南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2016）苏8602行初1192号 原告李金根，性别：××，汉族，××年××月××日生。 被告南京市玄武区城市管理行政执法局，住所地南京市玄武区珠江路**。 法定代表人姚晓晖，南京市玄武区城市管理行政执法局局长。 委托代理人许正邦，南京市玄武区城市管理行政执法局工作人员。 委托代理人王梅，江苏法德永衡律师事务所律师。 原告李金根诉被告南京市玄武区城市管理行政执法局（以下简称玄武执法局）城建行政强制一案，于2016年10月17日向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月18日立案，于2016年10月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月14日公开开庭审理了本案。原告李金根，被告玄武执法局的委托代理人许正邦、王梅到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准，延长审限三个月，现已审理终结。 2014年11月26日，被告玄武执法局拆除了原告李金根位于南京市××××号的部分房屋。 原告李金根诉称，2013年12月31日开始，被告启动了所谓拆除违法建设的程序，为实现其目的，采用了混淆是非、逐步偷梁换柱的方法，将未按照许可证建设篡改为未取得许可，将建设许可证与规划许可证混为一谈，将砖混建筑改称为搭建，将1995年的建设行为篡改成2013年12月31日的行为，将国有土地等同于城市规划区。2014年11月18日，南京市中级人民法院针对宁城玄强执字（2014）第14006号《强制执行决定书》（以下简称14006号《强制执行决定书》）作出（2014）宁行终字第253号判决书后，被告于2014年11月26日实施了野蛮的强拆。原告认为：1、被告的强制拆除行为认定事实不清，14006号《强制执行决定书》没有明确应拆除的违法建设的具体面积，也没有明确哪部分应当拆除；2、被告适用法律、法规错误，14006号《强制执行决定书》依据2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）处罚1995年的建房行为，明显违反了法不溯及既往的基本原则。原告的房屋当时地处郊区村庄，不在城市规划区，不可能按照当时的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）申领建设工程规划许可证；3、被告实施的强制拆除行为违反法定程序。被告在强制执行前没有告知原告具体的执行时间，也没有告知拆除的具体标的物，同时违反《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十八条第（六）项的规定；5、被告滥用职权。被告从未对违法建设的具体对象进行明确，采用“现有建筑面积-许可建筑面积=违建”的推论是荒谬的，其强制拆除行为具有随意性，拆除方式野蛮，剩余房屋成为危房；6、被告的处罚不公平、不公正，原告是整个藤子村把无证房屋作为违法建筑强制拆除的唯一一户。综上所述，被告实施的强制拆除行为超过了被告自己认定的标的物的范围，证据不足、适用法律错误、扩大执法范围、超越职权、违反法定程序，侵害了原告的合法权益，故诉至法院，请求确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。 原告李金根向本院提交了以下证据： 1、（2014）宁行终字第253号案件卷宗中的《说明》及电话记录，证明《说明》及工作记录对于（2014）宁行终字第253号判决十分重要；涉案房屋不在城市规划区内，国有土地与城市规划区是不同概念，因此原告不可能申请规划许可，被告也没有执法权； 2、城市管理行政执法案卷照片证据附贴页三张，证明被告没有对涉案建筑哪些部分违法进行认定，事实不清； 3、江苏省南京市中级人民法院档案照片三张，证明该照片是为了补充违建范围不明确的问题，且原告在前置的诉讼中没有见过上述照片，应属于无效证据； 4、涉案房屋建设原貌图及拆除后的照片，证明涉案房屋原来的状况和拆除后的状况，（2014）宁行终字第253号判决中认定的违法部分和合法部分可以分离是错误的； 5、（2014）宁行终字第253号行政判决书，证明判决时间是2014年11月18日，与原告证据1系同一日作出； 6、2014年11月26日被告拆除涉案房屋前后外貌对比和有关情况说明，证明强制拆除的过程，强拆后保留的房屋成为危房； 7、（栖）建字1092号《江苏省村镇工程建设许可证》（以下简称1092号《建设许可证》），证明原告根据《村庄和集镇规划建设管理条例》办理手续，而不可能根据《城市规划法》、《城乡规划法》申请规划许可证；未取得许可证和不按许可证进行建设是两种不同的违法建设行为； 8、土地登记收件单及土地登记费收费收据，证明原告已经向国土部门申报和递交了材料，并缴纳登记费，被告认定原告违法占地没有法律依据； 9、14006号《强制执行决定书》，证明该决定书案由错误、事实不清、适用法律错误； 10、《藤子三角地块征地房屋拆迁房屋现状调查测量情况表》，证明被告提供的数据就是拆迁部门提供的数据，该数据原告不认可，没有合法性； 