河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫15行初190号原告潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组。诉讼代表人孙明荣、张术宽、李长海，该村民组村民。委托代理人徐勇、陈志杰，河南扬善律师事务所律师。被告潢川县人民政府。法定代表人兰恩民，县长。委托代理人周琰，该县政府工作人员。委托代理人武东志，河南金誉律师事务所律师。被告信阳市人民政府。法定代表人尚朝阳，市长。委托代理人李巧云，该政府工作人员。第三人张树群，男，汉族，住潢川县开发区。第三人熊雪华，女，汉族，住潢川县开发区。委托代理人谢飞，河南豫金律师事务所律师。第三人潢川县伞陂镇人民政府。法定代表人陈伟男，镇长。委托代理人樊建国，该镇司法所所长。第三人潢川县弋阳街道办事处。法定代表人王道生，主任。委托代理人刘志明，该办事处工作人员。第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村南岗坎村民组。代表人刘清兵，该村民组组长。第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村张老营村民组。代表人刘秀英，该村民组组长。第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村白营村民组。代表人罗方明，该村民组组长。原告潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组不服被告潢川县人民政府、信阳市人民政府及第三人张树群、熊雪华、潢川县伞陂镇人民政府、潢川县弋阳街道办事处、潢川县弋阳办事处罗新楼村南岗坎村民组、张老营村民组、白营村民组土地确权决定、复议决定行政争议一案，于2018年6月26日向本院提起行政诉讼。本院立案后于2018年7月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年8月13日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人张术宽、李长海及委托代理人徐勇、陈志杰，被告潢川县人民政府委托代理人周琰、武东志，被告信阳市人民政府委托代理人李巧云，第三人张树群、熊雪华及委托代理人谢飞，第三人南岗坎村民组代表人刘清兵、第三人张老营村民组代表人刘秀英，第三人白营村民组代表人罗方明到庭参加了诉讼，现已审理终结。被告潢川县人民政府于2017年8月14日作出了潢政土行决字[2017]1号《土地权属争议行政处理决定书》，决定：一、原潢川县伞陂寺乡建材总厂使用的87432平方米集体土地所有权确定给潢川县伞陂镇农民集体所有。二、原潢川县伞陂寺乡建材总厂使用的87432平方米集体土地建设用地使用权依法确定给张树群夫妻二人。被告信阳市人民政府于2018年6月9日作出信政复决字[2018]17号行政复议决定：维持原处理决定。原告潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组诉称，自2005年以来，潢川县汇丰环保有限公司非法占用的87432平方米土地系原告集体土地，但被告潢川县人民政府于2017年8月14日作出了潢政土行决字[2017]1号《土地权属争议行政处理决定书》，该决定认定事实错误，程序违法，依法应予撤销。（一）熊雪华与熊丽华并非同一人，被告潢川县人民政府作出的被诉处理决定与被告信阳市人民政府作出的维持原决定的复议决定认定法律责任主体不一，相互予盾。（二）潢川县国土资源局于2015年11月24日作出了行政处罚决定，载明：1、没收在非法占用的87432平方米土地上建筑物和其他设施；2、处以非法占用的其他土地6644平方米每平方米3元罚款；3、限潢川县汇丰环保有限公司30日内将非法占用弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民土地80788平方米退还给潢川县伞陂镇人民政府。潢川县政府作出的被诉处理决定与生效的行政处罚决定相悖，违反了一事不再理原则。（三）案外人潢川县汇丰环保有限公司另案起诉时，已明确承认该公司厂区内占用土地系原告村民组所有，被诉处理决定及复议决定对涉案土地权属关系的认定明显错误。（四）第三人张树群在原土地权属争议案件中的主张不属于土地权属争议，其申请应依法不予受理。