江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏行终1271号上诉人（原审被告）徐州市鼓楼区琵琶街道办事处，住所地徐州市鼓楼区红星路*号。法定代表人毛艳军，该办事处主任。委托代理人孟滨，江苏忠清律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李权会，男，1969年4月18日生，汉族，住徐州市鼓楼区。委托代理人周宗书、马莉，安徽三联律��事务所律师。原审被告徐州市鼓楼区人民政府，住所地徐州市中山北路253号。法定代表人罗德清，该区区长。委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。被上诉人李权会因诉徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、徐州市鼓楼区琵琶街道办事处（以下简称琵琶街道办）要求继续履行拆迁补偿协议一案，江苏省徐州市中级人民法院作出（2015）徐行初字第00214号行政判决后，琵琶街道办不服，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人琵琶街道办副主任李军作为行政机关负责人及其委托代理人孟滨，被上诉人李权会及其委托代理人周宗书、马莉，原审被告鼓楼区政府副区长颜新颖作为行政机关负责人及其委托代理人丁涛到庭参加了诉讼。由于开展协调工作，本案扣除了审理期���。本案现已审理终结。一审法院认定，李权会系琵琶街道办万寨村村民，因徐州市丁万河治理工程，需要对万寨村的部分房屋进行拆迁改造。李权会在拆迁范围内有相邻的两处宅基地，地籍号分别为1-10-15-3（面积325.68㎡）、1-10-15-4（面积347.52㎡），李权会在该两处相邻的宅基地上共建有三处房屋：征收编号1-6的房屋建筑面积为386.43㎡、征收编号1-6-2的房屋建筑面积为217.8㎡、征收编号1-6-6的房屋建筑面积为142.7㎡。2013年2月27日，水环境综合治理工程拆迁指挥部发布《丁万河整治拆迁补偿方案》，主要内容为：…2、补偿标准：一层、二层合法建筑面积2000元/㎡；二层无证面积600/㎡…4、过渡费：按合法建筑面积计算，3元/㎡/月，暂定12个月。5、搬迁费：按合法建筑面积计算，5元/㎡×2次。6、奖金：每处宅基地在3月10日前签订协议的10000元。7、提前搬迁奖励：在3月10日前签订协议搬迁的奖励600元/处宅基地+合法建筑面积×2元×天。8、误工费200元/处宅基地。2013年4月12日，琵琶街道办（甲方）与李权会、案外人李权胜（乙方）签订《拆迁补偿协议（货币补偿）》，协议主要内容如下：一、甲方补偿乙方房屋及附着物拆迁补偿款总计：2320000元，大写：贰佰叁拾贰万元整。（此款包括：李权会、李权胜、李红蕾房屋、附着物全部补偿、安置款，具体分配方案由上述三人自行协商分配，如因分配问题产生纠纷，甲方概不负责。）二、乙方选择安置情况：1、乙方选择货币补偿方案，甲方不再给予安置。2、甲方按照乙方合法建筑面积提高10%进行补偿，计补偿乙方114486元，大写：壹拾壹万肆仟肆佰捌拾陆元。甲方总计补偿乙方全部费用2434486元，大写贰佰肆拾叁万肆仟肆佰捌拾陆元……协议签订当日，琵琶街道办出具《丁万河���迁承诺书》，该承诺书载明：“如果在北三环路拆迁安置时，安置政策高于丁万河拆迁安置政策，补偿标准按北三环拆迁安置政策执行。”2014年3月11日，琵琶街道办（甲方）与李权会、案外人李权胜、李红蕾（乙方）签订《补充协议书》，该补充协议主要内容如下：“…二、甲方为乙方提供安置房一套，建筑面积约120㎡…”2014年，鼓楼区政府启动三环北路高架快速路项目，并于2014年8月22日在发布徐鼓政征字〔2014〕第11号房屋征收决定公告时一并公告《三环北路高架快速路项目征收补偿方案》。