安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)皖行终629号上诉人（一审原告）宿州市埇桥区栏杆镇栏东村第六村民组。诉讼代表人郭成功，男，1945年4月6日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路636号，统一社会信用代码113413020031917117。法定代表人张建军，该区区长。委托代理人张维，该区人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路，组织机构代码00318746－4。法定代表人杨军，该市市长。委托代理人张久嵬，该市人民政府法制办公室副主任。委托代理人陈飞，该市人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审第三人）宿州市埇桥区栏杆镇中心学校，住所地安徽省宿州市埇桥区栏杆镇栏杆街，组织机构代码002192998。法定代表人李现同，该校校长。一审第三人郭志前，男，1952年2月1日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。一审第三人郭志连，男，1954年9月1日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。上诉人宿州市埇桥区栏杆镇栏东村第六村民组（简称栏东村第六村民组）因诉宿州市埇桥区人民政府（简称埇桥区政府）、宿州市人民政府土地行政裁决及行政复议一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2017）皖13行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年7月27日公开开庭审理了本案。上诉人栏东村第六村民组的诉讼代表人郭成功，被上诉人埇桥区政府的委托代理人张维，被上诉人宿州市人���政府的委托代理人张久嵬、陈飞到庭参加诉讼。被上诉人宿州市埇桥区栏杆镇中心学校（简称栏杆中心学校）、一审第三人郭志前、郭志连经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。栏东村第六村民组向一审法院起诉称，被诉行政处理决定认定事实错误。栏杆中心学校西南角虽有操场，但操场在争议土地西侧，是栏杆中心学校与栏西一组交换取得，不包括争议的2亩汪塘。1965年，时任校长张某1用菜地换取栏西一组不足三亩土地用作学校操场。1969年，栏解公路开通时，将操场一分为二。1974年，经时任栏杆区书记张某2同意，将栏解公路以南操场交由栏西一组改挖汪塘。当时正值农业学大寨高潮，县宣传队负责人李某下派到第六生产队任宣传队员，李某带领栏东六队开挖红土改良土地，此地形成了大汪并与栏西村汪塘连成一片。1975年至1982年，由���时六队和七队共同养鱼。1982年至1989年，由郭某1、郭某2、郭某3养鱼，无人提出异议。后期，学校及四邻均向汪塘内倾倒垃圾。1969年12月26日，建栏杆汽车站占用土地1.35亩，系栏东大队、栏西大队和栏杆中心学校的土地，征地协议上有三方加盖的公章，说明汽车站用地不完全是学校的。栏杆中心学校1989年1月30日办理的土地登记申请书上，对南校、北校的四至范围记载很清楚，并不包括本案争议土地。学校对争议土地没有利用过，其与栏西村诉讼期间，也未提到公路以南的大汪塘属其所有。综上，请求撤销埇桥区政府作出的埇政行﹝2017﹞1号行政处理决定以及宿州市人民政府作出的宿复决字﹝2017﹞69号行政复议决定。一审法院经审理查明，本案争议土地位于栏杆老汽车站对面、栏解公路南侧，东到郭某4宅基地，南至老生产土路，西到郭某5楼房东小路，面��约2亩。栏东村第六村民组主张争议土地“四固定”时已确定为其所有和使用，栏杆中心学校主张1965年时用学校土地与原栏杆大队（即现在的栏东、栏西两个行政村）换取争议地作为操场使用。上述双方当事人对争议土地均无权属凭证。现争议地东部已被郭志前、郭志连实际占有并使用，郭志前、郭志连在栏杆镇人民政府及有关单位参与协调下已向栏杆中心学校作出补偿，其余土地闲置。2009年7月，栏东村第六村民组向埇桥区政府提出土地确权申请，请求将涉案土地确权为其所有。2010年11月8日，埇桥区政府作出埇政行﹝2010﹞10号行政处理决定，将涉案土地确权给栏杆中心学校。栏东村第六村民组不服，向宿州市人民政府提出行政复议申请，宿州市人民政府作出﹝2011﹞4号行政复议决定，维持埇桥区政府的行政处理决定。