安徽省宿州市埇桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2016）皖1302行初142号 公益诉讼人：宿州市埇桥区人民检察院。 委托代理人：夏中锋，张晴，该单位工作人员。 被告：宿州市埇桥区国土资源局，住所地宿州市埇桥区浍水中路**。 法定代表人：张运才，局长。 委托代理人：赵红亚，该单位工作人员。 委托代理人：王勇，安徽民之声律师事务所律师。 公益诉讼人宿州市埇桥区人民检察院请求确认被告宿州市埇桥区国土资源局怠于履行环境保护职责违法、判决被告对受损的矿山地质环境恢复治理一案，于2016年12月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年12月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月23日公开开庭审理了本案。公益诉讼人宿州市埇桥区人民检察院的委托代理人夏中锋，张晴，被告宿州市埇桥区国土资源局的行政机关负责人马传海及委托代理人赵红亚、王勇到庭参加诉讼。本案因书面层报于2017年6月12日中止诉讼。现已审理终结。 公益诉讼人宿州市埇桥区人民检察院诉称，宿州市埇桥区栏杆镇振海采石厂（以下简称振海采石厂）系朱振海个人投资设立，2009年4月24日取得个人独资企业营业执照。2011年2月18日，被告向振海采石厂颁发了《采矿许可证》，许可其露天开采位于宿州市埇桥区栏杆镇凤山金山寨的建筑石料用灰岩，开采期限为2011年2月18日至2014年2月18日，许可生产规模10.00万吨/年。2010年12月，在申请颁证过程中，振海采石厂按审批程序要求提交了《安徽省宿州市埇桥区栏杆镇金山寨灰岩矿矿山地质环境保护与综合治理方案》，该方案经对评估区地形地貌景观影响现状评估后认为，对地质地貌景观影响较严重，该评估区具有发生崩塌的地质环境条件，如果对该矿山继续开采，炮采的过程中有可能产生松动块石，处于较不稳定状态，在外界因素影响下易产生崩塌（小于100m3）。矿业活动结束时，采区形成一个大的开采宕口。对地形地貌景观影响较严重。总体上矿山地质环境与矿业活动前变化较大。该方案还按照资源化、生态系统恢复与重建、边开采、边治理等原则，编制了矿山地质环境保护方案、矿山地质环境保护与综合治理方案以及矿山地质环境监测方案，该区域的矿山地质环境保护与综合治理工程由振海采石厂实施，项目预算资金由振海采石厂承担，纳入生产成本。 领取采矿许可证后，振海采石厂在栏杆镇风山金山寨灰岩矿开始了矿山开采活动。2013年8月至2014年5月，振海采石厂违反矿产资源法的规定，超越采矿许可证规定的矿区范围开采矿产资源，经安徽省煤田地质局第三勘探队鉴定，其非法开采矿产资源储量61597吨，造成矿产资源价值损失1601522元。振海采石厂在栏杆镇凤山金山寨灰岩矿进行开采过程中，始终未实施环境治理恢复。宿州市埇桥区国土资源局作为矿山地质环境保护工作的主管部门，亦未依法履行职责，要求采矿权人振海采石厂履行对其破坏的矿山地质环境进行治理恢复的义务。2014年9月24日，被告注销振海采石厂采矿许可证。2015年3月26日振海采石厂被注销登记。上述事实有营业执照、采矿许可证、刑事判决书、照片、证人证言等相关证据予以证明。 公益诉讼人在办理孙贺滥用职权、受贿案和朱振海非法采矿、行贿案中发现，宿州市埇桥区栏杆镇金山寨矿山被破坏的地质环境未得到恢复治理，于2016年8月25日向宿州市埇桥区国土资源局发出埇检行建（2016）34130200006号检察建议，督促其采取措施依法履行环境修复整治的职责。 埇桥区国土资源局收到检察建议后，虽书面回复本院，却仍未采取措施依法履行职责，致使本案受损的矿山地质环境未得到治理恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。 公益诉讼人认为，保护矿山地质环境，减少矿产资源勘查开采活动造成的矿山地质环境破坏，即是为了保护人民和财产安全，也是为了促进矿产资源的合理开发利用和经济社会、资源环境的协调发展。中华人民共和国国土资源部《矿山地质环境保护规定》第四条规定“县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作”，第十六条规定“开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的由采矿权人负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本。