四川省都江堰市人民法院 行 政 判 决 书 (2017)川0181行初39号 原告成都市通荣商贸有限公司，住所地：成都市郫都区郫筒镇科化南路33号6栋1单元25层12号。 法定代表人王倩，职务：总经理。 委托代理人则金华，四川履枰律师事务所律师。 委托代理人杨芳，四川履枰律师事务所律师。 被告成都市郫都区安靖镇人民政府（原郫县安靖镇人民政府），住所地：四川省成都市郫都区安靖镇金河路269号。 法定代表人李维东，职务：镇长。 出庭负责人龙彬，男，系该镇副镇长，1972年10月26日出生，汉族，住四川省郫县。 委托代理人单瑞峰，四川法奥律师事务所律师。 原告成都市通荣商贸有限公司（以下简称通荣公司）诉被告成都市郫都区安靖镇人民政府（以下简称安靖镇政府）确认行政行为违法一案，本院于2017年5月4日受理后，依法向被告安靖镇政府送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。审理过程中，案外人曾开通于2017年6月20日向本院提交申请书，以曾开通与本案原告法定代表人王倩存在股东资格纠纷一案（案号：（2017）川0124民初10号），本案原告主体不适格为由，申请中止审理本案。本院于2017年6月21日公开开庭审理了本案，原告通荣公司委托代理人则金华、杨芳，被告安靖镇政府副镇长龙彬、委托代理人单瑞峰到庭参加诉讼。本院于同日中止本案审理。2017年8月25日，原告向本院提交申请书，以（2017）川0124民初10号案由从股东资格确认诉讼变更为借款合同纠纷诉讼为由，申请本院恢复审理。本院于2017年10月17日恢复审理。本案现已审理终结。 原告通荣公司诉称，2014年12月，原告通过合法的方式受让取得位于郫××区安靖镇林湾石材城面积约17000平方米的商铺。同时，原告与四川天九房地产开发有限公司签订了《土地使用权租赁合同》，租赁该商铺所在地的土地约59.8亩。原告依法取得林湾石材城的物业经营管理权。2017年4月28日，被告安靖镇政府以关闭林湾石材城为由，未告知原告的前提下，安排人员强行挖掘、损坏原告部分商铺及商铺经营道路，导致原告及众多商户无法正常营业。原告认为，其依法取得林湾石材城的商铺及商铺所在宗地的使用权。被告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》等规定，严重侵犯原告的合法权益并造成重大损失。故起诉至法院，请求判令确认被告损坏原告位于安靖镇××村石材城商铺及商铺路面的行为违法。 被告安靖镇政府辩称，原告的诉称与事实不符，答辩人与林湾石材城并无直接管理关系，更未安排人员强行损坏商铺及道路，无任何破坏林湾石材城的行为，因此并无具体行政行为，更无违反相关法律、法规的行为，未侵犯原告的合法权益，原告的损失也与被告无关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，法院应当驳回原告的诉讼请求。 原告通荣公司向本院提交了以下证据： 第一组证据 1、原告营业执照，载明原告名称、类型、成立日期、经营范围为销售装饰物品、家用电器、石材、建材、五金、日用百货、物业管理，证明原告主体资格适格且原告无违反《环境保护法》的行为； 2、被告组织机构代码信息，证明被告主体资格适格； 第二组证据 3、安靖镇领导成员姓名及职务信息图片，证明邱从武为安靖党委书记，龙彬为安靖镇副镇长； 4、安靖镇领导成员分管部门及联系村社分工信息图片，证明龙彬分管林湾村被告领导带领机关部门关闭原告石材城的行为； 第三组证据 5、《证明》，郫县安靖镇建设管理办公室于2009年1月8日出具且郫县××××村村民委员会加盖印章，证明石材城商铺的用地性质和产权归属，郫县安靖建设管理办公室、林湾村村民委员会于2009年1月8日认可成都市奇缘美石材有限公司在郫县××××村租用土地约32亩建设生产基地，且已建设完毕的300平方米办公用房产权属于该公司所有； 