海南省三亚市城郊人民法院   行政判决书   （2018）琼0271行初137号   原告孙柳，女，1957年11月26日出生（公民身份号码：×××），汉族。   委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。   被告三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚大道**。   法定代表人李灵，局长。   委托代理人付秀品，海南惠海律师事务所律师。   委托代理人梁静，三亚市吉阳区城市管理局公务员。   原告孙柳因要求确认被告三亚市吉阳区城市管理局于2017年10月31日作出的强制拆除房屋的行政强制执行行政行为违法，于2018年3月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月26日受理后，于2018年4月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月27日公开开庭审理了本案。原告孙柳及其委托代理人李春禹，被告三亚市吉阳区城市管理局的委托代理人梁静、付秀品到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告三亚市吉阳区城市管理局以原告孙柳建设于三亚市吉阳区月川社区第13网格区域内的二栋房屋为未取得建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十七条规定的违法建筑为由，于2017年10月31日实施强制拆除。   原告孙柳诉称，原告住宅位于三亚市××区住宅位于三亚市××区号、16-69号，在此居住已经多年，被告作出行政处罚决定书，称被告执法人员于巡查时发现原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区房屋。被告认为本人的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，责令本人三日内自行拆除违法建筑。2017年8月2日，被告作出三吉城管（一大队）执决字[2016]第301号强制执行决定书，决定于2017年8月8日对你上述违法建筑实施强制拆除。如不服本决定，可自本决定书送达之日起六十日内向三亚市吉阳区人民政府申请行政复议，也可以在六个月内直接向三亚市城郊人民法院提起行政诉讼。2017年9月22日，原告向三亚市城郊人民法院提起诉讼，起诉要求撤销被告作出的强制执行决定书。三亚市城郊人民法院受理了原告的起诉，并且定于2017年11月14日开庭。2017年10月31日，被告组织大批身份不明人员将大型机械开至原告房前，强行砸坏原告家房屋大门，闯入将房屋中所有人限制人身自由，强行拆除了原告房屋。原告认为被告对于原告房屋的强制拆除行为严重违法。（一）依据《中华人民共和国城乡规划法》之规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，也就是说原告房屋是否属于违法建筑应当由吉阳区城乡规划部门依据房屋建设完成时的法律法规依法进行认定。但是截至原告房屋被强制拆除之日，原告房屋并未被相关部门依法确认为违法建筑。因此，被告作出的行政处罚决定书及强制执行决定书没有事实基础及法律依据。（二）依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对违法建筑物强制拆除之前，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案当中被告在其作出的强制执行决定书中明确告知了原告申请行政复议及提起行政诉讼的法定期限。假设该决定书作出之日即为送达之日，那么法律留给原告申请行政复议的期限至2017年9月15日；提起行政诉讼的期限至2018年1月15日。依据前述法律规定，在2018年1月15日之前，原告如果没有对于该决定书提起行政诉讼，假设被告具有强制拆除主体资格的情况下最早可以在2018年1月16日对于原告房屋进行强拆。被告虽然将屋内部分电器搬出，但是并未妥善安置，导致受损。被告上述强拆行为严重违反法律规定，侵害了原告合法权益。原告特提起行政诉讼，请求：1、依法判决确认被告强制拆除原告位于三亚市××区号、13-69号位置房屋的行政行为违法。2、依法判决本案诉讼费用由被告承担。   原告孙柳提交了以下证据材料：1、海南省榆亚盐场证明。予以证明原告与林荣寿为夫妻关系。2、证人梁某的证明。予以证明房原告房屋建设完成于2005年6月之前。3、强拆视频。4、强拆照片。予以证明被告违法强拆原告家房屋。   被告三亚市吉阳区城市管理局辩称：一、被告具有查处辖区内违法建筑的职能，作出的行政处罚决定并未超越法定职权。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》、三发（2014）6号《中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》、三委（2014）35号《中共三亚市委、三亚市人民政府关于三亚市吉阳区机构设置方案的批复》及三亚市吉阳区机构编制委员会《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，决定设置三亚市吉阳区城市管理局，挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子，行使吉阳区城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设的执法职责。因此，根据三发（2014）6号《通知》文件的内容，吉阳区城管局成立后，承接了三亚市执法局在吉阳区的综合执法职能，依法行使全区的违法建筑的行政处罚权、行政强制执行权的职权，对原告违法建设房屋的行为作出行政处罚决定，系被告的法定行政职责。二、原告未依法取得建设工程规划许可，在城市、镇规划区范围内建设的房屋系违法建筑，应予以查处。首先，原告户籍并未落户在涉案片区，并非涉案片区集体经济组织成员，根据我国有关土地法律法规规定，集体土地使用权不能对外流转，原告依法不享有宅基地使用权，不具有在涉案土地上合法建造房屋的主体资格。其次，原告建造房屋之时，涉案房屋所占用的土地已被列入城市、镇规划区范围之内。因此，行为人在建造房屋之前应当依照法律规定，履行相关的报建义务。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第三条之规定，原告未依法取得建设工程规划许可，在城市、镇规划区范围内建设的房屋系违法建筑。综上，被告对原告的违法建设行为进行查处，认定事实清楚、依据充分。三、被告拆除原告所建的违法建筑依据充分，程序合法，适用法律正确。本案中，原告在城市规划区内建造楼房时，并未向规划行政主管部门申领建设工程规划许可证，应认定为违法建筑。