四川省乐山市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)川11行终101号上诉人（原审原告）：邓开华，男，1960年6月28日出生，住四川省乐山市五通桥区。委托代理人：贾振华，北京京平律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：程德凤，女，1966年8月20日出生，住四川省乐山市五通桥区。上诉人（原审第三人）：邓巧，女，1990年8月1日出生，住四川省乐山市五通桥区。被上诉人（原审被告）:乐山市国土资源局五通桥区分局，住所地四川省乐山市五通桥区竹根镇中心路328号，统一社会信用代码1151101200856250XU。法定代表人：吴智敏，局长。委托代理人：杨野平，四川追求律师事务所律师。委托代理人：曹莉，四川追求律师事务所律师。上诉人邓开华、程德凤、邓巧因与被上诉人乐山市国土资源局五通桥区分局（以下简称五通国土分局）土地行政协议一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2017）川1102行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年6月4日立案后，依法组成合议庭，于同年7月12日公开开庭进行了审理。上诉人邓开华及其委托代理人贾振华，上诉人程德凤、邓巧，被上诉人五通国土分局的副局长季容、委托代理人杨野平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2016年12月21日，四川省人民政府作出川府土〔2016〕907号《关于乐山市五通桥区2016年第1批城市建设用地的批复》（以下简称川府土〔2016〕907号批复）载明，同意征收包括乐山市五通桥区×镇×村×组等村组在内45.7183公顷集体土地。2017年2月7日，乐山市五通桥区人民政府作出公告〔2017〕1号《关于五通桥区2016年第1批城市建设用地征收土地的公告》（以下简称《征地公告》），并于同年2月9日予以张贴。同年2月20日，五通国土分局作出公告〔2017〕1号《关于乐山市五通桥区2016年第1批城市建设用地×镇×村征地拆迁补偿安置方案的公告》（以下简称《补偿安置方案公告》），并于同日张贴。同年3月4日，乐山市五通桥区人民政府作出五府土〔2017〕9号《关于实施乐山市五通桥区2016年第1批城市建设用地×镇×村征地拆迁补偿安置方案的批复》（以下简称五府土〔2017〕9号批复），同意五通国土分局作出的乐五国土资〔2017〕35号《关于批准实施乐山市五通桥区2016年第1批城市建设用地×镇×村征地拆迁补偿安置方案的请示》（以下简称乐五国土资〔2017〕35号请示）。邓开华在上述川府土〔2016〕907号征地批复范围内有房屋等建筑物、构筑物。2017年6月18日，邓开华之妻程德凤代其与五通国土分局签订的《五通桥区×镇×村征地拆迁房屋货币化安置协议书》（以下简称《安置协议书》）载明：（一）基本情况。1.邓开华位于×镇×村×组集体土地上的房屋经现场勘量主体房176平方米；附属房面积为24.36平方米，其中：棚房24.36平方米。2.邓开华方登记人口3人，邓开华为户主。（二）相关补偿。1.邓开华方安置人口3人，按照35平方米/人计算共应当安置105平方米，货币安置单价为2200元/平方米，核定住房货币化安置补偿金额231000元。2.货币化安置补助费：基本住房安置面积105平方米，按100元/平方米计算应当补助10500元。3.原房屋拆迁补偿费：（1）砖木瓦房176平方米，按600元/平方米计算应当补偿105600元。（2）附属房棚房24.36平方米，按（50+120）元/平方米计算应当补偿4141.20元。4.地上构筑物及其他附属设施、零星林木补偿25018元。5.原主体房装饰装修补偿：实际装修面积132平方米，按50元/平方米计算应当补偿6600元。6.过渡费：原主体房面积176平方米，按每月6元/平方米计算，从拆除之日起一次性计发6个月，合计6336元。7.搬家费：每户每次搬家费1500元，按两次计发，共计3000元。以上各项五通国土分局应当补偿邓开华户所有费用共计392195元。（三）本协议签订时，邓开华户应将原房屋权证交与五通国土分局，原房屋产权归属五通国土分局，邓开华户应在本协议签订之日起15日内搬迁拆除。随《安置协议书》有附件：地上构筑物及其他附属设施补偿清单表；零星林木补偿表；旧房装饰补偿清单、经营性房屋补偿表；房屋面积勘测丈量图。2017年7月19日，五通国土分局通过五通桥区×镇人民政府在乐山市商业银行的账户将470405元转入署名邓开华的账户。一审另查明，邓开华与程德凤系夫妻关系。2017年6月11日，乐山市公安局五通桥区分局作出乐五公（桥）行罚决字〔2017〕160号《行政处罚决定书》认定，程德凤于同年6月10日在五通桥区×镇×村×组集体土地阻碍拆迁施工队施工。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，决定对程德凤行政拘留9日。一审法院认为，一、关于《安置协议书》是否无效问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”和《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条关于“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”的规定，本案《安置协议书》不属于无效情形，理由如下：首先，五通国土分局具有签订补偿安置协议的职权，具有行政主体资格。