广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2017)粤71行终1106号上诉人（原审原告）：梁嘉颖，男，1987年1月20日出生，汉族，住广州市南沙区。上诉人（原审原告）：林坤洪，男，1959年11月10日出生，汉族，住广州市南沙区，。委托代理人：王瑞连，女，1963年5月20日出生，汉族，住址同上，系林坤洪妻子。上诉人（原审原告）：刘健明，男，1963年2月21日出生，汉族，住广州市南沙区。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区榄核镇人民政府。住所地：广州市南沙区榄核镇镇南路**号。法定代表人：陈义生，该府镇长。委托代理人：罗林，广东格林律师事务所律师。原审第三人：广州市南沙区榄核镇榄核股份合作经济联合社。住所地：广州市南沙区榄核镇榄核村。负责人：何镜流。上诉人梁嘉颖、林坤洪、刘健明等因诉被上诉人广州市南沙区榄核镇人民政府（以下简称“榄核镇政府”）集体土地用地补偿协议一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初801号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审法院经审理查明，三原告为榄核镇榄核村第21村民小组村民，持有榄核经济社的股权证。2015年1月30日，被告榄核镇政府与第三人榄核经济社签订《集体土地用地补偿协议》，双方约定按照《广州南沙征收集体土地补偿安置办法》的规定，榄核镇政府使用榄核经济社位于榄核村范围内土地61.0189亩，补偿费共9953036.85元；待国土规划部门将上述用地调整为符合规划建设要求时，再由榄核镇政府、榄核经济社及南沙区土地开发中心三方完善相应的集体土地征收补偿协议。榄核镇政府已全部支付补偿费。广州市南沙区国土资源和规划局于2016年6月8日对包括上述土地在内的197.2845亩土地进行征收预公告。原审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”对于涉及农村集体土地的行政行为，农村集体经济组织的个别成员不具有提起行政诉讼的原告主体资格。因此，对于榄核镇政府与榄核经济社签订的《集体土地用地补偿协议》，三原告不具有提起行政诉讼的主体资格，本案不符合行政诉讼受理条件。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，原审法院裁定驳回原告梁嘉颖、林坤洪、刘健明的起诉。上诉人梁嘉颖、林坤洪、刘健明等不服原审裁定，向本院提起上诉称：1．被上诉人与原审第三人于2015年1月30日，在没有取得任何合法的征地批文和征地公告、也没有召开村民大会和公示过任何征地补偿安置方案和征地红线图的情况下，违法征用广州市南沙区榄核镇榄核村第21生产队的61.0189亩土地，并违背了当地村民的意愿私自签订了《集体土地用地补偿协议》。2．根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定及南沙区人民政府内部编制可知，南沙区人民政府的征地拆迁部门是南沙区土地开发中心，所以被上诉人无权实施征地，更无权签订任何征地合同或协议。因此，被上诉人和原审第三人就涉案61.0189亩土地所签订的《集体土地用地补偿协议》属违法且无效。3．根据穗番国房（预审）函[2011]16号《关于榄核镇榄九路扩建工程用地预审的复函》可知：涉案项目占用非建设用地区，并占用基本农田保护区，广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局不同意预审。该项目未通过项目用地预审的审批，没有资格签订任何征地合同。因此，本案涉案的协议根本不合法。4．根据穗规南地证[2015]31号《建设用地规划许可证》可知：榄九路扩建工程项目在2015年8月6日才取得《建设用地规划许可证》，但被上诉人和原审第三人早在2015年1月30日就签订了涉案协议，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定。且涉案项目的用地单位是广州市南沙区基本建设办公室，并非被上诉人，所以被上诉人没资格和原审第三人签订涉案项目所需的征地协议。5．