四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川15行初16号 原告刘玉银，男，汉族，1953年1月出生，原住四川省屏山县楼东乡沙坝村**，现住四川省屏山县。 委托代理人陈永聪，云南乌蒙律师事务所律师，执业证号：15306201410285204。 被告屏山县人民政府，住所地：四川省屏山县金沙江大道西段**。 法定代表人李川，县长。 出庭负责人聂学杰，副县长。 委托代理人翁广洪，四川丰宜（屏山）律师事务所律师，执业证号：15115199810487099。 被告宜宾市人民政府，住，住所地：四川省宜宾市翠屏区蜀南大道**/div> 法定代表人杜紫平，市长。 委托代理人刘宁，宜宾市人民政府法制办公室行政复议应诉科科长。 委托代理人温志衡，宜宾市人民政府法制办公室工作人员。 原告刘玉银诉被告屏山县人民政府和宜宾市人民政府土地承包经营权证行政注销及行政复议一案，本院于2018年4月26日立案后，依法组成合议庭对本案公开开庭进行了审理。原告刘玉银及委托代理人陈永聪，被告屏山县人民政府副县长聂学杰、委托代理人翁广洪，被告宜宾市人民政府委托代理人刘宁、温志恒等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘玉银诉称：2017年10月18日，屏山县人民政府作出《关于对部分(第一批)予以注销的公告》，对部分移民的《农村土地承包经营权证》予以注销并宣布作废。原告认为该注销行为没有认真核实材料和充分听取群众意见，剥夺了原告依法享有的陈述申辩、申请听证权，严重侵犯原告合法财产，属于违法注销，于2017年12月10日向宜宾市人民政府申请复议。2018年4月8日，宜宾市人民政府作出宜市府复决字（2018）11号《行政复议决定书》，决定维持屏山县人民政府《关于对部分（第一批）予以注销的公告》注销原告《农村土地承包经营权证》的行政行为。原告不服，提起诉讼，请求：1.撤销屏山县人民政府《关于对部分(第一批)予以注销的公告》注销其《农村土地承包经营权证》的具体行政行为；2.诉讼费用由被告承担。 原告刘玉银提供了以下证据： 1.身份证、户口簿、《农村土地承包经营权证》复印件，屏山县人民政府的公告、行政复议决定书，证明原告的主体资格及被告作出的行政行为。 2.库区土地调查到组确定表，证明补偿费用只涉及381水位线以下的土地。 被告屏山县人民政府辩称，屏山县人民政府作出《关于对部分〈农村土地承包经营权证〉（第一批）予以注销的公告》注销原告持有的《农村土地承包经营权证》的具体行政行为主体适格、程序合法，且有充分的法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。具体理由如下：原告户有刘玉银、谢家秀、刘川南、王思懿、王宇欣共计5人，均系向家坝水电站屏山库区农村移民。2009年3月17日，原告户向屏山县原楼东乡人民政府（现屏山县书楼镇人民政府）提交了《向家坝水电站屏山库区农村移民安置方式选择申请书》，明确载明“自愿选择投亲靠友(抚养)安置，在签订安置合同后自行完善户籍迁移手续，请予审批。一经批准，即签订安置合同，办理相关手续，按规定要求进行安置。安置后保证绝不反悔、返迁或要求再次补偿，如有违反按有关规定处理。”2009年3月28日，原告作为户主与屏山县原楼东乡人民政府签订《向家坝水电站屏山库区农村移民安置合同》，该合同第二条第（二）项约定：“乙方（即原告户）生产安置人口刘玉银、谢家秀、刘川南、王思懿、王宇欣共5人自愿选择进行投亲靠友（抚养）安置。”第五条第（一）项约定：“甲方（即屏山县原楼东乡人民政府）负责注销乙方在迁出地的土地承包证、林权证、集体土地使用权证等证件，乙方拒不交出的，甲方有权注销。”第五条第（二）项约定：“乙方完成搬迁后，应及时将迁出的土地承包证、林权证、集体土地使用权证等证件交由甲方注销。”签订《农村移民安置合同》后，原告户应领取的移民个人财产补偿补助资金429423.74元、参与分配剩余土地两补费67425.12元，合计496848.88元的补偿补助资金已经全部支付完毕。基于以上事实，屏山县人民政府认为，原告户自愿选择了投亲靠友（抚养）安置方式并签订了《农村移民安置合同》，且已经全额领取了全部补偿补助资金。