.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}甘肃省酒泉市中级人民法院行政判决书（2017）甘09行初3号公益诉讼人嘉峪关市人民检察院，地址：嘉峪关市和诚西路。法定代表人蔡玉霞，该院检察长。被告嘉峪关市人民防空办公室，组织机构代码证：01390853-6。法定代表人崔国英，该单位办公室主任。委托代理人吴海龙，该单位副科长。委托代理人郝春虎，甘肃明昊律师事务所律师。公益诉讼人嘉峪关市人民检察院（以下简称嘉峪关检察院）因嘉峪关市人民防空办公室（以下简称嘉峪关人防办）未履行人民防空行政管理职责，于2017年2月20日向本院提起公益诉讼。本院于当日立案后，向被告送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月6日组织双方当事人进行庭前证据交换，2017年7月12日公开开庭审理了本案。公益诉讼人嘉峪关检察院委派检察员张建明、马映天、王园园，被告嘉峪关市人防办的法定代表人崔国英及其委托代理人郝春虎、吴海龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人嘉峪关检察院在履行职责中发现，2011年至2016年3月期间，陕西天诚新开置业有限公司嘉峪关分公司（以下简称天诚公司）在佳苑壹号项目、嘉峪关溥源置业有限责任公司（以下简称溥源公司）在天诚国际购物中心项目建设中，均未办理防空地下室审批手续，未建防空地下室亦未缴纳易地建设费。2016年3月17日嘉峪关检察院作出嘉检民（行）行政违监[2016]62020000007号检察建议书，建议嘉峪关人防办依法履行职责，追缴天诚公司、溥源公司拖欠的防空地下室易地建设费，后因嘉峪关人防办至诉讼前尚未追缴回防空地下室易地建设费，公益诉讼人嘉峪关检察院向本院提起行政诉讼。公益诉讼人嘉峪关检察院诉称，公益诉讼人嘉峪关检察院在履行职责中发现，2011年至2016年3月期间，天诚公司在佳苑壹号项目、溥源公司在天诚国际购物中心项目建设中，均未办理防空地下室审批手续，未建防空地下室亦未缴纳易地建设费。截止2016年3月中旬，佳苑壹号与天诚国际购物中心项目主体工程均已完工，在嘉峪关人防办不依法履行职责、不能提供两个项目建筑层高和面积的情况下，嘉峪关检察院根据嘉峪关市建筑管理站2016年3月15日提供的《关于嘉峪关市天诚国际购物中心等三项工程建筑面积摘录情况的说明》，根据人防法律法规和《嘉峪关市人防办收费公示表》的有关规定，核算了相关项目应缴纳易地建设费。2016年3月17日嘉峪关检察院作出嘉检民（行）行政违监[2016]62020000007号检察建议书，建议嘉峪关人防办依法履行职责，追缴天诚公司、溥源公司拖欠的防空地下室易地建设费。2016年6月16日嘉峪关人防办分别向天诚公司、溥源公司作出易地建设费征收决定书，以上两公司不服该征收决定，向嘉峪关市人民政府申请复议，同年10月24日嘉峪关市人民政府维持了征收决定。行政复议决定生效后，嘉峪关人防办未依法督促天诚公司、溥源公司履行缴款义务，违反了行政强制法等相关规定。嘉峪关检察院认为，嘉峪关人防办怠于履行职责，至提起诉讼前尚未追缴天诚公司、溥源公司拖欠的易地建设费，致使国家和社会公共利益处于受损状态，故请求法院依法确认嘉峪关人防办怠于履行法定职责行为违法。公益诉讼人嘉峪关市检察院向本院提供的证据共五组，分别是：第一组证据，共四份，拟证明嘉峪关检察院具有对本案提起行政公益诉讼的主体资格。1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》；2、最高人民检察院高检发释字〔2015〕6号《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》；3、甘肃省人民检察院甘检发民字〔2015〕4号《甘肃省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》；4、甘肃省人民检察院甘检发民字〔2016〕21号关于《关于对嘉峪关市人民防空办公室怠于履行职责提起行政公益诉讼的请示》的批复。