兴城市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）辽1481行初23号 原告习广湖，男，1972年12月28日出生，汉族，住址葫芦岛市连山区。 委托代理人郭巍，辽宁一鸣律师事务所律师。 委托代理人王萍，辽宁一鸣律师事务所律师。 被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会，地址葫芦岛市龙港区龙警街**。 法定代表人柴文海，该委员会主任。 委托代理人付强，该委员会法规科工作人员。 委托代理人王晓生，辽宁易木律师事务所律师。 第三人葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司，，地址葫芦岛市连山区兴工街 法定代表人佟平永，该公司董事长。 委托代理人朱文奎，该公司员工。 原告习广湖认为被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会解除双方所签订的国有土地上房屋征收与补偿协议的理由不成立，应依约履行该协议，于2018年3月9日向本院提起诉讼。本院同日立案后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本等法律文书。本院依法组成合议庭，于2018年5月30日公开开庭审理了本案。原告习广湖及其委托代理人郭巍、王萍，被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会委托代理人付强、王晓生，第三人葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司委托代理人朱文奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会于2018年1月24日，以原告未在规定时限内及时缴纳房屋代建款及违约金为由，作出葫住建处字[2018]01号处理意见，解除双方签订的补偿安置协议。 原告习广湖诉称，原告是葫芦岛市石油**棚户区改造项目的被征收人，在征收范围内有45.88平方米无照房一套，被告是实施征收与补偿的房屋征收部门，第三人是承建该改造项目回迁楼的房地产开发商。原被告双方于2012年7月20日签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议书》（以下简称协议书），对双方权利义务关系进行了明确约定，因原告符合代建安置条件合计出资95250元，由被告最终安置60平方米楼房一套，过渡期为36个月，原告应在2012年7月27日前与被告结清应付出资款，并在8月3日前腾迁出已征收房屋，被告保证在征收过渡期内将坐落在本征收区域内的房屋作为产权调换的房屋交付给原告，原告未在约定日期前结清应付出资款的，应按银行同期贷款利息支付给被告。协议签订后，原告在约定期限内履行了腾迁房屋的义务，但因为家庭经济困难，未按期交纳出资款，而被告也未在36个月内履行回迁安置义务。2017年11月初，原告听说回迁楼已经交款抓房号了，于是找到被告询问，被告称已通知过交款截止日期为2017年10月24日，但原告并未接到通知，原告要求交款抓房号，被告以违法为由拒收出资款，并于2018年1月24日，作出葫住建处字[2018]01号《处理意见书》，以原告未在规定期限内履行交款义务为由，依法废除补偿安置协议。原告认为，被告如认为原告未履行约定义务，只能通过诉讼途径解决争议，无权单方废除协议，该协议中未约定被告单方废除协议的权利，原告违约需要承担的是“支付银行同期贷款利息”的责任。另外，原告没有依约交款是因为经济困难，且并不是原告个例，被告通知方式不恰当也是造成原告未能及时筹款交钱的重要原因。综上，特提起诉讼，请求判决撤销被告作出的葫住建处字[2018]01号《处理意见书》，判决被告依法履行双方签订的《国有土地上房屋征收与补偿协议书》。庭审中，将上述诉求明确为被告单方废除协议无事实及法律依据，其理由不能成立，请求判令被告依法履行协议。 原告习广湖向本院提供了以下证据：1、国有土地上房屋征收与补偿协议书；2、信访事项答复意见书、信访事项复查意见书、信访事项不予受理告知书、处理意见书；3、石油六区棚户区回迁抓号、分配通知；4、承诺书。证明:按双方所签协议，原告的违约责任是支付利息及序号作废，被告单方解除协议理由不成立，解除方式违法。 被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会辩称，原告严重违背双方签订的《国有土地上房屋征收与补偿协议书》所约定的缴纳出资款的时间，因原告一直拒绝缴纳，被告数次以报纸公告、电话催告等方式告知后，原告仍然拒绝履行义务，已构成严重违约，被告为了公共利益需要行使行政优益权，因原告严重违约，致使协议目的不能实现，严重影响公共利益的实施。