福建省厦门市湖里区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽0206行初6号 原告：钟兴华，男，汉族，1981年4月24日出生，身份证住址福建省厦门市集美区。 委托代理人：庄振芳，福建夏理律师事务所律师。 被告：厦门市湖里区城市管理行政执法局，住所地厦门市湖里区枋湖路29号。 负责人：周泽勇，局长。 出庭行政首长：赖伟金，局长助理。 委托代理人：王桂英，福建旭丰律师事务所律师。 委托代理人：廖俊骜，福建旭丰律师事务所律师。 原告钟兴华诉被告厦门市湖里区城市管理行政执法局城建行政处罚一案，于2018年3月7日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月7日立案后，于2018年3月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月29日、2018年8月15日两次公开开庭审理了本案。原告钟兴华的委托代理人庄振芳，被告行政首长赖伟金、委托代理人廖俊骜到庭参加两次庭审。本案现已审理终结。 2017年7月19日，被告作出厦湖城执罚［2017］321号《行政处罚决定书》，认定2017年5月4日，原告未经相关行政主管部门批准，擅自在禁设地点厦门市湖里区新设餐饮店厦门市湖里区裕记小吃店（店招：海蛎煎），经营场所为两层，面积112平方米。该经营地点属与居住层相邻的商住综合楼楼层，禁止新设可能产生油烟、噪声污染的餐饮业。被告依据《厦门市环境保护条例》第三十五条第（四）项、第五十二条第（二）项之规定，决定给予原告关闭经营场所，并处罚款人民币30000元整的行政处罚。 原告钟兴华诉称,一、被告作出行政处罚缺乏事实依据，原告不存在违反《厦门市环境保护条例》第三十五条第（四）项规定的情形。原告在2014年开设“厦门市湖里区裕记小吃店”时就曾向厦门市环境保护局湖里分局提出环评申请，当时经该局现场勘查后作出了《厦门市环境保护局湖里分局关于环境影响评价豁免管理通知》江头街道（2014）第019号，该通知上明确认定了原告开设的小吃店不产生油污污染，可不办理环境影响评价审批手续。二、被告作出的行政处罚决定程序违法。被告未曾直接向原告送达处罚决定书，并在原告拒收情况下采用留置送达是违反法定程序的，且被告留置的地点并非原告住所地也违反法定程序。因此，该行政处罚决定无效，应当予以撤销。三、被告作出的行政处罚决定违反“行政合理性”原则及《中华人民共和国行政处罚法》第四条。原告于2014年2月24日在案涉地址经营“厦门市湖里区裕记小吃店”三年之久，被告于2017年忽然告知原告存在违法行为缺乏合理性。被告在未经提前告知并要求整改的情况下，直接作出行政处罚要求关闭并处罚款30000元，处罚过重，缺乏合理性。综上，在原告并未存在违法事实的基础上违反法定程序对其作出厦湖城执罚[2017]321号行政处罚决定，违反“行政合理性原则”和《中华人民共和国行政处罚法》第四条，该行政处罚无效，应当予以撤销。 恳请法院判决： 1.依法撤销被告厦门市湖里区城市管理行政执法局作出的厦湖城执罚[2017]321号《行政处罚决定书》及厦湖城执催告[2018]30号《行政强制执行催告书》。 2.本案诉讼费用由被告承担 原告向本院提交了以下证据： 1.厦湖城执罚[2017]321号《行政处罚决定书》，证明该处罚决定违反法定程序送达，是无效的行政法律行为，依法应当撤销。 2.厦湖城执催告[2018]30号《行政强制执行催告书》，证明该催告第三点加处罚款30000元，直接影响原告的权利构成新的具体行政行为，且被告并未告知加处罚款的事实、理由和依据违反《行政处罚法》规定，该催告书也未依法送达。 3.微信聊天截图。证明被告违反法定程序送达厦湖城执催告[2018]30号《行政强制执行催告书》。 4.营业执照、食品经营许可证，证明原告是依法申请并通过审批的个体户，在原告开始经营案涉店铺“厦门市湖里区裕记小吃店”时没有任何一个行政机关告知案涉店铺地址不能经营餐饮业。 5.