四川省成都市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2018)川01民终9519号 上诉人（原审原告）：成都市汇达技术开发有限公司，住所地成都市新都区龙桥镇河顺村。 法定代表人：韩祥文，董事长。 被上诉人（原审被告）：成都市新都区龙桥镇人民政府，住所地四川省成都市龙桥镇南街**。 法定代表人：刘驰，镇长。 委托诉讼代理人：陈飞，四川信诺达律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王馨，四川信诺达律师事务所律师。 上诉人成都市汇达技术开发有限公司（以下简称汇达公司）因与被上诉人成都市新都区龙桥镇人民政府（以下简称龙桥镇政府）合同纠纷一案，不服成都市新都区人民法院（2018）川0114民初1580号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 汇达公司上诉请求：1、撤销一审民事判决，依法改判，支持汇达公司全部诉讼请求；2、由龙桥镇政府承担一、二审全部诉讼费用。事实与理由：一、龙桥镇政府无权处置置换土地，更未履行合同主要义务。《协议书》中用于置换的土地属农村集体土地，龙桥镇政府无权处置。龙桥镇政府出具《意见答复书》、2018年7月1日《说明》和新都区龙桥访（2016）16号信访事项处理意见自认的内容均证明龙桥镇政府未履行合同主要义务。上述建设用地使用权互换行为并未完成变更登记，根据《中华人民共和国物权法》第一百四十五条、第九条，合同主要义务没有履行。二、龙桥镇政府应承担缔约过失责任。双方当事人签订《协议书》的前提是龙桥镇政府取得用于置换土地的“国有建设土地使用权”，然而龙桥镇政府并未取得，根据《中华人民共和国合同法》第四十二条规定，龙桥镇政府隐瞒重要事实，应承担缔约过失责任。三、《协议书》依法应该解除。在未取得置换土地国有土地使用证的前提下，龙桥镇政府与汇达公司签订建设用地使用权互换合同，有违公平和诚实信用原则。龙桥镇政府迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行，《协议书》依法应当解除。 龙桥镇政府辩称，一审法院认定事实清楚，使用法律正确，应驳回汇达公司全部上诉请求。首先，根据《协议书》约定，龙桥镇政府不负办证义务，同时也已将合同约定义务履行完毕。国有土地使用权证不能办理责任在于汇达公司，是因其未按时缴纳规费和相应费用所致。其次，案涉土地确实是农村集体土地，但只要缴纳相应规费和费用即可变为国有土地，且该块土地为汇达公司所选。现因汇达公司自身原因加之相应政策变化导致不能办证。 汇达公司向一审法院起诉请求：1.依法判令解除双方签订的《协议书》；2.本案诉讼费用由龙桥镇政府承担。 一审法院认定事实：一、为修建成彭高速公路，需要征收高速道路沿途的土地，并拆除高速征地红线内企业，2003年5月12日，成彭高速公路工程建设指挥部（以下简称成彭高速指挥部）与成彭高速公路新都区配合建设指挥部（以下简称新都配合指挥部）签订《拆迁协议》一份，约定：成彭高速指挥部以500万元的包干价赔付给新都配合指挥部，由新都配合指挥部负责成彭高速新都段企业拆迁补偿费的赔付及拆迁工作。新都配合指挥部将新都区的拆迁补偿工作又分配给高速路经过的各乡镇，由各乡镇负责各自辖区的拆迁安置补偿工作。二、汇达公司原公司所在地位于成彭高速公路征地红线内，2003年6月9日，龙桥镇政府与汇达公司签订《协议书》一份，约定：龙桥镇政府一次性支付汇达公司拆迁补偿包干款157464元；汇达公司最迟应于2003年6月3日开始拆迁，2003年6月30日前全部搬迁完毕；因成彭高速公路建设需要，征用汇达公司土地约4.1535亩，龙桥镇政府为汇达公司在社置换的约4.1535亩（以实际丈量为准），对于超过置换面积的新征地面积，汇达公司按土地征用价8万元/亩补缴给甲方土地征用款，汇达公司以行政划拨的方式取得土地使用权；汇达公司必须按照有关规定积极办理报建、办证，龙桥镇政府协助新都配合指挥部为汇达公司服务办理报建、办证等工作。该协议签订后，汇达公司按时进行了搬迁，并领取了全部补偿款157464元。同年，汇达公司搬迁到龙桥镇政府为其置换的另一土地上进行围墙、厂房等建设。