广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤09行初13号原告：广东省曙光农场。法定代表人：梁文龙，场长。委托代理人：赖培强，男，1958年11月15日出生，汉族，住茂名市茂南区。系该农场法律顾问。被告：茂名市电白区人民政府。住所地茂名市电白区海滨大道1号大院。法定代表人：华翠，区长。委托代理人：蔡志明，系茂名市电白区国土资源局工作人员。第三人：茂名市电白区观珠镇新华村牛头湖经济合作社。法定代表人：谢小燕，社长。委托代理人：吴建强，广东民道律师事务所律师。委托代理人：丁成彬，男，1968年4月6日出生，汉族，住茂名市茂南区。系第三人的社员。原告广东省曙光农场（以下简称曙光农场）诉被告茂名市电白区人民政府（以下简称电白区政府）土地行政登记纠纷一案，于2018年2月6日向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月24日受理后，于2018年2月27日向被告电白区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月20日公开开庭审理了本案。原告曙光农场的委托代理人赖培强，被告电白区政府的委托代理人蔡志明，第三人茂名市电白区观珠镇新华村牛头湖经济合作社（以下简称牛头湖合作社）的法定代表人谢小燕及委托代理人吴建强、丁成彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2012年12月26日，被告电白区政府向第三人牛头湖合作社颁发电集有XX号《集体土地所有证》，登记的主要内容为：土地所有权人为“观珠镇新华村牛头湖经济合作社农民集体”，宗地面积30.766公顷，登记类型为集体土地所有权初始登记。原告曙光农场诉称：2018年1月15日，茂名市中级人民法院到修基塘大岭看现场时，第三牛头湖社长及社员到现场告知该社已于2012年12月26日领到修基塘大岭南半截和牛头湖大岭部分的的电集有XX号《集体土地所有证》。原告查看该证才发现，该证的四至红线图包含了所有权属于国有、使用权属于原告的修基塘大岭南面半截岭（面积72.6亩）和牛头湖大岭部分土地（面积76.91亩）。涉案的修基塘大岭和牛头湖大岭于1957年1月经湛江专员公署批准，划给原告植胶使用，成为国有土地。1982年原电白县人民政府给原告颁发了XX号、XX号《电白县山权林权证》。XX号证第三栏登载有修基塘大岭，面积170亩，林木种类为橡胶，四至是：东至牛头湖大岭田垌；南至牛头湖大岭相连；西至修基塘田垌；北至望天窝相连。XX号证第二栏登载有牛头湖大岭，面积121亩，四至是：东至牛头湖村水田；南至牛头湖岭相连；西至烂岭相连；北至黑龟岭相连。以上两证四至与现地一致，包含了整个修基塘大岭和牛头湖大岭。2006年2月原电白县人民政府给原告核发了修基塘大岭的电国用XX号《国有土地使用证》和牛头湖大岭电国用XX号《国有土地使用证》，两证的红线全部包含了涉案的土地。1957年起至1985年止涉案的修基塘大岭都是原告种植橡胶树。1985年原告将部分修基塘大岭承包给王青源种植荔枝（后转让给林青，林青又转让给现在的杨晓冬）。1998年原告又将剩下的修基塘大岭分别承包给蔡玉、黄玉兰种植荔枝。现在修基塘大岭上生长的荔枝树部分属于杨晓冬所有，部分属于蔡玉所有，属于黄玉兰种植的那部分原告已收回。1957年起至2000年止牛头湖大岭都由原告种植橡胶树，2000年部分牛头湖大岭承包给本场职工种果，部分被当地群众侵占。综上所述，涉案的修基塘大岭和牛头湖大岭所有权属于国有、使用权属原告的事实非常清楚，并且从1957年至现在修基塘大岭和牛头湖大岭都是由原告使用。被告将涉案的修基塘大岭南半截和牛头湖大岭部分土地登记发证给第三人的行政行为，严重侵犯了国家和原告的合法权益。为此，请求法院判令：一、撤销被告电白区政府2012年12月26日给第三人牛头湖合作社核发的电集有XX号《集体土地所有证》；二、本案诉讼费由被告承担。原告曙光农场向本院提供了以下证据：证据1.