江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)苏01行初636号 原告张学超，性别××年××月××日生，××族。 原告王祝英，性别××年××月××日生，××族。 两原告共同委托代理人张巧林，江苏环太律师事务所律师。 被告南京市浦口区人民政府，住所地南京市浦口区文德路18号。 法定代表人王磊，南京市浦口区人民政府区长。 委托代理人张晓妹，南京老山景区管理办公室工作人员。 委托代理人唐俊华，江苏永衡昭辉律师事务所律师。 第三人南京市老山林场，住所地南京市浦口区岔路口。 法定代表人葛梅，南京市老山林场场长。 委托代理人唐杰，江苏宁瑞律师事务所律师。 委托代理人魏文浩，江苏宁瑞律师事务所律师。 第三人南京市老山林场岔路口分场，住所地南京市浦口区岔路口。 法定代表人秦礼琴，南京市老山林场岔路口分场场长。 委托代理人宗建，南京市老山林场综治办主任。 原告张学超、王祝英因诉被告南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）房屋拆迁管理其他行政行为违法及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因南京市老山林场（以下简称老山林场）、南京市老山林场岔路口分场（以下简称岔路口分场）与案件处理有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年5月24日、2018年7月23日两次公开开庭审理了本案。原告张学超、王祝英的委托代理人张巧林，被告浦口区政府的委托代理人张晓妹、唐俊华，第三人岔路口分场的委托代理人宗建两次庭审均到庭参加诉讼。第三人老山林场的委托代理人唐杰参加了第一次庭审，第三人老山林场的委托代理人魏文浩参加了第二次庭审。因案件复杂，本案报经江苏省高级人民法院批准，延长审限6个月。本案现已审理终结。 2016年10月9日，两原告居住使用的岔路口分场46号房屋被拆除。 原告张学超、王祝英诉称，原告系老山林场职工，上世纪50年代即工作于此，70年代初一家六口即居住在岔路口分场46号。2016年10月9日，原告居住的房屋被拆毁，原告发现后即拨打110报警，后又拨打了12××5电话要求处理。后南京老山旅游度假区管理委员会办公室(以下简称老山度假区管办)电话回复原告，称是其不小心拆除了房屋，老山林场依据协议向其交付该地块，老山度假区管办是依法并按照浦口区政府要求进行开发建设，故据此拆除了房屋。房屋被拆除后，老山度假区管办除按12××5要求电话回复外，没有任何赔偿和处理意见。原告主动联系老山度假区管办，其虽口头答复将尽快解决，但至今没有任何消息。2017年3月7日，原告向被告提交《国家赔偿申请书》，要求将拆除的房屋恢复原状并予赔偿，老山度假区管办在回复电话中仍承认是他们拆除，建议原告向老山林场申请解决或者诉讼解决。两原告现己80多岁高龄，只有此房屋栖身，老山度假区管办没有任何理由故意拆除了全部房屋（正式房屋面积123.68平方米，自建辅助房屋50余平方米），至今没有任何解决的诚意。为维护自身合法权益，诉至法院，请求判令：1.确认被告拆除浦口区老山林场岔路口分场46号房屋行为违法；2.责令被告将拆除的房屋恢复原状并赔偿财物损失34万元；3.判令被告承担本案诉讼费用。 原告张学超、王祝英向本院提交的证据有： 1.图片打印件2张，证明被拆除房屋的现状、房屋拆除后两天的状况、老山度假区管办的对外招示牌及地址； 2.录音光盘1张、文字整理稿6份，证明原告的房屋被拆除后，原告向12××5投诉及老山度假区管办相关人员答复的情况，其承认房屋是由老山度假区管办拆除的，并认为老山度假区管办与老山林场有协议，可以拆除，原告多次与其协商处理赔偿事宜，但被告没有解决诚意； 3.《国家赔偿申请书》，证明原告于2017年3月7日向被告及老山度假区管办提出国家赔偿申请，被告未作答复； 4.南京市浦口区拆迁管理中心浦拆管函字[2015]18号《冻结函》，证明原告被拆除的房屋属于政府征地拆迁范围； 5.国家林业局、国家发展改革委、住房城乡建设部林计发[2009]135号文，证明该文件第一条第三项明确规定国有林场危旧房改造在统一规划的基础上，由林场和职工自主修建，各地可根据具体情况、经济实力和职工意愿确定不同的改造模式； 6.省林业局领导关于国有林场危旧房改造政策访谈打印件，证明林业部门危旧房改造应当是自愿的，且有相关补偿方式和补偿程序的规定； 7.江苏省林业局办公室《关于进一步规范国有林场危旧房改造有关工作程序的通知》，证明国有林场危旧房改造工作应当是自愿，且有相关程序规定，需要职工自己提交购房申请； 8.2014年4月20日老山度假区管办《通知》，证明浦口区政府已经批准了征迁范围，原告的房屋在征迁范围内，且老山度假区管办承担了拆迁的具体实施工作； 9.