江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）赣行终145号上诉人（原审原告）铅山县葛仙山乡项源村四组，住所地铅山县葛仙山乡项源村。诉讼代表人邹荣茂，男，1970年4月4日出生，汉族，江西省铅山县人，住江西省铅山县，村民。委托代理人邵宗良，北京市长歌律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人刘亚军，北京市长歌律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（原审被告）铅山县人民政府,住所地江西省铅山县河口镇黄岗山社区人民路68号,机构代码:01478166-l。法定代表人危岩，铅山县人民政府县长。委托代理人林知兵，铅山县人民政府法制办公室工作人员，一般代理。委托代理人詹田均，铅山县人民政府法制办公室工作人员，一般代理。被上诉人（原审被告）上饶市人民政府，住所地江西省上饶市新行政中心。法定代表人颜赣辉，上饶市人民政府市长。委托代理人兰柯，上饶市人民政府法制办公室副主任，一般代理。委托代理人张小饶，上饶市人民政府法制办公室行政复议科工作人员，一般代理。上诉人铅山县葛仙山乡项源村四组因其诉铅山县人民政府、上饶市人民政府林业行政登记一案，不服上饶市中级人民法院于2016年12月21日作出的（2016）赣11行初字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2005年10月26日，原告向铅山县林业局申请“龙井”山场的林权登记，该《林权登记申请表（内表）》“接界人签名”处空白，“主要权利依据”处空白，踏勘“填表人签名”处空白，宗地情况部分“宗地内业号”、“面积（亩）”、“勾图技术员签名”等处均空白，“林业主管部门意见”处空白，“发证机关意见”处空白。2007年9月16日，被告铅山县人民政府将小地名为“龙井”、面积为949.1亩、编号为0362324100404JDS04215、0362324100404JMSY04215的山场的林地所有权、森林或林木所有权、森林或林木使用权登记在杨林乡××县林证字[2007]第1004042003号林权证上。后经被告铅山县人民政府调查核实，发现葛仙山乡项源村4组所取得的铅林证字[2007]第1004042003号龙井山场林权证在申请林权初始登记过程中存在权利人在初始登记无申请登记的森林、林木和林地权属证明文件、在外业踏界中项源村4组属单方外业踏界勾图、《林权登记申请表》中无四至接界人签名等问题。2016年3月29日，被告铅山县人民政府作出铅府字[2016]29号《关于撤销葛仙山乡项源村4组所持铅林证字（2007）第1004042003号龙井山场林权证的决定》，依据《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条“经查证属实有下列情形之一，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项：（三）有足够的证据证明该证属错误发放的；（四）违反法律程序发证的”的规定，依法撤销了葛仙山乡项源村4组所持铅林证字[2007]第1004042003号地名“龙井”面积949.1亩山场林地所有权、林木所有权、林木使用权的林权证。原告不服该决定，向被告上饶市人民政府提起行政复议，2016年7月21日，被告上饶市人民政府作出了饶府复字[2016]16号《行政复议决定书》，维持了原告铅山县人民政府作出的铅府字[2016]29号《关于撤销葛仙山乡项源村4组所持铅林证字（2007）第1004042003号龙井山场林权证的决定》。另查明，杨林乡项源村4组即为原告铅山县葛仙山乡项源村四组。原审认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条规定：“经查证属实有下列情形之一，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项：（一）伪造发证依据或一方当事人隐藏、毁灭有关证据的；（二）登记发证机关工作人员在发证时徇私舞弊的；（三）有足够的证据证明该证属错误发放的；（四）违反法定程序发放的；（五）违反法律、法规规定的其他情形。撤销林权登记应当在作出决定之日起十五日内书面通知当事人。当事人对撤销登记决定不服的，可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。”