云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）昆行终字第8号上诉人（一审被告）昆明市人力资源和社会保障局。住所地：昆明市呈贡区锦绣大街1号昆明市委8号楼三楼。法定代表人姚振康，该局局长。委托代理人杨艳，云南唯真律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）赵丽青，女，汉族，身份证记载出生年月为1959年8月4日，中国联合网络通信有限公司云南分公司退休职工。住所昆明市五华区。委托代理人何汝惠、张红平，云南弘石律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审第三人中国联合网络通信有限公司云南省分公司。住所地：昆明市五华区江滨西路51号。负责人季绪浩，该分公司总经理。上诉人昆明市人力资源和社会保障局（以下简称：市人社局）与被上诉人赵丽青、一审第三人中国联合网络通信有限公司云南省分公司（以下简称：联通云南公司）劳动和社会保障行政确认一案，不服昆明市呈贡区人民法院（2014）呈法行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月12日受理后，依法组成合议庭进行审理，经合议庭评议，本案现已审理终结。一审人民法院查明以下案件事实：原告赵丽青于1959年8月4日出生于黑龙江省，至2014年8月4日年龄届满55周岁。期间，赵丽青于1977年参加“知青”到晋宁县××街公社××大队下乡劳动，于1979年10月26日返城，被昆明市糖业烟酒公司招录参加工作并于1981年10月26日转为正式职工；自1997年转入联通云南公司工作，具体岗位为综合办技术管理人员。2014年8月25日，用人单位联通云南公司向昆明市人社局申报办理赵丽青退休审核手续。被告市人社局受理后经审核于2014年8月25日作出具体审核确认行为，同意赵丽青从2014年8月给予（退休）登记并发放退休证、其工龄算至2013年8月，从2014年9月起按月享受基本养老金3380.81元。原告赵丽青以其至2014年8月4日才年满55周岁符合法定退休条件为由，认为被告市人社局审核认定其2013年8月届满法定退休年龄的事实错误，应予更正而诉诸法院。庭审过程中，原告自愿放弃起诉时提出的要求被告赔偿经济损失5000元的诉讼请求。一审人民法院认为：各方当事人对被告的行政主体资格均无异议。联通云南公司系原告赵丽青的用人单位，依法应作为第三人参与本案诉讼，各方当事人也无异议。被告市人社局认定原告赵丽青于2013年8月4日年龄届满法定55周岁退休年龄并审核同意办理退休及应享受待遇时，依职权调查获取的记载原告赵丽青出生于1958年8月4日的原用人单位昆明市糖业烟酒公司的招工审定表及商业系统职工登记表等材料，属于用人单位的档案登记材料，相关出生时间记载内容（1958年8月4日）与赵丽青的法定户籍管理机关昆明市公安局五华分局核发的居民身份证及常住人口登记卡载明的出生时间（1959年8月4日）不一致，而被告依据法律效力及客观权威性明显低于法定户籍管理公安机关有关赵丽青出生时间证明文件的用人单位登记资料，认定赵丽青出生于1958年8月4日的基础事实，其认定事实的具体执法过程显然违反了我国社会保险法和居民身份证法的相关规定，导致被告市人社局对原告赵丽青作出的退休法定年龄确认及基本养老金待遇审核认定行为违反了行政诉讼法“以事实为依据，以法律为准绳”的基本原则，故被告作出的本案被诉具体行政行为缺乏相应事实法律依据，法律适用错误，依法应予撤销。基于上述原因，原告赵丽青请求撤销被告市人社局作出的第141407号退休法定年龄及基本养老金待遇审核认定并另行作出具体行政行为的诉请，有相应事实法律依据，依法应予支持。据此，一审人民法院判决:一、撤销被告市人社局于2014年8月25日作出的关于原告赵丽青于2013年8月届满法定55周岁退休年龄予以同意退休并审核认定按2013年标准享受每月基本养老保险金人民币3380.81元的具体行政行为;二、由被告市人社局在本判决生效后针对原告赵丽青的法定55周岁退休年龄实际届满时间，重新作出退休及基本养老金待遇审核认定的具体行政行为。案件受理费50元，由被告市人社局承担。