江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏06行终332号上诉人（原审原告）钱兴涛，男，1957年9月7日生，汉族，住如东县。委托代理人周烈，江苏南黄海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）如东县洋口镇人民政府，住所地如东县。法定代表人范于松，镇长。应诉负责人秦友兵，副镇长。委托代理人徐健，江苏扶海洲律师事务所律师。上诉人钱兴涛因与被上诉人如东县洋口镇人民政府（以下简称洋口镇政府）行政征收及行政赔偿、确认行政协议无效一案，不服江苏省海门市人民法院（2016）苏0684行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院认定，2014年8月29日，洋口镇政府向钱兴涛发出关于收回项目用地的通知，主要内容为：钱兴涛养殖用房位于面源污染治理项目区内。请钱兴涛从接通知之日起，停止购进生猪，加快生猪销售，确保10月底前养殖生产结束，交出土地。地面资产将于近期双方协商，予以合理补偿。2016年1月18日，洋口镇政府委托如东县洋口镇刘环村经济合作社（以下简称刘环村合作社）与钱兴涛订立附属物补偿协议书，主要内容为：经评估公司评估，钱兴涛的附属物补偿款计人民币1419998元，钱兴涛承诺在2016年1月25日前将附属物交付拆除，附属物拆除后十五日内一次性支付补偿款。协议签订后，双方按照协议履行了交房和付款的义务。2016年5月，钱兴涛向一审法院起诉，请求确认2016年1月18日洋口镇政府委托刘环村合作社与钱兴涛签订的附属物补偿协议无效；确认洋口镇政府征收行为违法；洋口镇政府赔偿钱兴涛由此造成的损失。一审法院认为，案件的争议焦点为：钱兴涛所签订的附属物补偿协议书是否有效；钱兴涛主张补偿标准错误以及遗漏停业损失等，是否应予支持。首先，钱兴涛签订的附属物补偿协议书属行政协议，而非民事协议。具体理由如下：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。根据上述司法解释的规定，行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人经过协商达成的协议属于行政协议。行政协议有三个方面的主要特征：一是协议的一方当事人是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；二是订立协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标；三是协议双方因协议而建立行政法律关系，协议内容体现的是行政法上的权利义务关系。就本案而言，第一、《附属物补偿协议书》一方当事人虽为村委会，但村委会系受洋口镇政府委托，洋口镇政府才是真正的合同主体，洋口镇政府不仅属于行政机关，而且承担着法律所赋予的基层政府职责。第二、洋口镇政府订立协议的目的是为了改善农村生活环境，达到设立农村面源污染治理示范工程项目区的行政管理目标。第三、从协议内容看，由洋口镇政府对钱兴涛进行补偿，钱兴涛将房屋和附属设施交予洋口镇政府拆除，均体现的是行政法上的权利义务关系。故附属物补偿协议书属行政协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，钱兴涛就此提起的诉讼，属于行政诉讼受案范围。其次，附属物补偿协议书并不违反法律规定，合法有效。具体理由如下：现行法律规范对行政协议的司法审查并没有提供完善的法律依据，但并不妨碍司法审查的举步向前。由于行政协议兼具单方意思与协商一致的双重属性，对行政协议的效力审查自然应当包含合法性和合约性两个方面。具体是指：行政主体是否具有行政协议所涉行政法律关系的管理职权、双方意思表示是否真实、协议内容是否合法，以及是否具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的法定无效及第五十四条规定的可变更、可撤销情形等。本案中，对案涉协议是否合法有效的判断主要涉及两个方面：第一、协议订立时洋口镇政府并未持有征收批准文件，其是否有权签订征收补偿协议？第二，协议是否是当事人真实意思表示，钱兴涛能否请求变更或撤销？关于第一个问题，洋口镇政府采用行政协议这种成本低廉、对抗轻微、行政相对人更易接受的行政管理模式，以柔性协商的方式确定房屋及设施补偿标准，有利于减少纠纷、降低对抗，为行政法律法规所提倡。钱兴涛以洋口镇政府无征收批准文件为由，否认洋口镇政府协议主体资格，无法律依据。