江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）宁行终字第593号上诉人（原审原告）陶家勇，男，1962年4月17日生，汉族。委托代理人王惠文。被上诉人（原审被告）南京市公安局交通管理局机动大队，住所地南京市建邺区庐山路58号。负责人高宣颐，南京市公安局交通管理局机动大队大队长。委托代理人王向南，南京市公安局交通管理局机动大队工作人员。原审第三人南京市鼓楼区城市管理行政执法局，住所地在南京市幕府南路228号。法定代表人徐恒峰，南京市鼓楼区城市管理行政执法局局长。委托代理人周健，北京市中银（南京）律师事务所律师。委托代理人丁雨薇，北京市中银（南京）律师事务所实习律师。上诉人陶家勇因道路交通管理行政处罚一案，不服南京市建邺区人民法院（2015）建行初字第80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陶家勇及其委托代理人王惠文，被上诉人南京市公安局交通管理局机动大队（以下简称机动大队）的负责人王磊、委托代理人王向南，原审第三人南京市鼓楼区城市管理行政执法局（以下简称鼓楼区行政执法局）的负责人张俊、委托代理人周健、丁雨薇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2014年10月22日，陶家勇在南惠路（热河南路至二板桥路路段）临时停放牌照为苏A-×××××汽车后离开现场。同日10时57分，鼓楼区行政执法局在该车上张贴编号为6-1010132的告知单（以下简称《告知单》），并对上述临时停放的事实拍摄取证。嗣后，鼓楼区行政执法局将拍摄取证的照片移交机动大队。机动大队审核后，通知陶家勇到该大队进行处理。2015年4月1日，陶家勇到机动大队曝光处理窗口，陈述申辩称该行为不属于违停，机动大队未予采纳，当场作出320101-1203556863号公安交通管理简易程序处罚决定（以下简称《处罚决定》），认定：陶家勇于2014年10月22日10时59分，在南惠路（热河南路至二板桥路路段）实施机动车违反规定停放、临时停车妨碍其他车辆、行人通行的，驾驶人不在现场的违法行为，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六十三条。决定依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条第二款、《江苏省道路交通安全条例》第五十六条第（十八）项，予以50元罚款。2015年4月8日，陶家勇向原审法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销《处罚决定》，返还罚款50元，赔偿交通费200元，审查《南京市人民政府关于加强街巷车辆停放管理和执法的通知》（宁政发（2014）122号）第一条、第三条、第四条；《南京市城市管理行政执法局南京市公安局交通管理局关于进一步加强机动车停放执法工作的通告》第一条、第四条。原审法院另查明，南惠路设有禁停标志标线、南惠路南侧施划了停车泊位，2014年10月22日苏A-×××××汽车未停放在停车泊位内。原审法院认为，中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应当遵守中华人民共和国道路交通安全法律法规。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门具有负责本行政区域内的道路交通安全管理工作的职权。《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条第一款规定：“机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放机动车；但是，依照本法第三十三条规定施划的停车泊位除外。”《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六十三条第（一）项规定：“机动车在道路上临时停车，应当遵守下列规定：（一）在设有禁停标志、标线的路段，在机动车道与非机动车道、人行道之间设有隔离设施的路段以及人行横道、施工地段，不得停车；”《江苏省道路交通安全条例》第四十三条第一款第（二）项规定：“机动车在道路上停放、临时停车，应当遵守下列规定：（二）在划有停车泊位的路段，应当在停车泊位内停放；”根据上述规定，在设有禁停标志、标线的路段，机动车不得实施包括临时停车在内的停车行为，只有停车泊位内除外。本案中，陶家勇于2014年10月22日在设有禁停标志、标线的南惠路临时停放牌照为苏A-×××××汽车后离开现场，并且未停放在停车泊位内，其行为违反了道路交通安全法律法规。鼓楼区行政执法局对上述临时停放的事实拍摄取证后移交机动大队。机动大队审核后，通知陶家勇到该大队进行处理。机动大队于2015年4月1日听取陶家勇陈述申辩后，认定陶家勇的行为违反《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六十三条，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条第二款、《江苏省道路交通安全条例》第五十六条第（十八）项，对陶家勇处以50元罚款。