湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘行终1022号上诉人（原审原告）：涟源市沙坪煤业有限公司。住所地：涟源市湄江镇。法定代表人：李和俭，该公司总经理。委托代理人：郑永忠，湖南碧灏（长沙）律师事务所律师。委托代理人：彭荣湘，湖南碧灏（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：涟源市人民政府。住所地：湖南省涟源市。法定代表人：刘杰，该市市长。委托代理人：肖徇姿，该市政府工作人员。委托代理人：石提光，涟源市国土资源局工作人员。原审第三人：湖南利联安邵高速公路开发有限公司。住所地：涟源经济开发区安邵高速管理中心。法定代表人：李映元，该公司董事长。委托代理人：刘长河，湖南启元律师事务所律师。委托代理人：黄新宇，湖南启元律师事务所律师。上诉人涟源市沙坪煤业有限公司（以下简称沙坪煤矿）诉被上诉人涟源市人民政府行政协议及行政赔偿一案，不服娄底市中级人民法院于2016年4月5日作出的(2015)娄中行初字第127号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月26日作出（2016）湘行终576号行政裁定，撤销一审判决，发回重审。娄底市中级人民法院于2017年8月16日作出（2017）湘13行初9号行政判决。沙坪煤矿不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案报经最高人民法院批准同意延期审理。现已审理终结。娄底市中级人民法院审理查明：安化（梅城）至邵阳高速公路是国家高速公路网规划的二广高速公路的一段，该高速公路标段号为K128+270-K129+720穿过涟源市湄江镇沙坪煤矿工业广场。2009年8月29日，安邵公司与娄底市人民政府签订了《二广高速湖南省安化（梅城）至邵阳公路涟源市境内娄底段沙坪煤矿路段征地拆迁及煤矿避让改造补偿包干协议书》。2012年5月，原告委托湖南同德矿山科研勘察设计有限公司作出《安邵高速公路压煤量及井巷工程损失费用估算说明书》，该说明书认定安邵高速公路保护煤柱压煤量28.5万吨，折价570万元，因保护煤柱井巷工程损失4508.46万元，总计5078.46万元。2012年12月31日，原告沙坪煤矿与被告涟源市人民政府签订了《安邵高速公路涟源市境内沙坪煤矿路段征地拆迁及煤矿避让改造补偿包干协议书》（以下简称《包干协议》），该协议书就包干依据、包干范围、包干总额、付款方式、双方权责都进行了约定。其中：一、包干依据3、安邵高速公路K128+790－K129+330段采空区采煤与修路互不干涉的方案，即湖南省交通规划设计院编制的安邵高速沙坪煤矿段深化设计文件。（附件二）。二、包干范围“本协议的包干范围包括因安邵高速公路建设经过涟源市沙坪煤矿地段而产生的煤矿避让改造补偿、土地征用、房屋拆迁补偿、安置、搬迁等所有费用、因此引起的停业停产补偿、矛盾协调、纠纷解决等工作费用支出”。三、包干总额为8154万元。协议签订后，原告按该协议的约定领取了补偿款。2014年8月13日，湖南省煤田地质局第二勘探队根据原告提交的资料编制了《湖南省涟源市渣渡矿区沙坪井田沙坪煤矿资源储量核实报告》送湖南省矿产资源储量评审中心评审。同日，湖南省矿产资源储量评审中心出具《〈湖南省涟源市渣渡矿区沙坪井田沙坪煤矿资源储量核实报告〉评审意见书》（湘评审【2014】170号），在存在问题及建议中提到，安邵高速公路压覆了沙坪煤矿部分资源储量。2014年8月26日，湖南省国土资源厅出具关于《湖南省涟源市渣渡区沙坪井田沙坪煤矿资源含量核实报告》矿产资源集团评审备案证明，加盖了湖南省国土资源厅矿产资源储量备案专用章。原告认为《包干协议》中的包干依据第3条：安邵高速公路K128+790－K129+330段采空区采煤与修路互不干涉的方案，违反了法律的强制性规定，安邵高速公路压覆了原告的煤矿资源，且被压覆的资源都在安邵高速公路高架桥下方及两侧200米范围内，导致原告的煤矿资源无法开采，被告应补偿原告损失共计4902.45万元；另包干协议书只补偿了18个月的停产停业损失，而安邵高速至今未完成施工，故被告还应支付原告超期部分的停产停业损失1260万元。另查明，湖南省国土资源厅于2006年11月20日向湖南利联安邵高速公路开发有限公司（以下简称安邵公司）出具了《关于二连浩特－—广州国家高速公路湖南境梅城至邵阳段建设用地项目未压覆重要矿产的证明》，证明：梅城至邵阳段公路全长129.8公里,娄底连接线12.25公里，该公路沿线有煤炭资源，公路通过涟源县桥头河煤矿区，该矿区资源已采完，1993年闭坑，因此该建设项目未压覆具有工业价值的重要矿床。