四川省南充市顺庆区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川1302行初145号 原告西充县实验驾校，住所地四川省西充县晋城镇张澜大道永清路口。 负责人王锡连，职务校长。 委托代理人（特别授权）冯荣书，南充市顺庆区德盛法律服务所法律工作者。 被告西充县道路运输管理局，住所地四川省西充县晋城大道4段东风路47号。 法定代表人杨绍茂，职务局长。 委托代理人杜勇，四川源泉律师事务所律师。 第三人南充川东北驾驶员培训有限公司，住所地四川省西充县多扶工业园区。 法定代表人何家攀，职务经理。 委托代理人刘暾，四川兴恒平律师事务所律师。 原告西充县实验驾校不服被告西充县道路运输管理局于2017年7月4日向第三人南充川东北驾驶员培训有限公司颁发的《道路运输经营许可证》的行政行为，向西充县人民法院提起诉讼，南充市中级人民法院于2017年8月22日作出（2017）川13行辖6号《行政裁定书》指定本案由本院管辖。本院于2017年9月14日立案后，于2017年9月21日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月17日公开开庭审理了本案。原告的负责人王锡连及其委托代理人冯荣书和被告的法定代表人杨绍茂及其委托代理人杜勇以及第三人的委托代理人刘暾到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告于2017年7月4日向第三人颁发了川交运管许可驾培字511××号《道路运输经营许可证》，其载明的主要内容为“业户名称：南充川东北驾驶员培训有限公司；地址：西充县多扶工业园区；经营范围：一级普通机动车驾驶员培训（A1、A2、A3、B1、B2、C1、C2）。” 原告诉称，原告是经省、市、县各级运管部门依法批准成立的一级驾校，从事小车、大中型客货车、牵引车招生、培训及小型车考场业务。第三人注册在南充市，只能在注册地招生培训，但第三人为扰乱驾驶员培训市场、从中牟取非法利益，进行官商勾结、制造虚假材料、非法获取道路运输经营许可证，开展非法经营活动。被告更是故意违法、违规给不符合条件的第三人换发川交运管许可驾驶培字511××号《道路运输经营许可证》，其经营范围为A1、A2、A3、B1、B2、C1、C2，与原告的经营范围完全重合，该行政行为与原告有重大利害关系，侵犯了原告的合法权益，该行政行为必须撤销。理由如下：第一、被告没有作出该行政行为的职权；第二、被告作出该行政行为违反法定程序；第三、被告为第三人的异地违法培训行为颁证本身就是违法行政；第四、违法或无效、过时文件不能作为行政行为的依据；第五、作出行政许可不符合实体条件，所以该违法行政行为必须撤销。原告特诉至法院，要求确认被告2017年7月4日给第三人颁发道路运输经营许可证的行政行为违法，并判决撤销该道路运输经营许可证；诉讼费用由被告承担。 原告为支持其主张，向本院提交了以下证据： 第一组，原告的营业执照、道路运输经营许可证、法定代表人身份证明，第三人的道路运输经营许可证。拟证明原告是一级驾校，取得有道路运输经营许可证，与本案被告给第三人颁发的道路运输经营许可证的行政行为具有法律上的利害关系，具备原告资格。 第二组，第三人的申报材料，请示、整改达标评审表、南市运管函（2017）143号。拟证明被告作出行政行为严重缺乏依据，没有教练场地使用权证明、经营场所使用权证明或产权证明等符合国标的要求和条件，也没有经过公示、专家认证等程序。 第三组，1.西充县政府常务会议纪要（十五届第45次）；2.西充县国土局“西国土资函[2014]121号”文件；3.西充县国土局注销川东北驾驶人考试中心“西国用（2013）第1960号《国有土地使用证》”的公告；4.西运管[2015]01号、15号文件；5.南市运管[2015]16号、49号文件，6.川运函[2015]39号；7.南市运管函（2015）46号；8.川运驾便[2015]08号；9.南市运管[2016]59号；10.川运函（2016）177号文件；11.西充县运管局《行政许可申请不予受理通知书》（2014年12月10日）；12.西充县运管局《不予交通行政许可决定书》（编号201701）；13.四川南充川东北考试中心非法用地平面图；14.