广东省东莞市第一人民法院行 政 判 决 书(2018)粤1971行初237号原告：任满仓，男，1978年5月28日出生，汉族，住陕西省咸阳市杨陵区，被告：东莞市食品药品监督管理局，住所地：广东省东莞市南城区建设路**，统一社会信用代码：11441900730485847B。法定代表人：尹锡棋，该局局长。委托代理人：殷汉锋，该局工作人员。委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。被告：广东省食品药品监督管理局，住所地：广东省广州市越秀区东风东路**之二，统一社会信用代码：1144000000694124X3。法定代表人：骆文智，该局局长。委托代理人：王己骙，该局工作人员。委托代理人：朱上恒，广东经纶律师事务所律师。第三人：东莞市港源百货有限公司，住，住所地：东莞市东城区温塘温周路**一社会信用代码：91441900692484956T。法定代表人：张春花。原告任满仓不服被告东莞市食品药品监督管理局的（东）食药监投复[2017]18031303号《投诉举报答复函》以及被告广东省食品药品监督管理局的粤食药监复决字[2017]171号《行政复议决定书》（以下分别简称“《18031303号答复函》”、“《171号决定书》”），于2018年3月26日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年6月13日公开开庭审理了本案。原告任满仓，被告东莞市食品药品监督管理局（以下简称“东莞食药监局”）的委托代理人殷汉锋、翟连带，被告广东省食品药品监督管理局（以下简称“广东省食药监局”）的委托代理人王己骙、朱上恒到庭参加诉讼；第三人东莞市港源百货有限公司（以下简称“港源公司”）经本院传票传唤，无正当理由没有到庭。本案现已审理终结。被告东莞食药监局于2017年3月13日作出《18031303号答复函》，答复原告：依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款，决定对港源公司作出不予行政处罚的决定；关于原告的奖励申请，根据东莞市食品安全举报奖励相关规定，结合案件查办情况，对原告不予奖励。被告广东省食药监局于2018年3月16日作出《171号决定书》，维持《18031303号答复函》。原告任满仓诉称，一、原告行使权利的行为受多部法律法规的支持、保护、鼓励，法律依据包括《产品质量法》、《侵权责任法》、《消费者权益保护法》、《行政处罚法》、《食品安全法》、《食品药品违法行为举报奖励办法》、《食品药品行政处罚程序规定》、《食品药品投诉举报管理办法》、《国务院关于加强食品等产品质量监督的特别规定》。原告响应国家号召，依法行使法律赋予的权利，打击不法商家和司法机关、行政机关的违法犯罪分子。两被告拒不依法行政，渎职侵权犯罪，拒不根据《行政处罚法》第九条至第十四条、《食品安全法》第三十四条、第一百二十四条的规定处罚第三人，拒不根据《食品药品违法行为举报奖励办法》及时依法奖励。根据《公务员法》、《广东省行政过错责任追究暂行办法》、《中华人民共和国监察法》、《人民法院工作人员处分条例》等法律规定，应当追究相关人员责任。因此，原告请求法院判令：一、撤销被告东莞食药监局的《18031303号答复函》；二、撤销被告广东省食药监局的《171号决定书》；三、两被告重新办理《18031303号答复函》和《171号决定书》中的举报案件。原告任满仓向本院提交了以下证据：《18031303号答复函》、《171号决定书》，证明原告起诉的两被告行政行为。被告东莞食药监局辩称,一、东莞食药监局的处理情况。东莞食药监局受理原告对港源公司投诉后，于2016年11月23日对港源公司进行现场检查，并未发现原告反映的过期食品“超Q麻辣牛肉”（生产日期2016年4月15日，保质期6个月）及“益达草莓5片装”（生产日期2016年1月22日，保质期9个月）。此外，港源公司提供了自身有效的《企业法人营业执照》及《食品流通许可证》。2016年12月27日，针对港源公司未建立食品进货查验记录制度的行为，东莞食药监局作出（东）食药监食责改[2016]18122701号《责令改正通知书》。经询问调查，港源公司确认原告提供的购物小票是其出具，被投诉产品是其销售。经过上述调查，结合系列证据材料，东莞食药监局认为港源公司销售过期食品的违法事实成立，鉴于港源公司销售的过期食品数量小，货值低，其违法行为轻微并及时纠正，同时也没有发现案涉产品造成危害后果，符合不予处罚的情形。2017年3月10日，针对港源公司销售超过保质期食品，东莞食药监局发出（东）食药监食责改[2017]18031001号《责令改正通知书》。2017年3月14日，东莞食药监局向原告发出《18031303号答复函》，书面告知其投诉事项处理结果。因此，针对原告的投诉举报，东莞食药监局已依法进行调查处理，积极履行法定职责。