浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙杭行终字第67号上诉人（原审原告）丁列华。委托代理人范悦林。被上诉人（原审被告）杭州市拱墅区农业局。法定代表人徐长荣。委托代理人曾清。上诉人丁列华因与杭州市拱墅区农业局土地信息公开一案，不服杭州市拱墅区人民法院（2014）杭拱行初字第64号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年1月19日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年2月12日公开开庭审理了本案。上诉人丁列华及其委托代理人范悦林，被上诉人杭州市拱墅区农业局的委托代理人曾清到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2014年6月13日，杭州市拱墅区农业局针对丁列华的政府信息公开申请，作出拱农信公复2014第05号政府信息公开申请答复，告知其要求获取该户位于杭州市拱墅区祥符街道花园岗社区二组承包地颁发的《农村土地承包经营权证》，经查，其要求获取的信息属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定的不存在的情形，故无法提供。丁列华于2014年9月14日向人民法院提起诉讼，请求撤销杭州市拱墅区农业局作出的拱农信公复2014第05号政府信息公开申请答复，判令杭州市拱墅区农业局向其公开其申请的政府信息。原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2014年5月27日，上诉人向杭州市拱墅区农业局邮寄政府信息公开申请表，要求该局公开“对申请人户位于杭州市拱墅区祥符街道花园岗社区二组的承包地颁发的《农村土地承包经营权证》”。杭州市拱墅区农业局于5月28日收到申请后，经核查，并无上诉人所申请公开的《农村土地承包经营权证》，遂于6月13日作出《答复书》，并邮寄上诉人。上诉人向杭州市人民政府农业和农村工作办公室申请行政复议，该办作出维持《答复书》的复议决定，并于9月3日邮寄上诉人。原审法院认为，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。对属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；对属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；对申请公开的政府信息不存在的，应当告知申请人。行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，杭州市拱墅区农业局于2014年5月28日收到并受理上诉人的政府信息公开申请，经查，上诉人申请公开的《农村土地承包经营权证》的信息不存在，故于同年6月13日作出《答复书》，并于同日邮寄上诉人，告知其申请公开的信息不存在。杭州市拱墅区农业局作出的上述答复并无不当。上诉人提出，根据《农村土地承包法》第十一条、《农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第二十四条、第二十五条的规定，杭州市拱墅区农业局有责任督促经济合作社与上诉人签订土地承包合同，核发土地承包权证，故该局应存在上诉人申请公开的信息。对此，《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”由此可知，杭州市拱墅区农业局作为本行政区域内的农业行政主管部门，具有发放管理农村土地承包经营权证的相应职权，但发放土地承包经营权证需要经过签订土地承包合同、发包方上报材料、乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审和申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核、同级人民政府颁发等流程。本案中，杭州市拱墅区农业局经核查，当事人尚未签订土地承包合同，不具备发放土地承包经营权证的基本条件，故该局答复上诉人其申请的信息不存在。据此，应认定杭州市拱墅区农业局已履行了政府信息公开义务。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条第（三）项、第二十四条第二款，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决驳回丁列华的诉讼请求。案件受理费50元，由丁列华负担。丁列华不服原审判决提起上诉称，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定，上诉人申请的案涉信息是存在的。事实上，1999年至今，花园岗社区的农户一直按第一轮土地承包的状况承包土地，因此，花园岗社区农户根本无需和合作社签订农村土地承包合同，只要按照之前和花园岗村委会签订的《农村土地承包合同》继续承包土地即可。所以案涉农村土地承包合同是存在的，进而，案涉《农村土地承包经营权证》也是存在的。被上诉人必然掌握并保存有申请人申请的案涉信息。为此，请求撤销原审判决，改判撤销杭州市拱墅区农业局作出的拱农信公复2014第05号政府信息公开申请答复，判令杭州市拱墅区农业局向上诉人公开其申请的政府信息。被上诉人杭州市拱墅区农业局未在法定期限内提交书面答辩意见，在庭审时答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，不存在可撤销的情形。首先，从事实看，农村土地经营权证的发放要按照《农村土地承包经营权管理办法》的规定，以村民与所在集体经济组织签订有效合同为基础，经村民所在集体经济组织上报材料后，再经初审、审核等程序才能颁发。上诉人在第二轮承包开始后，与所在集体经济组织没有签订土地承包合同，不具备发放土地承包经营权证的基本条件，故无法发放农村土地承包经营权证，也就不存在上诉人申请公开的信息。第二轮承包开始时，该村因作物的特殊性没有进行调整，而是维持了第一轮承包的状态，该情形并不表示第二轮承包不需要签订承包合同。其次，程序上，我局收到上诉人的政府信息公开申请后，经核实，因不存在上诉人申请公开的信息，故在规定期限内给予上诉人答复，程序合法。上诉人的上诉请求不能成立，请求予以驳回。庭审中，各方当事人围绕被上诉人是否制作或保存有上诉人的农村土地承包经营权证等争议焦点，进行了质证和辩论。各方当事人均未提交新的证据材料。综合各方当事人质证、辩论的情况，本院确认原审认定的基本案件事实。根据已生效的（2014）浙杭行初字第174号行政判决，本院另查明：2014年5月27日，上诉人向杭州市拱墅区人民政府邮寄政府信息公开申请表，要求公开杭州市拱墅区人民政府对上诉人位于杭州市拱墅区祥符街道花园岗社区二组的承包地颁发的《农村土地承包经营权证》。杭州市拱墅区人民政府收到申请后，经查，于2014年6月13日作出拱政信公复2014第27号信息公开申请答复，以1999年，原花园岗村（现花园岗社区）农户在土地二轮承包工作中，未与村经济合作社签订农村土地承包合同，而农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证为由，告知其申请公开的《农村土地承包经营权证》的政府信息属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定的不存在的情形，无法提供。上诉人对该政府信息公开行为不服，经本院及浙江省高级人民法院一、二审审理，维护了上述政府信息公开行为。经上诉人在二审中确认，其在本案中申请公开的信息，与其在上述案件中申请公开的，系同一信息。本院认为，上诉人向被上诉人杭州市拱墅区农业局申请公开的信息为其家庭户的《农村土地承包经营权证》复印件，由于其确认其申请公开的信息与其在（2014）浙杭行初字第174号案件中向杭州市拱墅区人民政府申请公开的是同一信息，而杭州市拱墅区人民政府告知上诉人其申请的信息不存在的行政行为业经司法审查被人民法院予以维护，故被诉具体行政行为——即被上诉人杭州市拱墅区农业局告知上诉人其家庭户的《农村土地承包经营权证》不存在的政府信息公开告知行为，亦可以成立。但被上诉人在原审举证过程中，对于案涉政府信息不存在，未提供充分证据证明其对该结论已尽到审慎的检索义务，该不当亦应引起被上诉人的充分注意，并应在今后的工作中避免之。此外，《农村土地承包经营权证》是承包户享有农村土地承包经营权的权利凭证，虽然由行政机关制作，但由承包户自行持有并保存，因此《农村土地承包经营权证》本身并非《中华人民共和国政府信息公开条例》所称的政府信息，上诉人以申请政府信息公开的方式向被上诉人获取事实上并不存在的《农村土地承包经营权证》，显属不当。综上，被诉具体行政行为的结果符合客观事实，被上诉人作出的行政行为适用法律正确，行政程序符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条关于政府信息公开办理期限的规定。原审判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人丁列华负担。本判决为终审判决。审判长  秦方审判员  徐斐审判员  李洵二〇一五年三月九日书记员  金玲