贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔04行初212号原告胡凯，男。原告何志兰，女。被告安顺市西秀区人民政府。地址:贵州省安顺市西秀区黄果树大街龙潭路政府综合大楼。法定代表人陈天一，区长。委托代理人路勇，西秀区安全生产监督管理局执法大队大队长。委托代理人肖仕刚，贵州上运潇荣律师事务所律师。原告胡凯、何志兰不服被告安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）作出的西府函[2017]334号《关于西秀区横二路青苑村安置房二期六栋1-27-6号房屋（当事人：吴某）装修工地“7.5”高处坠落事故处理意见的批复》（以下简称西府函[2017]334号批复），于2017年10月12日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于同年12月5日作出（2017）黔04行初400号行政裁定。原告在法定期限内向贵州省高级人民法院提起上诉。贵州省高级人民法院于2018年4月10日作出（2018）黔行终432号行政裁定：撤销本院（2017）黔04行初400号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2018年7月2日立案后，于同年7月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月3日公开开庭审理了本案。原告胡凯、何志兰，被告西秀区政府的委托代理人路勇、肖仕刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告西秀区政府于2017年7月28日作出西府函[2017]334号批复，对安顺市西秀区安全生产监督管理局（以下简称西秀区安监局）西区安监管呈[2017]50号《关于西秀区横二路青苑村安置房二期六栋1-27-6号房屋（当事人：吴某）装修工地“7.5”高处坠落事故处理意见的请示》（以下简称西区安监管呈[2017]50号请示）批复，同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定，对事故有关责任人和责任单位的责任分析和处理意见，同意事故调查组提出的防范和整改措施。原告胡凯、何志兰诉称：事发前，房屋装修工作已完工，胡某将各类装修工具带回了家。事发当日，死者胡某上身着T恤，下身穿西裤，且未带任何作业工具，只是单纯去结工资。在当事人吴某雇佣胡某工作的十多天中，胡某及其妻子多次提醒吴某未安装防护栏和玻璃的窗台存在安全隐患，但其未给予重视和及时处理。同时，胡某本次工作属于室内装修，并不涉及高空作业。因此批复中认为胡某“安全意识淡薄”无依据，且工程已经完工，结算工资在室内进行，无主动高空作业的可能性。事发当日在胡某的口袋里发现一张工资结算单。根据电梯监控显示，2017年7月5日早上9时9分左右，胡某及吴某先后到了事发现场。胡某坠落时间为同日9时52分，共43分钟的时间，直至胡某死亡时工资尚未支付。根据证人龚某提供的信息，吴某曾有对工人克扣工资的行为。胡某是否是因其克扣工资导致坠楼需要查明。另外，现场窗台高度约1.3米，已到胡某胸口位置，根据吴某的证言，如果只是简单室内打扫清洁，则胡某无任何动机和理由爬上窗台。并且，不论胡某是因何原因上窗台，都是因为吴某需要其完成这些工作才能支付工资。因此其上窗台并非主动，实为被迫。批复中没有对这种被动关系进行说明，其直接表述为“冒险站到无防护措施的阳台窗框上作业”，对其前因后果毫无考虑，将直接责任推给死者。根据调查报告，当事人吴某亦未依法审查胡某是否具有高空作业资格证，作业现场未安排安全人员现场管理，且未采取任何有效的防护措施，没有设置警示标志，其完全能够预测在此条件下高空作业存在危险性。且报告中对吴某雇佣胡某的工作性质定义为“单项承揽工作”，没有说明吴某作为雇主应当承担的主要责任。批复未对事故原因进行深入分析，事故责任划分不明确，没有体现双方的雇佣关系及吴某作为雇主应当承担的责任，反而将直接责任归结为死者，并由死者承担行政责任，事实和理由都不充分，缺少依据。综上，原告请求人民法院依照相关法律法规规定，查明事实，依法撤销被告作出的西府函[2017]334号批复。