安徽省宁国市人民法院行 政 判 决 书(2017)皖1881行初48号原告：刘金凤，女，1966年6月3日出生，汉族，住安徽省宁国市。委托诉讼代理人：宁志武，北京在明律师事务所律师。被告：宁国市城市管理行政执法局，住所地安徽省宁国市迎宾路城管大楼，统一社会信用代码113417020032569337。法定代表人：余建亚，局长。委托诉讼代理人：柯贤俊，副局长。委托诉讼代理人：蔡永翠，法规科科长。委托诉讼代理人：徐晓华，安徽地益律师事务所律师。原告刘金凤不服被告宁国市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）规划管理行政处罚一案，于2017年9月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，被告收到后在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告刘金凤及委托诉讼代理人宁志武，被告市城管局的委托诉讼代理人柯贤俊、蔡永翠、徐晓华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年8月17日，被告市城管局对原告刘金凤作出宁城管（规划）限拆字〔2017〕47号《限期拆除决定书》，载明：“……你（单位）在宁国市汪××办事处××桥头组金凤畜禽技术专业合作社西侧未取得建设工程规划许可证，于2000年建设一层简易厕所一处，面积约8.8平方米，2009年建设一层砖木结构钢构棚一处，面积约768平方米，2012年搭建简易钢棚一处，面积约25平方米，2015年搭建钢棚一处，面积约15.12平方米，四处房屋总面积共约816.92平方米。该行为违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，……现责令你（单位）在收到本通知书后，于2017年8月25日前自行拆除违法建设。逾期不拆除的，我局将依法强制拆除，拆除费用由你（单位）承担。”被告市城管局向本院举证如下：第一组：统一社会信用代码证书、皖府法[2005]82号《关于在宣××宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》、省政府192号令《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、执法证（复印件）；拟证明被告行政执法主体资格。第二组：刘金凤身份证（复印件）；拟证明行政相对人的主体资格。第三组：案件移送函、立案审批表、现场勘验检查笔录、房屋照片、询问调查笔录、房屋平面示意图、包德春身份证明、宁国市规划局说明、市域空间管制规划图、用地布局图、协助调查通知书、协助调查答复函、《关于宁国市城市总体规划的批复》（复印件）；拟证明刘金凤所有的建筑物位于城市规划区，土地规划为建设用地，该建筑物的建设未经规划许可，且该建筑物无法采取改正措施消除对规划实施的影响，《限期拆除决定》事实清楚、证据确凿、充分。第四组证据：案件处理审批表、案件集体讨论会议记录、责令改正通知书、行政执法告知书、听证告知书及送达回执（附送达照片）、听证申请、听证通知书、延期申请、延期听证通知书、律师事务所函、听证笔录、听证报告、案件集体讨论会议记录、送达回执（附送达照片）、身份证明材料（复印件）；拟证明《限期拆除决定》程序合法。原告刘金凤的质证意见为：对第一组证据，被告没有取得法定授权，不具有作出案涉行政处罚的主体资格；被告提供的安徽省政府法制办批复时间为2005年，安徽省政府192号令是2006年作出，根据新法优于旧法、上位法优于下位法原则，应该适用2008年1月1日实施的《城乡规划法》的规定，由城市规划主管部门依法对案涉房屋查处处罚；根据《城乡规划法》第11条规定，被告不具有对案涉房屋合法性进行认定并进行处罚的资格，即使有一定执法权也只是对城乡规划主管部门作出决定的执行，并非认定建筑是否为违章建筑。对第二组证据三性无异议。第三组证据，对案件移送函真实性、合法性存在异议，被告对原告作出行政处罚的前提没有合法性基础；对立案审批表合法性存在异议，没有表明原告房屋用途系用于畜禽养殖，应该是不需要立案的；现场勘验笔录的内容没有对原告房屋的用途作出明确；对于刘金凤的询问笔录，原告在询问中对房屋如何建设、手续及建设原因作出了明确的陈述；对示意图的三性无异议，但是不能达到证明目的；包德春的询问笔录也明确载明原告的房屋用途是畜禽养殖；对协助调查通知书、城乡规划局说明、城市总体规划、协助调查答复函、安徽省政府批复，协助调查通知中同样没有明确原告房屋用途，亦未提供房屋一系列合法性文件，城乡规划局根据该协助调查通知无法得出合法的答复，即便原告所建设的房屋位于城市总体规划之内，也有可能是集体土地和农用地；结合审批表以及会议纪要，同样没有明确原告房屋用途，导致结论违法；被告程序违法，没有案件的终结报告，违反建设部《建设行政处罚暂行规定》13条，没有进行核审，未提供集体讨论会议记录，不能证明其相应负责人签字；被告作出处罚行为超出了法定期限，违反了《行政处罚法》第29条规定。对第四组证据的质证意见同上，对送达情况予以认可。原告刘金凤向本院提出诉讼请求：1、撤销市城管局作出的宁城管（规划）限拆字（2017）47号《限期拆除决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告在汪溪××汪溪村桥头组建设有畜禽养殖生产设施用房面积共800多平方米，用于畜禽养殖，并在地方政府大力支持下成立了宁国市金凤畜禽技术专业合作社。