重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)渝行终404号 上诉人（一审原告）王远理，男，1951年6月8日出生，汉族，住重庆市武隆区。 上诉人（一审原告）朱明全，男，1947年2月14日出生，汉族，住重庆市武隆区。 上诉人（一审原告）张羽生，男，1942年9月20日出生，汉族，住重庆市武隆区。 上诉人（一审原告）张大江，男，1946年4月9日出生，汉族，住重庆市武隆区。 被上诉人（一审被告）重庆市武隆区人民政府。住所地重庆市武隆区巷口镇芙蓉中路9号。 法定代表人卢红，区长。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人吕衍均，该府法制办工作人员。 委托代理人王爱华，该府法制办工作人员。 一审原告冉茂龙，男，1941年5月14日出生，汉族，住重庆市武隆区。 王远理、朱明全、冉茂龙、张羽生、张大江（简称王远理等五人）诉重庆市武隆区人民政府（简称武隆区政府）行政告知及重庆市人民政府（简称市政府）行政复议一案，王远理、朱明全、张羽生、张大江不服重庆市第三中级人民法院（2017）渝03行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，王远理等五人是原武隆县(现武隆区)江口镇和石桥乡的村民,王远理等五人所在村社的土地因修建江口水电站被征收。1998年12月8日，市政府作出渝府地[1998]836号批复，同意武隆县江口水利枢纽工程建设征收土地，有关该项工程建设征地的安置补偿等事宜，由武隆县按国务院第74号令有关规定办理。2001年3月，原武隆县政府作出武府发[2001]12号文件，确定了江口水电站建设征收土地的补偿标准。2003年10月23日，武隆县江口水电站移民办公室（简称江口移民办）根据重庆江口水电有限责任公司（简称江口水电公司）提出的《关于调整库坝区耕园地补偿倍数的函》作出武江水移民办[2003]16号文件，将江口水电站坝区工程占地和库区淹没土地补偿的耕园地补偿倍数调整为10倍。2004年6月21日，市政府作出渝府地[2004]444号批复，批复同意江口水电站建设征收土地，并确定有关此项建设用地的土地补偿、安置补助等事宜由武隆县土地行政主管部门严格按照国土资源部第10号令、重庆市政府第53号、55号令和渝府发[2001]28号文件的有关规定组织实施。2001年至2005年，江口移民办先后与被征收土地相关村社签订征收土地协议、补偿补充协议、土地复核面积补偿补充协议，并将协议约定补偿款项全部兑现。2016年12月4月，王远理等五人向武隆区政府提交《补足差额一部分的申请书》（简称《申请书》），要求武隆区政府补足移民补偿差额。2017年1月20日，武隆区政府作出《关于王远理等5人申请事项的告知书》（简称《告知书》），告知王远理等五人,不存在王远理等五人提出的补差补偿问题。王远理等五人不服该《告知书》向市政府申请复议，市政府作出渝府复[2017]182号不予受理行政复议申请决定书（简称182号复议决定）不予受理王远理等五人的复议申请，王远理等五人向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销该不予受理行政复议决定。重庆市第五中级人民法院审理后，于2017年5月2日判决撤销该不予受理行政复议决定并责令市政府在判决生效后的法定期限内重新作出行政行为。2017年5月25日，市政府向复议双方邮寄送达行政答复书并告知提供相关证据材料。后，市政府认为该案案情复杂决定延期30日作出复议决定，并将延期审理通知书邮寄送达双方。市政府在复议过程中查明，2005年重庆市国土资源和房屋管理局（简称重庆市国土房管局）作出《关于重庆市江口水电站征地补偿安置标准问题的情况报告》（渝国土房管文[2005]21号），确认武府发[2001]12号文件符合相关法律规定并合法有效。市政府审查后认为，王远理等五人反映的补偿补差问题武隆区政府已按相关规定核实处理，武隆区政府所作《告知书》合法，于2017年8月17日作出渝府复[2017]426号行政复议决定（简称426号复议决定），对武隆区政府作出的《告知书》予以维持。王远理等五人不服，提起本案诉讼，要求撤销《告知书》及426号复议决定。另查明，2008年11月9日，武隆区政府于作出武隆府发[2008]1号《关于回复江口水电站移民上访问题的指导意见》，对移民信访反映的问题作出答复。