山东省淄博市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）淄行初字第116号原告淄博建信工程建设项目管理有限公司。法定代表人王卫香，经理。委托代理人霍连台，山东东城律师事务所律师。委托代理人林方茂，山东东城律师事务所律师。被告淄博市人民政府。法定代表人周连华，市长。委托代理人王瑛，淄博市安全生产监督管理局副局长。委托代理人赵金明，山东名震律师事务所律师。原告淄博建信工程建设项目管理有限公司（以下简称“建信公司”）不服被告淄博市人民政府淄政字（2014）82号《关于淄博市周村区社会福利托养康复中心“7.20”较大高处坠落事故调查报告的批复》中对该公司的责任认定，于2015年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月2日立案，并依法组成合议庭，于2015年8月6日公开开庭审理了本案。原告建信公司的委托代理人霍连台、林方茂，被告淄博市人民政府的委托代理人王瑛、赵金明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年12月25日，被告淄博市人民政府作出淄政字（2014）82号《关于淄博市周村区社会福利托养康复中心“7.20”较大高处坠落事故调查报告的批复》，同意事故调查报告提出的事故责任认定、处理建议和防范措施，要求有关部门按照法定程序，对事故责任单位和责任人作出处理。《淄博市周村区社会福利托养康复中心“7.20”较大高处坠落事故调查报告》认定原告建信公司未落实安全监理责任，对钢网架工程疏于监理，对违法违规行为和安全隐患制止不力，是事故发生的间接原因，对事故发生负有重要责任，建议由住建部门按法定程序取消其房屋建筑工程监理资质。原告建信公司诉称，2011年4月，淄博市周村区大街街道办事处和平社区居委会（以下简称“和平居委会”）决定建设周村区社会福利托养康复中心工程，该工程规划建筑面积46692平方米，主要包括康复楼和老年公寓1﹟、2﹟楼及钢网架工程。该三项工程各自独立，有各自独立的图纸，分别进行的施工、监理招标与发包，其中钢网架工程的图纸及发包要远远晚于前两项工程，而且没有进行监理的招标和发包。2012年9月5日，和平居委会将康复楼和老年公寓1﹟、2﹟楼的施工工作发包给中启胶建集团有限公司（以下简称“中启公司”），同一天，和平居委会将两项工程的监理工作发包给原告，并签订监理合同。监理合同、监理中标通知书等证据均可证明原告承包的工程范围只是康复楼和老年公寓1﹟、2﹟楼，不包括发生安全事故的钢网架工程。2014年5月，和平居委会才将钢网架工程发包给山东天幕集团总公司第三分公司（以下简称“天幕第三公司”），和平居委会没有对该钢网架工程的监理进行发包，而是由和平居委会自己进行。在此事实前提下，被告成立事故调查组，在没有听取原告陈述、举证、申辩的情况下，调查组作出《淄博市周村区社会福利托养康复中心“7.20”较大高处坠落事故调查报告》，并经被告批准，从而导致原告被有关部门追责。原告认为，被告所作批复中对原告责任的认定，不符合事实，因此，请求法院依法撤销淄政字（2014）82号文件中对原告责任事实的认定及对原告的处理建议。原告向本院提交了以下证据：1、建设工程监理招标中标通知书、建设工程委托监理合同、康复楼和老年公寓1﹟、2﹟楼监理招标文件各一份，证明原告并非是钢网架工程的监理单位。2、淄博市人民政府淄政字（2014）82号《关于淄博市周村区社会福利托养康复中心“7.20”较大高处坠落事故调查报告的批复》复印件一份，证明该批复第二页最后一段已经查明工程包括三大块，一块是康复楼，一块是老年公寓1﹟、2﹟楼，一块是钢网架工程，因此，原告的监理范围不包括钢网架工程。同时，该批复证实中启公司承建的是康复楼和老年公寓1﹟、2﹟楼，间接证明原告对中启公司下发的两份监理通知单是工程师伪造的。3、淄博市周村区住房和城乡建设局周建发（2015）15号《关于对淄博建信工程建设项目管理有限公司和山东众成建设项目管理有限公司淄博分公司进行处罚的通报》文件复印件一份，证明有关单位已对原告进行了具体的行政处罚行为，事实上原告已经一年左右的时间没有承包工程。