湖南省岳阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘0621行初22号 原告岳阳县筻口镇大元砖厂，经营场所岳阳县筻口镇大元村**。 负责人赵强生，男，汉族，1962年12月23日出生，住湖南省岳阳县。 委托代理人谈文，湖南湘杰律师事务所律师。 被告岳阳县筻口镇人民政府，住所地岳阳县筻口镇集镇。 法定代表人刘炜，镇长。 委托代理人张永胜，男，汉族，1977年10月14日出生，系岳阳县筻口镇人民政府工作人员。 委托代理人陈亚楠，湖南微水律师事务所律师。 第三人岳阳县筻口镇沙南新村村民委员会，住所地岳阳县筻口镇沙南新村。 负责人方海池，主任。 委托代理人方新旺，男，汉族，1967年9月24日出生，住湖南省岳阳县。 原告岳阳筻口镇大元砖厂（以下简称大元砖厂）因要求确认被告岳阳县筻口镇人民政府（以下简称筻口镇政府）关停拆、除砖厂行政行为违法及行政赔偿一案，于2018年4月27日向本院提起诉讼。本院于2018年4月27日立案后，向被告筻口镇政府送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、诉讼须知及行政机关负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月18日和2018年7月14日两次公开开庭审理了本案。第一次开庭原告大元砖厂的经营者赵强生及其委托代理人谈文，被告筻口镇政府的委托代理人张永胜和陈亚楠到庭参加诉讼。第二次开庭原告大元砖厂的经营者赵强生，被告筻口镇政府的委托代理人陈亚楠、张永胜，第三人岳阳县筻口镇沙南新村村民委员会的委托代理人方新旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年6月22日，原告大元砖厂和被告筻口镇政府签订《岳阳县筻口镇依法关闭取缔粘土砖厂协议书》，大元砖厂承诺到2017年8月20日止永久停止粘土砖制烧生产，大元砖厂同意筻口镇政府组织专业人员在2017年8月30日前拆除烟囱和砖窑。筻口镇政府负责拆除烟囱和砖窑后一个月时间内，由县依法关闭取缔粘土砖厂工作领导小组办公室核定奖励资金拨付到大元砖厂。 原告大元砖厂诉称，大元砖厂是众多在岳阳县经营红砖生产的企业经营业主之一，多年来一直依法纳税，也按时足额向岳阳县国土资源局、林业局、工商局、环保局等职能部门缴纳全部上缴管理费用。大元砖厂为国家建设添砖加瓦，为社会解决许多的就业问题，使许多原本部分不富裕的穷困家庭得到一份相对稳定的收入，维持了基本生活条件，这些民工成为家庭的经济支柱，企业为国家建设和社会稳定做出不可磨灭的贡献。2017年8月在未告知大元砖厂的情形下，被告利用威逼手段，非法强行关停大元砖厂，并拆除大元砖厂的生产设施，包括其住房设施，原告来不及搬出来的生活用品和其他财产被掩埋致使原告损失巨大。被告筻口镇政府作为政府部门应当依法行政，乡镇政府无权实施强制拆除行政处罚行为，对大元砖厂的设施拆除、关停的行政行为未遵循法律规定，也未依照法定程序进行。筻口镇政府的行政行为侵犯了大元砖厂的合法权益，特具状起诉。请求人民法院判决：1、确认被告筻口镇政府关停、拆除大元砖厂的行政行为违法；2、由被告筻口镇政府赔偿原告1825000元;3、由被告筻口镇政府承担本案全部诉讼费用。 原告大元砖厂为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据、依据：第一组证据：赵强生身份证明，拟证明原告的身份情况。第二组证据：大元砖厂承包合同，拟证明原告获得承包权利成为实际经营者。第三组证据：岳阳县水土保持局的水土保持补偿费票据，拟证明原告经营粘土砖厂红砖获得环保部门行政许可，原告依法缴纳排污费用。第四组证据：岳阳县矿产开发管理办公室收取的资源费补偿费票据，拟证明原告获得矿产资源部门采矿行政许可。第五组证据：工商费票据，拟证明原告已获得工商部门行政许可。第六组证据：纳税凭证，拟证明原告依法纳税。