广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）肇中法行终字第38号上诉人（原审原告）怀集县桥头镇岑元村横岗经济合作社。法定代表人林伟桥，该社社长。被上诉人（原审被告）怀集县人民政府。法定代表人刘卫红，该县县长。委托代理人成前卿。委托代理人黄国强。原审第三人怀集县桥头镇岑元村陈林经济合作社。法定代表人陈超兵，社长。上诉人怀集县桥头镇岑元村横岗经济合作社（以下简称横岗社）因诉被上诉人怀集县人民政府（以下简称怀集县府）林地权属行政确认纠纷一案，不服怀集县人民法院作出（2014）肇怀法行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。原审法院经审理查明，横岗社与陈林社存争有议的山场大地名，称“大埇黄”，小叫地名有：架简（枧）埇、陈林岭、牛屎岭脊、磨刀石、出水顶（水出顶）、七星顶、水公圳、引水洞等，座落在桥头镇岑元村行政界线内。四至（以日出为东）：东至陈林岭脊；南至水公圳至磨刀石至引水洞以圳至碑头直对封开界；西至封开行政界；北至七星顶，面积约832亩。在2011年10月间，因陈林社部分自留山户主将“大埇黄”部分山场的林木发包给外商采伐。采伐者在采伐林木期间，受到横岗社社员阻止，从而引发双方的山林权属争议。案经桥头镇人民调解委员会调解未果。横岗社于2012年5月11日向怀集县府提出山林权属争议调解处理申请。提供有：一、1953年《土地房产所有证存根》共5份（旁证），证号分别为第0203号、0210号、0212号、0221号、0250号，地名分别有簕竹埇、大岩后。二、1963年《怀集县社员（小队）自留山使用证》1份，持证单位（地址）：桥头公社岑元大队孔屋生产队，坐落：光星，地名：“大埇黄”，四至：东至陈林岭，南至点岭头，西至架枧埇，北至水出顶，面积40亩。三、1980年5月24日《协议书》及附图各1份。该《协议书》和附图没有原件核对。四、1982年证号为怀林证字第00084号《山权林权证》（续2页）1份，持证单位：桥头公社岑元大队横江生产队，地名：大冲王，四至：东至水光田，南至点岭头（方堆），西至牛屎岭（方堆），北至山洞，面积131亩。地名：架简冲，四至：东至山洞顶，南至盐水凹，西至猪儿头（方堆），北至山洞碑，面积30亩。横岗社提供有：一、1953年《土地房产所有证存根》共7份，证号分别为第0113号、0159号、0200号、0222号、0301号、0311号、0392号，地名分别有：埇黄、松儿根、石牛岭、山头屋地、大埇王、水光逆、埇王儿。二、1978年4月25日《关于解决横江与陈林的山场争急问题经双方代表协商大队判决的决定》1份。三、1980年5月24日《协议书》1份。四、1984年《社员自留山证》12份。1、怀林自证字第4002号，户主：陈文柱，所在社队：桥头公社岑元大队上屋生产队，地名：磨刀石，四至：东至大河，南至华元（方堆），西至岭脊分水，北至大村多文山（方堆），面积1亩。地名：陈林大山，四至：东至岭界分水，南至沾文山（方堆），西至大河，北至海文山（方堆），面积1亩。2、怀林自证字第4005号，户主：陈彩色，所在社队：桥头公社岑元大队上屋生产队，地名：磨刀石，四至：东至大河，南至镇恒山（方堆），西至岭界分水，北至海柱山（方堆），面积1亩。地名：陈林大山，四至：东至岭界分水，南至彩新山（方堆），西至大河，北至镇恒山（方堆），面积1亩。3、怀林自证字第4009号，户主：陈梓昌，所在社队：桥头公社岑元大队上屋生产队，地名：磨刀石，四至：东至大河，南至浴文自留山（方堆），西至岭脊分水，北至海文自留山（方堆），面积1亩。地名：陈林大山，四至：东至岭顶分水，南至兴业自留山（方堆），西至介简圳，北至沼文自留山（方堆），面积1亩。