浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙04行初125号原告沈志红，女，1983年11月7日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。委托代理人周永静、王群燕，浙江中禾律师事务所律师。被告嘉兴市秀洲区人民政府，住所地嘉兴市洪兴路1765号。法定代表人吴燕，区长。委托代理人张骏、叶愈青，嘉兴市秀洲区人民政府法制办工作人员。第三人嘉兴市秀洲区王江泾镇人民政府，住所地嘉兴市秀洲区王江泾镇。法定代表人梁波凯，镇长。出庭负责人钱罡，副镇长。委托代理人章建伟、姚欣怡，浙江圣文律师事务所律师。原告沈志红不服被告嘉兴市秀洲区人民政府房屋强制拆除赔偿行政复议决定，于2018年3月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后即向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月19日公开开庭审理了本案。原告沈志红的委托代理人周永静，被告嘉兴市秀洲区人民政府（以下简称秀洲区政府）的委托代理人张骏、叶愈青，第三人嘉兴市秀洲区王江泾镇人民政府（以下简称王江泾镇政府）的副镇长钱罡及委托代理人姚欣怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年2月27日，被告秀洲区政府作出嘉秀洲复字[2018]1号行政复议决定（以下简称1号复议决定）。查明：2017年4月19日至22日期间，被申请人王江泾镇政府强制拆除位于王江泾镇××底的两层建筑，该建筑系由嘉兴市秀洲区王江泾镇长虹村村民委员会（以下简称长虹村委会）建造的村老年活动中心，由王江泾镇政府于2003年8月1日以王政[2003]86号《关于同意建造村老年活动中心的批复》，同意长虹村委会在北虹东南侧建造。该建设项目经嘉兴市国土资源局用地预审、嘉兴市人民政府批准后，嘉兴市国土资源局秀洲分局于2004年8月20日作出建设使用所有土地决定，明确该决定书项下的土地只限于公益事业用途，用于建设老年活动中心项目，建筑占地423平方米。嘉兴市秀洲区建设局于2004年8月2日向长虹村委会颁发[2004]浙规证0460269号《建设工程规划许可证》。申请人沈志红于2006年4月29日通过与长虹村委会、长虹村经济合作社签订买卖房屋协议购入其中的“二楼二底”部分用房（面积约167.6平方米），协议明确该房屋无土地证及房产证。申请人购入后改变相关用房的公益事业用途，没有办理购入用房的相关变更手续。2006年7月10日，申请人与王江泾镇城建办签订临时建房协议（协议中明确申请人在办理临时建筑相关手续后可以建筑相关面积为18.34平方米的楼梯间），事后申请人在未办理临时建筑相关手续的情况下，擅自建造了楼梯间。2017年4月19日至22日，被申请人强制拆除的王江泾镇北虹××号的两层建筑，包含了申请人于2006年4月29日购入的面积约167.6平方米的公益事业用房和事后擅自建造的楼梯间。被告认为，被申请人在实施强制拆除行为前未按照《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）等法律、法规规定的程序进行，程序违法；被强制拆除的建筑属于城镇规划区范围内，被申请人实施强制拆除行为属于行政行为主体不适格；被强制拆除的建筑物由长虹村经济合作社办理过集体土地建设用地审批和建设工程规划许可，被申请人认为被强制拆除的建筑是未经审批的违法建筑，属于事实认定错误。申请人购买农村集体公益性用房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等法律、法规对农村集体建设用地使用权和划拨建设用地使用权不得擅自出让、转让的规定；申请人擅自改变房屋的用途，将本来用于老年活动的公益用房变成了商业用房，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土管法实施条例》）、《土地登记办法》等规定。故申请人要求责令被申请人采取补救措施予以修复重建的请求，本机关不予支持。由于被申请人强制拆除的楼梯间是申请人未办理规划许可和用地审批手续的违法建筑，故对涉及楼梯间申请人提出的修复重建的赔偿请求，本机关也不予支持。