广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终930号上诉人（原审被告）深圳市人民政府，住所地深圳市福田区福中三路市民中心。法定代表人许勤，市长。委托代理人胡挺，该府工作人员。被上诉人（原审原告）张智，男，汉族，身份证住址广东省深圳市宝安区。委托代理人张勇、汪腾锋，均为广东知明律师事务所律师。上诉人深圳市人民政府因与被上诉人张智政府信息公开一案，不服深圳市中级人民法院（2016）粤03行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理确认，2015年12月29日，张智向深圳市人民政府提交申请，要求公开深圳市规划和国土资源委员会向深圳市人民政府报送的《深圳市东部垃圾焚烧发电厂（东部环保电厂）上坑塘场址选址与规划设计条件研究（送审稿）》、深圳市城市规划委员会审查通过上述项目和文件的书面意见、深圳市人民政府审批同意上述项目和文件的书面文件。2016年1月17日,被告深圳市人民政府作出深府公开办函（2016）5号《关于政府信息公开申请的答复》，内容为：“张智：本机关于2015年12月29日收到您提出的政府信息公开申请。经审核，您申请公开的深圳市规划和国土资源委员会向深圳市人民政府报送的《深圳市东部垃圾焚烧发电厂（东部环保电厂）上坑塘场址选址与规划设计条件研究（送审稿）》和深圳市人民政府审批同意上述项目和文件的书面文件，属于深圳市人民政府与深圳市规划和国土资源委员会内部沟通、研究、审查深圳市东部垃圾焚烧发电厂建设相关事宜中产生的过程性信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》[国办发(2010)5号]第二项意见，上述信息不属于应公开的政府信息。关于深圳市城市规划委员会审查通过上述项目和文件的书面意见，建议您径向深圳市规划和国土资源委员会提出咨询或申请(具体方式请参阅：http://www.sz.gov.cn/ghj/)。特此告知。”该《答复》已于2016年1月18日邮寄给张智。张智不服，提起本案诉讼，请求：1、判令深圳市人民政府公开政府信息：(1)深圳市规划和国土资源委员会向深圳市人民政府报送的《深圳市东部垃圾焚烧发电厂（东部环保电厂）上坑塘场址选址与规划设计条件研究（送审稿）》；(2)深圳市城市规划委员会审查通过上述项目和文件的书面意见；(3)深圳市人民政府审批同意上述项目和文件的书面文件。2、判令深圳市人民政府承担本案的诉讼费用。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定，行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的…。第十条规定，县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：…（八）重大建设项目的批准和实施情况…。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：…依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式…。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》[国办发(2010)5号]规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。根据上述规定，行政机关收到申请人的信息公开申请后，应当区别对待，分别处理。案件中，张智向深圳市人民政府申请公开三项信息：（1）深圳市规划和国土资源委员会向深圳市人民政府报送的《深圳市东部垃圾焚烧发电厂（东部环保电厂）上坑塘场址选址与规划设计条件研究（送审稿）》；（2）深圳市城市规划委员会审查通过上述项目和文件的书面意见；（3）深圳市人民政府审批同意上述项目和文件的书面文件。深圳市人民政府对该申请作了区分，认定申请的第一项信息属于处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不予公开；申请的第二项信息因属于深圳市城市规划委员会的职权范围，因深圳市城市规划委员会秘书处办公地点设在市规划主管部门，建议张智向深圳市规划和国土资源委员会提出咨询或申请。深圳市人民政府对上述两项请求的回复于法有据，原审法院予以确认。张智要求公开上述两项信息，缺乏法律依据，原审法院予以驳回。深圳市人民政府认为张智申请的第三项信息（深圳市人民政府审批同意上述项目和文件的书面文件）也属于过程性信息，不予公开。原审法院认为，对于重大建设项目的批准和实施情况，行政机关依法应当公开。本案涉及到深圳市东部垃圾焚烧发电厂（东部环保电厂）选址与规划相关信息，深圳市人民政府承认收到深圳市规划和国土资源委员会的书面申请，并也作出了审批。该审批是否等同于深圳市人民政府对该项目的批准决定，应当由深圳市人民政府来承担举证责任。