广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤02行初20号原告广州市淦灿贸易有限公司。地址：广东省广州市海珠区侨城路秋月街140号83房。法定代表人黄志成，经理。原告广州市淦灿贸易有限公司新丰分公司。地址：广东省新丰县丰城街道办事处东明西路8号。诉讼代表人陈建群，管理员。被告新丰县人民政府。地址：广东省新丰县丰城街道办事处公园内6号。法定代表人马志明，县长。委托代理人李海华，新丰县人民政府法制股股长。委托代理人潘佩佩，新丰县人民政府法制股科员。原告广州市淦灿贸易有限公司（以下简称淦灿公司），原告广州市淦灿贸易有限公司新丰分公司（以下简称淦灿新丰分公司）诉被告新丰县人民政府（以下简称新丰县政府）经贸行政通告一案，于2018年2月14日向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月22日立案后，同年2月26日向被告新丰县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月20日公开开庭审理了本案。原告淦灿公司法定代表人黄志成，原告淦灿新丰分公司诉讼代表人陈建群，被告新丰县政府的委托代理人李海华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告淦灿公司、淦灿新丰分公司诉称，淦灿公司于2017年12月5日向新丰县工商行政管理局申请成立淦灿新丰分公司，并按照法律法规的要求，向新丰县工商行政管理局递交了办理分公司必须材料。新丰县工商行政管理局于2017年12月6日依照《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国公司法》的规定，同意核准设立淦灿新丰分公司，营业执照登记的内容包括“统一社会信用代码91440233MA513LFB6J”,“营业场所：韶关市新丰县丰城街道东明西路8号”，“营业期限，长期”，“经营范围：批发、零售；蔬菜、蛋类、水产品、家禽、鲜肉（仅限猪、牛、羊），冷却肉（仅限猪、牛、羊），海味、干货、提供鲜肉配送（仅限猪、牛、羊）”。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。原告淦灿公司于2017年12月5日申请成立淦灿新丰分公司，符合法定程序，淦灿新丰分公司的经营销售活动的行政许可受法律保护。2017年12月11日，淦灿公司、淦灿新丰分公司向新丰县政府申请，淦灿新丰分公司定于2017年12月12日正式开业经营，希望新丰县政府及新丰县工商行政管理局依法维护淦灿新丰分公司的合法经营权。而新丰县政府《新丰县人民政府关于进一步规范县城集贸市场管理的通告》第二项“凡肉（含猪、牛、鸡、鸭、鹅、鱼）类、蔬菜类等经营者一律进入市场（即新丰县中心市场、东门市场、城南市场、联永市场、老花厂市场、沙塘小区市场和新一村市场）经营。禁止在集贸市场外摆摊设点，流动、开店铺经营肉菜类行为，肉菜、经营户，必须持有相关证照，守法经营。”的通知，不准许已取得合法“营业执照”的公司在属地位置发展一带一路项目。淦灿新丰分公司定于2017年12月12日正式开业经营，当天早上8点15分新丰县政府安排新丰县城市建设管理监察大队20多名工作人员到淦灿新丰分公司经营住所，连续六天强行扣押有合法来源的鲜猪肉。淦灿公司、淦灿新分丰公司于2017年12月16日以快递方式向新丰县政府县长递交了《控告书》，控告新丰县政府所属城市建设监察队强行进入经营场所扣押鲜猪肉的行为。淦灿公司于2017年12月5日向新丰县工商行政管理局申请成立淦灿新丰分公司，符合法定程序，新丰县政府没有权力根据《新丰县人民政府关于进一步规范县城集贸市场管理的通告》第二项的规定不准经营销售猪肉。诉讼请求：一、请求法院判令新丰县政府《新丰县人民政府关于进一步规范县城集贸市场管理的通告》与《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国行政许可法》上位法律法规有抵触。二、诉讼费由新丰县政府负担。被告新丰县政府辩称，一、淦灿公司、淦灿新丰分公司起诉事项不属于人民法院行政案件的受理范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款：“行政诉讼法第十三条第二项规定的具有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。”的规定，涉案《新丰县人民政府关于进一步规范县城集贸市场管理的通告》（以下简称《通告》）是具有普遍约束力的决定、命令，淦灿公司、淦灿新丰分公司要求“法院判令新丰县政府《通告》与《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国行政许可法》的上位法律法规有抵触”的诉讼请求事项不属于人民法院行政案件的受理范围。二、淦灿公司、淦灿新丰分公司不可以单独对规章以下规范性文件合法性进行审查提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”行政诉讼审查行政行为的合法性，淦灿公司、淦灿新丰分公司可以请求一并审查作为依据的规范性文件。从“一并审查”的表述及起诉的条件分析，本案淦灿公司、淦灿新丰分公司仅单独对《通告》的合法性予以审查的诉讼请求，不符合起诉的条件。