安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)皖行终248号上诉人（一审原告）查日财，男，1959年3月30日出生，汉族，住安徽省无为县。委托代理人路云飞，安徽韵阳律师事务所律师。被上诉人（一审被告）无为县人民政府，住所地安徽省无为县二坝路。法定代表人袁发林，该县县长。委托代理人刘永昊，该县人民政府法制办公室副主任。委托代理人马辉能，安徽有为律师事务所律师。上诉人查日财因诉无为县人民政府房屋征收决定一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2016）皖02行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月22日公开开庭审理了本案。上诉人查日财及委托代理人路云飞，被上诉人无为县人民政府的委托代理人刘永昊、马辉能到庭参加诉讼。本案现已审理终结。查日财向一审法院起诉称，一、无为县人民政府作出的被诉房屋征收决定载明的征收目的与事实不符。1、其房屋所在地块于2007年被纳入房产开发范围，该地段除其与叶常青的房屋外，均已被拆除，其房屋周边业已新建商品住宅。2、其房屋的西侧已建有高层建筑（其房屋位于该高层建筑红线内侧），在未拆除该高层建筑的情况下，拆除其房屋显不合理。二、无为县人民政府作出被诉房屋征收决定的程序不合法。无为县人民政府制定征收补偿方案后，虽听取了其意见，但未将征求意见情况和修改情况进行公布即作出征收决定，违反法定程序。请求撤销无为县人民政府作出的无政〔2015〕69号房屋征收决定。一审法院审理查明，2012年11月10日，无为县城乡规划局向无为县住房和城乡建设局核发了无为县南门转盘项目改造工程的建设项目选址意见书（无规选字［2012］046号）。2012年11月20日，无为县发展和改革委员会作出《关于同意无为县住房和城乡建设局无城南门转盘改造工程立项建设的批复》。2013年1月18日，无为县城乡规划局向无为县住房和城乡建设局核发了该工程的建设用地规划许可证（地字第［2013］015号），并于同年4月10日核发了建设工程规划许可证（建字第341422201300006）。无为县人民政府于2015年10月13日公布《南门大转盘道路改造工程房屋征收补偿方案征求意见稿》，查日财对该补偿方案提出意见后，无为县人民政府未采纳其意见，对安置补偿方案未作修改。2015年12月21日，无为县人民政府作出房屋征收决定，同日公告并附房屋征收补偿方案，征收决定载明：征收目的为南门大转盘道路拓宽改造的需要；项目名称为无为县南门大转盘道路改造；房屋征收范围为东至军二路，南至融城绿景小区，西至融城绿景小区，北至南门大转盘。一审法院认为，无为县住房和城乡建设局组织建设的无为县无城南门大转盘道路改造工程属于城市交通基础设施建设，目的是为了改变该路段设施落后和拥堵的状况，符合社会发展和公共利益的需要。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，为实施该工程之需，可以对国有土地上的房屋进行征收。该工程取得了选址意见书、建设用地规划许可、建设工程规划许可，工程建设单位履行了核发相关规划许可的审批手续，无为县国土资源局出具了该工程用地符合土地利用总体规划的意见，证明该工程符合城乡规划和土地利用总体规划。为满足该工程的需要，无为县人民政府对查日财作出房屋征收决定，符合法律规定。综上，查日财的诉讼请求不能成立，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回查日财的诉讼请求。案件受理费50元，由查日财负担。查日财上诉称，1、无为县人民政府作出征收决定的程序违法，一审法院未能依法查明，属认定事实不清。其在看到征收补偿方案后提交了书面意见，但无为县人民政府对其意见充耳不闻，在未将其意见予以公示的情况下即作出房屋征收决定并予以公告，程序违法。2、一审法院仅依据无为县人民政府提供的证据认定其房屋属于无城南门大转盘道路改造工程范围，明显依据不足。其相邻的房屋均因商业开发被拆迁安置，其房屋不可能因道路改造而被征收。从其提供的航拍图片可以看出南门转盘改造无需拆除其房屋。3、一审法院未审查无为县人民政府用地审批文件，遗漏审查事项。建设项目在项目立项审批时应提供土地预审文件，无为县人民政府未提供证据证明其是否获得土地预审文件。4、无为县人民政府逾期提供《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》，一审法院在其提出异议的情况下仍予以认定，程序违法。请求撤销一审判决，将本案发回重审或改判撤销无政〔2015〕69号房屋征收决定。无为县人民政府在庭审中答辩称，1、查日财虽对补偿方案提出异议，但其意见不符合规定，故对补偿方案未作修改。无为县人民政府在法定的时间内在政务网站及征收地点公布了补偿方案，且把查日财的意见作为附件进行公示，并无不当。2、行政判决已认定查日财的房屋不在安徽融城置地房地产开发有限公司领取的拆迁许可证确定的拆迁范围内。3、查日财上诉称一审遗漏审查事项，未审查用地批准文件的理由不能成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定了确需征收房屋的建设活动应当符合“四规划”，但未要求对“四规划”的前置行为进行审查。