福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽01行终541号 上诉人（原审原告）林能英，女，1977年12月3日出生，汉族，身份证地址福州市仓山区。 被上诉人（原审被告）福州市公安局仓山分局，住所地福州市仓山区朝阳路30路。 法定代表人潘宣彬，局长。 上诉人林能英因诉被上诉人福州市公安局仓山分局（以下简称仓山分局）治安行政处罚及行政赔偿一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2017）闽0102行初314号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定：原告因房屋被强拆以及为其母亲的死因讨说法，到北京中南海周围上访，于2016年2月7日被北京市公安局西城分局府右街派出所以中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集等为由，作出《训诫书》，并告知对违反训诫内容规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。2016年2月11日，福州市仓山区盖山镇社会管理综合治理委员会办公室派人将原告从马家楼接回福州并移交被告下属盖山派出所处理。同日，盖山派出所对原告林能英制作了《询问笔录》，并于当日作出《行政处罚告知笔录》，但原告拒绝签收该告知笔录，也未提出陈述和申辩。被告仓山分局于2016年2月11日作出仓公（盖山）行罚决字[2016]00074号《行政处罚决定书》，决定对林能英行政拘留十日。原告林能英仍拒绝签收该决定书。后原告被移交至福州市拘留所执行拘留，拘留时间从2016年2月11日起计至2016年2月21日止。另查明，林能英于2014年11月14日因扰乱公共场所秩序被处以行政拘留10日，同年12月12日再次因扰乱公共场所秩序被处以行政拘留10日。 原审法院认为，北京市公安局西城分局府右街派出所于2016年2月7日对原告作出的《训诫书》，可以证实原告因在中南海周边非正常信访被训诫的事实。根据《信访条例》第十六条的规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；……”。原告到中南海周边信访，不符合上述规定。被告接案后，通过调查取证，认定原告属非正常上访且有扰乱公共场所秩序的行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”的规定，以及原告曾因进京非正常信访被行政拘留的事实，认定原告属情节较重的情形，对原告作出拘留十日的行政处罚，并无不当。庭审中原告主张依据行政处罚法应由违法行为发生地具有行政处罚权的行政机关管辖。根据《治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，本案虽违法行为地在北京，但公安部门认定由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，故被告仓山分局对原告具有管辖权。原告该主张缺乏依据，原审法院不予支持。庭审中原告主张假如其已被北京市公安局训诫，被告再对其拘留属“一事二罚”。因训诫非法定的行政处罚的种类，故原告该主张原审法院不予支持。原告申请政府信息公开的对象经北京市公安局西城分局府右街派出所答复不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，故原告以《政府信息答复告知书》来否认北京市公安局西城分局府右街派出所对其作出的《训诫书》的主张，缺乏事实依据，原审法院不予支持。原告关于中南海周边系首都的公共场所，不适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的主张，亦缺乏依据，原审法院不予支持。因被告不存在违法行为，故原告的赔偿请求及赔礼道歉的请求，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告林能英的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告负担。 上诉人林能英对原审判决不服，向本院提起上诉，请求撤销原判并支持上诉人的其他诉讼请求。其主要理由为：一、被上诉人没有管辖权。上诉人去北京信访是受法律保护的合法行为，不应受惩罚。即使受惩罚，也应遵循《信访条例》的规定。按照该条例，只能对信访人进行劝阻、批评或者教育，经劝阻、批评和教育无效的，才能由公安机关给予警告、训诫或者制止。如果行为人的行为违反集会游行示威的相关规定，或者构成违反治安管理行为，才能由公安机关采取现场处置措施、给予治安处罚，而且应当由案发地公安机关处理。现场处置只能由案发地公安机关处置，否则就变成事后处置。《信访条例》效力高于《公安机关办理行政案件程序规定》，应适用《信访条例》。二、被上诉人程序违法。1、没有传唤程序。2、没有履行行政拘留手续，没有送达处罚决定书。3、没有在法定期限内通知和送达相关文书。4、询问笔录没有上诉人陈述。三、上诉人没有违法行为，一审判决错误。被上诉人处罚上诉人的事实依据是北京市西城区公安分局的训诫书。该训诫书真实性存疑。上诉人没有这份训诫书，通过信息公开北京市西城区公安分局告知该训诫书不存在。这个训诫书即使是真的，也不能证明上诉人有扰乱公共场所秩序的行为。综上，请求判如所请。 被上诉人仓山分局未进行答辩。 原审中双方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证。