浙江省嘉兴市南湖区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙0402行初111号 原告杨溢，女，1970年3月31日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。 被告嘉兴市律师协会，住所地嘉兴市南湖区中山东路1177号司法局大楼二楼。 法定代表人冯震远，会长。 出庭负责人俞国华，副会长。 委托代理人项坚民、梅军，浙江诺力亚律师事务所律师。 原告杨溢不服被告嘉兴市律师协会作出的《责令限期参加执业年度考核的通知》，向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月2日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月15日公开开庭审理了本案。原告杨溢，被告嘉兴市律师协会的出庭负责人俞国华及其委托代理人项坚民、梅军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨溢诉称，嘉兴市律师协会于2017年8月15日寄送原告《责令限期参加执业年度考核的通知》（以下简称考核通知）一份。第一，嘉兴市律师协会仿造、虚构本案的前提事实。考核通知最后一段：“本协会责令你在收到本通知十五日内参加执业年度考核，逾期仍不参加考核的，本律师协会将直接出具‘不称职’的考核结果，并建议司法机关注销律师执业证。”律师需每年参加执业年度考核，但参加年检的前提条件是律师对被投诉律师的投诉案件已经查处完成。可是嘉兴市律师协会对原告的投诉案件到今天为止仍处于没有查处完成的状态（一直拖延），造成原告不能参加年检和正常持证执业已长达九个月，严重侵犯了原告的合法权益。嘉兴市律师协会在仿造、虚构本案的前提事实。第二，本案涉及行政许可、行政命令。律师证是一张行政许可证，考核通知是行政命令，是可诉行政行为。第三，请求确认被诉行政行为无效。考核通知所用的依据即《律师执业年度考核规则》、《浙江省律师协会律师执业年度考核实施细则（试行）》没有上位法律《行政许可法》和《律师法》的依据，法院应否定该二规范性文件。一、事实。原告杨溢系嘉兴市的浙江天程律师事务所的执业律师，是行政相对人。根据目前在《行政许可法》、《律师法》法律位阶以下运行的规范性文件规定，律师和律所每年都要参加年检，被投诉律师要被“暂缓年检”。律师考核结果分为“称职”、“基本称职”、“不称职”三个等次。温州冶金房地产开发有限公司于2016年7月22日投诉至嘉兴市司法局，投诉天程所和原告律师有违法违规行为，嘉兴市司法局于2016年10月24日转给被告办理，被告于2016年11月4日立案受理。被告直到今天为止也没有将书面的《处分决定书》给原告，投诉案件处于没有查处完成的状态，原告的律师证上的上一年度年检章的有效期到2017年4月底，由于被投诉没有“查处完成”也就暂缓了2017年4月的年检，自2017年5月1日起原告律师证上未被嘉兴市司法局加盖年检章以致不能正常持证执业，影响收入和生存，侵犯了原告的合法权益。2017年8月15日，被告向原告寄送考核通知，责令原告限期参加执业年度考核，被告认为投诉案已“查处完成”，而原告主张没有“查处完成”，双方起了争议。二、律师证未年检就无效。律师证旧证注册而面上有“本证经注册自某年某月至某年某月有效”的字样，可以说当时是有“律师证未年检就无效的规定。新证中的“备案日期某年月有效期至某年月止”的意见接近。司法行政机关每年对通过年检的律师予以公告，浙江司法厅于2017年9月发布了《浙江省2017年通过考核的律师事务所和律师名册公告》，该公告中没有原告的名字。有大量案例显示律师证未年检就无效的公众普遍认知。三、法律依据。律师证的性质是一张行政许可证，因而律师证不需要年检，被告责令原告参加年检没有法律依据。1、《立法法》；2、《行政许可法》，行政许可是“依申请”、“授益性”、“羁束性”的行政行为，行政许可证一经颁发就是属于相对人私有合法财产的组成部分；3、《律师法》，《律师法》第二十三条、第二十四条中有“年度考核”的规定，对律师事务所和律师进行年度考核是律所的内部自主权，律所仅在年度考核后将考核结果提交司法行政机关，不需要等市级司法行政机关做出评价结果，因而这个提交的性质是通知。《律师法》的相关规定排除了律师协会介入“年度考核”，《行政许可法》和《律师法》是不可能授权律协设定和实施行政许可权利；4、《行政处罚法》。律协无权设定和实施律师证行政许可，实施就是管理，律协无权设定和实施律师证行政许可使得原来颁发出去的行政许可证的授益性的法定属性发生变化。律协也就当然无权责令通知原告去参加年检，律协无权对律师的执业年度出具“称职、基本称职、不称职”的考核结果，考核结果无权被增加记载在律师证上，律协也无权建议注销律师证。