广东省东莞市第一人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）粤1971行赔初1号原告叶颖湘，男，1965年5月4日出生，汉族，住广东省东莞市，被告东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号，统一社会信用代码：114419000073302057。负责人刘杰，该局局长。委托代理人殷淑雯，该局工作人员。委托代理人罗苏华，广东方中天律师事务所律师。原告叶颖湘因与被告东莞市国土资源局行政赔偿一案，于2018年2月24日向本院提起诉讼，本院于2018年2月26日受理后，依法组成合议庭，于2018年4月17日公开开庭审理了本案。原告叶颖湘及被告东莞市国土资源局的委托代理人殷淑雯、罗苏华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告叶颖湘诉称，2006年4月份，原告与卢溪村集体在平等互利的基础上签订了《土地使用权有偿出租合同书》，合同签订前村委会已经全村党员和村民代表联席会议表决通过。合同书约定村集体将集体所有可建设的工业用地出租给原告作为发展工业用途，合同签订前村委干部向原告出示了工业建设用地红线图，出示了该地块范围的规划图，地块规划图显示该地块范围已规划为工业建设用地，村委会干部向原告承诺签订合同后随时可对所租地块进行填土建设工业项目，至于办理土地使用证问题，村干部说是因为当年建设用地指标已用完，村集体会协调国土行政管理部门，先让原告建设使用，后补办用地手续。当时村集体出租给其他法人建设用的集体土地也是以这种方式操作，例如卢溪村英华学校租用的集体土地新建的教学楼，也是在同一时间同样没有办理用地手续进行了建设。合同签订后，原告依合同约定于2006年开始在所租用土地上填土建设工业厂房，至2007年建成约800平方占地面积的两层工业厂房一座，一直使用至今。按租地合同第三条约定，期间原告（不记得哪一年）也有咨询村委会关于补办土地使用证一事，村委会答复说：那一点点村边地没必要办证了，英华学校租的地也同样没办证。法律上这是村委会经营和使用的土地，违法责任是由我们村集体方面负责的。原告投资建设厂房和购买设备办厂共花费了六百多万元，所有投资大部分从亲朋好友借得和从金融机构借贷，因被告对原告实施行政处罚，致原告直接经济损失3063930元，至今不但一贫如洗还欠下大笔债务。从2006年填土到建设好使用至2015年，头尾共十年的时间内，一直没有土地行政管理部门干预过，土地行政管理部门也没对该涉案地块进行过管理。原告一直依合同约定向卢溪村集体缴交工业用地租金，双方很好地履行了合同。2015年初，原告接到一个电话，对方自称是高埗镇国土分局的，对原告说你所建的厂房没有办理用地手续是违建，违法要拆除。我当时有点生气，在电话中顶撞他说别人的同一性质的违法用地为什么不用拆，他说拆不拆谁那是我们的事，你自己看着办吧。过了几天，同村人李某当面找我说，你这样对领导说话没好处的，他喜欢拆谁的还不是他一句话。我说我怎么知道他是领导，在电话中他又没说自己是领导。李说你不要拿别人比，别人识做所以没事，因为他们识做，我们还不是睁只眼闭只眼没有查处。我说怎么叫识做，他说花点钱呗，我说要多少，他说你那地方不大，用不了多少，给十万就可保你的厂房没事了，我说十万太多了，他说我们同村人好说话，不是我要，这是领导的意思，你懂的，你还顶撞了领导，不能减的了。我当时理解成是索贿行为，对于我来说要的金额也大，我给不起，心想我是租村里的地，是村里同意和授权我建设，就算违法用地也是村里承担违法责任。所以之后就没联系对方给钱。2015年5月，东莞市国土资源局以申请人厂房违法用地为由作出要拆除厂房的东国土资（执法）决字[2015]636号《行政处罚决定书》。原告不服处罚，提起行政诉讼，经初审和上诉，于2016年4月21日东莞市中级人民法院作出了（2016）粤19行终26号《行政判决书》。判决书指明了行政处罚应遵循公正、公开的原则；指明了土地管理部门查处违法行为时应当考虑相应的事实，判决书依法确认东国土资（执法）决字[2015]636号《行政处罚决定书》无效，就因为原告没有给他们黑钱，他们可能觉得如果不处理原告，对于同样有土地违法行为己给过钱某不被处理的其他人不好交待，所以法庭判决后，高埗镇国土分局仍对原告穷追不舍，于2016年又给原告出具另一份一模一样的东国土资（执法）决字[2016]267号《行政处罚决定书》。东国土资（执法）决字[2016]267号《行政处罚决定书》生效后，原告因受此处罚而导致3063930元的直接经济损失，还有因客户流失，商誉受损等间接经济损失无可估量。原告根据《行政处罚法》第六十条、第六十二条的规定和《国家赔偿法》第二条、第四条第（一）项和第（四）项、第三十六条第（八）项的规定，向被告提出行政赔偿申请，被告向原告作出了东国土资函[2018]430号《不予行政赔偿决定书》，原告不服《不予行政赔偿决定书》关于损失是原告自身违法行为所致的定性，不服不予赔偿的决定，现向法庭提起行政诉讼，望法庭审理和支持原告的诉讼请求。本案因一桩土地上的违法建设引起，原告认为，只要分两条脉络审理清楚就能很好地作出判决。