广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂行终445号上诉人（一审被告）灵川县人民政府，住所地：灵川县银渠路48号。法定代表人周春涌，县长。委托代理人阳庆新，灵川县国土资源局工作人员。委托代理人李军华，广西鑫顺律师事务所律师。被上诉人（一审原告）庾慧君，女，1935年8月29日生，汉族，住桂林市叠彩区。被上诉人（一审原告）陈艳萍，女，1958年8月16日生，壮族，住桂林市叠彩区。被上诉人（一审原告）陈海涛，男，1959年10月20日生，壮族，住桂林市。上诉人灵川县人民政府（以下简称灵川县政府）因与被上诉人庾慧君、陈艳萍、陈海涛收回国有土地使用权纠纷一案，不服桂林市中级人民法院（2016）桂03行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人灵川县政府的委托代理人阳庆新、李军华，被上诉人庾慧君、陈艳萍、陈海涛，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。桂林市中级人民法院一审查明：庾慧君与陈铁系夫妻关系，陈松平（陈勇平）、陈艳萍、陈海涛系该夫妻的子女。陈铁、陈松平现已亡故，庾慧君、陈艳萍、陈海涛系陈铁、陈松平的继承人。1988年3月12日，陈铁、陈松平等6人与灵川县定江乡宝路村公所路西村一队签订征用土地协议书，约定该队将位于上菌木洲的旱田594平方米出让给陈铁等6人作为建房用地（每户用地面积为84.7平方米），原灵川县土地管理局（以下简称原灵川县土地局）于1988年10月12日以灵土字〔1988〕1333号文批复对6人征用土地建房予以同意。1992年4月25日，原灵川县土地局以灵土字〔1992〕19号文将上述地块及相邻的原批准给周泽等9户的土地使用权一并收回由政府重新划拨使用。蒋来荣、陈铁、陈松平不服该文决定，向灵川县人民法院提起行政诉讼，在该行政案件审理期间，原灵川县土地局以灵土字〔1992〕第182号文作出撤销灵土字〔1992〕第19号文的通知，同时又以灵土字〔1992〕第183号文重新作出《关于收回蒋来荣等十五户建私人住宅用地的土地使用权的通知》。灵川县人民法院经审理后于1992年12月12日作出（1992）灵行判字第5号行政判决，撤销灵土字〔1992〕19号“关于收回土地使用权的通知”的具体行政行为。蒋来荣、陈铁向灵川县法院申请执行（1992）灵行判字第5号行政判决时,该院以申请人原诉的具体行政行为已判决撤销，行政机关变更重新作出的具体行政行为申请人没有提出异议和诉讼，放弃了诉权为由，于1995年8月31日作出不予受理申请执行的通知。同年10月17日，原灵川县土地局又分别对陈松平、陈铁等人作出灵土监字〔1995〕6-10号《关于调整建房用地的通知》，其中6号、7号通知将陈铁、陈松平在灵川八里街上菌木洲的建房用地调整到定江镇搬迁区，面积为85平方米。蒋来荣、陈铁、庾慧君等五人（因陈松平去世，庾慧君作为其母亲以继承人的身份)不服上述6-10号通知，向灵川县人民法院提起行政诉讼，要求撤销该5份通知，灵川县人民法院经审理后于1995年12月19日作出（1995）灵行初字第7号行政判决，撤销上述5份通知。因灵川县人民法院对陈铁等人的执行申请不予受理，陈铁、庾慧君向广西壮族自治区高级人民法院提出申诉。广西壮族自治区高级人民法院于2000年3月9日作出（1999）桂行监字第20号行政裁定，撤销灵川县人民法院1995年8月31日作出的《灵川县人民法院不予受理申请执行的通知》。为履行广西壮族自治区高级人民法院的裁定，2003年6月灵川县政府组织有关部门到现场进行定点放线，因该宗地西侧原参照物桂黄公路当时已改建，灵川县建设规划局认为无法从桂黄公路量出5户原批准的面积，而以东距现状电杆2米，西距桂黄公路中心线30米为依据进行定点放线，以确定秦忠达等5户的用地面积，其中陈铁地块的用地面积为67.97平方米，陈松平地块的用地面积为68.82平方米。因对重新确定的建房用地面积有异议，庚慧君作为陈铁、陈勇平的继承人多次向有关部门进行反映，并于2006年7月10日以设备检验所为被告向灵川县人民法院提起诉讼，要求判令被告停止侵害，排除障碍，恢复原状。