山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初564号 原告何长春，男，1952年7月23日出生，汉族，居民，身份证住址山东省济阳县济阳镇纬一路35号1号楼2单元102号，现住济南市历下区山大南路20号院30号楼1单元202室。 原告张爱云，女，1951年10月11日出生，汉族，居民，身份证住址山东省济阳县济阳镇纬一路35号1号楼2单元102号，现住济南市历下区山大南路20号院30号楼1单元202室。 以上两原告的共同委托代理人蔡廷伦、张娟，均系北京市邦盛（济南）律师事务所律师。 被告济阳县人民政府，住所地济阳县。 法定代表人孙战宇，县长。 出庭负责人谢冀松，副县长。 委托代理人**、杨元明，均系济阳县人民政府法制办公室工作人员。 原告何长春、张爱云因要求被告济阳县人民政府（以下简称济阳县政府）履行房屋征收安置职责一案，于2018年5月15日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告济阳县政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月4日公开开庭审理了本案。原告何长春、张爱云及其共同委托代理人蔡廷伦，被告济阳县政府的负责人谢冀松，被告济阳县政府的委托代理人**，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告何长春、张爱云诉称，何长春、张爱云系夫妻关系，共同拥有济阳县纬二路22号2单元1楼西户及院内房屋。2014年5月9日，被告济阳县政府对第一百货片区国有土地上的房屋实施征收，并制定了《第一百货片区国有土地上房屋征收补偿安置方案》，何长春、张爱云的房屋位于征收范围内。2015年4月23日，济阳县政府向何长春、张爱云作出济阳政房征补决字（2015）6号《房屋征收补偿决定书》（以下简称6号补偿决定），载明“限被征收人自收到本决定书之日起5日内到一百货片区改造工作指挥部选择补偿方式，逾期未选择，对被征收人实行货币补偿方式。”为配合房屋拆迁工作，何长春、张爱云于2014年搬离了被征收房屋借住于济南亲戚家，没有收到房屋征收补偿决定书，未能及时签订房屋安置协议或产权调换协议，但济阳县政府申请人民法院强制拆除了何长春、张爱云的房屋。房屋被拆除后，何长春、张爱云多次要求济阳县政府进行房屋安置，济阳县政府不同意进行房屋安置，只同意进行货币补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，选择补偿方式是被征收人的权利，济阳县政府限制被征收人选择补偿方式的权利，拒绝为被征收人安置房屋的行为违反法律规定，侵犯了何长春、张爱云选择补偿方式的权利。何长春、张爱云的唯一住房被济阳县政府强制拆除，若济阳县政府不进行房屋安置，何长春、张爱云只能露宿街头。请求：判令济阳县政府落实6号补偿决定，为何长春、张爱云安置房屋。 原告何长春、张爱云向本院提交了以下证据：1、何长春、张爱云的户口登记簿；2、第000531号房屋所有权登记申请书；3、何长春、张爱云济阳房权证城改字第000531号房屋所有权证书；4、被征询人为何长春的《一百货片区改造搬迁安置方案征询意见》；5、《济阳县人民政府关于第一百货片区国有土地上房屋征收的决定》；6、《第一百货片区国有土地上房屋征收补偿安置方案》；7、产权人为何长春的房地产价格咨询分户报告；8、6号补偿决定；9、济阳县住房和城乡建设管理委员会《关于对被征收人何长春、张爱云进行房屋征收补偿的说明》；10、济阳县人民法院（2016）鲁0125行审6号行政裁定。 被告济阳县政府辩称，第一、原告何长春、张爱云提起的本次诉讼属于重复起诉。何长春、张爱云请求济阳县政府落实6号补偿决定为其安置房屋，实质上是对6号补偿决定的内容不服。何长春、张爱云曾于2018年1月2日提起过要求确认济阳县政府未按其房产证记载的房屋性质和实测面积安置住房的行为违法的诉讼，生效裁定认定何长春、张爱云实质上是要求确认6号补偿决定违法，且已超过起诉期限。因此，何长春、张爱云提起的本次诉讼属于重复起诉。第二、原告何长春、张爱云提起的本次行政诉讼已经超过起诉期限。何长春、张爱云未在6号补偿决定规定的期限内选择补偿方式，济阳县政府根据6号补偿决定对其进行货币补偿，已经将补偿资金存储于银行帐户，现何长春、张爱云要求为其安置房屋，实质上是对6号补偿决定不服。