湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）鄂宜昌中行终字第00026号 上诉人（原审原告）陈华秀，农民。 委托代理人徐世辉，无职业。特别授权代理。 委托代理人李利，北京京平律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市夷陵区人民政府（以下简称夷陵区政府）。住所地：宜昌市夷陵区夷兴大道49号。 法定代表人卢斌，夷陵区政府区长。 委托代理人宋志武，湖北龙禧律师事务所律师。特别授权代理。 委托代理人易金燕，夷陵区政府法制办公室干部。特别授权代理。 被上诉人（原审第三人）宜昌市夷陵区国土资源局（以下简称夷陵区国土局）。住所地：宜昌市夷陵区松湖路11号。 法定代表人李旭春，夷陵区国土局局长。 委托代理人胡全勇，夷陵区国土局工作人员。特别授权代理。 委托代理人李海安，湖北百思特律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审第三人）湖北骏达置业有限责任公司（以下简称骏达置业公司）。住所地：宜昌市夷陵区锦江东路1号。 法定代表人林炳标，骏达置业公司董事长。 委托代理人郑家红，湖北龙禧律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人陈华秀因诉被上诉人宜昌市夷陵区人民政府、被上诉人宜昌市夷陵区国土资源局、被上诉人湖北骏达置业有限责任公司土地行政批准一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2014）鄂西陵行初字第00031号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年1月15日立案受理后，依法组成由审判员闵珍斌担任审判长，审判员王四昌、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2015年3月6日公开开庭审理了本案，上诉人陈华秀的委托代理人徐世辉、李利，被上诉人宜昌市夷陵区人民政府的委托代理人宋志武、易金燕，被上诉人宜昌市夷陵区国土资源局的委托代理人胡全勇、李海安，被上诉人湖北骏达置业有限责任公司的委托代理人郑家红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原判认定，原告在宜昌市夷陵区正安巷23号有合法房屋一栋，其持有房产证号为夷陵区房权证小溪塔字第××号的《房屋所有权证》（《房屋所有权证》登记房屋座落为宜昌市夷陵区小溪塔镇夷陵居委会）。1996年11月11日，经原宜昌县人民政府批准，原告对上述房屋所在地块享有个人建房用地使用权，原告《土地登记审批表》（编号96-1397）载明，其房屋所在地块权属来源为国有划拨土地，面积156.6平方米。该地块属于宜昌市夷陵区东湖礼堂及周边区域。根据宜昌市规划局发布的《宜昌市城乡规划管理技术规定（2010版）》，宜昌市夷陵区东湖礼堂及周边地块属于宜昌市老城区，原告房屋所在地块在需要进行旧城改造的宜昌市老城区范围内。 宜昌市夷陵区城乡建设规划管理委员会于2009年12月16日召开第三次规划委员会，对夷陵区东湖礼堂地块开发意向方案等八个项目进行审议，作出了（2009）3号《会议纪要》，该《会议纪要》第五项内容是：“原则同意对东湖礼堂地块开发意向方案进行适当调整，设计部分小户型公寓，按相关程序和要求进行规划审批”。2010年1月21日，宜昌市规划局夷陵分局对夷陵区东湖礼堂及周边地块作出《出让土地规划条件》，该地块规划用地性质为商业、办公和居住用地。上述《出让土地规划条件》附有规划设计范围图，该图显示原告房屋所在地块在规划范围内。 2010年1月21日，夷陵区国土局向夷陵区政府作出《关于收回东湖礼堂及周边地块相关单位和个人国有土地使用权的请示》，内容为：依照上述（2009）3号《会议纪要》和《出让土地规划条件》，根据《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》）第四十七条之规定，收回东湖礼堂及周边地块相关单位和个人的国有土地使用权。