海南省海口市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼01行终160号 上诉人(原审原告)琼山县三江公社手工业社，住所地海口市美兰区三江镇新民街。 负责人林明强。 委托代理人杨建峰，北京康达（海口）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海口市国土资源局，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区**楼**。 法定代表人韩艺师，局长。 委托代理人郑胜，海口市国土资源局工作人员。 委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。 原审第三人李志坚，男，汉族，1960年1月15日出生，住海口市美兰区国营三江农场农业三队田尾村。 原审第三人曾兰花，女，汉族，1962年2月16日出生，住海口市美兰区国营三江农场农业三队田尾村。 原审第三人曾广海，男，汉族，1968年7月26日出生，住海口市美兰区国营三江农场农业三队田尾村。 原审第三人陈玉，女，汉族，1982年3月4日出生，住海口市美兰区国营三江农场农业三队田尾村。 共同委托代理人蔡晶晶，海南唐海律师事务所律师。 上诉人琼山县三江公社手工业社（以下简称手工业社）因与被上诉人海口市国土资源局（以下简称国土局）土地行政撤销纠纷一案，不服海口市秀英区人民法院作出的（2018）琼0105行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决查明：涉案土地位于海口市美兰区三江镇新民街西侧，面积约700平方米，属手工业社原厂房及1180平方米划拨用地的一部分。手工业社成立于上世纪八十年代，其性质属内资非法人企业、非公司私营企业及内资非公司企业分支机构。2004年1月至今处于吊销状态。2005年11月，手工业社为解决本社职工生活出路问题，经三江镇政府向海口市美兰区政府请示，美兰区政府同意手工业社将该社厂址土地转让，同时明确政府不直接参与、不做决策性指示、决定，由三江镇政府和区农林局负责协调、指导。手工业社在三江镇政府和区农林局的指导下，于2005年11月18日召开全体职工代表大会并制作《内部职工承让本社厂房土地作业协议书》，一致同意将原有厂房及1180平方米土地分成5份出让给内部职工经营使用，每份收取10万元出让款。同时规定内部职工不得再行转让给外人，否则手工业社有权每份追加10万元或收回该份土地。随后，手工业社的厂房及1180平方米土地分别被手工业社内部职工张世平、张其丰、陈瑞英、蔡兴喜、王统才等五人受让并陆续占有使用，其中手工业社的内部职工张世平、张其丰又将其名下份额的两份土地（面积为219.05平方米和212.10平方米）分别转让给本案第三人李志坚、曾兰花和曾广海、陈玉。2008年1月，第三人李志坚、曾兰花和曾广海、陈玉分别填写《海口市土地使用权申报、审核、登记、发证表》，向海口市政府申请颁发土地使用权证。2008年2月，海口市政府经审核后，分别向第三人李志坚、曾兰花颁发了海口市国用（2008）第000994号国有土地使用权证；向第三人曾广海、陈玉颁发了海口市国用（2008）第000992号国有土地使用权证。2015年2月3日，手工业社发现第三人在涉案土地上清理附着物准备建房，遂提出异议并进行阻止，在得知第三人已办理土地使用权证后，手工业社于2015年5月向海口市中级法院提起行政诉讼，要求撤销由海口市政府颁发的上述两个土地使用权证。案经海口市中级法院一审，海南省高级法院终审，均判决撤销海口市国用（2008）第000994号、000992号国有土地使用权证。但判决未确定涉案土地现在的归属。随后，国土局根据法院生效判决，注销了上述两个土地使用权证。现第三人已在涉案土地上重新建起楼房使用。2017年8月29日，手工业社向国土局提出申请，要求办理涉案约700平方米土地的初始登记。国土局受理后，至今不予办理，也没有书面答复手工业社。2017年12月21日，国土局根据海口市政府批转手工业社要求办理土地初始登记的信访件，向海口市政府作出本案被诉的海土资美兰字（2017）883号《关于原琼山县三江公社手工业社申请办理土地初始登记的意见》（以下简称883号意见），对手工业社要求办理位于海口市美兰区三江镇新民街西侧700平方米土地初始登记的申请，以涉案土地目前尚存在债权债务没有处理，且土地现状上已建有楼房，该地不具备土地登记条件为由，提出建议由三江镇政府牵头协商处理后再申请土地确权登记的处理意见。在手工业社不断催促下，国土局下属国土美兰分局将883号意见交给手工业社，作为不予办证的答复。手工业社不服，遂向原审法院提起行政诉讼。 原审判决认为：本案当事人争议的焦点是883号意见是否属人民法院行政诉讼受案范围，对手工业社的权利义务是否产生影响；涉案土地是否具备办理初始登记的条件。