福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽03行初147号 原告福建顺大运动用品有限公司，所在地福州市晋安区鼓山镇。 法定代表人梅村建二，总经理。 委托代理人罗国文，福建福兴律师事务所律师。 委托代理人冯威扬，男，1970年1月27日出生，台湾居民，福建顺大运动用品有限公司主管。 被告福州市国土资源局，所在地福州市仓山区。 法定代表人郑章干，局长。 委托代理人岳江涛，福州市国土资源局工作人员。 委托代理人于静涛，福建拓维律师事务所律师。 被告福州市人民政府，所在地福州市。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人黄凡，福州市人民政府工作人员。 委托代理人许攀，福建闽天律师事务所律师。 被告福建省人民政府，所在地福州市鼓楼区。 法定代表人于伟国，省长。 委托代理人连燕群，福建省人民政府法制办公室工作人员。 原告福建顺大运动用品有限公司诉被告福州市国土资源局、福州市人民政府、福建省人民政府土地行政管理及行政复议一案。本院立案受理后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书等。被告福州市国土资源局在答辩期间提出管辖权异议，本院于2016年8月3日作出行政裁定书，裁定本案移送福州市仓山区人民法院审理。原告不服该裁定，向福建省高级人民法院提起上诉。福建省高级人民法院于2017年3月23日作出（2017）闽行辖终1号行政裁定书，裁定本案由本院继续审理。本院于2017年5月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年7月6日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人罗国文、冯威扬，被告福州市国土资源局的委托代理人于静涛、岳江涛，被告福州市人民政府的委托代理人许攀、黄凡，被告福建省人民政府的委托代理人连燕群到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告福建顺大运动用品有限公司诉称：原告于2009年7月依法竞拍受让位于晋安区樟林路南侧、福兴大道西侧面积为8.98亩工业用地建设企业总部研发大楼。2009年下半年，正当原告准备开工建设时，得知福州市、区两级政府准备对福兴经济开发区内进行重新规划编制。为了配合政府新规划的实施，保障原告投资的稳定，福兴经济开发区管委会请求晋安区政府及福州市国土资源局根据政策调整及客观情况的变化，批准涉案宗地延期建设。福州市国土资源局对涉案宗地闲置原因调查后，于2012年11月7日向被告福州市人民政府报告涉案宗地相关的问题，被告福州市人民政府于2012年11月26日作出批示“请晋安工区及福兴投资区提出意见”，而福兴投资区意见明确涉案宗地延期建设。为避免给政府提升开发区产业发展、功能定位带来障碍及造成原告巨额投资的资源浪费，原告至今仍未能开工建设，其原因在于政府的规划编制改变和没有明确答复原告。为此，原告认为福州市国土资源局作出的榕国土资综字[2015]724号《收回国有建设用地使用权决定书》和福建省人民政府作出的闽政行复【2016】40号《行政复议决定书》，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。 被告福州市国土资源局辩称：其作出的收回国有土地使用权的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。 被告福州市人民政府答辩称：1、福州市人民政府不是本案适格的被告；2、福州市人民政府批准被告福州市国土资源局作出的榕国土资综字[2015]724号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。 被告福建省人民政府辩称：福建省人民政府作出闽政行复【2016】40号《行政复议决定书》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，要求判决驳回对福建省人民政府的诉讼请求。 经公开开庭审理，被告福州市国土资源局在法定的举证期限内向法院提交证据如下： 1、《福州市国有建设用地使用权出让合同》（编号：榕地合[2009]12号）及附件。 2、福州市城乡规划局榕规地[2009]52号《关于收储福州永丰鞍座有限公司地块的规划设计条件函。 