广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤09行初39号原告：茂名市茂南区公馆镇十万七村上塘第一经济合作社。法定代表人：柏雪芳，社长。原告：茂名市茂南区公馆镇十万七村上塘第二经济合作社。法定代表人：柯亚日，社长。原告：茂名市茂南区公馆镇十万七村上塘第三经济合作社。法定代表人：李均和，社长。原告的共同委托代理人：周怀志，广东诚挚律师事务所律师。被告：茂名市人民政府。法定代表人：许志晖，市长。委托代理人：邱国良，茂名市国土资源局干部。委托代理人：阮传欣，广东海日律师事务所律师。第三人：高州市农业生产资料公司。法定代表人：陈文尚，经理。第三人：张燕翅，女，1979年7月16日出生，汉族，住茂名市茂南区。委托代理人：董志坚，广东前瞻律师事务所律师。原告茂名市茂南区公馆镇十万七村上塘第一经济合作社、茂名市茂南区公馆镇十万七村上塘第二经济合作社、茂名市茂南区公馆镇十万七村上塘第三经济合作社（以下简称上塘村一、二、三社）不服被告茂名市人民政府（以下简称茂名市政府）土地行政登记行为，于2015年9月9日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月7日作出（2015）茂中法行初字第96号行政判决，后经广东省高级人民法院二审，以（2016）粤行终802号行政裁定撤销本院一审判决，发回重审。本院于2017年8月14日重新立案，依法由审判员陈海清担任审判长，与审判员苏海云、代理审判员柯国梁组成合议庭，公开开庭审理了本案。后因工作原因，本案变更由审判员陈海清担任审判长，与审判员叶滢、代理审判员柯国梁组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原告上塘村一、二、三社共同诉称：位于茂名市××公馆镇公馆火车站货场南侧，第三人高州市农业生产资料公司所持的茂国用XX号《国有土地使用证》范围内的土地，自1953年“土改”时起为原告村民所有，1962年“三包四固定”后属原告所有，由原告管理、使用和收益。至今，除了原柳州铁路局曾征收原告原有宅基地外，国家未对本案土地进行过征收行为。近日，原告欲在本案土地上进行建设时，始知本案土地已登记在他人名下。经查，2002年9月，在原告不知情的情况下，被告未办理合法征地手续，仅据第三人高州市农业生产资料公司（以下简称高州农资公司）申请，便将本案土地登记在高州农资公司名下。原告认为，本案土地为原告所有，被告未查清本案土地来源的事实，未履行法定程序，擅自将属原告所有的本案土地登记在第三人高州农资公司名下，违反《中华人民共和国土地管理法》等法律规定，严重侵犯原告合法权益。为保护原告合法权益，特向法院起诉，请求判令：1、撤销茂国用（XX）第XX号《国有土地使用证》；2、本案诉讼费用由被告承担。被告茂名市政府辩称：一、原告起诉撤销的涉案土地使用证作为诉讼标的，已由为生效裁决的效力所羁束。2011年12月26日，茂南区公馆镇荔枝塘村红七岭第三经济合作社作为原告，以茂名市国土资源局作为被告、张燕翅作为第三人起诉至茂南区人民法院，请求撤销本案被诉的茂国用XX号《国有土地使用证》。茂南区人民法院经审理作出（2012）茂南法行初第1号行政判决后，茂名市国土资源局和张燕翅不服上诉至茂名市中级人民法院，茂名市中级人民法院以一审遗漏诉讼主体为由，作出（2012）中法行终字第53号行政裁定，裁定撤销（2012）茂南法行初字第1号行政判决，发回重审。2012年11月16日，茂南区人民法院作出（2012）茂南法行重字第1号行政裁定，裁定驳回起诉。因此，原告在本案中请求撤销的土地证，已受生效茂南区法院（2012）茂南法行重字第1号行政裁定所羁束，应驳回原告起诉。二、原告的起诉已超过法定起诉期限。高州农资公司于2002年9月26日申请土地登记，被告于2002年11月8日向其登记发证，原告在2002年9月26日就已经知道或应当知发证行为，其直至2015年9月9日才向法院提起诉讼，远远超过了6个月的起诉期限。三、高州农资公司原持有的涉案土地使用权已由人民法院裁定归张燕翅所有。高州农资公司因不履行高州市人民法院民事判决义务，高州市人民法院遂裁定将其所有的茂名市公馆火车站货场南侧的房地产（房屋证号：XX、XX、XX、XX；国有土地使用权证号：茂国用（X）第X号、X号）归张燕翅所有，该土地权利人已变更为张燕翅，并非农资公司。被告在重审中补充答辩意见：一、涉案土地的权属来源于竹塘尾生产队的征地，与原告无关。二、并非一套资料两个证，征地面积是3150平方米，但发证的五千多平方米是包含了高州供销社划拨给高州市农业生产资料公司的其他土地的。综上所述，原告的起诉没有依据，恳请法院依法驳回原告的起诉。