广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）粤71行终1003号上诉人（原审原告）广州市瑶台实业有限公司，住所地广州市越秀区。法定代表人陈金泉，该司董事长。委托代理人刘焱，系广东鹏瑞律师事务所律师。上诉人（原审被告）广州市国土资源和规划委员会，住所地广东省广州市越秀区。负责人彭高峰，该委主任。委托代理人刘雅荔，该委工作人员。委托代理人王保军，系广东启源律师事务所律师。原审第三人广州市新键房地产开发有限公司（已吊销），住所地广州市经济开发区。上诉人广州市瑶台实业有限公司因诉上诉人广州市国土资源和规划委员会行政处理决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，1996年7月22日，原告（原广州市白云区矿泉瑶台村民委员会）和第三人（均为乙方）、原广州市国土局（甲方）签订穗国地出合(96)161号《广州市国有土地使用权出让合同》，约定：甲方向乙方出让白云区瑶台村东侧7302平方米的土地，位置范围如穗国土建用字〔1995〕第389号文附图所示。该地块的土地使用权出让金总额为4207035元，另有业务费116243元。需在交首期出让金时交齐。乙方向甲方支付土地使用权出让金的时间为：1.在1996年7月30日前，支付出让金总额的20%，即841407元人民币；2.在1996年11月30日前，支付出让金总额的20%，即841407元人民币；3.在1997年3月30日前，支付出让金总额的30%，即1262110元人民币；4.在1997年7月30日前，支付出让金总额的30%，即1262111元人民币。凡逾期三十日仍未支付的，甲方可解除合同，不退还收取的出让金，若甲方决定继续维持本合同，则从滞纳之日起每日按应缴价款的千分之一缴纳滞纳金等内容。1997年8月10日，第三人作出《关于申请缓交国有土地使用权出让金的报告》申请缓交土地出让金。广州市土地开发中心相关领导在该报告中“由于该公司在资金方面确实存在困难，拟建议：第二期出让金延期至97年11月30日前缴交，但须交九个月银行贷款利息（69290元）；第三期出让金延期至97年12月20日前缴交，但须交银行利息（65440元）；第四期出让金延期至98年1月30日前缴交，但须交银行利息（34645元）”的呈批内容上批示“同意”。另查，原告及第三人于1996年7月8日支付第一期出让金841407元，第三人于1996年7月8日支付业务费116243元，第三人于1997年8月26日缴交利息69290元。被告于2016年5月23日作出的穗国土规划〔2016〕250号《广州市国土资源和规划委员会催告函》，催告原告和第三人补缴土地出让金3365628元和违约金3365628元，合计6731256元，并登报向第三人公告送达该催告函。原告于2016年6月14日向被告提出异议，认为原告不具有补缴土地出让金的义务，被告认为该异议理由不成立，于2016年11月4日作出的穗国土规划法字〔2016〕28号《行政决定书》，责令原告和第三人补缴土地出让金3365628元和违约金3365628元，合计6731256元。诉讼中，原告认为案涉土地出让档案含有证明国土部门认定第三人单方缴纳土地出让金的材料，申请调取广州市房地产档案馆1996出合字161号档案资料，原审法院调取该档案出让金批复意见表、出让金评估报告等材料，材料上有原广州市白云区矿泉街瑶台村委会分成部分自用，免交土地出让金，实收出让金4207035元，业务费116243元等意见内容。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门具体负责征收。”据此，被告有征收土地出让金的职权。广州市房地产档案馆1996出合字161号档案资料的出让金批复意见表、出让金评估报告等材料上有原广州市白云区矿泉街瑶台村委会分成部分自用，免交土地出让金，实收出让金4207035元，业务费116243元等意见内容。