江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)苏07行初5号 原告张克兰，女，1941年6月2日出生，汉族，住江苏省东海县。 原告冯武，男，1969年11月16日出生，汉族，住江苏省东海县。 委托代理人李永健，江苏田湾（东海）律师事务所律师。 被告东海县人民政府,住所地江苏省东海县牛山街道晶都大道北侧行政中心。 法定代表人高美峰，该县政府县长。 出庭负责人蒋中桥，该县政府党组成员。 委托代理人孙会利，江苏华天人律师事务所律师。 第三人东海县白塔埠镇白塔村村民委员会,住所地江苏省东海县白塔埠镇白塔村。 原告张克兰、冯武因认为被告东海县人民政府不履行土地承包经营权行政确认法定职责，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月4日公开开庭审理了本案。原告张克兰、冯武及其委托代理人李永健，被告东海县人民政府的副职负责人蒋某、委托代理人孙会利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张克兰、冯武于2016年8月31日向被告东海县人民政府提出请求依法确认老秧板、石粉厂后中节和南节、新秧板和中节田地、双槐树、厕所东等土地的承包经营权属于张克兰、冯武。后被告按照信访程序交由东海县白塔埠镇人民政府对原告申请的事项予以相应答复。 原告张克兰、冯武珍诉称，两原告系母子关系，二人均系东海县白塔埠镇白塔村村民，1983年原告一家以冯某1（张克兰丈夫、已故）为户主，家庭成员共9人分得责任田，相关土地至今尚在耕种。现第三人东海县白塔埠镇白塔村村民委员会（以下简称白塔村委会）否认原告在该村享有土地承包经营权，拒绝出示原始分地档案，侵害了原告的合法权益。原告于2016年8月31日向被告申请对所承包经营的土地进行确权，但被告未在法定时间内履行法定职责，致使原告的合法权益无法得到保障。请求法院判令被告针对原告的土地确权申请在法定期限内履行法定职责。 原告为支持其诉讼请求向本院提供如下证据： 第一组证据： 证据1．原告的身份证复印件，用以证明原告具备诉讼主体资格。 证据2．EMS全球邮政特快专递单（单号1069206204017），用以证明原告2016年8月31日已通过邮政快递向被告寄送土地确权申请。 证据3．EMS全球邮政特快专递状态查询单（单号1069206204017），用以证明被告已于2016年9月2日收到原告土地确权的申请材料。 第二组证据： 证据4．土地确权申请书，用以证明原告已向被告提出书面申请。 证据5．东海县公安局出具的原告户籍档案3页，用以证明原告家庭共有9口人的户籍信息。 证据6．白塔村委会土地承包名册1页，用以证明原告家庭承包的土地在冯某1去世后以冯家长子冯某4为户主的事实。 证据7．连云港安庭房地产开发有限公司分别与马某（冯某4配偶）、冯某3签订的协议各一份。 证据8．冯某2出具的收到东海县天缘置业有限公司拆迁补偿款的收条。 该两份证据用以证明原告请求确权的土地状况已经被改变。 被告东海县人民政府辩称，一、原告申请事项不属于被告法定职责，被告不存在行政不作为。根据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。因此，对于农村土地承包经营权纠纷的处理方式显然不应是政府确权，被告没有受理土地承包经营权确权申请的法定职责。本案不适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，该规定适用的前提是争议当事人应当享有土地使用权，但与他人之间存在争议的才应由政府处理，而本案第三人因原告于1988年办理农转非手续后就未向原告发包土地，原告对涉案土地不享有承包经营权，被告不存在行政不作为的问题。二、原告向被告提出土地确权申请的书面材料属于典型的信访件。原告虽然提出了请求事项，但对所涉每一地块中的土地面积未明确，缺乏具体的诉求。三、被告在收到原告的申请后已按照规定程序对原告的信访申请予以处理，被告在收到原告申请书的当天就按照规定移交东海县白塔埠镇人民政府（以下简称白塔镇政府）处理，白塔镇政府于2016年9月20日作出信访复字〔2016〕17号《信访事项处理意见书》并送达原告，被告对原告的申请已经处理完毕，不存在未处理情形。四、信访处理意见不可诉。综上，原告申请确权不属于被告职责范围，为了维护原告的权益，被告已对其信访件按照法定程序予以处理，原告诉求缺乏法律依据，应予驳回。 第三人白塔村委会未发表参诉意见。 被告东海县人民政府向本院提交了以下证据、依据： 证据1.东海县人民政府办公室文件批阅单，用以证明被告收到原告在2016年8月31日寄送的申请书后,根据《信访条例》关于属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的规定，于9月2日及时作出处理安排，转交白塔镇政府处理。 证据2.信访复字〔2016〕17号《信访事项处理意见书》。 用以证明白塔镇政府经详细调查后，于2016年9月20日作出信访处理意见，认为原告不享有农村土地承包经营权，无需确权，并将该处理意见送达原告，并不是原告诉称的未在法定期间内履行职责。如果原告对处理意见不服，可以向上级政府申请复查、复核，而不应该直接起诉。 证据3.《信访事项办结单》及《关于张克兰、冯武反映的信访问题情况报告》及附件，用以证明白塔镇政府在对原告的信访意见作出答复后，于2016年10月20日报县政府信访部门，于2016年12月2日送达原告，涉案信访事项已处理完毕，不存在未处理情形。原告已经于1988年12月份转为非农户口，不应享有农村土地承包经营权。 依据：《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1至证据4的真实性无异议，但认为原告申请不属于被告的职责范围，原告无权要求被告确权涉案土地；对证据5真实性无异议，但认为原告家庭9口人已经于1988年12月份办理了农转非手续，属于非农户口，所以原告不享受土地承包经营权；对证据6真实性无异议，但认为不能证明原告的观点，只能证明当时各家各户分得土地的情况，而且冯某4名下的土地是其妻子马某和两个儿子3口人的承包地，并非是原告家庭承包地，也不能证明冯某4是户主；对于证据7和证据8的真实性无异议，但认为与本案无关联性。 原告对被告提供的三份证据的真实性和关联性不予认可，并认为原告即使是农转非，但之前的土地承包经营权是保持不变的，实际情况是原告现在一直在耕种土地。 