内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2018）内行终215号上诉人（一审被告）内蒙古自治区满洲里市人民政府，住所地内蒙古自治区满洲里市新区政府办公大楼。法定代表人许爱莲，市长。委托代理人郝玉胜，男，1969年7月21日出生，汉族，内蒙古自治区满洲里市交通运输局副局长，住内蒙古自治区满洲里市道北体育路。委托代理人郑爱玲，内蒙古益开律师事务所律师。被上诉人（一审原告）包秀芬，女，1963年3月3日出生，蒙古族，无职业，住内蒙古自治区满洲里市。委托代理人包音泰，北京市摩文律师事务所律师。委托代理人汪稳，北京市摩文律师事务所律师。上诉人内蒙古自治区满洲里市人民政府（以下简称满洲里市政府）因被上诉人包秀芬诉其行政补偿一案，不服内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院（2017）内07行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人满洲里市政府的委托代理人郝玉胜、郑爱玲，被上诉人包秀芬及其委托代理人包音泰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院经审理查明：1996年10月1日，满洲里市政府为刘文彬颁发第960017号草原使用证，放牧场总面积是5250亩，有效期至2006年10月。2011年满洲里市政府与包秀芬签订草原承包经营使用协议，满洲里市政府将位于合作区5250亩草原发包给包秀芬使用，承包期限为2011年5月1日至2016年4月30日。2017年3月9日，包秀芬向满洲里市政府邮寄补偿申请书，申请对省道203线满洲里至阿拉坦额莫勒段公路工程建设使用申请人承包的草场，依法对申请人进行补偿。2017年3月10日满洲里市政府收到1005346511123号邮政特快专递。内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院认为：2017年3月9日，包秀芬向满洲里市人民政府邮寄了要求对省道203线满洲里至阿拉坦额莫勒段公路工程建设使用申请人承包的草场，依法对申请人进行补偿的申请。满洲里市政府称未收到该补偿申请书，但未能提供相关证据予以佐证，故满洲里市政府在法定期限内对该补偿申请未予答复，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，包秀芬于2017年5月26日提起本案诉讼，未超过法定期限。综上，包秀芬已向满洲里市政府提出补偿申请，满洲里市政府应依职权履行对包秀芬的补偿申请书的答复，满洲里市政府在法定期限内未予答复，违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：被告满洲里市人民政府在60内对原告包秀芬提出的补偿申请作出答复。案件受理费50元，由被告满洲里市人民政府负担。上诉人满洲里市政府上诉称：一、被上诉人包秀芬诉上诉人不履行法定职责理由不成立。一审法院未对判决理由进行阐述及提供相应依据，因结论错误导致一审判决适用法律错误。被上诉人包秀芬诉上诉人不履行法定职责，没有给出任何理由，诉上诉人不履行法定职责理由明显不成立。一审判决认定上诉人在法定期限内未对被上诉人包秀芬要求履职的申请未予答复，违反法律规定。无论是被上诉人的申请理由，还是一审法院判决理由均没有相应的法律依据，不能得出上诉人未履行法定职责的结论。一审法院判决上诉人履行法定职责适用法律错误，应当判决驳回被上诉人包秀芬的诉讼请求。二、履行判决的适用条件必须以被告负有法定义务或者职责为前提。行政机关收到与其职责完全无关的履职申请，未予及时答复并不违法。被上诉人包秀芬使用的草原不具有农村土地承包的性质，被上诉人包秀芬没有取得土地承包经营权。本案属于因建设使用国家所有的草原的情形，不属于征收、征用，上诉人与被上诉人包秀芬之间没有发生征收、征用的行政法律关系，被上诉人包秀芬没有向上诉人主张土地补偿的权利，上诉人也没有向被上诉人包秀芬履行土地补偿的法定义务。上诉人出台满政字〔2015〕28号文件同意对草原承包经营者畜牧业生产基础设施建设投入损失进行补偿，与《草原法》的精神相符。国务院没有给予土地补偿的相关规定，不能成为被上诉人包秀芬主张土地补偿的依据。履行判决的适用条件是以被告负有法定义务或者职责为前提，行政机关收到与其职责完全无关的履职申请，不予答复并不违法。三、上诉人对没有法律依据的土地补偿请求早已作出过明确答复，没有再重复答复的必要。满政字〔2015〕28号文件早已明确除敖尔金、嵯岗外的其他从业人员不具有获得草原补偿的资格。王喜武等40余户养殖户上访要求满洲里市政府为其确权颁发草原承包经营权证，满洲里市政府作出过答复，内蒙古自治区人民政府《关于王喜武等人信访事项复查意见》确认上述养殖户从未取得承包经营权。