陕西省宝鸡市金台区人民法院刑 事 判 决 书(2017)陕0303刑初14号公诉机关宝鸡市金台区人民检察院被告人刘虎林，男，1968年3月6日生于陕西省宝鸡市，汉族，本科文化，系宝鸡市金台区工业和信息化局经济运行股股长，家住陕西省宝鸡市金台区。2016年3月23日因涉嫌玩忽职守犯罪被宝鸡市金台区检察院取保候审。辩护人辛宁叶，陕西华维律师事务所律师。辩护人张垚，陕西华维律师事务所实习律师。被告人秦小池，男，1963年4月18日出生于陕西省合阳县，汉族，本科文化，系宝鸡市金台区工业和信息化局副局长，家住宝鸡市金台区，2016年3月23日因涉嫌玩忽职守犯罪被宝鸡市金台区检察院取保候审。辩护人杨林周，陕西秦川律师事务所律师。辩护人ＸＸ勤，陕西康嘉律师事务所律师。宝鸡市金台区人民检察院以金检公诉刑诉（2016）187号起诉书指控被告人刘虎林、秦小池犯玩忽职守罪，于2017年1月4日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。宝鸡市金台区人民检察院检察员李子瑾依法出庭支持公诉，被告人刘虎林及其辩护人辛宁叶、张垚，被告人秦小池及其辩护人杨林周、ＸＸ勤均到庭参加了诉讼。现已审理终结。宝鸡市金台区人民检察院指控，被告人刘虎林在担任宝鸡市金台区工业和信息化局（以下简称工信局）经济运行股股长、被告人秦小池在担任宝鸡市金台区工业和信息化局副局长期间，于2013年9月审核宝鸡市陈仓得力隆纺织厂（以下简称得力隆纺织厂）申报关闭小企业补助资金项目资料的过程中，没有对企业在岗职工人数进行实地审查，没有审核在岗职工工资表等资料，在2012年8月得力隆纺织厂申报关闭时有16名职工的情况下，仅依据申报材料中《关闭小企业签订劳动合同职工的花名册》确定78名在岗职工，致使得力隆纺织厂虚报关闭前在岗职工人数62人，冒领中央财政补助资金达到651794.87元。公诉机关认为被告人刘虎林、秦小池的行为已构成玩忽职守罪，提请本院依法判处。被告人刘虎林当庭对起诉书指控的犯罪事实及罪名均不予认可，认为其按照规定对得力隆纺织厂的申报材料进行了认真审核，并对该企业进行了实地查看，该企业在正常生产时职工有一百多人，所以对其上报的78人也认为是正常、合理的，而且在2012年最初申报时是由工信局中小企业股审核申报的，也是78人，企业提供的职工花名册已经金台区人力资源和社会保障局（以下简称区人社局）审查盖章，他认为人社局审核过的不会有错，所以也就审查通过了，后又经副局长、局长审核，都没有异议，也没有安排自己再去核实。对职工花名册的真实性，应该由审查的部门负责，不应该由工信局负责，更不应该由本人个人负责。即使本人的工作不够扎实，但远远够不上犯罪。其辩护人辩称，刘虎林的行为不符合玩忽职守罪的构成要件，不构成犯罪。其在工作中严格依据财政部、工信部的相关文件规定，认真审核得力隆纺织厂申报的资料，在上述文件及规定说明中，并没有要求初审人对职工人数进行实地审查，也没有要求审查在岗职工工资表等，关闭小企业计划申报材料的真实性不应当由刘虎林负责。2013年9月，刘虎林根据工信局的安排，审查申报项目资料时，该厂已经关闭，刘虎林不可能再去实地审查在岗职工人数。该厂提供的“关闭小企业已签订劳动合同职工的花名册”上有金台区人社局的盖章，且该花名册人员数额与2012年8月工信局中小企业股申报的“2013年度关闭小企业计划申报材料项目册”中载明的“签订劳动合同职工人数为78人”是完全一致的。所以刘虎林没有理由去怀疑以前中小企业股审查的关闭计划中的职工人数，也没有理由去怀疑人社局盖章的职工花名册。工信部[2013]336号《工业和信息化部、财政部关于做好2013年中央财政关闭小企业补助资金有关工作的通知》第二条规定，申请关闭小企业补助资金需提供“关闭小企业已签订劳动合同职工的花名册（加盖企业所在地县级及以上劳动部门公章）”。得力隆纺织厂提交的有人劳局盖章的职工花名册，符合工信部336号文件的规定。工信部《关闭小企业专项资金申报工作说明》第三部分第一条规定“人数真实。即申报材料所附职工花名册有当地劳动部门或工业主管部门公章。”从此点可以看出职工花名册有劳动部门或工业主管部门的盖章，就是审核人数真实的考量依据。