黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）黑行终313号上诉人（原审被告）哈尔滨市南岗区人民政府，住所地哈尔滨市南岗区宣化街261号。法定代表人宋博岩，该区区长。行政机关负责人孙明，该区副区长。委托代理人李永涛，该区棚户区改造工程领导小组办公室工作人员。委托代理人任春山，黑龙江佳鹏律师事务所律师。被上诉人（原审原告）刘子永等24人（名单附后）被上诉人牟维华等19人委托代理人李东岩，黑龙江保安律师事务所律师。被上诉人田林、田路委托代理人田峰（系田林之弟、田路之兄），男，1971年1月7日出生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋1单元304室。诉讼代表人张伟昱，男，1953年8月24日出生，汉族，住哈尔滨市南岗区。诉讼代表人孙永国，男，1947年2月2日出生，汉族，住哈尔滨市南岗区。诉讼代表人刘子明，男，1949年10月24日出生，汉族，住哈尔滨市南岗区。诉讼代表人刘丽华，女，1951年11月19日出生，汉族，住哈尔滨市南岗区。上诉人哈尔滨市南岗区人民政府（下称南岗区政府）因被上诉人刘子永等24人诉南岗区政府强制拆除房屋一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2017）黑01行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南岗区政府行政机关负责人孙明，委托代理人李永涛、任春山，被上诉人牟维华等19人的委托代理人李东岩，被上诉人田林、田路委托代理人田峰，诉讼代表人刘丽华、孙永国、刘子明、张伟昱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2012年12月28日，黑龙江省人民政府作出黑政土〔2012〕第383号《关于审核同意哈尔滨市二○一一年度第十二期城市建设农用地转用和土地征收实施方案的通知》。2013年3月5日，哈尔滨市人民政府就哈尔滨市二○一一年度第十二期城市建设农用地转用和土地征收作出2013年第12号征收土地公告。该公告明确被征收单位包括新春乡王家店村，被征收土地位置和地类以哈尔滨市国土资源勘测规划院用地现状勘界成果为准。哈尔滨市国土资源勘测规划院出具的南岗区棚改项目面积统计表、现状勘界图、土地利用现状图显示刘子永等人所居住的新春小区318-6号楼在现状勘界图范围内。但刘子永等人持有国有房屋所有权证书，部分住户还取得了国有土地使用权证书。刘子永等人认为征地土地公告包括了国有土地上的房屋，征收行为违法，到有关部门上访。2016年1月6日，南岗区新春街道办事处（下称新春街道办事处）委托黑龙江省龙建建设工程技术咨询有限公司（下称龙建公司）对新春小区2号楼安全性进行鉴定。2016年1月11日，龙建公司出具龙建咨询﹝2016﹞第003号《哈尔滨市南岗区王家店地段棚改项目（新春小区2号楼）结构安全鉴定报告》，鉴定结论为：该楼抗震性能不满足《建筑抗震鉴定标准》（GB50023-2009）及《建筑抗震设计规范》GB50011-2010的相关规定，应对其进行处理。依据《危险房屋鉴定标准》JGJ125-99标准，该建筑应评定为D级（整栋危房）。依据《民用建筑可靠性鉴定标准》GB50292-1999标准，该建筑结构安全性应评定为Dsu级。依据《民用建筑可靠性鉴定标准》GB50292-1999标准，该建筑适修性评定为Dr级；适修性差，建议拆除。2016年7月，刘丽华等案涉楼房住户以南岗区政府为被告向哈尔滨市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认南岗区政府房屋征收行为违法。诉讼中，南岗区城乡建设局、新春街道办事处于2016年12月23日联合制作哈南房停用告字第（2016）753-799号《危房停止使用告知书》，并在案涉房屋张贴。同日将《危房停止使用告知书》在哈尔滨日报公告。《危房停止使用告知书》告知刘子永等人所有房屋已经被认定为危房（整栋），已不能保证居住安全，应进行拆除处理，要求刘子永等人全家人停止使用房屋，立即迁离转移。如无其他住处，南岗区政府可以提供紧急避险临时安置房。告知可在2日内陈述申辩，地点为新春街道办事处。2016年12月26日，南岗区政府作出哈南房迁决字（2016）第753-799号《紧急避险安全撤离决定书》，并于同日在哈尔滨日报公告。公告载明：位于南岗区淮河路新春小区2号楼房屋，已被省级权威鉴定单位鉴定为D级危房（整栋危房），不能保证居住安全。为实现紧急避险，下达《危房停止使用告知书》。为确保人身财产安全，根据相关法律规定，南岗区政府作出安全迁离避险紧急处理决定，告知刘子永等人限期迁离，如无其他住处，南岗区政府可以提供临时安置用房（香坊区电塔街17号怡园绿荫小区）。决定公告之日即视为送达之日。对决定不服，可在收到决定之日起60日内向南岗区政府法制办申请复议，也可在收到决定之日起6个月内直接向人民法院提起行政诉讼。2016年12月27日，案涉房屋被南岗区政府拆除。2017年1月12日，哈尔滨市中级人民法院作出（2016）黑01行初175号行政裁定，驳回刘丽华等人起诉。刘丽华等人上诉至省法院。省法院于2017年5月5日作出（2017）黑行终222号行政裁定，认为刘丽华等人称被诉行为是南岗区政府的房屋征收行为，但具体针对征收的哪一环节起诉不明确、不具体，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，原审裁定驳回起诉并无不当。按照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款、《最高人民法院关于适用第三十条第二款有关问题的答复》[(2005)行他字第23号]的规定，国务院或省政府的征地决定不属于行政诉讼受案范围。如果征地决定确将刘丽华等人的房屋纳入征地范围内，也无法通过行政诉讼解决。但征地决定不可诉，不代表征收过程中的其他行政行为也不可诉。如果行政机关采取断水、断电的方式迫使被征收人搬迁或者对被征收房屋实际拆除等行为，属于行政诉讼受案范围。