广西壮族自治区河池市金城江区人民法院 民 事 判 决 书 （2018）桂1202民初240号 原告：河池市国土资源局，住所地：河池市颐园路120号，统一社会信用代码：11451200008045158A。 负责人：莫绍乾，该局局长。 委托诉讼代理人：罗政岐，广西政岐利律师事务所律师。 委托诉讼代理人：谢新育，该局土地利用科科长。 被告：广西家学房地产开发有限公司，住所地：南宁市兴宁区人民中路6号人民商厦923号房，组织机构代码：58984689-2。 法定代表人：韦家学，该公司董事长。 委托诉讼代理人：韦青，广西铁义律师事务所律师。 委托诉讼代理人：韦俊宝，该公司经理。 原告河池市国土资源局与被告广西家学房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2018年1月17日立案受理，被告于2018年3月6日以相关证据需调查收集为由申请延期举证，本院准许延期举证一个月。2018年3月13日，因本案涉案标的大、案情复杂，本案依法转为普通程序审理。2018年6月7日本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告委托诉讼代理人罗政岐、谢新育及被告委托诉讼代理人韦青、韦俊宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向本院提出诉讼请求：1、判令被告支付土地出让金1400万元；2、判令被告支付土地出让金利息1950472.23元；3、判令被告支付土地违约金1276.1万元；4、判令被告承担本案诉讼费。 事实和理由：2014年6月13日河池市人民政府作出河政土批函[2014]95号《关于河池市城区CB2012－15号地块国有建设用地使用权出让方案的批复》，同意原告以拍卖或挂牌方式出让河池市金城江区附近，面积10852.1平方（折合16.278亩）的国有建设用地使用权。原告据此向社会公开招标、拍卖、挂牌土地出让国有建设用地使用权。2014年8月4日经过公开拍卖竞标，被告以2700万元中标，并签署了《成交确认书》。 2015年1月13日原被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定原告出让宗地编号为CB2012-15号，面积为10852.10平方米，位于河池市金城江区旁，土地用途为商业、住宅综合用地。土地出让金为2700万元。被告分两期支付，第一期1400万元应于2015年2月6日之前支付，第二期1300万元应于2015年6月6日之前支付。被告付清全部土地出让金之后，原告办理国有建设用地使用权登记。合同第三十条约定，受让方（被告）不按时交付国有建设用地使用权出让金的，自滞纳金之日起，每日按迟延交付款的1‰向出让人缴纳违约金。 被告在2014年7月23日支付了第一期土地出让金1300万元，拖欠100万元。第二期土地出让金履行期限届满之后，经过原告书面催缴，被告以各种理由拖延。原告根据合同约定，要求被告支付拖欠的第一期土地出让金100万元，第二期土地出让金1300万元，共1400万元；支付土地出让金利息1950472.23元（计算方式为1400万元×贷款利率×1018天，从2015年2月7日起暂算至2017年11月20日止）；支付第一期和第二期违约金共1267.1万元（违约金计算方式为：第一期101.7万元＝100万元×1‰×1017天，从2015年2月7日至2017年11月20日止。第二期1166.10万元＝1300万元×1‰×897天，从2015年6月7日至2017年11月20日止）；以上三项共计28621472.23元。被告的违约行为已经给国家造成重大损失，对国有土地出让市场造成不良影响。为此，特提起本案诉讼，请求支付原告的诉讼请求。 原告对其主张向法庭提交如下证据： 1、原告统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明及身份证复印件，证明原告主体适格； 2、被告企业法人营业执照、被告组织机构代码证、被告法定代表人身份证复印件，证明被告身份情况； 3、被告房地产开发企业暂定资质证书、河池市人民政府批复复印件，证明被告法定代表人身份情况；被告具备房地产开发资质； 4、《河池日报》建设用地招拍挂公告复印件，证明CB2012-15国有建设用地来源合法； 5、成交确认书复印件，证明CB2012-15国有建设用地招拍挂程序合法； 6、国有建设用地使用权出让合同书复印件，证明被告以2700万元取得CB2012-15号国有建设用地使用权； 7、缴款书收据复印件，证明原被告就出让国有土地建设用地使用权的权利义务进行约定； 8、土地出让金缴款通知书复印件，证明原告已就被告拖欠土地出让价款事宜多次向其催收催缴； 9、《河池市人民政府征收土地方案公告》（河政发[2005]56号）复印件，证明2005年河池市人民政府已经下发了征收土地方案公告，明确了被征收土地的对象包括有被告后来使用的土地，明确了征收土地补偿安置标准按照河池市人民政府《河池市城市规划建设征收和征用土地补偿安置暂行办法》（河政发[2005]51号）执行，并规定了可以预留产业用地安置农业人口； 