山东省济南市历下区人民法院行 政 判 决 书（2015）历行初字第13号原告郑云林，男，1971年5月9日出生，汉族，济南市历下区文化局办公室工作人员，住济南市。被告济南市物价局，住所地济南市。法定代表人孔杰，局长。委托代理人孙微山，济南市物价局政策法规处副调研员。委托代理人冯增波，济南市物价局行政事业收费管理处主任科员。原告郑云林因认为被告济南市物价局认定济南市图书馆收取逾期费不构成价格违法行为的具体行政行为侵犯其合法权益，于2015年1月9日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2015年1月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月2日公开开庭审理了本案。原告郑云林，被告济南市物价局的委托代理人孙微山、冯增波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年6月3日，被告济南市物价局针对原告郑云林的举报，作出调查处理结论，认为：依照《中华人民共和国价格法》第五条、第十九条，《山东省行政性事业性收费管理条例》第三条、第十一条，以及《山东省定价目录》、《山东省服务价格管理目录》、省市行政事业性收费目录等，济南市图书馆收取举报人郑云林8.3元逾期费不属于行政性事业性收费，不在政府定价、政府指导价管理范围，使用合法票据，其价格（收费）标准由被举报人济南市图书馆依法自主确定；被举报人通过单位网站“借阅指南”等方式向社会公示了该项收费的有关内容，举报人于2013年10月13日办理图书借阅证件时填写了《济南市图书馆借书证申请表》、《读者服务协议》，对相关收费适用条件及标准均予以认可，被举报人对举报人收取逾期费履行了明码标价（公示收费）的规定义务，没有违反价格法律法规的情形。综上，被举报人收取逾期费的行为不属于乱收费，不构成价格违法行为。被告济南市物价局于2015年1月22日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、《行政申请书》复印件（不含附件），用以证明原告最迟于2014年6月28日知晓被诉具体行政行为内容，原告于2015年1月9日提起行政诉讼，超过了法定诉讼期限；2、济南市图书馆向读者收取图书逾期使用费在其网站公示材料截图，用以证明济南市图书馆履行了明码标价的义务；3、济南市图书馆借书证申请表复印件和读者服务协议复印件，用以证明原告于2013年10月13日已经知晓并认可逾期费的收费标准；4、山东省地方税务局通用机打发票（存根联）复印件，用以证明济南市图书馆使用了合法票据；5、关于济南市图书馆服务性收费备案的报告复印件；6、山东省定价目录；7、关于发布2011年山东省行政事业性收费项目目录的通知（鲁财综（2012）103号）和2011年山东省行政事业性收费项目目录（摘录），6-7号证据用以证明济南市图书馆收费的行为不在山东省定价和山东省政府指导价的范围内，属于自主收费项目，不属于行政事业性收费；8、山东省物价局《关于山东省图书馆服务收费标准的批复》，根据该批复规定，本省的市及市以下图书馆参照本批复执行；9、关于郑先生反映市图书馆收取逾期费举报件的处理意见。被告济南市物价局还提交了法律法规依据：1、《中华人民共和国价格法》第三条、第二十条；2、《山东省行政事业性收费管理条例》第三条、第十一条。原告郑云林诉称，2014年5月10日原告到济南市图书馆还书，被告知图书超期，缴纳逾期费8.3元。2014年5月14日，原告通过济南市12345市长热线反映该事情，并要求被告对济南市图书馆的收费行为进行查处。2014年6月9日，被告济南市物价局通过电话告知原告，济南市图书馆收取逾期费的行为不构成价格违法行为。上述事实也经（2014）历行初字第174号《行政裁定书》审理查明。被告在作出“济南市图书馆收取逾期费的行为不构成价格违法行为”的具体行政行为时没有制作法律文书、没有告知原告诉权。原告认为，济南市图书馆擅自设立收费项目、收费标准，收取原告逾期费的行为，没有任何法律法规依据，属于乱收费。被告济南市物价局作出的“认为济南市图书馆收取逾期费的行为不构成价格违法行为”的具体行政行为侵犯了原告的合法权益，致使原告的财产权益得不到有效维护。依据有关法律法规、《山东省行政事业性收费管理条例》及其实施办法，物价部门是查处收费违法行为的法定部门。请求法院：依法判决被告济南市物价局作出的“济南市图书馆收取逾期费的行为不构成价格违法行为”的具体行政行为违法，并责令其重新作出调查结论。