河南省巩义市人民法院行 政 判 决 书（2018）豫0181行初62号原告：王建军，男，汉族，1954年7月30日出生，住河南省荥阳市。委托诉讼代理人：冯子军，荥阳市法律服务所法律工作者。被告：荥阳市国土资源局，住所地：荥阳市荥泽大道。统一社会信用代码：11410182MB0Q51936J。法定代表人：李本栋，局长。出庭应诉行政机关负责人：王玉民，副局长。委托诉讼代理人：郑世平，该局地籍科科长。委托诉讼代理人：宋崇建，河南陆达律师事务所律师。原告王建军诉被告荥阳市国土资源局不履行法定职责一案，原告于2018年4月18日向本院提起诉讼。本院受理后，于2018年4月24日向被告荥阳市国土资源局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王建军及其委托诉讼代理人冯子军，被告荥阳市国土资源局的出庭应诉负责人王玉民、委托诉讼代理人郑世平、宋崇建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王建军向本院提出诉讼请求：判令被告在六十个工作日内履行法定职责。庭审中，原告明确“履行法定职责”具体是指要求被告履行为原告办理地籍造册登记换证手续的法定职责。事实与理由：原告持有二份《荥阳县土地房产所有证》,其中显示的所有人与原告是亲属关系，土地使用权和房产拥有权与原告又是继承和赠与关系，相关土地和房产几十年由原告管理使用，且几十年来没有村民经过政府和法院针对该土地所有权和房产拥有权提出过索要的申请和主张。然而，被告把二份《荥阳县土地房产所有证》及其中显示的土地使用权、所有权、继承权、赠与权混为一体，既不给原告办理更名、换证和地籍登记，履行法定职责，又不给原告另批新宅，更甚的是把二份《荥阳县土地房产所有证》视为无效证据。被告久拖原告几十年，导致原告三代人蜗居在几十平米潮湿又阴暗的平房里。原告只有一个目的：要么老宅即两份《荥阳县土地房产所有证》中显示的土地由原告继承后，传承给儿子、孙子；要么另批新宅，让儿子一家三口单独另居生活。但是，被告就是以多种理由予以拒绝办理。即使目前，荥阳市人民政府[2018]6号行政复议决定书已责令被告在法定期限内履行法定职责，被告仍然在回复中强词夺理，曲解有关土地所有权、使用权等方面的法律规定，继续拒绝履行法定职责。被告把对土地的依法管理权，变为被告自己的所有权。为此，原告特将被告起诉到法院，请求依法判令被告在六十个工作日内为原告办理地籍造册登记换证手续，使原告的合法权利能够受到法律保护。原告王建军向法庭提供的证据：1、荥阳市人民政府荥政（行复决）字[2018]6号行政复议决定书，2018年3月15日和4月9日荥阳市国土资源局关于索河办城关村王建军宅基地确权问题的回复，证明荥阳市人民政府作出行政复议决定书，责令被告在法定期限内履行法定职责；被告的两次回复内容均与行政复议决定书相抵触，被告拒绝按照复议决定书履行其法定职责。2、1991年8月31日的宅基地申请书一份、2010年8月8日的申请一份，证明原告曾向被告两次提出申请的事实。3、2017年12月26日行政复议申请书，证明原告已向荥阳市人民政府申请复议的事实。4、1952年第714号、715号《荥阳县土地房产所有证》各一份，证明原告有合法有效的宅基证，至今被告没有作为有效证据进行地籍登记造册，更没有将715号土地房产所有证换成新证。5、(1991)荥访字008号信笺，证明原告一直在主张自己的权利。6、2017年2月18日放弃继承声明，证明原715号土地房产所有证中的权利人王素芳、王苏瑞、王芬声明放弃继承。7、2017年11月4日城关村委出具的证明一份，证明715号土地房产所有证中的土地面积、四至状况。被告荥阳市国土资源局对原告证据的质证意见：对证据1的真实性无异议，但对其证明目的有异议，由于复议决定书决定的内容是不明确的，要求被告履行法定职责不明确，不能作为原告申请其目的成立的依据。对证据2真实性无异议，但认为与本案没有关联性。对证据3真实性无异议。对证据4真实性无异议，但是该房产所有证已经失去法律效力。对证据5真实性无异议。证据6的证明目的不能成立，农村宅基地本身是不能继承的，唯一能继承的是房屋，且宅基证上的户主与放弃继承人的关系不明确。