老山度假区管办和老山林场签订的《岔路口片区征迁补偿协议》，证明老山度假区管办具体实施了原告房屋所在片区的征用拆迁工作； 10.徐某,4、陈某,4、朱云红出具的《证明》，证明被拆除的房屋系由原告居住。 11.南门二期危旧房改造项目房屋征收补偿实施方案，证明同样系危旧房改造，浦口区政府在南门二期危旧房改造项目中适用的征收补偿实施方案与原告房屋所在地块不一致。 在案件审理过程中，原告申请三位证人陈某,4、许某,4、徐某,4出庭作证，用以说明原告除承租案涉公房外另有两处自建房，以及相关附属物等情况。 出庭证人陈某,4证明，原告在岔路口分场46号有两间自建房作为厨房和看护苗木的房屋使用，每间面积大约30平方米。此外，原告还有树苗、大树、水井、竹园、狗窝等财物。 出庭证人许某,4证明，原告在岔路口分场46号自建有两间厨房和一间看护苗木的房屋，厨房面积每间25-30平方米，看护苗木房屋面积约25平方米，墙高均在2米以上。此外，原告还有水井、竹园、鸡窝、狗窝等附属物。 出庭证人徐某,4证明，原告在岔路口分场46号自建了面积约20-30平方米的厨房和20平方米看护苗木的房屋，墙高2米多。看护苗木房屋旁边还有一个小竹园。 被告浦口区政府答辩称：一、被告并非适格的诉讼主体。被告没有拆除原告的房屋，并未实施具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。因此，浦口区政府并非适格的被告。原告认为被告作出的行政行为违法，侵害了其利益，应承担相应的举证责任。二、案涉房屋拆除不是行政法律关系。被告通过调取相关资料发现，老山度假区管办与老山林场于2015年10月3日签订了《岔路口片区征迁补偿协议》，其中约定由老山林场完成用地范围内的调查补偿工作，并督促产权单位和农户完成地面附着物的清除和坟墓迁移工作；协议签订90日后，对征用范围内未移除的坟墓、青苗和附着物视同主动放弃，老山度假区管办有权组织清表。案涉房屋位于上述协议范围内，该处房屋是老山林场的公房，老山林场具有处分权。原告未能举证该处房屋是自己私有房产，其不是本案适格原告。老山度假区管办与老山林场在履行协议过程中，对相关附着物的拆除，是否符合合同约定，应由老山林场和老山度假区管办按照合同纠纷予以处理。三、案涉房屋在土地征收范围内，相关行政主体的行政行为符合法律规定。经被告调查了解，南京老山景区管理办公室（以下简称老山景区管办）作为岔路口片区环境整治项目实施的责任主体，在项目实施前已经按照法定程序向被征收片区公示了冻结函、规划文件、补偿协议等法律文书，其中并无违法之处。综上，原告选择的诉讼类型错误，被告并未实施拆除房屋的行为，不是适格的被告，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。 被告浦口区政府向本院提交的证据有： 1.老山林场出具的《关于张学超户房屋相关说明》，证明案涉房屋为公租房，原告只享有使用权，没有所有权，所有权人是老山林场，原告无诉讼主体资格； 2.《关于同意等三个决议的批复》，证明案涉房屋属于老山林场危旧房改造搬迁安置项目、项目实施主体为老山林场； 3.冻结函（浦拆管函字[2014]81号、浦拆管函字[2015]18号）； 4.建设项目规划范围红线； 证据3、4共同证明案涉房屋位于土地征收范围内、土地征收行为符合法律要求； 5.《岔路口片区征迁补偿协议》，证明协议约定由老山林场完成用地范围内的调查补偿工作，并督促产权单位和农户完成地面附着物的清除和坟墓迁移工作，协议签订90日后，对征用范围内未移除的坟墓、青苗和附着物视同主动放弃，老山度假区管办有权组织清表； 6.老山旅游度假区资金使用申请单及付款凭证等，证明老山度假区管办按协议约定已支付房屋补偿款给老山林场； 7.南京老山旅游发展有限公司（以下简称老山旅游公司）于2016年5月30日向老山景区管办出具的《关于老山林场和永宁街道拆迁地块清表工程的申请》、老山景区管办宁老管办（2016）18号《关于老山林场和永宁街道拆迁地块清表工程的批复》、老山旅游公司的营业执照、老山旅游公司和南京龙淼建筑工程有限公司（以下简称龙淼公司）签订的《建设工程施工合同》，证明清表工程由老山景区管办和老山旅游公司组织实施，最终由龙淼公司实施拆除。 被告浦口区政府未向本院提交法律依据。 第三人老山林场未向本院提交证据及依据。 第三人岔路口分场未向本院提交证据及依据。 因案件审理需要，本院责令被告浦口区政府提交了以下证据： 1.