黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）黑行申309号再审申请人(一审被告、二审被上诉人)齐齐哈尔市房屋征收办公室，住所地黑龙江省齐齐哈尔市建华区西二道街***号。法定代表人芦洪彦，该单位主任。委托代理人于宏楷，该单位副主任。委托代理人徐淑军，黑龙江宇恒律师事务所律师。被申请人(一审原告、二审被上诉人）贺培友。委托代理人杨立广，黑龙江百烁律师事务所律师。原审上诉人黑龙江省齐齐哈尔市工商行政管理局铁锋分局，住所地黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区木海街1号。法定代表人高瑛昕，该局局长。委托代理人李勇，该局科员。贺培友因诉齐齐哈尔市工商行政管理局铁锋分局（下称铁锋工商分局）、齐齐哈尔市房屋征收办公室（下称房屋征收办）工商行政登记、房屋征收封闭范围证明及行政赔偿一案，房屋征收办不服齐齐哈尔市中级人民法院作出（2016）黑02行终149号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2017年7月10日对各方当事人进行了询问，再审申请人房屋征收办的委托代理人于宏楷、徐淑军，被申请人贺培友，原审上诉人铁锋工商分局的委托代理人李勇到庭接受询问，本案现已审理终结。2014年6月5日，房屋征收办依据齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室申请作出并发布了《关于对铁锋区五金批发市场地段范围封闭的通知》（下称《封闭通知》），并将通知下发给包括铁锋工商分局在内的多家单位，通知内容：一、封闭范围：东至馨园小区；南至铁道线；西至水产品市场东围墙；北至南马路。（四层以上楼房和规划保留建筑除外）。二、封闭时间：2014年6月5日至2015年6月5日。三、停止办理事项：（一）…；（五）办理工商营业执照。2014年6月6日，贺培友与田永波签订了房屋租赁协议，租赁田永波位于铁锋区五金批发市场门市1-2层13、14号，作为公司营业场所，并交付当年的租金38万元。贺培友在向铁锋工商分局申请办理营业执照时被告知其租赁的房屋在封闭区内。2014年6月18日，铁锋工商分局向房屋征收办提出“关于确认田永波的房屋是否在动迁区域内的函”，就贺培友租赁的房屋在办理工商营业执照时无法确认是否在动迁区域内，请求房屋征收办协助确认。2014年6月19日，房屋征收办作出齐房征函（2014）162号《关于对田永波的非住宅房屋在征收封闭范围内的证明函》（下称6月19日《证明函》，证明经房屋征收办现场踏查确认后，此处房屋在铁锋区五金批发市场封闭范围内。2014年7月14日，铁锋工商分局在该证明函上作出因该房屋在封闭范围内，故停办工商营业执照的决定。2014年9月12日，经田永波申请铁锋工商分局又向房屋征收办提出“关于对田永波的房屋是否属于保留建筑的函”，2014年10月23日，房屋征收办作出了《关于对田永波的有证非住宅房屋不在征收封闭范围内的证明函》（下称10月23日《证明函》，函的主要内容是：根据齐齐哈尔市城乡规划局2014年8月23日齐市五金批发市场地段A-1地块规划条件附图，并与市规划局沟通确认后，此处房屋属于规划保留建筑，不在封闭范围内。据此函铁锋工商分局作出可以为贺培友办理工商营业执照的决定。另查，贺培友因该房屋无法办理工商营业执照与田永波就解除租赁协议提起民事诉讼，生效判决（2015）齐民一终字第3号民事判决书判决：解除2014年6月6日贺培友与田永波之间的房屋租赁协议书；田永波将剩余的2个月房屋租金63,333.00元返还贺培友。该判决书经审理查明，齐齐哈尔市中级人民法院向齐齐哈尔市城乡规划局发函，请求确认涉及田永波房屋规划范围的规划图自2014年6月5日至2014年10月23日期间是否有变化，如有变化什么时间变的及该房屋是否属于规划保留建筑。齐齐哈尔市城乡规划局复函主要内容为：市规划局于2014年8月23日出具了齐市五金批发市场地段控制性详细规划A-1地段规划条件附图，作为土地挂牌出让条件，该规划条件附图中，五金批发市场现状未在出让地块规划范围内，齐齐哈尔市中级人民法院提出的田永波所属房屋位置（五金批发市场门市1-2层13、14号建筑）为现状保留建筑，该规划条件附图在2014年6月5日至2014年10月23日期间未进行过调整。贺培友在此起民事纠纷中损失租金316,667.00元。一审法院认为，铁锋工商分局在给贺培友办理营业执照的过程中向房屋征收办发函要求确认相关事宜，是行政机关内部行文，房屋征收办回函回复对象是铁锋工商分局，贺培友起诉房屋征收办主体不适格。因铁锋工商分局不予办理营业执照，贺培友通过民事诉讼救济途径解除租赁合同，明确其权利被侵害的事实后，提起行政诉讼未超过诉讼时效。对铁锋工商分局提出的贺培友超过诉讼时效的观点，不予支持。