广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤行终1112号上诉人（原审原告）：杨证，男，1953年3月20日出生。上诉人（原审原告）：陈忠周，男，1940年2月18日出生。上诉人（原审原告）：陈国平，男，1949年10月12日出生。上诉人（原审原告）：李多，男，1958年3月14日出生。上诉人（原审原告）：杨美娟，女，1954年7月13日出生。上诉人（原审原告）：扶明琴，女，1974年10月20日出生。上诉人（原审原告）：杨李赖，男，1952年7月6日出生。上诉人（原审原告）：蔡理，男，1948年10月14日出生。上诉人（原审原告）：杨国蒲，男，1958年6月18日出生。上诉人（原审原告）：杨李培，男，1941年11月24日出生。上诉人（原审原告）：蔡往，男，1942年12月6日出生。上诉人（原审原告）：杨德林，男，1953年11月29日出生。上诉人（原审原告）：杨金，女，1950年10月20日出生。上诉人（原审原告）：杨周盘，男，1934年7月2日出生。上诉人（原审原告）：杨茂，男，1967年3月8日出生。上诉人（原审原告）：杨景府，男，1942年6月27日出生。上诉人（原审原告）：杨畅，男，1960年1月11日出生。上诉人（原审原告）：杨景球，男，1954年8月4日出生。上诉人（原审原告）：杨菊，男，1942年6月12日出生。上诉人（原审原告）：杨蒜，男，1959年3月18日出生。上列上诉人共同的委托代理人：苏海、柯沛君，均为广东南天竹律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。法定代表人：华翠，区长。委托代理人：蔡志明，茂名市电白区国土资源局干部。原审第三人：茂名市电白区电城镇鸡打村民委员会。负责人：杨武胜，主任。委托代理人：廖泽文，广东格正律师事务所律师。上诉人杨证等20人因与被上诉人茂名市电白区人民政府（下称电白区人民政府）、原审第三人茂名市电白区电城镇鸡打村民委员会（下称鸡打村委会）土地行政登记纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院作出的（2015）茂中法行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：电白区人民政府（原电白县人民政府）于2012年11月29日核发给原电白县电城镇鸡打经济联合社（下称鸡打经联社）农民集体的电集有（2012）第170203号《集体土地所有证》的土地，位于电白区电城镇鸡打村，土地总面积133.2801公顷（折合1999.2亩）。在1982年前，属于海边滩涂。1982年，原电白县人民政府鼓励沿海地区群众自费开垦海滩，搞海产养殖，当时的政策是谁投资开垦谁使用。当时原电白县爵山鸡打村17户村民联合爵山沙北乡书记陈忠周及乡干部5人共23户村民集资、借款和贷款，组织民工，用长达两年多的时间建好河防养殖场，面积约500多亩。1985年10月10日，包括杨证在内的23人将河防养殖场发包给杨李则，签有书面《承包养殖场协议》。1986年4月8日，原河防养殖场股份23人委托陈雄伟与原电白县鸡打乡人民政府（下称鸡打乡人民政府）签订《移交河防养殖场协议》，约定把河防养殖场交由鸡打乡人民政府处理，鸡打乡人民政府负责退回围堤工本费和工具费206700元给23人，原河防养殖场股份23人再不对养殖场享受任何权利。该协议在原电白县公证处办理了公证手续。同日，鸡打乡人民政府又与杨李则签订了《河防养殖场承包合同》，该合同也在原电白县公证处办理了公证手续。2008年11月24日，杨证等20人起诉杨李则，请求解除1985年10月10日与杨李则签订的《承包养殖场协议》，并退还养殖场给杨证等20人。2009年1月16日，原电白县人民法院作出（2008）电民初字第1508号民事判决，判决解除杨证等20人与杨李则签订的《承包养殖场协议》，限杨李则在判决生效之日起五日内将养殖场退还给杨证等20人。2011年11月8日，杨证等20人向原电白县人民法院申请撤诉。2011年11月15日，原电白县人民法院作出（2011）茂电法民再初字第4号民事裁定，裁定准许杨证等20人撤回起诉。该裁定已经生效，且送达后（2008）电民初字第1508号民事判决即视为撤销。