广东省惠州市惠城区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤1302行初40号原告：刘建，男，汉族，1982年9月6日出生，住址：惠州大亚湾经济技术开发区。委托代理人：董再国，北京圣运律师事务所律师。被告：惠州市海洋与渔业局，住所地：惠州市惠城区麦岸路2号。法定代表人：王正印，该局局长。出庭负责人：罗福秋，该局副局长。委托代理人：倪贻钧，该局渔业科科长。委托代理人：蓝洪波，广东卓凡律师事务所律师。第三人：徐子华，男，汉族，1989年7月11日出生，住址：惠州市大亚湾经济技术开发区。原告请求撤销被告作出的《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》一案，于2018年2月5日向本院提起诉讼，本院于2018年2月6日受理。本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文件。本院依法组成合议庭，于2018年7月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人董再国律师，被告的出庭负责人罗福秋副局长、委托代理人倪贻钧及蓝洪波律师到庭参加诉讼，第三人徐子华未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告起诉称，原告在惠州市××区××桂村海域经营有合法财产权利的养殖及经营用途的渔排及排上构筑物等附属设施。2017年11月3日，被告突然作出了《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》，将原告实际养殖经营用的渔排区域在内的194份《水域滩涂养殖证》以养殖权人未在使用期限届满60日前提交办理延展申请为由，直接注销。原告认为，被告径行注销上述《水域滩涂养殖证》的行政行为，无论从实体上还是程序上，均严重违反了《行政许可法》《水域滩涂养殖发证登记办法》等相关法律法规之规定，显属滥用职权的渎职行为，严重侵犯了原告的合法财产权益。综上，依据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，特诉至法院，请求法院依法撤销被告于2017年11月3日针对原告作出的《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》。被告答辩称，一、被答辩人刘建非本案的适格原告，本案应依法驳回原告刘建的起诉。其一，答辩人作出的《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》的相对人是徐子华，并非被答辩人刘建。徐子华作为粤惠州市府（海）养证[2013]第00031号的权属人，其养殖期限已于2016年2月21日届满。在期限届满且未续期的情形下，答辩人作为海洋行政主管部门依法对徐子华的养殖证作出注销的决定。因此答辩人的行政行为并非针对被答辩人刘建作出，被答辩人刘建不是该行政行为的适格相对人。其二，被答辩人刘建与被诉行政行为无直接利害关系，刘建不是本案的利害关系人，非本案适格原告。1、根据被答辩人提交的证据显示，被答辩人刘建与徐子华签订了《协议书》，并在协议中约定徐子华将粤惠州市府（海）养证[2013]第00031号转让给被答辩人刘建。根据《中华人民共和国行政许可法》《水域滩涂养殖发证登记办法》，该粤惠州市府（海）养证[2013]第00031号属于国家依法授予行政相对人的行政许可资格。依据《中华人民共和国行政许可法》第八十条：“被许可人有下列行为之一的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的”。依据该法律规定，被答辩人与粤惠州市府（海）养证[2013]第00031号的权属人徐子华约定转让该粤惠州市府（海）养证[2013]第00031号的买卖行政许可资格的行为属于《中华人民共和国行政许可法》上明令禁止的非法行为，依法应予行政处罚，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。依据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的”，与被诉行政行为存在合法权益的，才能被认定为“与行政行为有利害关系”，而被答辩人刘建的买卖许可证行为属于非法行为，属于非法利益，依法不应予以保护。因此被答辩人刘建不是本案的利害关系人。综上所述，被答辩人刘建既不是本案被诉行政行为的相对人，也非本案的直接利害关系人，其不是本案的适格原告，因此应驳回原告刘建的起诉。二、答辩人作出有关养殖证的注销决定事实清楚，证据确凿充分。其一，本案涉诉养殖证{惠府（海）养证[2013]第00031号}的期限至答辩人公告作出前已经届满，养殖权人徐子华未在法定期限内提出续期申请。依据《中华人民共和国行政许可法》第十五条：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。”