山西省高级人民法院   行政裁定书   （2018）晋行终450号   上诉人(原审原告)史某，男，1970年10月14日出生，汉族，住山西省太原市。   被上诉人(原审被告)太原市迎泽区人民政府。   法定代表人李某，该区区长。   委托代理人孔某，该区政府工作人员。   委托代理人曹某，山西臻兴律师事务所律师。   上诉人史某因诉太原市迎泽区人民政府房屋行政征收一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2017）晋03行初403号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。   原审查明，被告太原市迎泽区人民政府于2017年4月5日作出迎政房征决字（2017）1号房屋征收决定，并于同日作出征收公告和征收补偿方案。征收范围东起东中环，西至双塔北路，南起南内环东街，北至南沙河快速路。原告史某所诉房屋位于上述征收决定的范围内，但该房屋并未取得合法有效的产权证明。原告史某认为被告太原市迎泽区人民政府作出的上述房屋征收决定违法，遂提起本诉。   原审法院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。该条例将国有土地上房屋征收的被征收人确定为房屋所有权人。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。本院对史某所提证据的真实性予以认可，但是其并不能证实其涉诉房产具有合法的房屋所有权。国有土地上房屋征收的被征收人是房屋所有权人，征收补偿的对象也是房屋所有权人。因此，在房屋征收管理活动中只有房屋所有权人与房屋征收及其相关行政行为具有法律上利害关系。原告史某在房屋征收法律法规体系中不具有利益保护的请求权基础，其作为本案原告主体并不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告史某的起诉。   史某上诉称，一、上诉人史某为涉案房屋的直接利害关系人，有权提起行政诉讼。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由此可见，只要与行政行为具有利害关系的主体即可提起行政诉讼。法律并未明确规定在房屋征收管理活动中，只有办理产权登记的主体方可提起诉讼。故一审法院裁定书中认定的在房屋征收管理活动中只有房屋所有权人与房屋征收及其相关的行政行为具有法律上利害关系没有法律依据。2、上诉人一审阶段提交的购房合同、国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设项目档案移交书等证据足以证明上诉人虽未办理产权登记，但已经通过相关部门认可，具备了产权登记的合法前提，区别于一般意义上的小产权房，不能视为无主物或违章建筑。3、上诉人多年来在涉案房屋内居住而发生的水费、电费、物业费等证据，也可证明上诉人为涉案房屋的直接利害关系人。二、未取得房屋所有权证书只是形式上的瑕疵，不能否认上诉人的事实上的所有权，而且并非上诉人原因所导致。上诉人一审提交的住宅楼买卖合同、购房款收据以及国有土地使用证、建设用地规划许可证等相关证件可证明涉案房屋是经过相关部门认可的合法建筑，办理产权证需要的3000元费用上诉人也早已付清。上诉人在办理产权登记事宜上已经穷尽一切办法，最终虽未成功办理产权登记，并不能归责于上诉人，也不应由上诉人承担不利后果，况且只是程序上和形式上的瑕疵，不能据此剥夺上诉人作为适格诉讼主体的权利。另外，上诉人所在小区业主集体交纳的办理产权证相关费用在未能办理产权证的情况下，购房合同甲方（太原市精密研磨器材厂）并未如数退还业主。三、一审裁定对《国有土地房屋征收与补偿条例》第二条做了曲解，而且适用法律错误。一审裁定依据是《国有土地上房屋征收与补偿条列》法律位阶是国务院制定，应该直接适用法律位阶为法律，即全国人大制定的《中华人民共和国行政诉讼法》，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，上诉人有权提起诉讼。综上，请求撤销一审裁定，裁定上诉人为本案一审程序中适格的原告主体，指令阳泉市中级人民法院对本案进行审理。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的核心问题是上诉人是否具有原告主体资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条开宗明义指出，为了规范房屋所有权人的合法权益，制定本条例。该《条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）给予公平补偿。这一条款通过加括号解释的方式，将被征收人确定为房屋所有权人。由此可见，《条例》的立法初衷和目的是为了保护房屋所有权人的物权利益，根据这一立法目的，参照其他省、市的一些地方性立法，房屋征收法律关系中的被征收人应当是指房屋所有权人，还包括具有物权性质的公有房屋承租人。其他房屋承租人、违法建筑的实际占有人、非法转让的房屋买受人等等都不能成为征收法律关系的被征收人。也就是说，只有法律意义上的被征收人才具有征收法律法规体系中确定的诉权保护利益，有权对房屋征收决定提起诉讼，其他房屋实际占有人或实际控制人等均不具有此项诉权。   具体到本案，上诉人是否是房屋征收法律关系中的被征收人，取决于其是否是涉诉房屋的所有权人。诉讼中，上诉人提供了与开发商签订的购房合同，用以证明其是房屋所有权人。被上诉人则认为，上诉人提供的证据只能证明其购买房屋并实际居住，不能证明对房屋拥有合法产权，且上诉人所购房屋属于划拨土地的房屋，不具有合法交易的条件，也不可能取得合法产权。本院认为，上诉人仅提供了一份售房合同，不足以证明其是涉诉房屋的所有权人，被上诉人提出的反驳意见能够成立，上诉人不是房屋征收法律关系中的被征收人，不具有对房屋征收决定提起诉讼的原告资格。原裁定以此为由，裁定驳回上诉人的起诉是正确的。上诉人还认为，根据国有土地上房屋征收与补偿的相关法律规定，被上诉人及其职能部门在作出房屋征收决定前，应当对征收范围内房屋权属状况进行调查认定，在未作调查认定之前，应推定上诉人系涉诉房屋的所有权人。原审法院在行政机关未作出认定前径行认定上诉人不是征收法律关系中的被征收人，有司法权代替行政权之嫌疑。对此，本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”由此可知，市、县级人民政府在作出房屋征收决定前应当对房屋征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，未履行该法定程序，可能导致征收决定程序违法，但并不能由此推断征收范围内所有未经登记的建筑均为合法建筑，所有未经登记建筑的实际占有人使用人均为合法产权人，当然也不能推断出所有未经登记建筑的实际占有人使用人均有权对房屋征收决定提起诉讼。此类主体是否具有对房屋征收决定提起诉讼的原告主体资格，仍需法院根据行政诉讼法关于原告主体资格的相关规定，结合原告提供的证据，依职权作出判断，这也是人民法院依法行使司法权的应有之义。因此，上诉人认为一审法院以司法权代替行政权的上诉理由不能成立。   需要说明的是，涉诉征收范围内大部分房屋没有合法产权证明，其中相当一部分不具有合法交易条件，这也决定了这部分购房人没有也不可能取得合法产权证明。如果严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定进行调查认定和处理，征收范围内大部分房屋可能面临被认定为违法建筑而无法获得补偿的法律后果，鉴于这种实际情况，本着解决问题，化解矛盾的原则，被上诉人在作出房屋征收决定前并未组织相关部门对征收范围内未登记建筑进行调查认定和处理，而是直接针对征收范围内的所有房屋（包括有产权房屋和无产权房屋）制定了相应的补偿标准，并在协商一致的基础上和绝大部分住户签订了征收补偿协议。这种做法，虽不符合法律规定，但没有证据证明对上诉人的合法权益造成不利影响。故上诉人以此为由主张诉权，缺乏事实依据。   综上，原裁定认定事实基本清楚，适用法律正确，应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 李克恭     二〇一八年八月二十二日   书记员 谢 茹