呼和浩特市中级人民法院   行政判决书   （2017）内01行初364号   原告内蒙古自治区基本建设咨询投资有限公司。   法定代表人：赵云涛，该公司经理。   委托代理人：梁丽媛，北京市博友律师事务所律师。   被告：呼和浩特市人民政府。   法定代表人：冯玉臻，代市长。   委托代理人：田民利，呼和浩特市交通局工作人员。   委托代理人：郝润英，慧聪律师事务所律师。   第三人呼和浩特市交通运输局。   法定代表人：张仲东，局长。   委托代理人：张华，内蒙古嘉泽律师事务所律师。   第三人内蒙古呼运（集团）有限责任公司。   法定代表人：王峰，该公司董事长。   委托代理人：秦爱俊，慧聪律师事务所律师。   原告内蒙古自治区基本建设咨询投资有限公司（以下简称投资公司）不服被告呼和浩特市人民政府（以下简称呼市政府）批复行为，于2017年10月23日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月23日立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月8日公开开庭审理了本案。原告投资公司的委托代理人梁丽媛，被告呼市政府的委托代理人田民利、郝润英，第三人呼和浩特市交通运输局（以下简称呼市交通局）的委托代理人张华，第三人内蒙古呼运（集团）有限责任公司（以下简称呼运公司）的委托代理人秦爱俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2011年3月25日，呼市交通局向呼市政府呈报呼交字（2011）第80号《关于请示市政府解除与呼铁局签订的的请示》（以下简称80号请示），主要内容为："为明晰产权，管理好资产，请示市政府与呼铁局协商解除代管协议，集配站交由现产权单位呼运公司管理。"2011年11月23日，呼市政府作出呼政批字（2011）89号《呼和浩特市人民政府关于解除呼哈铁路集配站运营管理协议事宜的批复》（以下简称89号批复），主要内容为："鉴于目前呼哈铁路集配站产权归属于你局所属内蒙古呼运（集团）有限公司，关于解除该集配站运营管理协议事宜，建议由你局指导内蒙古呼运（集团）有限公司妥善解决。"   原告投资公司诉请：一、撤销呼市政府于2011年11月23日作出的89号批复；二、案件诉讼费由呼市政府负担。事实与理由：1988年经内蒙古自治区计委批准利用300万元拨款建成呼哈铁路管理站。1992年呼哈铁路管理站更名为呼市地方铁路公司（又称"集配站"），300万拨款改为贷款。同年12月17日，呼市地方铁路公司向投资公司出具《资本金认定书》，载明"以此书取得产权资格"并由投资公司负责经营管理。同年12月30日，经内蒙古自治区计委，内蒙古自治区××区国资委批准将300万元"拨改贷"及利息转为国家资本金，确定由投资公司作为出资人。2000年，呼市地方铁路公司与内蒙古呼运总公司合并改制为呼运公司，在资产清算时，"集配站"及其土地使用权未计入改制资产范围，"集配站"的产权仍归投资公司所有。2017年4月，"集配站"的土地使用权被新城区政府征收，新城区征收办公室在对被征收土地的权属进行查询时发现呼和浩特市国土资源局（以下简称呼市国土局）曾于2012年8月12日作出呼国土资函字（2012）129号《关于呼哈铁路集配站及呼哈铁路土地线路土地权属的复函》（以下简称129号复函），该复函作出的主要依据是89号批复，89号批复对"集配站"的产权归属进行了认定，该批复行为侵害了投资公司的合法权益。   原告投资公司向本院提交如下证据：第一组：营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件，证明投资公司诉讼主体资格。第二组：投资公司工商档案，证明投资公司身份。第三组：89号批复，证明呼市政府将"集配站"产权确认给呼运公司。