南京珍珠泉旅游度假区管理委员会办公室组织机构代码证、浦政办发（2010）101号《区政府办公室关于印发南京珍珠泉旅游度假区管理委员会办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、宁编办字（2012）95号《关于同意南京珍珠泉旅游度假区管理委员会办公室更名为南京老山旅游度假区管理委员会办公室的批复》、浦编字文（2016）57号《关于南京浦口经济开发区管理委员会办公室等机构更名的通知》，证明老山度假区管办的主体资格及职能； 2.老山景区管办的事业单位法人证书、浦编字（2013）2号《关于设立南京老山景区管理办公室的通知》、浦委办发（2013）18号《关于印发的通知》，证明老山景区管办的主体资格及职能； 3.浦发改投资字（2015）352号《关于浦口区岔路口片区环境整治工程项目建议书的批复》，证明针对该片区实施拆除的合法性； 4.浦发改字（2014）66号《关于浦口区岔路口片区环境整治工程项目建议书的批复》、《关于浦口区岔路口片区环境整治工程项目地块征收的规划意见函》，证明征收经过批复和规划，拆迁手续合法、齐全。 因案件审理需要，本院责令第三人岔路口分场提交了以下证据： 1.林权证，证明岔路口分场系南京市老山林场岔路口分场林地使用权权利人； 2.《浦口区征地、拆迁调查登记表》，证明张学超户承租公房面积和栽种树木的数量。 因案件审理需要，2017年11月20日，本院向第三人老山林场调取证据，要求第三人老山林场提供案涉房屋所有权证、租赁证，并对案涉房屋的租赁情况进行说明。第三人岔路口分场于2017年12月11日向本院提交了《情况说明》。该《情况说明》载明：“老山林场岔路口分场46号房屋为老山林场红光分场（现是老山林场岔路口分场）所有，该房屋建设于60年代左右，性质为公有住房。80年代，老山林场岔路口分场以职工宿舍形式分配给张学超及其家人居住，一直未签订租赁合同。该房屋前期每年每月收取少量房租费用，自92年起，单位停止收取房租费用。” 经质证，原告张学超、王祝英对被告浦口区政府提交的证据1、3的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2的真实性、合法性无法核实，对其关联性不予认可，认为如果是房屋征用就应当按照征用的法律规定实施；对证据4的真实性无法确认，对征用的事实予以认可；对证据5的真实性予以认可，对其合法性、关联性不予认可；对证据6的真实性无法确认，对其关联性不予认可；对证据7的真实性、合法性及关联性不予认可。第三人老山林场、岔路口分场对被告浦口区政府提交的证据1-7的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。 被告浦口区政府对原告张学超、王祝英提交的证据1中房屋拆除图片的真实性、合法性、关联性予以认可，对老山度假区管办图片的真实性、合法性予以认可，对其关联性不予认可；对证据2的真实性、合法性予以认可，认为录音通话是老山景区管办的工作人员，其认可老山景区管办是房屋拆除的主管部门；对证据3的真实性、合法性予以认可，对其关联性不予认可；对证据4-9的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据10、11的真实性、合法性、关联性均不予以认可。第三人老山林场、岔路口分场对原告张学超、王祝英提交的证据10的真实性、合法性不予认可；对证据1-9、11，认为与其无关，不发表质证意见。 原告张学超、王祝英对本院责令被告浦口区政府提交的证据1中的南京珍珠泉旅游度假区管理委员会办公室组织机构代码证的真实性予以认可，对证据1中其他证据的真实性、合法性及关联性均不予认可；对证据2的真实性、合法性予以认可，对其关联性不予认可；对证据3的真实性、合法性及关联性不予认可；对证据4的真实性、合法性予以认可，对其关联性不予认可。第三人老山林场、岔路口分场对本院责令被告浦口区政府提交的证据1-4的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。 原告张学超、王祝英对本院责令第三人岔路口分场提交的证据1的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据2的真实性、关联性予以认可，认为第三人岔路口分场制作的《浦口区征地、拆迁调查登记表》未对原告自建房和其他附属建筑物进行登记。被告浦口区政府、第三人老山林场对本院责令第三人岔路口分场提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 原告张学超、王祝英对经本院调取的第三人岔路口分场于2017年12月11日向本院提交的《情况说明》的真实性、合法性不持异议，对其关联性不予确认。