广东省珠海市金湾区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤0404行初97号原告：珠海三源社投资发展有限公司，住所地：珠海市拱北粤海东路1002号4单元2D房。法定代表人：胡适，职务：董事长。委托诉讼代理人：刘广洲，男，1967年1月31日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。系公司业务经理。被告：珠海市横琴新区管理委员会综合执法局，住所地：珠海市横琴新区德政街41号。负责人：赵振武，职务：局长。委托诉讼代理人：梁帅，该局工作人员。委托诉讼代理人：陈育娟，广东莱特律师事务所律师。第三人：珠海蓝湾建设开发有限公司，住所地：珠海市横琴新区横琴大道天湖景区办公楼1001室。法定代表人：林国强，职务：董事长。委托诉讼代理人：赵维春，广东暨众律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗凯莉，广东暨众律师事务所实习律师。第三人：珠海大横琴投资有限公司，住所地：珠海市横琴红旗村天河街30号东楼251室。法定代表人：胡嘉。委托诉讼代理人：赵维春，广东暨众律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗凯莉，广东暨众律师事务所实习律师。原告珠海三源社投资发展有限公司诉被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局、第三人珠海蓝湾建设开发有限公司、珠海大横琴投资有限公司强制拆除行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告珠海三源社投资发展有限公司的委托诉讼代理人刘广洲，被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局的委托诉讼代理人梁帅、陈育娟，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司、珠海大横琴投资有限公司的共同委托诉讼代理人赵维春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年2月27日，原告位于横琴××区××＃码头上的板房被拆除、集装箱被拆走。原告认为被告实施上述行为违法，向本院提起诉讼。原告珠海三源社投资发展有限公司诉称，2013年12月25日，原告与第三人珠海蓝湾建设开发有限公司签订《码头使用协议》，租用其横琴××区××＃码头，租赁期限至2018年11月30日。2018年2月12日，被告向原告发出《责令限期改正通知书》，认定原告非法占用土地，违反《土地管理法》第四十三条第一款规定，责令原告10日内“退还非法占用土地、恢复土地原状”。在原告告知土地合法租赁的实际情况后，被告置之不理，在没有通知、没有履行法定程序的情形下，于2018年2月27日，突袭强制拆除原告搭建的活动板房，拆走原告4台集装箱，致使原告不能正常经营，职工不能居住生活。原告的板房是2017年被台风吹塌后，在2017年9月委托他人重新搭建的，不完全统计当时支付费用约人民币12.4万元。拆走的4台集装箱，被告退还了2台，尚有2台仍被被告扣押，不予归还。原告合法租赁横琴××区××＃码头，并非非法占用土地，不适用《土地管理法》第四十三条第一款规定，被告责令原告“退还非法占用土地、恢复土地原状”，事实认定错误，法律适用错误。被告强制拆除板房、拆走集装箱，不仅事实认定错误，法律适用错误，更是违反了《行政处罚法》有关行政处罚程序的相关规定，给原告造成了重大经济损失。除板房拆除的直接损失外，原告被迫停工停业的损失尚在继续，一时未能统计，原告以后另行主张。综上,为维护原告合法权益,特诉请法院要求判令：1.确认被告强制拆除板房、拆走集装箱的行为违法；2.被告赔偿原告经济损失人民币12.4万元，退还集装箱2台。原告向本院提交如下证据：1.《责令限期改正通知书》；2.强制拆除现场照片；3.《建设用地规划许可证》；4.会议纪要；5.《码头使用协议》；6.《活动板房购建合同》；7.付款凭证；8.建设物料收据、货单。被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局辩称，第一、涉案横琴××区××＃码头临时用地的非法占用情况。1.3#码头是由第三人珠海大横琴投资有限公司自2010年12月28日起无偿使用至2012年12月28日止。2010年12月14日，珠海市横琴新区管理委员会同意横琴新区规划国土局向第三人珠海大横琴投资有限公司无偿提供位于横琴××××门水道东侧，面积为318435.64平方米的临时用地，用于兴建横琴新区临时运输码头。后区规划国土局与第三人珠海大横琴投资有限公司签订《临时用地协议书》。2010年12月28日，区规划国土局向第三人珠海大横琴投资有限公司核发了《临时建设用地批准书》，使用期限为2年。因此，第三人珠海大横琴投资有限公司依法有权无偿使用3#码头，使用期限为2年，自2010年12月28日至2012年12月28日止。虽第三人珠海大横琴投资有限公司在期满前经申请获得横琴管委会出具的《关于珠海大横琴投资有限公司磨刀门水道东侧318435.64平方米临时用地续期的批复》，同意该临时用地的使用期限续期1年，免收临时用地相关地价，用途仍为横琴新区临时运输码头，但是第三人珠海大横琴投资有限公司却一直未按上述规定与区规划国土局签订续期的《临时用地协议书》，未缴纳复垦复绿保证金、未申办用地批准书等临时用地续期的相关手续，原《临时建设用地批准书》已自动失效，第三人珠海大横琴投资有限公司实际上并未取得该临时用地续期1年的使用权，也就是说，第三人珠海大横琴投资有限公司对该临时用地的使用期限已于2012年12月28日届满。2.第三人珠海蓝湾建设开发有限公司不能以2013年6月8日的《会议纪要》依法取得3#码头的使用权或管理权，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司属非法占用国有土地。第三人珠海大横琴投资有限公司对3#码头使用期限已于2012年12月28日届满，也就是说，第三人珠海大横琴投资有限公司对3#码头自2012年12月28日起已不具有合法使用权，第三人珠海大横琴投资有限公司无权通过2013年6月8日的《会议纪要》将3#码头交由第三人珠海蓝湾建设开发有限公司规范管理，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司对3#码头自始至终没有合法使用权、管理权或处分权。