江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏10行初17号 原告冯金安，性别××年××月××日出生，××族，扬州市广陵区人。 委托代理人冯玉利，××族，扬州市邗江区人，住扬州市邗江区，系冯金安儿子。 被告扬州市人民政府，住所地在扬州市文昌西路**。 法定代表人夏心旻，代市长。 委托代理人张苏飞，扬州市人民政府法制办公室工作人员。 被告扬州市生态科技新城泰安镇人民政府，住所地在扬州市泰安镇金桥东路**。 法定代表人王恩春，镇长。 委托代理人秦顺忠，江苏擎天柱律师事务所律师。 原告冯金安因要求确认被告扬州市人民政府、扬州市生态科技新城泰安镇人民政府（以下简称泰安镇政府）胁迫原告在空白协议上签名的拆迁补偿协议无效，于2018年4月12日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法通知被告扬州市人民政府及泰安镇政府进行答辩，并送达了起诉状副本及应诉通知书。两被告均在法定期限内向本院提交了答辩状及有关证据、依据。本院依法组成合议庭，于2018年7月30日公开开庭审理了本案。原告冯金安及其委托代理人冯玉利，被告扬州市人民政府的委托代理人张苏飞，被告泰安镇政府的委托代理人秦顺忠均到庭参加了诉讼。被告泰安镇政府副镇长陈明光，作为泰安镇政府行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 原告冯金安起诉称：2016年8月15日，原告在受到暴力威胁、胁迫的情况下，被逼在一份空白拆迁协议上签字。随后，原告于2016年10月下旬、2017年2月和2017年4月分别到扬州市信访局反映野蛮拆迁和不按政策拆迁的问题，但至今未得到任何答复。原告又于2017年7月17日到江苏省人民政府上访，要求给予原告按照法律和政策应给予的补偿，并将胁迫原告签订的拆迁协议给原告一份。后原告在2017年9月下旬收到被告泰安镇政府作出的《关于冯金安信访事项的答复意见书》。原告因此提起行政复议，但被江苏省人民政府不予受理。原告于2017年12月27日通过信息公开从扬州市发展和改革委员会（以下简称扬州市发改委）、扬州市国土资源局（以下简称扬州市国土局）得知两被告征收原告集体土地使用证所属土地以及地上房屋的行为，没有依法取得批准征地法律文件。原告据此向江苏省人民政府申请行政复议，但被不予受理。原告认为，对原告房屋及土地实施拆迁行为的委托人是扬州市生态科技新城管理委员会（以下简称生态科技新城管委会），泰安镇政府系受生态科技新城管委会委托实施具体拆迁工作。由于生态科技新城管委会系被告扬州市人民政府的派出机构，没有独立的行政主体资格，扬州市拆迁管理办公室（以下简称扬州市拆迁办）是扬州市人民政府的内设机构，也没有独立的行政主体资格，生态科技新城管委会和扬州市拆迁办的行为都应当由扬州市人民政府承担相应法律责任。因此，请求人民法院依法判决：1、确认两被告利用拆迁公司胁迫原告在空白协议上签名的行政征收拆迁协议无效；2、责令两被告返还原告使用的集体土地并赔偿房屋，及赔偿原告其他一切损失。 原告冯金安在起诉时向本院提交了下列证据： 1、冯金安居民身份证复印件及户口本各一份； 2、郊集有（97）字第01-13/09600号《集体土地使用证》一份； 3、评估编号为881-881201600043，扬州市房屋拆迁补偿表（一）、房屋价格评估表（二）、定附着物价格评估表（三）及被拆迁房屋平面图； 4、落款时间为2017年9月12日，泰安镇政府《关于冯金安信访事项的答复意见书》一份； 5、生态科技新城管委会机关职能的网页打印件一份； 6、落款时间为2016年7月29日，扬州市拆迁办《拆迁公告》一份； 7、落款时间为2018年1月15日，扬州市发改委《政府信息公开告知书》（2017）第038号一份； 8、落款时间为2018年1月8日，扬州市国土局《政府信息公开告知书》（2017）第134号一份； 9、落款时间为2018年1月8日，扬州市国土局《政府信息公开告知书》（2017）第134-1号一份； 10、落款时间为2018年1月8日，扬州市国土局《政府信息公开告知书》（2017）第134-2号一份； 11、落款时间为2018年1月8日，扬州市国土局《政府信息公开告知书》（2017）第134-3号一份； 12、落款时间为2018年3月9日，江苏省人民政府《不予受理行政复议申请决定书》（[2018]苏行复不字第031号）一份； 13、扬州新盛投资发展有限公司（以下简称新盛公司）企业信息网络打印件一组； 14、扬州易盛德产业发展有限公司（以下简称易盛德公司）企业信息网络打印件一组； 15、扬州东升城镇建设有限公司（以下简称东升公司）企业信息网络打印件一组。 