上海市松江区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0117行初86号原告屠明珊。原告上海卓异汽车修配有限公司。法定代表人屠明珊，总经理。两原告共同委托代理人周旭亮、李保锋，北京冠领律师事务所律师。被告上海市松江区车墩镇人民政府。法定代表人高国相，镇长。委托代理人唐宏军，该镇政府工作人员。委托代理人曹憬，上海至真律师事务所律师。原告屠明珊、上海卓异汽车修配有限公司（以下简称“卓异公司”）诉被告上海市松江区车墩镇人民政府（以下简称“车墩镇政府”）要求撤销责令限期拆除违法建筑决定，向本院提起诉讼。本院于2017年2月28日受理后，依法组成合议庭进行了审理，于同年4月20日公开开庭审理了本案。两原告委托代理人周旭亮、李保锋，被告车墩镇政府的委托代理人唐宏军、曹憬，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年5月5日，被告对原告屠明珊作出了《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称“《限拆决定书》”），主要内容为：经查，你（单位）在松江区车墩镇松金公路9839弄75号擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）第四十一条的规定，依据《城乡规划法》第六十五条和《上海市拆除违法建筑若干规定》（以下简称“《拆违若干规定》”）第二十四条的规定，本机关责令你（单位）于2016年5月12日16时前自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，本机关将依法强制拆除。两原告诉称：2017年2月16日，被告对原告屠明珊作出了《限期拆除违法建筑公告》（以下简称“《拆除公告》”）。从该公告中原告得知被告曾作出了《限拆决定书》。原告认为该决定书严重违法，侵犯原告的合法权益。被告不具备作出该决定书的法定职权和实体条件，且未经过向原告告知、听取原告陈述和申辩程序，程序严重违法；被告以拆违为手段，以拆迁为目的，并侵害甚至剥夺原告合法的拆迁补偿权，行政目的不当。故提起行政诉讼，请求法院：1、撤销被告作出的《限拆决定书》；2、诉讼费用由被告承担。开庭前及法庭调查中，原告提出对上海市人大常委会制定的《拆违若干规定》一并进行司法审查，认为其第八条规定违法了上位法《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）第二十三条的规定，并依法撤销。被告辩称：被告不同意原告的全部诉讼请求。被告针对涉案违法建筑物、构筑物作出《限拆决定书》的行政行为，执法主体适格、认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。被告为证明其行政行为合法，提供了下列依据、证据：（一）、职权依据：1、《城乡规划法》第六十五条；2、《拆违若干规定》第二十四条。原告对上述依据有异议，认为不能适用于本案。原告表示在举证阶段会证明，原告的房屋有合法的建设批文及建设工程施工许可证。（二）、认定事实的证据：1、2016年4月7日《现场检查笔录》、附图及照片，证明2016年4月7日，被告对原告所诉的区域进行了现场检查，制作了《现场检查笔录》及附图和照片；2、2016年4月7日《询问通知书》、2016年4月12日对樊家平的《询问笔录》，证明2016年4月7日，被告送达《询问通知书》，并于4月12日制作了询问笔录；3、2016年4月8日《协助通知书》、2016年4月11日《执法协助书面意见》，证明2016年4月11日，松江区规划和土地管理局（以下简称“区规土局”）函复被告，说明原告所诉的建筑物、构筑物中存在未被核发《建设工程规划许可证》的情形，属违法建筑；4、2016年4月13日《责令限期拆除违法建筑事先告知书》及送达回证，证明被告于2016年4月13日向原告送达《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，告知原告“被告拟作出责令限期拆除违法建筑决定”，通知原告可在2016年4月18日16时前进行陈述和申辩；5、2016年5月5日《限拆决定书》及送达回证、照片、2016年5月5日《违法搭建法律后果告知单》，证明被告于2016年5月5日作出《限拆决定书》，责令原告在同月12日前自行拆除违法建筑；6、2016年4月12日原告卓异公司《委托书》、委托人及受托人身份证明，证明原告委托樊家平处理相关事宜；7、卓异公司企业信息材料、2015年年检公示材料，证明樊家平系卓异公司股东，且在公示的年检材料中留存的企业联系电话13801729616系樊家平的电话。