广东省高级人民法院行 政 裁 定 书(2016)粤行终1551号上诉人（原审原告）：陈建荣，男，汉族，住清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈建飞，男，汉族，住清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈建洪，男，汉族，住清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈建强，男，汉族，住清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈国栋，男，汉族，住清远市清城区。上诉人（原审原告）：陈杵波，男，汉族，住清远市清城区。上诉人（原审原告）：林卫忠，男，汉族，住清远市清城区。上诉人（原审原告）：林汝秋，男，汉族，住清远市清城区。上诉人（原审原告）：林森全，男，汉族，住清远市清城区。上诉人（原审原告）：林灿明，男，汉族，住清远市清城区。上诉人（原审原告）：林耀强，男，汉族，住清远市清城区。上诉人（原审原告）：梁灶焕，女，汉族，住清远市清城区。上诉人（原审原告）：张顺培，男，汉族，住清远市清城区。上诉人（原审原告）：张润全，男，汉族，住清远市清城区。上诉人（原审原告）：张友森，男，汉族，住清远市清城区。上诉人（原审原告）：雷桂艮，男，汉族，住清远市清城区。共同委托代理人：王庭根，广东科德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：郭锋，市长。原审第三人：清远市清城区洲心街联岗村民委员会大岗三村民小组。负责人：张满兴，该村民小组长。上诉人陈建荣、陈建飞、陈建洪、陈建强、陈国栋、陈杵波、林卫忠、林汝秋、林森全、林灿明、林耀强、梁灶焕、张顺培、张润全、张友森和雷桂艮等人因与被上诉人清远市人民政府、原审第三人清远市清城区洲心街联岗村民委员会大岗三村民小组（下称大岗三村）土地行政登记纠纷，不服清远市中级人民法院（2016）粤18行初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2009年，清远市清城区洲心街道办事处与第三人大岗三村民小组签订了《征地协议书》和《征地补充协议》，约定征收第三人位于土名大夫地、大夫沙、九头山、大山背、石仔笋向东、向西等的土地，面积154.993亩（以测绘队测量为准），农民实业用地按征用土地面积的10%(毛地）计算返还面积，即15.499亩。2012年4月28日，该实业用地办理了第三人大岗三村名下的《国有土地使用证》，证号为：清市府国用(2012）第xxx号，座落清远市××××区，地号：XXX，使用权类型：划拨，使用权面积：10332.656平方米。2014年2月14日，清远市城乡规划局根据第三人申请，单独出具了清市府国用(2012）第xxx号国有土地使用证地块的规划设计条件。大岗三村共有117户村民，成年村民436人。第三人大岗三村共有93户签名同意转让上述10332.656平方米留用地，通过率为76.92%。2014年2月16日，第三人大岗三村以村集体的名义向清远市国土资源局提交了《要求补办出让手续的申请》及《土地登记申请书》，第三人大岗三村并向清远市国土资源局出具了《土地登记法人代表身份证明书》、《土地登记委托书》，要求补办清市府国用（2012）第xxx号国有土地使用权地块的出让手续及对变更后的出让土地进行登记，并提交了《清远市清城区洲心街联岗村民委员会大岗三村民小组实业用地用地平面图》。同日，清远市国土资源局受理了第三人的补办出让手续及土地变更登记申请。被告办理了《土地使用权补交出让金手续审批表》、《土地登记审批表》。2014年3月3日，以清远市国土资源局为出让方、第三人为受让人签订了一份《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号：xxx)，约定出让宗地编号为XXX，出让宗地面积为10332.66平方米，宗地座落于清远市××××区；出让人同意在2014年3月3日前将出让宗地交付给受让人，出让年期为70年；出让金为109526元等。同年3月4日至10日，第三人缴交了土地出让金109526元及有关税费。2014年3月6日，清远市国土资源局拟批准登记，同年3月10日，被告清远市人民政府批准登记并颁发清市府国用（2014）第xxx号《国有土地使用证》给第三人，使用权类型为出让，终止日期至2084年3月2日止。其余证载内容与旧证一致。2015年5月5日至18日，第三人大岗三村委托清远市公共资源交易中心通过清远市国土资源网上交易系统挂牌转让上述留用地，陈国伦以2380万元竞得上述土地使用权。2015年5月19日，清远市公共资源交易中心出具了清公易地挂转［2015］001号《国有建设用地使用权挂牌转让成交确认书》。被告清远市人民政府于2016年1月29日为陈国伦成立的公司颁发了清市府国用(2016)xxx号《国有土地使用证》，第三人大岗三村持有的清市府国用（2014）第xxx号《国有土地使用证》收回并作废。原审法院又查明，第三人大岗三村的集体土地尚未全部被征收，大岗三村的村民仍属于农业户籍人员。陈建荣等16人村民因不同意将集体留用地转为出让用地，也不同意转让上述留用地而引发其与集体之间的纠纷。遂以被告批准同意将集体留用地从划拨转为出让及为第三人变更登记发证的行政行为违法，损害其所在村民集体利益等为由向本院提起了本案诉讼，并请求“判令撤销被告对清远市清城区洲心街联岗村民委员会大岗三村民小组的清远市××××区的划拨土地批准为出让土地的具体行政行为，并宣告清市府国用（2014）第xxx号土地使用权登记证书无效”。原审法院认为，根据原、被告提交的诉讼状及庭审意见，本案争议的焦点是：1、陈建荣等16人是否具备诉讼主体资格？2、被告清远市人民政府批准同意第三人将集体留用地从划拨转为出让性质并为其办理清市府国用（2014）第xxx号《国有土地使用证》的行政行为是否违法，该《国有土地使用证》是否属于无效？1、关于陈建荣等16人是否具备诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第三条第二款规定：“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”上述法律和司法解释规定了作为“原告”的基本条件。