北京市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）京行终2911号 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）罗吉，男，1983年5月28日出生，汉族，住湖北省武汉市青山区。 上诉人（一审原告）廉英华，男，1956年4月9日出生，汉族，住黑龙江省绥化市北林区。 上诉人（一审原告）顾定梅，男，1952年9月9日出生，汉族。 上诉人（一审原告）董静，女，1960年6月3日出生，汉族，住北京市海淀区。 上诉人（一审原告）盛正兴，男，1972年9月20日出生，汉族，住江苏省南京市六合区。 上诉人（一审原告）周玫，女，1963年5月27日出生，汉族，住黑龙江省哈尔滨市南岗区。 上诉人（一审原告）王如亮，男，1958年3月23日出生，汉族，住浙江省天合县。 上诉人（一审原告）刘秋玲，女，1957年1月31日出生，汉族，住北京市西城区。 上诉人（一审原告）曹洪笙，男，1970年6月3日出生，汉族，住广东省深圳市龙岗区。 上诉人（一审原告）陈贤仁，男，1969年11月13日出生，汉族，住广东省潮安县官塘镇秋溪村池尾区。 上诉人（一审原告）付桂菊，女，1959年9月27日出生，汉族，住吉林省长春市宽城区。 上诉人（一审原告）郭敬然，男，1963年12月12日出生，汉族，住吉林省长春市朝阳区。 上诉人（一审原告）周翔，男，1969年9月1日出生，汉族，住湖北省随州市曾都区。 上诉人（一审原告）黄懋同，男，1934年3月13日出生，汉族，住山东省青岛市市**。 被上诉人（一审被告）中华人民共和国工业和信息化部，住所地北京市西城区西长安街**。 法定代表人苗圩，部长。 委托代理人马慧琴，北京市华城律师事务所律师。 委托代理人石玉春，中华人民共和国工业和信息化部工作人员。 上诉人罗吉、廉英华、顾定梅、董静、盛正兴、周玫、王如亮、刘秋玲、曹洪笙、陈贤仁、付桂菊、郭敬然、周翔、黄懋同（以下简称罗吉等14人）因行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2017）京01行初1357号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 中华人民共和国工业和信息化部（以下简称工信部）于2017年9月25日作出工信复字〔2017〕183号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：罗吉等14人不是被申请人（江苏省通信管理局）颁发《中华人民共和国增值电信业务经营许可证》（苏B2-20150200）、（苏B2-20150265），（上述两许可证以下简称涉案许可证）的行政相对人，与该行政行为无利害关系，罗吉等14人对此提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条规定的应当予以受理的范围。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条的规定，决定不予受理。罗吉等14人不服，诉至一审法院，请求1.撤销被诉复议决定；2.责令工信部受理其行政复议申请，并在法定期限内作出行政复议决定；3.请求确认其有权向江苏省通信管理局申请启动行政执法程序，并依法享有《江苏省行政程序规定》赋予的申请权、知情权、参与权、陈述权、申辩权、监督权、救济权，具有履职申请权利人身份；4.请求确认江苏省通信管理局是作出确认其行政许可行为是否违法及是否有效的适格主体，也负有履行其提出履职申请事项处置的法定职责。 一审法院经审理查明：2017年8月19日，罗吉等14人向江苏省通信管理局提交《确认行政许可违法及无效履职申请书》，请求：1.请求确认涉案许可证无效；2.请求江苏省通信管理局采取有效措施，责令南京普而摩网络技术有限公司（以下简称普而摩公司）、南京翌网昇网络技术有限公司（翌网昇公司）立即停止向受害者提供经营性互联网信息服务，退还当事人上述服务的费用，消除不良影响；3.请求书面告知申请确认的结果。2017年9月7日，江苏省通信管理局向罗吉等14人作出答复,主要内容为：江苏省通信管理局不是确认涉案许可证是否有效的适格主体；《确认行政许可违法及无效履职申请书》中涉及的行政许可行为，已经经南京市中级人民法院、江苏省高级人民法院判决并生效；普而摩公司已被注销，江苏省通信管理局也暂未发现翌网昇公司从事经营性互联网信息服务的相关证据材料。 2017年9月19日，工信部收到罗吉等14人的行政复议申请。该申请以江苏省通信管理局为被申请人，复议请求为：1.撤销被申请人于2017年9月7日向廉英华、罗吉等十四位申请人作出的答复书，并责令其在法定期限内重新作出答复；2.确认被申请人具有依申请自行确认行政为无效的法定职责；3.请求确认涉案许可证无效；4.申请在行政复议程序期间查阅（包括复制）被申请人提交的书面答复，当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2017年9月25日，工信部作出被诉复议决定，并于同月27日寄送罗吉等14人。本案一审庭审中，罗吉等14人表示对被诉复议决定作出程序无异议。 