该补偿方案主要涉及以下内容：…三、合法建筑面积认定1、房屋合法建筑面积的认定：…（2）集体土地上房屋建筑面积认定，分为以下几种情况：①有两证（即宅基地证、房屋产权证）的，按照其合法有效证件认定；②只有宅基地证没有房屋产权证的，房屋实际面积小于宅基地面积1.4倍的，按实际面积认定；房屋实际面积大于宅基地面积1.4倍的，按照宅基地面积的1.4倍认定；③没有宅基地证也没有房屋产权证的，先以国测中心测绘确定的分户宅基地为标准认定宅基地面积，再按照第②条标准认定房屋合法面积…四、补偿方式被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。（一）货币补偿住宅房屋选择货币安置且签订货币安置协议的，按照合法建筑面积评估款（不含附着物补偿）的10%给予补贴；部分选择定销房的，剩余面积仍可享受此项补贴…七、搬迁补助和奖励(一)住宅房屋：误工费200元/户、搬迁补助费按被征收合法建筑面积10元/㎡•次计算，选择货币补偿的按1次计算，选择产权调换的按2次计算。临时安置补助费按被征收合法建筑面积6元/㎡•月计算。选择货币补偿的按被征收合法建筑面积一次性发给3个月的临时安置补助费…（三）搬迁奖励1、住宅：在征收签约期限内搬迁的，每户奖励600元，每提前一天再按被征收房屋合法建筑面积奖励2元/平方米…（四）激励奖金根据三环北路高架快速路项目改造项目实际情况，本次征收签约期限为30天，凡在征收签约期限内签订房屋征收补偿协议的除按政策奖励外，在征收签约期限内第1-10天，签订房屋征收补偿协议、搬空房屋并且交付钥匙的，每户再额外奖励6000元；第11-20天的奖励3000元；第21-30天的奖励1000元。超过本方案第二条征收签约期限的，不再享受此项奖励…2014年12月18日，三环北路高架快速路项目琵琶段征收指挥部在三环北路征收区域内公布致被征收居民（单位）的一封信，将三环北路高架快速路项目征收补偿安置标准等进行公告。后，琵琶街道办分别与三环北路高架快速路项目被征收人（案外人）王连成、褚庆余、祖振美分别���订房屋征收补偿协议，协议确定了该征收区域内被征收住宅均价为3450元/㎡，违建材料回收费为280元/㎡。后因琵琶街道办未按《承诺》中的三环北路标准继续支付安置补偿费用，李权会多次向该街道办主张权利无果，遂提起本案诉讼。另查明，李权会户就地籍号为1-10-15-3（面积325.68㎡）、1-10-15-4（面积347.52㎡）两处宅基地上建造的房屋已从琵琶街道办领取补偿款2434486元且李权会按照《补充协议书》约定选择购买120㎡的安置房屋，现李权会及琵琶街道办均同意按三环北路高架快速路项目征收补偿安置标准继续履行，对于附属物补偿，李权会及琵琶街道办均同意按合法面积每平米最高80元进行补偿。一审法院认为：一、关于李权会起诉是否符合法律规定问题。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的…”本案中，李权会主张琵琶街道办及鼓楼区政府未按照约定继续履行《拆迁补偿协议（货币补偿）》提起诉讼，符合法律规定。2、鼓楼区政府并非《拆迁补偿协议（货币补偿）》的相对人，亦非向李权会出具承诺的主体，鼓楼区政府并非本案适格被告。3、本案中，琵琶街道办作为行政主体与李权会签订涉案《拆迁补偿协议（货币补偿）》，并出具《承诺》，现李权会要求按照三环北路高架快速路项目继续履行补偿协议，琵琶街道办作为鼓楼区政府的派出机关，具备行政诉讼主体资格，为本案适格被告。二、关于琵琶街道办是否应继续履行拆迁补偿协议问题。琵琶街道办在与李权会签订《拆迁补偿协议（货币补偿）》、《承诺》及《补充协议书》，因加盖琵琶街道办的印章，有李权会的签字、捺印，且庭审中双方当事人均予以认可，该《拆迁补偿协议（货币补偿）》、《承诺》及《补充协议书》合法有效。2013年4月12日琵琶街道办出具的“如果在北三环路拆迁安置时，安置政策高于丁万河拆迁安置政策，补偿标准按北三环拆迁安置政策执行”的《承诺》加盖琵琶街道办的印章，依法具有公信力。因2014年8月公布的《三环北路高架快速路项目征收补偿方案》载明的拆迁补偿政策高于琵琶街道办与李权会签订补偿协议时的丁万河拆迁安置政策，琵琶街道办理应按三环北路高架快速路项目拆迁补偿政策继续对李权会继续补偿安置。