云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2015）红中行终字第19号上诉人（原审原告）石屏县异龙镇大瑞城村委会生祠四组。负责人丁保明，村民小组组长。委托代理人李伟民，云南玉源律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被上诉人（原审被告）石屏县国土资源局。住所地：石屏县异龙镇湖滨路。法定代表人许浩，职务局长。委托代理人王永康，系石屏县国土资源局法规科科长。代理权限为特别授权代理。被上诉人（原审第三人）丁长雄。委托代理人朱小九。代理权限为特别授权代理。上诉人石屏县异龙镇大瑞城村委会生祠四组因与被上诉人石屏县国土资源局、被上诉人丁长雄土地行政许可一案，不服石屏县人民法院石行初字第18号行政判决向本院上诉，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2005年，石屏县人民政府征收生祠四组土地，用于建盖石屏县高级中学，丁长雄户承包土地被征收。在石屏县高级中学建盖过程中，因在丁家寨南面修建了一条三米街道，街道旁剩余出部分零星土地。石屏县人民政府将剩余的零星土地退还给生祠四组后，生祠四组将原属于丁长雄户承包地的0.18亩土地归还丁长雄户。2006年10月15日，丁长雄的父亲丁旭明将该0.18亩土地的征地补偿款4500元退还给生祠四组。2008年1月28日，丁长雄因住房拥挤向石屏县国土资源局提出建房申请，要求在自家责任田上批建80平米建盖住房，具体四至界限为：东至丁旭明家猪圈；南至进村大路；西至24米街边；北至本人自留地。生祠四组安排意见为“情况属实”；大瑞城村委会审核意见为“情况属实，请上级土管部门给予核查审批”；石屏县异龙镇土地管理员调查核实意见为“请办理规划手续，并承担24米街费用”。2008年3月6日，丁长雄向石屏县异龙镇人民政府缴纳集镇设施费1200元，向石屏县国土资源局异龙分局缴纳土地收益费9000元，向石屏县地方税务局缴纳耕地占用税320元，向被告石屏县国土资源局缴纳耕地开垦费880元、工本费20元。同日，石屏县国土资源局向丁长雄发放石准建字（2007)第10057xx号批准建房通知书，该通知书载明：批准建房人为石屏县异龙镇大瑞城村委会生祠四组村民丁长雄，批准建房使用土地座落于龙树脚，土地类别为旱地，土地面积捌拾平方米。原审法院审理认为，被告石屏县国土资源局依法具有为本行政区域内村民办理建设用地审批手续的法定职责。第三人丁长雄提出建房用地申请，经所在村民小组及村民委员会审核同意，乡镇土地管理部门调查核实后，被告石屏县国土资源局依申请在其职责权限范围内，依照法定程序，对第三人丁长雄发放石准建字（2007）第10057xx号批准建房通知书的行为，系对本行政区域内的土地进行管理的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”、《云南省土地管理条例》第三条第二款“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作”之规定，被告石屏县国土资源局向第三人丁长雄发放建房通知书的具体行政行为事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告方认为“雷明起未经村民会议讨论表决，私自将生祠四组的土地以丁长雄的名义申办建房用地”的意见，无相应证据证实，不予采纳；原告方认为“被告的具体行政行为未经调查核实、证据不足、程序违法，违反法律规定和一户一宅原则，给原告方造成严重损害”的意见证据不足，与法院查明的事实不符，其诉讼请求不能成立，不予支持。综上所述，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形”的规定，遂判决：驳回原告石屏县异龙镇大瑞城村委会生祠四组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告石屏县异龙镇大瑞城村委会生祠四组承担。宣判后，上诉人石屏县异龙镇生祠四组不服，向本院提起上诉称：一、一审判决认定该具体行政行为程序合法错误。根据《土地管理法》和《村民委员会组织法》的相关规定，本案涉及的被非法批准给丁长雄用于住宅建设的土地，属于生祠四组集体所有，由村民小组统一管理和处分。宅基地的使用方案，根据村民小组的实际情况确实需要建设住宅的，必须召开村民会议，经半数以上的村民或户的代表同意，确定具体的分配和房屋建设方案，村委会提出意见，乡镇人民政府同意，报县住房和城乡建设部门审查出具规划意见后方能办理。石屏县国土局在未经过上述法定程序的情况下，将集体土地审批许可给丁长雄建房严重违反法定程序。二、一审判决对法律的理解与适用错误，被上诉人作出被诉具体行政行为无任何合法依据。一审判决称石屏县国土资源局依据《土地管理法》第五条、《云南省土地管理条例》第三条的规定行使法定职权将属于生祠四组集体土地以批准建房通知的方式许可给丁长雄使用，向丁长雄颁发石国用（2007）第10057xx号批准建房通知的具体行政行为事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。按此理解，任何人只要按程序和相关手续申请使用集体土地，政府都可以发证将集体土地许可给个人建房，但这样的理解完全违背了法律规定。《土地管理法》第六十二条规定：农村村民建住宅，应当符合乡（镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《土地管理法实施条例》第十九条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。