原告胡凯、何志兰在举证期限内向本院提交了以下证据：光盘、照片，证明事故现场处于27楼，没有防护措施，并且事故现场留有浸泡的瓷砖，因此西秀区安监局作出的事故责任认定不准确；原告胡凯、何志兰当庭向本院提交了以下证据：（2017）黔0402民初2829号民事裁定书，证明被诉批复对原告的合法权益产生了实际影响。被告西秀区政府辩称：一、就胡某从吴某位于横二路青苑村安置房二期六栋1—27—6房屋窗户部位坠落死亡事故开展调查，对调查报告批复系依职权而为，程序合法。二、西府函[2017]334号批复作出的责任划分，实体公正。三、安全生产事故责任划分属于行政责任划分，产生法律后果依据行政法规处理。原告胡凯、何志兰将民事侵权责任划分与安全生产事故行政责任划分混同，属于对法律领域、单行法规适用标准认知偏差、误解，应当予以纠正。四、根据安全生产监督管理部门规定，安全生产事故批复属于内部行政行为，按照特别优于一般的法律原则处理，不属于人民法院受案范围。且被告作出的批复，已经免除死者胡某行政责任，不对其行政权利义务产生影响。另外，批复不能作为民事赔偿责任比例承担依据，原告胡凯、何志兰主张死者胡某民事赔偿，应当提起民事诉讼。综上，应当裁定驳回原告胡凯、何志兰的起诉。被告西秀区政府在举证期限内向本院提交以下证据：1.西府函[2017]334号批复；西区安监管呈[2017]50号请示；安顺市××路××村安置房××号房屋（当事人：吴某）装修工地“7.5”高处坠落事故分析会签到册（以下简称签到册）。证明被告成立事故调查组、进行调查询问、事故分析，形成调查报告，就事故调查报告予以批复，均严格按照法定程序进行，在法定职权内履职，程序合法；作出责任划分严格依照安全生产事故责任划分标准，责任划分结论实体公正。2.龚某询问笔录。证明死者胡某为业主吴某提供室内装修劳务，从27楼窗台部位摔落死亡。3.罗某询问笔录。证明其听到27-6业主说，有人从27楼业主家摔落死亡。4.孙某询问笔录。证明2017年7月5日上午，其在27-6房子打扫卫生，将房屋阳台房间内的垃圾清理完毕，阳台窗子上没有垃圾，是干净的。死者是他们离开27—6时，才进入房间的。听说有人从楼上摔下来掉在地上，是一个平时比较面熟的四川人。5.吴某询问笔录。证明吴某将室内包括瓷砖等泥水工承包给龚某。死者胡某系龚某雇佣的工人，主要是在吴某屋内贴瓷砖。2017年7月5日上午，死者胡某衣着干净，不是来做工。吴某让用钉锤将地上的混凝土敲碎再说工钱的事情。过后，吴某与郭某在聊天的过程中，听到死者胡某呼救，吴某与郭某跑过去，看到死者胡某在窗台外面用手抓住窗台边沿。吴某与郭某都用双手拉，但因当天下雨手滑，以及死者胡某乱动、蹬墙，加上窗台较高，最终死者胡某掉落下去。死者胡某摔落的窗台离室内地面有1米多高。窗台水泥砖柱是死者胡某做的。6.郭某询问笔录。证明2017年7月5日上午，其与吴某在房内聊天。后来听到死者胡某呼救，他们就跑过去，看到死者胡某在窗台外面用手抓住窗台边沿。吴某与郭某都用双手拉，因为手打滑，死者就掉下去了。当时其进入房内和吴某聊天的过程中，并未听到包括有死者胡某干活的声音。7.何志兰询问笔录。证明何志兰与死者胡某属于夫妻关系，死者胡某为吴某贴瓷砖，基本结束。8.王某询问笔录。证明事故之前的2017年7月2日，在吴某屋内见到过死者胡某。9.装修清单。证明现场勘查，从死者胡某身上搜查到工程单据。10.拆迁安置房屋回迁协议。证明27—6房屋的被安置人系吴某之父吴某1。11.通话记录。证明2017年7月5日之前，死者胡某与吴某有过通话记录。12.律师（徐某）调查专用介绍信；授权委托书；徐某身份证复印件及律师证；胡某、何志兰、胡凯户口册和身份证复印件。证明西秀区安监局收到原告律师调查手续，依法提供相关案件材料。13.吴某户籍登记表。证明吴某的个人基本信息。14.安公西分（刑）不立字[2017]705号不予立案通知书。证明死者胡某坠楼一事，不属于刑事案件。15.证人诉讼权利义务告知书（吴某、郭某）。证明告知证人吴某、郭某权利义务。16.安市行复字[2017]第20号行政复议决定书；行政复议答辩状；安市行复字[2017]第20号行政复议答复通知书；行政复议申请书。证明行政复议决定本案不属于行政复议受案范围。17.