江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书(2017)苏行申464号再审申请人(一审原告、二审上诉人）刘理民，男，汉族，住江苏省丰县。被申请人(一审被告、二审被上诉人）丰县城市管理行政执法局，住所地江苏省丰县中阳大道西首。法定代表人方军。再审申请人刘理民因诉被申请人丰县城市管理行政执法局行政处罚一案，不服江苏省徐州市中级人民法院(2015)徐行终字第00300号行政判决和江苏省徐州市丰县人民法院（2015）丰行初字第33号行政判决，向本院申请再审。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审查。本案现已审查终结。原审法院查明，刘理民系丰县常店镇杨口村村民，该村位于丰县县城总体规划（2002-2020）范围内，亦位于丰县城市总体规划（2013-2030）中心城区范围内。1999年4月刘理民取得《村镇房屋所有权证》，证书记载:主房3间，面积65平方米；配房4间，面积65平方米。2002年9月刘理民取得《集体土地使用证》，证书记载:土地坐落杨口村东组，地号5-18-02-52，用途住宅，使用权类型划拨，使用权面积200平方米，实际使用面积249.9平方米，超标49.9平方米。2008年刘理民未经规划部门许可拆除院内主房新建两层楼房面积共计293.8平方米，随后又在南配房南侧建朝东大门面积8.14平方米，以上两部分建筑物面积共计301.94平方米。2014年12月1日丰县城市管理行政执法局经现场检查并对刘理民妻子作询问笔录后，认为刘理民未经规划部门同意，擅自建设房屋，形成违法建筑面积301.94平方米。2014年12月31日丰县城市管理行政执法局向刘理民送达《行政处罚事先告知书》，2015年1月8日丰县城市管理行政执法局向刘理民送达《行政处罚听证告知书》，2015年2月3日丰县城市管理行政执法局组织听证后，于2015年2月10日根据《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定对刘理民作出涉案《行政处罚决定书》，要求拆除违法建筑，刘理民不服提起诉讼。一审法院认为，2013年11月25日，江苏省人民政府法制办公室作出苏府法函（2013）150号《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》，同意徐州市人民政府可以在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。2014年1月3日，徐州市人民政府作出徐政复（2014）2号《市政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，同意丰县在主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。2014年6月25日，丰县机构编制委员会作出丰编（2014）5号《关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权相关单位职责调整的通知》，确定丰县城市管理行政执法局行使在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。故丰县城市管理行政执法局根据上述省、市、县有关批复及文件取得在丰县主城区和开发区范围内实施城市管理相对集中行政处罚的权限。在审理过程中发函丰县规划局商请解释丰县主城区的范围，复函内容：根据丰县县城总体规划（2002-2020），中心城区范围南起南环路，北抵北环路，西从西环路，东至东环路；根据丰县城市总体规划（2013-2030）中心城区范围东至徐济高速和丰沛县域边界，北至徐济高速公路出入口和太行堤河，西至赵庄镇和王沟镇的镇界，南至237国道。复函所述总体规划所示新旧中心城区范围均包括了涉案房屋所在地，故本案丰县城市管理行政执法局对刘理民的违法建设行为有行政处罚权。一、关于丰县城市管理行政执法局对涉案房屋违法建筑面积的认定是否正确的问题。刘理民所持《村镇房屋所有权证》上显示的主房三间已全部拆除，于2008年原地翻建了两层楼房面积共计293.8平方米，随后又建朝东大门面积8.14平方米。在城市规划区内进行建筑物等工程建设，建设单位或个人办理建设工程规划许可证是法定义务，该两次建设行为均未办理任何规划许可手续，故上述房屋均属于违法建筑，丰县城市管理行政执法局对违法建筑面积认定为301.94平方米正确；二、关于丰县城市管理行政执法局作出《行政处罚决定书》是否事实清楚、程序合法、适用法律正确的问题。丰县城市管理行政执法局对涉案房屋违法建筑的性质及面积的认定所依主要证据为现场检查笔录及对刘理民妻子的询问笔录、2007年航拍图、丰县规划局出具的刘理民未办理规划手续的说明、常店镇建设管理服务所提供的原告未办理建房审批手续的证明，多份证据相互印证形成完整的证据链，既能证明刘理民翻建、新建房屋无任何规划许可手续，又能证明违法建筑面积为301.94平方米，认定事实清楚。刘理民违法建筑不具备“采取改正措施消除对现行规划实施的影响”条件，应予限期拆除。丰县城市管理行政执法局在处理该行政处罚案件时依法定程序立案、调查、送达、组织听证后作出行政处罚、依法审批结案，执法程序合法。因涉案房屋位于丰县县城总体规划内，且建于2008年之后，丰县城市管理行政执法局依照《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条作出涉案《行政处罚决定书》，适用法律正确；三、关于刘理民所持的《村镇房屋所有权证》是否具备法律效力的问题。关于该证办理是否合法，属于案外房屋登记行政行为，并非本案审查对象，本案审查对象系被诉《行政处罚决定书》的合法性问题，故对该证书的审查仅从其证据效力的角度审查。该证书属于国家公权力机关制作的公文书证，证明效力大于一般书证，在无相反证据足以推翻的情况下不能否认其法律效力，而该举证责任在丰县城市管理行政执法局。规划部门找不到该证的相关档案材料并不能当然否定其法律效力，丰县城市管理行政执法局在无证据否认该证真实性的情况下，应认定该证据具备证明效力，可以证明办证时房屋的自然状态及原告对证上记载的未改建配房享有所有权。综上，丰县城市管理行政执法局于2015年2月10日作出的丰城执法罚字（2015）第015号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。刘理民认为被诉行政行为缺乏职权依据、认定事实不清、程序违法的理由不能成立，对其要求撤销该《行政处罚决定书》的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘理民的诉讼请求。案件受理费50元，由刘理民负担。二审法院认为，丰县城市管理行政执法局有权在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。