安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)皖行终854号上诉人（一审原告）钟世龙，男，1962年5月11日出生，汉族，住安徽省南陵县。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市中山路1号。法定代表人李国英，省长。上诉人钟世龙因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2017）皖01行初360号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。钟世龙向一审法院诉称，2012年12月5日，其在自己承包的山场砍的毛竹，被联三村主任阮某强行扣压，且其也被迫放弃了承包经营权。几年来，其多次向省、市、县、镇林业部门反映，要求芜湖市林业局查处他人强行扣压其毛竹和强迫其放弃承包经营权的违法行为。芜湖市林业局未依法答复，对其反映未作处理。为此，其于2017年8月23日通过邮递挂号信函XA22537227234号向芜湖市人民政府继续邮送举报材料，举报芜湖市林业局、南陵县人民政府、南陵县林业局、家发镇人民政府不作为而乱作为的行为。但芜湖市人民政府亦不作为，对其举报置之不理。其为维护自己的合法权益，于同年11月12日通过邮递方式向安徽省人民政府提起行政复议申请。安徽省人民政府作出皖行复〔2017〕527号《不予受理行政复议申请决定书》。安徽省人民政府不明事理，包庇纵容下属违法行政。1、其是向芜湖市人民政府、芜湖市林业局、南陵县人民政府等举报不作为而乱作为的行为，并不是申诉、控告、检举。芜湖市人民政府对其举报材料不理不睬，安徽省人民政府对此的处理，不是其主张。2、依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条及《中华人民共和国行政复议法》第六条第（二）、（四）、（五）、（九）项之规定，其申请符合行政复议受理条件，属于行政复议范围。3、《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》也把举报排除在信访范围之外。4、其举报内容涉及承包经营权和使用权，对于举报的处置结果与其权利义务有重大关系，芜湖市人民政府对其举报不作任何答复、处置，侵害其合法权益，其有权提起行政复议，行政复议申请也完全属于行政复议受理范围。综上，安徽省人民政府作出的行政行为无事实和法律依据，应予撤销。请求：1、依法撤销安徽省人民政府作出的皖行复〔2017〕527号《不予受理行政复议申请决定书》；2、判令安徽省人民政府依法受理其复议申请。一审法院经审理查明，钟世龙认为其在自己承包的山场砍伐的毛竹于2012年12月5日被南陵县家发镇联三村主任阮某强行扣压，且其被他人强迫放弃承包经营权。2017年8月23日，钟世龙向芜湖市人民政府邮寄《依法诉求申请》，请求芜湖市人民政府确认联三村委会、石峰村委会、家发镇人民政府、南陵县农委（林业局）、南陵县人民政府、芜湖市林业局拒不履行《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国森林法》、《森林公安管理处罚条例》、《中华人民共和国合同法》、《退耕还林条例》、《行政机关职责和义务》、《中国共产党党员的100条禁令》等规定，强迫其放弃承包经营权的行为违法；责令联三村委会、石峰村委会、家发镇人民政府、南陵县农委（林业局）、南陵县人民政府、芜湖市林业局在（芜湖市人民政府）处理决定生效后三日内依法赔偿其五年无法经营造成毛竹多次烂掉和到各部门反映等一切经济损失近二十万元，以及退耕还林补助费十几万元。芜湖市人民政府对此未作回应。2017年11月12日，钟世龙通过邮递挂号方式以芜湖市人民政府为被申请人向安徽省人民政府提起行政复议申请，复议请求为：依法确认被申请人拒不履行《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国森林法》、《行政机关职责和义务》、《依法行政的六项基本要求》、《信访条例》等规定，不理睬不作为而乱作为的行为违法；责令被申请人在复议决定生效后三日内依法对《依法诉求申请》进行处理。安徽省人民政府受理后，于同年11月20日作出皖行复〔2017〕527号《不予受理行政复议申请决定书》，并于同日邮寄送达钟世龙。在该决定书中，安徽省人民政府认为：对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行申诉、控告、检举属于公民的民主监督权利，对此类申诉、控告、检举的处理，是上级机关对下级机关的内部监督行为，不属于行政复议受理范围。本案中，被申请人是否实施内部监督以及如何实施内部监督，只是涉及到申请人的申诉、控告、检举权，而对申请人的实体权利不产生实质影响，因此，该行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件。依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，决定：不予受理行政复议申请。