被告根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款之规定，决定：确认被申请人王江泾镇政府拆除申请人沈志红位于北虹××号的房屋的行政行为违法；驳回申请人要求被申请人修复重建被拆建筑的行政赔偿请求。沈志红于2018年2月28日签收该行政复议决定书。原告沈志红诉称，北虹××号五楼五底房屋系王江泾镇政府拓宽北虹东时拆一赔一补偿给长虹村，长虹村于2006年4月29日在第三人王江泾镇政府的监督和主持下公开拍卖，由原告（父亲沈连庆）和梁建峰（其父亲梁国富）共同中标，并与长虹村委会、长虹村经济合作社签订了《买卖房屋协议》，支付合计103.8万元。2017年4月19日，第三人未经法定程序、未征得房屋所有权人同意，将梁国富及原告建造、合法取得的房屋进行了拆除和破坏。同年4月22日，第三人组织公安、行政执法等部门对原告所有的房屋全部拆除，且在暴力拆除过程中致原告父亲沈连庆当场昏倒入院抢救，被诊断为二根肋骨断裂、癫痫等，经多家医院治疗，仍未见好转。原告依法向被告申请行政复议，被告作出嘉秀洲复字[2017]7号行政复议决定，确认第三人拆除原告位于北虹××号房屋的行政行为违法，但对原告要求第三人采取补救措施将房屋修复重建的请求不予支持。原告不服，向嘉兴市中级人民法院提起行政诉讼，嘉兴市中级人民法院经审理后认为涉案房屋不属违法建筑，作出（2017）浙04行初77号行政判决，撤销被告作出的上述行政复议决定，并责令其在法定期限内重新作出复议决定。之后，被告重新作出1号复议决定，确认第三人拆除原告的涉案房屋行为违法，但驳回原告要求修复重建被拆房屋的行政赔偿请求。原告认为，被告重新作出复议决定前仍然未经听证，也未让原告举证或陈述意见，程序违法，且被告认为原告擅自改变涉案房屋用途无任何事实依据，第三人违法拆除原告的房屋系合法建筑，被告及嘉兴市中级人民法院均予以认定，合法建筑非经法定程序征收不得拆除。第三人有义务采取补救措施修复重建并赔偿其他损失。被告驳回原告修复重建的行政赔偿请求适用法律错误，理由不成立。故请求：1.撤销被告“驳回申请人要求被申请人修复重建被拆建筑的行政赔偿请求”的行政复议决定；2.判令第三人对原告房屋修复重建并承担赔偿责任。原告提供的证据有：1.（2017）浙04行初77号行政判决书；2.嘉秀洲复字[2018]1号行政复议决定书；3.《王江泾镇工程项目招投标会议纪要》《临时建房协议》各1份，系原告在（2017）浙04行初77号案中提供的证据材料，用于证明在2006年4月29日长虹村经济合作社公开拍卖涉案房屋时，第三人工作人员罗新建及法律服务所高永昌在场并在该会议纪要上签名；原告购入涉案房屋，由村委会及王江泾镇政府城建办于2006年7月10日盖章并由相应负责人签名，同意原告修建楼梯。也是说明第三人当时就知情，其当庭所作的陈述与事实不符。原告因第三人在本案庭审中所作其对于长虹村委会于2006年4月29日将建成的村老年活动中心用房以店面房进行公开拍卖之事不知情的陈述而提交。被告秀洲区政府辩称，一、被告作出1号复议决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确。1.被告依据（2017）浙04行初77号行政判决书，在判决生效之日起的法定期限内作出1号复议决定，程序合法。根据《行政复议法》第二十二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，原告提出“未经听证、未让原告举证或陈述意见，复议程序违法”的意见，没有法律依据。2.根据被告在复议期间的书面审查、向有关单位的调查核实，以及嘉兴市中级人民法院在2017年10月17日开庭审理对事实的全面调查确认，1号复议决定在事实清楚、证据充分的基础上作出的。原告在申请复议和提起行政诉讼时提交的证据—第三人拆除涉案房屋的现场照片、长虹村委会的证明材料，都能证明原告擅自改变涉案房屋的用途，将长虹村老年活动中心用房变为超市经营用房。二、被告驳回原告要求修复重建被拆建筑的行政赔偿请求，符合法律规定。1.原告不是涉案建筑物的合法所有权人，没有请求修复涉案建筑物的权利。《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。