湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鄂行终604号 上诉人（一审被告）襄阳市樊城区人民政府，住所地：湖北省襄阳市樊城区长虹路**。 法定代表人柴普军，区长。 委托诉讼代理人方博，政府法制办公室工作人员。 委托诉讼代理人宫立红，湖北高见律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）湖北汉江源农产品科技开发有限公司，住，住所地：湖北省襄阳市樊城区牛首镇汤岗村/div> 法定代表人张正贤，汉江源农产品公司执行董事。 委托诉讼代理人熊华庆，汉江源农产品公司经理。 委托诉讼代理人何贵林，湖北思扬律师事务所律师。 襄阳市樊城区人民政府（以下简称樊城区政府）因湖北汉江源农产品科技开发有限公司（以下简称汉江源公司）诉其履行土地征迁补偿职责一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2017）鄂06行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 湖北省襄阳市中级人民法院（2017）鄂06行初129号行政判决查明，2009年10月8日，汉江源公司与襄阳市樊城区牛首镇汤岗村村民委员会签订《承包土地合同》约定，汉江源公司承包汤岗村714亩土地用于蔬菜种植，时间为15年自2009年10月8日至2024年10月7日止；合同签订时由汉江源公司首付五年承包费总金额的50%，每亩按国标面积600元计算，以后于次年的8月30日前付清五年剩余的50%承包费；承包期内如遇建设征用土地，双方必须服从大局退出土地；涉及补偿事宜，是汉江源公司投建的地面附属物归汉江源公司所得，土地补偿费归汤岗村村民委员会所得；合同签订付款之日起，汤岗村村民委员会无条件将土地交付给汉江源公司使用；汉江源公司在承包期间不得在承包土地上挖塘、筑堤等大规模改变原貌，确需小型改变应与村委会磋商；承包土地所涉及的水、电、渠、路等各项设备由村委会无偿提供使用。合同签订后，汉江源公司实际租用汤岗村土地586.29亩进行蔬菜连片基地建设，投资种植蔬菜、莲藕等，并建有管理和生活用房、水塔、水池、水渠、管道、道路等附属配套设施。2011年2月，汉江源公司出资将承包地进行藕塘改造，用于莲藕种植。2014年6月11日，湖北省人民政府对樊城区政府作出鄂政土批[2014]915号《关于襄阳市樊城区2014年度第5批次城市建设用地的批复》，同意征收牛首镇大李营村、汤岗村集体建设用地4.0095公顷，用于仓储。并要求樊城区政府按照《中华人民共和国土地管理法》和国家、省有关法律法规和政策规定，严格执行省政府鄂政发[2014]12号公布的新征地标准和批地后实施程序，及时支付补偿费用，落实安置措施，做好方案的实施工作。2014年10月，根据规划和樊西新区相关项目建设需要，汤岗村终止了与汉江源公司的土地承包合同，收回土地交由国家征用。2016年10月，受牛首镇政府委托，湖北玖誉房地产评估有限公司根据牛首镇政府和汤岗社区居委会出具的关于可以586.29亩作为开挖改造藕塘评估依据的《情况说明》，会同房屋征收部门、被征收人、第三方相关人员对汉江源公司承包土地上的房屋及其附属物、构筑物进行了现场查看，制作了现场查看表和评估明细表，认定评估价值为570.6053万元。具体包括房屋216平方米总价9.2534万元、装修0.2102万元、简易房683.47平方米12.3024万元、藕塘开挖580.13亩348.0787万元、藕塘青苗费145.0328万元、水渠11466.22立方米34.3987万元，以及其他附属设施等。后牛首镇政府将上述评估意见报送樊城区政府投资审计中心审计。樊城区政府投资审计中心委托襄阳诚作房地产评估有限公司对汉江源公司租用汤岗村土地上的房屋及附属物、附着物征收补偿价值预算进行审计。2016年12月29日，樊城区政府投资审计中心向牛首镇政府出具《关于湖北省汉江源农产品科技开发有限公司租用汤岗村土地上的房屋及地上附属物、附着物补偿价值预算审计建议书》认为，湖北玖誉房地产评估有限公司的评估结论中，仅有价值69.5218万元可以审定，另有价值501.0835万元房屋及地上附属物、附着物，因现场实物已灭失，审计复核时无法确定其工程数量及其补偿单价，故无法认定；建议由牛首镇政府提供相关评估报告及图片资料，据实向区政府报告研究予以解决。后因双方就征收补偿金额不能达成一致意见，樊城区政府也未依法履行征收补偿行政义务，汉江源公司起诉至法院，请求判令樊城区政府履行征迁补偿职责，支付征迁补偿款5706053元，赔偿因征迁给汉江源公司造成的损失6738605元。 