浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）浙03行终526号 上诉人（原审原告）王新法，男，1946年9月12日出生，汉族，住温州市鹿城区。 上诉人（原审原告）余连权，男，1957年5月4日出生，汉族，住温州市鹿城区。 上诉人（原审原告）方春华，男，1964年12月25日出生，汉族，住温州市鹿城区。 三上诉人共同委托代理人张仁，北京市世纪律师事务所律师 被上诉人(原审被告)温州市环境保护局，住所地温州市鹿城区学院中路299号。 法定代表人潘黄星，局长。 委托代理人陈勇、杨亨其，浙江嘉瑞成律师事务所律师。 被上诉人(原审第三人)温州市安居房开发有限公司，住所地温州市鹿城区南塘住宅区1组团1幢4-6层。 法定代表人吴晨宇，董事长。 委托代理人陈音律，浙江和乐律师事务所律师。 上诉人王新法、余连权、方春华因诉温州市环境保护局（以下简称温州市环保局）环保行政许可一案，不服温州市鹿城区人民法院(2017)浙0302行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月8日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 2015年5月，温州市安居房开发有限公司（以下简称安居房开发公司）出具《关于请求对的审查批复的申请》，并随附《环境影响报告表》。温州市环保局收到前述申请后，于2015年5月27日作出温环建（2015）027号《关于白鹿洲公园西南角A-03地块（垃圾转运站）建设项目环境影响报告表审批意见的函》（以下简称被诉审批意见），其内容为：一、同意环评编写单位的结论与建议，要求建设单位逐项予以落实。二、本项目位于温州市鹿城区白鹿洲公园西南角，项目总用地面积为2811㎡，项目总建筑面积为1631.8㎡，其中清洁工宿舍1379.8㎡，配电间41㎡，环卫工程设施用房计容建筑面积为170㎡，门卫兼监控机房面积20.5㎡，电信及有线电视机房20.5㎡，另半地下室建筑面积449.8㎡（不计入容积率建筑面积），绿地面积853㎡，道路广场面积1403㎡。具体建设内容及周边环境情况见环评报告。三、本项目须实行雨污分流。运行期间产生的生活污水、冲洗废水经化粪池预处理达到《污水综合排放标准》（GB8978-1996）中三级标准后，纳入市政污水管网，最终经温州中心片污水处理厂处理达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）中二级标准后外排进入瓯江。项目须建设防渗收集池对垃圾渗液进行收集，定期运至污水处理厂处理。恶臭执行《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）表1中恶臭污染物厂界标准值。项目营运期西侧场界执行《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348-2008）的4类功能区排放限值标准，其余场界执行《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348-2008）的2类功能区排放限值标准。四、项目建设期日常环境管理请鹿城区环保局负责。项目建设过程中须严格执行“三同时”制度，加强施工期环境管理，落实施工噪声、扬尘、废水、固废等污染防治措施项目。建筑泥浆必须按照我市有关规定统一消纳处置，不得直接排入河道。确需进行夜间连续施工的，须向当地环保部门申请办理相关审批手续，经批准后，方可进行夜间施工。五、项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核。六、项目建成后，须经鹿城区环保局验收合格，方可投入正式使用。 原判认定：王新法、余连权、方春华系方正大厦业主。安居房开发公司系白鹿洲公园西南角A-03地块（垃圾转运站）建设项目（以下简称涉案建设项目）的建设单位，该建设项目经温州市发展和改革委员会批准立项并取得温州市规划局《规划条件通知书》、温州市国土资源局《预审意见》后，安居房开发公司委托浙江商达环保有限公司对涉案建设项目进行环境影响评价，该公司持有《建设项目环境影响评价资质证书》，其受托后就涉案建设项目编制了《建设项目环境影响报告表》。2015年5月12日，安居房开发公司向温州市环保局提交《关于请求对的审查批复的申请》并附上述《建设项目环境影响报告表》。同年5月14日，温州市环保局在其官方网站“绿色温州”上发布受理公告，公布项目名称、建设地点、规模、建设单位、环评机构及受理时间等，公告时间2015年5月14日至5月25日，载明“公众可以信函、传真或其他方式，向我局咨询相关信息，并提出有关意见和建议”并附联系方式。2015年5月27日，温州市环保局作出被诉审批意见，同日在其网站上公布被诉审批意见具体内容，并于同年5月29日送达安居房开发公司。