河南省淮阳县人民法院行 政 判 决 书（2017)豫1626行初24号原告张文全，男，汉族，1959年12月18日出生，住郸城县。被告郸城县国土资源局。法定代表人杨玉民，男，该局局长。委托代理人丁永庆，男，该局信访股股长。委托代理人钱志强，男，该局法律顾问。被告郸城县人民政府。法定代表人罗文阁，男，该县县长。委托代理人谢卫卿，男，该政府法制办主任。委托代理人张广明，男，该政府法律顾问。原告张文全不服被告郸城县国土资源局行政处罚一案，本院于2017年5月2日立案受理后，于2017年5月4日向被告送达了应诉通知书、起诉状副本及举证通知。被告郸城县国土资源局在法定举证期限内向本院提交了答辩状及作出被诉行政行为的证据、依据，并提出原告对该行政处罚已申请行政复议，郸城县人民政府也已作出维持的行政复议决定。经本庭询问原告是否追加郸城县人民政府为共同被告，原告不同意追加，本庭以职权追加了郸城县人民政府为本案共同被告。在本案审理过程中，原告张文全以本案的处理结果与其女张敏有利害关系为由，申请作为本案第三人参加诉讼。本院以张敏的申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定为由，驳回了其申请。本院依法组成合议庭，于2017年7月14日公开开庭审理了本案。原告张文全；被告郸城县国土资源局委托代理人丁永庆、钱志强；被告郸城县人民政府委托代理人张广明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告郸城县国土资源局被诉行政行为：2016年12月19日作出的郸国土资监字[2016]94号土地违法案件行政处罚决定书。该处罚决定书的主要内容是：经查实：张文全在未办理合法用地手续的情况下，于2004年4月份，非法以20000元价格租赁位于郸城县钱店镇政府西北150米处原水利站的国有土地建房，非法租赁面积121平方米。以上行为和事实违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十八条之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条及《河南省实施办法》第六十五条之规定，决定对张文全作出如下行政处罚：一、责令退还非法占用的土地；二、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；三、给予张文全非法交易额20000元15%的经济处罚，计款3000元。原告诉称，一、被告处罚原告主要事实不清，证据不足。原告用地是钱店镇人民政府授权钱店镇水利站站长胡可伦租赁的，不是私自建造。《物权法》第15条“当事人之间订立有关不动产物权的合同，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力，”《物权法》第30条“因合法建造房屋等事实行为设立物权的，自事实行为成就时发生效力。”所以原告出资租赁土地是合法有效的，建造房屋也是合法建造。再者，建造楼房的全部资金是原告的合法收入，没收原告的楼房，就是没收原告的合法收入，就是没收原告的合法财产。根据《物权法》第64条“私人对其合法收入、房屋享有所有权。”二、适用法律错误，违反法定程序。1、被告处罚原告3000元罚金，违背了《中华人民共和国土地管理法》实施条例第38条规定的“依照《土地管理法》第73条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的50以下。”法律规定罚非法所得，我的合法收入作为交易额20000元15%不是非法所得，不应该罚款。2、责令原告退还占用的土地，不符合《土地管理法》第58条收回国有土地的情形，有下列情形之一的才可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满；（四）因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨的国有土地的；（五）、公路、铁路、机场、矿场等核准报废的。三、被告的行政处罚行为显失公平、处罚不当。关于原告所使用的土地，被告调查取证时，原告已把钱店镇人民政府出让土地35米x17米，计595平方米的合同交给被告，同时，也把经办人胡可伦将该地块其中的8间宽（面积392平方米）价款40000元的合同都交给了被告，而被告只认定原告住房占地121平方米属违法占地，给以没收，却不没收同一个合同的同一个违法行为的胡可伦474平方米土地。更不没收胡可伦非法变为己有的其他土地和镇政府出让的七所八站各单位的土地，明显执法不公。综上，为维护原告的合法权益，请求法院撤销被告作出的郸国土资监字[2016]94号土地违法案件行政处罚决定书，也请求被告将对同一违法行为人胡可伦的处罚结果，书面告知原告，本案的一切费用由被告承担，并保障原告的居住条件。被告郸城县国土资源局辩称，经群众反映，通过立案、调查、现场勘测、听证，查明原告张文全在2004年未经合法批准，擅自以20000元的价格租赁位于钱店镇镇政府西北150米处原水利站的国有土地非法建房，面积121平方米。以上行为和事实违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十八条之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条及《河南省实施办法》第六十五条之规定，对张文全作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，依法应予以维持。