广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2018）粤7101行初1281号原告：邵焕英，女，1985年3月17日出生，汉族，住广东省佛山市禅城区。原告：邵桂元，男，1980年10月19日出生，汉族，住广东省佛山市禅城区。上列原告共同委托代理人：余敏莹，广东禅都（三水）律师事务所律师。被告：广州市花都区炭步镇人民政府，住所地广州市花都区炭步镇北街路**。法定代表人：何强，职务：镇长。委托代理人：龚越洪，该政府工作人员。委托代理人：骆炳桃，广州市花都区炭步镇法律服务所法律工作者。被告：广州市花都区人民政府，住所地广州市花都区迎宾大道**。法定代表人：叶志良，职务：区长。委托代理人：喻霞，该政府工作人员。委托代理人：杜星堂，广东誉理律师事务所律师。原告邵焕英、邵桂元诉被告广州市花都区炭步镇人民政府（下称炭步镇政府）、广州市花都区人民政府（下称花都区政府）城建行政强制纠纷一案，本院于2018年2月22日立案后，依法组成合议庭，于2018年4月19日公开开庭审理了本案。原告邵焕英、邵桂元的委托代理人余敏莹，被告炭步镇政府的委托代理人龚越洪、骆炳桃，花都区政府的委托代理人喻霞、杜星堂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告邵焕英、邵桂元诉称：原告邵焕英于2013年1月1日与广州市花都区炭步镇大涡村第二经济合作社（下称大涡第二经合社）签订《渔塘承包合同》，约定由邵焕英承包面积约85亩的位于大涡村横路下（（地名渔塘，承包期限为10年，每年承包总额为156000元，还特别约定了邵焕英准建猪舍养猪及处理猪舍。该养殖场的实际承包人为邵桂元、邵焕英。2017年10月11日，炭步镇政府在未告知原告邵焕英享有陈述申辩权的情况下，即在原告邵焕英养殖场外张贴（炭步镇大涡村4号）《限期搬迁通知书》（下称涉案搬迁通知)，以邵焕英、邵桂元的养殖场“不符合动物防疫条件，未取得动物防疫合格证；未办理环评手续，未取得排污许可；属于禁养区域”为由要求邵焕英于2017年10月15日前搬离。2017年11月17日，炭步镇政府带领一百多人（包括公安、拆迁队伍）在未与原告邵焕英协商补偿事宜及未经原告邵焕英同意的情况下，强行对原告的养殖场进行暴力拆除，造成原告严重损失。原告不服炭步镇政府作出的涉案搬迁通知及拆迁行为，于2017年12月25日向被告花都区政府申请行政复议，花都区政府于2018年2月7日作出花都府行复〔2017〕083号《行政复议决定书》（下称被诉复议决定），维持花府〔2016〕6号《广州市花都区人民政府关于划定畜禽养殖禁养区的通告》（下称《禁养区通告》）、维持炭步镇政府拆迁行为。原告认为，炭步镇政府作出的涉案搬迁通知及拆迁行为违法，属于超越职权，认定事实不清、证据不足，适用法律错误，违反法定程序。理由如下：一、炭步镇政府作出涉案搬迁通知主体不适格，超越职权。第一，炭步镇政府是以原告存在“不符合动物防疫条件，未取得动物防疫合格证；未办理环评手续，未取得排污许可；属于禁养区域”为由、依据《中华人民共和国畜牧法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《广东省环境保护条例》等法律法规作出涉案搬迁通知，并非花都区政府在被诉复议决定认为的以“原告养殖场属于违法建设”为由、依据《中华人民共和国城乡规划法》《广州市违法建设查处条例》作出。原告更从来没有收到炭步镇政府所谓的《责令限期整治违法用地通知书》，不排除炭步镇政府为补正其越权行为而虚构事实补充虚假证据。因此，花都区政府作出被诉复议决定认定事实不清、适用法律错误。