广东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2017）粤行赔终6号上诉人（原审原告）郑玉荣，男，汉族，住广东省湛江市霞山区。上诉人（原审原告）陈如初，男，汉族，住广东省湛江市坡头区。上诉人（原审原告）符玉荣，男，汉族，住广东省湛江市坡头区。上诉人（原审原告）黄绍林，男，汉族，住广东省湛江市霞山区。上诉人（原审原告）黄其铨，男，汉族，，住广东省湛江市坡头区。共同委托代理人：钟永华、周封地，广东粤海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湛江市霞山区人民政府，住所地广东省湛江市霞山区解放东路。法定代表人陈恩才，区长。委托代理人：陈荣，湛江市霞山区公职律师事务所律师。原审第三人湛江市第四建筑工程公司，住所地广东省湛江市人民大道**。法定代表人李华盛。原审第三人陈高荣等165人（详细信息见一审判决）。诉讼代表人游爵元，男，汉族，住广东省湛江市坡头区。诉讼代表人李土芳，男，汉族，住广东省湛江市坡头区。委托代理人邓王轩，男，汉族，住广东省湛江市霞山区。上诉人郑玉荣等5人因诉被上诉人湛江市霞山区人民政府及第三人行政拆除赔偿纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2016）粤08行初98号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2009年6月，湛江市政府决定对霞山片区（汉口路、东堤路、洪屋路）进行旧城改造，根据市政府的工作部署,被告霞山区政府启动了霞山片区（汉口路、东堤路、洪屋路）旧城改造工作，对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。湛江市城市规划局于2009年7月30日作出地字第xxx号《建设用地规划许可证》，明确用地位置：洪屋路、东堤路、汉口路；用地性质为道路广场用地。原湛江市坡头区南三建筑工程队（又称南三施工队）位于霞山区东堤路**的房屋在本次旧城改造范围。2012年6月30日被告霞山区政府向湛江市城市综合管理局提交湛霞函（2012）73号《关于上报东堤路蔬菜公司片房屋征收补偿安置方案的函》，提出东堤路蔬菜公司片征收补偿安置方案，其中包括本案涉及的东堤路43号房屋。2013年9月18日，湛江市霞山区三旧改造工作领导小组办公室发出湛霞三旧公字（2013）16号《公告》，公布房屋调查情况，其中房屋权属：南三施工队（房屋使用人：陈高荣、冼世和）；地；地址：湛江市霞山区东堤路**屋用途：住宅；建筑面积：132平方米等。随后，被告霞山区政府作出湛霞府公（2013）1号《霞山区人民政府关于公布霞山区东堤路洪屋路交界处道路扩建红线范围房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的公告》，将征收补偿安置方案向社会公布，征求意见。2013年11月4日，被告霞山区政府向湛江市政府提交湛霞府（2013）16号《霞山区人民政府关于备案房屋征收社会稳定风险评估报告的报告》，将涉及被征收的房屋进行风险评估的情况报备湛江市政府。2013年11月25日，被告霞山区政府作出湛霞府公（2013）2号《霞山区人民政府关于征收东堤路洪屋路交界处道路扩建红线范围房屋决定的公告》，决定对霞山区东堤路洪屋路交界处道路扩建红线范围房屋进行征收，并将征收范围面积、征收部门（霞山区政府）、房屋征收实施单位（湛江市霞山区三旧改造工作领导小组办公室）被征收人、征收补偿安置方案、签约及搬迁期限和行政复议、行政诉讼权利等事项予以公告。涉案东堤路43号房屋位于征收决定确定的范围内。2014年3月17日，广东万诚房地产土地评估有限公司出具粤万诚估字（2014）霞征收第xxx号《房地产征收估价报告》，对南三施工队位于湛江市霞山区东堤路43号房屋的征收价值进行评估，结果为706992元。2013年4月23日，被告霞山区政府作为甲方（征收人）与乙方（被征收人）南三镇政府（南三建筑队）、丙方（南三建筑队职工）签订《房屋征收拆迁补偿协议》，约定征收东堤路43号房屋（砖瓦结构二层，房屋测绘面积132平方米）；乙、丙方同意甲方拆除霞山区东堤路43号房屋物业和收回乙、丙方土地使用权，甲方补偿土地和所有建筑物858000元；并约定甲方将补偿的858000元中40％343200元作为国有资产划入乙方账户，将补偿的60%作为解决职工住户的一次性补偿支付给职工。