安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)皖行终623号上诉人（一审原告）孙作成，男，1963年6月16日出生，汉族，住安徽省青阳县。委托代理人王小燕，系孙作成之妻，1968年4月22日出生，汉族，住址同上。委托代理人黄艳，北京正山律师事务所律师。被上诉人（一审被告）青阳县人民政府，住所地安徽省青阳县九华西路246号。法定代表人巩文生，该县县长。委托代理人盛守凯，该县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人吴坤，该县人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审被告）池州市人民政府，住所地安徽省池州市百牙中路1号。法定代表人雍成瀚，该市市长。委托代理人唐义满，该市人民政府行政复议应诉办公室主任。委托代理人汪炫炜，该市人民政府行政复议应诉办公室工作人员。上诉人孙作成因诉青阳县人民政府、池州市人民政府房屋征收决定及行政复议一案，不服安徽省池州市中级人民法院（2017）皖17行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年7月25日公开开庭审理了本案。上诉人孙作成及委托代理人王小燕、黄艳，被上诉人青阳县人民政府的委托代理人盛守凯、吴坤，被上诉人池州市人民政府的委托代理人唐义满、汪炫炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。孙作成向一审法院起诉称，2015年6月30日，青阳县人民政府向其送达青政房征字〔2015〕1号《房屋征收决定》，其始知位于青阳县蓉城镇西峰路南侧（县实小左侧）的房屋被列入了征收范围。2015年8月25日，其向池州市人民政府申请行政复议，池州市人民政府于2017年6月27日作出了池行复〔2015〕12号行政复议决定，维持该房屋征收决定。被诉房屋征收决定的作出欠缺合法有效的立项、规划依据，补偿方案及其他程序均存在违法情形，侵害了其合法权益。请求撤销青阳县人民政府作出的青政房征字〔2015〕1号房屋征收决定及池州市人民政府作出的池行复〔2015〕12号行政复议决定。一审法院经审理查明，青阳县临城路、西峰路修建于80年代末90年代初，道路狭窄，配套设施落后。西峰山庄、县国税局、县地税局、县实验小学、童之梦幼儿园、县第三中学等单位分布沿路两侧，沿路人口密集，交通压力巨大，污水没有得到有效处理，群众反映强烈。为加强道路基础设施建设，改善工作、生活环境，2013年，青阳县人民政府将临城南路道排工程列入《2013年县本级政府性投资项目计划》。2013年3月13日、2014年2月27日和2015年4月20日，青阳县发展和改革委员会分别作出青发改投资[2013]49号《关于青阳县2013老城区污水管网改造工程的批复》、〔2014〕34号《关于青阳县2014年度市政道路新改建项目立项的批复》和〔2015〕90号《关于青阳县2015年度城区污水管网改造工程的批复》，同意对包括临城路、西峰路在内的多条道路进行综合改造。2015年4月22日，青阳县国土资源局作出《关于临城路、西峰路综合改造工程用地的审查意见》，认定该工程用地符合《青阳县蓉城镇土地利用总体规划（2006——2020年）》。孙作成所有的房屋位于青阳县蓉城镇西峰路旁边，系四层砖混结构，233平方米左右，用途为商住楼。同年6月30日，青阳县人民政府向孙作成送达青政房征字〔2015〕1号《房屋征收决定》，告知其所有的房屋被列入征收范围。孙作成不服该房屋征收决定，于8月25日向池州市人民政府提起行政复议申请。2017年6月27日，池州市人民政府作出池行复〔2015〕12号行政复议决定，维持青阳县人民政府作出青政房征字〔2015〕1号《房屋征收决定》的具体行政行为。一审法院另查明，孙作成所有的位于青阳县蓉城镇西峰路X号房屋至今未拆除。一审法院认为，一、关于青阳县人民政府作出房屋征收决定是否合法问题。因公共利益需要，青阳县人民政府将临城路、西峰路综合改造工程列入国民经济和社会发展规划。2013年，青阳县人民政府将临城南路道排工程列入县本级政府性投资项目计划。2013年3月13日、2014年2月27日和2015年4月20日，青阳县发展和改革委员会分别作出青发改投资[2013]49号《关于青阳县2013老城区污水管网改造工程的批复》、〔2014〕34号《关于青阳县2014年度市政道路新改建项目立项的批复》和〔2015〕90号《关于青阳县2015年度城区污水管网改造工程的批复》，同意对包括临城路、西峰路在内的多条道路进行综合改造。2015年4月22日，青阳县国土资源局作出《关于临城路、西峰路综合改造工程用地的审查意见》，该工程用地符合《青阳县蓉城镇土地利用总体规划（2006——2020年）》。征收决定作出前，青阳县征地拆迁安置管理办公室对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查摸底，于2014年11月28日进行了公示，广泛听取群众意见。