江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书(2018)苏06行终330号上诉人（原审原告）纪爱美，女，1964年6月4日生，汉族，住如皋市。被上诉人（原审被告）南通市国土资源局，住所地南通市崇川区。法定代表人魏钦稳，局长。上诉人纪爱美因与被上诉人南通市国土资源局（以下简称南通国土局）征地告知行政复议一案，不服南通市港闸区人民法院（2018）苏0611行初51号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，2017年9月21日，如皋市国土资源局（以下简称如皋国土局）向如皋市城南街道建设社区居民委员会及有关农户发布皋征告[2017]第201号《征地告知书》，主要内容为因建设需要，依照法律规定拟征收该社区范围内集体土地约5.1871公顷。一、拟征土地用途：居住用地；二、拟征土地位置：城南街道建设社区××组。三、拟定补偿标准：包括农用地、建设用地、未利用地、青苗补偿、地上附着物。四、拟定安置途径。根据如皋市人民政府《市政府关于印发的通知》（皋政规[2014]6号）规定，拟被征土地所涉及的农业人口安置途径为社会保障安置，实际安置途径以有权人民政府依法批准为准。五、被征地的农村集体经济组织和农户对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利。按照《国土资源听证规定》的规定，需要听证的，应在五个工作日内提出听证书面申请，逾期视为放弃听证。六、本告知书下发后，在拟征土地上抢栽、抢种的青苗、抢建或突击装修的地上附着物，征地实施时一律不予补偿。七、本告知书下发后，国土资源部门将组织对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、规格和数量等进行调查。请被征地的农村集体经济组织、农户以及地上附着物所有人予以配合，并在《征地调查结果确认表》上签字或盖章予以确认。《征地调查结果确认表》作为制定征地补偿安置方案的依据，不作为被征地的集体经济组织、农户或者地上附着物产权人是否同意征地的凭证。同年11月23日，如皋国土局就如皋市城乡建设用地增减挂钩建新区2017年度第5批次（16挂）建设用地项目作出皋挂征补[2017]006号《征地补偿安置方案公告》，于同年12月8日经如皋市人民政府批准实施。纪爱美的宅基地及承包地在该项目范围内。2018年1月22日，纪爱美向南通国土局邮寄行政复议申请，要求确认如皋国土局作出的皋征告[2017]第201号《征地告知书》违法。南通国土局于同年1月23日收到，于1月26日作出通国土资行复[2018]05号《行政复议不予受理决定书》，主要内容为：如皋国土局于2017年9月21日作出皋征告[2017]第201号《征地告知书》的行为仅是将拟征收土地的范围、面积、用途及拟定补偿标准、拟定安置途径等事项告知拟征收土地所在地的集体经济组织和农户的程序性告知行为，对纪爱美的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受案范围。纪爱美提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议申请受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，南通国土局决定不予受理。纪爱美不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销南通国土局作出的通国土资行复[2018]05号《行政复议不予受理决定书》，依法受理纪爱美的行政复议申请。一审法院认为，本案的争议焦点是：被诉行政复议不予受理决定书是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。可见，可诉的行政行为是指行政机关作出的对行政相对人的权利义务产生实际影响的行政行为，只有对行政相对人的权利义务产生实际影响，才有侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的可能，才有通过行政诉讼予以救济的必要。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，被征地农民知情、确认的有关材料是征地报批的必备材料。《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。所以，征地告知行为只是土地征收行为中的程序性事项，该程序不会对案涉地块的被征收人的权利义务产生实际影响。本案中，如皋国土局作出的皋征告[2017]第201号《征地告知书》是在案涉地块征地报批之前，将拟征收土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告知拟征收土地所在地的集体经济组织和农户，之后如皋国土局又就案涉地块作出皋挂征补[2017]006号《征地补偿安置方案公告》，该征地补偿安置方案已经如皋市人民政府批准后予以组织实施，故最终对案涉地块被征收人产生实际影响的是经过如皋市人民政府批准的征收补偿安置方案。如皋国土局之前作出的皋征告[2017]第201号《征地告知书》仅是征地报批前的程序性的告知，对纪爱美的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。综上，如皋国土局作出的皋征告[2017]第201号《征地告知书》对纪爱美的权利义务不产生影响，南通国土局对纪爱美针对该告知书提起的复议是否受理也对纪爱美的权利义务不产生实际影响，故纪爱美针对南通国土局作出的被诉不予受理决定书提起的诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定驳回纪爱美的起诉。上诉人纪爱美上诉称，征地告知行为是土地征收的必备程序，未经该程序即不能对纪爱美的土地实施征收,该行为对纪爱美权利义务有实际影响。一审裁定适用法律错误，请求撤销一审裁定，确认南通国土局的行政复议决定违法，责令南通国土局受理上诉人对征地告知行为所提起的行政复议。被上诉人南通国土局未作二审答辩。经审理查明，一审裁定认定的事实并无不当，本院予以确认。本院认为，行政复议、行政诉讼均是公民、法人或其他组织的合法权益受到行政行为侵害时进行救济的制度。诉请救济的行政行为无论是先行经过行政复议，还是直接提起诉讼，均须以所申请救济的行政行为属于受案范围为前提条件。复议申请人起诉复议机关的不予受理决定，虽然针对的是复议机关的复议行为，但人民法院仍然要归结到对原行政行为是否属于《中华人民共和国复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理条件进行审查。即便原告的诉请经过行政机关系统内部纠错机制即复议程序的审查，人民法院仍然应当审查被诉行政行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，是否符合法定起诉条件。对于行政机关的中间性、过程性行政行为，因不是对当事人权利义务产生最终影响的行政行为，依法不属于行政复议的受理范围，同样也不属于行政诉讼的受案范围。复议申请人并不因为行政争议经过复议程序就当然取得向人民法院起诉并且享有进入实体审查的权利。否则，相对人或利害关系人均会选择先行申请复议再提起诉讼的模式。如此，不但徒增复议机关的负担，还会导致相同行政行为因救济方式的不同选择而受到不同的对待，从而消解行政法律法规关于受案范围作为行政诉讼起诉条件的规定。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，纪爱美申请复议的如皋国土局的征地告知行为，仅是国土部门在土地征收报批之前，将拟征收土地的用途、位置、补偿标准、安置途径以及利害关系人申请听证的权利等，以书面形式告知拟征收土地所在地的集体经济组织和农户，该程序性告知行为，系土地征收行为的过程性行为，并不直接影响当事人的权利义务。土地征收行为经过依法批准的征地方案、征地补偿安置方案以及两个方案的后续具体实施后，方对被征收人产生实际影响。因此，如皋国土局的征地告知行为不属于行政复议的受理范围，也不属于行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回纪爱美的起诉并无不当。综上，纪爱美的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  张志新审判员  谭松平审判员  郁 娟二〇一八年八月一日书记员  丁水仙