北京市昌平区人民法院行 政 判 决 书（2015）昌行初字第185号原告李玉辉，男，1979年3月29日出生。原告陈悦婷，女，1982年7月13日出生。两原告委托代理人李永军，北京市中唐律师事务所律师。两原告委托代理人王梁，天津全唐律师事务所律师。被告北京市国土资源局，住所地北京市东城区和平里北街2号。法定代表人魏成林，局长。委托代理人黄蔚。委托代理人季慧。第三人北京住总万科房地产开发有限公司，住所地北京市昌平区回龙观镇瑞旗家园XX号楼XXX室。法定代表人孔祥民，董事长。委托代理人楼洁，北京市华博金隆律师事务所律师。原告陈悦婷、李玉辉因认为北京市国土资源局不履行法定职责，向北京市东城区人民法院提起行政诉讼，后北京市东城区人民法院将该案移送至本院审理。因北京住总万科房地产开发有限公司（以下简称北京住总万科公司）与本案被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2015年9月29日和2015年10月15日公开开庭审理了本案。本案原告陈悦婷、李玉辉的委托代理人王梁、李永军，被告北京市国土资源局的委托代理人黄蔚、季慧，第三人北京住总万科公司的委托代理人楼洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈悦婷、李玉辉诉称，原告于2013年与北京住总万科公司签订《商品房预售合同》，购买其开发的位于北京市昌平区回龙观村旧村改造1818-019号住宅及商业金融用地尚华家园小区内的住宅。合同签订后，原告按照约定及时、足额缴纳了房款。经查，就上述地块，被告于2010年10月15日与北京万科企业有限公司（以下简称北京万科公司）、北京住总房地产开发有限责任公司（以下简称北京住总公司）签订京地出[合]字（2010）第0281号《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称出让合同），并分别加盖了上述两个企业法人的公章，时至今日上述两公司都处于正常经营状态。但是，该地块土地使用权人实际上却为北京住总万科公司。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定：“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转让的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”第二十条规定：“土地使用权转让应当签订转让合同。”同时，《城市房地产管理法》第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。”但据原告了解，北京住总万科公司与被告并未签订涉案土地转让合同，甚至在没有完成总投资额标准的情况下，便开始使用涉案土地，其行为违法。上述出让合同之补充协议第十五条、十六条约定：受让人应在2011年10月15日之前动工建设，应在2013年10月15日以前竣工。但北京住总万科公司取得的《建筑工程施工许可证》显示涉案地块合同开工日期为2013年8月28日，合同竣工日为2015年11月12日。其行为违反了《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》相关规定。据此，原告于2015年2月27日向被告发送《关于请求查处北京万科企业有限公司、北京住总房地产开发有限责任公司与北京住总万科房地产开发有限公司违法转让国有建设用地使用权、违法闲置土地行为的律师函》（以下简称《律师函》），请求被告对上述三公司违法行为进行查处。2015年5月7日，原告收到被告作出的答复，被告认为上述三公司行为合法，因而未予查处。被告作出的答复违法，属于怠于履行法定职责，故原告提起本诉，请求确认被告作出的《北京市国土资源局关于回龙观村旧村改造1818-019号住宅及商业金融用地尚华家园项目律师函的复函》（以下简称《复函》）违法，并判令被告依法限期履行查处职责。原告在举证期限内向本院提交了以下证据：1.北京市商品房预售合同；2.出让合同及补充协议；3.建设工程施工许可证及附件；4.《律师函》及邮单回执。以上证据证明原告购买了尚华家园小区住宅，是本案适格主体，被告在收到原告举报后未履行法定职责。被告北京市国土资源局辩称：2015年3月3日，陈悦婷等业主委托北京市中唐律师事务所向被告发来律师函，申请查处北京万科企业有限公司、北京住总房地产开发有限责任公司与北京住总万科公司违法转让国有建设用地使用权、违法闲置土地的行为。被告对律师函中反映的问题开展了相关调查工作。经核实，昌平区回龙观旧村改造1818-007、1818-009、1818-016、1818-019、1818-021、1818-022号住宅及商业金融用地项目为挂牌出让项目（《律师函》中涉及的土地为上述项目中的部分土地），竞得人为北京万科公司与北京住总公司联合体。