铁锋工商分局2014年6月18日向房屋征收办发函求证时，函的内容只涉及五金批发市场门市1-2层13、14号建筑是否在动迁区域内，未对该房是否为规划保留建筑进行询问，亦未向规划管理部门进行求证，于2014年7月14日作出的停办工商营业执照的决定的行为存在违法。贺培友请求确认2014年7月14日铁锋工商分局作出的停办工商营业执照的决定违法，应予支持。铁锋工商分局作出的停办工商营业执照的决定中存在过错，并给贺培友造成损失，对此负有赔偿责任。对贺培友向铁锋工商分局请求赔偿租金损失316,667.00元，应予支持。对于贺培友请求赔偿间接损失的请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（四）项、第七条第一款、第三十六条第一款第（八）项的规定，判决：一、确认铁锋工商分局2014年7月14日作出的停办工商营业执照的决定违法。二、铁锋工商分局赔偿贺培友租金损失人民币316,667.00元。三、驳回贺培友的其他诉讼请求。二审法院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条的规定，房屋征收办负有对被征收范围作出封闭通知的法定职责。房屋征收办于2014年6月19日给铁锋工商分局出具的《证明函》是对其发布的封闭通知作出的解释，对铁锋工商分局具有强制性，铁锋工商分局必须依据封闭通知作出是否办理工商营业执照的决定。铁锋工商分局在房屋征收办出具证明函上给贺培友作出答复，该证明函和答复对贺培友的权利义务产生影响。房屋征收办作为房屋征收、补偿的管理部门，其在出具证明函时未作详实的调查了解，未尽到审慎的义务，其2014年6月19日出具的证明函与2014年10月23日出具的证明函内容相抵触，致使贺培友不能及时办理工商营业执照，故其出具的证明函违法。房屋征收办应承担贺培友产生租金损失的主要赔偿责任。依据《中华人民共和国公司法》第六条第一款和《黑龙江省市场主体住所（经营场所）登记暂行办法》第三条的规定，铁锋工商分局是铁锋区工商营业执照的登记机关，负有办理工商营业执照的法定职责。贺培友持有相关材料向铁锋工商分局申请办理工商营业执照，而铁锋工商分局对贺培友的申请没有做到详细的调查了解，先后作出两个不同行政行为，该行政行为对贺培友的权益产生影响，即北京投资公司因贺培友未在约定的期限营业，解除了与贺培友的加盟协议，致使贺培友承租房屋的目的无法实现，故铁锋工商分局于2014年7月14日作出停办工商营业执照的行政行为违法。铁锋工商分局应承担贺培友因未办理工商营业执照产生租金损失的次要赔偿责任。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（四）项、第七条第一款、第三十六条第一款第（八）项的规定，铁锋工商分局、房屋征收办应承担贺培友直接经济损失（即房屋租金损失316，667.00元）的赔偿责任。贺培友要求赔偿购买暖气及安装费用10，710元和利息损失32，567元，因系间接损失，不予赔偿。综上，铁锋工商分局的上诉理由有可采纳之处，应予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（四）项、第七条第一款、第二款、第三十六条第一款第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决一、维持齐齐哈尔市铁锋区人民法院（2016）黑0204行初4号行政判决第一、三项；二、确认房屋征收办2014年6月19日出具的证明函违法。三、变更齐齐哈尔市铁锋区人民法院（2016）黑0204行初4号行政判决第二项为：房屋征收办赔偿贺培友租金损失人民币190，000.20元。铁锋工商分局赔偿贺培友租金损失人民币126，666.80元。房屋征收办申请再审称：1.齐齐哈尔市城乡规划局网站2014年8月25日公示的《齐市五金批发市场地段控制性详细规划》附图明确贺培友的房屋在规划范围内，不属于保留建筑。所以其出具《证明函》认定贺培友的房屋在封闭范围内正确。2.齐齐哈尔市城乡规划局的复函确认贺培友的房屋属于保留建筑，内容错误，且系针对另一民事案件出具，不能作为行政案件的证据使用。3.齐齐哈尔市城乡规划局并非作出封闭公告的职能部门，并且房屋征收办作出的封闭公告在先，齐齐哈尔市城乡规划局作出的控详规划在后。划定封闭范围的目的是为了测算和确定收储成本，规划部门不是确定封闭范围的部门。4.《封闭通知》并不禁止房屋出租，房屋征收办不应承担赔偿责任。房屋征收办提交了齐齐哈尔市城乡规划局网站2014年8月25日公示的《齐市五金批发市场地段控制性详细规划》附图，证明齐齐哈尔市城乡规划局在2014年8月25日的规划图中，该建筑并不属于保留建筑，以此说明2014年6月19日其出具的《证明函》正确。铁锋区工商局辩称：1.该局不应承担赔偿责任，房屋征收办作出的《封闭通知》是该局必须遵守的文件，该局是完全按照《封闭通知》执行的，不存在过错，也不应当承担赔偿责任。2.