云南省普洱市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）云08行初21号 原告朱发贵（系朱文彬之子，朱文彬农村土地承包经营户共同承包人），男，彝族，1974年12月21日生，住址普洱市宁洱哈尼族彝族自治县。 被告宁洱哈尼族彝族自治县人民政府。统一社会信用代码11532722015224621C。地址普洱市宁洱哈尼族彝族自治县行政中心。 法定代表人罗东保，县长。 委托代理人黄俊，宁洱哈尼族彝族自治县人民政府法制办公室主任。代理权限：特别授权代理。 委托代理人潘振华，宁洱哈尼族彝族自治县人民政府法制办公室科员。代理权限：特别授权代理。 第三人宁洱哈尼族彝族自治县宁洱镇人民政府。统一社会信用代码11532722015225165P。地址普洱市宁洱哈尼族彝族自治县教场坝**。 法定代表人王兴华，镇长。 第三人宁洱哈尼族彝族自治县宁洱镇新平村民委员会八抱树村民小组。。地址宁洱哈尼族彝族自治县宁洱镇新平村民委员会八抱树村民小组 代表人鲁寿宏，小组长。 原告朱发贵起诉被告宁洱哈尼族彝族自治县（以下简称宁洱县）人民政府履行法定职责给予征收补偿行政争议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告朱发贵因对宁洱县人民政府征地补偿标准不服，向宁洱县宁洱镇人民政府提出申请要求作出处理，宁洱镇人民政府和宁洱县信访局作出答复意见，朱发贵不服遂以宁洱县人民政府为被告提起行政诉讼，要求给予支付征地补偿费用1383300元。 原告朱发贵诉称：请求判决被告责令支付小长田征地综合补偿费1383300元。主要理由：第一、2016年2月份，原告朱发贵看到土地征收公告书，其中原告名为小长田种红莲藕水田4.23亩、种菜水田0.36亩被征收。原告数次向宁洱镇人民政府声明要按种红莲藕和种菜的产值依法办理征地综合补偿，宁洱镇人民政府工作人员声称依照县上的文件办理征地补偿手续，由于各持已见未办理征地补偿手续，原告2017年10月19日向宁洱镇人民政府提出书面《申请》，请求对原告依法办理征地补偿做出决定。同年12月12日，原告收到宁洱镇人民政府（函）（洱政函【2017】185号）件。同月13日，原告向宁洱县人民政府申请复查该函件。同月19日，原告收到宁洱县信访局不予受理告知书。第二、2013年至2015年被征收土地种红莲藕的平均亩产1300公斤，三年的市场平均价格每公斤15元，加上莲子、副带水产养殖和桔杆还田的价格每亩1000元，三年种植红莲藕的平均亩产值20500元，三年种菜的平均亩产值12000元。请人民法院向相关部门和市场查证后依照《中华人民共和国宪法》第五条、第十条，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第七章规定，按照种植红莲藕土地安置补偿每亩410000元；青苗补偿每亩4000元，合计为414000元；种菜土地安置补偿费每亩240000元，青苗补偿每亩3000元，两项合计每亩243000元。总计补偿原告小长田征地综合补偿费1383300元。原告认为宁洱县人民政府补偿不合理，没有领取补偿款，要求作出合理补偿。起诉之前原告向宁洱镇人民政府提交过申请，宁洱镇人民政府又转交到宁洱县国土资源局，由宁洱县国土资源局信访处进行答复。原告向宁洱县人民政府提交过核查宁洱县国土资源局的信访答复复核申请，只是没有直接向宁洱县人民政府提交过要求作出合理补偿的申请。原告认为向宁洱镇人民政府提交的申请可以代替向宁洱县人民政府提交的申请，被告认为没有关联性是错误的。第三、委托书能证明原告的诉讼主体适格。综上所述，请求人民法院支持原告的诉讼请求，要求被告给予合理补偿。 被告宁洱县人民政府答辩称：第一、我国农村土地承包是以家庭承包为方式，以户为单位承包，原告提供的农地承包权证（2008）第104010x号农村土地承包经营权证上记载的承包方代表为朱文彬，而不是朱发贵，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四条的规定，朱发贵不能代表所有家庭成员主张征地补偿事宜，其只能主张本人部分的权益，原告主体不适格。第二、2015年宁洱县拟征收土地作为宁洱县2015年度第二批次城镇建设用地，并根据法律法规规定办理审批手续。云南省国土资源厅作出的云国土资复【2015】321号文件批准同意将新平村委会一组（即八抱树组）在内的共计1个镇5个村委会16个村民小组的集体农用地30.1761公顷转为建设用地并办理征地手续。