黑龙江省宁安市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黑1084行初8号 原告：宁安市爱众供热有限公司，住所地宁安市，统一社会信用代码9123108455613547XD。 法定代表人：赵忠良，男，董事长。 委托诉讼代理人：石刚，男，1978年8月18日出生，宁安市爱众供热有限公司员工，住宁安市。 委托诉讼代理人：邹大勇，山东方向明律师事务所律师。 被告：宁安市人民政府供热燃气管理办公室，住所地宁安市，组织机构代码68487400-7。 法定代表人：王景涛，男，副主任。 委托诉讼代理人：周铁忠，黑龙江周铁忠律师事务所律师。 第三人：宁安市美林投资有限公司，住所地宁安市。 法定代表人：冯瑞洪，男，董事长。 委托诉讼代理人：胡艳鹏，女，1978年5月24日出生，宁安市美林投资有限公司员工，住宁安市。 第三人：丰利源供热宁安有限公司，住所地宁安市，统一社会信用代码9123108430869853XB。 法定代表人：孔庆丰，男，董事长。 委托诉讼代理人：张冕，黑龙江国大律师事务所律师。 原告宁安市爱众供热有限公司（以下简称爱众公司）请求确认被告宁安市人民政府供热燃气管理办公室（以下简称供热办公室）行政行为违法一案，于2018年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月8日立案后，于2018年5月9日向被告供热办公室送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人宁安市美林投资有限公司（以下简称美林公司）、丰利源供热宁安有限公司（以下简称丰利源公司）与被诉行政行为具有法律上的利害关系，故本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年7月3日、7月26日、8月24日公开开庭进行了审理。原告爱众公司委托诉讼代理人石刚、邹大勇，被告供热办公室委托诉讼代理人周铁忠，第三人美林公司委托诉讼代理人胡艳鹏，第三人丰利源公司委托诉讼代理人孔庆丰，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告供热办公室于2017年8月18日作出宁供燃办发[2017]13号通知，要求地中海小区二期开发单位（第三人美林公司）按照宁安市《城市供热专项规划》及《黑龙江省城市供热条例》相关规定。现通知你（公司）尽快与丰利源供热宁安有限公司进行对接，共同商讨并网要求、施工方案、工程预算等相关事宜。如逾期未能并入集中供热管网内，影响该区域正常并网、供热，一切责任全部由你（公司）自行承担后果。望你（公司）能够遵照执行，避免出现问题，影响房屋验收。 原告爱众公司诉称，2017年9月8日，被告非法向地中海小区二期开发单位下达对接通知，通知尽快与丰利源公司进行对接，侵犯了原告独家供热经营的合法权益，依据行政诉讼法第二条、第十二条第一款第11项之规定，向人民法院提起行政诉讼，请求依法确认宁供燃办发[2017]13号通知行为违法。 原告爱众公司向本院提交了以下证据，被告及第三人质证内容如下： 1.宁安工商信息。证明第三人丰利源公司的工商信息及所属行业，深圳丰利源节能科技有限公司工商信息及所属行业，两个单位是各自独立的法人单位。被告供热办公室对该证据有异议，称该证据来源于网上信息，应以工商档案记载内容为准。第三人美林公司同意被告质证意见。第三人丰利源公司质证对该证据形式要件和证明问题均有异议，称该证据不是行政审批单位出具的真实工商档案，应以工商营业执照和档案为准。 2.黑龙江省发改委热源招标公告。证明涉及本案的热源招标日期是2014年8月12日，截止日期是2014年8月18日，中标结果公示是2014年10月14日，中标单位是深圳市丰利源节能科技有限公司和五台县热力有限公司联合体。被告质证对形式要件和证明问题均有异议，该证据与本案没有关联性。第三人美林公司质证无意见。第三人丰利源公司质证有异议，不能确定该证据的真实性，证据内容是基础性法律关系，应当由民事法律调整，而不属于行政法调整范围。 3.宁安市第二热源合作意向协议书。证明宁安市人民政府于2014年9月26日与深圳市丰利源节能科技有限公司签订的第二热源合作协议，并且得到省发改委招标的确认。被告质证有异议，称该证据是复印件，没有真实性，不能证明损害了原告的利益和独家经营权。第三人美林公司质证无意见。第三人丰利源公司质证意见同证据2的质证意见一致。 4.1995年3月14日建城字第126号文、黑建城（2016）11号文、供热规划批复。证明被告供热办公室提供的规划设计单位是丙级设计资质，不符合涉案供热项目规划设计资质的要求，且该规划没有得到主管部门的批复。被告质证称这些材料不是证据，不具有证据的三性，不能证明案件真实性和发展过程。证明不了13号通知被撤销，也没有侵犯原告的独家经营权。