宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）宁01行初889号原告高保顺，男，1951年11月16日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区银川市金凤区平伏桥十三队741号。委托代理人韩学丹，宁夏北地律师事务所律师（特别授权）。委托代理人赵猛，宁夏颢振律师事务所律师（特别授权）。被告银川市金凤区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区黄河路721号。法定代表人赵会勇，区长。委托代理人杨泽中，该政府法制办主任（特别授权）。委托代理人姜顺义，宁夏新中元律师事务所律师（特别授权）。第三人银川市金凤区满城北街街道平伏桥村村民委员会，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区通达北街与贺兰山路交叉路口。负责人杨利，主任。委托代理人杨秀钦，该村民委员会团支部书记（特别授权）。委托代理人梁兴，银川市丰登镇法律服务所法律服务工作者（特别授权）。原告高保顺与被告银川市金凤区人民政府、第三人银川市金凤区满城北街街道平伏桥村村民委员会土地征收行政补偿一案，于2018年6月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月26日受理后，于2018年7月20日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月12日公开开庭审理了本案。原告高保顺及其委托代理人韩学丹、赵猛，被告银川市金凤区人民政府的法制办主任杨泽中及委托代理人姜顺义，第三人银川市金凤区满城北街街道平伏桥村村民委员会的委托代理人杨秀钦、梁兴到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告高保顺诉称，原告系银川市金凤区平伏桥村村民，多年承包村集体土地进行渔业养殖。2017年，被告建设银川市第四污水处理厂二期拆建项目，欲征收平伏桥村12、13队部分土地。其中原告经营的鱼池亦属于被征收范围，但被告对征地范围内涉及鱼池的补偿方案、补偿依据和补偿标准，从未通过任何途径及形式，对原告等村民进行公示和告知。被告的施工机械进入原告鱼池开始施工后，原告无奈于2018年3月向被告申请信息公开，被告方才向原告出示了《征地补偿安置方案》等材料，原告才得知鱼池的补偿依据和补偿标准。原告认为，被告作为土地征用的实施单位，应当依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《宁夏回族自治区土地管理条例》规定的程序实施拆迁行为，向被拆迁人公示公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。但由于被告的违法行政，剥夺了原告的听证申诉权，严重损害了原告的合法权益。故原告诉至法院，请求依法判令：1、确认被告对平伏桥村鱼池的征收行为违法；2、确认被告与银川市金凤区满城北街街道平伏桥村村民委员会签订的《第四污水处理厂二期扩建项目征地拆迁补偿协议》中涉及鱼池的拆迁补偿内容违法；3、本案诉讼费用由被告承担。后原告当庭撤回第二项诉讼请求。原告为证实自己的主张，向本院提交如下证据：证据一、原告的身份证、《土地承包经营权证》、第三人制作的《第四污水处理厂二期扩建13队征地鱼池补偿表》各一份。证明目的：原告作为被拆迁人，诉讼主体资格合法。证据二、银川市金凤区人民政府信访事项复查委员会办公室银金信复查函[2017]第19号《关于退回祁虹信访事项申请复查的函》、（2018）第2号-答《政府信息答复告知书》、银川市人民政府银政复驳字[2018]3号《驳回行政复议申请决定书》。证明目的：被告经对满城北街街道办事处的答复进行复查后，于2017年11月27日作出复查函，责令满城北街街道办事处对原告补偿事宜重新办理，并责令给予合理补偿。但原告等待了近两个月，满城北街街道办事处并未向原告重新进行合理补偿。随即原告于2018年2月2日向被告提出信息公开申请，并向银川市人民政府提出行政复议申请，答复后于2018年6月21日提起本案诉讼。证据三、宁夏回族自治区国土资源厅、宁夏回族自治区农牧厅宁国土资发[2017]79号《关于进一步加强和规范设施农业用地管理的通知》、宁政发[2015]101号《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》、宁夏回族自治区国土资源厅宁国土资发[2016]10号《关于做好调整后征地补偿标准落实执行工作的通知》。证明目的：1、就鱼塘本身的性质是否属于土地补偿范围，宁国土资发[2017]79号文件第11页中明确，水产养殖池塘属于设施农用地，并非单独的类型。