山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终519号上诉人（原审原告）徐汝东，男，1965年3月9日出生，汉族，农民，住成武县。上诉人（原审原告）徐言合，男，1968年5月4日出生，汉族，农民，住成武县。上诉人（原审原告）徐言信，男，1973年2月12日出生，汉族，农民，住成武县。上诉人（原审原告）徐汝华，男，1946年9月9日出生，汉族，农民，住成武县。被上诉人（原审被告）成武县人民政府，住所地成武县文亭街143号。法定代表人黄福常，县长。委托代理人陈玉亮，成武县国土资源局副局长。委托代理人陈玉举，成武县人民政府法制办公室副主任。被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。法定代表人解维俊，市长。委托代理人丁硕，菏泽市人民政府法制办公室工作人员。上诉人徐汝东等四人诉被上诉人成武县人民政府、菏泽市人民政府房屋征收决定、行政复议一案，不服菏泽市中级人民法院于2016年12月28日作出的（2016）鲁17行初215号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：成武县人民政府于2015年3月23日作出成政字[2015]11号《关于征收黄庄棚户区改造项目用地及其房屋的决定》，���主要内容为：“为实施县经济开发区黄庄棚户区改造项目，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，县政府决定，一、征收该项目规划红线以内的国有土地上的房屋。第一部分，东至小清河路边界，西至千佛山路边界，南至百盛纺织、南顺塑业、恒泰纺织、原凤阳家具北边界，北至源发物流、原古泰纺织南边界。第二部分，东邻千佛山路，西邻、南邻七里口村，北邻伯乐大街。二、被征收房屋补偿标准按《黄庄棚户区改造项目征收补偿方案》执行。三、收回征收范围内规划用地的土地使用权。”徐汝东等四人申请行政复议，菏泽市人民政府于2016年7月4日作出菏政复决字[2016]261号行政复议决定，维持成政字[2015]11号《关于征收黄庄棚户区改造项目用地及其房屋的决定》。徐汝东等四人不服，向法院提起行政诉讼，请求：1、撤销成武县人民政府��出的成政字[2015]11号《关于征收黄庄棚户区改造项目用地及其房屋的决定》；2、撤销菏泽市人民政府作出的菏政复决字[2016]261号行政复议决定。原审法院经审理查明：原告徐汝东、徐言合、徐言信、徐汝华系成武县成武镇黄庄行政村徐庄村民，有房屋宅基在黄庄棚户区改造项目征收范围内，其房屋所使用土地系集体所有土地。2015年1月27日，成武县人民政府发布《拟征收土地通告》，载明为实施土地利用总体规划和城市规划，落实成武县棚户区改造计划，实施黄庄棚户区改造项目，满足城镇建设用地需要，将2015年第一批次城镇建设用地拟征收土地的有关事项进行通告，并明确本次征地涉及村民住宅及其他建筑设施成片拆迁的，由成武县人民政府按照国家有关规定另行制订拆迁补偿方案。同日，成武县国土资源局出具委托书，委托成武县房屋征收与补偿办公室对黄庄村委会居民点集体建设用地及房屋和地上附着物进行具体拆迁补偿工作。2015年3月23日，成武县人民政府作出《关于征收黄庄棚户区改造项目用地及其房屋的决定》，决定征收项目规划红线以内的国有土地上的房屋。原审法院认为：一、被告作出的被诉《关于征收黄庄棚户区改造项目用地及其房屋的决定》是针对黄庄棚户区改造项目内国有土地上的房屋。原告徐汝东、徐言合、徐言信、徐汝华系成武县成武镇黄庄行政村徐庄村民，有房屋宅基在黄庄棚户区改造项目征收范围内，其房屋所使用土地系集体所有土地。同时，被告成武县人民政府复议及庭审过程中也明确原告的房屋建设在集体土地上，其房屋补偿是按照集体土地征收的程序进行的，与本案被诉决定没有关联性。所以，影响原告权益的是征收集体土地并对地上附着物进行补偿的行政行为���原告与被诉国有土地上房屋征收决定缺乏利害关系，原告起诉不符合法定起诉条件。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。人民法院对维持原行政行为的行政复议决定一并进行裁判的前提条件是原告对原行政行为提起的行政诉讼符合法定起诉条件。因本案原告对原行政行为的起诉不符合法定起诉条件，故对其要求撤销菏泽市人民政府行政复议决定的诉讼请求亦应一并驳回。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告徐汝东、徐言合、徐言信、徐汝华的起诉。上诉人徐汝东等四人不服原审法院裁定，上诉请求：1、撤销原审法院裁定，支持��诉人的诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人负担。理由如下：1、上诉人提供的宅基地使用权证能够证明上诉人的房屋在征收范围之内，被上诉人主张上诉人的房屋不在征收范围之内未提交证据证明。原审法院认定上诉人与被诉房屋征收决定缺乏利害关系，认定事实错误。