进行了社会稳定风险评估，形成《青阳县临城南路综合整治改造工程项目土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》。并设立了房屋征收补偿资金专用账户，将存储征收补偿资金足额存入了专用账户。在此基础上，青阳县征地拆迁安置管理办公室拟定了《青阳县临城路、西峰路综合改造工程房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》，于2015年5月11日通过青阳县人民政府网公示、征收现场张贴以及书面送达被征收人等方式公示，公示期限30日。公示期间，收到了孙作成在内的三户被征收户的意见和建议。青阳县征地拆迁安置管理办公室针对收集到的意见和建议，进一步完善了补偿安置方案，于同年6月16日再次进行了为期一周的公示，期间没有收到任何意见和建议。故青阳县人民政府房屋征收决定的前置行政行为，从项目的立项批复、规划许可、工程用地批准、社会稳定风险评估等，均符合法律规定。征收决定作出后，青阳县人民政府依法进行公告，对项目名称、征收依据及征收目的等内容都作出明确公告，符合相关法律规定。故青阳县人民政府作出的房屋征收决定的行政行为，事实清楚，程序合法，符合法律规定。二、关于行政复议决定是否合法问题。池州市人民政府按照法定程序作出池行复〔2015〕12号行政复议决定，履行了其行政复议的法定职责；复议决定维持青阳县人民政府作出的青政房征字〔2015〕1号《房屋征收决定》具体行政行为，符合法律规定。本案中，由于青阳县征地拆迁安置管理办公室与孙作成就被征收房屋问题未能达成协议，没有实施房屋征收。综上，青阳县人民政府作出的房屋征收决定、池州市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。孙作成要求撤销青阳县人民政府作出的青政房征字〔2015〕1号房屋征收决定和池州市人民政府作出的池行复〔2015〕12号行政复议决定的请求及理由不能成立，依法应当予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙作成的诉讼请求。案件受理费50元，由孙作成负担。孙作成上诉称，一、青阳县人民政府突破规划用地范围将征收范围扩大至其房屋不合法。1、根据现行国有土地上房屋征收法律制度，房屋征收范围应当依法限于建设项目规划用地范围。2、根据青阳县人民政府提交的证据，其房屋并不在涉案建设项目规划红线范围以内，仅因青阳县人民政府认为道路施工对房屋安全有风险，被扩充纳入征收范围，明显违反征收法定原则。二、被诉房屋征收决定主要证据不足。1、青阳县人民政府未提交2015年度征收计划，不符合《青阳县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（简称《办法》）第九条第二款。2、青阳县人民政府未提交项目建设单位的征收申请，不符合《办法》第十条第一款。3、青阳县人民政府未提交发展和改革委员会出具的项目符合国民经济和社会发展规划的证明材料，不符合《办法》第十条第一款第（一）项。4、青阳县人民政府提交的青发改投资[2013]49号批复已超过有效期限，不能作为征收决定的前置审批依据。5、青阳县人民政府未提交城乡规划部门出具的项目符合专项规划的证明材料，不符合《办法》第十条第一款第（二）项。6、青阳县人民政府提交的国土部门2015年项目用地审查意见晚于立项批复，不具有合法性，故本案欠缺《办法》第十条第一款第（三）项要求的有效申报材料。7、青阳县人民政府提交的补偿资金证明不能证明已足额到位。8、青阳县人民政府提交的社会稳定风险评估报告晚于立项时间，不符合《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》第三条第二款、第八条的规定。9、房屋调查摸底不全面，且在征收项目、征收范围并未确定时违法进行。10、青阳县人民政府未提交被征收人协商选定评估机构的程序证据。11、征收补偿安置方案中针对二层经营用房给予一半面积的商用房补偿、二层以上经营用房不按商用房补偿没有法律依据。请求撤销一审判决，撤销青阳县人民政府作出的青政房征字〔2015〕1号房屋征收决定。青阳县人民政府答辩称，1、其作出被诉房屋征收决定事实清楚，符合法律规定。2、其作出被诉房屋征收决定程序合法。3、由于青阳县征地拆迁安置管理办公室与孙作成就征收房屋问题未能达成协议，没有实施房屋征收，并未侵害孙作成的合法权益。4、池州市人民政府作出的池行复〔2015〕12号行政复议决定程序合法，内容正确。请求驳回上诉，维持原判。池州市人民政府在庭审中答辩称，青阳县人民政府作出被诉房屋征收决定事实清楚，程序合法。其严格按照法定程序作出行政复议决定，履行了行政复议职责，符合法律规定。一审判决认定事实清楚，证据充分。请求驳回上诉，维持原判。青阳县人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、青政〔2013〕4号《关于印发2013年县本级政府性投资计划的通知》及附件2013年县本级政府性投资项目计划安排表，证明建设项目已列入政府工作计划。