宁洱县人民政府于9月1日发布了宁洱县民政项目区低丘缓坡土地综合开发利用试点项目及城市建设用地征收土地公告，征地补偿标准为土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费，按照《宁洱哈尼族彝族自治县人民政府关于调整土地征收标准的通知》（宁政发【2012】174号）的标准给予补偿。经公告后宁洱县国土资源局对被征收村民的土地进行实地丈量确认及地上附着物的清点确认，对丈量结果和地上附着物清理结果按照水田土地补偿费、安置补助费合计每亩8万元，青苗每亩1500元的标准进行补偿，并将补偿款支付给被征地权利人。宁洱县人民政府对原告的土地征收按照上述法定程序征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，宁洱县人民政府土地征收行为合法有效。第三、云南省国土资源厅2014年5月26日下发了（云国土资[2014]27号《云南省国土资源厅关于修订云南省十五个州（市）征地补偿标准的通知》【以下简称《通知》】。根据《通知》的规定，宁洱镇新平村八抱树村民小组属于一类区，年产值补偿标准每亩1635元，倍数是24倍，平均补偿标准每亩39240元。宁洱县人民政府依据《宁洱哈尼族彝族自治县人民政府关于调整土地征收标准的通知》（宁政发[2012]174号）对原告征收土地进行补偿，按照《云南省征地统一年产值标准和征地区片综合地价补偿标准》进行测算，并结合宁洱县实际进行适当调整确定。对原告征收土地补偿为：水田土地补偿费、安置补助费按8万元/亩补偿，已远远高于《通知》确定的39240元/亩；；地上附着物和青苗补偿3.13亩莲藕按4000元/亩、0.36亩菜地按青苗1500元/亩补偿），符合《中华人民共和国土地管理法》和《云南省土地管理条例》的规定，补偿合理适当。被告认为被征收土地年产值测算是根据该区片土地平均产值确定，而不是依据个体农户确定，原告提出的诉讼请求不合理。第四、宁洱县人民政府作为执行征地补偿的行政主体，原告对征收补偿有异议，应当书面向宁洱县人民政府提出补偿异议申请，只有征地行政主体宁洱县人民政府才能对征地补偿问题作出决定，原告向宁洱镇人民政府提出申请，不能代替向宁洱县人民政府提出申请。根据信访条例，原告的信访复核的申请也不能代替征地补偿有异议的申请。第五、征收土地由宁洱县人民政府公告之后进行征地补偿登记，征收补偿费用原告迟迟未领，而非宁洱县国土资源局拒绝支付，而是原告拒绝领取。原告诉请判决被告责令相关法人支付1383300元征地综合补偿费没有事实依据。综上所述，原告主体不适格，被告土地征收行政行为合法有效，确定的征地补偿标准明确合理，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人宁洱镇人民政府陈述称：第一、宁洱县人民政府确定的征收标准符合土地管理法的相关规定，宁洱镇人民政府执行县人民政府的决定，按照确定的征收标准进行征收是合法合理的。第二、原告2012年以前租地给杨进华耕种，田里的莲花因为承租人未挖干净生长出来，宁洱县人民政府依然按照莲花地的标准给于原告补偿。第三、征地补偿不是根据个人意愿测算补偿，而是按照相关规定和程序进行补偿，宁洱镇人民政府一直在与原告协商补偿事宜，但原告拒不接受补偿。 第三人宁洱镇新平村民委员会八抱树村民小组未向本院提交陈述意见。 经审理查明：2008年11月5日，宁洱县人民政府向宁洱镇新平村民委员会八抱树村民小组村民朱文彬农村土地承包经营户颁发《农村土地承包经营权证》【农地承包权证（2008）第104010x号】，承包户主为朱文彬，承包经营权共有人朱文彬、杜凤莲、朱发贵、朱奎和四人。云南省国土资源厅云国土资复【2015】321号文件批准同意宁洱县将新平村民委员会八抱树村民小组在内的16个村民小组的集体农用地30.1761公顷转为建设用地并办理征地手续。宁洱县人民政府于2015年9月1日发布了《宁洱哈尼族彝族自治县人民政府征收土地公告》，公告载明土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费按《宁洱哈尼族彝族自治县人民政府关于调整土地征收标准的通知》（宁政发【2012】174号）的标准给予补偿。宁洱县人民政府按照《云南省征地统一年产值标准和征地区片综合地价补偿标准》进行测算，结合宁洱县实际，对原告朱发贵户小长田土地补偿、安置补助费按8万元/亩进行补偿，，地上附着物青苗莲藕按4000元/亩3.13亩）进行补偿，青苗菜按1500元/亩（0.36亩）进行补偿。原告对补偿标准不服于2017年10月19日向宁洱镇人民政府提出书面申请，请求作出征地补偿决定。