被告扬州市人民政府辩称：首先，被告扬州市人民政府及生态科技新城管委会没有直接或委托任何机关与原告冯金安签订拆迁补偿协议。本案被诉拆迁补偿协议系原告与泰安镇政府所签，与扬州市人民政府无关。其次，扬州市人民政府没有实施征收原告集体土地使用证所属土地及土地上房屋的行政行为。原告集体土地使用证所属土地目前仍然属于原告所在的集体经济组织所有。最后，原告房屋系原告在与泰安镇政府签订拆迁补偿协议后自愿拆除。原告要求扬州市人民政府返还土地及赔偿损失没有事实和法律依据。综上，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告扬州市人民政府在应诉时向本院提交了下列证据： 1、落款时间为2016年8月15日，载明房屋拆迁实施单位为泰安镇政府，被拆迁人为冯金安，《扬州市市区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》一份； 2、载明被拆迁户签名为冯金安，《房屋拆除交接单》（存档联）一份。 被告泰安镇政府辩称：被告泰安镇政府没有实施胁迫原告冯金安在空白拆迁协议上签字的行为，也没有实施征收土地行为。泰安镇政府与原告签订的不是征地拆迁协议，该协议不具有法定无效情形。原告持有的集体土地使用证所属土地目前仍然属于原告所在的集体经济组织所有，未被征收也未被使用。原告系自愿与泰安镇政府签订拆迁补偿协议后，将房屋交给泰安镇政府拆除，其要求返还土地及赔偿没有事实和法律依据。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告泰安镇政府在应诉时未向本院提交证据及依据。 经查，2016年8月15日，泰安镇政府作为甲方，冯金安作为乙方，签订《扬州市市区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》一份。该协议落款由泰安镇政府作为房屋拆迁实施单位加盖该府公章、由扬州市生态科技新城拆迁管理办公室（以下简称生态科技新城管委会拆迁办）作为鉴证单位加盖该办公室协议鉴证章，由扬州安信土地房地产评估咨询有限公司（以下简称安信公司）作为评估机构加盖该公司评估专用章，由扬州市苏中房屋征收服务有限公司（以下简称苏中公司）作为征收服务单位加盖该公司业务专用章。冯金安认为该协议系其在受到暴力威胁、胁迫的情况下在空白协议上签字，遂提起本案诉讼，要求确认该协议无效并赔偿其相关损失。 本案的争议焦点在于：原告冯金安提起本案诉讼，是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……；（二）有明确的被告；……。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，一方面，原告冯金安提起本案诉讼的主诉为要求确认被告扬州市人民政府及泰安镇政府利用拆迁公司胁迫原告在空白协议上签名的行政征收拆迁协议无效，又据原告庭审确认，其要求确认无效的上述协议即被告扬州市人民政府举证提交的证据1；另一方面，从被告扬州市人民政府提交的上述协议内容来看，该协议系泰安镇政府与原告所签，则若原告对该协议的效力有异议，应当以泰安镇政府为被告提起相应诉讼，其将扬州市人民政府列为本案被告存在错误，且经本院释明后仍拒绝变更。因此，原告冯金安以扬州市人民政府为被告之一提起本案诉讼，并不符合行政诉讼的起诉与受理条件。 原告冯金安认为，泰安镇政府与其签订本案被诉拆迁补偿协议系受生态科技新城管委会委托，由于生态科技新城管委会系被告扬州市人民政府的派出机构，则应当由扬州市人民政府作为本案被告。对此，一方面，原告虽认为泰安镇政府受生态科技新城管委会委托而与其签订本案被诉协议，但并未提交相应委托材料予以证明，原告提交的证据3虽然载明委托方为生态科技新城管委会，但生态科技新城管委会委托安信公司对原告房屋进行评估，并不能等同于原告主张的委托泰安镇政府与原告签订本案所诉协议；另一方面，原告提交的证据6已经载明泰安镇政府系本案所涉拆迁项目的拆迁责任单位和拆迁实施单位。