浙江省嘉兴市南湖区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0402行初100号 原告嘉兴秀兴燃气有限公司，住所地嘉兴市秀洲区油车港镇栖真集镇油瓶湾4号。 法定代表人陈旭，执行董事。 委托代理人宋文英，该公司股东。 委托代理人罗文燕，浙江中格律师事务所律师。 被告嘉兴市城乡规划建设管理委员会，住所地嘉兴市花园路616号。 负责人李国明，主任。 出庭负责人章虹，党委委员。 委托代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。 原告嘉兴秀兴燃气有限公司（以下简称秀兴燃气）诉被告嘉兴市城乡规划建设管理委员会（以下简称嘉兴市建委）行政许可一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月6日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月8日公开开庭进行审理，原告秀兴燃气的委托代理人宋文英、罗文燕，被告嘉兴市建委的出庭负责人章虹及委托代理人李亚伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年8月1日，被告嘉兴市建委作出嘉建燃许不决[2017]1号《不予行政许可决定书》，载明：对秀兴燃气于2015年7月提出的燃气经营许可证申请，根据《燃气经营许可管理办法》第五条第一款第（一）项的规定，及《嘉兴市区燃气规划》关于瓶装液化气的经营布点规划，经研究，本机关决定对你公司的燃气经营许可证申请不予核准。 原告秀兴燃气诉称，2017年8月1日，被告作出了《不予行政许可决定书》（嘉建燃许不决[2017]1号），原告认为被告的这一行政行为事实认定不清，程序严重违法。首先，被诉行政决定认定事实错误。被诉不予许可决定认定原告于2015年7月向被告提出许可申请，这不符合事实。实际情况是原告在2013年12月底，向嘉兴市秀洲区住房和城乡规划建设局（以下简称秀洲区住建局）递交材料提出申请，秀洲区住建局予以了受理并于2014年1月15日向被告发函《关于秀洲区瓶装燃气企业换发及申请燃气经营许可证的请示》（秀洲建[2014]6号），指出原告的申报材料基本符合要求，通过了初审，提请被告予以审批，之后的2015年和2016年原告都是在被告一次次的要求下补充提交材料。2015年11月5日，被告向秀洲区住建局作了《嘉兴市建委关于秀洲区秀兴燃气有限公司申请燃气经营许可的回复》，要求秀洲区住建局对原告申报材料中的一些材料进一步核实。这个回复是针对秀洲区住建局《关于要求进一步明确秀洲区[2014]6号请示相关事项的请示》（秀洲建[2015]70号）而作的，也说明秀洲区住建局和被告一直在办理原告于2013年底提出的许可事项，因此，被告在不予许可决定中的认定不符合事实。其次，被诉行政决定程序严重违法。被告的不予许可决定违反了《行政许可法》规定的一系列程序要求，程序严重违法：第一，被告受理原告2013年底的行政许可申请，没有出具加盖其专用印章和注明日期的书面凭证；第二，被告针对原告申请材料不足要求予以补正，没有依法履行一次性补正的告知义务，而是多次再次要求原告补正相应材料，也没有依法出具一次性的书面通知；第三，被告对于原告许可申请一直拖延不予办理、不作出许可与否的决定，前后逾三年半的时间，严重违反法定期限。由于被告拖延、严重超期，使得原告原本符合嘉兴市燃气经营布点规划的申请却不再符合新的《嘉兴市区燃气规划》，后果严重，被诉的不予许可决定中指出，被告征得原告同意后中止了案涉许可事项的办理，但被告从未询问过原告中止办理期限事宜，原告也从没有收到过被告中止办理的任何通知。综上，原告认为被告作出的不予许可决定事实认定不清，且严重违反了法定程序，侵害了原告的合法权益，请求：1、判决确认被告作出的不予行政许可决定（嘉建燃许不决[2017]1号）违法；2、由被告承担本案诉讼费用。 原告提供的证据有： 1．《不予行政许可决定书》（嘉建燃许不决[2017]1号）一份，证明被告作出了被诉的不予许可决定，原告符合起诉条件。 2．