10、《关于河池市六圩社区芝田组第三期28户整合安置用地规划选址的意见》（河住建函[2012]49号）复印件，证明该意见明确了第三期28户整合安置用地的规划选址和面积，被告与农户签订合同时间在前，住建局安排地址的时间在后； 11、《关于河池市六圩社区芝田组队办企业用地规划选址的意见》（河住建函[2012]50号）复印件，证明该意见明确芝田组队办企业用地规划选址和面积，被告与农户签订合同时间在前，住建局安排地址的时间在后； 12、《承诺书》复印件，证明被告已经知晓河池市人民政府对于竞买本宗土地的特别约定条件，且被告是在签订了该承诺书之后才参与竞买土地，也可证实被告在答辩中抗辩不知晓竞买本宗土地所附的特别约定条件，纯属虚假陈述。 被告辩称，一、原告诉称通过挂牌方式出让16.278亩国有建设用地使用权与事实不符。 1、CB2012－15号宗地为16.278亩，其中的13.392亩为农民预留产业用地。在河池市各级人民政府及相关部门的支持和配合下，被告和芝田组及韦庆祖等26户（28间）已经对13.392亩预留产业用地进行合作开发。2011年9月19日，被告与芝田组的韦庆祖等26户（28间）签订了《合作开发协议》；2012年8月6日，被告与芝田组签订了《整合开发集体队办企业用地村民安置协议书》。协议主要内容为：（1）实物补偿：停车位28个、一楼商铺1400平方米、二楼商铺560平方米、住宿楼4480平方米，按市场均价折算，实物补偿部分合计人民币44856000元；（2）现金补偿：人民币49172811元；两项合计为人民币9402881元，每亩价格为5776435元。河池市浩业评估公司对该地块的估价每亩为1651680元。被告支付的每亩价格高出评估价3.49倍。同时协议还约定，协议书生效后必须先交土地保证金674万元，被告已如数支付。 2、本案的CB2012－15号宗地并非全是河池市土地储备库内的国有土地。（1）金政函（2014）28号开发方案第一点规定：“整合开发的对象为金城江区六圩社区芝田组及韦庆祖等26户（28间）预留产业用地13.392亩（其中村民小组集体经济发展用地6亩，韦庆祖等26户（28间）第三期生活安置整合用地7.392亩）；……另外，为利于地块规划，增加招商可行性，市储备中心增加储备库内2.886亩土地一同上述地块捆绑作商住用地向市场出让。”（2）河政函函（2014）95号批复要求按金政函（2014）28号开发方案施行。（3）芝田组及韦庆祖等26户（28间）与河池市土地储备中心签订的《委托开发协议书》约定：村民小组集体经济发展用地6亩，韦庆祖等26户（28间）第三期生活安置整合用地7.392亩，共计13.392亩，委托给河池市土地储备中心进行招、拍、挂出让。金政函（2014）28号方案、河政函（2014）95号方案及《委托开发协议书》都确认了这一事实。 二、本案的CB2012－15号宗地土地出让金的使用规定与分配约定。 （1）金政函（2014）28号开发方案关于土地出让金的分配条款：“13.392亩土地出让后的实际收入扣除土地成本280.079万元及出让业务费和政府应收“五金”及相关税费，剩余部分全额作为收回土地的补偿资金拨予市土地储备中心，再由市土地储备中心安排给土地竞得者（被告）用于建设芝田组群众安置房……”。依据这条规定，13.392亩土地的出让金扣除相关费用后应当返还给被告。 （2）以芝田组及韦庆祖等26户（28间）为甲方与河池市土地储备中心为乙方签订的《委托开发协议书》。协议书约定：“26户（28间）整合地块土地收入归26户（28间）所有，储备库内土地收入归政府所有，甲方无权参与分配”。 综上所述，CB2012－15号宗地面积为16.278亩，其中的13.392亩为农民的预留产业用地，河池市土地储备库内的土地为2.886亩。关于土地出让金的使用与分配也非常明确，这已是不争的事实。然而，原告不按以上规定实施，而按该地块16.278亩的土地出让金来计算收取违约金，显然是错误的。退一步讲，如果是被告已上交的保证金与之前支付的674万元之合（通过结算后），不够承担2.886亩的国有土地出让金，那可以考虑违约金事宜，该违约金也应该上交国库。同理，如果13.392亩的土地出让金存在违约，违约金也应当返还给享有土地使用权的六圩社区芝田组的安置农民。除此之外，原告没有理由收取被告的违约金。 金政函（2014）28号方案、河政函（2014）95号方案及本案CB2012－15号宗地的招、拍、挂，都是建立在被告与芝田组的韦庆祖等26户（28间）签订了《合作开发协议》和《整合开发集体队办企业用地村民安置协议书》基础之上的，可以说，没有《合作开发协议》和《整合开发集体队办企业用地村民安置协议书》没有后来的方案与招、拍、挂。芝田组及韦庆祖等26户（28间）为了配合河池市城市总体规划，为利于地块规划，六圩社区芝田组及韦庆祖等26户（28间）村民，委托河池市土地储备中心通过招、拍、挂的方式选择开发商，只是走个法律程序罢了。 三、本案原告称被告尚欠1400万元且要求承担利息与违约金，无事实和法律依据。 