同年12月9日，宁洱镇人民政府作出《宁洱哈尼族彝族自治县宁洱镇人民政府关于朱发贵反映宁政发【2017】174号文件中对征收水田的补助不合理要求提高征收补助等问题的答复》（洱政函【2017】185号），并告知原告如不服本答复，可以根据《信访条例》第三十四条规定，收到答复30日内向宁洱县人民政府申请复查。原告收到答复后向宁洱县人民政府提出复查申请，宁洱县信访局以《信访事项程序性受理告知书》告知原告不予受理。原告不服向本院提起行政诉讼，请求本院判决被告宁洱县人民政府履行征收补偿职责，支付小长田征地综合补偿费1383300元。 本院认为，宁洱县人民政府因为城镇建设按照云南省文件批准征收宁洱镇新平村民委员会八抱树村民小组集体土地，根据八抱树村民小组朱文彬农村土地承包经营户持有的《农村土地承包经营权证》，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，征收行政行为与朱文彬农村土地承包经营户有利害关系。根据土地承包经营权证承包共有人的记载内容和诉讼授权委托书，朱发贵作为承包共有人代表本户提起行政诉讼符合《最高人民法院关于审理涉及农村土地承纠纷案件适用法律问题的解释》第四条第二款第（一）项的规定，原告主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，宁洱县人民政府作为国家征收土地建设利用组织实施机关，对城镇建设土地征收进行补偿，属于依法履行法定职责，被告行政主体适格。本案中，原告因为对被征收的小长田补偿标准有异议，应当向有作出补偿决定权的行政机关宁洱县人民政府提出申请，由宁洱县人民政府对异议申请依法作出处理决定，但原告却向信访部门和无职权作出补偿决定的宁洱镇人民政府申请解决征收补偿，属于未依法正确选择征收补偿诉求途径解决问题。根据《信访条例》规定，信访虽然可以广开言路，就信访事项给予政策和法律方面的解释和答复，但信访部门不能代替职权行政机关就信访人的请求作出具体行政行为，所以信访途径和行政复议、行政诉讼是两种不能相互代替的诉求渠道。宁洱镇人民政府按照宁洱县人民政府征收土地实施要求，落实集体土地征收工作的具体事项，属于行政机关委托执法，并非征收集体土地的法定主体，无法定职权应原告的请求作出征收补偿具体行政处理。因此，原告主张其向宁洱镇人民政府提交的补偿申请可以代替向宁洱县人民政府提交申请的观点，不符合我国《中华人民共和国土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，本院对原告的该主张不予支持。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。因此，本案原告朱发贵应当承担向本院提交其在反映土地征收补偿问题过程中曾向宁洱县人民政府提出申请，而宁洱县人民政府对其补偿申请进行作为或者不作为的证据材料。由于原告朱发贵未向本院提供上述材料，应当承担举证不能的责任。被告宁洱县人民政府主张由于未收到原告朱发贵的申请，无法对其反映的征收补偿问题作出行政行为的意见，本院予以支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定，原告请求被告履行法定职责，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。原告朱发贵对征地补偿标准有异议，应当直接向宁洱县人民政府提出申请，请求宁洱县人民政府作出行政处理，只有在对宁洱县人民政府根据其补偿申请依法作出行政行为或者在法定期限内不履行法定职责的，方可提起行政诉讼。 综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条之规定，裁定如下： 驳回原告朱发贵的起诉； 案件受理费50元，退还原告朱发贵。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长 刘 德 审判员 张椿苑 审判员 吴荣康 二〇一八年八月十六日 书记员 张梓榆 附：本裁定适用的法律依据 《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 《最高人民法院关于审理涉及农村土地承纠纷案件适用法律问题的解释》第四条农户成员为多人的，由其代表人进行诉讼。 农户代表人按照下列情形确定： （一）土地承包经营权证等证书上记载的人； （二）未依法登记取得土地承包经营权证等证书的，为在承包合同上签字的人； （三）前两项规定的人死亡、丧失民事行为能力或者因其他原因无法进行诉讼的，为农户成员推选的人。