江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏01行终982号上诉人（原审原告）王桂荣，女，1957年6月5日生，汉族，住南京市秦淮区。委托代理人李乃锦（系上诉人王桂荣丈夫），男，1953年2月18日生，汉族，住南京市秦淮区。被上诉人（原审被告）南京市公安���栖霞分局，住所地在南京市栖霞区尧化门街141号。法定代表人薛汝军，南京市公安局栖霞分局局长。委托代理人陈晓婕，南京市公安局栖霞分局法制大队教导员。被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地在南京市玄武区北京东路41号。法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。委托代理人陈宇，南京市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人于自强，南京市人民政府法制办公室工作人员。上诉人王桂荣因诉被上诉人南京市公安局栖霞分局（以下称栖霞公安分局）治安管理行政处罚及被上诉人南京市人民政府（以下称市政府）行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月22日公开开庭审理了本案。上���人王桂荣及其委托代理人李乃锦，被上诉人栖霞公安分局的委托代理人陈晓婕，被上诉人市政府的委托代理人陈宇、于自强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，王桂荣户籍地在南京市××区大阳沟14号108室。王桂荣分别于2016年9月21日、10月4日、10月5日在北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安机关查获并训诫。2016年10月7日，王桂荣被栖霞区人民政府仙林办事处亚东社区工作人员扭送至栖霞公安分局下属的仙林派出所。经南京市公安局指定管辖，栖霞公安分局依法受理了王桂荣涉嫌扰乱公共场所秩序一案。仙林派出所于同日经调查取证并进行初步审查认为，王桂荣涉嫌扰乱公共场所秩序。仙林派出所告知王桂荣，其行为已构成扰乱公共场所秩序，公安机关将依法进行处罚，王桂荣拒绝在行政处罚告知笔录上签字捺印。2016年10月7日，栖霞公安分局作出栖公（仙）行罚决字〔2016〕657号《行政处罚决定书》（以下称《行政处罚决定书》）并送达王桂荣，决定给予王桂荣以行政拘留八日之处罚，王桂荣拒绝签名、捺印。栖霞公安分局于2016年10月7日将王桂荣送南京市拘留所执行行政拘留，2016年10月15日执行完毕。2016年11月10日，王桂荣向市政府申请行政复议，市政府当日受理。2016年11月25日，栖霞公安分局作出《补正通知书》，对《行政处罚决定书》中存在的笔误进行补正并于当日送达王桂荣。2017年1月6日，市政府经审查后，作出〔2016〕宁行复第224号《行政复议决定书》（以下称《行政复议决定书》）并送达王桂荣，维持了栖霞公安分局作出的《行政处罚决定书》。王桂荣不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院另查明，王桂荣曾因非正常上访而被栖霞公安分局于2016年7月1日行政���留八日。原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下称《治安管理处罚法》）第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。该法第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第十一条第二款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。本案中，王桂荣的违法行为发生于北京市，但其户籍地及居住地均在南京市，栖霞公安分局依南京市公安局的指定，具有对王桂荣的涉案违法行为的行政处罚管辖权。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。该条例第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共秩序的行为。本案中，北京市公安机关出具的《训诫书》及南京市驻京信访工作小组的《情况说明》等证据证明，王桂荣分别于2016年9月21日、10月4日、10月5日三次前往北京市中南海周边非正常上访。《治安管理处罚法》第二十三条第一款���（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。该法第二十条第（四）项规定，违反治安管理，有六个月内曾受过治安管理处罚情形的，从重处罚。本案中，王桂荣的信访行为扰乱了北京市中南海周边的公共场所秩序，且其于2016年7月1日曾因非正常上访而被行政拘留，故栖霞公安分局对王桂荣处以行政拘留八日的处罚，符合上述法律规定。栖霞公安分局作出处罚决定过程中，依法对王桂荣的违法事实进行了询问查证；在作出处罚决定前，告知了王桂荣作出处罚的事实、理由及依据和王桂荣依法享有的陈述申辩的权利。故栖霞公安分局的处罚程序亦符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，王桂荣不服栖霞公安分局作出的行政处罚决定，向市政府申请行政复议，故市政府具有依法履行行政复议的法定职责。《行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，并应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，市政府于2016年11月10日收到王桂荣的行政复议申请，当日即受理，于2017年1月6日作出《行政复议决定书》，并依法寄送给王桂荣，行政复议程序合法。