贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔01行初162号原告陈清林，男，1954年12月11日出生，汉族,住贵阳市云岩区。委托代理人刘小舟，湖南湘晟律师事务所律师。执业证号：14301200210765191被告贵阳市观山湖区人民政府，住所地贵阳市观山湖区北京西路**。法定代表人唐矛，区长。委托代理人尹晓峰，国浩律师（贵阳）事务所律师。执业证号：15201201210164331委托代理人石喜云，国浩律师（贵阳）事务所律师。实习证号：2301160921310原告陈清林因要求确认被告贵阳市观山湖区人民政府(以下简称“观山湖区政府”）不履行征收补偿法定职责的行为违法，于2017年1月23日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月9日立案后，向被告观山湖区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月23日公开开庭审理了本案。原告陈清林及其委托代理人刘小舟，被告观山湖区政府的委托代理人尹晓峰、石喜云及行政机关负责人委托代为出庭的工作人员吴斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈清林诉称：原告是上世纪七十年代末，响应党和政府的号召来到贵阳市阳关饲养场承包耕地，主要是给阳关饲养场种青饲料，原告交纳了税收和承包费。近几年来经过贵州省人民政府的多次批准，陆续将原告承包经营的土地转化为建设用地，但被告对原告未予安置补偿。被告的行为违反了《中华人民共和国物权法》第一百三十四条、第一百三十二条、第四十二条，国土资源部、农业部《关于加强国有农场土地使用管理意见》第三条的规定，根据上述法律、法规，被告应参照征收农村土地的标准对原告予以补偿。故原告诉至法院，请求：判令被告对原告承包阳关饲养场国有农用土地被批准转为建设用地不参照农村征地的安置标准进行补偿的行为违法。原告陈清林向本院提交了以下证据：1、贵州省人民政府的批文和告知书，证明原告承包的土地已转为建设用地；2、贵阳市阳关饲养场2004场（行）第11号文，证明原告是承包户；3、贵阳国家高新技术产业开发区管理委员会（2004）3号会议记录，证明原告是承包户；4、拆迁方案，证明没有土地安置费和房屋安置的情况；5、贵阳市阳关饲养场出具的关于108户自建房说明书，证明房屋补偿太低又没有安置费和房屋安置；6、关于108户土地承包户情况说明，证明只有青苗补偿费，没有安置补偿费和住房安置的情况；7、贵阳市人民政府筑府发[2009]100号文件，证明补偿标准每亩为120000元；8、2016年贵阳房屋征收补偿文件，证明征一补一，每户安置房240㎡；9、协议，证明原告承包的土地只补助了青苗费；10、领条，证明没有安置费和房屋安置的情况；11、收据，拟证明原告交的土地费和税费；12、户口簿和身份证。被告观山湖区政府辩称：本案中观山湖区政府不是适格被告，根据贵州省人民政府的系列用地批复，阳关饲养场国有农用地转用，是由贵州省人民政府向高新管委会批复同意，并且明确实施单位是高新区国土资源分局。本案中，原告诉请确认原实施单位补偿行为违法，应以原实施单位作为被告，而不是观山湖区政府。根据《贵阳市阳关饲养场移交金阳新区管委会管理责任书》，此前已实施和正在实施的建设项目的征地、拆迁工作由高新区管委会继续完成。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，行政职权变更的，继续行使其职权的单位作为被告。本案中，移交责任书非常明确，此前征地、拆迁工作由高新区管委会继续完成，并没有发生职权变更，因此，原告起诉观山湖区政府，没有法律依据，属于错列被告，应当驳回起诉。另，原告的起诉超过起诉期限，应当裁定驳回。原告在2006年、2007年上访反映承包地、青苗、房屋等的补偿问题，在2007、2008年的三级信访意见中，明确告知原告不属于安置补偿的对象，表明原告最晚在2007年、2008年的信访过程中，就知道未参照补偿的所诉行为。而原告在近10年后，起诉要求确认未参照农村征地补偿标准进行补偿的行为违法，超过法定起诉期限。原告不享有国有土地承包经营权，缺乏最基本的请求权基础权利，在信访答复中，贵阳市阳关饲养场已经明确，原告与阳关饲养场建立的是青饲料种植购销合同关系。且此前原告就确认承包经营权提起民事诉讼，生效文书明确原告没有法定的土地权利凭证，其向阳关饲养场缴费，表明其是购销法律关系下有偿使用土地，在没有土地承包合同、承包证的情况下，原告主张国有土地承包经营权缺乏证据证明。原告不属于国有农用地的补偿对象，《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》、《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》，均明确提出，补偿的对象是农场的职工，且以具备劳动关系为前提。