广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤06行终432号上诉人（原审原告）谢秀英，女，1965年1月2日出生，汉族，住佛山市南海区。委托代理人邓雅婷，广东佰仕杰律师事务所律师。上诉人（原审第三人）佛山市南海区狮山镇白沙桥村庄边股份合作经济社，住所地佛山市南海区狮山镇白沙桥村。负责人谢超成，社长。委托代理人伦兆煊，广东耀荣律师事务所律师。委托代理人李伟灿，广东耀荣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区狮山镇中心城区。法定代表人黄文富，镇长。委托代理人李嘉鹏，该镇政府工作人员。委托代理人陶伟坤，广东骏和律师事务所律师。上诉人谢秀英、佛山市南海区狮山镇白沙桥村庄边股份合作经济社（以下简称庄边经济社）因谢秀英诉佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇政府）镇政府行政确认一案，不服佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初1260号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，谢秀英于1965年1月2日出生，出生时入户庄边经济社处。谢秀英的父亲是谢潜枝（别名：惠生、大珠），母亲是吴女。谢潜枝家庭成员属原佛山市南海县罗村公社庄边村（即现佛山市南海区狮山镇白沙桥庄边村）村民，在农村实施家庭联产承包时家庭享有集体土地承包经营权。1985年6月，谢秀英办理“自理粮”，将户口从庄边经济社处迁出，迁入至佛山市南海区罗村城区。谢秀英在当年户籍迁出前，经当时所在生产队及乡政府同意，将其本人享有的承包经营权继续保留在家庭户内。1992年11月，谢秀英将户口由南海区罗村城区回迁至庄边经济社处，并确定属于农业户口。此后至案涉行政处理决定作出之日，谢秀英的户籍一直保留在该村并未再迁出过。谢秀英将户籍回迁庄边经济社处后，一直未得到该经济社对其集体经济组织成员身份的确认。至2015年底，庄边经济社实施承包经营权确权到户改革，但亦未将谢秀英列入集体经济组织成员确权的范围。另查，谢秀英在1991年12月与郭伟文（属广州市人）登记结婚。谢秀英和郭伟文二人于1989年4月13日生育长子郭超铭，1992年9月15日生育二儿子郭全杰(又名郭超成)。谢秀英与郭伟文在1993年10月20日，再生育一女儿郭倩蓝。1994年3月，谢秀英与郭伟文离婚，但在1996年9月，二人再生育一女，名郭咏婷。2010年南海区人口和计划生育局作出南人口计生征决字（南狮）[1999]13、14、16号《社会抚养费征收决定书》，分别以其非婚生育一孩、超生第二孩、超生四孩为由，对谢秀英作出征收决定。另佛山市南海区狮山镇白沙桥社区居民委员会和佛山市南海区狮山镇罗村社会管理处人口和计划生育办公室于2015年11月共同出具《南海区计划生育情况审核表》，确定谢秀英有违反计划生育行为的情况，但未处理完毕。2015年11月6日谢秀英向狮山镇政府提出申请，要求：1.确认其具有庄边经济社集体经济组织成员身份；2.责令庄边经济社给予其本集体经济组织成员同等待遇；3.落实自停止日起同等村民分配款的全部股权收益，并赔偿因此造成的损失。后狮山镇政府作出《关于谢秀英提出行政处理申请的回复》。谢秀英对该回复不服，向法院提起诉讼，2017年6月22日，法院作出（2017）粤0606行初209号《行政判决书》，判决撤销《关于谢秀英提出行政处理申请的回复》并要求狮山镇政府针对谢秀英申请重新作出行政行为。狮山镇政府于2017年8月28日作出了狮府行决〔罗村〕（2017）113号《行政处理决定书》（以下简称113号《行政处理决定书》）并将该决定书依法送达给谢秀英及庄边经济社。再查，庄边经济社2004年5月13日通过的《狮山街道白沙桥股份经济合作社章程》（以下简称《2004年章程》）第七条第一款规定：“配股截止时间为2004年3月31日24时（即2004年4月1日零时零分零秒），除外嫁女以外，凡符合条件的本村股东可以自然配股。”第二款规定：“从2004年4月1日起，取消自然配股，符合下列条件之一者，必须通过出资购买才可拥有股份：5.其他经本社股东代表大会通过，村委会核准、并经派出所同意迁入本社的农业户口者。”