附表2是小企业关闭基本情况汇总表，其中就包括签订劳动合同的职工人数，这张表在企业关闭前就形成，关于企业的关闭情况刘虎林根本没有参与。同时要求附表4表头必须由地方劳动部门盖章，没有劳动部门盖章的，应有工信部门认真审核企业劳动合同，经核实后盖章。有人社局盖章的职工花名册，刘虎林无需再去审核企业劳动合同，他对职工花名册的真实性的书面审核符合《申报工作说明》的要求。辩护人认为刘虎林对国家补贴资金被关闭企业套取的后果，不具有刑法意义上的因果关系。刘虎林应当履行的是对关闭企业申请补助资金书面审核的职责。刘虎林已经履行了书面审核的职责，即使有关闭企业虚报职工人数的事实，也不应认定刘虎林没有履行审核的职责。辩护人认为刘虎林的行为不能认定为犯罪。同时希望法院考虑到被企业套取的资金已经全部追回，辩护人请求对被告人刘虎林作出无罪判决。被告人秦小池当庭对起诉书指控的犯罪事实罪名均不予认可，其辩护人辩称，从本罪的法律构成上看，被告人秦小池不构成玩忽职守罪。时任区工信局副局长的被告人秦小池在履行自己的审核职责过程中，是不能够预见到加盖有区人社局公章的职工花名册存在有人数虚假的事实。通过在案证据证实，该花名册的公章系区工信局长刘某亲自带领得力隆纺织厂法定代表人张某前往区人社局加盖，对此事实，秦小池并不知情。区人社局未尽到行政职责，未对得力隆纺织厂职工花名册的真实性进行审查而加盖公章。根据职权法定原则，区工信局不具有履行核实职工人数的职责，事实上也没有能力去核实职工人数。被告人秦小池应当履行的是审核的职责而非起诉书指控的“实地调查”，因为“审核”的含义指的是书面的审查、形式上的审查，而没有检验查证对象是否属实的内涵，故针对涉案职工人数的问题，秦小池只有对得力隆纺织厂经过人社局核实后报送的花名册进行程序上审核的义务。被告人秦小池对涉案职工花名册的审核属形式性审查，其行使职权的方式并无违法或不妥之处。得力隆纺织厂向区工信局提交包含职工花名册在内的申报材料时，并非直接将申报材料报送秦小池，而是先报送至被告人刘虎林负责的经济运行股，由该股进行初审，待初审合格后才报送秦小池进行二次复核，秦小池作为主管经济运行股的副局长，其基于对区人社局的信赖及对所主管部门的信任，在对申报材料进行二次复核时，以金台区人劳局加盖公章的花名册确定得力隆纺织厂在岗职工人数，其行使职权的方式并无违法或不妥之处。得力隆纺织厂的职工花名册若不加盖区人社局的公章，则按文件规定不能上报，故区人社局加盖公章的行为符合行政确认的构成特征，应属一种行政确认行为。行政确认行为亦属具体行政行为，非经依法撤销，一经做出即具有法律效力，故区人社局在涉案职工花名册加盖公章的行为系一种效力性的行为，而非管理性的行为，该职工花名册人数的真假法律后果应由该局承担。秦小池行为应属法律范围内的合理信赖。本案危害结果的发生并非因秦小池造成，其对申报材料的复核仅是得力隆纺织厂申报补助资金的一个非决定性环节。辩护人辨请对被告人秦小池宣告无罪。经审理查明，被告人刘虎林2011年2月担任宝鸡市金台区工业和信息化局经济运行股股长，被告人秦小池2012年9月20日担任宝鸡市金台区工业和信息化局副局长，主管经济运行股。国家财政部、工信部于2010年9月17日发布了财企（2010）231号《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》，确定关闭落后的小企业。并规定关闭小企业补助资金标准为关闭前该企业在岗职工人数×所在地上一年企业在岗职工平均工资总额×补助系数。金台区工信局2012年6月4日发文通知得力隆纺织厂实施行政性关闭，并于同年8月8日会同区财政局向市工信局、财政局上报了《关于申报2013年地方小企业关闭计划的报告》。该厂分别于2011年、2012年注销了税务登记和工商登记。市工信局于2012年8月16日向省工信部、财政厅申报了关闭计划。2013年9月，得力隆纺织厂向区工信局提交了《关闭小企业资金申报材料》，并附有项目册，其中项目4系加盖有“宝鸡市金台区人力资源和社会保障局”公章的《关闭小企业签订劳动合同职工的花名册》，该花名册载明职工人数78人。