辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）辽行终字第00443号上诉人（原审原告）王振江等46人（具体名单附后）。诉讼代表人王振江，男，汉族，1963年2月19日出生，住址沈阳市和平区。诉讼代表人ＸＸ辉，女，汉族，1952年2月14日出生，住址沈阳市和平区。诉讼代表人宋长燕，女，汉族，1952年12月28日出生，住址沈阳市和平区。诉讼代表人樊静萍，女，汉族，1951年10月2日出生，住址沈阳市和平区。诉讼代表人：周杰，男，汉族，1956年7月13日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人（原审被告）沈阳市人民政府，住所地沈阳市浑南区。法定代表人姜有为，系该市政府市长。委托代理人于洋，系该政府法制办公室工作人员。委托代理人卢丹，系沈阳市房产局工作人员。王振江等46人诉沈阳市人民政府履行《会议纪要》职责一案，王振江、沈阳市人民政府不服沈阳市中级人民法院[2015]沈中行初字第206号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王振江等46人的诉讼代表人ＸＸ辉、宋长燕、樊静萍，上诉人沈阳市人民政府的委托代理人于洋、卢丹到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原审法院审理查明：46名原告系沈阳市和平区福运小区居民，沈阳军区司令部拟在原告小区的正南和东南侧建5栋30层住宅楼，原告等居民因挡光问题多次集体上访，并阻碍部队施工。2011年7月12日，沈阳市规划和国土资源局信访办公室对原告等居民作出信访答复，称对于原告反映关于沈阳军区司令部住宅项目，待区风险评估报市信访大厅核实后，该局核发《建设工程规划许可证》，现不予受理。2011年8月19日，被告为解决原告与部队之间纠纷，作出第141号《关于解决沈阳军区司令部干部住宅挡光信访问题的会议纪要》，主要内容为：“8月7日上午，市委常委、副市长邢凯在市建委三楼三会议室召开会议，研究解决沈阳军区司令部干部住宅挡光问题。……会议决定：一、由市房产局负责，对和平区福运小区受挡光和损光的15-4、15-5、15-6三栋楼141户，立即启动回购工作，作为政府公共租赁住房。二、由和平区政府负责，对回购住房进行补偿和资金测算，并将测算情况报市房产局审核确认；由市财政局负责，按程序拨付政府公共租赁住房回购补偿资金。三、由市建委负责，研究提出回购房屋修缮计划并组织实施修缮工作，并在问题不变的情况下调整今年我市回购计划。四、由和平区政府负责，向福运小区居民做好说明解释和信访稳定工作。五、在以上工作基础上，由市规划国土局负责，为沈阳军区司令部办理《建设工程规划许可证》。”会议纪要作出后，原告停止上访和阻碍部队施工行为。2011年8月26日，和平区人民政府作出《关于对和平区砂南路15-4号、15-5号和15-6号居民住宅房屋实施回购的通知》。2011年9月21日，沈阳市规划和国土资源局依据沈阳军区司令部机关住宅建设管理办公室提交的141号会议纪要及和平区政府作出的回购通知等申请材料，颁发建字第21000201100109号建设工程规划许可证。因房屋未予回购，原告诉至本院，要求被告履行141号会议纪要规定的回购职责。在本院审理过程中，被告于2014年4月26日作出第26号《关于解决和平区福运小区有关问题的会议纪要》，主要内容为：“2014年4月16日上午，市政府党组成员佟晶石同志（副市级）在5006会议室主持召开业务会议，研究解决和平区福运小区有关问题。会议议定：一、由于沈阳军区司令部干部住宅不属于公益项目，市政府决定取消对和平区福运小区被遮挡住宅回购的决定，由项目建设单位按规定解决福运小区居民住宅被遮挡的经济补偿问题。二、由和平区政府负责，沈阳军区联勤部配合，做好社会稳定工作。”原审法院认为：被告沈阳市人民政府作出的涉诉第141号《关于解决沈阳军区司令部干部住宅挡光信访问题的会议纪要》，系为解决原告与被告之间纠纷作出的。被诉《会议纪要》作出后，与会单位已经按照被诉《会议纪要》的内容开展了部分工作，且该《会议纪要》系原告停止上访和停止阻碍部队施工的条件，并作为为沈阳军区司令部办理《建设工程规划许可证》的根据，故被告作为被诉《会议纪要》作出机关，对于该《会议纪要》，负有履行的义务。自被诉《会议纪要》作出截至原告起诉近三年的时间，一直未能履行被诉《会议纪要》决定的相关内容，后在本案审理期间被告又作出第26号《关于解决和平区福运小区有关问题的会议纪要》，取消被诉《会议纪要》对和平区福运小区被遮挡住宅回购的决定，综合以上情况，本院认为被诉《会议纪要》已无法履行。关于原告提出因《会议纪要》无法履行给其造成损失的问题，考虑到原告损失的确定、追加民事责任人及相关责任分担等问题，本案无法一并处理，原告可另行主张。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（三）项之规定，判决确认被告沈阳市人民政府不履行第141号《关于解决沈阳军区司令部干部住宅挡光信访问题的会议纪要》违法。案件受理费50元由被告承担。上诉人王振江等46人诉称：1、原审认定事实基本正确，但适用法律错误。原审没有从根本上解决上诉人的问题，应当就继续履行141号《会议记要》作进一步确认，否则原审并没有针对上诉人起诉的内容进行审理，请求判令沈阳市人民政府继续履行《会议记要》。2、沈阳市人民政府继续履行《会议记要》并非履行不能或没有意义。首先，沈阳军区司令部住房建设办公室已将部分挡光赔偿款给付沈阳市人民政府，沈阳市人民政府应当履行《会议记要》的回购义务。其次，根据沈阳市人民政府的财政收入，也有能力履行《会议记要》。第三，履行141号《会议记要》，不仅是在维护上诉人的合法权益，更是政府诚信的体现，是执政为民的落实。上诉人沈阳市人民政府诉称：1、上诉人对王振江等46人没有法定的补偿或回购义务。本案涉及的新建筑的建设单位是中国人民解放军沈阳军区司令部机关住房建设管理办公室，建设单位对被遮挡户才具有法定的补偿或回购义务。2、本案不属于行政诉讼受案范围。涉案会议纪要是市政府为处理建设单位与被遮挡住户之间民事纠纷作出的处理决定，由政府部门代建设单位履行民事回购义务，而非行政职责。3、涉案会议纪要中没有确定市政府需要履行的职责，市政府不存在行政法意义上的行政不作为。