三、关于琵琶街道办应继续履行的补偿数额问题。（一）关于李权会房屋合法面积认定问题。1、本案中，涉案《拆迁补偿��议（货币补偿）》包含拆迁范围内地籍号为1-10-15-3（面积325.68㎡）、1-10-15-4（面积347.52㎡）两处宅基地上所建造的七处房屋（征收编号分别为1-6、1-6-1、1-6-2、1-6-3、1-6-4、1-6-5、1-6-6）及不在征拆范围内的南侧房屋（350㎡），由于征收范围内的七处房屋均明确了所有权人，且本案李权会仅对征收编号为1-6、1-6-2、1-6-6的三处房屋有所有权，故征收编号为1-6-1、1-6-3、1-6-4、1-6-5的四处房屋不属本案审理范围。涉案《拆迁补偿协议（货币补偿）》、《补充协议书》中包含的350㎡的南侧房屋不属于丁万河拆迁项目的拆迁范围且权属不明确，亦不属于本案审理范围。2、李权会及琵琶街道办均同意按三环北路高架快速路项目的补偿政策继续履行补偿问题。琵琶街道办在征收过程中认定李权会的宅基地面积共两处：地籍号1-10-15-3的宅基地面积为325.68㎡、地籍号1-10-15-4的宅基地面积为347.52㎡，由于该两处宅基地相邻且无法区分，可共同认定宅基地面积合计为673.2㎡。依据琵琶街道办提供的李权会户房屋及土地现状调查表，可以认定在该两处相邻的宅基地上李权会共建有三处房屋：征收编号为1-6的房屋建筑面积为24m×5.4m×2+6.8m×4.4m×2+6.8m×4.4m×2+15.1m×1.0m×0.5=386.43㎡；征收编号为1-6-2的房屋建筑面积为49.5m×4.4m=217.80㎡;征收编号为1-6-6的房屋建筑面积为24.4m×5.85m=142.74㎡，以上三处房屋建筑面积合计746.97㎡。因李权会无宅基地证也无房屋所有权证，依据三环北路高架快速路项目关于认定房屋合法面积的标准，李权会房屋建筑面积746.97㎡小于宅基地面积的1.4倍（673.2㎡×1.4=942.48㎡），应以其房屋实际面积认定其房屋合法面积为746.97㎡。（二）关于李权会应得补偿金额问题。本案中，李权会选择120㎡的房屋安置，根据三环北路高架快速路项目安置补偿标准，李权会应得补偿数额为：1、货币安置部分。由于李权会选择120㎡的产权调换，其货币补偿的合法面积应为746.97㎡-120㎡=626.97㎡，故李权会应得货币补偿为：（1）货币补偿：626.97㎡×3450元/㎡+626.97㎡×3450元/㎡×10%=2379351.15元；（2）室内附属物补偿：626.97㎡×80元/㎡=50157.6元；（3）搬迁补助费：626.97㎡×10元/㎡×1次=6269.7元；（4）临时安置补助费：626.97㎡×6元/㎡×3个月=11285.46元；（5）误工费：200元/户，以上五项费用总计2447263.91元。2、产权调换部分。（1）被征120㎡房屋应补偿价值。①房屋价值：120㎡×3450元/㎡=414000元；②室内附属物补偿：120㎡×80元/㎡=9600元；③搬迁补助费：120㎡×10元/㎡×2次=2400元；④临时安置补助费：120㎡×6元/㎡×18个月=12960元，以上四项费用合计438960元。（2）产权调换房屋价值：120㎡×3850元/㎡=462000元。对于产权调换房屋，李权会还应支付被告琵琶街道办23040元。综合以上，依据三环北路高架快速路项目安置补偿标准，李权会除选择120㎡安置房屋外，应获得补偿2424223.91元。（三）关于李权会是否应享有搬迁奖励和激励奖金问题。本案中，李权会是否应享有搬迁奖励和激励奖金，应参照丁万河拆迁项目进程来予以考量。2013年4月12日，李权会（乙方）与琵琶街道办（甲方）签订《拆迁补偿协议（货币补偿）》。《丁万河整治拆迁补偿方案》明确载明在2013年3月10日前签订协议的可享受拆迁奖励，且李权会提供的补偿明细表备注栏亦载明3月10日前享受提前搬迁奖励，3月10日后取消奖励政策。