曙光农场的营业执照，证明原告主体资格。证据2.省曙光农场2018年1月24日的证明书，证明法定代表人资格。证据3.梁文龙身份证复印件，证明梁文龙身份。证据4.电集有XX号集体土地所有证，证明土地登记发证行政行为违法。证据5.修基塘大岭、牛头湖大岭地形图，证明集体土地使用证四至包罩。证据6.湛江专员公署批准图，证明修基塘大岭、牛头湖大岭权属来源。证据7.XX号、XX号《电白县山权林权证》，证明修基塘大岭、牛头湖大岭所有权属国有、使用权属曙光农场。证据8.电国用XX号《国有土地使用证》，电国用XX号《国有土地使用证》，证明修基塘大岭、牛头湖大岭所有权属国有、使用权属曙光农场。证据9.广东省曙光农场与林青、梁美玉以及杨晓冬2015年2月4日签订的《转让承包土地合同书》、公证书【含：曙光农场与林青、梁美玉1998年6月30日签订的承包土地合同及各年度缴交金额及时间表，XX）电证内经字第XX号公证书；曙光农场与黄玉兰签订1998年12月28日的承包土地合同及承包土地红线图和各年度缴交稻谷、管理费及缴交时间表；曙光农场与蔡玉1999年1月3日签订的承包土地合同及承包土地红线图和各年度缴交稻谷、管理费及缴交时间表；曙光农场与谢朝芳1995年3月11日签订的承包土地合同及各年度上缴鲜果数量及上缴时间；曙光农场与徐伟文1994年1月1日签订的承包荔枝园及荔枝园土地合同书及承包荔枝园及土地交款金额和时间，（XX）电证内经字第XX号公证书；曙光农场与廖永祥1998年12月28日签订的承包土地合同及各年度缴交稻谷、管理费及缴交时间表】，证明曙光农场使用修基塘大岭、牛头湖大岭事实。被告电白区政府辩称：2012年12月20日，第三人凭公告回执、指界委托书、集体经济组织证明书副本、法定代表人身份证和土地权属证明书等资料提出集体土地所有权初始登记申请，并提交了《宗地图》《界址点坐标》及指界资料。经电白区观珠镇国土资源所和电白区国土局审查审核后，被告根据《土地登记办法》第九条、第十八条、第二十四条等有关规定，于2012年12月29日给第三人颁发了电集有XX号《集体土地所有权证》。并且在被告公告和发证期间，原告并未对发证行为和发证界址提出异议，也未提出复查申请，由此可以认定被告的发证行为是经原告和第三人认可的。因此，被告的发证行为事实清楚，符合法律规定，合法有效，请求法院驳回原告的起诉。被告电白区政府向本院提供了以下证据、依据：证据1.地籍档案、卷内文件目录，证明2012年12月29日向第三人牛头湖合作社颁发的电集有XX号《集体土地所有权证》已经区国土部门建立地籍档案。证据2.土地登记审批表，证明牛头湖合作社30.766公顷土地于2012年12月29日已经区政府国土部门依法批准登记发证。证据3.土地登记申请书、集体土地权属调查表、宗地图、土地权属证明书、新华村委会2013年3月19日的证明、发证公告回执、牛头湖合作社2012年9月9日指界委托书、汪益云身份证复印件、粤农集字第XX号《广东省农村集体经济组织证明书（副本）》、土地登记卡、土地登记卡续表，证明第三人2012年12月20日已按规定向国土部门提交相关资料提出土地登记发证申请，经国土部门按规定地籍调查、权属审核、登记。第三人牛头湖合作社述称：一、第三人的《集体土地所有证》项下包含的长岭劈和牛头湖对面岭两个山岭，位于第三人境内，归第三人所有，由第三人使用。而原告诉称的修基塘大岭和牛头湖大岭，第三人并不认识，也不知其位于何处，更不在第三人的《集体土地所有证》范围内，故其请求撤销发证没有事实依据。二、即使第三人的《集体土地所有证》红线包罩原告所诉称的涉案土地，该土地所有权也是归第三人所有。涉案土地位于答辩人境内，解放以前至今一直由第三人所有，由第三人村民经营管理，从未变更。六十年代用于放牧、砍柴、割草，七、八十年代用于种植经济林和荔枝树等经济作物，八、九十年代开始发包给他人种植林木，其中1993年以前发包给本村村民汪发献、汪发奎、刘庭熙种植荔枝，1993年5月4日以后汪发献、汪发奎、刘庭熙转包给谢焕中、郑建春、柯雪玲、郑军、谢伟芳，以上的发包、转包事实有原电白县公证处（XX）电证内经字第XX号、（93）电证内经字第XX号公证合同为凭；2016年12月31日合同到期后第三人收归集体管理使用至今。