浙江省瓶装燃气经营许可申请表（申报时间2015年7月）一份、《关于同意嘉兴市栖真煤气服务站建造储配站的批复》[嘉郊计经(1996)369号]一份、嘉兴秀兴燃气有限公司章程一份、嘉兴市公安局《建筑工程消防验收意见书》（98嘉公消验第23号）一份，证明原告于2013年底提出了瓶装燃气经营许可申请。 3．《关于秀洲区瓶装燃气企业换发及申请〈燃气经营许可证〉的请示》（秀洲建[2014]6号）一份，证明秀洲区住建局对原告提出的许可申请进行了初步审查，认为符合要求，提请被告审批。 4．《专家组对嘉兴秀兴燃气储配站的审核意见》一份，证明被告等单位组织专家对原告储配站进行了实地核查并提出审核意见。 5．整改报告一份，证明原告根据上述审核意见完成整改。 6．嘉兴市建委《关于嘉兴秀兴燃气有限公司建设液化石油气储配站的函》（建委办函[2014]35号）一份，证明原告公司符合嘉兴市液化石油气规划布点要求。 7．《嘉兴市建委关于秀洲区秀兴燃气有限公司申请燃气经营许可的回复》（建委办函[2015]77号）一份，证明被告针对原告2013年底的许可申请进行核查。 8．《关于秀洲区秀兴燃气有限公司有关情况说明函》一份，证明被告同意原告公司增加液化石油气总储量至200立方。 9．《建设工程消防验收意见书》（嘉秀洲公消验字[2016]第0028号）一份，证明原告达到消防要求。 10．《关于要求进一步明确秀洲建[2014]6号请示相关事项的请示》（秀洲建[2015]70号）一份、嘉兴秀兴燃气有限公司补充资料一份，证明初审单位针对原告2013年11月的申请再次向被告行文上报，同时证明原告于2016年1月根据被告的要求又一次补充了申请材料，当时资料是送秀洲区住建局的。从内容上看申请人提出了许可申请，被告也接收了材料应视为受理，一直以来原告没有拿到对这个许可的结论和决定。2013年的许可并没有结束，这份文件可以起到印证作用。 11．《浙江省瓶装燃气经营许可申请表》（申报时间为2013年12月）一份，证明2013年年底提出过申请，后来也是经过初审机关的通过上报给被告许可申请是成立的。 经质证，被告认为，对证据1合法性、关联性、真实性没有异议。证据2，对事实不否认，但该申请是无效申请，如果申请条件都不符合，怎么符合核准条件；如果核准条件和申请条件材料不一致怎么认定为同一申请人。上述材料发生在2013年，如果是个人的那就以个人名义，当时企业没有成立，在这种情况下要求被告要么出具不予受理，要么出具补证通知。这个时候不存在受理不受理的问题，也不存在补正的问题。以企业的名义申请要企业成立之后才能申请，初审机关只是初审，没有最终的效力，初审意见是内部意见，是否符合客观事实要由审查机关去审查。证据3的质证意见和证据2一样。对证据4、5，专家组整改意见还是原告的名称，但企业还没有成立，作为企业成立之前他是没有企业的行为能力，对具体的设施进行整改是民事行为，这个行为是没有问题的。筹备阶段进行整改，申请可以加快不存在问题，用了秀兴燃气的名称不等于一个合法成立的企业。专家组的整改意见不是申请以后许可机关组成的专家组对许可状况提出的整改审查，而是申请之前自己请求行政机关派专家做一些帮助性的工作。证据6，原告在规划调整之前布点符合要求被告没有否认，但新的规划制定之后这个点取消了，所以说原告消防验收之前布点是在规划里，但是新的规划颁布后这个点就取消了。证据7，被告给初审机关的回复，原告的很多材料沿用2013年报送材料，后来工商核准原告成立的时候还是这些材料，并不等于被告认可2013年企业成立之前的申请是有效申请，双方之间没有联系。证据8，这个栖真液化气站设计分两期，审批时是同意的，在他们接受这个储配站时是100立方，等整改完成达到200立方，因为消防部门在审核时还要看原来的审核材料，原来是100立方，申报是200立方，就问建委这个企业增加的100立方有没有经过审批，建委就实事求是说经过审批的，并不是到了这个时间被告要求原告增加到200立方，储配设施工程也必须要经过消防验收。证据9的三性没有异议。证据10，2013年的申请由初审机关把企业没有成立时把材料报送上，初审机关没有发现公司没有成立，并不能说明这个申请就是有效申请。