广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初3064号原告：张波，男，侗族，1982年8月11日出生，住址湖南省洪江市。被告：广州市南沙区市场和质量监督管理局，住所地广东省广州市南沙区黄阁镇凤凰大道东侧工商综合服务大楼。法定代表人：关志刚，该局局长。委托代理人：蒋丛清，该单位工作人员。委托代理人：向劲，广东广信君达律师事务所律师。被告：广州市食品药品监督管理局，住所地广东省广州市荔湾区彭城东路16号。法定代表人：张雅洁，该局局长。委托代理人：邓成忠，该单位工作人员。委托代理人：朱延，广东恒益律师事务所律师。原告张波不服被告广州市南沙区市场和质量监督管理局（以下简称南沙区质监局）作出的穗南市质监管复〔2017〕115号《关于对举报广州市南沙区南沙华盛隆商场涉嫌销售不符合食品安全标准的“速食黑凉粉粉”调查情况的答复》及被告广州市食品药品监督管理局（以下简称市食药监局）作出的穗食药监行复〔2017〕206号《行政复议决定书》，于2017年8月14日向本院提起诉讼。本院于2017年8月30日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月31日公开开庭审理了本案。原告张波，被告南沙区质监局的委托代理人蒋丛清、向劲律师，被告市食药监局的委托代理人邓成忠、朱延律师到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告南沙区质监局于2017年5月23日向原告张波作出穗南市质监管复〔2017〕115号《关于对举报广州市南沙区南沙华盛隆商场涉嫌销售不符合食品安全标准的“速食黑凉粉粉”调查情况的答复》，告知针对其投诉举报事项的调查及处理意见。原告张波不服该答复，向被告市食药监局申请行政复议。市食药监局于2017年8月4日作出穗食药监行复〔2017〕206号《行政复议决定书》，决定予以维持。原告张波诉称：首先，根据《食品安全法》第五条、第一百一十五条等规定，原告可就辖区食品安全问题向南沙区质监局提起举报投诉。南沙区质监局亦应当对辖区食品安全线索进行调查处置。原告所举报的线索是涉案产品不符合其备案的企业标准。根据《标准化法》第六条、《食品安全法》第三十条等规定，食品依照其标注的标准组织产品的生产和检验。同时，由于《食品安全法》第五十三条第一款、第二款已明确规定：“食品经营者采购食品应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第五十条第二款的规定。”综上，法律已经明确规定，验明产品是否经检验合格或是否符合产品执行标准是食品经营者应尽的义务。其次，原告在提起举报时，已提交了江门市大泽新海食品厂在省卫计委备案食品安全企业标准文本Q/XHOOO1S。该标准文本中已详尽载明，江门市大泽新海食品厂依照该标准Q/XHOOO1S-2016白凉粉粉生产白凉粉粉，且标准第1项将白凉粉粉定义为：本标准适用于其定义黑凉粉粉的定义“本标准适用于黑凉粉（干粉）为原料，添知木薯淀粉、大米粉淀粉、经混合搅拌、包装而成的黑凉粉粉。”由于涉案产品配料仅标注其配料为食用淀粉、大米粉、凉粉草，连黑凉粉所包含的主要原料黑凉粉干粉都未涉及，显见其并未符合食品相关标准及要求。也就是说，涉案产品中的符合配料黑凉粉干粉应为复合配料。原告从(2017）粤7101行初1561号行政案件的一审审理中了解到：该案审理中，省卫计委提供了涉案产品配方为每1000g涉案产品包含750g黑凉粉干粉、200g木薯淀粉及50g大米粉，即涉案产品中黑凉粉干粉为其主要配料。参考食品安全国家标准GB7718-2011第4.1.3.1.3项规定，如果某种配料是由两种或两种以上的其他配料构成的复合配料（不包括复合食品添加剂），应在配料表中标示复合配料的名称，随后将复合配料的原始配料在括号内按加入量的递减顺序标示。由于涉案产品并未明确其原始配料，明显不符合食品安全国家标准。复议机关在行政复议审理中查明了新的事实，即涉案食品生产企业所生产的涉案产品是由原料食用淀粉、大米粉和凉粉草进行生产的，并非购入黑凉粉作为原料生产的。原告认为，以上结论已经证实涉案产品不符合涉案产品所标注执行标准Q/XHOOO1S中对于黑凉粉粉的定义，即涉案产品不符合产品所标注的食品安全企业标准。最后，依照《食品安全法》第二十九条、《食品安全地方标准管理办法》第三条第一款明确规定：“没有食品安全国家标准，但需要在省、自治区、直辖市范围内统一实施的，可以制定食品安全地方标准。”而依照《地方标准管理办法》（国家技术监督局15号令）第二条第一款的规定：“对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的下列要求，可以制定地方标准（含标准样品的制作)：(一)工业产品的安全、卫生要求；（二）药品、兽药、食品卫生、环境保护、节约能源、种子等法律、法规规定的要求；（三）其他法律、法规规定的要求。”