4、怀林自证字第4011号，户主：陈啟柱，所在社队：桥头公社岑元大队上屋生产队，地名：磨刀石，东至大河，南至海柱自留山（方堆），西至山脊分水，北至浴文自留山（方堆），面积1亩。地名：陈林大山，四至：东至岭脊分水，南至庆球自留山（方堆），西至介简圳，北至形柱自留山（方堆），面积1亩。5、怀林自证字第4016号，户主：陈海柱，所在单位：桥头区岑元乡陈林村，地名：磨刀石，东至大河，南至彩色自留山（方堆），西至岭脊分水，北至启柱自留山（方堆），面积1亩。地名：陈林大山，四至：东至岭脊分水，南至海文自留山（方堆），西至大河，北至山茶根埇劣，面积1亩。6、怀林自证字第4234号，户主：陈庆球，所在单位：桥头区岑元乡陈林村，地名：茶煲督，四至：东至茶煲凹，南至上屋队山埇劣，西至大河界，北至七星山顶分水界，面积5亩。地名：水出山，四至：东至培生山介（方堆），南至水出崩大河，西至柯尿平路直出挖断方开界，北至七星顶，面积5亩。地名：架涧埇，四至：东至牛屎岭介分水界，南至架涧山洞界，西至架涧圳界，北至上屋队山介（方堆），面积5亩。7、怀林自证字第4240号，户主：陈培兰，所在单位：桥头区岑元乡陈林村，地名：水光圳上，四至：东至培琨山界（方堆），南至水光圳界，西至培添山介（方堆），北至岭脊介，面积1亩。地名：屋后岭大平，四至：东至岭脊介，南至培添山介，西至大河介，北至培森介（方堆），面积1亩。8、怀林自证字第4241号，户主：陈培深，所在单位：桥头区岑元乡陈林村，地名：屋后岭大平上，四至：东至培琨山界（方堆），南至培兰山界（方堆），西至多文山界（方堆），北至培兰山界（方堆），面积2亩。9、怀林自证字第4242号，户主：陈培生，所在单位：桥头区岑元乡陈林村，地名：架涧埇，四至：东至牛屎岭界，南至庆球界（方堆），西至架涧圳界，北至庆球山界（方堆），面积5亩。10、怀林自证字第4244号，户主：刘培光，所在单位：桥头区岑元乡陈林村，地名：磨刀石，四至：东至大河界，南至多文山界（方堆），西至岭脊分水界，北至茶煲凹上路介，面积5亩。11、怀林自证字第4246号，户主：陈培琨，所在单位：桥头区岑元乡陈林村，地名：屋后岭山头屋地，四至：东至岭脊界，南至培兰山界（方堆），西至大河山界，北至培添山界（方堆），面积1亩。12、怀林自证字第4247号，户主：刘多文，所在单位：桥头区岑元乡陈林村，地名：磨刀石，四至：东至大河界，南至上屋队界，西至岭脊分水界，北至培光山界（方堆），面积5亩。争议双方分别辩称和提供的经营管理山场事实及依据：（一）横岗社称：自领取了1963年权属证后至1978年发生争议前，我社村民一直在争议山场经营采松脂和烧炭等活动。约在1967年至1968年左右，我社发动本社村民曾在大埇黄山场开挖山洞，作为我社水利引水洞使用，水利洞现在还存在。1978年后，因山场引发争议，故我社村民再没有到大埇黄山场有争议的地方开展经营作业活动了。（二）陈林社称：自土改后，我社村民一直在争议山场进行采松脂活动。个别自留山农户还在争议山场种植有杉木，现山上的杉树，是我社村民种植的。另外，还提供有2011年11月15日《广东省商品林采伐许可证》及附图各4份，证号分别为怀集县（2011）采字第0585号、0586号、0587号、0588号，采伐山场地名有磨刀石、屋后岭大平和茶煲督。原审法院另查明，横岗社和陈林社的体制变化情况。横岗社在土改时，属怀集县第十区岑元乡荐元村管辖；在体制下放时，属桥头公社岑元大队管辖，分别称孔屋、林屋、新屋、中心生产队；在落实林业“三山”时，属桥头公社岑元大队管辖，称横江（岗）生产队（由原孔屋、林屋、新屋、中心等生产队合并组成）；约在1999年左右，属桥头镇岑元村民委员会管辖，称横岗经济合作社，直至现在。