所以，被告为了公共利益的实现，在穷尽所有能履行的义务后，告知原告解除双方签订的协议。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会向本院提交了以下证据：1、葫芦岛市石油六区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案及附件；2、国有土地上房屋征收与补偿协议书；3、葫芦岛市房屋征收办公室通知；4、缴款通知、告知书、石油六区棚户区回迁认证通知、通知；5、信访事项复查意见书；6、信访事项不予受理告知书；7、处理意见书及送达回证；8、录音光盘一张。证明:被告依法对原告房屋所属区域内国有土地上的房屋进行征收，双方在签订协议后，经被告多次催收，原告未按约履行缴纳建房款的出资义务，已构成严重违约，被告依法作出了解除双方所签协议的告知并向原告送达，该解除协议行为符合法律规定。 第三人葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司无书面意见提交，庭审中述称，第三人承建房屋后已交给葫芦岛市人民政府，该行为属于政府行为，第三人与本案无利害关系。 第三人葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司未向本院提供证据。 经庭审质证，被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会对原告习广湖所出示的证据1、2质证意见是，真实性无异议，但其证明效力应以被告所示该证据证明效力为准；证据3，真实性无异议，但对其关联性有异议，该份通知是对已经缴纳出资款的被征收人的通知，未交纳出资款的不参加摇号、选房，原告未履行交款义务，系违约；证据4，真实性无异议，但对关联性有异议，原告方没有按照承诺时间履行义务，将承担由此引起的一切法律责任。第三人葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司对原告习广湖所出示的证据1、2无异议，证据3、4质证意见同被告质证意见。原告习广湖对被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会所出示的证据1无异议；证据2，真实性及合法性无异议，但原告要承担的给付利息及协议书序号作废的违约责任，尚不构成严重违约；证据3，2017年的通知，原告没有收到，通过该通知可知有61户在2017年10月20日前未交款，原告并不是个例，该通知所限交款时间仅为4天，没有给交款户留有合理的期限，以该通知的方式取消抓号及分房资格不合法，且被告没有履行回迁义务；证据4，真实性无异议，但认为其证明目的和形式不合法，公告明确的交款时间不合理；证据5，该意见书已被市政府的信访事项不予受理告知书建议撤销；证据6，真实性无异议，该证据足以证明双方争议就是履行行政协议的争议，被告自行列为信访事件是错误的，市政府明确建议重新作出行政处理意见，同时，至2018年1月9日仍然至少有43户没有履行协议；证据7，该意见书不产生解除协议的法律效力；证据8，录音人身份无法核实，录制时间无法确定，属于偷录，也没有明确告知不交款就会解除协议，该证据不应采信。第三人葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司对被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会所出示的上述证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告习广湖所出示的证据1，该证据系被告征收原告房屋前双方所签订的征收补偿协议，并就有关事项作出了明确约定，因该证据符合证据的客观性、关联性及合法性，故本院对原被告双方基于真实意思表示签订该征收补偿协议，并对双方权利义务等作出明确约定的证据效力予以确认；证据2，系原告等人就有关原被告在签订协议后，因被告主张废除协议，原告等人向有关部门反映并由有关部门出具的书面证明材料，因该证据符合证据三性要求，故本院对原告等人因被告单方废除协议后向有关部门主张维权的事实及所经过的程序事项予以确认；证据3，系有关被告于2017年10月27日在其网站公布的回迁抓号、分配通知，该证据符合证据三性要求，故本院对其证明效力予以确认；证据4，系有关李鹏飞作出的缴纳房屋代建款本金及违约金的承诺，因与本案不具有关联性，故本院对其证明效力不予确认。