4、周村区人民检察院周检公诉刑诉（2015）106号起诉书，是针对原告工作人员刘晓的，证明（2014）82号文对原告方工作人员造成了侵害。5、周村区社会福利托养康复中心中庭网架及采光顶施工合同，证明天幕第三公司是钢网架工程的承包方。6、原告代理人对原告员工隋长贤、王志全、王云龙、张希山作的调查笔录各一份，证明建信公司并没有对钢网架工程进行监理，没有接受建设单位的委托。被告淄博市人民政府辩称，第一，虽然在监理合同中，建信公司监理范围没有包括钢网架工程，但建信公司实际上对钢网架工程实施了监理行为。建信公司2014年7月15日、16日的《监理日志》对监理工作有相关记录，2014年7月18日、19日，建信公司向中启公司下达了两份《监理工程师通知书》，能够证明其对钢网架工程进行了监理，且建信公司工程总监刘晓在公安机关的询问笔录中，也陈述“我们监理员王云龙找天幕第三公司要求他们报钢网架施工方案及相关资质证明，他们一直没有给我们报，我们不让他开工，他们不听……”以上事实说明建信公司对钢网架工程事实上实施了监理行为，对钢网架施工单位无证施工未制止，没有有效制止相关单位违法施工行为。第二，7.20事故调查报告的作出程序合法。事故调查组于2014年7月20日和7月31日分别对建信公司总监理工程师刘晓、法人代表隋长贤进行了询问，听取了他们关于在康复中心监理情况的陈述意见，有询问笔录为证，因此，已经给予原告充分的陈述、申辩权利。根据国务院493号令《生产安全事故报告和调查处理条例》以及省政府236号令《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》，市政府收到事故调查组的调查报告后，在对报告进行批复前，没有向相关涉事单位告知、核实的程序和义务，因此被告不存在听取建信公司陈述、举证、申辩的问题。综上，被告所作批复事实清楚，证据充分，程序合法，处罚建议适当，因此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告淄博市人民政府向本院提交了下列证据、依据：1、2014年7月20日公安机关对原告总监理工程师刘晓的询问笔录一份，证明刘晓在笔录中陈述原告对钢网架工程进行了监理。2、2014年7月31日事故调查组对原告法人代表隋长贤的询问笔录一份，证明隋长贤在笔录中陈述原告对钢网架的工程进行了监理。3、监理工程师通知单两份，证明原告对钢网架工程进行了监理。4、监理日志两份，证明原告对钢网架工程进行了监理。以上3号、4号证据同时证明原告对钢网架工程监理不力，1-4号证据综合证明原告对事故负有重要责任。事故调查报告引用的法律依据主要是国务院393号令《建设工程安全生产管理条例》第十四条和第五十七条的规定。经庭审质证，原告对被告所提交证据1公安机关对刘晓的询问笔录和证据2事故调查组对隋长贤的询问笔录本身的真实性没有异议，但对询问笔录要证明的内容有异议。首先，对隋长贤的询问笔录中隋长贤并没有说原告对工程进行了监理以及接受了建设单位监理委托；其次，对刘晓的询问笔录也存在问题，公安机关询问时进行了逼供，刘晓后来看图纸和合同才发现自己说错，因此，在之后事故调查组及检察机关调查时他重新作了符合事实的陈述，包括陈述了原告没有对钢网架工程进行监理，也陈述了公安机关对他进行逼供，但被告只提交了公安机关对刘晓的询问笔录，没有提交事故调查组对刘晓的询问笔录。原告对被告所提交证据3监理工程师通知单和证据4监理日志的真实性有异议，主张两份监理通知单是刘晓在事故发生后因为害怕承担责任伪造的，实际并没有送达施工单位，两份监理日志也是事故发生后补的，因此该两组证据不具有真实性，不能证明原告是钢网架工程的监理单位。被告反驳称，公安机关对刘晓的询问笔录有刘晓的签字捺印，应当认为是其真实意思，原告没有证据证明公安机关存在逼供情形，公安机关是事故调查组的成员，其笔录可以直接采用，原告对该证据的质证意见不成立。