福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)闽05行终341号 上诉人(原审被告)南安市国土资源局，住所地福建省南安市环城西路溪美工商所大楼七楼。统一社会信用代码：11350583003837930W。 法定代表人李红婷，局长。 委托代理人傅绿松、曾宝真,、实习律师。 上诉人（原审第三人）林国治，男，1962年3月1日出生，汉族，住福建省安溪县。 委托代理人倪英富、苏小平，福建中言律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）林金安，男，1937年12月30日出生，汉族，住福建省南安市。 委托代理人吕良旭，男，1971年1月5日出生，汉族，住福建省南安市。 上诉人南安市国土资源局、上诉人林国治因与被上诉人林金安土地行政登记一案，不服福建省泉州市鲤城区人民法院（2018）闽0502行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南安市国土资源局的分管领导陈舫凭及委托代理人傅绿松、曾宝真、上诉人林国治的委托代理人倪英富、苏小平、被上诉人林金安的委托代理人吕良旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，被告于1998年9月16日填发作出南政集建（籍）字第ＮＯ：0980027号集体土地建设用地使用证，该证载明：土地使用者为林国治，地址为××镇××村××组，用地面积为170.99平方米，四至为东：林金安厝，以本宅外壁皮为界；西：距林文水厝1.5米，以本宅外壁皮为界；南：埕，以本宅外壁皮为界；北：山地，以本宅外壁皮为界。林金安对此不服，向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点是：一、原告是否具有本案原告的诉讼主体资格；二、原告起诉是否超过起诉期限；三、被告作出的南政集建(籍)字第NO：0980027号集体土地建设用地使用证是否合法。关于第一个争议焦点，原告是否具有本案原告的诉讼主体资格的问题。诉争的南政集建(籍)字第NO：0980027号集体土地建设用地使用证及宗地草图中载明了林金安厝在诉争土地的东面，且庭审中第三人也承认此处的林金安即指原告，是相邻的。故原告林金安作为诉争土地的相邻权人，具有本案原告的诉讼主体资格。关于第二个争议焦点，原告起诉是否超过起诉期限的问题。原告主张其是于2018年1月11日因第三人与仑苍镇人民政府发生行政强制纠纷时才得知此证，而被告没有提供证据证明原告何时知道诉争集体土地建设用地使用证的内容。由于原告是于2018年1月17日提起本案诉讼，故关于起诉期限的规定应适用自2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》的规定，该解释第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”所以，按照该项规定，原告于2018年1月17日提起本案诉讼距2018年1月11日并未超过两年的起诉期限。关于第三个争议焦点，行政机关作出行政行为应该事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。被告于1998年9月16日填发作出南政集建(籍)字第NO：0980027号集体土地建设用地使用证。《福建省土地登记条例》第十八条规定：“登记部门对申请登记的土地需要进行权属调查的，应当按下列规定，提前五日书面通知被调查宗地和相邻宗地的权利人到现场共同指界：（一）单位拥有或使用的土地，由其法定代表人或其代理人持身份证件出席指界；（二）个人使用的土地，由户主或其代理人持身份证明或户籍证件到现场指界。宗地权属界线经指界认可后，指界人必须在地籍调查表上签字或盖章，由登记部门设立权属界址标志。指界人指界认可，但拒绝在地界调查表上签字或盖章的，视同缺席指界。指界人对土地权属界线有争议的，由登记部门调解；调解不成的，按土地权属争议处理。”《城镇地籍调查规程》规定：“3．2．4指界通知按调查工作计划，分区分片公告通知或邮送通知单，通知土地使用者按时到场指界。”“3．2．6．1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”在被告提供的地籍调查表第六页中载明：权属调查记事及调查员意见为经调查该宗地用地面积170.99平方米，建于1985年，以居住证为依据，经镇政府批准用地面积202平方米。而被告提供的南安县村镇民用房产居住证中东西四至为东林金安厝西林文水厝南林德兴厝北大宇山，故居住证对四至只有文字说明。而申请人提供的证明土地权属来源的材料中也无其他标图示意四至界址。