南充市中级法院（2015）南行终字193号行政判决书；15.西充县法院（2015）西充行初字第6号行政裁定书和9号行政判决书，拟证明被告作出的行政许可不符合实质要件，第三人没有教练场地有效用地证明文件。 第四组，第三人的道路运输经营许可证（2013年10月24日发、2014年12月24日发、2017年6月16日发、2017年7月5日发）、营业执照（2013年10月17日发），拟证实被告作出的行政许可没有法律依据，而且违反法律和上级文件规定。 第五组，相关生效判决书，拟证实被告作出的行政许可违背法院生效判决文书所确定的事实。 第六组，南充市道路运输管理局和被告的一系列文件，拟证实被告作出行政许可是在南充市道路运输管理局的强压下进行的。 第七组，1.（2015）西充行初字3号行政判决书；2.西充县公安局撤销案件决定书；3.西南大学司法鉴定意见书；4.西国土资函[2014]101号、134号文件；5.西国土资监字[2014]第09号文件；6.县政府办《关于西充县实验驾校建设驾驶人员继续培训基地有关事宜的会议纪要》；7.有关新驾校小区闲置、培训车辆腐烂生锈的一组照片。拟证明南充市道路运输管理局及政府部门对原告进行一系列打压手段、并造成巨大损失。 被告质证后认为，对第一组证据的真实性、合法性没有异议，但关联性有异议，不能证明被告核（换）发给第三人许可证的行为违法，不能证明具有法律上的利害关系；第二组证据真实性没有异议、关联性有异议，我们是换证，并不是行政许可，我们不是本案适格被告，原告起诉我们为被告不当；第三组证据文件的真实性没有异议，但是证明的内容与事实不符，不能证明第三人没有达到实质要件，是市上同意验收的，我们认为我们不是适格的被告；对法律法规的真实性无异议。 第三人质证后认为原告不是适格主体，其他证据与本案没有关联性，西充县政府承诺第三人使用的土地，程序合法。 被告辩称，一、西充县实验驾校不具有本案行政诉讼原告主体资格。依据行政诉讼法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第(一）项规定：“被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”可以依法提起行政诉讼。本案不涉及相邻权的问题，那么是否涉西充县实验驾校的公平竞争权？答案是否定的，不涉及公平竞争权的法律问题。行政机关侵犯公平竞争权案件的内涵，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争而引起的行政诉讼案件。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国反垄断法》等法律的规定，行政机关滥用行政权力排除或限制竞争的行为主要包括：(1)强制交易行为，即行政机关限定或者变相限定单位或个人购买、使用其所指定的经营者提供的商品；（2)设置地方贸易壁垒，即行政机关通过对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，规定歧视性价格、歧视性技术标准或者采取专门的行政许可等方式，限制外地商品进入本地市场；（3)限制跨地区招投标活动和投资活动，即行政机关以设定歧视性资质要求、评审标准、不依法发布信息或采取不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者参与本地招投标活动和投资活动；（4)强制经营者从事违法的不正当竞争行为或垄断行为；（5)行政机关通过行使行政权力对平等主体间的竞争关系进行非法干预或给予不平等对待的其他情形。此外，行政机关不履行法定监管义务（如不依法追究违法经营者的法律责任），致使守法的经营者处于不利竞争地位的，也可能构成对行政权的滥用。行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的行为往往会导致某一生产、流通或消费领域的竞争受到实质性的限制，这不仅会破坏公平竞争环境的形成，也构成对公民、法人或者其他组织的公平竞争权的侵犯。由于公平竞争权涉及的人身、财产权益往往比较重大，因而，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其公平竞争权的，应当有权提起行政诉讼。