监理通知单是由原告相关人员提供给事故调查组的，上有原告单位盖章，至于是否送达相关单位应由原告举证；监理日志是原始记载，是对事实的明确记载，且有相关人员签字，具有真实性，因此，原告对监理通知单和监理日志的质证意见不能成立。被告对原告所提交证据1建设工程监理招标中标通知书、建设工程委托监理合同、康复楼和老年公寓1﹟、2﹟楼监理招标文件的真实性没有异议，但认为这些证据不能否定原告对该钢网架工程事实上进行了监理。对原告所提交证据2淄博市人民政府淄政字（2014）82号批复的真实性没有异议，但原告对该批复存在误读。对原告所提交证据3周建发（2015）15号处罚通报文件有异议，因没有原件，该文件真实性不能确认，且与本案无关联性。对原告所提交证据4周村区人民检察院周检公诉刑诉（2015）106号起诉书的真实性没有异议，但该证据恰恰证明刘晓作为原告监理工程师对事故是负有责任的。对原告所提交证据5周村区社会福利托养康复中心中庭网架及采光顶施工合同的真实性没有异议，但该证据不能否定原告对钢网架工程事实上进行了监理。对原告所提交证据6原告代理人对原告员工隋长贤、王志全、王云龙、张希山作的调查笔录有异议，原告没有提交笔录原件，内容也与刘晓在公安机关陈述的内容不符，不具有真实性，且被调查人所作陈述是为了逃避法律惩罚，不能作为有效证据使用。原告反驳称，原告所提交证据6对员工隋长贤、王志全、王云龙、张希山的调查笔录原件在刑事案件中已经提交给周村区人民法院。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1建设工程监理招标中标通知书、建设工程委托监理合同、康复楼和老年公寓1﹟、2﹟楼监理招标文件，被告对其真实性无异议，且该组证据能够证明原告对相关工程的监理情况，与本案具有关联性，本院予以采信。原告提交的证据2淄博市人民政府淄政字（2014）82号《关于淄博市周村区社会福利托养康复中心“7.20”较大高处坠落事故调查报告的批复》，被告对其真实性无异议，且该证据是本案被诉行政行为，与本案具有关联性，本院予以采信。原告提交的证据3周建发（2015）15号处罚通报文件、证据4周村区人民检察院周检公诉刑诉（2015）106号起诉书，其待证事实均与本案被诉行政行为的合法性没有关联性，本院不予采信。原告提交的证据5周村区社会福利托养康复中心中庭网架及采光顶施工合同，被告对其真实性没有异议，且该证据能够证明钢网架工程的施工承包单位是天幕第三公司，与本案具有关联性，本院予以采信。原告提交的证据6原告代理人对原告员工隋长贤、王志全、王云龙、张希山作的调查笔录，因原告未向法庭提交笔录原件，不能确认其真实性，且被调查人与本案具有利害关系，因此本院对该组证据不予采信。被告提交的证据1公安机关对刘晓的询问笔录和证据2事故调查组对隋长贤的询问笔录，与原件一致，具有真实性，且该两份笔录与本案被诉行政行为具有关联性，本院予以采信。被告提交的证据3监理工程师通知单和证据4监理日志系原告工作人员制作并提供给事故调查组，来源合法，具有真实性，且与本案被诉行政行为具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2012年9月5日，和平居委会与中启公司签订建设工程施工合同，工程包括周村区社会福利托养康复中心康复楼和老年公寓1﹟、2﹟楼，不包括钢网架工程。2012年9月6日，和平社区居委会与原告建信公司签订建设工程委托监理合同，所监理的工程包括周村区社会福利托养康复中心康复楼和老年公寓1﹟、2﹟楼，不包括钢网架工程。2014年5月20日，和平社区居委会与天幕第三公司签订周村区社会福利托养康复中心中庭网架及采光顶施工合同，将钢网架工程的施工发包给无相关资质的天幕第三公司。2014年7月20日，工地在进行钢网架高空散装时，发生4人高坠死亡事故。事故发生后，被告淄博市人民政府成立事故调查组，事故调查组于2014年12月15日作出《淄博市周村区社会福利托养康复中心“7.20”较大高处坠落事故调查报告》，该报告认定原告建信公司未落实安全监理责任，对钢网架工程疏于监理，对违法违规行为和安全隐患制止不力，具体表现在两个方面：一是未落实监理责任，对钢网架工程施工单位无资质、构件材料未送检、无施工组织设计等违法违规行为监督检查不力；二是未采取管理措施，发现康复楼及钢网架工程未办理报建手续，未取得施工许可证，未采取有效措施制止，也未向建设行政主管部门报告。