另查明，温州市人民政府2013年批复同意的《温瑞塘河保护规划》中温瑞塘河保护规划分幅图（图号01-03骨干河道-04）中“用地建设控制”记载“公共建筑后退距离≥20米”；《温州市白鹿洲公园购物中心地块控规修改》分幅图则01中记载涉案A－03地块用地性质为U22，即环卫设施用地。因方正大厦业主就涉案环评审批问题进行信访，温州市环保局于2015年10月作出《关于白鹿洲公园西南角A－03地块（垃圾转运站）建设项目环境影响报告表审批信访事宜的回复》，告知信访人涉案建设项目审批经过。 原判认为：一、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”温州市环保局于2015年5月27日作出被诉审批意见，同日在其网站上进行公示。据此，应当推定王新法、余连权、方春华三人于2015年5月27日得知被诉审批意见内容，但因公示内容没有告知诉权或起诉期限，温州市环保局亦无证据证明王新法、余连权、方春华三人何时知道或者应当知道诉权或者起诉期限，故起诉期限从温州市环保局在其网站上公示被诉审批意见之日起计算2年。王新法、余连权、方春华于2017年5月9日提起诉讼，未超过法定起诉期限。温州市环保局关于本案已超过法定起诉期限的主张，不予支持。二、《中华人民共和国环境影响评价法》（下称《环境影响评价法》）第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”而据环保部《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年10月1日起施行）规定，生活垃圾集中转运站工程一律编制报告表，即属于可能造成轻度环境影响的工程。《浙江省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法》第五条第二项规定：“设区市人民政府及其投资主管部门审批、核准、备案的建设项目的环境影响评价文件，由设区市环境保护行政主管部门负责审批。”涉案建设项目由温州市发展和改革委员会批准立项，故温州市环保局依法享有审批权限。根据以上规定，涉案建设项目应当以环境影响报告表的形式报请审批，而温州市保环局亦具有对该项目环境影响报告表进行审批的职权。三、根据本案证据，安居房开发公司委托进行涉案建设项目环境影响评价时，已提交相关立项文件及规划、国土部门审批材料，上述材料明确记载涉案建设项目的建设规模，其中包括清洁工宿舍情况。现提交的环境影响报告表中对于建设规模的记载与上述材料记载一致，且安居房开发公司仅系建设单位，其按照立项文件及前期审批内容进行建设，建成移交后的实际运营及清洁工入住等事项并非其职责，不可能也无需在进行环境影响评价或报请审批时进行明确，故其并无隐瞒事实之情形。王新法、余连权、方春华三人主张安居房开发公司隐瞒事实取得环评文件依据不足，不予支持。四、环保部《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条对“环境敏感区”归纳为三类区域，而在管理名录中各环评项目均有对应的环评文件类别及本栏目环境敏感区含义，明确该项目所涉及的环境敏感区具体是指上述第三条中哪类区域。而该名录中对生活垃圾集中转运站项目，没有对应的环境敏感区规定。因此，涉案建设项目不属于王新法、余连权、方春华三人所称《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十二条规定的“应当编制环境影响报告表且处于环境敏感区的建设项目”，即该条内容与本案无关。《浙江省温瑞塘河保护管理条例》第九条第一款规定：“温瑞塘河保护规划由温州市人民政府组织市规划、发展和改革、市政、环境保护、水利等部门和相关区（市）人民政府按照温瑞塘河保护区统一编制，具体组织工作由温州市温瑞塘河保护管理机构负责。”第十五条第一款规定：“温瑞塘河流域城市和镇规划区范围内应当合理设置生活垃圾收集和集中处理设施，并保证生活垃圾的及时清运和集中处理设施的正常运营。”结合温瑞塘河保护规划、白鹿洲公园购物中心地块控规修改，以及涉案建设项目立项及相关规划、国土审批文件，可以证实涉案建设项目已经审查符合规划要求。五、根据《环境影响评价法》第二十条第一款规定，环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。该法第二十二条第三款规定：“审批部门应当自收到环境影响报告表之日起三十日内，作出审批决定并书面通知建设单位。”《浙江省建设项目环境保护管理办法》第二十二条第一款规定：“环境保护行政主管部门审批建设项目的环境影响评价文件，应当通过政府部门网站、媒体或者信息公告栏等便于公众知晓的方式，公开受理信息和环境影响评价文件的查询方式以及公众享有的权利等事项，征求公众意见，但依法需要保密的除外。征求公众意见的期限不得少于7日。”本案中，安居房开发公司提交的报告表编制单位资质符合要求，温州市环保局在受理及作出审批后均已通过网站进行了公示，并于上述规定期限内作出审批意见，适用法律正确，程序合法。