南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2018）桂71行初14号 原告方闳，女，1963年3月15日出生，汉族，住南宁市青秀区。 委托代理人郭金海，广西祥泰律师事务所律师。 被告南宁市人民政府，住所地南宁市嘉宾路**。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，南宁市人民政府法制办公室工作人员。 原告方闳因不服被告南宁市人民政府行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年7月11日公开开庭审理了本案。原告方闳及委托代理人郭金海、被告南宁市人民政府的委托代理人潘金凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 方闳于2018年5月5日向南宁市人民政府提起行政复议申请，请求南宁市人民政府责令南宁市青秀区人民政府履行法定职责。2018年5月28日南宁市人民政府做出《不予受理行政复议申请决定书》（南复议字[2018]19号），该复议决定认为方闳请求南宁市青秀区人民政府办理的事项是有关人事处理的事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理方闳的行政复议申请。 原告方闳起诉称:1.分流人员安排工作,是政府文件规定的行政机关的职责。根据南办发［2001］102号文件规定，分流人员安排工作由行政机关负责；离开单位文件是分流人员安排工作的重中之重，是最关键的环节。其他同类的分流人员离开单位的文件，也是根据机构改革相关文件做出的。2.按照干部管理权限和经费来源，原告属于南宁市青秀区的分流人员。原告是南宁市青秀区人民政府前身新城区人民政府任命并委派到下属新城区计划生育局工作的主任科员。经领导核查，2002年新城区党委、政府按干部管理权限将原告确定为分流人员参加学历培训，按照“谁任谁免”的原则，相关文件应该由后来更名的南宁市青秀区人民政府岀具，安排工作和相关经费转移（如视同缴费的养老保险经费）均是南宁市青秀区人民政府责无旁贷的职责。3.行政机关不履行职责，是具体的行政行为。南宁市青秀区人民政府不作为，也是具体的行政行为。4.南宁市青秀区人民政府的不作为侵犯原告合法权益。因为档案里没有离开机关单位的文件原件，严重地侵犯了原告的财产权及其他相关权益。比如劳动经济权益、退休权利、转业军人依法享有的权益。特别是原告在部队和在机关的视同缴费年限不被社会保险机构认可，不能依法退休，不能领取公积金。5.被告违反“有侵权就有救济”的原则。分流人员安排文件和机构改革相关文件是被告制定的，没有明确要通过申诉途径救济。现在既不允许原告通过申诉程序维权，也不允许原告通过行政复议维权，是违法行为。分流人员是政府设定的有别于公务员、事业单位人员、合同工的特殊人群，分流人员的安排也是行政机关的职责，行政机关不作为侵犯了原告合法权益，原告申请行政复议完全符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的受案范围。综上，被告不受理原告行政复议申请的行为是不作为。为保护原告的合法权益，特向贵院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》（南复议字［2018］19号）；2、责令被告依法履行职责，受理原告行政复议申请；3、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交的证据有：1.《不予受理行政复议申请决定书（南复议字[2018]19号），证明被告不作为；2.《行政复议申请书》，证明原告向被告申请了行政复议；3.《给青秀区政府的信》及4.快递凭证，证明原告曾向南宁市青秀区人民政府提出请求履行法定职责的申请；5.《退休待遇资格审核告知书》证明南宁市青秀区人民政府未出具原告离开原单位的文件；6.《公务员再申诉案件不予受理通知书》（南公再申字[2017]1号），证明南宁市人民政府确认原告是分流人员，分流人员不属于申诉的范围；7.南国土资源函[2006]11号，证明同类人员具有离开单位的文件；8.南办发[2001]102号文件，证明分流人员安排是南宁市青秀区人民政府的职责；9.统一社会信用代码信息查询，证明被告的机构地址；10.南宁市新城区人民政府新政干【2002】9号，证明原告任免权限在城区政府，原告的档案已经转至档案托管中心；11.《关于方闳同志申请按照公务员法提前退休的答复》，证明原告经城区党委、政府批准成为分流人员，终止人事关系的文件应由城区政府出具；12.《关于方闳通知申请恢复公务员工资待遇和提前退休的答复》，证明分流人员不属于公务员，不适用公务员法及申诉；13.《公务员申诉案件不予受理通知书》，证明南宁市公务员申诉公正委员会也认为分流人员不适用公务员申诉，说明有相关文件，但青秀区人民政府未放到档案里面；14.《政府信息公开告知书》，证明同类人员离开单位文件依据是机密文件，原告不知道分流学习人员离开单位具体办理程序，也不知道档案里应保存什么材料，之后办理退休时才知道青秀区人民政府未完善相关档案材料；15.南社保复[2008]2号，证明2005年青秀区人民政府（原新城区人民政府）已经开始办理养老保险转移手续，但至今未办理完毕，说明该项不属于人事处理，青秀区人民政府一直隐瞒该手续办理情况；16.南宁市社会保险参保缴费证明，证明青秀区人民政府2017年8月将原告确定为编外人员，但未履行相应职责。17.指导案例22号相关要点及内容，证明内部行政行为外化对外发生法律效率的具体行政行为可诉；离开单位证明用于办理养老保险、公积金手续；不转移养老保险侵犯原告合法权益。