南京市建邺区人民法院行 政 判 决 书（2014）建行初字第207号原告陈小平，男，汉族，1968年1月18日生。委托代理人陈菊香，女，汉族，1968年9月5日生。被告南京市国土资源局。法定代表人陈光，局长。委托代理人杨博炜，江苏三法律师事务所律师。委托代理人倪杰，江苏三法律师事务所律师。第三人南京市建邺区投资促进局。法定代表人洪彪，局长。委托代理人孙敦萍，江苏法德永衡律师事务所律师。原告陈小平不服被告南京市国土资源局（以下简称市国土局）作出的宁征拆裁字（2014）009号南京市征地房屋拆迁裁决决定（以下简称“009号决定”）一案，于2014年8月18日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告市国土局发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月25日公开开庭审理了本案。原告陈小平及其委托代理人陈菊香，被告市国土局的委托代理人杨博炜、倪杰，第三人南京市建邺区投资促进局（以下简称区投促局）的委托代理人孙敦萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年6月5日，市国土局作出“009号决定”。市国土局于2014年9月15日向本院提交了以下证据：证据1、裁决申请资料，包括裁决申请书、宁征拆字（2011）008号南京市征地房屋拆迁方案批准通知书、公示证明、地址证明、涉案房屋属于拆迁范围证明、拆迁范围图、江苏省村镇工程建设许可证存根、个体工商户营业执照、户口本、住宅房屋拆迁调查情况确认表、南京市征地房屋拆迁住宅房屋情况调查表、南京市征地房屋拆迁住宅房屋定附着物情况调查表、南京市征地房屋拆迁补偿款测算表、南京市征地房屋拆迁附着物补偿款测算表、南京市征地房屋拆迁其他补偿费测算表、房屋拆迁货币补偿测算、拆迁补偿安置方案、四份房屋拆迁补偿协商记录、未达成协议原因及情况说明、授权委托书、法定代表人身份证明、拆迁实施量说明、三份南京市征地拆迁上岗证、两份证明人身份证明，证明区投促局根据宁征拆字（2011）008号批准通知书对南河西岸环境综合整治及周边地块项目范围内房屋实施拆迁工作，因与陈小平未能达成拆迁补偿协议，向本局提出裁决申请并提供了相应材料。证据2、裁决受理资料，包括材料收件单、南京市征地房屋拆迁裁决受理通知书、委托书，证明本局于2014年5月8日收到区投促局的裁决申请材料，并依法受理。证据3、南京市征地房屋拆迁裁决答辩通知书及送达回证、陈小平裁决答辩书，证明本局依法通知陈小平进行答辩，并将裁决申请材料交给了陈小平，陈小平向本局递交了答辩书。证据4、两份南京市征地房屋拆迁裁决调解审理通知书及送达回证、南京市征地房屋拆迁裁决调解审理记录，证明本局根据规定将调解审理通知书送达给了陈小平，陈小平也出席了调解审理。证据5、“009号决定”及送达回证、送达区投促局记录、照片一张，本局依法作出被诉具体行政行为，告知了陈小平诉权，并于2014年6月7日送达给了陈小平。案涉相关文书及时送达给了区投促局。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、《江苏省土地管理条例》第三条、《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第二条、第三十一条、第三十二条、《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》第七条。原告陈小平诉称，一、本人1996年10月从当地政府购买建邺区沙洲街道小青路XX号商业门面房一套（两层），取得土地证和建筑许可证。作为失地农民，十多年来，本人夫妻在此门面房里守法经营，按时交纳各种税款，从未向政府要一分钱补助，靠此门面小本经营把家庭维持好，把孩子抚养长大，可以说这套门面房是本人全家安身立命的根本。二、2011年8月区投促局按照宁政发（2007）61号文、宁政发（2010）263号文及相关文件对本人进行拆迁补偿安置，对此本人持不同意见，根据中央和国务院有关房屋征收补偿安置的文件精神，本人要求参照新颁布的《国有土地上房屋征收补偿条例》精神进行补偿安置，故双方未达成协议。2014年6月5日，市国土局作出“009号决定”，但该决定所依据的宁政发（2007）61号文、143号文，从政策法规的角度衡量应予以撤销、废止。2011年6月29日国务院法制办公室、住房和城乡建设部、国土资源部联合下发的《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》第五项要求对征收集体土地的补偿标准和程序有关规定清理。2010年5月15日国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》就进一步加强征地拆迁管理作出了规定，要求严格执行集体土地征地程序、做好征地补偿工作，确保被征地拆迁农民原有的生活水平不降低，长远生计有保障。征收集体土地，必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展，严格执行省、自治区、直辖市人民政府按照国务院的要求公布实施的新征地补偿标准。各地区有关征地拆迁的规章和规范性文件与新的征地补偿标准不协调、不一致的，应当及时进行修改或者废止。宁政发（2007）61号文与新征地补偿标准不协调、不一致，应当废止。