湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘04行初13号 原告：曹国防，男，1976年9月26日出生，汉族，住湖南省衡东县。 委托诉讼代理人：邓寒鸣，湖南居安律师事务所律师。 委托诉讼代理人：雷一思，湖南居安律师事务所律师。 被告：衡阳市南岳区国土资源局。住所地：衡阳市南岳区芙蓉路**。 法定代表人：廖红武，该局局长。 委托诉讼代理人：杨少勇，湖南衡州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈曼，衡阳市南岳区不动产登记中心主任。 被告：衡阳市南岳区人民政府。。住所地：衡阳市南岳区祝融路** 法定代表人：王燕，该区区长。 委托诉讼代理人：王小平，衡阳市南岳区人民政府工作人员。 原告曹国防因诉被告衡阳市南岳区国土资源局（下称“南 岳区国土局”）、衡阳市南岳区人民政府（下称“南岳区政府”）履行行政协议一案，于2018年3月1日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法组成合议庭，于2018年3月27日公开开庭审理了本案。原告曹国防委托诉讼代理人邓寒鸣、雷一思，被告南岳区国土局委托诉讼代理人杨少勇、陈曼，被告南岳区政府委托诉讼代理人王小平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年12月8日，原告曹国防经网拍对涉案土地报价8756.72万元。同年12月9日，被告南岳国土局以衡阳市顺兴置业有限公司于2016年11月25日提出涉案土地存在权属争议为由，作出《关于撤销岳国土告字[2016]10号国有土地使用权网上挂牌出让公告的公告》（下称《撤销挂牌公告》）。2017年3月3日，被告南岳国土局将1000万元保证金返还原告曹国防银行帐户。 原告曹国防诉讼请求：一、判令被告南岳国土局与原告签订成交确认书及国有建设用地使用权出让合同；二、判令二被告共同赔偿原告经济损失500万元。事实与理由：经被告南岳区政府批准，被告南岳国土局于2016年11月9日在土地矿产交易中心网发布岳国土告字[2016]10号《挂牌公告》和《竞买须知》，明确出让位于南岳方广路延长线以南，文体路以北，集贤路以西，面积44486.19平方米的土地。网上挂牌日期于2016年11月29日8时至2016年12月12日下午17时，交纳竞买保证金截止时间为2016年12月8日17时00分。原告依据上述文件规定递交有关材料并于2016年11月29日向被告南岳国土局网上交易保证金专户支付1000万元保证金。同日，被告南岳国土局网上交易资格确认书确认原告具备参加（2016）网挂10号国有建设用地使用权网上挂牌出让活动竞买资格。2016年12月8日17时42分，原告以8756.72万元的竞价成为网拍最高竞买价格。2016年12月9日，被告南岳国土局以案外人曾提出涉案挂牌出让土地存在土地权属争议为由，作出《撤销挂牌公告》。原告即向衡阳市中级人民法院就二被告的违法撤销行为提起行政诉讼，该院于2017年6月9日作出（2016）湘04行初110号行政判决，判决确认被告南岳国土局作出撤销公告的行政行为违法。该案经湖南省高级人民法院审理作出（2017）湘04行终1018号行政判决，判决维持一审判决。原告认为，既然被告南岳国土局撤销挂牌公告的行为业已被确认违法，则原挂牌出让程序应当继续。原告作为挂牌期限内出价最高者，依法成为竞得人，被告南岳国土局有义务与原告签订成交确认书及国有建设用地使用权出让合同。因被告延期签订确认书及合同导致原告无法及时动工建设项目，亦无法取得项目收益，给原告造成巨大经济损失。作为土地使用权出让的实际批准主体，被告南岳区政府才是土地使用权出让的权利主体，而被告南岳国土局仅为其组成部门，被告南岳区政府应当就被告南岳国土局延期签订成交确认书及国有建设用地使用权出让合同给原告造成的经济损失与被告南岳国土局共同承担赔偿责任。 原告曹国防为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据： 证据1、《挂牌公告》，证明：被告南岳国土局于2016年11月9日公告在南岳国土资源局土地矿产交易中心网上挂牌方式出让南岳方广路延长线以南、文体路以北，集贤路以西一宗住宅、商服国有建设用地使用权（下称涉案土地使用权），地，地块编号为[2016]网挂**《挂牌公告》第三条载明：“本次国有建设用地使用权网上挂牌出让仅限于网上竞价，按照价高者得的原则确定竞买人”；第四条载明交易查询方式及报名竞买时间为2016年11月9日至2016年11月28日；第五条载明挂牌报价时间为2016年11月29日8时至2016年12月12日17时；第六条载明“保证金截止时间为2016年12月8日。