该意见内容确定原广州市白云区矿泉街瑶台村委会分成部分建筑面积自用，该部分面积免交土地出让金，但未免除原告与第三人共同缴纳实收部分出让金4207035元及业务费116243元的义务。穗国地出合(96)161号《广州市国有土地使用权出让合同》约定的土地受让方(乙方)是原告、第三人两单位。根据该合同约定，由乙方向甲方支付土地使用权出让金，原告及第三人均是出让合同的义务方，均应向被告承担支付土地出让金义务。原告、第三人共同承担土地出让金补缴义务后，原告、第三人之间如何分配缴纳责任属原告和第三人之间的民事关系，与本案被诉行政行为合法性无关。关于“由于该公司在资金方面确实存在困难，拟建议：第二期出让金延期至97年11月30日前缴交，但须交九个月银行贷款利息（69290元）；第三期出让金延期至97年12月20日前缴交，但须交银行利息（65440元）；第四期出让金延期至98年1月30日前缴交，但须交银行利息（34645元）”的呈批内容被批示同意的法律后果的理解问题。本院认为，批准延期缴交土地出让金的原因和条件是“该公司在资金方面确实存在困难”，而不是土地受让方实际“交银行利息”，土地受让方“须交银行利息”是批准延期缴交土地出让金的后果。土地受让方是否实际“交银行利息”不是是否适用延期缴交土地出让金批准内容的前提，土地受让方是否实际“交银行利息”均应适用批准延期缴交土地出让金的批准内容。“交银行利息”是被批准延期缴交土地出让金增加的正常履约义务，是变更合同条款设定的新义务，而滞纳金条款设定的是违约责任，其性质不同。根据第三人申请，土地受让方应于1996年11月30日前支付的第二期出让金本金841407元，获批准延期至1997年11月30日前支付，该笔出让金至2017年1月22日未支付，841407元出让金本金逾期多年，按每日千分之一计违约金，违约金已超过本金。根据第三人申请，土地受让方应于1997年3月30日前支付的第三期出让金本金1262110元，获批准延期至1997年12月20日前支付，该笔出让金至2017年1月22日未支付，1262110元出让金本金逾期多年，按每日千分之一计违约金，违约金已超过本金。根据第三人申请，土地受让方应于1997年7月30日前支付第四期出让金本金1262111元，获批准延期至1998年1月30日前支付，该笔出让金至2017年1月22日未支付，1262111元出让金本金逾期多年，按每日千分之一计违约金，违约金已超过本金。以上三项欠缴出让金本金、违约金合计为3365628×2=6731256元。但被告收取了第二期出让金延期至1997年11月30日前缴交而须交的“九个月银行贷款利息”69290元后，未将第三期出让金延期至1997年12月20日前缴交而须交的银行利息65440元及第四期出让金延期至1998年1月30日前缴交而须交的银行利息34645元计入追缴范围，且未说明具有合法合理事由，属认定事实不清。原告、第三人未按照出让合同约定履行缴纳土地出让金义务，被告应予以追缴，但被告作出穗国土规划法字第〔2016〕28号行政决定，追缴欠缴土地土让金本金3365628元、滞纳金3365628元，合计6731256元，认定事实不清，应予撤销，由于土地出让金的征收涉及公共利益，被告对此应重新处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：撤销被告广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土规划法字〔2016〕28号行政决定；被告广州市国土资源和规划委员会于原审判决发生法律效力之日起60日内就穗国地出合(96)161号《广州市国有土地使用权出让合同》的土地出让金追缴问题重新作出处理。