浙江省舟山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙09行终28号 上诉人（原审原告）顾武军，男，1969年4月4日出生，汉族，住浙江省岱山县。 被上诉人（原审被告）岱山县衢山镇人民政府，住所地浙江省岱山县衢山镇瀛洲路**。 法定代表人褚波挺，镇长。 出庭负责人陆艇，岱山县衢山镇人民政府副镇长。 委托代理人（特别授权代理）王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）浙江省舟山市岱山县衢山镇沙塘社区村民委员会，住，住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘**/div> 法定代表人苏阿明。 委托代理人（一般授权代理）江水，岱山县衢山镇沙塘社区党支部书记。 上诉人顾武军因与被上诉人岱山县衢山镇人民政府（以下简称衢山镇政府）、浙江省舟山市岱山县衢山镇沙塘社区村民委员会（以下简称沙塘村委会）诉乡镇人民政府不履行法定职责一案，不服浙江省岱山县人民法院（2017）浙0921行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年5月16日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年6月15日公开开庭审理了本案。上诉人顾武军，被上诉人衢山镇政府的副镇长陆艇及委托代理人王焦山，被上诉人沙塘村委会的委托代理人江水到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认为，岱山县人民政府于2007年8月8日作出《关于同意衢山镇沙塘、田厂两村村规模调整的批复》，于2014年10月24日作出《关于确定衢山镇桂花盐场北扫箕水库下中渔线北侧盐田土地权属的批复》，原告顾武军要求被告衢山镇政府调查核实并责令改正的行为内容均已由岱山县人民政府批准决定。被告作为乡镇人民政府，不具有对上述决定内容进行调查核实并责令改正的职权，故原告的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，其起诉不符合法定起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告顾武军的起诉。 顾武军不服，向本院提起上诉称，一、本案依法属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，人民法院受案范围扩大至认为行政机关侵犯除人身权和财产权之外的其他合法权益。第一，上诉人向被上诉人衢山镇政府申请监督事项之一是两村撤并中违法合并两村集体资产，该事项违反了国务院等有关规定以及《中华人民共和国物权法》第五十九条规定，严重侵害了上诉人等作为集体成员依法享有的财产权。尽管该事项是岱山县人民政府作出批文的基础材料，但两者属于不同主体、不同行为，并且该批文已经浙江省高级人民法院二审认定为村民自治行为，应属本次监督事项。原审裁定认为上诉人申请监督事项已由岱山县人民政府作出批文，从而驳回上诉人的起诉是违法的。第二，上诉人向被上诉人衢山镇政府申请监督事项之二是被上诉人沙塘村委会未经民主议定程序同意桂花盐田确权为国有土地，该事项涉及处分集体资产，应当依法进行。但被上诉人沙塘村委会没有依法经过民主议定程序作出决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，严重侵害了上诉人等作为集体成员对村务依法享有的知情权、参与权、决策权和监督权。尽管该事项是岱山县人民政府作出批文的基础材料，但两者属于不同主体、不同行为，与本案无关，应属本次监督事项。原审裁定认为上诉人申请监督事项已由岱山县人民政府作出批文，从而驳回上诉人的起诉是违法的。第三，本案不属于行政诉讼法定排除受案范围之内的案件，从保障当事人诉权的立法精神出发，人民法院均应当依法受理。第四，上诉人在本案中并未要求被上诉人衢山镇政府对岱山县人民政府作出的批准决定进行调查核实，本案涉及的法律也与岱山县人民政府无关。二、本案一审程序不当。原审法院尽管受理了本案，但未经开庭审理，径直又以不属于受案范围为由驳回上诉人的起诉，属于程序违法。三、本案已经具备行政不作为的法定条件。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，被上诉人衢山镇政府具有对被上诉人沙塘村委会监督的法定职权，并且上诉人已向被上诉人衢山镇政府提出监督申请，而被上诉人衢山镇政府已经超过两个月办理期限没有作出任何回复。退一步讲，即使上诉人提出的监督事项不属于被上诉人衢山镇政府监管范围之内，被上诉人衢山镇政府也应当依法在两个月之内回复上诉人，但至今被上诉人衢山镇政府未予回复。综上，原审裁定认定事实错误，适用法律不当，程序违法，请求本院依法撤销原审裁定，判令原审法院继续审理。 被上诉人衢山镇政府答辩称，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的适用前提是行政机关侵害他人的合法权益，而上诉人在其请求中是要求被上诉人衢山镇政府履行法定职责，调查核实并责令改正……这一请求与前述条款规定的行政行为侵权不同，这属于上诉人对法律的错误理解。另外，沙塘、田厂两村合并事项完全依法、依规进行，同时也取得了当地政府的批准，程序合法，且符合大多数社员、村民的意志，符合当地村民自治发展的需要。二、关于一审审理程序的合法性问题。