安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2018)皖行终864号上诉人（一审原告）杨素英，女，1944年2月21日出生。汉族，住安徽省宿州市灵璧县。被上诉人（一审被告）安徽省灵璧县人民政府，住所地安徽省宿州市灵璧县政务新区，统一社会信用代码11341323003200462H。法定代表人曾超，该县县长。上诉人杨素英因诉安徽省灵璧县人民政府(以下简称灵璧县政府)房屋征收决定一案，不服宿州市中级人民法院（2018）皖13行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2017年6月2日，灵璧县政府作出灵征收决[2017]4号《关于对灵璧县南酒厂棚改项目建设范围内房屋进行征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），决定对灵璧县南酒厂棚改项目范围内的房屋依法予以征收。同日，灵璧县政府公布了《灵璧县南酒厂棚改项目房屋征收补偿安置方案》。杨素英向一审法院起诉称,灵璧县政府以棚户区改造名义征收杨素英位于滨河社区奇石大道北侧第二排的住房。灵璧县政府于2017年11月21日组织城管等部门将该房屋强制拆除。杨素英于2018年1月3日方获悉灵璧县政府作出《房屋征收决定》。1、杨素英房屋不属于棚户区范围，南酒厂棚改项目未经安徽省人民政府批准纳入省级棚户区改造计划。《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》明确规定，城市棚户区（危旧房）指城市规划区范围内简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限久、房屋质量差、建筑安全隐患多等的区域。市县政府应当明确年度棚户区改造的具体项目、规模、改造方式等，报省级人民政府批准后实施。灵璧县政府以棚户区改造名义对杨素英的房屋实施征收，不符合上述规定。2、灵璧县政府借棚户区改造名义实施商业开发，征收行为明显不具有公共利益目的。灵璧县政府已将本征收范围内大部分土地出让给碧桂园用于商业开发，违反法律规定。3、灵璧县南酒厂棚改项目不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的规划和计划要件。灵璧县政府在作出征收决定之前，应当符合相关的规划、计划，应充分尊重被征收人的知情、监督及参与权。4、灵璧县政府征收行为违反“先补偿后搬迁”原则，且有强拆行为。灵璧县政府在未依法对杨素英进行补偿安置的情况下，组织城管等部门强制拆除杨素英房屋。本案征收决定未向杨素英送达，侵害了杨素英的知情权和寻求法律救济的权利。同时所附的补偿方案中制约措施、停水、停电的规定违反法律规定，补偿标准违反了公平、合理的补偿原则，该补偿方案应予撤销。请求撤销灵璧县政府作出的《房屋征收决定》及《征收补偿安置方案》；责令灵璧县政府停止实施灵璧县南酒厂棚户区改造项目；对《灵璧县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》附带审查；诉讼费由灵璧县政府承担。灵璧县政府向一审法院答辩称,1、为完善城市基础设施建设，提升城市品位，加快棚户区改造步伐，改善人居环境，经研究决定对灵璧县南酒厂棚改项目建设范围内房屋进行征收。灵璧县发展和改革委员会、灵璧县国土资源局、灵璧县规划管理局均出具《复函》，载明该项目已列入2017年棚改任务，并经安徽省住建厅确认纳入国家2013-2017棚改规划和国家2017年棚改区改造年度计划，建设用地符合《灵城镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，符合《灵璧县城总体规划（2011-2030年）》及项目专项规划要求。2017年3月16日，灵璧县征收办及灵城镇政府将补偿方案（征求意见稿）在征收范围内进行公示，期限为30日。在征求意见期间，未收到该项目范围内被征收户任何书面意见材料，经论证该补偿方案可予以实施。灵璧县政府组织有关部门对该棚户区项目实施了风险评估，并出具了风险评估报告。2017年3月21日，灵璧县征收办对该项目征收进行入户摸底。征收补偿费已拨付到位，专款专用。2017年6月2日，灵璧县政府作出灵征收决[2017]4号房屋征收决定，载明了权利救济途径，同时进行了公告。被诉征收决定程序合法，法律依据正确。2、灵璧县政府作出房屋征收决定的时间为2017年6月2日，并于当日在灵璧县南酒厂门口对房屋征收决定及征收补偿安置方案进行了公告，杨素英于2018年2月1日提起诉讼，已超出法定的6个月起诉期限。3、灵璧县政府作出的房屋征收决定及其附件补偿安置方案均严格依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，并无违法之处。4、灵璧县政府制定的补偿方案合理合法，该区域共有被征收699户，仅有十余户未签订补偿协议。5、《灵璧县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》于2016年开始实施，适用于各项征收工作，该条例符合法律规定。6、杨素英的诉讼请求均不能成立。杨素英未举证其房产证、土地证等有效证件，不具有主体资格。请求驳回杨素英的诉讼请求。一审法院经审理查明,2017年3月1日，灵璧县灵城镇政府作出《房屋征收社会稳定风险评估报告》，对南酒厂棚改项目区域的征收工作作出风险评估，认为该项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能，目前已经采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。2017年3月8日，灵璧县政府作出灵征收通[2017]4号《关于启动灵璧县南酒厂棚改项目建设范围内房屋征收工作的通知》，决定立即启动灵璧县南酒厂棚改项目建设工作，要求灵璧县房屋征收管理办公室（以下简称灵璧县征收办）按照法定程序立即组织开展房屋征收前期工作。同日，灵璧县政府作出灵征收告[2017]6号《关于灵璧县南酒厂棚改项目房屋征收范围确定的公告》，确认征收范围为东至祥和庄园，西至奇石市场，南至奇石大道，北至汴河路。