对被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会出示的证据1，该证据系对石油六区棚户区改造项目的房屋征收与补偿方案，该证据符合证据三性要求，故本院对石油六区棚户区改造项目征收区域、补偿方案、被告为房屋征收部门等证明效力予以确认；证据2，该证据与原告所示证据1系同一证据，双方证明目的虽不同，但本院对该证据效力认定同原告所示该证据效力认定；证据3、4系房屋征收机构就原告等未按约定缴纳房屋代建款及违约金，该机构予以通知、公告缴款等情况的证据材料，因该证据符合证据三性要求，故本院对房屋征收机构曾多次以通知、公告形式向原告等人催缴房屋代建费、违约金的事实予以确认；证据5、6，系原告等人就有关葫芦岛市房屋征收办公室单方解除所签协议后，向被告及葫芦岛市人民政府信访，由信访机构出具的文书，该证据因符合证据三性要求，故本院对原告等人就被告单方解除所签协议后向有关部门进行信访，由有关部门出具信访答复的事实予以确认；证据7，系被告单方作出的与原告解除补偿安置协议的处理意见，因该证据符合证据三性要求，故本院对被告以原告未按期缴纳房屋代建款及违约金为由，单方废除补偿安置协议的事实予以确认；证据8，系有关被告工作人员向原告等人电话催缴的录音，因该证据未有效证明曾向原告以该形式进行过催缴，故本院对其证明效力不予确认。 经审理查明，葫芦岛市石油六区棚户区改造是葫芦岛市人民政府确定的棚户区改造项目，房屋征收部门为被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会，回迁楼由第三人葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司承建。原告习广湖所有的一户面积为45.88平方米房屋，坐落于该征收范围内。 2012年7月20日，原被告双方在协商一致的基础上，签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议书》，约定被告征收原告建筑面积45.88平方米房屋一户，被告为原告代建60平方米住宅楼一户，其中45平方米由乙方按每平方米1250元支付代建款，另增15平方米乙方按每平方米2600元支付代建款，共计95250元，乙方享有全部产权。同时约定原告保证在2012年7月27日前结清应付出资款，在8月3日前腾迁出已征收房屋，如未按期结算应付出资款，应按银行同期贷款利息支付给被告，同时本协议书序号作废。双方另对其他事项作出约定。 2014年12月19日至2017年9月28日间，因原告未按约定期限缴纳代建款，葫芦岛市房屋征收办公室在葫芦岛日报五次刊登有关催缴代建费的通知及告知。 2017年11月27日葫芦岛市房屋征收办公室以原告等人未在最终截止的2017年10月24日前缴纳代建费为由，出具了废除补偿安置协议的《信访事项答复意见书》。同日原告等人向被告申请复查，被告于2017年12月26日作出《信访事项复查意见书》，对市房屋征收办的答复意见予以维持。2017年12月28日，原告等人向葫芦岛市人民政府提出复核，复核机关于2018年1月9日以不属于信访受理范畴为由作出《信访事项不予受理告知书》，并同时建议被告撤销所作复查意见及市房屋征收办作出的信访事项答复意见，由被告重新作出行政处理意见。2018年1月24日，被告以原告等人未在最终截止期限2017年10月24日缴纳代建款及违约金为由，作出废除补偿安置协议的《处理意见书》。原告认为被告单方废除所签协议的理由并不成立，应依约履行协议，遂于2018年3月9日向本院提起诉讼。 本院认为，行政协议是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政协议之中，行政机关是以行政主体的身份与行政相对人订立有关民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。本案原被告双方所签协议已完全具备上述行政协议的属性，故为行政协议。 本案中，争议焦点有二，一为被告以原告未在约定期限内缴纳代建费及违约金，已构成严重违约为由，单方解除双方所签订的房屋征收与安置补偿协议是否符合法律规定；二为被告是否应依约履行该协议。 1、有关被告以原告未在约定期限内缴纳代建费及违约金，已构成严重违约为由，单方解除双方所签订的房屋征收与安置补偿协议是否符合法律规定的争议。依照《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。第九十六条第一款规定：当事人一方依照本法第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。通过以上条文可知，合同的解除应具备相应的条件，且应以通知到达对方当事人时为生效要件，对方当事人有对合同解除提出异议的权利。原告向本院提起的被告单方解除所签协议理由不成立，请求继续履行所签协议即为对合同解除提出的异议之诉。经审查，原告对迟延缴纳房屋代建费及违约金的事实无异议，原告迟延缴纳上述款项有原告经济条件、被告催告不到位等多方面因素，且该迟延履行行为以支付相应的利息作为违约责任，原告对其违约行为已明确表示愿意承担相应的违约责任，并未对国家及被告利益造成损失，在庭审过程中被告也未举证证明原告的迟延缴款给付行为已造成他人利益和公共利益的损失，该迟延履行的违约行为并不影响订立该协议所期望的征收安置目的的利益，故其解除理由尚未达到不能实现合同目的的程度。