矿山地质环境治理恢复责任人灭失的，由矿山所在地市县国土资源行政主管部门，使用经市县人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复。”振海采石厂在宿州市埇桥区栏杆镇凤山的矿山开采活动历时三年多，且违反矿产资源法的规定，超越采矿许可证规定的矿区范围开采矿产资源，按照振海采石厂提交的《安徽省宿州市埇桥区栏杆镇金山寨灰岩矿矿山地质环境保护与综合治理方案》要求，对所开采矿山的地形地貌景观等地质环境造成的破坏，由振海采石厂承担资金，边开采、边治理，对受损的矿山地质环境实施综合治理，消除隐患并进行复绿，最大限度减少或避免矿山地质环境问题的发生。但振海采石厂始终未进行治理修复，被告亦未依法履行监管职责。现采矿权人振海采石厂已经被注销登记，按照上述规定，应由被告进行治理，使受损的矿山地质环境得以修复。但在公益诉讼人发出检察建议书后，被告虽书面回复，却仍未依法履行法定职责，致使受损的矿山地质环境仍未得到修复，国家和社会公共利益持续处于侵害状态。现依据全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条、第四十二条的规定，提起行政公益诉讼。 公益诉讼人为支持其诉称，向本院提交如下证据：第一组证据：1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》，证明安徽省为公益诉讼试点省份的事实。2、2016年12月19日安徽省人民检察院皖检发民字【2016】17号关于《关于宿州市埇桥区国土资源局怠于履行职责案提起行政公益诉讼的请示》的批复，证明同意对该案向人民法院提起行政公益诉讼。3、宿州市埇桥区国土资源局组织机构代码复印件，证明宿州市埇桥区国土资源局的主体资格。该组证据证明宿州市埇桥人民检察院公益诉讼人主体资格和宿州市埇桥区国土资源局被告主体适格。第二组证据：1、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》，证明关于提起行政公益诉讼的诉前程序和提起诉讼的规定。2、宿州市埇桥区人民检察院宿埇检民公立【2016】02号立案决定书，证明2016年8月23日，在履行职责过程中，发现宿州市埇桥区国土资源局不履行监管职责可能损害国家和社会公共利益，依职权立案审查。3、2016年8月25日，宿州市埇桥区人民检察院埇检民（行）行政违监【2016】34130200006号检察建议书及送达回证。证明建议埇桥区国土资源局依法履行职责，对受损矿山地质环境进行治理恢复。4、宿州市埇桥区国土资源局关于对【2016】34130200006检察建议书的回复。证明被告认可应当对破坏矿山地质环境进行恢复治理，将履行职责，但是未履行监管职责和恢复治理职责，国家社会公共利益仍然处于受侵害状态。对宿州市埇桥区国土资源局已完成诉前程序，符合提起行政公益诉讼的条件。该组证据证明宿州市埇桥区人民检察院已经完成提起公益诉讼诉前程序。第三组证据：1、宿州市埇桥区人民法院（2015）埇刑初字第00565号刑事判决书，证明宿州市埇桥区栏杆振海采石厂未依法办理审批手续，超越采矿许可证规定的矿区范围开采矿产资源，经安徽省煤田地质局第三勘探队鉴定，其非法开采矿产资源储量61597吨，造成矿产资源价值损失1601522元。2、证号C3413022009027120004658采矿许可证，证明矿区面积0.0149平方公里，有效期限2011年2月18日至2014年2月18日。3、2010年12月《安徽省宿州市埇桥区栏杆镇金山寨灰岩矿矿山地质环境保护与综合治理方案》，证明矿山开采活动已经破坏了原地质地貌，具有发生崩塌的地质环境条件。矿业活动结束时，采区形成一个大的开采宕口。按照资源化、生态系统恢复与重建、边开采、边治理等原则，该区域的矿山地质环境保护与综合治理工程由振海采石厂实施，项目预算资金由振海采石厂承担，纳入生产成本。4、检察机关现场拍摄照片一组，证明片示被开采矿山破坏情况。该组证据证明：宿州市埇桥区栏杆镇凤山金山寨灰岩矿矿山地质环境受到破坏的事实和被告宿州市埇桥区国土资源局未依法履行职责、对受损的矿山地质环境未进行恢复治理事实。第四组证据：1、《关于宿州市埇桥区曹村镇齐山石料厂等19家企业采矿权注销的通知》，证明宿州市埇桥区栏杆振海采石厂已被注销采矿许可证。2、宿州市埇桥区市场监督管理局企业注销信息，证明宿州市埇桥区栏杆振海采石厂已被注销，主体灭失。3、中华人民共和国国土资源部《矿山地质环境保护规定》，证明矿山地质环境治理恢复责任人灭失的，由矿山所在地市县国土资源局行政主管部门，使用经市县人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复。