广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初477号原告：刘汉新，女，1977年1月9日出生，汉族，住址湖北省洪湖市，被告：广州市白云区食品药品监督管理局，地址广州市白云区鹤龙街启德路27号。法定代表人：黄远礼，该局局长。委托代理人：何文健，该局工作人员。委托代理人：徐文柱，广东格方律师事务所律师。原告刘汉新不服被告广州市白云区食品药品监督管理局行政处罚决定一案，于2017年1月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月24日公开开庭审理了本案。原告刘汉新，被告广州市白云区食品药品监督管理局的委托代理人何文健、徐文柱均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告于2016年在广州市白云区云城街齐富农贸市场经营一间佰家兴便利店。2016年5月间，被告工作人员到店检查，查封了一批食品，开具了扣押清单、询问笔录等让原告签字，后又将原告带至被告处现场制作各种单证让原告签字。2016年7月初，被告工作人员向原告出具了一份行政处罚事先告知书和听证告知书，罚款51000元。原告按告知书的内容要求做了陈述申辩书并递交到被告处，但被告没有出具签收单据。原告承担不起这巨额罚款，也对办案程序有所质疑，只能被迫关店。2017年1月11日，原告收到处罚决定书。原告经营一家便利店，原本就是小本经营，经营了几个月，整体上并无盈利，收到被告的处罚事先告知书时，原告压力巨大，心灰意冷，因为原告根本无力承担51000元的巨额罚款，哪怕原告辛辛苦苦做上一年也交不起这笔罚款，只好被迫选择关店。首先，原告没有办理食品流通许可证的主要原因并非恶意为之，是有原因的。原告租的商铺属于齐富农贸市场，原告要办理营业执照和食品流通许可证时，农贸市场提供不了商铺的产权证和市场的营业执照给原告去办证，后因工商检查，农贸市场给所有租户都办了营业执照。后原告凭营业执照到机场路办证大厅办食品流通许可证，被要求提供出租方的营业执照副本复印件，但农贸市场无法提供，导致这份证件被耽搁。其次，被告在查处过程中存在明显的为罚款而收集证据的行为，不给原告改正的机会，各种单证只让签字，不给回单，让原告不知所为，错失补证良机。再次，原告在被告查案期间积极配合调查工作，也积极向被告递交资料申请办理证件，但被告并未开具收资料的单据，后来证件没有等到，就等到了一纸巨额罚款单。原告不懂被告的执法程序，也不知道哪些材料是应该在签字时给到原告的，但原告向被告递交陈述申辩书时被告也不肯出具签收单据，这种行为实在让人无法理解。在被告工作人员整个查处过程中，原告只收到了一份行政处罚事先告知书和听证书，而且这两份材料都是原告索要来的。其它的材料原告一份都没有收到，连扣押的清单都没有给原告一份，除了让原告配合签字就是签字。这种执法行为明显存有为罚款而收集证据。原告租的商铺是齐富农贸市场的，因为出租方没有证件所以造成原告办证难，而且当时这个市场下面所有的商铺都没有食品流通许可证，不应只罚原告一个，就算处罚也应该从齐富农贸市场开始查处起，对原告这样的处罚，实难接受，也毫无公平可言。对于一间小小的便利店，在没有出现任何安全事故，并积极配合调查和整改的同时，一定要作出这种巨额处罚是否合适？是否一定需要一锤打死？根据国家政策难道不应该给一丝生存的空间吗？如果原告懂得食品安全法，一定不会违反此类法规，难道被告对市场各大小商户普及食品安全法没有责任吗？现在店面被被告罚到关闭了，原告也处在失业状态半年有余，难道一定要再用这种巨额罚款将原告逼进黑名单吗？被告在执法过程中是否应该更多地帮助和指导大小企业和店铺正确经营和发展，而不是为了罚款而罚款，一味地置人于死地。目前，实体经营受到电商的冲击，生存已十分困难，各部门在执法过程中不能根据实际情况合情合理地处罚，只会导致更多的社会矛盾和问题。综上所述，一、原告不是恶意要无证经营；二、原告没有造成任何不良后果；三、原告积极配合被告工作人员的工作；四、原告也有积极提交资料办理补证事项；五、所涉金额小；六、被告的办案过程并不透明，存有瑕疵；七、51000元的巨额罚款原告确实拿不出。