山西省高级人民法院行政裁定书（2018）晋行终425号上诉人（原审原告）霍某，女，1980年8月17日出生，汉族，住山西省太原市。委托代理人赵某，北京市盈科律师事务所律师。委托代理人王某，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市迎泽区人民政府。法定代表人李某，该区区长。委托代理人孔某，该区政府工作人员。委托代理人曹某，山西臻兴律师事务所律师。上诉人霍某因诉太原市迎泽区人民政府房屋行政征收一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2017）晋03行初373号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明，被告太原市迎泽区人民政府于2017年4月5日作出迎政房征决字（2017）1号房屋征收决定，并于同日作出征收公告和征收补偿方案。征收范围东起东中环，西至双塔北路，南起南内环东街，北至南沙河快速路。原告霍某所诉房屋位于上述征收决定的范围内，但该房屋并未取得合法有效的产权证明。原告霍某认为被告太原市迎泽区人民政府作出的上述房屋征收决定违法，遂提起本诉。原审法院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。该条例将国有土地上房屋征收的被征收人确定为房屋所有权人。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。本院对霍某所提证据的真实性予以认可，但是其并不能证实其涉诉房产具有合法的房屋所有权。国有土地上房屋征收的被征收人是房屋所有权人，征收补偿的对象也是房屋所有权人。因此，在房屋征收管理活动中只有房屋所有权人与房屋征收及其相关行政行为具有法律上利害关系。原告霍某在房屋征收法律法规体系中不具有利益保护的请求权基础，其作为本案原告主体并不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告霍某的起诉。霍某上诉称，其系太原市迎泽区双塔南巷一方雅居小区二号楼二单元六层西户房屋的所有权人，该房屋因双塔景区改造工程项目被太原市迎泽区人民政府列入征收范围。原审法院以上诉人未办理房屋产权登记，不具有法律上的利害关系为由驳回上诉人起诉，属于认定事实错误，适用法律错误，应当依法予以撤销。理由如下：1、上诉人房屋系通过与合法的开发商签订房屋销售合同并交付全部购房款后获得，且上诉人多年居住于涉诉房屋内，无房产证并不等于不享有房屋所有权，所有权的有无不应当因为一道手续而受到质的改变，而是应当根据实际情况，客观、公正的予以认定。本案上诉人已经享有事实物权，具有诉讼主体资格。2、国有土地上房屋征收与补偿的相关规定中没有任何一条法律规定对于无产权证的房屋不给予补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条、《太原市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》第六条第四款的规定，对于无产权证的房屋，被上诉人应组织住建、规划、国土、财政、房管等部门进行调查认定并出具认定书，并根据调查认定结果区分情况进行补偿，认定为合法建筑的应予以补偿，认定为违法建筑的，不予补偿。本案被上诉人并未提供任何证据证明其对上诉人的房屋情况进行过认定并出具过认定书，亦未提交任何证据证明上诉人的房屋为违法建筑。原审法院在无任何证据证明上诉人房屋为违法建筑，亦在未经任何行政认定程序的前提下，径行认定上诉人在征收法律法规体系中不具有利益保护的请求权基础，系以司法权代替行政权，认定事实错误，适用法律错误。因此，本案上诉人在其涉诉房屋未经任何行政程序认定的情形下，其依然享有获得征收补偿的权利，具有本案诉讼主体资格。3、被上诉人在作出涉诉征收决定前，未将涉诉征收补偿方案提交太原市相关部门审核，对涉诉补偿方案未进行论证并予以公布，未征求公众意见，未将征求意见情况和修改情况进行公示，未进行社会稳定风险评估，未对征收范围内的房屋进行评估，征收补偿费用未足额到位、未专户存储、未专款专用，对征收范围内的房屋未进行调查摸底，未对房屋进行登记并公布调查结果，未履行征收决定作出的系列前置程序，程序严重违法，侵害了上诉人的合法权益。