《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条：“水域滩涂养殖权期限届满，水域滩涂养殖权人依法继续使用国家所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当在期限届满60日前，持养殖证向原发证登记机关办理延展手续，并按本办法第五条规定提交相关材料。”根据养殖证{惠府（海）养证[2013]第00031号}的内容显示，其使用权人为徐子华，最后核准使用期限为“自2013年2月22日至2016年2月21日”，依据上述法律规定，养殖证{惠府（海）养证[2013]第00031号}的权属人徐子华应当至迟于2015年12月22日向答辩人提出续期申请，但是至答辩人公告作出前，徐子华并未依法向答辩人提出养殖证续期申请。因此不能认定养殖权属人徐子华在养殖证期限届满60日前提出了续期申请的事实。因此在该养殖证期限届满且无提出有效续期申请的前提下，答辩人依法对该养殖证予以注销。其二，本案涉诉养殖证所显示的水域位于大亚湾××资源自然保护区内，依照法律规定，该区域内不得从事养殖活动。依据《广东省环境保护条例》第四十七条第二款：“在自然保护区的核心区禁止从事任何生产建设活动。”由于养殖证{惠府（海）养证[2013]第00031号}所显示的水域位于大亚湾××资源自然保护区的核心区内，依据法律规定该自然保护区不得从事生产建设活动，因此养殖权属人徐子华也不能继续在该水域从事养殖等生产活动。其三，依据《水域滩涂养殖发证登记办法》，因养殖水域滩涂规划调整不得从事养殖的，期限届满后不再办理延展手续。依据《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条第二款：“因养殖水域滩涂规划调整不得从事养殖的，期限届满后不再办理延展手续。”鉴于该水域位于大亚湾××资源自然保护区内，该区域在实际上已经被禁止从事生产建设活动，因此答辩人作为海洋行政主管部门依法也不能继续办理该区域养殖证续期的延展手续。综上所述，基于大亚湾××资源自然保护区不得从事生产建设活动的客观事实以及《水域滩涂养殖发证登记办法》的有关规定，答辩人依法作出有关养殖证的注销决定事实清楚，证据确凿充分。三、答辩人作出《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》的法律依据充分，程序合法。答辩人作出《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》的行为具备充分的法律依据。根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第十六条：“因被依法收回、征收等原因造成水域滩涂养殖权灭失的，应当由发证机关依法收回、注销养殖证。”依照《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的。”鉴于养殖证{惠府（海）养证[2013]第00031号}期限已经届满，答辩人作为县级以上人民政府海洋行政主管部门，有权依据上述法律的规定，依法收回、注销期限届满的水域滩涂养殖证。答辩人作出的注销行政许可证行为属于履行行政监督管理职责，并根据相关规定注销行政许可证或公告行政许可失效的程序性行为，其本身不具有行政处罚的性质，也不是撤销行政许可的行为。因此，答辩人依照上述相关法律作出的《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》在程序上并无不当之处。综上所述，答辩人认为，被答辩人刘建不是本案的行政相对人，也不是本案被诉行政行为的利害关系人，不是适格原告，因此恳请人民法院依法驳回原告起诉；《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》具备充分的事实基础和法律依据，是合法有效的行政行为，同时，答辩人依法作出的行政行为事实清楚、程序合法、证据确凿、适用法律正确、处理恰当，请人民法院驳回被答辩人的诉讼请求。四、答辩人作为渔业行政主管部门，依法负责养殖证的登记具体工作，对于过期失效的养殖证进行公告注销符合法律规定。根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第三条第二款“县级以上地方人民政府渔业行政主管部门负责水域、滩涂养殖发证登记具体工作，并建立登记簿，记载养殖证载明的事项”的规定，答辩人作为惠州市的渔业行政主管部门，依法负责养殖证的登记工作，其中包含初始登记、变更登记、注销登记等，答辩人作为养殖证的登记机关，注销登记属于依法履行职权。五、答辩人发布公告属于行政主管部门在履行注销过期证件的行政管理职能，该行为并未对被答辩人造成任何损害。答辩人在2017年11月3日发布公告之时，被答辩人申请取得的或者非法受让的案涉水域滩涂养殖证（以下称案涉养殖证）均已过期，无论答辩人是否发布公告，案涉养殖证也已经因为期限届满被答辩人未依法申请续期而灭失，被答辩人依法不能够在原水域、滩涂范围内继续从事养殖生产工作。