福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽08行终114号 上诉人（原审原告）温继涛，男，1958年12月25日生，汉族，农民，住福建省长汀县。 委托代理人戴秉志，福建古进律师事务所律师。 委托代理人马宗鑫，福建古进律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）福建省长汀县国土资源局，住所地福建省龙岩市长汀县汀州镇水东街103号，统一社会信用代码11350821004100789J。 法定代表人马华如，局长。 出庭应诉负责人黄爱国，分管副局长。 委托代理人范云飞，福建天采律师事务所律师。 委托代理人付礼礼，福建天采律师事务所律师。 原审第三人温继松，男，1973年4月23日生，汉族，农民，住福建省长汀县。 上诉人温继涛因与被上诉人福建省长汀县国土资源局、原审第三人温继松土地行政许可一案，不服长汀县人民法院（2017）闽0821行初21号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 被诉的行政行为：2016年10月13日，福建省长汀县国土资源局向温继松颁发《建设用地批准书》（长汀县〔2016〕国土字第01059号），载明内容为：用地单位名称温继松；建设项目名称住宅；批准用地机关及批准文号长汀县人民政府汀政综〔2016〕420号；批准用地面积及建、构筑物面积均为76平方米；土地所有权性质集体；土地取得方式划拨；土地用途住宅；土地座落大同××××村岗上；四至为东至坎，南至温继涛宅1.1米，西至坪，北至温继河宅（共基各墙）；批准的建设工期自2016年10月至2017年10月。 原审查明，长汀县大同××××村弯哩17号房屋，系原告和第三人共同的祖父温永来的产业，岗上黄屋橑一间是该房屋的一部分。温永来有二个儿子，即原告的父亲温启恩和第三人的父亲温启发。1957年左右，温永来在亲族见证下对该房屋进行了分割并制作了《分工本》，写明岗上黄屋橑一眼分给温启恩名下，同时写明“一批言过因黄屋橑基日后架造房屋应该两家共做兄弟不得反悔批照”。1993年，温启恩向长汀县人民政府申请办理了该黄屋橑房屋的《集体土地建设用地使用证》。2007年左右，原告进行旧房改建时，将黄屋橑房屋紧靠其宅基地一半的部分拆除一同改建。2015年，第三人申请旧房改建，将该黄屋橑房屋温启恩未使用建房的一半宅基地与其具有使用权的其它相邻宅基地拼在一起上报审批。2016年4月27日，大同××××村委会证明第三人为无房户，符合建房申请要求，在第三人提交的《福建省农村住宅建设和用地申请表》上签署意见，对第三人的建房申请同意核实上报。同日进行了公告。2016年4月28日，大同镇政府作出《关于同意温继松等13户村民申请新批建房的通知》（同政[2016]55号），同意第三人的建房申请。2016年5月20日，第三人审批建房材料《建房四邻协议书》载明，第三人拟建房宅基地南至温继涛，原告已签名。2016年6月3日，大同镇村镇建设管理所经现场勘查规划后在第三人《福建省农村住宅建设和用地申请表》上签署意见，同意报批。大同镇国土资源所负责人于2016年7月19日签署同意上报审核。大同镇政府于2016年7月29日签署同意上报审批，同日作出《乡村建设规划许可证》，并于2016年10月20日送达给第三人。被告于2016年10月13日在《福建省农村住宅建设和用地申请表》上签署同意见报县府审批。长汀县人民政府于2016年10月17日签署同意，同日作出汀政综〔2016〕420号《长汀县人民政府关于大同镇刘火木生等39户农村村民使用集体土地作为住宅建设用地的批复》，同意第三人使用大同××××村岗上76平方米农村宅基地建设住宅。2016年10月13日，被告作出本案行政行为。第三人取得建房用地批准书后，将黄屋橑房屋剩余的部分拆除欲行建房，原告出面阻止，并在该宅基地上树立钢架欲行搭棚。第三人对原告提起了民事诉讼（现在本院大同法庭审理中），原告提起本案诉讼，请求判令：一、撤销被告向第三人颁发的《建设用地批准书》（长汀县〔2016〕国土字第01059号）；二、诉讼费用由被告承担。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条第二款、《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十七条第二款的规定，被告具备对涉诉土地进行行政管理及核发《建设用地批准书》的职权，被告是适格的被告。