宣判后，市人社局不服一审判决向本院提起上诉称：（一）市人社局经审核用人单位申报退休登记材料，并调阅赵丽青档案进行审核，由用人单位保管的赵丽青原始档案载明赵丽青于1958年8月4日出生，2013年8月已满55周岁，社保缴费年限为36年（含视同缴费年限18年），2013年就已经符合正常退休的法定条件，市人社局遂于2014年8月25日作出“同意退休，工龄算至2013年”的决定，并向赵丽青核发了退休证。（二）核发退休证的理由是：依照《云南省人民政府关于印发的通知》第十七条规定，从业人员出生年月的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。职工本人身份证与档案记载的出生年月不一致时，以本人档案最早记载的出生年月为准；根据云南省劳动和社会保障厅《关于企业职工办理退休办法（试行）》规定“……出生年月以本人档案盖有公章的第一张记载出生年月表格为准……”；劳社部发（1999）8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》规定“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案”。本案中赵丽青的档案年龄为1958年8月4日，因其在管理技术岗位，至2013年8月满55周岁，工作年限超过10年，符合正常的退休法定条件，应当按照2013年8月达到退休条件时的规定办理退休。（三）被上诉人所述理由不能撤销本案核发退休证的行政确认行为：在上诉人身份证、户口册上的出生日期与档案出生年月不一致时，我局按照被上诉人原始档案的出生年月而非按照身份证、户口册上的日期认定出生年月及退休时间，符合法律规定。从业人员达到退休条件时，应当由所在用人单位申报办理退休手续，但用人单位迟延至2014年8月才为其申报，根据《云南省劳动和社会保障厅有关问题的处理意见》【云劳社（2006）76号文】规定“10.从业人员达到退休条件时，用人单位或个人未及时申请办理退休的，基本养老金按其达到退休条件时的有关规定执行”。申报职工退休是用人单位及个人的义务，用人单位及个人不主动申报的话，应当自行承担责任。（四）一审法院认定事实、审查具体行政行为的方向、对法律的理解和适用均存在错误，该判决将导致行政机关一直沿用的行之有效的退休登记制度被推翻，将导致一系列连锁恶性反应：1、一审法院未将“依照赵丽青档案认定其出生年月是否合法”作为审查核心，而是纠结于赵丽青的真实年龄，其审查方向偏差；2、《身份证法》与《社会保险法》、《劳动法》、《劳动合同法》处于同一位阶，但各自调整的范围不同。退休登记作为劳动人事范畴的一部分，应当优先适用劳动人事方面的法律法规以及相应的地方性法规、规章；3、上诉人作为行政机关，应当依据现行有效的法律法规、规章等作出具体行政行为，本案中上诉人依照档案年龄认定是否达到退休条件有明确的法律规定，一审法院如果认为相应的法规、规章与上位法抵触或存在错误，应当依照相应程序撤销或改变以档案年龄办理退休的规定，并出台新的以身份证办理退休的规定后行政机关才不能执行原规定；4、依照档案年龄认定退休年龄是普遍做法，在此情况下以居民身份证办理退休是对他人的不公，最终会导致退休登记制度的崩溃。5、被上诉人档案年龄与居民身份证年龄不一致，并非行政机关工作人员造成，而是被上诉人为达到个人目的而自己造成。综上，上诉人市人社局请求撤销一审判决，请求改判维持上诉人作出的原具体行政行为，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人赵丽青答辩称：（一）一审法院认定赵丽青系1959年8月4日出生，事实清楚，适用法律正确：身份证所记载的出生年月信息经公安机关确认过，而档案只是自行填写，因特殊历史原因，被上诉人填写档案材料时身份证尚未使用，填写内容系由长辈告知，填写档案时并无过错。根据《身份证法》第十三条规定，身份证是公民从事有关活动的身份依据，办理社会保障事宜也是与身份有关的活动，上诉人以档案记载的出生年月为被上诉人办理退休手续，违反了《身份证法》第十三条的规定，即拒绝承认公民身份证上记载的内容。一审法院在判决中对法律位阶进行判断后，适用《身份证法》对被上诉人出生年月进行判断，是对法律的正确适用，从《立法法》的规定来看，《身份证法》的位阶明显高于上诉人主张适用的法规、规定。