4、《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》是应一审法院要求提交的，是对举证期限内提交的证据的补充。请求驳回上诉，维持原判。无为县人民政府在一审中向法庭提交了以下证据、依据：1、无为县发展和改革委员会作出的发改投字［2012］437号《关于同意无为县住房和城乡建设局无城南门转盘改造工程立项建设的批复》、无为县发展和改革委员会出具的《说明》，证明无为县南门转盘改造工程依法立项，符合国民经济和社会发展规划，并列入无为县2015年经济和发展计划；2、无为县城乡规划局、无为县国土资源局出具的《证明》各1份、无为县城乡规划局颁发的建字第341422201300006号《建设工程规划许可证》，证明无为县无城镇南门转盘道路改造符合无为县土地利用计划和城市规划，被征收房屋在该工程拟用地范围内；3、南门大转盘道路改造工程房屋面积及产权状况登记表，证明征收部门对拟征收房屋摸底记载情况；4、南门大转盘改造工程房屋征收补偿方案（征求意见稿）及其公示，证明无为县人民政府依法公布征收补偿方案草案并履行征求意见程序；5、向查日财送达征收补偿方案（征求意见稿）、征求意见表的送达回证，证明无为县人民政府依法征求被征收人查日财的意见；6、无为县南门大转盘道路改造工程房屋征收社会稳定风险评估报告，证明无为县人民政府依法对房屋征收进行风险评估；7、南门大转盘改造工程房屋征收补偿方案、公示，证明无为县人民政府依法公布了征收补偿方案；8、无政〔2015〕69号《房屋征收决定》及公告，证明无为县人民政府依法作出征收决定并予以公布；9、芜湖新天地房地产估价事务所有限公司出具的芜新房估（征）〔2016〕第002号《房地产估价报告》，证明无为县人民政府对查日财的房屋依法评估。无为县人民政府应一审法院要求提供了案涉工程建设单位无为县住房和城乡建设局的用地规划手续：无规选字［2012］046号《建设项目选址意见书》、地字第［2013］015号《建设用地规划许可证》。查日财在一审中向法庭提供的证据有：1、房屋征收决定公告，证明无为县人民政府作出了房屋征收决定；2、无为县人民法院（2015）无行重字第00002号行政判决书，证明无为县住房和城乡建设局在涉及查日财房屋拆迁裁决一案中提供了《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》、《房屋拆迁公告》、《房地产平面图》及《同意融城房地产开发公司再次延长拆迁期限的批复》等法律文件；3、卫星图像、城用地［2007］2号《建设用地规划许可证》、城选2007字第4号《建设项目选址意见书》、无为县［2007］无土国建第11号《建设用地批准书》、房拆字2007（3）号《无城地区房屋拆迁公告》，证明查日财的房屋位于无为县南门外大街以西，安徽融城房地产开发有限公司于2007年取得该地块，并计划按照该土地规划用途（商业、住宅、办公），在此进行整体开发。无为县人民政府主张其征收土地的目的为道路改造与事实不符；4、无为县住房和城乡建设局作出的无住建［2013］108号《关于同意安徽融城置地房地产开发公司再次延长拆迁期限的批复》，证明无为县住房和城乡建设局同意将安徽融城置地房地产开发公司的拆迁期限延长至2014年1月18日，无为县城乡规划局于2013年4月10日作出的南门大转盘道路改造工程规划许可确定的范围不包括查日财的房屋；5、照片3张，证明南门大转盘改造工程无需占用查日财房屋所占土地。上述证据均随案移送本院。二审中，查日财向本院提交了涉案房屋在刚拆迁时的现场照片两张，证明涉案房屋真实用途是用于安徽融城置地房地产开发公司商业开发。本院经审查认为，叶常青提供的照片不能证明无为县人民政府征收房屋的目的是商业开发，本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2015年11月4日，无为县无城镇人民政府、无为县房屋征收管理办公室作出《无为县南门大转盘道路改造工程房屋征收社会稳定风险评估报告》。2015年12月21日，无为县人民政府在公告房屋征收决定的同时将《南门大转盘道路改造工程房屋征收补偿方案（征求意见稿）》征求意见情况及根据公众意见方案修改情况作为附件一并公示。被诉房屋征收决定仅征收查日财、叶常青两户房屋。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《条例》）第八条第（二）项、第九条第一款规定，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，可以作出房屋征收决定。确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，为了对南门大转盘进行拓宽改造，进一步改善南门交通状况，无为县人民政府作出被诉房屋征收决定。故被诉征收决定系出于公共利益的需要，具有正当性。无为县人民政府提交的无为县发展和改革委员会作出的发改投字［2012］437号《关于同意无为县住房和城乡建设局无城南门转盘改造工程立项建设的批复》、无为县发展和改革委员会出具的《说明》、无为县城乡规划局、无为县国土资源局出具的证明各1份、无为县城乡规划局颁发的无规选字［2012］046号《建设项目选址意见书》、地字第［2013］015号《建设用地规划许可证》、建字第341422201300006号《建设工程规划许可证》等证据能够证明本次征收活动符合法律规定的各项规划和计划要求。