黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黑01行终14号上诉人（一审原告）哈尔滨市正大采石场，住所地哈尔滨市阿城区红星镇慈兴村。负责人王洪泉，场长。委托代理人顾祥国，黑龙江善行律师事务所律师。被上诉人（一审被告）黑龙江省安全生产监督管理局，住所地哈尔滨市南岗区文明街11号。法定代表人杨宝田，局长。被上诉人（一审被告）国家安全生产监督管理总局，住所地北京市东城区和平里北街21号。法定代表人杨焕宁，局长。一审第三人哈尔滨市阿城区安全生产监督管理局，住所地哈尔滨市阿城区民权大街83号。法定代表人赵清泉，局长。上诉人哈尔滨市正大采石场（以下简称正大采石场）因注销行政许可决定及行政复议决定一案，不服哈尔滨市南岗区人民法院（2017）黑0103行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审判决认定，正大采石场系黑龙江省哈尔滨市阿城区工商行政管理局注册的个体经营企业。2013年6月13日，正大采石场取得编号为（黑）FM安许证字[2013]HRB0922号《非煤矿矿山企业安全生产许可证》（以下简称《安全生产许可证》），有效期为2013年6月13日至2015年5月13日。2015年4月23日哈尔滨市阿城区安全生产监督管理局（以下简称阿城区安监局）对正大采石场下发（阿）安监管责改（2015）070号《责令限期整改指令书》，内容：“群众举报你场与繁荣采石场间距不足，责令你场暂时停产停业，待市局组织专家现场踏查后作出决定”。根据指令书内容，正大采石场停止生产活动，等待安监部门的最终决定。黑龙江省安全生产监督管理局（以下简称省安监局）于2016年10月27日作出黑非煤安许注字[2016]第8号《注销行政许可决定书》，主要内容：正大采石场于2013年6月13日取得《安全生产许可证》行政许可，至2015年5月13日有效期届满未延续。依照《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第七十条第（一）项的规定，决定注销正大采石场《安全生产许可证》行政许可。正大采石场对省安监局作出的《注销行政许可决定》不服，向国家安全生产监督管理总局（以下简称国家安监总局）申请行政复议。2016年12月7日，国家安监总局依法受理了正大采石场不服省安监局作出《注销行政许可决定书》（黑非煤安许注字[2016]第8号）的行政行为提出的行政复议申请。其复议请求为：依法撤销省安监局2016年10月27日作出的《注销行政许可决定书》（黑非煤安许注字[2016]第8号）。经审查，正大采石场的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，国家安监总局于2016年12月13日分别向正大采石场和省安监局作出《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并于12月14日通过挂号信分别邮寄送达正大采石场和省安监局。省安监局在法定期限内提交了《行政复议答复书》。2017年1月25日国家安监总局在法定期限内作出《行政复议决定书》，并于2月4日通过挂号信邮寄送达正大采石场和省安监局。正大采石场不服省安监局作出的《注销行政许可决定》及国家安监总局作出的《行政复议决定》，诉至法院，形成本次诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理;县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理;县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。”《安全生产许可证条例》第三条：“国务院安全生产监督管理部门负责中央管理的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理。省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门负责前款规定以外的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理，并接受国务院安全生产监督管理部门的指导和监督。”及第四条：“省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门负责建筑施工企业安全生产许可证的颁发和管理，并接受国务院建设主管部门的指导和监督。”的规定。省安监局承担本行政辖区内安全生产工作实施综合监督管理的法定职责。国家安监总局对不服省安监局作出的注销行政许可负有行政复议职责。故省安监局、国家安监总局均为本案适格被告。省安监局对正大采石场作出的注销安全生产许可对正大采石场的合法权益产生实质性影响，正大采石场与被诉行政行为具有利害关系，故正大采石场具备本案诉讼主体资格。根据我国相关法律、法规及规章规定，注销行政许可是基于特定事实的出现，而由行政机关依据法定程序收回行政许可证或者公告行政许可失去效力的行政管理行为。