江西省瑞金市人民法院行 政 判 决 书（2015）瑞行初字第21号原告于都县银坑镇汉田村下团村民小组。负责人陈功海，系该村民小组组长。原告陈宗增。委托代理人刘庚秀，系原告陈宗增之妻。委托代理人罗学发，江西明理律师事务所律师。被告瑞金市城乡规划建设局，组织机构代码：01470526-3，住所地：瑞金市象湖镇绵水路39号。法定代表人曾方来，系该局局长。委托代理人肖季峰，系该局副局长。委托代理人高慧权，系该局法律顾问。第三人瑞金市瑞林镇中心小学，统一社会信用代码：12360702491960320M，住所地：瑞金市瑞林镇圩镇。法定代表人华冬明，系该校校长。委托代理人杨辉、刘科深，江西华瑞律师事务所律师。原告于都县银坑镇汉田村下团村民小组、陈宗增不服被告瑞金市城乡规划建设局规划行政许可一案，原告于2015年11月23日向本院提起诉讼。本院于2015年11月24日受理后，于2015年11月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月8日进行了第一次公开开庭审理。原告于都县银坑镇汉田村下团村民小组代表人陈功海、原告陈宗增的委托代理人刘庚秀、罗学发，被告瑞金市城乡规划建设局的委托代理人肖季峰、高慧权，第三人的法定代表人华冬明及其委托代理人杨辉到庭参加了诉讼。诉讼过程中因于都县政府林业主管部门受理了第三人和瑞金市瑞林镇里布村民委员会提出的本案争议用地的林地权属争议处理申请，本院于2016年4月13日作出（2015）瑞行初字第21号行政裁定书，裁定本案中止诉讼。本院恢复审理后，于2017年4月5日进行了第二次公开开庭审理。原告于都县银坑镇汉田村下团村民小组代表人陈功海、原告陈宗增的委托代理人刘庚秀、罗学发，被告瑞金市城乡规划建设局的委托代理人高慧权，第三人的委托代理人杨辉到庭参加了诉讼。因案情复杂，经江西省高级人民法院批准，本案延长了三个月的审理期限。本案现已审理终结。2014年5月12日，瑞金市城乡规划建设局作出建字第3607812014100198号建设工程规划许可证。该证许可第三人瑞金市瑞林镇中心小学在瑞林镇里布村中田小学校园内建设2层砖混结构、建筑面积200平方米的教学综合楼。被告瑞金市城乡规划建设局于法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据及其他材料如下：一、证据：1、瑞林镇中心小学《建设工程规划许可证申请表》，拟证明被告核发《建设工程规划许可证》是依申请实施的，符合发证程序；2、瑞金市发改委《关于瑞林镇廖坳小学等12所小学教学点标准化建设项目建议书的批复》（2014第26号），拟证明被告核发《建设工程规划许可证》之前，建设项目已获得批准及被告发证程序合法；3、《瑞金市瑞林镇总体规划修编》（摘录），拟证明里布村的社会服务设施纳入了规划；4、原于都县汾坑乡汉田村民委员会及陈宗增与原瑞金市下坝人民公社里布生产大队管理委员会于1984年10月10日签订的《合同条约》及《土地权属证明》，拟证明里布村中田教学点原校舍用地征得了原于都县汾坑乡汉田村民委员会及陈宗增的同意，自原校舍建成以来，校舍用地一直由学校使用，无任何争议；5、瑞金市瑞林镇政府证明一份，拟证明被告核发《建设工程规划许可证》之前，镇政府同意改建校舍，被告发证程序合法；6、项目平面布置图、施工图，拟证明被告核发《建设工程规划许可证》之前，建设单位已具备相关建筑图纸，被告发证程序合法，被告核发的《建设工程规划许可证》符合图纸要求，内容适当。二、依据：《江西省城乡规划条例》（第四十四条）三、其他材料：1、瑞金市森林资源二类调查基本图（瑞林镇里布村），该图反映涉案用地位于瑞金市行政区划内；2、涉案用地现场勘查图，该图反映改建后校舍用地在原校舍用地范围内；3、组织机构代码证、法定代表人身份证明书。原告于都县银坑镇汉田村下团村民小组、陈宗增共同诉称：原告于都县银坑镇汉田村下团村民小组系坐落于14.4亩林地的所有权人，原告陈宗增系该块林地的使用权人。2014年，第三人因建设瑞林镇里布村中田小学，向被告申领《建设工程规划许可证》，同年5月12日，被告未经审慎审查，未征得原告同意的情形下，即向第三人核发了建字第3607812014100198号《建设工程规划许可证》。