《厦门市环境保护局湖里分局关于环境影响评价豁免管理通知》江头街道（2014）第019号，证明原告不存在违反《厦门市环境保护条例》第三十五条第（四）项规定的情形。 6.厦地房证第00280512号《厦门市土地房屋权证》、房屋租赁合同、《厦门市环境保护局湖里分局关于环境影响评价豁免管理通知》江头街道（2014）第019号，证明原告经营的案涉店铺实际面积是68.7平方米，并非被告认定的112平方米。 7.国务院对留置送达适用条件的解释，证明被告违反法定程序送达行政处罚文书。 被告厦门市湖里区城市管理行政执法局辩称： 一、原告就《决定书》提起本案诉讼，已超出法定诉讼时效。 根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，原告不服《决定书》应当在其收到《决定书》之日起六个月内提出行政诉讼。本案《决定书》于2017年7月25日送达给原告，原告至2018年3月才提起本案诉讼，显然超过了法定的诉讼时效。 二、退一步说，《决定书》也是合法而应予以维持的。 1.答辩人具有作出《决定书》的法定职权。 根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（六）项、第六条第一款的规定，答辩人作为湖里区城市管理行政执法部门，享有就湖里区范围内违反《厦门市环境保护条例》第三十五条规定行为，依据《厦门市环境保护条例》第五十二条规定作出行政处罚的职权。 2.答辩人作出的《决定书》认定原告存在违法行为事实清楚、证据确凿。 2014年2月，原告取得经营场所位于厦门市湖里区的厦门市湖里区裕记小吃店营业执照，在案涉地址开办餐饮业项目。2017年5月，答辩人发现原告经营的厦门市湖里区裕记小吃店现场供应菜单上有煎炒炸烹饪工艺食品，而该经营场所与商住综合楼居住楼层相邻，属于禁设地点。上述经营场所经答辩人现场勘验确认为两层，面积共计112平方米。 答辩人收集的现场勘验笔录、现场照片、询问笔录、被询问人的身份证明文件、答辩人向有关部门调取的资料等证据足以证明上述事实。故答辩人对原告的违法行为事实认定清楚、证据确凿。 3.答辩人作出《决定书》适用法律法规正确。 鉴于原告的上述行为违反了《厦门市环境保护条例》第三十五条第（四）项：“禁止在下列地点新设可能产生油烟、噪声污染的餐饮业和单位食堂项目：（四）与居住层相邻的商住综合楼楼层”的规定，答辩人依据《厦门市环境保护条例》第五十二条第（五）项：“有下列行为之一的，由城市管理行政执法部门责令停止违法行为，限期改正，并分别按照下列规定予以处罚：（五）违反本条例第三十五条规定，在禁止地点新设可能产生油烟、噪声污染的餐饮业和单位食堂项目的，责令关闭，并处五千元以上五万元以下罚款”及相应自由裁量权的规定，作出《决定书》，适用法律法规正确。 4.答辩人作出《决定书》程序合法。 答辩人依行政执法程序，进行了立案、调查、审批、集体讨论，后作出并依法向原告送达了《告知书》。原告未在法定期限内向答辩人提出陈述申辩意见或申请听证，答辩人最终才作出《决定书》并依法送达给原告。以上足见答辩人作出《决定书》的整个行政执法程序合法。 5.原告提出的撤销事由均不成立。 首先，原告以环保部门认定的环评豁免为由，主张其并不违反《厦门市环境保护条例》第三十五条第（四）项规定不成立。环保部门系基于原告申报的餐饮业项目不涉及煎炒炸等会产生油烟的行为而给予环评豁免，这一点在豁免文件中写的很清楚，同时还提示原告如果实施煎炒炸等产生油烟行为会受到行政处罚。本案中，原告在实际经营过程中实施了煎炒炸行为，而其经营场所与商住综合楼居住楼层相邻，属于禁设地点。故答辩人认定原告违反《厦门市环境保护条例》第三十五条第（四）项规定，事实依据充分，适用法律准确。 其次，关于行政处罚决定书的送达问题，本案涉及的是原告经营过程中的违法行为，同时原告也是经工商登记的个体工商户，故答辩人向原告的经营场所送达处罚决定，并在店内员工拒签的情况下采用留置送达，符合法律规定。从原告能够提供处罚决定作为证据也可以证明，答辩人送达处罚决定的程序并未侵犯原告的诉权。 