海南省第二中级人民法院行政判决书（2018）琼97行初84号海南省第二中级人民法院行政判决书（2018）琼97行初84号原告海南大印投资有限公司，住址昌江县石碌镇人民北路**昌江工行办公楼第**707-708。法定代表人王会卿，男，该公司总经理。委托代理人王兆冠，海南坤和律师事务所律师。委托代理人刘瑛瑛，海南坤和律师事务所律师。被告昌江黎族自治县人民政府，住所地昌江县石碌镇东风路**。法定代表人林谟谐，该县县长。委托代理人郭教升，昌江县国土资源局土地利用股工作人员。委托代理人陈家圣，海南云帆律师事务所律师。原告海南大印投资有限公司（以下简称大印公司）诉被告昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）土地行政管理纠纷肆案，于2018年3月16日向本院提起行政诉讼，本院于3月20日立案受理。本院受理本案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月15日公开开庭审理了本案。原告大印公司委托代理人王兆冠，被告昌江县政府的委托代理人郭教升、陈家圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：被告昌江县政府于2017年10月23日作出的昌府[2017]87号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称87号《决定书》），认定涉案土地属于原告大印公司原因造成土地闲置，且超过土地出让合同约定动工开发日期满二年未动工开发，决定无偿收回大印公司的昌国用（2014）第0068号《国有土地使用证》项下1506平方米土地使用权。原告大印公司诉称：一、87号《决定书》认定事实主要证据不足，与事实严重不符。该《决定书》认定原告取得土地使用权后一直未动工建设严重错误。2013年，原告通过昌江县政府公开招拍挂方式取得位于昌江县霸王岭雅加路南侧、北侧共六块国有土地使用权，六个地块基本上相邻成整体，是一个整体开发项目，其中一个地块已建成两栋五层楼房且已基本完成装修，其余地块也已建成“正负零”。涉案地块仅是六个地块当中一个小地块，面积1506平方米，原告和昌江黎族自治县国土环境资源局(以下简称昌江县国土局)于2013年11月29日签订的该地块《国有建设用地使用权出让合同》。合同签订后，原告支付全部土款并完税，且已于2014年4月28日取得土地使用权（土地证号：昌国用[2014]第00**）。尔后，原告便开始对该地块进行项目报建、勘察、平整等前期工作，并于2014年6月30日同时对同期六块土地进行开工建设，后因“威马逊”台风引发山洪，基坑被掩埋冲毁，导致2016年7月昌江县国土局现场核查时未发现基坑的情况，并非原告一直未动工建设。87号《决定书》认定原告至今尚未办理用电报装手续和《工程规划许可证》与事实严重不符。原告早于2014年5月31日与昌江供电局霸王岭供电所签订《低压供用电合同》，同年9月18日取得昌江县住建局颁发的《海南省建设工程规划临时许可证》，昌江县国土局调查所述截止目前为止尚未办理用电报装手续和《工作规划许可证》并非事实。原告未能进行后续开发建设该土地，完全是因为自然灾害等不可抗力和政府等原因所导致。在项目投入开发建设后，2014年7月18日受海南40年来最强台风“威马逊”影响，霸王岭山洪暴发，主干道桥梁霸王岭一桥及河边堤坝等设施被冲毁，备用桥梁限重，20吨以上重型车辆无法通行，项目被迫停工。政府挡土墙重新修筑工作迟迟未开展，在挡土墙重新修筑完成之前，不具备动工条件。政府的水毁修复工作于2015年5月8日至2015年12月10日进行，2016年3月21日才验收合格，而水毁主干道桥梁霸王岭一桥于2016年12月才正式通车，直接影响原告建设项目的推进，从而造成延误开发建设时间，其责任根本不在原告，且自水毁主桥恢复通车至今也未满两年。二、被告作出87号《决定书》适用法律不当。根据《闲置土地处置办法》第八条之规定，因自然灾害等不可抗力导致土地闲置，或者属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置，而非无偿收回。本案造成原告无法按期完成开发的原因是受2014年“威马逊”台风和2016年的特大山洪影响，政府未及时修复水毁大桥造成工程车无法通行所致。因此，被告无偿收回原告的土地使用权没有法律依据。原告大印公司向本院提交下列证据：证据1.《国有建设用地使用权出让合同》；证据2.《土地使用权证》；证据1-2是第一组证据，证明原告对涉案土地依法享有使用权，土地来源合法；证据3.昌住建审地字第469XXXXXXXX0029号《建设用地规划许可证》；证据4.《建设工程勘察合同》（编号：KCHN2014011）；证据5.海南省房屋建筑和市政基础设施工程勘察文件（编号：HNKS-2014-0225）《审查合格书》；证据6.《建设工程设计合同》（编号：GDJY-2013-012）；证据7.《建设工程项目咨询委托合同》；证据8.《建设工程监理合同》；证据9.