文书内容安徽省阜阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖12行终304号上诉人（一审原告）范恒海。被上诉人（一审被告）太和县城乡管理行政执法局。法定代表人廉伟，该局局长。被上诉人（一审被告）阜阳市城市管理行政执法局。法定代表人朱贺明，该局局长。上诉人范恒海因限期拆除通知一案，不服安徽省阜南县人民法院于2017年9月5日作出的（2017）皖1225行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。范恒海向一审法院起诉称，其在太和县城关镇祥和路村小范庄建设有三层楼房屋一处，其中二层建设于2008年之前。居住期间并未被认定为违法建设，也无相关机关告知其进行建筑物登记或补办相关手续。2015年10月31日，太和县城市管理行政执法局（以下简称“太和城管局”）向其送达了0915号拆除通知。范恒海不服向阜阳市城市管理行政执法局（以下简称“阜阳城管局”）申请复议，该局作出003号复议决定，维持了0915号拆除通知。范恒海认为，太和城管局对房屋的具体建设时间这一基本事实未予查清，无权根据2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》作出0915号拆除通知，其行为违反“法无溯及既往”的原则。阜阳城管局003号复议决定，认定事实及适用法律错误。请求依法撤销太和城管局作出的0915号拆除通知及阜阳城管局作出的003号复议决定，并由二被告承担诉讼费。一审法院经审理查明，范恒海系太和县城关镇祥和路村（原杜元村）小范庄村民。2015年9月28日，太和城管局根据该县城北片区拆迁指挥部公函，对范恒海涉案房屋予以立案后，经依法调查认定：范恒海于2011年、2012年在所在村建设面积为1464.6平方米的三处房屋，位于太和县总体规划绿地及商业用地范围内，且未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，该房屋属于违法建筑，严重影响地块内规划项目的实施，无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，且违法行为一直处于持续状态，应依法予以限期拆除。太和城管局履行法定程序进行了调查、现场检查、勘验，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出了0915号限期拆除通知限三日内自行拆除涉案房屋，逾期将组织强制拆除。范恒海不服，向阜阳城管局申请行政复议。阜阳城管局于2015年11月6日受理后，经审查、审议和审批，于2016年1月4日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出阜城管复决字（2015）003号行政复议决定，决定维持太和城管局作出的0915号拆除通知并送达。范恒海对0915号拆除通知及003号复议决定不服，提起行政诉讼。一审法院认为，根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《安徽省相对集中行政处罚权办法》第十二条等法规和依据，太和县城管局作为经安徽省政府批准成立的综合行政执法机构，具有集中行使行政执法权，依法履行对辖区内违反城市环卫、绿化、规划以及有关法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。据此，在城市、镇规划区内的宅基地上建房的，必须依法办理建设工程规划许可证。本案中，范恒海在城市规划区内未取得建设工程规划许可证建房，且位于规划绿地及商业用地范围内。太和城管局认定范恒海的涉案房屋属于违法建筑且应予以拆除的事实清楚、证据充分。太和城管局立案调查后，履行了现场检查、勘验，送达等程序，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，作出的限期拆除通知符合法定程序，适用法律正确，依法应予以支持。阜阳城管局作出维持太和城管局行政行为的复议决定符合法定程序，适用法律正确，依法应予以支持。案经该院审判委员会讨论决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告范恒海的诉讼请求；案件受理费50元，由原告范恒海负担。范恒海上诉称，一审对于太和城管局是否具有作出被诉行政行为的职权并未审查清楚。一审既然认为限期拆除通知可以不进行处罚前告知程序，就说明其不认为该行为具有行政处罚行为的性质，就不应当根据有关相对集中行政处罚权的规定认定太和城管局有行政职权。一审对于涉案土地性质和房屋面积、建设年限是否经过了专业机构的测量和鉴定并未审查清楚。