容县火车站站前大道项目建设的决定”，7、容城规管选字第2006068号建设工程选址意见书，8、容县发展和改革局容发改[2008]5号“关于建设容县火车站站前大道北段投资项目的核准”，9、广西壮族自治区人民政府桂政土批函[2014]212号“关于容县2003年第二批次城市建设用地的批复”，10、容拆许字（2008）第01号房屋拆迁许可证，11、容县火车站前广场征地拆迁安置预留用地规划平面图，12、城投公司给黄桂元等人的领地通知，13、站前大道指挥部给黄桂元的“关于黄桂元信访事项的重答复”，14、容县住房和城乡建设局、容县国土资源局和城投公司共同作出的“关于容县容州镇厢西村岭咀队23号黄桂元向国家投诉办网上投诉因建设容县火车站而被征地拆迁有关部门未按协议落实赔偿等问题情况的报告”，15、《安置协议》、《补充协议》和《承诺书》;16、黄桂元等人房屋及有关设施拆迁、补助一览表及有关其他补助的明细表；17、城投公司给黄桂元等人的付款凭证。以上证据用以证明：１、第三人是依法成立的国有企业；２、容县火车站及站前大道建设项目的征地和拆迁都依法进行；3、属原告所有的房屋和原告享有使用权的土地被依法征收后，城投公司与原告签订了《安置协议》、《补充协议》，站前大道指挥部出具了一份《承诺书》给原告的事实。 各方当事人对对方提交证据的质证意见： 一、原告对被告提交证据的质证意见：对被告提交的证明原被告之间签订了《安置协议》、《补充协议》和站前大道指挥部出具的《承诺书》以及对黄桂元的询问笔录的真实性和合法性没有异议，但没能证明被告依约定履行协议和承诺书，原告至今没有得到回建地；对容县火车站及站前大道建设项目的征地和拆迁方面的证据与本案关系不大，真实性、合法性和关联性由法院认定；对被告或第三人与黄楚标签订的相关协议和签发的付款凭证的真实性没有异议，同时证明了被告履行了与黄楚标签订的有关协议，黄楚标也得到了三块回建地。 二、原告对第三人提交证据的质证意见：对第三人提交的征地拆迁方面的证据的真实性、合法性和关联性由法院认定；原告没有收到第三人作出的领地通知，对其真实性、合法性和关联性不予认可；站前大道指挥部给黄桂元的“关于黄桂元信访事项的重答复”、容县住房和城乡建设局、容县国土资源局和城投公司共同作出的“关于容县容州镇厢西村岭咀队23号黄桂元向国家投诉办网上投诉因建设容县火车站而被征地拆迁有关部门未按协议落实赔偿等问题情况的报告”只能证明被告没有履行《安置协议》、《补充协议》和《承诺书》约定的内容；第三人给原告的付款凭证的真实性可以认可。对第三人提交的其他证据没有异议。 三、被告对原告提交证据的质证意见：对原被告签订《安置协议》、《补充协议》、站前大道指挥部出具的《承诺书》以及和第三人与黄楚标签订的相关协议的真实性、合法性无异议，但签订协议后黄楚标没有按照协议约定的内容履行，对其被征收土地上的房屋不予拆迁，由于《承诺书》是附条件的，由于黄楚标得到三份回建地的条件没有成就，因此《承诺书》不生效，不存在履行的问题。对原告提交的其他证据没有异议。 四、被告对第三人提交证据的真实性、合法性没有异议。 五、第三人对原告提交证据的质证意见：《承诺书》不是第三人出具的，与第三人无关，第三人与黄楚标签订的相关协议由于黄楚标不按协议履行，已构成违约。对原告提交的其他证据没有异议。 六、第三人对被告提交的证据的真实性、合法性和关联性没有异议。 经审理查明，2008年广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函[2009]155号“关于容县2008年第二批次城市建设用地的批复”，批准容县容州镇厢西村、东光村的集体用地11.0844公顷转为建设用地并征收为国有，其中属原告所在的容县容州镇厢西村岭咀组所有的土地为0.1639亩，属原告所有的房屋和使用的土地在征收土地的范围内。2010年4月15日城投公司与原告签订了《安置协议》和《补充协议》，《安置协议》约定的主要内容有：１、原告在拆迁范围内有房屋一幢，房屋占地572.61平方米，建筑面积762.74平方米；２、城投公司采取货币与置换建设用地相结合的方式对原告进行补偿安置；３、城投公司给予原告的房屋拆迁补偿、补助和临时安置补助费共计298080.29元；4、城投公司在《容县火车站站前大道拆迁安置征地留置用地布置图》中Ａ（或Ｂ）地）地块安排375Ｍ2临广场（或临大道）安排3份共225Ｍ2（3×5×15）；二排安排2份共150Ｍ2（2×7.5×10）]土地给原告作回建地；５、城投公司应在2010年7月1日前将建地交付给原告；6、城投公司负责为原告办妥回建地的土地使用证、建设工程规划许可证，办证所需费用由城投公司负责；7、原告签订本协议之日起必须将被拆迁房屋的土地使用证、建设工程规划许可证、房屋所有权证等证件交给城投公司，由城投公司交有关部门注销；８、原告必须按本协议约定和城投公司通知的具体时间配合办理支付房屋拆迁（含有前设施搬迁）补偿、补助费和临时安置补助有关手续；9、原告必须保证被拆迁房屋的产权清楚、无纠纷，否则引起的法律责任由原告承担；10、拆迁奖励约定：原告在2014年4月18日前腾空被拆迁房屋交付给城投公司，城投公司按拆迁补偿款298080.29元的6%共计17884.82元予以奖励，该奖励城投公司在原告交付腾空房屋之日起予以兑付；城投公司一次性给予原告补助96000元，城投公司在支付上述款项时一并付清；11、城投公司逾期交付回建地的，每逾期一个月城投公司一次性补助2000元给原告。