山东省嘉祥县人民法院行 政 判 决 书（2015）嘉行初字第144号原告陈永波，居民。委托代理人陶先瑞，山东及时雨律师事务所律师。被告梁山县住房和城乡建设局。法定代表人李迎绪，局长。委托代理人陆梅，山东浒源律师事务所律师。委托代理人姜广奎。被告梁山县城乡规划局。法定代表人赵锦民，局长。原告陈永波因要求确认被告梁山县住房和城乡建设局（以下简称梁山县住建局）城建行政收费无效，于2015年5月20日向本院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。本院于2015年5月20日受理后，原告陈永波于2015年6月26日以梁山县城乡规划局（以下简称梁山县规划局）与涉诉行政行为有法律上的利害关系为由，申请将梁山县规划局追加为本案被告，本院依法追加梁山县规划局为本案被告。本院分别于2015年5月21日、7月1日向被告梁山县住建局、梁山县规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月23日公开开庭审理了本案。原告陈永波及其委托代理人陶先瑞，被告梁山县住建局委托代理人陆梅、姜广奎，被告梁山县规划局负责人杨某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原梁山县建设局于2004年1月4日收取梁山县商业集团总公司规划服务费1.56万元，于2004年12月31日分两次收取梁山县商业集团总公司配套费10万元、21.817万元，于2005年5月19日收取梁山县商业集团总公司城市基础设施配套费3.783万元，共收取37.16万元。原告陈永波诉称，原告于2004年以梁某丰某有限公司的名义与梁山县商业集团总公司联合开发梁山县商业步行街西段，原梁山县建设局以梁山县商业集团总公司的名义，先后向原告陈永波收取规划服务费1.56万元，配套费10万元、21.817万元，城市基础设施配套费3.783万元，共计37.16万元。后涉案土地招标、拍卖，他人招标后进行了开发，原告的开发目的未能实现，原梁山县建设局收取原告规划服务费、配套费、城市基础设施配套费的行为没有事实和法律依据，原梁山县建设局收取原告上述款项的行政行为无效。原告十多年来，多次要求被告退还收取的费用37.16万元，被告均以研究后答复为由推脱。请求人民法院依法确认被告收取原告规划服务费、配套费、城市基础设施配套费的行政行为无效，判令被告返还原告37.16万元。原告提供的证据：1、2004年1月4日的收据：缴款单位梁山县商业局、缴款方式现金、规划服务费15600.00元、收款单位梁山县建设局。2、2004年12月31日的票据：缴款单位梁山县商业局、缴款方式现金、配套费218170.00元、收款单位梁山县建设局。3、2004年12月31日的票据：缴款单位梁山县商业局、缴款方式现金、配套费100000.00元、收款单位梁山县建设局。4、2005年5月19日的收据：缴款人梁山县商业局、城市基础设施配套费37830.00元、执收单位梁山县建设局。5、2015年5月10日、6月26日梁山县商业集团总公司的情况说明各一份。以1-5号证据证明原告以梁山县商业集团总公司的名义，向原梁山县建设局缴纳了规划服务费、配套费、城市基础设施配套费37.16万元，收款收据记载的缴款单位梁山县商业局，是梁山县商业局更名为梁山县商业集团总公司后，对梁山县商业集团总公司的习惯性误写，原告诉讼主体适格。6、联合开发协议书。7、梁某丰某有限公司企业变更登记。8、2015年8月31日吴某的证明。9、2015年8月31日陈某的证明。以6-9号证据证明陈永波以梁某丰某有限公司的名义与梁山县商业集团总公司签订了联合开发协议，陈永波出资缴纳了上述款项，原告诉讼主体适格。被告梁山县住建局辩称：一、原告诉讼主体不适格。涉诉款项的缴款单位是原梁山县商业局，不是原告陈永波，原告不是涉诉行政行为的相对人，也与涉诉行政行为无利害关系。二、被诉行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。三、被告住建局不具备规划服务职能，原梁山县建设局收取涉诉规划服务费的行为与被告梁山县住建局无关。