《土石方平整工程施工合同》；证据3-9是第二组证据，证明原告在涉案土地上积极办理规划许可证、签订用电合同等，并投入巨资对涉案土地进行平整、基坑也已修建，上述事实证实原告已充分利用涉案土地，开发利用涉案土地意图明显，土地并非闲置；证据10.水利水电工程《工程项目施工质量评定表》（2016年1月22日）；证据11.《昌江县财政资金建设项目竣工验收表》；证据12.受2014年“威马逊”台风破坏的基础设施及项目现场照片；证据13.受2016年特大山洪水毁坏的基础设施及项目现场照片；证据10-13是第三组证据，证明因自然灾害影响和自然灾害后政府对受损基础设施项目修复时间过长，造成原告在涉案土地上的建设项目开发受阻；证据14.87号《决定书》；证据14是第四组证据，证明被告作出无偿收地决定的事实，且该行为违法；证据15.《海南省建设工程规划临时许可证》（编号：469XXXXXXXX0065）；证据16.《海南省建设工程规划临时许可证》（编号：469XXXXXXXX0066），证据15、16证明原告于2014年9月18日取得昌江县住房与城乡建设局（以下简称昌江县住建局）颁发的关于涉案土地的《建设工程规划临时许可证》；证据17.《低压供用电合同》；证据18.《责令限期改正通知书》，证明涉案土地开发现状，通知书注明原告擅自建设房屋及建筑面积，昌江县城乡管理综合执法局（以下简称昌江县执法局）于2017年6月21日到达施工现场查明了工程项目施工情况，不存在涉案土地超过两年闲置的事实。被告昌江县政府辩称：一、被告作出87号《决定书》依据充分。2013年11月29日昌江县国土局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》第十六条第一款明确约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年6月30日之前开工，在2015年6月30日之前竣工”，第三十二条约定“土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”。经被告调查，原告并没有按照约定时间开工，造成土地闲置已超过两年。据此，被告依据《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》等相关规定作出无偿收回原告国有土地使用权的决定，既有事实依据，也有法律依据，同时也符合双方的约定。二、被告作出87号《决定书》程序合法。为了查明原告存在闲置土地的事实，昌江县国土局向原告下达了《闲置土地调查通知书》，又分别向昌江县住建局、昌江县林业局及昌江县供电局调查原告是否已报建、原告用地是否为林地、是否已办理用电报装手续。经查，原告并未办理《工程规划许可证》，也未办理用电报装手续，原告用地并非林地。同时昌江县国土局深入土地现场进行取证，发现原告未按要求进行动工。根据查明的事实，昌江县国土局按法定程序向原告下达了《闲置土地认定书》、《闲置土地情况通知书》、《听证权利告知书》，最后报被告作出87号《决定书》，并依法送达原告。整个过程符合《闲置土地处置办法》规定的程序。三、原告所述未按时动工属自然灾害原因造成，理由不成立。根据《闲置土地处置办法》第八条的规定，如因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，原告应向昌江县国土局提供土地闲置原因说明材料，经昌江县国土局审核属实后，再作处理。而事实上原告从未向昌江县国土局提供土地闲置原因说明材料。因自然灾害原因造成不能按时开工只是原告的一面之词，未经过核实，不可采信。相反，通过原告一直未办理《工程规定许可证》的事实就可以看出闲置土地是原告自身原因造成的。综上，被告作出的行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告昌江县政府向本院提交下列证据：证据1.《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：×××），证明2013年11月29日，昌江县国土局和原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将涉案土地1506平方米出让给原告，本合同项下宗地建设项目在2014年6月30日之前开工，在2015年6月30日前竣工等等；证据2.昌国用[2014]第0068号《国有土地使用权证》及勘测定界图，证明涉案土地已于2014年4月28日办理国有土地使用权证及记载内容；证据3.昌土环资函[2015]第104号《关于海南省霸王岭雅加路北侧二号地块责令动工的告知函》及送达回证，证明原告未在出让合同约定的动工日期2014年6月30日前动工，责令其动工建设，逾期将闲置土地有关规定处理；证据4.昌国土资闲调字[2016]4号《闲置土地调查通知书》及送达回证，证明原告对涉案土地逾期未开发，已涉嫌构成闲置土地，依法进行调查并通知原告；证据5.昌住建函[2017]37号《关于要求提供用地报建情况的复函》，证明原告涉案土地未办理《工程规划许可证》；证据6.《关于提供建设用地情况的复函》，证明原告涉案土地未办理用电报装；证据7.昌林函[2017]1号《关于提供林地征占情况的复函》，证明原告涉案土地不存在占用林地影响开发建设情况；证据8.