上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2016）沪0115行初804号原告施莉华，女，1965年5月11日生，汉族，住上海市杨浦区。委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。委托代理人刘玲玲，北京在明律师事务所律师。被告上海市浦东新区曹路镇人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人吕东胜。委托代理人马宇中，男。委托代理人郑方优，上海华宏律师事务所律师。原告施莉华诉被告上海市浦东新区曹路镇人民政府(以下简称：曹路镇政府)不服乡政府行政强制一案，于2016年10月18日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2016年10月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月6日、2017年3月29日两次公开开庭审理了本案。原告施莉华及其委托代理人杨在明、刘玲玲、被告曹路镇政府的委托代理人马宇中、郑方优均两次到庭参加庭审，被告曹路镇政府的法定代表人吕东胜到庭参加第一次庭审、负责人唐健明副镇长到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。被告曹路镇政府于2016年5月6日作出(浦-132)城管限拆字[2016]第0048号《限期拆除决定书》(以下简称：被诉限拆决定)，主要内容为：原告施莉华于2003年7月在曹路镇曙光新村“自然村落”改造点B37号实施了未取得规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设的行为，违反了《上海市城乡规划条例》(以下简称：《城乡规划条例》)第三十六条第一款的规定。依据《城乡规划条例》第五十八条的规定，责令原告自收到决定书之日起7日内自行拆除曹路镇曙光新村“自然村落”改造点B37号建筑物。原告施莉华诉称，2003年7月7日，其与上海市浦东新区曹路镇曙光村民委员会(以下简称：曙光村委会)签订建房土地使用协议，并建造了曙光新村“自然村落”改造点B37号房屋(以下简称：系争房屋)。被告混淆搭建建筑、建设住房的概念，超越职权作出被诉限拆决定，认定系争房屋未取得规划部门审批，但未明确应当取得的规划许可证类型，属于认定事实不清、程序违法，严重侵犯其合法权益。故诉请要求撤销被诉限拆决定。原告施莉华提供了下列证据：1、曹路镇关于曙光村实施自然村改造的请示，证明被告于2001年3月8日向原浦东新区农村发展局(以下简称：原浦东农发局)请示拟在曙光村率先实施自然村改造；2、关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复，证明原浦东农发局于2001年4月1日作出同意曙光村为自然村改造试点的批复，但被告接到批复后未依法履行申请土地指标的任务，导致其无法取得相关规划审批手续；3、上海市原浦东农发局工作职责，证明原浦东农发局作为主管机关，负有规划审批职责；4、(2009)沪一中刑终字第262号刑事裁定书，证明其取得自然村改造的批复，但被告不作为未向其核发相关审批手续；5、曙光村“自然村改造”建房土地使用协议，证明其于2003年7月7日与曙光村委会签订协议，对系争房屋所在土地享有使用权；6、上海市浦东新区房屋土地资源管理局行政处罚决定书(浦房地土处第XXXXXXXXX号)，证明该局于2002年9月18日对曙光村委会擅自占用土地的行为作出过行政处罚，之后应当办理相关审批手续，且其对此并不知情；7、代收罚没款收据，证明曙光村委会已经缴纳罚款，政府部门应当办理相关审批手续；8、编订门弄(楼)号牌申请表，证明曙光村取得自然村改造试点的批复，可以申请门牌号，曙光村委会向龚路派出所提出申请；9、上海市门弄号管理办法，证明系争房屋编有门牌号，视为取得规划审批手续；10、关于薛洪根信访事项的答复意见书，证明被告答复对房屋进行测绘是基于浦东新区城市管理行政执法局的调查取