其中，对移民反映的武府发[2001]12号文件是否与国家法律法规相抵触问题的回复意见是：2005年，县委县政府因江口水电站移民不断上访质疑武府发[2001]12号文件的合法性，经请示由重庆市国土房管局专题研究后回复确认武府发[2001]12号文件符合有关规定并合法有效。对于移民反映的江口水电站项目建设对征用土地的补偿标准存在偏低问题的回复意见是，该项目征地补偿标准是依照武府发[2001]12号文件及两个补充文件规定标准进行补偿，不存在偏低。 一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（1998）第五十一条“大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定”以及重庆市政府第53号令第四十二条“大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿标准和移民安置办法，按国务院有关规定执行”之规定，江口水电站的移民安置补偿，应执行《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（中华人民共和国国务院令第74号）规定的移民补偿安置标准。国务院第74号令第五条规定：“大型水利水电工程建设征用的土地，由建设单位按下列标准支付土地补偿费和安置补助费：（一）征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至四倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍。......（二）征用其他土地的补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市人民政府参照本条第（一）项的标准规定。”2001年，重庆市政府制订《重庆市人民政府关于印发重庆市大中型水利水电工程建设征地和移民安置暂行规定的通知》（渝府发[2001]28号），第四条规定，重庆市大中型水利水电工程建设征收土地，征收耕地(包括菜地、粮食制种地、多种经营地、牧草地、果园地、养殖水面和宅基地)的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6倍，安置补助费标准为该耕地被征收前三年平均年产值的4倍。经查，武隆区政府2001年制订武府发[2001]12号文件确定了江口水电站库区移民安置补偿标准，江口移民办又于2003年制订武江移民[2003]16号文件将江口水电站征收土地补偿倍数调整为10倍，江口移民办已按前述文件规定的补偿标准与被征收土地村社签订补偿协议并全部兑现。 重庆市政府第55号令附表1系重庆市市区土地补偿费、安置补助费标准，该办法第三十二条规定：“渝中区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、大渡口区、渝北区、巴南区的土地补偿费、安置补助费按附表1所列标准执行；......。其他区县（自治县、市）人民政府按照本办法确定的基本原则，结合本地区实际，可参照附表1至附表五所列的标准，制定本地区土地补偿费、安置补助费标准......的具体补偿标准，报市人民政府备案。”而且，重庆市政府第53号令第四十二条已规定，重庆市大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿标准和移民安置办法，按国务院有关规定执行。因此，王远理等五人要求按照重庆市政府第55号令附表1所载耕地被征收前三年平均年产值2100元/亩的标准对其进行移民安置补偿，其理由不能成立。王远理等五人关于江口水电站征地程序违法及武隆区政府未依法提高后续补助的诉讼理由，不属本案审查范围。市政府收到王远理等五人提出的复议申请后，依法予以受理、审查，经审批延长审理期限后在法定期限内作出复议决定并予以送达，其复议程序合法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回王远理等五人的诉讼请求；案件受理费50元，由王远理等五人承担。 