答辩人发布公告的行为，是对已经过期失效的证件的公示，该行为实施与否，不改变案涉养殖证已经过期失效的事实，不影响被答辩人的任何实体权利。第三人未向本院陈述意见，亦未到庭参加诉讼。被告向本院提交了以下证据、依据：1、《中华人民共和国水域滩涂养殖证》{粤惠州市府（海）养证[2013]第00031号}、《中华人民共和国水域滩涂养殖证申请表》，证明被告作出行政行为的对象为粤惠州市府（海）养证[2013]第00031号养殖权人徐子华，原告不是本案的适格原告，养殖证经核准的使用期限已届满；2、大亚湾水产资源××自然保护区功能区划、大亚湾水产资源××自然保护区功能区划图，证明粤惠州市府（海）养证[2013]第00031号养殖证记载的养殖水域位于大亚湾水产资源××自然保护区内，该区域禁止从事生产建设活动，依照规定该区域养殖证不能办理续期延展手续；3、《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》，证明答辩人依法注销的行为合法有效。原告对被告的证据、依据提出如下质证意见：对证据1养殖证、申请表的“三性”无异议，但该组证据不能实现本案被告证明目的，理由如下：其一，原告是养殖证的实际使用权人，与本案有利害关系，是本案适格主体。其二，养殖证期限届满，系被告原因造成的。对证据2的真实性、关联性没有异议，对该组证据的合法性不予认可，且不能实现本案被告的证明目的。对证据3公告的真实性、关联性无异议，对合法性不予认可，该份证据属于案涉诉讼标的，不属于证据，且不能实现本案被告的证明目的。原告向本院提交了以下证据、依据：1、原告身份证；2、渔排照片；3、转让协议；4、《海域使用权证书》；5、《中华人民共和国水域滩涂养殖证》，上述证据1-5均证明原告具备主体资格，是本案的适格主体。6、《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》，证明被告注销养殖证的事实。被告对原告的证据、依据提出以下质证意见：对于证据1身份证，原告不具备适格主体资格，因为原告不是被告核发养殖证件的登记人，系非法转让所得。对证据2-5的转让协议、渔排照片、海域使用权证书、养殖证的合法性、关联性不予认可。通过证据3转让协议可以显示原告属于非法转让所得，该非法转让所得的权属不应获得法律保护，原告不具备合法起诉的资格。通过证据5养殖证可以显示该案涉养殖证已经到期失效，被告注销与否都不影响原告的实体权利。对证据6注销公告关联性不予认可，因为案涉养殖证已经到期失效自动终止，被告注销与否不影响原告的实体权利，且被告发布该公告仅仅是向社会公示证件已经到期失效。经庭审质证，本院对被告的证据、依据作如下认定：对原告无异议的，本院予以确认；对证据2的合法性及该组证据证明的内容予以确认；对证据3的合法性予以确认。经庭审质证，本院对原告的证据、依据作如下认定：对被告无异议的，本院予以确认；对证据1的真实性、合法性、关联性予以确认；对证据2-3的真实性、关联性予以确认；对证据4-6的真实性、合法性、关联性予以确认。经审理查明，2006年11月6日，第三人徐子华取得《中华人民共和国海域使用权证书》（国海证064413136号），发证机关是惠州市海洋与渔业局（即本案被告），填证机关是被告的大亚湾分局，海域使用权人是徐子华，项目名称是东升网箱养殖区，用海类型是海水养殖，用海面积为500平方米，批准使用终止日期为2007年11月1日，地址为大亚湾澳头东升。2013年2月6日，第三人徐子华提交《中华人民共和国水域滩涂养殖证申请表》，向被告大亚湾分局申请案涉的水域滩涂养殖证。2013年2月22日，第三人徐子华取得《中华人民共和国水域滩涂养殖证》{粤惠州市府（海）养证[2013]第00031号}，发证机关是惠州市人民政府，水域滩涂养殖权人是徐子华，水域、滩涂所有制性质是国家所有，水域、滩涂类型是海水水域、滩涂，核准水域、滩涂面积为0.05公顷，核准养殖方式为网箱，核准水域滩涂养殖权期限为2013年2月22日至2016年2月21日。在养殖证的“注意事项”栏注明：“五、本证期限与水域滩涂养殖权期限一致。期满60天前应向原登记机关办理期限延展手续。六、水域滩涂养殖权人名称或姓名、地址或住址等事项发生变化的，须按规定向原登记机关申请办理变更登记手续。”2017年11月3日，被告发出《关于注销大亚湾区部分水域滩涂养殖证的公告》称：“大亚湾经济技术开发区194份《水域滩涂养殖证》因养殖权人未在使用期限届满60日前提交办理延展申请，根据农业部《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条第一款和《中华人民共和国行政许可法》第七十条（一）项规定，现予以注销。”《公告》还具体公布了上述194份《水域滩涂养殖证》的编号、养殖权人情况，案涉第三人徐子华的粤惠州市府（海）养证[2013]第00031号养殖证是其中之一。另查明，2016年1月5日，原告（乙方）与第三人徐子华（甲方）签订《协议书》，第三人将其《海域使用权证书》和《水域滩涂养殖使用证》的使用经营权以人民币240000元价格转让给原告。原告受让第三人相关权益后，没有取得被告（及其大亚湾分局）给予办理“两证”的使用权人变更登记。