.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}海南省海口市秀英区人民法院行政判决书（2017）琼0105行初58号原告吴华，女，1973年6月26日出生，汉族，住海口市。委托代理人钟淑娴，海南昌博律师事务所律师。被告海口市规划局，住所地海口市长滨3路3号市政府第二行政办公区15号楼南楼。法定代表人龙舒华，局长。委托代理人陈孝武，海口市规划局工作人员。委托代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。第三人海南宜欣房地产开发有限公司，住所地海口市明珠路8号宜欣商业广场1层。法定代表人黄贵洲，总经理。委托代理人樊伟，海南京园律师事务所律师。原告吴华因不服被告海口市规划局（以下简称规划局）于2014年12月26日向第三人海南宜欣房地产开发有限公司（以下简称宜欣公司）作出的建字第460100201400194号《建设工程规划许可证》（以下简称194号许可证）的行政行为，于2017年5月10日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月12日立案受理，并于2017年5月24日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。本院原适用简易程序审理本案，后因案情复杂，且涉及人员较多，本院依法裁定将案件转为普通程序审理。本院依法组成合议庭，于2017年6月29日公开开庭审理了本案，原告委托代理人钟淑娴，被告委托代理人陈孝武、廖波，第三人委托代理人樊伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告规划局于2014年12月26日向第三人宜欣公司作出194号许可证，同意第三人提出的对位于海口市明珠路8号宜欣商业广场在原有基础上加建6352.81平方米的请求。被告于2017年5月23日向本院提交答辩状，并提供其作出具体行政行为的证据：1、海口市规划局关于海南宜欣购物公园立面改造问题的规划意见，证明规划局向市政府汇报宜欣广场扩建存在的问题以及提出的解决方案，具体以内容为准。2、海南宜欣购物公园立面改造项目申请书，证明第三人申请对宜欣购物公园进行改造。3、授权委托书，证明第三人委托陈华作为代理人办理申报事宜。4、房屋所有权证、土地使用权证，证明第三人是土地使用权人和房屋所有权人。5、建设工程规划许可证，证明2009年的批件内容。6、海口市规划局关于海南宜欣购物公园立面及方案变更问题的请示，证明对改造项目存在的问题已经提出的解决方案。7、现场图片，8、批前公示意见反馈表；证据7、8证明被告对许可内容进行了批前公示，没有电子反馈意见。9、海口市重点项目审批”绿色通道”确认书，证明改造项目是重点项目。10、宜欣购物公园改建概况，证明变更方案的内容。11、海口市建设工程设计方案审批申请表，证明第三人申请改建的内容。12、关于办理超容积率用地问题的复函，证明国土局同意容积率调整为1.033。13、海口市建设工程设计方案审核表，证明第一次方案的审核情况。14、海口市建设工程设计方案审核通知书，证明被告通知第三人同意其第一次改造方案。15、申请书，证明第三人认为预审通过的改造方案存在诸多问题，申请调整方案。16、海口市规划局关于核查土地增容问题的函，17、海口市国土资源局关于办理增加容积率用地问题的函；证据16、17证明国土局同意第三人的容积率从1.033调到1.2。18、海口市规划局关于征询海南宜欣购物广场违章建筑拆除查处情况的函，19、海口市规划局关于海南宜欣购物广场加建项目规划许可有关问题的复函，20、关于”宜欣购物公园”南广场临建拆除的情况说明；证据18-20证明被告询问违法建筑拆除情况并退档，龙华区城管局回函证明改造项目所涉违法建筑已拆除。21、建筑项目建筑方案变更审批表，22、海口市建设工程（建筑类）规划许可申报审批表；证据21、22证明第三人变更方案的内容。23、海口市规划局建设工程经济技术指标校对报告，证明改建的各项指标符合相关规定。原告吴华诉称，一、被告为第三人颁发的194号许可证没有任何事实基础。1、原告已合法买受宜欣商业广场的商铺，是实际产权人，第三人无权以原告的名义申报规划许可证。2005年3月10日，原告与第三人签订《商品房买卖合同》，约定原告向第三人购买宜欣商业广场一层A-92号商品房，建筑面积共14平方米，合同约定房屋总价款为326536元。