2、宁政发[2015]101号文件中前言部分第一条第三条表述，本文件自2016年1月1日起实施，各市县政府在实施中可适当调整补偿标准，但不得低于自治区公布的新征地补偿标准；新补偿标准以耕地为基础，其它类型如园地、林地、新开水浇地、人工牧草地等土地类型按耕地标准的一定比例补偿。由于鱼塘并不是一种单独的土地类型，而是设施农用地，故不可能单独列明。但最后一句表述，征收宅基地、打谷场按耕地补偿标准执行，鱼塘同样属于设施农用地，显然具有直接的参考价值，应当直接适用宁政发[2015]101号文件中耕地标准进行补偿。被告银川市金凤区人民政府辩称，一、原告称被告未就征地补偿事宜向其公示告知，剥夺其听证申诉权利与事实不符。2016年3月7日，被告发布金凤区预公告[2016]1号《预征地公告》明确表示拟将满城北街街道办事处平伏桥村部分集体土地征收为国有建设用地，并公告征地补偿标准为《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》（宁政发[2015]101号）和《银川市人民政府关于印发银川市征收集体土地房屋及拆迁安置补偿办法的通知》（银政发[2010]240号）。同时也明确提出被征地集体组织和农户对此安置方案有申请听证的权利。2016年3月28日，被告出具[2016]17号《听证告知书》书面告知平伏桥村有要求听证的权利。2016年7月12日，满城北街街道办事处平伏桥村村民委员会向被告出具《征用土地听证回执》，表示经其村民、村务会议研究，同意征地补偿标准和安置方案，决定放弃听证。2016年10月19日，涉案征收项目经宁夏回族自治区人民政府审核认定，被告又出具[2016]12号《金凤区人民政府征收土地公告》以及《银川市第四污水处理厂二期扩建项目征地补偿安置方案》，公示征地相关事项及补偿标准。2016年11月17日，被告再次出具银金征补[2016]第010号《征地补偿安置方案公告》，公示补偿标准的同时又再次告知其申请听证的权利。故被告先后三次向原告告知听证权利和征地事宜，确已履行公示和告知义务。原告自2016年3月就已知晓，其自称于2018年3月前并不知晓系与事实不符。二、被告的行政行为依据合法、程序正当。2016年，涉案征地项目确立以来，被告多次以文件形式书面公示告知征地相关事项，且涉案征地项目已经宁夏回族自治区人民政府审核认定，被告的行政行为严格按照依据进行，被征地者的听证权利确已告知，公示义务也已履行，该行政行为无违法之处。针对原告鱼池的补偿事项，金凤区征地拆迁安置工作办公室与满城北街街道办事处平伏桥村村民委员会、满城北街街道办事处签订的《第四污水处理厂二期扩建项目征地拆迁补偿协议》中已写明鱼池及清塘费按每亩1.2万元补偿。这一补偿标准严格依照《银川市人民政府关于印发银川市征收集体土地房屋及拆迁安置补偿办法的通知》（银政发[2010]240号）第八条、第十七条第五款的规定。故被告对原告鱼池的补偿合法合理，无违法之处。综上，被告的行政行为依据合法、程序正当。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告银川市金凤区人民政府为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一：1、金凤区预公告[2016]1号《预征地公告》一份；2、[2016]17号《听证告知书》一份；3、[2016]12号《金凤区人民政府征收土地公告》一份；4、银金征补[2016]第010号《征地补偿安置方案公告》一份。证明目的：1、2016年3月7日，被告发布金凤区预公告[2016]1号《预征地公告》明确表示拟将满城北街街道办事处平伏桥村部分集体土地征收为国有建设用地，对拟征地位置、面积、用途、予以告知，明确征地补偿标准为《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》（宁政发[2015]101号）和《银川市人民政府关于印发银川市征收集体土地房屋及拆迁安置补偿办法的通知》（银政发[2010]240号）相关规定，并告知拟被征地者有申请听证之权利。2、被告先后三次发布公告，公告中均写明涉案征地项目的补偿标准及依据文件，且被告在第一次告知被征地者听证权利后又出具书面告知书，就申请听证权利事项再次进行告知。最后一次发布银金征补[2016]第010号《征地补偿安置方案公告》是第三次告知被征地者申请听证之权利。被告对征地涉及事项与听证权利均已履行公示告知义务，并非未进行公示公告，原告所称与事实不符。证据二、《征用土地听证回执》一份。证明目的：该证据系满城北街街道办事处平伏桥村村民委员会向被告出具，明确表示经其村民、村务会议研究，同意每亩4.5万元的征地补偿标准和安置方案，放弃听证。再次证明被告履行公示告知义务，且原告对补偿标准和听证权利均系知晓。证据三、宁政土批字[2016]226号《自治区人民政府关于银川市2016年第二十八批次城镇建设用地的批复》一份。