陈林社在土改时，属怀集县第十区岑元乡荐元村管辖；在体制下放时，属桥头公社岑元大队管辖，称先锋生产队（含大村、上屋、白屋、石桥、乌石等5个小队）；在落实林业“三山”时，属桥头公社岑元大队管辖，分别称大村、上屋、白屋、石桥、乌石生产队；约在1999年左右，属桥头镇岑元村民委员会管辖，称陈林经济合作社（由原大村、上屋、白屋、石桥、乌石等5个生产队合并组成），直至现在。横岗社（原称横江村）和陈林社（原称陈林村）因加涧埇等山场未落实山林权问题，双方曾在1978年间引发争议。争议发生后，经岑元生产大队主持调解，于1978年4月25日作出了《关于解决横江与陈林的山场争急问题经双方代表协商大队判决的决定》；横江村认为有异议，于1979年向桥头公社申请处理。在桥头公社的主持下，并会同县护林防火指挥部、桥头公社法庭、桥头公社林业站、桥头公社松香站、岑元大队党支部等单位有关人员联合调解，横江村和陈林村代表于1980年5月24日签订了《协议书》。《协议书》盖有怀集县桥头人民公社革命委员会的公章。《协议书》主要内容是划清陈林村与横江村就大埇黄、加（架）涧（枧）埇山场界线和落实山林权属问题，以及对山场内的水利和田地处理情况。在桥头公社和相关部门的联合调解下，经争议双方代表共同协商同意，确定双方的山场界址是：大埇黄山场部分，“由水公圳沿圳行入碑头，落河到小山凸沿小坑上山洞背脊陈绍深之墓为界。”以此界址为界线，上段山场所有权划归陈林村所有，下段山场所有权划归横江村所有。加（架）涧（枧）埇部分，“由陈绍深之墓落山洞口，沿水公圳到碑头向西面直对上马子岭脊与封开山界山基为止界。”以此界址为界线，上段山场划归陈林村所有，下段山场划归横江村所有。经县山纠办工作人员召集争议双方代表到争议山场核对山场的地名位置和地标物，双方一致认为现争议山场的南至就是1980年《协议书》上所确定的双方山场界线。即现争议山场的范围就是1980年《协议书》上所确定的上段山场范围。陈林社在1984年，根据《协议书》规定，将属其所有的那部份山场划分了自留山，由该社户主分别填领了《社员自留山证》；横岗社也在1982年填领了属其所有那部份山场的《山权林权证》，双方实施了经营管理。怀集县府于2014年4月11日作出怀府裁决[2014]2号《关于大埇黄山林权属的处理决定》，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款；《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十七条；《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第二款第（四）项、第二十二条之规定，决定如下：争议山场称大埇黄”，小叫地名有：架简（枧）埇、陈林岭、牛屎岭脊、磨刀石、出水顶（水出顶）、七星顶、水公圳、引水洞等，座落在桥头镇岑元村行政界线内。四至（以日出为东）：东至陈林岭脊；南至水公圳至磨刀石至引水洞以圳至碑头直对封开界；西至封开行政界；北至七星顶，面积约832亩（详见1/10000地形图）。上述山场四至范围内的山林权属归陈林社集体所有。横岗社不服该决定，向肇庆市人民政府申请行政复议，肇庆市人民政府于2014年8月5日作出肇府行复[2014]26号《行政复议决定书》，维持怀集县府作出的怀府裁决[2014]2号《处理决定》，横岗社仍不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院经审理认为，本案为不服山林权属确权纠纷，争议各方均是单位，属于单位之间的山林争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定，怀集县人民政府依职责对本案山林权属争议作出处理决定，主体适格。本案争议的焦点是横岗社与陈林社代表本案争议的山林权属在1980年5月24日达成过《协议书》是否属合法有效；怀集县府于2014年4月11日作出怀府裁决[2014]2号《关于大埇黄山林权属的处理决定》所依据的事实是否清楚，证据是否充分，适用法律法规是否正确以及处理程序是否合法的问题。