广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）桂01行初375号 原告暨诉讼代表人陆祖灵，男，壮族，1956年11月21日出生，住广西来宾市兴宾区小平阳镇刘平村民委红星村2号，公民身份号码：452226195611211513。 原告暨诉讼代表人黄善福，男，壮族，1946年3月20日出生，住广西来宾市兴宾区小平阳镇刘平村民委红星村39号，公民身份号码：45222619460320153X。 原告黄建树，男，壮族，1970年5月13日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄碧莲，女，壮族，1974年10月1日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄凡强，男，壮族，1979年6月20日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄树设，男，壮族，1971年12月5日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄树欢，男，壮族，1987年9月10日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄阳宝，男，壮族，1976年11月16日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄阳科，男，壮族，1963年7月17日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄阳宁，男，壮族，1974年8月15日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄凡城，男，壮族，1987年8月1日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告罗秀清，女，壮族，1963年10月8日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄树林，男，壮族，1964年2月26日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告谢祖辉，男，壮族，1956年11月26日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄宪，男，壮族，1942年10月20日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄阳栋，男，壮族，1962年10月5日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄光荣，男，壮族，1968年10月11日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄光耀，男，壮族，1976年9月15日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告谢祖耀，男，壮族，1960年10月25日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告覃志强，男，壮族，1975年1月10日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告谢祖荣，男，壮族，1953年2月11日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄阳帆，男，壮族，1971年6月28日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告谢绍宁，男，壮族，1978年10月15日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告谢绍昌，男，壮族，1982年4月5日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄善荣，男，壮族，1954年10月2日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄榜杰，男，壮族，1955年6月20日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄祖德，男，壮族，1959年8月17日出生，住广西来宾市兴宾区。 