最后，原告提出罚款金额过高的问题，答辩人完全是根据自由裁量权标准规定及经营面积确定罚款幅度，且在同档中取最低值处罚，不存在原告主张的处罚过重问题。至于原告提出答辩人应当在立案查处前告知其行为的违法性，没有任何法律依据。 三、《行政强制执行催告书》并不属于行政诉讼的受案范围，也不能与《决定书》在一个案件中审理。 根据《行政强制法》第五十四条的规定，《行政强制执行催告书》系行政机关在法定情形出现后，申请行政强制执行前，依法进行催告的文书。催告行为本身并不对原告创设新的义务或限缩原告权利，故不属于行政诉讼的受案范围。退一步说，如果催告行为是独立于处罚决定的新的可诉行政行为，其合法性也不能与处罚决定在一个行政诉讼案件中审理。 综上，原告就《决定书》提起本案诉讼，已超出法定诉讼时效，《行政强制执行催告书》并不属于行政诉讼的受案范围，故依法应当裁定驳回原告的起诉。 退一步说，答辩人作出的《决定书》事实认定清楚，适用法律法规正确，程序合法，也应予以维持。 第一次开庭时，被告厦门市湖里区城市管理行政执法局向本院提交了以下证据、法律依据： 证据1.现场勘验笔录。 证据2.现场照片。 证据3.询问笔录及被询问人的身份证明文件。 证据4.被告向相关部门调取的资料。 证据5.《责令改正通知书》、《询问通知书》及送达照片。 证据1-5的证明对象： 1.2014年2月，原告取得经营场所位于厦门市湖里区的厦门市湖里区裕记小吃店营业执照，在案涉地址开办餐饮业项目。 2.2017年5月，被告发现原告经营的厦门市湖里区裕记小吃店现场供应菜单上有煎炒炸烹饪工艺食品，而该经营场所与商住综合楼居住楼层相邻，属于禁设地点。 3.被告经现场勘验，确认原告经营厦门市湖里区裕记小吃店的经营场所为两层，面积共计112平方米。 该组证据共同证明：《决定书》对原告存在违法行为的事实认定清楚、证据确凿。 证据6.《立案审批表》。 证据7．《案件调查终结审批表》。 证据8．案件讨论笔录。 证据9．《告知书》（厦湖城执罚告[2017]321号）。 证据10．《告知书》送达回证、照片等。 证据11．《行政处罚决定书》（厦湖城执罚[2017]321号）。 证据12．《决定书》送达回证、照片等。 证据6-12的证明对象： 1.被告依行政执法程序，进行了立案、调查、审批、集体讨论，后作出并依法向原告送达了《告知书》。 2.原告未在法定期限内向被告提出陈述申辩意见或申请听证，被告最终才作出《决定书》并依法送达给原告。 3.决定书》于2017年7月25日送达给原告，原告至2018年3月才提起本案诉讼，超过法定诉讼时效。 该组证据共同证明：被告作出《决定书》的整个行政执法程序合法。原告起诉超期。 证据13．《行政处罚自由裁量权执行标准》。 证明被告作出本案行政处罚完全符合自由裁量权标准规定。 法律依据： 《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》 《厦门市环境保护条例》第35条和52条 第一次开庭后，被告厦门市湖里区城市管理行政执法局向本院补充提交了以下证据： 补充证据1.现场照片（彩）。 补充证据2.《询问通知书》、《责令改正通知书》照片（彩）。 补充证据3.《告知书》送达照片（彩）。 补充证据4.《决定书》送达照片（彩）。 补充证据5.现场送达视频（附光盘） 补充证据1-5的证明对象：被告作出《决定书》事实清楚、程序合法。 补充证据1-4是第一次开庭时提交证据2、5、10、12的彩色版本。 被告证人林某、许某第二次庭审出庭提供证人证言。 经庭审质证，原告对被告证据9、13之外其余证据的真实性、合法性、关某均有异议；对被告补充证据1-5的真实性、合法性、关某有异议；对被告证人证言的真实性、合法性、关某无异议。被告对原告证据1、4、5、6的证明对象有异议；对原告证据2的关某有异议；对原告证据3、7的真实性、合法性、关某均有异议。对证人证言，原告未提出异议。 本院对上述证据认证如下： 被告于2018年3月27日向本院提出延期举证申请，本院经审查同意，故不存在超期举证。