江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏行终186号上诉人（原审原告）新沂市佳信商贸有限公司，住所地新沂市新安镇郯新路西侧。法定代表人朱爱平，新沂市佳信商贸有限公司经理。委托代理人朱爱君，新沂市佳信商贸有限公司副经理。委托代理人房树威，江苏驰东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新沂市人民政府，住所地新沂市新安镇市府路市政府院内。法定代表人陈堂清，该市市长。委托代理人马云波，新沂市国土资源局工作人员。上诉人新沂市佳信商贸有限公司（以下简称新沂佳信公司）因诉新沂市人民政府（以下简称新沂市政府）行政补偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行初字第00292号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人新沂佳信公司法定代理人朱爱平及委托代理人朱爱君、房树威，被上诉人新沂市政府副市长王景成及委托代理人马云波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，涉案土地原属新沂市新安镇新北村五组（以下简称新北村五组）村民集体所有，系该组的生产用地。新北村五组共143户村民，上述土地系新北村五组143户村民的承包地。2004年6月22日，经新北村五组村民代表同意，由新沂市新安街道新北村委会（以下简称新北村委会）将涉案土地出租给新沂市电化厂使用五年，年租金23300元，五年后由新北村委会返还土地。2005年12月21日，在新北村五组村民不知情的情况下，新北村委会与新沂佳信公司签订合同一份，约定：新北村委会将涉案土地出让给新沂佳信公司，土地使用期限自2005年12月30日起至2055年12月30日止，出让价款为90万元；自合同签订之日起，电化厂存放的货物由新沂佳信公司接收管理，电化厂的租金由新沂佳信公司收取。合同签订后，新沂佳信公司分十余次向新北村委会共支付合同价款90万元。2006年11月，新沂佳信公司申请涉案土地登记，土地登记申请书载明土地座落为新安镇新北村郯新公路西侧，权属性质为国有土地使用权，使用权类型划拨，面积12000平方米，土地用途仓储。2006年12月，新沂市政府向新沂佳信公司颁发新国用（2006）第1106号国用土地使用权证（以下简称1106号国用土地使用权证），载明的土地座落为新安镇新北村郯新公路西侧，地类（用途）仓储用地，使用权类型划拨，使用权面积12000平方米。2009年4月，新沂佳信公司申请将上述土地使用权类型由划拨改为出让并申请土地登记，新沂市政府于2009年4月16日向新沂佳信公司颁发新国用（2009）第010016号国有土地使用证（以下简称010016号国有土地使用证），载明的土地座落为新安镇新北村郯新公路西侧，地类（用途）仓储，使用权类型出让，使用权面积12000平方米。新北村委会向新北村五组村民支付土地租金至2009年。2010年6月28日，新沂佳信公司法定代表人朱爱平、朱爱平之妻丁新玲与新北村五组村民代表签订协议书，约定的主要内容为：新沂佳信公司将购买新北村五组土地的购地合同、缴款收据、土地证等有关证明交给新北村五组村民代表，五组村民保证不再干扰新沂佳信公司的正常经营。2010年10月19日，新北村委会向新北村五组村民作出承诺：新北村委会因新沂佳信公司占用涉案土地对新北村五组村民进行补偿，补偿标准为2万元/年，补偿日期为2010年10月至2012年10月。但新北村委会一直未兑现承诺。2011年6月29日，新北村五组村民向徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）申请行政复议，要求撤销新沂市政府向新沂佳信公司颁发010016号国有土地使用证的行政行为，案号为[2011]徐行复第65号。因010016号国有土地使用证是在1106号国有土地使用证的基础上颁发，上述村民于2011年9月7日向徐州市政府申请行政复议，要求撤销新沂市政府向新沂佳信公司颁发1106号国有土地使用证的行政行为，徐州市政府对[2011]徐行复第65号案件中止审理。2012年2月6日，新沂市政府作出《新沂市政府关于注销国有土地使用证的决定》，内容为：“新沂佳信公司：经查，你单位使用位于新沂市新安镇新北村郯新公路西侧的12000平方米土地，没有办理征收手续，系从新沂市新安镇新北村一队砖瓦厂用地转让取得。鉴于新沂市新安镇新北村一队砖瓦厂用地与你单位使用的土地并非同一块土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，本机关决定撤销新土转拨（2004）第600号国有土地使用权转让批准通知书，注销1106号国有土地使用证，你单位应自收到本决定书之日起15日内，将你单位所有的国有土地使用证交回新沂市国土资源局。如不服本决定，可自收到本决定书之日起60日内向徐州市政府申请行政复议；或于收到本决定书之日起3个月内向新沂市人民法院提起行政诉讼。”