王远理、朱明全、张羽生、张大江上诉称，市政府作出的渝府复[2017]182号不予受理行政复议申请决定书，事实不清、证据不足，适用法律法规错误，且未告知救济途径；武隆区政府未依据《中华人民共和国土地管理法》之规定获得市政府及国务院土地管理部门的批准，就征用王远理等五人的土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定；武府发[2001]12号文件规定的补偿标准未达到《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的标准，其补偿标准过低，现在物价连年上涨，也未按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，提高后续补助标准；武府发[2001]12号文件，未进行公告、听取意见，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定；武隆区政府应当根据重庆市政府作出的渝府地[2004]444号批复对王远理等五人进行正式补偿，但可以扣除原来已按武府发[2001]12号文件进行补偿的费用后，依法将差额的一部分补偿给村民；武隆区政府在渝府地[2004]444号批复下达前与村民签订的协议应为拟定协议，不能作为正式协议，应按渝府地[2004]444号批复下达后的物价及年产值计算征地补偿标准进行补偿。综上，一审判决认定事实不清，适用法律法规错误，请求撤销一审判决并依法改判。 武隆区政府答辩称，江口水电站此类大型水电站的征地补偿国务院有专门规定，原武隆县政府的征地补偿是按国家专门法规政策规定执行的，已按当时标准作了足额补偿，不存在补差问题。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。 市政府答辩称，市政府作出的行政复议决定程序合法，一审认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求维持一审判决。 武隆区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据： 1.重庆市人民政府渝府复[2017]426号行政复议决定书； 2.重庆市武隆区人民政府《关于王远理等5人申请事项告知书》及快递单； 3.重庆市人民政府渝府复[2017]182号不予受理行政复议申请决定书； 4.《重庆市人民政府关于重庆江口水电站（武隆段）工程建设征（转）用土地的批复》（渝府地[2004]444号）； 5.《重庆市人民政府关于印发重庆市大中型水利水电工程建设征地和移民安置暂行规定的通知》（渝府发[2001]28号），拟证明水利水电建设工程征地补偿标准为耕地被征收前三年平均年产值的10倍； 6.《武隆县江口水电站移民办公室关于调整江口水电站库（坝）区土地补偿标准的通知》（武江水移民办[2003]16号）； 7.《武隆县人民政府关于印发江口水电站库区移民安置补偿标准的通知》（武府发[2001]12号），拟证明该文件确定的补偿标准为该耕地被征收前三年平均年产值的7倍； 8.《重庆市人民政府关于同意武隆县江口水利枢纽工程建设征用土地的批复》（渝府地[1998]836号）； 9.征地补偿协议及补充协议; 10.武隆县石桥乡八角村苟家堡村民小组、石桥乡八角村青杠垭村民小组、江口镇三河乡村村民委员会出具的证明； 11.武隆县水务局公文处理单； 12.武隆县人民政府人民来信处理笺及王远理等五人《申请书》； 13.重庆市第五中级人民法院（2017）渝05行初203号行政判决书； 经一审法院责令，武隆区政府向一审法院提交了以下证据及依据： 14.《关于重庆江口水电站初步设计阶段水库淹没处理和移民安置规划大纲的批复》（渝计委能[1998]1069号）、重庆市江口水电站有限责任公司《关于呈请审批〈重庆市江口水电站初步设计阶段水库淹没处理及移民安置规划大纲〉（修改稿）的报告》（重江水电[1996]6号）、《关于重庆江口水电有限责任公司兴建江口水利枢纽工程坝区征用土地的请示》（武隆府发[1998]127号），拟证明江口水电站属于大（二）型水库、中型电站，其建设征用土地的补偿标准和移民安置不适用中华人民共和国土地管理法，应适用国务院第74号令； 15.《武隆县江口水电站移民办公室关于调整江口水电站库（坝）区移民拆迁房屋补偿标准的通知》（武江水移民办[2004]1号）； 16.《武隆县人民政府批转江口水电站坝区拆迁补偿实施细则的通知》（武府发[1999]38号）； 17.《武隆县人民政府关于回复江口水电站移民上访问题的指导意见》（武隆府发[2008]1号），拟证明对群众就补偿问题信访所作的回复； 18.《重庆市芙蓉江江口水电站可行性研究阶段（等同初步设计）坝区施工征地移民安置规划报告》首页及第三页，拟证明江口水电站属于大（二）型水库； 19.《关于重庆江口水电有限责任公司新建江口水电站征用土地的请示》（武隆府文[2002]65号）附件，拟证明江口水电站的征地范围； 20.石桥乡八角村民委员会、香龙村民委员会、六棱村民委员会、贾角村民委员会出具的证明； 21.