而根据原告提供的发包的合同，其使用的只是部分涉案土地，其他部分由第三人村民一直使用控制，根据《关于确定土地权属问题的若干意见》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地己满二十年的，应视为现使用者所有”的规定，第三人对涉案土地的使用早已超过20年，更何况使用的还是自己的土地，所以第三人对涉案土地拥有所有权不容置疑。三、被告作出被诉发证行为是于2012年12月26日，并且已经过公示30日，原告应于2013年7月26日前向法院起诉，其直至2018年1月24日起诉，已超过《行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。四、被告具有颁发涉案《集体土地所有证》的职权，发证过程中已经由区国土部门建立地籍档案，并经国土部门依法审批，区国土部门按规定进行了地籍调查、权属审核、依法登记等法定程序，因此被告的发证行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。第三人牛头湖合作社向本院提供了以下证据：证据1.茂名市电白区观珠镇新华村民委员会2018年4月8日的证明，谢小燕身份证复印件，证明第三人法定代表人是谢小燕。证据2.徐德武2018年4月16日的证明及身份证复印件，汪发亚等6人的证明及身份证复印件，茂名市电白区观珠镇新华村民委员会2018年4月15日的证明，证明涉案土地一直归第三人所有，由第三人使用的事实。证据3.公证书【含：汪发献、汪发奎、刘庭熙与谢焕中、郑建春、柯雪玲、郑军、谢伟芳1993年5月4日签订的转让承包经营荔枝场协议，（XX）电证内经字第XX号公证书】，证明1993年以前，第三人将涉案土地发包给本村村民汪发献、汪发奎、刘庭熙种植荔枝，并经公证，公证编号为（XX）电证内经字第X号合同。1993年5月4日，汪发献、汪发奎、刘庭熙将（XX）电证内经字第XX号合同项下的权利义务转包给谢焕中、郑建春、柯雪玲、郑军、谢伟芳并在原电白县公证处公证，公证编号（XX）电证内经字第XX号。经庭审质证，原告曙光农场对被告电白区政府证据的质证意见为：第1-3页无异议。第4页宗地面积30.7660公顷包含了原告的修基塘大岭72.6亩和牛头湖大岭76.91亩的土地。第5页宗地图没有，宗地四至表述、方位、位置都没有，说明报批程序手续不齐全。第6页第2点土地权属证明书是没有的。第7-9页无异议。第10页对面积30.7660公顷有异议，包含了原告修基塘大岭72.6亩和牛头湖大岭76.91亩的土地。第11页无法清楚哪个坐标是属于第三人的，主要坐标界至以草图为准，但没有草图。宗地图中把原告的腰基塘南半截、牛头湖大岭中间大部分划入第三人的证中。土地权属证明书是没有证明书，没有土地权属来源，四至不一致，第三人申请时没有四至，调查表也没有四至草图，政府划出的四至是没有依据的。第16页公告回执是整个村委会一起公告的，但具体的公告地点、方式是不清楚的，且被告已经陈述是外包给其他单位发证，工作是粗糙的。第19页对委托社长指界无异议，但其指界错误。第21页无异议。土地登记卡有异议，30.7660公顷面积包含了所有权属于国有、使用权属于原告的修基塘大岭72.6亩和牛头湖大岭76.91亩的土地。第三人牛头湖合作社对被告电白区政府证据的质证意见为：对全部证据无异议。被告电白区政府对原告曙光农场证据的质证意见为：证据1-4无异议。证据5、不清楚是否技术单位测量的，真实性无异议，对测量面积的准确性有异议。证据6、三性无异议，曙光农场使用的土地最早来源于湛江专员公署批准。证据7、是我方发出的山权林权权属证书，三性无异议。证据8、是我方对原告土地发出的使用权证书，无异议。证据9、合同经过了公证，对真实性、合法性无异议。第三人牛头湖合作社对原告曙光农场证据的质证意见为：证据1-3、无异议。证据4、三性无异议，对证明内容有异议，被告发证给第三人的行为事实清楚、程序合法。