机动大队作出的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，并无不当之处。行政赔偿以行政行为违法为前提，对陶家勇要求赔偿的请求不予支持。关于鼓楼区行政执法局拍照取证问题。行政机关作出行政行为之前，应当全面、客观、公正地收集证据，这并不代表行政机关必须排斥来源于其他公民、法人和其他组织的证据。相反，知晓有关情况的公民、法人和其他组织有义务协助行政机关调查，可以以书面、口头或者其他方式向行政机关提供证据。鼓楼区行政执法局作为机关法人，发现违反道路交通安全法律法规的行为，当然可以通过各种方式取证并移交公安机关交通管理部门。机动大队经查证属实，可以作为行政执法决定的依据。关于附带审查规范性文件问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”根据上述规定，公民、法人或者其他组织一并请求审查的规范性文件，只能是作为被诉行政行为依据的规范性文件。作为行政行为依据的判断标准，是行政行为作出时客观上引用的执法依据，而非行政机关和行政相对人主观上认为的依据。本案中，机动大队作出《处罚决定》的依据是《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《江苏省道路交通安全条例》，均不属于国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，因此对该问题不予理涉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回陶家勇的全部诉讼请求。案件受理费50元，由陶家勇负担。上诉人陶家勇上诉称，一、被上诉人作出《处罚决定》的程序违法。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》的规定，搜集证据、固定证据、作出处罚决定是完整的程序，依法须由交通警察完成。二、鼓楼区行政执法局的取证行为没有得到法律授权，其搜集的证据不能作为处罚依据。三、上诉人没有违法行为，鼓楼区行政执法局搜集的证据有瑕疵。南惠路路两头均无禁止停车的标志，地面也无黄线和禁停标志。按照《道路交通违法行为图像取证技术规范》的规定，取证图片中应包含清晰辨认禁止停车标线指示、驾驶室特征等机动车信息，鼓楼区行政执法局拍摄的照片中既没有禁止停车标志标线，也看不出驾驶室里有没有驾驶员，对此被上诉人也无证据加以证明。故不能证明上诉人的违法行为成立。且该照片比例失真，告知单上没有拍摄人签名，不能证明拍摄人的身份是否合法，故鼓楼区行政执法局的证据不能作为处罚依据。综上，本案鼓楼区行政执法局的行为没有合法的授权、执法主体不合法、执法权限不合法，被上诉人作出的《处罚决定》不具有事实和法律依据，执法程序违法，适用法律错误，行政处罚无效。且一审法院未对有关规范性文件进行审查亦不当，请求二审法院撤销原判，依法改判撤销《处罚决定》。被上诉人机动大队辩称，2015年4月1日，陶家勇因其车辆有违法停车记录到该大队进行处理。该大队根据法律规定，按照法定程序作出《处罚决定》。陶家勇所有的苏A-×××××号车辆于2014年10月22日10时57分在南惠路（热河南路至二板桥路路段）违法停放，被鼓楼区行政执法局依法记录。经该大队审核，陶家勇车辆停放路段划有停车泊位，而该车辆不在停车泊位内，且停放在南惠路与二板桥路交叉路口，违反了道路交通安全法的规定。《市政府关于加强街巷车辆停放管理和执法的通知》对本市城市道路车辆违法侵占道路管理权进行了划分。该文件是依据行政处罚法第十六条及《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》相关规定制订的。南京市城市管理行政执法局、南京市公安局交通管理局经南京市人民政府批准，发布了《关于进一步加强机动车停放执法工作的通告》。根据上述规定，鼓楼区行政执法局有权对陶家勇违法停车路段进行管理。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人鼓楼区行政执法局述称，《南京市城市治理条例》适用于机动车管理，该条例规定：“禁止下列影响城市道路交通的行为：（一）未经许可占用、挖掘城市道路；……”该条并没有对占用道路的主体做任何限制，因此，任何影响道路交通的占用主体包括机动车都属于被管理的范畴。且该局在告知书中并不只是引用了一处执法依据，而是综合采用了法律的相关规定作为执法依据。该局对违法停车的车辆拍照取证并移交交管部门、向违停车辆发出告知单的行为属于受交管部门委托而实施的受托行政行为，该局执法权来源于《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，交管部门委托该局代为调查取证并发出告知单来源于《加强城市管理工作的实施意见》和《南京市人民政府关于加强街巷车辆停放管理和执法的通知》的规定。根据行政诉讼法的规定，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是交警部门。