广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终372号上诉人（原审原告）：湛江市赤坎区向前棉织厂。住所地：广东省湛江市赤坎区康宁路。法定代表人：郭振元，厂长。被上诉人（原审被告）：湛江市土地储备管理中心。住所地：广东省湛江市人民大道中30号桉树中心内。法定代表人：陈传艺，主任。委托代理人：王琳，湛江市土地储备管理中心副主任。委托代理人：黄腾，湛江市土地储备管理中心干部。被上诉人（原审被告）：湛江市赤坎区人民政府。法定代表人：龙小艾，区长。原审第三人：湛江市赤坎区草苏村民委员会。法定代表人：朱炳权，主任。上诉人湛江市赤坎区向前棉织厂（以下简称向前棉织厂）因与被上诉人湛江市土地储备管理中心、湛江市赤坎区人民政府（以下简称赤坎区政府）、原审第三人湛江市赤坎区草苏村民委员会（以下简称草苏村委会）土地行政补偿纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年8月31日，湛江市发展和改革局作出湛发改社[2012]264号《关于湛江中心人民医院(首期)迁建项目可行性研究报告的批复》,同意迁建湛江中心人民医院。该项目建设用地位于赤坎区康宁路以南、站前路以东、源珠路以北。原告向前棉织厂位于赤坎区康宁路61号土地及地上附着物在该项目建设用地范围内。根据湛江市人民政府【2012】52号《工作会议纪要》精神，被告赤坎区政府作为湛江中心人民医院迁建项目征地拆迁责任单位，负责该项目征地拆迁工作。因收回土地及地上附着物需使用财政资金等问题，2013年1月25日被告赤坎区政府作出湛赤府【2013】1号《赤坎区人民政府关于回收湛江市赤坎向前棉织厂等企业土地有关问题的请示》（以下简称《请示》），主要内容如下：根据《市政府工作会议纪要》的要求，赤坎区作为丙方与湛江中心人民医院新院区项目用地涉及的三家企业（湛江市赤坎羽制成衣厂、湛江市赤坎机械热处理厂、湛江市赤坎向前棉织厂）签订了土地回收协议。经与国土部门、市土地储备管理中心反复核查，上述三间企业用于道路建设的公用面积共1.48亩，不作另外回收补偿。据此，与上述3间企业协商确定：湛江市赤坎羽制成衣厂签订协议土地2.06亩（其中道路用途土地0.5339亩，不作补偿），补偿款总额为540万元；湛江市赤坎机械热处理厂签订协议土地2.19亩（其中道路用途土地0.61亩，不作补偿），补偿款总额为400万元；湛江市赤坎向前棉织厂签订协议土地0.98亩（其中道路用途土地0.34亩，不作补偿），补偿款总额为220万元。随后，湛江市政府领导批示同意该《请示》意见。被告湛江市土地储备管理中心、被告赤坎区政府、原告向前棉织厂、第三人赤坎区草苏村委会于2013年7月4日签订《收回土地使用权协议书》，主要内容如下：“根据国家有关法律、法规、《湛江市政府工作会议》（【2012】52号）以及市领导的批示，经向前棉织厂与赤坎区政府反复协商同意后，由湛江市土地储备管理中心收回向前棉织厂位于湛江市赤坎区康宁路61号土地及地上所有建筑物、附着物，用于湛江中心人民医院新院区项目建设。本着平等、自愿、有偿的原则，签订本协议。一、土地及地上建筑物、附着物基本情况：土地位于湛江市赤坎区康宁路61号，土地面积约为655.37平方米，合0.98亩（以实测为准），未办理土地使用权证，地上建筑物、附着物总面积约为864平方米（经乙丙双方核实），未办理房产使用权证。二、经赤坎区政府呈报湛江市人民政府同意，土地及地上建筑物、附着物补偿款等共计220万元。其中土地补偿款为51.2万元（按80万元/亩计算）；地上所有建筑物、附着物补偿款为人民币103.68万元（按1200元/m计算）；搬迁费15万元，租金补偿费7.2万元（按6000元/月计算，补偿12个月租金），一次性拆迁补偿款（含提前解决租赁协议等赔偿款）42.92万元。…”该协议书还约定了付款方式、权利义务、违约责任等。《收回土地使用权协议书》签订后，被告湛江市土地储备管理中心、赤坎区政府已于2014年12月30日前向原告支付补偿款人民币220万元。另查，本案涉及的土地原由湛江市赤坎羽制成衣厂于1989年取得湛江市国土局批复（湛国土征字（1989）20号））同意征地建厂。