后又申请追加桂林市液化石油气钢瓶检测站（以下简称钢瓶检测站）、原灵川县国土资源局（以下简称原灵川县国土局）为被告进行诉讼。后来陈海涛、陈艳萍以陈铁、陈松平继承人的身份参加该案诉讼。灵川县人民法院作出（2007）灵民初字第662号民事判决：驳回原告庚慧君、陈海涛、陈艳萍的诉讼请求。三原告不服，上诉于桂林市中级人民法院，桂林市中级人民法院审理后，作出（2008）桂林市民终字第1187号民事判决：一、撤销灵川县人民法院（2007）灵民初字第662号民事判决；二、由灵川县国土资源局及钢瓶检测站将上诉人位于灵川县定江镇八里街桂黄公路东侧地名为上菌木洲的两块建房用地面积均恢复为84.7平方米，合计169.4平方米；三、驳回上诉人庾慧君、陈艳萍、陈海涛的其他诉讼请求。后广西壮族自治区人民检察院向广西壮族自治区高级人民法院抗诉，原灵川县国土局向广西壮族自治区高级人民法院申诉，广西壮族自治区高级人民法院提审后于2013年10月18日作出（2013）桂民提字第90号民事判决和民事裁定，判决：一、撤销桂林市中级人民法院（2008）桂市民终字第1187号民事判决和灵川县人民法院（2007）灵民初字第662号民事判决；二、驳回庾慧君、陈艳萍、陈海涛对桂林市液化石油气钢瓶检测站、桂林市特种设备监督检验所的诉讼请求。认为三原告对政府重新确定其建房用地面积和为钢瓶检测站颁发土地使用权证的行为有异议，应通过行政诉讼解决，裁定：一、撤销桂林市中级人民法院（2008）桂市民终字第1187号民事判决和灵川县人民法院（2007）灵民初字第662号民事判决；二、驳回庾慧君、陈艳萍、陈海涛对灵川县国土资源管理局的起诉。庾慧君、陈艳萍、陈海涛于2014年6月26日向灵川县人民法院提起行政诉讼，该院经审理认为，该案因涉及土地使用权问题，应当先向市政府申请行政复议，对行政复议决定不服再向法院提起行政诉讼，遂于2014年9月23日作出（2014）灵行初字第7号行政裁定，驳回三原告的起诉。三原告向桂林市人民政府申请复议，请求撤销被告2003年7月将三原告在灵川县定江镇八里街上菌木洲建房用地169.4平方米重新调整为136.79平方米的具体行政行为。桂林市政府于2015年2月25日作出市政复决字〔2015〕13号行政复议决定，由被告或者被告责成相关部门在本复议决定生效之日起60日对三原告的建房用地使用权面积作出处理并书面告知三原告。2015年7月13日，被告作出灵政处字〔2015〕1号行政处理决定认为，灵川县1991年因桂黄公路改扩建项目已经改变了原灵川县土地局以灵土字〔1988〕1333号批复陈铁、陈松平国有划拨建房用地，实际占用32.61平方米情况。为了解决历史遗留问题，县政府也多次组织协调，灵土字〔1988〕1333号批复所涉其他4户已于2003年7月向灵川县国土局申请颁发剩余土地使用权证，并于当年根据规划进行建房。鉴于该建房用地区域规划和建设现状，上述当事人坚持主张169.4平方米土地使用面积不现实。本着法律和事实依据，尊重历史，结合现实，服从规划的原则，为妥善解决矛盾，化解行政争议，经研究决定：1、依法收回灵土字〔1988〕1333号批复给陈铁和陈松平的八里街169.4平方米国有划拨建房用地使用权，按照该用地所在位置的规划，在收回划拨用地原址退让红线后重新安置划拨136.79平方米土地使用权（其中陈铁67.97平方米，陈松平68.82平方米，详见附图），由庚慧君、陈艳萍、陈海涛使用。2、对因桂黄公路改扩建项目和城市规划建设调整等因素收回陈铁、陈松平国有划拨建房用地后，另行安置致使用面积减少部分共32.61平方米，结合该宗地价格评估情况，依法给予相应的货币补偿。3、重新安置的住房建设用地必须依规建设，鉴于历史和现实的原因，导致当事人建房延后的实情，可根据当事人申请，在满足规划和相关技术规范要求的前提下，结合原建房用地核定相应总建筑面积，县级行政事业性收费予以减免。三原告对该处理决定不服，起诉至法院，请求依法撤销被告作出的灵政处字〔2015〕1号行政处理决定。另查明，1992年4月24日，原灵川土地局作出灵土字〔1992〕20号文将原批准给陈铁、周泽等人的土地划拨给桂林地区锅炉压力容器检验所（现为设备检验所）、钢瓶检测站使用，并于1994年办理了土地使用权证书。