广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终2291号上诉人（原审被告）：广州市白云区城市管理局。住所地：广州市白云区黄石东路**白云交通大楼**。法定代表人：冯志锋，局长。被上诉人（原审原告）：苏裕祺，男，1951年8月7日出生，汉族，身份证住址广州市白云区。被上诉人（原审原告）：苏裕德，男，1956年5月15日出生。被上诉人（原审原告）：苏秀欢，女，1963年7月17日出生，汉族，身份证住址广州市荔湾区。被上诉人（原审原告）：苏秀珍，女，1949年7月7日出生，汉族，身份证住址广州市海珠区。被上诉人（原审原告）：魏丽金，女，1984年8月21日出生，汉族，身份证住址广州市海珠区。上诉人广州市白云区城市管理局因与被上诉人苏裕祺、苏裕德、苏秀欢、苏秀珍、魏丽金违法建设行政处理一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初1786号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年4月14日，原广州市城市管理综合执法局白云分局的执法人员到广州市白云区xx号（以下简称涉案地块）进行现场检查并制作《检查笔录》，笔录中记载现场情况：该处在建1栋框架结构建筑物，建基面积165㎡，工程进度至基础施工；当事人现场无法提供有关报建审批手续；我队执法人员制止现场施工，并拍照取证；我队执法人员向当事人发出穗综云石责字［2014］Ａ056号《责令限期改正通知书》，责令其立即停工，发出穗综云石询字［2014］Ａ046号《询问通知书》，要求当事人于2014年4月15日下午携带相关资料到我队接受调查询问。被检查人苏裕祺在上述《检查笔录》及现场照片上签名捺印予以确认。2014年4月15日，原告苏裕祺到原广州市城市管理综合执法局白云分局处接受询问，原广州市城市管理综合执法局白云分局的执法人员制作了《询问笔录》，苏裕祺陈述其为在广州市白云区地块进行工程建设当事人；涉案地块是其居住地，其父亲苏桂辉持有穗郊字第0004721、339785号《农村（墟镇）宅基地使用证》，原1幢2层混合结构住宅（建于八十年代）、1幢1层简易结构住宅（建于解放前），由于年久失修，有安全隐患，有合正鉴字（2013）第（3953）号《房屋安全鉴定报告》为证，因此于2013年12月开始拆除；家里有四兄弟姐妹，其中儿子两个，该房屋使用权由其和其弟苏裕德继承，此次建房是其和弟弟两人共同合建，其弟在香港，特委托原告接受询问调查；该工程是2014年4月开始施工，建基面积为165㎡，现进度为基础施工，拟建6层半，作住宅使用；工程设计和施工均自行组织人员进行，没有相关资质；未取得《建设工程规划许可证》。原广州市城市管理综合执法局白云分局于同日作出穗综石违告字［2014］141号《告知书》，告知在未经城市规划主管部门批准的情况下，苏裕祺于2014年4月开始，在广州市白云区地块建设1幢框架结构建筑物，建基面积165㎡，工程进度至基础施工，上述行为已违反《广州市城市规划条例》第二十八条规定，依据《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项规定拟对上述行为作出责令立即停止该违法行为，消除安全隐患的行政处罚（处理）；同时告知在作出行政处罚（处理）决定之前享有陈述、申辩权。原告苏裕祺于当日签收上述告知书。2016年5月16日，被告的工作人员到广州市白云区xx地块进行现场检查，拍摄现场照片，并向原告苏裕祺发出穗综云石询字［2016］Ｂ041号《询问通知书》，通知原告苏裕祺于2016年5月17日携带有关资料到执法机关接受询问调查及听取处理意见。2016年5月17日，苏裕祺到被告处接受询问，被告的执法人员制作了《询问笔录》，原告苏裕祺陈述其为在广州市白云区xx地块进行工程建设当事人；涉案地块是其居住地，其父亲苏桂辉持有穗郊字第0004721、339785号《农村（墟镇）宅基地使用证》，原1幢2层混合结构住宅（建于八十年代）、1幢1层简易结构住宅（建于解放前），由于年久失修，有安全隐患，有合正鉴字（2013）第（3953）号《房屋安全鉴定报告》为证，因此于2013年12月开始拆除；家里有四兄弟姐妹，其中儿子两个，该房屋使用权由其和弟弟苏裕德继承，此次建房是其和弟弟两人共同合建，其弟在香港，委托原告接受询问调查；该工程是2014年4月开始施工，建基面积为161.34㎡，2014年建成1幢8层加梯间，作住宅使用；因原桥东直街3号及原石井桥东基围上5号之一两个宅基地证都是苏桂辉名下，故由苏桂辉的两个儿子（原告苏裕祺、苏裕德）共同重建，在两房重建时只建一条楼梯共同使用，合二为一而建；上述工程未取得《建设工程规划许可证》。