被告浦口区政府、第三人老山林场对第三人岔路口分场于2017年12月11日向本院提交的《情况说明》的真实性、合法性、关联性没有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-9真实有效、来源合法，被告浦口区政府对其真实性不持异议，因与案件待证事实具有关联，本院予以采信；原告提交的证据10中关于案涉房屋系原告及其家人居住的证明内容与第三人岔路口分场于2017年12月11日向本院提交的《情况说明》中载明内容基本一致，本院予以采信；原告提交的证据11因与本案待证事实不具有关联性，本院不予采信。被告提交的证据1中关于案涉房屋权利人的表述与第三人岔路口分场2017年12月11日出具的《情况说明》中的表述不一致，且与第三人老山林场对《情况说明》证明目的不持异议的质证意见相矛盾，对该份证据本院不予采信；被告提交的证据2-5真实有效、来源合法，因与案件待证事实具有关联，本院予以采信；被告提交的证据6中《岔路口片区项目拆迁资金概算明细表》、《岔路口片区老山林场项目拆迁资金概算明细表》与案件待证事实具有关联，本院予以采信，证据6中的其他证据因与本案待证事实不具有关联性，本院不予采信；被告证据7系举证期届满后提交，对该逾期提供的证据，本院不予接纳。 本院责令被告浦口区政府提交的证据1-4真实有效、来源合法，因与案件待证事实具有关联，本院予以采信。 本院责令第三人岔路口分场提交的证据1、2真实有效、来源合法，各方当事人对其真实性均不持异议，因与案件待证事实具有关联，本院予以采信。 第三人岔路口分场于2017年12月11日向本院提交的《情况说明》真实有效、来源合法，各方当事人对其真实性均不持异议，且内容与原告提交的证据10相印证，与案件待证事实具有关联，本院予以采信。 出庭证人陈某,4、徐某,4关于原告在岔路口分场46号自建有20-30平方米厨房和看护苗木房屋各一间的证人证言，与原告关于自建房共两间，面积为30平方米、20平方米，作为客厅厨房和看护苗木的房屋使用的陈述相互印证，且与第三人岔路口分场关于原告有自建房，面积不清楚的陈述不相矛盾，本院予以采信。出庭证人许某,4关于原告在岔路口分场46号有两间自建厨房，每间面积约25-30平方米的证人证言，与出庭证人陈某,4、徐某,4关于原告仅有一间自建厨房的证人证言不符，且与原告关于有自建厨房一间的主张相冲突，本院不予采信；其关于原告自建看护苗木房屋一间，面积约25平方米的证人证言，与证人陈某,4、徐某,4关于看护苗木房屋所作的证言及原告关于自建有看护苗木房屋一间的主张能够相互印证，本院予以采信。对于三名证人关于岔路口分场46号附着物有竹园、鸡窝、狗窝的证人证言，与原告《财物损失赔偿表》所列一致部分，本院予以采信，对三名证人在庭审中的其他陈述，本院不予采信。 第三人老山林场于2018年7月24日向本院提交了《情况说明》及《老山林场危旧房改造搬迁安置房屋、装修、设备等补偿标准》，因上述材料系老山林场在庭审结束后提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款的规定，对该逾期提供的材料，本院不作为认定案件事实的证据。其中与案件有关的内容，可以作为审理案件时的参考。 经审理查明，2013年11月16日，根据老山危旧房改造及环境综合整治工作需要，经老山林场第五届职工代表大会第一次会议通过，老山林场作出《老山林场危旧房改造搬迁安置方案》、《老山林场危旧房改造搬迁安置实施细则》，对老山林场职工危旧房改造区域实行分块分期搬迁安置，并报请浦口区政府批复。2013年12月13日，浦口区政府作出《关于同意等三个决议的批复》，原则同意老山林场危旧房改造安置方案等三个决议，要求老山林场尽快组织实施，加快安置工作，妥善化解矛盾。《老山林场危旧房改造搬迁安置方案》确定的房屋调换标准为：规划搬迁区域内为现老山林场职工的住户，双职工置换建筑面积为75平方米。该方案明确的安置房价格为：安置房超出房屋调换标准的面积部分30平方米（含30平方米）以内的，按政府指导（区物价基准）价购买；30平方米以上的，按市场评估优惠价购买；安置房政府指导（区物价基准）均价为2710元/平方米，市场评估优惠价为4200元/平方米。《老山林场危旧房改造搬迁安置实施细则》第二条规定：“房屋调换以夫妻为户单位，实行一户一房安置。”第六条规定：“双职工安置户不得选购一期安置房中户型95平方米以下的。” 2014年3月31日，南京市规划局浦口分局作出《关于浦口区岔路口片区环境整治工程项目地块征收的规划意见函》，针对老山度假区管办《关于请对浦口区岔路口片区环境整治工程项目拟征收地块是否符合规划予以认定的函》作出回复意见，认为拟征收范围符合城市规划要求，规划可建设用地面积详见附图，以法定控规为准。2015年9月7日，南京市浦口区发展和改革局作出《关于浦口区岔路口片区环境整治工程项目建议书的批复》，同意老山旅游公司关于浦口区岔路口片区环境整治工程项目建议书，确定项目整治范围为：东至绵场山路，南至江星桥线，西、北均至宁连高速，片区分属老山林场、汤泉街道和永宁街道，规划总面积3690亩。 