成都市龙泉驿区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川0112行初65号 原告成都蓉创商品混凝土有限公司，住所地成都市双流县九江镇九龙工业港九龙大道。 法定代表人温凌云，该公司总经理。 委托代理人唐海涛，四川瑞利恒律师事务所律师。 委托代理人孙泽凤，四川瑞利恒律师事务所律师。 被告成都市双流区规划建设局，住所地成都市双流区东升街道花园路188号。 法定代表人纪昌发，该局局长。 委托代理人续薇薇，四川英特信律师事务所律师。 委托代理人罗俊，四川英特信律师事务所律师。 被告成都市双流区城市管理局，住所地成都市双流区东升街道棠湖西路一段39号缔煌城B座9楼。 法定代表人刘伟，该局局长。 委托代理人杨旭辉，北京观韬（成都）律师事务所律师。 委托代理人李楷，北京观韬（成都）律师事务所律师。 被告成都市双流区综合行政执法局，住所地成都市双流区东升街道棠湖西路一段39号缔煌城B座9楼。 法定代表人刘伟，该局局长。 委托代理人杨旭辉，北京观韬（成都）律师事务所律师。 委托代理人李楷，北京观韬（成都）律师事务所律师。 被告成都市双流区人民政府九江街道办事处，住所地成都市双流区九江街道鸿雁路319号。 法定代表人何伟，该街道办事处主任。 委托代理人高筱冬，北京炜衡（成都）律师事务所律师。 原告成都蓉创商品混凝土有限公司(以下简称“蓉创公司”)因要求确认被告成都市双流区规划建设局（以下简称“双流规建局”）、成都市双流区城市管理局（以下简称“双流城管局”）、成都市双流区综合行政执法局（以下简称“双流综执局”）、成都市双流区人民政府九江街道办事处（以下简称“九江街办”）于2017年12月1日对原告厂区实施强制拆除的行为违法，于2018年2月28日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月13日立案后，于2018年3月16日向被告双流规建局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，于2018年3月20日向被告双流城管局、双流综执局、九江街办送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月28日公开开庭审理了本案。原告蓉创公司的委托代理人唐海涛，被告双流规建局的工作人员曹先荣、委托代理人续薇薇，被告双流城管局和双流综执局的负责人师孟军、委托代理人杨旭辉，被告九江街办的工作人员邱林、委托代理人高筱冬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告蓉创公司诉称，2004年8月19日，双流九龙投资有限公司与双流县人民政府签署《双流九龙工业港投资协议》，约定由九龙公司在双流兴建“双流九龙工业港”，规划面积约2230亩，计划引进大中型生产型企业120家以上。九龙公司及入港企业工商、税务关系必须登记注册在双流县。依照该协议，九龙公司享有租赁权，可引进入港企业。基于上述前提，原告经与九龙公司洽谈后同意入港。2006年3月3日原告承租九龙公司名下位于九龙工业港园区九龙大道A2座27亩土地开办商品混凝土企业，协议签署时原告预计投入3000万元，实现年产值5000万元，实现利税300万元。2006年9月7日，原告再次租用九龙公司名下24.04亩土地用于开办设备维修中心，预计投资500万元。原告企业基于入港要求，于2006年3月8日正式于双流县工商行政管理局注册成立，其后陆续修建厂房、库房等，并依法取得经营商品混凝土所需的证照。然而双流县人民政府违反诚信，自2015年10月起，不再审批并发放原告为继续经营所需的预拌商品混凝土资质证书，令原告全面停产，损失惨重。2017年12月1日，四被告集合100余人，连同两台大型挖掘机等，到原告现场违法实施强制拆除行为，造成原告二期办公区、机修车间、生产调度室、3号机存料器外架及砂石料仓全部毁损，直接经济损失达510万元。原告认为，政府及其各部门应当遵守诚信原则，原告获得政府审批同意开办商品混凝土搅拌站项目，不能因为政府规划调整或政策变动等原因朝令夕改。被告以环保督查为由，要求原告暂停营业并拒绝为原告批复预拌商品混凝土资质证书，已经违反诚信原则。四被告均无强拆权力，在未履行必要的告知，未给原告申诉、抗辩以及申请听证等权利的前提下，擅自对原告的厂区实施拆除，严重违法。请求人民法院依法判决确认四被告于2017年12月1日对原告厂区实施强制拆除的行为违法。原告蓉创公司为支持自己的诉讼请求，提供了以下证据：1.“双流九龙工业港”投资协议、两份租赁合同，证明原告响应双流政府号召，经过九龙公司招商入园开办商品混凝土企业与维修中心，合法经营，修建厂房车间属经营必须的内容；2.