浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）浙08行初31号 原告吕秋文，女，1969年6月19日出生，汉族，身份证住址浙江省衢州市柯城区，现住浙江省衢州市柯城区。 原告洪国祥，男，1969年12月24日出生，汉族，身份证住址浙江省衢州市柯城区，现住浙江省衢州市柯城区。 两原告共同委托代理人（特别授权代理）姜泉，北京万典律师事务所律师。 被告衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷三路28号。 法定代表人方庆建，区长。 委托代理人（特别授权代理）傅颖，衢州市柯城区人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人（特别授权代理）廖品利，浙江天赞（杭州）律师事务所律师。 被告衢州市综合行政执法局，住所地浙江省衢州市柯城区顺风东路7号。 法定代表人周盛源，局长。 委托代理人（特别授权代理）徐晓琴，衢州市综合行政执法局柯城分局工作人员。 委托代理人（特别授权代理）黄慧珍，浙江无剑律师事务所律师。 第三人衢州市柯城区衢化街道办事处，住所地浙江省衢州市柯城区衢化文昌路63号。 法定代表人徐发珍，主任。 委托代理人（特别授权代理）徐干杭，浙江天口律师事务所律师。 原告吕秋文、洪国祥诉被告衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）、衢州市综合行政执法局、第三人衢州市柯城区衢化街道办事处（以下简称衢化街道办事处）请求撤销行政强制决定一案，于2017年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。案件审理过程中，因原告已就本案被诉行政行为相关的《责令限期拆除决定书》提起行政复议，该行政复议案件处理结果可能影响本案审判，本院于2017年8月16日裁定中止本案的诉讼。相关复议决定作出后，各方均未在法定期限内提起诉讼，本案于2018年1月12日恢复诉讼，并于同日公开开庭审理，原告洪国祥及二原告的委托代理人姜泉，被告柯城区政府副区长杜胜及委托代理人傅颖、廖品利，被告衢州市综合行政执法局副局长徐杰红及委托代理人徐晓琴、黄慧珍，第三人衢州市柯城区衢化街道办事处副主任徐成方及委托代理人徐干杭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 因原告吕秋文、洪国祥搭建的位于衢州市××化街道溪东埂村东南处的五处建筑物经衢州综合行政执法局查明属违法建筑，且属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。柯城区政府在经催告、公告等程序后，于2017年6月30日强制拆除上述建筑物。 原告吕秋文、洪国祥起诉称，被告将原告建筑物进行强制拆除违法，理由：1.被告不具有强制拆除原告建筑物的职权依据；2.衢州综合行政执法局作出衢综行限拆字〔2017〕第1608号责令限期拆除决定书在作出前未经调查确认，未听取原告陈述、申辩，且未向原告送达，程序违法；3.被告强制拆除原告建筑物，拒绝听取原告陈述申辩，拒绝进一步调查了解，也拒绝做笔录；4.原告建筑用地为设施农用地，根据国土资源部、农业部《关于完善设置农用地管理有关问题的通知》的规定，养殖禽舍及养殖场内必要的附属场所用地属于设施农用地，按农用地管理，不需要办理规划许可证。因此原告养猪场不属于违法建设；5.原告建筑物存在多年，属于历史遗留问题，被告称原告建筑物违法，未合理说明也未提供证据，是选择性执法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第三条以及国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》的规定，并不是无证房屋就一定是违法建筑，能补办手续的应当依法补办相关手续，被告草率认定原告房屋属违法建筑违法；6.被告程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定，在原告提起行政复议和诉讼期间，被告不能强制拆除原告建筑物。被告作出《强制拆除决定书》未听取原告陈述和申辩，且相关人员不是被告工作人员，也未出示证件。综上，请求依法判决被告强制拆除原告原养殖场建筑物的行政行为违法。 原告吕秋文、洪国祥为证明其主张，向本院提供了以下证据： 1.强制拆除现场视频、照片，证明两被告共同拆除原告养殖场的基本情况。 