第四组：120号复函和呼国土发[2017]868号《呼和浩特市国土局关于建议撤销呼政批字（2011）89号批复的请示》（以下简称868号请示）、内国土资复决字[2017]第5号行政复议决定书，证明呼市国土局依据89号批复确认土地使用权属，国土资源厅依据89号批复作出呼市国土局无权改变呼市政府已经确权的内容，89号批复对集配站产权归属对外产生法律效果。第五组：呼运公司工商档案，证明呼运公司为自然人投资没有国有股。第六组：呼市地方铁路公司《关于地铁公司"拨改贷"资金利息如何处理的报告》、"集配站"支付征拆费用凭据、内计基字[1997]1010号《关于将呼和浩特市地方铁路公司等企业自治区"拨改贷"资金本息余额转为国家资本金的批复》、呼市地方铁路公司资本金认定书、内政办字[2012]169号《关于"拨改贷"转为的国家资本金现为内蒙古基本建设咨询投资有限公司资本的函》、内蒙古国资委（2012）178号《关于明确"拨改贷"转为的国家资本金现为内蒙古基本建设咨询投资有限公司资产的通知》，证明"拨改贷"300万元用于修建"集配站"的贷款转为国家资本金，经自治区办公厅和国资委批准该资产所有权人为投资公司。第七组：呼国资评确字[2001]85号《关于对内蒙古呼运（集团）有限责任公司（含地铁）资产评估报告的确认通知》、呼财国资字[2002]24号《关于对内蒙古呼运（集团）有限责任公司国有资产处置的批复》、呼土函字[2001]12号《关于对内蒙古呼运（集团）有限公司土地估价报告备案的复函》、呼土函字[2001]23号《关于呼市地方铁路公司企业转制土地估价报告备案的复函》、呼运财字[2001]54号《关于对国有资产处置的请示报告》、呼国土发[2013]1230号《呼和浩特市国土资源局关于呼哈铁路集配站土地使用权归属的请示》、89号批复，证明呼运公司改制时已将"集配站"这一国有资产剥离，没有将集配站土地使用权估价计入呼运公司资产。   被告呼市政府辩称，89号批复是民事授权行为，不是行政确权行为。2002年10月24日，呼市财政局呼财国资字（2002）24号文件《关于对内蒙古呼运集团有限责任公司国有资产处置的批复》，最终确认进入转制的国有资产与国有土地使用权评估价值完全用于职工安置。呼市交通局请示中的表述是对企业合并及转制，"集配站"产权历史演变的描述。呼市政府89号批复直接引用产权人合法变更事实不是确权。   被告呼市政府在法定举证期限内未向本院提交其作出具体行政行为的证据和法律依据。   第三人呼运公司述称，89号批复是民事授权行为，不是行政确权行为。事实与理由同呼市政府。   第三人呼运公司向本院提交如下证据：第一组：1、"集配站"《工程设计协议书》；2、《关于建设呼市东郊铁路集配站资金问题的会议纪要》；3、《借款合同》；4、《呼和浩特市东郊铁路集配站设计与施承包工合同》；5、集配站竣工文件；6、"集配站"工程验交、开通会议纪要；7、支付工程款的票据7张。证明征地拆迁费100万元由呼市政府包干办理，"集配站"征地与300万元拨款无关。第二组：1、（2012）呼行初字第14号《行政判决书》；2、（2013）内行终字第1号《行政判决书》；3、（2013）新民一初字第299号《民事判决书》。证明"集配站"土地使用权归呼运公司是企业合并、转制的结果。第三组：1、内计交字（1990）第653号《关于转发的通知》；2、《呼哈铁路集配站运营管理办法的协议》、内计交字（1990）第653号《关于转发的通知》，该代管协议约定"集配站"归呼市交通局。第四组：1、内计基字（1997）1010号文件《关于将呼和浩特市地方铁路公司等企业自治区"拨改贷"资金本息余额转为国家资本金的批复》；2、"拨改贷"本息余额转为国家资本金通知书、银行特种转账贷方凭证、付出凭证；3、《国家资本金认定书》；4、《关于地铁公司"拨改贷"资金利息如何处理的报告》；5、记账凭证；6、1998年12月《会计报表》中的资产负债表续页；7、《分类明细账》"实收资本"、"长期借款"。