河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫09行初264号原告滑县博瑞置业有限公司，住所地安阳市滑县益友广场B座二楼。法定代表人岳瑞霞，该公司执行董事。委托代理人唐有良，河南博云天律师事务所律师。委托代理人冯俨祯，河南博云天律师事务所律师。被告滑县人民政府，住所地滑县解放路中段。法定代表人陈忠，该县县长。委托代理人许峰，该县政府法制办公室工作人员。委托代理人张景霞，河南金博大律师事务所律师。被告滑县国土资源局，住所地滑县滑州路中段。法定代表人王树盛，该局局长。委托代理人王鹏，该局工作人员。委托代理人张景霞，河南金博大律师事务所律师。被告滑县产业集聚区管理委员会，住所地滑县新区滑州路中段。法定代表人侯德安，该管委会主任。出庭负责人周勋，该管委会副主任。委托代理人张景霞，河南金博大律师事务所律师。原告滑县博瑞置业有限公司（简称博瑞公司）诉滑县人民政府、滑县国土资源局、滑县产业集聚区管理委员会（与滑县新区管理委员会系一个机构，两块牌子，以下统称滑县产业集聚区管理委员会）行政协议一案，2017年6月27日河南省高级人民法院作出（2017）豫行指21号行政裁定书，裁定本案由濮阳市中级人民法院管辖。本院于2017年9月4日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年11月22日公开开庭审理了本案。原告博瑞公司委托代理人唐有良、冯俨祯，被告滑县人民政府委托代理人许峰、被告滑县国土资源局委托代理人王鹏、被告滑县产集聚区管理委员会副主任周勋及三被告共同委托代理人张景霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告博瑞公司诉称：2011年3月4日，被告滑县人民政府的派出机构滑县产业集聚区管理委员会，以挂牌方式出让滑新地2011-C2号国有建设用地使用权，该地块位于滑县新区南三环南侧、南四环北侧，面积约226553.33平方米，原告以总价7476.2599万元竞得，滑县产业集聚区管理委员会与原告签订了《挂牌成交确定书》。2011年3月9日，滑县国土资源局作为出让人与原告签订《国有土地使用权出让合同》，约定了出让金、土地交付、开发建设与利用、出让期限、违约责任等条款，其中约定，出让人应在2011年9月9日前交付土地，每延期一日，按受让人已支付出让金的1‰向受让人给付违约金。2011年3月11日，滑县人民政府就此专门向原告出具《关于对滑新地2011-C2号地块国有建设用地使用权出让的批复》滑政新土〔2011〕5号，明确表示“你公司以7476.2599万元竞得滑新地2011-C2号地块国有建设用地使用权”“收此批复后，你单位应严格按照合同约定合理利用土地”。在上述情况下，原告足额缴纳了全部土地出让金7476.2599万元、契税299.050396万元以及支付挂牌交易代理服务费37.3813万元，并着手组织策划和实施项目。滑县人民政府于2011年8月9日向原告颁发了滑国用（新2011）第20号国有土地使用证，但是土地并未向原告实际交付。经原告多次催促，被告方又提出补救措施，以滑县产业集聚区管理委员会的名义，于2012年11月20日和原告签订《土地置换协议》，把原出让土地位置调整为滑县创业大道与滑州大道交汇处西南角，面积调整为商业67.08亩和住宅237.25亩，并在协议中承诺为原告办理国有土地使用权证，在1-2年内完成置换土地的拆除清理，保证置换土地的“五通一平”，还保证“无论今后的经济形势、土地政策和社会条件（农民要求）如何变化，政府的土地手续如何履行，本次新调整的土地，甲方对乙方不再调换位置，价格再上涨或变相上涨”。原告为此又增加缴纳了土地出让金1411.45万元和土地赔偿款150万元。但是，至今被告仍未向原告交付任何土地。原告为履行合同，支出巨额费用组织项目实施，其中，缴纳契税299.050396万元，支付规划方案费10万元、营销策划费6万元、项目申请报告编制费1万元、前期策划费40万元、工程建筑设计费200万元、地形测量费2万元、工程检测费3.9万元、环境影响性评价费用23.7万元、地震安全性评价费用18.159万元、围挡施工费58.8万元、景观设计费1万元、广告牌制作安装费2.99万元、围挡广告费5.102万元、基础地质勘察测绘费0.2万元、控制性详细规划费1万元、岩土工程勘察费16.6746万元、办公楼租金8.72万元、办公楼装修费用7.6108万元，支出项目公司员工工资205.451657万元、日常开支164.00611万元等，以上各项高达1075.36456万元。综上，原告出于对人民政府的信赖，为当地城市建设增光添彩，缴纳了巨额出让金和相关费用，还投入了大量项目成本。三被告作为国家行政机关，不按行政协议履行职责，违约至今，致使原告承受巨大资金压力，且项目落空，原告依法有权提出解除合同，要求被告返还资金本息，支付违约金、赔偿损失，为维护原告的合法权益，依法提起行政诉讼。原告诉讼请求为：1、判决解除原告与滑县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》及原告与滑县产业集聚区管理委员会签订的《土地置换协议》；2、判决三被告向原告返还土地出让金8887.7099万元及利息（其中3500万元从2011年3月9日起算，975万元从2011年3月17日起算，700万元从2011年5月9日起算，300万元从2011年5月14日起算，2001.2599万元从2011年5月26日起算，1411.45万元从2014年6月11日起算，均按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算至实际履行之日，暂计算至2017年5月31日为3060.471736万元），返还挂牌交易代理服务费37.3813万元及利息（从2011年5月26日起算，按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算至实际履行之日，暂计算至2017年5月31日为13.850291万元），返还土地赔偿款150万元及利息（从2014年9月27日起算，按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算至实际履行之日，暂计算至2017年5月31日为20.893959万元）；3、判决三被告向原告支付违约金（其中，以7476.2599万元为基数，按每日1‰，从2011年9月10日计算至判决生效之日止；以1411.45万元为基数，按每日1‰，从2014年11月21日计算至判决生效之日，暂计算至2017年5月31日为17028.3654万元）；4、判决三被告赔偿原告损失1075.36456万元；5、本案的诉讼费用由三被告承担。被告滑县人民政府答辩称：一、因全省产业集聚区用地政策发生变化，导致滑新地2011-C2号《国有土地使用权出让合同》履行不能，该合同已于2012年11月20日签订《土地置换协议》时予以解除。2011年3月9日，滑县国土资源局与原告签订编号为滑新地2011-C2号《国有土地使用权出让合同》，将位于滑县新区南三环南侧、南四环北侧编号为滑新地2011-C2号226553.33平方米宗地出让给原告，宗地用途为商业、住宅用地。2011年3月11日，滑县人民政府作出滑政新土〔2011〕5号文件，批复同意将该宗地出让给原告。