证据5、三性有异议，该图是原告单方绘制，没有对比，无法确定四至是否包罩的事实。证据6、真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据没有提涉案土地的名字，无法证明涉案土地的来源。证据7、真实性、合法性无异议，关联性有异议，领证单位是曙光农场第七生产队，不是本案原告，原告没有提供证明其与曙光农场第七生产队的关系。两个证记载的修基塘大岭、牛头湖大岭四至混乱、错误，无法按照记载的四至确定两个岭的位置、面积。证据8、真实性、合法性无异议，关联性有异议，无法证明原告的证与第三人的证有包罩的事实。证据9、三性有异议，无法确定合同相对方身份的真实情况，对外发包的土地仅仅是涉案土地的部分，不是全部，无法证明原告使用整个涉案土地的事实。原告曙光农场对第三人牛头湖合作社证据的质证意见为：证据1、无异议。证据2、证人证言与事实不符。证据3、公证书的90亩是牛头湖村对面岭，该岭是无法确定的，北面、东面、南面、西面都有对面岭，无法证明90亩土地是涉案土地，第三人的证是30.7660公顷，除了与原告重叠的面积外还有两百多亩的土地，证明90亩土地不在涉案土地内。被告电白区政府对第三人牛头湖合作社证据的质证意见为：对全部证据无异议。本院对上述当事人没有异议证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时予以参考采用。本院根据上述有效证据，确认如下事实：原告与第三人所争议的山岭位于电白区观珠镇新华村委会辖区范围，原告称之为修基塘大岭南面岭（面积约72.6亩）和牛头湖大岭（面积约76.91亩），第三人则称之为长岭劈和牛头湖对面岭。1957年1月，经湛江专员公署批准，修基塘大岭和牛头湖大岭划给原告曙光农场使用，修基塘大岭、牛头湖大岭成为国有土地。1957年至1985年期间，原告在修基塘大岭种植橡胶树，而1985年至今，原告则将修基塘大岭先后发包给王青源、林青、梁美玉、杨晓东和蔡玉、黄玉兰等人种植荔枝树。至于牛头湖大岭，1957年至1994年期间由原告种植橡胶树，1994年以后则先后发包给农场职工徐伟文、谢朝芳、廖永祥等人种植果树。以上使用事实，有原告与林青、梁美玉、杨晓东、蔡玉、黄玉兰等人签订的书面《承包土地合同》、《转让承包土地合同书》及《公证书》等证据予以证实。在原告曙光农场管理使用争议岭的过程中，先于1982年6月7日领取了X号、X号《电白县山权林权证》，其中X号证第三栏登记有修基塘大岭（42号山），四至为：东至牛头湖大岭田垌，南至牛头湖大岭相连，西至修基塘田垌，北至望天窝相连，面积176亩，林木种类为橡胶树；X号证第二栏登记有牛头湖大岭（45号山），四至为：东至牛头湖村水田，南至牛头湖大岭相连，西至烂岭相连，北至黑龟岭相连，面积120亩。依据前述《电白县山权林权证》的登记，原告后于2006年3月8日申领了电国用XX号《国有土地使用证》，登记土地使用权面积为194108.69平方米，宗地图红线范围包含了修基塘大岭（42号山）；于同年11月2日申领了电国用XX号《国有土地使用证》，登记土地使用权面积为439599平方米，宗地图红线范围包含了牛头湖大岭（45号山）。2012年12月20日，牛头湖经济合作社向原电白县国土资源局提出土地登记申请，请求将30.766公顷的集体土地所有权登记为其所有，并提交了《土地登记申请书》《土地权属证明书》《电白县集体土地权属调查表》《登记发证公告回执》《广东省农村集体经济组织证明书》及法人代表证明书等申请材料。经电白县国土资源局审查审核后，由电白区政府于2012年12月26日向第三人牛头湖合作社颁发了被诉的电集有XX号《集体土地所有证》，登记土地坐落于电××镇新华村，所有权人为“电××镇新华村牛头湖经济合作社农民集体”，土地总面积为30.766公顷。在被告的发证行为中，主要存在以下违法之处：1、本案土地登记申请人应为牛头湖合作社，但《土地登记申请书》中却由“电××镇新华村牛头湖经济合作社农民集体”与“电××镇新华村木劲河经济合作社”两集体在申请人签章处盖章，前后不符。