二、东莞食药监局对港源公司作出不予行政处罚决定，有充分的事实依据和法律依据，并无不当。1、《食品安全法》对于《行政处罚法》而言属于特别法。在普通法与特别法法律适用上，特别法相对于普通法有明确不同规定的，适用特别法的规定，而特别法没有规定的，适用普通法的规定，这是法律适用的一般原则。对销售过期食品的行为，《食品安全法》第三十四条第（十）项及第一百二十四条第一款第（五）项的规定并没有关于减轻、从轻或不予处罚的规定。而《行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。在作为特别法的《食品安全法》没有关于减轻、从轻或不予处罚规定的情况下，作为普通法的《行政处罚法》的有关规定当然可以适用。具体至本案，港源公司在案件办理过程中积极主动配合调查，且涉案金额极低，情节显著轻微，并能及时纠正，没有造成危害后果，符合《行政处罚法》第二十七条的有关规定。据此，在作为特别法的《食品安全法》对于违法行为轻微的情形没有从轻或减轻处罚的情况下，东莞食药监局根据本案的实际情况，适用普通法《行政处罚法》的有关规定，对港源公司经营超过保质期食品的行为不予处罚，并不存在滥用自由裁量权的情形。2、《食品安全法》是规范食品生产经营活动及其监督管理的基本法律，《行政处罚法》是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律。在食品安全具体执法实践中，应当综合运用《食品安全法》和《行政处罚法》的相关规定，切实做到处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合。东莞食药监局根据《食品安全法》的规定对港源公司的违法行为进行定性，同时根据《行政处罚法》的规定对其作出不予行政处罚决定，既符合《行政处罚法》的规定，也符合《食品安全法》的规定，符合行政行为合理性原则。三、东莞食药监局对原告作出不予奖励决定，符合规定。依据《东莞市食品安全举报奖励办法》第十八条规定：“案件调查处理部门应当自举报案件行政处罚决定生效或者刑事判决生效之日起30个工作日内，对举报事实、奖励条件和举报标准予以认定，发出领奖通知”，对原告发出领奖通知的前提是作出了行政处罚决定或者刑事判决。对于原告的举报线索，东莞食药监局并未对港源公司作出行政处罚，也未移送公安部门。据此，东莞食药监局对原告的举报奖励事项作出不予奖励的处理，符合上述规定。五、针对原告的投诉举报，东莞食药监局已在法定期限内依法办理并给予书面回复。至于东莞食药监局对港源公司是否作出处罚以及作出何种处罚，两者是不同的法律关系。原告不是《行政诉讼法》规定的行政相对人和利害关系人，无权针对东莞食药监局对港源公司不予处罚的行政行为提起诉讼，更加不能以此为由要求撤销东莞食药监局所作出的投诉举报答复函。被告东莞食药监局在法定期限内向本院提供如下证据：1、投诉举报来访登记表、产品图片、购买凭证、受理告知书及EMS底单，证明原告来访投诉及被告东莞食药监局受理；2、现场检查笔录、企业法人营业执照、食品流通许可证，证明东莞食药监局现场检查未发现被投诉批次的过期食品；3、梁其立及张德权的询问调查笔录、授权委托书、供货商的营业执照、食品流通许可证、供应商出具的《证明》、验收入库单，证明经询问调查，港源公司确认被投诉产品是其销售，并提供被投诉产品的供货商资料；4、2016年12月27日及2017年3月10日的《责令改正通知书》、送达回执，证明针对港源公司未建立食品进货查验制度及销售过期食品的行为，东莞食药监局责令港源公司立即改正；5、《保质期检查制度》，证明港源公司制定的保质期检查制度；6、投诉举报延期办理告知书、EMS底单，证明东莞食药监局将办理期限延长30个工作日；7、《18031303号答复函》、EMS底单，证明2017年3月14日，东莞食药监局书面告知原告投诉事项办理结果。被告广东省食药监局辩称：一、法院依法应当裁定驳回原告的起诉。（一）原告提起的诉求涉及多个不同行政行为，不符合人民法院受理行政案件的“一案一诉”基本原则。综观原告的提交的《行政诉讼起诉状》，其诉讼请求包括：1.确认东莞食药监局作出的《18031303号答复函》违法；2.确认东莞食药监局对原告不予奖励行为违法。上述两行政行为分别依据《食品药品投诉举报管理办法》以及《食品药品违法行为举报奖励办法》而作出，由此可见原告的诉讼请求包含数个行政行为和法律关系，不符合人民法院受理行政案件的“一案一诉”基本原则，依法应当裁定驳回其起诉。（参考依据：（2017）最高法行申8368号《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书》）。（二）原告与被告东莞食药监局对港源公司作出处理结果无法律上的利害关系，原告依法不具有原告的主体资格。本案中，原告提交的《行政复议申请书》和《行政诉讼起诉状》中的表述来看，原告主要是对被告东莞食药监局针对被投诉举报人港源公司的处理行为不服。