2012年3月8日，河南省人民政府下发《关于促进全省产业集聚区持续健康快速发展的若干意见》豫政〔2012〕34号，规定：“严禁在产业集聚区内进行房地产开发和新建大广场及其他属城市功能的大型公共服务设施，确保产业发展空间。”鉴于全省产业集聚区用地政策变化，该宗地处于滑县产业集聚区规划范围内，被告滑县国土资源局已不能向原告出让该宗地，事实上《国有土地使用权出让合同》已履行不能。为此，经充分协商，2012年11月20日，滑县产业集聚区管理委员会与原告签订《土地置换协议》，将原宗地置换为位于滑县创业大道与滑州大道交汇处西南角新宗地，其中：商业用地67.08亩，出让价格37万元/亩；住宅用地237.25亩，出让价格27万元/亩，土地出让金8887.71万元，土地置换后，原告应补缴土地出让金1411.45万元及契税，滑县产业集聚区管理委员会收回原宗地及国有土地使用权证。原宗地《国有土地使用权出让合同》已经于2012年11月20日签订《土地置换协议》时予以解除。二、《土地置换协议》项下新宗地具备挂牌出让条件，可以挂牌出让给原告，三被告不同意解除该协议，原告应当继续履行协议。《土地置换协议》签订后，滑县产业集聚区管理委员会、滑县国土资源局积极推进新宗地规划、拆迁、挂牌工作，已完成土地挂牌前期准备工作，已经具备挂牌出让条件。滑县产业集聚区管理委员会已对新宗地上安阳市恒通日化有限责任公司建筑物进行拆除，原告已入驻新宗地，并在恒通公司办公楼内临时办公。对新宗地内安阳市瑞华精细化工有限公司建筑物、设备及附着物已评估完毕，高压线路迁改列入省电力公司计划，但因原告已明确表示不同意开发建设新宗地，致使该两项工作无法向前推进。如果原告同意，新宗地挂牌工作可以立即启动，厂房拆迁及高压线迁改工作可以继续推进，完成挂牌出让后，可以颁发新的国有土地使用证，交付全部土地。因此，三被告不同意解除《土地置换协议》，要求原告继续履行协议。三、原告主张判令三被告返还土地出让金8887.7099万元及利息，按照日1‰计算并支付违约金17028.3654万元，赔偿损失1075.36456万元，无事实根据和合同依据，不能成立，应当予以驳回。（一）关于原告主张返还土地出让金8887.7099万元及利息问题。滑县产业集聚区管理委员会、滑县国土资源局已就新宗地规划、拆迁、挂牌做了大量工作，不同意解除《土地置换协议》，要求原告继续履行协议。如原告同意挂牌，滑县产业集聚区管理委员会同意2014年11月20日至完成土地交付之日期间按照中国人民银行同期贷款利率计算并支付利息，作为对原告延期交付土地的经济补偿。如果原告仍坚持不同意挂牌，人民法院判决解除《土地置换协议》，滑县产业集聚区管理委员会可以返还土地出让金8887.7099万元，并支付自交款之日至本案判决生效之日期间按照中国人民银行同期贷款利率计算的利息。（二）关于原告主张按照日1‰计算并支付违约金17028.3654万元问题。原宗地项下《国有土地使用权出让合同》因全省产业集聚区用地政策发生不可抗力变化导致履行不能，且原被告双方已于2012年11月20日签订《土地置换协议》，原宗地被收回并置换了新宗地，《国有土地使用权出让合同》已经予以解除。原被告之间的行政合同权利义务应当按照《土地置换协议》各项约定进行确定、调整，不能适用《国有土地使用权出让合同》的各项约定进行确定、调整。三被告对因政策变化不可抗力而解除《国有土地使用权出让合同》无需承担违约责任，不应当支付违约金。鉴于《国有土地使用权出让合同》已经解除并被《土地置换协议》替代，原告按照《国有土地使用权出让合同》主张按照日1‰计算并支付违约金17028.3654万元，无事实根据和合同依据，不能成立，应当予以驳回。（三）关于原告主张赔偿损失1075.36456万元问题。鉴于原告不同意新宗地挂牌，且2012年1月16日至2016年9月28日期间对原宗地国有土地使用权设定抵押并贷款7000万元，对其所主张的经济损失应当由其自行承担，三被告不应当承担。综上，原告诉讼请求无事实根据和法律依据，应当驳回其全部诉讼请求。被告滑县国土资源局、滑县产业集聚区管理委员会答辩意见与滑县人民政府答辩意见一致。原告庭审中出示以下证据：第一组：关于被告违约的证据。证明对象：1、根据双方之间的《国有土地使用权出让合同》，约定土地交付期限为2011年9月9日前，但是，被告并未按期向原告交付土地，采取补救措施为原告置换新宗地后，也未完全落实，至今未向原告交付土地。2、根据《国有土地使用权出让合同》第三十二条，被告应就其逾期不交付土地行为，承担违约责任，自逾期之日起按原告已支付的土地出让金总额每日1‰的标准支付违约金，并赔偿因违约给原告造成的全部损失。证据1、2011年3月4日《挂牌成交确认书》。证明目的：2011年3月4日，被告滑县产业集聚区管理委员会作为出让人，与原告博瑞公司签订《挂牌成交确认书》，对原告在挂牌出让中以7476.2599万元的总价竞得滑新地2011-C2号国有建设用地使用权的事实予以确认，并确认了土地面积、契税、挂牌交易代理服务费金额等。证明本案土地挂牌完成了相关法定程序。证据2、2011年3月9日《国有土地使用权出让合同》。证据内容：第五条：“出让人同意在2011年9月9日前将出让宗地交付给受让人”。第三十一条：“受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。”第三十二条：“由于出让人未按时提供出让土地而导致受让人对本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地使用权出让金的1‰向受让人给付违约金。出让人延期交付土地超过6个月的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付土地使用权出让金的其他部分，受让人并可请求出让人赔偿因违约造成的其他损失”。证明目的：1、原告有权解除合同；2、原告有权要求被告支付自逾期之日起按已支付土地出让金总额每日1‰的标准计算的违约金，并要求被告赔偿因违约给原告造成的全部损失。证据3、2011年3月11日《滑县人民政府关于对滑新地2011-C2号地块国有建设用地使用权出让的批复》（滑政新土〔2011〕5号）。证明目的：2011年3月11日，被告滑县人民政府批复确认原告博瑞公司取得滑新地2011-C2号国有建设用地的使用权。说明:1、本案合同符合第四十条所约定的生效条件，产生法律效力；2、被告滑县人民政府直接向原告作出了明确的意思表示，在要求原告严格按照合同约定合理利用土地的同时，自己却首先违约，应承担违约责任。证据4、2011年8月9日《国有土地使用权证》滑国用（新2011）第20号。证明目的：2011年8月9日，被告滑县人民政府就滑新地2011-C2号国有建设用地向原告博瑞公司颁发滑国用（新2011）第20号《国有土地使用权证》，至此本案土地出让合同应有的法律程序全部结束，原告取得了合法的土地使用权，但实际上由于被告的违约，并未能实际行使这些权利。证据5、2012年11月20日《土地置换协议》。证明目的：1、在被告方违约长达一年两个多月的情况下，经原告多次催促，被告滑县产业集聚区管理委员会同意对其违约行为采取补救措施，与原告签订《土地置换协议》，为原告置换新宗地。2、原告为履行《土地置换协议》，又缴纳1411.45万元土地出让金。但是被告仍未完全落实该补救措施，至今未向原告交付任何土地，故原告有权要求解除《土地置换协议》，要求被告承担违约责任。第二组：关于原告支付的土地出让金、挂牌交易代理服务费及土地赔偿款的证据。