四川省德阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)川06行初7号 原告德阳市瑞丰物质有限公司，住所地：德阳市天山南路******。 法定代表人莫方德，该公司经理。 被告德阳市旌阳区人民政府，住所地：德，住所地：德阳市旌阳区> 法定代表人陈天航，该区区长。 委托代理人吴明全，四川仁竞律师事务所律师。 委托代理人曹敏，四川仁竞律师事务所律师。 被告德阳市人民政府，住所地：德，住所地：德阳市旌阳区长江西路一段**> 法定代表人赵辉，该市市长。 委托代理人吴振华，德阳市人民政府法制办副主任。 委托代理人王海，德阳市人民政府法制办工作人员。 原告德阳市瑞丰物质有限公司（以下简称瑞丰公司）因不服被告德阳市旌阳区人民政府（以下简称区政府）、德阳市人民政府（以下简称市政府）行政确认一案，向本院提起诉讼，本院受理后，依法组织合议庭公开开庭审理了本案，原告德阳市瑞丰物质有限公司的法定代表人莫方德，被告德阳市旌阳区人民政府的负责人覃东（副区长）、委托代理人吴明全、曹敏，被告德阳市人民政府的委托代理人吴振华、王海等到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告德阳市旌阳区人民政府因原告提起行政确认申请，于2016年9月20日作出《德阳市旌阳区人民政府关于德阳市瑞丰物资有限公司申请行政确认有关事项的函》，对原告申请确认的位于旌阳区天元镇天鹤路3012.94平方米国有建设用地使用权【德旌区天元镇国用（97）字第277号】用途为综合，性质为划拨。瑞丰公司向德阳市人民政府提起行政复议，德阳市人民政府于2016年12月27日作出德府复决字【2016】196号行政复议决定：维持德阳市旌阳区人民政府对德阳市瑞丰物资有限公司作出的《德阳市旌阳区人民政府关于德阳市瑞丰物资有限公司申请行政确认有关事项的函》（德市旌府函【2016】147号。 原告诉称，原告不服《德阳市旌阳区人民政府关于德阳市瑞丰物资有限公司申请行政确认有关事项的函》及德府复决字【2016】196号行政复议决定。认为，本案所涉土地，在1993年由德阳市长江企业公司申请，德阳市计划委员会于1993年7月28日批复为划拨用地，根据德阳市中级人民法院裁定，将长江公司使用的土地中的4.519亩变更给原告作出综合用地使用，是用于抵偿债务，而不是进入市场买卖转让，地方财税不收，地方财税不收取任何费用地出让金是按照当年天元镇一带划拨标的价28500元/亩计算的，28500元/亩×40%×4.519亩＝51516.60元,被告的工作人员失误将原告缴纳的土地出让金误填写为转让增值费,同时原告还缴纳了土地使用费0.05元每平方米×3012.94平米为40年商务用地,证明了原告该宗土地的使用期限为40年,属商务用地。《德阳市旌阳区人民政府关于德阳市瑞丰物资有限公司申请行政确认有关事项的函》及德府复决字【2016】196号行政复议决定将原告的土地使用权性质认定为划拨土地性质是错误的，请求判决确认原告位于旌××区××镇××面积为3012.94平方米的土地为出让商业用地。 被告旌阳区人民政府抗辩认为，争议的土地的取得方式为行政划拨，土地用途为修建驾校训练地，原告虽经人民法院的裁定通过债务抵偿的方式取得该宗土地的使用权，但并没有改变土地使用权的性质，旌阳区人民政府的德市旌府地籍（1997）003号批复对土地使用权未作出相应的行政审批行为；就原告支付的51521.27元的费用并非为土地出让金，其出具的收据上载明为“增值费”而非“土地出让金”，且从款项的金额看，与当年的出让金标准和额度也完全不符，根据1992年《德阳市城市规划区划拨国有土地使用权转让、出租管理暂行办法》的相关规定，土地出让金为转让成交总额的20%-30%缴纳，必须明确土地使用权的使用期限。本案争议土地按照原告抵偿的50万元计算，其土地出让金最低也应不少于10万元，且原告出具的土地证书上也没有土地使用权的使用限期的记载，证明该土地不属于出让方式取得。德市旌府函【2016】147号《德阳市旌阳区人民政府关于德阳市瑞丰物资有限公司申请行政确认有关事项的函》认定事实清楚、证据确凿、程序合法。请求维持被告的行政行为。 