广东省潮州市潮安区人民法院民 事 裁 定 书（2018）粤5103民初754号原告（反诉被告）：蔡桓，男，1974年6月5日出生，汉族，住汕头市澄海区。委托诉讼代理人：林春，广东祥源律师事务所律师。委托诉讼代理人：蔡栩纯，广东祥源律师事务所律师。被告（反诉原告）：潮州市潮安区江东镇人民政府，住所地潮州市潮安区江东镇中庄村。法定代表人：林少杰，镇长。委托诉讼代理人：高旷怡，广东川谷律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈少杰，广东川谷律师事务所律师。原告蔡桓与被告潮州市潮安区江东镇人民政府土地租赁合同纠纷一案，本院于2018年5月11日立案后，被告潮州市潮安区江东镇人民政府提出反诉。本院依法适用普通程序审查后，决定受理，与本诉合并公开开庭进行了审理。原告（反诉被告）蔡桓的诉讼代理人林春、蔡栩纯、被告（反诉原告）潮州市潮安区江东镇人民政府的诉讼代理人高旷怡、陈少杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告蔡桓向本院提出诉讼请求：1、判决解除原告与被告于2003年12月31日签订的《工业用地租赁合同》；2、判令被告返还原告已缴纳的租地款及基础设施配套费320000元，以及支付该款自2004年3月9日之日起至判决确定还款之日止按中国人民银行同期同类贷款利率计的利息损失；3、本案一切诉讼费用均由被告承担。事实和理由：2003年12月31日，原告蔡桓与被告潮州市潮安区江东镇人民政府签订了《工业用地租赁合同书》，约定原告向被告承租位于东直路东地块内编号为东C4南的地块，该地块面积为20000平方米（折30亩），范围东至路，西至路，南至路，北至园地；被告将该地块租给原告使用50年，并向原告收取租地款及基础设施配套费每亩13000元，另外被告每年每亩土地800元向原告收取服务费。合同签订后，原告于2003年12月31日、2004年3月9日向被告支付租地款及基础设施配套费合计人民币320000元，并分别由被告出具《收费统一收据》交由原告存执。但自合同签订后至今，被告一直没有依约将该租赁地块交付给原告使用。对此，原、被告双方曾进行多次协商，但被告仍然无法将租赁地块交付原告使用。上述被告的行为已构成根本性违约，致使双方签订的合同无法继续履行，严重损害原告的合法权益。综上，为维护原告合法权益，特向贵院起诉，请贵院查明事实，判如所请。被告潮州市潮安区江东镇人民政府辩称，1、同意解除租赁合同；2、根据双方的约定，原告严重违约，被告无偿收回土地，原告请求被告返还土地租赁款、基础设施配套费及服务费依法无据，请法院予以驳回。被告（反诉原告）潮州市潮安区江东镇人民政府向本院提出反诉请求：1判令反诉被告给付反诉原告复耕费225000元及该款利息（利息损失按中国人民银行同期同类贷款利率从2005年5月31日起计至判决还款之日止）；2、确认东直路地块内编号为东C4南的地块无偿收归反诉原告所有；3、诉讼费由反诉被告承担。事实和理由：反诉原告为了加快当地经济发展，规划发展工业园，于2003年反诉原告按照总体规划将园区内的各地块、公用道路及绿化带明确划分并向社会公开招商引资，各投资商前来考察并有大批投资商落户工业园。本案反诉被告经现场考察确定地块后与反诉原告于2003年12月31日签订《工业用地租赁合同书》。该合同约定内容概括如下：1、反诉原告将位于东直路地块内编号为东C4南的地块折30亩租给反诉被告，东至路，西至园地，南至路，北至路，使用期50年；2、租地款及基础设施配套费每亩13000元共390000元，合同签订时一次性缴交；3、反诉原告收取反诉被告每年每亩800元服务费，每年的服务费分六月底前、十二月底前各缴一半。收取服务费的面积为租赁面积加分摊园区公用面积按40亩计；5、反诉被告租赁的土地应自合同签订之日起一年六个月内投产使用，逾期收取复耕费每年每亩5000元。自合同签订之日起三年内还没有建设投产的，反诉被告租赁的土地无偿收归反诉原告所有（《工业用地租赁合同书》第七条约定）。合同签订之日，反诉原告交付土地给反诉被告，反诉被告先后交付320000元租地款及基础设施配套费，但反诉被告并未如约建成投产。