（二）一审法院未认定的事实：1、上诉人市人社局在为被上诉人办理退休手续过程中，所拥有的权力是核准权而非审批权。市人社局根据档案材料更改出生年月，已超出法定权限；2、上诉人市人社局在退休证上空置大量内容未予填写；（三）本案不适用上诉人市人社局主张的《云南省企业职工基本养老保险条例实施办法》（云政发[2000]212号）、《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法（试行）》、《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳部发[1999]8号）。劳部发[1999]8号文是为了规范提前退休的情况而制定，另两个文件均是依据劳部发[1999]8号文作出规定，其立法本意也都是规范提前退休情形，因此三个文件均不应扩大适用于达到法定退休年龄的职工办理正常退休手续。而且该规定明显与身份证法相互冲突，本案应适用高位阶的身份证法。（四）一审判决不会引发所谓恶性连锁反应，反而是推动依法治国的浪潮：不能为了防止退休登记制度的崩溃而损害职工合法权益。将办理提前退休适用的法律适用于正常退休，亦是对法律规定的错误理解和扩大适用。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审第三人中国联合网络通信有限公司云南省分公司述称：首先，被上诉人入职以来，所填写的入职信息和提交的入职资料等均记载其出生时间为1959年8月份，其向我公司提交的身份证及户口册上的出生日期也是1959年8月。因身份证及户口册是公安机关出具的能够直观证明个人身份信息的资料，出于对政府机构的信赖，我公司以此认定被上诉人的出生时间为1959年8月是有依据的。其次，2014年8月份，我公司根据被上诉人提交的退休申请及身份证等材料按照正常程序为被上诉人办理退休手续，原告提交的上述资料均记载其出生时间为1959年8月份，据此我公司于2014年8月份申报退休符合正常程序，并没有故意拖延办理退休手续。对原告原始档案所记载的多个出生年份与身份证、户口册上所在的出生年份不一致应该以哪一个为准的问题，应有相关部门根据相关规定来认定。上诉人、被上诉人及一审第三人均未提交新的证据。经审查，各方当事人一审所提交证据均具备真实性、关联性和合法性，本院均确认为定案证据。本院查明以下案件事实：被上诉人赵丽青系联通云南公司退休职工，其所持户口簿和身份证记载的出生时间均为1959年8月4日。1977年，赵丽青作为“知青”到晋宁县××街公社××大队下乡劳动，根据市人社局从昆明市档案馆复制的加盖有晋宁县革委会知识青年上山下乡工作办公室公章、填写时间为1977年9月17日的《粮户关系转移名单》记载，赵丽青出生年月为1958年8月。根据赵丽青个人档案记载：1979年，赵丽青参加昆明市糖业烟酒公司招工并填写了《招工审定表》，该份审定表上填写的赵丽青出生年月为1958年8月，该审定表于1979年8月21日至1979年10月26日经小队、大队、公社革委会、县计划委员会逐级审批盖章后，赵丽青获准参加工作；根据1981年7月10日填写并存放于个人档案中的《商业系统职工登记表》记载，赵丽青的出生年月是1958年8月；根据1981年9月21日填写的《转正审批表》记载，赵丽青的出生年月也是1958年8月4日；根据1982年10月填写的《定级审批表》记载，赵丽青出生年月一栏填写为1959年，月份未填写。1997年8月赵丽青由昆明市糖业烟酒公司转至联通云南公司工作，入职时其提交的简历，填写的《劳动合同制工人转移审批表》、《云南省劳动合同书》对出生年月均填写为1959年8月。联通云南分公司的人力资源系统所记载的赵丽青出生日期亦为1959年8月4日，岗位为管理技术岗。经查，1979年填写的《招工审定表》是赵丽青个人档案中盖有公章的关于出生年月的最早记录。2014年8月用人单位联通云南公司向昆明人社局申报办理赵丽青退休审核手续。上诉人市人社局受理后经审核于2014年8月25日作出具体审核确认行为，同意赵丽青从2014年8月给予（退休）登记并发放了第141407号《云南省企业从业人员退休证》。