贵州省贵阳市南明区人民法院 行 政 判 决 书 (2017)黔0102行初25号 原告李明付，男，1957年8月8日生，汉族，住贵州省遵义县。 委托代理人兰希飞，北京盛廷律师事务所律师。 被告（原行政机关）清镇市住房和城乡规划建设局，地址在清镇市红旗路103号。 法定代表人杨溢，局长。 委托代理人张柱都，贵州富迪律师事务所律师。 委托代理人李雪，贵州富迪律师事务所实习律师。 被告（复议机关）贵阳市城乡规划局，地址在贵阳市遵义路4号。 法定代表人高杨，局长。 委托代理人卓昊，该局工作人员。 委托代理人王茂林、田晔，贵州慧原律师事务所律师。 原告李明付诉被告清镇市住房和城乡规划建设局、被告贵阳市城乡规划局城建行政处罚及行政复议一案，于2017年1月12日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于2016年12月14日、2016年12月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月7日公开开庭审理了本案。原告李明付及其委托代理人兰希飞，被告清镇市住房和城乡规划建设局委托代理人张柱都、李雪，被告贵阳市城乡规划局负责人的代表人阮元及其委托代理人王茂林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告清镇市住房和城乡规划建设局于2016年7月21日作出清建处字[2016]第208号行政处罚决定书，该处罚决定认定：原告在清镇市××花社区东××村××旗××组修建的砖混结构、建筑面积约354.10平方米的建筑物，因原告未批先建的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，根据该法第六十四条规定，限原告于2016年9月1日前自行拆除，否则将强制拆除。原告不服，于2016年10月13日向贵阳市城乡规划局申请行政复议，要求撤销清镇市住房和城乡规划建设局2016年8月29日作出的清建处字[2016]第180号《行政处罚决定书》。2016年12月12日，被告贵阳市城乡规划局作出筑规行复驳字[2016]2号驳回行政复议申请决定书：查明申请人申请撤销的清建字[2016]第180号《行政处罚决定书》系清镇市住房和城乡规划建设局于2016年8月29日下达给张万发的，要求其于2016年9月1日前对其在清镇市百花社区东门桥争旗冲组修建的砖混结构房屋（建筑面积249.25平方米）进行拆除。该被处罚主体为张万发，而不是申请人李明富。原告主体不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定的情形，决定驳回原告的行政复议申请。 原告李明付诉称，原告自建的房屋位于百花社区东××村××旗组，东门桥村是村庄，对其规划内的建设行为，应由所在地人民政府管辖，因此第一被告对原告作出的决定已超越职权。另，第一被告作出的处罚决定是张贴在街上的，没有直接送达给原告，违法建设部第66号令之送达程序，且作出处罚决定之前没有告知原告相应的权利，损害了原告陈述、申辩及听证的权利。原告房屋建于2008年，至今已8年，超出行政处罚规定的2年处罚时效。清镇市国土资源局于2008年11月14日对原告作出了清土罚（2008）第241号《国土资源行政处罚决定书》，第一被告无权对原告进行第二次处罚。第二被告在没有查清事实的基础上，作出驳回决定，应予撤销。现请求：1、依法撤销清建处字[2016]第208号行政处罚决定书；2、依法撤销筑规行复驳字[2016]2号行政复议决定书。 原告李明付向本院提交了以下证据、依据：1、原告身份证复印件，证明原告的主体适格；2、《行政复议申请书》；3、《收条》（2008年6月22日）；4、《清镇市国土资源局行政处罚决定书》；5、《贵州省代收罚款收据》；6、《行政执法强制执行决定书》6、公告；7、《行政处罚决定书》。 被告清镇市住房和城乡规划建设局辩称，根据《清镇市城市总体规划[修编]—城区总体规划图（1996-2010）》可知，争旗冲组属于清镇市城区范围，其土地利用符合清镇市城区总体规划，因此原告认为我局超越职权系理解错误。原告“未批先建”的行为违反法律规定，我局在确认前述行为违法后，于2016年8月23日向原告发送《行政处罚告知通知书》，限期三日内自行拆除违法建筑，并告知其享有陈述、申辩、听证等权利及相应的申请时限，原告未进行听证等申请，我局于2016年8月29日作出《行政处罚决定》，责令原告于2016年9月1日前自行拆除，原告未在期限内拆除，根据《行政强制法》的规定，我局作出《行政执法催告书》进行再次催告，至2016年9月6日，原告未自行拆除，我局依职权作出《行政执法强制执行决定书》，决定对原告的违法建筑实施强制拆除，但上述执法文书因原告拒收，我局采取了留置送达方式，将文书张贴在本案诉争房屋显眼处，并拍照留存影像资料作为证据，送达文书的工作人员在送达回证上进行说明，故我局作出处罚决定程序合法、内容恰当。根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追溯时效应当自行为终了之日起计算，本案原告未取得建设规划许可即建设房屋，也未自行将房屋拆除，违法建筑持续至今，故原告诉称的超过处罚时效不成立。