安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）亳行终字第00011号上诉人（一审原告）安徽徽乡皖酒业有限公司（原高炉三酒厂）。组织机构代码：77284308-3。住所地：安徽省涡阳县高炉镇。法定代表人：张萍，女，经理。委托代理人：张芳春，安徽黄淮海律师事务所律师。委托代理人：葛岭，安徽皖杰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：涡阳县人民政府。住所地：涡阳县城关街道紫光大道１号。法定代表人：杨学国，男，县长。委托代理人：蒲永胜，男，涡阳县国土资源局调处中心主任。一审第三人：杨素华，女，汉族，1928年5月10日出生，住安徽省涡阳县。委托代理人：罗明，男，1968年12月7日出生，汉族，大学文化，住涡阳县。上诉人安徽徽乡皖酒业有限公司（以下简称徽乡皖酒业公司）因诉涡阳县人民政府公告作废国有土地使用权一案，不服安徽省涡阳县人民法院（2014）涡行初字第00020号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人徽乡皖酒业公司的法代代表人张萍及委托代理人张芳春、葛岭，被上诉人涡阳县人民政府的委托代理人蒲永胜，一审第三人杨素华的委托代理人罗明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。徽乡皖酒业公司向一审法院起诉称：一、被诉行政行为程序违法。（一）是剥夺了原告的申辩权。被告涡阳县人民政府注销原告的土地使用证的公告，影响了原告的权益，在作出行政行为前，没有告知原告有陈述和申辩权，没有听取当事人的意见，行政行为违法。（二）是被告作出注销原告土地证的行为已经超过了时效。《行政诉讼法》《行政处罚法》及相关法律规定，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年就超过了时效。本案中，被告为原告颁证时间是1990年12月份，作出注销土地证时间是2014年2月12日，长达24年之久，超过了最长20年的时效规定。二、被诉行政行为适用法律错误。被告作出作废公告适用法律依据是《安徽省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第十条第一款的规定。1987年12月20日实施的《安徽省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第十条规定“各级地方人民政府应编制土地利用总体规划，报上级人民政府批准”。2000年9月22日再次修正后的《安徽省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第十条第一款规定“土地登记原告采取隐瞒事实等非法手段骗取登记的、或因土地登记机关责任导致土地登记不当的……”。本案中，原告依法取得国有土地登记时间是1990年12月份，当时的《安徽省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第十条对土地登记事项没有规定，而2000年再次修订的规定，属于地方性法规，不具有溯及力，颁证行为发生在1990年12月份，应当适用当时的法律法规及政策文件，因此，行政行为适用法律错误。三、被诉行政行为将会给原告造成巨大的经济损失。原告是在上世纪80年代响应县委、县政府号召，大力发展乡镇企业时期借款办企业，在得到高炉镇四零大队、高炉镇人民政府的支持下，取得办企业所需要土地的使用权。在1990年申请颁证时，被告方派员进行界址调查，四零行政村集后庄村民小组及村干部田文健进行指界，原告方没有在土地登记时隐瞒事实等非法手段骗取登记，在获得合法使用权的基础上，在该地上投资数百万元进行厂房、办公用房的建设，并依法办理了房屋所有权证，况且部分房屋已经转让给第三人合法取得。