广东省深圳市宝安区人民法院行 政 判 决 书(2015)深宝法行初字第171号原告叶新福，身份证住址广东省深圳市宝安区。委托代理人张晋增，广东鼎方律师事务所律师。被告深圳市宝安区环境保护和水务局，住所地广东省深圳市宝安区新安二路96号环保大楼。法定代表人朱桂明。委托代理人杜舒寒，广东中熙律师事务所律师。委托代理人徐奕琪，广东中熙律师事务所律师。原告叶新福不服被告深圳市宝安区环境保护和水务局行政处罚一案，本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月9日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张晋增，被告委托代理人徐奕琪、负责人李莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告深圳市宝安区环境保护和水务局于2015年5月15日对原告作出深宝环水罚字[2015]101号《行政处罚决定书》，认定原告违反法律禁止性规定，擅自在深圳市宝安区石岩街道社区鹅颈水库库尾一级水源保护区内建设了与供水设施和保护水源无关的一层平房建筑和围墙，围墙内面积约250平方米，平方建筑面积约100平方米。被告认为原告违反了《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款之规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十一条第一款第（一）项之规定，对原告作出责令立即停止违法行为并处罚款十万元人民币的处罚决定。被告向本院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据如下：1、原告身份证；2、执法人员执法证；3、现场检查（勘验）笔录；4、现场照片；5、现场录像及录像说明；6、询问笔录；7、立案登记表；8、《关于确认鹅颈水库涉嫌一级水源保护区内违法建筑的函》；9、《关于确认鹅颈水库涉嫌一级水源保护区内违法建筑的复函》；10、深宝环水听告字[2015]第0031号《行政处罚听证告知书》、送达回执及见证人身份证材料；11、原告听证申请书及授权委托材料；12、深宝环水听通字[2015]第0003号《行政处罚听证通知书》及送达回执；13、听证笔录；14、原告提供的听证相关材料；15、深宝环水罚字[2015]101号《行政处罚决定书》及送达回执；16、《中华人民共和国水污染防治法》；17、《关于调整深圳市生活饮用水地表水源保护区的通知（深府[2006]227号）》。原告叶新福诉称，一、原告的行为没有违反《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款的规定，涉案宿舍不能定义为“建设项目”，被告作出的行政处罚没有法律依据。《水污染防治法》并没有对“建设项目”的定义进行说明或解释，但我们可以从如下几个方面来理解立法本意中的建设项目究竟指的是什么。从字面意思理解，涉案的宿舍不能理解为第八十一条规定的建设项目。“项目”的规模较大，一间平房不能称之为“项目”。涉案的宿舍主要是为管理果场的需要而建，提供给果场工人食宿。宿舍原是用集装箱拼接而成，后因经常失窃等安全问题在集装箱外加砌了一层砖头。所以不能称其为“建设项目”。结合上下文理解，涉案宿舍不能理解为第八十一条规定的建设项目。对比《水污染防治法》第七章法律责任的所有条款，10-50万元的罚款幅度是所有有规定罚款幅度的条文中处罚最重的，根据处罚与危害性相适应的原则，以第五十八条处罚原告，原告应该是有非常严重的水污染或可能导致水污染的违法行为，但原告合法承包果场，为了管理需要用集装箱搭建简易宿舍，没有造成任何水体污染，也不会造成任何水体污染，这不可能是严重违法行为。被告作出的行政罚款10万元的决定明显不合理。环境保护部制定的《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二条的规定“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照本名录的规定，分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”根据这个规定，只要是建设项目，均应按目录的要求分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。目录中，与本案类似的项目为“城市基础设施及房地产项下的第十六项，即房地产开发，宾馆、酒店、办公用房”，从该分类来看，明显不包括原告用集装箱搭建简易果场宿舍的情况。二、即使被告的行政处罚依法有据，根据原告的实际情况，被告的处罚也过重。涉案土地系生产队分配给原告的作为自留种植的用地，原告自1981年至今一直在涉案土地上种植果树，涉案用地至今未被征收。该平房主要提供给果场看场工人食宿，没有对水源保护区造成任何污染。在果场搭建宿舍管理果场是原告及本村村民一直以来的农作习惯，水库周边区域的果场都存在这样的情况，自1981年至今一直如此，如无人管理，果场偷盗情况会很严重。2015年3月9日。深圳市宝安区规划土地监察大队已作出深宝规土监字[2014]（石岩）第070号行政处罚决定书，决定限期15日内自行拆除在非法建设的新建的建筑物。3月18日，原告又收到了限期拆除的公告。原告的房屋自行拆除或被强拆是确定的，在违法行为没有造成任何污染水体的后果且即将拆除的情况下处以10万元的罚款明显过重。特诉至法院，请求撤销被告作出的深宝环水罚字[2015]101号行政处罚决定书。原告向本院提交证据如下：1、行政处罚决定书（深宝环水罚字[2015]101号）；2、证明；3、行政处罚决定书（深宝规土监字[2014]（石岩）第070号）；4、照片。