在济阳县人民法院2016年1月19日的听证会笔录中，何长春明确认可已收到6号补偿决定，也认可其于2016年2月3日知道6号补偿决定的内容。因此，何长春、张爱云提起的本次行政诉讼已经超过起诉期限。第三、济阳县政府作出的6号补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，济阳县政府作出的6号补偿决定保障了何长春、张爱云选择补偿方式的权利。6号补偿决定载明，被征收人可以选择货币补偿或产权调换补偿，如果被征收人拒绝选择，可以依法确定其中的一种补偿方式作为最终补偿方式。何长春、张爱云逾期未选择补偿方式，应认定为其放弃了选择产权调换的补偿方式，是对自身权利的处分，且济阳县人民法院作出现已生效的（2016）鲁0125行审6号行政裁定，确认了6号补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。第四、原告何长春、张爱云拒不配合征收部门办理相关手续，导致了6号补偿决定至今未予落实。6号补偿决定中通知了被征收人办理相应手续，在生效文书确认6号补偿决定合法后，济阳县政府多次通知何长春、张爱云办理手续，何长春、张爱云拒不配合。综上，请求依法驳回原告何长春、张爱云的起诉。 被告济阳县政府向本院提交了以下证据、依据：1、6号补偿决定；2、济阳县人民法院（2016）鲁0125行审6号行政裁定；3、济南市中级人民法院（2018）鲁01行初3号行政裁定；4、日照银行济阳县一百货片区改造项目工作指挥部余额对账单两张；5、孔军、周军、王拥军、李秀琴拆迁户补偿支付凭证两份及收款人为周军的转账支票存根一份；6、济阳县住建委向何长春邮寄房屋征收补偿决定书、房屋征收补偿决定催告书的EMS快递信封及改退批条。 经庭审质证，被告对原告提交证据4的真实性、合法性无异议，对其证明目的不予认可，认为该证据不能作为原告直接要求房屋置换的依据；对原告提交的其余证据无异议。原告对被告提交证据1的真实性无异议，对其证明目的不予认可，认为被告现在只提供货币安置的行为违反法律规定；对证据2的真实性无异议，证明目的不予认可，认为该裁定并未对6号补偿决定的内容进行实体评价，不能据此认定6号补偿决定合法有效，且被告仅执行了该裁定书中拆除原告房屋的部分，未按照原告的要求进行补偿安置；对证据3的真实性无异议，证明目的不予认可，认为原告本次行政诉讼不属于重复起诉；对证据4的关联性不予认可，认为该证据与原告的诉求无关；对证据5的真实性、关联性及证明目的均有异议，认为其他被征收人选择补偿方式问题与原告无关；对证据6的真实性无异议，证明目的不予认可，认为被告邮寄的地址并非原告的实际居住地，原告未收到该文书。 经审查，原、被告提交的证据均具有真实性，证据形式和取得方式合法，与本案待证事实有关联，本院予以确认。 经审理查明，原告何长春、张爱云系夫妻关系，在济阳县纬二路22号拥有房屋一处，房产证号为济阳房权证城改字第000531号。2014年5月9日，被告济阳县政府作出《关于第一百货片区国有土地上房屋征收的决定》，决定对第一百货片区征收范围内的房屋实施征收，签约期限为2014年5月10日至2014年8月9日，房屋征收部门为济阳县住房和城乡建设管理委员会，何长春、张爱云的上述房屋位于征收范围内。在第一百货片区改造搬迁安置方案征询意见过程中，何长春、张爱云主张应当对其实施1:1.5的楼房置换安置。在征收决定规定的签约期限内，何长春、张爱云未与房屋征收部门达成补偿协议,济阳县政府于2015年4月23日作出6号补偿决定,并按照何长春、张爱云预留的联系方式对其通过EMS快递邮寄方式送达,2015年4月27日该快递因何长春、张爱云拒收被退回。2015年5月20日，济阳县住房和城乡建设管理委员会向何长春、张爱云作出《房屋征收补偿的说明》，因何长春、张爱云未在规定期限内选择补偿方式，决定对其实行货币补偿，并将322884.52元货币补偿金存储于日照银行股份有限公司济南济阳支行。2015年11月5日，济阳县住房和城乡建设管理委员会向何长春、张爱云以快递方式邮寄送达房屋征收补偿决定催告书，催告其履行6号补偿决定。2015年11月6日该快递因拒收被退回。济阳县政府认为何长春、张爱云在收到6号补偿决定后未在法定期限内提起行政复议，也未提起行政诉讼，在6号补偿决定生效后，催告期限内也未将被征收房屋腾空搬迁、移交房屋征收部门拆除，于2016年1月4日申请济阳县人民法院强制执行6号补偿决定。