（五）潢川县汇丰环保有限公司是涉案土地的实际使用人，张树群与伞陂镇人民政府不是土地权属争议案件的适格申请人和被申请人。（六）2003年10月20日潢川县伞陂镇人民政府与张树群签订协议，将伞陂镇砖厂出售给张树群和熊丽华，并不代表张树群即可依据该协议取得涉案土地的合法使用权。该协议仅能说明砖厂经营权人或所有权人发生了变更（即企业性质发生变更），不能证明该砖厂占有范围内的土地权属关系发生了变更。（七）涉案土地的权属性质不应依据《确定土地所有权和使用权若干规定》来认定，而应依据1982年国务院《村镇建房用地管理条例》及《中华人民共和国土地管理法》的规定予以认定，被告适用法律错误。原告认为被告作出的上述决定侵犯了其合法权益，遂起诉请求予以撤销。原告提供了以下证据复印件：1、潢川县人民政府《土地权属争议行政处罚决定书》及信阳市人民政府行政复议决定。以证明原告依法提起诉讼。2、潢川县国土资源局《答辩通知书》四份、《土地权属争议案件文件送达回证》，以证明证据之间相互矛盾，系事后伪造。3、河南省国土资源厅《复核意见》，以证明认定了潢川县汇丰环保公司违法占地87432平方米归原告所有。被告认定为潢川县伞陂政府集体所有是错误的。被告做出的处理决定应当撤销。4、行政处罚决定书。以证明该公司未依法使用农民集体土地进行非农业建设的事实。政府将涉案土地建设用地使用权确认给张树群夫妻二人适用法律错误。5、潢川县法院（2016）豫1526民初1794号民事判决书。以证明涉案土地所有权是原告村民组集体所有。该公司及张树群未依法使用农民集体土地，不应当确认张树群享有建设用地使用权。6、潢川县弋阳街道办事处证明，以证明汇丰砖厂仍属于镇办企业。7、罗新村关于北岗坎组申请收回汇丰砖厂占用土地的请示。以证明本案被占用土地一直未进行补偿，直到1987年才得到补偿。不能适用《确定土地所有权和使用权若干问题规定》第23条。8、证言资料5份。涉案土地仍应为原告所有，依法改变土地所有权或使用权的，应办理权属变更登记手续。9、关于进一步推进撤镇建办工作有关问题的通知。10、网页资料一份，以证明张树群夫妻及该公司对涉案土地使用不符合土地利用总体规定，对自然造成危害，不应确认张树群享有涉案土地的建设用地使用权。被告潢川县人民政府辩称，占用原告土地已给予了相应补偿，原告已领取补偿，并签字确认纠纷已解决，涉案土地应归潢川县伞陂寺镇人民政府集体所有。被诉处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。请求驳回原告诉讼请求。被告提供了以下证据复印件：1、土地权属争议行政处理决定书。2、潢川县国土资源局《关于原潢川县伞陂镇建材总厂土地使用权属情况的调查报告》3、《申请书》及相关身份证明及文件等。4、《土地权属争议案件受理建议书》《受理通知书》。5、《答辩通知书》《土地权属争议案件文书送达回证》。6、《答辩状》及附件等。7、《调解笔录》。8、《询问笔录》。9、《证明材料》、《情况说明》。10、《关于公社瓦厂占地赔偿支援邻队安电的合同》。11、《公证书》关于解决乡砖瓦厂与领队纠纷协议书。12、《伞陂镇人民政府与熊丽华、张树群合同书》。13、豫发【2000】19号文件。14、《关于伞陂砖厂活动记录》。15、《潢川县公安局调取证据通知书》及厂区界址图。16、《证明》及《撤镇建办工作有关通知》。17、《企业换照登记注册书》、《营业执照》、《户口簿》。18、其他证据材料。被告信阳市人民政府辩称，潢川县人民政府作出的被诉处理决定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，其作出维持原行政行为的复议决定证据确凿，程序合法，适用法律正确。请求驳回原告诉讼请求。被告提供了以下证据复印件：1、潢政土行决字（2017）1号潢川县人民政府土地权属争议行政处理决定书，法院行政裁定书，行政复议申请书、申请人身份证明及委托书、申请人递交的材料等。以证明潢川人民政府作出了确权决定，潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组对此不服申请行政复议。2、立案审批表。以证明其立案处理。3、提出答复通知书、送达回证、行政复议答辩状。以证明其通知被申请人提出答复，被申请人提交答复书和相关材料。4、第三人参加复议告知书及送达回证，第三人提交的材料。5、延期审理通知书。以证明该案延期审理。6、延期审理通知及行政复议答复书的送达回证、第三人参加复议告知书及送达回证，当事人提交的相关材料。