经庭审质证后确认，首先，883号意见是国土局在收到海口市政府批转手工业社要求办理土地初始登记的信访件后，向海口市政府提出的处理意见，属政府内部上下级之间的请示汇报文件，其本身不具有可诉性。但该883号意见的形成是在手工业社申请办理涉案土地初始登记之后，且国土局对手工业社的申请至今不予办理也不给予书面答复；在庭审中国土局的代理人也认可883号意见中所提的处理意见是对手工业社申请事项的最终处理意见。结合以上情况以及883号意见是手工业社从国土局的下属分局领取，作为不予手工业社办证的答复。为实际化解矛盾纠纷，减少当事人讼累，应认定该内部文件已经外化，文件的内容对手工业社的权利义务已经产生实质影响，属人民法院行政诉讼的受案范围。因此，国土局对此项的辩解理由与事实不符，原审法院不予采纳。其次，根据《不动产登记暂行办法》第二十二条的规定，登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（二）存在尚未解决的权属争议的。本案中，涉案土地属企业划拨用地，原地上建有手工业社的厂房。由于手工业社经营不善，为解决职工生活出路问题，经美兰区政府同意并由三江镇政府、区农林局指导召开全体职工大会，一致同意将1180平方米土地及厂房分成5份交内部职工经营使用。该行为属于集体企业内部职工自行处置企业资产，所得款项用于解决企业遗留问题以及职工的生活安置。虽然在此之后手工业社内部职工张世平、张其丰违反当时的约定将各自的厂房土地份额转让给本案第三人，但该转让行为是否有效不是本案行政诉讼的审理范围。在内部职工受让涉案厂房土地并又重新转让，第三人长期使用且现已在地上建有楼房等实际情况下，涉案土地存在权属争议是不争的事实。国土局根据本案的实际情况及上述相关规定，作出883号意见的行为并无不当。第三，涉案土地原由手工业社经营使用，尚未办理土地初始登记，并且又内部处置给职工，其土地使用权已经实际发生变更。根据已经发生法律效力的海南省高级法院的行政判决，涉案土地的使用权归属尚未明确，仍需进一步在处理好上述遗留问题后再加以确定。本案的纠纷属历史遗留问题，不能用现在的眼光去否定当初的事物，应根据当时的实际情况和历史背景，尊重历史并结合土地的现状，妥善加以处理。综上，国土局的辩解理由部分成立，原审法院予以采纳；手工业社起诉的理由与事实不符，且于法无据，原审法院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回手工业社的诉讼请求。 上诉人手工业社上诉称：原审判决认定事实不清，本案不存在《不动产登记条例第二十二条规定的“尚未解决的权属争议”的情形。一、上诉人厂址用地自始未经初始登记，也没有经过法定转让程序，权属未发生过变动，属于上诉人所有。本案所涉土地为上世纪五十年代三江人民公社划拨给上诉人的厂房用地。上诉人成立后先后由三江公社、琼山县企业局、琼山县二轻局管理，2004年原琼山市合并入海口市后，上诉人划归海口市美兰区三江镇政府代管。当时上诉人因经营不善已基本停止营业，三江镇政府未经上诉人同意自行向美兰区政府提交《三江镇政府关于转让三江手工业社厂址问题的请求》，申请转让上诉人厂址用地并解散上诉人。上诉人知晓后明确表示不同意，所以美兰区政府作出的《关于转让三江手工业社厂址问题的批复》，明确载明政府不直接参与，不做决策性指示、决定，由职工内部研究讨论作出处理决定。此后上诉人召开全体职工大会并形成《内部职工承让本社厂房土地作业协议书》，协议书明确将厂房及相应土地分成五份交由内部职工经营使用，不得对外转让。根据《土地管理法》等相关规定，划拨用地未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地出让金，不得转让。即使经县级以上人民政府批准后，也应当先办理土地登记手续。美兰区政府作出的《关于转让三江手工业社厂址问题的批复》明显不是县级以上人民政府的批准文件，更不是对划拨用地转让的批准，且涉案土地至今没有经过初始登记。故2005年上诉人厂房及相应土地按《内部职工承让本社厂房土地作业协议书》分配给五位职工使用的行为，只是将厂房交给职工经营使用，并不发生土地权属的转移。原审判决认定涉案土地交给职工使用，土地使用权已实际发生变更，明显与客观事实不符，且没有任何法律依据。二、第三人通过非法途经取得土地使用证及在涉案土地上建房的行为违法，其行为不受法律保护，其与上诉人之间不存在土地权属争议。第三人明知涉案土地为上诉人厂址用地，却通过非法手段伪造土地权属来源证明，以涉案土地为其世居地其已建房使用为由申请办理土地证，被上诉人未经审查及现场查看，也未经公示即违法向第三人颁发了土地证。上诉人知晓后立即提起诉讼撤销被上诉人违法颁发给第三人的土地证，在诉讼期间，第三人强行施工建房。其行为是对上诉人土地的强占，明显属于非法行为。涉案土地未经初始登记，未经政府依法批准转让，第三人也不是上诉人职工，根本不具备取得涉案土地的前提，无权对涉案土地提出权属主张。原审判决认定本案存在“尚未解决的权属争议”明显错误。三、一审法院以第三人已在土地上建房，故涉案土地存在权属争议，故不应当给上诉人办理初始登记，明显是对第三人非法行为的变相保护。