内计基字（1997）1010号同意将呼市地方铁路公司所借300万元本金及1016441.61元利息转为国家资本金，由投资公司作为出资人。有关财务、会计处理及国有资产收益收缴等工作按国家计委、财政部计投资文件要求分别办理。地铁公司在资本金认定书上签字确认300万元贷款转为国家资本金，不认可利息1016441.61元。当时投资公司没有与地铁公司作财务对接、工商产权登记，投资公司并没有取得国家资本金出资人资格和权益。第五组：1、呼体改委字（2001）75号《关于对内蒙古呼运（集团）有限责任公司深化改革方案的批复》；2、内蒙中健会计师事务所对呼运公司（含二级公司）、地铁公司，全部资产、负债、净资产进行评估；3、内中健评字[2001]呼市地方铁路公司第57号《资产评估报告书》；4、内中健评字[2001]第58号呼运公司（含二级公司）《资产评估报告书》；5、内中健所评报字[2011]第58号《资产评估报告书》；6、呼国资评确字（2011）85号《关于对内蒙古呼运（集团）有限责任公司（含地铁）资产评估报告的确认通知》。证明300万元"拨改贷"国家资本金已计入呼运公司（含地铁公司）企业转制。转制时投资公司未提出异议，也未主张任何权利。第六组：1、呼经能字[1992]15号文件；2、呼交体改发[1992]77号《关于内蒙古呼和浩特运输公司与呼和浩特市地方铁路公司实行合并经营的决定》；3、呼财国资字[2002]24号《关于对内蒙古呼运（集团）有限责任公司国有资产处置的批复》；4、地铁公司股东代表大会决议；5、呼交发[2003]35号《关于内蒙古呼运（集团）有限责任公司注销内蒙古呼运（集团）总公司、呼市地方铁路公司企业法人营业执照的批复》、撤销账户报告表。证明1992年呼哈铁路管理站更名为呼市地方铁路公司，2002年归属呼运公司。第七组：1、内中健土估字[2001]第12号《土地估价报告书》；2、呼土函字[2001]12号《关于内蒙古呼运（集团）有限责任公司土地估价报告备案函》；3、内中健土估字[2001]第09号《土地估价报告书》；4、呼土函字[2001]23号《呼市地方铁路公司企业转制土地估价报告备案的复函》；5、呼财国资字（2002）24号《关于内蒙古呼运（集团）有限责任公司关于国有资产处置的批复》。其中证据1、中健土估字[2001]第12号《土地估价报告书》，评估结果：呼运公司（含二级企业）八宗土地评估总价值31717029元；证据2、由内蒙中健会计师事务所对地铁公司部分土地进行了评估，形成中健土估字[2001]第09号《土地估价报告书》，进入评估的有：⑴呼国用93字第00306号国有土地使用证；⑵呼国用93字第00324号国有土地使用证两宗土地评估总值7752663.11元；⑶呼运公司土地评估总价31717029元加上地铁公司土地评估总价7752663.11元，共3946.97万元；⑷呼财国资字（2002）24号《关于内蒙古呼运（集团）有限责任公司关于国有资产处置的批复》。确认评估净资产4686.66万元，增加净资产3083.9万元，减少净资产7225.35万元，剩余净资产545.21万元完全用于职工安置。第八组：1、《民事起诉书》；2、（2014）回商初字第00043号《民事裁定书》；3、投资公司与鑫运公司签订《国家资本金权益转让合同》；4、鑫运公司《民事起诉状》，5、（2017）内0102民初968号《民事裁定书》。6、投资公司《行政起诉状》。证明投资公司已于2014年10月16日违反国有资产拍卖必须在国家产权交易机构进行的规定，选择私人场所拍卖国家资本金权益，鑫运公司以1000万元竞价中标，双方签订了《国家资本金权益转让合同》；鑫运公司以呼运公司、内蒙古东库街集配公司为被告、以投资公司为第三人诉至法院，后提出撤诉，投资公司以呼市国土局为被告提起行政诉讼撤销120号复函，投资公司的国家资本金权益已经转让，已丧失主体资格。   