2010年3月27日，夷陵区政府向夷陵区国土局作出《关于收回东湖礼堂及周边地块相关单位和个人国有土地使用权的批复》（以下简称《批复》），同意依法收回东湖礼堂、原宜昌县土产公司的国有划拨土地使用权，田启敏等12户国有共有土地使用权及原告等11户个人建房用地的国有土地使用权，并注销其国有土地使用权证。2010年3月31日，夷陵区国土局作出《关于收回东湖礼堂及周边地块相关单位和个人国有土地使用权的公告》，并于2010年4月10日分别在《三峡晚报》A05版、“夷陵国土信息网”发布，该《公告》载明了经夷陵区政府批准，就收回土地的范围、涉及的单位和个人（包括原告）、注销国有土地使用权证等进行了公告；并注明收回后的土地依法公开出让，其范围内的地上建（构）筑物的拆迁、补偿和安置等均由该宗地的竞得人依法落实。原告称其在其他相关案件的行政复议期间，于2014年3月12日通过宜昌市房产管理局知道夷陵区政府作出了《批复》，且原告房屋所在地块在《批复》收回的土地范围内。原告不服《批复》，向宜昌市人民政府申请行政复议，宜昌市人民政府于2014年6月3日作出《行政复议决定书》，维持了夷陵区政府作出的《批复》。原告仍不服，在法定的起诉期限内提起行政诉讼，请求人民法院判决确认夷陵区政府2010年3月27日作出的《批复》具体行政行为违法，并予以撤销。 同时查明：1、国务院2001年3月22日作出《关于同意撤销宜昌县设立宜昌市夷陵区并调整宜昌市部分行政区划的批复》，同意撤销宜昌县设立宜昌市夷陵区，以原宜昌县的行政区域（不包括土城乡、桥边镇、艾家镇）为夷陵区的行政区域。宜昌市人民政府根据国务院的批复和湖北省人民政府的通知，于2001年6月14日作出《关于宜昌县撤县设区并调整部分行政区划有关事宜的通知》，其中第三条规定：“鉴于夷陵区是一个具有明显县体制特征的市辖区，撤县设区后，原则上保留原宜昌县的机构、人事、职能、权限等，只改牌子、改章子”等内容；该《通知》第四条规定：“原宜昌县政府改为夷陵区政府”等内容。现夷陵区政府履行原宜昌县人民政府的职能和权限。2、原告房屋所在地块现土地使用权人为骏达置业公司，骏达置业公司持有宜市夷陵国用（2013）第020004056-1号《土地使用权证》。 原判认为，本案审查的具体行政行为是夷陵区政府2010年3月27日作出的《批复》中涉及将原告土地使用权收回的部分。本案的争议焦点有五个：一是《批复》是否为可诉的具体行政行为；二是原告提起本案行政诉讼是否超过了法律规定的期限；三是夷陵区政府有无作出《批复》的法定职责；四是夷陵区政府作出《批复》程序是否合法；五是夷陵区政府作出《批复》证据是否充分、是否有法律依据。 1、针对《批复》是否为可诉的具体行政行为的焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”《批复》本是夷陵区政府对夷陵区国土局的请示而作出，属于行政机关的内部行政行为，但夷陵区国土局等行政机关在其它行政程序中，已经将上述《批复》作为依据或证据使用，作出了收回原告等11户个人建房用地使用权、并注销其国有土地使用权证的行为，即夷陵区国土局等行政机关在其它行政程序中外化了上述《批复》，使《批复》成为了外化的行政行为。且上述《批复》是针对特定的事项、特定的对象、在特定范围内作出，不能反复适用，符合具体行政行为的特征。上述《批复》对涉案土地原权利人的权利义务产生实际影响。故《批复》是可诉的具体行政行为。夷陵区政府、夷陵区国土局、骏达置业公司称《批复》属于内部行政行为、不可诉的观点，没有法律依据，不予采信。 2、针对原告提起本案行政诉讼是否超过了法律规定的期限的焦点。从庭审情况看，夷陵区政府提交的证据不能充分证明其将《批复》内容告知了原告，原告称其2014年3月12日通过宜昌市房产管理局才知道《批复》的内容。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或其他组织不知道具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道具体行政行为的内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。夷陵区政府2010年3月27日作出《批复》，原告2014年6月提起行政诉讼，未超过上述规定中“20年”的起诉期限，人民法院应当受理。