湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)鄂05行终105号上诉人（原审原告）周洋，男，1992年1月19日出生，汉族，户籍所在地:武汉市蔡甸区，居住地:武汉市洪山区。被上诉人（原审被告）宜都市食品药品监督管理局。地址：宜都市陆城街办胜利路**号。法定代表人吕正桥，该局局长。出庭负责人艾常华，该局副局长。委托诉讼代理人李爱华，湖北启方律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）宜都市人民政府。地址：宜都市陆城街办园林大道。法定代表人谭建国，该市人民政府市长。委托诉讼代理人胡公谨，宜都市人民政府法制办公室副主任。一般授权代理。委托诉讼代理人张强，湖北夷洋律师事务所律师。一般授权代理。上诉人周洋因诉被上诉人宜都市食品药品监督管理局（以下简称宜都食药监局）、宜都市人民政府不履行食品、药品监督管理法定职责及行政复议一案，不服宜都市人民法院于2018年6月25日作出的（2018）鄂0581行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月12日立案受理后，依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2018年8月2日公开开庭审理了本案。上诉人周洋，被上诉人宜都食药监局的副局长艾常华及委托诉讼代理人李爱华，被上诉人宜都市人民政府的委托诉讼代理人胡公谨、张强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原判认定，周洋于2017年5月25日向宜都食药监局邮寄《举报投诉信》，其在举报投诉信中称：自己在宜都市清江大药房购买了“雪菊”，而根据自己在卫生部、农业部官网上查询的信息，“雪菊”属于药材，宜都市清江大药房销售“雪菊”的行为违反了食品安全法的规定，要求宜都食药监局依法处理，该举报材料附有雪菊外包装及收款收据照片。宜都食药监局于2017年5月31日收到《举报投诉信》，当即安排有关人员办理。同年6月2日，该局执法人员到宜都市清江大药房进行了现场检查，对药房负责人进行了调查询问，制作了笔录并收集了宜都市清江大药房营业执照、食品流通许可证、武汉至真一品商贸有限公司营业执照及食品经营许可证、亳州国和生物科技有限公司质检报告单、合格证、宜都市清江大药房入库验收单、武汉至真一品商贸有限公司销售（出库复核）单等证据。同日，宜都食药监局作出（2017）第060201号《责令改正通知书》：责令宜都市清江大药房立即停止销售“昆仑雪菊茶”。宜都食药监局还于当日向亳州市谯城区市场监督管理局发出都食药[2017]8号《关于移送亳州市国和食品有限公司生产销售“昆仑雪菊”涉嫌违反相关问题案件线索的函》，将被投诉“昆仑雪菊茶”生产厂家亳州国和食品有限公司涉嫌违法的线索移送至该局。同年7月17日，宜都食药监局对周洋作出《投诉件处理结果告知书》，主要内容为：经调查查明，宜都市清江大药房于2017年2月24日从武汉至真一品商贸有限公司购进2瓶“昆仑雪菊茶”，进货单价为9元/瓶。宜都市清江大药房提供了供货方的营业执照、食品经营许可证复印件、出库单以及收货方的入库验收单等凭证，履行了进货查验义务，且所购进的2瓶“昆仑雪菊茶”已经全部销售，现已责令其改正违法行为，并将案件线索移送至生产单位所在地食品药品监督管理部门调查处理。周洋认为，在没有证据证明宜都市清江大药房履行了进货查验义务的情况下，宜都食药监局仅责令其改正，而不给予行政处罚，缺乏事实依据。周洋于2017年11月21日向原审法院提起行政诉讼，请求法院判令：1、确认被告宜都食药监局不依法履行投诉举报处理的职责违法；2、撤销被告宜都食药监局作出的（2017）第060201号责令改正通知和宜都市人民政府作出的都政行复决字[2017]6号行政复议决定。原判认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款关于“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励”以及《食品药品投诉举报管理办法》（2016年1月12日国家食品药品监督管理总局21号令）第五条关于“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：（一）根据本办法制定本行政区域的食品药品投诉举报管理制度和政策并监督实施；（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息；（三）通报并向上级报告本行政区域的食品药品投诉举报管理工作情况；（四）协调指导同级食品药品投诉举报机构的具体工作”的规定，宜都食药监局是该市食品药品监督管理部门，有调查处理本行政区域的食品药品投诉举报的职责。