对于原审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，国务院颁布的《(?javascript:SLC(56635,0)?)信访(?http:?/??/?205.0.0.29:8080?/?claw?/?ApiSearch.dll?ShowRecordText?Db=fnl&Id=8&Gid=119225430&ShowLink=false&PreSelectId=549321072&Page=0&PageSize=20&orderby=0&SubSelectID=undefined"l"m_font_1#m_font_1?)条例》第十八条(?javascript:SLC(56635,18)?)的规定：“信访(?http:?/??/?205.0.0.29:8080?/?claw?/?ApiSearch.dll?ShowRecordText?Db=fnl&Id=8&Gid=119225430&ShowLink=false&PreSelectId=549321072&Page=0&PageSize=20&orderby=0&SubSelectID=undefined"l"m_font_2#m_font_2?)人采用走访形式提出信访(?http:?/??/?205.0.0.29:8080?/?claw?/?ApiSearch.dll?ShowRecordText?Db=fnl&Id=8&Gid=119225430&ShowLink=false&PreSelectId=549321072&Page=0&PageSize=20&orderby=0&SubSelectID=undefined"l"m_font_3#m_font_3?)事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”北京中南海周边不是信访(?http:?/??/?205.0.0.29:8080?/?claw?/?ApiSearch.dll?ShowRecordText?Db=fnl&Id=8&Gid=119225430&ShowLink=false&PreSelectId=549321072&Page=0&PageSize=20&orderby=0&SubSelectID=undefined"l"m_font_4#m_font_4?)接待场所，上诉人林能英本应循正常途径进行信访(?http:?/??/?205.0.0.29:8080?/?claw?/?ApiSearch.dll?ShowRecordText?Db=fnl&Id=8&Gid=119225430&ShowLink=false&PreSelectId=549321072&Page=0&PageSize=20&orderby=0&SubSelectID=undefined"l"m_font_5#m_font_5?)，却于2016年2月7日到中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所给予训诫，该事实有北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书为据，事实清楚。上诉人的行为，已对处于北京市中南海周边地区的公共场所秩序造成一定程度的负面影响，可以认定为扰乱公共场所秩序。被上诉人仓山分局在查明事实的基础上，履行了立案、调查、告知、审批等行政程序并结合上诉人曾因进京非正常信访被行政拘留的情节，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对上诉人作出行政拘留十日的行政处罚并无不当。上诉人虽主张被上诉人未向其送达相关处罚文书，但是根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条第一款的规定：“询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。”被上诉人已经将上诉人拒绝签字的情况在包括询问笔录、行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书等材料中予以注明，符合法律的规定。至于上诉人主张被上诉人不具有管辖权的问题，原审判决已经对此进行了充分说明，本院不再赘述。本案上诉人到北京中南海周边非正常信访的行为不仅与《信访条例》第十八条(?javascript:SLC(56635,18)?)的规定不符，亦触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，应给予行政处罚。而《公安机关办理行政案件程序规定》正是为了规范公安机关对违法行为人决定采取行政处罚等处理措施时的办案程序而制定的专门性规定，因此该规定适用于本案。因上诉人请求撤销本案被诉行政处罚的理由不能成立，故上诉人要求被上诉人对其进行赔偿并赔礼道歉缺乏依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求和上诉理由依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人林能英承担。 本判决为终审判决。 审判长  王小倩 审判员  杨 以 审判员  郑 鋆 二〇一八年八月十四日 法官助理林华 书记员翁秋滨 附：本判决适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。