该协议书由被告霞山区政府、第三人南三镇政府加盖公章签名确认，但没有丙方（南三建筑队职工）签名、盖章。2014年5月4日，第三人陈高荣、冼世和出具证明，说明积极配合政府腾迁将东堤路43号房屋交给霞山区政府实施拆除。同日，被告霞山区政府将霞山区东堤路43号房屋拆除。2016年5月30日，郑玉荣、陈如初、符玉荣、黄绍林和黄其铨等人向原审法院提起本案诉讼，请求确认上述拆除行为违法、判决霞山区政府赔偿房屋和房内物品损失合计699859.57元。原审法院另查，本案涉及的湛江市霞山区东堤路43号房产为原南三建筑工程队的集体财产，被征收前测绘的建筑面积为132平方米。1976年8月30日，湛江市城市建设局曾向“南三建筑工程队”发出《工程开工许可证》，其中登记工程名称为：简易办公室，建筑面积：65平方米。1980年9月17日，湛江市城市建设局向“南三建筑工程队”东堤路43号房屋发出《工程开工许可证》，其中登记工程名称：原平房修理（台风冲毁部份），建筑面积：68平方米。东堤路43号房屋被拆除前，陈高荣、冼世和二人在该建筑物内居住。原审法院再查，原“南三建筑工程队”始建于上世纪五、六十年代，1975年根据上级部署并入湛江市第四建筑工程公司。1981年3月，该公司体制调整，南三公社建筑工程队从市四建公司划出，为南三公社直属企业。至上世纪末期，由于多种原因，原“南三建筑工程队”停业，但该企业至今没有清算，亦没有营业执照。原审法院又查，郑玉荣、陈如初、符玉荣、黄业荣（黄绍林之父）、黄其铨及第三人陈高荣、黄居祜、游爵元、陈才华、李土芳等均为原南三建筑工程队职工，第三人南三镇政府曾就东堤路43号房屋的征收补偿金分配问题，组织原告及第三人陈高荣等人多次协商，但未能达成一致意见。原审法院审理认为，本案为拆迁行政征收纠纷。本案各方当事人争议的焦点问题为：1、被告霞山区政府对东堤路43号房屋拆除行为是否合法？2、五原告请求行政赔偿依据是否充足？1、关于被告霞山区政府对东堤路43号房屋予以拆除行为是否合法的问题。在案证据显示，被告霞山区政府出于组织实施市政公用等公共事业的需要，而对涉案的东堤路43号房屋予以征收，进而对该房屋予以拆除。因此认定被告拆除涉案房屋是否合法的基础，在于被告霞山区政府征收该涉案房屋的行政行为是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”由查明事实可知，作为法定的征收行为主体，被告霞山区政府，根据前述行政法规的规定，为实现公共利益的需要，拟定征收补偿方案后，报经上级湛江市人民政府同意，并发出公告征求社会公众意见，按照相关规定进行了征收调查、社会风险评估，在履行完毕上述法定程序后，被告霞山区政府于2013年11月25日作出湛霞府公（2013）2号《霞山区人民政府关于征收东堤路洪屋路交界处道路扩建红线范围房屋决定的公告》，决定征收包含本案涉案房屋在内的相关房屋。至此被告霞山区政府的征收行为符合前述行政法规的规定。根据相关规定，行政征收决定作出后应对被征收房屋予以补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”据此，被告霞山区政府应与被征收人依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，就补偿方式、补偿金额等订立补偿协议。依查明事实可以确认，就东堤路43号房屋征收补偿问题，达成补偿协议的双方当事人为被告霞山区政府（征收人）与南三镇政府（被征收人），而根据在案证据及庭审过程中被告霞山区政府、第三人南三镇政府及第三人黄居祜，游爵元、陈才华、李土芳等一致确认，涉案东堤路43号房屋的权属人为原“南三建筑工程队”。南三镇政府是“南三建筑工程队”的主管部门，不是涉案被征收房屋的产权人，而诉讼过程中，南三镇政府也未能提供证据证明其取得涉案房屋的相关权属证明，故其作为被征收人签订《房屋征收拆迁补偿协议》，显然不当，因此被告霞山区政府与南三镇政府就东堤路43号房屋达成的补偿协议，不符合前述行政法规的规定，应认定本案2014年4月23日签订的征收补偿协议不符合法律规定。