因此，考核通知中被告责令原告限期去参加执业年度考核，并写明后果是“建议司法行政机关注销律师执业证”，没有任何法律依据。四、关于本案应予受案。被告是基本管理所做出的行为是行政行为，侵犯了原告授益性的合法权益，造成原告自2017年5月1日至2018年2月9日不能正常执业。《行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条规定包括律师协会。关于无效行政行为和规范性文件的一并审查。被告的考核通知因违反了《浙江省行政程序办法》也无效。综上所述，管理者对被管理者不平等主体之间作出的行为是行政行为，《行政诉讼法》第二条规定，相对人认为行政行为侵犯其合法权益的有权起诉，并且本案不属于排除受案范围，也没有重复起诉。被告的考核通知是行政许可和行政命令，责令又是行政主体命相对人作为和不作为、是增加相对人义务、减损相对人权利。原告认为考核通知没有事实依据、没有上位法律依据，违反《行政许可法》和《律师法》的规定，且被告侵犯原告合法权益的后果十分严重，影响原告正常执业长达九个月，且一直在持续中。诉讼请求：一、判决确认被告寄达原告的《责令限期参加执业年度考核的通知》（落款日为2017年8月8日，于2017年8月15日收到）的行政行为无效；二、请求一并审查规章以下规范性文件：1、《律师执业年度考核规则》；2、《浙江省律师协会律师执业年度考核实施细则（试行）》；3、本案诉讼费用由被告负担。 原告提供以下证据： 1．原告的身份证、律师证各一份，证明原告的主体资格，原告是浙江天程律师事务所的执业律师，律师证第一页载明“本证为持证人依法获准律师执业的有效凭证”，下方是中华人民共和国司法部监制，律师证第二页左边上面是执业证号13304199711200381，其中的1997是指原告取得该证的年份在1997年，下面是法律执业资格证号为119670030349，是指原告于1996年通过律师资格考试取得的证号。律师证第二页上加盖了浙江省司法厅行政许可专用章，因而律师证是一张行政许可证。又证明律师证最后一页写本证应当加盖律师年度考核备案专用章，在2014、2015、2016年度，原告的律师证上加盖“称职”章，就是由嘉律协出具的年检考核结果。又证明自2017年5月1日起，原告的律师证上没有被加盖年检章，影响了原告的正常持证执业。 2．《关于公布嘉兴市律师协会换届选举结果的通知》（嘉律党委[2016]8号）和嘉律协于2017年1月编制的嘉兴市律师通讯录各一份，证明被告的主体资格，嘉律协会长是冯震远，办公地址与嘉兴市司法局在一起为嘉兴市中山东路1177号，以及嘉律协秘书处与嘉市局律管处合用一间办公室。 3．《责令限期参加执业年度考核的通知》及邮寄凭证各一份，证明嘉律协落款日为2017年8月8日、于8月15日寄达原告的《责令限期参加执业年度考核的通知》，该通知是本案的主要诉讼请求即请求确认行政行为无效。 4．原告的律师资格证书一份，证明原告于1996年9月获得当时的中华人民共和国司法部律师资格审查委员会颁发的《律师资格证书》，证号为1196700330349，与是证上的律师资格证号一样。 5．天程所陈思雯律师的律师证一份，主要证明天程所陈思雯律师的律师证上，发证机关是浙江省司法厅、加盖的是“浙江省司法厅行政许可专用章”，其加盖“称职”考核结果的有效期是涵盖下一年度的。 6．天程所和杨溢的《被投诉事项告知书》一份，证明温冶房产投诉天程所和杨溢律师有违法违规行为，由嘉市局转办给嘉律协，嘉律协于2016年11月4日受理立案。 7．浙江省司法厅官网页面截图和《浙江省2017年通过考核的律师事务所和律师名册公告》，证明在浙江省司法厅官网上，浙江省司法厅于2017年9月发布了《浙江省2017年通过考核的律师事务所和律师名册公告》，天程所在第151页，内中没有原告的名字。这是省司法厅沿袭1996年律师执业证管理办法老规定，现在的律师界规范性文件中没有规定过要公告，公告会对社会公众造成错误印象以为律师证未经年检就无效。 8．原告在律途信息管理系统里“律师办案”查询截图一份、嘉市局和嘉律协联合发文《关于加快我市律师信息管理系统建设的通知》一份，证明在律途系统里察看到，天程所的原告，自2017年5月1日起至今天2018年2月9日，因嘉律协对投诉案件未“查处完成”、被暂缓年检、影响正常律师执业、没有接办过案源的情况。嘉兴市司法局和嘉兴市律师协会于2017年2月16日联合发文《关于加快我市律师信息管理系统建设的通知》，要求全市律所安装杭州律途科技有限公司的律师信息管理系统的软件。 9．