第三人呼市交通局述称，一、投资公司原告主体资格不适格。二、89号批复是民事授权行为并非行政确权行为；三、89号批复合法且有事实根据。   第三人呼市交通局向本院提交如下证据：第一组：1、发文稿；2、呼哈铁路办公室召开《处理土地产权会议记录》及手写稿；3、哈铁路办公室向市房地产管理处提交的《为申请办理土地产权移交手续》及手写稿；4、呼哈铁路办公室与哈拉沁民红社等签订的协议书。证明为建设呼哈铁路专用线，由呼市交通局组织征地30万平方米。第二组：1、呼哈铁路管理站《关于呈请批办征用土地的函》及手写稿；2、呼市建设局《关于补办呼哈铁路改线占用土地的公函》；3、关于因改线路和建筑房产占用农业用地问题；4-6、征地协议。证明因呼哈铁路改线事宜占用土地进行征地11990.8平方米。第三组：1、呼城建规字第18号《关于划拨集配站用地的批复》；2、《征用土地协议书》；3、《征地协议书》；4、领导批示文件；5、《限期拆除通知书》；6、《协议书》；7、"集配站"施工设计文件；8、内计交字（1990）第653号《关于转发的通知》；9、"集配站"工程验交、会议纪要；10、会议纪要。证明：1、呼市交通局征用土地23610平方米用于建设"集配站"。占用的土地由呼市呼哈铁路管理站进行了补偿。2、"集配站"建设的设计、建设运营等文件，证实"集配站"固定资产归呼市交通局。第四组：1、呼交运发[1992]10号《关于呼哈铁路管理站变更名称的报告》；2、呼经能字[1992]15号《关于呼哈铁路管理站变更企业名称的批复》；3、呼交体改发[1992]77号《关于内蒙古呼和浩特运输公司与呼和浩特市地方铁路公司实行合并经营的决定》；4、呼交发[2001]172号《呼市交通局关于上报呼运公司深化改革方案的报告》、呼体改委字[2001]75号《关于对内蒙古呼运（集团）有限责任公司深化改革方案的批复》、呼国资评确字[2001]85号《关于对内蒙古呼运（集团）有限责任公司（含地铁）资产评估报告的确认通知》、内中健所评报字[2001]第57号《呼和浩特市地方铁路公司资产评估报告书》、内中健所评报字[2001]58号《内蒙古呼运（集团）有限责任公司资产评估报告书》、内中健所评报字[2001]58号《内蒙古呼运（集团）有限责任公司资产评估结果表》、呼土函字[2001]12号《关于内蒙古呼运（集团）有限责任公司土地估价报告备案的复函》、内中健会所土估字[2001]第12号内蒙古呼运（集团）总公司土地估价报告书、呼土函字[2001]23号《关于呼市地方铁路公司企业转制土地估价报告备案的复函》、呼运公司《关于内蒙古呼运（集团）有限责任公司（含地铁公司）资产评估的补充说明》、呼财国资字[2002]24号《关于对内蒙古呼运（集团）有限责任公司国有资产处置的批复》；5、呼运公司企业法人营业执照；6、呼运公司组织机构代码证。证明呼哈铁路管理站更名为呼和浩特地方铁路公司后与呼运公司合并经营，对公司全部资产进行了评估，将评估资产用于公司内养职工安置。第五组：1、呼市地方铁路公司工商档案；2、呼交运发[1992]10号文件、呼经能字[1992]15号文件，3、呼交体改发[1992]77号《关于内蒙古呼和浩特运输公司与呼和浩特市地方铁路公司实行合并经营的决定》，4、呼财国资字[2002]24号《关于对内蒙古呼运（集团）有限责任公司国有资产处置的批复》；5、地铁公司股东代表大会决议；6、呼交发[2003]35号《关于内蒙古呼运（集团）有限责任公司注销内蒙古呼运（集团）总公司、呼市地方铁路公司企业法人营业执照的批复》、撤销账户报告表。证明原呼哈铁路管理站项下的资产归呼运公司是有事实可循的。第六组：1、（2012）呼行初字第14号《行政判决书》、（2013）内行终字第1号《行政判决书》；2、（2012）新民一初字第26号《民事判决书》、（2014）呼民五终字第00174号《民事判决书》。