上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2018）沪0115行初242号原告金伟荣，男，1958年3月19日生，汉族，户籍所在地上海市浦东新区。委托代理人卫倩雯(系原告儿媳)，女，1989年6月15日生，汉族，住上海市浦东新区。委托代理人蒋艳，上海市新闵律师事务所律师。被告上海市浦东新区卫生和计划生育委员会，住所地上海市浦东新区。法定代表人范金成。委托代理人邹涛，男。委托代理人曹国妹，女。原告金伟荣诉被告上海市浦东新区卫生和计划生育委员会(浦东卫计委)卫生行政监督一案，本院于2018年3月22日立案后，依法适用普通程序，于2018年4月25日公开开庭进行了审理。原告委托代理人卫倩雯、蒋艳，被告浦东卫计委委托代理人邹涛、曹国妹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告浦东卫计委于2017年11月28日向原告金伟荣作出答复(以下简称被诉答复)，主要内容为：1、关于付睿行医资质问题，被告在现场检查中查见付睿的《医师资格证书》和《医师执业证书》复印件，执业地点为39集团军步兵第115师，发证机关为沈阳军区联勤部卫生部；2、关于付睿收受红包问题，据上海交通大学医学院附属仁济医院(以下简称仁济医院)提供的材料显示，医院已针对此事采取了将进修医生付睿退回原单位、退还原告红包、相关科室绩效考核扣分等处理；3、针对仁济医院在进修医生管理和职业道德教育等方面存在的不完善之处，被告向医院开具《卫生监督意见书》，督促其积极整改完善；4、针对医疗纠纷问题，建议通过以下途径解决，①医患双方协商解决；②向医疗机构所在地的区医患纠纷人民调解委员会申请调解；③自知道或者应当知道其身体健康受到损害之日起1年内，可以向医疗机构所在地的区医疗事故处理办公室提出医疗事故争议处理申请；④在法定期限内向医疗机构所在地的人民法院提起民事诉讼。原告金伟荣诉称，原告于2017年10月18日向上海市卫生和计划生育委员会(以下简称市卫计委)提交了《患者金伟荣举报仁济医院存在无证行医行为》及相关证据材料，举报仁济医院付睿医生违反《中华人民共和国执业医师法》的规定，在不具备医师资格证和医师执业证的情况下为原告单独进行门诊和手术，期间收受原告家属红包，并因误诊导致二级乙等医疗事故的严重后果，仁济医院管理混乱，放任无证医生冒用副主任医生的名义单独进行门诊和手术，置原告的生命于不顾。故请求市卫计委依法对仁济医院和涉案医生违规操作的行为进行行政处罚。市卫计委将该举报件分类处理至被告处，由被告出具答复。原告于2017年11月28日收到被告的行政答复，被告称其检查了付睿医生的《医师资格证书》和《医师执业证书》复印件，对收受红包的行为仅作绩效扣分处理。根据《卫生行政处罚程序》第十四条第(二)款规定：“未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动。”第三十七条的规定：“医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)违反卫生行政规章制度或者技术操作规范，造成严重后果的；……(三)造成医疗责任事故的；(十)利用职务之便，索取、非法收受患者财务或者牟取其他不正当利益的；”但被告仅核对了相关证件的复印件，未对责任方作出任何行政处罚，显然系对事实认定不清，未依法行政。被告作出的答复认定事实不清，未依法对仁济医院与责任医生作出行政处罚，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，原告为维护自己的合法权益，特提起诉讼，请求判令：一、撤销被告于2017年11月18日向原告作出的被诉答复；二、被告重新依法对仁济医院及涉案医生作出行政处罚决定。原告向本院提交了以下证据、依据：1、举报信《患者金荣伟举报仁济医院存在无证行医行为》及邮寄凭证，证明2017年10月18日，原告向市卫计委信访办举报仁济医院付睿医生存在无证行医行为，单独为原告进行门诊及手术，期间收受原告红包、并因误诊导致医疗事故等；2、举报答复书及邮寄信封，证明市卫计委将原告举报件分至被告处，2017年11月28日，被告向原告出具答复，被告仅检查了付睿医生的证书复印件，且对其收受红包等违规行为仅作考核扣分处理；3、《依法履职申请书即行政处罚申请书》及邮寄凭证，证明原告于2017年12月26日向被告邮寄《依法履职申请书即行政处罚申请书》，请求被告对仁济医院及涉案医生进行行政处罚；4、3月病例及出院