福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）闽行终838号 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人陈国亮，男，汉族，1954年6月30日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人陈世雄，男，汉族，1955年5月24日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人陈玉水，男，汉族，1952年1月8日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人陈智威，男，汉族，1993年11月26日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）林世明，男，汉族，1968年6月13日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈国栋，男，汉族，1943年4月15日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈国器，男，汉族，1943年1月15日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）林玉凤，女，汉族，ｌ952年1月10日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈丽萍，女，汉族，1956年5月14日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈成杰，男，汉族，1980年11月12日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈礼雄，男，汉族，1970年10月8日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）茅玉妹，女，汉族，1969年5月1日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）张素华，女，汉族，1957年8月22日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈文树，男，汉族，1959年12月16日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈文高，男，汉族，1971年7月20日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈元凤，男，汉族，1934年4月19日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈文添，男，汉族，1970年1月27日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈振华，男，汉族，1976年1月18日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈玉荣，男，汉族，1957年1月10日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）林世忠，男，汉族，1964年11月27日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈世良，男，汉族，1972年8月13日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈金双，男，汉族，1964年2月8日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈智颖，男，汉族，1991年3月26日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）王美兰，女，汉族，1937年5月8日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈振芳，男，汉族，1979年8月29日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）陈福池，男，汉族，1948年8月8日出生，住仙游县。 上诉人（原审原告）王付英，女，汉族，1937年12月21日出生，住仙游县。 上述上诉人共同委托代理人许水清，北京中银（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）仙游县人民政府，住所地仙游县鲤城街道八二五大街919号。 法定代表人吴国顺，县长。 委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莆田市人民政府，住所地莆田市城厢区荔城中大道2169号。 法定代表人李建辉，市长。 委托代理人吴章明，男，莆田市人民政府工作人员。 委托代理人隋海洋，男，莆田市人民政府工作人员。 原审第三人仙游县榜头镇龙腾社区居民委员会，住所地仙游县榜头镇龙腾社区。 法定代表人林志强，主任。 上诉人陈国亮等人因诉仙游县人民政府(以下简称仙游县政府)不履行征地补偿职责、莆田市人民政府行政复议一案，不服宁德市中级人民法院(2017)闽09行初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认定，福建省人民政府于2014年7月28日作出《关于仙游县2014年度第七批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地〔2014〕436号），同意将仙游县境内农用地14.2133公顷（其中耕地9.7592公顷）、未利用地3.6827公顷转为建设用地。征收仙游县榜头镇龙腾村园地0.1513公顷。原告以其系涉案土地的经营权人（庭审中还主张系所有权人），向被告莆田市人民政府申请行政复议，申请裁决仙游县政府征收其经营使用的位于仙游县××南××村张厝后的土地（土地证榜字第××号，四至：东与张墓界，西与何家山界，南与张厝后界，北与农田界），按照面积49.0691亩、标准30000元／亩予以补偿。