原告另在庭审中补充事由如下：一、被告在未履行告知原告享有申辩权和听证权的情况下，便以笔录的形式让原告主动放弃了上述权利，并以此为由不采纳原告的申辩意见，告知责任履行不当，程序违法；二、被告给原告做的陈述申辩笔录形式不当，内容不实，该笔录不符合行政处罚规定要求，并且被告以此为由不听取原告的陈述申辩意见，也是程序违法；三、违法情节轻微，原告有纠错行为和配合被告查处，且没有造成任何不良后果，被告对原告作出5万元以上的处罚，没有根据情节处理后果等情况，遵从过罚相当的原则进行处罚，属于过罚不当。据此，原告请求法院判令：撤销（穗云）食药监云城食罚（2016）011号行政处罚决定，根据实际情况酌情从轻处罚。被告辩称：：一、被告具有对辖区内食品经营企业监督管理的法定职权。根据云府办［2014］31号《广州市白云区人民政府办公室关于印发广州市白云区食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中对于被告主要职责的第（二）项规定“（二）负责食品的行政许可和监督管理，参与制定食品安全管理规范并监督实施，建立食品安全隐患排查治理机制，贯彻落实国家、省、市食品安全检查年度计划、重大整顿治理方案。组织开展食品安全专项治理和综合检查。参与食品安全风险监测计划、食品安全标准的制定等相关工作”，第（五）项规定“（五）负责制定食品、药品、医疗器械、化妆品监督管理的稽查制度并组织实施，组织、协调、督查跨区域食品药品监管工作，组织查处重大违法行为，组织开展相关产品抽样检验工作。建立和落实食品药品安全咨询、投诉、举报制度并组织实施，监督实施问题产品召回和处置。规范行政执法行为，完善行政执法与刑事司法衔接机制”及《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”另根据《行政处罚法》第十五条的规定：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。故被告具有对辖区内食品经营企业监督管理的法定职权。二、被告对原告未经许可从事食品经营的行为作出行政处罚，认定事实清楚、证据充分、程序正当、适用法律法规准确。（一）被告对原告作出的行政处罚事实清楚、证据充分。1、原告未经许可从事食品经营。2016年4月25日，被告接到《广州市12345政府服务热线工单登记表》（穗12345转字第2016042203032808），线索反映“佰家兴超市”涉嫌无食品经营许可证从事食品经营。后根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条第（一）项的规定，被告于2016年5月11日到原告位于广州市白云区云城街齐富农贸市场自编街铺1号的“佰家兴超市”进行现场检查，该超市为个体工商户，持有有效期内的《营业执照》，正在从事食品经营（经营者：刘汉新），现场发现该超市食品采购单据4张，被告执法人员现场制作《现场检查笔录》，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条第（四）项的规定，将该超市未经许可从事经营的食品予以扣押，并于当天对原告进行询问，制作《询问调查笔录》。经调查，查明以下事实：原告在2016年3月15日至2016年5月11日期间在未办理《食品经营许可证》的情况下经营食品，货值为5450元，违法所得为1000元。2、被告认定原告未经许可从事食品经营的货值为5450元，违法所得为1000元证据充分、依据准确。被告经调查查明，原告在2016年3月15日至2016年5月11日期间在未办理《食品经营许可证》的情况下经营食品，已销售食品的货值为5000元，扣除进货成本4000元，盈利为1000元，未销售食品的货值为450元，所以该超市未经许可从事食品经营的总货值为5450元。根据《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》[2008年11月21日国家工商行政管理总局令第37号公布自2009年1月1日起施行]第二条：工商行政管理机关认定违法所得的基本原则是：以当事人违法生产、销售商品或者提供服务所获得的全部收入扣除当事人直接用于经营活动的适当的合理支出，为违法所得。第四条：违法销售商品的违法所得按违法销售商品的销售收入扣除所售商品的购进价款计算，故被告认定原告未经许可从事食品经营的违法所得为1000元符合规定。