被告德阳市人民政府抗辩认为，市政府根据原告的申请，受理了复议申请后，审查相关证据材料后认为，1、本案所涉土地使用权原属长江公司，其原始取得方式为划拨，后因债权债务关系经生效裁判文书裁定将长江公司的土地中的4.5亩过户给原告抵偿债务，裁定书上也载明土地价格按照德阳市区地价（1996）067评估报告计算，该报告确认该土地属于行政划拨性质，其涉案土地变更给原告使用，其变更登记明确为划拨土地；2、根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990）第八条、第十二条，《城市房地产管理法》（1994）第二十二条第二款规定，以出让方式取得土地使用权应当签订出让合同、缴纳土地出让金、并明确土地使用权期限，而划拨方式取得土地使用权无期限；3、在复议中，原告以其缴纳的：“转让增值费”说明实为“土地出让金”，其陈述前后标准不一，且无证据证明原告主张的24000元/亩还是28500元/亩，根据财政部的规定，国有土地使用权有偿使用收入包括土地出让金和土地收益金（或土地增值费），可以明确土地出让金与土地增值费应为不同法律概念。复议机关认为旌阳区人民政府作出的《德阳市旌阳区人民政府关于德阳市瑞丰物资有限公司申请行政确认有关事项的函》证据确凿、适用法律法规正确，程序合法，复议机关予以支持。复议机关程序合法，请求驳回原告诉讼请求。 在诉讼中，原告向本院申请调查1、旌阳区国土分局是否通知原告公司需要重新签订土地出让合同等手续及公告通知；2、1996年8月8日之前长江公司同天元镇新签订用地34130.50元的新征地土地合同。认为是相关行政机关不提供。本院依法到旌阳区国土分局进行了调查。旌阳区国土分局回复称，原告办理土地使用权证书是国土局协助法院执行行为，划拨转划拨土地不存在签订土地出让合同；在1993年长江公司驾校与村上签订了征用土地协议，已向法院提交，无其他的征地协议。 被告旌阳区人民政府为证明自己的行政确认的合法性提供相关的证据：第一组1、《行政确认申请》复印件一份，2、旌阳区政府办公室公文阅示单复印件一份，3、《关于德阳瑞丰物资有限公司申请行政确认有关事宜的回复》复印件一份。用于证明被告作出行政行为的程序合法；第二组，4、（1997）法执字第11号民事裁定复印件，5、（1997）德法执第11号协助执行通知书复印件，6、德市旌府地籍（1997）003号批复复印件，7、原告的申请复印件，8、德旌天元镇（97）字第277号国土使用权证复印件；第二组证据用于证明案涉土地是经裁定变更为原告的，土地性质未发生变化；第三组，9、德阳市规划局天元分局情况说明复印件，10、旌阳区住建局情况说明复印件，11、征地协议复印件，12、关于确认德阳市长江公司宗地地价评估报告的批复复印件，13、土地评估报告复印件;第三组证据用于证明案涉土地属于行政划拨性质。同时提供下列材料：14、《中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例》,15、《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994），16、《划拨土地使用权管理暂行办法》（1992），17、川价字非（1992）106号文件，18、《德阳市城市规划区划拨国有土地使用权转让、出租管理暂行办法》（1992）,19、《德阳市市中区划拨国有土地使用权转让、出租的管理（暂行）办法》德市府发（1993）6号，20、《德阳市市中区人民政府关于土地有偿收入和耕地保护费用收缴管理（暂行）办法的通知》德市府发（1994）13号，21、《国家土地管理局关于人民法院裁定转移土地使用权问题对最高人民法院经（1997）18号的复函》，用于证明被告是按照规定确认争议土地性质和用途。 对被告区政府提交的证据，原告质证认为，对证据1、2无异议，对证据3认为应是无效的；对第二组证据的真实性没有异议，但认为土地证上没有注明土地性质是工作人员的失误或者当时没有规定，综合用地当时就是出让用地；第三组证据9、10认为针对土地是伪证，11-13与本案无关，其他无异议。 被告市政府对区政府提交的证据无异议。 被告市政府为支持自己的抗辩主张，提供了以下证据材料：1、复议申请书、受理通知书、送达回证复印件，2、旌阳区人民政府行政复议答辩书及证据清单复印件，3、行政复议决定、延期通知、送达回证等复印件，1-3证明复议程序合法；4、相关法律条文资料《行政复议法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》、财政部通知等证明适用法律法规正确。 对被告市政府提交的证据，原告质证认为都是程序性的，没有异议。 被告区政府对市政府提交的证据没有异议。 原告在诉讼中为支持自己的主张提供了以下证据：第一组：原告身份证明等、德市旌府函（2106）147号函、复议决定等，证明原告起诉资格；第二组，征地协议、德市区府地函（1995）42号文件复印件，证明案涉土地当年为划拨土地；第三组，评估报告复印件证明报告是无效报告；第四组，四川省德阳市中级人民法院民事裁定书复印件、执行笔录复印件、收据等复印件，证明缴纳了土地出让金等；第五组，执行裁定、执行笔录、结案登记等复印件，证明与原告关联的北山信用社的土地性质是出让同证自己土地的性质。