辽宁省鞍山市中级人民法院民 事 判 决 书(2017)辽03民再46号原审原告：中节能资产经营有限公司。法定代表人：李增福，该公司董事长。委托代理人：许建军，北京市安理律师事务所律师。原审被告：鞍山机电环保集团有限公司。法定代表人：高国纯，该公司董事长。委托代理人：李建华，辽宁弘扬律师事务所律师。委托代理人：邵兴全，鞍山机电环保集团有限公司员工。原审原告中节能资产经营有限公司（以下简称中节能公司）与原审被告鞍山机电环保集团有限公司（以下简称机电环保集团）出资纠纷一案，本院于2011年12月5日作出（2011）鞍民三初字第22号民事判决，已经发生法律效力。经本院院长提交审判委员会讨论决定于2017年9月26日作出（2016）辽03民监4号民事裁定书，裁定本案由本院再审。本院依法另行组成合议庭,公开开庭进行了审理。原审原告中节能公司委托代理人许建军与原审被告机电环保集团委托代理人李建华、邵兴全到庭参加诉讼。本案现己审理终结。原审被告机电环保集团申请再审称：一、原审判决机电环保集团返还中节能公司国债资金1000万元并赔偿占用期间的损失500万元及利息没有法律依据。《国债资金还款协议书》内容违反我国行政法规的强制性规定，应认定无效。本案涉及的1000万元国债资金是国家用于投资L-DCB沥青烟电除尘净化系统工程的资本金，该工程的项目法人为机电环保集团，国家出资人代表是中节能公司。对于资本金，国务院于1996年8月23日以国发〔1996〕35号文件形式发布的《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》中有详尽的规定。在《通知》第二条规定中，首先释明了资本金的概念，即是“在投资项目总投资中，由投资者认缴的投资额。”其次，明确了资本金的“非债务性资金”的性质，指出“项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务。”第三，对资本金的流动方式作出了强制性的规定，即“不得以任何方式抽回。”国家发展计划委员会和财政部《特急计高技〔1999〕2252》号文件规定，国家资本金不允许抽回和产生利息，而财政部于2002年9月27日发布的《基本建设财务管理规定》中也作出了类似的规定。即“经营性项目筹集的资本金，在项目建设期间和生产经营期间，投资者除依法转让外，不得以任何方式抽走。”（第八条第二款）本案中双方签订的《国债资金还款协议书》明显违反了上述规定。首先，《还款协议书》中列及的500万元“资金占用费”违反了资本金是“非债务性资金，项目法人不承担这部分资金任何利息和债务”的规定。其次，《还款协议书》中将项目资金作为债权债务处理及“15日归还”等条款公然违反了《通知》中对资本金“不得以任何方式抽回”的强制性规定。根据我国《合同法》第五十二条第五项之规定，该协议应认定无效。二、原审判决认定事实有误。原审判决对机电环保集团未履行投资协议的约定义务，至今未办理中节能公司的参股手续之认定，没有事实依据。机电环保集团自项目验收后，即多次与中国环境保护公司联系办理确认股权事宜，并去函邀请其来人协商资产评估，但中国环境保护公司均以处理内部事务无暇前往为由不能来鞍，直至2010年将股权转让给中节能公司之前，双方尚有函件往来。因办理参股手续并非是机电环保集团一家之事，必须双方配合才能完成，故原审判决将手续未完之责完全推给机电环保集团，并以此判决机电环保集团承担赔偿责任，显然是没有事实依据的。中节能公司辩称：一、签订《国债资金还款协议书》合法、合情、合理。《国债资金还款协议书》是在机电环保集团违反2000年2月18日，双方签订的《协议书》约定的义务，导致无法落实中节能公司国债资金出资人权益的情况下签订的。机电环保集团从2000年到2011年这长达11年期间始终未能履行《协议书》的义务、未给中节能公司办理参股手续。经中节能公司多次敦促，双方才签署《国债资金还款协议书》。为解决历史问题，机电环保集团选择以返还投资款的方式解决问题。为此，双方于2011年1月1日签订了《国债资金还款协议书》，约定由机电环保集团向中节能公司返还上述1000万元，并支付资金占用费500万元；若未及时归还，还须支付相应的违约金。按照中国人民银行同期贷款利率，以1000万为本金，2000年2月18日至2011年1月1日为计算期间，利息约为6952886.11万元。而中节能公司仅向机电环保集团主张500万元的占用费，远远低于上述利息费用，并且，按照《协议书》的规定，中节能公司参股机电环保集团，按照项目竣工验收时的净资产来计算，中节能公司就会成为机电环保集团的实际控制人，机电环保集团是必然不能同意。