针对部分只占不建的企业，反诉原告于2005年9月1日作出方案，在2005年12月31日前，签约方基础设施配套费及服务费未全部缴清且未基建的，签订合同将予以中止。反诉被告未缴清基础设施配套费及服务费，也未在合同签订之日起三年内进行基建。根据双方合同的约定，反诉被告严重违约，其行为阻碍了反诉原告工业园区整体的建设与发展，对反诉原告造成了不可估量的损失。故此，反诉原告提出上述请求，请法院查明事实，判如所请。原告（反诉被告）蔡桓对被告（反诉原告）潮州市潮安区江东镇人民政府的反诉辩称，1、反诉原告的请求缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。理由：本案中反诉原告未能提供土地给反诉被告使用，也未能提供相应的土地使用交接手续，如交付土地使用确认书等。根据民事诉讼中谁主张谁举证的原则，反诉原告主张的“合同签订之日，反诉原告交付土地给反诉被告”，因反诉原告举证不能，依法不能予以认定。因反诉原告在涉案合同签订后，至今未能将土地交付给反诉被告使用，且没有依据《工业用地租赁合同书》第6条的约定协助反诉被告办理土地使用证手续，反诉原告的这些违约行为导致反诉被告至今没能在涉案土地上基建、投产，其行为已构成根本违约，严重侵犯反诉被告的合法权益，依法应承担相应的违约责任。根据上述，反诉原告自涉案合同签订后至今没有将土地交付给反诉被告使用，且涉案土地已被他人占有、使用，根本不存在复耕的事实，且复耕费的产生前提是反诉被告对耕地进行破坏，故反诉原告诉请反诉被告支付复耕费及将土地无偿收归缺乏事实与法律依据，依法应予以驳回。同时，反诉原告主张复耕费充分证明涉案土地为耕地即农用地，请法庭依法审查涉案土地是否已办理了农用地转用审批手续以及取得了建设规划许可证，以便对涉案合同效力作出正确认定，作出公正裁判。2、反诉原告提起本案反诉已超过诉讼时效，依法应予驳回。假如反诉被告确实存在土地交付使用后未依约基建投产的违约事实，但反诉原告在本案诉讼之前从来没有向反诉被告提出支付复耕费等要求，根据反诉原告提供的证据3、4份其内容中也没有提及有关支付复耕费的事宜。且反诉原告也没有证据证明其在合同约定的一年半时限内以及法定诉讼时效内向反诉被告提出涉案的诉求事项，因此根据《民法通则》第135条的规定，反诉原告提出本案反诉请求已超过2年的诉讼时效，依法应予驳回。3、反诉原告提起本案反诉的事实、法律基础系涉案合同有效，反诉原告对此依法负有举证的责任，否则应承担举证不能的不利后果。本案中反诉原告提起反诉的前提条件是涉案《工业用地租赁合同书》合法有效。但反诉原告至今没有提供任何土地权属证明资料，也没有提供证据证明涉案土地为建设用地，或反诉原告已就涉案土地依法办理了农业地转用审批手续及取得建设用地规划许可证，对此，反诉被告有理由相信反诉原告出租涉案土地属于违法违规行为，若法庭经审理查明涉案土地自起诉前仍未被依法批准为建设用地的，那么涉案合同依法应当认定为无效合同，反诉原告的诉讼请求依法应予驳回。当事人围绕本诉、反诉的诉讼请求和抗辩意见依法分别提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。原告提供的身份证、全国组织机构统一社会信用代码公示查询、被告（反诉原告）提供的统一社会信用代码证书、身份证、法定代表人证明书，双方当事人均无异议，上述证据能证明与本案相关联的事实，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认定如下：1.原告、被告（反诉原告）提供的《工业用地租赁合同书》，原告提供该证据证明其与被告约定承租位于东直路东地块内编号为东C4南的地块；地块面积为20000平方米（折30亩）；租期50年；租地款及基础设施配套费每亩13000元；被告协助原告办理土地使用证手续等事实。被告（反诉原告）提供该证据证明合同第七条约定原告自合同签订之日起一年六个月内投产使用，逾期被告收取复耕费每年每亩5000元，因此反诉原告对反诉被告收取租赁土地的复耕费用人民币225000元；自合同签订之日起三年内还没有建设投产的，原告租赁的土地无偿收归被告所有；以合同签订时间为起点有关一年半与三年的约定说明了被告交付土地；根据合同第八条原告基建时应按照村镇、工业园区规划建设管理的规定，报相关部门批准同意，由被告派员到现场定点定线，方可施工的规定，证明被告已交付土地，但原告自合同签订后并没有如约进行报建及基建。