山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁01行终301号上诉人（一审被告）山东省人力资源和社会保障厅，住所地济南市。法定代表人韩金峰，厅长。委托代理人王兆伟，该单位法规处工作人员。委托代理人孟波，该单位职工医疗保险处工作人员。被上诉人（一审原告）李道明，男，1953年11月15日出生，汉族，住济南市。委托代理人胡成才，男，1951年12月28日出生，汉族，住济南市天桥区五柳庄花园*号楼*单元***号。一审第三人中国石油集团济柴动力总厂，住所地济南市。法定代表人吴根柱，厂长。委托代理人徐明坤，中国石油集团济柴动力总厂职工。委托代理人段孟涛，中国石油集团济柴动力总厂职工。上诉人山东省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）因被上诉人李道明劳动和社会保障行政处理一案，不服济南市历下区人民法院（2015）历行初字第409号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明，原告李道明于2013年10月退休，其基本医疗保险待遇手续因故未能办理，其于2014年底提出书面申请，要求被告省人社厅落实其退休后的医疗保险待遇。被告省人社厅收到其申请后，于2015年4月3日作出《关于李道明同志反映享受退休医疗保险待遇问题的回复》（以下简称《回复》），主要内容为：“李道明同志您反映享受退休后医疗保险待遇问题的来信收悉，经研究，现回复如下：2001年1月您在济南柴油机厂办理买断工龄，并在省职业介绍中心进行档案托管后，如果及时在社保经办机构续接社会保险关系并继续缴纳医疗保险费，可按照规定享受医疗保险待遇。根据《社会保险法》第二十七条参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇，因您未办理社会保险关系转移接续和继续缴纳基本医疗保险费，现您无法按照国家规定享受基本医疗保险待遇。对于如何处理未接续医保关系人员参保和医保待遇问题，目前我们正抓紧调研，了解这类人员的基本情况，争取尽快提出解决办法”。原告李道明对该《回复》不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销被告省人社厅作出的被诉《回复》；2、判令被告省人社厅履行办理医疗保险的法定职责；3、诉讼费由被告省人社厅负担。一审法院认为，本案争议焦点有两个问题，一是原告李道明的起诉是否属于行政诉讼受案范围；二是被告省人社厅作出的《回复》是否具有合法性。关于第一个问题，被告省人社厅主张：被诉《回复》实质是从法律政策层面，就原告李道明无法享受退休后医疗保险待遇的原因进行解释和说明，并未对原告李道明实体权利义务予以限制或者剥夺，故其行为性质是信访处理意见，原告李道明的起诉不属于行政诉讼受案范围。但被告省人社厅并未提交证据证明，其此前对原告李道明要求解决的医疗保险待遇问题作出过行政处理决定，即被诉《回复》系被告关于原告退休后医疗保险待遇的首次行政处理，且内容对相对人的权利进行了实体处分，对其权利义务产生实际影响，故原告李道明对该《回复》提起的诉讼，属于行政诉讼受案范围。关于第二个问题，原告李道明对被诉《回复》的程序未提出异议，但主张其缴费年限已超过三十年，《回复》中所称的“社会保险关系转移接续和继续缴纳基本医疗保险费”，其根本无须办理，原告的情形符合《社会保险法》第二十七条之规定，被告以上述理由认定原告无法享受基本医疗保险待遇，不符合法律规定。一审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第二十七条规定：“参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限”。依照上述规定，职工个人退休后享受基本医疗保险待遇的前提是参加职工基本医疗保险。现山东省社会保险事业局出具的《关于李道明未参加医疗保险的证明》及山东省职业介绍中心出具的《关于李道明档案托管情况的说明》仅能证明原告李道明未在山东省社会保险事业局参加职工基本医疗保险，且其未能参保的原因系由于政策变化，而非职工个人原因所致，故被告省人社厅以上述理由认为原告李道明不能享受退休后基本医疗保险待遇，缺乏事实根据，对该行政行为不予支持。另，原告李道明要求判令被告履行办理医疗保险的法定职责，该项诉讼请求涉及行政权力运行的事项，不属于司法审查权限范围，综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告省人社厅作出的《回复》；二、被告省人社厅在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元由被告省人社厅负担。上诉人省人社厅不服一审判决上诉称，一审法院对上诉人所作答复认定事实不清，适用法律有误。一、上诉人所作《回复》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该《回复》对李道明无法按照国家规定享受基本医疗保险待遇的叙述仅是对其现实情况的描述，实质是上诉人对被上诉人李道明现无法享受退休医疗保险待遇的原因从法律、政策层面作出的解释和说明，并未对其实体权利进行限制和剥夺，回复的性质是信访处理意见。《最高人民法院关于不服信访工作机构依据信访条例处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（2005行立他字第4号）明确载明：“信访工作机构……依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人……对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。根据上述规定，被上诉人李道明请求撤销被诉《回复》，不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、被上诉人李道明不服上诉人所作《回复》的救济途径不符合规定。根据《信访条例》第三十四条之规定，被上诉人李道明不服上诉人作出的信访处理意见，不应向人民法院提起行政诉讼，而是应当按照《信访条例》的规定向省政府复查复核办公室提出复查申请，由省政府复查复核办公室按照《山东省信访事项复查复核办法》（山东省人民政府令第204号）规定的程序对上诉人信访处理意见进行审查，并作出维持或撤销（变更）的结论。