2011年3月25日，栏东村第六村民组向安徽省宿州市埇桥区人民法院（以下简称埇桥区法院）提起行政诉讼。埇桥区法院经审理认为，栏东村第六村民组的诉讼请求缺乏事实依据，于2011年5月31日作出(2011)宿埇行初字第00034号行政判决，驳回栏东村第六村民组的诉讼请求。栏东村第六村民组不服，上诉至该院。该院于同年9月26日作出（2011）宿中行终字第00090号行政裁定，将案件发回埇桥区法院重审。埇桥区法院重审认为，栏东村第六村民组不具备起诉的法定条件，于12月14日作出(2011)宿埇行初字第00034-1号行政裁定，驳回栏东村第六村民组的起诉。2012年3月14日，栏东村第六村民组向该院提起行政诉讼，要求撤销埇桥区政府作出的埇政行﹝2010﹞10号行政处理决定，该院将案件移交埇桥区法院审理。埇桥区法院经审理认为，栏杆中心学校换取争议土地的事实有学校原校长、老师、公社领导、大队负责��及邻地村民证明，栏东村第六村民组只是临时占用土地，并没有改变争议土地使用权属于栏杆中心学校的性质，并于2012年7月20日作出(2012)宿埇行初字第00035号行政判决，驳回栏东村第六村民组的诉讼请求。栏东村第六村民组不服，提起上诉。该院于同年10月10日作出（2012）宿中行终字第00071号行政裁定，撤销（2012）宿埇行初字第00035号行政判决，发回埇桥区法院重审。埇桥区法院重审后，作出(2013)宿埇重字第00001号行政判决，认为栏杆中心学校换取争议土地的事实有学校原校长、老师、公社领导、大队负责人及邻地村民证明，栏东村第六村民组只是临时占用土地，并没有改变争议土地使用权属于栏杆中心学校的事实，再次驳回栏东村第六村民组的诉讼请求。栏东村第六村民组不服，再次提起上诉。该院经审理认为，埇桥区政府在作出处理决定时，没有查清争议土地来源、换地等事实，于2013年7月11日作出(2013)宿中行终字第00051号行政判决，撤销(2013)宿埇重字第00001号行政判决和埇政行﹝2010﹞10号行政处理决定。2014年6月20日，埇桥区政府作出埇政行﹝2013﹞12号行政处理决定，决定已利用部分土地所有权属于国家由栏杆中心学校管理使用，未利用部分土地属于栏东村第六村民组集体所有。栏东村第六村民组不服，向埇桥区法院提起行政诉讼。埇桥区法院于2015年3月4日作出（2015）宿埇行初字第00022号行政判决，认为在栏东村第六村民组及栏杆中心学校均无权属凭证的情况下，埇桥区政府有权作出裁决，驳回栏东村第六村民组的诉讼请求。栏东村第六村民组不服该判决，提起上诉。该院审理认为，埇桥区法院对于争议地的四至范围认定不清，于2015年7月13日作出(2015)宿中行终字第00036号行政裁定，撤销(2015)宿埇行初字第00022号行政判决，发回重审。埇桥区法院重审认为，埇桥区政府未查明涉案土地系栏杆中心学校和栏东村第六村民组换地，还是和栏西一组换地，具体行政行为事实不清、证据不足，于2015年11月17日作出(2015)埇行初字第00022-1号行政判决，撤销埇桥区政府作出的行政处理决定。栏东村第六村民组与栏杆中心学校均不服，向该院提起上诉，后双方又撤回上诉。2017年3月24日，埇桥区政府作出埇政行﹝2017﹞1号行政处理决定，将争议地西侧未利用地（栏解公路南侧、南至老生产土路、西至郭某5楼房东小路、东至郭志前、郭志连已使用部分西界址）确权为栏东村第六村民组集体所有，已利用地（栏解公路南侧、南至老生产土路、东到郭某4宅基地、西至郭志前、郭志连已使用部分西界址）所有权属国家，由栏杆中心学校管理使用。栏东村第六村民组不服，申请复议。同年7月17日，宿州市人民政府作出宿复决字﹝2017﹞69号行政复议决定，维持埇桥区政府作出埇政行﹝2017﹞1号《行政处理决定书》的行为。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，对于栏东村第六村民组与栏杆中心学校之间的土地争议，埇桥区政府具有作出处理的法定职权。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第二款之规定，对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。本案中，对该争议土地，栏东村第六村民组与栏杆中心学校均无权属凭证，且依双方提供的证据亦难以认定争议土地权���，在争议处理期间，埇桥区政府多次组织双方进行调解，但未能达成协议，故依据上述规定本案应由埇桥区政府依法裁定。