福建省福州市台江区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)闽0103行初36号 原告福建省春林食品有限公司，住所地福建省福州保税区海峡经贸广场2层展厅2015室（自贸试验区内）。 法定代表人余安玲，执行董事。 委托代理人陈晓宇、陈颖，福建联合信实（福州）律师事务所律师。 被告中国（福建）自由贸易试验区福州片区管理委员会综合监管和执法局，住所地福州市马尾区湖里路27号。 法定代表人刘卫东，局长。 委托代理人陈铿、吴懿祖，工作人员。 被告中国（福建）自由贸易试验区福州片区管理委员会，住所地福州市马尾区湖里路27号。 法定代表人黄忠勇，主任。 委托代理人邱双进，工作人员。 原告福建省春林食品有限公司（以下简称“春林公司”）诉被告中国（福建）自由贸易试验区福州片区管理委员会综合监管和执法局（以下简称“自贸区执法局”）、中国（福建）自由贸易试验区福州片区管理委员会（以下简称“自贸区管委会”）行政处罚一案，于2018年3月12日向本院提起诉讼。本院于同日受理并于2018年3月23日向二被告送达起诉状副本及相关应诉材料。本院依法组成合议庭，于2018年5月29日公开开庭审理了本案，原告春林公司的委托代理人陈晓宇，被告自贸区执法局的委托代理人陈铿、吴懿祖，被告自贸区管委会的委托代理人邱双进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年9月14日，被告自贸区执法局作出榕自贸综执罚字[2017]1号《行政处罚决定书》，认定原告春林公司销售无中文标签的进口威士忌洋酒、爱他美奶粉的行为违反了《食品安全法》第九十七条的规定，构成经营无中文标签进口预包装食品行为。依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，经研究决定，处以罚款人民币101998元。当事人销售无中文标签葡萄酒，属于标签粘贴存在瑕疵行为，依照《食品安全法》第一百二十五条第二款的规定，经研究决定，责令当事人改正违法行为。 被告自贸区执法局向本院提交如下证据材料：1、12315举报登记信息单，证明举报情况及消费者的情况；2、举报人提供的详细举报材料，证明举报情况及购买的过程；3、对原告法定代表人余安玲制作的询问笔录及原告营业执照复印件、余安玲身份证复印件；4、通知丁江建接受调查的记录；5、对原告总经理揭爱琴制作的询问笔录、销售威士忌的收款收据；6、福建省春林食品有限公司官方网站截图；7、调查终结报告；8、行政处罚告知书；9、原告向管委会要求从轻处罚的申请书；10、《处罚决定书》及留置送达照片；11、无法通知原告法定代表人领取处罚决定书的记录；12、（2016）闽0105民初932号民事判决书；13、(2017)闽01民终1699号民事判决书；14、马尾区人民法院司法建议书；15、《行政复议决定书》；16、立案审批表；17、案件延期审理审批表；18、案件核审表；19、处罚建议审批表；20、处罚决定审批表。 原告春林公司诉称，被告自贸区执法局认定原告销售无中文标签的进口威士忌酒及奶粉的行为违反《食品安全法》第九十七条，依据该法第一百二十五条第一款第二项规定作出罚款人民币101988元的行政处罚决定，事实定性及适用法律错误，行政处罚明显不当，依法应当予以撤销；被告自贸区管委会以相同理由作出维持被告自贸区执法局的复议决定，依法亦应撤销。具体理由如下：第一，本案行政处罚事实定性及适用法律错误。（一）原告属于直接代理涉案威士忌酒所有人与丁某达成转让该酒的交易，合同直接约束酒所有人和丁某，系其二者的私下交易，原告没有该酒的所有权，不是该酒的出卖方；（二）原告的代理转让行为不是《食品安全法》规范目的意义上打击的食品经营行为；（三）涉案威士忌入境入关的法律关系与原告无关，入境入关的法律责任亦非原告承担。第二，关于“爱他美奶粉”。（一）原告销售涉案奶粉的行为属《食品安全法》第一百二十五条第二款、第一百四十八条但书规定的情形，即原告经营的食品标签存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导，被告适用该法一百二十五条第一款第二项的规定属于适用法律错误；（二）被告自贸区执法局存在“同案不同判”之情形。第三，被告针对原告行为苛处的行政处罚明显过当。综上，原告春林公司请求：一、撤销被告自贸区执法局作出的榕自贸综执罚字[2017]1号《行政处罚决定书》；二、撤销被告自贸区管委会作出的榕自贸复决字[2018]1号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费用由二被告负担。 原告春林公司向本院提交如下证据：1、榕自贸复决字[2018]1号《行政复议决定书》，证明被告自贸区执法局对事实的定性及法律依据是错误的；2、榕自贸综执罚字[2017]1号《行政处罚决定书》，证明被告自贸区管委会对事实的定性与法律的依据是错误的。