1、在政府做方案（招、拍、挂）之前，被告和芝田组及韦庆祖等26户（28间）已经对13.392亩预留产业用地进行合作开发，被告已经为此支付了674万元。根据《国有土地使用权出让收入管理办法》的规定，依法向国有土地使用权受让人收取定金、保证金和预付款，在国有土地出让合同生效后可以抵作地价款，那么674万元应抵作地价款。在招、拍、挂时，被告又交了1300万元保证金，被告共计支付1974万元土地价款。通过相关部门了解到，2.886亩国有土地的金额为400多万元，被告已经不存在欠款。 2、预留产业用地整合开发方案［金政函（2014）28号］中明确规定，该宗土地中的13.932亩，出让后的实际收入扣除土地成本280.079万元及出让业务费和“五金”、税费等，剩余部分全额作为收回土地的补偿资金拨予（返还）被告用于建设芝田组群众安置房。被告已经支付地价款1974万元，却没有得到分文返还，之所以被告中止支付第二期款项，是在行使不安抗辩权，并非违约。 3、最高人民法院在2004年1月关于规范行政案件案由的通知中，把行政合同列为行政行为之一。依据该通知，《国有土地使用权出让合同》纠纷的案由应当定为土地行政合同纠纷，应属于行政诉讼范围，《国有土地使用权出让合同》属于行政合同，政府的行政行为是不可能收取利息的。 4、预留产业用地出让与土地储备库的国有土地出让的招、拍、挂程序是不同的，而将两者捆绑招、拍、挂出让，这种操作混淆了土地一级开发与土地二级开发的区别。根据金政函[2014]28号文的规定，该宗土地中的13.932亩，出让后的实际收入扣除土地成本280.079万元及出让业务费和“五金”、税费等，剩余部分全额返还给被告。而本案CB2012－15号宗地按照土地储备库的国有土地招、拍、挂出让程序计算被告的违约金与事实不符。 5、原告同时主张利息和违约金是没有法律依据的。逾期利息和违约金在性质上都是属于对当事人违约的一种惩罚方式，逾期利息实际上是违约金在欠款合同中的特别称谓。如果逾期期间既追究逾期违约金又主张逾期利息，则是对损失的重复计算，从而加重了对方当事人的负担。因此，当欠款合同中即约定逾期利息又约定违约金的，在诉讼中只能择其一追究违约方的责任。 6、我国《合同法》对违约金的规定强调违约金补偿性的理念。补偿性违约金，是对合同一方当事人因他方违约可能遭受的财产损失的一种预先估计，这符合民法中的损失补偿原则。本案的原告不存在任何损失，因此，不存在损失补偿，因为土地已经得到开发利用，村民小组及26户村民也相应得到安置补偿。被告也交了1974万元，原告还应当返还400多万元给被告，要说损失，最大的损失应当是被告的损失。总之，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应驳回其诉求。 被告对其辩解向法庭提交如下证据： 1、《合作开发协议书》和《整合开发集体队办企业用地村民安置协议书》复印件，证明金城江六圩镇六圩村芝田组和被告就本案的CB2012-15号宗地中的第三期生活安置整合用地7.392亩的开发，于2011年9月19日签订了合作开发协议书，就本案CB2012-15号宗地中6亩集体经济发展用地的整合开发，于2012年8月6日签订了村民安置协议书，约定了双方的权利与义务。并经过六圩社区、六圩镇人民政府见证盖章认可的事实。同时证明金政函（2014）28号安置方案是在这两个协议的基础上做出来的，安置方案与两个协议约定的权利义务是一致的； 2、金政函（2014）28号批复和《六圩社区芝田组及韦庆祖等26户预留产业用地整合方案》复印件，证明金城江区人民政府同意河池市土地储备中心以及芝田组报来的关于芝田组集体经济发展用地和韦庆祖等26户生活安置用地整合开发的方案。CB2012-15号宗地中13.932亩是农民的预留产业用地，原告应当将土地出让的收入扣除相关费用后返还给被告； 3、河政函（2014）95号批复和《河池市城区CB2012-15号地块国有建设用地使用权出让方案》复印件，证明河池市人民政府同意河池市国土局关于河池市城区CB2012-15号地块国有建设用地使用权出让方案的批复，要求河池市国土局依法依规做好国有建设用地使用权出让的有关工作。按照金政函[2014]28号方案及95号方案，都没有规定违约金，而原被告签订的土地出让合同，原告增加了违约金的条款，违反了95号方案及28号方案来实施的事实； 4、六圩镇六圩社区芝田组与河池市土地储备中心签订的《委托协议书》复印件，证明甲方芝田组第二期整合开发面积6亩，第三期7.392亩，共计13.932亩，是集体经济发展用地和失地农民安置地。乙方河池市土地储备中心的国有土地为2.886亩，土地出让后，得到的土地出让金归各方所有，对方无权参与分配。