裁定驳回上诉，维持原裁定。刘子永等人依据省法院判决，再次提起行政诉讼，即本案。另查明，案涉楼房的住户杨春山于2012年5月14日死亡，杨春山妻子尹淑兰于2017年6月13日死亡。两人有婚生子女七人，经法院释明，其他六人明确表示本案不涉及赔偿不参与诉讼，由杨秀贤参与本案诉讼。田国儒于2012年5月29日死亡，其妻子于1995年5月死亡，两人有婚生子三人：田峰、田林、田路。原审法院认为，关于南岗区政府拆除刘子永等人案涉房屋是否违法问题。因本案案涉房屋安全鉴定系由新春街道办事处启动，违反了建设部《城市危险房屋管理规定》第七条：“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。……。”第十二条第二款：“房屋所有人和使用人都可提出鉴定申请。……。”《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第二十条第一款：“房屋所有人、使用人或者利害关系人均可委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定”的规定，且鉴定是在刘子永等人不知情、未参与的情况下作出，龙建咨询﹝2016﹞第003号《哈尔滨市南岗区王家店地段棚改项目（新春小区2号楼）结构安全鉴定报告》也未向刘子永等人送达。南岗区政府依据鉴定报告作出《紧急避险安全迁离决定书》，强制拆除刘子永等人的房屋属于认定事实不清，主要证据不足。另，行政机关作出行政行为涉及相对人合法权益时必须履行正当的行政程序，保证当事人的知情权、陈述申辩权和相关复议及诉讼的权利。依照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，行政机关作出强制执行决定前，应事先将催告书送达当事人。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，拆除案涉房屋涉及到刘子永等人重大权益，南岗区政府未依法送达行政文书，未告知强制拆除时间，未进行催告，未作出强制执行决定。且，从行政行为内容看，南岗区城乡建设局、新春街道办事处于2016年12月23日对刘子永等人作出《危房停止使用告知书》，告知可在二日内陈述和申辩，而二日陈述和申辩期是法定休息日，南岗区政府又于2016年12月26日作出《紧急避险安全迁离决定书》，导致告知的二日陈述申辩期限流于形式。《紧急避险安全迁离决定书》告知刘子永等人有权在60日内申请复议或6个月内直接向法院提起行政诉讼，却在次日复议及诉讼期未届满的情况下，对案涉房屋予以拆除，剥夺了刘子永等人的复议权及诉权。故，南岗区政府强制拆除刘子永等人房屋的行为违法。刘子永等人诉请符合法律规定，予以支持。关于刘子永等人起诉是否超过起诉期限问题。因南岗区政府2016年12月27日实施强制拆除行为时未告知刘子永等人诉权，按照当时的生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，刘子永等人于2017年9月7日提起本案诉讼，于2018年3月20日变更诉讼请求为确认强制拆除房屋行为违法，未超过起诉期限。故对南岗区政府关于刘子永等人本案诉请已经超过法定起诉期限的抗辩，不予支持。关于本案是否属于重复诉讼，违反一事不再理原则问题。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，虽然原、被告双方当事人与（2016）黑01行初175号及（2017）黑01行终222号行政判决双方当事人基本相同，但本案诉讼标的是南岗区政府强制拆除房屋的行政行为，前诉诉讼标的是土地征收行为，两案诉讼标的不同，强制拆除行政行为不属于征收行政行为内容，两者之间不存在包含与被包含关系，刘子永等人的诉请不属于重复诉讼。故南岗区政府关于刘子永等人本诉违反一事不再理原则的抗辩无事实根据及法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）的规定，判决确认南岗区政府2016年12月27日强制拆除刘子永等人房屋的行为违法。南岗区政府上诉请求：1、撤销一审判决，查清事实依法改判南岗区政府拆除行为合法或发回重审。2、被上诉人承担诉讼费用。主要理由：南岗区政府基于政府依法行使政府管理职能，为避免危房的倒塌给人民群众带来巨大人员及财产损失，实施过程中南岗区政府秉持合理、合法行政，程序正当等原则，依据鉴定意见认定相关事实并按照法定程序拆除，并无不当。原审法院认定事实及适用法律错误。刘子永等24人辩称，1、南岗区政府强制拆除其房屋的行为违法。建设部《城市危险房屋管理规定》第七条、《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第二十条一款规定，有权申请房屋安全鉴定的只有房屋所有权人或使用人，其他任何单位或个人均无权申请。2、黑龙江省龙建建设工程技术咨询有限公司并非房屋管理规定安全鉴定机构，其无权对案涉楼房进行安全性鉴定。3、鉴定结论未向房屋所有人送达，违反《城市危险房屋管理规定》第十二条、第十八条的规定。2016年12月23日，南岗区政府作出《危房停止使用告知书》，又于2016年12月26日作出《紧急避险安全迁离决定书》，告知行政复议和行政诉讼权利，却在次日复议和诉讼未届满的情况下，将案涉房屋强制拆除，剥夺了答辩人的复议权和诉权。请求依法裁判，以维护法律的尊严和公平正义。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，建设部《城市危险房屋管理规定》第二条第二款“本规定所称危险房屋，系指结构已严重损坏或承重构件已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋”。第七条“房屋所有权人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。”第十二条第二款“房屋所有权人和使用人都可提出鉴定申请。”