《成都蓉创商品混凝土有限公司混凝土搅拌站建设项目环境影响报告表评估意见》《关于成都蓉创商品混凝土有限公司商品混凝土搅拌站竣工环境保护试生产批复》《建设项目竣工环境保护验收监测表》《成都蓉创商品混凝土有限公司搅拌站安全现状评估报告》《关于成都远卓商品混凝土有限公司商品混凝土预制构件生产项目建议书登记备案的通知》《证明》、资质证书、纳税凭证，证明原告开办的混凝土项目符合用地规划，项目本身修建了许多主体工程、辅助工程、生活及办公设施等，符合用地规划、环保要求，相关主体部分及设施属于合法建筑；3.拆除现场照片，证明四被告违法拆除行为造成原告二期办公区及机修车间、生产调度室、3号机存料器外架及砂石料仓全部毁损；4.大井社区基本概况，证明被告提交的5份通知指出原告在大井社区存在违章建筑，未能详细确定违章建筑所在具体地点，具体内容；5.《公证书》，证明原告公司经营地点，公司建筑物、构筑物、资产等情况。 被告双流规建局辩称，其实施强制拆除的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、双流规建局具有查处违法建设的法定职责。根据《城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，双流规建局作为县级以上城乡规划管理职能部门，具有在双流区范围内行使规划管理的行政职权。原告修建的建（构）筑物位于双流区，故双流规建局对其作出强制拆除决定是在依法行使职权，且在行使职权过程中没有滥用和超越职权之情形。二、双流规建局实施强拆行政行为符合法律规定。（一）案涉建设经认定属于违法建设，依法应予强制拆除。原告在双流区九江街道大井社区未取得建设工程规划许可进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，影响了城乡规划管理秩序，该建设属违法建设。同时，该违法建设属于不能采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依法应予拆除。双流规建局对案涉违法建设进行调查认定后，于2016年11月22日依据城乡规划法向原告送达《建设项目执法调查通知书》《限期拆除违法建设决定书》，要求其于2016年12月2日之前自行拆除。原告到期未履行自行拆除的义务，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，应予强制拆除。（二）双流规建局实施强制拆除的行政行为符合法定程序。双流规建局在组织实施强制拆除前，已经按照法定程序要求原告自行限期拆除，并告知救济途径，但原告既未自行拆除也未提起行政复议或者诉讼。双流规建局于2017年2月21日依据行政强制法向其发出《履行规划行政决定催告书》与《限期自行拆除违法建设公告》，再次催告其在十日内自觉履行拆除违法建设的义务，原告在催告书规定的期限内仍未履行拆除义务。双流规建局在2017年6月27日作出《强制拆除违法建设决定书》，决定书中载明了提起行政复议、行政诉讼的救济途径及期限。救济期内原告未提出行政复议与行政诉讼，双流规建局依法于2017年12月1日对原告在双流区九江街道大井社区违法修建的建（构）筑物依法组织实施了强制拆除。综上，双流规建局的行政行为符合法律法规规定，应驳回原告的诉讼请求。 被告双流规建局向本院提供了以下证据和依据：1.双流规建局统一社会信用代码证书、负责人身份证明书，证明被告主体身份。2.情况说明，证明案涉违法建设未取得建设工程规划许可证，未经过建设工程设计方案审定。3.《建设项目执法调查通知书》《限期拆除违法建设决定书》、送达回执，证明被告于2016年11月22日向原告送达了执法调查通知书，要求原告就案涉项目涉嫌未取得规划许可事宜接受调查，原告未配合。被告已经要求原告限期自行拆除案涉违法建设，原告未在救济期限内提起行政复议与诉讼。4.调查询问笔录、被调查人吴伟身份证明，证明双流规建局就案涉违法建设情况向九江街道工作人员进行调查取证。5.《限期自行拆除违法建设公告》《履行规划行政决定催告书》、送达回执，证明被告已按法定程序履行公告及催告程序。6.现场检查（勘验）笔录及照片三张，证明案涉违法建设拆除前的状态，原告未履行自行拆除的义务。7.《强制拆除违法建设决定书》及送达回执、代胜民身份证明，证明《强制拆除违法建设决定书》是于2017年6月27日作出并在大井社区党委副书记及居委会委员的见证下留置送达。8.《配合拆除违法建设函》及送达回执，证明双流规建局向九江街办发函要求协助做好强制拆除工作。9.现场检查（勘验）笔录及照片，证明《强制拆除违法建设决定书》的送达情况。10.强制拆除现场照片，证明强制拆除现场情况、原告厂房内的材料及被告对原告物资进行搬离堆放的情况。11.职权依据：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、《成都市城乡规划条例》第五条；行为依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条，《成都市城乡规划条例》第六十六条第二款，《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条，《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条。 