海南省三亚市城郊人民法院   行政判决书   （2018）琼0271行初124号   原告王德鑫，男，1955年9月17日出生，汉族，现住三亚市。   被告三亚市国土资源局，住所地三亚市河东路**。   法定代表人高富宅，该局局长。   委托代理人陈松，该局工作人员。   第三人三亚市天涯区槟榔村民委员会黄猄五村民小组，住，住所地：三亚市天涯区槟榔村委会黄猄**/div>   法定代表人王铭坚，该组组长。   第三人三亚通联机动车驾驶员培训有限公司，住，住所地：三亚市吉阳区榆亚路榆红村通联学校/div>   法定代表人陈英，该驾校校长。   第三人赵金山，男，1965年4月23日出生，汉族，住三亚市。   原告王德鑫因其诉被告三亚市国土资源局（以下简称三亚市国土局）行政处罚纠纷一案，于2017年6月21日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月12日立案后，于2017年10月12日作出（2017）琼0271行初141号行政判决书，判决驳回原告王德鑫的诉讼请求，原告王德鑫不服该判决，上诉于三亚市中级人民法院。三亚中院于2018年1月22日撤销（2017）琼0271行初141号行政判决书，将该案发回我院重新审理。本院于2018年3月12日受理后，于2018年4月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在审理过程中，本院依职权追加了三亚市天涯区槟榔村民委员会黄猄五村民小组（以下简称黄猄五组）、三亚通联机动车驾驶员培训有限公司（以下简称通联驾校）、赵金山作为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年5月29日公开开庭审理了本案。原告王德鑫，被告三亚市国土局的委托代理人陈松、第三人黄猄五组的组长王铭坚、第三人通联驾校的法定代表人陈英、第三人赵金山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：2016年12月14日，三亚市国土局作出三土罚决字〔2016〕29号《行政处罚决定书》（以下简称29号《决定》），认定王德鑫在未依法办理审批手续的情况下，擅自在三亚市××区违法占地建设驾驶员练习场项目，占用水田4875平方米（约7.3亩），该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款和《基本农田保护条例》第十七条的规定，故根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《海南经济特区土地管理条例》第八十一条的规定，决定：1.责令王德鑫15日内拆除在违法占用土地上建设的建筑物及其他设施，恢复土地原状；2.对王德鑫按150元/平方米处以731250元罚款。   原告王德鑫诉称，被告作出的29号《决定》没有事实根据。在被告对本案所作调查过程中，原告是出于误解而进行的阐述，但原告已经提供了项目合同和有关报告，证明原告并非违法行为的实施主体。原告既不是违法行为的合同主体，也不是项目投资人、受益人、实施人，最多只是一个知情人和介绍人。对于占地违法行为，原告既不知情，也从未参与过。在发现涉案违法行为后，原告一直积极协助被告将土地恢复原状以及处理村民纠纷。综上，请求法院判决撤销三亚市国土局作出的29号《决定》。   原告王德鑫向本院提交了以下证据：1.《合作培训协议》；2.《情况说明》，证据1、2证明：原告并非占地行为所涉项目的合同主体，且该项目建设曾向区政府反映过；3.收费收据，证明：该驾校原告没有参与，也没有收到分红。   被告三亚市国土局辩称，一、被告作出29号《决定》认定事实清楚，适用法律正确。经查实，原告在未依法办理审批手续的情况下，擅自在三亚市××区违法占地建设驾驶员练习场项目。该项目于2016年8月开始动工建设，已建成水泥硬化驾驶员练习场地。经实地勘测，项目所占用土地地类为水田，被占用面积为4875平方米（约7.3亩）。根据《三亚市凤凰镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，该地规划地类为基本农田，权属归凤凰镇槟榔村。原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”和《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《海南经济特区土地管理条例》第八十一条的规定，被告作出了29号《决定》，处罚事实清楚，法律依据充分。二、被告作出29号《决定》程序合法。被告于2016年11月29日向原告送达了《行政处罚事先告知书》，已告知其违法的事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知其有权进行陈述、申辩和要求听证。在法定期限内，原告没有提出陈述、申辩或要求听证。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。   被告三亚市国土局向本院提交了以下证明被诉行政行为合法的证据、依据：1.《询问笔录》；2.身份证复印件；3.权属示意图；4.土地利用现状图；5.土地利用总体规划图；6.《合作培训协议》；7.《道路运输经营许可证》；8.《营业执照》，证据1-8证明：被告对原告作出的处罚事实清楚，法律依据充分；9.《情况说明》；10.《责令停止违法行为通知书》；11.《责令改正违法行为通知书》及《送达回证》；12.《行政处罚事先告知书》及《送达回证》；13.《履行行政处罚催告书》及《送达回证》；14.29号《决定》及《送达回证》。证据9-14证明：被告对原告作出的处罚程序合法、正当。   第三人赵金山述称，2012年5月份，我在农垦医院后面租了一块土地用于驾校培训练习场。2015年下半年，因市政府要将该训练场拆除建设公园，经大小洞天旅游开发有限公司倪志明介绍，我和原告商谈欲租用位于××村互通旁）的土地用于经营教练场事宜。