11、玄武区拆除违章建筑工作单，证明工作单中认定的砖木结构为287.71平方米，与原告证据10中认定的面积差距巨大，不是事实； 12、宁城法玄强催字（2014）第14006号《履行行政决定催告书》（以下简称14006号《催告书》）、宁城法玄强公字（2014）第14006号《强制拆除公告》（以下简称14006号《公告》），证明被告把1995年的建设行为转化成2013年12月31日的行为，按照新违建处理，明显事实不清； 13、《关于宁城执玄武红限字[2014]第40302号文的陈述》，证明原告向被告递交过陈述，但被告置之不理，程序违法； 14、《关于宁城玄限拆字（2014）第14006号限期拆除决定的行政复议申请》，证明原告针对14006号《限期拆除决定书》提交过行政复议申请，并由区城管大队长签收，但被告置之不理，程序违法； 15、房屋安全应急检查记录，证明被告的拆除行为是为了下一步将原告的房屋作为危房拆除； 16、栖霞区住房和建设局（以下简称栖霞住建局）作出的《关于李金根个人建房情况的复函》，证明该复函中栖霞住建局所说的1994年向原告核发的规划许可证与原告持有的1995年的村镇工程建设许可证是两个不同的许可证，并不是如被告所说的一个证，被告认定事实不清； 17、玄行复[2016]32号行政复议决定书，证明玄武区人民政府确认南京市玄武区人民政府红山街道办事处（以下简称红山街道办）拆除原告剩余房屋的行为违法； 18、房屋原始结构图，证明涉案房屋首次建设时的主体结构； 19、玄府字（2011）191号通知，证明南京市玄武区人民法院所作的判决是不合法的。 原告李金根向本院提交以下法律依据： 1、《行政强制法》第八条、第十八条； 2、《江苏省村镇建设管理办法》第八条； 3、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三条、第二十六条； 4、《城市规划法》第二条、第三条； 5、国务院《关于进一步推进行政处罚权工作的决定》； 6、《南京市城市管理相对集中处罚权试行办法》（以下简称《南京市集中处罚权办法》第十五条； 7、南京市城市管理局“三定”规定； 8、《国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室的复函》（国法函［2005］442号） 9、《城乡建设环境保护部关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》； 10、《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函[2000]13号）； 11、最高人民法院行政庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》； 12、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条、第二十九条； 13、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》。 被告玄武执法局辩称：1、原告的起诉已超过起诉期限。被告于2014年11月26日依法拆除原告的违法建筑，根据《行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，但原告直到2016年10月17日才第一次提起诉讼，超过了起诉期限；2、被告在之前的执法过程中确认原告在过街村××号搭建的287.71平方米的建筑物未取得规划许可，系违法建筑，经限令原告自行拆除并履行催告等程序后原告仍未拆除，故被告于2014年2月20日作出14006号《强制执行决定书》，同时告知了强制拆除时间和相关复议、诉讼的权利。原告不服，向法院提起行政诉讼。南京市玄武区人民法院审理后驳回了原告的诉讼请求；南京市中级人民法院二审维持一审判决。被告依据法院生效判决确认的执法文书展开强制拆除的执法行为，不存在违法情形；且在拆除过程中，保留了原告已取得建设许可的199平方米的两层建筑，仅拆除了周围能够清楚区分开的未取得规划许可的违法建筑部分，不存在超范围拆违。综上，被告的行政行为事实清楚、证据确凿充分、程序合法公正，且原告起诉时间已经超过了6个月的起诉期限，请求法院在查清事实的基础上依法予以驳回。 被告玄武执法局向本院提交了以下证据： 1、1092号《建设许可证》； 2、宁城执玄红限字[2015]第403002号《限期拆除告知书》（以下简称403002号《限期拆除告知书》）； 3、14006号《限期拆除决定书》及送达回证； 4、14006号《催告书》及送达回证； 5、14006号《强制执行决定书》及送达回证； 6、14006号《公告》； 证据1-6证明被告依职权履行相应的立案、调查且按照法定程序向原告送达了相应执法文书。 7、南京市玄武区人民法院（2014）玄行初字第39号《行政判决书》； 8、江苏省南京市中级人民法院（2014）宁行终字第253号《行政判决书》； 9、江苏省南京市中级人民法院(2014)宁行监字第84号《行政裁定书》； 证据7-9证明原告请求撤销14006号《强制执行决定书》的诉讼请求没有得到法院支持，被告强制执行的依据经法院审理是合法的。 