该决定书于2012年2月6日送达给新沂佳信公司。新沂佳信公司收到该决定后，未申请行政复议也未提起行政诉讼。2012年5月30日，徐州市政府作出[2011]徐行复第65号《行政复议意见书》，指出鉴于010016号国有土地使用证是在1106号国有土地使用证基础上颁发，建议新沂市政府于收到该意见书后15个工作日内对010016号国有土地使用证依法作出处理并书面答复，逾期将依法作出行政复议决定。2012年7月30日，新沂市政府作出《关于注销新沂佳信公司010016号国有土地使用证的决定》，内容为：“新沂佳信公司:经查，你单位使用的位于新沂市新安镇新北村郯新公路西侧的12000平方米土地，原为划拨国有土地（土地使用证号为新国用（2006）第1106号），于2009年4月办理国有土地使用权出让，并于2009年4月9日办理了土地登记（土地使用证号为新国用（2009）第010016号）。你单位所持有的010016号国有土地使用证系从原划拨国有土地出让取得，鉴于你单位原持有的1106号国有土地使用证已于2012年2月6日被依法注销，现决定注销你单位持有的010016号国有土地使用证。你公司如不服本决定，可以在收到本决定书之日起60日内向徐州市政府申请行政复议；也可以在接到本决定书之日起三个月内向新沂市人民法院提起行政诉讼。”该决定书于2012年8月1日送达给新沂佳信公司。新沂佳信公司不服上述决定，于法定期限内向徐州市政府申请行政复议，徐州市政府经审查维持新沂市政府的决定。2013年3月，新沂佳信公司以新沂市政府为被告向新沂市人民法院提起行政诉讼，要求撤销新沂市政府作出的《关于注销新沂佳信公司010016号国有土地使用证的决定》；判令其赔偿损失1900万元；诉讼费由新沂市政府负担。2013年5月30日，新沂市新安镇人民政府作出《关于城北新区朱爱平停车场地块挂牌的情况说明》，其中载明“鉴于朱爱平在该宗土地上投入较多，我镇考虑在同等条件下，优先将该地块挂牌出让给朱爱平或其联系的公司开发，时间限定在二月之内。”新沂佳信公司遂向新沂市人民法院申请撤诉，该院于2013年5月30日作出（2013）新行初字第0005号行政裁定书，准许新沂佳信公司撤回起诉。2013年6月26日，新沂佳信公司向新沂市国土资源局（以下简称新沂市国土局）递交书面申请，以其所持有的土地使用权证书被撤销为由，申请该局退还其已缴纳的72.5万元费用。2013年7月10日，新沂市国土局直属分局向新沂市国土局递交《关于请求退还佳信商贸公司征地费用的报告》，载明新沂佳信公司2006年至2009年用地两块，合计26亩，其中停车场18亩，共交纳费用97.5万元，按照面积分摊，停车场地块分摊费用为67.5万元，将于上述土地使用权已吊销，请退还该笔费用。2014年3月18日，新沂佳信公司收到新沂市国土局退还的征地费用67.5万元。因涉案土地一直仍被新沂佳信公司占有、使用，新北村五组143户村民于2013年向新沂市人民法院提起民事诉讼，要求判令新沂佳信公司返还土地并赔偿因非法占地给其造成的租金损失36.9万元、误工费等其他损失3万元。新沂市人民法院审理后，于2013年12月20日作出（2013）新民初字第2548号民事判决书，判令新沂佳信公司于该判决生效后三十日内将涉案土地复垦、清理完毕后返还给新北村五组143户村民，新沂佳信公司及新北村委会于判决生效后十日内赔偿新北村五组143户村民损失69900元，驳回新北村五组143户村民的其他诉讼请求。新沂佳信公司不服该判决，向江苏省徐州市中级人民法院（以下简称徐州中院）提起上诉，徐州中院审理后于2014年5月20日作出（2014）徐民终字第01149号民事判决书，认定涉案土地系新北村五组的生产用地，新沂佳信公司与新北村委会2005年12月21日签订的土地出让合同无效，判决驳回上诉，维持原判。2014年12月17日，新沂市人民法院作出（2014）新刑二初字第00158号刑事判决书（已生效），查明：被告人马龙（原新沂市国土资源局副局长）在明知新沂佳信公司（两宗土地）等用地单位未缴纳或未足额缴纳土地出让金，采取弄虚作假手段，以提供部分票据或证明材料，套用单位内部关于用地遗留问题处理政策，帮助办理土地出让手续，造成国家经济损失达人民币200万余元。2015年3月16日，新沂市人民法院作出（2014）新刑二初字第00231号刑事判决书（已生效），查明：2008年上半年，被告人葛友明（原新沂市财政局基层科科长、新沂市新安镇财政所所长）利用职务便利，在办公室收受马龙（已被判刑）贿赂款人民币60000元，并为新沂佳信公司出具虚假土地出让金收缴证明。2015年7月27日，新沂佳信公司通过特快专递向新沂市政府递交《申请书》，以新沂市政府撤销其国有土地使用证、收回地块并挂牌出让造成其经济损失为由，请求赔偿其损失1550万元。新沂市政府未予回应，新沂佳信公司遂提起本案诉讼，请求责令新沂市政府补偿其经济损失1550万元。案件审理过程中，新沂佳信公司陈述1550万元的构成为：1、按照新沂市政府挂牌转让该地单价不低于70万元/亩乘以19亩计算，如由新沂佳信公司自行转让，则可获得转让款1330万元；2、新沂佳信公司在该土地上的不动产建筑，新沂市政府应另行补偿，大约220万元；以上两项合计1550万元。