陕西省礼泉县人民法院行 政 判 决 书(2017)陕0425行初1号公益诉讼人：礼泉县人民检察院。住所地：礼泉县兴礼路南段。法定代表人：樊长征，该院检察长。被告：礼泉县农牧局。住所地：礼泉县建设路。法定代表人：陈继锋，该局局长。委托诉讼代理人：李宁卷，礼泉县农牧局副局长。委托诉讼代理人：董科，陕西方益律师事务所律师。公益诉讼人礼泉县人民检察院认为被告礼泉县农牧局未履行病害猪无害化处理法定职责，于2017年2月21向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，于2017年2月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，5月23日进行了庭前证据交换，并依法组成合议庭。于2017年7月6日公开开庭审理了本案。公益诉讼人礼泉县人民检察院委派检察员张文辉、崔云龙，被告礼泉县农牧局负责人李宁卷、委托诉讼代理人董科律师出庭参加诉讼，本案现已审理终结。公益诉讼人礼泉县人民检察院诉称：2008年8月，国家商务部、财政部发布了《生猪定点屠宰场病害无害化处理管理办法》，该办法规定，国家对生猪定点屠宰场（厂）发现的病害生猪实行无害化处理制度，国家财政对病害猪货主的损失和屠宰场（厂）无害化处理费用予以补贴。礼泉县商务办下属的原礼泉县畜禽定点屠宰办具体负责对礼泉县境内的病害猪无害化处理数据的上报，并负责病害猪无害化处理补贴款的发放工作。2009年至2013年期间，礼泉县财政局共拨付病害猪无害化处理补贴款945860元，礼泉县商务办发放给礼泉县境内的东兴、振兴和兴盛三家屠宰场。现查明，上述三家屠宰场在2009年至2013年期间从未进行过病害猪无害化处理，之所以会领取补贴款，是因为上述三家定点屠宰场是按照原礼泉县畜禽定点屠宰办工作人员的要求上报无害化处理病害猪数额，以骗取国家发放的病害猪无害化处理补贴款。2015年6月，礼泉县人民法院以滥用职权罪对原礼泉县畜禽定点屠宰办工作人员朱海娃、张满锋判处刑罚，但案件所涉及的945860元的国家专项补贴资金并未追回。三家屠宰场的违法行为未得到纠正，国有资产仍处于受侵害状态。从2014年元月起，礼泉县畜禽定点屠宰监督管理职能已由礼泉县商务办移交礼泉县农牧局具体负责承担。2016年10月27日，礼泉县人民检察院向礼泉县农牧局发出礼检行建(2016)2号《检察建议》，督促礼泉县农牧局依法履行法定职责，尽快追回被骗的补贴资金945860元。但礼泉县农牧局以三家屠宰场资料丢失、负责人无法联系等理由未履行职责。公益诉讼人认为，依据《生猪定点屠宰场病害猪无害化处理管理办法》第五条第三款、第十八条规定，礼泉县农牧局作为礼泉县境内病猪无害化的实施单位，应当对该项目具体实施进行监督管理，尤其是对上报的无害化处理的病害猪数量真实性负责。但礼泉县农牧局未依法履行监管职责，致使国有资产受到侵害。特诉请判令：1.确认礼泉县农牧局不依法正确履行监管职责的行为违法；2.判令礼泉县农牧局依法履行监管职责，追回被骗的国家专项补贴资金945860元。公益诉讼人为支持其主张向本院提交了以下法律依据及证据：1、全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、最高人民检察院《检查机关提起公益诉讼试点的方案》；3、陕西省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》；4、陕西省人民检察院《关于拟对礼泉县农牧局不依法履行职责提起行政公益诉讼一案的请示》的批复。1-4证据证明：礼泉县人民检察院作为该案公益诉讼人主体适格。5、陕西省党政群机关统一社会信用代码申请表、礼泉县人大常委会（礼人发【2016】6号）任免通知，证明礼泉县农牧局属于行政机关。