济阳县人民法院于2016年2月3日作出（2016）鲁0125行审6号行政裁定，认为6号补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并裁定：一、准予强制执行6号补偿决定中的第五项“限被征收人自收到本决定书之日起20日内到一百货片区改造工作指挥部与房屋征收部门、济阳县行政事务管理局办理房屋征收补偿安置手续，并将被征收房屋腾空搬迁，移交房屋征收部门拆除。”二、限何长春、张爱云自裁定书送达之日起20日内将其位于济阳县纬二路22号的房屋交由济阳县政府拆除，如果何长春、张爱云在规定期限内不履行义务，由济阳县政府组织强制拆除上述房屋。2016年8月26日，案涉房屋被强制拆除。现何长春、张爱云以济阳县政府仅对其实行货币补偿安置违法为由，于2018年5月15日向本院提起行政诉讼，请求判令济阳县政府落实6号补偿决定，为何长春、张爱云安置房屋。 6号补偿决定的主要内容为：一、对何长春、张爱云的房屋实施征收，并按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定给予货币补偿或产权调换的补偿方式。二、如何长春、张爱云选择货币补偿，房屋及附属物估价结果为319622.92元，搬迁费共705.6元，临时安置费共2556元，补偿资金共计322884.52元，全部存储于日照银行股份有限公司济南济阳支行。三、如何长春、张爱云选择房屋产权调换，被征收的房屋价值为319622.92元，对其安置于龙港清华园的安置房（建筑面积100平方米），价值380000元，何长春、张爱云应向征收部门结清产权调换差价款60377.08元。四、限何长春、张爱云自收到本决定书之日起5日内到一百货片区改造工作指挥部选择补偿方式，逾期未选择，对其实行货币补偿方式。五、限被何长春、张爱云自收到本决定书之日起20日内到一百货片区改造工作指挥部与房屋征收部门、济阳县行政事务管理局办理房屋征收补偿安置手续，并将被征收房屋腾空搬迁，移交房屋征收部门拆除。六、何长春、张爱云应在房屋腾空之日起5日内到一百货片区改造工作指挥部与济阳县行政事务管理局结算补偿款及相关费用，逾期不领取的，由房屋征收部门提存至征收补偿资金专户。如不服本决定，可在本决定送达之日起60日内申请行政复议，也可在本决定送达之日起3个月内提起行政诉讼。 另查明，2018年1月2日何长春、张爱云曾向本院提起行政诉讼，请求确认被告未按照其房产证所记载的房屋性质和实测面积安置住房的行为违法，本院经审理认为原告实质上是要求确认被告作出的6号补偿决定违法，其应自2016年2月3日起六个月内提起行政诉讼，原告于2018年1月2日提起该案行政诉讼，已经超过了法定起诉期限，故本院于2018年5月7日作出（2018）鲁01行初3号行政裁定，驳回了何长春、张爱云的起诉。该裁定现已生效。 再查明，诉讼过程中，经本院查询房屋登记部门，原告何长春、张爱云除涉案被拆除房屋外，并无其他住房，庭审中被告对该事实予以确认。原告何长春、张爱云现暂住其亲属处。 本院认为,本案的争议焦点为：一、原告提起本案诉讼是否属于重复起诉？二、原告提起本案诉讼是否超过起诉期限？三、被告是否具有为原告安置房屋的职责和义务？ 一、关于原告提起本案诉讼是否属于重复起诉问题。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”在（2018）鲁01行初3号行政案件中，原告请求确认被告未按照其房产证所记载的房屋性质和实测面积安置住房的行为违法，原告认为其部分合法建筑未予补偿，其诉讼请求实质是认为6号补偿决定违法；而本案中，原告对6号补偿决定予以认可，请求被告落实6号补偿决定，按照6号补偿决定中产权调换标准为其安置房屋。因此，尽管本案与（2018）鲁01行初3号行政案件当事人相同，但两案的诉讼标的及诉讼请求均不相同，原告提起本案诉讼，不构成重复起诉。 二、关于原告提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请要求履行职责情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下行政不作为的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭，也即此种情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限。本案中，原告对6号补偿决定确认违法的请求虽因超出起诉期限而不能进入实体审理阶段，但其享有的安置补偿权利所对应的是被告因房屋征收行为而产生的作为义务。