3、2009年7月24日，连江绿禄鞋业有限公司变更受让方为福建顺大运动用品有限公司与福州市国土资源局签订榕地合[2009]012号补1号-2009《福州市国有建设用地使用权出让补充合同》。 证据1-3证明2009年7月，原告与被告福州市国土资源局签订《福州市国有建设用地使用权出让合同》约定“应自交付土地之日起一年内开工，二年内完成项目建设。受让人不能按期开工，应提前30日向我局提出延建申请，经批准后方可延期”和“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满二年的，应当依法缴纳土地闲置费；土地闲置满二年（即至2012年8月7日止）且未能开工建设的，由福州市国土资源局无偿收回建设用地使用权。 4、2009年8月10日，福建顺大运动用品有限公司与福州市国土资源局、市土地发展中心签订的《交地确认书》。 5、2012年8月22日，被告福州市国土资源局运用谷歌搜索原告公司涉案宗地定位图。 6、2012年8月22日，被告福州市国土资源局现场拍摄原告公司涉案宗地照片。 证据4-6证明土地出让合同签订后被告福州市国土资源局依约于2009年8月7日与福州市土地发展中心共同对原告履行了交地手续，但原告怠于履行合同，据调查，直至2012年8月，涉案宗地已闲置未能进行开发建设满2年。 7、2012年8月7日，福州市国土资源局向原告发出榕国土资函[2012]347号《闲置土地调查通知书》及国内挂号信函收据。 8、2013年4月19日，福州市国土资源局向原告发出榕国土资函[2013]07号《闲置土地调查通知书》及原告签收签字。 9、福州市国土资源局向原告发出榕国土闲认字[2013]07号《闲置土地认定书》、榕国土闲告字[2013]07号《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证。 10、原告《听证申请书》及附件。 11、榕国土听闲字[2015]01号《听证通知书》及送达回证。 12、2015年10月21日听证会的《听证笔录》。 13、2015年10月26日，福州市国土资源局向福州市人民政府发出榕国土资综[2015]693号《关于顺大公司福兴大道西侧地块闲置土地处置方案的请示》。 14、2015年10月30日，福州市人民政府办公厅文件办理告知单。 15、福州市国土资源局向原告发出榕国土资综[2015]724号《收回国有建设用地使用权决定书》。 证据7-15证明福州市国土资源局作出收回国有建设用地使用权的行政行为，进行充分调查、收集详实的证据。在调查过程中通知相对人对土地闲置原因予以说明，赋予其举证申辩的权利，在作出收回闲置土地决定前，召开听证会充分听取了当事人的陈述和申辩，并在发出《收回国有建设用地使用权决定书》前，依法报请福州市人民政府批准。足见福州市国土资源局作出的行政行为事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。 法律依据：（1）《土地管理法》第三十七条，（2）《城市房地产管理法》第二十六条，（3）《闲置土地处置办法》第二条、第四条、第五至十条、第十四至十六条、第三十条，（4）《福州市闲置土地处置办法》第三条、第四条、第八条、第九条、第十二条，（5）《国土资源听证规定》第三条、第六至十条、第十九至二十一条、第二十五条。 被告福州市国土资源局提供的上述证据，经原告质证认为，证据1-6真实性没有异议，但对其证明对象有异议。证据7原告没有收到。证据8有收到没有异议。证据9-12真实性没有异议。证据13系被告单方制作的，对其真实性有异议。证据14有原件前提下其真实性没有异议。证据15真实性没有异议，但证明对象有异议。对法律条文本身没有异议，但这些条文反而说明了被告福州市国土资源局作出收回闲置土地决定书系越权的行为。 被告福州市人民政府和被告福建省人民政府对被告福州市国土资源局提供的上述证据，经质证没有异议。 被告福州市人民政府在法定的举证期限内向本院提供如下证据材料： 1、《福州市国有建设用地使用权出让合同》（编号：榕地合[2009]12号）； 2、《福州市国有建设用地使用权出让合同》（编号：榕地合[2009]12号补1号-2009）； 3、交地确认书； 4、福州市国土资源局榕国土资函[2012]347号《闲置土地调查通知书》及邮寄单； 5、福州市国土资源局榕国土资闲[2013]07号《闲置土地调查通知书》； 6、福州市国土资源局榕国土闲认字[2013]7号《闲置土地认定书》； 7、福州市国土资源局榕国土闲告字[2013]7号《闲置土地处置听证权利告知书》； 8、福建顺大运动用品有限公司《听证申请书》； 9、福州市国土资源局榕国土听闲字[2015]1号《听证通知书》及送达回证； 10、福州市国土资源局《听证笔录》； 11、福州市国土资源局向福州市人民政府发出榕国土资综[2015]693号《关于顺大公司福兴大道西侧地块闲置土地处置方案的请示》； 12、福州市人民政府办公室文件办理告知单； 13、福州市国土资源局向原告发出榕国土资综字[2015]724号《收回国有建设用地使用权决定书》及邮寄单。 