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告梁山县住建局以1号证据梁政办发（2010）105号《梁山县人民政府办公室关于印发梁山县住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明被告梁山县住建局于2010年12月31日成立，不具备规划服务职能。以2号依据《山东省城市房地产开发经营管理条例》，证明原梁山县建设局收取原梁山县商业局涉诉款项符合法律规定，涉诉行政行为合法。被告梁山县规划局辩称：一、是梁山县商业集团总公司向原梁山县建设局缴纳的涉诉规划服务费，不是原告向原梁山县建设局缴纳的涉诉规划服务费，原告诉讼主体不适格。二、原梁山县建设局收取的涉诉规划服务费是服务性收费，原梁山县建设局前期对涉诉项目进行了现场勘查、选址、定点、设计方案等服务工作，因后期项目未实施从而未得到相关服务，与被告梁山县规划局无关。被诉行政行为事实清楚，程序合法，适应法律正确，被告梁山县规划局对原梁山县住建局收取的涉诉规划服务费不予退还。三、被告梁山县规划局不具备城乡建设职能，原梁山县建设局收取的涉诉配套费、城市基础设施配套费与被告梁山县规划局无关。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告梁山县规划局提供的证据：1、梁政办发（2010）116号《梁山县人民政府办公室关于印发梁山县城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。用以证明被告梁山县规划局于2010年12月31日成立，不具备城乡建设职能，不能收取城市基础设施配套费，只能收取规划服务费。2、山东省城市规划技术服务资质证书、山东省物价局关于城市规划服务费收费标准的函、收费许可证、营业执照、中华人民共和国组织机构代码。3、编号A2005年001号建设工程规划许可证存根。以2-3号证据证明原梁山县建设局具有收取规划服务费的职能，已向梁山县商业集团总公司颁发了建设工程规划许可证，对项目建设已进行了规划技术服务，原梁山县建设局收取规划服务费合法。庭审质证时，二被告对原告提供的1-9号证据均有异议。对1-4号证据交款单据的真实性无异议，认为1-4号证据证明梁山县商业局缴纳了涉诉款项，不是原告缴纳了涉诉款项，原告不是涉诉行政行为的相对人，与涉诉行政行为没有利害关系，原告起诉不符合起诉条件，其诉讼主体不适格。5号证据梁山县商业集团总公司的2份情况说明，证明的原告以梁山县商业集团总公司的名义缴纳的涉诉款项，与1-4号证据证明的梁山县商业局缴纳的涉诉款项相矛盾，5号证据不能证明原告诉讼主体适格。6号证据联合开发协议书证明梁某丰某有限公司与梁山县商业集团总公司签订了该联合开发协议，原告陈永波以梁某丰某有限公司代表人的名义在该联合开发协议书签字，不是原告陈永波个人与梁山县商业集团总公司签订的该联合开发协议，原告陈永波与涉诉项目没有任何关系，从而证明原告诉讼主体不适格。对7号证据梁某丰某有限公司企业变更登记认为，涉诉款项单据记载的缴款人是梁山县商业局，不是梁某丰某有限公司，7号证据不符合证据的关联性要求，不能作为有效证据使用。同样8号证据吴某的证明、9号证据陈某的证明亦不符合证据的关联性要求，亦不能作为有效证据使用。原告对被告梁山县住建局提供的1-2号证据及依据均有异议，认为1号证据梁政办发（2010）105号文只能证明被告梁山县住建局的职能，不能证明被诉行政行为合法。2号法律依据《山东省城市房地产开发经营管理条例》不能证明被诉行政行为合法。原告对被告梁山县规划局提供的1-2号证据认为，不能证明被诉行政行为合法，不符合证据的关联性要求。本院对上述证据认证如下：原告提供的1-4号证据收据能够证明收据记载的缴款单位是“梁山县商业局”，6号证据联合开发协议能够证明联合开发的一方是梁山县商业集团总公司，结合被告梁山县规划局提供的3号证据编号A2005年001号建设工程规划许可证存根记载的“建设单位梁山县商业集团总公司”，和原告陈述的收据记载的缴款单位“梁山县商业局”，是因为梁山县商业局更名为梁山县商业集团总公司后，对梁山县商业集团总公司的习惯性误写，能够证明1-4号收据中“梁山县商业局”应为梁山县商业集团总公司。