六、《环境影响评价法》第二十一条第一款规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”据此，对于编制环境影响报告书的建设项目，建设单位在报批前应当采取论证会、听证会等形式征求各方意见，而对于诸如涉案建设项目之类仅需编制环境影响报告表的建设项目，并无法律、法规规定必须以特定方式开展公众参与。《中华人民共和国行政许可法》（下称《行政许可法》）第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”涉案审批行为不属于上述规定必须听证的事项，况且温州市环保局在受理审批申请后，已通过网站进行公示，公开受理信息及征求公众意见，故并无违法。王新法、余连权、方春华三人所称环保部《环境保护公众参与办法》系于2015年9月1日开始实施，即在涉案审批意见作出之后，与本案无关。因此，其主张温州市环保局未开展公众参与，未举行听证程序违法，依据不足，不予支持。综上，被诉审批意见事实清楚，适用法律正确，程序合法。王新法、余连权、方春华三人要求撤销被诉审批意见，依据不足，不予支持。据此，判决驳回王新法、余连权、方春华三人的诉讼请求。 上诉人王新法、余连权、方春华诉称：1.安居房开发公司在申请涉案建设项目的环境保护许可时，采用欺骗手段，在项目环评申请表中将拟安排近三百多名职工居住的职工宿舍，虚报仅三人入住，骗取了被诉审批意见。根据《行政许可法》第六十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。根据《最高人民法院关于环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十六条的规定，环境影响评价机构明知委托人提供的材料虚假而出具严重失实的评价文件，应当认定为虚假。职工宿舍面积为1379.8平方米，不可能仅供三人居住。温州市环保局明知是虚假而予以采纳，被诉审批意见应当撤销。2.涉案建设项目布局在温瑞塘河骨干河道沿岸50米保护区范围内，温瑞塘河保护区是依照《浙江省温瑞塘河保护管理条例》而设立的自然、文化保护地，因此涉案建设项目所在位置属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条规定的环境敏感区，且涉案建设项目内的1300多平方米的宿舍属于住宅项目，安居房开发公司应当编制环境影响报告书而非报告表。对于布局在环境敏感区的建设项目，必须通过公示、上门走访、召开听证会等形式开展公众参与。温州市环保局作出被诉审批意见前未进行听证、未征求公众的意见，程序违法。综上，请求撤销原判，发回重审或依法改判撤销被诉审批意见。 被上诉人温州市环保局辩称：1.涉案环评文件第一部分“建设项目基本情况”中已写明：“项目总建筑面积为1631.8㎡，其中清洁工宿舍1379.8㎡……”由此可见，环评文件已明确对涉案建设项目包括清洁工宿舍予以披露，与立项批准文件一致。安居房开发公司仅为建设单位，项目建设完成后将移交给政府有关部门使用，并不承担垃圾中转站及清洁工宿舍的具体运营工作，清洁工宿舍的住宿情况与其无关。安居房开发公司报批环评文件不存在隐瞒情形。2.根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，生活垃圾集中转运站建设项目的建设单位应当组织编制环境影响报告表，并未就其是否处于环境敏感区而区分编制不同类别的环评文件，涉案建设项目所处地点不属于该文件规定的环境敏感区。即便涉案建设项目中的1300多平方米的宿舍算作住宅区，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，只有建筑面积达10万平方米以上或涉及别墅区的房地产项目才应当编制报告书，而建筑面积2万平方米以下的，仅需要提交登记表，连报告表也不需制作。故涉案垃圾中转站建设项目仅需编制环境影响报告表，不属于《环境影响评价法》第二十一条、《建设项目环境保护管理条例》第十五条及《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十二条所规定应征求公众意见的情形，安居房开发公司在提请审批前，无须采用特定方式开展公众参与。《环境影响评价法》亦无规定环保部门在对环评文件作出审批时，应先经听证程序。且被上诉人温州市环保局在受理申请及作出被诉审批意见后，均在网站上予以公示，在异议期内无人提出异议或要求听证，被上诉人温州市环保局作出的被诉审批意见程序合法。综上，一审判决认定事实清楚、证据确凿，请求二审维持原判。 被上诉人安居房开发公司辩称：上诉人称安居房开发公司在申请审批时采取欺骗手段，隐瞒了打算安排近三百位环卫职工入住宿舍的理由与事实不符。在涉案项目的环境影响报告表第一部分“建设项目基本情况”中明确写明：“项目总建筑面积为1631.8平方米，其中清洁工宿舍为1379.8平方米……”该环评文件已明确对涉案建设项目包括清洁工宿舍予以披露，且记载内容与政府审批核准的文件记载完全一致，可以证明安居房开发公司已将政府的相关审批文件提交给环评机构，并无任何隐瞒、谎报或者漏报的行为。