广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2018）粤71行终1322号上诉人（原审原告）:广州市番禺区南村镇罗边村股份合作经济社。住所地：广州市番禺区南村镇罗边村南约大街**。法定代表人：罗启庸，社长。委托代理人：张喆、蒋雪仪，广东品济律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广州市越秀区吉祥路**。法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：刘伯权。委托代理人：王晓文，广东华誉律师事务所律师。原审第三人：广州农村商业银行股份有限公司番禺支行。。住所地：广州市番禺区市桥街清河东路**负责人：毛丽冰，行长。委托代理人：刘育昌、郭凯妮，广东法丞律师事务所律师。原审第三人：刘伟能，男，1965年11月24日出生，汉族，身份证住址广州市番禺区。原审第三人：周戈全，男，1949年3月12日出生，汉族，身份证住址广州市番禺区。原审第三人：周高标，男，1978年1月14日出生，汉族，身份证住址广州市番禺区。上诉人广州市番禺区南村镇罗边村股份合作经济社（以下简称“罗边经济社”）因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称“广州市国规委”）不动产登记一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1793号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。原审法院经审理查明：案涉房屋位于广州市番禺区。1991年12月20日，刘伟能就涉案房屋申请购买公有住房，原番禺县房改办审批同意。1992年7月11日，刘伟能取得案涉房屋所有权证，证号粤房字第**。1997年8月8日，原番禺市南村信用合作社取得案涉房屋所在土地的《国有土地使用证》，证号为番国用（97）字第05-000285、05-000057号，用地面积230平方米、建筑占地84平方米，备注中记载“该土地使用权来源：于1984年购入罗边村旧铺而取得土地使用权”。1998年2月6日，原广州市南村农村信用合作社与刘伟能签订《番禺区成本价出售公有住房买卖协议书》，约定刘伟能向原广州市南村农村信用合作社购买案涉房屋，刘伟能共支付房款21108.82元。2004年4月13日，原广州市国土资源和房屋管理局再次向刘伟能核发案涉房屋所有权证，证号粤房地证字第××号，登记“房屋所有权来源”为“2003年6月向广州市番城农村信用合作社购买”、“土地使用权性质”为“国有”、“建筑面积”为“85.2平方米”，“附记”中载明“此证含土地使用权和房屋所有权”。广州市番禺区南村镇罗边村民委员会因不服原番禺市人民政府向原番禺市南村信用合作社核发的番国用（97）字第05-000285、05-000057号《国有土地使用证》，提起行政诉讼，广州市中级人民法院于2009年9月29日作出（2009）穗中法行终字第287号《行政判决书》，撤销上述国有土地使用证。该判决已于2009年10月13日发生法律效力。2013年1月29日，广州市人民政府核发穗集有（2012）第02002329号《集体土地所有权证》，登记“土地所有权人”为“广州市番禺区南村镇罗边村股份合作经济社农民集体”、“地址”为“广州市番禺区南村镇罗边村”，并在“记事”中记载“本宗地范围内如有涉及国有土地，应根据国有土地实际情况扣除相应土地面积，同时办理本宗地集体土地所有权变更登记”。2015年5月8日，广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局向罗边经济社作出穗番国土更字[2015]57号《市国土房管局番禺区分局关于更正集体土地所有权证的通知》，认为穗集有（2012）第02002329号《集体土地所有权证》与原番禺市南村信用合作社的番国用（97）字第05-000285号《国有土地使用权证》地块重叠，面积230.30平方米，要求罗边经济社在2015年5月30日前办理更正登记。罗边经济社未根据该通知办理案涉土地变更登记。2008年1月30日，周戈全通过向刘伟能购买取得案涉房屋所有权，产权证号5876036；2015年7月13日，周高标通过向周戈全购买取得案涉房屋所有权，产权证号0210301960。案涉房屋的一、二层权属人为广州农村商业银行股份有限公司。1997年12月17日，根据番信发[1997]232号《关于番禺市农村信用合作社联合社及辖属机构规范名称及印章启用的通知》，“番禺市南村信用合作社”规范为“番禺市南村农村信用合作社”；中国人民银行番禺市支行于2001年作出番银复[2001]14号《关于番禺农村信用社营业网点变更名称及地址的批复》，同意“番禺市南村农村信用合作社”名称变更为“广州市南村农村信用合作社”；2009年12月21日，“广州市农村信用合作联社番禺信用社”改制为“广州农村商业银行股份有限公司番禺支行”。原审法院认为：根据《广东省城镇房地产权登记条例》第三条第一款规定，“县以上人民政府房地产管理部门负责房地产权登记管理工作，受本级人民政府的委托，对申请登记的房地产依法进行审查和确认房地产权属，核发房地产权证。”原广州市国土资源和房屋管理局具有核发辖区内房地产权证的法定职权。广州市国规委为继续行使原广州市国土资源和房屋管理局房地产权登记职权的行政机关，为本案适格被告。关于罗边经济社是否具有适格原告主体资格的问题。罗边经济社取得的穗集有（2012）第02002329号《集体土地所有权证》包括了涉案土地。且原番禺市南村信用合作社就涉案土地取得的土地使用权证已被生效司法判决撤销。因此，罗边经济社与涉案土地有利害关系，有权对不动产登记机关为他人就涉案土地上的不动产作出的行政登记行为提起行政诉讼，为本案适格原告。《广东省城镇房地产权登记条例》第九条规定：“权利人办理房地产权登记应当向房屋所在地的房地产管理部门提交下列文件：（一）申请人的身份证明；（二）房地产权属来源证明或者权利证书；（三）房地产转移、转让、变更或者设定他项权的协议书、合同书或者批准文件；（四）缴纳房地产税的证明。”第三人刘伟能于1992年即通过向原南村信用社购买取得案涉房屋的所有权，原南村信用合作社在1997年取得案涉房屋所在土地的国有土地使用权证，第三人刘伟能再次支付购房款，原广州市国土资源和房屋管理局在2004年4月13日为原告核发被诉房地产权证的行为符合上述法律规定。