广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2017)粤71行终2286号上诉人（原审被告）：广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处。住所地：广东省广州市海珠区晓港中马路***号。负责人：黄春风，主任。委托代理人：彭浩中，广东绅源律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：何丽勤，女，1983年12月1日出生，汉族，住广东省广州市海珠区，委托代理人：赵东亚、胡海强，均系广东百思威律师事务所律师。原审第三人：广州市海珠区昌岗街联星鸡春岗经济合作社。住所地：广东省广州市海珠区工业大道中鸡春岗大街*号之1。负责人：李安庆，社长。原审第三人：广州市海珠区昌岗街联星经济联合社。住址地：广东省广州市海珠区宝岗大道****号。负责人：何志明，社长。上诉人广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处因与被上诉人何丽勤及原审第三人广州市海珠区昌岗街联星鸡春岗经济合作社（以下简称“鸡春岗合作社”）、广州市海珠区昌岗街联星经济联合社村民待遇行政处理决定一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初1219号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告何丽勤的父亲何来原是第三人鸡春岗合作社社员，1979年8月22日与原告的母亲余玉环登记结婚，1979年8月26日余玉环的户籍从广东省开平县水口公社迁入到广州市海珠区鸡春岗三巷12号，户口性质为商品农户。1981年7月何来因招工转为广州市城镇居民。1981年12月26日何来、余玉环生育何丽容、1983年12月1日生育原告何丽勤、1985年9月4日生育ＸＸ安。2000年10月20日余玉环、何丽容、原告、ＸＸ安等人的户口因村改居转为城镇居民。2016年8月16日原告向被告提出申请，申请事项为：一、确认申请人具有第三人鸡春岗合作社成员资格，并享有同等待遇。二、第三人鸡春岗合作社向申请人补发自出生至今的福利和股份分配款项。2016年8月19日被告向第三人鸡春岗合作社、联星联社送达了原告的《申请书》副本。2016年9月22日，第三人鸡春岗合作社递交了申辩意见，认为原告属于超生子女，按照中共广州市郊区委员会和广州市郊区人民政府穗郊发[1982]27号《关于深入贯彻中央11号文件精神持续不懈地抓好计划生育工作的意见》、广州市郊区新滘公社联星大队制定的《联星大队关于计划生育的补充规定》、广州市新滘区公所颁布实施的《计划生育工作意见》、以及1999年3月15日联星村干部扩大会议精神、广州市联星乡人民政府和广州市联星农工商总公司联合颁布的《关于颁发“联星农工商总公司社员证”的通知》等相关文件规定，以及联星村村规民约中的组织准入制度，不具有第三人鸡春岗合作社成员资格、不享受社员待遇。同时，申请人具备民事行为能力至今已经十多年，一直没有主张权利，是怠于行使权利。被告经过调查，2016年11月30日作出海昌行处字[2016]3号《行政处理决定书》，被告认为原告在其姐姐出生未满四年而出生，不符合1980年颁布实施的《广东省计划生育条例》间隔期四周年的规定，属超计划生育。1999年3月15日联星村委会召开村干部会议，对“1983年至1985年期间违反计划生育规定的社员所超生、抢生小孩申请办理《后备社员证》的问题”进行研究，经会议讨论决定：1、其父母在生育第二胎后进行结扎，没有造成再超生第三胎的，将给予其所生第二胎小孩补办《后备社员证》；2、其父母造成超生第三胎的，则第二胎小孩不予办理《后备社员证》。根据会议的决定，申请人父母存在超生第三胎情况，因此申请人不能获得第三人联星联社《后备社员证》。而后备社员是成为社员的前提，无《后备社员证》则无法成为社员，无社员资格。另根据1998年11月13日第三人联星联社制定的《联星经济联合社股份制章程》第六条“在一九九六年六月一日零时前出生的联星村持有《社员证》及《后备社员证》的社员及后备社员，均有权参加股份合作经济，并按规定成为持股人。”的规定，申请人不能成为持股人，不享有股红福利待遇。因此，被告对原告的两项申请均不予支持。被告于2016年12月9日向原告送达涉案《行政处理决定书》，原告不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”第六十八条规定：“……市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”被告广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处作为政府的派出机关，负责指导本辖区的经济联社工作，有权对原告提出的申请确认其是否享有辖区第三人处成员资格及待遇作出认定。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员……”本案中，原告何丽勤的户籍自出生一直在第三人处，根据前述规定，只要履行法律法规和组织章程所规定的义务，原告就属于第三人处的成员。虽然原告的出生有违当时施行的《广东省计划生育条例》，但是前述《条例》并未剥夺违反计划生育政策出生人员的成员资格。