6、（2014）成铁中执字第94号执行裁定书、（2014）成铁中执字第94—1号执行裁定书，证明经过司法程序，杨志金（成都市奇缘美石园林景观工程有限公司法定代表人）所有的位于成××××石材城商铺以550万元在抵债给姚昌云； 7、《土地使用权租赁合同》两份、《土地使用权租赁补充合同》一份，四川天九房地产开发有限公司与曾开通、王倩于2014年12月15日签订一份，四川天九房地产开发有限公司与原告于2014年12月15日签订一份，后于2015年9月15日签订补充合同一份，证明原告获得商铺所在地约59.8亩的土地使用权； 8、《商铺买卖协议》及《收条》，姚昌云、曾开通、杨志金、成都市奇缘美石园林景观工程有限公司、成都诚宇致商贸有限公司于2014年11月27日签订买卖协议，姚昌云于2014年12月19日书写收条，证明曾开通、王倩以600万元从姚昌云处购得石材城商铺17000平方米； 9、《声明书》，杨志金、成都市奇缘美石园林景观工程有限公司于2015年5月22日出具，证明杨志金、成都市奇缘美石园林景观工程有限公司声明原告为林湾石材城唯一合法所有权人； 第四组证据 10、《租赁合同》两份，原告分别与商户胡英外、陈振川于2015年7月1日签订，证明原告将商铺出租给承租商户，合同中约定了租赁商户须合法经营且租赁商户有相应的营业执照； 11、《成都市通荣商贸有限公司林湾石材城项目环境影响备案报告》封面及《郫县环境保护局建设项目备案通知》，证明郫县环保局同意备案原告提交的《林湾石材城项目环境影响备案报告》且原告依法经营林湾石材城商铺； 第五证据 12、《安全生产监督检查行政执法文书整改指令书》，安靖镇政府于2017年2月25日向原告作出，证明被告依据《环境保护法》要求原告立即停止生产、加工，并于2017年4月30日搬离； 13、《成都市郫××区安靖镇人民政府关于妥善处置林湾石材城关闭相关问题的函》，安靖镇政府于2017年3月10日向林湾石材城作出，证明被告于2017年3月10日告知原告及石材城商家，污染严重、无证无照的，将依法查处取缔、整治关闭，原告及石材城商家必须落实整治关闭措施； 14、《通知》，安靖镇政府于2017年4月7日向原告作出，证明被告直接、明确、限期要求原告搬离，并处置关闭搬迁相关事宜，但无陈述、申辩、复议的等合法救济途径，被告明知石材城有众多商户，且与原告是租赁关系； 15、林湾石材城关闭视频及照片：2017年4月27日视频7份，视频显示，被告单位负责人龙彬、部分挂牌工作人员、穿警察制服人员及穿保安制服人员（其中部分佩戴“安靖镇治安巡逻”红色袖章）、安装警灯车辆在林湾石材城市场。4月28日视频16份，视频显示，被告单位负责人龙彬、部分挂牌工作人员、数十名穿警察制服人员及穿保安制服人员（其中部分佩戴“安靖镇治安巡逻”红色袖章）、安装警灯车辆、医护标示车辆在林湾石材城市场大门口，破碎机在上述部分人员注视下正在现场作业，破碎林湾石材城大门口连接外界路面及石材城市场大门“林湾石材城”招牌，部分群众与工作人员发生冲突。4月28日照片3张，内容为“林湾石材城永久性关闭”广告牌、穿警察制服人员、破碎机现场作业。5月8日照片20张，内容为林湾石材城商铺写有“拆”字。5月10日视频7份，视频中，有车辆在林湾石材城拉运倾倒泥土、在商铺附近堆积泥土。以上视频及照片证明2017年4月27日，龙彬带领工作人员到林湾石材城市场要求商户搬迁，但没有出具要求原告和商户搬迁、搬离手续。2017年4月27日，林湾石材城大门招牌完好、市场路面平整，商户对政府强行要求搬迁表示强烈不满和严重质疑。2017年4月28日，石材城四周设立了多块“林湾石材城永久性关闭”的大型广告牌，被告强行关闭林湾石材城，但对众多商户的合理诉求没有任何救济途径、对商户的维权行为粗暴回应。被告从2月25日、3月10日、4月7日及27日、28日对石材城市场的损害是一致的，被告在进行过程中没有向原告告知任何的救济途径。