10、依法组织强制拆除的执法录像； 11、玄武区拆除违法建设一户一档资料； 证据10-11证明被告依法对原告违法建设进行拆除，对于原告取得合法手续的部分没有拆除，没有侵犯其合法权益。 被告玄武执法局向本院提交了以下法律依据： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条； 2、《城乡规划法》第四十条、第六十四条； 3、《南京市集中处罚权办法》第十五条。 经庭审质证，被告玄武执法局对原告李金根提交的证据1的真实性、合法性认可，证明目的不予认可，该证据并不能证明程序违法；对证据2、5、9、12、16的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可；对证据3的真实性、合法性、关联性认可，通过照片可以看出，主体建筑跟旁边搭建的不一致，明显可以区分；对证据4真实性无法核实；证据6仅是原告的单方陈述，真实性无法核实；对证据7的真实性、合法性、关联性认可，该证据表明经过许可的建筑是面积为199平方米的两层建筑；对证据8的真实性无法核实，即使是真实的，也只能证明国土部门收取原告的材料和土地登记费，但不能证明涉案房屋的合法性；对证据10的真实性无法核实，涉案房屋的调查情况是被告执法人员依程序进行调查、确认的；对证据11的真实性、合法性、关联性认可，该证据核查情况中也明确表示，过街村××号剩余面积为287.71平方米的建筑属于违法建设；对证据13的真实性无法核实，被告没有收到；对证据14真实性无法核实，即便原告提交，但提交的主体也不对，应该向被告同级人民政府或上级主管部门提交，而不是向被告提交；证据15、17与本案无关联性；对证据18真实性无法核实，证明目的不予认可，即便存在该图纸，也不能反映建筑实际的状态；对证据19的关联性及证明目的不予认可，该通知形成时间为2011年，是关于征地拆迁的，本案针对的是违法建筑，是两个独立的部门行使的独立的职权。 原告李金根对被告玄武执法局提交的证据1的真实性、合法性、关联性认可；对证据2的真实性认可，但该告知书案由错误、认定事实不清，适用法律错误，不认可其合法性；对证据3的真实性没有异议，但该决定书案由错误、认定事实不清，适用法律错误，原告对此提出行政复议申请，但被告没有作出复议决定，程序违法；对证据4的真实性不认可，原告的房屋建于1995年—1996年，该催告书上载明的“你单位于2013年12月31日在过街村××号擅自建设建筑的行为”与事实不符；对证据5的形式真实性认可，但不符合事实；被告没有相应职权，适用法律错误，且原告申请行政复议的期限尚未届满，被告就送达14006号《强制执行决定书》，程序违法；对证据6的真实性无法核实，不知道贴在什么地方，原告是在诉讼中取得该公告，公告内容与事实不符；对证据7的真实性没有异议，但玄武区人民法院的判决是不合法的；对证据8的真实性认可，但南京市中级人民法院对原告提出的违法占地的问题视而不见，编造了原告的房屋可以分离的事实；对证据9的真实性认可，但该裁定书认定违法行为一直存在是不能成立的；证据10不能完整的反映执法过程；对证据11的真实性认可，合法性不认可，对于最主要的搭建时间问题，证据11中没有体现；根据《行政处罚法》关于时效的规定，违法行为超过两年不再处罚；搭建面积287.71平方米也不是事实。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、15、17、18、19与本案不具有关联性，本院不予审查；证据13真实性无法核实，且该证据系关于被诉行政行为前置程序是否合法的证据，人民法院生效判决已对此作出认定，本院不予审查；原告提交的其余13项证据及被告提交的11项证据均形式真实、来源合法且与本案具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，南京市××××号存有多处建筑，系原告李金根所建。其中部分建筑物建造前，由李金根于1995年4月12日领取了1092号《建设许可证》，载明建筑面积199平方米，建筑层数2层，建设位置迈皋桥藤子村。2013年12月31日，被告玄武执法局对原告李金根位于过街村××号建筑的合法性进行调查。 2014年1月10日，被告玄武执法局作出403002号《限期拆除告知书》，告知原告违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，拟责令其自行拆除搭建的违法建设，并告知了事实、理由及陈述、申辩的权利。 2014年2月10日，被告玄武执法局作出14006号《限期拆除决定书》，认定原告在玄武区过街村××号搭建的287.71平方米的建筑未取得建设工程规划许可证，属违法建设，责令原告自收到该决定书之日3日内自行拆除违法建筑。 2014年2月20日，被告在履行了催告程序后，作出并送达了14006号《强制执行决定书》，主要内容为：原告在过街村××号未申领建设工程规划许可擅自建设建筑物、设施的行为已违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，因原告未在指定期限内自行拆除所搭建的建筑物，且在《履行行政决定催告书》规定的期限内未自觉履行行政决定，经玄武区人民政府责成，被告将于原告收到决定书之日起三个月后组织实施强制拆除。 