安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)皖行终624号上诉人（一审原告）万贤兵，男，1967年6月15日出生，汉族，住安徽省宁国市。委托代理人陈华，北京市农权律师事务所律师。委托代理人姚伟，北京市农权律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）宁国市人民政府，住所地安徽省宁国市西津街道市府巷1号。法定代表人何田，该市市长。委托代理人王腾飞，该市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人徐晓华，安徽地益律师事务所律师。上诉人万贤兵因诉宁国市人民政府征占土地一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2017）皖18行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年7月26日公开开庭审理了本案。上诉人万贤兵及委托代理人陈华、姚伟，被上诉人宁国市人民政府的委托代理人王腾飞、徐晓华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。万贤兵向一审法院起诉称，其系宁国市中溪镇XX村村民。宁国市人民政府因夏霖景区道路建设项目，在没有任何审批手续的情况下征占其承包的基本农田，给其造成了重大经济损失。请求确认宁国市人民政府征占土地行为违法，并赔偿2015年-2017年地上附着物损失共6000元。一审法院经审理查明，万贤兵系宁国市中溪镇XX村X组村民。2016年5月16日，安徽省夏霖乡村生态旅游有限公司（简称夏霖公司）向宁国市发展和改革委员会提交宁国市中溪镇狮夏路改建工程项目备案申请，备案内容为“建设内容及规模：项目基本沿原线路改建（局部路段改线，具体在施工图阶段明确），起点位于中溪镇夏林村与S104交叉口，经夏林，止于夏霖风景区，全长3.529公里，按四级公路标准设计，路基宽6.5米，路面宽6米，沥青砼路面。”宁国市发展和改革委员会的备案意见是：符合《产业结构调整指导目录（2011年本）》（2013年修正），该项目属于第一类鼓励类第二十四条公路及道路运输第12款农村公路建设范畴。同年8月12日，该公司向宁国市国土资源局递交《关于申请狮夏路改建工程项目用地情况的报告》，宁国市国土资源局于8月22日作出宁国土资函〔2016〕107号《关于狮夏路改建工程项目用地情况的回复》，内容为：农村道路为农用地范围。根据宁国市发展和改革委员会对狮夏路改建工程项目备案要求及宁国市交通局批复的施工图设计，该道路改建工程路面宽度6.0米，路基宽度6.5米，不需要办理建设用地审批手续。宁国市中溪镇基本农田面积为2395.13公顷，其确定的基本农田保护面积是1933.5公顷。2015年1月19日，宁国市人民政府向安徽省国土资源厅作出承诺函，承诺：在中溪镇的基本农田中核减0.6796公顷并予以核销登记。2015年5月19日，宁国市人民政府作出宁政办秘〔2015〕89号《关于成立狮夏路建设工作领导小组的通知》，该通知明确了成立狮夏路建设工作领导小组，并就狮夏路建设工作综合协调、征地拆迁、工程建设、环境保护、基金保障等作出具体安排。2015年5月，狮夏路开始建设。一审法院另查明，宁国市中溪镇境内的狮夏路源起狮桥村到夏林村，为村级道路，狮阴路源起狮桥村到阴山村，系乡级公路。一审法院认为，本案争议焦点是宁国市人民政府占用万贤兵的承包田建设狮夏路，是否符合法律规定。根据《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》的规定，在农村范围内用于村、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路，是农村道路。农村道路路面宽度不超过6.0米，路基宽度不超过6.5米。案涉狮夏路原系符合上述规定的农村道路，宁国市人民政府对该道路进行改建，该改建工程的施工图纸设定的路面宽度6.0米，路基宽度6.5米，仍然属于《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》规定的农村道路性质，其改建后的道路未改变原道路类别，无需征收土地和办理建设用地审批手续。宁国市人民政府对占用的基本农田已经过核减程序，故案涉道路建设占用万贤兵的农田，并未违反法律规定。宁国市人民政府就案涉道路建设并未实施土地征收行为，万贤兵也未提交证据证明宁国市人民政府实施了土地征收的行为，故万贤兵以宁国市人民政府征收土地违法为由，请求确认宁国市人民政府征占其0.78亩农田建设道路的行为违法，无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回万贤兵的诉讼请求。万贤兵上诉称，1、宁国市人民政府实施了以“狮夏路改建工程”为名征收其承包的基本农田的行政违法行为。宁国市人民政府成立了征地拆迁小组，并事实上对其承包地实施了征占行为。2、涉案工程不属于农村道路，应办理征地审批手续。夏霖公司、宁国市中溪镇人民政府以“狮阴路”名义签订的合作修路协议约定的道路路基宽及实际测量路基宽均超过农村道路标准，且该道路主要用途并非是服务于农村农业生产，而是为了发展旅游业，依法不属于农村道路的范围。