昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）云71行初8号原告：赵桂芝，女，汉族，1936年8月4日出生，农民，住云南省红河哈尼族彝族自治州弥勒市。委托代理人：杨兆友，男，汉族，1965年2月15日出生，居民，住云南省红河哈尼族彝族自治州弥勒市。系赵桂芝的儿子。特别授代理权。被告：弥勒市人民政府。住所地:云南省红河哈尼族彝族自治州弥勒市弥阳镇冉翁西路行政中心。法定代表人：包旭，该市市长。委托代理人：刘春文，该市法制办主任。特别授权代理。委托代理人：李春文，该市农村经济经营管理站站长。特别授权代理。第三人：弥勒市新哨镇路体村委会大路体三组。住所地:云南省红河哈尼族彝族自治州弥勒市新哨镇路体村委会大路体**。负责人：杨彪，该组组长。第三人：杨兆山，男，汉族，1962年9月4日生，农民，住云南省红河哈尼族彝族自治州弥勒市。系赵桂芝的儿子。原告赵桂芝因诉被告弥勒市人民政府（以下简称市政府）不履行办理承包土地造册登记确权法定职责一案，于2017年3月15日向本院提起行政诉讼。本院立案审理后，于同年9月1日作出（2017）云71行初3-1号行政裁定书，以原告起诉属于重复诉讼为由，裁定驳回起诉。赵桂芝不服提出上诉。经二审审理，云南省高级人民法院作出（2017）云行终313号行政裁定书，以原告起诉不属于重复诉讼为由，裁定撤销一审裁定，并指令本院继续审理本案。本院于2018年5月7日立案后，重新组成合议庭继续对本案进行审理，并于同年7月11日公开开庭审理了本案。原告赵桂芝的委托代理人杨兆友、被告市政府的委托代理人刘春文、李春文及第三人杨兆山到庭参加诉讼。第三人弥勒市新哨镇路体村委会大路体三组经传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵桂芝起诉称，第一轮农村土地承包时，原告家6.33人份额承包了23亩共计25块承包地。1986年2月3日原告与长子杨兆山分家析产将2块大面积承包地分给杨兆山，赵桂芝户5.33人份额23块承包地。2007年12月第二轮土地延包办证时，赵桂芝户的3个地块被杨兆山偷办在其户土地承包地权证上，后经弥勒县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会仲裁后达成协议追回，但裁决根据当时村长的虚假证明将杨兆友等3人“农转非”土地收归集体错误。2013年11月28日赵桂芝与杨兆山户达成书面分割兑换协议，杨兆山用“四丘田、庄科地”兑换“土老地、桃树地”。原告家原有25个地块减去杨兆山分出去的2个地块6.48亩，再减去“农转非”3.42亩，属于原告户的22个地块共13亩，权属清楚。2016年8月12日原告多次向被告提出申请对这22个地块造册登记确权，但被告置之不理。同年12月20日原告再次向被告仲裁明确地块登记确权，被告给了“不予受理案件通知书”答复。原告作为大路体村民小组村民，依法享有承包本集体土地的权利。根据《行政诉讼法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《农村土地承包经营权证管理办法》和2013年中央1号文件《确权农村承包土地》等相关规定，被告应依法为原告办理造册登记确权颁证，被告的不作为严重侵犯了原告的合法权益。综上，原告请求：1.判令被告履行法定职责，依法为原告的22个地块造册登记确权并颁发《土地承包经营权证》（22个地块分别为：蚂蝗塘、四丘田3块、沙秧田、落槽秧田、白泥秧田、秧田松山脚、独粪堆、庄科坡、老工人节水塘、老苏田大格勒、大冲、对面冲、九股水落槽、九股水干田、九股水秧田、瓦窑大田、大地2块、河边小路干田，财神庙）。2.本案诉讼费用由被告承担。原告提交了以下证据材料：1.身份证及常住人口登记卡、2.弥勒市农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会“不予受理案件通知书”、3.农村承包土地确权申请书、4.农村土地承包经营权确权登记致广大农民朋友的一封信、5.农村土地承包经营权登记试点工作宣传问答、6.第一轮土地承包合同、7.第二轮落款时间为2011年5月26日的云南省农村土地承包合同书、8.承包土地调解分割协议、9.民事答辩状、10.林地权属纠纷案件调查笔录、11.弥勒县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会弥农仲案〔2011〕第8号裁决书、12.2013年11月28日调解协议、承包土地两户之间对换调整协议、13.录音光盘、14.弥勒市新哨镇人民政府对赵桂芝信访件的回复、15.原告三次上访及被告答复的材料。在本院重新立案继续审理阶段，原告未补充提交新的证据材料。针对原告提交的证据材料，被告市政府质证认为，1.原告提交的第7组证据材料，因合同书的日期与弥勒当地历史上进行过的几轮签订承包合同的时间不吻合，且这份承包合同也没有在农经站备案过，故对其真实性不予认可；2.