海南省第一中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2018）琼96民终98号 上诉人（原审原告、反诉被告）：琼中黎族苗族自治县红毛镇人民政府，住所地琼中县红毛镇。 法定代表人：陈东，该镇镇长。 委托诉讼代理人：王川广，海南金裕律师事务所律师。 上诉人（原审被告、反诉原告）：海南农垦健牧种猪有限公司，住所地海南省海口市海垦路13号绿海大厦12层。 法定代表人：何平松，该公司总经理。 委托诉讼代理人：吕邵双，海南泽田律师事务所律师。 上诉人琼中黎族苗族自治县（以下简称琼中县）红毛镇人民政府与上诉人海南农垦健牧种猪有限公司（以下简称健牧公司）不当得利纠纷一案，双方不服海南省琼中县人民法院(2017)琼9030民初70号民事裁定，均向本院提起上诉。本院于2018年1月15日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 琼中县红毛镇人民政府上诉请求：1.依法撤销海南省琼中县人民法院(2017)琼9030民初70号民事裁定；2.指令琼中县人民法院审理该案。事实和理由：一审裁定认定事实不清，适用法律错误。红毛镇人民政府虽然是行政单位，但并非行使征收土地法定职权的适格单位。红毛镇人民政府与健牧公司签订的《青苗及地上附着物补偿协议书》是基于双方平等主体身份，通过平等自愿协商对补偿价格达成的结果，是民事行为，不是行使行政职权产生的结果。因此，该补偿协议是民事合同而非行政协议，因补偿协议中的补偿价格发生争议属于平等主体之间的民事争议，不属于行政争议。根据民事诉讼法第三条“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法规定”之规定，本案属于人民法院民事诉讼受案范围。一审裁定认定双方之间签订的《青苗及地上附着物补偿协议书》是行政协议而非民事合同，双方发生的争议是行政争议而非民事争议，不属人民法院民事诉讼受案范围，属于认定事实不清，适用法律错误。故请求二审法院查清事实，依法裁定撤销一审裁定，指令一审法院立案审理。 健牧公司辩称：同意琼中县红毛镇人民政府的上诉意见。 健牧公司上诉请求：判决撤销琼中县人民法院（2017）琼9030民初70号民事裁定，支持健牧公司的全部反诉请求，驳回红毛镇人民政府的一审全部诉讼请求。事实与理由：本案的起因是红毛镇人民政府先行撕毁双方于2016年4月12日签订并且已经履行完毕的《青苗及地上附着物补偿协议书》，起诉要求健牧公司退还所谓多付的征地补偿款429700元。既然红毛镇人民政府已经以向法院起诉的方式首先撕毁双方签订的补偿协议，那么本案的争议就不是行政协议履行过程中产生的纠纷，而是一个对实际存在的健牧公司已被红毛镇人民政府拆除的房屋及地上建筑物价值具体应如何认定的纠纷，完全属于民事诉讼的受案范围。健牧公司要求的具体赔偿数额是在琼中县人民法院受理本案后，依据双方当事人的请求，按照法定程序委托第三方评估机构海口汇力远资产评估有限公司作出的评估结论，合法有效，依法应当采信。 琼中县红毛镇人民政府辩称：双方签订的是行政协议，同意一审裁定意见，健牧公司的上诉请求没有事实依据。 琼中县红毛镇人民政府向一审法院起诉请求：判令本诉被告（反诉原告）健牧公司向本诉原告（反诉被告）琼中县红毛镇人民政府返还多给付的征地补偿款人民币429700元。 健牧公司向一审法院提出反诉请求：1.判决撤销本诉被告（反诉原告）健牧公司与本诉原告（反诉被告）琼中县红毛镇人民政府于2016年4月12日签订的《青苗及地上附着物补偿协议书》；2.判决本诉原告（反诉被告）琼中县红毛镇人民政府再向本诉被告（反诉原告）健牧公司支付征地补偿款暂定人民币200万元（具体以法院指定评估机构的评估报告为淮）。 一审法院认为，本案中与健牧公司签订《海南省中线琼中至五指山至乐东高速公路（琼中段）项目征地补偿协议书》的合同主体琼中县红毛镇人民政府是依法拥有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，独立地为自己行使行政职权的行为产生的后果承担相应法律责任的国家行政机关。在行政管理过程中，行政主体琼中县红毛镇人民政府和行政相对人健牧公司的政治地位和社会地位是不平等的。健牧公司作为行政相对人具有服从行政管理的义务，不是民事诉讼中平等、横向的民事主体，而是行政管理中管理与被管理的纵向的行政管理主体。故本案中琼中县红毛镇人民政府与健牧公司签订的《海南省中线琼中至五指山至乐东高速公路（琼中段）项目征地补偿协议书》是行政协议，而不是民事合同。双方的争议也是在履行行政协议过程中发生的。