江苏省泰州市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)苏12行终133号上诉人（原审原告）包启高，男，汉族。被上诉人（原审被告）泰州市海陵区市场监督管理局，住所地泰州市海陵区南通路。法定代表人ＸＸ，该局局长。参与诉讼负责人殷春荣，该局副局长。委托代理人凌晨，江苏致邦（泰州）律师事务所律师。被告泰州市食品药品监督管理局，住所地泰州医药高新技术产业园区杏林路6号。法定代表人刘宏鸣，该局局长。参与诉讼负责人翟耀华，该局副局长。委托代理人杨东升，江苏圣典（泰州）律师事务所律师。委托代理人孙香桂，江苏圣典（泰州）律师事务所实习律师。上诉人包启高因质量监督行政处理及行政复议一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2017）苏1291行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。一审法院查明，包启高曾于2016年12月10日从泰州市欧德隆超市有限公司（以下简称欧德隆超市）购买2.5L多力牌橄榄葵花食用调和油7桶，共支付货款476元。2017年2月28日，包启高向泰州市海陵区市场监督管理局(以下简称海陵区市监局)递交举报函，称其于欧德隆超市购买的上述食用油未标注橄榄油配料的含量，请求依法查处。海陵区市监局于2017年3月1日立案调查。2017年5月5日，海陵区市监局向欧德隆超市作出责令整改通知，要求欧德隆超市对销售的多力牌橄榄葵花食用调和油的标签存在瑕疵的情形立即予以整改。欧德隆超市于同日发出召回通知，对所售该类油品予以召回。2017年5月10日，海陵区市监局向包启高发出告知书，告知调查终结意见及处理情况。包启高不服海陵区市监局的上述处理行为，向泰州市食品药品监督管理局（以下简称泰州市食药监局）申请行政复议，要求撤销告知书的内容并责令海陵区市监局重新作出处罚。泰州市食药监局于2017年5月22日收到申请并受理，于2017年6月2日向海陵区市监局送达行政复议答复通知书。2017年6月8日，海陵区市监局提交行政复议答复书等书面材料。2017年7月19日，泰州市食药监局延长复议案件审理期限30日。2017年8月15日，泰州市食药监局作出行政复议决定，维持海陵区市监局2017年5月10日对包启高作出的投诉处理告知，并于2017年8月17日送达包启高及海陵区市监局。另查明，包启高曾因案涉食用油买卖合同纠纷以欧德隆超市为被告向江苏省泰州市海陵区人民法院提起民事诉讼，该院适用小额程序进行审理，于2017年4月24日作出（2017）苏1202民初1095号民事判决，认为：“案涉食用油虽确存在标识不当的问题，但其小标签上没有标明橄榄油的含量百分比的瑕疵尚不足以认定构成产品不符合食品安全标准”，遂判令欧德隆超市退还包启高货款476元，驳回包启高的其他诉讼请求。一审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。包启高向欧德隆超市购得案涉食用油，其基于自己的利益向海陵区市监局投诉，并就该局后续的投诉处理行为（包括：责令欧德隆超市改正及整改结果验查、告知包启高处理结果等内容）具有诉的利益。本案的审查标的为：海陵区市监局的处理行为是否合法，泰州市食药监局的行政复议决定是否合法。现包启高对行政处理职权及告知程序以及行政复议职权、程序均无异议，根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第六条第二款、《食品药品投诉举报管理办法》第十五条、第二十条、第三十八条、《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定审查，认为海陵区市监局的行政处理、泰州市食药监局的行政复议决定职权正当、程序合法。本案的焦点问题为：海陵区市监局认定欧德隆超市经营销售的案涉食用油存在标签瑕疵并要求责令整改，未予行政处罚是否正确。一、关于含量标识不明的定性与法律适用问题食品安全法第一百二十五条第一款规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款……：（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”；第二款规定：“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款”。本案中，橄榄油作为欧德隆超市所售案涉食用油中有价值、有特性的配料，在外包装标签中未标识橄榄油的具体添加量，不符合《标签通则》第4.1.4.1的规定，构成违反食品安全法第一百二十五条的违法行为。然需进一步审查：被告海陵区市监局适用该条第二款处理是否准确。该条第二款中“瑕疵”固有的含义，为“微小、不大的缺点”，虽属不确定法律概念，但立法在该款中确指了“不影响食品安全”且“不会对消费者造成误导”两个同位条件，实际上限缩了“瑕疵”的判断。据此：首先，案涉食用油标签上标注了“橄榄”成分，仅是未标注确切的含量，在无证据证明标签存在其他问题的情况下，含量标识不明尚属于“轻微缺点”的认识范畴。其次，众所周知，“橄榄”并非具有毒性的物质，添加橄榄油并不会导致食品产生安全问题；即便可能存在对该成分产生排斥或过敏的消费者，通过既有标识中“橄榄”字样，消费者可以认知油品中含有“橄榄”成分并予以关注与警惕。由此，含量标识不明不会导致该油品存在安全问题，同样亦不致令消费者陷于错误认识而有消费欺诈之嫌疑。综上，法院可以判定欧德隆超市销售的案涉食用油属于食品安全法第一百二十五条第二款所规定的瑕疵。经查，欧德隆超市在收到责令改正通知后已经对不符合标准的食用油作出召回、易货等改正行为，故海陵区市监局所作认定及基于该认定适用的法律并无不当。二、关于指导案例60号的参照适用问题最高人民法院发布的指导性案例所确立的裁判要旨，人民法院应当予以遵照适用。指导案例60号的裁判要旨在于：“食品标签、说明书上特别强调添加、含有一种或多种有价值、有特性的配料、成分的，应标示所强调配料、成分的添加量或含量”中“强调”、“有价值、有特性的配料”的定义；如未予标示则属于违法行为，职权部门作出处罚的，人民法院应予支持。