法律对集体所有建设用地的转让有明确的禁止规定，故原告通过买卖取得长虹村集体建设用地上的老年活动中心部分用房，违反了法律的强制性规定，是无效的。另外，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第七条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”；第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。原告购入涉案建筑物的行为，不仅变长虹村集体所有的公益用房为私人商业用房，损害公共利益和包括长虹村老年村民在内的他人合法权益，而且未经依法登记，是无效的法律行为。2.原告擅自改变涉案建筑物的用途为商业用房，如将涉案建筑物作为商业用房重建，违反了法律的规定。《土管法实施条例》第六条第二款规定：“依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记”。原告没有任何变更土地用途的合法手续，却将涉案建筑物用于超市经营用途，且在复议申请书和行政起诉状中多次强调涉案建筑物是商住房，如将涉案建筑物作为商住用房重建将违反《土地管理法》第四十三条关于建设用地的明文规定。3.原告已经变更了行政赔偿的方式和途径，与本案的诉讼请求互相矛盾。原告在收到1号复议决定书后，于2018年3月13日向王江泾镇政府提出了支付650万元强拆损失赔偿金和38万元人身伤害赔偿金的行政赔偿请求。根据《国家赔偿法》第九条的规定，赔偿请求人应该先向赔偿义务机关提出，或者在行政复议、行政诉讼时一并提出。原告既然已经决定直接向赔偿义务机关提出，并且将修复重建的请求变更为支付赔偿金的请求，则本案诉讼就不存在具体的诉讼事由和明确的诉讼请求。故请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书，2.（2017）浙04行初77号行政判决书；3.行政复议决定书及送达回证；4.长虹村委会情况说明；5.原告复议时提交的照片；6.沈志红、沈连庆行政赔偿申请书，上述证据证明被告依法查明事实作出行政复议决定，程序合法。法律依据有：《行政复议法》第二十二条、第三十一条；《行政复议法实施条例》第三十三条；《土地管理法》第四十三条、第六十三条；《土管法实施条例》第六条；《物权法》第七条、第九条；《土地登记办法》第四十条、第四十八条；全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市××等××点县××、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定；《国家赔偿法》第九条。第三人王江泾镇政府述称，一、原告要求第三人对其房屋修复重建并承担赔偿责任的诉请超出了本案的审理范围。本案系原告不服被告作出的1号复议决定而提起的行政诉讼，是对该复议决定的合法性进行审查。二、原告要求第三人对其房屋修复重建并承担赔偿责任的诉请缺乏事实和法律依据。根据《物权法》《国家赔偿法》，原告诉请成立的前提是涉案房屋的不动产物权已合法设立且享有合法的物权。从现有证据来看,涉案房屋的建造者系长虹村委会,并非原告,且尽管办理了用地审批手续和建设工程规划许可手续,但未办理竣工验收备案手续。涉案房屋地块为集体所有,长虹村委会在办理房屋审批手续时是以建造老年活动中心为由向第三人申报的。根据嘉兴市国土资源局秀洲分局签发的《建设使用集体所有土地决定书》，该地块只限于作公益事业用途，建设用地规划许可及建设工程规划许可证上均载明项目为老年活动中心。但长虹村委会却直接将该房屋变成了商业用途的经营性用房，建成后直接公开拍卖，以合法形式掩盖非法目的，明显违法，该建筑物系擅自改变建设工程规划许可和使用性质建成的违法建筑。基于涉案房屋的违法性质且集体土地不能流转的法律规定，原告与长虹村委会签订买卖会同违反了法律法规的强制性规定，损害了社会公共利益，应当归于无效，且原告未进行不动产物权的转让登记，其买卖行为不能发生物权变动的效力。原告明知涉案房屋不能流转仍进行买卖，具有明显过错，由此导致的损失应当买卖双方各自承担。原告已于2018年3月13日向第三人提出行政赔偿，要求支付650万元强拆损失赔偿金和38万元人身伤害赔偿金。根据《国家赔偿法》第九条规定，赔偿请求人应该先向赔偿义务机关提出，或者在行政复议、行政诉讼时一并提出。