湖南省岳阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘0621行初24号 原告岳阳县柏祥镇红砖厂。住所地岳阳县柏祥镇。 负责人刘晓明，男，汉族，1952年8月4日出生，岳阳县人，住岳阳县。 委托代理人谈文，湖南湘杰律师事务所律师。 被告岳阳县柏祥镇人民政府。住所地岳阳县柏祥镇刘民居委会。 法定代表人吴进，镇长。 委托代理人戴永红，男，汉族，1974年8月9日出生，岳阳县柏祥镇人民政府人大主席，党委委员，住岳阳县。 委托代理人黄亮星，湖南微水律师事务所律师。 第三人李大年，男，汉族，1969年2月7日，岳阳市人，住岳阳市岳阳楼区。 第三人黄旭华，男，汉族，1963年11月5日，住湖南省岳阳县。 第三人黄培望，男，汉族，1952年8月3日，岳阳市人，住湖南省岳阳市岳阳楼区。 原告岳阳县柏祥镇红砖厂因要求确认被告岳阳县柏祥镇人民政府关停拆除砖厂行政行为违法及行政赔偿一案，于2018年5月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2018年5月8日向被告岳阳县柏祥镇人民政府送达起诉状副本，应诉通知书、举证通知书、诉讼须知及主要负责人参加诉讼通知。依法组成合议庭，并于2018年6月8日公开进行了第一次开庭审理。本院于2018年6月20日依法通知黄旭华、黄培望、李大年为第三人参加诉讼，并于2018年7月27日公开进行了第二次开庭审理，原告岳阳县柏祥镇红砖厂的经营者刘晓明及委托代理人谈文、被告岳阳县柏祥镇人民政府的委托代理人戴永红、黄亮星、第三人李大年出庭参加了诉讼。第三人黄旭华、黄培望经本院传票传唤，拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年8月7日，原告与被告签订《柏祥镇依法关闭取缔粘土砖厂协议书》，原告承诺自2017年8月31日起永久停止粘土砖制烧生产，并配合供电部门拆除供电设施。原告岳阳县柏祥镇红砖厂同意被告岳阳县柏祥镇人民政府组织专业人员在2017年8月31日前拆除烟囱和砖窑。被告岳阳县柏祥镇人民政府负责拆除烟囱和砖窑后一个月时间内，由县依法关闭取缔粘土砖厂工作领导小组办公室核定奖励资金拨付到原告岳阳县柏祥镇红砖厂。 原告岳阳县柏祥镇红砖厂诉称，诉讼请求：1、请求判决确认被告关停、拆除原告的砖厂行政行为违法;2、请求依法判决赔偿原告砖厂损失暂定215万元(具体金额或以委托司法鉴定评估报告结果为准)。3、请求依法判决由被告承担本案全部诉讼费用。原告是众多在岳阳县经营红砖生产的企业经营业主之一。多年来一直依法纳税，也按时足额向岳阳县国土局、林业局、工商局、环保局等职能部门缴纳全部上缴管理费用。原告企业为国家建设添砖加瓦;为社会解决许多人的就业问题，使许多原本不富裕的穷困家庭得到一份相对稳定的收入，维持了基本生活条件，这些民工成为家庭的经济支柱，企业为国家建设和社会稳定作出不可磨灭的贡献。被告先后行政拘留、刑事拘留了两名经营业主，在这些业主同意拆除红砖厂烟囱等设施之后才先后予以释放，2017年8月在未告知原告的情形下，被告利用威胁手段，非法强行关停了原告的红砖生产企业，并拆除原告的砖厂生产设施，甚至包括其他住房和设施，原告来不及搬出来的生活用品及其他财产都被掩埋导致原告损失巨大。被告作为政府部门应当依法行政，乡镇政府无权实施强制折除行政处罚行为，对原告的企业设施拆除、关停的的具体行政行并未遵循法律规定、也未依照法定程序进行，被告上述行政行侵犯了原告的合法权益。据此，原告依据(中华人民共和国行诉讼法》的规定，特提起行政诉讼，请求法院依法支持诉讼请求。 原告岳阳县柏祥镇红砖厂为支持其诉讼主张，向法庭提供了五组证据、依据，结合庭审质证、认证，每组证据证明的目的及所要说明的问题归纳如下：第一组证据：1.营业执照、2.身份证明、3.柏祥镇同意建厂批复、承诺、文明经营证书、4.矿产资源费、水土保持费、环保费。证明目的：1.原告经营黏土红砖获得工商部门行政许可、2.