经质证，原告对证据1认为：真实性不予认可，没有任何单位的公章，无法证明作出主体，没有落款时间，无法证明作出时间，未附工作人员的执法证件及证件号码，无法证明工作人员的身份，附图的照片无法确定拍摄时间，被告并没有实际到检查现场，在场人员的身份不明，与本案无关；对证据2认为：（1）对《询问通知书》合法性不认可，其作出对象应是原告卓异公司，并非原告屠明珊，涉案土地和厂房是由原告卓异公司从原来的公司租赁而来，原告屠明珊与本案并没有关系，故作出对象错误，其并非合法的行政相对人，被告未依法进行送达，送达程序违法，若针对原告屠明珊作出，却由樊家平签收，则被送达人错误，综上，该通知书对原告不产生任何效力，（2）对《询问笔录》真实性不予认可，授权手续不合法，缺少原告卓异公司法定代表人的身份证明及营业执照，故樊家平本人无权代表原告卓异公司接受询问，其言论只是个人观点，不代表公司，合法性也不认可，《询问笔录》后未附工作人员的执法证件及证件号码，无法确定执法人员的身份；对证据3认为：（1）对《协助通知书》真实性不认可，未附照片及现场示意图，且证据1写明的是6处建筑物，但《协助通知书》却显示4处建筑物，建筑面积也与证据1中记载的不相符，（2）对《执法协助书面意见》真实性不认可，需核对原件，从关联性来看，涉案地块颁发过建设工程规划许可证，且该许可证颁发过两个，涉及到至少3幢房屋，其中“建设生产用房，1栋，框架结构，3层，面积993平方米；生产用房，1栋，框架结构，2层，面积2167.52平方米；门卫，1栋，混合结构，1层，面积34.94平方米”，即本案地块厂房内有建设工程规划许可，也就是说，本案涉案地块和厂房是有证的合法房屋，故被告以此证据来证明原告房屋系违法，无法达到证明目的；对证据4认为：对《责令限期拆除违法建筑事先告知书》合法性不认可，相对人应当是原告卓异公司而非屠明珊，且原告从未收到这份材料，故真实性不予认可，对送达回证的真实性需核实原件，相对人是原告屠明珊，送达人却是樊家平，两人既不是代理关系也不是家属关系，剥夺了原告屠明珊的知情权，故合法性不认可，樊家平无权代表公司签收文件，对照片的真实性不认可，无法证明拍摄的具体时间；对证据5认为：对《限拆决定书》和《违法搭建法律后果告知单》真实性、合法性不认可，相对人应是原告卓异公司并非原告屠明珊，对送达回证合法性不认可，送达对象错误，樊家平无权代表公司签字，对照片真实性不认可，无法证明照片的拍摄时间，也无法排除照片系后补的嫌疑；对证据6真实性、合法性不认可，认为与本案无关联性，委托书上并没有具体的委托事项，“有关事宜”过于宽泛，本案中其是否有权代表公司接受法律文书，委托书中也没有明确，该委托书没有附相应的法定代表人身份证明及营业执照，无法确认其是受原告屠明珊还是原告卓异公司的委托，若是原告屠明珊的委托，需有原告屠明珊的签字，该章无法证明是原告屠明珊的章，无法证明是原告屠明珊委托及受托人身份证明的真实性，综上，无法证明被告的证明目的；对证据7认为与本案无关联性，本案行政相对人是原告屠明珊而非卓异公司。被告质辩认为：1、原告对于《询问笔录》及《委托书》中所涉及的本案主体问题，被告认为被告有权对本案涉诉的违法建筑作出具体行政行为。违法建筑本身是没有经过合法登记的，在现场检查及走访过程中，主体写成原告屠明珊，在针对原告卓异公司的委托代理人进行询问时，其委托代理人樊家平也没有提出任何异议，故就主体问题，原告屠明珊和卓异公司是认可的。2、对证据6认为：被告对于原告提供的委托材料只能进行形式上的审查，无法进行深入的审查，被告每天面对大量的具体行政事务，存在很多代理人委托办理的情况，无法针对每份委托书进行实质性审查。樊家平向被告提供的委托书中加盖了原告屠明珊的私章及原告卓异公司的公章，被告也核对了原告卓异公司的企业登记信息及2015年年检公示材料，印证了本案的委托人，其也是原告卓异公司的股东，且在2015年公示年检材料中的电话也是樊家平的。被告认为樊家平作为公司股东、工作人员、对外联系人，其手持加盖了原告屠明珊的私章及原告卓异公司的公章的委托书，被告认为是没有问题的。