湖南省岳阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘0621行初19号 原告岳阳县鹿角镇兴农砖厂。住所地岳阳县荣家湾镇农科村。 法定代表人程志敏，厂长。 实际经营人程静仁，男，1962年2月28日出生，汉族，岳阳县人，住岳阳县荣家湾镇鹿角村农科片第**。 委托代理人谈文，湖南湘杰律师事务所律师。 被告岳阳县荣家湾镇人民政府。住所地：岳阳县荣家湾镇车站路。 法定代表人孙荣华，镇长。 主要负责人李浩宇，岳阳县荣家湾镇人民政府副镇长。 委托代理人林建新，男，汉族，住岳阳县，岳阳县荣家湾镇人民政府安监站站长。 委托代理人毛冬平，湖南微水律师事务所律师。 原告岳阳县鹿角镇兴农砖厂要求确认被告岳阳县荣家湾镇人民政府关停、拆除砖厂行政行为违法及行政赔偿一案，于2018年4月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2018年5月3日向被告岳阳县荣家湾镇人民政府送达起诉状副本，应诉通知书、举证通知书及诉讼须知，依法组成合议庭，于2018年6月11日公开开庭进行了审理。原告岳阳县鹿角镇兴农砖厂的实际经营人程静仁及委托代理人谈文、岳阳县荣家湾镇人民政府的主要负责人李浩宇及其委托代理人林建新、毛冬平出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2017年10月13日，原告与被告签订《依法关闭取缔粘土砖厂协议书》，原告承诺自2017年8月30日起永久停止粘土砖制烧生产，并配合供电部门拆除供电设施。被告组织对原告制砖设施实施了拆除。 原告岳阳县鹿角镇兴农砖厂诉称，原告是众多在岳阳县经营红砖生产的企业经营业主之一。多年来一直依法纳税，也按时足额向岳阳县国土局、林业局、工商局、环保局等职能部门缴纳全部上缴管理费用。原告企业为国家建设添砖加瓦;为社会解决许多人的就业问题，使许多原本不富裕的穷困家庭得到一份相对稳定的收入，维持了基本生活条件，这些民工成为家庭的经济支柱，企业为国家建设和社会稳定作出了不可磨灭的贡献。被告先后行政拘留、刑事拘留了两名经营业主，在这些业主同意拆除红砖厂烟囱等设施之后才先后予以释放，2017年8月在未告知原告的情形下，被告利用威胁手段，非法强行关停了原告的红砖生产企业，并拆除原告的砖厂生产设施，甚至包括其他住房和设施，原告来不及搬出来的生活用品及其他财产都被掩埋导致原告损失巨大。被告作为政府部门应当依法行政，乡镇政府无权实施强制拆除行政处罚行为，对原告的企业设施拆除、关停的的具体行政行为并未遵循法律规定、也未依照法定程序进行，被告上述行政行为侵犯了原告的合法权益。据此，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，特提起行政诉讼，请求判决确认被告关停、拆除原告的砖厂行政行为违法;请求依法判决赔偿原告砖厂损失暂定254万元(具体金额或以委托司法鉴定评估报告结果为准)；由被告承担本案全部诉讼费用。 原告岳阳县鹿角镇兴农砖厂向法庭提供了五组证据、依据：第一组证据、依据：1、证明原告经营黏土红砖获得工商部门行政许可；2、原告身份情况；3、原告获得承包权利成为实际经营人。第二组证据、依据：1、荣家湾镇2017年度安全生产目标管理责任状；2、环保费其它非费代收收据；3、纳税凭证。证明目的：1、证明安全生产得到被告许可，证明被告认可原告的生产经营行为；2、证明被告认可原告的生产经营行为；3、原告依法纳税。第三组证据、依据：1、砖厂物品登记表、砖厂照片；2、法律依据。证明目的：1、原告投资建设的砖厂被强制拆除后，部分投入损失情况；2、上述证据证明原告合法经营，因国家政策调整导致原告企业关停、造成损失。第四组证据、岳阳市其它县市区关停黏土砖厂的补偿协议、评估报告，岳阳县辖区的烟花鞭炮厂家关停补偿协议。