合同签订后，原告依约向第三人支付了房屋的全部价款，并返租予海南宜欣商业管理有限公司（原名海南宜欣商业经营管理服务有限公司），该公司与第三人具有同一性。2、被告以原告及各个业主签署的”确认书”为由，为第三人颁发194号许可证，实属严重的张冠李戴。原告及各个业主签署的”确认书”中同意的事项是对”宜欣商业广场”进行整体装修改造（包括外立面、立面、经营布局和公共空间的改建和装修），都仅是对装修改造的确认。而被告据此却为第三人颁发了同意扩建6352.33平方米的建设工程规划许可证，实在令人匪夷所思。装修改造何来大面积大规模的扩建？两者明显是风马牛不相及，被告明显是恶意对原告及各个业主”确认书”的扭曲。被告违法为第三人颁发的许可证已严重降低了原告的容积率、建设密度等各项指标都因大规模扩建而发生巨大改变，与当年原告购置商铺时的各项指标相差甚远，使得原告所购商铺的价值大大减少。这就是第三人为何久拖不为原告办理权属证书的原因，而被告却利用确认书中同意装修改造强行将其解释成同意扩建，实在难以置信。综上，原告俨然已是涉案商铺的产权人，除本案原告外，第三人已分别在2005年至2006年期间将宜欣商业广场的大部分商铺出售予各个业主，宜欣商业广场的大部分商铺的产权已实际发生转移。第三人已无权处分原告及各个业主的合法财产，更无权以其名义申报涉案194号许可证，其根本不具有申请许可证的主体资格，且原告与各个业主出具的确认书中确认的事项也并非是同意扩建。因此，被告为其颁发194号许可证没有任何事实基础。二、被告为第三人颁发194号许可证的具体行政行为程序违法。1、根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条之规定：”行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”。被告在第三人违法施工后要求第三人补交业主确认书时已明知宜欣商业广场的大部分业主与房产证上的业主不一致，宜欣商业广场的大部分产权已发生转移。在此情况下，被告并没有告知实际产权人，也未组织召开听证会，没有听取利害人或实际产权人的意见，程序违法，严重侵害了原告的知情权和陈述权。2、根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条规定，土地使用者应当按土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。这确立了建设工程规划许可证所设定的规划条件来源于土地出让合同，而如今被告违法为第三人颁发同意其扩建6352.33平方米显然已突破了土地出让合同确定的规划条件。被告及第三人在改变容积率、建筑密度和增加建筑面积却未经得实际产权人的同意且未经得原土地出让部门的审批，也没有经过市政府的批复，擅自改变土地出让合同规定的规划条件进行规划许可证的核发，显然超越职权。鉴于此，原告作为实际产权人，根本不知悉且不同意第三人扩建6352.33平方米。第三人以”装修改造”来申报扩建，而被告却成为了帮助”装修改造”穿上合法外衣的工具。被告为第三人颁发的涉案规划许可证没有丝毫事实与法律依据，既没有实体正义亦不存在程序正义。因此，原告请求法院：一、依法撤销被告为第三人颁发的194号许可证并拆除第三人的违法建筑、恢复原状；二、由被告承担本案的诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：1、194号许可证，证明被告违法为第三人颁发规划许可证的事实，容积率从原来的0.54变更为1.2，证明被告颁发许可证的行为已经侵犯原告的合法权益。2、民事裁定书，证明原告是宜欣商业广场商铺的实际产权人，是本案适格的主体，在原告未知且不同意的前提下，第三人无权以原告的名义申报，被告更无权仅凭第三人的单方装修改造就同意其扩建。3、确认书，证明原告签署的同意事项是装修改造，而非扩建。被告规划局辩称，一、原告的起诉已超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。被告向第三人颁发194号许可证的时间为2014年12月26日，第三人也于2015年就已动工扩建，在施工现场也有前述许可内容的现场公示。原告最迟应于2015年第三人动工扩建时就应当知道被告所作出的具体行政行为，原告于2017年4月才向法院提起诉讼，明显已超过法定起诉期限。二、被告颁发的194号许可证认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。