2015年10月23日，老山度假区管办作为甲方与乙方老山林场签订《岔路口片区征迁补偿协议》，约定因岔路口休闲小镇项目建设需要，征用项目用地红线内老山林场土地261.15亩。该协议第五条甲乙双方职责载明：“1.协议签订后，乙方尽快完成用地范围内的调查补偿工作，并督促产权单位和农户完成地面附着物的清除和坟墓迁移工作。2.协议签订90日后，对征用范围内未移除的坟墓、青苗和附着物视同主动放弃，甲方有权组织清表。……” 老山林场岔路口分场46号房屋系第三人岔路口分场建设，未领取房屋所有权证，第三人岔路口分场以职工宿舍形式分配给原告张学超及其家人居住，双方未签订租赁协议。该房屋位于《岔路口片区征迁补偿协议》约定的征迁范围内，房屋坐落地点林地使用权权利人为第三人岔路口分场。2016年10月9日，案涉房屋被拆除。原告之子即本案原告委托代理人张巧林拨打12××5政务平台投诉，要求处理原告房屋被拆除一事。2016年10月19日至2016年12月20日间，老山景区管办张晓妹、张泉（音）等工作人员与张巧林通过电话多次协商房屋被拆事宜，双方未能达成一致意见。其中，2016年12月20日，原告之子张巧林在电话询问张泉（音）“老管办”全称时，张泉（音）明确表示：“我们的全称就叫老山旅游度假区管委会办公室。”2017年3月7日，张学超通过EMS快递方式向浦口区政府和老山度假区管办提交《国家赔偿申请书》，要求将拆除的房屋恢复原状并予以赔偿。2017年3月27日，老山景区管办工作人员张晓妹电话联系张巧林，告知张巧林：2015年10月23日其单位与老山林场签订《岔路口片区征迁补偿协议》，协议签订90日后，对征用范围内未移除的坟墓、青苗和附着物视同主动放弃，甲方有权组织清表；老山景区管办经过招、投标手续，组织中标单位进行清表；老山林场未提前向其告知原告的房屋不能拆；对房屋被拆除表示抱歉，建议原告与老山林场联系协商安置事宜；建议通过司法途径解决。原告认为，其房屋被拆除后，被告未作赔偿和处理，遂提起本案行政诉讼。 另查明，南京珍珠泉旅游度假区管理委员会办公室为浦口区政府派出机构，承担度假区旅游资源的合理开发、保护和利用的责任。2012年7月10日，南京市机构编制委员会办公室作出《关于同意南京珍珠泉旅游度假区管理委员会办公室更名为南京老山旅游度假区管理委员会办公室的批复》，同意南京珍珠泉旅游度假区管理委员会办公室更名为老山度假区管办，更名后，机构性质、人员编制、经费渠道等不变。2016年8月5日，根据南京市浦口区机构编制委员会作出的《关于南京浦口经济开发区管理委员会办公室等机构更名的通知》，老山度假区管办更名为南京珍珠泉旅游度假区管理委员会，更名后，机构性质、规格等均不变。老山景区管办为浦口区政府直属正处级事业单位，承担老山景区的规划、建设、保护和管理的职责。 再查明，2012年12月19日《浦口区征地、拆迁调查登记表》的载明，原告张学超、王祝英居住使用的公房为两处，面积共计123.68平方米。栽种的树木有雪松23棵、桂花23棵、石榴1棵。该登记表有原告张学超签名。 又查明，原告张学超、王祝英提交的《财物损失赔偿表》所列财物损失如下：1.家俱70000元，具体为沙发1套、实木大橱2个、实木半截橱1个、饭桌2张、书桌2张、床4张、椅子14张、老式箱子2个；2.装潢95000元，具体为公房面积按100平方米计算，每平方米800元，自建厨房面积按25平方米计算，每平方米600元；3.附着建筑物90000元，具体为高1.4米占地8平方米（用于炒茶）的灶台2座，高1.3米占地5平方米（用于做饭）的灶台1座，高1.5米占地3平方米的水池1座，高1.2米占地2平方米的水池1座，高1.5米占地10平方米的鸡窝1处，高1米占地5平方米的狗窝1处，高1.5米占地10平方米的猪圈1处，后屋高1.8米简易雨棚及地面（坪）8平方米；4.树木64900元，具体为3.5米高桂花树18棵、2米高桂花树5棵、5米高雪松5棵、4米高雪松10棵、2-4米高雪松8棵、2-6米高杂树约30棵、2-3米高杂竹40平方米；5.其他20000元，具体为旧洗衣机、冰箱各1台，锄子、镰刀、铁锹等一组，干木料（松和雪松）约16棵，旧太阳能热水器1个，水缸4个。原告主张以上五项损失合计339900元。 庭审中，岔路口分场代理人对岔路口片区环境整治工程与老山林场危旧房改造项目、《岔路口分场片区征迁补偿协议》三者之间关系进行说明时称，老山林场危旧房改造是根据国家林业局发布的关于国有林场危旧房改造的通知实施的，在该过程中浦口区政府专门成立了老山度假区管办，将老山林场危旧房改造的职能委托给老山度假区管办，由其负责规划开发，老山林场负责搬迁安置，所有搬迁和安置项目全部纳入到浦口区政府岔路口片区环境整治工程。