安徽省肥西县人民法院 民 事 判 决 书 （2017）皖0123民初3946号 原告:肥西县铭传乡人民政府，住所地肥西县铭传乡，组织代码证79187907-3。 法定代表人：金山，系乡长。 委托诉讼代理人：程昌廷，男，汉族，1965年7月26日生，住安徽省肥西县，系肥西县铭传乡人民政府党委委员。 委托诉讼代理人：李霞，安徽皖国泰律师事务所律师。 被告:安徽广裕园林管理有限公司，住所地合肥市包河区巢湖路75号第三层302、303室，统一社会信用代码913401003979619842。 法定代表人：杨林，系公司执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人：闵敢，安徽元贞律师事务所律师。 委托诉讼代理人：梁信友，男，汉族，1966年3月18日生，住安徽省长丰县，系公司员工。 委托诉讼代理人：李俊，男，汉族，1975年12月12日，住安徽省合肥市蜀山区，系公司员工。 原告肥西县铭传乡人民政府（以下简称铭传乡政府）诉被告安徽广裕园林管理有限公司（以下简称广裕公司）合同纠纷一案，本院受理后，依法由审判员梅乐喜适用简易程序，公开开庭进行了第一次审理。原告铭传乡政府的委托诉讼代理人李霞、程昌廷，被告广裕公司的委托诉讼代理人闵敢、梁信友到庭参加了诉讼。后因案情复杂，转为普通程序，由本院审判员梅乐喜、代理审判员朱丽晖、人民陪审员王朝能组成合议庭，公开开庭进行了第二次审理。原告铭传乡政府的委托诉讼代理人李霞、程昌廷，被告广裕公司的委托诉讼代理人闵敢、李俊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告铭传乡政府诉称，2012年7月，原告肥西县铭传乡人民政府（以下简称铭传乡）为加强殡改工作，向县政府作出书面请示，准备在大柴山荒山荒地建立公益性公墓一处。2012年11月13日，肥西县民政局作出《关于同意建设农村公益性公墓的函》。2012年11月28日，肥西县发改委作出《关于建设铭传乡公益性德孝公墓项目立项的批复》，同意该项目总投资300万元，资金来源为自筹。2013年3月6日，肥西县规划局作出《建设项目选址意见书》，进一步明确公益性公墓建设项目的建设单位为铭传乡。2013年4月14日，肥西县民政局作出《关于同意建立铭传乡公益性德孝陵墓园的批复》，要求按照公益性公墓建设规范管理。2013年7月19日，铭传乡取得肥西县国土资源局《关于铭传乡公益性德孝公墓项目建设用地的预审意见》与肥西县规划局颁发的《建设用地规划许可证》，明确了项目选址在铭传乡农林村，用地性质为公用设施用地。2015年8月6日，原告取得肥西县人民政府《关于同意肥西县铭传乡人民政府以划拨方式获得国有建设用地使用权的批复》。以上事实充分证实，原告铭传乡对位于铭传乡农林村德孝公墓项目的国有建设用地享有使用权，并对公益性德孝公墓建设项目享有所有权。在上述项目推进过程中，因铭传乡建设资金缺乏，原告与被告安徽广裕投资管理有限公司（2014年9月2日变更为安徽广裕园林管理有限公司）经协商，达成由被告投资修建、管理运营铭传乡德孝公墓的《投资建设合作合同》。2013年12月17日，安徽省人民政府办公厅下发《关于加强公益性公墓建设管理的通知》，进一步强调公益性公墓不得开展租赁、招商引资、承包经营或股份制合作等商业活动，不得开展以营利为目的的经营性收费，其使用期限、续期、年检等参照经营性公墓的有关规定执行。2014年3月15日，肥西县人民政府办公室下发《关于进一步加强殡葬管理工作的通知》，再次就上述内容作出明确规定。鉴于上述不可抗拒客观事由的出现，导致双方合同目的无法实现。原告除口头通知被告终止合同外，并于2017年7月10日具《函》至被告，要求终止双方签订的投资建设合作合同，停止德孝公墓基础设施建设及经营活动。被告在收到该函件后，于8月21日回函表明不同意终止双方的投资建设合作合同。综上，原告在与被告协商无果的情况下，只得依法向贵院提出诉讼，请求法院判令：一、解除原告与被告签订的《投资建设合作合同》；二、被告将位于铭传乡农林村已建设完工及尚在建设中的德孝公墓及配套用房、附属设施等返还原告，并将工程档案、工程资料、资产清册一并移交给原告；三、对被告已建设完工及尚在建设中的德孝公墓及配套用房、附属设施等资金投入情况予以评估补偿（不含被告已销售的部分公墓）；四、本案诉讼费用依法由被告承担。 