证工作，与被告提供的证据中委托测绘公司进行测绘存在矛盾；11、浦东新区曹路大型居住社区建设简报，证明系争房屋所在地块的51幢房屋并未被当作违法建筑处理，且已有26户签订补偿协议；12、曹路镇政府介绍信及工作证，证明相关工作人员以曙光村自然村改造房屋协议解除工作的名义与其他业主接洽协商解决房屋补偿问题；13、补偿款估算单，证明相关工作人员曾与周小泉(户)协商解决房屋补偿，系争房屋并非违法建筑；14、关于曹路镇曙光村自然村改造房屋(51幢)拆除信访矛盾处理意见，证明浦东新区人民政府责成曙光村委会尽快解除建房土地使用协议，并制定补偿方案与业主协商解决；15、信访事项复查意见书，证明浦东新区人民政府要求通过协商的方式解决曙光村自然村改造房屋拆除工作；16、信访事项复核意见书，证明市人民政府要求加强与业主的协商沟通，通过协商方式签订补偿协议；17、2010年1月29日告知书，证明拆除系争房屋的目的是为了征地拆迁，应当依照法律规定依法进行；18、曹路镇曙光村自然村改造土地使用协议终止、房屋拆除及补偿有关实施事项告居民书，证明曙光村委会承诺通过协商方式解决房屋补偿问题；19、2010年12月15日告知书，证明曙光村委会告知未能签订补偿协议的，将以拆除违法建筑的名义拆除；20、2015年12月25日告示，证明曙光村委会对剩余25幢房屋重启协商解决工作；21、曹路镇曙光村剩余25幢自然村改造房屋协议解除合同补偿工作实施补充口径，证明系争房屋并非违法建筑，否则不存在补偿问题；22、2016年1月15日新曹路报纸，证明剩余25幢房屋其中一户签订补偿协议后房屋被拆除；23、房屋拆迁许可证(浦建房拆许字(2005)第106号)；24、2016年2月29日告知书、房屋拆迁期延长许可通知；证据23、24证明系争房屋并非违法建筑，在拆迁许可范围内，应当给予拆迁补偿，但现已超过拆迁延长许可期限，无法进行征收补偿；25、2016年2月22日告知书，证明浦东新区人民政府对系争房屋所在地块未作出房屋征收决定；26、听证申请书、EMS快递详情单，证明其向被告邮寄申请要求听证，但被告未进行听证；27、2004年1月6日东方城乡报，证明浦东新区机场镇红旗村也在实施自然村改造，列入原浦东农发局的村镇建设规划，对农房建设具有规划、审批职责；28、曙光村自然村改造建造房屋情况汇总表，证明为进行拆迁补偿对房屋情况进行汇总；29、上海市地籍图，证明系争房屋被纳入地籍图，是合法建筑；30、关于同意富强村农居民住宅增补规划的批复；31、房屋拆迁许可证(沪汇房地拆许字(2004)第11号)；32、关于富强小区拆迁农居民住宅安置房减免契税申请报告；证据30至32证明富强小区21幢房屋也未取得房地产权证或者宅基地使用证，拆迁时对业主进行货币补偿与房屋安置，且安置房屋享受契税减免政策，系争房屋与此相似，可以参照进行；33、曹路镇农(居)民建房许可证，证明当时申请建房只需要取得核发建房许可证，无需取得乡村建设规划许可证；34、GoogleEarth影像资料，证明系争房屋所在地块2005年、2008年仍有建房行为，但未被告知停止建设。被告曹路镇政府辩称，其有权对辖区内的违法建筑作出被诉限拆决定。经过调查核实，原告与曙光村委会签订建房土地使用协议后建造了系争房屋，并未取得建设工程规划许可，已经构成未经规划部门审批在集体土地上进行建设的违法行为，且行为处于持续状态。其在作出被诉限拆决定前，履行了调查核实、询问当事人、事先告知等程序。被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告曹路镇政府向本院提供了以下证据及依据：1、《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称：《城管执法条例》)第四条第四款、第十一条第一款第(八)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称：《实施办法》)第六条第二款，证明其作出被诉限拆决定职权依据充分；2、2015年7月30日现场检查笔录、现场勘查图、立案审批表，证明系争房屋涉嫌违法行为，接上级经办后开展初步调查