在对市场关闭过程中，被告对原告的市场监控视频设备等进行关闭； 第六组证据 16、被告物业经理罗金春证人证言，证明2017年4月27日，龙彬带领工作人员到林湾石材城市场要求商户搬迁，但没有出具要求原告和商户搬迁、搬离的手续。截止2017年4月27日，林湾石材城大门招牌、商家招牌完好、市场路面平整，商户对政府强行要求搬迁表示强烈不满和严重质疑，但未得到有效回应。2017年4月28日，邱从武、龙彬带领政府工作人员、警察、城管、医护人员等上百人进入市场，封锁市场，控制并限制原告市场管理人员的自由，动用破路机毁坏市场大门、路面。原告市场管理办公室在事发之前一直放置有电脑和监控系统，以用于平时对石材城进行监控管理和维护。被告在毁坏市场后，指挥工作人员收缴了原告办公室的电脑主机和监控系统，并破坏了市场内外的监控摄像头，但未出具扣押财物手续，至今未返还； 第七组证据 17、成都商报名为《盘踞郫都安靖10多年千余家无证无照作坊被取缔》的报道、华西都市报名为《紧扣“西控”郫都区拆除上千家烂木料作坊》的报道，证明成都商报于2017年4月28日采访邱从武并报道安靖镇无证无照企业被取缔、关闭、拆除。华西都市报于2017年5月1日采访邱从武并报道安靖镇取缔、关闭、拆除无证无照加工作坊。林湾石材城被强行关闭的时间与媒体报道相吻合，被告是本次强行关闭石材城的领导组织者； 第八组证据 18、《关于部分安靖镇林湾石材城商户〈针对成都市郫都区整治无证无照经营工作领导小组办公室责令林湾石材城商家限期撤除的回函〉的答复》及《关于成都市通荣商贸有限公司反映“成都市郫都区整治无证无照经营工作领导小组办公室告知书产生不良影响”的答复》，成都市郫都区整治无证无照经营工作领导小组办公室分别于2017年4月27日、2017年6月9日作出，载明成都市郫都区整治无证无照经营专项行动中向商户发出的《告知书》仅限于将整治重点内容进行告知，并不是行政处罚文书，不会对商户的合法经营活动产生任何不利后果； 第九组证据 19、胡英外民事起诉状、郫县人民法院传票、应诉及举证通知书，证明原告的租赁商户胡英外于2017年4月13日向郫县人民法院提起诉讼，被告的行政指令行为已对原告的权利造成实质性影响和损失； 第十组证据 20、《公证书》及57张照片，中华人民共和国四川省成都市国力公证处于2017年5月8日作出，证明截止2017年5月5日石材城承租户已搬离，石材城市场已被挖掘毁坏，市场完全停业无人经营，原告的石材城已被关闭。被告挖掘毁坏市场路面行为已对原告的权利造成实质性影响和损失。 被告安靖镇政府的质证意见是： 第一组、第二组证据，真实性、合法性无异议，关联性有异议，从营业执照的经营范围看，原告经营范围是销售，没有加工和生产。本次诉讼涉及的是原告在石材产加工生产的问题，这些问题与本案无直接关系，安靖镇领导分工信息图片的质证意见与其他证据一起发表； 第三组证据，证据5、《证明》是复印件，是郫县安靖管理办公室作出，有两张无法辨识真伪，故不予质证；证据6、（2014）成铁中执字第94号执行裁定书上没有公章，不予质证，对（2014）成铁中执字第94—1号执行裁定书的真实性认可，对合法性、关联性有异议，因为该裁定书有违法的规定。被告已向成铁中院提起异议且正在审理中，且裁定书提到“办理相关手续”，但在诉讼中未看到办理相关手续的证据；证据7、对原告与天九公司签订的土地租赁合同的真实性无异议，合法性有异议，林湾村村委会对租赁土地事宜已向政府作了汇报，其提到天九公司转租给原告是违法转租、违约转租。且林湾村村委与原告解除了合同，本案中原告没有土地的合法使用权。证据8、《商铺买卖协议》与第94—1号裁定相关联，对该协议的真实性无异议，但因第94-1的裁定本身存在违法情形，故该协议的签订缺乏基础，不能达到原告的证明目的。证据9、《声明书》载明的内容不合法，杨志金申明原告是商铺的合法所有权人，但无任何权属证明，故无法达到原告的证明目的； 第四组证据，证据10、原告与商户签订的租赁合同是原告与案外人签订，无法核实其真实性，且与本案无关；证据11、真实性无异议，但不能说明原告已经取得合法手续，石材加工除要确定手续外还有排污报告等，仅凭一份环境备案报告无法证明其取得相关手续。 