对该证据的真实性、合法性、关联性，原告、被告（反诉原告）均没有异议。被告（反诉原告）认为该证据除证明原告所要证明的内容外，还证明其提供该证据要证明的事实。原告对被告（反诉原告）提供该证据要证明的内容有异议，认为被告实际上不但没能提供土地给原告使用，也没能提供相应的土地使用交接手续，如交付土地使用确认书等；原告至今未能在涉案土地上基建、投产是因为被告至今没有交付土地给原告使用，更没有依约协助原告办理土地使用证手续。本院认为，原、被告对《工业用地租赁合同书》的真实性、合法性、关联性均无异议，该合同书的内容可予以确认。2.原告提交的《收费统一收据》、被告提交的《工业园区配套费及服务费收取有关方案》、《收费统一收据》，原告提供该证据要证明合同签订后，其依约向被告支付租地款及基础设施配套费共人民币320000元；被告对该证据的真实性、合法性、关联性均无异议，认为该证据也证明了被告提供该证据要证明的事实；被告提供该证据证明针对只占土地不进行基建的企业，被告于2005年9月1日作出在2005年12月31日前签约方基础设施配套费及服务费未全部缴清且基建的，签订合同将予以终止的方案；原告接到方案通知后，未再交纳任何费用，也未落实基建的事实；同时证明原告到2015年12月21日占用土地闲置二年（差十天满二年），严重违反双方合同约定；原告对被告提供的该证据的真实性、合法性、关联性及证明内容均有异议，认为被告与原告作为涉案合同的当事人是平等的民事主体，因此对于合同如何执行应由双方协商一致，而不是由被告单方决定，该份方案是被告单方制作的，是被告在推卸己方责任，原告对此毫不知情，被告也没有证据证明原告已签收该份方案；对于被告提交的《收费统一收据》，因被告没有提供原件予以核对，有关缴费情况应以原告提供的收据为准；原告认为该组收据无法证明被告实际交付土地给原告使用。本院认为，《工业园区配套费及服务费收取有关方案》系被告以其属下江东镇经济发展服务中心名义就涉案合同签订后的相关事项做出的决定，并非由原、被告协商确定；《收费统一收据》可予确认被告收取原告缴交的租地款及基础设施配套费。3.原告提交江东镇人民政府《承诺书》，证明合同签订后，因村民闹事被告无法将涉讼土地交付给承租者使用，原告曾委托律师与被告商讨解决方案；被告于2008年12月30日向以姚顺江为代表的涉案园区用地承租者发出承诺书，表示延慢处理相关用地履约事宜，候待被告另行书面通知。被告对该证据的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为《承诺书》是针对被告提供的在《汕头日报》与《潮州日报》刊登《通告》做出的。2008年9月13日、17日被告分别在《汕头日报》与《潮州日报》刊登《通告》，告知只占不建的企业用地者，公告发出仍未进行建设投产的企业属于违规违约行为，被告将无偿收回已出租而至今未建设的工业用地，并规定于2008年10月30日前来办理相关手续，实质上是一份解除合同的通知；由于政府的工作原因无法在公告发出期间办理相关手续，因此被告承诺将办理手续的期限延慢；被告对《承诺书》保持解释权。综上，《承诺书》的内容并未改变被告在《通告》中解除合同的事实，只是对前来办理手续的时间延后而已。因此，《承诺书》并不能达到原告的证明目的。本院认为，根据该《承诺书》内容，可予确认被告决定延缓处理与涉案园区未基建的包括原告的承租人的涉案合同事项。4.被告提交在《汕头日报》、《潮州日报》刊登的《通告》，证明被告分别于2008年9月13日、17日在《汕头日报》、《潮州日报》刊登《通告》再次告知只占不建的承租者，至公告发出仍未进行建设投产的行为属于违约违规行为，被告将无偿收回的事实；直到公告发出止原告仍未建设投产，被告按约定可以无偿收回租赁的土地；同时证明本案系原告严重违约，被告早已交付租赁土地，原告只占不建的事实。