徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2018)苏8601行初260号 原告刘淑兰，女，1957年4月20日生，汉族，住江苏省丰县。 原告丁艳，女，1983年2月14日生，汉族，住山东省临沂市罗庄区。 原告丁亚宇，男，1983年2月14日生，汉族，住江苏省丰县。 三原告共同委托代理人蒋荣民，江苏世纪青松律师事务所律师。 被告丰县城市管理行政执法局，住所地江苏省丰县中阳大道西段路南。 法定代表人方军，该局局长。 出庭应诉负责人葛训海，该局副局长。 委托代理人汪志凌，该局法律顾问。 委托代理人徐国庆，该局工作人员。 被告丰县中阳里街道办事处，住所地江苏省丰县大同路3号。 法定代表人刘涛，该办事处主任。 出庭应诉负责人李敏杰，该办事处副书记。 委托代理人李瑞峰，该办事处法律顾问。 2016年12月21日，原告刘淑兰丈夫、丁艳、丁亚宇父亲丁运开曾以丰县城市管理行政执法局（以下简称丰县城管局）、丰县中阳里街道办事处（以下简称中阳里街道办）为被告向本院提起行政诉讼，要求确认被告强拆其在丰县中阳里街道西苑社区丁庄搭建的生态养殖棚的行为违法，并赔偿财产损失17万元。本院经审理后作出（2016）苏8601行初828号行政裁定书，驳回丁运开的起诉。后丁运开不服向徐州市中级人民法院提起上诉，该院经审理后作出（2017）苏03行终316号行政裁定书，指令该案由本院继续审理，本院于2018年3月6日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。因丁运开在诉讼过程中死亡，刘淑兰、丁艳、丁亚宇以丁运开涉案房屋继承人的身份向本院申请作为原告继续进行诉讼，本院依法准许。本院依法组成合议庭，于2018年5月16日公开开庭审理了本案。原告丁亚宇及委托代理人蒋荣民，被告丰县城管局的负责人葛训海、委托代理人汪志凌、徐国庆，被告中阳里街道办的负责人李敏杰、委托代理人李瑞峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，丁运开于2016年5月上旬在丰县中阳里西苑社区丁庄其父母的老宅基地上搭建了一个生态养殖棚，准备进行生态养殖。2016年5月31日，被告在未告知原告的情况下，采用大型装卸机械将前述生态养殖大棚野蛮拆除，致使原告遭受巨大财产损失，故提起行政诉讼，请求法院：1、确认被告强拆原告生态养殖大棚行为违法；2、赔偿原告财产损失17万元；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1、照片10张（2016年5月31日摄），证明被告野蛮、破坏性拆除原告生态养殖大棚的事实，所有的材料均已毁坏。照片亦显示出当时负责现场指挥的是被告丰县城管局的工作人员于理想，进而证明丰县城管局抗辩不成立；2、建设生态养殖大棚购买材料清单复印件1份，证明丁运开建设生态养殖大棚所支出的费用为162738元。 被告丰县城管局辩称：一、原告所诉建设生态养殖大棚的地点位于丰县××办事处××社区丁庄，该地已被列为丰县城区规划范围，故可以推定原告建设的该工程未取得、也不可能取得建设工程规划许可证，系违法建筑，且该建筑位于主城规划范围内，除强制拆除外，无他项选择。二、丰县城管局并未实施原告诉称的拆除行为，丰县城管局直至收到原告诉状才知晓该违法建筑的存在。另外，原告丁运开在本案诉讼过程中死亡，已失去原告主体资格，且丰县城管局不是本案被诉行政行为的实施者，原告起诉丰县城管局不适格。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告丰县城管局向本院提交以下证据：1、中共丰县纪律检查委员会人民来信（访）转办单复印件2份、丰县城管局信访回复、丁运开信访信件，证明丰县城管局在给丁运开的信访回复中已经明确告知其丰县城管局未参与其所指的强拆行为；2、徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初240号、（2016）苏8601行初828号行政裁定书，证明丁运开曾就被诉行为两次起诉，均被裁定驳回；3、丰委〔2012〕13号《关于调整中共丰县中阳里工作委员会、丰县中阳里办事处成员的通知》，证明于理想在2012年5月16日被任命为中阳里办的领导成员；4、法律依据：丰政发[2000]41号《县政府关于各镇城管机构和队伍建设有关问题的通知》，证明丰县城管局与各乡镇所属的城管执法机构之间不存在上下级隶属关系；丰政办发〔2011〕36号《县政府办公室关于印发丰县城市管理局（丰县城市管理行政执法局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明丰县城管局的执法管辖范围不包括涉案地丁庄；苏府法函〔2013〕150号《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》、徐政复〔2014〕2号《市政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、丰编〔2014〕5号《关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权相关单位职责调整的通知》，证明丰县城管局的职权范围；徐政复〔2003〕22号《市政府关于丰县县城总体规划的批复》、丰县县城总体规划图（2002-2020）、关于主城区范围问题的复函、丁庄所在地位置图打印件，证明涉案建筑物所在地不属于丰县城管局管辖，属街道办管辖。 