中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申225号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）来宾市兴宾区寺山镇陈王村民委员会陈王村民小组。 诉讼代表人韦乃起，组长。 委托代理人罗世宏，广西横原律师事务所律师。 委托代理人庞信祥，广西桂风律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）来宾市兴宾区人民政府。住所地：广西壮族自治区来宾市兴宾区城**兴宾大道。 法定代表人周廷新，区长。 委托代理人卢献泽，该府办公室副主任。 委托代理人韦彭亮，该府法制办工作人员。 原审第三人来宾市兴宾区文化体育旅游广电局。住所地：广西壮族自治区来宾市兴宾区城**奇石博物馆**。 法定代表人彭芬，局长。 委托代理人谭景贝，副局长。 委托代理人陈文东，广西桂中律师事务所律师。 再审申请人来宾市兴宾区寺山镇陈王村民委员会陈王村民小组（以下简称陈王村民小组）因诉被申请人来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）、原审第三人来宾市兴宾区文化体育旅游广电局（以下简称兴宾区旅游广电局）行政批复一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年8月15日作出的（2016）桂行终1024号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年1月9日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查，并于2018年1月23日上午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行公开询问。再审申请人陈王村民小组的诉讼代表人韦乃起及委托代理人罗世宏、庞信祥，被申请人兴宾区政府的委托代理人卢献泽、韦彭亮，原审第三人兴宾区旅游广电局的委托代理人陈文东，均到庭参加询问活动。案件现已审查终结。 鳌山庙位于来宾市兴宾区××陈××东约1.5公里，始建于明朝万历年间，距今四百多年，多次被毁又重建，该庙属于布伢（民间俗称花婆、花林圣母）信仰文化，每年农历“三月三、六月六”时，会有数万当地群众到鳌山庙××庙会，祭祀花婆。2004年7月12日，来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）将该庙列为来宾市第一批市级文物保护单位，定名为“鳌山庙遗址”。2006年，来宾市政府以来政发（2006）38号《关于印发广西来宾市旅游业发展规划的通知》，将鳌山花婆庙作为民间宗教文化开发的重点。2009年10月，广西布伢文化旅游有限公司（以下简称布伢公司）决定投资建设鳌山布伢文化风景区，并向来宾市兴宾区发展和改革局（以下简称兴宾区发改局）提出申请项目备案，兴宾区发改局以兴发改规划（2009）54号文《关于准予广西来宾市鳌山布伢文化风景区项目备案的批复》同意予以备案。2010年5月11日，来宾市政府作出来政发（2010）41号《来宾市人民政府关于进一步理顺市与城区权责关系的意见》，明确“赋予城区文化和体育局对城区各乡镇文化广播电视站进行业务指导和广播影视行业管理的职能；对管辖区范围旅游进行业务指导和管理。”2011年6月，布伢公司委托桂林市七颗星旅游规划咨询有限公司制作《广西来宾市鳌山布伢文化旅游区开发规划》（以下简称《鳌山开发规划》）。2011年6月10日，来宾市旅游局主持召开《鳌山开发规划》评审会，由桂林理工大学旅游学院两名副教授以及来宾市旅游局、来宾市文化新闻出版局、来宾市住房和城乡建设委组成的5人专家评审组，来宾市发展和改革委员会、来宾市林业局、来宾市环保局、来宾市国土资源局、兴宾区政府、兴宾区旅游广电局、兴宾区发展和改革局、兴宾区寺山乡政府等相关部门25人参加，评审会专家组一致同意该规划通过评审。2011年11月1日，来宾市兴宾区文化和体育局（以下简称兴宾区文体局）向兴宾区政府递交《关于批准布伢公司实施的请示》（以下简称《批准布伢公司开发的请示》）。2011年11月10日，兴宾区政府作出兴政函（2011）135号《来宾市兴宾区人民政府关于批准广西布伢文化旅游有限公司实施的批复》（以下简称135号批复），主要内容为：“你局报来的《关于批准广西布伢文化旅游有限公司实施的请示》收悉，经区人民政府同意，批准广西布伢文化旅游有限公司实施《广西来宾市鳌山布伢文化旅游区开发规划》”。2013年4月，布伢公司与陈王村民小组为开发风景区用地问题发生冲突，村民韦乃起被打伤，村民韦文镇等人组织村民到工地将布伢公司的板房和财物砸烂、烧毁，其后韦文镇等16人分别被追究刑事责任。2015年10月15日，兴宾区政府作出兴政办发（2015）57号《来宾市兴宾区人民政府办公室关于印发来宾市兴宾区文化体育旅游广电局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，设立兴宾区旅游广电局，原兴宾区文体局的职责整合划入兴宾区旅游广电局。