被告双流城管局辩称，被告单位与成都市双流区综合行政执法局实际上是两块牌子一套人马，根据双办发[2017]10号文件第五条的规定，双流综执局在搅拌站、砂石场的整治过程中负有一定职责，在相关部门对原告的违法建设进行强制拆除时，被告仅仅是配合并开展业务指导，在此过程中并未行使任何职权，也未作出任何行政行为。人民法院应当裁定驳回原告对被告双流城管局的起诉。被告双流城管局向本院提供了以下证据和依据：1.《中共成都市双流区委机构编制委员会关于设立成都市双流区综合行政执法局的通知》《成都市双流区人民政府办公室关于印发〈成都市双流区综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制暂行方案〉的通知》《成都市双流区人民政府办公室关于印发〈成都市双流区搅拌站、砂石厂（场）专项整治工作实施方案〉的通知》，证明被告双流城管局在该案中并未行使任何职权，也未作出任何行政行为。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条。 被告双流综执局辩称，一、根据《成都市双流区人民政府办公室关于印发〈成都市双流区搅拌站、砂石厂（场）专项整治工作实施方案〉的通知》的规定，在对原告违法建设强制拆除的过程中，双流综执局的职责系配合并开展业务指导，该行为未对原告权利义务产生实际影响，原告对双流综执局提起行政诉讼不符合法定起诉条件，应予以驳回。二、双流综执局对相关部门拆除原告违法建设予以配合并开展业务指导具有充分的事实依据和法律依据，符合法律规定。被告双流综执局向本院提供了以下证据和依据：1.《限期拆除违法建设决定书》《限期自行拆除违法建设公告》《履行规划行政决定催告书》《强制拆除违法建设决定书》《成都市双流区人民政府办公室关于印发〈成都市双流区搅拌站、砂石厂（场）专项整治工作实施方案〉的通知》，证明双流综执局对相关部门拆除原告违法建设予以配合并开展业务指导符合法律规定。2.法律依据：《中华共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）项、第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项。 被告九江街办辩称，一、原告经营违法。首先原告无资质经营加工、销售混凝土。其次原告因其违法经营行为给周边造成环境污染，严重影响公众利益，且拒不整改，属于应依法予以拆除的对象。二、原告的土地为转租取得，且地上建筑均未取得相关规划许可证，系违法建设。相关部门在对其进行了充分告知的前提下实施强制拆除的行政行为，合法有据，并没有侵犯原告的合法权益。三、九江街办作为属地政府，为维护社会稳定，在相关部门的要求下配合其执法行为，于法有据。被告九江街办向本院提供了以下证据和依据：1.《成都市城乡建设委员会关于加强我市预拌混凝土企业绿色生产的通知》《成都市城乡建设委员会关于进一步加强我市预拌混凝土企业绿色生产及管理的通知》《成都市双流区人民政府关于依法取缔非法搅拌站、砂石厂（场）的通告》，证明加强预拌混凝土企业绿色生产、取缔非法预拌混凝土企业的要求是由上级主管部门作出，确立了非法搅拌站的认定标准。2.原告营业执照副本、《预拌混凝土专业承包资质标准》、成都市双流区水务局向原告发出的通知、停止水事违法行为通知书及送达回执、双流城管局向原告发出的调查通知书及责令限期改正通知书、成都市双流区安全生产监督管理局作出的现场检查记录及其向原告发出的责令限期改指令书、双流规建局向原告发出的《强制拆除违法建设决定书》及送达回执，证明原告经营的预拌混凝土搅拌站系非法搅拌站，按相关文件要求属应被取缔拆除的范围，相关法律文书均已合法送达给原告并告知了救济途径，但原告并未在法定期限内提起行政复议或诉讼。3.被告双流规建局向被告九江街办发出的《配合拆除违法建设函》及送达回执，证明九江街办受相关部门要求，作为属地政府，需要做好强制拆除的相关准备和保障工作。4.拆除现场照片14张，证明四被告按照相关程序合法拆除原告的违法建设，并对其合法财产采取了保护措施。 本院对上述证据认证如下：原告蓉创公司提交的证据1、3、5，客观真实、来源合法且与本案相关联，可作为认定案件事实的依据。原告提交的证据2与本案不具关联性，不予采信，提供的证据4系大井社区的概况介绍，不具证据属性，不予认定。被告双流规建局提供的证据6勘验时间与见证人见证时间不一致，存在伪造证据的可能性，依法不予认定；提供的证据9不具相应证明力，不予认定；双流规建局提供的其余证据符合证据三性，予以认定。双流城管局、双流综执局和九江街办提供的证据具备证据三性，予以认定。 经审理查明，2004年8月19日，双流九龙投资有限公司与双流县人民政府（现双流区人民政府）签订《“双流九龙工业港”投资协议》，由双流九龙投资有限公司在双流县境内投资建设“双流九龙工业港”。