湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘31行初75号 原告田茂刁，男，土家族，1970年4月23日出生。 委托代理人石文好，湖南生元律师事务所律师。 被告吉首市人民政府，住所地乾州新区市政大楼。 法定代表人李诗兴，该市市长。 行政机关负责人向清秀，吉首市人民政府党组成员、副处级干部。 委托代理人王治文，湖南四维律师事务所律师。 原告田茂刁因不服被告作出的强行拆除原湘泉淀粉厂职工宿舍的行为，于2018年4月9日向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月9日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，本院依法组成合议庭，由陈学军担任审判长，与审判员陈武涛、唐云峰组成合议庭，于2018年6月21日公开开庭审理了本案。原告田茂刁及委托代理人石文好，被告吉首市人民政府行政机关负责人向清秀、委托代理人王治文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告因不服被告作出的强行拆除行为，请求1、确认被告强行拆除原湘泉淀粉厂职工宿舍行为违法。2、赔偿原告居住权损失24万元（1000元／每月×20年）。3、赔偿财物损失45800元。4、赔偿搬家费2000元，临时安置费1.2万元（1000元／每月×12个月）。5、精神损失费5万元（合计349800元）。 原告田茂刁诉称，原告为原湘泉啤酒厂职工，居住于原湘泉淀粉厂宿舍三栋二楼B203室，从未搬离。原湘泉淀粉厂宿舍在企业改制以前就划入原湘泉淀粉公司宿舍，由该公司后勤统一管理，2007年企业改制，将该宿舍5栋职工住宅（国有资产）划由大田社区代为管理。并约定其居住在楼内的退休职工以及低收入且无房的职工可以继续在5栋房屋内居住，直到去世，但其子女不能继续居住。2016年9月1日，吉首市峒河街道办事处发布《公告》，“要求完成棚改工作目标任务，结合《吉首市加快推进城市棚户区改造的实施意见》精神，调查制定出湘泉淀粉厂宿舍房屋确权登记的方案”。2017年9月28日，被告办公室发出 原告向本院提供了以下证据：1.原告身份证复印件，拟证明原告基本情况。2.《证明》，拟证明原告为原湘泉啤酒厂职工，且为被强拆房屋住户的事实。3.湘西州住建局《关于原湘泉淀粉厂职工住宅的情况汇报》（2017、4、25），拟证明改制时约定“其居住在楼内的退休职工以及低收入且无房的职工可继续在5栋房内居住，直到去世，但其子女不能继续居住”的事实。4.峒河街道办事处《公告》（2016、9、1），拟证明原告住房被纳入棚改项目，且依据棚改政策进行调查登记的事实；原告住在湘泉集团淀粉厂三栋二楼B203室的事实。5.被告发布的《关于做好原湘泉淀粉厂职工宿舍应急排险工作的通知》（2017、9、28），拟证明被告对原告房屋进行强拆的事实。6.峒河街道办《拆除方案》（2017、10、29），拟证明被告以下属单位名义制定强拆方案的事实。7.吉首市房产局《吉首市原湘泉淀粉厂人员安置补偿方案》，拟证明被告以职能部门名义制定补偿方案的事实。8.吉政（2013）58号《关于原湘泉集团淀粉厂储备用地作为吉首市保障性安居工程建设用地的请示》（2012、9、8）。9.吉首市环境保护局文件吉环审字（2012）31号《关于对湘西自治州安跃房地产开发有限公司大田湾棚户区改造项目环境影响报告表的批复》(2012、9、28)。10.吉首市发展和改革局文件吉发改字（2012）180号《关于核准吉首市大田湾棚户改造工程的批复》(2012、10、15)。11.