江苏省高邮市人民法院行 政 裁 定 书（2015）邮行初字第00084号原告张瑞友。委托代理人张之国。被告扬州市江都区浦头镇人民政府（以下简称浦头镇政府），住所地在扬州市江都区。法定代表人朱雪晴，镇长。委托代理人吴永明，扬州市江都区广信法律服务所法律工作者。被告扬州市江都区国土资源局（以下简称江都国土局），住所地在江都区仙女镇江家桥路21号法定代表高小兵，局长。委托代理人史逊，副局长。委托代理人许瑞龙，江苏江业律师事务所律师。第三人扬州市江都区浦头镇兴浦居委会东风组，住所地在江都区浦头镇。负责人张瑞健，组长。原告张瑞友诉被告浦头镇政府、江都国土局要求撤销村民建房用地通知一案，于2015年7月2日向本院提起行政诉讼，被告为浦头镇政府、扬州市江都区浦头镇国土资源所，2015年8月11日向本院申请变更被告为浦头镇政府、江都国土局。本院于2015年7月2日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月9日公开开庭审理了本案。原告张瑞友的委托代理人张之国、被告浦头镇政府的委托代理人吴永明、被告江都国土局的委托代理人史逊、许瑞龙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告江都国土局于2015年5月25日作出扬江国土宅（2015）25号《关于村民建房使用土地的通知》，内容为：“浦头镇人民政府：你镇报来的村民建房用地材料收悉。经审核并报区政府批准，同意你镇1户建房，其中：翻建/户、扩建/户、迁建/户、新建1户，名单详见附表。使用土地130㎡，其中：耕地/㎡，非耕地130㎡，原宅基/㎡。接此通知后，须先缴纳耕地占用税及有关费用，填发《用地通知书》，由国土所会同村建等部门现场放线，方可开工建房。国土所要及时跟踪，建成后按规定组织验收。合格的，退还押金，并到我局办理土地登记，确认土地使用权，原发放的土地权属证件同时注销。特此通知。”原告诉称，我与弟弟张俊二人都已成家，由于居住拥挤，在父亲张瑞国的主持下，协议将父亲张之国原有的宅基地留给张俊，母亲彭秀云随弟弟张俊一起生活，父亲张之国随原告张瑞友生活，依照国家法律规定，一户拥有一份宅基地，所以原告张瑞友向村组申请另要一份宅基地，但村组对我父亲有成见，将原告张瑞友的宅基地划拨在村、镇的边缘，且划拨的宅基地都是东风组村民各户的自留地（耕地），这不但侵害了村民各户的使用权，还损坏了各户种植的蔬菜。而村内并不是没有空闲地，东风组有一块非耕地，早年租给原浦头乡食品站，现除了出租用地，已安排了一户建房，还有部分空闲地，原告要求撤销扬江国土宅（2015）25号文件，重新审批批准原告在该空闲地建房使用土地。依据《土地管理法》第六十二条之规定，村民建房尽量使用村内的空闲地，浦头镇国土资源所和政府村建办不依法审查审批，浦头镇国土资源所和村建办主任都说：依照村、组指定的地方批，否则就是不批，百般刁难、相互推脱，至今一年半才批准在东风组的自留地上用地建房，违反了《土地管理法》、《城乡规划法》、《土地管理法实施条例》、《行政许可法》、《村民组织法》和国土资源部建设中心村的要求和规定，审批程序不合法。请求法院：1、撤销扬江国土宅（2015）25号《关于村民建房使用土地的通知》；2、请求被告判令被告重新批准宅基地选址；3、诉讼费由被告承担。原告提交的证据和依据有：1、照片四张；2、《村民宅基用地及建房申报表》；3、《浦头镇2015年6村民建房报批表》。被告浦头镇政府辩称，原告向被告浦头镇政府申请宅基地，经仔细勘查、走访了解，同意并上报至江都国土局审批，现已向原告送达有关用地通知，被告浦头镇政府己完全履行了职责，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。原告无视上述情况反而向人民法院提起行政诉讼，要求撤销行政决定，原告错误理解，将浦头镇政府作为被告进行诉讼，实属所诉主体错误，为此被告浦头镇政府恳请人民法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告浦头镇政府向本院提交了以下证据和依据：常住人口登记表四份。被告江都国土局辩称，第一，被告作出的扬江国土宅（2015）25号《关于村民建房使用土地的通知》合法有效，对于原告的诉讼请求，依法不能成立。2015年5月25日被告江都国土局根据原告的农户常住人口数和2015年2月张之国对原有宅套新批宅基地的说明、申请及村组证明以及经乡镇土地、村建办逐级申报，由被告江都国土局于2015年5月25日审核批准，并依法作出《关于村民建房使用土地的通知》，对该户宅基使用人数及村建规划均是符合《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及《江苏省土地管理条例》等相关法律法规和政策规定的，合法有效，不存在村组以及镇政府批准的不合法、应予撤销的事由。