证明对象：1、原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，共计向被告支付土地出让金8887.7099万元，还支付了挂牌交易代理服务费37.3813万元、土地赔偿款150万元。2、《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》解除后，被告应当返还原告支付的全部款项，并支付占用期间的利息。证据6、《河南省统一财务收款收据》5张。证明目的：《国有土地使用权出让合同》签订后，原告向滑县产业集聚区管理委员会财务科财政专户足额缴纳了土地出让金7476.2599万元。该资金由被告占用至今，应予返还，并支付占用期间的利息。证据7、《河南省行政事业单位资金往来结算票据》2张。证明目的：原告为履行《土地置换协议》，向被告滑县产业集聚区管理委员会财务科财政专户再次缴纳了土地出让金1411.45万元。该资金由被告占用至今，应予返还，并支付占用期间的利息。证据8、《河南省统一财务收款收据》。证明目的：原告按照《挂牌成交确认书》确定的数额向滑县产业集聚区管理委员会财务科财政专户支付了挂牌交易代理服务费37.3813万元。该资金由被告占用至今，应予返还，并支付占用期间的利息。证据9、2014年9月26日工商银行转账凭证（原告向滑县产业集聚区管理委员会支付150万元土地赔偿款）。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》、《土地置换协议》，应滑县产业集聚区管理委员会要求，于2014年9月26日向其支付150万元土地赔偿款，通过工商银行转给滑县产业集聚区管理委员会行政事业单位财务结算中心账户支付土地赔偿款150万元。该资金由被告占用至今，应予返还，并支付占用期间的利息。第三组：关于原告损失的证据。证明对象：1、原告为履行合同支付了契税299.050396万元；2、原告为履行合同，实施项目前期工作，支出巨额费用，被告应予赔偿。证据10、（2010）豫地契电0089574号《契税完税证》。证明目的：2011年8月4日，原告按照《挂牌成交确认书》确定的数额向滑县地税局缴纳了契税299.050396万元。由于被告违约，该部分税款形成原告的经济损失，被告应当赔偿。证据11、规划方案费10万元支付凭证。证据内容：河南省城乡建筑设计院有限公司鹤壁分公司规划方案费收据1张、原告记账凭证1张。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》，对原出让土地进行规划设计，为此向河南省城乡建筑设计院有限公司鹤壁分公司支付规划方案费10万元，应当由被告赔偿。证据12、营销策划费6万元支付凭证。证据内容：郑州水清木华房地产顾问有限公司顾问服务费《收据》1张、原告记账凭证1张。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》，对建设项目开展营销策划工作，为此向郑州水清木华房地产顾问有限公司支付顾问服务费6万元，应当由被告赔偿。证据13、建设项目申请报告编制费1万元支付凭证。证据内容：滑县诚信工程咨询服务中心报告编制费发票1张。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，编制建设项目申请报告，向滑县诚信工程咨询服务中心支付报告编制费1万元，应当由被告赔偿。证据14、项目策划费40万元证据。证据内容：河南易居房地产顾问有限公司项目前期策划合同1份、发票4张。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，对建设项目开展前期策划工作，与河南易居房地产顾问有限公司签订《前期策划合同》，已支付策划费35万元，下欠5万元虽未实际支付，但是按照合同约定应当支付，且对方已向原告索要，并要求原告承担违约责任，属于原告必然发生的费用。以上共计40万元，应当由被告赔偿。证据15、工程建筑设计费200万元证据。证据内容：杭州雅克汉方建筑设计有限公司工程建筑设计合同1份、约定设计费金额200万元，已付费用发票9张，金额80万元，原告转账业务回单8张。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，对建设项目开展设计工作，与杭州雅克汉方建筑设计有限公司签订《工程建筑设计合同》，并向其支付一期费用80万元，目前第二期费用120万元按合同应当支付，且对方已向原告索要，并要求原告承担违约责任，属于原告必然发生的费用。以上共计200万元，应当由被告赔偿。证据16、地形工程测量费2万元支付凭证。证据内容：郑州道兴路桥工程技术有限公司现状地形工程测量合同1份、发票1张。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，对项目宗地进行地形测量，与郑州道兴路桥工程技术有限公司签订《现状地形工程测量合同》，并支付测量费2万元，应当由被告赔偿。证据17、工程检测费3.9万元支付凭证。证据内容：济南铭威检测技术有限公司检测费发票1张。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，对项目宗地进行检测，向济南铭威检测技术有限公司支付工程检测费3.9万元，应当由被告赔偿。证据18、（博瑞·润城项目）环境影响评价费23.7万元支付凭证。证据内容：技术合同书1份、河南浩之森环保科技有限公司发票24张。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，对建设项目进行环境影响评价，与河南浩之森环保科技公司签订《技术合同书》，支付环评费23.7万元。证据19、地震安评费18.159万元支付凭证。证据内容：《技术服务合同书》1份、发票1张、博瑞公司转账业务回单1份、河南省滑县人民法院（2017）豫0526民初946号《民事判决书》判决原告博瑞公司“于本判决生效后十日内给付原告河南省地震局地震工程勘查研究院14.4万元。”“案件受理费3180元，减半收取1590元，由博瑞公司负担。”证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，对建设项目进行地震安全性评价，与河南省地震局地震工程勘查研究院签订《技术服务合同书》，并支付首批费用3.6万元。由于被告未按约交付土地，造成原告经济困难，无力支付下欠的14.4万元，河南省地震局地震工程勘查研究院提起诉讼，2017年3月26日滑县人民法院判决博瑞公司支付剩余合同款14.4万元并承担诉讼费1590元。以上共计18.159万元，应当由被告赔偿。证据20、围挡施工费58.8万元支付凭证。证据内容：河南省长河建筑工程有限责任公司《围挡施工工程合同》1份、发票1张。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，为项目宗地安装围挡，为此与河南省长河建筑工程有限责任公司签订《围挡施工工程合同》，并支付施工费58.8万元。证据21、（博瑞·润城项目）景观设计合同定金1万元支付凭证。证据内容：绿建景观设计工程有限公司景观设计合同、原告转账支付定金业务回单。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，对建设项目进行景观设计，为此与绿建景观设计工程有限公司签订《景观设计合同》，并依约向其支付定金1万元。