原告提交的第8组证据，只有争议一方赵桂芝的签字,不具有合同的效力；3.对第13组证据录音光盘不认可，农转非的土地村上都要收回。第三人杨兆山质证认为，1.原告提交的第8组证据，其本人作为当事人没有在场，也没有签字，对这份协议不认可；2.对第13组证据录音光盘不认可。被告市政府答辩称，1.赵桂芝主张的承包地块自杨兆友等三人“农转非”户口迁出时就一直由第三人杨兆山耕管，且第二轮土地延包时就登记在杨兆山的经营权证书上，不存在杨兆山勾结有关工作人员偷办在他户权证上的事实。赵桂芝与第三人杨兆山的纠纷实际上是原家庭承包户分割承包土地经营权的纠纷。杨兆山延续承包其父亲杨海金第一轮承包土地时分得的承包地块，赵桂芝作为份额共有权人登记在其长子杨兆山户内是合法有效的。2.此纠纷经弥勒市农村土地承包经营纠纷仲裁委员会（2011）第8号裁决书裁决，之后又经弥勒市人民法院（2013）弥行初字第5号行政判决书、红河州中级人民法院（2013）红中行终字第35号行政判决书和（2015）红中行监字第2号驳回再审申请通知书处理，作出结果已生效，赵桂芝无权就同一纠纷再行诉讼。3.弥勒市农村土地承包经营权确权登记颁证工作全市正在进行权属的复核工作，还未颁证。对提交材料进行审查，确认是否符合颁证条件，才是被告应该履行的法定职责。4.本案实际争议是原告与第三人家族内部分割承包土地经营权的纠纷，只有承包土地共有权人间达成分户协议，再行申请变更承包合同，后经提交申请，经审核符合颁证条件，才能颁证，现原告与第三人就承包地分割问题无法达成协议，不符合登记条件，故答辩人未为原告办理分户后的登记有充分的理由和依据，不属于行政不作为，原告的诉讼请求依法应予以驳回。综上，被告请求依法驳回赵桂芝的诉讼请求。被告提交了以下证据材料：1.中共弥勒县委弥发〔1998〕53号文件、2.中共红河州委红办发〔1998〕72号文件、3.云南省人民政府云政发〔1998〕168号文件、4.弥勒市农村土地承包经营纠纷仲裁委员会弥农仲安（2011）第8号裁定书、5.弥勒市人民法院（2013）弥行初字第5号行政判决书、6.红河州中级人民法院（2013）红中行终字第35号行政判决书、7.红河州中级人民法院（2015）红中行监字第2号驳回再审申请通知书、8.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、9.《中华人民共和国农村土地承包法》、10.中共弥勒市委办公室弥发（2015）7号文件、11.中共云南省委云发（2014）17号文件、12.弥勒市农科局出具的关于本次土地确权登记颁证程序说明、13.弥勒市农经站与四川鱼鳞图公司签订的技术服务合同、14.弥勒市人民政府办公室弥政办发（2013）116号文件、15.户主声明书、承包调查表、农村土地承包合同、农村土承包经营权登记申请书、农村土地承包经营权公示结果归户表。针对被告提交的证据材料，原告质证认为，1.对第1、2、3组证据材料的证据三性均不认可，这些文件现已经作废；2.对第5、6、7组证据材料的证据三性均不认可，生效裁判文书要求争议双方达成协议，现在协议已经达成。3.第8组证据材料，该管理办法和被告答辩状中的内容相冲突。4.第12、13、14组证据材料与本案没有关联性；5.对第15组证据材料的证据三性均不认可。第三人杨兆山未提出异议。第三人弥勒市新哨镇路体村委会大路体三组未提交书面答辩意见，且未派员出席庭审，并于庭前提交了证据材料“情况说明”一份。针对第三人提出的证据材料，原告质证认为，原始证据的证明力要大于该证据材料。被告及第三人杨兆山均无异议。第三人杨兆山未提交书面答辩意见，但在庭审中口头陈述称，第一轮土地承包户主是其父亲杨海金，第二轮延包变更为其本人，杨兆友等兄弟姊妹“农转非”后只剩其一人在农村，村里按照继承的规定，承包地就全部延包到其名下。承包地共有人是其母亲赵桂芝、妻子及两个儿子，共5人。第三人杨兆山当庭提交以下证据：1999年1月《农村土地承包经营权证》、2007年7月《农村土地承包经营权证》、新哨镇路体社区居民委员会出具的“证明”、杨兆兰出具的“情况说明”、路体村委会大路体三组收到杨兆山交纳农转非土地管理费收据，欲证明该给赵桂芝的承包地她已租给他人耕种，家里的地加上姐姐杨兆兰耕种的一块共有22块，与村小组出具的说明一致。原告质证认为其中用以证明应当给原告的地已经全部给了原告且已经租种给别人的该份证明是虚假的，原始证据的证明力要大于该份证明。被告未提出异议。经庭审质证，本院对原告、被告、第三人提交的证据材料认定如下：原告提交的第7组证据材料，即落款时间为2011年5月26日的云南省农村土地承包合同书，因其真实性难以核实，且落款时间与弥勒市几轮承包合同签订时间存在矛盾，原告无法作出合理解释，故本院不予采纳。原告提交的第8组证据材料，即承包土地调解分割协议，因与本案争议事实存在出入，且第三人否认签过字，该协议的真实性难以确认，故本院不予采纳。市政府提交的第15组证据，因该组证据材料，均未交当事人确认签字认可，其效力尚未确定，故本院不予采纳。原告、被告、第三人提交的其他证据材料，客观真实、来源合法，且与本案具有关联性，本院予以确认并采信作为认定案件事实的依据。