另各方当事人认可，原告因不服《批复》，向宜昌市人民政府申请行政复议，宜昌市人民政府2014年6月3日作出《行政复议决定书》，维持了夷陵区政府作出的《批复》，并告知原告收到复议决定后15日的起诉期限，原告是在上述《行政复议决定书》规定的期限内向法院提起的行政诉讼，故原告提起本案行政诉讼未超过法律规定的期限。夷陵区政府、夷陵区国土局、骏达置业公司称原告起诉超过法定起诉期限的观点，没有事实依据和法律依据，不予采纳。 3、针对夷陵区政府有无作出《批复》的法定职责的焦点。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款规定：“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。”国务院即中央人民政府，是最高国家行政机关。国务院行使的职权包括：批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作等。国务院2001年3月22日作出《关于同意撤销宜昌县设立宜昌市夷陵区并调整宜昌市部分行政区划的批复》，宜昌市人民政府根据国务院的批复和湖北省人民政府的通知，于2001年6月14日作出《关于宜昌县撤县设区并调整部分行政区划有关事宜的通知》，该《通知》合法有效且已经实施。该《通知》明确说明了夷陵区是由原宜昌县变更而来，具有明显的县体制特征，故撤县设区后，夷陵区保留原宜昌县的机构、人事、职能、权限等。本案中，原告房屋所在地块属于夷陵区东湖礼堂及周边地块范围内，权属来源为国有划拨土地，批准原告享有个人建房用地使用权的单位是原宜昌县人民政府。根据上述规范性文件，原宜昌县人民政府变更为夷陵区政府，夷陵区政府继续行使原宜昌县人民政府的权限。故夷陵区政府批准收回东湖礼堂及周边地块相关单位和个人国有土地使用权，其主体适格。 4、针对夷陵区政府作出《批复》程序是否合法的焦点。从查明的事实看，夷陵区国土局依照夷陵区城乡建设规划管理委员会（2009）3号《会议纪要》、宜昌市规划局夷陵分局《出让土地规划条件》及相关法律规定，于2010年1月21日向夷陵区政府作出《关于收回东湖礼堂及周边地块相关单位和个人国有土地使用权的请示》，夷陵区政府2010年3月27日向夷陵区国土局作出《批复》，同意依法收回原告个人建房用地的国有土地使用权。夷陵区国土局收到《批复》后，公告了收回土地的范围、涉及的单位和个人、注销国有土地使用权证，并注明收回后的土地依法公开出让，其范围内的地上建（构）筑物的拆迁、补偿和安置等均由该宗地的竞得人依法落实。因此，夷陵区政府作出《批复》，其程序未违反法律规定。 5、针对夷陵区政府作出《批复》证据是否充分、是否有法律依据的焦点。根据宜昌市规划局《宜昌市城乡规划管理技术规定（2010版）》、宜昌市规划局夷陵分局对夷陵区东湖礼堂及周边地块作出的《出让土地规划条件》及附图等证据，可充分证明原告房屋所在地块位于宜昌市夷陵区东湖礼堂及周边地块，属于宜昌市旧城改造的老城区范围内，规划部门根据城市建设发展需要，已经对该地块作出了规划，该地块收回后规划用地性质为商业、办公和居住用地。夷陵区政府提交的原告涉案土地地籍卷宗中的《地籍调查表》、《土地登记申请书》、《土地登记审批表》（编号96-1397）、《土地使用权证附图》等证据，可充分证明原告房屋所在地块权属来源为国有划拨土地。夷陵区政府为实施城市规划，支持旧城区改建，根据《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款之规定，作出《批复》，证据充分、符合法律规定。原告诉称夷陵区政府作出《批复》，不符合收回国有土地使用权的条件，适用法律错误的观点，不予采纳。 综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告陈华秀请求法院判决确认被告夷陵区政府2010年3月27日作出《批复》的具体行政行为违法并予以撤销的诉讼请求。 上诉人陈华秀上诉称：一、本案夷陵区政府不是批准收回涉案国有土地使用权的适格主体。根据相关法律规定，收回国有土地使用权的主体，是原批准用地的人民政府或者是有批准权的人民政府，且应当是市、县人民政府，市辖区没有审批土地的权限。本案原批准用地的机关是原宜昌县人民政府，即使原宜昌县人民政府区划变更为夷陵区政府，夷陵区政府也丧失了收回国有土地使用权的审批权限，因此，夷陵区政府不是批准收回涉案国有土地使用权的适格主体。 二、夷陵区政府作出《批复》，程序严重违法。