6、《陕西省人民政府关于省级食品药品监督管理体系改革的实施意见》（陕政发【2013】26号，证明生猪定点屠宰的监管职能移交农业部门。7、礼泉县检察院询问田宗岳、李宁卷笔录两份，证明生猪定点屠宰的监管职能移交时间。8、《生猪定点屠宰场病害猪无害化处理管理办法》（商务部、财政部令2008年第9号），证明礼泉县农牧局负有生猪定点屠宰的监管职。9、礼泉县人民法院（2015）礼刑初字第00012号刑事判决书，证明病猪无害化处理补贴资金被冒领的事实。10、礼泉县人民检察院礼检行建（2016）02号《检察建议书》及送达回执；11、礼泉县农牧局《关于（礼检行建【2016】02号检察建议书）办理情况的汇报。10、11证据证明：礼泉县农牧局未履行追回被骗资金的职责。12、礼泉县县委办礼办发（2015）76号关于印发《礼泉县深化镇（办）行政体制改革方案》的通知；13、咸阳市机构编制委员会办公室咸编办发（2016）122号《关于强化乡镇政府职能依法委托乡镇行使部分行政执法权的通知》。12、13证据证明：礼泉县农牧局未将生猪定点屠宰的监管职下放的事实。被告礼泉县农牧局对公益诉讼人礼泉县人民检察院提交的证据1、2、3、6、8无异议；对证据4、5、7、9、10、11、12的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为上述证据不能证明被告在接管屠宰业务的遗留问题有法定的监管职责，2014年年初，被告接管该业务，但对人员、财物及档案未进行移交，证据13、14能够证明其职能移交乡镇。经庭审质证，本院对公益诉讼人提交的依据及证据作如下认定：对公益诉讼人提交的以上依据及证据被告不持异议的部分，本院予以确认。关于公益诉讼人提交的证据4来源合法，能够证明礼泉县检察院提起公益诉讼的主体资格；证据5来源合法，能够证明礼泉县农牧局属政府机构；证据7系检察机关依职权对案件知情人所做的调查行为；证据9属人民法院的生效判决，且认定冒领病害猪无害化处理补贴款数额与本案具有关联性；证据10、11、12是礼泉县检察院根据授权所提起的建议，礼泉县农牧局的书面汇报符合规定；证据13、14来源合法，与本案有关联性，对于上述证据均予以认定。被告礼泉县农牧局辩称：一、2014年1月，生猪定点屠宰职能正式由商务局移交他局管理，在病害猪无害化处理监管工作中，他局严格依照《生猪定点屠宰管理条例》、《病死动物无害化处理技术规范》认真履行职责,建立了屠宰场病害猪无害化处理监管工作从鉴定、计量、无害化处理到补贴资金上报、发放等一系列严谨的监管程序，每起病害猪无害化处理都有相关的表单和影像记录，由县、市、省层层把关逐级报送。从2014年1月至2016年12月9日期间，他局依法履行了对无害化处理的监管职责，不存在不依法正确履行监管职责的违法行为。二、礼泉县检察院向他局提出司法建议后，他局及时约谈屠宰场，积极催缴被骗资金。礼泉县法院对原定点屠宰办工作人员已判处刑罚，但专项资金并未追回，本着谁违法、谁担责、谁侵占、谁偿还的司法原则，由具有强制追缴职能的司法机关依法追回。该行政违法发生在2009-2013年期间，作出违法行为的行政机关依然存在，故职权更替之前按照法律行使职权的法律效果仍由以前的行政机关即礼泉县商务办承担，礼泉县农牧局不是该行政违法行为的行政机关。三、根据国务院《财政违法行为处罚处分条例》第14条规定，以虚报、冒领等手段骗取财政资金的应当由财政及审计部门处理，礼泉县农牧局无权处理。四、定点屠宰的监管职能已移交乡镇政府，礼泉县农牧局不再具有监管职能，不应作为该公益诉讼的被告。四、礼泉县检察院的起诉已超起诉期限，应予以驳回。