第二，被告江都国土局依法批准原告宅基选址，程序符合建房用地条件和选址的规划要求以及审批程序，依法应予以支持。原告诉称被告批准选址不当，要求变更。村组结合各农户使用宅基标准和原告户要求申请新宅基的条件，将该组集体土地非耕地宅基安排划给原告130平方米新建房屋，既符合该户人口建房的用地条件，宅基面积和标准，又符合村镇规划的选址要求，至于原告要求村组变更安排至食品站国有用地，显然不符合相关法律规定；对于原告诉称被告批准宅基程序不合法的事由，被告江都国土局批准原告农户宅基是依据宅基地审批管理程序办理。首先是农村村民就建住宅需向本集体组织提出用地申请，经村民会议或村民集体会议讨论同意，并张榜公示，再由镇政府审核后，报国土局履行审批手续，根本不存在“对原告的成见，安排宅基在村镇的边缘”、“百般刁难，就是不批或骗取上级批准，违法审批”等不实之词。鉴于上述事实，被告江都国土局认为，对于原告户对宅基的批文撤销诉求，无论从宅基地的村属把关，还是从建房户的建房条件及乡镇的规划要求及本案主体适格，程序正当，事实清楚，均符合相关法律法规和土地管理规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告江都国土局向本院提交了以下证据和依据：1、常住人口登记卡，证明原告的家庭人口情况；2、2014年10月20日原告提交的《申请》、2014年9月20日《协议书》；3、2014年8月16日《张瑞友新建房屋会议记录》；4、2014年12月20日《村（居）民建房使用宅基地申报公示》；5、2014年2月28日《关于张之国原有一份宅基地说明书》、《证明》；6、2014年4月24日《勘查报告》、《江都市村民建房土地利用总体规划审查表》；7、原告用地规划图两份；8、《村民宅基用地及建房屋申报表》；9、《浦头镇2015年6村民建房报批表》；10、《村民建房用地审核呈报表》、《村民建房规划审批表》；11、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。12、《江苏省土地管理条例》第二十三条规定：因建设需要征用农民集体所有土地、使用国有土地的，实行统一征地、统一供地。建设占用土地，建设单位或者个人应当持法律、行政法规规定的有关批准文件，向土地行政主管部门提出用地申请，由县级以上人民政府依照法定的审批权限和程序批准；第三十四条规定：农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十。宅基地面积按如下标准执行：（一）城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县，每户宅基地不得超过一百三十五平方米；（二）人均耕地在十五分之一公顷以上的县，每户宅基地不得超过二百平方米。不同地区宅基地面积的标准，设区的市、县人民政府在前款规定的限额内可以作出具体规定。农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划、城市总体规划和村庄、集镇规划，鼓励建造公寓式住宅，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。经批准后连续二年未使用的宅基地，应交还集体经济组织另行安排利用；第三十五条规定：农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。其中，农村村民建住宅占用农用地的，由县级人民政府按照土地利用年度计划，按年度分批次办理农用地转用审批手续。13、国土资发[2004]234号第二条第（五）项规定：严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地；第（六）项规定：规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布；14、江政办发[2005]124号《江都市农村宅基地管理暂行办法》第二十条规定：农村村民新建、迁建、翻（扩）建住宅，须向本集体经济组织提出用地申请，经村民会议或村民代表会议讨论同意，并张榜公示，公示期满无异议的，由镇人民政府审核后，报市国土局履行批准手续。镇人民政府应做好宅基纠纷、建房矛盾等调处工作；第二十一条规定：各镇国土资源所、村镇建设管理服务中心应在接到村民住宅建设申请后，组织有关人员进行现场勘察，对村民建房条件进行初审后提出具体意见，上报镇政府集体讨论。