后因“湛江市赤坎羽毛成衣厂”停办，该厂的股东拆股后，作为股东的原告向前棉织厂分得用地426平方米（合0.64亩）。被告赤坎区政府、湛江市土地储备管理中心认为不予补偿的0.34亩的土地，属于道路用途土地。原告向前棉织厂主张的上述0.98亩土地未办理国有土地使用权证。再查，原告向前棉织厂认为二被告未按照《收回土地使用权协议书》约定，向其少支付27.2万元土地补偿款，遂于2015年5月向赤坎区法院提起民事诉讼，请求赤坎区政府、湛江市土地储备管理中心支付上述款项。湛江市赤坎区人民法院作出【2015】湛赤民三初字第606号《民事裁定书》，告知其诉求属行政诉讼受案范围，并驳回向前棉织厂的起诉。原告向前棉织厂遂向原审法院提起本案诉讼，请求：1、判令被告按原、被告及第三人签订的《收回土地使用权协议书》约定的每亩80万元的价格支付少计的27.2万元土地补偿款给原告；2、本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为：本案为土地行政补偿纠纷。本案各方当事人争议的焦点问题是：1、原告请求二被告支付涉案0.34亩回收土地的补偿款，理由是否成立？2、原告的起诉是否超过诉讼时效？1、关于原告请求二被告支付涉案0.34亩回收土地的补偿款，理由是否成立的问题？由查明事实可以确认，原告向前棉织厂在本案中实际使用的用地面积为426平方米（0.64亩），公用分摊面积0.34亩，其中该0.64亩土地来源于湛江市赤坎羽制成衣厂取得的湛江市国土局批复（湛国土征字（1989）20号），而后原告向前棉织厂在拆股中分得该426平方米土地，并使用至案发前。依据查明事实，根据湛江市人民政府的安排，被告赤坎区政府作为湛江中心人民医院迁建征地责任单位，被告湛江市土地储备管理中心作为回收涉案土地、建筑物的责任单位，二被告在2013年7月4日与原告向前棉织厂及草苏村委会签订的《收回土地使用权协议书》，主体适格。在该《收回土地使用权协议书》中，明确有“根据国家有关法律、法规、《湛江市政府工作会议》（【2012】52号）以及领导批示，经向前棉织厂、赤坎区政府反复协商同意”和“经赤坎区政府报湛江市人民政府同意，土地及地上建筑物、附着物补偿款等共计为220万元。其中：土地补偿款为人民币51.2万元（按80万元/亩计算）…”的内容，而根据诉讼过程中，二被告提供的证据显示，就土地及地上附着物补偿问题，赤坎区政府曾于2013年1月25日以湛赤府【2013】1号《请示》向湛江市人民政府请示，明确提出涉及原告向前棉织厂签订协议土地0.98亩（其中道路用途土地为0.34亩，不作补偿），补偿款总额为220万元等内容。随后，该《请示》得到湛江市政府领导同意的批示。从时间上看该《请示》作出于2013年1月，而《收回土地使用权协议书》签订于2013年7月，显然在《收回土地使用权协议书》签订前，就土地补偿款等收回土地的关键问题，被告赤坎区政府已向上级行政机关进行了报告并取得批准。在案证据可以确认，二被告与原告向前棉织厂签订《收回土地使用权协议书》中，约定的土地补偿款人民币51.2万元，是按照80万元×0.64亩的金额予以补偿，上述51.2万元为原告向前棉织厂的用地面积426平方米（合0.64亩）的补偿款，明显不含被告赤坎区政府在《请示》中提及的不作补偿的，作为道路用途土地0.34亩，而这一约定与前述《请示》内容一致。且该《收回土地使用权协议书》约定的补偿款总额220万元也与《请示》内容相符。该《收回土地使用权协议书》涉及的土地补偿款等内容是在报经上级机关批准后，“经向前棉织厂、赤坎区政府反复协商同意”后，签订的行政协议，是行政机关为促进社会公共利益、实现行政管理目的而与原告签订的行政协议，其中虽对于土地补偿面积表述不够准确，但对于土地补偿款金额人民币51.2万元（80万元×0.64亩）的约定，应认定为是签订协议时，各方真实意思表示，不违反法律规定，现原告向前棉织厂主张二被告少支付27.2万元土地补偿款的意见，理据不足，不予支持。2、关于原告的起诉是否超过诉讼时效问题？《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”据此，对于原告向前棉织厂的起诉是否超过诉讼时效应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定处理。