1999年3月15日联星村委会召开村干部会议，会议决定“其父母造成超生第三胎的，则第二胎小孩不予办理《后备社员证》”没有上位法依据。被告广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处在未有相关证据证明原告没有履行法律法规和组织章程所规定的义务的情况下，就以1998年11月13日第三人联星联社制定的《联星经济联合社股份制章程》规定必须持有《社员证》及《后备社员证》的社员及后备社员才具有成为第三人处成员资格，才有权参加股份合作经济为由认定原告不具备第三人鸡春岗合作社成员资格，属于认定事实不清，主要证据不足，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处于2016年11月30日作出的海昌行处字[2016]3号《行政处理决定书》；二、被告广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处在本判决生效之日起六十日内对原告何丽勤的行政处理申请重新作出处理。上诉人广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）被上诉人母亲余玉环是原审第三人的社员，父亲何来则不是该社社员，被上诉人属于违反计划生育规定超生的子女。原审法院对被上诉人也承认的前述事实，视而不见，没有予以任何评判。（二）原审法院适用法律错误，没有分清法律规范的效力等级、优先关系。《广东省人口与计划生育条例》、《广东省实施办法》属于省级地方性法规，其效力高于省级政府规章《广东省农村集体经济组织管理规定》。根据前述已查明事实，本案应适用《广东省实施办法》第二十四条的特别规定。(三)原审法院没有考虑到集体经济组织大局的公平性与稳定性，对效力高于规章的特别性法规《广东省实施办法》不予适用的问题以及“股份固化”后集体经济成员所生育的子女是否也适用“户口加义务”的原则处理的问题没有作出任何评判，没有作出让上诉人重新作出处理决定时可以变更决定的不可抗辩的理由或解释。故上诉请求二审法院判决：1.撤销原审判决；2.维持上诉人作出的海昌行处字[2016]3号《行政处理决定书》；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人何丽勤二审未提交答辩意见。原审第三人广州市海珠区昌岗街联星经济联合社、鸡春岗合作社共同述称：（一）依据乡规民约及组织准入制度的规定，被上诉人不能获得鸡春岗合作社的成员资格。否则，1982年施行的《中华人民共和国宪法》第一百一十一条关于村民自治的规定无法落实，也无法依据当时的计生国策来控制本村的人口按计划增长，故乡规民约及组织准入制度是合法的。（二）既然被上诉人不是鸡春岗合作社成员，故不享有鸡春岗合作社成员同等待遇。（三）上诉人作出的被诉行政处理决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本社接受该行政处理决定。（四）同意上诉人的上诉请求、事实及理由，请求二审法院驳回被上诉人的全部诉讼请求。经审理查明，原审法院认定事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。本院另查明：被上诉人何丽勤于1983年12月随母入户原审第三人鸡春岗合作社。本院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”依据上述规定，确定农村集体经济组织成员资格的审查标准是“户口加义务”的原则，农村集体经济组织行使村民自治权不得与法律法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民各项合法权利。被上诉人作为具有处理集体经济组织成员资格及待遇的职权机关，应在查明申请人的户籍及履行义务的情况后，依法认定申请人的集体经济组织成员资格及待遇，不得以与法律法规相抵触的村规民约作为否定其成员资格和剥夺其成员待遇的依据。本案中，被上诉人的户籍自出生后随母入户原审第三人鸡春岗合作社，无迁入迁出情形。虽然被上诉人的父母于1983年生育被上诉人的行为不符合当时施行的《广东省计划生育条例》的有关规定，但该条例只是对超生子女享受的社会福利待遇作出限制，不能成为剥夺超生子女集体经济组织成员资格的依据。至于原审第三人的村干部会议关于“父母造成超生第三胎的，则第二胎小孩不予办理《后备社员证》”的决定，与前述法律及规章的规定相抵触，亦不能作为剥夺被上诉人集体经济组织成员资格的依据。上诉人在原审第三人并未举证证明被上诉人具有不履行法律法规和组织章程规定义务情形的情况下，仅以被上诉人属于超生子女，违反《广东省计划生育条例》以及原审第三人的村规民约为由，对于被上诉人申请确认具有原审第三人鸡春岗合作社成员资格的请求不予支持，属于查明事实不清，适用法律错误，原审法院判决撤销上诉人作出的被诉行政处理决定并责令其重作，处理正确，本院予以维持。上诉人提出原审法院对被上诉人属于超生子女的事实视而不见，适用法律错误的上诉意见缺乏理据，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  余树林代理审判员  金 霞二〇一八年二月二十二日法官 助理  李婷婷书 记 员  吴 艳