广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初252号公益诉讼人：广州市白云区人民检察院，地址：广州市下塘西政民路**号。委托代理人：陈国华、冼天平，该院检察员。被告：广州市国土资源和规划委员会，地址：广州市吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，职务：主任。委托代理人：徐兴贵，白云区国土资源和规划局工作人员。委托代理人：余树林，北京市中伦文德（广州）律师事务所律师。公益诉讼人广州市白云区人民检察院诉被告广州市国土资源和规划委员会不履行职责一案，本院于2017年1月6日受理后，依法组成合议庭，于2017年5月10日公开开庭审理了本案。公益诉讼人广州市白云区人民检察院的委托代理人陈国华、冼天平，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人徐兴贵、余树林律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人广州市白云区人民检察院诉称，广州市白云区太和镇大源村派安石场所在地块的权属人是白云区太和镇大源村村委会（以下简称大源村委会），自2003年5月始，杨细生以广州东华砂轮厂（现更名为广州东华研磨制造有限公司，以下简称东华公司）的名义承租上述派安石场所在地块，在未获得相关主管部门行政审批许可的情况下，至2015年12月，杨细生违规在该地块上受纳、堆填余泥和建筑废弃物，非法占用该地块长达十余年，涉案林地的原有植被被严重破坏土壤破坏严重，林业种植条件严重毁坏。2010年5月至2015年7月期间，上述地块多次发生坡体滑塌，使周边单位和人员的生命和财产安全受到侵害。被告曾对东华公司作出行政处罚，但是东华公司拒不执行行政处罚决定，行政处罚从未得到有效执行，被告也从未对大源村委会进行行政处罚。2016年11月1日，公益诉讼人依法向被告发出检察建议，建议其依法履行职责。被告虽然及时进行了书面函复，但没有依法全面履职，没有采取有效、实质的措施，社会公共利益仍处于受侵害状态。本案中，被告应依法全面履行职责，使得被非法占用的土地恢复原状，故请求确认被告就广州市白云区太和镇大源村派安石场所在地块被非法占用的违法情形怠于履行监管职责的行为违法并判令被告就上述违法情形依法全面履行职责。被告广州市国土资源和规划委员会辩称，根据职能分工，国土规划部门不是非法招倒、受纳建筑废弃物的主管单位。自东华公司2007年开始在派安石场地块占用土地受纳建筑废弃物以来，我方多次向其发出“三书”（责令停止土地违法行为通知书、责令改正违法行为通知书、土地违法行为调查通知书）予以制止，责令其停止、改正违法行为。针对东华公司上述陆续实施的非法行为，我方先后5次对其进行立案查处，目前已累计作出5次行政处罚决定（具体为：云国土行处[2007]898号、云国土行处[2010]160号、云国土行处[2011]371号、云国土行处[2015]1379号、云国土行处[2016]1000-1号），主要内容为责令东华公司恢复土地原状、处以罚款、退还土地。其中上述898号处罚决定作出后，东华公司对该地块进行整改，行政处罚决定得到有效执行。其余处罚决定已严格依法移送法院申请强制执行。我方已履行函告移送城管等相关职能部门的工作，多次督办属地太和镇政府落实整改，也主动报告提请政府部门重视并争取支持，同时加强与其他部门协作。我方收到《检察建议书》后，针对行政处罚遗漏处罚主体而被法院裁定不准予执行的情况，于2016年11月29日向土地权属单位大源经济联合社发函，明确要求其依法依规收回派安石场地块土地，并启动对该社的立案调查工作。2017年1月18日我方依法对大源经济联合社非法出租土地使用权的违法行为作出了云国土行处[2016]1000-2号。此外我方也补充对东华公司作出行政处罚并积极督促违法单位履行行政处罚义务。市、区两级政府十分重视派安石场消纳场的安全隐患治理，明确由城管部门牵头负责，太和镇政府具体组织实施，我方一直积极履职，已经全面履行了与土地管理相关的工作职责，并没有怠于履职的现象，请求法院依法驳回公益诉讼人的诉讼请求。经审理查明，公益诉讼人广州市白云区人民检察院在办理杨细生以危险方法危害公共安全案中，发现广州市白云区太和镇大源村派安石场所在地块的权属人是白云区太和镇大源村村委会（以下简称大源村委会）。自2003年5月始，杨细生以广州东华砂轮厂（现更名为广州东华研磨制造有限公司，以下简称东华公司）的名义向广州市白云区太和镇大源村经济联合社（以下简称大源经济联社）承租广州市白云区太和镇大源村派安石场作为工业开发建设用地，在未获得相关主管部门行政审批许可的情况下，至2015年12月，违规在该地块上受纳、堆填余泥和建筑废弃物，非法占用该地块。2016年1月13日，广州碳汇林业有限公司作出[2016]第0002号《广州市白云区太和镇大源村林业调查报告》，该报告注明广州市白云区太和镇大源村十八社派安石场林地的原有植被被严重破坏，土壤破坏严重，林业种植条件严重毁坏。