对证据7真实性无异议，但其内容无法确定是否属实。被告荥阳市国土资源局在法定时间内提交答辩状。被告辩称：原告所诉被告不履行法定职责无任何事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。1、对于原告要求对涉案的土地证登记造册予以确权，本案的被告并不适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一、二款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。由此可以看出，本案的被告不具有对涉案土地确权的职责。2、对于原告换发新证的要求。原告所持土地房产所有证是在1952年土地改革时颁发的，根据河南省城乡建设环境保护厅、河南省林业厅、河南省司法厅、河南省高级人民法院豫建乡字（1984）第16号《关于执行的几个问题的联合通知》第一项规定：“关于土地证的法律效力问题……土地改革后，由县级人民政府颁发的土地证，是在土地私有化的情况下，由国家发给公民以保护其合法权益的凭证。农业社会主义改造完成以后，土地所有制已由农民所有制转变为社会主义群众集体所有制和全民所有制，土改时颁发的土地证就失去了原有的效力。”，土改以前所有的土地法律文书（包括地契、分单、遗嘱等），到我国土地改革时就已全部失去了法律效力。我国土地改革结束于1952年底，王建军所持1952年荥阳县政府颁发的土地房屋所有证为土改时颁发的土地证；农业社会主义改造结束于1956年底，此时原告的土地证就已经失去了原有的效力，无法以此作为凭证为其进行确权、登记、补或换证、更名过户。涉案的宅基地目前尚存在四邻的权属争议，本案的被告是不能够为其办理登记换发新证的。建议原告首先对权属进行确权的前提下再向被告申请登记换发新证。3、被告已经履行荥政（行复决）字[2018]6号行政复议决定书。2018年2月13日，荥阳市人民政府作出荥政（行复决）字[2018]6号行政复议决定书，责令被告在法定期限内履行法定职责。被告收到后，为履行该项复议决定，于2018年3月15日向原告邮寄一份“荥阳市国土资源局关于索河办城关村王建军宅基地确权问题的回复”，向其解释说明，“宅基地确定使用权必须符合四至范围清晰无争议的要求”，无法为其确权是因为原告宅基存在纠纷。其后，原告再次要求被告履行荥政（行复决）字[2018]6号行政复议决定书，依据其所持1952年荥阳县政府颁发的土地房屋所有证714、715号手续为其办理地籍造册登记换证手续。被告经再次调查，于2018年4月10日向原告邮寄第二份回复，进一步详细说明无法为其确权的原因为：“1、按照豫建乡字（1984）第16号《关于执行的几个问题的联合通知》中第一项，土改以前所有的土地法律文书（包括地契、分单、遗嘱等），到我国土地改革时就已全部失去了法律效力。所以王建军所持的1952年的《土地房产所有证》已经失效。2、依据《不动产登记暂行条例》第三章第二十二条第二项规定：存在尚未解决的权属争议的，不动产登记机构应当不予登记。经调查，王建军所要求确权的宅基地与四邻有纠纷，且纠纷一直未得到解决。综上所述，索河街道办事处城关村村民王建军所要求的宅基地确权问题既不符合法律程序，又不符合现行政策。特此答复”。被告荥阳市国土资源局提交的证据：1、王桂强、王建军来访登记表；2、2017年12月14日信访事项不予受理告知书；3、2018年1月4日王建军的行政复议申请书；4、荥阳市国土资源局答复书、证据目录、委托书和法定代表人身份证明书；5、河南省城乡建设环境保护厅、河南省林业厅、河南省司法厅、河南省高级人民法院豫建乡字（1984）第16号《关于执行的几个问题的联合通知》；6、荥阳市人民政府荥政（行复决）字[2018]6号行政复议决定书；7、2018年3月15日《关于索河办城关村王建军宅基地确权问题的回复》及其EMS邮寄单据；8、2018年4月9日《关于索河办城关村王建军宅基地确权问题回复》及其EMS邮寄单据；9、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一、二款。