第十三条规定：“本社对固化股权的股东资格重新确认，并作如下规定：在2004年3月31日24时（即2004年4月1日零时零分零秒）止，户口在我村登记在册的农业人口，承认本章程，并对本村生产、经济、行政管理承担相应义务者，经本社董事会批准均可成为本社股东。”庄边经济社2007年11月23日通过的《狮山镇白沙桥股份经济合作社章程》（以下简称《2007年章程》）第八条配股购股条件第一款规定：“截止时间为2007年3月31日24时（即2007年4月1日零时零分零秒），已自然配股和已出资购股的持股成员登记为本社的股东。”第三款规定：“出资购股额标准为以现金购股方式购买，购股金额每人3300元，当年购买次年享受股份分红。”第十二条第六款规定：“本社违反计划生育政策的股东夫妇及其违反政策生育的子女在配购股时也可给予享有的股权，经济处罚按《广东省人口与计划生育条例》的有关规定执行，但在处罚期内其股权由经济合作社托管，夫妇双方的股权分红及一切福利待遇一律不能享受，处罚期满后才恢复相关权益。”庄边经济社2015年通过的《南海区狮山镇白沙桥村庄边股份合作经济社章程》（以下简称《2015年章程》）第七条规定：“本社股权设置为综合股，确权时每个成员购股构成以1股为满股。”第十条规定：“在确权时点对原章程规定需要出资购股的，符合原章程者符合政策、法律法规规定的，但尚未办理出资购股的人进行核定，需在2015年12月31日17时前办理购股手续，逾期不办理视为自动放弃购股资格和成员资格。购股价格按原章程的出资购股条款确定。”第三十一条规定：“本社成员应当遵守《广东省人口与计划生育条例》、市区镇政府有关的计划生育政策、以及白沙桥社区的《狮山镇白沙桥村人口和计划生育公约》根据上述文件相关规定，对违计的成员的股份分红处罚如下：（一）对股权确权到户时点户内有成员正处于违计处罚期的，在处罚期限内继续停止该户违计成员在确权时点时持有原始股份分红[不含征地补偿款和土地出让款]及福利待遇，处罚期内该户发生股权流转时，保留在该户的股权数额不得少于应停止股份分红的股权数额。处罚期满恢复其股份分红及福利待遇。（二）对股权确权到户后户内出现违计成员的，在处罚期内，停止该户应处罚成员股份（按违计时点时户内人均股权）的分红[不含征地补偿款和土地出让转让款]及福利待遇，且处罚期间该户发生股权流转时，保留在该户的股权数额不得少于应停止股份分红的股权数额。处罚期满恢复其股份分红及福利待遇。（从处罚期满次年开始计算）（三）上述第（一）、（二）点所述处罚期是指缴清社会抚养费后，7年内为处罚期；未缴清社会抚养费的不纳入处罚期计算，但从发生违法之日起停止违计对象股份分红[不含征地补偿款和土地出让转让款]及福利待遇，直至缴清社会抚养费后7年，再恢复其股份分红及福利待遇。”一审法院认为，谢秀英认为自己的合法权益受到庄边经济社的侵害，要求狮山镇政府处理，该镇政府有权作出处理决定。狮山镇政府在收到谢秀英的申请后作出处理决定，并分别于2017年9月13日、2017年10月20日送达给谢秀英及庄边经济社，程序合法，法院予以确认。《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》规定，曾就转为“自理粮”，2004年6月30日前“自转农”户口迁回原村的人员，具有农村集体经济组成成员资格。谢秀英虽原属庄边村村民，但于1985年6月办理了“自理粮”并将户口从庄边经济社处迁出，1992年11月谢秀英又回迁至庄边经济社处，因此谢秀英应属于户口迁入人员，根据上述规定，其应具有成员资格，可以参照章程规定享有出资购股的权利。根据《2004年章程》第十三条规定：“本社对固化股权的股东资格重新确认，并作如下规定：在2004年3月31日24时（即2004年4月1日零时零分零秒）止，户口在我村登记在册的农业人口，承认本章程，并对本村生产、经济、行政管理承担相应义务者，经本社董事会批准均可成为本社股东。”谢秀英虽然户口回迁至庄边经济社处，但其存在户口迁出迁入的情况，其身份并不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款的规定，且并未有证据显示经董事会批准成为本社股东。故谢秀英认为其属原始股东应获得10股自然配股缺乏事实依据，法院不予支持。谢秀英认为其于1997年4月22日就实施了结扎手术，因此福利待遇应从2011年4月23日开始计算。