广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤03行终1109号上诉人（原审原告）张菊如。委托诉讼代理人沈少杰，广东穗江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市宝安区安全生产监督管理局，住所地广东省深圳市宝安区新安街道新安二路82号，统一社会信用代码114403060075457757。法定代表人毛健强，局长。出庭应诉负责人刘琨，深圳市光明新区安全生产监督管理局局长。委托诉讼代理人刘博文，广东华商律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市安全生产监督管理局，住所地广东省深圳市福田福中路市民中心C区五楼，统一社会信用代码11440300K31733448D。法定代表人姚亮，局长，出庭应诉。委托诉讼代理人辛月，广东普罗米修律师事务所律师。委托诉讼代理人梁兵兵，广东普罗米修律师事务所实习律师。上诉人张菊如因诉被上诉人深圳市宝安区安全生产监督管理局（以下简称宝安安监局）安监行政处罚及被上诉人深圳市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）行政复议一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2017）粤0308行初1035号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定：2015年12月20日，广东省深圳市光明新区红坳渣土受纳场发生特别重大滑坡事故。2015年12月25日，国务院依据《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》等有关法律法规，批准成立国务院广东深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故调查组（以下简称事故调查组）开展事故调查工作。2016年7月，国务院批复了事故调查组作出的《广东深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）。《事故调查报告》认定，该起滑坡事故是一起特别重大生产安全责任事故，事故主体责任单位是深圳市绿威物业管理有限公司（以下简称绿威公司）和深圳市益相龙投资发展有限公司（以下简称益相龙公司）。绿威公司为红坳受纳场运营服务项目的中标企业，违法将全部运营服务项目整体转包给益相龙公司，益相龙公司为红坳受纳场实际建设运营单位。绿威公司作为红坳受纳场建设运营服务的中标公司，违反《招标投标法》第四十八条第一款的规定，在红坳受纳场运营项目中标后，整体转让中标项目，名为分包，实为整体转包，属于违法转包运营服务项目；违反《安全生产法》第四十六条第二款的规定，在将红坳受纳场运营服务项目转包给益相龙公司后，未与其签订专门的安全生产管理协议，没有对其进行安全检查，建议依法吊销绿威公司营业执照并没收违法所得75万元，处罚款500万元。原告是绿威公司法定代表人，因涉嫌刑事犯罪，已被宝安区人民检察院批准逮捕。2016年8月11日，被告宝安安监局根据《事故调查报告》对该起滑坡事故立案调查。2016年9月13日，被告宝安安监局经集体讨论，决定根据《安全生产法》第九十一条的规定，对原告处以终身不得担任渣土收纳行业生产经营单位的主要负责人的处罚。2016年9月14日，被告宝安安监局对原告进行询问，原告认可绿威公司存在违法事实，对事故发生负有责任。同日，被告宝安安监局作出深光安监管罚告〔2016〕1-002号《行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及原告有陈述、申辩、申请听证的权利。2016年9月27日，被告宝安安监局作出深光安监管罚〔2016〕1-002号《行政处罚决定书》。原告不服，遂向被告市安监局申请行政复议。2016年12月22日，被告市安监局立案受理，并向被告宝安安监局作出深安监复通字〔2016〕003号《行政复议答复通知书》。2017年1月6日，被告宝安安监局作出《行政复议答复书》并提交相关证据材料。2017年2月17日，被告市安监局作出深安监复延字〔2017〕003号《行政复议审理决定延期通知书》，告知原告因情况复杂，决定延期至2017年3月21日前作出行政复议决定。2017年3月17日，被告市安监局作出深安监复决〔2017〕002号《行政复议决定书》。原告不服，遂向法院提起本案诉讼。原审法院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十五条规定：“事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。”第三十条第一款规定：“事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。”根据上述规定，事故调查组对事故发生情况开展全面调查，其提交的事故调查报告包含事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议等内容。本案中，事故调查组作出《事故调查报告》并经国务院批复，认定广东深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故是一起特别重大生产安全责任事故，绿威公司是事故主体责任单位之一，对事故发生负有责任，原告为绿威公司的法定代表人。《安全生产法》第十八条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故。”第九十一条第三款规定：“生产经营单位的主要负责人依照前款规定受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；对重大、特别重大生产安全事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。”本案中，原告作为绿威公司的法定代表人，未督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除安全生产事故隐患，对特别重大生产安全事故的发生负有责任，被告宝安安监局对其作出终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人的处罚，符合法律规定。原告主张《事故调查报告》的真实性无法确认，不能作为处罚依据。经被告宝安安监局当庭查询，国家安全生产监督管理总局于2016年7月15日在其网站公开发布《事故调查报告》，该报告系由国务院批准成立的事故调查组作出，真实性确认无疑。原告还主张被告宝安安监局作出行政处罚时未告知原告《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号），程序错误。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，被告宝安安监局对原告作出行政处罚之前，已经履行了相应的告知义务，《生产安全事故报告和调查处理条例》不是被告宝安安监局作出处罚的依据，不属于处罚前应当告知原告的内容，被告宝安安监局的执法程序并无不当。