广东省汕尾市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)粤15行初2号原告汕尾市红海湾东洲街道湖东村民委员会桥仔头村民小组。负责人曾水色，组长。委托代理人李洪，广东广和律师事务所律师。委托代理人曾招成，广东广和律师事务所实习律师。被告汕尾市人民政府。法定代表人杨绪松，市长。委托代理人谢向东，汕尾市国土资源局干部。委托代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。第三人汕尾市红海湾东洲港贸易发展有限公司。法定代表人唐冠军，总经理。委托代理人陈和成，广东愿力律师事务所律师。原告汕尾市红海湾东洲街道湖东村民委员会桥仔头村民小组（以下简称桥仔头村民小组）诉被告汕尾市人民政府（以下简称汕尾市政府）、第三人汕尾市红海湾东洲港贸易发展有限公司（以下简称东洲港公司）征地行为纠纷一案，于2017年1月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告桥仔头村民小组的负责人曾水色及委托代理人李洪、曾招成，被告汕尾市政府的委托代理人郭智明、谢向东，第三人东洲港公司的委托代理人陈和成，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告桥仔头村民小组起诉称，涉案土地位于汕尾市红海湾经济开发试验区东洲街道桥仔头村，宗地编号NO.00088，面积7680㎡，原用途性质为山林地，自桥仔头自然村设立后即归原告集体所有。1997年12月10日，汕尾市金港水产品有限公司以扩大养鲍厂项目的需要，向红海湾经济开发试验区管委会申请征用涉案土地。1998年3月30日，汕尾市红海湾经济开发试验区国土局在未获得正式审批的情况下，即与案外人汕尾红海湾经济开发试验区东洲街道湖东管理区办事处就涉案土地的征用与补偿事宜签订《征地协议书》及《国家建设征（拨）用土地协议书》。1998年10月13日，汕尾市红海湾经济开发试验区向第三人作出红经发〔1998〕13号《关于建设东洲港养殖场项目的批复》，同意第三人建设规模2000平方米的养殖项目。1998年10月20日，汕尾市金港水产品有限公司将上述拟投资建设的养鲍厂项目变更由第三人承办与经营。1998年11月15日，汕尾市红海湾经济开发试验区国土局与第三人签订《国有土地使用权出让合同》。1998年12月30日，第三人同时获取《建设用地批准书》及《建设规划许可证》。2001年12月17日，汕尾国土局作出汕国征[2001]16号《关于汕尾红海湾东洲港贸易发展有限公司用地的批复》。综上情况，原告认为被告在征地行为过程中存在如下违法情形：1、涉案土地原属于山林地用途，被告在征地过程中定义为“沙滩地”，土地用途定义错误；2、红经发〔1998〕13号《关于建设东洲港养殖场项目的批复》确定项目总建筑面积为2000平方米，《征地协议书》则确定面积为5400平方米，汕国征[2001]16号《关于汕尾红海湾东洲港贸易发展有限公司用地的批复》则扩大至7680平方米，征地与用地面积出现严重误差；3、《征地协议书》系案外人汕尾红海湾经济开发试验区东洲街道湖东管理区办事处以原告名义与汕尾市红海湾经济试验区国土局签订，但涉案土地属于原告名下集体土地，征地对象错误；4、在本案征地行为过程中，被告实施的“先征地后报批”的征地行为缺乏法律依据；5、在本案征地行为过程中，被告未依法履行征地补偿方案公告及征地公告的义务，且未依法在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，导致原告多年无法得知名下集体土地已被非法征用。综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法》（1998）第四十六条至第四十八条之规定、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999）第二十五条之规以及《征用土地公告办法》（国土资源部于2001年10月22日颁布，2002年1月1日实施）的相关规定，被告的征地行为已严重违反了上述法律中有关征地行为的明文规定。因此，为维护原告的合法权益，请求：一、确认被告实施的征地行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。原告桥仔头村民小组向本院提交了如下证据：1、《征地协议书》及《国家建设征（拨）用土地协议书》，证明被告未经合法审批，即与案外人于1998年3月30日就涉案土地的征用事宜签署了相关协议。