1996年在高炉镇以地生财的过程中又对所使用的土地缴纳了土地出让金，企业投产后，为国家创税数百万元，并对土地使用实际长达27年之久，如果土地合法依据被注销，被告应当赔偿原告在该地上近千万的财产损失。综上，被告作出的作废公告行政行为程序违法，适用法律错误，为此，原告依法申请行政复议，亳州市人民政府维持了涡政〔2014〕9号作废公告，原告认为侵犯了自己的合法权益，诉请法院，要求依法撤销被告作出的具体行政行为。一审法院查明：安徽徽乡皖酒业有限公司（原高炉三酒厂）占用土地，位于高炉镇涡曹路南侧。1986年10月21日，当时的高炉三酒厂法人张玉安与杨素华、田文明（案外人）签订租地协议，租赁杨素华责任田3.21亩、田文明土地2.53亩用于建酒厂使用，租金按每亩每年1000斤小麦的市场价折款支付，土地的公粮、提留等均有原出租户承担，约定租期从1986年12月21日开始，直到酒厂倒闭或搬迁为止。1989年5月，高炉三酒厂对该地申请办理了土地登记，并领取了涡国用（90）字第5051号国有土地使用证，面积为3774.88平米。因高炉三酒厂办证已超过20年，第三人不能通过诉讼方式解决，向亳州市人民政府申请行政复议，亳州市人民政府认为超过最长20年的起诉期限，于2012年10月30日作出亳复字﹝2012﹞26号行政复议决定，不予受理第三人的复议申请。2012年12月第三人杨素华申诉，要求注销原告的国有土地使用证，涡阳县国土资源局经查询阜阳市土地档案馆和涡阳县土地管理综合档案室，均没有查到高炉三酒厂的征地卷宗和建设用地档案。在高炉三酒厂的土地登记卷宗内，没有农用地转为建设用地的征地批准手续。2013年7月12日，涡阳县国土资源局通知高炉三酒厂进行答辩和举证，三酒厂进行了答辩，提交了国有土地使用证和1996年高炉镇政府用乡镇自有资金收据专用收据开具的收入项目为收土地出让金，金额为8400元的收据复印件各一份。被告涡阳县人民政府于2013年12月25日作出的涡政〔2013〕50号注销国有土地使用证的通知，限高炉三酒厂在接到通知书之日起15日内办理注销手续，因三酒厂未在规定的时间内办理注销手续，被告涡阳县人民政府于2014年2月12日作出涡政〔2014〕9号公告，公告作废高炉第三酒厂于1990年12月取得涡国用（90）字第5051号国有土地使用证。原告认为侵犯了自己的合法权益，于同年4月14日向亳州市人民政府申请行政复议，亳州市人民政府于同年6月10日作出亳复字﹝2014﹞15号行政复议决定，维持被告涡阳县人民政府作出的作废公告。原告不服，向亳州市中级人民法院提起行政诉讼，要求依法撤销被告作出的具体行政行为。亳州市中级人民法院于同年7月22日作出〔2014〕亳行初字第00015号裁定，本案移交涡阳县法院审理。一审法院认为：原告徽乡皖酒业公司是由高炉三酒厂通过工商登记变更而来，现在被告注销高炉三酒厂的土地使用证，原告认为被告的注销行为侵犯了自己的合法权益，有权依法提起行政诉讼，故对被告及第三人认为原告不具有诉讼主体资格的主张，本院不予支持。《安徽省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第十条规定“土地登记申请人采取隐瞒事实等非法手段骗取登记的，或者因土地登记机关责任导致土地登记不当的，土地登记机关应当书面通知土地证书持有人在规定的期限内办理土地证的更改、更换或者注销手续；土地证书持有人逾期不予办理的，由土地登记机关公告原土地证书作废……”。涡阳县国土资源局依据法律、法规的授权，有权对本辖区内范围土地进行监督和管理，具体办理土地登记工作。本案中，虽然被告给原告颁发的国有土地使用证已经超过20年，但是这只能说明第三人杨素华对这一颁证行为丧失了诉讼的权利。由于法律未规定行政机关自我纠错时间期限，行政机关本着公平公正、有错必纠的原则，在发现错误后公告注销原告土地证，这是另外的一个新的具体行政行为，原告不服提起行政诉讼，符合法律规定，对原告提出被告行政行为超过时效的主张，不予支持。