湘西州国土局《关于原湘泉淀粉厂国有划拔土地使用权处置有关问题的请示》(2013、10、30)。12.湘西州国土局《关于原湘泉淀粉厂国有划拔土地使用处置有关问题的请示》(2014、12、25)。证据8-12拟证明被告将原告住房早就列入棚户区改造项目的事实。13.吉首市(2012)建字第02号《建设用地使用证》。14.吉首市建字第2012090061号《建设工程规划许可证》。15.433101201209240101《建设工程施工许可证》，拟证明被告早就将该土地划拔给其他开发单位的事实，并为相关单位颁发相应施工许可证件的事实。16.《损害财物清单》，拟证明被告损害原告财物及价值的事实。17.《赔偿申请》，拟证明原告曾多次向相关部门维权的事实。 被告吉首市人民政府辩称，答辩人拆除原湘泉淀粉厂职工宿舍行为是合法的。答辩人拆除原湘泉淀粉厂职工宿舍是根据住房城乡建设部2015年6月17日老楼危楼安全排查电视电话会议精神，依据湖南省住房和城乡建设厅制定的《全省老楼危楼安全隐患排查整治工作方案》，落实湘西土家族苗族自治州人民政府专题会议纪要（[2017]26号）要求，本着确保居民生命财产安全、及时消除安全隐患宗旨，按照法定程序进行的，是合法行为。原湘泉淀粉厂5栋职工宿舍（国有资产）始建于上世纪60年代，全为砖混结构，且多年失修，2016年经鉴定为C、D级危房，其中2栋房屋顶部已经大面积坍塌，楼板已经开裂，1栋房屋存在山体滑坡地质灾害，经常有瓦片、檐皮和木檩、顶棚下落现象，房屋存在随时坍塌的可能性，存在严重的安全隐患，住户的生命财产随时受到严重威胁。为此，州人民政府通过专题会议纪要明确答辩人作为该棚户区改造实施主体，要求采取有效措施消除安全隐患。答辩人在组织相关部门多次向居住在原湘泉淀粉厂职工宿舍内的住户进行了事实告知，多次通知他们搬离危险房屋，并依法下达了做好原湘泉淀粉厂职工宿舍应急排险工作的通知，对于无自有住房居住的，统一由答辩人提供过渡安置房，并要求全体住户于2017年10月20日前自行搬离，在限期内搬离的，对住房装饰装修按市场评估价进行补偿，同时奖励搬家费每户2000元；逾期未自行搬离的不享受装饰装修补偿及搬家费。在全体住户全部自行搬离的情况下，答辩人精心制定拆除危险房屋方案，对涉案危险房屋进行了拆除。因此，答辩人拆除涉案的危房的行为是合法的。原告要求确认答辩人强行拆除原湘泉淀粉厂职工宿舍行为违法，这是没有任何证据支持的，这种观点是不能成立的。原告要求答辩人赔偿其损失349800元是不能成立的。原告要求答辩人赔偿其居住权损失24万元是没有事实依据和法律依据支持的。原告以前居住的原湘泉淀粉厂职工宿舍系国有资产，原告并不享有产权。在该宿舍已经成为D级危房，已经失去了居住功能，答辩人依法对其拆除，是合法行为，是没有任何过错的。因此，根本不存在损害原告居住权问题，也就更不存在给原告赔偿居住权损失问题。因此，原告要求赔偿居住权损失24万元不能成立。原告要求赔偿财物损失45800元，没有事实依据和法律依据支持。答辩人依法拆除危楼前，各职能部门多次向原告进行了告知和通知，要求原告尽快搬离。答辩人办公室出台《关于做好原湘泉淀粉厂职工宿舍应急排险工作的通知》中，明确规定了2017年10月20日前搬离的，享受搬家费2000元。原告已经享受该搬家费。因此，原告的该项主张不能成立。原告要求赔偿搬家费2000元及临时安置费12000元的主张不能成立。拆除危房之前，答辩人已经对实际居住在原湘泉淀粉厂职工宿舍的28户住户全部进行了妥善安置。拆除危险房屋后，答辩人与原告已经签订了安置协议。协议第二条明确约定：乙方（原告）符合保障性住房安置条件的，须自本协议签订后60日内向吉首市房地产管理局提交申请，待资格审核通过后签订《公共租赁住房合同》进行安置。