本案中，正大采石场的《安全生产许可证》于2015年5月13日到期，但直至2016年10月27日省安监局作出《注销行政许可决定书》（黑非煤安许注字[2016]8号），正大采石场并未举示证据证实其已在《安全生产许可证》期限届满前提出延期申请，因此，2015年5月13日之后，正大采石场持有的《安全生产许可证》已经失效。省安监局注销《安全生产许可证》，并未剥夺正大采石场重新申领的资格和权利，只是对《安全生产许可证》因有效期届满而自动失效的程序性确认。《行政许可法》第七十条、《安全生产许可证条例》第九条均规定安全生产许可证有效期满需要延期的，企业应当于期满前3个月向原安全生产许可证颁发管理机关办理延期手续；行政许可有效期届满未延续的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。据此，省安监局于2016年10月27日作出《注销行政许可决定书》，告知了正大采石场注销其行政许可的相关理由和依据，并依法送达正大采石场，该注销行政许可决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。国家安监总局对正大采石场的复议申请审查程序合法、适用法律正确、作出维持结论准确。故正大采石场要求撤销省安监局作出的注销行政许可决定及国家安监总局作出的行政复议决定的诉讼理由因缺乏法律与事实依据不能成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回正大采石场的诉讼请求。上诉人正大采石场上诉称，一审法院认定事实错误。省安监局颁发给正大采石场的《安全生产许可证》显示的日期是2013年6月13日到2015年5月13日,但根据《安全生产许可证条例》第九条“安全生产许可证的有效期为3年”,因此正大采石场有理由认为省安监局给正大采石场颁发的许可证期限应当到2016年6月13日,而不是2015年5月13日。而省安监局以正大采石场许可证在2015年5月13日有效期届满未延续是事实认定错误。一审法院对省安监局作出《注销行政许可决定书》程序违法未予认定是错误的。首先，省安监局辩称“责令整改指令书与办理安全生产许可证延期并无法律上的因果性、关联性,正大采石场是否限期整改,以及市局是否组织专家现场踏查等,均不是办理安全生产许可证延期手续的前置条件”是错误的，省安监局在作出注销决定前,阿城区安监局于2015年4月23日向正大采石场作出(2015)070号《责令限期整改指令书》：“群众举报你场与繁荣采石场间距不足,责令你场暂时停产停业,待市局组织专家现场踏查后作出决定。”在阿城区安监局决定没有作出前,即便正大采石场提出延期申请也不会得到批准。因此阿城区安监局的行政处罚行为是决定正大采石场《安全生产许可证》能否延期的前提条件和决定性因素。未延期不是正大采石场主观原因造成的,在阿城区安监局决定没有作出前,省安监局对于正大采石场《安全生产许可证》到期未延续是不能直接作出注销决定的。其次，省安监局在作出注销决定没有履行责令正大采石场补办延期手续的告知程序。《安全生产许可证条例》第二十条规定，违反本条例规定,安全生产许可证有效期满未办理延期手续,继续进行生产的,责令停止生产,限期补办延期手续,没收违法所得,并处五万元以上十万元以下罚款；逾期仍不办理延期手续,继续进行生产的,依照本条例第十九条的规定处罚。因此对于有效期满未办理延期手续的,法律规定限期补办延期手续。这表明省安监局在正大采石场《安全生产许可证》期满后,应当有限期补办延期手续的责令告知程序,而不是在不告知的情况下直接注销。第三，省安监局在作出注销决定前没有履行听证程序。《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十六条规定，安全生产监督管理部门或者煤矿安全监督机构作出责令停产停业、吊销有关证照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的,安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构应当组织听证,不得向当事人收取听证费用。法律既然对停产停业、吊销执照、较大数额罚款都规定了听证程序,那么对于注销行政许可这样涉及企业生死存亡的重大事宜,根据举轻以明重的原则,必然应当给予听证程序,否则将极大损害行政相对人的权利。因此省安监局注销决定作出前没有给予正大采石场听证程序是不当的。省安监局适用《行政许可法》第七十条第（一）项规定系适用法律错误。根据《行政许可法》第五十条“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期,应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是,法律、法规、规章另有规定,依照其规定”及第五十二条“国务院实施行政许可的程序,适用有关法律行政法规的规定”,而本案涉及的安全生产许可证属于国务院规定《安全生产许可证条例》的调整范围,而《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》则是国务院下属国家安全生产监督管理总局制定的部门规章。