原告不服被告发出的《关于注销大亚湾部分水域滩涂养殖证的公告》，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。本院受理后，依法追加徐子华作为本案第三人参加诉讼。第三人经本院传票传唤，没有到庭参加诉讼，也没有向本院说明不能到庭参加诉讼的理由。本院认为，根据《惠州市海洋与渔业局主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，被告主要职责：综合管理、协调和指导海洋开发利用和保护，负责海岸带开发利用和保护的有关工作，承担海域使用项目审核有关工作，承担海岛生态保护和无居民海岛合法使用管理的责任，承担海洋环境保护和修复的责任，等等。从上述规定可知，被告是惠州市海洋与渔业监督管理职能部门，对《水域滩涂养殖证》的审核、使用期限的延展审批、代表惠州市人民政府公告注销已失效的证书等，系其职权与职责。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告与第三人于2016年1月5日签订《协议书》，第三人将其所有的案涉“两证”的使用经营权转让给了原告（该协议书是否合法有效另当别论，但转让的事实是可以确认的），被告发出的公告当然与原告具有实实在在的利害关系，原告提起本案诉讼，符合上述法律规定，应当具有本案的诉讼主体资格。原告提起本案诉讼的基础是受让了第三人的《海域使用权证书》和《水域滩涂养殖证》。根据农业部《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条“水域滩涂养殖权期限届满，水域滩涂养殖权人依法继续使用国家所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当在期限届满60日前，持养殖证向原发证登记机关办理延展手续，并按本办法第五条规定提交相关材料。因养殖水域滩涂规划调整不得从事养殖的，期限届满后不再办理延展手续”以及《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）（六）项“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”的规定，在水域、滩涂从事养殖生产的，应当在期限届满60日前向原发证登记机关办理延展手续，因养殖水域滩涂规划调整不得从事养殖的，期限届满后不再办理延展手续。养殖证期限届满未延续的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。本案中，《水域滩涂养殖证》在“注意事项”一栏第五项、第六项中明确规定：“五、本证期限与水域滩涂养殖权期限一致，期满60天前应向原登记机关办理期限延展手续。六、水域滩涂养殖权人名称或姓名、地址或住址等事项发生变化的，须按规定向原登记机关申请办理变更登记手续。”原告受让了第三人的“两证”权利后，双方一直未在作为海洋行政主管部门的被告（或者其下属大亚湾分局）处依法办理“两证”的使用权人变更登记等手续，《水域滩涂养殖使用证》的“使用权人”一直都是第三人。而且，《水域滩涂养殖使用证》的有效期限是以核准使用期限为准，而该养殖证的核准使用期限只核准至2016年2月21日届满，即是说案涉养殖证早已超过使用期限。此外，根据《广东省环境保护条例》第四十七条第二款“在自然保护区的核心区禁止从事任何生产建设活动”的规定以及2002年6月广东省海洋与渔业局、广东省环境保护局联合发布的《大亚湾××资源自然保护区功能区划》，案涉海域是自然保护区的核心区域，禁止从事任何生产建设活动。从环境保护规定出发，被告不再给予案涉《水域滩涂养殖证》的使用期限许可延展。因此，案涉养殖证已过期失效，作为海洋行政主管部门的被告发出公告，只是履行法定程序，向相关的194名水域、滩涂使用权人进行告知、公示，并不对使用权人的实际权利产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，原告提起本案诉讼，不属于人民法院的受案范围。第三人经本院传唤，未到庭参加诉讼，也未向本院说明理由，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，不影响案件的审理。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项及上述所引用的法律、法规、司法解释及规范性文件的规定，裁定如下：驳回原告刘建的起诉。本案免收受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。审 判 长  钟星亮审 判 员  黄 艳人民陪审员  邓兆新二〇一八年八月二十七日书 记 员  黄 杏本案适用的法律条文最高人民法院关于适用的解释：第六十九条第一款第（八）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。第七十九条第二款第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。