江西省赣州市章贡区人民法院行 政 判 决 书（2018）赣0702行初147号原告钟德明，男，汉族，1976年9月9日出生，住江西省赣州市宁都县。委托代理人马锦文，于都县梓山法律服务所法律工作者。被告于都县国土资源局，住所地于都县贡江镇长征大道**。法定代表人刘登，局长。委托代理人曾红建，该局法规股股长。委托代理人肖香银，该局法律顾问。被告于都县人民政府，，住所地于都县贡江镇渡江大道**法定代表人陈阳山，县长。委托代理人梁之涵，于都县人民政府法制办干部。委托代理人华俊斌，江西律嘉律师事务所律师。原告钟德明不服被告于都县国土资源局、于都县人民政府土地行政处罚行为，于2018年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月16日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月3日公开开庭审理了本案。原告钟德明及其委托代理人马锦文，被告于都县国土资源局委托代理人曾红建、肖香银，被告于都县人民政府委托代理人梁之涵、华俊斌均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告于都县国土资源局于2018年1月2日作出于国土监字(2018)2号《于都县国土资源局行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十一条和《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条的规定，对原告钟德明作出如下行政处罚：1.限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌，将土地使用权退回集体。2.处以占用耕地19元/平方米的罚款，共计人民币82468.36元。被告于都县人民政府于2018年4月29日作出于府复字（2018）2号《行政复议决定书》，维持于都县国土资源局作出的国土监字(2018)2号《于都县国土资源局行政处罚决定书》。原告钟德明诉称，在2017年3月23日，原告和合伙人练百发向黄麟乡罗西村枣树面组村民华南昌租赁荒坪、草蓬、河滩2亩、钟大相荒坪、草蓬、河滩2亩、练猷泉荒坪、草蓬、河滩2亩，与三户村民签订了租赁协议，给原告作小车教练场使用，租期为20年，租金分别为每年1100元和1000元。在2017年4月份原告在租用的荒坪、草蓬、河滩、乱石上平整场地，5月份在租用的荒坪上进行路面硬化。在2017年5月底被告于都国土资源局作出《土地违法案件行政处罚决定书》并处以每平方米19元罚款，面积为3333.35平方米，合计人民币64600元。原告不服，并向被告善意提出这不是耕地，是河坝乱石、草蓬、河滩，是被租用的三农户他们自己开垦过的荒坪。可被告于都国土资源局在2017年12月份在原告不知情的情况下，聘请了第三方《赣州恒泰房地产经纪服务有限公司》对原告场地面积进行了测绘，同时认定原告用地面积为4340.44平方米，并在2017年12月18日被告于都县国土资源局向原告作出了《关于撤销土地违法案件行政处罚决定书的认定》，在2018年1月2日，被告于都县国土资源局又向原告下达了（2018）第2号《土地违法案件行政处罚决定书》，并认定处以耕地每平方米19元的罚款，共计人民币82468.36元的处罚。原告认为被告于都县国土资源局不依据事实，在事实不清的情况下，滥下发处罚决定书，同时未通知原告方聘请第三方鉴定机构进行鉴定。原告方所租用的荒坪、草蓬、河滩地，根本不是耕地，如是耕地农户一定持有村里发放的承包土地证书，村委会在2018年4月20日也出具了证明，证实了此地是荒芜的草蓬、河滩地不用之地，村委会作为村集体土地所有权单位，难道也不知道本村的土地的真实性吗？三农户本人也作了详细的笔录，证实了该荒芜的草蓬的来历，再则如是山林面积，也应该有山林的证照。而于都县国土资源局一而三地下达处罚决定，究竟是何意呢？被告于都县人民政府认定：经套合《土地利用现状图》属耕地。这与事实不符，根本没有依据事实，就下达了于府复字（2018）2号行政复议决定书。原告不服，遂诉至本院，请求：一、撤销于府复字（2018）2号行政复议决定书。二、撤销于都县国土资源局作出的《于都县国土资源局行政处罚决定书》（于国土监字（2018）2号）。三、本案诉讼费由俩被告承担。原告钟德明为证明其主张，向法院提交以下证据：1.原告钟德明及合伙人练百发的身份证复印件。2.原告及合伙人的行政复议申请书。3.于都县人民政府下发的于府复字（2018）2号行政复议决定书。4.