第二组证据，共五份，拟证明嘉峪关检察院已完成提起公益诉讼诉前程序准备的证据。1、嘉人防函〔2016〕3号《嘉峪关市人民防空办公室关于催缴补缴人防”结建”费情况的汇报》；2、2016年3月15日，嘉峪关市建筑管理站向嘉峪关市人民检察院提交《关于嘉峪关市天诚国际购物中心等三项工程建筑面积摘要情况的说明》；3、嘉峪关市人民检察院嘉检民（行）行政违监[2016]62020000007号《检察建议书》及送达回证；4、嘉人防函〔2016〕4号《嘉峪关市人民防空办公室关于追缴人防”结建”费情况的汇报》；5、嘉防易征决字（2016）2016001号《防空地下室易地建设费征收决定书》、嘉防易征决字（2016）2016002号《防空地下室易地建设费征收决定书》。第三组证据，共两份，拟证明嘉峪关人防办是嘉峪关人民防空办公室的主管部门。1、《中华人民共和国防空法》第七条；2、《甘肃省实施办法》第三条。第四组证据，共两份，拟证明嘉峪关人防办应对佳苑壹号、天诚国际购物中心两个项目建设方未修建人防工程的行为依法行使监管职责，而嘉峪关市人防办没有依职监管或者监管不到位的事实。1、嘉峪关市防改通字（2012）04号《责令改正通知书》；2、天诚国际购物中心项目建设方提交嘉峪关人防办的《最新面积》。第五组证据，共两份，拟证明嘉峪关市人防办怠于履行职责，对生效法律文书不及时依法申请法院强制执行，导致国家利益和社会公共利益持续受损的事实。1、嘉峪关市人民政府行政复议决定书的送达回证两份；2、嘉峪关市城区人民法院(2017)甘0271行审2号、3号《行政裁定书》。被告嘉峪关人防办辩称，公益诉讼人的请求没有事实和法律依据。一是建设单位未批先建责任不应由答辩人承担。防空地下室审批手续是核发建设工程规划许可证和施工许可证的前置程序，佳苑壹号项目及天诚国际购物中心项目未经被告审批，相关行政机关核发建设工程规划许可证和施工许可证，导致天诚公司与溥源公司未批先建，该责任不应由被告承担。二是被告依法履行了法定职责。被告自收到检察建议书之后，于同年3月18日、3月21日两次向建设单位送达《催办人防结建手续通知书》，2016年3月29日被告向嘉峪关检察院报送了《关于催缴补缴人防”结建”费情况的汇报》，2016年4月15日被告向嘉峪关检察院报送了《关于追缴人防”结建”费情况的汇报》，经被告多次催缴，建设单位未履行义务，被告核算建设单位应缴纳防空地下室易地建设费，于2016年6月16日分别向天诚公司、溥源公司作出征收决定，后两公司不服该征收决定，向嘉峪关市人民政府申请复议，同年10月24日嘉峪关市人民政府维持了征收决定。因复议决定生效后，天诚公司、溥源公司未履行义务并向嘉峪关市人民政府提出异地建设的请求，被告根据行政强制法的规定，于2016年12月29日向两家公司送达了《行政强制执行事先告知书》，2017年1月10日向嘉峪关市城区人民法院申请强制执行，该院作出的（2017）甘0271行审2号行政裁定，对被告作出的（2016）2016002号《防空地下室易地建设费征收决定书》准予强制执行，该院作出的（2017）甘0271行审3号行政裁定，对被告作出的（2016）2016001号《防空地下室易地建设费征收决定书》不准予强制执行，后被告对（2017）甘0271行审3号行政裁定不服，向嘉峪关市中级人民法院申请复议。因此被告积极履行法定义务，没有怠于履行法定职责的违法行为，故请求法院驳回公益诉讼人的诉请。