广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行再1号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐闻县迈陈镇迈陈村讨墩经济合作社。法定代表人：邓广盛，主任。委托代理人：邓国云，男，汉族，身份证住址：广东省徐闻县，委托代理人：邓进飞，男，汉族，身份证住址：广东省徐闻县，被申请人（一审第三人、二审上诉人）：徐闻县迈陈镇迈陈村潭板经济合作社。法定代表人：陈水，主任。委托代理人：陈光桐，男，汉族，身份证住址：广东省徐闻县，被申请人（一审第三人、二审上诉人）：陈伯，男，汉族，住广东省湛江市徐闻县，委托代理人：庄明雄，广东择正律师事务所律师。原审被告：徐闻县人民政府。住所地：广东省湛江市徐闻县徐城镇德新一路县政府大院。法定代表人：吴康秀，县长。委托代理人：何世俊，徐闻县国土资源局干部。委托代理人：符立就，徐闻县国土资源局干部。再审申请人徐闻县迈陈镇迈陈村讨墩经济合作社（以下简称讨墩合作社）因与被申请人徐闻县迈陈镇迈陈村潭板经济合作社（以下简称潭板合作社）、陈伯、原审被告徐闻县人民政府土地行政登记纠纷一案，不服广东省高级人民法院（2016）粤行终325号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2017年6月30日作出（2017）最高法行再41号行政裁定，撤销（2016）粤行终325号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。再审申请人讨墩合作社申请再审称：本案适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》认定讨墩合作社的原告诉讼主体资格，与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉问题的解释》第十二条的规定不一致，讨墩合作社与涉案土地发证行为有利害关系，有权提起本案行政诉讼。徐闻县政府向陈伯颁发《集体土地使用证》是非法批地。请求支持一审判决。被申请人潭板合作社、陈伯再审答辩称：涉案争议地是潭板合作社的，陈伯早在1993年就已经在该地块上建房，直到2014年因台风毁坏后重新在该地挖基建房时，讨墩合作社才提出异议。其建房经过了审批。讨墩合作社与涉案发证行为没有法律意义上的利害关系，对涉案土地没有实体权利，请求驳回讨墩合作社的再审申请。原审被告徐闻县人民政府述称：一、陈伯使用涉案土地长达20年，本案起诉已超过起诉期限。涉案土地属于陈伯所在潭板合作社的集体土地，90年代陈伯就在该土地上盖房后出租给他人使用。讨墩合作社从上世纪90年代便知道涉案土地被陈伯使用，而且长达20多年，讨墩合作社2014年才提出争议，超过了时效。二、涉案土地并非讨墩合作社所称的耕地。从卫星航拍图可以看出，涉案土地地类属建设用地，并非讨墩合作社主张的是其村民的责任地。三、涉案土地与讨墩合作社没有利害关系。讨墩合作社没有证据证明其与涉案土地有利害关系。综上，请求维持涉案发证行为。讨墩合作社向一审法院起诉请求：1、请求法院判决撤销被告徐闻县人民政府颁发给第三人陈伯的徐集用（2006）字第XX号《集体土地使用证》；2、请求法院判决被告徐闻县人民政府承担本案的诉讼费。一审法院经审理查明：讨墩合作社与潭板合作社均属徐闻县迈陈镇迈陈村委会管辖下的自然村，第三人陈伯系潭板合作社村民。涉案土地座落于徐闻县迈陈镇XX右侧，面积为81平方米，四至为：东至潭板合作社道路，南至空地，西至空地，北至陈学友用地。上世纪90年代，陈伯在该地上建起平房使用。2004年10月1日，陈伯以住宅拥挤为由申请新地路右侧（潭板西）的宅基地，同日，潭板合作社召开会议对陈伯申请宅基地事项进行表决后同意陈伯申请宅基地。2004年10月2日，徐闻县迈陈镇迈陈村民委员会在申请审批表的村委会审查意见栏签署的审查意见为：申请人所填写情况属实，符合一户一处宅基地的规定，并经村民会议通过；同意上报。随后徐闻县国土资源局迈陈管理所、徐闻县迈陈镇建设委员会、徐闻县迈陈镇人民政府、徐闻县国土资源局、徐闻县人民政府分别签署“同意”意见，并加盖公章。2005年7月25日，徐闻县国土资源局作出徐集建字[2005]XX号《关于批准陈伯使用宅基地的通知》。该通知的主要内容为：1、同意陈伯使用涉案的宅基地；2、持批准用地申请审批表等办理集体土地使用权登记手续。同日，该局就涉案土地发出《土地登记申请审核情况公告》，要求对涉案的土地使用权、所有权及他项权利有异议者于2005年8月25日前提出。被告提供的涉案土地《地籍调查土地登记审批表》中“邻宗地”一栏空白，并没有邻宗地指界人签名。2006年6月23日，徐闻县人民政府给陈伯颁发涉案的土地证。登记类型为：集体土地使用权设定登记；土地座落：迈陈新地路右侧（潭板西）；权属性质：集体土地使用权；土地所有者：迈陈潭板合作社；使用权类型：划拨；土地用途：住宅；面积：81平方米。2014年8月底，陈伯在涉案土地上拆除原有房屋重新建房时，原告提出异议而引起纠纷。