四川省盐亭县人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）川0723行初25号 原告肖永全，男，1967年8月22日出生，住绵阳市涪城区。 原告肖永秀，女，1964年6月23日出生，住绵阳市涪城区，系原告肖永全胞姐）。 委托代理人周光明，男，1964年1月13日出生，住绵阳市涪城区，系原告肖永秀之夫）。 上列两原告共同委托代理人吴崇文，四川风行律师事务所律师（系特别授权）。 被告绵阳市国土资源局，住所地：绵阳市涪城区临园路东段**新益大厦**。 法定代表人赵飚，系该局局长。 委托代理人程健，四川道融民舟律师事务所律师。 第三人四川省耀森房地产开发有限公司，住所地：三台县北坝镇耀森路**。 法定代表人贺光耀，系该公司董事长。 委托代理人谢庆远，男，1969年1月21日出生，汉族，系四川省耀森房地产开发有限公司项目经理，绵阳市涪城区。 原告肖永全、肖永秀诉被告绵阳市国土资源局（以下简称：绵阳市国土局）注销土地行政登记违法一案，于2017年9月13日向绵阳高新技术产业开发区（以下简称：绵阳高新区）人民法院提起行政诉讼，绵阳市中级人民法院于2017年9月21日指定该案由本院管辖。本院于2017年10月18日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。诉讼中，本院发现四川省耀森房地产开发有限公司（以下简称：耀森公司）与本案被诉行政行为有利害关系，依法通知耀森公司为本案第三人参加诉讼，并组成合议庭于2017年12月13日、2017年12月18日公开开庭进行了审理。原告肖永全、肖永秀及其委托代理人周光明和两原告共同的委托代理人吴崇文、行政机关负责人吴杰及被告绵阳市国土局的委托代理人程健、第三人耀森公司的委托代理人谢庆远出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2005年1月28日，原告在绵阳高新区绵兴路西段15号原破产企业绵阳市轧钢厂职工生活区宗地上，依法取得国有出让建设用地使用权4255.69平方米。经行政许可又依法取得按照1.8容积率在其上建设7660.24平方米住宅的工程项目建设权益。由于政府的原因，导致原告长达四年多时间无法在其宗地上进行建设施工，直至2008年5月12日汶川地震后，原告参与灾后重建才得以进行建设。按照此次“政策统一、规则统一、标准统一、口径统一、方法统一”的建设规划原则，政府将该片区原本控制性详规为1.8的容积率提升为5.0的容积率。据此，原告在原容积率1.8的基础上增加了3.2的容积率，即增加了建设住房面积13618.21平方米，原告共计可以建设的住房面积为21278.45平方米。被告却故意置法律、法规、规章的规定予以不顾，故意置原告合法取得的财产权益予以不顾，于2015年3月6日将原告的至2075年5月25日才届满的绵城国用（2005）第xxx48号建设用地使用权非法予以注销，同时直接登记在与原告之间不存在有任何民事权利义务关系的耀森公司的名下归其所有，直接造成原告合法的财产权益丧失的损害后果。依据《行政诉讼法》第二条、第十二条、第十四条和第四十六条第二款以及《国家赔偿法》第四条第一款第（四）项的规定，对被告行使注销行政职权的非法行政行为，特提起行政诉讼。请求人民法院判决：一、确认被告注销原告依法取得的建设用地使用权的行政行为违法；二、由被告赔偿给原告造成损失的应得房产10639平方米；三、诉讼费由被告承担。 被告绵阳市国土局辩称，一、原告提起本诉不符合法律规定，应当依法予以驳回。2015年8月，原告对其土地证被注销事宜针对绵阳市政府向绵阳市中级人民法院提起诉讼，庭审期间原告未经法庭准许，自行离开法庭，被依法认定为按照撤诉处理。