山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁02行初65号 原告林相明，男，1976年2月15日出生，汉族，住青岛市即墨区。 委托代理人张蕴慧，山东国恩律师事务所律师。 委托代理人郭宗峰，山东国恩律师事务所实习律师。 被告青岛市即墨区人民政府，住所地青岛市即墨区振华街**。 法定代表人吕涛，区长。 委托代理人于俊俊，青岛市即墨区国土资源局工作人员。 委托代理人姜雷鸣，山东文鼎律师事务所律师。 第三人林海涛，男，1991年3月17日出生，汉族，住青岛市即墨区。 委托代理人范学涛，山东锦海盛律师事务所律师。 原告林相明诉被告青岛市即墨区人民政府、第三人林海涛要求撤销农村宅基地申批证书一案，于2018年2月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月1日立案后，依法向被告青岛市即墨区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月22日和2018年8月23日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。原告林相明及其委托代理人张蕴慧、郭宗峰，被告青岛市即墨区人民政府的委托代理人于俊俊、姜雷鸣，第三人林海涛及其委托代理人范学涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告林相明诉称，被告审批的行政许可认定事实错误，程序违法，依法应予撤销。具体理由如下：一、原告依法进行了行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据上述规定，原告依法进行了行政复议。二、被告作出的行政许可认定事实错误。被告认为审批的涉案土地为建设用地，但原告自1995年起就一直在耕种涉案土地。1997年，因暴雨冲坏了新花园村部分路、桥，村委决定挖涉案土地的土修补路、桥，并再次肯定了涉案土地为原告的口粮地，并就挖土事宜给原告补了青苗，此事有前任村委书记姜正云的证言为证。前后二十多年，原告一直在耕种涉案土地，有四名证人为原告合法拥有土地使用权进行了作证：两名前任村委会书记林成雨、姜正云，两名村民林成恩、姜正训，且两名前任村委会书记均是分配土地的直接当事人。原告陈述的是事实，否则，不可能编造如此巧合的故事情节。2017年10月，原告到村委查看了土地册，发现涉案土地在村土地登记册进行了登记，上面登记为“林成良（为原告之父，已过世）承包场园长15宽11=.25亩”，与被告《宅基地申批证书》中记载的长宽基本相当，“东西长15米，南北宽13米”，宽度相差的2米为临大街的2米，原是村民邢合春养奶牛用地，村民邢合春过去曾因养奶牛啃吃原告的庄稼而多次发生争吵，至今两家不和睦。有土地现状照片为证，原两地相邻有一小沟，现已被杂草覆盖，充分证明了涉案土地一直就是原告的耕地。三、被告作出的行政许可程序违法。农村土地登记册为村民承包土地有效的村规民约，具有法律效力。原告家庭自1995年开始耕种涉案土地，而2014年农业部才在山东进行土地承包经营权确权登记试点，直至当前，原告一直在申请土地承包经营权证，但政府机关一直未予办理，所有承包地均没有土地承包经营权证。因此，在未办理土地承包经营权证之前，农村土地登记册即为村民合法拥有承包土地使用权的有效凭证，原告在被告作出行政许可之前拥有合法的土地承包经营权。即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》下发时间为2014年，而原告家庭自1995年开始耕种涉案土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，但被告并没有办理变更手续；《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，但原告也未收到任何补偿；《中华人民共和国土地管理法》第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，但在行政审批之前，原告也没被征集意见。因此，被告作出的行政许可程序违法。综上，被告作出即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》的行政许可认定事实错误，程序违法，该行政许可损害了原告合法权益，请求法院：1、撤销被告于2014年12月24日作出的即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》的行政许可；2、本案诉讼费由被告承担。 