而本案不存在有上述5种情形之一，法律保护的公平竞争权，是平等主体之间在权利和义务关系相同基础上形成的获得合法利益的权利，法律保护的公平竞争关系，是平等主体之间在相同的权利和义务条件下产生的合法的竞争关系。国家法律并未禁止在同一县区域设立两家驾校，设立两家驾校符合市场经济的规律，允许依法公平竞争，只要驾校的设立符合法律法规的许可条件均应予以行政许可，不存在行政机关侵犯其公平竞争权的法律问题，西充县实验驾校与第三人南充川东北驾驶员培训有限公司的核（换)发道路运输经营许可证的行为不具有法律上的利害关系，其不具有原告诉讼主体资格。二、被告具有给第三人核（换）发道路运输经营许可证的职权。第三人原注册地是在南充市，但第三人于2017年7月4日已将注册地变更为西充县多扶工业园区，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条、《四川省道路运输条例》第六条的规定，其开展机动车驾驶员培训业务已属被告管辖，被告对其开展驾培业务有管理权限。根据厅运管局《关于南充市道路运输管理局驾校自备教练场如何认定有关问题的复函》[川运驾便(2015）08号]第二条:“厅运管局《关于进一步加强机动车驾驶员培训行业管理事项的通知》[川运函（2014)182号]规定，驾校达标验收工作由各市（州）运管机构按厅运管局《关于贯彻执行机动车驾驶员培训机构资格条件等两项国家标准的通知》[川运函(2014)188号]要求组织完成，经检查验收合格的驾校，由所在地县级运管机构换发经营许可证”。因此，第三人达标验收后，依据验收结果，被告有权对第三人核（换）发道路运输经营许可证。三、市运管局对第三人延迟达标验收具有特殊情况，符合中止验收的情形。根据市运管局对被告的业务回复，市运管局对第三人的达标验收工作之所以推迟，是因具有特殊情形。达标验收工作自2015年6月15日开始以来，当时部分驾校因租地困难和场地建设推进较慢的问题，致使达标验收时间不同程度推迟。全市有一半以上的驾校达标验收均是在2015年6月30日以后完成的，包括原告的达标验收也是在2015年7月14日才完成。第三人自2015年6月以来，6次向市运管局提出达标验收申请，市运管局因“135号文件官司”处于诉讼期尚未得到生效判决结果，需要以判决结果为依据进行达标验收，所以一直中止验收，具有特殊情况。因此，在该行政诉讼案二审判决后，市运管局本着统一政策和标准，一视同仁的原则对第三人组织了达标验收，符合中止验收的情形。四、第三人多扶训练场达到国标大车一级驾校技术条件要求，符合核（换）证条件。2017年6月16日，被告派员参加了由市运管局组织的对第三人申请的多扶训练主场地按照《机动车驾驶员培训机构资质条件》（GB/T30340-2013)和《机动车驾驶员培训教练场技术要求》（GB/T30341-2013)两项国标要求进行了达标验收。验收结论认为：该校训练场面积、单车道总长度、教练车、教练员、各项管理制度、办公及服务场所等均达到国标大车一级驾校技术条件要求。2017年6月28日，市运管局以《关于南充川东北驾驶员培训有限公司整改达标评审结论的通知》[南市运管函（2017）143号]将整改达标评审结论通知了被告，要求被告及时为南充川东北驾校核（换）发经营许可证。五、被告给第三人核发道路运输经营许可证程序合法。依据省运管局《关于贯彻执行机动车驾驶员培训机构资格条件等两项国家标准的通知》[川运函（2014)88号]、市交通运输局《关于对的批复》[南市交发（2017）127号]两个文件，2017年6月16日，市运管局组织验收工作组对第三人进行了达标验收。6月19日，市运管局对达标验收结论进行了公示，原告对公示提出了异议，市运管局对异议有关情况作出了回复。6月28日，市运管局将整改达标评审结论通知了被告。被告根据验收结论和第三人6月29日提出的换证申请，于6月30日拟对第三人核（换）发道路运输经营许可证事项进行了公示，原告提出异议，被告对原告的异议进行了回复。被告给第三人核（换）发道路运输许可证先后经市运管局组织的达标验收、市运管局对验收结果的公示、第三人申请、被告对第三人拟核（换）发经营许可证公示、原告异议、被告对异议进行回复、核（换）证件等一系列程序，过程始终公开透明，依法依规进行，行政许可程序合法。