贵州省贵阳市南明区人民法院 行 政 判 决 书 (2017)黔0102行初16号 原告巫坤龙，男，1966年5月29日生，汉族，住清镇市。 委托代理人兰希飞，北京市盛廷律师事务所律师。 被告清镇市住房和城乡规划建设局（原行政机关），地址在贵阳市清镇市红旗路66号。 法定代表人杨溢，该局局长。 委托代理人张柱都，贵州富迪律师事务所律师。 委托代理人李雪，贵州富迪律师事务所实习律师。 被告贵阳市城乡规划局（复议机关），地址在贵阳市南明区遵义路4号。 法定代表人高扬，局长。 委托代理人王茂林、田晔，贵州慧原律师事务所律师。 原告巫坤龙诉被告清镇市住房和城乡规划建设局、贵阳市城乡规划局城建行政处罚一案，于2017年1月10日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于2017年2月24日向被告邮寄送达了起诉状副本、传票及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月21日公开开庭审理了本案。原告巫坤龙及其委托代理人兰希飞，被告清镇市住房和城乡规划建设局负责人的代表人蒋荣培及其委托代理人张柱都、李雪，被告贵阳市城乡规划局负责人的代表人卓昊及其委托代理人王茂林、田晔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告清镇市住房和城乡规划建设局于2016年8月29日作出清建处字[2016]第191号《行政处罚决定书》：巫昆龙（户）在清镇市××花社区东××村××旗××组修建的砖混结构建筑面积约2258.31平方米的建筑物，因你户未批先建的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六章六十四条的规定，请你于2016年9月1日前自行拆除。并告知当事人起诉或者复议的权利及法律后果。原告对此不服，向被告贵阳市城乡规划局提起行政复议，贵阳市城乡规划局受理复议申请后于2016年12月26日作出筑规行复决字[2016]46号行政复议决定书：维持清镇市住房和城乡规划建设局作出的清建处字[2016]第191号《行政处罚决定书》。 原告巫坤龙诉称，被告作出的清建处字[2016]第194号《行政处罚决定书》超越职权：我国《城乡规划法》第四十条适应的范围是城市、城镇规划区内，而原告所修建的房屋位于百花区××村××旗××组，不属于《城乡规划法》规定的城市、镇规划区范围内，不应由被告管辖；且该《行政处罚决定书》程序违法：原告的房屋修建于2006年，距今10年之久，已超过我国《行政处罚法》规定的2年处罚时效，且被告没有在规定的行政处罚期内下达处罚决定，其作出的清建处字[2016]第194号《行政处罚决定书》没有直接送达给原告，而是以公告的形式张贴在大街上，违反了我国建设部第66号令对于送达程序的规定；被告作出限期拆除决定前应事先告知原告对其依法享有陈述和申辩权或提出听证权，但是清建处字[2016]第194号行政处罚决定书作出前，没有告知原告具有相应权利，其行为剥夺了原告的陈述和申辩权及听证权，违反正当程序原则；被告作出的限期拆除决定因存在超越职权、违反法定程序且超过了行政处罚2年的时效。现请求：1、依法撤销被告作出的清城建强决字[2016]第194号《行政处罚决定书》；2、撤销被告作出的筑规复决字[2016]47号复议决定书；3、本案诉讼费由被告承担。 原告巫坤龙向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议决定书、行政处罚决定书、本人身份证复印件、行政执法催告书、行政执法强制执行决定书、行政处罚告知通知书，证明与前面质证意见一致；2、儿子的申请证明、儿子星级农户评定书，证明房屋修建及申请时间是在2012年；3、儿子身份证复印件、巫正禄（巫坤龙曾用名）身份证复印件，证明原告曾用名是本案本人；4、妻子（巫坤龙前妻）身份证复印件，证明其是我前妻，与我的身份关系；5、房屋照片4张，证明；房屋修建时间；6、原告营业执照复印件，证明原告养殖场也是本案涉案房屋。 被告清镇市住房和城乡规划建设局辩称，根据《清镇市城市总体规划[修编]—城区总体规划图（1996-2010）》可知，原告房屋所在地争旗冲组自1996年始即属于清镇市城区范围内，其土地利用应符合清镇市城区总体规划，答辩人对违反城乡规划的行为人作出本案争讼的行政处罚行为，主体适格；答辩人经过现场勘验、案件讨论、处罚告知等程序后，认为原告在建房之前未取得规划审批许可，根据全国人大常委会颁布相关法律法规规定，违法行为存在持续行为的，相关职权单位作出的具体行政行为不存在超过诉讼时效。且其所建房屋位于清镇市城区总体规划所涉范围，将影响规划方案的实施，除拆除外无其他措施可以改正，故将案涉房屋认定违法建筑，并依据《城乡规划法》赋予的职权对其作出行政处罚，适用法律正确；答辩人确认原告未批先建行为违法后，于2016年8月23日对原告发送《行政处罚告知通知书》告知其享有陈述、申辩及听证等权利及相应的申请期限，在原告为进行陈述、申辩及提出听证的情况下，答辩人于2016你那8月29日正式作出《行政处罚决定书》。因原告未在期限内自行拆除，于2016年9月2日，答辩人向被告发出《行政执法催告书》。因原告未自行拆除，于2016年9月6日答辩人依职权作出《行政执法强制执行决定书》。