第五组证据，证据12、整改指令书是告知行为，该指令书中明确了因原告具有法律规定的情形（违法排污等），故被告发出该指令书；证据13、《关于妥善处置林湾石材城关闭相关问题的函》是政府按《成都市郫都区整治无证无照经营专项行动实施方案》的要求，向石材城传达的函件，并非强制措施；证据14、《通知》的重点是通知原告安排具体人员处理有关无照的相关事宜，是告知行为；证据15、所有视频均是经优盘拷贝，未呈现原件，真实性无法确认。且每个视频时间很短，拍摄时间、情境及是否经过剪辑无法核实，不符合证据的基本要求，不能作为证据使用。所有的视频均不能证明是安靖镇政府或由政府安排人员破坏林湾石材城的道路、商铺、关闭石材城。视频中未见邱从武在现场，也未见其破坏或者指挥破坏道路、商铺。视频中龙彬在现场，是因林湾村拟收回土地，与石材城经营者发生争执，龙彬作为分管领导，前去现场沟通、协调、宣讲法律。视频中与林湾村安保人员发生冲突，机械破坏道路均系林湾村村民所为。经营者（租户）与村民发生冲突系因原告未及时将剩余期间租金、押金退还给经营者所致；以上几份文件是告知行为，是被告按照成都市郫都区整治无证无照经营行动方案的相关要求，在巡查时发现原告的问题后，被告通知了有关商家，商家要求被告现场说明，被告几次到现场对商家作出说明； 第六组证据，证据16、因原告存在违法生产、违法排污行为，故被告告知原告。原告诉称是由镇长和书记组织断路，但证人的陈述并非事实，断路、设置广告牌行为是村民因收回土地发生的，不是政府行为； 第七组证据，证据17、媒体报道只提到关闭的原因，但没有提到关于本案诉争的事实，无法达到原告的证明目的； 第八组证据，证据18、无证无照办公室回复的函件是郫都区整治小组作出的，不是被告作出的，且在函件中明确了告知书不是行政文书，不是行政处罚行为，只是一种告知行为； 第九组证据，证据19、胡英外租赁诉讼是胡英外与原告的诉讼，无法证明被告关闭石材厂的行为； 第十组证据，证据20、《公证书》及其照片的真实性、合法性无异议，但《公证书》不能达到原告的证明目的，从照片中可看到商铺没有经营，但不能证明是被告的原因导致。 被告安靖镇政府未向本院提交证据。 经庭审质证，本院对证据作如下确认： 原告提交的证6，虽无公章，但裁判文书网上已公开此裁定，故本院予以确认；证13，虽无公章，但被告质证时对其真实性未予否认，故本院予以认可；证16，与其他证据相印证，本院予以确认；原告提交的其他证据真实、合法，且与本案有关，本院予以确认。 根据原、被告双方的陈述及采信的证据，本院审理查明以下事实： 2009年1月8日，郫县安靖镇建设管理办公室、郫县××××村村委会以书面方式证明成都市奇缘美石有限公司租用32亩土地建设生产基地，并已建设300平方米办公用房。 2014年7月8日，经（2014）成铁中执字第94-1号执行裁定书裁定，被执行人杨志金所有的位于成××××石材城商铺以550万元在抵债给申请执行人姚昌云。 2014年11月27日，姚昌云（甲方）、曾开通与王倩两人（乙方）、杨志金（丙方）、成都市奇缘美石园林景观工程有限公司（丁方）、成都诚宇致商贸有限公司（戊方）五方签订商铺买卖协议。该协议约定乙方曾开通、王倩以600万元购买甲方姚昌云的石材城商铺，甲、丙、丁、戊四方移交给乙方相关商铺租赁材料协助乙方办理商铺租赁、商铺土地使用权转租等事项。 2014年12月15日，四川天九房地产开发有限公司（甲方）与曾开通、王倩及原告通荣公司（乙方）签订土地使用权租赁合同，该两份合同约定：甲方在郫县××××社、二社租赁土地59.8亩。鉴于乙方受让了姚昌去、杨志金、成都奇缘美石有限公司在该租赁土地上的一切财产权利义务关系并终止了原来该土地使用权租赁关系，根据有有关法律规定，乙方向甲方租赁该集体土地使用权。 2015年5月22日，成都市奇缘美石景观工程有限公司法定代表人杨志金书面声明原告通荣公司现为林湾石材城唯一合法所有权人。 