四川省内江市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川10行初14号 原告内江市东兴区嘉麟养殖专业合作社，住所地四川省内江市东兴区柳桥乡林坡村**。 法定代表人王嘉麟，理事长。 委托代理人黄正，四川方舟达律师事务所律师。 被告内江市东兴区人民政府，住所地四川省内江市东兴区龙观街**。 法定代表人康厚林，区长。 委托代理人刘茂春,男，内江市东兴区人民政府法制办主任。 委托代理人张建，四川法锐律师事务所律师。 原告内江市东兴区嘉麟养殖专业合作社（以下简称嘉麟合作社）认为与被告内江市东兴区人民政府（以下简称东兴区政府）签订的《内江市东兴区畜禽禁养区养殖场拆除（关闭）补偿协议》（以下简称《协议》）应予撤销，于2018年6月13日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年7月31日公开开庭审理了本案。原告嘉麟合作社的法定代表人王嘉麟及其委托诉讼代理人黄正，被告东兴区政府的委托诉讼代理人刘茂春、张建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告嘉麟合作社诉称：1.撤销被告行政委托内江市东兴区柳桥镇人民政府（以下简称柳桥镇政府）与原告签订的《协议》的具体行政行为，并按照评估报告对原告补偿5,663,900元，扣减已支付的2,034,648元，还应补偿3,629,252元;2.依法对《内江市东兴区禁养区畜禽规模养殖场关闭（拆除）补偿方案》（内东区农林发[2017]266号）（以下简称《补偿方案》）规范性文件中对畜禽规模养殖场关闭（拆除）补偿方案的合法性和合理性进行审查；3.案件受理费由法院判决。事实与理由：原告是内江市东兴区柳桥镇招商引资项目，从2011年开始筹建，在租用内江市东兴区柳桥镇林坡村6社41.27亩农村集体土地的基础上，投资约500万元开办的养殖商品鹅的专业合作社。2017年10月31日前，原告积极响应和支持被告对畜禽规模养殖场关闭（拆除）的政策规定，对原告的养殖场进行拆除，并于2017年12月4日与被告所属相关部门对关闭拆除情况进行验收。依照被告《内江市东兴区人民政府办公室关于调整关闭禁养区内畜禽规模养殖场的通知》（内东区府办发（2017）227号文件）（以下简称《调整关闭通知》），被告下属单位柳桥镇政府与原告签订《协议》的具有具体行政行为的行政协议，补偿款为2,034,648元，该补偿款已付清。但该补偿款与评估机构评估价值相差太大，原告委托评估公司评估的结果是：原告养殖场的房屋建筑物及附属设施资产价值2,939,300元，年利润2,724,600元，合计5,663,900元。原告认为：1.被告仅对原告养殖场的圈舍进行了补偿，但对原告投入的机器设备、构筑物及附属设施和合理经营收益没有进行补偿，显然不合理；2.《协议》所作出的具体行政行为是依据《补偿方案》中对畜禽规模养殖厂关闭（拆除）补偿方案，该规范性文件没有进行听证、公示、征求广大养殖户意见，有合法证照手续的养殖场与停产停业无相关证照手续的养殖场执行同一个补偿表示，导致该规范性文件不合法；3.对原告的补偿价款与评估价值相差甚远，显失公平，该行政协议属于可变更、可撤销的行政协议；4.原告可以通过行政诉讼进行司法救济。原告在2018年3月7日以柳桥镇政府为被告向四川省内江市东兴区人民法院提起行政诉讼，后经法院释明应以东兴区政府为被告，故撤诉后提起本案诉讼。 原告为证明其诉讼主张，向本院提交了如下证据材料： 1.原告工商营业执照和法定代表人身份证明，证明原告主体资格。 2.《调整关闭通知》和《内江市东兴区人民政府办公室关于加快推进畜禽养殖污染防治“一场一策”整治工作的补充通知》（内东区府发[2017]174号）（以下简称《补充通知》）证明被告委托柳桥镇政府与原告签订《协议》，原告的养殖场属于被告的拆除范围。 3.《补偿方案》，证明柳桥镇政府与原告签订的《协议》依据的补偿标准是该规范性文件，该文件中第三项补偿内容只有圈舍。 4.柳桥镇政府向原告发出的《禁养区畜禽养殖场关闭（拆除）告知书》、原告养殖场圈舍面积测量记录表和原告养殖场关闭验收表，证明原告的养殖场属于关闭（拆除）范围，并已经拆除且经过被告下属相关部门验收。 5.