浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙08行终74号 上诉人（原审原告）俞玉明，男，1945年2月3日出生，汉族，住江西省上饶市信州区。 委托代理人（特别授权代理）许正华，浙江南孔律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）邱梦莹，浙江南孔律师事务所律师助理。 被上诉人（原审被告）衢州市柯城区住房和城乡建设局，住所地浙江省衢州市柯城区浮石路**。 法定代表人林良友，局长。 委托代理人（特别授权代理）姜素梅，浙江东昊律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）郑芬燕，浙江东昊律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）衢州市柯城区征迁管理办公室，住，住所地浙江省衢州市柯城区双港路**/div> 法定代表人洪栋，副主任。 委托代理人（特别授权代理）廖品利，浙江天赞（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）衢州市柯城房屋拆迁有限公司，住所地，住所地浙江省衢州市柯城区环城东路**iv> 法定代表人姜雪明，总经理。 委托代理人（特别授权代理）曹小平，该公司办公室主任。 被上诉人（原审第三人）郑桂英，女，1961年4月12日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 俞玉明诉衢州市柯城区住房和城乡建设局、衢州市柯城区征迁管理办公室、第三人衢州市柯城房屋拆迁有限公司、郑桂英请求确认行政协议无效一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2018年5月25日作出（2018）浙0802行初98号行政判决，俞玉明不服，向本院提起上诉。本院于2018年7月3日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原审判决认定，原告与第三人郑桂英于1984年12月24日登记结婚。2011年6月，取得位于衢州市××单元××室面积为70.23平方米的住房产权，产权形式为共同共有。因双方关系失和，原告早年即离衢到江西上饶生活。2016年12月，双方曾协商离婚未成，第三人郑桂英因此保存有原告准备用于办理离婚登记的原告在江西上饶的户口本复印件。2017年下半年，衢州市区斗潭片区危旧房改造中，案涉房屋处于改造范围内需拆除。第三人郑桂英曾向第三人衢州市柯城房屋拆迁有限公司提供原告1990年离开衢州时留给其的便条及2016年12月的离婚协议书，意欲以其中所载有的将一切东西给孩子和该住宅归女方，终老给孩子的内容证明房屋已属其个人或儿子所有。第三人衢州市柯城房屋拆迁有限公司未予认可。房屋列入拆迁后，第三人郑桂英联系原告，告知其关于房屋需拆迁，同时告知原告房屋拆迁后安置方式是回迁，要求原告将身份证拍照发送给其。原告应第三人郑桂英要求将身份证通过微信发送于第三人郑桂英。第三人郑桂英取得原告身份证照片后，按被告要求的格式自己填写了授权委托书。2017年11月，第三人郑桂英向被告提供：被征收房屋权证，结婚证，本人身份证明资料，原告的身份证及户口本复印件，授权委托书。经被告衢州市柯城区住房和城乡建设局审查认可，第三人郑桂英于2017年11月29日签订《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议（货币补偿）》，被告衢州市柯城区征迁管理办公室、第三人衢州市柯城房屋拆迁有限公司同在协议上签字。2017年12月4日，郑桂英腾空被征收房屋并向衢州市柯城房屋拆迁有限公司移交房屋，2017年12月8日办理结算领款手续，于2017年12月12日取得全额补偿款954011元。另查明，衢州市斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收项目，于2017年11月经衢州市柯城区人民政府批准实施。衢州市柯城区人民政府确定被告衢州市柯城区住房和城乡建设局为房屋征收部门。被告衢州市柯城区住房和城乡建设局委托被告衢州市柯城区征迁管理办公室为该项目的征收实施单位，承担征收与补偿各项具体工作。第三人衢州市柯城房屋拆迁有限公司系提供拆迁服务的经营单位。该项目于2017年9月7日启动，完成征求被征迁人意见等程序后，衢州市柯城区人民政府于2017年11月2日，以柯政发〔2017〕143号衢州市柯城区人民政府《关于对斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收的决定》，被告实施征迁，项目按程序实施。原告俞玉明对《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议（货币补偿）》不服，诉至法院，请求：1.确认被告衢州市柯城区住房和城乡建设局、衢州市柯城区征迁管理办公室及第三人衢州市柯城房屋拆迁有限公司与第三人郑桂英签订的《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议（货币补偿）》无效；2.判决由被告补偿原告征迁房屋补偿款477005.5元。 原审法院认为，政府确定的城市建设项目中与被征收人签订房屋征收与补偿合同行为，属于项目实施中的行政行为之一。对于房屋征收行政行为中的适格被告，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，应当以房屋征收部门为被告。