2016年1月的补充材料，主要是消防还是用98年的消防资料。证据11，2013年的申请表，公司依法成立之前没有资格申请，递交的材料初审机关拿到材料看一下就送上来了，申请的行为是属于无效申请，跟本案没有关联性。 被告嘉兴市建委答辩称，一、被告作出的不予许可决定的基本经过。原告秀兴燃气依法登记成立的时间为2014年7月7日，登记的经营范围为“瓶装民用液化石油气供应项目的筹建（不得从事生产经营活动）；液化气钢瓶、灶具的销售”。在原告成立前的筹建期间，公司的设立股东以转让方式受让了原嘉兴郊区栖真液化气站的液化气储配设施，就该储配设施在秀兴燃气成立后是否符合继续使用的规定条件，经原告股东申报，由秀洲区住建局会同市级相关部门，邀请杭州市城乡建设设计院、嘉兴城市燃气协会的专家组成专家组，于2014年4月对该液化气储配设施进行了现场审核，根据现场审核的实际情况，专家组于2014年4月10日向原告股东出具了一份有12项具体整改事项的书面审核意见，其中多项整改内容与消防有关。原告以“秀兴燃气”名义正式递交瓶装燃气经营许可证申请材料的时间是2015年9月，由秀洲区住建局接受原告的申请材料（虽然原告填写的《浙江省瓶装燃气经营许可申请表》落款时间是2015年7月12日）并进行初审。初审机关于2015年9月9日以秀洲建[2015]70号文件报送被告审核，并请示被告对相关事项作进一步明确。被告审查初审机关报送的申请材料后，发现原告在对原栖真液化站的液化气储配设施进行整改（改、扩建）后，并未依法重新申报消防验收，在其申请材料中，仍然用消防机关1998年11月出具给嘉兴郊区栖真液化气站的《消防验收意见》，充当2015年原告自己申请经营许可的消防验收资料。此种重大缺陷显然不符合申请条件的情形，而不是《行政许可法》所指的可以通过一次性告知补正材料内容就能够解决的问题。鉴于此，被告于2015年11月5日向初审机关行文，要求初审机关对原告申报材料中包括消防部门核发的《建筑工程消防验收意见》在内的6个方面存在不足的材料，作进一步审核。至于原告2016年何时才向消防机关申报消防验收，被告不得而知，但直到2016年9月，市消防机关才要求被告对秀兴燃气的液化气储配项目经过批准的合法储量情况出具证明。被告于2016年9月20日向市消防机关行文，就原栖真液化气储配站立项批复的总储量为200立方的事实，向市消防机关作了说明。原告秀兴燃气实际完成消防验收并获得《建设工程消防验收意见书》的真实时间是2016年12月19日之后。原告在获得《建设工程消防验收意见书》之后，于2017年1月再次向被告申请燃气经营许可，应该说原告此次的申请，才是唯一有效的正式申请。但由于原告在对液化气储配设施进行改、扩建之后没有及时申报消防验收，从完成整改的2014年5月13日一直拖延到2016年9月前后才申报消防验收，导致其液化气储配站改扩建工程的消防验收取得“验收合格”的时间拖延到2016年12月19日。然而此时新的《嘉兴市区燃气规划》已于2015年7月11日生效，按照新的瓶装液化气布点规划，秀兴燃气所申请的经营地点已经取消布点，原告此时再申请燃气经营许可证已不符合法定的核准条件，为了帮助原告解决由此面临的困境，经原告同意，被告中止了对原告许可申请的处理，由原告的相关部门开始协助原告与其他燃气经营企业洽谈协商合作经营，为原告的燃气储存设施的价值转化寻找一条出路。由于原告与其他燃气企业在洽谈中因价格问题未能达成一致，原告便在2017年3月之后以信访投诉和行政诉讼的方式，明确要求被告核准其许可申请。鉴于原告对与其他燃气企业合作经营的方式采取了完全否定的态度，被告便停止相关的协助努力，于2017年8月1日对原告的燃气经营许可申请依法作出“嘉建燃许不决[2017]1号”《不予行政许可决定书》，并于2017年8月2日邮寄送达原告。二、原告在企业依法成立之前以公司名义进行的任何许可申请，均属无效行为；被告对原告作出不予许可决定符合法律法规的规定，而原告未能获得行政许可的根本原因，在于原告延误消防验收所致。1、任何一家法人企业，其民事权利能力和民事行为能力都是从其依法成立之日形成，至其依法注销之日结束。