2016年5月，原告就土地证被注销事宜再次针对绵阳市政府及绵阳市国土局向绵阳市中级人民法院提起诉讼，被法院依法认定为属于重复起诉，驳回其起诉。本案中，原告再次就土地证被注销事宜向人民法院提起诉讼，仍然属于重复起诉行为，违反了一事不再理原则，对其起诉应当依法予以驳回。二、原告提起本诉超过了法定的起诉期限，应当依法予以驳回。2015年3月6日，绵阳市国土局根据市政府作出的相关会议纪要对原告持有的土地证予以注销，原告在2015年3月30日还就此事前往绵阳市国土局闹访，影响绵阳市国土局的正常工作秩序。据此，原告最迟应当在2015年3月30日就知晓了其土地证被注销的事实。即使原告不知晓相关诉权或起诉期限，其最晚也应当在2017年3月30日前提起本诉。根据原告提交的起诉状载明，至少是在2017年8月25日后才提起本诉，已经超过了法定的起诉期限，对其起诉应当依法予以驳回。三、绵阳市政府是基于社会公共利益考虑决定对原告持有的土地证予以注销，绵阳市国土局根据绵阳市政府的决定办理相关注销手续，行为并无不当。案涉土地上建设的“粼江峰阁”小区属于灾后重建项目，该项目土地包括原轧钢厂职工个人住户953.92平方米划拨土地、原轧钢厂4528平方米划拨土地及本案原告原持有的4255.69平方米。2009年，原告与谢庆远、谢书成签订了《联合建房开发协议》，约定原告将其持有的部分土地进行入股共同以耀森公司名义合作开发。2010年3月1日，原告还做出书面承诺，表明同意将其持有的部分土地纳入耀森公司统一进行开发。在此基础上，各方按照灾后重建政策先行进行了开发。后期，因原告与耀森公司方面就利益分配产生争议。为了一己之利，经市政府及相关部门多次协调，仍然拒不配合办理相关过户手续，导致市轧钢厂相关职工迟迟不能回迁，多次前往市政府信访、上访，引发了严重的群体事件。在此基础上，基于维护公共利益和社会稳定秩序考虑，绵阳市政府于2015年2月6日作出《关于原市轧钢厂、得月新城两宗案件相关事宜的会议纪要》（绵府纪要[2015]19号），决定按照耀森公司申请，对原告持有的土地证予以注销。为此，绵阳市政府是基于社会公共利益考虑决定对原告持有的土地证予以注销，绵阳市国土局根据绵阳市政府的决定办理相关注销手续，行为并无不当。四、原告提出的索赔主张不符合法律规定，且缺乏相关事实和法律依据，应当依法不予支持。原告提出的第二项诉讼请求为“判决被告赔偿给原告造成损失的应得房产10639平方米”，该诉讼请求中并未明确房产的类型、位置，难以量化其价值，属于诉讼请求不明，对其该项诉讼请求应当依法不予支持。同时，原告提出的该项主张不属于国家赔偿的赔偿方式，且该土地证注销的后果与原告少取得相应的房产面积不具有直接的关联关系，原告提出该项诉讼请求的主张不符合法律规定，应当依法不予支持。 第三人耀森公司述称，2009年，第三人与原告签订了联合开发协议，原告取得的土地作价为650万元进行开发，原告出土地，第三人出资金。容积率从1.8升至5.0，是绵阳市政府作出的政策，目的是要求企业安置轧钢厂的职工，这不是给原告和第三人增加的，这是为了安置老百姓增加的。容积率是5.0，原告就有意见，就不合作了，土地就没法合宗，一直没有谈下来，造成了房屋没有卖，老百姓无法回迁。第三人就此对原告提起了诉讼，要求原告履行应当履行的义务。原告也对第三人提出过起诉，但判决是要求原告履行义务。 经审理查明，原告肖永秀与原告肖永全系同胞姐弟关系。2005年，原告肖永秀、肖永全以出让方式取得位于绵阳高新区双碑九社（原绵阳市轧钢厂内）国有土地使用权一宗。2005年11月29日，经原告肖永全申请，被告颁发了绵城国用（2005）第xxx48号《国有土地使用证》，载明：土地使用权人为肖永全，用途为住宅，使用权类型为出让，使用面积为4255.69平方米。同年，经原告报建，绵阳市建设委员会颁发了（2005）016号《建设用地规划许可证》，载明用地单位为肖永全、肖永秀。