安徽省宣城市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)皖18行终21号上诉人（原审原告）：苏德英，女，1967年12月23日出生，汉族，住安徽省广德县，系受害人雷建春妻子。上诉人（原审原告）：雷敏，女，1993年12月16日出生，汉族，住安徽省广德县，系受害人雷建春女儿。上述二上诉人的共同委托代理人：雷建训（系受害人雷建春哥哥），男，住安徽省广德县。上述二上诉人的共同委托代理人：郭爱，安徽王良其律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广德县住房和城乡建设委员会，住所地安徽省广德县桃州镇政务新区。法定代表人：徐锦祥，主任。委托代理人：许翔，安徽渊源律师事务所律师。上诉人苏德英、雷敏因诉被上诉人广德县住房和城乡建设委员会（以下简称“广德县住建委”）不履行法定职责一案，不服广德县人民法院（2016）皖1822行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月9日公开开庭审理了本案。上诉人苏德英及上诉人苏德英、雷敏共同的委托代理人雷建训、郭爱，被上诉人广德县住建委副主任王德宏及委托代理人许翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：广德县无量溪河老大木桥于上世纪70年代由交通部门投资建设和管理（属318国道公路桥梁），1985年广（德）祠（山岗）路段改线，另建新桥后，老大木桥仍保留使用。近年来，该桥的管理职责依法划给广德县住建委。根据上级有关机关的要求，广德县住建委欲对广德县城区内所有的城市桥梁进行检测评估，遂通过广德县国有资产投资经营有限公司（以下简称“广德县国投公司”）与安徽省环路交通科技有限责任公司（以下简称“环路交通科技公司”）于2015年8月28日签订《检测服务合同》，合同约定由环路交通科技公司对广德县城区的所有桥梁进行定期检测。同年10月环路交通科技公司依照《城市桥梁养护技术规范》、《公路桥涵养护规范》等规范对广德县城区所有的城市桥梁进行了定期检测，并依照《公路桥涵养护规范》对老大木桥的检测结果评分为65分（二类），属较好状态，并依据《公路桥涵养护规范》3.5.4条及《城市桥梁养护技术规范》提出了养护对策，建议对该桥梁进行小修并建议下次检测时间为2016年10月。另，广德县住建委通过广德县国投公司于2014年11月11日、2015年11月1日两次与安徽勤超建筑工程有限公司（以下简称“勤超建筑工程公司”）签订了《建设工程施工合同》，合同约定将广德县城区范围内的城市道路、桥梁等养护维修工程承包给勤超建筑工程公司施工。2016年6月19日20时至同年6月20日20时，广德县普降大暴雨，城区降水量高达276.6毫米，导致城区内各个河流洪水猛涨。2016年6月20日18时30分，老大木桥的一部分桥体因受洪水的冲击突然倒塌，致桥梁上面的行人雷建春坠入河中不幸遇难身亡。苏德英、雷敏于2016年8月4日向广德县人民法院提起本案行政诉讼，要求确认广德县住建委对老大木桥不履行维修、养护、管理等不作为行为属违法不履行法定职责。原审法院审理认为：在行政诉讼中，因广德县住建委对其具有广德县老大木桥行政管理职责没有异议，对此予以确认。本案的争议焦点为：1、广德县住建委对涉案桥梁是否履行了行政管理职责；2、因老大木桥的倒塌而造成雷建春等三人落水遇难身亡的事件与广德县住建委对该桥梁是否履行了行政管理职责具有因果关系。根据查明的案件事实分析判断如下：首先，根据广德县国投公司与环路交通科技公司于2015年8月28日签订的《检测服务合同》及广德县住建委通过广德县国投公司于2014年11月11日、2015年11月11日与勤超建筑工程公司签订的两份《建设工程施工合同》，应当认定广德县住建委对涉案桥梁已经履行了行政管理职责。再者，根据2016年6月19日20时至同年6月20日20时，广德县境内普降大暴雨，城区降水量高达276.6毫米，导致城区内各个河流洪水猛涨的事实，可以确认涉案桥梁的倒塌与洪水的冲击具有因果关系，属自然灾害所致。另外，该桥梁在倒塌前亦没有出现任何危险征兆，广德县住建委对桥梁倒塌的事件应属无法预见。故苏德英、雷敏关于涉案桥梁的倒塌是基于桥梁自身的质量隐患和广德县住建委怠于履行行政管理职责所致的理由，没有事实根据，故对其诉讼请求不予支持。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告苏德英、雷敏关于确认被告广德县住建委违法不履行法定职责的诉讼请求。案件受理费50元，由原告苏德英、雷敏负担。苏德英、雷敏不服上述行政判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，改判确认广德县住建委对老大木桥不履行维修、养护、管理等法定职责的行为违法。