凯里市人民法院行 政 判 决 书(2017)黔2601行初23号公益诉讼人雷山县人民检察院。住所地：雷山县丹江镇新兴大街。法定代表人郭苏斌，该院检察长。主要负责人文魁，该院副检察长。委托代理人（特别授权）杨秀华，该院检察员。雷山县生态文明建设管理局。住所地：雷山县丹江镇西门街。法定代表人李金权，职务：雷山县生态文明建设管理局负责人。委托代理人李天佑，系该局副局长。公益诉讼人雷山县人民检察院诉被告雷山县生态文明建设管理局不履行法定职责一案，于2017年6月2日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及相关的诉讼材料。并依法组成合议庭于2017年7月11日公开开庭审理了本案。公益诉讼人雷山县检察院主要负责人文魁、委托代理人杨秀华、被告雷山县生态文明建设管理局主要负责人李金权、负责人李天佑到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。公益诉讼人雷山县人民检察院诉称：2015年11月，违法行为人白秀福在未办理林木采伐许可证的情况下，将位于雷山县达地乡乌达村上马路组“虎圈”（地名）自家山上的杉树进行采伐。2015年12月24日，雷山县达地乡林业站将滥伐情况向雷山县生态文明建设管理局汇报后，局领导批示转雷山县森林公安局查处。2015年12月25日，雷山县森林公安局对现场进行勘查，共计滥伐杉树47株，折合活立木蓄积6.6172立方米。2016年1月4日，雷山县森林公安局对违法行为人白秀福作出林业行政处罚，罚款4000元，责令补种苗木235株。经公益诉讼人对雷山县森林公安局2015年至2016年8月办理的30件林业行政处罚案件进行核查，发现责令违法行为人补种树木的行政处罚未得到有效落实，公益诉讼人于2016年9月12日向雷山县生态文明建设管理局发出检察建议，建议该局催告违法行为人履行补种树木的义务，对拒不履行的应当代为履行，并向违法行为人追偿代履行费用。雷山县生态文明建设管理局于2016年10月10日回复称，该局将抽调林政股、木材检查站和县森林公安局相关业务人员具体跟踪办理，确保补植复绿工作得到有效推进。对没有补植的，及时下发责令补植催告通知书，限期在2017年1月10日前完成补植复绿工作，对在2017年1月10日前仍没有完成补植复绿的责任人，将请造林队伍在2017年2月20日前进行补植，补植复绿产生的费用由原责任人承担。2017年3月28日，公益诉讼人到违法行为人白秀福滥伐林木的现场进行核查，发现违法行为人白秀福至今仍未履行补种树木的义务，雷山县生态文明建设管理局未对其进行书面催告，也未代为补种，受破坏的森林资源未得到有效恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人认为，《中华人民共和国森林法》第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”第三十九条第二款、第三款规定：“滥伐森林或者其他林木的，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”第五十一条第二款规定：“代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。”雷山县生态文明建设管理局作为县级人民政府林业主管部门，负有对本地区森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督的职责，但由于在催告、核查验收和代为补种方面怠于履职，造成国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条和《贵州省高级人民法院印发的通知》（黔高法[2017]51号）的规定，向你院提起诉讼，请依法裁判。公益诉讼人起诉时向本院提交了以下证据材料:1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》；《检察机关提起公益诉讼试点方案》；《贵州省人民检察院开展提起公益诉讼试点的实施方案》、贵州省人民检察院《关于提请批准雷山县人民检察院拟对雷山县生态文明建设局提起行政公益诉讼案件的请示的批复》、贵州省高级人民法院印发《关于在全省法院设置环境资源审判庭等事项的批复》的通知复印件，证明公益诉讼人的主体适格。2、雷山县生态文明建设管理局主要职责内设机构和人员编制规定、情况说明复印件，证明被告具有林业行政管理职责，主体适格。3、雷山县森林公安局林业行政案件卷宗材料复印件，证明白秀福因在2015年11月滥伐林木6.6172立方米，2016年1月4日被雷山县森林公安局作出罚款4000元，责令补种苗木235株的行政处罚决定，白秀福缴纳了800元罚款。直到2016年9月12日白秀福仍未补种树木，被告怠于履职，监管不到位的事实。4、立案决定书、检察建议书、送达回证及回复、白秀福的询问笔录及权利义务告知书、2017年3月28日现场照片复印件，证明雷山县检察院已履行公益诉讼诉前程序，白秀福仍未完成补种树木的任务，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，被告怠于履职。5、复雷山县人民检察院关于对2015年至2016年8月30件林业行政案件补植复绿工作开展情况进行说明的函及雷山县生态文明建设局的回复报告、30件案件台账等相关书证、违法行为人补植复绿情况回访登记表及现场照片、2017年4月24日的现场照片、白秀福、杨喆的询问笔录、杉木分配表复印件，证明期限届满后，雷山县检察院继续跟踪雷山县生态文明建设局的履职情况，该局未能提供补种验收等相关印证材料，又再次回复承诺计划再2017年4月20日前履职完毕，但直到开庭前，白秀福仍未履行补种树木的义务，林业部门也未到现场开展催告、指导、验收等工作，怠于履职。