一、原告有没违法？如有违法，对照法律该承担什么责任？二、被告有没违法？如有违法对照法律该承担什么责任？下面，原告就所提供的证据对照法律规定作出自己的陈述。一、原告没有违法，不需担责。被告发现地上有违建行为，该地正由原告在使用，于是找到原告调查，原告提供租地合同和缴交租金收据证据，说明地是租村委会使用的。《土地管理法》第二条：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。《土地管理法》第十条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”然后，被告不作任何其他调查，在没有任何关于原告非法占用土地证据的情况下，仅凭涉案地块正由原告使用就对原告作出行政处罚。《行政处罚法》第三十条：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”被告查处涉案地块违法行为时，原告向被告提供了证据，说明了情况，依照《土地管理法》第十条，被告最起码也要调查清楚租地合同的真实性或租地合同有没有法律效力。原告认为，被告是混淆了两个法律概念，将涉案地块上存在违法建设行为等同于原告存在违法建设行为，被告应该为错误的行政行为承担法律责任。以上理由，原告认为原告并没有违法行为，东国土资函[2018]430号关于原告是因为自身违法行为所致而不予行政赔偿的认定是错误的。二、被告存在行政违法行为，对照法律应该向原告作出赔偿。1、证据显示，被告2007年就发现涉案地块存在违法行为，如被告所说是在农耕地上建设属于严重违法，但为什么延续近十年不处罚？从2007年发现到2015年才针对涉案地块的违法行为作出处罚是基于什么考虑？本涉案地块性质是农耕地，而且是基本农田，属国家严格保护的耕地红线，本案原告直接经济损失三百多万元，对照《行政处罚法》第六十二条，“执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任”，所以被告存在失职渎职犯罪。2、为达到处罚原告的目的，被告竟然在《国土资源管理公文送达回证》和《邮件签收文件》，伪造原告签名。《行政处罚法》第四十条：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”被告没有提供原告不在场的证据，为什么选邮寄的方式？是否这是为了创造伪造证据的条件对原告实施处罚？本案致原告直接经济损失三百多万元，对照刑法己构成伪证罪和渎职罪。《人民检察院直接受理的侵犯公民民主权利、人身权利和渎职案件立案标准的规定》第（6）点规定“伪证行为造成其他严重后果的”和《行政处罚法》第六十条“行政机关违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任”。原告请求法院依照《行政诉讼法》第六十六条“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。”的规定作出判决。原告特依法向人民法院提起行政赔偿诉讼，请求法院判决撤销被告作出的东国土资函[2018]430号《不予行政赔偿决定书》，并请求被告赔偿因行政不作为、行政乱作为而导致原告的直接经济损失3063930元。原告向本院提供了以下证据：1、土地使用权有偿出租合同书、高埗镇农村集体经济组织收据（电子），证明原告没有占用土地；2、东国土资（执法）告字[2016]229号《行政处罚告知书》的送达回证，证明被告伪造签名；3、东国土资（执法）决字[2016]267号《行政处罚决定书》，证明原告损失；4、证据说明、东国土资（执法）告字[2015]639号《行政处罚告知书》的送达回证、《叶颖湘违法用地高埗镇土地利用现状图（2013）局部1:10000》、违法建筑图片（2张），证明被告失职渎职；5、东国土资函[2018]430号《不予行政赔偿决定书》，证明原告的起诉理由;6、《叶颖湘涉及的位于东莞市高埗镇卢溪村（土名三丫博）房屋建筑物、构筑物及附属设施、机器设备等房地产估价报告》、东莞市金尺土地房地产评估有限公司的《营业执照》,证明因被告的行政行为造成原告的损失。被告东莞市国土资源局辩称，被告向原告作出东国土资函[2018]430号《不予行政赔偿决定书》，事实清楚，依据充分，程序恰当，符合法律法规规定，依法应予维持。2018年1月9日，原告向被告提交《国家赔偿申请书》，向被告申请赔偿因被告行政不作为给原告造成的经济损失共296.5万元。被告受理后，依法进行了审查，经查：因原告未经依法批准，擅自在高埗镇卢溪村“三丫博”（土名）占用村集体所有土地建设厂房，被告发现前述违法行为后于2007年向原告作出东国土资（地监）高[2007]第035号《责令停止土地违法行为通知书》，责令原告立即停止违法占用土地行为。但因原告一直未予整改，被告对原告的违法行为立案查处并于2016年6月24日向原告作出东国土资（执法）决字[2016]267号《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的653.9平方米土地给村集体，限期十五日内拆除非法占用的653.