后因轧钢厂内职工居住区天然气用气问题等未得到解决，导致原告当时未能开发建设。 2009年10月21日，原告肖永全、肖永秀与谢成书、谢庆远四方共同签订了《联合建房开发协议》一份，主要约定：一、同意由肖永全、肖永秀出土地使用权，该土地虽然登记于肖永全，但实际是属于肖永全、肖永秀各自享有50%的产权，四方以土地评估价650万元作为肖永全、肖永秀入股；谢成书、谢庆远以现金投资进行开发，双方各投资现金325万元，共计650万元，共同对该项目进行房地产开发。四、双方出资的时间：1、肖永全、肖永秀在本协议签订后三日内，谢成书、谢庆远200万元存入肖永全（共同监管）的账户后，当日内将土地使用权证交付给谢成书、谢庆远保管，合同即告生效。肖永全、肖永秀650万元入股，自签字之日起按银行年利率12%计息。2009年10月21日，谢成书、谢庆远按照协议约定向肖永全、肖永秀支付了定金100万元，肖永全收到款项出具收条后，将已取得的绵城国用（2005）第xxx48号《国有土地使用权证》交给了谢庆远保管。2009年12月26日，谢庆远、肖永全与绵阳市兴盛家房地产开发有限公司签订《房地产项目联合开发协议》，约定三方共同组建项目部进行联合开发。2010年3月1日，肖永全出具《承诺》一份，载明：为支持灾后重建及棚建房的改造，经与耀森公司多次友好协商，同意将本人4255.69平方米的国有出让土地统一纳入耀森公司灾后重建开发，请政府予以支持。2010年4月6日，耀森公司与谢庆远签订了《房地产项目联合开发协议》，约定：由耀森公司承接肖永全与绵阳市兴盛家房地产开发有限公司于2009年12月26日签订的《房地产项目联合开发协议》中约定的权利、义务。 绵阳市轧钢厂项目内有12户为D级危房已拆除，另12户为加固使用。由于绵阳市轧钢厂为破产改制企业，遗留问题多，特别是天然气安装当时无法解决，造成重建工作推进难度大，另115户联名签字要求纳入整体重建。经绵阳市“5.12”;地震灾后恢复重建委员会办公室批复和绵阳市住房和城乡建设局复函同意将绵阳市轧钢厂项目规划的净用地总面积10013.25平方米（其中：肖永全、肖永秀自有土地面积为4255.69平方米；139户灾后重建户地块面积5757.56平方米）纳入统一规划，项目总建筑容量50066平方米。2010年11月3日，绵阳市城市规划管理局向第三人颁发了地字第（2010）368号《建设土地规划许可证》，载明用地单位为：耀森公司。2013年9月，第三人向被告申请办理项目土地过户及合宗手续，肖永全称合作意见尚未达成一致拒绝办理相关手续，三方为此发生争议。其间，第三人在规划范围内进行施工建设，所开发楼盘的名称为“粼江峰阁”。但原告认为该项目的规划审批存在问题，要求规建局予以纠正，同时要求第三人暂缓开工，并不断向相关部门反映情况。 2015年2月6日，绵阳市人民政府作出绵府纪要（2015）19号《研究原市轧钢厂、得月新城两宗案件相关事宜的会议纪要》，主要载明：由市国土局负责，对原市轧钢厂灾后重建项目“粼江峰阁”土地按照原有项目申报材料进行合宗；由市住建局负责，涪城区政府配合，对合宗前肖永全、肖永秀土地已建房产中的7660平方米执行冻结，待耀森公司、谢庆远、谢成书与肖永全、肖永秀协商一致后再行处置；由市城乡规划局、市住建局、市房管局负责，尽快为原市轧钢厂灾后重建项目“粼江峰阁”办理相关手续并组织验收，确保该项目早日交易入住。 2015年3月6日，被告根据《会议纪要》的规定和第三人原有项目提供的申报资料，对市轧钢厂“粼江峰阁”项目的土地办理了合宗手续，同时注销了原告取得的绵国用（2005）第xxx48号土地使用权证，向第三人颁发了绵国用（2015）第xxx90号《国有土地使用权证》。2015年3月30日，两原告知道被告注销其《国有土使用权证》后，到被告办公室闹访。