广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行终214号 上诉人（原审原告）广西泓宇投资有限责任公司。住所地北海市四川路**（宿舍区第**）**。 法定代表人李桂英，总经理。 委托代理人周怀斌，该公司职员。 被上诉人（原审被告）北海市财政局。住所地北。住所地北海市北部湾西路**v> 法定代表人李海文，局长。 委托代理人叶黎明，该局工作人员。 委托代理人胥军芳，广西华志翔律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）广西壮族自治区财政厅。住所地南宁。住所地南宁市青秀区桃源路**> 法定代表人关礼，厅长。 上诉人广西泓宇投资有限责任公司（以下称泓宇公司）因政府采购投诉处理及行政复议决定一案，不服南宁市西乡塘区人民法院（2017）桂0107行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审判决认定，2016年6月6日，北海市政府采购中心作出《北海市中级人民法院两庭建设电梯（G-BZCG041-20160513）公开招标采购公告》，该公告包括以下内容：“……根据北海市中级人民法院的政府采购计划，现就7台电梯项目进行公开招标采购，欢迎符合条件的供应商前来投标。一、项目名称：两庭建设电梯公开招标采购。二、项目编号：G-BZCG041-20160513。三、采购组织类型：政府集中采购。四、采购方式：公开招标。五、采购预算：2，758，060.00元。六、采购内容及数量：乘客电梯7台，详见《招标文件》。七、合格投标人的资质要求：1、具备《中华人民共和国政府采购法》第二十二条【(一)具有独立承担民事责任的能力；(二)具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；(三)具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；(四)有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；(五)参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；(六)法律、行政法规规定的其他条件。】规定的条件。2、具有法人资格，在国内注册生产或经营本次采购货物的供应商。3、具有以下相应资质：⑴供应商为生产厂家的，必须具备特种设备电梯制造许可证（电梯）曳引式客梯A级以上（含A级）资质和特种设备电梯安装维修许可证B级以上（含B级）资质。⑵供应商为经销商的，必须提供生产厂家的特种设备电梯制造许可证（电梯）曳引式客梯A级证明和本单位安装维修许可证B级以上（含B级）资质证明。4、本项目不接受联合体投标。”原告认为该公告使其权益受到损害，于2016年6月13日向北海市政府采购中心提交《质疑书》，书面提出以下质疑事项：1、北海市中级人民法院两庭建设电梯重新采购项目编号G-BZCG041-20160513《公开招标文件》合格投标人的资质要求必须符合如下条件：不管是电梯生产厂家还是电梯安装维修单位或者电梯销售商，只要具备《中华人民共和国政府采购法》第二十二条之规定供应商，且提供生产厂家的特种设备电梯制造许可证（电梯）曳引式客梯A级证明和特种设备电梯安装维修许可证B级以上（含B级）资质证明的供应商均可参加投标；2、本项目可以组成联合体投标。2016年6月21日，北海市中级人民法院与北海市政府采购中心联合对原告的上述质疑作出《质疑答复书》，认为采购人根据本项目的特殊要求设定相应的资格条件，符合相关法律、法规的规定，且明确本项目不接受联合体投标，依据充分，不存在以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的问题，质疑人的质疑缺乏事实依据和法律依据，根据《广西壮族自治区政府采购供应商质疑处理办法》第九条第（三）项的规定，决定驳回质疑人泓宇公司的质疑。原告于次日收到该答复书后，于2016年6月30日向被告北海市财政局作出《投诉书》，投诉请求如下：1、予以制止和纠正北海市中级人民法院两庭建设电梯重新采购项目编号G-BZCG041-20160513《公开招标文件》：不管是电梯生产厂家还是电梯安装维修单位或者电梯销售商，只要具备《中华人民共和国政府采购法》第二十二条之规定供应商，均可参加北海市中级人民法院两庭建设电梯项目编号G-BZCG041-20160513公开招标采购活动，并认真依法依规用心编制完整规范的招标文件，本项目可以组成联合体投标。2、北海市财政局依法认真履行对政府采购活动的监督管理职责和在处理投诉过程中，发现被投诉人及其工作人员、评标委员会成员、供应商有违法行为，有权处理、处罚的，应当依法处理、处罚；无权处理的，应当转送有权处理的机关依法处理。被告北海市财政局收到该投诉书后，于2016年7月12日向北海市中级人民法院、北海市政府采购中心送达北财采函[2016]16号《关于发送投诉书副本及提交相关证据材料的函》。同年7月16日，北海市中级人民法院与北海市政府采购中心共同向被告北海市财政局作出《北海市中级人民法院两庭建设电梯公开招标采购情况说明》。2016年8月18日，被告北海市财政局作出被诉北财采[2016]19号《北海市财政局政府采购投诉处理决定书》并于次日向原告泓宇公司送达,主要内容及处理结果如前所述。原告泓宇公司对上述处理决定不服，于2016年10月12日向被告广西壮族自治区财政厅（以下称区财政厅）提交《行政复议申请书》，申请撤销上述处理决定书并责令北海市财政局重新作出具体行政行为。