小结、5月病历及出院小结、5月24日病理检查报告单，证明原告自2017年3月16日起在仁济医院住院，诊断为阴茎脓肿，3月16日施切开引流手术，3月28日出院，5月16日入院诊断为阴茎肿物，5月16日施切除手术，至5月27日出院，实际在5月24日仁济医院即出具病理，诊断为“阴茎肿块”高分化鳞状细胞癌；5、国家卫生和计划生育委员会网站医师查询页、政府信息公开申请告知书及信封，证明经查询，原告的门诊兼手术医生付睿未在仁济医院注册执业，系无证行医，经市卫计委信息公开，仁济医院诊疗项目中不存在男性科；6、短信记录，证明原告的门诊兼手术医生付睿承认诊疗过程中收受红包；7、录音及文字记录，证明仁济医院男性科副主任刘炜(系付睿直属上级)在录音中承认：原告就诊期间存在误诊、迟延交付病理报告、付睿医生收受红包、付睿医生非仁济医院医生等事实，刘炜医生确认其未参与门诊，直到5月第二次手术前原告的诊疗均属付睿独断，其均不知情；8、网页截屏，证明查询不到付睿医生执业注册信息；9、录音资料，证明被告曾在电话里明确表示仁济医院没有违规行为，付睿医生符合行医资格，且被告后续不会再答复原告。被告浦东卫计委辩称，一、被告具有作出答复意见书的法定职责。根据《医疗机构管理条例》第五条第二款和第四十条，被告负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。二、被告依法开展调查，事实清楚、证据确凿。被告接上级机关交办任务沪2017(移)1199号后，于2017年11月16日对仁济医院位于东方路XXX号的执业点进行监督检查。现场查见该院的《医疗机构执业许可证》，核准科目有泌尿外科等诊疗科目，核准地址有上海市山东中路XXX号、东方路XXX号、浦东新区灵山路XXX号。查见付睿的进修医师申请表一份，查见其进修医师临床工作考核表，其进修时间为2014年3月至2017年8月；查见付睿《医师资格证书》、《军队医师执业证书》(复印件)执业地点为39集团军步兵第115师，执业范围为外科专业；查见该院泌尿外科2017年3月的排班表，其中在周一、周二、周三、周五下午见付睿排班在东(普通)，周四排班在西(普通)，周五排班手术；查见该院的进修医师管理制度；在该院的HIS系统中查见2017年3月15日原告的接诊医师登记为刘炜；查见付睿以刘炜名义为原告开具的处方笺。被告分别询问该院负责进修医师管理人员、该院法定代表人委托人皆称付睿为执业医师并按医院进修管理规定查验过其《医师资格证书》、《军队医师执业证书》原件。由于仁济医院提供的付睿《医师资格证书》、《军队医师执业证书》(复印件)不完整，因此被告无法判断该信息的全面性和真实性，且付睿为军医身份，被告无法通过医师联网注册及考核管理系统查询其信息真伪，且被告通过其他途径也无法查询到其注册单位所在的联系方式，故无法对相关信息进一步核实。但被告在此次调查中发现仁济医院在进修医生管理制度内容和职业道德教育等方面存在不完善之处，被告对医院开具了《监督意见书》，督促其积极整改完善。对于该院未将该医疗争议事件通过上海市医疗质量安全监控系统进修报告的行为，被告也开具了《监督意见书》。由于上级机关要求被告需于2017年11月29日前回复举报人调查情况，故基于本次调查结果被告于2017年11月28日对原告进行了回复，并针对医疗纠纷问题，被告一并告知其解决途径。2018年2月23日，被告在后续的进一步跟踪调查中发现付睿实际为执业助理医师，并查见付睿的《执业助理医师资格证书》原件，经证实，仁济医院存在使用未取得处方权的执业助理医师付睿为原告开具处方的违法行为，为此被告对该院进行了立案，拟依法给予其行政处罚。截止调查结束，据医院反映原告尚未申请医疗事故鉴定并定级。通过上述调查核实，被告认定：(1)根据2017年11月28日之前调查的结果给予原告的回复真实反映了当时的调查结果；(2)通过进一步调查，被告已就仁济医院使用未取得处方权的执业助理医师付睿为原告开具处方，已责令医院进修整改，并拟依法给予行政处罚。三、被告答复程序合法合规。2017年11月1日，被告内部系统收上海市卫生和计划生育委员会监督所(以下简称市卫监所)办件，处理反映仁济医院(东院)任用非卫生技术人员付睿为原告进行诊疗活动投诉举报。2017年11月3日，被告接收市卫监所投诉举报移交处理单，要求于11月29日前形成书面调查处理结果。2017年11月16日起，被告对仁济医院依职权开展调查。2017年11月21日，被告依职权对仁济医院出具监督意见书两份。2017年11月28日，被告针对当前调查情况书面答复原告(信访人)并邮寄送达。