本案的争议焦点为：1、宜都食药监局接到投诉、举报材料后是否依法履行了职责；2、宜都食药监局作出的责令改正通知是否合法；3、宜都市人民政府作出的复议决定是否合法。关于宜都食药监局是否依法履行了投诉举报处理职责的问题。《食品药品投诉举报管理办法》第九条规定：“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求。”第十九条规定：“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。”第二十条第一款规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。”本案中，宜都食药监局收到周洋的投诉举报材料后，及时指定了专门人员办理，执法人员到被举报人宜都市清江大药房对举报事项进行了调查核实，制作了询问笔录并收集了必要的证据材料，在分析证据、查清事实的情况下，当场对被举报事项作出责令改正通知，并根据属地管辖原则，将案件线索移送至食品生产者所在地的食品药品监督管理部门调查处理。后又以书面形式将查明的事实、法律依据以及处理结果告知周洋，宜都食药监局已经履行了食品安全法以及《食品药品投诉举报管理办法》所规定的义务。关于宜都食药监局作出的责令改正通知是否合法的问题。《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第一款规定：“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明（以下称合格证明文件）”。第一百三十六条规定：“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。”本案中被举报人宜都市清江大药房在采购涉案“昆仑雪菊茶”时，索取了供货方的营业执照、食品经营许可证、出厂合格证明，保存有供货方销售涉案商品出库单以及收货方的涉案商品入库单，作为经营者，其已经尽到了进货查验义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源，可以免予行政处罚。且截至调查时，宜都市清江大药房已将采购的2瓶“昆仑雪菊茶”售出，宜都食药监局已无可能对售出的商品作出没收决定，故被告宜都食药监局根据本案查明的事实和实际情况，依照行政处罚法的规定，对被举报人作出责令改正的行政处理决定，符合法律规定。关于宜都市人民政府作出的复议决定是否合法的问题。从周洋提交的复议申请材料来看，除行政奖励外，其另有两项请求即撤销宜都食药监局作出的投诉件处理结果告知和要求宜都食药监局对其投诉举报重新作出处理。宜都食药监局作出的《投诉件处理结果告知书》，履行的是告知义务，即将已经作出的行政处理决定以书面形式告知周洋，该告知书本身并未设定新的权利义务，也不会对当事人的权利义务产生影响，该行为不属可复议和诉讼的行政行为，但根据其申请书表述的具体内容以及案件的实际情况来看，实质是周洋对投诉举报事项的处理结果不服而申请复议。宜都市人民政府收到周洋提出的复议申请后，出具收执材料清单，发出了书面受理通知，并通知宜都食药监局答复、举证。在行政复议过程中，宜都市人民政府对宜都食药监局的行政处理程序、处理结果以及周洋反映的实质问题进行了审查，制作了行政复议决定书，在文书中对周洋的请求进行了回应，并按照法定程序将法律文书送达周洋，宜都市人民政府的行政复议符合法定程序。综上所述，宜都食药监局对投诉举报作出的处理以及作出的责令改正通知，宜都市人民政府作出的都政行复决字〔2017〕6号行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第一款、第一百一十五条第一款、第一百三十六条，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，并参照《食品药品投诉举报管理办法》第九条、第十九条、第二十条第一款规定判决：驳回原告周洋的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告周洋负担。上诉人周洋不服原审法院的上述判决，向本院提起上诉称：《中华人民共和国食品安全法》第十二条，《食品药品投诉举报管理办法》第三条明确鼓励公民投诉举报违法食品药品。