福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽01行初213号 原告许定茂，男，1949年5月15日出生，汉族，住福建省福清市。 原告许公松，男，1975年9月7日出生，汉族，住福建省福清市。 原告许公明，男，1977年3月15日出生，汉族，住福建省福清市。 被告福清市人民政府，住所地福建省福清市一拂路114号。 法定代表人张帆，市长。 委托代理人陈兴龙，系福清市人民政府工作人员。 委托代理人张力挺，福建融思佳律师事务所律师。 原告许定茂等3人因不服被告福清市人民政府城建其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院向被告福清市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月23日公开开庭审理了本案。原告许定茂、许公松、许公明，被告福清市人民政府的委托代理人陈兴龙、张力挺到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告许定茂等3人诉称，原告于1979年6月份左右在西云村宅基地自建一幢二层房屋，许定茂于1993年1月份将房屋分家析产给许公松和许公明。三原告于1993年7月12日申请房屋给予发证手续，三原告当时向福清市人民政府房屋登记办公室缴纳3户计180元预收款，并由三原告提交①土地卖断契壹份；②土地与房屋具结书贰份；③房屋建房报告壹件；④分析契壹件；⑤收件收据3张。但三原告申请发证手续迟迟得不到兑现，被告行政不作为。2017年5月左右被告在没有任何公示和告知情况下，就下达了九亩底拆迁。在与人民政府玉屏街道办事处拆迁指挥部洽谈无果的情况下，被告在无任何调查、摸底、告知程序等情况下，在2018年6月6日就强行在福清市人民政府《政府信息公开专栏》刊登三原告所居住的房屋是违章建筑，在没有通知原告的情况下，下达强制拆除涉案房屋，此行为严重违反程序，剥夺三原告的知情权、申诉权等。综上，被告在没有任何告知、入户调查、通知住户讲解拆迁程序，就在《政府信息公开专栏》刊登违章建筑强制拆除，被告的行为系超越职权的行为，其程序违法，认定事实不清。行政机关没有尽责，长时间不给三原告办理两权登记，有过错的责任在于行政机关。原告的房子不能认定为违章建筑，因为三原告已缴纳各种费用等。诉讼中原告许定茂等3人明确其诉请为：撤销被告福清市人民政府《福清市人民政府关于两违综合治理2018年第十二批六先拆专项行动的通告》中将原告许定茂列为福清市“两违”综合治理专项行动第十二批“六先拆”拆除对象的行为。 原告许定茂等3人在起诉时向本院提交以下证据：A1、身份证，证明原告居住在诉争房屋；A2、福清市人民政府房屋登记办公室发票，证明行政机关预收款凭证，原告有去申请发证；A3、福清市融城镇发证办公室发票，证明土地房屋来源的合法性和时间性；A4、福清市人民政府《政府信息公开专栏》融政[2018]16号《福清市人民政府关于两违综合治理2018年第十二批六先拆专项行动的通告》(以下简称《通告》)，证明被告作出《通告》，原告在“六先拆”之列；A5、《土地卖断契》，证明原告所使用的土地是村里面的宅基地，房子是1979年盖的；A6、户主许定茂户口簿，证明许定茂居住在本宅内；A7、分家析产长子许公松户口簿，证明许公松居住在本宅内已分产；A8、分家析产次子许公明户口簿，证明许公明居住在本宅内已分产。A6－A8证明三原告长期居住在诉争房屋内，与讼争房屋有利害关系。 被告福清市人民政府辩称，一、许公松、许公明并非适格原告。答辩人发布的《通告》的公示对象并没有许公松和许公明，原告许公松和许公明的起诉显然不符合行政诉讼主体的要件。二、《通告》仅仅是行政机关内部程序，并未具体实施侵犯原告合法权益的行为，不属于行政诉讼法的受案范围，应当驳回原告的起诉。《通告》第二点明确“由市规划、国土等行政执法部门以及所在镇街负责于6月30日前依法完成本批次违法建设的拆除工作”，即《通告》只是行政机关内部关于相关工作的安排程序，答辩人根据《中华人民共和国政府信息公开条例》对该行政机关的内部程序进行公开，在具体实施的行政机关依法作出针对原告的具体行政行为之前，不会对原告的权益产生实质性影响，为此《通告》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政案件受案范围，应当驳回原告对被告的起诉。三、原告的建筑并没有取得政府部门的审批，原告的有关建筑并没有取得合法审批手续，是否属于违章建筑以及如何拆除等事宜，将根据内部行政程序的安排，由规划、国土等行政部门依法作出具体行政行为后才能确定。综上所述，鉴于本案不属于行政诉讼的受案范围，许公松、许公明不是适格原告。请求：依法驳回原告的起诉。 被告福清市人民政府向本院提交了以下证据：B1、《通告》及附件，证明被告作出的内部行政程序行为等。B2、福清市政府玉屏街道办事处报告、照片、社区证明和情况说明，证明原告的建筑形成时间、地点、现状以及属于未审批建筑等。B3、《福建省“两违”综合治理专项行动领导小组关于加快推进“两违”综合治理专项行动有关事项的通知》，证明：1、被告作出的《通告》系根据福建省人民政府有关部门的规定所作出；2、本案有关的规章规定等。B4、《中华人民共和国城乡规划法》，证明本案的法律依据等。 经庭审质证，原告许定茂等3人对被告福清市人民政府提交的证据发表以下质证意见：对B1，被告认定为违章建筑，但没有规划部门和国土部门的认定，被告作出违章建筑的认定没有依据。对B2，形式真实性没有异议，内容有异议，原告的房子是1979年建的，当时还没有《中华人民共和国城乡规划法》，不知道被告用什么法律依据来认定系2002年违建，对情况说明没有异议。对居委会证明内容真实性有异议，原告不知道房子的具体面积。