虽然根据《四川省实施办法》第四条关于“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。其中，设区的市城市规划区内的土地由市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督。”的规定，原本乐山市五通桥区城市规划区内的土地由乐山市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督，但是乐山市人民政府办公室《关于转发乐山市市辖区规划国土体制调整方案的通知》（乐府办发〔2003〕57号）中载明五通国土分局并非乐山市国土资源局的派出机构，也没有将乐山市五通桥区内的土地调整为乐山市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督，故五通国土分局作为土地行政主管部门，具有在本案集体土地征收补偿过程中，与被征收集体土地上有关权利人签订《安置协议书》的职权。其次，《安置协议书》没有上述法律和司法解释规定的其他无效情形。基于上述理由，《安置协议书》不具有无效情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条关于“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；”的规定，经释明后，邓开华同意将诉讼请求变更为请求撤销《安置协议书》。二、关于《安置协议书》是否应当撤销问题。程德凤与五通国土分局签订《安置协议书》合法有效，无论从行政行为方面还是从民事行为方面都不符合法律规定的撤销条件，故不予撤销。理由如下：首先，案涉土地已经被依法征收且有关征地部门已经发布相关征地和补偿安置公告。五通国土分局与邓开华之妻签订的《安置协议书》涉及的五通桥区×镇×村×组集体土地已经有权批准征收土地的四川省人民政府批准征收，并且之后乐山市五通桥区人民政府发布了《征地公告》，五通国土分局发布了《补偿安置方案公告》，并在《补偿安置方案公告》报经乐山市五通桥区人民政府批准后实施，符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》的相关规定。其次，在案证据不能认定程德凤签订的《安置协议书》系其受到胁迫签订的。虽然乐山市公安局五通桥区分局对程德凤进行了行政拘留，但该行政拘留是基于其阻碍拆迁施工队施工而作出的，并非基于其不签订《安置协议书》而作出的，并且程德凤当庭陈述签订《安置协议书》时是在其家中，没有公安机关人员在场情况下签订的。因此，在现有证据情况下，不能仅以程德凤曾经被行政拘留就认定其签订的《安置协议书》是在受到胁迫，违背真实意思表示情况下签订的。故，对邓开华及第三人程德凤提出《安置协议书》系违背程德凤真实意思表示，系胁迫所签订的主张不予支持。第三，程德凤可以代表家庭户签订《安置协议书》。对于集体土地征收过程中的补偿安置协议的签订，一般涉及对农户安置和对其地上附着物以及青苗等的补偿问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条关于“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”的规定，集体经济组织成员的土地承包经营权是以家庭为单位确定土地承包关系，而农村家庭在集体土地征收中系其承包土地上附着物以及青苗等补偿的对象。同时，根据《四川省实施办法》第四十条第一款第二项关于“征用土地，按下列标准给予补偿：……（二）安置补助费。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。……”的规定，安置补助费的确定与需要安置的农业人口数有关系，也就是与家庭农业人口数有关系。并且根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”的规定，农村村民取得宅基地使用权同样是以户为单位取得，并非户内成员分别取得。因此，基于集体土地征收补偿安置在法律上是以家庭（户）为对象的特殊规定，不能简单以合同法或者物权法中关于共有人单方处分共有财产属于无权代理、无处分权为由否定法律的特殊规定。故，本案邓开华的妻子，即程德凤作为成年的家庭成员，有权以自己的名义代表家庭或者代表邓开华签订《安置协议书》，只要协议没有其他无效或者可撤销情形，就不能否定《安置协议书》的效力。否则将同样会导致邓开华本人也无权单独签订《安置协议书》情形，这不符合法律规定的情形。第四，现有证据不能证明五通国土分局适用的补偿标准明显过低，严重损害邓开华的权利。庭审中，邓开华明确对于涉及补偿的建筑物、构筑物以及青苗面积、数量等没有异议。就邓开华家庭补偿标准而言，对照《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号）和《四川省人民政府关于同意乐山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函〔2012〕98号）等文件规定的补偿安置标准，并不能确定五通国土分局与邓开华之妻签订《安置协议书》中补偿标准存在明显过低情形。