贵州省遵义市播州区人民法院行 政 判 决 书（2018）黔0341行初134号原告邓富乾，男，1975年11月8日出生，汉族，湖北省大悟县人，住大悟县，委托代理人周兴娜，贵州宇辉律师事务所律师。被告遵义市综合行政执法局（以下简称遵义市执法局），住所地：遵义市汇川区人民路343号，统一社会信用代码：115203000099021150。法定代表人申剑，系该局局长。出庭负责人陈代忠，系该局执法监察副支队长。委托代理人程肇学，系该局工作人员。委托代理人祝文超，贵州名城律师事务所律师。被告遵义市人民政府，住所地：遵义市汇川区人民路343号，组织机构代码：00950021-2。法定代表人魏树旺，系该市市长。委托代理人冉昕南，贵州储瑛律师事务所律师。第三人汇川区高桥镇泥桥社区居民委员会（以下简称泥桥居委会），住所地：汇川区高桥镇泥桥社区。法定代表人吕玉良，系该居委会主任。委托代理人李世军，贵州宇辉律师事务所律师。原告邓富乾不服遵义市城乡规划局（以下简称遵义市规划局）作出遵市规罚字[2015]第51号行政处罚决定和遵义市政府作出的遵府行复（2016）34号行政复议决定，于2017年11月28日向本院提起诉讼，本院于2018年3月20日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知。在诉讼中，因行政执法职权发生变更，经本院释明后，原告申请将被告遵义市规划局变更为遵义市执法局。本院依法组成合议庭，于2018年8月26日公开开庭审理了本案。原告邓富乾之委托代理人周兴娜、李世军、被告遵义市执法局之委托代理人倪伟、祝文超、被告遵义市政府之委托代理人冉昕南、第三人泥桥居委会之委托代理人均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。遵义市规划局于2015年11月30日作出遵市规罚字〔2015〕51号行政处罚决定，认定原告邓富乾未取得《建设工程规划许可证》在汇川区高桥镇泥桥社区建设房屋，建筑面积640.9㎡。其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条的规定，该房屋属违法建筑。根据该法第六十四条的规定，责令其在15日内拆除位于汇川区高桥镇泥桥社区建设的房屋，拆除面积为640.9㎡。原告对此处罚决定不服，向被告遵义市政府申请行政复议，遵义市政府于2017年11月13日作出遵府行复[2016]34号行政复议决定，对遵市规罚字〔2015〕51号行政处罚决定，予以维持。原告邓富乾诉称，2006年原告以及其他十二户业主与第三人泥桥居委会签订《租赁协议》，约定第三人将其所有的部分土地租赁给原告使用，并允许原告修建临时厂房和值班室。如遇国家集体建设征用，协议自然终止。协议签订后，原告分别修建了部分构筑物和建筑物，用于开办驾驶学校、修理厂等用途。合同履行至2015年1月，原告利用租赁土地办理了工商营业执照进行生产经营，从未有任何行政机关予以制止，亦未任何第三方就租赁土地提出过权利主张。2015年1月16日，遵义市城乡规划局根据案外人的举报，对原告在租赁土地上搭建构筑物的行为立案调查。原告才获悉租赁土地已于2001年7月17日由遵义市中级人民法院予以查封，并在2013年3月28日由贵州省高级人民法院以（2005）黔高执字第14-4号执行裁定以现状拍卖的方式执行给案外人贵州万丰集团房地产开发有限责任公司（以下简称万丰房地产开发公司）。原告因此向贵州省高级人民法院提出执行异议，该院正在审理过程中。由以上事实可知，涉案土地和构筑物由于涉及案外人的执行案件，且该执行案件至今未完成执行交付，故原告之建设行为以及所建构筑物归属在人民法院未执行完毕之前尚不能确定。依照行政权让位于司法权的基本原则，本案遵义市规划局无权介入人民法院尚未执行终结案件。遵义市规划局根据案外人之举报对本案予以立案，显属越俎代庖，滥用行政职权，因此遵义市规划局对原告的处罚违反法定程序。原告自2006年搭建构筑物完成至2015年遵义市规划局立案处罚已历时九年时间，遵义市规划局对原告的行政处罚已远远超过处罚时效。原告建设行为发生在2006年，当时适用的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》），被告适用2008年修改的《城乡规划法》进行处罚，适用法律严重错误。由于原告所建构筑物在农村，也不属于《城市规划法》的调整范围，不应予以处罚。由于第三人泥桥居委会与案外人因征地协议未履行产生纠纷，在执行程序中买受人万丰房地产开发公司又拒绝对原告进行赔付，妄图通过行政处罚代为其拆迁。遵义市规划局对与原告同地段大量的违法建筑从未进行任何处罚，甚至在拆迁安置过程中基于历史因素均予以赔偿。遵义市规划局对原告系选择性执法，处罚行为严重不当。综上所述，遵义市规划局对原告处罚行为缺乏事实和法律根据，适用法律严重错误，而遵义市政府在原告提出执行异议期间作出实体处理显然错误，故请求人民法院撤销遵市规罚字（2015）第51号行政处罚决定和遵府行复（2016）34号行政复议决定。被告遵义市执法局辩称，原告在未取得建设工程规划许可的情况下，在遵义市城市规划区范围内进行建设，有询问笔录、现场检查笔录及图片等证据证明，涉案事实认定清楚，证据确实充分。遵义市规划局根据《城乡规划法》第六十四条的规定对原告进行行政处罚，适用法律正确。