涉案土地闲置现场调查照片，证明已对涉案土地闲置进行调查核实，对现场拍照取证；证据9.昌国土资闲定[2017]4号《闲置土地认定书》、昌国土资闲况[2017]4号《闲置土地情况告知书》、昌国土资闲告[2017]4号《听证权利告知书》及送达回证，证明涉案土地依法被认定为闲置土地，闲置原因为原告未按合同约定开发，属用地单位自身原因，将无偿收回，并告知原告有申请听证的权利，原告未申请听证，视为放弃该项权利；证据10.昌国土资[2017]107号《关于审批海南大印投资有限公司霸王岭雅加路北侧二号地块闲置土地处置方案的请示》，证明昌江县国土局就涉案土地闲置处置方案请示县政府；证据11.《关于审批海南大印投资有限公司霸王岭雅加路北侧二号块闲置土地处置方案的批复》，证明昌江县政府已批复同意对涉案土地无偿收回；证据12.87号《决定书》及送达回证，证明昌江县政府决定无偿收回涉案土地，并已送达原告。经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：（一）关于原告大印公司提交的证据，被告昌江县政府质证意见为：第一组证据的真实性、合法性、关联性没有异议；第二组证据的《建设用地规划许可证》的真实性没有异议，但对其他证据的真实性无法确认，证明内容有异议，单凭这些证据不能证明已经实施动工；第三组证据没有提供原件，真实性持有异议，证明内容有异议，不能证明开发建设项目受到阻碍造成无法开工的原因，根据双方签订的出让合同第29条有明确规定，7日内通过书面形式报告给昌江县国土局，但原告没有；第四组证据真实性、合法性、关联性没有异议；证据15没有关联性；证据16是工程规划许可，仅说明按照施工图设计，但还没有办理施工许可，且本证有效期6个月，有效期内要把后面的程序完成，包括办理施工许可；证据17真实性待核实，不同的6块地，供电是否与涉案土地有关，无法证明。（二）关于被告昌江县政府提交的证据，原告大印公司质证意见为：证据1、2的真实性、合法性、关联性没异议，证明内容也没有异议；证据3、4，真实性没有异议，合法性关联性及证明内容有异议，涉案工程项目已经动工，不存在涉嫌土地闲置；证据5真实性没有异议，但合法性、关联性及证明内容有异议，原告已经办理了《建设工程规划许可证》；证据6真实性没有异议，但合法性、关联性和证明内容有异议。理由为：一是原告和昌江霸王岭供电公司签订《供电合同》，二是已在涉案土地安装供电用电表，原告在进行施工时用电已缴纳电费，三是涉案土地有没有办理用电不是动工的先决条件，证明不了涉案土地没有动工；证据7的真实性、合法性、关联性及证明内容没有异议；证据8的真实性、合法性、关联性没有异议，证明内容有异议，相片反映的涉案土地现场并没有构成闲置，且相片可以反映工程建设在进行；证据9-12的真实性、关联性没有异议，合法性有异议，被告认为涉案土地存在超过两年不开工构成闲置与客观事实不相符，被告作出的无偿收回涉案土地的决定属违法行为。根据双方当事人的质证意见，本院对双方真实性无异议的证据依法予以确认，对双方有争议的证据综合分析认证如下：（一）对原告大印公司提交的证据4-9的真实性不予确认；证据10、11，因原告没有提供原件，其真实性不予确认；证据12、13没有拍摄时间，其证明内容无法认定；证据14是本案被诉行政行为，是本案司法审查对象；证据15与本案没有关联性；证据16真实性予以确认；证据17作为合同没有原告作为用电人盖章，也没有用电地址，不能确认其真实性和关联性；证据18的真实性予以确认。（二）对被告昌江县政府提交的证据1-10的真实性、合法性、关联性予以确认。证据11，即《关于审批海南大印投资有限公司霸王岭雅加路北侧二号块闲置土地处置方案的批复》没有盖章和具体时间，不予确认。证据12，是本案被诉行政行为，是本案司法审查对象。经审理查明：涉案土地位于昌江县霸王岭雅加路北侧二号地，面积1506平方米。2013年，大印公司通过公开招拍挂方式取得该地块的国有土地使用权。2013年11月29日，昌江县国土局与大印公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，双方约定：昌江县国土局将涉案土地出让给大印公司，并同意在2013年12月31日前将出让宗地交付给大印公司；大印公司同意合同项下宗地建设项目在2014年6月30日之前开工，在2015年6月30日之前竣工。同时约定，大印公司不能按期开工，应提前30日向昌江县国土局提出延建申请，经昌江县国土局同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。2014年3月20日，大印公司取得昌江县住建局颁发的关于涉案土地的《建设用地规划许可证》。2014年4月28日，大印公司取得昌江县政府颁发的昌国用[2014]第0068号《国有土地使用证》。2014年9月18日，大印公司取得昌江县住建局颁发的关于涉案土地的《建设工程规划临时许可证》。2015年5月18日，昌江县国土局向大印公司下达《关于海南省霸王岭雅加路北侧二号地块责令动工的告知函》，该函记载：经查，大印公司取得该宗地后一直未动工建设。2016年8月16日，昌江县国土局向大印公司下达昌国土资闲调字〔2017〕4号《闲置土地调查通知书》后，对涉案土地开展闲置土地外业调查。