江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏05行终277号 上诉人（原审原告）苏州上美摄影文具有限公司,住所地苏州市吴中区石湖西路。 法定代表人梁丽红，董事长。 委托代理人李圣凡，工作人员。 委托代理人孙海辉，江苏简文律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市公安消防支队吴中区大队，住所地苏州市吴中区龙翔路**。 法定代表人毛栋，大队长。 委托代理人朱中一，江苏新天伦律师事务所律师。 上诉人苏州上美摄影文具有限公司因消防行政强制一案，不服苏州市姑苏区人民法院(2017)苏0508行初468号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年6月13日立案受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年9月5日，苏州市公安消防支队吴中区大队至苏州上美摄影文具有限公司住所地吴中区××号厂房进行消防检查，发现苏州上美摄影文具有限公司处存在火灾隐患：1、一楼堆放大量木质家具等可燃物，三楼部分住人，存在“三合一”现象；2、二楼、四楼设置办公，不符合《建筑设计防火规范》GB50016-2014第3.3.5条的规定；3、五楼设置基督教会聚集点，且仅有一个安全出口，已不具备安全疏散条件。上述火灾隐患不及时消除将严重威胁公共安全，遂责令苏州上美摄影文具有限公司于同年10月5日前予以改正，并根据《中华人民共和国消防法》第五十四条和《消防监督检查规定》第二十二条的规定，决定予以临时查封[查封部位、场所的范围：苏州上美摄影文具有限公司位于吴中区××号厂房整体，查封期限：2017年9月5日14时至2017年10月5日14时]。苏州上美摄影文具有限公司不服，诉至原审法院。 另查明，2017年9月5日,苏州市公安消防支队吴中区大队进行消防检查时，检查对象苏州上美摄影文具有限公司位于吴中区××号的厂房分别出租给苏州鼎创装饰设计工程有限公司等承租人使用中。 原审法院认为，根据《中华人民共和国消防法》第四条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安消防机构负责实施。本案中苏州市公安消防支队吴中区大队作为辖区内的消防机构实施消防监督管理属履行法定职责，系本案适格被告。 本案争议焦点为苏州市公安消防支队吴中区大队所作的临时查封决定是否无效。 关于行政相对人和查封范围问题。苏州上美摄影文具有限公司认为实际造成消防安全隐患的均为各承租人，苏州市公安消防支队吴中区大队明知其已将所有厂房出租，仍将其作为执法对象，属于对象错误。苏州市公安消防支队吴中区大队认为涉案厂房系苏州上美摄影文具有限公司所有，属丙类厂房，苏州上美摄影文具有限公司将其分割出租，变更了房屋使用性质且未向消防主管部门申报，属于擅自改变房屋使用用途，苏州上美摄影文具有限公司所有的厂房整幢大楼存在的消防隐患，苏州市公安消防支队吴中区大队将其整体临时查封并要求苏州上美摄影文具有限公司限期整改符合法律规定。原审法院认为，首先，苏州上美摄影文具有限公司虽将所有厂房予以出租，但并不免除其作为业主的消防管理的职责；其次，苏州市公安消防支队吴中区大队作出的临时查封属于行政强制措施，针对的是可能危害公共利益的事实状态。苏州上美摄影文具有限公司作为业主，理所当然系查封行为的行政相对人，且苏州市公安消防支队吴中区大队经检查发现苏州上美摄影文具有限公司所有的厂房存在多处消防隐患具有整体性，苏州市公安消防支队吴中区大队根据实际情况以苏州上美摄影文具有限公司作为行政相对人予以整体查封并无不当。 关于程序问题，苏州上美摄影文具有限公司认为苏州市公安消防支队吴中区大队在向法庭提供的消防监督检查记录上的10点03分的时间是苏州市公安消防支队吴中区大队在2017年9月5日之后补填的，苏州市公安消防支队吴中区大队在检查当日上午10时并没有到现场进行过消防监督检查。因此苏州市公安消防支队吴中区大队提供的集体议案记录（时间为2017年9月5日上午10时10分-10时30分）涉嫌造假，苏州市公安消防支队吴中区大队执法程序错误。原审法院认为，苏州市公安消防支队吴中区大队提供的消防监督检查记录显示检查时间为2017年9月5日10时03分，苏州上美摄影文具有限公司作为被检查单位有随同人员签字确认。苏州上美摄影文具有限公司提供的证据尚不足以证明其主张，且该事实根本不足以构成无效行政行为的认定标准，对其观点不予采信。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案苏州市公安消防支队吴中区大队具有主体资格，且不存在没有依据等重大且明显违法情形，苏州上美摄影文具有限公司主张苏州市公安消防支队吴中区大队行政行为无效的观点不予采纳。 综上，苏州市公安消防支队吴中区大队作出临时查封决定并无不当。经对被诉行政行为全面审查，苏州市公安消防支队吴中区大队所作行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。