2014年7、8月份，第三人在建设中田小学时，原告曾多次要求第三人停工，但第三人均未予理会。原告认为，被告向第三人作出行政许可违法，且核发的前述《建设工程规划许可证》系被告跨行政区域、无权、违法作出的行政许可，故向法院起诉，要求：1、确认被告于2014年5月12日作出的建字第3607812014100198号《建设工程规划许可证》违法；2、撤销被告于2014年5月12日作出的建字第3607812014100198号《建设工程规划许可证》；3、诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了下列证据：1、陈功海、陈宗增身份证复印件各一份，拟证明原告诉讼主体资格；2、于都县林证字（2007）第1624120042号林权证一份，拟证明两原告系座落于14.4亩林地的权利人，两原告具有诉讼主体资格，被告作出的建设工程规划许可侵犯了两原告的权利；3、建字第3607812014100198号《建设工程规划许可证》，拟证明被告系实施许可的实施机关，第三人系被许可人；4、（2015）赣中立终字第50号《民事裁定书》、（2014）于民一（银）初字第979-2号《民事裁定书》，拟证明被告作出的建设工程规划许可的建设地点位于两原告享有林权的林地范围内；5、照片五组，拟证明第三人建设教学点已经超出了原校舍位置，并破坏一部分山体；6、于府处字[2016]13号行政处理决定书，拟证明本案争议用地的林地权属系两原告所有。被告瑞金市城乡规划建设局辩称：一、原告不具备诉讼主体资格。答辩人核发《建设工程规划许可证》的行为，并不直接影响原告的生产和生活，也不会造成土地权属变化，因此，答辩人核发《建设工程规划许可证》与原告不存在法律上的因果关系。二、答辩人核发《建设工程规划许可证》符合法律规定。涉案用地位于瑞金市境内，按属地管理原则，答辩人有权核发《建设工程规划许可证》；答辩人依据《江西省城乡规划条例》第44条规定核发《建设工程规划许可证》，发证程序合法。三、原告所持有的《林权证》不合法。涉案用地位于瑞金市境内，根据《森林法实施条例》第五条之规定，林地所在地的人民政府才能对涉案用地确权发证；涉案用地自老校舍建成起就改变成教学用地，不再具有林地使用功能。综上所述，答辩人作出具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。请求法院驳回原告的起诉。第三人瑞金市瑞林镇中心小学述称：一、两原告不是本案适格的权利主体，无权提起诉讼，请求法庭驳回原告的起诉。答辩人早在1984年就开始使用案涉校舍用地，并持续了几十年之久，案涉用地早已转化为公益设施教育用地，完全改变了林地的现状、性质、用途，事实上已转化成了建设用地；两原告持有的于都县林证字（2007）第1624120042号林权证NO3“中田垇”林地，坐落于瑞金市××镇里布村××组，依照《江西省林权登记管理办法（试行）》第4条第1、2款，第20条第2项之规定，于都县相关政府部门属于跨越行政区域界线发证，但未取得瑞金市人民政府书面同意，相关林权证一律无效，因此原告所持林权证系无效的、不合法的证据。二、被告所作行政行为符合属地管辖原则，亦未侵犯原告的合法权益，应予维持。第三人向本院提交了下列证据：1、两原告于2014年11月24日向于都县人民法院提交的民事起诉状一份，拟证明本案争议用地坐落在瑞金市××镇××村境内，是瑞金市范围内用地；2、两份林地权属争议处理申请书、两份快递详单、于都县林业局证明一份，拟证明本案第三人和瑞林镇里布村委会于2015年12月22日向于都县政府林业主管部门提出本案争议用地的林地权属争议处理申请，于都县政府林业部门于2016年1月21日依法受理。