江苏省泰州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2018)苏12行终91号上诉人(原审被告)泰州市环境保护局，住所地泰州市海陵区永晖路18号。法定代表人钱忠，局长。参与诉讼负责人吴建伟，副局长。委托代理人金卫东，江苏天炜律师事务所律师。委托代理人徐建庆，江苏兴华人律师事务所律师。被上诉人（原审公益诉讼起诉人）兴化市人民检察院。住所地江苏省兴化市兴化大道八里铺路*号。法定代表人钱飞，检察长。出庭人员朱斌，检察员。出庭人员沈敏，检察官助理。上诉人泰州市环境保护局因不履行法定职责一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院(2017)苏1202行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，泰州市人民检察院派员出席了庭审。上诉人上诉称，1.原审判决认定事实不够准确。原审判决认定上诉人“将茅山镇存放的298桶化工废液、张郭镇葛尤村东南侧荒地存放的200余桶化工废液转移至固废公司”不准确，事实是在上诉人的指导、监督下，茅山镇政府、张郭镇政府自行与固废处置公司签订合同，对化工废液进行的转移、处置，上诉人并未直接处置。2.原审判决认定事实不全面。实际上，兴化市人民检察院不仅向上诉人发出了检察建议，也向戴南镇政府发出了检察建议。在发给戴南镇政府的检察建议中，明确载明，根据相关法律和强镇扩权的规定，“兴化市戴南镇人民政府是戴南镇区域环境保护的职能部门，应当对戴南镇区域内的环境保护实施监管”，并明确要求该镇政府“立即采取有效措施，依法妥善处置黄国海非法储存的疑似危险废物的化工废液”。该事实与本案争议焦点直接关联，应当予以认定。3.根据中央和江苏省有关强镇扩权改革的要求，戴南镇境内的环保管理、执法监督、行政处罚等职能已经全部下放给了戴南镇政府。兴化市人民政府于2012年10月30日发出的《市政府关于赋予戴南镇政府部分县级经济社会管理权限的通知》（兴政发[2012]142号）中明确载明“戴南镇政府为行政执法主体，其所属机构分别代表镇政府行使各项行政执法权，综合执法局代表镇政府统一行使镇政府承担的行政处罚权和与行政处罚权相关的行政强制权、监督检查权”。2016年2月25日，兴化市人民政府发出的《关于印发兴化市环境监管网格划分实施方案的通知》，明确乡镇党委、政府对各自管辖范围内的环境污染行为负有制止、处置的职责。因此，原审判决认定上诉人负有对戴南镇境内的污染物进行处置的职权，无事实依据。请求二审人民法院依法撤销原审判决，将本案发回重审或改判驳回兴化市人民检察院的诉讼请求。兴化市人民检察院答辩称，在兴化市人民政府下发的《市政府关于赋予戴南镇政府部分县级经济社会管理权限的通知》（兴政发[2012]142号）所附权力清单中，只是将违反固体废物污染防治法中的行政处罚权下发给了戴南镇政府，并不包括对危险废物的代为处置权。兴化市人民检察院向戴南镇政府发送检察建议，并不能免除上诉人的法定代为处置职责。上诉人的上诉理由不能成立，建议二审人民法院依法驳回上诉，维持原判。泰州市人民检察院二审出庭认为，本案在一审过程中，兴化市人民政府也向一审法院出具了答复意见，根据现有证据，不能证明兴化市环境保护局（以下简称兴化市环保局）不具有涉案危废物的代为处置权，兴化市环保局的答辩意见违反了依法行政原则。建议二审法院驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人向本院提交了以下新证据：1.2018年6月12日，戴南镇政府与常州市风华环保有限公司签订的《危险废物处置合同》，约定由常州市风华环保有限公司对涉案危废物进行处置。2.2018年8月6日，兴化市戴南镇环境保护局向泰州市兴化环境保护局发出的《关于黄国海案件废油近期处置情况的报告》，载明，戴南镇政府已与常州市风华环保有限公司签订危废物处置合同，已安全转移危废物53.76吨。经庭审质证，被上诉人对此二份证据无异议。经审理查明，2012年以来，黄国海多次从外地购买化工废液，在没有处置许可证的情况下，非法储存在兴化市张郭镇、戴南镇、茅山镇等地。公益诉讼人经现场勘察认为，兴化市环保局在环境保护工作中存在不作为的情形，可能损害社会公共利益，于2016年11月4日向兴化市环保局发出《检察建议书》，建议该局根据实际情况，立即采取有效措施，依法妥善处置存放的疑似危险废物的化工废液及周边受污染的土壤，以保障人体健康，维护生态安全。后存放在茅山镇的298桶化工废液、张郭镇葛尤村东南侧荒地的200余桶化工废液均在兴化市环保局的监督下，由茅山镇政府，张郭镇政府与有关危废物处置公司签订合同，进行了合理处置。戴南镇两处存放的1400余桶废液在本案诉讼前未进行处置。公益诉讼人认为，黄国海在未取得处置许可证的情况下，擅自将危险废物储存在兴化市戴南镇、张郭镇、茅山镇等地，兴化市环保局未依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的规定对危险废物进行妥善处置。