根据一事不再理原则，原告既然已向赔偿义务机关提出赔偿请求，则不能再就同样的事由在本案中重复主张。故请求驳回原告的诉讼请求。第三人提供的证据有：原告和沈连庆的行政赔偿申请书及赔偿清单，证明原告已就同一事项向第三人提出行政赔偿申请，不得再重复主张要求修复重建或赔偿损失。法律依据有：《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第四十五条、第六十五条；《浙江省违法建筑处置规定》第三条；《土地管理法》第十二条、第五十九条、第六十一条、第六十三条、第八十一条、第八十二条；《土管法实施条例》第三十二条、第三十九条；《物权法》第三十条；《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第二十一条；《中华人民共和国合同法》第五十二条。经庭审质证，原告对被告的证据1的真实性没有异议；对证据2的真实性没有异议，但认为嘉兴市中级人民法院并没有认定原告所有的房屋是违法建筑，相反经过庭审调查，原告的房屋经过了相应的审批，并认为被告第一次作出的复议决定在程序上没有听取原告意见以及查明事实，不支持原告恢复重建的理由是错误的，也说明了被告作出本案1号复议决定犯了同样的错误，没有听取原告意见也没有查明案件事实；对证据3的真实性没有异议，但认为被告未经听证，未听取原告的意见，没有经过调查核实，程序不合法。且该复议决定认定的相关事实错误，对原告有利的相关事实未予认定，属适用法律错误；对证据4的真实性、合法性、关联性均不予认可，认可当时房屋确实是出租给别人，但认为当时由第三人相关主管人员组织了公开拍卖，原告对房屋的来源是合法善意取得，并支付了相应款项，被拆前的11年期间由原告所有；对证据5没有异议，证明第三人强拆时的现场情况，没有经过任何合法的手续以及法定的程序破坏并拆除原告房屋的事实；对证据6的真实性没有异议，但对被告证明内容有异议，认为其在提起本案诉讼后提出的行政赔偿申请，在法定期限内第三人没有答复，且嘉兴市秀洲区人民法院对此至今没有立案。被告对原告的证据无异议。第三人对原告的证据2的证明目的有异议，认为该行政判决书上认定了涉案房屋是经过有权机关的用地审批和许可，但并没有对涉案房屋合法性及原告购入房屋的合法性进行确认，与被告的1号复议决定内容并不冲突；对证据3中的会议纪要，认为镇政府派人参加拍卖在会议纪要没有体现，且会议纪要上最后中标人并非原告。对于原告提及的在会议纪要上签字的罗新建和高永昌的身份，第三人认为需要庭审进行核实。本院对上述证据认证如下：被告的证据1、2、3，证明被告是根据本院的生效判决重新作出了被诉1号复议决定的事实，与本案具有关联性，本院予以采信；被告的证据4系长虹村委会于2018年2月23日出具的关于涉案房屋原系村集体用房，原告于2006年通过村组织的公开拍卖而购入，连同其他三楼三底一并出租给他人作超市经营的情况说明，原告虽对其真实性有异议，但对于涉案房屋出租给他人经营超市之事实予以认可，故本院对该证据的真实性、关联性予以确认；被告的证据6，系原告及其父亲沈连庆向第三人提出的行政赔偿申请书，非本案审理范围，与本案不具有关联性，本院不予采信。原告的证据1、2，与被告的证据2、3相同，予以采信；原告的证据3，第三人在法庭指定的庭审结束后的3日内没有提交会议纪要上签字的罗新建和高永昌的身份核实情况，故该证据与本案有关联性，本院予以采信。经审理查明，本院在审理（2017）浙04行初77号沈志红诉秀洲区政府及王江泾镇政府城建行政复议决定一案中,认定沈志红被拆房屋（即本案涉案房屋）建造时虽为老年活动中心，但已经过有权机关的用地审批和规划许可。王江泾镇政府未经调查，认定沈志红的被拆除房屋为违法建筑与事实不符，且王江泾镇政府未依法定程序强制拆除沈志红的房屋，秀洲区政府作出嘉秀洲复字[2017]7号行政复议决定确认王江泾镇政府拆除沈志红房屋的行为违法正确。但秀洲区政府在行政复议案件审查中，仅根据王江泾镇政府的答复意见及王江泾镇有关部门出具的情况说明，未按照《行政复议法》第二十二条的规定，依职权向有关单位、组织调查核实，也未听取沈志红的意见，未查明案件事实。故秀洲区政府不予支持沈志红提出“要求被申请人采取补救措施将房屋修复重建”的请求的理由错误。同时，秀洲区政府不予支持沈志红的该项复议请求也未在行政复议决定书的主文中作明确表述，属复议决定遗漏请求事项，故本院判决撤销了秀洲区政府作出的该行政复议决定并责令其重新作出复议决定。