被告雷山县生态文明建设管理局辩称：一、本案被告主体不适格，应依法驳回起诉。2015年12月22日,雷山县达地乡林业站向雷山县生态文明建设管理局书面报告达地乡乌达村白秀福无证砍伐林木。时任雷山县生态文明建设管理局局长的李炳时于2015年12月24日签转雷山县森林公安局查处。2015年12月25日，雷山县森林公安局作出立案决定。经现场勘查，违法行为人白秀福滥伐林木47株，折合活立木蓄积6.6172立方米。2016年1月4日，雷山县森林公安局以违法行为人白秀福滥伐林木为由向其下达了《林业行政处罚决定书》（雷森公林罚决字〔2015〕第47号）和《责令补种苗木通知书》（雷森公林罚责通字〔2015〕第47号）。以上两份行政处罚法律文书均以雷山县森林公安局作为行政处罚机关作出。《中华人民共和国森林法》第二十条规定：“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。”《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》第一条、第二条规定：“授权森林公安机关查处《森林法》第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚案件。森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大队，查处本决定第一项规定的案件，以自己的名义作出行政处罚决定。”以上法律法规和规章，均明确规定了森林公安机关是法律授权的查处滥伐林木案件的行政机关。雷山县森林公安局下达的《林业行政处罚决定书》的处罚决定有两项，分别是罚款4000元和责令补种苗木235株。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施……（三）申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”对违法行为人采取代履行等强制执行措施的,应是作出行政决定的行政机关。另外，根据《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发〔2013〕206号）第四条第二款规定：“森林公安局（分局）、森林警察（公安）大队以自己名义实施林业行政处罚的，复议机关是其归属的林业主管部门”，雷山县生态文明建设管理局是白秀福滥伐林木案行政处罚的复议机关。根据以上法律规定以及国家林业局的规章规定，雷山县森林公安局是根据法律授权对白秀福滥伐林木案作出行政处罚决定（包含责令补种苗木）的行政机关。被法律授权组织在行使法律、法规所授职权时，享有与原行业行政主管机关相同的行政主体地位，独立承担自己作出的行政决定的法律后果（包括行政决定是否合法的后果、违法行为人是否履行决定的后果、违法行为人不履行决定而依法应采取的强制措施等）。在白秀福滥伐林木案这一具体的个案中，《中华人民共和国森林法》第三十九条第二款、第三款“滥伐森林或者其他林木，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”中所指的“林业主管部门”，已经法律授权由雷山县森林公安局代行。违法行为人白秀福如不履行缴纳罚款的处罚决定，应由作出行政处罚决定的雷山县森林公安局向法院申请强制执行；白秀福如不履行补种苗木的处罚决定，则应由作出行政处罚决定的雷山县森林公安局采取代履行的方式予以强制执行；白秀福如不服雷山县森林公安局的行政处罚决定（包含代履行决定），其提起的复议机关应是雷山县生态文明建设管理局。公益诉讼人认为的“国家和社会公共利益仍处于受侵害状态”是由于违法行为人白秀福不及时补种苗木、作出行政决定的雷山县森林公安局不及时采取代履行的强制措施而导致。雷山县生态文明建设管理局虽然是公益诉讼人所说的对森林资源具有保护、利用、更新，实行管理和监督的林业主管部门，但不是作出白秀福滥伐林木案件行政处罚决定的行政机关（反而应当是复议机关），因此不是本案的适格被告。二、雷山县生态文明建设管理局依法履行了职责，不存在违法行政行为。雷山县人民检察院发现违法行为人白秀福不及时履行雷山县森林公安局作出的责令补种苗木的行为后，于2016年9月2日向雷山县生态文明建设管理局发出检察建议书，建议我局催告违法行为人履行补种苗木的义务。我局对雷山县人民检察院的检察建议书高度重视，召开了专题会进行安排部署。但鉴于对违法行为人白秀福作出行政处罚和责令补种苗木决定的行政机关是雷山县森林公安局，作为该行政决定的复议机关，我局认为直接由本局向违法行为人白秀福作出催告不符合法律规定，于是决定由作出行政处罚决定的行政机关雷山县森林公安局局长杨正学任组长，抽调相关人员对该事项进行催告、检查等跟踪办理。同时，为贯彻落实好雷山县人民检察院“补植复绿”检察建议书，使全县2016年各类采伐迹地得到及时的补植更新，在上级主管部门没有下达造林任务的情况下，我局于2017年初筹集资金购买了40余万株杉木苗，发放给各乡镇用于包括但不限于行政案件导致的采伐迹地的造林更新，其中违法行为人白秀福所在的达地乡乌达村得到了5500株。雷山县森林公安局相关人员也根据我局的工作安排和自身的法定义务，在对违法行为人白秀福进行回访检查后，向我局提交了《违法行为人补植复绿情况回访登记》，其中载明违法行为人白秀福“其于2016年补种，后因受灾改种茶叶”，至此我局误认为违法行为人白秀福已栽植了茶叶，因此没有采取进一步的行政措施。