也就是说，市食药监局在复议决定书中所引用的DBS45/013理论上应属于仅可在广西范围内适用的地方标准，并不适用于广东省内。综上所述，原告认为，南沙区质监局的行为明显不符合法律法规的规定，其具体行政行为缺乏相应的事实及法律依据，应视为未履行相应法定义务。而市食药监局因未依法处置行政复议申请，其所做出的复议决定亦缺乏相应的事实及法律依据。特起诉，请求：1.撤销南沙区质监局作出的穗南市质监管复〔2017〕115号《关于对举报广州市南沙区南沙华盛隆商场涉嫌销售不符合食品安全标准的“速食黑凉粉粉”调查情况的答复》并判令其重作；2.撤销市食药监局作出的穗食药监行复〔2017〕206号《行政复议决定书》;3.判令本案诉讼费用由二被告共同承担。被告南沙区质监局辩称，一、被告依法具有作出穗南市质监管复〔2017〕115号《关于对举报广州市南沙区南沙华盛隆商场涉嫌销售不符合食品安全标准的“速食黑凉粉粉”调查情况的答复》的法定职权。原告以广州市南沙区南沙华盛隆商场销售的速食黑凉粉粉不符合食品安全标准为由向被告提起投诉举报，根据《食品安全法》第六条、第一百一十五条的规定，被告具有处理原告投诉举报事项的法定职权。二、被告已积极履行法定职责，在法定期限内受理了投诉举报，对投诉举报线索展开调查核实，并作出书面答复，符合法定程序。被告于2017年4月7日受理原告的举报函并制作《受理通知书》，于2017年4月10日邮寄送达给原告。被告接到原告的举报后派员前往被投诉地调查。广州市南沙区南沙华盛隆商场向被告提供了《营业执照》《食品经营许可证》、法定代表人身份证复印件、《授权委托书》、受委托人的身份证复印件、供应商的《营业执照》、《食品经营许可证》、供应商法定代表人身份证复印件、《证明》《销售单据》《检验报告》；供货商向被告提供了《供应商证明》《销售单据》《检验报告》《关于江门市新会区大泽新海食品厂生产的“速食黑凉粉粉”所用原料的说明》。被告核查举报情况后，在法定期限内，于2017年5月24日以书面的方式答复了原告，并将本案食品安全问题的相关线索移送江门市食品药品监督管理局。三、被告作出的穗南市质监管复〔2017〕115号《关于对举报广州市南沙区南沙华盛隆商场涉嫌销售不符合食品安全标准的“速食黑凉粉粉”调查情况的答复》证据确凿，事实认定准确，适用法律正确，合理合法。涉案食品速食黑凉粉粉的生产标准适用Q/XH0001S-2016《黑凉粉粉》，该标准第一条规定：“本标准适用于黑凉粉（干粉）为原料，添加木薯淀粉、大米粉搅拌、经混合搅拌、包装而成的黑凉粉粉。”其中黑凉粉（干粉）适用标准为DBS45/013《黑凉粉（干粉）》，该标准第一条规定：“本标准适用于以凉粉草、食用淀粉为原料，凉粉草经水煮提取、浓缩，加食用淀粉搅拌混合、干燥、粉碎、包装等工艺加工制成的非直接食用的黑凉粉（干粉）。”原告认为涉案食品的配料表应按照生产标准Q/XH0001S-2016《黑凉粉粉》标示黑凉粉（干粉）、木薯淀粉，但食品生产标准并不是预包装食品标签的标准，两者不能完全等同。涉案食品标签标示应依据GB7718-2011《预包装食品标签通则》。根据GB7718-2011《预包装食品标签通则》第4.1.3.2条：“各种淀粉，不包含化学改性淀粉，可以统一标示为淀粉。”本案中，涉案食品若以木薯淀粉作为配料，其配料表标示其为“淀粉”并无不当。并且，生产企业江门市新会区大泽新海食品厂生产涉案食品“速食黑凉粉粉”是用原料食用淀粉、大米粉、凉粉草，并非直接购入黑凉粉（干粉）作为原料进行生产。根据《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)：“在配料表中直接标示符合配料的原始配料”，涉案食品的配料表直接标示复合配料的原始配料符合上述规定。综上所述，被告作出的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告市食药监局辩称，一、被告依法履行了行政复议处理的职权职责，复议决定程序合法。(一)根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由原告选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，被告作为南沙区质监局的上一级主管部门之一，依法有权受理以其为被申请人的行政复议。（二）被告作为行政复议决定机关在法定的期限内受理及作出行政复议处理决定符合法律规定的程序。根据《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人。