根据移民相关政策规定和合同约定，原告户应当及时将《农村土地承包经营权证》交回发证机关予以注销，但原告户一直怠于履行前述义务。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的；（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的；(三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的；（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”根据该规定，结合本案实际，原告户作为向家坝水电站屏山库区农村移民，自愿选择投亲靠友（抚养）安置并签订《农村移民安置合同》的行为应当视为其提出书面申请，自愿放弃全部承包土地。原告户的《农村土地承包经营权证》依法应当被收回注销。在原告户不主动交回《农村土地承包经营权证》的情况下，屏山县人民政府根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”之规定，依法发出公告，注销原告户《农村土地承包经营权证》的具体行政行为主体适格、程序合法，且依据充分，应当予以维持。综上，屏山县人民政府作出的具体行政行为证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告屏山县人民政府提供了以下证据： 第一组：组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明被告屏山县人民政府的诉讼主体资格。 第二组：《向家坝水电站屏山县农村移民安置方式选择申请书》《向家坝水电站屏山县农村移民安置方式审批表》《向家坝水电站屏山县农村移民安置合同》，证明刘玉银户自愿选择投亲靠友（抚养）安置，根据合同约定，刘玉银户在完成搬迁后，应及时将迁出地的土地承包证、林权证、集体土地使用权证等证件交由屏山县人民政府注销，如拒不交出的，屏山县人民政府有权注销。 第三组：调查登记表、移民个人财产补偿补助资金测算表、农村部分移民补偿补助资金支付及余额控制数汇总表、屏山库区有房无户口房屋安置及补助支付表、书楼镇沙坝村一组剩余土地两补费预支付表、资金兑现情况表，证明刘玉银户应领取的移民个人财产补偿补助资金429423.74元、参与分配剩余土地两补费67425.12元，合计496848.88元的补偿补助资金已经全部支付完毕。 第四组：书府发【2014】50号文件、书楼镇沙坝村关于成立沙坝一组、二组、三组调地工作小组的决定、屏山县农村生产调地方案审批表，证明刘玉银户作为选择无土安置的移民户应退交集体土地，将土地调整给其他人员。 第五组：书楼镇人民政府《关于沙坝村已作生产安置移民户限期退交剩余土地的通告》，证明屏山县书楼镇人民政府于2014年9月23日发出通告，要求包括刘玉银户在内的沙坝村已作生产安置的移民限期交回《农村土地承包经营权证》、集体土地使用证等，由政府注销。 第六组：屏山县书楼镇人民政府《关于注销已作生产安置农村移民（第一批）的请示》、屏山县人民政府《关于对部分（第一批）予以注销的公告》、刘玉银户原《农村土地承包经营权证》，证明因刘玉银户等安置移民未及时交回迁出地的《农村土地承包经营权证》，屏山县人民政府根据书楼镇人民政府的请示和相关法律规定，公告注销刘玉银户等安置移民原迁出地的《农村土地承包经营权证》。 第七组：宜府发【2008】38号《宜宾市人民政府关于印发向家坝水电站库区农村移民安置暂行办法的通知》、屏府发【2010】13号《屏山县人民政府关于印发的通知》，证明刘玉银户作为向家坝水电站屏山库区农村移民，该户的安置人口已自愿选择投亲靠友（抚养）安置，在实施安置后，刘玉银户土地征收线外剩余土地也应全部退还村集体经济组织。 第八组：川府土【2015】888号《四川省人民政府关于金沙江向家坝水电站（宜宾市境内）建设用地的批复》、川府函【2003】36号《四川省人民政府关于向家坝水电站水库淹没区、施工区和移民安置规划区停止基本建设控制人口增长的通知》，证明四川省人民政府批准同意将包括刘玉银户在内的原集体土地转为国有建设用地。 