广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2018）粤7101行初1606号原告：卢健烨，男，汉族，1984年9月24日出生，住广州市白云区。原告：刘宇琼，女，汉族，1981年12月26日出生，住广州市越秀区。上述两原告的共同委托代理人：廖建勋、邓永佳，均为广东保典律师事务所律师。被告：广州市越秀区房屋管理局（广州市越秀区城市更新局），住所地广州市越秀区吉祥路28号，统一社会信用代码11440104007496520B。负责人：罗学文，职务：局长。委托代理人：司徒卓森。委托代理人：方晖，广东广信君达律师事务所律师。原告卢健烨、刘宇琼不服被告广州市越秀区房屋管理局责令改正违法行为通知一案，于2018年3月20日向本院提起行政诉讼，本院于2018年3月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年6月13日公开开庭进行了审理。原告卢健烨、刘宇琼及二人的委托代理人廖建勋、邓永佳，被告广州市越秀区房屋管理局的委托代理人司徒卓森、方晖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告卢健烨、刘宇琼共同诉称，原告是大新路小新街144号601房的所有人。在601房装修过程中，因防水工程尚未完工，装修工人洗手时不慎导致楼下501房渗水，原告得知这一情形后，已于2017年11月8日到11月12日积极履行了修缮义务，并于2018年1月3日在居委会的见证下，对601房进行了闭水试验，证实501房目前已不再漏水。但被告却因501房房主多次上访，而于2017年10月23日及2017年12月6日分别出具内容相同的《责令改正违法行为通知书》贴于原告的601房大门，均以原告“涉嫌违反规定将没有防水要求的房间改为卫生间的行为”为由，要求原告“自行改正、恢复原状”。原告震惊之余，也颇感委屈和愤怒。因为原告购买601房之初，该房屋即是现在的结构，原告不存在《责令改正违法行为通知书》所谓的违建行为，且原告不清楚“恢复原状”所指为何？若原告仅是“涉嫌违反规定”，而非“违反规定”，那又该如何“自行改正”？对此，原告已在书面答复被告的《改正结果书面报告》中指出了这一问题，并多次到被告处进行交涉，要求其拿出原告具有违建行为的证据，以及拿出其在《责令改正违法行为通知书》中所谓“原状”所指为何的证据，并多次告知被告，按照规划局的建筑平面图纸，原告所属楼房，在图纸上都是一梯两户的结构，但在现实中，五、六楼层均是一梯一户。因此，如果仅根据该规划图纸判定原告所属的601房“存在违建情形”，那么501房也同样存在“违建情形”，即使如此，法律也并未规定“不存在违建行为的不动产所有权人”，应对之前发生的违建情形“自行改正”为符合规划图纸的原状。被告口头认可这一事实，且表示对原告的上述疑问并无相关证据，也承认出具《责令改正违法行为通知书》之前并未联系原告，但却又不肯出具认可原告《改正结果书面报告》的书面答复。2017年12月，501房房主已将被告出具的两份《责令改正违法行为通知书》作为民事证据，在广州市越秀区人民法院提起诉讼，要求原告依据该《责令改正违法行为通知书》进行整改。由于拆除卫生间工程浩大，不但会增加原告的经济负担，而且对老旧的楼房整体也可能造成破坏，危害所有住户的安全。百般无奈之下，原告不得已提起本诉。原告认为，被告出具《责令改正违法行为通知书》的具体行政行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）及（六）项规定的“行政撤销”的情形。首先，被告在《责令改正违法行为通知书》认定原告存在“涉嫌违反规定将没有防水要求的房间改为卫生间的行为”，却不能提供任何证据证明原告存在这样的“违建行为”，且被告在《责令改正违法行为通知书》责令原告“自行改正、恢复原状”，却也不能提供有关“原状”的证据。另外，被告出具的两份《责令改正违法行为通知书》，均只强调“涉嫌”违反规定。可见，被告作出该具体行政行为时，仅是依据现有房屋结构，就认定原告存在违建行为，主要证据明显不足，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“撤销行政行为”的情形。其次，既然被告并无相关证据证明原告具有违建行为，那么其在《责令改正违法行为通知书》中引用《住宅室内装饰装修管理办法》第五条第（二）项的规定以责令原告“自行改正、恢复原状”，则显然适用法规错误，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项“撤销行政行为”的情形。再次，被告在出具两份《责令改正违法行为通知书》之前，均未与原告进行沟通，原告也未发现被告亲自上门勘验。