《协议》、《申请书》，证明被告的下属单位柳桥镇政府依据前述《补偿方案》与原告签订《协议》，该协议是具有具体行政行为的行政协议，仅对原告的圈舍进行补偿，原告对关闭养殖场并非自愿申请，而是受到强迫，该《申请书》并非原告制作，而是被告作好后强迫原告签订，原告故将其中的“自愿”二字划去。 6.内江市东兴区畜牧食品局在2012年5月7日对原告新建肉鹅养殖场的批复、东兴区政府招商引资局在2012年5月9日的证明、柳桥镇政府在2012年5月25日同意原告在林坡村选址新建养殖场的意见、内江市东兴区发展和改革局在2012年8月13日对原告下发的“企业项目备案通知书”、内江市东兴区环境保护局在2012年7月31日对原告企业的环境影响报告表的批复、内江市东兴区环境保护局对原告的环评办理证明、2012年4月29日原告与林坡村6社签订的《流转租地协议》及内江市东兴区农林局在2015年11月4日下发给原告的土地流转经营权证、内江市东兴区农林局在2015年10月12日对原告下发的《动物防疫条件合格证》，证明：（1）原告养殖场新建时是经过内江市东兴区畜牧食品局的批准和同意；（2）原告养殖场是内江市东兴区的招商引资企业；（3）原告养殖场经过了柳桥镇政府同意在林坡村选址新建；（4）原告养殖场在企业投资项目时，是经过了内江市东兴区发展和改革局批准同意；（5）原告新建养殖场是经过了内江市东兴区环境保护局的批准同意；（6）原告的养殖场办理了《建设项目环境影响报告表》；（7）原告经营场所使用的土地为林坡村流转的农村集体承包土地，并依法办理了土地流转经营权证，经营期间为2012年9月8日-2028年9月30日；（8）原告的养殖场具有《动物防疫条件合格证》，并且每年都进行了年检。以上证据均证明原告的养殖场具有合法经营证照手续，是依法正常生产经营的企业，与停产、停业、不具有合法证照手续的养殖场是有区别的。 7.四川川宇德勤资产评估有限公司在2017年10月29日（拆除前）对原告养殖场所作出的评估报告（2017）08、09号,证明原告养殖场的房屋建筑物及附属设施资产价值2,939,300元，年利润2,724,600元，合计5,663,900元。 8.内江市东兴区动物卫生监督所行政处罚事先告知书、内江市东兴区畜禽养殖粪污处理设施整改通知书2份、环境行政处罚立案决定书、东兴区环境保护局责令改正违法行为决定书、内江市公安局东兴区分局行政处罚决定书、禁养区畜禽养殖场关闭（拆除）告知书，证明原告是在正常的经营中。 9.解除拘留证明书，证明原告法定代表人王嘉麟被公安机关以环境违法为由行政拘留，进一步证明养殖场是正常经营生产的企业。 10.农旺养殖社2015年4月闲置至拆除的照片图片和大迪种猪场2015年至签订关闭协议期间的照片图片，证明闲置养殖场与正常生产经营的养殖场赔偿内容和报价一样。 被告东兴区政府辩称，请求驳回原告起诉或驳回原告诉讼请求。1.本案不属于行政诉讼受案范围。原告请求撤销《协议》，但认可相关主体已按约履行完毕，只是与评估价值相差太大，存在显失公平情形，不属于原告或相关主体不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，原告的请求及理由不符合上述规定，不属于行政诉讼受案范围。2.《协议》是原告自愿申请并签订，属于平等主体之间的民事法律关系。根据《内江市东兴区畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》（内东区府办发[2017]226号）（以下简称《划定方案》）可知，原告所在的柳桥镇林坡村不在禁养区范围内，不属于被关闭的对象，是原告自愿申请停业并自愿签订《协议》，与被告的行政行为无关。3.原告请求对“规范性文件”提起附带审查，没有法律依据。《补偿方案》文件适用对象是特定的，第一条规定：“关闭（拆除）对象：我区划定的在禁养区内须关停的规模养殖场”，第二条规定：“补偿对象：2017年10月31日之前，主动关停并申请区级验收合格的禁养区内畜禽规模养殖场，给予一次性资金补偿。”不具有普遍约束力，也不是反复适用的文件，不属于规范性文件，不能附带审查。因原告诉请撤销《协议》不属于行政诉讼受案范围，亦不能单独对“规范性文件”提起附带审查。原告养殖场不在划定的禁养区范围内，实际上与《补偿方案》没有关联，不属于行政相对人。4.《协议》经双方自愿签字认可，不违反法律、行政法规强制性规定，应为有效。