第九组：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，证明根据相关法律、行政法规的规定，刘玉银户有权选择投亲靠友安置，在刘玉银户被依法安置后，其原《农村土地承包经营权证》应依法收回，如拒不交回的，由发证机关予以注销公告。 被告宜宾市人民政府辩称，宜宾市人民政府的行政复议程序合法，屏山县人民政府作出的《关于对部分（第一批）予以注销的公告》注销刘玉银户《农村土地承包经营权证》的行政行为符合法律规定。根据宜府发【2008】38号第七条第四款第（四）项“农村移民的生产安置方式分为农业安置、复合安置、投亲靠友安置、自谋职业安置、自谋出路安置、养老保障安置等六种安置方式。……（三）投亲靠友安置是指移民户在非移民安置规划区有亲友，并能利用补偿资金在亲友所在地解决生产出路的安置方式。投亲靠友安置分为农业安置和赡养、扶（抚）养安置两种方式”和屏府发【2010】13号第三条第三款“整户移民人口落实为生产安置人口的，在实施生产安置后，本户土地征收线外剩余土地全部退归本村民小组”的规定，刘玉银户作为向家坝水电站屏山库区农村移民，该户5名生产安置人口已选择投亲靠友（抚养）安置，签订了《农村移民安置合同》，应当视为刘玉银户已自愿放弃381水位线以上的农村土地承包经营权。根据《中华人民共和国物权法》第十五条的规定，屏山县书楼镇人民政府与刘玉银户签订的《农村移民安置合同》自合同成立时生效，刘玉银户应当履行将《农村土地承包经营权证》交由甲方注销的合同义务。刘玉银户的农村土地承包经营权已全部丧失，其所持有的《农村土地承包经营权证》已经失去法律效力，应当被收回，屏山县人民政府作出的行政行为并无不当。请求依法驳回原告刘玉银的诉讼请求。 被告宜宾市人民政府提供了以下证据： 1.行政复议申请书及附件，证明原告于2018年1月10日提出行政复议申请。 2.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书，证明行政复议依法受理。 3.行政复议答复书，证明屏山县人民政府在法定期限内作出答复。 4.延期审理通知书，证明宜宾市政府依法作出延期决定。 5.宜市府复决字【2018】11号《行政复议决定书》，证明宜宾市政府已依法作出行政复议决定。 6.送达回证，证明已依法送达法律文书。 7.《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》，证明行政复议符合法律法规的规定。 经庭审质证，原告对被告屏山县人民政府提供的第一组证据无异议；第二组证据的真实性无异议，合法性、关联性、证明目的有异议，认为不能证明屏山县人民政府有权注销原告的《农村土地承包经营权证》，不符合法律规定应当注销的条件；第三组证据的“三性”无异议，对证明目的有异议，认为该证据仅表明原告领取了土地补偿费，并没有领取两补费，土地仍然属于原告；第四组证据的真实性无异议，合法性、关联性、证明目的有异议，认为不能证明分配方案经过村组讨论，没有经过三分之二村民同意，三个小组也没经过讨论成立；第五、六、七组证据的真实性无异议，合法性、关联性、证明目的有异议，不是退还土地的依据；第八组证据的真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议，认为只能证明大范围土地的改变；第九组证据的“三性”无异议，证明目的有异议，认为并没有规定选择安置方式被安置后，原《农村土地承包经营权证》就要被收回。原告对宜宾市人民政府提供的证据的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为在双方存在争议的情况下，宜宾市人民政府应当听取原告方陈述意见再作出决定。 被告屏山县人民政府、宜宾市人民政府认为原告提供的证据系复印件，真实性不能确定。 被告屏山县人民政府对被告宜宾市人民政府提供的证据“三性”均无异议。 被告宜宾市人民政府对被告屏山县人民政府提供的证据“三性”均无异议。 本院对双方当事人真实性无争议的证据予以采信，并认定如下事实： 2017年10月17日，屏山县人民政府作出《关于对部分〈农村土地承包经营权证〉（第一批）予以注销的公告》，具体内容为：向家坝水电站屏山库区农村移民根据相关法律、政策已于2012年9月全面完成搬迁和生产安置。