三、《通告》不与上位法律法规相抵触，是合法有效的规范性文件。《通告》是依据《广东省城市市容和环境卫生管理规定》、《韶关市农贸市场管理暂行办法》、《韶关市商事主体住所登记管理办法》（韶关市人民政府令第134号）、《国务院生猪屠宰管理条例》和《新丰县城镇规划建设和市容环境管理实施细则》等法律法规制定的。参照《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第十条：“城市的道路、排水、环卫、照明、桥涵、人防、电力、电讯等公共设施和建筑物、构筑物以及集贸市场、公共场所等，应当符合国家规定的城市容貌标准。城市人民政府可以制定严于国家规定的城市容貌标准。”第二十二条：“城市的环境卫生，应当符合国家规定的城市环境卫生质量标准。城市人民政府可以制定严于国家规定的城市环境卫生质量标准。”第四十六条：“各市（县）人民政府可以根据本规定制定实施细则。”《韶关市农贸市场管理暂行办法》第三十九条：“入场经营者应当与农贸市场开办者签订入场经营书面合同，在指定的地点经营，不得在农贸市场统一划定的经营场所之外摆摊设点。”《韶关市商事主体住所登记管理办法》（韶关市人民政府令第134号)第八条：“商事主体不得对列入禁设区域范围内的场所申请办理有关行政许可或营业执照。”因此，该《通告》不与上位法律法规相抵触，是合法有效的规范性文件。请求依法驳回淦灿公司、淦灿新丰分公司的诉讼请求。经审理查明，新丰县政府于2017年11月17日作出《新丰县人民政府关于进一步规范县城集贸市场管理的通告》，内容为：“为充分保障食品卫生安全，适应现代文明城市建设的需要，提升我县城市容环境质量，改变县城长期以来肉菜占道经营、乱摆乱卖、开店铺经营的状况，根据《中华人民共和国食品安全法》、《国务院生猪屠宰管理条例》、《韶关市农贸市场管理办法》、《新丰县城镇规划建设和市容环境管理实施细则》等规定和要求，县政府决定从2017年12月1日起，进一步规范县城集贸市场管理。现就有关事项通告如下：一、适用范围：县城规划区。丰江河以北为东至宝塔山庄、西至沙江桥、至丰江河、北至东瓜坑；丰江河以东至松园村委、西至新一中、南至新105国道(含新l05国道两旁)；沙江桥以西至虎掩路段(含两旁)、北至紫城村、罗峒村、紫城工业园。二、凡肉(含猪、牛、鸡、鸭、鹅、鱼)类、蔬菜类等经营者一律进入市场(即新丰县中心市场、东门市场、城南市场、联永市场、老花厂市场、沙塘小区市场和新一村市场)经营。禁止在集贸市场外摆摊设点、流动、开店铺经营肉菜类行为。肉菜经营户，必须持有相关证照、守法经营。三、凡销售的猪肉必须经县肉联厂屠宰，经检验合格后方可进入市场销售。肉类经营户必须到市场物业管理部门申请市场摊位，然后持摊位租赁合同到县食药监、卫计、工商部门办理相关经营证照之后方可经营。县肉联厂要与物业、城监部门建立联动机制，凡到肉联厂批发猪肉的，必须赁市场摊位租赁、经营许可证照等证明，方可提供货源。四、县城300㎡以上的超市、商场的肉菜经营点必须由县卫计、食药监、工商等部门核定，经新丰县集贸市场整治工作领导小组批准，签订入室定点经营承诺书后方可经营。五、凡肉菜类产品无证照经营、经营场所和商品与证照不符、市场外(经批准的超市、大型商场除外)经营的，一律予以取缔。市场外的肉类、蔬菜类的经营户，必须于2017年11月30日前自行纠正，逾期不纠正，擅自在市场外设点摆卖、流动摆卖、门店经营的将按有关法律法规严肃处理。六、县住建局、公安局、工商局、食药监局、环保局、农业局、林业局、卫计局等职能部门应严格履行部门职责，共同负责本通告的实施。七、此前有关我县肉类、蔬菜类经营管理与本通告条款相抵触的，以本通告为准。”原告淦灿公司、淦灿新丰分公司认为新丰县政府作出的《新丰县人民政府关于进一步规范县城集贸市场管理的通告》与法律、法规相抵触，诉至本院。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款：“行政诉讼法第十三条第二项规定的具有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。”的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件提起诉讼，人民法院不予受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条：“公民、法人、或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。”的规定，行政诉讼对规范性文件进行附带审查度，只有在审查行政行为合法性的过程中，才能依法附带审查规范性文件的合法性，而不能单独就规范性文件的合法性进行审查。新丰县政府作出的《新丰县人民政府关于进一步规范县城集贸市场管理的通告》系规范性文件，淦灿公司、淦灿新丰分公司单独提出对规范性文件进行审查的诉讼请求，不符合起诉的条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项，第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告广州市淦灿贸易有限公司、广州市淦灿贸易有限公司新丰分公司的起诉。服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一八年八月十七日书记员 罗智健