且该违法建筑违反城市规划，无法做出改正，依法应当限期拆除。在被告工作人员巡查发现涉案违法建筑后，制作现场检查笔录、接受调查询问通知书，并将接受调查询问通知书送达给原告，在原告未在现场或拒绝签收的情形下，被告通过留置送达的方式送达了接受调查询问通知书。之后，制作《行政处罚告知书》并向原告送达，从被告开始立案查处违法建筑至作出行政处罚决定期间，原告一直未能提交涉案房屋的规划报建材料。据此，被告作出的行政处罚决定，责令原告三日内拆除违法建设建筑物。原告在处罚决定书载明的履行期限内未自行拆除违法建筑物。因此，被告制作《强制执行催告书》并向原告进行送达，催告其履行处罚决定书中载明的内容。在原告拒不履行的情况下，被告制作《强制执行决定书》，并对违法的建筑物需要强制拆除的情况进行公告，限期当事人自行拆除。在原告逾期仍未履行拆除义务后，被告才强制拆除涉案房屋。因此，被告强制拆除原告的违法建筑，符合法律规定的程序。综上所述，根据有关法律法规、海南省政府及三亚市人民政府印发的相关文件内容，被告具有查处辖区内违法建筑的职能，作出的行政处罚决定并未超越法定职权。其次，原告未依法取得建设工程规划许可，在城市、镇规划区范围内建设的房屋系违法建筑，应予以查处。最后，被告依据《城乡规划法》《行政处罚法》《行政强制法》等相关规定作出的行政处罚决定、行政强制执行决定依据充分，程序合法，适用法律正确。请求人民法院在查清事实后，依法判决驳回原告的诉讼请求。   被告三亚市吉阳区城市管理局向本院提交了以下证明被诉行政行为合法的证据、依据：1、三亚市吉阳区城市管理局立案审批表。2、三亚市吉阳区城市管理局现场检查记录。3、三亚市吉阳区城市管理局违建现场图及图片说明。4、三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书、送达回证及图片说明。5、接受调查询问情况说明。予以证明被告工作人员在巡查中发现原告涉嫌违法建设后，依法立案查处的事实。6、三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书、送达回证及图片说明。予以证明被告依法作出《行政处罚告知书》，向原告送达并告知救济途径的事实。7、三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书、送达回证及图片说明。予以证明被告向原告依法作出并送达《行政处罚决定书》，责令原告限期拆除，并告知救济途径的事实。8、三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书、送达回证。9、三亚市吉阳区城市管理局关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告、送达回证。10、强制执行催告书、拆除公告送达现场图片说明。予以证明被告依法遵守行政强制执行程序规定，催促原告在规定时间内履行《行政处罚决定书》的义务，自行拆除违法建筑，搬离物品，否则被告将强制拆除的事实。11、三亚市吉阳区城市管理局强制执行决定书、图片说明及送达回证。予以证明被告依法作出并向原告送达《强制执行决定书》，告知其强制拆除决定，并告知救济手段的事实。12、拆除违法建筑记录及现场图片说明。予以证明被告依法对违法建筑进行强制拆除的事实。13、三亚市城市总体规划（1995-2010）、三亚市规划市区图片，予以证明原告建房所在的城市××区范围内的事实。14、三亚市吉阳区机构编制委员会吉编字（2016）19号《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。予以证明被告具有对三亚市吉阳区有关城市规划管理及对违法建设行为的行政处罚权和强制执行权的事实。   经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：原告提交的证人梁某的证明，该证明未附有证人梁某的身份证明材料，证人梁某身份的真实性无法确认，不符合证据的客观性原则规定，不予采信。原告提交的其他证据、被告提供的证据均符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可作为认定本案事实的根据。   根据现有有效证据，查明以下事实：2016年6月21日，经被告执法人员检查，认定原告在三亚市××区第13网格区域内建设的两栋框架结构房屋，未取得建设工程规划许可证。该两栋房屋建至五层封顶，其中：一栋占地面积为125平方米，建筑面积为625平方米。另一栋占地面积为240平方米，建筑面积为1200平方米。均已装修入住。被告经绘图拍照后，作出并送达三吉城管（一大队Ⅰ）询字［2016］第13-65号和第13-69号《三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书》，通知原告携带本人身份证、户口本、土地使用权证、房屋相关报建手续等原件及复印件资料、经办人授权委托书及身份证及有关资料于2016年6月24日9时到三亚市吉阳区城市管理局执法一大队接受询问，原告逾期未接受调查询问，也未提供相关规划报建资料。2016年10月21日，被告对原告作出并送达三吉城管（一大队）罚告字［2016］第298号和第301号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2016年11月24日，被告对原告作出并送达三吉城管（一大队）罚决字[2016]第298号和第301号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第13网格区域内擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，决定责令原告自行政处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2017年4月6日，被告对原告作出并送达三吉城管（一大队）催告字[2016]第298号和第301号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》，以及《三亚市吉阳区城市管理局关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，催告原告于2017年4月9日24时前履行三吉城管（一大队）罚决字[2016]第299号和第301号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》确定的义务，自行拆除违法建设建筑物，并告知原告有权进行陈述和申辩。通告相关人员于2017年4月9日24时前将物品搬离完毕，并且所有人员撤离出该违法建筑，否则由此造成的一切损失自行承担。