同时，因为行政行为具有公定力，一旦作出就具有效力，除非存在重大且明显违法情形，在未被依法撤销之前，不能否定其效力。因此，对于五通国土分局提交的五府土〔2017〕9号批复规定的补偿安置标准，在未经法定程序否定其效力情况下，不能否定其效力。当然，如果今后有权机关依法否定五府土〔2017〕9号批复中关于补偿安置方案的效力，邓开华补偿安置标准被确定低于法定标准后，邓开华可以再行主张权利。也基于此，对于邓开华提出以川府土〔2016〕907号批复经复议后，已经向国务院申请裁决和对五府土〔2017〕9号批复提起复议为由，申请中止案件审理的申请不予支持。综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回邓开华的诉讼请求。案件受理费50元，由邓开华负担。邓开华、程德凤、邓巧向本院提出上诉请求：1.撤销一审判决，发回重审或依法改判；2.本案诉讼费由五通国土分局承担。事实和理由：案涉《安置协议书》应予撤销。1.五通国土分局不具有签订案涉《安置协议书》的职权，系超越职权。根据《四川省(中华人民共和国土地管理法)实施办法》第四条的规定，乐山市五通桥区城市规划区内的土地应由乐山市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督。乐山市人民政府办公室《关于转发乐山市市辖区规划国土体制调整方案的通知》并未将乐山市五通桥区内的土地调整为乐山市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督，乐山市五通桥区内的土地仍应由乐山市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督。因此，五通国土分局在本案集体土地征收补偿过程中，不具有签订案涉《安置协议书》的职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，超越职权，应予撤销。2.案涉《安置协议书》被拆迁房屋的补偿标准严重偏低，明显不当、显失公平，应当撤销。首先，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定:“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(中纪办〔2011〕8号)规定:“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”。本案房屋已纳入了城市规划区，补偿标准应该参照附近国有土地上房屋标准进行补偿，但五通国土分局单方制定的标准仅600元每平方米，尚不足建筑成本，显失公平。另，根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》(国土资发〔2010〕96号)规定，每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高补偿水平。而该协议依据补偿方案的规范性文件绝大多数为2008年制定，早已过期，明显属于标准偏低，应采用新的标准依法补偿。征地补偿标准都是最低要求，是否公平合理，要以实际情况作为判断标准。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定：“三、完善征地补偿和安置制度（十二）完善征地补偿办法。……土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。……”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，属于明显不当，应予撤销；根据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，属于显失公平，应予撤销。3.案涉《安置协议书》是程德凤在受到现实胁迫的情形下所签，并非其真实意思表示，根据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，属于受胁迫，应当撤销。程德凤在2017年6月11日曾被乐山市公安局五通桥区分局行政拘留至同年6月17日午后，程德凤自述称五通国土分局以程德凤如果不签订协议，将再次对其行政拘留为由胁迫程德凤签订案涉《安置协议书》，显属应当撤销情形。被逼胁迫存在举证困难的事实，本案邓开华方已尽到了完全的举证责任，一审提供的处罚决定书(阻止施工)，结合执行时间、签订合同的时间，至今未开释放证的情况，完全可以推定该协议并非其真实意思的表示，程德凤前面还阻止施工，出来就签订了协议，显然是受到现实胁迫的情形下所签，在家中仍然可能受到胁迫。4.根据《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款、《中华人民共和国民法总则》第一百七十一条、《中华人民共和国民法通则》第六十六条的规定，行为人没有代理权以被代理人的名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力。本案中，邓开华系案涉《安置协议书》所涉房屋的所有权人，在其未委托程德凤就该房屋拆迁补偿事宜签订协议的情况下，程德凤以邓开华名义签订该《安置协议书》属无权代理，在邓开华明确表示对案涉协议不予认可情况下，案涉《安置协议书》对邓开华不发生法律效力，法院应当撤销。假设程德凤代签协议属于单方处分案涉房产，也应撤销。