被告核发给第三人《建设用地批准书》涉及的土地，包含原告父亲温启恩取得《集体土地建设用地使用权证》涉及土地的一半，且与原告已改建房屋相邻，原告与本案行政行为有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，原告有权提起行政诉讼，是适格的原告。本案的焦点问题是，被告核发给第三人的《建设用地批准书》中的76平方米建房用地中，属于黄屋橑房屋占地一半的部分，土地使用权是否属于原告？第三人可否将该地申请用于建住宅？一、原告父亲温启恩原办理了黄屋橑房屋的《集体土地建设用地使用权证》，但原告旧房改建时将黄屋橑房屋的一半拆除并改建，另一半现已拆除成了空闲的宅基地。根据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十二条第四款的规定，对农民空闲的宅基地，应依法收回统一安排使用，收回的宅基地应依法办理集体土地使用权的注销登记。温启恩的黄屋橑房屋占地中空闲的一半应依法收回统一安排使用，被告行政行为将该空闲地安排给第三人建房使用符合法律规定；二、原告和第三人的祖父温永来对房屋进行分割时，在分工本上写明，黄屋橑房屋分给原告父亲温启恩名下，但重建时应两家共做兄弟不得反悔；三、原告父亲温启恩旧房改建时，使用了黄屋橑房屋占地的一半（与其相邻的部分），预留了与第三人相邻的另一半未使用，属履行分工本约定、预留给第三人父亲温启发一房日后建房使用的行为；四、第三人申请旧房改建过程中，原告在第三人的《建房四邻协议书》上签字，证明原告对第三人使用黄屋橑房屋占地的一半（原告父亲温启恩旧房改建时预留未使用的部分）无异议，亦属履行分工本约定的行为；五、第三人使用黄屋橑房屋一半宅基地，与相邻其它宅基地共计76平方米建设住宅，已经长汀县人民政府批准；六、温启恩旧房改建时预留涉案土地一半的行为和原告在第三人《建房四邻协议书》上签字的行为亦属原告及其父亲对黄屋橑房屋土地使用权一半的放弃，符合民事法律规范中当事人有权处分（包括放弃）其民事权利规定。所以，黄屋橑房屋土地属于空闲地，第三人申请将该地的一半用于建设住宅来源合法，符合法律规定。被告行政行为证据确凿第三人向村委会提出了旧房改建申请，村委会审查后进行了公告，并上报审批；大同镇政府组织相关部门进行现场勘查规划，征询四邻意见，审核同意后向第三人核发了《乡村建设规划许可证》并报县政府审批；县政府审批后，被告作出行政行为。被告行政行为履行了《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十四条、第十五条、第十七条规定的程序，被告行政行为程序合法。《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十七条第二款同时也为被告行政行为的法律依据，被告行政行为适用法律、法规正确。综上，被告行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告要求撤销被告行政行为的诉请，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第二十五条第一款，《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款，《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条第二款、第四十二条第四款，《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十七条第二款的规定，判决如下：驳回原告温继涛的诉讼请求。案件受理费50元，由原告温继涛承担。 宣判后，原审原告温继涛不服，上诉称：1、一审判决认定的事实错误。一审判决认定：“第三人申请旧房改建，将该黄屋橑房屋温启恩未使用建房的一半宅基地与其具有使用权的其它相邻宅基地拼在一起上报审批”与事实不符；认定：“同日作出《乡村建设规划许可证》，并于2016年10月20日送达给第三人”，无证据证明。2、一审判决认为上诉人旧房改建时将黄屋橑的一半拆除并改建，另一半现已拆除成了空闲的宅基地错误；一直以来上诉人在黄屋橑内存放杂物及用作牛栏，仍具有橑的功能，从未荒废过，也不属于空闲宅基地。