上述证据证明福州市人民政府批准福州市国土资源局作出榕国土资综字[2015]724号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。 被告福州市人民政府提供的上述证据，原告的质证意见与被告福州市国土资源局提供的证据质证意见相同。 被告福州市人民政府提供的上述证据，经被告福州市国土资源局和被告福建省人民政府质证没有异议。 被告福建人民政府在法定的举证期限内向本院提供如下证据材料： 1、文件阅办单、行政复议申请书；证明原告不服福州市人民政府作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（榕国土资综【2015】724号）提出行政复议申请。 2、补正行政复议申请通知书、立案审批表、延期审理通知书；证明依法要求原告补正行政复议申请、答辩人在5个工作日内审查立案、依法延期审理。 3、闽政行复【2016】40号《行政复议决定书》；证明依法维持福州市人民政府作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（榕国土资综【2015】724号）。 法律依据：《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定。 被告福建人民政府提供的上述证据，经原告质证认为，证据1-2没有异议。证据3真实性没有异议，但复议结果维持福州市人民政府作出的《收回国有建设用地使用权决定书》是错误的。对法律条文本身没有异议。 原告福建顺大运动用品有限公司也向法院提供如下证据材料： 1、福州市国有建设用地使用权出让合同（合同编号：榕地合【2009】012号）。 2、福州市国有建设用地使用权出让补充合同（榕地合【2009】012号补1号-2009）。 证据1-2证明原告已合法取得涉案土地使用权，系适格原告。 3、福州市国土资源局关于收回国有建设用地使用权决定书（榕国土资综【2015】724号），证明（1）福州市国土资源局作出违法的行政决定；（2）福州市国土资源局的被告主体适格。 4、行政复议法决定书（闽政行复【2016】40号文），证明本案福建省人民政府作出错误的具体行政行为。 5、涉案宗地目前实际情况照片，证明涉案土地实际并未闲置，而是作为厂内近7000多名员工停车场使用，对员工上下班停车及周边交通环境发挥着重要作用。 6、官方媒体关于《福州市城区工业企业搬迁改造实施方案》的报道，证明政府已出台涉及原告的新城区规划，并制定相应的搬迁改造方案。 7、福兴经济开发区管委会关于请求帮助协调顺大公司企业总部延建的报告（榕晋福兴【2012】1号）； 8、福兴经济开发区管委会关于请求市国土局帮助协调顺大公司企业总部延建的报告； 证据7-8证明（1）2009年下半年福州市、晋安区对开发区内的产业发展功能定位以及土地进行重新规划。（2）福兴投资区管委会同意原告根据客观实际情况的延期申请；（3）原告通过福州福兴投资区管委会向晋安区、福兴投资区管委会请求涉案土地延建。 9、福州市国土资源局文件（榕国土资综【2012】1352号），证明福州市国土资源局就涉案土地处理向福州市人民政府请示，并提出倾向意见为：通过论证确定是否可以延建。 10、福州市人民政府办公厅文件呈批单，证明福州市人民政府批示请晋安区及福兴投资区提出相关意见，显然同为政府性质的福兴投资区管委会的意见为同意延建。 11、福州市人民政府台湾事务办公室关于商请协调福建顺大运动用品有限公司请求延建研发大楼诉求的函，证明福州市台办请求福州市国土局本着惠台政策精神，准许原告延建。 12、晋安区人民政府办公室《福兴经济开发区改造提升助办晋安都市产业发展》； 13、福州新闻网《福兴经济开发区将改造“变身”拟分七大功能区》； 14、福州市城乡规划局榕规督（2013）274号文件。 证据12-14证明政府对福兴投资区进行重新规划，禁止开工建设。 15、中共福州市委、市人民政府榕委办[2014]4号《福州市中心城区工业企业搬迁改造实施方案》，证明福州市委、市人民政府已经出台文件要对福兴经济开发区进行重新统筹规划、搬迁企业。 原告提供的上述证据，经被告福州市国土资源局质证认为，证据1-２没有异议。