江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）赣中行初字第10号原告赖正福。被告赣州市南康区人民政府。法定代表人何善锦。委托代理人罗湖德。委托代理人康军。原告赖正福不服被告赣州市南康区人民政府于2014年7月24日作出的康府办抄字（2014）177号《赣州市南康区人民政府办公室抄告单》，向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月14日立案后，在法定期限内向被告赣州市南康区人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭组成人员告知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2015年7月14日公开开庭审理了本案。原告赖正福、被告赣州市南康区人民政府委托代理人罗湖德、康军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告赣州市南康区人民政府于2014年7月24日作出了康府办抄字（2014）177号《赣州市南康区人民政府办公室抄告单》，该抄告单是由赣州市南康区人民政府办公室盖章，发送给赣州市国土资源局南康区国土分局的文件。抄告单主要内容为，“报来《关于请求批准南康区大地针织制衣有限公司土地使用权（含地上建筑物）改变土地用途操作流程及土地（含地上建筑物）价值评估结果确认的请示》和南康市方正床单厂报来的《关于请求办理南康市方正床单厂补交土地出让金的相关手续的请示》已经2014年7月1日区政府第七次常务会议研究，并经2014年7月14日区委第一届第九次常务会议审议通过，现将有关事项抄告如下：1.鉴于该两宗地开发利用需要，并经区规委会审议，原则上同意该两宗地依法由工业用地调整为商住用地，并按以下程序办理：（1）先由政府按法定程序彻底收回土地（含地上建筑物，有租赁关系的由区国资办承接），注销原有土地使用证，并对原土地使用权属和地上建筑物进行合理补偿（地上建筑物的补偿价值由财政、审计部门联合审核确定）。（2）政府收回土地后，变更土地用途并重新出具规划设计条件，由政府委托有资质的评估机构按商住用地规划条件进行价值评估，评估价值由区财政局和审计局认定后，再编制土地拍卖出让方案，经区政府批准后依法进行网上公开拍卖出让。2.今后所有涉及工业用地性质调整问题，均按以上程序办理。”原告诉称，请求法院1、确认被告作出的康府办抄字（2014）177号中关于南康市方正床单厂土地用途变更登记程序的相关行政行为违法；2、依法变更被告作出的康府办抄字（2014）177号中关于南康市方正床单厂土地用途变更的登记程序；3、责令被告责成其下属部门在合理期限内依法给原告办理后续的土地用途变更登记及其他相关手续；4、保留要求被告赔偿相关经济损失的权利，诉讼费由被告承担。事实和理由如下：1、根据相关法律规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，但依法设立在各类开发园区范围内，《国有土地出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招牌挂出让的除外。本案涉案土地不属于开发园区范围，也不属于应当收回土地使用权的情况。2、原告所签订的《国有土地使用权出让合同》第六条约定，在出让期间，土地使用者如需改变本合同规定的土地用途，应当取得甲方和城市规划行政主管部门的批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权变更登记手续，换发土地使用权证书。因此，该约定应当得到遵守。3、《中华人民共和国立法法》第八条规定，只有法律才能对非国有财产的征收、征用进行规定，因此被告无权作出收回的决定。4、南康水泥厂、南康京九橡胶厂、南康卫生材料厂等企业同属于国有改制企业，其土地用途变更都是由原土地使用权人按照当时的基准地价补交土地出让金后改变土地用途，现被告针对原告土地则要求收回后再重新招拍挂，该行为显失公平。5、根据《中华人民共和国行政许可法》第五条规定，设定和实施行政许可，应当遵循公平、公开、公正原则，符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利。赣州市国土资源局作出的赣市国土函（2012）18号《关于龙南县国土资源局工业用地改变用途有关问题的复函》中，原告开设的南康市方正床单厂的用地情况与该宗用地情况雷同，故被告作出的抄告单中的处理意见存在歧视原告的行为。6、被告作出的《关于反映区政府对方正床单厂改变土地使用性质操作程序不合理信访事项》的答复未适用法律、法规，而是适用了两个错误的规范性文件。