一审对于太和城管局据以确定房屋面积和房屋建设年限的证据材料是否相互矛盾并未审查清楚。一审对于涉案房屋是否位于太和县城乡规划区范围内，以及是否属于无法采取改正措施消除影响的情形并未审查清楚。一审对于涉案房屋是否部分办理了建设工程规划许可证和选址意见书并未审查清楚。对于涉案房屋建设时建房审批权属于乡镇人民政府还是太和县人民政府城乡规划主管部门并未审查清楚。一审对于被诉行政行为是否超出了《中华人民共和国行政处罚法》规定的两年处罚时限以及对于《中华人民共和国城乡规划法》实施之前建设的房屋适用该法责令限期拆除是否违反了法不溯及既往的法律原则并未审查清楚。一审对于太和城管局是否履行了处罚前告知、听证、听取陈述和意见、合法性审查等法定程序并未审查清楚。一审判决适用法律错误。一审判决违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条、第五十条、第六十四条、第六十八条等规定；也违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、第六条、第十六条、第二十九条、第二十条、第二十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十一条、第四十二条等规定，违反了《中华人民共和国行政强制法》第十七条的规定；也违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《安徽省相对集中行政处罚权办法》、安徽省人民政府法制办公室《关于在太和县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》、《太和县农村居民建房用地管理暂行办法》等规定。请求：一、依法撤销阜南县人民法院（2017）皖1225行初52号行政判决书；二、依法撤销太和县城乡管里行政执法局（原太和城管局）作出的太城管（2015）0915号限期拆除通知书的行政行为；三、依法撤销阜阳市城管局作出阜城管复决字（2015）003号行政复议决定书的行政行为；四、一审和二审诉讼费用由被上诉人承担。太和城管局在法定期限内向原审法院提供的证据有:（一）主体资格证据：太和城管局组织机构代码及法定代表人身份证明书，《行政处罚法》第六条、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、《行政强制法》第十七条、安徽省人民政府法制办公室《关于在太和县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（2007年2月8日皖府法[2007]18号）。（二）事实证据：1、2015年9月28日太和县城关镇祥和路村委会出具的《情况反映》；2、2015年9月22日太和县城北片区拆迁指挥部出具的《公函》；3、对范恒海的询问笔录、现场检查（勘验）笔录；4、对范恒海三处房屋拍摄的现场照片；5、太和城管局向县国土资源局出具的行政处罚案件《协助调查通知书》；6、太和城管局向房产管理局出具的行政处罚案件《协助调查通知书》；7、《关于范恒海违法建设行为性质认定函》及太和县城乡规划局文件太规（2015）308号《关于范恒海违法建设行为性质认定的函的复函》；8、阜阳市测绘院有限责任公司出具的《太和县祥和路村范恒海建设的建筑物航测图查证报告》。（三）程序证据:1、立案登记表；2、调查终结报告；3、集体讨论笔录；4、0915号拆除通知；5、送达回执。（四）所依据的规范性文件:1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条；2、国务院住房和城乡建设部建发（2012）99号《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条、第八条；3、2012年2月13日全国人大法工委办发（2012）20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》。阜阳城管局在法定期限内向原审法院提供的证据有:（一）主体资格证据：阜阳城管局组织机构代码及法定代表人身份证明书，国发（2002）17号决定，中共阜阳市委、阜阳市人民政府《关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》（阜发[2005]10号），《关于印发阜阳市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定的通知》（阜政发[2005]70号），《阜阳市调整城市管理行政执法权责工作实施方案》阜办发[2011]9号。