《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第二十条第一款“房屋所有人、使用人或利害关系人均可委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定。”依据上述规定，当房屋结构出现严重损坏，可能丧失居住功能时，房屋所有权人、使用人或利害关系人具有申请危房鉴定的资格。本案中，新春街道办事处向龙建公司提出申请对案涉楼房进行危房鉴定，新春街道办事处即非案涉楼房的所有权人或使用人，亦非利害关系人，其不具备委托龙建公司对案涉楼房安全性进行鉴定的主体资格，该鉴定申请无法律依据。南岗区政府以龙建公司对案涉楼房作出的《安全鉴定报告》为依据，作出《紧急避险安全迁离决定书》属认定事实不清、主要证据不足。南岗区政府在作出《紧急避险安全迁离决定书》的次日，即按照危险房屋强制拆除案涉楼房，该强制拆除行为超越职权，且违反法定程序。原审法院判决确认南岗区政府强制拆除刘子永等人的房屋行政行为违法，认定事实及适用法律正确，应予维持。综上，南岗区政府的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由哈尔滨市南岗区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王鹏跃审判员  马鸿达审判员  钟海峰二〇一八年八月三十一日法官助理任夫亮书记员吴迪附被上诉人名单被上诉人（原审原告）牟维华，男，1968年2月29日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋3单元302室。被上诉人（原审原告）杨秀贤，女，1967年11月12日生，汉族，住哈尔滨市道外区北七道街34号。被上诉人（原审原告）李香玲，女，1951年3月6日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋4单元402室。被上诉人（原审原告）杨德华，女，1975年8月2日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋1单元101室。被上诉人（原审原告）曲桂英，女，1944年10月26日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋4单元501室。被上诉人（原审原告）巩宪栋，男，1948年4月13日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋4单元404室。被上诉人（原审原告）耿长海，男，1978年7月19日生，汉族，无固定职业，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋113号。被上诉人（原审原告）付志国，男，1959年11月24日生，汉族，住哈尔滨市南岗区红旗试点新区10-1栋3单元201室。被上诉人（原审原告）孙永国，男，1947年2月2日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋1单元301室。被上诉人（原审原告）赵鸿林，男，1953年12月11日生，汉族，住哈尔滨市道外区平安街6-4号。被上诉人（原审原告）贲雅魁，男，1963年11月5日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋3单元603室。被上诉人（原审原告）陈润林，男，1932年8月8日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋4单元401室。被上诉人（原审原告）张伟昱，男，1953年8月24日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区6栋2单元102室被上诉人（原审原告）张淑霞，女，1950年10年25日生，回族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋1单元601室。被上诉人（原审原告）何桂云，女，1943年12月10日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋3单元101室。被上诉人（原审原告）郭秀珍，女，1938年11月17日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋2单元401室。被上诉人（原审原告）刘丽华，女，1951年11月19日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋3单元103室。被上诉人（原审原告）李纯庚，男，1968年10月3日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋4单元101室。被上诉人（原审原告）刘子明，男，1949年10月24日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋3单元103室。被上诉人（原审原告）刘子永，男，1963年9月22日出生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路318-6号3单元201室。被上诉人（原审原告）贲雅军，男，1967年9月19日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋3单元504室。被上诉人（原审原告）田峰，男，1971年1月7日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋1单元304室。被上诉人（原审原告）田林，男，1967年6月19日生，汉族，住哈尔滨市南岗区宣化街187号2单元7楼3门。被上诉人（原审原告）田路，男，1975年4月28日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区2栋1单元304室。