2009年，杨证等20人起诉鸡打村委会、电白县诚通水产养殖开发有限公司、陈启华、广东省电白县爵山养殖开发有限公司承包合同纠纷一案，原电白县人民法院作出（2009）电民初字第1528号民事判决，杨证等20人胜诉。鸡打村委会、电白县诚通水产养殖开发有限公司、陈启华不服原判，上诉至茂名市中级人民法院，茂名市中级人民法院作出（2011）茂中法民二终字第28号民事裁定，撤销原电白县人民法院作出的（2009）电民初字第1528号民事判决，发回重审。2012年4月11日，原电白县人民法院作出（2011）茂电民重初字第08－2号民事裁定，裁定准许杨证等20人撤回起诉。以上撤诉裁定已生效。2015年4月22日，杨证等20人向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、依法撤销电白区人民政府于2012年11月29日颁发给鸡打村委会的所有权人登记为鸡打经联社农民集体，证号为电集有（2012）第170203号的《集体土地所有证》；2、依法确认电集有（2012）第170203号《集体土地所有证》项下面积共746亩（四至为：东至蟹渠大堤约450米；南至①赤空田公前坡大堤约670米，②陈鸿开新挖鱼塘约660米；西至杨铁同塘边堤227米；北至红线洲至大线洲大堤约788米，大线洲横堤约520米）的土地使用权属杨证等20人共同共有，并判令电白区人民政府在一个月内向杨证等20人颁发上述土地的土地使用权证书；3、本案的诉讼费用由电白区人民政府承担。由于杨探、李彩胜、杨清在原审诉讼期间死亡，需确定其继承人是否参加诉讼，原审法院于2015年7月29日中止审理本案。杨探、李彩胜、杨清的继承人分别确定由杨美娟、李多、杨金参加诉讼，原审法院于2015年12月24日恢复审理本案。原审法院认为：杨证等20人与另外3人共23人于1982年在滩涂进行围堤建造河防养殖场，各方当事人对该事实均予认可。并且，河防养殖场位置也在电白区人民政府核发给鸡打村委会的电集有（2012）第170203号《集体土地所有证》登记的土地范围内。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，与行政行为有利害关系的公民，有权提起诉讼。因此，杨证等20人与被诉的行政行为有法律上的利害关系，故有原告主体资格。电白区人民政府和鸡打村委会认为杨证等20人没有主体资格，不予支持。杨证等20人起诉时，向法院提供了11份证据，但杨证等20人所提供的证据，无法证明其仍合法使用该河防养殖场。而鸡打村委会提供的证据2中，有1986年4月8日原河防养殖场股份23人委托陈雄伟与鸡打乡人民政府签订的《移交河防养殖场协议》，约定把河防养殖场交由鸡打乡人民政府处理，鸡打乡人民政府负责退回围堤工本费和工具费206700元给23人，原河防养殖场股份23人再不对养殖场享受任何权利。此协议经原电白县公证处办理了公证手续，其法律效力未被其他生效法律文书改变，仍有法律效力。因此，本案杨证等20人提起行政诉讼，请求撤销电白区人民政府于2012年11月29日颁发给鸡打村委会的所有权人登记为鸡打经联社农民集体、证号为电集有（2012）第170203号的《集体土地所有证》，缺乏法律依据，不予支持。因此，杨证等20人继而请求依法确认电集有（2012）第170203号《集体土地所有证》项下面积共746亩（四至为：东至蟹渠大堤约450米；南至①赤空田公前坡大堤约670米，②陈鸿开新挖鱼塘约660米；西至杨铁同塘边堤227米；北至红线洲至大线洲大堤约788米，大线洲横堤约520米）的土地使用权属杨证等20人共同共有，并判令电白区人民政府在一个月内向杨证等20人颁发上述土地的土地使用权证书，同样无事实和法律依据，且该项请求不属法院职权范围，亦应予以驳回。综上所述，杨证等20人起诉请求撤销电白区人民政府核发给鸡打村委会的电集有（2012）第170203号《集体土地所有证》等缺乏法律依据，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回杨证等20人的诉讼请求。上诉人杨证等20人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。1、（86）电证内字第589号《公证书》及公证的《移交河防养殖场协议》违法无效，对杨证等20人没有约束力。委托书上被委托人经两次涂改后，由原来的“李彩胜”涂改成“陈中周”，再涂改成“陈雄伟”，这表明委托书本身是无效的，且陈雄伟不是杨证等20人联合体的成员，公证书上没有陈雄伟的身份资料和签名，所有文书都是用“陈雄伟”的私章代替，无法确认是否有陈雄伟存在。