土地使用权证书复印件等证明土地性质，认为当时的综合用地就是当年的建设出让用地。 被告区政府质证认为，对原告提交证据的真实性无异议，对第一组、第二组、第三组、第四组认为无法达到原告的证明目的；对第五组证据认为与本案没有关联性；对土地使用权证书恰恰证明了案涉土地是划拨土地，原告推算使用年限是40年，没有法律依据。 被告市政府质证意见同区政府，并认为针对原告提交的收费收据及收费情况，是原告推算的，没有依据。 针对法院依法调查的调查笔录，双方当事人均无异议。 对原告提交的证据，本院认为，虽提交的均为复印件，但经对方当事人确认，且与本案待证事实有关联性，其真实性应予确认；对二被告提交的证据，均为复印件，其真实性经各方当事人确认，其真实性予以确认，对本院依法调取的调查笔录，各方当事人均无异议，应作为本案有效证据采信，对双方当事人提交证据拟达成其的证明目的，应结合证据分析采信。 根据采信的有效证据，经审理查明以下事实： 2016年7月21日，原告向被告区政府提出申请，要求确认本案案涉土地为出让土地，2016年9月20日，被告区政府作出德市旌府函【2016】147号《德阳市旌阳区人民政府关于德阳市瑞丰物资有限公司申请行政确认有关事项的函》，致函原告确认案涉土地用途为综合，性质为划拨。原告接到函件后，于2017年10月9日向被告市政府提出行政复议，被告市政府于2016年12月27日作出德府复决字第【2016】196号《行政复议决定》，认为被告区政府【2016】147号《德阳市旌阳区人民政府关于德阳市瑞丰物资有限公司申请行政确认有关事项的函》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，内容适当，予以维持。原告仍不服，遂于2017年2月起诉至本院。 并查明，1993年，经德阳市长江企业公司申请，德阳市旌阳区政府同意划拨位于德阳市××镇××土地20余市亩为德阳市长江企业公司使用。1996年，德阳市市中区地价评估事务所出具土地评估报告，对德阳市长江企业公司宗地地价作出评估，确定土地属行政划拨土地，被估宗地面积地价为130797.85元/亩。1997年，本案原告瑞丰公司因与长江公司之间发生债权债务关系，经德阳市中级人民法院（1997）法执字第11号民事裁定书裁定，将长江公司的土地中的4.5亩（本案所涉争议土地）过户给瑞丰公司，用于抵偿50万元债务，土地价格按德阳市区地价（1996）067号评估报告计算。1997年4月7日，区政府作出德市旌府地籍（1997）003号批复，同意将德阳市长江企业公司使用的23.208市亩中的4.519市亩变更给德阳市瑞丰物质有限公司作为综合用地使用，剩余的11.622市亩仍作为长江企业驾驶培训学校用地。同时注销原土地使用权证。并向原告瑞丰公司颁发德旌区天元镇国用（97）字第277号国有土地使用证，该证书载明了土地使用权者、用途及四至、用地面积，用途为综合用地。未载明批准使用期限。1997年5月26日，德阳市国土局旌阳分局收取了瑞丰公司相关费用51521.27元，收据上载明为“转让增值费”。随后，本案所涉争议土地由旌阳区政府征收，因补偿安置问题，原告向被告旌阳区政府提出申请，要求确认案涉土地性质为出让用地。 本院认为，围绕本案争议焦点，被告区政府作出的土地性质的答复是否合法，本案所涉土地是否已收取土地出让金变更为出让土地性质？被告市政府的行政复议是否合法？ 根据双方提交的证据确认，原告取得本案所涉土地是在1997年因与长江公司之间发生债权债务关系，经德阳市中级人民法院（1997）法执字第11号民事裁定书裁定，将长江公司的土地中的4.5亩（本案所涉争议土地）过户给瑞丰公司，用于抵偿50万元债务，而土地价格按德阳市区地价（1996）067号评估报告计算。而（1996）067号评估报告上涉案土地是按照划拨土地的标准进行评估的，在被告同意将国有土地使用权变更给原告的批复及向原告颁发的国有土地使用权证书上，均明确变更为综合用地使用，但对土地的用途的变更并不必然导致土地性质的变化。 1997年5月26日，原德阳市市中区国土局（现为德阳市国土局旌阳分局）收取了瑞丰公司的费用51521.27元,收据上注明为“转让增值费”。按照财政部《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》及《德阳市市中区人民政府关于土地有偿收入和耕地保护费收缴管理（暂行）办法》的规定，按照当时的规定，土地增值费和土地出让金是两种不同的费用，在原告提交的收据中明确载明为转让增值费，且按照1992年《德阳市城市规划区划拨国有土地使用权转让、出租管理暂行办法》的规定，其土地使用权出让金，按照当时的规定，可按照转让成交总额的20—30%缴纳。