被告浦口区政府对岔路口分场的上述说明予以认可。原告张学超、王祝英的委托代理人称，被告收到《国家赔偿申请书》后未向原告作出书面答复；案涉房屋系岔路口分场建造，1975年分配给原告租赁使用，没有产权证；自建房共两间均为砖木结构，面积为30平方米、20平方米，作为客厅厨房和看护苗木的房屋使用。第三人岔路口分场的委托代理人称，原告有自建房，面积不清楚，2012年、2013年危旧房改造时曾做过摸底登记，对自建房情况应有相关记载。第三人老山林场的委托代理人称，未对案涉房屋实施清除；如果2012年、2013年危旧房改造时曾对自建房做过摸底登记，可以作为参考。被告浦口区政府的委托代理人称，收到原告提交的《国家赔偿申请书》后已向原告作出书面答复；老山度假区管办和老山景区管办是“两块牌子，一套班子”，与原告之子张巧林进行电话沟通的张晓妹、张泉（音）可以理解为是老山度假区管办的工作人员；老山景区管办依据老山度假区管办与老山林场签订的《岔路口片区征迁补偿协议》，委托其下属的老山旅游公司进行招标，由中标单位龙淼公司实施清表。 本院认为，根据原告诉状所列诉讼请求、事实和理由，被告答辩意见，各方当事人陈述及在案证据，本案应审查以下几个方面的内容： 一、关于本案诉讼主体是否适格的问题。 根据在案证据显示，原告居住使用的案涉房屋已被拆除，该房屋位于《岔路口片区征迁补偿协议》约定的征迁范围内，由于《岔路口片区征迁补偿协议》系基于公共利益而订立，故应首先推定拆除案涉房屋的行为是由征迁实施主体实施或委托实施。根据《岔路口片区征迁补偿协议》关于老山度假区管办在协议签订90日后，对征用范围内未移除的附着物有权组织清表的约定内容，结合老山林场关于未对案涉房屋实施清除的庭审陈述，以及被告关于老山度假区管办和老山景区管办是“两块牌子，一套班子”、老山景区管办依据老山度假区管办与老山林场签订的《岔路口片区征迁补偿协议》，委托其下属的老山旅游公司进行招标，由中标单位龙淼公司实施清表的庭审陈述，对照老山景区管办工作人员向原告之子所作电话答复内容，能够证明拆除案涉房屋的行为是为履行《岔路口片区征迁补偿协议》而实施。因此，根据审理查明的事实，可以认定签订《岔路口片区征迁补偿协议》的老山度假区管办于2016年10月9日委托实施了拆除案涉房屋的行为。被告虽否认拆除行为系老山度假区管办实施，但其所举证据或作出的说明不足以否定对案涉房屋实施拆除主体的认定，对其该项主张，本院不予采纳。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，老山度假区管办系浦口区政府派出机构，承担度假区旅游资源的合理开发、保护和利用的责任，按照区政府授予的权限，领导管理度假区工作。根据最高人民法院上述司法解释的规定，老山度假区管办由浦口区政府组建，原告对其在行使公共事务管理职能过程中实施的行政行为不服，以组建该机构的浦口区政府作为被告提起行政诉讼，符合上述规定。对浦口区政府关于其并非本案适格被告的诉讼主张，本院不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。”本案中，老山度假区管办与老山林场签订《岔路口片区征迁补偿协议》，并按照协议约定组织清表，是为了实现浦口区政府指定由其统一开发建设岔路口休闲小镇项目的需要，而非基于其自身利益，且原告对案涉房屋享有使用权，与被诉拆除行为具有法律上的利害关系，原告认为老山度假区管办的拆除行为侵犯其合法权益，具有提起行政诉讼的原告主体资格。浦口区政府关于在征迁活动中的房屋拆除争议应由老山林场和老山度假区管办按照合同纠纷进行处理的主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。 二、关于拆除行为是否合法的问题。 《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”国家林业局、国家发展改革委、住房城乡建设部在林计发[2009]135号《关于做好国有林场危旧房改造有关工作的通知》中要求，国有林场危旧房改造应坚持从实际出发，尊重职工意愿的原则。江苏省林业局办公室在苏林办业[2010]10号《关于进一步规范国有林场危旧房改造有关工作程序的通知》中明确，国有林场危旧房改造应经过职工上报申报材料，提交购房申请等程序。本案中，老山度假区管办未获得法律、法规授予的行政强制权，也未履行相关法律程序，在原告未提交国有林场危旧房改造申报材料、且未与老山林场就案涉房屋拆迁补偿事宜达成一致意见的情况下，委托相关单位对案涉房屋实施拆除，缺乏法律依据。原告要求确认被告拆除岔路口分场46号房屋行为违法的诉讼请求于法有据，本院予以支持。 