综上，栖霞公安分局和市政府的案涉行政行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，王桂荣的诉讼请求无事实和法律依��，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王桂荣的诉讼请求，案件受理费50元，由原告王桂荣负担。上诉人王桂荣上诉称，案涉《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》均违法、错误。一、栖霞公安分局对上诉人的案涉行为没有管辖权，无权进行处罚。上诉人的案涉行为发生地是北京，应当由北京市公安机关管辖。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖是基本原则，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，才可以由违法行为人居住地管辖。王桂荣的居住地在秦淮，因此，栖霞公安分局不能取得管辖权。2、栖霞公安分局作出的案涉《行政处罚决定书》没有事实依据。栖霞公安分局提交的《训诫书》、驻京信访工作小组《情况说明》、驻京工作组民警《情况说���》等证据均不是上诉人扰乱北京市公共场所秩序的客观事实依据，王桂荣不存在扰乱北京市公共场所秩序的违法事实，栖霞公安分局作出的行政处罚决定证据不充分。请求二审法院依法撤销南京铁路运输法院作出的（2017）苏8602行初169号行政判决及案涉《行政处罚决定书》，确认市政府作出的《行政复议决定书》违法。被上诉人栖霞公安分局未提交书面答辩状，当庭答辩称，上诉人王桂荣于2016年9月、10月期间三次前往北京市中南海周边非正常上访，栖霞公安分局据此作出案涉《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府未提交书面答辩状，当庭答辩称，市政府于2016年11月10日受理了上诉人王桂荣的行政复议申请，经过审理，于2017年1月6日作出《行政复议决定书》。��政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本案各方当事人提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，《治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，上诉人王桂荣的案涉行为地虽然在北京市，但户籍地和居住地为南京市，南京市公安机关对于上诉人王桂荣的违法行为有权管辖。《公安机关办理行政案件程序规定》第十一条第二款规定：“对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。”据此，南京市公安局指定栖霞公安分局管辖，栖霞公安分局具有对王桂荣的违法行为进行调查并作出案涉《行政处罚决定书》的法定职权。上诉人王桂荣关于栖霞公安分局对其案涉行为不具有进行行政处罚法定职权的上诉理由没有法律依据，本院不予采纳。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可��并处五百元以下罚款。该法第二十条第（四）项规定，六个月内曾受过治安管理处罚的从重处罚。在案证据中，北京市公安局西城分局作出的三份《训诫书》、南京市驻京信访工作小组和南京市公安局驻京工作组工作人员分别出具的《情况说明》、栖霞公安分局对举报人所作的《询问笔录》足以证明，上诉人王桂荣于2016年9月21日、2016年10月4日和2016年10月5日到北京市中南海周边非正常上访的事实。王桂荣曾于2016年7月1日被行政拘留八日。据此，上诉人王桂荣多次到北京中南海周边非正常信访，其行为扰乱了该地区的公共场所秩序，且在六个月内曾被治安管理处罚，应当从重处罚，栖霞公安分局对王桂荣给予行政拘留八日的行政处罚，符合法律规定。栖霞公安分局在作出案涉《行政处罚决定书》前履行了调查取证程序，对王桂荣及举报人进行了询问；作出处罚决定前告知了王桂荣拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据及相关权利，保障了其陈述、申辩权利；并将作出的行政处罚决定送达给上诉人王桂荣。栖霞公安分局作出的被诉《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人提出的栖霞公安分局作出的案涉行政处罚决定没有事实依据的上诉理由不能成立，本院不予支持。《行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。南京市公安局是市政府的工作部门，栖霞公安分局系南京市公安局依法设立的派出机构，当事人不服栖霞公安分局作出的行政处罚决定，可以向市政府申请，市政府应当依法予以受理并作出行政��议决定。《行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查决定是否予以受理，并应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，市政府于2016年11月10日收到王桂荣的行政复议申请并于同日予以受理，经审查后，于2017年1月6日作出《行政复议决定书》并邮寄送达王桂荣及栖霞公安分局。市政府的案涉行政复议行为符合《行政复议法》的规定。上诉人王桂荣提出的要求确认市政府作出的案涉《行政复议决定书》违法的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。综上，上诉人王桂荣的上诉请求与理由缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，��决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人王桂荣负担。本判决为终审判决。审判长  刘苏文审判员  洪 途审判员  谢宇飞二〇一八年二月六日书记员  曹 洁