娄底市中级人民法院认为：被告于2012年12月31日与原告签订的《包干协议》，系为社会公共利益所签订的行政协议，被告在签订协议过程中无违法行为。现原告认为包干依据第3条安邵高速公路K128+790－K129+330段采空区采煤与修路互不干涉的方案违反了《中华人民共和国公路法》第四十七条、《公路安全保护条例》第十七条，在公路200米范围内不能进行开采的强制性规定，请求确认“互不干涉方案”无效。《中华人民共和国公路法》第四十七条规定“在大中型公路桥梁和渡口周围二百米、公路隧道上方和洞口外一百米范围内，以及在公路两侧一定距离内，不得挖砂、采石、取土、倾倒废弃物，不得进行爆破作业及其他危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动……”。《公路安全保护条例》第十七条规定“禁止在下列范围内从事采矿、采石、取土、爆破作业等危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动：（一）国道、省道、县道的公路用地外缘起向外100米，乡道的公路用地外缘起向外50米；（二）公路渡口和中型以上公路桥梁周围200米；……”。本案中，安邵高速公路K128+790－K129+330段为路基段，不属于上述法律、法规规定的限定范围内不能进行矿产开采的情形。且湖南省交通规划设计院查明“K128+790-K129+330采空区段沙坪煤矿平均埋深达300米，依据现行的公路桥梁设计标准规划，公路建设均无需考虑此深度地下问题，高速公路建设和营运不会对煤矿构成任何安全影响”。K128+790-K129+330采空区段沙坪煤矿平均埋深远远超过原告所认为的200米，该“互不干涉方案”没有违反法律法规的强制性规定，原告也未提交被告在签订协议过程中存在欺诈、胁迫等证据，且被告已全部履行完协议的相关义务，《包干协议》是合法有效的。故原告请求确认《包干协议》中的包干依据第3条安邵高速公路K128+790－K129+330段采空区采煤与修路互不干涉的方案无效，无事实和法律依据，该院不予支持。原告的第二项请求要求被告支付压覆资源补偿款4902.45万元，根据《湖南省人民政府办公厅关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》“四、建设项目在可行性研究阶段，建设单位必须向湖南省国土资源厅了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况，未压覆矿产资源的，由湖南省国土资源厅出具未压覆矿产资源的证明文件……”及国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》“二、压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用。但是建设项目与矿区范围重叠而不影响矿产资源开采的，不作压覆处理”的规定，是否压覆资源，必须由湖南省国土资源厅出具证明。本案中，湖南省国土资源厅于2006年11月20日出具了《关于二连浩特——广州国家高速公路湖南境梅城至邵阳段建设用地项目未压覆重要矿产的证明》，就是否压覆矿产资源已经作出了否定性结论，原告并无充分的证据推翻该证明。且《包干协议》中约定的沙坪煤矿避让改造补偿及改造完成投入生产前的停产停业补偿、新增办公楼等列项，均是为原告沙坪煤矿改造、搬迁、继续生产的补偿，整个补偿款8154万元已由原告沙坪煤矿全部领取。原告的该项赔偿请求既不属于协议约定，也不是被告作出的行政行为所致，该院不予支持。原告另要求被告支付其自2014年6月31日起至起诉之日止的停产停业损失1260万元，因原告与被告签订协议时就搬迁改造工期约定了18个月，被告已按照约定给予了原告18个月的停产停业损失。原告领取了该款项后，一直没有实施沙坪煤矿避让搬迁改造工程，是因其自身原因造成，且《包干协议》第二条明确约定，所有因协议工作内容引起的停业停产补偿，均纳入到了协议的包干范围。故对原告要求赔偿停产停业损失的请求，该院不予支持。综上，原告提出的诉请理由均不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告沙坪煤矿的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沙坪煤矿承担。沙坪煤矿不服，提出上诉称：一、原审法院在重审本案时对涉案路段“是否压覆上诉人煤矿”的事实认定错误。