山东省聊城市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁15行初13号原告：魏吉国，男，1973年11月24日出生，汉族，住聊城市东昌府区。原告：臧宝春，男，1959年1月14日出生，汉族，户籍地聊城市东昌府区，现住聊城市。原告：季乐贤，男，1955年9月22日出生，汉族，户籍地聊城市东昌府区，现住聊城市。原告：高升，男，1970年1月27日出生，汉族，户籍地聊城市东昌府区，现住聊城市。四原告共同委托代理人：宋晓峰，北京在明律师事务所律师。被告：聊城市人民政府。住所地：聊城市东昌西路24号。法定代表人：宋军继，市长。委托代理人：李万勇，聊城市国土资源局工作人员。委托代理人：邢庆雅，山东光岳律师事务所律师。原告魏吉国、臧宝春、季乐贤、高升（以下简称魏吉国等四人）诉被告聊城市人民政府（以下简称市政府）土地行政批复一案，原告于2018年3月15日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月26日公开开庭审理了本案。原告魏吉国等四人及其委托代理人宋晓峰，被告市政府的委托代理人李万勇、邢庆雅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市政府于2016年11月24日作出聊政字〔2016〕118号《关于收回山东聊城五岳电机有限公司国有土地使用权的批复》，主要内容为：同意聊城市国土资源局收回位于花园路东、皋东街北由山东聊城五岳电机有限公司使用的39332.6平方米的国有土地使用权。该宗土地收回并办理土地变更登记手续后，纳入土地储备。原告魏吉国等四人诉称：原告的房屋位于聊城市东昌府区花园南路83号与皋东街交汇处（五岳电机商住楼），上述房屋系原告分别于2004年-2006年先后从山东聊城五岳电机有限公司（以下简称五岳电机公司）处购买所得。2017年4月7日凌晨，原告的房屋遭到强拆，原告随即报警，出警民警告知此次事件为政府行为，原告遂通过信息公开得知聊城市东昌府区人民政府作出的“东昌政通字〔2013〕69号《聊城市东昌府区人民政府关于五岳电机有限公司片区改造项目房屋征收决定的公告》”。随后在2018年2月4日，原告向被告邮寄政府信息公开申请表，请求被告公开聊城市人民政府制作或保存的关于花园路东、皋东街北，原五岳电机公司收回国有土地使用权的批复，被告于2018年2月11日作出答复，并附被告作出的聊政字〔2016〕118号《关于收回山东聊城五岳电机有限公司国有土地使用权的批复》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，鉴于同一地块的国有土地使用权不可能被重复收回两次，既然东昌府区人民政府早于2013年就针对原告房屋做出了征收决定，在时隔3年后被告又对同一地块再次做出国有土地使用权收回的批复，是没有法律依据的，该批复应被撤销。综上，请求判决撤销被告作出的聊政字〔2016〕118号《关于收回山东聊城五岳电机有限公司国有土地使用权的批复》。原告向本院提交了下列证据：1、原告魏吉国在2004年2月3日与五岳电机公司签订的《售楼合同》复印件；2、原告臧宝春在2004年12月9日与五岳电机公司签订的《山东聊城五岳电机有限公司临街楼出售合同》复印件；3、原告季乐贤在2004年10月1日与五岳电机公司签订的《山东聊城五岳电机有限公司临街楼出售合同》复印件；4、原告高升在2006年6月21日与五岳电机公司签订的《协议书》复印件；5、聊城市东昌府区人民政府作出的东昌政通字〔2013〕69号《关于五岳电机有限公司片区改造项目房屋征收决定的公告》复印件；6、聊城市人民政府办公室作出的〔2018〕第7号《政府信息公开告知书》复印件及聊城市人民政府作出的聊政字〔2016〕118号《关于收回山东聊城五岳电机有限公司国有土地使用权的批复》复印件。被告市政府辩称：请求驳回原告起诉或驳回原告的诉讼请求。（一）原告并非涉案土地权利人，也非地上房屋权利人，与本案无利害关系，主体不适格，应驳回原告起诉。案涉土地原是工业用地，原权利人是五岳电机公司。原告主张对地上房屋享有所有权，并未提交权利证书，不能证明其是该行政行为的相对人。案涉土地上房屋由五岳电机公司建设，是在工业用地上的自建自用房屋，建设者通过原始取得享有房屋所有权。如果原告认为其对房屋享有所有权，应先提起民事诉讼确权至其名下，在此之前原告不能证明其与土地收回行为有利害关系。（二）案涉批复行为不属于可诉行政行为。地方人民政府对其所属土地行政管理部门作出的批复未对原告的权利义务产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，应驳回原告起诉。案涉批复行为并未对原告创设权利或义务，该批复并不是对案涉土地权属的确认，仅仅是同意收回土地使用权的批复，是一种内部的过程性行为，且聊城市国土资源局并未依据该批复作出确认权属的行政行为。（三）被告作出案涉批复程序合法、适用法律正确。