甲方芝田组只是委托市土地储备中心以挂牌出让方式寻找开发商； 5、芝田项目支付款项明细及招拍挂前芝田组群众收据、收条复印件，证明被告已按协议书兑现了芝田组群众的付款承诺，已经支付674万元，安置了芝田组及26户村民； 6、城区CB2012-15号地块国有建设用地使用权拍卖（挂牌）文件复印件，证明在本次招拍挂中只是走一个程序，拍卖（挂牌）须知的文件没有包括金政函[2014]28号批复与安置方案，也没有河政函[2014]95号批复和安置方案，没有注明竞得者要按金政函[2014]28号方案实施； 7、成交确认书复印件，证明被告通过挂牌的方式竞得CB2012-15号地块； 8、《国有建设用地使用权出让合同》复印件，证明原被告签订了土地出让合同，约定了双方的权利义务；该合同为国土资源部监制的格式化合同； 9、河住建意字[2012]16号规划条件复印件，证明CB2012-15号地块在出让方案出台前，河池市住房和城乡建设局已经做出规划； 10、河住建函[2012]49号28户整合安置用地规划选址的意见复印件，证明2012年8月2日河池市住房和城乡建设局对队办企业用地整合开发作出规划，2012年8月6日六圩芝田屯和被告签订《整合开发集体队办企业用地村民安置协议书》合理合法； 11、往来结算票据复印件，证明被告在挂牌出让时已经交付1300万元； 12、广西家学房地产开发有限公司关于CB2012-15号地块现金补偿统计表复印件，证明被告承担芝田组及26户的安置，加上支付土地成本、业务费、五金费等，折算后被告竞得CB2012-15号地块将每亩支付5776434元的天价。 经开庭质证，被告对原告提交的证据1-12的真实性无异议，对证据4、5、8、9、10、11、12的关联性有异议；原告对被告提交证据的真实性均无异议，对关联性均有异议。 本院对本案的证据认定如下：对双方无异议的证据，本院予以认定。对有异议的证据，本院将综合双方的陈述意见及庭审查明的事实予以认定。 综合全案证据及法庭调查，本院确认以下法律事实： 2002年5月10日，自治区人民政府以桂政土批函[2002]122号文件批准河池市征收金城江街道办事处（原金城江镇）维六社区、教育社区（该两社区原为维六村）集体土地77.4174亩用于城市建设用地。2005年5月15日，河池市人民政府以河政发[2005]56号文发布《河池市人民政府征收土地方案公告》，文件将征收土地位置、土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费及附着物补偿标准、被征收土地所涉及的农业人口安置办法、征地补偿登记方式及时间等内容进行了公告。河池市六圩镇六圩社区芝田小组的部分集体土地及该小组部分农民的土地在上述土地征收范围内。 2011年9月19日，被告因开发房地产项目的需要，与河池市六圩镇六圩社区芝田屯韦庆祖等26户农民签订合作开发协议书，韦庆祖等26户同意将尚未取得土地使用权属的安置用地交由被告开发房地产项目，双方对补偿模式及方式进行了约定。 2012年8月2日，河池市住房和城乡建设局对河池市土地储备中心《关于要求尽快落实六圩社区芝田组第三期28户整合安置用地规划选址的函》作出批复意见，同意将六圩社区芝田组第三期28户整合安置用地规划安排在芝田组第二期整合地块北面，用地面积7.527亩。次日，河池市住房和城乡建设局对河池市土地储备中心《关于要求尽快落实六圩社区芝田组队办企业用地规划选址的函》作出批复意见，同意将六圩社区芝田组队办企业用地规划安排在芝田组第二期整合地块北面，用地面积8.75亩。 2012年8月6日，被告与芝田小组签订《整合开发集体队办企业用地村民安置协议书》，芝田小组同意将该队集体用地6亩交由被告进行整合开合并约定相关权益。 2013年1月15日，六圩镇六圩社区芝田组与河池市土地储备中心签订《委托开发协议书》，约定：芝田组自愿将其经济发展用地6亩交予市土地储备中心按城市规划组织出让后由受让方对该用地进行统一开发，为利于地块规划、增加招商可行性，市土地储备中心增加10.277亩（其中芝田组第三期26户28间整合地块面积7.392亩，土地储备库内土地面积2.885亩）建设用地捆绑出让，26户28间整合地块土地收入归26户所有，储备库内土地的土地收入归政府所有。 2013年3月3日，河池市土地储备中心制定《六圩社区芝田组及韦庆祖等26户预留产业用地整合开发方案》，该方案列明的主要内容为：“一、整合开发对象为金城江区六圩镇六圩社区芝田组及该组韦庆祖等26户（28间）预留产业用地13.392亩{其中村民小组集体经济发展用地6亩，韦庆祖等26户（28间）第三期生活安置整合用地7.392亩}。为利于地块规划，增加招商可行性，另增加储备库内2.886亩土地一同上述两个地块捆绑作商住用地向市场出让，该地块为CB2012-15，土地面积10852.1平方米（折合16.278亩）。二、开发方式按照规划部门批准的规划设计方案，市土地储备中心征求群众意见签订土地安置协议书后，交由国土部门以挂牌方式公开选择开发商对地块进行开发。三、13.392亩土地出让后的实际收入扣除土地成本280.079万元及土地出让业务费和政府应收‘五金’（即国有土地收益基金、农业土地开发资金、城镇廉租住房保障金、教育资金、农田水利建设资金）及相关税费，剩余部分全额作为收回土地的补偿资金拨予市土地储备中心，再由市储备中心安排给土地竞得者用于建设芝田组群众安置房。资金不足部分由土地竞得者自行筹措，政府不用承担任何费用。土地竞得者签订成交确认书后，需与芝田村民小组和该组26户农户签订安置协议书。”