被告中阳里办辩称：一、涉案大棚厂房属违法建筑。原告是丰县中阳里西苑社区村民，其于2016年5月在西苑××××丁庄村内建设铁皮大棚，该地点早已在丰县城区规划范围内，属于严格管控区域，根据《中华人民共和国城乡规划法》、丰政发〔2008〕62号文件等的相关规定，在上述管控区域内进行工程建设需要取得建设工程规划许可证及相关用地审批，而原告在未取得也不可能取得前述手续的情况下强行建设，属于违法建筑。二、原告建设大棚的地点位于中阳里办管辖范围内，被告对其具有管理职权。根据丰委〔2012〕64号、丰政办发〔2013〕75号及《中华人民共和国土地管理法》等的相关规定，被告具有土地管理属地责任和违法用地制止、整改主体责任。被告在正常巡查中发现了原告2016年5月份开始违法建设的事实，当即告知其停止建设，在原告不停止建设的情况下，被告所述的综合执法大队于2016年5月18日向原告发出《责令改正通知书》，而原告仍未改正并将厂房建设完毕。原告的违建行为给周边造成了一定影响，给被告的管理带来一定困难，结合原告不听制止的情况，被告组织相关部门于2016年5月31日将原告所建违法建筑予以拆除。三、原告所建违法建设被拆除的责任在原告。原告在未取得相关手续的情况下进行违法建设，明知其违法行为所产生的后果，损失理应由其承担。同时，原告在接到被告制止的情况下仍强行建设完工，该扩大的损失责任亦应由原告承担。综上，原告建设的大棚是违法建筑，被告具有管理责任，拆除原告的违法建筑是原告自己造成的，应由原告承担全部责任。 被告中阳里办向本院提交以下证据：1、丰县城区部分规划图，证明涉案建筑物所在地属于城区规划范围内，是严格管控区域；2、丰规字〔2016〕56号《丰县规划局关于西苑社区丁庄组丁运开规划手续办理情况的说明》，证明丁运开系丰县中阳里西苑社区丁庄组居民，未在丰县规划局办理规划建设相关手续，其建设的工程应为违建；3、丰政发〔2008〕62号《县政府批转县规划局关于加强城区私人建房规划控制的意见的通知》，证明在城区规划范围内禁止新建、扩建或改建私人住房；4、丰委发〔2012〕64号《中共丰县县委丰县人民政府关于进一步贯彻落实土地管理共同责任机制的实施意见》，证明各镇党委对辖区内土地执法工作负有领导责任，各镇政府是违法建设用地制止、整改的实施主体，中阳里办具有违法用地及违法建设的属地管理责任；5、丰政办发〔2013〕75号《县政府办公室关于印发丰县2013年土地执法“百日行动”方案的通知》，证明县政府要求被告落实对辖区内违法建筑管理的责任；6、《责令改正通知书》（改字5第1号）、现场照片2张，证明被告所属的综合执法队在巡查中发现丁运开在规划区内未经批准擅自建设铁皮厂房，并于2016年5月18日向其下达责令改正通知书，要求其限期改正，被告已经履行了告知义务；7、丰县国土资源局《责令停止违法行为通知书》（2016-5-24-1），证明丰县国土资源局对丁运开未经批准用地的行为作出责令立即停止违法行为的通知，而丁运开仍继续进行建设至完工。 经庭审质证，原告对被告丰县城管局提交证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，丁运开在被告拆除其大棚后向相关部门进行了信访；对证据2的真实性无异议；对证据3的真实性无异议；对法律依据的真实性无法确认，且与本案无关联性，亦无法证明被告的相关主张。原告对被告中阳里办提交证据的质证意见为：对被告提交的证据均不予认可，被告提交的证据均不能证明其拆除原告大棚的行为合法。证据6中的照片系被告伪造；证据7的真实性无法确认，亦与本案无关联。 被告丰县城管局对原告提交证据的质证意见为：因被告未参与被诉强拆行为，被告丰县城管局对原告提交的证据1不发表意见；对证据2的真实性不予认可，该证据缺乏其他证据予以印证，且原告在举证期限届满前未提供。被告丰县城管局对被告中阳里办提交证据的质证意见为：对证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 被告中阳里办对原告提交证据的质证意见为：对证据1的真实性有异议；对证据2的真实性不予认可，该证据缺乏其他证据予以印证，且原告在举证期限届满前未提供。被告中阳里办对被告丰县城管局提交证据的质证意见为：对证据的真实性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1能够反映涉案建筑物的相关情况，本院对其真实性予以确认；原告提交的证据2系其单方制作，且原告未提交其他证据予以佐证，两被告亦对其真实性提出异议，本院不予采纳。两被告提交的证据来源合法，能够反映案件相关情况，原告虽对部分证据的真实性提出异议，但未提供相关证据予以反证，本院对其真实性予以确认。 本院审理查明：2016年5月，丁运开（原告刘淑兰丈夫、丁艳、丁亚宇父亲）在丰县××社区丁庄建设有涉案彩钢瓦大棚（长55.5米，宽7.54米），该地点位于丰县城区规划范围内。对于前述涉案建筑物，原告未提供相关部门的批准建设手续。2016年5月18日，丰县中阳里综合执法大队以丁运开为相对人，出具了改字（5）第1号责令改正通知书，主要内容为：丁运开，经查，你于2016年5月18日，擅自在老丁庄东西路西首北侧，其东西5.5米，南北25米，进行铁皮大棚厂房建设的行为，已违反《城乡规划法》……。请于2016年5月21日前提供丰县规划局、丰县国土资源局等有关单位的行政许可相关手续，如不能提供相关手续，拟于2016年5月28日前改正上述违法行为并自行拆除违法建设，逾期未自行拆除的，本机关将依法予以查处，所造成的费用和一切后果由你承担。