谢秀英并不属于自然配股的人员，其股东资格应从案涉决定书决定之日起开始计算，故谢秀英认为从2011年4月23日开始计算至2016年1月23日关于庄边经济社集体经济组织成员待遇共计277120元，并从其应得待遇之日起按银行同期贷款利率支付经济损失缺乏事实和法律依据，法院不予支持。谢秀英存在违反计划生育超生行为，且该行为已被相关行政部门要求缴纳社会抚养费。为此狮山镇政府在作出案涉决定书时备注载明“遇法律法规规章和依法制定的村规民约对谢秀英因违反计划生育规定涉及的股份分红和其他集体福利待遇作出限制的，执行相关规定”。但庄边经济社《2015年章程》规定：“享受待遇时间为缴清社会抚养费后，7年内为处罚期；未缴清社会抚养费的不纳入处罚期计算，但从发生违法之日起停止违计对象股份分红，直至缴清社会抚养费后7年，再恢复其股份分红及福利待遇。”而《广东省人口与计划生育条例》第四十条第二款的规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”由此可见该章程中对超生人员停止分红的时间与《广东省人口与计划生育条例》约定的停止分红时间相悖，故该条款应属无效，谢秀英享受权益时间应从决定作出之日起7年后享受集体经济组织成员同等待遇。狮山镇政府作出案涉决定第一项载明“权益起始时间自本决定作出之日起计算”不当，为避免当事人诉累，对决定不予撤销，但予以指正。最后关于谢秀英主张要求“改判被告确认原告属第三人的集体经济组织成员，且原告自2004年4月1日零时零分零秒第三人固化股权时起便享有第三人集体经济组织章程内相应的股权权益”、“改判被告确认原告自2004年4月1日起即拥有第三人的10股自然配股，并责令第三人向原告发放股权证”，因人民法院审理行政案件是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查的司法行为，不能直接代替行政机关行使行政职权，故对谢秀英上述请求法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回谢秀英的诉讼请求。案件受理费50元，由谢秀英负担。上诉人谢秀英上诉称：一、被上诉人狮山镇政府对谢秀英的行政处理申请拖延一年多后才作出，属明显的不作为。二、谢秀英的妹妹谢秀兰与其情况一样，却得到了无偿配股，明显不公。三、谢秀英的集体经济组织成员权益应从其户口迁回庄边经济社处之日起计算，而不应该按照行政处理决定书作出之日起计算。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人作出的113号《行政处理决定书》的第一项内容，改判确认谢秀英从2004年4月1日起享有相应的股权权益；3.撤销被上诉人作出的113号《行政处理决定书》的第二项内容，改判确认谢秀英从2004年4月1日起拥有庄边经济社的10股自然配股，并责令庄边经济社向谢秀英发放股权证；4.判令被上诉人责令庄边经济社支付从2011年4月22日至2016年1月23日的成员待遇共计277120元及利息损失；5.被上诉人承担本案全部诉讼费用。上诉人庄边经济社上诉称：一、《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》在本案中应不予适用。1.该文件不是南海区人民政府所制定的文件，而是由南海区人民政府办公室、中共佛山市南海区委办公室制定和发布的文件。2.该文件从发布之日2008年11月4日起实施，却对文件实施前的行为及事件进行规范管理，明显违反法不溯及既往的法律原则。二、谢秀英不符合《2004年章程》第十三条关于自然配股的条件，也不符合《2007年章程》第十二条关于购股的条件。其又未在《2015年章程》规定的期限内购股，应视为放弃成员资格及购股资格。且《2015年章程》第十四条第（三）项、第十一条及附件（1）还明确规定不允许谢秀英等户口变动的外嫁女在2015年12月15日至2015年12月31日17时出资购股。三、成员资格与股东资格并非对等的法律概念，113号《行政处理决定书》要求庄边经济社配合出资购股，以3300元购股，出资购股金在日后股权收益中扣除，缺乏事实和法律依据。退一步说，即使谢秀英具备成员资格，但是否持股也应当按照庄边经济社的章程予以确定。