证据3-10真实性没有异议，但证明对象有异议。证据１１与本案无关。证据12-15真实性、合法性有异议，这些证据都是发生在原告2011年闲置土地行为之后，与本案无关。 被告福州市人民政府质证意见与福州市国土资源局质证意见相同外，还认为原告提供的证据3-4证明对象不能成立。证据５照片体现该宗地是存放自行车，而并非用于建设研发大楼，说明构成了土地闲置。证据６媒体报导是2014年，是在原告闲置土地之后。证据10说明不同意原告延建。 被告福建省人民政府质证意见同意被告福州市国土资源局、福州市人民政府的质证意见外，还认为收回闲置土地要经过福州市人民政府批准，依照《行政复议法》的规定，福州市人民政府作为复议被申请人。2012年之前原告均未提起因规划改变而导致土地闲置问题。 根据原、被告的举证及发表的质证意见，本院认为，三被告提供的证据和原告提供的证据1-5真实合法有效，可以作为定案依据。原告提供的证据6-15真实性予以确认，可以确认福兴经济开发区要改造提升重新规划编制及涉案土地延建未能获得批准的事实。 根据上述有效证据，本院对本案的事实认定如下： 2009年７月８日，连江清禄鞋业有限公司与福州市国土资源局签订一份合同编号为榕地合［2009］012号《国有建设用地使用权出让合同》，并附有出让宗地平面界址图和出让宗地规划条件，合同约定“位于晋安区樟林路南侧、福兴大道西侧面积为5987平方米的国有建设用地受让给连江清禄鞋业有限公司；并约定自交付土地之日起一年内开工，二年内完成项目建设。如不能按期开工，应提前30日向福州市国土资源局提出延期申请，经福州市国土资源局同意延期的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年”等内容。2009年7月24日，原告与连江清禄鞋业有限公司、福州市国土资源局三方签订一份合同编号为榕地合［2009］012号补1号-2009《国有建设用地使用权出让补充合同》，约定连江清禄鞋业有限公司与福州市国土资源局签订的编号为榕地合［2009］012号《国有建设用地使用权出让合同》的受让方从该补充合同签订之日起变更为原告，原合同中受让方的权利和义务由原告承担。2009年８月10日，原告、福州市国土资源局、福州市土地发展中心签订一份《交地确认书》，确认原告已于2009年8月7日接收了上述宗地，并用于建设公司总部研发大楼。之后，原告一直对该宗地没有动工建设，而是用于公司员工停放自行车。2012年4月23日和10月8日，福兴经济开发区管委会分别向晋安区人民政府、福州市国土资源局作出《关于请求帮助协调顺大公司企业总部延建的报告》，报告称“由于福兴开发区改造提升，对开发区内的产业发展、功能定位以及土地、厂房进行重新规划，请求帮助协调政府相关行政管理部门，同意顺大公司企业总部项目延期建设。”2012年11月7日，福州市国土资源局向福州市人民政府作出榕国土资综【2012】1352号《关于顺大公司福兴大道西侧地块有关问题的报告》，报告称“鉴于福兴开发区管委会认为，顺大公司总部研发大楼项目用地未能动工建设系由于福兴开发区改造提升涉及重新规划问题，我局建议市政府召集市规划局、晋安区、福兴经济开发区管委会等部门对上述建议进行认定，若意见成立，则由我局与顺大公司签订补充合同，延长动工开发期限。否则我局将按照《闲置土地处置办法》进行处置。”2012年11月27日，福州市城建处在福州市人民政府办公室《文件呈批单》经办处室说明栏目中注明“呈罗蜀榕副秘书长阅示，拟建议由晋安区、福兴经济开发区管委会负责出具书面证明材料，若因福兴开发区改造提升而同意顺大公司企业总部项目延期建设，则同意市国土局与顺大公司签订补充合同，延长动工开发期限。”同年11月28日，罗蜀榕副秘书长批示“请晋安区、福兴经济开发区管委会提出相关依据及意见。”但之后政府及其相关部门均没有按照罗蜀榕副秘书长的批示，提出相关依据及意见，最终没有获得延建审批。2013年６月５日，福州市国土资源局向原告送达榕国土闲查［2013］07号《闲置土地调查通知书》，告知原告出让的宗地存在动工开发日期满一年未动工开发的情形，涉嫌构成闲置土地进行调查，要求原告30日内提供土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明及相关材料等。2013年11月8日，福州市国土资源局向原告作出榕国土闲认字[2013]7号《闲置土地认定书》，认定出让的宗地闲置原因超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，按《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。