苏州市吴江区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0509行初17号 原告兴化市东方造船厂，住所地苏州市吴江区平望镇群星村。 投资人丁志山，厂长。 委托诉讼代理人陈来新，江苏骥行律师事务所律师。 委托诉讼代理人丁永高，性别，××族，住江苏省兴化市。 被告苏州市吴江区平望镇人民政府，住所地江苏省苏州市吴江区平望镇西新街8号。 法定代表人戴丹，镇长。 委托诉讼代理人朱唐盛，江苏剑桥人律师事务所律师。 原告兴化市东方造船厂（以下简称东方造船厂）诉被告苏州市吴江区平望镇人民政府（以下简称平望镇政府）土地行政强制一案，于2018年7月19日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院经征求各方当事人同意决定适用简易程序，由审判员秦绪栋于2018年8月28日公开开庭审理了本案。原告东方造船厂的投资人丁志山及委托诉讼代理人陈来新、丁永高，被告平望镇政府出庭负责人吴海峰及委托诉讼代理人朱唐盛到庭参加诉讼。证人周某,4、尤某,4出庭作证，证人徐某,4、黄某,4经本院依法传唤未到庭作证。本案现已审理终结。 被告平望镇政府于2018年1月24日作出平府综罚决字【2017】018号行政处罚决定，以原告非法占用土地建造场地为由，决定责令原告退还非法占用的7332.5平方米土地；限期拆除非法占用的7332.5平方米土地上的新建构筑物和其他设施，恢复土地原状；处以罚款219975元。 原告东方造船厂诉称，1、被告不是案涉行政处罚有权实施主体。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，对土地违法行为进行行政处罚的有权机关为县级以上土地管理部门；2、原告不存在应受处罚的违法行为。相关土地是原告租赁的，与原土地所有权人群星村及下属集体经济组织21组租赁，自2002年持续至今。原告租赁该地块办厂是被告及群星村招商引资的结果；3、被诉行政行为行政处罚适用法律不当。因此，请求确认被告作出的行政处罚行为无效并依法撤销。经法庭释明，原告坚持诉讼请求为请求确认被告作出的平府综罚决字【2017】018号行政处罚决定无效。在庭前原告增加诉讼请求：请求对《省政府法制办公室关于苏州市吴江区开展镇域相对集中行政处罚权工作的复函》、《市政府关于吴江区开展镇域相对集中行政处罚权工作的批复》和《关于公布苏州市吴江区第一批镇域综合行政执法集中行使行政处罚权目录的通知》规范性文件的合法性进行审查。 被告平望镇政府辩称，1、被告依法行使行政处罚权及相应的监督检查权，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省级政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。经江苏省人民政府同意，吴江区开展镇域相对集中行政处罚，各建制镇人民政府集中行使原吴江区有关部门行使的安全生产监督、国土资源等管理方面的法律、法规、规章规定的处罚权，并及时向全社会公开了相应的处罚权的具体内容，其中包含“对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的处罚；2、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。2017年10月，被告在日常巡查中发现原告占用了吴江区平望镇群星村土地面积约11亩建筑场地，其中5亩已经浇好水泥场地，约6亩做好了二灰结石基础。被告依法进行立案查处，经现场勘验并对比《宗地图》、相关规划和土地利用现状局部图，证明原告违法占地事实成立，涉案地块为平望镇群星村土地面积7332.5平方米；3、被告作出行政处罚，程序充分，处罚得当。2017年11月1日，被告向原告发出了限期恢复原状通知书，并于2017年11月2日依法立案，要求原告在2017年11月10日前自行整改恢复原状。但原告拒不配合，逾期未整改。2017年11月17日，被告对原告进行调查询问并制作笔录，原告承认私建场地的违法事实，并没有恢复原状、复垦到位。被告于2017年12月21日向原告作出了行政处罚告知书，于2018年1月19日召开听证会，原告及其委托代理人均参加了听证，2018年1月24日，被告经集体讨论后，决定作出涉案行政处罚决定，并直接进行送达。因此，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，充分保障原告各项权利，严格依照法律法规内容，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 依原告申请，本院依法通知证人徐某,4、周某,4、黄某,4、尤某,4出庭作证。证人周某,4当庭作证的证言为：“是水面和地面都有，还有一块田”、“我和村书记等几人讨论之后，村委会盖章，村主任村书记签字确认签订”；证人尤某,4当庭作证的证言为：“是镇里面定的，安排在我村的”、“不知道有关部门批准的文件”。 经审理查明，2002年2月20日，原吴江市平望镇雪湖村委会（后并入吴江区平望镇群星村）与原告下属平望分厂签订合同，约定向平望分厂提供两块土地，租赁给对方用于加工船舶修造或者其他项目使用。2017年11月1日，被告对原告发出责令限期恢复原状通知书，责令原告在2017年11月10日前自行恢复原状，并将整改情况书面报告被告。逾期未整改的，将依法追究法律责任。2017年11月2日，被告对原告未经批准擅自使用土地的行为进行立案。2017年11月17日，被告对原告平望分厂负责人丁永高作笔录，丁永高对“未办理相关手续”和“占用土地建造场地”予以认可。2017年10月31日，被告到现场进行勘测并制作了勘测笔录。被告于2017年12月24日作出行政处罚告知书并向原告进行送达。经原告申请，被告于2018年1月19日召开听证会，听取了原告的意见。被告于2018年1月24日作出涉案行政处罚决定并向原告进行送达。原告不服，向本院起诉。以上事实有当事人提供的责令限期拆除通知书、询问笔录、听证笔录等在案佐证。 本院认为：一、关于原告申请对规范性文件一并审查问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第一百四十八条规定：人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。《行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。2016年11月23日，江苏省人民政府法制办公室发布苏府法函【2016】201号文件，批复给苏州市人民政府称“经省人民政府同意，原则同意在吴江区各建制镇开展相对集中行政处罚权工作”、“各建制镇人民政府集中行使原由吴江区有关部门实施的下列行政处罚权：…国土资源管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权”。