南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）苏8602行初315号 原告刘章平，性别××年××月××日生，××族。 被告南京市浦口区人民政府桥林街道办事处，住所地在南京市浦口区桥林街道浦乌路。 法定代表人吴长兆，南京市浦口区人民政府桥林街道办事处主任。 委托代理人滕锦繁，南京市浦口区人民政府桥林街道办事处工作人员。 委托代理人毛华贵，北京大成（南京）律师事务所律师。 原告刘章平诉被告南京市浦口区人民政府桥林街道办事处（以下称桥林街道办）拆迁行政补偿纠纷一案，于2018年2月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月1日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月29日公开开庭审理了本案，原告刘章平，被告桥林街道办的委托代理人滕锦繁、毛华贵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告刘章平诉称，原告系南京市浦口区桥林街道南大街××号（以下称南大街××号）土地使用权人，于1988年10月26日领取了江浦县国有土地使用权证明（NO.0005205号），登记用地面积为250.66平方米，后来又延伸扩大约40平方米。2014年11月17日，南京市浦口区人民政府（以下称浦口区政府）作出浦政征字〔2014〕27号房屋征收决定（以下称27号征收决定），征收了原告在南大街××房屋157.51平方米和院落空地152.76平方米。2014年11月29日，浦口区政府撤销了27号征收决定。2014年12月23日，被告桥林街道办仍根据27号征收决定与原告签订了一份《浦口区城市房屋征收补偿协议》（以下称涉案补偿协议）。当时原告一直坚持院落空地应予补偿，征迁办人员谎称国务院新条例和区政府方案未规定，且原告户没有土地使用权证书，不予补偿。后原告发现系被告故意以“合法”形式掩盖“地大于房”的真相。2018年1月15日，原告向被告递交地大于房应予补偿行政申请书。2018年2月5日，被告作出答复称：1.根据南京市拆迁管理条例及相关拆迁政策，在赔偿范围内没有地大于房补偿一说；2.原告所持有的江浦县国有土地使用权登记证明，并不能代表土地使用权证。原告认为根据《南京市城市房屋拆迁管理办法》第二十七条及《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》，国有土地上房屋征收时对大于房屋建筑面积的土地使用面积应进行评估并补偿。现原告诉至法院，请求判令：撤销被告桥林街道办于2018年2月5日作出的答复书，并按每平方米5300元的标准给付原告刘章平152平方米院落空地的补偿，共计805600元。 原告刘章平向本院提交了以下证据、依据： 证据1.地大于房应予补偿行政申请，证明原告被征收的院落空地152.76平方米未予补偿，请求被告补偿； 证据2.国内挂号信函收据，证明被告收到原告的补偿申请； 证据3.政府信息公开申请答复书，证明被告答复没有“地大于房”的补偿，土地证明不能代表土地使用权证； 证据4.江浦县国有土地使用权登记证明，证明原告申请用地250.66平方米，江浦县土地管理局审批同意； 证据5.国有土地上房屋征收补偿金额测算表、征拆办测算笔录，证明有证土地面积大于有证房屋面积152.76平方米； 证据6.被征收房附属物、简易房、披房、室内装饰装修评估金额明细计算表，证明院落空地面积133平方米，披房占地面积15.95平方米，合计院落空地152.76平方米土地使用权未补偿； 证据7.再致桥林老街居民的一封信、政策解读，证明桥林老街改造项目未列入2014年区里改造项目，27号征收决定违法； 证据8.涉案补偿协议，证明27号征收决定和涉案补偿协议均违法无效； 证据9.关于撤销浦政征字〔2014〕27号房屋征收决定的公告，证明被告靠地大于房不给补偿等办法补救征房经济压力； 证据10.南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户评估表，证明住宅房屋基准价格为5546元每平方米或5718元每平方米。 法律依据：1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》；2.《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》；3.《关于印发南京市国有土地上房屋征收评估技术导则的通知》；4.《不动产登记暂行条例》。 被告桥林街道办辩称，原告于2018年1月16日向被告提出申请，要求被告对其93.15平方米土地未给予补偿的原因进行公开，被告及时作出答复，答复内容真实、程序合法。原告提出的补偿要求，因原告与被告经过协议一致，已签订涉案补偿协议，原告此次诉讼无事实和法律依据，请法院驳回原告的诉讼请求。 被告桥林街道办向本院提交了以下证据、依据： 证据1.地大于房应予补偿行政申请； 证据2.政府信息公开申请答复书； 证据1和2证明被告在规定期限内就原告的申请给予答复。 经庭审质证，被告桥林街道办对刘章平提交证据的质证意见为：对证据1至3的真实性、合法性、关联性认可；对证据4的真实性、合法性认可，关联性不认可，认为登记证明记载的土地位于桥××号，与南大街××号不能确定是否是同一地方，且登记证明不是土地使用权证；对证据5和6的真实性、合法性、关联性不认可，认为没有测算时间，没有相关人员签字；对证据7的真实性认可，证明目的不认可，认为27号征收决定被撤销之前是合法的；对证据8的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；对证据9的真实性认可，证明目的不认可；对证据10的真实性认可。 原告刘章平对被告桥林街道办提交证据的质证意见为：对证据1和2的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可。 本院对上述证据认证如下：原告刘章平与被告桥林街道办提交的证据均具有真实性、关联性、合法性。 经审理查明：1988年，江浦县土地管理局向刘章平出具江浦县国有土地使用权登记证明1份，载明：刘章平向江浦县土地管理局申请登记用地250.66平方米，坐落在桥林××号，并缴纳登记费；同意刘章平暂按上述面积使用土地，待核定无异议后，凭此证明领取《江浦县国有土地使用证》。 