该组证据证明宿州市埇桥区栏杆镇采石厂采矿许可证注销、主体注销，矿山地质环境治理恢复责任人灭失，应由被告宿州市埇桥区国土资源局承担恢复治理责任。 被告宿州市埇桥区国土资源局辩称，一、被告没有“怠于履行矿山地质环境保护职责”的行为。公益诉讼人诉被告怠于履行矿山地质环境保护职责，指出振海采石厂在栏杆镇凤山金山寨灰岩矿开采活动中有非法越界开采行为，被告没有履行监督监管职责，对振海采石厂采矿造成的地质环境破坏没有要求采矿权人履行治理恢复义务。事实是被告发现振海采石厂有越界非法开采行为后立即进行了制止，并成立了专案组进行立案查处，并作出宿埇国土资执罚（2014）203号《行政处罚决定书》。因当事人朱振海非法开采数量较大，已涉嫌犯罪，被告又及时将该案移送司法机关查处。目前，当事人朱振海已受到相应的刑事追究。所以不存在被告怠于履行职责问题。二、关于对受损的矿山地质环境进行恢复治理的问题。根据《安徽省矿山地质环境保护条例》第三条规定：“矿山地质环境保护应当与开发利用相结合，坚持谁开发谁保护，谁破坏谁治理，谁投资谁受益的原则。”第二十二条规定：“开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，由采矿权人负责治理恢复。矿山被批准关闭或闭坑前，采矿权人应当按照矿山地质环境保护与综合治理方案，委托具有相应地质灾害治理工程资质的勘查、设计、施工和监理单位承担矿山地质环境治理恢复业务，完成矿山地质环境的治理恢复。振海采石厂的采矿权证虽然已经到期，但原开采造成的地质环境破坏仍应由该采石厂承担治理恢复责任，由于开采造成的地质环境破坏仍应由该采石厂承担治理恢复责任，由于该采石厂主要负责人构成犯罪，企业经营资格被注销，被告收到公益诉讼人埇检行建（2016）34130200006号检查建议后立即给埇桥区政府汇报，区政府的指示是：对非煤矿山及废弃矿山进行生态恢复治理必须报市政府批准，因为2016年5月16日宿州市人民政府办公室下发《宿州市大气污染专项整治行动方案》（宿政办{2016}5号）要求全市范围内暂停所有可能造成扬尘对空气质量有影响的生态环境治理项目。我区正在实施的符离三山孜卢村、武楼、曹村兰陵、夹沟大山头等多处矿山地质环境治理项目全部停工。对于振海采石厂造成的地质环境破坏问题，2016年12月区政府上报整合集团采矿权出让的请示，将振海采石厂纳入整合后的石河集团，待市政府批准后由区政府责令石河集团对振海采石厂已开采造成的地质环境破坏进行恢复治理。目前被告正在积极组织专业技术人员编制恢复治理方案和矿产资源利用保护规划，工作量和需要资金量都很大，需申报省级补助资金和筹集社会资金共同参与才能保证矿山地质环境恢复治理有效进行。 被告宿州市埇桥区国土资源局向本院提交如下证据：第一份证据：1、立案呈批表；2、违法案件调查报告；3、询问笔录；4、宿州市埇桥区栏杆振海采石场野外实测工作简明报告；5、违法案件会审记录；6、行政处罚告知书；7、行政处罚听证告知书；8、行政处罚听证告知书送达回证；9、行政处罚决定书；10、行政处罚决定书送达回证；11、涉嫌犯罪案件移送书；12、涉嫌犯罪案件移送书回执。该份证据证明被告没有怠于履行矿山地质环境保护职责，而是对栏杆镇振海采石场的违法开采行为积极履行监管职责。第二份证据，《宿州市埇桥区人民政府关于同意采矿权在批准整合集团范围内竞争的说明》，证明振海采石场的采矿权主体资格被区政府整合进埇桥区石河整合集团，对原开采行为造成的地质环境恢复治理责任应当由整合后的石河集团承担，而非被告。第三份证据，《宿州市人民政府办公室关于印发宿州市大气污染专项整治行动方案的通知》，证明全市范围内的非煤矿山治理全部暂停，并非被告没有积极作为造成的振海采石场地质环境破坏的恢复治理没有进展。第四份证据，对检查建议书的回复，证明被告明确答复整合后的石河集团是破坏地质环境的治理恢复主体，不能采取恢复治理措施是市政府文件要求暂停。 经审理查明，公益诉讼人在办理孙贺滥用职权、受贿案和朱振海非法采矿、行贿案中发现，宿州市埇桥区栏杆镇金山寨矿山的地质环境被破坏，且未得到恢复治理。经调查，宿州市埇桥区栏杆镇振海采石厂（以下简称振海采石厂）系朱振海个人投资设立，2009年4月24日取得个人独资企业营业执照。2011年2月18日，被告向振海采石厂颁发了《采矿许可证》，许可其露天开采位于宿州市埇桥区栏杆镇凤山金山寨的建筑石料用灰岩，开采期限为2011年2月18日至2014年2月18日，许可生产规模10.00万吨/每年。