除此，该方案第四条安置办法中就土地竞得者应满足的条件作了详细的规定。 2014年3月18日，河池市金城江区人民政府以金政函[2014]28号文，对六圩镇六圩社区芝田组报来的《关于要求将六圩镇六圩社区芝田组集体经济发展用地和韦庆祖等26户失地农民生活安置用地整合开发的请求》作出《关于六圩镇六圩社区芝田组集体经济发展用地和韦庆祖等26户生活安置用地整合开发的批复》。 2014年5月26日，河池市国土资源局制定《河池市城区CB2012-15号地块国有建设用地使用权出让方案》，方案主要内容为：一、河池市土地储备中心拟将河池市城西新区面积为10852.1平方米（折合16.278亩）国有建设用地使用权对外公开出让。该宗地是我市实施城市总体规划而征收六圩社区芝田组农民的土地后安置给该组6亩的队办企业用地和7.392亩的第三期生活安置整合用地，为利于地块规划，增加招商可行性，市储备中心将储备库内2.886亩土地连同上述两个地块整合开发。鉴于该组村民无能力投资开发而委托市土地储备中心处置并将经过金城江街道办同意的《六圩镇六圩社区芝田组集体经济发展用地和韦庆祖等26户生活安置用地整合开发方案》上报金城江区人民政府，金城江区人民政府以金政函[2014]28号文予以批准。河池市浩业土地评估事务所对该地块进行评估，总地价2691.3208万元，已报市国土资源局备案。二、出让方式为挂牌出让。三、土地挂牌出让起始价设定为2700万元，竞买保证金1300万元。四、特别约定：1、因该宗地涉及六圩社区芝田组群众生产安置及该组韦庆组等26户农户的生活安置等相关事项，竞买申请人在报名时须书面承诺按照金城江区人民政府以金政函[2014]28号文批准的《六圩镇六圩社区芝田组集体经济发展用地和韦庆祖等26户生活安置用地整合开发方案》的要求实施。2、竞得人须书面承诺在签订成交确认书后30日内，凭成交确认书、承诺书等相关凭证材料原件到市国土资源部门签订《国有建设用地使用权出让合同》。竞得人未按要求签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为放弃竞得土地使用权，注销成交确认书，并不退还竞得人竞买保证金本金，保证金全额上缴地方国库。 2014年6月13日，河池市人民政府以河政函[2014]95号文对市国土资源局报来的《河池市国土资源局关于请求审批河池市城区CB2012-15、CB2013-1、CB2013-7、CB2013-9号地块国有建设用地使用权出让方案的请示》作出批复，批复如下：“原则同意以拍卖或挂牌方式将位于河池市城西新区，编号为CB2012-15号国有存量建设用地使用权对外公开出让。请依法依规做好国有建设用地使用权出让的有关工作。附件：河池市城区CB2012-15号地块国有建设用地使用权出让方案。” 2014年7月1日，原告在《河池日报》登载河池市出让国有建设用地使用权拍卖（挂牌）交易公告，公告内容对地块基本情况及建设规划要求、竞买人范围、竞买者报名时间及地点、报名方式作了具体要求；除此，公告第三项的内容为：“CB2012-15号、CB2013-9号、CB2013-7、CB2013-1号等4宗地块均设定有特别约定要求：详见拍卖（挂牌）出让文件。” 2014年7月23日，被告向原告书面出具承诺书一份，内容为：“我方自愿参加河池市城区CB2012-15号地块国有建设用地使用权竞买活动，若能竞得该地块，我方承诺同意以下特别约定条件：1、因该宗地涉及六圩社区芝田组群众生产安置及该组韦庆祖等26户农户的生活安置等相关事项，竞买申请人在报名时须书面承诺按照金城江区人民政府以金政函[2014]28号文批准的《六圩镇六圩社区芝田组集体经济发展用地和韦庆祖等26户生活安置用地整合开发方案》的要求实施。2、竞得人须书面承诺在签订成交确认书后30日内，凭成交确认书、承诺书等相关凭证材料原件到市国土资源部门签订《国有建设用地使用权出让合同》。竞得人未按要求签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为放弃竞得土地使用权，注销成交确认书，并不退还竞得人保证金本金，保证金全额上缴地方国库。特此承诺。”当日，被告交纳竞拍保证金1300万元。 2014年7月24日至2014年8月4日，在河池市国土资源交易与评估中心大厅对CB2012-15号、CB2013-9号、CB2013-7、CB2013-1号等4宗地块举行挂牌出让活动，被告竞得CB2012-15号地块的国有建设用地使用权，并与挂牌人河池市国土资源交易与评估中心签署了《成交确认书》。 2014年9月5日，原告向被告发出缴款通知书，要求其按照河政函[2014]95号文的批复及《成交确认书》中确认的成交价缴纳剩余出让金及价格调节基金。 2015年1月13日，原告（出让人）与被告（受让人）签订桂土出字[河池]201501号《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定的主要内容为：“本合同项下出让宗地编号为CB2012-15号，宗地面积10852.10平方米。