2016年9月2日，广州市国土资源和规划委员会向被告作出穗国土规划业务函［2016］9号《关于提供违法建设规划意见的复函》，函复被告，当事人于2014年4月开始在白云区xx地块建成一栋8层加梯间框架结构建筑物，你局已认定该建设工程为违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条、《广州市违法建设查处条例》第十八条的有关规定，该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。2016年11月15日，被告作出穗综云石告字［2014］141号《告知书》，告知原告苏裕祺在未经城乡规划主管部门批准的情况下，于2014年4月开始擅自在广州市白云区xx地块建设1幢8层加梯间框架结构建筑物，建基面积161.34㎡，于2014年12月建成，现已投入使用，上述行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广州市城市管理综合执法条例》第五条第一款的规定，拟对其上述行为作出责令当事人苏裕祺限期拆除位于广州市白云区xxx号地块x幢x层加梯间建基面积161.34平方米的框架结构违法建设的行政处罚（处理）；并告知在作出行政处罚（处理）决定前，原告享有陈述、申辩权。上述告知书加盖广州市城市管理综合执法局白云分局行政执法专用章。原告苏裕祺于当日签收上述告知书。2016年11月18日，被告作出穗综云石违处字［2014］第141号《违法建设行政处理决定书》（即涉案决定书），经查，当事人苏裕祺在未经城乡规划主管部门批准的情况下，于2014年4月开始擅自在广州市白云区xx地块建设x幢x层加梯间框架结构建筑物，建基面积161.34㎡，于2014年12月建成，现已投入使用。当事人持有《农村（墟镇）宅基地使用证》（穗郊字第0004721和339785号），其中第0004721号宅基地证（建基面积为74.**㎡）已于2015年被广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法行终字第716号行政判决书撤销。广州市国土资源和规划委员会《关于提供违法建设规划意见的复函》穗国土规划业务函［2016］9号认定，该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。当事人的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广州市城市管理综合执法条例》第五条第一款的规定，责令当事人苏裕祺限期拆除位于广州市白云区xx地块的1幢8层加梯间建基面积161.34㎡的框架结构违法建设。自本决定书送达之日起十五天内，当事人苏裕祺自行拆除位于广州市白云区xx地块的1幢8层加梯间建基面积161.34㎡的框架结构违法建设。逾期不履行，将依法报白云区人民政府批准后组织强制拆除。上述决定书加盖广州市城市管理综合执法局白云分局行政执法专用章。被告于当日向原告苏裕祺送达了上述决定书。2016年11月21日，被告发出穗综云石强拆公字［2014］第141号《限期拆除违法建设公告书》，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对涉案违法建设予以公告督促违法建设当事人在规定的期限内自行拆除，逾期不拆除的，将依法实施强制拆除。被告在涉案违法建设张贴上述公告书。2017年5月22日，被告发出穗综云石强催字［2014］第141号《催告书》，催告原告苏裕祺在2017年5月31日前自行拆除涉案违法建设，逾期将采取行政强制执行方式，申请白云区人民政府批准后依法实施强制拆除。五原告以涉案地块的建设行为是由五原告共同建设的，涉案决定书重大明显违法为由，诉至原审法院，请求确认涉案决定书无效。另查明，1994年10月12日，广州市白云区石井镇人民政府核发穗郊字第339785号《农村（墟镇）宅基地使用证》，其中记载：使用人姓名苏桂辉，宅基地座落石井墟桥东基围上5号之一石井居委生产队，宅基地四至东至西9.05米、南至北10.40米，面积94.12平方米，建筑种类结构混合、层数叁，建筑面积156.87平方米。1995年8月10日，广州市白云区石井镇人民政府核发穗郊字第0004721号《农村（墟镇）宅基地使用证》，其中存根记载：使用人姓名苏桂辉，宅基地座落石井墟直街3号石井镇政府石井居民生产队，宅基地四至东至西7.71米、南至北14.00米，面积107.94平方米，建筑种类结构砖木、平房，建筑面积107.94平方米。