由于被告违约不交付土地，原告无法履行该合同，已付定金1万元绿建景观设计工程有限公司不予退还。证据22、广告牌制作、安装费、广告牌费共计2.99万元。证据内容：滑县城关盛发广告企划部《广告牌制作、安装工程合同》1份，发票28张。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，开发建设项目，与滑县城关盛发广告企划部签订《广告牌制作、安装工程合同》，在滑州东路与创业大道交叉口安装建设项目广告牌，并支付制作、安装费、广告牌费共2.99万元。证据23、围挡广告费5.102万元支付凭证。证据内容：滑县城关鑫鑫广告制作部《广告合同》1份、发票1张。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，开发建设项目，与滑县城关鑫鑫广告制作部签订《广告合同》，在项目宗地围挡上制作广告，并支付费用5.102万元。证据24、基础地质勘察测绘费0.2万元支付凭证。证据内容：滑县兴源测绘有限责任公司基础地质勘察测绘费发票。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，在项目宗地上开展基础地质勘察测绘工作，为此向滑县兴源测绘有限责任公司支付测绘费0.2万元。证据25、控制性详细规划费1万元。证据内容：滑县HX-2015-01号（滑州大道与创业大道西南）地块控制性详细规划，转账业务回单。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，对项目宗地进行规划，为此向河南省城建规划勘测设计有限公司支付控制性详细规划费1万元。证据26、岩土工程勘察费16.6746万元。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，委托河南工程水文地质勘察院有限公司进行建设工程勘察，应付一期勘察费用16.6746万元，河南工程水文地质勘察院有限公司已于2015年12月8日向原告发出催款通知。以上属于原告必然发生的费用，应当由被告赔偿。证据27、办公楼租赁费用8.72万元支付凭证。证据内容：《房屋租赁合同》2份、租金收据2张、转账业务回单2份、博瑞公司记账凭证1份。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，组建团队开展项目，为此租赁办公场所并支付租金8.72万元。证据28、办公楼装修费用7.6108万元支付凭证。证据内容：《施工承包合同》1份、发票1张证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，组建团队进驻项目现场，对租赁的办公楼进行装修，与河南达发建筑装饰工程有限公司签订《施工承包合同》，并支付装修费用7.6108万元。证据29、原告员工工资支付凭证。证据内容：原告2011年6月、7月，2012年7月-12月，2013年1月-4月、9月-12月，2014年1月-8月、10月-12月，2015年1月-12月，2016年1月-12月，2017年1月工资表以及相关原告记账凭证、转账业务回单、收据等。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，组建团队开展项目实施准备工作，2011年到2017年期间至少支付员工工资205.451657万元。证据30、原告为履行合同的日常开支票据618张。证据内容：原告2011年6月-12月，2012年1月-12月，2013年1月-7月、9月-12月，2014年1月-12月，2015年1月-12月，2016年1月-5月、6月-12月，2017年1月-4月，为履行合同、维持公司日常运转而支出的费用。证明目的：原告为履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》，组建团队开展项目，2011年至2017年六年间，为积极推进项目而支出的日常费用多达164.00611万元。被告滑县人民政府、滑县国土资源局、滑县产业集聚区管理委员会庭审中出示以下证据：证据1、《滑县新区管委会规划意见》及附件《滑新地2011-C2地块规划控制指标》；证据2、《挂牌成交确认书》；证据3、《国有土地使用权出让合同》编号：滑新地2011-C2号；证据4、《滑县人民政府关于对滑新地2011-C2地块国有建设用地使用权出让的批复》滑政新土〔2011〕5号；证据5、《国有土地使用权证》滑国用（新2011）第20号；证据6、《国有土地他项权证》滑他项（新2012）第5号；证据7、《滑县产业集聚区空间发展规划图（2013-2020）》；证据8、《河南省人民政府关于促进全省产业集聚区持续健康快速发展的若干意见》豫政〔2012〕34号；证据9、《滑县机构编制委员会关于成立滑县产业集聚区管理委员会的批复》滑编〔2010〕6号）；证据10、《土地置换协议》；证据11、《河南省人民政府关于滑县2015年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》豫政土〔2015〕1031号；证据12、《河南省人民政府关于滑县2015年度第四批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》豫政土〔2016〕97号；证据13、《关于安阳市恒通日化有限公司来滑投资的项目协议书》和《关于终止的协议》；证据14、《滑县人民政府关于成立四条高压线迁改工作领导小组的通知》；证据15、《滑县产业集聚区管理委员会关于解决资金的请示》滑集管（2017）71号、2017年9月19日账户交易明细回单、原告收据。证明内容及目的：1、滑县国土资源局与原告签订《国有土地使用权出让合同》后，因全省产业集聚区用地政策调整，导致《国有土地使用权出让合同》约定的宗地性质发生变化，不能按《国有土地使用权出让合同》约定内容履行，经与原告协商同意，滑县产业集聚区管理委员会与原告签订《土地置换协议》，协议签订后，被告依据协议约定内容积极推进拆迁工作，并支付巨额拆迁补偿款项，双方签订的《土地置换协议》有条件继续履行，不符合解除合同的法定条件。2、原告因《土地置换协议》纠纷信访，滑县产业集聚区管理委员会应上级要求于2017年9月19日退还原告土地款500万元。原告和三被告庭审中出示的证据，经质证，本院作如下认证：原告提交的证据第一组、第二组证据是原告在签订、履行《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》过程中形成的证据，均与本案具有关联性，三被告对该两组证据的真实性、合法性无异议，均予采信。原告提交的第三组证据用于证明原告的损失，其中证据10具有真实性、合法性、关联性，予以采信；证据11-30的形成时间均是在本案《国有土地使用权出让合同》或《土地置换协议》签订之后，证据内容能够显示是用于开发《国有土地使用权出让合同》或《土地置换协议》项下土地的前期准备性投入有关，均与本案具有关联性，对原告上述证据中的收据、发票、转款业务回执和记账凭证等证据之间能够相互印证的已支出或必然支出的费用，予以采信和认定，对尚未支付和没有证据证明必然发生的费用不予认定。