中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申3434号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）李朝清，男，1966年2月5日出生，汉族，住海南省临高县。委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）临高县人民政府。住所地：海南省临高县临城镇文明东路县委大院。法定代表人曹文，县长。委托代理人许新科，该府工作人员。委托代理人王超，海南嘉法律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）许永建，男，1959年11月8日出生，汉族，住海南省临高县。再审申请人李朝清因被申请人许永建诉被申请人临高县人民政府（以下简称临高县政府）房屋行政登记一案，不服海南省高级人民法院于2016年11月8日作出的(2016)琼行终458号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年5月8日立案，依法组成合议庭对本案进行审查，并于2017年6月23日下午组织各方当事人在本院第一巡回法庭第三法庭进行公开询问，再审申请人李朝清的委托代理人林祖才，被申请人临高县政府的委托代理人许新科、王超，被申请人许永建，到庭参加询问。案件现已审查终结。2003年，临高县糖烟酒公司（以下简称糖烟酒公司）对公司的仓库宿舍区国有资产（职工宿舍）进行处置。同年7月18日，李朝清为取得处置的宿舍，向糖烟酒公司缴纳14000元房改款。同年11月5日，许永建与糖烟酒公司签订《联壁式住房及宅基地出让协议书》，受让位于糖烟酒公司仓库宿舍区第1栋第玖间的联式住房及宅基地，面积为120.05平方米。2009年，李朝清向临高县政府递交《私有房屋产权登记申请书》，并于同年7月31日与糖烟酒公司签订《联壁式住房与宅基地出让协议书》，房屋总价款为18000元，协议中房屋坐落与面积部分均为空白。同年8月3日，临高县住房保障与房产管理局对拟登记的房屋进行调查，并制作房屋调查表。同日，李朝清委托临高县房地产交易测绘中心（以下简称测绘中心）对其申请登记的房屋进行房屋建筑面积测绘。同年8月5日，测绘中心出具临房测报[2009]第0255号《房屋建筑面积测绘报告》（以下简称《测绘报告》），测绘的总建筑面积为75.05平方米；同日，临高县政府向李朝清颁发临权证临城字第××号《房屋所有权证》（以下简称01××40号房产证）。01××40号房产证项下有两处房屋，北侧原为平房，南侧原为厨房，原厨房长6米，宽4米，面积24平方米。2012年2月7日，临高县政府向许永建颁发临国用（2011）第116号《国有土地使用证》（以下简称116号土地证）。李朝清不服临高县政府向许永建颁发116号土地证的行政行为，提起行政诉讼。2015年11月27日，海南省第二中级人民法院作出（2015）海南二中行初字第192号行政判决（以下简称192号行政判决），认定116号土地证项下土地和01××40号房产证项下房屋所占用的土地部分重叠，重叠面积为21.56平方米，重叠部分建有瓦房，该房屋在01××40号房产证下，判决撤销116号土地证。2016年1月5日，许永建提起本案行政诉讼，请求撤销01××40号房产证。海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初字13号行政判决认为，虽然许永建持有的116号土地证已被撤销，但许永建于2003年11月5日已与糖烟酒公司签订《联壁式住房及宅基地出让协议书》，缴纳出让款，协议书中也对许永建受让土地的位置、四至和面积进行了明确约定，因此许永建与临高县政府颁发01××40号房产证的行政行为具有法律上的利害关系，具有原告主体资格。01××40号房产证的颁发属于房屋所有权初始登记，但李朝清并未依照《房屋登记办法》第三十条的规定提交建设用地使用权证明等材料，其签订的《联壁式住房及宅基地出让协议书》也未明确约定受让房屋的面积及建设用地使用权的面积，造成01××40号房产证项下登记的部分房屋与许永建原持有的116号土地证项下土地存在21.56平方米的重叠。01××40号房产证的颁发主要证据不足、程序违法，应予撤销。许永建和李朝清争议的21.56平方米土地的权属问题，当事人可以通过诉讼或者其他方式确定权属后，再另行申请颁发国有土地使用证或房屋所有权证。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决撤销01××40号房产证。李朝清不服一审判决，提起上诉。海南省高级人民法院(2016)琼行终458号行政判决认为，192号行政判决虽然撤销116号土地证，但同时亦认定116号土地证项下土地与01××40号房产证项下房屋所占用的土地存在部分重叠。许永建与糖烟酒公司签订《联壁式住房及宅基地出让协议书》所载宅基地情况与116号土地证颁证土地面积、四至一致，该协议并未被确认无效。可以确认许永建所购买的宅基地与李朝清实际使用的房屋所占用的土地存在重叠的事实。故许永建与01××40号房产证的登记行为有利害关系，依法有权提起本案行政诉讼。各方当事人确认192号行政判决所认定的重叠部分，在原厨房项下土地范围内。01××40号房产证颁发的主要依据是李朝清提交的《联壁式住房及宅基地出让协议书》和李朝清委托测绘中心制作的《测绘报告》。李朝清认为其所购买的房改房与其实际占有使用的房屋的现状一致，但其没有提供土地权属证明，其所提交的《联壁式住房及宅基地出让协议书》第一条“座落”和第二条“面积”部分为空白，因而糖烟酒公司向李朝清转让的房屋具体位置和面积并不明确。测绘中心所出具的《测绘报告》系按照李朝清原占有使用的房屋状况进行的测绘，从制作过程上并不能证明糖烟酒公司向李朝清转让的房屋面积就是75平方米。据此，现有证据不能证明糖烟酒公司明确约定将厨房与平房作为一个整体予以转让。临高县政府按照李朝清的实际使用情况确定其所购买的房改房的四至、面积并向其颁发01××40号房产证，缺乏事实根据和法律依据。程序上，01××40号房产证在颁发前没有依法进行公告，程序违法。