证明目的：该批复明确表示宁夏回族自治区人民政府同意涉案征地项目，被告的行政征收行为由上级审核认定，且根据相关依据进行，合法合理，并无原告所述违法之处。证据四：1、银政发[2010]240号《银川市人民政府关于印发银川市征收集体土地房屋及拆迁安置补偿办法的通知》一份；2、金征拆安办[2017]2号《第四污水处理厂二期扩建项目征地拆迁补偿协议》一份。证明目的：1、该证据中写明，涉案鱼池的补偿标准为：征收鱼池的土地补偿费为每亩10000元。除此之外，看护房及其他地上附着物（含清塘费）补偿费为每亩2000元，即鱼池及清塘费共计1.2万元进行补偿。2、2017年1月6日，金凤区征地拆迁安置工作办公室与满城北街街道办事处平伏桥村村民委员会、满城北街街道办事处签订征地拆迁补偿协议，协议写明了征收土地位置、面积、补偿依据及相关具体补偿费用。其中第四项第一部分中明确约定了对鱼池的补偿为：鱼池及清塘费补偿按每亩1.2万元补偿，并约定由金凤区征地拆迁安置工作办公室将征地所需款项一次拨付给满城北街街道办事处平伏桥村村民委员会，由其进行具体款项的发放，满城北街街道办事处平伏桥村村民委员会，由其进行具体款项的发放，满城北街街道办事处负责监督款项发放工作。3、征地拆迁补偿协议中对鱼池的补偿标准和所依据之补偿标准完全相符，由此可知被告对原告鱼池的补偿内容并无违法之处，原告所述无事实依据。证据五：1、《第四污水处理厂二期扩建13队征地鱼池补偿表》一份；2、金满信复字[2017]18号《关于平伏桥村13队村民祁红反映征收鱼塘补偿标准低、平伏桥村委会不执行自治区征地补偿标准等问题的信访事项答复意见书》一份。证明目的：1、从该份答复意见书中可知，对于鱼池的土地征收补偿费每亩10000元，需扣除20%村级集体提留，而扣除后每亩则实补8000元。2、从补偿表中可知，对于原告鱼池的征收补偿，扣除集体提留后每亩实补8000元，加之每亩实补2000元的清塘费，完全符合本次征地补偿标准，并无不当之处，原告称对其鱼池的补偿内容违法系无事实依据。3、该答复意见书可以证实案外人祁红作为平伏桥村13队的成员在2017年之前已经知晓拆迁补偿事宜，并认为鱼塘的补偿标准过低，向金凤区信访局进行信访。可以印证被告的征地公告补偿方案已经进行了公示、公告。第三人银川市金凤区满城北街街道平伏桥村村民委员会述称，第三人遵照银川市金凤区人民政府2014年12月29日第21次常务会议纪要，提取预留20%征地补偿款归村集体所有，是为了维护农民前、后征地的公平合理，是政策之行的延续。第三人银川市金凤区满城北街街道平伏桥村村民委员会未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出如下异议：对证据一-1的真实性、合法性、关联性及证据目的均不认可。此份预公告仅是被告自行打印后盖章的一份文件。该份公告是否经内部程序批准签发、被告对预征地公告是否依法公示以及通过何种方式公示没有证据。仅以一份公告本身不能证明其公示程序合法。另外，预公告当中所述的征地补偿标准是宁政发[2015]101号和银政发[2010]240号文件。被告对土地进行管理并实施征收应当知道，鱼塘是在土地上建设的农业基础设施，其性质是土地。最新的土地征收标准就是宁政发[2015]101号文件。如被告有权对土地征收实施两种不同的补偿标准，亦应当在公告中予以明示。有渔池的农民根本不知道自己被适用了银政发[2010]240号文件。对证据一-2的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。被告作为土地征收人，以自已的名义在被征收土地范围内对农民进行公告是基本程序。被告的这份告知书，是将平伏桥村作为被公告人，还是委托平伏桥村向村民发放公告，不得而知。如果只是向平伏桥村发布公告，显然公告对象违反程序。根据《征收土地公告办法》第三条规定，征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告，但该公告并未发放到十三队。如果被告是委托平伏桥村发公告，被委托人的法律后果由委托人承担，被告根本未核实公告是否发布。此公告内容违反《征收土地公告办法》第八条第（二）项的规定，公告中应当包括土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式。被告明知宁政发[2015]101号和银政发[2010]240号文件对土地补偿标准天差地别，但并未告知对鱼塘的补偿是按银政发[2010]240号标准进行补偿。对证据一-3的真实性、合法性、关联性及证据目的均不认可。被告未提出如何公示的证据，此份公告本身并不能证明其公示程序合法。该公告中列明了适用的征收土地补偿依据是宁政发[2015]101号文件，第三项中虽将宁政发[2015]101号和银政发[2010]240号文件列在一起，但结合证据一-4，可以确定银政发[2010]240号文件是适用于地上附着物的房屋拆迁与安置方式，并非对土地，更非是对鱼塘的。