云南省昆明市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）云01行终94号上诉人（原审原告）昆明高上高食品有限公司。住所：昆明市呈贡工业园（小哨箐）。统一社会信用代码：91530100292171679H。法定代表人高厚基，总经理。委托代理人周旭亮，北京冠领律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（原审被告）昆明市西山区人民政府前卫街道办事处。住所：云南省昆明市西山区前兴路前卫街道办事处。统一社会信用代码：11530112015118132F。法定代表人杨松，主任。委托代理人拔旭，昆明市西山区人民政府前卫街道办事处办公室副主任，特别授权代理。委托代理人肖德飞，云南鼎兴律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（原审第三人）云南佳景房屋拆迁有限责任公司。住所：云南省昆明市前卫西路润城小区A4地块****3A02商铺。统一社会信用代码：91530000552748404Y。法定代表人黑朝明，总经理。委托代理人付承基，云南佳景房屋拆迁有限责任公司法务，一般授权代理。上诉人昆明高上高食品有限公司（以下简称高上高公司）因确认安置补偿协议无效一案，不服昆明市西山区人民法院（2018）云0112行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。经报请云南省高级人民法院批准，延长了本案的审理期限。经合议庭评议，本案现已审理终结。原审法院审理查明：1、2008年3月20日，中共西山区委和昆明市西山区人民政府联合出台《中共西山区委、西山区人民政府关于全民推进“城中村”重建改造工作的实施意见》，确定改造片区序号为18的实施征地主体为前卫街道办事处。2009年12月4日，被告宣布成立西山区前卫街道办事处城中村18号片区重建改造指挥部。2、2013年1月9日，云南省国土资源厅作出《云南省国土资源厅关于西山区第18号片区（二期）城中村改造项目土地征收的批复》（云国土资复[2013]42号）。原告在改制前名称为昆明香肠厂，1993年与昆明市西山区官庄社区居民委员会第五居民小组（以下简称官庄五组）签订了土地承包协议，官庄五组于1999年取得《国有土地使用权证》，用地面积3157.5平方米。2012年昆明市西山区人民政府启动18号片区城中村改造项目，涉及原告向官庄五组所承包土地。原告对《云南省国土资源厅关于西山区第18号片区（二期）城中村改造项目土地征收的批复》（云国土资复[2013]42号）不服，以云南省人民政府为被申请人、昆明市西山区官庄社区居民委员会第五居民小组为第三人，向云南省人民政府提出复议申请，云南省人民政府于2015年1月7日受理了原告的复议申请，原告在复议申请内容中提出：补偿标准明显偏低，侵害申请人的合法财产。经云南省人民政府作出《云南省人民政府行政复议决定书》认定：由于昆明市人民政府上报材料持有的1112310号土地使用证下的3157.5平方米国有土地，作为集体土地进行征收的失误，属局部性的认定事实不清，适用依据错误。于2015年4月10日作出决定撤销《云南省国土资源厅关于西山区第18号片区（二期）城中村改造项目土地征收的批复》中对第三人持有的1112310号土地使用证项下国有土地进行征收的行为，同时维持该批复的其他行为。3、2013年2月21日，昆明市西山区人民政府发布《征地公告》，该征地公告征地范围包括官庄社区第五居民小组、面积、片区征地适用的指导文件、征地期限等内容。2014年，原告所在官庄社区第五居民小组前卫营村涉及城中村重建改造。4、2014年7月11日，原告高上高公司作为合同丙方与作为合同甲方的昆明市西山区前卫街道办事处城中村18号片区重建改造指挥部及作为合同乙方的第三人云南佳景房屋拆迁有限责任公司（以下简称佳景拆迁公司）就签订《征地拆迁安置补偿协议》（以下简称补偿协议），约定，经过测绘公司测绘建筑面积为4815.02平方米，原告高上高公司拆迁补偿款为人民币10600000元。2014年7月10日，原告向被告出具《法定代表人身份证明书》，载明张静兴为原告高上高公司法定代表人。2014年7月24日，原告与第三人佳景拆迁公司进行交接，并制作《西山区前卫街道办事处18片区公建房屋验收交接表》，原告在其上加盖公章予以确认。2014年7月24日，原告高上高公司出具两份《收据》，载明原告收到第三人佳景拆迁公司分别支付拆迁补偿款人民币8600000元及人民币2000000元，共计人民币10600000元，并加盖公司公章。2014年7月24日，第三人出具转账支票，通过中国人民工商银行将上述拆迁款项转入云南高上高农业科技发展有限责任公司。5、2015年5月29日，原告高上高公司向昆明市中级人民法院起诉昆明市西山区人民政府，要求撤销昆明市西山区人民政府于2013年2月21日作出的《征地公告》。