出让价款为2700万元，原缴纳的1300万元保证金其中540万元转为定金，余下的760万元作为土地出让价款。受让人同意分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款，第一期1400万元，付款时间2015年2月6日之前，第二期1300万元，付款时间2015年6月6日之前。受让方需按银行同期贷款利率（利息计算期限自2015年2月6日起算至付清全部土地出让价款之日止）向出让人支付延期付款利息。其他土地利用要求：1、建设规划设计以市规划主管部门审批为准；2、按照河政函[2014]95号批复的土地出让方案和金城江区人民政府批准的《六圩镇六圩社区芝田组集体经济发展用地和韦庆祖等26户生活安置用地整合开发方案》（金政函[2014]28号）的要求实施。受让人应当按照本合同的约定按时足额交付国有建设用地使用权出让价款，受让人不按时交付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延交付款项的１‰向出让人缴纳违约金；超过60日未付清全部土地出让价款并经出让人催交后仍不交付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人所交的定金不予返还；受让人还需赔偿出让人的其他经济损失。” 2015年1月15日，原告向被告发出《缴款通知书》，要求被告按照出让合同的约定分两期交纳国有建设用地使用权出让金及价格调节基金。 2017年7月7日，原告再次向被告发出《关于限期缴纳土地出让金、违约金及利息的通知》，要求被告按期缴纳土地出让金及逾期产生的违约金和利息。 另查明，涉案土地被告已开发建设，现主体工程处于封顶状态。因未交纳剩余土地出让金，其尚未取得土地使用权证及预售许可证。 原告因多次催缴土地出让金未果，遂向本院提起本案诉讼，请求判如所请。 本案争议焦点为：1、涉案合同的性质；2、涉案合同的效力；3、利息损失与违约金能否并用；4、应否调整违约金。 本院认为，一、关于涉案合同的性质问题。首先，《国有建设用地使用权出让合同》的订立应遵循平等、自愿、有偿原则。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”这表明土地管理部门代表国家与土地使用者签订出让合同时二者的法律地位是平等的。国有建设用地使用权出让合同系国家作为土地所有者与土地使用者签订的设定用益物权（土地使用权）的合同，政府土地管理部门作为土地所有者的代表，与作为合同相对方的土地使用者系平等民事主体。其次，国有建设用地使用权出让合同的双方当事人权利义务对等。土地管理部门的主要权利是收取土地出让金，主要义务是在一定期限内向对方提供土地使用权；土地使用者的主要权利是在一定期限内获得相应土地使用权，主要义务是支付出让金和按照法律法规规定及合同约定的用途开发利用土地。《房地产管理法》第十五条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”第十六条规定：“土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。”上述规定赋予了双方当事人平等的合同解除权，守约方享有的违约赔偿请求权属于民事权利的性质。基于上述理由，涉案合同调整的是民事法律关系，适用民事诉讼程序，当属于民事合同，涉及的纷争应作为民事争议来处理。故，被告辩称涉案合同属于行政诉讼范围的理由不成立，本院不予采信。 二、关于涉案合同的效力问题。通过庭审调查及证据显示，涉案宗地包含土地储备库内的存量建设用地、规划用于六圩社区芝田组队办的企业用地以及规划用于芝田组第三期28户农民的整合安置用地。在上述地块挂牌出让前，河池市金城江区人民政府以金政函[2014]28号文对集体经济发展用地及农民安置用地的整合开发方式已作了批复。此后，原告制定该宗地块的出让方案并报请河池市人民政府审批，河池市人民政府以河政函[2014]95号文批复同意涉案地块以挂牌方式及报请的出让方案对外公开出让。原告依挂牌出让的规定及批复要求在《河池日报》登载国有建设用地使用权拍卖（挂牌）交易公告，并在公告中注明涉案宗地等4块宗地均设定有特别约定。2014年7月23日，被告提交竞买申请并根据拍卖（挂牌）文件的要求向原告出具书面承诺书一份，承诺同意按照金城江区人民政府以金政函[2014]28号文批准的《六圩镇六圩社区芝田组集体经济发展用地和韦庆祖等26户生活安置用地整合开发方案》的要求实施；并承诺在签订成交确认书后30日内凭《成交确认书》、承诺书等相关凭证材料原件到市国土资源部门签订《国有建设用地使用权出让合同》。2014年8月4日，被告竞拍成功并与挂牌人签署了《成交确认书》，该份确认书是为最终订立国有土地使用权出让合同而签署的确认合同，主要内容为锁定成交事项，保证订立国有土地使用权出让合同。2015年1月13日，原告作为国土资源行政主管部门以出让人的身份与受让人被告签署了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同除对宗地面积、出让价款及缴款时间、方式以及违约责任作了约定外；针对土地的开发建设与利用在第十三条作了约定，即受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。