苏桂辉（已故）生育苏裕祺、苏裕德、苏秀珍、苏秀欢及苏秀枝（已故，生育一女儿魏丽金）。广州市白云区人民法院（2014）穗云法行初字第272号行政判决，判决撤销广州市白云区石井镇人民政府于1995年8月10日核发的穗郊字第0004721号《农村（墟镇）宅基地使用证》；广州市中级人民法院于2015年11月18日作出（2015）穗中法行终字第716号行政判决，判决驳回上诉，维持原判；上述裁判文书于2015年12月1日发生法律效力。再查，2014年2月20日，原告苏裕祺提出住宅报建申请，并填写《村（居）民住宅报建申请表》，该表记载申请人姓名苏裕祺，申请改建的住宅详细地址xxxx号，家庭人口情况姓名苏裕祺、苏裕德；广州市白云区石井街石井社区居民委会在上述申请表的“经济合作社审查意见”栏加具“情况属实”的意见并加盖公章；“经济联合社审查意见”及“街道办事处审查意见”栏空白。原告向原审法院提交了编号为0534639《收据》复印件一张，上述收据显示2014年2月20日广州市白云区石井街石井社区居民委会收到苏裕祺建房保证金肆仟元正；但原告未在原审法院指定的期限内提交《收据》原件供原审法院核对。又查，原广州市城市管理综合执法局白云分局因机构改革，于2015年6月并入广州市白云区城市管理局，原广州市城市管理综合执法局白云分局的职责一并划入广州市白云区城市管理局。诉讼中，被告陈述原广州市城市管理综合执法局白云分局虽于2015年6月并入广州市白云区城市管理局，广州市城市管理综合执法局白云分局行政执法专用章仍保留使用至今。原审法院认为：《广州市违法建设查处条例》第四条第一、二款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”据此，被告广州市白云区城市管理局具有本区域范围内对违法建设进行查处的行政职能。原审法院对原告提出的被告无权作出涉案决定书的主张，不予采纳。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”《广州市城乡规划程序规定》第四十三条规定：“村民在已取得合法权属的原有宅基地范围内申请新建、改建、拆建村民住宅的，应当按照村庄建设标准进行建设，并遵循下列程序：（一）村民持农村房地产权证或者村民住宅其他合法权属证明等材料，向所属村民委员会（村集体经济组织）提出申请。（二）村民委员会（村集体经济组织）初步审核后向镇人民政府（街道办事处）提出申请。（三）镇人民政府（街道办事处）根据经批准的村民住宅布点规划、村庄规划进行复核，并向国土房管行政管理部门申请加具符合一户一宅的审核意见后，报城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”本案中，当事人于2014年4月开始在广州市白云区xx地块建设x幢x层加梯间建基面积161.34㎡的框架结构建筑物，于2014年12月建成，当事人持有《农村（墟镇）宅基地使用证》（穗郊字第0004721和339785号），其中穗郊字第0004721号宅基地证（建基面积为74.**㎡）于2015年经法院生效判决撤销，但当事人未按上述规定的程序办理相关审批手续，当事人在涉案地块的建设行为涉嫌构成违法建设。关于涉案决定书认定的当事人是否错误的问题。被告在对涉案地块的建设行为进行调查时，原告苏裕祺在2014年4月15日及2016年5月17日接受被告执法人员的询问时，均表示涉案地块的建设由其与弟弟苏裕德共同建设，并提交了苏裕德的授权委托书及情况说明，但被告在作出涉案决定书时，只列原告苏裕祺为当事人，明显不当。至于五原告主张涉案地块的建设行为是由五原告共同出资建设的，原审法院认为原告苏裕祺在申请村（居）民住宅报建时，填写申请人苏裕祺，家庭人口情况苏裕祺、苏裕德，原告苏裕祺在被告的调查过程中均陈述涉案地块的建设行为是由其与弟弟苏裕德共同建设，且原告提交的证据并不足以证明原告苏秀欢、苏秀珍、魏丽金参与了涉案地块的建设行为，故原审法院对五原告的上述主张不予采纳。原告苏秀欢、苏秀珍、魏丽金亦不是本案适格原告，对其起诉原审法院应予以驳回。关于涉案决定书适用法律是否错误的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”对于涉案地块的建设行为，建设时当事人持有《农村（墟镇）宅基地使用证》（穗郊字第0004721和339785号），根据《广州市城乡规划程序规定》第四十三条规定，村民在已取得合法权属的原有宅基地范围内申请新建、改建、拆建村民住宅的，应当按照村庄建设标准进行建设，故被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及第六十四条对涉案地块的建设行为进行处理，适用法律规定错误。