协议第三条约定了给予乙方（原告）室内装饰装修补偿、附属物补偿及搬家费补偿。签订协议后，原告已经及时领取了安置协议中约定的补偿费用。因此，原告提出的该项主张不能成立。原告要求答辩人赔偿精神损失费5万元，更是没有事实依据和法律依据支持，更是无法成立。综上所述，原告提出的全部主张无事实依据和法律依据支持，不能成立。请人民法院依法驳回。 被告吉首市人民政府向本院提交了以下证据：1.2015年6月23日湖南省住房和城乡建设厅关于印发《全省老楼危楼安全隐患排查整治工作方案》的通知（湘建房[2015]79号），拟证明湖南省住房和城乡建设厅要求各市州、县市区人民政府组织开展老楼危楼安全隐患排查整治工作。2.2016年2月4日吉首市安全生产委员会关于印发《吉首市城区老楼危楼安全隐患整治工作方案》的通知（吉安发[2016]2号），拟证明吉首市人民政府布置开展城区老楼危楼安全隐患整治工作。3.2016年6月22日房屋结构安全鉴定报告书（吉房鉴定[2016]36号，拟证明峒河办事处大田社区内原淀粉啤酒厂1、2、3、5号房屋属于D级危房，被建议拆除重建；4号房屋属于C级危房，被建议停止使用。4.2017年4月25日湘西自治州住房和城乡建设局关于原湘泉淀粉厂职工住宅（老旧危楼）的情况汇报，拟证明原湘泉淀粉厂内的5栋职工住宅属于老旧危楼且存在严重的安全隐患情形，急需立即予以拆除。5.2017年6月8日湘西土家族苗族自治州人民政府专题会议纪要（[2017]26号，拟证明原湘泉淀粉厂5栋职工住宅（国有资产）存在严重安全隐患，州人民政府明确吉首市人民政府作为该区域棚户区改造主体，要求立即组织开展5栋老旧危楼的安全隐患排查整治工作，及时采取有效措施予以处理，原则同意将该区域内的两宗土地无偿划转给吉首市人民政府，要求吉首市人民政府尽快制定原湘泉淀粉厂职工住宅相关居民安置方案和厂区棚户区改造方案。6.2017年7月6日（调查日期）吉首市峒河街道办事处关于湘泉淀粉厂宿舍常住人口的调查情况说明，拟证明当时原湘泉淀粉厂5栋职工宿舍内实际居住了25户人员（提供了人员明细表，原告田茂刁当时并未实际居住在内）。7.2017年7月15日峒河街道办事处及大田社区委员会向原湘泉淀粉厂职工住宅内居住人员发出的《告知书》（己张贴），拟证明街道办事处及大田社区告知各住户所居住的房屋系D级危房，要求大家及时搬离。8.2017年9月8日吉首市安全生产监督管理局向原湘泉淀粉厂职工住宅内居住人员发出的《通知》（已张贴），拟证明告知各位住户所居住的房屋系危险房屋，通知各位住户于2017年9月15日前自行尽快撤离。9.2017年9月28日吉首市人民政府办公室关于做好原湘泉淀粉厂职工宿舍应急排险工作的通知（吉政办函[2017]93号）（附己张贴照片四张），拟证明吉首市人民政府开展原湘泉淀粉厂职工宿舍应急排险工作的具体安排，其中明确规定了对于无自有住房居住的，统一由答辩人提供过渡安置房，并要求全体住户于2017年10月20日前自行搬离；在限期内搬离的，对住房装饰装修按市场评估价进行补偿，同时奖励搬家费每户2000元；逾期未自行搬离的不享受装饰装修补偿及搬家费。10.2017年10月19日吉首市峒河街道办事处大田社区居民委员会给田茂刁发出的《通知》书（己签收），拟证明通知住户尽快撤离。11.2017年10月19日峒河街道大田社区工作人员杨振QQ空间保存的当天工作照片三张（附当天的文字说明），拟证明当天早上社区已经通知田茂刁撤离，下午4.20市政府向清秀主席、房产局苏朝辉副局长等人再次与田茂刁沟通交流，再次通知撤离。12.2017年10月19日向清秀主席用手机拍摄的涉案房屋照片，拟证明涉案房屋早己破烂不堪，无法居住。