江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2018)苏03行初3号原告：王超德，男，1943年5月28日生，汉族，住江苏省徐州市云龙区。委托诉讼代理人：王安全(系原告儿子)，男，1969年1月16日生，汉族，住江苏省徐州市云龙区。委托诉讼代理人：吴少博，北京吴少博律师事务所律师。被告：徐州市人民政府，住所地徐州市云龙区昆仑大道**。法定代表人：庄兆林，该市市长。委托诉讼代理人：宗亚飞，徐州市国土资源局工作人员。委托诉讼代理人：裴建平，江苏智临律师事务所律师。原告王超德诉被告徐州市人民政府(以下简称徐州市政府)土地行政征收纠纷一案,本院立案受理后，于法定期限内向被告徐州市政府送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王超德及其委托诉讼代理人王安全、吴少博，被告徐州市政府的委托诉讼代理人宗亚飞、裴建平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。徐州市政府于2016年3月23日作出《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政通[2016]6号），主要内容为：“经国务院批准，省国土资源厅以苏国土资函[2016]155号文批复，同意我市鼓楼区、云龙区、徐州市经济技术开发区集体农用地34.4964公顷（其中耕地24.5687公顷、其他农用地9.9277公顷）转为建设用地并征收为国有；另将集体建设用地14.1153公顷、未利用地0.0003公顷征收为国有，合计批准征收集体土地48.612公顷，按照批准的土地开发利用规划用于城市保障性安居工程建设。……”该公告同时将建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、征地补偿标准及被征地农民安置办法、办理征地补偿登记办法等进行了告知。原告王超德向本院提出诉讼请求：请求法院依法判令确认徐州市人民政府征收原徐州市店子采石场所在部分土地行为违法。在庭审中，经本院释明，原告王超德当庭明确诉讼请求为：确认被告作出的2015安居工程项目征地公告违法。事实和理由：原告王超德是徐州市云龙区黄山街道办事处店子村（现店子居委会）的村民。原告王超德在本次征地范围内，于1994年9月27日取得土地使用权证，此土地使用权证用地范围在上述征地范围。1998年4月18日，原告与店子村委会签订《狮子山乡店子村企业产权转让协议》，合法获得徐州市店子采石场包括房屋和机器设备等资产的所有权并租赁土地20年。2017年，原告听闻店子村有征收项目，但具体是什么项目原告并不清楚。后原告申请政府信息公开，得知原告所有的位于店子村的徐州市店子采石场房屋所在一部分土地位于徐州市2015年度第1批次保障性安居工程项目的征收范围内，且早己在2016年被征收，土地性质也己经由集体土地转变为国有土地；剩余部分土地位于即将开始进行征收的五山公园项目范围内。原告通过申请政府信息公开才知道，徐州市政府早己于2016年3月23日发布了徐政通[2016]6号《徐州市人民政府征收土地方案公告》，以规划用于2015年度第1批次保障性安居工程建设的名义征收包括原告涉案土地在内的集体土地共计48.612公顷；徐州市国土资源局于2015年1月21日作出徐国土资听告字〔2015〕第16号《征地告知书》。然而，原告及其他村民在此之前并不知道有该征收项目，也没有见过政府张贴的征收文件，同时原告通过申请回来的政府信息得知，从2016年发布《征收公告》至今，政府一直都没有发布征收补偿安置方案，更遑论对包括原告在内的涉案土地使用权人进行补偿。原告认为被告实施的征收原徐州市店子采石场所在部分土地行为违法，理由如下：1、《征收公告》未依法进行张贴、公示。根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”《征收土地公告办法》第三条规定“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。”第十四条规定：“未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。”根据上述规定，被告作为组织实施征收的主体，具有履行公示《征收公告》的法定职责，然而原告至今在承租区域乃至店子村内都未见过该《征收公告》。被告未依照法定程序进行张贴、公示，在未告知原告有征收项目的情形下，将原告涉案土地进行征收，侵犯了原告知情、异议权，直接对原告的合法权益造成实质影响，被告征收行为明显违法。2、被告未履行征地前的告知、确认、听证的法定程序，严重损害原告利益。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定，“要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》（国土资电发〔2006〕22号）明确规定：“切实维护被征地农民的合法权益。各类建设项目征收农民集体所有土地，征地报批前未履行告知、确认、听证程序的，不得批准征地。”江苏省国土资源厅《关于进一步规范征地报批前有关程序的通知》（苏国土资发[2008]293号）明确规定，“组织用地报批材料的同时，应将征地报批前被征地农民知情、确认的下列有关材料列为征地报批的必备材料：（一）《征地告知书》和《征地告知书送达证明》……（二）《征地调查结果确认表》……（三）按规定举行听证的，应当提供听证笔录、听证纪要或听证情况的说明材料。”然而，被告并未履行上述法定程序。表现为，（1）《征地告知书》未依法张贴并送达，原告并不知道征地事宜。《关于进一步规范征地报批前有关程序的通知》（苏国土资发〔2008〕293号）明确规定，“在征地报批前，市、县（市）国土资源部门应当将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以《征地告知书》的形式告知被征地的农村集体经济组织和农户。