第二，实施具体行政行为必须具有法律法规的明确授权，与涉案具体行政行为有关的《中华人民共和国畜牧法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《广东省环境保护条例》等法律法规授权县级以上人民政府及其主管部门在畜禽养殖管理和环境保护方面有行政管理职权，没有授权乡镇人民政府行政管理权，更没有授予行政处罚和行政强制权。二、炭步镇政府作出的涉案搬迁通知及拆迁行为，证据不足、认定事实不清、没有法律依据。（一）炭步镇政府不提供涉案搬迁通知应视为没有证据，其作出拆迁行为没有事实和法律依据。第一，令原告更无奈的是，花都区政府在行政复议阶段中竟然以“《搬迁通知》已遗失，无法查明具体内容”为由，作出“不作审查”的结论。事实上，在炭步镇政府提供的证据照片中就能清楚看到张贴的涉案搬迁通知，这会无法查明具体内容？涉案搬迁通知遗失了就能代表炭步镇政府的行政行为不存在吗？而且，炭步镇政府作出拆迁行为的依据就是涉案搬迁通知，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，炭步镇政府拒不提供涉案搬迁通知应视为没有证据，其作出拆迁行为没有事实和法律依据。第二，炭步镇政府未能举证证明原告存在“不符合动物防疫条件，未取得动物防疫合格证；未办理环评手续，未取得排污许可；属于禁养区域”，炭步镇政府应当承担举证不能的不利后果。第三，如第一条所述，炭步镇政府作出涉案搬迁通知属于超越职权，花都区政府属于主观臆断、张冠李戴，认定事实不清、适用法律错误。（二）炭步镇政府作出涉案搬迁通知和拆迁行为，适用法律错误。《禁养区通告》创设性增加了禁养区种类，违反上位法，属于违法。首先，《禁养区通告》仅是政府红头文件，创设性增加了禁养区种类，严重违反上位法。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》“第十一条禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域”之规定，炭步镇政府作出的涉案搬迁通知及拆迁行为的依据《禁养区通告》划分畜禽养殖禁养区的种类明显超出上位法《畜禽规模养殖污染防治条例》规定的禁养区种类。其次，退一万步说，《禁养区通告》即使不违法，花都区政府也并没有明确划定或说明原告的养殖场属于禁养区，炭步镇政府在未能举证证明原告养殖场是在《禁养区通告》第5点“广佛跨界河河涌岸线及岸线两侧各1千米范围内的区域”内的情形下，炭步镇政府单方面以“属于禁养区域”为由作出涉案搬迁通知和强行拆迁行为、花都区政府以“原告养殖场位于芦苞涌支涌中洞涌旁”为由即属于禁养区范围，无事实和法律依据。最后，花都区政府在被诉复议决定中认为，其是根据《广东省环境保护条例》第四十九条和《动物防疫条件审查办法》第五条之规定新增禁养区种类。原告认为：1、《广东省环境保护条例》第四十九条仅授权县级以上政府在法律法规已明确规定的禁养区种类基础上“划定”（细化）畜禽禁养区，并非授权其“新增”畜禽禁养区种类。2、依据《畜禽规模养殖污染防治条例》明确规定了只有法律法规另有规定的才能创设性增加禁养区种类，而《动物防疫条件审查办法》的效力级别是部门规章，花都区政府以此作为复议决定的依据，明显适用法律错误。综上，《禁养区通告》创设性增加了禁养区种类，违反上位法，属于违法。炭步镇政府以此作为行政行为的依据，属于适用法律错误。2、《炭步镇河涌周边畜禽养殖清理整治实施方案》违反上位法，属于违法。炭步镇政府依据广州市花都区炭步镇人民政府办公室于2016年9月13日作出的《炭步镇河涌周边畜禽养殖清理整治实施方案》（炭府办〔2016〕43号）（下称《清理方案》）中《炭步镇河涌水环境整治畜禽养殖场（户）搬迁、关闭和拆除补贴方案》第3点“2016年11月6日后关闭和拆除栏舍的畜禽养殖场（户），不再给予补贴”的规定，作出强拆行为而不予补贴原告。该红头文件违反了上位法《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”之规定，炭步镇政府以此为据不予赔偿／补偿原告，属于适用法律错误，严重违法。