综上所述，西充县实验驾校不具有本案原告的诉讼主体资格，被告具有给第三人南充川东北驾驶员培训有限公司核（换)发道路运输经营许可证的职权，核（换）发道路运输经营许可证的事实清楚，程序合法，望人民法院驳回原告起诉。 被告为了支持自己的主张，向本院提供了相关法律法规及上级部门相关文件和第三人的营业执照，拟证实被告具有作出该行政行为的职权，第三人已于2017年7月4日将注册地变更为西充县多扶工业园区，后给其换发许可证程序合法。 原告质证后对文件的真实性不持异议，但文件与本案被告给第三人作出的行政许可行为不具有关联性，行政许可必须有核发 的事实及程序，被告没有组织听证，其行为是违法的。 第三人质证后对被告的证据没有异议，认为第三人证件的颁发是遗留问题，最开始是市运管局核发，后是嘉陵区发的，权力下放后，因第三人注册地在西充县，教练场也在西充县，被告根据市运管局的文件向第三人颁发许可证没有违法。 第三人述称，顺庆区法院受理本案的管辖权有障碍，原告不是适格主体，第三人取得了相关验收和工商登记后再进行换证，程序上是完全合法的，不存在任何违法行为。 第三人未提交任何证据。 经审理查明，2017年6月29日，第三人向被告作出了《南充川东北驾驶员培训有限公司申请换发道路运输经营许可证的请示》南市川东北驾校（2017）第20号，该请示载明：“西充县道路运输管理局：根据四川省道路运输管理局川运函（2014）88号、川运函（2014）182号、川运函（2015）08号文件的规定，南充市道路运输管理局和你局组织专家已于2017年6月16日对本公司多扶训练场进行了达标验收，验收结论为各项指标达到国标大车一级驾校技术条件要求，恳请贵局给我公司换发道路经营许可证。”。 2017年7月4日，被告向第三人颁发了川交运管许可驾培字511××号《道路运输经营许可证》，该证载明的主要内容为“业户名称：南充川东北驾驶员培训有限公司；地址：西充县多扶工业园区；经营范围：一级普通机动车驾驶员培训（A1、A2、A3、B1、B2、C1、C2）。”。 同时查明，原告系拥有证号为川交运管许可驾培字511××号《道路运输经营许可证》的个体工商户，其经营范围为一级普通机动车驾驶员培训（A1、A2、A3、B1、B2、C1、C2、C5）、道路运输从业资格培训（旅客运输驾驶员、货物运输驾驶员、危险货物运输驾驶员），注册地和经营地均在西充县。第三人在2017年7月4日前系拥有证号为川交运管许可驾培字511××号《道路运输经营许可证》的企业法人，其经营范围为二级普通机动车驾驶员培训（B2、C1、C2），注册地在嘉陵区，经营地市辖三区；2017年7月4日，第三人将注册地变更至西充县。 还查明，2017年2月28日、2017年6月9日南充市道路运输管理局嘉陵分局分别作出了南市运管嘉分局（2017）35号《南充市道路运输管理局嘉陵分局关于撤销南市运管嘉分局（2014）215号的通知》、川南嘉运函（2017）32号《南充市道路运输管理局嘉陵分局关于对南充川东北驾驶员培训有限公司道路运输经营许可证经营范围进行变更的通知》文件，该两份文件通知第三人变更道路运输经营许可证经营范围，因第三人未主动申请变更，南充市道路运输管理局嘉陵分局于2017年6月16日依职权强制将第三人的道路运输经营许可证进行了变更。 以上事实有原被告提供的经庭审质证后本院予以采信的第三人作出的南市川东北驾校（2017）第20号文件、川交运管许可驾培字511××号《道路运输经营许可证》、川交运管许可驾培字511××号《道路运输经营许可证》、川交运管许可驾培字511××号《道路运输经营许可证》、原告及第三人的营业执照、南充市道路运输管理局嘉陵分局作出的南市运管嘉分局（2017）35号和川南嘉运函（2017）32号、39号文件等证据及各方当事人的陈述在卷佐证。 本院认为，按照《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款：“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”、第三十九条：“申请从事道路运输站(场)经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当在依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，向所在地县级道路运输管理机构提出申请，并分别附送符合本条例第三十六条、第三十七条、第三十八条规定条件的相关材料。