原告自愿提出《申请书》申请关闭，并签字认可《内江市东兴区禁养区规模养殖场关闭验收表》，且同意双方商定的补偿，是自愿行为。《协议》第二条第二项明确约定由原告自行负责于2017年12月28日前，完成在养畜禽和相关设备的搬迁、处理，该部分不予补偿，系原告自愿接受的。5.原告依据的评估报告不具有法律效力，《协议》不存在显失公平的情形。且评估报告部分内容、依据与事实明显不符，评估公司并未核实评估对象和标的物，不具有证明力。其中对原告股东结构表述为“自然人王嘉麟出资80%，艾如英出资20%。”而原告合作社成员为104人，出资人也是104人；还载明“估值结论依赖于委托方提供的数据资料。”可见评估公司并未深入调查，证明力较低。 被告东兴区政府向本院提交了如下证据材料： 1.东兴区政府办公室《关于印发的通知》（内东区府办发[2017]20号），证明2017年2月4日，被告对禁养区、适养区进行了划分，附件二明确记载，原告所在的柳桥镇林坡村不在禁养区范围内。 2.《划定方案》（内东区府办发[2017]226号），证明2017年12月12日，被告对禁养区、限养区、适养区进行了划分，附件二明确记载，原告所在的柳桥镇林坡村不在禁养区范围内。 3.《申请书》（2017年10月9日），证明原告养殖场不在禁养区范围内，系原告自愿、主动申请予以关闭。 4.原告《企业信用信息公示报告》，证明原告的性质是农民专业合作社，住所地在内江市东兴区柳桥镇林坡村**。 5.内江市东雁养殖有限公司（以下简称东雁公司）《企业信用信息公示报告》，证明东雁公司仍然存续，并未变更名称和性质，东雁公司和原告是两类不同性质的主体，也不能通过进行变更登记，东雁公司住所地是在柳桥镇林坡村**，东雁公司的相关手续不能视为原告开展养殖场的依据。 6.《补偿方案》（内东区农林发[2017]226号），证明该文件是具体行政行为，针对的是划定在禁养区内须关停的规模养殖场这一特定对象，不属于规范性文件，不能提起附带审查。原告的养殖场不在禁养区内，不属于行政相对人。该文件的附件没有《申请书》的范本，是原告自愿申请关闭。 7.《协议》，证明是双方主体协商一致后，原告自愿达成该《协议》。原告自愿放弃对其他设施的补偿，且由原告完成在养畜禽和相关设备、设施的搬迁。该协议已履行完毕，不存在变更履行或不履行的情况。 8.《内江市东兴禁养区规模养殖场关闭验收表》（以下简称《关闭验收表》），证明系原告主动提出验收关闭申请，原告签字认可养殖场关闭及关闭面积，并未提出异议。 经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见是：证据1真实性、合法性、关联性均无异议。证据2真实性、合法性、关联性均无异议，柳桥镇7个村属于饮用水的保护范围，原告的场地在2、6组都有。证据3真实性无异议，但是证明目的有异议，申请书是被告提供的格式性条款。证据4、5真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到被告证明目的，原告的资产就是东雁公司的资产，签订的协议和被关闭的主体针对的是原告，不涉及东雁公司。证据6真实性无异议，合法性有异议，《补偿方案》是规范性文件，不是针对的特定主体，而是针对东兴区被关闭的所有主体，对合法性、合理性不予以认可。证据7真实性无异议，按照该补偿协议确实已经履行。但是属于其他行政协议。是具体的行政行为，不是民事关系。证据8真实性、合法性、关联性无异议。 被告对原告提交的证据的质证意见是：证据1真实性无异议，但住所地显示是在柳桥镇林坡村**，性质是合作社。证据2系复印件，真实性有异议，也不能达到原告证明目的，不能证明原告是确定关闭的对象。证据3真实性、合法性、关联性均无异议，但不能达到原告证明目的。证据4真实性无异议，关联性有异议，《禁养区畜禽养殖场关闭（拆除）告知书》是另一主体作出的，如告知错误原告应起诉柳桥镇政府。证据5真实性、合法性、关联性均无异议，但不能达到原告证明目的。该《协议》不是行政协议，而是原告与柳桥镇政府自愿签订的；《申请书》有艾如英和王嘉麟的签名，还有公章，是原告为了获得补偿主动提出的。证据6中的第1-5、7项均与本案无关，针对的是东雁公司，所在地点是柳桥镇林坡村**，与原告无关；第6项真实性、合法性均有异议，或者是环保部门没有核实，或者是原告没有进行更名，东雁公司不能变更为合作社，且东雁公司至今没有注销；第8项真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明是合法经营。