广西壮族自治区柳州市柳北区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂0205行初4号 原告张炳坤，男，1952年12月3日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 原告张炳祥，男，1955年1月25日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市城中区。 原告张炳森，男，1962年10月10日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳**。 以上三原告委托代理人张炳华（与三原告是兄弟关系），男，1957年8月18日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳**。 原告张炳华，男，1957年8月18日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳**。 被告柳州市柳北区城市管理行政执法局，住所地广西壮族自治区柳州市胜利路亿森二手车市场内。 法定代表人朱新发，局长。 委托代理人余冬梅，该局法规科科长。 委托代理人李君，广西万铭律师事务所律师。 原告张炳坤、张炳祥、张炳森、张炳华不服被告柳州市柳北区城市管理行政执法局（以下简称柳北执法局）于2018年3月14日作出的柳城管责拆柳北规划决字[2018]第65号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），于2018年3月15日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月16日立案后，于2018年3月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月5日公开开庭审理了本案。原告张炳坤、张炳祥、张炳森、张炳华，被告的委托代理人余冬梅、李君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2018年3月14日作出《限期拆除决定书》，认为原告张炳坤、张炳祥、张炳森、张炳华未经许可擅自在柳州市××××号建设建筑物（砖混结构，建筑面积：301.64平方米，已建好），违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定，故依据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令其在收到决定书之日起壹日内自行拆除上述违法建筑物。 原告张炳坤、张炳祥、张炳森、张炳华诉称，一、被告没有对“违法建筑”进行认定的法定职权。依据《城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，我国“城乡规划主管部门”是“规划局”，而不是“城市管理行政执法局”。本案四原告共有的柳州市××××号房屋的无证加层房屋（四层以上），至今未收到有关“城乡规划主管部门”对其作出的责令停止建设或者限期拆除的任何决定。因此，被告于2018年3月14日对原告方作出的责令限期拆除决定的行政行为，是超越职权的行政行为，属于违法行为，应依法予以撤销。二、被告作出的《限期拆除决定书》事实不清。2018年3月6日上午，被告法规科余科长带领一行人前来四原告涉案房屋处，声称四原告无证加层房屋为“违法建设”。张炳华当面宣读《给习总书记的一封信》，作为原告方的申辩理由。随后，余科长随行人员即将柳北执法局的《责令停止违法行为通知书》及《调查通知书》发放给四原告，而上述两份行政执法法律文书上均没有载明作出的日期，属于无效的、作废的行政执法法律文书。涉案无证加层房屋第四层早已于1995年建设完毕，现在1—4层房屋外墙还贴有上世纪90年代盛行的黄色装修瓷砖可以作证，该房屋第五层以上也早于2007年建设完毕，这些事实是客观存在的。被告在未查明事实的前提下，于2018年3月14日作出《限期拆除决定书》，事实不清，于法无据，是违法行政。三、被告作出的《限期拆除决定书》违反法律不溯及既往的法定原则。本案四原告的无证加层房屋均在《城乡规划法》实施前建成，该法对本案无证加层房屋，没有法律约束力，且四原告的第四层加层房屋已建成22年之久，追诉期早已超过20年，依法不能作出行政处罚。综上所述，被告所作出的《限期拆除决定书》事实不清，违反法定程序，适用法律错误，应依法撤销，故四原告提起行政诉讼，请求判令：1.撤销被告于2018年3月14日作出的《限期拆除决定书》；2.被告承担本案诉讼费用。 原告张炳坤、张炳祥、张炳森、张炳华为证其主张，提交了以下证据： 1.柳城管责拆柳北规划决字[2018]第65号《限期拆除决定书》，拟证明被告的违法行为； 2.四原告的身份证复印件，拟证明四原告的诉讼主体资格； 3.《房屋所有权证》，拟证明合法财产的产权人； 4.四原告房屋照片（北面和西面），拟证明房屋的现状； 5.《给习总书记的一封信》，拟证明对柳州市飓风运动的申辩理由； 6.柳州市××北区城市管理委员会《关于拆除八卦岭片区违法建设的通告》，拟证明停水停电、暴力强拆。 被告柳北执法局辩称，一、被告具有作出《限期拆除决定书》的法定职权。