原告黄凡扬，男，壮族，1989年10月4日出生，住广西来宾市兴宾区。 委托代理人陈艳，广西明桂律师事务所律师。 委托代理人黄繁平，广西明桂律师事务所律师。 被告来宾市人民政府。住所地：来宾市人民路1号。 法定代表人雷应敏，市长。 委托代理人谭康平，广西天际律师事务所律师。 委托代理人冯云动，来宾市国土资源局副局长。 被告广西壮族自治区人民政府。住所地：南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，主席。 委托代理人唐亦，自治区法制办公室工作人员。 委托代理人陈武，自治区法制办公室工作人员。 原告黄建树等28人诉被告来宾市人民政府、被告广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）征地补偿安置方案批复及行政复议一案，于2016年9月14日向本院提起行政诉讼。本院于同年9月20日立案受理后，分别于2017年6月7日向被告来宾市人民政府、于2017年6月8日向被告广西区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月14日公开开庭审理了本案。原告黄建树及原告的共同委托代理人陈艳，被告来宾市人民政府的委托代理人谭康平、冯云动，被告广西区政府的委托代理人陈武到庭参加诉讼。本案已办理相关延长审理期限手续。本案现已审理终结。 2015年2月2日，被告来宾市人民政府作出来政函〔2015〕第46号《关于同意来宾市2013年第六批次镇建设用地征地补偿安置方案的批复》（以下简称第46号批复），对来宾市国土资源局递交的《关于来宾市2013年第六批次镇建设用地的征地补偿安置方案的请示》作出如下批复：一、同意来宾市国土资源局编制的《关于来宾市2013年第六批次镇建设用地征地补偿安置方案》，并要求该局严格按照有关要求组织实施；二、要求该局督促检查征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上青苗及附着物等补偿费及时足额支付，落实好市人民政府有关被征收土地单位征收土地的具体补偿安置措施，规范征收土地行为，确保被征收土地单位人员原有生活水平不降低，长远生计有保障。原告不服，向被告广西区政府申请行政复议，被告广西区政府于2016年8月26日作出桂政行复[2016]132号《广西壮族自治区人民政府行政复议决定书》，维持了被告来宾市人民政府第46号批复。 原告诉称，2015年1月7日，被告来宾市人民政府发布公告将原告的房屋及承包的田地纳入拆迁征收范围。原告与相关拆迁单位协商拆迁补偿方案时，发现作为本次拆迁工作的补偿依据、被告来宾市人民政府批准的《关于来宾市2013年第六批次镇建设用地征地补偿安置方案》（以下简称《方案》）从未公开过，甚至原告未曾知晓。被告来宾市人民政府在《方案》未公开的情况下，作出第46号批复。据此，原告向被告广西区政府提起行政复议，然而被告广西区政府以行政复议决定书（桂政行复〔2016〕132号）维持被告来宾市人民政府的批复。原告认为，来宾市国土资源局的《方案》在未公开的情况下，被告来宾市人民政府就予以批准。该行为严重违背程序正当基本原则，也违反了《征收土地公告办法》的相关规定，应予撤销。补偿方案中以货币的方式进行安置，没有落实对村民的社会保障措施，金额较少。现原告依法提起诉讼，请求：撤销被告来宾市人民政府作出的第46号批复；由被告承担本案诉讼费用及相关费用。 原告提供了以下证据：1、桂政行复〔2016〕132号,证明被告自治区人民政府做出的行政复议是错误的；2、第46号批复证明被告来宾市人民政府批复征地及补偿方案的事实；3、丈量通知，证明被告来宾市人民政府强行征地的事实；4、收到行政复议决定书桂政行复〔2016〕132号、委托书，证明原告村与被告协商征地事宜以及征地前来宾市政府不履行征地承诺，征地后原告村集体经济组织成员向政府诉求的事实；5、拟征地公告[2013]63号，证明被告征地的项目是文化广场，而实际被告未建文化广场前私下出卖宅基地、非法谋利的事实；6、兴访字〔2016〕007号；7、信访受理告知书，证据6-7证明要求停工签协议解决生活问题，证据证明原告理性维权、依法维权的事实；8、信访征地办的答复函，证明被告强行征地，被告所属的各单位（信访征地办）相互推诿、扯皮，不予处理的事实；9、小政发〔2016〕3号，证明被告安置三产地给我们的文件，证据证明小平阳政府在征地前向原告承诺安排8.8亩土地给平东社区红星村，并发文予以确认的事实；证据10、小政发〔2016〕2号，证明被告安置目的给我们村的文件，证据证明小平阳政