江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)苏07行初6号 原告杜坤梅，女，1951年3月24日出生，汉族，住连云港市海州区。 委托代理人徐胜昌（系原告丈夫），住连云港市海州区。 被告连云港市人民政府,住所地在连云港市海州区朝阳东路69号。 法定代表人项雪龙，该市政府市长。 委托代理人王怀东，该市国资委工作人员。 委托代理人郭中方，江苏田湾律师事务所律师。 原告杜坤梅不服被告连云港市人民政府（以下简称市政府）行政答复决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告杜坤梅及其委托代理人徐胜昌，被告市政府的委托代理人王怀东、郭中方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年12月7日，连云港市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作领导小组办公室（以下简称领导小组办公室）向原告杜坤梅作出《关于杜坤梅同志不享受国有企业退休教师生活补贴问题的答复》（以下简称答复），该答复认定杜坤梅没有取得教师系列的专业职务资格（职称证书），不符合政策规定享受退休生活补贴待遇。 原告杜坤梅诉称，请求判决撤销答复。事实和理由：一、其于1971年3月在原国营新浦农场参加工作，为全民所有制工人。1984年7月调入新浦农场幼儿园任幼儿教师。1996年3月内退，2001年3月办理退休手续。《连云港市妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的实施意见》（连国资〔2013〕13号）关于资质条件中规定，“1986年国家实行专业技术职务制度后，至1996年我市实行教师资格证书制度之前退休的人员，必须具备下列资格条件：1、具有教师系列相关的专业技术职务资格；2、具有其他系列专业技术职务，且从事教育教学工作。”该规定中的资格在实际执行中按照需要提交职称证书进行操作是错误的,认定部门认为本人是炊事员不是教师错误，本人确实做过饭，但那是幼儿园的安排，并非上级单位的安排，本人的身份仍旧是教师。 原告向本院提供如下证据： 证据1．市政府〔2017〕连行复第5号《不予受理行政复议申请决定书》，用以证明该案属于法院受理范围。 证据2．答复，用以证明该答复是违法的。 证据3．《江苏省企业职工退休审批表》；证据4．《执行八级工资制工人提高工资标准审批表》；证据5．《调整企业职工工资标准表》；证据6．《企业职工考核晋级审批表》；证据7．《企业职工提高起点工资考核审批表》。 以上证据用以证明杜坤梅具有教师资格。 证据8．《连云港市国有企业职教幼教退休教师调查表》，用以证明该表是2013年5月2日由市国资委工作人员张步明发放的，表格中有“无证”一栏，该表与连国资〔2013〕13号文件后面所附的调查表不一致。 证据9．连云港市劳动局连劳（1991）76号通知，用以证明当时的文件在增发工资时也没有要求具有教师资格证，且按照文件规定，杜坤梅已经按照职称领取工资。 证据10．《关于市国资委转送徐胜昌信访事项的答复意见》，用以证明该事经过多次信访，连云港市农业发展集团有限公司（以下简称农发集团）最终作出的答复实际上与教育局、国资委、财政局等几个部门的答复内容一致。 证据11．市国资委工作人员张步明于2015年9月28日和2016年3月4日的书面答复两份，用以证明有关部门拒绝给予文件材料。 证据12．农发集团的会议通知一份，用以证明杜坤梅曾找领导小组要求给予书面答复，但是他们不给，之后通知杜坤梅去开个会录个像，杜坤梅拒绝参加会议。 证据13．连云港市人力资源和社会保障局职业能力建设处说明一份，用以证明2015年5月5日下午在农发集团会议室对杜坤梅提交的材料进行审核时，要求杜坤梅提供职称证，但因市人社局具体负责职教，幼教归教育部门审查，故市人社局没有对杜坤梅出具相应的资格证明。 被告市政府辩称，一、被告的答复是信访答复，应按照信访条例的规定处理，该事项不在行政诉讼的受案范围，应驳回原告的起诉。二、被告的答复有充分的事实依据和法律依据，原告杜坤梅1982年7月由新浦农场饲养员岗位调整到农场幼儿园保育员岗位工作，1996年3月内退，2001年3月正式退休。按照规定，杜坤梅应取得“教师专业技术职务证书”和“教师资格证书”才能享受国有企业职教幼教退休教师的生活补贴，鉴于我市教师资格制度是在1996年9月后实行的，而原告是1996年3月内退，已经不在幼儿园工作，其没有“教师资格证书”，领导小组办公室认为只要具备“教师专业技术职务证书”即视为具备资格条件。经领导小组办公室对原告材料进行审查，档案中并没有上述两证的证明材料，原告也没有提供两证有关的证明材料，对连国资〔2013〕13号文中规定的“教师专业技术职务证书”也不能提供。