3、一审判决认为：“温启恩的黄屋橑房屋占地中空闲的一半就依法收回统一安排使用，被告行政行为将空闲地安排给第三人建房使用符合法律规定”错误；涉案地块并未履行宅基地收回程序，温启恩持有的《集体土地建设用地使用证》也未注销。4、一审判决认为：“温启恩旧房改建时，使用了黄屋橑占地的一半，预留给第三人相邻的另一半未使用，属履行分工本约定”错误；上诉人旧房改建时拆除部分未超过一半，未超出部分也是用于堆放杂物和牛栏，并不是预留给第三人，也非履行分工本约定。5、一审判决认为上诉人在《建房四邻协议书》上签字，证明上诉人对第三人使用黄屋橑房屋占地的一半无异议，亦属履行分工本约定的行为是错误的；《建房四邻协议书》的内容无法确定第三人建房地址包含了黄屋橑房屋。6、一审判决认为：“温启恩旧房改建时，预留涉案土地一半的行为和上诉人在第三人《建房四邻协议书》上签字的行为亦属上诉人及其父亲对黄屋橑房屋土地使用权一半的放弃，符合民事法律规范中当事人有权处分（包含放弃）其民事权利规定”错误。7、被上诉人为第三人颁发《建设用地批准书》程序违法。被上诉人为第三人颁发《建设用地批准书》的具体行政行违法。被诉行政行为超出了第三人申请范围，且在温启恩《集体土地建设用地使用证》范围内为第三人颁发《建设用地批准书》，违反了“一物一权”原则。请求：撤销原判，依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人福建省长汀县国土资源局答辩称:1、原审第三人申请将涉案黄屋橑房屋占地一半用于建设住宅，来源合法，我局向原审第三人核发涉诉《建设用地批准书》符合事实和法律的规定。2、我局向原审第三人核发涉诉《建设用地批准书》遵循了《福建省农村村民住宅建设管理办法》等法律法规，符合法定程序。请求：驳回上诉，维持原判。 原审第三人温继松辩称，原审判决查明的事实正确，请求：驳回上诉，维持原判。 经审理查明，上诉人对原审判决查明认定下列事实有异议：1、对“2015年，第三人申请旧房改建，将该黄屋橑房屋温启恩未使用建房的一半宅基地与其具有使用权的其它相邻宅基地拼在一起上报审批”有异议，认为第三人申请的时间应该是2016年4月23日，而非2015年；旧房改建的地点不是黄屋橑，而是弯哩17号。2、对“同日作出《乡村建设规划许可证》，并于2016年10月20日送达给第三人”有异议，认为许可证是原审第三人事后补的，没有在法定举证期限提交。二审中，上诉人向法庭提交了黄屋撩房屋瓦和房梁拆除前后的照片4张，证明案涉地块当时并不是空闲宅基地，而是还有墙体的房屋。被上诉人质证认为，该证据真实性无异议，但上诉人在2007旧房改建的时候，已经自行拆除了涉案黄屋橑靠南边的一半，剩余一半也已经没有办法住人了，且超过了土地管理法两年的时间，系空闲地，一审法院认定该地块属于空闲宅基地符合法律规定，因此无法证明上诉人的主张。原审第三人质证认为，该组证据的真实性有异议，拆屋瓦的时间不是2017年9月18日，原审第三人在2017年5月就已经拆完了。被上诉人、原审第三人对原审判决查明认定的事实无异议，也未提供新的证据，对各方当事人均无异议的事实，本院依法予以确认。 针对上诉人有异议的事实和提供的新证据，本院审查认为，上诉人有异议的第一点事实，从被上诉人一审提供的温继松《福建省农村住宅建设和用地申请表》“拟建住宅用地”栏、“村委会意见”栏的内容及相关证据来看，原审第三人申请时间早于2015年8月1日，申请用地具体位置为“岗上”，因此原审对该事实的认定有事实依据，上诉人虽提出异议但未提供相反证据予以证明，该异议本院依法不予采纳；上诉人有异议的第二点事实，有原审法院调取《乡村建设规划许可证》（乡字第350821201600037号）及送达回证为证，上诉人虽提出异议但未提供相反证据予以证明，该异议本院依法不予采纳。上诉人提供的照片四张，可以证明上诉人主张的：“原审第三人申请建房时，案涉岗上黄屋橑一间除上诉人拆除部分建房外，尚有半间房屋墙体未拆除，不是空闲宅基地”的事实，本院依法予以采纳。 另查明，原审第三人建房申请时，其原有住房位大同××××村村弯哩，占地面积30多平方米，家庭人口四人。 综上，除原审认定剩余部分“已成空闲地”有误，本院纠正认定为：“剩余半间房屋墙体尚未拆除”及本院“另查明，原审第三人建房申请时，其原有住房位大同××××村村弯哩，占地面积30多平方米，家庭人口四人”的事实外，本院查明事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，上诉人对被上诉人的执法主体及法律适用无异议，经审查符合法律规定，本院予以确认。