原告在涉案房屋被拆除后，未能与被告达成安置补偿协议，也未领取被告给予的货币补偿金，因此，在原告房屋被实施强制拆除后未得到依法安置的情形下，被告对其作出安置行为的作为义务仍然持续存在，原告就此提起本案诉讼，未超过起诉期限。 三、关于被告是否具有为原告安置房屋的职责和义务问题。 职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则。公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责，应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。本案争议系因被告实施国有土地上房屋征收引发，原告的房屋属依法登记房屋，权属来源无争议，具备要求被告对其被征收房屋进行安置补偿的主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，被告济阳县政府作为涉案房屋的征收人，应依法对原告何长春、张爱云给予公平补偿，具有对原告被征收房屋依照有关规定和程序进行补偿的职责和义务。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定，征收人对被征收人的补偿可采取货币补偿和房屋产权调换两种方式。当征收人和被征收人未能达成安置补偿协议时，征收人可依法作出补偿决定，补偿方式的选择权既是房屋征收补偿制度的一项重要内容，也是作出补偿决定的一个实质性环节，但征收人在作出补偿决定时如何保障被征收人的选择权以实现公平补偿，现行法律、法规尚无明确具体的规定。在此种情形下，本院认为，首先，征收人应以合理的方式保障被征收人选择补偿形式的权利；其次，在被征收人逾期未予选择而由征收人裁决一种补偿形式的，征收人应对该种补偿形式有利于保护被征收人依法享有的安置补偿权益承担举证责任或说明义务，第三，被征收人的居住条件不因房屋征收而明显降低。本案中，被告在作出的6号补偿决定中，给予原告的选择时间为5日，且在送达时仍向被征收房屋所在地址邮寄补偿决定，尽管该送达地址系由原告在征收过程中提供的，但被告在送达时未对原告的送达地址进一步予以核实，致使由于原告已搬离被征收房屋而未收到补偿决定，被告的上述行为未合理地尽到保障原告选择补偿形式的权利。在第一百货片区改造搬迁安置方案征询意见过程中，原告何长春、张爱云主张应当对其实施1:1.5的楼房置换安置，可以认定原告更倾向于选择产权调换的补偿方式，在原告未明确同意货币补偿的情况下，被告决定对其采取货币补偿欠当，且庭审中，被告未能就采取货币补偿方式更有利于保护原告依法享有的安置补偿权益提供证据或作出合理说明。被告作为地方政府，有能力对本地商品房价格走势作出大致的预判，在作出货币补偿方式时是否存在因商品房价格大幅上升而导致降低原告的居住条件的风险评估不周。因此，尽管被告已作出6号补偿决定对原告予以货币补偿且该补偿决定由于原告怠于行使救济权利而发生法律效力，但由于被告未能以合理的方式保障原告选择补偿形式的权利，作出决定时亦未选择更有利于保护原告安置补偿权益的方式，并导致原告的居住条件可能大幅降低，故不能免除被告对原告以产权调换方式予以补偿的职责和义务。另外，原告除被征收房屋外再无其他住房，从有利于民生的角度，被告作为原告所在地方政府，亦负有解决原告居住问题的职责和义务。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款规定：“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”被告在对原告以产权调换方式予以补偿时，原、被告双方应依法计算并结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋同一时点价值的差价。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告济阳县人民政府于本判决生效之日起60日内依法对征收原告何长春、张爱云位于济阳县纬二路22号2单元1楼西户的房屋以产权调换方式予以补偿。 案件受理费50元，由被告济阳县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  张江涛 审判员  张极峰 审判员  孙继发 二〇一八年八月十三日 书记员  李志晓