上诉人原审请求内容是要求被上诉人衢山镇政府履行法定职责，而《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条已明确规定了人民政府的法定职责范围，说明上诉人原审请求不当，请求内容不属于人民法院受案范围，原审法院依法裁定驳回上诉人的原审起诉正确。三、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定不适用本案。该条规定的是如果村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反该条第二款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。而上诉人原审请求是履行法定职责、调查核实并责令改正，内容完全不同，属于上诉人对法律规定的曲解。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求本院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 被上诉人沙塘村委会未提交书面答辩意见，庭审中答辩称与被上诉人衢山镇政府的答辩意见一致。 本院经审理查明，2017年6月5日，上诉人顾武军等10人向被上诉人衢山镇政府邮寄《责令改正申请书》，要求被上诉人衢山镇政府调查核实并责令被上诉人沙塘村委会改正以下违法行为：沙塘村委会在原沙塘、原田厂两村范围调整中违法决定原两村的村级集体资产、经济实体、山林、土地资源全部归合并后的村经济合作社所有，同时要求沙塘村委会采取补救措施，把政府已经支付给原田厂村村民的盐田补偿费（征地费）收回，支付给原沙塘村村民。被上诉人衢山镇政府收到该申请后，未给予任何答复。上诉人顾武军不服，遂提起本案原审诉讼，请求法院判决被上诉人衢山镇政府及时履行法定职责，即调查核实并责令沙塘村委会改正（撤销）以下违法行为：1、沙塘村委会在原沙塘、田厂两村范围调整中违法决定原两村的村级集体资产、经济实体、山林、土地资源全部归合并后的村经济合作社所有，要求沙塘村委会采取补救措施，把政府已经支付给原田厂村村民的盐田补偿费收回，支付给原沙塘村村民；2、2014年10月18日，沙塘村委会违法出具《关于桂花盐场土地权属的情况说明》，同意桂花盐场所占土地所有权为国有。 另查明，2007年4月17日，沙塘村就沙塘、田厂两村合并相关事宜形成一份沙塘村村民代表会议纪要，其中记载“会议形成的决议：1、同意两村合并，合并后的村名为沙塘村，办公地点设在原××村委。2、两村现有的集体资产包括山林、土地等，归合并后的村委所有，原有的各类承包合同在期限内继续有效。……”同年8月8日，岱山县人民政府作出岱政发〔2007〕39号《关于同意衢山镇沙塘、田厂两村村规模调整的批复》，批复同意：“一、撤销沙塘、田厂两村，新组建一个行政村，村名为沙塘村，村委办公地点设在原沙塘村村委。二、村规模调整后，原两村的村级集体资产、经济实体、山林、土地资源全部归合并后的村经济合作社所有。各类承包合同在期限内继续有效。” 再查明，2014年10月18日，岱山县衢山镇沙塘村村民委员会出具一份《关于桂花盐场土地权属的情况说明》，载明“岱山县桂花盐场所占土地原为滩涂，根据《宪法》、《土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等有关法律、法规，我村同意确定其土地所有权为国有。其中299.7亩为我村开发并长期使用。”同年10月24日，岱山县人民政府根据岱山县国土资源局报告，作出岱政函[2014]82号《关于确定衢山镇桂花盐场北扫箕水库下中渔线北侧盐田土地权属的批复》，将595.92亩的桂花盐场上排滩盐田土地所有权确定为国有，其中载明：“……确定属于衢山镇沙塘村国有土地使用权面积为299.70亩……”。 以上事实由各方当事人在原审时提交、并于二审庭审中经质证的相关证据予以证实。 本院认为，公民提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。本案中，上诉人顾武军提起原审诉讼，要求被上诉人衢山镇政府履行法定职责，调查核实并责令被上诉人沙塘村委会改正或撤销在原沙塘、田厂两村范围调整中违法决定原两村的村集体资产合并，以及违法同意桂花盐场所占土地所有权为国有等行为。根据已查明的事实，上诉人顾武军起诉要求被上诉人衢山镇政府履行责令改正职责所针对的前述事项，已经岱山县人民政府批复同意，也即前述村民民主议定事项已经岱山县人民政府审查确认。在该批复仍属有效的情况下，被上诉人衢山镇政府作为乡镇人民政府，客观上并不具有对已经上级人民政府批准同意的事项进行调查核实并责令改正的职权。故上诉人顾武军提起本案原审诉讼，要求被上诉人衢山镇政府履行责令改正职责，就此特殊情形下缺乏请求权基础，其原审起诉依法应予驳回。原审法院认为上诉人顾武军的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围，并据此驳回其起诉，理由不当，适用法律错误，但鉴于裁判结果正确，故本院予以指正。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案原审法院经阅卷、调查和询问当事人后，迳行裁定驳回上诉人顾武军的起诉，并未违反法定程序。上诉人顾武军上诉称原审法院未经开庭直接驳回起诉，程序违法，该主张不能成立，本院不予采纳。 综上，上诉人顾武军的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审裁定结果正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 张 静 二〇一八年八月九日 法官助理方园 代书记员 斯洲慧