虽然《城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定，对未取得建设工程规划许可证而建设建筑物的行为由人民政府城乡规划主管部门进行行政处罚，但是根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”的规定，除了限制人身自由的行政处罚权外，其它有关行政处罚权可由一个行政机关行使，即相对集中行政处罚权。关于相对集中行政处罚权，国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》已经明确，各省、自治区、直辖市人民政府有权决定本行政区域内，对城市管理领域方面实施相对集中行政处罚权的机关以及实施的范围。桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》进一步明确，由柳州市的市、城区城市管理行政执法局相对集中行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的未经规划部门审批建设建筑物、构筑物的行政处罚权。因此，被告依法具有作出被诉具体行政行为的职权。二、被告作出被诉具体行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确。根据被告对案涉建筑物的《现场勘验检查笔录》及到房产管理部门调取的《房屋所有权证存根》、规划部门的《行政处罚意见书》等证据材料，可以证明案涉建筑物中仅有三层共244.55平方米是经过规划部门审批后建设的，其余的第四层、第五层、第六层、第七层均系未取得建设工程规划许可而建设的。原告方在其起诉状中亦自认案涉建筑物第四层以上的房屋系无证加层。根据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，原告方应当在申办建设工程规划许可证后，方能建设建筑物。对于前述原告方未取得建设工程规划许可证而建设的建筑物，被告根据《城乡规划法》第六十四条的规定，向原告方作出责令限期拆除决定所依据的事实清楚，证据充分，适用法律正确。三、被告作出被诉具体行政行为程序合法。被告在发现案涉建筑物有部分系涉嫌未经许可擅自建设的情况后，即进行立案调查。经调查，案涉建筑物有部分在房产管理部门未有登记，也未经规划许可，属于擅自建设的违法建筑，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，应当对原告方作出责令限期拆除的决定。在对原告方作出责令限期拆除决定前，被告根据《行政处罚法》第三十一条的规定，依法将作出责令限期拆除决定的事实、理由及依据告知原告方，并告知原告方依法享有的权利。被告根据《城乡规划法》第六十四条的规定，对原告方作出责令限期拆除的决定后，依法将该决定书送达给原告。被告对四原告作出的责令限期拆除决定完全符合法律规定的程序。四、被诉具体行政行为并不违反法律不溯及既往的原则。原告方声称其无证加层的第四层、第五至七层房屋，分别于1995年和2007年建设完毕，不受2008年1月1日实施的《城乡规划法》约束完全是错误的。《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）于1990年4月1日公布实施，该法对城市规划及在规划区内建设建筑物等方面均有相关规定。《城市规划法》第三十二条明确规定，在城市规划区内新建、扩建、和改建建筑物、构筑物的，必须要取得城市规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证后，方能进行建设。第四十一条规定，如未取得建设工程规划许可证而进行建设的，可以由城市规划主管部门责令限期拆除。原告方在建设案涉建筑物时，《城市规划法》已经明确规定必须取得建设工程规划许可证后方能建设。虽然《城市规划法》已被《城乡规划法》废止，但是《城乡规划法》第四十条保留了《城市规划法》第三十二条关于建设建筑物、构筑物等建设活动的审批规定，《城乡规划法》第六十四条亦保留了《城市规划法》第四十条关于未取得审批而进行建设建筑物、构筑物的法律责任。由此可以明确，《城乡规划法》是《城市规划法》的延续，两部法律是一脉相承的。因此，原告方不能简单地以《城乡规划法》的制定时间来逃避违法建设行为的责任。五、被告对原告方的行政处罚并未过追诉期。根据《行政处罚法》第二十九条的规定，行政机关对违法行为的追诉期为二年，从违法行为发生之日起计算，但是违法行为有连续或者继续状态的，行政机关对违法行为的追诉时效从违法行为终了之日起计算。案涉建筑物从被告立案至向原告方作出限期拆除决定时一直存在，原告方的违法行为处于继续状态，并未终了。被告对四原告所作出的行政处罚决定并未超过法律规定的追诉期。综上所述，被告依法具有作出被诉具体行政行为的职权，且被诉具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持，请求人民法院依法驳回四原告的诉讼请求。 被告柳北执法局向本院提交了以下证据、依据： 1.柳州市城市管理行政执法立案表（柳城管柳北规划立字[2018]第65号），拟证明被告已经对本案所涉违法行为予以立案、准备调查； 2.柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书（柳城管柳北规划停字[2018]第65号），拟证明被告在立案后已经下达通知，让四原告停止违法行为； 3.柳州市城市管理行政执法调查通知书（柳城管柳北规划调字[2018]第65号）； 4.房屋所有权证存根、房屋分层平面图； 5.柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录及照片； 6.柳州市城市管理行政执法案件调查笔录以及工作证； 证据3-6，拟证明被告对本案立案的违法建设行为进行了客观、综合的调查； 7.行政处罚意见书，拟证明被告根据柳州市规划局的意见将作出相关行政处罚； 8.柳州市城市管理行政执法处罚案件调查报告（柳城管柳北规划调报[2018]第65号）； 9.柳州市城市管理行政执法案件审批表（柳城管柳北规划审字[2018]第65号）； 证据8-9,拟证明被告根据柳州市规划部门的审批意见及调查结果作出了对本案违法行为的处理意见； 10.柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书（柳城管责拆柳北规划告字[2018]第65号）； 11.柳州市城市管理行政执法文书送达回证及照片(柳城管责拆柳北规划回字[2018]第65号); 证据10-11,拟证明被告按照最终调查的结果作出要求原告责令限期拆除的告知，并依法送达给四原告； 12.柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书（柳城管责拆柳北规划决字[2018]第65号）； 13.柳州市城市管理行政执法文书送达回证（柳城管柳北规划回字[2018]第65号）; 证据12-13,拟证明被告在向四原告作出责令限期拆除告知后，在陈述申辩期届满后，依法作出责令限期拆除决定书，并依法送达。 经庭审质证，被告对四原告提供的证据1-4、证据6的真实性无异议，但不认可证明目的；对证据5不予认可，认为与被诉行政行为无关联性。四原告对被告提供的所有证据不予质证，认为被告未在法定期限内提交，且四原告所收到的《证据提供清单》上没有任何行政机关的署名和盖章，也没有载明日期，视为被告没有提供相应证据。 本院对上述证据认定如下： 1.对原告方证据的认定：证据1-4来源真实，与本案被诉行政行为有关联性，本院予以认定；证据5系原告张炳华个人所写的信件、证据6非本案被告作出，该两组证据与本案无关联性，本院不予认定。 2.对被告方证据的认定：（1）关于被告是否逾期提交证据的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十七条规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。本案中，本院于2018年3月19日向被告送达了原告方提交的起诉状及证据副本，于2018年3月30日收到被告提交的答辩状及证据副本后，于2018年4月2日向四原告送达了上述材料，原告方及其委托代理人张炳华已在本院送达被告答辩状的送达回证上签名、签时间确认，以上，被告并未逾期提交证据，原告方所称不符合事实，本院不予支持。（2）关于被告提交的答辩状未加盖单位印章、证据副本未署名及未落日期的问题。《行政诉讼法》严格规定了被告提交证据的时间，而对于庭前提交证据的形式并未作规定。在庭前交换证据，当事人提交的是证据副本，只要能确定提交证据的主体是本案当事人，而非他人冒充提交的，那么即使证据副本上没有当事人的签名或者印章，也不能否认当事人已提交了证据的事实。本案中，被告和原告方均认可本院收到的证据副本是被告方提供的，这说明证据提交的主体是本案的被告无误，原告方所称该证据为无主证据，与事实不符，且其主张也无法律依据，故本院不予支持。（3）在本院释明后，原告方仍然拒绝对被告提交的证据进行质证，本院在对被告方证据进行审查后认为，被告提交的以上证据来源真实、合法，与本案有关联性，故本院依法予以认定。 经审理查明，涉案建筑位于柳州市××××号，为一栋天地楼，共七层，房屋所有权人为张炳华、张炳坤、张炳祥、张炳森四人。涉案建筑的一至三层有房屋产权证，四至七层没有房屋产权证。建筑的第四层在1995年开工并建设完成，第五层至第七层是2007年开工并建设完成。第四层至第七层并未取得建设工程规划许可证。2018年3月6日，被告对原告方涉嫌未经许可擅自建设建筑物一事进行立案调查，并在当天到现场进行了勘验，制作了现场勘验检查笔录，柳北区解放街道办工作人员邓海花在现场见证。同日，被告向原告方下达了《调查通知书》和《责令停止违法行为通知书》。2018年3月8日，被告将四原告建设行为报请柳州市规划局进行认定。柳州市规划局于2018年3月12日作出“在柳州市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑，建议责令限期拆除房屋产权证范围以外的违法建筑，可并处违法建筑工程造价6%的罚款（2017年第八期柳州市建设工程造价1560元/m²）,处罚面积301.64m²，罚款金额28233.50元”的审批意见。2018年3月12日，被告作出并向原告方送达《责令限期拆除告知书》，告知原告方被告拟作出的行政决定及陈述和申辩权。2018年3月14日，被告作出并向原告方送达《限期拆除决定书》，责令原告方收到该决定书之日起壹日内自行拆除涉案违法建筑。