原告秀兴燃气作为依法成立的法人企业，企业登记机关向其核发营业执照的时间是2014年7月7日，这是其合法成立的时间，也是其依法有资格、有权利申请燃气经营许可证在时间上的起点。原告股东在公司成立前的筹建期间便以秀兴燃气的名义申请燃气经营许可证，此种行为显然是无效行为，即便初审机关在初审时忽视了这一基本的法定条件和前提，但仍然不能改变一个尚未成立的公司以公司名义申请行政许可的无效性。2、无论是原告从原嘉兴郊区栖真液化气站手中受让液化气储配设施后所导致的该液化气储配设施的主体发生变更的情形，还是原告股东按照专家组出具的整改意见已以对该液化气储配设施进行了改扩建的情形，原告都必须依法向消防机关申报重新进行消防验收。如果原告在2015年7月11日起至少二十天之前已经完成消防验收并向被告提交了完整的申请燃气经营许可证必须的全部申请材料，此种情形下被告向原告核发燃气经营许可证的可能性是比较大的。如果被告在原告已经满足全部法定条件后仍然不予行政许可且无其他合法理由，那么被告的此种行政行为才可能属于违法。3、《行政许可法》第三十二条第一款第（四）项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容”。这里的法条含义是非常清楚的，是指行政许可申请人的实质条件可能是符合的，仅仅是“申请材料”内容上有遗漏或形式上有缺陷，只要进行补正就可以解决。但原告改扩建后的液化气储配设施是否能够通过消防验收，只有消防机关进行实际消防验收作业后才能确定，而原告在申请燃气经营许可证时，其液化气储配设施根本没有依法申报消防验收，即此时原告尚不具备燃气经营许可证的申请条件，而不是“申请材料”内容上有遗漏或形式上有缺陷的问题，因此也不存在五日内一次性告知需要补正的材料内容的情况。4、原告对燃气经营许可证的有效申请是其2016年底获得消防验收合格的消防意见书之后，于2017年1月递交该消防意见书时的申请行为。按照新的《嘉兴市区燃气规划》，被告本应依法在二十日内作出不予行政许可决定，被告之所以中断了许可审查程序，其原因如前所述，仍然是为了原告的利益着想。试想，如果原告拿着一个不予许可的决定，再与其他燃气经营企业洽谈协商合作经营，其显然可能处于极其不利的谈判地位。对此，被告的相关部门与原告有过明确的沟通，也得到了原告负责人的同意。如果原告与其他燃气经营企业洽谈协商合作经营一事能够获得成功，也就不存在原告单独申请燃气经营许可证的需要，该申请案将可能以另一种方式结束。在此种特殊情况下，以申请人的根本利益为出发点，而且得到申请人的同意，被告中断原告行政许可申请的审查，不仅是合理的，也是对原告实际利益没有任何损害。综上所述，原告的诉讼请求依法不能成立，请求予以驳回。 被告嘉兴市建委提供的证据有： 1．秀兴燃气的营业执照一份，证明原告公司依法成立的真实时间是2014年7月7日的事实。 2．《专家组对嘉兴秀兴燃气储配站的审核意见》一份，证明原燃气储配站的储配设施经检查不符合要求需要整改的事实。 3．《关于要求进一步明确秀洲建[2014]6号请示相关事项的请示》（秀洲建[2015]70号）一份，证明初审机关初审并报送被告的时间是2015年9月9日的事实。 4．嘉兴秀兴燃气有限公司《瓶装燃气经营许可申请材料》一份，证明原告的燃气储配设施整改后未经消防验收的事实。 5．《建设工程消防验收意见书》（嘉秀洲公消验字[2016]第0028号）一份，证明原告的燃气储配设施整改后直到2016年12月才完成消防验收的事实。 6．《嘉兴市人民政府关于同意〈嘉兴市区燃气规划〉的批复》（嘉政发[2015]48号）一份及规划文本摘录，证明新的嘉兴市区燃气规划于2015年7月起生效的事实。 7．《不予行政许可决定书》（嘉建燃许不决[2017]1号）一份及送达凭证一份，证明被告依法作出不予行政许可决定并送达原告的事实。 被告嘉兴市建委提供的法律法规依据如下：《行政许可法》第二条、第二十九条、第三十一条、第三十二条、第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条，《城市燃气管理条例》第八条、第九条、第十五条，《燃气经营许可管理办法》第二条、第五条、第六条、第七条、第八条，《浙江省燃气管理条例》第三条、第四条、第九条、第十一条、第十八条。 