原告的身份、3.原告经营获得建厂系被告招商引资企业，4.并依法缴纳税费。第二组证据：砖厂损失明细。证明原告砖厂被强制拆除、原告投资建设的砖厂被强制拆除后，部分损失情况。第三组证据：法律依据，证明上述证明原告合法经营，因国家政策调整导致原告企业关停、造成损失。原告所有损失应当依法获得补偿，被告对原告损失承担举证责任。第四组证据：岳阳市其它县市区关停黏土砖厂的补偿协议、评估报告，岳阳县辖区的烟花鞭炮厂家关停补偿协议。证明目的：1.岳阳市其它县市区关停黏土砖厂的都依法对砖厂进行评估、依法补偿，2.岳阳县辖区的烟花鞭炮厂家关停也依法进行了补偿。3.岳阳县黏土砖厂也应当得到依法补偿。第五组证据：拘留照片、拘留决定书、传唤证。证明目的：1.政府对其中几家红砖厂经营人采取强制措施，迫使所有人都签字同意被告拆除原告的设施。2.该协议不能作为认定事实依据。 被告岳阳县柏祥镇人民政府辩称，答辩人岳阳县柏祥镇人民政府因原告岳阳县柏祥镇红砖厂起诉要求确认答辩人关停、拆除其砖厂的行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，现针对起诉事由答辩如下：一、在原告砖厂的关停和拆除过程中，答辩人进行的活动不是具体行政行为。按照国务院办公厅国办发(2005)33号通知、工业和信息化部工业产业(2010)第122号公告和国家发展和改革委办公厅发改办环资(2012)2313号通知规定，要求本目录所列的落后生产工艺装备和产品按规定期限淘汰、一律不得转移、生产、销售、使用和利用，岳阳县24门以下砖瓦轮窑在2012年禁止生产"。因此，原告的实心粘土砖厂依照国家政策属于应当关停的范围，自2012年以后，其生产就是处于违法状态。答辩人本次在粘土砖厂禁止生产和关停的行动中，是按照中央环保督查组的要求和县政府的安排开展工作的，执行的是国家政策，履行的是基层政府的管理职能，不是具体行政行为。二、在粘土砖厂的关停中，答辩人履行基层政府管理职能，具有法律依据。《中华人民共和国宪法》第一百零七条第二款规定，乡、民族乡、镇的人民政府的职责是执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。机构职能具体设置中，乡镇主要职能有：执行本行政区域内的经济和社会发展计划、财政预算，管理全镇的农业、工业及教育、科学、文化、卫生、计划生育、民政、司法及镇区、新农村规划和建设、环境保护、土地等行政工作。本次关停粘土砖厂的行动，事关经济社会发展、环境保护、土地资源和工、农业生产等方方面面，答辩人按照岳阳县人民政府的统一部署履职，执行的是上级政府的决定，这是基层政府的日常工作，不是针对相对人的具体行政行为。三、答辩人在本辖区粘土砖厂的关停工作中，依法、人性化的完成了本职工作为了落实禁止粘土砖生产的政策，岳阳县人民政府召开了县政府常务会议，发布了公告，并与各乡镇签订了责任状。答辩人按照岳阳县人民政府的要求，制定了具体的工作实施方案，广泛地开展了宣传发动工作、认真组织了砖厂负责人学习国家关于淘汰落后生产工艺装备的政策、法律、法规，认真做好了砖厂关停和拆除的动员工作。2017年8月，各砖厂老板在通晓国家禁粘规定后，在村委会的见证下，自觉和答辩人签订了《岳阳县依法关闭取缔粘土砖厂协议书》。在协议书签订后，答辩人又考虑砖厂的实际情况，预留了充足的时间，确保了砖厂有足够的时间做好关停和拆除的准备。在本镇粘土砖厂的关停工作中，答辩人依法、人性化的完成了本职工作。本次关停粘土砖厂行动得到了老板的大力支持，各砖厂都提前做好了关停准备，加之，拆除的仅仅是砖厂的轮窑及烟囱，不存在对生活用品和其他财产造成损失。四、原告砖厂的拆除是按协议履约，不是行政强制依照国家政策规定，原告的砖厂应当淘汰关停，自动关停的，按规定给与奖励。通过答辩人耐心地、多次政策宣传和讲解，原告自愿与答辩人达成了关闭取缔粘土砖厂的协议书，协议第二条规定，原告同意砖窑和烟囱由答辩人组织专业人员拆除，因此，砖窑和烟囱的拆除是履行协议约定，而不是强制拆除。