原审判决赔偿金额过高，该局第一次告知贺培友不能办证时间是2014年7月14日，2014年10月23日告知其可以办证，贺培友仅因行政行为产生3个月左右的损失，当事人扩大的损失不在行政赔偿范围内。贺培友辩称：1.房屋征收办提交的《齐市五金批发市场地段控制性详细规划》属于无正当理由逾期提供的证据，也违背了“先取证、后处理”的司法原则。2.根据行政诉讼法的规定，法院有权调取证据。齐齐哈尔市城乡规划局向人民法院出具的《规划情况函》足以证明房屋征收办向铁锋工商分局出具的6月19日《证明函》违法，应当作为认定案件事实的依据。房屋征收办向铁锋工商分局出具了内容完全相反的10月23日《证明函》，说明房屋征收办作出的第一份《证明函》缺乏依据。3.由于房屋征收办和铁锋工商分局的违法行为，给其造成了巨大损失，原审判决二机关承担赔偿责任并无不当。请求驳回房屋征收办的再审申请。本院认为，房屋征收办向本院提交的齐齐哈尔市城乡规划局网站2014年8月25日公示的《齐市五金批发市场地段控制性详细规划》附图已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定的举证期限，也不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十一条、第五十二条规定的新证据,对该证据不予接纳。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，只有房屋征收范围确定后，房屋征收部门才能书面通知有关部门暂停办理在房屋征收范围内改变房屋用途等不当增加补偿费用的手续。对于房屋征收范围的确定，应当由有权机关出具相应文件明确。按照《黑龙江省国有土地上房屋征收与补偿规范化工作规程》（下称《工作规程》）第四条、第五条之规定，在发展改革部门、城乡规划部门、国土资源部门出具符合相应规划的审查意见后，房屋征收部门依据审查意见才能作出禁止不当增加补偿费用行为的通知，且该通知应当在征收范围内公布。本案中，房屋征收办根据齐齐哈尔市国土资源局齐国土资呈（2013）141号《关于对中亿五金交电公司、中亿运销有限公司实施土地收储的请示》（下称《请示》）作出《封闭通知》，该《请示》仅为行政机关内部意见，上级机关没有最终批准，并不是最终发生法律效力的文件，房屋征收办据此作出《封闭通知》依据不足。房屋征收办作出《封闭通知》是工商行政机关办理营业执照应遵照执行的依据，其对当事人权利义务关系进行了确定。《证明函》是对《封闭通知》的内容进一步明确，与《封闭通知》一并产生约束力。经本院询问，房屋征收办将两份《证明函》直接送达给行政相对人，铁锋工商分局又分别在两份《证明函》中作了说明并盖章，故两份《证明函》并非单纯的内部文件，其效力已经外化，属于可诉的行政行为。房屋征收办根据未发生法律效力的《请示》附图，于2014年6月19日作出《证明函》违反《工作规程》的规定。其后，房屋征收办又根据2014年8月23日齐齐哈尔市城乡规划局《齐市五金批发市场地段A_1地段规划条件图》于2014年10月23日作出162号《证明函》，两份证明函相互矛盾。综上，二审判决确认房屋征收办2014年6月19日出具的《证明函》违法，并判决房屋征收办承担主要赔偿责任并无不当。原审判决确认铁锋工商分局2014年7月14日作出的停办工商营业执照的决定违法并判决铁锋工商分局承担次要赔偿责任亦无不当。贺培友因诉争房屋无法办理工商营业执照与田永波就解除租赁协议提起民事诉讼，生效的（2015）齐民一终字第3号民事判决已经对贺培友的损失予以认定，原审法院根据生效民事判决认定贺培友的损失为316,667.00元正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，房屋征收办的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回齐齐哈尔市房屋征收办公室的再审申请。审 判 长 王鹏跃审 判 员 马鸿达审 判 员 张俊伟二〇一七年七月二十七日法官助理 郭 婧书 记 员 张 莉附：相关规定1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。2.《黑龙江省国有土地上房屋征收与补偿规范化工作规程》第四条[征收立项]为了公共利益的需要，确需征收房屋的，应具备相关审查意见和资料。主要包括：（一）发展改革部门出具的项目符合国民经济和社会发展规划的审查意见，界定项目公共利益性质和名称；（二）城乡规划部门出具的项目符合城乡规划和专项规划的审查意见和项目征收范围图，界定项目四至范围；（三）国土资源部门出具的项目符合土地利用总体规划的审查意见，界定项目用地中的国有土地四至范围。第五条[禁止不当行为]房屋征收部门依据审查意见可做出禁止不当增加补偿费用行为的通知，并在房屋征收范围内公布。房屋征收部门应将有关禁止事项书面通知城乡规划、城乡建设、国土资源、工商等有关部门暂停办理相关手续。