因市人社局认定赵丽青出生年月为1958年8月，故认定赵丽青于2013年8月就已年满55周岁，对其工龄算至2013年8月，并以2013年度退休时的标准核定赵丽青从2014年9月起按月享受基本养老金3380.81元。被上诉人赵丽青主张其出生时间为1959年8月，应于2014年8月4日才年满55周岁达到法定退休条件，故认为市人社局审核认定其2013年8月就已达到法定退休年龄并按2013年的标准核定基本养老金属事实错误，故起诉请求撤销核准发放第141407号《云南省企业从业人员退休证》的具体行政行为，请求判令上诉人以被上诉人赵丽青1959年8月出生的事实为依据，重新办理退休手续并按2014年的标准核定退休工资，并请求判令市人社局赔偿损失。一审庭审过程中，原告自愿放弃起诉时提出的要求被告赔偿经济损失5000元的诉讼请求。本院认为：依照《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款，市人社局作出被诉具体行政行为主体适格；市人社局根据联通云南分公司的申报材料及个人档案为赵丽青办理退休核准手续，符合社保机关办理退休事项的程序要求，已保障行政相对人程序权利，程序合法。本案的争议焦点在于被诉退休确认行政行为的事实依据和法律适用，即在赵丽青的身份证和户口册均记载其出生年月为1959年8月的情况下，市人社局依据赵丽青个人档案的最先记载认定赵丽青的出生年月为1958年8月，并据此认定赵丽青于2013年8月年满55周岁、工龄计算至2013年8月，以2013年的标准核定基本养老金是否有事实和法律依据。对此本院认为：案件争议的形成有特殊历史原因，我国于1984年颁布《中华人民共和国居民身份证试行条例》并开始建立身份证制度，在此之前因特殊历史环境及生育管理制度缺失，并无统一、准确、权威的出生年月登记。上世纪七十年代末“知青”返城入学、招工填写档案时也缺乏客观、准确、权威的户籍信息供招生和用人单位对照，在档案中填写出生年月时有一定的随意性。到1984年开始首次申领居民身份证时，由于户口信息的不完善，虽然法规要求申领身份证要交验户口簿，但因户口簿遗失、认为户口簿记载的信息不真实而要求修改、记忆错误，缺乏可供参照的医学出生证明等原因，对身份证上出生时间的登记也存在按申请人自报时间登记、修改较为随意等情况。最终造成一定数量的人事档案记载的出生时间与后来申领的身份证、户口簿记载的出生时间不一致。当个人档案和户籍、身份证明出现不同的出生年月记载，又缺乏医院出生证明等客观证据的情况下，出于办理核准退休事项的目的，有必要结合特殊历史背景，制定出生年月认定规则。本案所涉及的《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳部发[1999]8号）、《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法（试行）》即是此种认定规则。依据两个一般规范性文件的规定：在办理退休事项时，如果出现个人户籍信息记载的出生时间与档案记载不一致的，以本人档案最先记载的出生时间为准，《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法（试行）》将该规定细化为“以盖有公章的第一张记载出生年月表格为准（体格检查表除外）”。因个人档案系在入学、入职、人事调动等事项中形成，较之公安机关的户籍登记信息，其与退休等社会保障事项的联系更为密切；个人档案文本具有唯一性，保管程序严格，具备较强真实性；个人档案基本信息系由个人自行填写，个人应对其填写内容负责；证据形成时间越早于争议事项，通常其可信度越高。基于以上理由，本案涉及的两个规范性文件所确定的认定规则具备合理性，应在本案中参照适用。一审法院以《中华人民共和国身份证法》、《中华人民共和国社会保险法》相较一般规范性文件而言是上位法为由，结合赵丽青档案中存在的部分内容不一致，辅之以“文革后期有关单位办理的档案登记材料因社会制约因素，其客观权威真实性低于法定户籍管理机关昆明市公安局五华分局所作登记”的判断，认为应依照《身份证法》和《社会保险法》确立的“以身份证记载的出生年月为准”的标准对本案争议的出生年月予以认定。