山西省忻州市中级人民法院行政判决书（2018）晋09行终25号上诉人（原审原告）：段万和，男，1959年3月21日出生，汉族，忻州市村民。委托代理人：梁某，男，1945年10月20日出生，汉族，忻州市村民。被上诉人（原审被告）：忻州市国土资源局忻府分局，住所地，忻州市建设北路。法人代表人：樊某，忻州市国土资源局忻府分局局长。委托代理人：吴某，忻州市国土资源局忻府分局秦城国土所所长。委托代理人：王某1，山西云中律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：忻州市国土资源局，住所地，忻州市和平西街。法定代表人：王某2，忻州市国土资源局负责人。委托代理人：李某，忻州市国土资源局政策法规科科长。委托代理人：武某，山西隆诚律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：忻府区秦城乡顿村村民委员会，住所地，忻府区顿村。法定代表人：段某2，忻府区秦城乡顿村村民委员会主任。委托代理人：冯某，山西卓阳律师事务所律师。上诉人段某1因与被上诉人忻州市国土资源局忻府分局、忻州市国土资源局、忻府区秦城乡顿村村民委员会土地行政处罚一案，不服山西省代县人民法院（2017）晋0923行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人段某1及委托代理人，被上诉人忻州市国土资源局忻府分局、忻州市国土资源局、忻府区秦城乡顿村村民委员会的委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，原告段某1系忻州市忻府区秦城乡顿村村民，曾在本村西坡以经营瓦盆窑为业，到2003年，忻州市政府在顿村西坡南窑构建"世界民族园"区，进行绿化治理需拆迁旧场地，段某1经营的瓦盆窑也在拆迁范围。2003年12月5日顿村村委会与段某1签订了《重点工程项目区迁窑协议书》，根据该协议，段某1从即日起十日内将其花盆窑迁移完毕，顿村村委会一次性付清补偿费4.5万元，双方协议签订交接完毕后，将不再有任何事项发生，与段某1无任何关系。2004年5月1日，顿村村委会与段某1签订了《迁瓦窑合同》，该合同约定：一、原瓦窑交承包费10元无作时间及其他具体说明，根据现行实际情况，村委只作场地提供，费用由段某1自己支付，以作为历年的上缴承包费；二、顿村村委会将南小堰南端沟边地，转山渠西5米处提供给段某1，地属本村刘如意所分口粮地（东西宽东27.5米，西38米；南北宽南28米，北33米）由段某1负责补偿；荒地（20×12＝0.36亩）由集体负责一次性将费用付清，供段某1占用；三、占用时间从2004年5月1日开始至2034年5月1日，占用期30年；四、如集体占用该土地时，应无条件退出；五、段某1占用土地后，要遵纪守法，工商税务等一切费用均由其自己负责，出现任何问题均与村委无关。由此可见，顿村村委会对段某1一次性补偿过4.5万元，2004年又提供场地供段某1占用。段某1不仅占用了村委提供的土地，还对刘如意所分口粮地进行补偿。为扩大生产规模，段某1、刘全喜于2004年5月31日与刘欢喜签订"土地使用买卖协议"将刘欢喜位于南门堰转山渠西边开垦的荒地一小块（南北23米，东西9米）以450元的价格购买使用，形成现在所占地块。2015年春，段某1在该场地上，新建了两排彩钢房（正房东西27.8米、南北5.2米、高3米、建筑占地面积144.56平方米的一层7间彩钢平房；西房东西4米、南北23米、高3米、建筑占地面积92平方米的一层6间彩钢房）及砖混结构的东围墙、北围墙，但段某1自始至终未按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定办理用地手续。忻州市国土局忻府分局于2017年1月3日对段某1送达《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，于2017年2月20日对非法占地现场进行勘测，确认占地总面积1390.7平方米（合2.08亩），段某1签字予以认可。又根据地理位置及图斑号，认定段某1非法占地地类为耕地且不符合忻府区土地利用总体规划。2017年4月10日，忻州市国土局忻府分局对段某1非法占地行为立案查处，于2017年4月17日向段某1送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，段某1于4月20日提出听证申请，忻州市国土局忻府分局于2017年5月8日举行了听证会，于2017年5月11日作出了忻国土忻府监处字（2017）第11号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，主要内容是：顿村村民段某1未经批准于2017年春在顿村西建房占用顿村集体土地1390.7平方米（地类：耕地、图斑61号、建筑占地面积236.56平方米）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条第二款、第四十三条第一款和第五十九条之规定。上述违法事实有证人证言、勘测笔录、地类及土地利用总体规划的认定、图件、村委证明、现场勘测时影像资料、停工通知书、报告、迁瓦窑合同等证据证实。综合调查结果和听证结论，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定对段某1的土地违法行为作出如下处罚：责令段某1十五日内自行拆除非法占用1390.7平方米土地上所建的一切建筑物和其它设施（包括：正房东西27.8米、南北5.2米、高3米、建筑占地面积144.56平方米的一层7间彩钢平房；西房东西4米、南北23米、高3米、建筑占地面积92平方米的一层6间彩钢房）；退还土地，恢复土地原状；处以段某1非法所占1390.7平方米土地每平方米10元的罚款共计13907元。段某1不服，于2017年7月5日向忻州市国土局申请复议，忻州市国土局受理该复议申请后，依法定程序听取了复议申请人的意见，在查清事实的基础上，于2017年8月16日作出忻国土资复决字[2017]5号《行政复议决定书》，维持了忻州市国土局忻府分局作出的该违法案件行政处罚决定。段某1仍不服，遂提起本案行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一项规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。