被告广裕公司辩称，一、答辩人和被答辩人所签订的《投资建设合作合同》合法有效，应继续履行。《投资建设合作合同》是答辩人和被答辩人经过平等协商后自愿签订的。是双方当事人的真实意思表示，且内容不违反国家的法律，行政法规的强制性规定，故该《投资建设合作合同》合法有效，受法律保护，双方当事人应继续履行。二、涉案合同履行没有出现因不可抗力致使不能实现合同目的的客观事由。省政府办公厅《关于加强公益性公墓建设管理的通知》，是在2013年12月17日颁发的，《投资建设合作合同》是在2014年3月份签订的，也就是说，在答辩人和被答辩人双方签订合同时，被答辩人对省政府办公厅的文件应该是知悉的。另外，被答辩人所依据的安徽省政府办公厅、肥西县政府办公室文件并非法律、行政法规。且其也不能证明有关文件对本案所涉协议明令禁止，因此，涉案合同的履行并没有出现不可抗力客观事由，应维续履行。三、涉案墓地收费标准是经合法审批，不失公益性质。涉案墓地的收费标准是经政府物价部门核准确定的。肥西县物价局《关于核定铭传乡公益性公墓标准的通知》清楚写明，涉案墓地收取的是“公益性公墓墓穴费和公益性公墓墓穴管理费”。因此，涉案合同与省政府办公厅、肥西县政府办公室制定文件的本意也是一致的。四、答辩人已投入大量资金用于项目建设，项目按合同有序推进，解除合同将给答辩人带来巨大损失。合同签订后，答辩人已陆续投入大量人力和资金用于项目建设，在建项目投资规模完全符合规划设计标准，答辩人正在积极进行后续塔陵及附属设施建设。被答辩人不履行合同将给答辩人带来巨额损失。综上，请求法院依法驳回被答辩人对答辩人的诉讼请求。 原告为支持其诉讼主张，向本院提交如下证据材料： 一、组织机构代码证、企业信用信息公示报告：证明肥西县铭传乡系机关法人，安徽广裕园林管理有限公司系依法成立的独立法人，原、被告诉讼主体均适格。 二、肥西县铭传乡人民政府文件《关于铭传乡建立公益性公墓的请示》：证明2012年7月，肥西县铭传乡人民政府为加强殡改工作，向县政府作出书面请示，准备在大柴山荒山荒地建立公益性公墓一处。 三、肥西县民政局《关于同意建设农村公益性公墓的函》（肥民函【2012】5号）：证明2012年11月13日，肥西县民政局经研究，同意铭传乡建设一处农村公益性公墓。要求按照程序，依法办理规划、选址、用地、建设、审批等手续。 四、肥西县发改委文件《关于建设铭传乡公益性德孝公墓项目立项的批复》（发改投字【2012】192号）：证明2012年11月28日，发改委对铭传乡建设公益性德孝公墓项目立项作出批复，同意项目占地65466.4㎡。项目总投资300万元，资金来源自筹。 五、肥西县规划局《建设项目选址意见书》（选字第340123201300009号）：证明2013年3月6日，肥西县规划局就铭传乡公益性公墓建设项目确定建设单位为肥西县铭传乡人民政府，拟用地面积65466.4㎡，拟建设规模300万元人民币。 六、肥西县民政局文件《关于同意建立铭传乡公益性德孝陵墓园的批复》（肥民【2013】36号）：证明2013年4月14日，肥西县民政局同意铭传乡在农林村大柴山荒山荒地兴建一座公益性公墓，兴建后墓地占地面积98.2亩。并要求完善建设程序，按公益性公墓建设要求规范管理。 七、肥西县国土资源局文件《关于铭传乡公益性德孝公墓项目建设用地的预审意见》（肥国土资【2013】101号）、肥西县规划局《建设用地规划许可证》（地字第340123201300088号）：证明2013年7月29日，肥西县规划局许可用地单位肥西县铭传乡人民政府在铭传乡农林村公用设施用地上建设65466.4㎡公益性德孝公墓，项目总投资300万元。并依法取得肥西县国土资源局对该项目用地的预审。 八、安徽省林业厅《使用林地审核同意书》（皖林地审【2014】220号）：证明2014年3月26日，安徽省林业厅经审核，同意铭传乡公益性公墓项目征收铭传乡农林村集体林地共5.8987公顷。 