江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）苏行终1194号 上诉人（原审原告）顾志成，性别，汉族，住江苏省通州市。 被上诉人（原审被告）江苏省国土资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街**。 法定代表人刘聪，江苏省国土资源厅厅长。 委托代理人陆志均，江苏省国土资源厅工作人员。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师 被上诉人（原审被告）中华人民共和国国土资源部，，住所地在北京市西城区阜内大街** 法定代表人姜大明，中华人民共和国国土资源部部长。 委托代理人吴涤，中华人民共和国国土资源部工作人员。 原审原告曹健，性别，汉族，住江苏省通州市。 原审原告曹锡华，性别，汉族，住江苏省通州市。 原审原告曹军，性别，汉族，住江苏省通州市。 上诉人顾志成、原审原告曹健、曹锡华、曹军与被上诉人江苏省国土资源厅（以下简称江苏省国土厅）、被上诉人中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）土地行政复议一案，上诉人顾志成不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初286号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 上诉人顾志成原审诉称：顾志成等四人系南通市通州区平东镇新三十里居九组、十组**村民，在该村建有住宅和承包土地。自2015年4月以来，镇、村干部等人员多次找其，称包括顾志成宅基地和承包土地在内的新三十里居九组、十组、十一组的土地已被划入沪通铁路安置地块范围，要求搬迁。因顾志成等四人从未见到任何批准文件等资料，故予以拒绝。自2016年8月8日起，有施工机械开始进入新三十里居九组、十组、十一组的农田作业，大量农田被破坏。为此，顾志成等四人多次通过电话或书面方式向有关部门举报。后有关部门告知案涉土地已经成为江苏省国土厅批复用地。为此顾志成等四人向江苏省国土厅申请公开《江苏省国土资源厅关于南通市通州区2016年度城乡建设用地增减挂钩（第一批）实施规划的批复》（苏国土资函[2016]929号，以下简称《实施规划批复》），并于2016年12月23日收到江苏省国土厅邮寄的该《实施规划批复》的复印件。此后顾志成等四人又到通州区人民政府查阅取得该批复涉及的《南通市通州区2016年度城乡建设用地增减挂钩（第一批）实施规划》（以下简称《实施规划》）的复印件。由上述《实施规划批复》及《实施规划》内容可知，江苏省国土厅将包括顾志成等四人宅基地和承包地在内的平东镇新三十里居九组、十组、十一组的建设用地和农用地批准为建新安置地块。顾志成等四人不服，依法向国土部申请行政复议，请求撤销江苏省国土厅作出的苏国土资函[2016]929号《实施规划批复》。2017年3月15日，国土部作出《行政复议决定书》，维持了江苏省国土厅作出的《实施规划批复》。顾志成等四人认为，江苏省国土厅作出上述行政行为没有告知原土地权利人，没有征求原土地权利人的意见，没有进行听证、论证，而且相应规划内容不符合城乡建设用地增减挂钩实施条件（实际是当地政府为了继续实施其早已进行招标并由中标单位违法占用土地进行建设的沪通铁路安置项目），严重侵犯了包括顾志成等四人在内的原土地权利人的合法权益。特别是江苏省国土厅系在案涉土地存在未批先占的违法情形且违法行为未经依法处置的情况下作出的案涉批复，严重违反“先处罚后审批”的规定。因此，江苏省国土厅作出行政行为的实体和程序均严重违法，应予撤销。国土部作出的《行政复议决定书》没有事实和法律依据，也应予以撤销。顾志成等四人特提起诉讼，请求：1、撤销江苏省国土厅作出的《实施规划批复》中涉及的将顾志成等四人所属的平东镇新三十里居九组、十组、十一组的集体建设用地和农用地批准为建新安置地块的部分行政行为；2、撤销国土部作出的《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由江苏省国土厅、国土部负担。 被上诉人江苏省国土厅原审辩称：1、《实施规划批复》的基本情况。江苏省国土厅负责全省城乡建设用地增减挂钩试点工作的总体部署和组织管理工作。2016年11月，南通市通州区人民政府向江苏省国土厅行文《通州区人民政府关于报请审批我区2016年度城乡建设用地增减挂钩（第一批）实施规划的请示》（通政综[2016]68号，以下简称《实施规划请示》），申请审批该实施规划。经审查，该实施规划拆旧区由使用2012年及2014年复垦验收的挂钩复垦项目备选库项目组成，验收后确认新增农用地66.6695公顷、耕地64.6799公顷，核定新增建设用地规模66.6676公顷（其中占用农用地66.5208公顷，含耕地58.6554公顷），符合相关要求。实施规划建新安置区位于南通市通州区××、××镇、××街道、××镇、张芝山镇，在确定的建设用地预留区范围内，符合当地土地利用总体规划，所涉及地块权属合法、地、地类清楚积准确，项目区资金平衡方案合理。有关公示、公告、听证等材料齐备，符合审批条件。从上述程序及相关材料可知，对南通市通州区2016年度城乡建设用地增减挂钩（第一批）实施规划工作的审批是由南通市通州区人民政府申请并逐级审查，江苏省国土厅原则同意了该实施规划，符合国家和省关于城乡建设用地增减挂钩工作的有关政策规定。2、顾志成等四人提出撤销该《实施规划批复》的请求事项不属于行政诉讼受案范围。江苏省国土厅《实施规划批复》，只是对实施规划的审批，此种批复不涉及土地所有权性质变更，并非具体的征地行为，不对顾志成等四人产生直接权利义务影响。因此，顾志成等四人的诉讼请求事项不符合行政诉讼的受案条件。请求法院依法驳回顾志成等四人的诉讼请求。 被上诉人国土部辩称：国土部复议审理程序符合法律规定。2017年1月20日，我方收到顾志成等四人提交的《行政复议申请书》。