广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初2926号原告：广州东华研磨制造有限公司，住所地广州市白云区太和大源南路38号，统一社会信用代码91440101618409916C。法定代表人：杨细生，职务：总经理。委托代理人：车宇君、潘滔，广东格林律师事务所律师。被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，组织机构代码35574319-6。法定代表人：彭高峰，职务：主任。委托代理人：徐兴贵，该委工作人员。委托代理人：梁翊竞，北京市中伦文德（广州）律师事务所律师。第三人：广州市白云区城市管理局（原广州市城市管理综合执法局白云分局），住所地广州市白云区黄石东路323号白云交通大楼3-6楼，统一社会信用代码1144011100750261XX。负责人：冯志锋，职务：局长。委托代理人：杨仁洪、朱岚，均为该局工作人员。原告广州东华研磨制造有限公司（以下简称东华公司）不服被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、第三人广州市白云区城市管理局（原广州市城市管理综合执法局白云分局，以下均简称白云城管局）行政复函纠纷一案，本院于2017年8月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年10月17日公开开庭进行了审理。原告东华公司的委托代理人车宇君，被告市国规委的委托代理人徐兴贵、梁翊竞，第三人白云城管局的委托代理人杨仁洪、朱岚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告东华公司诉称，2017年4月19日，第三人白云城管局作出穗综云太强催字第（2017）003号《广州市城市管理综合执法催告书》，要求原告自行拆除位于白云区太和镇大源南路38号之一的建筑物，并催告原告履行。第三人当天告知原告，其作出要求原告拆除房屋的依据是被告作出的穗规函[2016]3401号《关于提供违法建设规划意见的复函》，该复函认定涉案房产属于“无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设”，因此要求拆除。原告随后立即向被告提出了信息公开申请，要求被告公开穗规函[2016]3401号《关于提供违法建设规划意见的复函》的内容及依据。但被告于5月8日作出了穗国土规划公开[2017]1215号《依申请公开政府信息答复书》认为该复函属于内部文件，不予公开。被告作出的穗规函[2016]3401号《关于提供违法建设规划意见的复函》没有事实和法律依据，并严重损害了原告的合法权益，应予以撤销。由于被告作出的穗规函[2016]3401号《关于提供违法建设规划意见的复函》是第三人认定原告涉诉房产是必须拆除的违法建筑的依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告为维护合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，特此起诉，请求：1.撤销被告作出的穗规函[2016]3401号《关于提供违法建设规划意见的复函》；2.本案诉讼相关费用均由被告承担。被告市国规委辩称，我委作出的穗规函[2016]3401号《关于提供违法建设规划意见的复函》，不是具体行政行为，仅是我委协助第三人提供专业意见，不具有可诉性。首先，我委作出的复函不存在行政相对人，复函对象是第三人。其次，复函内容是我委对第三人对涉案建筑物规划意见问题作出咨询和解答，并非对原告权利义务及涉案建筑的事实情况进行调查和认定，属于各行政机关对法律法规及政策等适用问题的咨询意见，供具体行政行为实施机关参考，不涉及当事人任何权益。再则，我委并未参与原告的涉案建筑是否违法事宜的调查和决策，仅是查询涉案建筑物所在地块是否规划，该地块具体规划的内容，并提出规划意见。复函中明确表明，涉案建筑是由第三人依法调查核实并认定为违法建筑，我委仅提出规划意见供其参考。最后，第三人依法作出的穗综云太处字[2016]第061号《广州市城市管理综合执法违法建设行政处理决定书》的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广州市城市管理综合执法条例》第五条第一款等法律法规作出，我委出具的复函仅仅是内部参考文件。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”，复函为行政机关内部咨询意见，并非作出具体行政行为的法律依据，复函也不属于法律依据，其内容和效力并未涉及当事人任何权益，不属于具体行政行为，不具有可诉性。二、我委作出的穗规函[2016]3401号《关于提供违法建设规划意见的复函》合法合规。2016年6月15日，我委下属单位广州市白云区国土资源和规划局收到第三人发来的云城管函[2016]380号《白云城管执法分局关于对违法建设案件提出规划意见的函》，请求对原告在广州市白云区太和镇大源南路之一建设的八栋建筑物，均未办理相关报建手续，已建成并投入使用的违法建筑提出规划意见，并随函附送了穗云综太违立字[2016]061号案件卷宗材料一份。据第三人核查，原告于2003年开始擅自在广州市白云区太和镇大源南路38号之一建设的八栋建筑物，均未办理相关报建手续，已建成并投入使用，建筑总面积为9519平方米，第三人已认定为违法建筑。