口头训诫录音文字记录一份（2017年6月8日），证明2017年6月8日上午10：35-10：55，嘉律协惩戒委的陈昱律师、孙兆胜律师和秘书处普通工作人员何雁一起来到天程所杨溢律师办公室，陈昱律师表示今天当天口头训诫之后，会有一份书面材料给原告以确保原告向省律协行使申请复查的权利，陈昱作了六次表态，然后陈昱照着《口头训诫宣读书》对原告宣读执行了。嘉律协提供了“口头训诫”录音光盘，原告是针对录音的文字记录。 10．口头训诫宣读书（2017年6月8日复印件）一份、其他地方律协的训诫处分决定书：1）、新乡律协关于宋连义的处分决定书；2）、阜阳市律师协会行业处分决定书；3）行政执法简易程序的交通违章《处罚决定书》，证明嘉律协2017年6月7日制作的《口头训诫宣读书》，并派陈昱、孙兆胜等人到原告处宣读执行，让杨溢在该书下方用铅笔签了字、拍照后又收回去了。其他地方的训诫处分决定书，并没有“口头训诫”这一档种类，并且为了保障被调查律师有向上一级律协申请复查的权利，律协必须要制作书面的训诫《处分决定书》，载明相关事实及依据。 11．嘉兴市司法局的行政答辩状一份、嘉律协的听证笔录一份，证明答辩状是嘉兴市司法局在（2017）浙0402行初字55号案中提交的，嘉兴市司法局陈述2016年8月温冶房产投诉函致嘉兴市司法局。2017年5月26日，嘉律协对温冶房产投诉案如开听证会，证明温投房产的投诉日期为2016年7月22日。 12．《嘉兴市律师协会六届五次会长会议有关原告一案延长办法期限的纪要》一份，证明嘉律协于2017年1月4日召开会议，嘉律协陈昱以杨溢案的“情况复杂，材料众多”申请延期六个月；同时证明原告不能参加执业考核的原因。 13．温冶房产投诉时的主要证据：2014年12月8日温州中院开出的传票、五权威部门关于用通知书通知律师出庭的规定、最高人民法院官网上的《传票》和《出庭通知书》的样本、全国各地法院通知诉讼代理人的《出庭通知书》、2017年5月5日天程所给嘉律协的函件和拍照地址截图、2017年5月16日天程所给原告的上述函件之修正函，证明温冶房产的投诉事项不能成立，进而证明嘉律协办理的这投诉案处违法、也证明嘉律协没有查处完成。 14．原告在律途系统的截图，证明在律途系统中查询可得知，原告从2017年5月1日起至2018年5月11日因嘉律协的原因造成没有办理过一件法律服务案件，即嘉律协对投诉案件的办理查处工作影响了原告的正常执业、也就影响了原告的收入和生存。 15．嘉兴市司法局在嘉兴市人民政府官网上发布的《嘉兴市通过2016年度考核的律师事务所和律师名册的公告》，证明2016年5月31日，嘉兴市司法局在嘉兴市人民政府官网上发布的嘉兴市通过2016年度考核的律师事务所和律师名册的公告，也即嘉市局自述承认这个律师界年检公告是“行政许可结果”。 经质证，被告认为，证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明对象的最后一项有异议，律师证上没有加盖年检章的原因在于原告，对于律师证没有年检对执业是否造成影响是原告的主观判断，没有任何客观证据予以支持。证据2真实性合法性没有异议，跟本案没有关联。证据3没有异议。证据4没有异议。证据5-8都与本案无关。证据9没有异议。证据10没有异议，但是提交的其他几份法律文书跟本案无关，并不是原告证明本案事实的证据。证据11-14跟本案无关，事实上11-14四组证据，是嘉兴市司法局和律协对原告执业行为的一个处理的行为，无论是一个行政处罚还是处理，跟本案的行为是两个行为，不属于本案的审查范围。证据15也是一样的，跟本案无关。 被告嘉兴市律师协会辩称，一、被告作出的《责令限期参加执业年度考核的通知》的行为不属于《行政诉讼法》调整的行政行为，其争议依法不属于人民法院行政诉讼受理范围。为此，被告请求法院依照《行政诉讼法》第十二条的规定裁定驳回其起诉。律师执业年度考核，是律师协会在律师事务所对本所律师上一年度执业活动进行考核的基础上，对律师的执业表现所作出的一种评价，律师执业年度考核结果并不对律师的权利义务产生实质影响。因此，不属于《行政诉讼法》调整范围。为此，被告请求法院裁定驳回原告的起诉。二、原告提出的对《律师执业年度考核规则》和《浙江省律师协会律师执业年度考核实施细则（试行）》一并合法性审查的请求不符合法律规定。《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。《律师执业年度考核规则》和《浙江省律师协会律师执业年度考核实施细则（试行）》系行为自律组织即中华全国律师协会、浙江律师协会分别制订，显然不属于《行政诉讼法》第五十三条规定所列规范性文件范围。三、被告作出的《责令限期参加执业年度考核的通知》符合律师协会相关规定的要求，原告提出的确认该行为无效的请求，于法无据。