（三）炭步镇政府作出的强制拆迁行为不合法、不合理。2017年11月16日，原告已急速贱卖猪只，炭步镇政府于2017年11月17日到养殖场时，已无猪只在养殖场内，原告也多次向炭步镇政府承诺不再养殖猪只，但炭步镇政府带动一百多人照样二话不说驾驶吊车碾压拆除猪舍。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条之规定，只能是在拒不停止违法行为的情况下，政府才有权拆除，但原告已及时停止违法行为，炭步镇政府不应再作出违法、不合理的强制拆迁行为。三、炭步镇政府作出的强制拆除行为程序违法。退一万步说，即使炭步镇政府作出强拆行为主体合法，《禁养区通告》和《清理方案》也是合法的，但炭步镇政府强制拆除原告养殖场的行为前也未经调查取证、告知、听取当事人陈述和申辩、听证等法定行政程序，明显程序违法。四、退一万步说，即使炭步镇政府的涉案搬迁通知与强制拆迁行为是合法的，县级以上政府也应作出补偿。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，即使原告的养殖场属于禁养区、符合强制拆迁的，由县级以上地方人民政府依法补偿畜禽养殖者遭受的经济损失。而花都区政府却以“原告搬迁时间不紧迫”为由拒绝赔偿原告的损失，为《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条增加了补偿的前提，属于严重违法，其漠视法律保护公民应有的权利。再说，炭步镇政府在2017年10月11日没有与原告商讨补偿就张贴涉案搬迁通知，要求原告于2017年10月15日搬迁、卖猪，时间会不紧迫？原告的猪舍构筑物、贱卖猪只差额、承包合同余期的可期待利益损失就都不属于损失？由于原告在鱼塘周边共建猪舍5排，材质为女儿墙、石棉瓦顶，面积为4054.47平方米，根据花都区政府于2017年6月16日发布的《花都区征收农民集体所有土地上简易建（构）筑物、附着物补偿标准》的第一条之规定，炭步镇政府理应向原告补偿养殖场中猪舍（构筑物）数额为4054.47平方米×300元／平方米=1216341元。五、既然炭步镇政府的涉案搬迁通知与强制拆迁行为违法，炭步镇政府就应向原告赔偿强制拆除所造成的损失。由于猪舍已被违法行政行为所拆，以致原告因客观原因无法鉴定猪舍损失、猪只搬迁费、承包合同余期的可期待利益损失，原告酌情请求按以下标准计算损失：1、猪舍构筑物损失：如第四条所述为1216341元。2、猪只搬迁费：由于炭步镇政府的违法拆迁行为导致原告所养殖的猪只能在被拆迁前以低于市场价格贱卖，造成原告严重损失。参照《乐平镇畜禽禁养区养殖场清理工作实施方案》的标准猪只搬迁奖励费为120元/头，炭步镇政府理应向原告赔偿猪只搬迁费120元/头×2507头=300840元。3、承包合同余期的可期待利益损失：由于炭步镇政府的违法拆迁行为，导致原告在承包合同余期无法继续经营养殖猪只，令原告承包鱼塘的租金价值剧降、损失严重。参照乐平镇畜禽禁养区养殖场自行清理协议中一次性生态补偿标准：鱼塘1200元／亩×85亩=102000元。炭步镇政府理应赔偿102000元。以上共计1619181元。综上所述，请求：1、确认被告广州市花都区炭步镇人民政府于2017年11月17日拆迁二原告的位于广东省广州市花都区炭步镇大涡村横路下（（地名的养殖场行为违法；2、对《广州市花都区人民政府关于划定畜禽养殖禁养区的通告》（花府〔2016〕6号）、《花都区河涌水环境畜禽养殖整治工作实施方案的通知》（花农林〔2016〕133号）、《炭步镇河涌周边畜禽养殖清理整治实施方案》（炭府办〔2016〕43号）进行合法性审查；3、撤销被告广州市花都区人民政府作出的（花都府行复〔2017〕083号）《行政复议决定书》的第二项决定；4、被告广州市花都区炭步镇人民政府应向二原告赔偿损失共计1619181元（猪舍建筑物、猪舍及设施的建筑残留物、树木损失1216341元＋猪只搬迁费300840元＋承包合同余期的可期待利益损失102000元）；5、本案诉讼费用由二被告承担。