但深圳市人民政府一方面拒绝公开其向深圳市规划和国土资源委员会就《深圳市东部垃圾焚烧发电厂（东部环保电厂）上坑塘场址选址与规划设计条件研究（送审稿）》作出的最终审批，另一方面又不能提供证据证明深圳市人民政府对该项目的批准决定与上述最终审批不属于一个文件。故其针对张智的第三项信息公开申请，并没有充分履行自己的信息公开职责，其以过程性信息为由不予公开，适用法律错误，原审法院依法予以纠正。深圳市人民政府应当对张智的第三项信息公开申请重新进行处理。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第二十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）、（二）项之规定，判决：一、撤销深圳市人民政府于2016年1月17日针对张智的信息公开申请[深圳市人民政府审批同意深圳市规划和国土资源委员会向深圳市人民政府报送的《深圳市东部垃圾焚烧发电厂（东部环保电厂）上坑塘场址选址与规划设计条件研究（送审稿）》的书面文件]作出的不予公开回复。二、深圳市人民政府应于本判决生效之日起15个工作日内对张智的信息公开申请[深圳市人民政府审批同意深圳市规划和国土资源委员会向深圳市人民政府报送的《深圳市东部垃圾焚烧发电厂（东部环保电厂）上坑塘场址选址与规划设计条件研究（送审稿）》的书面文件]重新作出处理。三、驳回张智的其他诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由被告深圳市人民政府负担。上诉人深圳市人民政府上诉称：一、深圳市规划和国土资源委员会报送的《深圳市东部垃圾焚烧发电厂（东部环保电厂）上坑塘场址选址与规划设计条件研究（送审稿）》和上诉人关于此文的回复文件，属于上诉人与所属职能部门之间就深圳市东部垃圾焚烧发电厂项目规划、选址、设计事项进行沟通、研究、审查中产生的过程性信息，依法不属于应公开的政府信息，并且，该报送行为与上诉人作出的回复是一个整体，原审判决只认定前者属于过程性信息，后者不属，明显割裂了二者的联系。二、上诉人作出的回复并非对具体项目的审批，对被上诉人的权利义务不产生实际影响，而《政府信息公开条例》中要求的“批准”，应是行政机关对外作出的正式审批行为，但涉案行为只是回复，不是正式审批。综上，原审判决在认定事实、适用法律方面存在错误，请求撤销并驳回被上诉人的全部诉讼请求。被上诉人张智答辩称：被上诉人申请公开的是上诉人对重大项目的审批信息，不是所谓“过程性信息”。深圳市东部垃圾发电厂属于深圳市基本生态控制线内进行的重大项目，有关该项目的批准和实施信息，是《政府信息公开条例》明确要求公开的重点信息。即便其中涉及部分过程性信息，也应依据政府信息公开的基本原则，在相关行政程序结束后，随同结果信息一并公开，以便社会公众充分行使知情权和监督权。上诉人坚称自己的审批结果只是过程性信息，缺乏应有的担当。上诉人故意曲解法律条文，把自己的审议决策行为与职能部门作出的具体行为混为一谈，声称对被上诉人的权利义务不产生实际影响，是推卸自己的决策责任，意在回避矛盾。请求驳回上诉。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系政府信息公开纠纷。二审争议焦点是上诉人深圳市人民政府认定被上诉人张智申请公开的第三项内容属于“过程性信息”而“不应当公开”的理由和主张是否成立。根据审理查明的事实，被上诉人张智向上诉人申请公开的政府信息第三项内容，即“深圳市人民政府审批同意上述项目和文件的书面文件”，系要求上诉人公开其“审批同意‘深圳市东部垃圾焚烧发电厂’项目和文件的书面文件”，并非仅要求上诉人公开其对“深圳市规划和国土资源委员会报送的《深圳市东部垃圾焚烧发电厂（东部环保电厂）上坑塘场址选址与规划设计条件研究（送审稿）》作出的回复。上诉人以该《送审稿》以及上诉人关于此文的回复文件均系内部沟通、研究和审查中产生的“过程性信息”为由不予公开，曲解了被上诉人申请公开的信息，与本案审理查明的事实不符。据此，原审判决认定上诉人应当而未能为其上述主张提供相应证据，并判决上诉人限期重新作出处理，并无不当。《中华人民共和国信息公开条例》第二章、第三章对政府信息公开的范围、公开的方式和程序等事项作出了明确规定，上诉人应遵循《条例》的相关规定，对被上诉人提出的第三项公开申请，重新作出区别处理，即对于已经上诉人批准立项的，公开其审批立项意见；对于已经批准实施的，公开其审批实施意见；而对于仍处于沟通、研究、审查阶段尚未实际实施的，或者已经通过其他法定方式公开了的，应向被上诉人作出准确、完整的告知、解释或者说明。综上，上诉人深圳市人民政府以深圳市规划和国土资源委员会报送的《送审稿》及其相应的回复文件属于“过程性信息”为由，主张认定被上诉人申请公开的第三项内容“不属应公开的政府信息”，以及原审判决认定事实、适用法律错误并请求撤销，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原审判决。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一八年八月六日书记员  李文蓝