2011年3月17日中共中央纪委办公厅下发《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》，要求认真执行国务院办公厅下发的紧急通知，在土地管理法等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。2011年5月国土资源部办公厅下发《关于切实做好征地拆迁受理工作的紧急通知》，要求认真贯彻落实上述两个文件的规定要求，严格征地拆迁管理，维护农民利益。从法律角度讲，上位法（政策）执行优先于下位法（政策），新法（政策）优先于旧法（政策）。南京的地方性文件与中央的文件比是下位政策，在拆迁补偿中理应执行中央文件。中央文件是2010年、2011年下发的，宁政发（2007）61号文、宁政发（2010）263号文是2011年前的老政策，当新老政策有冲突时理应执行新文件。市国土局依照宁政发（2007）61号、宁政发（2010）263号文进行裁决，违反了国务院、中纪委、国土资源部等上级机关文件的规定要求。三、《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》第十三条第一款规定：当事人对征地房屋拆迁补偿安置标准等有争议的，裁决机关不予受理拆迁裁决申请。现我户和区投促局在按照中央文件规定还是按南京市的规定进行补偿存在严重分歧，属于不予受理的情况，市国土局的裁决违反了该项规定。四、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定：征收集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持。综上，请求人民法院判决：1、撤销“009号决定”；2、本案诉讼费由被告承担。陈小平提交了以下证据：证据1、营业执照复印件、南京市国家税务局发票领购手册，证明本人一直在此处经营。证据2、购房协议，证明本人购买的是门面房。证据3、雨花台区沙洲办事处拆迁通知书，证明本人购买的是门面房。证据4、“009号决定”，证明收到被诉具体行政行为。证据5、户口本复印件，证明本人是拆迁所在地农民。证据6、土地登记收件单，证明土地证被政府收走。证据7、雨集建（沙洲）字第97-02号集体土地建设用地使用证，证明房屋有土地证。被告市国土局辩称，一、陈小平房屋座落于建邺区沙洲街道沙洲村小青路XX号，在“南河西岸环境综合整治及周边地块项目”拆迁范围内。因拆迁实施单位区投促局与陈小平未能就拆迁安置补偿达成一致，故区投促局依据《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》规定于2014年5月8日向我局申请裁决，本局依法受理后，组织双方进行了调解审理，并于2014年6月5日依法作出“009号决定”。二、本局受理裁决正确，作出的具体行政行为程序合法、事实清楚、法律法规适用正确，应予以维持。《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》系南京市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《江苏省土地管理条例》等法律法规，结合本市实际，为加强征地房屋拆迁管理，保障建设顺利进行，保护当事人合法权益而制定的具体办法。该文件第二条规定，集体土地（含撤组剩余土地）上房屋的拆迁安置补偿均适用该办法。本案中，涉案房屋座落于集体土地上，因此该房屋拆迁补偿安置应适用该办法。《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第三十一条规定，拆迁实施单位与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市国土局裁决。原告认为我局不应受理裁决的观点系对该办法的误读。本局自收到区投促局的裁决申请后，依照《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》相关条文的要求，审查了裁决申请材料，并严格按照《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》、《﹤南京市征地房屋拆迁补偿安置办法﹥实施细则》及相关文件确定的补偿标准对陈小平应得的拆迁补偿安置作出了“009号决定”，已充分保障其合法权利。综上，本局作出“009号决定”的行为合法有效，依法应予以维持，陈小平诉请无事实和法律依据，请求人民法院驳回其诉讼请求。第三人区投促局述称，同意市国土局答辩意见，市国土局作出的裁决事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回陈小平的诉讼请求。区投促局没有提交证据。经庭审质证，陈小平对市国土局提交证据的质证意见为：对证据1中的裁决申请书、宁征拆字（2011）008号南京市征地房屋拆迁方案批准通知书、公示证明、地址证明、涉案房屋属于拆迁范围证明、拆迁范围图、江苏省村镇工程建设许可证存根、个体工商户营业执照、户口本、住宅房屋拆迁调查情况确认表、南京市征地房屋拆迁住宅房屋情况调查表、南京市征地房屋拆迁住宅房屋定附着物情况调查表、南京市征地房屋拆迁补偿款测算表、南京市征地房屋拆迁附着物补偿款测算表、南京市征地房屋拆迁其他补偿费测算表、房屋拆迁货币补偿测算、拆迁补偿安置方案、法定代表人身份证明、拆迁实施量说明、三份南京市征地拆迁上岗证认可；对四份房屋拆迁补偿协商记录、未达成协议原因及情况说明的真实性不认可，认为没有当事人签字，具体内容和未达成协议的原因不符合事实；对授权委托书、两份证明人身份证明不认可，认为没有盖章。