由于庄边经济社章程确定谢秀英不具备配股的权利，被上诉人狮山镇政府认定谢秀英有购股权利违法。既然谢秀英未在指定时间内申请出资购股，则其不享有持股资格。而被上诉人要求庄边经济社为其办理出资购股及购股款在日后股权收益中扣除的做法，违背双方的真实意思。再退一步说，即使谢秀英有权利购股，3300元的购股金额适用于特殊优惠人群，根据《2007年章程》的规定，谢秀英属于户籍迁入人员，应以5288.35元/股*10股=52883.5元的价格购股。如果允许超期购股，会引发其他不平等情形出现。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，并撤销113号《行政处理决定书》；2.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人狮山镇政府辩称：一、被上诉人作出的113号《行政处理决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。二、两上诉人要求撤销113号《行政处理决定书》的依据不足。1.《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》是关于户口迁入人员集体经济组织成员资格判断的具有普遍约束力的规范性文件，在本案中应予以适用。因谢秀英的情况涉及不同的政策、法规实施期间，被上诉人根据谢秀英户口变迁的具体情况，综合考虑庄边经济社实际章程执行的情况，要求谢秀英出资购股方可成为股东。并无不当。2.113号《行政处理决定书》属于行政确认，根据法不溯及既往原则，被上诉人所作行政处理决定明确谢秀英的合法权益自决定作出之日起不再受侵害，具有充分的法律依据。3.谢秀英与庄边经济社中关于股份待遇之间的争议属于平等主体之间的争议，不属于被上诉人行政处理的职权范围。谢秀英可在其集体经济组织成员资格确定后，另循其他途径进行解决。综上，被上诉人作出的行政处理决定合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，尚未有证据显示有关计生部门对上诉人谢秀英于1993年10月20日生育郭倩蓝的行为作出社会抚养费征收的决定。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，被上诉人狮山镇政府具有对上诉人谢秀英提出的申请事项作出113号《行政处理决定书》的法定职权。狮山镇政府在收到谢秀英的书面申请后，进行了相关的调查取证，作出本案被诉之《行政处理决定书》并依法送达，且告知了复议或诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。谢秀英主张狮山镇政府时隔一年多才作出《行政处理决定书》，明显迟延履行其法定职责。经查，被诉之113号《行政处理决定书》系狮山镇政府之前作出的《关于谢秀英提出行政处理申请的回复》被（2017）粤0606行初209号《行政判决书》撤销后，按照该判决要求重新作出的处理决定，且作出的时间并未超出判决书规定的六十日，故谢秀英认为113号《行政处理决定书》系超期作出的主张，理据不足，本院不予支持。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是上诉人谢秀英是否具有上诉人庄边经济社的成员资格以及享有股权权益的起始时间如何确定的问题。对于第一个焦点问题，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，谢秀英属户口迁出迁入人员，依照上述规定，应先适用南办发﹝2008﹞59号《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第二条第7点“符合以下条件之一的人员具有农村集体经济组织成员资格……7.曾经转为‘自理粮’，2004年6月30日前‘自转农’户口迁回原村的人员”的规定。经查，谢秀英原属庄边村成员，1985年6月办理了“自理粮”并将户口迁出，1992年11月又回迁至庄边村，户口性质确定为农业户，此后户籍一直保留在庄边村，符合上述规定的成员资格的条件。同时，结合《2004年章程》第七条第二款的规定，谢秀英可通过出资购买拥有股份。