本院认为：在被上诉人赵丽青出生时间认定的问题上，《身份证法》和《社会保险法》虽为上位法但属于出生时间认定的一般性规定，两个一般规范性文件虽为下位法但属于处理社会保障事项中关于出生时间认定的特别规定，若仅以上位法优于下位法的原则而忽略特别法相对一般法的优先性，可能造成法律适用的不当。1979年赵丽青填写《招工审定表》时并无身份证制度，其填写的出生时间系其自报，直至1981年进行员工信息登记和转正时，其自报的出生时间均为1958年8月。1984年后身份证制度实施，赵丽青在公安机关登记的出生年月变为1959年8月。在对自报的出生年月的变化缺乏合理解释及相关证据证明的情况下，考虑到身份证制度最初实施时的制度缺陷，对档案登记先于首次申领身份证的个人，不应认为《身份证法》属于上位法因此身份证所登记的出生时间一律比档案记载时间更为权威真实。相反，因档案时间系赵丽青自行填写，其应对填写内容负责，且档案系招工、入学时形成，与劳动、社会保障事项联系更为密切，因此在本案中适用《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳部发[1999]8号）、《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法（试行）》，以档案所记载的出生时间为准，更具合理性。一审法院不适用两个一般规范性文件而适用《身份证法》、《社会保险法》，对其审查所适用的法律本院不予认可，对一审判决依照《身份证法》、《社会保险法》所认定的“赵丽青出生时间为1959年8月4日”的事实，本院亦不予认可。此外被上诉人赵丽青主张“劳部发[1999]8号文”等一般规范性文件仅适用于提前退休情形，而本案并非提前退休故应不予适用”，这是对前述一般规范性文件适用范围的错误理解，实践中无论提前退休与否均适用两个规范性文件，对被上诉人的该项主张本院亦不予认可。根据本案查明事实，1979年赵丽青参加昆明市糖业烟酒公司招工并填写的《招工审定表》是其个人档案中盖有公章的对出生年月的最早记录，记录的出生年月为“1958年8月”，该出生时间记录与赵丽青申领的身份证、户口簿记载的“1959年8月”不一致，根据《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳部发[1999]8号）第二条第（二）项、《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法（试行）》第三条第（二）项“出生年月认定”的规定，在为赵丽青办理退休时，应当将1979年《招工审定表》记载的出生年月即1958年8月认定为其出生年月，故上诉人市人社局认定赵丽青出生于1958年8月并无不当。因赵丽青在技术管理岗位，至2013年8月已年满55周岁达到退休条件，2014年8月经单位申报，市人社局核准赵丽青2014年8月退休、工龄计算至2013年8月，并发放第141407号退休证，按照2013年标准核定赵丽青基本养老金数额。该退休确认行政行为有充分的事实和法律依据。综上，被诉具体行政行为主体适格，程序合法，有充分事实依据，适用法律正确。被上诉人赵丽青所提诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应不予支持。一审审判程序合法，但认定事实不准确，适用法律不当。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十一条第（三）项、第七十四条，最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第七十条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款、第三十条的规定，判决如下：一、撤销昆明市呈贡区人民法院（2014）呈行初字第21号行政判决。二、驳回被上诉人赵丽青请求撤销第141407号《云南省企业从业人员退休证》，并判令昆明市人力资源和社会保障局以“赵丽青1959年8月4日出生”为事实依据，按2014年的标准核定其退休工资的诉讼请求。本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人赵丽青负担。本判决为终审判决。审 判 长 马 勇代理审判员 吴 娴代理审判员 赵鸿章二〇一五年三月十一日书 记 员 李国芳