琼中县红毛镇人民政府以上述行政协议约定为诉由提起民事诉讼，请求判令健牧公司向琼中县红毛镇人民政府返还履行行政协议多给付的征地补偿款人民币429700元。健牧公司请求判决撤销其与琼中县红毛镇人民政府签订的《青苗及地上附着物补偿协议书》，琼中县红毛镇人民政府再向健牧公司支付征地补偿款暂定人民币200万元。以上争议均属履行行政协议过程中产生的争议，并非民事争议，不属人民法院民事诉讼受理范围。因此，对琼中县红毛镇人民政府的本诉，以及健牧公司的反诉，均应予以裁定驳回。据此，一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》一百一十九条第一款第四项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下：一、驳回本诉原告（反诉被告）琼中黎族苗族自治县红毛镇人民政府的起诉。二、驳回本诉被告（反诉原告）海南农垦健牧种猪有限公司的反诉。 二审中，当事人没有提交新证据。琼中县红毛镇人民政府认为《青苗及地上附着物补偿协议书》是行政协议，双方发生的争议属于行政争议，否定其上诉请求，请求维持一审裁定。双方均认可海南正理资产评估事务所出具的《资产评估报告书》系《青苗及地上附着物补偿协议书》的组成部分，双方争议的焦点是补偿协议中的补偿范围及补偿标准问题。 本院审理查明：因政府修建中线高速公路需要征用土地及地上建筑物、附着物，2016年4月12日，琼中县红毛镇人民政府与健牧公司签订《青苗及地上附着物补偿协议书》，约定以海南正理资产评估事务所出具的《资产评估报告书》（海南正理评报字【2015】第049号）为依据，对征地补偿范围内健牧公司所有的位于琼中县红毛镇内牙挽健牧猪场的建（构）物及养殖设施设备进行赔偿，合计赔偿健牧公司3277300元。琼中县红毛镇人民政府已将上述赔偿款全部支付完毕。后海南省审计厅对该补偿项目审计认为，海南正理资产评估事务所出具的《资产评估报告书》未按规定评估擅自提高标准和扩大赔付范围，导致琼中县红毛镇人民政府向健牧公司多给付429700元。据此，琼中县红毛镇人民政府提起诉讼要求健牧公司返还多给付的429700元。 本院认为，行政权与司法权最本质的区别在于性质不同，前者是管理权，后者是判断权。行政机关就征收农村土地（含地上附着物）、补偿方式、补偿标准等事项作出决定，是行政机关对当地社会事务的一种管理行为。被征地的农户认为补偿利益分配不公，要求调整补偿标准的，仍属行政机关对当地社会事务实施管理的权限范畴。被征地农户就调整补偿标准问题向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不应当受理。两上诉人之间签订的《青苗及地上附着物补偿协议书》系行政机关琼中县红毛镇人民政府行使行政权力的结果。上诉人琼中县红毛镇人民政府认为双方签订的《青苗及地上附着物补偿协议书》系民事合同而非行政协议，要求撤销一审裁定，但二审中又主张该补偿协议系行政协议，其主张已经否定其上诉请求。上诉人海南农垦健牧种猪有限公司认为《青苗及地上附着物补偿协议书》已经履行完毕，本案的争议不是行政协议履行过程中产生的纠纷，而是一个对实际存在的被拆除房屋及地上建筑物价值应如何认定的纠纷，属于民事诉讼的管辖范围。但是，二审中两上诉人均认可海南正理资产评估事务所出具的《资产评估报告书》系《青苗及地上附着物补偿协议书》的一个组成部分，双方对评估报告中的补偿范围及补偿标准存有争议。虽然补偿协议已经履行完毕，但双方争议的焦点仍是补偿协议中的补偿范围及补偿标准问题。对一项行政权力作出的决定，是否需要调整，以及该如何调整，乃是行政机关行使行政权力的一种延伸，在本质上，仍属于行政权力的范畴。因此，本案诉讼并非民事法律关系争议，不属于人民法院民事诉讼受理范围。 综上所述，上诉人琼中县红毛镇人民政府与上诉人海南农垦健牧种猪有限公司的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，虽然驳回起诉的理由欠妥，但实体处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条、第一百七十五条的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈秀儒 审 判 员 阮慧婷 审 判 员 林 敏 二〇一八年二月六日 法官助理 陈 虹 书 记 员 陈素园 附：本案适用法律条文： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。 第一百七十五条第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。