关于被告证据10存在的矛盾，经证人许某证实，告知书送达回证“送达情况”一栏为其本人所写的真实送达情况，其后制作的送达告知书照片底下的“送达情况”内容为单位内勤制作，存在失误。经现场播放执法记录仪记录的告知书、行政处罚决定书送达视频与证人证言可相互印证。被告补充提交的视频清楚记载有拍摄时间和制作时间，均为行政行为作出当时，而原告未能提出相反证据证明该视频系剪辑伪造，本院予以采纳。本院认为，被告作为辖区履行城市管理职能的负责机关，有权依法对执法相对人进行相关调查和处理。在原告无相反证据证明被告证据系单方伪造的前提下，本院对被告提交的证据1-13及补充证据、证人证言予以采纳。原告证据3、7与本案审理无关，本院不予采纳；原告其他证据本院予以认可。 经审理查明，2017年7月5日，被告作出厦湖城执罚告［2017］321号告知书，并于2017年7月7日向原告送达。2017年7月19日，被告作出厦湖城执罚［2017］321号《行政处罚决定书》，并于2017年7月25日向原告送达。《行政处罚决定书》认定2014年2月，原告取得经营场所位于厦门市湖里区裕记小吃店的营业执照（店招：海蛎煎）。2017年5月4日，被告发现原告未经相关行政主管部门批准，擅自在禁设地点厦门市湖里区新设餐饮店厦门市湖里区裕记小吃店（店招：海蛎煎），经营场所为两层，面积112平方米。该经营地点属与居住层相邻的商住综合楼楼层，禁止新设可能产生油烟、噪声污染的餐饮业。依据《厦门市环境保护条例》第三十五条第（四）项之规定，决定给予原告关闭经营场所，并处罚款人民币30000元整，逾期不缴交罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款的行政处罚。2018年3月7日，原告向本院提起行政诉讼，要求撤销该《行政处罚决定书》。 以上事实有各方提交的证据材料及本院庭审笔录等予以证实。 本院认为，一、关于原告就《行政处罚决定书》提起本案诉讼是否超出法定诉讼时效的问题。 庭审当场播放的告知书及处罚决定书视频证据已能证明，送达地址确为案涉金民里111号裕记小吃店（店招：海蛎煎）；告知书送达现场至少有两名被告工作人员，处罚决定书送达现场至少有四名被告工作人员在场。根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》关于送达的规定，当事人拒绝签署送达回证的，采用拍照、录像等方式记录送达过程即视为送达。故被告已在事先告知的情况下，依法于2017年7月25日将行政处罚决定书送达原告。 根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，原告不服《决定书》应当在其收到《决定书》之日起六个月内提出行政诉讼。本案《决定书》于2017年7月25日送达给原告，原告至2018年3月才提起本案诉讼，已超过法定的诉讼时效。 二、关于《行政强制执行催告书》是否属于本案的受案范围。 本院认为，催告行为依附于行政处罚决定书，其本身没有独立的决定事项，并未对相对人创设新的权利义务，故不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院的受案范围。 因此，本院认为，原告就被告厦门市湖里区城市管理行政执法局作出的厦湖城执罚[2017]321号《行政处罚决定书》提起诉讼已超过法定期限，其就厦湖城执催告[2018]30号《行政强制执行催告书》提起诉讼不属于行政诉讼受案范围。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，裁定如下： 驳回原告钟兴华的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  于鲁燕 人民陪审员  徐航宇 人民陪审员  庄鸿义 二〇一八年八月十七日 法官 助理  陈奕婷 书 记 员  熊志平 附页： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。  12