签署《国债资金还款协议书》是在机电环保集团不同意确权，中节能公司对合法应得利益做了巨大让步的结果。因此，《国债资金还款协议书》是双方协商一致，而达成的具有和解性质的协议。二、《国债资金还款协议书》不违反法律、行政法规的强制性规定，符合政策规定。根据《中华人民共和国合同法》（以下简称“《合同法》”）第52条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（1）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（2）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（3）以合法形式掩盖非法目的；（4）损害社会公共利益；（5）违反法律、行政法规的强制性规定。”机电环保集团主张《国债资金还款协议书》违反《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》[国发【1996】35号]以及《财政部关于印发的通知》[财建【2002】394号]，因而无效。但这两个通知不是法律和行政法规，因此，不能作为《国债资金还款协议书》无效的理由。并且根据这两个政策文件，投资者不得以任何方式抽回的前提条件是项目法人已经确认投资者股权、已为投资者办理参股手续，投资者可以按照出资比例依法享有所有者利益。本案中的中节能公司作为投资者投入资本金，机电环保集团未予办理参股手续。同时，根据《合同法》第九十四条的规定，“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：......（4）当事人一方延迟履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；......”机电环保集团经中节能公司多次催告始终未履行《协议书》约定的义务，始终不为中节能公司办理参股手续，在此情形下，中节能公司有权解除《协议书》并有权请求机电环保集团返还其资本金。因此，《国债资金还款协议书》约定机电环保集团返还资金是有法律依据的。因此，《国债资金还款协议书》是合法有效的，机电环保集团应当予以履行。三、《国债资金还款协议书》是独立的协议，其效力不受任何因素的影响。《国债资金还款协议书》是基于双方真实意思表示而签订的，约定自双方签字盖章后生效，不附带任何其他生效条件。在开庭过程中机电环保集团一会主张，该协议是中节能公司以欺诈的手段订立合同；一会主张该协议恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；一会又主张该协议以合法形式掩盖非法目的；其依据就是会议纪要。（一）中节能公司对该《会议纪要》的真实性和合法性不予认可。经查询，中节能公司档案中没有该会议纪要；另外，根据中节能公司的人事档案，2010年朱修培任法律事务部主任、赵宇楠任企管一部副主任、曹雅璠和杨方旭系我公司新入职的员工，他们都不是公司的法定代表人，公司也没有授权上述人员签署会议纪要，因此，中节能公司不认可该会议纪要的真实性和合法性。机电环保集团提交的证人证言，不能作为有效的证据。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十九条规定：“下列证据不能单独作为认定案件事实的依据：......（二）与一方当事人或者代理人有利害关系的证人出具的证言；.....”该证人是机电环保集团当时所聘的律师，是为了维护机电环保集团利益的而在《会议纪要》中签字的，其与机电环保集团之间的商业利益关系足以影响其证人证言的工作性和客观性。因此，恳请法院对其证人证言不予采纳。（二）《国债资金还款协议书》与《会议纪要》并无关联关系。《国债资金还款协议书》的签订，与中节能公司和高国纯先生设立中节能（鞍山）环保有限公司（以下简称“环保公司”）是相互独立的，两者主体不同，并且不互相为条件；《国债资金还款协议书》签署日期早于环保公司设立日期；《国债资金还款协议书》约定的还款支付方式和《会议纪要》所表述的也是不同的。中节能公司与机电环保集团于2011年1月1日签订的《国债资金还款协议书》是针对机电环保集团未办理参股手续的违约事项进行协商处理的具体内容。因此，《国债资金还款协议书》并不涉及《会议纪要》中记载的组建合资公司、合资公司和机电环保集团的资产处置等问题，两份文件并无关联关系。