证明1、"集配站"及包括的六股铁道土地使用权归呼运公司，集配站以北范围及呼哈铁路线路、哈拉沁与新城区北门外和三合村四个货场内的国有土地使用权人为呼运公司。第七组：1、《关于建设呼市东郊铁路集配站资金问题的会议纪要》；2、内计交字（1990）第653号通知；3、《呼哈铁路集配站运营管理办法的协议》。证实"集配站"的运营管理由呼市政府与呼铁局签订协议，该协议为民事委托代管运营的协议。第八组：1、80号请示；2、89号批复。证明处理的是民事法律关系。第九组：1、（2014）回商初字第00043号《民事裁定书》；2、鑫运公司《民事起诉状》、鑫运公司《增加、变更诉讼请求申请书》、投资公司与鑫运公司签订的《国家资本金权益转让合同书》、（2014）内证经字第8620号、投资公司与鑫运公司《成交确认书》、（2017）内0102民初968号之一《民事裁定书》两份，证明本案适格的原告应是鑫运公司。   被告呼市政府对原告投资公司的证据质证意见：第一、二组证据关联性和证明的问题不认可。投资公司在2014年10月16日拍卖了所谓国家资本金权益，投资公司已没有提起行政诉讼原告主体资格。第三组证据证明的问题不认可。89号批复是一个民事授权行为。第四、五、六、七组证据关联性以及证明的问题不认可。   第三人呼运公司对原告建设公司证据的质证意见：第一、二组证据关联性和证明的问题不认可，投资公司于2014年10月16日拍卖了本案所涉国家资本金权益，已无诉讼主体资格。第三组证据关联性和要证明问题不认可，89号批复是民事授权行为不影响基本投资公司权益。第四、五、六、七组证据的关联性以及要证明的问题不认可。   第三人呼市交通局对原告投资公司证据质证意见：第一、二组证据关联性不认可。第三组、四、五、六、七组证据关联性及要证明的问题不认可。   原告投资公司对第三人呼运公司第一组证据的关联性不认可。第二组证据合法性不认可，89号批复外化的行政行为已影响到基本投资公司权益。第三组证据合法性不认可，不能证明89号文件合法。第四组证据关联性不认可，不能证明要证明的内容。第五组证据关联性不认可。第六组证据关联性不认可，"集配站"是国有资产，没有证据证明"集配站"土地使用权进入改制资产。第七组证据关联性不认可，不能证明要证明的问题。第八组证据合法性、关联性不认可。证明（1）本案是行政诉讼，审查的是89号文件的合法性。（2）投资公司之所以在民事案件中撤诉是因呼运公司以89号批复为抗辩理由，说明89号批复外化影响投资公司的权益。（3）在投资公司未确权之前，转让的效力待定，并没有丧失主体资格，民事诉讼主体资格不因撤诉而丧失。   被告呼市政府对呼运公司、呼市交通局的证据及证明观点圴予认可。   原告投资公司对第三人呼市交通局第一、二、三组证据合法性不认可。第四组证据合法性、关联性不认可。不能证明"集配站"进入改制资产。第五组证据关联性不认可，没有证据证明"集配站"土地使用权进入改制资产。第六组证据合法性不认可，判决是在89号批复出台之后，不能证明89号批复合法。相反能证明89号批复已经影响到法院的判决，是外化的行政行为。第七组证据合法性、关联性不认可。第八组证据89号批复是确权行为，该确权行为导致影响到投资公司的合法权益。第九组证据合法性、关联性不认可。89号批复外化造成投资公司权益损失是可诉的行政行为。在原告未确权之前，转让的效力待定，没有丧失主体资格，民事诉讼主体资格不应撤诉而丧失。   被告呼市政府及呼运公司对呼市交通局的证据及证明观点圴认可。   本院对原告投资公司提交的全部证据综合认证如下：投资公司提交的证据可以证明，经内蒙古国资委等部门批准用于修建"集配站"的300万元"拨改贷"转为国家资本金，该国有资产的所有权人为投资公司，89号批复对投资公司的合法权益产生实际影响。本院对呼运公司和呼市交通局提交的证据综合认证如下：呼运公司及呼市交通局提交的证据不能证明呼市政府89号批复有法律依据，也不能证明89号批复是民事行为。   