其中不予认定的费用包括：证据14中尚未支付的5万元费用未实际发生，不予认定；证据15中的合同显示价款为200万元，对尚未支付的费用120万元不予认定；证据21原告虽提供合同，但合同无签约具体时间，转账业务回单与合同约定的定金交付时间不一致，且收款人不是合同相对方，对该证据指向的费用不予认定；证据26中原告提供的合同和河南工程水文地质勘察院有限公司的勘察说明，不能认定该项费用已经发生，对该项费用不予认定；证据27中原告提交2013年10月29日记账凭证显示办公处房租、押金7.22万元，2013年9月5日房屋租赁合同显示一次性支付年租金7万元，对记账凭证中显示的7.22万元超出合同约定的0.22万元不认定为原告的租金，原告提供的收据和转款业务回单显示共计1.5万元，应当是2014年8月11日签订房屋租赁合同后产生的租金，应予认定，对原告提交证据27中的租金应认定为8.5万元。原告第三组证据中的证据29系原告员工工资支付的证据，原告为开发《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》进行了前期投入，使用相关人力也是必然发生的费用，且从原告提交的相关月份的人员工资签收表明细来看，员工数量并不多，工资标准也不高，且原告提供的人员工资并非《国有土地使用权出让合同》签订后至提起本案诉讼前全部期间的员工工资，原告支付的员工工资有合理性，予以认定。原告第三组证据中的证据30均是原告的记账凭证，项目包括交通费、水电费、办公费、汽油费、车辆维修费、招待费等，原告为开发土地，投入相关日常开支在所难免，属于正常开支，具有合理性，予以认定。三被告出示的证据1-15均与本案具有关联性，原告对证据的真实性、合法性均未提出异议，均予以采信。本院经审理查明：2011年3月4日滑县产业集聚区管理委员会和原告签订《挂牌成交确认书》，2011年3月11日滑县人民政府作出《关于对滑新地2011-C2号地块国有建设用地使用权出让的批复》滑政新土〔2011〕5号。2011年3月9日滑县国土资源局与原告签订《国有土地使用权出让合同》。该《国有土地使用权出让合同》第三条约定：“出让人出让给受让人的宗地位于新区南三环南侧、南四环北侧，宗地编号为滑新地2011-C2号，宗地面积大写贰拾贰万陆仟伍佰伍拾叁点叁叁平方米（小写226553.33平方米）。”第四条约定：“本合同项下出让宗地的用途为商业、住宅用地。”第五条约定：“出让人同意在2011年9月9日前将出让宗地交付给受让人，出让方同意在交付土地时该宗地应达到本条第（三）款规定的土地条件：……（三）现状土地条件。”第六条约定：“本合同项下的土地使用权出让年期为商业用地40年、住宅用地70年，自出让方向受让方实际交付土地之日起算，原划拨土地使用权补办出让手续的，出让年限自合同签订之日起算。”第七条约定：“本合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米人民币大写叁佰叁拾元（小写￥330元）；总额为人民币大写柒仟肆佰柒拾陆万贰仟伍佰玖拾玖元（小写￥74762599元）。”第八条约定：“本合同经双方签字后叁日内，受让人须向出让人缴付人民币大写壹仟肆佰玖拾伍万贰仟伍佰壹拾玖元（小写￥14952519元）作为履行合同的定金。定金抵作土地使用权出让金。”第九条约定：“受让人同意按照本条第（一）款的规定向出让人支付上述土地使用权出让金。（一）本合同签订之日起十日内，一次性付清上述土地使用权出让金。”第十三条约定：“受让人同意在2012年9月9日之前动工建设。不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延建申请，但延建时间最长不得超过一年。”第二十条约定：“受让人按照本合同约定已经支付全部土地使用权出让金，领取《国有土地使用权证》，取得出让土地使用权后，有权将本合同项下的全部或部分土地使用权转让、出租、抵押，但首次转让（包括出售、交换和赠与）剩余年限土地使用权时，应当经出让人认定符合下列第（一）款规定之条件：（一）按照本合同约定进行投资开发，完成开发投资总额的百分之二十五以上；……”第二十九条约定：“任何一方由于不可抗力造成部分或全部不能履行本合同不负责任，但应在条件允许下采取一切必要的补救措施以减少因不可抗力造成的损失。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。”第三十条约定：“遇有不可抗力的一方，应在48小时内将事件的情况以信件、电报、电传、传真等书面形式通知另一方，并且在事件发生后十五日内，向另一方提交合同不能履行或部分不能履行或需要延期履行理由的报告。”第三十一条约定：“受让人按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿违约造成的其他损失。”第三十二条约定：“受让人按合同约定支付土地使用权出让金的，出让人必须按合同约定，按时提供出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人对本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地使用权出让金的1‰向受让人给付违约金。出让人延期交付土地超过6个月的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付土地使用权出让金的其他部分，受让人并可请求出让人赔偿因违约造成的其他损失。”第三十四条约定：“出让人交付的土地未能达到合同约定的土地条件的，应视为违约。受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。”原告分五个批次将《国有土地使用权出让合同》约定的土地出让金共计7476.2599万元缴纳至滑县产业集聚区管理委员会财务科财政专户，分别为：2011年3月8日缴纳3500万元，2011年3月16日缴纳975万元，2011年5月8日缴纳700万元，2011年5月13日缴纳300万元，2011年5月25日缴纳2001.2599万元。2011年5月25日，原告将挂牌交易代理服务费37.3813万元缴纳至滑县产业集聚区管理委员会财务科财政专户。2011年8月4日，原告将299.050396万元契税缴纳至滑县地方税务局。2011年8月9日，滑县人民政府向原告颁发了滑国用（新2011）第20号国有土地使用证，该证载明毛地339.83亩，净地292.14亩。2012年1月11日将《国有土地使用权出让合同》项下土地抵押给了新时代信托股份有限公司，贷款7000万元，贷款期限是2012年1月16日至2014年1月16日，到期后展期到2016年3月7日，截止2016年9月28日贷款已还清，土地已解押。2012年3月8日，河南省人民政府作出《关于促进产业集聚区持续健康发展的若干意见》（豫政〔2012〕34号），该文件第一大项第（一）项规定：“严格规划实施。突出产业集聚区经济功能，按照发展规划、控制性详细规划和规划环评确定的功能布局、产业定位开发建设，防止随意变更位置、改变功能和盲目扩区，除合理配套的职工公寓、职工培训和必要的生产生活服务设施外，严禁在产业集聚区内进行房地产开发和新建大广场及其他属城市功能的大型公共服务设施，确保产业发展空间。”2012年11月20日，滑县产业集聚区管理委员会与原告签订《土地置换协议》，内容为：“甲方：滑县新区管理委员会，乙方滑县博瑞置业有限公司。乙方于2011年3月份通过挂牌取得国有土地使用权一宗，面积339.83亩，用地性质为商业、住宅用地。