我委经与规划情况对比，涉案建筑物所在地块控制性详细规划未覆盖，村庄规划为农林用地（所在地块村庄规划为农林用地，《广州市白云区太和镇大源村村庄规划（2013-2020年）》、A-900地块）。根据《广州市违法建设查处条例》第十八条规定“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证进行建设，违反村庄规划强制性内容、城乡规划技术标准，超过合理误差的建筑部分，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设”，该违法建设所在地块未办理相关报建手续，且与村庄规划不符，依法作出复函答复第三人对涉案建筑规划影响的意见，供其参考。综上，我委作出的复函不属于行政行为，不存在行政相对人，不具有可诉性。我委依法依规对第三人答复其规划问题的咨询和意见，供其实施具体行政行为的参考，内容不涉及当事人的合法权益，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人白云城管局辩称，一、我局对被告的行政答辩状没有任何异议。二、被告作出的穗规函[2016]3401号《关于提供违法建设规划意见的复函》证据确凿，适用法律正确，程序正当合法，依法应当予以维持。根据《广州市违法建设查处条例》第十九条的规定：“城市管理综合执法机关对违法建设进行立案调查后，认为属于城乡规划法规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响或者重大、复杂、难以定性情形的，应当书面征询城乡规划行政管理部门的意见，……”，我局于2016年6月15日以云城管函[2016]380号《白云城管执法分局关于对违法建设案件提出规划意见的函》向广州市白云区国土资源和规划局申请规划定性，被告依法作出穗规函[2016]3401号《关于提供违法建设规划意见的复函》合法合规。三、被告作出的穗规函[2016]3401号《关于提供违法建设规划意见的复函》，不是具体行政行为，仅是对我局作出行政执法行为提供的专业意见，不具有可诉性。首先，被告作出的复函不存在行政相对人，复函对象是我局。其次，复函内容是对我局对涉案建筑物规划意见问题作出的咨询和解答，并非对原告权利义务及涉案建筑的事实情况进行调查和认定，属于行政机关对法律法规及政策等适用问题的咨询意见，不涉及当事人任何权益。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（八）项的规定，法院应当裁定驳回原告要求撤销涉案复函的请求。综上所述，被告作出的穗规函[2016]3401号《关于提供违法建设规划意见的复函》依法依规，请求法院依法驳回原告诉讼请求。经审理查明，涉案建筑位于广州市白云区太和镇大源南路38号之一（现广州恒隆研磨有限公司内，以下简称涉案地址），共8栋。2016年6月15日，白云城管局向广州市白云区国土资源和规划局作出云城管函[2016]380号《白云城管执法分局关于对违法建设案件提出规划意见的函》，记载：东华公司于2003年开始擅自在涉案地址建设8栋建筑物，其中一栋六层办公楼建筑面积405平方米，建筑面积1715平方米；另一栋五层办公楼建基面积744平方米，建筑面积3724平方米；一栋一层食堂建基面积98平方米，建筑面积98平方米；一栋一层厂房建基面积1086平方米，建筑面积1086平方米；另一栋一层厂房建基面积2019平方米，建筑面积2019平方米；一栋一层车库建基面积296平方米，建筑面积296平方米；一栋三层别墅建基面积244平方米，建筑面积501平方米；一个一层凉亭建基面积80平方米，建筑面积80平方米，均未办理相关报建手续，已建成并投入使用，8栋建筑物总建筑面积9519平方米，请广州市白云区国土资源和规划局提出规划意见。白云城管局并附《案件处理审批表》《询问笔录》《检查笔录》《调查笔录》、位置图、现场照片、营业执照、《广州市房屋租赁合同》《补充协议》《租用土地协议书》《租用山地合同》《土地租赁合同》《承包土地合同》《租用荒地协议书》《租用荒地合同》《租用土地补充协议》等材料。2016年7月25日，广州市规划局向白云城管局作出穗规函[2016]3401号《关于提供违法建设规划意见的复函》（以下简称涉案复函），记载：“你局于2016年7月1日送来的《白云城管执法分局关于对违法建设案件提出规划意见的函》（云城管函[2016]380号）及相关材料收悉。现协助你局提供规划专业意见如下：经核查，来函涉及的建设工程未申领《建设工程规划许可证》。根据你局来函所附材料提供的情况，当事人于2003年开始在白云区太和镇大源南路38号之一（具体位置见来函所附案件材料中的位置图）擅自建设8栋建筑物，你局已认定该建设工程为违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条、《广州市违法建设查处条例》第十八条的有关规定，该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。按照《广州市城市管理综合执法条例》第三十二条、《广州市违法建设查处条例》第四条第三款的规定，上述规划意见为我局协助你局出具的规划部门专业意见，仅供你局进行违法建设处罚时参考使用。”