2.柯城区宣传部微信公众号内容，证明被告共同拆除原告养殖场并进行报道。 3.拆除后现场照片，证明被告拆除原告养殖场后的情况。 4.衢州市××化街道溪东埂村民委员会《证明》，证明原告系合法养殖，并为建设养殖场支付费用，同时证明村委会和街道办事处同意原告建设养殖场，并按设施农用地管理。 5.柯农〔2009〕32号《关于印发“柯城区发展生态畜牧业专项资金使用管理办法”的通知》，证明被告支持养殖业发展。 6.洪国祥与柴舟宏的电话录音内容，证明被告并未向原告送达《责令限期拆除通知书》。 7.衢府复〔2017〕53号《行政复议决定书》，证明《责令限期拆除决定书》违法，被告对本案未调查清楚，乱作为。 8.洪国祥家照片、洪国祥父母家照片，证明《责令限期拆除决定书》未送达，被告对本案基本事实未调查清楚。 9.生猪养殖保险、检疫、用电手续，证明原告合法养殖多年并办理各种手续。 被告柯城区政府答辩称，1.被告作出强制拆除的行政行为事实清楚、适用法律正确。经衢州综合行政执法局立案调查查明，原告未取得建设工程规划许可证，擅自于2009年开始在衢州市××化街道溪东埂村东南处搭建建筑物，总建筑面积为1279.99平方米。其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款的规定，已构成违法。2017年5月19日，衢州综合行政执法局送达行政处罚告知书，因原告未提出听证申请，也未提出陈述、申辩意见，衢州综合行政执法局于同月23日送达《责令限期拆除决定书》，因原告未在期限内自行拆除违法建筑物，被告于同年6月16日作出《催告书》，经催告，原告逾期仍不履行行政决定且无正当理由，被告于同月21日向原告送达《强制拆除决定书》并张贴强制拆除公告，拆除前已通知承租户，拆除时洪国祥及承租户均到场。在衢州华夏公证处公证下，对该违法建筑内物品搬离清空后依法拆除。2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《浙江省城乡规划条例》第六十六条的规定，柯城区政府作为区级人民政府对违法建筑有强制拆除的权力。3.被告充分保障了原告的陈述、申辩权。在对涉案违法建筑调查直至拆除期间，本案被告及第三人的工作人员均多次与原告沟通，充分听取原告陈述和申辩，并充分解释拆除涉案建筑物的依据，被告提供的证据可以证明是原告拒绝在笔录上签字。4.涉案建筑物经衢州规划局柯城分局核实，属于未经规划部门审批的建筑物，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。根据《中华人民共和国城乡规划法》《浙江省城乡规划条例》，属于违法建筑。村民委员会并非建设建筑物的行政审批机关，原告提交的村委会证明不能证明涉案建筑合法。原告主张其建筑物用于农业生产，按农用地管理，不需要办理规划许可证，混淆了农用地转用审批与建筑物审批手续。涉案建筑既未取得设施农用地审批和临时建筑审批，也未取得产权证书，属于未经批准搭建的违法建筑。且原告已将建筑物出租给他人用于家具生产，用地性质不属于设施农用地。综上，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告柯城区政府向本院提交了以下证据： 1.衢州综合行政执法局现场检查（勘验）笔录及现场照片； 2.衢州综合行政执法局调查（询问）笔录； 3.衢州城乡规划管理配合协作工作联系单； 4.衢州规划局柯城分局柯规函〔2017〕11号《函》； 证据1-4，共同证明涉案建筑物为违法建筑。 5.衢州综合行政执法局柯城分局《关于违法建设情况的报告》，证明衢州市综合行政执法局柯城分局将涉案建筑相关情况报告给柯城区政府； 6.柯城区政府《函》，证明柯城区政府责成衢化街道办事处事处强制拆除涉案建筑； 7.柯城区政府衢柯政催告字〔2017〕第035号《催告书》及送达视频资料，证明《催告书》作出及送达情况； 8.柯城区政府衢柯政强执决字[2017]第040号《强制拆除决定书》及送达视频资料，证明《强制拆除决定书》作出及送达情况； 9.强制拆除公告及照片，证明张贴强制拆除公告的情况； 10.照片，证明听取原告陈述、申辩的情况以及拆除当天原告洪国祥在现场； 11.吕秋文、洪国祥人口信息； 12.吕秋文、洪国祥结婚登记申请书、婚姻状况证明； 证据11-12，共同证明吕秋文、洪国祥系夫妻关系。 被告衢州综合行政执法局答辩称，1.违法建筑的认定部门为城乡规划主管部门，村民委员会无认定权限。