答辩人对原告作出的上述执法文书送至原告时，原告均拒绝签收，故答辩人采取留置送达的方式，答辩人认定违法建筑的程序及相应的处罚程序均符合法律规定；本案原告证据无法证明房屋确系2006年修建，根据全国人大法工委《对违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办法[2012]20号），违反规划许可、工程建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算，原告房屋未批先建且未自行拆除，违法建筑存在至今，原告诉称超过处罚时效的主张不成立。故，请法院驳回原告的诉讼请求。 被告清镇市住房和城乡规划建设局向本院提交了以下证据、依据：第一组，清镇市城市总体规划城区总体规划图、清镇市住建局出具的《情况说明》，证明争旗冲组属于清镇市城区规划范围内，被告系其直接主管部门，其作出具体行政行为的主体适格。第二组，清镇市住房和城乡规划建设局立案审批表、现场勘验笔录、调查报告、案件讨论记录（第一次）、行政执法案件查处审批表、案件讨论记录（第二次），证明原告“未批先建”的行为已违反法律规定，所建房屋属于违法建筑，同时被告对违法建筑的认定符合法律规定；第三组，（关于行政处罚案件证据）行政处罚告知通知书、送达回证及送达照片、听证情况说明、行政处罚决定书、送达回证及送达照片、（关于行政强制执行案件证据）行政执法催告书、送达回证及送达照片、行政强制决定书、送达回证及送达照片，证明被告作出具体行政行为程序合法，同时被告已实际履行了告知义务。 被告贵阳市城乡规划局辩称:答辩人是本市人民政府城乡规划主管部门，负责贵阳市行政区域国内的城乡规划管理工作，具体负责本市辖区和使人民政府规定区域内的城乡规划管理工作。答辩人作为被告清镇市住房和城乡规划建设局的上级人民政府城乡规划主管部门，具有作出被诉行政复议决定的职权。因此，答辩人作出在的筑规复决字[2016]47号《贵阳市城乡规划局行政复议决定书》主体适格；原告不服被告清镇市住房和规划建设局作出的清城建强决字[2016]第151500187号《行政执法强制执行决定书》，依法向答辩人提出复议申请，答辩人与2016年10月28人依法予以受理，并于2016年11月1日向原告送达了筑规行复受字[2016]48号《贵阳市城乡规划局行政复议受理通知书》，于2016年11月9日向北高清镇市住房和城乡规划建设局送达了筑规行复受字[2016]48号《贵阳市城乡规划局行政复议受理通知书》及《行政复议申请书》。2016年12月26日，答辩人经审查作出被诉行政复议决定，并向原告巫坤龙及被告清镇市住房和城乡规划建设局送达了筑规复决字[2016]47号《贵阳市城乡规划局行政复议决定书》，程序合法；被告清镇市住房和城乡规划建设局作出的清城建强决字[2016]第151500187号《行政执法强制执行决定书》认定事实清楚，适用法律正确，答辩人据此作出了维持的复议决定。 被告贵阳市城乡规划局向本院提交了以下证据、依据：第一组，统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，证明被告诉讼主体资格；第二组，《行政复议申请书》、《行政处罚决定书》（清建处字[2016]第191号）、《行政执法强制决定书》（清城建字强决字[2016]第151500187号）、《申请》（巫大昌）、《土地调换协议》、巫正禄（巫坤龙曾用名）身份证复印件、巫大昌身份复印件、《贵阳市城乡规划局行政复议受理通知书》（筑规行复受字[2016]47字）及送达回证、《贵阳市城乡规划局行政复议答复通知书》（筑规行复受字[2016]47字）及送达回证，证明原告依法向被告申请行政复议事实；第三组，《行政复议答辩状》、《案件卷宗》（清城建卷字[2016]191号），证明被告清镇市住房和城乡规划建设局对原告申请行政复议提出答辩；第四组，《贵阳市城乡规划局行政复议决定书》（筑规复决字[2016]46和47号）及送达双方的送达回证，证明被告对原告申请行政复议依法作出复议决定并向本案原告被告双方进行送达；第五组，法律法规摘录，证明被告作出行政行为的法律依据。 经庭审质证，原告对被告清镇市住房和城乡规划建设局提交的证据认为：第一组，真实性有异议；第二组，立案审批表、查处审批表合法性不予认可，案件讨论会议记录（第一次）真实性不予认可，勘验笔录、调查报告、案件讨论会议记录（第二次）真实性及合法性不予认可；第三组，行政处罚证据、强制执行决定书及送达回证、照片真实性不予认可，听证情况真实性及合法性不予认可，行政处罚决定书及送达回证、行政催告书及送达回证合法性不予认可。 原告对被告贵阳市城乡规划局提交的证据、依据认为：第一组，代码证书及身份证明无异议；第二组，行政复议申请书三性予以认可，行政处罚决定书及送达回证合法性不予认可，土地调换协议真实性及合法性予以认可，两张身份证、受理通知书及送达回证、行政复议答辩通知书及送达回证真实性予以认可；第三组，行政复议答辩书的事实、理由及答辩的法条不予认可；第四组，行政复议决定书合法性不予认可，送达回证真实性无异议；第五组，城乡规划法、城乡规划条例作为本案的依据不予认可，行政复议法无异议。 被告清镇市住房和城乡规划建设局对原告提交证据、依据认为：证明无异议；星级申请表、照片关联性不予认可；其他证据的关联性均不予认可。 