被告嘉峪关人防办向本院提交了以下证据：1、询问笔录两份；2、嘉人防催缴结字[2016]20160003号《催办人防结建手续通知书》、嘉人防催缴结字[2016]20160004号《催办人防结建手续通知书》及送达回证两份；3、嘉防易征决字（2016）2016001号《防空地下室易地建设费征收决定书》、嘉防易征决字（2016）2016002号《防空地下室易地建设费征收决定书》及送达回证两份；4、关于佳苑壹号等项目情况通报；5、嘉政复字〔2016〕9号行政复议决定书和嘉政复字〔2016〕11号行政复议决定书；6、嘉人防催告字（2016）001号行政强制执行事先催告书、嘉人防催告字（2016）002号行政强制执行事先催告书；7、强制执行申请书两份；8、嘉峪关市城区人民法院(2017)甘0271行审2号行政裁定书、（2017）甘0271行审3号行政裁定书；9、组织机构代码证；10、法定代表人身份证明书及身份证复印件；11、授权委托书及身份证复印件。以上证据拟证明嘉峪关人防办履行了相关职责。经庭审质证，公益诉讼人对被告嘉峪关人防办提供的第1、3、5、8、9、10、11份证据真实性、合法性、关联性及举证目的均无异议。对第2份证据真实性有异议，认为存在造假情形，该证据的送达回证显示存在送达主体错误和多次送达情形，对第4份证据有异议，认为该证据存在程序瑕疵，超过举证期限，对第6份证据证明目的有异议，认为无法证明已经送达给相关案外人，对第7份证据证明目的有异议，认为没有相关法院受案通知书及立案凭证，不能证明该申请书是当天起草递交给法院的。被告嘉峪关人防办对公益诉讼人提供的证据真实性、合法性无异议，但对证据的举证目的有异议，认为不能证明嘉峪关人防办没有履行职责，存在相关违法行为。经庭前证据交换和庭审质证，结合各方当事人的质证意见，本院对以上证据作如下认证：公益诉讼人嘉峪关检察院提供的第一组证据能作为本案定案的依据，本院予以采信；第二组至第五组证据来源合法，内容真实，且与案件有关联，能达到其证明目的，本院予以采信。被告嘉峪关人防办提供的第1、3、5、6、8、9、10、11份证据来源合法、内容真实、与案件有关联，本院予以采信。被告嘉峪关人防办提供的第2份证据，公益诉讼人嘉峪关检察院认为嘉峪关人防办存在送达主体错误及多次送达，具有事实依据，本院认为该两份证据虽为被告发现主体错误后重新制作的证据，但可基本反映案件事实，可作为定案证据予以采纳。被告嘉峪关人防办提供的第4份证据超过法律规定的举证期限，本院不予采纳。被告嘉峪关人防办提供的第7份证据与第8份证据内容相互印证，能够作为定案的依据，本院予以采信。经审理查明：2011年天诚公司在嘉峪关市体育大道南侧开工建设了佳苑壹号小区1#、2#、3#住宅楼，总建筑面积48267.4平方米，应修建防空设施面积3223.33平方米。2013年溥源公司在嘉峪关市新华南路转盘文化宫片区开工建设了天诚国际购物中心项目，地下二层，地上十二层，总建筑面积111855.35平方米，地面首层建筑面积为12583.96平方米，应修建防空设施面积为3223.33平方米，上述两项目系十层以上或者基础埋置深度三米以上的民用建筑，均未办理人防相关手续的情况下主体已竣工，也未按法律规定修建人民防空工程。2012年12月被告嘉峪关人防办对正在建设的佳苑壹号项目进行现场执法检查后，于当年12月12日对天诚公司作出《责令改正通知书》，责令天诚公司于2012年12月20日办理人防结建手续，否则予以行政处罚。2013年10月11日嘉峪关人防办对正在建设的天诚国际购物中心项目现场检查时，溥源公司向被告提交了该项目的最新面积，该资料显示溥源公司当时并未修建防空地下室。后经被告核算，溥源公司应缴纳防空地下室易地建设费1572.9950万元，天诚公司应缴纳防空地下室易地建设费402.9163万元。2016年3月1日被告嘉峪关人防办前往溥源公司、天诚公司进行询问，要求两公司缴纳防空地下室易地建设费。针对嘉峪关人防办的不履职行为，嘉峪关检察院于2016年3月17日作出嘉检民（行）行政违监[2016]62020000007号检察建议书，建议嘉峪关人防办依法履行职责，追缴佳苑壹号项目、天诚国际购物中心项目欠缴的防空地下室易地建设费。