2013年9月14日，区工信局会同区财政局向市工信局、财政局上报了《关于申报2013年关闭地方小企业补助资金的报告》，附有企业申报材料和电子文档。该报告的拟稿人是被告人刘虎林，复核人是被告人秦小池，签发人是工信局长刘某。2014年6月份，中央专项资金到金台区财政局账户，区财政局通知得力隆纺织厂并支付了关闭小企业补助资金82万元。得力隆纺织厂关闭前在岗职工16名。该企业为了套取国家专项补助资金，伪造了部分劳动合同和有78名职工的花名册，该厂厂长张某于2013年9月中旬携带花名册找到金台区工信局局长刘某，刘某又带其找到金台区人社局长王某，王某安排社保股长马某在花名册上盖了人社局的公章。后该厂将包括职工花名册在内的《关闭小企业资金申报材料》报至金台区工信局，由该局经济运行股股长刘虎林负责审核,副局长秦小池负责复核，致使得力隆纺织厂虚报关闭前在岗职工人数62人，冒领中央财政补助资金651794.87元。2014年9月份，得力隆纺织厂负责人张某为表示感谢，送给被告人刘虎林2000元，送给被告人秦小池5000元。案发后，侦查机关已将上述违法所得追回，并从得力隆纺织厂负责人张某处追回冒领的补助资金651159.15元上述事实，经庭审中公诉人举证、控辩双方质证，有以下证据证实：1、事业单位工作人员年度考核登记表，金台区工信局2012年8月22日会议记录，证实刘虎林担任经济运行股股长，负责全区工业经济运行分析、工业项目的谋划管理、招商引资工作、区上的工业项目申报、审核，为项目争取资金。主管是秦小池。2、金台区人社局（2012）219号文件、金台区工信局党（2013）02号文件，证实秦小池2012年9月20日被任命为金台区工信局副局长，2013年分管经济运行股、中小企业股。3、金台区工信局证明，证实经济运行股负责区上工业项目申报、审核等工作。小企业行政性关闭补助资金项目由经济运行股负责，刘虎林对资料的真实性、完整性进行初审，秦小池进行复核。4、秦小池、刘虎林户籍证明，证实被告人的身份信息。5、组织机构代码证，证实宝鸡市金台区工业和信息化局系机关法人。6、财政部、工信部（2010）231号通知，证实中央财政关闭小企业补助资金管理办法规定了资金使用和分配、关闭计划及审核、资金申请和审核、监督管理等内容，其中第十五条规定各地工信主管部门对上报的关闭小企业年度计划和实施效果的真实性负责。工信部、财政部（2013）336号《关于做好2013年中央财政关闭小企业补助资金有关工作的通知》，证实国家工信部、财政部对2013年中央财政关闭小企业补助资金有关工作的范围、申报条件、程序、标准有具体的要求，与（2010）231号通知的规定一致。7、个人独资企业登记基本情况，证实得力隆纺织厂于2001年9月12日成立，系个人独资企业，投资人张某，注销日期2012年8月7日。公司登记基本情况，证实宝鸡得力隆纺织有限公司于2010年1月15日成立，法定代表人张某。8、区工信局（2012）36号文件、金台区人民政府批复，证实2012年6月7日区政府同意对得力隆纺织厂实施行政性关闭。金台区工信局于2012年6月4日向得力隆纺织厂下达行政性关闭通知。9、金台区工信局情况说明，证实区政府和区工信局关于得力隆纺织厂行政性关闭的批复和通知系申报项目资金时补办。10、区工信局（2012）44号文件、发文稿纸，证实2012年6月26日区工信局批复同意得力隆纺织厂关闭。11、关闭小企业计划申报材料项目册，证实2012年8月得力隆纺织厂申报关闭小企业计划材料，符合财企（2010）231号文件第十条要求。12、区工信局（2012）45号文件、发文稿纸，证实2012年8月8日区工信局向市工信局申报地方小企业关闭计划，2013年5月开始对得力隆纺织厂实施关闭，9月底钱全部拆除完毕。13、宝市工信字（2012）224号文件，证实2012年8月16日市工信局向省工信局申报关闭计划。14、关闭小企业资金申请材料项目册，证实行政性关闭小企业验收意见表县级验收意见刘虎林签字，预计安置职工78人，工商登记注销时间为2012年8月7日，实际关闭年月2013年5月30日。