广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤行终240号上诉人（原审原告）：陈锦连，女，汉族，农民，住广东省韶关市浈江区。委托代理人:莫瑞玉,男,汉族,住广东省韶关市浈江区。系上诉人陈锦连的丈夫。被上诉人(原审被告)：韶关市浈江区人民政府（以下简称浈江区政府）。地址：广东省韶关市浈江区大学路*号。法定代表人：张德清，区长。委托代理人：毛峰，韶关市浈江区新韶法律服务所法律工作者。委托代理人：曾细英，韶关市浈江区法制局干部。被上诉人(原审被告)：东莞（韶关）浈江产业转移工业园管理委员会（以下简称莞韶产业园管委会）。地址：广东省韶关市浈江区犁市镇五四村产业园B地段。法定代表人：黄祖平，主任。委托代理人：李宏，东莞（韶关）浈江产业转移工业园管理委员会副主任。委托代理人：曾细英，韶关市浈江区法制局干部。上诉人陈锦连因诉韶关市浈江区人民政府（以下简称浈江区政府）、东莞（韶关）浈江产业转移工业园管理委员会（以下简称莞韶产业园管委会）未履行行政补偿协议纠纷一案，不服韶关市中级人民法院(2015)韶中法行初字第69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2009年4月29日，韶关市浈江区省道246线浈江产业转移工业园段公路工程项目管理处（甲方）与莫瑞玉（乙方）签订一份《征地拆迁补充协议》，约定：“因改建省道246线道路工程建设的需要，对乙方原租犁市镇五四村委集体土地经营果园（以下简称五四果园），经市国土部门按规程已办理了征地手续，并对乙方种置的果树，按有关文件规定给予了补偿，同时，甲方对果园地表附着物（房屋、构筑物等），也按有关文件规定给予了补偿，现对乙方后续提出的有关问题和要求，经区领导研究决定及双方协商，达成以下补充条款：一、甲方支付乙方五四果园整体搬迁费用壹万元。二、甲方按有关规定支付乙方（二户）6个月临时周转房补偿款共计6000元。三、甲方依照有关法律规定，帮助陈锦莲在其所属村民小组争取一块100-120㎡的宅基地供其使用。同时，陈锦莲的就业问题，由区劳动和社会保障局推荐就业单位。四、本协议生效后，乙方不得再以租赁五四村委土地经营的果园，向甲方提出其它任何经济补偿和要求，至此，双方就五四果园的征地拆迁及补偿事宜全部终结……”2013年10月22日，“莞韶产业园管委会”（甲方）与陈锦连（乙方）签订一份《协议书》，约定：“为解决甲方征收乙方原五四果园的历史遗留问题，经双方协商，并经浈江区政府同意，达成以下协议：一、双方同意继续履行原于2009年4月29日签订的《征地拆迁补充协议》，乙方同意甲方在工业园区内给付一块宅基地供乙方永久免费使用。宅基地的面积150平方米，具体位置以甲方提供、乙方签字确认的平面图为准……三、由于宅基地位于尚在规划中省道248线西南面距公路外沿20米地方，在签订本协议时，甲方必须准确提供公路路面的高度以及公路通车的大致时间，甲方按高出公路面50厘米的高度为乙方搞好宅基地及门坪的三通一平，三通一平的费用由甲方负责。如果省道248线位置移动，给乙方的宅基地位置也相应跟着移动，甲方仍按高出公路面50厘米的高度为乙方搞好三通一平。甲方应当在本协议签字后七天内完成宅基地的清表并移交给乙方使用。四、该土地是由工业园使用的国有土地，甲方保证该土地权属清楚、无争议。甲方将其置换给乙方作宅基地后，应协助乙方办好宅基地的土地使用权证和报建等手续，所需费用由乙方承担。如因政策限制不能办理土地使用权证、报建等手续，甲方保证乙方在宅基地的范围内建房不受任何干扰，所建房屋不属于违章建筑……为了乙方使用上的便利，甲方有义务给乙方出具一份有甲方和犁市镇政府盖章的宅基地土地使用权《证明》给乙方使用。五、乙方应在本协议签订后的半个月内撤回诉讼和投诉。甲方按本协议履行完毕后，乙方不得再提出任何要求……”2013年10月22日，“莞韶产业园管委会”、韶关市浈江区犁市镇人民政府出具了一份《证明》，内容为：“位于韶关市浈江区犁市镇五四村京广线与省道248线之间划出150平方米的土地（具体位置见背后的平面图），此地是工业园使用的国有土地，根据征收原五四果园时的约定，并经浈江区政府同意，现将其置换给陈锦连作宅基地永久免费使用。”2015年8月3日，陈锦连写了一份《催办函》给“莞韶产业园管委会”，要求“莞韶产业园管委会”交付宅基地。