因土地政策和县规划调整，乙方宗地位置需要调整。经双方协商，现就土地调整相关事宜达成以下协议：一、调整原因。调整原因主要由两个方面：其一，2012年3月份省政府出台了关于促进产业集聚区健康快速发展的若干意见，意见中明确规定产业集聚区内不允许再建设商住项目；其二，2012年4月份我县滑东新区正式启动，县城总体规划重新进行了调整，布局在滑东新区南侧的工业项目需要调整出去。二、原宗地情况。原宗地位于南三环南侧、南四环北侧、六号路东侧、七号路西侧，毛地面积339.83亩，价格为22万元/亩，共缴纳土地出让金7476.26万元，用地性质为商业、住宅。三、拟调整宗地情况。拟调整土地位于创业大道与滑州大道交汇处的西南角，商业用地面积为67.08亩，出让价格为37万元/亩；住宅面积为237.25亩，出让价格27万元/亩，土地应缴纳出让金8887.71万元。四、应补交出让金及税款。土地置换后，乙方应再缴纳土地出让金1411.45万元及契税。五、原占地的处置。本协议签订后，甲方收回乙方占地及国有土地使用证，将来用于安置其他工业项目，乙方不得以任何形式干涉。六、新置换地的使用。1、在乙方将土地出让金及税款交清后，甲方负责给乙方办理国有土地使用证。本宗地将来如需完善挂牌手续，双方再协商而定。乙方必须按照该宗地的经济技术指标及配套设施开发建设，建设方案必须由甲方审批同意后方可动工实施，否则一律视为违章建筑。2、不论今后经济形势、土地政策和社会条件（农民要求）如何变化，政府土地手续如何履行，本次新调整的土地，甲方对乙方不再调换位置，价格再上涨或变相上涨。3、甲方负责1-2年内完成调换后土地上村庄的拆除和障碍物的清理，并保证土地的“五通一平”（上水、下水、强电、弱电、道路通、地面平整）。七、附则。1、本协议一式四份，甲乙双方各二份。2、本协议未尽事宜，双方协商解决。”原告为开发《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》项下土地，前期投入相关费用633.419567万元，分别为：1、2012年1月14日支付河南省城乡建筑设计院有限公司鹤壁分公司规划方案费10万元；2、2012年6月7日支付郑州水清木华房地产顾问有限公司顾问服务费6万元；3、2014年3月28日支付滑县诚信工程咨询服务公司建设项目申请报告编制费1万元；4、2014年5月27日、2014年6月6日支付河南易居房地产顾问有限公司咨询策划费35万元；5、2014年5月28日支付杭州雅克汉方建筑设计有限公司工程建筑设计费80万元；6、2014年6月16日支付郑州道兴路桥工程技术有限公司地形工程测量费2万元；7、2014年6月18日支付济南铭威检测技术有限公司检测费3.9万元；8、2014年7月17日、2014年7月21日支付河南浩之森环保科技有限公司环境影响评价费（咨询费）23.7万元；9、2014年10月23日支付河南省地震工程勘察研究院地震安评费3.6万元，2017年3月26日河南省滑县人民法院（2017）豫0526民初946号民事判决，判决原告向河南省地震工程勘察研究院支付14.4万元，并承担案件受理费0.159万元，已支出及必然支出的该项费用共计18.159万元；10、2014年12月12日向河南省长河建筑工程有限责任公司支付围挡施工费58.8万元；11、2014年7月28日向滑县城关盛发广告企划部支付广告牌制作安装费、广告牌费2.99万元；12、2015年3月12日向滑县城关鑫鑫广告制作部支付围挡广告费5.102万元；13、2015年6月8日向滑县兴源测绘有限责任公司支付基础地质勘查测绘费0.2万元；14、2015年6月23日向河南省城建规划勘测设计有限公司支付控制性详细规划费1万元；15、2013年至2014年期间支付安阳市恒通日化有限公司办公楼租金等8.5万元；16、2014年6月6日向河南达发建筑装饰工程有限公司支付办公楼装饰费7.6108万元；17、2011年6月份至本案起诉前，原告支付员工工资共计205.451657万元；18、2011年6月份至本案起诉前原告日常开支费用共计164.00611万元。另查明：滑县产业集聚区管理委员会系滑县人民政府的派出机构，原名称为滑县新区管理委员会，现滑县产业集聚区管理委员会和滑县新区管理委员会是一个机构，挂两块牌子。2014年6月10日，原告将《土地置换协议》约定的1411.45万元土地出让金缴纳至滑县产业集聚区管理委员会财务科财政专户。2014年9月26日，原告向滑县产业集聚区管理委员会行政事业单位财务结算中心账户支付土地赔偿款150万元。原告因拟置换土地一直未能交付使用问题曾以信访途径向有关部门反映，2017年9月19日从滑县产业集聚区管理委员会财务科财政专户向原告退回土地出让金500万元。本院认为：一、关于原告主张解除《国有土地使用权出让合同》和《土地置换协议》的诉讼请求。2011年3月9日原告和滑县国土资源局签订的编号为滑新地2011-C2号的《国有土地使用权出让合同》是双方真实意思表示，合同内容符合法律规定，为合法有效合同，双方当事人均应按照合同的约定履行义务。原告已于2011年5月25日前将《国有土地使用权出让合同》项下约定的土地出让金7476.2599万元缴纳完毕，《国有土地使用权出让合同》约定的土地交付时间是2011年9月9日前，但滑县国土资源局未在2011年9月9日前向原告实际交付土地，滑县国土资源局的行为已构成违约。《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或赔偿损失等违约责任”。在滑县国土资源局对《国有土地使用权出让合同》违约的情况下，原告和滑县产业集聚区管理委员会于2012年11月20日签订《土地置换协议》，对《国有土地使用权出让合同》项下土地位置调整原因、原宗地情况、拟置换宗地情况、应补缴土地出让金及税款和新置换土地的使用等六个方面进行了约定，明确了新置换土地将来如需完善挂牌手续双方再协商而定，还明确了滑县产业集聚区管理委员会于1-2年内完成调整后土地上村庄的拆除和障碍物的清理，并保证土地的“五通一平”等。该《土地置换协议》是在《国有土地使用权出让合同》违约情况下采取的一项补救措施，是为了弥补《国有土地使用权出让合同》履行中交付土地不能的缺陷，该项补救措施以《土地置换协议》为书面表现形式，是双方协商一致的真实意思表示。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”土地出让合同是法律明确规定的要式合同，应当经有批准权的人民政府批准后，由土地管理部门和土地使用者签订，本案《土地置换协议》不是由土地管理部门和土地使用者签订，签订时未经批准程序，更未进行土地出让的招拍挂程序，《土地置换协议》不是法律意义上的《国有土地使用权出让合同》，不能产生将拟置换土地出让给原告的法律效力，不是对《国有土地使用权出让合同》的变更，也不能替代《国有土地使用权出让合同》而成为一个新的合同，实质上除了原告缴纳了一部分出让金外，《土地置换协议》并未得到实际履行。另，《土地置换协议》中未对解除《国有土地使用权出让合同》作出约定，《土地置换协议》的签订不能当然地解除《国有土地使用权出让合同》。三被告诉讼中称《土地置换协议》签订时《国有土地使用权出让合同》已经解除及《土地置换协议》已替代《国有土地使用权出让合同》没有事实根据和法律依据。