从审理查明的事实分析，本案由横岗社依法提起申请，怀集县府受理后，在充分调取证据情况下作出《处理决定》并送达各方当事人，处理程序合法。横岗社与陈林社在1980年间，就大埇黄、架涧埇山场权属问题，曾引发过争议。争议发生后，在桥头公社革命委员会的主持下，并会同有关部门工作员联合调解，双方于1980年5月24日签订了《协议书》，该《协议书》是符合当时的国家形势和有关法律规定，属合法有效，应依法予以维护。而且签订《协议书》后，双方按《协议书》的约定，分别填领了相关权属证据，即横岗社在1982年将属其所有的山场向县人民政府申领了《山权林权证》；陈林社将属其所的山场划分给其属下的社员作自留山，并在1984年向县人民政府申领了《社员自留山证》，双方均在各自领证的山场上管业，且30年来没有发生过争议。且横岗社持有的1982年《山权林权证》中地名“大冲王”和“架简冲”的四至范围不在现争议范围内，而是与现争议山场的南至相邻，依据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第二款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。……（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山，确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。（五）当事人之间依法达成的林权争议协议及附图。……，第二十二条规定：“调处林权争议协议应当维护已经调签订的合约、协议。未经原争议各方协商同意，不得更改”。怀集县府作出怀府裁决[2014]2号《处理决定》，主要事实清楚、适用依据正确，程序合法，处理适当。应予以维持，横岗社提出的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定,判决:维持怀集县府于2014年4月11日作出的怀府裁决[2014]2号《关于大埇黄山林权属的处理决定》。案件受理费50元，由横岗社负担。上诉人横岗社上诉称，一、原审判决认定事实不清，证据不足。1、上诉人横岗社由孔屋、林屋、新屋、中心四个生产队合并组成。故一九六三年体制下放时以上列四个队的名称填领《怀集县生产队山林土地所有证》。横岗社在行政复议和庭审中已举证了四个生产队一九六三年《山林土地所有证存根》的证据。其中：大埇黄山场早己在一九六三年登记确权归孔屋生产队，这是不能否认的事实，也说明四个生产队所有的山林土地权属是清晰的，不存在权属不清的情况。2、陈林社由乌石、石桥、上屋、白屋、大村等五个生产队合并组成，一九六三年体制下放时以上列五个生产队名称填领《山林土地所有证》。上诉人横岗社在行政复议和庭审中也已举证了五个生产队《山林土地所有证存根》这是本案关键间接证据。上诉人列举九份一九六三年《山林土地所有证存根》足以证明座落岑元村的山场在体制下放时已全部分到九个生产队，并统一调整了土改时的插花山。如将九份山林权证的四至勾图可以证明：一九六三年以后，岑元村根本不存在“尚未落实山林的山场”。九份山林权证在庭审中已经过被上诉人和原审第三人质证无异议，但原审没有作为案件主要证据认定欠缺公正和公平。二、一九八〇年五月二十四的《协议书》不能作为本案定案的依据。1、《协议书》没有协议双方的亲笔签名。陈林社提供的《协议书》属于复印件，不符合协议、合同的形式要件和实质要件。根据法律规定和交易习惯，合同、契约是平等双方自愿、协商一致、合法的结果，而《协议书》并没有双方5人的亲笔签名或盖章。假设《协议书》属于刻印版，那么协议双方签名栏应当空格，由双方签名。从《协议书》看，所谓代表签名是同一个人的笔迹。2、没有任何证据证明上诉人及有关单位代表在《协议书》上签过名。