因广西壮族自治区高级人民法院裁定秦忠达等6户仍使用原批准的建房用地，钢瓶检测站沿桂黄公路就没有出口，经设备检验所申请，灵川国土局于2006年6月23日以灵国土资字〔2006〕16号文作出关于将钢瓶检测站使用划拨工业用地转为出让住宅用地的批复，该批复将804.4平方米国有土地由工业用地变更为住宅用地，灵川县政府予以同意并于2006年8月8日颁发了国有土地使用权证，土地使用权人为钢瓶检测站。一审法院认为：县级以上人民政府承担本辖区的土地规划、管理和对审批部门的管理职责，因此，灵川县政府具有处理本案的法定职权。灵川县政府作出的灵政处字〔2015〕1号行政处理决定认定陈铁、陈松平建房使用权面积减少的原因是桂黄公路改扩建占用。其提供的证据只能证明桂黄公路进行了改扩建，但不能证明陈铁、陈松平建房使用权面积减少的原因是桂黄公路改扩建占用，因此该行政行为主要证据不足，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：撤销灵川县政府2015年7月23日作出的灵政处字〔2015〕1号行政处理决定。上诉人灵川县政府上诉称：一、陈铁、陈松平、秦忠达、唐共科、龙润成、蒋来荣的土地使用权同属于依据灵土字〔1988〕1333号批文而取得，其面积减少是桂黄公路公路扩建所致。1988年陈铁、陈松平等6户取得“上菌木洲”土地，秦忠达、唐共科2户即在批准地块上建房，面积均为84.7平方米，秦忠达新建了一层砖混结构房屋，唐共科按批准面积打好了房屋基础。根据灵土字〔1988〕1333号批复中的《征地示意图》，该6户的批准用地外边线距桂黄公路边线距离为20米（法律规定属公路建筑控制区）。1991年桂黄公路改扩建，由之前的8米宽向两边拓宽为23米宽，而被上诉人等6户的建房用地坐落于桂黄公路旁，在公路拓宽路段内。根据该批复及设计，桂黄公路拓宽后的边沟至被上诉人等6户距离约为16.5米，不足原20米的距离，即已达不到法定控制距离。自1991年至今，桂黄公路已进行了3次扩建，目前秦忠达户距桂黄公路边线距离为9.4米，蒋来荣户距桂黄公路边线距离为9.3米。被上诉人等6户的建房用地虽然没有在桂黄公路拓宽时直接被公路占用，但由于桂黄公路的多次改扩建致使公路控制区宽度不足法定20米，从1991年6月3日起已无权继续用原批准的每户84.7平方米的土地建房。上诉人无权违反法律法规同意被上诉人等6户继续使用原批准用地面积，否则就违反了公路法律法规的规定，只能依法减少被上诉人等6户的建房用地面积。上诉人根据法律法规的规定及城镇规划作出处理决定，减少被上诉人等6户的建房用地，完全符合法律法规的规定。除被上诉人外，灵土字〔1988〕1333号批复中的其他四户早巳于2003年在减少用地面积后的土地上建好房屋，并办理了国有土地使用权证。二、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”上诉人作为县级人民政府，有权作出被诉的行政处理决定。三、被上诉人置客观事实于不顾，要求上诉人补足84.7平方米土地，于法无据、于理不符。《中华人民共和国房地产管理法》第十七条规定：“土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。”按此规定，对于出让的土地，即使上诉人没有按约定给足土地给被上诉人，被上诉人也只享有解除合同及返还土地使用权出让金，请求支付违约金的请求权，并不享有要求上诉人补足原约定的土地使用权面积的权利，何况，被上诉人所取得属于未依法向国家缴纳过土地出让金的划拨土地。而且，被上诉人要求确认169.4平方米（每户84.7平方米）用地的要求已被广西壮族自治区高级人民法院（2013）桂民提字第90号民事判决书及裁定书驳回。综上所述，上诉人所作的灵政处字〔2015〕1号行政处理决定，符合客观事实和相关法律法规规定，应依法维持。上诉请求撤销桂林市中级人民法院（2016）桂03行初1号行政判决，维持上诉人作出的灵政处字〔2015〕1号行政处理决定。被上诉人庾慧君、陈艳萍、陈海涛答辩称：一、被上诉人的建房用地被桂黄公路改扩建公路预留地占用，无事实根据。2003年6月27日灵川县人民政府副县长作出“现根据县政府秦副县长现场决定以及城市规划和街道重面美观考虑，秦忠达五户用地四至为东距现状电杆2米，西距桂黄公路中心线30米，是否可行，请县政府批示”意见，落实被上诉人建房用地问题。