经质证，原告认为，对证据1三性没有异议，但证明目的有异议，不能证明原告成立之前的许可申请是无效行为。行政许可属于应申请行政行为，没有申请行政许可程序不能自动启动，原告申请许可证是合法权利，被告作为许可机关如认为不符合法定条件，可依法作出不予受理的决定，或者受理之后作出不予许可的决定。本案中被告没有这样做，在收到原告的申请后初审的结论是基本符合要求，上报被告审批，没有说不符合申请人的问题，被告收到原告材料后也没有提原告资格的问题，按照《行政许可法》第32条第4项的规定，本案中原告的许可申请是由被告实实在在的受理构成有效申请，被告由此依法承担作出一个许可或者不许可决定的法定职责。对证据2三性没有异议，但对证明目的有异议，根据《行政许可法》第34条规定，证明被告在受理许可申请之后，对申请材料的实质内容进行核实阶段，在这份审核意见中提到了对原告申报的储配站进行现场审核，整个审核意见要求整改，没有说要让原告重新验收，原告认为这份整改意见能证明被告确实已经受理原告申请，而且被告针对原告的申请进入了实质性的审查，否则被告不会去作现场审核。对证据3三性没有异议，证明目的有异议，初审机关针对原告提出的申请向被告第二次报送的时间是2015年9月9日，初审机关初审之后，2014年之后被告一直没有对该事项作出决定，初审机关才会再次上报，这一事项的程序一直在持续中没有结束。对证据4的三性没有异议，对证明目的有异议，这个证据不能证明原告在2015年9月提出了一个新的申请，因为根据法律规定提出新的许可申请首先要有申请表，这组证据中没有被告所说的提出一个新的许可申请的申请表，不符合法律要求。针对消防条件，2013年原告申请的时候就提交了这份意见书，这份意见书确实是消防支队对1998年的消防意见，这份文件上2013年11月13日同样是该支队签了一个意见的，所以原告当然认为有了这个确认过的意见来申请许可，当然是符合消防验收的法定条件。初审机关也没有就这份文书提出任何的异议，上报被告之后被告也没有在规定时间提出异议，所以原告在2015年7月提交了同样的这份消防意见验收意见书。原告在2018年5月4日向法庭重新补充了证据，原告再次补充材料时也是提交了这份，被告从来没有说这份意见是不行的。对于证据5的三性没有异议，这份证据的时间是2016年12月19日，被告称这份证明在这个时间原告具备许可申请资格，混淆了申请人的资格和获得许可的法定条件，被告不能证明原告是在2017年1月提出唯一有效的正式申请，当时原告就只是对消防材料进行补充，也不能证明这时原告才获得申请资格。对证据6的三性没有异议，但对证明目的有异议，能够证明新的嘉兴燃气规划调整的事实，在规划调整之前原告所在的站点是在布点规划之内，而原告是在2013年12月底提出了燃气经营许可申请，在新的规划之前将近有一年七个月的时间，原告的许可申请完全可以在规划前获得批准。在原告2015年7月补充材料之后，被告在11月还在要求初审机关进一步核实材料，还在要求原告补充完善满足获得许可的法定条件，还向消防大队出了一份函同意原告增加储量到200立方。2015年7月之后被告应当在第一时间终止该行为，防止扩大损失。对于证据7的真实性、关联性没有异议，对合法性有异议；对送达凭证没有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-11，被告对上述证据的真实性未表示异议，本院对真实性予以认定。对于原告公司成立之前提出的燃气经营许可申请是否为有效申请、以及上述申请是否符合申请条件要求，在本院认为中阐述。被告提供的证据1-7，原告对上述证据的真实性均无异议，本院对其真实性予以认定。 经审理查明，2014年7月7日，原告秀兴燃气经嘉兴市秀洲区工商行政管理局核准成立，经营范围为：瓶装民用液化石油气供应项目的筹建（不得从事生产经营活动）；液化气钢瓶、灶具的销售。地址位于嘉兴市秀洲区××镇油瓶××号。 2013年12月，原告秀兴燃气在筹建期间，以秀兴燃气的名义向嘉兴市秀洲区住房和城乡规划建设局提出《燃气经营许可证》的申请。