广东省珠海市金湾区人民法院行 政 判 决 书(2017)粤0404行初4号原告李康健，男，1956年8月5日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，委托代理人梁炎燎，广东品信律师事务所律师。委托代理人陈嘉莹，广东品信律师事务所实习律师。被告珠海市横琴镇人民政府，住所地：珠海市横琴镇德政街26号。法定代表人林志和。委托代理人王聪，单位工作人员。委托代理人谢佩娜，北京市中银（珠海）律师事务所律师。原告李康健诉被告珠海市横琴镇人民政府（下称横琴镇政府）确认被征地农民身份行政纠纷一案，本院于2017年1月3日受理后，依法组成合议庭，并于2017年3月29日公开开庭进行了审理。原告李康健的委托代理人梁炎燎，被告横琴镇政府的委托代理人王聪、谢佩娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年6月23日，被告横琴镇政府收到原告李康健提交的确认被征地农民身份的申请。2016年11月9日，被告作出《关于核定横琴镇荷塘社区四塘居民小组居民李康健被征地农民身份的回复》（下称《回复》）答复原告：“经横琴新区发展改革局、横琴新区规划国土局、横琴镇人民政府及荷塘社区居民委员会等单位共同审查，认定你不具有横琴被征地农民身份”。原告对此不服，遂诉至法院。原告诉称，原告是珠海市横琴镇四塘村居民，于1988年3月投新靠友时从中山市迁入珠海市横琴镇四塘村，同时办理了入户手续。1988年8月，政府对横琴农村土地实行统征，珠海市国土局在核定被征地农民名单时制订了《花名册》，记载有原告的情况，因此，原告应属于四塘村被征地农民之一。2016年初，政府对四塘村居民小组集体山林地进行征收，但原告却因被征地农民身份问题有争议，相关的征地补偿被扣留，为此原告多次向政府及有关部门反映情况，根据查询及提供相关的资料显示，原告应当享有被征地农民的身份。但是，被告却于2016年11月9日作出《关于核定横琴镇荷塘社区四塘居民小组居民李康健被征地农民身份的回复》，认定原告不具有横琴被征地农民身份。原告认为被告的认定是不符合事实、主要证据不足，且程序不当。理由如下：一、被告的认定不符合事实。原告于1988年3月份就入户珠海市横琴镇四塘村，1988年横琴在珠海市政府的工作部署及土地管理下，开展了农村集体土地统一征收工作。根据珠海市国土局档案室留存的1988年征地工作小组对横琴范围内征地农民身份进行核定时，根据审核情况编制的《花名册》中，明确有原告的身份信息，属于被征地农民，并且，按照统一征地工作中涉及的核转统销粮、户籍等工作，原告也统一按照要求进行户籍农转非、核定统销粮，因此，原告应当是被征地农民当中的一员，但是，被告却置该事实于不顾，反而认定原告不具有被征地农民身份，显然是不符合事实的。二、被告的认定主要证据不足。1、反映事实的证据不足。被告认定原告不具有横琴被征地农民身份，本应当提供相关的书证、物证等作为认定事实的依据，并在《回复》中列明，但是，被告都没有提供。2、没有法律依据和政策依据。据了解，1988年横琴是按照珠海市人民政府工作部署及土地管理实行“五个统一”有关文件的要求，开展的农村集体土地统一征收工作。因此，被告至少应当提供当时相关的政府文件规定，以作为认定原告不具有被征地农民身份的依据。但是，被告连相关的法律依据和政策依据都隐瞒提供，由此作出的认定的，显然是依据不足的。三、被告的认定也存在程序不当的情况。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求行政机关的行政行为应当：“程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”但是，被告在作出本次关系到原告切身利益的认定时，不但最终在回复中没有说明调查过什么证据、政策文件，也没有相关的认定理由，而且，在审查认定期间，在向有关部门了解情况后，也没有就有关情况听取原告的陈述、辩解，针对有关证据也没有向原告听取意见，等等。