于都县人民政府于府复字（2018）2号的送达回证，证明了原告钟德明在2018年5月4日签收行政复议决定书。5.于都县国土资源局下达的关于撤销《土地违法案件行政处罚决定书》。6.被告于都县国土资源局于国土监字（2018）2号《行政处罚决定书》，证明该决定书认定事实错误。7.原告与村民练猷泉、华南昌、钟大相签订的协议，证明原告与罗西村枣树面组三村民签订了下窑下河边河堤内荒坪的租赁协议的事实，原告并未有向三村民租赁耕地的事实。8.华南昌等四人的承包土地证和承包土地示意图，证明被租赁的农户承包土地证里及土地示意图里根本没有耕地面积，说明原告租赁的不是耕地的事实。9.于都县黄麟乡罗西村民委员会出具的证明，证明原告租赁荒坪的事实。10.枣树面组长钟连生、被租赁荒坪农户钟罗生（大相）、练猷泉、华南昌的调查笔录，证明原告所租赁的是荒坪、河滩不是耕地的事实。11.枣树面组组长钟连生的当选了村民小组长的证书。12.罗西村枣树面组群众（农户）联合证明，证明原告租赁的不是耕地的事实。被告于都县国土资源局辩称，一、答辩人作出的行政处罚决定，事实清楚、证据齐全、程序合法、适用法律得当。原告钟德明与练百发采取合资合股的方式，于2017年3月分别与黄麟乡罗西村枣树面组华南昌、钟大相、练猷泉签订土地租赁协议。2017年4月份开始平整场地，5月份硬化成水泥路面，用于开办驾驶培训场，经实地测量整个驾驶培训场占地面积为4340.33平方米。经套合土地利用现状图，地类，地类为耕地明与练百发合资租用土地用于开办驾驶员培训场的行为不但构成非法租用集体土地用于非农建设，而且构成非法占地的行为。为此，答辨人于2017年5月19日分别向复议申请人下达了《责令停止土地违法行为通知书》、《土地违法案件行政处罚事先告知书》，原告收悉后未进行申辩也未申请听证，答辩人于2017年5月25日向原告下达了《土地违法案件行政处罚决定书》（于国土处监字〔2017〕第12-06号），在对整个案件合法性审查过程中发现该宗地不但面积大、属不规则地块，确定违法占地的面积未经有测量资格的第三方测定，而且非法租用集体土地用于非农建设的违法事实未认定，存在事实不清及定性漏失的瑕疵。为此，答辩人重新聘请了第三方测量公司（赣州市恒泰房地产经纪服务有限公司）对涉案宗地进行了测量，发现违法占用土地的面积确实有误。为此，答辩人于2017年12月18日向原告下达了《关于撤销〈土地违法案件行政处罚决定书〉的决定》，并收回了2017年5月25日向原告下达的《土地违法案件行政处罚决定书》（于国土处监字〔2017〕第12-06号），于2017年12月22日向原告重新下达了《行政处罚告知及听证告知书》（于国土行罚及听告字〔2017〕17号），在原告未陈述、申辩，也未要求听证的情况下，答辩人于2018年1月2日作出于国土监字（2018）2号《行政处罚决定书》。二、根据《全国土地分类》耕地是指：种植农作物、土地，包括熟地、新开发复垦整理地，休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平整每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方〈1.0米，北方〈2.0米的沟、渠、路和田埂。据此，已垦滩地和海涂已列入耕地的范畴。再者，答辩人依据测量成果，根据测量座标与《土地利用现状图》套合，原告开办的驾驶员培训场所在图斑编号为7/111（“7”代表第7号图斑，“111”是土地三级分类耕地代码）图斑内，为此，原告开办驾驶员培训场所占土地地类属于耕地是不可争论的实事，答辩人认定原告占用的地类属于耕地并无瑕疵，不存在事实不清的情形，更没有滥下发处罚决定。恳请驳回原告的诉讼请求，维持于都县人民政府作出的复议决定。被告于都县国土资源局向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.《土地违法案件立案呈批表》，2.《土地违法案件现场勘测笔录》3.《黄麟乡罗西村练车场地面积测量图》，4.练车场现场照片，5.《土地违法案件询问笔录》（对钟德明的询问），6.《责令停止土地违法行为通知书》及《送达回证》，7.《土地违法案件行政处罚事先告知书》及《送达回证》，8.《土地违法案件行政处罚决定书》及《送达回证》；第二组证据：1-3.《土地违法案件询问笔录》（对吴菊英、钟罗生、钟德明的询问笔录），4-6.《协议》三份，7.用地范围图与土地利用现状图；第三组证据：1.《关于撤销〈土地违法案件行政处罚决定书〉的决定》、《送达回证》及送达时的照片，2.于都县国土资源局《行政处罚告知及听证告知书》及《送达回证》及送达照片，3.