上诉人虽对原审查明的事实有部分异议，但二审已对其异议部分予以查清。本案争议的焦点是：被上诉人核发被诉《建设用地批准书》的批准程序是否合法问题。《福建省实施＜中华人民共和国土地管理法>办法》第四十二条规定：“农村村民申请住宅用地，应当持户口薄、家庭成年成员的身份证，向村委会提出申请，经村委会或者村民代表会议同意后，公布征询本村村民的意见，在十五日内未提出异议的，经乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。农村村民一户只能拥有一处宅基地。有下列情形之一的，不予批准住宅用地：（一）已有住宅，且宅基地面积已达本办法四十一条规定限额的；”第四十一条规定：“住宅用地面积限额为八十平方米至一百二十平方米，但三口以下的每户不得超过八十平方米，六口以上的每户不得超过一百二十平方米。……”《福建省农村村民住宅建设管理办法》第三章就建房审批作了专章规定，其中第十三条第二款规定“村民建房取得《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规定许可证》后，方可办理用地审批手续。”第十四条第一款第（五）项规定：“拟建房屋与相邻建筑毗邻或者涉及公用、共用、借墙等关系的，应当取得各所有权人一致同意，并签订书面协议或者在申报图纸（含四至范围）上签字确认，协议应当经过当地会见证或者依法公证。”第十七条规定：“属新建、扩建的，应报送城市、县人民政府城乡规划主管部门或者受委托的镇乡人民政府进行规划审批。”联系本案而言，原审第三人向所在村委会申请建房后，已经村委会同意并公告无异议、大同镇人民政府审核并上报长汀县人民政府、获县级人民政府批准后，被上诉人才核发被诉《建设用地批准书》，符合《福建省实施＜中华人民共和国土地管理法>办法》第四十二条规定的核发《建设用地批准书》的程序要求；从原审第三人申请建房时的家庭人口及住房情况看，不存在上述法律规定不予批准住宅用地的情形；从被上诉人提供的原审第三人温继松的《福建省农村住宅建设和用地申请表》村委会意见栏中记载可见，村两委研究并于2015年8月1日在本村公告张榜公告，2016年4月27日签署村委会意见，说明村委会张榜公告的时间符合上述法律规定的15日期限，上诉人对此持有异议，但未能提供相反证据予以证明，本院不予采信；从原审第三人申请建房时提交的《建房四邻协议书》可见，有上诉人亲笔签字，上诉人对该协议书的真实性无异议，但认为不能证明其已同意案涉地块由原审第三人建房。对此原审法院结合上诉人与原审第三人对《分工薄》真实性均无异议且该《分工薄》中注明“一批言过因黄屋橑基日后架造房屋应该两家共做兄弟不得反悔批照”、上诉人先行改建房时仅拆除案涉黄屋橑靠南边的一半、留下靠北边一半（即案涉地块）的事实及村委会对原审第三人建房申请张榜公告后无异议之情形，认定《建房四邻协议书》可以证明当时上诉人当时同意原审第三人将案涉地块改建房屋并无不当，上诉人主张原审该认定错误理由不成立，本院不予支持；《福建省农村村民住宅建设管理办法》第二十条规定村民建房用地审批完成后，镇乡人民政府才将《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》或《建设用地批准书》一并发给申请人。本案中，被上诉人提供的大同××××村村居民住宅小区规划图》可以证明，被上诉人在核发给原审第三人《建设用地批准书》前，原审第三人已经乡村建设规划许可，只是鉴于前述法律规定尚未领取《建设用地批准书》，为此原审法院依职权调取的《乡村建设规划许可证》（字第350821201600037号）可以进一步印证该事实，故上诉人主张被上诉人在原审第三人未取得《建设用地批准书》前核发给原审第三人《建设用地批准书》违反法程的理由不成立。由上可见，被上诉人核发被诉《建设用地批准书》程序合法。 综上，原审认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人温继涛负担。 本判决为终审判决。 审判长 林 静 审判员 黄智勇 审判员 丁建岩 二〇一八年八月二十八日 法官助理李俊锋 书记员邱渟婷 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -2-