以证明通知第三人参加了复议，并向当事人送达了行政复议答辩书及延期审理通知，原告提供的补充材料，部分第三人提交了答复材料。7、行政复议决定书、送达回证，以证明其作出了复议决定，并送达。第三人张树群、熊雪华述称，砖瓦厂与原告等四个村民组就涉案土地所有权已达成协议，该协议合法有效，应受法律保护，土地所有权争议已解决。熊丽华是熊雪华的曾用名，其二人通过竞买，合法取得并拥有涉案集体建设用地使用权。被告作出的确权决定及复议决定正确。请求驳回原告诉讼请求。第三人潢川县伞陂镇人民政府述称同意二被告答辩意见。第三人潢川县弋阳街道办事处述称，涉案土地与其没有关联，其没有意见。第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村南岗坎村民组述称，1987年未经其同意将其土地划给镇砖厂，同意原告起诉意见。第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村张老营村民组述称，涉案部分土地属于其组，用该地没有经过其同意。第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村白营村民组述称同意见原告起诉意见。经过庭审质证，原告对被告潢川县人民政府提供的证据1真实性没有异议，对内容有异议，人民公社期间砖瓦厂就建在原告土地上。对证据2涉案土地潢川县土地局作出了行政处罚决定书，要求将非法取土面积退还给罗新楼村，该行政行为有可信赖性、连续性，因此对该证据前后结果不一致不具有合法性，对该证据不予认可。对证据3、6、7、8、10、15、16、17、18真实性合法性没有异议，同时证明，该涉案土地为原告所有，涉案土地确权没有事实根据、法律依据。对证据4、5、14真实性合法性有异议。对证据9真实性合法性有异议，该案件40多年，证明材料缺类同，真实性不予认可。对证据11真实性没有异议，证明目的有不同看法，没有进行约定，只是对砖瓦厂四至边界进行了约定，补偿费进行了约定，涉案土地不存在所有权归属问题。对证据12真实性没有异议，但该证据没有土地所有权进行约定。同时潢川县镇政府无权对涉案土地处置。对证据13对真实性、合法性、关联性有异议，不能证明其目的。被告信阳市人民政府及第三人张树群、熊雪华、潢川县伞陂寺人民政府、潢川县弋阳办事处对潢川县人民政府提供的证据无异议。第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村南岗坎村民组、张老营村民组、白营村民组同意原告质证意见。原告对被告信阳市人民政府提供的证据1质证同起诉理由。对潢川县政府答辩通知书有异议，处理土地争议违法，通知下达时间2017年3月28日，而送达回证是3月27日，程序违法。河南省国土资源局复核意见，明确载明了汇丰砖厂违法取土的事实，汇丰砖厂没有合法使用土地，在这基础上潢川政府、信阳市政府却认定其合法，错误。对弋阳办事处罗新楼村证明，显示了70年代使用村民组土地没有给任何补偿，直到1983年发生纠纷，之后1987年砖厂补偿按电，证明实际补偿时间是1987年。1982年之前是否发生占地补偿没有书面文件的，所以不能适用1995年的法律规定。合同书明确规定了当时涉案土地流转时需要办理相关权属证书的，协议只是厂里地上建筑物、附属设施，不代表土地使用权。法院行政裁定书不能代表撤销了行政处罚决定，只是不予执行行政处罚。撤镇建办的通知，并没有对土地是否发生变更做出规定，只是乡镇企业债权债务进行规定。被告潢川县人民政府及第三人张树群、熊雪华、潢川县伞陂寺人民政府、潢川县弋阳办事处对信阳市人民政府提供的证据无异议。第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村南岗坎村民组、张老营村民组、白营村民组同意原告质证意见。二被告及第三人张树群、熊雪华、潢川县伞陂寺人民政府、潢川县弋阳办事处对原告提供的证据真实性没有异议，但对证明目的有异议，认为送达回证是填写笔误，行政处罚决定属土地违法案件，而本案属土地确权案件，收回占用土地请示与本案无关。在1974年伞陂镇砖厂已经进行补偿，后续是新增的补偿，应当适用确认土地所有权和使用权的若干规定，环保资料与本案无关。第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村南岗坎村民组、张老营村民组、白营村民组对原告提供证据无异议。原被告及第三人对经公证的《关于解决乡砖瓦厂与邻队土地纠纷的协议书》真均无异议，本院予以采信。