2016年5月31日，被告中阳里办组织相关人员对涉案建筑物进行了拆除，拆除后的建材被放置在拆除现场。后原告以被告涉案强制拆除行为违法为由，向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。 本院认为： 一、关于两被告是否实施了拆除原告涉案建筑物行为的问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，根据原告提供的涉案建筑物被拆除现场照片、被告中阳里办作出的责令改正通知书等证据，另结合被告陈述意见，能够证实被告中阳里办组织相关人员对原告涉案建筑物实施了拆除行为，且被告中阳里办对该事实予以认可。故，中阳里办应当为本案被诉拆除行为的实施主体，并承担因拆除行为而产生的相应法律后果。另一方面，原告虽主张被告丰县城管局共同实施被诉强制拆除行为，但其并未提供有效证据支持该主张，且该主张与本案调查情况相矛盾，而丰县城管局否认其拆除了涉案房屋。因此，原告将丰县城管局列为被告提起本案诉讼缺乏相应依据，不符合法律规定，依法应驳回其对丰县城管局的起诉。 二、关于被告拆除原告涉案建筑物的行为是否合法的问题。 首先，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。据此，查处城市规划区内违法建筑的职能部门是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，对违法建筑实施强制拆除需经县级以上地方人民政府的责成。本案中，被告中阳里办既不是县级以上人民政府城乡规划主管部门，其也未向本院提供其已经县级以上地方人民政府责成实施强制拆除的相关证据。因此，被告中阳里办作出被诉强制拆除行为缺乏职权依据。 其次，《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。据此，行政机关不仅应当在实施强制拆除违法建设前履行该法第三十五条规定的事先催告、听取相对人的意见和申辩、作出强制拆除决定书等行政强制执行的一般程序规定，同时还应履行该法第四十四条的特殊程序规定。本案中，从现有的有效证据看，被告在拆除涉案建筑物之前，并未按照前述条文的规定履行相应的程序。故，被诉强制拆除行为程序违法。 被告实施被诉强制拆除行为缺乏职权依据且程序违法，鉴于涉案建筑物现已被拆除，根据《行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，依法应确认被诉强制拆除行为违法。 三、关于原告的赔偿请求依法是否应予支持的问题。 首先，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。该法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，因被诉强制拆除行为应当确认违法，原告有权就该行政强制行为对其合法财产权益造成的直接损失要求被告予以赔偿。 其次，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告应当对行政行为造成损害的事实提供证据，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。据此，原告应当提供相应证据证明其主张的相应损失。而《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，尽管原告诉称涉案彩钢瓦大棚由其建设，但其未能提供有效证据证明前述建筑物具有合法的规划、建设等手续。故，原告的涉案彩钢瓦大棚不属于合法权益，不属于国家赔偿范畴。但，本案中的彩钢瓦及钢管等可回收再利用的建筑材料因被告的涉案拆除行为造成的损失，被告应当参照正常拆除后可回收二手建筑材料的价格予以赔偿，因各方当事人均未向本院提交有效票据证明涉案大棚的相关损失，故，本院综合全案调查情况，根据公平公正原则，参考市场价格，酌定被告应当支付原告赔偿金人民币40000元。 综上，被诉强制拆除行为应当确认违法。被告中阳里办应当对原告因被诉强制拆除行为造成的损失进行赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、驳回原告刘淑兰、丁艳、丁亚宇对被告丰县城市管理行政执法局的起诉； 二、确认被告丰县中阳里街道办事处拆除原告刘淑兰、丁艳、丁亚宇位于丰县中阳里街道办西苑社区丁庄的涉案彩钢瓦大棚的行为违法； 三、被告丰县中阳里街道办事处于本判决生效之日起十五日内支付原告刘淑兰、丁艳、丁亚宇赔偿金人民币40000元； 四、驳回原告刘淑兰、丁艳、丁亚宇的其他赔偿请求。 案件受理费50元，由被告丰县中阳里街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长  李瑞超 审 判 员  于 博 代理审判员  张 萍 法官 助理  张志良 二〇一八年八月三十一日 书 记 员  刘雪纯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （四）造成财产损害的其他违法行为。 第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。 能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （三）错列被告且拒绝变更的；