原告的主张均不成立，法院不予支持。故被告宝安安监局对原告作出的被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。被告市安监局作出被诉行政复议决定程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告张菊如的诉讼请求。上诉人不服该判决，向本院上诉。上诉请求：1.撤销原审行政判决，查清事实，正确适用法律，依法改判；2.本案诉讼费由被上诉人负担。主要理由是，上诉人实际与招标人没有订立合同，没有合同关系，与益相龙公司没有转包行为，被上诉人宝安安监局处罚依据的事实错误。被上诉人宝安安监局答辩称，一、就涉案的项目，绿威公司作为项目运营服务的中标人，其与招标方已经形成了合法有效的的合同关系，其将项目非法转包给益相龙公司，且未履行相关安全生产管理职责，系事故主体单位之一。原审法院对于上述违法事实已经依法查明，认定的事实清楚。1.绿威公司实际参与了红坳渣土受纳场的投标行为，并在政府网上采购招标系统进行投标，明确收到了项目的中标通知书。这确认了绿威公司是红坳渣土受纳场运营服务项目的中标人，有权与招标人签署相应的政府招标采购合同。2.2013年7月23日，绿威公司与益相龙公司签订合作协议，约定绿威公司中标后将项目经营权转让给益相龙公司，为此绿威公司收取了益相龙公司75万元的管理费。绿威公司中标后，于2013年8月16日与益相龙公司签订《运营分包合同》，将红坳受纳场的经营权整体转包给没有资质的益相龙公司，并最终导致事故的发生。这些事实证明绿威公司实际上处分了其基于政府招投保取得的红坳受纳场的经营权，可见绿威公司自身具有中标人的身份，并作为相应的政府采购合同的签约主体。3.绿威公司中标后以及红坳受纳场建设运营过程中分别于2013年12月、2015年3月向光明新区城管局提出了红坳余泥渣土受纳场设立及续期的申请，光明新区城管局作为招标方和受纳场的行政主管部门，于2013年11月向绿威公司下发过关于红坳余泥渣土临时受纳场开展运营管理的通知，于2014年2月向绿威公司发放了临时受纳场地证。2015年9月22日因红坳受纳场的施工图纸未经审批合格，光明新区城管局向绿威公司送达过关于责令红坳余泥受纳场停止整顿的通知。这些事实表明了绿威公司与招标方光明新区城管局在事实上确实存在合同关系，绿威公司也具有实际履行合同的行为。更重要的是，招标方也是一直认可绿威公司中标人的身份以及其作为政府采购合同的相关方和相对人。4.事故调查报告和本案上诉人张菊如的刑事判决书认定绿威公司对红坳受纳场经营权名为分包，实为整体转包。这一行为已经违反了招投标法第四十八条第一款。5.根据招投标法、合同法的相关规定，绿威公司在项目中标后虽然没有与招标方签订书面合同，但其在中标后将项目运营转让的行为，是在明知中标已经生效并且自身已经实际履行合同的情况下，将实际履行合同处分合同权利非法转包的行为，这一行为就使得绿威公司与招标方之间的合同关系通过实际履行生效。双方之间形成的是以招投标文件以及事实履行行为为事实主要内容的合同关系。二、上诉人作为绿威公司的法定代表人，没有履行法律规定的安全生产管理职责，对本案所涉的12·20特别重大生产安全事故负有责任，被上诉人对其作出的行政处罚适用的法律正确。本案当中的事故调查报告认定本案所涉的事故是一起特别重大的生产安全责任事故，绿威公司是事故主体责任单位之一，对事故负有责任。张菊如作为绿威公司法定代表人和非法转包行为的直接责任人，未督促、检查本单位的安全生产工作，未及时消除隐患，已经违反了安全生产法第十八条的规定，对本案所涉的特别重大生产安全事故负有责任。根据安全生产法第九十一条第三款规定，被上诉人对上诉人张菊如作出终身不得担任本行业生产经营主要负责人的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。而对于绿威公司，其具有非法发包和转包的行为，并且未履行签订专门的安全生产管理协议，也没有约定各自的安全生产管理职责，对本案所涉的特别重大安全生产责任事故的发生负有直接责任。被上诉人依据安全生产法第一百零九条的规定，对其作出500万元的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律准确。被上诉人市安监局答辩称，根据已有证据以及在二审期间提交的宝安区人民法院关于张菊如等人的生效刑事判决，本案红坳渣土受纳场项目绿威公司作为项目运营服务的中标人，与招标方已经形成合法有效的合同关系，其将项目非法转包给益相龙公司存在非法转包行为。绿威公司作为红坳渣土受纳场项目的中标单位，属于安全生产法第四十六条第二款规定的生产经营单位，其未与益相龙公司签订专门的安全生产管理协议，亦未约定各自的安全生产管理职责，未对安全生产工作进行统一协调管理，对定期进行安全检查，对本案所涉特别重大安全生产责任事故的发生负有责任，原审法院对于该违法事实查明清楚，且适用法律正确。张菊如作为事故主体责任单位绿威公司的法定代表人和非法转包行为的直接责任人，未依法履行安全生产法第十八条规定的安全生产管理职责，对本案所涉特别重大生产安全责任事故负有责任。被上诉人宝安安监局对绿威公司和张菊如分别作出行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人市安监局作出维持处罚决定的行政复议决定，符合行政复议法的规定。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，予以确认。本院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十五条规定，国务院广东深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故调查组依法履行事故调查职责，作出了事故调查报告，国务院于2016年7月15日批复了事故调查报告。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条，被上诉人宝安安监局应履行行政处罚职责。被上诉人宝安安监局经过立案、调查询问、处罚告知程序，认定上诉人为法定代表人的深圳市绿威物业管理有限公司违法转包深圳光明红坳渣土受纳场建设运营项目引发安全生产事故，违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条的规定，具有事实依据。被上诉人宝安安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第九十一条第三款的规定，对上诉人作出终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人的处罚决定，具有法律依据，符合法定程序。被上诉人市安监局依照行政复议法规定，复议维持行政处罚决定，具有事实和法律依据。上诉人关于绿威公司不是中标单位，与益相龙公司没有转包关系的主张与事实不符，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张菊如负担。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇一八年八月八日书记员  叶益力