2013年9月27日，被告在收到海口市政府批转的海口市商务局《关于海南宜欣购物公园立面改造有关问题的报告》后，作出海规(2013)495号《关于海南宜欣购物公园立面改造问题的规划意见》，建议第三人需对用地范围内的各项违法建设进行自行拆除，改建方案应委托具有资质的规划建筑设计单位编制并需在不增加建筑面积的基础上进行外立面装修。意见还特别强调在建筑密度、建筑退线不变的前提下，如需增加建筑面积，容积率应符合控规要求，改建方案经专项论证通过和公示无异议后按程序审批。2013年12月9日，第三人向被告提交《关于海南宜欣购物公园立面改造项目申请书》，提出对主体建筑立面和顶楼电影院进行改造，同时提交了授权委托书、房屋所有权证、土地使用权证及编号为2009A00089的《建设工程规划许可证》。2014年1月10日，被告向海口市政府作出海规(2014)18号《关于海南宜欣购物公园立面及方案变更问题的请示》，对第三人的申请原则上予以支持，对改造方案提出了具体要求，并进行了批前公示。2014年5月28日，海口市重点项目推进办公室作出《海口市重点项目审批”绿色通道”确认书》，同意该改造项目在公示无异议后按程序审批。2014年6月13日，被告在第三人提交建设工程设计方案审核申请表及市土环资用字(2008)1103号《关于办理超容积率用地问题的复函》等相关材料后作出海建审（2014）088号《建设工程设计方案审核通知书》，告知第三人在核发建设工程规划许可证前，应完善土地增容手续及完成违章部分的拆除。2014年9月30日，第三人提交申请书要求调整改建方案。被告分别向市国土局及市政市容委发函调查后对变更后的建筑方案进行了审批，并于2014年12月26日向第三人颁发了194号许可证。三、原告不是房屋所有权人，不享有建筑物区分所有权。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，不动产的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。本案中，第三人虽将房屋交付给原告，但房屋至今尚未登记在原告名下，房屋产权及相应土地使用权尚未发生转移，原告并不享有建筑物区分所有权。综上所述，原告的起诉已超过法定起诉期限，被告作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确。请法院依法驳回原告的起诉。第三人宜欣公司述称，一、宜欣广场改造工程，第三人向被告申报，并于2014年4月14日至4月25日在宜欣广场挂牌公示，无任何反馈不同意见。2014年5月”宜欣广场改造项目”列入海口市重点项目，6月设计方案通过审核，8月海口市人民政府专题会议纪要（2014）134号议定尽快办理项目规划及施工许可，12月颁发194号许可证的程序合法，符合城市规划，宜欣广场改造项目于2016年7月完工和开业。二、宜欣广场改造建设工程规划许可证的申报手续，第三人通知宜欣广场所有共有人签署书面确认书和委托书，截至2015年6月原告及宜欣广场三分之二以上共有人同意第三人对宜欣商业广场进行整体装修改造，包括外立面、立面、经营布局和公共空间的改建和装修，并委托第三人以第三人名义进行规划报建、施工报建及办理一切相关手续。2015年7月28日至8月10日在宜欣广场挂牌公示中明确宜欣广场扩建面积为6352.33平方米；2015年7月28日同时在海南日报刊登，并且宜欣广场专有面积98%以上共有人同意改建和装修，符合《物权法》第九十七条规定”处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”三、2014年4月14日至4月25日挂牌公示之时，原告应当知道宜欣广场改造扩建，并且自2014年12月26日颁发194号许可证之日起6个月内，原告未对具体行政行为提起诉讼，原告起诉超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。四、原告位于宜欣广场商铺的价值，取决于宜欣广场的地段、人流量、商业规模、商业管理等，而宜欣广场改造前是上世纪九十年代设计，缺乏现代感，面临巨大竞争压力和生存问题。宜欣广场内外重新装修和扩建总投资约3亿元，形成影院、餐饮、娱乐、零售一体化商业娱乐综合体，新商业品牌吸引更多消费群体，有利于宜欣广场的生存和发展。原告位于宜欣广场商铺不因此降低价值，本案行政许可行为对原告合法权益明显不产生实际影响。五、本案原告同意并委托第三人对宜欣广场进行改建和装修，原告诉求拆除已完工的宜欣广场改造工程是无理要求，破坏装饰一新的宜欣广场大楼将导致整个商场关闭，请法院依法驳回原告起诉和诉讼请求。