被告礼泉县农牧局为支持其主张向本院提交了以下证据：1、关于《礼检行建（2016）02号检察建议书》办理情况的汇报，证明该局已履行职责；2、礼编办发（2016）61号关于将各动物疫病预防控制中心人员划归镇（办）管理的通知；3、礼编办发（2016）62号关于将各动物卫生监督所人员划归镇（办）管理的通知；4、礼编办发（2016）10号关于印发《礼泉县南坊镇职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知；5、礼泉县政府县长办公会13号《关于专题研究礼泉县生猪定点屠宰企业规模化建设有关问题的会议纪要》；6、礼泉县政府副县长王劲松在乡镇动物卫生监督工作业务移交专题会议上的讲话；7、礼政办发（2016）29号关于印发《礼泉县农牧局职能配置和人员编制规定》的通知；8、国务院办公厅国办发（2014）47号《关于礼泉县生猪定点屠宰企业规模化建设的意见》；9、陕牧发（2015）104号《关于举办全省病死畜禽无害化处理培训班的通知》；10、国办发（2014）47号《关于建立病死畜禽无害化处理机制的意见》。以上证据证明：礼泉县农牧局2014年接管生猪定点屠宰业务，2016年12月9日将该职能已移交乡镇政府。11、国务院《财政违法行为处罚处分条例》及商务部、财政部《生猪定点屠宰厂（场）病猪无害化处理管理办法》。证明条例及办法规定财政、审计部门负有追回被骗资金的职责，礼泉县农牧局无该项职责。公益诉讼人礼泉县检察院对被告礼泉县农牧局提交的证据1无异议，对其它证据真实性、合法性均无异议，但认为证据2、3仅证明人员划分，但不能证明移交，其他证据均不能证明生猪定点屠宰监管职能移交乡镇政府的事实，礼泉县农牧局所提交的证据与本案无关联性。经庭审质证，本院对被告礼泉县农牧局提交的证据作如下认定：对被告礼泉县农牧局提交的证据1，公益诉讼人礼泉县检察院无异议，本院予以确认。证据2、3、4、7、11来源合法、内容真实、与案件有关联性，予以认定;证据5、6、8、9、10与案件无关联性，不予认定。经审理查明，2008年8月，国家商务部、财政部颁布《生猪定点屠宰场病害猪无害化处理管理办法》，该办法规定国家对生猪定点屠宰场发现的病害生猪实行无害化处理制度，国家财政对病害猪货主的损失和屠宰场无害化处理费用予以补贴。礼泉县商务办下属的原礼泉县畜禽定点屠宰办公室负责生猪定点屠宰场病害猪无害化处理监督管理工作。该办工作人员朱海娃、张满锋为了套取补贴，在未进行现场监督，且明知屠宰场未按照国家规定开展病害猪无害化处理的情况下仍向市商务局上报作假的数据，申领病害猪无害化处理补贴。2009年至2013年礼泉县财政局共计下拨给三家屠宰场补贴资金945860元。该定点办在补贴款的发放过程中，以收取管理费的名义截留专项资金619510元用于日常开支，支付三家屠宰场326350元。2015年6月5日，本院作出（2015）礼刑初字第00012号刑事判决书，以朱海娃犯滥用职权罪，判处有期徒刑一年六个月，宣告缓刑二年六个月；张满锋犯滥用职权罪，免予刑事处罚，但被骗的补贴资金945860元未追回。2014年1月，根据陕西省人民政府《关于省级食品药品监督管理体制改革的实施意见》规定精神，礼泉县人民政府将礼泉县商务办负责的生猪定点屠宰监管职能移交礼泉县农牧局，但未移交人员、财物等。2016年3月23日，礼泉县机构编制委员会印发了各乡镇职能配置、内设机构和人员编制规定，按照该文件规定乡镇设立市场和质量监督管理站，承担辖区内生猪牛羊屠宰等环节的安全监管工作。2015年7月15日，中共礼泉县委办公室、礼泉县人民政府办公室礼办字（2015）76号关于印发《礼泉县深化镇（办）行政体制改革方案》的通知。2016年11月10日，礼泉县机构编制委员会、礼泉县人力资源和社会保障局、礼泉县财政局下发（2016）61号、62号通知，将动物疫病预防控制中心和动物卫生监督所人员及编制统一划归镇（办）管理，县级归口负责业务指导和监管。