综上，上诉人所作《回复》，既未对被上诉人李道明的权利产生实质性影响，也不属于人民法院行政诉讼受案范围。请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人李道明答辩称，一审法院认定事实清楚，判决结果合法公正，并无不当。被诉《回复》虽加盖信访专用章，但不能改变具体行政行为的性质，上诉人依据《社会保险法》第二十七条作出《回复》且属于首次行政处理，内容以及程序完全超出了信访工作权限。因此，一审法院认定上诉人作出的《回复》属于行政诉讼受案范围正确。一审法院认定上诉人的《回复》不具有合法性正确。根据被上诉人出示的《职工医疗保险手册》足以证明，被上诉人符合《社会保险法》第二十七条规定的情况。但是上诉人对此事实故意不予以核实，反而以个人没有办理基本医疗保险接续手续为由推脱责任，其行为违反法律规定。国发[1998]44号文件第三项规定，用工企业于1999年底以前已经完成建立基本医疗保险统筹基金和个人账户的工作。同时，《社会保险费征缴暂行条例》第十六条规定，“社会保险经办机构应当建立缴费记录，其中包括基本养老保险、基本医疗保险并按照规定记录个人账户。社会保险机构负责保存缴费记录，并保证其完整、安全。社会保险经办机构应当至少每年向缴费个人发送一次基本养老保险、基本医疗保险个人账户的通知单”。《社会保险法》第八十三条规定：“社会保险经办机构不依法办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法提起行政诉讼”。本案中，被上诉人的相关医疗保险缴纳记录，应由上诉人的社会保险经办机构负责经办并妥善保管，且必须保证完整、安全。但上诉人省人社厅在其《回复》中，把人社厅社保机构应当履行的保险账户转接工作强加给当事人个人，这显然是在撒谎。上诉人在《回复》中把责任强加给被上诉人的同时，又承诺“对于如何处理为接续医保关系人员参保和医保待遇问题，目前我们正抓紧调研，了解这类人员的基本情况，争取尽快提出解决办法”，实际上是对被上诉人不属于参保人员范围的认定。该《回复》显然不属于信访行为的权限。上诉人作为社会保险主管机构，对本案应当承担的最基本责任，应是对被上诉人持有的《职工医疗保险手册》是否有效予以认定，并依法做出实事求是的答复。上诉人一再以本案属于信访事项为由拒绝履行法律职责的行为违法。一审判决认定事实清楚、明确，适用法律基本合理，判决结果公正合法。请求驳回上诉，维持原判。一审第三人中国石油集团济柴动力总厂未陈述意见。经本院审理查明，根据一审各方当事人提交的证据及庭审陈述认定如下事实，李道明于1970年10月参加工作，1996年12月建立职工医疗保险手册，手册编号为3166，社会保障号码为370111531115161。该手册记载有1997、1998、2001、2002、2003年度个人帐户上年结余及本年记入个人帐户数额记录。被上诉人李道明自济南柴油机厂于2001年1月买断工龄后，其人事档案交由山东省职业介绍中心托管，档案托管期间被上诉人李道明未办理社会保险转移接续，也未有在省社保机构缴纳基本医疗保险费的记录。2013年10月经省人社厅企业职工退休审批批准退休，被上诉人李道明在省直系统办理退休手续时未能办理享受省直系统医疗保险待遇手续，为此，被上诉人李道明向上诉人省人社厅发函，要求落实基本医疗保险待遇。其他事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。本院认为，本案各方当事人争议的焦点系被诉《回复》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；一审判决认定上诉人作出的被诉《回复》内容缺乏事实根据，依据是否充分。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。本案中，上诉人省人社厅依据被上诉人李道明请求享受退休医疗保险待遇的函所作《回复》，明确告知被上诉人依据相关法律法规不能享受基本医疗保险待遇的理由，系对被上诉人李道明退休后医疗保险待遇的首次处理，且内容对被上诉人的权利义务进行了实体处分，对被上诉人的权利义务已产生实际影响，一审法院认为被诉《回复》属于人民法院的受案范围并无不妥。被上诉人李道明对上诉人省人社厅作出被诉《回复》程序无异议，对此，本院予以确认。《中华人民共和国社会保险法》第二十七条规定：“参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限”。本案中，被上诉人李道明1970年10月参加工作，于1997年在原工作单位济南柴油机厂缴纳基本医疗保险并建立个人帐户，帐户记载缴费至2003年。被上诉人李道明于2001年1月自济南柴油机厂买断工龄并办理了失业登记手续，其人事档案交由山东省职业介绍中心托管。被上诉人李道明于2003年后不在原个人基本医疗保险帐号缴纳基本医疗保险费后并未随人事档案托管一同办理基本医疗保险转移接续手续，也未有在省社保经办机构缴纳基本医疗保险费的相关纪录。上诉人省人社厅基于上述事实在答复被上诉人以省直退休职工身份要求落实基本医疗保险待遇的《回复》中，明确告知被上诉人李道明在现行政策下，对在省直社保系统中无个人基本医疗保险帐号、无在省社保系统缴纳基本医疗保险费记录的省直系统退休职工，无法办理享受基本医疗保险待遇手续，事实清楚，证据确凿充分，符合法律、法规及相关政策规定。另外，上诉人省人社厅在被诉《回复》中，针对在省社保医保档案系统未建立个人医疗保险帐号、未有缴纳基本医疗保险费记录，但在省社保系统已办理退休手续的退休职工的医疗保险待遇落实问题，正在研究解决办法的情况予以告知，并无不妥。综上，上诉人省人社厅作出的被诉《回复》事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规正确。一审法院认为被诉《回复》缺乏事实依据欠妥，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销济南市历下区人民法院（2015）历行初字第409号行政判决；二、驳回被上诉人李道明的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人李道明负担。本判决为终审判决。审 判 长  孙继发审 判 员  高同先代理审判员  明 霞二〇一七年七月十日书 记 员  李雪珂