原告向本院提交的证据为：证据1、南康区人民政府康府办抄（2014）177号抄告单，证明该行政行为是影响原告权利义务的缺乏法律依据的单方行为。证据2、赣字复办（2015）4号《复查申请不予受理通知书》，证明赣州市人民政府确认本争议属于行政争议。证据3、原告身份证复印件，证明原告是适格的诉讼主体。证据4、营业执照复印件，证明原告与南康市方正床单厂的法律关系。证据5、南康市规委会第四十四次会议纪要（康府办字（2013）70号），证明规委会依法确认该宗地调整为居住用地符合唐江镇的控制性详细规划以及土地利用整体规划，具备了改变土地用途的法定条件和标准，并已经同意该宗地土地用途变更为居住用地。证据6、《规划条件通知书》（2013-59）复印件，证明南康市城乡规划局按照规委会决定对该宗地出具了居住用地《规划条件通知书》。证据7、《关于反映区政府对方正床单厂改变土地使用性质操作程序不合理信访事项的答复》，证明该答复未适用法律、法规，而适用的是康府办抄（2014）177号抄告单作出之后的规范性文件。证据8、江西省人民政府赣府发（2014）28号文，证明南康区人民政府信访事项答复书中所适用的一般规范性文件错误。证据9、国土厅赣国土资字（2014）116号复印件，证明南康区人民政府信访事项答复书中适用的一般规范性文件错误。证据10、《国有土地使用权出让合同》复印件，证明抄告单中所作出的行政行为违反了双方所签订的《国有土地出让合同》中第六条的相关规定。证据11、国土资源部办公厅国土资厅函（2010）104号文，证明经出让方和规划管理部门同意，出让土地改变土地用途的，可以由原土地使用权人与市、县国土资源管理部门签订变更协议或重新签订土地出让合同，相应调整土地出让金，但出让合同、法律、法规、行政规定等明确必须收回土地使用权重新公开出让的除外。证据12、赣州市国土资源局对市委办公厅“民声通道”工作处的回复。证明涉案土地在符合国土资厅函（2010）10号文的情况下，可以由原土地使用权人与市、县国土资源管理部门签订变更协议或重新签订土地出让合同，相应调整土地出让金改变土地用途。证据13、南康区委办“民声通道”工作处对江西省委办公厅“民声通道”工作处的答复，证明该答复确认了：1）涉案土地符合办理改变土地用途的法定条件；2）该宗地不在依法设立的开发园区范围内，出让合同没有约定，也不属于法律、法规、行政规定等明确必须收回土地使用权的范围；3）经评估足额补交土地出让金后，可以由工业用地变为居住用地；4）南康区改变土地用途的通行做法以及康府办抄字（2014）177号抄告单中所规定的操作程序是不合法的。证据14、关于龙南县国土资源局工业用地改变用途有关问题的复函（赣市国土函（2012）18号），证明南康市方正床单厂该宗地和龙南县国土资源局请示的该宗工业用地改变土地用途的情况雷同，权利人有取得行政许可的平等权利。证据15、原告向赣州市人民政府提交的行政复议申请书，证明原告未对康府办抄字（2014）177号抄告单提起复议。证据16、南康市国有土地使用权挂牌成效确认书一份，证明原告的诉讼主体资格。被告赣州市南康区人民政府辩称，请求法院驳回原告起诉或诉讼请求，理由如下：1、原告主体不适格。康国土出2004字第10408036号《国有土地使用权出让合同》的受让人为南康市方正床单厂，本案赖正福以个人名义提起诉讼，显然主体不适格。2、原告起诉超出诉讼时效。2015年2月28日，南康市方正床单厂就涉案抄告单向赣州市人民政府申请了行政复议，该府于2015年3月5日作出了不予受理行政复议申请的决定书，且告知了诉权，但南康市方正床单厂并未在收到决定书之日起十五日内提起行政诉讼。3、康府办抄字（2014）177号抄告单不属于可诉行政行为。该抄告单是答辩人内部机关的文件，并未送达给原告，且抄告单也不是针对南康市方正床单厂一宗土地做出的行文。此外，答辩人未针对涉案土地作出征收行为，相关职能部门也未依照该抄告单作出任何招拍挂行为，该抄告单尚未侵害原告任何权益。4、康府办抄字（2014）177号抄告单是根据《中华人民共和国土地管理法》、国土资发（2006）第114号《协议出让国有土地使用权规范（试行）》以及国土资厅发函（2010）104号《国土资源部办公厅关于出让土地改变用途有关问题的复函》之规定作出的处理意见，该行为符合法律、法规，不存在违法行为。5、国土资源部第39号令明确了商业、旅游、娱乐、商品住宅等四类经营性用地和同一土地由两个或者两个以上意向用地者，应当招标拍卖挂牌出让。此外，2006年国土资源部下发的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中对不能确定是否符合协议或招标拍卖挂牌出让范围的具体宗地，由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定出让的具体方式。