广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2017)粤71行终706号上诉人（原审原告）：增城市荔城镇汽车维修中心。住所地：广州市增城区荔城镇广汕路三联交叉路口。法定代表人：周友兴，厂长。上诉人（原审原告）：增城市穗联房地产经贸公司。住所地：广州市增城区荔城镇三联金三角金山区。法定代表人：梁培堃，总经理。被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广州市越秀区吉祥路**号。法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：廖蓉蓉，该委员会工作人员。委托代理人：潘结英，广东兆广律师事务所律师。原审第三人：广州市海川达建材有限公司。住所地：广州市增城区荔城街金徽路**号。法定代表人：谢诗海，董事长。原审第三人：广州市宏海水电投资有限公司。住所地：广州市增城区荔城镇三联村金山开发区金徽路*号。法定代表人：梁培堃，总经理。上诉人增城市荔城镇汽车维修中心（以下简称荔城汽维中心）、增城市穗联房地产经贸公司（以下简称穗联公司）因与被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市国规委）以及原审第三人广州市海川达建材有限公司（以下简称海川达建材公司）、广州市宏海水电投资有限公司（以下简称宏海公司）土地行政管理一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2427号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。原审法院经审理查明：2004年7月15日，原增城市土地开发储备中心与广州市增城海川达制造研发有限公司（以下简称海川达制研公司）签订《储备土地供地协议书》，双方协议原增城市土地开发储备中心提供位于增城市荔城街道办事处三联村的储备土地给海川达制研公司作为工业用地使用50年。该土地四至范围：东至山地，南至储备土地，西至规划路，北至华翰公司用地，面积119.263亩，折合79508.7064平方米。海川达制研公司申请在上述土地内建造其他塑料制造业（3090）的项目，该项目占地面积60446平方米。2004年8月5日，原增城市环境保护局作出增环建〔2004〕208号《增城市建设项目申建报告表》、增环影〔2004〕208号《建设项目环境影响登记表》，同意该项目定址建设。2004年8月19日，原增城市公安局消防大队向海川达制研公司作出增公消（建）审〔2004〕第486号《关于对广州市增城海川达制造研发有限公司的厂房消防设计审核意见》，同意该项目的消防立项申请。由于规划调整，原增城市土地开发储备中心要求对其与海川达制研公司于2004年7月15日签订的《储备土地供地协议书》所涉土地的红线进行调整，经协商，2006年8月23日，原增城市土地开发储备中心与海川达制研公司签订《储备土地供地补充协议书》，协议将用地面积由原来的119.263亩调整为94.898亩（折合63265.5平方米）（以下简称涉案土地），土地位置为增城市荔城街三联工业基地，四至范围：东至山地，南至金徽路，西至和记黄埔公司用地，北至储备土地。2006年9月30日，海川达制研公司向原增城市国土资源和房屋管理局（以下简称原增城市国土房管局）提交《用地申请报告》，申请办理涉案土地的建设用地批准书。2006年10月12日，原增城市城市规划局向海川达制研公司核发增规地证〔2006〕217号《建设用地规划许可证》。2006年10月23日，原增城市规划局对海川达制造研发公司申请的涉案地块上的项目作出增规设(2006)第46号《增城市城市规划局规划设计条件》。2006年10月25日，海川达制研公司向原增城市国土房管局提交《土地使用权变更申请呈批表》，申请变更涉案土地的使用权。2007年5月25日，原增城市人民政府同意办理涉案土地的供地手续。2007年6月，原增城市国土房管局在《增城日报》上发出《增城市国有土地使用权协议出让公告》，将拟以协议方式出让的包含涉案土地在内的32宗国有土地使用权的有关情况进行公告。2007年6月29日，原增城市国土房管局经审查后作出增国房土地批字〔2007〕号《关于出让国有土地使用权给广州市增城海川达制造研发有限公司的批复》，同意将位于荔城街三联工业园的63265.5平方米国有土地使用权出让给海川达制研公司作为工业之用地。同日，原增城市国土房管局与海川达制研公司签订合同编号为440183-2007-000075的《国有土地使用权出让合同》，约定将位于荔城街三联村三联工业基地，面积为63265.50平方米的涉案土地出让给海川达制研公司，用途为工业，出让年限为50年。