昆明市中级人民法院明确被告昆明市西山区人民政府作出的《征地公告》的行政行为依法属于部分可撤销或部分确认违法的行政行为。鉴于该被诉行政行为部分已经实施而且还涉及集体土地的部分，为稳定行政法律关系，故不宜撤销，可部分确认违法。由此作出“确认被告昆明市西山区人民政府作出的《征地公告》中涉及官庄五组持有的1112310号《土地使用证》项下国有土地部分的行政行为违法”的判决结果。6、原告高上高公司于2017年11月16日向本院提起诉讼。原审法院认为，在本案中，原、被告及第三人争议的焦点问题是：政府的征收行为被确认违法的前提下，原告是否可以提出要求确认补偿协议无效，应否适用民法中合同无效的规定确认原告与被告所订立的合同无效？原告起诉是否超过了起诉期间。若原告起诉超过了起诉期限，则是否应适用民法中关于无效合同诉讼时效的规定？首先，原告认为，原告与被告双方之间所订立的《拆迁公告》已部分被确认违法，应适用《中华人民共和国合同法》第五十二条第二款、第五款的规定确认违法，无效合同自始无效，不应适用诉讼时效的规定。对此，本院认为，原告与被告所签订的补偿协议具有行政协议的性质，该协议是居于政府在征收拆迁中的需要与被拆迁人所订立的具有补偿性质的行政合同，应首先适用行政法及行政诉讼法的相关规定，在行政法及行政诉讼法等相关行政法规无规定的前提下，根据原、被告双方所订立的协议的内容参照适用民法或民事诉讼法等相关民事法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定，行政行为要确定无效的情形，需符合上述七十五条所规定的法律要件。在行政诉讼法已对行政行为无效情形有规定的前提下，应直接适用行政诉讼法关于行政行为无效的规定，本院对原告提出应适用《中华人民共和国合同法》相关条款规定的主张不予支持。在本案中，被告有权与原告签订补偿协议，具备订立行政合同的资格，在昆明市西山区人民政府主导的第18号片区（二期）城中村改造项目土地征收中，虽然云南省人民政府于2015年4月10日作出决定撤销《云南省国土资源厅关于西山区第18号片区（二期）城中村改造项目土地征收的批复》中对第三人持有的1112310号土地使用证项下国有土地进行征收的行为，但系基于昆明市政府上报材料事实认定不清，而未基于被告作出的行为有重大且明显违法而撤销；就昆明市中级人民法院所确认的《征地公告》中涉及官庄五组持有的1112310号《土地使用证》项下国有土地部分的行政行为违法，原告即不能再提出主张该行政行为无效。那么，原告是否可基于该行政行为违法而要求确认补偿协议无效？本案中，原告于2014年7月14日出具收据明确收到第三人给付的补偿款，证实原告已收到补偿协议中双方约定的被告应支付给原告的补偿款，对原告提出第三人将款项打入其他公司，原告公司未收到补偿款即存在恶意串通的主张，原告并无证据加以证实，且第三人将款项打入其他公司的行为即认定为恶意串通损害原告利益的行为显然也不符合《中华人民共和国合同法》中所规定的恶意串通的情形，更不符合行政诉讼法中关于行政行为无效情形的规定，故本院对原告的该项主张不予采信。原、被告双方订立协议时被告无重大违法行为，现原告所起诉的征收拆迁项目涉及城中村改造，为稳定行政法律关系，原告于2014年即收到协议补偿款并未提出质疑的前提下，本院不宜判决确认行政协议无效。其次，就原告是否应适用合同法中关于合同无效提起诉讼的诉讼时效的规定。从本院查明的案件事实来看，原告在向云南省人民政府提出复议申请的内容中，认为“补偿标准明显偏低，侵害申请人的合法财产”，云南省人民政府作出决定撤销《云南省国土资源厅关于西山区第18号片区（二期）城中村改造项目土地征收的批复》中对第三人持有的1112310号土地使用证项下国有土地进行征收的行为，同时维持该批复的其他行为。未对原告所提出的“补偿标准明显偏低，侵害申请人的合法财产”进行处理，就此，原告可以在收到《行政复议决定书》之日起15日内向人民法院提起诉讼。就本案来看，原告未提起诉讼。原告于2015年5月29日向昆明市中级人民法院提起行政诉讼，昆明市中级人民法院于2015年11月5日作出“确认被告昆明市西山区人民政府作出的《征地公告》中涉及官庄五组持有的1112310号《土地使用证》项下国有土地部分的行政行为违法”的判决结果，现该判决已经生效，原告如认为与被告所订立的拆迁协议基于《征地公告》所涉及的部分内容违法而无效，原告与被告所订立的拆迁补偿协议应基于昆明市中级人民法院的行政判决才能主张协议无效，则原告应根据2014年所修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，在其知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，原告应在收到昆明市中级人民法院的判决书之日起六个月内提诉讼。就此，原告无论是应在收到昆明市中级人民法院判决书之日起六个月内提起诉讼，还是在2017年11月16日提起诉讼，均已超过起诉期间，无提起行政诉讼的权利。