因此，原告不应享受国有企业退休教师生活补贴，领导小组办公室据此作出的答复认定事实清楚，适用法律正确。三、原告要求撤销答复没有事实和法律依据。原告认为《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》（苏国资〔2011〕88号）中规定的“企业所在地实施教师资格制度或教师上岗资格制度之后退休的教师，原则上应当具备相应教师资格”指的是教师资格证和上岗资格证系单方片面理解，该条教师上岗资格制度指的是教师必须持有教师资格证上岗。综上，杜坤梅的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。 被告市政府向本院提供作出被诉行政行为的如下证据、依据： 第一组证据：证据1．答复。用以证明被告作出的答复事实依据和法律依据充分，也属于信访答复，不属于行政诉讼受案范围。 第二组证据：证据2．2016年3月23日《信访接待登记》；证据3．《连云港市国资委信访事项转送单》；证据4．《关于市国资委转送徐胜昌信访事项的答复意见》；证据5．2016年接访记录；证据6．杜坤梅档案材料；证据7．《连云港市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题申报审批表》；证据8．公示（2013年8月26日）；证据9．《市政府办公室关于成立连云港市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作领导小组的通知》（连政办发〔2013〕53号）。用以证明根据杜坤梅以及同期与杜坤梅同一单位的毛某、陈某等人实际情况，足以说明被告作出的答复意见事实清楚，证据确凿。 法律、法规、规章及规范性文件依据：《中华人民共和国教师法》第十条、第十一条、第十二条、第十六条、第四十条；《教师资格条例》第二条、第四条、第十三条、第十四条、第十六条；国家教委关于实施《教师资格认定的过渡办法》的通知（教人〔1995〕110号）；《中华人民共和国教育法》第三十五条；中共中央、国务院转发《关于改革职称评定、实行专业技术职务聘任制度的报告》的通知（中发〔1986〕3号）；《国务院关于实行专业技术职务聘任制度的规定》（国发〔1986〕27号）；《小学教师职务试行条例》（职改字〔1986〕第112号）；《关于认真做好资格考试工作的通知》（职改办发〔1991〕1号）；《关于加强职称考试统一管理的通知》（职改办发〔1992〕3号）；《关于妥善解决国有企业职教幼教退教教师待遇问题的通知》（国资发分配〔2011〕63号）；《关于妥善解决国有企业职教幼教退教教师待遇问题的通知》（苏国资〔2011〕88号）；《连云港市妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的实施意见》（连国资〔2013〕13号）。 经庭审质证，原告对被告提供的证据质证认为，对于被告提供证据的真实性请求法院审查。另外，答复载明如果对答复意见有意见可以通过司法途径解决。被告提供的相关证据无法达到证明目的，作出的行政行为也是不合法的。被告对原告提供的证据质证认为，对原告提供证据的真实性无异议，对证明目的有异议。原告所称事项是信访事项，关于教师资格认定的问题，属于教育部门的职责，原告没有教育部门颁发的资格证书，依法不能享受退休教师待遇。原告所称的职称和职务问题也不符合一般的理解和法律规定，原告的信访事项不能得到支持，相关部门的答复是有事实依据的。 本院对于双方提供的证据认证如下：关于原告提供的证据，因被告对其真实性予以认可，本院综合双方提供的证据及当事人的陈述等情况认为，对原告提供的证据1的关联性、真实性、合法性予以确认；对证据2的真实性、合法性予以确认，对其关联性不予确认；对证据3至证据7的真实性、合法性予以确认，对其关联性不予确认；对证据8，因其系单独存在，且系打印件，不符合证据的形式要件，难以判断证据真伪，对其关联性、真实性、合法性均不予确认；对证据9至证据13的真实性、合法性予以确认，对关联性不予确认。对被告提供的第一组证据的真实性、合法性予以确认，对其关联性不予确认；对第二组证据的关联性、真实性、合法性予以确认。 经审理查明，原告杜坤梅原系连云港市国营新浦农场工人，1982年7月由国营新浦农场养鸡厂调整到中心幼儿园工作，1996年3月内退，2001年3月退休。2001年5月23日，国务院国有资产监督管理委员会、教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合发布《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》（国资发分配〔2011〕63号），要求落实国有企业职教幼教退休教师待遇问题。