公证机关在未审查核实有关人员身份及相关资料的真实性的情况下所作的公证明显与法律规定相违背。对此，原电白县公证处亦于2011年12月30日书面答复杨证等20人时明确“公证处现已无法查清”。2、根据（86）电证内字第590号《公证书》，1986年1月26日鸡打乡人民政府与杨李则养殖联合体签订《河防养殖场承包合同》并公证，且落款日期为1988年11月28日鸡打村委会与杨李则签订的《终止河防养殖承包合同协议》明确终止上述合同。因此，从1986年1月6日至1988年11月28日河防养殖场一直由杨李则承包经营，不可能出现在1986年4月8日又由陈雄伟将河防养殖场移交给鸡打乡人民政府的情况。原电白县公证处于同日出具的上述两份公证内容明显矛盾且与事实不符。（86）电证内字第589号《公证书》违法无效，应以（86）电证内字第590号《公证书》的效力为准。3、《移交河防养殖场协议》实际上根本不可能履行。养殖场从1986年1月26日开始便由杨李则承包经营，也没有证据证明鸡打村委会按照该协议交清款项及鸡打乡人民政府履行退款义务。4、杨证等20人提交的证据《电白县人民法院执行依据生效审查表》、《执行笔录》及《结案证明》，已经证实河防养殖场已经由原电白县人民法院根据生效判决书执行移交给杨证等20人合法占有经营使用。杨证等20人从2011年至今占有使用、经营和收益养殖场，已投入了大量资金进行经营，至今没有任何人提出异议。故河防养殖场的使用权属杨证等20人共有，事实清楚，证据充分。二、电白区人民政府核发给鸡打村委会的电集有（2012）第170203号《集体土地所有证》明显事实不清，程序违法，应予撤销。土地登记行为的申请主体为鸡打经联社，但证载权利人为鸡打经联社农民集体，无论在现实中或是法律上均为不存在的主体。鸡打村委会申请土地登记时也未提交土地权属证明，发证时相邻土地权属人也未指界确认和未经公告，均构成程序违法，违反了《土地登记办法》第十三条、第十八条、第三十二条的规定。综上所述，电白区人民政府核发给鸡打村委会的电集有（2012）第170203号《集体土地所有证》证据不足，程序违法，明显不当；原审判决认定事实错误，应予撤销。请求二审法院撤销原审判决，支持其一审全部诉讼请求。被上诉人电白区人民政府于二审时答辩称：2012年11月27日，鸡打村委会凭公告回执、宗地图、界址点坐标及指界资料、指界委托书、土地权属证明书等资料提出集体土地所有权登记申请。经原电白县国土资源局电城国土资源所和原电白县国土资源局发证办审查审核后，电白区人民政府根据《土地登记办法》的有关规定颁发给鸡打村委会电集有（2012）第170203号《集体土地所有证》，符合有关法律规定，应为合法有效。原审判决查明的事实清楚，结果正确，请求二审法院予以维持。原审第三人鸡打村委会于二审时答辩称：一、杨证等20人称原电白县公证处公证的（86）电证内字第589号《公证书》违法无效的理由不能成立。1、在办理公证时，是由杨证等23人作为委托人委托受委托人陈雄伟办理的，在委托书上有杨证等23人签名盖章按指纹，绝非伪造。因此，陈雄伟凭杨证等23人签名盖章按指纹的委托书去办理公证，由此引起的法律后果只能由委托人承担。2、授权委托书的内容就是签订终止原承包鸡打乡河防养殖场合同书，这与（86）电证内字第589号《公证书》的内容完全一致，无论受委托人是谁，受委托人都是按照杨证等23人授权的意思表示办理公证。3、（86）电证内字第589号《公证书》已经实际履行，鸡打村委会按公证协议书的约定将河防养殖场承包给了杨李则，杨李则也按公证协议书的约定支付款项，杨证等23人退出河防养殖场已经三十年。4、原电白县爵山区公所于1986年4月2日、7日分别出具公函给原电白县公证处，证明终止原河防养殖场合同书是原承包者的意见，是经过原电白县爵山区委研究同意的。二、杨证等20人称（2008）电民初字第1508号案生效后，原电白县人民法院已将杨李则承包的河防养殖场交还给鸡打村委会是毫无根据的。且杨证等20人隐瞒（2008）电民初字第1508号案进入再审的情况。杨证等20人在（2009）电民初字第1528号案的诉状中陈述在法院执行过程中，发现鸡打村委会从杨李则手中将河防养殖场转包给陈忠周。杨证等人与杨李则于1985年10月10日签订的承包河防养殖场协议书是无意义的，已被杨李则与鸡打村委会签订的合同书所代替。