.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2018）晋11行初72号原告李某，汉族，现住晋中市。委托代理人顾某，北京京平律师事务所律师。被告晋中市榆次区人民政府。法定代表人张某，区长。委托代理人傅某，晋中市榆次区郭家堡乡人民政府工作人员。委托代理人宁某，山西杏梅律师事务所律师。原告李某诉被告晋中市榆次区人民政府（以下简称榆次区政府）收回集体土地使用权行政审批一案，本院于2018年6月7日立案受理。同年6月19日，本院向被告榆次区政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。同年7月31日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告李某及其委托代理人顾某和被告榆次区政府的委托代理人傅某、宁某到庭参加了诉讼。被告榆次区政府的负责人因客观原因未出庭应诉，已向本院提交书面情况说明。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是：2017年7月31日，被告榆次区政府作出榆政发〔2017〕60号《关于聂村村庄改造拆迁补偿安置方案的批复》。批复内容是，“郭家堡乡人民政府：你单位上报的《关于聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》（郭政发〔2017〕37号）已收悉，经区政府研究，原则同意该方案，请你单位遵照执行，特此批复。”原告诉称，原告系榆次区郭家堡乡聂村村民，在该村拥有合法房屋。2017年8月3日，郭家堡乡聂村村委会发布《公告》，告知村民将开始整村改造，并已作出经被告批准的《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》，原告的房屋纳入征收改造范围。原告为核实其房屋所在土地征收的相关信息，2017年12月8日，分别向山西省国土资源厅、晋中市国土资源局榆次分局邮寄政府信息公开申请表。2017年12月以来，原告先后收到山西省国土资源厅和晋中市国土资源局榆次分局的答复，均告知原告位于晋中市××区的房屋所在土地尚未办理土地征收手续。目前，原告所属村委会己经开始组织实施拆迁工作，甚至出现违法交出土地的情况。原告认为，原告房屋所在土地在未办理征收手续、未取得征收批准文件的情况下，被告就在原告房屋所在区域实施征收的行为，严重违反土地管理法的规定，依法应当立即停止。为维护自身的合法权益，故原告提起诉讼，请求：一、依法确认被告在原告房屋所在区域实施违法征收和改造的行为违法，并责令其立即停止违法行为；二、诉讼费用由被告承担。庭审中，经本院释明，原告明确其诉讼请求为：确认被告作出的榆政发〔2017〕60号批复违法并予以撤销。原告在诉讼期间提供了如下证据：1.《集体土地建设用地使用证》；2.2016年11月3日聂村两委会《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》；3.2017年7月31日榆次区政府《关于聂村村庄改造拆迁补偿安置方案的批复》；4.2017年8月3日聂村两委的《公告》；5.聂村村委诉曹二龙的《民事起诉状》；6.2018年1月16日晋中市国土资源局榆次分局《政府信息公开申请答复书》；7.2017年12月19日山西省国土资源厅办公室《关于公开政府有关信息的复函》。以证明本案原告具备主体资格，聂村村委会是根据被告的批复实施了拆迁安置工作，该批复并非过程性行政行为，也非村民自治行为。被诉批复与原告具有法律上的直接利害关系，对原告的权利义务产生了实质影响。被告榆次区政府的主要答辩理由是，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，原告如果认为被告侵犯其土地使用权的，首先应当申请行政复议，对复议决定不服，才可提起行政诉讼。二、被诉批复系被告答复下级机关郭家堡乡人民政府的请示事项，属于过程性行为。该行为不属于行政诉讼的受案范围，人民法院应裁定驳回。三、《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项规定，“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。”聂村村委会依据上述规定和村民委员会组织法的规定，召开了村民代表大会，表决通过了《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》，决定统一收回村民宅基地使用权，重新调整用于公共设施与公益事业的建设。因此，制定拆迁补偿方案的主体是村民代表大会，实施拆迁改造和收回宅基地使用权的主体是聂村村委会，被告并未侵犯原告的权利，原告所诉被告主体不适格。四、原告的房屋及宅基地使用权被土地所有权人聂村村委会拆除或收回，从而引发的纠纷属于民事诉讼的范畴，应由榆次区人民法院管辖，吕梁中院并无管辖权。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，人民法院依法应裁定驳回原告的起诉。被告榆次区政府在一审法定举证期间提交了如下证据和依据：1.聂村两委会《会议记录》；2.聂村党支部（总支）《会议记录》；3.聂村村民代表《会议记录》；4.聂村党员《会议记录》；5.2016年10月《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》（表决稿）；6.2016年11月3日《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》；7.聂村村庄改造拆迀补偿安置方案表决结果及公示照片；8.2017年7月30日聂村两委会向郭家堡乡人民政府《关于实施〈聂村村庄改造拆迁补偿安置方案〉的请示》；9.2017年7月31日郭家堡乡人民政府《关于实施〈聂村村庄改造拆迁补偿安置方案〉的批复》（郭政发〔2017〕40号）；10.2017年7月31日郭家堡乡人民政府《郭家堡乡关于聂村实施〈聂村村庄改造拆迁补偿安置方案〉的请示》（郭政发〔2017〕37号）；11.