对证据一-4的真实性、合法性及关联性无异议，但对证据目的不认可。此份安置方案是被告自行打印后盖章的一份文件，不能证明其公示程序合法。即使该公告有效，那么在公告当中第二项写明“土地补偿标耕地按45000元/亩；青苗补偿费标准1500元/亩，其它标准全部空白。”第五项写明“征地范围内的房屋拆迁标准与安置方式按240号标准执行。”但是被告在实施中却违背了该方案，私自降低了对部分土地的补偿标准。对证据二的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。平伏桥村村委会如果作为被告知人或被公示人显然违法。平伏桥村村委会作为被告的委托人又无实际发布公告的证据，平伏桥村村委会提出放弃听证的回执显然是违法且无效的。即使平伏桥村村委会可以代表村民意见，该回执明确说明同意每亩4.5万元征地补偿标准和安置方案，我村决定放弃听证。说明此时平伏桥村村委会不知道被告违法将鱼塘按每亩8000元补偿。该份听证回执对有鱼塘的农民是无效的。对证据三的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议。该批复仅证明宁夏回族自治区人民政府批准对平伏桥村7.0015公顷集体土地转用为国有建设用地，不能证明被告其它征地程序合法。对证据四-1的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议。根据被告提供的证据一-1、1-3、1-4显示，被告制定的安置方案中，对土地的补偿适用宁政发[2015]101号文件，对地上附着物的补偿适用银政发[2010]240号文件，但被告在执行时违法适用了银政发[2010]240号文件。对证据四-2的真实性、合法性、关联性及证据目的均不认可。被告在未对法定公示对象进行公示、未公示法定内容、未按照制定的补偿方案执行，以及违法执行的补偿内容未告知的情况下，签订的此份拆迁补偿协议，对鱼塘养殖农户不产生法律效力。对证据五-1的真实性、关联性无异议，但对合法性及证据目的不认可。该证据显示，13队仅有包括原告在内的6个鱼塘户，鱼塘属于土地补偿，应适用宁政发[2015]101号文件标准补偿。对证据五-2的真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的均不认可。金凤区满城北街街道办事处违法对原告反映事宜作出答复后，原告向被告的复查委员会提出了复查申请。被告经复查后，于2017年11月27日作出复查函，责令满城北街街道办事处对原告的补偿事宜重新办理，并责令重新给予合理补偿。但原告等待了一个月，满城北街街道办事处并未向原告重新进行合理补偿。原告即于2018年2月2日向被告提出信息公开申请，并向银川市人民政府提出行政复议申请，答复后于2018年6月21日提起本案诉讼。被告对原告提交证据一的真实性、合法性无异议，对原告的主体资格无异议。鱼塘的面积应以实际丈量的面积为准。对证据二的真实性、合法性无异议，但对其关联性及证明目的有异议。对证据三的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的不认可。正是由于该文件没有涉及到鱼塘土地的处理，所以被告才适用银政发[2010]240号文件对鱼塘进行补偿。第三人银川市金凤区满城北街街道平伏桥村村民委员会对原告提交的证据一认为《土地承包经营权证》中不包含鱼池，面积及承包日期有涂改的地方，对原告的主体资格无异议。对证据二的真实性、合法性无异议，但对其关联性及证明目的有异议。认为满城北街街道办事处没有权利对原告进行补偿。对证据三的质证意见与被告一致。第三人银川市金凤区满城北街街道平伏桥村村民委员会对被告提交的证据无异议。对证据二补充质证意见：第三人是受被告的委托对公示及听证的内容进行了张贴及公示，之后向被告出具了上述意见。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一、二内容真实合法，与本案有关联性，本院予以采信。对证据三的真实性、合法性认可，但对其关联性及证明目的，本院不予采信。被告提交的证据一、二、三来源真实合法，与本案有关联性，本院予以采信。对证据四、五的真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予采信。经审理查明，原告高保顺系银川市金凤区平伏桥村村民，其承包该村集体土地进行鱼池养殖。2016年10月10日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政土批字[2016]226号《自治区人民政府关于银川市2016年第二十八批次城镇建设用地的批复》，同意将金凤区满城北街街道办事处平伏桥村集体土地7.0015公顷转用、征收为国有建设用地，作为城镇建设用地。