《会议纪要》确定市房产局代替建设单位实施民事回购义务，其他相关部门、和平区政府予以配合。《会议纪要》没有给市政府确定具体的义务。根据《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）、《辽宁省人民政府办公厅转发省住房城乡建设厅关于推进保障性安居工程工作意见的通知》（辽政办发[2011]45号）均规定公共租赁住房单套建筑面积要严格控制在60平方米以下，而本案涉及的房屋均在90平方米以上，不符合做公共租赁住房的条件。上诉人决定取消对和平区福运小区被遮挡住宅的回购，仍由项目建设单位按规定解决住宅遮光经济补偿问题，不存在行政不作为。4、《会议纪要》不是办理《建设工程规划许可证》的法定要件。综上，原审判决没有适用实体法上的法律依据，请求撤销原审判决，驳回王振江等46人的起诉。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为：沈阳市人民政府作出的第141号《关于解决沈阳军区司令部干部住宅挡光信访问题的会议纪要》，系市政府为解决王振江等46人与中国人民解放军沈阳军区司令部机关住房建设管理办公室之间房屋遮光纠纷作出的。《会议纪要》涉及了被遮光住户房屋回购、新建房屋规划审批等事项，《会议纪要》作出后，《会议纪要》涉及的单位已经按照《会议纪要》的要求发布《关于对和平区砂南路15-4号、15-5号和15-6号居民住宅房屋实施回购的通知》、对被遮光住户房屋建筑面积进行公示以及向建设单位颁发《建设工程规划许可证》等工作。该《会议纪要》也是王振江等46人停止上访和停止阻碍部队施工的条件。因此，沈阳市人民政府作为《会议纪要》的作出机关，对于该《会议纪要》负有履行的义务。而沈阳市人民政府从作出《会议纪要》至王振江等46人提起诉讼将近三年的时间，一直未能履行《会议纪要》中关于回购遮光房屋的义务，违反法律规定。据此，本案理应判决沈阳市人民政府履行《会议纪要》中关于回购房屋的义务。由于本案审理期间，沈阳市人民政府又作出第26号《关于解决和平区福运小区有关问题的会议纪要》，决定取消对和平区福运小区被遮挡住宅回购的决定，且结合沈阳市人民政府上诉称：根据《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）、《辽宁省人民政府办公厅转发省住房城乡建设厅关于推进保障性安居工程工作意见的通知》（辽政办发[2011]45号）的规定，公共租赁住房单套建筑面积要求严格控制在60平方米以下，而本案涉及的房屋均在90平方米以上，不符合做公共租赁住房的条件，不符合回购政策的答辩意见，具有一定的客观性。但是即便本案王振江等46人的被遮光房屋不符合回购政策，沈阳市人民政府也应当依照信赖利益保护原则，对王振江等46人所受到的损失给予合理补偿。关于沈阳市人民政府提出的本案不属于行政诉讼受案范围的问题。建设单位与被遮光住户之间的挡光纠纷原本属于民事纠纷，但由于政府为了化解群体上访事件，化解军民矛盾，通过行政权力的介入，通过行政救济的手段，由政府承诺回购被遮光房屋，使民事纠纷通过政府承诺的方式得到化解。王振江等46人基于对政府的信任，也解除了阻碍施工的行为。141号《会议纪要》中既涉及被遮光房屋回购事项，又涉及建设单位《建设工程规划许可证》的发放事项，权利义务明确。141号《会议纪要》对王振江等46人的权利义务产生了实际影响，因此，141号《会议纪要》是可诉的行政行为。本院对沈阳市人民政府关于本案不属于行政诉讼受案范围的主张不予支持。关于沈阳市人民政府对王振江等46人是否有补偿或回购义务的问题。第141号《会议纪要》在决定回购被遮光住户房屋的同时，决定向建设单位发放《建设工程规划许可证》，该《会议纪要》既解决了王振江等46人房屋遮光的问题，又使建设单位能够顺利取得《建设工程规划许可证》，保证了建设项目的顺利进行。该会议纪要原本应是双赢的结果，但由于相关部门依据第141号《会议纪要》向建设单位发放《建设工程规划许可证》后，沈阳市人民政府不再履行承诺的回购义务，导致王振江等46人的利益受到损失。鉴于王振江等46人不再阻止施工、相关部门向建设单位发放《建设工程规划许可证》均与141号《会议纪要》承诺回购被遮光房屋直接相关，即发放《建设工程规划许可证》的前提是解决遮光补偿问题，因此向建设单位发放《建设工程规划许可证》，就应当履行回购被遮光房屋的承诺，未履行承诺就应承担对此所造成损失的相应赔偿责任。虽然第141号《会议纪要》中回购房屋、发放《建设工程规划许可证》均未由沈阳市人民政府具体实施，但作为市一级人民政府的下辖区及相关职能部门对其作出的《会议纪要》负有执行的义务，因此，根据信赖利益保护原则，沈阳市人民政府有义务对王振江等46人的遮光房屋给予回购或补偿。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十八条的规定，判决如下：一、撤销沈阳市中级人民法院[2015]沈中行初字第206号行政判决。二、责令沈阳市人民政府于本判决生效后三个月内履行对王振江等46人被遮光房屋回购的义务或依法对被遮光房屋的损失给予合理补偿。二审案件受理费50元，由上诉人沈阳市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 武 江审判员 徐桂伶审判员 李 明二〇一七年七月二十八日书记员 陈 默附：上诉人（原审原告）名单上诉人：郑晖，男，汉族，1972年1月16日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：王延纯，男，汉族，1944年3月23日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：甘强，男，回族，1960年8月16日出生，身份证住址沈阳市沈河区。上诉人：文采，男，汉族，1957年12月11日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：李文中，男，汉族，1968年10月25日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：姚延东，男，汉族，1962年12月8日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：王方彦，男，汉族，1958年6月18日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：卢闽，男，汉族，1962年4月28日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：杨德民，男，汉族，1967年12月26日出生，身份证住址沈阳市皇姑区。