13.2017年10月23日湖南志成房地产评估有限公司对原湘泉淀粉厂职工住宅1栋206房（原田茂刁居住过的）装修装饰、附属设施所做分户评估情况。14.2017年10月29日吉首市棚改工作领导小组制作的《原湘泉集团淀粉厂宿舍楼危房安全排险拆除方案》，拟证明吉首市人民政府对开展拆除原湘泉集团淀粉厂宿舍楼危房所做的安排，并定于2017年10月31日予以拆除。15.2017年11月23日吉首市房地产管理局制作的《吉首市原湘泉淀粉厂居住人员安置补偿方案》，拟证明市房产局制作了该方案。16.2017年11月25日吉首市人民政府市长办公会议纪要（[2017]231号），拟证明吉首市人民政府同意市房产局提交审议的《吉首市原湘泉淀粉厂居住人员安置补偿方案》。17.2017年11月29日吉首市房地产管理局与田茂刁签订的《原湘泉淀粉厂宿舍居住人员安置补偿协议》，拟证明双方已经签订了安置补偿协议。协议约定了安置办法，并补偿田茂刁房屋装修装饰、附属设施评估价值及搬家费（2000元）。18.2017年12月1日田茂刁签字的《吉首市（湘泉淀粉厂）棚户区改造项目拆迁户补偿明细表》，拟证明田茂刁分别领取了房屋装修装饰、附属设施评估价值及搬家费。19.2018年1月4日湘(2018)吉首市不动产权第0000058证书，拟证明原湘泉淀粉厂区域内的国有建设用地已经按法定程序办证至吉首市保障性安居工程建设投资有限责任公司名下。 经庭审质证，当事人的质证意见如下： 一、对被告吉首市人民政府所举19份证据。 原告质证意见为：证据1-2与本案无关联性。证据3客观性有异议，没有提供相应检测人员的相应资质，因此不合法。证据4-5合法性有异议。证据6真实性有异议。证据7-8没有看见证据。证据9三性有异议。证据10-12对证明目的有异议。证据13评估内容和评估结果没有异议。证据14对合法性有异议，该份证据印证了之后的程序违法。证据15合法性有异议，与吉首市棚户区改造方案相矛盾。证据16合法性有异议。证据17-18只能证明田茂刁和被告就装修的补偿以及搬家费的补偿形成一致意见，不能证明就所有意见形成一致意见。证据19与本案无关联性。 二、对原告田茂刁所举17份证据。 被告质证意见为：证据1身份证只能证明原告主体资格，不应该作为证据出现。证据2不符合形式要件，不能作为证据使用。证据3真实性没有异议，对证明目的有异议。证据4真实性待向办事处认可，即便真实性没有异议，和本案原告的诉求也没有关联性。证据5真实性没有异议，对证明目的有异议。证据6真实性没有异议，原告方代理人理解有误，对证明目的有异议。证据7没有异议。证据8-15与本案均无关联性，与原告方的诉求主张不存在因果关系。证据16清单不符合证据的形式，也没有签名。证据17不能证明其证明目的。 本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下： 一、对被告吉首市人民政府证明行政行为合法性的证据：证据1-11，13、14系被告作出行政行为的事实、程序以及规范性文件等依据，可以作为确定案件事实的证据，采信。证据15-18，系被告对原告进行安置补偿的相关证据，该三份证据均形成于被诉行政行为之后，但与本案具有关联性，采信。证据12，系照片复印件，没有注明拍摄时间、地点以及拍摄人等情况说明，不符合证据形式要件，不予采信。证据19作出于被诉行政行为之后，且与本案不具有关联性，不予采信。 二、对原告所举证据：原告所举证据1、3、4-7，以上六份证据被告对真实性无异议，与本案具有关联性，采信。证据2系证人证言，没有附相关证明人的基本情况及身份证明文件，不符合证据形式要件，不予采信。证据8-15，均系复印件，没有注明出处且加盖印章，且与本案不具有关联性，不予采信。