宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）银行初字第14号原告胡立文，男，1955年2月20日出生，汉族，个体从业人员，住宁夏回族自治区银川市金凤区。委托代理人周学全，宁夏正义达律师事务所律师（特别授权）。被告银川市土地储备局，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区。法定代表人马旭，局长。委托代理人谢生虎，宁夏言成律师事务所律师（一般代理）。被告银川市人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区。法定代表人白尚成，市长。委托代理人马俊杰，男，银川市人民政府法制办公室法律顾问室副主任，住宁夏回族自治区银川市金凤区（一般代理）。委托代理人范文舟，宁夏合天律师事务所律师（特别授权）。原告胡立文认为被告银川市土地储备局、银川市人民政府未按照约定履行双方签订的《土地调整置换协议》，于2015年5月25日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月25日受理后，于2015年6月4日向被告银川市土地储备局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2015年6月2日向被告银川市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月6日公开开庭审理了本案。原告胡立文及其委托代理人周学全，被告银川市土地储备局的负责人温永强及委托代理人谢生虎，被告银川市人民政府的委托代理人马俊杰、范文舟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告胡立文诉称，被告银川市土地储备局系被告银川市人民政府委托承办银川市范围内各类建设项目统一征地拆迁和国有土地收购储备具体工作的事业单位。2015年12月21日，被告银川市土地储备局与原告签订了银土储（2005）586号《土地调整置换协议》，对原告通过出让获得的位于银川市金凤区上海西路办事处景湖村的土地进行置换，对空地面积2.12亩同意按照1：1比例另行置换，后经原告多次催办，时至今日，被告银川市土地储备局仍未能向原告交付置换土地。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第2、12、15、26条的规定诉至法院，请求依法判令被告银川市土地储备局、银川市人民政府履行合同约定，向原告置换土地2.12亩并办理相应手续，本案诉讼费由被告承担。原告胡立文提交以下证据证明其诉讼主张：证据一、银土储（2005）586号《土地调整置换协议》。证明原告与被告银川市土地储备中心签订了《土地调整置换协议》，双方约定被告以1：1比例土地置换原则、以金凤区丰登镇北部土地置换原告通过出让方式取得的土地。二、《催办函》、《律师函》、邮政快递单、妥投短信照片复印件各一份，证明被告银川市土地储备局不按约定履行协议，为原告交付置换土地。原告一直在催办，原告的起诉未超过起诉期限。证据三、宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院行政裁定书、事业单位法人证书复印件各一份。证明因被告银川市土地储备局不履行协议，原告将被告银川市土地储备局诉至宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院，被告银川市土地储备局向该法院出示了事业单位法人证书，该法院驳回了原告的起诉。原告依法在银川市中级人民法院提起诉讼，本案被告银川市人民政府是适格主体。经质证，被告银川市土地储备局、银川市人民政府对证据一、二的真实性、合法性及关联性均无异议。被告银川市人民政府对证据三的真实性、合法性及关联性均无异议，但对其证明目的有异议。被告银川市土地储备局对证据三无异议。被告银川市土地储备局辩称，对原告所述基本事实无异议，鉴于协议约定的置换土地位于丰登镇规划区域内，该土地由于城市规划调整已经无法安置，故双方签订的《土地调整置换协议》事实上已经无法履行。为解决原告的土地置换问题，请求法院按照土地同类性质的价格、以其他置换户的标准即每亩16.8万元的价格对原告进行货币补偿。该价格是参照当时安置区工业用地的价格，且同一地段的其他11家已经按照该标准进行补偿。如果本案原告对该补偿数额及方式有争议，可要求被告银川市人民政府作出行政补偿决定。综上，请求法院依据法律的规定变更土地调整置换协议的履行方式。被告银川市土地储备局向本院提交以下证据：证据一、《土地调整置换协议》一份。证明被告银川市土地储备局执行被告银川市人民政府的总体规划，承诺对原告的土地按照1:1的比例进行置换，对原告土地的地上附着物等进行了货币补偿。证据二、《银川市人民政府第37次专题会议纪要》一份，证明为解决大、小西湖项目，被告银川市人民政府决定对未能置换的15家企业全部进行货币补偿，补偿标准为每亩16.8万元。原告胡立文对证据一的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对证据二的真实性和关联性没有异议，但是对合法性提出以下异议：1、该会议纪要的形成程序违法，未征求原告的意见。2、该变更协议对行政相对方即本案原告的权利设定了限制，对原告是不利的，属于典型的不利的行政行为，没有法律依据。3、该会议纪要既不是行政规章，也不是行政决定。仅以此单方改变行政合同中的实质内容，不履行置换土地协议，无法律依据。4、会议纪要决定每亩补偿16.8万元是2011年的工业用地价格，不是2015年的价格，也并非商业用地的价格，不能成立。被告银川市人民政府辩称，原告与被告银川市人民政府并无任何合同关系，被告银川市人民政府不是行政合同的相对人，原告无权主张合同权利，无权要求被告银川市人民政府履行义务，原告应向合同相对方即土地管理部门主张权利。被告银川市土地储备局是收回涉案土地的具体实施机构，并负责对原告进行补偿，原告只能向其主张权利。请求依法驳回对被告银川市人民政府的起诉。被告银川市人民政府向本院提交以下证据：证据一、《土地调整置换协议》一份。