从形式和内容来说，被告东莞食药监局处理行为的行政管理对象为被投诉举报人港源公司，该处理行为对原告不产生影响力，未对原告设定新的权利、义务，原告与该处理行为无事实及法律上的利害关系。从法律规范来说，依据《食品药品投诉举报管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第21号）的规定，原告仅享有举报投诉并获知处理结果的权利，与被告东莞食药监局是否接收其投诉材料并告知处理结果的行政行为具有利害关系，但与被告东莞食药监局如何对被投诉举报人进行处理并无利害关系。因此，原告的起诉不符合《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，依法应当裁定驳回起诉。二、广东省食药监局受理原告的行政复议申请并作出行政复议决定的程序合法。2017年3月19日，广东省食药监局收到原告的《行政复议申请书》，就原告不服被告东莞食药监局的《18031303号答复函》，提出行政复议。经审查材料，广东省食药监局于2017年3月19日决定予以受理。广东省食药监局作出受理决定符合《行政复议法》第十七条规定。2017年3月22日，广东省食药监局向被告东莞食药监局作出《提出答复通知书》（粤食药监复答字〔2017〕171号）（以下称“答复通知书”），并于2017年3月24日向该局邮寄送达了答复通知书和相关行政复议申请书副本，符合《行政复议法》第二十三条规定。因本案涉及的相关法律适用问题，需以原国家食品药品监督管理总局的相关批复以及司法机关的判决意见为依据，广东省食药监局决定自2017年4月20日起中止审理本案，并向原告作出《行政复议中止审理通知书》（粤食药监复中字〔2017〕21号）（以下称中止审理通知书），并于2017年4月21日向原告邮寄送达了该中止审理通知书。2018年3月1日，广东省食药监局决定恢复本案的审理，并向原告作出《行政复议恢复审理通知书》（粤食药监复恢字〔2018〕2号）（以下称“恢复审理通知书”），并于当日向原告邮寄送达，符合《行政复议法实施条例》第四十一条规定。经审查相关材料后，广东省食药监局于2018年3月16日作出《171号决定书》，并于2018年3月21日向原告邮寄（EMS单号1052817943527）送达，原告于2018年3月25日签收。三、广东省食药监局的《171号决定书》依据事实清楚，适用法律正确，客观公正。（一）广东省食药监局查明原告投诉和被告东莞食药监局查处及答复的事实；（二）广东省食药监局审查了被告东莞食药监局处理投诉举报的程序。（三）广东省食药监局审查了被告东莞食药监局处理投诉举报的法律适用。本案中，被告东莞食药监局经现场核查、询问调查后，结合相关投诉举报材料，认定被投诉举报人存在销售过期食品的违法行为。因调查结果表明被投诉举报人的违法行为轻微并及时纠正，没有发现造成危害后果，被告东莞食药监局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，对被投诉举报人销售过期食品的违法行为不予处罚，适用法律正确。据此，被告东莞食药监局未对被投诉举报人作出行政处罚，也未移送公安，被告东莞食药监局对原告的举报奖励事项作出不予奖励的处理决定并无不妥。被告东莞食药监局依据《食品药品投诉举报管理办法》第十九条和第二十条的规定，以书面函件向原告反馈了前述办理结果，广东省食药监局认定被告东莞食药监局适用法律正确，已依法履职。广东省食药监局根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出《171号决定书》，维持被告东莞食药监局的《18031303号答复函》，复议程序合法，复议决定书的事实依据清楚，适用法律正确。广东省食药监局已根据《行政复议法》等有关法律法规履行了职责。综上，原告的起诉不符合人民法院受理行政案件的“一案一诉”基本原则，且原告与其诉求无事实及法律上的利害关系，不具有原告的主体资格，应当裁定驳回原告起诉。被告广东省食药监局向本院提供了如下证据：1、《行政复议申请书》及邮件单，证明广东省食药监局于2017年3月19日收到原告行政复议申请书；2、《提出答复通知书》（粤食药监复答字[2017]171号）及相关邮单，证明广东省食药监局通知东莞食药监局答复；3、东莞食药监局提交的《行政复议答复书》及证据附件、邮件单，证明东莞食药监局作出答复；4、《行政复议中止审理通知书》（粤食药监复中字[2017]21号）及相关邮件单，证明广东省食药监局告知原告行政复议案件中止审理；5、《行政复议恢复审理通知书》（粤食药监复恢字[2018]2号）及相关邮件单，证明广东省食药监局告知原告行政复议案件恢复审理；6、《171号决定书》及邮件单，证明广东省食药监局将本案复议决定书送达给原告。第三人港源公司没有向本院提交书面意见，也没有向本院提交任何证据。经庭审质证，本院经审查，原告、两被告的全部证据，均来源合法，能够证明案件事实，本院均予以认定。