2016年3月21日被告分别向溥源公司、天诚公司送达了嘉人防催缴结字[2016]20160004号、嘉人防催缴结字[2016]20160003号催办人防结建手续通知书，责令这两家公司于3月31日前往被告处办理人防结建手续，逾期将按相关规定依法处理。2016年3月29日被告嘉峪关人防办作出嘉人防函〔2016〕3号《嘉峪关市人民防空办公室关于催缴补缴人防”结建”费情况的汇报》，汇报中反映关于佳苑壹号项目，同年3月24日天诚公司提交了项目资料，正积极办理结建手续，关于天诚国际购物中心项目，同年3月28日溥源公司提交了部分资料，承诺易地修建人防工程，并按建设程序办理相关手续。2016年4月13日天诚公司主动向被告缴纳了佳苑壹号项目易地建设费200万元。2016年4月11日溥源公司向嘉峪关人防办提出申请称：因天诚国际购物中心建设项目由原文化宫拆迁改造，因原址地下老旧管网较多，地形比较复杂，修建人防工程施工困难，规划设计时未能设计人防工程图纸，因此特申请在天诚美居项目中易地进行防空地下室修建。2016年4月14日天诚公司向被告出具欠条、保证书各一份，载明：因公司财务困难，尚欠人防易地建设费202.91625万元，保证于2018年4月14日前交清欠款。2016年4月15日被告嘉峪关人防办作出嘉人防函〔2016〕4号《嘉峪关市人民防空办公室关于追缴人防”结建”费情况的汇报》，汇报中反映佳苑壹号项目在未办理人防结建手续情况下已建成使用，该项目已缴纳易地建设费200万元，其余欠款承诺项目竣工验收到期缴清，天诚国际购物中心项目未批先建，3月28日建设单位提交了相关资料和易地还建人防工程的申请，并承诺天诚国际购物中心项目易地还建人防工程。2016年6月16日嘉峪关人防办分别向溥源公司、天诚公司作出嘉防易征决字（2016）2016001号、嘉防易征决字（2016）2016002号《嘉峪关市人民防空办公室防空地下室易地建设费征收决定书》，责令溥源公司在收到征收决定书起十五日内缴纳防空地下室易地建设费15729950元，责令天诚公司在收到征收决定书起十五日内缴纳防空地下室易地建设费2029163元，并于同年6月17日向溥源公司、天诚公司进行了送达。该两公司不服征收决定，于2016年8月3日向嘉峪关市人民政府提出行政复议申请，嘉峪关市人民政府作出嘉政复字〔2016〕9号、嘉政复字〔2016〕11号行政复议决定，决定维持被告作出的相关征收决定。后溥源公司、天诚公司对该两份复议决定未提起行政诉讼，复议决定发生法律效力。2016年12月28日被告向溥源公司作出行政强制执行事先催告书，并于同年12月29日向溥源公司进行了送达。2016年12月29日被告向天诚公司作出行政强制执行事先催告书，并于当日进行了送达。催告期满后，因溥源公司、天诚公司未自动履行征收决定，2017年1月25日被告嘉峪关人防办向嘉峪关市城区人民法院申请强制执行嘉防易征决字（2016）2016001号、嘉防易征决字（2016）2016002号防空地下室易地建设费征收决定，经审查该法院作出（2017）甘0271行审2号行政裁定，裁定准予强制执行嘉防易征决字（2016）2016002号防空地下室易地建设费征收决定，即天诚公司向被告缴纳易地建设费2029163元及迟延履行金。该法院作出（2017）甘0271行审3号行政裁定，裁定不准予强制执行嘉防易征决字（2016）2016001号防空地下室易地建设费征收决定。嘉峪关检察院认为嘉峪关人防办未积极履行征收易地建设费的法定职责，损害了国家和社会利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等规定，向本院提起公益诉讼，要求判如所请。本院认为，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及甘肃省人民检察院《甘肃省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的规定，甘肃省是试点省份，嘉峪关检察院具备就国有资产保护等领域造成国家和社会公共利益侵害提起公益诉讼的资格。