上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0112行初164号原告格兰德仓储(上海)有限公司，住所地上海市闵行区。法定代表人王大为。委托代理人张舒萌，上海市毅石律师事务所律师。委托代理人沈忠民，上海市毅石(无锡)律师事务所律师。被告上海市闵行区规划和土地管理局，住所地上海市闵行区。法定代表人张海莉。委托代理人张春潮，上海中夏旭波律师事务所律师。原告格兰德仓储(上海)有限公司诉被告上海市闵行区规划和土地管理局(以下简称闵行区规土局)政府信息公开一案，于2017年6月1日向本院提起诉讼，之后经补正，本院经审查于同年6月9日立案受理。本院依法适用简易程序，由审判员蔡云独任审判，于2017年7月14日公开开庭审理了本案。原告格兰德仓储(上海)有限公司的委托代理人张舒萌、沈忠民，被告闵行区规土局的行政机关负责人刘泽峰以及委托代理人张春潮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告闵行区规土局于2017年5月17日对原告格兰德仓储(上海)有限公司作出编号为闵规土信(2017)第88号《告知书》(以下简称被诉告知书)，告知原告，被告于2017年4月6日收到原告提出的申请，要求获取“闵规土(2015)168文《关于格兰德仓储(上海)有限公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》”。被告依据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第二十一条第(二)项的规定，答复原告，依据《政府信息公开条例》第二条的规定，原告要求获取的信息属过程性文件，不属于《政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息。原告格兰德仓储(上海)有限公司诉称：2008年9月25日，原告通过招拍挂程序，中标获得位于闵行区的吴泾镇工72号工业用途地块(以下简称“72号地块”)。原告与被告闵行区规土局签订了《上海市国有土地使用权出让合同》及补充合同，并支付土地使用权出让金。2014年12月3日，被告下发《闲置土地认定书》，认定72号地块为闲置土地，闲置原因为：经核实，该地块涉及规划控制，故认定由于政府原因导致该地块闲置。2015年10月22日，被告单方面下发闵规土用[2015]19号《关于解除闵行区吴泾镇工-72号地块的通知书》，上面写明：“经报闵行区人民政府批准，我局决定解除与贵公司签订的吴泾镇工-72号地块《上海市国有土地使用权出让合同》(沪闵规土[2009]出让合同第58号)及《补充出让合同》(沪闵规土[2011]出让合同第87号)，收回该幅土地的使用权。”2015年12月21日，原告向上海市闵行区人民政府申请信息公开，要求获取闵行区人民政府批准被告解除《上海市国有建设用地使用权出让合同》及《补充出让合同》，收回72号地块使用权的批复文件。闵行区人民政府通过《政府信息公开申请告知书》告知原告，并提供了闵府抄(2015)215号批准文件，文中提到：“你局闵规土[2015]168号文《关于格兰德仓储(上海)有限公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》收悉，经2015年10月20日区人民政府第88次常务会议审议通过……”2017年4月6日，原告向被告申请信息公开，要求获取闵规土[2015]168号文《关于格兰德仓储(上海)有限公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》。2017年5月17日，被告作出《告知书》对原告申请的事项不予公开。《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《上海市政府信息公开规定》第十三条规定：“公民、法人或者其他组织有权依照《政府信息公开条例》和本规定，向行政机关申请获取相关的政府信息。”该闵规土[2015]168号文直接针对收回原告土地使用权的行政行为，事关被告是否按照《闲置土地处置办法》履行了收回土地的法定手续，收回土地解除合同是否合法，与原告的生产经营活动密切关联。被告作为闵规土[2015]168号文的制作机关，有公开上述信息的法定义务，故原告请求撤销被告于2017年5月17日作出的编号为闵规土信(2017)第88号《告知书》，并要求被告依法公开闵规土[2015]168号文《关于格兰德仓储(上海)有限公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》。被告闵行区规土局辩称：2017年4月6日，被告收到原告政府信息公开申请，要求获取“闵规土[2015]168号文《关于格兰德仓储(上海)有限公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》”。2017年4月25日，被告以闵规土信(2017)第88号《延期答复告知书》，告知原告其申请将延期到2017年5月19日前予以答复。就原告所申请内容，实际属于被告在土地行政管理过程中，在最终作出决定收回特定地块土地使用权之前，为慎重起见而征求上级机关意见的请示交流文件，不对外发生效力，且该请示交流文件并不属于法律规范刚性规定的上下级机关之间的请示，其具备过程性信息所要求的处于正式决定形成过程中的内涵与外延的特征。事实上，对原告权利义务产生影响且对外发生法律效力的并非该请示交流文件，而是被告最终作出并向原告送达的决定--闵规土用(2015)19号《关于解除闵行区吴泾镇工-72号地块〈上海市国有建设用地使用权出让合同〉的通知》。因此，经审查原告申请内容，被告认为属于过程性信息，故作出被诉告知书，该答复并未侵犯原告的知情权。另外，之所以对这种曾处于决定形成过程中的信息加以保护，在于保护行政机关内部的充分交流，从而使行政机关工作人员能够在行政决策制定过程中敢于畅所欲言，确保决策过程的科学性和民主性，更是保护政府决策的完整性，因此，被告将原告申请公开的信息审查确定为国办发[2010]5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开的意见》所指的过程性信息。