2、被上诉人主张上诉人的房屋不在征收范围之内，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条关于举证责任的规定，被上诉人需提供证据予以证明，举证不能的不利后果应由被上诉人承担。3、被诉行政复议决定认定了上诉人与被诉征收决定之间具有利害关系。原审法院裁定既认定上诉人与被诉征收决定缺乏利害关系，又认定行政复议决定正确、不予撤销，导致关于利害关系问题两个法律文书相互矛盾。被上诉人成武县人民政府向本院提交书面答辩意见称，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。理由如下：成武县人民政府作出的棚户区改造是党和政府的一项惠民工程，得到绝大多数居民的拥护与支持。征收实施后，宽60多米长几千米的伯乐大街东延伸路段已于去年竣工通车，回迁区回迁房主体工程已完工。上诉人的诉求无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人菏泽市人民政府未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据在原审庭审中均已质证。经审理，本院同意原审法院裁定对证据的认证意见及据此确认的案件事实。二审过程中上诉人提交山东省人民政府建设用地批件、案外人闫胜连房屋征收补偿协议书、成武县人民政府拟征收土地通告（原审中被上诉人已提交且已质证）、成武县黄庄棚户区改造项目产权调换房屋挑选顺序计���办法、成武县黄庄棚户区改造有关事项补充说明、成武县人民政府作出的被诉征收决定（原审中被上诉人已提交且已质证）、成武县人民政府征收土地通告、成武县国土资源局关于县工业园黄庄村拟征收土地补偿安置方案、成武县房地产管理局关于对黄庄棚户区改造项目房屋征收决定的请示（原审中被上诉人已提交且已质证）复印件各一份，上述材料拟证明征收程序违法；提供2016年5月23日录音光盘及书面整理材料一份，拟证明上诉人徐汝东等人的房屋被强拆；提供徐言信宅基情况证明复印件一份，拟证明棚户区改造指挥部在未进行补偿的情况下将徐言信的宅基地强占；提供七里口片区棚户区改造指挥部门头照片打印件一份、棚户区改造指挥部人员名单及分工复印件各一份，拟证明郭刚是指挥部指挥长、宋涛为办公室主任；提供2015年8月5日录音材料一份拟证明涉案���地为强征；提供黄庄棚户区改造项目征收补偿方案论证会（征收意见稿）签到表复印件一份，拟证明缺乏村民代表参加；提供成武县黄庄片区（徐庄）征收建设项目房屋补偿初评结果汇总表及黄庄棚户区改造项目征收补偿方案（原审中被上诉人已提交且已质证）复印件各一份，拟证明评估不公、违背上述补偿方案。经合议庭评议，本院认为，上述材料不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”，且本案的争议焦点为上诉人与被诉征收决定有无利害关系，上述材料与本案争议的焦点并无关联，因此对于上诉人提交的上述材料本院不予接纳。本院认为:关于上诉人与被诉征收决定是否具有利害关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;……。”本案中，被诉《关于征收黄庄棚户区改造项目用地及其房屋的决定》是被上诉人成武县人民政府针对黄庄棚户区改造项目内国有土地上的房屋征收而作出的。上诉人系成武县成武镇黄庄行政村徐庄村民，其虽有房屋宅基在黄庄棚户区改造项目征收范围内，但其房屋所使用土地系集体所有土地。上诉人房屋征收补偿是按照集体土地征收的程序进行的，影响其权益的是征收集体土地并对地上附着物进行补偿的行政行为。因此上诉人与被诉征收决定缺乏利害关系，其起诉不符合法定起诉条件。上诉人关于其与被诉征收决定具有法律上的利害关系的主张，本院不予支持。关于上诉人请求撤��被诉行政复议决定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”根据上述规定，人民法院对维持原行政行为的行政复议决定一并进行裁判的前提条件是对原行政行为提起的行政诉讼符合法定起诉条件。本案中，因上诉人提起诉讼不符合法定起诉条件，不应对原行政行为进行实体审查，对复议决定亦不应予以审查，故原审法院对上诉人针对被诉行政复议决定的起诉一并予以驳回，并无不当。上诉人请求撤销被诉行政复议决定的主张不能成立，本院不予支持。关于行政复议与行政诉讼关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。”本案中，上诉人就对被上诉人成武县人民政府作出的被诉征收决定先提请行政复议，后就行政复议决定提起了行政诉讼。即上诉人虽然先选择了复议程序，但最终提请人民法院对相应争议进行司法裁决。因人民法院关于利害关系等问题的认定只是涉及行政诉讼原告主体资格的判断，所以上诉人有关法律文书存在冲突和矛盾的主张不能成立，本院不予支持。另外，原审法院系对上诉人关于行政复议决定的起诉一并予以驳回，并未对其合法性进行审查，故上诉人关于原审法院认���被诉行政复议决定正确不当的主张不能成立，本院亦不予以支持。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  许 琳审 判 员  韩 勇代理审判员  曲俊鹏二〇一七年七月七日书 记 员  蒋巧菲