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”第一百三十七条规定：“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”由查明事实可以确认，原告向前棉织厂认为二被告少支付征地补偿款27.2万元，遂于2015年5月提起民事诉讼，而后又按照【2015】湛赤民三初字第606号民事裁定书的意见，提起本案行政诉讼。根据前述法律规定，原告向前棉织厂从2014年12月30日二被告向其支付220万元补偿款后，至2015年5月向人民法院提起诉讼主张权利，显然没有超过二年的诉讼时效期间。因此，二被告答辩认为，原告向前棉织厂超过诉讼时效的答辩意见，理由不能成立。综上，原告向前棉织厂认为二被告未按照约定价格少支付土地补偿款27.2万元的起诉理由，不能成立，对其诉求不予支持。二被告答辩认为不存在少计土地补偿款的答辩意见，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告湛江市赤坎区向前棉织厂的诉讼请求。本案受理费50元，由原告湛江市赤坎区向前棉织厂负担。向前棉织厂不服上述判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人提交的证据5（湛赤府【2013]1号《赤坎区人民政府关于回收湛江市赤坎向前棉织厂等企业土地有关问题的请示》及市领导批示）存在隐瞒真实情况的嫌疑，且为内部文件，其所请示的内容及批复无任何法律和事实依据，一审判决采信该证据作出判决是认定事实不清，且未对其合法、合理性进行审查。二、一审判决关于“…原告向前棉织厂在本案中实际使用用地面积为426平方米（0.64亩）公用分摊面积0.34亩”的认定是事实不清。由于上述认定事实不清，导致判决不公。请求：依法撤销湛江市中级人民法院的(2016)粤08行初153号行政判决，改判被上诉人按《收回土地使用权协议书》约定的每亩80万元的价格支付少计的27.2万元土地补偿款给上诉人。湛江市土地储备管理中心二审答辩称：一、一审法院判决认定答辩人及被上诉人湛江市赤坎区人民政府（下简称赤坎区政府）提交的湛赤府[2013]1号《赤坎区人民政府关于回收湛江市赤坎向前棉织厂等企业土地有关问题的请示》（下简称请示文件）事实清楚，采用证据合法有效。二、一审法院认定破答辩人实际使用土地面积为426平方米，公用分摊土地面积为0.34亩事实清楚正确。请求驳回上诉，维持原判。赤坎区政府二审未提交书面答辩意见。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案属土地行政补偿纠纷。二审争议的焦点是二被上诉人是否应当向上诉人再支付27.2万元土地补偿款。本案中，由于向前棉织厂在本案中实际使用的用地面积为426平方米（0.64亩），公用分摊面积0.34亩，其中该0.64亩土地来源于湛江市赤坎羽制成衣厂取得的湛江市国土局批复【湛国土征字（1989）20号】，而后向前棉织厂在拆股中分得该426平方米土地，并使用至案发前。就土地及地上附着物补偿问题，赤坎区政府曾于2013年1月25日以湛赤府【2013】1号《请示》向湛江市人民政府请示，明确提出涉及向前棉织厂签订协议土地0.98亩（其中道路用途土地为0.34亩，不作补偿），补偿款总额为220万元等内容，得到湛江市政府同意。二被上诉人与上诉人向前棉织厂签订《收回土地使用权协议书》中，约定的土地补偿款人民币51.2万元，也是按照80万元×0.64亩的金额予以补偿，上述51.2万元作为向前棉织厂用地面积426平方米（合0.64亩）的补偿款，明显不包含被告赤坎区政府在《请示》中提及的不作补偿的、作为道路用途的土地0.34亩。该协议约定与《请示》内容一致，向前棉织厂也在协议上签字确认，并已经领取了补偿款。现向前棉织厂再次主张二被上诉人少支付27.2万元土地补偿款，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湛江市赤坎区向前棉织厂负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一八年八月二十一日书记员  李文蓝