三、关于被告应否承担赔偿责任及赔偿范围的问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第四条第（四）项规定：“造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。”本案中，老山度假区管办拆除原告承租使用房屋的行为违法，该违法行为对原告合法权益造成的损失，被告浦口区政府作为组建老山度假区管办的行政机关，应承担相应的行政赔偿责任。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，老山度假区管办在拆除案涉房屋过程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在拆除过程中对相关财物等予以清空并妥善保管。但被告未能举证证明其履行了证据保全或清点、保管相关财物等义务，违反程序正当原则。案涉房屋及室内物品、附着物等因老山度假区管办违法拆除行为灭失，原告对于房屋面积及附着物、室内物品等损失无法提供证据予以证明，依照上述规定，应由被告对原告的损失事实、损害大小承担相应的举证责任。1.关于原告承租第三人岔路口分场公房的面积认定问题。根据岔路口分场提交的《浦口区征地、拆迁调查登记表》记载，原告承租公房面积为123.68平方米，该《浦口区征地、拆迁调查登记表》有原告张学超的签名，且与原告主张的承租公房面积相符，其他各方当事人对此亦无异议，可以作为原告承租公房面积的认定依据。2.关于岔路口分场46号有无原告自建房及面积认定问题。原告称其在该地点共建有50平方米砖木结构自建房，用于客厅、厨房和看护苗木使用。该主张与第三人岔路口分场关于原告有自建房、但不清楚面积的庭审陈述并不矛盾，且能与出庭证人陈某,4、许某,4、徐某,4关于原告在岔路口分场46号除承租公房外另有自建房的证人证言相印证，被告对此亦未能举出相反证据予以否定，对原告的该项主张，本院予以采信。3.关于原告提交的《财物损失赔偿表》所列物品及数量认定问题。被告认为原告对《财物损失赔偿表》中所列财物没有提交相关证据予以证明，但其未提交拆除过程中的搬迁录像或物品清单、笔录等，不能证明其按照正当程序妥善保管了原告室内物品，或对附着物、树木等财产进行了客观记录。由于原告承租使用的案涉房屋被拆除时，屋内物品、附着物及树木等财物已经灭失，在原告已就物品名称、数量及金额列表予以初步证明的情况下，不利的法律后果应由被告承担。原告《财物损失赔偿表》所列财物中没有超出日常生产、生活需要的特别贵重稀有物品，本院予以采信。对财物价值将结合日常生活经验、考虑物品折旧、市场价格等因素进行综合认定。对原告在《财物损失赔偿表》中主张财物价值过高的部分，本院根据物品使用年限等具体情况酌情予以调整。4.关于原告主张的搬家奖励费、过渡补助费问题。过渡补助费是对被拆迁人或者房屋承租人因另寻住房所产生的损失或者增加费用的补偿。本案虽非拆迁补偿案件，原告也未提交租房居住的相关证据，但案涉房屋被违法拆除后，原告客观上无法继续使用案涉房屋，被告应对原告另寻住房所产生的合理损失或者增加的费用予以赔偿，赔偿标准可以参照浦口区房屋征迁政策中的过渡补助费进行计算。因案涉房屋被拆除后，原告搬家行为并未实际发生，且本案系行政赔偿案件而非拆迁补偿案件，故对原告主张的搬家奖励费，本院不予支持。 四、关于赔偿方式及赔偿数额的问题。 《国家赔偿法》第三十二条规定，“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案中，原告承租使用的房屋被违法拆除，造成原告居住权无法保障的事实，但本案各方当事人一致认可该房屋系岔路口分场公房，原告也未能举证证明其对该房屋具有所有权，其请求恢复房屋原状的诉讼请求，无事实和法律依据。且案涉房屋拆除后附近已建成安置房和其他附属设施，客观上无法恢复原状，故对原告要求将案涉房屋恢复原状的诉讼主张，本院不予支持。本案系行政赔偿案件，在案涉房屋无法恢复原状及相关财物客观上不能返还的情况下，应直接就原告主张的赔偿问题作出判决。1.关于原告承租第三人岔路口分场公房被拆除后的损失计算。原告系岔路口分场46号公房承租人，其承租使用的房屋在国有林场危旧房改造中被违法拆除，为充分保障原告作为承租人的合法权益，对原告因该承租公房被拆除的损失认定，应以老山林场其他职工类似承租公房在危旧房改造中获得拆迁补偿权益作为参考。根据《老山林场危旧房改造搬迁安置方案》确定的安置房调换面积和价格计算标准，以及《老山林场危旧房改造搬迁安置实施细则》关于“双职工安置户不得选购一期安置房中户型95平方米以下的”的规定，原告张学超、王祝英系岔路口分场双职工，在老山林场危旧房改造中可以获得不低于95平方米安置房。