广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤06行终351号上诉人（原审原告）佛山市顺德区物业管理住宅小区顺峰山国际花园业主委员会，住所地广东省佛山市顺德区大良街道顺峰居委会国际花园。负责人杨少毅。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区发展规划和统计局，住所地广东省佛山市顺德区大良德民路3号行政大楼4楼。法定代表人甘志宇，局长。委托代理人何绮敏，佛山市顺德区发展规划和统计局东部规划管理局工作人员。委托代理人饶熠，广东力创律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广东省住房和城乡建设厅，住所地广东省广州市东风中路483号粤财大厦（31楼-35楼）。法定代表人王芃，厅长。委托代理人黎志成，广东省住房和城乡建设厅工作人员。上诉人佛山市顺德区物业管理住宅小区顺峰山国际花园业主委员会（以下简称顺峰山国际花园业委会）因诉佛山市顺德区发展规划和统计局（以下简称顺德区规划局）、广东省住房和城乡建设厅（以下简称广东省住建厅）城市规划行政许可和行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院作出的（2016）粤0606行初773号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明,2016年4月28日，顺峰山国际花园业委会向顺德区规划局提交《组织机构代码证》、《国有土地使用权出让合同书》、《国有土地使用证》、《顺峰山国际村规划总平面图》、《顺峰山国际村规划总平面图（规划技术经济指标）》、《关于核定顺峰山国际花园住宅小区具体地界的答复》、《水泥立柱及通透铁门施工图》等材料，申请办理水泥立柱及开敞式通透铁门项目（建设项目地址位于佛山市顺德区大良街道顺峰居委会国际花园小区）的《建设工程规划许可证》。经审查，顺德区规划局于2016年5月6日对顺峰山国际花园业委会作出《不予行政许可决定通知书》，对顺峰山国际花园业委会提出水泥立柱及开敞式通透铁门项目办理建设工程规划许可的规划审批事项的申请（受理编号：DGC[2016]0735）,顺德区规划局经审查后认为该申请不符合城乡规划，决定不予许可，不予许可的理由是该申请项目位于佛山市顺德区人民政府于2008年4月20日批复的《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》的规划道路上，不符合控制性详细规划，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，决定不予许可，并告知顺峰山国际花园业委会对该决定申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。2016年5月6日，顺峰山国际花园业委会收到了上述《不予行政许可决定通知书》。顺峰山国际花园业委会不服，向广东省住建厅申请行政复议。广东省住建厅受理后，经延长复议审查期限，于2016年8月24日作出粤建复决〔2016〕29号行政复议决定，维持顺德区规划局所作的《不予行政许可决定通知书》。顺峰山国际花园业委会仍不服，遂提起行政诉讼。另查明，2008年4月20日，佛山市顺德区人民政府对原佛山市规划局顺德分局作出了顺府复[2008]16号《关于原则同意顺峰山公园及协调地区保护性控制规划的批复》，原则同意《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》，实施中要依法对规划区范围以及周边协调地区范围的一切建设用地与建设活动实行统一、严格的规划管理，切实保障规划的实施，任何单位和个人不得随意改变和违反《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》。一审法院认为，顺德区规划局作为佛山市顺德区城乡规划主管部门，对顺峰山国际花园业委会的规划许可申请事项具有进行处理的法定职责。广东省住建厅作为顺德区规划局的上一级主管部门，受理顺峰山国际花园业委会不服顺德区规划局的不予行政许可决定提起的复议申请并作出处理，符合法律规定。《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”顺德区规划局于2016年4月28日收到顺峰山国际花园业委会的涉案行政许可申请后，经审查，于2016年5月6日对顺峰山国际花园业委会作出《不予行政许可决定通知书》，说明不予许可的理由，并告知顺峰山国际花园业委会对该决定申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，程序合法。广东省住建厅受理行政复议申请后，经审理并延长复议审查期限，在法定期限内作出《行政复议决定书》并向当事人送达，程序合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”顺峰山国际花园业委会申请规划许可的项目位于《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》的规划道路上，不符合上述规划。《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》由顺德区规划行政部门制定，报经佛山市顺德区人民政府批准实施，其内容符合法律规定。顺德区规划局根据上述法律规定，作出不予行政许可决定，事实清楚、证据充分、适用法律正确。顺峰山国际花园业委会请求撤销顺德区规划局作出的《不予行政许可决定》、责令其重新作出行政决定、撤销广东省住建厅作出的《行政复议决定书》，理据不足，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回顺峰山国际花园业委会的诉讼请求。一审案件受理费50元，由顺峰山国际花园业委会负担。上诉人顺峰山国际花园业委会上诉称：一、一审法院认定《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》就是《中华人民共和国城乡规划法》第四是十条第二款规定的“控制性详细规划”，是对城乡规划法的错误适用。《广东省城乡规划条例》第二条第二款规定“详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划”，《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》不是“详细规划”，就必定不是控制性详细规划，因此该规划不能作为顺德区规划局核发《建设工程规划许可证》的依据。二、顺德区规划局没有提供任何能证明“本案原告申请规划许可的项目位于《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》的规划道路上”的证据。请求二审法院判决撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初773号行政判决，并依法改判。