2014年9月11日，原告出具证明认为涉案的土地属原告所有，徐闻县迈陈镇迈陈村民委员会在该证明上签署“属实”意见，并加盖公章。原告不服涉案的发证行为，向湛江市人民政府申请行政复议。2014年12月8日，湛江市人民政府作出湛府行复（2014）XX号《行政复议决定书》维持徐闻县人民政府2006年6月23日给陈伯颁发徐集用（2006）字第XX号《集体土地使用证》的具体行政行为。讨墩合作社不服，向一审法院提起本案行政诉讼，请求撤销徐闻县人民政府2006年6月23日颁发给陈伯的徐集用（2006）字第XX号《集体土地使用证》。一审法院认为：本案属土地行政登记纠纷。本案争议的焦点问题是：1、原告是否具有本案原告主体资格。2、被告颁发涉案土地的行政行为是否合法。关于原告是否具有本案原告主体资格的问题。经查，本案中原告以涉案的土地属其村所有，被告颁发涉案的土地证侵犯其合法权益为由提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，依法具有原告诉讼主体资格。关于各方争议的本案被诉的行政行为是否合法的问题。涉案土地位于徐闻县管辖辖区内，被告徐闻县人民政府具有对涉案土地核发土地权属证书的法定职权。根据《土地登记规则》（1996年2月1日实施）第十三条“土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定”、第十四条“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表……”以及《城镇地籍调查规程》“3．2．6．1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”的规定，徐闻县人民政府受理陈伯的土地登记申请后，在未依照上述规定通知邻宗地指界人签名的情况下，即在《地籍调查土地登记审批表》注明“经调查，该宗地权属合法，面积准确，无争议，情况属实，可以提供登记”，属于程序违法。另外，在涉案土地的权属来源上，被告以徐闻县迈陈镇迈陈村委会2004年10月2日的证明涉案土地属潭板合作社所有并由该村分配给陈伯作为涉案土地权属来源依据而颁发涉案的土地证；但2015年1月5日该村委会又在另一份《证明》中证实涉案的土地属原告所有，即同一村委会对涉案土地的权属证明内容前后矛盾，从而导致涉案土地权属不清，被告给第三人陈伯颁发涉案土地证的证据不足。综上所述，被告徐闻县人民政府于2006年6月23日给第三人陈伯颁发徐集用（2006）字第XX号《集体土地使用证》事实不清、证据不足、程序违法；第三人陈伯、潭板合作社的辩解缺乏事实与法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，一审法院作出(2015)湛中法行初字第10号行政判决：撤销被告徐闻县人民政府于2006年6月23日给第三人陈伯颁发徐集用（2006）字第XX号《集体土地使用证》的行政行为。案件受理费50元，由被告徐闻县人民政府负担。上诉人陈伯及潭板合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审被告给陈伯核发涉案《集体土地使用证》程序合法，一审认定程序违法依据不足。原审被告核发涉案《集体土地使用证》经陈伯申请，并经潭板合作社村民集体讨论通过，经迈陈村村委会出具意见，确认该地属潭板合作社所有，归陈伯使用，相关职能部门加盖公章签署同意后，国土部门发出统一通知，并发布土地登记申请审核公告，公告期满后向陈伯核发土地使用证。发证过程中相邻权人陈学友虽然未在审批表上签名，但只是发证时的瑕疵，不属于程序违法，且本案不存在相邻权人争议问题。二、原审被告给陈伯核发涉案土地使用证证据充分。一审判决以迈陈村给陈伯申请办证时出具的权属证明前后矛盾为由认为发证事实不清。迈陈村给陈伯出具权属证明时该地块并无争议，应当作为定案依据。迈陈村于2015年1月5日出具的证明是在发生争议之后，且迈陈村支部书记为讨墩合作社人，与被上诉人有利害关系，其出具的证明不能作为定案依据。涉案土地坐落在潭板合作社用地范围内，属于潭板合作社的土地。综上，上诉请求：撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。本院二审经审查，确认原审判决认定的事实。本院二审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中被上诉人讨墩合作社以上诉人陈伯修建房屋占用的涉案地块应属其所有为由提起诉讼，被上诉人在本案中提交了其自行书写，内容载明涉案地块为讨墩经济合作社所有的《证明》，并由迈陈村民委员会签署同意加盖公章。但被上诉人提交的该《证明》既非行政机关核发的土地权属证明，又非相关职权部门出具的有效法律文书，该《证明》不能充分证明被上诉人对涉案地块享有所有权或使用权，即被上诉人未能举证证明原审被告向上诉人陈伯核发涉案《集体土地使用证》侵犯了其合法权益，其提起本案诉讼不具有原告主体资格，原审法院受理被上诉人的起诉并作出实体判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。