证据16是财物清单，不符合证据的形式要件和证据三性要求，不予采信。证据17可以证明原告曾向被告下属部门提出过赔偿请求的事实经过，采信。 本院经审理查明，本案被诉行政行为所涉及的房屋共有五栋，原属于湘泉淀粉厂的职工宿舍楼，企业破产改制后相关房屋及土地的权利均收归国有，由湘西州国资委交给房屋所在地吉首市峒河街道大田社区（以下简称大田社区）代管。代管时约定，居住在五栋宿舍楼内的退休职工以及低收入且无房的职工可以继续居住直到去世，但去世职工的子女不能继续居住。该约定没有书面证据可予证实，但原、被告双方对这一事实均予认可。原告田茂刁系原湘泉淀粉厂职工，企业改制前后均居住于宿舍楼三栋二楼B203室。 2015年6月17日，住房城乡建设部紧急召开全国老楼危楼安全排查电视电话会议，通报近期发生的老旧楼房垮塌事故情况，部署在全国范围内迅速开展老楼危楼安全隐患大排查、大整治活动。同年6月23日，湖南省住房和城乡建设厅下发了《全省老楼危楼安全隐患排查整治工作方案》。根据上级的要求和部署，吉首市安全生产委员会于2016年2月4日印发了《吉首市城区老楼危楼安全隐患整治工作方案》，该方案结合吉首市人民政府前期排查老楼危楼隐患的结果，对整治的责任进行了安排和部署。根据该方案所附《吉首市办事处老楼危楼整治责任分解表》载明，本案涉案房屋即在整治范围之内。2016年6月22日，根据湘西州国资委申请，吉首市房屋安全鉴定机构对涉案房屋进行了安全鉴定，并出具了《房屋结构安全鉴定报告书》。该报告载明：五栋房屋均建造与上个世纪七十年代，因年久失修，房屋局部或整体出现险情，构成局部或整体危房。该报告最终的鉴定结论为：4号房属C级危房，1、2、3、5号房均为D级危房；给出的处理建议为：1、2、3、5号房拆除重建，4号房停止使用。 2017年4月12日、4月25日，大田社区和湘西州住房和城乡建设局分别作出请示报告和情况汇报，建议将已经鉴定为C、D级危房的五栋宿舍楼立即拆除，并对相关住户进行合理安置。同年6月8日，湘西州人民政府召开专题会议对此进行了研究和部署。会议形成的纪要载明：明确吉首市人民政府为原湘泉淀粉厂棚户区改造的实施主体，尽快制定相关居民安置方案和棚户区改造方案，在确保群众有房住的前提下，力争6月15日前全部搬出并安置到位。2017年7月15日、9月8日、10月19日、20日，大田社区和吉首市安全生产监督管理局先后发出告知书、通知，要求相关住户尽快搬离危房。2017年9月28日吉首市人民政府办公室发出《关于做好原湘泉淀粉厂职工宿舍应急排险工作的通知》（以下简称《应急排险通知》），对涉案房屋相关住户的搬离时间、安置和奖励办法、以及强制搬离等内容进行了安排和部署。同年10月29日，被告以吉首市棚改工作领导小组的名义制定了《原湘泉集团淀粉厂宿舍楼危房安全排险拆除方案》（以下简称《拆除方案》）。该方案载明，参与现场执法的单位和部门共17个，参与人数为303人（含民工40人），并设立了警戒保卫、物品清点、清场劝说等共计12个工作小组。两日后，拆除方案得以实施，涉案四栋房屋被拆除。原告不服，以被告实施的强制拆除行为违法为由，诉至本院。 另查明，1、被告实施强制拆除房屋之前，即2016年9月1日，吉首市峒河街道办事处曾发布公告，内容主要是：为了推进棚户区改造工作，制定了原湘泉淀粉厂宿舍楼房屋确权登记的工作方案。2、被告实施强制拆除房屋之后，于2017年11月23日，制定了《吉首市原湘泉淀粉厂居住人员安置补偿方案》，并于28日由吉首市房地产管理局与原告签订了一份《原湘泉淀粉厂宿舍居住人员安置补偿协议》，内容包括对原告的保障性住房安置、装修补偿和搬家费用等。补偿款13264元，原告已经领取。3、原湘泉淀粉厂宿舍楼共五栋，其中一栋在被告实施强制拆除行为前已经被他人拆除。