证明被告银川市土地储备局执行被告银川市人民政府的总体规划，承诺原告对空地面积按照1:1的比例进行置换，其他按照货币进行补偿。证据二、《银川市人民政府第37次专题会议纪要》一份，证明为解决大、小西湖项目，被告银川市人民政府对未能置换的企业全部进行货币补偿，补偿标准为每亩16.8万元。原告胡立文对上述证据的质证意见同上。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一《土地调整置换协议》及证据二《催办函》、《律师函》、邮政快递单、妥投短信照片复印件及被告银川市人民政府和银川市土地储备局提交的证据一《土地调整置换协议》，内容客观真实，来源合法，与本案具有关联性，且经对方质证均无异议，本院对其证明力，予以确认；原告提交的证据三宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院行政裁定书、事业单位法人证书复印件，亦具有真实性、合法性及关联性，对其证明力，亦予以确认；被告银川市人民政府和银川市土地储备局提交的证据二《银川市人民政府第37次专题会议纪要》，来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，对其证明力，予以确认。经审理查明，2005年12月21日，被告银川市土地储备局根据被告银川市人民政府关于对大小西湖连通及周边环境整治的总体规划及（2005.54次）纪要确定的补偿标准，与原告胡立文签订了《土地调整置换协议》，约定对原告位于银川市金凤区景胡村土地地上附着物予以货币补偿，对空地面积2.12亩按照1：1比例另行置换，置换位置位于银川市金凤区丰登镇北部。原告自协议签订之日起至2005年12月24日前向被告银川市土地储备局交付被置换的土地，被告银川市土地储备局于2006年12月31日前向原告交付置换土地。协议第五条约定：1、甲方（被告银川市土地储备局）自签订本协议后，应按约定的期限将置换土地净地交付乙方（原告）使用。2、乙方自签订本协议后，应按约定的期限搬迁交付被置换的土地，不得以任何理由和形式阻拦、影响甲方拆除被拆迁房屋。3、签订本协议时，乙方应向甲方房屋所有权证和土地使用证。协议签订后，原告按约定的期限搬迁交付被置换的土地。被告银川市土地储备局于2006年按期完成了该项目的征地及地上附着物的拆迁工作。2011年7月9日，被告银川市人民政府（2011.37次）会议纪要审核了被告银川市土地储备局关于对大小西湖环境综合整治项目征收部分国有土地补偿遗留问题的请示，决定对15家企业参照现行出让工业用地价格以每亩16.8万元进行补偿，应置换的土地110.369亩，计补偿1854.1992万元。由被告银川市土地储备局与上述15家企业签订补充协议，将原协议约定的土地调换改为货币补偿。后原告拒绝接受该会议纪要决定的货币补偿方式并拒绝与被告银川市土地储备局签订补充协议。原告以被告银川市土地储备局不按约定履行协议，为原告交付置换土地，将其诉至宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院，该院驳回了原告的起诉。原告又于2015年3月以EMS邮寄方式向被告银川市土地储备局发送催办函及律师函，要求其履行协议、向其交付置换土地未果。原告诉至本院，请求判如所请。本院认为，被告银川市土地储备局作为被告银川市人民政府下设的土地储备机构，根据被告银川市人民政府的行政授权对辖区内所储备的土地行使管理权，其与原告协商订立的《土地调整置换协议》系基于公共利益、实现行政管理目标而订立的具有行政权利义务内容的协议，该协议意思表示真实，不违反法律、社会公共利益，应为有效协议。协议签订后，原告如约履行协议，按期搬迁并交付被置换的土地。被告银川市土地储备局按期完成了该项目的征地及地上附着物的拆迁工作后，却未按协议约定期限将置换土地净地交付原告使用，应承担违约责任。被告银川市土地储备局提出其不能履行协议的原因系城市规划调整致使原约定的安置区内无法安置所致。经查，被告银川市人民政府（2011.37次）会议纪要决定将原协议约定的土地调换改为货币补偿，对原告置换土地参照现行出让工业用地价格以每亩16.8万元进行补偿。该行为系被告银川市土地储备局单方、变更解除协议的行为，被告未提供有效证据证明其未按约定履行及变更协议的合法性，故该会议纪要决定依法对原告不发生法律效力，被告银川市土地储备局请求法院变更为货币补偿方式按照每亩16.8万元的价格对原告进行货币补偿的抗辩意见，本院不予采纳。但鉴于被告银川市人民政府的规划调整导致被告银川市土地储备局无法继续履行协议，故被告银川市土地储备局、银川市人民政府依法应采取相应补救措施。关于本案原告请求司法救济的起诉期限及诉讼时效问题，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》法释〔2015〕9号第十二条规定，即“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”，本案中原、被告签订的《土地调整置换协议》约定被告银川市土地储备局于2006年12月31日前向原告交付置换土地。被告未按约定履行协议，原告应当自该日期起知道或应当知道其权利受到侵害，已超过请求法律保护的合理期限。但民法中时效抗辩必须由相对人在诉讼中提出，法院不得主动援引诉讼时效制度。鉴于二被告在诉讼中均未主张时效抗辩，本院对此不作审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款及最高人民法院《关于适用若干问题的解释》法释【2015】9号第十五条第一款的规定，判决如下：被告银川市土地储备局、被告银川市人民政府于本判决生效之日起三十日内对其不能继续履行与原告胡立文签订的《土地调整置换协议》采取相应补救措施。案件受理费50元，由被告银川市土地储备局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长  高凤梅审判员  王 斐审判员  苗自治二〇一五年十月十四日书记员  哈 越附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》法释〔2015〕9号第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。