广东省茂名市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）粤09行初46号 原告化州市广东鉴江经济开发试验区白鸠垌村山背第七经济合作社。 法定代表人董凌峰，社长。 原告黄志强（曾用名黄超明），男，1957年10月10日出生，汉族，住广东省化州市。 被告化州市人民政府调处土地纠纷办公室。 负责人古学海，主任。 被告化州市人民政府。 法定代表人谭剑锋，市长。 委托代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。 委托代理人李亮东，女，化州市国土资源局干部。 第三人茂名市蚕业技术推广中心（以下简称“蚕业中心”）。 法定代表人宋怡，副主任。 第三人董凌峰，男，1962年9月21日出生，汉族，住广东省化州市。 原告化州市广东鉴江经济开发试验区白鸠垌村山背第七经济合作社（以下简称“山背七社”）、黄志强诉被告化州市人民政府调处土地纠纷办公室（以下简称“化州市政府调处办”）、化州市人民政府（以下简称“化州市政府”）确认违法一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告山背七社、黄志强共同诉称：一、《关于准许茂名市蚕业技术推广中心撤回土地确权申请的告知书》违反《中华人民共和国土地管理法》。第三人蚕业中心的茂许证化字（1994）0XX号《建设用地许可证》的权属清楚，没有侵占原告的土地，土地也没有与北京路相接，1999年蚕业中心从它的住宅区修路与北京路相连接是被我们阻止而发生争议，后蚕业中心又想通过确权来取得土地修路接通北京路。2000年1月，蚕业中心向化州市政府申请确权。政府受理后经查实，蚕业中心没有理由，政府无法给蚕业中心确权，蚕业中心无法通过确权获得土地修路，至现在已经又过了18年都无法将该路修通。2013年蚕业中心隐瞒争议，违法办证，并使用假证据，伪造证据涂改公章等手段，并借用更名换证，利用没有生效的调地协议书中的1.25亩土地（这1.25亩土地是未有征收的原告及村民的集体土地）申请了办证，取得了（2013）化字国用0XX号《建设用地批准书》和化国用（2013）第2300XXX号《国有土地使用证》，这两个都是在2000年申请确权未了结，争议解决前发证的，完全是违法发证，我们以争议土地发证违反《国土法》第十六条第四款规定，对（2013）化字国用0XX号《建设用地批准书》及化国用(2013)第2300XXX号《国有土地使用证》提起诉讼，要求将它撤销。2017年6月18日，蚕业中心申请撤回土地确权申请。2017年7月4日，化州市政府调处办作出了《关于准许茂名市蚕业技术推广中心撤回土地确权申请的告知书》（以下简称“《告知书》”），该《告知书》也在争议解决前作出的，但《国有土地使用证》未被撤销，蚕业中心还拿着《国有土地使用证》去改变涉案土地的现状，因此上述《告知书》又是继续违反上述《国土法》，也是政府第二次违反《国土法》。二、涉案《告知书》违反《中华人民共和国行政诉讼法》。调处办是怕我们起诉，而狡辩说被告是化州市政府。此后，化州市政府又作出《化州市人民政府关于准许茂名市蚕业技术推广中心撤回土地确权申请的通知书》，因为化州市政府调处办已承认《告知书》不是代表政府的行为，调处办没有行政主体资格，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条第一款第（一）项的规定，《告知书》存在重大且明显违法。为此提起行政诉讼，诉讼请求：1、判决确认化州市人民政府调处土地纠纷办公室2017年7月4日作出的《关于准许茂名市蚕业技术推广中心撤回土地确权申请的告知书》违法。2、案件诉讼费由被告承担。 被告化州市政府调处办辩称：答辩人是化州市政府的内设部门，不具有独立的法人资格，不是本案的适格被告，请求法院驳回原告对答辩人的起诉。 