证明；贵医安顺医院120急救医疗记录；居民死亡医学证明书（胡某）；证字[201707]8240号安顺市公安局西秀分局(以下简称西秀公安分局)东关派出所证明；贵州省安顺市殡仪馆火化证书；火化申请；承诺书；火化证明。证明死者胡某2017年7月5日坠楼，经抢救无效身亡；死亡前在华西××××号居住。家属拒绝尸检，尸体已经火化。经庭审质证，原告胡凯、何志兰对被告西秀区政府提交的证据1，认为事故批复对民事诉讼存在影响。西秀区安监局无权确定法律关系，但其将死者与当事人的关系认定为单项承揽关系，无法律依据和事实根据。并且当时死者是拿着结账单去结算工程款，说明死者已经做完了工程，所以更谈不上是承揽工作。事发时胡某负责的地板砖工作已经做完，去结算时，当事人临时想起来让死者再去做的工作不能算承揽。以上都说明死者与当事人存在的是雇佣关系。由于事故调查报告没有调查人签名，对合法性有异议。对于会议签到册，没有会议纪要、会议结论、会议时间、人员签名，故对真实性有异议。对证据2—4无异议。对证据5，认为由于事发时只有吴某与死者在场，而且牵涉其利益，故对真实性有异议。对证据6—15无异议。对证据16的三性无异议，但对证明目的有异议。对证据17无异议。被告西秀区政府对原告胡凯、何志兰在举证期限内提交的证据的真实性无异议，但对证明目的有异议。原告提供的证据证实死者胡某自身的行为是产生事故的直接原因，其是直接责任人；对原告胡凯、何志兰当庭提交的证据的真实性无异议，但认为该证据不属于新证据，因为民事裁定书的落款日期是2017年9月13日。本案原告重新提起民事诉讼后，安顺市西秀区人民法院已经受理并且已经开庭完毕，故对证明目的有异议。本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据1中的西府函[2017]334号批复及西区安监管呈[2017]50号请示，因系本案的诉讼标的，不能认定为证据；对证据1中的签到册，因与本案有关联，客观真实，来源合法，予以采信；对证据2、3、4、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、17，因原告无异议，予以采信；对证据5，因吴某与本案有利害关系，原告有异议，不予采信；对证据16，虽然原告对证明目的有异议，但因与本案有关联，客观真实，来源合法，予以采信。对原告胡凯、何志兰在举证期限内提交的证据，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对原告胡凯、何志兰当庭提交的证据，因与本案无关联，不予采信。经审理查明:2017年7月5日，在安顺市××路××村安置房××号房屋发生一起人员坠楼事件，造成一人死亡，经西秀公安分局调查，认定胡某坠楼死亡一案无犯罪事实，不予立为刑事案件，并于2017年7月9日移交西秀区安监局。接移交案件后，西秀区安监局根据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定及西秀区政府办公室《关于成立区级生产安全事故调查组的通知》（西府办发[2011]151号）要求，成立了由西秀区安监局牵头，原安顺市西秀区监察局、安顺市西秀区总工会、西秀公安分局、安顺市西秀区住房和城乡建设局、安顺市西秀区东关办事处派员参加，邀请安顺市西秀区人民检察院参与的安顺市××路××村安置房××号房屋（当事人：吴某）装修工地“7.5”高处坠落事故调查组对事故展开调查。2017年7月24日，西秀区安监局作出《西秀区横二路青苑村安置房二期六栋1-27-6号房屋（当事人：吴某）装修工地“7.5”高处坠落事故调查报告》（以下简称《调查报告》），认定事故发生的事实及经过如下：“7.5”事故坠楼师傅胡某与当事人吴某口头协定的贴地板瓷砖工作房屋(1-27-6)未在龚师傅施工的5套房屋之内，同样为单项承揽工作，且施工前当事人吴某未审查胡某是否具备登高作业资格。2017年5月，吴某在分到安置房后准备进行装修。大约同年6月中下旬，胡某通过朋友龚某介绍认识当事人吴某，以每平方米32元的价格包工不包料得到1-27-6房屋的贴瓷砖工作。同年7月5日上午9时左右，胡某电话联系当事人吴某，称工程已基本结束，准备结算工钱。9时30分左右吴某、胡某先后到达1-27-6号房，胡某就跟吴某谈工程款结算的事。吴某当时给胡某说，叫他把施工过程中残留在屋内的凝固水泥敲打清理干净。