第七组证据：劳动用工合同，拟证明原告雇佣工人提供劳务。第八组证据：砖厂照片、损失明细，拟证明原告砖厂被强制拆除，原告投资建设的砖厂被强制拆除后，部分损失情况。第九组证据：法律依据，拟证明：1、本案属于行政诉讼可诉范围；2、关停原告企业属于行政处罚责令停产停业处罚；3、被告不具备关停、拆除原告企业主体资格；4、被告依法应当赔偿原告所有的实际损失；5、应当由被告举证原告损失金额。第十组证据：岳阳市其他县市区关停粘土砖厂的补偿协议、评估报告、岳阳县辖区烟花鞭炮厂家关停补偿协议、对城西建材厂的补偿承诺书，拟证明：1、岳阳市其他县市区关停粘土砖厂的都依法对砖厂进行评估、依法补偿；2、岳阳县辖区的烟花鞭炮厂家、粘土红砖生产企业关停也依法进行了补偿；3、原告依法应当依法获得补偿。第十一组证据：照片、拘留决定书、传唤证，拟证明：1、政府先后羁押其中几家红砖厂经营人；2、迫使原告等经营业主都签订协议，同意拆除红砖生产设施，签字行为并非真实意思表示；3、关停协议不能作为认定事实依据。 被告筻口镇政府辩称，一、大元砖厂没有本案原告主体资格。大元砖厂属岳阳县筻口镇沙南新村村民委员会所有，赵强生只是该砖厂的承包人，并且砖厂没有合法的工商登记，故大元砖厂没有诉讼主体资格。二、在拆除和关停砖厂的过程中，筻口镇政府行使的活动不是行政行为。按照国务院办公厅国办发(2005)33号通知、工业和信息化部工业产业（2010）第122号公告和国家发展和改革委办公厅发改办环资（2012）2313号通知规定，要求本目录所列的落后生产工艺装备和产品按规定期限淘汰，一律不得转移、生产、销售、使用和利用。岳阳县24门以下砖瓦轮窑在2012年就已经禁止生产。因此，原告承包的实心粘土砖厂依照国家政策属于应当关停的范围。自2012年以后，其生产就是出于违法状态，2017年1月1日赵强生与沙南新村村委员签订的《大元砖厂承包合同》也因违反国家法律和政策禁止性规定而无效。筻口镇政府本次在粘土砖厂禁止生产和关停的行动中，是按照中央环保督察组的要求和县政府的安排开展工作的，执行的是国家政策，履行的是基层政府的管理职能，不是行政行为。三、在粘土砖厂的关停过程中，筻口镇政府履行基层政府管理职能，具有法律依据。《中华人民共和国宪法》第一百零七条第二款规定，乡镇主要职能有执行本行政区域内的经济和社会发展计划、财政预算，管理全镇的农业、工业及教育、科学、文化、卫生、计划生育、民政、司法及镇区、新农村规划和建设、环境保护、土地等行政工作。本次关停粘土砖厂行动中，筻口镇政府按照岳阳县人民政府统一部署履职，执行的是上级人民政府决定，是基层政府的日常工作，不是针对相对人的行政行为。四、筻口镇政府在辖区粘土砖厂关停工作中，依法、人性化的完成了本职工作。筻口镇政府按照岳阳县人民政府的要求，制定了具体的工作实施方案，广泛地开展了宣传发动工作、认真组织了砖厂负责人学习国家关于淘汰落后生产工艺装备的政策、法律、法规，认真做好了砖厂关停和拆除动员工作。2017年6月，大元砖厂在取得村委会的认可的情况下，自觉和筻口镇政府签订了《岳阳县依法关闭取缔粘土砖厂协议书》。在协议书签订后，预留了二个月时间，确保大元砖厂有足够的时间做好关停和拆除的准备。本次关停的粘土砖厂，各砖厂都提前做好了关停装备，加之，拆除的仅仅是砖厂的轮窑和烟囱，不存在对生活用品和其他财产造成损失。五、大元砖厂的拆除是按协议履行，不是行政强制。按照国家政策规定，大元砖厂应当淘汰关停，自动关停的，按规定给予奖励。大元砖厂自愿与筻口镇政府达成了关闭取缔砖厂协议书，协议书第二条规定，大元砖厂同意砖窑和烟囱由筻口镇政府组织专业人员拆除。所以，砖窑和烟囱的拆除是履行协议约定，而不是强制拆除。 被告筻口镇政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：筻口镇政府的信用代码证，拟证明被告的诉讼主体资格。第二组证据：宪法、司法解释规定、岳阳县人民政府督查室关于开展依法关闭取缔粘土砖厂工作的督查通知，拟证明被告具有行政管理职能，粘土砖厂的关停属于管理职能范围，管理行为不可诉。