因原告声称租用的土地可以建设驾校训练场，并提供原告承包此地块的租赁合同，于是我与原告达成口头协议，双方共计投入50万元一起合作建设驾校，我和原告各出资25万元。在未签订任何书面合作协议的情况下，我和原告开始准备投入建设，原告为节流开支，用他的一辆旧装载机用于平整地面、挖丘、填坑等。土地平整完成后，原告声称其有一笔债权即将收回，让我先行垫付款项。在施工过程中，我仍不断要求原告与我签订合作协议，但最终原告提供一份《合作培训协议》，我在上面签号字后，原告将三份全部拿走，说要回去盖章，之后原告将盖好四个公章的协议书交给我一份。《合作培训协议》签订之后，我负责继续施工，驾校场地于2016年10月底建设完成，直至2017年4月2日，教练场地被天涯区综合行政执法局强制拆除。   第三人赵金山未向本院提交任何证据材料。   第三人黄猄五组未发表陈述意见，亦未向本院提交任何证据材料。   第三人通联驾校述称，《合作培训协议》中我公司的公章不是真实的，与我单位使用的不是同一枚公章。   第三人通联驾校向本院提交了该公司的公章印件一份，予以证明《合作培训协议》上的公章与该公司的公章不是同一枚。   经庭审质证，对于被告提交的全部证据的真实性、合法性、关联性及证明内容，原告及第三人黄猄五组、赵金山均无异议；第三人通联驾校认为被告的证据6《合作培训协议》中的公章不是其驾校的公章，不予认可。该份证据尽管无法证明与通联驾校存在利害关系，但有第三人赵金山的签名，赵金山在庭审中也认可是其在履行该协议中的内容，对该份证据本院予以采信，因此，被告提交的全部证据均予以确认。被告对原告证据1、2的真实性、关联性、合法性均无异议；对证据3的真实性、合法性予以认可，但对关联性和证明内容有异议。第三人黄猄五组、通联驾校、赵金山对原告的证据均无异议。因此，对原告证据的1、2本院予以确认；但证据3无法证明原告没有参与建设驾校及经营，因此，该份证据本院不予采信。第三人通联驾校提供的公章印件一份，原告认为与本案没有关联性；被告及第三人黄猄五组、赵金山对该份证据均无异议。第三人通联驾校的该份证据本院采信。   经审理查明，2016年9月8日，黄猄五组与赵金山签订《合作培训协议》，约定由该村民小组提供土地用于建设驾驶员培训场地。王德鑫及其开办的三亚槟榔缘实业有限公司作为“土地方”也在《合作培训协议》上签字盖章，三亚市天涯区槟榔村民委员会作为“批准方”在该协议上盖章。在该协议签订之前，相关项目已经开始占地施工。2016年9月30日，在对涉案占地行为进行调查的过程中，经三亚市国土局询问，王德鑫承认其为涉案项目的建设投资人，且在未申请办理用地审批手续的情况下，该项目已于2016年8月开始动工建设，进行了地面硬化用于建设驾驶员练习场地。同日，三亚市国土局向王德鑫发出三土资察2016字（责）第104号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。经实地勘测，涉案项目施工建设占用土地的规划用途为基本农田，占地面积为4875平方米（约7.3亩）。2016年10月13日，三亚市国土局向王德鑫发出三土资察〔2016〕391号《责令改正违法行为通知书》，责令其在7日内改正违法行为，恢复土地原状，退还土地。2016年11月28日，三亚市国土局向王德鑫发出三土资察〔2016〕437号《行政处罚事先告知书》，告知其违法事实、证据、法律依据、拟作出的处罚及陈述、申辩、要求听证的权利、途径及期限。2016年12月14日，三亚市国土局作出了29号《决定》，并于2016年12月20日向王德鑫予以送达。王德鑫对该处罚决定不服，遂提起本案诉讼。   另查明，涉案土地上的驾驶员练习场地由第三人赵金山出资兴建，由原告负责派人平整场地，该驾驶员练习场地建好后，已招收学员进行培训。2016年年底，涉案土地上的驾驶员练习场地已全部拆除完毕。   本院认为，本案的争议焦点是被告作出29号《决定》认定事实是否清楚。根据本案查明的事实，涉案土地属基本农田，根据《基本农田保护条例》第十七条的规定，任何单位和个人都不得从事破坏基本农田的活动。涉案项目的施工建设行为，未办理用地申请和审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条第一款的规定。在三亚市国土局的调查过程中，王德鑫承认涉案项目的占地施工行为系其投资建设。但根据本案查明的事实及各方当事人的陈述，三亚市国土局在未向黄猄五组、通联驾校及赵金山作任何调查的情况下，依据王德鑫在接受调查询问时的自认及其在《合作培训协议》上作为“土地方”的签字，仅认定王德鑫系本案非法占地行为的责任主体，并对其作出29号《决定》予以处罚，事实不清，证据不足。被告三亚市国土局作出的29号《决定》有两项内容：1.责令王德鑫15日内拆除在违法占用土地上建设的建筑物及其他设施，恢复土地原状；2.对王德鑫按150元/平方米处以731250元罚款。关于第一项处罚内容，根据本案查明的事实，由于涉案土地上的驾驶员练习场地已全部拆除完毕，并且在非法占地施工建设行为的事实确实存在的情况下，该拆除行为符合相关法律法规的规定，原告请求撤销29号《决定》的第一项内容，亦无实际意义，本院不予支持。关于第二项处罚内容，由于该处罚决定认定的责任主体事实不清，证据不足，应予撤销；被告三亚市国土局应在撤销该处罚决定后，在查明事实的基础上，对本案的违法事实依法重新作出处罚。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：   一、撤销被告三亚市国土资源局作出的三土罚决字〔2016〕29号《行政处罚决定书》中的第二项：对王德鑫按150元/平方米处以731250元罚款；   二、驳回原告王德鑫的其他诉讼请求。   案件受理费50元，由被告三亚市国土资源局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审 判 长 柴 华   人民陪审员 谭建成   人民陪审员 陈少珍     二〇一八年八月十四日   书 记 员 李豆豆   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。