证明目的：以上所有证据证明确权的主体不是被告，应当是荥阳市人民政府；原告1952年的土地证已经失效；荥阳市人民政府在1983年和1992年进行过两次权属调查换发新证，但原告不持有1992年最新换发的土地使用证，不能够证明其权利的连续性，而且目前涉案土地四邻存在权属纠纷，被告无法为其进行程序性审查，不能为其换发新证。原告王建军对被告证据的质证意见：对证据1-4的真实性无异议。证据5系省级政府机关制定的地方性法规，与最高人民法院司法解释冲突，不具有规范性效力，与本案事实不具有法律上的效力。对证据6的真实性无异议，该证据表明被告是代表国家代表政府行使对所有土地的所有权、使用权进行行政管理的主管部门。证据7、8是被告作出的回复，但回复的内容错误。对被告提供的法律条文不持异议，但被告曲解法律，推卸自己应当承担的法定职责。经审理查明，原告王建军所持第714号和715号河南省荥阳县土地房产所有证，是原荥阳县人民政府于1952年颁发。2017年12月7日,原告和其子王桂强到荥阳市国土资源局信访科信访，要求“换补1952年荥阳县政府颁发的714、715号土地房屋所有证的使用权确认手续或登记地籍过户更名不动产证”等。2017年12月14日，被告作出《信访事项不予受理告知书》，告知原告所反映的问题，按照《信访条例》规定，不属于本部门职权范围内信访事项，而应向当地人民政府提出。2018年1月4日，原告不服被告作出的《信访事项不予受理告知书》而向荥阳市人民政府申请行政复议，请求责令被告依法履行法定职责，“确认1952年12月25日由县长王志广签发的国家第一次确权的《荥阳县土地房产所有证》字第714号715号（部分）补或换宅基地使用权证手续及登记地籍、更名过户”。2018年2月13日，荥阳市人民政府作出荥政（行复决）字[2018]6号行政复议决定书，认为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款和《土地登记办法》第三条的规定，荥阳市国土资源局作为县级人民政府的土地主管部门，具有接受土地登记申请的法定职责，因其未对原告申请事项的事实进行审查，亦未根据相关的法律法规对能否办理进行认定处理，仅以“不属于本部门（单位）职权范围内的信访事项”为由不予受理，未依法履行法定职责，明显不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第二项的规定，决定责令荥阳市国土资源局在法定期限内履行法定职责。此后，被告荥阳市国土资源局于2018年3月15日和4月9日两次作出回复，告知原告其所要求的宅基地确权问题不符合法律程序和现行政策。具体回复内容如下：1、根据《河南省实施办法》第五十三条、五十五条规定：符合申请宅基地条件的农村村民，应向本集体提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由村民委员会报乡（镇）人民政府或街道办事处审核后，报县（市、区）人民政府批准。2、宅基地土地权属为村集体经济组织所有，村民可以依法取得使用权，确定使用权必须符合四至范围清晰无争议的要求。3、荥阳市索河街道办事处城关村已列入荥阳市城中村改造区域，荥阳市人民政府自2012年开始已冻结对拟拆迁改造区域的宅基地审批、变更等业务。4、按照豫建乡字（1984）第16号《关于执行的几个问题的联合通知》第一项，土改以前所有的土地法律文书（包括地契、分单、遗嘱等），到我国土地改革时就已全部失去了法律效力。所以王建军所持的1952年的《土地房产所有证》已经失效。5、依据《不动产登记暂行条例》第三章第二十二条第二项规定：存在尚未解决的权属争议的，不动产登记机构应当不予登记。经调查，王建军所要求确权的宅基地与四邻有纠纷，且纠纷一直未得到解决。原告对被告上述回复不服，起诉至本院。本院认为,一、农村宅基地属于集体所有,农村居民对宅基地只有使用权，没有所有权。宅基地使用权也不能继承。原告王建军所持第714号和715号河南省荥阳县土地房产所有证是在1952年土地改革时颁发，根据河南省城乡建设环境保护厅、河南省林业厅、河南省司法厅、河南省高级人民法院豫建乡字（1984）第16号《关于执行的几个问题的联合通知》第一项规定，已经失去了原有的效力，不能成为原告对该两宗土地拥有合法使用权的凭证，仅可以在确认土地使用权时作为一种参考使用依据。