故界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界，这是一项影响相邻宗地使用者合法权益的重要程序。但在被告提供的地籍调查表中显示对于邻宗地的指界人姓名和签章处为空白，本宗地中指界人姓名为林国治。而被告并没有提供证据证明其通知相邻宗地使用者进行指界，地籍调查表中也无相邻宗地使用者的姓名和签章。故被告于1998年9月16日填发作出南政集建(籍)字第NO：0980027号集体土地建设用地使用证程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项的规定，判决：撤销被告南安市国土资源局填发作出的南政集建(籍)字第NO：0980027号集体土地建设用地使用证。 原审被告南安市国土资源局上诉称，一、原审第三人林国治的房屋于1985年经仑苍镇人民政府批准建设，于1998年10月8日获准登记颁发集体土地建设用地使用证，且登记前有在村部进行公告。被上诉人林金安作为居住在村里的村民，应知房屋建成及公告登记的事实。根据1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》第三十九条及2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》第四十六条关于起诉期限的规定，林金安于2018年1月才提起行政诉讼，明显已超过法定期限，依法应驳回起诉。二、林国治提出登记申请并提供南安县村镇民用房产居住证等登记申请材料，上诉人对申请材料依法进行审查并进行地籍调查，认为宗地申请材料齐全、权属合法、界址清楚、面积准确，即依法报南安市人民政府审查。南安市人民政府认为符合确权颁证的条件，予以批准登记。故涉案集体土地建设用地使用权证登记合法，原审认定登记程序违法错误。三、林国治是经批准使用案涉宗地，对于经批准范围内的土地林金安不享有任何权利。林金安未能提供任何证据证明其与林国治、林国治的土地规划留有至少1.2米的通行，且排水、通行权利属于相邻权，是民事法律关系，若认为林国治建房行为侵犯其相邻权，应提起民事诉讼，而非提起要求撤销集体建设用地使用权证的行政诉讼。故林金安不是本案适格的原告主体，其请求部分撤销诉争集体土地建设用地使用权证没有事实基础，缺乏法律依据。综上，请求撤销原判，改判驳回被上诉人林金安的起诉。 原审第三人林国治上诉称，一、南安市国土资源局对其的土地登记行为与被上诉人林金安没有任何利害关系。林金安主张的侵害相邻权一说没有任何证据支持。林金安未办理任何批准手续，在2015年底将原来的房屋重新翻建，该违章扩建的房屋何来相邻权？即便存在相邻权纠纷，也应通过民事诉讼途径解决，在民事判决确定其相邻权益受损的情况下，其才具备提起行政诉讼的资格。故林金安不具备本案的诉讼主体资格，一审仅以两屋相邻，就认定林金安有诉权错误。二、其在涉案产权部分加盖房屋在前，林金安的房产修建在后，在修建时就已十分清楚房屋的四至情况。1998年南安市国土资源局统一办理全村的土地建设使用证，并对各家的产权进行公示，林金安从未对上诉人的产权提出任何异议。且林金安自身也进行了产权的土地登记，对与上诉人相邻部分的界址情况予以标示，说明他早就清楚各方的产权范围。故林金安所谓的“在行政强制一案中才清楚”的说法不属实，本案显然已超过诉讼时效。三、邻宗地使用者的指认并不是土地登记必须的法定程序。其土地早在1985年就已获得准建并取得居住证，期间并无任何产权争议，根本不需要在进行权属调查，也就没有必要由邻宗地使用者的指认。一审法院将推荐性行业标准的《城镇地籍调查规程》直接作为南安市国土资源局的土地登记行为的法律依据，并以此得出“程序违法”的推论显属错误，南安市国土资源局的土地登记程序完全合法。另外，在全村统一登记集体土地使用证中，没有邻宗地权利人指认的现象比比皆是，这时因为采取产权集中办理集中公示的原因造成的，在当时特定时代背景下，不仅合法也是合理的，对此客观历史现象应予尊重。综上，请求二审查清事实，依法撤销原判，改判驳回林金安的起诉。 针对南安市国土资源局、林国治的上诉，林金安答辩如下：1、答辩人具有本案的诉讼主体资格。本案诉争的南政集建（籍）字第NO：0980027号集体土地建设用地使用证及宗地草图中载明了林金安厝在讼争土地的东面，答辩人系讼争土地的相邻权人。，本案诉争的集体土地建设用地使用证与答辩人有利害关系。2、本案诉讼未超过诉讼时效。上诉人南安市国土资源局在办理诉争的集体土地建设用地使用证时，从未将此事通知答辩人且未作出任何公告。至2018年1月11日因上诉人林国治与南安市仑苍镇人民政府发生行政强制纠纷时，才知道该证的存在。且在原审时南安市国土资源局也未提供证据证明答辩人何时知道诉争集体土地建设使用权证的内容。故答辩人于2018年1月17日提起诉讼并未超过法定起诉期限。