2、《关于汕尾红海湾东洲港贸易发展有限公司用地的批复》，证明被告征用原告名下土地的获准审批时间系2001年12月17日，距离征地行为相差3年，这种情况是不正常的。被告汕尾市政府提交书面答辩称，一、原告本案的起诉属于重复诉讼，依法应驳回其起诉。原告于2016年9月20日提起行政诉讼，并于2016年10月21日《补充事实与理由》以“被告征用涉案土地程序违法，为第三人办理土地登记没有严格审查”为由，要求撤销涉案土地的汕（红）国用（2002）字第0023号《国有土地使用证》。汕尾市中级人民法院经审理查明，认定“1998年政府征用原告的集体土地作为养殖用地，红海湾国土局与原告签订《征地协议书》、《国家建设征（拨）用土地协议书》，并给付征地补偿款。自1998年起，原告未对《征地协议书》、《国家建设征（拨）用土地协议书》等征地行为申请复议或提起行政诉讼，至现对征用土地的行政行为不服提起诉讼……，原告的起诉超过法律规定的起诉期限”，并以原告因土地已被征用，不再是涉案土地的权利人，作出（2016）粤15行初13号《行政裁定书》裁定驳回原告的起诉，该裁定书送达后，当事人均没有提起上诉，已发生法律效力，现原告再以征地行为违法提起诉讼，显然属于重复诉讼，依法应驳回起诉。二、原告的起诉已超过法律规定的起诉期限，依法应驳回其起诉。涉案土地因建设项目需要，1998年3月30日红海湾国土局与原告签订了征地协议，支付了征地补偿款。1998年12月30日红海湾国土局根据相关批准文件向第三人颁发了《建设用地批准书》，2002年间，国土部门根据第三人的申请，审查了第三人提供的相关依据及批准文件，依程序报批准后，向第三人颁发汕（红）国用（2002）字第0023号《国有土地使用证》，该土地由第三人实际使用至今。原告早在1998年已签订征地协议，收取了涉案土地的征地补偿款，明确知道该土地被征用，原告至现才就本案具体行政行为提起诉讼，已超过法律规定的起诉期限，依法应驳回其起诉。三、被告实施的具体行政行为程序合法，具有充分的事实和法律依据，依法应予以维持。1997年间，汕尾市金港水产品有限公司因发展养殖业需要向红海湾经济开发试验区申请用地，红海湾国土局根据建设规划局的规划，与原告协商相关征地事宜及补偿安置方案，达成一致意思，于1998年3月30日签订《征地协议书》、《国家建设征（拨）用土地协议书》，并按议定支付土地补偿款。因资金问题，汕尾市金港水产品有限公司于1998年10月10日将该项目转给第三人，1998年10月12日以红经发〔1998〕013号《关于建设东洲港养殖场项目的批复》批准立项建设，11月10日经开发试验区管委会批准征用土地，12月20日取得规划许可证，12月26日经汕尾市国土局报汕尾市政府批准，12月30日红海湾国土局向第三人颁发《建设用地批准书》，2001年汕尾市国土局补办汕国征[2001]16号《关于汕尾红海湾东洲港贸易发展有限公司用地的批复》。以上征用土地及办理的用地手续符合《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第四十四条的规定。综上，被告认为，原告的起诉属于重复诉讼，且已超过法律规定的起诉期限，被告实施本案被诉具体行政行为具有充分的事实和法律根据，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告汕尾市政府向本院提交了如下证据：1、营业执照、身份证复印件，证明金港公司申请用地资格。2、《关于申请征用养殖用地的报告》，证明金港公司申请用地及相关部门的批复意见。3、00088规划图，证明涉案土地被征用符合规划。4、《征地协议书》、征地图及付款凭证，证明原告同意涉案土地被征用及收取征地补偿款相关事实。5、《国家建设征（拨）用土地协议书》，证明以养殖项目征用涉案土地的相关事实。6、《国有土地使用权出让合同》（宗地出让合同），证明同意将涉案土地以养殖项目出让给金港公司的事实。7、《申请书》，证明金港公司申请项目转让给第三人的事实。8、营业执照、《验资报告》，证明第三人受让项目的资格。9、红经发〔1998〕013号《关于建设东洲港养殖场项目的批复》，证明批准同意立项供地的事实。10、《建设用地规划许可证》，证明批准用地时，已取得规划许可。11、汕红地批〔1998〕012号《汕尾红海湾经济开发试验区非农建设用地审批表》，证明第三人的用地经红海湾管委会批准。12、红国函[1998]63号《关于要求办理汕尾市红海湾东洲港贸易发展有限公司水产养殖用地手续的请示》，证明涉案土地上报市国土局。13、《汕尾市国土局非农建设用地审批表》，证明涉案土地报市政府批准。14、《建设用地批准书》，证明涉案土地经批准使用。