对证据2-4认可。对证据5中“009号决定”的真实性认可，对合法性不认可；对送达回证、送达区投促局记录、照片认可。区投促局对市国土局提交的所有证据均认可。市国土局对陈小平提交证据的质证意见为：对证据1认可。对证据2的真实性无法确认，对证明目的不认可，买卖行为不能证明房屋性质。对证据3的真实性无法确认，对证明目的不认可，法律意义上的住宅、商业用房必须以权证记载为准，而陈小平的房屋在集体土地上，有村镇工程建设许可证为证。对证据4-5认可。对证据6的真实性认可，但该收件单不能证明陈小平诉状当中的陈述。对证据7的真实性无法确认，该证明表明陈小平房屋建于集体土地之上，应该适用《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》的规定对其进行拆迁补偿安置。且该证用途一栏存在涂改，原字迹应为宅基地。区投促局对陈小平提交证据的质证意见为：对证据1不认可，不能证明房屋性质为门面房。对证据2的真实性无法确认，但其内容能够反映出本局对陈小平的补偿合理、合法。协议上记载购房款75600元，无法与当时同地段商业门面房的价格相比较。对证据3不认可，与本次拆迁没有关联，且没有拆迁许可证号。对证据4认可。对证据5的真实性认可，恰恰证明土地性质为集体土地。对证据6中的手写内容不认可，明显与其他字迹不同且没有印章覆盖。对证据7的真实性不认可，集体土地上不可能有商业用房。本院对市国土局和陈小平提交的证据作如下认定：市国土局提交的证据中，证据1-5具备关联性、合法性、真实性，予以采信。陈小平提交的证据中，证据1具备关联性、合法性、真实性，予以采信；证据2购房协议仅调整协议双方的权利义务，不能用于证明房屋性质，对其证明目的不予采信；证据3不具备关联性，不予采信；证据4、5具备关联性、合法性、真实性，予以采信；证据6不具备关联性，不予采信；证据7不符合提供证据的要求，真实性无法确认，不予采信。经审理查明，2014年5月8日，区投促局以陈小平为被申请人向市国土局提交裁决申请，请求市国土局依据相关文件规定裁决：1、被申请人货币补偿款；2、被申请人迁出并腾空其位于拆迁红线范围内的房屋。区投促局随裁决申请书一并提交了宁征拆字（2011）008号南京市征地房屋拆迁方案批准通知书、公示证明、地址证明、涉案房屋属于拆迁范围证明、拆迁范围图、江苏省村镇工程建设许可证存根、个体工商户营业执照、户口本、住宅房屋拆迁调查情况确认表、南京市征地房屋拆迁住宅房屋情况调查表、南京市征地房屋拆迁住宅房屋定附着物情况调查表、南京市征地房屋拆迁补偿款测算表、南京市征地房屋拆迁附着物补偿款测算表、南京市征地房屋拆迁其他补偿费测算表、房屋拆迁货币补偿测算、拆迁补偿安置方案、法定代表人身份证明、拆迁实施量说明、三份南京市征地拆迁上岗证认可等拆迁裁决申请资料。市国土局收到材料后，于同日决定立案受理。2014年5月9日，市国土局向陈小平送达了南京市征地房屋拆迁裁决答辩通知书，陈小平在答辩期内提交了裁决答辩书。2014年5月23日和2014年5月24日，市国土局分别向区投促局和陈小平送达了南京市征地房屋拆迁裁决调解审理通知书，指定了拆迁裁决调解审理的时间地点。2014年5月26日，市国土局于建邺区沙洲街道沙洲拆迁指挥部二楼会议室组织了拆迁裁决调解审理活动。2014年6月5日，市国土局作出“009号决定”，并分别于2014年6月6日和2014年6月7日送达区投促局和陈小平。2014年8月18日，陈小平提起本案行政诉讼。另查明，2011年8月16日，区投促局经宁征拆字（2011）008号南京市征地房屋拆迁方案批准通知书批准，对南河西岸环境综合整治及周边地块项目范围内房屋及附着物实施征地房屋拆迁。陈小平房屋位于南河西岸环境综合整治及周边地块项目拆迁红线范围内。案件审理过程中，陈小平认可以下内容：1、在区投促局向市国土局申请裁决之前，动迁组工作人员曾经就房屋拆迁补偿事宜与其进行过数次协商；2、其于2014年5月26日参加了征地房屋拆迁裁决调解审理。本院认为，市国土局作为市级土地行政管理部门，有权对本市建邺区范围内集体土地房屋拆迁中的安置补偿争议作出裁决。《江苏省土地管理条例》第三条第二款规定：“设区的市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第三十一条规定：“拆迁实施单位与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市国土资源局裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”第三十二条规定：“裁决前，当事人均有调解意向的，裁决机关应当组织当事人进行调解。经调解，申请人与被申请人达成拆迁补偿安置协议的，由裁决机关终结裁决；调解不成的，裁决机关应当及时作出裁决。当事人经书面通知拒不参加裁决审理的，裁决机关可以缺席裁决。”《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》第三条第一款规定：“市国土资源局负责江南八区征地房屋拆迁裁决工作。”本案中，市国土局收到区投促局的裁决申请后，对有关证据、资料进行审查并依法受理申请。