检察机关向兴化市环保局发出检察建议后，该局未完全履行法定职责，仅将存放在张郭镇和茅山镇两处化工废液进行了处置，尚未对存放在戴南镇两处的化工废液进行处置，严重污染环境，尚未对非法储存危险废物、化工废液场地周边土壤等是否被污染履行法定监督管理职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，遂向一审法院提起诉讼，请求：1.判令确认兴化市环保局不依法履行处置化工废液，维护环境保护职责的行为违法;2.判令兴化市环保局依法履行监督管理非法储存化工废液处置的法定职责、依法履行非法储存地点周边环境保护监督管理的法定职责。一审诉讼过程中，戴南镇政府与泰州市惠民固废处置有限公司（以下简称惠民公司）签订委托处置合同，因惠民公司处于重新换发危废物经营许可证阶段，不能接受处置，将雁伦村周官华厂区的化工废液（合计38.43吨）全部送至惠民公司暂存，同时对厂区周边的土壤进行了清理。因惠民公司危废仓库已满，无法收储存放，周边地区的危废经营单位不肯接受处置，戴南镇政府对森旺不锈钢异形材料厂区内空地及车间堆放的化工废液，经相关专家指导，先落实好“三防”措施进行暂存，一是将泄漏在场地周边的化工废液和泥土用石灰进行处理收集，集中存放于室内；二是在露天堆放的化工废液上方搭建彩钢瓦房，在现有的化工废液桶上覆盖塑料薄膜，将所有的化工废液全部安全存放于室内，待惠民公司投产后再行处置；三是对化工废液按照相关法律法规要求再次进行查封扣押，安排专门人员监管。另查明，兴化市人民检察院发出检察建议后，戴南镇政府一直在对涉案危废物积极履行相应的处置工作：1.2015年6月4日，戴南镇政府作出兴戴环封字[2015]第2号《查封扣押决定书》，决定对戴南镇境内的涉案危废物实施查封。2.2016年4月30日，兴化市戴南镇环境保护局向兴化市环保局出具《关于请求协调处置兴化市森旺不锈钢异型材料厂含油废液的请示》，恳请兴化市环保局继续协调公安等部门，查清涉案危废物的来源，确保周边居民及企业的生命财产安全。3.2016年5月3日，兴化市戴南镇环境保护局向兴化市环境监察大队发出《关于请求协调处置兴化市森旺不锈钢异型材料厂含油废液的请示》，恳请该大队继续协调公安等部门，查清涉案危废物的来源，确保周边居民及企业的生命财产安全。4.2016年12月14日，兴化市戴南镇环境保护局向戴南镇政府发出《关于对黄国海非法储存化工废液实施应急处置的请示》，载明“2016年11月4日兴化市检察院下发了检察意见书，要求立即采取有效措施，妥善处置这批化工废液，以保障人体健康，维护生态安全，并对过程中不作为进行追责。目前张郭、茅山两镇的化工废液已由两地政府委托泰州市惠民固废处置有限公司处置，我镇这批化工废液仍未落实处置方案。……因黄国海无经济能力，代处置经费无法落实，根据相关法律、法规的要求，由所在地人民政府先予以处置，消除环境隐患，特请示镇政府从上争的污染防治专项资金，或从征收的排污费中予以解决，确保环境安全。”5.2017年1月13日，戴南镇政府向兴化市人民政府发出《关于申请拨付收缴排污费的请示》，载明，“为彻底解决环境隐患，特此请示，恳请从我镇收缴排污费账户中列支人民币200万元整，用于处置查封扣押的1400桶危险废物。”6.2017年6月8日，戴南镇政府向兴化市公安局出具《关于请求深入侦查黄国海废油储存点环境违法案件的函》，请求兴化市公安局进一步深入侦查，查清该批危险废物的来源，追溯其上线的法律责任，打击环境违法嚣张气焰行为。7.2018年6月12日，戴南镇政府与常州市风华环保有限公司签订《危险废物处置合同》，约定由常州市风华环保有限公司对涉案危废物进行处置。8.2018年8月6日，兴化市戴南镇环境保护局向泰州市兴化环境保护局发出《关于黄国海案件废油近期处置情况的报告》，载明，戴南镇政府已与常州市风华环保有限公司签订危废物处置合同，已安全转移危废物53.76吨。再查明，兴化市人民检察院于2016年12月28日向戴南镇政府发出的《检察建议书》载明，“本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款、第五十五条、第八十九条，兴化市人民政府《市政府关于赋予戴南镇政府部分县级经济社会管理权限的通知》及其附件《下放给戴南镇政府实施的经济社会管理权限目录》之规定，兴化市戴南镇人民政府是戴南镇区域环境保护的职能部门，应当对戴南镇区域范围内的环境保护实施监管。戴南镇人民政府明知黄国海将疑似危险废物的化工废液长期非法储存在兴化市戴南镇，严重污染环境，却未积极履职，对其进行妥善处置。……建议你镇立即采取有效措施，依法妥善处置黄国海非法储存的疑似危险废物的化工废液，同时改善非法储存点周边受污染的环境，以保障人体健康，维护生态安全，促进经济社会可持续发展。”2017年6月8日，戴南镇政府向兴化市人民检察院发出《关于黄国海案件化工废液处理情况的汇报》载明“依据贵院检察建议书要求……我镇高度重视，迅速行动，成立专门工作组，采取措施，切实消除黄国海案件中的化工废液环境隐患，确保环境安全，现将有关工作情况汇报如下：……2.