根据广州市南沙区国土资源和规划局征收土地预公告(2016C03)可知：涉案的榄九路扩建工程项目在2016年6月8日才办理了征收土地预公告（注：非征地公告），而且上诉人和该预公告的联系人广州市南沙区国土资源和规划局工作人员彭健核实了，该项目至今没有召开听证会议，因此未办理征地公告和征地补偿方案等文件，根本不可能会有征地协议，所以被上诉人和原审第三人签订的协议是先批先征的违法协议。6．上诉人作为涉案61.0189亩土地上的合法使用权人，而且是榄核村第21生产队队长，依法有权就涉案的61.0189亩土地征收是否违法和所签订的《集体土地用地补偿协议》是否违法的问题提起行政诉讼。我们榄核镇榄核村实行的是村、队两级经济，即榄核村有21个生产队，生产队被征收土地所产生的补偿只有这个生产队的村民分配，村委会只负责代表签订协议。涉案协议所征用的土地正是21生产队的土地，因此，上诉人作为21生产队的队长和村民是本案适格原告，具有提起行政诉讼的主体资格。所以，原审法院认为上诉人没有主体资格和案件不符合行政诉讼受理条件的观点不合理，原审裁定亦不合法。综上所述，被上诉人在征用南沙区榄核镇榄核村第21生产队61.0189亩土地过程中违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，并已对国家利益和社会公共利益和当地村民利益造成严重损害。因此，被上诉人和原审第三人就涉案61.0189亩土地所签订的《集体土地补偿协议》属违法且无效，且本案并未超过诉讼期限。故提起上诉，请求二审法院:1.确认原审裁定不合法；2．确认被上诉人与原审第三人就涉案61.0189亩土地所签订的《集体土地用地补偿协议》违法且无效；3.判令被上诉人承担所有诉讼费用。被上诉人榄核镇政府答辩称：1.原审法院认为上诉人不具有提起行政诉讼的原告主体资格，适用法律正确。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，虽然上诉人梁嘉颖、林坤洪、刘健民是广州市南沙区榄核镇榄核股份合作经济联合社的成员，但根据上述规定，提起行政不作为诉讼的，须过半数村民以经济合作社的名义起诉。本案中，上诉人梁嘉颖、林坤洪、刘健民以自己的名义起诉，却未得到过半数村民的同意，据此，原审法院以此驳回上诉人的起诉。符合法律的规定。2.被上诉人与原审第三人所签订的《集体土地用地补偿协议》是因临时施工的需要，所签订的用地补偿协议，不是征地补偿，上诉人认为该用地补偿属于征用土地，与事实不符。2014年12月15日经穗南开建函[2014]678号确认施工临时用地的必要。在此情况下，为保证该工程的有序推进，完善施工临时用地的手续，被上诉人与原审第三人于2015年1月30日签订一份临时性的《集体用地补偿协议》，该协议第十二条约定：“待国土规划部门将上述用地调整为符合规划建设要求时，再由甲、乙及南沙区土地开发中心三方完善相应的集体土地征收补偿协议……”该条也明确表明该份协议的临时性。3.涉案地块相应征地手续已完善，正式的征地补偿协议已在签订过程中。该项目于2015年8月6日取得建设规划许可证，于2016年6月8日由南沙区国土资源和规划局发布相关征地预公告，于2016年11月9日经穗南开建交函[2016]239号文件许可进行临时施工。同时，正式的征地补偿协议已由榄核镇政府、南沙区土地开发中心，广州市南沙区榄核镇榄核股份合作经济联合社在审批签订的过程中。综上所述，上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院驳回上诉人的上诉。原审第三人广州市南沙区榄核镇榄核股份合作经济联合社未陈述意见。经审查，原审法院查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”可见，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，应由村民委员会或者农村集体经济组织提起诉讼，村民委员会或者农村集体经济组织不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，三上诉人以个人名义对被上诉人与原审第三人签订的《集体土地用地补偿协议》提起行政诉讼，三上诉人未达所属农村集体经济组织成员的半数，且无证据证明涉案土地含其个人实际使用的土地。因此，三上诉人的起诉不符合上述规定，不具备本案原告主体资格，原审法院据此驳回三上诉人的起诉，并无不当，本院予以维持。三上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 邓 军审判员 谭建军审判员 陈作斌二〇一七年七月二十八日书记员 李梦瑶