3、宁国市人民政府用狮阴路、狮夏路改建工程的审批手续冒充涉案工程的审批手续。涉案工程不是对狮阴路、狮夏路的改建升级，而是重新修建的占用包括其承包的基本农田在内的新的道路。4、宁国市人民政府张冠李戴，一审判决认定涉案土地不需要审批手续没有依据。5、一审法院在对宁国市人民政府提交的证据材料和证据认定上存在前后矛盾之处，严重违反法定程序。宁国市人民政府在一审中提交的证据只有六项，但一审法院在认定证据时，认定宁国市人民政府提交了第七项证据，并予以采信。请求撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。宁国市人民政府答辩称，1、修建的狮夏路为村道，已经履行了备案程序。根据宁国市发展和改革委员会的备案登记表显示，狮夏路路基宽6.5米，路面宽6米，属于农村公路范畴。此外，狮夏路系企业投资项目，发起主体为夏霖公司。2016年5月12日，夏霖公司向宁国市发展和改革委员会申请村级公路狮夏路改建工程立项，宁国市发展和改革委员会于同年5月17日予以备案。2、狮夏路的修建并不占用基本农田。2015年，在宁国市国土资源局呈报的“宁国市狮阴路升级改造工程项目”中，经安徽省国土资源厅批准，将后来实际修建狮夏路占用的耕地面积1.1743公顷（基本农田面积0.6796公顷）予以调整，并按照皖国土资发〔2013〕第173号文件的规定进行核销。3、万贤兵户的土地在狮夏路修建前已由村委会收回，并予以补偿，万贤兵的利益没有受到任何损害。请求驳回上诉，维持原判。宁国市人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、《土地利用总体规划（项目用地）布局调整审核表》；2、《重点建设项目占用多划基本农田核销审核表》；3、《宁国市发展改革委项目备案表》；4、夏霖公司夏旅字[2016]12号《关于请求审批狮夏路改建工程项目许可的报告》、夏旅字[2016]13号《关于申请狮夏路改建工程项目用地情况的报告》；5、宁国市国土资源局宁国土资函〔2016〕107号《关于狮夏路改建工程项目用地情况的回复》；6、《宁国市狮阴路升级改造工程项目土地利用总体规划布局调整方案呈报材料》，证明狮夏路建设需占用基本农田，宁国市国土部门依程序上报安徽省国土资源厅审批核减土地利用总体规划的基本农田，建设狮夏路所用的土地性质仍然是农用地，宁国市人民政府并未征收征用该土地。证据1－6系狮夏路立项、用地的许可材料及依据，证明狮夏路的改建是合法依规的。宁国市人民政府在一审中向法庭提交了以下依据：《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》、土地利用现状分类GB/T21010-2007、安徽省国土资源厅皖国土资〔2013〕173号《关于规范土地利用总体规划实施管理有关问题的通知》。万贤兵在一审中向法庭提交了以下证据：1、宁国农村商业银行的粮食直补存折，证明其承包的土地在案涉被征土地范围内，其具有原告主体资格。2、中溪镇XX村第X村民组出具的《证明》，证明其系XX村第X村民组村民，宁国市人民政府因狮夏路建设项目占用其承包的基本农田0.78亩。3、照片，证明其承包的土地在基本农田保护区内。4、2016年4月19日安徽日报农村版维权周刊，标题为《修的哪条路，谁能说清楚》的文章，证明宁国市人民政府违法征收其承包的基本农田的事实。5、宁国市人民政府办公室第12号《市长办公会议纪要》、宁政办秘〔2015〕89号《关于成立狮夏路建设工作领导小组的通知》，证明宁国市人民政府组织实施了违法征地的行为。6、宁国市Y031狮夏路改建工程告示牌照片，证明该建设的道路路基为14米，狮夏路不属于农村公路改建。上述证据均随案移送本院。二审中，万贤兵向本院提交了以下证据：1、宁国市交通运输局于2016年5月9日作出的宁交字[2016]45号《关于撤销狮夏路改建工程施工许可证的决定》，证明涉案道路不允许进行施工。2、光盘一张，证明涉案土地是基本农田；涉案土地宽度远远超过农村道路的标准，不属于农村道路，需要办理土地征收和农用地转用审批手续；宁国市人民政府占用其土地没有相关手续严重违法。宁国市人民政府向本院提交了以下证据：1、2014年12月27日万贤兵与中溪镇XX村村民委员会签订的《土地征收补偿协议》，证明中溪镇XX村村民委员会收回了万贤兵0.78亩土地的承包经营权，并将补偿款22464元打入其账户中。2、一、二审民事判决书共36份，证明类似万贤兵与村委会所签订的土地征收协议的效力问题已经两级法院确认。本院经审查认为，对万贤兵二审中提交的证据1，发生在狮夏路重新备案之前，与本案无关联性，不予采信。对证据2，既不符合证据的形式，也不能达到证明目的，亦不予采信。对宁国市人民政府提交的证据1－2，能够证明万贤兵主张的0.78亩土地的承包经营权已被中溪镇XX村村民委员会收回，并获得了相应的补偿。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2014年12月27日，万贤兵与中溪镇XX村村民委员会签订《土地征收补偿协议》，约定与村委会自愿解除其所承包的0.78亩耕地的经营权，并交由村委会作夏林路建设用地。