另原告春林公司当庭向本院提交如下补充证据：举报人的情况说明，证明该威士忌酒确实是德籍人士委托转让，原告对威士忌的来源及货物的所有权人的情况做出充分的说明。 被告自贸区管委会辩称，其同意被告自贸区执法局的答辩意见。 被告自贸区管委会向本院提交如下证据：1、榕自贸综执罚字[2017]1号《行政处罚决定书》及送达回证；2、行政复议申请书及送达地址确认书；3、榕自贸行复答字[2017]2号《行政复议答复通知书》及送达回执；4、榕自贸复决字[2018]1号《行政复议决定书》，上述4组证据证明其对被告自贸区执法局作出行政复议决定。 对被告自贸区执法局向本院提交的证据，经原告春林公司及被告自贸区管委会质证，原告春林公司提出如下质证意见：对证据1、2的真实性无异议，但认为购买者与原告的法律关系应当依法按照食品安全法规范围上的食品行为认定，原告向被告自贸区执法局作出的情况说明中已明确说明事实经过及转让关系；对证据3-5的真实性无异议，但认为被告自贸区执法局作出错误的事实定性，根据之前查明的事实可以说明货物的款项由威士忌所有者领走，原告未获利；对证据6的真实性无异议，但认为被告查实的事实有误，原告只是接受委托；对证据7有异议；对证据8有异议，认为被告在事实定性错误的情况下作出处罚，原告不认可该处罚决定；对证据9有异议，认为被告对案件的定性不应与行政处罚告知书一致；对证据10的真实性有异议，认为没有证据证明被告在在原告店铺进行张贴，对留置送达的程序有异议，认为未经当地基层组织见证，不应认定为已送达，该证据中的《行政处罚决定书》与被告自贸区执法局提交的《行政处罚决定书》不一致，是新作出的处罚决定；对证据11有异议，认为该证据是被告自行作出的内部记录，对真实性不予认可；对证据12-14有异议，认为被告不能按民事诉讼举证责任为依据作出行政处罚，被告作出的行政处罚决定是错误的；对证据15无异议；对证据16-20有异议，认为处罚决定和处罚程度均错误。被告自贸区管委会对被告自贸区执法局提交的证据均无异议。 对原告提出的质证意见，经被告自贸区执法局质证，其提出如下质辩意见：根据福州市市场监督管理机关行政执法规定，留置送达可直接在当事人的经营场所进行张贴。 对被告自贸区管委会向本院提交的证据，经原告春林公司及被告自贸区执法局质证，原告提出如下质证意见：被告自贸区执法局作出的行政处罚决定事实定性及法律依据错误，故被告自贸区管委会作出的行政复议决定也是错误的。被告自贸区执法局对被告自贸区管委会提交的证据均无异议。 对原告春林公司向本院提交的证据，经二被告质证，被告自贸区执法局提出如下质证意见：对原告当庭提交的情况说明，其认为该证据系原告在行政处罚决定作出之后，原告向被告自贸区管委会申请行政复议时前提交的，该情况说明不能改变其对原告销售行为的认定。对原告提交的余下证据均无异议。被告自贸区管委会提出如下质证意见：其对原告遭遇表示同情，希望能够协调解决。 对二被告提出的上述质证意见，经原告春林公司质证，其提出如下质辩意见：本案涉及威士忌转让系基于民事委托代理的关系，民事法律关系的一方有关键性作用，购买者丁江建对其与原告的法律关系认识和定性系其真实意思表示，作为举报方，丁江建要求撤回举报，被告在定性与定量中应当考虑该因素。 经庭审质证，本院对原、被告向本院提交的证据作如下认定：原告春林公司当庭提交的补充证据“情况说明”及被告自贸区执法局提交的证据14“《司法建议书》”与本案不具关联性，本院不予采信。被告自贸区执法局提交的证据10与被告自贸区管委会提交的证据1存在如下不一致：1、被告自贸区执法局提交的《行政处罚决定书》中未记载涉案罚款的缴纳方式、加处罚款的计算方式及当事人享有申请复议、提起诉讼的权利；2、被告自贸区执法局提交的处罚决定送达回证上记载的送达时间为“2017年10月9日”，而被告自贸区管委会提交的处罚决定送达回证上记载的送达时间为“2017年9月20日”。被告自贸区执法局提交的证据11与被告自贸区管委会提交的证据1存在如下矛盾之处，被告自贸区执法局提交的《现场笔录》第二页“现场检查记录”文末记载“故无法通知送达”，且该份《现场笔录》“见证人”一栏有见证人签字，而被告自贸区管委会提交的证据1中的送达回证上记载的送达时间为“2017年9月20日”，且“见证人”一栏有“胡某”之签名。据此，本院认定被告自贸区执法局提交的证据10、11及被告自贸区管委会提交的证据1相矛盾，对二被告就上述3份证据主张的证明对象，本院不予采信。原、被告提交的余下证据均符合法律规定。庭审中，原告春林公司与被告自贸区执法局均确认原告曾于2017年11月再次前往被告自贸区执法局处领取榕自贸综执罚字［2017］1号《行政处罚决定书》，该《行政处罚决定书》与被告自贸区管委会提交的《行政处罚决定书》一致，即明确记载了涉案罚款的缴纳方法、加处罚款的计算方式及当事人享有的申请复议、提起诉讼的权利。