3.原告并未合法承租3#码头，属非法占用国有土地。诚如上述所言，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司属非法占用3#码头，即便原告与第三人珠海蓝湾建设开发有限公司签订《码头使用协议》，也不能依法取得3#码头的合法使用权，原告同属非法占用国有土地。第二，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司是对3#码头进行整改的适格义务主体之一。经调查发现原告对3#码头存在非法占用情况，被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局于2018年2月12日依法向原告发出《责令限期改正通知书》，责令原告于2月22日前对3#码头进行整改：自行拆除非法搭建物、清理堆放砂石，退还非法占用土地，恢复土地原状，以及《询问（调查）通知书》，但原告收到通知后，于2018年2月13日向被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局回函称根据《码头使用协议》有关码头对外行政公共事务工作与第三人珠海蓝湾建设开发有限公司对接。2018年2月14日，被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局依法对3#码头进行现场勘查，并于当日询问了第三人珠海蓝湾建设开发有限公司的副总经理罗增意，以调查原告及第三人珠海蓝湾建设开发有限公司非法占用3#码头的基本情况，当日即向第三人珠海蓝湾建设开发有限公司发出《责令限期改正通知书》，责令第三人珠海蓝湾建设开发有限公司于2月22日前对3#码头进行整改：收回所出租土地，恢复土地原状。根据《码头使用协议》，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司对于原告非法占用3#的情况有权进行监督、教育、整顿，因此，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司与原告同为对3#码头进行整改的适格义务主体，被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局责令第三人珠海蓝湾建设开发有限公司对3#码头进行整改符合法律规定。第三，涉案强拆行为并非由被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局实施，而属第三人珠海蓝湾建设开发有限公司自行整改的行为，本案纠纷不属于行政案件范畴。第三人珠海蓝湾建设开发有限公司在收到被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局的《责令限期改正通知书》后，于2018年2月23日就3号码头清拆事宜委托珠海市横琴新区五垣拆迁工程有限公司提供清拆服务，且签订《清拆服务合同》。2018年2月26日，向被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局发出《关于对3#码头清场工作进行现场见证的邀请函》，明确其拟于2018年2月27日对原告在3#码头内堆放的砂石、集装箱和搭建的临时工棚、混凝土搅拌罐等进行清理且恳请被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局指派工作人员到现场见证。2018年2月27日，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司自行聘请及组织人员对3#码头进行清场，而被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局的工作人员只是应邀在现场进行见证，并未实施任何强拆行为。涉案强拆行为并非具体行政行为，因此，原告无权就此对被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局提起行政诉讼。第四，退一步说，即便强拆行为是被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局实施，但基于原告对涉案被拆板房及集装箱均不具有合法权益，依法不能取得国家赔偿的权利。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人民行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益情形造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，据此，取得国家赔偿的前提是国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯其合法权益。本案中，因原告以及第三人珠海蓝湾建设开发有限公司违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”原告及第三人珠海蓝湾建设开发有限公司属非法占用国有土地，无权在3#码头上修建板房及集装箱，其对涉案被拆板房及集装箱均不具有合法权益；而且，被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局并未带走板房被拆后的任何建筑材料，也未扣押集装箱，原告也无任何证据证明被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局在其声称的财产损失中存在过错，故原告无权要求被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局进行赔偿。综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告珠海市横琴新区管理委员会综合执法局向本院提交如下证据：1.统一社会信用代码证书；2.珠海市机构编制委员会文件；3.《关于横琴新区临时运输码头临时用地的批复》；4.临时用地协议书；5.《关于珠海大横琴投资有限公司磨刀门水道东侧318435.64平方米临时用地续期的批复》；6.《关于加快申办完善磨刀门水道东侧码头临时用地续期手续的函》；7.《关于横琴新区临时码头用地审批情况的函》；8.《关于注销横琴磨刀门水道东侧等四个码头临时用地的通知》；9《关于临时用地到期后清理及收回问题的通知》及附件；10.会议纪要；11.