湖北省襄阳市中级人民法院（2017）鄂06行初129号行政判决认为，汉江源公司虽不是本案征地范围内集体经济组织的成员，但基于其与襄阳市樊城区牛首镇汤岗村签订的土地承包合同关系和经工商部门注册登记，并在承包土地上建设连片蔬菜基地，其已成为位于土地征收范围内的合法经营业主，属于最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第一条规定的农村集体土地的权利人，对其被征收土地上的房屋及其他附属物、构筑物及青苗作物，可以请求依照土地法、物权法的相关规定给予补偿。本案中，樊城区政府仅以樊城区政府投资审计中心向牛首镇政府出具《关于湖北省汉江源农产品科技开发有限公司租用汤岗村土地上的房屋及地上附属物、附着物补偿价值预算审计建议书》可以审定的69.5218万元予以补偿，事实根据明显不足；与牛首镇政府和村委会出具的情况说明相悖，与之前牛首镇政府委托的湖北玖誉房地产评估有限公司所评估结论也不一致。樊城区政府对审计时已经灭失的501.0835万元房屋及地上附属物、附着物，以无法进行审计为由，长期不作核实处理，拖延履行征地补偿法定职责和义务，已构成事实上的行政不作为。汉江源公司请求判令樊城区政府履行征地补偿职责的诉讼请求，有确凿的事实和法律依据，予以支持。樊城区政府应切实采取补救措施，对湖北玖誉房地产评估有限公司的评估结论和襄阳诚作房地产评估有限公司的审计结论进行核实甄别，及时向汉江源农产品科技开发有限公司履行征迁补偿职责，支付征迁补偿款。农村集体土地征迁补偿款额的确定，属于行政程序的范畴，应遵循行政处理程序先行的原则，在未经行政职权部门正式确认之前，汉江源公司直接请求判令樊城区政府支付具体的征迁补偿数额，超越行政审判权限范围。行政赔偿应以存在违法行政行为、损害后果以及二者之间的因果关系为前提。汉江源公司请求赔偿因征迁给其造成的损失6738605元，但并不具备行政赔偿法定要件，其相关损失也应通过行政补偿程序进行处理；或者在具备行政赔偿法定条件后另行主张。故对汉江源公司要求直接判令樊城区政府支付征迁补偿款5706053元和赔偿因征迁给其造成的经济损失6738605元的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决，一、樊城区政府于判决生效之日起三十日内采取补救措施，对湖北玖誉房地产评估有限公司的评估结论和襄阳诚作房地产评估有限公司的审计建议进行核实甄别，向汉江源公司履行征迁补偿职责，依法支付相应征迁补偿款;二、驳回汉江源公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由樊城区政府负担。 樊城区政府上诉称，一、上诉人积极履行法定职责，没有不作为情形。二、湖北玖誉房地产评估有限公司所评估结论不应作为被上诉人的补偿依据。三、针对每一笔拆迁补偿费用，根据《关于架和规范政府投资审计工作的通知》、《襄阳市政府投资项目审计监督办法》的规定，均应当进行审计。请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法征收集体土地，但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。本案中，汉江源公司因与襄阳市樊城区牛首镇汤岗村签订的土地承包合同关系和在承包土地上建设连片蔬菜基地的事实，其已成为位于土地征收范围内的合法经营业主，属于最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第一条规定的农村集体土地的权利人，对其被征收土地上的房屋及其他附属物、构筑物及青苗作物，有权要求予以补偿。樊城区政府作为征收方应及时履行征地补偿法定职责。对汉江源公司涉案承包土地上的房屋及其他附属物、构筑物及青苗作物等财产，湖北玖誉房地产评估有限公司根据牛首镇政府和汤岗社区居委会出具的《情况说明》作出评估结论后，樊城区政府投资审计中心委托襄阳诚作房地产评估有限公司再次作出了《关于湖北省汉江源农产品科技开发有限公司租用汤岗村土地上的房屋及地上附属物、附着物补偿价值预算审计建议书》，该建议书中认为，湖北玖誉房地产评估有限公司的评估结论中，仅有价值69.5218万元可以审定，另有价值501.0835万元房屋及地上附属物、附着物，因现场实物已灭失，无法确定其工程数量及其补偿单价，故无法认定。从其内容来看，并非仅认可69.5218万元，其他需根据相关证据来进行认定。故一审法院要求樊城区政府在一定期限内采取补救措施，进行核实甄别，向汉江源公司履行征迁补偿职责的实体处理意见并无不当。樊城区政府上诉称一审依湖北玖誉房地产评估有限公司所评估结论作为被上诉人的补偿依据与事实不符。一审认定事实清楚，适用法律正确，实体处理并无不当。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长 胡 文 审判员 张辅伦 审判员 龚荣华 二〇一八年八月十七日 书记员 汪 逸