原审法院认为，新沂佳信公司2012年2月6日收到新沂市政府作出的《新沂市政府关于注销国有土地使用证的决定》后，在法定期限内未申请行政复议、亦未提起行政诉讼，该决定已经发生法律效力，新沂佳信公司持有的1106号国有土地使用证已被依法注销。2012年8月1日新沂佳信公司收到新沂市政府作出的《关于注销新沂佳信公司010016号国有土地使用证的决定》后，向徐州市政府申请行政复议，徐州市政府维持了新沂市政府的决定；新沂佳信公司又提起行政诉讼，要求撤销该决定，后又撤诉，故该决定亦已发生法律效力，新沂佳信公司持有的010016号国有土地使用证也已被依法注销。业已生效的（2014）徐民终字第01149号民事判决书认定涉案土地系新北村五组的生产用地、新沂佳信公司与新北村委会签订的土地出让合同无效，判令新沂佳信公司将涉案土地复垦、清理后返还给新北村143户村民；（2014）新刑二初字第00158号刑事判决书、（2014）新刑二初字第00231号刑事判决书认定相关人员为新沂佳信公司出具虚假土地出让金收缴证明，办理涉案土地出让手续。综合以上事实，可以认定新沂佳信公司并未合法取得涉案土地的使用权，并未足额支付相应土地出让金，故其主张如由其自行转让涉案土地，则可获得土地挂牌转让款1330万元，缺乏事实及法律依据，对该主张不予支持。关于新沂佳信公司所称的买地费用，应由其通过与新北村委会协商或提起民事诉讼等合法途径解决，其要求新沂市政府予以补偿，缺乏法律依据。新沂佳信公司已于2014年3月18日收到新沂市国土局退还的征地费用67.5万元，故其要求新沂市政府补偿该部分损失于法无据。关于新沂佳信公司所称的在涉案土地上进行建设所产生的损失问题。首先，新沂佳信公司未依法足额缴纳土地出让金，在办理国有土地使用证过程中，其自身存在过错；其次，新沂佳信公司未能提供证据证明进行建设所投入的资金数额；第三，新沂佳信公司自认在涉案土地上开设了新沂市隆运停车场，并经营了一段时间，即新沂佳信公司在涉案土地上进行基础建设后已获得收益。故对新沂佳信公司要求新沂市政府补偿其不动产建筑损失220万元的主张不予支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回新沂佳信公司的诉讼请求。上诉人新沂佳信公司上诉称，上诉人按通知要求缴纳了土地出让金并领有涉案土地国有土地使用权证，后上诉人在涉案土地上投入资金进行开发建设，现新沂市政府注销上诉人所领取的涉案土地国有土地使用权证，致使上诉人权益受到损害，上诉人请求新沂市行政补偿有事实根据和法律依据。一审法院判决被上诉人不予赔偿无法律依据，且违反有关规定。请求本院撤销一审判决，依法改判或发回重审，由被上诉人诉讼费用。被上诉人新沂市政府答辩称，人民法院生效裁判文书已确认，上诉人未缴纳或未足额缴纳土地出让金的情况下，由相关人员出具虚假证明材料及土地出让金收缴证明办理涉案土地国有土地使用权证，上述证书已为新沂市政府注销。因上诉人所称利益是非法占用涉案土地所获得的利益，并非其合法权益，且上诉人对其所称对涉案土地的投入亦未提供证据予以证明，上诉人要求对其给予补偿没有依据。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，已生效（2014）新刑二初字第00158号刑事判决书、（2014）新刑二初字第00231号刑事判决书认定，相关人员明知新沂佳信公司（两宗土地）未缴纳或未足额缴纳土地出让金，为新沂佳信公司出具虚假土地出让金收缴证明，办理涉案土地出让手续。且已生效（2014）徐民终字第01149号民事判决书确认涉案土地系新北村五组的生产用地、新沂佳信公司与新北村委会签订的土地出让合同无效，新沂佳信公司无权占有涉案土地，判令新沂佳信公司将涉案土地复垦、清理后返还给新北村五组143户村民。因上诉人新沂佳信公司并未合法取得涉案土地的使用权，其所领取的国有土地使用权证业已被新沂市政府依法注销。另，新沂市国土局已将上诉人所缴纳的涉案土地征地费用67.5万元退还给上诉人新沂佳信公司。故上诉人新沂佳信公司要求新沂市政府补偿由其自行转让涉案土地可获得的转让款1330万元，于法无据，该诉讼请求不能成立。上诉人无权占有涉案土地，且未经批准在涉案土地上进行建设，上诉人亦未提交其对涉案土地进行建设所作投入的证据，故上诉人主张新沂市政府补偿其不动产建设损失220万元的诉讼请求亦不能成立。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回新沂佳信公司的诉讼请求并无不当。新沂佳信公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人新沂市佳信商贸有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 齐 鸣审判员 季 芳审判员 黄 河二〇一七年七月四日书记员 钱伟红附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；