广东省深圳市盐田区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤0308行初287号原告深圳建筑业协会，住所地广东省深圳市福田区红荔路7024号鲁班大厦写字楼23楼，组织机构代码50267596-4。法定代表人李映厚，该单位代理会长。委托代理人刘练，广东联建律师事务所律师。委托代理人钟林清，广东联建律师事务所律师。被告深圳市宝安区城市管理行政执法局，住所地深圳市宝安区新安街道新安二路86号，统一社会信用代码1144030600754900U。法定代表人涂仁胜，该局局长。委托代理人唐嘉禾，该局工作人员。委托代理人李娜，广东中熙律师事务所律师。被告深圳市城市管理局，住所地广东省深圳市福田区莲花街道莲花支路1004号城管大厦，统一社会信用代码11440300007541969A。法定代表人王国宾，该局局长。委托代理人袁希彪，该局工作人员。原告深圳建筑业协会（以下简称原告）因不服被告深圳市宝安区城市管理行政执法局（以下简称被告宝安城管局）行政处罚决定及被告深圳市城市管理局（以下简称被告市城管局）行政复议决定，于2017年2月6日向本院起诉。本院于同日受理后，向两被告送达了起诉状副本和应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年4月25日公开开庭审理了本案，原告委托代理人刘练，被告宝安城管局委托代理人唐嘉禾、李娜，被告市城管局委托代理人袁希彪到庭参加了诉讼。经广东省高级人民法院批准，本案延长审理期限6个月。本案现已审理终结。2016年11月10日，被告宝安城管局作出（2016）深宝监城行罚决字第2004号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），认定原告在临时占用林地手续到期后，逾期占用石岩街道水田村建工基地内林地222395平方米，违反了《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称森林法实施条例）第十七条第二款的规定，根据上述条例第四十三条第二款的规定，决定责令限期三个月恢复原状，对逾期占用的222395平方米林地处以每平方米10元（为人民币，下同）的罚款，共处罚款222.395万元。2017年1月18日，被告市城管局作出深城复决（2017）01号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持了被告宝安城管局作出的上述《行政处罚决定书》。原告诉称，被告宝安城管局的行政处罚决定及被告市城管局的行政复议决定均不能成立，理由如下：一、基本事实。石岩施工企业生产基地是深圳市人民政府（以下简称市政府）收回沙河建工村用地，开展南山建工村保障性住房建设的搬迁安置工程。原告受深圳市住房和建设局（以下简称市住建局）的委托，负责该基地的建设与管理。南山、沙河建工村是市政府于1991年照顾和解决上世纪八十年代初期应邀参加特区建设外驻企业的生产、生活基地，占地40多万平方米，建有各类房屋近30万平方米，入驻企业31家。该用地在2008年12月底到期前，市政府多次召开会议研究解决土地使用期满后对施工企业的安置问题。2007年1月4日，市政府办公厅会议决定收回沙河建工村21.7万平方米土地，把南山建工村留给两村企业建设永久性办公与生活基地，同时在宝安、龙岗选址30-50万平方米临时性生产基地。2007年4月16日，深圳市规划局（以下简称市规划局）给市政府办公厅深规函（2007）678号函中，同意在宝安区××龙××高速与××西北角范围内安排面积30万平方米，作为全市施工企业生产基地临时用地，用地单位为深圳市建设局（以下简称市建设局）。2008年12月5日，市建设局向市国土房产局去函[深建函（2008）545号]，建议根据上述市政府会议精神及深规函（2017）678号选址意见，结合深圳建筑业的规模、发展需求及城市管理要求，应建设相对稳定的宝安石岩、龙岗坪地两个施工企业临时生产基地，建议租赁期限为10年为宜。