2015年7月，林湾石材城的商户陆续与原告通荣公司签订租赁商铺协议。 2016年6月20日，郫县环境保护局（现成都市郫都区环境保护局）同意备案原告于2016年5月提交的《成都市通荣商贸有限公司林湾石材城项目环境影响备案报告》。 2017年2月15日，被告对原告作出《安全生产监督检查行政执法文整改指令书》，载明：于2017年2月15日告知通荣公司（林湾石材城位于林湾1、2、9社）市场方现场负责人，根据《中华人民共和国环境保护法》第四十二条、第四十五条等相关法律规定，现要求你单位立即停止生产、加工作业并于2017年4月30日前搬离。 2017年4月7日，被告向原告出具《通知》，载明：根据《关于促进西南石材城产业转型及周边环境综合整治的工作方案》和《成都市郫都区无证无照经营专项行动实施方案》以及上级工作安排，前期我镇已发放通知要求你石材城于2017年4月30日搬离。为使石材城关闭、搬迁工作有序进行，现通知你石材城派专人全权处理、处置林湾石材城关闭、搬迁及与商户涉及的押金、租金等事宜，如不是主要负责人处理此项工作，你单位必须出具书面委托书进行说明。 2017年4月28日，安靖镇政府主要负责人、部分挂牌工作人员、数十名穿警察制服人员及穿保安制服人员（其中部分配戴“安靖镇治安巡逻”红色袖章人员）、安装警灯车辆、医护标示车辆在林湾石材城市场，破碎机正在现场作业，破碎林湾石材城门口连接外界路面及石材城市场大门“林湾石材城”招牌。林湾石材城商铺附近路面被损坏，四周设立“林湾石材城永久性关闭”字样广告牌。2017年5月，林湾石材城商户已基本搬离。 原告认为，其依法受让林湾石材城的商铺，并合法取得商铺所在地的使用权，且按照政府有关部门的要求办理了相应的证照及报备手续，不存在违法经营行为。被告无任何依据和程序，强行关闭林湾石材城。被告于2017年4月28日损坏原告位于林湾石材城商铺及商铺路面的行为违法，损害了原告的合法权益，故诉至本院，要求确认以上行为违法。 本院认为： 依法行政是行政法的基本原则，亦是建设法治政府、实现社会公平正义的基本要求。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，乡镇人民政府可作为违法建筑的强制拆除实施主体，对违法建筑进行强制拆除。但必须遵循法定的违法事实认定和强拆的程序要求。 《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条有关行政机关强制执行程序等规定，行政机关在实施强制执行前，应当依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权，听取当事人陈述申辩意见，制作强制执行决定并公告等法定程序。本案中，被告对原告虽有通知、告知、责令搬迁等行为，但没有依照法定程序作出相关行政强制决定，也未依法履行告知当事人陈述、申辩权，听取当事人陈述申辩意见等法定程序。原告提交的证据能够形成锁链，足以证明被告实施了行政强制行为，损坏经营者使用路面及市场大门标志牌的事实。应当确认被告损坏林湾石材城商铺路面的行为违法。被告关于与林湾村安保人员发生冲突，机械破坏道路均系林湾村村民所为，不是被告所为的辩解，与本院查明的事实不符，本院不予支持。原告关于被告对林湾石材城的商铺进行损坏的主张没有提供充足的证据证明。对原告的该主张本院不予支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下： 一、确认被告成都市郫都区安靖镇人民政府损坏林湾村石材城商铺路面的行为违法； 二、驳回原告成都市通荣商贸有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告成都市郫都区安靖镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  田彦涛 审 判 员  胡 蓉 人民陪审员  康 华 二〇一八年二月五日 书 记 员  周 羽