上诉人：田亚民，男，汉族，1963年3月13日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：周瑞，女，汉族，1957年3月7日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：邵玉梅，女，汉族，1964年11月14日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：ＸＸ辉，女，汉族，1952年2月14日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：刘凤军，男，汉族，1973年11月17日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：王振江，男，汉族，1963年2月19日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：张祥，男，汉族，1968年2月15日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：王学勤，男，汉族，1952年6月24日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：谭晓鞍，男，汉族，1968年5月14日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：赵晓迎，男，汉族，1968年10月22日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：高明华，女，汉族，1969年11月17日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：孙建，男，汉族，1960年6月19日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：牟淑云，女，汉族，1950年12月1日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：尹凯玲，男，汉族，1956年11月14日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：杨福利，男，汉族，1963年2月20日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：李小平，男，汉族，1960年4月24日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：张洪福，男，汉族，1943年10月25日出生，身份证住址沈阳市东陵区。上诉人：公方龙，男，汉族，1989年8月9日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：李国庆，男，汉族，1982年8月11日出生，身份证住址黑龙江省拜泉县国富镇自治村2组。上诉人：王学忠，男，汉族，1960年9月9日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：金涛，男，汉族，1964年10月26日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：杨旭，男，回族，1984年4月24日出生，身份证住址沈阳市新城子区。上诉人：徐作华，男，汉族，1952年7月3日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：刘洋，女，汉族，1975年12月29日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：藏德晶，女，汉族，1956年3月28日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：高宝山，男，汉族，1966年9月25日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：商英杰，男，汉族，1958年5月8日出生，身份证住址沈阳市沈河区。上诉人：贾利群，男，汉族，1950年3月25日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：薛伟，男，汉族，1956年2月19日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：齐红，女，汉族，1966年1月8日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：周杰，男，汉族，1956年7月13日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：宋长燕，女，汉族，1952年12月28日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：樊静萍，女，汉族，1951年10月2日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：耿勇，男，汉族，1962年10月27日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：安庆磊，男，汉族，1982年12月31日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：赵劲松，男，汉族，1967年8月24日出生，身份证住址沈阳市和平区。上诉人：张春平，女，汉族，1956年3月27日出生，身份证住址沈阳市和平区。