对上述证据及无争议的事实，本院予以确认，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，2017年5月8日，案外人丁江建通过“12315”电话向消费者投诉举报指挥中心举报原告春林公司涉嫌违反食品安全法规销售进口奶粉、威士忌酒、进口红酒的行为。同月17日，被告自贸区执法局决定对该案予以立案。同月26日，案外人丁江建向被告自贸区执法局提交相关举报材料。后被告自贸区执法局经询问、调查、延期、告知后，于2017年9月14日作出榕自贸综执罚字［2017］1号《行政处罚决定书》，认定原告春林公司销售无中文标签的进口威士忌洋酒、爱他美奶粉的行为违反了《食品安全法》第九十七条的规定，构成经营无中文标签进口预包装食品行为。依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，经研究决定，处以罚款人民币101998元。当事人销售无中文标签葡萄酒，属于标签粘贴存在瑕疵行为，依照《食品安全法》第一百二十五条第二款的规定，经研究决定，责令当事人改正违法行为。上述《行政处罚决定书》中未载明罚款缴纳方式，亦未写明当事人逾期不缴纳罚款产生加处罚款的计算方式及原告春林公司享有复议、起诉的权利。2017年9月20日，被告自贸区执法局欲向原告春林公司之法定代表人余安玲送达该《行政处罚决定书》，因余安玲手机关机，被告自贸区执法局送达未果。同年10月9日，被告自贸区执法局在见证人胡某的见证下，将上述《行政处罚决定书》张贴于原告春林公司经营处所并拍照。后原告春林公司于同年11月前往被告自贸区执法局处领取《行政处罚决定书》，被告自贸区执法局直接向原告春林公司送达《行政处罚决定书》，此次送达的《行政处罚决定书》与被告自贸区执法局于2017年10月9日张贴在原告经营处的《行政处罚决定书》内容不一致，增加了罚款缴纳方式，并写明当事人逾期不缴纳罚款产生加处罚款的计算方式及原告春林公司享有复议、起诉的权利等内容。 原告春林公司收悉该《行政处罚决定书》后，于2017年12月28日向被告自贸区管委会提出行政复议申请。被告自贸区管委会于同日受理，并于次日向被告自贸区执法局送达《行政复议答复通知书》，要求被告自贸区执法局就该复议申请提出书面答复并提交被诉行政处罚的证据、依据及相关材料。后被告自贸区执法局向自贸区管委会提交调查笔录、视频证据、司法建议书、民事判决书等证据。经审查，被告自贸区管委会于2018年2月24日作出榕自贸复决字[2018]1号《行政复议决定书》，认定自贸区执法局作出的榕自贸综执罚字[2017]1号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被告自贸区执法局作出的行政处罚决定。原告春林公司的法定代表人余安玲于2018年2月27日签收该《行政复议决定书》。后原告春林公司对该复议结论不服，诉诸本院。 另查，案外人丁江建因与原告春林公司产品销售者责任纠纷一案，于2016年6月15日向福州市马尾区人民法院（以下简称“马尾法院”）提起民事诉讼。马尾法院经审理，于2016年12月28日作出（2016）闽0105民初932号《民事判决书》，判决“一、被告福建省春林食品有限公司应于本判决生效之日起时日内退还原告丁江建购物价款15692元并支付赔偿金156920元。二、驳回原告丁江建其他诉讼请求。”春林公司收悉上述民事判决后不服，上诉至福州市中级人民法院。福州市中级人民法院于2017年6月26日作出（2017）闽01民终1699号《民事判决书》，判决“驳回上诉，维持原判”。该民事判决遂发生法律效力。 本院认为，《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条规定，“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（一）生产经营被包装材料、容器、运输工具等污染的食品、食品添加剂；（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；（三）生产经营转基因食品未按规定进行标示；（四）食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”本案中，自贸区执法局作为中国（福建）自由贸易试验区福州片区的食品药品监督管理部门，依前述规定可对发生在其辖区内的违法行为作出行政处罚，权力来源合法。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”故被告自贸区管委会作为被告自贸区执法局的本级人民政府，有权依原告春林公司之申请作出行政复议决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案中，原告春林公司不服被告自贸区执法局作出的行政处罚决定，向被告自贸区管委会申请行政复议，被告自贸区管委会经审理维持了该行政处罚决定，故其与自贸区执法局是本案适格被告。 