府在征地前向原告承诺安排坟墓安置用地给平东社区红星村，并发文予以确认的事实；11、桂囯土批函［2014］909号，证明被告未明确征收我们村多少土地，证明自治区国土资源厅的批复明确征收原告的集体地为7.7919公顷的事实；12、小政发〔2016〕11号，证明被告来宾市政府得到了用地批文后撤销小政发〔2016〕3号、小政发〔2016〕2号文件、欺骗原告的事实；13、光盘内容目录36-68，证明被告以欺骗威胁等手段强行征地的影音等，证明被告来宾市政府以欺骗、威胁等手段强行征地的事实；14、谢祖辉证人证言，证明被告征地公告在社区张贴上拍照后就撕下拿走的事实；15、移交各项文件，证明来宾市政府移交的文件里没有安置方案公告；16、两张支出清单，证明起诉的部分相关费用，证明原告因向南宁市中级人民法院起诉损失的费用；17、客运站征我们村土地材料，证明被告超范围强行征地的事实；18、上访政府的五张快递单，证明原告是被逼告政府的事实；19、市政府《调查笔录》，证明被告以欺骗的手段强行征地；20、兴政信复〔2016〕21号来宾市兴宾区人民政府关于黄阳柳等人信访事项复查意见书、来政信复核字〔2016〕34号、兴宾区征地办处理意见书、信访事项告知书、信访事项程序性受理告知书、接受证据材料清单、报警回执、信访事项实体性受理告知书，证明原告依法维权未果的事实；21、通告、通知、拆迁通知、迀坟通知，证明被告未经审批即强行进行征地的违法事实；22、照片，证明被告未经审批即强行进行征地的违法事实。 被告来宾市人民政府辩称，被诉第46号批复认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。原告主张征地补偿安置方案从未公开并未曾知晓与事实不符。小平阳镇新农村建设小区和文化广场项目位于小平阳镇二中对面平东社区红星村，该项目用地于2013年7月29日，经来宾市国土资源局发布〔2013〕63号《来宾市国土资源局拟征收土地预公告》和2014年12月26日桂国土批函〔2014〕909号《广西壮族自治区国土资源厅关于来宾市2013年第六批次镇建设用地的批复》批准征收，作为来宾市2013年第六批次镇建设用地。2015年1月7日，被告发布来政公〔2015〕1号《来宾市人民政府征收土地方案公告》，并在该社区予以公告（有照片为证）。在公告规定期限内，被征收土地权利人未对土地补偿标准提出异议，也未书面提出申请要求听证。来宾市国土资源局会同有关单位对该批次用地进行丈量、登记和复核，并拟定《来宾市2013年第六批次镇建设用地的征地补偿安置方案》。2015年1月I4日，来宾市国土资源局制定《来宾市2013年第六批次镇建设用地的征地补偿安置方案公告》并在该社区予以公布（有照片为证）。在公告规定期限内，被征收土地权利人未对土地补偿标准提出异议，也未书面提出申请要求听证。2015年1月20日，来宾市国土资源局向被告报送来国土资报〔2015〕37号《关于来宾市2013年第六批次镇建设用地的征地补偿安置方案的请示》。2015年2月2日，被告作出第46号批复，批复同意该征地补偿处置方案，并要求来宾市国土资源局组织实施。从具体负责实施征地补偿工作的来宾市兴宾区征地拆迁安置办公室提供的证据可以看出，原告28人中有23人从2014年3月21日至2016年10月20日，在不同时间段已经按照标准领取相应的征地补偿款，足以证明原告等人来宾市国土资源局发布〔2015〕4号《关于来宾市2013年第六批次镇建设用地的征地补偿安置方案公告》是知悉的，对土地补偿和安置补助的标准和数额是没有异议的。综上，被告认为，本机关依法作出的第46号批复证据确凿，适用法律法规正确，程序正当合法；原告起诉理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立。请求：驳回原告诉讼请求。 被告来宾市人民政府于2017年6月29日提供了以下证据：1、来宾市国土资源局〔2013〕63号拟征收土地预公告、公告张贴照片及送达回证，证明征地过程工作中程序公开、合法；2、桂国土批函〔2014〕909号批复，证明征收涉案用地的程序合法；3、来政公〔2015〕1号文及张贴公告照片，证明发布征收土地公告并予以了公示，程序公开、合法；4、来宾市国土资源局关于来宾市2013年第六批次镇建设用地征地补偿安置方案，证明征收土地程序合法；5、来宾市国土资源局〔2015〕4号关于来宾市2013年第六批次镇建设用地征地补偿安置方案公告及公告照片，证明征收土地确有制定方案并且予以了公示，征地程序公开、合法；6、来国土资报〔2015〕37号文、来政函〔2015〕46号，证明征地补偿安置方案由来宾市国土资源局请示、来宾市人民政府批复，征地工作合法合规；7、小平阳平东村委红星村农户土地补偿发放表，证明原告方28人中有23人领取补偿款并知晓《方案》告示。 