2009年8月30日，市政府办公厅（426）号会议纪要“原则同意市住建局提出的在石岩、坪地建设两个施工企业生产基地，期限10年，请深圳市规划和国土资源委员会（以下简称市规划国土委）等相关部门按程序办理有关手续。”2009年12月29日，深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局(以下简称市规土委宝安管理局)向市住建局复函（深规土宝函（2009）179号），原则同意市住建局在宝安区××龙××高速与××西北角范围内安排29.07万平方米作为全市施工企业生产基地，期限10年。根据市政府办公厅2010年2月1日（44）号、2010年6月6日（228)号、2011年3月3日（60）号会议纪要，由市规划国土委、市住建局、原告以三方协议的形式于4月中旬完成土地租赁合同的签订工作，土地使用期限为10年，租金按照最低标准收取；由入驻企业缴交，由原告代收代缴租金，项目建设期间不收取租金。2011年11月28日，市规土委宝安管理局（甲方）根据市政府办公厅会议纪要的要求，与市住建局（乙方）和原告（乙方）签订了深地临合字（2011-1624）号、深地临合字（2011-1625)号、深地临合字（2011-1626）号、深地临合字（2011-1627）号《深圳市临时用地合同书》，将该用地租赁给原告作为南山、沙河建工村企业搬迁安置的生产基地，免租金使用期限为3年（2010年11月1日至2013年10月31日）。2010年11月1日，原告根据深城管（2010）267号、265号、269号和2012年9月18日深城管函（2012）739号《关于深圳市施工企业石岩生产基地（一期、二期、三期和石岩补足地块）临时占用林地的批复》意见，向深圳市宝安区绿化委员会办公室(以下简称宝安区绿委办)缴交森林植被恢复费用合计103.02万元，并于2014年12月向被告市城管局申请林地占用延期手续。二、涉案行政处罚事实依据不足。基于上述事实可知，因南山、沙河建工村生产、生活用地于2008年12月期满，市政府在收回沙河建工村土地的同时，同意将南山建工村改造为保障房，作为建工村施工企业的永久性生活基地，同时将宝安石岩的涉案土地作为搬迁安置的临时生产基地。原告是根据市政府办公厅会议纪要的要求，与市规划国土委、市住建局以三方协议的形式签订了临时用地租赁合同，为了不违反法律、行政法规的强制性规定，临时用地合同中约定的使用期限是2年，但事实上根据市政府会议纪要的要求，涉案土地给予施工企业的使用期限是10年，应当可以使用至2023年11月，因此，现在并未超过土地使用期限。原告属于非营利性社会组织，受市住建局的委托，负责该基地的建设与管理，开展该项工作不营利。事实上，该临时地块也是提供给各施工企业实际使用，原告并不是实际使用人，因此，本案行政处罚明显事实根据不足，应当对原告免予行政处罚，并同意继续使用该临时用地。综上所述，原告请求判令：1.撤销被告宝安城管局作出的《行政处罚决定书》；2.撤销被告市城管局作出的《行政复议决定书》；3.两被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交如下证据：1.《行政处罚决定书》，证明被告宝安城管局对原告作出行政处罚决定；2.2007年1月4日市政府办公厅《关于研究南山、沙河建工村和建设全市施工企业生产基地的会议纪要》；3.2007年4月16日市规划局深规函（2007）678号《关于南山沙河建工村企业办公生活基地和建设全市施工企业生产基地问题的函》；4.2008年11月16日市政府办公厅（610）号《关于研究南山建工村改造有关问题的会议纪要》；5.2008年12月5日市建设局深建函（2008）545号《关于加快建设设施工企业生产基地的函》；6.2009年1月5日市建设局深建字（2009）1号《关于南山建工村改造有关问题的请示》；7.2009年8月30日市政府办公厅（426）号《关于研究南山建工村改造项目有关问题的会议纪要》；8.2009年12月29日市规土委宝安管理局深规土宝函（2009）179号关于申请全市施工企业生产基地用地的复函》；9.2010年2月1日市政府办公厅（