按照《向家坝水电站屏山库区农村移民安置合同》约定，无土安置移民应在完成搬迁后及时将迁出地的《农村土地承包经营权证》《林权证》《农村集体土地使用权证》等证件交回发证机关作废。但截至目前，尚有部分无土安置农村移民拒不交回《农村土地承包经营权证》，甚至有极少数移民多次返回原地抢种抢收，阻碍新进地户正常耕种，诱发矛盾、冲突，造成不良社会影响。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第二款、第四款及第二十一条之规定，依法对刘玉银户在内的108户应当收回而未予收回的《农村土地承包经营权证》予以注销，并宣布作废。 2018年1月10日，刘玉银向宜宾市人民政府申请复议。2018年1月17日，宜宾市人民政府受理刘玉银的复议申请，并向屏山县人民政府发出《行政复议答复通知书》。2018年1月24日，屏山县人民政府向宜宾市人民政府提交答复书。2018年4月3日，宜宾市人民政府作出宜市府复决字【2018】11号《行政复议决定书》，决定：维持屏山县人民政府作出的《关于对部分〈农村土地承包经营权证〉（第一批）予以注销的公告》注销刘玉银户《农村土地承包经营权证》的行政行为。刘玉银不服，提起诉讼，请求撤销屏山县人民政府《关于对部分〈农村土地承包经营权证〉（第一批）予以注销的公告》注销其《农村土地承包经营权证》的行政行为，并由被告承担本案诉讼费用。 另查明：1999年1月，屏山县人民政府颁发编号为768的《农村土地承包经营权证》，载明承包人（户主）刘玉银，承包地面积1.77亩，承包期限从1999年1月1日起至2029年12月31日止。 2008年11月18日，宜宾市人民政府以宜府发【2008】38号通知印发的《向家坝水电站屏山库区农村移民安置暂行办法》第六条规定：“农村移民人口分为生产安置人口和搬迁安置人口，其安置分为生产安置和搬迁安置”。第七条规定：“农村移民的生产安置方式分为农业安置、复合安置、投亲靠友安置、自谋职业安置、自谋出路安置、养老保障安置等六种安置方式。……（三）投亲靠友安置是指移民户在非移民安置规划区有亲友，并能利用补偿资金在亲友所在地解决生产出路的安置方式。投亲靠友安置分为农业安置和赡养、扶（抚）养安置两种方式。（四）自谋职业安置是指移民户在统一规划的移民安置点内取得宅基地建房，自愿不要生产用地，从事二、三产业的安置方式。……”第十三条规定：“移民生产安置的标准与确定的生产安置方式相对应，主要包括生产用地配备标准、生产安置费标准等。……（三）投亲靠友安置。……投亲靠友赡养、扶（抚）养安置生产安置费标准：28928元/人，发放给移民个人。（四）自谋职业安置。生产安置费标准28928元/人，全额发放给移民个人。……”2010年2月22日，屏山县人民政府以屏府发【2010】13号通知印发的《向家坝水电站屏山县库区征地农村移民生产安置人口分解落实意见》中关于生产安置人口的分解落实部分规定“整户移民人口落实为生产安置人口的，在实施生产安置后，本户土地征收线外剩余土地全部退归本村民小组”。 刘玉银户属于向家坝水电站屏山库区农村移民，生产安置人口为刘玉银、谢家秀、刘川南、王思懿、王宇欣共5人。2009年3月17日，刘玉银作为户主向屏山县原楼东乡人民政府提交编号为1220301047的《向家坝水电站屏山县农村移民安置方式选择申请书》，申请刘玉银户5人自愿选择投亲靠友（抚养）安置，经村民小组、村民委员会、屏山县原楼东乡人民政府、屏山县移民局、屏山县人民政府审核，同意刘玉银户选择投亲靠友安置。2009年3月28日，刘玉银作为户主与屏山县原楼东乡人民政府签订《向家坝水电站屏山县农村移民安置合同》，约定“乙方生产安置人口刘玉银、谢家秀、刘川南、王思懿、王宇欣共5人自愿选择投亲靠友（抚养）安置。乙方完成搬迁后，应及时将迁出地的土地承包证、林权证、集体土地使用权证等证件交由甲方注销”。2012年3月1日，书楼镇沙坝村成立沙坝一组调整土地工作小组，并于2012年3与16日制定了《书楼镇沙坝村一组耕地调地方案》进行土地调整。 2014年9月23日，屏山县书楼镇人民政府作出《关于沙坝村已作生产安置移民户限期退交剩余土地的通告》，要求“凡沙坝村已作生产安置的移民户未交回迁出地土地承包证、集体土地使用证等证件的，务必于2014年9月30日前交给镇人民政府注销，具体交回证件地点为镇农业服务中心。