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对非法占用的653.9平方米耕地，处以每平方米30元的罚款，计处罚金额为19617元。原告不服前述行政处罚，向法院提起行政诉讼，案经东莞市两级人民法院审理[一审案号：（2016）粤1971行初522号,二审案号:（2017）粤19行终132号]均认定被告作出东国土资（执法）决字[2016]267号《行政处罚决定书》事实清楚，适用法律正确，驳回了原告的全部诉讼请求。因被告不存在原告所述的行政不作为行政乱作为，被告依法作出行政处罚决定，亦不存在《中华人民共和国国家赔偿法》第三、四条规定侵犯人身权或财产权的情形。另原告违法占地行为不属于我国《国家赔偿法》第二条规定的合法权益，其所主张的“填土、厂房建设和装修费用、工厂设备搬迁和安装费用等经济损失”是因其自身违法行为所致，并非被告造成。根据我国《国家赔偿法》第五条“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：…….（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；……”的规定，被告无需承担赔偿责任。据此，被告于2018年2月6日根据我国《国家赔偿法》第十三条等规定作出东国土资函[2018]430号《不予行政赔偿决定书》告知原告不予赔偿的理由，事实清楚，依据充分，程序恰当，符合法律法规规定，依法应予维持。综上所述，被告向原告作出东国土资函[2018]430号《不予行政赔偿决定书》，事实清楚，依据充分，程序恰当，符合法律法规规定，依法应予维持。原告诉请没有事实和法律依据，依法应予驳回。被告东莞市国土资源局在法定期限内向本院提供了以下证据、依据：《国家赔偿申请书》、《责令停止土地违法行为通知书》、东国土资（执法）决字[2016]267号《行政处罚决定书》、（2017）粤19行终132号《行政判决书》、东国土资函[2018]430号《不予行政赔偿决定书》及快递单、详情单，证明被告向原告作出东国土资函[2018]430号《不予行政赔偿决定书》程序合法、事实清楚、证据充分，依法应予维持。经庭审质证，对被告提供的《责令停止土地违法行为通知书》，原告认为与本案无关，被告认为该通知书为被告于2007年初步调查涉案地块时根据估算的面积作出的责令通知，并提供了证据原件予以核对，对该证据的真实性本院予以确认。对原告提供的出租合同书及收据，被告对其真实性无法确认，本院认为该证据的真实性东莞市中级人民法院在已生效的（2017）粤19行终132号《行政判决书》中已予以确认，故对该证据的真实性，本院予以确认。对原告提供的现状图中原告书写的部分及违法建筑图片，被告称无法确认。本院认为上述证据为原告单方制作,且未注明制作时间、制作方法和制作人，对该证据的真实性及关联性，本院无法确认。对原、被告提供其他证据的真实性，双方无异议，本院予以确认。经审理查明，2015年4月8日，被告东莞市国土资源局经查，发现原告叶颖湘未经依法批准，于2007年10月至2008年2月期间擅自在高埗镇卢溪村“三丫博”（土名）占用集体土地建设厂房，占用土地面积653.9平方米（合0.98亩），地类为耕地，不符合土地利用总体规划，未办理相关用地手续。被告认为原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，已构成非法占用土地的违法事实。2015年5月8日，被告作出东国土资（执法）告字[2015]639号《行政处罚告知书》，并于2015年5月29日在原告住所进行留置送达并拍照存证。2015年6月5日，被告作出东国土资（执法）决字[2015]636号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的相关规定，决定对原告的违法用地行为处罚如下：1、限期十五日内退还非法占用的653.9平方米土地给村集体；2、限期十五日内拆除非法占用面积为653.9平方米土地上的新建建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用653.9平方米耕地的行为，按每平方米30元处以罚款，共计罚款19617元。后被告于2015年6月17日邮寄送达给原告，原告对上述《行政处罚决定书》不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的上述《行政处罚决定书》。本院于2015年12月10日作出（2015）东一法行初字第323号《行政判决书》，驳回原告叶颖湘的全部诉讼请求。原告不服，向东莞市中级人民法院提起上诉，东莞市中级人民法院于2016年4月21日作出（2016）粤19行终26号《行政判决书》，以被告对原告留置送达东国土资（执法）告字[2015]639号《行政处罚告知书》不合法，未能提供充分证据证实被告作出处罚决定前履行了告知当事人陈述、申辩的义务为由，判决撤销了本院作出的上述（2015）东一法行初字第323号《行政判决书》，并确认被告作出的上述《行政处罚决定书》无效。2016年5月10日，被告经集体讨论，决定重新对原告作出行政处罚。