2016年1月8日，来宾市国土资源局兴宾分局作出林罚书字（2016）02号林业行政处罚决定，以布伢公司未经土地部门审批，违法占用陈王村民小组林地建设，且其建设地点不在土地利用总体规划范围内，责令限期恢复原状并处非法占用改变林地用途罚款60000.30元。2016年3月9日，陈王村民小组提起行政诉讼，请求撤销兴宾区政府的135号批复。 来宾市中级人民法院（2016）桂13行初18号行政判决认为，兴宾区政府具有作出本案被诉行政行为的诉讼主体资格。本案争议焦点是兴宾区政府的批复是否存在违法的问题。根据国务院作出的国发（2004）20号《国务院关于投资体制改革的决定》规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制。不论规模大小，均改为备案制，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。企业投资建设实行核准制的项目，仅需要向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性报告和开工报告的程序。本案投资开发涉案项目的是布伢公司，而非政府行为，也没有任何政府资金投入，该公司在得到政府批复后，应当由该公司按照相关规定到政府职能部门办理相应手续。在实施工程的过程中如果因手续不完善，布伢公司与陈王村民小组村民利益发生冲突，对陈王村民小组的利益产生影响，也是布伢公司的原因造成，陈王村民小组可另行寻求其他救济途径维护自身的利益，故陈王村民小组的利益被侵害与兴宾区政府的批复并不是必然的因果关系，兴宾区政府的行为是针对第三人依职权请示给予批复的一种内部行为，不是行政审批，也不是行政许可，不具备对外的法律效力，就该行政行为而言，对陈王村民小组的合法权益没有产生实质性的影响。陈王村民小组请求撤销兴宾区政府的135号批复，没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈王村民小组的诉讼请求。陈王村民小组不服一审判决，提起上诉。 广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终1024号行政判决认为，兴宾区政府作出135号批复，符合《国务院关于投资体制改革的决定》、《广西壮族自治区企业投资项目备案暂行办法》第二条、第十条的规定以及《旅游发展规划管理办法》第二十条、第二十二条的规定。根据国家旅游局制定的《旅游发展规划管理办法》第二十四条“旅游发展规划经批复后，由各级旅游局负责协调有关部门纳入国土规划、土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划”的规定，兴宾区政府对兴宾区文体局的《批准布伢公司开发的请示》作出135号批复，是兴宾区文体局承担协调规划工作的依据。兴宾区政府作出的135号批复，是履行上述规定的职责，属行政机关内部管理的程序性行政行为，该批复同意的规划还需兴宾区文体局协调有关部门纳入国土规划、土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划后才能产生为布伢公司设立权利和义务的效力，也就不直接对陈王村民小组的权利义务产生实质影响。真正可能对陈王村民小组的权利义务产生实质影响的是有关行政机关办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、环境保护等手续的行政行为。而根据《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。因此，陈王村民小组认为兴宾区政府作出的135号批复属行政许可行为，并对其权利和义务产生影响，没有事实依据和法律依据。本案中，布伢公司以已获得政府规划批复为由，在没有依照《广西壮族自治区企业投资项目备案暂行办法》第十四条“项目申报单位凭项目备案机关出具的项目备案文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、环境保护、设备进口和减免税确认等手续，依法取得有关许可等手续后方可开工建设”的规定办理相应手续的情况下，实施项目工程，并与陈王村民小组村民发生冲突。布伢公司的行为，导致兴宾区政府的135号批复被外部化，虽然陈王村民小组可以对该批复提起行政诉讼，但是由于该批复并没有直接设定陈王村民小组的权利义务，对陈王村民小组的合法权益没有产生实质性影响，故一审判决驳回陈王村民小组的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回陈王村民小组的上诉，维持原判。 陈王村民小组申请再审称：1.兴宾区政府明知不符合土地利用总体规划却仍批准实施《鳌山开发规划》显然违法，其批准行为没有经过来宾市政府批准，也没有取得自治区文物行政主管部门同意，违反文物保护法的规定。