2018年3月15日，原告方不服该决定，诉至本院，要求撤销该决定书。 本院认为,《行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。国发[2002]17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》对相对集中行政处罚权作出了规定，规定了省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，以及城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权属集中行使行政处罚权的范围。上述国发17号文还规定了由省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权和集中行使行政处罚权的行政机关的设置。根据上述规定，广西壮族自治区人民政府于2005年8月9日作出桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，批准柳州市在城市规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作；设立市、城区城市管理行政执法局，分别作为市人民政府、城区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关；市、城区城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，其主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。从以上规定可以看出，行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。本案被告柳北执法局就是在柳州市××北区辖区内集中行使包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚的行政机关。综上，被告有作出被诉的《限期拆除决定书》的法定职权。原告方主张被告超越职权、无职权，没有事实和法律依据，本院不予支持。 《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，原告方建设的建筑物共七层，但该建筑物有证部分只有一至三层，第四至第七层在建设时未取得建设工程规划许可证，被告根据上述法律规定，确认四至七层是违法建筑，事实认定清楚，证据充分。 原告方主张涉案建筑第四层于1995年建设完毕，五层以上也于2007年前建设完毕，不受《城乡规划法》约束，被告适用法律错误。对此本院认为，根据1990年～2007年适行的《城市规划法》第三十二条及现行的《城乡规划法》（2008年1月1日实施至今）第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人均应当取得建设工程规划许可证。本案中，原告方建设涉案建筑物四至七层虽然是在2007年之前，但依据当时有效的《城市规划法》的规定，其也应取得建设工程规划许可证后，方可开工建设，但原告方并未按规定取得建设工程规划许可证，就开始加建行为，其已经违反当时法律规定，直至被告对涉案建筑进行查处时，原告也未能办理或者补办相关许可手续，其违法建设行为一直持续至新的《城乡规划法》实施之后，而新的《城乡规划法》对在规划区内建设建筑物须取得建设工程规划许可证的规定上，与旧法一致，并不矛盾、冲突，因此，被告直接适用新法进行处理，并无不当。 被告作出《限期拆除决定书》前，经过调查询问、现场勘验、报城市规划管理部门认定违法建（构）筑物性质、告知等程序，最终作出了《限期拆除决定书》，该《限期拆除决定书》的内容符合法定形式，程序合法。原告方虽然主张被告在程序上违法，但在被告已完成程序方面举证责任的情况下，原告方并未提交相反证据予以推翻，故原告方的主张无证据证实，本院不予支持。关于原告方主张被告未适用听证程序属程序违法的问题，根据《行政处罚法》第四十二条的有关规定，听证范围包括责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款这三种情形，被告作出的责令限期拆除决定，不属于法定的听证范围，因此，原告方的该主张，于法无据，本院亦不予支持。 据此，被告作出的《限期拆除决定书》事实认定清楚、证据充足，适用法律正确，程序合法，应予以维持。 综上，依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、第四十二条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、第六十九条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回原告张炳坤、张炳祥、张炳森、张炳华的诉讼请求。 案件受理费50元（原告张炳坤已预交），由原告张炳坤、张炳祥、张炳森、张炳华负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。 审 判 长  杨**晶 人民陪审员  林雪玉 人民陪审员  石红灵 二〇一八年八月三十一日 法官助理梁倪 书记员陈卫姮