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第三条第一款之规定，土地权属争议的处理，应本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则。埇桥区政府在充分调查的基础上，综合考虑本案争议时间跨度长、涉及证人多、争议双方分歧大、案件事实认定复杂困难等因素，本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则，作出将争议土地未利用地确权为栏东村第六村民组集体所有，已利用地（被郭志前、郭志连建房）所有权属国家、由栏杆中心学校管理使用的处理决定并无不当。宿州市人民政府受理栏东村第六村民组的复议申请后，因栏东村第六村民组提交的申请材料不齐全，其向栏东村第六村民组作出补正行政复议通知书，向埇桥区政府作出行政复议答复通知书，经调查、审理后，作出行政复议决定并依法送达，宿州市人民政府的行政复议程序合法。综上，栏东村第六村民组要求撤销埇桥区政府作出的行政处理决定及宿州市人民政府复议决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回栏东村第六村民组要求撤销埇桥区政府作出的埇政行﹝2017﹞1号行政处理决定及宿州市人民政府作出的宿复决字﹝2017﹞69号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由栏东村第六村民组负担。栏东村第六村民组不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决。其上诉理由同起诉理由。埇桥区政府答辩称，被诉行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。宿州市人民政府答辩称，1、埇桥区政府作出的行政处理决定认定事实清楚，证据充分，栏东村第六村民组提供的证据无法证明涉案土地归其所有。2、埇桥区政府依职权对争议土地进行合理裁定，符合土地确权的原则。埇桥区政府在穷尽调查能力的基础上，综合考虑土地来源、土地利用现状、双方证据的情况进行裁定，完全符合土地确权的原则。请求驳回上诉，维持原判。栏杆中心学校、郭志前、郭志连未向本院提交书面意见。埇桥区政府、宿州市人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、郭某6、张某3、刘某1、张某3、李某、郭某7、张某4、徐某、张某1、郭某8、郭某9、郭某10、郭某11、郭某12、郭某13、王某1分别出具的《证明》；栏东村第六村民组自述材料；栏东大队、栏西大队、栏杆小学土地合同书一份，证明栏东村第六村民组提供的证据材料不能证明争议土地属于其所有。2、时某、张某2、张某5、张某1、郭某14、郭某15、刘某2、杨某、王某2、孟某分别出具的《证明》；宿州市埇桥区栏杆镇人民政府、宿州市埇桥区栏杆镇栏东村村民委员会和宿州市埇桥区建设局栏杆镇村镇建设规划管理所共同出具的《证明》；土地登记材料，证明栏杆中心学校提供的证据不能证明争议土地属于其所有。3、《关于对栏杆镇中心学校与栏杆镇栏东村、栏西村土地权属争议的调查》，证明因年代久远，没有新的证人，争议土地来源及换地事实确实无法查清。4、听证会笔录、与郭成功、张某5的谈话笔录、埇政行﹝2017﹞1号行政处理决定书及送达回证，证明栏东村第六村民组与栏杆中心学校无法就争议土地达成协议，埇桥区政府作出的处理决定认定事实清楚，程序合法。埇桥区政府、宿州市人民政府在一审中��法庭提交了以下依据：《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第二款。除上述证据外，宿州市人民政府在一审中还向法庭提交了以下证据：行政复议申请书、补正行政复议通知书及送达回证、行政复议答复通知书及送达回证、宿复决字﹝2017﹞69号行政复议决定书及送达回证，证明行政复议程序合法。栏东村第六村民组在一审中向法庭提交了以下证据：1、信访交办单。2、安徽日报材料，证明学校不能卖地。3、自绘的争议土地图纸，证明争议土地不包括学校的操场。4、郭某16、王某1、郭某17、郭某18、李某、郭某3、郭某9、张某1、郭某8、刘某1、张某3、徐某、李某、郭某7、张某6、郭某10、郭某12、郭某11、郭某13、郭某19、郭某20、张某3、郭成功的证言；栏东村委会的证明；信访办反馈材料，证明争议土地一直由栏东村第六村民组管理使用。