被告贵阳城乡规划局对原告提交的证据、依据认为：与被告清镇市住房和城乡规划建设局的意见保持一致。 本院对上述证据认证如下：对原告巫坤龙提交的证据的真实性本院予以认可；对被告清镇市住房和城乡规划建设局提交的第一组、第二组证据的真实性予以认可，第三组证据的送达不符合留置送达的规定，本院不予认可；对被告贵阳市城乡规划局提交的证据的真实性本院予以认可。 经审理查明，原告所修建的房屋位于清镇市××花社区东××村××旗××组。被告清镇市住房和城乡规划建设局于2016年8月15日立案查处原告未办理建房许可手续违法建房的行为。2016年8月17日，被告清镇市住房和城乡规划建设局进行现场勘验，认定原告房屋为砖混结构，房屋建筑面积2258.31平方米，该勘验笔录没有原告签字，也没有见证人的签章。2016年8月23日，被告清镇市住房和城乡规划建设局作出清行罚告字[2016]第191号《行政处罚告知通知书书》，2016年8月29日作出清建处字[2016]第191号《行政处罚决定书》：巫昆龙（户）在清镇市××花社区东××村××旗××组修建的砖混结构建筑面积约2258.31平方米的建筑物，因你户未批先建的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六章六十四条的规定，请你于2016年9月1日前自行拆除。并告知当事人起诉或者复议的权利及法律后果。上述各类行政执法文书送达均备注为留置送达，但无相关见证人员签名或者盖章，亦没有原告拒绝签收的相关证据。原告对此不服，向被告贵阳市城乡规划局提起行政复议，贵阳市城乡规划局受理复议申请后于2016年12月26日作出筑规行复决字[2016]46号行政复议决定书：维持清镇市住房和城乡规划建设局作出的清建处字[2016]第191号《行政处罚决定书》。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，本案被告清镇市住房和城乡规划建设局具有对管辖范围内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为进行处罚的行政职权。《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》规定，被告在发现违法建筑或者接到违法建筑的举报后，应对违法建筑立案调查。经调查核实违法建筑的事实后需责令相对人自行拆除违法建筑。被告在当事人不履行自行拆除的义务时，依法进行告知后，作出限期拆除的决定。对限期拆除决定当事人不申请行政复议或不提起行政诉讼亦不履行义务的，被告应以书面形式催告当事人履行义务，并听取当事人的陈述申辩。经催告，当事人逾期仍不履行限期拆除决定且无正当理由的，被告应依法作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，原告自行修建房屋，经相关部门确认其中187平方米为合法建筑，被告未对其余部分房屋面积以及是否属于违法建筑进行确认。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对违法建筑有三种不同的处理方式：责令停止建设、罚款或没收违法所得、限期拆除，即使原告修建案涉房屋属于违法建筑，只有在“无法采取改正措施消除影响的”才能作出限期拆除决定。庭审中，被告未提交原告房屋无法采取改正措施消除影响，应当予以拆除的证据。被告作出的清建处字[2016]第191号行政处罚决定中认定应拆除原告的房屋为2258.31平方米，庭审中提交的现场勘验笔录无被调查人、调查人以及见证人签名，不能作为被告认定违法建筑的证据，故被告作出清建处字[2016]第191号行政处罚决定，其行为主要证据不足。另，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”的规定，被告在作出清建处字[2016]第129号行政处罚决定前未责令原告自行改正，其程序违法。被告清镇市住房和城乡规划建设局在送达上述法律文书时所采取的送达方式不符合法律规定，应视为未送达当事人，其程序违法。综上，被告作出的清建处字[2016]第191号行政处罚决定程序违法，主要证据不足，依法应予撤销。关于被告贵阳市城乡规划局作出的行政复议决定的合法性问题，被告贵阳市城乡规划局依法具有依当事人申请对原行政行为作出行政复议决定的职责。贵阳市城乡规划局在行政复议时虽然复议程序合法，但因原行政行为因主要证据不足及程序违法被本院依法撤销，故该行政复议决定亦应判决撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三），第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告清镇市住房和城乡规划建设局于2016年8月29日作出清建处字[2016]第191号行政处罚决定。 二、撤销被告贵阳市城乡规划局于2016年12月26日作出筑规行复决字[2016]46号行政复议决定书。 本案诉讼费50元，由被告清镇市住房和城乡规划建设局和贵阳市城乡规划局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。 审 判 长  吴 波 人民陪审员  张发秀 人民陪审员  韩 益 二〇一七年七月四日 书 记 员  黄鹏菲