2015年11月2日，根据陈锦连的委托，韶关市佳铖房地产与土地评估有限公司出具了一份《房地产评估报告》，内容包括：“估价项目名称：位于韶关市浈江区犁市镇五四村京广线与省道248线之间权属陈锦连的地块（国有出让住宅用地、用地面积为150平方米）土地使用权价格评估”“估价基准日：2015年10月29日”，“估价日期：2015年10月29日—2015年11月2日”，“土地估价结果……用地面积150平方米……地块总地价：RMB171，900元”。2015年11月4日，陈锦连向原审法院提起行政诉讼，请求：一、判决“浈江区政府”、“莞韶产业园管委会”按《协议书》的约定立即履行交付宅基地的义务，并支付临时性住房周转金171616.32元，并保证陈锦连占有、使用、建房不受任何干扰。二、如果“浈江区政府”、“莞韶产业园管委会”无法交付宅基地，则判决“浈江区政府”、“莞韶产业园管委会”按宅基地的评估价值171900元支付补偿款，并支付临时性住房周转金171616.32元，合计349516.32元。三、本案受理费、评估费由“浈江区政府”、“莞韶产业园管委会”承担。另查明：一、有关“莞韶产业园管委会”的主体问题。（一）2009年8月3日，韶关市浈江区机构编制委员会韶浈机编[2009]37号《关于印发〈中山（浈江）三角产业转移工业园管理委员会机构编制方案〉的通知》明确：“根据韶市机编[2007]109号和韶浈机编[2007]14号文精神，设立中山三角（浈江）产业转移工业园管理委员会，为区人民政府直属正科级事业单位。中山三角（浈江）产业转移工业园管理委员会（以下简称产业转移园管委会）机构编制方案如下：一、主要任务。1、负责产业转移园管委会年度工作计划、总结、重要文件、规定的起草和会议组织、文书处理、秘书事务、信息、调研、宣传教育、各部门关系协调、档案、保密、接待等事务工作；负责财务、统计工作，完成有关总结性汇报材料；负责园区招商引资工作；协助计划生育部门做好计划生育服务工作；协调各部门间的关系。2、负责工程施工企业资质及施工合同的审查，对施工质量进行监督检查、验收和评定，确保工程建设保质、安全、按期完成；负责开发项目选址及可行性论证、开发方案设计等工作；负责审批（或报批）园区内基本建设项目的立项、招投标工作；负责办理用地、工程建设相关手续，办理‘一书两证’，负责区内建筑工程定位放线和竣工验线；负责安全生产管理工作；负责环境保护和水土保持等工作。3、负责土地征用、房屋拆迁、管线迁移、物业接收管理维护、水电抄收、治安管理、农村关系协调等。4、协助公安部门做好治安管理工作。5、完成区委、区政府和上级主管部门交办的其他事项。二、内设机构。根据产业转移园管委会的主要任务，下设三个内设机构：1、办公室……2、工程规划部……3、综合部”。（二）2011年1月19日，韶关市浈江区机构编制委员会发出韶浈机编[2011]5号《关于变更机构名称的通知》，内容为：“区工业园管理委员会：经2011年1月11日区编委会议研究同意，将‘中山三角（浈江）产业转移工业园管理委员会’变更为‘东莞（韶关）浈江产业转移工业园管理委员会’。名称变更后，原‘中山三角（浈江）产业转移工业园管理委员会’一切财产、债权债务、人员随之转入‘东莞（韶关）浈江产业转移工业园管理委员会。”二、有关法院的裁判内容：2012年8月15日，韶关市中级人民法院对原告陈锦连诉被告韶关市人民政府、韶关市国土资源局、韶关市国土资源局浈江分局行政征收一案，作出（2012）韶中法行初字第27号行政判决，在该判决书“本院认为”一节的内容为：“一、2006年6月10日，韶关市人民政府作出的韶府[2006]40号《关于征用浈江区犁市镇五四村委部分集体土地的通告》的具体行政行为合法。1、韶府[2006]40号《关于征用浈江区犁市镇五四村委部分集体土地的通告》符合广东省人民政府作出的粤府[2005]22号《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见》（试行）就加快我省山区及东西两翼经济发展，促进珠江三角洲产业结构优化升级，推动我省经济加快发展、率先发展、协调发展的精神和要求，也是为了韶关市公共利益的需要；2、广东省国土资源厅于2010年12月22日作出了粤国土资（建）字[2010]911号《关于韶关市2009年度第九批次城镇建设用地的批复》，批复同意韶关市人民政府征用韶关市浈江区犁市镇五四村委的部分集体土地用于建设浈江产业转移工业园；3、被征用的土地所有权人和使用权人当时就韶关市人民政府作出的韶府[2006]40号《关于征用浈江区犁市镇五四村委部分集体土地的通告》的具体行政行为也没有提出异议，原告起诉征地违法也超过了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：‘行政机关作出具体行政行为时，未告公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。’