在城市规划区范围内的村民建房用地，还应经城市建设规划主管部门的同意。对符合建房条件的，填写《村民宅基用地及建房申报表》、《村民宅基地审批表》，并组织上报市国土局；第二十二条规定：市国土局在接到国土资源所建房报批资料后10个工作日内完成审批手续，由国土资源所颁发《农村村民建房用地通知书》，由镇人民政府相关部门颁发《江苏省村镇建设许可证》、《建设工程施工执照》。未领取上述证件的村民不得开工建设。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。第三人扬州市江都区浦头镇兴浦居委会东风组辩称，我组在原告申请宅基地后，及时召开组代表会研究，同意给其一份宅基地，经调查了解原告张瑞友兄弟二人，父亲张之国原有一份宅基地，其弟招婿在大桥镇嘶马村。后我组汇报兴浦居委会，同意给其一份宅基地，划拨在组里的新庄，我组新批新建的十几户都在新庄，不存在对原告有偏见。村民建房，不是想建在哪都能得到满足。综上，我组不存在任何过错，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人向本院提供如下证据：2014年8月16日《张瑞友新建房屋会议记录》。经庭审质证，两被告及第三人对原告提供的证据发表质证意见如下：证据1真实性无法确认，且与本案没有关联性，不予认可，对证据2-3无异议。原告对被告浦头镇政府提供的证据无异议。原告对被告江都国土局提供的证据发表质证意见如下：证据1-2无异议；对证据3有异议，认为东风组组长已经换任两届，但村民代表没有按照村民委员会组织法的规定进行选举，对签字的村民代表身份不认可；证据4-5真实性无异议；对证据6有异议，认为批给原告的是耕地，没有按照规定批空闲地，不符合土地利用总体规划；对证据7有异议，认为程序不合法；证据8-10，对原告申报的事实无异议，但对审批资料有异议，认为不符合土地利用总体规划。原告对第三人提供的证据质证意见同上。两被告对第三人提供的证据无异议。本院对上述证据认证如下：1、关于原告提供的证据1-3，内容真实、合法，与本案有关联，本院予以采信。2、关于被告浦头镇政府提供的证据，内容真实、合法，与本案有关联，本院予以采信。3、关于被告江都国土局提供的证据1-10，内容内容真实、合法，与本案有关联，本院予以采信。4、关于第三人提供的证据，内容真实、合法，与本案有关联，本院予以采信。经审理查明，2014年10月20日原告张瑞友提出用地申请，并填报《村民宅基用地及建房申报表》，经村组讨论同意并公示，2015年4月24日原江都市浦头镇村镇建设环境保护管理服务中心现场勘察后提出同意用地的具体意见，2015年4月26日浦头镇政府审核同意，2015年5月25日，江都国土局在该申报表上加盖行政审批专用章，同日扬州市江都区人民政府作出“同意该户新建用地130㎡，使用非耕地130㎡”的批准意见。2015年5月25日，被告江都国土局向浦头镇人民政府发出扬江国土宅（2015）25号《关于村民建房使用土地的通知》。本案争议焦点是，一、被告浦头镇政府是否为本案适格被告？二、原告的起诉是否符合条件？本院认为，一、被告浦头镇政府不是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款之规定，在原告提出用地申请后，被告浦头镇政府只是作为乡镇一级人民政府进行审核，不是最终批准机关，且原告要求撤销的是扬江国土宅（2015）25号《关于村民建房使用土地的通知》，原告诉浦头镇政府的被告主体不适格，应驳回对被告浦头镇政府的起诉。二、原告所诉扬江国土宅（2015）25号《关于村民建房使用土地的通知》不符合起诉条件。根据前述规定，对于原告的用地申请，扬州市江都区人民政府作出批准意见后，被告江都国土局作出扬江国土宅（2015）25号《关于村民建房使用土地的通知》只是一个过程性的通知行为，对其合法权益明显不产生实际影响，不属于行政案件受案范围，原告的起诉不符合条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张瑞友的起诉。案件受理费50元，全额退还原告张瑞友。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费（此款汇至江苏省扬州市中级人民法院，开户银行：工商银行扬州分行汶河支行，帐号：11×××57），上诉于江苏省扬州市中级人民法院。审 判 长  徐玉荣人民陪审员  冯正香人民陪审员  孙桂兰二〇一五年十月十四日书 记 员  严利萍