调查报告认为，原告建信公司的上述监理失职行为是事故发生的间接原因，对事故发生负有重要责任，建议由住建部门按法定程序取消其房屋建筑工程监理资质。2014年12月25日，被告淄博市人民政府对以上事故调查报告作出淄政字（2014）82号《关于淄博市周村区社会福利托养康复中心“7.20”较大高处坠落事故调查报告的批复》，同意事故调查报告提出的事故责任认定、处理建议和防范措施，要求有关部门按照法定程序，对事故责任单位和责任人作出处理。原告建信公司认为该批复对原告责任的认定不符合事实，于2015年6月1日向我院提起行政诉讼，请求撤销该批复中对原告责任事实的认定及对原告的处理建议。本院认为，本案中“7.20”较大高处坠落事故调查组建议由住建部门按法定程序取消原告建信公司房屋建筑工程监理资质的行为，仅是行政机关之间的内部建议，被告淄博市人民政府对该建议予以批复及认可，亦不直接对外产生法律效力，因此被告对该建议的批复行为不属于行政诉讼的受案范围，本院不予审理。本案争议的焦点问题是原告建信公司对钢网架工程是否负有监理义务，这是认定其对钢网架高坠事故应否承担责任的前提。根据《中华人民共和国建筑法》第三十一条之规定，实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。本案中，建设单位和平居委会与原告建信公司就周村区社会福利托养康复中心康复楼和老年公寓1﹟、2﹟楼工程签订了书面委托监理合同，但并未就钢网架工程签订书面委托监理合同。被告淄博市人民政府主张，原告建信公司的工程师实际对钢网架工程实施了监理行为，应当认定原告接受了建设单位和平居委会的委托，对钢网架工程具有监理义务。但从被告提交的证据来看，原告监理总监刘晓在接受询问时称曾主动找建设单位和平居委会看过钢网架的图纸，但未能与天幕第三公司联系上；原告法人代表隋长贤在接受询问时称就和平居委会与天幕第三公司签订钢网架施工合同一事，原告没有与和平居委会联系过，天幕第三公司也没有将钢网架施工方案交给原告。两人的陈述不能相互完全印证，亦不能证明原告建信公司与建设单位和平居委会就钢网架工程的监理达成了委托合意，约定了权利义务。此外，被告提交的两份监理工程师通知单，是原告针对康复中心康复楼工程给中启公司下发的，而发生事故的钢网架工程的施工单位是天幕第三公司，两份通知单的内容均是制止中启公司对钢网架工程进行施工，由此说明原告建信公司对钢网架工程的施工单位并不清楚，因此该两份证据难以说明原告建信公司就钢网架工程接受了建设单位和平居委会的监理委托。被告提交的两份监理日志，是原告2014年7月15日和7月16日的工作记录，内容中均提到要求钢网架施工单位签订分包合同，而事实上，建设单位和平居委会与天幕第三公司在2014年5月20日就已经签订施工合同，由此说明原告此时对建设单位已将钢网架工程分包给天幕第三公司的事实仍不知情，因此，该两份证据亦不能证明原告就钢网架工程接受了建设单位的监理委托。综上，被告提交的现有证据不能证明原告建信公司是钢网架工程的监理单位以及对钢网架工程负有监理义务，在此前提下，被诉批复行为同意认定原告疏于监理是钢网架工程发生事故的间接原因以及原告应对事故发生负重要责任，事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告淄博市人民政府2014年12月25日作出的淄政字（2014）82号《关于淄博市周村区社会福利托养康复中心“7.20”较大高处坠落事故调查报告的批复》中对原告建信公司事故责任的认定批复，即撤销被告同意认定原告疏于监理是事故发生的间接原因以及对事故发生负有重要责任的行为。案件受理费50.00元，由被告淄博市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  商利群代理审判员  陈 磊人民陪审员  李新莉二〇一五年十月二十九日书 记 员  冯 媛