市国土局向陈小平户送达了拆迁裁决答辩通知书后，分别向区投促局和陈小平送达了拆迁裁决调解审理通知书，并于指定时间、地点组织了调解审理活动，双方当事人及其他相关人员参加了调解审理。嗣后，市国土局作出“009号决定”，并分别送达区投促局和陈小平。“009号决定”在程序上，基本符合《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》和《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》的规定；在内容上，对需要裁决的补偿金额、补偿方式、搬迁期限、过渡方式等事项均作出了明确的裁决，合法有据；在适用依据方面，亦无违法不当之处。综上，“009号决定”认定事实清楚，适用法律正确，可以保障陈小平户在法律上享有的合法权益。陈小平要求按照国有土地上房屋征收补偿标准置换集体土地上“门面房”的要求于法无据，其要求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。关于法律冲突与适用问题。陈小平认为南京市人民政府制定的《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》和《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》是下位法、旧法，《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》、《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》等是上位法、新法，下位法与上位法冲突时应当适用上位法，旧法与新法冲突时应当适用新法，因此市国土局依照南京市人民政府的规定进行裁决，违反了上级机关文件规定要求。陈小平该观点系法律上的错误认识。陈小平所举文件均为“通知”，《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》和《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》系南京市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《江苏省土地管理条例》等法律法规，结合本市实际制定的规范性文件，两者之间不存在上下位法和新旧法的冲突问题。《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》和《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》未被废止，现行有效，应当作为市国土局作出裁决的依据。关于市国土局是否应当受理拆迁裁决申请的问题。陈小平认为，其与区投促局就征地房屋拆迁补偿安置标准有争议，市国土局不应当受理区投促局的拆迁裁决申请。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”根据该规定，对补偿标准不服，可以申请县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决，征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》第二条规定：“凡在我市玄武、白下、秦淮、建邺、鼓楼、下关、雨花台、栖霞区（以下简称“江南八区”）范围内实施征地房屋拆迁，拆迁实施单位与被拆迁人就补偿金额、补偿方式、搬迁期限以及过渡方式、过渡期限等原因，达不成拆迁补偿安置协议，当事人依法申请裁决的，适用本规定。”本案中，区投促局2014年5月8日向市国土局提交裁决申请，请求市国土局裁决的事项为：1、被申请人货币补偿款；2、被申请人迁出并腾空其位于拆迁红线范围内的房屋。区投促局申请裁决的事项并非补偿标准问题。市国土局收到该裁决申请后，经审核认为资料齐全予以受理，符合规定。陈小平所称的双方对征地房屋拆迁补偿安置标准有争议，实质上是其对区投促局适用该补偿标准计算出的补偿金额和补偿方式存有异议。关于部分过程性法律文书的问题。本案中，四份协商记录和南京市征地房屋拆迁裁决调解审理笔录缺少包括陈小平在内的部分参加人员签名，亦没有记载缺少陈小平签名的理由，但是，上述文书均有见证人签名，而且陈小平本人也认可在区投促局向市国土局申请裁决之前，动迁组工作人员曾经就房屋拆迁补偿事宜与其进行过数次协商，以及其于2014年5月26日参加了征地房屋拆迁裁决调解审理等事实，以上足以说明征收工作人员与陈小平进行多次协商、裁决工作人员组织调解审理的事实确实存在，基本保障了陈小平的程序和实体权利。需要特别指出的是，协商记录和裁决调解审理笔录应当由行政机关工作人员、当事人或者其代理人、见证人签字，当事人或者其代理人拒绝签字的，不影响记录和笔录的效力，但是应当在记录和笔录中载明。四份协商记录和南京市征地房屋拆迁裁决调解审理笔录缺少当事人签名，也没有载明理由，确实属于过程性法律文书制作中存在的瑕疵，市国土局和区投促局应当高度重视，在今后的工作予以改进。综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回陈小平的全部诉讼请求。案件受理费50元，由陈小平负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长  夏文浩人民陪审员  王顺丽人民陪审员  张敏华二〇一五年三月三日见习书记员  陆 煊