县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人。”之规定，被告在西充县行政区域内有权对在西充县工商行政管理部门登记后的个体工商户和企业法人申请从事机动车驾驶员培训作出许可或不予许可。本案争议的焦点主要是原告主体是否适格，即西充县实验驾校是否具有对案涉行政行为的起诉权、被告作出的案涉行政行为是否合法。本院对争议的焦点分析认定如下。 一、关于原告主体是否适格，即西充县实验驾校是否具有对案涉行政行为的起诉权的问题。 本案中，无论被告是给第三人换发《道路运输经营许可证》，还是另行颁发《道路运输经营许可证》，实质是给第三人许可了在西充县行政区域内的道路运输经营权，而西充县实验驾校是在西充县行政区域内拥有道路运输经营权的个体工商户，且被告许可给第三人的经营范围与西充县实验驾校经营范围相同，第三人在西充县行政区域内获取道路运输经营权后与西充县实验驾校属同行竞争，被告作出的案涉行政行为对西充县实验驾校的经营利益必然带来影响，西充县实验驾校与被告作出的案涉行政行为具有法律上的利害关系。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，原告主体适格，即西充县实验驾校具有对案涉行政行为的起诉权。 二、关于被告作出的案涉行政行为是否合法的问题。 本案中，第三人于2017年6月29日向被告申请换发《道路运输经营许可证》时，公司登记地在嘉陵区，取得的证号为川交运管许可驾培字511××号《道路运输经营许可证》的经营范围为二级普通机动车驾驶员培训（B2、C1、C2），经营地在市辖三区，换言之，在2017年6月29日之前，第三人从未在西充县行政区域内获得道路运输经营权，也未取得被告给其颁发的《道路运输经营许可证》，如第三人欲想换发在嘉陵区取得的《道路运输经营许可证》，按照《道路运输条例》第七条第三款和第三十九条的规定应当向嘉陵区道路运输管理部门申请，被告于2017年7月4日向第三人颁发的川交运管许可驾培字511××号《道路运输经营许可证》的行政行为，显然系越权行为，应当予以撤销。虽然第三人于2017年7月4日将公司注册地变更至西充县，但是并不能代表第三人在嘉陵区取得的道路运输经营权可以转至西充县继续经营，如第三人欲在西充县内继续从事道路运输经营，应当按照《道路运输条例》第三十九条的规定，向西充县道路运输管理机构提出申请，由西充县道路运输管理机构按照《中华人民共和国行政许可法》和《道路运输条例》等法律法规的有关规定取得许可，方可经营。 至于原告请求附带审查南充市道路运输管理局作出的南市运管函（2017）143号《南充市道路运输管理局关于南充川东北驾驶员培训有限公司整改达标评审结论的通知》的合法性问题。虽然按照《行政诉讼法》第五十三条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”之规定，原告在提起本案诉讼时，可以一并请求对被告作出案涉行政行为所依据的上述规范性文件的合法性进行审查，但是，本院于2017年9月21日向被告送达的起诉状副本中原告的起诉状并无上述请求，而是在本院2018年1月17日开庭时增加的该请求，且原告并未提供增加该请求的正当理由。按照《最高人民法院关于适用的解释》第七十条：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”之规定，本院对原告的此请求在本案中不予审查。据此，按照《道路运输条例》第七条第三款、第三十九条、《行政诉讼法》第二十五条第一款、第七十条之规定，判决如下： 一、撤销西充县道路运输管理局于2017年7月4日向第三人南充川东北驾驶员培训有限公司颁发的《道路运输经营许可证》（证号：川交运管许可驾培字511××号）。 二、驳回原告西充县实验驾校的其他诉讼请求。 本案诉讼费50元，由被告西充县道路运输管理局承担。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  陈俊杰 人民陪审员  吕昆仑 人民陪审员  彭 婷 二〇一八年二月二十四日 书 记 员  陈 娟