；3、曙光村“自然村改造”建房土地使用协议、2015年12月4日现场检查笔录、现场勘查图、房屋分层平面图、2015年12月22日薛国成询问笔录及其身份证复印件、2016年3月3日谈话通知书及送达记录、2016年3月7日原告询问笔录及其身份证复印件、授权委托书及委托代理人身份证明、情况说明、情况证明、2016年1月11日协查函、关于浦东新区曹路镇曙光新村25幢建筑协查函的复函，证明系争房屋未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、农村个人住房建设工程许可证，属于违法建筑；4、上海市浦东新区人民政府关于批准曹路镇配套商品房基地D地块土地前期开发项目供应土地的通知，证明系争房屋所在地块是配套商品房基地，违法建筑必须拆除；5、案件调查终结审批表，证明案件调查终结后经审核作出被诉限拆决定；6、限期拆除事先告知书、送达回证及工作记录，证明作出被诉限拆决定前进行事先告知，原告有权进行陈述、申辩；7、听证申请书、行政处罚申辩书及原告身份证复印件、工作记录，证明原告收到事先告知书后申请要求听证，并提出陈述申辩，被告打电话给原告欲告知不举行听证，但原告未接听；8、被诉限拆决定、送达回证及工作记录，证明被诉限拆决定的作出、送达程序；9、执法证，证明城管执法人员具有执法权；10、《城乡规划条例》第三十六条第一款、第五十八条，证明适用法律正确，程序合法。经庭审质证，原告对被告提供的证据认为，证据1，有异议，镇政府负责的城市管理行政执法工作有明确范围界定;对《城管执法条例》第四条第四款规定无异议，但不应当由被告进行执法；《城管执法条例》第十一条第一款第(八)项规定的是对擅自搭建建筑物构筑物等行为实施行政处罚，不应当适用于系争房屋，被告超越职权作出被诉限拆决定，且被告也没有明确市人民政府确定的职责分工的具体内容。证据2，对现场检查笔录的真实性、合法性、关联性均有异议，没有原告本人签名，也没有相关检查人员到原告家中进行检查，对笔录记载的检查人员的身份不清楚；现场检查笔录、现场勘查图仅记载发现一幢二层建筑物，并未查清建造人、建造时间和面积；对立案审批表的真实性、合法性、关联性均有异议，案件来源不清，没有明确具体的上级交办部门，系争房屋建造于2003年，已经超过2年的行政处罚时效，在原告建房时没有法律规定需要取得乡村规划许可证，被告也没有明确原告申请建房需要取得的行政许可类型。证据3，对建房土地使用协议的真实性、合法性无异议，但不能达到被告的证明目的，系争房屋是合法建筑；对现场检查笔录、现场勘查图、房屋分层平面图的真实性、合法性、证明目的均有异议，检查人员没有到原告家中进行检查，现场检查笔录没有原告签名；不清楚上海市浦东新区房产测绘中心是否具有测绘资质，被告也没有提供委托测绘的相关材料，系争房屋是三层建筑物，测绘结果错误认定为两层，房屋面积测绘也有误；对薛国成询问笔录的真实性、证明目的有异议，不清楚被询问人是否曙光村委会工作人员，没有核查清楚系争房屋面积、建造人、建造时间、是否需要规划审批手续等；谈话通知书没有依法送达，将通知书张贴在原告房屋大门上，送达方式不合法；对原告询问笔录的真实性、证明目的有异议，笔录记载的内容与谈话实际内容不一致，原告在谈话时提出过回避申请但未被准许；对情况说明、情况证明的真实性、合法性、关联性均有异议，情况说明中没有明确原告建房应当取得的行政许可类型；对情况证明认为，申请门牌号时明确依据的是自然村改造试点批复；对协查函、复函的真实性、合法性、证明目的有异议，原告建房时的规划审批机关是原浦东农发局，根据当时的法律规定，原告建房不需要取得建设工程规划许可证。证据4，对真实性、合法性、证明目的均有异议，系争房屋属于自然村改造项目，应该可以取得规划审批手续，且现在被纳入征收范围，也应当按照征收补偿政策对系争房屋进行补偿。证据5，对真实性、合法性、证明目的均有异议，2003年7月是签订土地使用协议的时间，并非房屋建造时间，载明的房屋面积也不准确，没有进行实地测量，且案件也没有经过集体讨论决定。证据6、7，事先告知书没有告知原告享有听证的权利，原告申请听证但未进行听证，告知书没有依法送达，应当先采用直接送达和邮寄送达后再采用留置送达方式，也不清楚送达回证上记载的见证人的身份。