原告不服14006号《强制执行决定书》，向南京市玄武区人民法院提起诉讼，请求撤销14006号《强制执行决定书》。南京市玄武区人民法院于2014年8月13日作出（2014）玄行初字第39号行政判决书，驳回原告李金根的诉讼请求。原告不服，上诉至江苏省南京市中级人民法院。2014年11月18日，江苏省南京市中级人民法院作出（2014）宁行终字第253号行政判决，维持一审判决。该判决认定“李金根在过街村××号搭建房屋的建筑面积为486.71平方米，其所持有的《建设许可证》载明面积为199平方米。庭审中上诉人自述其余面积为287.71平方米的建筑可以分离，无其他的证明文件。因此上诉人搭建的除《建设许可证》准许建设的199平方米以外的其余287.71平方米的建筑物应属违法建筑”。 2014年11月26日，被告强制拆除了涉案房屋。原被告双方对拆除后保留了一处两层建筑的事实没有异议。被告认为该建筑即1092号《建设许可证》证载的199平方米的合法建筑。原告认为被拆除的建筑与保留的建筑是一起建设的、不能分离的，被告实际拆除的面积超出了14006号《强制执行决定书》的范围，保留的两层建筑如果从外墙开始测量，面积超过200平方米；如果采用中间线测量的方法，面积应为192平方米左右。 另查明，被告拆除涉案房屋时未告知原告就强制拆除行为提起诉讼的权利和期限，没有制作物品清单，被告提交的执法录像亦未体现对被拆除的房屋内的物品进行清点、登记、保管或移交的过程。 庭审中，原告陈述称，被告实施强制拆除行为之前，原告已将部分物品转移至保留的建筑物内，但被拆除的建筑物内尚有六张床、六张桌子、部分柜子、厨具，价值约两三万元。 本院认为，虽然被告作出的14006号《强制执行决定书》告知了诉权和起诉期限，但强制拆除行为具有独立的可诉性，被告未告知原告对此提起诉讼的权利和期限，故本案的起诉期限应适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，即行政机关未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。被告玄武执法局于2014年11月26日拆除涉案房屋，原告于2016年10月17日向本院提起诉讼，未超过起诉期限。 根据国务院《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函［2001］42号）第一条和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，被告玄武执法局作为独立的行政执法主体，负责玄武区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的行为，具有进行查处、依法拆除的法定职权。 《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。依据南京市中级人民法院（2014）宁行终字第253号行政判决，被告玄武执法局作出的14006号《强制执行决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。被告依据该强制执行决定实施强制拆除行为具有事实和法律依据。原告李金根就涉案建筑物应否认定为违建、违法建筑的面积以及作为强制执行决定的程序提出的异议已经由生效判决作出认定，不属于本案审理范围。关于玄武执法局实际拆除的范围是否超过14006号《强制执行决定书》的范围，本院认为，根据（2014）宁行终字第253号行政判决查明的事实，原告搭建的除1092号《建设许可证》准许建设的199平方米以外的其余287.71平方米的建筑物属违法建筑。按照原告庭审中的陈述，被告实施强制拆除行为后剩余的二层建筑面积约200平方米，与原告取得建设规划许可的面积、层数相吻合，因此，被告实施的强制拆除行为并未超越生效文书的范围。 《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告在作出并送达403002号《限期拆除告知书》、14006号《限期拆除决定书》、14006号《催告书》、14006号《强制执行决定书》等程序，并在14006号《强制执行决定书》经法院生效裁判确认为合法后，实施强制拆除行为，上述程序符合法律规定。 被告未能提供证据证明其在强制拆除过程中对建筑物内的物品予以登记、制作物品清单、移交当事人或采取措施进行保管等，违反程序正当性的要求，应当确认违法。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告南京市玄武区城市管理行政执法局于2014年11月26日强制拆除原告房屋的行为程序违法。 案件受理费50元，由被告南京市玄武区城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 (此页无正文) 审 判 长  熊文超 审 判 员  倪荣鑫 代理审判员  邢 黎 二〇一七年七月十七日 书 记 员  石婷婷