被告区财政厅受理后于2016年10月18日向原告作出桂财复字[2016]15号《行政复议延期审理通知书》，以情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定为由，通知复议决定延期30日作出。2016年12月21日，被告区财政厅作出桂财复[2016]19号《行政复议决定书》，认为北海市财政局作出的北财采[2016]19号《北海市财政局政府采购投诉处理决定书》认定事实清楚，程序合法，内容适当，决定予以维持。原告泓宇公司于2016年12月23日签收该复议决定书后，对该复议决定书不服，起诉至该院。 一审法院认为，《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”；第五十五条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉”。《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。”本案所涉政府采购项目为北海市中级人民法院两庭建设电梯公开招标采购，北海市财政局作为北海市人民政府的财政部门，具有作出被诉投诉处理决定的法定职权。 《政府采购供应商投诉处理办法》第七条规定：“供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。”第十一条第二款规定：“对符合投诉条件的投诉，自财政部门收到投诉书之日起即为受理。”第十七条规定：“财政部门经审查，对投诉事项分别作出下列处理决定：（一）投诉人撤回投诉的，终止投诉处理；（二）投诉缺乏事实依据的，驳回投诉；（三）投诉事项经查证属实的，分别按照本办法有关规定处理。”第二十条规定：“财政部门应当自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人。”本案中，被告在原告经过质疑程序的前提下在法定期限内对案件进行受理、调查、作出处理决定，其主要执法程序合法，驳回原告投诉的处理方式亦符合前述规章的规定。因此，关于原告泓宇公司所投诉《北海市中级人民法院两庭建设电梯（G-BZCG041-20160513）公开招标采购公告》第七条第三款、第四款对合格投标人的资格要求及不接受联合体投标的要求是否违法的问题是本案当事人争议之所在。《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第二款规定：“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。”《中华人民共和国特种设备安全法》第二条第二款规定：“本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。”第十三条第一款规定：“特种设备生产、经营、使用单位及其主要负责人对其生产、经营、使用的特种设备安全负责。”本案采购项目为北海市中级人民法院两庭建设电梯，根据《中华人民共和国特种设备安全法》第二条第二款的规定，电梯属特种设备，且该项目所采购的电梯涉及刑事审判中安全押运罪犯的问题，采购单位北海市中级人民法院有理由认为该项目所采购的电梯应具备较高的安全等级，在不存在以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇前提下，可以规定供应商的特定条件。至于《北海市中级人民法院两庭建设电梯（G-BZCG041-20160513）公开招标采购公告》第七条第三款、第四款是否存在“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。”的情形的问题，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条规定：“采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：（一）就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息；（二）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；（三）采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；（四）以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；（五）对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；（六）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；（七）非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；（八）以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。”根据本案查明的事实，本案《北海市中级人民法院两庭建设电梯（G-BZCG041-20160513）公开招标采购公告》第七条第三款、第四款不存在上述条例第（一）项至第（七）项所规定的情形，原告亦未提供证据予以证明。另，根据广西壮族自治区质量技术监督局《广西壮族自治区机电类特种设备许可情况表B级以上电梯安装维修许可证单位名单》，仅广西壮族自治区区内获得B级以上电梯安装维修许可证，符合本案被投诉采购公告所要求资质的单位就有144家，该项目具备充分的市场竞争，不存在上述条例第（八）项所规定“以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商”的情形。