综上所述，答辩人落实砖厂关停和拆除的政策，是履行基层政府的管理职责，不是具体行政行为，其行为除了按规定给与奖励外，也对原告权益没有任何实际影响，因此，该行为不可诉；同时，答辩人在事前与原告达成了协议，所以，答辩人的履职行为合法，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。 在法律规定的期限内，被告向法庭提供了四组证据、依据，结合庭审质证、认证，每组证据证明的目的及所要说明的问题归纳如下：第一组证据：单位信用代码证。证明目的：1.被告的主体资格。第二组证据：宪法、司法解释规定、政府机构设置及职能文件和责任状。证明目的：1.被告具有行政管理职能；2.粘土砖厂的关停属于管理职能范围；3.管理行为不可诉。第三组证据：国务院办公厅（2005）国办发33号文件、工信部（2010）第122号文件、国家发改委（2012）2313号文件。证明目的：1.原告的粘土砖厂属于关停对象；2、关停时间为2012年；3.原告2012年后的生产不受法律保护。第四组证据：砖厂关停取缔协议书、工作方案和领款凭条。证明目的：1.原告砖厂关停取缔有关事项已经达成协议；2.被告是按照协议约定履行政府管理职能的；3.留足了原告准备的时间。 第三人李大年的陈述意见与原告起诉内容相一致。 第三人李大年未向法庭提交证据。 第三人黄培望在收到起诉状副本后在法定期限内没有向法庭提交陈述意见及证据、依据。 第三人黄旭华在收到起诉状副本后在法定期限内没有向法庭提交陈述意见及证据、依据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据、依据质证如下：第一组证据：1.关于营业执照，招商引资的对象是方东九，并不是原告刘晓明。而且到现在的采矿证，安全生产证、工商执照我们现在没有看到。2.矿产资源费、水土保持费、环保费，不能证明砖厂经营的合法性。对于第二组证据都不清楚。第三组证据的法条真实性是没有问题的，但是法条应当结合实际进行运用，行政许可、行政处罚、刑法，是不适用的，我们乡政府并没有实际行政强制行为，与本案没有关联性，我们是协议的履行。第四组证据：1.真实性没有异议，与本案关联性有异议，砖厂关停是否具有合法性，如是不合法存在的砖厂关停，砖厂用地性质，生产状况，处理方式是不同的。2.烟花鞭炮厂，不同的企业，不具有可比性，与本案没有关联性。第五组证据：证明了生产经营的违法性，公安机关依法履行的职责，所以与本案没有关联性。 第三人李大年对原告提供的五组证据都没有异议。 原告对被告提供的四组证据、依据质证如下：第一组证据只能证明被告只能参加本案的诉讼活动。第二、三组证据：1.真实性有异议，这个文件并没有向原告出示，原告不知情。2.合法性有异议，关停原告企业依法应予以补偿，上述文件并没有针对补偿，所以违法。实施原告企业关停的行政行为应由县人民政府执行，被告举的证据不能证明被告有关停企业的主体资格，同时上述文件并没有授权被告拆除原告的生产设施，切割原告的生产设备。3.关联性有异议，上述文件没有哪一条法律规定，被告具备关停和强拆的主体资格。第四组证据实性、合法性、关联性都有异议。这份协议原告没有签字盖章，真实性无法确认，关于通知书和回证都不是原告的签名，实施方案之前也没有向原告出示，无法核实他的真实性。被告的实施方案的合法性有异议，被告没有资格拆除和关停原告的企业，方案中对于原告的损失没有进行补偿，与国家的政策相冲突。该方案中并没有设制原告的救济权利和措施，关联性有异议，不能证明被告的证明目的，被告是否是事后补的方案，不得而知，即使方案存在，是否按方案进行了实施。不能证明被告的行政行为合法性的证据。关于协议方面有异议：1.这份协议原告并没有签字，并未与被告达成关停和拆除的协议。并未同意被告拆除生产设施。2.原被告之间就损失补偿部分达成协议。3.被告应依法对原告的损失进行补偿。领款凭证与本案无关。 第三人李大年对被告提供的证据的质证意见与原告的质证意见相一致。 