44）号《关于研究南山建工村改造项目及建设施工企业生产基地有关问题的会议纪要》；10.2010年6月6日市政府办公厅（228）号《关于研究南山建工村改造项目和施工企业生产基地建设有关问题的会议纪要》；11.2010年6月17日市住建局深建字（2010）129号《关于施工企业石岩生产基地现场协调会的情况汇报及有关问题的请示》；12.2011年3月3日市政府办公厅（60）号《关于研究我市施工企业生产基地建设有关问题的会议纪要》；13.2011年11月28日深地临合字（2011-1624）号《深圳市临时用地合同书》；14.2011年11月28日深地临合字（2011-1625）号《深圳市临时用地合同书》；15.2011年11月28日深地临合字（2011-1626）号《深圳市临时用地合同书》；16.2011年11月28日深地临合字（2011-1627）号《深圳市临时用地合同书》；17.2010年11月1日，深城管（2010）267号、268号、269号和2012年9月18日深城管函（2012）739号《关于深圳市施工企业石岩生产基地（一期、二期、三期、石岩补足地块）临时占用林地的批复》、四份《关于缴交森林植被恢复费的通知》及缴款收费票据和支票存根；证据2-17证明原告取得涉案临时用地使用权经过了市政府同意，且没有超过10年使用期限，未逾期占用土地，涉案临时用地是作为深圳市建设施工企业的临时性生产用地使用且原告并不是涉案临时用地实际使用人；18.《行政复议决定书》，证明被告市城管局复议维持了被诉行政处罚决定。被告宝安城管局答辩称，一、被诉行政处罚决定所认定的违法事实清楚，证据确凿。为全面配合国家林业局在全国范围内开展的清理排查非法侵占林地专项行动，根据国家林业局驻广州森林资源督查专员办事处、广东省林业厅、市政府和被告市城管局的督办要求，被告宝安城管局依法对原告临时占用林地逾期不予归还的违法行为进行查处。鉴于违法情形复杂以及占用林地面积较大，故案件由被告宝安城管局行政执法监察大队（以下简称监察大队）直接立案调查。1.因涉案违法行为于2014年10月15日由深圳市公安局森林分局予以刑事立案侦查，被告宝安城管局为了更准确的查清违法事实，于2016年6月3日向深圳市公安局森林分局调取了案卷材料。经查阅，该案经深圳市宝安区人民检察院（以下简称宝安检察院）审查起诉后作出《不起诉决定书》，该决定书中已认定原告存在临时占用林地（涉案面积25.3515公顷）逾期不归还的违法行为，只是鉴于犯罪情节轻微而做出了不起诉决定。2.同年6月13日，被告宝安城管局为进一步查明违法事实，指派了2名执法人员至涉案地点（××街道水田村建工基地）进行现场检查，发现该基地内建有多栋建筑物、堆放了大量建筑施工材料以及铺设了混凝土道路。执法人员对现场进行了拍照取证，并通知原告于6月15日前携带相关材料至被告宝安城管局处接受调查。执法人员于当日对案件进行了立案登记。3.同年6月17日，原告委托两名工作人员前来接受调查询问并提交了与案件相关的资料。7月20日，执法人员再次向原告工作人员进行了调查询问。在两次询问中，原告工作人员均承认原告在临时占用林地的许可期限（2年）届满后没有办理审批手续也未归还占用的林地，刑事侦查案卷材料也确认了前述事实。4.经被告宝安城管局委托鉴定，涉案占用林地面积为253515平方米，其中31120平方米没有被使用破坏，其余面积的林地性质和用途均已被破坏改变，原告具有临时占用林地逾期不归还的违法行为。二、本案行政处罚决定程序合法。1.调查取证程序合法。被告宝安城管局就涉案违法行为进行上述调查或者检查时，均由2名执法人员进行，且执法人员在调查或者检查前向当事人或者有关人员出示了执法证件，进行检查和询问均制作了《现场勘验检查笔录》和《调查询问笔录》，笔录上均有被调查人员和执法人员的签字确认。2.立案程序合法。被告宝安城管局经调查后发现原告确有违法行为且应当接受行政处罚，于是就原告临时占用林地逾期不予归还的违法行为进行了立案登记。3.案件内部审理程序合法。2016年8月25日，因涉案违法行为重大且需要给予较重的行政处罚，因此，执法人员作出拟处罚意见后连同案卷一并交案审部门审核，经审核，决定本案应当经讨论后做出决定。