湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘06行终73号上诉人（原审原告）长沙晶宫装饰工程设计有限公司，住所地：长沙市开福区芙蓉中路一段****。法定代表人王进芬，该公司总经理。委托代理人刘伟雄，湖南环海律师事务所律师。委托代理人陈宗浩，湖南众议律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平江县房地产管理局，住所地：，住所地：平江县城关镇开发区书院路月形岭街**v>法定代表人吴?良，局长。委托代理人陈争光，该局工作人员。原审第三人湖南绿池旅游生态发展有限公司，住所地：长，住所地：长沙市芙蓉区远大路附****>法定代表人李建国，董事长。上诉人长沙晶宫装饰工程设计有限公司因与被上诉人平江县房地产管理局、原审第三人湖南绿池旅游生态发展有限公司房屋行政登记一案，不服湖南省平江县人民法院（2018）湘0626行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人长沙晶宫装饰工程设计有限公司的委托代理人刘伟雄、陈宗浩，被上诉人平江县房地产管理局的委托代理人陈争光均到庭参加诉讼。原审第三人湖南绿池旅游生态发展有限公司经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。长沙晶宫装饰工程设计有限公司一审诉称：在原审第三人湖南绿池旅游生态发展有限公司房屋建设工程未竣工验收，不具备法定申请办理房屋产权登记的情况下，被上诉人平江县房地产管理局依据平府阅（2009）36号会议备忘录和平府阅（2011）26号会议备忘录违法违规给其办理和颁发了20111736号房屋所有权证登记。平江县人民法院（2015）平民初字第1106号民事判决认定湖南绿池旅游生态发展有限公司应支付长沙晶宫装饰工程设计有限公司工程欠款8955072.15元，而在该案执行期间，长沙晶宫装饰工程设计有限公司得知湖南绿池旅游生态发展有限公司已将非法所获的房屋产权证用于借贷抵押给他人，构成对长沙晶宫装饰工程设计有限公司合法优先受偿权的侵犯,请求法院判决撤销平江县房地产管理局登记颁发给湖南绿池旅游生态发展有限公司的20111736号房屋所有权证，并由平江县房地产管理局承担本案诉讼费用。原审法院认为，长沙晶宫装饰工程设计有限公司以平江县房地产管理局进行不动产物权登记这一具体行政行为后，因湖南绿池旅游生态发展有限公司将已登记的房屋全部抵押给融资贷款的法人机构和个人，造成长沙晶宫装饰工程设计有限公司经法院判决确认的工程款8955072.15元的优先受偿权被侵犯，提起行政诉讼。原审法院立案后，对长沙晶宫装饰工程设计有限公司是否具有行政诉讼的主体资格，是否为适格的原告，即有无以行政诉讼的方式请求司法保护其权益的权利进行审查。本案诉讼主体资格审查的关键在于长沙晶宫装饰工程设计有限公司是否为所诉行政行为的利害关系人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼作为公法上的诉讼，该条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，是仅指具有公法权利的诉讼主体还是不加限制的所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织？《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称司法解释）第十二条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。根据上述规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的利害关系，必须是法律上的利害关系，因行政诉讼为公法上的诉讼，所以这种利害关系仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定外，一般不包括私法上的利害关系。也就是说，长沙晶宫装饰工程设计有限公司应当具有公法权利即主观公权利才能提起行政诉讼。公法权利即公民由公法获得的权利。通常理解为公民、法人或者其他组织免于国家干涉的自由或者要求国家为或者不为一定行为的请求。如司法解释第十二条第（一）项规定的相邻权、公平竞争权，第（二）项规定的程序性陈述权、辩论权等，以及第（三）、第（四）、第（五）项规定的请求权等权利。而本案长沙晶宫装饰工程设计有限公司因平江县房地产管理局的登记行为有可能影响到债权实现导致民事权益可能受损与该行政行为之间仅形成私法上的利害关系，显然不属于上述公法权利的情形，而属于债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由的情形。那么，本案长沙晶宫装饰工程设计有限公司是否属于司法解释第十二条第（六）规定的其他与行政行为有利害关系的情形？