江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏行终240号上诉人(一审原告)李相珍,女,汉族，住江苏省涟水县。被上诉人(一审被告)涟水县岔庙镇人民政府,住所地江苏省涟水县岔庙镇。法定代表人王长俊。被上诉人(一审被告)涟水县人民政府,住所地江苏省涟水县涟城镇红日大道。法定代表人时勇。被上诉人(一审第三人)丁海干，男，汉族，住江苏省涟水县。被上诉人(一审第三人)丁海桥，男，汉族，住江苏省涟水县。被上诉人(一审第三人)张广英，女，汉族，住江苏省涟水县。上诉人李相珍因诉被上诉人涟水县岔庙镇人民政府（以下简称岔庙镇政府）农村土地承包经营权纠纷处理意见及涟水县人民政府（以下简称涟水县政府）行政复议决定一案，不服江苏省淮安市中级人民法院(2016)苏08行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2016年3月31日，岔庙镇政府作出岔政农地处字[2016]第（01）号《农村土地承包经营权纠纷处理意见书》，该处理意见认为申请人李相珍提出的其与被申请人丁海干、丁海桥、张广英等三人之间的农村承包经营权纠纷，无事实根据和法律政策依据，不予支持。后李相珍不服该意见，向涟水县政府申请行政复议，涟水县政府于2016年7月8日作出[2016]涟政行复第14号《行政复议决定书》，维持岔庙镇政府作出的处理意见。李相珍一审诉称，一、岔庙镇政府意见书认定其无力耕种承包地，不是事实，其并未将承包地退还给村委会；同时认定1998年村委会将涉案土地承包给丁海干、丁海桥、张广英不是事实，1998年的农业税是李相珍缴纳的；李相珍未将涉案土地退还给集体经济组织之前，集体经济组织将其承包地分别承包给丁海干、丁海桥、张广英进行耕种，侵犯了其合法权益，属无效合同。二、岔庙镇政府处理意见书和县政府行政复议决定书，均未明确适用的具体法律名称的条文内容，缺乏法律依据；涟水县政府不应将江苏省高级人民法院（2014）苏审三民申字第00948号民事裁定书作为依据。请求：1、撤销岔庙镇政府岔政农地字[2016]第（01）号处理意见书及涟水县政府作出（2016）涟政行复字第14号行政复议决定书；责令岔庙镇政府重新作出处理决定。2、判令被告承担本案诉讼费用。岔庙镇政府一审辩称，一、岔庙镇政府于2016年3月8日收到涟水县政府交办函，先后查阅了李相珍所在村组的档案，调查了当事人、村委会，按照法律规定的时间保障了李相珍的合法权益，岔政农地处字[2016]01号处理意见书程序合法。二、从“涟水县一九九七年春订合同农民负担汇总表”（以下简称97合同）、“涟水县一九九八年春订合同农民负担汇总表”（以下简称98合同）、“涟水县一九九九年春订合同农民负担汇总表”（以下简称99合同）上可以看出，1997年原告家是6口人承包地，1998年（即二轮承包）开始，李相珍家只有2.4人承包土地，特别是其签字确认的1998—1999年往来账中明确记载的是2.4口人承包土地，得到其所在村委会的证实。1998年的土地二轮承包时，村委会将争议土地发包给三个第三人，李相珍并未反对。同时，上述事实也得到三级法院的裁判文书所确认。李相珍的诉讼请求无事实根据，也无法律依据，应予驳回。涟水县政府辩称，一、岔庙镇政府作出的处理意见符合实际情况，符合我国农村土地承包政策和法律；二、本案复议程序合法，涟水县政府作出的复议决定，在实体上也符合法律规定。请求法院驳回李相珍的诉讼请求。丁海干一审陈述，李相珍在1997年将土地退还给集体。1998年二轮承包时，村里干部安排其耕种诉争土地到现在。与村里签订了承包合同。丁海桥一审陈述，李相珍家的土地不种以后，村里的干部就安排其种原告家的7.2分地，其也不肯种，村里强行让其种的，因为当时还要交河工和税收钱。张广英一审陈述，其是1997年就种李相珍家的土地了，是李相珍亲自让其种的，因为李相珍家的地靠其家地边，李相珍当时明确告知其地不要了，所给土地面积是七分。一审法院经审理查明，李相珍与丁海干、丁海桥、张广英均系涟水县岔庙镇鹤友村丁纪组村民，农村集体土地二轮承包前，李相珍承包经营部分承包地。1997年秋，李相珍因家庭无劳力耕种承包地，遂将承包经营土地中的2.2亩承包地退还给涟水县岔庙镇鹤友村村民委员会，涟水县岔庙镇鹤友村村民委员会于土地二轮承包时将上述土地中的0.8亩（实际面积0.96亩）发包给丁海干承包经营、0.724亩发包给丁海桥承包经营、0.7亩发包给张广英承包经营，涟水县岔庙镇鹤友村村民委员会分别与丁海干、丁海桥、张广英签订了承包合同书，承包期限从1998年9月30日至2028年9月30日。2016年3月31日，岔庙镇政府作出岔政农地处字[2016]01号“农村土地承包经营权纠纷处理意见书”，该意见书查明：“1997年秋，你家因无劳力耕种承包地，遂将承包土地中的2.2亩退给村委会（发包方），土地承包关系自行终止。1998年土地二轮承包时，村委会将上述土地重新发包给本集体经济组织其他成员承包经营，分别为丁海干户约0.8亩、丁海桥户约0.72亩、丁学章户约0.7亩，你户也没有提出任何异议。2004年,全县统一组织二轮承包核查时,村委会与上述承包人分别签订了农村土地承包合同,承包期限从1998年9月30日至2028年9月30日,合同中包括上述土地。目前你只有本人户口在原地，还有约2.9亩承包土地。”该意见书认为“一轮承包期间，申请人李相珍因为家庭主要劳力缺乏，无力耕种本户承包土地，将本户部分承包土地退还村集体（发包方），村集体依据农村土地承包‘大不动、小调整’政策原则，根据本村土地承包实际情况，于1998年二轮承包时将其退给村委会的2.2亩土地重新发包给本组村民，符合当时土地承包有关政策。