被上诉人曾调查过梁达三、孔庆棋、梁佩森等人，梁达三、孔庆棋、梁佩森等人从来没有承认在《协议书》上签名过，该《协议书》连梁佩森的名字都写错。陈林社的村民代表陈启柱在2012年12月5日双方协商会上讲：“1980年《协议书》因当时横岗社不同意，没有签名，故应无效”。可见，《协议书》并没有取得上诉人的同意，上诉人也不知情。3、《协议书》属于孤证，没有其他证据证明《协议书》的真实性、合法性。《协议书》上注明一式六份，县护林防火指挥部、公社法庭、林业站，岑元大队等各有一份，横江社和陈林社执一份。事实上，本案除陈林社提供一份《协议书》外，并没有其他单位的五份。而且，护林防火指挥部、公社法庭、林业站等应在协议书上盖章认可，但相关单位并没有盖章认可。可见，该《协议书》不具真实性、合法性。三、关于陈文柱等十二户一九八四年填领自留山证属于滥填滥发应依法撤销。1、陈林社从一九六三年至今都没有大埇黄的山林权证。集体经济组织还没有取得山林权，何来的自留山。所以陈文柱等十二户的自留山证是滥填滥发。2、一九八四年之前上屋、白屋、乌石、石桥、大村已并归陈林生产队，但填领自留山证还出现上屋和陈林村的队名，可见，该自留山证不具有真实性、合法性。上诉人横岗社持有孔屋生产队一九六三年体制下放填发大埇黄山场《山林土地所有证》。证明了现争议832亩山场早在一九六三年己确权归孔屋生产队，且又同时举列林屋、新屋、中心、乌石、石桥、白屋，大村上屋等八个相邻队填发的一九六三年《山林地所有证存根》证据，已足以证明了岑元村在体制下放时已将全部山场分配登记确权。总而言之，一九六三年之后，岑元村根本不存在尚未落实山场林地。故一九八〇年五月二十四日《协议书》所谓“大埇黄尚未落实山林权的事实是不存在的。综上，原审判决及被上诉人所作的处理决定错误，恳请二审法院依法撤销并判令被诉人怀集县府重新作出处理决定。被上诉人怀集县府二审答辩意见与原审答辩意见一致。原审第三人陈林社二审答辩称，一审判决认定事实清楚。1、1978年上诉人与答辩人对“加涧冲”山场确是发生了争议。当时上诉人并没有拿出孔屋生产队的《自留山使用证》。上诉人在诉讼中也承认“没有证”。退一步说，即使上诉人当时拿出《自留山使用证》，也是有争议的。因为孔屋生产队的是《自留山使用证》，不是《山林土地所有证》，不能证明争议山属其所有，正是存在上述问题，才于1978年在大队主持下，作出《关于解决横江与陈林的山场争急问题经双方代表协商大队判决的决定》。该《决定》名为决定，实为协议书，有双方代表签名或私盖，有大队革命委员会盖公章。后上诉人对《决定》又有异议，向桥头公社中请调处（当时法律未规范，桥头公社也不作决定），桥头公社主持联合多方部门协调，双方又签订了1980年《协议书》。上述事实表明争议双方对加涧冲是存在过争议的。上诉人称不存在争议不是事实。2、上诉人列举双方已填领的其他山场的《山林土地所有证》来证明争议山不存在争议。答辩人认为，其他山场是否填领《山林土地所有证》与争议山权属不清的事实无关联性，不能证实证明对象。一审判决无采纳这些证据是正确的。3、1980年《协议书》盖有桥头公社革命委员会的大红公章，是原件。上诉人认为是复印件与事实不符。至于《协议书》上各方5个代表的签名问题，至目前为止，是否代表亲自签名未有否定的证据。退一步说，即使不是亲自签名，当时是用刻腊版复印技术，可能执笔者认为代表们不一定会写刻腊版字，而直接写上去。当然，也可以空出去，让代表手写，但是当时各方都没现在的法律意识。需要强调的是，一审判决采纳1980年《协议书》不仅仅是凭《协议书》，而是还作了大量调查，特别是双方已按《协议书》内容填领了相关权属证。4、答辩人和上诉人已按1980年《协议书》约定，分别填领了《山权林权证》。答辩人又将所有山场划分给下属社员，社员依法申请了《社员自留山证》。至争议发生时已30年无争议。