假设程德凤代签行为属于共有产权人的处分行为，该单方处分行为依法也属无效。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条规定，共有财产未经其他共有人书面同意不得转让，其转让行为无效；《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第八十九条规定，共同共有人对共有财产享有共同的权利，承担共同的义务。在共同共有关系存续期间，部分共有人擅自处分共有财产的，一般认定无效。同时根据《中华人民共和国物权法》第九十七条的规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，虽然邓开华与程德凤系夫妻关系，但夫妻之间的“日常家事代理权”并不能涵盖本案拆迁补偿协议签订事宜，家事代理仅限于“日常”行为，拆迁及签订拆迁补偿安置协议事项并非“日常”事务，因此在未征得邓开华同意的情况，程德凤无权单独处分，案涉《安置协议书》应当撤销。五通国土分局辩称：1.邓开华、程德凤、邓巧将超越职权和行政行为的主体混淆。在乐山市人民政府乐府办发〔2003〕57号文中载明五通桥区土地的征收都是归五通国土分局管理，没有收归到乐山市国土资源局。五通国土分局的行政主体资格是有效的，邓开华、程德凤、邓巧没有举出任何的事实证明五通国土分局超越法律规定的职权；2.邓开华、程德凤、邓巧称协议明显不当，是基于补偿不当的基础提出的，但五通国土分局的补偿行为没有不当，即便是针对补偿标准不服，也应该通过其他程序来解决；3.程德凤是基于其他问题被公安机关拘留，邓开华、程德凤、邓巧关于被胁迫的理由没有任何事实依据；4.按照《中华人民共和国合同法》的规定，即便是无权代理，则只涉及邓开华、程德凤、邓巧之间的效力问题，不涉及拆迁问题，而且农村拆迁是以户为单位进行征收。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实和采信的证据和一审查明的事实和采信的证据一致，予以确认。本院认为，本案二审争议焦点为案涉《安置协议书》是否应当撤销。一、关于五通国土分局是否具有签订案涉《安置协议书》行政职权的问题。根据《四川省实施办法》第四条的规定，案涉土地本应由乐山市国土资源局统一管理和监督，因乐山市人民政府办公室《关于转发乐山市市辖区规划国土体制调整方案的通知》（乐府办发〔2003〕57号）中表明五通国土分局并非乐山市国土资源局的派出机构，也没有将乐山市五通桥区内的土地调整为乐山市国土资源局统一管理和监督，故五通国土分局作为土地行政主管部门，具有在本案集体土地征收补偿过程中与被征收集体土地上有关权利人签订案涉《安置协议书》的职权，具有行政主体资格。邓开华、程德凤、邓巧提出五通国土分局超越职权，不具有签订案涉《安置协议书》行政职权的理由不能成立。二、关于补偿标准是否严重偏低，明显不当、显失公平，应否撤销的问题。邓开华、程德凤、邓巧对补偿标准和补偿行为不服，称已向四川省人民政府提出行政复议申请、并向国务院申请裁决，但未提交相关有权机关认定补偿标准严重偏低，明显不当、显失公平的证据予以证明；其请求参照附近国有土地上房屋征收补偿标准补偿，因不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的适用条件，不能成立；邓开华、程德凤、邓巧对《安置协议书》涉及补偿的建筑物、构筑物、青苗的面积、数量无异议，其补偿安置标准符合《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号）和《四川省人民政府关于同意乐山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函〔2012〕98号）等文件规定的补偿安置标准，并不存在严重偏低情形，邓开华、程德凤、邓巧的该上诉理由不能成立。三、关于案涉《安置协议书》是否因程德凤受胁迫应予撤销的问题。本案查明签订《安置协议书》的地点是在程德凤家里，在场人员有程德凤和邓巧，并无公安民警在场，邓开华、程德凤、邓巧所举证据不足以证明程德凤因受五通国土分局胁迫而违背真实意思签订《安置协议书》，不符合《中华人民共和国合同法》第五十四条关于因受胁迫违背真实意思可以请求撤销所订合同的规定，该上诉理由不能成立。四、关于程德凤以邓开华名义签订案涉《安置协议书》是否应予撤销的问题。基于农村集体土地征收补偿安置是以家庭（户）为对象的特殊规定，案涉土地家庭承包户主、宅基地使用权户主均是邓开华，程德凤作为该家庭成年成员之一，有权代表户主邓开华，以该家庭承包户户主的名义签订《安置协议书》，程德凤以邓开华名义签订案涉《安置协议书》的行为合法有效，且五通国土分局已按约履行完支付义务。邓开华、程德凤、邓巧上诉提出程德凤代邓开华签订协议应予撤销的理由不能成立。综上所述，案涉《安置协议书》不存在应当撤销的情形，上诉人邓开华、程德凤、邓巧的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费150元，由邓开华、程德凤、邓巧各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  刘 平审 判 员  雷璐娜审 判 员  李亚莉二〇一八年八月二十日法官助理  朱海丽书 记 员  秦伟伦附本案适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。