内蒙古自治区高级人民法院民 事 裁 定 书（2017）内民再87号抗诉机关：内蒙古自治区人民检察院。申诉人（一审原告、二审上诉人）：郝要山，1954年7月14日出生，汉族，牧民，住内蒙古自治区乌海市。申诉人（一审原告、二审上诉人）：郝丁山，1968年4月2日出生，汉族，牧民，住内蒙古自治区乌海市。委托诉讼代理人：张天觊，北京德颐律师事务所律师。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：乌海市海南区农牧局。法定代表人：刘国芝，该局局长。委托诉讼代理人：梁秀峰，内蒙古成方律师事务所律师。委托诉讼代理人：袁宇，1979年10月8日出生，满族，海南区草原站副站长，住内蒙古自治区乌海市。申诉人郝要山、郝丁山因与被申诉人乌海市海南区农牧局确认合同无效纠纷一案，不服乌海市中级人民法院(2014)乌中民再字第3号民事判决，向检察机关申诉。内蒙古自治区人民检察院作出内检民（行）复查（2014）150XXXXXXXX号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2016）内民抗64号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。内蒙古自治区人民检察院指派检察员根柱、王某出庭。申诉人郝丁山及郝要山、郝丁山的委托诉讼代理人张天觊，被申诉人乌海市海南区农牧局的委托诉讼代理人梁秀峰、袁宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区人民检察院抗诉认为，乌海市中级人民法院（2014）乌中民再字第3号民事判决认定基本事实缺乏证据证明，适用法律确有错误。理由如下：(一）本案海南区农牧业局在征用涉案草牧场时未依照法定程序进行征用，违反法律法规强制性规定。根据《中华人民共和国草原法》第三十八条“进行矿藏开釆和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”及《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”、四十五条第一款“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。”之规定，海南区农牧业局征用涉案草原前必须先办理农用地转用审批及相应征地审批手续。依据本案事实，海南区农牧业局在征用郝文则牧户草场时并未办理农用地转用及征地审批手续，亦未补办，海南区农牧业局在为征地行政行为时违反法定程序。(二）海南区农牧业局征用补偿的草牧场亩数及标准低于实际测量亩数和政策标准，补偿结果显示公正。海南区农牧业局在与郝文则签订补偿协议时没有告知郝文则牧户实测结果亦未按照其实际测量草场面积（21195.771亩）予以补偿，而是按照10000亩草场面积为基数进行计算，补偿面积不足实际面积的二分之一；补偿标准是按照乌海市人民政府（2008）63号专题会议纪要中规定的410元标准进行补偿，但双方2011年12月8日签订协议时，根据内蒙古自治区人民政府办公厅内政办发（2009）129号文件规定，内蒙古自治区执行的补偿标准是按照征地统一年产值标准和区片综合地价，涉案草场所属区域及等级每亩补偿标准应为1129.99元，海南区农牧业局的行为违反了法律、行政法规的强制性规定，其征用草场行为属于非法占用土地的行为。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规强制性规定。”的规定，郝文则与海南区农牧局签订的《海南区政府一次性征用海南区牧户郝文则牧场协议书》应确认无效。郝要山、郝丁山称，同意检察机关的抗诉意见。本案中，土地面积超过20000亩，应由国务院作出征收决定，而不是海南区人民政府。实施部门只能是土地管理部门，而不是海南区农牧局。乌海市海南区农牧局辩称，郝文则与海南区农牧局签订的协议不存在违反法律规定的情形，是郝文则自愿签订。郝文则在签订协议时具有完全行为能力，郝文则承包面积应该以证书面积为准，且补偿标准是经双方协议的。协议合法有效，抗诉理由不能成立。郝要山、郝丁山、高英子向一审法院起诉请求：依法判决郝文则与乌海市海南区农牧局签订的《海南区政府一次性征用海南区牧户郝文则牧场协议书》无效。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十九条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，乌海市海南区人民法院于2012年3月21日作出（2012）海南民一初字第23号民事判决：驳回郝丁山、郝要山、高英子的诉讼请求。案件受理费25元，由郝丁山、郝要山、高英子负担。郝丁山、郝要山、高英子不服一审判决，上诉请求：撤销原判，确认海南区农牧业局与郝文则签订的草场补偿协议无效。乌海市中级人民法院二审查明：高英子系郝文则之妻，郝要山、郝丁山分别系郝文则的长子、次子。2011年12月8日，海南区农牧局代表海南区政府与郝文则签订《海南区政府一次性征用海南区牧户郝文则草牧场协议书》一份,双方约定:海南区政府一次性征用郝文则7500亩草牧场，按10000亩对郝文则进行补偿。依照乌海市人民政府办公厅[2008]第63号文件规定，每亩410元的标准支付郝文则草原补偿费和安置补助费4100000元。住房、菜窖、水窖、羊圈等生活设施按评估价200000元征用。付款方式，由乌海市海南区农牧局在2011年12月31日前一次性付给郝文则征用补偿款4300000元。乌海市海南区农牧局在签订协议后，按照约定于2011年12月31日前一次性将征用补偿款4300000元汇入郝文则提供的账户。另查明，1990年9月29日，乌海市草原工作站向郝文则下发了第27号《草牧场使用证》，登记其使用的草牧场面积为7500亩，并确定了草牧场位置和四至。第27号《草牧场使用证》记载的“郝文子”，与本案郝文则系同一人。乌海市中级人民法院于2012年6月8日作出(2012）乌中民一终字第228号民事判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由郝丁山、郝要山、高英子负担。郝丁山、郝要山、高英子不服二审判决，向本院申请再审。本院于2013年9月2日作出（2013）内民申字第437号民事裁定，指令乌海市中级人民法院再审本案。乌海市中级人民法院再审认定的事实与二审认定的事实一致。该院再审认为，郝文则与海南区农牧局于2011年12月8日签订了《海南区政府一次性征用海南区牧户郝文则草牧场协议书》，且郝文则已领取草牧场补偿款。郝丁山、郝要山、高英子主张该协议无效，但未提供证据证明该协议书存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，故依法认定该协议合法有效。原一、二审认定事实清楚，适用法律正确，经该院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条，第一百七十条第一款第（一）项、第二百零七条的规定，乌海市中级人民法院于2014年5月25日作出（2014）乌中民再字第3号民事判决：驳回郝要山、郝丁山、高英子的再审请求，维持原一、二审判决。本次再审查明的事实与乌海市中级人民法院再审查明的事实一致。另查明，高英子于2014年5月8日因死亡被注销户籍，郝文则于2017年1月3日因死亡被注销户籍。本院再审认为，本案争议的《海南区政府一次性征用海南区牧户郝文则草牧场协议书》的签订主体，一方为政府职能部门，另一方为公民个人。该协议书的内容是人民政府因建设发展需要，对公民个人承包的草场进行征用，补偿标准也是人民政府制定的标准，且该协议书是乌海市海南区农牧局代表乌海市海南区人民政府与郝文则个人签订，所以该协议书的法律性质属于行政诉讼法相关规定的行政协议，故本案当事人之间的纠纷不属于平等主体之间的民事纠纷，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第四百零八条规定，裁定如下：一、撤销乌海市中级人民法院（2014）乌中民再字第3号民事判决、(2012）乌中民一终字第228号民事判决及海南区人民法院（2012）海南民一初字第23号民事判决；二、驳回郝要山、郝丁山的起诉。一审案件受理费25元，二审案件受理费100元，退还郝要山、郝丁山。本裁定为终审裁定。审判长  张宏斌审判员  魏 英审判员  张 军二〇一七年七月十八日书记员  涂 彬