（三）《会议纪要》所涉其他事项均未发生。除双方于2011年1月1日签署《国债资金还款协议书》，以及中节能公司与高国纯先生已经设立环保公司，《会议纪要》所涉其他事项均未实际发生。这也佐证了中节能公司不知且未认可该《会议纪要》。（四）中节能公司并未抽逃资金。机电环保集团称中节能公司通过设立环保公司，投资1000万元，又迅速抽逃1000万元，达到骗取机电环保集团签署《国债资金还款协议书》的目的。中节能公司认为与事实不符。中节能公司作为出资投入到环保公司的注册资本属于环保公司所有，不是中节能公司能任意处置的，根据《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国刑法》的明确规定，公司成立后股东不得抽逃出资，否则将承担民事、行政责任，甚至是刑事责任。中节能公司不可能为达到欺骗机电环保集团签署《国债资金还款协议书》的目的，而冒违法犯罪的风险。中节能公司从投入资本金到加以控制，时间逾四个月。由于高国纯先生以专利进行出资，公司运营资金全部来自于中节能公司的投入，已经花费了一部分。中节能公司只是将环保公司的资金加以控制，性质上不属于抽逃。（五）机电环保集团的目的在于误导法官，逃避债务。中节能公司与机电环保集团签署《国债资金还款协议书》，与中节能公司和高国纯先生设立环保公司是互相独立的，两者主体不同，并且不互为条件。机电环保集团将其混为一谈，其目的在于误导法官，逃避债务。综上所述，为维护法律的权威性，避免国有资产流失，请求依法支持中节能公司的诉讼请求。原审原告中节能公司向本院起诉称：2000年2月18日，原告与被告根据《国家计委关于下达2000年第二批环保设备国产化中央财政预算内专项资金投资计划的通知》〔计投资【2000】111号〕及《关于下达2000年基建支出预算（拨款）的通知》〔财基字【2000】62号〕文件的规定，签订了《协议书》。协议约定，原告作为国家资本金出资人，将国债资金1000万元拨付给被告，由被告用于承建L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目（以下简称除尘项目）。协议签订后，原告分四次向被告拨付了总计1000万元国债资金。2002年8月23日，原告将除尘项目占用的国债资金1000万元转增为中国环境保护公司（以下简称中环公司）资本金，由中环公司行使出资人职责。2003年8月20日，被告承建的除尘项目经竣工验收合格，投入使用。2010年，中环公司与原告签订《产权转让协议书》，协议约定中环公司将除尘项目资产转让给原告，由原告行使出资人职责。2011年1月11日，原告与被告签订《国债资金还款协议书》，约定将被告占用的国债资金作债务处理，被告应于协议签订后15日内向原告偿还1000万元国债资金及资金占用费500万元，如被告未依约支付上述款项，则应以全部未偿还额为基数，按照逾期天数以每日万分之三计收违约金。上述协议签订后，原告多次要求被告还款，但被告至今未依约履行还款义务。为此，依据相关法律法规及政策文件规定，原告为确保国债资金安全，维护国家出资人权益，保证国有资产不流失，故诉至法院，请求法院判令被告偿还原告国债资金与占用费1500万元人民币，同时支付上述款项自应付款日起至实际还款日止的违约金，暂计至2011年5月31日共计60.75万元并承担诉讼费用。原审被告机电环保集团辩称：原告诉求所依据的《国债资金还款协议书》不具有法律效力。理由如下：（一）《国债资金还款协议书》的内容违反行政法规的强制性规定。本案涉及的1000万元国债资金是国家用于投资L-DCB沥青烟电除尘净化系统工程的资本金，该工程的项目法人为被告，出资人代表为中国节能投资公司。对于资本金，国务院于1996年8月23日以国发【1996】35号文件形式发布的《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》中有着详尽的规定。在《通知》的第二条规定中，首先释明了“资本金”的概念，即是“在投资项目总投资中，由投资人认缴的投资额”。其次明确了资本金的“非债务性资金”的性质，指出“项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务”。第三，对资本金的流动方式做出了强制性的规定，即“不得以任何方式抽回”。