上述权证是经人民政府按程序颁发。上诉人称1982年的《山权林权证》是滥填滥发与事实不符。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审理程序合法，请二审法院予以维持。本案事实清楚，依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条的规定，本院决定进行书面审理。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，本案系不服山林权属行政确认纠纷。争议山场坐落在怀集县行政区域内，争议双方为单位。依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，被上诉人怀集县府有调处辖区范围内单位之间林木、林地权属争议的职能，其为本案适格主体。本案主要对上诉人怀集县府于2014年4月11日作出的怀府裁决[2014]2号《关于大埇黄山林权属的处理决定》所依据的事实是否清楚、证据是否充分、适用法律法规是否正确以及处理程序是否合法进行司法审查。首先，关于该《处理决定》所依据的事实和证据是否确实充分的问题。对此问题本案各方争议的焦点是横岗社（原横江村）和陈林社（原陈林村）代表于1980年5月24日达成的一份《协议书》的效力问题。从原审及二审查明的事实分析，该《协议书》是在当时桥头公社的主持下，会同县护林防火指挥部、桥头公社法庭、桥头公社林业站、桥头公社松香站、岑元大队党支部等单位经联合调解促成的，盖有怀集县桥头人民公社革命委员会的公章。《协议书》的主要内容是划清陈林村与横江村就大埇黄（本案双方争议山场）、加（架）涧（枧）埇山场界线和落实山林权属问题，以及对山场内的水利和田地处理情况。该《协议书》无论形式和内容均符合当时的历史特点和政策法规的规定，应确认合法有效。非经双方合意或司法途径不得解除或撤销，协议对双方具有法律约束力。横岗社否认该《协议书》的效力但未能提供充分的事实和证据，对其该主张，依法不予采纳。而且该《协议书》签订后，横岗社和陈林社按《协议书》的约定，分别填领了争议山场的相关权属证书，双方均在各自领证的山场上管业，且30年来没有发生过争议。依据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十二条“调处林权争议应当维护已经调解签订的合约、协议。未经原争议各方协商同意，不得更改”的规定，在协议未变更、解除或被撤销的前提下，协议双方当事人应当遵守协议，且政府调处林权争议应以生效的协议为依据。故此，怀集县府经调查核实，确认双方签订的《协议书》的合法效力并以此作为确认双方争议山场权属的依据并无不当。至于横岗社持有的1982年《山权林权证》，由于该证中地名“大冲王”和“架简冲”的四至范围不在现争议范围内，而是与现双方争议山场的南至相邻，故该证不能作为本案确认山场权属的证据。其次，关于怀集县府作出案涉《处理决定》的程序是否合法问题。通观整案，怀集县府在受理横岗社的调处申请后，在经过充分调处取证后作出《处理决定》并送达各方当事人，处理程序合法。综上，怀集县府作出的怀府裁决[2014]2号《关于大埇黄山林权属的处理决定》所依据的事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、处理程序合法，依法应予维持。综上所述，原审判决事实认定清楚，适用法律正确，审理程序合法，实体处理恰当，应予维持。上诉人横岗社上诉请求撤销原判决的理由不成立，本院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人横岗社负担。本判决为终审判决。审 判 长  彭卓腾审 判 员  潘启智代理审判员  陈卓杰二〇一五年十月二十八日书 记 员  钟 蔚第15页共15页