镇农业服务中心将于2014年10月10日前组织相关人员现场指认地界并退地，完善退地相关手续，将地交给沙坝村调地工作组”。2017年9月28日，屏山县书楼镇人民政府以书府【2017】105号《关于注销已作生产安置农村移民〈农村土地承包经营权证〉（第一批）的请示》向屏山县人民政府进行请示。2017年10月17日，屏山县人民政府作出《关于对部分〈农村土地承包经营权证〉（第一批）予以注销的公告》。 2015年11月3日，四川省人民政府作出川府土【2015】888号《关于金沙江向家坝水电站工程（宜宾市境内）建设用地的批复》，同意将宜宾市屏山县、宜宾县的11个乡（镇）91个村的2774.3332公顷集体农用地转为建设用地。同时将本次批准转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地102.8781公顷、未利用地176.7784公顷,合计3053.9897公顷土地征收为国家所有；同意使用国有建设用地278.3666公顷、国有未利用地1375.2006公顷。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”屏山县人民政府作为案涉《农村土地承包经营权证》的发证机关，有权依照有关规定对已丧失土地承包经营权的《农村土地承包经营权证》进行注销，并予以公告，其行为主体适格。 《农村土地承包经营权证》是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，其基础在于村集体经济组织与村民户之间建立起来的土地承包合同关系。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”本案中，刘玉银户作为向家坝水电站屏山库区农村移民，其381水位线以下的承包土地因向家坝水电站项目建设征收而丧失承包经营权，双方对此并无异议，本院予以确认。 本案争议焦点在于刘玉银户完成移民生产安置后对其381水位线以上的承包土地是否还享有承包经营权。根据本案查明的事实，刘玉银户在移民安置过程中，一户5人均选择了投亲靠友的生产安置方式。按照《向家坝水电站屏山库区农村移民安置暂行办法》和《向家坝水电站屏山县库区征地农村移民生产安置人口分解落实意见》的规定，生产安置人口在完成生产安置后，本户土地征收线外剩余土地应全部退归本村民小组。刘玉银户选择并完成了投亲靠友的生产安置方式，其381水位线以上的承包土地就应退归村集体经济组织，由村集体经济组织统一调整，重新发包分配给其他应进土地的移民户。因此，刘玉银户因选择了投亲靠友的生产安置方式而不再享有381水位线以上的承包土地的承包经营权，其编号为768的《农村土地承包经营权证》确认的土地承包经营权已全部丧失。屏山县人民政府在对刘玉银户完成投亲靠友安置和381水位线以上土地已由村集体经济组织重新发包分配的情况下，依法公告注销其编号为768的《农村土地承包经营权证》，符合法律规定。 宜宾市人民政府受理刘玉银的复议申请后，按照法定程序组织开展复议工作，程序合法；复议认定刘玉银户已丧失原土地承包经营权的事实清楚；作出的宜市府复决字【2018】11号行政复议决定符合法律规定。 综上，屏山县人民政府作出的《关于对部分〈农村土地承包经营权证〉（第一批）予以注销的公告》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；宜宾市人民政府作出的宜市府复决字【2018】11号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。刘玉银的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘玉银的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘玉银负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  陈淑玉 审判员  唐福均 审判员  李红彬 二〇一八年八月六日 法官助理李小莉 书记员  贾琳玲