贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)黔0321行初208号 原告遵义清江农业果蔬专业合作社，住所地：遵义市红花岗区深溪镇清江村大坝组**。统一社会信用代码：93520302MA6EGHLY6R。 法定代表人樊冰菱，总经理。 被告：遵义市红花岗区农牧局，，住所地：遵义市白沙路**统一社会信用代码：11520302565007701K。 法定代表人冉龙强，局长。 出庭负责人杨旭，副局长。 委托代理人秦彩云，贵州名城（播州）律师事务所律师。 原告遵义清江农业果蔬专业合作社（以下简称“清江合作社”）因要求被告履行给付现代农业行政奖补金义务，于2018年5月2日以遵义市红花岗区农牧局（以下简称“红花岗区农牧局”）、遵义市南部新区管理委员会为共同被告向本院提起行政诉讼，本院当日登记立案后，于2018年5月7日向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本案审理过程中，原告清江合作社以已与被告遵义市南部新区管理委员会就其应当承担的责任部分达成和解协议为由，申请撤回对遵义市南部新区管理委员会的起诉，本院已裁定准许。本院依法组成合议庭，于2018年6月6日、8月28日公开开庭进行了审理。原告清江合作社法定代表人樊冰菱，被告红花岗区农牧局负责人杨旭、委托代理人秦彩云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告清江合作社诉称：原告与被告红花岗区农牧局于2015年3月20日签订《红花岗区省级现代高效农业示范园区招商引资合同》，约定被告从深溪镇流转土地270亩承包给原告种植莲藕；原告支付土地租金，待年度考核合格后，被告根据《红花岗区现代高效农业示范园区招商引资优惠政策》将土地租金作为考核奖励给原告，奖励期限为三年，即2015年、2016年、2017年。合同签订后，原告按约定进行种植。因高坊村实际流转的土地只有225亩，被告又联系流转土地47.88亩，合计272.88亩。高坊村的225亩土地系被告直接向农民支付第一年度租金后交由原告种植，故第一年度原告仅支付土地租金33516元。2016年和2017年，原告按照合同直接支付租金。按照合同约定，被告印江不愿搞419525.25元。原告种植莲藕长势良好，2015年和2016年底，被告都派人视察考核，但都以财政资金紧张为由不兑现奖补金。2017年底，原告请求被告考核，被告答复称已划归南部新区，合同事宜由南部新区负责。被告至今不兑现奖补金。请求判令被告按合同兑现，给付奖补金419525.52元。庭审中，原告口头变更诉讼请求为依合同约定方式按土地租金额给付2015年、2016年两个年度未支付的奖补金。 原告向本院提交了下列证据： 第一组：1、《红花岗区省级现代高效农业示范园区招商引资合同》，证明请求给付的依据。 第二组：2、2018年2月8日收款收据1张；3、贵州省行政事业单位至今往来结算收据1张；4、2015、2016、2017三个年度土地流转资金发放花名册。证明原告支付的土地租金数额。 第三组：5、工作函1份，证明2015年、2016年由被告红花岗农牧局负责，2017年由南部新区负责。 第四组：6、解除合同通知书；7、遵义市红花岗区人民法院（2017）黔0302民初6984号民事判决书。证明因其他项目建设导致原告无法继续种植，原告于2018年3月19日通知被告解除合同。 被告红花岗区农牧局辩称：一、基于合同约定，给予原告土地租金以奖代补方式进行补贴系按照省、市相关政策文件规定执行。二、我局不具备自主决定是否对原告进行补贴、何时补贴、补贴标准、补贴金额的权力。奖补对象、申报程序以及奖补额度均按照2015年、2016年文件规定执行。奖补对象是规模500亩以上的项目，2015年因原告未达到奖补条件，与陈杰等人的项目合并一遵义桃花岛项目进行申报。每年在9、10、11月考核完成。奖补额度不高于600元/亩，实际流转价低于该标准的，按实际流转价奖补；市、县两级财政各承担50%；2016年度继续扶持项目的土地流转市级奖补面积和资金不超过上年度获得补助的面积和金额。三、2015年、2016年的奖补金已经按照合同约定和文件规定兑现，市级奖补已通过南部新区支付。四、2017年奖补属于南部新区。请驳回原告的诉讼请求。庭审中，被告红花岗区农牧局口头增加三条抗辩理由：1、按照《红花岗区现代高效农业示范园区招商引资优惠政策》规定，必须达到300亩以上才予奖补，原告仅有270余亩，不符合奖补条件；2、合同履行过程中，原告在2017年停止种植，存在违约行为，并导致土地闲置，应取消所有优惠包括奖补；3、原告拖欠农民工工资未给付。