1979年房子建成，1993年有向政府申请登记发证。对B3、B4法律适用有异议，因为房屋是1979年建的，不能适用现在的法律、法规。 被告福清市人民政府对原告提交的证据发表以下质证意见：对A1的真实性没有异议。A2、A3性质是一样的，所收取的款项都是预收款项，并不代表缴交发证预收款就是合法房屋，收发证预收款行为不能取代行政审批行为，原告的房屋始终没有取得行政审批手续。原告房屋是在2002年进行扩建改建的，改扩建时原有房屋已经全部灭失，新建房屋完全没有审批手续。对A4真实性没有异议，但只是被告行政行为的内部程序，并没有对原告财产有实质性的影响，且《通告》第二条明确说明是“依法”完成拆除工作而不是立即拆除，下一步的程序将由有关部门按照法定程序决定。A5真实性无法认定，集体土地是不允许买卖，而且当时交易的是土地，土地上并没有房屋，并不能证明原告的房屋来源合法。A6、A7、A8真实性没有异议，《通告》中只是针对许定茂，不能证明其他两位原告对诉争房屋有相应的权利。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据A4、被告提交的证据B1，系本案被诉行政行为，合法性待证。原、被告提交的其余证据，符合证据的基本特征，可以作为认定本案事实的依据。B3、B4系法律依据，不属于证据。 经审理查明，原告许定茂自建的房屋位于福清市融城镇西门车站九亩底，具体位置座落：福清市融城镇西大西路49号。原告许公松、许公明系原告许定茂之子。三原告因申请发证，于1993年7月12日向福清市人民政府房屋登记办公室缴纳3户计180元预收款，同时向福清市融城镇两权发证办公室提交了《土地卖断契》、《土地房屋具结书》、《建房报告》、《分析契》。2018年5月11日，福清市不动产登记和交易中心向福清市人民政府玉屏街道办事处出具《情况说明》，说明未查询到三原告的权籍登记信息（含房产、土地）。2018年5月18日，福清市人民政府玉屏街道办事处在其作出《玉屏（街）“六先拆”对象6月份公示拆除名单》，认定：违建当事人许定茂，详细地址：西云社区九亩底，占地面积153平方米，建筑面积300平方米，违建现状：砖混二层；违建时间：2002年。2018年5月31日，被告福清市人民政府作出《通告》，主要内容为：……经市“两违”综合治理专项行动领导小组核定，现将福清市“两违”综合治理专项行动2018年第十二批次“六先拆”拆除对象名单予以公示，公示后采取下措施：……。二、由市规划、国土等行政执法部门以及所在镇街负责于6月30日前依法完成本批次违法的拆除工作。附件：福清市“两违”综合治理专项行动第十二批“六先拆”拆除对象名单，原告许定茂作为违法主体在拆除对象名单之列。被告作出《通告》后，于2018年6月6日在福清市人民政府的政府公开网站上的“政府信息公开专栏”上发布。三原告认为，原告所使用的宅基地是1978年向村里购买，房屋是在1979年建造的，而当时的法律、法规并没有规定不能购买村集体的土地作为宅基地使用的规定，《中华人民共和国城乡规划法》亦未颁布实施。被告作出的《通告》中将原告许定茂的房屋认定为福清市“两违”综合治理专项行动第十二批“六先拆”拆除对象是错误的，应当予以撤销，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”被告福清市人民政府作出的《通告》中将许定茂认定为违建人，并将涉案房屋列入福清市“两违”综合治理专项行动第十二批“六先拆”拆除对象名单。《通告》作出后，在福清市人民政府公开网站上发布并要求有关部门于6月30日前依法完成本批次违法的拆除工作。因此，被告作出的上述《通告》，对原告许定茂的权利、义务产生了影响，其有权提起本案行政诉讼。原告许公松、许公明提交的户籍证明，可以证明许公松、许公明与许定茂均居住在涉案房屋，1993年7月12日，三原告已分别向福清市政府两权发证办公室申请发证并提交相关材料，故许公松、许公明与被告作出的《通告》有利害关系，可以作为原告提起行政诉讼。被告关于《通告》仅是行政机关的内部关于相关工作的安排程序，不会对原告的权益产生实质影响，许公松、许公明不是本案适格原告的主张，不能成立，本院不予支持。 三原告的房屋虽未办理房产证、土地证，但未办理房产证、土地证的房屋并不等同于就是违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，规划部门有权对房屋的性质作出认定。原告许定茂等3人的房屋已列入城市规划管理范围内，是否属于违建，应由规划部门作出认定。而被告未提供规划部门认定原告所有房屋为违法建设的相关证据材料。被告主张原告许定茂的房屋是在2002年进行扩建改建的，改扩建时原有房屋已经全部灭失，新建房屋完全没有审批手续，但对此亦未提供相应的证据予以佐证，故被告作出的《通告》中将涉案房屋作为福清市“两违”综合治理专项行动第十二批“六先拆”拆除对象，事实不清，证据不足。综上，原告许定茂等3人的诉讼请求能够成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告福清市人民政府于2018年5月31日作出的融政[2018]16号《福清市人民政府关于两违综合治理2018年第十二批六先拆专项行动的通告》中将原告许定茂坐落于玉屏街道西云社区的房屋列入福清市“两违”综合治理专项行动第十二批“六先拆”拆除对象名单的行为。 本案案件受理费50元由被告福清市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  王小倩 审判员  郑 鋆 审判员  杨 以 二〇一八年八月十四日 法官助理林华 书记员林佳怡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。