直至接到本行政公益诉讼起诉书后，我局才知道违法行为人白秀福实际上到2017年6月份仍然没有栽种苗木，雷山县森林公安局原来下发的行政处罚决定书和责令补种苗木通知书亦未载明履行期限。我局在知晓以上情况后，立即于2017年6月14日将《关于督促白秀福补植苗木有关事项的通知》送达给雷山县森林公安局，要求立即采取措施责令违法行为人白秀福及时履行补种苗木的义务。经采取措施，违法行为人白秀福已于2017年6月23日在原采伐迹地栽植了青钱柳苗（为保证成活，采用营养袋苗进行栽植）。综上所述，雷山县生态文明建设管理局在违法行为人白秀福不及时履行补种苗木义务，导致生态环境持续受到破坏一事上，不存在怠于履行职责或违法行政的行为，同时也不是违法行为人白秀福补种苗木义务的催告和强制执行机关。恳请贵院采纳答辩人的意见，依法作出裁判。被告提供了以下证据：1、林业行政处罚立案登记表、林业行政处罚决定书、责令补种苗木通知书、购买苗木发票、达地水族乡2017年杉木苗分配表、违法行为人补植复绿情况回访登记、关于督促白秀福补植苗木有关事项的通知、责令补种苗木通知书及送达回证、承诺书及补种照片复印件，证明被告积极采取措施，履行了相应的法定职责。经庭审质证，各方诉讼参与人对对方提供的证据均无异议，本院予以确认。经审理查明:2015年11月，违法行为人白秀福在未办理林木采伐许可证的情况下，将位于雷山县达地乡乌达村上马路组“虎圈”（地名）自家山上的杉树进行采伐。2015年12月24日，雷山县达地乡林业站将滥伐情况向雷山县生态文明建设管理局汇报后，局领导批示转雷山县森林公安局查处。2015年12月25日，雷山县森林公安局对现场进行勘查，共计滥伐杉树47株，折合活立木蓄积6.6172立方米。2016年1月4日，雷山县森林公安局对违法行为人白秀福作出林业行政处罚，罚款4000元，责令补种苗木235株。经公益诉讼人对雷山县森林公安局2015年至2016年8月办理的30件林业行政处罚案件进行核查，发现责令违法行为人补种树木的行政处罚未得到有效落实，公益诉讼人于2016年9月12日向雷山县生态文明建设管理局发出检察建议，建议该局催告违法行为人履行补种树木的义务，对拒不履行的应当代为履行，并向违法行为人追偿代履行费用。雷山县生态文明建设管理局于2016年10月10日回复称，该局将抽调林政股、木材检查站和县森林公安局相关业务人员具体跟踪办理，确保补植复绿工作得到有效推进。对没有补植的，及时下发责令补植催告通知书，限期在2017年1月10日前完成补植复绿工作，对在2017年1月10日前仍没有完成补植复绿的责任人，将请造林队伍在2017年2月20日前进行补植，补植复绿产生的费用由原责任人承担。2017年3月28日，公益诉讼人到违法行为人白秀福滥伐林木的现场进行核查，发现违法行为人白秀福至今仍未履行补种树木的义务，雷山县生态文明建设管理局未对其进行书面催告，也未代为补种，受破坏的森林资源未得到有效恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人雷山县人民检察院认为雷山县生态文明建设管理局作为县级人民政府林业主管部门，负有对本地区森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督的职责，但由于在催告、核查验收和代为补种方面怠于履职，造成国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条和《贵州省高级人民法院印发的通知》（黔高法[2017]51号）的规定，向本院院提起行政公益诉讼，请求判决：1、确认被告雷山县生态文明建设管理局对白秀福的违法行为怠于履行职责违法；2、判令被告雷山县生态文明建设管理局依法针对白秀福的违法行为履行监管职责。本院认为：公益诉讼人雷山县人民检察院作为国家检察监督机关，依照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，其在履行职责中发现有侵害国家利益的行为和事实发生后，依法对被告提起公益行政诉讼，是其职责所在，符合法律法规规定，主体适格。其在履行职责中发现被告雷山县生态文明建设管理局作为当地法定的林业主管部门，白秀福的违法行为发生后，具有督促其严格按照林业法规履行补种树木义务的法定职责，但其未尽履行职责义务，依法采取有效方式履行职责，对白秀福的违法行为未完全履行监管职责，致使国家利益处于受侵害状态事实存在。其虽然在诉讼后采取了一定的措施督促违法行为人白秀福履行补种树木义务，但尚未完全履行完毕，尚存在不作为违法行为。因此公益诉讼人雷山县人民检察院的请求理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项、第二款、第七十二条、第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：一、确认被告雷山县生态文明建设管理局对白秀福的违法行为怠于履行职责的行为违法。二、责令被告雷山县生态文明建设管理局依法针对白秀福的违法行为履行监管职责。案件受理费免予收取。如不服本判决，应在判决书送达双方当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，还应在上诉期限届满后七日内直接向上诉法院预交上诉费，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期不上诉，本判决书即发生法律效力。审 判 长  滕新红审 判 员  杨光林人民陪审员  顾劲松二〇一七年七月十七日书 记 员  石 娟