《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三、第四条是专门针对人民法院审理涉及农村集体土地行政案件作为“原告”资格的三种情形。《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定的是：农村集体组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的情况下，应有过半数村民并以集体经济组织的名义起诉。《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定的是：农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定的是以个人名义起诉的条件，即“原告”必须是对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的土地使用权人或者实际使用人。本案中，从审理查明的事实可以证实，陈建荣等16人仍属于大岗三村的村民，没有转为城镇居民，也不是涉案留用地的土地使用权人或者实际使用人。在村集体经济组织不起诉的情况下，村民针对涉案农村集体土地行政行为提起诉讼的，除了应符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条规定的条件外，还应当符合《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条规定的条件。由于陈建荣等16人(户)未超过村集体117户半数村民的数量，因而其起诉不符合《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定的情形。又由于陈建荣等16人(户)没有转为城镇居民，目前仍然是大岗三村的村民，因而其起诉不符合《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定过半数原集体经济组织成员可以提起诉讼的情形。尽管陈建荣等16人(户)是以个人名义起诉，由于大岗三村持有涉案土地的《国有土地使用证》，原告陈建荣等16人(户)不是涉案土地的使用权人，也不是涉案土地的实际使用人，因而原告陈建荣等16人(户)起诉也不符合《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定的情形，因此，原告陈建荣等16人(户)既不能以集体名义起诉，也不符合以个人名义起诉的条件。故原告以《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定作为其主张的依据，理由不够充分，本院不予支持。2、关于被告清远市人民政府批准同意第三人将集体留用地从划拨转为出让性质并为其办理清市府国用（2014）第xxx号《国有土地使用证》的行政行为是否违法，该《国有土地使用证》是否属于无效的问题。鉴于陈建荣等人不具有法律规定的原告的诉讼主体资格，故原审法院对陈建荣等人的诉讼请求及被告清远市人民政府的具体行政行为是否合法不进行实体审查。综上所述，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第(二)项：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定：驳回起诉：……(二)起诉人无原告诉讼主体资格的；……”的规定，裁定驳回陈建荣、陈建飞、陈建洪、陈建强、陈国栋、陈杵波、林卫忠、林汝秋、林森全、林灿明、林耀强、梁灶焕、张顺培、张润全、张友森、雷桂艮的起诉。上诉人陈建荣等16人不服原审裁定，上诉称：土地属于集体所有，人人有份，大岗三村每个村民都可以管理经营，16位上诉人与本案土地存有“主人翁”式的利害关系，集体土地被当地政府与村委会联合起来非法处分了，上诉人就有权告。请求撤销原审裁定，责令原审法院进行实体审理。被上诉人清远市人民政府和原审第三人大岗三村民小组均未提交书面答辩意见。对于原审法院审理查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案系国有土地使用权登记纠纷。《广东省征收农村土地留用管理办法（试行）》第2条规定:“本办法所称的征收农村集体经济组织土地所需的留用地（下称留用地），是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。”第9条规定:“留用地应当以被征地农村集体经济组织名义进行登记，不得以个人名义登记。严禁将利用地分配到本村村民。”根据上述规定，因土地征收而返还给村集体的留用地的权属归属村集体，属于全体村民共有的集体财产，且应当以村集体经济组织的名义申请登记，村集体中的村民如认为行政机关作出的相关行政行为直接侵害其村集体留用地的合法权益，从而间接侵害其作为村集体成员的合法权益，应当经过全体村民或村民代表讨论决定后依法以村集体的名义寻求法律救济。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案上诉人陈建荣等16人以个人名义向原审法院提起诉讼，请求撤销被上诉人清远市人民政府对清远市清城区L2号区块土地权属来源作出的变更登记并宣告相应的清市府国用（2014）第xxx号国有土地使用证无效，但上诉人在诉讼期间，未能提交经村集体过半数村民同意起诉的证据材料，或者可以证明上诉人对涉案土地享有实际使用权的证据材料，原审法院经审理认定上诉人提起的本案诉讼不符合上述司法解释规定的起诉条件，并据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，本院依法予以维持。陈建荣等16人上诉主张，土地属于集体所有，人人有份，大岗三村每个村民都可以管理经营，16位上诉人与本案土地存有“主人翁”式的利害关系，集体土地被当地政府与村委会联合起来非法处分了，上诉人就有权告，请求撤销原裁定，责令原审法院进行实体审理，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林俊盛审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一八年二月一日书记员  李文蓝