随后吴某到客厅打电话给刮瓷工人郭某，叫他把电锤带到1-27-6来，郭某来后与吴某在客厅聊天。9时50分左右两人听见阳台处有人喊救命，立即跑到阳台处，看见胡某身体吊在阳台窗户外，两只手拉在阳台窗框上。两人急忙上去拉，未能施救成功，胡某最终从27楼掉到一楼地面。两人急忙下楼并拨打120、110电话。大约10时左右，120医生赶到，经现场抢救无效，当场宣布胡某死亡。《调查报告》认定事故的直接原因为：忽视安全，无防护；未佩戴安全带，冒险进入危险场所。对事故原因分析如下：一、直接原因：经现场勘验，事故发生时工人未系安全绳，发生坠落的窗户未采取任何安全防护措施。由于滑落时没有目击证人，通过现场勘验及询问笔录分析，事发当天，由于1-27-6号房屋阳台窗户未采取任何安全防护措施，且胡某在未系安全带的情况下冒险站到窗框上作业，不慎坠落，导致事故发生。二、间接原因：1.胡某安全意识淡薄，缺乏安全知识，并自行冒险施工作业，未佩戴任何安全防护用具，未尽到足够的安全注意义务;2.当事人吴某安排工人胡某对所贴瓷砖工作进行收尾清理时，施工现场未采取任何安全防护措施，未尽到足够的安全保障义务。《调查报告》对事故责任划分如下：一、胡某安全意识淡薄，未佩戴任何安全防护用具，冒险站到无防护设施的阳台窗框上作业，是造成此次事故的直接原因，对事故的发生负直接责任，鉴于其已经在事故中死亡，建议免予追究其行政责任；二、当事人吴某将贴瓷砖工作交给自然人胡某，施工现场未采取任何安全防护措施，未审查胡某是否具备登高从业资格，是事故发生的原因之一，对事故的发生负有责任。2017年7月25日，西秀区安监局向被告西秀区政府呈报西区安监管呈[2017]50号请示（附上《调查报告》）。2017年7月28日，被告作出西府函[2017]334号批复：一、同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定。二、同意事故调查组对事故有关责任人和责任单位的责任分析和处理建议。1.胡某，安全意识淡薄，未佩戴任何安全防护用具，冒险站到无防护设施的阳台窗框上作业，是造成此次事故的直接原因，对事故的发生负直接责任，鉴于其已经在事故中死亡，免予追究其行政责任。2.当事人吴某，将贴瓷砖工作交给自然人胡某，施工现场未采取任何安全防护措施，未审查胡某是否具备登高从业资格，是事故发生的原因之一，对事故的发生负有责任。三、同意事故调查组提出的防范和整改措施，你局要严格按照对事故责任者的责任划分及责任追究认定，对相关责任者进行责任追究，督促责任单位认真履行安全生产主体责任，按照事故调查报告提出的防范措施认真进行整改，制定预防事故发生的相关措施，杜绝类似事故的发生。原告不服，提起行政诉讼，请求撤销西府函[2017]334号批复。本院认为,本案争议焦点和审理的重点是:一、被诉西府函[2017]334号批复是否属于人民法院行政诉讼受案范围；二、事故发生时胡某是否从事屋内贴瓷砖作业，胡某到达距离室内地面1米多高窗台上的原因是自行冒险还是受吴某的意思表示；三、行政机关是否有权认定胡某与吴某之间民事法律关系为承揽关系；四、事故责任划分是否正确。一、关于被诉西府函[2017]334号批复是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款、第二款规定，负责事故调查的人民政府应当在法定期限内对事故调查报告作出批复。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。本案中，被告作出的西府函[2017]334号批复同意调查组对事故原因的分析和事故责任的认定，并认定胡某负事故的直接责任。又根据西区安监管呈[2017]50号请示所附的《调查报告》第五条、第九条规定的内容，认定案涉事故是一起“忽视安全，无防护；未佩戴安全带，冒险进入危险场所”的责任事故，同时认定胡某对事故的发生负直接责任。因此，二原告作为胡某的近亲属，被诉西府函[2017]334号批复对其权利义务产生了实际影响。该批复虽属内部行政行为，但行政相对人已知晓，该内部行政行为已经外部化，故属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，被告主张西府函[2017]334号批复属于内部行政行为，且免除死者胡某的行政责任，不对其行政权利义务产生影响，不属于人民法院受案范围的理由不能成立，不予支持。