2015年4月2日，绵阳市国土局向绵阳市人民政府作出绵国土资（2015）69号“关于协调处理肖永全、肖永秀因原轧钢厂土地合宗后缠访问题的请示”，主要载明：2015年3月30日下午1时，肖永全、肖永秀因注销其土地使用证一事到本局大吵大闹，本局分管副局长陈某某同志及相关科室负责人对其耐心解释，但其不仅不予理睬，还紧紧缠住陈某某同志，导致无法办公。直至当日下午4点多钟公安干警将其带走才结束，其间严重扰乱了本局正常办公秩序。3月31日上午9时，肖永全、肖永秀再次到本局地籍科大吵大闹，并向110报警称本局非法办证，当场电话联系新闻媒体要求报道此事，并扬言要从新益大厦跳下去，还对本局相关工作人员采取语言攻击和人身威胁，整个过程至上午11时30分才结束。因本局地籍科是窗口单位，前来办事群众较多，其行为对本局声誉造成了严重影响，请求有关部门处理此缠访事件。 2015年8月27日，肖永全、肖永秀将绵阳市人民政府作为被告，向绵阳市中级人民法院提起土地行政监督一案行政诉讼，要求判决撤销绵府纪要（2015）19号《会议纪要》决定第一部份中的（六）、（七）、（九）事项。绵阳市中级人民法院受理后在公开开庭审理过程中，肖永全、肖永秀无正当理由，未经法庭许可自行离开法庭，致使案件无法继续审理。2016年4月20日，绵阳市中级人民法院依据《行政诉讼法》第五十八条：“经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决”的规定，作出（2016）川07行初4号《行政裁定书》，裁定按撤诉处理。2016年5月6日，肖永全、肖永秀以“2014年9月1日绵阳市国土局刊登强令肖永全、肖永秀限期交回依法享有的建设用地使用权证予以注销的公告后，绵阳市人民政府通过绵府纪要（2015）19号《会议纪要》作出对肖永全、肖永秀的土地使用权合宗登记的决定等”违法为由，将绵阳市人民政府、绵阳市国土局作为被告向绵阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求判决：一、确认绵府纪要（2015）19号《会议纪要》第一部分第（六）项给予土地使用权合宗的行政确认的决定无效；二、由绵阳市人民政府、绵阳市国土局赔偿因非法登记及注销肖永全、肖永秀建设用地使用权给肖永全、肖永秀造成的损失。2016年5月9日，绵阳市中级人民法院认为：肖永全、肖永秀按撤诉处理后又重新起诉，不符合《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，作出（2016）川07行初28号《行政裁定书》，裁定对肖永全、肖永秀的起诉不予立案。肖永全、肖永秀不服，向四川省高级人民法院提出上诉。2016年10月24日，四川省高级人民法院作出（2016）川行终638号行政裁定书，裁定驳回肖永全、肖永秀的上诉。肖永全、肖永秀仍然不服，向最高人民法院申诉再审。2017年5月25日，最高人民法院作出（2017）最高法行申1042号行政裁定书，裁定驳回肖永全、肖永秀的再审申请。 本院认为，两原告肖永全、肖永秀以被告绵阳市国土局依据绵阳市人民政府作出的绵府纪要（2015）19号《会议纪要》的决定注销其绵国用（2005）xxx89号土地使用权证并进行合宗的行政行为已分别三次提起行政诉讼。庭审中，两原告提出的诉讼请求是否已过法定的诉讼时效，是否属于重复起诉的情形，系原、被告双方争执的焦点。本案中，两原告分别提出了两项诉讼请求。首先，从两原告提出的第一项诉讼请求看，要求确认被告注销原告依法取得的建设用地使用权的行政行为违法。第三人开发建设的“粼江峰阁”小区重建项目既有两原告的财产权益，又有绵阳市轧钢厂破产改制企业139户职工的财产权益。由于两原告与第三人就利益分配问题未能达成协议，拒绝提交土地权证，造成第三人开发建设项目的土地长期不能合宗，致使绵阳市轧钢厂破产改制企业的139户职工住房长期得不到安置，严重影响了破产改制企业职工的居住和生活以及社会稳定。