综上所述，涉案土地登记行为合法有效，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审查，对原审审理查明的事实部分，本院予以确认。二审另查明：杨证等20人对原电白县人民法院（2008）电民初字第1508号民事判决申请再审，再审期间，杨证等20人于2011年11月8日对该案提出撤诉申请，因此，原电白县人民法院于2011年11月15日作出（2011）茂电法民再初字第4号民事裁定，裁定准许杨证等20人撤回起诉，并明确裁定书送达后，原电白县人民法院（2008）电民初字第1508号民事判决即视为撤销。又查明：国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部发布的国土资发［2011］178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，其中规定：“……四、把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体……在土地登记簿的‘权利人’和土地证书的‘土地所有权人’一栏，集体土地所有权主体按‘××组（村、乡）农民集体’填写。……”本院认为：杨证等20人主张其对河防养殖场享有使用经营收益权，电白区人民政府将属于其拥有使用权的河防养殖场土地发证给鸡打村委会，损害其合法权益为由，请求撤销电白区人民政府于2012年11月29日颁发给鸡打经联社的电集有（2012）第170203号《集体土地所有证》，并确认该证中面积共746亩土地使用权属杨证等20人共同共有。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”《中华人民共和国物权法》第五十八条规定：“集体所有的不动产和动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；……”本案中，1982年原电白县人民政府鼓励沿海地区群众自费开垦海滩，搞海产养殖，当时原电白县爵山鸡打村包括杨证等20人在内的共23户村民集资、借款和贷款建好河防养殖场，面积约500多亩。电白区人民政府颁发给鸡打经联社的电集有（2012）第170203号《集体土地所有证》亦包括上述土地面积。对此，各方当事人均予以认可。鸡打村委会一审时提供了1986年4月8日原河防养殖场股份23人委托陈雄伟与鸡打乡人民政府签订的《移交河防养殖场协议》及公证资料，主张河防养殖场移交由鸡打乡人民政府处理，原河防养殖场股份23人不再对养殖场享受任何权利。杨证等20人则主张其一直有承包经营使用河防养殖场，《移交河防养殖场协议》是不合法的，公证亦违法无效等。虽然双方对于《移交河防养殖场协议》的效力存在争议，但土地管理法及物权法规定了农村的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，并由县级人民政府核发证书确认所有权。因此，杨证等20人以承包经营关系为由主张撤销电白区人民政府颁发给鸡打经联社的涉案集体土地所有证，不符合上述法律规定的农村的土地确权给农民集体所有的主体资格，明显缺乏法律依据。原审法院认为杨证等20人签订《移交河防养殖场协议》对河防养殖场不再享受任何权利，理由不当，本院予以纠正；但原审判决驳回杨证等20人的诉讼请求，结果正确，本院予以维持。此外，杨证等20人请求确认涉案集体土地所有证项下面积共746亩的土地使用权属其共同共有及颁证，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。……”的规定，杨证等20人未经协商、政府处理程序而直接提出该项诉求，依法不属于行政诉讼受案范围。故杨证等20人上诉请求撤销一审判决，支持其全部诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。由于本案二审并非基于《移交河防养殖场协议》的效力而判决驳回杨证等20人的诉讼请求，故杨证等20人申请司法鉴定、利害关系人出庭作证以及中止审理，亦不予采纳。至于杨证等20人因其与鸡打村委会之间承包经营关系履行而主张对涉案土地的使用权问题，可另循法律途径解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨证等20人共同负担。本判决为终审判决。审判长  方丽达审判员  付庆海审判员  窦家应二〇一八年八月二十七日书记员  温 瑜