从上述有关规定可知，被告铅山县人民政府作为县级人民政府，对其辖区内的森林、林木和林地，具有颁发林地所有权证、使用权证、林木所有权证和使用权证的法定职责，即林权登记管理是被告铅山县人民政府的法定职责，对核准登记错误的林权登记事项，被告铅山县人民政府也具有依法撤销的法定义务，被告铅山县人民政府发现其颁发林权证行为存在错误时，有及时纠正的法定职责。本案中，原告申请办理林权证时所提交的《林权登记申请表（内表）》中“接界人签名”、“主要权利依据”、踏勘“填表人签名”、“宗地内业号”、“面积（亩）”、“勾图技术员签名”、“林业主管部门意见”、“发证机关意见”等处均空白。而根据2000年12月31日国家林业局令第1号《林木和林地权属登记管理办法》第五条第（三）项、第（四）项：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件”的规定，原告在申请林权登记时应提交权属证明文件，在《林权登记申请表（内表）》中“主要权利依据”处应填写权属证明文件；同时根据《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第三条的规定，确权发证工作流程包括“摸底造册、第一榜公示、制定通过林改方案、勘查、第二榜公示、签订（完善）合同、审核、输机、发证前公示、颁证、建档”等十一个步骤实施，在勘查工作流程中要组织权利人及相邻权利人、勾图技术员到实地确定四至界线，对经勘查无异议的，勾图技术员当场在1:1万地形图上勾绘出宗地界线，指明地形图上的东、南、西、北四界，四至接界人、勾图技术员及其它踏查人员当场在《林权登记申请表（内表）》签名或盖章，颁证前林业主管部门还应签字盖章，批准发证的县级以上人民政府在“发证机关”栏盖章。被告铅山县人民政府在无权属证明文件、无四至接界人签名、无勾图技术员及其他踏查人员签名、无林业主管部门及发证机关的签字盖章等的情况下，于2007年9月16日将小地名为“龙井”、面积为949.1亩的林地所有权、林木所有权、林木使用权登记在原告持有的铅山县林证字[2007]第1004042003号林权证编号为0362324100404JDS04215、0362324100404JMSY04215的森林、林木、林地状况登记表上，是错误的发证行为。因此，被告2007年为原告颁发铅山县林证字[2007]第1004042003号林权证登记符合《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条第一款第（四）项规定的可以撤销的法定情形，被告铅山县人民政府经过调查核实，并经会议研究后作出了撤销原告“龙井”山场林权证的决定是被告铅山县人民政府作为原颁证机关在履行对错误颁证的纠正职责，其自行纠正错误发证的行为并无不当。被告上饶市人民政府作为复议机关，依法作出复议决定的行为亦并无不当。对于原告当庭对《林木和林地权属登记管理办法》、《江西省林权登记管理办法（试行）》、《江西省山林争议调解处理办法》、《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》提出规范性文件一并审查的申请，本院当庭确认《林木和林地权属登记管理办法》、《江西省山林争议调解处理办法》不属于规范性文件，向原告释明后原告当庭撤回了对《林木和林地权属登记管理办法》、《江西省山林争议调解处理办法》的审查申请。关于对《江西省林权登记管理办法（试行）》、《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》这两个规范性文件的审查问题，原审认为该两份规范性文件分别由江西省林业厅和江西省林业产权制度改革领导小组办公室发布，其中，《江西省林权登记管理办法（试行）》的内容主要是规范林权登记管理。其制定的依据主要是《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《江西省森林条例》和其他有关法律、法规，从其内容来看，《江西省林权登记管理办法（试行）》江西省林业厅为规范林权登记管理，保护林权权利人的合法权益而制定的规范性文件，其并未违反《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《江西省森林条例》及《林木和林地权属登记管理办法》等法律法规的有关规定，应属合法的规范性文件。