第三组证据：国办发[2005]33号文件《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》、工产业[2010]第122号公告、国家发改委[2012]2313号文件，拟证明大元砖厂属于关停对象，依照国家政策和法律规定，应该关停的时间是2012年，大元砖厂2012年以后的生产不受法律保护，属于非法经营。第四组证据：岳阳县筻口镇依法关闭取缔粘土砖厂协议书、记账凭证、财政直接支付凭证、财政直接支付申请书、领款凭单两张。拟证明大元砖厂和筻口镇政府就大元砖厂关停取缔有关事项达成一致，筻口镇政府也已经按照协议履行支付奖金100000元。筻口镇政府系按照协议约定履行政府管理职能，留给了大元砖厂关停的足够准备时间。 第三人岳阳县筻口镇沙南新村村民委员会述称，大元砖厂组建于1984年，由原潼溪乡政府企业办和原大元村共同引进福建老板进行经营。当时组建该砖厂是为了增加村里经济和人均收入。几年后，原潼溪乡政府将经营权转让至大元村。村里筹集70000余元将大元砖厂买下来，其后一直由村里组织运转。期间，由于村里经营出现亏损情况，故将砖厂转包至福建老板。2008年，村里又将砖厂承包给案外人黄拥军，黄拥军又将砖厂承包给赵强生，赵强生最早是从2014年2月25日进行承包，承包期限为两年。2016年由于大风暴导致砖厂出现棚损，合同延长至2018年2月25日。承包期间也签订了合同，每年由赵强生缴纳14万元的承包费。在筻口镇政府拆除大元砖厂时，补偿款都由赵强生所得。所有资产包括机械设备、粘土、原材料都是由村里所得。拆除实际是由赵强生自己拆除的，只拆除了窑和棚，没有拆除其他的。生活用房还在旁边，没有拆除。拆除完第三人将机械设备拍卖，价值为30000元左右。 第三人岳阳县筻口镇沙南新村村民委员会向本院提交了以下证据、依据：大元砖厂附加延期承包合同、大元砖厂承包合同2份。 经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，该证据仅能证明被告具有参加诉讼的资格。对第二组证据中的宪法和司法解释真实性没有异议，但对督查通知的真实性有异议，被告所称的履行管理职能不在司法解释受案范围不能成立，本案中关停原告企业、拆除生产设施，属于行政处罚行为，与履行管理职能没有关系。对第三组证据的真实性、合法性没有异议，关联性有异议。第四组证据的真实性没有异议，合法性、关联性均有异议，被告不具备拆除原告设施和关停原告企业的主体资格，无权与原告签订关停协议，原告的签字行为并非原告的真实意思表示，系胁迫所签，属于无效协议。原告并未放弃要求依法补偿的合法诉求，被告仅仅对原告进行了奖励，原告领取上述奖励金不足以弥补原告的损失。第三人对被告提交的证据的质证意见与原告对被告的质证意见一致。被告对原告提交的第一组证据没有异议。被告认为原告提交的第二组证据为无效合同，违反了国家强制性规定。第三、四、五、六份证据与本案不具有关联性，达不到原告的证明目的。第七组证据的劳动合同属于非法合同，不具备证据形式要件，没有法律效力，也不具有真实性。第八组证据不符合证据形式，为无效证据。第九组证据真实性予以认可。第十组证据与本案没有关联性，达不到证明目的。第十一组证据与本案没有关联性，达不到原告的证明目的。第三人岳阳县筻口镇沙南新村村民委员会对原告提交的证据均无异议。原告、被告均对第三人岳阳县筻口镇沙南新村村民委员会提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组证据予以采信。因原告认可第三人提交的大元砖厂附加延期承包合同，故对原告提交的第二组证据沙南新村村民委员会与赵强生于2017年1月1日签订的大元砖厂承包合同不予采信。对原告提交的第三、四、五、六组证据真实性予以采信。第七组证据没有双方当事人签名及加盖公章，故对该组证据不予采信。第八组证据中的照片未注明拍摄时间和地点，损失明细系原告自己估算，故对该组证据不予采信。第九组证据为法律依据，予以采信。