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条规定，市、县人民政府土地管理部门未按照出让合同约定提供出让土地的，土地使用者有权解除合同。鉴于《国有土地使用权出让合同》约定的交付土地目的长期未能达到，违约行为一直在持续，对原告要求解除《国有土地使用权出让合同》的诉讼请求应予支持。《土地置换协议》这项补救措施是服务于《国有土地使用权出让合同》的，在双方约定的补救措施期限1-2年内也未达到置换土地的补救目的，即在2014年11月20日前《土地置换协议》未完成补救《国有土地使用权出让合同》的目的，《国有土地使用权出让合同》解除的情况下，《土地置换协议》作为一项补救措施也就失去了继续履行的意义，对《土地置换协议》应一并予以解除。二、关于原告主张返还土地出让金、挂牌交易代理服务费、土地赔偿款及相应利息的诉讼请求。（一）关于原告主张返还土地出让金及利息的诉讼请求。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》解除后，对原告已经缴纳的8887.7099万元土地出让金，应当予以返还，但应当扣除滑县产业集聚区管理委员会已经于2017年9月19日向原告退回的土地出让金500万元，应当返还原告土地出让金为8387.7099万元。原告缴纳的8887.7099万元土地出让金作为资金被长期占用，资金占用期间的利息在本质上属于法定孳息，应当在返还土地出让金时一并予以返还。原告请求返还8887.7099万元土地出让金自缴纳之次日至实际履行之日按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算的利息的诉讼请求应予支持。但对诉前滑县产业集聚区管理委员会于2017年9月19日向原告退回土地出让金500万元的利息应计算至退回之日。根据原告的交款时间，每笔土地出让金利息的起止计算时间如下：3500万元自2011年3月9日起算，975万元自2011年3月17日起算，700万元自2011年5月9日起算，300万元自2011年5月14日起算，2001.2599万元自2011年5月26日起算，以上均计算至实际履行之日；1411.45万元从2014年6月11日起算（其中，500万元自2014年6月11日起计算至2017年9月19日，911.45万元自2014年6月11日起计算至实际履行之日）。（二）关于原告主张返还挂牌交易代理服务费及利息的诉讼请求。挂牌交易代理服务费37.3813万元是2011年3月4日挂牌成交确认书中确定的费用，原告于《国有土地使用权出让合同》签订后的2011年5月25日将该费用缴纳至滑县产业集聚区管理委员会财政专户。河南省发展计划委员会《关于规范全省地产交易中心服务收费标准的通知》豫计收费〔2001〕1667号对地产交易中心收费有关问题作出了规定，该文件明确规定凡没有按照规定要求建立地产交易中心服务机构的不得收费。滑县产业集聚区管理委员会不是地产交易中心，无权收取挂牌交易代理服务费，该项资金被占用至今，对该项资金及占用期间的利息应予返还。对原告要求返还挂牌交易代理服务费37.3813万元及从2011年5月26日起按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算至实际履行之日利息的诉讼请求应予支持。（三）关于原告主张返还土地赔偿款及利息的诉讼请求。原告于2014年9月26日向滑县产业集聚区管理委员会缴纳土地赔偿款150万元，是为了解决拟置换土地的补偿问题，该款项应属于原告垫付的资金，不应由原告负担，对原告请求返还150万元土地赔偿款及利息的诉讼请求应予支持。利息计算方法为以150万元为基数，按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算，自2014年9月27日起计算至实际履行之日。三、关于原告主张支付违约金的诉讼请求。滑县国土资源局未在《国有土地使用权出让合同》约定的2011年9月9日前向原告交付合同项下土地，已构成违约，《国有土地使用权出让合同》解除后，原告有权按照《国有土地使用权出让合同》约定的违约金条款请求支付违约金。三被告诉讼中称因2012年3月8日河南省人民政府下发《关于促进产业集聚区持续快速发展的若干意见》豫政〔2012〕34号规定，全省产业集聚区用地政策调整发生不可抗力导致《国有土地使用权出让合同》履行不能，属于不可抗力无需承担违约责任。《国有土地使用权出让合同》第二十九条约定：“任何一方由于不可抗力造成部分或全部不能履行本合同不负责任，但应在条件允许下采取一切必要的补救措施以减少因不可抗力造成的损失。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。”该项约定与《中华人民共和国合同法》第一百一十八条规定是一致的。三被告所称的产业集聚区用地政策调整时间在《国有土地使用权出让合同》约定的土地交付时间之后，即使三被告所称的产业集聚区政策调整属于不可抗力，因出现产业政策调整的时间是在滑县国土资源局迟延履行交付土地之后，也不应免除责任，故三被告答辩称无需承担违约责任不应当支付违约金的理由不能成立。违约金是按照当事人的约定或者法律直接规定，一方当事人违约时，应向另一方支付的金钱，具有担保债务履行的功能，又具有惩罚违约人和补偿无过错一方当事人所受损失的功能。就本案而言，按照行政协议约定由违约方承担违约金，有助于保护当事人的合理预期，促进交易安全，更有助于促进诚信政府建设，在行政机关与行政管理相对人之间约定违约金的计算标准符合国务院文件规定的前提下，人民法院应当予以尊重和适用。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》国办发〔2016〕100号第七条规定“土地出让合同、征地协议等应约定对使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金”。本案《国有土地使用权出让合同》第三十一条约定“如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金”；第三十二条约定“由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人对本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地使用权出让金的1‰向受让人给付违约金。”《国有土地使用权出让合同》第三十一、三十二条约定的日1‰的违约金计算标准与《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条规定的违约金标准是一致的，对合同出让人和受让人而言出现违约情形均受日1‰的违约金标准调整，对合同双方是公平的。本案《国有土地使用权出让合同》签订时，合同双方均应当能够遇见到不履行合同应当承担的违约金赔偿后果，并应当按约定履行义务。三被告在本案调解中认为按照日1‰计算违约金过高并提出要求调减违约金的意见，三被告应对其主张的违约金过高承担举证责任，但三被告未对此进行举证。本案原告作为行政管理的相对人一般处于弱势地位，多年来投入大量资金而未能取得土地进行开发经营，合同履行后的可得利益损失无法衡量，且原告在履行合同过程中并无过错，由原告对其所受损失承担举证责任对其是不公平的。三被告作为行政管理者在行政管理过程中不遵守诚实信用原则和不积极履行职责的过错较为明显，且在本院调解中提出同意继续交付《国有土地使用权出让合同》项下土地的意见，对土地的现有价值也应作为处理本案的考虑因素。