《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》制定的目的主要是为了贯彻落实《江西省委、江西省人民政府关于深化林业产权制度改革的意见》（赣发[2004]19号），制定的依据主要是《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《林木和林地权属登记管理办法》、《森林资源规划设计调查主要技术规定》等法律法规及林业技术规范，其内容主要是为了做好全省林业产权制度改革确权发证工作，切实保护林地、林木所有者和使用者的合法权益，进而建立现代林业产权制度。从其内容来看，《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》为规范江西省林业产权制度改革确权发证工作而制定的操作规范方面的规范性文件，其并未违反《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《林木和林地权属登记管理办法》、《森林资源规划设计调查主要技术规定》等法律法规及林业技术规范的有关规定，应属合法的规范性文件。综上，被告铅山县人民政府作出的铅府字[2016]29号《关于撤销葛仙山乡项源村4组所持铅林证字（2007）第1004042003号龙井山场林权证的决定》及被告上饶市人民政府作出的饶府复字[2016]16号《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律基本正确，对于原告的诉讼请求，原审不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告铅山县葛仙山乡项源村四组的诉讼请求；案件受理费50元，由原告铅山县葛仙山乡项源村四组负担。上诉人铅山县葛仙山乡项源村四组不服一审判决提出上诉。其上诉的主要理由：1、铅山县人民政府作出铅府字〔2016〕29号决定适用法律明显错误，适用了2008年4月9日的《江西省林权登记管理办法（试行）》第十二条规定，但上诉人的林权证颁发时间均在该管理办法实施前。上饶市人民政府作出饶府复字〔2016〕16号《行政复议决定》及本案一审判决中所依据的2004年《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》，在铅府字〔2016〕29号决定中没有任何体现。2、两被上诉人作出决定过程明显违法，上诉人收到铅府字〔2016〕29号决定上诉人对此毫不知情，铅山县人民政府作出对上诉人不利的决定，有违正当程序原则。上外，上饶市人民政府做出的饶府复字〔2016〕16号《行政复议决定》所载明的一些材料并非铅山县人民政府提交，且在行政复议阶段从未向上诉人出示，在一审庭审中上饶市人民政府承认系在行政复议过程上自行收集，明显违反法律规定。3、争议林场应当认定归上诉人所有。铅山县人民政府提供铅林证字第001289号林权证既无签发时期，又无填写人，校对人签字，且内容明显有后来添加、涂改痕迹，且与存根联明显不一致，不应认定争议林场系国营性质。争议林场历史上一直由上诉人所有。本次林权证的颁发完全是在县、乡、村三级组织主导下实施，根本不存在铅山县政府所称的“单方外业踏界勾图”情形，颁发林权证所依据的事实清楚，程序合法，不存在被撤销情形。4、一审以林权证的颁发无权属证明文件，缺少相关人员签名及相关单位盖章为由，驳回上诉人的诉讼请求明显有误。争议林场历史上已经颁发过权属证书。林权证所载明的林地四至范围应当由政府部门进行核实。5、铅山县人民政府撤销林权证完全是为了违法开发景区需要，且系选择性执法。请求二审法院撤销原审判决，发回重审或改判支持上诉人一审诉讼请求；一审、二审诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人铅山县人民政府答辩称，1、上诉人认为“争议林场应当认定归上诉人所有”与事实不符，于法无据。铅山县天柱山综合垦殖场葛仙山林场向答辩人提供了林业三定时期确定权属的证据（铅林证字第001289号）和2002年国家重点防护林与特种用途林即国家生态公益林区划以公益林管护补助资金的经营管理相关证据，而上诉人提供不出林业三定确定权属的证据及1962年四固定时期的任何依据。铅林证字第001289号林权证具备证据三性，合法有效应作为权属依据。龙井山场所有权、经营管理权归铅山县天柱山综合垦殖场葛仙山林场所有实事清楚，于法有据。