的规定。因此，原告认为被告韶关市人民政府征收五四下村铁桥面52亩基本农田和原告的五四果园的具体行政行为违法，本院不予支持。二、对原告的青苗、附着物、房屋等已进行了合法、合理的补偿。1、2006年6月30日，韶关市国土资源局与韶关市浈江区犁市镇五四村委会签订了《征地协议书》，之后，对原告承包的果园进行了清点、丈量和登记，原告对清点、丈量和登记的项目没有提出异议；2、2007年1月29日，韶关市浈江区犁市镇五四村委会通知原告及其丈夫莫瑞玉到村委会领取征地附着物补偿款311023元，原告领取了该补偿款；3、2007年12月29日，第三人韶关市浈江区省道246线产业转移工业园段公路工程项目管理处与原告丈夫莫瑞玉签订了二份《浈江区犁市镇五四村委市场房屋拆迁补偿协议》，原告依协议约定领取了房屋补偿款184539.3元；4、2009年4月29日，第三人韶关市浈江区省道246线产业转移工业园段公路工程项目管理处与乙方陈锦莲丈夫莫瑞玉签订了《征地拆迁补充协议》，对协议约定的搬迁费用10000元、6个月临时周转房补偿款共计6000元，原告已领取。三、对原告起诉要求：1、按韶府办[2007]109号文的规定进行补偿；2、要求被告支付青苗补偿费(差额部分)288977元；3、要求赔偿五四果园24年的经营损失24万元；4、要求在一个月内兑现承诺一块120平方米的宅基地，并保证原告能顺利建房而不受任何干扰；5、要求赔偿因迟延交付宅基地造成的损失18万元；6、要求在一个月内解决原告或原告女儿的就业问题，或作出相应货币补偿的问题。经查：1、韶关市人民政府作出的韶府[2006]40号《关于征用浈江区犁市镇五四村委部分集体土地的通告》的时间是2006年6月10日，通告（六）明确了本通告自发布之日起施行；2006年6月30日，被告韶关市国土资源局与五四村委会签订的《征地协议书》和2007年12月29日第三人工程项目管理处与原告丈夫莫瑞玉签订的《浈江区犁市镇五四村委市场房屋拆迁补偿协议》都明确补偿标准是按照韶府办函（2005)61号计付拆迁补偿金额；韶府办[2007]文的补偿标准是从2007年6月开始实施。因此，原告要求按韶府办[2007]文的补偿标准及要求被告支付青苗补偿费(差额部分)288977元理由不成立。2、2001年10月6日，甲方韶关市曲江县犁市镇五四村民委员会上村村民小组与乙方陈锦莲签订的《土地租赁合同》，约定租赁合同期为30年（至2032年12月31日）；合同期内，如国家征用需收回乙方使用的土地，应按有关规定对乙方给予补偿。合同的主体不是被告和第三人。因此，原告要求被告及第三人赔偿五四果园24年的经营损失24万元没有事实根据和法律依据。3、关于宅基地和就业问题。虽然，2009年4月29日，第三人韶关市浈江区省道246线产业转移工业园段公路工程项目管理处与乙方陈锦莲丈夫莫瑞玉签订的《征地拆迁补充协议》约定帮助陈锦连在其所属村民小组争取一块100-120平方米的宅基地供其使用。同时，也约定陈锦连的就业问题，由区劳动和社会保障局推荐就业单位，第三人至今未能按约定予以解决。但由于本案征收的土地权属属于五四上村村民小组，原告并非该村村民，而是该村土地权属的承包人，不属于征地后必须安置的对象，其宅基地和就业并非依法征地所必须要解决的问题，而且原告要求被告及第三人安置120平方米的宅基地及解决就业问题没有法律、法规的规定。综上所述，原告请求理由不充分，予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。”陈锦连不服，向广东省高级人民法院提起上诉。2013年2月6日，广东省高级人民法院作出（2013）粤高法行终字第3号行政判决,其中“本院认为”一节的内容为：“韶关市人民政府根据韶府[2006]40号《关于征用浈江区犁市镇五四村委部分集体土地的通告》，与五四村民委员会签订《征地协议书》，将韶关市浈江区犁市镇五四村民委员会的部分集体土地共计498269平方米征为国有，土地补偿、青苗补偿、安置补助、附着物补偿一次性拔付给五四村民委员会，陈锦连向五四上村村民小组承包的五四果园在该《征地协议书》范围内，2007年1月29日，韶关市浈江区犁市镇五四村民委员会通知陈锦连及其丈夫莫瑞玉到村委会领取了征地附着物补偿款311023元。