遵义市规划局作出行政处罚前，告知了原告享有的陈述和申辩以及听证等权利，并组织听证和处罚告知，遵义市规划局的处罚程序合法。根据全国人大法工委法工办法[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的规定，遵义市规划局对原告的处罚没有超过处罚时效。原告的建设行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚的追诉时效，遵义市规划局适用《城乡规划法》进行处罚并无不当。综上所述，遵义市规划局作出的《限期拆除违法建筑决定书》认定事实清楚、证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。被告遵义市政府辩称，根据《城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条之规定，原告作为被拆除房屋的建设人，不能提供建设工程规划许可证的相关证据，违反了上述规定，修建的建筑物显然属于违法建筑。根据国务院住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的规定，原告修建的违法建筑其违法行为具有连续性和继续状态，遵义市规划局的行政处罚没有超出处罚时效。本府受理原告的行政复议申请后，依法通知遵义市规划局提交行政复议答复通知书和作出具体行政行为时的证据材料，遵义市规划局在法定期限内向本府提交了行政复议答复书和作出行政处罚决定所依据的证据材料，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定维持遵义市规划局作出的行政处罚决定适用法律正确，程序合法。故请求人民法院驳回原告的诉讼请求。第三人泥桥居委会述称，第三人将涉案土地租赁给原告是落实相关政策。原告的建设行为发生在2006年，当时不属于城市规划范围。被告适用2008年以后颁布的城乡规划法进行处罚，属于适用法律错误。被告提交的全国人大法工委的批复，是针对城乡规划法作出的解释，并非系针对城市规划法作出的解释，故不应适用于本案。涉案土地系贵州省高级人民法院在司法执行程序中以土地原状拍卖给案外人重庆巨洋实业有限公司，该执行行为在执行过程中已经充分考虑原告搭建建（构）筑物等因素。故请求撤销涉案的行政处罚决定和行政复议决定。被告遵义市执法局为支持其诉讼主张，在举证期内向本院提供了以下证据：1、2015年4月12日立案审批表，证明依法立案，程序合法；2、2013年4月27日、2014年12月2日现场检查笔录和现场取证照片以及2015年7月29日的实测面积清单，证明原告违法建筑的基本情况；3、2013年4月25日的行政案件权利义务告知书和对吕玉良的询问笔录以及2006年8月8日的租赁协议，证明第三人出租地块给原告建房的事实；4、2014年12月11日遵义市国土资源局国家经济技术开发区分局的证明，证明原告建设没有办理任何用地手续；5、省人民政府关于遵义市城市总体规划的批复以及遵义市城市总体规划图，证明原告的违法建筑在遵义市城市规划区范围内；6、2015年6月2日、2015年10月14日行政听证通知书及送达回证、2015年6月17日、2015年10月30日听证会会议记录，证明被告举证听证的事实；7、2015年4月27日行政处罚听证告知书、2015年11月30日行政处罚决定书，证明被告作出处罚告知以及处罚决定的事实；8、2015年1月16日限期拆除违法建筑决定书和2015年4月9日撤销行政处罚决定书，证明被告曾经对原告的违法建筑进行处罚，被告自行纠正的事实；9、全国人大法工委法工办法[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，证明被告作出的行政行为没有超过处罚时效的法律。被告遵义市政府为支持其诉讼主张，在举证期限内提供了以下证据：1、2016年1月25日的行政复议申请书及授权委托手续；2、2016年2月3日的行政复议受理通知书及送达回执；3、2016年2月3日的第三人参加行政复议通知书及送达回执；4、2016年2月19日遵义市规划局的行政复议答复意见及相关身份证明；5、2016年7月16日原告申请暂缓处理行政复议的申请及相关材料；6、2016年7月27日行政复议中止通知书的送达回执；7、2016年9月5日的调查笔录及2016年9月8日行政复议恢复审理通知书送达回执；8、遵义市规划局提供的卷宗材料；9、2003年11月21日遵义市中级人民法院的协助执行通知书及相关手续；10、2011年6月16日、2013年3月28日贵州省高级人民法院的执行裁定书；11、2014年遵义市汇川区人民政府汇府备录[2014]1号备忘录；12、重庆巨洋房地产开发有限公司、贵州万丰集团房地产开发有限责任公司与泥桥居委会协商解决贵州省遵义地区保健厂遗留问题的协议。经庭审质证，原告、第三人对被告遵义市执法局提供的询问笔录和租赁协议无异议，原告、第三人对其余证据的真实性无异议，对合法性有异议；原告、第三人对被告遵义市政府提供的复议程序中的程序性证据和证据9、10无异议，对证据11、12有异议。本院经审查认为，对双方提供的无争议的证据，本院予以确认。对被告提供的证据，结合双方无争议的证据，本院予以采纳。根据上述合法有效的证据和当事人当庭无争议陈述，本院确认事实如下：涉案建筑物位于遵义市汇川区高桥街道办事处泥桥社区油房村民组，其项下的土地原本属于第三人集体所有，原遵义地区保健食品厂（后变更为贵州星光食品有限公司）经原遵义市人民政府同意征用包括该幅土地在内的面积为10347.5㎡土地。