被告化州市政府辩称：一、本案不属于法院受案范围，请法院驳回起诉。蚕业中心于2000年1月12日向本府申请土地确权时，已于1994年12月21日领取了争议地茂许证化字（1994）0XX号《建设用地批准书》，其土地权属已登记确权属蚕业中心，无须另行确权。因此，蚕业中心于2017年6月18日向本府提交《关于撤回土地确权的申请》，撤回其提交的确权申请。本府调处办于2017年7月4日作出《关于准许茂名市蚕业技术推广中心撤回土地确权申请的告知书》，告知该土地确权申请案件的各方当事人。该告知书没有为原告设定权利或义务，对其合法权益不产生实际影响。后来，本府调处办认为其无权作出该告知书，是否准许蚕业中心撤回土地确权申请，应以本府名义作出为妥，故其于2018年3月7日作出《撤销》，撤销了《关于准许茂名市蚕业技术推广中心撤回土地确权申请的告知书》。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项的规定，本府调处办于2018年3月7日作出的《撤销》撤销其发出的《关于准许茂名市蚕业技术推广中心撤回土地确权申请的告知书》，对原告的权利义务不产生实际影响，该行为不属于行政诉讼受案范围，请求法院驳回原告的起诉。二、原告提起本案诉讼，构成重复起诉，请法院驳回其起诉。原告山背七社、黄志强和案外人化州市广东鉴江经济开发试验区白鸠垌山背第八经济合作社已于2017年7月17日向茂名市中级人民法院对本府提起（2017）粤09行初188号行政诉讼，请求撤销本府调处办于2017年7月4日作出的《关于准许茂名市蚕业技术推广中心撤回土地确权申请的告知书》。现在原告又就同一行政行为提起本案行政诉讼，构成重复起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项的规定，请求法院驳回其起诉。 第三人蚕业中心和董凌峰没有提交书面的诉讼意见。 经审理查明，第三人蚕业中心于1994年12月3日领取了茂许证化字（1994）0XX号《建设用地许可证》。2000年1月12日，蚕业中心向化州市政府提出土地确权申请。化州市政府受理该确权申请后，依法向本案原告山背七社、黄志强和案外人化州市广东鉴江经济开发试验区白鸠垌山背第八经济合作社（以下简称“山背八社”）送达了答辩通知书，但化州市政府一直未就上述确权申请作出处理决定。2013年3月18日，蚕业中心以单位名称变更为由向化州市国土资源局申请土地变更登记，并领取了（2013）化字国用0XX号《建设用地批准书》，又于同年4月24日领取了化国用（2013）第2300XXX号《国有土地使用证》。2017年6月18日，蚕业中心以其已持有涉案土地的建设用地批准书和国有土地使用证，土地权属明确无需另行确权为由，向化州市政府调处办提交《关于撤回土地确权申请书的申请》。2017年7月4日，化州市政府调处办作出《关于准许茂名市蚕业技术推广中心撤回土地确权申请的告知书》，准许蚕业中心撤回土地确权申请。本案原告山背七社、黄志强和案外人山背八社不服上述告知书，以化州市政府调处办为被告向茂名市茂南区人民法院起诉，请求撤销上述告知书。之后，山背七社、黄志强和山背八社将被告变更为化州市政府，茂名市茂南区人民法院遂将该案移送本院审理，案号为（2017）粤09行初188号。本院在审理（2017）粤09行初188号案的过程中，化州市政府调处办认为其无权作出上述告知书，遂于2018年3月7日作出《关于撤销的决定》，自行撤销了上述告知书。2018年3月28日，化州市政府作出化府（2018）18号《化州市人民政府关于准许茂名市蚕业技术推广中心撤回土地确权申请的通知书》，决定准许蚕业中心撤回确权申请。山背七社、黄志强和山背八社在该案被诉行政行为即上述告知书被撤销后仍坚持要求本院对上述告知书的合法性进行审查。