2、青阳县发展和改革委员会青发改投资[2013]49号《关于青阳县2013年老城区污水管网改造工程的批复》、〔2014〕34号《关于青阳县2014年度市政道路新改建项目立项的批复》、〔2015〕90号《关于青阳县2015年度城区污水管网改造工程的批复》，证明该项目已经审核立项。3、青阳县住房和城乡建设委员会《关于临城南路综合整治改造工程的函复》、《关于临城路、西峰路综合改造工程的函复》；4、青阳县城市总体规划（2010－2030年）中心城区土地使用规划图，征迁红线图；5、青阳县住房和城乡建设委员会作出的《关于对孙作成、孙作明两户房屋征收必要性说明》及西峰路（临城南路－公园南路）改造工程平面图，证据3－5证明该项目符合县城总体规划。6、青阳县国土资源局《关于临城路、西峰路综合改造工程用地的审查意见》，证明该项目符合土地利用规划。7、青阳县人民政府办公室函〔2015〕68号函告、青阳县会计核算中心出具的《证明》，证明县征迁办账户资金充足、到位。8、《关于选定房屋征收评估机构的通知》、公示；9、青阳县公证处出具的《证明》、《关于临城南路综合整治改造工程选定房屋征收评估机构的告知书》、公示，证据8－9证明房屋评估机构选定符合法定程序。10、孙作成、孙作明两户房产证、测绘图及初评估材料；11、临城南路综合整治改造工程房屋征收调查摸底情况公示，证据10－11证明公开房屋调查摸底情况，收集意见。12、关于对临城路、西峰路综合改造工程房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）及公告、送达回证及会议记录，证明对房屋征收补偿安置方案广泛征求意见，依法公告。13、《关于〈青阳县临城路、西峰路综合改造工程房屋征收社会稳定风险评估报告〉（草）与〈青阳县光华路道排工程项目土地上房屋征收社会稳定风险评估工作领导小组成员单位意见〉的函》及青阳县临城路、西峰路综合改造工程房屋征收社会稳定风险评估报告，证明对项目进行了风险评估。14、青阳县临城路、西峰路公示征求意见情况、讨论会记录，形成方案，证明所征求的意见经归纳、会议讨论并修改。15、青政房征字〔2015〕1号《房屋征收决定》、青政房征告字〔2015〕1号《房屋征收决定公告》、《青阳县临城路、西峰路综合改造工程房屋征收补偿安置方案》、审批手续及县政府网站公示，证明其研究决定开展征收工作，程序合法，内容符合人民利益。池州市人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、行政复议受理通知书；2、行政复议答复通知书；3、行政复议答复书；4、中止审理申请书；5、中止行政复议通知书；6、池行复〔2015〕12号《行政复议决定书》；7、送达回证，证据1－7证明复议机关严格按照行政复议法的规定审理行政复议案件，行政复议程序合法。孙作成在一审中向法庭提供的证据有：1、身份证复印件，证明其身份。2、青阳县人民政府青政房征字〔2015〕1号《房屋征收决定》，证明青阳县人民政府作出了被诉行政行为。3、池州市人民政府池行复〔2015〕12号《行政复议决定书》，证明其不服被诉房屋征收决定，向池州市人民政府申请行政复议，池州市人民政府决定予以维持。4、房屋产权证；5、国有土地使用证，证据4－5证明其合法的不动产被纳入征收范围，其是适格原告。6、《青阳县临城路、西峰路综合改造工程房屋征收社会风险评估报告》，证明该方案规定一半面积不按商用房补偿，不具有合法性。7、照片6张，证明其房屋不在征收范围内，根据青阳县住房和城乡建设委员会的说明，该房屋距离改造后的人行道距离超过2米，房屋两层外立面与人行道的距离是0.97米，不是1.3米，其自己修建护坡，可正常通行；房屋位于西峰路南侧，北侧同样的商住房没有纳入征收范围，北侧商住房也是通过建台阶解决；青阳县人民政府突破征收范围征收房屋没有必要。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，孙作成对池州市人民政府作出行政复议决定的程序合法性并无异议，故本案的争议焦点是青阳县人民政府作出被诉房屋征收决定是否符合法律规定，主要包括：1、青阳县人民政府作出被诉房屋征收决定是否为了公共利益？2、青阳县人民政府确定的征收范围是否超出规划用地范围？3、青县人民政府作出被诉房屋征收决定是否履行了法定程序？4、案涉房屋征收补偿安置方案是否违反法律规定。对此，本院评判如下：关于被诉房屋征收决定是否为了公共利益问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条的规定，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的，由人民政府作出房屋征收决定。