榆次区政府榆政发〔2017〕60号《关于聂村村庄改造拆迁补偿安置方案的批复》；12.聂村两委会关于整村改造的公告、公示照片；13.法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第六十五条。以证明涉诉批复是针对下级机关郭家堡乡人民政府的请示作出的答复，属于行政机关内部的批准行为，是一种过程性行政行为，对村民权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。另外，制定拆迁补偿方案的主体是村民代表大会，收回土地使用权的主体是聂村村委会，而不是本案被告。经庭审质证，原告对被告提供的证据1-12的合法性不予认可，主要质证意见是：聂村村委会没有权利制定拆迁补偿方案，主体不合法；证据7、12的照片没有进行过公示；被诉批复是在请示下才做出的，区政府的批准行为是最终对外发生法律效力的行为，并非过程性行为，村委会只是负责执行；证据13即土地管理法第六十五条没有明确村委会有制定拆迁安置方案的权限，也没有授权区政府有批准的权限。被告认为原告提供的证据不能证明区政府是集体土地的征收主体，收回土地使用权的主体是聂村村委会，而不是本案被告；对原告提供的证据4、5的待证目的持有异议，认为村委与村民之间因收回土地使用权已经发生了民事纠纷，可以证明本案被告的主体不适格。合议庭的主要认证意见是：原告提供的证据1、2、4和被告提供的证据1-10、12符合证据的真实性标准，且与本案具有关联性。针对上述证据的合法性问题，对方当事人也未提供相反的证据或充足的理由予以反驳，故可以作为确认本案事实的有效证据采纳；原告提供的证据3、被告提供的证据11系本案被诉行政行为，不属于证据的范畴；原告提供的其他证据与本案无关联性，被告提供的证据13属于法律依据，不能作为有效证据采用。根据以上有效证据的采纳标准，本院结合双方当事人的起诉、答辩理由以及庭审质证意见，确认如下案件事实：原告系榆次区郭家堡乡聂村村民，在本村有住房一处。2016年10月，聂村党支部、村委会启动了村庄整体改造拆迁工作。经村两委会、村民代表会等会议讨论，并征求村民的意见，表决通过了《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》。2017年7月30日，聂村党支部、村委会向郭家堡乡人民政府提出《关于实施〈聂村村庄改造拆迁补偿安置方案〉的请示》。同年7月31日，郭家堡乡人民政府向榆次区政府提出《郭家堡乡关于聂村实施〈聂村村庄改造拆迁补偿安置方案〉的请示》（郭政发〔2017〕37号）。同日，榆次区政府向郭家堡乡人民政府作出《关于聂村村庄改造拆迁补偿安置方案的批复》（榆政发〔2017〕60号），主要内容是：经区政府研究，原则同意该方案，请你单位遵照执行。同日，郭家堡乡人民政府向聂村村民委员会作出《关于实施〈聂村村庄改造拆迁补偿安置方案〉的批复》（郭政发〔2017〕40号），主要内容是：按照市、区城中村改造工作计划和市城区城建重点工程建设需要，原则同意《聂村村庄改造拆迀补偿安置方案》，将村民宅基地等集体土地使用权集中收回，统一调整使用，对村民的居住和生产生活进行统一安置。2018年6月6日，原告向本院提起行政诉讼，请求确认被告榆次区政府作出的榆政发〔2017〕60号批复违法并予以撤销。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”及第二款“依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，农村集体经济组织在特定情形下报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。这种土地使用权的收回，属于集体经济组织内部土地使用权的调整，不同于国家的土地征收行为。本案中，聂村党支部、村委会针对村庄基础实施落后的现状，为改善村民居住环境，增加村民收益，根据市城区规划和市、区政府总体安排，于2016年10月启动了村庄整体改造工作。2017年7月30日，聂村两委会依法定程序对村庄改造拆迁补偿方案层报榆次区政府审批。2017年7月31日，榆次区政府作出了榆政发〔2017〕60号《关于聂村村庄改造拆迁补偿安置方案的批复》。对于本案争议焦点即榆政发〔2017〕60号批复的可诉性问题，本院认为，应当从批复的形式和内容加以分析判断。从批复的形式来看，被诉批复是榆次区政府针对郭家堡乡人民政府呈报的请示作出原则同意的回复意见，该批复的对象是郭家堡乡人民政府，批复的效力仅及于行政机关之间的内部请示，形式上没有产生影响原告权利和义务的外部效力。从被诉批复的内容来看，并非针对特定的对象设定了具体的权利义务关系。本案批复的内容只是一种宏观的、指导性的意见，是收回聂村范围内集体土地使用权的依据。这是法律赋予榆次区政府的职权，原则上只对未来所涉开发改造的对象而生效，并非针对特定的人和事件作出了具体的处理。退一步分析，批复对本案原告也仅仅是产生了一种间接的拘束力，该间接约束力只有通过其他行为才能最终实现目的，才能对所拘束的对象发生法律效力。而被诉批复的直接效果是一种普遍性的行为规则，且可以反复适用。故该批复在性质上类似于行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，并不具有可诉性。综上，涉案榆政发〔2017〕60号批复不具有可诉性行政行为的基本特征，不属于行政诉讼的受案范围。因此，原告起诉请求确认被诉批复违法并撤销，不符合行政诉讼的起诉条件，依法不应予以立案，立案后，应当裁定驳回起诉。由于本案不属于行政诉讼受案范围，故本院对原告主张的政府实施了征地行为、被告提出的复议前置及中止诉讼等理由无需评价。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告李某的起诉。一审案件受理费50元，退还原告李某。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 王建栋审 判 员 李俊泓人民陪审员 冀明林 二〇一八年八月二十三日书 记 员 闫娟娟附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。