但是，灵川县政府实际上改变了原决定作出的调整理由，为阻止被上诉人完全使用所购土地，照顾桂林市钢瓶检测站的利益，而重新杜撰出一个新的理由“被上诉人的建设用地被桂黄公路改扩建公路预留地占用”，这毫无事实和法律依据。其一，如确因公路扩建而须建立公路两侧20米建筑控制区，应符合《公路安全保护条例》第十二条的规定“新建、改建公路的建筑控制区的范围，应当自公路初步设计批准之日起30日内，由公路沿线县级以上地方人民政府依照本条例划定并公告”。但上诉人并无此类扩、改20米公路建筑控制区划定及公告。其二，被上诉人在购买建房用地的同时，已购买了20米长旱地为公路扩建预留地。其三，原灵川县土地局于1998年5月5日给桂林地区锅炉压力容器检验所发的灵07国用（1998）字第07082号《国有土地使用证》中标有秦忠达、唐共科南侧土地，正是上诉人与被上诉人争议的土地。若如上诉人所述在1991年桂黄公路改扩建公路预留地占用了被上诉人的建房用地，为何在1998年的灵07国用（1998）字第07082号《国有土地使用证》上还包含有与被上诉人争议的建房用地存在该土地使用证的面积中？而当被上诉人要求原灵川县土地局履行已生效的灵川县人民法院（1992）灵行判字第5号行政判决，归还违法收回的被上诉人的建房用地时，该地在上诉人的口中就变成了1991年桂黄公路改扩建公路预留地。其四，在2010年3月22日，由灵川县建设规划局颁发给被上诉人方的（灵）城规管私地规字第450303207020055号、第450303201020056号《建设用地规划许可证》，不仅证明被上诉人的建房用地没有被桂黄公路改扩建公路预留地占用，不是上诉人所编造的“在公路建筑控制区内”，而且也证明在该处建设亦符合该镇的城镇建设规划。其五，广西壮族自治区高级人民法院（2013）桂民提字第90号民事裁定书第14页至15页表述本院认为：在执行过程中，2003年7月，经灵川县政府组织国土局等有关部门到现场进行定点放线，重新确定秦忠达等5户的用地面积：其中陈铁地块的用地面积为67.91平方米，陈勇平地块的用地面积为68.82平方米。此后，经设备检验所申请，原灵川县国土局又行文批复同意将钢瓶检测站使用划拨的804.4平方米国有土地由工业用地变更为住宅用地，灵川县政府予以同意并于2006年8月8日为钢瓶检测站颁发了国有土地使用权证。上述重新调整用地面积和颁证的行为，是灵川县政府和原灵川县国土局依法对土地进行管理和监督的行政行为。但是，重新调整与公路建设占用属不同性质的法律关系。如公路占用被上诉人的建房用地，所形成的是公路管理部门与被上诉人之间的另一种有偿征用土地使用权的民事法律关系或者是侵权的民事法律关系。如上述两种法律关系确实存在，也就排除了被上诉人的建房用地被公路管理部门“占用”后，再由当地地方政府在原处调整被上诉人建房用地的行政程序的可能。二、灵川县政府执法违法。灵川县人民法院（1992）灵行判字第5号行政判决已发生法律效力。灵川县政府非但不督促下属部门履行生效的人民法院裁判文书而从中作梗，杜撰虚假事实对被上诉人的合法土地使用权进行无法律依据和无事实依据的无理收回和调整。对本案被上诉人合法购买长达20多年的土地使用权迟迟不愿归还到被上诉人手中，而是千方百计想方设法阻止被上诉人行使权利。这从上诉人违法发给原桂林地区锅炉压力容器检验所后更名的桂林市液化石油气钢瓶检测站的系列国有土地使用证的土地使用面积（黄色标注部分）的虚假变化中可看出，将桂林市液化石油气钢瓶检测站实际占有的988平方米，人为生硬地、无理地、强行地变为804.4平方米。被上诉人历次民事诉讼中是要求上诉人执行已生效的（1992）灵行判字第5号行政判决，归还被上诉人合法购买的全部建房用地和停止侵权。被上诉人从未有要求补足84.7平方米用地建房的诉讼请求。认为被上诉人要求补足84.7平方米用地建房，只是上诉人一方在凭空想象。双方土地使用权在1988年已完成交易。之后上诉人非法收回被上诉人的建房用地。后经行政诉讼撤销了该收回的具体行政行为，又何来补足之说。综上所述，上诉人上诉理由不成立，一审判决基本正确，应予以维持。本院认为：对本案被诉的灵川县政府收回国有土地使用权的行政行为，依法应当从灵川县政府是否具有相应职权、认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确以及处理结果是否适当等方面审查其合法性。