1、收回国有土地使用权，土地行政主管部门应先拟定收回土地使用权方案，并应告知权利人。依据《国土资源听证规定》第十九条第二款和相关政策的规定，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。在没有拟定收回土地使用权方案、欠缺听证程序的情况下，夷陵区政府作出《批复》，严重违反法定程序。2、依据1996年1０月3日《湖北省人民政府关于依法收回国有土地使用权问题的通知》的规定，夷陵区国土局收到《批复》后，应当向上诉人作出《收回国有土地使用权决定书》，并告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利及期限。但夷陵区国土局未遵循该程序规定，导致上诉人不知道其国有土地使用权被收回，也不能采取有效的救济途径。3、夷陵区政府在本案中欠缺国有土地使用权注销登记程序，同时按照原《城市房屋拆迁管理条例》的规定，也欠缺了补偿程序。 三、夷陵区政府不是基于公共利益的需要而作出《批复》，《批复》无法律依据。依据《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》的相关规定，提前收回国有土地使用权须以公共利益为前提，但夷陵区政府未提交证据证明《批复》是为了公共利益的需要，相反，有证据证明本案收回国有土地使用权的目的是商业开发。夷陵区政府认为依据《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款的规定，可作出《批复》，其法律依据错误。 请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人宜昌市夷陵区人民政府辩称：夷陵区政府是原宜昌县人民政府变更而来，夷陵区是一个具有明显县体制特征的市辖区，其保留了原宜昌县的机构、人事、职能、权限等，上诉人房屋所在地块的国有划拨土地使用权系原宜昌县人民政府批准，因此，夷陵区政府作出《批复》主体适格。夷陵区政府根据夷陵区国土局的请示作出《批复》，同意依法收回上诉人个人建房用地的国有土地使用权，夷陵区国土局收到《批复》后进行了公告，符合《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，程序合法。夷陵区政府为城市建设发展，进行旧城区改造，本身就是为了城市的公共利益，作出《批复》有法律依据和政策支持。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人宜昌市夷陵区国土资源局辩称：上诉人房屋所在地块的国有划拨土地使用权系原宜昌县人民政府批准，原宜昌县人民政府后变更为夷陵区政府，因此，夷陵区政府作出《批复》主体适格。上诉人认为收回国有土地使用权前，应拟定收回土地使用权方案、听证、作出《收回国有土地使用权决定书》、注销登记和补偿，该主张无法律依据。夷陵区政府作出《批复》，符合《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款的规定，法律依据正确，进行旧城区改造，也体现了公共利益。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人湖北骏达置业有限责任公司辩称：夷陵区政府作出《批复》主体适格。《批复》是夷陵区政府针对夷陵区国土局的请示而作出，属于内部行政行为，夷陵区政府不需要履行上诉人所主张的行政程序。进行旧城区改造，也是为了公共利益。由于上诉人的诉讼，已严重影响了骏达置业公司的建设工程进度，给骏达置业公司造成巨大损失。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案的被诉具体行政行为是夷陵区政府2010年3月27日作出的《批复》，在《批复》中，夷陵区政府针对夷陵区国土局的请示，批准依法收回上诉人等单位和个人的国有土地使用权，并注销其国有土地使用权证。本案各方当事人争议的焦点是：一、夷陵区政府是否属于批准收回本案国有土地使用权的适格主体；二、夷陵区政府作出《批复》，是否违反法定程序；三、夷陵区政府作出《批复》是否具有法律依据，法律依据是否正确。 一、夷陵区政府是否属于批准收回本案国有土地使用权的适格主体。 