该法第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，被告忻州市国土局忻府分局作为县级人民政府土地行政主管部门，在发现原告违法占用土地的行为后进行立案查处，对占用土地情况进行了调查，并进行现场勘测，制作了现场勘测笔录和定界图，认定原告非法占地面积为1390.7平方米。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条第二款、第四十三条第一款和五十九条的规定，系未经批准擅自占用集体土地进行建设的违法行为，故依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对段某1作出该行政处罚决定。原告段某1以其与顿村村委会签订的《迁瓦窑合同》为据，认为该违法占地主体不应是自己，而是村委会的主张，与事实不符，与法无据。村委会提供集体土地为原告占用，不能改变原告未经县级以上人民政府批准而非法占用土地进行建设的事实，原告的起诉理由不能成立。综上，被告忻州市国土局忻府分局作出的忻国土忻府监处字（2017）第11号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，主体职权有据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；被告忻州市国土局的复议程序合法，作出的复议决定符合相关法律规定，原告的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告段某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告段某1负担。判决后，段某1不服上诉称，一、一审法院认定事实不清。2003年12月5日上诉人与被上诉人顿村村委会签订"重点工程项目区迁窑协议"后，又于2004年5月1日又签订"迁瓦窑合同"，合同二、三条明确约定集体将南小堰、转山渠西5米处属刘如意耕种的土地以及部分荒地提供给上诉人使用，土地补偿费由上诉人和被上诉人村委会给予补偿，使用时间30年，《合同》签订后。上诉人根据实际情况结合当时的政策，并经村委同意，在此建设工作场所（简易房），并无不当，同时也是符合当时政府的号召，建设的小型村办企业，难道村委只提供场地，没有工作的场所，能成为企业吗？一审法院不加以详细调查、分析，未还原事实作出不切实际的判决。二、处罚主体错误。上诉人承包的瓦窑属村办企业，根据"合同"、"协议"交纳一定的承包费，既然是企业应具有工作场所、工作地点，上诉人根据实际使用状况征得被上诉人顿村村委会的同意，在此建简易房无须上级审批，只是产生的费用由上诉人承担。因年久失修，上诉人在原来的基础上予以加固，修缮，不存在新的违法行为，即使违法处罚的对象也应当是被上诉人顿村村委会，因此处罚决定主体不合格。三、在适用法律方面。《土地管理法》第九条规定"国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位和个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理使用土地的义务"。上诉人所使用的土地属集体所有，承包后有权管理和使用。也就是说2004年在此建设工作场所（简易房）并无不当。又且《土地管理法》于2004年8月29日修正，而上诉人的简易房产生在5月份，要说违法，为何被上诉人忻府区国土分局在2004年不予以制止。时至2017年才处罚。一审法院作出的判决适用多条《土地管理法》和《条例》来认定上诉人违法，显然对上诉人不公，同时也不相适用。综上所述，一审法院认定上诉人的违法行为事实不清，处罚主体有误，适用法律条款欠妥，请求二审法院在查明事实的基础上撤销原判或发回重审。被上诉人忻州市国土资源局忻府分局辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法应予维持。上诉人与村委会签订协议后，没有办理相关农用地变为建设用地相关手续；二、非法占用土地的当事人是上诉人并非村委会，因此被处罚人应为上诉人；三、《中华人民共和国土地管理法》对农用地转为建设用地的有明确规定。综上，忻州市国土资源局忻府分局作出的处罚决定合法，应予维持。被上诉人忻州市国土资源局辩称，涉案土地是耕地，未经批准不能用于建设，其他意见同忻州市国土资源局忻府分局意见。被上诉人忻府区秦城乡顿村村民委员会辩称，村委并非涉案土地的使用人，也非办理用地手续的义务人，原审认定事实清楚，适用法律正确，村委不应承担任何责任。根据村委与段某1于2004年5月1日签订的《迁瓦窑协议》，第一条约定，"..村委只作场地提供，费用由段某1自己支付..."，第五条约定"乙方占用土地后，要遵纪守法，工商、税务等一切费用均由乙方自己负责，出现任何问题均与甲方无关"。可见，村委仅负责提供土地给上诉人，至于相关的办证手续、经营等事宜均由土地使用人办理，与村委无关。该合同系民事合同，是双方真实意思表示，且不违法，应受法律保护，村委在本案中并没有违反行政管理的相关规定的行为，且被上诉人的具体行政行为与村委无关，故村委即使参与到本案中，也不应承担任何责任。二审中本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，段某1未经批准在农用地上建设彩钢房，占用的土地由何人提供不影响对未经批准改变土地用途的认定。段某1主张其建设彩钢房是在原有的旧房拆除基础上重新建设，经国土部门核实，段某1建设彩钢房所占用土地性质为耕地，并非建设用地，地类的认定与原实际情况有出入，存在合理性问题，但段某1拆旧建新无需批准的观点无相应的法律依据，本院不予支持。国土资源部门在执法中，通过实地勘测，当事人签字确认，对段某1新建建筑物和其它设施非法占用土地的行为作出处罚，违法事实确认准确，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。行政复议中，忻州市国土资源局通过对相关证据的审查核实，作出复议决定符合法律规定。综上所述，上诉人段某1的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人段某1负担。本判决为终审判决。审判长 郭俊秀审判员 赵 飞审判员 曲 攀 二0一八年八月二十八日书记员 段雪皎