原告郑云林向本院提交了（2014）历行初字第174号《行政裁定书》（已生效），用以证明被诉具体行政行为的作出主体是本案被告。被告济南市物价局辩称，一、答辩人依法履行了价格管理职责。（一）答辩人具有价格管理职责。按照《中华人民共和国价格法》第5条第（2）项和《山东省行政事业性收费管理条例》第5条《价格违法行为举报处理规定》第2条和部门“三定”方案等，答辩人是济南市人民政府价格主管部门，对经营者价格活动和行政事业性收费等负有管理职责，按照规定承办市委、市政府交办的其他事项。（二）答辩人认定事实清楚，证据确凿。1、原告提出的价格咨询办理情况。2014年5月14日，答辩人收到济南市人民政府“12345”市民服务热线交办件（工单编号：140514105824929258），办理期限截至5月21日。当事人郑先生称，2014年5月10日到市图书馆新馆还书，因借书超期支付费用8.3元，“咨询图书馆按照哪一条价格收费依据进行收费”。答辩人与当事人取得联系后，就相关政策向其进行了解释说明。2、原告提出的价格举报办理情况。在咨询件答复过程中，当事人认为济南市图书馆收取逾期费属于乱收费并提出了查处的要求，热线件办理时限延期至2014年6月5日。5月30日，答辩人将其请求事项作为价格举报办理。按照规定开展了相关调查，取得了被举报人收取的逾期费在单位网站公示资料、举报人签字确认的《读者服务协议》、逾期费税务（存根联）票据等证据。经过调查，答辩人认定被举报人的收费行为不属于乱收费，不构成价格违法为。答辩人按照规定就办理情况向济南市人民政府12345热线作了回复。2014年6月4日、6月9日，举报人（原告）在与答辩人电话通话过程中获知了办理结果。3、原告对价格咨询、价格举报件办理结果的知晓情况。2014年7月4日，答辩人收到原告《行政申请书》。原告在《行政申请书》中，对逾期费的缴纳、价格咨询举报件的办理、告知等有关事实予以认可。（三）答辩人适用法律正确，程序合法。按照《中华人民共和国价格法》第19条、《山东省行政事业性收费管理条例》第3条、11条和《山东省定价目录》（鲁价调发（2002）156号）、山东省行政事业性收费目录等规定，被举报人收取的图书逾期费不在政府定价、政府指导价管理范围，不属于行政事业性收费项目。按照国家计委办公厅《关于国家图书馆有关收费问题的复函》（计办价格（2000）173号）、山东省物价局《关于山东省图书馆服务收费标准的批复》（鲁价费函（2004）105号）等规定，市及市以下图书馆对外提供相关有偿服务收费的项目和收费标准，由图书馆根据服务的成本情况制定，报市物价部门备案执行。济南市图书馆“图书逾期费”由其自主确定，按照规定提供服务收费并出具税务发票。按照《中国人民共和国价格法》第13条、第14条规定，经营者提供服务，应当按照规定明码标价，不得有不正当价格行为。经查，2004年9月20日，被举报人济南市图书馆对包括“图书逾期费”在内的有偿服务收费项目履行了备案程序；被举报人通过单位网站“借阅指南”等方式公示了该项收费的有关内容，举报人于2013年10月13日在办理图书借阅证件时，填写了含有图书逾期费相关内容的《济南市图书馆借书证申请表》、《读者服务协议》，被举报人履行了法定明码标价义务；收取逾期费时使用的是税务票据；不存在违反价格法律法规的其他情形。对原告提出的价格咨询和价格举报，答辩人在规定的期限内办理完毕，根据《价格违法行为举报处理规定》第10条、15条等进行了调查、告知等，相关事项程序合法。二、原告提出的诉讼请求理由缺乏法律法规依据。原告称，答辩人作出“济南市图书馆收取逾期费的行为不构成价格违法行为”的调查结论，没有制作法律文书、没有告知原告诉权。答辩人认为：若举报人不服价格举报处理结果，法律法规对办结告知形式及救济途径、期限等没有明确规定；按照《价格违法行为举报处理规定》（2014年国家发展改革委令第6号）第15条规定，举报办结后，价格主管部门可以采用口头或者书面形式进行；国家发展改革委办公厅《关于印发的通知》（发改办价监（2014）120号）中，《价格举报处理结果告知书》文本中未对不服价格举报处理结果的救济途径、期限等作出明确规定。答辩人以电话方式告知原告举报件的办结情况，符合价格规章的规定。三、原告起诉超过了法定诉讼期限。对济南市“12345”市民服务热线交办件，答辩人按照价格咨询、价格举报进行了处理，并在办结后就办理相关情况向12345热线作了回复，并就处理告知了举报人。举报人在知晓处理结果的情况下，于2014年6月28日向答辩人邮寄《行政申请书》，对相关办理事实予以认可。