中溪镇XX村村民委员会按28800元每亩对万贤兵进行一次征地补偿，合计补偿费为22464元；协议双方签订后，中溪镇XX村村民委员会一次性支付上述征地补偿费至万贤兵账户。万贤兵不得以任何理由干扰被征地范围内的正常施工建设。后中溪镇XX村村民委员会将22464元打入万贤兵的账户。本院再查明，2014年12月5日，宁国市国土资源局以狮阴路升级改造工程名义向宁国市人民政府提交《关于核减基本农田的请示》，请求在中溪镇多划基本农田保护面积中核减0.6796公顷。2015年1月19日，宁国市人民政府作出宁政秘〔2015〕5号《关于同意核销中溪镇夏霖村狮阴路段占用多划基本农田的批复》。本院认为，结合一审判决及双方当事人的诉辩情况，本案的争议焦点为：一、涉案的狮夏路改建工程是否属于农村公路建设。二、狮夏路改建工程是否履行了用地手续，宁国市人民政府有无实施征占土地行为。三、万贤兵要求赔偿损失有无事实和法律依据。对此，本院评判如下：关于争议焦点一。根据《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》的规定，在农村范围内用于村、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路，是农村道路。农村道路路面宽度不超过6.0米，路基宽度不超过6.5米。2016年5月16日，夏霖公司向宁国市发展和改革委员会提交宁国市中溪镇狮夏路改建工程项目备案申请，该申请载明了项目名称、所属行业、建设内容及规模等内容，宁国市发展和改革委员会于次日签署备案意见：符合《产业结构调整指导目录（2011年本）》（2013年修正），该项目属于第一类鼓励类第二十四条公路及道路运输第12款农村公路建设范畴，同意备案。宁国市国土资源局作出的宁国土资函〔2016〕107号《关于狮夏路改建工程项目用地情况的回复》载明：“根据宁国市发改委对狮夏路改建工程项目备案要求及宁国市交通运输局批复的施工图设计，该道路改建工程路面宽度6.0米，路基宽度为6.5米”，即对狮夏路改建工程的备案要求及经批复的施工图设计，均是按照农村道路的标准进行的。故万贤兵以备案申请表所载所属行为为“公路旅客运输”、实际施工超过农村道路标准为由，认为狮夏路改建工程不属于农村道路的上诉理由不能成立，本院不予支持。万贤兵如认为狮夏路改建工程实际施工中存在不按施工图设计、超标准施工问题，可依法向有关主管部门反映。关于争议焦点二。根据《土地利用现状分类》（GB/T21010－2007）规定，农村道路属于农用地管理范畴，故狮夏路改建工程所占土地用途并未发生改变，仍属农用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款的规定，无需办理农用地转用和征地审批手续。2016年8月22日，夏霖公司向宁国市国土资源局递交《关于申请狮夏路改建工程项目用地情况的报告》，宁国市国土资源局对此也作出宁国土资函〔2016〕107号《关于狮夏路改建工程项目用地情况的回复》，认为不需要办理建设用地审批手续。因此，即使之前存在以狮阴路名义办理相关手续，但后来就狮夏路改建工程已重新履行立项、用地申请程序。万贤兵诉请确认宁国市人民政府征占土地行为无效，无事实根据。关于万贤兵认为狮夏路改建工程占用基本农田问题。经查，宁国市国土资源局以狮阴路升级改造工程名义于2014年12月5日向宁国市人民政府提交《关于核减基本农田的请示》，2015年1月19日，宁国市人民政府作出宁政秘〔2015〕5号《关于同意核销中溪镇夏霖村狮阴路段占用多划基本农田的批复》，并向安徽省国土资源厅作出承诺函，承诺：在中溪镇的基本农田中核减0.6796公顷并予以核销登记。庭审中，经对照调整前、后《中溪镇土地利用总体规划图（2006－2020年）》，万贤兵也认可该规划图中所标注的“实际建设狮阴路”实际是案涉狮夏路。故狮夏路改建工程所占用的土地已经核减程序。关于争议焦点三。2014年12月27日，中溪镇XX村村民委员会与万贤兵签订协议，由村委会收回万贤兵承包的0.78亩耕地，补偿万贤兵22464元。庭审中，万贤兵也认可收到该22464元补偿款。故狮夏路改建项目占用土地行为并未损害万贤兵的合法权益，万贤兵要求赔偿2015年-2017年地上附着物损失共6000元，亦无事实根据和法律依据。关于万贤兵上诉称一审法院在对宁国市人民政府提交的证据材料和证据认定上存在前后矛盾之处，严重违反法定程序。经查一审庭审笔录，宁国市人民政府在一审时提交了7份证据，但一审判决将其中的两份证据即夏霖公司夏旅字[2016]12号《关于请求审批狮夏路改建工程项目许可的报告》、夏旅字[2016]13号《关于申请狮夏路改建工程项目用地情况的报告》作为证据4列明，不存在多列和认定未提交的证据情形，亦不违反法定程序。综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。万贤兵的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人万贤兵负担。本判决为终审判决。审 判 长 王玉圣审 判 员 宋 鑫审 判 员 蒋春晖二〇一八年八月七日法官助理 石 音书 记 员 刘 琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。