广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）中中法行终字第31号上诉人（原审原告）：张学文，男，1962年7月20日出生，汉族，住广东省中山市。被上诉人（原审被告）：中山市林业局，住所地广东省中山市。法定代表人：黄海波，该局局长。委托代理人：刘小华，中山市公安局森林分局副局长。委托代理人：卢俊松，中山市公安局森林分局法制室主任。上诉人张学文因与被上诉人中山市林业局（以下简称市林业局）林业行政处罚纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2014）中一法行初字第300号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2013年10月8日，市林业局收到有关张学文雇请钩机在位于中山市五桂山和平村城桂公路旁“对掷丫顶”鱼塘周边的林地开挖平整道路并搭建泥砖结构房屋的举报。2013年10月9日，中山市公安局森林分局受市林业局委托指派工作人员到中山市五桂山和平村城桂公路边“客家庄”对面“对掷丫顶”林地进行勘验、检查并制作林业行政处罚勘验、检查笔录，并对现场情况进行拍照。2013年10月10日，中山市公安局森林分局向张学文发出中林罚责通字（2013）第01号责令停止违法行为限期恢复原状通知书，责令张学文停止清杂开垦违法行为，自接到本通知书三十天内恢复原状。同日，张学文书写保证书一份，内容为：“本人张学文因在承包和平村“芙斜窝”土地鱼塘周边除杂，造成植被破坏……本人承诺在期限内恢复植被并保证今后不再擅自破坏林地。如有违反愿接受处罚”。2014年4月23日，市林业局工作人员到中山市五桂山和平村城桂公路边“客家庄”对面“对掷丫顶”林地进行勘验、检查并制作勘验、检查笔录还对现场情况进行拍照。市林业局工作人员经调查，发现张学文未经依法批准，于2013年10月开始，擅自雇请钩机在“对掷丫顶”鱼塘周边的林地进行开挖平整，并在鱼塘边的林地内搭建泥砖结构的房屋。市林业局于2014年4月26日委托中山市某某测绘工程有限公司测量位于中山市五桂山城桂公路边“客家庄”对面“对掷丫顶”林地内被挖毁的涉案林地面积。中山市某某测绘工程有限公司于2014年4月29日作出《关于对掷丫顶林地测量情况说明》，载明：“……经对现场开挖（不包括路旁种树范围）A、B地块及搭建的水泥砖结构房屋所在C地块进行现场测量，测得的面积分别为：179.7平方米、182.9平方米、89.7平方米，合计共452.3平方米（具体坐标及位置详见《中山市五桂山‘对掷丫顶’被毁林地测量图》）”。市林业局于2014年5月20日立案调查张学文擅自改变林地用途违法行为。市林业局工作人员对中山市XXXXXXXXXX护林员古某某、张学文、刘某某、龚某某进行询问并制作了询问笔录。市林业局于2014年7月7日向张学文发出中林罚权告字（2014）第15号林业行政处罚先行告知书，告知张学文存在的违法事实、拟对其作出的处罚理由、依据及其依法享有陈述、申辩的权利。市林业局于同日向张学文发出中林罚听权告字（2014）第15号林业行政处罚听证权利行告知书，告知张学文存在的违法事实、拟对其作出的处罚理由、依据及其依法享有听证的权利。张学文于2014年7月9日向市林业局提交了陈述申辩书、现场近期图片和要求听证的申请。市林业局于2014年8月12日对张学文提出的听证申请进行了听证，并制作了听证笔录。2014年8月18日，市林业局作出中林罚决字（2014）第15号林业行政处罚决定书，认为张学文于2013年10月2日至8日，在未经林业主管部门批准的情况下，擅自雇请钩机在其承包的“对掷丫顶”（土名“芙斜窝”）鱼塘周边的林地（林地未承租）进行开挖平整，并在鱼塘边的林地内搭建泥砖结构的房屋，涉嫌擅自改变林地用途。林业执法人员在调查取证过程中当事人张学文主动承认违法事实并书写保证书保证愿意限期恢复原状，执法人员鉴于其违法行为较轻并承诺及时纠正，便于2013年10月10日作出责令停止违法行为、限期恢复原状的整改通知书，违法行为人张学文在接到责令整改通知之后却未在限定的期限内拆除其在林地内违法搭建的房屋和对破坏的植被予以恢复原状。2013年12月，违法行为人张学文在没有履行拆除其违法搭建的房屋、恢复被其破坏的林地植被承诺的情况下，将“对掷丫顶”鱼塘及周边林地转租给吕某某（已另案处理）。经聘请具有测量资质的测量单位对违法行为人张学文开垦挖毁的林地进行测量，涉案林地面积为452.3平方米，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，决定对张学文作出以下处罚：1.