对已发放的奖补金保留追回权。 被告红花岗区农牧局在举证期限内提交了下列证据： 第一组：1、黔府办发（2013）17号文件；2、遵府办发（2013）104号文件；3、红花岗区区办通（2013）58号文件；4、红花岗区区常专议（2013）18号会议纪要；5、红花岗区区府常议（2014）22号会议纪要。证明奖补依据及责任主体。 第二组：6、《红花岗区现代高县农业示范园区招商引资优惠政策》。证明合同签订时的政策规定。 第三组：7、遵义农发（2015）147号文件；8、遵财农（2016）6号文件；9、遵市农发（2016）108号文件；10、红花岗区区府专议（2016）233号文件；11、遵财农（2016）62号文件；12、遵红财农（2016）81号文件。证明奖补政策及责任主体。 第四组：13、红花岗区2015年度农旅一体化项目土地流转奖补工作检查记录；14、2016年4月8日原告请求奖补的申请；15、区农发（2017）77号文件；16、拨款凭证。证明2015年、2016年奖补兑现情况。 第五组：17、遵党办发（2016）3号文件；18、遵财金债（2016）48号文件；19、遵市农函（2017）52号文件；20、工作函；21、区农呈（2018）3号文件；22、高坊村委会证明。证明责任主体。 上述证据经庭审质证，原告提交的证据，被告对其真实性、合法性均不持异议；认为以奖代补不是按租金额而是按政策规定；47.88亩是原告自行流转，不应当包含在奖补范围内；已经告知了原告行政区划及职能调整，原告应当找南部新区解决；2015年、2016年的市级奖补已经为其争取到并兑现。被告提交的证据，原告认为第三组证据与本案无关；认为第二组证据正好证明奖补金额以原告支出金额为准，支出多少补多少；第四组证据与实际不符，原告实际只收到43092元；对其余证据不持异议。 本预案对上述证据认证如下：双方所举证据来源合法、内容真实、与案件相关联，本院予以确认，作为认定案件事实的依据。 经审理查明：2015年3月20日，原告清江合作社（乙方）与被告红花岗区农牧局（甲方）签订《红花岗区省级现代高效农业示范园区招商引资合同》，约定：甲方将从深溪镇高坊村流转的土地270亩的承包经营权转让给乙方从事以莲藕为主优质商品蔬菜基地建设，转让期28年，自2015年3月20日至2043年3月19日；土地流转金以稻谷每斤1.4元为基础核定为700元／亩，合同期内，以当年10月本地稻谷市价为准核定，谷价每上涨0.2元流转金上涨100元，涨幅不足0.2元不增加流转金，谷价下跌流转金以上年为准不下调；根据《红花岗区现代高效农业示范园区招商引资优惠政策》规定，甲方给予乙方土地租金以奖代补的方式进行补贴，具体执行方式为每年10月前乙方自行支付高坊村土地转出农户土地租金，待年度考核合格后，甲方根据《优惠政策》规定将租金额作为项目考核奖励给乙方，奖励期三年（自2015年3月至2018年3月）。合同鉴定后，被告将其已经支付2015年度土地流转租金的224.77亩土地交付原告使用。因土地量不足，经被告联系，原告直接与流转土地47.88亩合并使用，合计流转土地272.65亩，全部用于种植莲藕。2015年、2016年、2017年，原告每年直接向农民支付土地流转租金33516元。2016年，原告向高坊村支付土地租金155650元，2017年原告向高坊村支付土地租金163327.50元。2015年、2016年，被告红花岗区农牧局对原告的种植基地检查验收合格，将原告的项目与合并到遵义桃花岛项目中，按照农旅一体化园区创建奖补政策每亩600元标准核算，市级财政和区级财政各负担一半的原则，于2018年1月通过深溪镇政府拨付给遵义桃花岛项目。经核对奖补金给付情况：1、47.88亩，2015年度市级财政奖补金14364元已支付，区级财政奖补金未兑现；2016年度奖补金28728元全部兑现，其中市级财政支付14364元、南部新区支付14364元。2、高坊村224.77亩，2015年度系被告直接向高坊村支付土地租金；2016年度区级财政奖补金67500元系南部新区支付，红花岗区农牧局未向市级财政申报该项奖补金。合计已支付奖补金110592元。按合同约定标准每亩700元计，尚欠2015年度、2016年度奖补金113779元，按农旅一体化园区奖补政策每亩600元计，尚欠81795元。2017年度由南部新区完成，已将全部奖补金支付到深溪镇政府。 2013年3月21日，贵州省人民政府以黔府办发（2013）17号文件印发《贵州省100个现代高效农业示范园区建设2013年工作方案》，“红花岗区现代高效农业示范园区”在列，园区设在深溪镇；2013年6月13日，遵义市人民政府以遵府办发（2013）104号文件印发《遵义市现代高效农业示范园区建设2013年度工作方案》，“红花岗区现代高效农业示范园区”在列。