2017年8月17日，被告作出并送达了宁城管（规划）限拆字（2017）47号《限期拆除决定书》，认为原告所建设的房屋违反了《城乡规划法》及《城市规划法》的规定，并责令限期拆除。原告认为该决定书无事实和法律依据，程序违法，应当予以撤销。原告刘金凤向本院举证如下：1、身份证、营业执照、纳税人减免税备案登记表（复印件），拟证明原告主体资格以及原告是金凤畜禽专业合作社的负责人，畜禽养殖有合法的手续；2、承包经营权证、土地转让协议、申请书、营业执照以及相关证件（复印件），拟证明原告所建设用于畜禽养殖的土地经过了土地流转程序，在2009年扩大规模养殖并取得了汪溪街道办事处、村委会的同意；3、建设用地申报表、申请、情况说明、汪溪政府的批复、建设用地规划许可证、征地协议及附图（复印件），拟证明原告办理养殖场所进行建设都具有相关合法手续，并且2012年搭建的钢棚（25平方米）具有规划许可证。被告市城管局的质证意见为：对原告的证据真实性没有异议。对证据1三性没有异议；对证据2，承包经营权证没有载明是用于养殖的，承包内容不清楚；土地流转协议不能达到证明目的，流转和改变用途没有进行备案；证据3与本案没有关联性，不能达到证明目的；本案处理涉及的是流转的1.1亩，而不是该份证据指向的地块，即使是进行养殖业也需要补办相关的手续。被告市城管局辩称：原告诉请不能成立。一、原告所有的建筑系违法建筑物，违法的结果事实清楚，证据确实充分。被告2017年6月13日对原告未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为予以立案，通过调查：原告于2009年在宁国市汪××办事处××桥头组金凤畜禽技术专业合作社房屋西侧建设砖木结构石棉瓦房屋一处一层，面积约768平方米，并于2012年进行加高修缮；2000年建设一层简易厕所，面积约8.8平方米；2012年搭建钢棚一处，面积约25平方米；2015年搭建玻璃简易棚一处，面积约15.12平方米，四处房屋总面积共约816.92平方米。根据《宁国市城市总体规划》（2007-2020）“市域空间管理规划图”及“用地布局图”，原告建设房屋属于建设用地，根据《城乡规划法》第四十条的规定，应办理建设工程规划许可证。2017年6月26日，被告向宁国市城乡规划局发出《协助调查通知书》，7月4日宁国市城乡规划局对此案作出结论：“1、上述建设在城市规划区范围内；2、上述建设未取得建设工程规划许可证；3、上述建筑不能采取改正措施消除对规划实施的影响。”2017年8月17日，被告依照《中华人民共和国城乡规划法》、原《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，根据宁国市城乡规划局的结论以及被告执法人员的调查结果，对原告下达了《限期拆除决定书》。二、被告作出《限期拆除决定书》主体适格、程序合法。1、《行政处罚法》第十六条规定了相对集中行政处罚权。2005年11月8日，安徽省人民政府法制办公室《关于在宣××宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》决定由被告集中行使城市规划等行政处罚权，被告依法获得城市规划管理方面的行政处罚权，在此权限内对原告的违法建筑作出限期拆除的决定，属于职责所在，并未僭越职权。2、原告违法建设行为虽然发生在2000年至2015年期间，但其违法状态处于持续中，至被被告查处时，仍未办理相关行政许可手续。根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，处罚时效应从行为终了之日起计算，不受“2年内未被发现”的限制，故本案的行政处罚未超过法定期限。4、整个执法过程中，被告立案、调查、认定、法律文书制作、送达、当事人的权利救济等均依法进行，且应原告申请，举办了听证会，程序合法。三、适用法律正确。原告违法建设行为发生在原《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》有效期内，其违法行为的认定应当适用《中华人民共和国城乡规划法》和原《中华人民共和国城市规划法》。综上请求依法驳回原告诉请。经庭审质证，本院对原、被告提供的证据的真实性、关联性、合法性予以确认，但被告提供的证据不足以证实2009年建设的768平方米钢构棚所占用土地为建设用地。本院根据上述有效证据及当事人陈述，认定以下案件事实：原告刘金凤系宁国市汪××办事处××桥头组村民，其与丈夫章（张）树林1994年左右在本户承包水田开办了“金凤”养鸡场，1997年申请补办乡（镇）村建设用地，申请用地总面积为1027㎡，并取得了村镇建设用地规划许可证。2008年宁国市金凤禽畜技术专业合作社成立，由原告担任法定代表人。2008年8月20日，因养殖扩建需要，原告夫妻与同组村民潘世芳签订《土地转让协议》，以有偿转让的方式取得潘世芳承包的1.1亩土地的承包经营权（与原养鸡场相邻），并在该土地的承包经营权证中备注：“在二轮承包期内不得改变农业用途。”2009年，原告在该1.1亩土地上建设了一层砖木结构钢构棚一处，面积约768平方米。2017年6月，被告市城管局接汪溪街道办事处移交，反映刘金凤户涉嫌违法建设，立案后市城管局到现场进行了勘验，并对刘金凤、包德春（系汪溪村村主任）进行了询问。2017年6月23日，宁国市城乡规划局向市城管局出具情况说明，载明：“经核查《宁国市城市总体规划（2007-2020）》，刘金凤户位于宁国市汪××办事处××桥头组的四处建设，位于当时的城市规划区范围内，且在规划的建设用地范围内。”