江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏06行初113号 原告陈镒宏，男，1954年12月10日生，××族，住中国台湾省新北市三重区。 委托代理人王健，上海市康正律师事务所律师。 被告南通市行政审批局，住所地江苏省南通市。 法定代表人施学雷，局长。 应诉负责人张彤，副局长。 委托代理人孙宜国，上海亚太长城（南通）律师事务所律师。 原告陈镒宏诉被告南通市行政审批局行政复议决定一案，本院于2018年4月16日立案后，依法组成合议庭，于2018年8月6日公开开庭审理了本案，原告陈镒宏的委托代理人王健，被告南通市行政审批局负责人张彤及委托代理人孙宜国出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈镒宏诉称，原告因不服如皋市住房与城乡建设局发放的建字第镇3206822010000148号建设工程规划许可证，向被告申请行政复议。被告以原告申请超过法定复议申请期限以及所列被申请人不当为由，不予受理陈镒宏的复议申请违法。原告于2017年12月才获知规划许可行为的内容，故申请复议未超法定申请期限。原告也不知悉如皋市住房与城乡建设局的职能转由如皋市行政审批局承担，被告也未作告知。请求撤销复议决定和原行政行为。 被告南通市行政审批局辩称，陈镒宏与如皋市住房与城乡建设局建设工程规划许可行为不具有利害关系，根据《江苏省政府办公厅关于明确行政复议的通知》（苏政办发[2016]142号）规定，不动产以外的其他案件自具体行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理。原建设工程规划许可行为的作出时间是2010年，陈镒宏直至2018年才提起行政复议，已经超过复议申请期限。综上，被告驳回原告陈镒宏申请的复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求驳回原告陈镒宏的诉讼请求。 经审理查明，原告陈镒宏系南通吴窑台商城基础设施建设有限公司（以下简称台商城公司）法定代表人、投资人。2010年11月16日，如皋市住房与城乡建设局向江苏正泰房地产开发有限公司如皋分公司（以下简称正泰分公司）颁发编号为建字第镇3206822010000148号建设工程规划许可证。2018年2月12日，陈镒宏向南通市行政审批局申请行政复议，认为规划许可行为违法导致台商城公司开发的建筑物被正泰分公司非法侵吞，造成巨额财产损失，请求撤销建字第镇3206822010000148号建设工程规划许可证。南通市行政审批局经审查，于2018年2月24日作出[2018]通行审复不字008号行政复议决定，认为：1、根据《省政府办公厅关于明确行政复议时效的通知》（苏政办发[2016]142号）规定，因不动产申请行政复议的案件，自具体行政行为作出之日起超过20年的，其他案件自具体行政行为作出之日起超过5年的，行政复议机关不予受理。陈镒宏不服建字第镇3206822010000148号建设工程规划许可证提起的行政复议已经超过5年；2、因相对集中行政许可权改革，如皋市住房与城乡建设局的职能已转由如皋市行政审批局承担，故应当以如皋市行政审批局为被申请人申请行政复议。据此，南通市行政审批局根据行政复议法第十七条第一款第一款规定，决定不予受理。 另查明，如皋市人民法院于2016年7月19日作出（2016）苏0682民破3号民事裁定，受理如皋市吴窑镇人民政府申请台商城公司破产清算一案，并指定北京市炜衡（南通）律师事务所担任台商城公司破产管理人。以上事实有行政复议申请书、行政复议决定书、破产受理裁定、台商城公司的营业执照等证据证明。 本院认为，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的条件。对于立案后经审查不符合受理条件的，人民法院应当裁定驳回起诉。本案被诉行政行为系复议决定，对于复议申请明显不符合受理条件，原告对于不予受理或驳回复议申请的复议决定不服而提起诉讼的裁判方式，行政诉讼法及其司法解释未作明确规定。本院认为，行政复议和行政诉讼均共用重要的适法条件和法律标准，均需要对申请人或原告是否与原行政行为具有利害关系等受理条件方面进行审查。