证明目的：1、岳阳市其它县市区关停黏土砖厂的都依法对砖厂进行评估、依法补偿2、岳阳县辖区的烟花鞭炮厂家关停也依法进行了补偿。3、原告也应当依法获得补偿。第五组证据：照片、拘留决定书、传唤证。证明目的：1、政府对其中几家红砖厂经营人采取强制措施，迫使所有人都签字同意被告拆除原告的设施。2、该协议不能作为认定事实依据。 被告岳阳县荣家湾镇人民政府辩称，被告因原告起诉要求确认答辩人关停、拆除其砖厂的行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，现针对起诉事由答辩如下:一、在原告砖厂的关停和拆除过程中，答辩人进行的活动不是具体行政行为。按照国务院办公厅国办发(2005)33号通知、工业和信息化部工业产业(2010)第122号公告和国家发展和改革委办公厅发改办环资(2012)2313号通知规定，要求本目录所列的落后生产工艺装备和产品按规定期限淘达、一律不得转移、生产、销售、使用和利用，岳阳县24门以下砖瓦轮窑在2012年禁止生产”。因此，原告的实心粘土砖厂依照国家政策属于应当关停的范围，自2012年以后，其生产就是处于违法状态。答辩人本次在粘土砖厂禁止生产和关停的行动中，是按照中央环保督查组的要求和县政府的安排开展工作的，执行的是国家政策，履行的是基层政府的管理职能，不是具体行政行为。二、在粘土砖厂的关停中，答辩人履行基层政府管理职能，具有法律依据。《中华人民共和国宪法》第一百零七条第二款规定，乡、民族乡、镇的人民政府的职责是执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。机构职能具体设置中，乡镇主要职能有:执行本行政区域内的经济和社会发展计划、财政预算，管理全镇的农业、工业及教育、科学、文化、卫生、计划生育、民政、司法及镇区、新农村规划和建设、环境保护、土地等行政工作。本次关停粘土砖厂的行动，事关经济社会发展、环境保护、土地资源和工、农业生产等方方面面，答辩人按照岳阳县人民政府的统一部署履职，执行的是上级政府的决定，这是基层政府的日常工作，不是针对相对人的具体行政行为。三、答辩人在本辖区粘土砖厂的关停工作中，依法、人性化的完成了本职工作为了落实禁止粘土砖生产的政策，岳阳县人民政府召开了县政府常务会议，发布了公告，并与各乡镇签订了责任状。答辩人按照岳阳县人民政府的要求，制定了具体的工作实施方案，广泛地开展了宣传发动工作、认真组织了砖厂负责人学习国家关于淘汰落后生产工艺装备的政策、法律、法规，认真做好了砖厂关停和拆除的动员工作。2017年8月，各砖厂老板在通晓国家禁粘规定后，在村委会的见证下，自觉和答辩人签订了《岳阳县依法关闭取缔粘土砖厂协议书》。在协议书签订后，答辩人又考虑砖厂的实际情况，预留了二个月时间，确保了砖厂有足够的时间做好关停和拆除的准备。在本镇粘土砖厂的关停工作中，答辩人依法、人性化的完成了本职工作。本次关停粘土砖厂行动得到了老板的大力支持，各砖厂都提前做好了关停准备，加之，拆除的仅仅是砖厂的轮窑及烟囱，不存在对生活用品和其他财产造成损失。四、原告砖厂的拆除是按协议履约，不是行政强制依照国家政策规定，原告的砖厂应当淘汰关停，其砖厂的合法财产依政策规定标准给与适当补贴。通过答辩人耐心地、多次政策宣传和讲解，原告自愿与答辩人达成了关闭取缔粘土砖厂的协议书，协议第二条规定，原告同意砖窑和烟囱由答辩人组织专业人员拆除，因此，砖窑和烟囱的拆除是履行协议约定，而不是强制拆除。综上所述，答辩人落实砖厂关停和拆除的政策，是履行基层政府的管理职责，不是具体行政行为，其行为除了按政策给与补偿外，也对原告权益没有任何实际影响，因此，该行为不可诉;同时，答辩人在事前与原告达成了协议，所以，答辩人的履职行为合法，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。 