浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙绍行终字第13号上诉人（原审被告）绍兴市国土资源局，住所地绍兴市越城区解放大道99号。法定代表人任勇。委托代理人周建平。委托代理人严洪祥。被上诉人（原审原告）陈育红。委托代理人李水龙。上诉人绍兴市国土资源局因土地行政登记一案，不服绍兴市越城区人民法院于2014年12月16日作出的（2014）绍越行初字第88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年2月4日公开开庭审理了本案。上诉人绍兴市国土资源局的委托代理人周建平、严洪祥，被上诉人陈育红及其委托代理人李水龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告陈育红系绍兴市越城区森海豪庭橡树园19幢038室房屋的所有权人，2011年1月10日，原告经申请，取得被告作出的绍市国用（2011）字第358号国有土地使用证，该土地使用证载明：土地面积为167.05平方米，土地用途为住宅。被告于2014年7月18日向原告陈育红发出更正登记通知书，认为原登记的面积存在差错，要求原告在15日内到被告处办理该房屋的土地更正登记，逾期未办理的，被告将按照有关规定，依法直接办理更正登记。原告不服，向本院提起行政诉讼。原审法院审理认为，《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书”。《浙江省土地登记实施细则》第三条规定，县级以上人民政府国土资源行政主管部门作为土地登记机构负责本行政区域内的土地登记工作。被告作为绍兴市人民政府国土资源主管部门，具有负责绍兴市区土地登记工作的法定职责。对此该院就该案的争议焦点认为：一、原告的起诉不属于重复起诉。原告于2014年8月18日提起行政诉讼时，其诉讼请求为要求确认被告作出的登记行为违法，本院以土地变更登记的行为尚在办理过程中，尚未完成而驳回原告的起诉。而在本案中，原告的诉讼请求是要求确认被告发出的变更登记通知的行政行为违法，两次起诉原告的诉讼请求不一样，故原告的起诉不属于重复起诉。二、被告作出的更正登记通知，主要证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，本案中，被告向原告发出更正登记通知所依据的证据为土地勘测报告，该证据因勘测机构在确定界址点时未通知原告到现场指界而违反法定程序，其证据效力未被本院采信。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销被告绍兴市国土资源局于2014年7月18日作出的更正登记通知。本案案件受理费50元，由被告负担。绍兴市国土资源局上诉称：1、被上诉人以上诉人作出的《更正登记通知书》行政行为违法，请求法院判决撤销《更正登记通知书》，系重复起诉，依法应裁定驳回起诉。原审法院认定原被上诉人针对同一的《更正登记通知书》提出不同诉请，不属于重复诉讼，但上诉人认为原审法院的认定，系法律适用错误，程序不当。就上诉人向被上诉人作出的《更正登记通知书》，被上诉人于2014年8月18日第一次提起行政诉讼，原审法院（2014）绍越行初字第59号行政裁定以涉案变更登记行为尚在办理过程中为由驳回了上诉人的起诉。该裁定已发生法律效力后，被上诉人又以同样的事实和理由针对上述《更正登记通知书》第二次提起行政诉讼，即使改变诉请，也属于重复起诉，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（八）项之规定，依法应予裁定驳回起诉。原审法院认为不属于重复起诉，法律适用错误，程序不当。2、上诉人通知被上诉人办理森海豪庭橡树园19幢038室的土地更正登记并无不当，且尚在办理过程中，系过程性行为，而非最终行政行为，依法应裁定驳回起诉，原审法院法律适用不当。上诉人在发现其作出的绍市国用（2011）字第358号国有土使用证中存在登记错误后，本着有错必纠的原则，联系开发商对原始土地勘测报告进行复查，经浙江金昌房地产集团有限公司绍兴分公司委托绍兴市土地勘测规划院再次进行勘测，依据上诉人申请登记时提交的商品房买卖合同（合同编号：2147号），对照房屋实际建筑结构，发现有一个界址点原测绘点位并非实际建筑地物点，误将0.4平方米作为建筑占地面积计入19-038号土地使用权范围内，导致原土地登记面积存在差错。2014年7月18日，上诉人根据调查核实的事实，依据《浙江省土地登记实施细则》第44条规定，将有关土地更正登记事项通知原告办理。目前，该涉案土地更正登记尚在办理过程中，系过程性行为而非最终行政行为，故上诉人起诉不符合受理条件，应依法裁定驳回。3、上诉人通知被上诉人办理涉案土地更正登记依据充分。