15、《关于汕尾红海湾东洲港贸易发展有限公司用地的批复》，证明市局根据市政府的批准文件办理批准文件。16、（2016）粤15行初13号《行政裁定书》，证明生效裁决书以就本案作出认定，并裁定驳回原告起诉。第三人东洲港公司提交书面意见述称，一、原告提起本案诉讼属于重复诉讼，请求依法驳回其起诉。原告以“被告针对涉案土地的征地行为存在严重的程序违法”为由，要求撤销涉案土地的汕（红）国用（2002）字第0023号《国有土地使用证》，于2016年9月20日向汕尾市中级人民法院提起行政诉讼。经审理查明后，汕尾市中级人民法院依法作出（2016）粤15行初13号《行政裁定书》，裁定驳回原告的起诉。涉案各方当事人在接收到上述裁定书之后均没有提出上诉，该裁定已发生法律效力。现原告以同一事实和理由再提起诉讼，明显属于重复诉讼，依法应驳回原告的起诉。二、原告的起诉已超过法律规定的起诉期限，依法应驳回其起诉。因第三人建设项目的需要，在1998年红海湾国土局征地时，原告签订了征地协议之后，原告就知道土地被征用了。而且，原告于2016年9月20日因此提起诉讼。汕尾市中级人民法院经审理查明后依法作出（2016）粤15行初13号《行政裁定书》，认定原告的起诉超过法律规定的起诉期限，最终驳回其起诉。上述情况均可以证明原告早已经知道被告的征地行为。因此，原告的起诉显然已超过法律规定的起诉期限，依法应驳回其起诉。三、第三人依法对涉案土地申请办证，其合法权益应受法律保护。第三人于1998年10月13日依法向汕尾红海湾经济开发试验区经济贸易发展局申请东洲港养殖场建设项目的立项，取得批准。之后向红海湾国土部门申请建设用地批准，依法签订《国有土地使用权出让合同》，并缴纳了土地出让金，依法办理了汕（红）国用（2002）字第0023号《国有土地使用证》，该行为合法有效，请求予以维持。综上，原告的起诉属于重复诉讼，且已经超过法律规定的起诉期限，第三人依法申请办理涉案土地的用地手续，其合法权益理应受到法律的认可和保护。汕尾市政府的征地行为具有充分的事实和法律依据，依法应予维持。第三人东洲港公司向本院提交如下证据：1、红经发〔1998〕013号《关于建设东洲港养殖场项目的批复》，证明第三人依法申请东洲港养殖场建设立项。2、《建设用地规划许可证》，证明第三人依法申请并取得用地规划。3、《建设用地批准书》，证明第三人依法申请取得建设用地批准。4、《国有土地使用权出让合同》（宗地出让合同），证明第三人取得国有土地使用权的依据。5、汕（红）国用（2002）字第0023号《国有土地使用证》，证明第三人依法办理并取得国有土地使用权。6、（2016）粤15行初13号《行政裁定书》，证明法院对本案已依法作出认定，并裁定驳回原告的起诉。经庭审质证，各方当事人对证据发表如下质证意见：原告桥仔头村对被告汕尾市政府的证据发表质证意见如下：对证据5《国家建设征（拨）用土地协议书》的真实性不予认可，理由是被告提供的该份协议书明显缺失了3-6页的相关内容，该份证据并非完整证据材料。对证据6《国有土地使用权出让合同》的真实性不予认可，理由是该份合同的双方当事人均未加盖公章，合同是否已生效以及合同是否真实无法确认。对证据16（2016）粤15行初13号《行政裁定书》的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议。在该案中，审理的是土地登记行政纠纷，与本案诉请确认征地行为违法并非同一行政行为。对于证据1-4、证据7-15，对其真实性、关联性均无异议，对其合法性均有异议，被告在实施征地行为过程中存在严重的违法行为，理由如下：1、被告所属土地管理部门于1998年3月30日与汕尾市红海湾经济开发试验区东洲街道湖东管理区办事处签署《征地协议书》及《国家建设征（拨）用土地协议书》，湖东管理区办事处与原告显然并非同一单位，湖东管理区办事处作为政府派出机构，依法无权代表原告对涉案土地进行处分，并收受相关利益。被告在明知湖东管理区办事处属于政府派出机构的情况下，无视涉案土地属于原告名下集体土地的事实，仍与其签署相关的征地文件并办理相关征地手续，实属于法无据。曾广高，协议书上签字是其个人行为，但是该征地涉及村集体的利益，其本人没有权利代表村集体签字，而且是先盖章后签字的。另，根据被告证据的11页，该协议书在1998年3月30日上的盖章页并不是本案原告，也是湖东管理区办事处，同样也是先盖章，后曾广高签字，这也是曾广高的个人行为，与本案的原告无关。