证据8，被诉限拆决定认定事实不清，适用法律错误，且送达方式不合法。证据9，不清楚是否是城管执法工作人员。证据10，《城乡规划条例》施行于2011年，无法约束2003年的建房行为，当时没有法律规定原告建房需要取得乡村建设规划许可证；不能同时适用《城乡规划条例》第三十六条第一款、第五十八条的规定，第五十八条没有对未取得乡村建设规划许可证的罚则条款，被告也没有明确原告未取得的行政许可类型。对原告提供的证据，被告经质证认为，证据1、2，真实性、合法性予以认可，关联性不予认可，不能证明取得相关规划审批手续。证据3，真实性、合法性、关联性均不予认可，证据来源不清。证据4，真实性、合法性、关联性均不予认可，内容与本案无关。证据5，合法性、关联性不予认可，仅是原告和曙光村委会签订的，村委会并无职权。证据6、7，真实性、合法性予以认可，关联性不予认可，并非经过处罚就是合法建筑。证据8、9，真实性予以认可，并非持有门牌号就是合法建筑。证据10、14至16，真实性、合法性予以认可，关联性不予认可。证据11，真实性、合法性、关联性均不予认可。证据12，关联性不予认可，仅是曙光村委会开展的自然村改造协议解除工作，无法证明房屋合法性。证据13，真实性、合法性、关联性均不予认可，也并非由被告出具。证据17，真实性无法确认，关联性、合法性不予认可。证据18至21，真实性予以认可，与本案无关。证据22，真实性予以认可，关联性不予认可，并非拆迁或者征收补偿。证据23至25，真实性、合法性予以认可，关联性不予认可，且与本案无关，本案不涉及征收补偿。证据26，真实性予以认可，证明内容不予认可，被告不存在违法行为。证据27，真实性予以认可，关联性不予认可，系争房屋不属于征收补偿范围。证据28，真实性、合法性、关联性均不予认可，并非被告作出的行为，且与本案无关。证据29，真实性、合法性、关联性均不予认可，来源不明。证据30至34，真实性、合法性、关联性均不予认可，也与本案无关。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的法律依据1、10系规范性法律文件，合法有效；被告提供的其他证据符合证据“三性”，予以采纳；原告提供的证据4、27、30至32、34与本案没有关联性，其他证据的真实性予以确认，但不能证明被诉限拆决定违法。经审理查明，原告施莉华非浦东新区曹路镇曙光村村民，户籍地在浦东新区曹路镇东海村东海二队。2001年4月原浦东农发局向曹路镇政府作出《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》，并要求曹路镇政府接批复后另行申请建房土地指标。2003年原告与曹路镇曙光村委会签订了建房土地使用协议，同年，原告按协议约定建造了房屋，之后门牌号被编为曹路镇曙光新村XXX号。2015年7月30日，被告进行立案，对原告建造的曹路镇曙光新村XXX号建筑物作为违法建筑进行查处，2016年4月28日作出《限期拆除事先告知书》并于同日送达原告，2016年5月6日作出被诉限拆决定，于同年5月9日送达原告。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，第一，职权依据方面，根据《城管执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第(八)项的规定，镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚；又根据《上海市人民政府关于扩大》(沪府发〔2016〕6号)第一条、第二条第一款第(九)项的规定，浦东新区各镇政府可以对违反城乡规划管理的违法行为行使行政处罚权，故被告曹路镇政府有权对浦东新区曹路镇行政区域范围内擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处，其具有作出被诉限拆决定的法定职权。