综合本案案情，根据公平原则和诚实信用原则，本院对三被告要求调减违约金的主张不予支持。原告为履行《国有土地使用权出让合同》缴纳土地出让金7476.2599万元，该合同解除后，违约金应当以土地出让金7476.2599万元为基数，按照日1‰标准，自2011年9月10日起计算至判决生效之日。2012年10月20日签订的《土地置换协议》作为《国有土地使用权出让合同》的补救措施，原告基于对行政机关的信赖，按照约定缴纳了土地出让金1411.45万元，但在约定的1-2年期限内未能达到补救目的，在《土地置换协议》这项补救措施解除不再履行后，应当适用《国有土地使用权出让合同》约定的日1‰违约金标准，以1411.45万元为基数，自2014年11月21日起计算至判决生效之日。本院对原告要求的支付违约金的诉讼请求予以支持。四、关于原告主张赔偿损失的诉讼请求。原告诉请赔偿损失共计1075.36456万元，包括：契税299.050396万元、员工工资205.451657万元、日常开支164.00611万元、规划方案费10万元、营销策划费6万元、项目申请报告编制费1万元、前期策划费40万元、工程建筑设计费200万元、地形测量费2万元、工程检测费3.9万元、环境影响性评价费用23.7万元、地震安全性评价费用18.159万元、围挡施工费58.8万元、景观设计费1万元、广告牌制作安装费2.99万元、围挡广告费5.102万元、基础地质勘察测绘费0.2万元、控制性详细规划费1万元、岩土工程勘察费16.6746万元、办公楼租金8.72万元、办公楼装修费用7.6108万元。契税是由税务机关在不动产产权发生转移时，就当事人所签订契约按产权转移的价值对产权承受人征收的一次性税收，在签订契约当日即发生。就本案而言，契税在2011年3月9日签订《国有土地使用权出让合同》当日发生，契税的发生与《国有土地使用权出让合同》签订后履约过程中的违约迟延交地无因果关系，且契税是由税务机关依法进行征收的，是否应当由税务机关退回，原告可待《国有土地使用权出让合同》解除后向收取契税的税务机关反映解决，对原告主张赔偿契税损失299.050396万元的诉讼请求不予支持。我国民事法律规范并不排除同时适用支付违约金和赔偿损失的民事责任，但综合本案案情，按照土地出让金日1‰的违约金标准计算的违约金应当已经能够体现出了违约金的弥补损失和惩罚功能。原告主张赔偿损失1075.36456万元中除契税299.050396万元外，剩余776.314164万元。按照原告已缴纳土地出让金日1‰的违约金标准计算的违约金数额中应当已经涵盖但不限于原告本案举证证明的实际损失，还应包括原告本案中未举证证明的合同履行后的可得利益及其他损失，故对原告要求赔偿776.314164万元损失的诉讼请求不应再予以支持。五、关于三被告是否应当对原告各项损失承担连带责任的问题。《国有土地使用权出让合同》的签订主体是被告滑县国土资源局和原告，合同签订前滑县人民政府对宗地出让进行了批复，合同约定的土地出让金款项均缴纳至滑县产业集聚区管理委员会的财政专户。《土地置换协议》的签订主体是滑县产业集聚区管理委员会和原告，三被告诉讼中称《土地置换协议》签订时三被告都予以认可和同意，《土地置换协议》约定的补交土地出让金及土地赔偿款项均缴纳至被告滑县产业集聚区管理委员会财政专户，且2017年9月19日返还原告土地出让金500万元，亦是由滑县产业集聚区管理委员会财政专户支付。综合本案的情况，滑县国土资源局是滑县人民政府的工作部门，滑县产业集聚区管理委员会系滑县人民政府的派出机构，三被告在本案《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》的签订、履行过程中均行使了相关职权，也相互认可各自的行为，原告缴纳相关款项至滑县产业集聚区管理委员会财政专户应当是经过滑县人民政府、滑县国土资源局同意的，导致本案《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》解除的后果是由三被告共同造成的，故三被告对本案应当向原告返还和支付的各类款项承担连带责任。综上，对本案《国有土地使用权出让合同》《土地置换协议》应予解除，对原告主张返还土地出让金、土地赔偿款、挂牌交易代理服务费及相应利息和支付违约金的诉讼请求应予支持，对原告的其他诉讼请求应予驳回。人民法院审理行政协议案件，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十七条、第九十八条、第一百零七条、第一百一十三条第一款，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条第一款的规定，判决如下：一、解除2011年3月9日原告滑县博瑞置业有限公司与被告滑县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》及2012年11月20日原告滑县博瑞置业有限公司与被告滑县产业集聚区管理委员会签订的《土地置换协议》；二、被告滑县人民政府、滑县国土资源局、滑县产业集聚区管理委员会于本判决生效之日起三十日内共同向原告滑县博瑞置业有限公司返还：1、土地出让金8387.7099万元及8887.7099万元按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算的利息（以3500万元为基数自2011年3月9日起算，以975万元为基数自2011年3月17日起算，以700万元为基数自2011年5月9日起算，以300万元为基数自2011年5月14日起算，以2001.2599万元为基数自2011年5月26日起算，均计算至实际履行日止；以500万元为基数自2014年6月11日起算计算至2017年9月19日，以911.45万元为基数自2014年6月11日起算计算至实际履行日止）；2、挂牌交易代理服务费37.3813万元及按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算的利息（以37.3813万元为基数，自2011年5月26日起计算至实际履行日止）；3、土地赔偿款150万及按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算的利息（以150万为基数，自2014年9月27日起计算至实际履行日止）；三、被告滑县人民政府、滑县国土资源局、滑县产业集聚区管理委员会于本判决生效之日起三十日内共同向原告滑县博瑞置业有限公司支付违约金（其中，以土地出让金7476.2599万元为基数，按照日1‰标准，自2011年9月10日起计算至本判决生效日止；以土地出让金1411.45万元为基数，按照日1‰标准，自2014年11月21日起计算至本判决生效日止）；四、驳回原告滑县博瑞置业有限公司的其他诉讼请求。如未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费155.5502万元，由原告滑县博瑞置业有限公司负担8.0886万元，由被告滑县人民政府、滑县国土资源局、滑县产业集聚区管理委员会共同负担147.4616万元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  张鸿斌审判员  贾向阳审判员  葛传立二〇一八年八月二十一日书记员  王 敏