原告对《潮州日报》的《通告》的真实性、合法性、关联性无异议，对《汕头日报》的《通告》因无原件予以核对，对其真实性、合法性、关联性有异议。同时对证明内容均有异议，认为被告提交该两份材料无法证明原告对涉案土地只占不建，对于涉案合同原告已支付了绝大部分的租地款及基础设施配套费，但被告至今没有依约交付土地，更没有协助原告办理土地使用证手续，致使原告至今无法实际取得土地进行投建，故严重违约的是被告而非原告。本院认为，对被告于2008年9月13日、17日分别在《汕头日报》、《潮州日报》刊登《通告》，通知与其签订涉案园区土地租赁合同后占地不建的承租人，在限定时间、地点应就合同相关事项做出处理的事实，可予以确认。5.被告提交的《潮安县江东镇工业园区规划图》及《具体承租者使用地块管理图》，证明经总体规划后，被告于2003年将园区内的各地块、公用道路及绿化带明确划分向社会公开招商引资，各投资商考察确认地块签约，大批投资商签订后落户工业园，原告蔡桓没有依约基建，因此才有本案纠纷。原告对该证据的真实性、合法性、关联性及所证明的内容均有异议，认为该两份材料均为被告单方制作而成，尤其是被告提供的《潮安县江东镇工业园区规划图》没有相关制图单位的签章及规划、设计人员的签名，依法不能作为定案依据；被告没有证据证明涉案土地为建设用地，或被告已就涉案土地依法办理了农用地转用审批手续及取得建设用地规划许可证，被告出租涉案土地可能是一种违法违规的行为，导致其与承租者签订的合同无效。因被告在缔约过程中故意隐瞒上述事实，即土地的性质及权属，明显存在过错，已严重侵害了原告的合法权益；针对被告提供的该份证据及所证明的内容，原告坚持申请法庭依法调查取证关于涉案土地的性质、权属问题，及到涉案园区进行现场勘验；目前涉案土地已由他人占有、使用，该片园区目前基本属于荒废的状况，并不是被告所称的工业园的样子。本院认为，该证据可予确认被告对园区已进行总体规划，包括原告在内的承租人仅可就承租地块的位置与被告进行协商，对其它租赁事项只能根据被告确定的方案执行。原告在举证期限内向本院申请对涉案土地的使用现状进行现场勘验、向潮州市潮安区国土资源局、住房和城乡建设局调查涉案土地是否为农民集体所有、办理农用地转用审批手续以及取得建设用地规划许可证。经审查，原、被告对涉案土地至今没有实际基建使用没有异议，现场勘验已没有必要；涉案土地的使用权人及使用性质与本案的处理结果没有关联性；本院对原告的申请不予准许。根据当事人庭审过程的陈述和经审理确认的证据，本院认定事实如下：被告在用地总体规划（2010-2020）经上级政府批准后，于2003年7月决定在其辖下龙口村、红砂村、下庄村、仙洲村、谢渡村、西前溪村之间的内洋肚片建立面积3000亩的江东镇工业园区，首期在红砂村至西前溪村东侧设立面积700亩中心区。工业园区设置纵横和次纵横干道，将园区分隔成方格方块，每方块占地面积60亩。工业园区实行“零地价”；一次性收取园区干道、下水道以及水、电、通讯设施的配套费每亩13000元；以租地面积加上以该面积的33.3%作为分担园区道路面积，按每亩每年800元缴纳服务费；租期50年；自租赁期限起计之日起一年六个月内要基建投产，逾期按政策收取每亩每年5000元的农田垦复费。工业园区还给予其他水、电、通讯等优惠措施，并统一规划建设等其它相关事项。2003年12月21日，原告与被告签订《工业用地租赁合同书》,约定：被告同意将位于东直路东路地块编号为东C4南的地块租给原告使用，面积20000平方米（折30亩），该地块系工业用地；地块四至为东至路、西至路、南至路、北至园地；使用权限50年；被告向原告一次性收取租地款及基础设施配套费每亩13000元，签订合同时原告应一次性缴交被告390000元；被告收取原告每年每亩服务费800元，收取服务费的面积为原告蔡桓的工业用地面积30亩和应承担的园区内水泥路面、绿化带等公用面积的分摊数（为工业用地面积的33.3%）10亩，共40亩，计32000元；被告负责清理地面所有堆放物及青苗，并协助原告办理土地使用证手续，办证面积以原告工业用地面积为准，办证有关税费由原告负责；原告租赁的土地应自合同签订之日起一年零六个月内投产使用，逾期收取复耕费每年5000元/亩，自合同签订之日起三年内还没有建设投产的，原告租赁的土地无偿收归被告所有。