2016年6月1日，被告向原告重新作出东国土资（执法）告字[2016]229号《行政处罚告知书》，告知原告拟对其非法占地的行为作出行政处罚及理由，并告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利。2016年6月3日，被告通过顺丰专递向原告邮寄送达上述东国土资（执法）告字[2016]229号《行政处罚告知书》，原告于2016年6月4日予以签收，但未在规定时间内陈述、申辩及申请听证。2016年6月24日，被告依据《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，重新向原告作出东国土资（执法）决字[2016]267号《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的653.9平方米土地给村集体，限期十五日内拆除非法占用的653.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对非法占用的653.9平方米耕地，处以每平方米30元的罚款，计处罚金额为19617元。2016年6月27日，被告通过EMS特快专递向原告邮寄送达上述东国土资（执法）决字[2016]267号《行政处罚决定书》，原告于2016年6月28日予以签收确认。原告仍不服被告作出的上述东国土资（执法）决字[2016]267号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月20日作出（2016）粤1971行初522号《行政判决书》，驳回原告叶颖湘的全部诉讼请求。原告不服，向东莞市中级人民法院提起上诉，东莞市中级人民法院于2017年7月26日作出（2017）粤19行终132《行政判决书》,驳回原告的上诉，维持原判。2018年1月9日，原告向被告提交《国家赔偿申请书》，请求被告赔偿因行政不作为、行政乱作为的渎职犯罪而导致原告的直接经济损失296.5万元。被告收到原告的上述申请书后，于2018年2月6日作出东国土资函[2018]430号《不予行政赔偿决定书》，并于2018年2月8日送达给原告，认为原告未根据《中华人民共和国土地管理法》办理用地审批手续，非法占用土地，被告依法作出行政处罚决定，不存在《中华人民共和国国家赔偿法》第三、四条规定的侵犯人身权或财产权的情形，认为原告所主张的“填土、厂房建设和装修费用、工厂设备搬迁和安装费用等经济损失”是因其自身违法行为所致，并非被告造成，故决定对原告的请求不予赔偿。原告不服，向本院提起本次国家赔偿诉讼，请求撤销被告作出的上述《不予行政赔偿决定书》，并请求被告赔偿因行政不作为、行政乱作为的渎职犯罪而导致原告的直接经济损失3063930元（损失评估2764313元+清拆280000元+罚款19617元）。本院认为，首先，针对原告在本案开庭审理后申请追加东莞市高埗镇卢溪村民委员会和东莞市高埗镇卢溪经济联合社为共同被告的问题，本院认为上述两主体非行政机关或法律法规授权的组织，不具有行政诉讼被告主体资格，而且原告是在本案开庭审理后才提出该申请，与原告的诉求亦无直接关联，对原告的申请本院不予准许。其次，原告在庭审中明确本案是针对被告有失职渎职、选择性执法、伪造证据，对原告实施行政行为所造成的损失而要求被告作出赔偿，且提出上述“伪造证据”即为东国土资（执法）告字[2016]229号《行政处罚告知书》的送达回证的签名伪造并申请笔迹鉴定。本院认为原告所称的“伪造证据”是已生效的（2016）粤1971行初522号《行政判决书》中已确认的一份证据材料，且对原告的笔迹鉴定申请东莞市中级人民法院亦在已生效的（2017）粤19行终132号《行政判决书》中明确不予准许，故原告提出的“伪造证据”部分本案不予审理。另原告所述的“失职渎职、选择性执法”部分在东莞市中级人民法院的生效判决即（2017）粤19行终132号《行政判决书》中亦已作出相关论述。结合原告在本案起诉的事实理由中“因被告对原告实施行政处罚，致原告直接经济损失3063930元”及“东国土资（执法）决字[2016]267号《行政处罚决定书》生效后，原告因受此处罚而导致3063930元的直接经济损失”的陈述可知，原告本案所述的被告因实施行政行为对所造成的损失中的“行政行为”实际上指的即为被告作出的东国土资（执法）决字[2016]267号《行政处罚决定书》，而该处罚决定在已生效的（2016）粤1971行初522号案件《行政判决书》和（2017）粤19行终132号《行政判决书》中已被确认为合法有效，故原告请求因被告作出的上述行政行为对其造成的经济损失3063930元要求被告赔偿无事实及法律依据，被告作出涉案的东国土资函[2018]430号《不予行政赔偿决定书》决定不予赔偿合法有据，本院予以支持。原告的诉求事实及法律依据不足，本院予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告叶颖湘的全部诉讼请求。本案不收取诉讼费用。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。审 判 长  余燕飞人民陪审员  李 恒人民陪审员  欧浩森二〇一八年八月二十一日书 记 员  肖 萧殷振贤