江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏01行终424号上诉人（原审原告）邰昭林，男，1969年9月22日生，汉族，住安徽省当涂县。被上诉人（原审被告）南京市江宁区市场监督管理局，住所地在南京市江宁区金箔路666号。法定代表人江开明，南京市江宁区市场监督管理局局长。委托代理人李淼，南京市江宁区市场监督管理局工作人员。被上诉人（原审被告）南京市食品药品监督管理局，住所地在南京市秦淮区御道街158号1幢。法定代表人唐富春，南京市食品药品监督管理局局长。委托代理人杜立平，南京市食品药品监督管理局工作人员。上诉人邰昭林因诉被上诉人南京市江宁区市场监督管理局（以下简称江宁区市场监管局）食品行政监管及被上诉人南京市食品药品监督管理局（以下简称市食药监局）行政复议决定一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1147号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月20日公开开庭审理了本案。上诉人邰昭林，被上诉人江宁区市场监管局的委托代理人李淼，市食药监局的出庭负责人蒋永兆及委托代理人杜立平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年7月2日，邰昭林在南京欧尚超市有限公司（以下简称欧尚江宁店）购买了2袋、总价值为5.6元的“国圣”海带。2015年7月9日，邰昭林通过邮寄的方式向江宁区市场监管局举报，称其在欧尚江宁店购买的上述食品标签上标示的生产许可证号（QS350316010076）为冒用，认为欧尚江宁店销售无生产许可证的预包装食品违法，要求江宁区市场监管局查处。江宁区市场监管局接邰昭林举报后，查明“国圣”海带系福建省红太阳精品有限公司（以下简称红太阳公司）生产的海带产品。由于红太阳公司注册地位于福建省莆田市，江宁区市场监管局遂于2015年7月23日向福建省莆田市质量技术监督局（以下简称莆田质监局）发函要求协助调查。在未收到莆田质监局的回函后，江宁区市场监管局又于2016年3月4日向福建省莆田市食品药品监督管理局（以下简称莆田食药局）发函要求协助调查，且于2016年3月11日书面告知邰昭林调查情况。2016年3月21日，江宁区市场监管局收到莆田食药局复函，该复函称，“红太阳公司生产的即食调味海带，原料为腌制海带，生产该产品的企业标准在福建省卫生厅已经备案。……,该“即食调味海带”符合《酱腌菜审查细则》的要求，并取得福建省质量技术监督局发放的蔬菜制品（酱腌菜）《全国工业产品生产许可证》（证书号为QS350316010076），该证件有效期至：2015年9月8日，……”。江宁区市场监管局依据莆田食药局的复函，于2016年4月5日向邰昭林作出告知书，该告知书载明，红太阳公司生产的“国圣”海带符合《酱腌菜审查细则》要求，使用的生产许可证符合规定，欧尚江宁店销售的“国圣”海带不构成违法，特告知。江宁区市场监管局并于2016年4月6日将告知书内容以短信告知邰昭林，邰昭林于2016年5月20日至江宁区市场监管局签收了告知书。邰昭林对告知书不服，于2016年7月20日向市食药监局申请行政复议，市食药监局于2016年7月25日受理邰昭林的行政复议申请，出具受理通知书并向邰昭林及江宁区市场监管局邮寄送达，书面要求江宁区市场监管局书面答复。市食药监局审核后于2016年9月13日作出行政复议决定，次日邮寄送达邰昭林和江宁区市场监管局。邰昭林对该行政复议决定亦不服，向原审法院提起诉讼。原审法院另查明，红太阳公司经福建省质量技术监督局许可，取得《全国工业产品生产许可证》，有效期自2012年7月17日至2015年9月8日。原审法院认为，根据《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款及第十七条的规定，江宁区市场监管局具有对邰昭林提出的案涉举报予以处理及答复的职责。根据《酱腌菜生产许可证审查细则》规定，实施食品生产许可证管理的酱腌菜是指以新鲜蔬菜为主要原料，经淘洗、腌制、脱盐、切分、调味、分装、密封、杀菌等工序，采用不同腌渍工艺制作而成的各种蔬菜制品的总称。根据该规定，酱腌菜是应当以新鲜蔬菜为主要原料。但海带是否属于蔬菜，并无相关法律法规作出明确规定。本案在案证据证明所涉“国圣”海带系红太阳公司生产，生产该产品的企业标准在福建省卫生厅已经备案，备案日期为2013年12月17日，有效期三年，生产工艺及标准符合《酱腌菜生产许可证审查细则》的要求。红太阳公司具有蔬菜制品（酱腌菜）生产许可证，在许可证有效期内生产涉案产品并未违反法律规定。欧尚江宁店亦不存在销售无生产许可证食品的违法行为。