上诉人广州市瑶台实业有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人与原审第三人签订《集资合作建房合同》，涉案地块是原瑶台村委的村自留建设用地，本用作自用项目，但由于当时广州市鼓励集体土地参与市场流通，允许村自留地直接通过转让变成国有土地，名义上上诉人与原审第三人是合作建房，但上诉人并未参与原审第三人商品房部分的开发，也未因商品房买卖获取任何收益，只是取得部分分配给社员使用，依据当时有效的《批转市国土局、地产管理局关于广州市国有土地使用权出让金标准的请示的通知》（穗府〔1993〕**）的规定，上诉人不需要承担缴纳土地出让金的义务。二、原广州市国土局（即本案被上诉人）与原审第三人及上诉人签订《国有土地使用权出让合同》，其历史背景是1995年、1996年基于广州市的政策等规定，允许村集体经济组织利用自有用地与地产公司合作建房，解决村集体经济发展资金不足问题，同时规避集体土地征转为国有土地的审批。因此，涉案土地出让合同涉及的土地受让方只是本案原审第三人，将上诉人加入合同受让方是基于当时的政策属于技术性处理，才能办理相关用地审批、房地产开发的审批工作。且根据涉案出让合同可以明显看出，上诉人属于事后加名处理，且书写的字体明显与该出让合同手写字体不同。三、涉案土地属于合作开发，分属两个主体，出让金约定的数额4207035元实际上是原审第三人应当承担的部分，上诉人自留部分是免交土地出让金。根据被上诉人提交的《广州市国有土地使用权出让金评估报告》和《国有土地使用权出让金批复意见》关于土地出让金的计算来看，涉案土地实际应缴纳的土地出让金由两个部分组成，其中属于上诉人应交部分为5812129元，属于原审第三人应交部分为4207035元，本次上诉人应交部分属于自用，免收土地出让金，属于原审第三人部分应由原审第三人缴纳。因此，被上诉人作出被诉行政决定让上诉人承担属于原审第三人分得部分面积的应交出让金4207035元缴纳义务，属于明显证据不足，依法应不予支持。同时，出让合同有两个受让方，即上诉人及原审第三人，是因为该合同约定的出让金仅为4207035元是根据原审第三人分得面积结合出让金缴纳标准计算的，而属于上诉人的部分是暂时免交出让金，将来该部分面积上市交易，是需要按照该出让合同及《广州市国有土地使用权出让金评估报告》和《国有土地使用权出让金批复意见》，由上诉人缴纳该部分的土地出让金。四、涉案《国有土地使用权出让合同》签订后，原广州市国土局一直都是只将原审第三人作为涉案土地出让金缴交义务人并进行追缴，原审第三人亦以资金周转困难等理由多次单方向被上诉人申请缓交土地出让金及滞纳金，均获得被上诉人的批准同意，结合以上事实及土地出让档案资料，亦可证实涉案土地出让合同约定的出让金缴纳义务主体是原审第三人。从签订出让合同至今长达二十多年，被上诉人从未向上诉人追缴过涉案土地出让金，尤其是原审第三人申请缓交土地出让金获批之后长达十多年，被上诉人从未向上诉人追缴土地出让金，亦未向上诉人告知原审第三人申请缓交出让金及欠交土地出让金的事实。现被上诉人在原审第三人已停业十多年属于空壳公司的情况下，将上诉人作为追缴义务人承担本应由原审第三人缴交土地出让金的义务，明显违背事实和当时的政策规定，违反信赖利益保护原则。综上所述，被上诉人作出涉案行政决定认定事实不清，适用法律法规及相关政策规定错误，依法应予撤销。请求二审法院：1.维持原审判决第一项判决内容；2.撤销原审判决第二项判决内容；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。上诉人广州市国土资源和规划委员会不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人及原审第三人未按《广州市国有土地使用权出让合同》穗国地出合(96)161号(下称出让合同)约定履行义务，欠缴土地出让金本金3365628元、违约金3365628元，合计6731256元，事实清楚。1.被上诉人及原审第三人尚欠出让金本金3365628元。根据出让合同第八条第1款、第2款约定：该地块的土地使用权出让金总额为4207035元。另：有业务费116243元。需在交首期出让金时交齐。