本案中，欧德隆超市销售标签上“橄榄”成分添加量未予注明的案涉食用油的行为，法院已经确认违反食品安全法。至于该种情形下，是否应予行政处罚，评述如下：首先，指导案例60号裁判时适用的是修订前的食品安全法第八十六条。案涉违法行为的处理则适用修订后的食品安全法，与前述第八十六条相对应的为食品安全法第一百二十五条，该条款增设了第二款“标签瑕疵”的处理，在修订后的食品安全法施行后应予适用。由此，本案的法律依据与指导案例存在差异。其次，指导案例60号的裁判要旨并非在于“对标签中特定成分的含量标识不明的违法行为，职权机关应当采择何种处理方式”的问题。且在该案中，工商行政管理部门已经作出行政处罚。由此，本案的事实与指导案例亦存在差异。综上，本案审理中所作判断处理并不违反指导性案例之裁判要旨。三、关于包启高是否具有要求海陵区市监局实施行政处罚的请求权问题。一般来说，法律、法规和规章规定的投诉请求权，在于促使职权机关发动对于投诉事项的行政权。如果职权机关作出了调查处理并将结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理不服，通过行政诉讼意在通过行政权对第三人施加或加重负担，应当进一步审查法律、法规或规章是否规定了对第三人施加或加重负担的请求权，或者经职权机关调查处理后，第三人的违法行为是否仍然继续侵害投诉人的合法权益。食品安全法、《食品药品投诉举报管理办法》均规定了消费者的投诉权，但未明确消费者有权要求职权机关作成或加重对食品违法行为人的行政处罚。本案中，海陵区市监局已经依法作出处理并告知包启高，履行了法定职责；包启高亦已基于买卖合同关系提起民事诉讼，对自己享有的消费者债权实施救济。其要求法院责令海陵区市监局重新作出现行政处罚，欠缺行政法上的请求权基础和法律依据。承上所述，海陵区市监局针对包启高投诉的处理行为、泰州市食药监局的复议决定职权正当、认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。包启高要求撤销上述行为之诉讼请求，欠缺事实和法律依据，法院不予支持。据此，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回包启高的诉讼请求。包启高不服，向本院提起上诉称，案涉食用油标签上未标明橄榄油添加量，不符合食品安全标准，不属于瑕疵行为，一审法院故意违背最高院60号指导性案例，且上诉人对泰州市海陵区人民法院判决不服提起申诉，泰州市海陵区人民法院再审已不再认定为瑕疵行为。被上诉人没有依法对欧德隆超市作出处理侵犯了上诉人合法权益，一审判决错误，请求二审法院依法予以改判或发回重审。被上诉人海陵区市监局答辩称：1、案涉橄榄油的标签存在瑕疵，被上诉人已经依照职权进行了行政处理，处理结果也告知了上诉人，处理程序合法得当；2、上诉人的合法权益已经在行政程序以及在海陵区法院民事诉讼程序中得到了维护；3、上诉人所提及的最高院指导性案例与本案事实并不相同，不应当参照适用。综上，一审法院的判决适用法律正确，审理程序合法，上诉人试图以要求行政机关重新做出新的行政处罚没有行政法的依据，故此请求二审法院查明事实，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人泰州市食药监局答辩称，案涉行为属于违法行为还是瑕疵行为，行政机关具有初次判断权，在法律没有作出明确禁止性规定的情况下，行政机关可以作出认定。被上诉人泰州市食药监局作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，内容适当。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。原审中当事人提交的证据已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。本院另查明，包启高诉欧德隆超市买卖合同纠纷一案，包启高系于2017年2月27日向泰州市海陵区人民法院提起诉讼。泰州市海陵区人民法院经审理作出（2017）苏1202民初1095号民事判决，判决欧德隆超市退还包启高货款人民币计476元，包启高同时将其购买的多力牌橄榄葵花食用调和油（共7瓶）退还给泰州市欧德隆超市；驳回包启高的其他诉讼请求。包启高不服，向本院申请再审，本院移交泰州市海陵区人民法院审查。泰州市海陵区人民法院经审查，于2017年11月24日作出（2017）苏1202民申16号民事裁定，驳回包启高的再审申请。本院认为，本案二审的争议焦点为上诉人是否有权对案涉举报处理行为提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……。”根据上述法律规定，对于举报食品安全违法行为的举报人，只有在为维护自身合法权益举报的情况下才有权对行政机关的处理行为提起行政诉讼。本案中，上诉人举报欧德隆超市销售的橄榄油标签中未标明橄榄油添加量，不符合食品安全标准，但对于销售行为给上诉人造成的权益损害，上诉人已先行通过提起民事诉讼的途径进行了主张。《食品药品投诉举报管理办法》第十二条第二款规定，投诉举报具有下列情形之一的，不予受理并以适当方式告知投诉举报人：……（七）应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决或者已经进入上述程序的；……。”据此，行政机关本可以不予受理上诉人的举报，但本案中行政机关仍然对上诉人的举报进行了处理，并书面告知了处理结果，上诉人再行要求重新处理并告知，没有法律依据。综上，上诉人的合法权益已通过民事诉讼途径得到保护，再行举报不能认为系维护自身合法权益，其对行政机关的举报处理行为无权提起行政诉讼，本案依法应当裁定驳回上诉人的起诉。但鉴于一审判决实体驳回上诉人的诉讼请求，对上诉人并未造成其他不利影响，故对该裁判结果本院予以维持。上诉人的上诉理由与请求，于法无据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。案件受理费50元，由上诉人包启高负担。本判决为终审判决。审判长  曹海霞审判员  苏媛媛审判员  刘春生二〇一八年八月十三日书记员  王 蕊附：本案适用法条《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……