司法解释第十三条对此作了进一步的规定，即“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”。如何确认行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑？应当以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的标准。只有在有关行政法律规范对原告所诉权益加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。平江县房地产管理局在进行本案涉及的房屋不动产初始登记时，适用的实体法是《中华人民共和国物权法》以及《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》等法律法规。这些法律法规调整的范围是因物（包括房屋）的归属和利用而产生的财产关系。所调整的是民事主体为了实现财产利益，在从事民事活动过程中发生的以房屋归属和利用为基本内容而产生的权利义务关系。而长沙晶宫装饰工程设计有限公司因与本案湖南绿池旅游生态发展有限公司之间的装饰装修合同关系主要由《中华人民共和国合同法》调整，不在上述法律法规的调整范围。而且，登记行为作出时，长沙晶宫装饰工程设计有限公司的债权尚未发生诉状中陈述的无法实现的变化。因此，平江县房地产管理局在进行房屋登记时，无法将长沙晶宫装饰工程设计有限公司的权益即因合同关系产生的债权予以保护、考虑或尊重。所以，长沙晶宫装饰工程设计有限公司与所诉行政行为不具有法律上的利害关系，不具有公法权利，应通过民事诉讼的执行程序或者其他途径解决。因此，长沙晶宫装饰工程设计有限公司不享有本案的原告主体资格，应当驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条以及《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》的相关规定，对于一审行政案件，合议庭认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。故此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款、第十二条、第十三条之规定，裁定：驳回长沙晶宫装饰工程设计有限公司的起诉。上诉人长沙晶宫装饰工程设计有限公司上诉提出：1、平江县房地产管理局办理未竣工验收的涉案房产产权登记违法；2、平江县房地产管理局为湖南绿池旅游生态发展有限公司办理涉案房产产权登记时，长沙晶宫装饰工程设计有限公司与湖南绿池旅游生态发展有限公司尚未形成合同关系。双方因装饰施工合同产生债权债务关系时，湖南绿池旅游生态发展有限公司已持涉案房产证书办理抵押贷款且平江县房地产管理局亦非法办理了他项权登记，故本案属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑之情形，即长沙晶宫装饰工程设计有限公司与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系。3、针对平江县房地产管理局的违法违规行政行为，一审法院未经调查核实且未依长沙晶宫装饰工程设计有限公司的申请追加湖南盛百年置业有限公司为本案第三人，一审法院迳行裁定驳回起诉系草率结案。综上，请求二审法院撤销一审裁定，将本案发回重审或依法改判，支持长沙晶宫装饰工程设计有限公司的全部诉请。被上诉人平江县房地产管理局答辩称，长沙晶宫装饰工程设计有限公司与平江县房地产管理局作出的涉案房产初始及抵押登记行为均无利害关系，长沙晶宫装饰工程设计有限公司不是本案适格原告，一审裁定驳回起诉正确。二审经审理查明，2009年12月30日，平江县房地产管理局为湖南绿池旅游生态发展有限公司开发建设的湖南平江康年国际大酒店部分房产办理房屋产权登记并颁发了编号为20111736的房屋所有权证。2011年6月28日，长沙晶宫装饰工程设计有限公司与湖南绿池旅游生态发展有限公司签订湖南平江康年国际大酒店外墙装饰施工合同，由长沙晶宫装饰工程设计有限公司承揽湖南绿池旅游生态发展有限公司开发建设的湖南平江康年国际大酒店部分装饰工程。工程完工后，因湖南绿池旅游生态发展有限公司未按合同约定支付工程款，长沙晶宫装饰工程设计有限公司向原审法院提起诉讼。平江县人民法院2015年10月13日作出（2015）平民初字第1106号民事判决，该判决判令湖南绿池旅游生态发展有限公司应支付长沙晶宫装饰工程设计有限公司上述工程欠款人民币8955072.15元及相应利息，但未确定建设工程价款优先受偿权。该判决执行期间，长沙晶宫装饰工程设计有限公司得知湖南绿池旅游生态发展有限公司将涉案房产用于贷款抵押他人，长沙晶宫装饰工程设计有限公司遂提起本案诉讼，诉请如前所述。本案一审期间，长沙晶宫装饰工程设计有限公司为查明案件事实申请一审法院追加湖南盛百年置业有限公司为本案第三人，一审法院未予追加。