经审理查明，2016年11月4日，原告以来访方式向东莞食药监局投诉，并提供了购物小票、实物标签照片等证据，反映原告于2016年11月1日在第三人港源公司处购买食品“超Q麻辣牛肉95g”1包（生产日期2016年4月15日，保质期6个月，单价每包1.50元）及“益达蓝莓5片装”2包（生产日期2016年1月22日，保质期9个月，单价每包3元）。原告认为在购买时已经超过保质期，要求查处并给予书面回复和现金奖励。2016年11月11日，东莞食药监局向原告发出（东）食药监投受[2016]18111103号《投诉举报受理告知书》。2016年11月23日，东莞食药监局对港源公司进行现场检查，没有发现原告投诉批次的食品，港源公司提供了《企业法人营业执照》及《食品流通许可证》。2016年12月27日，东莞食药监局询问调查，港源公司店长梁某确认原告提供的购物小票是该公司出具，被投诉产品是该公司销售，均有查验供货商的许可证和产品合格证明，食品进货时只登记了入货名称和数量。港源公司向东莞食药监局提供了该公司的商品保质期检查记录制度、相关食品的验收入库单、供应商营业执照和食品流通许可证。同日，东莞食药监局作出（东）食药监食责改[2016]18122701号《责令改正通知书》，认定港源公司未建立食品进货查验制度，违反《食品安全法》第五十三条第二款的规定；依据《食品安全法》第一百二十六条第一款第（三）项的规定，责令港源公司改正以下内容：建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容。2017年1月10日，东莞食药监局询问港源公司经理张某，张某陈述的内容与2016年12月27日该公司店长梁某陈述的内容基本一致。2017年3月10日，东莞食药监局向港源公司作出（东）食药监食责改[2017]18031001号《责令改正通知书》，认定港源公司销售超过保质期食品的行为违反《食品安全法》第三十四条第一款第（十）项的规定，提出如下改正内容：1、不得销售超过保质期食品；2、定期清理超过保质期及变质食品。2017年1月23日，东莞食药监局向原告发出（东）食药监投延告[2017]18012301号《投诉举报延期办理告知书》，根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条的规定，自2017年2月7日起将办理、答复期限延长30个工作日。2017年3月13日，东莞食药监局向原告作出《18031303号答复函》，告知原告相关检查、询问、调查情况，由于港源公司销售的过期食品货值较低，没有造成危害后果，且积极配合调查，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，对港源公司作出不予行政处罚的决定；对于奖励申请，由于没有作出行政处罚，根据东莞市食品安全举报奖励相关规定，以及结合案件查办情况，原告的举报线索不属于奖励情况，对原告不予奖励。原告不服《18031303号答复函》，认为东莞食药监局不予处罚没有依据，于2017年3月18日向广东省食药监局申请行政复议。广东省食药监局受理后，于2017年3月22日向东莞食药监局作出《提出答复通知书》，东莞食药监局于2017年3月29日作出《行政复议答复书》。广东省食药监局于2017年4月20日向原告作出《行政复议中止审理通知书》，以“关于过期食品案件涉及的相关法律适用问题，需要以国家食品药品监督管理总局作出解释或确认，本机关已向国家总局请示，现尚未收到答复”，以及“你不服本机关关于过期食品行政复议案件作出的相关《行政复议决定书》，向东莞市第一人民法院提起行政诉讼，上述法院已依法受理，现尚未判决”为由，告知原告：依据《行政复议法》第四十一条第一款的规定，自2017年4月20日，中止审理原告的六宗行政复议案件。广东省食药监局于2017年4月21日向任满仓邮寄送达《行政复议中止审理通知书》。2018年3月1日，广东省食药监局决定恢复审理，作出《行政复议恢复审理通知书》，并向任满仓送达。广东省食药监局经审查，于2018年3月16日作出《171号决定书》，依照《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持《18031303号答复函》。广东省食药监局于2018年3月21日向原告邮寄《171号决定书》，原告不服，于2018年3月26日向本院提起本案诉讼。本院认为，依照《食品药品投诉举报管理办法》第五条第（二）项关于“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息”和第九条关于“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求”的规定，东莞市食药局作为东莞市行政区域内的食品药品监督管理部门，依法具有对其辖区内的食品投诉举报进行调查处理并将处理结果反馈投诉举报人的法定职权。