请求事项为：撤销苏国土资函[2016]929号《实施规划批复》。2017年1月23日，国土部向江苏省国土厅作出《行政复议通知书》（国土资复议[2017]166号），要求其提交书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的相关证据材料。2017年2月10日，江苏省国土厅作出《行政复议答复书》，并提交了相关证据材料。2017年3月15日，国土部作出《行政复议决定书》，并于2017年3月20日向顾志成等四人进行了邮寄，顾志成等四人于3月21日进行了签收。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，国土部作出《行政复议决定书》符合法定的程序和时限。请求法院驳回顾志成等四人的全部诉讼请求。 原审法院认定，顾志成等四人系南通市通州区平东镇新三十里居九组、十组、十**村民。16年10月28日，南通市通州区人民政府向江苏省国土厅提交《实施规划请示》，申请审批该实施规划。江苏省国土厅经审查后认为，该实施规划拆旧区由使用2012年及2014年复垦验收的挂钩复垦项目备选库项目组成，验收后确认新增农用地66.6695公顷、耕地64.6799公顷，核定新增建设用地规模66.6676公顷（其中占用农用地66.5208公顷，含耕地58.6554公顷），符合相关要求。实施规划建新安置区位于南通市通州区××、××镇、××街道、××镇、张芝山镇，在确定的建设用地预留区范围内，符合当地土地利用总体规划，所涉及地块权属合法、地、地类清楚积准确，项目区资金平衡方案合理。有关公示、公告、听证等材料齐备，符合审批条件。遂于2016年11月21日作出《实施规划批复》。2016年12月21日，顾志成等四人通过向江苏省国土厅政府信息公开方式获取《实施规划批复》后，于2017年1月17日向国土部申请行政复议。国土部收到顾志成等四人的行政复议申请后，于2017年1月23日向江苏省国土厅作出《行政复议通知书》，要求其提交书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的相关证据材料。2017年2月10日，江苏省国土厅向国土部作出《行政复议答复书》，并提交了相关证据材料。2017年3月15日，国土部作出《行政复议决定书》，维持江苏省国土厅作出的《实施规划批复》。并于2017年3月20日向顾志成等四人邮寄送达，顾志成等四人于2017年3月21日进行了签收。顾志成等四人对国土部的行政复议程序无异议，但认为行政复议决定违法，遂向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项的规定，江苏省国土厅作出的《实施规划批复》系根据南通市通州区人民政府提交的《实施规划请示》所进行的审批行为，该批复不涉及土地所有权性质变更，也不直接设定行政管理相对人的权利义务，故对顾志成等四人不产生直接权利义务影响。对顾志成等四人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为。故顾志成等四人不是被诉行政行为的相对人，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。顾志成等四人的起诉应予驳回。国土部在收到顾志成等四人的行政复议申请后，经审查作出维持江苏省国土厅《实施规划批复》的《行政复议决定书》正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回顾志成等四人的起诉。 上诉人顾志成上诉称：一、并非只有土地所有权性质变更、征收土地批复以及后续相关征收行为对原土地权利人的权利义务产生实际影响；二、并非只有直接为行政管理相对人设定权利义务的行政行为才对其权利义务产生实际影响，也并非只有行政相对人才能提起诉讼；三、土地管理行政行为只要涉及到原土地权利人对土地使用状况产生变更就对原土地权利人的权利义务产生实际影响；四、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第十二条、第十三条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条、《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》的规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼，本案属于人民法院行政诉讼受案范围；五、增减挂钩项目报批的法定程序要求及案涉批复足以证明批复与上诉人具有法律上的利害关系；六、原审裁定认定国土部作出的复议决定正确，却同时裁定驳回上诉人的起诉两者矛盾。请求撤销一审裁定，支持其一审诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人江苏省国土厅答辩称：江苏省国土厅作出的《实施规划批复》不涉及土地所有权性质变更，也不直接设定行政管理相对人的权利义务，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不具有提起本案行政诉讼的主体资格。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，江苏省国土厅作出的案涉《实施规划批复》仅是对南通市通州区人民政府报送《实施规划请示》的批准行为，该批复并未涉及土地性质的变更，也未设定土地行政管理相对人的权利义务，对顾志成等四人产生实际影响的是后续的相关征地及补偿安置行为。顾志成等四人提起本案诉讼亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审裁定适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈迎 审判员  臧静 审判员  赵黎 法官助理张伟 二〇一八年八月十四日 书记员  刘妍