同时告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利。《征地告知书》应当在拟征土地所在地的村、组内张贴。征地按规定告知后，应当填写《征地告知书送达证明》。”原告并未在村里见到涉及徐州市2015年度第1批次保障性安居工程项目的《征地告知书》，也没有人告知原告涉案土地有征地事宜，更遑论告知征地听证。被告未依法实施征地报批前的程序，违反法律规定，剥夺了原告的合法权利，被告的该行为违法。从原告申请回来的《征地告知书送达证明》（徐国土资听告字〔2015〕第16号）中显示送达日期是2015年1月21日，然而备注里店子居委会“放弃听证”的日期是“2105.7.6”，该日期应为笔误，实际日期应为“2015.7.6”。按照法律规定，当事人应在告知后5个工作日内申请听证，逾期未提出的，视为放弃听证。如果确实是如送达证明上所写的是2015年1月21日送达《征地告知书》的，那么超过5个工作日后即视为放弃听证，店子居委会又何必再于2015年7月6日备注放弃听证。该份《征地告知书送达证明》明显违法。而且，原告及其他村民根本不知道此征收项目，更不用说放弃听证。此“放弃听证”明显是村委会干部在原告及其他村民不知情的情形下作出的，被告并未实际送达《征地告知书》。（2）征地项目涉及到的农户均未签名。从申请回来的政府信息公开回复中可知，徐州市2015年度第1批次安居工程涉及店子居委会的土地有12.3053公顷。在征地调查程序中，涉及的农户签名表，总共却只有7位村民的名字，还有更多在征收范围内的人没有在签名表内。而且在该表的备注中写到“以上征地涉及到的农户未签名己告知”。涉案项目征收如此多的土地，却只涉及到7位村民，7位村民都是在居委会上班的工作人员，并且都未签名，明显不符合事实与逻辑。该份签名文件是征地调查结果的汇总表，原告有理由相信，被告并未向涉及的征地农户进行调查。（3）被告征收土地之前未对原告承租土地以及地上建筑物进行入户调查、测量。原告在承租土地上建有厂房，原告的部分厂房属于被补偿范围。被告未实际对原告地上建筑物进行调查、测量，并经双方核实确认，那么被告就无法保障原告知晓补偿的合法、合理性。实际上，被告并未对原告涉案土地上的厂房进行调查、测量，更未与原告进行核实确认，原告并不知道涉案土地和房屋己经被征收。被告在未经原告确认的情形下，就将原告涉案土地及地上房屋征收，行为明显违法。（4）被告在未发布征收补偿安置方案，未对原告地上建筑物进行补偿的情形下就将涉案土地征收，明显违法。根据《征收土地公告办法》第七条的规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）十五条明确规定：“征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”《征收土地公告办法》第十四条规定，“未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”根据申请回来的政府信息公开回复得知，徐州市政府于2016年3月23日发布了徐政通〔2016〕6号《徐州市人民政府征收土地方案公告》。2017年9月11日，原告向徐州市国土资源局申请涉案的征地补偿安置方案及公告，得到的回复却是“暂未发布征地补偿安置方案及公告”。2016年3月23日就发布了征收土地方案，但一直到起诉日，都未发布征地补偿安置方案。但从原告申请的另一个信息公开回复中得知，原告涉案部分土地已经被征收为国有土地。在未发布征收补偿安置方案，更未对原告涉案土地上房屋进行补偿的情况下，被告就擅自将涉案土地征收为国有土地，明显违法。综上，被告作为涉案征收项目的征收单位，但却没有依法履行征地报批前的程序，未依法对征收土地方案进行公告，更在未拟定征地补偿安置方案并对原告进行补偿的情形下征收涉案土地。被告的上述行为严重违反法定征收程序，侵害了原告的合法权益，为维护自身合法权益，原告根据《行政诉讼法》的相关规定，提起行政诉讼，诉请如前。被告徐州市政府答辩称：1、原告主体不适格。1998年4月是徐州市店子采石场同店子居委会（徐州市云龙区黄山街道办事处店子村）签订的《狮子山乡店子村企业产权转让协议》，而非同王超德个人签订。徐州市店子采石场是一个法人企业，所以王超德个人无权提起诉讼。2、根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；因此对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。如村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，也可根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定由过半数的原集体经济组织成员提起诉讼。3、本案征地公告并未创设新的权利义务，只是对国土资源厅苏国土资函[2016]155号征地批准函的内容公示，对当事人的权利义务不产生实际影响，依据行政诉讼法及司法解释本案不应当受理，已经立案的应当裁定驳回起诉，故应裁定驳回原告起诉。4、2015年1月21日徐州市国土资源局因建设的需要，依法在被告所在的村委会张贴了徐国土资听告字[2015]第16号《征地告知书》，明确了拟征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等，店子村委会书面明确提出放弃听证，并于2015年7月进行了征地调查、测量。2016年3月23日徐州市政府依据省国土资源厅苏国土资函[2016]第155号文批复，在被告所在的村委会张贴了徐政通第6号《徐州市人民政府征收土地方案》，明确了批准文号、征收土地的范围、用途、面积及补偿标准、安置办法及期限。