本案属于行政诉讼法受案范围，上诉人有权提起本案诉讼。综上，请求撤销一审裁定，依法改判或发回重审。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的核心问题是上诉人是否具有原告主体资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条开宗明义指出，为了规范房屋所有权人的合法权益，制定本条例。该《条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）给予公平补偿。这一条款通过加括号解释的方式，将被征收人确定为房屋所有权人。由此可见，《条例》的立法初衷和目的是为了保护房屋所有权人的物权利益，根据这一立法目的，参照其他省、市的一些地方性立法，房屋征收法律关系中的被征收人应当是指房屋所有权人，还包括具有物权性质的公有房屋承租人。其他房屋承租人、违法建筑的实际占有人、非法转让的房屋买受人等等都不能成为征收法律关系的被征收人。也就是说，只有法律意义上的被征收人才具有征收法律法规体系中确定的诉权保护利益，有权对房屋征收决定提起诉讼，其他房屋实际占有人或实际控制人等均不具有此项诉权。具体到本案，上诉人是否是房屋征收法律关系中的被征收人，取决于其是否是涉诉房屋的所有权人。诉讼中，上诉人提供了与开发商签订的购房合同，用以证明其是房屋所有权人。被上诉人则认为，上诉人提供的证据只能证明其购买房屋并实际居住，不能证明对房屋拥有合法产权，且上诉人所购房屋属于划拨土地的房屋，不具有合法交易的条件，也不可能取得合法产权。本院认为，上诉人仅提供了一份售房合同，不足以证明其是涉诉房屋的所有权人，被上诉人提出的反驳意见能够成立，上诉人不是房屋征收法律关系中的被征收人，不具有对房屋征收决定提起诉讼的原告资格。原裁定以此为由，裁定驳回上诉人的起诉是正确的。上诉人还认为，根据国有土地上房屋征收与补偿的相关法律规定，被上诉人及其职能部门在作出房屋征收决定前，应当对征收范围内房屋权属状况进行调查认定，在未作调查认定之前，应推定上诉人系涉诉房屋的所有权人。原审法院在行政机关未作出认定前径行认定上诉人不是征收法律关系中的被征收人，有司法权代替行政权之嫌疑。对此，本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”由此可知，市、县级人民政府在作出房屋征收决定前应当对房屋征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，未履行该法定程序，可能导致征收决定程序违法，但并不能由此推断征收范围内所有未经登记的建筑均为合法建筑，所有未经登记建筑的实际占有人使用人均为合法产权人，当然也不能推断出所有未经登记建筑的实际占有人使用人均有权对房屋征收决定提起诉讼。此类主体是否具有对房屋征收决定提起诉讼的原告主体资格，仍需法院根据行政诉讼法关于原告主体资格的相关规定，结合原告提供的证据，依职权作出判断，这也是人民法院依法行使司法权的应有之义。因此，上诉人认为一审法院以司法权代替行政权的上诉理由不能成立。需要说明的是，涉诉征收范围内大部分房屋没有合法产权证明，其中相当一部分不具有合法交易条件，这也决定了这部分购房人没有也不可能取得合法产权证明。如果严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定进行调查认定和处理，征收范围内大部分房屋可能面临被认定为违法建筑而无法获得补偿的法律后果，鉴于这种实际情况，本着解决问题，化解矛盾的原则，被上诉人在作出房屋征收决定前并未组织相关部门对征收范围内未登记建筑进行调查认定和处理，而是直接针对征收范围内的所有房屋（包括有产权房屋和无产权房屋）制定了相应的补偿标准，并在协商一致的基础上和绝大部分住户签订了征收补偿协议。这种做法，虽不符合法律规定，但没有证据证明对上诉人的合法权益造成不利影响。故上诉人以此为由主张诉权，缺乏事实依据。综上，原裁定认定事实基本清楚，适用法律正确，应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李振华审判员 李克恭审判员 李 强 二〇一八年八月十五日书记员 吴 婷