被告的做法明显是剥夺了原告的知情权、参与权，这种认定不但脱离事实，也程序不当。为维护原告合法权益，根据《行政诉讼法》的有关规定，特向贵院提起本案诉讼，请求判决撤销被告横琴镇政府2016年11月9日作出的《回复》，并判令被告就原告被征地农民身份问题重新作出认定；判令被告承担本案的诉讼费用。原告向本院提交以下证据：1、《关于核定横琴镇荷塘社区四塘居民小组居民李康健被征地农民身份的回复》；2、《户口簿》；3、《花名册》；4、核转统销粮凭证；5、会计证；6、珠海市横琴新区管理委员会规划国土局珠横新规土函[2016]396号《关于核查确定李康健和郭晚年征地农民身份的回复》；7、《建房申请报告》；8、《集体土地建设用地使用证》（李康健）。被告横琴镇政府辩称：一、被告作出的《关于核定横琴镇荷塘社区四塘居民小组居民李康健被征地农民身份的回复》（以下简称《回复》）系依法行政的行为，于法有据，应该予以维持。《政府组织法》第六十一条之规定“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。”原告因为1988年横琴进行土地统征时没有获得“被征地农民”身份，故于2016年6月23日向被告提出身份确认的申请。被告作为镇一级的人民政府，为保护公民的合法财产及合法权利，接到被告申请后对原告是否具有被征地农民身份进行核实。《回复》的内容是被告依据核实的事实后作出的，既有法律依据也有事实根据。二、原告不具有“被征地农民”身份是1988年就已经被认定的，被告出具《回复》并非是对原告的身份进行重新认定，而是根据调查核实既有事实所作出的如实陈述。1、“被征地农民”是指征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口，其认定一般是在进行土地征收时完成的。土地征收完成后，原享有农村集体土地承包权的农民根据其各自享有土地权利获得相应的征地补偿，同时取得“被征地农民”的身份，完成农村户口向城市户口的转变。由此可见，关于四塘村“被征地农民”身份的认定，是在1988年征地的时候即以认定完成。2、根据原告的起诉状可知，自其入户四塘村以来就不享有被征地农民身份。经被告向四塘村居民小组（原四塘生产队）核查，原告自始自终均没有享有过四塘村的农村集体土地承包权，因此1988年时四塘生产队即已核定原告并非四塘村被征地农民。被告出具的《回复》内容，也是在向四塘村居民小组进行核查后，根据所查事实进行的回复，原告是否具有被征地农民身份并未因被告出具的《回复》而发生改变。3、原告提交了《花名册》希望借此证明自己具有被征地农民身份，但对《花名册》的来由并不了解，所提供的《花名册》也并不完整。《花名册》并非被征地农民名册，出现在《花名册》上的名字也并非就一定为“被征地农民”。首先，《花名册》是由征地时的计委、粮食、公安、国土、财政、房管部门和各乡（镇）政府等部门于1991年左右完成的，其主要用于户口农转非和统销粮核定。由于该名单的制定到征地完成已有一段时间，因此记载于该《花名册》上的名字与被征地农民并不一一对应，该《花名册》并非征地农民的名单；其次，《花名册》的制作过程长达3年，又是人工记录，并且经过多次修改，存在较大错误的可能性。在完整的《花名册》上，原告的名字一共出现过三次，其中两处都被划掉，明显是做过多次修改。另外，该《花名册》上其中一名为“郭晚年”的居民，是同样因为迁入时四塘村已经完成土地统征，其名下也没有土地及承包经营权，同样不享有被征地农民身份，因此在花名册中被划去。另外，《花名册》中最末页还有一个叫“叶满荣”的人，更是属于“空挂户”，在请四塘村居民小组进行核查时没有村民认识，已查无此人，也未被认定为被征地农民。4、原告所在的四塘村提交的资料显示，原告于1988年3月通过投亲靠友入户四塘村（《花名册》也是如此记载），其并非四塘村的世居居民。因此，原告入户后并未享有集体土地承包资格，也无责任田可分配，也并不符合“被征地农民”的资格条件，原告入户之后也从未参与过集体的福利分配。