关于第二个问题，案涉协议经双方协商订立，是双方的真实意思表示。协议内容主要是对房屋及附属物的补偿，其中包括具有合法所有权的房屋，也包括部分违法搭建的附属设施，就违法建设拆迁利益而言，也并非完全没有经济上的价值。洋口镇政府经协商与钱兴涛就房屋及附属物的补偿达成协议，应当认定为有效。钱兴涛所使用土地部分为租赁国有土地，土地补偿权利归属所有权人；部分为洋口食品站的国有划拨土地，而非国有出让土地，使用单位无处分权，故钱兴涛要求补偿缺乏依据。因此，钱兴涛所谓土地部分补偿标准错误，理由不成立。至于停业损失，钱兴涛并无证据证明存在相应损失，且钱兴涛在协议签订时并未提出该项请求，现以此为由请求确认协议无效或要求予以撤销并无正当理由。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十四条第一款的规定，判决驳回钱兴涛的诉讼请求。上诉人钱兴涛上诉称，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对国有土地上房屋的征收应当由市县人民政府先行作出征收决定，被上诉人并非法定的征收部门，所进行的征收行为无效。被上诉人授权刘环村合作社与上诉人签订的协议中，未对上诉人停产停业及土地使用权丧失所致损失等进行补偿，协议的内容亦明显有损上诉人的合法权益。一审判决认定事实及适用法律错误。此外，一审审理中，未依法将刘环村合作社列为第三人，审判程序违法。请求本院撤销一审判决，依法予以改判。被上诉人洋口镇政府辩称，刘环村合作社与上诉人签订协议，系基于被上诉人的授权，协议的法律效果依法可由被上诉人承担，一审法院未予追加刘环村合作社为第三人并不违反法律规定。案涉地块并未实施征收，被上诉人仅是出于治理、改善环境的需要与上诉人协商拆除房屋及生猪养殖设施，故本案不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整。案涉协议系在双方平等自愿协商的基础上签订，且协议的内容已经充分考虑了上诉人的利益，并无违法、无效的情形存在。上诉人的上诉理由不能成立，请求本院驳回上诉，维持原判。上诉人钱兴涛提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，无效行政行为应具有行政行为的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形。本案中，被上诉人作为所在地的乡镇人民政府，为实现辖区内环境治理的行政管理目的，具有在其职责范围内与行政相对人进行协商，并就相关事项签订具有特定权利义务内容的行政协议的职权。被上诉人授权刘环村合作社与上诉人签订的协议所依据的评估报告中，明确含有对上诉人房产、附属设施、所养殖的生猪处理等补偿项目，协议并无重大侵犯上诉人利益的情形。上诉人对案涉土地的使用基于租赁，租赁使用的年限在签订补偿协议前已经届满，上诉人再行主张土地补偿缺乏法律依据。至于上诉人主张的停产停业问题，被上诉人早已因环境整治需要通知上诉人在2014年10月底前结束养殖生产，在双方签订协议时上诉人对后续不能再行生猪生产的事实亦是明知，且双方所订立的协议中也包含了对上诉人生猪处理的补偿，上诉人再行主张停产停业损失缺乏事实和法律依据。此外，本院全面审查认为，双方签订的协议亦不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。故上诉人提出案涉协议无效的上诉主张，本院不予采信。需要说明的是，本案系上诉人与被上诉人进行协商，就上诉人相关财产的处置达成行政协议的情形，被上诉人并未对案涉地块作出行政征收决定，上诉人认为被上诉人征收行为违法，缺乏事实依据。但案涉协议是上诉人与刘环村合作社所签订，刘环村合作社与本案的审理有利害关系，应将刘环村合作社列为本案的第三人，但由于刘环村合作社所签订协议源自被上诉人的授权，协议的相关法律后果本应由被上诉人承担，一审法院未将刘环村合作社列为第三人未影响到本案的实质审理和责任承担。为免增添当事人不必要的讼累，本院不宜以此为由发回重审。综上，上诉人的上诉主张不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人钱兴涛负担。本判决为终审判决。审判长  张志新审判员  谭松平审判员  郁 娟二〇一七年七月二十四日书记员  袁金君附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；