其中，其他土地利用要求：1、建设规划设计以市规划主管部门审批为准；2、按照河政函[2014]95号批复的土地出让方案和金城江区人民政府批准的《六圩镇六圩社区芝田组集体经济发展用地和韦庆祖等26户生活安置用地整合开发方案》（金政函[2014]28号）的要求实施。从原告发出拍卖（挂牌）公告中标示的特别约定及被告出具书面承诺书的行为可知，被告在参与竞拍前对于涉案宗地的性质及土地开发建设的要求是明知的，其在充分了解宗地开发建设的具体要求下竞拍成功并自愿签署《国有建设用地使用权出让合同》，合同第十三条对宗地的开发建设要求所作出的特别约定并未违反法律法规的强制性规定，也未损害国家、集体或第三方的利益及社会公共利益，系双方当事人的真实意思表示，为有效合同，双方当事人均应依约履行。被告辩称原告将预留产业用地与土地储备库的国有土地捆绑并以招、拍、挂出让的行为属挂牌程序不合法，但其未举出相关证据；其主张应从出让价款中扣除其另行向芝田小组26户农民支付的安置补偿金显然不符合合同所作的特别约定，亦无法律依据，本院不予采信。被告认为合同内容显失公平，但未在法定期限内行使撤销权且已在涉案土地上实际开发建设项目工程，故涉案合同对双方当事人均有拘束力。被告未按期、足额支付土地出让金，构成违约，应承担本案的违约责任。 三、关于利息损失与违约金能否并用的问题。本案中，利息给付并非合同给付的本来目的，而是合同无法履行或非正常履行的法律后果。此时利息给付作为救济法律关系，旨在恢复或补偿受损害的合同关系或合同利益。因此，利息给付反映的应是合同法律关系被破坏后产生的民事法律责任。民事法律责任的性质决定了利息给付的性质。在金钱给付之债迟延履行之下，合同违约方应承担赔偿损失的违约责任。可见，在非借贷合同法律关系中，利息给付往往是损害赔偿责任的内容。利息应视为当事人因对方存在违约行为所受到的利息损失，而合同中约定的违约金应视为对损害赔偿金额的预先确定，因此违约金与损害赔偿不应并存。即违约金的运用并不以实际损害发生为前提，不管是否发生了损害，当事人都应支付违约金。但《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款规定，约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。据此，虽然违约金的适用不以实际损害发生为要件，但最终违约金金额大小的确定与实际损失额密切相关。本案中，利息损失作为受让人损失的一部分，可以将其作为确定违约金数额大小的标准，此时不能简单叠加予以使用。违约金作为当事人事先约定的一方违约时应当向另一方支付的金钱或其他财产，其金额的确定与违约行为造成的损失密切相关，既包括当事人遭受的利息等实际损失，亦包含符合可预见性要求的可得利益损失。合同无法履行或非正常履行后，该部分赔偿数额以利息的方式计算。故该部分利息当作为出让方因受让方违约所遭受的全部损失的组成部分，并为双方当事人在出让合同中约定的违约金所涵盖。违约金的性质既具有补偿性，又具有赔偿性，庭审中，本院已释明守约方就其所受损失进行举证，在守约方不能举证证明其除利息损失外还存在其他损失的情形下，违约金的支付足以涵盖其利息损失，其另行请求赔偿利息损失的主张，本院不予支持。 四、关于应否调整违约金的问题。关于违约金的计算标准问题，原告认为合同双方关于违约金的约定标准符合国务院国办发〔2006〕100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的相关规定，目的为防止国有土地资产收益流失及保护社会公共利益。本院认为，1、国务院国办发〔2006〕100号文属于土地行政管理方面的规范性文件，与《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国合同法》分属于行政和民事法律体系，且在法律位阶效力上要低于后者。《物权法》于2007年10月1日实施，后于国办发〔2006〕100号文件。从上位法优于下位法、后法优于前法的法律适用基本原则来判断，本案应当适用《物权法》和《合同法》及相关民事法律法规。且国务院国办发[2006]100号文属行政规章，在调整民事主体之间的法律关系中不宜直接作为计算违约金的依据。2、《物权法》第二条规定，因物的归属和利用而产生的民事法律关系，适用本法。第一百三十八条也对国有土地使用权出让合同的内容作出了具体规定，且是按照《合同法》有关合同一般应具备的主要条款而作出的，表明了土地使用权出让合同的性质应属于调整物权关系的民事合同范畴。即本案合同系平等民事主体之间签署的民事合同，应适用《物权法》和《合同法》等相关民事法律法规。3、《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款规定：“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条第二款规定：“当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’。”