证据7真实性、合法性、关联性均有异议，两份报告没有附估值人员的资格证明和签名，报告中多次提到2012年、2013年，但原告在2012年、2013年没有注册。估值机构也没有到场核实，估值报告中提到股东，但原告是合作社并没有股东，全是出资人。证据8、9真实性、合法性、关联性均无异议，但不能达到原告证明目的，恰恰证明原告的经营不合法才受到处罚，不合法的经营不应得到补偿。证据10真实性、合法性、关联性均有异议，仅凭照片不能证明对谁补偿多少，不能证明存在补偿不公平的现象。 本院对上述证据认证如下：对原告嘉麟合作社出具的证据1真实性、合法性、关联性予以认定，予以采信。证据2虽系复印件，被告对真实性不予认可，但结合原告举出的其他证据，能够证实原告养殖场被关闭拆除的事实，真实性、合法性、关联性予以认定，予以采信。证据3、4真实性、合法性、关联性予以认定，予以采信。证据5真实性、合法性、关联性予以认定，予以采信，但能否达到原告证明目的待后论述。证据6真实性、合法性、关联性予以采信，但不能达到原告认为应与停产、停业、不具有合法证照手续的养殖场有区别的证明目的。证据7系原告单方委托评估公司所做估值报告，所载明的“股东结构”信息与实际不符，且载明“本报告不是一份根据《中国资产评估准则》要求撰写的评估报告，所以本报告不得用于法律、法规限定的用途”，本院不予采信。证据8、9真实性、合法性、关联性予以认定，予以采信。证据10真实性予以认定，但与本案不具有关联性，也不能达到原告证明目的，不予采信。对被告东兴区政府出具的证据1-8真实性、合法性、关联性予以认定，予以采信。 经审理查明，原告系农民专业合作社，于2015年6月2日成立，出资人共104人，登记住所位于内江市东兴区柳桥镇林坡村**。2017年2月4日，东兴区政府办公室印发《内江市东兴区畜禽禁养区适养区划分方案》（内东区府办发[2017]20号）（以下简称《划分方案》），将原告所在地即柳桥镇林坡村划为适养区。2017年8月23日，内江市东兴区农林局、环境保护局、财政局、国土资源局东兴分局印发《补偿方案》（内东区农林发[2017]226号），其中载明：“……一、关闭（拆除）对象我区划定的在禁养区内须关停的规模养殖场。二、补偿对象2017年10月31日之前，主动关停并申请区级验收合格的禁养区内畜禽规模养殖场，给予一次性资金补偿。三、补偿内容养殖场圈舍给予补偿。四、补偿标准须关停的养殖场按以下标准执行：（一）圈舍拆除1.已办理设施农业用地备案手续的畜禽养殖场。按照圈舍结构模式，补偿标准分别为：砖混钢架结构360/㎡、砖木结构280元/㎡、土木结构220元/㎡……（二）去功能转产养殖场关停后，转产从事法律许可且对环境没有负面影响的农业产业的，由去农林局组织相关部门验收认定后，根据养殖场转产的建筑面积，按照100元/㎡的标准给予一次性补偿。……七、资金来源（一）上级专项资金。（二）区政府安排的资金。……”2017年8月26日，柳桥镇政府向原告发出《禁养区畜禽养殖场关闭（拆除）告知书》，主要内容为原告所处区域在划定的畜禽养殖禁养区范围内，应当依法及时关闭（拆除），原告应在2017年10月7日前主动向所在乡镇提出拆除书面申请，并在2017年10月31日前自行拆除，达到相关要求后享受一次性拆除补偿。2017年9月28日，东兴区政府办公室《补充通知》（内东区府发[2017]174号）附件1中将原告列入2017年10月31日前关闭拆除和去功能的养殖场名单中。2017年10月9日，原告向柳桥镇政府提交《申请书》，主要内容为原告自认其场所处在禁养区范围内，应当“依法自愿关闭”（此处“自愿”二字有用笔划去痕迹），并认可相关部门的测量面积和其他数据，“自愿2017年10月31日前，完成在养畜禽和相关设备的搬迁、处理，将腾空的养殖圈舍及功能用房和附属设施自行拆除、填埋”。同日，原告与柳桥镇政府签订《协议》，其中载明：“……按照区人民政府安排部署和《补偿方案》的通知规定，经甲（即柳桥镇政府）乙（即原告）双方协商一致，现就所属乙方的养殖场拆除补偿事宜达成协议如下：一、养殖场基本情况所属乙方的养殖场位于内江市东兴区柳桥镇杨柳村四组，属于《补偿方案》的通知划定的畜禽养殖禁养区范围内……二、权利和义务……（二）乙方的权利和义务1.