经我局调查核实，原告非争旗冲组村民，建房用地系原告向当地村民私下买来，根据《中华人民共和国土地管理法》及《贵州省土地管理条例》的规定，我局认为，原告非法买卖土地在前，违法建房在后，系相互独立的两项违法行为，我局与清镇市国土资源局均有权分别对前述两项违法行为作出处罚。 被告清镇市住房和城乡规划建设局向本院提交了以下证据、依据：1、《清镇市城市总体规划[修编]—城区总体规划图（1996-2010）》、《情况说明》，说明争旗冲组属于清镇市城区规划范围，被告系直接主管部门，主体适格；2、立案审批表；3、现场勘验报告；4、调查报告；5、案件讨论笔录（第一次）；6、行政执法案件查处审批表；7、案件讨论记录（第二次）；证据2-7证明原告“未批先建”的行为已违反法律规定，所建房屋属于违法建筑，被告对违法建筑的认定符合法律规定；8、行政处罚告知通知书、送达回证及影像资料；10、行政执法催告书、送达回证及影像资料；11、行政强制执行决定书、送达回证及影像资料，证据8-11证明被告作出的具体行政行为程序合法，且已实际履行告知义务。 被告贵阳市城乡规划局辩称，我局具有作出被诉行政复议决定的职权，被告接到复议申请后，依法予以受理，并于2016年12月12日作出延期审理通知，向原告及被告清镇市住房和城乡规划建设局送达，2016年12月26日，我局经核查，原告李明付申请撤销的清建处字[2016]第180号《行政处罚决定书》系本案第一被告于2016年8月29日下达给张万发的，为此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，我局作出筑规行复驳字[2016]2号《贵阳市城乡规划局驳回行政复议申请决定书》，因此，我局作出行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律依据正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告贵阳市城乡规划局提交了以下证据、依据：1、统一社会代码证书及法定代表人身份证明书，证明被告诉讼主体资格；2、行政复议申请书；3、原告身份证复印件及授权委托书；4、收条；5、《清镇市国土资源局国土资源行政处罚决定书》（清土罚（2008）第241号）；6、；7、《行政复议受理通知书》送达回证及韵达快递面单；8、《行政复议答复通知书》；9、《行政复议答复通知书》送达回证，证据2-9证明原告依法向被告申请行政复议的事实；10、行政复议案件延期审理通知书；11、延期审理通知书送达回证及韵达快递面单，证据10-11证明被告依法对案件审查期限进行延期；12、清镇市住房和城乡规划建设局提出的答辩证据资料，证明被告清镇市住房和城乡规划建设局对原告申请行政复议提出答辩证据材料；13、《贵阳市城乡规划局行政复议决定书》；14、《行政复议决定书》送达胡兴贵韵达快递面单及送达回证，证据12-14证明被告对原告申请行政复议依法作出复议决定并向原告胡兴贵及被告清镇市住房和城乡规划建设局进行送达；15、法律法规摘录，证明被告作出的法律依据。 经庭审质证，原告对被告清镇市住房和城乡规划建设局提交的证据认为：证据1是被告内部文件，真实性、合法性不予认可；证据2真实性不认可，被调查人与调查人、勘验参加人签字是空白的，并且原件是铅笔写的；证据3、5真实性不认可，原告在确权时已经修建了一、二层，确权证是把二层改成了一层，调查人的签字与证据1的笔都是一样的；证据4真实性不认可，认定事实错误，且未与原告进行调查核实。证据6真实性不认可，从签名可以看出不是同一个人签的，没有被告的签字。证据7原告已收到，但是不具有合法性；证据8留置送达不合法；证据9召开的听证会是另一个行政处罚决定，当日就撤销了，该处罚也是当天给我们的，时间不对，该证据不真实；听证笔录上没有当事人的签字，不符合客观事实，且听证笔录没有全部记录当事人的意见。原告对被告贵阳市城乡规划局提交的证据认为，被告的证据没有在法定期限内提交，且没有根据法律规定提交书面延期举证申请，不能作为定案的依据，不予质证。 被告清镇市住房和城乡规划建设局对原告提交证据认为：对证据1中的确权证上的面积无异议，但原告认为确权的面积层数有异议不在本案的审理范围内；其余证据无异议。被告清镇市住房和城乡规划建设局对被告贵阳市城乡规划局提交的证据无异议。 被告贵阳市城乡规划局对原告提交的证据的质证意见与被告清镇市住房和城乡规划建设局的质证意见一致。被告贵阳市城乡规划局对被告清镇市住房和城乡规划建设局提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告证据1-3真实性、关联性予以确认。对被告清镇市住房和城乡规划建设局提交的证据1、3-9真实性本院予以确认，证据2无执法人员和当事人签名，也无见证人签名，真实性不予认定。被告贵阳市城乡规划局未在法定举证期限内举证，亦未依法向本院提交书面延期举证申请，视为其作出行政行为无证据、依据。 经审理查明，原告系清镇市站街镇三河村村民，其自行在该村修建房屋。2012年10月25日，清镇市农村房屋确权办公室给原告颁发清确权证号（2012）011001083号清镇市农村房屋产权确认证，载明：“产权确认人为尚永兴，产权确认共有人为罗达敏；房屋坐落在清镇市站街镇××组；房屋为四至东至邓书明住房、南至路、西至李兴科住房、北至尚国龙住房；确权面积：砖混结构一层，占地面积108平方米、建筑面积187平方米。”2016年6月28日被告清镇市住房和城乡规划建设局作出清行罚告字［2016］第109号行政处罚告知通知书，告知：本机关依法查办的你户其在清镇市站街镇××组修建房屋（面积约396.97㎡）一案，已经本机关调查终结。