2016年3月7日，被告发布金凤区预公告[2016]1号《预征地公告》，载明拟征地规划用途为：银川市第四污水处理厂二期扩建项目。征地的补偿标准为：执行《中华人民共和国土地管理法》、《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》（宁政发[2015]101号）和《银川市人民政府关于印发银川市征收集体土地房屋及拆迁安置补偿办法的通知》（银政发[2010]240号）有关规定。并告知被征地农村集体经济组织和农户对拟征地项目的补偿标准和安置方案有申请听证的权利。原告经营的鱼池在该预征收范围内。2016年3月28日，被告向满城北街街道办事处平伏桥村下发[2016]17号《听证告知书》，告知对涉案项目补偿安置方案有要求举行听证的权利。2016年7月12日，第三人银川市金凤区满城北街街道平伏桥村村民委员会向被告出具《征用土地听证回执》，称经我村村民同意、村务会议研究，同意每亩4.5万元的征地补偿标准和安置方案，我村决定放弃听证。2016年10月29日，被告发布[2016]012号《金凤区人民政府征收土地公告》，公告征地补偿标准执行《中华人民共和国土地管理法》、《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》（宁政发[2015]101号）和《银川市人民政府关于印发银川市征收集体土地房屋及拆迁安置补偿办法的通知》（银政发[2010]240号）有关规定。2016年11月17日，被告发布银金征补[2016]第010号《征地补偿安置方案公告》，公告：土地补偿安置标准按照宁政发[2015]101号文件执行。征地范围内房屋拆迁补偿标准与安置方式按银川市人民政府银政发[2010]240号执行。2017年1月6日，金凤区征地拆迁安置工作办公室与第三人、满城北街街道办事处签订金征拆安办[2017]2号《第四污水处理厂二期扩建项目征地拆迁补偿协议》，载明补偿依据为《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》（宁政发[2015]101号）和《银川市人民政府关于印发银川市征收集体土地房屋及拆迁安置补偿办法的通知》（银政发[2010]240号）文件规定。土地每亩综合补偿4.5万元，鱼池及清塘费补偿，按每亩1.2万元补偿。原告认为被告的征收行为违法，故诉至本院，请求判如所请。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……”。被告银川市金凤区人民政府具有组织实施征收涉案土地的法定职责。本案争议的焦点为被告征收涉案土地的程序是否合法以及征收原告高保顺的鱼池所适用的补偿标准是否正确。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……”。本案中，被告就包括涉案土地在内的拟征收土地发布了《预征地公告》，向被征收人告知了拟征地位置、面积、用地补偿标准等，并告知被征收人对征地补偿标准和安置方案有申请听证的权利。后被告向第三人银川市金凤区满城北街街道平伏桥村村民委员会发出《听证告知书》，征求涉案农村集体经济组织和农户的意见。在涉案集体土地经宁夏回族自治区人民政府宁政土批字[2016]226号《自治区人民政府关于银川市2016年第二十八批次城镇建设用地的批复》批复同意征收为国有建设用地后，被告发布了《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》，并与第三人就征收涉案土地及地上附着物补偿事宜签订了《第四污水处理厂二期扩建项目征地拆迁补偿协议》。故被告征收涉案土地的程序符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定。根据《征收土地公告办法》第十五条第一项：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”的规定，原告如认为被告未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案征收其鱼池，应当向相关政府申请协调或裁决，本案不作处理。综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告高保顺的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高保顺负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长  高凤梅审判员  刘煜姗审判员  宁 丽二〇一九年二月十八日书记员  段思琦附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。