同时，针对丰县主城区范围问题，根据一审法院向丰县规划局发《商请解释函》后，丰县规划局作出《关于主城区范围问题的复函》所述，丰县县城总体规划（2002-2020）和丰县城市总体规划（2013-2030）所示主城区范围均包含涉案房屋所在地。故，丰县城市管理行政执法局对刘理民未经批准进行的违法行为有行政处罚权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。丰县城市管理行政执法局对涉案房屋进行现场勘查和调查后，结合2007年航拍图、丰县规划局出具的上诉人未办理规划手续的说明等证据，认定涉案违法建筑面积301.94平方米，事实清楚。在作出涉案行政处罚过程中，丰县城市管理行政执法局履行了立案、调查询问、组织听证审查等程序后作出行政处罚决定，其程序合法。刘理民所建涉案房屋未取得建设工程规划许可证，且未取得城乡规划主管部门的建设审批手续。根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条规定，刘理民涉案建设行为不属尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，理应予以限期拆除。此外，涉案房屋建成后其违法状态持续存在，故，丰县城市管理行政执法局关于其所作涉案行政处罚没有违反法定2年期限的主张成立，所作涉案行政处罚，并无不当。至于刘理民提出丰县城市管理行政执法局实施选择性执法的主张，没有事实和法律依据。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由刘理民负担。刘理民申请再审称，1、被申请人对涉案房屋没有处罚权。再审申请人的房屋位于丰县常店镇杨口村，并不在主城区范围之内。根据江苏省人民政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚工作的复函、徐州市人民政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权相关单位职责调整的通知，被申请人的执法范围仅限于丰县主城区和开发区范围内。2、申请人涉案房屋是在经村委会审批的宅基地上建成的，建成至今没有对本地规划实施造成任何影响，再审被申请人也没有提供任何证据证明涉案房屋存在危害。3、被申请人没有将涉案行政处罚决定书进行公告，违反了行政强制法第四十四条关于“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。”一、二审法院没有进行认定。4、涉案房屋建成至今已超过2年，被申请人无权作出涉案行政处罚。5、被申请人的涉案行政处罚系其选择性执法的结果，不具有合法性的同时，也不具备合理性。本案因拆迁而引起，在拆迁补偿没有谈拢的情况下，被申请人采取选择性执法的方式，与以人为本，执政为民的行政执法基本原则相背离。请求撤销江苏省徐州市中级人民法院(2015)徐行终字第00300号行政判决和江苏省徐州市丰县人民法院（2015）丰行初字第33号行政判决；支持申请人一审诉讼请求。本院认为，根据江苏省人民政府法制办公室作出的苏府法函（2013）150号《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》、徐州市人民政府作出的徐政复（2014）2号《市政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》及丰县机构编制委员会作出的丰编（2014）5号《关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权相关单位职责调整的通知》等证据能够证明，江苏省人民政府法制办公室经发文同意徐州市人民政府可以在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作，丰县城市管理行政执法局有权在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。同时，丰县规划局作出《关于主城区范围问题的复函》明确，根据《丰县县城总体规划（2002-2020）》，丰县中心城区范围南起南环路，北抵北环路，西从西环路，东至东环路；根据《丰县城市总体规划（2013-2030）》，丰县中心城区范围东至徐济高速和丰沛县域边界，北至徐济高速公路出入口和太行堤河，西至赵庄镇和王沟镇的镇界，南至237国道。丰县县城总体规划（2002-2020）和丰县城市总体规划（2013-2030）所示主城区范围均包含涉案房屋所在地。刘理民申请再审称丰县规划局的复函无法证明丰县主城区等同于丰县中心城区、二者行政区域范围完全一致，没有事实依据。刘理民于1999年4月取得的《村镇房屋所有权证》，证书记载：主房3间，面积65平方米；配房4间，面积65平方米。2002年9月刘理民取得《集体土地使用证》。2008年刘理民未经规划部门审批拆除院内主房新建两层楼房面积共计293.8平方米，随后又在南配房建朝东大门面积8.14平方米，两部分建筑面积共计301.94平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。丰县城市管理行政执法局所作《行政处罚决定书》有事实和法律依据。在作出涉案行政处罚过程中，丰县城市管理行政执法局履行了立案、调查询问、组织听证审查等程序后作出行政处罚决定，其程序合法。根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有以下行为之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：……（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等措施整改后能够符合审查文件要求的。”该指导意见第七条规定：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。本案中，刘理民所建涉案房屋未取得建设工程规划许可证，且未取得城乡规划主管部门的建设审批手续，其涉案建设行为不属尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，理应予以限期拆除。虽然涉案房屋建设在2008年已经完成，但该违章建筑对规划的影响始终存在，在未恢复原状之前，应视为违法行为持续状态。刘理民申请再审提出本案已过2年行政处罚时效期限的观点无法律依据。至于刘理民提出丰县城市管理行政执法局实施选择性执法的主张，没有事实和法律依据，原审法院不予采信并无不当。综上，刘理民的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条所规定的再审条件。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回刘理民的再审申请。审 判 长  臧静审 判 员  赵黎代理审判员  张伟二〇一七年七月二十日书 记 员  刘妍