至于原告认为，委托权限并没有写明具体的授权事项，系原告内部问题，与被告无关。原告补充质证认为：1、原告卓异公司不认可本案相对人主体；2、证据6：原告没有在拆违过程中出具过委托书，授权事项中也没有写明是办理拆违事宜，可能是原告在办理别的事情时提交的委托书，被拿到此案中；3、照片不是原件；4、除照片外的其他证据形式上是原件，但由于原告屠明珊没有看到这些文件，故对是否是当时制作的文件不予认可，有可能是事后补的。被告补充质辩认为：被告通知原告至被告处接受询问，原告委托的樊家平是在2016年4月12日来接受询问，其委托书的落款时间也是2016年4月12日，故不存在该委托书是樊家平在别的地方提交的，移到本案中的情况。即使如原告所说，这也是原告与樊家平之间的问题，与被告无关。（三）、适用法律法规依据：1、《城乡规划法》第四十一条第二款、第六十五条；2、《拆违若干规定》第二十四条。经质证，原告认为：1、对《城乡规划法》，认为不适用于本案。2、对《拆违若干规定》有异议，认为与上位法相违背，实际上是打着拆违的名义，实施拆迁的目的，系地方利益法制化，超越立法权限。在庭审前已向法庭提交了对《拆违若干规定》的司法审查申请，具体理由详见司法审查申请书。（四）、执法程序的法律、法规依据以及文本材料证据：法律、法规依据：1、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条；2、《拆违若干规定》第八条第一款、第九条、第十一条第二款、第三款、第二十四条。经质证，原告对上述依据无异议。被告举证的执法程序的文本材料证据与认定事实的证据一致。经质证，原告认为：1、相对人双重错误，并没有保障真正的相对人原告屠明珊的合法权利；2、其他意见同事实部分证据的质证意见。原告为证明其主张，提供了下列证据：1、《拆除公告》，证明原告通过此公告才得知《限拆决定书》的存在；2、原告厂房现场照片7张，证明现场状况；3、2017年2月15日被告作出的《告知书》，证明原告通过此告知书才得知《限拆决定书》的存在；4、《上海市房地产权证》，该证是房证和地证，证明涉案土地和厂房都是有合法手续的；5、（1）2002年10月31日上海市松江区校办工业管理部与原告卓异公司签订的《关于土地使用权转让协议》，证明土地产权转让是原告卓异公司从上海市松江区校办工业管理部转让而得，系合法取得，原告是为了响应松江区政府招商引资，来接受涉案土地和厂房的，（2）2002年11月14日上海市松江区人民政府《建设用地批准书》，证明原告卓异公司取得了合法规范的用地批准文件；6、2002年11月6日上海安生电器有限责任分司《放弃土地使用权承诺书》，证明案外人明确表示涉案产权已经进行了交割，合法转让给了原告卓异公司；上述证据4-6，证明原告卓异公司的涉案土地和厂房是由合法途径所得，取得过合法的审批文件，结合被告提交的事实证据4，足以证明原告卓异公司的厂房和土地系合法，并非违法建筑。经质证，被告认为：对证据1真实性、合法性、关联性无异议，但对原告的证明内容有异议，这份《拆除公告》的当事人虽然写的是原告屠明珊，但原告卓异公司对公告的相对人实际是原告卓异公司是明知的，2016年4月12日在获得两原告的授权情况下，樊家平至被告处接受询问并制作了笔录，对于被告在当事人中写的是原告屠明珊，是明知的；对证据2认为真实性由法庭审查，被告无法发表意见，照片与本案无关联性；对证据3真实性无异议；对证据4认为（1）对房地产权证的真实性无异议，但与本案无关联性，被告主要核对了附图中所对应的建筑物及相应的建筑面积，在原告工作区域内，一共有6幢房屋，其中有2幢房屋获得了合法产权，这两幢房屋恰恰就是原告提供的房地产权证中的房屋，该证宗地图所附的两处房屋就是被告在现场检查笔录中图示的5、6号房屋，被告作出的限拆决定针对的是原告工作区域内的另外4幢房屋，即图示中列出的1、2、3、4号房屋，（2）被告在向区规土局发出协助执行公函后，区规土局回复的意见中明确，区规土局核发的建设工程规划许可证1栋3层，面积993平方米的建设生产用房，1栋生产用房，2层，面积2167.52平方米，1栋面积是34.94平方米的门卫房，房地产权证中的土地面积是2990平方米，建筑面积是592.25平方米，即1-4号房屋并没有办理过建设工程规划许可证，为违法建筑；对证据5认为（1）对《关于土地使用权转让协议》真实性由法庭审查，无法证明原告房屋的合法性，因这份协议中涉及到的转让标的物是土地使用权，国家对于不动权的转让有明确的强制性规定，故该协议即使是真实的，也无法证明土地使用权的合法性，更无法证明该区域内建筑物和构筑物的合法性，（2）对建设用地批准书真实性由法庭审查，质证意见同转让协议；对证据6认为真实性由法庭审查，即使是真实的，合法性、关联性也均不予认可。