江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）赣中行终字第107号上诉人（原审原告）赣州郑氏文化传媒有限公司。住所地：赣州市章贡区宁都路*号。法定代表人谢金连委托代理人钟德超。被上诉人（原审被告）赣州市城市管理行政执法局。住所地：赣州市章贡区八一四大道**号。法定代表人魏国寿。委托代理人赖愈侁。委托代理人阙持金。上诉人赣州郑氏文化传媒有限公司因城市管理行政强制一案，不服江西省赣州市章贡区人民法院于2015年4月27日作出的（2015）章行初字第8号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院认定，原告赣州郑氏文化传媒有限公司在赣州绕城高速赣州城东出口（高速交警五大队）附近设立了大型户外广告，2015年1月13日，被告向原告作出了赣市行停（广）字（2015）第700001号《赣州市城市管理行政执法局责令停止违法（章）行为通知书》，于2015年1月19日向原告作出赣市行告字（2015）第700001号《赣州市城市管理行政执法局行政处罚事先告知书》，告知原告设立在高速公路赣州东出口的大型户外广告违反了《赣州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条的规定，之后原告至被告处接受了调查并进行口头申辩。2015年1月22日被告作出赣市执限字（2015）700001号《限期拆除决定书》，责令原告在2015年1月26日将其设立在赣州东高速出入口的大型户外广告拆除，并告知其有陈述申辩的权利及诉讼的权利。之后，原告向被告提出书面的陈述申辩，被告于同月28日向原告作出了陈述的复函。2015年1月31日，被告向原告作出赣市执催字（2015）第700001号《催告通知书》，责令原告在收到该通知之日起3日内自行拆除该广告，并可以提出陈述申辩意见，逾期不拆的，将进行强制拆除。2015年2月4日，被告向原告作出赣市执拆字（2015）700001号《强制拆除决定书》，告知原告因其未按《限期拆除通知书》要求自行拆除在赣州东高速出入口设置的大型户外广告，根据《江西省城市市容和环境卫生管理实施办法》第三十一条、《江西省户外广告管理条例》第二十七条和《赣州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条的规定，决定自2015年2月10日起被告将组织强制拆除，费用由原告承担，并告知原告诉权。原告遂向法院起诉。原审法院认为，本案争议焦点为被告是否有权对原告作出《强制拆除决定书》。原告认为被告无权对原告作出强制拆除决定，原告的广告是经过江西省高速公路投资集团有限公司同意设立的，被告没有管辖权，且被告作出的强制拆除决定系行政强制行为，而依照《行政强制法》的规定，被告没有作出强制拆除决定的权利。被告认为江西省高速公路投资集团有限公司没有行政许可的职权，不能批准原告设立广告牌，被告依照城市管理相对集中行政处罚权的规定有权作出强制拆除的决定。原审法院认为，依据《广告法》第三十三条的规定：“户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门规定。”而原告所设置的广告显然未经过上述部门批准。原告认为其获得了高速投资集团有限公司的批准，便可以设立广告，而《公路法》的规定是：“未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志”，显然，原告设立的也并非公路标志，故可认定原告在高速公路赣州东出入口附近设立的户外广告并未获得有关权利部门的批准。原告称依照《行政强制法》的规定，被告不再有行使行政强制措施的权利，而该法第七条规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”，故被告依然有权依照《行政处罚法》行使相关强制措施。原告称应由赣州市城市规划管理局作出《强制拆除决定书》，是依据《城市规划法》第六十四条的规定，而该条款规定的是“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”而本案的被拆标的是户外广告牌，不属于要取得建设工程规划许可证的建设工程，不参照该条款内容进行管理。综上所述，被告作出的赣市执限字（2015）700001号《限期拆除通知书》及赣市执拆字（2015）700001号《强制拆除决定书》，事实清楚、证据充分，符合法定程序，依法应予维持。原告诉请理由不能成立，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，原审法院判决维持被告赣州市城市管理行政执法局于2015年1月22日作出的赣市执限字（2015）700001号《限期拆除通知书》及2015年2月4日作出的赣市执拆字（2015）70001号《强制拆除决定书》。案件诉讼费50元，由原告赣州郑氏文化传媒有限公司承担。上诉人赣州郑氏文化传媒有限公司不服，提出上诉，请求：1、撤销一审判决；2、撤销被上诉人于2015年1月22日作出的赣市执限字（2015）700001号《限期拆除通知书》及2015年2月4日作出的赣市执拆字（2015）70001号强制拆除决定书；3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由是：1、一审法院适用法律错误。《广告法》第三十三条的规定：“户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门规定。”该条款规定的是户外广告的设置规划和管理办法由县级以上人民政府组织制定，而不是指批准设置广告牌的权力由县级以上人民政府组织实施。《公路法》第五十四条的规定是：“未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志”，一审法院根据此法条认为公路标志要经过交通主管部门批准，而非公路标志就不是交通主管部门批准，从而认为上诉人广告未获得权利部门批准的观点错误，请二审法院予以纠正。