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，灵川县政府具有收回国有土地所有权的职权，故其有权作出本案收回国有土地使用权行为，对此双方当事人也无争议，本院予以确认。根据双方当事人的诉辩意见，本院对如下问题进行分析认定：关于涉案建房用地减少部分的位置问题。上诉人灵川县政府主张减少部分位于建房用地临桂黄公路一面，即屋前；被上诉人庾慧君、陈艳萍、陈海涛主张减少部分位于桂林市钢瓶检测站用地范围内，即屋后。涉案建房用地的位置在征地时已经固定，南北向与其他2户建房用地相邻，因此减少面积部分只存在位于东向（屋后）或者西向（屋前）的可能性。庾慧君、陈艳萍、陈海涛主张减少部门位于屋后，曾就此提起民事诉讼，请求桂林市钢瓶检测站返还侵占的土地，已经生效的本院（2013）桂民提字第90号民事判决认定“2006年钢瓶检测站在与预留给陈铁、陈勇平建房用地相邻处建起围墙，经灵川县土地勘测规划设计院勘测，该围墙的占地未超出804.4平方米土地红线范围，不在陈铁、陈勇平预留地范围内，也无证据证明与政府批复给原陈铁、陈勇平的用地范围有重叠，故被申诉人庾慧君等人认为钢瓶检测站建起的围墙侵占了其住宅建设用地，请求判令检验所、钢瓶检测站、灵川县国土局停止侵害、排除妨碍、恢复原状没有相应的事实和法律依据”（该民事判决书第15页第8-15行），生效裁判文书认定的事实依法可作为本案的事实根据，故据此可排除减少部分位于屋后的可能性。况且，同系依据灵土字〔1988〕1333号批复取得建房用地的4户减少部分也位于屋前，该事实也可佐证涉案建房用地减少部分位于屋前。据此，本院采纳灵川县政府的意见，认定减少部分位于建房用地临桂黄公路一面，即屋前。关于涉案建房用地减少部分是否被桂黄公路所占用的问题。从现状看，减少部分显然不在桂黄公路路面上，根据我国公路法的相关规定，作为国道的桂黄公路的控制区范围为20米，而涉案建房用地的屋前距桂黄公路边缘不足10米，据此可认定减少部分位于桂黄公路20米控制区范围内，属于公路控制区用地。涉案建房用地在灵土字〔1988〕1333号批复虽然预留了20米公路控制区，但随着桂黄公路的改扩建，公路控制区随之向东移动，故被上诉人庾慧君、陈艳萍、陈海涛主张在征地时已预留20米公路控制区、从而减少部分不在公路控制区的意见，与事实不符，本院不予采纳。涉案建房用地减少部分虽然不是被桂黄公路路面直接占用，但属公路控制区范围，故一审法院认为“其提供的证据只能证明桂黄公路进行了改扩建，但不能证明陈铁、陈松平建房使用权面积减少的原因是桂黄公路改扩建占用”，是错误的，本院予以纠正。关于灵川县政府收回本案涉案土地使用权是否有法律依据的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；……依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”公路建设需要属于为公共利益需要，灵川县政府收回涉案国有土地使用权，符合上述法律规定。关于灵川县政府收回涉案国有土地使用权处理结果是否适当的问题。灵川县政府灵政处字〔2015〕1号行政处理决定在收回涉案国有土地使用权的同时，明确对收回的土地使用权进行适当补偿，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，处理结果适当。综上所述，灵川县政府灵政处字〔2015〕1号行政处理决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，处理结果适当，应予维持。一审判决认定事实错误，导致判决结果错误，应予以撤销。上诉人灵川县政府的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销桂林市中级人民法院（2016）桂03行初1号行政判决;二、驳回庾慧君、陈艳萍、陈海涛关于撤销灵川县人民政府灵政处字〔2015〕1号行政处理决定的诉讼请求。本案一审、二审诉讼费各50元，由庾慧君、陈艳萍、陈海涛负担。本判决为终审判决。审判长  周善能审判员  陆 海审判员  王小成二〇一七年七月十一日书记员  许 青