狮山镇政府参考《2007年章程》、《2015年章程》的购股标准，确定谢秀英属于庄边经济社成员，享有集体经济组织章程内相应的股权权益，并明确购股金额确定为3300元，并无不当。庄边经济社提出《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》不属于区政府规定，且不能规范该文件施行前的行为，故该文件在本案中不应适用。但《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》系南海区委办、区府办颁布实施的关于户口迁入人员集体经济组织成员资格判断的具有普遍约束力的规范性文件，目的之一就是统一南海区各镇、街处理农村股权纠纷的标准，该文件中涉及的情形也必然包含该文件颁布实施前各种户口迁入人员的情形。狮山镇政府以《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》为依据对谢秀英的成员资格进行判断，并无不当。谢秀英主张与其类似情况的其他人员均取得了无偿配股的资格，庄边经济社也应当为其无偿配股。但谢秀英提出的其他人员具体情形是否与其一致，无从核实，且谢秀英确实是属于户口曾经发生过迁移的人员，其是根据《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》才具有成员资格，不同于庄边经济社可以无偿配股的情形，故谢秀英的该项主张，本院不予支持。对于第二个焦点问题，虽然本院确认谢秀英属于庄边经济社集体经济组织成员，可通过购股取得相应的股权配置，但根据《2015年章程》第十条“……购股价格按原章程的出资购股条款确定，当年出资购买的股份，下一年度才能享受所购置股权数额的股份分红及相应的集体福利。”的规定，谢秀英享受相应股权权益的时间应自其交清购股款后的下一年度开始计算。庄边经济社拒绝为谢秀英办理出资购股手续的，不影响其集体经济组织成员身份的确定和应具有的股权配置，出资购股资金可在日后集体经济收益分配中扣除。由于狮山镇政府未查明章程规定的成员待遇享受时间，直接确认谢秀英自决定书作出之日起享受股权权益显然不当。考虑到及时解决行政纠纷，避免当事人诉累，法院不作撤销被诉的《行政处理决定书》并责令重作的处理。特别需要说明的是，对于超生人员，庄边经济社《2015年章程》第三十一条规定，享受待遇时间为缴清社会抚养费后，7年内为处罚期；而当时有效的《广东省人口与计划生育条例》则规定，对超生人员，有关单位作出处理决定之日起七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。很明显，《2015年章程》中对超生人员停止分红的时间与省条例不一致，故对女性超生股东限制股权权益的时间应按照“男女同权”的原则，在计生部门作出征收决定之日起十四年以下予以确定。本案中，谢秀英属于超生人员，且尚未有证据显示有关计生部门对谢秀英于1993年10月20日生育郭倩蓝的行为作出社会抚养费征收的决定，故谢秀英的股权权益起始的具体时间尚不能最终确定。据此，113号《行政处理决定书》在备注处注明：“遇法律法规规章和依法制定的村规民约对申请人因违反计划生育规定涉及的股份分红和其他集体福利待遇作出限制的，执行相关规定。”并无不当。谢秀英主张，有关计生部门早在1997年就知晓谢秀英存在违反计划生育行为，但直至2010年才作出征收社会抚养费的决定，且未送达，上述征收决定不合法，亦不能以此时间作为计算限制期的起始时间。但作出社会抚养费征收决定的是佛山市南海区人口和计划生育局，上述社会抚养费征收决定是否合法，与本案审查的焦点不具有关联性。狮山镇政府根据现有证据材料，按照当时有效的《广东省人口与计划生育条例》限制谢秀英股份分红和其他集体福利待遇，并无不当。谢秀英的上述主张缺乏法律依据，本院不予支持。综上，上诉人谢秀英、庄边经济社的上诉理由均无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，程序合法，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谢秀英、佛山市南海区狮山镇白沙桥村庄边股份合作经济社各自负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  何丽容审 判 员  黄春英二〇一八年八月十三日法官助理  邓明锋书 记 员  李蕴晖