被告以此主张调减违约金于法有据。4、最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（法发〔2009〕40号）中明确指出：“在当前企业经营状况普遍较为困难的情况下，对于违约金数额过分高于违约造成损失的，应当根据合同法规定的诚实信用原则、公平原则，坚持以补偿性为主、以惩罚性为辅的违约金性质，合理调整裁量幅度，切实防止以意思自治为由而完全放任当事人约定过高的违约金。”本案合同中约定日1‰的违约金，换算为年利率为36%，相当于同期银行贷款利率的六倍左右，高于社会企业平均利润率，不利于社会经济的持续稳定发展。酌情调整违约金的比例符合社会价值取向的公平合理要求。从衡量合同履行承担、当事人的过错、预期利益、当事人缔约地位强弱、是否适用格式合同或条款等多项因素予以综合权衡，本院酌情以中国人民银行公布的同期同类贷款利率上浮30%计算涉案违约金。①第一期土地出让金1400万元，付款时间2015年2月6日之前，被告已付1300万元，尚欠100万元；从2015年2月7日起至原告主张的2017年11月20日止（共1018天），被告应付违约金226080.83元[即100万元×（6.15%+6.15%×30%）÷360天×1018天]。②第二期土地出让金1300万元，付款时间2015年6月6日之前，被告未予支付；从2015年6月7日起至原告主张的2017年11月20日止（共898天），被告应付违约金为2592600.83元[即1300万元×（6.15%+6.15%×30%）÷360天×898天]。被告逾期支付土地出让金1400万元应支付的违约金为2818681.66元（第一期违约金226080.83元+第二期违约金2592600.83元）。 综上，对原告诉讼请求及理由成立的部分予以支持，其诉请不成立的部分予以驳回。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条、第一百一十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下： 一、被告广西家学房地产开发有限公司向原告河池市国土资源局支付土地出让金1400万元； 二、被告广西家学房地产开发有限公司向原告河池市国土资源局支付违约金2818681.66元； 三、驳回原告河池市国土资源局的其他诉讼请求。 案件受理费185357元（原告已预交），由原告负担62645元，被告负担122712元。 上述金钱给付义务，义务人应于本案判决生效之日起三十日内履行完毕，逾期则应依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。义务人逾期不履行的，权利人可自判决书确定的履行期限届满之日起二年内，向本院或者向与本院同级的义务人财产所在地人民法院申请执行。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河池市中级人民法院，并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费185357元，汇入：河池市中级人民法院诉讼费专户，开户行：农行河池分行城东分理处，账号：20×××98。逾期不交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  韦怀明 审 判 员  唐 溪 人民陪审员  李善威 二〇一八年八月二十八日 书 记 员  韦开露 附本案适用法律条文： 《中华人民共和国合同法》 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。 第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。 第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。 第一百一十四条当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。 约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。 当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》 第二十九条当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。 当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》 第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。 在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。