2、根据《中华人民共和国土地管理法》（1998）第四十六条第一款之规定“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”原用地单位汕尾市金港水产品有限公司申请征用原告名下集体土地时并未获得被告的用地批准，现用地单位汕尾市红海湾东洲港贸易发展有限公司则于2001年12月17日才获得被告关于征用原告名下集体用地的批复。而根据被告提供的《征地协议书》及《国家建设征（拨）用土地协议书》显示，其签订时间系1998年3月30日，《支付凭证》则分别显示为1998年3月16日及3月30日。由此可见，汕尾市红海湾土地管理部门在未获得市政府关于同意征用涉案土地的批准文件前，即已完成了征用涉案土地的工作，被告“先征地后报批”的行为显然属于违法操作，且于法无据。3、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999）第二十五条第一款之规定“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”以及《征用土地公告办法》（2001）的相关规定。被告在实施征地行为过程中并未依照上述法律的明文规定，就有关征用土地、征地补偿方案以及其他法律规定的事项在被征用土地所在地予以公告，被告未依法行政的征地行为已然违反法律的强制性规定。被告汕尾市政府对原告桥仔头村民小组的证据发表质证意见如下：对原告的证据三性无异议，对证明目的有异议。市国土局16号批文是当时办证重新的一个确认，之前的征地已经经过批准，该征地是红海湾管委会和红海湾国土局上报市国土局和市政府，市政府在1998年12月21日已经批准。从被告证据目录的11、12、13可以表现出来。第三人东洲港公司对原告桥仔头村民小组的证据发表质证意见如下：对原告的证据三性无异议，对证明目的有异议。第三人是合法途径办证的，其合法权益应受到保护。原告桥仔头村民小组对第三人东洲港公司的证据发表质证意见如下：第三人与被告的证据与被告是一致的，所以对第三人证据的质证意见与对被告证据的质证意见一致。被告汕尾市政府对第三人东洲港公司的证据无有异议。根据上述有效证据和庭审查明的有关事实，本院确认如下事实。经审理查明，1998年3月30日，湖东管区桥仔头村与红海湾国土局签订《征地协议书》、《国家建设征（拨）用土地协议书》，征用桥仔头村的集体土地面积5400平方米、道路面积2280平方米,共7680平方米土地，并收取了征地补偿款。当时桥仔头村的小组长曾广高在《征地协议书》乙方代表及《国家建设征（拨）用土地协议书》“被征地单位”一栏代表人上签名并加盖“汕尾红海湾经济开发试验区东洲街道湖东管理区办事处”公章。在领取征地款的收款收据中，曾广高亦有签名并加盖“东洲街道湖东管理区桥仔头村财务专用章”。另查，2016年9月20日，原告桥仔头村民小组向本院提起行政诉讼，请求撤销被告汕尾市政府向第三人东洲港公司颁发的汕（红）国用（2002）字第0023号《国有土地使用证》。本院于2016年12月7日作出(2016)粤15行初13号行政裁定，认定“在征用土地的行政行为超过法律规定的起诉期限的情况下，原告要求撤销征用后的出让及颁发《国有土地使用证》的行政行为，因原告已经与政府签订协议，获得征地补偿，不再是涉案土地的权利人，与后续的颁证行为没有利害关系，因此，原告桥仔头村民小组不具有原告的主体资格，依法应驳回原告的起诉。”该裁定已经发生法律效力。本院认为，本案中，湖东管区桥仔头村与红海湾国土局于1998年3月30日签订了《征地协议书》、《国家建设征（拨）用土地协议书》，征用涉案土地，并收取了征地款。其于2017年1月9日提起本案诉讼，请求确认被告实施的征地行为违法，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，其起诉已超过法定期限。且，本院业已生效的(2016)粤15行初13号行政裁定亦已认定“征用土地的行政行为超过法律规定的起诉期限”。因此，原告桥仔头村民小组提起本案诉讼已超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……”的规定，依法应驳回原告桥仔头村民小组的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告汕尾市红海湾东洲街道湖东村民委员会桥仔头村民小组的起诉。驳回起诉案件不收取案件受理费，已预交的在本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在收到裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  麦莉美审判员  陈尊民审判员  陈小惠二〇一七年七月七日书记员  卓泽恩