安居房开发公司作为项目建设单位，在完成涉案项目的建设后，将移交政府有关部门使用，并不承担垃圾中转站以及清洁工宿舍的具体运营工作，具体安排多少人入住该清洁工宿舍与安居房开发公司无关，安居房开发公司根本无需隐瞒。安居房开发公司并未提供任何虚假材料给环评机构，《最高人民法院关于环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十六条不适用于本案。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审维持原判。 各方当事人在一审中提供的证据均随卷移送本院，二审中三位上诉人补充提供了三份证据：1.《最高人民法院关于环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》法释【2015】12号第十六条，证明安居房开发公司报批时存在弄虚作假的情形；2.宿舍建筑设计规划《中华人民共和国行业标准》4.2.1居室类型与人均使用面积，证明可以推断出涉案建设项目的清洁工宿舍可居住270人；3.《建设项目环境影响技术评估导则》（中华人民共和国标准）环保部公告（2011年第28号）第三条、6.2.1等，证明环评文件必须客观、公正、公开。上述三份证据系行业标准、规范以及司法解释，不属于新证据，本院不予采纳。一审判决认定的事实有随卷证据所印证，本院予以确认。 本院认为：1.根据本案证据，安居房开发公司委托进行涉案建设项目环境影响评价时，已提交相关立项文件及规划、国土部门审批材料，上述材料明确记载涉案建设项目的建设规模，其中包括清洁工宿舍情况，未明确清洁工宿舍入住人数。现安居房开发公司提交的环境影响报告表中对于建设规模的记载与上述材料记载一致，且安居房开发公司仅为建设单位，其按照立项文件及前期审批内容进行建设，建成移交后的实际运营及安排清洁工入住事项并非其职责，不可能也无需在进行环境影响评价或报请审批时予以明确，故其并无隐瞒事实之情形。上诉人主张根据《中华人民共和国行业标准》4.2.1居室类型与人均使用面积，可以推断出涉案建设项目的职工宿舍可以居住270人，故安居房开发公司存在隐瞒欺骗的情况。270人系上诉人推测出来的最大居住人数，并非实际居住人数，上诉人的该项主张不能成立。安居房开发公司不存在隐瞒事实的情形，上诉人主张被上诉人温州市环保局明知是虚假的环评文件而予以采纳，应根据《最高人民法院关于环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十六条的规定撤销被诉审批意见，本院不予支持。2.《环境影响评价法》第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”环保部《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年10月1日起施行）规定，生活垃圾集中转运站工程一律编制报告表，故涉案建设项目应当以环境影响报告表的形式报请审批。环保部《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年10月1日起施行）对生活垃圾集中转运站项目没有规定对应的环境敏感区，涉案建设项目不属于上诉人所称《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十二条规定的“应当编制环境影响报告表且处于环境敏感区的建设项目”，上诉人主张涉案建设项目应根据该条规定开展公众调查，不能成立。《环境影响评价法》第二十一条第一款规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”据此，对于编制环境影响报告书的建设项目，建设单位在报批前应当采取论证会、听证会等形式征求各方意见，而对于诸如涉案建设项目之类仅需编制环境影响报告表的建设项目，并无法律、法规规定必须以特定方式开展公众参与。《行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”涉案审批意见不属于上述规定必须听证的事项，上诉人主张被诉审批意见作出前必须进行听证，不能成立。《浙江省建设项目环境保护管理办法》第二十二条第一款规定：“环境保护行政主管部门审批建设项目的环境影响评价文件，应当通过政府部门网站、媒体或者信息公告栏等便于公众知晓的方式，公开受理信息和环境影响评价文件的查询方式以及公众享有的权利等事项，征求公众意见，但依法需要保密的除外。征求公众意见的期限不得少于7日。”本案中，被上诉人温州市环保局在受理审批申请后，已通过网站进行公示，公开受理信息及征求公众意见。综上，被诉审批意见事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人王新法、余连权、方春华共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  来 敏 审 判 员  曾晓军 审 判 员  郑 宇 二〇一八年二月二十七日 法官助理谭敏娟 代书记员  曾 杰