第三人向本院提交以下证据：1、宜欣广场一层共有人名单，2、宜欣广场负一层共有人名单，3、宜欣共有人确认书，4、宜欣共有人委托书；证据1-4证明当时第三人已经通知所有业主对宜欣广场的改造进行确认，统一委托第三人来进行改造、规划报建、办理一切相关手续，总人数达到了宜欣广场业主的三分之二以上。5、公示牌照片，证明通知共有人在确认过程中进行了公示，公示牌是被告制作的，第三人负责拍照记录，公示无异议被告才进行第二次审批，也做了第二次批前公示。6、海南日报公示，证明被告在报纸上进行公示的事实。7、海口市人民政府专题会议纪要（2014）134号，证明海口市政府已经同意第三人改造建设，并且要求被告尽快办理规划许可证和施工许可证。经审理查明，本案涉案宜欣购物公园位于海口市明珠路8号，由第三人宜欣公司于2003年开发建设。项目规划设计为一栋地上5层、地下2层商业广场，地上建筑面积39580.77平方米,地下建筑面积47822.74平方米。该项目于2005年底建成并投入使用。2005年3月10日，原告与第三人签订《商品房买卖合同》，约定由原告购买宜欣商业广场一层A-92号商品房，建筑面积14平方米，房屋总价款为326536元。随后，原告按约定向第三人支付了全部购房款，第三人也将商铺交付给原告。2013年9月27日，被告向海口市人民政府作出海规（2013）495号《关于海南宜欣购物公园立面改造问题的规划意见》，对第三人申请的对宜欣商业广场建筑立面进行装修改造的方案提出处理意见。2014年1月10日，被告针对第三人对宜欣购物公园外立面改造装修及内部局部方案变更向海口市人民政府作出海规（2014）18号《关于海南宜欣购物公园立面及方案变更问题的请示》，建议在完善相关手续并经公示无异议后按程序审批。随后，被告在施工现场进行批前公示，在公示期内没有收到反馈意见。2014年5月28日，海口市重点项目推进办公室作出《海口市重点项目审批”绿色通道”确认书》，同意该改造项目按特事特办的原则予以办理。2014年6月13日，被告在第三人提交建设工程设计方案审核申请表及海口市国土资源局市土环资用字(2008)1103号《关于办理超容积率用地问题的复函》等相关材料后作出海建审（2014）088号《建设工程设计方案审核通知书》，告知第三人在核发建设工程规划许可证前，应完善土地增容手续及完成违章部分的拆除。2014年8月1日，海口市人民政府作出（2014）134号《专题会议纪要》，要求第三人尽快办理土地增容手续及项目规划和施工许可。2014年9月30日，第三人提交申请书要求调整改建方案。被告分别向海口市国土资源局及海口市市政市容委员会发函调查后对变更后的建筑方案进行了审批，并于2014年12月26日向第三人颁发了194号许可证，同意第三人在原有的基础上加建6352.81平方米（地上）。宜欣商业广场的部分业主在获悉被告同意第三人的加建申请后，对申报的主体提出异议，认为第三人申报的装修改建行为未经广大业主同意，第三人单方不能代表广大业主的意见。为此，被告于2015年4月作出海规函（2015）555号文，以原审批主体未按全体业主进行申报为由，撤销了194号许可证。随后，第三人根据购买并在住建部门备案的宜欣广场一层63名业主和地下负一层的45名业主（宜欣广场二层以上和地下负二层的业主为第三人）进行沟通，并取得其中一层44名业主和地下负一层29名业主签署的同意宜欣广场装修改造的确认书和委托第三人以其名义进行规划报建、施工及办理一切相关手续的委托书。2015年7月28日，被告在《海南日报》及施工现场对宜欣购物公园项目立面装修及改扩建进行批前公示，公示期为10日。由于公示期内没有收到不同意见，被告第二次审批后重新向第三人颁发了194号许可证。现装修及改扩建工程已完工并投入使用。原告在获悉194号许可证的具体内容后不服，遂向本院提起行政诉讼。另查明，因第三人未按合同约定向原告办理涉案商铺的房产证，原告曾向海口市仲裁委员会申请仲裁。海口市中级人民法院依据海口市仲裁委员会作出的（2008）海仲裁字第55号裁决书于2009年3月22日作出（2009）海中法执字第9号民事裁定书，裁定将涉案房产过户至原告名下。