河南省许昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）许行终字第47号上诉人（原审原告）韩金城，男。被上诉人（原审被告）长葛市公安局。法定代表人苗仲凯，该局局长。委托代理人杨洪涛，该局法制室指导员。委托代理人孙志勇，该局法制室民警。上诉人韩金城因与被上诉人长葛市公安局治安行政处罚一案，不服长葛市人民法院（2015）长行初字第00034号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人韩金城，被上诉人长葛市公安局的委托代理人杨洪涛、孙志勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2014年8月1日，原告韩金城与他人在北京市中南海周边因上访被执勤民警带离，送至马家楼救济中心。北京市公安局西城分局予以训诫，训诫内容第四项“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”后长葛市信访工作人员将其接回长葛，2013年8月3日长葛市委长葛市人民政府信访局向长葛市公安局出具非正常上访人员依法处理建议书。2014年9月1日，原告韩金城以反映镇政府挪用市领导给其批的建房款为由进京上访。在中南海周边被执勤民警送至久敬庄接济中心。同日下午长葛市坡胡镇政府接到长葛市信访局通知，派工作人员将韩金城接回，第二日上午将其送至长葛市公安局坡胡镇派出所。原告对被告民警的询问均“不语”，被告民警告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据，原告对于是否陈述申辩的询问不予回答。2014年9月2日长葛市公安局作出长公（坡胡）行罚决字（2014）0334号行政处罚决定书，认定：原告韩金城于2014年8月1日在北京市中南海周边非正常上访，后被执勤民警发现并带离。2014年9月1日韩金城又在北京市中南海周边非正常上访，严重影响国家机关正常办公和当地的公共场所秩序。以上事实有违法行为人的供述与申辩、北京市西城公安分局训诫书、非正常上访依法处理建议书、证人证言等证据证实。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对原告韩金城行政拘留十日。同日送交长葛市拘留所执行。原告韩金城不服，于2014年12月9日向长葛市法院邮寄起诉材料。另查明，2014年6月22日原告韩金城在北京市海淀区香山玉泉山西北门外，非正常上访，被北京市公安局海淀分局予以行政拘留五日。一审法院认为，一、管辖权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。公安部的此项规定有法律的授权，故治安案件的管辖以违法行为发生地管辖为原则，以违法行为人居住地管辖为补充。原告韩金城系被告辖区居民，其多次进京上访，不论是当地政府人员还是原告所属派出所人员，对其上访原因、上访历程、家庭情况都比较熟悉，显然更为适宜管辖此案。综上，被告长葛市公安局对本案依法具有管辖权，原告对被告管辖权的异议本院不予支持。二、被诉行政行为的合法性问题。公民信访应该依法有序进行。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京市中南海是国家政务办公处，其周边区域属于重要公共场所，不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集。原告数次在北京信访，曾因非正常上访而被北京市公安局行政处罚。2014年8月1日因在中南海周边而被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，训诫书中明确告知原告“中南海周边不是信访场所”，原告却又于2014年9月1日再次来到中南海周边进行信访，其行为已经扰乱了公共场所秩序。被告对原告非正常上访的事实认定属实。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱公共汽车、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……。被告长葛市公安局履行了受案登记、收集了相关证据、询问当事人、并将拟处罚事项予以告知（原告全程不予回答），送达处罚决定并交付执行，其作出长公（坡胡）行罚决字（2014）0334号行政处罚决定书的事实清楚，证据充分，程序合法，该处罚决定并无不当。三、原告理由是否成立。原告向本院提交的其向北京市西城公安分局申请获取“在中南海周边上访被查获并被立案和移交长葛市公安局的法律手续”的政府信息的答复，因执勤民警发现原告后，将其统一送至马家楼或者久敬庄救济中心，长葛市人民政府信访局通知原告所属基层政府，派人员将原告从北京接回，因此被告与北京市公安局之间并无案件的交接，与原告提交的政府信息不存在的答复并不矛盾。被告的行政处罚决定书中“以上事实有违法行为人的供述与申辩、北京市西城公安分局训诫书、非正常上访依法处理建议书、证人证言等证据证实”的陈述，数个证据之间通常是并列关系，根据庭审举证，被告依据的非正常上访处理建议书系长葛市信访局向被告出具，并非北京市公安局的建议书，原告对此系误读。训诫书是公安机关对违法行为人作出的训诫罚的法律文书，是对违法行为人所做的谴责与告诫，防止其继续违法的一种处罚措施。