出让合同签订后，乙方(受让方，被上诉人及原审第三人)向甲方支付土地使用权出让金的时间为：⑴在1996年7月30日前，支付出让金总额的20%，即841407元人民币；⑵在1996年11月30日前，支付出让金总额的20%，即841407元人民币；⑶在1997年3月30日前，支付出让金总额的30%，即1262110元人民币；⑷在1997年7月30日前，支付出让金总额的30%，即1262111元人民币。同时约定：各期应付的出让金，凡逾期三十日仍未支付的，甲方有权解除合同，前期所收取的出让金不予退还，并可依法向乙方索赔。若甲方同意继续维持本合同，则从滞纳之日起每日按应缴价款的1‰缴纳滞纳金。被上诉人及原审第三人于1996年7月8日支付出让金841407元、业务费116243元。被上诉人及原审第三人至今尚欠出让金本金3365628元。2.被上诉人及原审第三人已支付延期付款利息69290元。被上诉人及原审第三人应于1996年11月30日前支付第二期出让金本金841407元。根据原审第三人申请，获批准延期至1997年11月30日前支付该期出让金，顺延期间交九个月银行贷款利息69290元。被上诉人及原审第三人于1997年8月21日缴交利息69290元。3.被上诉人及原审第三人应支付违约金3365628元。①被上诉人及原审第三人应于1996年11月30日前支付第二期出让金本金841407元。根据原审第三人申请，获批准延期至1997年11月30日前支付该期出让金。该笔出让金本金至今未支付，841407元出让金本金逾期多年，按合同约定的滞罚率每日千分之一计收违约金841407元（封顶）。②被上诉人及原审第三人应于1997年3月30日前支付第三期出让金本金1262110元，该笔出让金本金至今未支付，1262110元出让金本金逾期多年，按合同约定的滞罚率每日千分之一计收违约金1262110元（封顶）。③被上诉人及原审第三人应于1997年7月30日前支付第三期出让金本金1262111元，该笔出让金本金至今未支付，1262111元出让金本金逾期多年，按合同约定的滞罚率每日千分之一计违约金1262111元（封顶）。以上①②③项违约金合计为3365628元。二、原审判决中“关于‘由于该公司在资金方面确实存在困难。拟建议：第二期出让金延期至1997年11月30日前缴交，但须交九个月银行贷款利息（69290元）；第三期出让金延期至1997年12月20日前缴交，但须交银行利息（65440元）；第四期出让金延期至1998年1月30日前缴交，但须交银行利息（34645元）’的呈批内容被批示同意的法律后果的理解问题”的说法认定事实不清，适用法律错误。1.原审判决中的“本院认为，批准延期缴交土地出让金的原因和条件是‘该公司在资金方面确实存在困难’，而不是土地受让方实际‘交银行利息’，土地受让方‘须交银行利息’是批准延期缴交土地出让金的后果。”的说法是错误的。“须交银行利息”是典型的条件设定的表达方式，并非最终后果的表达方式。本案中，“该公司在资金方面确实存在困难”只是延期缴交土地出让金的原因，“须交银行利息”则是能够延期缴交土地出让金的设定条件。因“该公司在资金方面确实存在困难”，在“须交银行利息”的条件下，最终能够延期至某个日期才是结果。《中华人民共和国合同法》第四十五条规定：当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。本案中，被上诉人因符合“交九个月银行贷款利息（69290元）”的条件，因此第二期出让金延期至1997年11月30日前缴交的约定生效，其违约金也是自1997年11月30日后开始计算。而第三期和第四期出让金延期缴交申请因未符合条件，延期约定并未生效，因此，无需计收第三期65440元和第四期34645元延期利息，而是要按照出让合同约定计收违约金。2.