被告炭步镇政府辩称，炭步镇政府工作人员于2013年5月18日发现原告所经营的养殖场存在违法行为并向上级部门进行汇报。广州市花都区生猪养殖整治工作领导小组于2013年向该养殖场场主邵桂元发出《限期整改通知书》，责令其于2013年12月31日改正违法行为。逾期不改正的，由相关职能部门依法处理并限期自行搬迁或关闭。此后，炭步镇政府一直配合花都区生猪养殖整治工作领导小组对该项工作做宣传及推广，并于2016年在全镇范围内作全面推广（宣传横幅、张贴公告及补贴方案），补贴方案于2016年6月28日公告，补贴内容为：在2016年11月15日之前自行拆除猪舍并搬迁猪只的，按拆除猪舍实际面积给予每平方米50元补贴，逾期搬迁的，不再作补贴。原告的行为已严重违反相关法律规定，炭步镇政府分别于2016年7月15日（《限期搬迁通知书》)、2016年8月31日（《炭步镇人民政府关于全面开展生猪养殖业污染整治工作的通知》）、2016年9月18日（《限期拆迁通知书》）、2017年2月22日（责令限期整治违法用地通知书》）、2017年10月11日（《限期搬迁通知书》）等时间，多次向原告发出通知，但原告均不予执行。炭步镇政府根据广州市花都区农业局于2016年9月1日所印发的花农林〔2016〕133号《广州市花都区农林局关于印发广州市花都区河涌水环境畜禽养殖整治工作实施方案的通知》，对原告违法行为整改进行强制执行。综上所述，1、炭步镇政府已多次向原告发出通知告知其自行搬迁；2、原告明知其行为属于违法一直不予改正；3、原告未在补贴方案规定的时间内自行拆除，其所述的损失应由其自行承担。被告花都区政府辩称，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，请求法院驳回原告的所有诉讼请求，维持复议决定。一、被诉复议决定的事实认定清楚、复议程序合法。花都区生猪养殖整治工作领导小组发布《关于开展花都区生猪养殖整治的通告》，明确为贯彻落实广州市政府41次常务会议关于采取有力措施对本地区无序发展的散乱小养猪场进行整治工作。从2013年4月开始，在全区范围内开展生猪养殖整治工作。炭步镇政府结合本镇实际情况，制定了生猪养殖整治方案。2016年6月28日，炭步镇人民政府办公室制定《炭步镇生猪养殖业污染整治工作补贴方案》，明确2016年11月15日之前自行拆除猪舍并搬迁猪只的，按拆除猪舍实际面积给予每平方米50元补贴，逾期搬迁的，不再作补贴。2016年11月14日，花都区政府发布《禁养区通告》，划定重点流域及水环境功能区等6类地区为禁养区。原告养殖场位于大涡第二经济社横路下鱼塘边，位于芦苞涌支涌中洞涌旁，属于禁养区范围。另查明，原告养殖场没有办理用地及工程规划报建手续，属于违法建设，且该养殖场没有农业设施及环保方面手续，污水没有经过处理直排附近河涌，造成环境污染。2017年2月22日，炭步镇政府向原告下发《责令限期整治违法用地通知书》，责令原告限期整治违章建筑。2017年6月7日，花都区政府办公室下发《关于印发花都区禁养区畜禽养殖清理整治工作实施方案的通知》，明确为贯彻落实《广东省畜禽养殖水污染防治方案》及《广州市农业面源污染综合防治及禁养区限养区畜禽养殖业清理整治工作方案的通知》，于2016年至2018年开展区畜禽养殖整治行动。2017年10月11日，炭步镇政府作出涉案搬迁通知，因该通知书在拆除行动中遗失，具体内容无法查明。2017年10月26日，炭步镇政府制定《炭步镇河涌周边畜禽养殖场整治方案》，明确对无报建手续的养殖场按违法建设查处。2017年11月17日，炭步镇政府对原告养殖场实施强制拆除。原告于2017年12月26日向花都区政府申请行政复议。