河南省鹤壁市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）豫06行赔初5号原告邵秀琴，女，1956年11月19日生，汉族，住河南省淇县。被告淇县人民政府，住所地河南省淇县人民路**。法定代表人王海涛，该县县长。委托代理人付爱华，该政府工作人员。被告淇县国土资源局，住所地河南省淇县红旗街中段。法定代表人孙锦河，该局局长。委托代理人张胜利，该局工作人员。二被告共同委托代理人蔺琰晰，河南大正永衡律师事务所律师。原告邵秀琴诉被告淇县人民政府（以下简称淇县政府）、淇县国土资源局（以下简称淇县国土局）行政赔偿一案，本院于2016年12月21日作出（2016）豫06行赔初31号行政裁定，邵秀琴不服提起上诉，经二审审理，河南省高级人民法院于2017年11月8日作出（2017）豫行赔终95号行政裁定，撤销（2016）豫06行赔初31号行政裁定，将该案发回本院重审。本院于2018年3月7日立案后，依法组成合议庭，于2018年8月15日公开开庭审理了本案。原告邵秀琴，被告淇县政府的委托代理人付爱华及二被告共同委托代理人蔺琰晰到庭参加诉讼。被告淇县国土局的负责人和相应的工作人员均未出庭应诉。本案现已审理终结。原告邵秀琴诉称，2011年后，被告以土地综合整治为名，陆续把原告7.5亩基本农田抢占，补偿价格极低，并与开发商勾结，用于开发房地产。邵秀琴多次要求淇县政府出示征地手续，淇县政府至今未予答复。土地综合整治是在一定区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以本集体土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治。然而，被告与开发商以暴力手段抢占原告的基本农田，用于商品房开发，兴建了鑫宇城市花园，并对本村之外出售，违反土地利用总体规划，明显改变土地所有权性质。被告的强占土地行为程序严重违法，侵犯了原告的基本农田承包经营权，被告应按原告栽种的农作物和经济作物依法赔偿。故请求：1.依法确认被告对原告7.5亩农用地的土地综合整治行为和抢占实施行为违法；2.依法判令被告按照每亩30万元的赔偿标准进行赔偿；3.依法判决被告支付原告最低生活保障待遇和社会保险待遇。原告邵秀琴向本院提交以下证据：1.1998年9月1日制发的以王树吉为承包户主的承包经营权证书一份，证明其承包耕地4.33亩。2.1999年-2010年被划定的基本农田保护土地图片三张，证明其承包的地块是基本农田。3.由村干部、村民代表签字的证明一份，证明原告的土地是基本农田。4.淇县国土局关于对申请人邵秀琴等5人的答复一份，证明原告的土地曾是基本农田，淇县国土局在2006年经河南省人民政府批准将原告土地所在区域划为一般耕地。5.视频光盘两张，用以证明其承包的土地作物被淇县政府强行铲除的事实。6.国家规定的基本农田保护条例相关规定一份，证明对原告的土地应当按基本农田保护。被告淇县政府答辩称：1.在土地综合整治过程中，淇县政府仅具有指导、引导职能，并未实施具体行政行为。2009年11月2日，河南省土地综合整治工作领导小组办公室关于印发豫土综治办函〔2009〕1号《县级土地综合规划指导意见》和《试点村土地综合整治规划编制指导意见》。2011年6月3日，淇县政府作出淇政土〔2011〕32号《关于申报桥盟街道办事处七里堡等六个村土地综合整治项目的请示》，申请开展桥盟街道办事处七里堡村、吴寨村等六个村土地综合整治项目。2011年8月1日，鹤壁市人民政府作出鹤政土〔2011〕63号《关于淇县桥盟街道办事处七里堡等六个村土地综合整治试点项目规划的批复》，同意批准桥盟街道办事处七里堡村、吴寨村等六个试点村土地综合整治项目规划。依据《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》第15条之规定，国土资源管理部门为土地综合整治的监管主体，淇县政府仅负有指导、引导职能，并未实施具体行政行为。2.邵秀琴要求按照每亩30万元进行赔偿的诉讼请求无事实与法律依据。土地综合整治并未改变涉案土地的性质，仍为集体土地。