根据《条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，作出房屋征收决定的程序为:拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并公开征求公众意见；公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；按照有关规定进行社会稳定风险评估；涉及被征收人数量较多的由政府常务会议讨论决定；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；公告载明补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，因被诉征收决定仅涉及查日财及叶常青两户，无为县住房和城乡建设局、无为县房屋征收管理办公室于2015年10月15日向查日财、叶常青两户送达《南门大转盘道路改造工程房屋征收补偿方案（征求意见稿）》、征求意见表，征求两户意见，虽然两户对补偿方案提出异议，但无为县人民政府未予采纳。2015年11月4日无为县无城镇人民政府、无为县房屋征收管理办公室对南门大转盘道路改造工程进行社会稳定风险评估。在履行上述程序后，无为县人民政府于2015年12月21日作出无政〔2015〕69号《房屋征收决定》，并于同日公告该征收决定及房屋征收补偿方案。公告中载明了行政复议、行政诉讼权利等事项。故无为县人民政府履行了《条例》规定的主要程序。查日财上诉称无为县人民政府在未将其意见予以公示的情况下即作出房屋征收决定并予以公告，程序违法。按照《条例》规定，政府在征求公众对房屋征收补偿方案的意见后，应将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公布，再作出房屋征收决定。本案中，无为县人民政府在公告房屋征收决定的同时公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况，程序上确实存在瑕疵，但不足以据此撤销被诉房屋征收决定。查日财上诉称其相邻的房屋已因商业开发被拆迁安置，其房屋不可能因道路改造而被征收。本案中，无为县人民政府提供的立项批复、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及房屋征收决定等证据能够证明查日财的房屋在南门大转盘道路改造工程的范围内。查日财一审中提供的无为县人民法院（2015）无行重字第00002号行政判决已经认定，安徽融城置地房地产开发公司领取的拆迁许可证载明许可拆迁的70350平方米建筑面积为住宅面积，并未包括非住宅，故该拆迁许可证所确定的拆迁范围并不足以证明包括查日财被裁决拆迁的房屋。虽然查日财相邻的房屋之前已经拆迁程序被安徽融城置地房地产开发公司拆除，但不能据此否定查日财的房屋在此次房屋征收范围内。查日财称南门大转盘改造无需征收其房屋。此涉及无为县人民政府作出被诉房屋征收决定的合理性问题。从被诉房屋征收决定载明的目的来看，是为了对南门大转盘道路进行拓宽改造；从现场实地来看，查日财所在区域仅剩其与叶长青两户，故无为县人民政府决定对其房屋进行征收并无明显的不合理。查日财上诉称一审法院未审查无为县人民政府在立项前是否取得土地预审文件，其实质是对立项批复的合法性提出质疑。根据《条例》的规定，立项批复只是房屋征收决定的前置行政行为之一，不是本案被诉行政行为。对前置行政行为的审查标准不同于被诉行政行为的审查标准。只要前置行政行为不是重大明显违法的情况下，人民法院应予认定。本案中，无为县人民政府已提供了无为县发展和改革委员会作出的立项批复，该立项批复并无重大明显违法情形，应予认定。至于立项批复作出前是否已取得土地预审文件，不是本案审查范围。查日财上诉称一审法院对无为县人民政府逾期提供《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》予以认定违法的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十四条第一款的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”。本案中，《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》系无为县人民政府应一审法院要求提交的，主要是为了核实无为县城乡规划局出具的无为县南门大转盘改造符合无为县城市总体规划要求的证明的合法性。一审法院在组织查日财对上述证据进行质证后予以认定，并无明显不当。综上，一审判决驳回查日财的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。查日财的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人查日财负担。本判决为终审判决。审 判 长  王玉圣审 判 员  宋 鑫代理审判员  蒋春晖二〇一七年七月二十一日书 记 员  刘 琳附：本判决适用的相关法律条款1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。