2017年11月28日，被告按上级要求将书面调查处理结果报上级部门(市卫监所)，并上传至投诉举报信息系统。四、被告作出答复适用法律、法规正确。由于在本案发生时，付睿取得的是部队发放的执业助理医师资格，且注册在部队，故按照《中华人民和国执业医师法》第四十六条的规定：军队医师执行本法的实施办法，由国务院、中央军事委员会依据本法的原则制定。中国人民解放军实施《中华人民共和国执业医师法》的办法第二条第一款规定：军队的医师工作由中华人民共和国解放军总政府部、总后勤部主管。付睿作为军医收受红包等问题不属被告管辖。原告的二次手术均在仁济医院山东中路XXX号进行，且病历也归档在山东中路XXX号，手术及住院均不在本区范围，被告已建议市卫监所转所在辖区进行进一步调查处理。2018年3月9日，被告上级部门市卫计委已将相关情况答复原告。针对在后期进一步跟踪调查中发现仁济医院违反了《处方管理办法》第四十七条的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十八条、《处方管理办法》第五十四条第(一)项的规定，被告已立案，拟依法对该院作出行政处罚。目前已对该院发放了行政处罚事先告知书。综上所述，被告于2017年11月28日作出的答复基于当时现状，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，被告又在后期进一步调查中及时对仁济医院涉嫌存在的违法行为依法给予相应的处理，已积极履行了职责，故请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1、《医疗机构管理条例》第五条第二款、第四十条，证明被告职权依据充分；2、内部核心系统转办记录，证明被告收到举报投诉；3、《投诉举报移交处理单》及附件，证明被告收到举报投诉；4、监督意见书，证明被告依法作出监督管理意见；5、2017年11月28日答复书及送达凭证，证明被告依法作出答复；6、关于沪2017(移)1199号的调查情况，证明被告依法向上级反馈处理结果；7、投诉举报信息系统截屏，证明被告按要求上报系统办结；8、现场笔录，证明被告依法开展现场调查；9、现场笔录附件(仁济医院医疗机构执业许可证复印件等)，证明医院资质身份认定；10、现场笔录附件(付睿的进修医师申请表以及仁济医院进修医师付睿临床工作考核表)，证明付睿曾在该院进修的事实；11、现场笔录附件(付睿《医师资格证书》、《军队医师执业证书》复印件)，证明首次调查时付睿的身份及后期付睿确定的身份；12、现场笔录附件(仁济医院提供的《关于男科进修医生付睿的处理意见》等材料)，证明该院在收到原告投诉后所调查及采取的措施；13、现场笔录附件(付睿以刘炜名义进入该院HIS系统为原告接诊)，证明付睿曾为原告诊疗；14、现场笔录附件(2017年3月份排班表)，证明付睿在该院的执业情况；15、现场笔录附件(仁济医院《进修医师管理制度》、《进修医生管理制度补充条款》)，证明该院对于进修医师的管理制度；16、询问笔录(梁晨)及证人身份证明，证明调查付睿身份及该院对于进修医师的管理情况；17、询问笔录(刘炜)及证人身份证明，证明调查带教付睿情况、付睿为原告诊疗情况、付睿收取红包情况及原告手术情况；18、询问笔录(黄佳荃)及法定代表人身份证明，证明调查付睿身份情况、该院进修医师管理制度、付睿在该院执业情况、医疗纠纷上报情况、原告手术情况；19、询问笔录(付睿)及当事人身份证明，证明违法事实确凿；20、付睿确认的原告门急诊就医记录，证明违法事实确凿；21、原告的仁济医院处方笺及该院HIS系统电子处方截屏，证明违法事实确凿；22、付睿补充的医师资格证明，证明其身份资格；23、询问笔录(黄佳荃)，证明违法事实确凿；24、2018年2月23日通过医师联网注册及考核管理系统搜索付睿的执业信息截屏，证明违法事实确凿；25、嘉定区卫计委后期资料一份，证明付睿为执业助理医师，违法事实确凿，执业助理医师证书被收回，故查询不到原件；26、责令改正通知书，证明被告依法履职，积极作为；27、行政处罚事先告知书，证明被告依法履职，积极作为；28、市卫计委给原告的答复书，证明原告知晓被告后期进一步调查和履职情况；29、行政处罚决定书，证明被告积极履职；30、《卫生行政处罚程序》(1997年6月19日，卫生部令第53号)，证明被告执法程序依据合法；31、《处方管理办法》第四十七条、第五十四条、第十三条、《医疗机构管理条例》第四十八条、《中华人民共和国执业医师法》第四十六条、中华人民解放军实施《中华人民共和国执业医师法》的办法第二条第一款，证明适用法律依据正确。