而原告所缴纳的金额也无法与该规定的标准吻合。 根据我国《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城市房地产管理法》、《德阳市城市规划区划拨国有土地使用权转让、出租管理暂行办法》等规定，国有土地使用权分为国有划拨土地和国有出让土地。按照《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。而出让土地，是需要载明其使用年限的。且按照规定，土地使用权转让后，需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当经过法定的程序批准，重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。 被告区政府结合上述情况，经调查核实，作出了【2016】147号《德阳市旌阳区人民政府关于德阳市瑞丰物资有限公司申请行政确认有关事项的函》是适当的。 复议机关市政府在法定期限内受理复议申请并按照相关规定作出的复议决定亦符合法律规定。 原告的诉讼请求是认为二被告的确认行为错误，确认案涉土地性质为出让商业用地。根据《中国人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，土地性质、地址、用途等均属于国有土地使用权所涵盖的内容，有权确认土地性质的机构为县级以上人民政府，土地性质、用途的确认属于行政机关的行政职权，人民法院依照行政诉讼法等的相关规定，只能审查行政行为的合法性与否，不能直接行使行政机关的行政职权，故本案，人民法院审查的是案涉的行政行为（被告作出的函及复议决定）是否合法，是否维持或者撤销的问题，不应直接确认案涉土地性质。 综上，被告区政府根据相关材料结合法律法规及规范性文件等的规定，针对原告的申请作出的【2016】147号《德阳市旌阳区人民政府关于德阳市瑞丰物资有限公司申请行政确认有关事项的函》并无不当，被告市政府依照法律规定作出的复议决定亦无不当。原告提出二被告的行政行为错误、确认案涉土地出让性质的请求无事实及法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 一、驳回原告德阳市瑞丰物资有限公司要求确认被告德阳市旌阳区人民政府未确认出让商业用地的【2016】147号《德阳市旌阳区人民政府关于德阳市瑞丰物资有限公司申请行政确认有关事项的函》违法的诉讼请求； 二、驳回原告德阳市瑞丰物质有限公司要求确认德府复决字【2016】196号行政复议决定违法的诉讼请求。 本案案件受理费50元由原告德阳市瑞丰物资有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达后十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  黄晓宇 审 判 员  王 剑 人民陪审员  马丽芳 二〇一七年七月三十一日 书 记 员  郭 利 相关法律条文、文件： 一、1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》 第二十二条二款，按本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。 十七条土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金。 二、1992年《德阳市城市规划区划拨国有土地使用权转让、出租管理暂行办法》 第七条（四）项转让方必须在申请之日起两个月内，向市国土局一次性申请土地使用权出让金，在国家和省有关规定未下达前，可暂时按照转让成交总额的20—30%缴纳。 三、1997年《德阳市市区土地集中统一管理实施办法》 第十二条，----划拨土地使用权者之间的转让，经市政府批准可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当将专转让所获土地受益的50%或按宗地标的地价15—30%上缴市政府。 四、财政部《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》 第三条国有土地使用权有偿收入包括： 1、土地出让金各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款---- 2、土地收益金（或土地增值税）土地使用者将其所有使用的土地使用权转让（含连同地面建筑物一同转让）给第三者是，就其转让土地交易额按规定比例向财政部门缴纳的价款。----