18.指导案例41号相关要点及内容，证明被告未引用具体法律条款，属于适用法律错误；被告未能引用具体条款说明分流人员属于公务员申诉范围、分流人员档案转移、工作转移后续手续仍属于人事处理及公务员申诉范围、社保转移属于人事处理；19.指导案例69号相关要点及内容，证明程序性行政行为，无法通过提起针对相关实体性行政行为的诉讼获得救济的，具有可诉性；20.指导性案例77号相关要点及内容，证明原告要求履职行为，事实上也是举报行为，青秀区人民政府已经将原告外部化，却不履行转移等相应职责;21.劳社部发[2001]13号相关条款，证明青秀区人民政府未按该文件规定履行职责；22.桂人社发[2015]79号相关条款，证明青秀区人民政府未按该文件规定履行职责；23.人社部发[2008]20号，证明公务员人事处理范围，原告诉请行政复议内容不在上述范围；24.国家公务员辞职退暂行条例，证明公务员离开单位是辞职辞退，并未公布办理程序及存档式样、分流学习人员离开单位与上述完全不同，未公布办理程序及存档样式。25.当时新城区人民政府的文件处理签，证明当时没有按照领导指示与我签订相关工作福利待遇的协议。 被告南宁市人民政府辩称，原告方闳请求南宁市青秀区人民政府办理的事项均属有关人事处理的事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，被告不予受理原告本次提出的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第八条“不服行政机关做出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉”的规定，我国有关法律、法规对工作人员因内部行政行为引起的行政争议已设立了专门的救济机制，如通过申诉或者申请复审、复核的方式寻求救济等。并且人事处理属于行政机关的内部行政行为，行政复议的立法目的是解决行政机关在行使行政权的过程中与管理相对人之间产生的行政争议，是解决外部行政争议的一项法律制度。故原告此次的行政复议申请不属于行政复议的受理范围。综上，被告做出的南复议字[2018]19号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉请请求。 被告南宁市政府向本院提交了做出被诉行政行为的证据：1.《行政复议申请书》、原告身份证复印件，证明原告申请复议的时间、事项、请求、事实和理由、原告的身份情况。2.原告提交行政复议申请书所附的材料，证明原告向南宁市青秀区人民政府请求办理的事项是有关人事处理的事项，其提起行政复议申请不属于行政复议受理范围。3.《不予受理行政复议申请决定书》，证明被告做出不予受理行政复议申请决定的时间、认定事实、法律依据、结果。4.行政复议文书送达事项确认书、送达回证及邮寄单，证明被告依法履行了办理行政复议案件的相关送达程序、程序合法。 被告提交了以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条。 经法庭质证，对上述证据认证如下： 1.对原告提交的上述证据，经被告南宁市人民政府质证认为：对证据1-4、6、8-12、14、16、21-24的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据13、15的真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明目的有异议；对证据5、7、17、18-20的真实性、合法性没有异议，但是对关联性有异议；对证据25的关联性、证明内容没有异议，但是对真实性、合法性有异议。 2.对被告提交的证据，经原告质证认为：对《行政复议申请书》、原告身份证复印件的真实性、合法性、关联性及证明内容无异议；对原告提交行政复议申请书所附的材料的真实性无异议，但是对关联性、合法性以及证明内容有异议；对《不予受理行政复议申请决定书》不予认可；对行政复议文书送达事项确认书、送达回证及邮寄单真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议；对《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明行政复议决定的合法性。 本院认为，本案原告提交的证据1-16、被告提交的证据客观真实，对上述证据的真实性依法予以确认。原告提交的证据17-20为最高人民法院发布的指导性案例，可以作参考，不宜作为本案证据予以确认。 经审理查明，原告方闳于2002年原南宁市新城区（现青秀区人民政府）机关事业单位进行机构改革时被作为分流人员处理，2005年7月分流学习期满后，原告和青秀区人民政府及原单位没有重新建立公务员人事关系。2018年2月26日南宁市社会保险事业局出具的《退休待遇审核告知书》告知原告：“人事档案中2002年至2005年在青秀区计划生育局工作期间档案材料不全，需补充离开单位文件原件。”2018年2月28日，原告将《退休待遇资格审核告知书》提交南宁市青秀区人民政府，并请南宁市青秀区人民政府于2018年3月15日前履行以下职责：1.向本人出具离开机关单位的文件原件；2.请依据南办发[2001]102号文件规定，一次性向南宁市社会保险事业局支付养老保险经费（即分流前连续工龄视同缴费年限部分）；3.请依据劳社部发[2001]13号文件规定向南宁市社会保险事业局办理相关手续；4.请依据桂人社发[2015]79号文件，向南宁市社会保险事业局补缴编外工作人员养老保险经费；5.向本人出具终止编外工作人员工作关系证明。南宁市青秀区人民政府逾期未做任何答复。