据事实，本案征收的土地（即五四果园）权属属于上村村民小组，陈锦连只是五四果园的承包人，24年的经营损失可根据《土地租赁合同》约定向上村村民小组提出损失补偿，其要求韶关市人民政府、韶关市国土资源局、韶关市国土资源浈江分局和工程项目管理处、工业园管理委员会赔偿五四果园24年经营损失24万元没有事实根据和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持；陈锦连并非该村村民，只是被征收一部分土地的商业承包人，不属于征地后必须安置的对象，韶关市人民政府没有就本案征地必须解决陈锦连宅基地问题和就业问题的法定义务，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持；陈锦连2007年1月领取了征地附着物补偿款，表明其已经知道了被诉征地行为，其于2012年5月21日才向原审法院提起行政诉讼，超过了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年的起诉期限，其上诉认为一直没有停止过向各级政府反映及申请政府裁决和复议，但不能提供证据证明其曾向法院提起过诉讼，其认为没有超过2年起诉期限的理由不能支持。综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，驳回陈锦连诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人陈锦连的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。”经庭审询问，双方回答法庭提出的问题如下：“审判长：第二个大问题，涉及协议。请产业园首先明确该协议是什么性质的？出现这种土地变动一般分为补偿性质、出让性质、转让性质、划拨性质等，本案的属于哪种性质？李宏：土地是委托国土局征收后还没有挂牌的，已经征收的纳入红线的土地。当时管委会的当事人对原告征收土地的历史过程不清楚，其中签订协议的法人已经立案调查。审判长：原告认为是什么性质的？莫瑞玉：是划拨性质。协议中明确是无偿给原告永久使用，因此是划拨性质的，永久使用可以改为有限期的使用，按照各种土地性质的不同使用期限进行变更。审判长：法律规定有明确条件，你们确认了就按照你们的确认为准。李宏：我们认为是无效的协议，不好说是什么性质的土地协议。不存在补偿性质。莫瑞玉：反正是无偿给原告使用的。审判长：如果你们不清楚的话就法院来定。曾细英：应该是出让土地，不符合划拨和转让等要件。该协议是出让性质。”原审法院认为，“莞韶产业园管委会”（甲方）与陈锦连（乙方）于2013年10月22日签订《协议书》无效。“莞韶产业园管委会”（甲方）与陈锦连（乙方）签订的《协议书》有关：“……乙方同意甲方在工业园区内给付一块宅基地供乙方永久免费使用……该土地是由工业园使用的国有土地，甲方保证该土地权属清楚、无争议……甲方将其置换给乙方作宅基地后，应协助乙方办好宅基地的土地使用权和报建等手续，所需费用由乙方承担。如因政策限制不能办理土地使用权证、报建等手续，甲方保证乙方在宅基地的范围内建房不受任何干扰，所建房屋不属于违章建筑……”的约定,存在以下问题:一、陈锦连取得国有土地使用权的理由不明确。上述协议表明，双方约定的给予陈锦连的土地使用权的方式，仅仅写了“使用”，而没有明确取得的方式。经庭审询问，双方亦无法统一明确协议中有关取得方式的真实意思表示。依照《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”无论是农村的村民还是城市的居民，取得土地使用权建住宅的，必须经过依法批准。（一）有关农村村民取得土地使用权建住宅的规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十四条第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准：其中：涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”明确了农村村民使用农村集体所有的土地建住宅的，应当经县级人民政府批准。