事实与理由：一审判决认定广德县住建委对老大木桥已履行了行政管理职责，证据和理由不足。具体表现为：1、环路交通科技公司并未取得由建设行政管理部门颁发的可以对城市桥梁进行检测的资质证书，其所持有的《公路水运工程试验检测机构等级证书》只能代表该公司在公路水运试验检测方面的水平，并不代表其有资格和能力从事城市桥梁检测工作，即广德县住建委在检测机构的选择上存在重大失职。2、环路交通科技公司进行检测工作时所适用的技术标准均为公路桥梁相关标准，而老大木桥系城市桥梁，应适用城市桥梁相关标准，即广德县住建委对检测报告中的检测依据适用错误视而不见，显然属于未尽到行政管理职责。3、环路交通科技公司出具的检测报告中载明了检测人员为李德谋、池泳、黄成名，此三人或不具备相应的资质或不是环路交通科技公司已注册的检测人员，故应属于检测人员无相应资质，广德县住建委对检测人员的资质未进行有效监督，属不履行行政管理职责。4、检测机构经检测对老大木桥存在的多处安全隐患提出了相应的养护对策，而广德县住建委并未自行落实或未监督其他有养护义务的单位落实养护对策，亦属不履行行政管理职责。基于广德县住建委的前述不作为行为，让存在多项安全问题的大木桥在汛期仍然通行，并最终倒塌致人死亡，一审法院认定大木桥系自然灾害所致，完全属于主观推测。广德县住建委辩称：广德县住建委已全面履行对老大木桥的养护、维修和检测等各项行政管理职责，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。1、环路交通科技公司具备对案涉桥梁进行检测的资质，该公司对老大木桥的各项检测工作均符合相关规范的要求，检测人员系由检测机构派出，广德县住建委在对桥梁的检测行为中无任何失职之处。2、2014年11月11日和2015年11月11日广德县住建委已组织广德县国投公司通过招投标方式与勤超建筑工程公司签订《建设工程施工合同》，将包括大木桥在内的各项市政设施的养护作业均交由该公司进行，二上诉人主张广德县住建委在此方面失职的理由不能成立。3、2016年6月19日-20日，广德县境内普降暴雨，降水量（276.6毫米）为广德县有气象记录以来日降水量的最大值是客观事实，暴雨形成洪水并最终冲毁了大木桥，此为自然灾害，上诉人主张大木桥的倒塌系因广德县住建委的不作为所致，没有任何依据。请求：驳回上诉，维持原判。二审中，二上诉人向本院补充提举的证据及广德县住建委的质证意见如下：1、安徽省住房和城乡建设厅于2012年12月7日向安徽省建设工程测试研究院有限责任公司颁发的《建设工程质量检测机构资质证书》以及浙江省住房和城乡建设厅于2015年向浙江元本检测技术股份有限公司颁发的《浙江省建设工程质量检测机构资质证书》各一份（均为复印件），拟证明安徽省自2012年开始即由省住建厅向工程质量检测机构颁发相应的资质证书，而环路交通科技公司在对涉案桥梁进行检测之时（2015年10月份）并不具有省住建厅颁发的资质证书，因此环路交通科技公司不具有对案涉桥梁进行检测的资质，即广德县住建委在对检测机构的选择方面存在失职。广德县住建委的质证意见为：1、该证据系复印件且二上诉人不能提供证据原件，此复印件的真实性也未得到任何单位的确认，对真实性不予认可；2、公路桥梁和城市桥梁的检测原来是不作区分的，此两份证书不能否定环路交通科技公司具备对大木桥进行检测的资质。2、证人龚承胜、王忠义的证言。龚承胜庭审中陈述：其在距离大木桥约100米处的大木桥农贸市场住了8年，其经常从大木桥经过，大木桥下面的拦水坝曾被挖断，直至该桥倒塌之时亦未修复；大木桥年代久远，以前每年汛期政府都会拉警戒线，但是2016年汛期没有拉；桥倒塌之时其并不在现场，桥倒后约十分钟其赶至现场，现场仍未拉警戒线，交警来后方布设警戒线，从桥倒后的现场看，水面距离桥面还有约1米的距离。王忠义庭审中陈述：其在大木桥旁连续租房居住了一、二十年，大约是2011年下半年，大木桥桥下靠西边桥洞的拦水坝被人挖断且一直没有得到修复；桥塌当时其不在现场，第二天其才到现场；之前每年汛期政府都会在大木桥上拉警戒线不让通行，听别人说，大木桥倒塌之前桥上没有拉警戒线，倒之后才拉的警戒线。两位证人的证言拟证明：1、大木桥下面的拦水坝在桥倒塌之前曾被人挖断过且直到桥倒塌也没有得到修复，这也是造成桥倒塌的原因；2、政府部门知道该桥在汛期存在安全隐患，历年汛期政府相关部门都会在桥上设置警戒线，而2016年汛期没有任何部门在该桥上设置警戒线；即广德县住建委放任桥梁危险的存在，属于对桥梁未尽到管理责任。广德县住建委质证意见为：对证据三性均不认可；证人证言不真实，很多是道听途说的，即使证人所述的拦水坝被挖过的事情属实，也不能说明这是造成桥倒塌的原因；检测报告中有桥梁的照片，照片清楚的反映出没有拦水坝，更不存在拦水坝被挖断之事。