因此，原告要求以此为凭证直接补发、换发宅基地使用证或者更名过户进行登记，是无法支持的。二、《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一、二款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款的规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。《土地登记办法》第三条规定：土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。根据上述规定，被告作为荥阳市人民政府的土地主管部门，具体承办辖区内土地所有权和使用权的确权登记工作，具有接受土地登记申请的法定职责，但登记造册，核发土地权利证书不属于被告的职责范围，被告作为具体承办部门对确权的意见和建议，要报同级人民政府做出决定。因此，原告要求被告为其登记造册、确权发证于法无据。三、从原告的起诉状内容、信访反映材料和本人陈述看，原告因涉案宗地与邻居的纠纷长期存在，且纠纷一直未得到解决。确定宅基地使用权必须符合四至范围清晰无争议的要求，宅基地存在权属争议的情况下是无法确权的。因原告尚未依法取得对涉案宗地的使用权，土地权属又确实存在争议，根据《土地登记办法》和《不动产登记暂行条例》的有关规定，尚无法进行不动产登记。另外，荥阳市人民政府做出荥政（行复决）字[2018]6号行政复议决定书，认定荥阳市国土资源局未履行受理原告土地登记申请并审查处理的法定职责，从而责令其履行相应的法定职责，该复议决定书并没有确定原告具有登记造册确权发证的法定职责。基于上述情况，本案中，被告在荥阳市人民政府做出行政复议决定书后，对原告的申请事项进行审查，两次作出回复，告知所持1952年土地房产所有证的效力问题、原告宅基地的申办程序、确定使用权的要求以及因权属有纠纷而不予登记等内容，被告的行为并无不当。被告已经履行了相关法定职责，原告所诉被告不依法履行法定职责缺乏事实和法律依据，其诉讼请求不能成立，不予支持。本案中，本院曾到实地查看，原告在所持714号土地房屋所有证的宗地上建有房屋,与家人共同居住，一直未取得合法的使用权。原告所反映的宅基问题长期未得到妥善处理，本院对原告家庭的境遇深表忧虑，虽然通过本案不能给予有效解决，但在此建议被告作为县级人民政府的土地主管部门，从原告家庭使用土地的实际状况出发，积极为原告寻求合法有效的解决办法、救济途径。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王建军的诉讼请求。案件受理费50元，由王建军负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  秦凤春人民陪审员  张建珍人民陪审员  牛会芍二〇一八年八月三十日书 记 员  高 雅附：本案援引法律、法规、司法解释《关于执行的几个问题的联合通知》第一项关于土地证的法律效力问题。有人往往以土改时期的土地证或以民国时期的，甚至还有清朝时期的地契、分单、遗嘱等为依据，确认对宅基地的所有权。这不仅违背了我国的法律规定，而且造成了不应有的混乱。土改以前所有的土地法律文书（包括地契、分单、遗嘱等），到我国土地改革时就已经全部失去了法律效力。土地改革后，由县级人民政府颁发的土地证，是在土地私有化的情况下，由国家发给公民以保护其合法权益的凭证。农业社会主义改造完成以后，土地所有制已由农民所有制转变为社会主义群众集体所有制和全民所有制，土改时颁发的土地证就失去了原有的效力。今后在处理宅基地纠纷时，凡已经过统一规划和调整的地方应以规划和调整后由县人民政府发放的宅基地使用证为准；凡未经规划和调整的地方，土地证可以作为一种认定土地使用权的参考使用依据，但不能以此妨碍村镇规划或统一调整宅基地。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。第十一条第二款农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。《土地登记办法》第三条土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。