第三人美林公司质证无意见。第三人丰利源公司质证称不能证明13号通知存在行政违法行为。 5.供热入网协议及（2018）黑1084民初87号民事判决书各一份。证明原告与被告的行政行为中的供热区域有利害关系。被告质证对该证据形式要件无异议，对证明问题有异议。供热区域的划分属于政府供热部门根据辖区供热区域进行划分热源单位的供热面积，是政府特许经营的权限，任何热源单位和用热单位私自达成的入网协议均无效。判决书不能证明原告提交的供热入网协议是依据法律法规对供热区域进行的划分，不能以热源单位和用热单位双方意思表示为依据。该证据不能证明原告合法取得了本案所涉及小区的特许供热权。第三人美林公司质证有异议。美林公司与原告是2017年6月22日签订的供热入网协议，原告当时表示地中海二期供热是在其供热范围内。2017年9月8日，被告作出的13号通知要求美林公司与丰利源公司签订供热入网协议。原告没有实际进行供热行为，该协议没有履行的基础条件，形成无效协议。第三人丰利源公司质证称该证据与本案没有关联性。所涉及的纠纷属于民事基础合同纠纷。供热行为必须经过政府批准才可以经营，丰利源公司是经过政府许可后进行的供热经营。该证据不能证明被告作出的13号通知行为存在违法行为。 被告供热办公室辩称，宁供燃办发[2017]13号通知是被告依据城市供热特许经营权合同做出，该合同是由宁安市人民政府和本案第三人丰利源公司签订，丰利源公司公开投标且中标。宁安市地中海二期建设的小区地块在丰利源公司供热区域内，被告通知建设单位和供热单位就管网问题进行对接并无不当。该通知不是一个单独的行政行为，而是特许经营权合同的延续，即便原告诉请撤销了13号通知，但特许经营权合同仍然生效。2017年的13号通知送达后，建设单位与丰利源公司管网并网施工已经结束，提出撤销该通知的请求没有实际意义。 被告供热办公室向本院提交了以下证据、依据： 1.城市供热特许经营权合同；2.城市供热专项规划中第一章中的城市总体规划简介，编制依据，第二章中的宁安市供热现状，第三章中的热源现状和规划热源；3.（2014）第10号、15号通知；4.回复。证明宁供燃办发[2017]13号通知是依据城市供热特许经营权合同的规定做出的，开发单位建设的宁安市地中海小区二期的供热范围在丰利源公司供热区域内，法律依据是黑龙江省供热条例第9条；城市供热专项规划证明宁安市供热原则是优先发展热电联产和区域锅炉等集中供热方式，逐步取消分散供热的原则，法律依据是黑龙江省供热条例第4条；通知和回复证明在2014年2月15日到2014年9月5日之间，被告曾通知原告宁安市政府要进行第二热源的建设，希望原告做好相关准备工作，原告在2014年9月5日明确回复因资金紧张不考虑增加热源和扩建问题。原告质证有异议，称城市供热特许经营权合同上的签字和政府公章是伪造的，合同双方是宁安市人民政府和本案第三人丰利源公司，而中标单位是深圳丰利源节能科技有限公司和五台县热力有限公司联合体，中标单位没有在法律规定的期限内签订合同则视为废标。宁安市第二热源招标加入日期是2014年8月12日至8月18日，开标日期是2014年10月14日。2014年9月26日，宁安市人民政府与深圳丰利源节能科技有限公司签订了关于特许经营权和供热区域厂址的权利义务协议书，深圳丰利源节能科技有限公司与本案第三人丰利源公司没有任何联系。第三人丰利源公司在招投标截止日期尚未成立，也未进行过投标，并且也不符合招标条件。对城市供热专项规划有异议，规划第7页内容近期规划592.69万平方米，远期规划812万平方米，总体规划面积超过了1000万平方米。依据1995年3月14日建城字第126号文件，规划面积超过1000万平方米的应由甲级资质的供热专业设计单位承担，被告提供的供热规划注明了哈尔滨热力设计规划有限公司资格等级为乙级，其无权为宁安市提供供热规划服务。按照《黑龙江省城市供热条例》，该供热规划必须经省建设主管部门评审后方能纳入城市总体规划。供热条例第9条规定的热源单位应当是取得供热主管部门核发的技术认定报告书，由省建设部门核发。本案被告没有提供建设主管部门核发的技术认定报告书及供热经营许可证，下达通知前应当明确第三人丰利源公司是否是合法的供热单位。对（2014）第10号、15号通知不予质证。第三人美林公司质证无异议。第三人丰利源公司质证无异议，称城市供热特许经营权合同明确了13号通知中的供热区域是丰利源公司的供热范围。 法律依据：《黑龙江省城市供热条例》第四条、第九条。 第三人美林公司述称内容同被告答辩内容一致。 第三人丰利源公司述称，陈述意见同被告答辩内容一致。丰利源公司取得了本案所涉及的地中海小区的供热权是严格按照政府文件进行运营的城市供热特许经营权合同，2015年9月6日的宁安政府（2015）年20号批复及相关的建设工程和用地的许可证和批准证书，丰利源公司是按照政府2017年13号通知进行的并网供热，其行为应得到法律的支持。 第三人丰利源公司向本院提交了以下证据： 1.