由于本案陈锦连与“莞韶产业园管委会”于2013年10月22日签订的协议不涉及到集体所有的土地，陈锦连的诉求也没有请求集体所有的土地，故本案不存在采取集体土地进行补偿的问题。而且，该问题业经河源市中级人民法院及广东省高级人民法院终审判决予以确认和处理，本案不再确认和处理。（二）有关取得国有土地的使用权建住宅的问题。除了上列《中华人民共和国土地管理法》第二条规定外，有关国有土地使用权的取得，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第五十四条规定:“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”明确了依法取得的国有土地使用权的方式主要是受出让、受转让以及划拨。1、所谓出让合同，依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条有关：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”的规定，是以市、县人民政府土地管理部门与受让方作为主体签订的合同。2、所谓转让合同，依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第七条有关：“本解释所称的土地使用权转让合同，是指土地使用权人作为转让方将出让土地使用权转让于受让方，受让方支付价款的协议。”的规定，是以土地使用权人与受让方作为主体签订的合同。3、划拨用地，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十四条有关:“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”的规定，是由县级人民政府以批准方式，给予有条件的建设单位使用的特定主体所签订的合同。经查，“莞韶产业园管委会”与陈锦连签订协议书的产生方式及使用主体、条件，皆不符合法律规定，不能认定为划拨取得土地使用权行为。依照有关规定，只能在出让合同或者转让合同中确定该合同的性质。如本判决书“另查明”一节记载，韶关市浈江区机构编制委员会所作韶浈机编[2009]37号《关于印发〈中山（浈江）三角产业转移工业园管理委员会机构编制方案〉的通知》有关：“……设立中山三角（浈江）产业转移工业园管理委员会，为区人民政府直属正科级事业单位……一、主要任务。1、负责产业转移园管委会年度工作计划、总结、重要文件、规定的起草和会议组织、文书处理、秘书事务、信息、调研、宣传教育、各部门关系协调、档案、保密、接待等事务工作；负责财务、统计工作，完成有关总结性汇报材料；负责园区招商引资工作；协助计划生育部门做好计划生育服务工作；协调各部门间的关系。2、负责工程施工企业资质及施工合同的审查，对施工质量进行监督检查、验收和评定，确保工程建设保质、安全、按期完成；负责开发项目选址及可行性论证、开发方案设计等工作；负责审批（或报批）园区内基本建设项目的立项、招投标工作；负责办理用地、工程建设相关手续，办理‘一书两证’，负责区内建筑工程定位放线和竣工验线；负责安全生产管理工作；负责环境保护和水土保持等工作。3、负责土地征用、房屋拆迁、管线迁移、物业接收管理维护、水电抄收、治安管理、农村关系协调等。4、协助公安部门做好治安管理工作。5、完成区委、区政府和上级主管部门交办的其他事项。”等内容，明确了“莞韶产业园管委会”是一个招商引资的正科级事业单位，不是出让土地的受让人。因此，该管委会在没有取得受让土地使用权的前提下，与他人签订转让土地合同是没有基础的，故本案不应认定双方签订的合同为转让合同。综上，根据“莞韶产业园管委会”与陈锦连签订《协议书》约定的内容，特别是指定地块等因素，只能认定为出让合同。前列《中华人民共和国土地管理法》规定的受理出让申请、批准主体分别为市、县人民政府的土地管理部门和县人民政府。所以，以“莞韶产业园管委会”名义签订的合同，不符合法律规定的主体资格。不仅如此，依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条有关：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”的规定，本案并无起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的证据，应当确认“莞韶产业园管委会”与陈锦连于2013年10月22日签订的协议书无效。