江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏06行终344号上诉人（原审原告）启东丽地旅游用品制造有限公司，住所地启东市。法定代表人惠克平，总经理。委托代理人王建宁，上海市君康律师事务所律师。被上诉人（原审被告）启东市人力资源和社会保障局，住所地启东市。法定代表人杨海燕，局长。出庭负责人黄健，启东市人力资源和社会保障局副局长。委托代理人蔡永生，启东市人力资源和社会保障局工作人员。委托代理人程文佳，启东市人力资源和社会保障局工作人员。被上诉人（原审被告）启东市人民政府，住所地启东市。法定代表人黄卫锋，市长。委托代理人陆雷君，启东市人民政府法制办工作人员。被上诉人（原审第三人）葛翠弟，女，1964年8月13日生，汉族，住启东市。被上诉人（原审第三人）毛来娌，女，1965年8月15日生，汉族，住启东市。上诉人启东丽地旅游用品制造有限公司（以���简称丽地公司）因社会保障行政处理一案，不服江苏省海门市人民法院（2016）苏0684行初225号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年7月14日公开开庭审理了本案。上诉人丽地公司的委托代理人王建宁，被上诉人启东市人力资源和社会保障局（以下简称启东人社局）的负责人黄健、委托代理人蔡永生、程文佳，被上诉人启东市人民政府的委托代理人陆雷君，被上诉人毛来娌、葛翠弟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，丽地公司于2004年7月起成立并实际经营。毛来娌、葛翠弟分别于2005年2月、2006年5月起进入丽地公司工作。2009年2月，丽地公司与毛来娌、葛翠弟订立书面劳动合同，但未为职工缴纳社会保险费。2015年10月起，毛来娌投诉要求丽地公司为其补缴2005年2月至2015年8月的社会保险费。同年11月25日，启东��社局作出启人社察令字[2015]第084号《劳动保障监察限期改正指令书》（以下简称限期改正指令书），认定丽地公司违反《江苏省社会保险费征缴条例》第十条规定，根据第二十八条规定指令丽地公司自收到本指令书之日起十日内到社会保险经办机构为毛来娌补申报2009年2月至2015年8月应缴纳的社会保险费，并将改正情况以书面形式报送劳动保障监察大队。2016年1月12日，葛翠弟等职工投诉要求丽地公司办理社会保险，同年1月19日，启东人社局对该起投诉予以立案。4月1日，毛来娌就社会保险费缴纳问题再次投诉，启东人社局将毛来娌、葛翠弟的投诉并案受理，并于4月14日向丽地公司发出限期举证通知书等。4月8日，启东人社局依法延长办案期限30个工作日。5月30日，启东人社局作出启人社察理字[2016]第007号《劳动保障监察行政处理决定书》（以下简称行政处��决定书），认定丽地公司违反《江苏省社会保险费征缴条例》第十条规定，根据第二十八条规定，限丽地公司五日内为葛翠弟补申报2006年5月至2014年8月、为毛来娌补申报2005年2月至2009年1月应缴纳的社会保险费。7月26日，丽地公司不服行政处理决定书向启东市人民政府申请行政复议。10月21日，启东市人民政府经复议后作出[2016]启行复第43号行政复议决定书，维持启东人社局作出的行政处理决定。11月7日，丽地公司向一审法院提起行政诉讼，请求撤销启东人社局作出的行政处理决定书及启东市人民政府作出的行政复议决定书中关于为葛翠弟、毛来娌补申报2009年2月之前社会保险内容部分。一审法院认为，根据国务院《劳动保障监察条例》第三条规定，启东人社局作为县（市）级人民政府劳动保障行政部门，主管启东市行政区域内的劳动保障监察工作，并具有劳动保障监察的法定职权。丽地公司系具有用工资格的企业法人，公司对职工的劳动保障事项，依法受启东人社局的劳动保障监察和处理。根据《中华人民共和国行政复议法》规定，启东市人民政府对启东人社局作出的行政处理决定，依法具有行政复议的职权。本案的争议焦点是被诉行政行为是否属于重复处理，丽地公司是否应为毛来娌、葛翠弟缴纳2009年2月之前的社会保险费。关于被诉行政行为是否属重复处理的问题。所谓重复处理行为，一般是指行政机关作出的没有改变原有行政法律关系、没有对当事人的权利义务发生新的影响的行为。本案中，启东人社局在毛来娌投诉后向丽地公司作出的限期改正指令书，是对丽地公司在行政程序中认可毛来娌从2009年2月起进入公司的无争议事实，先行作出限期改正指令，属于行政处理中的阶段性行为。