对于明显对当事人合法权益不产生影响，与申请人无利害关系的行政行为，依法不属于行政复议的受理范围，同样也不属于行政诉讼的受理范围。进一步而言，行政行为的起诉条件具有法定性，并不因为当事人经过复议程序而忽视对原行政行为是否符合行政诉讼受理条件的审查。即便原告的诉请经过行政机关系统内部纠错机制即复议程序的审查，人民法院仍然应当审查被诉行政行为是否符合法定起诉条件。原告并不因为行政争议经过复议程序就当然取得向人民法院起诉并且享有进入实体审查的权利。同一行为也不因选择直接提起诉讼还是先行复议再提起诉讼而在立案条件上作区别对待。否则，相对人或利害关系人均会选择先行申请复议再提起诉讼的模式。如此，不但徒增复议机关的负担，还会导致相同行政行为因救济方式的不同选择而受到不同的对待，从而消解立法关于行政诉讼法定起诉条件的规定。 上述裁判理念也体现在2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中。该解释第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。该条款虽然是基于复议维持决定与原行政行为一体化下的裁判方式，但显然表明人民法院仍然要审理原行政行为是否具备司法审查的法定条件，并不受复议决定的影响。 具体到本案，陈镒宏认为如皋市住房与城乡建设局违法向正泰分公司颁发建设工程规划许可证，致使其在吴窑镇投资建设的建筑物被正泰公司违法取得，该许可行为侵犯了陈镒宏的合法权益进而向被告申请行政复议。对此，首先，台商城公司系有限责任公司，具有独立承担法律责任的法人资格，陈镒宏虽然是台商城公司的投资人和法定代表人，但分属不同的法律关系主体，具有各自独立的法律地位。即便基于台商城与正泰如皋分公司某种合作关系以及台商城公司前期投资建造建筑物的客观事实，如对案涉规划许可行为不服，也应当以台商城公司的名义申请复议和提起行政诉讼，行政诉讼法及其司法解释并未规定外商独资企业的法定代表人、投资人可以自己的名义对侵犯公司利益的行为申请行政复议或提起行政诉讼。其次，原告认为台商城公司破产清算违法，故只能以其个人名义申请复议。对此，本院认为，人民法院受理台商城公司破产清算后，在登记机关注销登记前，台商城公司仍然具有提起行政复议、行政诉讼的主体资格。破产法关于管理人职责的规定中也明确规定由管理人代表破产企业参加诉讼和其他法律程序。管理人参加诉讼等法律程序仍然应以破产企业的名义提起诉讼，管理人的诉讼地位属于诉讼代表人，而非原告。此外，破产法规定管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务的，如给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。台商城公司如认为管理人失职造成其损失的，可依法予以救济，但并不意味着台商城公司的法定代表人、投资人可越过公司以自已的名义申请复议和提起诉讼，更不影响本院对原告资格的依法认定。 需要被告在以后的复议工作中予以改进的是，行政复议法实施条例规定行政复议申请的受理条件之一：有明确的申请人和符合规定的被申请人。本案原告陈镒宏以原许可证发放机关如皋市住房与城乡建设局为被申请人提起行政复议，其对于行政机关职能变更的事实难以知晓。被告应立足于复议法及实施条例的立法目的，在复议程序中告知陈镒宏变更适格的被申请人，被告以此作为不予受理的理由与立法目的不符。鉴于陈镒宏申请行政复议本就不符合受理条件，南通市行政审批局所作不予受理决定并无不当。 综上，陈镒宏与原建设工程规划许可行为不具有利害关系，无提起行政复议申请人资格，在被告作出不予受理复议申请的决定后，原告同样与被诉复议决定不具有利害关系，其所提诉讼不符合行政诉讼的立案条件，依法应裁定驳回起诉。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告陈镒宏的起诉。 案件受理费50元，退还原告陈镒宏。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  张志新 审判员  谭松平 审判员  郁 娟 二〇一八年八月二十日 书记员  朱超先