据此，该院认为原告泓宇公司所投诉《北海市中级人民法院两庭建设电梯（G-BZCG041-20160513）公开招标采购公告》第七条第三款、第四款对合格投标人的资格要求及不接受联合体投标的要求符合上述法律、法规及规章规定，被诉采购投诉处理决定书驳回原告泓宇公司的投诉并无不当。此外，原告泓宇公司向被告北海市财政局提交的投诉书中对《北海市中级人民法院两庭建设电梯（G-BZCG041-20160513）公开招标采购公告》提出的其他问题，由于未依法经过质疑程序予以认定，超出质疑事项范围，被诉采购投诉处理决定书不予处理亦无不当。被告区财政厅作为被告北海市财政局的上级主管部门，依法受理原告的行政复议申请并在法定期限内作出被诉《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告广西泓宇投资有限责任公司的诉讼请求。 上诉人泓宇公司上诉称，一、一审判决认定事实不清，实体处理错误。上诉人一审时提交的证据足以证明被上诉人的投诉处理决定和行政复议决定是错误的，应予撤销。二、一审判决违反法定程序。一审合议庭成员应当回避而不回避，审理期限超过6个月，违反法定程序。综上，请求撤销一审判决，责令被上诉人北海市财政局在一定期限内重新作出行政行为。 被上诉人北海市财政局辩称，一审判决事实认定清楚，适用法律正确，程序合法。（一）关于《公开招标采购公告》中对合格投标人要求具备相应资质是否违法的问题。涉案政府采购项目所采购的电梯,用于北海市中级人民法院的两庭建设,关系审判法庭的安全问题,尤其是刑事审判中安全押送罪犯的问题，故对电梯安全性能要求较高。为满足项目的特殊需求,确保电梯的正常运行和人身、财产安全,北海市中级人民法院依据《政府采购法》第二十二条、《特种设备安全法》第二条、第二十二条、第四十五条的规定,要求参与本次采购活动的供应商必须具备对电梯实行销售、安装、维保一条龙服务的专业技术能力和相应的资质条件,即无论是电梯生产厂家还是经销商,除了能够提供特种设备电梯制造许可证明外（必须具备特种设备电梯制造许可证〈电梯〉曳引式客梯A级以上〈含A级〉资质），还须自身具有电梯安装、维修的资质（安装维修许可证B级以上〈含B级〉资质）,才能够负责电梯的安装和维保。另外，广西壮族自治区质量技术监督局《广西壮族自治区机电类特种设备许可情况表B级以上电梯安装维修许可证单位名单》,证明仅广西区内获得B级以上电梯安装维修许可证的单位就有144家，还不包括广西区外的，说明具有B级以上电梯安装维修资质的潜在供应商数量较多,存在充分进行市场竞争的可能性。因此,北海市中级人民法院对参与该采购活动的合格投标人设置的资格条件符合《政府采购法》第二十二条的规定,不属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情形，上诉人该项投诉没有法律和事实依据。（二）关于不接受联合体投标的问题。《政府采购法》第二十四条规定对于联合体投标行为使用的“可以”一词，从法律规范的角度说，这只是一种授权性的规范，表明供应商具备这种权利，但法律法规中并没有作出“招标单位不得禁止联合体投标”的强制性规定。涉案采购项目是独立的政府采购项目,其招标公告不接受联合体投标,是采购人对所有供应商作出的要求，不存在对供应商实行差别待遇或歧视待遇，亦不违反法律规定。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令）第十九条明确规定:“采购人或者采购代理机构应当根据采购项目的实施要求，在招标公告、资格预审公告或者投标邀请书载明是否接受联合体投标。如未载明,不得拒绝联合体投标。”这一规定把是否接受联合体投标作为一项权利赋予了采购人和代理机构,即只要在招标文件中注明，采购人或代理机构就有权拒绝联合体投标。（三）上诉人在投诉书中提到的关于涉案政府采购项目招标文件部分条款互相矛盾、存在违法的投诉事项超出了质疑事项范围,违反了《政府采购法实施条例》第五十五条的规定，不属于此次投诉处理的范围。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人区财政厅未进行答辩。 经审理，本院对一审判决认定的事实依法予以确认。 另查明，根据广西壮族自治区质量技术监督局《广西壮族自治区机电类特种设备许可情况表B级以上电梯安装维修许可证单位名单》，至2016年7月25日，广西区内具有B级以上电梯安装维修许可证的单位有144家。 本院认为，上诉人泓宇公司的投诉事项是否成立，争议的焦点在于：1、采购人规定供应商应具备电梯安装维修许可证B级以上（含B级）资质这一特定条件是否违法；2、采购人不接受联合体投标是否违法。 关于采购人规定供应商应具备电梯安装维修许可证B级以上（含B级）资质这一特定条件是否违法的问题。《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第二款规定：“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。”据此，采购人有权对供应商规定特定条件，只要其采购项目存在特殊要求，并且规定的特定条件没有以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情形。本案中，采购项目为北海市中级人民法院两庭建设电梯，根据《中华人民共和国特种设备安全法》第二条第二款的规定，电梯属特种设备，涉及人身和财产安全，且该项目所采购的电梯涉及刑事审判中安全押运罪犯的问题，采购人北海市中级人民法院有正当理由认为所采购的电梯应具备包括及时维保在内的较高水平的安全保障。