因本案李权会所签协议晚于2013年3月10日，故依法不应享有拆迁奖励和激励奖金。（四）关于李权会诉前已领取的补偿金问题。就本案所涉及的征收编号为1-6、1-6-2、1-6-6的三处房��，根据琵琶街道办及李权会关于李权会房屋合法面积的无争议陈述，在征收过程中，共认定李权会房屋合法面积为572.43㎡，其中征收编号1-6的房屋认定合法面积386.43㎡，征收编号1-6-2的房屋认定合法面积186㎡。另结合李权会提供的补偿明细表及《丁万河整治拆迁补偿方案》，可以认定本案起诉前李权会从琵琶街道办领取补偿款具体为：1、房屋补偿款：征收编号1-6的房屋补偿款：386.43㎡×2000元/㎡=772860元；征收编号1-6-2的房屋补偿款：186㎡×2000元/㎡+31.8㎡×600元/㎡=391080元；征收编号1-6-6的房屋补偿款：142.74㎡×600元/㎡=85644元，以上三处房屋补偿款合计1249584元。2、合法建筑面积的货币补贴：（386.43㎡+186㎡）×2000元/㎡×10%=114486元。3、附属物补偿款：征收编号1-6房屋的附属物补偿款40650.5元；征收编号1-6-2房屋的附属物补偿款9038.8元；征收编号1-6-6房屋的附属物���偿款28983.2元；其他附属物补偿款36743.25元，以上附属物补偿款合计115415.75元。此外，李权会依据丁万河项目安置政策，选择120㎡的安置房屋一套，房屋价款18万元。故李权会在本案起诉前，已经领取的补偿款数额为：1249584元+114486元+115415.75元-180000元=1299485.75元。综上，就本案所涉征收编号为1-6、1-6-2、1-6-6的三处房屋，依据三环北路高架快速路项目安置政策，除120㎡安置房屋外，李权会起诉前已从琵琶街道办领取补偿款1299485.75元，琵琶街道办还应继续补偿李权会1124738.16元。依据，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第十五条第一款及第十六条之规定，裁定驳回李权会对鼓楼区政府的起诉，判令琵琶街道办于本判决生效之日起30日内支付李权会1124738.16元。案件受理费19122元，由李权会负担5607元，琵琶街道办负担13515元。上诉人琵琶街道办上诉称：一审法院将编号为1-6-2、1-6-6与不相连的编号为1-6号房屋建筑面积合并计入宅基地面积系认定事实不清；被上诉人李权会应领取1479485.75元的补偿款，并取得价值46200元房屋一套，故其不应再向被上诉人李权会支付任何款项；其已经按照当初签订的协议履行了安置补偿职责，被上诉人李权会也实际足额领取了相关补偿；本案所涉纠纷不属于行政诉讼的受案范围，应当属于民法调整的范畴。请求本院撤销一审判决的第二项，并驳回李权会的诉讼请求。被上诉人李权会答辩称，其拥有的房屋均在涉案拆迁范围内，徐州市国土资源局出具的证据也能证明上述房屋在编号为1-10-15-3、1-10-15-4的两处宅基地之上。请求本院驳回上诉，维持原判。原审被告鼓楼区政府答辩称，��审法院驳回李权会对其提起的诉讼正确；琵琶街道办单方对李权会作出的承诺不具有法律效力，且违背了房屋征收的相关法律规定，故琵琶街道办不能依据三环北路高架快速路项目征收补偿安置标准对已经拆除的房屋再行予以补偿。本案庭审中，各方当事人对一审法院认定的事实均不持异议。本院经审查，在卷的上诉人琵琶街道办（甲方）与被上诉人李权会、案外人李权胜（乙方）签订的《拆迁补偿协议（货币补偿）》显示，该协议签订于2013年4月26日。故一审判决书第8页第二段第16行“2013年4月12日”的表述存在笔误，本院予以纠正。本院经审理查明的其他案件事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。本院认为：一、本案所涉纠纷是否应当纳入行政诉讼受案范围。