被告接到申诉后，经过调查发现在1990年为原告颁证档案中，没有农用地转为建设用地的审批手续，颁证存在错误，于是通知原告进行陈述和申辩，原告也进行了答辩和举证，被告经过审查，依据现行有效的法律、法规作出注销通知，因原告未在规定的期限内办理注销登记，被告公告予以作废，符合法律规定，依法应予维持。综上，对原告要求撤销被告作出具体行政行为的诉讼请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告涡阳县人民政府于2014年2月12日作出涡政字〔2014〕9号关于作废安徽省涡阳县高炉第三酒厂国有土地使用证的公告。案件受理费50元，由原告负担。徽乡皖酒业公司上诉人上诉称：1、一审程序违法：被上诉人注销上诉人的土地使用权证是由于一审第三人杨素华信访引起的，而杨素华是否具有行政复议及启动注销程序的主体资格，其仅向法庭提供了一份承包合同书。由于该合同发包方超越职权，上诉人已经向涡阳县人民法院提起民事确认之诉，且法院已经受理。一审法院于2014年10月29日依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条第（六）项的规定，裁定中止诉讼。在中止诉讼情形并未消失的情况下，一审法院恢复诉讼并作出一审判决，显然一审恢复诉讼审理程序违法。2、上诉人于1990年12月取得了涉案土地的国有土地使证，而被上诉人注销上诉人的土地使用权证时间为2014年2月12日，超过了最长20年时效的规定，另外，涡阳县人民政府适用2000年修改后的《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》属适用法律错误。由于颁发国有土地的时间是1990年，故被上诉人应适用1987年的地方性法规，而不应适用后来的地方性法规。上诉人是上世纪80年代响应县委、县政府大发发展乡镇企业时间，借款办企业，在得到高炉镇四零大队、高炉镇人民政府的支持下，取得办企业所需要的土地使用权，获得合法土地使用权的基础上，在该土地上投资数百万元进行厂房、办公用房的建设，1996年在高炉镇以地生财的过程中又对所使用的土地交纳了土地出让金，企业投产后为国家创税数百万元，并对土地实际使用长达27年之久，现被上诉人依据现行的法律法规注销了24年前取得的土地使用权证。一审法院判决维持了该注销公告，对上诉人明显有失公平、公正。因此，一审判决认定事实错误、内容显失公平、公正。故要求撤销一审判决并撤销被上诉人作出的注销公告。徽乡皖酒业公司在一审时向法庭提供的证据是：1、企业法人营业执照复印件一份；2、组织机构代码复印件一份；3、2014年5月25日涡阳县市场监督管理局出具的证明一份及有关档案，证明2010年5月21日安徽徽乡皖酒业有限公司是由涡阳县高沪酒业有限公司变更名称而来；4、1995年3月29日涡阳县乡镇企业管理委员会文件乡企项字（95）40号文件，关于同意“高炉三洒厂”更名为“安徽省涡阳县高沪洒厂”；5、亳州市人民政府亳复字〔2014〕15号行政复议决定书一份；6、涡阳县高炉第三酒厂的企业法人申请开业登记注册档案一册8页。包括企业法人名称是涡阳县高炉第三酒厂，高炉镇政府同意建玉泉酒厂的批复，涡阳县高炉第三酒厂的企业章程，高炉镇政府任命张玉安为玉泉酒厂的厂长，经营场地证明；7、涡政〔2014〕9号县政府的作废公告复印件一份；8、亳复字〔2014〕15号亳州市人民政府行政复议决定书复印件一份。证明上诉人有诉讼主体资格，被上诉人注销土地证错误。二审时补充向法庭提供的证据是：1、（2014）涡民一初字第01399号受理案件通知书，证明上诉人对一审第三人的主体资格提起诉讼，民事案件正在审查中，一审恢复行政案件的审理，程序违法；2、92年镇党委、镇政府联席会议记录，证明在92年已经成立工业园区；3、相关照片；4、房产证；5、关于成立高炉镇以地生财推动以城镇建设指挥部的通知。3-5号证据证明被上诉人作出注销公告错误以及给上诉人造成的损失。涡阳县人民政府辩称，徽乡皖酒业公司（原高炉三酒厂）占用土地，位于高炉镇涡曹路南侧。