2001年9月30日，江苏省人民政府国有资产监督管理委员会、江苏省教育厅、江苏省财政厅、江苏省人力资源和社会保障厅联合发布《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》（苏国资〔2011〕88号），要求各市人民政府，省有关部门贯彻落实国资发分配〔2011〕63号文件精神，妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题。2013年5月22日，连云港市人民政府办公室发布《市政府办公室关于成立连云港市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作领导小组的通知》（连政办发〔2013〕53号），成立连云港市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作领导小组（以下简称领导小组），并明确领导小组下设办公室，办公室设在市政府国资委。2013年7月22日，连云港市人民政府国有资产监督管理委员会、连云港市教育局、连云港市财政局、连云港市人力资源和社会保障局联合发布《关于印发〈连云港市妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的实施意见〉的通知》（连国资〔2013〕13号），实施意见对人员范围和操作办法予以了进一步的明确。嗣后，领导小组开展了国有企业职教幼教退休教师认定工作，杜坤梅向领导小组办公室报送了相关材料，但领导小组办公室经审核后认为杜坤梅报送的材料不足以证明杜坤梅身份系国有企业职教幼教退休教师，没有为杜坤梅落实相关待遇。2015年、2016年，领导小组办公室对前期不符合教师资格条件的包括杜坤梅在内的其他有关人员再次进行了审核认定，杜坤梅仍旧没有通过审核。2016年12月7日，领导小组办公室向杜坤梅作出案涉答复，认定其没有取得教师系列的专业技术职务资格（职称证书），不符合政策规定享受退休生活补贴待遇。杜坤梅不服该答复，于2017年1月10日向被告市政府申请行政复议。市政府认为，领导小组是市政府于2013年5月22日成立的议事协调机构，下设办公室，办公室设在市国资委，领导小组办公室所作出的行为应视为市政府作出的行为，杜坤梅对该行为不服，应当向江苏省人民政府申请行政复议，遂于2017年1月16日作出〔2017〕连行复第5号《不予受理行政复议申请决定书》。其后杜坤梅提起本案行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为：一、如何认定案涉答复的性质，该答复是否可诉；二、被告市政府认定原告杜坤梅不享有国有企业职教幼教退休教师待遇是否合法。 对于争议焦点一，信访制度的主要功能定位在于反映情况、提出建议意见、加强政府与人民群众的联系等，其本身并非直接的法定救济途径。因此，信访行为仅是反映或表达权利义务的一种途径，对信访事项的相关处理行为，并不发生直接改变权利义务关系的法律效果，此亦是与行政行为相区别的关键。“信访答复”是否可诉，关键看其是否具备行政诉讼法受案范围规定的行政行为的基本特征，应主要从主体、内容、结果、所引用的法律依据、相对人信访申请事项等几个方面进行审查。根据案涉国资发分配〔2011〕63号、苏国资〔2011〕88号有关文件规定，以及《市政府办公室关于成立连云港市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作领导小组的通知》精神，市政府系承担全市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的职权机关。本案中，原告杜坤梅虽然以外观信访的形式反映问题或请求处理，但其本质系主观认定市政府具有依法处理其教师待遇的职权，并在此基础上谋求市政府能够维护其合法权益，且市政府对此作出的答复处理亦对杜坤梅的权益产生实质影响，当然属于可诉的行政行为。故市政府提出的该答复系信访答复，不属于人民法院受案范围的观点无法律依据支撑，本院不予支持。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告，故市政府系本案适格被告。 对于争议焦点二，关于人员资质问题，国资发分配〔2011〕63号文中规定：“国有企业职教幼教退休教师是指从国有企业举办上述职教幼教机构的教育教学岗位退休的教师，具体认定工作由地方政府负责。企业所在地实施教师资格制度之后退休的教师，原则上应当具备相应教师资格。”苏国资〔2011〕88号文中规定：“国有企业职教幼教退休教师是指从国有企业举办上述职教幼教机构的教育教学岗位退休的教师，具体认定工作由地方政府负责。企业所在地实施教师资格制度或教师上岗资格制度之后退休的教师，原则上应当具备相应教师资格。”连国资〔2013〕13号文对人员资质条件作出了进一步的明确，规定：“（二）1986年国家实行专业技术职务制度后，至1996年我市实行教师资格证书制度之前退休的人员，必须具备下列资格条件：1、具有教师系列相关的专业技术职务资格；2、具有其他系列专业技术职务，且从事教育教学工作。