但是延长期限最多不超过三十日。”被告于2017年6月6日收到原告的行政复议申请书及相关材料，于2017年6月12日作出受理该复议申请的决定并书面告知原告。被告受理原告复议申请后，针对其复议申请书中提出的诉求与事实展开了处理，于当天将行政复议申请书副本发送给南沙区质监局，符合法定7日内向被申请人发送副本材料的要求。在收到南沙区质监局的书面答复后，结合原告的申请材料，被告对行政复议申请进行了书面审查。被告于2017年8月4日作出穗食药监行复〔2017〕206号《行政复议决定书》，并于当日邮寄送达给原告，符合法定的期限要求。二、被告作出的行政复议决定事实认定清晰，适用法律正确，处理内容适当。(一）南沙区质监局在法定时限内依照法定的程序，对原告的投诉举报予以处理并进行了答复。根据《食品药品投诉举报管理办法》第十九条：“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。”和第二十条第一款：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起六十日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在六十日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。”的规定，原告于2017年4月3日向南沙区质监局投诉举报广州市南沙区南沙华盛隆商场涉嫌销售不符合食品安全标准的“速食黑凉粉粉”，要求对该商场进行查处并奖励原告。南沙区质监局受理投诉举报后，依法对所提出的举报投诉事项展开了现场检查及收集相关证据材料，并于2017年5月23日作出穗南市质监管复〔2017〕115号《关于对举报广州市南沙区南沙华盛隆商场涉嫌销售不符合食品安全标准的“速食黑凉粉粉”调查情况的答复》，书面答复原告对其举报事宜处理情况。故南沙区质监局对原告投诉举报线索依法履行了法定职责，所作的答复行为及处理决定符合国家食品药品监督管理局《食品药品投诉举报管理办法》关于投诉举报受理、办理、反馈等程序规定和时限要求以及行政处理的有关规定。（二）南沙区质监局作出的回复内容认定事实清楚，适用法律正确。涉案食品“速食黑凉粉粉”的执行标准《黑凉粉粉Q/XH0001S-2016》第一条规定：“本标准适用于以黑凉粉（干粉）为原料，添加木薯淀粉、大米粉搅拌、经混合搅拌、包装而成的黑凉粉粉。”第二条规范性引用文件：“下列文件对于本文件的应用是必不可少的。凡是注日期的引用文件，仅所注日期的版本适用于本文件。……GB/T191包装储运图示标志……，DBS45/013食品安全地方标准黑凉粉（干粉）……”。《黑凉粉（干粉）DBS45/013）》第一条规定：“本标准适用于以凉粉草、食用淀粉为原料，凉粉草经水煮提取、浓缩，加食用淀粉搅拌混合、干燥、粉碎、包装等工艺加工制成的非直接食用的黑凉粉（干粉)。”在本案中，南沙区质监局对被举报人进行现场检查，发现其持合法有效的《营业执照》《食品经营许可证》，并查明涉案食品生产企业江门市新会区大泽新海食品厂生产的黑凉粉粉用原料食用淀粉、大米粉、凉粉草进行生产，而并非直接购入黑凉粉（干粉）作为原料生产涉案产品。因此，涉案产品“速食黑凉粉粉”本身的食品原料符合食品安全标准且其在标签配料表中直接标识复合配料黑凉粉（干粉）的原始材料“凉粉草、食用淀粉”，符合《预包装食品标签通则》(GB7718-2011）“在配料表中直接标示复合配料的原始配料”的规定。南沙区质监局对原告作出的答复事实清楚，证据充分。被告作为复议机关在复议程序时亦是根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定对南沙区质监局的行政行为予以全面审查，并根据南沙区质监局行政行为过程中收集的证据，对处理结果进行合理性与合法性审查，未存在任何违反法律规定的情形。综上所述，被告依法履行了行政复议处理的职责，南沙区质监局已经依法履行了相应法定职责，原告要求撤销南沙区质监局作出的复函及要求责令重新作出处理的请求没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告张波于2017年4月7日向被告南沙区质监局投诉举报广州市南沙区南沙华盛隆商场涉嫌销售不符合食品安全标准的速食黑凉粉粉，请求被告南沙区质监局依法查处，办结后书面告知举报人处理情况并依法奖励举报人。被告南沙区质监局收到上述举报投诉后，于同日向原告作出食药监投举受201742957号《投诉举报受理通知书》，告知已受理其投诉举报事项。