秀洲区住建局经过初审，于2014年1月15日向被告发函即《关于秀洲区瓶装燃气企业换发及申请燃气经营许可证的请示》（秀洲建[2014]6号），指出秀兴燃气的申报材料基本符合要求，提请被告予以审批。2014年4月10日，秀洲区住建局会同市建委行政审批处、市建委园林市政局，并邀请杭州市城乡建设设计院、嘉兴城市燃气协会的专家组成专家组，对秀兴燃气申报的液化气储配站进行了现场审核。根据现场审核的情况，专家组提出12项整改意见。2014年5月13日，秀兴燃气向嘉兴市建委、园林市政局提交《整改报告》。2014年8月12日，嘉兴市建委发函嘉兴市质量技术监督局，确认秀兴燃气的场地符合现有的嘉兴市液化石油气规划布点要求。 2015年9月，秀兴燃气向秀洲区住建局提交《瓶装燃气经营许可申请材料》一份（申请资料落款时间为2015年7月）。2015年9月9日，秀洲区住建局向××委发函即《关于要求进一步明确秀洲建[2014]6号请示相关事项的请示》（秀洲建[2015]70号），载明：“我局于2014年1月15日将嘉兴秀兴燃气有限公司（原嘉兴市秀洲区油车港栖真液化气站）的申报材料进行初审后以秀洲建[2014]6号文件行文上报贵委，请对相关请示事项进一步明确。”2015年11月5日，嘉兴市建委向秀洲区住建局出具《嘉兴市建委关于秀洲区秀兴燃气有限公司申请燃气经营许可的回复》（建委办函[2015]77号）一份，要求秀洲区住建局对秀兴燃气申报材料中以下材料进一步核实：1、燃气设施建设工程竣工验收报告及备案文件；2、消防部门核发的《建筑工程消防验收意见》；3、经营场所（包括办公场、经营仓库场地等）房屋产权证明，用地红线或土地租用协议；4、技术负责人职称证及身份证明号码；5、总平面布置竣工图；6、安全管理制度和企业经营方案材料。2016年2月，秀兴燃气针对嘉兴市建委的回复向秀洲区住建局提交《补充资料》一组。对于消防验收意见仍沿用98嘉公消验第23号《建筑工程消防验收意见书》。 2016年9月20日，嘉兴市建委向秀洲区消防大队发函即《关于秀洲区秀兴燃气有限公司有关情况说明函》，载明“根据秀洲区发改局批复意见，我委同意嘉兴秀兴燃气有限公司增加液化石油气总储量至200立方”。2016年12月19日，嘉兴市公安消防支队秀洲区大队向秀兴燃气出具《建设工程消防验收意见书》（嘉秀洲公消验字[2016]第0028号），载明“我大队对你单位申报的位于浙江省嘉兴市秀洲区油车港镇栖真集镇油瓶湾4号的液化气储配站项目（0#、3#储罐的启用）扩建工程进行了消防验收，经资料审查、现场抽样检查和功能测试，综合评定该工程消防验收合格”。 2017年8月1日，嘉兴市建委对秀兴燃气的燃气经营许可申请，作出嘉建燃许不决[2017]1号《不予行政许可决定书》，载明：你公司于2015年7月向本机关提出的燃气经营许可证申请，本机关受理后，在对你公司提交的申请材料进行审查时，发现燃气设施建设工程竣工验收材料中的消防验收材料，是消防机关在1998年11月为嘉兴郊区栖真液化气站出具的消防验收材料，因此要求你公司重新办理合法有效的燃气设施建设工程竣工验收此证明，但你公司直至2016年12月19日才完成该工程的消防验收，而在此期间新的《嘉兴市区燃气规划》已于2015年7月生效，按照新的市区燃气规划，你公司申请的瓶装液化气经营地点已经取消，因此在原址申请燃气经营许可证已不符合法定条件。为了协助你公司通过转变经营方式以开辟新的经营出路，在征得你公司同意后，本机关的相关部门一直尝试为你公司与其他燃气经营企业进行联合经营铺路搭桥，因此，在此期间本机关中止了对你公司燃气经营许可证申请的处理。由于你公司与其他燃气经营企业在联合经营的协商中始终无法达成一致，故本机关决定恢复对你公司经营许可证申请的处理。根据《燃气经营许可管理办法》第五条第一款第（一）项的规定，及《嘉兴市区燃气规划》关于瓶装液化气的经营布点规划，经研究，本机关决定对你公司的燃气经营许可证申请不予核准。嘉兴市建委于2017年8月2日邮寄送达秀兴燃气。 另查明，根据2015年7月11日《嘉兴市人民政府关于同意〈嘉兴市区燃气规划〉的批复》（嘉政发[2015]48号）的规定，嘉兴市区燃气规划进行规划调整，秀兴燃气所在的经营地址已取消瓶装液化气经营布点。 