按照项目挂牌文件竞买须知第十三章第五十条规定“如竞得人属非北京房地产开发企业或联合竞买的，竞得后应在北京市成立一家能够独立承担责任的房地产开发公司，进行出让宗地的开发”的要求，上述联合体在北京市昌平区注册成立了北京住总万科公司进行项目开发建设，并依据上述规定变更了合同受让方名称。此变更符合国土部《关于印发〈招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）〉和〈协议出让国有土地使用权规范（试行）〉的通知》（国土资发[2006]114号）规定，不存在违法转让国有建设用地使用权的行为。原告方提供的《建筑工程施工许可证》（[2013]施[昌]建字0060号）仅为该项目3-5号住宅的开工许可文件，并非上述项目取得的第一个开工许可文件，该文件标明的开工时间2013年8月28日不应作为整体项目开工时间。经调查，北京住总万科公司已于2012年5月15日取得007-3号住宅楼等六项工程的《建筑工程施工许可证》（[2012]施建字0480号）后开工实施建设，项目开工时间应为2012年5月16日。按照《闲置土地处置办法》第二条规定“闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”，经核实，上述土地出让合同约定的开工时间为2011年10月15日，项目开工时间并未超过约定日期一年，不构成闲置土地。综合上述调查结果，被告认为在昌平区回龙观村旧村改造1818-007、1818-009、1818-016、1818-019、1818-021、1818-022号住宅及商业金融用地项目中不存在三家公司违法转让国有建设用地使用权及闲置土地的违法行为，并将上述调查结果以书面形式函复北京市中唐律师事务。被告已经履行了行政主管部门调查及管理职责，复函内容真实、合法，请求人民法院驳回原告诉讼请求。被告北京市国土资源局在举证期限内向本院提交以下证据：1.《复函》；2.《建筑工程施工许可证》（[2012]施建字0480号）；3.招标文件目录及相关条款；4.《关于印发〈招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）〉和〈协议出让国有土地使用权规范（试行）〉的通知》；5.《闲置土地处置办法》。以上证据证明被告北京市国土资源局已经依法履行其法定职责。第三人北京住总万科公司述称，北京市国土资源局已经依法履行职责，所作出的行政行为适用法律正确、符合法定程序，请求驳回原告诉讼请求。第三人北京住总万科公司在举证期限内向本院提交以下证据：1.[2012]施建字0480号《建筑工程施工许可证》，证明第三人不存在闲置土地的违法行为。庭审质证中，原告对被告提交的证据1认为是被诉行政行为，不予质证；对被告提交的证据2、3、4真实性和合法性均有异议，认为北京市国土资源局没有依法履行调查职责，作出答复的法律依据不足；对被告提交的证据5认为系部门规章，不予质证。第三人对被告北京市国土资源局提交的证据无异议。被告北京市国土资源局对原告提交的全部证据无异议。第三人北京住总万科公司对原告提交的证据1-3真实性无异议，对证据4中的邮单回执真实性不予确认。原告对第三人北京住总万科公司提交的证据认为无法证明其实际开工时间。被告北京市国土资源局对第三人提交的证据无异议。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的证据1系本案被诉行政行为，证据5系部门规章，不应作为证据使用。原告和第三人提交的全部证据以及被告提交的其他证据形式上符合《最高人民法院》中规定的提供证据的要求，证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采纳。根据上述有效证据及当事人陈述，本院认定以下事实：2010年10月，北京万科公司与北京住总公司联合体竞得北京市昌平区回龙观村旧村改造1818-007、1818-009、1818-016、1818-019、1818-021、1818-022号住宅及商业金融用地项目的国有建设用地使用权，并与北京市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同。根据该项目挂牌文件竞买须知第十三章第五十条“如竞得人属非北京房地产开发企业或联合竞买的，竞得后应在北京市成立一家能够独立承担责任的房地产开发公司，进行该出让宗地的开发”的规定，北京万科公司与北京住总公司共同出资成立了北京住总万科公司对上述出让宗地进行开发。2012年5月15日，北京市住房和城乡建设委员会对北京住总万科公司核发[2012]施建字0480号《建筑工程施工许可证》，准许北京住总万科公司对上述北京市昌平区回龙观村旧村改造1818-007、1818-009、1818-016、1818-019、1818-021、1818-022号住宅及商业金融项目中的007-3#住宅楼等6项工程进行施工建设。此后北京住总万科公司又陆续取得上述项目中其他工程的开工许可，进行施工建设。2013年9月，原告与北京住总万科公司签订商品房预售合同，购买北京住总万科公司开发的上述项目中1818-019号地块上商品房。