综上所述，被告作出涉案决定书适用法律、法规错误且明显不当，原审法院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）之规定，判决撤销被告广州市白云区城市管理局作出的穗综云石违处字[2014]第141号《违法建设行政处理决定书》。上诉人广州市白云区城市管理局上诉称：一、涉案违法建设地处城市、镇规划区，其所对应的穗郊字第0004721号《农村（墟镇）宅基地使用证》已被依法撤销，不能适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、第二款的相关规定，上诉人依法适用《城乡规划法》第六十四条规定查处涉案违法建设没有错误。1、涉案违法建设所占用地块已没有合法宅基地证。2、城乡规划主管部门已认定被上诉人苏裕祺所建的违法建设属于无法采取改正措施消除对规划影响的违法建设。广州市国土资源和规划委员会出具的《关于提供违法建设规划意见的复函》(穗国土规划业务函(2016)9号），认定涉案违法建设属于无法采取改正措施消除对规划影响的违法建设，进一步证明了涉案地块属于城市、镇规划区。因此，对于涉案违法建设，上诉人依法适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定没有错误。3、涉案违法建设没有办理任何报建手续，构成违法建设。二、上诉人作出穗综云石违处字(2014)第141号《违法建设行政处理决定书》程序合法。1、上诉人将被上诉人一苏裕祺确定为行政相对人具有事实和法律依据。苏裕德是否属于共同建设人没有确凿的证据。2、上诉人已告知苏裕祺陈述、申辩权利后才作出《违法建设行政处理决定书》，程序合法。综上，请求撤销原审判决，驳回被上诉人全部诉讼请求；本案一、二审诉讼费由被上诉人和原审原告共同承担。被上诉人苏裕祺、苏裕德、苏秀欢、苏秀珍、魏丽金二审期间未提交答辩意见。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：本案争议焦点在于，被上诉人所建房屋是否属于违法建设。被上诉人所建房屋位于原农村宅基地使用证范围内，但该地块位于广州市白云区xx地块，属于城市规划区范围，而不属于《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款中的“乡、村庄规划区”，原审判决认为本案应适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款不当。被上诉人在城市规划区内进行建设，应按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。而被上诉人仅能提供申请表证明其建设经过所在社区居民委员会同意，而居民委员会显然不属于法律规定的负有建设规划许可职权的行政机关，故上诉人认定被上诉人的建设为违法建设，事实清楚，适用法律并无不当。且规划主管部门已经出具意见，证明被上诉人的建设属于无法采取改正措施消除对规划影响的情形，上诉人作出被诉违法建设行政处理决定书，责令被上诉人限期自行拆除违法建设，亦符合法律规定，并无不当。被上诉人苏裕祺在其申请报建时只填写其本人为被申请人，故上诉人在被诉行政处理决定书仅列被上诉人苏裕祺为当事人，亦有其相应依据。即便被上诉人苏裕德确实是共同建设者，其授权委托书证明其已委托苏裕祺为其代理人，上诉人对苏裕祺的询问、告知等行为，其法律效力亦及于自称共同建设者的苏裕德。因此，上诉人并不存在因遗漏当事人而导致剥夺、限制当事人陈述、申辩等权利的情形，其作出被诉违法建设行政处理决定书的程序并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律有误，处理不当，本院予以纠正。上诉人的上诉请求具有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初1786号行政判决；二、驳回被上诉人苏裕祺、苏裕德、苏秀欢、苏秀珍、魏丽金的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人苏裕祺、苏裕德、苏秀欢、苏秀珍、魏丽金共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  余树林代理审判员  金 霞二〇一八年二月二十四日法官助理伍丹书记员马可茗