山东省临沂市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁13行终72号上诉人（原审原告）沂水县泉庄生猪定点屠宰场。住所地沂水县泉庄镇尹家峪村。负责人王猛，场长。委托代理人贾秀任，山东隆泰律师事务所律师。委托代理人程萍，山东隆泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）沂水县环境保护局。住所地沂水县城文昌路**号。法定代表人杨明升，局长。委托代理人陈风雷，沂水县环境保护局工作人员。委托代理人张玉青，山东天达星律师事务所律师。上诉人沂水县泉庄生猪定点屠宰场因诉沂水县环境保护局行政处罚一案，不服沂水县人民法院（2016）鲁1323行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2016年3月21日，沂水县环境保护局在现场执法中发现，原告生猪定点屠宰厂存在未办理环评手续擅自建设生猪屠宰项目并投入生产的违法行为，遂决定立案。经调查核实，该单位主要进行生猪屠宰，未办理环评审批文件。日均屠宰量4头左右，产生日用废水0.3方，不外排。原告系2004年3月1日注册成立的个人独资企业，2013年7月31日，经临沂市人民政府批准，颁发了定点屠宰代码为261107132的小型生猪定点屠宰场点证。原告于2016年4月11日向被告提出听证申请书，被告经审查后，于2016年4月26日举行了听证会。被告认为，原告未取得环境保护行政主管部门批准的环境影响评价文件，擅自建设屠宰项目，并投入生产，该行为违反了《山东省实施办法》第十一条的规定。被告依据《山东省实施办法》第二十四条第二款《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》第181项之规定，于2016年5月24日作出沂水县环境保护局沂环罚字[2016]第31号行政处罚决定书，对原告处以立即停产并罚款人民币五万元的行政处罚。原告不服，在法定期限内提起行政诉讼。原审法院判决认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。《山东省实施办法》第十一条规定，建设对环境有影响的项目，建设单位应当根据国家和省关于建设项目环境保护分类管理的规定，按照建设项目的性质、规模和可能对环境造成影响的程度，组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填写环境影响登记表。《建设项目环境影响评价分类管理名录》第九十八项规定，年屠宰十万头畜类及以上的，环评文件应作报告书，其他应作报告表。原告的生猪屠宰厂建成并投入生产后，未取得环境影响评价文件，被告立案后，经过调查取证、行政处罚前告知、听证告知、听证，于2016年5月24日作出行政处罚决定书，对原告作出立即停产并罚款人民币五万元的行政处罚，程序合法。《山东省生猪屠宰办法》是全省屠宰行业的地方性法规，原告虽据此取得了生猪定点屠宰资格，但是未取得环境影响评价文件，不符合《中华人民共和国环境影响评价法》的有关规定。综上所述，被告作出的行政处罚决定书，符合法定职权，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告沂水县泉庄生猪定点屠宰场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沂水县泉庄生猪定点屠宰场负担。上诉人沂水县泉庄生猪定点屠宰场不服一审法院判决上诉称，涉案生猪定点屠宰场自上世纪七十年代由沂水鲁康集团建设并投入使用，且连续进行经营使用从未间断，2003年上诉人通过司法拍卖取得涉案生猪定点屠宰场，不存在未批先建行为，上诉人严格按照临沂市人民政府的审批文件依法经营，并无任何违法行为。原审法院判决适用法律法规及规章错误。被上诉人的行政处罚及原审法院判决违背了行政处罚法及环境影响评价法的立法初衷和信赖保护原则，侵犯了上诉人的合法权益。综上，被上诉人作出的行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，处罚程序违法。请求撤销原审法院判决，改判撤销被上诉人作出的沂环罚字[2016]第29号行政处罚决定书。被上诉人沂水县环境保护局答辩服判。各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审中，上诉人提交了沂水县生猪屠宰行业协会于2017年1月19日出具的《关于小型生猪定点屠宰场点环评等问题的证明》，拟证明上诉人的屠宰场无需报批环境影响评价文件，上诉人并申请本院调取“山东省小型生猪定点屠宰场点资格联合审核表”，对此本院认为，建设项目是否需要报批环境影响评价文件由法律明确规定，对上诉人二审中提交的证据，本院不予采信；对上诉人调取证据的申请，因申请内容与本案并无关联，本院不予支持。经审理，本院基本同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目的环境影响评价分类管理名录》等的相关规定，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价，环境影响评价文件包括环境影响报告书、报告表和登记表，其中建设年屠宰10万头畜类或100万只禽类以下的屠宰项目，应当编制环境影响报告表。因此，建设单位未依法报批环境影响报告表擅自开工建设小型生猪屠宰项目的行为系违法行为，环境保护行政主管部门可依法予以查处。本案涉及的争议焦点是涉案违法行为的追究时效问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”而修订前的《中华人民共和国环境影响评价法》（自2003年9月1日起施行）并未对相关违法行为的追究时效作出另外规定，故本案应当适用二年的追究时效。从立法目的上看，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。可见，环境影响评价系事前预防而非事后治理的制度，建设单位履行环境影响评价制度规定的义务，应当在建设项目的可行性研究阶段，即建设项目开工建设时未经环评审批的，就构成了违法行为。建设期间，因建设行为持续实施，且建设项目尚可采取停止建设并补办环境影响评价文件的方式以预防或者减轻不良环境影响，即未经环评审批擅自开工建设的违法状态尚未结束，故违法行为在建设项目建设期间有继续状态。建成投产，因建设行为已经完成，且建设项目也不再具有环境影响事前评价的必要性和可行性，即未经环评审批擅自开工建设的违法状态已经结束，故违法行为在建设项目建成之后终了。因此，建设项目未经环评审批，建设单位擅自开工建设并已建成投产的，违法行为自建设项目建成之日起在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。本案中，被上诉人认定上诉人的屠宰场是于2004年建设并投产，至2016年立案查处时明显已经超过了两年的法定追究时效，且被上诉人未提出合理理由。因此，被上诉人适用《山东省实施办法》第二十四条第二款的规定作出的涉案行政处罚决定书，属于适用法律、法规错误，应予撤销。综上，一审法院判决驳回沂水县泉庄生猪定点屠宰场诉讼请求错误，应予纠正。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销沂水县人民法院（2016）鲁1323行初45号行政判决；二、撤销被上诉人沂水县环境保护局作出的沂环罚字[2016]第29号行政处罚决定书。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人沂水县环境保护局负担。本判决为终审判决。审判长  孙诚霞审判员  王茂峰审判员  崔岩梅二〇一七年七月二日书记员  李浩维