被投诉的药店根据行业知识和经验应该知道涉案商品“雪菊”没有药品许可证违法，宜都食药监局还坚持在答复书、责令改正书中载明药店履行了查验义务，明显与实际情况不符，宜都食药监局的行为明显违法。《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条、《湖北省流通环节食品质量安全监督管理办法》第九条规定，销售者应当按照产品生产批次向供货商索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者供货商签字或者盖章的检验报告复印件；不能提供检验报告或者检验报告复印件的产品，不得销售。宜都食药监局未收集被投诉食品的检验报告，未没收质量不合格的商品和经营者的违法收入属明显不作为。为此，请求二审法院判决：1、确认被上诉人宜都食药监局未依法履行投诉举报管理职责违法；2、撤销被上诉人宜都食药监局作出的《责令改正通知书》；3、撤销被上诉人宜都市人民政府作出的都政行复决字[2017]6号行政复议决定；4、撤销宜都市人民法院作出的（2018）鄂0581号行初1号行政判决；5、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人宜都食药监局辩称：被上诉人依法履行了相关职责，作出的行政行为证据确凿，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，处理正确。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，判处正确。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉、维持原判。被上诉人宜都市人民政府辩称：一、宜都食药监局接到周洋的举报后，及时对被举报单位进行了查处，并作出（2017）第060201号责令改正通知。宜都食药监局已经按照法律规定，及时、全面地履行了法定职责。宜都食药监局认为被举报人宜都市清江大药房尽到了进货查验义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合安全标准，可以免予处罚。宜都食药监局根据违法情节，免予对宜都市清江大药房的行政处罚，符合法律规定。二、宜都市人民政府作出的[2017]6号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不应得到支持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原判所载明的证据材料均已随案移送本院。本院根据本案有效证据所认定的案件基本事实与原判相同外，另查明：一、周洋于2017年5月25日向宜都食药监局邮寄落款时间为2017年6月1日的《举报投诉信》，其举报投诉请求为：1、确认宜都市清江大药房销售“雪菊”违反《中华人民共和国食品安全法》，请求按照《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条的规定赔偿；2、请求对举报事项依法立案查处；3、请按照法律规定的时限以书面文件邮寄告知本人；4、请求对举报人依法给予奖励。二、2017年7月13日，宜都食药监局作出《投诉件处理结果告知书》，其内容除一审认定外，还有“关于您的请求：1、赔偿。您要求按照《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条赔偿的问题，经与经营者协商，经营者同意您退回所购产品后七日内将货款退还给您，若您要求支付您十倍赔偿或损失三倍赔偿金，建议您向食品生产单位要求赔偿。2、奖励。根据宜都市人民政府《关于印发的通知》（都政规[2013]7号）第十一条规定，举报奖励部门应在作出行政处罚决定之日起15个工作日内告知符合本办法奖励条件的举报人申请举报奖励。由于对被投诉人暂无法实施行政处罚，所以对您不予奖励。”周洋对宜都食药监局作出的《投诉件处理结果告知书》不服，于2017年9月8日向宜都市人民政府申请行政复议，请求宜都市人民政府：1、撤销宜都食药监局作出的《投诉件处理结果告知书》；2、责令宜都食药监局重新作出相关投诉举报回复；3、责令宜都食药监局对周洋重新作出奖励。2017年9月19日，宜都市人民政府作出都政行复受通字〔2017〕6号《行政复议申请受理通知书》并送达周洋。同日，宜都市人民政府作出都政复答通字〔2017〕6号《行政复议答复通知书》并送达宜都食药监局。2017年9月27日，宜都食药监局向宜都市人民政府提交《行政复议答复书》及作出行政行为所依据的证据。宜都市人民政府经过审查，于2017年11月14日作出都政行复决字〔2017〕6号《行政复议决定书》，维持宜都食药监局于2017年7月13日作出的《投诉件处理结果告知书》。