经审理查明：争议土地位于潢川县弋阳街道办事处罗新楼村（原属于潢川县伞陂寺镇）境内，在潢上公路东侧，占地面积87432平方米（131亩）。1970年，原潢川县伞陂寺人民公社为发展经济决定建设伞陂寺人民公社砖瓦厂，作为公社集体企业。经过潢川县伞陂寺公社和罗新楼大队协商同意，将砖瓦厂建在罗新楼大队北岗坎小队境内，建厂时占用北岗坎小队20亩土地，减免了占用土地涉及的农业提留等税费，同时补偿了2千块瓦；随着砖瓦厂扩大生产规模，1973年，通过潢川县伞陂寺人民公社和罗新楼大队批准同意，又分别占用了南岗坎、白营和张老营小队的土地，占用的土地大部分是山地，占用时指手为界，当时没有确定占用土地具体面积。由于砖瓦厂占地补偿纠纷问题，1983年5月25日，经潢川县伞陂寺人民公社同意，伞陂寺人民公社砖瓦厂和罗新楼南岗坎小队、北岗坎小队、白营小队、张老营小队就砖瓦厂占地补偿等问题达成《关于公社瓦厂占地赔偿、支援邻队安电的合同》，该合同确定了瓦厂占地的四至边界，明确四至边界内的土地属瓦厂所有，瓦厂给四个小队安电，作为占用邻队土地的补偿。由于砖瓦厂经营亏损，《关于公社瓦厂占地赔偿、支援邻队安电的合同》约定的补偿未能兑现。1987年12月18日，在潢川县伞陂寺乡政府的主持下，潢川县伞陂寺乡砖瓦厂和罗新楼南岗坎小队、北岗坎小队、白营小队、张老营小队又重新签订了《关于解决乡砖瓦厂与邻队土地纠纷的协议书》并进行了公证，当事人同意废除《关于公社瓦厂占地赔偿、支援邻队安电的合同》，重申确定砖瓦厂的四至边界，四至边界线内的土地统归砖瓦厂所有，砖瓦厂负责付给四个生产队补偿费11500元，砖瓦厂按照合同约定落实了补偿，砖瓦厂与四个小队化解了纠纷。潢川县伞陂寺人民公社砖瓦厂后来更名为潢川县伞陂寺乡砖瓦厂，1995年4月18日，又更名为潢川县伞陂寺乡建材总厂，法定代表人孙志宇，企业性质为集体。为提高砖瓦厂经济效益，从1987年开始，乡政府将该砖瓦厂对外进行承包经营，但一直经营不善。2003年10月20日，潢川县伞陂镇人民政府依据中共河南省委、河南省人民政府《关于加快乡镇企业改革调整发展若干政策的意见》（豫发〔2000〕19号）文件规定，将伞陂镇建材总厂通过竞拍方式出售给张树群和熊丽华（熊雪华）夫妻二人，张树群夫妻二人购得该厂后，将该厂作为潢川县汇丰环保有限公司的生产建筑材料的场所。潢川县汇丰环保有限公司是张树群夫妻二人创办的企业，法定代表人是其女儿张学燕，实际管理人是张树群夫妻二人，现该宗土地由潢川县汇丰环保有限公司使用。潢川县国土资源局于2016年5月30日向潢川县人民法院提出申请，要求强制执行其于2015年11月24日对被申请执行人潢川县汇丰环保有限公司作出的潢国土资罚决字〔2015〕第161号行政处罚决定书的两项内容：即1、没收潢川县汇丰环保有限公司在非法占用的87432平方米土地上的建筑物和其他设施；2、限潢川县汇丰环保有限公司30日内将非法占用弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组土地80788平方米土地退还给潢川县伞陂镇人民政府。2016年潢川县人民法院作出（2016）潢行审字45号行政裁定，认定潢川县国土资源局作出的潢国土资罚决字〔2015〕第161号行政处罚决定所认定的事实不清、适用法律不当、违反法定程序，裁定：不准予执行。2017年3月潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组、张树群分别提出确权申请。潢川县国土资源局受理后通知相关当事人，进行了调查，并组织当事人调解但未达成一致意见，后形成了调查报告：认为该宗土地所有权应属潢川县伞陂镇人民政府农民集体所有：张树群夫妻二人可依法取得该宗集体土地建设用地使用权。2017年8月14日潢川县人民政府作出潢政土行决字〔2017〕1号《土地权属争议行政处理决定书》，决定：一、原潢川县伞陂寺乡建材总厂使用的87432平方米集体土地所有权确定给潢川县伞陂镇农民集体所有。二、原潢川县伞陂寺乡建材总厂所使用的87432平方米集体土地建设用地使用权依法确认给张树群夫妻二人。另查明，根据《中国共产党潢川县委员会关于进一步推进撤镇建办工作有关问题的通知》（潢政文〔2006〕99号）的规定，2006年9月15日，原伞陂镇罗新楼村划归潢川县弋阳街道办事处管辖。根据《中国共产党潢川县委员会关于进一步推进撤镇建办工作有关问题的通知》（潢政文〔2006〕99号）中“行政区划调整后，涉及乡镇设在办事处辖区内的镇办企业的管理和债权债务，仍由原乡镇和企业负责”的规定，因原潢川县伞陂寺乡建材总厂属原潢川县伞陂镇人民政府集体企业，故，虽然原潢川县伞陂镇罗新楼村划归弋阳街道办事处管辖，但对该企业的管理和债权债务，仍由潢川县伞陂镇人民政府负责。