对存在争议���事实，启东人社局经后续行政程序，作出与限期改正指令不同的行政处理决定，不属于重复处理行为。丽地公司称被诉行政行为违反了一事不再理原则的理由，无法律依据，不能成立。关于丽地公司是否应为毛来娌、葛翠弟缴纳2009年2月之前社会保险费的问题。根据劳动法律规定，用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系，双方应当依法参加社会保险，缴纳社会保险费。毛来娌、葛翠弟实际进入丽地公司的时间，已由启东人社局、启东市人民政府分别举证并被法院确认的有效证据证明，丽地公司否认毛来娌、葛翠弟于2009年2月前进入公司，无相应证据。在行政程序中，丽地公司未能举证公司成立后的有关职工名册、工资表等，应依法承担举证不能的法律后果。因此，丽地公司自成立后先后录用毛来娌、葛翠弟起，双方即建立劳动关系，依法应参加��会保险。启东人社局根据《江苏省社会保险费征缴条例》第十条、第二十八的规定，对丽地公司作出的行政处理决定书，依据充分。丽地公司否认毛来娌、葛翠弟实际进入公司时间的主张，因无事实依据，不予采纳。一审法院同时认为，启东人社局作出的行政处理决定书，虽在毛来娌实际进入公司时间的事实认定上存在不足，但对复议阶段对此补强的证据应予认可，其他事实认定证据充分，处理程序合法，适用法律正确。启东市人民政府行政复议决定程序合法，结论正确。毛来娌、葛翠弟陈述的理由成立，予以采纳。丽地公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回丽地公司的诉讼请求。上诉人丽地公司提起上诉称，1.建立劳动关系是缴纳社会保险的前提，被上诉人启东人社局提交的证据材料只能证明毛来娌于2007年进入公司工作，一审法院认定毛来娌2005年2月开始工作没有依据。2.限期改正指令书实际上对毛来娌要求补交2009年2月之前社会保险费的请求不予支持，行政处理决定书要求上诉人丽地公司为毛来娌补申报2009年2月之前社会保险属于重复处理，自相矛盾。3.一审法院对被诉行政行为的审查采取了非常宽松的标准，无法令人信服。请求二审法院撤销一审判决，改判支持丽地公司的诉讼请求。被上诉人启东人社局辩称，1.被诉行政处理决定认定事实清楚、证据充分，上诉人丽地公司未能提供工资单等相应证据，应当承担举证不能的后果。2.限期改正指令书不具有可诉性，被诉行政处理决定并未改变原有的行政法律关系，不属于重复处理。请求二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。被上诉人启东市人民政府辩称，行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，内容适当。请求二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。被上诉人毛来娌述称，被诉行政处理决定认定事实清楚，证据充分。请求二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。被上诉人葛翠弟述称，被诉行政处理决定认定事实清楚，证据充分。请求二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。本院经审理对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点主要集中在两个方面，一是被诉行政处理决定认定毛来娌、葛翠弟与丽地公司建立劳动关系的时间证据是否充分；二是被上诉人启东人社局在已就毛来娌的社会保险交纳问题作出限期改正指令后再行作出行政处理决定是否属于重复处理。第一个争议焦点主要涉及被诉行政处理决定认定丽地公司为毛来娌、葛翠弟补申报社会保险的起算点能否成立的问题。毛来娌、葛翠弟与丽地公司自何时起建立劳动关系，属于事实认定的范畴，对此需要通过当事人的举证进行认定。就本案各方当事人的举证而言，如何进行判断首先涉及的是证明标准问题。行政诉讼的证明标准应当结合行政行为的类型及对相对人的影响程度进行确定，由于行政行为对相对人权利义务的影响程度有别，行政诉讼的证明标准自然具有多元化的特征。在涉及行政相对人基本权利保护时，证明标准应相应严格，对其他权利引发的争议则可采取相对宽松的证明标准。本案中，被上诉人启东人社局针对用人单位与劳动者关于社会保险费缴纳问题作出的行政处理决定，属于对平等民事主体之间的权利义务关系作出的认定，因此可参考民事诉讼证明标准，即只要符合高度盖然性的优势证据标准就视为满足��基本的证明要求。