因此对于安全生产许可证有关方面的事宜受部门规章即《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》规范和调整。《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第三十一条“取得安全生产许可证的非煤矿矿山企业有下列情形之一的,安全生产许可证颁发管理机关应当注销其安全生产许可证:(一)终止生产活动的；(二)安全生产许可证被依法撤销的;(三)安全生产许可证被依法吊销的。”该法规规定了注销安全生产许可证的法定要件,但没有规定“行政许可有效期届满未延续”的情形。对于上诉人而言,法律的指引和教育作用,使上诉人认为许可证延期也不存在被注销的法律后果,对于行为的法律后果是应当有明确的预知的,因此被上诉人省安监局适用行政许可法第七十条是适用法律错误。国家安监总局对于省安监局的上述事实错误、程序违法、适用法律错误视而不见,复议维持,同样是错误的,而一审法院未予认定同样是不当的。综上所述,省安监局作出的注销决定认定事实错误、程序违法、适用法律不当,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理,根据不同情况,分别作出以下判决:(二)具体行政行为有下列情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律法规错误的；3、违反法定程序的。”而一审法院无视上述事实,所做判决明显不公,严重损害了正大采石场的合法权利,因此请求上级法院撤销原判,改判支持正大采石场的上诉请求。一审第三人阿城区安监局答辩称，阿城区安监局于2015年4月23日作出《责令限期整改指令书》,正大采石场申请《安全生产许可证》延期的时间为2015年2月13日，正大采石场申请延期时间在前,阿城区安监局作出《责令限期整改指令书》的时间在后,《责令限期整改指令书》没有影响也不可能影响正大采石场申请延期的行为。阿城区安监局在本案中同案件处理结果无利害关系,因此,正大采石场请求撤销省安监局和国家安监总局所作出的黑非煤安许注字[2016]第8号《注销行政许可决定书》、安监总行复决[2017]1号《行政复议决定书》与阿城区安监局无关。故正大采石场在上诉状中强调“在阿城区安监局决定没有做出之前,即便正大采石场提出延期申请也不会得到延期批准。因此,阿城区安监局的行政处罚行为是正大采石场安全许可证能否延期的前期条件和决定性因素”的理由不成立。一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确,正大采石场的上诉理由不成立,请求二审法院驳回正大采石场的上诉请求,维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《行政许可法》第七十条规定，有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。本案中，正大采石场于2013年6月13日取得《安全生产许可证》，有效期2013年6月13日至2015年5月18日。至有效期届满，正大采石场没有向省安监局办理延期手续。省安监局依据《行政许可法》第七十条第（一）项规定，决定注销正大采石场《安全生产许可证》事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。国家安监总局作出的复议决定符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回正大采石场请求撤销省安监局作出的注销行政许可决定及国家安监总局作出的行政复议决定的诉讼请求正确，本院予以维持。行政许可的注销，是指基于特定事实的出现，由行政机关依法收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力。行政许可的注销不是行政处罚，因此不适用于《中华人民共和国行政处罚法》规定的告知与听证程序。《行政许可法》所规定听证的行政许可事项，是直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，适用于被许可人申请并取得证照前听证，因此行政许可注销不属于《行政许可法》所规定的需告知听证的情况。正大采石场认为《安全生产许可证》的有效期应到2016年5月13日的上诉理由，与查明的事实不符。综上，正大采石场提出的认定事实错误、程序违法、适用法律错误的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人哈尔滨市正大采石场负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓军审 判 员 王福民审 判 员 王亚虹二〇一八年二月九日法官助理 王 爽书 记 员 徐 畅