2017年8月2日，被告对原告作出并送达三吉城管（一大队）执决字[2016]第298号和第301号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行决定书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2017年8月8日对上述违法建设建筑物实施强制拆除。2017年10月31日，被告对上述违法建设建筑物进行了强制拆除。原告不服，遂向本院提起诉讼，请求：1、依法判决确认被告强制拆除原告位于三亚市××区号和13-69号位置房屋的行政行为违法。2、依法判决本案诉讼费用由被告承担。在审理过程中，根据原告的申请，本院于2017年5月15日委托海南公平司法鉴定中心对被告提交的立案审批表、现场检查记录、接受调查询问通知书及送达回证、调查询问情况说明、行政处罚告知书送达回证、行政处罚决定书送达回证、强制执行催告书送达回证、限期搬离物品公告送达回证、强制执行决定书送达回证、拆除违法建筑记录等证据中所涉三名工作人员的签字笔迹是否为其本人所签进行司法鉴定。2018年8月20日，海南公平司法鉴定中心作出琼公平鉴[2018]函字第324号《海南公平司法鉴定中心终止鉴定告知书》，以提供检验材料不完整、不充分以及未缴纳鉴定费用，致使鉴定工作无法继续进行为由，决定终止此次鉴定工作，将所提供的相关材料全部退回。   另查，被告为三亚市吉阳区机构编制委员会决定设置，同时挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子。其具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。   又查，1999年12月修编的《三亚市城市总体规划》（1995年至2010年）确定三亚市主城区范围为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。三亚市吉阳区月川社区位于主城区规划范围内。   本院认为，被告为三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。原告未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市××区第13网格区域内建设房屋，其建设行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款的规定。被告认定原告建设的涉案房屋为违法建筑，认定原告的行为为违法建设行为，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，作出限期自行拆除违法建筑物的三吉城管（一大队）罚决字[2016]第298号和第301号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，处罚程序合法。因原告在行政处罚决定确定的履行期限内逾期未履行自动拆除义务，被告作为具有行政强制执行权的行政机关，对原告已被认定为违法建筑物的涉案房屋实施行政强制执行拆除，事实清楚，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定。被告在对原告违法建设的涉案房屋实施强制执行拆除前，已依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，作出强制执行催告书和强制执行决定书，发出责令原告拆除违法建筑及搬离物品的公告，行政强制执行程序合法。   原告主张涉案房屋建设完成于2008年之前，应提交相关证据予以证明。原告未能提交充分证据予以证明，证据不足。原告关于涉案房屋建设完成于2008年之前的主张不予采信。涉案房屋建设至今未拆除或整改，其违法状态一直存续，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，并未超过两年的处罚时效。   综上所述，被告依据对原告作出的三吉城管（一大队）罚决字[2016]第298号和第301号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，对原告违法建设的涉案房屋予以强制拆除的行政强制执行行政行为，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应予以支持。原告关于判决确认被告强制拆除原告位于三亚市××区号和13-69位置房屋的行政行为违法的诉讼请求及诉讼事由，没有事实根据和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：   驳回原告孙柳的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告孙柳负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审 判 长 蔡智勇   人民陪审员 梁海旺   人民陪审员 云大修     二〇一八年八月三十日   书 记 员 蒲清青   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   《中华人民共和国行政处罚法》   第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。   前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。   《中华人民共和国城乡规划法》   第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。   申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。   第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。   第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。   《海南省城乡规划条例》   第三十七条在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。   在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。   第七十三条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。   第七十六条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。   《中华人民共和国行政强制法》   第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机   关依照本章规定强制执行。   第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：