2016年12月16日，潢川县弋阳街道办事处提供证明，证明原潢川县伞陂寺乡建材总厂属原潢川县伞陂镇人民政府集体企业，仍归潢川县伞陂镇人民政府管辖，企业的管理和债权债务仍由原乡镇和企业负责，未移交潢川县弋阳街道办事处。本院认为：一、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款规定：“乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有；《六十条》公布时起至1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有；…（2）经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；”第二十条第二款规定：“根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。…（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的，行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变；”1970年，原潢川县伞陂寺人民公社为发展经济决定建设集体企业伞陂寺人民公社砖瓦厂时，经过潢川县伞陂寺公社和罗新楼大队协商同意，占用北岗坎小队土地，减免了占用土地涉及的农业提留等税费，同时补偿了2千块瓦。后因该砖瓦厂扩建，1983年5月25日，经伞陂寺人民公社同意，该砖瓦厂和罗新楼南岗坎小队、北岗坎小队、白营小队、张老营小队就公社瓦厂占地补偿等问题达成《关于公社瓦厂占地赔偿、支援邻队安电的合同》，但该合同约定的补偿未能兑现。1987年12月18日，在原潢川县伞陂寺乡政府的主持下，该砖瓦厂和罗新楼南岗坎小队、北岗坎小队、白营小队、张老营小队又重新签订了《关于解决乡砖瓦厂与邻队土地纠纷的协议书》并进行了公证，当事人同意废除《关于公社瓦厂占地赔偿、支援邻队安电的合同》，重申确定砖瓦厂的四至边界，四至边界线内的土地统归砖瓦厂所有，砖瓦厂负责付给四个生产队补偿费11500元，砖瓦厂按照合同约定落实了补偿，砖瓦厂与四个小队化解了纠纷。原告北岗坎村民组及第三人南岗坎村民组、张老营村民组、白营村民组已签字同意，并进行了公证，自愿协议将涉案土地所有权归砖瓦厂所有，该处分行为并不违反法律规定，应予准许。该砖瓦厂作为镇办集体企业，土地所有权权利义务应由镇人民政府农民集体承担。故涉案土地所有权应属潢川县伞陂镇人民政府农民集体所有。二、1995年4月18日，潢川县伞陂寺人民公社砖瓦厂更名为潢川县伞陂寺乡建材总厂。2003年10月20日，潢川县伞陂镇人民政府按照国家有关政策规定将伞陂镇建材总厂通过竞拍方式出售给熊丽华和张树群夫妻二人。张树群夫妻取得该厂后，将该厂作为潢川县汇丰环保有限公司生产建筑材料的场所。《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条规定：“乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。”根据上述规定，张树群夫妻二人可依法取得该宗集体土地建设用地使用权。三、潢川县国土资源局于2015年11月24日对潢川县汇丰环保有限公司作出的潢国土资罚决字〔2015〕第161号行政处罚决定，是对汇丰环保有限公司占用土地的处理，且该决定已被人民法院裁定不准予执行。该处罚决定与本案确定土地所有权和使用权属于对不同法律关系的处理，二者并不矛盾，不违反一事不再理原则。四、被告潢川县人民政府在对争议土地进行确权时经过调查、调解、裁决，程序合法，其认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，依法应予支持。被告信阳市人民政府作出的复议决定经立案审批、送达提出答复通知书、答复书后，作出复议决定，事实清楚，程序合法，依法亦应予以支持。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下:驳回原告潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  阮晓强审判员  李洪宇审判员  胡素琴二〇一八年八月十七日书记员  樊 鑫