1986年10月21日，当时的高炉三酒厂法人张玉安与杨素华、田文明（案外人）签订租地协议，租赁杨素华责任田3.21亩、田文明土地2.53亩用于建酒厂使用，租金按每亩每年1000斤小麦的市场价折款支付，土地的公粮、提留等均有原出租户承担，约定租期从1986年12月21日开始，直到酒厂倒闭或搬迁为止。由于上诉人取得土地使用权证满20年后，没有继续支付租金，一审第三人杨素华又是因超过了法定起诉期限不能提起诉讼，所以只有向被上诉人申请纠正当初的错误颁证行为。被上诉人针对杨素华的申诉，安排人员进行了公平的调查，并二次通知上诉人进行举证和答辩，被上诉人履行了调查，通知举证、答辩程序后，依法作出涡政[2014]9号注销公告。被上诉人发现自己作出的具体行政行为有错误，遵循有错必纠的原则，予以纠正，符合法律规定。被上诉人自我纠错不受起诉期限的限制。一审法院裁定中止诉讼是因为法律适用问题需向有关机关请示，并不是上诉人提出的中止理由，因此，一审判决事实清楚、程序合法、适用法律正确，上诉人提起的上诉理由均不能成立，依法应驳回上诉人的上诉。涡阳县人民政府在一审时向法庭提交的证据、依据是：第一组实体方面证据：1、1986年12月21日田文明、杨素华与张玉安签订的租地协议一份，证明张玉安租用集体土地建高炉三酒厂；2、2011年12月1日，杨素华、高炉镇四零居委会后庄居民组、高炉镇四零居委会、高炉镇人民政府四方分别签字、盖章的证明一份，证明1986年张玉安租赁杨素华3.21亩集体土地建酒厂，并一直支付租金，从2011年起张玉安违反约定，不再支付租金；3、2011年12月1日高炉镇四零居委会，高炉镇人民政府的证明一份，证明1986年张玉安租赁田文明2.53亩集体土地建酒厂，从1994年起张玉安违反约定，不再支付租金；4、2012年11月26日高炉镇四零居委会居民田文建的证明2份，证明张玉安租赁田文明、杨素华两家承包地建酒厂，是其经手在地籍调查表中签字和加盖“高炉乡四零行政村后庄村民小组”的印章，当时不知道高炉三酒厂是办理国有土地使用证，自1986年至1999年高炉三酒厂的土地租金每年是他经手拿回送到承包户家中；5、2012年11月26日高炉镇四零居委会居民杨希圣的证明二份，证明自2000年至2003年高炉三酒厂的土地租金每年是他经手从张玉安处领取，交给杨素华；6、2012年11月26日高炉镇四零居委会居民何心喜的证明一份，证明自2004年至2012年12月高炉三酒厂的法人代表张玉安拒付租金；7、1986年12月21日杨素华，高炉镇四零居委会后庄居民组、高炉镇四零居委会，高炉镇人民政府的证明一份。证明因杨素华长子李健是烈士，自1983年至2004年实行粮补前，杨素华承包的公粮杂差全免，其家没有承包手续；8、2013年7月8日阜阳市土地档案馆的证明一份，证明该馆现存的建设用地卷宗，没有高炉三酒厂的建设用地卷宗；9、2013年7月10日涡阳县土地管理综合档案室土地登记资料查询结果一份，证明高炉三酒厂无征用土地卷宗；10、高炉三酒厂申报土地卷宗一份，证明该卷宗内没有高炉三酒厂用地的征地资料和供地手续，高炉三酒厂占地属于集体土地，无转为建设用地的土地权属来源。以上证据证明被上诉人作出的涡政〔2014〕9号公告事实清楚，证据充分。第二组程序方面的证据：1、2012年10月30日亳州市政府亳复字（2012）26号《不予受理决定书》一份。证明杨素华对高炉三酒厂的国有土地证已超过复议期限，市政府不予受理；2、2012年12月10日杨素华的申诉书一份，证明杨素华对被告为高炉三酒厂颁发的国有土地证提出申诉，涡阳县国土资源局安排高炉土管所调查；3、2013年2月25日涡阳县国土资源局高炉土管所的说明一份；4、2013年7月8日阜阳市土地档案馆的证明一份；5、2013年7月10日涡阳县土地管理综合档案室土地登记资料查询结果一份；3-5号证明涡阳县国土资源局进行了调查6、2013年7月12日涡阳县国土资源局的答辩举证通知书和张贴照片各一份，证明已经通知高炉三酒厂进行答辩和举证；7、2013年7月12日高炉三酒厂的答辩状和举证材料，证明高炉三酒厂进行了答辩和举证；8、2013年11月27日涡阳县国土资源局的通知及送达回证各一份；9、2013年11月30日高炉三酒厂的土地权属来源说明和附录各一份，证明高炉三酒厂没有提供办理国有土地使用证的合法土地权属来源；10、2013年8月1日涡阳县国土资源局依法向县政府进行了报告；11、2013年12月25日，涡阳县人民政府涡政〔2013〕50号文件，关于注销高炉三酒厂国有土地使用证的通知及邮寄送达查询单各一份；12、2014年2月12日涡政字〔2014〕9号公告及送达回证各一份。