经审理查明，1999年12月17日，呼市地方铁路公司向投资公司出具《资本金认定书》，载明"以此书取得产权资格"并由投资公司负责经营管理。同年12月30日，经内蒙古自治区国资委批准用于修建"集配站"的300万元"拨改贷"转为国家资本金，该国有资产所有权人为投资公司。2011年3月25日，呼市交通局向呼市政府呈报80号请示，内容为："为明晰产权，管理好资产，请示市政府与呼铁局协商解除代管协议，集配站交由现产权单位呼运公司管理。"同年11月23日，呼市政府作出89号批复，主要内容为："鉴于目前呼哈铁路集配站产权归属于你局所属内蒙古呼运（集团）有限公司，关于解除该集配站运营管理协议事宜，建议由你局指导内蒙古呼运（集团）有限公司妥善解决。"2017年10月23日，投资公司向本院提起行政诉讼。   另查明，呼市国土局120号复函和内蒙古国土资源厅内国土资复决字[2017]第5号行政复议决定书中均将89号批复作为证据使用。呼市国土局于2011年向呼市政府呈报868号请示，建议呼市政府撤销89号批复。   本院认为，本案争议焦点是：一、89号批复是否是行政行为；二、89号批复是否影响投资公司的合法权益；三、呼市政府作出89号批复是否有事实根据和法律依据。   关于第一个争议焦点问题，呼市政府作出89号批复的行为，行使的是行政职权，处理的是行政事务，故该批复行为属行政行为，不是民事行为。   关于第二个争议焦点问题，经内蒙古自治区××区国资委批准用于修建"集配站"的300万元"拨改贷"资金转为国家资本金，该国有资产的所有权人为投资公司。89号批复通过120号复函及行政复议决定的方式外化，已实际影响到投资公司的合法权益，故投资公司具备本案原告诉讼主体资格。   关于第三个争议焦点问题，呼市政府在法定举证期限内未向本院提交作出具体行政行为的证据和法律依据，故认定呼市政府89号批复行为没有法律依据，不能证明其拥有界定和处理国有资产产权之职权，呼市政府89号批复行为，属超越职权。   根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行规定》（国资法规发[1993]68号）第二十四条的规定，国有资产产权界定工作，由各级国有资产管理部门会同有关部门进行。所谓产权界定是指对产权归属的财产范围及管理权进行明确。根据上述法律规定，对国有资产的产权进行界定和纠纷处理的法定部门是国资委，其他部门无权对国有资产的产权界定。本案中，呼市政府89号批复对"集配站"国有资产的产权归属及管理进行界定，其职权缺乏法律依据，属超越职权，依法应予以撤销。   另外，关于本案的适格原告应该是谁的问题。依据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，投资公司与鑫运公司之间为债权法律关系，如投资公司转让债权有瑕疵，鑫运公司可以通过民事纠纷解决发生向投资公司主张。被诉89号批复行为直接影响的是投资公司的权利，并不直接影响鑫运公司的合法权益。投资公司与被诉行政行为有利害关系，应为本案适格原告。   综上所述，呼市政府89号批复行为，缺乏法律依据，属超越职权，依法应予以撤销。投资公司的诉讼请求成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，判决如下：   撤销呼和浩特市人民政府于2011年11月23日作出的呼政批字（2011）89号《呼和浩特市人民政府关于解除呼哈铁路集配站运营管理协议事宜的批复》。   案件受理费50元（原告已预交），由被告呼和浩特市人民政府承担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于内蒙古高级人民法院。   审 判 长 辛宗寿   审 判 员 任艳芳   代理审判员 卢晓瑛      二〇一八年二月二十八日   书 记 员 张 利