上诉人在行政复议期间声称本村罗志毅享受了龙井山场内的国有公益林补偿资金，经查实实际是对该组地名“洗脚坑”等山场的公益林补偿，不在龙井山场范围内。且上诉人提交的村民尹忠元土改时期的土地房产证无其他证据佐证，不能作为权属证据。上诉人提供的“1981年10月26日杨村公社项源大队各生产队实有森林面积及荒山面积表和山林权证底册”不能作为林权登记的合法有效证据。2、上诉人主张的“争议林场就应当认定归上诉人所有”系权利归属问题，与本案撤销林业行政登记行为，分属不同的法律关系。3、上诉人在林改期间申请林权登记时未提供权源依据，且单方外业踏界勾图，且四至接界人无人签名，不符合林改发证规定。鉴于地名“龙井”山场发证存在错误发证的客观事实，答辩人依据《林木和林地权属登记管理办法》作出撤销上诉人的铅林证字（2007）第1004042003号决定属认定事实清楚，适用法律正确。请二审法院查明后依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人上饶市人民政府答辩称，1、根据《行政复议法》等规定，上诉人对被上诉人铅山县政府作出铅府字〔2016〕29号《关于撤销葛仙山乡项源村4组所持铅林证字（2007）第1004042003号龙井山场林权证的决定》不服，其享有管辖权和审理权。2、被上诉人铅山县政府作出铅府字〔2016〕29号决定所依据的事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，应予以维持。1982年期间，项源大队（即现葛仙山乡项源村）与国有葛仙山林场就葛仙山林权发生过争议，铅山县政府于1982年作出铅政发（82）字第47号《关于葛仙山林权争执意见的批复》。国有葛仙山山林场的林权证三联虽四至在文字表述上略有区别，但四至所涵盖的范围完全一致。上诉人发放的公益林补助金管护地点不在“龙井”山场。行政复议期间的质证程序不是必经程序。2007年林改期间，上诉人向被告提出山林权属登记，未提供所登记“龙井”山场的林木、林地合法有效的权属来源依据，无林业三定时期确定权属的合法有效证据。上诉人提供的两份山林底册不能作为林权登记的合法有效证据。上诉人属于单方外业踏界勾图，四至无接界人签名，林业主管部门未审核盖章，所颁发的林权证依法应予以撤销。法律适用上，《江西省林权登记管理办法（试行）》、《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》这两个规范性文件，未违反《中华人民共和国森林法》等法律法规，应属合法的规范性文件。3、其作出行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，整个复议程序合法。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原审判决。双方当事人在一审程序中，向一审法院提交的证据材料已经案卷材料随案移交二审，经本院审查核实，对其证据效力予以确认。二审期间上诉人的诉讼代理人提交新证据照片2张，以证明被上诉人铅山县政府违法在争议地面上修建建筑物。经双方质证，对上述证据的真实性、合法性予以确认，但对与本案撤证行为的关联性不予确认。本院查明事实与一审认定的事实基本一致。二审另查明，1981年12月2日铅山县政府为国有葛仙山林场颁发了林权证（铅林证字第001289号），登记范围座落山名为“葛仙山”（1400市亩）、“娘娘庙路下”（320市亩）。1982年10月，项源大队（即现葛仙山乡项源村）与国有葛仙山林场就葛仙山林权发生过争议，当时稳定山权林权办公室派人调查情况提出调解意见报请铅山县人民政府。1982年3月12日，铅山县政府作出铅政发（82）字第47号《关于葛仙山林权争执意见的批复》（下简称1982年《批复》）给天柱山场与杨村公社管委会，内容包括“根据双方关于葛仙山林权争执的书面报告，业经县林权办多次派员进行深入细致调查了解，并征求双方意见，可仍有分歧，难以达成协议。现根据历史原有资料批复决定：1、杨村公社葛仙源两生产队与天柱山伦潭分场的山场界址，应以翠花亭拖坑表为界，翠花亭齐路以上的山场属国有林，翠花亭拖坑表齐大路以下直至娘殿大路水到葛仙××山场××杨村项源××生产队所有；娘殿凹背闯脑石的山场属国有林。2、文革后期天柱山场在娘殿附近即项源葛仙源生产队山场所造的林，应归属于国有林。但双方必须实地勘定界址，以免久后肇事。占原山地面积320亩，按每亩10元山价退赔给葛仙源生产队。”