原告林相明向本院提交了以下证据： 1、青政复不字【2018】7号不予受理行政复议申请决定书，证明原告已依法进行了行政复议； 2、证人证言复印件四份，原件存于（2018）鲁02民终414号案卷中，证明前任村委会书记姜正云、前任村委会书记林成雨、同村村民林成恩和姜正训均证明原告在被告审批农村宅基地之前，一直在耕种涉案土地，此为村民共识； 3、照片三张，证明原告在2008年左右开始在涉案土地上种植果树，每年果实累累； 4、载有“林成良承包场园长15宽11=.25亩”字样的本子复印件一张（原告称之为土地登记手册），其上记载的长宽与被告《宅基地申批证书》中记载的长宽一致，证明涉案土地为原告的承包地，登记涉案土地的时间为1995年至2000年左右，被告的行政许可行为侵害了原告对涉案土地的使用权； 5、土地现状照片两张，证明证据4中记载的林成良承包场园，就是涉案土地； 6、户口簿，证明林成良与原告为父子关系，原林成良作为家庭成员的耕地当然由现家庭成员原告继承，原告家庭与涉案土地有重大利害关系； 7、（2017）鲁0282行初120号案中青岛市即墨区国土资源局提供的答辩状及证据清单，证明：（1）被告下属机关提供的乡村建设规划证据中没有新花园村民委员会的盖章及相关利害关系人签字，而在本案证据中，添加了村民委员会的盖章及相关利害关系人的签字，显然为事后补的证据，不足采信；（2）被告下属机关提供的答辩状中指出，原告所诉被告不适格，故原告撤回起诉，本案起诉的是青岛市即墨区人民政府，不是同一被告，并非重复起诉； 8、即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》复印件，证明被告行政许可证中记载的张贴通告时间为2014年10月13日，而新花园村委会在当天就进行了审批，记载通告时间不足1天； 9、求助信，证明原告在被第三人起诉后，感到非常冤屈，向青岛市即墨区大信镇上访，以求维护自身权益，原告家庭与涉案土地有重大利害关系。 原告于2018年6月20日向本院提交《调取证据申请书》，申请本院调取位于即墨区大信镇新花园村委会中登记有涉案土地内容的土地登记手册。本院于2018年7月31日依法向青岛市即墨区大信镇新花园村民委员会（以下简称新花园村委会）发函调取。2018年8月5日，新花园村委会向本院出具《证明》一份。 被告青岛市即墨区人民政府辩称，一、被告批准即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》认定事实清楚，材料齐全，程序合法。2014年10月，第三人向被告提交《农村宅基地申请书》，申请建房理由为“已年满20周岁，因结婚分户需新建房屋壹处五间”。经审核，符合土地利用总体规划，被告为其办理了即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》。二、被告批准即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》适用法律正确。《土地管理法》第五十九条规定：乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第四十六条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第六十二条第二款规定：农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原来的宅基地和村内空闲地。被告依据上述规定为第三人颁发即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》，适用法律正确。三、原告与涉案土地没有法律上的利害关系。涉案土地性质为建设用地，《土地管理法》第四条规定：使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。原告称其一直耕种涉案土地，并不能证明其与涉案土地有法律上的利害关系。因此，被告颁发即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》这一行政行为与原告无法律上的利害关系。四、原告以同一个事实和理由再行起诉。原告于2017年11月起诉青岛市即墨区国土资源局要求撤销即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》，并于2017年12月撤诉，2017年12月29日青岛市即墨区人民法院作出《行政裁定书》准予撤诉。《最高人民法院关于适用的解释》第六十条规定：人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。第六十九条规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；……。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。 被告青岛市即墨区人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 1、即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》； 2、乡字第370282201409281602号《乡村建设规划许可证》，证明作出的审批符合规划； 3、农村宅基地申请书； 4、青岛市即墨区大信镇土地利用总体规划图； 5、青岛市即墨区大信镇土地利用现状图； 6、原告2017年11月的行政起诉状； 7、（2017）鲁0282行初120号行政裁定书，证明原告重复起诉； 8、大信镇新花园村委会出具的《证明》，证明涉案土地与原告无关。 第三人林海涛述称，第三人依法申请，被告依法作出审批手续，符合法律规定，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 第三人林海涛未向本院提交证据。 