上述证据证明被上诉人作出的涡政字（2014）9号公告具体行政行为程序合法。第三组法律依据1、1988年12月29日《中华人民共和国土地管理法》第五条、第三十九条;2、1990年5月19日《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第三条、第六条、第十一条、第四十三条;3、1989年11月18日《土地登记规则》第七条、第十二条;4、1995年1月1日《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十一条;5、2000年12月1日《安徽省实施（土地管理法）办法》第十条、第一款;6、1997年的《乡镇企业法》。一审第三人杨素华的陈述意见除与被上诉人答辩意见一致外，另补充争议土地是杨素华合法取得的集体土地，上诉人是采取隐瞒事实的手段取得的土地使用权证。杨素华在一审时向法庭提供的证据是：1、杨素华的身份证复印件一份；2、2014年2月19日杨素华的农村土地承包合同书复印件一份；3、2014年9月9日高炉镇四零居委会后庄自然村及四零居委会的证明一份，证明土地是杨素华的3.21亩承包地。上述证据证明上诉人租用一审第三人的集体土地建酒厂。上述证据一审法院均随卷向本院移送。经庭审举证、质证，各方当事人对一审证据的质证意见与一审基本一致。经审查，一审法院对证据的认证基本正确，本院予以确认。被上诉人一审第三人对上诉人二审提供的证据质证意见是，1号证据不是一审裁定中止诉讼的原因，不能证明一审程序违法；其他证据与本案无关。上诉人质辩意见是：这些证据证明上诉人已经取得土地所有权及房屋所有权，被上诉的质证意见不能成立，是上诉人隐瞒事实还是被上诉人工作人员失误造成的没有权属来源。合议庭认为，一审裁定中止诉讼的理由不是原告上诉提出的理由，上诉人二审期间补偿提供的1号证据不能证明一审法院程序违法，对其证明目的不予认定。其他证据与本案不具有关联性，不能认定被上诉人作出的注销公告行为违法。对该部分证据不予认定。本院根据有效证据查明的其他事实与一审基本一致。本院认为：涡阳县人民政府根据一审第三人杨素质的申诉，对其为上诉人颁发国有土地权证的行为进行审查，通知调查、通知上诉人举证、答辩等程序后，由于为上诉人颁发国有土地使用权证时没有土地权属来源证明，通过调查阜阳市档案馆及涡阳县国土资源局档案室，均没有查到上诉人征用农民集体土地转为建设用地的档案材料，因此，认定上诉人申请颁证，没有土地权属来源。依据《安徽省实施〈土地中华人民共和国管理法〉办法》第十条规定，决定注销上诉人的土地使用权证，上诉人未按被上诉人要求去注销，被上诉人依职权依法公告注销，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。一审法院在审理过程因有关法律问题需向有关机关请示而中止诉讼，中止原因消失后，恢复诉讼并作出判决，程序合法。上诉人提出一审判决程序违法的上诉理由不能成立，依法不予支持。上诉人提出一审第三人无诉讼主体资格的上诉理由，因一审第三人不是原告，故不存在诉讼主体资格一说，上诉人的该上诉理由亦不能成立，依法不予支持。上诉人提出的其他上诉理由无事实和法律依据，均不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审 判 长  张秀远审 判 员  刘晓慧代理审判员  张继民二〇一五年三月十三日书 记 员  杨 虓