同年8月29日，案件先经监察大队内部集体讨论，后于9月23日再次由被告宝安城管局负责人组织集体讨论，形成了《重大案件集体讨论记录》，符合《林业行政处罚程序规定》第三十一条的规定。4.行政处罚告知程序合法。2016年10月10日，被告宝安城管局依法作出《行政处罚告知书》并向原告直接送达。原告在收到《行政处罚告知书》后，于同年10月11日进行了书面陈述申辩以及提出听证申请。5.行政处罚听证程序合法。被告宝安城管局于2016年10月19日将《行政处罚听证通知书》直接送达原告，同年10月28日举行了听证会并制作了《行政处罚听证笔录》，根据听证笔录的内容制作了《听证报告书》。该程序符合《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第三十一条、第三十二条以及《林业行政处罚程序规定》第三十七条的规定。6.被告宝安城管局作出行处罚决定程序合法。2016年11月10日，被告宝安城管局依法作出《行政处罚决定书》，并于次日直接送达原告。三、被告宝安城管局作出行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。1.被告宝安城管局作出的行政处罚决定法律适用正确。原告临时占用林地逾期不予归还的行为违反了森林法实施条例第十七条第二款的规定，故被告宝安城管局依据该条例第四十三条的规定，对原告作出行政处罚，适用法律正确。2.被告宝安城管局作出的行政处罚量罚适当。根据鉴定意见，涉案林地有31120平方米实际没有使用（林地用途并未改变），故被告宝安城管局依据占用林地面积核算行政罚款时将该部分面积予以扣除，即以222395平方米作为最终的核算依据，另外鉴于原告能积极配合被告宝安城管局查处涉案违法行为，且其违法行为除了造成林地用途改变以外没有造成其他的危害后果，被告宝安城管局行使自由裁量权，在法定量罚幅度范围内，对原告处以非法改变用途林地面积每平方米10元共计2223950元的罚款量罚适当。四、原告认为行政处罚事实依据不足的理由不能成立。1.关于原告主张的并未超过土地使用期限的问题，原告就涉案林地于2010年至2012年先后分四期向被告市城管局申请了临时占用许可，但许可期限已于2014年9月17日到期，期满后未再取得临时占用林地的许可。虽然原告与市规划国土委、市住建局以三方协议的形式签订了《临时用地租赁合同》，但该租赁合同不能替代临时占用林地许可，且前述租赁合同期限也已于2013年10月31日到期；虽然市政府会议纪要确定租赁期限实际为10年（该份关于10年的租赁合同并未签订实施），但会议纪要只是行政机关内部议事的会议记录，其并非法律依据，因此，原告以会议纪要的规定作为其可继续占用涉案林地的的主张不能成立。2.关于原告认为本案行政处罚事实根据不足的问题。原告的性质属社会团体法人，其属于行政处罚法第三条规定的法人范畴，具备接受行政处罚的主体资格。虽然原告自称将涉案林地提供给各施工单位使用且本身不营利，但根据前述法律规定，行政机关进行行政处罚并不以被处罚对象是否营利为前提，另原告是涉案林地临时占用许可的申请人，也是石岩生产基地（涉案林地上）的建设和管理单位，本案是就临时占用林地而逾期不归还的违法行为进行处罚，因此，以原告作为处罚对象符合法律规定，原告提出的其不是涉案林地的实际使用人以及其并不营业而应当免予行政处罚的主张不能成立。综上，被告宝安城管局作出的处罚决定认定违法事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当。原告的诉讼理由不能成立，请求依法驳回原告诉讼请求。被告宝安城管局向本院提交如下证据、依据：1.《国家林业局驻广州专员办关于对严重非法占用林地案件限期整改的函》；2.《深圳市城市管理局关于非法占用林地案件查处整改工作的函》；3.《关于指定查处省林业厅督办我区三宗林业案件的通知》；证据1-3证明案件线索来源于上级督办，案件由被告宝安城管局监察大队具体办理；4.《关于调取深圳市施工企业生产基地项目非法占用农用地案卷资料的函》；5.