江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏01行终394号上诉人（原审原告）刘玉虹，女，1968年10月27日生，汉族，农民，住南京市建邺区。委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市建邺区城市管理行政执法局，住所地南京市建邺区雨润大街99号2幢A座。法定代表人张超英，南京市建邺区城市���理行政执法局局长。委托代理人张媛媛，南京市建邺区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市城市管理行政执法局，住所地南京市鼓楼区湛江路65号。法定代表人许卫宁，南京市城市管理行政执法局局长。委托代理人吴斌，南京市城市管理行政执法局工作人员。委托代理人袁强，江苏丰亚律师事务所律师。上诉人刘玉虹因诉被上诉人南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称建邺区执法局）、南京市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）城建行政强制及行政复议一案，不服南京市建邺区人民法院（2016）苏0105行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘玉虹及其委托代理人李春禹，被上诉人建邺区执法局的委托代理人张媛媛、张艳峰，被上诉人市执法局的委托代理人吴斌、袁强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，刘玉虹居住于南京市建邺区江心洲跃进一队（以下简称江心洲跃进一队）。2015年9月16日，建邺区执法局执法人员至江心洲跃进一队，对搭建于该处的建筑物（已建成）的合法性进行调查。经调查，涉案建筑物为砖混、砖木、简披结构，建筑面积共计420.15平方米，系刘玉虹所建。刘玉虹无法当场提供涉案建筑物经由规划建设部门批准建设的相关手续，建邺区执法局执法人员在建邺区人民政府江心洲办事处工作人员的见证下，当场向刘玉虹送达了《核查通知书》，责令刘玉虹于2015年9月17日上午携带对上述行为的书面说明和规划建设部门的相关手续到南京市建邺区雨润大街99号3号楼东11层接受���查。刘玉虹未按《核查通知书》的要求接受审查。2015年9月18日，建邺区执法局认为刘玉虹建设涉案建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十一条第一款的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，进行了立案审批。2015年10月8日，建邺区执法局制作了《违法建设审核认定表》，请求南京市建邺区住房和建设局（以下简称建邺区住建局）认定涉案建筑物是否合法。同日，建邺区住建局在《违法建设审核认定表》“规划（建设）部门审核意见”栏处加盖了内容为“该当事人未在我局办理过建设工程规划许可证”的条形章，同时加盖了该局公章。2015年10月21日，建邺区执法局作出《限期拆除告知书》：“刘玉虹：经查你（单位）在江心洲跃进一队的420.15㎡建（构）筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你（单位）在收到本告知书之日起肆日内自行拆除。”同日，该《限期拆除告知书》由建邺区执法局执法人员在建邺区人民政府江心洲办事处工作人员的见证下进行了留置送达。2015年10月27日，建邺区执法局执法人员对刘玉虹有无在限期内将涉案建筑物自行拆除进行了核查。经核查，认定刘玉虹未在限期内自行拆除涉案建筑物，涉案建筑物仍然存在，建议下发《限期拆除决定书》。2015年11月19日，建邺区执法局作出宁城执建限拆字（2015）第060号《限期拆除决定》（以下简称060号限拆决定）：“刘玉虹：因你（单位）未按《限期拆除告知书》[宁城执建限告字（2015）第13748号]的要求，自行拆除在江心洲跃进一队的420.15㎡建（构）筑物，且无正当理由。依据《中华���民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，我局现对你（单位）作出以下行政决定：责令你（单位）于2015年11月26日之前自行拆除上述违法建设。”同日，建邺区执法局执法人员在建邺区人民政府江心洲办事处工作人员的见证下将060号限拆决定留置送达给了刘玉虹。刘玉虹收到060号限拆决定后不服，于2015年12月19日向市执法局申请行政复议。市执法局于2015年12月22日收到刘玉虹的《行政复议申请书》后，于2015年12月24日立案受理。2015年12月25日，市执法局将《行政复议提出答复通知书》抄送刘玉虹。2015年12月28日，市执法局向建邺区执法局送达了《行政复议提出答复通知书》。建邺区执法局收到《行政复议提出答复通知书》后，向市执法局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。市执法局收到《行政复议答复书》及相关证据材料后，向刘玉虹进行了送达。市执法局经过对刘玉虹、建邺区执法局提交材料的审查，于2016年2月4日作出宁城法复字[2015]第14号《行政复议决定书》（以下简称14号复议决定），维持了建邺区执法局作出的060号限拆决定。2016年2月16日，市执法局分别向刘玉虹、建邺区执法局发送了14号复议决定。直至本案审理期间，刘玉虹亦未能提供420.15平方米涉案建筑物的建设工程规划许可证。原审法院认为，一、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条规定，江苏省人民政府可以在南京市开展相对集中行政处罚权试点��作。