原告提交的村民委员会出具的证明无法证明涉案建筑物是否属于违法建筑，衢州规划局柯城分局出具技术鉴定意见认定，该处建筑物未经规划部门审批，且属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。2.衢州综合行政执法局依法进行送达，程序合法。衢州综合行政执法局依法作出《责令限期拆除通知书》并依法予以送达，程序合法。原告提交的录音内容仅有文字稿，未提交原始音频资料，也未注明形成时间、出处，不能证明《责令限期拆除通知书未送达。3.衢州综合行政执法局作为本案被告主体不适格。违法建设的强制拆除决定由政府作出，也由政府组织实施。衢州综合行政执法局作为城乡规划主管部门，依法对原告的违法建设行为予以查处，并非强制拆除的实施主体。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告衢州综合行政执法局向本院提交了以下证据： 1.衢州综合行政执法局衢综行限拆字[2017]1608号《责令限期拆除决定书》； 2.衢州综合行政执法局柯城分局《关于违法建设情况的报告》。 证据1-2，共同证明被诉强制拆除行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。 3.柯城区政府衢柯政强执决字[2017]第040号《强制拆除决定书》； 4.柯城区政府《函》。 证据3-4，共同证明衢州综合行政执法局不是本案适格被告。 第三人衢化街道办事处答辩称，1.衢化街道办事处作为柯城区政府派出机构，根据市、区“三改一拆”工作机制，为区政府责成拆除违法建筑物的具体实施单位。在本案中的诉讼地位是第三人。2.衢化街道办事处系执行柯城区政府的委派强制拆除原告违法建筑物，履行了催告、送达《强制拆除决定书》、公告等程序，在强制拆除前通知了原告洪国祥及承租户，并将违法建筑内的财产全部搬离。3.答辩人听取了原告的陈述、申辩，并解释了相关法律、法规和政策，阐明了强制拆除依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人衢化街道办事处向本院提交了以下证据： 照片十张，证明衢化街道办事处听取了原告的陈述和申辩，拆除当天洪国祥在现场，强制拆除符合法律规定，程序合法。 经庭审质证，原告对被告及第三人提供的证据发表以下质证意见：对柯城区政府提供的证据1的真实性有异议，认为现场检查（勘验）笔录及现场照片没有说明线索来源，没有相应的执法视频记录，也没有针对吕秋文的情况说明，照片只是房屋的照片，无法体现原告不配合的情况。对于照片上见证人李某的见证不予认可，认为是虚假见证；认为柯城区政府提供的证据2询问笔录没有涉及原告对建筑物进行出租的问题，且对原告出租涉案房屋是否合法没有进行解释说明；认为柯城区政府提供的证据3工作联系单是全部打印出来直接盖章的，故对其真实性不予认可；认为柯城区政府提供的证据4、5、6适用法律错误，《浙江省城乡规划条例》是在原告建筑物建设后才实施的，对其合法性不予认可；对柯城区政府提供的证据7、8、9的真实性无异议，对其合法性有异议，认为认定事实不清，适用法律错误。对柯城区政府提供的证据10中证明拆除当天相关情况的照片予以认可，对证明听取了原告陈述和申辩的照片不予认可，认为听取陈述和申辩应当有相应的记录。对柯城区政府提供的证据11、12无异议。原告对衢州综合行政执法局提交的证据1不予认可，认为《责令限期拆除决定书》没有向原告送达。对衢州市综合行政执法局提交的证据2的质证意见与对柯城区政府提交的证据5相同。对衢州综合行政执法局提交的证据3、4不予认可，认为其虽不是作出强制拆除决定的主体，但是强制拆除行为的实施主体。原告对第三人衢化街道办事处提交的证据的质证意见与对柯城区政府提交的证据10的意见一致。 被告柯城区政府发表以下质证意见：对原告提交的证据1、3的真实性无异议，认为被诉拆除行为确实客观存在；对原告提交的证据2的真实性、合法性无异议，认为相关单位确实参与了房屋拆除；认为原告提交的证据4仅能证明村民委员会知悉原告养猪场的建设，无法达到原告所主张的证明目的；对原告提交的证据5的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该文件无法证明原告建筑物的合法性；对原告提交的证据6的证据三性均不予认可，认为无法达到原告的证明目的；对原告提交的证据7的证据三性均予以认可；对原告提交的证据8的证明目的不予认可，认为照片反映的是洪国祥父母家的侧门，而送达是发生在正门；对原告提交的证据9的证据三性均不予认可，认为无法达到原告的证明目的。