经审理查明，2017年10月18日，原告向市卫计委邮寄一份举报信，举报事项为：1、原告实际门诊及手术医生无独立行医资质。根据《中华人民共和国执业医师法》的相关规定，具备医师资格证和医师执业证方能够从事医师执业活动，两证缺一不可。原告在仁济医院长达近3个月的求医问诊中(25次门急诊、23天住院)，只有付睿医生一人对原告疾病进行“诊治”，其上级医师(刘炜等)均未进行过查房、审核，却在相关文书中签字落款。原告基于对仁济医院三甲医院男性专科的信任未曾怀疑过医院的诊疗行为。直至2017年8月25日，原告与男性科刘炜副主任(系付睿上级医生)谈话后才得知为原告独立进行门诊、动刀的医师付睿系进修医生，竟无行医资质(经国家卫生和计划生育委员会及市卫计委查询，本案中原告的门诊医生、手术医生付睿未在仁济医院注册执业，系无证行医)，在原告3个月的就诊期间连最基本的肉芽和肿瘤都区别不出。这也意味着行医者达不到准入的最低医疗知识和技术水平，从而不能保障原告得到科学的、正确的、及时的、有效的治疗，直接导致延误原告病情；即使仁济病理科已出病理报告的情况下，男性科在原告住院及出院小结中亦未告知原告及其家人病理报告。即使付睿系外省来院的进修医生，其也不具备行医的资质，但却独立行医(门诊处方、独立手术)，有违法律规定。第一，行医资格的确定仅与医师资格证和医师注册证相关，与进修医生、实习医生、基地医生等身份无关。第二，原告门诊就医记录中医师签章中凡有付睿签字的都使用了仁济刘炜的印章，然刘炜医生明确否认其知晓并参与原告门诊，实际原告所挂男性科专科门诊医生也只有付睿一人为其看诊。第三，原告3月手术记录中手术及操作医师：术者刘炜、I助付睿、麻醉医师付睿，然刘炜医生明确否认其参与3月手术，实际原告手术为局麻意识清醒，为其动刀的是付睿，并且5月原告第二次手术也是付睿独自操作。2、仁济医院付睿等医生存在违反《中华人民共和国执业医师法》第二十二条、第二十三条、第二十六条、第二十七条等，根据该法第三十七条，医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上卫生行政部门给予警告或者责令暂停6个月以上1年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。①仁济医院男性科付睿医生在原告首次住院时对原告说“脓肿切开引流手术是小手术在门诊就可以动了，住院就是要多花点钱”，随后原告家属在5号楼3楼通往2楼的楼道内给了付睿医生1000元红包，当时原本被安排在最后一台手术被提至当日中午，术后住院13天。住院期间，付睿医生告知原告还需做第二次手术，于是原告出院后家属特意定制锦旗表扬付睿医生以便第二次手术顺利安排，后第二次住院付睿医生安排于2017年5月16日，入院当天即做手术，手术当天原告家属再次向付睿医生送1000元红包，术后住院12天。付睿医生的行为已违反《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第(三)、(十)项，利用职务之便，索取、非法收受患者财物等，应负法律责任。②2次出院小结中落款，主任(或副主任)医师：卢幕峻，主治医生：刘炜，住院医师：孔文，且三人笔迹一致，是否为医师本人签署存疑。但是原告及其家属均未在医治期间见过以上3位医师，从查房、换药、配药均只见付睿医生一人操作，然而2次出院小结中均未见付睿医生名字。《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第(四)项规定，未经亲自诊查、调查、签署诊断、治疗……证明文件，应负法律责任。3、仁济医院未按照国务院《医疗事故处理条例》第十四条第二款第(一)项条规定，对可能为二级以上的医疗事故医疗机构应当在12小时内向所在地卫生行政部门报告。《医疗事故分级标准》第三段：本标准例举的情形是医疗事故中常见的造成患者人身损害的后果。根据该标准第二条，原告已于6月行阴茎切除术，切除阴茎长7cm,已构成严重缺损、性功能缺失。根据相关法律及原告损害后果，已构成二级乙等医疗事故。今年8月原告与仁济医院涉案科室男性科刘炜谈话、与接待办张宏伟等医务人员谈话及寄送至仁济医院的相关文书中已告知仁济医院本案可能系二级乙等事故，然仁济医院未进行报备有违法律规定，请市卫计委一并查处。市卫监所于2017年11月1日将上述举报信移交被告处理。被告收到后，于2017年11月16日对仁济医院位于上海市浦东新区东方路XXX号的执业点进行监督检查。