各方当事人对对方证据发表如下质证意见： 被告对原告证据的质证意见为：对证据1没有异议；对证据2不予认可；对证据3不予认可，与本案无关；证据4系复印件，不予认可，且原告自己承认记载的是1995年-2000年的情况，2003年土地承包法实施之后，都有土地承包合同，但土地承包证件原告没有；对证据5不予认可；证据6与本案无关；对证据7的真实性没有异议，但对证明事项有异议；对证据8的真实性没有异议，但对证明事项有异议；对证据9的真实性没有异议，但是与本案无关。 第三人对原告证据的质证意见为：证据2系证人证言，因证人没有出庭作证，所以不予质证；对证据4的真实性有异议，该证据原告在另一案中提交过，第三人一直认为原告所主张的登记是后来添加在空白的地方，因为其他登记都是时间很明确列明了，而这部分是单独找位置后添加的；对其他证据的质证意见与被告相同。 原告对被告证据的质证意见为：对证据1的真实性没有异议，但张贴公告的时间是2014年10月13日，而村委批准的时间也是2014年10月13日，公告和审批没有时间间隔，公告当天即进行审批，公告时间明显不足；对证据2没有异议；对证据3没有异议；对证据4真实性不予认可，在（2017）鲁0282行初120号案件中，青岛市即墨区国土资源局曾经提交过答辩状，也附上了总体规划图，但是规划图中没有新花园村委会公章；对证据5真实性不予认可，青岛市即墨区国土资源局在（2017）鲁0282行初120号案件中提交的证据里没有新花园村委会的公章，也没有审批人员的签字；对证据6、7真实性没有异议，但撤回起诉的原因是被告不适格，不存在重复起诉；证据8是在审批之后提交的证据，明显属于违法，其中陈述的事实亦不予认可。 第三人对被告的证据没有异议，认为从被告提交的土地现状和规划图可以看出批给第三人的宅基地属于村建设用地，并非耕地。 各方对本院依原告申请调取的证据的质证意见为：原告认为该证明显然不属实，土地登记手册是原告亲自到新花园村委会查看的，时间大概是一年前，其上有明确记载，原告拍照留存了。新花园村委会与本案有直接利害关系，因为涉案土地是由该村委会上报审批的，该村委会出具假证明也在情理之中。而且，该村委会是被告的下级单位，所出具的证明没有反映当时土地的真实情况，该证明不足以证实涉案土地的基本情况。被告对该证据无异议；第三人对该证据无异议，且认为村委会是一级自治组织，并不是被告的下级单位， 本院对原告提交的证据认证如下：证据1内容真实，形式合法，能够证明原告提出行政复议申请及行政复议机关处理情况，本院予以采信；证据2、4涉及原告主体资格问题，本院将在裁判理由部分结合其他相关证据加以分析论证；证据3、5内容真实，形式合法，能够证明涉案土地现使用情况，本院仅对此予以确认；证据6内容真实，形式合法，能够证明原告与林成良的父子关系，本院仅对此予以确认；证据7内容真实，形式合法，能够证明原告曾向青岛市即墨区人民法院以青岛市即墨区国土资源局为被告，提起与本案诉求相同的诉讼，且该院裁定准予原告撤回起诉，本院仅对此予以确认；证据8系被诉行政行为，本院对其真实性予以确认，如本案能够进入实体审查阶段，其合法性系实体审查对象；证据9系原告自书的求助信，属原告陈述，不能证明原告与涉案土地存在利害关系。原告申请本院调取的证据内容真实，形式合法，与本案事实相关联，且与被告证据8能够相互印证，本院予以采信。 本院对被告提交的证据认证如下：证据1系被诉行政行为，本院对其真实性予以确认，如本案能够进入实体审查阶段，其合法性系实体审查对象；证据2-5内容真实，形式合法，与本案事实相关联，本院予以采信；证据6、7内容真实，形式合法，能够证明原告曾向青岛市即墨区人民法院以青岛市即墨区国土资源局为被告，提起与本案诉求相同的诉讼，且该院裁定准予原告撤回起诉，本院对此予以确认，但该组证据不能证明原告提起本案诉讼系重复起诉；证据8内容真实，形式合法，与本案事实相关联，且与本院依申请调取的证据能够相互印证，本院予以采信。 经审理查明： 1、原告林相明和第三人林海涛均系青岛市即墨区大信镇新花园村村民。2014年，第三人提出建房申请，在《农村宅基地申请书》中“申请建房理由”一栏写明：“户主已年满20周岁，因结婚分户，需新建房屋壹处五间”。2014年9月28日，原即墨市规划局为第三人颁发乡字第370282201409281602号乡村建设规划许可证，证载建设项目名称为“村民住宅”，建设位置为“东至胡同、南至胡同、西至空地、北至街”，建设规模为“90平方米”。经原即墨市大信镇新花园村民委员会、原即墨市国土资源局大信国土资源所逐级同意，2014年12月24日，被告为第三人颁发即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》，该证书载明申请建房间数为“平方五间”，建设用地195平方米，四至位置为“东至自立墙壁外根邻胡同、西至自立墙壁外根邻空地、北至自立墙壁外根邻大街、南至自立墙壁外根邻胡同距林相明墙壁外根5米”。 2、2017年11月17日，林相明以原即墨市国土资源局为被告、林海涛为第三人向青岛市即墨区人民法院提起行政诉讼，诉讼请求与本案相同。2017年12月29日，青岛市即墨区人民法院作出（2017）鲁0282行初120号行政裁定，准予原告撤回起诉。