经庭审质证，两原告对被告提交的证据1的三性均无异议，但对证明对象有异议，认为申报材料一栏第三人提交的申请材料不齐全，被告只要求第三人提交了部分材料；对被告提交的证据2的真实性、关联性没有异议，但对其合法性有异议，认为没有征得权利人同意的前提下作出的批复是不合法的；对被告提交的证据3的三性均无异议，但对证明对象有异议，认为系瑞林镇镇政府所在地村庄的规划而非建校所在村中田垇的规划；对被告提交的证据4中《合同条约》的三性均无异议，对证据4中《土地权属证明》的真实性、合法性及证明对象均有异议，认为根据森林法有关规定，林地用于非农业建设必须经过相关机关的审批，中田教学点原校舍建设本身就是不合法不合规的，根据被告提供的证据及第三人的答辩，被告核发许可是对原校舍改建的核发，不是新建的核发，林地的使用是有期限的，而不是没有期限的，第三人在原校舍建成后占用期间，原告方一直在主张相关的权利，1984年签订的《合同条约》也是因为第三人没有事先取得原告方的同意，在相关部门的协调后签订的条约，且里布村委会无权出具原告方所有的林地权属证明；对被告提交的证据5的三性均有异议，认为被告作出许可之前，并没有经过林地所有权人及使用权人的同意，该证明的内容也没有显示被告作出许可之前征得了汉田村及原告的同意；对被告提交的证据6的三性均有异议，认为建设单位提供的相关图纸并不代表许可机关作出的许可合法，应当根据相关法律法规审查申请人提交的材料是否齐全合法，此外许可图纸里面第一层所载明的面积和《合同条约》约定的面积不相符；对其他材料中第1组基本图没有异议，对第2组勘察图有异议，认为改建后的校舍已经超过了原来校舍的用地范围，对第3组机构代码证及第4组法定代表人身份证明书没有异议。第三人对被告提交的证据、依据及其他材料均没有异议。被告对两原告提交的证据1的真实性、合法性没有异议，对其关联性及证明对象有异议，认为两原告不具备诉讼主体资格；对两原告提交的证据2的真实性没有异议，对其合法性、关联性有异议，认为林权证违反了属地管理原则；对两原告提交的证据3的三性均没有异议；对两原告提交的证据4的三性均没有异议，对其证明对象有异议，认为林权证本身不符合法律规定，林权权属已申请确权，待确权后才能确定；对两原告提交的证据5的三性均有异议，认为照片来源不合法，对于是否超过原校舍范围，是否占有两原告的林权与两原告提交的其他材料不相同；对两原告提交的证据6的真实性没有异议，对其合法性、关联性有异议，认为决定书将转为教学用地的本案涉案用地确认为林权范围内的林地不合法。第三人对两原告提交的6组证据的质证意见同被告对两原告提交的6组证据的质证意见。两原告对第三人提交的证据1、2的三性均没有异议，其认为虽然两原告认可争议地点在瑞林镇里布村境内，但不代表两原告没有权属，且林地权属与被告作出的许可没有直接关系。被告对第三人提交的证据1、2的三性均没有异议。本院对原、被告及第三人提交的证据认证如下：被告及第三人对两原告提交的证据1、2、3、4、6以及两原告及第三人对被告提交的证据1、2、3、4中《合同条约》和原、被告对第三人提交的证据1、2的真实性均不持异议，故本院对原、被告及第三人提交的上述证据的真实性予以认定，至于证明对象，由本院综合全案证据确认；两原告提交的证据5照片，被告及第三人对其三性均持有异议，故对两原告提交的证据5不予认定；被告提交的证据4中的《土地权属证明》系第三人及瑞金市××镇××村民委员会和瑞金市国土资源局瑞林国土资源所出具的，其关于“项目用地权属属于学校，无任何争议”的内容与《合同条约》中“将永远承认建校地是属陈宗增的山林所有权”的约定互相矛盾，该《证明》不能代替瑞金市国土资源局已批准项目用地的证明文件，故本院对该《证明》不予认定；被告提交的证据5系有权机关出具，本院对其真实性予以认定，对其证明对象，由本院综合全案证据确认；被告提交的证据6系有资质机构设计，本院对其真实性予以认定，对其证明对象，由本院综合全案证据确认。经审理查明：原告于都县银坑镇汉田村下团村民小组、陈宗增系瑞金市××镇××村中田小组中田垇14.4亩林地的所有权人和使用权人，2007年1月8日，于都县人民政府为此颁发了于都县林证字（2007）第1624120042号林权证。1984年10月10日，于都县汾坑乡汉田村民委员会（原告于都县银坑镇汉田村民委员会的前身，甲方）与瑞金县下坝人民公社里布生产大队（瑞金市××镇××村民委员会的前身，乙方）及原告陈宗增（山主人）签订了一份《合同条约》，约定：乙方在中田村小组早子排陈宗增山地中建校壹所，乙方将永远承认建校地是属陈宗增的山林所有权……。之后中田小学建成使用，但一直未办理土地使用权属证书。第三人为落实瑞金市发展和改革委员会2014年3月21日作出的瑞发改基字[2014]26号《关于瑞林镇廖坳小学等12所小学教学点标准化建设项目建议书的批复》，于2014年4月1日，向被告提交了《江西省工程规划许可证申请表》，被告经过初审、审核、审批后，在第三人既无原学校用地土地权属证书也未提供建设项目用地批准文件的情况下，于2014年5月12日向第三人颁发了建字第3607812014100198号《中华人民共和国建设工程规划许可证》。