深圳市宝安区人民检察院深宝检刑不诉（2015）414号《不起诉决定书》；6.不起诉理由说明书；7.深城管（2010）267号-269号、深城管函（2012）739号《临时占用林地的批复》；8.《讯问笔录》（李映厚）三份；9.李映厚身份证；证据4-9证明涉案违法行为曾经深圳市公安局森林分局立案侦查；10.执法人员执法证件；11.《现场勘验（检查）笔录》；12.现场照片；13.《协助调查通知书》；14.《执法监察大队立案登记表》；证据10-14证明涉案林地未恢复原状，案件经执法人员前期调查后进行立案登记；15.《调查询问笔录》（曾令肖、赵越）；16.法人授权委托证明书；17.法定代表人身份证明书；18.社会团体法人登记证书；19.原告组织机构代码证；20.原告委托代理人曾令肖、赵越身份证；证据15-20证明，原告处的副秘书长曾令肖以及在职员工赵越代表原告接受执法人员的调查询问，且赵越承认许可期限届满后没有进行续办手续也未归还占用的林地；21.《关于深圳市石岩建工基地占用林地的情况说明》；22.《深圳市临时用地补充合同书》（4份）；23.《临时建设工程规划许可证》及《临时建设用地规划许可证》（4份）；证据21-23证明原告应被告的调取证据要求，提交了相关材料及主动提交了情况说明，并承认许可期限届满后没有进行续办手续也未归其占用的林地；24.《案件处理审批表》（聘请专业技术人员进行鉴定）；25.《委托专业鉴定检测函》；26.《鉴定意见书》；27.《鉴定意见通知书》；证据24-27证明被告就涉案占用林地面积以及性质、用途是否发生改变委托鉴定机构进行鉴定，并将鉴定意见通知了原告；28.案件处理审批表（呈请执法单位审核决定作出行政处罚）；29.重大行政处罚案件集体讨论会议记录；30.案件处理审批表（呈请区城市管理行政执法局审核决定作出行政处罚）；31.重大案件集体讨论记录；证据28-31共同证明案件调查终结后经集体讨论程序；32.（2016）深宝监城行罚字第2004号《行政处罚告知书》；33.陈述申辩书；34.行政处罚听证申请书；35.授权委托书（申请陈述申辩和听证）及原告和委托代理人主体资料；36.《行政处罚听证通知书》及送达回证；37.行政处罚听证笔录；38.《听证报告书》；证据32-38共同证明被告宝安城管局作出《行政处罚告知书》并直接送达原告，被告宝安城管局根据原告的申请组织听证并制作听证笔录和听证报告；39.《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告宝安城管局依法作出行政处罚决定并直接送达原告；40.《林业行政处罚程序规定》第二十五条；41.行政处罚法第三十七条；证据40、41证明被告宝安城管局调查取证程序合法；42.《林业行政处罚程序规定》第二十四条，证明被告宝安城管局立案程序合法；43.《林业行政处罚程序规定》第三十一条，证明案件集体讨论程序合法；44.行政处罚法第三十一条、第三十二条；45.《林业行政处罚程序规定》第三十七条；证据44、45证明被告宝安城管局行政处罚告知程序、举行听证的程序合法；46.行政处罚法第三十九、第四十条，证明被告宝安城管局作出行政处罚决定程序合法；47.《林业行政处罚程序规定》第六条；48.森林法实施条例第十七条第二款、第四十三条；证据47、48证明被告宝安城管局具有合法行政处罚权，作出的行政处罚适用法律正确、量罚适当。被告市城管局答辩称，一、被告市城管局作出的行政复议决定认定事实清楚。原告不服被告宝安城管局于2016年11月10日作出的《行政处罚决定书》，向被告市城管局申请行政复议，被告市城管局依法受理，并查明了以下事实：1.被告宝安城管局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。2.被告宝安城管局作出的行政处罚决定程序合法。二、原告认为行政处罚决定事实依据不足的理由不能成立，答辩意见与被告宝安城管局的意见一致。三、被告市城管局作出的行政复议决定程序合法、适用法律正确。1.程序合法。