被告莆田市人民政府受理行政复议申请，并经延期审理后，于2017年2月27日作出莆政行复〔2017〕12号行政复议决定书，维持仙游县政府“征收其经营使用的位于仙游县××南××村张厝后的土地面积”，原告不服提起本案诉讼。 原审认为，本案原告起诉要求被告仙游县政府支付土地补偿款不具备行政诉讼的起诉条件。主要理由是：1、本案原告以其系涉案土地的所有权人主张权益明显没有法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”因此，按照上述法律规定，自然人不属于土地所有权的主体。2、土地补偿费属于集体土地所有者的权益，原告作为自然人主张该项权益，明显缺乏依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”本案原告明确陈述涉案土地上没有青苗或其他附着物，其所提请求系要求被告支付土地补偿费。而根据上述法律规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，原告作为自然人明显不具有直接利益。3、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”本案第三人榜头镇龙腾社区居民委员会庭审中提供的《证明》，证实原告陈国亮等27人除了陈国栋、陈丽萍、茅玉妹、陈福池外，其他23人属于榜头镇龙腾社区居民委员会第五村民小组的村民，第五村民小组共有74户。而本案各方当事人对涉案土地所有权主体存在争议，原告主张系其陈国亮等27人所有，两被告及第三人主张涉案土地系第三人所有。但即便涉案土地属于大部分原告所在的第五村民小组所有，而原告提起诉讼的户数亦未满足法定的要件。 综上，原审认为，本案原告陈国亮等27人起诉要求被告仙游县政府支付土地补偿款，明显没有事实依据，且不符合法定的其他起诉条件。鉴于本案已登记立案，依法应当裁定驳回起诉。因原告所诉被告仙游县政府支付土地补偿款的诉讼请求，裁定驳回起诉；对与该请求相应的行政复议行为，亦不予实体审查，故原告要求撤销被告莆田市人民政府所作的行政复议决定，亦予以裁定驳回。两被告及第三人要求裁定驳回原告起诉的请求，依法予以支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项、第（十）项之规定，裁定驳回原告陈国亮等27人的起诉。 上诉人陈国亮等人向本院提起上诉称，1.原审法院关于土地补偿费归农村集体经济组织所有，与作为自然人的上诉人没有直接利益，不符合起诉条件的认定不当；2.在案证据可以证明，讼争土地的面积应确定为49.069亩，原审法院应依法查明；3.讼争土地补偿标准应按照福建省人民政府规定的每亩3万元补偿；4.行政复议决定事实不清、程序违法，应依法撤销。请求本院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。 被上诉人仙游县政府答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应当驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人莆田市人民政府答辩称，其维持仙游县政府征收上诉人等人经营使用的位于仙游县××南××村张厝后的土地面积的具体行政行为，事实清楚，证据确凿；其作出的行政复议决定，程序合法，适用法律依据正确；原审裁定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律依据证据、程序合法，依法应驳回上诉人的上诉。 原审第三人仙游县榜头镇龙腾社区居民委员会未提交书面意见。 各方当事人向原审法院提交的证据均经原审庭审举证质证，并随案移送本院。对原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。本案系因农村集体土地征收而引发的征收补偿争议，上诉人陈国亮等人诉请仙游县政府履行征地补偿的法定职责。案涉土地经福建省人民政府作出《关于仙游县2014年度第七批次农用地转用和土地征收的批复》同意征收，由仙游县政府组织实施征地。但在具体实施过程中，相关行政机关负有不同的法定职责，应根据法律法规的规定予以确定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。……”由此可见，具体办理征收补偿登记及组织实施征地补偿方案的，均是被征收土地所在的市县土地行政主管部门。因此，即使上诉人属于安置补偿的对象，其认为仙游县政府负有补偿安置的法定职责，进而提起履行法定职责之诉，亦缺乏法律依据，不符合法定起诉条件。 但原审驳回陈国亮等人起诉的裁定理由欠妥。首先，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条和第四条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，上诉人关于对案涉土地具有所有权的主张虽然不符合法律规定，但其提供的《土地所有权证》等证据可以证明案涉土地由上诉人所在的家族成员实际使用，这亦与上诉人主张的实际经营使用的情况相符。因此，仅依上诉人的主张即认定其与案涉土地没有利害关系是不妥的。其次，《福建省实施办法》第二十六条规定，土地补偿费支付给行使土地所有权的集体土地经营管理单位。但被征用的属农民承包经营的土地或者自留地，集体土地经营管理单位又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民；集体土地经营管理单位有条件将土地补偿费用于发展生产、解决农民生活出路的，可以在取得被征地农民同意后，统一安排使用。可以调整其他土地给被征地农民，但质量和数量不相当的，土地补偿费的分配比例由集体土地经营管理单位与被征地农民协商确定。由此可见，尽管土地补偿费原则上是支付给集体土地所有权人，但在特定条件下，对于农民承包的土地或自留地，相当大比例的土地补偿费仍是应当支付给被征地农民的。因此，在未考虑被征地农民是否具备相关条件的情况下，不能直接以被征地农民不能代表集体经济组织、不具有领取土地补偿费资格为由，排除被征地农民的诉讼主体资格。 综上，原审裁定的理由不妥，本院予以指正。但原审裁定驳回起诉的结果是正确的,可予维持。上诉人上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 王 珩 审判员 林爱钦 审判员 史寅超 二〇一八年八月二十七日 法官助理周素梅 书记员许小铃 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……