2014年12月19日，遵义市红花岗区人民政府印发《红花岗区省级现代高效农业示范园区招商引资优惠政策》，规定：入驻园区的企业（包括专业合作社、大户），并按照园区规划发展的，可以依照“依法、自愿、有偿”的原则，采取租赁、转包等形式进行土地流转；土地流转面积达到300亩以上（包括300亩）的企业，区人民政府按照以奖代补的办法，每年组织一次考核，对考核合格的企业奖励当年土地流转费，奖励期3年，3年后由企业自行承担土地流转费用。2015年7月7日，遵义市人民政府以遵府办函（2015）41号文件印发《遵义市农（林）旅一体化园区创建计划》，将“红花岗区现代高效农业示范园区”设定为农旅一体化园区，规定市级对创建点的土地流转费按照最高600元/亩的标准进行补贴，县级须对等补贴300元/亩。2015年10月14日，遵义市农业委员会以遵市农发（2015）147号文件印发《关于农旅一体化园区建设项目土地流转补助资金的通知》，规定对经营主体在园区中2015年度流转土地500亩以上并相对集中连片的规模化流转土地实施农旅一体化农业项目实行土地流转费奖补，奖补金额按不高于600元/亩的标准，实际流转价格低于600元/亩的按实际流转价格奖补；市、县两级各承担50%。 2016年2月17日，中共遵义市委以遵党办发（2016）3号文件印发《关于设立遵义市南部新区的实施方案》，设立正县级南部新区管理委员会，由红花岗区将忠庄镇、深溪镇等委托南部新区管理。2016年10月12日，遵义市财政局以遵财金债（2016）48号文件印发《设立播州区和南部新区有关区域调整涉及政府新债务划转工作方案》，确认债务划转原则为新债（2015年1月1日至2016年3月31日的新增债务）逐笔确认。2016年11月26日，红花岗区政府有关负责人召集区农牧局、财政局等部门领导召开2015年度农业园区土地流转补助费问题并形成区府专议（2016）233号会议纪要，决定对园区内打包申报的项目，要尊重当时的协议和承诺，据实兑现补助，补助区域分红花岗区和南部新区，各自承担县级承担的50%配套资金。 因莲池湿地公园二期景观工程建设，在原告莲池下游排水口处修筑高于原告莲池0.517米的挡水堤坝且未留有效排水闸门阻挡原告莲池泄洪，在另一侧掩埋提灌站进水渠。2017年6月连降大雨，莲池无法泄洪形成涝灾，造成莲藕损失；大雨过后持续干旱形成旱灾，导致莲藕减产。遵义市红花岗区人民法院于2018年1月判决莲池湿地公园建设人和施工方赔偿损失，以事实不能为由驳回清江合作社拆除景观堤坝、恢复提灌站引水渠等诉讼请求。2018年3月19日，原告清江合作社书面通知被告红花岗区农牧局，以已丧失种植条件为由解除合同。被告收到解除合同通知后未作表示。 本院认为：诚实信用是法律关系主体应当遵守基本法律原则，合同对当事人具有法律约束力，合同当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同，行政合同亦不例外。本案系原被告双方签订招商引资合同设定被告的行政给付义务，给给付义务应当严格按照合同约定履行。 本案的争议焦点是：（一）合同约定的给付义务是否符合法律和政策规定、原告在流转的土地是否应享受奖补优惠；（二）合同约定的给付义务是否已经变更；（三）合同约定的给付义务应当由谁履行；（四）申报遗漏责任由谁及如何承担。 （一）关于合同约定是否符合法律政策问题。招商引资是地方政府为发展地方经济、增加财税收入激励投资举措，国家法律允许给予相应优惠政策，贵州省人民政府也以规范性文件的方式规定了可以以奖代补等方式鼓励支持省级现代农业特色优势产业发展，并将原告项目所在的“红花岗区现代高效农业示范园区”列入贵州省100个现代高效农业示范园区重点发展平台。以此为前提，红花岗区政府制定了《红花岗区省级现代高效农业示范园区招商引资优惠政策》，规定入驻园区土地流转面积达到300亩以上（包括300亩）的企业，区人民政府按照以奖代补的办法，每年组织一次考核，对考核合格的企业奖励当年土地流转费。原被告签订的《红花岗区省级现代高效农业示范园区招商引资合同》依据《红花岗区省级现代高效农业示范园区招商引资优惠政策》签订，设定的奖补内容与方式直接引用该优惠政策文件，符合规范性文件要求。合同约定流转土地270亩，低于该优惠政策文件设定的奖补下限，形式上不符合优惠奖补条件。但行政合同系行政机关为实现特定行政目的而与相对人签订，合同为行政机关设定的义务应当是行政机关自行设定，且被告也没有提供证据证明合同签订前已告知原告该约定不符合优惠政策文件规定，也没有提供证证明合同签订前已将优惠政策文件告知原告或者该文件已经通过原告足以知晓的方式公示。