第三人通过非法手段取得土地证，并且在诉讼期间强行施工建房，其所有行为均为非法。综上所述，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销被上诉人作出的883号意见；3.判令被上诉人给上诉人厂址土地办理初始登记及颁发不动产权证书。 被上诉人国土局辩称：一、11号行政判决书认定事实清楚、适用法律法规准确，依法应予以维持，具体理由如下：1.一审判决认定涉案土地存在权属争议，认定事实清楚。根据一审查明的事实，手工业社所主张的土地上存在第三人修建的房地产，且第三人在诉讼中也对涉案国有土地使用权进行了权益主张。2.一审判决认定涉案土地已经手工业社内部职工集体处置，且内部职工又再行进行转让，土地权属存在变更，认定事实清楚。根据一审查明的事实，手工业社早在2005年已申请处置涉案土地及原有厂房，且已经将出让价款分配给内部职工，内部职工又将涉案房产转让给外部职工。3.根据《不动产登记暂行办法》第二十二条的规定，对存在尚未解决权属争议的不动产登记申请，国土局依法应作出不予登记的决定。一审判决根据查明事实，认定国土局作出的不予登记的处理意见合法，适用法律法规准确。二、手工业社上诉请求缺乏事实和法律依据，依法应驳回其上诉。1.手工业社主张涉案土地未经过初始登记，且未发生权属变更仍归其所有，与事实不符合。根据一审查明的事实，手工业社在2005年已将涉案土地及厂房全部分配给内部职工，并签署了内部职工转让协议等法律文书。根据协议的内容，明确表述了手工业社将土地房产转移及为职工办理过户登记手续的内容，且职工也已经分配全部出让款。根据目前土地及地上建筑物的实际使用情况，涉案土地及房产已经由第三人使用和修建。2.手工业社诉称第三人属于违法建房不受法律保护，涉案土地不存在权属争议，不符合事实和法律规定。第三人建设房产时，涉案土地证仍登记在其名下，即使第三人在涉案土地上修建房产手续不合法，但并不影响本案中涉案土地存在手工业社及第三人均主张权益存在争议的客观事实。综上，一审判决事实认定清楚，适用法律法规正确，恳请法院依法驳回手工业社上诉，维持一审判决。 原审第三人李志坚、曾兰花、曾广海、陈玉共同述称：本案一审法院认定事实清楚、适用法律正确，手工业社的上诉请求没有事实与法律依据，应当予以驳回。涉案土地从历史来源上看为手工业社曾经的厂房用地，但一审过程中，手工业社始终未对涉案土地权属归其所有的事实提供出有力的证据证明。且根据现有证据显示：2005年，手工业社因经营不善已基本停业，为安置职工，自主向三江镇人民政府、美兰区人民政府申请将涉案土地及厂房进行转让。并由手工业社在三江镇政府和区林业局的指导下，通过组织、召开全体职工大会将1180平方米的厂房、土地分成5份转让给5名职工占有使用。第三人通过合法受让的方式从手工业社内部职工张世平、张其丰处取得涉案土地，并在涉案土地上兴建了房屋，使用至今。因此，第三人与手工业社对于涉案土地的权属问题存在明显的争议，海口市国土资源局根据《不动产登记暂行办法》第二十二条的规定，在手工业社与第三人就涉案土地之间的权属争议未解决的情况下，作出不予登记处理意见合法合规。一审判决认定清楚，适用法律正确，应予维持。 二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为：根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：......（二）存在尚未解决的权属争议的。本案中，手工业社认为涉案土地并未发生流转，涉案土地仍为三江手工业社厂房用地；原审第三人认为其已通过合法受让的方式从手工业社内部职工张世平、张其丰处取得涉案土地，并兴建了房屋，居住使用。因此，手工业社与原审第三人之间存在尚未解决的权属争议。根据上述规定，国土局不予登记符合法律规定。手工业社与原审第三人之间土地权属争议，可根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 综上，手工业社上诉请求，理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费人民币50元，由上诉人琼山县三江公社手工业社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭朝阳 审 判 员 张莲凤 审 判 员 吴 茜 二〇一八年八月十三日 法官助理 杨 聪 速 录 员 刘 璐 附相关法律法规条文： 《不动产登记暂行条例》 第二十二条登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人： （一）违反法律、行政法规规定的； （二）存在尚未解决的权属争议的； ...... 《中华人民共和国土地管理法》 第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ......