广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终593号上诉人（原审原告）：惠州市惠城区汝湖镇东亚村尾凹村民小组。负责人：黄锦荣，小组长。委托代理人：黄惠康，男，汉族，住广东省惠州市惠城区，委托代理人：汪细柱，湖北阳阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠州市人民政府。法定代表人：麦教猛，市长。委托代理人：刘健思，惠州市国土资源局惠城区分局工作人员。委托代理人：谢栋宇，广东万理通律师事务所律师。原审第三人：惠州白鹭湖旅游实业开发有限公司。住所地：广东省惠州市汝湖镇东亚角洞水库。法定代表人：梁正坚，区域总裁。委托代理人：李超，该司工作人员。上诉人惠州市惠城区汝湖镇东亚村尾凹村民小组(以下称尾凹小组)因与被上诉人惠州市人民政府（以下称惠州市政府）、原审第三人惠州白鹭湖旅游实业开发有限公司（以下称白鹭湖公司）土地行政登记及行政复议纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2016）粤13行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1955年8月，原佛山地区行政专署水电局批准兴建角洞水库，总库容量2790万立方米，可灌溉农田18000亩，兼供小金口镇一带的生活用水，是国家的一个中型水库，由角洞水库管理处管理；1981年，原惠州市人民政府（1988年前的县级市，现惠城区）核发《山林所有证》（编号为市林证字NO.xxx）,持证人为角洞水库。1986年5月，原惠州市人民政府组织相关单位到实地进行勘界并绘制了《角洞水库山林水域界线图》，明确了角洞水库的四至范围，相关单位均有签字或盖章；1994年2月25日，角洞水库管理处向惠城区人民政府书面请示办理角洞水库土地使用权证，惠城区人民政府办公室于1994年8月3日以惠城府办函[1994]36号同意由角洞水库管理处办领角洞水库工程管理范围土地使用证；1994年9月13日，角洞水库管理处向惠州市人民政府申请办理土地使用权登记；1994年12月18日，惠州市人民政府经地籍调查后，向惠城区角洞水库工程管理处核发惠府国用（94）字第xxx号《国有土地使用证》，地址为角洞水库，用途为水域用地，土地总面积10471000㎡，其中居民点及工矿用地为928㎡，水域为10470072㎡。上述事实在原审法院于2004年4月18日作出的（2013）惠中法行初字第13号行政判决和本院于2004年9月16日作出的（2014）粤高法行终字第114号行政判决中已经查明。2002年6月29日，惠州市惠城区人民政府办公室作出惠城府办函[2002]66号《关于白鹭湖风景区开发用地有关问题的请示》，内容如下：“市政府用地审批领导小组：为了加快旅游资源的开发，把我区的角洞水库（更名为白鹭湖）建设为一个……有关白鹭湖开发用地的情况如下：一、用地项目是‘惠州白鹭湖风景区’，属于旅游业开发项目。二、选址与范围：风景区选址在我区的角洞水库集雨范围内，总用地面积约15000亩(1000万平方米)，角洞水库更名为白鹭湖。三、地价、租金以及使用年限：角洞水库已于1994年确权为国有水域用地，总面积约15000亩，其中耕地约550亩、果园和鱼塘约3150亩，山地约7300亩，水面约4000亩。风景区开发需建设用地约3000亩，其它土地将作为水面和绿地加以开发和利用……。”2002年10月21日，惠州市人民政府作出惠府函[2002]86号《关于白鹭湖旅游开发用地有关问题的批复》，关于白鹭湖旅游开发项目的有关问题，现批复如下：一、白鹭湖旅游开发项目需使用的原角洞水库红线内土地……由市国土资源主管部门依法尽快办理使用手续……。”2003年6月20日，惠州市惠城区角洞水库工程管理处向惠州市国土资源局惠城区分局出具意见函，同意惠州白鹭湖风景区项目落户角洞水库红线范围内，并同意将其中的3000亩土地交回政府作为建设用地开发。2003年7月3日，惠州市土地交易中心发布《惠州市国有土地使用权挂牌出让公告》，挂牌出让地块编号为F-50-25-32，位于惠州市惠城区汝湖镇角洞水库库区内，出让土地面积为200万平方米，土地用途为住宅、商业、旅游、娱乐等综合用地。2003年7月4日，惠州市土地交易中心在《惠州日报》登出《挂牌出让公告》。2003年7月18日，惠州市土地交易中心、惠州市国土资源局惠城区分局、白鹭湖公司三方签订《惠州市土地使用权挂牌交易成交确认书》（惠市地交（确）字[2003]第60号），出让位于惠州市惠城区汝湖镇角洞水库库区内、地块编号F-50-25-32、面积200万平方米的住宅、商业、旅游、娱乐等综合用地的土地使用权。同日，惠州市国土资源局惠城区分局与白鹭湖公司签订《国有土地使用权出让合同》（编号：GF-94-1001）。2008年9月3日，惠州市规划建设局作出惠市规建[2008]155号《关于提请审批惠州白鹭湖旅游实业开发有限公司位于汝湖镇角洞水库的的请示》，建设单位申请在保持原有的项目定位和200万平方米建设用地总量不变的前提下，对项目宗地规划进行调整，请市政府审批。2008年9月9日，惠州市人民政府作出惠府函[2008]200号《关于同意调整白鹭湖山水休闲度假区总体规划的批复》，原则上同意调整《白鹭湖山水休闲度假区总体规划》，原白鹭湖公司挂牌取得的200万平方米建设用地位置和范围按调整后总体规划作相应调整。2009年4月15日，白鹭湖公司填写《土地登记申请书》，申请登记类型：出让国有土地使用权设定登记，土地坐落：惠州市惠城区汝湖镇雅居乐大道1号，土地所有者：国家，权属性质：国有土地使用权，使用权面积：70120㎡，申请登记依据：1、惠市地交（确）字[2003]第60号；2、惠市国土资（惠城）（用地）字（2007）762号；3、惠府函[2008]200号；4、惠府纪[2008]80号。在《地籍调查土地登记审批表》中，有涉案土地的《宗地图》、《界址点坐标表》，有惠州市国土资源局于2009年9月8日签署“初审过程符合要求，初审结果正确，同意报请批准土地登记”的意见。惠州市人民政府于2009年11月23日签署“准予注册登记颁发证书”的意见。2009年11月26日，惠州市人民政府向白鹭湖公司颁发惠府国用（2009）xxx号《国有土地使用证》,座落为汝湖镇雅居乐大道1号，使用权面积为70120㎡。2015年8月24日，尾凹村民小组不服惠州市人民政府向白鹭湖公司颁发的惠府国用（2009）xxx号《国有土地使用证》，向广东省人民政府提出行政复议申请。广东省人民政府于2015年10月20日作出粤府行复[2015]406号《驳回行政复议决定书》，认为涉案地块来源于国有土地使用权挂牌出让，不涉及申请人作为农村集体经济组织所主张的农村集体土地，尾凹村民小组与“涉案国土证”这一国有土地使用权设定登记的行政行为无利害关系，不具有适格的复议申请人的主体资格，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，依法驳回尾凹村民小组提出的行政复议申请。尾凹村民小组不服，向广州市中级人民法院提起行政诉讼。2016年1月25日，广州市中级人民法院作出（2015）穗中法行初字第696号行政裁定，认为广东省人民政府不应作为本案的共同被告，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十三条第一款第（六）项的规定，裁定将本案移送惠州市中级人民法院审理。原告的诉讼请求是：1、撤销被告惠府向第三人颁发的惠府国用（2009）第xxx号《国有土地使用证》；2、确认该宗土地的所有权、使用权归原告所有。被告惠州市人民政府按国家征收土地的标准，赔偿原告经济损失；3、诉讼费用由被告承担。另查明，另案当事人曾经就惠府国用[94]字第xxx号《国有土地使用证》向原审法院提起撤销之诉，原审法院于2004年4月18日作出（2013）惠中法行初字第13号行政判决，维持惠州市人民政府颁发的惠府国用[94]字第xxx号《国有土地使用证》。当事人不服，提起上诉，本院于2004年9月16日作出（2014）粤高法行终字第114号行政判决，驳回上诉，维持原判。原审法院认为:《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”本案中，惠州市人民政府于1994年12月18日向惠城区角洞水库工程管理处核发惠府国用[94]字第xxx号《国有土地使用证》，地址为角洞水库，确权为国有水域用地，属于国家所有。惠府国用[94]字第xxx号《国有土地使用证》已由生效判决予以维持。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条第一款规定“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。……”《土地登记办法》第九条第一款规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中，惠州市土地交易中心发布《惠州市国有土地使用权挂牌出让公告》，出让土地面积为200万平方米，土地用途为住宅、商业、旅游、娱乐等综合用地，白鹭湖公司通过拍卖取得200万平方米的国有土地使用权。白鹭湖公司对200万平方米中面积为70120平方米的国有土地使用权递交《土地登记申请书》，申请登记依据有惠市地交（确）字[2003]第60号、惠市国土资（惠城）（用地）字（2007）762号、惠府函[2008]200号、惠府纪[2008]80号等文件。且在《地籍调查土地登记审批表》中，有涉案土地的《宗地图》、《界址点坐标表》等材料。惠州市人民政府据此核发了惠府国用（2009）xxx号《国有土地使用证》，事实清楚，程序正当。综上，惠州市人民政府作出被诉行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告起诉理由不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告惠州市惠城区汝湖镇东亚村尾凹村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告惠州市惠城区汝湖镇东亚村尾凹村民小组负担。尾凹小组不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实张冠李戴。本案诉讼的核心焦点是被上诉人颁发的土地使用证项下土地是国有土地还是上诉人的集体土地，一审判决把70年代已划归国有兴办林场的3000亩土地当做讼争土地是错误的。二、一审判决认定被上诉人颁证土地是角洞水库红线内的土地，而判定为国有土地，逻辑错误。三、一审判决疏忽了地方法规规章的规定，讼争土地归上诉人集体所有，而不应当归国家所有。四、一审判决忽略了上诉人对讼争土地拥有永久使用权的事实，被上诉人向第三人颁发土地使用证侵犯了上诉人的土地使用权。五、一审判决认定另一个错误事实是白鹭湖开发过程（即办证程序）违法，一审判决将违法事实确认为合法。六、一审判决适用法律错误。适用《土地管理法》第八条的规定确认讼争土地归国有是错误的。根据《土地管理法》第45条、《土地管理法实施条例》第25条、《物权法》和《城市房地产管理法》第9条的规定，被上诉人向第三人颁发土地使用证，应当依法审批，依法征用，并按国土资源部第49号令和《广东省水利工程管理条例》第28条之规定，办理《建设用地批准书》，办理水利行政管理部门审批手续。一审判决认为被上诉人办证行为合法是错误的。七、一审判决对庭审证据评定含糊不清。请求：1、撤销一审判决；2、撤销惠州市政府向白鹭湖公司颁发惠府国用（2009）xxx号《国有土地使用证》；3、确认土地所有权和使用权归上诉人，并由被上诉人按国家征用土地标准赔偿上诉人损失；4、诉讼费用由被上诉人承担。惠州市政府二审答辩称：一、答辩人核发涉案土地使用证事实清楚、程序合法，一审判决认定事实清楚。二、一审判决适用法律法规正确。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人二审未提交书面陈述意见。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系土地行政登记及行政复议纠纷。二审争议的焦点是惠州市政府向白鹭湖公司颁发惠府国用（2009）xxx号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。本案中，惠州市政府于1994年12月18日向惠城区角洞水库工程管理处核发惠府国用[94]字第xxx号《国有土地使用证》，地址为角洞水库，确权为国有水域用地，属于国家所有。惠府国用[94]字第xxx号《国有土地使用证》已由生效判决予以维持。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条第一款规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。……”《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中，惠州市土地交易中心发布《惠州市国有土地使用权挂牌出让公告》，出让土地面积为200万平方米，土地用途为住宅、商业、旅游、娱乐等综合用地，白鹭湖公司通过拍卖取得200万平方米的国有土地使用权。白鹭湖公司对200万平方米中面积为70120平方米的国有土地使用权递交《土地登记申请书》，申请登记依据有惠市地交（确）字[2003]第60号、惠市国土资（惠城）（用地）字（2007）762号、惠府函[2008]200号、惠府纪[2008]80号等文件，而且，在《地籍调查土地登记审批表》中有涉案土地的《宗地图》、《界址点坐标表》等材料。惠州市人民政府据此核发惠府国用（2009）xxx号《国有土地使用证》，事实清楚，程序正当，符合法律规定。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠州市惠城区汝湖镇东亚村尾凹村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一八年八月二十二日书记员  李文蓝