集中行使行政处罚权的行政机关的职责是：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经批准搭建临时建筑物、构筑物行为的行政处罚权；（三）行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。主要包括：对毁坏城市设施的行为实施行政处罚；对未经批准占用绿化用地的行为实施行政处罚。根据《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条规定，市执法局负责本办法的组织实施。建邺区执法局按照规定的职权负责辖区内的相对集中行政处罚权工作。根据苏府法函字（2002）71号《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》第一条规定，同意南京市上报的《南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》。根据以上规定，建邺区执法局作为建邺区人民政府下辖的行政执法主体，具体负责建邺区行政辖区的相对集中行政处罚权工作，具有对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为进行调查并作出处理的法定职权。二、城乡规划法第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价��分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处工程造价百分之十以下的罚款。”本案在卷证据证明，涉案建筑物系刘玉虹所建，刘玉虹在建邺区执法局调查期间，未能按照要求提供涉案建筑物系合法建设的相关审批文件。建邺区执法局在刘玉虹未提供涉案建筑物相关建设审批文件的情况下，经向有权部门征询，确认涉案建筑物未取得建设工程规划许可证，且违法行为一直处于持续状态后，认定其违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，进而依照城乡规划法第六十四条的规定对刘玉虹作出060号限拆决定，事实认定清楚，适用法律正确。建邺区执法局在作出060号限拆决定的过程中，履行了调查、勘察、立案、查询、告知、核查等程序后，作出《限期拆除决定书》并依法送达刘玉虹，程序并无不当。三、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，┅┅”第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；┅┅”第二款规定：“行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”市执法局受理刘玉虹提出的行政复议申请后，经过对案件事实的审查，于六十日内根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定作出14号复议决定，并送达刘玉虹和建邺区执法局。市执法局作出的14号复议决定，事实认定清楚，适用法律正确，行政程序合法。综上，建邺区执法局对刘玉虹作出的060号限拆决定及市执法局作出的14号复议决定均认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。刘玉虹要求确认建邺区执法局作出060号限拆决定的行政行为违法，要求撤销市执法局作出的14号复议决定等诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘玉虹的全部诉讼请求。案件受理费50元，由刘玉虹承担。刘玉虹不服原审法院判决，向本院提起上诉称，一、原审法院适用法律错误。1、涉案建筑物建成时间为2008年之前，城乡规划法的实施时间是2008年，根据法无溯及既往原则，不能依据现行的城乡规划法要求在其实施之前建设完成的建筑物必须取得规划许可证；2、建邺区执法局对涉案建筑物作出的处罚行为已经超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的处罚期限，不应予以处罚。根据城乡规划法第六十四条的规定，处罚的行为是违法建设行为，而非违法建筑物本身，因此行政处罚时效的起算点应为违法建设行为终结之时，原审判决将建筑物的存在视为违法建设行为的继续或连续状态是对法律的误读，有违立法本意。二、原审判决对案件主要事实认定错误。1、涉案建筑物是否位于南京市城市规划区直接关系到其建设行为的审批机关、监管机关及查处依据的不同，建邺区执法局在一审中未提交能够证明涉案建筑物属于城市规划区的相关证据，原审法院对此事实亦未查明，建邺区执法局应当承担举证不能的法律后果；2、涉案限期拆除告知书及060号限拆决定���不是刘玉虹本人或同住的成年家属签收，涉案文书送达程序违法。刘玉虹已离婚，其前夫张安林并非同住成年家属，而刘玉虹并未签收相关文书。建邺区执法局对涉案建筑物查处的依据应当是相关部门作出其建设行为违法的确认文书且已生效，但本案一审中却无相关部门作出刘玉虹建设行为违法的行政确认，建邺区执法局对刘玉虹的查处行为缺少必要的前置生效文书。3、市执法局在刘玉虹提起行政复议后，对于前述问题未能予以查明，即作出行政复议决定，错误地维持了建邺区执法局作出的060号限拆决定，侵害了刘玉虹的合法权益，应当予以撤销。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判，并由建邺区执法局、市执法局承担本案的诉讼费用。被上诉人建邺区执法局答辩称，原审法院查明事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。首先��南京市城市规划区包括整个南京市行政辖区，涉案建筑物坐落在江心洲集体土地上，位于南京市城市规划区范围之内，在建设之前应按照有关城市规划的规定，办理相关建设工程规划许可审批手续。