由原告转给被告的财政部2002年9月27日发布的《基本建设财务管理规定》中，也作了类似的规定即：“经营性项目筹集的资本金，在项目建设期间和生产经营期间，投资者除依法转让外，不得以任何方式抽走。”（第八条第二款）本案中原告与被告签订的《国债资金还款协议书》明显违反了上述规定。首先，《还款协议书》中列及的500万元资金“占用费”违反了资本金“是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务”规定；其次，《还款协议书》中将项目资本金作为债权债务处理及15日内归还等条款公然违反了《通知》中对资本金“不得以任何方式抽回”的强制性规定。根据《合同法》第五十二条第（五）项之规定，该协议无效。（二）该协议是原告乘人之危以欺诈的手段所订立，且严重损害了国家利益。根据合同法第五十二条第（一）项之规定，该协议无效。《国债资金还款协议》并不是答辩人真实意思表示，而是原告乘被告需要流动资金组织生产之机，以另外投资1000万元重新设立合资公司生产L-DCB产品为诱饵，用“需要签订一份《国债资金还款协议书》，以使1000万元国债资金有一个形式上的归属”为欺诈手段签订的合同。《还款协议书》签订后，原告虽然于今年1月18日投资设立了合资公司，但始终未生产运营，到今年4月份，原告单方面撤走全部管理人员，并将注册资金几乎抽逃殆尽（帐面所剩仅有二十余万元）。至此，合资公司已名存实亡。显然，原告设立合资公司的目的就是为了骗取《国债资金还款协议书》，然后通过法律手段实现债权，从而达到其抽回资本金的最终目的，如果其预谋实现，不仅被告将因此倒闭，至全厂职工无法安置，更重要的是L-DCB沥青烟电除尘净化系统工程亦将因此而不复存在，必将严重损害国家利益。综上，被告认为双方签订的《国债资金还款协议书》是无效合同，无效合同自始没有法律约束力，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。本院原审认定案件事实：2000年2月1日，国家发展计划委员会发布《关于下达2000年第二批环保设备国产化中央财政预算内专项资金投资计划的通知》﹝计投资【2000】111号﹞。通知确定了2000年第二批环保装备国产化中央财政预算内专项资金投资计划（占1999年预安排规模，详见附件二），同时确定包括中国节能投资公司在内的数家单位作为有关项目国家资本金出资人代表，对于出资人代表的有关要求，参照国家计委、财政部计高技【1999】2252号文件的规定执行。该通知的附件二为2000年财政预算内专项资金投资计划表，表中包括鞍山机电环保集团公司用于承建L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目，该项目的中央预算内专项资金投资额为1000万元，国债出资人代表为中国节能投资公司。2000年2月18日，鞍山机电环保集团公司（甲方）与中国节能投资公司（乙方）签订协议书一份。主要约定：乙方作为国家出资人投资承建L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目，将国债资金1000万元作为股本金参股甲方，本协议签订后，经协商，委托双方认可的有资质的资产评估机构，对甲方现有资产进行评估后，根据评估结果，确认各方的出资比例，并办理有关工商注册手续。甲方保证此笔资金的安全性并专款专用于上述项目，不能挪作他用，否则将承担一切责任。协议签订后，中国节能投资公司分别于2000年4月7日付款300万元，同年11月15日付款300万元，2001年4月25日付款200万元，2002年8月12日付款200万元，共计1000万元支付给鞍山机电环保集团公司。2002年8月23日，中国节能投资公司下发《关于将上海市离心机械研究所等49个国债项目资金划转为中国环境保护公司资本金的通知》﹝节投（2002）64号﹞文件。主要内容为：经研究决定，将中国节能投资公司国债项目国家资本金45320万元转增为中国环境保护公司法人资本金，由中国环境保护公司与建设单位共同组建公司。该通知所附的划转国债项目明细表中，亦包括鞍山机电环保集团公司的L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目。2003年8月20日，鞍山机电环保集团公司承建的除尘项目经相关部门验收合格。2003年9月25日，鞍山机电环保集团公司给中国环境保护公司出具国债项目资金划转确认书一份。