2007年10月25日，原增城市国土房管局与海川达制研公司签订《增城市国有土地使用权出让合同补充协议》，约定海川达制造研发公司应在该协议签订之日起30日内缴清欠付的土地出让金。2007年11月，海川达制造研发公司缴清上述欠付的土地出让金。2007年12月10日，原增城市国土房管局向海川达制研公司颁发增国土建用字〔2007〕第91号《建设用地批准书》。根据《登记簿查册表》显示：权利人为海川达制研公司，宗地面积为63265.50平方米，土地座落荔城街三联工业园，东至山地，南至金徽路，西至和记黄埔，北至储备土地，土地证号为登记字1（2007）第B01004**号，填发日期为2007年12月12日，土地权属来源为出让，使用开始时间为2007年6月29日，用途为工业，记事：《建设用地批准书》换领《国有土地使用证》，批准书原件已收回存档，号码是：增国土建用字〔2007〕第91号。之后，因海川达制研公司变更名称为海川达建材公司，故向原增城市国土房管局申请将原增国用（2007）第B0100441号的国有土地使用证中的土地使用权人由海川达制研公司变更为海川达建材公司。2009年1月4日，原增城市人民政府向海川达建材公司核发增国用（2009）第B0100475号国有土地使用证。该证载明：土地使用权人为海川达建材公司，座落荔城街三联工业园，使用权面积63265.5平方米，地类（用途）为工业，使用权类型为出让，终止日期为2057年6月28日，记事：宗地原使用名称：海川达制研公司，根据工商局《变更登记核准通知书》，变更名称为：海川达建材公司，原证收回存档，土地证号是：增国用（2007）第B01004**号。另查，2002年12月19日，原增城市国土房管局向原增城市土地开发储备中心发出增国房〔2002〕202号《关于将土地使用权移交给增城市土地开发储备中心接管的通知》。该通知称：“……我局收回增城市金徽有限公司和增城市穗联房地产经贸公司位于荔城镇××村土××为××、××山、××、××、××秋××等地段的土地共728.995亩。我局已于2002年12月13日分别以增国房〔2002〕200号、201号文注销上述地块的《建设用地批准书》……。”原增城市国土房管局已更名为广州市增城区国土资源和规划局，为广州市国土资源和规划委员会的派出机构。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。”本案中，荔城汽维中心、穗联公司提出的四项诉讼请求，涉及不同的行政诉讼法律关系，经法院释明后，仍坚持该四项诉讼请求，属于诉讼请求不明确。另，荔城汽维中心、穗联公司主张其是涉案土地的使用权人，但涉案土地已经收回为政府储备国有土地，原增城国土房管局与海川达制研公司签订了国有土地使用权出让合同及补充协议，并据此向海川达制研公司颁发了增国用（2007）第B0100441号国有土地使用证，之后，由于海川达制研公司名称发生变更，申请变更登记，原增城市人民政府向海川达建材公司核发增国用（2007）第B0100475号国有土地使用证，荔城汽维中心、穗联公司与颁发上述两个国有土地使用证的行为均没有法律上的利害关系，荔城汽维中心、穗联公司不具备诉讼主体资格，故对其起诉应予驳回。荔城汽维中心、穗联公司对收回涉案土地的行为不服，可另寻司法途径解决，不属于本案处理的范围。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回了荔城汽维中心、穗联公司的起诉。上诉人荔城汽维中心、穗联公司不服原审裁定，向本院提起上诉称：原审裁定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，严重损害上诉人的诉讼利益。经原审法院释明，因机构改革原增城市国土资源和房屋管理局更名为广州市增城区国土资源和规划局，系广州市国规委的派出机构，上诉人同意变更被告为广州市国规委，亦根据案件需要上诉人申请追加了宏海公司为本案第三人。但原审法院在案件开庭审理时，却当庭告知上诉人法院已经通知所列被告广州市增城区人民政府荔城街道办事处退出诉讼。上诉人认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，既然案件已由法院立案审理，就应当在规定期限内将起诉材料送达给被告，不能因被告主体不适格而不进行送达。即使原审法院认为荔城街道办并非适格被告，未经上诉人同意亦无权以通知形式让其退出诉讼，原审法院应通知荔城街道办参加诉讼，再判断其主体是否适格，同时原审法院并未提供合法依据。其次，原审法院替代上诉人选择、变更、确定诉讼请求，选择性地将列于优位第一项诉讼请求忽略，直接将第二项诉讼请求提升、替换第一项诉讼请求，遭到了上诉人明确、坚定的反对。由于原审法院已将荔城街道办退出诉讼实质上相当于变更了上诉人的诉讼请求，因上诉人所列被告与诉讼请求之间具有相互牵连的关系，无法单独分割、变动一方而不影响另一方。