2、《土地权属证明书》中，首先，土地权属来源只有电白县沙琅镇新华经济联合社出具的关于牛头湖合作社长期使用30.766公顷土地、权属合法无争议“情况属实，可提供镇级”的意见；再者，“四邻（签章）证明”栏没有四邻的证明意见和盖章，只记述为“以电白县集体土地权属调查表为准”，而根据权属调查表显示，相邻宗地权利人有十一个，但均未在邻宗地指界人处盖印确认，反而在本宗地指界人处则有“电白县观珠镇新华经济联合社”“电××镇新华村牛头湖经济合作社农民集体”与“电××镇新华村木劲河经济合作社”三集体予以盖章。3、登记发证公告由电白县观珠镇新华经济联合社完成，但被告并未提供委托该联合社进行发证公告的相关手续。4、第三人的电集有XX号《集体土地所有证》与原告的电国用X号《国有土地使用证》、电国用XX号《国有土地使用证》的宗地图红线范围分别重叠了本案争议岭修基塘大岭南面岭和牛头湖大岭。庭审中，被告对双方土地证宗地图红线范围存在交叉重合的事实亦予以确认。2018年1月15日，本院因审理（2017）粤09行初189号原告曙光农场不服被告电白区政府向茂名市电白区XX镇XX村腰基塘经济合作社作出修基塘大岭北面岭土地登记纠纷一案，到修基塘大岭进行现场勘验时，第三人牛头湖合作社持其电集有XX号《集体土地所有证》到现场主张修基塘大岭南面岭的权属。原告认为第三人的电集有XX号《集体土地所有证》将其使用的国有土地包含在内，损害了其合法权益，遂于2018年2月6日向本院提起行政诉讼，诉讼请求：一、撤销被告电白区政府于2012年12月26日向第三人牛头湖合作社颁发的电集有X号《集体土地所有证》；二、本案诉讼费由被告承担。本院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为是否合法进行全面审查。根据《土地登记办法》第九条第一款第（三）项、第（五）项的规定，申请人申请土地登记时，应当提交涉案土地的权属证明和地上附着物的权属证明材料。从被告电白区政府提交的电集有X号《集体土地所有证》的地籍档案可见，第三人牛头湖合作社在申请土地登记时并未提交合法有效的土地权属证明材料，所提交的《土地权属证明书》“四邻签名”栏没有四邻签名盖章。而且，从1957年至今，争议岭一直由原告长期管理使用，争议岭上现在仍有原告承包给他人种植的大量荔枝树，被告电白区政府在第三人牛头湖合作社未提交地上果树权属证明及相关承包使用证据的情况下，未经合法公告公示，就向第三人牛头湖合作社作出登记发证行为，显然违反了上述规定。再者，从原告和第三人各自持有的《国有土地使用证》所附的宗地图可见，双方的宗地图红线范围部分重叠了本案争议岭的范围。而本案争议的修基塘大岭（42号山）、牛头湖大岭（45号山），原告1982年申领X号、X号《电白县山权林权证》时已填入证中，原告于2006年领取的电国用X号、电国用X号《国有土地使用证》亦包含了该两个岭。被告电白区政府在原告曙光农场的《电白县山权林权证》《国有土地使用证》仍合法有效的情况下，又在证载范围内为第三人牛头湖合作社核发电集有X号《集体土地所有证》，致使两者的土地出现重叠，发证行为显属事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。综上所述，被告电白区政府向第三人牛头湖合作社颁发电集有X号《集体土地所有证》的行政行为事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。原告曙光农场的诉讼请求于法有据，理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销茂名市电白区人民政府于2012年12月26日向第三人茂名市电白区观珠镇新华村牛头湖经济合作社颁发的电集有X号《集体土地所有证》。案件受理费50元，由被告茂名市电白区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  叶 滢审 判 员  张国平代理审判员  柯国梁二〇一八年八月十四日书 记 员  邹君萍吴虹莹