被告岳阳县荣家湾镇人民政府向法庭提供了两组证据、依据：第一组证据、依据：被告支付原告拆除奖励资金支付凭证及领款凭单。证明目的：证明原被告双方就拆除达成协议；原告委托被告进行拆除，本案的拆除不具有强制性，是原告的委托的民事行为；原告在被告处领取了补偿款，证明双方的拆除是自愿的，不带有任何的强制性。第二组证据、依据：国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知：国办发【2005】33号；国务院公告；国改办公厅通知；证明目的：证明荣家湾镇人民政府在上级的要求下签订协议进行拆除完全有法律依据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据、依据质证如下：第一、二组证据、依据与本案无关；对第三组证据、依据：单方面制作，三性有异议；对第四组证据、依据：协议没有原件，无法质证；即使协议存在也没有关联性，行政行为不具有类比性。烟花爆竹的协议也没有关联性，各个行业的补偿是不一致的，不具有可比性，推理不成立，必须有相应的政策依据和补偿依据规定。评估报告与本案无关，地域特征不一样，真实性也无法考证；补偿协议我们没有见过原件，出示原件之后再发表质证意见；对第五组证据、依据：真实性无异议，与本案没有关联性，没有涉及到原告，公安机关的通知书也没有涉及到原告，与原告没有因果关系，与本案没有关联性。原告对被告提供的两组证据、依据质证如下：对第一组证据、依据：对第一组证据、依据：真实性没有异议，合法性和关联性均有异议，合法性方面：被告不具备关闭原告的主体资格，无权与原告签订关停协议，并实施后面的奖励补偿行为。根据行政诉讼法第42条规定，该证据属于违法证据，不能作为事实依据，同时该协议是岳阳县人民政府先后关押了红砖厂经营人，被告作为乡村政府威胁并逼迫原告在协议上签字，被告的威胁胁迫行为使该证据为违法证据，同时原告的意思表示不真实，所以是无效协议，该证据不能作为本案的事实依据；关联性：原告只是同意被告拆除相关的设施，并未放弃依法补偿的诉求，双方仅仅就奖励部分达成一致，原告领取的也仅仅是奖励资金；对第二组证据：三份文件不是法律依据，是属于国家政策。真实性没有异议，关联性有异议，本案中基于国家淘汰砖厂应该依法补偿，没有哪条法律说乡镇政府有关停砖厂的授权和依据。 本院对上述证据认证如下：对原告提供第一、二组证据、依据，被告的两组证据、依据，因来源合法，本院对其真实性予以采信；对原告提供的其他证据因与本案无关，本院不予采信。 经审理查明，2007年，原告合伙人程志敏和程静仁购得岳阳县鹿角镇兴农砖厂，2009年3月17日，原告办理营业执照，有效期至2011年1月31日，法定代表人程志敏。兴农砖厂地处在岳阳县××鹿角村农科片，建砖轮窑18门，烟囱高65米。2009年11月9日，岳阳县人民政府办公室出台《岳阳县禁止生产和使用实心粘土砖及新型墙体材料推广工作实施方案》中明确规定粘土砖生产企业所有行政许可均不得继续办理。从此原告企业所有行政许可均未得到批准。2016年程志敏和程仁静合伙人继续与原岳阳县鹿角镇农科村签订《兴农砖厂继续承包合同书》。2017年6月9日，岳阳县人民政府召集全县砖厂有关乡镇、村、部门单位及砖厂经营者和所有人，召开关闭取缔粘土砖厂的动员会，并告知对关闭拆除的砖厂每门奖励6000元。2017年8月5日，原告与被告签订《依法关闭取缔粘土砖厂协议书》：一、原告承诺自2017年8月30日起永久停止粘土砖制烧生产，并配合供电部门拆除供电设施；二、同意被告组织专业人员在2017年10月17日前拆除烟囱和砖窑；三、被告负责拆除烟囱和砖窑后一个月时间内，由县依法关闭取缔粘土砖厂工作领导小组办公室核定奖励奖金拨给原告农业银行账上；四、原告在当地村组支持下，清选有用器材，并负责清运垃圾，恢复植被；五、原告自行关闭期间不得新开挖耕地、山林取土制砖，违者依法严处；原告自行处理劳资、供销、承包等合同关系。