第三人在建设新中田小学时，两原告多次要求第三人停工未果，故两原告以排除妨碍、恢复原状为案由起诉，于都县人民法院经审理后于2015年6月5日作出（2014）于民一（银）初字第979-2号民事裁定书，以本案的处理须根据行政争议的处理结果为依据为由裁定中止诉讼。故两原告于2015年11月23日向本院提起行政诉讼。本案在审理过程中，第三人和瑞金市瑞林镇里布村民委员会于2015年12月22日向于都县政府林业主管部门提出本案争议用地的林地权属争议处理申请，于都县人民政府于2016年9月29日作出于府处字[2016]13号行政处理决定书，决定：一、确认申请人瑞金市瑞林镇中心小学建校舍占用的被申请人于都县银坑镇汉田村下团（塅）村民小组所有，被申请人陈宗增使用的“中田垇”林地仍属于其“中田垇”林地范围，归被申请人于都县银坑镇汉田村下团（塅）村民小组所有，被申请人陈宗增使用。二、维持被申请人于都县银坑镇汉田村下团（塅）村民小组持有的于都县林证字（2007）第1624120251号林权证证载“中田垇”宗地所有权、××被申请人××于都县林证字（2007）第1624120042号林权证证载“中田垇”宗地使用权。第三人收到该决定书后，在法定期限内未提起行政复议，该决定书现已生效。本院认为，根据各方于1984年10月10日签订的《合同条约》及于都县人民政府于2016年9月29日作出的于府处字[2016]13号行政处理决定书，均确认了第三人所建校舍占用的土地系于都县银坑镇汉田村下团村民小组所有、由陈宗增使用的“中田垇”林地，故于都县银坑镇汉田村下团村民小组作为所有权人、陈宗增作为使用权人，与本案被告的行政行为具有直接的利害关系，依法均具有本案的诉讼主体资格，故被告及第三人提出的两原告不具有诉讼主体资格的辩称，本院不予采信。至于第三人具体占用了两原告多少林地以及新建校舍是在原地重建还是改建后增加占用了原告的林地，因不属于行政诉讼的审查范围，且原校舍又已拆除，故本院对此不作审查。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。故被告瑞金市城乡规划建设局作为城乡规划主管部门，具有在本行政区域内核发建设工程规划许可证的法定职能。《江西省城乡规划条例》第四十三条规定，在城市、镇规划区内进行下列工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证：（一）房屋建筑工程；……该条例第四十四条规定，申请办理建设工程规划许可证，建设单位或者个人应当提交以下材料：（一）建设工程设计方案及总平面图、施工图；（二）国土资源主管部门批准用地的有关证明文件；……。根据上述法律规定，申请办理建设工程规划许可证，必须提交建设工程设计方案、总平面图、施工图及国土资源主管部门批准用地的有关证明文件。本案中，原中田小学自1984年10月10日签订《合同条约》后建成使用一直未办理土地使用批准手续，2014年第三人在向被告申请建设工程规划许可证时也没有取得瑞金市国土资源局的批准土地使用文件，第三人向被告提交的《土地权属证明》虽然加盖了瑞林镇中心小学、瑞金市××镇××村民委员会及瑞金市国土资源局瑞林国土资源所的公章，但瑞金市国土资源局瑞林国土资源所只是瑞金市国土资源局的派出机构，其出具的证明并不能代替“国土资源主管部门批准用地的有关证明文件”，且该证明与《合同条约》存在明显的矛盾，况且经第三人向于都县人民政府申请，于都县人民政府也裁决认定第三人所建校舍占用了原告的林地。因此，被告作出的本案被诉行政行为主要证据不足，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告瑞金市城乡规划建设局于2014年5月12日作出的建字第3607812014100198号建设工程规划许可证。案件受理费50元，由被告瑞金市城乡规划建设局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  王晓群审 判 员  李铭扬人民陪审员  钟胜频二〇一七年七月五日书 记 员  陈小青