原告质辩认为：被告陈述的两处是合法房屋，另外四处合法性存疑，但是《限拆决定书》中并没有明确拆除房屋的范围。上述依据、证据，本院认为：被告提供的法律法规在作出被诉限拆决定时均合法有效；被告提供的事实认定、执法程序方面的证据均符合证据的真实性、合法性和关联性的要求，本院均予以确认；原告提供的证据1、3，因无法确认其证明内容，原告的证据2、4、5、6，不同时具备真实性、合法性、关联性，故本院均不予采信。根据当事人的诉辩意见和上述有效证据，本院确认以下事实：原告屠明珊系原告卓异公司法定代表人，该公司住所地上海市松江区车墩镇某路某弄某号。2016年4月7日，被告对该区域进行现场检查，发现该处有违法搭建；同日，被告向原告送达《询问通知书》；同月11日，被告致函松江区规划和土地管理局，该局函复被告，所涉的建筑物、构筑物中存在未被核发《建设工程规划许可证》情形，属违法建筑；同月12日，原告向被告出具了《委托书》，委托该公司樊家平前往被告处办理有关事宜，《委托书》盖了该公司公章和屠明珊私章。被告对樊家平制作了《询问笔录》。同月13日，被告向屠明珊送达《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，告知被告拟作出责令限期拆除违法建筑决定，通知其可在2016年4月18日16时前进行陈述和申辩；后被告于同年5月5日作出《限拆决定书》，责令原告在同月12日16时前自行拆除违法建筑。本院认为：《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《拆违若干规定》第二十四条规定：“乡、村庄规划区的违法建筑拆除，由乡、镇人民政府参照本规定执行。”本案中，涉案建筑物位于被告车墩镇政府行政管辖区域内的乡、村庄规划区内，故被告车墩镇政府具有作出被诉限拆决定的法定职权。涉案建筑物未取得有关部门的审批，亦未取得建设规划许可，故被告认定涉案建筑物系违法建筑并无不当。被告依据《城乡规划法》第六十五条及《拆违若干规定》第二十四条的规定对原告作出被诉限拆决定，适用法律正确。被告在作出被诉限拆决定前至现场检查并制作了《现场检查笔录》，向原告送达了《责令限期拆除违法建筑事先告知书》并告知其陈述和申辩权，执法程序并无不当。《拆除公告》的当事人虽然写的是原告屠明珊，但原告屠明珊对公告的相对人实际是原告卓异公司是明知的，且卓异公司在本案中与原告屠明珊一起提起了行政诉讼；原告认为被告未依法送达，送达程序违法，但案外人樊家平作为卓异公司股东并自称系卓异公司董事长，接受了被告调查询问，签收了行政法律文书。在公司经营中有时候会出现公司董事长已经实际变更而尚未在工商行政管理部门按照法定程序进行变更的情形，故樊家平的行为应视为受两原告委托而实施的行为。原告称该委托书是将樊家平在别的地方提交的委托书移到本案中，但原告未提供证据予以证实，且其说法有悖常理，故本院对原告的上述理由不予采纳。关于原告提出对上海市人大常委会制定的《拆违若干规定》一并进行司法审查，认为该规定违反了上位法《行政处罚法》的规定，本院认为，由于《拆违若干规定》属于地方性法规，并非《行政诉讼法》规定的可以一并进行合法性审查的行政机关制作的规范性文件，原告提出上述诉讼请求属于对该法律规定理解错误，故本院对原告该请求不予处理。综上，原告要求判令撤销被告车墩镇政府作出的《限拆决定书》的诉讼请求，事实和法律依据不足，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告屠明珊、上海卓异汽车修配有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告屠明珊、上海卓异汽车修配有限公司负担（已交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长 陆 云人民陪审员 刘 弢人民陪审员 倪顺法二〇一七年七月二十八日书 记 员 徐振经附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。