《补充协议》约定的主要内容有：１、城投公司安置给原告在《容县火车站站前大道拆迁安置征地留置用地布置图》中Ａ（或Ｂ）地）地块的375Ｍ2回建地原告选定地块和提供回建用地的分配方案后，城投公司负责办理原告回建地的相关手续；２、就原告要求将征地留置给原告集体中属原告名下留置用地安排和原告回建用地连在一起，城投公司与原告所在的集体经济组织协商解决，属原告留置用地的用地手续要和原告所在集体留置用地的用地手续一并办理。2010年4月15日站前大道指挥部向原告书面作出了《承诺书》，承诺内容有：“容县火车站站前大道北段涉及黄楚标户拆迁安排回建地时，如果要临大道安排了3份，则黄楚炎户在现有的基础上安置多2份，如果在二排安排了二份，则黄楚炎户在现有的基础上安置多1份。”这个承诺实质上是附条件的承诺，后双方就被告履行《安置协议》和《补充协议》和《承诺书》问题发生纠纷。目前《安置协议》、《补充协议》和《承诺书》被告均未完全履行，城投公司主张并未征收黄楚标户房屋及附属建筑物用地，并没有履行与黄楚标签订的协议，因而并没有给黄楚标户回建地，因此《承诺书》附条件并没有成就，不存在应当履行《承诺书》的问题，原告认为城投公司与黄楚标户签订了协议后对黄楚标户的安置补偿和回建地的安排已经落实，被告应履行《承诺书》。但没有证据证明《承诺书》所附的条件已成就。关于是否履行与黄楚标户签订的合同的争议，诉讼中原告方亦陈述表示“我们不清楚”。 另查明，被告方并不是不愿意履行《安置协议》和《补充协议》，之所以就履行一事发生纠纷，是因为原告认为被告安排给原告方的回建地不符合约定条件，回建地还属于坡地，不属于符合约定条件的回建地，所安排的地块不属基本不用投资和平整就可建房的回建地。本院查明原告前述认为的情形属实。 再查明，2015年2月28日被告将城投公司整合到广西容州旅游投资有限公司，城投公司的债权债务由广西容州旅游投资有限公司承接。 本院认为，《安置协议》和《补充协议》属于本案当事人真实意思表示一致的协议并不违反法律规定，是合法有效的行政协议。被告应当履行前述行政协议。 履行行政协议应按行政协议的约定履行，约定如不明确的，应按协议当事人签订协议时的真实合意来履行。对于被告应安排给原告什么样的回建地问题，协议并未明确约定，但按合同的签订目的和当事人的本来意思表示（含承诺），应确定被告给予原告的回建地交给原告使用时，原告基本不需投入资金和劳力平整回建地就可以建房，但被告目前答应给原告的回建地并不符合前述要求。所以被告不履行《安置协议》和《补充协议》的行为违法，本院予以确认并判令被告予以全面履行。本案的协议是行政协议，行政协议是根据行政权力而产生的，被告容县人民政府才是应当履行本案行政协议的主体，原告请求判决容州投资旅游有限公司履行本案行政协议之理由不成立，本院不予支持。 《承诺书》属于被告对原告的承诺，形式上可视为行政承诺。但由于没有证据证明黄楚标户已得到了被告安排的回建地，所以履行《承诺书》所附的条件并未成就，目前《承诺书》被告可以不履行。原告请求判决被告不履行《承诺书》的行为违法和判令被告履行《承诺书》的诉讼请求理由不成立，本院对此诉讼请求予以驳回。 各方的诉讼主张都部分有理部分无理，本院分别予以支持或不支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十八条第一款的规定，判决如下： 一、判令被告容县人民政府在本判决生效之日起三个月内履行2010年4月15日容县城投建设投资有限公司与原告黄桂元、黄桂文、黄桂彬、黄桂基和黄桂安签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》和《补充协议书》； 二、驳回原告黄桂元、黄桂文、黄桂彬、黄桂基和黄桂安的其他诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，于上诉期限届满之日起七日内预交二审案件受理费50元。上诉案件的案件受理费等诉讼费用交纳地点和办法，户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77。 审判长 蔡 文 审判员 庞 忠 审判员 林慧琪 二〇一七年七月二十一日 书记员 宁 婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救或者赔偿损失等责任。