15、区工信局（2013）43号文件、发文稿纸，证实2013年9月14日区工信局向市工信局申报关闭地方小企业补助资金，2013年5月对得力隆纺织厂完成了关闭。拟稿刘虎林、复核秦小池、签发刘某。16、市工信局证明、关闭小企业财政补助情况说明，证实拨付补助资金时未考虑文件规定的补助系数，按照下达资金除以所有符合关闭补助条件企业的总人数乘以每个企业实际在岗人数来计算每个企业的补助资金。17、宝鸡市财政局（2014）15号、宝金财（2014）63号文件，证实2014年5月19日通知金台区财政局，区财政局于2014年6月24日下达文件向得力隆纺织有限公司拨付关闭小企业补助资金82万元。18、业务回单，证实得力隆纺织有限公司于2014年6月24日收到宝鸡市金台区国营企业财务管理所转账的82万元。19、被告人刘虎林的供述与辩解，证实区工信局申报了关闭中小企业补助资金申报项目，申报的主体是得力隆纺织厂，项目资金用于关闭企业的职工安置补贴，项目的申报要求是上一年度列入本年度关闭计划的五小企业，并且能够按时关闭并通过工信局的关闭验收才符合申报资格。企业提供拟安置职工花名册、项目申报报告、营业执照、工商、税务注销的原件、复印件、工厂设备的销毁证明，被列入当年关闭计划的文件。2012年申报关闭小企业项目时，是中小企业股股长曹某负责的。他要初步审核上述材料的完整性和真实性，将审核后的项目资料报送主管局长秦小池审核，秦小池对资料的真实性、完整性进行二次复核，局长刘某不负责具体项目的审核，简单问过后签字。中小企业关闭的具体时间以该企业工商登记注销时间为具体关闭时间，关闭补助资金计算以关闭当月在岗员工的数目为标准。他审核确定得力隆纺织厂在岗职工的数目是按照人劳局盖过章的花名册进行确认的，没有审核得力隆纺织厂关闭前的职工工资表，没有到现场查看过在岗实际人数。2014年春节前，张某给了他2000元，表示在申请补助款上的感谢。20、被告人秦小池的供述与辩解，证实得力隆纺织厂关闭、补助资金的申报等过程，内容与刘虎林的供述基本一致，并收到了张某送的5000元。辩解其依据人劳局盖章的花名册认定了在岗人数，没有再核实，没有尽职尽责，工作存在漏洞。21、证人张某的询问笔录，证实得力隆纺织厂2012年8月申报了2013年度的关闭中小企业计划。资料是刘虎林审核的，说装订有问题，其重新装订了一次。2013年9月申报关停补助资金，当时上报了78名在岗员工，2012年7月申报关停计划时，得力隆纺织厂实际在岗员工是16人。厂里没有签订过劳动合同，都是申报关闭前临时补签的，目的就是申请补助资金。他和符文均将上报的员工名单带到人社局盖章，人社局说要局长签字，后在工信局局长刘某的带领下找到人社局局长，人社局局长让他拿企业的证明材料，他拿了一张企业员工的合影和原来办过的25份养老证明，后人社局在申报材料上盖了章。收到的补助资金82万元一部分是职工的安置费，一部分是给个别员工交了养老保险，还支付了几个员工的事故补偿费，其余的花费记不清了。虚报的员工数量和补偿资金的用途和去向，工信局和财政局没人来查过。2014年9月，为表示感谢，他送给刘虎林2000元，送给秦小池5000元。22、证人符文均的询问笔录，证实得力隆纺织厂关闭前的在岗职工数以2012年6月、7月的工资表为准，总共16人，向工信局上报了78人，劳动合同都是在申报前临时签的，不是真实的，人社局和工信局均未审查申报前一个月的工资表。得力隆纺织厂2011年10月25日生产最后一批产品后正式停产，从停产后到2012年2月有少量生产工人处理善后工作，管理人员及工人20人左右，2012年3月转作商贸销售，不再做产品生产，管理人员增加至20多人，没有生产工人，具体人数以工资表为准。2012年申请中央财政关闭地方小企业专项资金项目计划，填报有关数据为2011年度的数据。23、证人王某的询问笔录，证实2013年上半年的一天，刘某找他说有一个棉纺企业关闭，带了企业的合影照片，他就安排具体负责人去办了。审核盖章时应当审核花名册参加职工医疗保险在岗职工的医疗保险和养老保险情况，是否签订劳动合同，职工的工资表。单凭照片和劳动合同不能盖章。因为是工信局主要领导介绍来的，所以未严格依照程序对花名册职工数进行审核。