被告南沙区质监局随后展开调查，在查核了广州市南沙区南沙华盛隆商场提供的《营业执照》《食品经营许可证》及产品供应商的《营业执照》《食品经营许可证》《证明》、销售单据、《方便食品检测报告》和产品供应商广州市番禺区市桥街永珊杂货店提供的《供应商证明》、销售单据、《方便食品检测报告》《关于江门市新会区大泽新海食品厂生产的“速食黑凉粉粉”所用原料的说明》后，结合案件调查情况，于2017年5月23日作出穗南市质监管复〔2017〕115号《关于对举报广州市南沙区南沙华盛隆商场涉嫌销售不符合食品安全标准的“速食黑凉粉粉”调查情况的答复》并于次日通过EMS邮寄送达给原告。该答复函载明：“鉴于上述调查情况，涉诉单位已履行了进货查验义务，并能如实说明进货来源，暂未发现其违反有关食品销售的法律法规。涉诉产品是否符合食品安全标准的规定，并不在涉诉单位明知或应知范围内。由于您提交的证明未能证实涉诉单位销售涉诉食品的行为不符合法律法规的规定，因此本案不符合《食品药品行政处罚程序规定》第十八条规定的立案条件，我局作出不予立案的决定。您举报的食品安全标准问题，我局将根据属地管辖原则该线索移交给生产者所在地的食品监管部门调查（即江门市食品药品监督管理局）。”原告不服该复函，于2017年6月5日向被告市食药监局申请行政复议。市食药监局于2017年6月12日作出穗食药监行复〔2017〕206号《行政复议受理通知书》决定受理其复议申请，并于同日向被告南沙区质监局作出穗食药监行复〔2017〕206号《提出行政复议答复通知书》。被告南沙区质监局于同年6月22日提交《行政复议答复书》。经复议审查，2017年8月4日，被告市食药监局作出穗食药监行复〔2017〕206号《行政复议决定书》并依法送达，认为南沙区质监局作出的《关于对举报广州市南沙区南沙华盛隆商场涉嫌销售不符合食品安全标准的“速食黑凉粉粉”调查情况的答复》认定事实清楚，证据充分，遂决定维持南沙区质监局作出的上述答复。原告于次日收到该复议决定书后仍不服，于2017年8月14日诉至本院。以上事实，有被告南沙区质监局提交的投诉举报单、营业执照及经营许可证等证照资料、《证明》、销售单据、《方便食品检测报告》《关于江门市新会区大泽新海食品厂生产的“速食黑凉粉粉”所用原料的说明》，以及《受理通知书》《答复函》及送达资料，被告市食药监局提交的《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》《行政复议答复书》《行政复议决定书》及送达资料等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。本院认为，《食品药品投诉举报管理办法》第二条规定：“食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。”第九条规定：“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求。”第十九条规定：“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。”由上述规定可知，投诉举报是公民、法人或其他组织参与行政管理的重要途径，可以为行政机关查处违反食品安全法律、法规或规章的行为提供线索或者证据，维护公共食品安全。食品药品监督行政部门应当履行对投诉举报线索及时调查核实、办理并反馈的职责。本案原告张波向被告南沙区质监局反映广州市南沙区南沙华盛隆商场涉嫌销售不符合食品安全标准的速食黑凉粉粉，请求被告南沙区质监局核查并回复投诉举报人。被告南沙区质监局受理原告的投诉举报后，依法立案并展开调查，经调查未发现广州市南沙区南沙华盛隆商场存在不符合法律法规规定的行为，决定不予立案，并于2017年5月23日作出涉案答复，告知原告调查情况和处理情况，已经履行了其立案、调查、反馈之责，符合前述规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……。”被告市食药监局于2017年6月12日受理原告的行政复议申请后，于2017年8月4日作出涉案《行政复议决定书》并依法送达，行政复议办理程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”。被告市食药监局在受理原告的复议申请后，经审查认为南沙区质监局作出的答复函认定事实清楚，证据充分。被告市食药监局对该答复书予以维持处理适当。原告主张撤销行政复议决定依据不足。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条的规定，判决如下：驳回原告张波的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张波负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  汤 倩人民陪审员  蔡伟新人民陪审员  卫瑞湘二〇一八年二月十一日书 记 员  廖旭静