5、��杆中心学校的土地登记申请书，证明争议土地不在登记范围内。6、安徽省宿州市中级人民法院（2012）宿中行终字第00071号行政裁定书、（2013）宿中行终字第00051号行政判决书、（2015）宿中行终字第00036号行政裁定书，安徽省宿州市埇桥区人民法院（2011）宿埇行初字第00034号行政判决书、（2012）宿埇行初字第00035号行政判决书、（2011）宿埇行重初字第00001号行政判决书、（2015）宿埇行初字第00022号行政判决书、（2015）宿埇行初字第00022－1号行政判决书，埇桥区政府埇政行〔2000〕第11号《关于埇桥区栏杆镇栏西一组与栏杆小学土地权属争议的处理决定》，埇政行〔2010〕第10号《关于栏杆镇栏东村第六村民组与栏杆镇中心学校土地权属争议的处理决定》、埇政行〔2013〕第12号《关于栏杆镇栏东村第六村民组与埇桥区栏杆镇中心学校土地权属争议的处理决定》、埇政行〔2017〕1号行政处理决定书，宿复决字〔2017〕69号行政复议决定书等，证明本案被诉具体行政行为存在，栏东村第六村民组为解决涉案土地争议已经打了多年的官司。7、汽车站、栏东大队、栏西大队、栏杆小学签订的合同一份，证明学校当初换地不足三亩，但其卖给汽车站土地、在路北的地加上操场已经超过三亩，因此争议土地不是学校的。8、宿州市埇桥区栏杆镇人民政府、宿州市埇桥区栏杆镇栏东村村民委员会和宿州市埇桥区建设局栏杆镇村镇建设规划管理所共同出具的《证明》，证明内容是虚假的。栏杆镇中心学校、郭志前、郭志连一审中未向法庭提交证据材料。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，栏杆村第六村民组对埇桥区政府作出被诉行政处理决定的程序合���性及宿州市人民政府作出被诉行政复议决定的程序合法性均无异议，本院对此予以确认。结合一审判决及各方当事人的诉辩情况，本案争议焦点是：埇桥区政府将争议土地中的已利用地部分（栏解公路南侧、南至老生产土路、东到郭某4宅基地、西至郭志前郭志连已使用部分西界址）所有权确权归国家，由栏杆中心学校管理使用是否符合法律规定。对此，被诉行政处理决定是埇桥区政府依栏东村第六村民组的申请，就其与栏杆中心学校之间的土地权属争议所作出的裁决，是对平等主体之间权属纠纷的居中裁决。因此，争议双方对各自的主张应提供证据加以证明；在双方的证据相较于对方证据均不具有说服力、可靠性的情况下，由裁决机关依法处理。《安徽省土地权属争议处理条例》第七条规定：“确定土地权属应当以土地登记证为依据；未进行土地登记的，以土地���用现状调查、农村‘四固定’（固定劳力、土地、耕畜、农具）和合法的用地批准文件等权属资料为依据。无上述资料的，可以参照林业‘三定’（稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制）、土改登记及其他证据确定土地权属。对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。”该条例第三条第一款规定：“土地权属争议的处理，应本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则。”本案中，对争议的土地，栏东村第六村民组与栏杆中心学校均未提供权属凭证，而双方提交的证据也不足以证明争议土地为各自所有。鉴于争议土地中部分已由郭志前、郭志连实际用于建房，而郭志前、郭志连经宿州市埇桥区栏杆镇人民政府协调，给予了栏杆中心学校一��的经济补偿，故埇桥区政府将该部分土地确权归国家所有，由栏杆中心学校管理使用符合从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则。综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。栏东村第六村民组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人宿州市埇桥区栏杆镇栏东村第六村民组负担。本判决为终审判决。审 判 长 王玉圣审 判 员 宋 鑫审 判 员 蒋春晖二〇一八年八月一日法官助理 石 音书 记 员 刘 琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条��民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。