2、《公路法》第七十九条规定，“违反本法第五十四条规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志的，由交通主管部门责令限期拆除，有关费用由设置者负担”，该法第八十二条规定，“除本法第七十四条、第七十五条的规定外，本章规定由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依照本法第八条第四款的规定由公路管理机构行使。”因此，法律赋予了交通主管部门审批广告牌、管理广告牌以及行使行政措施的权限。3、《收费公路管理条例》第二十条规定，广告经营权是收费公路的权益之一。《江西省高速公路管理条例》第十一条、第二十七条赋予了高速公路管理机关对在高速公路范围内擅自设置高速公路标志以外的其他标志进行限期拆除的法定职权。《江西省公路路政管理条例》第二十一条规定了在公路范围内设置广告牌等非公路标志的应事先由交通主管部门或公路管理机构审批。《江西省高速公路广告设置总体规划》则规定，“高速公路广告设置区域分为：高速公路主线、高速公路互通、高速公路服务区和高速公路连接线”。综上，高速公路主管部门是上诉人设置广告牌的主管部门。4、一审法院认定涉案《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》属于行政强制措施，那么被上诉人在没有法律授权情况下行使该行政强制措施违法。5、被上诉人以行政处罚为名，对上诉人作出行政强制措施，且被上诉人在2015年1月22日作出了《限期拆除决定书》，该决定书中告知上诉人救济权，但间隔13天后即2015年2月4日又向上诉人作出了《强制拆除决定书》，其程序明显违法。6、上诉人依法取得了江西省高速公路投资集团有限公司赣州管理中心的批准后才在赣州城东段出口K19＋100处设立广告牌，上诉人该权益受到法律保护，任何单位和个人都不能随意拆除。被上诉人赣州市城市管理行政执法局答辩称，请求法院驳回上诉，维持原判。具体理由如下：1、答辩人是赣州市人民政府的工作部门，集中行使城市管理领域的行政处罚权，有权对上诉人未经审批擅自设置的户外广告违法行为进行行政处罚。2、根据赣州市政府令第六十八号《赣州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》规定，上诉人设置的户外广告牌地点位于赣州高速东出入口高速公路连接线旁的江西省交警总队五支队第五大队办公楼院内，属于“赣州中心城区城市规划区范围内的城市空间”，属于答辩人的管辖范围。3、根据《江西省高等级公路管理局高速公路广告设置管理细则》第三条规定，“本细则所称高速公路广告，是指在高速公路主线两侧、立交互通、收费广场、收费站顶棚、跨线桥和服务区等区域设置的广告”，因此答辩人对上诉人所设广告牌具备行政管理权。4、上诉人混淆了高速公路管理机关与城市市容环境卫生行政主管部门的行政职责，上诉人所设广告牌位于高速公路两侧边沟外缘30米外，不属于高速公路建筑控制区。5、本案涉及的是户外广告设置的管理问题，应当适用《中华人民共和国广告法》和《城市市容和环境卫生管理条例》以及与之不相抵触的地方性法规。6、江西高速公路投资集团为省政府出资设立的国有独资有限责任公司，其不具备对户外广告的审批权。7、答辩人作为集中行使城市管理领域行政处罚权的政府部门，有权依照行政强制法对上诉人作出相关强制措施。本院对一审法院查明认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国公路管理条例实施细则》第四条规定“公路与城市道路的划分，应当以是否形成街道或者近期城市发展规划区域为界限，由省级公路主管部门与当地城建部门共同商定，并随城市建设区域的发展变化进行合理调整。”该法第二十一条规定，“地级市及其以上的大中城市出入口道路与干线公路连接处，已划为城市规划范围，但尚未形成街道的路段，其建设规划、计划及其实施以当地城建主管部门为主，公路主管部门配合协助。”实践中，许多省份对于高速公路连接线的管辖权与地方政府进行协定，约定连接线处管辖范围，从而便于后期的管理与养护。本案上诉人广告牌地点为绕城高速赣州城东段出口K19＋100处，此处为连接高速公路收费站的直连段，且已经形成街道。本案中被上诉人以赣州市城乡规划建设局于2015年2月15日作出的《关于赣州市中心城区与高速东出入口连接线管理范围界定的复函》作为上诉人设立广告牌处为赣州中心城市范围的依据。该函载明，“来函所述赣州东出入口及其连接线处于赣州中心城市范围，该范围内进行的一切城市规划建设管理活动都应遵守本规划确定的有关控制要求”。上诉人提交的上述证据未载明高速赣州城东段出口K19＋100处位于赣州中心城区范围或已经纳入城市规划范围的相关依据，也未就江西省公路主管部门与赣州市城建部门是否对该处共同商定管辖权问题进行说明，故被上诉人依上述复函件提出其享有对高速赣州城东段出口K19＋100处管辖权的意见证据不足，本院不予采信。江西省交通厅颁布的赣交规划字（2012）239号《江西省高速公路广告设置总体规划》附件1第二点第1项载明“将高速公路广告设置区域分为：高速公路主线、高速公路互通、高速公路服务区和高速公路连接线。”因此，被上诉人以江西省交通厅管理的副厅级事业单位江西省高等级公路管理局于2008年颁布的《江西省高等级公路管理局高速公路广告设置管理细则》第三条所规定的“本细则所称高速公路广告，是指在高速公路主线两侧、立交互通、收费广场、收费站顶棚、跨线桥和服务区等区域设置的广告”主张其享有高速公路连接线管辖权的依据不充分，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求依法成立，本院予以支持，依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，判决如下：一、撤销江西省赣州市章贡区人民法院于2015年4月27日作出的（2015）章行初字第8号行政判决；二、撤销被上诉人赣州市城市管理行政执法局于2015年1月22日作出的赣市执限字（2015）700001号《限期拆除通知书》及2015年2月4日作出的赣市执拆字（2015）70001号《强制拆除决定书》。一、二审案件受理费100元，由被上诉人赣州市城市管理行政执法局承担。本判决为终审判决。审 判 长  温 瓅代理审判员  王丽琼代理审判员  张小光二〇一五年十月八日书 记 员  刘 英书 记 员  郭燕华