本院对上述证据认证如下：对原告提供的第一组证据、第三组证据，被告提供的四组证据的真实性本院予以采信。对原告提供的第二组证据因来源于自行书写的损失清单，并没有其他证据加以佐证本院不予采信。第四组证据、第五组证据与本案没有关联本院不予认证 经审理查明，2005年6月6日，国务院办公厅发布国办发（2005）33号《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》规定，逐步禁止生产和使用实心粘土砖。已限期禁止生产和使用实心粘土砖的170个城市，要向逐步淘汰粘土制品推进，并向郊区城镇延伸。其他城市要按照国家的统一部署，分期分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。2006年7月31日，湖南省人民代表大会常务委员会发布《湖南省新型墙体材料推广应用条例》规定，禁止在城市规划内新建、扩建粘土实心砖生产企业，禁止任何单位和个人占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖。2004年3月5日，岳阳县柏祥镇人民政府为了促进乡镇企业的经济发展，引进企业“新兴建材有限公司”，并向“新兴建材有限公司”作出了承诺。2004年4月8日，被告岳阳县柏祥镇人民政府同意黄湘玖创办“新兴建材厂”建砖窑10门。于2006年6月1日取得营业执照，一年一检，有效期为2006年6月1日至2009年11月9日。2009年11月9日，岳阳县人民政府办公室出台《岳阳县禁止生产和使用实心粘土砖及新型墙体材料推广工作实施方案》中明确规定粘土砖生产企业所有行政许可均不得继续办理。原告企业从此未能继续依法办理营业执照年检、环保部门核发的排污许可、国土部门核发的采矿许可、林业部门的林地占用审批及得到水土保持执法部门认可。 2009年11月2日，岳阳县人民政府发布岳县政通《2009》14号《关于禁止使用实心粘土砖的通告》主要内容如下：一，自2009年12月1日起，全县范围内新建、改建、扩建的各类建筑工程零零线以上的墙体与永久构筑物，禁止使用实心粘土砖。二，全县禁止使用实心粘土砖工作由县墙体材料改革领导小组牵头，按照属地原则，各乡镇人民政府为第一责任人；县直相关职能部门要密切配合，确保全县禁止使用实心粘土砖工作落实。三，本县行政区域内建筑工程的设计、施工、验收，必须按照禁止使用实心粘土砖有关执行。四，新型墙体材料生产企业必须按照国家或行业标准组织生产等。五，对于违反通告规定的，将依照有关法律法规予以查处。六，本通知自2009年12月1日起施行。2012年8月21日，国家发展和改革委办公厅发改办环资《2012》2313号《关于开展“十二五”城市城区限制使用粘土制品县城禁止使用实心粘土砖工作的通知》，将岳阳县确定为第一批“限粘”、“禁实”县城名单。2017年6月7日，岳阳县人民政府办公室以岳县政办函《2017》78号关于印发《岳阳县依法关闭取缔粘土砖厂工作实施方案》的通知。岳阳县依法关闭取缔粘土砖厂工作实施方案确定的目标任务为：政府牵头、属地负责，在2017年6月30日前面关停县城规划区粘土砖厂，在2017年8月31日前全面关停全县其他所有粘土砖厂。乡镇人民政府，按照属地管理原则，负责本辖区粘土砖厂关闭取缔工作，对粘土砖厂关闭取缔工作实行责任包干。 2017年6月11日，岳阳县柏祥镇人民政府人民政府向相关村总支部、村委会、部门单位下发了关于印发《岳阳县柏祥镇人民政府依法关闭取缔粘土砖厂工作实施方案》的通知，在2017年8月31日前全面关停全乡所有粘土砖厂，逾期未关停的依法强制关闭取缔。2017年8月31日，原告与被告签订《柏祥镇依法关闭取缔粘土砖厂协议书》：一、原告承诺自2017年8月20日起永久停止粘土砖制烧生产，并配合供电部门拆除供电设施；二、原告同意被告在2017年8月31日组织专业人员拆除烟囱和砖窑；三、被告负责拆除烟囱和砖窑后一个月时间内，由县依法关闭取缔粘土砖厂工作领导小组办公室核定奖励奖金拨给原告；四、原告在当地村组支持下，清选有用器材，并负责清运垃圾，恢复植被；五、原告自行关闭期间不得新开挖耕地、山林取土制砖，违者依法严处；原告自行处理劳资、供销、承包等合同关系。