四川省资阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)川20行初21号 原告：四川世红生物技术有限公司，住所地四川省乐至县天池镇棉花沟村**。 法定代表人：荣政，董事长。 委托代理人：胡祖胜，四川杰中律师事务所律师。 委托代理人：饶杰，四川杰中律师事务所律师。 被告：乐至县人民政府，住所地乐至县天池镇帅乡大道。 法定代表人：彭玉秀，县长。 委托代理人：程林，乐至县国土资源局工作人员。 委托代理人：谢向军，四川精略律师事务所律师。 原告四川世红生物科技有限公司诉被告乐至县人民政府城市规划管理（规划）其他行政行为纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托代理人胡祖胜、饶杰，被告乐至县人民政府副县长彭敏及其委托代理人程林、谢向军出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告为建设年产1.5亿瓶动物天然干扰素生产线，参与竞拍于2009年9月取得位于乐至县天池镇棉花沟村八社工业集中发展区内宗地编号为21-01-02131的计13280㎡地块的国有土地使用权，原告拟投资7996.2万元建设的该生产线项目于2010年4月先后获得了：1、乐至县发展和改革局项目备案；2、乐至县环境保护局同意项目建设的环评批复；3、乐至县规划和建设局建设用地规划许可证；4、乐至县国土资源局建设用地批准。即：至2010年4月，被告乐至县人民政府完整做出准许原告在乐至县天池镇棉花沟八社工业集中发展区建设年产1.5亿瓶动物天然干扰素生产线的行政行为。 被告特许原告经营的前述生产线项目后经国家发展和改革委员会（2011年5月）、四川省发展和改革委员会（2011年10月）确定为高科技产业化项目并由国家补助500万元用于产业化研发等，并经被告组织专家组评审：项目建成达产后年均利税总额为3990.75元。2012年7月，国家补助项目的中央基建资金500万元拨款至乐至县财政局。 2012年10月，原告在进场建设生产线过程中，乐至县城管部门、规划建设部门等相关部门又强行阻止原告施工。其口头理由是：城市总体规划已调整，不能再进行建设。后经原告多次向被告请示，2016年12月29日乐至县住房和城乡规划建设局以乐住建发【2016】86号文件书面告知原告：原告经营的企业应调整至外围或工业集中区内部。之后经原告数次请示被告：请求被告重新给原告指定建设生产线土地、回购原有土地并赔偿原告损失。2017年3月31日被告组织县经信局等八家职能部门负责人和原告公司负责人参加会议确定：1、对原告已缴纳的自2010年10月以后的涉案土地的土地税予全额补助；2、县国土局落实土地回购；3、项目重新选地址等，但未明确具体落实时间。2017年10月20日乐至县领导曾联再次组织县经信局主任邓贵林，县国土资源局陈明及原告公司负责人开会确定：1、回购土地由国土部门牵头落实回购；2、经济赔偿由经信局舒俊峰负责法律咨询：政府应承担哪些损失、哪个阶段的损失；3、必要时同意走法律途径处理。 之后，被告给原告重新选定童家镇白果村1、2、4、6组土地作为生产线建设用地，县环保局也在用地规划图上签字盖章。原告在筹建过程中，作好了相关设计、平场等工作。并于2018年3月3日举行奠基仪式，2018年5月7日被告又以乐府办43号文件通知原告要另行选址。同时，原告于2018年3月5日向被告寄送《行政补偿申请书》向被告书面申请，请求被告具体落实2017年3月31日和10月20日等会议纪要补偿原告经济损失3745万元人民币，被告至今不予回复。 综上所述，造成原告极大经济损失，且举步维艰系被告的行政行为所致，被告应当承担行政补偿责任。诉请：一、判令被告补偿原告经济损失3745万元人民币；二、判令被告按现有值602.22万元人民币回购乐至县天池镇棉花沟村八社工业集中发展区内宗地编号21-01-02131的计13280㎡土地；三、判定被告指定童家镇白果村1、2、4、6组土地作为原告生产线建设用地（或被告乐至县人民政府在法定期限内另行为原告选址建设）；四、本案诉讼费由被告承担。 被告乐至县人民政府辩称，乐至县人民政府不是本案适格诉讼主体。本案涉及的土地回收、补偿，另行指定生产线的建设用地等具体行政行为应由具有法定职责的各职能部门依法而为，并非属于乐至县人民政府实施的行为；土地供应和收回是法律赋予土地行政主管部门的行政职权，其供应条件、供应对价、规划条件、用途管制、收回条件、补偿对价及相关程序均应由法定行政机关依法而定，依程序而行；现案涉土地供应及收回在未经乐至县国土资源局作出行政决定时，原告即径行请求人民法院以司法权直接代行行政权作出具体判决，显然违背行政权与司法权分立原则。请求驳回原告的诉讼请求。 经本院查明，原告为建设生产动物天然干扰素生产线，于2009年9月取得位于乐至县天池镇棉花沟村八社工业集中发展区内宗地编号为21-01-02131的计13280㎡地块的国有土地使用权，原告拟投资建设的该生产线项目于2010年4月先后获得了：1、乐至县发展和改革局项目备案；2、乐至县环境保护局同意项目建设的环评批复；3、乐至县规划和建设局建设用地规划许可证；4、乐至县国土资源局建设用地批准。 