被告市城管局在收到原告提交的《行政复议申请书》后，及时将《行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》副本发送被告宝安城管局，被告宝安城管局于规定时间内向被告市城管局提交了书面答复和相关证据材料。被告市城管局书面审查原告和被告宝安城管局提交的证据材料后，经被告市城管局负责人同意，在规定时间内，依法作出了《行政复议决定书》，并直接送达原告，该程序合法。2.适用法律正确。被告市城管局认为，被告宝安城管局作出的行政处罚决定认定违法事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，并无违法或不当，应当予以维持。综上所述，被告市城管局作出的行政复议决定事实认定清楚、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告市城管局向本院提交如下证据：1.《行政复议申请书》；2.《行政复议答复通知书》；3.《行政复议答复书》；4.内部审批文件；5.《行政复议决定书》；6.送达凭证；以上证据证明被告市城管局作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法。经过庭审质证，本院认证如下：原告及两被告提交的证据来源合法，与本案具有关联性，均可以作为认定本案事实的依据。经审理查明，根据国家林业局驻广州森林资源监督专员办事处、广东省林业厅、市政府和被告市城管局的督办要求，被告宝安城管局于2016年6月1日通知监察大队对原告临时占用林地逾期不予归还的违法行为进行查处。2016年6月3日，被告宝安城管局向深圳市公安局森林分局发函，调取深圳市施工企业生产基地项目非法占用农用地案卷资料。同年6月13日，被告宝安城管局经现场勘验调查，发现宝安区石岩街道水田村深圳市石岩建工基地内建有多栋建筑物、堆放了大量建筑施工材料以及铺设了混凝土道路，并通知原告于同年6月15日前携带相关材料至被告宝安城管局处接受调查，并于当日对原告涉嫌逾期占用林地的行为进行立案登记。2016年6月17日，原告2名工作人员前往被告宝安城管局处接受了调查询问并提交了授权委托证明书及《情况说明》等。同年7月20日，执法人员再次向原告工作人员赵越进行了调查询问。在前后两次的询问中，赵越均承认原告在临时占用林地的许可期限（2年）届满后没有继续办理报建手续。受被告宝安城管局委托，国家林业局森林公安司法鉴定中心东营分中心于2016年8月12日出具《物证鉴定书》，认定被占用林地的性质和用途已发生改变；林地内原有植被不复存在，林业种植条件严重破坏，导致其涵养水源、保持水土、净化大气、维护生态平衡等方面的功能基本丧失；涉案逾期占用未归还林地总面积为253515平方米，其中31120平方米林地没有使用。被告宝安城管局于2016年8月15日将鉴定意见告知原告。被告宝安城管局经集体讨论后，于2016年10月10日作出《行政处罚告知书》并直接送达给原告。原告在收到《行政处罚告知书》后，于同年10月11日进行书面陈述申辩以及提出听证申请。被告宝安城管局于同年10月28日举行了听证会。2016年11月10日，被告宝安城管局作出《行政处罚决定书》，认定原告在临时占用林地手续到期后，逾期占用石岩街道水田村建工基地内林地222395平方米，违反森林法实施条例第十七条第二款的规定，依据该条例第四十三条第二款的规定，责令限期三个月恢复原状，并对逾期占用的222395平方米林地处以每平方米10元的罚款，共处罚款人民币222.395万元。同年11月11日，被告宝安城管局将《行政处罚决定书》送达给原告。原告收到该处罚决定书后于2016年12月7日向被告市城管局申请行政复议。被告市城管局经审查后予以受理,于同年12月13日向被告宝安城管局作出《行政复议答复通知书》。被告宝安城管局于同年12月20日作出《行政复议答复书》并提交了作出行政行为的相关证据材料。被告市城管局经审查原告提交的复议申请材料以及被告宝安城管局提交的答复材料，于2017年1月18日作出《行政复议决定书》，维持被告宝安城管局作出的《行政处罚决定书》，并于同年1月26日将《行政复议决定书》直接送达给原告、被告宝安城管局。