挂牌报价时间截止时，经系统询问，有竞买人表示愿意继续竞价的，系统自动进入网上限时竞价程序，通过网络竞价确定竞得人”；第七条载明挂牌竞价网址 为“http://www.nyblr.com/430412/”。 证据2、《竞买须知》，证明：被告南岳国土局于2016年11月9日发布《竞买须知》，其中，第一条载明：“挂牌期限内出价高低确定土地使用者”；第五条载明出让宗地面积44486.19㎡，挂牌出让起始价8456.72万元；第七条载明应价保证金为1000万元；第十一条载明网上挂牌日期为2016年11月29日至2016年12月12日下午17时，交纳应价保证金截止时间为2016年12月8日17时00分；该条第（五）款第2项载明：“在挂牌期限内有两个或两个以上的竞买人报价的，出价高者为竞得人”；该条第（六）款载明：“确定竞得人后，由出让人与竞得人签订成交确认书”；第十三条载明“确定的竞得者当场签订《成交确认书》，交易成功后，再签订《国有建设用地使用权出让合同》，办理《建设用地批准书》”；第十四条载明“竞得人被确定后，按成交确认书与出让人签订《国有建设用地使用权出让合同》”；第二十条载明仅当规划改变导致涉案宗地无法实施的，政府才可收回涉案宗地，不存在其他收回涉案宗地的情形。 证据1-2共同证明：1.本案涉案土地使用权是通过网上挂牌出让，挂牌期限内竞价最高者即被网上交易系统自动确定为竞买人；2.《挂牌公告》及《竞买须知》载明确定竞得人后，出让人应当与竞得人签订成交确认书及《国有建设用地使用权出让合同》的义务；3.《挂牌公告》及《竞买须知》载明了涉案用地的位置、面积、挂牌起始价、应价幅度等国有建设用地使用权出让合同的必要条款，并载明了出让人确定竞得人后的义务，属于对挂牌出让涉案土地使用权的要约。 证据3、《南岳资源局网上交易竞购申请书》。证 证明：2016年11月29日，原告在网上向被告南岳国土局提交《竞购申请书》，申请竞购涉案土地使用权。 证据4、中国农业银行个人结算业务申请书，证明：2016年11月29日，原告向被告南岳国土局指定保证金收款账户转账支付1000万元涉案土地使用权应价保证金。 证据5、《南岳国土资源局网上交易资格确认书》，证明：2016年11月29日，被告南岳国土局在网上交易系统中接受原告的竞购申请，在交易网上生成《资格确认书》，确认原告享有在网上交易系统中参加涉案土地使用权网上挂牌出让活动的资格。 证据3-5共同证明：原告交纳1000万元的应价保证金，享有涉案土地使用权竞购权利，符合成为竞得人条件。 证据6、涉案土地使用权网上挂牌的竞价记录，证明：截止至2016年12月9日，原告于2016年12月8日经过多次加价后的报价8756.72万元成为涉案土地使用权最高报价。 证据7、南岳国土资源局《撤销挂牌公告》，证明：2016年12月9日，被告南岳国土局公告撤销其于2016年11月9日发布的《挂牌公告》，终止了对涉案土地使用权的挂牌出让行为。 证据8、（2016）湘04行初110号《行政判决书》，证明：原告就被告南岳国土局作出《撤销挂牌公告》违法，向衡阳市中级人民法院提起行政诉讼，市中院于2017年6月9日作出（2016）湘04行初110号行政判决，判决：确认被告南岳国土局行政行为违法。 证据9、（2017）湘行终1018号《行政判决书》，证明：原、被告因不服（2016）湘04行初110号行政判决，向湖南省高级人民法院提起上诉，省高院于2018年1月4日作出（2017）湘行终1018号行政判决，判决驳回原、被告的上诉，维持原判。 证据6-9共同证明：被告南岳国土局违法撤销挂牌公告，故意阻止原告成为竞得人的条件成就，应当视为挂牌期限提前至南岳国土局作出撤销挂牌公告之日截止，原告以8756.72万元成为涉案土地使用权的竞得人。被告南岳国土局应当履行与原告签订《拍卖成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》的义务，并依法赔偿因迟延签订行为给原告造成的经济损失。 证据10、《衡阳市国有建设用地使用权矿业权网上交易规则》、网上自动生成的成交确认书，证明：网上挂牌出让涉案土地使用权中，网上限时竞价中最高竞价者经网络系统确认自动成为竞得人，并由系统自动生成《竞价证明》，本案原告在挂牌竞价终止前以最高价成为涉案土地使用权的 竞得人。 