对衢州综合行政执法局以及第三人衢化街道办事处提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，予以认可。 被告衢州市综合行政执法局的质证意见与柯城区政府一致，并补充：原告提交的证据2不能证明衢州综合行政执法局是强制拆除的实施主体，其工作人员到拆除现场是作为四个平台的工作人员参与保障工作；对原告提交的证据8不予认可，认为照片没有注明拍摄时间，也没有反映出洪国祥父母家大门的情况。对柯城区政府及第三人衢化街道办事处提交的证据均予以认可。 第三人衢化街道办事处同意两被告对原告提交的证据的质证意见，并补充：原告提交的证据7复议决定书中对《责令限期拆除决定书》送达到洪国祥父母家的事实已经作出认定；原告提交的证据6电话录音的内容证明原告已经拿到《责令限期拆除决定书》；原告提交的证据4证明原告清楚建造建筑物要经过审批，但其建设行为没有得到上级部门的批复。对两被告提交的证据均无异议，予以认可。 经审查，本院对原、被告及第三人提交的上述证据综合认证如下： 原告提交的证据1、2、3能够证明本案被诉强制拆除行为存在，本院予以认可。原告提交的证据4无法达到原告的证明目的，本院不予采信。原告提交的证据5、9与本案被诉行政行为的合法性无关，本院不予审查。原告提供的证据7及被告柯城区政府提供的证据1-9，能够反映被诉决定的内容及被诉决定作出过程，包括衢州综合行政执法局的调查情况，衢州综合行政执法局作出《责令限期拆除决定书》及送达情况，被告作出《催告书》和被诉决定及送达情况，强制拆除前的公告情况，本院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以确认。原告提交证据6、8用以证明《责令限期拆除决定书》未向当事人送达，因该证明目的在原告提供的证据6《行政复议决定书》中已有结论，故对原告提交的证据6、8本院不予审查。被告柯城区政府提交的证据10照片能够证明原告洪国祥在房屋拆除当天在拆除现场的事实。被告柯城区政府提交的证据11、12客观真实，能够证明吕秋文、洪国祥系夫妻关系，本院对其证明效力予以确认。本院对被告衢州综合行政执法局提交的证据1的真实性、关联性予以认可，但其合法性衢州市人民政府相关复议决定已有评判，本院对复议决定的结论予以认可。被告衢州市综合行政执法局提交的证据2、3、4与被告柯城区政府提交的证据5、6、8相同，本院对其证据三性的认证不再赘述，其中证据3、4的证明目的与柯城区政府不同，用以证明其不是本案适格被告，本院认为衢州市综合行政执法局提交的证据3、4能够证明柯城区政府作出强制拆除决定并责成衢化街道办事处对涉案建筑予以强制拆除的事实，本院予以认可。 经审理查明，2017年5月13日，衢州综合行政执法局对原告吕秋文搭建的位于衢州市××化街道溪东埂村东南处的建筑物进行现场检查（勘验），初步查明吕秋文未取得建设工程规划许可证，擅自于2009年在上述位置搭建四处砖木结构和一处简易结构建筑，均为一层，总建筑面积1279.99平方米。2017年5月15日，衢州综合行政执法局柯城分局请衢州规划局柯城分局核查确认上述建筑物是否经过规划部门审批同意以及是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。同日，衢州规划局柯城分局回函答复称，吕秋文在衢化街道××东南××学院路××号斜对面）搭建的四处砖木结构和一处简易结构建筑的建设行为未经规划部门审批，依据《浙江省城乡规划条例》第五十九条之规定，该行为属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为。2017年5月19日，衢州综合行政执法局作出衢综行告字[2017]第1607号《告知书》，告知申请人其搭建上述建筑物的行为已构成违法，且属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为，拟对其作出责令限期拆除的决定，并告知相关陈述、申辩以及要求听证的权利。上述《告知书》于作出当日向原告送达。同月23日，衢州综合行政执法局作出衢综行限拆字〔2017〕1608号《责令限期拆除决定书》，责令原告吕秋文自收到限期拆除决定书之日起三日内拆除违法建筑物，并告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。2017年6月5日，被告柯城区政府向第三人衢化街道办事处发函，责成衢化街道办事处对涉案违法建筑依法予以强制拆除，并于同年6月16日作出衢柯政催告字〔2017〕第035号《催告书》，催告吕秋文于该催告书送达之日起三日内自行拆除违法搭建的建筑物，如无正当理由逾期不履行拆除义务的，柯城区政府将依法予以强制拆除，并告知其陈述、申辩的权利。