江苏省泰州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏12行终102号上诉人（原审被告）泰州市海陵区人民政府城西街道办事处，住所地泰州市海陵区扬州路195号。法定代表人孙乾，该办事处主任。委托代理人王秋梅，泰州市海陵区西郊法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）泰州市龙特苗木种植专业合作社，住所地泰州市海陵区扬州路141号3楼。法定代表人李长根，该合作社理事���。原审被告泰州市城市管理局，住所地泰州市梅兰东路118号。法定代表人高卫东，该局局长。原审第三人江苏吉星农业科技发展有限公司，住所地泰州市海陵区城西街道办事处麒麟村。上诉人泰州市海陵区人民政府城西街道办事处（以下简称城西街道办）因强制拆除一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2016)苏1291行初230号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2016年8月16日，泰州市龙特苗木种植专业合作社（以下简称龙特合作社）在泰州市海陵区城西街道吉星农业园建设的大棚基础由城西街道办组织实施拆除，现场有身着城管制服的人员。另查明，泰州市城市管理局海陵分局在城西街道办设有城管中队，城西街道办内部设有城管科。城管中队邵亮受城西街道办指示，参与了涉案拆除活动。再查明，泰州市城西资产经营有限公司（甲方）与新西兰迈思可商贸公司（乙方）经泰州市海陵区农业委员会鉴证，签订现代农业项目合作协议书，约定：甲方同意乙方进入泰州市海陵区城西街道综合开发现代农业项目，由乙方注册新公司，名称暂定泰州吉星农林科技发展有限公司……供地方式为租赁形式，租期初定20年。该协议书落款时间为2009年8月3日。后江苏吉星农业科技发展有限公司（以下简称吉星公司）成立。2011年6月3日，泰州市国土资源局海陵分局所作审查意见明确：吉星农林科技示范园项目附属设施用地申报面积0.6667公顷。2011年6月10日，泰州市海陵区人民政府批准同意吉星公司将面积为0.6667公顷的设施农用地用于建设管理和生活用房、仓库、生物质肥料生产场地及道路。另，根据龙特合作社与吉星公司间土地租赁协议记载，龙特合作社又承租吉星公司所租赁的1000亩土地中的600亩。审理中，龙特合作社认为其系在吉星公司受批准使用的设施农用地范围内实施的建设行为，但未提交建设大棚基础的审批手续。原审法院认为，该案的争议焦点为：1.拆除行为的实施主体，即本案的被告应当如何确定；2.拆除行为是否合法；3.龙特合作社的赔偿主张是否应予支持。关于焦点1，龙特合作社依据录像及照片，认为系泰州市城管局、城西街道办共同拆除了大棚基础。因涉案拆除行为欠缺确定行政机关作出的要式文书，故应结合相关证据综合确定拆除行为的决策者与实施者。泰州市城管局辩称其并未组织或参与该次拆除活动，城西街道办则自认拆除行为系由其组织实施，与泰州市城管局无关。因此，结合接处警工作登记表，可以确定城西街道办系拆除行为的决策、实施主体。泰州市城管局下属分局派驻于城西街道办中队的工作人员虽参与了该次拆除活动，但其并非基于泰州市城管局或下属分局的指令，而系受对中队同时具备管理权限的城西街道办之要求，故其履行的应系效果可归属于城西街道办的职务行为；再就拆除行为的主要作用力而言，人员的组织、机械的安排、计划的落实均系城西街道办负责实施。龙特合作社现无其他证据证明泰州市城管局实际参与、决策或实施了拆除行为，故其起诉泰州市城管局实施拆除行为的事实不成立，泰州市城管局作为本案被告主体不适格。龙特合作社对该主体的起诉，依法��予驳回。关于焦点2，城西街道办认为其实施的拆除行为系依据土地流转协议对合同相对方实施的督促纠正行为，龙特合作社并非行政相对人或利害关系人。现龙特合作社提交了初步证据证明其系被拆除大棚基础的建造主体，而城西街道办并未就此提供反证，故其关于拆除行为对龙特合作社无实际影响之抗辩理由，不予支持。关于拆除行为的性质。城西街道办提交的现代农业项目合作协议书中，签约一方系泰州市城西资产经营有限公司，城西街道办并非合同主体；且城西街道办作为政府派出机关，组织实施强制拆除，具备行政行为的主体要素与权能要素。因此，涉案拆除行为应认定为行政行为。城西街道办未提交证据证明行政行为在职权、事实认定以及程序等方面的合法性，故其实施的拆除行为应予确认违法。关于焦点3，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。龙特合作社未提交其建造大棚基础之合法审批文件，故其要求城西街道办向其赔偿拆除所致损失依据不足。龙特合作社主张其系在吉星公司获批设施农用地范围内实施的建设，亦未举证予以证明；且行政法上因许可、审批所得利益具有专属性，未有法律明确规定并经法定程序，不得继受、转移或变更，故龙特合作社亦无权在吉星公司获批建设范围内实施自主建造。综上，龙特合作社提出的赔偿请求，不予支持。吉星公司未到庭参加诉讼，不影响案件的审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，判决：一、确认城西街道办于2016年8月16日拆除龙特合作社在泰州市海陵区城西街道吉星农业园所建大棚基础的行为违法。二、驳回龙特合作社的行政赔偿诉讼请求。三、驳回龙特合作社对泰州市城市管理局的起诉。案件受理费50元，由城西街道办负担。上诉人城西街道办上诉称，上诉人根据行政强制法和城乡规划法的有关规定精神，对被上诉人涉案违反城乡规划法的违法建筑、构筑物、设施等强制拆除，是履行法律授予行政机关的职权，同时，上诉人组织城管执法人员实施上述强制拆除也是为了落实执行2015年5月7日泰州市市区违法建设防治小组制定的《关于市区违法建设快速处置的实施意见》及上级政府制定的其它相关文件规定。一审法院认为涉案拆除行为在职权、事实认定及程序等方面违法，明显缺乏依据。综上，原审法院认定事实不清，程序违法。请求二审撤销或改判一审判决。被上诉人龙特合作社，原审被告泰州市城市管理局，原审第三人吉星公司未向本院陈述意见。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案主要争议焦点是，一审法院确认城西街道办实施的拆除行为违法是否正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案上诉人在一审审理中，在职权、事实认定以及程序等方面，未提交证据证明其强制拆除行政行为的合法性，故应认为没有相应证据，一审法院确认上诉人拆除行为违法正确。上诉人在二审中提交的2015年5月7日泰州市市区违法建设防治小组制定的《关于市区违法建设快速处置的实施意见》，该意见不属于二审中的新证据，同时，也不能证明上诉人拆除行为合法。综上，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，本院不予采信。原审判决事实依据充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人城西街道办负担。本判决为终审判决。审 判 长  顾金才审 判 员  苏媛媛代理审判员  徐文兰二〇一七年七月七日书 记 员  周雪琴附：本案适用法条《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行���的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。