本院认为，上诉人铅山县葛仙山乡项源村四组虽是对于铅山县政府关于撤销龙井山场林权证的决定不服提起诉讼，但实际是其主张被撤销的林权证所属龙井山场归其所有，并不是被上诉人铅山县政府主张归国有葛仙山林场所有，因此本案实际是山林权属纠纷引起的林权登记争议。根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。《江西省山林权属争议调解处理办法》第十二条规定，“凡山林权属争议在土地改革后经双方协商已达成协议的，或已经人民政府调处作出了处理决定的，或已由人民法院审理作出了判决（裁定）的，不再进行调处”。1982年3月12日，铅山县政府已对杨村公社葛仙源两生产队、天柱山国有林场的争议山场经调处作出了1982年《批复》，该《批复》决定，划分葛仙源两生产队与天柱山伦潭分场的山场具体界址，即“1、杨村公社葛仙源两生产队与天柱山伦潭分场的山场界址，应以翠花亭拖坑表为界，翠花亭齐路以上的山场属国有林，翠花亭拖坑表齐大路以下直至娘殿大路水到葛仙××山场××杨村项源××生产队所有；娘殿凹背闯脑石的山场属国有林。2、文革后期天柱山场在娘殿附近即项源葛仙源生产队山场所造的林，应归属于国有林。但双方必须实地勘定界址，以免久后肇事。占原山地面积320亩，按每亩10元山价退赔给葛仙源生产队”。之后，铅山县政府一直未依据这次调处决定内容给争议双方各自颁发林权证。《江西省山林权属争议调解处理办法》第十八条规定，“山林权属调解协议或处理决定生效后由当事人自行协商达成协议后，山林座落地的县人民政府应当及时核发或重新核发山林权证。”因此，铅山县葛仙山乡项源村四组和国有葛仙山林场应依法申请铅山县人民政府按照1982年《批复》所决定的确权结果核发林权证。而经审查本案争议的上诉人铅林证字（2007）1004042003号龙井山场林权证及其林权登记申请表的内容（权利依据栏、四至接界人、山林外业踏界勾图员和踏查人员签名栏均为空白），该林权证的颁发既未将1982年《批复》作为权利依据来源，亦未按《批复》所要求的各自权属四至范围的划定应经“双方必须实地勘定界址”的方法，该发证行为存在着事实不清、缺少权属依据、未按调处决定内容执行等问题，因此，被上诉人于2016年3月29日作出铅府字〔2016〕29号《关于撤销葛仙山乡项源村4组所持铅林证字（2007）第1004042003号山场林权证的决定》纠正错误发证情形，符合法律规定，上诉人对其合法权益的保护可以通过1982年《批复》的执行获得救济。上诉人铅山县葛仙山乡项源村四组还主张《江西省林权登记管理办法（试行）》、《江西省林业产权制度改革确权发证操作规定》内容不合法，要求附带性审查的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，人民法院对于规范性文件一并审查应针对行政机关被诉行政行为所依据规范性文件的条款是否违反上位法的规定进行审查，而不对整个规范性文件予以审查。鉴于上诉人在申请中未明确所要审查的被诉行政行为依据的条款违反上位法规定的诉请，因此上诉人仅提出对规范性文件进行笼统性审查不符合对规范性文件一并审查的要求。上饶市人民政府作出饶府复字〔2016〕16号《行政复议决定书》，复议程序合法。因此，铅山县葛仙山乡项源村四组提出的上诉理由均不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人铅山县葛仙山乡项源村四组负担。本判决为终审判决。审 判 长  葛 伟审 判 员  王丽君审 判 员  万 菁二〇一七年七月十九日法官助理  饶晓燕书 记 员  张建平附：本判决适用的相关法律依据一、《林木林地权属争议处理办法》第四条林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。二、《江西省山林权属争议调解处理办法》第十二条凡山林权属争议在土地改革后经双方协商已达成协议的，或已经人民政府调处作出了处理决定的，或已由人民法院审理作出了判决（裁定）的，不再进行调处。第十四条对受理的山林权属争议，应当先行调解。调解无效的，负责调处的人民政府应作出处理决定。第十八条山林权属调解协议或处理决定生效后由当事人自行协商达成协议后，山林座落地的县人民政府应当及时核发或重新核发山林权证。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审理。前款规定的规范性文件不包括规章。四、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……