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条有关：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”的规定，依照《中华人民共和国合同法》第五十六条有关：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”的规定，以及《中华人民共和国合同法》第五十八条有关：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必须返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”的规定，本案双方协议，均未因该协议取得财产，故无返还或者补偿的内容。因此，陈锦连有关补偿的诉讼请求，依法应当驳回。至于陈锦连起诉提出的有关“支付临时住房周转金171616.32元的”请求，如本判决书“另查明”一节本院于2012年8月15日作出（2012）韶中法行初字第27号行政判决有关“4、2009年4月29日，第三人韶关市浈江区省道246线产业转移工业园段公路工程项目管理处与乙方陈锦莲丈夫莫瑞玉签订了《征地拆迁补充协议》，对协议约定的搬迁费用10000元、6个月临时周转房补偿款共计6000元，原告已领取。”论述，已经作出了处理。且双方并无约定还有其他搬迁、安置费用，故不予采纳。综上所述，陈锦连起诉理由不充分，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈锦连的诉讼请求。一审案件受理费50元由陈锦连承担。上诉人陈锦连上诉称：一、原审判决认定莞韶产业园管委会（甲方）与陈锦连（乙方）于2013年10月22日签订《协议书》无效属认定事实错误。二、上诉人没有要求对《协议书》的合法性进行审查，被上诉人虽然主张《协议书》无效，但没有在一年内向法院提起诉讼，也没有向法院提起反诉，法院对《协议书》的合法性进行审查，并作出判决是超范围审理。三、原审法院认定事实及适用法律错误。（2012）韶中法行初字第27号行政判决和（2013）粤高法行终字第3号行政判决因违法，上诉人曾向省法院申请再审,在省法院立案再审期间,被上诉人莞韶产业园管委会曾要求与上诉人和解，双方经协商，于2013年10月22日签订了交付涉案宅基地的《协议书》。故原审判决引用上述判决认定事实不当。此外，被上诉人非法征收土地，没有按标准给予足额补偿，没有对剩余24年的经营损失进行补偿，没有兑现承诺，交付宅基地。因此，原审判决认定莞韶产业园管委会与上诉人签订的协议书无效属适用法律错误。四、原审法院只审查对上诉人不利的因素，不审查被上诉人的过错，显失公正。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人浈江区政府答辩称:上诉人的诉讼请求既没有客观证据也没有法律规定。原审判决认定事实清楚，证据充分确凿。为此，请求二审法院依法驳回上诉人的全部诉讼请求。被上诉人莞韶产业园管委会答辩称：一、2013年10月22日签订的《协议书》没有合法依据，依法不成立。二、莞韶产业园管委会在2013年10月22日与上诉人签订的《协议书》无效。三、上诉人要求被上诉人交付宅基地没有合法依据，因此，其要求给付宅基地价款、临时性住房周转金及评估费也没有合法依据。综上，上诉人要求履行《协议书》属无效协议，上诉人没有新的证据证明该《协议书》的合法性，要求支付临时性住房周转金、宅基地价款及评估费亦没有法律依据，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：2013年10月22日，“莞韶产业园管委会”（甲方）与陈锦连（乙方）签订一份《协议书》，约定：“为解决甲方征收乙方原五四果园的历史遗留问题，经双方协商，并经浈江区政府同意，达成以下协议：一、双方同意继续履行原于2009年4月29日签订的《征地拆迁补充协议》，乙方同意甲方在工业园区内给付一块宅基地供乙方永久免费使用。宅基地的面积150平方米，具体位置以甲方提供、乙方签字确认的平面图为准。二、考虑到多年物价上涨因素给乙方带来的困难，甲方同意一次性免费提供30吨水泥（最低为325的高标水泥）和五万元的经济援助。