广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）韶中法行初字第3号原告：韶关市永韶石化有限公司。地址：广东省韶关市武江区。法定代表人：梁红娣，总经理。原告：韶关市永韶石化有限公司加油站。地址：广东省韶关市武江区。诉讼代表人：沈志敏，经理。原告的共同委托代理人：胡小兵，广东韶华律师事务所律师。原告的共同委托代理人：李静英，广东韶华律师事务所律师。被告：韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区。法定代表人：艾学峰。委托代理人：龙剑波。委托代理人：李嘉。被告：韶关市公共资产管理中心。地址：广东省韶关市武江区。法定代表人：周瑞明，主任。委托代理人：蒋毅，广东智成律师事务所律师。原告韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站诉被告韶关市人民政府、韶关市公共资产管理中心合同纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月30日受理后，依法组成合议庭，并于2015年3月2日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人梁红娣，原告的共同委托代理人胡小兵、李静英，被告韶关市人民政府的委托代理人龙剑波、李嘉，被告韶关市公共资产管理中心的委托代理人蒋毅到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称：被告韶关市公共资产管理中心自称受被告韶关市人民政府委托管理韶关市西联新城片区的开发管理工作。2010年12月10日，广东省经济和信息化委员会批准了加油站在原址基础上进行维护更新。2011年，加油站在维修过程及办理土地、消防等验收、审批手续中，被告韶关市公共资产管理中心及相关人员到现场下令停工。此后，被告韶关市公共资产管理中心要求原告作出放弃相关权利的承诺书，才允许继续施工及由相关部门进行核验。2011年6月28日，原告被迫向被告韶关市公共资产管理中心出具《承诺书》。后相关部门通过了加油站的验收审批，加油站得以继续营业。另外，加油站原为煤建公司建设，最初名称是“韶关市韶联加油站”。煤建公司歇业(关闭)后资产被处置，加油站的土地由韶关市农经成人中专学校(简称专业学校)承接管理。2001年原告韶关市永韶石化有限公司与专业学校签订《财产租赁合同》，由原告韶关市永韶石化有限公司租赁该地块进行经营。2002年6月10日原告韶关市永韶石化有限公司取得“韶关市永韶石化有限公司韶兴加油站”(简称韶兴加油站)营业执照，负责人沈志敏。2004年4月，韶兴加油站取得广东省经济贸易委员会颁发的《成品油零售经营批准证书》。针对加油站建站时间较长、设备陈旧、存在安全隐患等问题，20l0年12月10日，广东省经济和信息化委员会作出粤经信电力函[2010]3331号《关于韶关市33#加油站规划点规划确认的函》，批准了加油站由原告凭本规划确认函到当地有关部门办理建设等相关手续，竣工验收后报该委员会符合审批。原告随后进行施工，在满足被告附加条件后，经国土、防雷、消防、安监等部门验收合格后，原告于2011年11月21日取得企业名称为“韶关市永韶石化有限公司加油站”、负责人为沈志敏的《成品油零售经营批准证书》。2011年11月28日，原告韶关市永韶石化有限公司加油站取得营业执照。此后，原告一直进行经营。2014年，因对《承诺函》的作出是否违法以及效力如何发生争议，原告与被告争执不下，矛盾无法解决。原告认为：被告韶关市公共资产管理中心在原告对加油站依法进行维修时，以授权行使监管的方式要求原告在法律规定条件外附加放弃权利的承诺。该行为属于违反行政许可中不得附加法律规定范围以外条件的违法行为。且作为正常生产经营所必须添加的设施设备，物权的保护理应得到合理的支持。因此，被告要求原告2011年6月28日作出《承诺书》是违背相关事实和法律的，该行为不合法。综上所述，请求确认被告要求原告于2011年6月28日作出《承诺书》的行为违法；诉讼费用由被告承担。被告韶关市人民政府答辩称：一、原告于2011年6月28日向韶关市公共资产管理中心作出的《承诺书》，是其处分自身民事权利义务的民事行为，与韶关市人民政府无关。