（二）被告对原告作出的行政处罚程序合法、适用法律法规准确。被告在接到《广州市12345政府服务热线工单登记表》（穗12345转字第2016042203032808）后，于2016年5月11日到原告位于广州市白云区云城街齐富农贸市场自编街铺1号的“佰家兴超市”进行现场检查，发现原告经营的“佰家兴超市”存在未经许可从事食品经营的行为，制作《现场检查笔录》，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条第（四）项的规定，对原告未经许可从事经营的食品予以扣押。被告于2016年5月11日对原告涉嫌未经许可从事食品经营的行为予以立案调查。经查明，原告于2016年3月15日至2016年5月11日期间在未办理《食品经营许可证》的情况下经营食品，该行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定：国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定：违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。对原告作出如下行政处罚：1、没收该超市未经许可从事食品经营的食品；2、没收该超市未经许可从事食品经营的违法所得1000元；3、对该超市未经许可从事食品经营的行为处以罚款50000元。被告于2016年7月4日将（穗云）食药监云城食罚告[2016]011号《行政处罚事先告知书》，（穗云）食药监云城食听[2016]006号《听证告知书》送达原告，原告于2016年7月4日作出陈述申辩，表示愿意接受拟作出的处罚。后原告又于2016年7月7日提交书面申述申辩书，要求撤销广州市白云区云城街2016（011）号行政处罚事先告知书。被告经复核对该申述申辩不予采纳，于2017年1月5日通过邮寄的方式送达（穗云）食药监云城食罚[2016]011号《行政处罚决定书》，（穗云）食药监云城食没物凭[2016]002号《没收物品凭证》，（穗云）食药监云城食没物[2016]002号《没收物品清单》，《广州市非税收入缴款通知书》NO.561601362383。因此，被告作出的行政处罚决定程序合法、适用法律法规正确。被告在庭审中补充答辩如下：一、被告在行政执法过程中是依法送达了应当送达的法律文书的，原告亦予以签字确认，不存在没有送达；二、原告在被告查处过程中，虽然之前是配合调查，但事后查处过程中搬离了经营场所，导致被告无法找到原告，这种行为并非是配合调查的行为，而是恶意逃避行政处罚的行为；三、被告给予原告的行政处罚决定的5万元是罚款，1000元是没收款项，并非罚款51000元，该5万元是依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的最低罚款。原告的行为根据这一项的规定应处罚5万元以上10万元以下，被告作出的行政处罚决定是充分考虑了原告所提出的陈述申辩意见，综合考虑了本案的事实和相关证据依法作出的；四、被告对原告所作出的陈述申辩笔录，其形式是合法的，内容是真实的，同时也是符合法律规定的，原告对该笔录是予以签字确认的；五、对于原告的权利，被告在执法过程中均依法予以告知并送达了相关法律文书，不存在没有告知的违法行为。综上所述，被告对原告作出的行政处罚，符合法定程序，认定事实清楚，适用法律法规正确，原告提起行政诉讼的事实和理由不成立，于法无据，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明：2016年4月25日，被告收到穗12345转字第2016042203032808号《广州12345政府服务热线转办函》等相关材料，事项内容为：“市民举报佰家兴超市（该商店位于的齐富农贸市场为标志性建筑）涉嫌无食品经营许可证问题。该商店从事销售食品……现希望相关部门进行查处。”2016年5月11日，被告根据上述举报内容对位于广州市白云区云城街齐富农贸市场自编街铺1号的“佰家兴超市”进行现场检查，原告承认其是“佰家兴超市”的实际经营者，已办理了营业执照，未办理食品经营许可证，并确认其在2016年3月15日至2016年5月11日未经许可从事食品销售，该期间的食品总营业额为5000元，扣除进货成本4000元，盈利为1000元，检查当日即停止食品销售，剩余未售出的食品货值450元，故其未经许可从事食品经营行为的货值是5450元，违法所得是1000元。