因规划调整及公共利益需要收回案涉土地，聊城市国土资源局作出聊国土呈〔2016〕176号《关于收回山东聊城五岳电机有限公司国有土地使用权的请示》，并附《收回国有土地使用权协议书》（即补偿方案）及《聊城市人民政府建设用地项目呈报说明书》、《规划用地边界图》、《储备土地勘测定界图》，被告根据上述材料及《土地管理法》第58条，《山东省国有土地储备办法》第11、12、17条，《土地储备管理办法》第10、12条，作出案涉批复，程序合法、适用法律正确。聊城市国土资源局在收回土地使用权的过程中已就房屋、土地、设备及资产搬迁费用作出评估，原权利人同意各项补偿。被告向本院提交了下列证据：1、聊国土呈〔2016〕176号《关于收回山东聊城五岳电机有限公司国有土地使用权的请示》复印件及收回国有土地使用权协议书复印件；2、建设用地项目呈报说明书；3、山东弘裕土地房地产评估有限公司出具的《山东聊城五岳电机有限公司房屋征收补偿估价报告》复印件、房屋征收补偿结算表复印件、聊城中兴土地评估有限公司出具的《山东聊城五岳电机有限公司土地估价报告》复印件、聊城正信资产评估有限公司出具的《山东聊城五岳电机有限公司机器设备及相关资产搬迁费用评估报告》复印件；4、建筑工程施工许可申请表复印件、山东省自建自用建设项目许可证复印件、建设工程规划许可证副本复印件、土地储备中心储备用地（花园路东，皋东街北）规划用地边界图复印件、聊城市土地储备中心储备用地勘测定界图复印件；5、聊城市中级人民法院（2014）聊恢执字第17-2号执行裁定书复印件和（2014）聊恢执字第17-1号协助执行通知书复印件。经审理查明：2016年11月22日，聊城市国土资源局与五岳电机公司签订《收回国有土地使用权协议书》，主要内容为：一、聊城市国土资源局收回五岳电机公司位于花园路东、皋东街北、聊城精诚房地产开发公司西一宗国有建设用地的使用权，面积39332.6平方米，该宗地登记用途为工业用地。二、该宗地因规划调整及公共利益需要，经双方协商一致后对该宗国有土地使用权收回，该宗土地的收回符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条等法律的相关规定。三、该宗地土地补偿费及地上构筑物、附属物补偿费、大型设备搬迁费用等共计79460080.76元。四、双方的权利义务。五、其他事项。2016年11月24日，被告市政府根据聊城市国土资源局聊国土呈〔2016〕176号《关于收回山东聊城五岳电机有限公司国有土地使用权的请示》，作出聊政字〔2016〕118号《关于收回山东聊城五岳电机有限公司国有土地使用权的批复》，主要内容为：同意聊城市国土资源局收回位于花园路东、皋东街北由山东聊城五岳电机有限公司使用的39332.6平方米的国有土地使用权。该宗土地收回并办理土地变更登记手续后，纳入土地储备。之后，原告魏吉国等四人通过政府信息公开网站提出政府信息公开申请，申请信息描述为：“山东省聊城市人民政府制作或保存的关于花园南路东、皋东街北，原聊城五岳电机有限公司收回国有土地使用权的批复。”2018年2月11日，聊城市人民政府办公室作出〔2018〕第7号《政府信息公开告知书》，将被告作出的聊政字〔2016〕118号《关于收回山东聊城五岳电机有限公司国有土地使用权的批复》公开于原告，原告遂提起本案诉讼。本院认为：本案的争议焦点为被告市政府作出的聊政字〔2016〕118号《关于收回山东聊城五岳电机有限公司国有土地使用权的批复》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。地方人民政府对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权批复，一般属于过程性行为，不可对此提起诉讼。只有在土地行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响的情况下，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院才依法予以受理。本案中，聊城市国土资源局与五岳电机公司签订《收回国有土地使用权协议书》，协议约定由聊城市国土资源局收回案涉宗地使用权，该协议经被告市政府批准后生效。在此过程中，产生外部法律效力的是聊城市国土资源局与五岳电机公司签订的《收回国有土地使用权协议书》。被告市政府仅是根据聊城市国土资源局拟收回案涉宗地使用权的请示作出批复，属于行政机关具有过程性的内部审批行为，被告市政府作出的案涉批复的行为并不产生外部法律效力。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……”因此，被告市政府作出案涉批复的行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告魏吉国、臧宝春、季乐贤、高升的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李 扬人民陪审员  潘丽娟人民陪审员  魏方亚二〇一八年八月十六日法官助理高世宁书记员路普光