2016年6月20日，广东省工程勘察院作出了《白云区太和镇派安石场堆土场危险性评估报告》，该报告注明派安石场堆土场堆填主要集中于2003年至2015年，……自2004年起，采场开始接受堆土，但同时垃圾堆场区域被占用作为弃渣堆填场。主要的堆填时间大致可分为三个阶段：（1）2004年下半年-2006年上半年；（2）2006年下半年-2011年下半年；（3）2014年下半年-2015年年底。……初步估算堆土场堆填土方总量约650万m3，即2003年至2015年年底派安石场堆土场初步估算堆填土方总量约595万m3。稳定性综合评价为现状处于欠稳定-不稳定状态，失稳的可能性大。2016年11月1日，公益诉讼人向被告发出穗云检民（行）行政违监[2016]44011100004号《检察建议书》，查明上述事实后认为被告虽有采取一定措施，但未能全面履行法定职责，未能有效制止东华公司破坏土地资源的行为，故建议被告依法履行职责，对东华公司非法占用土地的行为予以查处；限期对涉案土地恢复原状；依法对破坏的土地进行复垦；采取有效措施，确保消除涉案土地的安全隐患。2016年11月25日，被告向公益诉讼人发出穗国土规划函[2016]2863号《广州市国土资源和规划委员会关于白云区太和镇大源村派安石场非法消纳处理情况的函》。公益诉讼人认为被告仍没有依法全面履职，故向本院提起诉讼。另查明，土地利用总体规划（2010-2020年）显示涉案派安石场地块为林地和自然保留地。2007年12月19日被告广州市国土资源和规划委员会（原广州市国土资源和房屋管理局）作出云国土行处[2007]898号《土地违法案件行政处罚决定书》，责令东华公司将派安石场45147平方米非法占用的土地恢复原状。2010年12月21日，被告作出云国土行处[2010]160号《土地违法案件行政处罚决定书》，责令东华公司限期拆除在派安石场处非法占用面积20000平方米土地上新建的建筑物及其他设施，并恢复土地原状。2012年9月20日，广州市白云区人民法院作出（2011）穗云法非诉审字第743号《行政裁定书》认为被告作出的云国土行处[2010]160号《土地违法案件行政处罚决定书》未将土地权属人列为被处罚人，遗漏被处罚主体，属事实不清，故裁定不准予强制执行。2011年12月13日，被告作出云国土行处[2011]371号《土地违法案件行政处罚决定书》，责令东华公司限期对派安石场地块处非法占用12710.38平方米土地恢复土地原状并处罚。2016年4月29日，被告作出云国土行处[2015]1379号《土地违法案件行政处罚决定书》，责令东华公司退还大源村东华研磨厂内地块处非法占用的74855平方米土地，限期恢复土地原状；限期拆除非法占用16268平方米规划为农用地（林地）上新建的建筑物及其他设施并罚款。2017年1月17日被告作出云国土行处[2016]1000-2号《土地违法案件行政处罚决定书》，责令大源经济联社限期改正非法出租派安石场地块处70000平方米集体土地使用权的行为并没收非法所得及罚款。2017年2月17日被告作出云国土行处[2016]1000-1号《土地违法案件行政处罚决定书》，责令东华公司退还派安石场地块处非法占用的137583平方米规划为农用地、建设用地、未利用地的土地；限期恢复非法占用的29548平方米规划为农用地的土地原状并罚款。以上事实，有案件线索移送书、公益诉讼立案决定书、组织机构代码证、土地承包合同、调查报告、评估报告、现场照片、调查笔录、检察建议书、处理情况的函、处罚决定书、行政裁定书等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”《广东省实施实施办法》第四条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡（镇）设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。”被告作为广州市土地行政主管部门依法对涉案地块被非法占用具有查处的职责，虽然其曾对东华公司非法占用土地及新建建筑物和设施的违法行为作出行政处罚，也对大源经济联社违法出租的行为作出了行政处罚，但在法院裁定不准予执行相关处罚决定书后至今没有依法追加被处罚主体重新作出相应的处罚，致使涉案地块仍然一直处于被非法占用的状态，已构成行政不作为。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项的规定，判决如下：一、确认被告广州市国土资源和规划委员对广州市白云区太和镇大源村派安石场所在地块被非法占用的违法行为未依法履行职责的行为违法。二、被告广州市国土资源和规划委员会于本判决发生法律效力之日起六十日内对广州市白云区太和镇大源村派安石场所在地块被非法占用的违法行为继续处理。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  周健彬审 判 员  郭 嘉人民陪审员  蔡伟新二〇一七年七月五日书 记 员  王 琳