江苏省海安县人民法院行 政 判 决 书（2017）苏0621行初239号原告李锋，男，1974年1月14日生，住如皋市。原告如皋市仁达建材经营部，住所地如皋市长江镇永平闸社区居委会26组。业主汤蒋生，1977年11月22日生，居民身份证号码3206221977********，住如皋市长江镇春江花苑***幢***室。共同委托代理人杨思明，江苏高的律师事务所律师。共同委托代理人王领刚，江苏高的律师事务所实习律师。被告如皋市长江镇人民政府,住所地如皋市长江镇华江中路88号。法定代表人顾留忠，如皋市长江镇人民政府镇长。出庭负责人赵银山，如皋市长江镇人民政府副镇长。委托代理人王国华，江苏如港律师事务所律师。原告李锋、如皋市仁达建材经营部（以下简称仁达经营部）诉如皋市长江镇人民政府（以下简称长江镇政府）行政强制行为违法、行政赔偿一案，本院于2017年8月10日立案受理后，向被告长江镇政府送达了应诉通知书及诉状副本，被告在答辩期内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告仁达经营部业主汤蒋生及两原告共同委托代理人杨思明、王领刚，被告长江镇政府副镇长赵银山及委托代理人王国华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李锋、仁达经营部诉称，其系合作经营关系，于2004年在长江新跃涵洞下游建造三个码头经营吊机。2017年4月9日，原告正在生产经营时，被告长江镇行政执法局工作人员强制拆除了原告的码头及附属生产设施、传送带、吊机等机械设备。被告事先未进行告知，未出示任何文件及法律依据，事后未对原告进行补偿，被告的拆除行为程序违法，并给原告带来了损失。要求确认被告长江镇政府2017年4月9日拆除原告码头及附属生产设施的行为违法，赔偿原告码头及附属设施5543822元和停产停业损失（标准为70000元/月，从2017年4月9日起至实际赔偿日止）。原告李锋、仁达经营部提供以下证据：1.合作协议,证明两原告之间的合作经营关系。2.临时占用协议及堤防占用费缴款凭证。3.特种设备使用登记证及安全检验合格证。证据2-3证明原告建造码头的合法性。4.长江镇政府江政信答[2017]28号信访事项处理意见及证人陈某出庭证言，证明被告对原告所有的案涉码头及机械设备等附属生产设施实施了非法的强制拆除行为。5.码头造价成本明细，证明码头及附属生产设施被强制拆除造成的损失。被告长江镇政府辩称，一是案涉码头乃为非法码头。根据国家《关于印发治理长江非法码头工作意见的通知》的统一部署（[2015]9号），省政府下发了《关于开展沿江非法码头专项整治的通知》（苏政传发（2016）55号，以下简称55号通知），南通市政府下发了《关于印发〈南通市沿江非法码头专项整治行动方案〉的通知》（通政传发[2016]19号，以下简称19号方案），如皋市印发了《如皋市沿江非法码头专项整治行动方案》（皋政办发[2016]97号，以下简称97号方案），上述文件明确了长江江苏段水域非法从事港口经营的码头情形，原告的码头属于非法从事港口经营的码头。二是长江镇政府无违法强拆行为。根据上述文件及《如皋市人民政府关于取缔长江沿线非法码头通告》的精神，被告于2016年6月16日向原告送达了自行关停非法码头的通知，原告收到通知后行动缓慢，被告多次召集原告在内的多家码头经营人学习相关文件精神，统一思想和认识，原告自行实施了吊机的拆卸，江中水泥基座因原告本人无法拆除同意由政府组织实施，整个整改拆卸过程自愿、平和、稳定，被告没有对原告实施任何强制拆除行为。三是原告在非法建造的码头上经营，且码头属于自行关停拆卸的范围，原告主张损失无事实和法律依据。故请求驳回原告的诉讼请求。被告长江镇政府提供以下证据：1.55号通知、苏政传发[2017]40号《江苏省政府办公厅关于开展沿江非法码头专项整治“回头看”工作的通知》（以下简称40号通知）、19号方案、97号方案、《如皋市人民政府关于取缔长江沿线非法码头的通告》，证明案涉码头系非法码头，属于沿江非法码头专项整治范围，应自行关停和拆除。2.2016年6月16日通知及回执。3.沿江非法码头与会人员签到表。证据2-3证明被告通知原告并多次组织原告在内的码头经营人学习相关文件精神，传达码头整治要求，统一思想和认识。经庭审质证，对原告提供的证据，被告认为不能证明案涉码头的合法性且不能证明原告的损失。对被告提供的证据，原告认为，证据1不应作为行政诉讼案件审理的依据，且即使案涉码头及附属设施手续不全，也未规定被告有权强制拆除，证据2、3不能证明原告同意被告对案涉码头强制拆除。本院认为，各方提供的证据能证明案件有关事实，证明力结合全案酌定。经审理查明，原告李锋于2004年在长江新跃涵洞下游建造三个码头。2014年，李锋与汤蒋生在该码头处合作经营吊机。李锋与如皋市河道堤防管理所签订临时占用协议，占用范围为新跃涵洞管理房东58米起、东西长173.7米、南北巷西侧36米、东侧85米，占用面积15.7亩的土地经营码头，占用时间为2014年1月1日至2017年12月31日止。2016年3月18日，为了贯彻落实[2015]9号文件精神，江苏省政府办公厅发布55号通知，要求将长江江苏段水域非法从事港口经营的码头纳入整治范围，主要包括码头建设不符合相关规划、没有履行基本建设手续、未依法核发港口经营许可证、未得到海事管理机构批准、未取得工商营业执照、不符合引用水源地保护或生态红线管控相关要求等情形，沿江各市人民政府落实主体责任，依法整治，严格执法。