土地权属已变为国有土地性质，国有土地使用证号为遵市国用（1997）字第88号。由于遵义地区保健食品厂应给付第三人的土地补偿款888080元一直未给付。2006年第三人泥桥居委会以及油房村民组将其中3亩土地租赁给其经营使用，并经营至今。原告于当年在未取得建设工程规划许可证的情况下，在租赁土地上修建了建筑物两栋。2012年3月28日，因贵州星光食品有限公司与贵阳银行的债务纠纷进入执行程序，贵州省高级人民法院作出（2005）黔高执字第14-4号执行裁定，将遵市国用（1997）字第88号土地使用权拍卖过户给买受人贵州万丰集团房地产开发有限公司和重庆巨洋房地产开发有限公司所有。2015年4月10日，遵义市规划局由上级交办，以原告未取得建设工程规划许可证进行建设为由进行立案查处。经遵义市规划局委托遵义市规划设计院测绘二所实地测量，原告所建房屋建筑面积为640.9㎡。2015年6月17日、2015年10月30日遵义市规划局分别组织原告与同一幅土地上的其他租赁人共计13户业主进行了听证。2015年11月30日，遵义市规划局认为原告未取得建设工程规划许可证在涉案土地上建设房屋的行为违反了《城乡规划法》第四十条之规定，所建房屋为违法建筑，依据《城乡规划法》第六十四条之规定作出遵市规罚字[2015]第51号行政处罚决定，责令原告在15日内拆除位于汇川区高桥镇泥桥社区建设的房屋，拆除面积为640.9㎡。原告对此处罚决定不服，向被告遵义市人民政府申请行政复议。遵义市人民政府于2016年2月3日立案受理后，因原告向贵州省高级人民法院提出执行异议，于2016年7月25日中止该案审理。2017年9月7日因中止原因已消除，遵义市人民政府恢复审理。2017年11月13日，遵义市人民政府作出遵府行复[2016]34号行政复议决定，维持遵市规罚字[2015]第51号行政处罚决定。另查明，2018年4月19日，遵义市范围内的住房和城乡建设领域内包括规划在内的行政处罚权及有关行政强制措施原属于遵义市规划局行使的职权现已划入遵义市执法局行使。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案诉讼中，因行政职能调整，城乡规划的行政处罚权由遵义市规划局划转给遵义市执法局，本案适格被诉行政机关变更为遵义市执法局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。审理原遵义市城乡规划局作出的行政处罚决定是否合法，主要从三个方面进行审理，即作出的行政行为事实是否清楚，程序是否合法，适用法律、法规是否正确。本案中，主要存在以下二个方面的问题：一是认定事实方面。本院认为，行政主体作出侵益性行政行为时，应对行政行为所依赖的基础事实进行调查、核实并依法作出处理。本案中，遵义市规划局在对原告建筑行为查处时，其提供的对吕良玉的询问笔录，仅仅只能证明原告没有取得规划许可手续的事实和租赁土地的事实，对建筑物、构建物修建时间和基本状况没有证据证明。而建筑物或构筑物修建时间直接影响到法律的正确适用，建筑物的基本情况，影响了行政行为内容的执行以及是否在城市规划区范围。遵义市规划局在没有查清事实的情况下，作出行政处罚决定属于证据不足，认定事实不清；二是适用法律方面。若涉案房屋在城市规划区范围内，原告“未经批准擅自建造”的行为是否违反城市管理方面的法律规定，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”之规定，应适用行为发生时的《中华人民共和国城市规划法》，而遵义市规划局依据2008年1月1日起施行的《城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定作出遵市规罚字〔2015〕51号行政处罚决定，属于适用法律错误。遵义市人民政府在复议程序中存在以下问题：一是遵义市人民政府于2016年2月3日立案受理原告的行政复议申请后，理应根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的九十日内即2016年5月3日前作出行政复议决定，遵义市人民政府于2016年7月中止了该审理，已经超过了行政复议的期限，本案于2017年11月13日作出，显然已超过法律规定时限。二是若涉案建筑物在城市规划区内，应适用《城市规划法》的相关规定，而不应适用《城乡规划法》的相关规定。故遵义市人民政府作出的复议决定，认定事实不清，适用法律错误，也应予以撤销。综上所述，遵义市规划局和遵义市人民政府作出的行政行为，证据不足，认定事实不清，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销遵义市综合行政执法局（原遵义市城乡规划局）于2015年11月30日作出的遵市规罚字〔2015〕51号行政处罚决定；二、撤销遵义市人民政府2017年11月13日作出遵府行复[2016]34号行政复议决定。案件受理费50元，由被告遵义市综合行政执法局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。审 判 长  马 琳人民陪审员  徐应江人民陪审员  游朝辉二〇一八年八月二十六日法官助理黄开群书记员李小冬