一审法院认为，根据行政复议法实施条例第二十八条第二项之规定，申请行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系。所谓有利害关系，是指申请人的合法权益有受到具体行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出具体行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出具体行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与具体行政行为之间不具有利害关系。 参照《电信业务经营许可管理办法》第六条、第八条之相关规定，电信管理机构颁发增值电信业务经营许可证，主要是对申请人主体资格，资金和专业人员，场地、设施及相应的资源，服务信誉或者能力，注册资本限额等进行审查，以实现规范电信市场秩序等立法宗旨。在此过程中，电信管理机构并不考量申请人与其他民事主体是否存在相关民事争议，进而决定是否予以经营许可；亦不以实现特定民事主体民事合同权益及诉讼权益为目的。 本案中，罗吉等14人请求江苏省通信管理局确认涉案许可证无效，并责令普而摩公司、翌网昇公司停止提供经营性互联网信息服务，退还服务费，消除不良影响。依据上述规定，罗吉等14人不是涉案行政许可的相对人，罗吉等14人作为特定民事主体的民事权益并非江苏省通信管理局颁发涉案许可证时的考量范围。罗吉等14人关于普而摩公司、翌网昇公司停止提供经营性互联网信息服务，退还服务费，消除不良影响等申请内容，其请求实质上是认为涉案许可证违法导致合同无效，并据此请求江苏省通信管理局对其民事纠纷进行处理，该请求明显不属于江苏省通信管理局行政职责范畴，亦明显不属于行政复议的受案范围。 另外，罗吉等14人复议请求撤销涉案答复书，实际上是认为江苏省通信管理局未依其请求履行自行纠正违法行为的法定职责。但因此类职责的履行属于行政机关内部监督范畴，不属于行政法意义上的法定职责。故罗吉等14人针对涉案答复书提起的复议请求明显不属于复议范围。 综上，被诉复议决定以罗吉等14人与其所申请复议的行政行为无利害关系为由，驳回其行政复议申请，并无不当。鉴于罗吉等14人对被诉复议决定作出程序无异议，故对其合法性予以确认，不再赘述。 综上，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序符合法律规定。罗吉等14人的诉讼理由均缺乏事实及法律依据，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗吉等14人的诉讼请求。 罗吉等14人不服一审判决，向本院提起上诉称：1.其有权向江苏省通信管理局提出投诉兼履职申请，江苏省通信管理局具有处理投诉事项之法定职责，该行政机关未作出处理的，其与该行政行为即存在利害关系，有权提起行政复议申请；2.其在投诉履职程序中所依法享有的权利应受到行政法律保护；3.一审判决未适用《江苏省行政程序规定》、《江苏省行政许可监督管理办法》等法律法规；4.一审法院错误的将江苏省通信管理局应履行的法定职责认定成单纯的民事争议纠纷。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销被诉复议决定；3.责令工信部依法受理其行政复议申请，并在法定期限内作出行政复议决定；4.请求确认其有权向江苏省通信管理局申请启动行政执法程序，并依法享有《江苏省行政程序规定》赋予的申请权、知情权、参与权、陈述权、申辩权、监督权、救济权，具有履职申请权利人身份；5.请求确认江苏省通信管理局是作出确认其行政许可行为是否违法及是否有效的适格主体，也负有履行其提出履职申请事项处置的法定职责。 工信部答辩认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据行政复议法实施条例第二十八条第二项之规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议受理条件之一。本案中，电信管理机构颁发增值电信业务经营许可证所依据的法律规范，并未要求电信管理机构考量电信用户基于民事法律关系形成的相关权益，故罗吉等14人与涉案许可证之间不具有利害关系。江苏省通信管理局亦不具有责令普而摩公司、翌网昇公司停止提供经营性互联网信息服务，退还服务费，消除不良影响之法定职责。据此，罗吉等14人不符合行政复议受理条件，工信部依据行政复议法第十七条规定决定不予受理并无不当，被诉复议决定的作出亦符合法定程序。 综上，一审法院判决驳回罗吉等14人的诉讼请求正确，本院应予维持。罗吉等14人的上诉理由和请求缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人罗吉、廉英华、顾定梅、董静、盛正兴、周玫、王如亮、刘秋玲、曹洪笙、陈贤仁、付桂菊、郭敬然、周翔、黄懋同共同负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审判长  赵宇晖 审判员  霍振宇 审判员  刘天毅 二〇一八年八月二十七日 书记员  路 陶