2017年6月26日，被告市城管局向宁国市城乡规划局发出《协助调查通知书》，要求规划部门对案涉房屋是否在城市规划区范围内、是否取得建设工程规划许可证及是否可采取改正措施消除对规划实施的影响进行认定。宁国市城乡规划局于2017年7月4日作出《协助调查答复函》，意见如下：“1、上述建设在城市规划区范围内；2、上述建设未取得建设工程规划许可证；3、上述建设不能采取改正措施消除对规划实施的影响。”2017年7月25日，被告市城管局作出《责令改正通知书》、《行政执法告知书》、《行政执法听证告知书》并送达原告。根据原告的要求，市城管局于2017年8月15日举行了听证。2017年8月17日，被告市城管局作出宁城管（规划）限拆字〔2017〕47号《限期拆除决定书》。原告不服，致诉至本院。本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施；国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据《关于在宣××宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，被告市城管局具有集中行使城市规划、环境保护、城市绿化管理等领域的行政处罚权。该批复本身具有真实性，在原告无其他证据反驳且未对该批复提起诉讼的情形下，该批复具有公定力、拘束力。因此，被告市城管局作出《限期拆除决定书》具有职权依据。原告称《关于在宣××宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》分别于2005、2006年作出，而2008年实施的《城乡规划法》第六十四条规定的处罚主体为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，故被告无权对案涉房屋进行查处，审理认为，原《中华人民共和国城市规划法》第四十条所规定的行政处罚主体亦为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，与《城乡规划法》相一致，在新、旧法均作出同样规定的情况下，被告依据《批复》及《办法》所获得的行政处罚权仍然有效，本案中并不存在“新法优于旧法”原则的适用情形，故对原告该节意见本院不予采纳。根据原《中华人民共和国城市规划法》及《中华人民共和国城乡规划法》的规定，凡是在城市规划区内进行建筑物工程建设的，都应向城市规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案的争议焦点为市城管局作出《限期拆除决定书》事实是否清楚、证据是否充分。审理认为：首先，对2000年建设的简易厕所（约8.8平方米）、2012年建设的简易钢棚（约25平方米）及2015年建设的钢棚（约15.12平方米），根据刘金凤庭审陈述，该三处建设均位于原家庭承包土地上，该地块已于1997年左右补办了建设用地规划许可证，同时根据宁国市城乡规划局的认定，前述建设位于城市规划区范围内，故在该地块上的建设均应当取得建设工程规划许可证。原告依据国土资发（2010）155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定主张该土地属于设施农用地无需办理建设用地规划许可，但根据该文件的规定，农业设施的建设与用地应当由经营者提出申请，乡镇政府申报并经县级政府审核同意，现无证据证实原告按照上述规定履行了相关报批手续，故该土地不能视为农业设施用地。其次，《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。根据该条规定，被告并不具有对农用地上建设进行查处的职责。对2009年建设的钢构棚（约768平方米），原告陈述其所在位置为从潘世芳处流转的土地，并提交了土地承包经营权证以证明该地块性质为农用地，被告在未向土地管理部门查明土地性质的情况下，仅依据规划部门的说明将该土地认定为建设用地并对地上建设进行查处，事实不清、证据不足，对该部分内容依法应当予以撤销。原告称被告作出行政行为没有案件终结报告、未经法制机构核审等，违反了《建设行政处罚程序暂行规定》故程序违法，审理认为，前述内容均系对行政程序的内部规范，并不属于本案审查范围。对原告认为房屋的建设行为已经超过两年不应当予以处罚一节意见，因房屋建设造成的违法后果一直处于持续状态，被告对此予以处罚，符合《行政处罚法》第二十九条的规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告宁国市城市管理行政执法局2017年8月17日作出的宁城管（规划）限拆字〔2017〕47号《限期拆除决定书》中将一层砖木结构钢构棚（2009年建设，面积约768平方米）认定为违法建设并责令限期拆除的行政行为；二、驳回原告刘金凤的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告宁国市城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长  施 璟审 判 员  周胜杰人民陪审员  占家兵二〇一八年二月二十六日书 记 员  黄 兴附本案适用法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有以下情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……