为合理保护原告的权益，淇县政府参照《河南省人民政府征地区片综合地价》的标准对邵秀琴进行了补偿，在对补偿价格无异议且已领取相关款项的情况下，邵秀琴要求赔偿的诉讼请求无事实与法律依据。3.土邵秀琴要求被征地农民社会保障费用的诉讼请求于法无据。本次诉讼所涉及的项目为土地综合整治，系村集体为改善居住环境而实施的村民自治项目，不存在土地被征收的情况，不存在缴纳失地农民的社会保障费用问题。请求法院驳回邵秀琴的诉讼请求。被告淇县国土局未提交书面答辩状，庭审中口头答辩意见与淇县政府的答辩意见一致。被告淇县政府在举证期间，向本院提交以下证据：1.河南省土地综合整治工作领导小组办公室于2009年11月2日印发的豫土综治办函〔2009〕1号《关于印发和的函》，证明土地综合整治项目不涉及土地征收程序，不改变土地权属性质。2.淇县政府于2011年6月3日印发的淇政土〔2011〕32号《关于申报淇县桥盟街道办事处七里堡等六个村土地综合整治项目的请示》文件，证明淇县政府就该项目向鹤壁市人民政府进行了请示。3.鹤壁市人民政府于2011年8月1日作出的鹤政土〔2011〕63号《关于淇县桥盟街道办事处七里堡等6个村土地综合整治试点项目规划的批复》文件，证明鹤壁市人民政府同意对淇县桥盟街道办事处七里堡等6个村的土地进行综合整治。4.河南省人民政府于2013年1月29日印发的豫政〔2013〕11号《关于调整河南省征地区片综合地价的通知》文件，证明淇县政府参照征地区片综合地价每亩38000元的土地补偿标准进行了补偿。5.邵秀琴之夫王树吉领取补偿款的存折，证明邵秀琴已领取了相关补偿款。6.河南省劳动和社会保障厅、河南省国土资源厅、河南省财政厅于2008年11月26日印发的豫劳社【2008】19号《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》，证明社会保障费用的范围为被征地农民，涉案土地权属未变更，不属于被征收土地，不涉及社会保障问题。被告淇县国土局在举证期间未向本院提交证据。经庭审质证，被告淇县政府、淇县国土局对原告邵秀琴提交的证据提出如下质证意见：对证据1的真实性有异议，邵秀琴未提供其名下的土地承包经营权证书，不能证明其与涉案土地具有行政法上的利害关系；证据2为照片且模糊不清，对真实性有异议；对证据3的真实性无异议，但与本案无关联性；证据4的答复书明确载明邵秀琴等5人提供的桥盟乡基本农田保护区图来源不明，无法辨别原告的土地是否属于保护区图的一部分，并且2006年其5人所述的土地区域已划归为一般农地，而非原告所主张的可以证明为基本农田；未看到证据5光盘中的内容，但政府未实施原告所述的强占行为，不予认可该证据；证据6是国家法律规定，不予质证。原告邵秀琴对被告淇县政府提交的证据提出如下质证意见：对淇县政府提交的证据真实性没有异议，但所有证据与本案无关，不能证明其证明目的。对政府所说的土地性质有异议，土地综合整治与原告的土地没有关联，原告的土地是基本农田，不属于土地综合整治范围。原告被乡政府强制领取了补偿款，不领取就要被拘留。被告淇县国土局对被告淇县政府提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告邵秀琴提交的证据1是真实的，与本案具有关联性，本院作为有效证据予以采信；其提交的证据2，未附文字说明材料及合法来源，不能证明其证明目的，不予采信；证据5，未提交文字说明及制作的方式方法，不具备证据的合法性要件，不作为有效证据采信；证据3、4、6与本案不具有关联性，不作为有效证据采信。被告淇县政府提交的证据1、2、3、5，淇县国土局、邵秀琴未提出异议，该证据具有合法性、真实性，与本案具有关联性，作为有效证据予以采信。证据4证明邵秀琴已按文件规定的标准领取补偿款的事实，本院予以采信。证据6为行政机关文件，来源合法，客观真实，对其证明力，本院予以确认。经审理查明，2009年11月2日，河南省土地综合整治工作领导小组办公室印发豫土综治办函〔2009〕1号《关于印发和的函》，对县级土地综合整治规划编制及试点村土地综合整治规划编制作出指导意见，对基础数据和规划期、编制原则、规划的主要内容、规划的论证和报批及整治规划编制成果等方面进行了规范。