2010年12月，在申请颁证过程中，振海采石厂按审批程序要求提交了《安徽省宿州市埇桥区栏杆镇金山寨灰岩矿矿山地质环境保护与综合治理方案》，该方案经对评估区地形地貌景观影响现状评估后认为，对地质地貌景观影响较严重，该评估区具有发生崩塌的地质环境条件，如果对该矿山继续开采，炮采的过程中有可能产生松动块石，处于较不稳定状态，在外界因素影响下易产生崩塌（小于100m3）。矿业活动结束时，采区形成一个大的开采宕口。对地形地貌景观影响较严重。总体上矿山地质环境与矿业活动前变化较大。该方案还按照资源化、生态系统恢复与重建、边开采、边治理等原则，编制了矿山地质环境保护方案、矿山地质环境保护与综合治理方案以及矿山地质环境监测方案，该区域的矿山地质环境保护与综合治理工程由振海采石厂实施，项目预算资金由振海采石厂承担，纳入生产成本。领取采矿许可证后，振海采石厂在栏杆镇风山金山寨灰岩矿开始了矿山开采活动。2013年8月至2014年5月，振海采石厂违反矿产资源法的规定，超越采矿许可证规定的矿区范围开采矿产资源，经安徽省煤田地质局第三勘探队鉴定，其非法开采矿产资源储量61597吨，造成矿产资源价值损失1601522元。振海采石厂在栏杆镇凤山金山寨灰岩矿进行开采过程中，始终未实施环境治理恢复。2014年9月24日，被告注销振海采石厂采矿许可证。2015年3月26日振海采石厂被注销登记。公益诉讼人于2016年8月25日向宿州市埇桥区国土资源局发出埇检行建（2016）34130200006号检察建议，督促其采取措施依法履行环境修复整治的职责。埇桥区国土资源局收到检察建议后，书面回复称，地，地质环境治理的主体责任是振海采石厂016年5月16日宿州市人民政府办公室下发《宿州市大气污染专项整治行动方案》要求全市范围内暂停新增非煤矿山企业采矿权审批出让、对原有废弃矿山进行生态恢复治理，振海采石厂矿山地质环境恢复治理需上报市政府批准后实施。公益诉讼人认为被告未依法履行监管职责，现振海采石厂已经被注销登记，受损的矿山地质环境仍未得到修复，国家和社会公共利益持续处于侵害状态，应由被告进行治理。依据全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条、第四十二条的规定，提起行政公益诉讼。 本院认为，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，宿州市埇桥区人民检察院对侵害国家和社会利益的违法行政行为，具有依法提起行政公益诉讼的权利。本案争议的焦点：1、埇桥区国土局是否系本案适格被告；2、被告是否履行了法定职责。《矿山地质环境保护规定》第四条规定，县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作。第十六条规定，开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，由采矿权人负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本。矿山地质环境治理恢复责任人灭失的，由矿山所在地的市、县国土资源行政主管部门，使用经市、县人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复。被告埇桥区国土局作为县级以上地方国土资源行政主管部门，履行对本行政区域内的矿山地质环境保护工作是其法定职责，被告埇桥区国土局是本案的适格被告。振海采石厂在开采过程中未对开采的矿山进行治理，未将治理方案落实到位，现振海采石厂已被注销，被告作为国土资源行政主管部门，应当使用政府专项资金进行治理恢复。但在公益诉讼人发出检察建议书后，被告虽书面回复，却仍未依法履行其法定职责，致使受损的矿山地质环境仍未得到修复。被告辩称宿州市人民政府办公室下发的《宿州市大气污染专项整治行动方案》要求暂停新增非煤矿山企业采矿权审批出让，但该方案并未要求停止对原有废弃矿山进行生态恢复治理。被告辩称市政府要求在全市范围内暂停生态环境治理项目，多处矿山地质环境治理项目全部停工，被告无法履行职责，与事实不符，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条的规定，判决如下： 一、确认被告宿州市埇桥区国土资源局怠于履行环境保护职责违法。 二、责令被告宿州市埇桥区国土资源局对受损的矿山地质环境进行恢复治理。 案件受理费50元，予以免收。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  王华东 审 判 员  徐 勇 人民陪审员  冯西廷 二〇一七年七月二十日 书 记 员  解文维 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。