城市供热特许经营权合同。证明第三人丰利源公司向本案涉及的地中海小区并网供热行为合法，该合同第四章约定的供热范围含本案涉及的供热小区。原告质证意见同对被告提交的城市特许经营合同质证意见一致。被告质证无异议。第三人美林公司质证无异议。 2.建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设用地批准书、不动产权证书。证明丰利源公司在取得供热特许经营权后按照相关规定办理了供热施工等相关证书，公司的供热行为合法。原告质证对证书真实性无异议，但不能证明丰利源公司具备了法律认可的供热许可证。被告质证无异议。第三人美林公司质证无异议。 3.宁发改核准[2015]20号批复。证明丰利源公司供热工程项目进行建设经过宁安政府批准。原告质证称不能证明丰利源公司取得了供热许可证。被告质证无异议。第三人美林公司质证无异议。 本院对上述证据认证如下：原告所举证据1、2均为复印件或网络下载内容，在没有与原件或工商档案核对的情况下，不能证明其真实性，本院不予采信。证据3，结合被告及第三人丰利源公司所举证据，能够证明该城市供热特许经营权合同是真实存在的，予以采信。对证据4的文件内容予以采信，对证明问题不予采信。证据5能够证明原告与被告作出的行政行为具有利害关系。被告所举证据1是宁安市人民政府和本案第三人丰利源公司签订，系双方真实意思表示。证据2是哈尔滨热力规划设计研究院有限公司对宁安市供热做出的（2015-2030）规划，原告虽质证有异议，但其合法性在未经其他程序予以否定的情况下，应认定合法有效，本院予以采信。被告所举证据3、4，因未在法定举证期限内向本院提交，不能作为被诉行政行为合法的证据，本院不予采信。第三人丰利源公司所举证据1能够证明其与宁安市人民政府签订了城市供热特许经营权合同，并对供热范围进行了约定。证据2、3能够证明丰利源公司建设施工经过宁安市人民政府的批准，对以上证明内容予以采信。 经审理查明，原告爱众公司是在宁安市内从事热力生产、供应的供热有限公司。2015年4月25日，宁安市人民政府和丰利源公司签订了城市供热特许经营权合同。2015年12月，哈尔滨热力规划设计研究院有限公司对宁安市供热做出了宁安市供热规划（2015-2030）。原告于2017年6月22日与美林公司就“向阳小区”供热入网事宜签订了供热入网协议。2017年8月18日，供热办公室作出宁供燃办发[2017]13号通知，其内容为“地中海小区二期开发单位：按照宁安市《城市供热专项规划》及《黑龙江省城市供热条例》相关规定。现通知你（公司）尽快与丰利源供热宁安有限公司进行对接，共同商讨并网要求、施工方案、工程预算等相关事宜。如逾期未能并入集中供热管网内，影响该区域正常并网、供热，一切责任全部由你（公司）自行承担后果。望你（公司）能够遵照执行，避免出现问题，影响房屋验收。特此通知。”通知中涉及的供热区域与“向阳小区”相关联，地中海小区二期开发单位系本案第三人美林公司，美林公司接到该通知后与丰利源公司进行了供热管网对接，丰利源公司对地中海小区二期住户进行了供热。 另查明，丰利源公司未取得《供热许可证》。 本院认为：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对做出的行政行为负有举证责任，应当提供做出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。被告供热办公室应当在举证期限内提交作出宁供燃办发[2017]13号通知的行政行为合法的全部证据，确保其行政行为证据充分、依据合法。根据《黑龙江省城市供热条例》第十七条规定：“供热经营实行许可证制度。供热单位未取得供热主管部门核发的《供热许可证》不得经营供热。”被告供热办公室在明知丰利源公司未实际取得《供热许可证》的情况下，要求地中海小区二期开发单位即美林公司与丰利源公司进行对接，商讨并网、供热事宜，其宁供燃办发[2017]13号通知内容缺乏合法依据，存在违法行为。原告爱众公司作为具有供热资质的供热单位，且与第三人美林公司签订了供热入网协议，原告与被告作出的13号通知的行政行为有利害关系，亦无证据证明原告起诉超过法定期限。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 被告宁安市人民政府供热燃气管理办公室做出的宁供燃办发[2017]13号通知的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告宁安市人民政府供热燃气管理办公室负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黑龙 江省牡丹江市中级人民法院。 审 判 长  王海东 审 判 员  杨海鸥 人民陪审员  孟庆余 二〇一八年八月二十八日 法官 助理  王 丽 书 记 员  李书涛