在此情况下，被告采取以登报公告的方式明确告知注销土地使用权证的法律后果，并无不当。2015年3月6日，两原告拒不配合被告依法行使职权，仍然拒绝提供土地使用权证，被告依法进行了注销。2015年3月30日，两原告知道被告注销其土地使用权证的事实后，前后两天到被告办公室闹访，足以证明两原告明确知道被告作出注销登记行政行为的时间为2015年3月30日。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，两原告应当最迟在2017年3月30日前提起本案诉讼。根据《行政诉讼法》第四十八条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条的规定，除不可抗力或者其他特殊情况、其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内，因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。除此之外，行政诉讼不适用诉讼时效中断的法则。为此，两原告在2017年8月25日制作行政起诉状主张权利，2017年9月13日，绵阳市高新区人民法院立案受理此案，显然两原告的起诉已超过了法定的诉讼时效。庭审中，两原告认为其主张的权利系建设用地使用权，属不动产，诉讼时效应当在20年内。两原告主张的20年诉讼时效是公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容，才适用最长诉讼时效的规定，而本案原告在被告作出行政行为后，就知道了行政行为的具体内容，依法不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，两原告所持主张不符合法律规定，本院不予支持。其次，从两原告提出的第二项诉讼请求看，要求被告赔偿给原告造成损失的应得房产10639平方米，该请求与两原告于2016年5月6日在绵阳市中级人民法院起诉被告绵阳市国土局和绵阳市人民政府行政案件中要求赔偿因非法登记及注销原告建设用地使用权给原告造成的7660平方米房地产权属容积率从1.8增至5.0的财产权益归于消亡的损失的主张一致，且该案经绵阳市中级人民法院于2016年5月9日作出（2016）川07行初28号行政裁定书裁定不予立案，并经四川省高级人民法院依法裁定维持，同时被最高人民法院依法裁定“驳回两原告的再审申请”。为此，两原告基于同一法律事实先后三次向人民法院提起行政诉讼，且先后两次要求赔偿的诉讼请求相同，显然属于重复起诉的行为。被告认为原告在本案中的起诉超过了法定的起诉期限和重复起诉的理由成立，符合法律规定，本院予以支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”、第（二）项：“超过法定起诉期限且无正当理由的”、第（六）项：“重复起诉的”的规定，应当依法裁定驳回两原告的起诉。为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十五条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第（六）项之规定，裁定如下： 驳回原告肖永全、肖永秀的起诉。 根据中华人民共和国国务院《诉讼费用交纳办法》的规定，本案不予收取案件受理费，原告肖永全、肖永秀已预缴案件受理费50元予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。 审 判 长  何文标 人民陪审员  哈 敏 人民陪审员  杨 文 二〇一八年二月六日 书 记 员  苏婷婷