基于以下几个方面的判断，可以认定被诉行政处理决定要求上诉人丽地公司为毛来娌、葛翠弟补申报社会保险的起算点达到了优势证据的证明标准。第一，毛来娌在行政复议程序中提交的2015年银行工资明细与2015年产量考核记录，表明毛来娌2015年2月至6月的工资在工作量的基础上每月增加了200元作为“十周年奖金”，共计发放了1000元奖金，且具体数额与上诉人丽地公司提供的2015年一车间工资表一致。同时结合葛翠弟在行政处理及行政复议中提交的2010年工资条中“五周年奖金”发放情况，以及2015年工资条中“十周年奖金”发放900元的事实，能够认定上诉人丽地公司在2015年公司成立十周年活动中，根据员工的工作年限发放相应的奖励，发放的标准是，每工作满一年奖励100元。虽然被诉行政处理决定没有毛来娌、葛翠弟进入丽地公司工作时间的直接证据，但从上诉人丽地公司发放十周年奖励的事实可以推断出一个基本事实，即截至2014年底，毛来娌、葛翠弟已分别在丽地公司工作满10年、9年，并分别领取了1000元、900元奖金。这一判断也与毛来娌、葛翠弟在庭审中陈述的进入丽地公司工作的时间一致。第二，《江苏省工资支付条例》第五十一条第一款规定，用人单位对工资支付承担举证责任。用人单位拒绝提供或者在规定时间内不能提供有关工资支付凭证等材料的，劳动保障行政部门、劳动争议仲裁委员会和人民法院可以按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据直接作出认定。《会计档案管理办法》明确规定，企业应当加强会计档案的管理，对于会计凭证、会计账簿应当进行归档，并规定会计凭证、会计账簿的保管期限为30年。本案中，上诉人丽地公司对于毛来娌、葛翠弟提供的相关证据材料，除提供了员工入职申请表外未提交其他证据予以反证。客观而言，上诉人丽地公司对毛来娌、葛翠弟的具体工作时间完全有能力提供证据证明，但直至本案二审庭审期间仍没有提供任何有效的反驳证据。事实上从整个案件的过程看，上诉人丽地公司多有自相矛盾及掩盖真相的行为表现，一方面主张与毛来娌、葛翠弟自2009年2月起建立劳动关系，另一方面又认为从2007年就开始通过银行为毛来娌、葛翠弟发放工资，其主张的可信度较低。第三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第二款规定，复议机关改变原行政行为是指复议机关改变原行政行为的处理结果。行政诉讼制度的这一规定意味着复议机关负有更为严格的审查职责。复议机关只要没有改变原行政行为的处理结果，举凡改变事实、证据及规范依据的，均属于对原行政行为的治愈和补正，应当视为原行政行为不可分割的组成部分。本案中，被诉行政处理决定认定毛来娌进入丽地公司工作时间的部分证人证言虽然被一审法院否认了证明效力，但被上诉人启东市人民政府根据毛来娌、葛翠弟在复议程序中补充提交的2015年银行工资明细、2015年产量考核记录、工资条等证据，认可了行政处理决定认定的基本事实，可视为对行政处理决定的瑕疵补正。第四，上诉人丽地公司在庭审中一再主张补申报社会保险的起算点应以书面劳动合同的建立为准的观点不能成立。《中华人民共和国劳动合同法》第七条规定，用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。《中华人民共和国社会保险法》第五十八条规定，用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。据此，用人单位在实际用工之日起与劳动者建立了劳动关系，缴纳社会保险费的起算点也应以实际用工之日作为基准时点，是否签订书面的劳动合同并不影响社会保险费的缴纳义务。上诉人丽地公司认为的缴纳社会保险需以全日制劳动合同关系的建立为前提的主张没有法律依据。虽然被诉行政处理决定直接证据有所欠缺，但基于以上理由可以认定被诉行政处理决定的结论已达到优势证据的证明标准，可以推定截至2014年底，毛来娌、葛翠弟已分别在丽地公司工作10年、9年的事实。上诉人丽地公司有能力提供证据证明自己的主张，因未能提供证据，应承担不利���后果。关于被诉行政处理决定是否属于重复处理的问题。《劳动保障监察条例》第十八条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定。从该条文的表述看，依法责令改正与行政处理决定之间属并列的选择关系，在满足“应当改正未改正的”前提条件时，行政机关可视情选择适用。