原告不服，遂向本院提起诉讼。另查，为解决南山、沙河建工村企业办公、生活基地问题和建设全市施工企业生产基地，经市建设局提请，市政府于2007年至2011年期间先后召开多次专题会议，同意在宝安区××龙××高速与××西北角范围内安排建设全市施工企业生产基地，为期限10年的临时用地，由原告组织管理建设。2010年11月1日，被告市城管局作出三份批复，分别同意原告临时占用宝安区石岩街道水田社区国有林地6.6138公顷、6.5673公顷、6.6223公顷建设“深圳市施工企业石岩生产基地一期、二期、三期”项目，临时占用林地期限为2年，期满后，凭规划部门出具的临时建设用地规划许可证续办临时占用林地手续。2011年5月16日，原告取得深规土临许字2011-1-009号、深规土临许字2011-1-010号、深规土临许字2011-1-011号《临时建设用地规划许可证》，三地块分别为深圳市施工企业生产基地一期普通仓库与生活配套临时用地、深圳市施工企业生产基地二期堆场用地、深圳市施工企业生产基地三期生产加工临时用地，使用期均为2年，自2010年11月1日起至2012年10月31日止；2011年9月23日，取得深规土临许字2011-1-028号《临时建设用地规划许可证》，该地块为深圳市施工企业生产基地堆场用地，使用期为2年，自2010年11月1日起至2012年10月31日止；2012年8月31日，原告与市住建局取得深规土临许字临建BA-2012-0001号《临时建设工程规划许可证》，该临时建设工程使用期为2年。经宝安区绿委办于2010年9月20日、2012年3月20日，向原告发出四份通知，要求其缴交临时占用林地产生森林植被恢复费。原告于2010年9月26日、2012年4月19日向宝安区绿委办缴交森林植被恢复费用合计103.02万元。2012年9月18日，被告市城管局作出《关于深圳市施工企业生产基地（石岩补足地块）临时占用林地的批复》，同意原告临时占用宝安区石岩街道水田社区国有林地5.5481公顷，建设“深圳市施工企业生产基地（石岩补足地块）”项目；临时占用林地期限为2年，在此期间不得破坏周边森林资源，不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物；2年期满后，凭规划部门出具的临时建设用地规划许可证续办临时占用林地手续。上述批复期满后，原告没有再次取得相关临时占用林地手续。逾期后仍占用不还，并擅自改变林地用途，建成永久性建筑。2014年10月15日，深圳市公安局森林分局就原告涉嫌占农用地的行为予以刑事立案侦查，该案经宝安检察院审查起诉后，于2015年5月27日作出《不起诉决定书》，该决定书中认定原告存在临时占用林地（涉案面积25.3515公顷）逾期不归还的违法行为，但鉴于犯罪情节轻微而作出不起诉决定。再查，2011年11月28日，市规土委宝安管理局（甲方），与市住建局（乙方）和原告（乙方）签订了四份《深圳市临时用地合同书》，约定将石岩街道用地租赁给原告作为南山、沙河建工村企业搬迁安置的生产基地，使用年限为2年（为建设期），自2010年11月1日至2012年10月31日止；用地期限按10年控制，不包括建设期，租金按照最低标准收取，由原告承担，项目建设期间不收取租金；同时约定乙方在该地块内只允许兴建临时性建筑物，并自本合同签字之日起三个月内向规划国土部门报建。2013年5月17日，市规土委宝安管理局、市住建局、原告签订补充合同书，约定延长使用年限1年（为建设期），从2012年11月1日起，至2013年10月31日止。原告为社会团体法人，受市住建局的委托，负责该基地的建设与管理。本院认为，根据《林业行政处罚程序规定》第八条第一款、《广东省林地保护管理条例》第四条、《深圳市经济特区城市管理综合执法条例》第九条第二项之规定，被告宝安城管局是宝安区林业用地主管部门，有权对辖区内违反林业管理规定的行为进行查处。被告市城管局是法定的复议机关，有权在职权范围内作出行政复议决定。本案的争议焦点是：一、原告是否超过批准的期限使用涉案林地；二、被告宝安城管局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、法律适用是否正确；三、被告市城管局作出的行政复议决定程序是否合法。