所以，被告以此为由单方解除所签协议，因不符合法定条件，其理由并不成立，该协议因不违反法律、行政法规的强制性规定，且系双方当事人真实的意思表示，应视为合法有效。 2、有关被告是否应依约履行该协议的争议。被告单方解除协议理由不成立，即应依约履行该协议，向原告交付代建房屋。 庭审中，经查明第三人承建该回迁安置房后已交由政府有关部门对该房源进行分配，且有房源供原告等人选择，本院也当庭建议在本案判决未生效前应保留足够房源，待判决生效后再行处置。既有房源，应最大程度的保证回迁安置政策的落实。被告虽承诺有房源，但也应考虑本判决生效后是否还存有足够的房源来实现判决的目的，故在判项中应作出更明确、更具体的判决，以利于实现判决的执行。 另外，被告在答辩及庭审中多次提及其抗辩理由为行使行政优益权，本院认为，在此有必要予以明晰。作为国家行政机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，行政机关签订行政协议是为了实现公共利益或者行政管理目的，不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目的的方式，而且在履行协议过程中应以实现合同目的为其目标。行政机关虽可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议。但前提是行政机关在协议签订后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才可行使单方变更、解除权。但在本案中，被告无证据证明原告的个人利益与公共利益存有不利于实现合同目的的矛盾，也不存在为了行政管理目标的需要应作出相应的调整，更不存在法律政策的重大调整。可见，被告单方解除权的行使，无事实和法律依据的支撑。相反，同为合同基本原则的“诚实信用原则”，所倡导的是言行一致，表里如一。该原则早在《大清民律草案》中就有提及，在继受大陆法系的法文化传统后作为了一个法律概念，被告作为国家行政机关理应起到表率作用。国务院为了加强政务诚信建设，充分发挥政府在社会信用体系建设中的表率作用，已于2016年12月30日发布了《关于加强政务诚信建设的指导意见》，被告应以该指导意见为引领，进一步提升政府公信力，在诚信建设方面尽应有之力。同时，原告在签订协议后，未在约定期限内履行向被告的给付义务，也有悖于诚信原则，其迟延履行行为在一定程度上可能会造成行政执法障碍，应承担相应的违约责任。鉴于原告补缴给付款项态度诚恳，该法律关系又不属于本案调整范围，故双方应本着化解矛盾，解决问题的态度，化纷止争，共同实现所订协议之目的。 综上，因被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会单方解除行政协议的理由及辩解，无事实和法律依据，不予支持。原告习广湖所主张的被告单方解除行政协议的理由不能成立的主张，于法有据，应予支持，被告应依约履行协议。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十八条第一款的规定，判决如下： 被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会继续履行与原告习广湖于2012年7月20日签订的征收编号B-30-2-右，协议序号90的《国有土地上房屋征收与补偿协议书》，即按原告缴纳代建款和违约金的先后顺序，重新编排序号，按所签协议第八条、第十条的约定履行；如无足够安置房源，被告无法继续履行时，应十五日内在原告符合安置条件的范围内按协议第八条的约定，重新组织原告选定房屋，待所选房屋确定后，按照有利于原告的原则按该房屋市场平均价或鉴定价，在十五日内向原告给付该房屋赔偿款。 本案受理费50元，由被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会负担。原告习广湖预交的案件受理费2181元，予以退还。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省葫芦岛市中级人民法院。 审 判 长  乌海鹰 审 判 员  张 茉 人民陪审员  董 杨 二〇一八年八月六日 书 记 员  陈冠宇 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十二条第一款第（十一）项：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； 第七十八条第一款：被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。