苏州上美摄影文具有限公司要求确认苏州市公安消防支队吴中区大队所作行政行为无效的诉请，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回苏州上美摄影文具有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由苏州上美摄影文具有限公司负担。 上诉人苏州上美摄影文具有限公司上诉称，一、被上诉人将承租户的装修经营场所违反消防规定，让作为房东的上诉人承担整改责任并无法律依据。被上诉人提交的《中华人民共和国消防法》及《消防监督检查规定》均未明确出租房屋在承租人租赁使用过程中违反消防规定造成消防隐患，消防部门应将房屋出租人作为被查封单位。被上诉人的查封行政行为无法律依据，其违法行政行为已然无效。二、原审法院认为上诉人所有的厂房存在多处消防隐患具有整体性，被上诉人根据实际情况以上诉人作为行政相对人予以整体查封并无不当，违背事实和法律。原审法院对《责令限期改正通知书》视而不见，甚至在判决书中故意遗漏需要查明的此项事实。即使上诉人所有厂房多处存在消防问题，那被上诉人也完全可以对存在消防问题的承租户的装修经营场所进行临时查封。上诉人无权利处置承租人的财物，无法进行整改。三、原审法院听任被上诉人违法解释，未查明事实。四、被上诉人程序违法伪造多份法律文书。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的诉请；一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人苏州市公安消防支队吴中区大队辩称，一、本案系确认无效之诉，无效行政行为按司法解释仅列四项，其中明确指出的有三项，不包括程序问题，原审法院对此认定符合法律规定。临时查封行为作出之后，火灾隐患得以消除，其目的已经实现。二、本案消防监督检查记录上由李圣尧的亲笔签名，这表明上诉人对相关检查记录上的事实予以认可。消防法律方面所规定的为集体讨论，但对讨论形式没有规定。基层行政机关执法任务繁重，采取灵活和宽松的讨论形式并不违反法律规定。程序即便有上诉人所说的瑕疵，也并不影响本案实体问题的判断。三、涉案厂房一层堆放可燃物，三层存在“三合一”现象，五层为基督教聚会场所不具备疏散条件。该厂房存在的火灾隐患是因为上下楼层之间具有的关联性而导致的，因此对该厂房进行临时查封是必要的。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本案审理过程中，为证明被上诉人查封决定的行政相对人错误、程序违法，上诉人苏州上美摄影文具有限公司要求调取苏州市公安消防支队吴中区大队执法记录仪现场录像及拍照设备等相应原始载体作为证据；同时提交了临时查封工作流程图、录音文字、消防监督检查记录、照片、查封公告、告知书、消防监督检查结果等证据材料。经审查，上述证据材料不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”，本院不予接纳。 本院认为，《江苏省消防条例》第二十条规定，建筑物的出租人和承租人应当按照有关规定明确双方的消防安全责任。承租人应当在其使用范围内履行消防安全职责。出租人应当对承租人履行消防安全职责的情况进行监督。《江苏省安全生产条例》第二十五条规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营单位发包生产经营项目、出租场所的，应当履行下列安全生产责任：（一）签订安全生产管理协议，明确各自安全生产责任；（二）向承包方、承租方书面告知发包项目、出租场所以及相关设备的基本情况、安全生产要求；（三）协调解决承包方、承租方提出的安全生产问题；（四）定期进行安全检查，发现承包方、承租方有安全问题的，及时督促整改。由上述规定可知，生产经营单位将生产经营场所出租给其他单位或个人的，并不免除其应承担的包括消防安全职责在内的安全生产责任。本案中，上诉人苏州上美摄影文具有限公司将其所有的吴中区××号厂房大楼分割出租给各经营单位，被上诉人苏州市公安消防支队吴中区大队经消防监督检查后发现涉案大楼整体存在消防安全隐患，严重威胁公共安全，依据《中华人民共和国消防法》第五十四条和《消防监督检查规定》第二十二条的规定，决定对涉案大楼予以临时查封，并将苏吴公消封字（2017）第0148号《临时查封决定书》送达上诉人，符合法律规定。另，上诉人苏州上美摄影文具有限公司认为消防监督检查记录时间与集体议案记录时间均与实际不符，即使上述主张成立，亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”情形。 综上，上诉人苏州上美摄影文具有限公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州上美摄影文具有限公司负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 曹 军 审判员 孙一鸣 审判员 林 磊 二〇一八年八月二十七日 法官助理杨心刚 书记员丁韵蕾