24、证人马某（人社局社保股股长）的询问笔录，证实2013年4月以后的一天，王某局长让他到办公室，见到工信局刘局长，王局长让他带提供集体照的陌生人到办公室盖了局里的章子。25、证人刘某的询问笔录，证实2012年区工信局申报过得力隆纺织厂的关闭，具体是经济运行股负责，秦小池副局长把关，刘虎林、秦小池多次向他汇报，说该厂符合申报条件，资料都真实、全面。2012年张某来找过他，说因为企业职工花名册要人社局盖章，申报资料要用，他让刘虎林、秦小池去协调把章子盖了，他两说盖章要人社局长同意，不好办，他就自己带张某去人社局盖了章子。26、得力隆纺织厂资金分配方案和承诺书，证实得力隆纺织厂承诺对82万资金专款专用。27、得力隆纺织厂政策性关闭员工经济补偿金发放表7张、保险费补贴发放表1张，证实2015年1月28日张某同意向78名职工发放补偿金，且有领款签名。2015年1月28日张某同意向10名职工发放保险费补贴。28、得力隆纺织厂2012年6月、7月的工资表、2013年5月至2013年9月职工工资表，证实2012年6月、7月经张某签发，每月有16人从得力隆纺织厂领取工资。其中6月份田某领取工资，7月份索某1领取工资，其余15人相同，均有符文均、张某签字。得力隆纺织厂证明，证实2012年7月职工16人的姓名、岗位。29、索某2（停产前在岗人员）的询问笔录。证实2012年6月、7月一直在得力隆纺织厂上班，因为工厂停产，车间工人陆续离开，留守人员减少，6月、7月只剩下16个人。2013年4月至2016年3月一直在得力隆纺织有限公司工作。30、《扣押物品清单》证实，金台区检察院于2016年3月14日从张某处扣押651159.15元人民币。31、金台区检察院《办案经过》证实，本案系侦查机关自行发现线索。2016年3月6日通知刘虎林接受询问，3月8日通知秦小池接受询问。《立案决定书》证实，2016年3月10日对刘虎林、秦小池玩忽职守案立案侦查。以上证据来源合法，内容真实客观，且互相印证，足以认定。本院认为，得力隆纺织厂伪造材料虚构事实套取国家专项补助资金，被告人刘虎林、秦小池作为政府主管部门工作人员，有审核申报资料、确保材料真实的职责。国家财政部、工信部财企（2010）231号《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》第十五条规定“各地工业和信息化主管部门对上报的关闭小企业年度计划和实施效果的真实性负责”，工信部、财政部（2013）336号《关于做好2013年中央财政关闭小企业补助资金有关工作的通知》亦要求工信部门和财政部门“认真审核申请材料，并对报送材料的真实性负责”。本案申报企业提交的职工花名册，虽已加盖了金台区人社局的公章，但仍应由工信部门认真审核企业劳动合同、工资表及可以证明企业关闭前在岗人数情况的相关材料，确保申报材料真实。本案被告人刘虎林作为初审人、秦小池作为复核人，均有疏忽大意、未严格履行职责的情形，致国家利益遭受重大损失，其行为均构成了玩忽职守罪，公诉机关指控两名被告人所犯罪名成立。对两名被告人及其辩护人关于被告人对申报材料的真实性不负有审查职责、其行为不构成玩忽职守罪的辩护意见，因国家工信部、财政部的文件明确规定工信部门对申报材料的真实性负责，两名被告人作为直接责任人，负有对申报材料真实性审查的职责，故其辩护意见不成立，不予采纳。两名被告人虽对指控罪名不予认可，但对案件事实均能够如实供述，且企业所骗取的国家资金已经追回，被告人的犯罪情节轻微，危害后果较小，不需要判处刑罚。根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：被告人刘虎林犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。被告人秦小池犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向陕西省宝鸡市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。审 判 长  魏新安审 判 员  柳 妍人民陪审员  华国强二〇一七年七月十四日书 记 员  宋旭东