《武隆县人民政府印发〈武隆县征地拆迁补偿安置实施细则〉的通知》（武府发[1999]80号），拟证明江口水电站征地补偿安置不适用该文件； 依据：22.《中华人民共和国土地管理法》（1998年）第五十一条，拟证明大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置不适用《中华人民共和国土地管理法》，应适用国务院的具体规定； 23.《征用土地公告办法》（中华人民共和国国土资源部令第10号）； 24.《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（中华人民共和国国务院令第74号）； 25.《重庆市土地管理规定》（重庆市人民政府令第53号）； 26.《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）。 证据1－3拟证明王远理等五人申请后被告作出回复，程序合法。证据4、8、16及依据23、25、26拟证明大中型水利水电工程建设征收土地补偿标准和移民安置办法按国务院有关规定执行。证据6、15拟证明已将江口水电站补偿标准调整为10倍。证据9、10拟证明江口水电站的移民补偿已按要求补偿到位。证据11、12、13拟证明武隆区政府作出的行政行为经过调查核实。依据25拟证明重庆市市区外的耕地被征收前三年平均年产值由区县人民政府以乡镇为单位确定。 市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据： 1.行政复议申请书； 2.重庆市人民政府渝府复[2017]426号行政复议答复通知书、送达回证及邮寄凭证； 3.重庆市人民政府渝府复[2017]426号延期审理通知书、送达回证及邮寄凭证； 4.重庆市人民政府渝府复[2017]426号行政复议决定书、送达回证及邮寄凭证； 5.《重庆市国土房管局关于重庆江口水电站征地补偿安置标准问题的情况报告》（渝国土房管文[2005]21号）。 证据1－4拟证明市政府作出被诉复议决定的程序合法，证据5拟证明复议机关作出复议决定时另查明的事实。 王远理等五人在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据： 1.王远理等五人提交的《补足差额一部分的申请书》，拟证明申请的事实； 2.重庆市武隆区人民政府《关于王远理等5人申请事项告知书》，拟证明答复内容； 3.重庆市人民政府渝府复[2017]426号行政复议决定书，拟证明重庆市政府根据人民法院判决撤销原不予受理决定书后又作出该复议决定，王远理等五人不服提起本案诉讼； 4.重庆市第五中级人民法院（2017）渝05行初203号行政判决书，拟证明王远理等五人所反映的问题重庆市政府应当予以复议，原不予受理的复议决定被人民法院判决撤销； 5.1997年的政府公告，拟证明武隆府文[2002]65号文件认为江口水电站没有占用基本农田错误； 6.《武隆县人民政府关于印发江口水电站库区移民安置补偿标准的通知》（武府发[2001]12号）； 7.《关于重庆江口水电有限责任公司新建江口水电站征用土地的请示》（武隆府文[2002]65号）； 8.《重庆市人民政府关于重庆江口水电站（武隆段）工程建设征（转）用土地的批复》（渝府地[2004]444号）； 依据：9.《重庆市大中型水利水电工程建设征地和移民安置暂行规定》（渝府发[2001]28号）； 10.《重庆市土地管理规定》（重庆市人民政府令第53号）第三十九条； 11.《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第二条、第四条； 12.政法[2006]10号文件。 证据8以及依据9－12，拟证明武隆区政府对江口水电站的移民补偿安置应按渝府地[2004]444号文件规定的标准执行，渝府地[2004]444号批复载明的补偿安置依据为重庆市政府第53号、55号令，而重庆市政府第55号令附表1载明的耕地被征收前三年平均年产值标准最少也是2100元/亩，但武府发[2001]12号文件确定的耕地被征收前三年平均年产值低于该标准，故，武府发[2001]12号文件确定的补偿标准错误。 经一审庭审质证，对武隆区政府举示的证据，王远理等五人质证认为，所有文件是正确的，但王远理等五人没有享受到文件规定的政策，且武隆区政府无权制定武府发[2001]12号文件；市政府对武隆区政府举示的证据均无异议。 对市政府举示的证据，王远理等五人质证认为，对证据1-4真实性认可，但复议程序是否合法王远理等五人不清楚，对其他证据无意见；武隆区政府对市政府举示的证据均无异议。 