2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条���（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。根据上述规定，因行政机关不依法履行或未按照约定履行土地房屋征收补偿协议等协议而提起诉讼的，人民法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定立案受理。本案中，因徐州市丁万河治理工程，需要对琵琶街道办万寨村的部分房屋进行拆迁改造，被上诉人李权会的涉案房屋位于上述范围之内。经协商，上诉人琵琶街道办（甲方）与李权会、案外人李权胜（乙方）签订了《拆迁补偿协议（货币补偿）》，上诉人琵琶街道办同时出具《丁万河拆迁承诺书》，该承诺书载明：“如果在北三环路拆迁安置时，安置政策高于丁万河拆迁安置政策，补偿标准按北三环拆迁安置政策执行。”从上诉人琵琶街道办与被上诉人李权会、案外人李权胜签订协议的目的看，主要是为了配合徐州市丁万河治理工程的开展而达成的，而该工程涉及公共利益，上诉人琵琶街道办也是为了实现公共利益而行使行政权，并与被上诉人李权会等签订协议。因此，上诉人琵琶街道办为了实现公共利益，行使公权力而与公民签订的协议并非一般意义上平等主体之间签订的民事协议，而是具有明显公共管理色彩的行政协议，一审法院将涉案纠纷纳入行政诉讼范围并无不当，故上诉人琵琶街道办认为本案纠纷属于民事法律调整的范畴，不属于行政诉讼受案范围的观点，本院不予支持。二、上诉人琵琶街道办是否应当依照其承诺继续履行对被上诉人李权会的安置补偿义务。“信者，言之实也。”诚实信用作为一项最基本的法律原则，被称为民商法的“帝王条款”，虽然��原则常常适用于民商法领域，但行政机关作为社会事务的管理者，所为行政行为应具有稳定性，不得朝令夕改，其做出的承诺应当信守。这既是行政机关依法行政的内在要求，也是对任何一个社会事务参与者的最基本要求。本案中，根据上诉人琵琶街道办出具的《丁万河拆迁承诺书》、万寨社区出具的《情况说明》以及上诉人琵琶街道办的庭审陈述可以认定，为了加快推进徐州市丁万河治理工程，上诉人琵琶街道办与李权会、案外人李权胜签订《拆迁补偿协议（货币补偿）》的同时，该街道办同时还承诺，“如果在北三环路拆迁安置时，安置政策高于丁万河拆迁安置政策，补偿标准按北三环拆迁安置政策执行。”上述协议及承诺书均系各方当事人在清楚各自权利义务的情况下所作，是真实意思的表示，没有证据证明该承诺存在重大误解或违背一方真实意思的情形。因此，上诉人琵琶街道办应当言必信，行必果，兑现自己作出的承诺。否则，应承担相应的法律责任。三、上诉人琵琶街道办补偿被上诉人李权会数额的确定。本案中，被上诉人李权会与上诉人琵琶街道办在2014年4月26日签订了拆迁补偿协议，该街道办并作出了“如果在北三环路拆迁安置时，安置政策高于丁万河拆迁安置政策，补偿标准按北三环拆迁安置政策执行”的承诺。由于2014年8月22日发布的徐鼓政征字〔2014〕第11号房屋征收决定公告所附《三环北路高架快速路项目征收补偿方案》所确定的补偿标准确实高于“丁万河拆迁安置政策”，故被上诉人李权会要求上诉人琵琶街道办兑现其承诺并无不当。而被上诉人李权会应当获得补偿数额的确定，则要根据其拥有应予补偿的房屋面积、已经得到的补偿数额以及依据北三环路拆迁安置补偿标准应当得到的补偿数额等因素，经计算后得出相应的结果。对此，一审法院已经作了详细计算和说明，且所确定上诉人琵琶街道办应向李权会赔偿数额1124738.16元具有事实根据，故本院予以认可。四、鼓楼区政府是否为本案适格被告。由于鼓楼区政府既未与李权会签订拆迁补偿协议，也未向李权会出具任何承诺，故鼓楼区政府并非本案适格被告。综上，上诉人琵琶街道办的上诉理由和请求依法不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币14922.64元，由上诉人徐州市鼓楼区琵琶街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长 蔡 霞审判员 李 昕审判员 张松波二〇一八年二月七日书记员 陈 晨