合同签订后，被告已通过与其他项目打包的方式申报市级财政奖补，实质是以自己的行为表示应当按照合同约定的给付义务履行。因此，原被告签订的招商引资合同不违反签订时的政策规定。被告所持原告的项目不符合奖补条件的主张，系对其自身行为的否定和对合同的不诚信，本院不予支持。原被告签订合同后，被告交付给原告的土地面积不能满足合同约定，经被告联系，原告直接在流转土地47.88亩以补足合同约定的270亩连片种植，并不违反合同约定，且被告将该47.88亩土地申报市级财政奖补，以自己的行为认可了该土地属于应给付原告奖补的范围，本院予以确认。诉讼中被告主张该土地不属于奖补范围，违反诚信原则，本院不予支持。 （二）关于合同约定的给付义务是否已经变更。原被告在合同履行过程中，遵义市人民政府将原告项目所在的红花岗区现代高效农业示范园区调整纳入农旅一体化园区，并调整奖补标准。上级政府的政策调整适用于政策调整后的项目，不影响政策调整前已签订合同的奖补标准约定。被告按调整后的政策向上级财政申报奖补，实质上是通过该方式减轻本级财政支出，不因此导致合同义务的变更。原告接受了2016年度南部新区按照市政府政策给付的奖补额，系以自己的行为表示接受合同向对方相应期间合同义务的变更。但2015年的给付义务尚未履行，被告也没有提交证据证明告知了调整奖补数额。据此，行政机关应当按照合同约定的奖补标准给付2015年度奖补额，即47.88亩x700元/亩-14364元=19152元。 （三）关于合同约定的给付义务应当由谁履行。根据合同相对性原则，合同义务有合同当事人履行。红花岗区于2016年将涉案项目所在的深溪镇委托南部新区管理，本案所涉应当给付的2015年度奖补金给付义务发生于南部新区设立以前，当然应当由被告红花岗区农牧局履行。被告主张依照区府专议（2016）233号会议纪要应当由南部新区履行，区府专议（2016）233号会议纪要系红花岗区政府的内部决定，没有南部新区人员参加，被告也没有提供证据证明南部新区同意履行该给付义务。因此，该会议纪要不能约束南部新区，更不能因此要求原告向南部新区主张权利而免除被告红花岗区农牧局的给付义务。被告提交的遵财金债（2016）48号文件也仅规定2015年1月1日至2016年3月31日的新增债务由红花岗区和南部新区逐笔确认，但被告没有提交证据证明涉案给付义务已经过确认属于南部新区。据此，被告主张2015年度奖补金给付义务应当由南部新区履行而不由自己履行的理由不能成立，本院不予支持。 （四）关于申报遗漏责任由谁承担以及如何承担。2016年度的奖补金，南部新区已经按照市政府政策将其应当承担的县级财政负担部分全额支付，但被告红花岗区农牧局在向市级财政申报时，遗漏224.77亩，致使市级财政未拨付该224.77亩土地流转奖补金67431元。审理过程中核对，深溪镇报有该224.77亩，系被告将其删除后上报市级财政形成遗漏，责任在被告，被告应当对此承担责任。因该给付义务系被告通过合同为自己设定的给付义务，应当由被告直接给付。鉴于原告已经接受南部新区按上级政策调整后的额度给付的2016年度县级财政奖补金额，以自己的行为认可了该年度奖补额度调整，再行请求该年度奖补按合同约定履行缺乏法律依据，被告应负担的给付义务应以政策调整后的额度履行，即224.77亩x300元/亩=67431元。 综上，被告红花岗区农牧局应当履行给付原告清江合作社土地流转奖补金86583元。因深溪莲池湿地公园建设致使原告种植莲藕的条件丧失，合同目的已不能实现，原告在2018年停止种植并书面通知被告解除合同。被告主张原告在2017年停止种植，闲置土地，应取消所有优惠包括奖补的诉讼理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。被告主张原告拖欠农民工工资未给付，未提交证据证明，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务”的规定，判决如下： 一、由被告遵义市红花岗区农牧局给付原告遵义清江农业果蔬专业合作社土地流转奖补金人民币86583元，限判决生效后十五日内履行。 二、驳回原告遵义清江农业果蔬专业合作社的其余诉讼请求。 案件受理费2325元，由原告遵义清江农业果蔬专业合作社负担361元，被告遵义市红花岗区农牧局负担1964元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  何 林 人民陪审员  陈文华 人民陪审员  付华俊 二〇一八年八月二十八日 法官助理王莹 书记员周芸逸