因此，原告认为，被告没有到现场进行核实的情况下，就草率地出具了《责令改正违法行为通知书》，显然违反法定程序，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项“撤销行政行为”的情形。最后，被告明知，若根据规划局的建筑平面图纸进行判定，原告的601房及501房房主所属的第五、六层楼，均存在违建情形。此时，被告仅责令原告对其所有的601房进行拆除，则显然违反“合理行政”原则中的“公平公正对待原则”，而强行拆除，将可能导致老旧的房屋发生毁损，影响整栋楼房住户的安全，这又违反了“合理行政”原则中的“比例原则”。因此，被告的行政行为明显不当，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项“撤销行政行为”的情形。综上所述，被告作出《责令改正违法行为通知书》，不但主要证据明显不足、适用法规错误、违反法定程序，而且违反“公平公正对待原则”和“比例原则”，行政行为明显不当。故起诉，请求：1.撤销被告于2017年12月6日出具的《责令改正违法行为通知书》；2.被告承担本案的全部诉讼费用。被告广州市越秀区房屋管理局辩称，一、向原告作出涉案《责令改正违法行为通知书》系我局法定职权。建设部于2002年5月1日颁布实施了《住宅室内装修管理办法》。该《办法》第五条规定“住宅室内装饰装修活动，禁止下列行为：（二）将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间”、第三十八条规定“住宅室内装饰装修活动有下列行为之一的，由城市房地产行政主管部门责令改正，并处罚款：（一）将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间的，或者拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的，对装修人处5百元以上1千元以下的罚款”。根据上述部门规章，对违法进行住宅室内装饰装修的活动，如符合法定情形的，我局有权责令装修人改正违法行为，进行行政处罚。二、我局对原告装饰装修行为的查处程序正当，作出的涉案《责令改正违法行为通知书》符合法律规定。2017年10月10日，我局收到信访投诉，称原告在信访人楼上进行室内装修，装修内容包括改建卫生间在信访人的起居室上。因此，我局进行立案调查。2017年10月18日，我局前往涉案现场进行行政调查，经勘查询问，涉案楼房四至六层户型结构一致。401、501、601房内原均设有两个卫生间（一个位于单元内西侧，在西南卧室和北卧室之间，另一个位于楼梯间和北卧室之间）。其中401、501户将位于楼梯间和北卧室之间的卫生间拆除。而原告正在进行的装修施工则改变了原有的两个卫生间的位置，将其中一个改在北卧室内，另一个改在西南卧室内（详见现场勘查绘图）。依据《住宅设计规范》GB50096-2011，卧室属于没有防水要求的房间，且卫生间也不应直接布置在下层住户的卧室、起居室上层。故，我局依据《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条的规定作出越房责改[2017]第082号《责令改正违法行为通知书》，并于2017年12月19日留置送达了原告。三、我局作出的涉案《责令改正违法行为通知书》不属于行政处罚，仅是作出最终行政处理决定前的过程性行为，对原告的实体权益不产生实际影响，不具有具体约束力，更不具可诉性。首先，依据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，我局作出的涉案《责令改正违法行为通知书》不属于法定的行政处罚。其次，依据《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条第一款的规定，我局作出的涉案《责令改正违法行为通知书》仅是作出最终行政处理前的过程性、阶段性行为，没有实际影响原告的权益，不对原告具有约束力。事实上，在我局发出涉案《责令改正违法行为通知书》后，我局于2018年1月31日再次前往601房进行检查，发现违法装饰装修的行为既未暂停，也未改正，原告已完成了对洗手间的改建工程。这也证明了，我局作出的涉案《责令改正违法行为通知书》对原告无约束力，不影响其实体权益。综上所述，我局有权作出涉案《责令改正违法行为通知书》，且该通知书仅为最终行政处理的过程性行为，并不损害或影响原告的实体权益，不具有可诉性，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，两原告系广州市越秀区大新路小新街144号601房（以下简称601房）的业主。居住在广州市越秀区大新路小新街144号501房（以下简称501房）的案外人江虹向被告信访投诉601房室内改建导致漏水问题，被告于2017年10月10日予以受理。