综上，被诉告知书职权依据充分，认定事实清楚，适用法律和答复程序符合法律规定，故请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明：2017年4月6日，被告闵行区规土局收到原告格兰德仓储(上海)有限公司要求获取“闵规土[2015]168号文《关于格兰德仓储(上海)有限公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》”的《政府信息公开申请书》。被告于当日向原告出具收件回执。被告受理后，于2017年4月25日出具《延期答复告知书》，告知原告对上述申请的答复期限延至2017年5月19日前。被告经审查认为“闵规土[2015]168号文《关于格兰德仓储(上海)有限公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》”，系被告向上海市闵行区人民政府提交的一份请示，系过程性信息，不属于《政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息。被告于2017年5月17日对原告作出被诉告知书，就原告的上述政府信息公开申请作出答复，答复内容如前所述。原告收到被诉告知书后不服，在法定起诉期限内向本院提起诉讼。另查明，上海市闵行区人民政府针对被告闵行区规土局的闵规土[2015]168号文《关于格兰德仓储(上海)有限公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》，于2015年10月27日由上海市闵行区人民政府办公室向被告出具抄告单，抄告内容：“原则同意格兰德仓储(上海)有限公司吴泾镇工-72号地块解除合同收回土地使用权，由你局严格按照规范程序操作。后续补偿事宜由你局会同区土地储备中心予以落实。”以上事实，由当事人庭审陈述，被告提供的《政府信息公开申请书》、编号为MFSQXXXXXXXX《政府信息公开申请告知书》、闵府抄[2015]215号《闵行区人民政府办公室抄告单》、闵规土信(2017)第88号《政府信息公开申请收件回执》、闵规土信(2017)第88号《延期答复告知书》、被诉告知书、邮寄凭证等为证。本院认为：被告闵行区规土局具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的行政职责。被告收到原告格兰德仓储(上海)有限公司的信息公开申请后，向原告发出《延期答复告知书》，在法定延长期限内作出被诉告知书并送达原告，执法程序合法。本案中，原告要求获取“闵规土[2015]168号文《关于格兰德仓储(上海)有限公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》”，该闵规土[2015]168号文是被告在土地行政管理过程中，在最终作出决定收回特定地块土地使用权之前，征求上级机关意见的请示文件，不对外发生效力，具有过程性的特点。尽管《政府信息公开条例》第十四条第四款中规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，但并不意味着不予公开的范围仅限于“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。从世界范围看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦公开，可能妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成。这类信息免于公开，目的是保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间的相互讨论。《政府信息公开条例》虽然对内部信息、过程信息、决策信息没有作出明确规定，但《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条中规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”根据《政府信息公开条例》第三条第二款规定：“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”，上述意见在性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释，且该解释符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率的平衡。本案中，因原告申请公开的“闵规土[2015]168号文《关于格兰德仓储(上海)有限公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》”具有内部性、过程性特点，被告在说明理由的基础上不予公开，并无不当。综上，原告的诉讼请求缺乏依据，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第(一)项的规定，判决如下：驳回原告格兰德仓储(上海)有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，减半收取计25元，由原告格兰德仓储(上海)有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院(立案庭)递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审判员  蔡云二〇一七年七月二十一日书记员  岳峰附：相关法律条文附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。二、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；……