第三人张燕翅述称：一、茂国用（X）第X号国有土地的使用权归张燕翅事实清楚，土地权属来源合法。张燕翅于2007年1月10依法通过拍卖取得茂名市X火车站X房地产权，其中包括茂国用X号国有土地使用权，已经支付对价，高州市人民法院也于2007年6月15日裁定将该土地使用权移交给第三人。根据《物权法》第28条的规定，第三人已经取得物权，本案土地使用权也已被生效的以（2005）高法执字第63号恢字1号之二民事裁定书裁定所羁束，应当受法律保护。二、原告的起诉没有事实依据，其并不能证明本案发证土地就是原告所主张的土地；原告起诉状中主张一直管理使用收益不符合事实，涉案土地上有很多房产，但大多房产的权属人都是农资公司。第三人在重审中补充陈述意见称：一、上塘三社在2009年10月16日已经向高州法院提出执行异议，其本案的起诉超过法定起诉期限。二、本案有三个主体先后提出撤证，上塘三社向高州法院提出执行异议，茂南区公馆镇荔枝塘红七岭第三经济合作社向茂南区法院提出撤证，本案三原告上塘村一、二、三社向茂名中院提出撤证。3、茂国用X国有土地使用证项下土地上还有一栋房屋登记在高州县供销合作联社名下，房产证号为08××23号，高州县供销合作联社是本案的利害关系人，应当追加其参加诉讼。第三人高州农资公司不作书面答辩。经审理查明：被告茂名市人民政府于2002年11月8日向第三人高州农资公司颁发茂国用（X）第X号《国有土地使用证》。登记的土地坐落于茂名市××镇公馆火车站货场南侧，地号为X，权属性质为国有土地使用权，使用权类型为划拨，土地用途为仓储，四至为东至市物资局化轻公司仓库、南至铁路专线、西至高州市农业生产资料公司用地、北至市物资局化轻公司仓库，面积2009.96平方米。1962年11月21日，原高州县供销社转运站因建设仓库的需要，向茂名市公馆公社十万七大队竹塘尾生产队租用原竹塘尾村旧址土地2155平方米。1965年11月6日，因原高州县供销社转运站为扩大购销业务而申请仓库用地，茂名市城市建设局向高州供销社下发（60）茂城拨字第65012号《同意征购土地通知》，同意其在公馆货运站东南面征购公馆公社十万七大队土地3150平方米。1981年5月27日至28日，原高州县供销社公馆转运站与茂名市公馆公社十万七大队竹塘尾生产队签订了《关于处理租地、征地遗留问题的协议》，向茂名市公馆公社十万七大队竹塘尾生产队征用土地3150平方米（其中包括前述已租用面积2155平方米），并约定了青苗费赔偿及地租补交等内容。1985年4月，原高州县供销社因与高州农资公司分家，遂作出《高州县供销社茂名市公馆转运站资金、房屋分家决议书》，其中将原大肥料农药仓一栋、果菜北运饭堂至南空地（含原转运站饭堂和附屋）分归高州农资公司使用，另还将原公馆转运站账上所列的资金、房屋划分各单位。之后，原高州县供销企业集团公司又于1994年12月28日作出高供办字（1994）19号《关于划拨茂名公馆转运站给市农业生产资料公司的通知》，将坐落在茂名公馆火车站西货场边的首层建筑面积为318平方米的一座三层楼房划归高州农资公司所有。2002年9月26日，高州农资公司向茂名市国土资源局提交前述（60）茂城拨字第65012号《同意征购土地通知》、高供办字（1994）19号《关于划拨茂名公馆转运站给市农业生产资料公司的通知》、征地协议及示意图等材料，申请将土地分割办理两个土地使用权证。经茂名市国土资源局地籍调查，并经茂名市政府审批，于2002年11月8日向高州农资公司颁发茂国用（X）第X号、茂国用（X）第X号两个《国有土地使用证》（以下分别简称X号土地证、X号土地证）。上述两证土地东西相连，其中东面2009.96平方米土地登记在被诉的X号土地证下，西面3214.48平方米土地登记在X号土地证下。后因高州农资公司未履行高州市人民法院（2004）高法民初字第1279号民事判决所确定的义务，高州市人民法院遂于2006年7月6日查封其X号土地证、X号土地证项下的土地及地上房产。经评估、拍卖，上述土地及房产由第三人张燕翅以294000元对价竞得。2007年3月26日，高州市人民法院作出（2005）高法执字第63号恢字1号之二民事裁定，解除查封措施并将上述房产及国有土地使用权归张燕翅所有。2009年10月16日，上塘三社以茂南区公馆镇十万七村委会上塘村的名义向高州市人民法院提出该案执行异议，后又自行撤回异议并获法院准许。2015年9月9日，原告上塘村一、二、三社以公馆火车站货场东边的土地属其集体所有，被告茂名市政府在未查清土地权属来源、未履行法定征收等程序情况下，将原告的土地登记给第三人高州农资公司，损害其合法权益为由，向本院起诉请求撤销01595号土地证。