江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏03行初311号原告:庄永茂,男,1947年11月6日出生,汉族，住沛县。委托诉讼代理人：鹿海林，江苏汉斯律师事务所律师。被告:沛县人民政府,住所地沛县沛公路**。法定代表人：吴卫东，县长。出庭应诉负责人：周俊鹏，副县长。委托诉讼代理人：高新春，江苏红杉树律师事务所律师。委托诉讼代理人：闫伟伟，江苏红杉树律师事务所实习律师。第三人:沛县敬安镇杨楼村村民委员会,住沛县敬安镇杨楼村。法定代表人：王庆水，该村民委员会主任。原告庄永茂诉被告沛县人民政府（以下简称：沛县政府）、第三人沛县敬安镇杨楼村村民委员会（以下简称：杨楼村委会）土地行政管理（土地）行政登记一案，本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告庄永茂诉称，庄永茂为沛县敬安镇杨楼村果园小组村民。果园小组原为1958年成立的沛县敬安镇果林场，2007年敬安镇村域合并入杨楼。2008年8月9日，经果园小组村民代表大会通过实行土地家庭承包。承包土地按果园与农户在1988年签订的原始承包土地登记。2008年8月19日，被告沛县政府向原告颁发了农村土地承包经营权证书。2013年中央1号文件提出：健全农村土地承包经营权登记制度。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。被告沛县政府于2015年9月1日完成了对敬安镇杨楼除果园小组外的其他村组的确权登记颁证工作，但迟迟不给果园小组村民开展确权登记颁证工作。原告曾代表果园小组村民向敬安镇政府、沛县政府及徐州市政府信访，要求政府对杨楼果园小组村民进行农村土地承包经营权确权登记颁证，但其均以杨楼果园小组不在这次农村土地承包经营权确权之列为由拒绝。被告的行政行为违法，对原告的合法家庭承包经营权进行确权登记颁证是其法定义务，其应依法履行。请求法院判令：1、被告限期履行对原告的农村土地承包经营权进行确权登记颁证的义务；2、本案诉讼费用由被告承担。诉讼过程中，原告述称，其要求确权登记颁证的土地是：2008年8月19日沛县人民政府发给原告的农村土地承包经营权证上载明的土地范围（包括面积、四至、地块）。原告承包地总面积为13.56亩，承包5块地，其中大苹果地为7.42亩，小苹果地为2.07亩，梨地为1.17亩，桃地为0.9亩，口粮田为2亩。被告沛县政府辩称，原告要求进行土地确权登记颁证的诉讼请求不能得到支持。原告要求颁证的涉案土地性质是1958年建立的果林场，一直以经营种植果树为主，后来变成以劳动力为承包单位进行承包管理，不是按照家庭为单位进行承包。果林场分别与承包果树的劳动力签订承包协议，于1988年在沛县公证处办理了公证，承包期限虽然在1998年到期，但事实上该承包方式一致顺延至今没有变动。因此，涉案土地属于专业承包范畴。根据徐委发（2014）35号文件即《中共徐州市委、徐州市人民政府关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见》的规定，这次登记颁证的对象是农村集体经济组织内部所获得土地家庭承包经营权的农户，专业承包等非家庭承包土地不在此次范围内。被告无权对原告主张的涉案土地进行颁证。第三人杨楼委会述称，2010年10月份后，陈庄、杨楼和果林场合并为杨楼，果林场是一个独立单位，原告是杨楼的村民，与下放知青一起在果林场工作。果林场土地据原来的老书记介绍，是集体经济时期（上世纪五十年代）杨楼各个村民小组各抽出一部分地交给知青使用，总面积800亩，是五个大队抽出组成，杨楼把地钱退给各个大队，这800亩地就变成杨楼的地了。土地组成以后，下放知青都回城了。杨楼果林场现在是敬安镇的一个行政村，行政村的领导有十几任了，镇里派到果林场当书记的都会带几个人去，书记回去后，一般带的人都会落户在果林场，当时果林场的经济很好，所以好多人都不太熟悉，每个人有多少地也没有具体数字。合并后听前任领导说，分地时，大树结的果子多，分的地就少，树小的，分的地多。最后是怎么分、怎么调整的，就不太清楚了。这次确权，杨楼是十个组，有九个组都确权发证了，各组发各组的，剩下一个组即果园的没有确权，原因是果园的人对分地意见不统一，没法确权。在村民没有意见的情况下才能确权，现在有些人有几亩，有些人有几十亩，相差较大，确权没法确定。果园村民十几名代表在杨楼开会，最后意见不统一，差点打起架。原告确权申请不符合本次确权的相关政策。本院经审理查明，原告庄永茂系沛县敬安镇杨楼村果园组村民。原告认为，沛县政府于2015年完成了对敬安镇杨楼除果园小组外的其他村组的确权登记颁证工作，但未对庄永茂家庭承包地进行确权登记颁证，遂诉至法院；诉请及相应事实、理由如前。诉讼过程中，原告提交其2008年农村土地承包经营权证，以证明原告享有涉案土地的农村土地承包经营权，承包方式为农村家庭承包。被告质证认为，农村土地承包经营权证因没有沛县敬安镇农经中心盖章，其真实性无法确认；整个果林小组因其承包土地属于专业承包，不在此次土地确权登记范围内。本院询问原告，你方提交了2008年农村土地承包经营权证等，能否提交相应承包合同？原告述称，发证时没有签订过合同，是大家商量一致后发的证。以上事实，有原告提供的农村土地承包经营权证，以及当事人的陈述等在卷证实。本案的争议焦点是：1、本案是否符合法定的起诉条件；2、原告请求判令被告对案涉土地进行确权登记颁证有无事实及法律依据，应否得到支持。本院认为，本案中，庄永茂主张案涉土地系其家庭承包地，被告沛县政府2015年时应履行对原告的家庭承包经营权进行确权登记颁证的法定义务，但其未履行。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”据此可见，对于家庭承包而言，承包方与发包方签订土地承包合同，是人民政府对承包地进行确权颁证的前提和基础，只有存在合法有效的承包合同的情况下，经发包方呈报材料、乡（镇）人民政府及其职能部门初审并提出颁证申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门进行审核且符合规定后，最终才能由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，原告直接起诉沛县政府要求就案涉土地进行确权颁证。但是，一方面，原告未提供其与发包方之间就案涉土地所签订的土地承包合同，在目前缺乏合法有效的承包合同的情况下，其显然不具备要求人民政府就案涉土地为其确权颁证的前提和基础；另一方面，农村土地承包经营权证的颁发需经过发包方报送材料、乡（镇）人民政府及其职能部门的初审和申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门的审核等程序，未经这些程序，县级以上地方人民政府无法、也不可能直接为当事人颁发农村土地承包经营权证。因此，原告庄永茂须首先与发包方签订合法有效的承包合同，之后再由发包方报送材料、相关人民政府及职能部门申请、审核之后，方能办理涉案土地的农村土地承包经营权证，其直接起诉沛县政府要求为涉案土地确权颁证，这并不符合法定的起诉条件。综上，原告的起诉依法应予以驳回，本院对本案其他争议焦点及证据不再予以评判。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：驳回原告庄永茂的起诉。案件受理费50元，由本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  杜 林审 判 员  周美来人民陪审员  李运华二〇一八年八月九日书 记 员  李思雨附本案法律、司法解释依据第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。