根据《土地管理法》、《农村土地承包法》及农村土地承包有关政策等规定，该地的承包经营权属上述承包人（丁海干、丁海桥、张广英等）所有，申请人李相珍提出的其与被申请人丁海干、丁海桥、张广英等三户之间的农村承包经营权纠纷，无事实根据和法律政策依据，不予支持。”李相珍不服，于2016年4月13日向涟水县政府提出行政复议申请。涟水县政府于2016年7月8日作出[2016]涟政行复字第14号行政复议决定书，认定岔庙镇政府作出的处理意见认定事实清楚，证据确凿，内容适当，维持岔庙镇政府作出的处理意见。一审法院认为，农村第二轮土地承包是新的一轮土地承包，即第二轮土地承包与第一轮土地承包并不同属于一个承包期，第二轮土地承包为一个新的承包期，承包合同自成立之日起生效。李相珍未参加二轮土地承包，原属于其第一轮承包的土地，在第二轮土地承包中分别由丁海干、丁海桥、张广英承包，均属合法承包。岔庙镇政府收到李相珍要求处理其与丁海干、丁海桥、张广英之间的农村土地承包经营权纠纷的申请后，依法进行了调查处理，认为涉案土地承包经营权属丁海干、丁海桥、张广英所有，李相珍认为其与丁海干、丁海桥、张广英之间存在农村土地承包经营权纠纷，无事实根据和法律政策依据。岔庙镇政府的处理决定并无不当。涟水县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项的规定依法受理复议申请，进行调查处理，并根据该法第二十八条第一款第（一）项之规定，在法定期限内作出复议决定，该复议决定认定事实清楚，程序合法，并无不当。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回李相珍的诉讼请求。案件受理费50元，由李相珍负担。李相珍上诉称，岔庙镇政府的证据由本村副主任丁海干提供，其作为该土地纠纷的当事人，同时作为村委会的领导，岔庙镇政府将案件交由其处理，无法保证处理结果的公平公正。原审认定李相珍因家庭无劳动力耕种承包地，将案涉土地退给村委会，没有事实和法律依据。1998年，村委会将案涉土地承包给丁海干、丁海桥、张广英属于违法承包，1998年的农业税仍然是李相珍缴纳的，案涉土地的承包权仍然是李相珍享有。原审法院适用法律不当，根据《中华人民共和国土地承包法》第二十九条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营权纠纷案件适用法律问题的解释》第十条规定，岔庙镇政府认定李相珍自愿将承包地退给发包人无事实依据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营权纠纷案件适用法律问题的解释》第六条规定，李相珍并未放弃自己的承包地，发包方违法收回调整承包地，另行发包给第三人违法。请求撤销(2016)苏08行初78号行政判决，并改判撤销岔庙镇政府岔政农地字2016第01号处理意见书及涟水县政府(2016)涟政行服字第14号行政复议决定书；责令岔庙镇政府重新作出处理决定；一、二审诉讼费由被上诉人承担。涟水县政府答辩称，岔庙镇政府作出的《农村土地承包经营权纠纷处理意见书》认定事实清楚，证据确凿，符合实际情况，符合我国农村土地承包政策和法律。根据行政复议法第二十八条第一款第(一)项之规定，应该予以维持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。李相珍提起上诉后，一审法院将各方当事人提交的证据已随卷移送本院。经本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。另查明，李相珍分别以丁海干、丁海桥、张广英和涟水县岔庙镇鹤友村村民委员会为被告就土地承包经营权确认纠纷提起民事诉讼，江苏省涟水县人民法院分别作出(2014)涟高民初字第4、5、6号民事判决，驳回李相珍的诉讼请求。李相珍不服，提起上诉。江苏省淮安市中级人民法院审理后，作出(2014)淮中民终字第0807、1627、1626号民事判决，驳回上诉，维持原判。判决生效后，李相珍向本院申请再审，本院依法作出(2014)苏审三民申字第00948号、(2015)苏审三民申字第00061号、第00062号民事裁定，驳回李相珍的再审申请本院认为，本案被诉的是岔庙镇政府作出的岔政农地处字[2016]第（01）号《农村土地承包经营权纠纷处理意见书》和涟水县政府作出的[2016]涟政行复第14号《行政复议决定书》。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案原属于李相珍第一轮承包的土地，在第二轮土地承包中分别由丁海干、丁海桥、张广英承包，并且在2004年全县统一组织二轮承包核查时,村委会与上述承包人分别签订了农村土地承包合同。岔庙镇政府收到李相珍要求处理其与丁海干、丁海桥、张广英之间的农村土地承包经营权纠纷的申请后，依法进行了调查处理，认为涉案土地承包经营权属丁海干、丁海桥、张广英所有，岔庙镇政府的处理决定并无不当。李相珍认为其与丁海干、丁海桥、张广英之间存在农村土地承包经营权纠纷，无事实根据和法律依据。涟水县政府受理李相珍复议申请后，进行调查处理，在法定期限内作出复议决定，该复议决定认定事实清楚，程序合法，符合行政复议法相关规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李相珍负担。本判决为终审判决。审 判 长  臧静审 判 员  赵黎代理审判员  张伟二〇一七年七月二十日书 记 员  刘妍