合同签订后，原告未及时关闭砖厂。2017年9月20日，被告组织专业力量，将原告砖厂拆除。原告以及第三人在被告处领取奖金、补偿款。2018年4月27日岳阳县柏祥镇红砖厂承包负责人刘晓明以岳阳县柏祥镇红砖厂的名义提起行政诉讼，认为被告柏祥镇人民政府作为乡镇政府无权实施强制拆除行政处罚行为，对原告岳阳县柏祥镇红砖厂的设施拆除、关停的行政行为未遵循法律规定，也未依照法定程序进行。故诉至本院，请求判如所请。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三条规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为”，《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款“禁止损毁耕地烧砖。在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖”。岳阳县作为第一批国家规定的“禁实”县，岳阳县人民政府下发了《关于依法关闭取缔粘土砖厂的通告》，被告柏祥镇人民政府根据通告中“各乡镇人民政府按照属地管理原则，负责辖区内粘土砖厂关闭取缔具体工作，负责协调解决关闭取缔工作中的有关具体问题”的要求，履行职责，与原告柏祥镇红砖厂的所有人和承包人多次进行协商，与之签订《岳阳县柏祥镇依法关闭取缔粘土砖厂协议书》，其协议是被告柏祥镇人民政府为实现公共利益和行政管理目标，在法定职责范围内，与原告柏祥镇红砖厂订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。被告柏祥镇人民政府按照双方签订的行政协议对其生产设施予以拆除，符合法律的规定。原告提出的被告利用威逼手段，非法强行关停原告的红砖生产企业，以及原告来不及搬出来的生活用品和其他财产被掩埋，导致原告损失巨大与事实不符，本院不予采信，故对原告要求被告柏祥镇人民政府赔偿原告215万元的诉讼请求不予支持。被告柏祥镇镇人民政府认为自己的行为是基层政府的日常工作，不是针对相对人的行政行为的理由不成立，本院不予支持。 同时，原告柏祥镇红砖厂的营业执照、其安全生产许可证、采矿许可证、等相关证照也均已失效。在此情形下，被告柏祥镇镇人民政府结合当地实际，仍以奖金的形式对原告柏祥镇红砖厂给予适当补偿，已经充分保护了其合法权益。原告柏祥镇红砖厂虽然在其无照无证经营期间向相关部门缴纳了一定的税、费，但不能认定其因此而取得了合法地位。原告柏祥镇红砖厂违法经营应由相关部门依照相关规定进行处罚，在此期间所应缴纳的税、费也应予缴纳。如《中华人民共和国税收征收管理法》第三十七条的规定，“对未取得营业执照从事经营的单位或者个人，除由工商行政管理机关依法处理外，由税务机关核定其应纳税额，责令缴纳”。经本院合法传唤第三人黄培望、黄旭华未到庭参加诉讼。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第七十九条第二款之规定，判决如下: 驳回原告岳阳县柏祥镇红砖厂的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告岳阳县柏祥镇红砖厂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。 审 判 长  郭林梅 人民陪审员  杨建萍 人民陪审员  易文谷 二〇一八年八月二十九日 书 记 员  张 萍 附相关条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第七十九条第二款之规定： 第七十九条第二款第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。