上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初351号原告张建平，男，1958年8月2日出生，汉族，户籍所在地上海市，现住上海市。被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人李鹏。委托代理人吴雄飞，男。委托代理人陈琳，上海市龙光律师事务所律师。第三人上海市虹口第一房屋征收服务事务所有限公司，住所地上海市。法定代表人吕惠国。委托代理人陈琳，上海市龙光律师事务所律师。原告张建平诉被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局、第三人上海市虹口第一房屋征收服务事务所有限公司拆房行政行为违法一案，本院2018年4月10日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月15日公开开庭审理了本案。原告张建平，被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局的委托代理人吴雄飞、陈琳律师，第三人上海市虹口第一房屋征收服务事务所有限公司的委托代理人陈琳律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系本市昆明路XXX弄XXX号前楼的居民，1988年原告申请并经当时的唐山房管所同意，自费在43号内搭建独门独户的三层阁(以下简称三层阁)，因属自费搭建，房管所按规定未在房卡上记录。2017年1月初，被告开始实施征收，认为三层阁属于“不予认定建筑的残值补偿”范围，为此原告多次找现在的北外滩物业交涉。为支持征收，原告与被告协商，在被告承诺“没解决争议之前不拆除原告三层阁”后，双方就前楼的征收达成协议。但同年4月，原告才发现三层阁门锁已被撬，楼板被拆除，屋内财物尽失。原告认为被告未达成协议即拆除三层阁的行为有违法律规定，侵害原告合法权益，故请求确认被告及第三人拆除原告三层阁房屋的行为违法。原告提供了三层阁照片、视频资料附部分书面记录、邻居证明、有线电视缴款单、民事裁定书。被告辩称，原告系昆明路XXX弄XXX号二层统楼房屋承租人，租用公房凭证上记载独用部位仅为二层统楼。由于该房屋上搭建了一个阁楼，但该阁楼并未记入租用公房凭证内且未经房屋管理部门批准，因此被告按照基地补偿方案给予该户40,000元的无不予认定建筑面积残值补偿。2016年12月26日，原、被告签订了征收补偿协议，确认了补偿方案，2017年1月20日，原告向被告及第三人承诺被征收房屋已全部搬清，同意拆除。之后原告陆续领取了全部征收补偿款，被征收房屋也于2017年年底被拆除。被告认为协议系原告真实意思表示，被告的拆房行为也征得原告同意，故不同意原告诉请。被告提供了房屋征收决定、房屋征收范围公告、租用公房凭证、户口簿、征收评估分户报告、评估均价公告、资料送达签收单、《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》、结算单、达到协议生效比例的公告、拆房申请单、房屋征收与补偿方案(含附件)。第三人述称，同意被告的辩称意见。经审理查明：2016年12月13日，上海市虹口区人民政府作出虹府房征[2016]12号房屋征收决定，昆明路XXX弄XXX-XXX号在此范围内，原告系43号二层统楼的承租人，使用面积23.9平方米。另原告同时使用43号三层阁，三层阁系个人搭建，未取得租用公房凭证。2016年12月26日，原告与被告签订了编号J-117601《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》，确定被征收房屋坐落于昆明路XXX弄XXX-XXX号，居住面积为23.9平方米，未认定建筑面积0平方米。协议第九条“其他各类补贴、奖励费用”中有无不予认定建筑面积残值补偿一项，为40,000元。2017年1月9日，上海市虹口区人民政府公告该地块达到协议生效比例。同年1月20日，原告交钥匙签署拆房申请单，申请上载明“原址昆明路XXX弄XXX-XXX号张建平全家已于2017年1月20日全部搬清，现交出钥匙一把，并同意拆除房屋。”原告认为其当时仅交了二层统楼的钥匙，被告也承诺暂缓拆除三层阁，但后又擅自拆除，造成其损失，遂向上海市虹口区人民法院起诉本案第三人，要求恢复三层阁原状或赔偿损失。该院于2017年9月5日作出裁定认为不属于该院受理的民事权益争议范围，驳回原告起诉，上海市第二中级人民法院维持原裁定。原告遂向本院起诉，请求判如所请。另查明，房屋征收与补偿方案中第七条对不予认定建筑面积的残值补偿作了规定，明确“按规定不予认定建筑面积的部分，给予残值补偿，但经认定为违法建筑的不予补偿。不予认定建筑按以下规定给予残值补偿：(一)以下情形的不予认定建筑面积，经公示后，以居住房屋评估单价乘以残值补偿面积给予残值补偿。……3、未记入房地产权证、租用公房凭证但经房屋管理部门批准，实际用于居住的阁楼、独用晒台搭建、独用天井搭建等。……(二)其余不予认定建筑面积，按实测面积乘以600元/平方米给予补偿。说明：对无上述情形或有上述情形但不按上述规定计算残值补偿的，给予每证40,000元的补偿。”上述事实，由原、被告提供的证据材料及庭审陈述等证明。本院认为：本案争议在于被告的拆除房屋行为是否具有事实证据及法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条、《上海市城市房屋征收与补偿实施细则》第四十一条之规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作为征收部门拆除征收范围内的被征收房屋，其前提条件就是已对被征收人或公有房屋承租人进行了补偿，或签订征收补偿协议，或由相关部门依法作出征收补偿决定。就本案而言，被告主要辩称理由是该处为违法建筑，其已对原告进行了补偿，其是依法拆除三层阁。首先，根据《上海市城市房屋征收与补偿实施细则》第十四条规定，有关行政管理部门依法应对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，对认定为违法建筑的不予补偿。但结合被告目前提供的证据来看，三层阁被拆除前并无相关职能部门对房屋的性质依法作出认定。而且即使如被告所述，那么拆除违法建筑亦应根据规定依法定程序由相关职能部门实施，而非一拆了之；其次，虽然原、被告曾签订过征收补偿协议，但协议仅是针对原告承租的二层统楼，其内容根本无从反映出补偿涵盖三层阁。被告所称对三层阁的补偿已体现在无不予认定建筑面积残值补偿的40,000元，但根据房屋征收与补偿方案的规定，无论有无该三层阁，原告均可获得此补贴，因此无法推导出该40,000元就是针对三层阁，况且原告对于被告的说法亦不认可。所以，作为征收部门在未对征收范围内的房屋作出任何补偿或认定的前提下即拆除房屋，其行为有悖法律规定；第三，从原告提供的视频资料反映，当时原告至征收部门签约时，被告工作人员承诺原告房屋包括三层阁在内是暂缓拆除，主要是考虑到原告与物业仍需就三层阁的合法性进行交涉，而且还涉及到安全隐患。因此，被告明知原告对三层阁存有争议，在未通知原告的情况下擅自将三层阁予以拆除，也有违政府诚信。至于行为承担主体的问题，因第三人系被告委托的征收实施单位，第三人及其工作人员在征收工作中的行为，依法应由委托的行政机关承担。综上，鉴于被告拆除房屋行为有违法律规定，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局拆除本市昆明路XXX弄XXX号三层阁的行政行为违法；二、驳回原告张建平其他诉讼请求。案件受理费50元由被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉人民陪审员  张红千人民陪审员  胡官友二〇一八年八月二十八日书 记 员  王丽娜附：相关法律条文一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。……。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。