2011年6月3日，淇县政府印发淇政土〔2011〕32号《关于申报淇县桥盟街道办事处七里堡等六个村土地综合整治项目的请示》，对淇县桥盟街道办事处七里堡、吴寨村等六个村土地综合整治项目向鹤壁市人民政府进行请示。2011年8月1日，鹤壁市人民政府作出鹤政土〔2011〕63号《关于淇县桥盟街道办事处七里堡等6个村土地综合整治试点项目规划的批复》，同意对淇县桥盟街道办事处七里堡村、吴寨村等6个村的土地进行综合整治。在土地综合整治项目实施过程中，占用了邵秀琴家承包的责任田。淇县桥盟街道办事处将相关补偿款155793元汇入王树吉（邵秀琴之夫）名下的淇县农村信用合作联社存折内。本院认为：一、关于淇县政府、淇县国土局是否具有法定职责问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十一条第一款“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”、第二款“地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地”及国土资源部于2008年8月29日印发的国土资发〔2008〕176号《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》“六明确工作职责，落实共同责任…市、县人民政府及国土资源部门主要负责落实部和省（区、市）的有关政策、规定和标准，落实规划，组织土地整理复垦开发项目管理和权属调整，组织群众对项目的听证，组织项目实施和群众参与，加强专项资金管理，开展绩效评价等工作”的规定，淇县政府、淇县国土局依法具有进行土地综合整治的法定职责。二、关于淇县政府、淇县国土局在土地综合整治行为实施过程中是否合法的问题。依据法律、法规、规章及相关规范性文件的要求，本案中，淇县政府、淇县国土局虽然依据河南省土地综合整治工作领导小组办公室豫土综治办函〔2009〕1号文件，作出了“关于申报淇县桥盟街道办事处七里堡等六个村土地综合整治项目”的请示，并且该土地综合整治项目已经鹤壁市人民政府批准同意实施，但是该土地综合整治项目实施过程中，淇县政府、淇县国土局并未提交其在项目可行性研究或申报阶段“查清拟开展整治区域的土地利用和权属现状、调查了解权利人权属调整意愿、分析统计权属调整的初步意向”的证据；未提交在项目规划设计阶段“结合整治项目规划设计方案、编制土地权属调整方案、协调签订土地权属调整协议”的证据以及在项目实施阶段“改变土地利用现状的行为方面”的合法依据；也未提交其在项目竣工验收阶段“组织落实土地权属调整方案、对新的权属界线进行勘测定界、形成图件并由权利人签字确认、编写土地整治权属调整报告”等方面的证据，故确认淇县政府、淇县国土局土地整治的实施行为违法。三、关于邵秀琴的第二项、第三项诉讼请求是否成立的问题。因土地综合整治项目是指将增减挂钩项目和土地整理复垦开发项目整合，对田、水、路、林、村统筹规划，综合整治的行为，整理复垦开发后的土地所有权性质不变，并非土地征收行为，故本院对邵秀琴按照每亩30万元的赔偿标准进行赔偿的诉讼请求不予审理。至于邵秀琴所请求的支付最低生活保障待遇和社会保险待遇的诉讼请求，因本案不涉及土地征收行为，对此项请求本院亦不予审理。综上，案经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条之规定，判决如下：一、确认淇县人民政府、淇县国土资源局针对邵秀琴承包责任田的土地综合整治实施行为违法；二、驳回原告邵秀琴的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告淇县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  孙长付审判员  窦建文审判员  魏方方二〇一八年八月二十七日书记员  宋玉娇相关法律、司法解释条文一、《中华人民共和国土地管理法》第四十一条国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。