本案中，衢州市柯城区住房和城乡建设局为衢州市柯城区人民政府确定的案涉项目的房屋征收部门，为本案的适格被告。衢州市柯城区征迁管理办公室系接受房屋征收部门委托的征收实施单位，与被征收人协商签订征收补偿协议是其受托的工作内容之一，工作后果应由委托人承受，其不是本案的适格被告。原告对其的起诉应予驳回。衢州市柯城房屋拆迁有限公司作为征收服务单位，虽也在征收与补偿合同中签字，但该行为仅是为其接收征收房屋实施拆除产生效力，其行为并不属行政行为，不属行政诉讼的审查范围，其与本案不存在利害关系。被告衢州市柯城区住房和城乡建设局作为征收部门，实施征收行政行为中，已依法定程序履行项目实施行为，与被征收人协商签订征收补偿安置协议时前期工作均已完成，具备签订协议条件。案涉房屋征收补偿安置的方式与标准等符合法律和项目政策的规定，具体内容系第三人郑桂英选定或认可，原告也无异议,故该《货币补偿协议书》内容合法。第三人郑桂英在签订协议前已告知原告房屋被征收的情况。原告对房屋征收并无意见，也同意由第三人郑桂英负责办理回迁安置事项，并应第三人郑桂英要求将自己的身份证以照片方式提供第三人郑桂英，故委托第三人郑桂英办理征收事项是原告的真实意思表示,委托关系合法成立。第三人郑桂英与被告协商征收安置时，向被告提供了有原告署名的委托书，并有原告的身份证、户口本复印件，且第三人郑桂英与原告系夫妻关系。鉴于因第三人郑桂英与原告系夫妻关系，且第三人郑桂英所提供的户籍材料、身份证系个人身份证件。被告足以相信委托的真实性及认定选择货币安置系原告夫妻的共同意思表示，故被告在签订征收补偿协议过程中，行为合法，亦无过错，该协议合法有效。第三人郑桂英出于个人目的，擅自改变经原告同意的回迁安置方式，独自掌控补偿款，应由第三人郑桂英承担责任，且该补偿款仍属原告与第三人郑桂英夫妻共同财产。原告主张支配权或分割，应另行通过协商或民事诉讼途径解决。原告要求确认《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议（货币补偿）》无效及要求被告补偿原告征迁房屋补偿款之请求依法应予驳回。综上，被告衢州市柯城区征迁管理办公室非本案适格被告，原告对其提起的行政诉讼，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，应予驳回；原告对被告衢州市柯城区住房和城乡建设局的诉讼请求，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：1.驳回原告俞玉明对被告衢州市柯城区征迁管理办公室的起诉；2.驳回原告俞玉明要求确认《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议（货币补偿）》无效及要求被告衢州市柯城区住房和城乡建设局补偿征迁房屋补偿款之诉讼请求。案件受理费50元，由原告俞玉明负担。 上诉人俞玉明上诉称，1.原审判决认定事实错误，证据不足。原告在起诉时向法院提交了七份证据，但原审判决认定原告在起诉时未提供证据、依据。被上诉人对郑桂英提供的资料未作审查，否则就能发现上诉人与郑桂英长期分居、夫妻关系不好，从而依法通知房屋共有人到场签字。原判认定被上诉人按程序实施征迁错误，实际上在整个征收过程中被上诉人未征求过上诉人的意见，签订补偿安置协议的前期工作并未完成。上诉人并未签订过补偿安置协议，也未授权郑桂英代为办理涉案房屋征收补偿事宜，相关《授权委托书》系郑桂英自己填写，协议也是郑桂英冒签，应当认定为无效。上诉人对房屋征收无意见，并应郑桂英要求将身份证复印件提供政府，并不等于上诉人同意由郑桂英负责办理回迁安置事项，原判仅凭此断定委托关系合法成立错误。上诉人的户口本是此前协商离婚时被郑桂英取得的，并非上诉人为办理房屋征收事宜提供，且被上诉人不能仅凭上诉人的户口本和身份证复印件与郑桂英签订安置补偿协议。2.原审判决适用法律错误。被上诉人没有尽到对被征收房屋的调查审核义务，相关授权委托书及协议非法无效，原审判决违反《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国合同法》及《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定。本案房屋征收实施过程中，存在实施主体资格违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定的情形。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人衢州市柯城区住房和城乡建设局答辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，答辩人已经尽到合理审查义务，该房屋征收协议合法有效。上诉人与郑桂英系夫妻关系，郑桂英在签订协议前已经告知上诉人房屋被征收的情况，上诉人对房屋征收无意见，同意郑桂英办理回迁安置事项并向其提供身份证照片。郑桂英在征收安置时向被上诉人提交了上诉人署名的委托书及户籍材料、个人身份证件，被上诉人足以相信委托的真实性及选择货币安置系原告夫妻的共同意思表示，被上诉人已经尽到合理审查义务，不存在过错。2.被诉协议不属于法律规定的合同无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了五种合同无效的情形，上诉人提出的上诉理由，不符合上述五种情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人衢州市柯城区征迁管理办公室答辩称，1.