二审庭审后，长沙晶宫装饰工程设计有限公司再次向本院申请追加湖南盛百年置业有限公司为本案第三人。长沙晶宫装饰工程设计有限公司在庭审中提出，平江县房地产管理局为涉案房产办理产权登记后又为湖南盛百年置业有限公司办理商品房预售许可，涉案房产抵押人又系湖南绿池旅游生态发展有限公司，故平江县房地产管理局作出的系列行政行为存在违法违规且已与长沙晶宫装饰工程设计有限公司债权不能实现具有关联。上诉事实，有涉案房产权属登记审批表、房产评估报告、工程结算汇总表、平江县人民法院（2015）平民初字第1106号民事判决、长沙晶宫装饰工程设计有限公司出具的起诉状、上诉状、二审庭审笔录等证据在卷佐证，应予认定。本院认为，行政诉讼案件的审理，人民法院针对起诉条件的审查有其逻辑顺序即按受案范围、原告资格、被告资格、管辖等顺序依序进行，若前一条件不符合，则无须进行下一条件的审查。行政诉讼的原告主体资格，是指什么样的主体可以以自己的名义向法院提起行政诉讼，请求法院审查行政行为并作出相应的裁判。只有具备这种资格的主体，同时符合其他起诉条件，才能启动行政诉讼程序。对此，行政诉讼的原告应提供相应证据。本案争执焦点是长沙晶宫装饰工程设计有限公司是否具有原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织与行政行为有利害关系的，可以依法提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条就债权人的起诉资格进一步明确为，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案中，长沙晶宫装饰工程设计有限公司的诉请明确为撤销初始房屋产权登记，其应当首先证明其与被诉初始登记行为具有利害关系，亦即平江县房地产管理局作出本案房屋产权登记行为时客观存在依法应予保护或者应予考虑其公司权益的情形。行政法上的利害关系，一般仅指公法上利害关系，判断是否具有利害关系应从行政实体法立法宗旨以及作出行政行为目的、内容、性质来判断属于法律保护利益。本案中，平江县房地产管理局作出本案初始登记是一种确权行政行为，且发生于2009年，而长沙晶宫装饰工程设计有限公司与湖南绿池旅游生态发展有限公司因装饰工程产生建设工程价款债权债务关系始于2011年，长沙晶宫装饰工程设计有限公司与湖南绿池旅游生态发展有限公司也并非就本案登记房产存在所有权纠纷。平江县房地产管理局作出本案被诉初始登记行为时，长沙晶宫装饰工程设计有限公司未就涉案房产依法办理预告、抵押登记或申请人民法院采取强制执行措施，长沙晶宫装饰工程设计有限公司亦未提供证据证实房屋登记机构工作人员明知湖南绿池旅游生态发展有限公司申请房屋初始登记系出于逃避偿还长沙晶宫装饰工程设计有限公司建设工程价款之目的，从而恶意串通予以办理的情形。对行政行为的评价，主要依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实影响。相关法律、行政法规并未赋予房屋登记机构审查房屋登记方的负债情况。长沙晶宫装饰工程设计有限公司作为普通债权人，与被诉初始登记确权行为不存在利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格，一审法院在此情形下不予追加湖南盛百年置业有限公司为本案第三人进行后续实体审查并裁定驳回其起诉正确。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第二款即人民法院经过阅卷认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉的规定，一审迳行裁定驳回起诉并无不妥。综上，一审裁定应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、第八十九条第一款（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条、第十三条、第六十九条第一款（一）项及第二款的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一审案件受理费50元，退回上诉人长沙晶宫装饰工程设计有限公司。本裁定为终审裁定。审判长  李先治审判员  焦 蔚审判员  朱慧娟二〇一八年八月七日书记员  易皓霖附相关法律条文如下：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款（一）项原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项及第二款第一款（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：不符合行政诉讼法第四十九条规定的。第二款人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。