山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁06行终352号 上诉人（原审被告）烟台经济技术开发区大季家街道办事处，住所地烟台经济技术开发区北京中路30号内1号。 法定代表人 委托代理人迟荣凤，该单位工作人员。 委托代理人李玉涛，山东博旭律师事务所律师。 事务所律师。被上诉人（原审原告）穆衍松，男，1971年2月27日生，汉族，住烟台经济技术开发区。被上诉人（原审原告）穆智勇，男，1978年10月3日生，汉族，住烟台经济技术开发区大季家街道穆上诉人烟台经济技术开发区大季家街道办事处（以下简称大季家办事处）因确认行政行为违法一案，不服烟台经济技术开发区人民法院（2016）鲁0691行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：穆衍松、穆智勇系穆家居委会居民，穆智勇在穆家居委会有房屋一套，穆衍松居住在其父亲穆范增名下的在穆家居委会的房屋中，穆范增于2013年10月28日去世。2016年3月28日，穆家居委会向大季家办事处提交《关于穆家村自愿整体搬迁的申请》，载明：为加快城市化进程，实现农民向市民转变，按照村民自治相关法律法规，大多数村民要求整体搬迁。经村“两委”研究，提交户代表会议讨论，经全体与会人员表决，96%（应到会110人，实到会106人，同意102人）的户数同意我村按照“穆家村整村搬迁方案”实施搬迁。故向街道办事处提出整体搬迁申请。2016年3月，穆家居委会发布《穆家村庄搬迁政策明白纸》，对搬迁补偿安置方案进行说明。2016年4月2日，大季家办事处作出《关于穆家村申请自愿整体搬迁的回复》，载明：穆家居委会，你居3月28日提出的整体搬迁申请，经街道办事处研究，原则同意你居整体搬迁的申请。具体启动时间，街道办事处将根据工作计划另行安排。2016年9月5日，穆衍松、穆智勇向开发区管委提出政府信息公开申请，申请公开穆家村整村搬迁项目中该地段征地批复文件及与其相对应的建设项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案、供地方案；该地段征收土地公告、征地补偿安置方案；整村搬迁的申请及政府批复。开发区管委办公室于2016年9月20日作出(2016)第2号《政府信息公开申请答复书》，并将穆家居委会《关于穆家村自愿整体搬迁的申请》及大季家办事处《关于穆家村申请自愿整体搬迁的回复》邮寄给穆衍松、穆智勇。 另查明，穆家居委会住宅除三户外，已全部搬迁补偿完毕。搬迁安置房非由该居委会提供，搬迁补偿款由烟台经济技术开发区财政局拨付大季家办事处后再行拨付穆家居委会至居民，大季家办事处未能提交拨付穆家居委会的相关依据与协议，也未能提交其有权作出涉案答复的法律依据。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据已查明的事实可以认定，本案中的穆衍松、穆智勇是穆家居委会居民，穆智勇在穆家居委会有房屋一套，穆衍松虽无证据证明其对穆范增名下房屋拥有完全所有权，但其作为继承人之一和实际居住人，对涉案房屋具有法律上的利害关系，大季家办事处作出的涉案回复直接影响到穆衍松、穆智勇的利益，穆衍松、穆智勇作为与涉案行政行为有利害关系的公民有权提起诉讼，穆衍松、穆智勇是本案的适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，大季家办事处作为穆家居委会所在地的人民政府派出机关，为实现其职能而作出的《关于穆家村申请自愿整体搬迁的回复》，具有行政法律的效果，大季家办事处作为作出行政行为的行政机关是本案的适格被告。 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，大季家办事处于2016年4月2日作出《关于穆家村申请自愿整体搬迁的回复》时并未告知穆衍松、穆智勇涉案行政行为内容，直至2016年9月20日开发区管委办公室作出(2016)第2号《政府信息公开申请答复书》将穆家居委会《关于穆家村自愿整体搬迁的申请》以及大季家办事处《关于穆家村申请自愿整体搬迁的回复》寄予穆衍松、穆智勇后，其才获知大季家办事处涉案行政行为的具体内容，并于2016年11月28日提起行政诉讼。