确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，青阳县人民政府提交的青政〔2013〕4号《关于印发2013年县本级政府性投资计划的通知》、青阳县发展和改革委员会青发改投资[2013]49号《关于青阳县2013年老城区污水管网改造工程的批复》、〔2014〕34号《关于青阳县2014年度市政道路新改建项目立项的批复》、〔2015〕90号《关于青阳县2015年度城区污水管网改造工程的批复》、青阳县住房和城乡建设委员会《关于临城南路综合整治改造工程的函复》、《关于临城路、西峰路综合改造工程的函复》、青阳县城市总体规划（2010－2030年）中心城区土地使用规划图，征迁红线图、青阳县国土资源局《关于临城路、西峰路综合改造工程用地的审查意见》等证据可以证明征收决定是为了县临城路、西峰路综合改造工程建设，符合公共利益的需要，征收目的具有正当性，且确需征收房屋的建设活动，符合法律规定的各项规划要求。关于青阳县人民政府确定的征收范围是否超出规划用地范围问题。孙作成对其房屋在房屋征收决定确定的范围内予以认可，但其认为征收范围突破了规划用地范围。对此，根据青阳县人民政府提交的《青阳县临城路、西峰路综合改造工程用地红线图》，孙作成的房屋在该用地红线图范围内，并不存在超过用地范围将孙作成房屋纳入征收范围的问题。至于孙作成认为青阳县住房和城乡建设委员会作出的《关于孙作成房屋征收必要性说明》中载明其建筑红线距离道路改造红线0.8米，说明其房屋不在法定征收范围内。对此，需区分道路红线与用地红线两个不同的概念。其中，道路红线是指规划的城市道路（含居住区级道路）用地的边界线。用地红线则是指各类建筑工程项目用地的使用权属范围的边界线。用地红线是围起某个地块的一些坐标点连成的线，红线内土地面积就是取得使用权的用地范围。孙作成的房屋虽不在道路红线范围内，但考虑到施工后存在交通隐患、地基扰动和边坡塌方等安全隐患，青阳县住房和城乡建设委员会将其纳入到用地红线范围内并无明显不当，而被诉房屋征收决定确定的征收范围就是用地红线范围。故孙作成认为被诉房屋征收决定确定的征收范围超出规划用地范围，理由不能成立。关于被诉房屋征收决定是否履行法定程序问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，作出房屋征收决定的程序为:拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并公开征求公众意见；公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；按照有关规定进行社会稳定风险评估；涉及被征收人数量较多的由政府常务会议讨论决定；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；公告载明补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，青阳县人民政府一审中提供的证据能够证明青阳县人民政府作出被诉房屋征收决定履行了上述程序。孙作成上诉称社会风险评估报告晚于立项时间，不符合《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》第三条第二款、第八条的规定。对此，该暂行办法适用于国家发展改革委审批、核准或者国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目，不适用于房屋征收活动。孙作成上诉称青阳县人民政府提供的920万元补偿资金证明不能证明已足额到位。对此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》之所以规定征收补偿费用足额到位，其目的是为了保证被征收人能及时足额获得补偿。根据摸底情况公示表和庭审陈述，此次房屋征收决定只涉及六户，且根据补偿安置方案规定，青阳县人民政府也为被征收人提供了安置房，因此，被征收人不存在无法获得足额补偿之虞。关于评估机构的选定问题，评估机构的选定合法与否关系到其作出的评估报告能否作为补偿决定的依据，属于房屋征收补偿决定审查的范围，不属于本案审查范围。关于案涉房屋征收补偿安置方案是否违反法律规定问题。孙作成上诉称案涉房屋征收补偿安置方案规定“商住楼原则认定其主房临街底层一层面积为经营用房；二层根据调查摸底时实际情况，如确已经营多年的按二层面积的50%作为营业用房进行补偿，剩余50%按住宅房补偿；二层以上的按住宅房补偿”不符合法律规定。对此，商住楼是指该楼的使用性质为商、住两用，商住楼一般底层（或数层）为商场、商店、商务，其余为住宅的综合性大楼。在征收时对商住楼如何补偿，特别是底层以上的楼层按何种性质用房进行补偿，现行法律并无明确规定。故案涉房屋征收补偿安置方案规定一层面积为经营用房，对二层的按是否实际从事经营确定50%面积为经营用房，其余均为住宅用房，并不违反法律规定。综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。孙作成的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人孙作成负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱达远审 判 员 宋 鑫审 判 员 蒋春晖二〇一八年八月九日法官助理 石 音书 记 员 刘 琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。