江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)九中行终字第75号上诉人（原审原告）彭正群，男，1956年3月7日出生，汉族，下岗工人，住九江市庐山区。委托代理人吴俊，系江西际民律师事务所律师。委托代理人于晓洁，系江西际民律师事务所律师。上诉人（原审被告）九江市国土资源局。地址：九江市庐山区十里大道****号。法定代表人张俊，局长。委托代理人钱钧，系江西挚诚律师事务所律师。上诉人彭正群、九江市国土资源局因注销土地使用权通知一案，不服庐山区人民法院（2015）庐行初字第03号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对该案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，原告彭正群系九城国用（1997）字第16277号国有土地使用权证的土地使用权人，该宗地坐落于庐山区十里街道十里村一组，总面积为228.5平方米，土地用途为住宅，其中建筑占地面积172平方米，使用期限为70年。2003年9月9日，因建设庐山区德化路项目需要，庐山区人民政府办公室下发《关于切实做好德化路建设用地和房屋征迁工作的紧急通知》（庐府办字[2003]72号）文件，要求尽快对项目内的土地房屋进行征地拆迁，征地拆迁补偿严格按照庐府字（2003）26号文件所列标准执行。2004年9月23日，庐山区城建局与原告签订了一份《拆迁协议书》，约定：根据建设需要，甲方（庐山区城建局）需拆除乙方（彭正群）座落在十里街道花园畈的房屋，并根据《江西省城市房屋拆迁管理实施办法》以及庐府办字（2003）72号文件规定，经甲、乙双方协商，现就有关征地拆迁事项达成协议：一、甲方拆除乙方座落在十里街道花园畈的私房壹栋，其中砖混286.50平方米、砖木20平方米，补偿总金额为44.9万元，甲方一次性付清乙方补偿款后，乙方交出钥匙。2004年10月18日，原告彭正群收到房屋拆迁款44.9万元，但仍持有九城国用（1997）字第16277号国有土地使用权证。原告彭正群所持九城国用（1997）字第16277号土地使用权证上的土地，部分为现修建成的德化路所用，部分于2010年出让给九江慧龙巍洋经济发展有限公司（土地证编号为九城国用（2010）第257号）。2014年9月，九江慧龙巍洋经济发展有限公司向被告九江市国土资源局反映其公司土地使用权与庐山区彭正群的土地使用权存在纠纷，需要处理，遂指派九江市国土资源局庐山区分局调查核实。2014年9月24日，庐山区分局经调查确认：庐山区十里乡彭正群手持国有土地使用权证（九城国用（1997）字第16277号），原持有具有合法性，现随庐山区经济发展，2010年政府把该宗地出让给九江慧龙巍洋发展有限公司（土地证编号为九城国用（2010）第257号）。经调查当时征迁时，城建局已支付土地补偿款、房屋拆迁费，但该用户《土地证》未在我局办理注销。2014年11月4日，九江市国土资源局庐山区分局《关于慧龙公司与彭正群土地纠纷的调查报告》确认，彭正群于2004年9月23日与庐山区城建局签订的拆迁协议后，领取了房屋拆迁款44.9万元。另外彭正群领取了该栋房屋旁一块地的补偿款1.1万元，彭正群土地证未收回原因是当时不知道该宗地已经办了证。2014年12月1日，被告九江市国土资源局向庐山区人民政府发函要求了解当年对彭正群的拆迁补偿是否属于房地合一；2014年12月8日，庐山区人民政府作出了“关于核实慧龙公司与十里街道村民彭正群土地纠纷事宜的复函》，该复函指出，彭正群的房屋性质为城房，土地面积228.5平方米，房屋占地172平方米，建筑面积为306.51平方米（其中砖混286.51平方米，砖木20平方米）。对彭正群的补偿，按照《关于切实做好长江路庐山区段用地和房屋征迁工作的紧急通知》精神，房屋征迁采用货币还房的方式补偿，房屋必须持有土地使用权证、规划许可证、房屋产权证，因此按照房地合一补偿政策，我区共支付拆迁补偿款44.9万元。根据法律规定，该补偿款包括了对其228.5平方米土地价值的补偿。