按照上述标准，被告应向原告提供与案涉被拆除公房同区位、同用途、建筑面积不低于95平方米的安置住房，如被告实际提供的房屋建筑面积减去75平方米后小于或等于30平方米，对于超出面积部分由原告按照2710元/平方米向被告支付购房款；如被告实际提供的房屋建筑面积减去75平方米后大于30平方米，对于超出面积部分按照30平方米和30平方米以上部分分别计价，由原告按照2710元/平方米和4200/平方米向被告支付购房款。2.关于原告自建房被拆除后的损失计算。原告对其50平方米自建房未能举证或说明系合法建设，对该自建房屋被拆除的损失应按照建筑材料成本计价赔偿。老山林场对其他职工在危旧房改造中的自建房拆迁补偿标准为每平方米940元，该计算标准可以作为计算原告自建房建筑材料成本的参考。按此价格计算，原告被拆除的50平方米自建房应获得的赔偿金额为47000元。3.关于《财物损失赔偿表》所列附着物、树木及室内物品等因违法拆除行为造成的损失计算。原告提交的《财物损失赔偿表》中所列的财物损失分为四类，即室内物品、室内装潢、其他附着物及树木。原告主张的室内物品及杂物包括：沙发1套、实木大橱2个、实木半截橱1个、饭桌2张、书桌2张、床4张、椅子14张、老式箱子2个、洗衣机1台、冰箱1台、太阳能热水器1个、水缸4口、锄头镰刀铁锹等一组，本院酌定30000元。原告主张的室内装潢以承租公房123.68平方米和作为厨房客厅使用的自建房30平方米面积计，按每平方米500元，折旧60%计算，本院酌定46104元。原告主张的其他附着物包括灶台、水池、鸡窝、狗窝、猪圈、简易雨棚及地坪，面积共计59平方米，按照每平方米200元计算，本院酌定11800元。原告主张其栽种的树木有桂花树23棵，雪松23棵、杂树约30棵、杂竹约40平方米，另有家中存放的干木料16棵，本院酌定50000元。以上2、3项自建房、其他附着物、树木、室内物品及装潢等各项损失赔偿数额合计184904元。4.关于原告主张的另寻住处产生的损失计算。案涉房屋是因履行《岔路口片区征迁补偿协议》被拆除，该征迁补偿协议是为履行老山林场危旧房改造项目、岔路口片区环境整治工程而订立，故对原告主张的该项损失赔偿标准，可以参照《岔路口片区项目拆迁资金概算明细表》和《岔路口片区老山林场项目拆迁资金概算明细表》中确定的自行过渡费的标准进行计算。上述两份概算明细表确定的自行过渡费测算依据为浦政规[2014]5号《关于调整和完善浦口区房屋征迁补偿政策等标准的通知》。2016年8月10日，浦口区政府对浦口区征地房屋拆迁过渡补助费标准进行调整，作出浦政规[2016]3号《关于调整和完善浦口区征地房屋拆迁过渡补助费标准的通知》，该通知载明，浦政规[2014]5号通知中第一条、第五条同时废止，老山林场片区过渡补助费按照每月每平方米6元计算，不足800元的补足至800元。原告承租公房于2016年10月9日被拆除，在浦政规[2016]3号通知规定的过渡补助费执行之后，故原告主张的该项损失应按照浦政规[2016]3号通知确定的标准计算。按照上述过渡补助费标准，原告此项损失为每月800元。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（四）、（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、确认被告南京市浦口区人民政府于2016年10月9日拆除浦口区老山林场岔路口分场46号房屋行为违法； 二、被告南京市浦口区人民政府于本判决生效之日起30日内向原告张学超、王祝英提供与被拆除房屋区位、用途相同、建筑面积不低于95平方米的安置住房，如被告南京市浦口区人民政府提供的房屋建筑面积减去75平方米后小于或等于30平方米，对于超出75平方米的面积部分，由原告张学超、王祝英按照2710元/平方米向被告南京市浦口区人民政府支付购房款；如被告南京市浦口区人民政府提供的房屋建筑面积减去75平方米后大于30平方米，对于超出75平方米的面积部分按照30平方米和30平方米以上部分分别计价，由原告张学超、王祝英按照2710元/平方米和4200/平方米向被告南京市浦口区人民政府支付购房款； 三、被告南京市浦口区人民政府于本判决生效之日起30日内向原告张学超、王祝英支付自建房、其他附着物、树木、室内物品及装潢等赔偿金184904元； 四、被告南京市浦口区人民政府向原告张学超、王祝英交付本判决第二项安置住房时，按每月800元标准，向原告张学超、王祝英支付自2016年10月9日至安置住房交付之日期间另寻住处的费用； 五、驳回原告张学超、王祝英的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告南京市浦口区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  王攀峰 二〇一八年八月六日 书记员  赵和玉 书记员  王 凤