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人陶家勇向本院提交了照片两张，主张该照片拍摄于2014年12月9日，以证明南惠路没有设置禁停标志、标线。本院经审查认为，该证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。本案一、二审中，陶家勇以鼓楼区行政执法局工作人员未在《告知单》上签名，不能证明其身份合法性为由，申请相关工作人员出庭。经审查，《告知单》上“记录人”一栏填写了“068”、“096”的数码。一审中，鼓楼区行政执法局对此作出说明：该数码系该局工作人员的编号。本院经审查认为，鼓楼区行政执法局的说明合理，对陶家勇的该申请，不予准许。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”本案中，机动大队负有相应的道路交通安全管理工作的法定职责。《处罚决定》认定的事实，有现场照片可证明。陶家勇上诉称，照片系鼓楼区行政执法局工作人员拍摄，该局不具有道路交通安全方面的执法权。本院认为，本案被诉《处罚决定》系机动大队作出，法律、法规规定作出行政行为应当证据确凿、充分，但并未限制执法机关委托他人搜集证据。故陶家勇主张鼓楼区行政执法局工作人员拍摄的照片不能作为《处罚决定》依据的上诉理由缺乏依据，本院不予采纳。《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条规定：“机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放机动车；但是，依照本法第三十三条规定施划的停车泊位除外。在道路上临时停车的，不得妨碍其他车辆和行人通行。”《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六十三条规定：“机动车在道路上临时停车，应当遵守下列规定：（一）在设有禁停标志、标线的路段，在机动车道与非机动车道、人行道之间设有隔离设施的路段以及人行横道、施工地段，不得停车；（二）交叉路口、铁路道口、急弯路、宽度不足4米的窄路、桥梁、陡坡、隧道以及距离上述地点50米以内的路段，不得停车；（三）公共汽车站、急救站、加油站、消防栓或者消防队（站）门前以及距离上述地点30米以内的路段，除使用上述设施的以外，不得停车；（四）车辆停稳前不得开车门和上下人员，开关车门不得妨碍其他车辆和行人通行；（五）路边停车应当紧靠道路右侧，机动车驾驶人不得离车，上下人员或者装卸物品后，立即驶离；（六）城市公共汽车不得在站点以外的路段停车上下乘客。”陶家勇在南惠路（热河南路至二板桥路路段）停车，违反了上述规定。机动大队作出的《处罚决定》适用法律正确。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条第二款规定：“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用，并应当及时告知当事人停放地点。”根据《江苏省道路交通安全条例》第五十六条第（十八）项的规定，违反法律、法规关于机动车停放或者临时停车规定，妨碍其他车辆、行人通行，驾驶人不在现场的，处以五十元罚款。机动大队对陶家勇作出50元罚款的处罚，处罚幅度符合规定。关于行政程序。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条第一款规定：“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条第一款规定：“对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序。”本案中，机动大队对陶家勇作出罚款50元的行政处罚决定，其适用简易程序符合法律规定。关于陶家勇主张的规范性文件审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”本案中，机动大队认定陶家勇违反了《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》的规定，作出《处罚决定》的依据为《中华人民共和国道路交通安全法》、《江苏省道路交通安全条例》，上述法律、法规不属于行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件。《南京市人民政府关于加强街巷车辆停放管理和执法的通知》及《南京市城市管理行政执法局南京市公安局交通管理局关于进一步加强机动车停放执法工作的通告》并非机动大队认定陶家勇违法停车及处罚结果的依据，故陶家勇的该请求缺乏依据，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人陶家勇的上诉理由缺乏依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陶继勇负担。本判决为终审判决。审 判 长  路 兴审 判 员  黄 飞代理审判员  李丹丹二〇一五年三月八日书 记 员  孙 皓