原告是具有完全民事行为能力和行为能力的民事主体，其于2011年6月28日向韶关市公共资产管理中心作出的《承诺书》是其真实的意思表示，没有证据证实韶关市人民政府曾以威胁等方式逼迫其出具《承诺书》，原告应当按照诚实守信原则履行《承诺书》确定的责任。《承诺书》是原告的民事行为，而不是韶关市人民政府作出的具体行政行为，其请求不属于行政诉讼案件受理范畴。二、原告起诉的时间已超过法律规定的期限。原告出具《承诺书》的时间是2011年6月28日，已超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的法定起诉期限，且无正当理由证实其他原因延误了起诉的时间，所以韶关市人民政府认为原告起诉已超过了法定期限，依法应当驳回原告的诉讼请求。被告韶关市公共资产管理中心答辩称：一、原韶关市农经成人中等专业学校(下称专业学校)与原告韶关市永韶石化有限公司签订的《财产相赁合同》属民事合同，应当采用民事救济规则解决租赁合同纠纷。行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项协商一致达成的协议。行政合同的主要特征是：第一、行政合同的主体至少有一方当事人必须是行政机关或其他行政主体；第二、行政合同必须是以履行行政职责为目的，是行政机关履行职责的一种手段或方式；第三、行政合同不受或部分不受民事合同规则的约束，而受行政法规则的支配与约束。在本案中，专业学校将其所有的韶关市西联镇占地3886平方米的加油站出租给原告韶关市永韶石化有限公司属于民事租赁行为，双方签订的《财产租赁合同》为民事合同。农经学校并不是行政机关或其他行政主体，出租行为并不是以履行政职责为目的，《财产租赁合同》是基于平等、自愿、等价有偿的原则签订，双方的权利义务在内容上具有对等性，符合民事合同的特征。2008年12月3l日，专业学校与韶关市公共资产管理中心签订一份《关于移交商铺转让协议及转让金的协议书》，由韶关市公共资产管理中心承继包括《财产租赁合同》在内的合同的权利义务，并未改变《财产租赁合同》的民事合同性质，只是合同主体的变更。因此，《财产租赁合同》不是行政合同而是民事合同，原告的请求事项不属于行政审判权限范畴，应适用民事程序规则解决租赁合同纠纷。二、原告于2011年6月28日作出的《承诺书》属履行《财产租赁合同》中的民事行为，并不存在行政违法的情形。行政违法的构成要件的前提和首要要件是行政主体须是行政主体，但韶关市公共资产管理中心并不是行政机关或其他行政主体，不具备行政主体资格，因此不具备认定行政违法的首要要件。同时，原告于2011年6月28日作出的《承诺书》是属于履行《财产租赁合同》中的民事行为，是对自己民事权利义务的自由处分，并不违反国家法律、法规的强制性规定，也不损害社会公共利益，属于合法的民事行为。本案属于民事合同纠纷，并不属于行政合同纠纷，更不存在行政违法行为，根据《行政诉讼法》第四十一条第四项的规定，属于人民法院行政诉讼受案范围是提起行政诉讼的法定条件之一，而根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第十一项的规定，提起行政诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，因其起诉不符合法律规定的条件，依法应当裁定不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。三、起诉超过法定期限且无正当理由。退一万步而言，就算本案原告有权提起行政诉讼，但其必须在法定期限内进行，否则，将承担丧失胜诉权的法律后果。《行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向法院提起诉讼的，应当知道具体行政行为之日起三个月内提出。”原告自已作出的《承诺书》的时间是201l年6月28日，且原告无正当理由超过法定期限，原告应于作出《承诺书》之日起三个月内提起行政诉讼。因此，原告的诉讼请求已超过起诉期限，请求依法驳回原告的起诉。本院认为：一、从本案的事实来讲，原告所诉不属于行政受案范围。2001年6月1日，韶关市农经成人中等专业学校(以下简称专业学校)(甲方)与原告韶关市永韶石化有限公司(乙方)签订一份《财产租赁合同》，约定由甲方将其位于韶关市西联镇占地3886平方米的加油站出租给原告韶关市永韶石化有限公司使用，租赁期共20年至2021年6月1日。