2017年10月31日，被告采取强制拆除行为时，实际拆除房屋只有4栋。 本院认为，本案的被诉行为是被告实施的拆除房屋行为。双方当事人对于被告组织并实施了该行为，均无异议。案件的争议焦点主要有三：一是被告的拆除行为是否具有强制性，即该行为是否构成了行政法意义上的行政强制执行；二是被告实施的拆除行为是否合法；三是原告提出的赔偿请求应否给予支持。 首先，关于被诉拆除行为的定性。被告在诉讼中主张：企业改制后涉案房屋已经收归国有，房屋被鉴定为危房后，被告自行组织进行拆除，相当于产权人自己拆自己的房子，不属于行政强制拆除。对此，从以下几个方面给予评析：其一，从目的上看，被告实施的拆除行为是出于行政管理和公共利益的需要。涉案房屋已经被鉴定为C、D级危房，存在重大安全隐患并可能危及人员的生命和财产安全，被告在此前提下实施的拆除危房行为，显然不是一般意义上的“产权人自己拆自己的房子”，而是为了达到行政管理目的和维护公共安全的需要，因而该拆除行为明显具有行政行为的特征。其二，从标的上看，涉案房屋属于国有资产而非私有财产。对于国有资产的处置（包括调配、置换、转让和拆除等），应当严格依照法定的行政程序进行，受行政法律关系调整，这完全有别于民事法律关系所调整的私有财产的处分原则，不可与普通的“产权人自己拆自己的房子”混为一谈。其三，从适用法律上看，被告所提交的证据《急排险通知》中，适用了《中华人民共和国突发事件应对法》和《城市危险房屋管理规定》。前者属于行政应急法律范畴，后者属于行政规章。据此，亦可认定被告实施的拆除行为，是依据行政法律规范的授权而作出的行政行为，绝非依照私法自治原则而作出的所谓“产权人自己拆自己的房子”的民事行为。其四，从事实上看，原、被告双方均予认可的事实是：原湘泉淀粉厂改制时约定，相关职工在符合一定条件的前提下，可以继续居住直到去世。该约定内容事实上是房屋所有权人对相关职工享有公房租赁权的一种肯定。公房租赁权是国家为保障公民居住权而提供的具有重大财产价值的公法权利，它有别于平等主体之间基于民事租赁关系所产生的私法权利。因此，原告作为公房承租人，其与被告的拆除房屋行为具有法律上的利害关系，被告实施拆房行为之前，理应对公房承租人的相关权利给予充分考量并做出合理安置。故，被告的拆房行为显然不是“产权人自己拆自己的房子”那么简单。其五，从被告所提交的《应急排险通知》、《拆除方案》等证据，以及庭审调查时双方的陈述可以认定，被告所实施的拆除房屋行为具有强制性。如《拆除方案》（被告证据14）的“工作目标”中有如下文字表述：“通过强有力的联合执法行为，对湘泉淀粉厂宿舍楼危房及私自搭建的建筑物进行全面拆除和彻底清理”。此外，从该方案中关于设立12个工作小组、以及参与执法人员多达303人（含民工40人）的安排来看，都可以印证被告实施的拆除行为具有行政强制特征。因此，本案被诉拆除行为可以确定为行政法意义上的行政强制执行行为。 其次，被诉强制拆房行为是否合法。如前所述，被诉行为确定为行政强制执行行为，对该行政行为的合法性审查，应当从以下四个方面进行：其一，执法的主体资格。双方当事人对被告实施了被诉行政行为均无异议。但原告认为拆房行为应当由相关部门来实施，被告不具有执法主体资格，超越了行政职权。经查，被告作出的拆房行为适用了《中华人民共和国突发事件应对法》和《城市危险房屋管理规定》，此外还有湖南省住房和城乡建设厅作出的规范性文件。其中，《中华人民共和国突发事件应对法》第七条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。”《城市危险房屋管理规定》第五条规定：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。”