2014年，浦口区政府作出27号征收决定，南大街××号位于征收范围，后由南京金汇通房地产评估事务所有限公司（以下称金汇通公司）就南大街××号的房屋及附属物在2014年11月17日的价值进行评估，房屋面积79.70平方米、77.81平方米，房屋补偿金额980837元。 2014年11月29日，浦口区政府作出关于撤销浦政征字〔2014〕27号房屋征收决定的公告，载明：浦政征字〔2013〕26号房屋征收决定决定对浦口区桥林街道老街环境综合整治项目实施征收，由于未到签约比例，暂缓实施；2014年11月，该项目重新启动，签约期限为2014年11月25日至2015年1月8日；为顺利推进该项目征收工作，决定撤销27号征收决定。 2014年12月13日，刘章平与儿子刘金华共同与桥林街道办签订涉案补偿协议，载明：被征收房屋坐落于南大街××号，为刘章平、刘金平所有；被征收房屋建筑面积181.82平方米，房屋补偿金额1135515元，装饰装修及附着物补偿132837元，补助费用249968元；被征收人选择产权调换的征收补偿方式，同意接受甲方提供的期房，建筑面积201平方米。 2018年1月15日，刘章平向桥林街道办提出申请，要求桥林街道办按照土地评估价格对“院落空地”93.15平方米给予补偿。 2018年2月5日，桥林街道办向刘章平作出答复，称地大于房没有补偿，刘章平所持有的江浦县国有土地使用权登记证明并不能代表土地使用权证。 2018年2月26日，刘章平提起本案诉讼。 案件审理中，刘章平述称：桥林××号就是南大街××号，只是在门牌登记时登记为南大街××号；其要求补偿的152平方米院落空地使用权为江浦县国有土地使用权登记证明中所载的土地使用权。 本院认为：抗告之诉中，人民法院有权根据原告的诉讼请求、事实和理由探究原告不服的行政行为究竟为何。撤销之诉、履职之诉均属于典型的抗告诉讼。本案中，原告刘章平提出的诉讼请求既包括撤销被告桥林街道办于2018年2月5日作出的答复书，又包括要求桥林街道办按每平方米5300元的标准给付152平方米院落空地的补偿。那么，从诉讼类型分析，本案究竟为撤销之诉还是履职之诉呢？在履职之诉中，尤其在其子类拒绝处分之诉中，行政机关针对当事人的申请往往也会作出一个明确的决定或回复，但起诉人提起该类型诉讼的目的不在于撤销行政机关的决定或回复，而在于请求法院判决行政机关彻底履行某一法定职责。只不过，行政机关已然作出的决定或回复，看似会成为履行法定职责的障碍。实际上，如果人民法院在履职之诉中经审查认为被告未完全履行法定职责而判决行政机关履行，则撤销行政机关前期作出的决定或回复不是非常必要，因为它已经包含于对法定职责的履行中。对此，最高人民法院所作（2016）最高法行申2496号裁定予以了阐述：“……换言之，不撤销拒绝决定，其要求履行法定职责的愿望也可以实现；仅仅撤销拒绝决定而不判决履行法定职责，对于原告请求的实现也只能于事无补。”本案中，刘章平的诉讼目的显然不在于仅仅撤销答复书，而在于要求桥林街道办履行征收补偿的职责。因此，本案属于履职之诉。在履职之诉中，诉讼请求是启动审查的钥匙，但人民法院并不完全受诉讼请求的拘束，而是有权根据请求确定所指向的行政法律关系，对该法律关系的合法性进行全面审查后，在法定裁判方式中进行选择。原告要求履职的诉讼请求能否获得人民法院的支持，取决于其理由是否成立。法律依据为《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，该条规定：“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。” 本案中，首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第五条第二款规定：“区人民政府确定的区房屋征收部门负责组织实施辖区内的房屋征收与补偿工作。”第六条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，所需经费纳入征收项目工作经费。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”本案中，被告桥林街道办并非市、县级人民政府，虽然其可以作为征收实施单位与被征收人签订补偿协议，但其不具有组织实施本行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作的法定职责，故原告刘章平申请被告桥林街道办履行征收补偿法定职责的理由不能成立。 其次，《国有土地上征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”第十九条第一款、第二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。”《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》载明：“国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时房地产市场价格，一并予以征收补偿。”根据法律规定，国有土地上房屋征收补偿遵循公平补偿原则，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。院落、空地等国有土地使用权系纳入被征收房屋的价值评估，并不单独进行评估。被征收人对评估结果有异议的，应当在规定期限内按照法定方式提出复核要求。对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。被征收人对征收补偿决定或者征收补偿协议所确定的补偿金额和其他内容有异议的，可以依法提起行政诉讼。 本案中，金汇通公司在2014年对涉案房屋进行了评估并出具征收补偿金额分户评估表，原告未在法定期限内对评估结果提出异议或申请复议，而是根据评估结果与被告签订了涉案补偿协议，并将包括院落空地在南大街××号整体交出，表明双方在签订协议时，已就被征收房屋的补偿达成一致意见。在征收补偿协议已履行完毕的情况下，房屋征收已完成，国有土地使用权已被同时收回，现原告要求被告就院子给予补偿，无事实及法律依据。 综上，原告的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘章平的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘章平承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  吴建坦 审 判 员  窦 开 人民陪审员  陈建潮 二〇一八年八月二十一日  法官助理孔雪  书记员 雷楠