原告也无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”规定的情形，亦不能适用民法中关于民事行为无效或合同无效即自始无效，原告可随时主张权利的规定。第三、原告的起诉应符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”的规定，本院受理的，应裁定驳回起诉。综上所述，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”第一款第（二）项及国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告昆明高上高食品有限公司的起诉。本案案件受理费人民币50元退还原告昆明高上高食品有限公司。上诉人高上高公司上诉称：一、原审裁定第10页第20行认为依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，受理后驳回起诉，系法律适用错误。依据《中华人民共和国立法法》第九十三条之规定，对于已决案件和新法颁布前还未进入司法程序的案件，适用旧法，这是所谓的法不溯及既往原则。原审法院违反“从旧兼有利”原则，依据不利于上诉人的新法并据此驳回起诉，适用法律错误。二、原审裁定第8页认为行政合同应首先适用行政法及行政诉讼法的相关规定，在行政法及行政诉讼法等无规定的前提下，才参照民法或民事诉讼法等相关规定，系法律适用错误。原审裁定认为涉案协议应当优先适用《行政诉讼法》第七十五条关于行政行为无效的规定，而不适用《合同法》第五十二条关于合同无效的相关规定明显错误。三、原审裁定第九页认为上诉人不能基于《征地公告》部分违法而要求确认补偿协议无效，且认为上诉人在2014年收到协议补偿款并未提出质疑的前提下不宜判决行政协议无效，系事实认定错误，法律适用错误。1、征收行为已被确认违法，涉案协议的签订没有任何依据，属于重大且明显违法情形，应确认无效；2、上诉人一开始没有拿到拆迁安置补偿协议，也没有收到协议补偿款，涉案协议是上诉人在其他案件中主张权利时被上诉人提供的。原审法院为了稳定行政法律关系，认为不宜判决确认行政协议无效，对上诉人不公。四、原审裁定第9页认为上诉人已超过了起诉期限，且不适用《合同法》关于合同无效的诉讼时效的规定，系事实认定错误，法律适用错误。五、确认行政行为无效之诉，不应受起诉期限的约束。综上所述，原审裁定在认定事实和适用法律上均存在明显错误，原审法院应当继续审理本案。请求：1、撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人昆明市西山区人民政府前卫街道办事处、云南佳景房屋拆迁有限责任公司均未提交答辩状。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”本案中，上诉人请求确认无效行政行为的作出时间，即（集土）官五一225号《西山区“城中村”第18号片区（二期）重建改造项目征地拆迁安置补偿协议（租地建房）》的签订时间是2014年7月5日，故依据上述条款的规定，本案依法应当不予立案。本案的争议焦点在于法律适用，即法律是否具有溯及力的问题。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定了“法不溯及既往”的原则，当然对于有“特别规定的”除外。需要注意的是，该条款针对的是相关的实体性规定，也即对于法律作出的实体性规定，应当遵循“法不溯及既往”的原则适用“旧法”，而对于法律作出的程序性规定，则应当适用“新法”。本案而言，2015年5月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》首次对“无效行政行为”进行了实体性规定，在此之前的行政法律、法规中并无相应规定，故正是因为遵循法不溯及既往的原则，对2015年5月1日前作出的行政行为不能适用“新法”即现行《行政诉讼法》中关于无效行政行为的实体规定，换言之，上诉人起诉要求对2014年7月5日签订的安置补偿协议进行“确认无效”的审查，没有法律依据。也正是基于上述原因，2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》才在第一百六十二条专门用一个条款做出了“对2015年5月1日前作出的行政行为提起确认无效的诉讼不予立案”的程序性规定，第一百六十二条的程序性规定不仅不违反《中华人民共和国立法法》第九十三条规定的“法不溯及既往”的原则，恰恰相反，该条款是对该原则的再次确认，原审裁定适用该条款并无不当。综上所述，上诉人认为原审裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定属于法律适用错误的主张，本院不予支持。原审裁定驳回高上高公司起诉正确，应予维持；上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 锐审判员 马 勇审判员 颜瑶瑶二〇一八年八月九日书记员 周 颖叶倩