江宁区市场监管局根据案涉产品生产企业所在地食品监管部门莆田食药局的复函，认定欧尚江宁店销售国圣海带不构成违法，并向邰昭林作出告知书，并无不当。邰昭林关于案涉海带产品不属于酱腌菜类，及欧尚江宁店销售无生产许可证食品的主张，无事实和法律依据，原审法院不予采纳。江宁区市场监管局接到邰昭林的举报后，向涉案产品生产厂家所在地的食品药品监管部门发函协查，作出认定后书面告知了邰昭林，程序合法。关于邰昭林主张的江宁区市场监管局未在3个月内结案属程序违法的意见，原审法院认为，根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；……下列事件不计算在投诉举报办理期限内……（三）其他部门协助调查所需时间。本案中，扣除发函调查的时间，江宁区市场监管局办理邰昭林的举报并未超过法定期限。对于邰昭林该意见，原审法院不予采纳。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市食药监局作为江宁区市场监管局的上一级主管部门，具有对江宁区市场监管局的行政行为作出行政复议决定的法定职权。市食药监局于2016年7月25日受理复议申请，书面要求江宁区市场监管局提出答复，审核了江宁区市场监管局提交的答复意见及证据材料，于2016年9月13日作出行政复议决定，维持江宁区市场监管局作出的处理行为。该复议未超过六十日期限，程序合法，适用法律、法规正确，本院予以支持。综上，江宁区市场监管局的告知行为及市食药监局的行政复议行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。邰昭林的诉讼请求缺乏事实及法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回邰昭林的全部诉讼请求，案件受理费50元，由邰昭林负担。上诉人邰昭林上诉称，本案争议焦点是涉案食品海带是否在酱腌菜的生产许可范围内。一审判决认为，根据《酱腌菜生产许可证审查细则》规定，酱腌菜是应当以新鲜蔬菜为主要原料。但海带是否属于蔬菜，并无相关法律法规作出明确规定。一审法院以涉案食品生产者具有有效的酱腌菜生产许可，江宁区市场监管局办理上诉人的举报并未超过法定期限，遂据此判决认定欧尚江宁店不存在销售无生产许可证食品的违法行为，并进而认定江宁区市场监管局的告知行为及市食药监局的行政复议行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人认为，该判决违背事实，适用法律错误，具体理由如下：一、海带是否属于蔬菜不属于法律规范内容，海带不属于蔬菜这一事实为众所周知。一审法院以无相关法律法规明确规定海带是否属于蔬菜并以此为依据作出裁判是错误的。二、江宁区市场监管局未在法定的三个月内结案明显违法，而一审认定事实错误，裁判错误。被上诉人提供的证据并不能证明其有发函调查的事实，该发函明为调查，实为法律咨询，并不存在任何调查事实的内容。而一审法院以本案应扣除发函调查的时间为由，认定江宁区市场监管局办理上诉人的举报并未超过法定期限，明显与事实不符。综上，上诉人认为一审判决认定事实及适用法律错误。食品生产许可为国家对食品生产经营实行的许可制度，任何经营者都应当依法取得许可，生物属性的分类不属于法律规范的内容，如果以没有法律对生物属性的分类来对生产许可进行裁判，那么国家对食品生产经营者的生产许可监督就会乱套。被上诉人承担着辖区食品安全监管的重任，应依法正确履行其法定职责，却袒护经营者的违法行为。请求二审法院：1、撤销南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1147号判决；2、确认江宁区市场监管局对邰昭林的举报处理所作行政行为违法；3、责令江宁区市场监管局对邰昭林举报欧尚江宁店销售无证食品海带一案重新作出处理；4、判决撤销市食药监局作出的行政复议决定；5、本案一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人江宁区市场监管局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决正确，请求二审法院予以维持。被上诉人市食药监局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。一、市食药监局行政复议程序合法。市食药监局于2016年7月20日收到邰昭林的行政复议申请后，依法审查，2016年7月25日出具受理通知书，并于2016年7月25日分别向邰昭林和江宁区市场监管局邮寄送达受理通知书。案件受理后，市食药监局依法将申请书副本和证据材料送达了江宁区市场监管局。江宁区市场监管局提交了书面答复，并提交了当初做出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料。