2015年2月27日，原告委托北京市中唐律师事务所向被告发送《律师函》，认为北京市国土资源局于2010年10月15日与北京万科公司和北京住总公司签订土地出让合同，但在北京万科公司、北京住总公司与北京住总万科公司未签订土地使用权转让合同的情况下，北京住总万科公司即开发使用该项目用地，构成违法转让土地使用权。并且，出让合同约定受让人应在2011年10月15日前动工建设，应在2013年10月15日前竣工。但北京住总万科公司取得的《建筑工程施工许可证》显示涉案地块合同开工日期为2013年8月28日，合同竣工日为2015年11月12日，其行为已经构成闲置土地。故请求北京市国土资源局对上述违法行为进行查处。2015年5月5日，北京市国土资源局对原告的申请作出《复函》，答复称，关于违法转让国有建设用地使用权问题。经核查，昌平区回龙观旧村改造1818-007、1818-009、1818-016、1818-019、1818-021、1818-022号住宅及商业金融用地项目为挂牌出让项目（律师函中涉及的土地为上述项目中的部分土地），竞得人为北京万科公司与北京住总公司联合体。按照挂牌文件第五十条规定“如竞得人属非北京房地产开发企业或联合竞买的，竞得后应在北京市成立一家能够独立承担责任的房地产开发公司，进行出让宗地的开发”要求，上述联合体在北京市昌平区注册成立了北京住总万科公司进行项目开发建设，并依据上述规定变更了合同受让方名称，不存在违法转让国有建设用地使用权的行为。关于违法闲置土地问题。经核查，北京住总万科公司于2012年5月15日取得007-3号住宅楼等六项工程的《建筑工程施工许可证》（[2012]施建字0480号）后开工实施建设，按照《闲置土地处置办法》第二条规定“闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”，该项目用地并未构成闲置。原告对上述答复意见不服，故向人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述答复并责令被告北京市国土资源局履行查处职责。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六的规定，土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为有进行监督检查的法定职权。公民发现可能存在的土地违法行为，有权利向土地行政主管部门进行举报，土地行政主管部门应当进行调查并将调查结果告知举报人。本案中，两原告委托律师向被告北京市国土资源局发送《律师函》，举报涉案项目存在土地违法行为，被告北京市国土资源局经调查对原告的举报作出答复是依法履行职责的行为。本案争议的问题在于被告的答复内容是否符合法律规定。关于原告举报的第一项内容，即涉案项目土地违法转让问题。涉案项目国有建设用地使用权出让的挂牌文件中第五十条规定了“如竞得人属非北京房地产开发企业或联合竞买的，竞得后应在北京市成立一家能够独立承担责任的房地产开发公司，进行出让宗地的开发”。涉案项目土地使用权竞得人北京万科公司和北京住总公司联合体即依此条款成立北京北京住总万科公司对涉案项目进行开发，并变更出让合同受让方名称，该行为系属招标拍卖挂牌出让国有土地使用权阶段的行为，不属于土地使用权的转让，亦未违反《城市房地产管理法》等法律法规的规定。被告答复原告称不存在违法转让国有建设用地使用权问题符合法律规定。关于原告举报的第二项内容，即闲置土地问题。被告和第三人提交的证据能够显示北京住总万科公司在2012年5月15日已取得《建筑工程施工许可证》，对涉案项目开始开工实施建设，而出让合同约定受让人应在2011年10月15日前动工建设。因此，涉案项目不属于《闲置土地处置办法》第二条“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”的情形。原告向本院提交的[2013]施[昌]建字0060号《建筑工程施工许可证》，是本案所涉项目中1818-019地块的3#住宅楼等3项工程的施工许可，不能以此作为整个项目的开工时间来证明北京住总万科公司超过约定动工开发时间一年未动工建设。因此，被告答复原告称该项目用地未构成闲置符合法律规定。综上，被告北京市国土资源局已经依法履行职责，对原告关于涉案项目土地违法的举报进行了答复，答复内容符合法律规定，本院应予支持。原告关于撤销北京市国土资源局《复函》并责令其履行查处职责的诉讼请求没有事实和法律依据。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决如下：驳回原告陈悦婷、李玉辉全部诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告陈悦婷、李玉辉负担。（已交纳）如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  杨 帆人民陪审员  门朝慧人民陪审员  李新立二〇一五年十月十五日书 记 员  徐 洋