2004年12月1日，韶关市人民政府发出《关于禁止在西联新区范围内兴建各类建筑物及种植多年生植物的通告》(韶府[2004]181号)，通告内容有：“西联新区已列入韶关市区近期建设的重点区域，为了避免重复建设，尽量减少国家及当地群众的经济损失，市政府决定对西联新区范围内的土地实施规划控制，现将有关事项通告如下：一、新区地域范围：西至武广快速铁路，东、北至芙蓉山西麓(包括石背窝水库)，南到乌泥角、北江(包括车头洲)。具体范围以《韶关市西联新区地域界限图》为准。二、凡是新区范围内的农用地、山坡地、林地及企事业单位用地等土地，一律禁止改变用地性质。即：禁止兴建房屋及其他建筑物，禁止种植多年生植物(如果树、经济林木等)，禁止开挖渔(鱼)塘，禁止兴建工业或旅游开发项目。违者，将一律不予补偿。”2008年12月31日，专业学校(甲方)与韶关市公共资产管理中心(乙方)签订一份《关于移交商铺转让协议书及转让金的协议》，在该协议中明确甲方(专业学校)已于1O月17日将原专业学校使用的土地、房产、水电设施等移交给韶关市公共资产管理中心，其中移交清单中包括《财产租赁合同》约定的加油站。2011年4月22日，原告韶关市永韶石化有限公司向被告韶关市公共资产管理中心出具一份《申请报告》，内容有：“韶关市公共资产中心：该油站建于90年代，原名为韶关市煤建公司韶联加油站，多年来因经营不善，多年亏本，无法向农经学校交租金，后来此油站退回农经学校，但是农经学校不属经商单位，也无法经营。于2001年6月开始租给韶关市永韶石化有限公司，并更名为韶关市永韶石化有限公司韶兴加油站，但是当时西联地段属偏远郊区，交通不发达，来往车辆少，油站经营十分困难，只能断断续续经营，因此当时没有进行“安全评价”没有取得“危险化学品经营许可证”暂停经营，但省经信委保留有此油站编制规划，(详见粤经信电力函[2010]3331号文)和韶关市规划点原保留33号油站(第44F30168号)。目前通过广东省经济和信息委员会批准，为了油站的安全运行，进行维修更换旧设备管线，安装新油机采用潜油泵加油系统，修改油站的安全隐患，通过有资质的部门进行安全评价，验收合格后做到合法经营，修改期间所有费用由永韶石化有限公司负责。特此报告!农经专业学校负责人签章情况属实。”201l年6月28日原告作出《承诺书》，内容有：“韶关市公共资产管理中心：为了早日使韶兴加油站维修好，通过相关部门检测合格后重新开业，做到合法经营，本公司承诺如下：l、根据芙蓉新城开发建设需要，须对韶兴加油站所处地块进行开发(或拆迁)时，韶兴加油站须在政府或拆迁主体发出通知后三个月内无条件清场退出，不需要政府安排新规划点作为经营附加条件。2、根据芙蓉新城开发建设需要，须对韶兴加油站所处地块进行开发(或拆迁)时，除市公共资产中心组织对韶兴加油站资产登记为依据外，以后韶关市永韶石化有限公司对该油站的所有投资及其他各种直接或者间接经济损失，不需政府补偿和赔偿。望贵中心早日批准为盼。特此承诺。”2011年11月，原告取得了《成品油零售经营批准证书》，有效期2011年11月21日至2016年11月21日。从以上事实反映，专业学校不属于行政机关，其与原告签订的《财产租赁合同》不是行政合同，而是民事合同。被告韶关市人民政府《财产租赁合同》的履行没有进行行政干预，原告作出的《承诺书》也不是韶关市人民政府的行政行为所为；韶关市公共资产管理中心只是承接《财产租赁合同》的主体，不是行政机关，原告向韶关市公共资产管理中心作出的《承诺书》完全是基于在履行《财产租赁合同》的过程中为了修建加油站，能够继续经营的一种单方承诺，这种单方承诺不属于行政合同。因此，原告所诉不属于行政受案范围。二、原告认为本案属于行政受案范围，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原告认为其201l年6月28日作出的《承诺书》是被告被迫作出放弃相关权利的承诺书，如果原告认为被告被迫所为，应当在作出《承诺书》之日起二年内即2013年6月28日内提起行政诉讼。因此，原告在2014年12月起诉已超过法定的起诉期限。综上所述，原告请求确认被告要求原告于2011年6月28日作出的《承诺书》的行为违法没有事实和法律依据，本院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（一）、（六）项的规定，裁定如下：驳回原告的起诉。预收一审案件受理费50元予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 李应富二〇一五年三月十七日书记员 李羿盟第10页，共10页