2017年4月26日，白云城管局作出穗综云太处字[2016]第061号《违法建设行政处理决定书》，认定东华公司在涉案地址建设八栋建筑，总建筑面积9519平方米，均已建成并投入使用，广州市规划局《关于提供违法建设规划意见的复函》穗规函[2016]3401号认定，该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广州市城市管理综合执法条例》第五条第一款的规定，责令东华公司限期拆除位于涉案地址的八栋建筑物总建筑面积9519平方米的违法建设。东华公司不服涉案复函，向本院提起行政诉讼，诉讼中，东华公司认为市国规委认定事实不清，且未告知其陈述、申辩权，程序不当。市国规委诉讼中提交了广州市城乡规划空间资源平台截图，并表示其中包括涉案地址的相关信息，该截图记载：要素名称E2-农林用地，行政区划名称大源村，项目名称白云区太和镇大源村村庄规划（2013-2020），地块编号A-900，总用地面积1397265.600297，等等；市国规委表示涉案地址为农林用地，因此结合相关规定认定涉案违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。再查，因机构改革，广州市城市管理综合执法局白云分局现已并入广州市白云区城市管理局，广州市规划局已并入市国规委。以上事实，有《白云城管执法分局关于对违法建设案件提出规划意见的函》《案件处理审批表》《询问笔录》《检查笔录》《调查笔录》、位置图、现场照片、营业执照、《广州市房屋租赁合同》《补充协议》《租用土地协议书》《租用山地合同》《土地租赁合同》《承包土地合同》《租用荒地协议书》《租用荒地合同》《租用土地补充协议》《关于提供违法建设规划意见的复函》《违法建设行政处理决定书》等证据及各方当事人陈述予以证实。本院认为，《广州市违法建设查处条例》第十九条第一款规定：“城市管理综合执法机关对违法建设进行立案调查后，认为属于城乡规划法规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响或者重大、复杂、难以定性情形的，应当书面征询城乡规划行政管理部门的意见，其中认为属于城乡规划法规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，应当与城乡规划行政管理部门取得一致意见。”本案中，白云城管局认为东华公司在涉案地址的相关建筑属于违法建设，请求规划部门提出规划意见，市国规委据此作出涉案复函属于其职权范围；而市国规委作出的涉案复函认定东华公司的“该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设”，该认定将影响白云城管局对涉案建筑的后续处理，因此对东华公司的权利义务造成影响，东华公司具有起诉主体资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，市国规委于2016年7月25日作出涉案复函，但并未向东华公司送达，亦未告知起诉期限，根据上述规定，东华公司的起诉并未超过法定的2年起诉期限。根据市国规委提交的广州市城乡规划空间资源平台截图显示要素名称E2-农林用地，行政区划名称大源村，项目名称白云区太和镇大源村村庄规划（2013-2020），地块编号A-900，总用地面积1397265.600297，等等，市国规委据此认定涉案地址为农林用地，因此涉案地址属于乡、村庄规划范围内。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：……（五）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证进行建设，违反村庄规划强制性内容、城乡规划技术标准，超过合理误差的建筑部分；……”市国规委作出涉案复函认定涉案地址上建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，结论并无不当。但市国规委的依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条、《广州市违法建设查处条例》第十八条的有关规定。其中，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《广东省城乡规划条例》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区范围内进行建筑物、构筑物、道路、桥梁和管线等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第八十条第一款规定：“建设单位或者个人违反本条例第四十条规定，未依法取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由当地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”上述规定并非专门针对乡、村庄规划内相关建设行为的规定，因此市国规委适用上述规定不当。此外，市国规委作出涉案复函，对东华公司的权益造成影响，但市国规委并未听取东华公司的意见即作出涉案复函，属于程序不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：撤销广州市规划局于2016年7月25日作出的穗规函[2016]3401号《关于提供违法建设规划意见的复函》。案件受理费50元，由被告广州市国土资源和规划委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审审 判 长  钱秀娟人民陪审员  蔡伟新人民陪审员  周 琴二〇一八年二月六日书 记 员  陈秋容