本院遂于2018年4月23日作出（2017）粤09行初188号行政裁定书，裁定驳回山背七社、黄志强和山背八社的起诉。山背七社、黄志强和山背八社不服该裁定，已对该案提起上诉，目前该案正在广东省高级人民法院二审审理中。 2018年6月29日，原告山背七社、黄志强因不服化州市政府调处办2017年7月4日作出的《关于准许茂名市蚕业技术推广中心撤回土地确权申请的告知书》，以化州市政府调处办和化州市政府为共同被告，再次向本院提起本案行政诉讼，诉讼请求：1、判决确认化州市政府调处办2017年7月4日作出的《关于准许茂名市蚕业技术推广中心撤回土地确权申请的告知书》违法。2、案件诉讼费由被告承担。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉的裁判所包含。”该法第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；……”经审查，本案原告山背七社、黄志强和案外人山背八社此前已对化州市政府调处办于2017年7月4日作出的《关于准许茂名市蚕业技术推广中心撤回土地确权申请的告知书》在（2017）粤09行初188号案中提起了撤销之诉，该案目前正在广东省高级人民法院二审审理中，但现在，本案原告山背七社、黄志强又对同一行政行为提起确认违法之诉。虽然两原告主张（2017）粤09行初188号案（以下称为“前诉”）与本案（以下称为“后诉”）的当事人不同、诉讼请求不同，不构成重复起诉。但是，经审查两诉的当事人、诉讼标的和诉讼请求可见，前诉和后诉的当事人中均有原告山背七社和黄志强、被告化州市政府和第三人蚕业中心，符合上述法律规定的“后诉与前诉的当事人相同”的情形。虽然后诉较之前诉减少了原告山背八社、增加了被告化州市政府调处办和第三人董凌峰，但由于山背八社不提起后诉是其诉讼自由，而化州市政府调处办不具有本案被告的主体资格，第三人董凌峰亦是原告山背七社的法定代表人，故两原告提起后诉时故意减少一个原告山背八社、增加一个被告化州市政府调处办和一个第三人董凌峰的做法，并不导致后诉与前诉当事人的实质不同。因此，两原告主张后诉与前诉的当事人不同、不构成重复起诉的理由不成立，本院不予采纳。此外，由于后诉与前诉的诉讼标的均是化州市政府调处办于2017年7月4日作出《关于准许茂名市蚕业技术推广中心撤回土地确权申请的告知书》的行政行为，符合上述法律规定的“后诉与前诉的诉讼标的相同”的情形。并且，法院是对被诉行政行为的合法性进行全面审查，不受当事人诉讼请求文字表述的限制。即使后诉与前诉的诉讼请求表述不同，前诉是请求撤销被诉行政行为，后诉是请求确认被诉行政行为违法，但由于后诉与前诉的被诉行政行为相同，故后诉的诉讼请求被前诉的裁判所包含。因此，两原告主张后诉与前诉的诉讼请求不同、不构成重复起诉的理由亦不成立。 综上所述，原告山背七社、黄志强因对化州市政府调处办于2017年7月4日作出《关于准许茂名市蚕业技术推广中心撤回土地确权申请的告知书》的行政行为不服而提起的行政诉讼，已由本院作出（2017）粤09行初188号行政裁定，且该案正在广东省高级人民法院二审审理中。现两原告再次对同一行政行为提起本案行政诉讼，构成重复起诉，本院应当裁定驳回两原告的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项、第一百零六条的规定，裁定如下： 驳回原告化州市广东鉴江经济开发试验区白鸠垌村山背第七经济合作社、黄志强的起诉。 本案属于免收受理费案件，原告化州市广东鉴江经济开发试验区白鸠垌村山背第七经济合作社、黄志强预交的一审案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。 审 判 长 封桢莉 审 判 员 徐少伟 审 判 员 张国平 二〇一八年八月二十二日 法官助理 吴嘉怡 书 记 员 邹君萍