2.兴宾区政府在没有与陈王村民小组协商并补偿的情况下就批准布伢公司占用其山林土地进行开发，违反《风景名胜区条例》的规定。兴宾区政府的批准行为本质上是行政许可，在没有对陈王村民小组进行告知情况下就批准开发申请，违反行政许可法，剥夺陈王村民小组的陈述、申辩、要求听证的权利。3.兴宾区政府作为县级政府没有征收土地的审批权，在明知农用地无法转为建设用地的情况下，仍批准布伢公司实施开发，属超越职权。兴宾区文体局不具有旅游管理职权，请示实施《鳌山开发规划》超越职权。兴宾区政府在没有经地方旅游局征求上一级旅游局意见的情况下，批复实施《鳌山开发规划》系滥用职权。兴宾区政府作出135号批复，使鳌山庙遭到毁灭性破坏，侵犯陈王村民小组的合法权益，造成恶劣社会影响。请求撤销一、二审判决；依法撤销兴宾区政府作出的135号批复。 兴宾区政府答辩称：1.该府行政行为是依据法定程序作出的，135号批复是针对兴宾区文体局依职权请示作出的内部行为，不是行政审批，也不是行政许可，不具备对外法律效力。本案投资建设开发的是布伢公司，并非政府行为。2.该府不存在滥用职权或者超越职权的行为。该府只是批准实施此项目，至于实施该项目使用的土地、森林等，应由开发者即布伢公司向具有土地、森林管理职权的政府有关部门申请办理。3.该府作出的行政行为不存在明显不当情形，135号批复对陈王村民小组的合法权益没有产生实质性影响，布伢公司与陈王村民小组发生冲突与135号批复没有必然关系。请求驳回陈王村民小组的再审申请。 兴宾区旅游广电局陈述称：135号批复是内部行政行为，该批文对外不发生法律效力。请求维持二审判决。 本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据国家旅游局制定的《旅游发展规划管理办法》第二十条、第二十四条规定，地方旅游发展规划由地方各级旅游局编制，在征求上一级旅游局意见后，报同级人民政府批复实施；旅游发展规划经批复后，由各级旅游局负责协调有关部门纳入国土规划、土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划。本案中，兴宾区政府作出的135号批复，是对兴宾区文体局呈报的《批准布伢公司开发的请示》作出的批复，系基于上下级行政机关之间行政管理关系所作的批复意见。兴宾区政府批复同意实施的《鳌山开发规划》，其法律效果还需兴宾区文体局协调有关职能部门纳入国土规划、土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划后才能产生对外的效力。兴宾区政府作出的135号批复，并未对陈王村民小组的权利义务产生实际影响。真正可能对陈王村民小组的权利义务产生实际影响的，是政府有关职能部门依据布伢公司申请办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、环境保护等手续而作出的行政行为。陈王村民小组若认为其合法权益受到侵害，应当对直接影响其土地使用、环境保护等权利的行政行为提起行政诉讼，或者通过对布伢公司提起民事诉讼寻求救济。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。兴宾区政府作出的135号批复，对陈王村民小组的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回陈王村民小组的起诉。一、二审在裁判文书中均认定被诉的135号批复没有对陈王村民小组的合法权益产生实际影响，但却对135号批复进行实体审理并作出实体判决，适用法律不当，裁判方式确有不妥，本院予以指正。但考虑到本案系陈王村民小组提起再审申请的案件，不应让申请人承担更为不利的裁判结果，故本院不对本案提起再审。 综上，陈王村民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回来宾市兴宾区寺山镇陈王村民委员会陈王村民小组的再审申请。 审判长  熊俊勇 审判员  龚 斌 审判员  刘艾涛 二〇一八年二月二十八日 书记员  余逸纯 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； (六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.旅游发展规划管理办法 第二十条旅游发展规划实行分级制度和审批。 全国旅游发展规划，由国家旅游局制定。 跨省级区域旅游发展规划，由国家旅游局组织有关地方旅游局编制，征求有关地方人民政府意见后，由国家旅游局审批。 地方旅游发展规划由地方各级旅游局编制，在征求上一级旅游局意见后，报同级人民政府批复实施。 第二十四条旅游发展规划经批复后，由各级旅游局负责协调有关部门纳入国土规划、土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划。旅游发展规划所确定的旅游开发建设项目，应当按照国家基本建设程序的规定纳入国民经济和社会发展计划。