九、肥西县人民政府建设用地批复《关于同意肥西县铭传乡人民政府以划拨方式获得国有建设用地使用权的批复》（肥政地【2015】27号）：证明2015年8月6日，肥西县人民政府同意铭传乡以划拨方式获得位于铭传乡范围内皖政地【2015】275号文批准面积为1260.8平方米（合1.89亩）的国有建设用地使用权，作为公益性德孝公墓项目用地。 十、《投资建设合作合同》：证明1、肥西县铭传乡人民政府就铭传乡德孝公墓投资建设、管理运营与安徽广裕投资管理有限公司达成协议，约定该项目资金由该公司自筹，有关工程的征地、拆迁、林木农作物迁移补偿等费用由该公司承担。2、项目用地为安徽广裕投资管理有限公司所有及70年自主运营权的约定不符合法律法规及规范性文件规定。 十一、《安徽省人民政府办公厅关于加强公益性公墓建设管理的通知》、肥西县人民政府办公室文件《肥西县人民政府关于进一步加强殡葬管理工作的通知》（政办【2014】19号）、合肥市民政局文件“关于印发《合肥市公益性公墓管理与服务办法》的通知”：证明2013年12月17日，安徽省人民政府办公厅下发《关于加强公益性公墓建设管理的通知》，进一步强调公益性公墓不得开展租赁、招商引资、承包经营或股份制合作等商业活动，不得开展以营利为目的的经营性收费，其使用期限、续期、年检等参照经营性公墓的有关规定执行。2014年3月15日，肥西县人民政府办公室下发《关于进一步加强殡葬管理工作的通知》，再次就上述内容作出明确规定。2016年11月29日，合肥市民政局下发《合肥市公益性公墓管理与服务办法》，明确规定公益性公墓不得对外开展招商引资与合资建设。 十二、肥西县铭传乡人民政府《函》：证明肥西县铭传乡为贯彻省市县文件的规定，于2017年7月10日向安徽广裕投资管理有限公司发出书面函件，要求要求终止双方签订的投资建设合作合同，停止德孝公墓基础设施建设及经营活动。 十三、安徽广裕园林管理有限公司《回函》：证明安徽广裕园林管理有限公司在收到铭传乡要求终止投资建设合作合同的书面函件后，书面回复不同意终止双方建设合作关系。 被告质证意见：证据一、证据二无异议。证据三至证据九无异议，但要说明的是这些文件的取得是由被告同有关部门联系完成的。证据十，无异议不能达到证明目的，根据涉案合同被告取得的是项目的使用权，并非所有权，没有证据证明该合同不符合法律法规及规范性文件的规定。证据十一，对真实性合法性没有异议，但与本案不具有关联性，并不能达到证明目的。首先这三份证据都不是法律法规，不能导致双方协议无效，也不构成合同终止履行的理由，其次省政府办公厅的文件是在2013年12-17日发布的，其他两份文件是根据该文件的精神制作的，而双方合同是在该文件下发后签订的。证据十二，无异议。但不能达到证明目的，双方合同中无协议解除合同的条款所以该函不产生解除合同的法律效力。证据十三，无异议。 本院经审查，认为原告所举十三组证据具有合法性、真实性、关联性，具有证明力。 被告为反驳原告主张，向本院提交如下证据： 一、《项目建设合作合同》：证明肥西县铭传乡人民政府与安徽广裕园林管理有限公司签订合同，约定由安徽广裕园林管理有限公司投资修建、管理运营铭传乡德孝公墓的法律事实。 二、关于兴建公益性公墓的请示（农林村居委会）、农林村村两委成员、村民代表会议记录（农村村居委会）、关于铭传乡建立公益性公墓的请示（铭传乡政府）、铭传乡建立公墓的可行性报告（铭传乡政府）：证明涉案公墓的修建是农林村居委会、铭传乡政府为了加强殡葬改革而向上级机关请示后修建的。安徽广裕园林管理有限公司介入了项目的立项、审批等过程，得到了农林村村民和原铭传乡政府的支持。 三、关于建设铭传乡公益性德孝公墓项目的立项批复（肥西县发改委）、肥西县规划委员会主任会议议题审批表、肥西县建设项目选址意见书（肥西县规划局）、建设项目环保审查意见（肥西县环保局）、建设用地规划许可证（肥西县规划局）、德孝陵园使用林地审核意见书（安徽省林业厅）、建设工程消防设计备案情况登记表（肥西县公安消防大队）、肥西县规划局建设工程方案审定通知书、新建民用建筑易地建设防空地下室证明书（肥西县人民防空应急办公室）、关于同意肥西县铭传乡人民政府划拨方式获得国有建设用地使用权的批复（肥西县政府）：证明铭传乡公益性德孝公墓、铭传乡德孝陵园的建设经过相关部门批准，程序合法，手续齐全，项目在有序推进中。