本院经审理后认为，被告发证的土地权属来源只有原高州县供销社公馆转运站与茂名市公馆公社十万七大队竹塘尾生产队签订的《关于处理租地、征地遗留问题的协议》，但被告向高州农资公司颁发的X号、X号土地证的土地权属来源完全一致，且两证项下的土地面积相加共计5224.44平方米，远超出征地面积3150平方米，属发证主要证据不足，程序违法，遂于2016年1月7日作出（2015）茂中法行初字第96号行政判决，撤销被诉发证行为。第三人张燕翅不服提出上诉，广东省高级人民法院审理后认为，本院未对上塘村一、二、三社所提交的1953年土地房产所有权证、关于搬迁上塘村征用住宅基地的函和上塘村迁户名单等材料能否证明其与发证行为有利害关系、是否具备原告主体资格作出审查；且未查明《关于处理租地、征地遗留问题的协议》中所涉地块究竟属X号土地证还是X号土地证、未能充分确定茂名市政府核发X号土地证是否权属来源不清，仅以两证登记的面积超过上述协议载明的征地面积就认定茂名市政府发证行为主要证据不足而撤销发证行为，属认定事实不清，遂于2016年8月29日作出（2016）粤行终802号行政裁定，裁定撤销（2015）茂中法行初字第96号行政判决，发回本院重审。本院认为，根据广东省高级人民法院（2016）粤行终802号行政裁定的审查意见，以及各方当事人在重审时的诉辩意见，本案重审重点围绕上塘村一、二、三社是否具备原告主体资格进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由此可见，权利人只有在与被诉行政行为存在利害关系的前提下，才有资格提起行政诉讼请求司法保护和救济。起诉人是否与被诉行政行为有利害关系、是否具备原告主体资格，是人民法院对被诉行政行为合法性进入实体审查的先决条件。本案中，原告上塘村一、二、三社起诉时向本院提交了1953年土地房产所有证、关于搬迁上塘村征用住宅基地的函及茂名上塘搬迁户主名单，用以证明其在发证范围内享有土地权属。首先，根据《农村人民公社工作条例修正草案》（1962年9月27日实施）第二十一“生产队范围内的土地，都归生产队所有”的规定，人民公社化之后，土地属于集体所有，不再属于私人所有，上塘村一、二、三社以其村民持有的1953年《土地房产所有证》主张其对争议土地的权属，缺乏法律依据。而且，本院现场勘验时，原告在争议地现场并不能指认该《土地房产所有证》记载的白石垌、门口垌地块具体位置，导致无法确认该证下土地包含争议地，阻断了该书证与争议地之间的关联性，据此也不能作为原告主张争议地权属的依据。再者，即便原告因村旧址在公馆火车站货场东边而曾享有土地权属，但根据《关于搬迁上塘村征用住宅基地的函》的内容及搬迁户主名单可知，原上塘村旧址因为公馆火车站货场建成后水浸又无法彻底解决，导致上塘村村民无法生产、生活，原铁道部柳州铁路局为此整体征收了上塘村一二三生产队旧址共30.66亩土地作为货场扩建用地，并协调公馆公社十万七大队划拨旱地50亩作为上塘村一二三生产队81户347人易地建村之用。由此可见，上塘村旧址的土地已整体被征收为国有，原告与土地征收国有后的发证行为没有利害关系。至于原告诉称原柳州铁路局仅征用其住宅基地部分，本案争议地属耕地部分，尚未被征收。对此本院认为，该意见仅系原告单方主张，其并未能提供证据证明本案争议地系征收范围以外的土地，故本院对该主张不予采纳。除了上述三份证据外，原告在重审过程中未能补充提交其他合法有效的凭证来证明其在发证范围内享有土地权属，因此原告起诉时所提交的证据不足以证明其与被诉发证行为有利害关系，不具备本案原告主体资格。对于本案应否追加高州县供销合作联社作为第三人参加诉讼问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，案件第三人应当由利害关系人申请或法院通知的方式参加诉讼。由于本案仅在程序上对上塘村一、二、三社的原告主体资格进行审查，不涉及实体审理问题，并未处分上塘村一、二、三社或其他利害关系人实体权利义务，是否追加高州县供销合作联社作为第三人参加诉讼并不影响案件的处理结果，故本院不再追加其作为第三人。综述，原告上塘村一、二、三社与被诉发证行为没有利害关系，不具备本案原告主体资格，对其起诉，应不予立案；已经立案的，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告茂名市茂南区公馆镇十万七村上塘第一经济合作社、茂名市茂南区公馆镇十万七村上塘第二经济合作社、茂名市茂南区公馆镇十万七村上塘第三经济合作社的起诉。本案属驳回起诉案件，不收取案件受理费。原告已预交的受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  陈海清审 判 员  叶 滢代理审判员  柯国梁二〇一八年二月七日书 记 员  邹君萍吴虹莹