广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行终167号 上诉人（一审原告）肖谦，男，1981年5月16日出生，汉族，住长沙市开福区。 委托代理人韦青桃，南宁经纬法律事务所法律服务工作者。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区金融工作办公室。所在地南宁市青秀区民乐路**。统一社会信用代码：11450000763097701W。 法定代表人范世祥，该办公室主任。 委托代理人陈海古，该办公室工作人员。 委托代理人张山，广西东方意远律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府。所在地南宁市民生路**。 法定代表人陈武，该自治区主席。 委托代理人梁斯，该自治区法制办公室工作人员。 委托代理人陈武，该自治区法制办公室工作人员。 上诉人肖谦因与广西壮族自治区金融工作办公室（以下简称自治区金融办）政府信息公开及被告广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）行政复议一案，不服南宁市西乡塘区人民法院2018年1月28日作出的（2017）桂0107行初450号行政判决，向本院提起上诉。本院受理了本案并依法组成合议庭，于2018年7月18日组织各方当事人到庭就本案争议事项进行了调查和辩论，上诉人肖谦的委托代理人韦青桃，被上诉人自治区金融办的委托代理人陈海古、张山，被上诉人自治区政府的委托代理人梁斯、陈武到庭参加调查。本案现已审理终结。 一审判决查明，原告肖谦向被告自治区金融办提交《政府信息公开申请表》，申请内容为：《关于加强对南宁大宗商品交易所有限公司、南宁（中国-东盟）商品交易所有限公司2家交易所规范整顿的监管函》（桂金办函〔2016〕150号，以下简称150号《监管函》）。被告自治区金融办于2017年8月11日作出《政府信息公开申请答复书》（桂金办函〔2017〕964号，以下简称964号答复），答复内容为：根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二点“准确把握政府信息的使用范畴”中“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息。一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”等有关规定，经研究，原告申请公开的150号《监管函》属于内部管理信息，不属于政府信息公开的范围。原告不服该答复，向自治区政府提起行政复议，自治区政府于2017年11月3日作出《行政复议决定书》（桂政行复〔2017〕129号，以下简称129号复议决定），决定维持自治区金融办作出的上述答复。原告仍不服，向一审法院提起行政诉讼。 一审判决认为，原告申请被告自治区金融办公开的内容，是《关于加强对南宁大宗商品交易所有限公司、南宁（中国-东盟）商品交易所有限公司2家交易所规范整顿的监管函》（桂金办函〔2016〕150号）。而该150号《监管函》的作出机关为自治区金融办，相对机关为南宁市人民政府，属于两个行政机关之间的内部管理文件，并不会对原告的权利义务产生实际影响。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”的规定，被告自治区金融办对该《监管函》不予公开于法有据，一审法院予以认可。被告自治区政府依法受理原告复议申请后，向原告作出《行政复议受理通知书》，并向自治区金融办作出《行政复议答复通知书》。自治区政府在查明事实后，于法定期限内作出行政复议决定，并依法送达给原告，认定事实清楚、程序合法且适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回原告肖谦的诉讼请求。案件受理费50元，由原告肖谦负担。 上诉人肖谦上诉称，上诉人是南宁大宗商品交易所有限公司的投资人，广西壮族自治区法制办公室曾在2016年12月12日复函其中的一个投资者（赵琳）的内容中讲述：“自治区金融办于2016年2月29日向南宁市人民政府下发了150号《监管函》，责令南宁大宗商品交易所有限公司从2016年3月16日至6月15日全面停业规范整顿3个月，停业规范整顿结束后，须通过自治区监管部门的检查验收后方能重新开业。”上诉人是在2016年4月19日入金交易，正好在清理整顿南宁大宗商品交易所违规经营期间，两被上诉人一直没有向上诉人及投资者公开150号《监管函》，属于行政不作为。150号《监管函》与上诉人有直接利害关系，两被上诉人以该《监管函》属于内部管理信息，不属于政府信息的公开范围为由，拒绝上诉人的申请，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉964号答复及129号复议决定并责令自治区金融办重新作出政府信息公开答复。一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人自治区金融办答辩称，一、自治区金融办作出的964号答复认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。首先，自治区金融办于2017年8月11日依法向上诉人作出答复，告知上诉人不予公开其申请的政府信息，程序合法。其次，150号《监管函》属于行政机关内部研究、讨论阶段的内部管理信息，且最终并未对外生效，更没有对任何行政相对人的权利义务发生影响。因此，依据《中华人民共和国信息公开条例》和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）的规定，告知上诉人150号《监管函》属于内部管理信息合法有据。二、最高人民法院2014年9月12日发布的政府信息公开十大案例与本案没有关联性，不能作为本案裁判的参考。“十大案例”中所涉及的政府信息与本案150号《监管函》在性质和效力上均存在本质上的区别。在性质上，150号《监管函》是行政机关之间进行专题研究，共同商讨有关工作对策而产生的信息，不涉及行政命令、行政审批等具有规范效力的行政行为；在效力上，150号《监管函》在经过研究过后，并没有生效和实施，未对外发生任何效力，也没有对任何行政相对人的权利义务产生影响，这也进一步佐证了150号《监管函》不具有规范性效力，属于内部管理信息，不应当公开。三、一审判决适用法律正确。本案所涉政府信息属于依申请公开的政府信息范畴，而《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）是国务院针对该政府信息范畴出具并具有法律效力的指导意见，一审法院依据该规定认定150号《监管函》是内部管理信息，不属于应公开的政府信息范围，被上诉人不予公开合法有据，依法作出的判决正确，上诉人要求依据案件判例作为裁判的依据明显没有法律依据。综上，自治区金融办作出的《答复书》合法合理，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人自治区政府答辩称，本案的争议焦点是150号《监管函》是否属于政府信息公开范围以及自治区金融办是否履行相应的信息公开职责或告知义务。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”的规定，150号《监管函》是自治区金融办履行内部层级监督职责过程中作出的指导、督促南宁市政府开展日常监管工作的内部指导意见，其性质属于内部管理信息，不属于政府信息公开范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；……”据此，自治区金融办作出964号答复书，决定不予公开150号《监管函》并说明了理由，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定。一审法院认定自治区金融办不予公开150号《监管函》于法有据，被上诉人作出的129号复议决定合法，判决驳回上诉人的诉讼请求完全正确。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，150号《监管函》是自治区金融办于2016年2月29日为规范全区交易场所行业发展，妥善化解存量风险，防范新增风险，切实维护区域金融安全和社会稳定，建议南宁市人民政府对其辖区内两家交易场所有可能存在的违法违规经营等问题提出规范整顿的函告。 本院认为，政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，应当是对外发生效力的信息。本案中，150号《监管函》是自治区金融办作为自治区金融行业的行政主管部门，在履行监督职责过程中就金融交易场所潜在的风险，建议南宁市人民政府对其辖区内相关交易场所有可能存在的违法违规经营等问题提出规范整顿，进行监管的函告。该函属于行政机关之间的内部管理文件，并不是依法履行职责对外发生效力的信息，对上诉人的权利义务并不产生实质性的影响。自治区金融办认为150号《监管函》属于内部管理信息，不属于政府信息公开范围，对上诉人不予公开并无不当。自治区政府复议维持自治区金融办作出的964号答复认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求依法应予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人肖谦负担。 本判决为终审判决。 审判长 宁 静 审判员 傅朝霞 审判员 彭晓霞 二〇一八年八月二十八日 书记员 岑冬梅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。