第一、上诉人发出通知书认定面积多0.4平方米，所提交的证据不仅是一份土地勘测报告；而是由商品房买卖合同、土地登记申请书、宗地图、土地使用权证和原始土地勘测图、新土地勘测报告以及实地现状等证据所证实。事实清楚，证据充分。第二、《土地登记办法》等涉及土地登记方面的相关规定未明确更正登记必须进行指界。原审法院以土地勘测报告未让被上诉人现场指界而违反法定程序为由，作出撤销上诉人作出的《更正登记通知书》，系超越合法性审查范围，更无法律依据。第三、《土地登记办法》第58条和《浙江省土地登记实施细则》第44条的规定并不矛盾，只是该细则对登记机关启动直接更正登记前又增加了一次通知义务。综上，上诉人本着有错必纠的原则，依据《浙江省土地登记实施细则》第44条之规定，向被上诉人发出《更正土地登记通知书》的行为并无不当，请求二审法院发回重审或依法改判。陈育红辩称：1、关于重复起诉。被上诉人前后两次诉讼请求并不一样，故不存在重复起诉的问题。2、关于本案事实。上诉人委托浙江金昌房地产集团有限公司绍兴分公司出具《土地勘测报告》，但委托关系系伪造。上诉人认定界址点、原测绘点有误，并无事实和规范性依据。《土地勘测报告》第八点注明“本报告仅对勘测范围面积和界址坐标数据负责”，印证测量界址点系由上诉人指定，以此作为注销被上诉人土地证的依据，逻辑不通。涉案0.4平方米在被上诉人房屋正南方，按惯例和常理其使用权都属于被上诉人。3、关于测绘程序。上诉人因案外人潘海平的异议申请而对被上诉人的土地使用面积进行重新测绘，上诉人将一个异议登记人为地割裂成受理变更登记申请和纠错行为，以回避“利害关系人申请变更登记的，必须经登记权利人同意更正”，这有违《浙江省土地登记实施细则》第四十五条、四十六条、四十七条之规定。上诉人未先对案外人潘海平房屋所占面积进行测量，仅测量被上诉人0.4平方米的土地面积，有违常理。《土地勘测报告》的依据是《城镇地籍调查规程》，而根据该规程的规定，测绘单位在测绘个人使用的土地时，须由户主出席指界，并出示身份证明和户籍簿，而在本案所涉的测绘单位未通知户主，程序不正当。4、关于法律适用。根据国土资源部《土地登记办法》第58条、《浙江省土地登记实施细则》第44条之规定，办理土地更正登记，应先报经人民政府批准，然后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。本案中，上诉人并未报经人民政府批准。请求二审法院维持一审判决。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，上诉人向被上诉人发出《更正登记通知书》依据的是《浙江省土地登记实施细则》第四十四条的规定，而非国土资源部《土地登记办法》第五十八条之规定。上述条文中“两个书面通知”其内涵不同，前者系申请更正通知，后者系更换或注销通知。本案尚处于通知被上诉人申请更正阶段，还未启动《土地登记办法》第五十八条和《浙江省土地登记实施细则》第四十四条规定的报经人民政府批准的更正登记程序。上诉人只是根据原始宗地图、商品房买卖合同、土地勘测报告等证据初步认定涉案土地登记行为有误，依照《浙江省土地登记实施细则》第四十四条之规定书面通知被上诉人办理申请更正登记，并无明显不当之处。至于上诉人所初步发现的登记错误最终是否真实存在，根据《浙江省土地登记实施细则》第四十四条、《土地登记办法》第五十八条之规定，上诉人尚需报经绍兴市人民政府审核确定。对于最终的更正登记行为，被上诉人如不服，则可通过申请行政复议或提起行政诉讼等法律途径予以救济。故涉案更正登记通知行为作为过程性行为在司法审查强度上应有别于最终更正登记行为。因此，原审法院审查《土地勘测报告》的作出程序，并以该《土地勘测报告》违反法定程序为由撤销上诉人于2014年7月18日作出的《更正登记通知书》的行为，依据不足。另，被上诉人前后两次系因针对不同行政行为提起行政诉讼，故不属于重复起诉，对于上诉人认为本案系被上诉人重复起诉之上诉理由，本院不予采纳。本案所涉通知行为虽系过程性行政行为，但因该行为对事实已有初步认定，对被上诉人的权利产生了一定影响，为此，被上诉人可提起预防性诉讼，故上诉人“本案不符合受理条件，应予驳回起诉”之主张，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销绍兴市越城区人民法院（2014）绍越行初字第88号行政判决；二、驳回被上诉人陈育红“要求确认上诉人绍兴市国土资源局于2014年7月18日对其作出《更正登记通知书》行政行为违法”的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人陈育红负担。本判决为终审判决。审 判 长 王 建代理审判员 梅 云代理审判员 傅芝兰二〇一五年三月十日书 记 员 缪洪娇