广州市中级人民法院作出生效的（2015）穗中法行非诉审复字第8号行政裁定书中对于本案相同的情况认定如下：鉴于申请复议人与被申请执行人签订的国有土地使用权出让合同及相关补充性协议中仅约定支付滞纳金并未对利息进行约定，且支付滞纳金与利息均属于对被申请执行人不按约定缴纳土地出让金的惩罚性措施，重复使用两种惩罚性措施没有法律依据。因此，上诉人作出被诉《行政决定书》认定事实清楚。综上所述，被上诉人、原审第三人未按照出让合同约定履行义务，欠缴土地出让金本金3365628元、违约金3365628元，合计6731256元。上诉人根据出让合同约定、按照法律法规的规定、依照法定程序作出被诉《行政决定书》事实清楚、程序合法。原审判决对上诉人未将第三期出让金延期利息65440元和第四期出让金延期利息34645元纳入追缴范围属认定事实不清，是存在错误的。请求二审法院：1.撤销原审判决；2.维持上诉人作出的被诉《行政决定书》；3.一、二审的诉讼费由被上诉人负担。经审查，原审法院查明事实清楚且有相应证据予以证实，本院予以确认。另查明，在签订国有土地使用权出让合同前，广州市房地产评估管理所于1996年6月19日经审核作出收件编号960204号“广州市国有土地使用权出让金评估报告”载明“甲方：广州市白云区矿泉街瑶台村委会；乙方：广州市新键房地产开发有限公司；甲方分成部分自用，免交土地出让金”，该报告按乙方广州市新键房地产开发有限公司所占面积计算收取土地出让金4207035元；1996年7月2日，经原广州市国土局法定代表人签字审批、广州市土地开发中心作出评估号960204的96复字66号“广州市国有土地使用权出让金批复意见”，按广州市新键房地产开发有限公司所占面积计算收取土地出让金4207035元，按广州市白云区矿泉街瑶台村委会应缴纳土地出让金5812129元的2%收取业务费；合计收取地价4323278元。广州市白云区矿泉街瑶台村委会和原审第三人广州市新键房地产开发有限公司于1996年7月8日缴纳土地出让金841407元、业务费116243元。1996年7月5日，原审第三人广州市新键房地产开发有限公司单方向原广州市国土局提交“关于申请分期缴交土地出让金的报告”，1996年7月18日经原广州市国土局法定代表人批转广州市土地开发中心同意。1996年7月22日，原广州市国土局与广州市白云区矿泉街瑶台村委会、原审第三人广州市新键房地产开发有限公司签订穗国地出合（96）161号《广州市国有土地使用权出让合同》，确定按原审第三人广州市新键房地产开发有限公司所占面积计算收取土地出让金4207035元。1997年8月10日，原审第三人广州市新键房地产开发有限公司单方向原广州市国土局提交《关于申请缓交国有土地使用权出让金的报告》，获批准；没有证据证明上诉人广州市瑶台实业有限公司知悉该情况。国家企业信用信息公示系统（广东）显示“广州市新键房地产开发有限公司于2003年10月9日吊销”。至上诉人广州市国土资源和规划委员会于2016年5月23日作出的穗国土规划〔2016〕250号《广州市国土资源和规划委员会催告函》的长达十几年间，没有任何证据证明上诉人广州市国土资源和规划委员会曾追缴过该土地出让金。上诉人广州市瑶台实业有限公司向本院提出涉案地块的业主已缴纳土地出让金，并提交了房屋坐落越秀区瑶池西街17号404房的粤房地权证穗字第**不动产登记证书和房屋坐落越秀区瑶池西街13号501房的不动产登记证书，其中，粤房房地权证穗字第**动产登记证书附记栏载“已征收国有土地使用权出让金，使用年限70年，从1996年7粤22日起”等内容。本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理。……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。……七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失。……”因此，土地管理部门与土地使用者签订土地使用权出让合同的行为，属于土地管理机关行使土地管理职权的行政行为。