现场查见该院的《医疗机构执业许可证》，核准科目有泌尿外科等诊疗科目，核准地址有上海市山东中路XXX号、东方路XXX号、浦东新区灵山路XXX号；查见付睿的进修医师申请表、进修医师临床工作考核表，其进修时间为2014年3月至2017年8月；查见付睿《医师资格证书》、《军队医师执业证书》(复印件)，执业地点为39集团军步兵第115师，执业范围为外科专业；查见该院泌尿外科2017年3月的排班表，其中在周一、周二、周三、周五下午见付睿排班在东(普通)，周四排班在西(普通)，周五排班手术；查见该院的进修医师管理制度；在该院的HIS系统中查见2017年3月15日原告的接诊医师登记为刘炜；查见付睿以刘炜名义为原告开具的处方笺。被告向仁济医院负责进修医师管理人员、仁济医院法定代表人的委托人、付睿的带教医师分别进行调查询问。2017年11月21日，被告向仁济医院出具了两份《监督意见书》，要求仁济医院加强进修医生管理、加强职业道德教育，对未按照规定通过上海市医疗质量安全监控平台上报金伟荣的医疗争议事件立即整改。2017年11月28日，被告按要求将当时的调查情况向市卫计委进行汇报，并据此于同日向原告作出被诉答复。原告收到被诉答复后不服，遂诉至本院。另查明，作出被诉答复后，被告继续进行调查，发现付睿实际为执业助理医师，并查见付睿的《执业助理医师资格证书》原件。被告认为仁济医院存在使用未取得处方权的执业助理医师付睿为原告金伟荣开具处方的违法行为，故对仁济医院进行了立案，于2018年3月15日向仁济医院开具《责令改正通知书》，要求其立即进行整改，并于同日向其出具《行政处罚事先告知书》，拟依法给予其行政处罚，2018年4月19日，被告对仁济医院作出行政处罚决定，罚款2000元。再查明，市卫计委于2018年3月9日向原告金伟荣作出答复，主要内容为：一、关于付睿行医资质问题。付睿为仁济医院泌尿科进修医生，已取得《医师资格证书》、《医师执业证书》，执业地点为39集团军步兵第115师，发证机关为沈阳军区联勤部卫生部。经进一步调查，付睿为执业助理医师。针对仁济医院存在进修医生管理不规范的问题，浦东卫计委已立案调查。二、关于仁济医院涉嫌违反病史书写规范问题。经查原告曾两次在仁济医院(西院)入院治疗。两次入院手术病历资料均由付睿书写，针对付睿在书写病历过程中代签其他医生姓名的行为，黄浦区卫生和计划生育委员会已立案调查。三、关于付睿收受红包问题，浦东卫计委已给予原告答复。四、关于原告与仁济医院医疗纠纷问题，建议原告通过以下途径解决，1、医患双方协商解决；2、向医疗机构所在地的区医患纠纷人民调解委员会申请调解；3、向医疗机构所在地的区医疗事故处理办公室提出医疗事故争议处理申请；4、在法定期限内向医疗机构所在地的人民法院提起民事诉讼。本院认为，根据《医疗机构管理条例》的相关规定，被告浦东卫计委具有对辖区内医疗机构进行监督管理的法定职权。被告收到原告的举报材料后，针对原告的举报事项依法进行了调查，关于付睿行医资质问题，由于仁济医院提供的付睿《医师资格证书》、《军队医师执业证书》(复印件)不完整，导致被告无法判断该信息的真实性，且付睿为军医身份，被告无法通过医师联网注册及考核管理系统查询其信息真伪，故无法对相关信息进一步核实；关于收受红包问题，仁济医院已将付睿退回原单位，并要求付睿将红包退至医院，因付睿系军医，其收受红包问题的进一步处理不属于被告管辖；另，原告的二次手术均在仁济医院山东中路XXX号进行，手术及住院均不在被告管辖范围。基于当时的调查结果，被告于2017年11月28日向原告作出了被诉答复并无不当。需要说明的是，后因付睿向部队申请将医师执业证书变更至上海市嘉定区，被告方得知付睿实际为执业助理医师，被告据此责令仁济医院进行整改，并对仁济医院作出了相应行政处罚。综上，本院认定被告基于2017年11月28日之前调查所能取得的结果作出被诉答复并无不当，被告已积极履行其法定职责，故对原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告金伟荣的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告金伟荣负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  于吉鸿人民陪审员  戴雨珍人民陪审员  骆国雄二〇一八年八月十七日书 记 员  陈 琦附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。