责令限期恢复原状，即收到处罚决定书之日起30天内拆除搭建在林地内的泥砖结构房屋并对鱼塘周边被开垦挖毁的林地种树复绿、恢复原状；2.处被非法改变用途林地每平方米20元人民币的罚款，即20元／平方米×452.3平方米=9046元罚款。市林业局于同年8月19日向张学文送达了上述处罚决定书。张学文未缴纳罚款。张学文不服市林业局作出的行政处罚决定，于2014年11月17日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销市林业局于2014年8月18日作出的中林罚决字（2014）第15号林业行政处罚决定书；2.认定张学文对其承包的涉案土地“芙斜窝”鱼塘周边的林地进行开挖平整、铺路以及林地内搭建必要的泥砖结构房屋等一系列行为是合法行为；3.由市林业局承担本案的诉讼费用。在原审诉讼过程中，张学文明确诉讼请求第二项为请求认定原告张学文对其承包的涉案土地“芙斜窝”鱼塘周边的林地进行开挖平整、铺路以及林地内搭建必要的泥砖结构房屋、种树、养鱼、种农作物的行为是合法行为。并增加追究卢俊松法律责任的诉讼请求。中林证字（2＊＊＊）第＊＊＊＊号林权证显示，座落和平村小地名为对掷丫顶的林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为XXXXX，面积为403亩。2014年5月14日，市林业局出具证明一份，载明：“经查询，张学文未在我局办理过关于五桂山‘对掷丫顶’林地临时占用林地许可证，亦未向我局办证窗口递交过临时占用林地手续的申请材料”。原审法院认为：市林业局是中山市人民政府森林资源行政主管部门，根据《中华人民共和国森林法》第十条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，有权作出涉案被诉行政处罚决定。本案中，市林业局对古某某、张学文、刘某某、龚某某的询问笔录、林业行政处罚勘验、检查笔录、关于对掷丫顶林地测量情况说明、证明相互印证，证实张学文实施了擅自改变林地用途的行为，张学文的行为属于《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定的“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚……”应予处罚的情形。市林业局对张学文处以“1.责令限期恢复原状，即收到处罚决定书之日起30天内拆除搭建在林地内的泥砖结构房屋并对鱼塘周边被开垦挖毁的林地种树复绿、恢复原状；2.处被非法改变用途林地每平方米20元人民币的罚款，即20元／平方米×452.3平方米=9046元罚款”的行政处罚，事实清楚，证据确实充分，符合法律规定，量罚适当。市林业局收到举报后，对古某某、张学文、刘某某、龚某某进行询问并制作了询问笔录；对张学文作出行政处罚前，告知张学文拟作出的行政处罚事实、理由及依据，告知张学文享有陈述、申辩和提出听证要求的权利，并依法进行了听证，市林业局作出行政处罚程序合法。综上，张学文要求撤销市林业局作出的中林罚决字（2014）第15号林业行政处罚决定书的诉讼请求，理据不充分，原审法院不予支持。对张学文要求认定对其承包的涉案土地“芙斜窝”鱼塘周边的林地进行开挖平整、铺路以及林地内搭建必要的泥砖结构房屋、种树、养鱼、种农作物的行为是合法行为及追究卢俊松法律责任的诉讼请求，不属于行政审判权限范围，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回张学文的诉讼请求。案件受理费50元，减半收取25元，由张学文负担。上诉人张学文不服上述判决，向本院提起上诉称：一、市林业局作出的中林罚决字（2014）第15号林业行政处罚决定书与客观事实不符，应当予以撤销，张学文对涉案土地“芙斜窝”鱼塘周边的林地进行开挖平整、铺路以及林地内搭建必要的泥砖结构房屋等行为均在其承包的土地范围内。即使需要受到行政处罚，但涉案受罚的破坏林地面积实际只有几十平方米，该事实在市林业局第一次对张学文作询问笔录和现场勘查笔录时，已有详细记录。对于处罚决定书所认定的涉案林地面积为452.3平方米，并以此作出处罚的依据违反客观事实。二、张学文认为市林业局工作人员在行使职权进行执法的过程中，存在滥用职权，以权谋私，索取贿赂等诸多不法行为，严重损害了原告的利益。请求二审法院：1.撤销市林业局于2014年8月18日作出的中林罚决字（2014）第15号林业行政处罚决定书；2.认定张学文对其承包的涉案土地“芙斜窝”鱼塘周边的林地进行开挖平整、铺路以及林地内搭建必要的泥砖结构房屋等一系列行为是合法行为；3.由市林业局承担本案的诉讼费用。