刘玉虹在未办理建设工程规划审批手续的情况下建设房屋，违反了相关法律规定；其次，涉案建筑物在建设后至查处前，一直未办理建设工程规划许可证，违法行为一直存续，未得到纠正，建邺区执法局在违法行为存续期间，依据城乡规划法的有关规定进行查处，并不违反法律规定。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人市执法局答辩称，一、根据国务院法制办《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的规定，市、区行政执法局在本辖区内行使城市规划管理方面法律���法规、规章规定的部分行政处罚权，涉案违法建筑位于建邺区江心洲街道，属于建邺区执法局管辖范围，建邺区执法局作为独立的行政执法主体，具有查处本辖区内违法建筑并作出限期拆除决定的法定职权。二、涉案建筑物为违法建筑，事实清楚、证据充分。涉案建筑物建成至今，刘玉虹无法提供规划审批手续或证明材料，而且建邺区住建局己出具意见，明确涉案建筑物没有取得建设工程规划许可证，刘玉虹的违法行为处于持续状态，根据城乡规划法第六十四条的规定，应当予以查处。三、建邺区执法局在查处过程中，进行了调查、核实，收集了相关证据，先后向刘玉虹制作和送达了核查通知书、限期拆除告知书、限期拆除决定书等法律文书，并告知了刘玉虹拟作出行政处罚的事实、理由和依据以及陈述、申辩、复议和诉讼等权利，执法程序合法。四、市执法局��行政复议程序合法，依据充分。市执法局收到刘玉虹的行政复议申请书后，依法进行了立案，并向建邺区执法局送达了行政复议提出答复通知书，要求建邺区执法局在规定期限内提出书面答复并提交相关证据、依据和其他有关资料。在对建邺区执法局提供的证据、依据进行审查后，在法律规定的复议期限内依法作出了行政复议决定书并送达双方当事人。综上所述，市执法局作出的行政复议决定程序合法，依据充分。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。刘玉虹的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回刘玉虹的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《南京市城市规划条例》第二条第二款规定：“本条例所称城市规划区即南京市行政区域。”根据《关于在��苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]42号）第一条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条第一款、第五条的规定，建邺区执法局负责建邺区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市规划管理规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑物虽然坐落在建邺区江心洲集体土地上，但位于南京市城市规划区范围之内，且处于南京市建邺区行政区划内，属建邺区执法局的管理、调查处理范围，建邺区执法局具有作出限期拆除决定的法定职权。城乡规划法第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设��程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述规定，任何建设单位和个人在城市规划区内建设建筑物、构筑物等其他建设工程，均必须经过规划主管部门的批准，取得建设工程规划许可证，否则即为违反规划行政管理的违法行为，需要承担相应的法律责任。本案中，刘玉虹在建邺区执法局对涉案建筑物进行现场勘查时未提供规划建设审批手续，亦未在送达给其的《核查通知书》指定时间携带涉案建筑物的规划建设审批手续到指定地点接受审查。建邺区执法局经调查核实，涉案建筑物未办理过建设工程规划许可证，因此确认涉案建筑物属违法建设，认定事实清楚。建邺区执法局向刘玉虹发出《限期拆除告知书》后，于2015年11月19日作出060号限拆决定，并送达给刘玉虹。综上，建邺区执法局作出的060号限拆决定认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。对刘玉虹关于涉案建筑物已超过处罚时效的上诉理由，本院经审查认为，根据全国人民代表大会法律工作委员会办公室法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的意见，对违法建设的行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。因涉案建筑物一直处于违法持续状态，故建邺区执法局对违法建设行为人刘玉虹作出060号限拆决定并不违反相关规定。对刘玉虹关于建邺区执法局送达060号限拆决定程序违法的上诉理由，本院认为，在案证据证明建邺区执法局在2015年11月19日到刘玉虹家中送达060号限拆决定，刘玉虹拒绝签字，在社区工作人员的见证下留置送达，建邺区执法局的送达程序并不违反法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，刘玉虹因不服建邺区执法局作出的060号限拆决定，于2015年12月19日向市执法局提起行政复议。市执法局于2015年12月24日受理后，依法通知建邺区执法局作出答复。经审查后，于2016年2月4日作出14号复议决定，并送达给双方当事人，符合上述法律规定。综上，上诉人刘玉虹的上诉理由，因没有相应的事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘玉虹负担。本判决为终审判决。审 判 长  郝莉坤审 判 员  魏法永代理审判员  周 磊二〇一七年七月六日书 记 员  赵和玉