二、关于事故发生时胡某是否从事屋内贴瓷砖作业，胡某到达距离室内地面1米多高窗台上的原因是自行冒险还是是受吴某的意思表示的问题。根据吴某的询问笔录等证据材料查明的事实，胡某系从事屋内贴瓷砖工作，事发当时胡某衣着干净，不是来做工，吴某让胡某用钉锤将地上的混凝土敲碎再说工钱的事，当时胡某拿着结账单去与吴某结算工程款，足以证明胡某已经做完了贴瓷砖工程。窗台上及窗台以外并非胡某贴瓷砖作业区域，也不在敲碎地上混凝土的工作区域。因此，事故发生时没有充分确凿的证据证明胡某站在窗台上系从事贴瓷砖及后续的清理作业。行政机关根据收集的证据并不能查明胡某到达距离室内地面1米多高窗台上的原因是自行冒险还是吴某的意思表示。故《调查报告》分析事故的间接原因时认定胡某“对所贴瓷砖工作进行收尾清理”，以及划分事故责任时认定胡某“冒险站到无防护措施的阳台窗框上作业”的主要证据不足。三、关于行政机关是否有权认定胡某与吴某之间民事法律关系为承揽关系的问题。《调查报告》对吴某与胡某之间的法律关系认定为“单项承揽工作”，但双方系口头承揽合同法律关系还是雇佣法律关系，应当经诉讼或仲裁程序予以认定。因此，行政机关在无法律授权情况下认定吴某与胡某之间为承揽法律关系缺乏法律依据。四、关于事故责任划分是否正确的问题。参照国家标准局《企业职工伤亡事故调查分析规则》（以下简称《分析规则》）3.2事故原因分析规定，下列情况为直接原因：1.机械、物质或环境的不安全状态；2.人的不安全行为。下列情况为间接原因：1.技术和设计上有缺陷；2.教育培训不够，未经培训，缺乏或不懂安全操作技术知识；3.劳动组织不合理；4.对现场工作缺乏检查或指导错误；5.没有安全操作规程或不健全；6.没有或不认真实施事故防范措施，对事故隐患整改不力。《分析规则》3.3事故责任分析规定，根据事故调查所确认的事实，通过对直接原因和间接原因的分析，确定事故中的直接责任者和领导责任者。在直接责任和领导责任者中，根据其在事故发生过程中的作用，确定主要责任者。根据事故后果和事故责任者应负的责任提出处理意见。依据《分析规则》的上述规定，行政机关在分析事故时，应从直接原因入手，逐步深入到间接原因，从而掌握事故的全部原因。再分清主次，进行责任分析。本案中，《调查报告》在事故原因分析中，查明的直接原因为：事故发生时工人未系安全绳，发生坠落的窗户未采取任何安全防护措施。但“发生坠落的窗户未采取任何安全防护措施”的行为主体和责任主体究竟应认定为吴某还是胡某，《调查报告》并未查明。《调查报告》在事故原因分析中将“胡某安全意识淡薄，缺乏安全知识，并自行冒险施工作业，未佩戴任何安全防护用具，未尽到足够的安全注意义务”查明为间接原因。但在事故责任划分与追究中认定“胡某安全意识淡薄，未佩戴任何安全防护用具，冒险站到无防护设施的阳台窗框上作业，是造成此次事故的直接原因”，前后有矛盾之处。因此，《调查报告》并未准确查清胡某站到无防护措施的阳台窗框上发生事故的直接原因和间接原因，导致不能查明事故性质，对事故责任划分为由胡某负直接责任的主要证据不足。综上所述，被诉西府函[2017]334号批复对二原告的实体权利义务产生影响，且内部行政行为已经外部化，依法属于人民法院的受案范围。因《调查报告》对事故原因分析和划分事故责任的主要证据不足，导致以该《调查报告》为基础的被诉西府函[2017]334号批复的主要证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。因此，被诉西府函[2017]334号批复应当判决予以撤销。原告请求撤销该批复的理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定，判决如下：撤销被告安顺市西秀区人民政府于2017年7月28日作出的西府函[2017]334号《关于西秀区横二路青苑村安置房二期六栋1-27-6号房屋（当事人：吴桐）装修工地“7.5”高处坠落事故处理意见的批复》。案件受理费50元，由被告安顺市西秀区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  肖帮华人民陪审员  陈 兰人民陪审员  赵奇斌二〇一八年八月三十日法官助理郭芮男书记员汤晓燕