被告于2018年2月27日重新作出了本案被诉１号复议决定（内容如前），并于2018年2月28日向沈志红送达了该复议决定书。沈志红不服，再次向本院提起诉讼。本院认为，本案系原告沈志红因不服被告秀洲区政府重新作出行政赔偿复议决定而再次提起的诉讼。被告所作1号复议决定确认第三人王江泾镇政府强制拆除涉案房屋的行为违法正确，被告根据本院生效判决重新作出1号复议决定，程序合法，原告起诉认为被告未经听证、未让原告举证或陈述意见，属程序违法的理由，缺乏法律依据。本案争议的焦点是王江泾镇政府违法拆除涉案房是否应当对原告沈志红承担赔偿责任。《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损失的其他违法行为。”本案中，第三人王江泾镇政府违法拆除涉案房屋，已造成了原告沈志红的财产损失。被告以原告购买农村集体公益性用房且擅自改变房屋的用途，将老年活动的公益用房变成了商业用房，违反了《土地管理法》《土管法实施条例》《土地登记办法》等规定为由，对沈志红提出要求王江泾镇政府采取补救措施予以修复重建的赔偿请求不予支持，理由错误。涉案房屋连同一并被强制拆除的三楼三底系长虹村委会于2003年8月以村老年活动中心用房名义申请并经有权机关的用地审批和规划许可而建造，是合法建筑。长虹村委会在该老年活动中心用房建成后以沿街店面房进行公开拍卖，原告通过与长虹村委会、长虹村经济合作社签订买卖房屋协议而购入其中的二楼二底房屋，作经营之用，是在房屋建成后改变了用途，但这是原告与长虹村委会之间的房屋买卖民事法律关系，被告无权在行政程序中认定该房屋买卖合同合法与否，且在长虹村委会未参加本案的情况下，被告直接认定房屋买卖合同无效，剥夺了长虹村委会的抗辩权，侵犯了长虹村委会依法享有的权利。故被告在作出被诉1号复议决定时混淆了对违法建筑行政认定与房屋买卖民事法律行为的两个不同法律关系，其不支持原告赔偿请求的复议决定，适用法律错误。被告作为行政复议机关，在审理申请人申请行政复议一并提出行政赔偿请求时，应当依照《行政复议法》第二十九条第一款的规定，审查申请人的赔偿请求是否符合国家赔偿法的规定。根据《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民合法权益，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。涉案被违法拆除的房屋系经过有权机关批准的合法建筑，被王江泾镇政府违法拆除而造成原告的财产损失，并非因原告的自己行为致使损害发生，不属于《国家赔偿法》第五条规定的国家不承担赔偿责任之情形。由于涉案被拆房屋建造时土地性质为集体土地，能否恢复原状，需由被告进行认定。但王江泾镇政府对于其违法拆除涉案房屋造成原告的财产损失应当承担赔偿责任。综上所述，被告所作1号复议决定，确认第三人王江泾镇政府拆除原告沈志红位于北虹××号房屋的行政行为违法正确。但驳回原告的赔偿请求，属适用法律错误，该项决定内容应予撤销，原告提出要求撤销该项复决决定的诉讼请求，本院予以支持。因本案是审查被诉1号复议决定的合法性，原告请求本院“判令第三人王江泾镇政府对其房屋修复重建并承担赔偿责任”，不属本案审理范围。本案庭审中，合议庭已对此向原告作了释明，但原告坚持不作变更，故对原告的该项赔偿请求，本院不予支持。被告及第三人提出不予赔偿的理由，均不能成立。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、维持被告嘉兴市秀洲区人民政府嘉秀洲复字[2018]1号行政复议决定关于“确认被申请人秀洲区王江泾镇人民政府拆除申请人沈志红位于北虹东路56号房屋的行为违法”的决定内容；二、撤销被告嘉兴市秀洲区人民政府嘉秀洲复字[2018]1号行政复议决定关于“驳回申请人沈志红要求被申请人修复重建被拆建筑物的行政赔偿请求”的决定内容；三、责令被告于本判决书生效之日起在规定期限内重新作出由第三人嘉兴市秀洲区王江泾镇人民政府向原告沈志红承担赔偿责任的行政复议决定；四、驳回原告沈志红的其他赔偿请求。案件受理费50元，由被告嘉兴市秀洲区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一八年八月二十三日书记员  张琳嫣