花都区政府对双方提交的材料进行调查审理后，在2018年2月6日依法作出被诉复议决定，并于2018年2月7日依法向原告送达。二、被诉复议决定适用法律正确。1、关于《禁养区通告》的合法性。《广东省环境保护条例（2015修订）》第四十九条规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。”《动物防疫条件审查办法》第五条规定：“动物饲养场、养殖小区选址应当符合下列条件：（三）距离城镇居民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线500米以上。”根据上述规定，花都区政府有权根据本区的实际情况，自行划定禁养区的种类及范围。2、炭步镇政府强制拆除原告的养殖场猪舍合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”根据上述规定，炭步镇政府有权进行强制拆除，具有执法权。炭步镇政府在强制拆除原告养殖场猪舍前，已提前向原告下达了《责令限期整治违法用地通知书》及《限期搬迁通知书》，给予了原告足够的改正时间和申辩权，原告未在期限内完成整改，炭步镇政府依法可以强制拆除。3、关于补偿及赔偿的问题。本案中，2013年炭步镇政府即已按省、市、区有关养殖场整治工作部署开展辖区内养殖场的搬迁整治工作，2016年开展第二次的养殖场整治工作，明确须于2016年11月15日前自行拆除猪舍并搬迁猪只，逾期不作补贴。2017年结合河涌污染治理及上级工作要求，炭步镇政府开展第三次的养殖场整治。前后历时近5年共三次的养殖场整治，原告已经有足够的时间自行搬迁处置，原告一再拖延，未在规定时限内搬迁养殖场，如造成损失理应由原告自行承担。炭步镇政府依法拆除违法建设，无需支付补偿或赔偿。4、关于涉案搬迁通知的合法性问题。在复议期间，原告和炭步镇政府均确认炭步镇政府于2017年10月11日发出涉案搬迁通知。但在复议时，原告没有提交该通知书，由于该通知书已遗失，在复议时不作具体审查。5、《清理方案》的合法性问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）行政指导行为。……”。该文件是根据广州市人民政府、广州市花都区人民政府相关文件的精神，结合炭步镇的实际，制定的方案，该文件实际上是指导炭步镇各职能部门进行整治工作，包括各部门的职责，整治步骤、搬迁补贴、工作要求等，属于镇政府内部行政指导行为，不属于行政诉讼的受案范围。而且，原告在申请行政复议时没有申请对该文件进行合法性审查，因此，该文件的合法性不能在本案中审查。该文件是按照《广东省环境保护厅关于加强规模化畜禽养殖污染防治促进生态健康发展的意见》（粤环发〔2010〕78号)、广州市政府2013年41次常务会议关于采取有力措施对本地区无序发展的散乱小养猪场进行整治的精神，《广州市花都区河涌水环境畜禽养殖整治工作实施方案》（花农林[2016]133号）的精神，结合炭步镇畜禽养殖业的实际情况，制定的整治方案。因此，炭步镇政府作出《清理方案》合法。综上，花都区政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据。经审理查明，2013年1月1日，原告邵焕英与大涡第二经合社签订《渔塘承包合同》，邵焕英承包位于大××社横路下××85亩。邵焕英与邵桂元在上述承包地建设养殖场用于生猪养殖。同年，广州市花都区生猪养殖整治工作领导小组向邵桂元发出《限期整改通知书》，认为原告的养殖场存在未申请办理环评审批手续、未取得《动物防疫条件合格证》的违法行为，责令原告于2013年12月31日改正。2016年9月18日，炭步镇政府向邵桂元发出《限期拆迁通知书》，限原告于2016年11月5日前自行搬迁和关闭。2017年2月22日，炭步镇政府向邵桂元发出《责令限期整治违法用地通知书》，认为原告搭建猪棚现场未提供合法用地手续，通知原告在2017年2月25日前自行整治并恢复原状。