本案原告均是外来户，不是阳关饲养场的职工，因此原告不属于国有农场农用地的补偿对象。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告观山湖区人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1、贵州省国土资源厅的信访件核查报告。2、建设用地权属证明材料。3、《土地征拨协议书》。4、《协议书》，证明涉案土地为国有农用地，性质属于国有土地、涉案土地使用权人为贵阳市阳关饲养场、原告与阳关饲养场没有国有农用地承包关系而是青饲料种植购销关系；第二组证据：1、贵州省人民政府用地批复。2、贵阳市阳关饲养场移交金阳新区管委会管理责任书，证明阳关饲养场土地经贵州省人民政府批复同意转为建设用地，实施单位为高新区管委会和高新区国土局而非本案被告；第三组证据：阳关饲养场机耕队合同书。证明原告与阳关饲养场没有国有农用地承包关系，而是青饲料种植购销关系；第四组证据：1、关于对我场部分住户反映拆迁补偿不公等问题的答复意见。2、关于阳关饲养场《关于对我场部分住户反映拆迁补偿不公等问题的答复意见》的信访复查意见。3、贵阳市人民政府办公厅关于对彭伦远等群众信访问题的复核意见，证明2007、2008年原告曾以上访行使表达诉求，经过三级信访程序，最终由贵阳市人民政府复核，对原告的诉请进行了处理，且原告起诉超过起诉期间；第五组证据：补偿标准，证明尽管原告不享有土地承包经营权，但考虑实际情况，高新区管委制定了补偿标准，并且原告已按该标准与阳关饲养场签署协议，解除了双方间的青饲料种植购销关系；第六组证据：国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函（国土资厅函[2009]850号），证明国土资源部、农业部对国土资发[2008]202号文件进行解释，明确土地补偿费补偿给农场，安置补助费补偿给职工；第七组证据：1、贵阳市中级人民法院2015筑民二（商）终字第786号裁定书。2、贵州省高级人民法院（2015）黔高民申字第1537号裁定书，证明原告不享有涉案土地承包经营权，其与阳关饲养场之间不构成土地承包法律关系，其诉请的基础权源不存在。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据第1-12项，被告提交的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。本院经审理查明：原告陈清林于上世纪七十年代末，来到贵阳市阳关饲养场承包土地，种植青饲料供给阳关饲养场并缴纳了土地使用费。2006年12月31日至2009年11月11日，贵州省人民政府分别作出黔府用地函[2006]351号、黔府用地函[2007]67号、黔府用地函[2009]155号批复，将阳关饲养场国有农用地转为建设用地，原告的房屋及使用的土地在上述批复范围内。2007年7月11日，贵阳市阳关饲养场作为拆迁安置工作的具体组织实施方制作了拆迁方案。2009年12月8日，贵阳市阳关饲养场与原告陈清林签订了拆迁补偿协议，对原告的自建房、地上附着物及青苗进行了补偿。原告不服，认为应当参照征收农村土地的标准予以补偿，故诉至法院，诉请如前所述。本院认为：被告观山湖区政府作为区、县级人民政府，对本辖区内的征收工作负有组织有关单位实施安置补偿的法定职责，系本案的适格被告。本案的焦点在于是否应参照征收农村集体土地的标准对原告进行安置补偿。首先，贵阳市阳关饲养场系国有农场，所使用土地的性质为国有农用地，并非农村集体土地，贵阳市阳关饲养场所使用土地在2006年至2009年期间经贵州省人民政府作出批复转为建设用地，该批复行为亦不同于省级人民政府征收农村集体土地为国有的土地征收行为，故本案不适用《中华人民共和国土地管理法》关于征收农村集体土地的相关规定。其次，国土资源部、农业部于2008年10月13日发布《关于加强国有农场土地使用管理的意见》，该意见第三条要求规范国有农场土地使用权收回行为，依法收回国有农场土地使用权应给予经济补偿，经济补偿参照征收农民集体土地的补偿标准计算。但结合上述文件上下文理解，收回国有农场土地使用权，参照征收农民集体土地标准补偿的对象系国有农场的职工。本案原告并非贵阳市阳关饲养场的职工，故其主张应对其参照征收农村集体土地的标准进行补偿缺乏法律依据，对此本院不予采信，对其要求确认被告未参照农村征地的标准进行补偿的行为违法的诉请，本院亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求:(一）起诉被告不作为理由不能成立的；。”之规定，判决如下：驳回原告陈清林的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告陈清林负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 俞 蕾审判员 霍守明审判员 黄永福二〇一七年七月二十一日法官助理王晓蔓书记员吴庭婷