北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）京行终2314号上诉人（一审原告）北京华森置业有限公司，住所地北京市平谷区南独乐河镇峰台村南同乐路208号。法定代表人陈玉如，董事长。委托代理人李首信，北京市国泰世良律师事务所律师。委托代理人邵长松，北京市恒达律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。法定代表人王灏，区长。委托代理人汪虎，北京市朝阳区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。一审第三人北京市朝阳区人民政府八里庄街道办事处，住所地北京市朝阳区柴家湾12号。法定代表人赵国章，主任。委托代理人杨晓虹，北京市潮阳律师事务所律师。委托代理人王囡，北京市潮阳律师事务所律师。北京华森置业有限公司（以下简称华森公司）因诉北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）收缴行为一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2016）京04行初2650号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，华森公司原名称为北京华森房地产开发有限公司，后更名为现名称。朝阳区甘露园1号院住宅小区系由华森公司在2000年开发建设。2001年1月9日、2002年8月9日，华森公司（甲方）与北京市朝阳区城市建设综合开发管理办公室（乙方，以下简称城建开发办）签订两份《协议书》，约定了小区公共服务配套设施的规划建设，并附明细表。2003年8月1日，华森公司（甲方）与北京市朝阳区人民政府八里庄街道办事处（乙方，以下简称八里庄街道办）签订《协议书》，约定“甲方应向乙方交付办公及服务用房共计3354平方米。其中无偿交付的办公及服务用房面积为824平方米，有偿交付的面积为2530平方米……”。2004年5月25日，华森公司（甲方）与八里庄街道办（乙方）签订《配套设施交付协议书》（以下简称《交付协议》），约定：甲方交付乙方办公及小区服务配套设施面积3354平方米。其中无偿交付824平方米，有偿交付2530平方米。乙方根据需要在4号楼首层另购买商业房使用面积32平方米，以扩大会所对外门厅，购买价格按使用面积2万元/平方米，总计购房款64万元，产权手续与配套设施产权一同办理。乙方按相关文件规定以建筑面积1600元/平方米的价格计算，向甲方交付有偿使用面积2539.7平方米的相关费用，共计406.35万元，购买商业房款64万元，两项总计乙方交付甲方房款470.35万元。折抵甲、乙双方于2003年5月30日签订的弥补财政预算协议书尚未支付金额350万元后，乙方需支付甲方120.35万元。甲方于工程竣工后及时向乙方移交配套设施，并负责协助乙方办理相关产权手续。交付的配套用房产权面积以房地局确认的实测面积为准。乙方在上述配套用房办理移交后，10日内一次性向甲方支付购房余款120.35万元。2005年2月23日，华森公司与八里庄街道办签订了《甘露园芳菁苑小区会所产权移交协议书》（以下简称《产权移交协议》），就产权移交达成协议后，华森公司向八里庄街道办移交了协议涉及的配套设施，但在后续履行过程中双方发生纠纷。华森公司认为八里庄街道办受朝阳区政府的委托与华森公司签订《交付协议》，实质上是朝阳区政府收缴了涉案房屋，向一审法院提起行政诉讼。经查，关于涉案房屋纠纷。华森公司于2013年以八里庄街道办为被告向北京市朝阳区人民法院（以下简称朝阳区法院）起诉请求撤销《交付协议》，朝阳区法院经审理作出（2013）朝民初字第14537号民事判决书，“撤销华森公司与八里庄街道办于二ОО四年五月二十五日签订的《配套设施交付协议书》”。八里庄街道办不服，向北京市第二中级人民法院（以下简称二中院）提出上诉。二中院经审理作出（2013）二中民终字第11494号民事判决书（以下简称第11494号民事判决），判决撤销上述一审判决，驳回华森公司的诉讼请求。华森公司不服，向北京市高级人民法院（以下简称北京高院）申请再审。2014年5月20日，北京高院作出（2014）高民申字第00381号民事裁定书，驳回华森公司的再审申请。另查，华森公司于2014年以案外人元贞利亨文化传媒（北京）有限公司（以下简称元贞公司）、八里庄街道办为共同被告向朝阳区法院起诉请求解除《交付协议》。2014年7月7日，朝阳区法院作出（2014）朝民初字第10495号民事判决书，驳回华森公司的诉讼请求。华森公司不服，向北京市第三中级人民法院（以下简称三中院）提出上诉。2014年12月18日，三中院作出（2014）三中民终字第12887号民事判决书（以下简称第12887号民事判决），驳回华森公司的上诉，维持一审判决。上述判决均已生效。再查，城建开发办属于北京市朝阳区住房和城乡建设委员会（以下简称朝阳区住建委）的内设机构，城建开发办依法不具有独立的行政主体资格。一审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点有二，一是朝阳区政府的被告主体资格是否适格，二是朝阳区政府是否存在收缴华森公司房屋的行政行为。关于焦点问题一，朝阳区政府的被告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定，提起行政诉讼要有明确的被告。所谓明确的被告，必须是适格被告，只有被告适格才符合法定的起诉条件。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。