于都县国土资源局《行政处罚决定书》（于国土监字[2018]2号及《送达回证》及送达照片，第四组证据：1.授权委托书，2.关于确认测量成果的调查。以上证据证明其做出的处罚决定认定的事实清楚、证据充分、程序合法。被告于都县人民政府辩称，一、答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，处理恰当。1、原告诉称所租用的场地是利用荒芜的草蓬、河滩，而没有占有他人和集体的耕地明显证据不足。原告在复议期间提供钟连生、华南昌、练猷泉、钟罗生的调查笔录、村民练新福等人的证明、黄磷乡罗西村村民委员会出具的证明等证据不足以证明原告用于驾驶员培训的练车场土地不属于耕地。相反，被告于都县国土资源局聘请第三方赣州恒泰房地产经纪服务有限公司利用科学技术进行测绘和套图，并出具了《用地范围图与土地利用现状图》，经套图，原告所占土地属于耕地。被告于都县国土资源局委托有资质的第三方机构测绘和套合土地利用现状图，其行为并不违法，在行政处罚决定作出之前，被告于都县国土资源局向原告送达了行政处罚告知书及听证告知书，告知原告的听证权利等，原告在期限内未提出异议。经第三方测绘和套合土地利用现状图，原告练车场所占土地属于耕地，被告于都县国土资源局的处罚决定书认定土地的性质证据充分，答辩人对此事实认定清楚。2、原告未经批准占用耕地办驾校训练场的事实清楚。原告租用罗溪村枣面树组下窑下河边新建河堤内华南昌、钟大相、练猷泉的土地办驾校训练场，租用土地办训练场未经政府批准。在复议期间，原告没有证据证明练车场的土地经政府批准使用。因此，答辩人认定未经批准占用耕地的事实清楚。二、答辩人作出的《行政复议决定书》适用法律正确。原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条、第七十六条、第八十一条、《江西省实施办法》第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，被告于都县国土资源局对原告作出《于都县国土资源局行政处罚决定书》（于国土监字[2018]2号）的行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出于都县人民政府于府复字（2018）2号《行政复议决定书》，适用法律正确。三、答辩人作出《行政复议决定书》的程序合法。请求驳回原告的诉讼请求，维持复议决定。被告于都县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请受理通知书，2.行政复议通知书及送达回证，3.行政复议延期审理通知书及送达回证，4.复议决定书送达回证。证明复议程序合法。本院依法调取了以下证据：赣州市恒泰房地产经纪服务有限公司出具的《黄麟乡上关村垇下组高脚塅，公馆盘龙组大肚坵，罗西村枣树面组摇下窝（两家）测量技术报告》及情况说明，经核实，被告于都县国土资源局提供的第二组证据中的证据7《用地范围图与土地利用现状图》节取自该测量技术报告。经庭审质证，对原告钟德明提交的证据，被告于都县国土资源局的质证意见是：对证据1、3、4、7的三性无异议。对证据2的真实性合法性无异议，对证据内容有异议。对证据5、6、11的三性无异议，证明对象有异议。对证据8的关联性有异议。对证据9、10、12的三性有异议，村主任的是合伙人的哥哥。被告于都县人民政府的质证意见是：对证据1、4、11的三性无异议，对证据2、3、5、6的三性无异议，证明对象有异议，对证据7的合法性有异议，真实性关联性无异议，对证据8的真实性合法性无异议，关联性存异议，对证据9、10、12的三性有异议。对被告于都县国土资源局提交的证据，原告钟德明的质证意见是：对第一组证据中证据1三性有异议，被告系未调查就立案查处，对证据2中占用沙坝的内容无异议，其他有异议，对证据3、4、5三性均有异议，证据6送达回证未签名和签收，对证据7的签字时间有异议，原告未签任何材料。对第二组证据中证据1无异议，证据2、5、6、7有异议，证据3、4对沙坝面积无异议，其他均有异议。对第三组证据三性有异议。对第四组证据三性有异议，对委托时间有异议，被调查人未到庭。对被告于都县人民政府提交的证据，原告钟德明对证据的三性无异议。本院对上述证据认证如下：二被告对原告钟德明提交的证据1-8、11的真实性均无异议，证据9系村委会证明，证据10系原告代理人对相关证人所作的调查笔录，本院上述证据的真实性予以采信。原告提交的证据12不能反映证人的身份及证据来源，本院不予采信。