本院认为，尽管可以选择使用，但并不意味着二者之间没有区别，具体区别表现在以下几个方面：一是程序不同。责令改正可以当场作出，也可以调查、检查后作出，行政处理决定只能在履行相应调查、检查程序后作出。责令改正的程序要求相对较低，行政处理决定须按照立案、调查、听取陈述申辩及作出决定的流程，程序要求较高。责令改��形式可以更为灵活，行政处理决定必须采取一定的书面形式。行政机关也可以不经责令改正程序直接作出行政处理决定。二是内容不同。通常来讲，责令改正是行政机关责令违法行为人停止和纠正违法行为，以回复到违法行为之前的应然状态，一般不直接课予相对人义务。行政处理决定旨在通过对相对人直接课予义务实现劳动监察的目的，既可以包括责令改正的内容，也可以要求相对人承担相应的法律责任或者兼而有之。此外，与责令改正相比，行政处理决定书格式比较规范，应当包括证据采信、事实认定、法律适用，对陈述、申辩内容的回应，必要的理由说明以及救济权的告知等。三是强制力不同。根据《最高人民法院办公厅关于对的答复》（法办〔1998〕69号）第二条规定，关于劳动监察决定的强制执行问题，根据《行政诉讼法》、《劳动法》和《劳动监察规定》的规定，劳动和社会保障部门作出的行政处理决定和行政处罚决定，可以依法申请人民法院强制执行；但劳动监察限期改正指令书不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，当事人不履行该指令书确定的义务的，劳动和社会保障部门可依照《劳动监察规定》的规定处理或者处罚。由此可见，行政处理决定可以直接作为申请法院强制执行的依据，具有明显的强制力，而责令改正则不可通过司法程序强制执行。因此，责令改正与行政处理决定虽属并列关系，但二者具有本质区别。本案是否属于重复处理涉及一事不再理的认定问题。一事不再理原则主要在诉讼领域使用，主要是指对于同一法律关系引发的纠纷，不能通过两次诉讼途径进行救济，意在保持法的安定性和维��生效裁判的既判力。基于同样道理，行政程序也要受到一事不再理原则的制约。但是对于一事不再理的理解不能过于狭隘，一事不再理原则的着重点在于不能对已经确立了的权利义务关系再行处理。本案涉及的问题是，用人单位在连续用工持续状态下是否应当不间断地为职工缴纳社会保险，或者说只要劳动关系存在用人单位就应当履行缴纳社会保险的义务，两者是对应的关系。对于持续的违法行为，行政机关可以时间为界限，在时机成熟时进行分段处理。只要处理的内容不存在交叉，就不构成重复处理，否则无异于放任违法行为的发生。基于第一个争议焦点的认定，毛来娌、葛翠弟分别自2005年、2006年在丽地公司工作，社会保险缴纳的起算点应分别为2005年、2006年。限期改正指令书只对毛来娌2009年2月之后的社会保险的缴纳问题作出处理，对于2005年至2009��之间的部分因证据欠缺，没有作出相应处理。行政处理决定对2009年之前的部分作出处理与限期改正指令书在时间上不存在交叉。责令改正与行政处理决定分属对发生在不同时间段的违法行为作出认定，因此，被诉行政处理决定要求上诉人丽地公司为毛来娌补申报2009年之前的社会保险不构成重复处理。退一步讲，即使认定限期改正指令书已对是否补交2009年之前的社会保险作出了处理，鉴于有错必纠和任何人不能从自己的违法行为中获利的原则，在上诉人丽地公司存在未为毛来娌补申报2009年之前社会保险的违法行为的前提下，不能基于限期改正指令书中对2009年之前的部分没有追究，理所当然的推断出行政机关不能对此再行处理的结论。综上，本案根据优势证据的证明标准，被诉行政处理决定认定的基本事实可以成立，且适用法律正确，程序合法，被上诉人启东市人民政府作出的维持复议决定并无不当。上诉人丽地公司有能力提供证据，拒不提供，应当承担不利的法律后果，上诉人丽地公司的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人启东丽地旅游用品制造有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  高 鸿代理审判员  张祺炜代理审判员  金保阳二〇一七年七月十四日书 记 员  王佳馨附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清��，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；