原审法院认定事实清楚。被诉征收补偿协议合法有效，系双方真实意思表示。被上诉人已经尽到了合理审查义务。郑桂英按征收要求提供上诉人的授权委托书、身份证复印件、结婚证、户口本及房屋权利凭证等材料，被上诉人经审查认为上述材料符合形式要件，故由房屋征收部门与第三人签订涉争房屋的征收补偿协议。上诉人与第三人之间的委托关系合法有效。基于上诉人与郑桂英之间的夫妻关系以及提供的详细资料，征收部门及答辩人有理由相信第三人取得合法有效代理权。上诉人在原审庭审中自认知悉涉案房屋列入征收范围，也自认其自行向郑桂英提供了身份证照片用于办理征收事项，同时确认双方最初的意愿是要回迁安置，但郑桂英擅自将补偿方式变更为货币补偿，其二人关于补偿方式选择的分歧和误解，不影响授权委托关系的效力。被诉协议内容、形式合法。2.鉴于上诉人与郑桂英至今仍是夫妻关系，被征收房屋或者房屋被征收后的补偿款项均系夫妻共同财产，性质并未发生变化。原审法院关于上诉人主张支配权或分割，应该另行通过协商或民事诉讼途径解决的认定正确。3.上诉人的上诉理由没有依据。根据房屋征收法规政策规定，涉及要向被征收人告知的事项，以公示公告为主个别通知为辅，在上诉人授权他人办理相关事务的情况下，无须再对其个别通知，且相关补偿内容未侵害上诉人的利益。上诉人的真实诉讼原因系补偿款被郑桂英独占，未得合理分配，该行为过错不在于房屋征收部门或征收实施单位。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人衢州市柯城房屋拆迁有限公司答辩称，其受衢州市柯城区住房和城乡建设局与衢州市柯城区征迁管理办公室委托从事斗潭地块的征迁服务工作，各项工作均严格按照委托方的要求完成，被诉协议内容符合法律法规的规定，形式合法，程序合规。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人郑桂英答辩称，其与上诉人系夫妻关系，但已经分居近三十年，被征收房屋是其原位于南湖桥的房屋因征收而置换的，原南湖桥房屋则是郑桂英一人出资购买，其与上诉人俞玉明曾协商一致将房屋留给儿子。涉案房屋被列入征收范围后，其曾告知过上诉人相关拆迁事宜，并要求上诉人提供身份证复印件用于办理拆迁事宜，上诉人用微信将身份证照片提供给郑桂英。被诉协议合法有效，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 上诉人俞玉明上诉后，原审法院将相关证据材料随案移送本院。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕被诉房屋征收补偿协议是否合法有效及上诉人请求被上诉人补偿其房屋征收款项477005.5元有无事实和法律依据等争议焦点进行审理。 经审理，二审查明的事实与原审一致。 本院认为，上诉人俞玉明对涉案房屋征收补偿协议不服提起诉讼，主要理由是该协议并非由其本人签订，且相关授权委托书上“俞玉明”签名系伪造，委托关系不能成立，被上诉人在未征求其意愿的情况下签订相关协议违反法律规定，协议应属无效。但上诉人俞玉明与被上诉人郑桂英系夫妻关系，且上诉人自认知晓斗潭片区房屋征收事宜，并向其妻子郑桂英提供身份证照片用于办理房屋征收相关事项，在此情况下，郑桂英向被上诉人提交形式上具有上诉人署名的授权委托书，征收部门有理由相信该委托关系的真实性。基于此，房屋征收部门与同时作为涉案房屋被征收人和上诉人委托人的郑桂英签订被诉协议，并无明显不当。上诉人关于其在起诉时向一审法院提交了七份证据，原审判决认定“原告在起诉时未向本院提供证据、依据”错误的主张，本院认为，因上诉人在一审中提交的证据与被上诉人提交的证据基本相同，其中与本案相关的证据已经被采纳作为认定事实的依据，原审法院关于上诉人起诉时未提供证据、依据的表述存有不当，本院予以指正，但该表述并未对本案事实认定产生实质影响。上诉人还提出本案房屋征收的实施主体违反法律规定。本院认为，本案所涉衢州市斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收项目的房屋征收部门为衢州市柯城区住房和城乡建设局，衢州市柯城区征迁管理办公室为衢州市柯城区住房和城乡建设局委托的征收实施单位，承担征收与补偿的各项具体工作，符合法律规定。上诉人还主张，被诉协议符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项、第（五）项的情形，属于无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项之规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益的，合同无效。该条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。本案被诉协议的签订系基于上诉人与郑桂英的夫妻关系，以及涉案房屋产权证书、二人身份证件及户口材料、授权委托书等材料，不存在上述情形，上诉人该主张不能成立，本院不予采纳。关于上诉人请求法院判令被上诉人向其支付房屋征收补偿款477005.5元的请求，因被诉协议签订后相关补偿款已经足额发放到位，且该补偿款系上诉人与郑桂英夫妻共同财产，上诉人可另行通过协商或民事诉讼途径向郑桂英主张。综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人俞玉明负担。 本判决为终审判决。 审判长  崔正华 审判员  朱桂英 审判员  祝伟荣 二〇一八年八月二十九日 法官助理何辛 书记员林柯莉