3、原审认定南安市国土资源局办理南政集建（籍）字第NO：0980027号集体土地建设用地使用证登记程序违法是正确的。 本院经审理查明事实与原审查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人林金安的房屋与上诉人林国治的房屋相邻，可见被诉颁证行为涉及林金安的相邻权，林金安与被诉颁证行为存在利害关系，有权提起诉讼。原审法院认定林金安系适格原告，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”的规定，并无不当。根据《福建省土地登记条例》第四条第一款：“县级以上地方人民政府土地管理部门是土地权利的登记部门（以下简称登记部门），按照下列规定权限，负责土地登记工作。……（四）本款一、二、三项规定以外的土地登记，由县级人民政府土地管理部门负责。”的规定，上诉人南安市国土资源局系诉争土地权利的登记部门，应依照相关法律规定程序负责土地登记工作。1987年1月1日以前上诉人林国治已在涉诉土地上建房居住，根据《福建省土地登记条例》第二十二条第一款“1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施以前使用的土地，未经登记部门确权、发证的…”的规定，应向南安市国土资源局申请土地初始登记。根据《福建省土地登记条例》第二十五条“土地登记申请经初步审查符合登记条件的，由登记部门组织地籍调查，经调查认定土地权属合法、界址清楚、面积准确的，予以公告。……公告期满，申请人及利害关系人对土地登记审查结果未提出异议的，由登记部门注册登记，颁发土地权利证书”、第十八条“登记部门对申请登记的土地需要进行权属调查的，应当按下列规定，提前五日书面通知被调查宗地和相邻宗地的权利人到现场共同指界：（一）……；（二）个人使用的土地，由户主或其代理人持身份证明或户籍证件到现场指界。宗地权属界线经指界认可后，指界人必须在地籍调查表上签字或盖章，由登记部门设立权属界址标志。……”、《国家土地管理局土地登记规则》第六条：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）……”及国家土地管理局《城镇地籍调查规程》：“1．2内容地籍调查包括权属调查、地籍勘丈。地籍调查是土地管理的基础工作，分初始地籍调查和变更地籍调查。初始地籍调查在初始土地登记前进行……”、“3．2权属调查……3．2．4指界通知按调查工作计划，分区分片公告通知或邮送通知单，通知土地使用者按时到场指界。……3．2．6界址调查3．2．6．1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。……3．2．6．3经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。……”的规定，南安市国土资源局于1998年受理涉诉土地初始登记申请后，应按上述规定程序组织地籍调查、通知被调查宗地和相邻宗地的权利人到现场共同指界、由双方指界人在地籍调查表上签字或盖章，并对土地登记审查结果予以公告。但上诉人南安市国土资源局至今未能举证证明被诉颁证行为符合上述规定程序，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规定，据此认定被诉颁证行为程序违法，并无不当。被上诉人林金安起诉时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”，该规定中的“知道或者应当知道具体行政行为内容”应当包括当事人知道行政行为的实施时间、主体、具体内容等行政行为的主要内容。本案被诉颁证行为虽发生于1998年，但上诉人南安市国土资源局和林国治均未提供证据证实被上诉人林金安在2018年1月11日前知道或者应当知道被诉颁证行为的主要内容，故原审法院认定被上诉人林金安起诉并未超过起诉期限并无不当。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销上诉人南安市国土资源局填发作出的南政集建(籍)字第NO：0980017号集体土地建设用地使用证并无不当，应予维持。上诉人南安市国土资源局、上诉人林国治的上诉理由均不能成立，其上诉请求均不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南安市国土资源局、上诉人林国治各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  庄希文 审判员  张爱玲 审判员  谢火生 二〇一八年八月二十七日 书记员  吕顺达 附：本判决所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 —12— —7—