经审理查明，原告赵桂芝与第三人杨兆山系母子关系，均属于弥勒市新哨镇路体村委会大路体**的村民。第一轮承包土地时，承包户主系赵桂芝丈夫杨海金，成员包括赵桂芝及子女杨兆山、杨兆友等人。第二轮承包土地时，杨海金已过逝，户主变更为杨兆山。2007年7月12日，弥勒市政府向杨兆山户颁发了《农村土地承包经营权证》，赵桂芝是杨兆山户内的承包土地份额共有权人。原告赵桂芝与第三人杨兆山之前早已分家，但却未就如何划分承包地达成协议，2007年以前双方均未就此事产生纠纷，但此后双方一直就承包地分割问题纠纷不断。2013年新哨镇新一轮的农村土地承包经营权确权登记工作开始试点实施。其间，赵桂芝多次以信访、申请仲裁或提交确权登记申请等方式向市政府或其他部门提出申请，要求市政府对共有承包地进行确权登记，市政府及下属相关职能部门为此亦多次进行书面或口头答复，告知相关承包地确权登记的政策及不能确权登记颁证的原因，并就相关争议组织双方进行调解，但一直未果，双方亦难以与村集体签订新的土地承包合同。原告赵桂芝不服提起行政诉讼。另查明，2011年4月25日，赵桂芝向弥勒县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会申请分离承包土地经营权，经仲裁，弥勒县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会作出裁决书，确认赵桂芝为现杨兆山户承包地份额的共有人。2013年7月8日，赵桂芝向弥勒市人民法院起诉市政府不履行法定职责，要求判令市政府为其办理分户后土地承包经营权证，弥勒市人民法院认为赵桂芝没有提交法定的证明材料和符合相关法定条件，致使被告不能为其办理分户土地承包经营权证，赵桂芝起诉被告行政不作为的理由不成立，作出（2013）弥行初字第5号行政判决书，判决驳回赵桂芝的诉讼请求。赵桂芝不服向红河哈尼族彝族自治州中级人民法院提起上诉。该院以相同理由作出（2013）红中行终字第35号行政判决书，判决驳回赵桂芝的上诉。后赵桂芝又向该院申请再审，亦被驳回。本案争议焦点为市政府是否存在不履行涉案承包土地确权登记颁证职责的情形。本院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告赵桂芝与本案所诉行政行为有法律上的利害关系，是本案适格的原告。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。被告市政府是本案土地承包经营权证的颁证主体，是本案的适格被告。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，实行家庭承包的，颁发程序是土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内将土地承包方案、承包方及承包土地的祥细情况，土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府家村经营管理部门进行初审，材料符合规定的，及时登记造册，并向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对申请材料进行审核，材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。在本案中，原告赵桂芝与其子第三人杨兆山分户后就共有承包地的分割问题长期争执不下，经过政府介入调解、仲裁裁决、行政诉讼等多种纠纷解决途径也一直未得到妥善解决。自2013年新一轮承包地确权登记工作开展至今，新哨镇的承包地确权登记工作已进入尾声。其间，政府相关部门工作人员多次介入调解双方纠纷，并对赵桂芝反复提出的信访、各种申请进行了书面、口头等形式的答复，告知了相关政策及不能登记的原因。根据上述规定，颁发农村土地承包经营权证的前提是有农村土地承包合同，因本案双方一直未能妥善解决共有承包地的分割问题，难以与村组织就分割后的承包地签订新的农村土地承包合同，所以不符合向原告颁发新证的条件。综上，本院认为市政府已经履行了涉案农村土地承包确权登记颁证的相应工作职责。原告赵桂芝提出的判令市政府履行法定颁证职责的诉请事项不能成立，本院不予支持。本案纠纷实质在于赵桂芝与其子杨兆山就共有承包地的分割问题，双方应着重理性、妥善解决该纠纷，以便与村组织签订新的农村土地承包合同，在此之前过多的提起其他方面的诉讼或是信访无益于实质解决纠纷，望原告方息诉止访。据此，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵桂芝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵桂芝负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  杨云斌审判员  陈志杰审判员  刘 娜二〇一八年八月二日书记员  穆升福