最后，原审法院庭审时以要上诉人明确诉讼请求的方式，强行上诉人变更诉讼请求，遭到上诉人当庭反对，且坚持原诉讼请求。故原审法院并未对上诉人的全部诉讼请求进行全面审理，上述行为明显违反法律法规的规定，违背司法中立，显失公正。综上所述，请求二审法院依法判令：1.撤销原审裁定；2.将本案发回原审法院重审或由二审法院提级审理；3.本案全部诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人广州市国土资源和规划委员会答辩称：被上诉人将涉案土地出让给海川达建材公司之前已依法收回政府储备，其土地来源为2002年至2004年期间依法收回穗联公司、增城市金徽有限公司、广州市邮政局、增城市华翰拓展有限公司的土地使用权。上诉人穗联公司因涉案土地被依法收回，故对涉案土地已不再享有合法权利；而荔城汽维中心与涉案土地没有任何关联，因此上诉人与被上诉人出让涉案土地给海川达公司并向其颁发涉案土地的国有土地使用证的行政行为不具有法律上的利害关系。据此，上诉人的起诉均不符合法定起诉条件，应依法驳回其起诉。另上诉人四项诉讼请求涉及多个不同的行政法律关系，依法应分别起诉、分开审理，庭审时拒绝变更，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三款及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款的规定，依法应驳回上诉人的起诉。被上诉人出让涉案土地给海川达建材公司并向其颁发涉案土地的国有土地使用证的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。故原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应当予以维持，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。原审第三人海川达建材有限公司、宏海公司二审期间未陈述意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。另查明，上诉人荔城汽维中心、穗联公司一审起诉的被告为广州市增城区人民政府荔城街道办事处、广州市增城区人民政府国有土地上房屋征收办公室、广州市增城区国土资源和房屋管理局。第三人为广州市海川达建材有限公司、广州市宏海水电投资有限公司。诉讼请求为：1.确认被告单方转让涉案土地的行为无效；2.撤销被告广州市国规委作出的增国用2009第B0100475号国有土地使用证；3.要求被告赔偿增国用2009第B0100475号国有土地使用证所载土地（2015.12.28时）价值；4.判令被告承担本案全部诉讼费用和律师代理费。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。”本案中，上诉人一审时提出四项诉讼请求，因涉及不同的行政诉讼法律关系，经原审法院释明后，上诉人仍坚持原诉讼请求，属于诉讼请求不明确。涉案土地出让之前已依法收回政府储备，其土地来源为2002年至2004年期间依法收回穗联公司、增城市金徽有限公司、广州市邮政局、增城市华翰拓展有限公司的土地使用权。上诉人穗联公司虽对收回涉案土地的行政行为的效力不予认可，但并未对该行为提起行政诉讼或提供有效证据予以推翻。上诉人穗联公司因涉案土地被依法收回，故对涉案土地已不再享有合法权利，而上诉人荔城汽维中心与涉案土地没有任何关联。因此二上诉人与被上诉人将涉案土地出让给原审第三人并向其颁发国有土地使用证的行政行为不具有利害关系，不具有原告主体资格，其起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。上诉人所提撤销原审裁定、发回重审或提审的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于上诉人所提原审法院忽略其第一项诉讼请求的问题。经查，原审法院庭审过程中，已经向上诉人进行释明，要求上诉人明确“被告单方转让涉案土地”反映在被告哪一具体行政行为上，上诉人未予以明确。因上诉人第一项诉讼请求所指向的具体行政行为不明确，经原审法院释明后上诉人仍不能明确，原审法院遂针对其第二项诉讼请求进行审查，符合法律规定。上诉人所提上述意见不能成立，本院不予采纳。关于上诉人所提原审法院未经上诉人同意即通知荔城街道办退出诉讼、侵犯上诉人诉讼权利的问题。经审查，没有证据证明荔城街道办系作出被诉行政行为的主体，原审法院依法通知与本案无关的荔城街道办退出诉讼，符合法律规定。上诉人所提上述意见亦不能成立，本院亦不予采纳。综上所述，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 丁 玮审判员 邓 军审判员 余树林二〇一七年七月十八日此件与原本核对无异书记员 马可茗