原告到中南海周边非正常上访，已经违反了《信访条例》的规定，即使经过北京市公安局的训诫，其仍继续其行为，被告对其采取其他行政处罚措施并无不妥，原告诉请的理由不能成立。综上所述，被告具有对本案的行政管辖权，其做出被诉处罚决定的事实清楚，证据充分，程序合法，原告诉请撤销被诉处罚决定的理由不足，要求赔偿损失无事实根据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告韩金城的诉讼请求。案件受理费50元，由原告韩金城负担。上诉人韩金城不服一审判决，向本院提起上诉称：一、长葛市人民法院一审判决书认定事实不清，证据不足。长公（坡胡）行罚决字（2014）0334号行政处罚决定书事实不清，主要证据不足，适用法规错误，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条的规定，应予撤销。所谓违法严重是捏造的，因此对上诉人是违法拘留。二、长葛市人民法院一审判决书认定被告对本案具有管辖权的依据是错误的。长葛市公安局没有管辖权。三、长葛市人民法院（2015）长行初字第00034号行政判决书关于被告与北京市公安局无案件交接的认定错误。其违反了《中央联席会议关于加强在京非正常上访行为依法处理工作和完善非正常上访人员劝返接回机制的实施意见（试行）》第三条的规定。四、长葛市信访局局长高洪增签字的非正常上访人员依法处理建议书属于行政干预司法。综上，请求：1、依法撤销长葛市人民法院作出的（2015）长行初字第00034号行政判决书；2、依法撤销被上诉人长葛市公安局长公（坡胡）行罚决字（2014）0334号行政处罚决定书；3、判处本案诉讼费由被告承担。被上诉人长葛市公安局辩称：一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉。经二审审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。另查明，《非正常上访人员依法处理建议书》系2014年8月3日中共长葛市委长葛市人民政府信访局向长葛市公安局出具，一审查明事实部分将出具时间表述为2013年8月3日系笔误。本院认为：一、关于违法行为认定问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款规定“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”一般信访行为与违法行为的认定是以事实为依据的，达到一定程度将受到治安处罚甚至刑事处罚，处罚不以发放训诫书为前提。本案中，上诉人韩金城数次到北京进行非正常上访活动，多次被北京公安局西城分局训诫并发放训诫书，并被北京市公安局海淀分局处行政拘留处罚一次。经警告、训诫后，韩金城继续在中南海周边等非信访接待场所走访、滞留，扰乱了公共场所秩序，违法事实和情形达到了治安处罚程度，应当给予治安处罚。故上诉人韩金城认为2014年9月1日北京府右派出所没有对其作出训诫书就不属于非访、不构成治安处罚的理由不能成立。二、关于管辖权问题。依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，上诉人韩金城户籍地、居住地均在长葛市，长葛市公安局是其居住地的公安机关，故对本案具有管辖权。因此，上诉人韩金城认为长葛市公安局对其没有治安处罚管辖权的上诉理由不能成立，本院不予支持。三、关于证据问题。关于长葛市公安局根据韩金城多次在北京中南海周边等非信访接待场所信访，且多次受到训诫，并被行政拘留一次等事实，在其2014年9月1日再次来到中南海周边六部口附近信访被接回长葛后，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对其处以十日的行政拘留并无不当，故上诉人韩金城认为其行为构不成治安管理处罚证据链，不应受到治安处罚的理由不能成立。四、关于权利行使问题。长葛市公安局在对韩金城进行询问时告知有相应的权利义务，在处罚前告知其有陈述和申辩权，但韩金城始终不语，拒绝回答。相关权利告知后，如何行使以及是否行使权利完全取决于当事人的选择，故上诉人韩金城认为自己没有申辩，询问笔录虚假的理由不能成立。五、关于信访处理建议书问题。被上诉人卷中的《非正常上访处理建议书》仅记载了2014年8月1日韩金城到中南海周边上访的事实，并无信访处理建议，故上诉人韩金城认为行政干预司法的理由不能成立。六、关于一审判决笔误问题。长葛市人民法院作出的（2015）长行初字第00034号行政判决书第6页下半部分所引用的“（二）扰乱公共汽车、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……”应系《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之内容，却表述为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项，且将第二项的“车站”误写成“公共汽车”，系笔误，应予纠正。综上，长公（坡胡）行罚决字（2014）0334号行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，一审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人韩金城承担。本判决为终审判决。审 判 长  李 杰审 判 员  袁 野代理审判员  刘丽君二〇一五年十月十三日书 记 员  刘 静