被上诉人顺德区规划局辩称：一、《不予行政许可决定通知书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。二、顺峰山国际花园业委会的上诉理由是对事实的曲解和对法律法规的错误、片面理解，其上诉理由证据不足，应予驳回；三、一审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，应予维持。被上诉人广东省住建厅辩称：顺峰山国际花园业委会申请行政许可的“水泥立柱及开敞式通透铁门”项目位于《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》的规划道路上，该项目不符合规划。顺德区规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，作出不予许可的决定，事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。二审诉讼中，佛山市顺德区人民政府向本院出具了《佛山市顺德区人民政府关于情况的说明》（顺府函〔2017〕135号），认为《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》已经过控制性详细规划的编制程序制定，其内容包括用地界线、地块建筑高度、主要用途、建筑密度、容积率、绿地率等控制性详细规划的强制性内容，并一直作为顺峰山公园及协调地区的控制性详细规划使用至今。上诉人顺峰山国际花园业委会对该证据的真实性无异议，但对证据的合法性和关联性有异议，其认为佛山市顺德区人民政府出具该证据不合法，不能作为本案定案的依据。被上诉人顺德区规划局对该证据的真实性、合法性、关联性均予确认。被上诉人广东省住建厅对该证据的真实性、合法性、关联性均予确认。本院认证认为，本案争议焦点之一是作为行政许可依据的《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》是否属于《中华人民共和国城乡规划法》所规定的“控制性详细规划”。因城乡规划是专业属性较强的领域，而《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》是否属于“控制性详细规划”是事实判断而非法律判断，故本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。……。”的规定，要求佛山市顺德区人民政府对其批复的《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》作出说明。经本院审核，《佛山市顺德区人民政府关于情况的说明》真实合法，且与本案有关联性，本院予以采信。顺峰山国际花园业委会质证认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十的规定，人民法院不得为证明行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据，故该证据不合法，不能作为本案定案的依据。对此本院认为，《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》事实上一直作为佛山市顺德区的控制性详细规划使用至今，其本身就是经合法批准的规划文件，《佛山市顺德区人民政府关于情况的说明》是对《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》制定的经过、程序和效力的进一步说明，而非顺德区规划局作出《不予行政许可决定通知书》时必须收集的证据，故顺峰山国际花园业委会的质证意见不能成立，本院不予采纳。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”顺德区规划局作为佛山市顺德区人民政府的城乡规划主管部门，对顺峰山国际花园业委会的申请事项具有行政许可的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，广东省住建厅作为顺德区规划局的上一级主管部门，对顺峰山国际花园业委会不服顺德区规划局作出的不予行政许可决定提起的行政复议申请，有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定作出行政复议决定。综合各方当事人的诉辩意见，二审争议的焦点是《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》是否属于《中华人民共和国城乡规划法》第四十条所规定的“控制性详细规划”。经查，佛山市顺德区人民政府在2008年4月20日正式批复顺德区规划局呈报的土地利用规划文件名称是“《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》”，该文件名虽与《中华人民共和国城乡规划法》第四十条所规定的“控制性详细规划”不一致，但有权作出本案城乡规划批复的佛山市顺德区人民政府已对本院发函说明《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》经过了控制性详细规划的编制程序制定，其内容包括用地界线、地块建筑高度、主要用途、建筑密度、容积率、绿地率等控制性详细规划内容，并一直作为顺峰山公园及协调地区的控制性详细规划使用至今。据此，本院认为《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》属于《中华人民共和国城乡规划法》第四十条所规定的“控制性详细规划”，可以作为顺德区规划局核发《建设工程规划许可证》的依据。顺德区规划局援引《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》作为其出具《不予行政许可决定通知书》的依据，事实清楚、证据确凿，本院予以确认。顺峰山国际花园业委会上诉提出，顺德区规划局没有证据证明其申请行政许可的项目位于规划道路上。经查，顺峰山国际花园业委会在其提供的《顺峰山国际村规划总平面图》上已标注其所申请的“水泥立柱及开敞式通透铁门”所在位置，该位置正好处于《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》所规划的市政道路上，故顺峰山国际花园业委会的该上诉理由与本院查明的事实不符，本院不予支持。行政复议机关广东省住建厅以申请项目位于《顺峰山公园及协调地区保护性控制规划》的规划道路上、该项目建成后会造成国际花园南侧道路封闭、影响公众通行、不符合规划为由，维持了顺德区规划局作出的《不予行政许可决定通知书》，该《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，本院予以确认。综上所述，顺峰山国际花园业委会的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由佛山市顺德区物业管理住宅小区顺峰山国际花园业主委员会负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 陈智扬审判员 何丽容二〇一七年七月二十四日书记员 李蕴晖