综上，徐州市政府经国务院批准依据省国土资源厅苏国土资函[2016]第155号文批复的土地征收行为合法，请依法驳回原告的起诉。本院经审理查明，王超德系徐州市云龙区店子村村民。1997年4月18日，徐州市店子采石厂（乙方）与徐州市云龙区狮子山乡店子村村民委员会（甲方）签订《狮子山乡店子村企业产权转让协议》，王超德在该协议落款的“乙方：”处签字并作为店子采石厂负责人与店子村委会对该协议进行了公证。该协议就徐州市店子采石厂的转让事宜进行约定，第二条载明：乙方一次性买断徐州市店子采石厂地面以上的厂房和设备产权，同时一次性交回原拨入该厂的流动资金，并且仍应承担该企业的一切债权债务。第四条载明：乙方把产权买断后必须办理好企业性质的变更和银行借款书的换据手续。第五条载明：企业所占的场地仍属村集体土地，没有列入这次产权转让范围。乙方应按合同要求每年应按时足额缴纳场地租赁费，乙方占用山地及山林资源，前三年的租赁价值为每年应向甲方缴纳陆万元，租赁费标准每间隔三年调整一次。第六条载明：场地租赁期为20年，即从1998年元月1日至2017年12月31日止。2007年8月3日，徐州市云龙区黄山街道办事处店子社区居委会出具证明一份，具体内容为原徐州市采石厂地面建筑物、构筑物有偿转让给王超德，其中房屋计伍拾柒间，产权属王超德所有。王超德另持有颁发于1994年9月、户主姓名为王超德、承包地位于店子村××组的《土地使用权证》，其中登记的地块之一为马鞍地。2016年2月29日江苏省国土资源厅印发《江苏省国土资源厅关于同意徐州市2015年度保障性安居工程农用地转用和土地征收第1批次实施方案的函》（苏国土资函［2016］155号），同意徐州市编制的徐州市2015年度保障性安居工程农用地转用和土地征收第1批次实施方案，实施农用地转用和征收土地49.7318公顷，其中，集体土地48.612公顷（农用地34.4964公顷，含耕地24.5687公顷、建设用地14.1153公顷、未利用地0.0003公顷）；国有土地1.1198公顷（农用地1.1198公顷，含耕地0.6258公顷），用地位于徐州市黄山街道店子村、店子社区居委会等。2016年3月23日徐州市政府作出《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政通[2016]6号），主要内容为：“经国务院批准，省国土资源厅以苏国土资函[2016]155号文批复，同意我市鼓楼区、云龙区、徐州市经济技术开发区集体农用地34.4964公顷（其中耕地24.5687公顷、其他农用地9.9277公顷）转为建设用地并征收为国有；另将集体建设用地14.1153公顷、未利用地0.0003公顷征收为国有，合计批准征收集体土地48.612公顷，按照批准的土地开发利用规划用于城市保障性安居工程建设。……”该公告同时将建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、征地补偿标准及被征地农民安置办法、办理征地补偿登记办法等进行了告知。徐州市政府将该公告张贴于云龙区黄山街道店子社区居委会公告栏，并于2016年3月23日在徐州市国土资源局网站上公示该公告内容。2017年9月王超德向徐州市国土资源局递交了政府信息公开申请，要求公开“徐州市2015年度保障性安居工程农用地转用和土地征收第1批次实施方案：涉及云龙区黄山街道店子居委会的土地征收决定及公告”。徐州市国土资源局于2017年9月25日对该申请予以书面回复，并向王超德提供了征地批复及征收土地公告。原告王超德自述其于该次政府信息公开后才获悉徐州市政府作出的《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政通[2016]6号），且其店子采石厂的一部分及王超德所承包的马鞍地在此次的征收范围内，遂向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。另查明，徐州市2015年度保障性安居工程农用地转用和土地征收第1批次实施方案所涉项目除已经发布涉案征收土地公告外，暂未发布征地补偿安置方案及公告。本院认为，本案不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。县级以上地方人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，依法发布征收土地公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等批准事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为，而非征收公告行为。本案中，徐州市政府在收到江苏省国土资源厅印发《江苏省国土资源厅关于同意徐州市2015年度保障性安居工程农用地转用和土地征收第1批次实施方案的函》（苏国土资函［2016］155号）后，作出涉案征收土地方案公告，该公告的内容与江苏省国土资源厅苏国土资函［2016］155号文相关内容一致。且被告徐州市政府已经举证证明其将该公告在云龙区黄山街道店子社区居委会公告栏进行了张贴，并同时于2016年3月23日在徐州市国土资源局网站上进行了公示。即便如原告王超德所称其并未见过该公告，但王超德亦已经通过信息公开的形式知悉公告内容，况且目前该项目的补偿安置工作尚未开展，故案涉行政行为对其权利义务并未产生实际影响。因此，原告王超德的起诉，不符合法律规定，本案依法不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项之规定，裁定如下：驳回原告王超德的起诉。案件受理费50元，由本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 李 娟审判员 周美来审判员 杜 林二〇一八年八月八日法官助理吴一冉书记员闫龙