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，行政复议申请应属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，钟世龙系因芜湖市人民政府不予处理其《依法诉求申请》而提起的行政复议申请。从《依法诉求申请》的内容看，钟世龙的诉求并非芜湖市人民政府的法定职责，而是内部监督行为。芜湖市人民政府对《依法诉求申请》处理与否，均对钟世龙的权利义务不产生直接影响。钟世龙的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围，安徽省人民政府作出不予受理行政复议申请决定并无不当。钟世龙采用邮政挂号方式于2017年11月12日从南陵县向位于合肥市的安徽省人民政府邮寄复议申请书，因其未提供证据证明安徽省人民政府收到的时间，故安徽省人民政府称于同年11月16日收到复议申请书，该院予以采信。安徽省人民政府于当月20日作出复议决定并交邮送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，钟世龙认为安徽省人民政府作出案涉复议决定超过复议期限，该院不予采信。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回钟世龙的诉讼请求。钟世龙上诉称，1、由于芜湖市人民政府收到其《依法诉求申请》没有依法处理，导致其近几年承包山场无法经营和享受国家惠民政策，其与该行政行为有法律上的利害关系。2、一审审理程序不合法，适用法律法规错误。开庭审理过程中，程序没有到位，走过场，剥夺了其承包经营权、民主权、知情权、参与权。行政案件应当走完审理程序，即向社会公开行政机关工作人员是否履行法定职责和义务，是否存在滥用职权、以权谋私、为他人谋利的行为。综上，请求依法撤销一审判决；责令安徽省人民政府依法全面履行行政复议的职责和义务；本案诉讼费用由安徽省人民政府承担，并承担民事责任。安徽省人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、行政复议申请书、行政复议决定书及邮寄凭证；2、《依法诉求申请》。以上证据证明：1、安徽省人民政府于2017年11月16日收到申请，在规定期限内审理并作出案涉行政复议决定，且依法送达钟世龙，行政复议程序合法；2、钟世龙申请行政复议的对象，是认为芜湖市人民政府没有履行行政内部监督职责，不属于行政复议。钟世龙在一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证；2、行政复议申请书及邮寄凭证；3、《依法诉求申请》及邮寄凭证；4、皖行复〔2017〕527号《不予受理行政复议申请决定书》。以上证据证明：1、安徽省人民政府作出行政复议决定的时间超过法定期限。安徽省人民政府2017年11月20日交邮送达，其于11月26日签收，送达应以签收日期为准；2、安徽省人民政府作出不予受理行政复议申请决定的理由不能成立，其《依法诉求申请》不是举报，而是要求芜湖市人民政府对山场进行处理。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（二）项的规定，县级以上的地方各级人民政府行使领导所属各工作部门和下级人民政府的工作职权。县级以上地方人民政府该职权，系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。本案中，钟世龙请求芜湖市人民政府确认相关部门强迫其放弃承包经营权的行为违法、责令相关部门赔偿损失等，实质是要求芜湖市人民政府履行层级监督职责。芜湖市人民政府对钟世龙的《依法诉求申请》处理与否，对钟世龙的权利义务不产生实际影响，依法不属于行政复议和行政诉讼监督范畴。因此，安徽省人民政府决定不予受理行政复议申请于法有据。本案一审于2018年5月8日公开开庭审理，钟世龙到庭参加了诉讼。因钟世龙系不服安徽省人民政府作出皖行复〔2017〕527号《不予受理行政复议申请决定书》的行为提起诉讼，故本案仅对该不予受理行为是否合法予以审查。钟世龙认为一审审理程序不合法，适用法律法规错误的理由不能成立。至于钟世龙所称被迫放弃承包经营权的问题，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，其可通过协商、调解解决，不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。其所称毛竹被扣压，财产权受到侵犯的问题，同样可以在调处不成后，依法向人民法院提起民事诉讼。综上，一审判决驳回钟世龙的诉讼请求正确。钟世龙的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人钟世龙负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 榕审 判 员  张志强审 判 员  王新林二〇一八年八月二日法官助理  石 音书 记 员  潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……