同时还指出，因相关单位工作人员法律意识不够，未及时按要求将土地证予以收回，从而引起这一土地纠纷。2014年12月15日，被告九江市国土资源局作出了《关于注销九城国用（1997）字第16277号土地证的通知》，并于12月17日在《九江日报》刊登《注销公告》。原告彭正群于2014年12月18日收到注销通知后，向九江市人民政府提出行政复议。九江市人民政府依法受理彭正群的行政复议并于2015年2月4日作出了九府复决字（2015）02号《行政复议决定书》，维持了九江市国土资源局《关于注销九城国用（1997）字第16277号土地证的通知》。原告彭正群不服，遂向法院提起行政诉讼，请求人民法院撤销《关于注销九城国用（1997）字第16277号土地证的通知》，并承担本案诉讼费用。原审认为，被告九江市国土资源局对辖区内的土地履行管理和监督职责。本案系被告九江市国土资源局根据《土地登记办法》第五十条对依法收回的国有土地作出注销登记而引起的诉讼。故本案的焦点是注销的土地是否依法收回。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，为了公共利益需要使用土地的，可以收回国有土地使用权，并对土地使用权人给予适当的补偿的规定，依法收回国有土地使用权必须具备三个条件：一是土地行政主管部门拟定收回土地使用权方案经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，下达收回国有土地使用权决定。二是作出回收土地使用权决定要事先告知土地权利人。三是给予适当补偿。本案中，原告彭正群的房屋及所占土地地处城市公共建设的拆迁范围内，其所签订的拆迁协议书没有按照《江西省城市房屋拆迁管理实施办法》第十七条拆迁协议书应当载明被迁房屋的结构、面积、地点、层次以及土地使用权取得方式等基本情况，只约定拆除房屋壹栋及补偿总金额，没有证据证明房屋所占土地亦得到了补偿，故被告九江市国土资源局对原告被拆房屋所占土地按依法收回的国有土地作出注销登记属程序违法，应予撤销。但鉴于该地已建设成长江路、德化路和慧龙项目，恢复原告彭正群的土地使用权将对公共利益以及城市建设造成损失，原告彭正群因此所受到的损失可寻求其他合法途径要求予以补偿。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决：被告九江市国土资源局于2014年12月15日作出的《关于注销九城国用（1997）字第16277号土地证的通知》违法。案件受理费50元，由被告负担。上诉人彭正群上诉请求：1、撤销庐山区人民法院（2015）庐行初字第03号行政判决，改判撤销被上诉人作出的《关于注销九城国用（1997）字第16277号土地证通知》的决定；2、本案诉讼费由被上诉人九江市国土资源局承担。上诉理由:原审仅认定被上诉人作出注销土地属违法而不予以撤销是违反法律规定的，原审在没有任何事实和证据的前提下草率地认定撤销该行为会对公共利益和城市建设造成损失，没有事实和法律依据。故对被上诉人的涉案行政行为不仅只认定违法，还要撤销。九江市国土资源局答辩称，我们注销程序合法，根据相关规定，只要土地被依法收回，我局即可直接注销土地证，亦不需要任何告知、通知等程序；本案土地不仅依法收回，而且依法出让，土地已建设或正在建设中，请求支持已方的上诉请求，驳回彭正群的上诉请求。上诉人九江市国土资源局上诉请求：1、撤销庐山区人民法院（2015）庐行初字第03号行政判决；2、依法驳回被上诉人彭正群的诉讼请求；3、本案诉讼费由被上诉人承担。上诉理由：1、土地收回具有行政强制性，补偿问题不是土地使用权收回与否的必要条件，即使补偿问题没有解决，土地使用权依然能够收回；2、被上诉人彭正群提出的土地补偿问题属于有争议的问题，一审以有争议的问题来认定土地使用权没有被依法收回属于认定事实错误；3、上诉人在本案注销登记的唯一前提是土地使用权是否收回，本案土地已依法收回，上诉人有权直接注销土地证登记。彭正群答辩称,强制注销必须先经协商，协商不成才强制注销，其了没有依法补偿我，同时没有作出强制收回土地的决定，而是直接注销了我的土地证，在这点上一审判决是正确的，请求二审驳回其上诉请求，支持答辩人的上诉请求。