2017年10月11日，炭步镇政府向邵桂元发出涉案搬迁通知，认为原告的养殖场存在以下问题：1、不符合动物防疫条件，未取得动物防疫合格证；2、未办理环评手续，未取得排污许可；3、属于禁养区域。限原告于2017年10月15日前自行关闭或搬迁完毕，逾期仍未关闭或搬迁的，镇政府将依法进行处理。2017年11月17日，炭步镇政府将原告的涉案养殖场实施了强制拆除。2017年12月26日，原告向花都区政府提出行政复议申请，复议请求为：1、对《禁养区通告》进行合法性审查；2、确认炭步镇政府于2017年10月11日作出的涉案搬迁通知及2017年11月17日拆除行为违法；3、炭步镇政府向原告赔偿共计1619181元。2018年2月6日，花都区政府作出被诉复议决定，认为涉案搬迁通知已遗失，无法查明具体内容，不作具体审查，决定：一、维持《禁养区通告》；二、维持炭步镇政府的拆除原告养殖场的行为；三、驳回原告的其他复议请求。花都区政府于2018年2月7日送达给原告。原告不服，诉至本院。原告请求赔偿的损失有以下几项：1、猪舍建筑物、猪舍及设施的建筑残留物、树木损失共1216341元；2、猪只搬迁费300840元；3、承包合同余期的可期待利益损失102000元。另查，2016年11月14日，花都区政府颁发《禁养区通告》，划定畜禽养殖禁养区包括：1、城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区；2、饮用水源保护区；3、自然保护区和风景名胜区；4、主要交通干线；5、重点流域，水环境功能区；6、法律、法规规定的其它禁养区域。原告认为该条规定违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条关于禁养区的规定，扩大了禁养区种类，请求对该规范性文件进行合法性审查。原告还请求对《广州市花都区河涌水环境畜禽养殖整治工作实施方案》进行合法性审查，认为该方案规定“各镇（街）组织镇（街）相关部门对整治范围内的养殖场（户）进行关闭、拆除工作”属于违反法律法规向镇政府授权，且该方案附件1中规定“2016年11月30日后关闭和拆除栏舍的畜禽养殖场（户），不再给予补助。”违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定。原告还请求对《清理方案》进行合法性审查，认为该方案的附件《炭步镇河涌水环境整治畜禽养殖场（户）搬迁、关闭和拆除补贴方案》规定“2016年11月6日后关闭和拆除栏舍的畜禽养殖场（户），不再给予补贴。”违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定。原告邵焕英、邵桂元对被告炭步镇政府作出的涉案搬迁通知向本院另行提起行政诉讼，本院以（2018）粤7101行初1280号立案受理。以上事实，有《渔塘承包合同》《限期整改通知书》《限期拆迁通知书》《责令限期整治违法用地通知书》《限期搬迁通知书》（炭步镇大涡村4号）、行政复议申请书、《行政复议决定书》（花都府行复〔2017〕083号）、送达回证、照片、《广州市花都区人民政府关于划定畜禽养殖禁养区的通告》（花府〔2016〕6号）及当事人当庭陈述予以证明。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”原告未取得乡村建设规划许可证建设涉案养殖场，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，炭步镇政府对涉案养殖场具有限期改正及强制拆除的法定职权。但是炭步镇政府在强制拆除前向原告作出的涉案搬迁通知中认定的违法事实并非未取得乡村建设规划许可证，而是不符合动物防疫条件、未办理环评手续等情形。炭步镇政府对涉案搬迁通知中认定的上述违法行为并无法定处理职权，超出了职权范围。