同时也证明安徽广裕园林管理有限公司为办理相关手续投入了大量的人力、物力。 四、核定铭传乡公益性公墓收费标准的通知（肥西县物价局）、服务价格登记证（肥西县物价局）：证明铭传乡公益性德孝公墓的收费得到了物价部门的批准，具有公益性质，与省政府办公厅等文件的本意是符合的。 五、国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》国发〔2010〕13号、中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》国发（2016年11月4日）：证明铭传乡政府要求解除与安徽广裕园林管理有限公司的《项目建设合作合同》违背了国家政策和国务院的文件精神，继续履行合同符合党的政策导向。 原告质证意见：证据一，真实性、关联性无异议，该组证据当中其中第二条款第四项违反国家法律规定。该合同中管理运营的约定也违反安徽省人民政府及合肥市民政局相关规定。证据二，三性不持异议，证明目的有异议，以上证据没有材料反映与本案被告有关，达不到证明目的。证据三，三性不持异议，该证据可以看出项目所有的手续申报均为原告，并无相关部门在行政许可的文字中体现了被告的阐述，第三组证据不能达到被告诉称被告为该工程投资大量人力物力。证据四，第一份证据，该文件证明案涉公墓为公益性公墓，且公墓相关费用由原告收取。第二份证据，真实性不持异议，但价格证当中与肥西县物价局所核定肥价字（2016）75号确定的收费标准不一致，且收费主体为本案原告，对该组证据证明目的有异议，公益墓地收费的标准高于公益性公墓收费项目。证据五，真实性、合法性不持异议，但对其关联性和证明目的持有异议，我们认为本案中原告提出解除合同时，并没有向法院提出该合同属于无效合同。铭传乡提出解除合同原因是合同在订立后遇到无法预见的情况变化，由于规范性文件的要求导致原告无法继续履行合同。适用的法律依据是《最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释二》第26条的规定。 本院经审查，认为被告所举证据一、三、四具有合法性、真实性，关联性，具有证明力。证据二仅能证明涉案项目的立项主体是铭传乡政府，不能达到其他证明目的。证据五不具关联性，不具证明力。 依据前述有效证据及庭审中当事人的陈述，本院可以确认如下事实，2012年7月19日，铭传乡政府为加强殡改工作，向肥西县政府报送《关于铭传乡建立公益性公墓的请示》，拟定在大柴山荒山荒地建立公益性公墓一处。2012年11月13日，肥西县民政局作出《关于同意建设农村公益性公墓的函》。2012年11月28日，肥西县发改委作出《关于建设铭传乡公益性德孝公墓项目立项的批复》，同意该项目总投资300万元，资金来源为自筹，项目占地65466.4平方米，一期建设占地20010平方米。2013年3月6日，肥西县规划局作出《建设项目选址意见书》，进一步明确公益性公墓建设项目的建设单位为铭传乡政府。2013年4月14日，肥西县民政局作出《关于同意建立铭传乡公益性德孝陵墓园的批复》，要求按照公益性公墓建设规范管理。2013年7月29日，肥西县规划局颁发的《建设用地规划许可证》，明确了项目选址在铭传乡农林村，用地性质为公用设施用地，用地面积65466.4平方米。同日，肥西县国土资源局颁发《关于铭传乡公益性德孝公墓项目建设用地的预审意见》，规划用途为一般农田，农用地6.2017公顷，建设用地0.3449公顷。2014年3月26日安徽省林业厅颁发《使用林地审核同意书》，同意项目征收集体林地共5.8987亩，你单位要按照有关规定办理建设用地审批手续。2015年8月6日，原告取得肥西县人民政府《关于同意肥西县铭传乡人民政府以划拨方式获得国有建设用地使用权的批复》，同意铭传乡政府以划拨方式获得一宗位于铭传乡范围内经皖政地［2015］275号文批准面积为1260.8平方米（合1.89亩）的国有建设用地使用权，作为涉案项目用地，其划拨土地的各项补偿按有关规定执行。 