再查明，2017年7月21日，原告对被告作出的《信访事项答复意见》（信访答字[2017]2号）不服，向本院提起行政诉讼。诉讼过程中，原告于2018年1月10日以“被申请人正在落实申请人所在地址的燃气布点规划事宜，申请人的燃气经营问题有望得到解决”为由，向本院申请撤回起诉，同日，本院作出（2017）浙0402行初67号行政裁定，准许原告撤回起诉。 本院认为，本案争议焦点：嘉兴市建委作出嘉建燃许不决[2017]1号《不予行政许可决定书》是否合法。 一、《不予行政许可决定书》在实体上是否合法。根据《行政许可法》第三十二条规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。第三十四条规定，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。首先，秀兴燃气于2013年12月向秀洲区住建局提出燃气经营许可，虽秀兴燃气于2014年7月7日核准成立，但其在公司成立筹备阶段以预登记公司名义提出的申请并不违反相关法律法规规定，且由秀兴燃气对筹建期间申请予以承认，秀洲区住建局××××委在前期审批中并未就此提出过异议，嘉兴市建委以此为由认为之前申请为无效申请，其理由不能成立，本院不予采纳。由于秀兴燃气经专家组现场审核并提出整改意见，在整改验收通过并经审核完成前，上述许可申请并不能成为有效申请。即在审批过程中，审查机关提出整改意见，申请人也围绕上述意见进行了整改，该项申请其实已因提供资料不全，应当认定不能成为有效申请。根据秀兴燃气提供的嘉兴市公安消防支队秀洲区大队向秀兴燃气出具《建设工程消防验收意见书》（嘉秀洲公消验字[2016]第0028号），秀兴燃气在2016年12月19日才符合申请条件，此时的许可申请才能作为有效申请。对于原告所称被告应一次性告知、以及之前作出许可或不许可决定，因秀兴燃气之前并未就此提出主张，且根据实际情况，双方一直处于沟通及补正许可申请材料过程中，不能以此确认嘉兴市建委的行为违法。其次，根据许可决定载明的事实及本院查明的事实，新的嘉兴市区燃气规划已于2015年7月11日正式发文进行规划调整，秀兴燃气所在的经营地址已取消瓶装液化气经营布点，故秀兴燃气提出的许可申请已不符合法定条件，嘉兴市建委作出不予行政许可决定符合法律法规规定。第三，2015年7月11日新的燃气规划布点已形成，嘉兴市建委明知该规划布点情况，其在2015年9月9日秀洲区住建局收到秀兴燃气的再次申请后，应当明确告知秀兴燃气该申请已不可能获得批准，但其仍要求秀洲区住建局对秀兴燃气的相关材料进一步审核，造成秀兴燃气再进行提供补充材料等，且最终嘉兴市建委仍以该布点不符合规划要求作出不予行政许可决定，故嘉兴市建委在该行政许可审批中存在告知不当，未能及时有效防止申请人因无效申请可能造成的扩大损失。 二、《不予行政许可决定书》在程序上是否合法。根据秀兴燃气取得《建设工程消防验收意见书》，也即2016年12月19日秀兴燃气许可申请符合法定形式，为有效申请后，嘉兴市建委应根据《燃气经营许可管理办法》第八条规定，在二十个工作日内作出是否准予许可的决定。嘉兴市建委于2017年8月1日才作出不予许可决定，其程序上不符合法律法规规定，应认定违法。嘉兴市建委称“征得秀兴燃气同意后，一直尝试为秀兴燃气与其他燃气经营企业进行联合经营铺路搭桥，中止燃气经营许可证申请的处理。”嘉兴市建委并未就此举证证明“秀兴燃气同意”以及办理过中止的相关手续。 综上，被告嘉兴市建委于2017年8月1日作出嘉建燃许不决[2017]1号《不予行政许可决定书》在实体上符合法律法规规定，其效力应当予以确认；但因其程序违法，故本院确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告嘉兴市城乡规划建设管理委员会于2017年8月1日作出嘉建燃许不决[2017]1号《不予行政许可决定书》违法。 案件受理费50元，由被告嘉兴市城乡规划建设管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  李红平 审 判 员  王 晨 人民陪审员  钱阿三 二〇一八年八月三日 书 记 员  曹 清