被告郸城县人民政府辩称，根据原告张文全提出的复议申请，通过立案、审查，县政府作出的复议决定，事实清楚，程序合法，符合法律规定，依法应予维持。经审理查明，该涉案宗地位于郸城县钱店镇政府西北150米处，原属划拨给郸城县钱店镇人民政府的国有土地，由水利站使用。2004年春，原告张文全欲租赁水利站地皮建房，经与镇政府水利站站长胡可伦协商后，于当年4月5日分别与站长胡可伦及该站职工位兴让、王凤金、郑海彬四人签订了“钱店镇水利站院内家属院地皮租赁合同”共四份。约定每人地皮两间，共八间，每间地皮租金5000元，8间地皮租金40000元，一次付清；租赁期限50年。张文全当日交定金13000元，后连同定金共交给胡可伦现金53000元。合同签订后张文全于当年6月份建成三间二层半砖混楼房一幢，因张文全建房只占用三间地皮，南北12.10米；东西10米，面积121平方米。胡可伦于2004年8月13日又退还张文全现金33000元，最终形成三间地皮租金为20000元。直至2016年12月因群众反映由郸城县国土资源局通过立案、调查、现场勘测、听证，查实张文全在2004年未经合法批准，擅自以20000元的价格租赁位于钱店镇镇政府西北150米处原水利站的国有土地非法建房，面积121平方米。查实胡可伦在未办理合法用地手续的情况下，于2004年4月份，非法以20000元价格把位于钱店镇镇政府西北150米处原水利站的国有土地租赁给张文全建房，非法租赁面积121平方米。以上行为和事实违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十八条之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条及《河南省实施办法》第六十五条之规定，于2016年12月19日分别对张文全、胡可伦作出行政处罚。对张文全作出如下行政处罚：一、责令退还非法占用的土地；二、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；三、给予张文全非法交易额20000元15%的经济处罚，计款3000元。对胡可伦作出作出如下行政处罚：一、没收非法所得20000元；二、给予胡可伦非法所得20000元15%的经济处罚，计款3000元。张文全不服郸城县国土资源局对其作出的行政处罚，向郸城县人民政府提起行政复议，郸城县人民政府于2017年4月19日作出维持郸城县国土资源局行政处罚的复议决定，张文全仍不服，于2017年5月2日来院提起行政诉讼，要求撤销被告郸城县国土资源局对其作出的行政处罚决定。上述事实由原、被告双方提供的证据及庭审笔录在卷佐证。本院认为，本案被告处罚原告依据的事实是原告在其租赁的国有土地上建房，未经合法批准。据此被告认定原告属非法租赁土地并建房，其行为和事实违反了中华人民共和国土地管理法》第二条和《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十八条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条及《河南省实施办法》第六十五条规定，对原告作出上述行政处罚。被告所依据的《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十八条规定的内容是：擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的，转让、出租、抵押无效，由县级以上土地管理部门没收非法收入，并可处以非法收入额50%以下的罚款。《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定的内容是：买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收非法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；……。而本案原告只是在其租赁的国有土地上未经合法批准建房，原告是承租人，不是出租人，从中也未获取非法收入，被告也未认定原告与胡可伦之间的土地租赁行为属非法转让行为，再者，被告对原告作出的处罚事项中的第一项是责令退还非法占用的土地；第三项是给予张文全非法交易额15%的经济处罚，计款3000元。但被告所依据的法律条款中并没有“责令退还非法占用的土地”或者“给予非法交易额15%的处罚”规定，因此被告对原告作出的行政处罚不符合上述法律规定，属适用法律、法规错误。原告要求撤销的请求本院予以支持，其他诉讼请求，因不属于本案审查范围，本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条第一款及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、撤销被告郸城县国土资源局作出的郸国土资监字[2016]94号土地违法案件行政处罚决定书。二、撤销被告郸城县人民政府作出的郸政（行复决）[2017]第3号行政复议决定书。驳回原告的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告承担。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。审判长  李新超审判员  陈学勤审判员  陈应启二〇一七年七月十七日书记员  贾雯娟