主要内容为：同意鞍山机电环保集团公司与中国节能投资公司签订的国债资金监管协议书中中国节能投资公司的所有权利和义务均由中国环境保护公司承担，鞍山机电环保集团公司保证按照原协议的内容履行相关义务，做到国债资金专款专用，落实各项配套资金和自筹资金，严格按照工程进度完成建设任务。2010年，中国环境保护公司作为转让方（甲方）与作为受让方中节投资产经营有限公司（乙方）签订产权转让协议书一份。主要约定：甲方持有转让标的广州锅炉等39个国债项目的产权权益（其中包括鞍山机电环保集团公司L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目），乙方同意受让甲方持有的全部上述产权权益。产权转让后，由乙方依法享有或承担相应的权利义务。2011年1月1日，中节投资产经营有限公司（甲方）与被告（乙方）签订《国债资金还款协议书》一份。主要约定：甲乙双方同意将乙方使用的国债资金作为债权债务处理，甲方为债权人，乙方为债务人，债务金额为1500万元，本金1000万元，自2000年4月起至2010年8月期间资金占用费500万元。乙方将上述债务于本协议签订后15日内归还甲方，还款期限届满后，乙方未按时或如数向甲方支付上述款项，则甲方以全部未还金额、逾期天数为基数向乙方按每日万分之三收取违约金。2011年5月5日，中节投资产经营有限公司经工商行政机关核准变更为中节能资产经营有限公司。2001年1月16日，鞍山机电环保集团公司改制组建为鞍山机电环保集团有限公司，原企业的人员安置、设备设施、物质、债权、债务均由组建后的企业承担。上述事实，原审原告提供的证据有：国家发展计划委员会﹝计投资【2000】111号﹞文件，财政部﹝财基字【2000】62号﹞文件，协议书，电汇凭证四张，工程竣工验收证书，中国节能投资公司﹝节投【2002】64号﹞文件，国债项目资金划转确认书，产权转让协议书，国债资金还款协议书，企业国有资产产权登记证，企业国有资产变动产权登记表。原审被告提供的证据有：企业改制工商档案，中国节能投资公司﹝节投【2002】75号﹞文件，会议纪要。以上证据，经庭审质证及本院审查，所证事实足资认定，本院原审予以采信。本院原审认为，中国节能投资公司依据国务院相关部委的通知文件与被告签订的协议书，是双方当事人的真实意思表示，不违反法律法规的禁止性规定，合法有效。依据该协议书的内容，中国节能投资公司作为国家出资人投资L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目，将国债资金1000万元拨付到被告国债专项资金专用账户上，履行了协议中的义务。但被告未能履行协议书约定的义务，至今未办理相关的参股手续。中国节能投资公司将此国债项目资金转增给中国环境保护公司，中国环境保护公司又将此国债项目资金产权权益转让给原告的行为不违反国家相关法律法规的规定，且得到被告的认可，并经国务院国有资产监督管理委员会审核批准，办理了产权变更登记手续，属有效行为。原告作为此项国债资金的继受人可以向被告行使国家出资人的职责。股东投资于公司，依法享有将其记载于股东名册、依法登记、资产收益及参与公司重大决策和选择公司管理者等权益。根据国家相关部委的文件规定和协议约定，原告作为国债资金出资人，将1000万元作为参股资金投入被告，其应当成为被告的股东，在被告公司持有相应的股份。但因为被告未履行协议约定的义务，至今未办理原告的参股手续，原告不是被告的股东，也没有取得投资者在公司的权益。在被告未履行协议、原告不是被告股东的情况下，原告有权要求被告返还国债资金1000万元，故对原告诉讼请求中的该部分主张，本院予以支持。关于原告依据其与被告签订的国债资金还款协议书中约定，要求被告支付国债资金1000万元占用期间的款项500万元一节。因该约定系原被告双方真实意识表示，并不违反国家法律法规的强制性规定，该约定合法有效。故对原告要求被告支付国债资金1000万元占用期间的款项500万元的请求予以支持。对原告依据《国债资金还款协议书》的约定，要求被告给付自应付款日起至实际还款日止的违约金的主张。本案系因原告投入的资金未实际转为企业的资本金，原告未实际取得股东身份，要求返还投入资金而产生的纠纷。因《国债资金还款协议书》对被告占用1000万元国债资金已有明确的补偿约定，对于该协议书作出的原告以全部未还金额、逾期天数为基数向被告按每日万分之三收取违约金的约定明显过高，被告应比照中国人民银行同期活期存款利率向原告支付利息损失为宜。故对原告要求被告自应付款日起至实际还款日止按每日万分之三计取违约金的请求不予支持。