孙堡村的兴化市森旺不锈钢异型材料厂厂内空地及车间堆放的化工废液处理情况。因茅山的惠民公司目前停产，危废仓库已满，无法收储存放，周边地区的危废经营单位不肯接受处置（此前曾请泰州市环保局协调未成），经相关专家指导，目前先落实好‘三防’措施进行暂存，消除环境隐患，待惠民公司投入运营后进行处置。一是先将泄漏在场地周边的化工废液和泥土用石灰进行处理收集，消除影响，集中存放于室内，待惠民公司投产后委托处置；二是露天堆放的化工废液上方搭建彩钢瓦房，并在现有的化工废液桶上覆盖塑料薄膜，保证所有的化工废液全部按期存放于室内，控制和减少对外环境的影响；三是对化工废液按照相关法律、法规要求再次进行查封扣押，安排专人监管，固定证据，以便案件的查源和追溯，切实消除环境隐患，落实处置费用……”2010年4月1日，中央机构编制委员会办公室、中央农村工作领导小组办公室、国家发展和改革委员会、公安部、民政部、财政部联合发出《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，载明“……继续下放经济社会管理权限。按照强镇扩权的原则，赋予部分县级经济社会管理权限，着力下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限……”试点范围包括兴化市戴南镇。中共江苏省委办公厅、江苏省人民政府办公厅于2012年2月9日印发的苏办[2012]14号《兴化市戴南镇行政管理体制改革试点方案》载明，“（二）扩大管理权限1.下放经济社会管理权限。依法赋予戴南镇部分县级经济社会管理权限，增强其发展的内生动力。在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会管理、民生事业等方面，兴化市有关职能部门按照权责一致、能放即放的原则放权授权，戴南镇积极创造条件，做好下放权力的承接工作。”2012年10月30日，兴化市人民政府兴政发[2012]142号《市政府关于赋予戴南镇政府部分县级经济社会管理权限的通知》载明“戴南镇政府为行政执法主体，其所属机构分别代表镇政府行使各项行政执法权，综合执法局代表镇政府统一行使由镇政府承担的行政处罚权和与行政处罚权相关的行政强制权、监督检查权……”但在该文件附件“下放给戴南镇政府实施的经济社会管理权限目录（首批）”中的第191项中，仅表述戴南镇政府享有原兴化市环保局的“对违反《固体废物污染环境防治法》行为的行政处罚权。”2014年1月9日，江苏省委办公厅、省政府办公厅印发的苏办发[2014]1号《关于赋予行政管理体制改革试点镇部分县级经济社会管理权限的意见》载明“（一）赋权范围重点在规划建设、城市管理、安全生产、环境保护……等方面赋予试点镇行政许可权、非行政许可审批权、行政处罚权及与行政处罚相关的行政强制措施权、监督检查权等。凡试点镇确需且能够承接的行政权限，都应赋予试点镇行使……先期试点的20个镇要在2014年年底前落实基本目录中的各项权限对接与运行工作。”“（二）赋权方式根据试点镇享有部分县级经济社会管理权限的相关规定，对于法律、法规、规章明确规定县级及其部门行使的经济社会管理权限，由试点镇所在县级政府组织清理确认后，直接赋予试点镇政府在辖区范围内行使……”“三、规范权力运行（一）明确职能分工试点镇综合执法机构作为镇政府的职能机构，代表镇政府统一行使由镇政府承担的除限制人身自由以外的行政处罚权，以及与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权，并具体负责相关行政管理事项的日常监管……”2017年12月29日，中共泰州市委办公室、泰州市人民政府办公室联合颁发泰办发[2017]98号《泰州市环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》，规定，“调整辖市（区）环保机构管理体制。辖市（区）环境保护局调整为泰州市环境保护局派出机构。”本院认为，根据一审中双方当事人提交的证据以及上诉人在二审中提交的新证据证实，兴化市人民检察院分别向兴化市环保局和戴南镇政府发出检察建议书后，戴南镇政府一直在进行处置案涉化工废液的工作。一审判决认定原兴化市环保局负有本案所涉化工废液代为处置职责的事实不清。此外，戴南镇政府作为与本案的处理结果有利害关系的第三人，应当作为第三人参加本案的诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第四项之规定，裁定如下：一、撤销江苏省泰州市海陵区人民法院(2017)苏1202行初19号行政判决；二、发回江苏省泰州市海陵区人民法院重审。审判长  顾金才审判员  苏媛媛审判员  曹海霞二〇一八年八月二十三日书记员  秦 檑附:本案适用法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。