穆衍松、穆智勇提起本案诉讼时距其知道大季家办事处行政行为内容未超过2年，其起诉符合法定起诉期限。 关于大季家办事处作出的《关于穆家村申请自愿整体搬迁的回复》是否应予撤销，主要应审查大季家办事处作出该回复仅是一般行政指导行为，还是具有决定性的意见。本案中，穆家居委会整体搬迁方案从形式上看是由穆家居委会集体通过法定程序讨论表决通过的居民自治行为，而从已查明的穆家居委会的搬迁实施情况看，若无大季家办事处的同意，该居委会的整体搬迁工作不可能继续开展，大季家办事处作出的《关于穆家村申请自愿整体搬迁的回复》具有决定性的作用，其对穆衍松、穆智勇的权利已经产生了实际影响。而依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”之规定，大季家办事处作为政府的派出机关，其对辖区内居民委员会的工作仅具有指导、支持和帮助的职能，无权作出决定性的意见。大季家办事处作出《关于穆家村申请自愿整体搬迁的回复》的行政行为超越了其职权，鉴于穆家居委会已基本搬迁补偿完毕，现撤销上述回复已无实际意义，应予确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，一审法院判决：确认烟台经济技术开发区大季家街道办事处于2016年4月2日作出的《关于穆家村申请自愿整体搬迁的回复》违法。案件受理费50元，由烟台经济技术开发区大季家街道办事处负担。 办事处负担。大季家办事处上诉称，本案不属行政诉讼受案范围。穆家居委会在整体搬迁方案经居民表决通过后向大季家办事处汇报，大季家办事处作出的回复是指导性意见，而非决定性意见，非具体行政行为。穆家村村民居所搬迁是当地政府的一项惠民政策。该搬迁是居民自愿申请，由当地政府提供新居，不是政府规划或企业经营占地等所进行的拆迁。搬迁是双方自愿行为，不侵犯任何合法权益。起决定性作用的是居民与居委会之间意愿的达成，大季家办事处在回复中未对整体搬迁作出明确要求。大季家办事处作出的回复并非行政决定或其它行政行为，不属行政诉讼受案范围。穆衍松、穆智勇不是本案适格原告。蓬私房字第××号房屋权属归穆范增，而非穆衍松。穆衍松即使是法定继承人之一，没有经过合法的继承程序，并非房屋所有权人，无权就该房屋向第三方主张权利。穆衍松、穆智勇未提出搬迁主张，与本次搬迁没有任何关系，不是搬迁主体。大季家办事处的答复无论是否属于具体行政行为，该行为与穆衍松、穆智勇无关，也没有对其产生任何实际影响或决定性作用。穆衍松、穆智勇提出本案诉讼没有事实和法律依据，其作为本 穆衍松、穆智勇辩称，一审判决合理，请求维持。 本院审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院依法予以确认。 法予以确认。本院认为，穆家居委会向大季家办事处提出整体搬迁申请后，大季家办事处审批同意，告知其具体启动时间将根据工作计划另行安排，并据此制作了政府信息。回复的内容表明整体搬迁方案是否实施及何时实施是由大季家办事处决定。整体搬迁方案实施过程中，搬迁安置房并非由穆家居委会提供，搬迁补偿款系由烟台经济技术开发区财政局拨付大季家办事处后再行拨付穆家居委会至居民。根据大季家办事处在整体搬迁方案获批及实施过程中的作用，应当认定其作出的回复是决定性意见。大季家办事处未证实其享有对居委会整体搬迁申请进行批复的职权，其作出回复的行为超越权限，应为无效。大季家办事处主张其作出的批复仅是指导性意见，依据不足，本院不予支持。穆智勇在穆家村拥有房屋一套，其作为本案原告主体适格。蓬私房字第××号房屋位于穆家村，其登记的产权人穆范曾已去世，穆衍松是穆范增的继承人，与被诉行政行为存在法律上的利害关系，作为本案原 综上所述，上诉人大季家办事处的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由烟台经济技术开发区大季家街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴继辉 审判员  纪晓静 审判员  王莉莉 二〇一八年八月十三日 书记员  高祎轩