被告于都县国土资源局提交的证据可以证明被告作出行政处罚过程中所实施的行为及调取的相关证据，本院对证据的真实性予以采信。被告于都县人民政府提交的证据可以证明被告受理行政复议申请的程序行为，原告对该证据无异议，本院予以采信。对于本院调取的证据，具有真实性，本院予以采信。经审理查明，原告钟德明与练百发于2017年3月分别与华南昌、钟大相、练猷泉签订协议，将黄麟乡罗西村枣树面组下窑下河边土地租赁给钟德明与练百发使用。原告钟德明于2017年4月份开始对租用的土地进行平整，5月份进行路面水泥硬化，并建设一栋一层房屋，用于开办驾驶培训场。2017年5月19日，被告于都县国土资源局对原告钟德明非法占地行为立案查处，进行了现场勘测及调查，出具《责令停止土地违法行为通知书》，2017年5月25日被告于都国土资源局作出于国土处监字（2017）第12-06号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定原告钟德明非法占用农用地面积5.0亩，并处以罚款人民币64600元。2017年12月13被告于都国土资源局委托赣州恒泰房地产经纪服务有限公司对原告钟德明租用土地面积进行了测绘，赣州市恒泰房地产经纪服务有限公司出具的《黄麟乡上关村垇下组高脚塅，公馆盘龙组大肚坵，罗西村枣树面组摇下窝（两家）测量技术报告》，认定原告用地面积为4340.44平方米，合6.5107亩，用地类别为耕地。2017年12月18日被告于都县国土资源局向原告钟德明作出《关于撤销的决定》，撤销了其于2017年5月25日作出的于国土处监字（2017）第12-06号《土地违法案件行政处罚决定书》。2017年12月22被告于都县国土资源局作出《行政处罚告知及听证告知书》并送达原告钟德明，2018年1月2日，被告于都县国土资源局向原告钟德明作出于国土监字（2018）2号《于都县国土资源局行政处罚决定书》，认定原告钟德明非法租用集体土地开办驾校培训场，非法占用耕地面积4340.44平方米，处以行政处罚。原告钟德明不服该决定，向被告于都县人民政府申请复议，被告于都县人民政府于2018年4月29日作出于府复字（2018）2号《行政复议决定书》，维持于都县国土资源局作出行政处罚决定。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；”《江西省实施办法》第四十五条规定：“未经批准、采取欺骗手段骗取批准或者超过批准用地的数量，非法占用土地的，依照《土地管理法》第七十六条和《实施条例》第四十二条的规定予以罚款处罚的，按下列标准执行：……（二）占用其他耕地的，每平方米10元以上20元以下；”根据上述规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，使用农民集体所有的土地进行非农业建设的，必须符合法定的除外条件，并经依法批准，对于未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门予以行政处罚。本案中，原告钟德明租用农民的集体土地建设驾驶培训场，未经相关部门批准，属于非法占用土地，被告于都县国土资源局对原告钟德明予以行政处罚，符合法律规定。关于本案争议的涉案土地类别是否属于耕地的问题，被告于都县国土资源局委托第三方公司作出了测量技术报告，认定涉案土地的面积为4340.44平方米，用地类别为耕地。经审查，该第三方公司具有测绘资质证书，测绘人具有测绘资格，该测量技术报告符合法律规定。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（二）项规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；”故被告于都县国土资源局提交的测量技术报告证明效力优于原告钟德明提供的证人证言及村委会证明，本院对测量技术报告认定涉案土地类别属于耕地的事实予以采信。综上，被告于都县国土资源局对原告钟德明作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被告于都县人民政府作出的复议决定程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告钟德明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告钟德明负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  高 霞人民陪审员  华小红人民陪审员  宋征鑫二〇一八年八月三十一日书 记 员  李 杏