关于被告炭步镇政府实施强制拆除行为的程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”根据上述规定，行政机关在实施强制执行前，应当向被执行人作出书面催告和强制执行决定。被告炭步镇政府在作出被诉拆除养殖场行为前，未向原告作出书面催告及强制执行决定，程序不合法。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”因此，花都区政府有权处理原告对炭步镇政府提起的行政复议申请。花都区政府作出的被诉复议决定中认为炭步镇政府作出拆除涉案养殖场的行为程序合法并决定维持该拆除行为，属于认定事实和适用法律错误。关于原告请求国家赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”原告有权请求赔偿的损失应为合法权益。对于被告拆除的猪舍，原告并未提交证据证明该建筑物的合法性，被告拆除猪舍的建筑材料堆放在现场，原告可以自行处理。原告主张猪舍附近的树木被损毁，但并未提交证据证明被损毁树木的种类和数量。对于原告主张的猪只搬迁费和承包合同余期的可期待利益损失，并不属于拆除行为造成的直接损失，拆除行为也并未影响原告对土地的承包权。因此，对于原告关于赔偿的请求，本院不予支持。关于原告请求对《禁养区通告》进行合法性审查的问题。该通告为炭步镇政府作出涉案搬迁通知所依据的规范性文件，原告已在起诉涉案搬迁通知的行政诉讼中请求进行合法性审查，本案不予审查。关于原告请求对《花都区河涌水环境畜禽养殖整治工作实施方案》（花农林〔2016〕133号）、《炭步镇河涌周边畜禽养殖清理整治实施方案》（炭府办〔2016〕43号）进行合法性审查的问题。原告的主张为上述实施方案分别规定“2016年11月30日、2016年11月6日后关闭和拆除栏舍的畜禽养殖场（户），不再给予补贴”，违反了上位法《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定。本院认为，结合《畜禽规模养殖污染防治条例》的全文，该条例第二十五条规定的可以得到补偿的畜禽养殖者应当为符合相关法律规定、满足动物防疫条件、进行了环境影响评价的畜禽养殖户，而根据上述实施方案所附养殖户情况表，关闭、拆除或搬迁补助所涉及的养殖场均未办理合法手续。因此，上述实施方案与《畜禽规模养殖污染防治条例》有关规定并无冲突。原告认为《广州市花都区河涌水环境畜禽养殖整治工作实施方案》规定“各镇（街）组织镇（街）相关部门对整治范围内的养殖场（户）进行关闭、拆除工作”属于违反法律法规向镇政府授权，但该方案同时规定“各镇（街）协助相关职能部门对整治范围内的养殖场（户）拒不关闭、拆除的依法进行强制执行。”因此，该方案并未授权镇政府强制执行的职能，而只是协助义务。对原告的上述合法性审查请求，本院不予支持。综上，被告炭步镇政府拆除原告养殖场的行为超越了其处理所认定违法事实的法定职权，且不符合行政强制法定程序的规定，但是原告请求赔偿没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）、（四）项的规定，判决如下：一、确认被告广州市花都区炭步镇人民政府于2017年11月17日拆除原告邵焕英、邵桂元位于广州市花都区炭步镇大涡村横路下的养殖场的行政行为违法；二、撤销被告广州市花都区人民政府作出的《行政复议决定书》（花都府行复〔2017〕083号）中第二项复议决定；三、驳回原告邵焕英、邵桂元的赔偿请求。本案件受理费50元，由被告广州市花都区炭步镇人民政府、广州市花都区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。（本页无正文）审 判 长  黄 胜人民陪审员  刘雪容人民陪审员  李群燕二〇一八年八月九日书 记 员  吴泳淇