（二）程序证据及适用法律：1、申请书、身份证、0915号拆除通知；2、受理案件审批表；3、行政复议答复通知书；4、送达回证；5、太和城管局答辩状；6、太和城管局卷宗一册；7、复议案件审结报告；8、审议笔录；9、行政复议决定审批表；10、003号复议决定书及送达回执；11、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。证明范恒海于2011年、2012年未办理《建设工程规划许可证》的三处违法建筑，建设面积共计1464.6平方米，分别位于富民路与太和大道西南交叉口、国泰路与吉祥路东北交叉口、太和大道与吉祥路西南交叉口，部分建筑物位于规划绿地及商业用地范围内，严重影响规划绿地及地块内项目的实施；该三处建筑均属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，且违法行为呈持续状态，应依法予以限期拆除。太和城管局主体资格适格，所作出的0915号拆除通知及阜阳城管局作出的003号复议决定认定事实清楚、处理程序及适用法律正确。范恒海向原审法院提供的证据有：1、身份证、0915号拆除通知及003号复议决定。证明其主体资格。2、太和县人民政府颁发的太国用（2001）字第0505号《国有土地使用证》；3、太和县城关镇经济委员会文件镇经字（97）18号《关于组建太和县城关镇杜元水泥予制厂的批复》；4、祥和路村委会2015年9月10出具的情况说明；5、太和县城关镇杜元村委会出具的《关于申报恒光水泥制品厂的申请报告》。证明其房屋建于2005年之前及土地的性质系国有，水泥制品厂合伙人有范恒光和范恒海。6、太和城管局对范恒光的询问笔录及现场勘验笔录；7、太和城管局对范恒伍的询问笔录及现场勘验笔录。证明太和城管局现场勘查不符合常理。8、《村镇规划选址意见书》；9、《村镇建设工程规划许可证》。证明恒光水泥厂的部分房屋是合法建设。10、证人孙某某出具的证明，拟证明原告的部分房屋建于1984年。11、太和县城关镇杜元水泥厂测绘图，证明1998年厂房的现状和四至范围。12、太和县人民政府(91)第21号文件《太和县农村居民建房用地管理暂行办法》（一审重审时提交）。证明当时农村居民建房是由乡镇人民政府批准，与有无规划局的规划许可证没有关系，被诉行政行为认定的主要事实不清。上述证据均已随案移送本院。经审查，太和城管局向原审法院提供的证据能够反映该局经调查、勘验，作出通知的过程。一审法院对其他证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。依据采信的证据，二审认定的事实与一审判决认定的事实无异。另查明，太和县城乡规划局于2015年10月30日向太和县城管局作出《关于〈关于范恒海违法建设行为性质认定的函〉的复函》。该《复函》查明，未发现范恒海在该局办理任何规划许可手续。依据《太和县城市总体规划（2013-2030年）》及阜阳市测绘院有限责任公司出具的《太和县城关镇祥和路村范恒海建设的建筑物航测图查证报告》（项目编号:FCHC2015129），范恒海建设有三处建筑物:1、位于富民路与太和大道西南交叉口，部分建筑物位于规划绿地范围内，严重影响规划绿地及地块内规划项目的实施；2、位于国泰路与吉祥路东北交叉口，严重影响地块内规划项目的实施；3、位于太和大道与吉祥路西南交叉口，部分建筑物位于规划商业用地范围内，严重影响地块内规划项目的实施。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。太和城管局未提供涉案房屋建设时是否属于规划区范围相关证据的情况下，即认定范恒海建房行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，并作出限期拆除通知书属事实不清，证据不足。阜阳城管局作出的阜城管复决字（2015）003号复议决定符合法定程序，但结果不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、七十条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条的规定，判决如下:一、撤销安徽省阜南县人民法院（2017）皖1225行初52号行政判决；二、撤销太和县城乡管理行政执法局太城管（2015）0915号限期拆除通知；三、撤销阜阳市城市管理行政执法局阜城管复决字（2015）003号行政复议决定。一、二审案件受理费各50元由被上诉人太和县城乡管理行政执法局和阜阳市城市管理行政执法局共同负担。本判决为终审判决。审判长 张 辉审判员 周海龙审判员 杨 柳二〇一八年二月六日书记员 丁茹梦附适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；第三款人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。