因此，本院对原告的上述主张依法不予采纳。 原告冯金安另认为，生态科技新城管委会拆迁办作为鉴证单位在本案被诉协议中盖章，而根据《市政府关于加强市区集体土地拆迁安置房建设和管理的意见》（扬府发[2010]150号）第七条第二款规定，拆迁实施单位与被拆迁人签订的拆迁补偿安置协议，须在协议签订后5个工作日内送拆迁项目所在地的区拆迁管理部门鉴证生效，经鉴证后的拆迁补偿安置协议应进行网上备案，因为生态科技新城管委会拆迁办系生态科技新城管委会的内设机构，其行为后果应当由生态科技新城管委会承担，进而应当由被告扬州市人民政府承担。对此，生态科技新城管委会拆迁办仅系作为鉴证单位在本案被诉协议落款加盖了该办公室的协议鉴证章，并非上述协议的签订主体，则因上述协议的订立、履行而发生争议的，应当由该协议的订立双方即原告和泰安镇政府依法予以解决。因此，本院对原告的上述主张依法不予采纳。 原告冯金安还认为，扬州市拆迁办发布的拆迁公告将东升公司明确为本案所涉拆迁项目的拆迁人，而东升公司系被告扬州市人民政府出资的国有企业，其在本案所涉拆迁项目中行使的是土地储备机构的收储土地职能，应当由批准该公司设立的扬州市人民政府承担相应行为的法律责任。对此，《土地储备管理办法》第三条规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立，具有独立法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。本案中，据原告提交的证据13-15，东升公司系易盛德公司出资成立的有限责任公司（法人独资），其经营范围为房地产开发、城市基础设施建设、置业投资、水利设施改造建设、农业领域内的技术开发、蔬菜、瓜果、花草、树木种植、销售、仓储（除危险品等工商登记前需许可项目）、物业管理（凭资质经营）、房屋租赁，而易盛德公司系新盛公司、扬州市人民政府、生态科技新城管委会等出资成立的有限责任公司，新盛公司又系扬州市人民政府、扬州市城建国有资产控股（集团）有限公司、扬州市扬子江投资发展集团有限公司等出资成立的有限责任公司。则从原告相关证据反映的上述企业信息来看，新盛公司、易盛德公司及东升公司虽然均为国有性质的有限责任公司，但均为独立经营的企业法人，且经营范围均不包括原告所谓土地收储。因此，本院对原告的上述主张依法不予采纳。 需要说明的是，原告冯金安将扬州市人民政府作为共同被告向本院提起诉讼，有故意提高管辖级别的嫌疑，但鉴于其在起诉时已经将泰安镇政府作为被告之一，而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定，并结合扬州地区有关一审行政诉讼案件相对集中管辖的规定，以泰安镇政府为被告提起诉讼，应由扬州市江都区人民法院管辖。为节约司法资源、减轻当事人诉累，宜将原告以泰安镇政府为被告提起的诉讼，移送扬州市江都区人民法院管辖。 综上所述，原告冯金安以扬州市人民政府为被告提起诉讼存在不当，应予以驳回；对其以泰安镇政府为被告提起的诉讼，应依法移送有管辖权的基层人民法院管辖。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，本院裁定如下： 一、驳回原告冯金安对被告扬州市人民政府的起诉； 二、对原告冯金安以泰安镇政府为被告提起的诉讼，移送扬州市江都区人民法院管辖。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 周 涛 审判员 王岚林 审判员 徐沐阳 二〇一八年八月十七日 书记员 王**婷 文书附页： （2018）苏10行初17号案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十二条人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……；（二）有明确的被告；……。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第二十六条第一款原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……；（三）错列被告且拒绝变更的；……。