第十组证据的岳阳市其他县市区关停粘土砖厂的补偿协议、评估报告、岳阳县辖区的烟花鞭炮厂家关停补偿协议与本案没有关联性，本院对此不予采信。第十一组证据中拘留通知书为张小艳，传唤证为方军民，与本案没有关联性，对该组证据不予采信。对被告提交的第一、二、三、四组证据均予以采信。原、被告对第三人提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院对第三人提交的证据予以采信。 经审理查明，为深入推进墙体材料革新，保护和改善生态环境，推动资源综合利用，根据《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》，国家发改委办公厅印发了“关于开展‘十二五’城市城区限制使用粘土制品县城禁止使用实心粘土砖工作的通知”，提出开展“城市限粘、县城禁实”，大力发展节能节地利废的新型墙体材料。岳阳县就在第一批国家规定的“禁实”名单中，为此，岳阳县人民政府下发了《关于依法关闭取缔粘土砖厂的通告》，要求“各乡镇人民政府按照属地管理原则，负责辖区内粘土砖厂关闭取缔具体工作，负责协调解决关闭取缔工作中的有关具体问题。”并为此制定了实施方案，要求在2017年6月30日前全面关停县城规划区的粘土砖厂，在2017年8月31日前全面关停全县所有粘土砖厂。被告筻口镇政府为此也制订了相应的实施方案，对主动关停的砖厂按每门砖窑予以适当的奖励。2017年6月22日，原告大元砖厂与被告筻口镇政府签订了《岳阳县筻口镇依法关闭取缔粘土砖厂协议书》，双方达成如下协议：“一、大元砖厂承诺自2017年8月20日起永久停止粘土砖烧制生产，并配合供电部门强制拆除供电设施；二、大元砖厂同意甲方组织专业人员在2017年8月30日前拆除烟囱和砖窑；三、筻口镇政府负责拆除烟囱和砖窑后一个月时间内，由县依法关闭取缔粘土砖厂工作领导小组办公室核定奖励资金拨付到大元砖厂，收款人：赵强生；四、大元砖厂在当地村组支持下，清选有用器材，负责清运垃圾，恢复植被。五、大元砖厂自行关停期间不得新开挖耕地、山林取土制砖，违者将依法依规严处；……”。协议签订后，被告筻口镇政府按照协议组织专业队伍将大元砖厂的生产机械设备皮带进行了切割，拆除了大元砖厂的烟囱和砖窑。赵强生和原大元村曾口头协商，如若砖厂关停，固定资产、机械设备、房屋、变压器等归原大元村所有，补偿款归承包人赵强生。事后，原大元村和承包人赵强生按此协商意见，对砖厂关停奖金和相关财产进行了处理。2017年12月20日，赵强生从筻口镇政府领取了100000元的砖厂拆除奖励金。2018年4月27日大元砖厂承包负责人赵强生以大元砖厂的名义提起行政诉讼，认为筻口镇政府作为乡镇政府无权实施强制拆除行政处罚行为，对大元砖厂的设施拆除、关停的行政行为未遵循法律规定，也未依照法定程序进行。故诉至本院，请求判如所请。 另查明，大元砖厂由原潼溪乡人民政府企业办和原筻口镇大元村于1984年组建而成。几年后，原潼溪乡政府企业办将其股份转让给原大元村。其后该砖厂一直由村里进行经营管理。赵强生于2015年7月10日与原大元村签订大元村砖厂承包合同，承包期限至2018年2月25日止。2018年原大元村、沙南村、新安村、山上村、世庠村合村为沙南新村。 原告大元砖厂的营业执照在2008年后就已超过有效期。其安全生产许可证、采矿许可证、临时用地许可证、税务登记证等相关证照也均已失效。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三条规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为”，岳阳县作为第一批国家规定的“禁实”县，县人民政府根据《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款“禁止损毁耕地烧砖。