被告广西区政府辩称，一、被告广西区政府受理原告的行政复议申请程序合法。原告对被告来宾市人民政府作出的征地补偿安置方案批复不服，于2016年6月28日向被告广西区政府提出行政复议申请。经审查，被告广西区政府认为原告的申请符合受理条件，于2016年6月28日决定受理，并制作《行政复议受理通知书》及《行政复议答复通知书》，分别送达该复议案件的申请人和被申请人。被告广西区政府的受理程序符合行政复议法及行政复议法实施条例有关行政复议申请处理的规定。二、被告广西区政府对行政复议案件的审理程序合法。被来宾市人民政府向被告广西区政府提交书面答复意见及作出该具体行政行为的证据、依据和其他相关材料后，被告广西区政府指派2名行政复议人员对当事人提交的书面材料进行了认真审查，对当事人提交的证据材料进行了仔细核实。因此，该复议案件的审理方式符合行政复议法关于“行政复议案件原则上采取书面审查的办法”以及行政复议法实施条例关于“行政复议机构审理审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加”的规定。三、被告广西区政府作出行政复议决定的程序合法。经审查，被告广西区政府认为被告来宾市人民政府作出的征地补偿安置方案批复适用法律正确，程序合法，于2016年8月26日作出行政复议决定，维持来宾市人民政府作出的征地补偿安置方案批复，并将该行政复议决定书送达该复议案件的当事人。被告广西区政府作出行政复议决定的行为，符合行政复议法第二十八条第一款第（一）项、第三十一条以及行政复议法实施条例第四十三条的规定。综上，被告广西区政府认为，本行政复议案的受理程序、审理程序和作出行政复议决定的程序都符合行政复议法及行政复议法实施条例的规定，请求：驳回原告的诉讼请求。 被告广西区政府于2017年6月20日提供了以下证据：1、（1）行政复议申请书、（2）行政复议受理通知书及送达回证，证明被告在法定期限内作出了行政复议受理决定；2、行政复议案办案审批表，证明本行政复议案的办案人员为2名，符合《行政复议法实施条例》关于审理行政复议案件应当由2名以上行政人员参加的规定；3、行政复议决定书及送达回证，证明被告在法定期限内作出了行政复议决定，并送达双方当事人。 经庭审质证，对于原告的证据，被告来宾市人民政府与被告广西区政府均认为，对原告证据3真实性认可，但其与本案没有关联性；证据4亦与本案无关，真实性及合法性无法判断，是单方制作，不能作为证据使用；证据5无异议，还能证明原告当时是知晓征地事宜的。证据6-8真实性无异议，但是其是本案涉案的安置方案作出后才产生的，与本案无关；证据9-12的真实性认可，但认为与本案无关；对证据13-22的关联性均不予以认可； 对于被告来宾市人民政府的证据，原告对其所有证据的真实性均无异议，但对其合法性及关联性均有异议。原告认为证据1该份拟征收土地预公告程序违法，没有广泛听取村民的意见，且公告时间不明，拍照的相片没有时间记录；证据2被告没有证据证明已落实好被征地农民社会保障措施，现实也证明该征地造成农民的生活没有保障，且没有按照征地批文补充7.0456公顷耕地，明显是来宾市人民政府行政不作为，严重侵害了原告的合法权益;证据3该份公告程序违法，没有广泛听取村民的意见，公告时间不明，据目击证人看见，政府人员在村委公示栏上张贴公告拍照后即撕下公告后离开；证据4该份补偿安置方案征收的面积与实际征收面积不符，恰恰证明了来宾市政府征收行为是违法的；证据5证明来宾市国土资源局行政不作为，没有到现场核实征收土地的实际面积，实际征收面积与方案征收面积不符，该份征地补偿安置方案公告于2015年1月20日印发，但征地村民领款在2014年2月25日，恰恰证明了来宾市政府的征地行为是违法的；证据6这些文件都是来宾市政府与来宾市国土资源局之间的请示批复，该请示和批复涉及原告的切身利益，而原告在此事当中没有任何的知情权和申诉权；证据7该补偿费发放违反程序，没有在征地方案通过后3个月内及时发放，也恰恰证明了实际征地面积与审批征地面积不符。被告广西区政府对被告来宾市政府的证据均无异议。 对于被告广西区政府的证据，原告及被告广西区政府均对其证据无异议。 本院对各方当事人的证据作如下确认：原告证据3、6-10、12-22均与本案不具有关联性，本院不予以确认，不作为定案依据。原告其它证据及两被告的证据均真实且与本案具有关联性，本院予以确认，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，因城市建设需要，2013年7月29日，来宾市国土资源局发布〔2013〕63号《来宾市国土资源拟征收土地预公告》，将小平阳镇文化广场建设项目拟征收兴宾区小平阳镇平东社区红星村民小组的集体土地的相关事项进行预公告。