根据上述法律、法规的强制性规定，集体土地批准用于宅基地使用必须经过法定的程序，特别是农用地（基本农田）用于非农建设更是应当经法定的审批手续和农用地转用等程序，没有法律依据，或者供地用途改变农用地用途以及程序上的违反都是违法的。颁发石国用（2007）第10057xx号批准建房通知的具体行政行为完全违反了上述法律规定，无任何法律依据，根本不是一审判决所说的那样，是行使法定职权作出的，而是违反法律规定滥用职权作出的违法行政行为。综上所述，石屏县国土资源局颁发石国用（2007）第10057xx号批准建房通知的具体行政行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和《基本农田保护条例》等法律、行政法规的实体和程序规定，是违法行政行为，被上诉人也未能提供确实充分的证据证明被诉具体行政行为合法，依法应予撤销。请求二审法院：1.依法撤销石屏县法院（2014）石行初字第18号行政判决；2.依法改判支持上诉人的诉讼请求，将被上诉人丁长雄侵占的80平方米土地归还生祠四组；3.一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人石屏县国土资源局没有提交书面答辩状。其在庭审中辩称：2007年国家征高级中学用地时，属于丁长雄及其父亲丁旭明户的承包地被征用，后来高级中学留出3米的道路打围墙，围墙拉直后就隔出了0.18亩的土地，并将这0.18亩土地返还给村小组。该户因住房困难就申请要求将这些剩余的土地批给其建房，并且向村小组退回了征地补偿款。经过村小组、村委会审核、土地调查员调查，我局在核实后将该剩余土地批给该户建房。该行政行为依照程序在职权范围内做出，因此，一审法院认定事实清楚，审判程序合法，请二审法院驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人丁长雄辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决客观公正。二、丁保明为扰乱裁判，在《行政上诉状》中将本人列为“石屏县异龙镇大瑞城村委会生祠三组”，本人父亲丁旭明是四组成员，本人随父亲同一个户，一直都是“四组”成员，丁保明说本人为“三组”人员无任何依据，其故意违背事实。三、丁保明称“一审判决认定具体行政行为程序合法错误”。此表达完全违背事实，本人作为石屏县异龙镇大瑞城村委会生祠村四组的成员，为改善住房条件，在自家的承包土地上向政府申请建房用地完全符合法律规定。一是被批准的土地属自家承包地；二是从申请到审批所有程序合法；三是被审批的土地和本人申请的土地一致，并且审批面积不超标；四是本人建房用地在批准前已按规定缴清了所有费用。四、丁保明称“一审判决对法律的理解与适用错误，被上诉人作出被诉具体行政行为无合法依据”的观点全不按客观情况理解法律规定，任意曲解法律规定。本人申请并被审批的土地，属于城市规划区范围，如果不符合城市规划，土地管理部门是不可能批准建盖住宅。上诉人在上诉状中有意变更答辩人身份，上诉理由恶意曲解法律规定，并未提出任何新证据，请二审法院依法维持一审判决。上诉人石屏县大瑞城村委会生祠四组、被上诉人石屏县国土资源局及被上诉人丁长雄一审所提交证据均已随案移送本院。在二审中，各方当事人均未向本院提交新证据，对一审提交的证据均未提出新的举证、质证观点。二审查明的事实与一审认定的事实相一致。本案争议的焦点是：被上诉人石屏县国土资源局对于被上诉人丁长雄发放的石准建字（2007）第10057xx号批准建房通知书是否合法？本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”、《云南省土地管理条例》第三条第二款第（六）项“负责拟定农用地转用方案，受理使用土地申请，办理土地征用、划拨手续”的规定，本案中被上诉人石屏县国土资源局依法具有对本行政区域内的农村居民申请建房用地进行审批的职权。因此，石屏县国土资源局具有合法的主体资格。本案中，被上诉人丁长雄申请建房所占土地，系2005年石屏县人民政府征收丁长雄户承包地后退还的多余部分，随着城市化进程的加快，该部分土地现已经处于城市中央，难以再进行耕地开发。被上诉人丁长雄因住房困难向被上诉人石屏县国土资源局申请将该地作为建房用地，并向上诉人生祠四组退还了该地的征地补偿款。根据《云南省土地管理条例》第十四条“从事非农业建设的单位和个人，经批准占用耕地的，应当开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的，应当按照所占耕地前三年平均值的3—8倍的标准缴纳耕地开垦费；开垦的耕地不符合要求的，对不符合的部分缴纳耕地开垦费。耕地开垦费由批准农用地转为建设用地的人民政府土地行政主管部门征收…”的规定，被上诉人丁长雄对其所占土地依法缴纳了耕地开垦费、耕地占用税、土地收益费、集镇设施费等费用。且被上诉人石屏县国土资源局做出的石准建字（2007）第10057xx号批准建房通知书是在被上诉人丁长雄提出建房用地申请，并经过丁长雄所在村小组及其村民委员会审核同意，由乡镇土地管理部门调查核实后，在职权范围内做出的，其做出的审批程序符合农村居民建房用地的审批程序。综上所述，上诉人石屏县异龙镇大瑞城村委会生祠四组的上诉理由不成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，实体处理得当，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元由上诉人石屏县异龙镇大瑞城村委会生祠四组承担。本判决为终审判决。审 判 长  毛正全审 判 员  王宏伟代理审判员  焦 艳二〇一五年三月三十日书 记 员  刘淑平