被告南岳国土局答辩称：一、原告不是本案所涉面积 为44486.19平方米土地的合法竞得人，依法不能与南岳国土局签订涉案土地使用权成交确认书及国有建设用地使用权合同；二、原告诉请要求南岳国土局赔偿经济损失500万元，没有事实和法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。 被告南岳国土局为支持其答辩意见，向本院提交了以下证据： 土地挂牌竞价情况表，证明挂牌出让土地有两家以上竞价人。 被告南岳区政府答辩称：南岳国土局系具有法人资格且依法办理了注册登记的机关。（2016）湘04行初字第110号行政判决书认定南岳国土局是作出《撤销挂牌公告》的行政机关，原告对上述具体行政行为不服提起行政诉讼的，被告应当为南岳国土局。从现有案情来看，南岳区政府并非对外发生法律效力文书上署名的机关，故南岳区政府不是 本案适格被告。请求驳回原告对南岳区政府的起诉。 被告南岳区政府在法定期限内，向本院提交了以下证据： 证据1、衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初110号行政判决书，证明南岳区政府诉讼主体不适格。 证据2、《挂牌公告》，证明该发布公告主体系南岳 国土局。 证据3、《撤销挂牌公告》，证明发布公告主体系南岳 区国土局。 经庭审质证，原告对被告南岳国土局证据的真实性没有异议，但认为因南岳国土局的违法撤销挂牌公告行为已经造成了挂牌期间提前到期的后果，原告在挂牌期间内以最高价成为竞得人，是否有其他主体参与竞价与本案没有关联。 原告对被告南岳区政府提供的证据1、2、3的真实性没有异议，但对证明目的有异议，认为南岳区政府因未对南岳国土局的违法撤销挂牌公告行为尽到监督义务，且是涉案土地使用权出让及国有建设用地使用权出让合同能否履行的实际决策主体，是本案适格的主体。 被告南岳国土局对原告证据1-9的真实性无异议，但对于证据1-7的关联性提出异议，并认为挂牌期间尚未结束，程序未走完，且撤销公告本身没有错，因涉案土地权属尚存争议；证据10是法律规定，不一定要做证据。 被告南岳区国土局对被告南岳区政府的证据没有异议。 被告南岳区政府对原告证据的质证意见同被告南岳国土局对原告证据的质证意见，并认为南岳区政府不是适格的诉讼主体，衡阳市中级人民法院不具有管辖权，应移送至南岳区人民法院审理。 被告南岳区政府对被告南岳国土局提供的证据认为已经超过了法定的举证期限，依法不应当采信。 本院对上述证据认证如下： 原告提供的证据1-9，与本案有关联，且相关事实已经生效的（2016）湘04行初110号行政判决予以确认，可以作为认定本案事实的依据；证据10与本案没有关联，不予采信。被告南岳国土局提供的证据因超过法定的举证期限，不予采信。被告南岳区政府提供的证据1-3，与原告提供的证据1、7、8系同一证据，予以确认。 经庭审查明，经被告南岳区政府批准，被告南岳国土局于2016年11月9日在土地矿产交易中心网发布岳国土告字[2016]10号《国有建设用地使用权网上挂牌公告》和《国有土地使用权挂牌出让竞买须知》，出让位于南岳方广路延长线以南，文体路以北，集贤路以西，面积44486.19平方米的土地使用权。网上挂牌日期为2016年11月29日8时至2016年12月12日下午17时，交纳竞买保证金截止时间为2016年12月8日17时00分。原告依据上述文件规定向被告南岳国土局递交有关材料并于2016年11月29日向被告南岳国土局网上交易保证金专户支付1000万元保证金。同日，被告南岳国土局网上交易资格确认书确认原告具备参加（2016）网挂10号国有建设用地使用权网上挂牌出让活动竞买资格。原告于2016年12月8日17时42分竞买报价为8756.72万元，为此次网拍的最高竞买价格。2016年12月9日，被告南岳国土局以案外人衡阳市顺兴置业有限公司于2016年11月25日提出涉案土地存在权属争议为由，作出《关于撤销岳国土告字[2016]10号国有土地使用权网上挂牌出让公告的公告》，并于2017年3月3日将1000万元保证金退还到原告银行账户。后原告以二被告的撤销挂牌公告的行政行为违法向本院提起行政诉讼，本院于2017年6月9日作出（2016）湘04行初110号行政判决：确认被告南岳国土局作出撤销挂牌公告行为违法；被告南岳国土局赔偿原告154万元；驳回原告对南岳区政府的起诉及其他诉讼请求。曹国防、南岳区政府均不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，该院另查明，2016年11月9日，被告南岳国土局发布《挂牌公告》时，涉案土地上已有衡阳市鸿华房地产开发有限公司的在建工程，南岳国土局确认该在建工程占地面积约1200平方米，该公司予以认可。