5号证据梁山县商业集团总公司的情况说明、6号证据联合开发协议书、7号证据梁某丰某有限公司企业变更登记、8号证据吴某的证明、9号证据陈某的证明，能够证明原告陈永波与证人吴某、陈某是梁某丰某有限公司的股东，梁某丰某有限公司未投资开发涉诉项目，原告陈永波个人以梁某丰某有限公司的名义与梁山县商业集团总公司签订了涉诉项目联合开发协议，涉诉款项均是原告陈永波个人以梁山县商业集团总公司的名义缴纳。1-9号证据符合证据的关联性、合法性、真实性要求，能够证明原告缴纳了涉诉款项，能够作为原告诉讼主体适格的有效证据使用。被告梁山县住建局提供的1号证据梁政办发（2010）105号文、2号依据《山东省城市房地产开发经营管理条例》，只能证明被告梁山县住建局具有收取城市基础设施配套费的职权，但不能证明原梁山县住建局收取涉诉款项有事实依据及法律依据，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（七）项之规定，1-2号证据不能单独作为被诉行政行为合法的定案依据。被告梁山县规划局提供的1号证据梁政办发（2010）116号文，2号证据山东省城市规划技术服务资质证书、山东省物价局关于城市规划服务费收费标准的函、收费许可证、营业执照、中华人民共和国组织机构代码，3号证据编号A2005年001号建设工程规划许可证存根，只能证明被告梁山县规划局具有收取规划服务费的职权，原梁山县住建局给梁山县商业集团总公司办理了建设工程规划许可证，但不能证明原梁山县住建局收取涉诉款项有事实依据及法律依据，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（七）项之规定，1-3号证据不能单独作为被诉行政行为合法的定案依据。经审理查明，原告陈永波与吴某、陈某共同投资成立了梁某丰某有限公司，原告陈永波系该公司的法定代表人，后陈某、吴某先后退股，原告陈永波于2008年7月18日将该公司转让给刘某甲、刘某乙。陈某、吴某、陈永波在经营梁某丰某有限公司期间，该公司未投资涉诉梁山步行街开发项目。2004年12月13日原告陈永波以梁山恒丰棉业有限公司的名义与梁山县商业集团总公司就联合开发涉诉梁山步行街西段即原梁山商业局家属区及办公区（沿街楼除外）项目签订了联合开发协议。该协议所涉土地的使用权属于梁山县商业集团总公司所有，土地性质属于国有划拨土地。在土地管理部门就涉诉土地未签订土地出让合同、未收取涉诉土地出让金，及建设管理部门原梁山县建设局就涉诉开发项目未签订开发合同的情况下，原梁山县建设局就涉诉开发项目收取了原告陈永波以梁山县商业集团总公司的名义缴纳的下列款项：2004年1月4日规划服务费1.56万元，2004年12月31日配套费10万元、2004年12月31日配套费21.817万元，2005年5月19日城市基础设施配套费3.783万元，共计37.16万元。缴款单据记载的缴款单位梁山县商业局是对梁山县商业集团总公司的误写。后因涉案土地实行招标、拍卖，他人招标后进行了开发，原告未能开发涉诉建设项目。十多年来原告陈永波多次要求被告退还收取的费用37.16万元，被告均以研究后答复为由推脱。本院认为：一、关于原告的诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告陈永波以梁某丰某有限公司的名义与梁山县商业集团总公司联合开发涉诉项目，后原告陈永波以梁山县商业集团总公司的名义（缴款单据记载的缴款单位“梁山县商业局”是对梁山县商业集团总公司的误写）向原梁山县住建局缴纳了涉诉款项，事实清楚，证据确实。原告陈永波与被诉行政行为有利害关系，依照上述法律规定，原告主体适格。二被告提出的原告与涉诉款项无利害关系，原告诉讼主体不适格的观点，与事实及法律不符，不予支持。二、关于被诉行政行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》（1999-1-1-2004-8-28）第五十四条之规定，建设单位使用国有土地应当以出让等有偿方式取得。