本案中，原告是投诉举报人，是被告东莞食药监局《18031303号答复函》的答复对象和行政相对人，其有权针对该答复函提起诉讼。两被告的行政程序合法，本院予以确认。原告起诉状记载的监察、处分等问题，不属于行政诉讼审理范围，本院不予审查。本案争议焦点是：一、原告的起诉是否符合“一案一诉”原则；二、原告是否有权请求对被投诉人予以行政处罚；三、《18031303号答复函》是否符合法律规定。焦点一。《18031303号答复函》在形式上是一个法律文书，内容包括投诉答复和奖励申请的答复。其中的投诉答复适用《食品药品投诉举报管理办法》，奖励申请的答复适用《食品药品违法行为举报奖励办法》，是两个不同的行政行为和不同的法律关系，应当分别作出行政行为，分别出具文书。由于两个行政行为有一定关联，被告东莞食药监局在同一文书中同时处理，造成当事人不便区分，在原告申请复议后，被告广东省食药监局也是一并进行复议，并出具一份复议决定书。原告在一个诉讼中针对一个答复函和一个复议决定书提出诉求，是由于两被告合并处理所造成，并不违反“一案一诉”原则。被告广东食药监局以原告违反“一案一诉”原则而主张应当裁定驳回原告起诉，理由不成立，本院不予采纳。焦点二。被告广东食药监局主张原告无权就是否处罚被投诉人提出诉讼，这涉及到投诉的目的和功能。本院认为，法律规定的投诉请求权在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权，如行政机关发动行政权并将调查处理结果告知投诉人，就履行了法定职责。如果投诉人对处理结果不服，希望以提起行政诉讼的方式作出或加重对被投诉人的处罚，则应当看法律是否规定了为被投诉人施加负担的请求权。《食品安全法》第一百一十五条第一款规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。”《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定：“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。”《食品安全法》和《食品药品投诉举报管理办法》并未规定投诉请求权具有为被投诉人施加负担的请求权。因此，本案原告无权就被告东莞食药监局不处罚被投诉人港源公司而提出诉讼。焦点三。首先，关于反馈处理结果：被告东莞食药监局及时对原告的投诉进行查处，进行了现场检查和询问调查，取得了经营者的相关经营凭证，并认定被投诉人存在销售超过保质期食品的违法事实。被告东莞食药监局根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定决定不予处罚，并将调查认定和不予处罚的情况以答复函的形式告知原告，被告东莞食药监局的答复符合《食品药品投诉举报管理办法》第十九条的规定。其次，关于奖励：2013年公布实施的《食品药品违法行为举报奖励办法》第四条：“举报奖励应当同时符合以下条件：（一）有明确的举报对象、具体的举报事实及证据；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握；（三）举报内容经查证属实并已依法作出处理。”第八条规定：“举报奖励标准应根据举报案件的货值金额、等级以及案件性质等因素综合评定，具体奖励标准如下：（一）属于一级举报奖励的，按案件货值金额的4%～6%给予奖励；按比例计算奖励金额不足500元的，按500元奖励。（二）属于二级举报奖励的，按案件货值金额的2%～4%给予奖励；按比例计算奖励金额不足300元的，按300元奖励。（三）属于三级举报奖励的，按案件货值金额的1%～2%给予奖励；按比例计算奖励金额不足100元的，按100元奖励。（四）货值金额无法计算，但举报情况属实，可视情况给予100～2000元的奖励。”本案中，虽然举报内容属实，但没有行政处罚，且涉案货值金额不足8元，即使单纯按照货值金额的法定比例计算奖金，也不足0.5元，对原告基本没有实际意义，故被告东莞食药监局决定对原告不予奖励，符合《食品药品违法行为举报奖励办法》的上述规定。但被告东莞食药监局在答复时没有引用有效的法律法规或规章，而是引用东莞市食品安全举报奖励相关规定，且没有说明规范性文件名称，被告东莞食药监局该处理存在瑕疵。由于该瑕疵并不构成实际影响，故本院认定被告东莞食药监局的不予奖励决定并不违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告任满仓的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告任满仓承担。判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。审判审 判 长  杨长青人民陪审员  曹光森人民陪审员  陈慧儿二〇一八年八月六日书 记 员  邓志成张丽君