负责于2017年12月28日前，完成在养畜禽和相关设备的搬迁、处理，将腾空的养殖圈舍及功能用房和附属设施自行拆除、填埋……三、补偿费金额甲方负责一次性支付乙方养殖场拆除补偿款2,034,648元……”。2017年12月4日，相关部门对原告拆除情况进行验收，王嘉麟在《关闭验收表》上签字。各方均认可《协议》已履行完毕。2017年12月12日，东兴区政府办公室印发《划定方案》（内东区府办发[2017]226号），将原告所在地划定为限养区。 另查明，《协议》中将原告养殖场基本情况记载为“位于内江市东兴区柳桥镇杨柳村**”，与原告所在地柳桥镇林坡村不符，原告认为系笔误。 再查明，庭审中经本院释明，被告表示《协议》中载明支付给原告的补偿款系区财政支付，对《协议》予以追认。 本院认为，本案的争议焦点为：1.案涉《协议》是否属于行政协议，本案是否属于行政诉讼受案范围；2.《协议》是否应当撤销；3.本案是否应对《补偿方案》进行附带审查。 争议焦点一：从《协议》内容可知，柳桥镇政府是“按照区人民政府安排部署和《补偿方案》的通知规定”，与原告签订《协议》，目的是为了履行行政管理职能。被告认为原告所在地不属于禁养区，不属于需要关闭、拆除的养殖企业，系其自愿申请与柳桥镇政府签订《协议》，故该《协议》属于民事协议。本院认为，虽然原告所在地确不属于《划分方案》以及《划定方案》确定的禁养区，但柳桥镇政府向原告发出的《禁养区畜禽养殖场关闭（拆除）告知书》以及双方签订的《协议》中，明确载明原告所处区域在划定的禁养区范围内，此系行政机关以行政方式对原告是否属于禁养区作出的认定，理应承担作出该认定的后果，不能苛求原告选择对抗或不相信的方式进行否定，亦不能将行政机关错误认定的责任转嫁由原告承担，故被告的此项辩称理由本院不予支持。同时，被告在庭审中认可补偿给原告资金系其财政支出，也对柳桥镇政府与原告签订的《协议》予以追认，因此被告是作出案涉行政行为的行政机关，是本案适格被告，该《协议》属于行政协议，本案属于行政诉讼受案范围。 争议焦点二：《协议》约定仅对原告的圈舍进行补偿，而非对原告因关闭遭受的所有损失进行赔偿。从《补偿方案》和《协议》内容可以看出，对符合条件的关闭、拆除企业，只是对其在关闭、拆除时存在的圈舍进行补偿，至于原告是否重新经营、继续经营，不属于约定范围，故原告的利润损失不属于补偿范围。原告的设施、设备属于可搬迁的物品，在《协议》中也明确约定由原告“完成在养畜禽和相关设备的搬迁、处理，将腾空的养殖圈舍及功能用房和附属设施自行拆除、填埋”，亦不属于补偿范围。原告举出的估值报告虽本院未予采信，但即使认为该报告存在一定参考价值，其中对与《关闭验收表》上载明补偿面积完全一致的建筑物评估价值为2,324,200元，与《协议》补偿金额2,034,648元相差不足15%，该差距尚不足以认为后者显失公平。综上，《协议》不存在显失公平情形，对原告请求撤销、变更的请求本院不予支持。 争议焦点三：关于《补偿方案》（内东区农林发[2017]226号）是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所指的可以一并进行审查的规范性文件的问题。本院认为，该文件系针对在被告划定的畜禽养殖禁养区范围内须关闭、拆除的企业而制定的政策补偿方案，其范围和对象均是特定的，并不属于涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利义务，并在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的规范性文件。原告要求对《补偿方案》进行一并审查缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第二项，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告内江市东兴区嘉麟养殖专业合作社的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告内江市东兴区嘉麟养殖专业合作社负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  王 晶 审 判 员  王 侯 人民陪审员  邓昭元 二〇一八年八月二十一日 书 记 员  阴 莲