本案证据显示，在原广州市国土局与广州市白云区矿泉街瑶台村委会、原审第三人广州市新键房地产开发有限公司于1996年7月22日签订（96）161号《广州市国有土地使用权出让合同》前，三方已协商并确定了涉案土地出让金按原审第三人广州市新键房地产开发有限公司所占面积计算为4207035元，由原审第三人广州市新键房地产开发有限公司负担，广州市白云区矿泉街瑶台村委会免交土地出让金。虽然广州市白云区矿泉街瑶台村委会、原审第三人广州市新键房地产开发有限公司共同作为（96）161号《广州市国有土地使用权出让合同》的受让方，但根据广州市房地产评估管理所作出的960204号“广州市国有土地使用权出让金评估报告”和广州市土地开发中心作出的96复字66号“广州市国有土地使用权出让金批复意见”内容，广州市白云区矿泉街瑶台村委会显然只是土地提供者，而非按原审第三人广州市新键房地产开发有限公司所占面积计算收取土地出让金4207035元的土地出让金缴纳者；况且，原审第三人广州市新键房地产开发有限公司于1997年8月10日单方以资金困难为由向原广州市国土局提交《关于申请缓交国有土地使用权出让金的报告》，原广州市国土局相关负责人批示“由于该公司在资金方面确实存在困难”同意缓交，广州市白云区矿泉街瑶台村委会对此一无所知，原广州市国土局在此后十余年从未通知广州市白云区矿泉街瑶台村委会缴纳该欠缴土地出让金。可见，原广州市国土局一直认为该土地出让金的缴纳主体是原审第三人广州市新键房地产开发有限公司而非广州市白云区矿泉街瑶台村委会。在原审第三人广州市新键房地产开发有限公司于2003年10月9日吊销十三年之后，上诉人广州市国土资源和规划委员会于2016年11月4日作出的穗国土规划法字〔2016〕28号《行政决定书》，责令上诉人广州市瑶台实业有限公司和原审第三人广州市新键房地产开发有限公司“补缴土地出让金3365628元和违约金3365628元，合计6731256元”，将上诉人广州市瑶台实业有限公司认定为本案土地出让金共同缴交主体显然与历史事实不符，将本应由本案原审第三人广州市新键房地产开发有限公司单独承担的义务转变为上诉人广州市瑶台实业有限公司与原审第三人广州市新键房地产开发有限公司的共同义务；更为严重的是，原审第三人广州市新键房地产开发有限公司于2003年10月9日被吊销，已不具备承担责任的资格，如按穗国土规划法字〔2016〕28号《行政决定书》执行，上诉人广州市瑶台实业有限公司承担的不是共同责任而是实质上的全部责任。上诉人广州市国土资源和规划委员会作为土地管理职能部门，长期不履行追缴土地出让金职责，致使作为具有本案土地出让金缴交义务的原审第三人广州市新键房地产开发有限公司被吊销十二年多后才启动追缴程序，本案因土地行政管理机关长期怠于履行行政职责，导致放纵土地出让金缴交义务主体，致使本案土地出让金无法追回。上诉人广州市国土资源和规划委员会将本案土地出让金缴交义务转嫁给上诉人广州市瑶台实业有限公司没有事实依据，不具有正当性。根据上诉人广州市瑶台实业有限公司向本院提交的粤房地房地权证穗字第**产登记证书显示，涉案地块销售的房屋业主在办理商品房转移登记时已缴纳了土地出让金，涉案地块是否已缴纳土地出让金及是否存在重复征收问题存疑。上诉人广州市国土资源和规划委员会作出穗国土规划法字〔2016〕28号《行政决定书》认定事实不清。综上所述，上诉人广州市瑶台实业有限公司的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实基本清楚，但说理错误，其撤销理由更是不能成立，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初7号行政判决；二、撤销上诉人广州市国土资源和规划委员会于2016年11月4日作出的穗国土规划法字﹝2016﹞28号《行政决定书》；本案一、二审受理费各50元，均由上诉人广州市国土资源和规划委员会负担。本判决为终审判决。审判长  肖志雄审判员  杨 芳审判员  石晓利二〇一八年八月二日书记员  王 薇