原告蓉创公司分别于2006年3月3日和2006年9月7日与双流九龙投资有限公司签订土地租赁合同，分别从双流九龙投资有限公司租用土地27亩和24.04亩。原告公司于2016年3月8日注册成立，其后陆续在租用的土地上修建厂房、库房等建（构）筑物。被告双流规建局于2016年11月22日向原告送达《建设项目执法调查通知书》和《限期拆除违法建设决定书》，《限期拆除违法建设决定书》认定：蓉创公司未经规划部门许可，擅自在双流区××街道××井社区××组修建构（建）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令蓉创公司在2016年12月2日之前予以拆除。逾期未拆除的，将依法采取强制拆除措施。原告在收到该决定书后，既未自行拆除也未申请行政复议或提起行政诉讼，双流规建局于2017年2月21日作出《履行规划行政决定催告书》和《限期自行拆除违法建设公告》并送达给了原告，再次催告原告在十日内自觉履行拆除违法建设的义务。原告在限定的期限内仍未履行拆除义务，双流规建局于2017年6月27日作出《强制拆除违法建设决定书》，该决定书送达回执单上记载送达方式为留置、受送达人签字栏为吴伟、代胜民，送达时间为2017年6月27日。2017年12月1日，被告双流规建局组织人员对原告厂区进行了部分拆除。 本院认为，本案的争议焦点有以下两点：1.被诉强制拆除行为是谁实施的；2.强制拆除行为是否合法。 关于第一个争议焦点。本案被告双流规建局曾向原告蓉创公司作出《限期拆除违法建设决定书》《履行规划行政决定催告书》《限期自行拆除违法建设公告》以及《强制拆除违法建设决定书》，在庭审中又自认组织实施了组织强制拆除原告蓉创公司部份厂区的行为，故应当认定双流规建局实施了被诉行政强制行为，其应当承担相应的法律后果。本案中没有证据证明本案其余被告直接参与实施了被诉强制拆除行为，故被告双流城管局、双流综执局、九江街办对强制拆除行为不承担法律责任。 关于第二个争议焦点。行政机关实施强制执行应当遵守《中华人民共和国行政强制法》的规定。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条的规定，行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定进行送达。本案中，双流规建局没有提供证据证明行政强制执行决定书直接送达给了当事人即本案原告，也没有提供证据证明其送达符合留置送达的规定，因此其送达行为程序违法，不能产生合法送达的法律效果，行政强制执行决定不产生法律效力。其次，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”双流规建局在庭审中未提供证据证明县级以上人民政府责令其实施行政强制执行，故其直接实施行政强制执行违反法定程序。最后，强制执行应有合法的依据，即据以执行的行政决定须是依法作出的。本案中，被告双流规建局作出《限期拆除违法建设决定书》后依法向原告进行了送达，原告在法定起诉期限内未依法提起行政诉讼，在审查强制拆除行为的合法性时是否还需审查强制执行行为的依据即《限期拆除违法建设决定书》的合法性，尚存争议。本院认为，由于建（构）筑物一旦拆除就不能恢复，对当事人及相关人员的权益会产生重大影响，此种情况下对行政强制行为的依据是否合法也应予以适当审查。为避免事实上造成起诉期限失去法律意义，可比照非诉强制执行案件的审查标准进行审查。本案中，被告双流规建局认定的违法建设是什么时候建设的，是否建设在城乡规划区内，是建设在乡、村庄规划区内还是建设在城市、镇规划区内，双流规建局并未查明，因此其作出的限期拆除违法建设决定存在超越职权的可能性。还需指出的是，双流规建局在向原告蓉创公司送达《建设项目执法调查通知书》的同时就送达了《限期拆除违法建设决定书》，剥夺了行政相对人的陈述权、申辩权，且在送达决定书后又针对原告的建构筑物是否属于违法建设进行了继续调查，违反了先调查后处理的正当程序原则。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下： 一、确认被告成都市双流区规划建设局于2017年12月1日对原告成都蓉创商品混凝土有限公司部分厂区实施强制拆除的行为违法； 二、驳回原告成都蓉创商品混凝土有限公司的其余诉讼请求。 案件受理费50元，由被告成都市双流区规划建设局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按双方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 (此页无正文) 审 判 长  李明军 人民陪审员  李 恒 人民陪审员  周德利 二〇一八年八月三十日 法官助理钟小丽 书记员黄仟 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政强制法》 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。