但是，因原南村信用合作社于1997年取得的涉案土地国有土地使用权证已被法院于2009年作出的生效判决予以撤销，第三人刘伟能取得的被诉房地产权证丧失了合法的土地使用权来源证明，原广州市国土资源和房屋管理局向刘伟能核发被诉房地产权证行为亦丧失了合法性基础。但是，第三人刘伟能取得被诉房地产权证是通过购买方式取得，基于对南村信用社已取得国有土地使用权证合理信赖的情形下支付了购房款，第三人刘伟能取得被诉房地产权证构成善意取得。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”因此，由于第三人刘伟能善意取得被诉房地产权证，原告请求确认被诉房地产权证无效，不符合法律规定。原审法院依照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款的规定，判决确认被告广州市国土资源和规划委员会向第三人刘伟能核发粤房地证字第**房地产权证违法。上诉人罗边经济社上诉称：涉案房屋座落的土地所有权经广州市中级人民法院最终审判并作出案号为（2009）穗中法行终字第287号行政判决书，判决撤销广州市番禺区人民政府于1997年8月8日核发的番国用（97）字第05-000285、05-000057号《国有土地使用证》，此裁判文书已于2009年10月13日发生法律效力。可见，涉案房屋登记行为的依据，即土地合法来源证明文件，已被人民法院依法判决撤销。原广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局为原审第三人刘伟能就涉案房屋进行登记的行政行为不仅是违反了《房屋登记办法》第八条和《广州市城镇房地产登记办法》第八条的相关规定，即办理房屋登记应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内土地使用权的权利主体一致原则的违法行政行为，更是一个没有合法依据的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。因此，原广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局为原审第三人刘伟能核发的粤房房地证字第**房地产权证》应属无效。请求撤销原审判决，改判确认原广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局为原审第三人刘伟能核发的粤房地房地证字第**地产权证》无效；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市国规委答辩称：一、上诉人错误理解行政行为无效的规定，原广州市国土资源和房屋管理局向原审第三人颁发房地产证行为时具有行政主体资格且有合法依据，不属于无效情形。二、如法院确认案涉房屋登记行为无效将损害案外人合法权益。三、一审将行政行为作出之后发生的判决作为认定行政行为违法的依据，没有法律依据。四、一审判决确认原广州市国土资源和房屋管理局发证行为违法，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，应当判决驳回上诉人诉讼请求。原审第三人广州农村商业银行股份有限公司番禺支行述称：一、根据涉案行政行为作出时的事实、证据和法律，涉案行政行为合法，不存在无效或违法情形。无论是确认无效判决，还是撤销行政行为或者确认违法的判决均建立在行政行为违法的基础上作出，均是对行政行为合法性的否定。对行政行为的效力内容已于行为作出时确定并实现的，该行政行为的合法性要件就仅与处分时的事实、证据和法律有关，而不能以行政机关当时无法预见到的事实、证据和法律，作为认定原行政行为违法的依据。二、在上诉人坚持诉请确认无效的情况下，一审法院仍判决确认涉案行政行为违法，没有法律依据。法律仅仅规定了确认违法判决可作为撤销判决的补充，但没有规定确认违法判决是确认无效判决的补充。因此，确认无效判决其本身具有对行政行为，有别于撤销判决、确认违法判决的独立评判价值。本案中，上诉人在一、二审阶段均坚持诉请确认涉案行政行为无效，在没有法律规定支撑的情况下，一审法院转化为判决确认违法，明显不当。三、涉案房屋登记行政行为作出时，上诉人不具有依法需保护的权益，不享有行政诉讼法上提起本案诉讼的利害关系，且涉案房屋所在土地为国有土地性质，并已缴纳国有土地使用权出让金，上诉人持有的《集体土地所有权证》不包含且无法包含涉案土地，因此上诉人无权提起本案诉讼，但一审法院对此认定有误。上诉人持有的《集体土地所有权证》存在与国有土地使用权重叠的错误情况，国土部门发函要求上诉人更正集体土地所有权证在先，上诉人在接函两年后起诉要求撤销涉案房屋登记行为在后，其诉讼目的正当性值得深究。四、根据行政诉讼法及司法解释相关规定，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为的合法性进行审查，不受当事人诉请范围的限制，人民法院经审查后根据案件具体事实和法律规定作出适当判决。因此，请求二审法院对涉案行政行为进行全部审查，撤销一审判决并驳回上诉人的全部诉讼请求。原审第三人刘伟能、周戈全、周高标均未向本院陈述诉讼意见。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定，“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”第六十九条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”上诉人向原审法院提起行政诉讼，请求确认被上诉人于2004年4月13日作出的行政行为无效，根据上述规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院对不属于人民法院行政诉讼受案范围的案件作出实体判决不当，应予纠正；对上诉人的起诉，应裁定予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1793号行政判决；二、驳回上诉人广州市番禺区南村镇罗边村股份合作经济社的起诉。本案已预缴的一、二审案件受理费均予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一八年八月二十九日书记员 马可茗