码头使用协议；12.《责令限期改正通知书》；13.询问(调查)通知书；14.留置送达现场照片；15.三源社函[2018]02号函；16.现场检查(勘验)笔录；17.询问(调查)笔录；18.《责令限期改正通知书》及送达回证；19.清拆服务合同；20.《关于3#码头清场工作进行现场见证的邀请函》；21.《土地管理法》。第三人珠海蓝湾建设开发有限公司辩称，第一，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司是基于第三人珠海大横琴投资有限公司的工作安排对码头土地进行管理。2010年10月28日，第三人珠海大横琴投资有限公司取得《临时建设用地批准书》，获得了包含案涉码头在内土地的临时使用权，期限两年，到2012年10月28日止。在2012年10月22日，横琴新区管委会同意延长有关土地临时使用期限1年，到2013年12月28日止。第三人珠海大横琴投资有限公司于2013年6月8日开会，决定将码头交由第三人珠海蓝湾建设开发有限公司进行规范管理。第二，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司已经解除了与原告的《码头使用协议》，有权进行清场。2017年6月8日，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司已经发函解除了与原告签署的《码头使用协议》并告知要进行清场。2018年2月14日，接到被告的《责令限期改正通知书》后，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司加快了清场的工作。2018年2月23日，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司与珠海市横琴新区五垣拆迁工程有限公司签署了《清拆服务合同》，还邀请被告于2018年2月27日到现场见证。第三，原告主张赔偿的经济损失不能成立，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司并未扣押原告2个集装箱。原告没有提供证据证明其经济损失，且原告非法占用土地对其损失有过错，故其主张不能成立。第三人珠海蓝湾建设开发有限公司并未扣押原告2个集装箱，已经归还3个集装箱，有一个在第三人珠海蓝湾建设开发有限公司处，之前归还其他集装箱时，要求全部拉走，但是拉集装箱的人嫌这一个集装箱太旧，没有拉走，现在这个集装箱仍然在工地，原告可以随时拉走。第三人珠海蓝湾建设开发有限公司向本院提交如下证据：1.《临时建设用地批准书》；2.《关于解除码头使用协议的函》。第三人珠海大横琴投资有限公司辩称，第一，第三人珠海大横琴投资有限公司是合法管理土地，并已经将码头交由第三人珠海蓝湾建设开发有限公司进行规范管理。2010年10月28日，第三人珠海大横琴投资有限公司取得了《临时建设用地批准书》，获得了包含案涉码头在内土地的临时使用权，期限两年，到2012年10月28日止。在2012年10月22日，横琴新区管委会同意延长有关土地临时使用期限1年，到2013年12月28日止。据此，第三人珠海大横琴投资有限公司于2013年6月8日开会决定将码头交由第三人珠海蓝湾建设开发有限公司进行规范管理，见《会议纪要》第四点：“会议明确，第三人珠海大横琴投资有限公司所负责的码头统一交由蓝湾公司进行规范管理。码头全部移交给蓝湾公司，蓝湾公司应就码头管理事宜进行研究、落实”。2013年8月6日，横琴国土局发函要求第三人珠海大横琴投资有限公司在2013年8月20日前办理手续。所以，第三人珠海大横琴投资有限公司对于土地管理是合法的。第二，临时用地延期手续未办理，原告属于无权使用土地。由于未办理临时土地期限延长的手续，横琴国土局在2013年10月23日收回了临时用地，所以，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司与原告在2013年12月25日签署的《码头使用协议》属于效力待定合同。由于政府并未追认，原告属于无权使用土地。第三人珠海大横琴投资有限公司未提交证据。经审理查明，2018年2月12日，被告作出珠横新综责改[2018]第2031号《责令限期改正通知书》，责令原告自行拆除在珠海市××新区××门水道东侧国有土地上擅自搭建的搭建物，清除堆放砂石，退还非法占用土地，恢复土地原状。2018年2月14日，被告作出珠横新综责改[2018]第2035号《责令限期改正通知书》，责令第三人珠海蓝湾建设开发有限公司收回所出租的位于环岛北路北侧、××门水道东侧××区××号码头的土地，恢复土地原状。2018年2月23日，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司与珠海市横琴新区五垣拆迁工程有限公司（以下简称“五垣公司”）签订《清拆服务合同》，约定由五垣公司对横琴新区3号码头进行清场，包括拆除板房，迁走集装箱。2018年2月26日，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司向被告发出《关于对3#码头清场工作进行现场见证的邀请函》，邀请被告于2018年2月27日到现场见证第三人珠海蓝湾建设开发有限公司清理原告在横琴××区××＃码头堆放的砂石、集装箱和搭建的临时工棚、混凝土搅拌罐等。2018年2月27日，原告位于横琴××区××＃码头的板房被拆除，集装箱被迁走。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”根据上述规定，当事人提起行政诉讼，起诉的行为必须是行政机关及其工作人员的行政行为。本案中，原告主张迁走集装箱、拆除活动板房是被告所为。被告否认。在庭审中，第三人珠海蓝湾建设开发有限公司称系其请五垣公司对原告位于横琴××区××＃码头的板房进行拆除、集装箱进行迁移，结合庭审查明的情况能够证明是第三人珠海蓝湾建设开发有限公司拆除了原告的板房并迁走原告集装箱。没有证据证明是被告所为。因此，原告起诉的行为并非为行政机关及其工作人员的行政行为，原告主张与事实不符，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告珠海三源社投资发展有限公司的起诉。本案受理费人民币50元，退回原告珠海三源社投资发展有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  饶 伟审 判 员  吴郁郁人民陪审员  吴祖群二〇一八年八月二十三日法官助理滕菲书记员伍淑芳