大连市西岗区人民法院刑 事 判 决 书（2018）辽0203刑初22号公诉机关大连市西岗区人民检察院。被告人林某某，因本案于2017年8月29日被大连市西岗区人民检察院取保候审。辩护人周宇琦。大连市西岗区人民检察院以西检刑诉[2017]324号起诉书指控被告人林某某犯玩忽职守罪，于2018年1月9日向本院提起公诉。本案系被告人认罪认罚案件，本院依法组成合议庭，于2018年4月10日公开开庭审理了本案。大连市西岗区人民检察院指派检察员刘小楠、王磊出庭支持公诉。被告人林某某及辩护人周宇琦到庭参加了诉讼。现已审理终结。大连市西岗区人民检察院指控：2012年，被告人林某某担任庄河市农发局种植业管理科科长，具体负责庄河市设施农业建设项目的项目验收、项目申报和管理等工作。期间，林某某违反大连市设施农业建设项目政策文件的规定，在对设施农业建设项目申报材料进行汇总、审核过程中，明知大连双兴现代农业发展有限公司（以下简称“双兴公司”）设施农业建设项目申报面积不实，而未予核实。该项目申报的设施净面积为282亩，实际设施净面积为105.6亩，林某某玩忽职守，致使双兴公司非法获得设施农业补贴资金105.8万元，给国家造成重大经济损失。案发后，涉案资金已全部退还。大连市西岗区人民检察院认为：被告人林某某身为国家机关工作人员，严重不负责任，不认真履行职责，致使公共财产和国家利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人林某某在未被采取强制措施时，被人民检察院传唤到案，并如实供述其犯罪事实，根据《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款、《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条之规定，系自首，可以从轻或者减轻处罚。量刑建议对林某某免予刑事处罚。公诉机关为上述指控向法庭提供了相关证据。被告人林某某对公诉机关指控的犯罪事实及罪名均无异议。辩护人的辩护意见：公诉机关指控被告人林某某犯玩忽职守罪不成立，被告人林某某无罪，具体理由如下:首先，本案公诉机关指控被告人林某某"具体负责庄河市设施农业建设项目的项目验收、项目申报和管理等工作"没有依据。大连市农村经济委员会等五部门联合下发的《关于做好设施农业建设项目管理的意见》（2010年4月29日大农发【2010】53号）规定：主管科长为设施农业项目管理的具体责任人，具体负责本区市县设施农业小区的项目申报和管理工作。据此，依据该文件，主管科长不负责项目验收工作和设施农业大区的项目申报和管理工作。至于其他被告人或者证人提及被告人的职责问题系当事人的理解，均不能对抗文件的规定，应以文件的规定为准。在实际运行过程中，庄河市农村经济发展局等三部门联合下发《庄河市2012年设施农业验收工作方案》（2012年11月5日庄农【2012】115号文件），该文件规定具体验收工作是分组进行的，各验收组对自己的验收项目负责，林某某分在第一组，并在第一组参与验收，对设施农业大区的验收的方法是全面验收。验收工作结束后主管副局长听取了各验收组汇报验收情况。所以，无论从文件规定还是从实际操作中，主管科长不负责设施农业项目的验收工作，亦不负责设施农业大区的项目申报和管理工作。其次，公诉机关指控被告人"在对设施农业建设项目申报材料汇总、审核过程中，明知大连双兴现代农业发展有限公司设施农业项目申报面积不实，而未予核实"属主观臆断，没有证据支持。大连市农村经济委员会等五部门联合下发的《关于做好设施农业建设项目管理的意见》（2010年4月29日大农发【2010】53号）规定的设施农业建设项目的申报审核程序是形式审查+实质审查，其中形式审查是对申报材料规范性、完整性和统一性的审查，实质审查就是对申报项目进行现场验收，且依据文件规定，形式审查和实质审查都需要经过乡、区、市三级。具体到本案，青堆镇政府将申报材料电子版上传庄河市农发局，无论如何修改都是形式审查，审核人员审查的就是申报材料是否完整、申报表格是否规范、申报数据间是否存在矛盾。青堆镇政府于2012年9月17日13时59分第一次上传的申报材料中数据明显存在矛盾，棚长147米，棚宽80米，根本得不出设施净面积为286亩的结论，因此无论谁看到此份材料，都会要求申报人进行说明或者修正，以满足申报材料的统一性。至于申报人如何申报不是形式审查人的责任，正常情况下也不存在故意指导申报人弄虚作假进行申报。2012年9月17日15时34分青堆镇政府第二次上传的申报材料中数据达到了统一，即棚长314米，棚宽100米，净面积为47亩（31400平方米折合后）ｘ6层=282亩。