《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项规定：为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款规定：“划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。”本案中，上诉人房屋所在地块的国有划拨土地使用权系原宜昌县人民政府批准。2001年，原宜昌县人民政府经批准变更为夷陵区政府，宜昌市人民政府根据国务院的批复和湖北省人民政府的通知，于2001年6月14日作出《关于宜昌县撤县设区并调整部分行政区划有关事宜的通知》，明确载明“鉴于夷陵区是一个具有明显县体制特征的市辖区”，夷陵区保留原宜昌县的机构、人事、职能、权限等。因此，根据上述法律、法规和规范性文件的规定，夷陵区政府是批准收回本案国有土地使用权的适格主体。上诉人认为夷陵区政府丧失了收回国有土地使用权的批准权限，其主张不予支持。 二、夷陵区政府作出《批复》，是否违反法定程序。 为实施城市规划进行旧城区改建，夷陵区国土局请示夷陵区政府收回东湖礼堂及周边地块相关单位和个人的国有土地使用权，夷陵区政府收到请示后向夷陵区国土局作出《批复》，同意依法收回上诉人个人建房用地的国有土地使用权，夷陵区国土局收到《批复》后进行了公告。夷陵区政府作出《批复》，其程序未违反《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定。 上诉人认为土地行政主管部门在收回国有土地使用权前应先拟定方案，并告知权利人。上诉人未就其该主张提供法律依据。《国土资源听证规定》第十九条第二款第（二）项规定，针对“国有土地使用权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”，主管部门在作出决定之前应告知当事人有要求举行听证的权利；本案中，夷陵区政府作出的《批复》，其法律性质属于批准夷陵区国土局收回上诉人等单位和个人的国有土地使用权，而非行政许可，上诉人以此主张夷陵区政府欠缺听证程序，其理由不能成立。 上诉人认为夷陵区国土局应向其作出《收回国有土地使用权决定书》，并告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利及期限。但本案上诉人是以夷陵区政府为被告提起的行政诉讼，其诉讼请求是确认夷陵区政府作出的《批复》违法并予以撤销，夷陵区国土局是本案的原审第三人，并非本案被告。《湖北省人民政府关于依法收回国有土地使用权问题的通知》第三条规定的程序针对的是土地管理部门。本案中，夷陵区国土局收到《批复》后，分别在《三峡晚报》、“夷陵国土信息网”进行了公告；根据骏达置业公司提交的照片等证据，上诉人的亲属早在2011年3月就知道了拆迁事宜；而且原审法院也认定上诉人对《批复》提起行政诉讼未超过起诉期限。 国有土地使用权注销登记行为、房屋拆迁行政补偿行为，都是独立于夷陵区政府《批复》的其他具体行政行为，上诉人以欠缺国有土地使用权注销登记程序、补偿程序为由，认为夷陵区政府作出《批复》违反法定程序，其理由不能成立。二审庭审中，骏达置业公司陈述其就上诉人拆迁补偿问题，已向宜昌市夷陵区房产管理局提起裁决申请，由于上诉人申请行政复议、提起行政诉讼，行政裁决尚未作出。上诉人拆迁补偿可在该行政裁决程序中解决。 三、夷陵区政府作出《批复》是否具有法律依据，法律依据是否正确。 夷陵区政府依据《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款的规定，作出《批复》具有法律依据，法律依据正确。上诉人认为夷陵区政府作出《批复》无法律依据、法律依据错误，其理由不能成立。 2011年1月18日，宜昌市夷陵区房产管理局依据原《城市房屋拆迁管理条例》的规定，为骏达置业公司颁发了《房屋拆迁许可证》，原《城市房屋拆迁管理条例》并未规定只能基于公共利益才能进行城市房屋拆迁。 综上，夷陵区政府作出的《批复》合法。上诉人上诉理由不予采信。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元由上诉人陈华秀负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  闵珍斌 审 判 员  王四昌 代理审判员  周铁金 二〇一五年三月九日 书 记 员  宋佳佳