国土资源部国土资发（2004）71号《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》第二点规定，“2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须采用招标拍卖挂牌方式供应。”据此，答辩人经过区政府常务会议的形式集体决定涉案土地采用收回土地使用权进行规划变更后，重新进入招拍挂程序符合法律规定。被告向本院提交的证据为：证据1、康府办字（2013）70号南康市规委会第四十四次会议纪要，证明因唐江镇规划需要，同意改变原床单厂土地用途由工业转商业。证据2、南康区人民政府康府办抄字（2014）177号抄告单，证明被告作出的抄告单依法规定了改变土地用途的程序，并且该抄告单是针对赣州市国土资源局南康分局作出的。证据3、康国土出（2014）第10408036号《国有土地使用权出让合同》，证明南康市方正床单厂与原南康市国土分局签订了土地出让合同，以出让方式取得宗地使用权，土地用途为工业用地。证据4、赣州市人民政府行政复议决定书复印件，证明赣州市人民政府未受理南康市方正床单厂的复议申请，并对抄告单的法律定义等作了阐述。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、3没有异议；对证据2的合法性有异议；对证据4关联性有异议。被告对原告提交的证据1、2、7、10、12、13的三性无异议，但对上述六组证据的证明对象有异议；对证据3、4、5、6的三性无异议。被告认为原告提交的证据8、9、11不属于证据范畴，故不予质证。被告认为原告提交的证据14只是龙南县国土局的复函，该复函并未作出具体意见，故对该证据的关联性有异议。被告对原告提交的证据15的三性均有异议，对原告提交的证据16的真实性有异议。经审查，本院对双方提交的证据作如下认定：原告提交的证据1、3、4、5、6、7、10、12、13、16组证据符合证据的三性，本院予以采信。原告提交的证据2、14、15与本案不具备关联性，本院不予采纳。原告提交的证据8、9、11系相关规范性文件，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条所规定的证据范畴，本院不予采纳。被告提交的证据1、2、3符合证据的三性，本院予以采信。被告提交的的证据4与本案不具备关联性，本院不予采纳。经审理查明：2012年3月19日，原告赖正福申请注册南康市方正床单厂，并获取了《个体工商营业执照》。2003年11月13日，南康市方正床单床（赖正福）通过竞拍方式获取了位于南康区唐江镇洋燕岭（赣南床单厂）地块的使用权，土地用途为工业用地，使用年限为50年，竞拍价格为80万元。2004年9月15日，作为甲方的江西省南康市国土资源局与法定代表人为赖正福的乙方南康市方正床单厂签订了康国土出（2014）10408036号《国有土地使用权出让合同》，该合同第六条载明，“本合同项下的出让地块，按照批准的总体规划是建设工业用地项目。在出让期限内，如需改变本合同规定的土地用途应当取得甲方和城市规划行政主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金并办理土地使用权变更登记手续，换发土地使用权证书。”2013年6月11日，南康市人民政府办公室作出的康府办字（2013）70号《关于印发南康市城市规划委员会第四十四次会议纪要的通知》第三条第二点载明，“关于原唐江厂变更国有土地使用权性质问题。该厂位于唐江镇洋燕岭，厂区用地性质为工业用地。考虑到唐江镇控制性详细规划已将该地块调整规划为居住用地性质，且符合土地利用总体规划，会议原则同意该地块用地性质变更为居住用地。”原告遂向赣州市国土资源局南康区国土分局提交了《关于请求办理南康市方正床单厂补交土地出让金的相关手续的请示》，南康区国土分局向被告报告请示该事项，被告于2014年7月24日向南康区国土分局作出了康府办抄字（2014）177号抄告单，认为工业用地调整为商住用地应先由政府收回后，再编制土地拍卖方案进行网上公开拍卖出让。该抄告单确认今后所有涉及工业用地性质调整问题，均按以上程序办理。南康区国土分局在2014年12月初将该抄告单复印件送达给了原告。原告对该抄告单不服，向赣州市人民政府申请复议，赣州市人民政府于2015年3月5日作出了《不予受理行政复议申请决定书》。随后，原告针对抄告单向本院提起诉讼。另查明，南康市于2014年2月改为赣州市南康区。南康市国土资源局改为赣州市国土资源局南康区国土分局。以上有原、被告提交的证据及一审开庭庭审笔录予以证实。本院认为：关于被告作出的康府办抄字（2014）177号抄告单是否属于行政诉讼范围的问题。