5、2006年，包括四塘村民委员会在内的所有横琴镇××村××一进行股份制改革，改革后成立“珠海市横琴民发股份合作公司”。根据民发公司的章程显示，股东的资格中，征地分配股股民的资格认定包括了1988年8月横琴村土地实行统征时征地在册的村民。而公司章程记载的股民名册中，同样没有原告李康健。综上所述，被告收到原告的申请之后，本着保护公民合法权利，又重新对原告是否具有“被征地农民”身份进行了仔细核查。然而，根据核查结果，原告的确不属于被征地农民。因此，被告作出的《回复》合法有效，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告横琴镇政府向本院提供如下证据、依据：1、《四塘村被征地农民认定标准》；2、《四塘村被征地农民名册》；3、珠海市横琴镇荷塘社区四塘村居民小组《情况说明》；4、《珠海市横琴民发股份合作公司章程》；5、《珠海市横琴民发股份合作公司股东名册》（四塘村）；6、《四塘村花名册》；7、《承包合同书》。经审理查明，2016年6月23日，被告横琴镇政府收到原告李康健提交的确认被征地农民身份的申请。2016年11月9日，被告作出《关于核定横琴镇荷塘社区四塘居民小组居民李康健被征地农民身份的回复》（下称《回复》）答复原告：“经横琴新区发展改革局、横琴新区规划国土局、横琴镇人民政府及荷塘社区居民委员会等单位共同审查，认定你不具有横琴被征地农民身份”。原告对此不服，向本院诉请撤销。另查明，原告于1988年3月通过投亲靠友，将户口从中山市坦洲镇迁入珠海市横琴镇四塘村，并在当年经当时的“三四塘村民委员会”批准取得宅基地建房，其后，又通过一系列审批手续，取得了珠海市人民政府颁发的集体土地使用权证。再查明，被告于2017年6月12日作出《关于撤销李康健被征地农民身份确认的通知》，通知原告如下内容：“我镇根据你请求，于2016年11月9日向你出具了《关于核定横琴镇荷塘社区四塘居民小组居民李康健被征地农民身份的回复》，认定你不具有横琴被征地农民身份。经核查，由于我镇并无你申请认定事项的法定职权依据，我镇决定撤销原作出及已送达的《关于核定横琴镇荷塘社区四塘居民小组居民李康健被征地农民身份的回复》”。原告拒绝签收，被告于2017年6月22日将上述通知张贴于原告住所地四塘村118号。2017年6月25日，原告向本院提交《明确诉求申请书》，针对被告撤销案涉《回复》的行政行为，要求判决确认被告作出的案涉《回复》违法。本院认为，一、被告作出案涉《回复》的事实依据问题。案涉《回复》载明，“经横琴新区发展改革局、横琴新区规划国土局、横琴镇人民政府及荷塘社区居民委员会等单位共同审查，认定你不具有横琴被征地农民身份”，因被告在举证期限内，并未向本院提交横琴新区发展改革局、横琴新区规划国土局、横琴镇人民政府及荷塘社区居民委员会等单位共同审查认定等方面的证据材料，本院认定被告作出案涉《回复》的主要证据不足。二、被告作出案涉《回复》的法律依据问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”被告在法定举证期限内未向本院提供其作出案涉《回复》的法律、法规及规章依据。本院据此认定被告作出案涉《回复》没有法律依据。综上，被告作出的案涉《回复》主要证据不足，无法律依据，依法应予撤销。但鉴于被告已撤销案涉《回复》，且原告不同意撤诉的事实，应确认案涉《回复》违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告珠海市横琴镇人民政府于2016年11月9日作出的《关于核定横琴镇荷塘社区四塘居民小组居民李康健被征地农民身份的回复》违法。本案受理费人民币50元，由被告珠海市横琴镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  吴  审 判 长  吴作栋人民陪审员  林千章人民陪审员  林耀生二〇一七年七月三十日书 记 员  杨皓程