2017年1月18日，昌江县住建局向昌江县国土局作出昌住建函[2017]37号《关于要求提供用地报建情况的复函》，载称：经核实，大印公司对涉案土地尚未办理《工程规划许可证》。2017年4月24日，昌江县国土局对大印公司作出昌国土资闲定〔2017〕4号《闲置土地认定书》、昌国土资闲况〔2017〕4号《闲置土地情况告知书》和昌国土资闲告〔2017〕4号《听证权利告知书》，并于同年4月28日送达大印公司。2017年9月13日，昌江县国土局向昌江县政府作出昌国土资[2017]107号《关于审批大印公司霸王岭雅加路北侧二号地块闲置土地处置方案的请示》。2017年9月29日，昌江县政府召开第12次常务会议对昌江县国土局的该请示进行研究，原则同意昌江县国土局呈报的《大印公司霸王岭雅加路北侧二号地块闲置土地处置方案》，同意无偿收回该宗国有建设用地使用权。2017年10月23日，昌江县政府作出87号《决定书》，认定涉案土地属于企业原因造成土地闲置，且超过土地出让合同约定动工开发日期满二年未动工开发，根据《闲置土地处置办法》第十四条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条、《海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》第二条的有关规定，决定无偿收回大印公司位于昌江县霸王岭雅加路南侧，面积为1506平方米（土土地证号为：昌国用[2014]第0068号））地块的使用权2017年10月**，昌江县政府将87号《决定书》送达给大印公司。另查明，2017年6月21日，昌江县执法局向大印公司下达《责令(限期)改正通知书》，认为大印公司未经县级主管规划部门批准，擅自建房，并责令大印公司于2017年6月21日立即停工，接受调查。本院认为，一、关于被告昌江县政府作出87号《决定书》认定事实是否清楚的问题。《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，提指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：......因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”本案中，从查明的事实来看，大印公司取得涉案土地后，按合同项下宗地建设项目应在2014年6月30日之前开工，并在2015年6月30日之前竣工。虽然大印公司于2014年9月18日取得昌江县住建局颁发的关于涉案土地的《建设工程规划临时许可证》，但是，其未按合同约定的时间动工，导致涉案土地闲置。大印公司称，2014年7月18日，受台风“威马逊”影响，霸王岭山洪暴发，主干道桥梁霸王岭一桥及河边堤坝等设施被冲毁，不具备动工条件。对此，大印公司并未按《闲置土地处置办法》第八条的有关规定，向昌江县国土局提供因自然灾害等不可抗力导致不能按时动工开发而造成土地闲置原因的说明材料，因此，其对涉案土地不存在延长动工开发期限。2016年8月16日，昌江县国土局向大印公司下达《闲置土地调查通知书》后，为了应付调查，大印公司未经报建，而擅自动工。2017年6月21日，昌江县执法局为此而责令大印公司立即停工，接受调查。上述事实表明，大印公司对涉案土地的动工并不合法。同时，大印公司也未能提供证据证明其对涉案土地的已投资额超过总投资额百分之二十五。显然，涉案土地构成闲置的原因在于大印公司，且已超过土地出让合同约定动工开发日期满二年未动工开发。故被告昌江县政府对此事实的认定清楚。二、关于被告昌江县政府作出87号《决定书》适用法律法规是否正确的问题。昌江县政府作出的87号《决定书》的依据是《闲置土地处置办法》第十四条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条以及《海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》第二条的有关规定并无不当。三、关于被告昌江县政府作出87号《决定书》的程序是否合法问题。从本案查明的事实来看，昌江县政府在作出87号《决定书》前履行了向原告大印公司发出《闲置土地调查通知书》、进行调查、下达《闲置土地认定书》、告知听证权利和行政机关负责人开会讨论决定最终处置方案等程序，符合《闲置土地处置办法》规定的基本程序。综上所述，原告大印公司请求撤销昌江县政府作出87号《决定书》的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告海南大印投资有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告海南大印投资有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 吴万贤审 判 员 张成信审 判 员 孔凡勇 二〇一八年八月十五日法官助理 管 娜书 记 员 曾虹精书记员曾虹精附：本案适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。