第二，事实认定和法律适用方面，原告自述其于2003年建造系争房屋，该时间节点规范农村个人住房建设管理的法律主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《上海市城市建设规划管理条例》以及《上海市农村个人住房建设管理办法》(上海市人民政府第24号令)，其中《上海市农村个人住房建设管理办法》规定，农村个人建房用地经批准后，由批准用地机关发给农村个人住房建设用地批准文件；由乡(镇)人民政府发给农村个人住房建设工程许可证。现行的《城乡规划条例》第三十五条、第三十六条规定，在国有土地上进行建设的，建设单位或者个人应当向规划行政管理部门申请办理建设工程规划许可证；在集体土地上进行农村村民个人住房建设的，应当取得由乡、镇人民政府核发的乡村建设规划许可证；现行的《上海市农村村民住房建设管理办法》则规定由镇(乡)人民政府发给乡村建设规划许可证。应该说，农村个人建设住房取得许可证件的名称比较规范的统称是建设工程规划许可证。故被告曹路镇政府经查阅档案资料，并向浦东新区规划土地管理部门查询，发现原告建造系争房屋未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、农村个人住房建设工程许可证中的任何一种，故依据《城乡规划条例》将其定性为属于未经规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设，并适用相应的罚则条款决定限期拆除，并无明显不当。原浦东农发局《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》系针对曹路镇政府作出，且内容为总体规划方面相关批复，并非针对村(居)民户实际建设个人住房的批文，该批文最后还明确要求“接此复后另行申请建房土地指标”，故原告将该批复等同于取得建房规划许可的主张，本院不予采纳。原告提出的系争房屋所在地块以前或者是现在属于何种规划区域并非本案解决的争点。原告还主张被告勘查系争房屋层数及面积有误，与实际情况不符等，本院认为，被诉限拆决定认定了原告住房建设的位置，并未载明具体面积，故原告主张的建筑面积问题并非本案审查的主要事实。原告称实际建造时间亦非被诉限拆决定记载的日期，对此，本院认为，将《曙光村“自然村改造”建房土地使用协议》签订时间作为违法搭建开始时间，虽不够严谨，但并不影响被诉限拆决定的合法性。第三，执法程序方面，被告曹路镇政府经立案、调查、事先告知程序，听取了原告的陈述申辩意见，作出被诉限拆决定并送达原告，执法程序并无明显不当。原告关于被告未举行听证构成程序违法的主张，本院不予采纳。关于行政处罚追诉时效的问题，本院认为，原告违法搭建行为的危害后果处于持续状态，对于结果具有社会危害性的违法行为，被告予以立案并作出被诉限拆决定并无不当。最后，系争房屋所在地块曾因“曹路镇配套商品房基地D地块土地前期开发”项目而被纳入征地拆迁范围，浦东新区人民政府也曾责成曙光村委会与未办理合法手续的业主协商解决补偿问题，给予一次性的经济补偿和补贴，对在规定时间内协商不成的，有关部门将实施相关程序予以拆除。本院认为，被告出于行政管理需要，采用“尊重历史、分类处理、鼓励自拆、平稳解决”的工作方针，出台补偿方案的做法能一定程度上保护被拆除户的正当利益，原告要求按合法建筑获得拆迁补偿安置的主张缺乏相应的法律法规依据。本院仍希望被告能在实施被诉限拆决定的同时，继续以协商补偿方式合理弥补原告正当利益损失。综上，被诉限拆决定认定事实基本清楚，执法程序并无明显不当，适用法律正确，本案可判决驳回原告诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告施莉华的诉讼请求。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，由原告施莉华负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  赵忠元审 判 员  单宇驰人民陪审员  白美娟二〇一七年七月十四日书 记 员  王 冰附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。