本案中，被告自贸区执法局提交的二份《民事判决书》可以证明原告春林公司销售无中文标签的进口威士忌洋酒、爱他美奶粉及销售无中文标签葡萄酒的行为。据此，被告自贸区执法局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十条第一款第二项及第二款之规定，对原告春林公司作出行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿。原告春林公司关于本案被诉《行政处罚决定书》认定事实错误之主张，缺乏相关事实依据，本院不予支持。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款及第四十条规定，“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。”“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”本案中，被告自贸区执法局于2017年10月9日向原告春林公司留置送达的《行政处罚决定书》未依《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款之规定记载“行政处罚的履行方式和期限”及“不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。被告自贸区执法局于2017年9月20日向原告春林公司送达该《行政处罚决定书》未果，后于2017年10月9日方将该《行政处罚决定书》进行留置送达，该留置送达程序不符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十条中关于“当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”的规定。被告自贸区执法局于2017年11月再次向原告春林公司之法定代表人余安玲直接送达经补正的《行政处罚决定书》。此次送达虽超过《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定的期限且被告自贸区执法局未制作送达回证，本院认定被告自贸区执法局的此次送达程序属《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定的“程序轻微违法”情形，且不影响原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利，故对本案被诉行政处罚决定应予确认违法。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案中，一方面，被告自贸区管委会经受理、告知、审查后作出本案被诉行政复议行为符合法律规定的程序。另一方面，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。”本案被诉行政处罚决定存在程序瑕疵，而该复议决定认定该行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法为由，对本案被诉行政处罚决定予以维持，该认定缺乏事实依据，故对原告春林公司关于撤销本案被诉行政复议决定之主张，本院予以支持。 综上，依《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、确认被告中国（福建）自由贸易试验区福州片区管理委员会综合监管和执法局于2017年9月14日作出的榕自贸综执罚字[2017]1号《行政处罚决定书》违法。 二、撤销被告中国（福建）自由贸易试验区福州片区管理委员会于2018年2月24日作出的榕自贸复决字[2018]1号《行政复议决定书》。 案件受理费用50元，由被告中国（福建）自由贸易试验区福州片区管理委员会综合监管和执法局、中国（福建）自由贸易试验区福州片区管理委员会共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。 审 判 长  林 赫 人民陪审员  郑昧旦 人民陪审员  梁瑞芳 二〇一八年八月八日 书 记 员  徐 玲 附：本案适用的主要法律、司法解释条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政 （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法 （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。 9