《中华人民共和国人民防空法》第七条第三项规定，县级以上地方各级人民政府防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。嘉峪关人防办作为嘉峪关辖区内人防行政管理部门，具备人防行政管理职责，具有收取易地建设费的法定职责，是本案适格被告。根据《中华人民共和国物权法》第五十二条第一款及《人民防空国有资产管理规定》第二条的规定，国防资产属于国家所有，易地建设费属国家资产。嘉峪关检察院发出检察建议后嘉峪关人防办在一段时间内仍未履行追缴易地建设费的职责，使国家财产处于被侵害状态，其提起公益诉讼符合法定条件。行政机关是否履行严格审查职责，尽到合理的审查义务及行政相对人违法行为是否停止是司法机关审查行政机关履行法定职责是否合法到位的重要标准。根据《甘肃省实施〈中华人民共和国防空法〉办法》第十三条、第十五条、第十六条规定，新建十层以上或者基础埋置深度三米以上的新建民用建筑，按地面首层建筑面积修建防空地下室。防空地下室的修建应当与地面建筑同步规划、设计、建设、竣工验收。确因地质、地形和施工条件等原因不能修建的，建设单位应当报经人民防空主管部门批准，按照规定缴纳易地建设费，建设单位未执行上述规定的，建设（规划）行政主管部门不予核发建设工程规划许可证和施工许可证。本案中被告嘉峪关人防办在佳苑壹号、天诚国际购物中心项目建设期间未依法履行防空地下室审批管理职责，于2012年-2013年对上述项目修建期间现场执法检查时，发现涉案项目并未与地面建筑同步建设防空地下室，被告并未依法核实上述项目是否属于应予减免易地建设费的项目或者因地质等原因难以修建防空地下室，也未按照《中华人民共和国人民防空法》第四十八条规定依法履行后续监督、管理职责，即对溥源公司、天诚公司进行警告并责令限期修建，或者罚款，致使相关项目在未办理任何人防手续的情况下主体已竣工。故被告在公益诉讼人发出检察建议书前，未依法及时向相关公司进行行政处罚或没有积极履行收缴人防易地建设费职责，被告辩称已履行了部分职责，但不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在。虽然嘉峪关人防办在2016年3月收到公益诉讼人嘉峪关检察院的诉前检察建议后进行了回函，并督促上述欠缴公司办理人防结建手续，但在一定期限内仍然没有按照法定职责履行到位，直到2016年6月16日嘉峪关人防办才对溥源公司、天诚公司下达征收易地建设费决定书，且至公益诉讼人提起诉讼前，溥源公司、天诚公司欠缴的人防易地建设费仍未追缴到位，上述公司的违法行为仍在继续，国家和社会公共利益仍处在被侵害的状态。综上，嘉峪关人防办未依法严格履行对国有资产的管理职责，在相关项目建设期间未依法履行防空地下室审批管理职责，也未严格审核涉案公司所开发的房地产项目是否属于不宜修建防空地下室易地建设的情形，同时又未依法对不修建防空地下室的当事人进行行政处罚，至公益诉讼人嘉峪关检察院发出检察建议前一直未完全履行法定职责；且在收到诉前检察建议后的一段时间内，嘉峪关人防办但在其有能力、有条件履行的情况下，拖延履行作为义务的行为违反法律法规的规定，公益诉讼人嘉峪关检察院要求本院确认被告嘉峪关人防办怠于履行法定职责行为违法的诉讼请求，符合法律规定，本院予以确认。被告嘉峪关人防办认为其收到检察建议后积极履行了相关职责的辩称意见，缺乏事实依据，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（二）项之规定，判决如下：确认被告嘉峪关市人民防空办公室在对陕西天诚新开置业有限公司嘉峪关分公司建设的佳苑壹号项目、嘉峪关溥源置业有限责任公司建设的天诚国际购物中心项目人民防空管理工作中未依法履行职责行为违法。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长陈立庆代理审判员郑杰人民陪审员石含禄二〇一七年七月三十一日书记员魏玺颖