故街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十条第二款规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，八里庄街道办是朝阳区政府的派出机关，属于能够独立承担法律责任的行政主体。城建开发办属于朝阳区住建委的内设机构，依法不具有独立的行政主体资格，其法律后果应由朝阳区住建委承担。庭审中，华森公司虽否认2005年2月23日与八里庄街道办签订的《产权移交协议》，但其并未提交相应证据佐证，结合涉案房屋已经移交八里庄街道办管理的客观事实，对华森公司的该项主张不予支持。结合案情，华森公司就小区建设配套设施相关事项先后与城建开发办签订了二份协议，与八里庄街道办签订了三份协议，并当庭陈述上述协议均影响到了其合法权益，其中影响最大的是华森公司与八里庄街道办于2004年5月25日签订的《交付协议》。从上述协议的签订情况来看，朝阳区政府并非一方当事人，本案中也没有其他证据证明朝阳区政府委托城建开发办或者八里庄街道办与华森公司签订协议且相应法律后果由其承担。故上述协议无论是民事合同还是行政协议，因协议的履行而发生纠纷的，应以协议的另一方当事人朝阳区住建委或者八里庄街道办为被告，而非以朝阳区政府为被告提出起诉，故华森公司提起本案之诉的被告不适格。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第三项规定，错列被告且拒绝变更的，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。经一审法院询问，华森公司仍坚持以朝阳区政府为被告提出起诉，应属错列被告且拒绝变更的情形，依法应予裁定驳回起诉。关于焦点问题二，朝阳区政府是否存在收缴华森公司房屋的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，原告提起行政诉讼，首先要提交被诉行政行为存在的基本事实根据，也只有明确了被诉行政行为和基本事实根据，行政诉讼才有明确的审理对象，否则不符合法定的起诉条件。本案中，华森公司主张朝阳区政府收缴了涉案房屋，八里庄街道办属于朝阳区政府的派出机构，是受朝阳区政府的委托与华森公司签订《交付协议》，华森公司交付配套服务设施的行为实质上是朝阳区政府的收缴行为而变相征收了华森公司的财产。首先，本案涉及协议均签订于修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，华森公司就其主张的权益，已经先后以八里庄街道办为被告提出起诉请求撤销《交付协议》、以八里庄街道办和元贞公司为共同被告提出起诉请求解除《交付协议》，人民法院将其纳入民事诉讼审查范围，终审判决均未支持华森公司的诉讼请求。至此，华森公司就其所主张的权益已有结论，本案的诉讼标的已为生效判决所羁束。华森公司提起本案之诉的主要理由是认为《交付协议》及相关的其他协议属于行政协议，并且上述协议还未履行完毕。但从协议的内容来看，《北京市人民政府》（京政发[1994]72号，以下简称第72号文件）是北京市人民政府发布的规章，该规章作为签订上述协议的依据，既不能证明朝阳区政府通过第72号文件授权八里庄街道办签订协议，也不能证明朝阳区政府变相征收了华森公司的财产，更不能证明第72号文件废止后协议主体发生变更。《北京市朝阳区人民政府关于印发朝阳区新建改建居住区公共服务配套设施收缴管理暂行办法的通知》（朝政发〔2003〕26号）是朝阳区政府发布的规范性文件，该文件同样不能产生协议主体变更的法律效果。故华森公司认为朝阳区政府收缴了涉案房屋，八里庄街道办是受朝阳区政府的委托签订上述协议的主张没有基本的事实根据。同时，华森公司以八里庄街道办为被告提起民事诉讼，表明其对主张权利的相对方已经明确知晓，现华森公司又以行政协议为由，以朝阳区政府为被告再次提出起诉没有法律根据，依法亦应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项、第三项的规定，裁定驳回华森公司的起诉。华森公司不服一审裁定，以一审法院认定事实不清、证据使用错误、适用法律不当等为由向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，依法重新裁决。朝阳区政府和八里庄街道办均同意一审裁定，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项的规定，具有事实根据和属于人民法院受案范围均属于公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，华森公司提出的诉讼请求是请求确认朝阳区政府收缴华森公司2571.7平方米商业服务设施房屋的行为违法，但其并未提供证据证明存在朝阳区政府收缴其涉案设施房屋的单方行为，故其提起的起诉缺乏事实根据。就涉案设施房屋华森公司系与城建开发办、八里庄街道办签订相关协议，即使如华森公司所主张的城建开发办、八里庄街道办签订相关协议的相应法律后果由朝阳区政府承担、相关协议属于行政协议的性质，但相关协议均形成于修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前，当时的法律规定及行政审判实践并没有将此类协议纠纷纳入行政诉讼受案范围，且在案的第11494号民事判决和第12887号民事判决表明人民法院已通过民事诉讼对相关协议纠纷进行了处理。故华森公司对相关协议纠纷提起本案起诉，应不属于行政诉讼受案范围。综上，华森公司的起诉不符合法定条件，一审法院裁定驳回起诉并无不当，本院应予维持。华森公司的上诉请求没有事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  赵宇晖审判员  赵世奎审判员  贾宇军二〇一七年七月七日书记员  孟雪儿