2016年12月9日，被告南岳国土局撤销岳国土告字[2016]10号《国有建设用地使用权网上挂牌的公告》时，所引用的撤销依据为国土资发[2010]204号《国土资源部关于严格落实房地产调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》。湖南省高级人民法院于2018年1月4日作出（2017）湘行终1018号行政判决，判决：驳回上诉，维持一审判决。 本院认为，本案的争议焦点是：南岳区政府是否本案适 格被告；原告是否竞得涉案土地使用权，被告南岳国土局是否应当与原告签订成交确认书及《国有建设用地使用权出让合同》；原告诉请500万元经济损失是否具有事实和法律依据。 一、关于南岳区政府是否本案适格被告的问题 《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，南岳区国土局系南岳区政府的土地行政主管部门，经南岳区政府批准，南岳国土局对涉案土地在土地矿产交易中心网发布岳国土告字[2016]10号《国有建设土地使用权网上挂牌公告》和《国有土地使用权挂牌出让竞买须知》。南岳国土局是对外发生法律效力的文书上署名的机关，根据前述法律规定，原告对上述行政行为提起行政诉讼的，被告应为南岳国土局，南岳区政府不是本案适格被告。原告主张南岳区政府对南岳国土局《撤销挂牌公告》的违法行为未履行监督义务，与本案不属于同一法律关系，不属于本案的审查范围。故对于原告要求南岳区政府赔偿其经济损失的起诉，应予以驳回。 二、关于原告是否竞得涉案土地使用权，被告南岳国土局是否应当与原告签订成交确认书及《国有建设土地使用权出让合同》的问题 本案中，南岳国土局公告的网上挂牌出让涉案土地的时间为10个工作日，即2016年11月29日8时至2016年12月12日下午17时。而原告在2016年12月8日17时42分报价为8756.72万元，该报价距公告的网上挂牌出让土地的截止时间尚差4天。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第十八条“挂牌出让土地的，挂牌时不得少于10日，挂牌期间可根据竞买人竞价情况调整增加幅度”规定，本案挂牌出让的时间只进行到第七天。原告主张网上挂牌出让涉案土地未达到10个工作日，是由于南岳国土局作出《撤销挂牌公告》所致，其对该行为亦提起确认违法的行政诉讼（未请求撤销行政行为），且人民法院生效的行政判决亦已确认违法。虽然南岳国土局作出的《撤销挂牌公告》被确认违法，但并未被撤销，该《撤销挂牌公告》的效力仍然存在。在此种情况下，原告主张其已竞得涉案土地使用权，并要求与南岳国土局签订土地成交确认书和《国有建设土地使用权出让合同》于法无据。 三、关于原告诉请500万元经济损失是否具有事实和法律依据的问题 原告主张南岳国土局迟延与其签订成交确认书及《国有建设用地使用权出让合同》，导致各建筑材料、劳务成本大大增加，因无法按期动工、造成资金无法回笼，产生了经营利润的损失等共计500万元。因《撤销挂牌公告》效力存在，也不存在原告已竞得涉案土地使用权及南岳国土局应与其签订成交确认书及《国有建设土地使用权出让合同》的情形。原告预交的网上交易保证金1000万元，南岳国土局已于2017年3月3日退还到其银行账户，且本院在（2016）湘04行初110号行政判决中，已判决被告南岳国土局撤销挂牌公告的违法行为给原告造成的损失，赔偿原告154万元，而原告在本案中未提供其存在其他损失的证据。故原告诉请南岳区国土局及南岳区政府共同赔偿500万元的损失，没有事实与法律依据，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十 九条（二）项、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第十九条、第六十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告曹国防对被告衡阳市南岳区人民政府的起诉； 二、驳回原告曹国防的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告曹国防负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长 邓 雪 审判员 何利国 审判员 代立华 二〇一八年八月二十七日 书记员 陈芳艳