2018年5月25日原告向被告提起行政复议，请求被告责令南宁市青秀区人民政府履行法定职责。2018年5月28日被告做出《不予受理行政复议申请决定书》（南复议字[2018]19号），该复议决定认为方闳请求南宁市青秀区人民政府办理的事项是有关人事处理的事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理方闳的行政复议申请。方闳不服该行政复议决定，于2018年6月7日向本院提起行政诉讼。 另查明，原告作为分流人员参加学习培训期间，不占单位编制，人事关系由所在单位管理。2017年2月8日，青秀区人民政府答复原告方闳，2002年原告属于南宁市机构改革中分流学习人员，现已不适用《中华人民共和国公务员法》相关规定恢复公务员身份工资福利待遇和办理提前退休。2017年5月2日南宁市公务员申诉公正委员会做出《公务员申诉案件不予受理通知书》决定不予受理原告关于提前退休的申诉。原告的基本养老保险转移手续尚未办理完毕。 双方当事人对方闳向本院提起行政诉讼没有超过法定起诉期限、方闳是本案的适格原告、南宁市人民政府是本案适格被告，以及被诉行政复议决定的程序合法等问题均无异议，经本院审查后，依法予以确认。根据合法性审查原则及当事人的诉辩意见，本案调查重点为：1.原告请求青秀区人民政府履职的事项是否属于人事处理事项；2.该等事项是否属于行政复议的受理范围，被告做出不予受理的复议决定是否合法。 本院认为，人事处理事项包括但不限于工作人员的录用、调配、培训、交流、考核、奖惩、任免、工资、福利、保险、辞职、辞退、退休等事项。本案中，原告请求的事项主要分为两类，一类是与解除人事关系相关的离开单位的证明材料、办理养老保险关系转移手续，另一类是与工资福利保险待遇相关的补交养老保险经费，因此，原告请求青秀区人民政府履职的事项应属于人事处理事项的范畴。 由于原告于2002年成为分流人员时被取消了公务员编制，分流学习结束后也未重新取得公务员身份，故原告方闳所请求的事项不属于公务员人事处理事项，不宜适用《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第八条的规定来判断原告请求的事项是否属于行政复议的受理范围。根据《行政复议法》第六条的规定，原告所请求的事项不符合该条所列举的十种可以提起行政复议的情形。从《行政复议法》的立法目的角度考量，行政复议是解决行政机关在行使行政权过程中与管理相对人之间产生的行政争议，为管理相对人提供的一项权利救济途径，是解决外部行政争议的法律制度。故《行政复议法》第六条第十一项所规定的“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益”的情形，亦仅限于调整行政机关对外部的行政管理相对人做出具体行政行为所引起的行政争议。本案中，行政机构改革和人员分流具有明显的政策属性，根据相关政策性文件的规定，参加学习培训的分流人员，其人事关系由所在单位管理。原告虽不是公务员身份，但与青秀区人民政府存在人事管理关系，原告请求青秀区人民政府履职的事项均是基于原告与青秀区人民政府存在人事管理关系而产生。原告与青秀区人民政府的人事关系属于行政机关的内部管理关系，原告请求的事项不符合《行政复议法》第六条第十一项所规定的可以提起行政复议的情形，综上，原告请求事项不属于行政复议的受理范围。 本案中，被告南宁市人民政府于2018年5月25日收到原告的复议申请书，根据第十七条第一款的规定，在收到复议申请5日内进行审查，并依据《行政复议法》第六条的规定，认定原告请求青秀区人民政府办理的事项不属于行政复议的受案范围，于2018年5月28日做出《不予受理行政复议申请决定书》并送达原告。被告做出被诉行政行为程序合法。 综上所述，被诉行政行为证据充分，适用法律、法规正确、符合法定程序，原告诉讼理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告方闳的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告方闳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  杨 斌 审 判 员  韦圆圆 审 判 员  梁耀美 二〇一八年八月××日 法官助理  邹 鹏 书 记 员  洪文慧 附：《中华人民共和国行政复议法》 第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议: （一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的； （二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的； （三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的； （六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的； （七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的； （九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的； （十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的； （十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。 第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。