被告主张其于2017年10月18日派员到601房检查，并制作检查（勘验）笔录，记载：广州市越秀区大新路小新街144号楼房有九层，其中一至三层、七至九层为一梯两户，四到六层为一梯一户；401房和501房现有一个卫生间，位于单元的西侧，西南房和北房之间的位置，601房现有两个卫生间，分别位于西南房和北房内；据501房业主反映601房现业主于2017年2月购买601房，8月底开始装修，9月中旬发现601房在房间内加建卫生间，遂投诉；据现场勘查所见，401房和501房原状均设置两个卫生间，其中1个位于单位西侧，西南房和北房之间，另一个位于楼梯间和北房之间，401房和501房均拆除了位于楼梯间和北房间的卫生间，该笔录有被告检查人员及江虹的签名。诉讼中，被告仅出示上述检查（勘验）笔录复印件，两原告对该笔录不予认可，且认为被告现场检查时未通知原告违反程序要求。2017年12月6日，被告作出越房责改[2017]第082号《责令改正违法行为通知书》，记载：“大新路小新街144号601房所有人或使用人：经查你存在涉嫌违反规定将没有防水要求的房间改为卫生间的行为。根据住建部《住宅室内装饰装修管理办法》第五条‘住宅室内装饰装修活动，禁止下列行为：（二）将没有防水要求的房间、阳台改为卫生间、厨房间’的规定，现责令你于2018年1月6日前自行改正、恢复原状，并将改正结果书面报告，于2018年1月16日前上报我局。”被告于2017年12月19日将上述通知张贴在601房门口。诉讼中，两原告与被告均确认被告曾于2017年10月作出一份内容相同的通知书。两原告主张其购买601房后，于2017年2月进行产权登记，于2017年8月开始装修，当时601房结构即是现在的结构，两原告并不存在违建行为，只存在装修行为，且两原告目前已做好防水工程。被告提交了501房和601房的不动产附图，附图显示501房和601房结构一致，但均未标注房间、卫生间等的位置；被告另提交了其调取的涉案建筑报建图（1989建字第684号），被告称涉案建筑一至三层、七至九层与平面图一致，四至六层与平面图不一致（根据平面图，六楼应为一梯两户，两个卫生间），被告表示经向401房、501房业主了解情况，因该建筑为单位房改房，四到六层分配给单位领导，故施工过程变更了设计，原一梯两户变成一梯一户，原两个卫生间变成一个卫生间，被告根据现场情况并结合排水管的走向，认为401房、501房卫生间的位置一致，且符合排水管的走向，而601房更改了卫生间的位置，同时被告主张该责令改正违法行为通知并非最终的行政处理决定，对两原告的合法权益并不产生实质影响，不具有可诉性。以上事实，有现场照片、现场检查（勘验）笔录复印件、不动产附图、报建图、《责令改正违法行为通知书》等证据，及各方当事人陈述予以证实。本院认为，《住宅室内装饰装修管理办法》第四条第三款规定：“直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的住宅室内装饰装修活动的管理工作。”被告作为广州市越秀区房地产行政主管部门，负有管理辖区内住宅室内装饰装修活动的职责。被告作出越房责改[2017]第082号《责令改正违法行为通知书》，认定两原告存在“涉嫌违反规定将没有防水要求的房间改为卫生间的行为”，并责令两原告“于2018年1月6日前自行改正、恢复原状，并将改正结果书面报告，于2018年1月16日前上报我局”，因此被告的该份通知认定两原告存在改建卫生间的行为，且责令两原告自行改正、恢复原状，因此该份通知对两原告的权利义务造成影响。《住宅室内装饰装修管理办法》第五条第一款规定：“住宅室内装饰装修活动，禁止下列行为：……（二）将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间；……”本案中，被告陈述广州市越秀区大新路小新街144号401房、501房、601房结构相同，但根据被告提交的不动产附图并未显示房屋内卫生间的具体位置，而被告调取的报建图中601房的位置为一梯两户，且有两个卫生间，该平面图与401房、501房、601房的实际情况均不相同，因此被告提交的证据均无法认定601房原卫生间的位置；被告主张根据401房、501房卫生间的位置及排水管的走向来推断601房卫生间的位置，该主张证据不足，本院不予支持。因被告无确切证据证实601房卫生间的原始位置，因此被告认定两原告存在改建卫生间的行为，证据亦不充分。综上，两原告请求撤销越房责改[2017]第082号《责令改正违法行为通知书》，于法有据，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）的规定，判决如下：撤销被告广州市越秀区房屋管理局于2017年12月6日作出的越房责改[2017]第082号《责令改正违法行为通知书》。案件受理费50元，由被告广州市越秀区房屋管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  钱秀娟人民陪审员  何国梅人民陪审员  梁敏勤二〇一八年八月二十八日书 记 员  陈秋容