原告拟投资的生产线项目后经国家发展和改革委员会、四川省发展和改革委员会确定为高科技产业化项目并由国家补助500万用于产业化研发等。 2016年12月29日，乐至县住房和城乡规划建设局就原告向其作出的《关于请批复乐国用（2009）第4263号地块不能作为工业用地的请示》而向原告作出书面回复，告知：根据2014年1月27日经省政府批准《乐至县城市总体规划（2010-2030）》等原因，原告公司制药厂不适合在原址建设。 2017年3月31日，乐至县县委常委、童家发展区党工委书记、管委会主任、县委办主任曾联召集乐至县发改局等八家职能部门负责人和原告公司负责人参加，针对原告公司迁建项目有关问题进行研究的专题会议，会议形成备忘录，主要明确：1、对原告已缴纳的自2010年10月以后的涉案土地的土地税予全额补助；2、县国土局落实土地回购；3、项目重新选地址等，但未明确具体落实时间。 乐至县人民政府办公室于2018年5月7日作出《关于对四川世红生物技术有限公司请求公司新址确定童家镇白果村1.2.4.6组有关事宜的函》，告知原告由于环保政策的原因，之前的选址意见不符合现行法律法规要求，建议原告选址西郊工业园区。 原告于2018年3月5日向被告寄送《行政补偿申请书》，请求被告具体落实2017年3月31日和10月20日等会议纪要补偿原告经济损失3745万元人民币，被告未予回复。 本院认为，本案争议形成的最根本原因系原告认为取得的案涉国有土地使用权因城市规划的调整、政策等原因而不能按照国有土地使用权出让合同的约定、建设用地规划等行政许可的条件在原址进行原有项目的建设。从原告的一、二项诉讼请求看，其实质是要求行政机关收回其已取得的国有土地使用权，并对原告进行补偿，收回国有土地使用权是基础，补偿是附随请求，只有当国有土地使用权经法定程序收回后，才存在补偿。依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”的规定，即使按照原告诉请的其获得的土地使用权存在收回和补偿的情形，该收回土地和补偿的法定职责在乐至县土地管理部门，而非被告乐至县人民政府，且该收回、补偿行政行为需经如与当事人协商、报经批准、作出收回或补偿决定等法定程序，如乐至县土地管理部门怠于履行该项法定职责，或作出的收回和补偿决定违法，原告才能提起不履行法定职责之诉和撤销违法行政行为之诉，而非在本案中直接要求人民法院判令乐至县人民政府收回或回购原告享有的国有土地使用权并予以补偿，且该类诉讼的被告应系履行收回和补偿法定职责的乐至县土地管理部门而非乐至县人民政府；原告的第三项诉讼请求“判定被告指定童家镇白果村1、2、4、6组土地作为原告生产线建设用地（或被告乐至县人民政府在法定期限内另行为原告选址建设）”与其第一、二项诉讼请求系不同的行政法律关系，理由是，如原告需重新获得土地修建企业，需经过一系列的法定程序，如立项、环评、用地规划、建设规划、施工许可，土地还需通过招拍挂的形式出让，这些职责是由土地、规划等具体的行政部门具体履行，并非由乐至县人民政府履行，该诉求涉及的行政法律关系与土地使用权收回和补偿系不同的行政法律关系。同时，行政机关履行该些职责，大部分需当事人提出申请，在没有当事人提出申请或行政机关怠于履行该些职责的情况下，原告直接要求人民法院判决行政机关主动履行由一系列行政行为组成的选址进行项目建设的诉请没有法律依据。本院就以上法律关系和被告的确定向原告予以了释明，但原告坚持以乐至县人民政府为被告不予变更，坚持以现有诉讼请求而不予变更。综上，本院认为，原告的诉请缺乏事实依据，且确定的被告错误而拒绝变更，同时原告的诉请属两个不同的法律关系，在一案中提起诉讼不符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：(三)有具体的诉讼请求和事实根据”、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”、第六十九条第一款第（一）、（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，本案应裁定驳回原告的起诉。原告称，因为原告的诉求涉及多个行政机关，一个部门也无法解决，故起诉作为领导机关的乐至县人民政府作为本案被告没有错，不应变更。对此，本院认为，按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。本案中虽乐至县人民政府就案涉土地收回补偿、重新选址等事宜作出一些指示和安排，但该行为仍属内部行为，不具有一个行政行为可诉的特征，即“对外性”和“法效性”，原告的诉求还需具有法定职权的职能部门予以具体实施和落实。因此，对原告的上述诉称理由依法不予支持。 综上，原告以乐至县人民政府为被告提起的本案行政诉讼，不符合法律规定，应裁定予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）、（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告四川世红生物技术有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  黄 海 审 判 员  戴劲松 人民陪审员  查秀芳 二〇一八年八月一日 法官助理刘慧 书记员李听原