2013年11月11日，福州市国土资源局向原告作出榕国土闲告字[2013]7号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告5个工作日内可申请听证。经原告申请，2015年10月21日，福州市国土资源局依法组织举行了听证会。2015年10月26日，福州市国土资源局向福州市人民政府作出榕国土资综[2015]693号《关于顺大公司福兴大道西侧地块闲置土地处置方案的请示》，建议无偿收回出让给原告使用的宗地。2015年10月30日，福州市人民政府办公厅发文同意福州市国土资源局提出的处置意见。2015年11月9日，福州市国土资源局向原告作出榕国土资综[2015]724号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权，要求原告自本决定书送达之日起30日内到福州市国土资源局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。原告不服该决定书，向被告福建省人民政府申请行政复议，2016年5月16日，福建省人民政府经复议审查作出闽政行复【2016】40号《行政复议决定书》，维持福州市人民政府作出的榕国土资综[2015]724号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告仍不服，于2016年6月7日向本院提起行政诉讼，认为被告作出的收回土地决定书和行政复议决定书的行为违法，请求法院撤销榕国土资综字[2015]724号《收回国有建设用地使用权决定书》和闽政行复【2016】40号《行政复议决定书》。 本院认为，原告依法获得该幅土地使用权后，没有依照《土地出让合同》的约定，至今尚未开发建设公司总部研发大楼，而是用于公司员工停放自行车，构成土地闲置的事实各方当事人均没有异议，本院予以确认。对于土地闲置的原因，原告主张是“因福兴经济开发区要改造提升重新规划，原告公司可能面临着搬迁，投资开发建设的研发大楼就不能发挥应有的经济效益，政府的政策变化原因导致土地闲置。”对此，本院认为，涉案土地上欲建的总部研发大楼与原告公司虽相隔一条马路，属原告公司相配套的重要部门，但从原告提供的证据6-15可以确定，在原告对涉案土地二年内未能开发构成闲置之后的2012年起，福兴经济开发区才要进行改造提升重新规划，而至今无法确定原告公司能否搬迁。福兴经济开发区及土地行政管理部门虽向批准机关报告或请示涉案土地上的延建事宜，但至今未能取得批准延建，且涉案土地的闲置与政府对福兴经济开发区改造提升重新规划也没有法律上的因果关系，只是原告作为投资者应考虑的实现利益最大化的体现，并非政府及政府有关部门的行为所致。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，适用于集体所有的非农业建设占用耕地构成闲置的收回，而本案涉案土地为国有工业用地，被告福州市国土资源局依照《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项的规定，经调查取证、听证、请示批准后，作出榕国土资综字[2015]724号《收回国有建设用地使用权决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，没有超越职权的行为。被告福州市人民政府在复议程序中作为被申请人，原告将其一并列为本案被告没有违反法律规定，福州市人民政府认为其作为本案被告主体不适格的理由不能成立。原告公司认为被告福州市国土资源局作出的榕国土资综字[2015]724号《收回国有建设用地使用权决定书》和被告福建省人民政府作出的闽政行复【2016】40号《行政复议决定书》，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法的理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告福建顺大运动用品有限公司的诉讼请求。 本案一审案件受理费人民币50元由原告福建顺大运动用品有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  陈金发 审 判 员  张鹏程 人民陪审员  柯子鹏 二〇一七年七月二十八日 书 记 员  郑颖颖 附适用本案的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。