2016年10月27日，礼泉县人民检察院向礼泉县农牧局发出礼检行建(2016)2号《检察建议》，督促礼泉县农牧局依法履行法定职责，尽快追回被骗的补贴资金945860元。礼泉县农牧局以三家屠宰场资料丢失、负责人无法联系等理由未履行职责。本院认为，本案属于不履行法定职责行政公益诉讼案件，现对本案争议的焦点评判如下：一、关于公益诉讼人、被告的主体资格。公益诉讼人礼泉县检察院提起的本案行政诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》规定的诉前程序等相关要求，是本案适格的诉讼主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，因行政管理职能调整，生猪定点屠宰监督管理职能由礼泉县商务办划入礼泉县农牧局，礼泉县农牧局承继了原礼泉县商务办生猪定点屠宰监督管理职能，故礼泉县农牧局是适格的被告，其辩称自己不属本案适格被告的意见不符合法律规定。二、关于礼泉县农牧局是否应当履行病猪无害化处理补贴资金的监管职责？依据商务部、财政部《生猪定点屠宰厂（场）病猪无害化处理管理办法》第二十五条规定：“生猪定点屠宰厂（场）或者提供病害猪的货主虚报无害化处理数量的，由地方商务主管部门依法处以3万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，礼泉县农牧局负有监管生猪无害化补贴资金的职责，礼泉县农牧局不履行法定职责的行为违法，公益诉讼人礼泉县人民检察院主张礼泉县农牧局不履行监管职责行为违法的诉讼请求予以支持。礼泉县农牧局辩称定点屠宰的监管职能已移交乡镇政府，其不再具有监管职能的意见，因礼泉县机构编制委员会、礼泉县人力资源和社会保障局、礼泉县财政局下发（2016）61号、62号通知已明确规定，礼泉县农牧局是负责业务指导和监管县级归口部门，故对礼泉县农牧局的辩称意见不予采纳。三、关于礼泉县农牧局是否负有追回被骗取病猪无害化处理补贴资金的职责？依照国务院《财政违法行为处罚处分条例》第二条规定：“县级以上人民政府财政部门及审计部门在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”同时该条例第14条规定：“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处以被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款”。根据以上规定，礼泉县农牧局虽是病害猪无害化处理的监管部门，但其不具有追回被冒领无害化补贴资金的法定职责，故对礼泉县检察院主张礼泉县农牧局追回被冒领无害化补贴资金的请求不予支持。礼泉县农牧局辩称意见成立，予以采纳。四、关于起诉期限问题。礼泉县农牧局辩称礼泉县检察院的起诉已超起诉期限，因该案系不履行法定职责案件，其起诉期限应当从礼泉县检察院收到礼泉县农牧局的回复之日起算，故礼泉县检察院的起诉未超过起诉期限。综上，公益诉讼人礼泉县人民检察院主张礼泉县农牧局不履行病害猪无害化处理补贴资金监管行为违法的诉讼请求符合法律、行政法规的规定，予以支持；其主张礼泉县农牧局追回被骗的病害猪无害化处理补贴资金的诉讼请求与行政法规的规定相悖，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、礼泉县农牧局不履行病害猪无害化处理补贴资金监管行为违法。二、驳回礼泉县人民检察院请求礼泉县农牧局追回被骗的病害猪无害化处理补贴资金的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。审 判 长  李选锋审 判 员  刘晓婷人民陪审员  谢 媛二〇一七年七月二十日书 记 员  张 杰