至于青堆镇政府于2012年10月30日第三次上传的申报材料只是表格中增加了"粮补账号"一栏且与由村委会、青堆镇政府签字盖章的纸制材料一致。形式审查结束后，进入实质审查阶段，即现场测量验收阶段。这一阶段要求验收人员必须进行现场实地测量，对与申报材料记载一致的属合格通过，对记载不一致的属不合格不予通过。本案负责青堆镇验收工作的小组没有对大连双兴现代农业发展有限公司设施农业项目进行现场实地测量，却在项目验收表中记载"合格"，并在向主管副局长汇报时亦未说明，直接汇报为合格的行为，使实质审查的意义落空，使虚假的申报材料得以过关，是最终给国家造成重大经济损失的直接原因。需要特别强调的一点是，公诉机关认为被告人曾到大连双兴现代农业发展有限公司设施农业项目现场去过，理应知道申报材料不真实，进而得出被告人明知这一判断，正是辩护人在本节认为公诉机关构成主观臆断的根本原因。因为，按照《关于做好设施农业建设项目管理的意见》（2010年4月29日大农发【2010】53号）文件规定的"设施农业大区可以一次性规划，分期实施"的建设标准，设施农业建设项目是动态的，各项数据是变化的，因此对申报材料进行审核的形式审查阶段是看不出弄虚作假的情况的，只有进入实质审查阶段通过现场测量验收才能发现问题。同时，刑事案件的证据标准是排除其他一切可能性的严格证据标准，故仅因被告人林某某非为验收而去过现场即得出其明知数据不真实，显然构成了主观臆断。最后，本案造成国家重大损失的原因是多重的。主要是青堆镇政府的弄虚作假行为、庄河市农发局验收组和市农委验收组不作为行为等。综上，辩护人认为本案被告人林某某在2012年大连双兴现代农业发展有限公司设施农业项目的申报过程中，严格按照文件规定的职责和义务履行了职务，不存在玩忽职守的过失，国家遭受的经济损失与被告人林某某没有刑法上的因果关系，公诉机关指控被告人林某某犯玩忽职守罪不能成立。辩护人请求合议庭根据查明的案件事实，依据相关法律规定，宣告被告人林某某无罪。经审理查明，2008年10月25日，大连市人民政府制作文件《大连市人民政府关于加快设施农业小区建设的实施意见》（大政发[2008]76号），为加快推进设施农业规模化、集约化和产业化进程，保障农产品有效供给，促进农业增产、农民增收、农村繁荣，为社会主义新农村建设提供有力支撑，提出了加快设施农业小区建设的意见。加大扶持力度，增加财政投入，对当年新建或扩建达到建设标准的设施农业小区，按小区内建棚数量和小区基础设施建设水平施行定额补助和以奖代补。完善激励机制，通过以奖代补，贷款贴息和项目优先扶持等办法，鼓励支持企事业单位、农村经营大户、农民专业合作社发展设施农业。2010年4月29日，大连市农村经济委员会等五部门联合下发《关于做好设施农业建设项目管理的意见》（大农发【2010】53号），文件规定了设施农业建设项目的建设标准，分为设施农业小区和设施农业大区，其中设施农业大区可以一次性规划，分期实施。文件还规定了申报审核程序：所在地村委会向乡镇政府（街道办事处）提交设施农业小区申报表，乡镇政府（街道办事处）对设施农业小区项目进行认真审查，符合条件的，分别向各地区农业、财政和国土房屋部门申报，各区市县农业、财政和国土房屋部门组织检查评审，符合条件的联合报市农委、财政局和国土房屋局，并附相关材料，市设施农业领导小组办公室组织设施农业领导成员单位对设施小区进行抽查验收，并负责将评审确定的扶持小区抄送市财政局；同时文件确定了各区市县农业行政主管部门、财政局、国土房屋局、水务局、林业局主管领导为设施农业项目管理的第一责任人。主管科长为设施农业项目管理的具体责任人，具体负责本区市县设施农业小区的项目申报和管理工作，各乡镇政府是设施农业建设的主体，乡镇主要领导为设施农业项目的执行责任人，对项目建设、项目申报、资金管理等负全责。2012年9月17日，青堆镇政府于某（另案处理）分别于当日和2012年10月30日通过邮箱向庄河市农发局种植业科发送《2012年庄河区市县设施农业大区建设明细表》。大区名称：大连双兴现代农业发展有限公司，温室大棚，棚长314米，棚宽100米，净面积47*6层=282亩。2012年10月30日最后一次报表当日，青堆镇政府向庄河市农发局提交了《关于青堆镇申报2012年设施农业小（大）区的请示》（青政发【2012】93号），并附《2012年庄河区市县设施农业大区建设明细表》等附件，附件由副镇长李某（另案处理）签字，乡镇政府意见栏内李某签署同意并加盖政府印章，村委会签字盖章处涉案设施农业大区项目所在地村委会盖章。2012年11月5日，庄河市农发局等三部门联合下发《庄河市2012年设施农业验收工作方案》（庄农【2012】115号），确定分三个验收小组对庄河市设施农业建设项目进行验收。其中第一组有林某某参加，负责验收黑岛等镇，第三组姜某、代春重、吴某、财政局、审计局参加,负责验收：青堆等镇。