被上诉人九江市国土资源局向原审法院提供以下证据及依据：第一组证据：1、九江市国土局（2014）58号交办函2、庐山区国土分局2014年9月24日给市局的报告3、慧龙公司于2014年11月17日给市局的反映材料4、庐山区国土分局于2014年11月4日的调查报告5、本案讼争地块——慧龙南一地块的地籍图6、本案讼争地块——慧龙南一地块的土地证7、原告彭正群的土地证8、争议地块的现场照片9、九江市国土局于2014年12月1日给庐山区政府的函10、庐山区政府于2014年12月8日给九江市国土局的函11、庐山区城建局关于原告彭正群房屋拆迁的说明该组证据的证明目的，本案讼争土地因房屋拆迁而灭失；诉争土地现已在城市道路和慧龙项目范围内；诉争土地现已属于慧龙公司已发征范围内，被告经过一系列的调查了解工作，尽到了审慎之责任和义务。第二组证据：1、庐山区政府（2003）26号文件2、庐山区政府（2003）72号文件3、九江市计委（2002）15号工作联系函4、关于慧龙公司的省政府和省国土厅的意见5、九江市城市规划办公室2002年9月10日选址意见6、九江市政府关于德化路和慧龙项目的文件7、庐山区政府关于德化路和慧龙项目的文件8、原告彭正群签署的拆迁协议书9、原告彭正群的收到补偿款的收条10、庐山区房管局于2003年6月12日出具的证明11、庐山区十里街道办和十里村2003年6月12日出具的证明12、庐山区国土局2003年6月12日出具的证明该组证据的证明目的：原告彭正群所主张的土地，已经德化路、长江路和慧龙项目的建设而被拆迁，慧龙项目的土地使用经过了合法的审批手续，符合当时的城市拆迁的前置条件；原告彭正群已经达成补偿协议，其房屋已被拆迁；德化路、长江路和慧龙项目的所有拆迁手续已经完成以及彭正群的房屋所在的土地使用权已经被依法收回。第三组证据：1、慧龙项目的地籍总图2、慧龙项目的地籍图该组证据的证明目的：本案讼争土地的位置在德化路、长江路和慧龙项目的范围内，原告彭正群的土地使用权已经实际灭失。第四组证据：1、九江市国土局的注销通知书2、告知原告彭正群注销登记的签字表3、原告彭正群的签收字据4、报纸公告该组证据的证明目的：证明九江市国土局已经履行了告知和送达义务，注销登记手续已经完备。规范性文件有：《城市房屋拆迁管理条例》第七条、《江西省城市房屋拆迁管理实施办法》第六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条、《土地登记办法》第五十条。以上证据已经原审庭审质证。本院查明的案件事实与原审法院查明的案件事实一致。本院认为，我国有关法律法规规定，收回国有土地使用权，对土地使用权利人应当给予适当或公平补偿，此亦作为政府合法收回国有土地使用权的条件之一。“合法收回”包括实体上和程序上两个方面。本案中，上诉人九江市国土资源局在实际上已收回了本案土地国有土地使用权，收回的土地有的已用于城市建设，有的正在用于建设，在事实上已处于不能恢复的状态，这正是本案土地实体上的状态，原审对此已作了阐述，故上诉人彭正群上诉要求改判撤销被上诉人作出的《关于注销九城国用（1997）字第16277号土地证通知》决定的上诉请求因此不能得到支持。本案拆迁协议没有按有关规定签订，不能肯定上诉人原所占土地得到了适当或公平补偿，上诉人所持有的《国有土地使用权证》亦没有被收回，在补偿问题没有完全按规定解决前上诉人就作出注销彭正群合法拥有的国有土地使用权证的决定，故原审认为上诉人九江市国土资源局对上诉人彭正群被拆房屋所占土地按依法收回的国有土地作出注销登记属程序违法，二审认为此认定并无不妥。故上诉人彭正群及上诉人九江市国土资源局上诉请求均无事实和法律依据，本院均不予支持。原审认定事实清楚，程序合法，处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费100元由上诉人彭正群、九江市国土资源局各负担50元。本判决为终审判决。审判长 张 伟审判员 夏忠民审判员 商 宏二〇一五年十月十三日书记员 蔡妃妃