置换后的土地面积位于成都市新都区龙桥镇河顺村三社，面积4.1535亩，土地性质为农村集体土地，至本案诉讼期间，该宗土地仍为农村集体土地。三、龙桥镇政府于2007年6月21日出具《证明》一份，其内容为：“现因成彭高速路建设，途径境内，造成汇达公司企业拆迁，新选址建设，因种种原因该企业的国有土地使用证一直未办理完毕（正在加紧办理中），故请有关部门给予方便为谢！”四、汇达公司的法定代表人韩祥文因置换土地未能办理国有土地使用证一事，向有关部门反映情况，龙桥镇政府于2014年11月17日向韩祥文出具《答复意见书》，其内容为：“2003年汇达公司置换后的土地位于现行规划区范围外（因2003年征地时尚未编制总体规划，总体规划于2005年开始编制，2007年通过审批），不符合现行规划，所以不能办理国有土地使用权，从2003年年底至2007年，一致努力解决汇达公司的办证问题，但由于上述原因不能办理，因此不存在韩祥文反应的调规资金不知去向。且召开专题会议讨论，并成立了专门的工作组，负责进行调查和协调处理，并多次与韩祥文沟通协商，宣传解除相关政策。最后韩祥文提出的每亩按80万要政府回收解决此事，但低于现在的工业用地基本牌价仅在40万元以内（必须符合规划），所以最终没有与汇达公司达成一致意见。希望汇达公司负责人继续沟通协商，最终达成一致意见，妥善处理该遗留问题。”五、汇达公司于2017年6月22日向成都市双流区人民法院提起行政诉讼，要求解除汇达公司与龙桥镇政府签订的《协议书》，成都市双流区人民法院于2017年9月21日作出（2017）川0116行初50号行政裁定，认为该案不属于行政诉讼受案范围，驳回了汇达公司的起诉。汇达公司遂向一审法院提起民事诉讼。 一审法院认为，本案的争议焦点，一是置换后的土地性质是何种性质的土地，如为国有土地，土地征用款应该由谁缴纳；二是为汇达公司置换后的土地办理国有土地使用证，是否为龙桥镇政府的义务；三是龙桥镇政府是否延迟履行主要义务，汇达公司能否行使解除权。对上述争议焦点，现做以下论述。一、双方签订的《协议书》中，约定有“因成彭高速公路建设需要，征用汇达公司土地约4.1535亩，龙桥镇政府为汇达公司在社置换的约4.1535亩（以实际丈量为准），对于超过置换面积的新征地面积，汇达公司按土地征用价8万元/亩补缴给甲方土地征用款，汇达公司以行政划拨的方式取得土地使用权”，其中的“汇达公司以行政划拨的方式取得土地使用权”的内容比较明确，“行政划拨”是取得国有土地使用权的方式之一，即汇达公司置换后的土地，其性质应为国有土地。但置换后的土地，其初始性质为农村集体所有，要变更为国有土地，尚需通过一定法定程序，并由使用者缴纳一定的土地征用费方能实现。上述内容中未约定置换的4.1535亩土地，汇达公司是否应缴纳土地征用费，但结合《协议书》其他内容，能推断得出：拆迁补偿包干款157464元，仅为补偿汇达公司的财产价值，以及拆迁所需的费用；汇达公司因成彭高速公路建设被征用4.1535亩土地，则由龙桥镇政府在社置换约4.1535亩土地，超过置换面积的新征地，汇达公司按8万元/亩补缴给龙桥镇政府土地征用款，置换的4.1535亩，则汇达公司不需要缴纳土地征用款，即应由龙桥镇政府或新都配合指挥部代为缴纳。二、为汇达公司置换后的土地办理国有土地使用证，是否为龙桥镇政府的义务。根据《协议书》约定，龙桥镇政府提供的置换后的土地，应当以行政划拨方式取得的国有土地使用权。但根据我国现有法律规定，出让土地的审批、管理部门为有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门，龙桥镇政府不具有审批权。根据双方的《协议书》内容来看，汇达公司知晓该规定，这在双方的《协议书》下列内容中有所体现：“汇达公司必须按照有关规定积极办理报建、办证，龙桥镇政府协助新都配合指挥部为汇达公司服务办理报建、办证等工作”。从上述内容约定可以看出，为汇达公司置换后的土地报建、办证的义务人是汇达公司，龙桥镇政府的义务是协助新都配合指挥部为汇达公司办理报建、办证等工作提供服务。三、本案中，龙桥镇政府根据《协议书》的约定，提供了置换土地，支付了拆迁补偿款，也履行了协助新都配合指挥部为汇达公司办理报建、办证等工作的合同义务，汇达公司提供的《证明》、《答复意见书》均能证明该事实。但汇达公司的置换土地至今未能办理国有土地使用证，其原因并非由龙桥镇政府导致。