原审法院仅依据本案第三人提供的湖南省国土资源厅出具的《关于二连浩特——广州国家高速公路湖南境梅城至邵阳段建设用地项目未压覆重要矿产的证明》，就认为湖南省国土资源厅对涉案路段是否压覆矿产资源已经作出了否定性的结论。上诉人提交的湖南省国土资源厅作出的《关于矿产资源储量评审备案证明》（湘国土资储备字[2014]116号）；湖南同德矿山科研勘察设计有限公司出具的《安邵高速公路压煤量及井巷工程损失费用估算说明书》；湖南省地质矿产勘察开发局四一八队出具的《湖南省涟源市沙坪煤矿资源配置可行性论证报告》等证据，可以证明涉案路段压覆了上诉人煤炭资源的事实。二、原审法院在重审本案时对涉案路段所压覆的煤炭资源能否开采并未查明。三、关于原审法院认为上诉人所提出的补偿煤矿被压覆的损失不属于被上诉人所作出的行政行为所致的问题。上诉人所经营的煤矿原属国企改制而来，这说明上诉人所属的煤矿及相应的房屋设施属于国有土地上的房屋及附属设施，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，涟源市人民政府仍具有履行征收与补偿的法定职责。上诉人与被上诉人就征地拆迁事宜签订了《包干协议》，但部分内容违反了法律的强制性规定应无效。《包干协议》中未约定对压覆上诉人的煤矿资源进行补偿，停产损失部分也仅补偿了18个月，而实际造成上诉人的停产停业的期限已经远远超过了被上诉人补偿的期限。这些补偿都是被上诉人的法定职责。被上诉人应依法向上诉人补偿停产停业的损失。请求：一、撤销一审判决；二、判决发回重审或依法改判：1、确认上诉人与被上诉人签订的《包干协议》第一条第三款约定的“一、包干依据3、安邵高速公路K128+790-K129+330段采空区采煤与修路互不干涉的方案”条款无效。2、判令被上诉人向上诉人支付安邵高速公路涟源市境内沙坪煤矿路段征地拆迁涉及压覆原告煤矿资源部分的补偿款共计4902.45万元整；3、判令被上诉人向上诉人支付自2012年12月31日起至起诉之日止的停产停业损失共计1260万元整；三、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人涟源市人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。《包干协议》是双方自愿签订，内容合法，且答辩人已经全部履行完毕。上诉人请求补偿4902.45万元和再支付停产停业损失的理由不成立。二、被答辩人请求补偿压覆煤矿资源损失的诉求既非《包干协议》所约定，亦非答辩人行政行为所导致，故该诉求与答辩人无关。请求维持原判。原审第三人安邵公司未作书面答辩。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。一审认定的案件事实本院予以确认。二审中，被上诉人涟源市人民政府提交了《关于安邵高速公路涟源市境内沙坪煤矿路段征地拆迁及煤矿避让改造补偿包干协议书的有关情况说明》。该说明写到：“《包干协议》包括了沙坪煤矿依法应获得的所有一切补偿项目。详见《包干协议》第二条‘本协议的包干范围包括因安邵高速公路建设经过涟源市沙坪煤矿地段而产生的煤矿避让改造补偿、土地征用、房屋拆迁补偿、安置、搬迁等所有费用’。故安邵高速公路建设不论是否存在压覆煤炭资源的情形，其经过沙坪煤矿地段所依法产生的所有补偿项目都纳入了包干范围，即一次性项目、费用大包干”；“根据2017年的煤矿关闭政策，如果关闭涟源市沙坪煤业有限公司，其获得的奖补资金仅为1200万元”。本院另查明：2012年12月31日，上诉人沙坪煤矿与被上诉人涟源市人民政府签订《包干协议》。2014年1月前，《包干协议》约定的8154万元已全部支付到位。2015年8月5日，沙坪煤矿向法院提起行政诉讼。本院认为：《包干协议》明确规定，包干范围包括因安邵高速公路建设经过沙坪煤矿地段而产生的煤矿避让改造补偿、土地征用、房屋拆迁补偿、安置、搬迁等所有费用、因此引起的停业停产补偿、矛盾协调、纠纷解决等工作费用支出，还特别列明了因沙坪煤矿征拆、搬迁、改造未尽事宜而引发的所有工作及费用支出。故被上诉人认为协议价是大包干价，不论安邵高速公路建设是否存在压覆煤炭资源的情形，其经过沙坪煤矿地段所产生的所有补偿项目，包括未尽事宜都纳入了《包干协议》补偿范围有事实依据，且无明显不合理之处。上诉人在协议履行完毕后，再以协议包干价格遗漏了压覆部分为由提起诉讼，事实依据不足。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人涟源市沙坪煤业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄一凡审 判 员 章晋湘审 判 员 夏 阳二〇一八年二月二十六日法官助理 李晟雷书 记 员 袁 璇