被告对此制作了现场检查笔录、询问调查笔录、查封（扣押）决定书、（扣押）物品清单，原告对此均予签字确认。原告提供的营业执照显示其是2015年8月12日经工商登记注册成立的个体工商户（没有字号）经营者，经营场所为广州市白云区云城街齐富农贸市场自编街铺1号，经营范围为零售业。2016年7月4日，被告向原告送达了行政处罚事先告知书，拟对原告进行如下行政处罚：“一、没收你店涉嫌未经许可从事食品经营的食品；二、没收你店涉嫌未经许可从事食品经营的违法所得1000元；3、对你店涉嫌未经许可从事食品经营的行为处以罚款50000元。”原告在当天制作的陈述申辩笔录中明确表示对行政处罚事先告知书所认定的事实、适用法律等都没有异议，承认其存在未经许可从事食品经营的行为，也承认违法所得是1000元，对处罚没有异议，不提出陈述、申辩以及听证要求，愿意接受以上处罚。原告在当天还签收了听证告知书。2016年7月7日，原告向被告提交陈述申辩书，请求撤销上述行政处罚事先告知书。2016年11月8日，被告作出（穗云）食药监云城食罚[2016]011号《行政处罚决定书》，决定对原告给予以下处罚：“1、没收你超市未经许可从事食品经营的食品；2、没收你超市未经许可从事食品经营的违法所得1000元；3、对你超市未经许可从事食品经营的行为处以罚款50000元。”2017年1月5日，被告通过EMS快递的方式向原告寄发上述《行政处罚决定书》，原告收到后不服，诉至本院。庭审中，原告主张被告在执法过程中有违法行为且处罚过重，而其是初次违法，涉案货值小，没有造成不良后果，且其有积极配合调查并存在及时纠错行为，应从轻处罚。以上事实，有营业执照、《广州12345政府服务热线转办函》、《广州12345政府服务热线工单登记表》、现场检查笔录、询问调查笔录、查封（扣押）决定书、（扣押）物品清单、陈述申辩笔录、行政处罚事先告知书、听证告知书、陈述申辩书、（穗云）食药监云城食罚[2016]011号《行政处罚决定书》、EMS快递单及邮寄回执等证据材料及庭审笔录予以证实。本院认为：根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”之规定，被告作为县级以上食品药品监督管理部门，依法具有调查处理本行政区域的食品安全监督管理工作的职权。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。”原告未取得食品经营许可即进行食品销售违反了上述规定。原告主张是涉案农贸市场无法提供相关资料才导致其未办理食品经营许可的意见，并不能成为其在未取得食品经营许可即进行食品销售的合法理由，原告应对此承担相应的法律后果。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”本案中，原告在2016年3月15日至2016年5月11日期间未经许可从事食品销售的事实清楚，被告据此适用上述规定对原告予以罚款50000元，没收违法所得1000元，并没收未经许可从事食品经营的食品的处罚决定，符合本案的实际情况，适用法律正确。原告主张被告在执法过程中有违法行为且处罚过重，缺乏事实依据与法律依据；再者，原告所主张的问题并不足以对认定其未取得食品经营许可即进行食品销售的行为产生实质性影响，且涉案罚款已是上述法律规定的最低幅度，故本院对原告据此主张撤销涉案《行政处罚决定书》的请求不予支持。综上所述，被告作出的涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序适当，本院依法予以支持。原告请求撤销涉案《行政处罚决定书》，缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告刘汉新的诉讼请求。案件受理费50元由原告刘汉新负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  林锡宏人民陪审员  孙燕妮人民陪审员  李群燕二〇一七年七月十日书 记 员  浦 靖