第十八条规定：“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。”湖南省住建厅的规范性文件也是针对湖南省各市州、县市区人民政府下发，且规范性文件中在“加强组织领导”部分亦有“各市州、县市区人民政府要高度重视老楼危楼安全排查工作，制定市州、县市区排查整治工作的具体实施方案”等责任主体要求。除此而外，我国现行行政法律体系中，未见其他法律、法规对涉及拆除危房的相关事宜作出具体规定。从上述仅有的涉及本案的法律、规章、以及规范性文件可以看出，除了规章规定了危房整治的执法主体是房地产行政主管部门之外，法律和规范性文件均将相关职权授予了县级人民政府。鉴于危房拆除工作的综合性、复杂性和社会性，被告吉首市人民政府组织并实施了本案被诉行为，符合上述法律和规范性文件关于责任主体的规定，并未超越行政职权。原告对此提出的诉讼理由不能成立，本院不予支持。其二，执法的事实依据。被告实施强制拆除行为的主要事实依据是涉案房屋属于危房，该事实有吉首市房屋安全鉴定机构出具的鉴定报告可予证实，有湘西州住建局、大田社区出具的情况报告以及湘西州人民政府的会议纪要等可以相互印证。此外，庭审中原告对于涉案房屋属于危房且应予拆除的事实也不否认。因此，应当认定被告实施强制拆除行为事实清楚，证据充分。其三，执法的行政程序。1、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十七条明确规定了行政机关采取强制执行的程序性事项，即书面催告、听取陈述和申辩意见、制作强制执行决定并送达当事人等。《湖南省行政程序规定》第七十三条亦规定：“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。”本案根据被告提交的证据，在实施强制拆除前，仅有被告以其下属机关（吉首市安全生产监督管理局）和大田社区的名义公开发布的撤离通知，并没有向居住在楼内的利害关系人送达催告和强制执行决定等相关证据。故，被告实施的强制拆除行为不符合《行政强制法》和《湖南省行政程序规定》的相关程序性规定属于程序违法。2、根据原告所提交的证据4（即吉首市峒河街道办事处发布的“公告”）可以证实，被告在实施强制拆除行为之前已经启动了相关棚户区改造工作，且拆除房屋行为势必给楼房内原住户的生产生活以及相关权利造成影响。因此，被告在实施拆除行为前，应当先行对房屋的利害关系人进行妥善安置，才是被告作出行政行为的正当程序，即“先安置、后搬迁”。但是，根据本案查明的事实，被告实施的拆除行为发生于2017年10月31日，而被告制定安置补偿方案并与原告签订的安置补偿协议却发生在2017年11月23日、28日，明显属于“先拆迁、后安置”，严重违反法定程序。3、涉案房屋已列入棚户区改造项目并已经启动相关工作，被告未经安置补偿却先行拆除，不能排除利害关系人对此而产生“以应急排险为名，行棚户区改造之实”的合理怀疑。其四，执法的适用法律。鉴于被告实施强制拆除行为过程中，并未给原告制作并送达书面催告、强制执行决定，其所作出的《应急排险通知》中虽然适用了《中华人民共和国突发事件应对法》和《城市危险房屋管理规定》，但是该通知仅仅只针对被告的下属机关和单位下发，并没有证据证明已经送达当事人或者向社会公开发布，且被告适用上述相关法律、规章并未引用具体条款。因此，应当认定被告作出的行政行为，适用法律错误。综上，被告实施的行政强制执行行为虽然事实依据充分，但行政程序违法、适用法律错误，依法应当确认该行为违法。 再次，原告提出的赔偿请求应否给予支持。关于行政赔偿责任是否构成，着重审查以下三个方面：一是行政行为已经被确认违法，二是损害的事实和结果客观存在，三是违法行为与损害后果之间有直接的因果关系。