因原告吕秋文逾期仍未拆除，被告柯城区政府于2017年6月21日作出衢柯政强执决字[2017]第040号《强制拆除决定书》，决定于2017年6月23日强制拆除吕秋文擅自在衢××溪东埂村东南处搭建的违法建筑物，请其于2017年6月22日前搬离违法建筑内财物，于强制拆除时到场，同时告知相应申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。该决定书于作出当日向原告送达，并于同日张贴强制拆除公告。同年6月30日，涉案建筑物被强制拆除，拆除时原告洪国祥到场。原告吕秋文、洪国祥不服该强制拆除行为，于2017年7月21日向本院提起行政诉讼，诉请如前。 另查明，因吕秋文不服衢州综合行政执法局作出的衢综行限拆字〔2017〕1608号《责令限期拆除决定书》，于2017年6月20日向衢州市人民政府申请行政复议，请求撤销上述《责令限期拆除决定书》，衢州市人民政府经审理认为上述决定书送达程序违法，于同年9月15日作出衢府复〔2017〕53号《行政复议决定书》，决定确认衢州综合行政执法局作出的《责令限期拆除决定书》（衢综行限拆字〔2017〕1608号）违法。《行政复议决定书》送达后，各方在法定期限内均未对该决定书提起行政诉讼。 本院认为，关于被诉强制拆除行为作出主体的问题，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。可见，柯城区政府作为涉案建筑物所在地县级以上地方人民政府，系被诉强制拆除行为的法定主体。原告以拆除当天衢州综合行政执法局指派工作人员到场为由，主张柯城区政府和衢州综合行政执法局同为本案被诉强制拆除行为的实施主体，与法律规定不符，且与柯城区政府于2017年6月5日发函责成衢化街道办事处对涉案建筑依法予以强制拆除的事实相悖，故原告该主张本院不予采纳，衢州综合行政执法局作为本案被告主体不适格。 关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条之规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，且无法采取改正措施消除影响的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。本案原告吕秋文在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自搭建涉案建筑物的行为违反上述法律规定，依法应当予以拆除。原告主张涉案建筑物用地性质为设施农用地，无需办理规划许可，涉案建筑物系合法建筑，但未提供设施农用地审批手续予以证明，且该主张与涉案建筑物被拆除前原告出租给他人用于家具生产的事实不符，原告上述主张不能成立。原告关于涉案建筑物不属于影响城市规划必须强制拆除情形的主张，缺乏证据证实，且与衢州规划局柯城分局复函中的认定不符，本院不予支持。但是，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条之规定，城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定系县级以上地方人民政府责成有关部门采取强制拆除措施的前置程序。本案中，原告吕秋文在未取得建设工程规划许可证的情况下搭建涉案建筑物，且经衢州规划局柯城分局核实后认定属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为，衢州综合行政执法局虽已作出《责令限期拆除决定书》，但该决定书已因送达程序违法被衢州市人民政府在行政复议程序中确认违法，被告柯城区政府在前置程序违法的情况下，强制拆除涉案建筑物亦属违法。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告吕秋文、洪国祥对衢州市综合行政执法局的起诉。 二、确认衢州市柯城区人民政府强制拆除原告吕秋文、洪国祥搭建的位于浙江省衢州市柯城区衢化街道溪东埂村东南处建筑物的行为违法。 案件受理费50元，由被告衢州市柯城区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  沈 婷 审 判 员  唐海波 人民陪审员  钟海华 二〇一八年二月二日 法官助理何辛 书记员林柯莉