上诉人通过多种形式表明没有取得承包经营权人没有要求土地补偿的资格。上诉人与被上诉人包秀芬签订的草原经营协议也明确约定不得要求草原补偿，这就是上诉人的最明确的答复，上诉人没有作出重复答复的必要。四、被上诉人包秀芬邮寄的补偿申请没有具体的请求和依据，不属于请求上诉人履行职责的申请，类似于民事上要求履行债务的催告，也可归入群众来信来访，而且是一个重复的信访事项。上诉人每天都会收到大量信件，被上诉人包秀芬未留联系方式，期间住址又发生变更，上诉人一一答复不现实，未予及时答复并不违法，也不属于法院的受案范围。按照《信访条例》的规定，上诉人对来信来访应交办给信访机构按照《信访条例》的规定作出处理。即便被上诉人包秀芬对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼，按照《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》的规定，人民法院应不予受理。《信访条例》规定对信访人再经同一事实和理由提出的诉求，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。五、上诉人与被上诉人包秀芬之间签订的草原承包经营协议名为承包经营协议实质却是无偿使用草原协议，双方发生纠纷应受民法调整而不是行政法调整。为获得草原生态保护补助奖励，上诉人才与被上诉人包秀芬签订为期五年的草原承包经营协议。该协议虽名为草原承包经营使用协议，但实质上并不是草原承包经营合同，而是无偿的草原使用协议。双方的权利义务已在合同作出明确约定，被上诉人包秀芬没有向上诉人索要草原（土地）补偿的权利。如果双方因为履行合同发生争议应提起民事诉讼，不应受行政法的调整。综上，上诉人认为个人承包国有草原不会取得农村土地承包经营权。上诉人与被上诉人包秀芬之间没有发生征收的法律关系，被上诉人包秀芬没有请求上诉人履行征地补偿的法律资格，上诉人对完全与其职责无关的申请不予答复并不违法。被上诉人包秀芬将全民所有草原当成个人私有财产要求补偿，无论上诉人是否作出补偿答复，被上诉人包秀芬都会对上诉人提出补偿之诉。上诉人当庭也已作出不予补偿的答辩意见，一审法院判决没有实际意义。综上，请求撤销原判或者查明事实后改判，驳回被上诉人包秀芬的诉讼请求。被上诉人包秀芬答辩称：一、《土地管理法》《草原法》《内蒙古自治区草原管理条例》均规定在建设征收、征用及使用草原时应当对草原承包经营权人给予补偿，而补偿主体是市、县人民政府，因此上诉人满洲里市政府依法负有对被上诉人进行补偿的法定职责。二、本案源于被上诉人依法向上诉人满洲里市政府提出补偿申请，为依申请的法律行为，法定的起诉期限为作出该申请之日起计算六个月，因此被上诉人的起诉没有超过法定起诉期限。三、本案是省道建设项目占用被上诉人草场而引起的行政补偿法律关系。上诉人满洲里市政府与被上诉人之间确实存在因签订承包经营协议而产生的民事法律关系，但并不代表只要涉及双方争议就属于民法调整范畴。上诉人满洲里市政府以双方签订的协议来确定本案法律关系错误。四、被上诉人依法享有承包经营权，应当获得补偿。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院对一审判决认定的事实予以确认。本院认为:被上诉人包秀芬向上诉人满洲里市政府邮寄书面申请，要求上诉人满洲里市政府对省道203线满洲里至阿拉坦额莫勒段公路工程建设使用被上诉人包秀芬承包的草场进行补偿，因上诉人满洲里市政府未在法定期限内作出答复，被上诉人包秀芬起诉请求上诉人满洲里市政府依法作出补偿决定，因此，本案属于履行法定职责之诉。上诉人满洲里市政府与被上诉人包秀芬签订《草原承包经营使用协议》，将案涉国有草原承包给被上诉人包秀芬经营使用，根据《中华人民共和国物权法》第一百三十四条“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定”的规定，国有草原可以通过承包经营的方式成为土地承包经营权的客体，被上诉人包秀芬通过承包合同取得案涉国有草原的承包经营权。上诉人满洲里市政府因公路建设需要占用被上诉人包秀芬承包的部分国有草原，但并未与被上诉人包秀芬协商达成补偿协议，亦未依法作出补偿决定，因此，上诉人满洲里市政府在收到被上诉人包秀芬的行政补偿申请后，应当依照法律规定和协议约定的约定，对是否补偿以及如何补偿依法作出答复。综上，一审判决上诉人满洲里市政府对被上诉人的补偿申请作出答复并无不当，本院予以维持。上诉人满洲里市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区呼伦贝尔市满洲里市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 包 颖审判员 陈立斌审判员 史燕龙二〇一八年八月六日法官助理包鸣飞书记员包鸣飞书记员包鸣飞