广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终545号上诉人（原审原告）：台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社。住所地：广东省台山市海宴镇河东下沙头村。诉讼代表人：赵均照，男，，汉族，住址：广东省台山市；被上诉人（原审被告）：台山市人民政府。住所地：广东省江门市台山市台城中山路**。法定代表人：李惠文，市长。委托代理人：郭衍娣，该府工作人员。委托代理人：蔡丽缠，台山市国土资源局工作人员。原审第三人：李劲仪，女，汉族，住址：广东省台山市；原审第三人：吴小姣，女，汉族，住址：广东省深圳市宝安区；上诉人台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社（以下简称“下沙头合作社”）因与被上诉人台山市人民政府（以下简称“台山市政府”）土地行政登记纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2016）粤07行初23号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1995年3月28日、1996年9月10日，台山市海宴镇经济发展总公司以解决工业用地为由提出非农业用地申请。该申请经台山市海宴镇国土所调查情况核实，台山市海宴镇人民政府、台山市国土规划局同意，并经台山市政府批准。1995年4月4日、1996年9月12日，台山市国土规划局分别作出台国规地字[1995]094号、台国规地字[1996]286号《关于申请征用划拨土地的批复》，同意征用并划拨位于海宴镇沙头管理区新村围（土名）的水田地34.41亩及土地19.49亩（合共53.9亩）给台山市海宴镇经济发展总公司用于兴建工业用地。2008年1月24日、2008年4月10日，为了支持台山市海宴镇人民政府发展经济、盘活闲置土地，台山市政府先后同意将划拨台山市海宴镇经济发展总公司上述土地中的22941.72平方米、9562.52平方米土地收回作为政府储备用地，并同意在台山市土地交易中心办理挂牌出让。经台山市政府批准，台山市国土资源局将上述政府储备用地中的土地座落于台山市海宴镇新城路六宗地块，面积共31672平方米（台山市海宴镇新城路102号、面积3633.23平方米；台山市海宴镇新城路104号、面积4590.42平方米；台山市海宴镇新城路106号、面积2388.58平方米；台山市海宴镇新城路108号、面积3869.78平方米；台山市海宴镇新城路110号、面积9340.41平方米；台山市海宴镇新城路112号，面积7849.58平方米），在台山市土地交易中心公开挂牌出让。2008年6月2日，李劲仪、吴小姣通过台山市土地交易中心竞得了台山市海宴镇新城路112号、面积7849.58平方米的土地使用权。2008年6月16日，台山市国土资源局与李劲仪、吴小姣签订了编号为xxx号《国有建设用地使用权出让合同》。李劲仪、吴小姣亦支付了该宗地挂牌出让的总成交价款3100000元。2008年6月26日，李劲仪、吴小姣向台山市国土资源局申请办理出让国有土地使用权设定登记，并提交了《土地登记申请书》、《地籍调查土地登记审批表》、宗地图、《国有建设用地使用权出让合同》、《台山市国有建设用地使用权挂牌（拍卖）出让成交确认书》、《财政收入专用缴款书》及相关完税凭证、李劲仪、吴小姣身份证复印件等资料。该登记申请经台山市国土资源局审核并报请台山市政府批准。台山市政府批准后于2008年7月7日向李劲仪、吴小姣颁发了台国用（2008）第xxx号《土地使用权证》。2014年5月21日，李劲仪、吴小姣将上述面积7849.58平方米的土地使用权出让给台山市鸿鑫房地产开发有限公司，并与其他土地使用权一并申请办理了台国用（2014）第02542号《土地使用权证》。下沙头合作社向原审法院提起本案诉讼称：下沙头合作社对海宴镇河东新区新村围（土名））地段的土地拥有所有权在该土地未依《中华人民共和国土地管理法》的规定履行征地审批、征地补偿等程序的情况下，台山市政府违反《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》和《关于进一步规范土地登记工作的通知》（国土资发[2003]383号）等法律、法规和规章的规定，将该土地违法登记在李劲仪、吴小姣的名下，并颁发台国用（2008）第xxx号《土地使用权证》，严重损害下沙头合作社的合法权益。诉讼请求：1、撤销台山市政府颁发给李劲仪、吴小姣的台国用（2008）第xxx号《土地使用权证》。2、本案的诉讼费用由台山市政府承担。另查明：2014年11月17日，下沙头合作社以台山市国土资源局为被告，台山市鸿鑫房地产开发有限公司为第三人向广东省开平市人民法院提起行政诉讼，该案案号为（2014）江开法行初字第56号。广东省开平市人民法院经过审理，判决维持台山市国土资源局颁发给台山市鸿鑫房地产开发有限公司的台国用（2014）第02542号《土地使用权证》。下沙头合作社不服该判决，向原审法院提起上诉。原审法院审理后，于2015年11月7日作出（2015）江中法行终字第138号行政裁定，以错列被告为由裁定撤销广东省开平市人民法院（2014）江开法行初字第56号行政判决，并驳回下沙头合作社的起诉。再查明：下沙头合作社向原审法院申请鉴定台山市政府提交的《兑现征地补偿款证明信》中“赵均照”三个字是否属于赵均照本人签署。经审查，原审法院不予准许。庭审中，台山市政府主张下沙头合作社的起诉已超过法定的起诉期限。原审法院认为，本案属土地行政登记纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。……”的规定，台山市政府作为县级人民政府对其行政区域内的单位和个人依法使用的国有土地，享有登记造册核发证书，确认使用权的法定职责，本案中其执法主体适格，原审法院予以确认。因无证据证明下沙头合作社不服行政机关颁发给台山市鸿鑫房地产开发有限公司的台国用（2014）第02542号《土地使用权证》于2014年11月17日提起行政诉讼的2年前就已知道或者应当知道涉案登记行为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。