关于焦点一，原告认为根据市政府会议纪要的要求，涉案土地给予施工企业的使用期限是10年，其并未超过土地使用期限。本院认为，森林法实施条例第十七条规定，需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。临时占用林地的期限不得超过两年，并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物；占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。根据被告市城管局作出的批复，深圳市施工企业石岩生产基地（一期至三期）临时占用林地期限自2010年10月1日至2012年10月31日止；深圳市施工企业生产基地（石岩补足地块）临时占用林地期限自2012年9月18日至2014年9月17日止，期满后原告未再取得临时占用林地的许可。原告提供的《临时用地租赁合同》约定的使用期限2年，从2010年11月1日至2012年10月31日，该合同不能替代法定的临时占用林地许可，且原告提供的市政府会议纪要只是行政机关内部议事的会议记录，并非法律审批文件，不能因此免除原告办理相关法定审批手续的义务，因此原告存在在临时占用林地的许可期限届满后，在没有再次取得许可的情形下而继续占用林地的事实。关于焦点二，森林法实施条例第十七条第二款规定，临时占用林地的期限不得超过两年，并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物；占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。根据以上查明的事实，原告在临时占用林地手续到期后，未再取得临时占用林地的许可手续，仍占用石岩街道水田村建工基地内林地222395平方米，并在该建工基地内建有多栋建筑物、堆放了大量建筑施工材料以及铺设了混凝土道路，违反上述规定，故被告宝安城管局作出行政处罚认定事实清楚、法律适用正确。原告称其属于非营利性社会组织，受市住建局的委托，负责该建工基地的建设与管理，开展该项工作不营利，且该临时地块也是提供给各施工企业实际使用，原告并不是实际使用人，认为本案行政处罚决定事实根据不足。本院认为，根据行政处罚法第三条第一款规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。原告是涉案林地的使用申请人，其是否以营利为目的并不影响对其临时占用林地而逾期不归还违法行为的事实认定，故本院对原告该主张不予支持。在程序方面，被告宝安城管局依法对涉案林地进行现场勘验调查，并依法对原告委托代理人进行询问调查，且委托国家林业局森林公安司法鉴定中心东营分中心就涉案占用林地的面积以及林地的性质、用途是否发生改变进行了鉴定，在处罚前听取了原告的陈述、申辩，并进行了听证，故被告宝安城管局作出的处罚决定程序合法。关于焦点三，被告市城管局在受理原告的复议申请后，向被告宝安城管局发出《行政复议答复通知书》，被告宝安城管局在法定期限内作出《行政复议答复书》并提交了作出行政行为的相关证据材料，被告市城管局经审查原告提交的复议申请材料以及被告宝安城管局提交的答复材料，在法定期限内作出复议决定，该复议程序合法。综上，原告请求撤销涉案《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告深圳建筑业协会的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告深圳建筑业协会负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审 判 长 封  文  智审 判 员 孙    静人民陪审员 袁  小  娟二〇一八年二月五日书 记 员 谢丽微（兼）附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。