水泥折款一万元和五万元的经济援助在本协议签字后的7天内付清。三、由于宅基地位于尚在规划中省道248线西南面距公路外沿20米地方，在签订本协议时，甲方必须准确提供公路路面的高度以及公路通车的大致时间，甲方按高出公路面50厘米的高度为乙方搞好宅基地及门坪的三通一平，三通一平的费用由甲方负责。如果省道248线位置移动，给乙方的宅基地位置也相应跟着移动，甲方仍按高出公路面50厘米的高度为乙方搞好三通一平。甲方应当在本协议签字后七天内完成宅基地的清表并移交给乙方使用。四、该土地是由工业园使用的国有土地，甲方保证该土地权属清楚、无争议。甲方将其置换给乙方作宅基地后，应协助乙方办好宅基地的土地使用权证和报建等手续，所需费用由乙方承担。如因政策限制不能办理土地使用权证、报建等手续，甲方保证乙方在宅基地的范围内建房不受任何干扰，所建房屋不属于违章建筑。甲方应协助乙方办理房屋的水电入户等手续至办妥为由，并由乙方承担。如乙方房屋无法办理水电入户等手续，按甲方违约处理，甲方应赔偿给乙方因此造成的损失。为了乙方使用上的便利，甲方有义务给乙方出具一份有甲方和犁市镇政府盖章的宅基地土地使用权《证明》给乙方使用。五、乙方应在本协议签订后的半个月内撤回诉讼和投诉。甲方按本协议履行完毕后，乙方不得再提出任何要求。六、本协议一式三份，甲方、乙方各一份，见证方浈江区司法局一份，三方签字、盖章后生效。”根据陈锦连丈夫莫端玉于2013年11月5日开具的《收条》等证据反映，莞韶产业园管委会已按上述《协议书》第二项内容，向上诉人陈锦连丈夫莫端玉支付水泥折款一万元和五万元的经济援助费。本院认为，行政协议必须遵守自愿、合法的原则。2013年10月22日，莞韶产业园管委会（甲方）与陈锦连（乙方）签订《协议书》，约定：“……乙方同意甲方在工业园区内给付一块宅基地供乙方永久免费使用……该土地是由工业园使用的国有土地，甲方保证该土地权属清楚、无争议。甲方将其置换给乙方作宅基地后，应协助乙方办好宅基地的土地使用权证和报建等手续，所需费用由乙方承担。如因政策限制不能办理土地使用权证、报建等手续，甲方保证乙方在宅基地的范围内建房不受任何干扰，所建房屋不属于违章建筑……”但是，《中华人民共和国土地管理法》第五十四条明确规定:“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；……”根据上述法律、法规规定，国有土地使用权须有偿出让，且居住用地的使用年限是七十年。此外，通过划拨方式取得国有土地使用权的单位，须是具备法定条件的建设单位，且应当经过县级以上人民政府批准。本案中，莞韶产业园管委会与陈锦连签订上述《协议书》，约定由莞韶产业园管委会给付工业园区一块国有土地供陈锦连作宅基地永久免费使用的内容，违反了上述法律法规关于国有土地使用权须有偿出让且有使用年限的规定，此外，陈锦连主张通过上述协议取得涉案土地亦不符合上述法律关于通过划拨方式取得国有土地使用权的法定条件。因此，莞韶产业园管委会与陈锦连签订上述《协议书》关于给付土地的内容不合法。关于陈锦连请求支付临时住房周转金的问题，由于本案被征收的土地（五四果园）权属属于上村村民小组，陈锦连只是五四果园的承包人，不属于征地后必须安置的对象，故其请求支付临时住房周转金，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。因此，陈锦连基于上述协议内容，起诉请求判决浈江区政府、莞韶产业园管委会交付宅基地或按评估价支付价款，并支付临时性住房周转金，原审判决驳回其诉讼请求并无不当，本院予以维持。至于上述《协议书》约定关于由莞韶产业园管委会同意一次性免费提供30吨水泥或水泥折款一万元和五万元的经济援助的内容，是莞韶产业园管委会在上诉人申诉过程中承诺给其增加补偿的内容，双方已经按该项约定履行完毕，且不违反法律规定，因此，原审法院认定涉案整份协议内容均无效不当，本院予以纠正；但原审判决上述认定纰漏不影响原审判决结果，本院予以指出。上诉人陈锦连上诉主张，原审判决以莞韶产业园管委会与陈锦连签订关于给付土地的《协议书》不合法等为由，判决驳回其诉讼请求，属认定事实不清，适用法律错误，上诉请求撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈锦连负担。本判决为终审判决。审 判 长  林俊盛审 判 员  杨雪清代理审判员  李穗珍二〇一七年七月十七日书 记 员  刘桂宜