……”的规定，下沙头合作社于2015年5月18日提起本案行政诉讼并未超过法定的起诉期限，故台山市政府主张下沙头合作社的起诉已超过法定的起诉期限，原审法院不予采纳。根据各方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点问题是台山市政府向李劲仪、吴小姣颁发的台国用（2008）第xxx号《土地使用权证》是否合法。现有的证据显示，涉案土地2008年挂牌出让时系经台山市政府同意收回的划拨给台山市海宴镇经济发展总公司的政府储备用地。李劲仪、吴小姣通过台山市国土资源局挂牌出让国有土地使用权程序竞得涉案土地，在付清涉案全部土地出让价款后，向台山市国土资源局提出登记申请，并提交了《土地登记申请书》、《地籍调查土地登记审批表》、宗地图、《国有建设用地使用权出让合同》、《台山市国有建设用地使用权挂牌（拍卖）出让成交确认书》、《财政收入专用缴款书》及相关完税凭证、李劲仪、吴小姣身份证复印件等资料。根据《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四））地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；（五））地上附着物权属证明（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”、第十四条“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准”的规定，台山市国土资源局在受理李劲仪、吴小姣的申请后，经审核同意并报台山市政府批准。台山市政府经审查认为李劲仪、吴小姣的登记申请符合法律规定，决定批准并核发了台国用（2008）第xxx号《土地使用权证》，确认李劲仪、吴小姣对涉案土地的使用权，符合法律的规定，原审法院予以维持。下沙头合作社提交的证据不能证明涉案登记行为严重损害其合法权益，故其诉请撤销台山市政府颁发给李劲仪、吴小姣的台国用（2008）第xxx号《土地使用权证》，缺乏事实和法律依据，理由不成立，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决：驳回原告台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社负担。下沙头合作社不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审驳回起诉的理由与事实和法律规定不符，明显不成立。案涉土地属上诉人所有的集体土地，土地管理法第四十四至四十七条明确规定，征收农用地的，应当依法先行办理农用地转用审批。因此，征地审批、征地补偿是被上诉人将属于上诉人所有的集体土地合法出让给第三人的前提。在未实施征地审批、征地补偿的前提下，被上诉人将案涉土地出让给第三人，明显违法，明显侵害上诉人的合法权益。一审法院驳回起诉的理由与事实和法律规定不符，明显不成立。二、被上诉人对出让土地权属来源未作查明，出让案涉土地违法。如前所述，上诉人是案涉土地的所有权人，被上诉人在没有依法征收该土地的前提下，将其出让给第三人，明显违反《土地登记办法》等法律法规的规定，严重侵犯上诉人的合法权益。一审法院认定事实不清，适用法律错误，上诉请求：撤销(2016)粤07行初23号行政判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求。台山市政府二审答辩称：原审驳回下沙头合作社请求的理由与事实和法律法规相符。一、涉案土地2008年挂牌出让时是原划拨给台山市海宴镇经济发展总公司，后经答辩人批准同意收回的政府储备用地。李劲仪、吴小姣通过台山市国土资源局挂牌出让国有土地使用权程序竞得涉案土地，在付清涉案全部土地出让价款后，向台山市国土资源局提出登记申请，并提交了《土地登记申请书》、《地籍调查土地登记审批表》、宗地图、《国有土地使用权出让合同》、《台山市国有建设用地使用权挂牌（拍卖）出让成交确认书》、《财政收入专用缴款书》及相关完税凭证、第三人身份证复印件等资料。台山市国土资源局在受理李劲仪、吴小姣的申请后经审核同意并报答辩人批准。答辩人经审查，认为李劲仪、吴小姣的登记申请符合法律规定，决定批准并核发了(2008)xxx号国有土地使用权证。因此，答辩人作出此具体行政行为符合《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第九条、第十四条、第二十七条等有关规定。二、本案涉案土地出让前属于政府储备用地，土地权属来源清晰合法。上诉人的诉求缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人李劲仪、吴小姣二审未提交书面陈述意见。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系土地行政登记纠纷。二审争议的焦点是台山市政府核发台国用（2008）第xxx号《土地使用权证》的行政行为是否合法。涉案土地2008年挂牌出让时,是原划拨给台山市海宴镇经济发展总公司，后经台山市政府批准同意收回的政府储备用地，土地权属来源清晰合法。李劲仪、吴小姣通过台山市国土资源局挂牌出让国有土地使用权程序竞得涉案土地，在付清涉案全部土地出让价款后，向台山市国土资源局提出登记申请，并提交了《土地登记申请书》、《地籍调查土地登记审批表》、宗地图、《国有土地使用权出让合同》、《台山市国有建设用地使用权挂牌（拍卖）出让成交确认书》、《财政收入专用缴款书》及相关完税凭证、第三人身份证复印件等资料。台山市国土资源局在受理李劲仪、吴小姣的申请后经审核同意并报台山市政府批准。台山市政府经审查后批准并核发(2008)xxx号国有土地使用权证，符合《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第九条、第十四条、第二十七条等有关规定，并无不当。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一八年八月二十四日书记员  李文蓝