合同签订后，原告先后分二次共缴纳租地款及基础设施配套费人民币320000元；被告分别出具《收费统一收据》交原告存执。2008年9月12日、13日，被告分别在《潮州日报》、《汕头日报》刊登《通告》，通知与其签订涉案园区土地租赁合同后占地不建的承租人，应在同年10月30日前到其辖下经发中心就合同相关事项做出处理。同年12月30日，被告出具《承诺书》，决定延缓处理与涉案园区未基建的包括原告的承租人的涉案合同事项，具体处理的时间待另行书面通知，并保留对该《承诺书》的解释权。2018年5月7日，原告认为被告自签订合同之日起未能向其交付土地致其无法基建和投产，已构成根本违约，遂向本院起诉并提起上述诉讼请求。同年6月29日，被告认为原告违反合同约定未进行基建和投产，严重违约，向本院提起反诉并提出以上反诉请求。本院经审查认为，人民法院受理的民事案件应当是平等主体之间的民事权益纠纷。当事人地位平等是形成民事案件的一个标志性条件，是评价民事案件争议主体是否适格的法定条件，管理人与其相对人之间形成的行政关系，或者一方在履行合同中居于主导和支配地位而另一方居于次要和服从地位，或者一方以行政权力作背景依附在行政权力之下形成的准行政文件都不是民事关系，因此引发的纠纷也不能作为民事案件受理。对当事人之间争议的合同属于民事合同还是行政合同，可以主体标准、目的标准与行政优益权标准进行判断：1.主体标准，即主体之一是否为行政机关。2.目的标准，即签订合同的目的是为公共利益还是签约主体的个体私利。行政合同的目的是实现行政机关的行政职责，完成行政任务，为公共利益；而民事合同签订的目的是为了合同主体的个体利益。3.行政优益权标准，即从合同主体是否享有行政优益权进行判断。即在合同的签订、履行、解除、终止过程中，行政机关是否居于主导地位，行政职权是否在合同履行中起主导作用，行政主体是否享有合同的发起权、合同履行的监督权和指挥权、单方面变更合同权、单方面解除合同权等。在其权利义务的约定上，是否体现行政管理关系，是否具有不对等性。行政机关享有行政优益权，合同内容体现出不平等的行政管理关系，则为行政合同，反之，则为民事合同。本案中，被告为履行其行政职责，完成行政任务和实现公共利益，在长期规划报告经上级政府批准后决定设立工业园区，并单方确定工业园区的租地年限、租金和配套费、服务费收取标准和方式、分摊面积负担等优惠政策明细，对园区建设包括基础设施建设进行统一规划、管理。包括原告在内的租地者只能按照被告所确定的园区有关规定与被告签订《工业用地租赁合同书》并履行，并无与被告平等协商修订合同具体条款的余地。签订后，对合同主要条款的变更、履行也是被告根据上级有关政策规定单方决定的。尽管双方之间在本案讼争合同上不存在领导关系、隶属关系，但上述事实表明，被告在制订、变更和履行合同以及执行优惠政策等方面均居于支配和主导地位。原告虽然具有签订和履行合同的权利，但在合同条款制定、履行和变更等方面，居于次要和服从的地位。双方当事人在合同条款的制订和内容履行地位不平等，不属于民法意义上的平等主体。双方当事人订立的涉案《工业用地租赁合同书》是行政合同而非民事合同。尽管涉案原、被告之间讼争的法律关系存在诸多民事因素，但终因双方当事人尚未形成民事法律关系所要求的平等主体关系，不属于人民法院受理民事诉讼范围，故对当事人的起诉应当裁定驳回。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百二十四条第一项、第一百五十四条第三项和《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定如下：一、驳回原告蔡桓的起诉；二、驳回反诉原告潮州市潮安区江东镇人民政府的反诉。本案预交的本诉、反诉受理费人民币19110元、2338元，分别由原告蔡桓、反诉原告潮州市潮安区江东镇人民政府于本裁定发生法律效力之日起向本院申请退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省潮州市中级人民法院。审 判 长  黄冬雄代理审判员  洪文娇人民陪审员  成继松二〇一八年八月十七日书 记 员  詹丹雅