上述事实，有原告提供的民事裁定书；被告提交的关于海南宜欣购物公园立面改造问题的规划意见，海南宜欣购物公园立面改造项目申请书，授权委托书，房屋所有权证、土地使用权证，建设工程规划许可证，关于海南宜欣购物公园立面及方案变更问题的请示，现场图片，批前公示意见反馈表，海口市重点项目审批”绿色通道”确认书，宜欣购物公园改建概况，海口市建设工程设计方案审批申请表，关于办理超容积率用地问题的复函，海口市建设工程设计方案审核表，海口市建设工程设计方案审核通知书，申请书，关于核查土地增容问题的函，海口市国土资源局关于办理增加容积率用地问题的函，关于征询海南宜欣购物广场违章建筑拆除查处情况的函，关于海南宜欣购物广场加建项目规划许可有关问题的复函，关于”宜欣购物公园”南广场临建拆除的情况说明，建筑项目建筑方案变更审批表，海口市建设工程（建筑类）规划许可申报审批表，建设工程经济技术指标校对报告；第三人提交的宜欣广场一层共有人名单，宜欣广场负一层共有人名单，宜欣共有人确认书，宜欣共有人委托书，公示牌照片，海南日报公示，海口市人民政府专题会议纪要（2014）134号以及庭审质证笔录，足以认定。本院认为，本案当事人争议的焦点是被告规划局向第三人宜欣公司颁发194号许可证的行政行为是否合法。经庭审质证后确认，首先，对本案原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。被告颁发194号许可证时，没有告知当事人诉权和起诉期限，起诉期限应适用从当事人知道或是应当知道之日起计算，最长不超过两年的规定。本案被告和第三人没有证据证明原告从何时知道194号许可证的内容，因此，从保护当事人诉权的角度出发，应认定原告的起诉并未超过两年的起诉期限。其次，对本案原告是否享有建筑物区分所有权的问题。原告与第三人签订《商品房买卖合同》，原告支付合理对价购买涉案商铺，第三人也依约定将商铺交付给原告，原告已实际占有、使用和收益。后由于第三人违约，没有及时将商铺的房产证过户登记给原告，造成涉案商铺至今仍在第三人名下，但不能就此否定原告对涉案商铺享有所有权。因此，应认定原告享有建筑物区分所有权。第三，被告向第三人颁发许可证的行为是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第九十七条的规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。本案中，第三人根据企业经营发展的需要，认为原规划设计不尽合理，需要向被告申请重新装修并进行部分改扩建，应以全体业主的名义或是接受业主的授权委托以自已的名义进行申报。被告在第一次审批过程中，没有严格审查第三人的申报主体身份，对第三人申报的改扩建方案经不断修改完善，并依程序报海口市政府批准后向第三人颁发194号许可证的行为，认定事实不清，主要证据不足。但被告在接到部分业主提出的异议后能及时给予纠正，在第三人补充提交超过三分之二以上业主的确认书和委托书，经第二次审核后重新向第三人颁发194号许可证的行为并无不当。对原告提出的被告在审批前未告知相关利害关系人，未组织召开听证会的理由；本院认为，被告在颁证前已将审批事项在当地报纸及施工现场进行了公示，听证会的召开应依利害关系人的申请；且是否召开听证会，不是本次审批的法定必经程序。因此，对原告的此项理由，本院不予支持。第四，原告签署的确认书能否作为原告同意第三人改扩建的依据。原告签署的确认书中明确，同意第三人对宜欣商业广场进行整体装修改造，包括改建和装修。既然是改建，必然涉及到建筑面积的增加或是减少，且被告在颁证之前已在当地报纸和施工现场将项目改扩建的各项技术指标和参数进行了公示，相关利害关系人对此并无异议。因此，原告否定同意第三人改扩建的理由与事实不符，本院不予支持。第三人在面临竞争压力增大的情况下，仍能投入巨额资金用于对商场的升级装修改造，提升商场的价值和档次，吸引更多的消费群体，对原告和其他业主而言,均能从本次装修改造中获得利益。原告和第三人应是一个共同体，在生存压力不断增大的情况下，更应同舟共济，互谅互让，相互理解和信任,共同把商场经营管理好，以达到双方共赢的良好局面。综上，被告的辩解理由成立，本院予以采纳；原告起诉的理由与事实不符，且于法无据，本院不予支持，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吴华的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告吴华负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。qsyvurvoylxkttnosr审判长李会勤人民陪审员陈华祯人民陪审员郭薇薇二0一七年七月十三日法官助理张一晨书记员战洋洋附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。