2014年3月份，甲方铭传乡政府、乙方安徽广裕投资管理有限公司（后变更为安徽广裕园林管理有限公司）签订《投资建设合作合同》，共同协商决定由乙方投资修建、管理运营铭传乡德孝公墓，项目运营期限70年，从2014年3月16日至2084年3月16日止。乙方负责办理本项目实施需要的有关文件，包括项目的环评报告、可行性研究报告、建设用地许可证、规划许可证、勘察设计文件及其他项目实施所需的合法文件。费用由乙方承担，甲方负责协助并出具相关材料。乙方负责完成规划许可、规划验线、施工、消防等报批手续。费用由乙方承担。乙方负责工程的征地、拆迁、林木农作物迁移补偿等工作。土地征用款、林木农作物迁移补偿款、地面设施拆迁款、青苗补偿款由乙方承担。项目用地为乙方所有并取得70年自主经营权。乙方在领取施工许可证或开工报告之后，应在施工场地设置专门的管理机构。后广裕公司开展前期工作并组织人员进场施工，现已完成部分工程，并对外经营。 2013年12月17日，安徽省人民政府办公厅下发《关于加强公益性公墓建设管理的通知》，进一步强调公益性公墓不得开展租赁、招商引资、承包经营或股份制合作等商业活动，不得开展以营利为目的的经营性收费，其使用期限、续期、年检等参照经营性公墓的有关规定执行。2014年3月15日，肥西县人民政府办公室下发《关于进一步加强殡葬管理工作的通知》（政办[2014]19号），再次就上述内容作出明确规定。2017年7月10日，铭传乡政府依据政办[2014]19号文件向广裕公司发《函》，要求终止双方签订的投资建设合作合同，停止德孝公墓基础设施建设及经营活动。广裕公司于8月21日回《函》，不同意终止双方的投资建设合作合同。 本院认为，铭传乡解除合同的主要理由是不可抗拒客观事由的出现，导致合同目的无法实现。结合庭审查明的事实，铭传乡政府所谓的不可抗拒事由显然是指2013年12月17日安徽省人民政府办公厅下发《关于加强公益性公墓建设管理的通知》及市、县政府为贯彻该文件精神制定的相关文件，但不可抗拒事由首先应具备不可预见的特征，而在双方签订《投资合作合同》时，省政府的文件便已存在，市、县政府的文件内容并未超出省政府文件所规定内容的范畴，故这些文件并非不可预见、不可抗拒的客观事由，铭传以此为由解除合同，法律依据不足。合同法第94条规定的可以解除合同的情形有：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。铭传乡政府未举证证明广裕公司存在这些情形，故对铭传乡政府要求解除的合同的诉求，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国合同法》第九十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下： 驳回原告肥西县铭传乡人民政府的诉讼请求。 案件受理费46800元，由原告肥西县铭传乡人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  梅乐喜 代理审判员  朱丽晖 人民陪审员  王朝能 二〇一八年八月二日 书 记 员  李 萍 附相关法律条文 《中华人民共和国合同法》 第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同： （一）因不可抗力致使不能实现合同目的； （二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务； （三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行； （四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的； （五）法律规定的其他情形。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条第一款当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的 解释（二）》 第二十六条合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。