2018年1月31日，原告向青岛市人民政府提出行政复议申请，要求撤销被告作出即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》的行政许可。经通知原告补正复议申请材料后，青岛市人民政府于2018年2月13日作出青政复不字【2018】7号不予受理行政复议申请决定，认为没有证据证明原告与涉案农村宅基地申批证书存在利害关系，其复议申请不符合受理条件，决定不予受理原告的复议申请。原告未对该不予受理行政复议申请决定提起诉讼。2018年2月26日，原告以青岛市即墨区人民政府为被告、林海涛为第三人向本院提起本案诉讼。 3、新花园村委会于2018年3月19日出具的《证明》的主要内容为：“兹证明我村村民林相明房后闲置地与林相明无任何关系，不是他的承包地，也不是他的口粮地，村委没有收取他任何费用，2014年已审批给我村村民林海涛，情况属实”。 该村委会于2018年8月5日向本院出具的《证明》的主要内容为：“经村委会调查原村会计及两委成员，原告林相明所提交其父亲林成良承包场园一事，经查实，《土地登记册》复印件并非村委会复印，也没有找到原告提交的文字登记册、承包合同及收承包费单据。其上所载明的林成良承包场园长15、宽11米的内容并无此事，也不是林成良的口粮地。该地块是即政宅字（2014）第674号农村宅基地申批证书批准给林海涛的宅基地。” 4、2017年7月3日，林海涛以林相明为被告，向青岛市即墨区人民法院提起排除妨害纠纷诉讼，诉讼请求为：依法判令林相明腾出位于即墨市大信镇新花园村的建设规划用地（宅基地）【即政宅字（2014）第674号】。青岛市即墨区人民法院经审理，于2017年8月17日作出（2017）鲁0282民初6607号民事判决，判决林相明于判决生效后三十日内停止侵权、排除妨害，腾出位于即墨市大信镇新花园村的宅基地【即政宅字（2014）第674号】。林相明不服，向本院提起上诉。2018年4月4日，本院作出（2018）鲁02民终414号民事裁定，裁定撤销原判，驳回林海涛的起诉，主要理由为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理……涉案土地权属存在争议，且林相明诉青岛市即墨区人民政府、第三人林海涛，要求撤销即政宅字（2014）第674号《即墨市农村宅基地申批证书》的行政诉讼一案，已由本院于2018年3月1日受理，双方当事人可待该行政诉讼审结后、土地权属明晰时，另行主张权利。 5、庭审中，各方均认可即政宅字（2014）第674号《即墨市农村宅基地申批证书》项下的土地现确由原告占有使用。 本院认为： 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，属于行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系是当事人的起诉得以受理并进入实体审理的前提，且提起诉讼的当事人应当提交证据加以证明。 本案中，原告林相明主张其与即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》存在利害关系的主要理由为：原告父亲林成良自1995年起就耕种涉案土地，1997年起新花园村委会正式确认涉案土地为原告家的口粮地，且原告一直占有使用至今。原告为此提供了三组证据加以证明：（1）写有“林成良承包场园长15宽11=.25亩”字样的本子复印件；（2）落款为“姜正云”、“林成雨”、“林成恩”、“姜正训”的书面证言四份；（3）土地现状及果树照片各一宗。上述第一组证据系复印件，本院依原告申请向新花园村委会调取原件，但新花园村委会出具的《证明》载明：“《土地登记册》复印件并非村委会复印，也没有找到原告提交的文字登记册、承包合同及收承包费单据。其上所载明的林成良承包场园长15、宽11米的内容并无此事，也不是林成良的口粮地”，故本院对该复印件的真实性不予确认，该组证据无法证实原告与涉案土地有利害关系；上述第二组证据系证人证言，被告及第三人对其真实性持有异议，但证人并未出庭作证，故本院对证人证言的真实性亦不予确认，该组证据亦无法证实原告与涉案土地有利害关系；上述第三组证据仅能证明原告现占用使用涉案土地，但实际占用使用并不意味着原告对涉案土地享有合法的权属，需其他有效证据加以印证，然而，原告提交的其他两组证据缺乏证明力，故第三组证据亦不能证明原告与涉案土地有利害关系。因此，原告所提交的证据不足以证明其与即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》存在利害关系。而且，被告提交的新花园村委会于2018年3月19日出具的《证明》进一步反证了原告与即政宅字（2014）第674号《农村宅基地申批证书》之间没有利害关系。综上，林相明不具有提起本案诉讼的原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告林相明的起诉。 案件受理费人民币50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  高沛沛 人民陪审员  尚 莉 人民陪审员  臧慧玲 二〇一八年八月二十七日 法官助理   王云逸 书记员  赵洪峰 书记员  王倩倩