按照《行政诉讼法》第39条规定，公民向人民法院提起诉讼，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。原告至迟于2014年6月28日，即提交《行政申请书》之日时，已经知晓了举报办理结果，2015年1月9日对以举报事项办理违法为提起行政诉讼，超过了法定诉讼期限。四、答辩人不是适格被告。原告称：2014年5月14日其“通过济南市12345热线反映”济南市图书馆收取图书逾期费一事；并且于“5月22日、24日、26日等多次致电济南市12345热线”询问热线件的处理情况。按照《济南市人民政府关于加强12345市民服务热线工作的意见》（济政字（2008）52号）、《济南市人民政府关于进一步加强12345市民服务热线工作的意见》（济政字（2010）58号），12345热线市是济南市人民政府整合公共服务热线开通的市民服务热线，实行“一号对外、多线联动、集中受理、分类处置、统一协调、限时办理”的工作机制。5月14日答辩人接到了济南市“12345”市民服务热线的交办件。交办件办理完毕，就办理结果向12345热线作了回复。原告向济南市12345热线反映图书逾期费问题，在济南市12345热线受理的情况下，多次就事项办理情况向济南市12345热线要求予以处理。因此，原告对热线受理事项办理结果不服，应以适格行政主体和法定途径寻求相关救济，本案中答辩人不是法律规定的适格被告。综上，答辩人对济南市“12345”市民服务热线的交办件（工单编号：140514105824929258）的办理，认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告提出的诉讼请求理由缺乏法律法规依据，答辩人依法履行了价格管理职责；原告提起行政诉讼超过了诉讼期限；答辩人不是法律规定的适格被告，请求人民法院依法驳回其起诉。经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告对被告的1-4、6-7、9号证据无异议，上述证据与本案具有关联性，来源和形式合法且具有真实性，本院对被告的1-4、6-7、9号证据予以采信；原告未对5号证据真实性提出异议，但认为“该备案报告是服务性收费备案报告，而收取逾期费的济南市图书馆未向原告提供服务，借书逾期费不应在服务性收费范围内；被告对济南市图书馆收取原告8.3元逾期费的计算方法、收费标准，未作调查，其结论事实不清”，原告对8号证据有异议，认为“该批复中未涉及收取逾期费的内容，且该批复已经停止执行了，部分内容已经无效了”。本院认为，5号、8号证据不是被告作出本案被诉具体行政行为的根据，且与本案不具有关联性，本院不予采信。被告对原告证据无异议，该证据与本案有关联，来源和形式合法且具有真实性，本院予以采信。根据当事人诉辩意见及上述有效证据，本院认定如下事实：2014年5月14日，被告济南市物价局收到“济南12345市民服务热线”交办件，记载：“郑先生（原告郑云林）来电反映：2014年5月10日，其到槐荫区段店西客站东临市图书馆新馆还书，因借书超期支付费用8.3元，来电咨询图书馆按照哪一条价格依据进行收费，要求相关部门落实处理并回复来电人”。在被告济南市物价局按该交办件的要求办理的过程中，原告郑云林又提出，要求对济南市图书馆的乱收费行为予以查处。被告济南市物价局经调查后，根据济南书图书馆网站公布的图书借阅指南（收取超期还书逾期费公示材料）、《山东省定价目录》、《山东省行政事业性收费项目目录（摘录）》、原告郑云林的《济南市图书馆借书证申请表》及其签订的读者服务协议等证据材料，于2014年6月3日作出调查处理结论，认为：依照《中华人民共和国价格法》第五条、第十九条，《山东省行政性事业性收费管理条例》第三条、第十一条，以及《山东省定价目录》、《山东省服务价格管理目录》、省市行政事业性收费目录等，济南市图书馆收取举报人郑云林8.3元逾期费不属于行政性事业性收费，不在政府定价、政府指导价管理范围，使用合法票据，其价格（收费）标准由被举报人济南市图书馆依法自主确定；被举报人通过单位网站“借阅指南”等方式向社会公示了该项收费的有关内容，举报人于2013年10月13日办理图书借阅证件时填写了《济南市图书馆借书证申请表》、《读者服务协议》，对相关收费适用条件及标准均予以认可，被举报人对举报人收取逾期费履行了明码标价（公示收费）的规定义务，没有违反价格法律法规的情形。综上，被举报人收取逾期费的行为不属于乱收费，不构成价格违法行为。被告济南市物价局分别于2014年6月4日、2014年6月9日通过电话将上述调查结论告知原告郑云林。