（三）1996年我市实行教师资格证书制度之后退休的，必须具备下列资格条件：1、具有教师资格证书；2、无教师资格证书，但必须具备《教师资格认定的过渡办法》规定的相应条件。”《中华人民共和国教师法》第十条规定，国家实行教师资格制度。中国公民凡遵守宪法和法律，热爱教育事业，具有良好的思想品德，具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格，有教育教学能力，经认定合格的，可以取得教师资格。第十一条规定，取得教师资格应当具备的相应学历是：（一）取得幼儿园教师资格，应当具备幼儿师范学校毕业及其以上学历；……不具备本法规定的教师资格学历的公民，申请获取教师资格，必须通过国家教师资格考试。国家教师资格考试制度由国务院规定。第十二条规定，本法实施前已经在学校或者其他教育机构中任教的教师，未具备本法规定学历的，由国务院教育行政部门规定教师资格过渡办法。《教师资格条例》第十二条规定，具备教师法规定的学历或者经教师资格考试合格的公民，可以依照本条例的规定申请认定其教师资格。第十三条规定，幼儿园、小学和初级中学教师资格，由申请人户籍所在地或者申请人任教学校所在地的县级人民政府教育行政部门认定……。国家教委关于实施《教师资格认定的过渡办法》的通知（教人〔1995〕110号）中规定，申请教师资格过渡的，必须是《教师法》施行之日前已在各级各类学校和其他教育机构中从事教育教学工作的教师及承担教育教学任务的其他专业技术人员和教育职员。符合《教师法》第十条规定的条件和本办法规定的教师资格过渡范围，不具备《教师法》规定学历的在职教师，由本人按其现任教师职务申请认定相应的教师资格：（1）具有小学教师职务，在幼儿园任教的，可申请认定幼儿园教师资格……。 本院认为，国家实行教师资格制度，教师资格证书是具有教师资格的法定凭证。即便如此，出于历史、政策等原因，对于一些在教师岗位上实际从事教育教学任务多年的教育工作者，虽然没有教师资格证书，在资格认定上仍应结合客观实际予以综合考虑。本案中，连国资〔2013〕13号文件中对资质条件的认定问题按照时间轴设定为三类，其内涵并没有脱离上述实际，市政府将杜坤梅纳入第二类的条件范围中进行考量亦有利于杜坤梅本人。市政府认为，鉴于全市工作实际及杜坤梅于1996年3月内退且并无教师资格证书的客观情况，虽然就低按照“1986年国家实行专业技术职务制度后，至1996年我市实行教师资格证书制度之前退休的人员”的相应标准要求杜坤梅提交材料进行审查，但其仍不符合规定要求。杜坤梅主要认为，上述规定中的“资格”含义不应等同于职称证书，其本人虽没有相应证书，但仍具有教师资格。本院经审查认为，专业技术职务是根据实际工作需要设置的有明确职责、任职条件和任期，需要具备专门的业务知识和技术水平才能担负的工作岗位。专业技术职务实行聘任制，特殊情况下实行任命制。在幼儿园教师系列，一般有一级教师、二级教师、三级教师等职务名称，在其他系列则有诸如研究员、教员、护师、护士等名称。因此，职称证书或相关登记资料是证明一个人是否具有相应专业技术职务的当然合法外观要件，并不取决于任何人的主观意识或主观判断。另外，关于教师资格的内涵解释问题，《中华人民共和国教师法》第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命”，通观杜坤梅的档案材料，其中多份登记表中显示其学历为“初中”，档案内亦没有具体任命杜坤梅为教师的文件，也没有关于其任教经历等相关事实的记载，其相关登记表格中的职务或工种一栏内容表述杂乱，分别为“工人”“保幼员”“保育员”“幼教”“保教员”“炊事员”“教师”等。杜坤梅虽主观认为其身份是教师，具有教师资格，但始终未能提供其具有教师系列相关的专业技术职务或其他系列专业技术职务并从事教育教学工作的充分证据，本院综合全案材料亦不足以据此推翻市政府的认定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杜坤梅的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杜坤梅负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐10×××7575（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。 审判长  宋建霞 审判员  周文元 审判员  李 季 二〇一八年二月二十三日 书记员  徐 瑞 法律条文附录及上诉须知 一、法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。 收款人：江苏省高级人民法院 账10×××7575 开户行：中国农业银行南京分行山西路支行