重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）渝行终496号 上诉人（一审原告）陈金亮，男，汉族，1935年8月3日出生，住重庆市铜梁区。 上诉人（一审原告）陈洪霞，女，汉族，1969年6月16日出生，住重庆市铜梁区。 上诉人（一审原告）陆学思，男，汉族，1955年12月16日出生，住重庆市铜梁区。 上诉人（一审原告）陈运良，男，汉族，1942年6月9日出生，住重庆市铜梁区。 上诉人（一审原告）曾祥琼，女，汉族，1954年10月14日出生，住重庆市铜梁区。 上诉人（一审原告）管德忠，男，汉族，1961年12月30日出生，住重庆市铜梁区。 上诉人（一审原告）李太伦，男，汉族，1962年1月28日出生，住重庆市铜梁区。 被上诉人（一审被告）重庆市铜梁区人民政府，住所地：重庆市铜梁区巴川街道龙都路50号。 法定代表人左永祥，区长。 一审第三人重庆市铜梁区人民政府蒲吕街道办事处，住所地：重庆市铜梁区蒲吕街道双石街57号。 法定代表人刘劲松，主任。 一审第三人重庆铜梁工业园区管委会，住所地：重庆市铜梁区巴川街道迎宾东路388号。 法定代表人胡华超，主任。 一审第三人重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局，住所地重庆市铜梁区巴川街道办事处河湾36号。 法定代表人周凡，局长。 一审第三人重庆粮食集团铜梁区粮食有限责任公司，住所地：重庆市铜梁区巴川街道中兴东路76号。 法定代表人朱启学，执行董事。 陈金亮等7人因诉重庆市铜梁区人民政府（简称铜梁区政府）行政复议决定一案，不服重庆市第一中级人民法院（2018）渝01行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2017年10月31日，陈金亮等7人向铜梁区政府提起行政复议，请求确认重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局、重庆市铜梁区人民政府蒲吕街道办事处、重庆铜梁工业园区管委会与重庆粮食集团铜梁区粮食有限责任公司签订《收回国有土地使用权补偿协议》无效。铜梁区政府于2017年12月29日作出《行政复议决定书》，该《行政复议决定书》载明：为落实铜梁“一体两翼”大城区发展战略，改变蒲吕场镇建设落后面貌，加快推进蒲吕新城区建设步伐，根据《铜梁区人民政府关于蒲吕镇总体规划的批复》，对蒲吕滨江西路片区实施旧城改造，蒲吕粮站（重庆市铜梁区蒲吕街道办事处正街1号）在旧城改造拆迁范围内。2014年12月31日，重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局、重庆市铜梁区人民政府蒲吕街道办事处、重庆铜梁工业园区管委会与重庆粮食集团铜梁区粮食有限责任公司签订《收回国有土地使用权补偿协议》，协商收回蒲吕粮站国有建设用地使用权并根据第三方评估价给予补偿。铜梁区政府复议决定认为，申请人的复议请求不属于复议机关的职责范围，根据《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（简称《行政复议法实施条例》），行政复议机关并没有确认合同无效的职责，陈金亮等7人的请求不符合行政复议的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，铜梁区政府作出被诉《行政复议决定书》驳回陈金亮等7人的行政复议申请，并于2018年1月2日邮寄送达给陈金亮等7人。陈金亮等7人收到复议决定后不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销铜梁区政府作出的《行政复议决定书》，并责令重新作出复议决定。 一审法院认为，根据《行政复议法》第十五条第一款第（四）项的规定，对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议。铜梁区政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权。经审查,陈金亮等7人向铜梁区政府申请确认无效的《收回国有土地使用权补偿协议》是重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局、重庆市铜梁区人民政府蒲吕街道办事处、重庆铜梁工业园区管委会与重庆粮食集团铜梁区粮食有限责任公司根据原铜梁县人民政府《关于印发零星和少量国有土地使用权收回及补偿办法的通知》（铜府办[2012]139号）的规定，以协商方式签订的补偿协议。根据《行政复议法》第六条关于行政复议范围的规定，该协议不属于行政复议的受案范围。故陈金亮等7人就涉案协议向铜梁区政府申请行政复议，不符合《行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，铜梁区政府驳回陈金亮等7人的行政复议申请并无不当。铜梁区政府于2017年10月31日收到陈金亮等7人的复议申请，于同年12月29日作出被诉《行政复议决定书》，并于2018年1月2日邮寄送达给陈金亮等7人，复议程序符合《行政复议法》第三十一条的规定。铜梁区政府作出的被诉《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，符合法定程序。一审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回陈金亮等7人的诉讼请求，一审案件受理费由陈金亮等7人负担。 陈金亮等7人上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求撤销该判决，改判责令铜梁区政府重新作出复议决定。 铜梁区政府、一审第三人未向本院提交答辩意见。 一审被告铜梁区政府在一审举证期间向一审法院提交并经庭审质证的证据如下： 1、行政复议申请书，拟证明铜梁区政府作出被诉《行政复议决定书》的来源合法。 2、《收回国有土地使用权补偿协议》，拟证明陈金亮等7人同争议的案件无利害关系，也不存在强拆行为，其提出行政复议的理由不成立。 3、铜府复决[2017]14号《行政复议决定书》及邮政特快专递，拟证明铜梁区政府作出的行政复议决定认定事实清楚、内容及程序合法、适用法律正确。 一审原告对铜梁区政府举示的证据1、3的真实性、合法性、关联性无异议。对证据2的内容合法性有异议。认为协议虽然是第三人之间相互订立，其形式表现为民事合同的形式，但是行政职能部门客观上行使了本应由铜梁区政府行使的职权，以协议的方式收回国有土地的使用权，这个协议的订立缺乏法律依据。鉴于协议本身涉及陈金亮等7人的权益，因此有权申请复议，且协议本身属于重大明显的违法行为，属于无效行政行为，不应受时效的限制。一审第三人对铜梁区政府举示的证据均无异议。 一审原告陈金亮等7人和一审第三人均未向一审法院提交证据。 一审法院经审查对证据认定如下：铜梁区政府举示的所有证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，依法予以确认。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审认定的无异，本院予以确认。 本院认为，铜梁区政府具有行政复议的法定职权各方当事人均无异议，而陈金亮等7人向铜梁区政府提出复议申请是否属于行政复议的受案范围则是本案的争议焦点。根据《行政复议法》第六条关于行政复议范围的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照该法申请行政复议。本案中，陈金亮等7人向铜梁区政府提起复议申请，请求确认重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局、重庆市铜梁区人民政府蒲吕街道办事处、重庆铜梁工业园区管委会与重庆粮食集团铜梁区粮食有限责任公司以协商方式签订的《收回国有土地使用权补偿协议》无效，而涉案《收回国有土地使用权补偿协议》是双方按照原铜梁县人民政府《零星和少量国有土地使用权收回及补偿办法》的规定通过协商自愿达成的协议，该协议性质属于国有出让土地使用权收购协议，而基于民事平等主体自愿协商达成的协议并不属于《行政复议法》规定的行政复议受案范围，故铜梁区政府驳回陈金亮等7人的行政复议申请，适用法律并无不当。铜梁区政府于2017年10月31日收到陈金亮等7人的复议申请后，于同年12月29日作出《行政复议决定书》，并于2018年1月2日送达给陈金亮等7人，其复议程序符合《行政复议法》第三十一条规定的法定程序。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。陈金亮等7人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈金亮、陈洪霞、陆学思、陈运良、曾祥琼、管德忠、李太伦负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  乐 敏 审判员  王 乐 二〇一八年八月十日 法官助理曹怡 书记员李小燕