本院审查认为,二上诉人二审所举证据1，与本案无关联性，不予认定；证据2，关于拦水坝是否被拉断的问题，除此两证人证言外无其他证据予以佐证，证明力弱，关于是否应拉警戒线的问题，因对道路是否实行交通管制非住建委的职责，故此问题与本案无关联性。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明：安徽省工商行政管理局于2013年11月21日向环路交通科技公司颁发的营业执照上所载明的经营范围为“一般经营项目：道路、桥梁、隧道、试验检测”。2015年5月15日交通运输部基本建设质量监督总站评定环路交通科技公司为公路工程综合乙级工程试验检测机构。2013年3月20日环路交通科技公司取得由国家认证认可监督管理委员会制定的计量认证证书。广德县国投公司与环路交通科技公司于2015年8月28日所签订的《检测服务合同》第四项载明“四、质量标准工程质量符合：中华人民共和国行业标准《城市桥梁养护技术规范》CJJ99-2003标准”、“2.3.1检测单位派驻到项目所在地履行检测服务的检测服务人员，必须是按照投标文件所投的人员，且能够适应检测合同规定的施工检测工作”。广德县国投公司与勤超建筑工程公司签订的《广德县市政设施养护维修工程》合同，其中“工程规模”栏载明“广德县城区范围内城市道路、桥梁、公园、广场、排水设施、照明设施等市政设施养护维修工程，……”、“适用标准、规范”栏载明“城市桥梁养护技术规范》（CJJ99-2003）”、“承包人工作”栏载明“9.2……，承包人应按照《城镇道路养护技术规范》（CJJ36-2006）、《城市道路养护技术规程》（DB50/T232-2006）、《城市桥梁养护技术规范》（CJJ99-2003）要求精心组织养护，……。”本院认为：广德县住建委对案涉桥梁负有检测、维护、管理等法定职责毋庸置疑。本案二审的争议焦点为：广德县住建委在对检测机构的选择、对检测行为的监督（检测适用标准及检测人员资质审核）以及对大木桥检测后的维修方面是否存在行政不作为的行为。本案中，安徽省工商行政管理局向环路交通科技公司所颁发的营业执照上载明的经营范围中明确包含有“桥梁检测业务”，环路交通科技公司系交通运输部基本建设质量监督总站评定的公路工程综合乙级工程试验检测机构，并取得了由国家认证认可监督管理委员会颁发的计量认证证书，且环路交通科技公司系通过合法招投标方式中标取得案涉桥梁检测业务，故二上诉人关于广德县住建委选择环路交通科技公司作为检测机构属疏于履行审查职责的上诉理由不能成立。二上诉人关于广德县住建委在对检测行为的监督以及对大木桥存在病灶的维修方面存在行政不作为的理由也不能成立，理由如下：1、对桥梁进行检测应适用何种标准以及检测人员应具备何种资质是建设工程检测领域的专业问题，广德县国投公司与环路交通科技公司在签订《检测服务合同》之初，已经对检测依据和检测人员提出了相应的要求，即应以行业标准《城市桥梁养护技术规范》CJJ99-2003为检测标准及检测人员需是投标文件中所确定的有资质的人员；从广德县国投公司与勤超建筑工程公司所签订的《广德县市政设施养护维修工程》之“工程规模”栏所载明的“广德县城区范围内城市道路、桥梁、公园、广场、排水设施、照明设施等市政设施养护维修工程，……”、“适用标准、规范”栏所载明的“《城市桥梁养护技术规范》（CJJ99-2003）”以及“承包人工作”栏所载明的“9.2……，承包人应按照《城镇道路养护技术规范》（CJJ36-2006）、《城市道路养护技术规程》（DB50/T232-2006）、《城市桥梁养护技术规范》（CJJ99-2003）要求精心组织养护，……。”等事实看，广德县住建委已将包含大木桥在内的各项市政设施的养护维修作业发包给勤超建筑工程公司承建，并明确了修复标准；广德住建委所为的前述行为恰是其履行行政职责的体现；2、环路交通科技公司出具的检测报告中已经载明其适用了共计11项检测标准和依据，其中包括二上诉人所主张的《城市桥梁养护技术规范》；3、二上诉人没有提举证据证明依照国家相关规定从事此类检测事务的检测人员需具备何种资质条件；4、即使检测机构在检测标准的适用和检测人员的资格上有不合国家相关规定的情形存在，也是检测机构违反《检测服务合同》约定，应承担违约责任的情形，而不能据此认定广德县住建委在桥梁检测事务方面存在行政不作为。综上，二上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原判认定事实及适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人苏德英、雷敏承担。本判决为终审判决。审判长  胡少华审判员  叶丽芸审判员  谢 贞二〇一七年七月六日书记员  余亚琴附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……