验收办法为设施农业大区实行全面验收。对新建设施农业大区应用GPS定位仪测量占地面积或查看土地流转合同，每个大区必验，温室栋数必数，在此基础上按明细抽验3个棚室，丈量棚室面积，对抽查有问题的大区，按抽查不合格的比例相应核减该大区上报的建设净面积。各验收小组第一人为该验收小组负责人，各小组要严格按照验收要求进行验收，所有参加验收人员都要在项目验收表上签字。2012年11月12日下午，第三验收小组到青堆镇验收设施农业项目，在验收表上对涉案设施农业建设项目填写为合格，由乡镇经办人签字处：李某、于某签字，抽查人员签字处：姜某、蒋某、吴某签字。2012年11月21日，林某某、闫某、吴某一起向庄河市农发局副局长徐某（另案处理）汇报各自验收情况。2012年12月7日，青堆镇人民政府向庄河市农发局提交了《关于大连双兴现代农业发展有限公司食用菌工厂化生产高新园区扶持资金的请示》（青政发【2012】101号），申请按设施农业大区标准给予补助，基础设施200万元，棚室建设18.8万平（282亩，按每亩6000元）169.2万元，总共369.2万元。2012年12月11日，庄河市农发局向大连市农委提交了《关于大连双兴食用菌工厂化生产扶持资金的请示》（庄农【2012】132号），申请按设施农业大区标准给予补助，基础设施200万元，棚室建设18.8万平（282亩，按每亩6000元）169.2万元，总共369.2万元。2012年12月17日，大连市农委向大连市财政局提交了《关于拨付2012年设施农业建设资金的函》（大农发【2012】269号），该函所附《2012年大连市设施农业大区项目汇总表》确认了涉案设施农业建设项目补助资金合计369.2万元。2013年1月18日，大连市财政局下发《关于拨付2012年设施农业补助资金的通知》（大财指农【2013】76号），将补助资金拨付庄河市。庄河市将369.2万元发放给大连双兴现代农业发展有限公司。涉案设施农业项目的实际净面积11722平方米（长180米左右，宽70米左右），折合每层面积17.6亩，按6层计算，设施农业建设项目净面积为105.6亩（17.6亩*6层），较之申报的282亩多出176.4亩，按棚室建设补助标准每亩6000元计算，多领105.8万元。2017年12月13日大连双兴现代农业发展有限公司已将多领的105.8万元退还。2011年6月，庄河市农村经济发展局任命被告人林某某为种植业科科长。2017年8月29日，大连市西岗区人民检察院反渎职侵权局通知被告人林某某接受询问，林某某到案后，如实供述了自己的犯罪事实。上述事实，有书证案件来源及到案经过，身份证明，前科查证确认表，指定管辖决定书，设施农业建设补贴资金的相关文件和材料，邮件截图，建设明细表，项目申报表，大区项目汇总表，验收表，情况说明，扣押决定书，业务受理凭证，扣押财物清单，指认笔录及照片，光盘七张，证人徐某、李某、于某、费某、苑某、都某、吴某、闫某、姜某、蒋某、巩某、刘某的证言笔录，被告人林某某的供述笔录等证据证实，足以认定。本院认为，被告人林某某身为国家机关工作人员，未履行职守，致使公共财产和国家利益遭受重大损失，其行为侵犯了国家机关的正常活动，已构成玩忽职守罪。大连市西岗区人民检察院指控林某某犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，罪名成立。林某某犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行，系自首，认罪认罚，且涉案补贴资金已全部追回，犯罪情节轻微，依法免予刑事处罚。公诉机关量刑建议适当，应予采纳。对辩护人关于被告人无罪的辩护意见，因林某某作为主管科长，为设施农业项目管理的具体责任人，具体负责本区市县设施农业小区的项目申报和管理工作，其本人应严格执行相关的文件规定，履行好自己的职责，其他人的违规行为，不能免除林某某应尽的职责。故辩护人的辩护意见，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第一款、《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条之规定，判决如下：被告人林某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。如不服本判决，可在接到判决书第二日起十日内，通过本院或者直接向辽宁省大连市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。审 判 长  林文涛人民陪审员  崔海燕人民陪审员  任 伟二〇一八年八月八日书 记 员  于巍巍