2017年7月18日，浙江天程律师事务所向被告提出《关于杨溢律师执业年检的情况说明》，指出其本人明确表示不同意办理律师执业年度考核。为此，被告于2017年8月8日依照行业规则向其送达《责令限期参加执业年度考核的通知》。鉴于杨溢不同意参加执业年度考核，依据《律师执业年度考核规则》第二十一条、《浙江省律师协会律师执业年度考核实施细则（试行）》第二十四条规定，被告作出《责令限期参加执业年度考核的通知》并按规定予以送达，该行为符合上述行业自律组织规则的规定，原告提出的确认该行为无效的请求无法律依据，其诉讼请求应依法驳回。 被告嘉兴市律师协会提供以下证据： 1．口头训诫笔录、口头训诫宣读书、录音资料各一份，证明被告对原告的处罚已完成并送达。 2．《关于原告律师执业证年检的情况说明》一份，证明原告本人不同意参加执业年度考核，原告也于6月8日收到口头训诫宣读书。 3．《责令限期参加执业年度考核的通知》及邮寄单，证明被告作出的考核通知的内容及送达事实。 经质证，原告认为，证据1、2因为没有原件，原告拒绝发表质证意见。对证据3的真实性、关联性没有异议，合法性有异议。考核通知所涉及的事实虚假，所涉及的法律依据违反上位法，考核通知增加了原告的义务，上位法没有规定律师有义务参加年度考核，律协也无此权力，考核通知让原告去参加，增加了原告的义务，凡是增加原告义务的行为就是一个可诉行政行为。律师执业证是行政许可证，是注销行政许可之决定的前面的一个关联行为也是可诉的。 被告嘉兴市律师协会提供法律法规依据：《律师执业年度考核规则》（律发通[2010]25号）第二十一条、《浙江省律师协会律师执业年度考核实施细则（试行）》（浙律协[2011]28号）第二十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-4，被告对其真实性无异议，本院予以认定。证据5-8，与本案不具关联性，本院不予认定。证据9、10，被告对真实性无异议，本院予以认定；对其中几份法律文书因与本案不具关联性，本院不予认定。证据11-15，上述证据与本案不具关联性，本院不予认定。被告提供的证据1，被告虽未提供原件，但该证据与原告提供的证据9、10相符，本院对其真实性予以认定。证据2，该证据在有关原告的其他案件中能够反映该事实，本院予以确认。证据3的真实性原告无异议，本院予以认定。 经审理查明，2017年8月8日，嘉兴市律师协会向原告寄送《责令限期参加执业年度考核的通知》一份，通知载明：本协会对全市律师进行执业年度考核期间，因你涉嫌违法违规正在接受查处，根据中华全国律师协会《律师执业年度考核规则》第二十条、《浙江省律师协会律师执业年度考核实施细则（试行）》第二十三条决定暂缓对你的执业年度考核。近期，收到你所在的浙江天程律师事务所书面报告，天程律师事务所在协会对你的查处完成后，即按规定对你开展律师年度考核，但你本人不同意参加执业年度考核。为此，依据中华全国律师协会《律师执业年度考核规则》第二十一条、《浙江省律师协会律师执业年度考核实施细则（试行）》第二十四条之规定，本协会责令你在收到本通知十五日内参加执业年度考核，逾期仍不参加考核的，本律师协会将直接出具“不称职”的考核结果，并建议司法行政机关注销律师执业证。该通知由原告于2017年8月15日收到。 本院认为，被告向原告寄送的《责令限期参加执业年度考核的通知》，系依据《律师执业年度考核规则》第二十一条、《浙江省律师协会律师执业年度考核实施细则（试行）》第二十四条的规定作出。其中第二十一条规定：“律师不按规定参加执业年度考核的，律师事务所应当如实报告，由设区的市级律师协会或者直辖市律师协会责令其限期参加执业年度考核；逾期仍不参加考核的，由律师协会直接出具“不称职”的考核结果。”第二十四条规定：“律师不按规定参加执业年度考核的，律师事务所应当如实报告，由市律师协会责令其在十五日内参加执业年度考核；逾期仍不参加考核的，由市律师协会直接出具“不称职”的考核结果，并建议司法行政机关注销其律师执业证”。从上述规定可看出，被告作出的《责令限期参加执业年度考核的通知》不是最终的处理结果，此时程序尚未结束，其对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力，对原告的权利义务尚未产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，该行为不属于人民法院的受案范围。 据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下： 驳回杨溢的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  李红平 审 判 员  王 晨 人民陪审员  钱阿三 二〇一八年八月二十七日 书 记 员  曹 清