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条之规定，将拟作出行政处罚的事实、理由及法律法规依据告知如下：你户未批先建的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，对你拟作出限三日内自行拆除的处罚决定，并告知原告有陈述、申辩、要求听证的权利、提出陈述、申辩、听证的期限及方式及逾期未提出的法律后果，该行政处罚告知通知书的送达回证上记载为2016年6月28日留置送达。2016年7月5日组织原告进行听证会。2016年7月21日作出清建处字[2016]第129号行政处罚决定书，认定：你户在清镇市站街镇××组修建的砖混结构、建筑面积约396.97平方米的建筑物，因你户未批先建的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，根据该法第六十四条规定，请你户于2016年7月26日前自行拆除，否则将强制拆除，并告知如对处罚决定不服申请行政复议或者起诉的权利和期限。该行政处罚决定书注明2016年7月21日留置送达。上述行政处罚告知书与行政处罚决定书送达均未留置送达，但无相关见证人员签名或者盖章。原告不服，向被告贵阳市城乡规划局申请行政复议，要求撤销被告清镇市住房和城乡规划建设局作出清建处字[2016]第129号行政处罚决定。2016年11月14日，被告贵阳市城乡规划局作出筑规行复决字[2016]8号行政复议决定书，认为被告清镇市住房和城乡规划建设局于2016年7月21日作出清建处字[2016]第129号行政处罚决定书主体适格、事实清楚、证据确凿、适用法律准确，予以维持。原告遂起诉至本院，提出如前诉请。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，本案被告清镇市住房和城乡规划建设局具有对管辖范围内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为进行处罚的行政职权。《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》规定，被告在发现违法建筑或者接到违法建筑的举报后，应对违法建筑立案调查。经调查核实违法建筑的事实后需责令相对人自行拆除违法建筑。被告在当事人不履行自行拆除的义务时，依法进行告知后，作出限期拆除的决定。对限期拆除决定当事人不申请行政复议或不提起行政诉讼亦不履行义务的，被告应以书面形式催告当事人履行义务，并听取当事人的陈述申辩。经催告，当事人逾期仍不履行限期拆除决定且无正当理由的，被告应依法作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，原告自行修建房屋，经相关部门确认其中187平方米为合法建筑，被告未对其余部分房屋面积以及是否属于违法建筑进行确认。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对违法建筑有三种不同的处理方式：责令停止建设、罚款或没收违法所得、限期拆除，即使原告修建案涉房屋属于违法建筑，只有在“无法采取改正措施消除影响的”才能作出限期拆除决定。庭审中，被告未提交原告房屋无法采取改正措施消除影响，应当予以拆除的证据。被告作出的清建处字[2016]第129号行政处罚决定中认定应拆除原告的房屋为396.97平方米，庭审中提交的现场勘验笔录无被调查人、调查人以及见证人签名，不能作为被告认定违法建筑的证据，故被告作出清建处字[2016]第129号行政处罚决定，其行为主要证据不足。另，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”的规定，被告在作出清建处字[2016]第129号行政处罚决定前未责令原告自行改正，其程序违法。综上，被告作出的清建处字[2016]第129号行政处罚决定程序违法，主要证据不足，依法应予撤销。关于被告贵阳市城乡规划局作出的行政复议决定的合法性问题，被告贵阳市城乡规划局依法具有依当事人申请对原行政行为作出行政复议决定的职责。本案中，被告贵阳市城乡规划局在法定期限内无正当理由逾期提供证据和依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，被告未在法定期限内提交作出行政复议决定的证据和其所依据的规范性文件，且无正当理由，应视为被诉具体行政行为没有相应证据，故其作出的行政复议决定，主要证据不足，本院依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）的规定，判决如下： 一、撤销被告清镇市住房和城乡规划建设局于2016年8月29日作出清建处字[2016]第208号行政处罚决定。 二、撤销被告贵阳市城乡规划局于2016年11月14日作出筑规行复决字[2016]2号行政复议决定。 本案诉讼费50元，由被告清镇市住房和城乡规划建设局和贵阳市城乡规划局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。 审 判 长  吴 波 审 判 员  陈远刚 人民陪审员  韩 益 二〇一七年七月三日 书 记 员  黄鹏菲