在依法审理后，2016年9月13日市食药监局做出了行政复议决定，2016年9月14日邮寄送达邰昭林和江宁区市场监管局。二、市食药监局作出的行政复议决定认定事实和适用法律正确。江宁区市场监管局依法履行了职责，适用法律正确、证据充分、程序正当。根据《行政复议法》第二十八条规定，市食药监局决定维持江宁区市场监管局作出的具体行政行为。涉案食品证照齐全，证据确凿，不存在邰昭林投诉的违法问题，更没有邰昭林主观推测的所谓裁判者“偏袒”。江宁区市场监管局对邰昭林投诉举报的处理是符合法律规定的。综上，市食药监局作出的行政复议决定合理合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。本案原审原告和原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款规定：“县（区）、市（地、州）食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的食品药品行政处罚案件。”江宁区市场监管局具有对上诉人邰昭林提出的案涉投诉举报予以处理及答复的法定职责。《食品药品行政处罚程序规定》第三十八条规定，“拟作出的行政处罚决定应当报食品药品监督管理部门负责人审查。食品药品监督管理部门负责人根据不同情况，分别作出如下决定：……（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚……”本案中，上诉人投诉举报称其在欧尚江宁店购买的“国圣”海带是无生产许可证的预包装食品。江宁区市场监管局向被举报食品生产厂家红太阳公司所在地的莆田食药局发函协助调查，得到的回函称，“红太阳公司生产的“即食调味海带”，原料为腌制海带，生产该产品的企业标准在福建省卫生厅已经备案。……,该即食调味海带符合《酱腌菜审查细则》的要求，并取得福建省质量技术监督局发放的蔬菜制品（酱腌菜）《全国工业产品生产许可证》（证书号为QS350316010076），该证件有效期至2015年9月8日，……”据此，红太阳公司已经取得涉案食品的生产许可，且该公司所在地的行业主管部门已予以确认。上诉人邰昭林投诉举报的事项不能成立，江宁区市场监管局未对被举报食品厂家进行处罚符合以上法律规定，并无不当。《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定，“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。……下列时间不计算在投诉举报办理期限内：……（三）其他部门协助调查所需时间……”本案中，邰昭林于2015年7月9日以邮寄方式向江宁区市场监管局举报，江宁区市场监管局于2015年7月23日向莆田质监局发函要求协助调查。在未收到莆田质监局的回函后，江宁区市场监管局又于2016年3月4日向莆田食药局发函要求协助调查，且于2016年3月11日书面告知邰昭林调查情况。2016年3月21日江宁区市场监管局收到莆田食药局复函。2016年4月5日，江宁区市场监管局作出告知书，告知红太阳公司生产的“国圣”海带符合《酱腌菜审查细则》的要求，适用的生产许可证符合规定，欧尚江宁店销售的“国圣”海带不构成违法。2016年4月6日，江宁区市场监管局将告知书内容以短信方式向邰昭林告知。2016年5月20日，邰昭林至江宁区市场监管局签收告知书。江宁区市场监管局处理投诉举报程序符合法律规定，由于其向莆田质监局和莆田食药局发函协助调查时间不计算在投诉举报办理期限内，故对该投诉举报的处理时间并未超过法定期限。上诉人邰昭林主张的江宁区市场监管局未在法定期限内结案违法的上诉理由没有法律依据，本院不予支持。《行政复议法》第七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，……”该法第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。……”市食药监局于2016年7月20日收到邰昭林行政复议申请，于同年7月25日作出受理通知书，并向邰昭林和江宁区市场监管局邮寄送达该通知书。2016年9月13日，市食药监局作出维持原行政行为的复议决定，并于次日邮寄送达给邰昭林和江宁区市场监管局。市食药监局行政复议程序合法，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，应予维持。上诉人邰昭林的上诉请求，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理50元，由上诉人邰昭林负担。本判决为终审判决。审 判 长  洪途代理审判员  张辉代理审判员  杨欣二〇一七年七月五日书 记 员  曹洁