2017年1月9日，苏州市人民政府以《市政府关于吴江区开展镇域相对集中行政处罚权工作的批复》批复同意吴江区各建制镇开展相对集中行政处罚权工作；2017年7月17日吴江区人民政府以《关于公布苏州市吴江区第一批镇域综合行政执法集中行使行政处罚权目录的通知》公布了镇域综合行政执法集中行使行政处罚权的目录，其中包含“对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的处罚。原告认为这三份文件中，最高层级的文件是省政府的复函。该复函与《行政处罚法》第十六条相悖；该复函没有明确江苏省人民政府属不属于国务院授权的人民政府；有权决定一个行政机关行使有关行政处罚权主体的只能是江苏省人民政府而不是其下属的根本就不具有独立资格的法制办公室。复函也十分明确他们作出的相关决定是经过省人民政府同意。如果这一表述是准确的，决定机构是法制办公室，只不过其决定之前经过了省人民政府同意，决定机关和同意机关肯定不是一个法律概念，因此该复函违反了上位法的规定，应当是不合法的。被告认为这是省政府层面的行政制度改革，导致行政处罚权相对集中到镇级人民政府，以上行政制度改革有充分的法律依据，被告是本案的适格行政主体。本院认为：1、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）决定“依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作”，因此江苏省政府属于国务院授权的省级人民政府，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；省政府同意并由其下属法制办公室发文仍属省、自治区、直辖市人民政府决定的内容，因此这三个文件已经履行了法定的批准手续，不属“超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的”的情形；2、三个文件只是授权建制镇人民政府集中行使原由吴江区有关部门实施的行政处罚权，而对实体问题并未做出规定，也不属于“与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的”和“没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的”的情形；3、苏州市吴江区人民政府《关于公布苏州市吴江区第一批镇域综合行政执法集中行使行政处罚权目录的通知》已经依法在网上进行公开，且该文件披露了江苏省人民政府法制办公室发布苏府法函【2016】201号文件，已经履行了法定公开发布程序；4、该三个文件也不存在其他违反法律、法规以及规章规定的情形。因此涉案行政处罚行为所依据的三个规范性文件合法，应当作为认定行政行为合法的依据； 二、关于原告起诉请求确认涉案行政处罚行为无效问题。1、《行诉解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，根据法院对《省政府法制办公室关于苏州市吴江区开展镇域相对集中行政处罚权工作的复函》、《市政府关于吴江区开展镇域相对集中行政处罚权工作的批复》和《关于公布苏州市吴江区第一批镇域综合行政执法集中行使行政处罚权目录的通知》三个文件的合法性审查，本案被告作为建制镇人民政府有权行使“对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”进行处罚的行政职权；涉案行为依据的是《土地管理法》第四十三条和第七十六条的规定，对原告作出的行政处罚有相应的法律依据，处罚内容包括退还土地、拆除违法建筑以及罚款，在内容上客观都可能实施，也不存在其他重大且明显违法的情形。因此原告起诉请求确认被告作出的涉案行政处罚行为无效，本院不予支持；2、《行诉解释》第九十四条第二款规定：公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，原告起诉请求确认被告作出的涉案行政处罚决定无效，经释明，原告坚持原诉讼请求，拒绝变更诉讼请求，因此应当驳回诉讼请求；3、原告未取得批准而非法占用土地，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，被告根据相关法律、法规对原告进行处罚符合《土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，有相应的事实和法律依据；被告在发现原告的违法行为后，向原告发出限期恢复原状通知书，立案后进行调查，对原告进行了调查询问，对现场进行勘测；向原告发送行政处罚告知书告知了原告相关程序权利，在原告申请听证后依法进行了听证；在经集体讨论后作出行政处罚决定并向原告进行送达，符合《中华人民共和国行政处罚法》规定的法律程序；4、原告所主张的相关权利，需通过其他途径另行解决。 综上，涉案行政处罚行为所依据的三个规范性文件合法，应当作为认定行政行为合法的依据；原告起诉请求确认被告作出的涉案行政处罚决定无效，经释明，原告坚持原诉讼请求，拒绝变更诉讼请求，因此应当驳回诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下： 驳回原告兴化市东方造船厂要求确认被告苏州市吴江区平望镇人民政府于2018年1月24日作出的平府综罚决字【2017】018号行政处罚决定无效的诉讼请求。 案件受理费25元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费（户名：苏州市中级人民法院；开户行：中国农业银行苏州苏福路支行；账号10×××76）。 审判员  秦绪栋 二〇一八年八月二十八日    法官助理赵丽丽 书记员江苏赟 附录法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。 第一百四十八条人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”： （一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的； （二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的； （三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的； （四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的； （五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。