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。”第十八条“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。”从上述规定可以看出，置换土地未编制进入总体规划，并非由自身能够决定，其在编制总体规划时，必须依据上一级土地利用总体规划进行编制。根据《协议书》约定，置换土地应当由汇达公司按照有关规定积极办理报建、办证，而只有县级以上人民政府土地行政主管部门才有审批、办证的权利，龙桥镇政府没有权利代替土地行政主管部门对置换土地的性质作出确认或审批。即使双方在《协议书》予以约定，也会因违反法律规定而无效。且至今汇达公司也未提供土地行政管理部门不批准对置换土地办理国有土地使用证的证据。综上，一审法院认为，汇达公司所称的合同目的不能实现的主张缺乏事实依据，且龙桥镇政府已经履行了合同义务。故汇达公司依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第三款“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（三）当事人一方延迟履行主要义务，经催告后在合理期限内仍未履行”的规定，主张解除合同的诉讼请求于法无据，本院不予支持。如果汇达公司有证据证明，土地行政管理部门不批准对置换土地办理国有土地使用证，可以就置换土地的土地征用款与龙桥镇政府协商，或另行起诉解决。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百三十四条第一款、第一百四十二条之规定，判决如下：驳回成都市汇达技术开发有限公司的诉讼请求。案件受理费100元，由汇达公司负担。 二审中，双方当事人对一审认定事实无异议，亦无新证据提交，本院予以认可。 本院认为，根据双方的诉辩意见，本案二审的争议焦点为：一、龙桥镇政府是否存在迟延履行主要义务的行为；二、双方签订《协议书》是否应当解除。现将以上问题分述如下： 一、龙桥镇政府是否存在迟延履行主要义务的行为。 根据汇达公司和龙桥镇政府签订的《协议书》，龙桥镇政府主要合同义务为：1、提供置换土地；2、支付一次性拆迁补偿包干款157464元；3、协助成彭高速公路新都区配合建设指挥部为汇达公司办理报建、办证等工作。本案证据显示龙桥镇政府履行了《协议书》约定上述三项义务。故，龙桥镇政府不存在迟延履行主要义务的情形。 二、双方签订《协议书》是否应当解除。 汇达公司认为龙桥镇政府置换的土地应当为国有土地性质而非农村集体土地，现不能办理相应的报建、办证手续，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第三款行使合同解除权。对此本院认为，根据《协议书》第七条约定“乙方必须按照有关规定积极办理报建、办证，甲方协助成彭高速新都区配合建设指挥部为乙方服务办理报建、办证等工作。”办理国有土地使用证的义务主体为汇达公司，龙桥镇政府仅负有协助、配合办理该证的义务。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十八条、第二十四条规定，县级以上政府部门对出让土地有审批管理权。故龙桥镇政府没有对置换土地的审批管理权，无权代替行政主管部门对置换土地的性质做出确认和审批，更不能决定国有土地使用证的办理。 汇达公司在与龙桥镇政府签约时对于置换土地现状为集体土地是明知的，而四川省人民政府川府土（2005）292号文批复亦同意将成都至彭州高速公路工程建设所涉及集体农用地转为建设用地。如汇达公司有证据证明，土地行政管理部门不批准对置换土地办理国有土地使用证，可以就置换土地的土地征用款及赔偿事宜与龙桥镇政府协商，或另行诉讼解决。 综上，汇达公司要求解除合同的上诉请求不成立。原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案一审案件受理费的负担方式不变；二审案件受理费200元，由成都市汇达技术开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 廖 方 审判员 尹 英 审判员 袁晟翔 二〇一八年八月二十日 书记员 李 玲