只有以上三个要件同时具备，则行政机关应当承担赔偿责任。具体到本案而言，其一，如前所述，被告的强制执行行为已经被确认违法，无须赘述。其二，原告在诉讼中提出赔偿损失的诉求主要有：1、居住权损失24万元；2、财物损失45800元；3、搬家费2000元；4、临时安置费1.2万元；5、精神损失费5万元。《国家赔偿法》第四条第（四）项规定了行政机关及其工作人员有造成财产损害行为的，受害人有权获得赔偿。该法第三十六条第（八）项还规定了造成财产损害的，按照直接损失给予赔偿的原则。根据上述法律规定进行审查，关于原告所提出的第1、3、4项赔偿请求，该三项请求应当属于行政机关进行安置补偿来解决的范畴，不属于国家赔偿受案范围。经查，原告于2017年11月28日，已经与被告下属吉首房地产管理局签订了安置补偿协议，该协议第二、三项当中，双方已经就住房安置、装修补偿和搬家费用等内容达成一致，原告已经领取了相关费用。鉴于该安置补偿协议另属其他行政主体作出的行政行为，故本案中对其合法性不作评判，仅作为有效证据采用。当事人若对该协议不服，可以另寻法律途径实现救济。关于原告所提出的第2项赔偿请求，即财物损失45800元。行政诉讼法第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”经审查，原告提出支持其赔偿请求的证据主要是一份“财物清单”，该清单系孤证，没有注明制作时间、制作人等情况，不符合证据的形式要件，无证明力。此外，鉴于本案被告采取的是强制执行行为，亦即可能由于被告的原因导致原告无法举证，则相关举证责任应由被告承担。本案中，被告所举证据13（湖南志成房地产评估公司出具的评估报告）和证据17（安置补偿协议），可以证明在被告实施强制拆除行为前后，已经委托评估机构对原告涉案房屋装修及附属生产生活设施的价值进行了评估，且已经按照评估结果给原告补偿到位。因此，原告就财物损失提出的赔偿请求，既无有效证据可以证实，也与审理查明的案件事实不符，该诉讼请求本院不予支持。关于原告提出的第5项赔偿请求，即精神损失5万元。根据《国家赔偿法》第三十五条之规定，精神损害赔偿责任的构成，应当以行政行为侵犯相对人的人身权为前提。本案被诉行为是行政强制拆除房屋的行为，该行为主要是针对物权（危房）而非原告的人身权。本案中，没有证据可以证明原告因被诉行为而造成人身权、生命权、健康权遭受侵害。故，原告提出的精神损害赔偿诉求，没有事实和法律依据。其三，鉴于没有证据可以证明原告所主张的损害结果客观存在，故，关于违法行为与损害结果之间是否构成因果关系的论述，已无必要。综上，原告提出的5项赔偿请求，没有事实和法律依据，依法应当不予支持。 综上所述，被告作出的行政强制执行行为违法，但该行为属于行政事实行为，不具有可撤销内容，故应当依法确认违法。原告对此提出的起诉理由成立，本院予以支持。原告提出的赔偿请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告吉首市人民政府拆除原湘泉淀粉厂职工宿舍楼的强制执行行为违法。 二、驳回原告的赔偿请求。 案件受理费50元，由被告吉首市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长  陈学军 审判员  陈武涛 审判员  唐云峰 二〇一八年八月十三日 书记员  宋宛馨 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条 （一）被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。