宜都市人民政府将行政复议决定分别送达周洋和宜都食药监局。三、周洋于2017年11月21日向原审法院提起行政诉讼，其诉讼请求为：1、撤销宜都食药监局作出的《投诉件处理结果告知书》；2、撤销宜都市人民政府作出的都政行复决字[2017]6号行政复议决定；3、责令宜都食药监局对周洋重新作出奖励；4、本案诉讼费用由宜都食药监局、宜都市人民政府承担。2018年1月9日、10日，原审法院分别向宜都食药监局、宜都市人民政府送达起诉状副本、应诉通知书。2018年1月18日，宜都食药监局、宜都市人民政府向原审法院提交答辩状。2018年1月30日，第一次开庭，周洋的诉讼请求未改变。2018年6月19日，第二次开庭，周洋变更诉讼请求为：1.确认宜都食药监局不依法履行投诉举报处理职责违法；2.撤销宜都食药监局作出的（2017）第060201号责令改正通知和宜都市人民政府作出的都政行复决字[2017]6号行政复议决定。本院认为，针对周洋的投诉，涉及多个行政法律关系：一是宜都食药监局对宜都市清江大药房的处理；二是宜都食药监局对周洋的投诉告知；三是行政奖励法律关系。由于宜都食药监局对宜都清江大药房的处理涉及对周洋的奖励，其行政奖励包含在投诉告知中。本案系周洋诉宜都食药监局、宜都市人民政府不履行食品、药品监督管理法定职责及行政复议案件。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。可受理的“新的诉讼请求”是指在保证诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求。人民法院受理新的诉讼请求，应当以不改变诉讼请求的同一性为前提，即前后两个请求的基础不能发生变更，否则，就不能受理，当事人只能另行提起新诉。本案中，周洋将起诉时的撤销宜都食药监局作出的《投诉件处理结果告知书》请求变更为确认违法请求，请求的基础并未发生变更，因而可以在一个诉讼程序内审理新请求，但周洋提出撤销宜都食药监局作出的（2017）第060201号责令改正通知的请求，其请求的基础发生了变更，属于一个新诉。对于周洋提出撤销宜都食药监局作出的（2017）第060201号责令改正通知的请求应另案起诉，不属于本案的审理范围，原审法院将周洋的该请求合并审理不当，本院予以纠正。本案的被诉行政行为是：宜都食药监局是否履行投诉查处的法定职责和宜都市人民政府作出的行政复议决定。本案应审查的范围是：1、宜都市食药监局是否享有投诉举报处理的法定职责。2、宜都市人民政府是否享有行政复议的法定职责。3、宜都食药监局作出的投诉件处理结果告知和宜都市人民政府作出的行政复议决定是否合法，即认定事实是否清楚、证据是否充分，法律法规适用是否正确，程序是否合法。本案的争议焦点是：1、宜都食药监局是否履行了投诉举报处理的法定职责。2、上诉人周洋的诉讼请求是否应得到支持。宜都食药监局享有投诉举报处理的法定职责。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款以及《食品药品投诉举报管理办法》第五条的规定，宜都食药监局是宜都市食品药品的监督管理部门，享有调查处理本行政区域的食品药品投诉举报的法定职责。宜都市人民政府享有行政复议的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，周洋对宜都食药监局的处理不服，选择向宜都食药监局的本级人民政府申请行政复议符合法律规定，宜都市人民政府具有行政复议的法定职权。关于宜都食药监局是否依法履行了投诉举报处理职责和宜都市人民政府作出的复议决定是否合法的问题。原审法院已作论述，本院不再赘述。上诉人提出宜都食药监局未履行法定职责，违反法律规定的理由不能成立，其上诉请求不应得到支持。综上，宜都食药监局对周洋的投诉履行了投诉举报处理的法定职责，宜都市人民政府作出的都政行复决字〔2017〕6号行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。周洋在起诉状副本送达被告后变更诉讼请求，请求法院撤销宜都食药监局作出的（2017）第060201号责令改正通知不属于本案的审理范围，原审法院合并审理不当，本院予以指正。上诉人的上诉理由不予采信，上诉请求不予支持，原审判决结论可予以维持。经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周洋负担。本判决为终审判决。审 判 长  钟 波审 判 员  胡振元代理审判员  周铁金二〇一八年八月二十七日书 记 员  张秋歌