01××40号房产证的颁发事实不清，证据不足，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。李朝清申请再审称：1.二审认定许永建与糖烟酒公司签订的《联壁式住房及宅基地出让协议书》约定的土地与116号土地证项下土地一致显属错误，以该土地出让协议认定许永建具有本案的诉讼主体资格实属错误。2.二审认定糖烟酒公司未将厨房转让给李朝清，有违相关证据事实及相关法律法规规定。3.二审适用法律错误，《房屋登记办法》第七条并未规定公告为房屋登记的必经程序，即使01××40号房产证登记行为有违法之情形，按照相关规定，也应只认定违法但不予撤销。请求撤销一、二审行政判决，对本案进行再审，驳回许永建的起诉或判决01××40号房产证办证违法但不予撤销。临高县政府答辩称：1.涉案发生在2009年8月的房屋登记行为是对建造于1980年的房屋进行登记，受历史条件影响，缺失材料是客观存在的，但根据临高县政府会议纪要和涉案房屋使用多年的情况，可以认定该房屋和土地属于糖烟酒公司。糖烟酒公司有权与李朝清签订协议并将涉案房屋出卖。该府履行程序并向李朝清颁发房产证符合法律规定。2.《房屋登记办法》第七条并未规定公告为房屋登记的法定程序。请求撤销一、二审判决，驳回许永建的诉讼请求。许永建答辩称：糖烟酒公司从未与李朝清签订过任何住房及宅基地出让协议书，在规划平面图上也没有标明李朝清的所在位置。本案一、二审过程中，法官要求李朝清提供协议书原件，李朝清承认没有与公司签订过协议。许永建与糖烟酒公司签订的协议是合法有效的，虽然116号土地证被撤销，但不意味剥夺了许永建的合法权益。临高县政府违反规定给李朝清颁发房产证。请求驳回李朝清的再审申请。本院经审查认为，根据《房屋登记办法》第三十条规定，因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。本案中，涉案房屋未办理过登记，李朝清对涉案房屋申请登记行为属于初始登记，临高县政府应当按照初始登记的相关规定进行审查。鉴于涉案房屋的取得系国有企业改制过程中的住宅及宅基地出让，双方已签订住房及宅基地出让协议，故该出让协议可以认定为房屋权属来源的证明。但是由于李朝清与糖烟酒公司签订的协议上土地及房屋的面积不明确，且李朝清签订的协议与许永建签订的协议在土地位置上存在重叠，临高县政府在登记时未尽到严格审查职责，对尚存在权属争议的房屋颁发权属证书，登记行为明显违法，应予撤销。一、二审判决撤销01××40号房产证并无不当，本院予以支持。李朝清主张许永建不具有原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，许永建与糖烟酒公司签订的转让协议中确定的土地，与李朝清01××40号房产证项下房屋的土地部分存在重叠，该房产证可能侵犯其合法权属，故许永建与01××40号房产证具有利害关系，依法具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。李朝清的该项主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持。李朝清还主张二审适用法律错误，《房屋登记办法》第七条并未规定公告为房屋登记的必经程序。根据《房屋登记办法》第七条的规定，办理房屋登记的程序包括：申请、受理、审核、记载于登记簿、发证，房屋登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告。根据该规定，房屋登记是否需要进行公告，属于房屋登记机构自行裁量的范畴。就本案而言，李朝清提交作为房屋权属来源证明的转让协议，缺少房屋具体位置及面积等主要内容，房屋登记机构依据程序正当性原则及审慎审查的要求，应当对其登记进行公告。故二审认定临高县政府颁证行为程序违法，并无不当。李朝清另主张即使01××40号房产证登记行为有违法之情形，按照相关规定，也应只认定违法但不予撤销，应当判决确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为主要证据不足、违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销。一、二审根据查明的事实，适用该条规定判决撤销01××40号房产证，适用法律正确。本案的情形并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定的可以判决确认违法的情形。李朝清的该项主张亦缺乏法律根据，本院不予支持。再审审查阶段，经本院询问，李朝清称01××40号房产证项下的房屋已经拆除，其在原地新建房屋，但是与许永建仍然就重叠部分存在冲突。本院认为，临高县政府颁发的01××40号房产证的合法性问题，实质上取决于该证与许永建原持有的116号土地证重叠的21.56平方米土地的归属问题。由于116号土地证已被生效判决撤销，而李朝清的房屋所在的土地并未颁发土地证，故双方关于土地权属的争议应当通过民事诉讼途径或者土地确权的方式予以解决。诉权归于当事人，当事人选择何种方式解决争议系其合法权益，但是诉权的行使也应以解决行政争议、实质性化解纠纷为目的。李朝清获得的01××40号房产证虽被撤销，但其房屋业已拆除，且01××40号房产证是否撤销对其争议土地的权属问题不直接产生影响，也不能决定争议土地的归属问题。在此情形下，李朝清仍然坚持对本案申请再审，明显不具有诉讼效益，徒增诉累。综上，李朝清的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回李朝清的再审申请。审 判 长 熊俊勇审 判 员 龚 斌审 判 员 曹 刚二〇一七年七月三十一日法官助理 牛延佳书 记 员 余逸纯附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.房屋登记办法第七条办理房屋登记，一般依照下列程序进行：（一）申请；（二）受理；（三）审核；（四）记载于登记簿；（五）发证。房屋登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告。第三十条因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。