2017年3月13日，灵璧县规划管理局向灵璧县征收办回复，灵璧县南酒厂棚改项目符合《灵璧县城总体规划（2011－2030）》及项目专项规划要求。2017年5月15日，灵璧县发展和改革委员会向灵璧县征收办回复，灵璧县南酒厂棚改项目未列入《灵璧县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《灵璧县十三五重大建设项目库》、《关于灵璧县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展谋划草案的报告》，但灵璧县政府已将该项目列入2017年棚改任务，并经安徽省住建厅确认纳入国家2013－2017年棚改规划和国家2017年棚户区改造年度计划。2017年3月16日，灵璧县征收办将《灵璧县南酒厂棚改项目征收补偿安置方案征求意见稿》进行了公示，征求意见期限为30日。2017年4月23日，灵璧县征收办对征求意见情况进行了公告，公告显示在征求意见期间，未收到该项目范围内被征收户任何书面意见材料。2017年6月2日，灵璧县政府作出灵征收决[2017]4号《房屋征收决定》并发布公告，并于同日公布了《征收补偿安置方案》。《房屋征收决定》第七项载明，被征收人对决定不服，可在本决定公布之日起60日内向宿州市人民政府申请行政复议，或在公布之日起6个月内向宿州市中级人民法院提起诉讼。《房屋征收决定》及《征收补偿安置方案》在灵璧县钟馗酒业有限公司门口进行了公示。杨素英的房屋在房屋征收的范围之内，未能就房屋补偿事项与征收部门达成一致意见，未签订征收补偿协议。该区域的房屋征收工作启动后至2018年3月14日，房屋征收范围内699户被征收户中仅有17户未签订补偿协议。一审法院认为,本案争议焦点为，杨素英的起诉是否已超出法定起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款之规定，市、县人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。根据上述规定，房屋征收决定以公告方式送达，无需参照民事诉讼法规定的送达程序，向每一户被征收人逐户送达。只要市、县人民政府依法进行公告，即视为征收决定已经送达每一户被征收人；征收决定公告中告知当事人诉权和起诉期限，即视为全体被征收人已经被告知诉权和起诉期限。本案中，灵璧县政府提供的在被征收范围内张贴公告的照片，能够证明灵璧县政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，于2017年6月2日发布灵征收决[2017]4号《房屋征收决定》，并于同日在被征收范围内依法张贴房屋征收决定公告，公告中明确告知了被征收人不服征收决定申请行政复议、提起行政诉讼的权利和复议、起诉的法定期限。自该公告发布之日起，即视为所有被征收人已经被告知征收决定的内容及诉权和起诉期限。杨素英系该征收公告的被征收人，自2017年6月2日即应被视为已经知道灵璧县政府作出被诉征收决定的内容以及诉权和起诉期限，至2018年2月1日向一审法院提起行政诉讼，已经超过法定的6个月起诉期限。对杨素英要求审查《征收补偿安置方案》是否合法及要求附带审查《灵璧县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的问题，属于案件进入实体审理后审查的问题。因杨素英的起诉超过法定起诉期限，故对该问题一审法院不予审查。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回杨素英的起诉。杨素英上诉称，1、被上诉人未依法发布征收公告，其所举证据不能达到证明其于2017年6月2日依法在征收范围内发布公告的证明目的，上诉人自知道本案征收决定之日6个月内起诉符合法律规定。2、被上诉人主张2017年6月2日进行公告的事实与其所提交的证据相矛盾，一审法院认定被上诉人于2017年6月2日依法发布了征收决定公告，无事实依据，该认定事实错误。3、即便被上诉人发布了本案征收决定公告，被上诉人也未公布该征收决定完整内容，尤其是未依法公布涉及上诉人起诉权利的征收范围图及征收补偿安置方案，因此导致超过起诉期限的后果不应由被征收人承担。4、被上诉人提交的征收决定公告也未载明具体公告期限，其公告方式变相缩短了被征收人的起诉、复议期限。故一审法院认定上诉人起诉超过起诉期限无事实和法律依据。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。本院认为，行政诉讼的起诉期限是指公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼的法定期间，当事人只有在法定期间内提起诉讼，才有可能获得司法救济。行政诉讼起诉期限的规定，目的在于促使公民、法人或者其他组织尽快通过诉讼程序保障自己的合法权益，尽快维持和恢复行政管理秩序。起诉期限是法定的起诉条件之一，超过起诉期限将丧失进入实体审查的程序权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。根据上述规定，房屋征收决定以公告方式送达，无需参照民事诉讼法规定的送达程序，向每一户被征收人逐户送达。只要市、县人民政府依法进行公告，即视为征收决定已经送达每一户被征收人；征收决定公告中告知当事人诉权和起诉期限，即视为全体被征收人已经被告知诉权和起诉期限。本案中，灵璧县政府提供的在被征收范围内张贴公告的照片，能够证明灵璧县政府于2017年6月2日发布《房屋征收决定》和《房屋征收决定公告》，《房屋征收决定》和《房屋征收决定公告》中均明确告知了被征收人如不服征收决定，可自该决定、公告发布之日起60日内向宿州市人民政府申请行政复议，或自公布之日起6个月内依法向宿州市人民法院提起诉讼。而杨素英于2018年2月1日提起行政诉讼，明显超过了法定六个月起诉期限，故一审裁定以此为由驳回杨素英的起诉并无不当。上诉人杨素英的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  周 辉审 判 员  陈 默审 判 员  姜 明二〇一八年八月九日法官助理  李 磊书 记 员  刘菊芳附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;