第五十五条第一款之规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。第五十六条之规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《山东省城市房地产开发经营管理条例》第七条之规定，省人民政府行政主管部门主管全省的房地产开发经营管理工作，城市人民政府的城市房地产开发行政主管部门主管本辖区的房地产开发经营管理工作。第十八条第一款之规定，商品房成片开发项目价款底价由下列各项费用构成：（一）土地使用权出让金；（二）综合开发费，包括开发区片内的基础设施的开发建设成本和有关非经营性配套公用设施的建设费用；（三）综合开发管理费；（四）城市基础设施配套补助费；（五）地段差价；（六）法律、法规规定的其他费用。第二款规定，商品房零星开发项目价款底价的构成，参照前款规定确定。第二十二条第一款之规定，凡具备招标、拍卖条件的开发项目，都应当通过招标、拍卖方式确定开发者。第二十三条第一款之规定，被确定为项目开发者的开发企业，与开发主管部门签订开发合同、缴纳开发项目价款、领取开发项目手册和开发经营许可证后，即取得项目开发经营权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第三十四条之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告未提供涉诉开发项目土地使用权有偿合同、收取土地出让金单据、开发合同等事实依据，依照上述法律规定，视为被告没有相应证据。梁山县人民政府土地行政管理部门未签订涉诉开发项目土地使用权等有偿合同，未收取土地出让金及梁山县人民政府建设行政主管部门未签订开发合同的前提下，原梁山县建设局就收取了涉诉配套费、城市基础设施配套费和涉诉规划服务费。在收取涉诉款项后，涉诉项目土地进行招标、投标，该涉诉项目被他方招标后进行了建设，原告的建设目的未能实现。综上，被诉行政行为中的收取配套费和城市基础设施配套费的行为，违背了法律的强制性规定，明显缺乏事实依据；对被诉行政行为中收取规划服务费的行为，在未签订涉诉开发项目土地使用权有偿合同、未缴纳土地出让金、未签订开发合同的前提下，能否收取涉诉规划服务费，被告未提供依据，依照上述法律规定，原梁山县建设局收取涉诉规划服务费的行为视为无依据。原梁山县建设局收取原告涉诉款项的行为存在重大且明显违法情形，被诉行政行为无效。原告提出的确认被诉行政行为无效的诉讼请求，应予支持。二被告辩解被诉行政行为合法的观点，不予支持。三、关于行政赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第五款之规定，赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关。依照上述法律规定，对给原告造成的损失，由继续行使原梁山县建设局职权的被告梁山县住建局、梁山县规划局依法应承担赔偿责任。原告提出的应由二被告返还涉诉款项的诉讼请求，应予支持。被告梁山县住建局提出的其不具备规划服务职能，原梁山县建设局收取涉诉规划服务费的行为与其无关的观点；被告梁山县规划局提出的其不具备城乡建设职能，原梁山县建设局收取的涉诉配套费、城市基础设施配套费与其无关的观点，原梁山县建设局前期对涉诉项目进行了现场勘查、选址、定点、设计方案等服务工作，对涉诉规划服务费不予退还的观点，因无确凿证据及依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告梁山县住房和城乡建设局、梁山县城乡规划局收取的原告陈永波37.16万元的行政行为无效。二、被告梁山县住房和城乡建设局、梁山县城乡规划局于判决生效之日起30日内返还原告陈永波37.16万元。案件受理费50元，由被告梁山县住房和城乡建设局、梁山县城乡规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  张宝厅审 判 员  王继同人民陪审员  陈秀荣二〇一五年十月十六日书 记 员  张 璇