被告深圳市宝安区环境保护和水务局辩称，被告认为被告作出的行政处罚决定书有充分证据证明原告存在违法事实，处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、量罚适当、符合法定程序，不存在可以撤销的法定事由。1、被告认定原告存在在一级水源保护区内建设与供水设施和保护水源无关的建设项目的行为，原告对此事实予以认可。被告有充分的证据证明这一事实成立。2、被告对原告作出行政处罚程序适当，没有任何违法之处。3、被告依据《中华人民共和国水污染防治法》第58条第1款、第81条第1款第1项，按法律规定的最低档10万元予以处罚，适用法律正确、量罚适当。4、原告辩称的可以撤销的理由均不成立。综上所述，请求法庭驳回原告的诉讼请求。根据当事人庭审质证意见和对相关证据的审查，本院对被告在法定期限内提交的各项证据的真实性、关联性、合法性予以认可。对原告提交证据1、4的真实性、关联性、合法性予以认可，证据2、3因不符合证据关联性的标准，本院不予确认。本院根据对证据的审查、当事人质证意见及庭审笔录认定以下事实：2015年2月12日，被告执法人员现场检查发现，原告违反法律禁止性规定，擅自在深圳市宝安区石岩街道石龙社区鹅颈水库库尾一级水源保护区内建设了与供水设施和保护水源无关的一层平房建筑和围墙，围墙内面积约250平方米，平方建筑面积约100平方米。2015年3月11日，被告依法作出深宝环水听告字[2015]第0031号《行政处罚听证告知书》，向原告告知拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据，并告知原告依法享有陈述、申辩等权利。后原告提出行政处罚听证申请。被告于2015年3月16日作出深宝环水听通字[2015]第0003号《行政处罚听证通知书》，并于2015年4月10日正式召开听证会。在对调查结果和原告在听证会上提出的申辩意见全面审查后，被告于2015年5月15日作出深宝环水罚字[2015]101号《行政处罚决定书》，认为原告的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款之规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十一条第一款第（一）项之规定，对原告作出责令立即停止违法行为并处罚款十万元人民币的处罚决定。该《行政处罚决定书》已直接送达。原告不服涉诉《行政处罚决定书》，遂向法院提起行政诉讼。本院认为，被告深圳市宝安区环境保护和水务局作为环境保护行政主管部门，依法主管本行政区域的环境保护工作，有权对本辖区内的环境进行监管。《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”本案中，原告在深圳市宝安区石岩街道石龙社区鹅颈水库库尾一级水源保护区内建设了与供水设施和保护水源无关的一层平房建筑和围墙，围墙内面积约250平方米，平方建筑面积约100平方米的事实有现场检查（勘验）笔录，检查过程中拍摄的现场照片、录像，对叶新福的询问笔录，《关于确认鹅颈水库涉嫌一级水源保护区内违法建筑的复函》等证据证实，事实清楚，证据确实、充分。且对于这一事实，原告在庭审中均予以认可。被告依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十一条第一款第一项之规定对原告作出深宝环水罚字[2015]101号《行政处罚决定书》，适用法律正确，处罚决定内容符合法律规定。被告在作出上述行政处罚决定过程中，依法展开了调查，履行了告知义务，在作出行政处罚决定前，亦告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及具有的陈述和申辩的权利。在原告提出行政处罚听证申请后，召开听证会，全面审查调查结果和原告提出的申辩意见，程序合法。关于原告涉案宿舍并非“建设项目”，被告处罚没有法律依据的意见，本院认为，虽然《中华人民共和国水污染防治法》中未对“建设项目”进行明确的规定，参考《广东省建设项目环境保护管理条例》第二条的规定，建设项目是指所有在建设过程及项目建成后产生废水、废气、废渣、粉尘、噪声、振动、电磁波辐射、放射性物质、有毒有害物质、恶臭等影响环境质量的建设项目及其他影响自然生态环境的建设项目。同时《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第二款规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。”根据常识，即便原告所建为员工宿舍，很显然也会产生生活废水，影响饮用水水源一级保护区的环境质量以及水体。因此，原告所建建筑物应当认定为《中华人民共和国水污染防治法》所规范的建设项目。因此，本院对原告的上述意见不予采纳。关于原告提出被告处罚过重的主张，本院认为针对原告存在的违法事实，《中华人民共和国水污染防治法》第八十一条已经明确规定了罚款的幅度为十万元以上五十万元以下。本案涉诉处罚决定对原告处以罚款十万元人民币，符合法律的规定，量罚幅度适当。综上，被告作出的深宝环水罚字[2015]101号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持，对原告要求撤销深宝环水罚字[2015]101号《行政处罚决定书》的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九之规定，判决如下：驳回原告叶新福的诉讼请求。本案受理费50元，由原告叶新福负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审 判 长 李  秀  珠代理审判员 张  庆  平人民陪审员 黄    芳二〇一五年十月九日书 记 员 连渊博（兼）书 记 员 黄    静附本案相关法律条文如下：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。