虽然康府办抄字（2014）177号抄告单系被告向南康区国土分局作出的相应文书，但是南康区国土分局将该抄告单告知了原告，该内部行为已经外化，且抄告单中确定了原告所开企业南康市方正床单厂名下的地块用途性质变更程序，该行为对原告权益产生了影响，原告有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定向法院提起诉讼。关于原告提起行政诉讼主体资格的问题。原告系南康市方正床单厂的法定代表人，且是南康市方正床单厂名下土地的“竞得人”被告作出的康府办抄字（2014）177号抄告单所涉及的南康市方正床单厂土地与原告之间存在直接利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，因此，赖正福符合原告主体资格。关于原告起诉是否超出诉讼时效的问题。被告于2014年7月24日向南康区国土分局作出了康府办抄字（2014）177号抄告单，被告在2014年12月初从南康区国土分局处获悉了该抄告单内容，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”据此，原告于2015年5月14日提起本诉并未超出诉讼时效。因原告是针对康府办抄字（2014）177号抄告单提起的诉讼，被告认为原告向赣州市人民政府提起了复议，应当适用收到复议决定书十五日时效的意见于法无据，本院不予支持。关于被告作出的康府办抄字（2014）177号抄告单是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。”因此，被告有权对涉案土地建设用途的改变作出相应行政行为。中华人民共和国国土资源部第39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定，“商业、旅游、娱乐、商品住宅等四类经营性用地和同一土地由两个或者两个以上意向用地者，应当招标拍卖挂牌出让。”国土资源部国土资发（2006）114号《协议出让国有土地使用权规范（试行）》4.3条协议出让国有土地使用权范围确认了供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地才能采取协议出让方式。本案中，涉案土地已经调整规划为居住用地，根据上述规定，涉案土地不属于法律规定的可以采取协议方式补交土地出让金改变土地用途的情况，因此被告作出的康府办抄字（2014）177号抄告单针对南康市方正床单厂改变土地用途问题作出工业用地调整为商住用地应先由政府收回后，再编制土地拍卖方案进行网上公开拍卖出让的意见符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赖正福诉讼请求。案件受理费50元，由原告赖正福负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉费，上诉于江西省高级人民法院。审 判 长  赖朝晖代理审判员  曾照旭代理审判员  温 瓅二〇一五年十月二十三日书 记 员  刘 英书 记 员  刘恒芬附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意国土资源部国土资发（2006）114号《协议出让国有土地使用权规范（试行）》4.3协议出让国有土地使用权范围出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式，主要包括以下情况：（1）供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；（2）原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；（3）划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；（4）出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式；（5）法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形。国土资源局部国土资发（2004）71号《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》第二点各地要严格和规范执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制定。2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须采用招标拍卖挂牌方式供应，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也要采用招标拍卖挂牌方式供应。