关于被告称《国债资金还款协议书》的内容违反行政法规的强制性规定，国务院于1996年8月23日以国发【1996】35号文件形式发布的《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》中对资本金的流动方式做出了强制性的规定，即“不得以任何方式抽回”一节。被告在收到国债资金至项目竣工后，一直未履行义务，未办理原告入股公司的工商注册手续，因此原告从未成为出资的投资人或股权的所有者，也因此本案的原告也从未成为国发【1996】35号文件所规定的主体。故对被告的此项辩称，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护”、第六十条第一款“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”、第六十二条“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间”、第八十条第一款“债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知，该转让对债务人不发生效力”、第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：(四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”、第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”的规定，判决如下：一、被告鞍山机电环保集团有限公司于本判决生效后十日内返还原告中节能资产经营有限公司国债资金1000万元、赔偿占用期间的损失500万元及利息（以1000万元为计算基数，自2011年1月16日起至本判决确定的给付之日止按中国人民银行同期活期存款利率计算）；二、驳回原告中节能资产经营有限公司的其他诉讼请求。本院再审中，双方当事人没有提交新的证据。本院再审查明事实与原审查明的事实基本一致。本院再审认为，原审被告机电环保集团的再审请求符合事实及法律规定，应予支持。理由为，我国《宪法》第八十九条规定：“国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令”。1987年《行政法规制定程序暂行条例》第十五条规定：“经国务院常务会议审议通过或者经国务院总理审定的行政法规，由国务院发布，或者由国务院批准、国务院主管部门发布”。本案中涉及的国务院1996年8月23日国发〔1996〕35号文件《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，是国务院作为全国最高行政机关，依据国家宏观经济政策，针对当时社会经济发展的新情况和新问题，在法律未具体规范的前提下采取的必要管理措施。从文件形式上看，是经国务院批准并体现国务院意志的具有普遍性约束力的规范性文件，其法律效力在2000年《立法法》颁布前，应按照各级行政机关需遵照执行的行政法规对待。该《通知》中明确规定了资本金的“非债务性资金”性质，“项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务”，“投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回”等相关规定。国家计委计预测〔1999〕1419号批复立项和计投资〔2000〕111号下达投资计划的本案机电环保集团国债项目，在投资和运行中各方应严格遵照国发〔1996〕35号文件规定执行。而国家计委、财政部特急计高技〔1999〕2252号文件《国家计委、财政部关于1999年高技术产业化项目中央财政预算内专项资金国家资本金出资人代表有关问题的通知》和财政部2002年9月27日发布的《基本建设财务管理规定》，虽为国务院所属部门依具体管理事项发布的规范性文件，但是基于保障法律、行政法规及中央宏观政策的统一性，其法律效力高于地方性法规和规章，所涉及的各级行政机关和企业亦应遵照执行。上述国家计委、财政部《通知》中规定：“国家资本金不允许抽回和产生利息”，“所有出资人代表不得擅自改变中央财政预算内专项资金的使用性质，不得将中央财政预算内专项资金转为借款或其它有偿使用资金”。财政部《规定》中亦明确：“经营性项目筹集的资本金，在项目建设期间和生产经营期间，投资者除依法转让外，不得以任何方式抽走”。