因此，本案采购项目存在对供应商规定特定条件的合理需要。至于采购人规定供应商应具备电梯安装维修许可证B级以上（含B级）资质，也不属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情形。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条规定：“采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：（一）就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息；（二）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；（三）采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；（四）以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；（五）对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；（六）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；（七）非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；（八）以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。”本案涉诉的对供应商的特定条件，明显不属于上述第（一）项、第（三）项至第（七）项规定的情形，也不属于第（二）项规定的情形（理由如前述），同样不属于第（八）项“以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商”的情形。因为仅广西区内具有B级以上电梯安装维修许可证的单位就有144家，还不包括广西区外进入广西市场的具有同类B级以上资质的单位。综上，本案采购人规定供应商应具备电梯安装维修许可证B级以上（含B级）资质这一特定条件，符合《中华人民共和国政府采购法》的规定，并不违法。 关于采购人不接受联合体投标是否违法的问题。《中华人民共和国政府采购法》虽然在第二十四条规定了符合相应条件的供应商可以组成联合体参加政府采购，但该法却未明确规定采购人不接受联合体投标为违法行为。本案中，采购人在招标公告中明示不接受联合体投标，加上讼争的特定条件并不违法，具备充分的竞争性，因此，涉案项目不接受联合体投标并不违反《中华人民共和国政府采购法》第三条规定的政府采购应当遵循的公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则。因此，认定本案采购人不接受联合体投标违法，依据不足。 基于以上理由，上诉人泓宇公司的投诉事项依法不能成立。被上诉人北海市财政局作出驳回上诉人投诉的决定及区财政厅行政复议维持该驳回投诉决定，认定事实清楚，适用法律正确。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。 至于上诉人提出的一审合议庭成员应当回避而不回避、审理期限超过6个月的问题，因上诉人并无充分证据证明一审合议庭成员存在依法应当回避的事由，一审法院已依法办理了审限延长审批手续，况且超审限并非二审改判的法定事由，故上诉人提出的一审判决违反法定程序应予撤销的理由，不能成立。 综上，上诉人的上诉请求理据不足。对其请求，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人广西泓宇投资有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  李道清 审判员  韦影年 审判员  黄影颖 二〇一八年八月八日 书记员  谢其珈 附相关法律条文： 《中华人民共和国特种设备安全法》 第二条第二款本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。 第十三条第一款特种设备生产、经营、使用单位及其主要负责人对其生产、经营、使用的特种设备安全负责。 《中华人民共和国政府采购法实施条例》 第二十条采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：（一）就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息；（二）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；（三）采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；（四）以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；（五）对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；（六）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；（七）非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；（八）以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。