在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖”的规定，下发了《关于依法关闭取缔粘土砖厂的通告》，被告筻口镇政府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；”之规定，按照通告中“各乡镇人民政府按照属地管理原则，负责辖区内粘土砖厂关闭取缔具体工作，负责协调解决关闭取缔工作中的有关具体问题”的要求，履行职责，与原告大元砖厂的所有人和承包人多次进行协商，与之签订《岳阳县筻口镇依法关闭取缔粘土砖厂协议书》，其协议是被告筻口镇政府为实现公共利益和行政管理目标，在法定职责范围内，与原告大元砖厂订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。被告筻口镇政府按照双方签订的行政协议对其生产设施予以拆除，符合法律的规定。原告提出的被告利用威逼手段，非法强行关停原告的红砖生产企业，以及原告来不及搬出来的生活用品和其他财产被掩埋，导致原告损失巨大与事实不符，本院不予采信。对原告要求被告筻口镇政府赔偿原告1825000元的诉讼请求本院不予支持。被告筻口镇政府认为自己的行为是基层政府的日常工作，不是针对相对人的行政行为的理由不成立，本院不予支持。 同时，原告大元砖厂的营业执照在2008年后就已超过有效期。其安全生产许可证、采矿许可证、临时用地许可证、税务登记证等相关证照也均已失效。在此情形下，被告筻口镇政府结合当地实际，仍以奖金的形式对原告大元砖厂给予适当补偿，已经充分保护了其合法权益。原告虽然在其无照无证经营期间向相关部门缴纳了一定的税、费，但不能就认定其因此而取得了合法地位，其违法经营应依照相关规定由相关部门进行处罚，但此间所应缴纳的税费也应予缴纳。如《中华人民共和国税收征收管理法》第三十七条就规定，对未按照规定办理税务登记的从事生产、经营的纳税人以及临时从事经营的纳税人，由税务机关核定其应纳税额，责令缴纳。 对于被告筻口镇政府辩称大元砖厂不是本案的适格原告,本院对此认为，大元砖厂是本案的适格原告主体，虽然原告大元砖厂营业执照已超过有效期，但并不影响其作为被关停企业的一方，特别是行政协议的一方行使自己的权利。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下: 驳回原告岳阳县筻口镇大元砖厂的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告岳阳县筻口镇大元砖厂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。 审 判 长  赵 慧 人民陪审员  任岳军 人民陪审员  蒋三妹 二〇一八年八月三十一日 书 记 员  周桠磊 附相关法律、法规、文件条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。、 2、《中华人民共和国循环经济促进法》 第二十三条第三款禁止损毁耕地烧砖。在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖。 3、《中华人民共和国土地管理法》 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划、严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用的土地的行为。 4、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 第六十一条第（一）项乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。 5、国家发改委办公厅印发了《关于开展“十二五”城市城区限制使用粘土制品县城禁止使用实心粘土砖工作的通知》将“城市限粘、县城禁实”工作纳入“十二五”省级人民政府节能目标考核。 第一批“禁实”县城名单（14个）株洲县、岳阳县、湘潭县、衡东县、衡阳县、祁东县、新化县、邵东县、永新县、桂阳县、宜章县、临澧县、汉寿县、南县