被上诉人诉讼请求撤销涉案《集体土地使用证》不具备原告主体资格，其起诉依法应予驳回。被上诉人如主张其对涉案土地享有所有权，应当依照土地管理的相关法律规定，循法律途径解决。综上所述，原审判决撤销涉案《集体土地使用证》错误，本院予以撤销。被上诉人不具备原告主体资格，其起诉应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定：一、撤销广东省湛江市中级人民法院作出的（2015）湛中法行初字第10号行政判决；二、驳回徐闻县迈陈镇迈陈村讨墩经济合作社的起诉。本案再审事实方面的争议问题是：对迈陈村委会先后两次出具的、内容矛盾的意见应该如何认定。2004年10月2日，迈陈村民委员会在申请审批表的村委会审查意见栏签署的审查意见为：申请人所填写情况属实，符合一户一处宅基地的规定，并经村民会议通过；同意上报。2014年9月11日，迈陈村委会又在讨墩合作社出具、内容为涉案土地属讨墩合作社所有的《证明》上注明“属实”并加盖村委会公章。为反驳2014年9月11日《证明》，本案再审期间，潭板合作社提交了徐闻县国土资源局制作的询问笔录。其中，2015年9月22日对邓定江的询问笔录显示：邓定江是迈陈村委会书记兼村委会主任，其在2014年9月11日讨墩合作社出具的《证明》注明“属实”并加盖村委会公章，其认为涉案土地属讨墩合作社没有什么依据，但使用事实属讨墩合作社，如果其知道政府已经向陈伯颁发了土地证，就不会出具证明。2015年9月21日对迈陈村委会另两位工作人员的询问笔录显示，邓定江是讨墩合作社人。讨墩合作社对询问笔录的真实性不予认可。本院再审认为，三份询问笔录是原件，与本案其他证据相互印证，本院予以采信。询问笔录反映《证明》上的签章是在迈陈村委会不知涉案发证情况下出具，并无证据证明涉案土地归讨墩合作社所有，因此，本院对2014年9月11日《证明》不予采信。另一方面，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：……（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；……（七）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；……”规定，迈陈村委会2004年10月2日出具的意见系在发证过程中形成，属于档案材料，其证明效力较2015年9月22日《证明》更高，人民法院也应采信迈陈村委会2004年10月2日出具的意见。一审法院认为“被告以徐闻县迈陈镇迈陈村委会2004年10月2日的证明涉案土地属潭板合作社所有并由该村分配给陈伯作为涉案土地权属来源依据而颁发涉案的土地证；但2015年1月5日该村委会又在另一份《证明》中证实涉案的土地属原告所有，即同一村委会对涉案土地的权属证明内容前后矛盾，从而导致涉案土地权属不清，被告给第三人陈伯颁发涉案土地证的证据不足”，属认定事实错误，本院依法予以纠正。本院再审另查明：陈伯上世纪90年代在涉案土地建设简易房。2014年8月，陈伯在涉案土地上重新建房，在本案二审期间建成后入住。涉案房屋北面是陈学友的房屋，与陈伯的房屋没有界址争议。一审法院认定的其他事实属实，本院依法予以确认。本院再审认为，本案是土地行政登记纠纷，再审争议焦点是徐闻县人民政府于2006年6月23日给陈伯颁发徐集用（2006）字第XX号《集体土地使用证》的行政行为是否合法。1996年2月1日实施的《土地登记规则》第十四条第一款规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。”《城镇地籍调查规程》第3．2．6．1条规定：“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”本案中，徐闻县人民政府受理陈伯的土地登记申请后，对陈伯提交的土地登记材料进行了审核。在涉案土地权属来源方面，徐闻县迈陈镇迈陈村委会2004年10月2日出具的意见，证实涉案土地属潭板合作社所有并由该村分配给陈伯作为宅基地，土地权属来源清晰。一审判决以2015年1月5日该村委会在另一份《证明》上出具的意见否认涉案发证权属来源，属认定事实错误，本院依法予以纠正。在发证程序上，因陈伯建房是拆旧建新，与相邻人并无界址争议，徐闻县政府在《地籍调查土地登记审批表》注明“经调查，该宗地权属合法，面积准确，无争议，情况属实，可以提供登记”，并无不当。一审判决认定涉案发证程序违法，适用法律不当，本院依法予以纠正。讨墩合作社再审理据不足，本院不予支持。综上，一审判决认定事实不清，判决结果不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条的规定，判决如下：一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第10号行政判决；二、驳回讨墩合作社的诉讼请求。本案一审案件受理费各人民币50元，由讨墩合作社负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇一八年八月三十一日书记员  王秋喆