2014年12月26日，广西壮族自治区国土资源厅作出桂国土批函[2014]909号《广西壮族自治区国土资源厅关于来宾市2013年第六批次镇建设用地的批复》，同意将包括原告使用的土地在内的7.7919公顷集体土地征收为国有。2015年1月7日，被告来宾市人民政府发布来政公[2015]1号《征收土地方案公告》。之后，来宾市国土资源局拟订了征地补偿安置方案，该方案明确了征收土地位置、土地补偿费和安置补助费标准、地上青苗及附着物补偿标准上述款项的支付方式以及农业人员的安置办法。来宾市国土资源局于2015年1月14日作出[2015]4号《来宾市国土资源局关于来宾市2013年第六批次镇建设用地的征地补偿安置方案公告》，将上述征地补偿安置方案予以公告。2015年1月20日，来宾市国土资源局向被告来宾市人民政府呈报来国土资报[2015]37号《关于来宾市2013年第六批次镇建设用地的征地补偿安置方案的请示》，2015年2月2日，被告来宾市人民政府作出被诉的来政函[2015]46号《来宾市人民政府关于同意来宾市2013年第六批次镇建设用地征地补偿安置方案的批复》，同意来宾市国土资源局报送的前述征地补偿安置方案。原告对被诉的来政函[2015]46号征地补偿安置方案批复不服，向被告广西区政府申请行政复议，被告广西区政府于2016年8月26日作出桂政行复[2016]132号《广西壮族自治区人民政府行政复议决定书》，维持了被告来宾市人民政府对上述征地补偿安置方案的批复行为。原告仍不服，起诉至本院。 本院认为，本案被诉的征地补偿安置方案的批复实际上是对土地征收补偿安置方案的一种批准行为，而土地征收补偿安置方案主要是明确征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费的补偿标准以及上述费用的支付方式等土地相关补偿安置标准问题。原告提起本案诉讼亦是认为征地补偿安置方案确定的补偿安置标准过低以及程序不合法。因此，本案审查的重点为：被诉征地补偿安置方案批复所确定的补偿安置标准是否合法以及该批复的程序是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”本案征地补偿安置标准确定的土地补偿费及安置补助费的标准均符合上述法律所规定的幅度范围内，此次征地对农业人员安置办法采取以货币的形式安置亦符合上述法律的规定。原告认为征地补偿安置标准不符合法律规定，补偿过低的主张不成立，本院不予以支持。 而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地经依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案，在被征用土地所有地××乡××）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，在广西壮族自治区国土资源厅批准征收原告所在村集体土地并作出桂国土批函[2014]909号《广西壮族自治区国土资源厅关于来宾市2013年第六批次镇建设用地的批复》后，来宾市国土资源局拟订征地补偿安置方案，在经公告无人提出异议后，遂将该方案报被告来宾市人民政府进行审批，被告来宾市人民政府据此作出被诉的来政函[2015]46号《来宾市人民政府关于同意来宾市2013年第六批次镇建设用地征地补偿安置方案的批复》并无不当。原告主张被诉批复程序不合法的主张亦不成立，本院不予以支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告陆祖灵、黄善福、黄建树、黄碧莲、黄凡强、黄树设、黄树欢、黄阳宝、黄阳科、黄阳宁、黄凡城、罗秀清、黄树林、谢祖辉、黄宪、黄阳栋、黄光荣、黄光耀、谢祖耀、覃志强、谢祖荣、黄阳帆、谢绍宁、谢绍昌、黄善荣、黄榜杰、黄祖德、黄凡扬的诉讼请求。 案件受理费50元，由上述28原告共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西区高级人民法院，开户行：农业银行南宁市万象支行，帐号：20×××77，）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审判长 晏 琼 审判员 陆文勇 审判员 韦影年 二〇一八年八月二十一日 书记员 何丽莎 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。