该《通知》、《规定》是规范国务院相关部委授权中央企业做为投资主体行使国家出资人的职能，对国债资金的投入使用实行监督管理。但同时明确了被授权的企业无权未经审批改变国债资金的属性和用途，更不能将国家出资人的职能等同于债权人权利，对国债资金作出处置。本案中中节能公司按照上级批复和投资计划的要求，将国债资金投入机电环保集团项目建设中，作为国家出资人对国债资金安全和使用进行监管。在项目建成投产后，其应敦促受资企业共同推动落实国债资金转股事宜，但其未经上级部门核准，与受资企业签订《国债资金还款协议》将国债资金转变成有偿使用的债权，违反了相关行政法规的强制性规定和文件的规范性要求。本院原审认定原审被告未履行协议约定义务，原审原告有权要求原审被告返还国债资金。未考虑到本案双方在国债资金项目建成后历经企业重组、改制、产权权益转让等事项，涉及相关审批环节和程序，原审被告数年间针对落实股东权益事宜几次向原审原告一方出具文件确认，双方签订的《国债资金还款协议》中亦明确记载“因多方原因，甲方仍无法落实国债资金出资人权益”的客观事实；忽视了中央财政预算内专项资金投资项目属国家实现宏观经济政策的重要措施，双方权利、义务的行使和履行，除应遵守相关法律、法规及行政规章外，还需贯彻和保障国家经济发展计划的连续性和统一性。原审原告所享有国家出资人的权益，应依法依规在主管部门授权范围内，按照一定程序加以实现。故本院原审认定原审被告应依据《国债资金还款协议》返还国债资金并支付占用费及利息，属事实认定不清，适用法律错误，应予纠正。原审原告基于《国债资金还款协议》所主张债权，本院亦不予支持。关于原审原告所提，根据《合同法》第九十四条的规定，“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：......（4）当事人一方延迟履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；......”原审被告经其多次催告始终未履行《协议书》约定的义务，不为原审原告办理参股手续，导致无法落实其国债资金出资人权益，在此情形下，原审原告有权解除《协议书》并有权请求原审被告返还资本金，因此，《国债资金还款协议书》约定原审被告返还资金有法律依据，是合法有效的，机电环保集团应当予以履行的主张。经查，其既未提供充分证据证明原审被告经多次催告始终不履行约定义务，亦不能证明原审被告明确表示拒绝为其办理参股手续，且股权确认事项与本案并非同一法律关系，其主张的该事项应依照相关行政规定办理。本案中，双方签订的《国债资金还款协议》改变了国债资金性质及使用，既未报经上级主管部门批准，又违背了行政法规强制性规定。对其上述主张，本院不予支持。关于原审原告主张，《国债资金还款协议书》是双方协商一致达成的具有和解性质的协议，不违反法律、行政法规的强制性规定，符合政策规定；《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》国发[1996]35号及《财政部关于印发的通知》财建[2002]394号，两个通知不是法律和行政法规，不能作为认定《国债资金还款协议书》无效的理由。经查，按照《中华人民共和国宪法》的授权，国务院是制定和修改行政法规的主体，国务院通知是用来发布法规、规章，转发、批转各级机关公文，要求下级机关办理某项事务等的知照性公文，在我国《立法法》实施前属于行政法规范畴，一经下达既具有法律效力。而作为国务院主管部门的财政部财建[2002]394号通知虽不属行政法规，但其转发的《规定》是对具体管理事项所作出的强制性规定，该《规定》对于涉及的部门、单位具有普遍约束力。双方签订的《国债资金还款协议》虽经双方协商一致达成，但既不符合国家宏观经济政策，又违反行政法规的强制性规定。故对原审原告的上述主张，本院不予支持。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、《最高人民法院关于适用的解释》第四百零七条第二款、《合同法》第五十二条第五项之规定，判决如下：一、撤销本院（2011）鞍民三初字第22号民事判决；二、驳回原审原告中节能资产经营有限公司的诉讼请求。原审案件受理费115445元，由原审原告中节能资产经营有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  梁常莉审判员  张 宇审判员  孙 雪二〇一八年八月二十四日书记员  贾开萍