本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据1至证据5，被告对其真实性、合法性无异议，本院对此予以采信。对原告提供的证据6至证据8，因其与本案无关联性，本院对此不予采信。对于被告提供的三份证据，因其与原告提出的土地确权申请关联性强，反映情况真实，本院对此予以采信。 经审理查明，2016年8月31日，张克兰、冯武作为申请人向东海县人民政府提交《土地确权申请书》一份，申请事项为：“请求人民政府依法确认申请人对老秧板、石粉厂后中节和南节、新秧板和中节田地、双槐树、厕所东等土地拥有承包经营权。”申请书所载明的被申请人为：“白塔村委会、马某、冯某2、冯某3”，其中冯武系张克兰的五子，马某系张克兰的大儿媳，冯某2系张克兰的次子，冯某3系张克兰的三子。张克兰、冯武在申请时主要认为其所要求确权的土地系张克兰丈夫冯某1在世时分得的家庭承包经营用地，冯某1过世后，该家庭承包土地并未被重新分割，仍由其大家庭人员耕种。后涉案部分土地被征收后，只有马某、冯某2、冯某3参与补偿事宜，故侵犯了张克兰、冯武的利益。东海县人民政府于2016年9月2日接收该确权申请后，认为该申请内容并非其法定职权范围，遂将该申请作为信访案件转交白塔镇政府处理，白塔镇政府于2016年9月20日作出《信访事项处理意见书》（信访复字〔2016〕17号），并送达张克兰、冯武。白塔镇政府对本案诉争地块的调查情况及处理意见主要为：1983年，以冯某1为户主分得9口人的家庭承包责任田，张克兰、冯武在户内。1988年12月，冯某1全家9口人经市县粮办批准办理了农转非手续。1990年白塔埠镇白塔村一组开始调整土地，根据东白委〔1989〕1号文件的规定，冯某1户原9口人不再享有农村土地承包经营权。但考虑冯某1户因儿媳嫁入、新生儿出生等情况新增农村户口7人，白塔村在调整土地时给其户新增了7口人的承包地，该地块分别隶属于张克兰大儿媳马某为户主的3口人（冯某4妻子马某、儿子冯某5、冯某6）；张克兰二儿媳朱某为户主的2口人（冯某2妻子朱某、女儿冯某7）；张克兰三儿媳高某为户主的2口人（冯某3妻子高某、儿子冯某8），调整时冯某1户家庭成员均无异议。土地调整后，承包地由新承包人分户耕种，村集体以冯某4、冯某2、冯某3为承包家庭登记人，收取上述7人的土地税费。 本院另查明，原告张克兰、冯武无案涉地块的土地承包经营权合同、土地承包经营权证。 本院认为，原告张克兰、冯武要求被告东海县人民政府确认其拥有案涉土地的承包经营权，为此，应首要审查被告是否具有本案农村土地承包经营权行政确认的法定职责。首先，对于土地承包经营权的性质界定及纠纷解决问题。土地承包经营权属于用益物权，是农户或经济组织在集体所有或者国家所有由农民集体使用的土地上依照土地承包合同的约定进行农业经营活动的权利，自土地承包经营权合同生效时设立。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。2003年施行的国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第九条对此亦进一步明确规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”但是，该法第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件；……”。2003年施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”鉴于此，关于农村土地承包经营权的相关争议解决，当事人发生争议后一般通过协商、调解、仲裁或提起民事诉讼解决。即便根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议由政府先行处理，但司法实践中，一般认为因农村土地确权登记争议引发的土地所有权和使用权争议，实行行政处理前置，而农村土地确权登记争议主要包括证地不符、证证不符等土地确权登记瑕疵问题。本案经审查，原告张克兰、冯武并未取得相应土地承包经营权证，并不符合上述法律规定的适用条件。 其次，通过上文分析，原告张克兰、冯武如依法签订了案涉土地承包经营权合同，那么该合同生效时即取得土地承包经营权，相关争议问题应依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定解决。本案经审查，原告并未签订案涉土地承包经营权合同，对于该类情形下原告土地承包权利的保护问题，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门解决”。由此，源于土地承包经营权有关方面的争议，原告即便未实际签订案涉土地承包经营权合同，仍有权向有关行政主管部门主张权利。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第七条第一款规定：“县级以上地方人民政府农村土地承包主管部门（以下简称农村土地承包主管部门）和乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营权的保护工作。”根据上述规定，具有解决原告张克兰、冯武提出的农村土地承包及承包合同管理相关争议的法定职责主体应是县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门以及乡（镇）人民政府，而非本案被告东海县人民政府，被告东海县人民政府收到原告张克兰、冯武的申请材料后交由白塔镇政府进行处理并不不当，不构成行政不作为。原告坚持主张应由被告对其享有的农村土地承包经营权进行确权，系法律理解偏差，本院对此不予支持。希望原告能够服判息诉，正当行使自身权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张克兰、冯武的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张克兰、冯武负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。 审判长  谢善娟 审判员  周文元 审判员  李 季 二〇一八年二月六日 书记员  徐 瑞 法律条文附录及上诉须知 一、法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。 收款人：江苏省高级人民法院 账号：10×××75 开户行：中国农业银行南京分行山西路支行