本院认为，本案争议焦点主要有三个部分：第一，原告郑云林的起诉是否超过法定起诉期限。第二，济南市物价局是否为本案适格被告。第三，被诉具体行政行为是否具有合法性。第一，关于原告郑云林的起诉是否超过法定起诉期限的问题。被告济南市物价局主张，原告郑云林至迟于2014年6月28日知道被诉具体行政行为内容，其于2015年1月9日提起行政诉讼，超过法定起诉期限。本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本院认为，从现有证据来看，被告济南市物价局作出具体行政行为时，并未告知原告郑云林诉权和起诉期限。故原告郑云林的起诉期限应自其于2014年6月4日知道被诉具体行政行为内容之日起不超过2年，其于2015年1月9日提起本案行政诉讼，不超过法定起诉期限。第二，关于济南市物价局是否是本案适格被告的问题。原告主张，已经生效的（2014）历行初字第174号《行政裁定书》证明，济南市物价局系被诉具体行政行为的作出主体，是本案适格被告。济南市物价局则在行政答辩状中认为，其行为系办理“济南12345市民服务热线”交办件的行为，原告对热线受理事项办理结果不服，应以适格行政主体和法定途径寻求救济，济南市物价局不是适格被告。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告”。本案中，济南市物价局是作出被诉具体行政行为的行政机关，且被诉具体行政行为未经复议程序予以审查，亦不存在由两个以上行政机关共同作出的情形，故济南市物价局是本案适格被告。第三，关于被诉具体行政行为是否具有合法性的问题。《山东省行政性事业性收费管理条例》第五条第一款规定：“省及其以下各级物价部门负责本行政区域内行政性、事业性收费的管理和监督检查，宣传贯彻有关法律、法规和方针政策”。依照上述规定，被告济南市物价局作为济南市人民政府物价主管部门，对原告郑云林关于济南市图书馆存在违法收费行为的举报，有管理和监督检查职权。《中华人民共和国价格法》第六条规定：“商品价格和服务价格，除依照本法第十八条规定适用政府指导价或者政府定价外，实行市场调节价，由经营者依照本法自主制定”。该法第十八条规定：“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（而）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格；（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益服务价格”。该法第十九条第一款规定：“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据”。《山东省行政性事业性收费管理条例》第三条规定：“行政性收费是指国家行政机关或国家授权行使行政管理职能的单位，实施社会、经济、技术和自然资源管理或监督，依照国家法律、法规收取的费用。事业性收费是指事业单位不以盈利为目的，依照国家法律、法规和省人民政府的规章向社会提供服务所收取的费用”。该条例第十二条第一款规定：“行政性、事业性收费管理目录由省物价部门会同省财政部门提出意见，报省人民政府批准后执行。重要收费项目应予以公告”。依照上述法律、法规规定，被告济南市物价局根据济南书图书馆网站公布的图书借阅指南（收取超期还书逾期费公示材料）、《山东省定价目录》、《山东省行政事业性收费项目目录（摘录）》、原告郑云林的《济南市图书馆借书证申请表》及其签订的读者服务协议等证据材料，认为济南市图书馆向原告郑云林收取8.3元逾期费，既不属于行政性、事业性收费的内容，亦不属于山东省定价目录的适用范围，济南市图书馆使用了合法票据，依法进行了明码标价，并告知了原告郑云林收费条件和计费标准等有关情况，济南市图书馆的行为不属于乱收费，不构成价格违法行为，其调查结论主要证据清楚，程序不违反法律、法规有关规定，适用法律正确。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告郑云林要求判决被告济南市物价局作出的“济南市图书馆收取逾期费的行为不构成价格违法行为”的具体行政行为违法，并责令其重新作出调查结论的诉讼请求。案件受理费人民币五十元由原告郑云林负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  白 杨人民陪审员  王力平人民陪审员  赵德荣二〇一五年三月二十七日书 记 员  张童瑜