被上诉人市林业局辩称：一、市林业局认定张学文违法行为事实清楚、证据确实、充分。在2013年10月10日向其送达责令停止违法行为限期恢复原状通知书后，违法行为人张学文在接到责令整改通知后未在限定的期限内拆除其在林地内违法搭建的房屋和对破坏的植被予以恢复原状。且再次对鱼塘周边的其他林地进行开挖平整并违法搭建建筑物，造成原有被破坏林地未恢复原状又发生新的非法占用林地行为。为此，我局于2014年5月20日对张学文擅自改变林地用途违法行为进行立案调查。经对当事人张学文询问，其对自己未经林业主管部门批准，擅自在五桂山和平村“对掷丫顶”林地搭建水泥砖结构建筑物和雇请挖机开挖林地修路并转租一事供认不讳。经委托中山市某某测绘工程有限公司测量，涉案开挖平整林地修路面积为362.6平方米，搭建水泥砖结构建筑物占用林地面积为89.7平方米，共计452.3平方米。二、市林业局作出的处罚程序合法，处罚适当。本案办理过程中依法保障了张学文陈述、申辩及听证的权利，张学文收到林业行政处罚先行告知书和林业行政处罚听证权利告知书后递交了《陈述申辩书》并申请了听证，要求对其免于处罚。我局依法组织了听证，张学文对其违法行为提出了如下辩解理由：1.修建道路是在自己承租的林地内进行，林业主管部门无权管理。2.其修建道路方便群众进出山林，是做好事。3.其违法行为小事一桩，是执法人员故意为难他。事实证明，违法修建道路所在林地权属归中山市XXXXXXXXXX，张学文并未承租。且无论张学文是否承租该林地，擅自改变林地用途均属违法行为。张学文的上述辩解不能成为对其免于处罚的合法理由。张学文擅自改变林地违法行为发生于五桂山生态保护区，五桂山生态保护区是我市重要的生态功能区，森林是发挥生态作用的重要载体，而林地是森林得以存在，发挥林业生态功能的核心要素，对林地的破坏是对林业生态的根本性破坏，我局的处罚决定，适用法律法规正确，程序合法。故请求二审法院：依法驳回上诉。本院确认原审查明的事实。本院另查明：本案涉案林地为水土保持林，面积0.6784亩。张学文起诉状和上诉状中均有明确自认：其存在对承包的涉案土地“芙斜窝”鱼塘周边的林地进行开挖平整、铺路以及林地内搭建必要的泥砖结构房屋、种树、养鱼、种农作物的行为。本院认为：本案是不服行政处罚纠纷，对于市林业局所作处罚决定，应根据全面审查的原则审查其合法性。首先，根据《中华人民共和国森林法》第十条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，市林业局作为中山市人民政府森林资源行政主管部门，有权作出涉案行政处罚决定。其次，市林业局对古某某、张学文、刘某某、龚某某的询问笔录、林业行政处罚勘验、检查笔录、关于对掷丫顶林地测量情况说明、证明能够相互印证，张学文主张事实不符，应当予以撤销行政处罚的上诉主张本院不予采纳。张学文上诉主张：“市林业局工作人员存在滥用职权、索取贿赂的情形”，但不能提供任何相关证据证明，此点上诉主张本院亦不予采纳。再次，依照《中华人民共和国森林法》第四条：“森林分为以下五类：（一）防护林：……水土保持林……”之规定，本案涉案林地属于防护林，被占用面积已达0.6784亩，参照《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条：“违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途……应当以非法占用农用地罪判处……（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上……”之规定，张学文占用林地的行为不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二项规定的“违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚”情形。对张学文要求认定对其承包的涉案土地“芙斜窝”鱼塘周边的林地进行开挖平整、铺路以及林地内搭建必要的泥砖结构房屋、种树、养鱼、种农作物的行为是合法行为的请求不符合法律规定，原审法院对此不予支持，合法正确，本院依法予以维持。综上，张学文上诉理由不充分，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决查明事实清楚，适用法律准确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张学文负担。本判决为终审判决。审 判 长 王 鹏代理审判员 高 琳代理审判员 王 昕二〇一五年三月二十日书 记 员 陈苑琳第10页共10页