所以，被告霞山区政府依据该《房屋征收拆迁补偿协议》，拆除东堤路43号房屋的行政行为，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”的规定，即在尚未对被征收人原“南三建筑工程队”予以补偿的情况下，就拆除涉案房屋，显属不妥。所以五原告起诉认为被告霞山区政府违法拆除涉案房屋的起诉意见，予以采纳。2、关于五原告请求行政赔偿依据是否充足的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”依查明事实可以认定，涉案东堤路43号房屋系原“南三建筑工程队”的集体财产。五原告起诉认为，涉案房屋属郑玉荣、陈如初、符玉荣、黄业荣、黄其铨等人所有，但五原告提供的证据不能对此予以证明。故五原告不能证明被拆除的房屋属前述法律规定的由其享有的“合法权益”，因此原告请求不符合前述法律规定的情形。涉案房屋已被被告霞山区政府征收，虽未征收补偿未能支付，但五原告起诉请求行政赔偿674859.57元的主张，于法无据，不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己的主张，应当提供证据。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”据此，对于赔偿请求人遭受的物品损失，应由其提供证据予以证实。本案原告在诉讼过程中未能提供证据证明其因被告霞山区政府拆除东堤路43号房屋所造成的经济损失情况，因此对于五原告请求被告霞山区政府赔偿物品损失共25000元的诉讼请求，亦不予支持。综上，五原告的起诉意见，部分有理，对该部分诉讼请求，予以支持。被告霞山区政府在未达成补偿协议的情况下，拆除涉案原“南三建筑工程队”位于霞山区东堤路43号房屋的行政行为，违反法定程序。鉴于被告霞山区政府拆除涉案房屋的行为是出于公共利益的需要，故对该行政行为应确认违法。被告答辩认为五原告超期起诉等意见，依据不足，不予采纳。五原告请求赔偿，理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十四条第（一）项之规定，判决：一、确认被告霞山区人民政府于2014年5月4日拆除湛江市霞山区东堤路43号房屋的行政行为违法；二、驳回原告郑玉荣、陈如初、符玉荣、黄绍林、黄其铨的其他诉讼请求。上诉人郑玉荣等5人上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，主要表现在，一是认定涉案房屋不是上诉人等人集资所建是错误的。原审判决不阐明理由就否定上诉人提交的证据，进而否定上诉人的集资人身份和涉案房屋实际所有人，不符合事实，也违反了证据认定规则。同时，原审判决认定南三建筑工程队是南三公社直属企业、认定第三人与工程队之间存在劳动关系，也没有足够的证据。二是原审判决遗漏了诉讼主体，没有把南三建筑工程队列为第三人，也是违法的。请二审法院纠正，撤销原审判决。被上诉人湛江市霞山区人民政府和原审第三人等均未提交书面答辩意见。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，被上诉人湛江市霞山区人民政府在处理东堤路43号房屋拆除补偿问题过程中，未与房屋建造申报人南三建筑工程队签订房屋征收补偿协议，而是与其主管部门南三镇人民政府签订了补偿协议，并且在没有证据证明南三镇人民政府对南三建筑工程队的资产进行过清算情况下，就与其签订了《房屋征收拆迁补偿协议》，原审判决据此认定被上诉人依据该协议作出的涉案拆除行为违法，并无不当。至于上诉人请求赔偿的问题，因其未提交对东堤路43号房屋拥有合法权益以及存在室内具体物品损失的证据，原审判决认定其请求不符合法律规定，亦无不当。综上，上诉人郑玉荣等人提出撤销原审判决的主张与理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人郑玉荣等5人负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一八年八月六日书记员  李文蓝