对王远理等五人举示的证据，武隆区政府质证认为：对证据1-4的真实性、合法性、关联性无异议；证据5与本案不具有关联性；证据7、8不能证明其证明目的。市政府同意武隆区政府的质证意见。 一审法院对当事人提交的证据认证如下：当事人三方提供的证据，系江口水电站征地、补偿、安置过程中形成的材料，以及王远理等五人申请、武隆区政府答复、市政府复议过程中形成的材料，可客观证明江口水电站征地补偿安置的相关情况以及武隆区政府处理王远理等五人申请、市政府进行复议的事实，均可作为本案证据使用。 前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审法院根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。 本院认为，本案争议焦点为武隆区政府作出的《告知书》是否合法以及市政府的复议决定是否符合法律规定。本案江口水电站属于大（二）型水利水电工程，其所需建设用地由渝府地[1998]836号批复和渝府地[2004]444号批复同意予以征收。渝府地[1998]836号批复载明，该项工程建设征地的安置补偿等事宜，按国务院第74号令有关规定办理；渝府地[2004]444号批复载明有关此项建设用地的土地补偿、安置补助等事宜按照国土资源部第10号令、重庆市政府第53号、55号令和渝府发[2001]28号文件的有关规定组织实施。其中，国土资源部第10号令是征地程序规定；重庆市政府第55号令第五条规定，征地补偿费按重庆市政府第53号令第三十九条的规定执行。根据当时施行的《中华人民共和国中华人民共和国土地管理法》第五十一条和现行有效的重庆市政府第53号令第四十二条的规定，大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿标准和移民安置办法，应按国务院有关规定执行。根据上述规定，本案江口水电站征地移民安置补偿，应执行《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（中华人民共和国国务院令第74号）规定的征地补偿标准。 国务院第74号令第五条规定：“大型水利水电工程建设征用的土地，由建设单位按下列标准支付土地补偿费和安置补助费：（一）征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至四倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍。......（二）征用其他土地的补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市人民政府参照本条第（一）项的标准规定。”《重庆市大中型水利水电工程建设征地和移民安置暂行规定》（渝府发[2001]28号）第四条规定：“重庆市大中型水利水电工程建设征收土地，征收耕地(包括菜地、粮食制种地、多种经营地、牧草地、果园地、养殖水面和宅基地)的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6倍，安置补助费标准为该耕地被征收前三年平均年产值的4倍。”本案中，武隆区政府2001年制订武府发[2001]12号文件确定了江口水电站库区移民安置补偿标准，江口移民办又于2003年制订武江移民[2003]16号文件将江口水电站征收土地补偿倍数调整为10倍，该调整倍数符合国务院第74号令和渝府地[2004]444号批复的相关要求，并且江口移民办已按前述文件规定的补偿标准与被征收土地村社签订补偿协议并全部兑现。武隆区政府在收到王远理等五人的《申请书》后，经过核实处理，作出本案《告知书》，并无不当。市政府收到王远理等五人提出的复议申请后，依法予以受理、审查，经审批延长审理期限后在法定期限内作出复议决定并予以送达，其复议程序合法。 王远理等四人在上诉中提出182号复议决定书错误要求撤销、征地程序违法以及未依法提高后续补助的诉讼理由，不属于本案审查范围，本院对该上诉理由不予审查。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。王远理、朱明全、张羽生、张大江的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王远理、朱明全、张羽生、张大江负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 乐 审判员 邬继荣 审判员 谭秋勤 二〇一八年八月十日 书记员 王乐之