原告所有人程志敏、程仁静、谢朝晖、杨波、经营人程志敏和程仁静签名，同时所在村村民委员会代表签名。2017年10月13日，原告出具授权委托书，委托被告镇长孙荣华代替拆除兴农砖厂烟囱、砖窑。在拆除过程中的一切事宜由受托人全权负责。委托人承诺不追究受托人对砖厂财产毁损的所有责任。拆除活动完成，委托关系自动终止。被告按照受托要求组织专业力量，将原告的砖厂拆除并通知原告领取了补偿款。 本院认为，行政行为是指行政主体及其工作人员行使行政职权对行政相对人作出的法律行为，被告依照政策、法律法规、规范性文件和行政协议取缔和拆除原告砖窑是行政行为。2009年11月9日，岳阳县人民政府办公室出台《岳阳县禁止生产和使用实心粘土砖及新型墙体材料推广工作实施方案》中明确规定粘土砖生产企业所有行政许可均不得继续办理，原告所有行政许可均未获到行政机关批准，一直处在无证无照经营状态，属于违法经营。依据国务院《关于进步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》、湖南省《新型墙体材料推广应用条例》、《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款等相关规定，被告按照岳阳县人民政府出台相继《关于依法取缔粘土砖厂的通告》、《岳阳县依法关闭取缔粘土砖厂工作实施方案》的通知，明确规定“按照属地管理原则，由乡镇人民政府负责本辖区粘土砖厂的关闭取缔工作。”的要求履行职责符合法律规定。原告起诉被告关停、拆除砖厂行政行为违法，但被告与原告就关停、拆除砖厂签订了《依法关闭取缔粘土砖厂协议书》，该协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，在其职权或者职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属行政协议。被告与原告就拆除供电设施、由被告组织专业人员拆除烟囱和砖窑、清选有用器材，并负责清运垃圾，恢复植被、原告自行处理劳资、供销、承包等合同关系达成一致，还根据原告企业砖窑门数按6000元一门进行奖励，实为补偿，已得到双方认可，本院予以支持。同时，被告根据财产所有人的委托拆除要求，组织专业队伍本着从安全、协商的原则对原告砖窑拆除，符合法律规定。原告认为在全县取缔关闭粘土砖厂行动中，森林公安对个别企业业主因占用林地违法行为采取了刑事处罚措施，是胁迫原告签订协议的重要原因。本院认为，其他企业业主占用林地违法行被森林公安处置，与原被告之间签订行政协议没有关联，原告陈述的理由不能成立。原告在与被告签订行政协议并履行完毕后再以被告关停、拆除行政行为违法提起诉讼，理由不能成立，本院应依法予以驳回。原告认为被告在拆除行为中损害了原告的生活设施，因仅提供一份单方制作的清单，未能提供详细证据加以佐证，无法证明其真实性，本院不予支持。虽然原告在无证无照经营情况下向相关行政部门缴纳税费，但不能由此认为是合法经营,原告由此认为经营行为的合法性得到了默许的理由于法无据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下: 驳回原告岳阳县鹿角镇兴农砖厂的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告岳阳县鹿角镇兴农砖厂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。 审 判 长  徐大兵 人民陪审员  蒋三妹 人民陪审员  杨建萍 二〇一八年八月一日 书 记 员  吴 蕊 附相关条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。