随后，南通市政府发布19号方案，明确了整治范围、责任主体等各方面内容。2016年5月16日，如皋市印发了97号方案，明确长江镇是非法码头专项整治的责任主体和实施主体，要求严格依法整治。原告的案涉码头被列入非法码头整治范围。2016年5月19日，如皋市人民政府发布关于取缔长江沿线非法码头的通告。2016年6月16日，长江镇政府向各码头经营人送交通知一份，要求各码头经营人在6月20日之前关停并自行拆除。而后，长江镇政府组织召开了沿江非法码头整治工作推进会议，通知了包括原告在内的各码头经营人参加，会上长江镇政府宣传法律政策，统一思想认识。2017年4月8日，被告长江镇政府召开各码头经营人会议，会后安排工作人员分组（每组两至三名工作人员）到码头现场进行协商，次日被告组织拆卸人员对原告码头上的吊机等机械设备拆卸下来移至他处，将码头的水泥塔基进行了破碎，除去破碎水泥塔基外，对原告其他财物并未采取任何毁损行为。后双方就如何补偿问题未能谈妥，李锋、仁达经营部向本院提起诉讼，引发本案。本院认为，案件关键在于拆除行为是否有事实依据，是否超越权限和违反法定程序；原告主张的损失应否得到赔偿。关于本案中拆除行为是否有事实依据、是否超越权限和违反法定程序的问题，其中事实依据在于原告是不是合法生产经营，之于权限和程序在于行政机关的“职责法定”。第一，原告的生产经营不符合相关法律规定，属于应整治的非法码头。《港口法》第十四条、十五条、十六条、十九条、二十二条等规定，建造相应的港口码头设施，应该符合相应的规划，进行相应的环境评价，实行相应“三同时”管理制度，还需按照其他的法律规定办理相应海事管理、河道管理、航道管理等手续，在上述手续完备的情形下，按规定验收合格后方可使用，且港口码头设施的经营还需取得经营许可证方可开展相应的业务。本案中，原告并无任何建造审批手续、河道工程占用证、港口经营许可证等，临时占用土地协议也并不能表明码头设施存在的合法性，显然其生产经营不符合上述法律规定。依法治理和政策先行是现行社会治理之需要，政策作为为实现公共管理目标而制定和实施的公共行为规范和行动准则，能够与法律相互弥补，填充法律的作用空间，弥补法律规范的缺失，实现目标功能的同一和内容指向的一致，省政府结合省情对沿江非法码头进行整治，能及时应对实践需要，案涉码头即属于违反法律规定的、属于整治范围的非法码头。第二，长江镇政府的拆除行为违反法律规定的权限和程序。原告的生产经营并未取得相应的建造审批和经营审批手续，按照法律规定和相应的国家政策要求，属于非法码头，依法应该予以整治。非法码头的整治工作，应该依法严格进行。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条对乡镇人民政府的职权事项作出了明确规定，行政机关的权力行使需遵循“职权法定”的基本原则，也即通常意义上所讲的“法无规定不可为”。《港口法》第四十五条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条、二十八条，《行政处罚法》第五十一条，《行政强制法》第五十三条等对违法生产经营的法律责任、查处主体及程序性事项等均有明确规定。55号通知、19号方案、97号方案等文件虽规定了属地政府的主体责任，但同时也明确要求进行依法整治，严格执法。可见，上述法律法规及政策性文件并未授权乡镇人民政府强制拆除的权力，本案中，也并未有有权行政机关委托被告长江镇政府实施强制执行，或者司法机关采取裁执分离模式让渡或授意长江镇政府取得强制执行权。故，被告长江镇政府强制拆除原告码头及附属生产设施的行为缺乏职权依据，并违反法定程序。关于原告主张的损失应否得到赔偿的问题，本院认为，行政赔偿强调损害的是合法权益，且合法权益的损害与侵权行为之间具有直接因果关联，本案中原告长期占用公共资源在长江边生产经营已从中获益，在本次沿江码头整治活动中理应积极响应国家的治理要求自行纠正并拆除码头，被告长江镇政府多次劝导无果情形下组织人员对码头进行拆除，并未损害原告合法权益，原告要求赔偿的诉讼请求不予支持。从合法生产经营角度看，任何个人和单位的生产经营活动必须符合相应的法律规定，即服从相应行政管理，原告相关码头设施的建造并未取得相应的审批手续，开展经营活动也未取得相应的许可，码头设施的生产经营不符合法律规定；从拆除的对象来看，被告长江镇政府仅对其违法建造的塔基进行破碎，并未对其他财产进行毁坏；从拆除的方式来看，长江镇政府并未采取暴力的、扩大损害的方式进行拆除，整个拆除过程未出现对抗现象；从权益保护角度看，任何人不得基于非法行为获益，行政赔偿保护的是合法权益，本案中仅仅是消除了此种不法状态，并未对其合法权益产生损害。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认如皋市长江镇人民政府于2017年4月12日实施的强制拆除李锋、如皋市仁达建材经营部码头及附属生产设施的行为违法。二、驳回原告李锋、如皋市仁达建材经营部的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告如皋市长江镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行：中国银行南通市濠南路支行，户名：江苏省南通市中级人民法院，账号：46×××65）。审 判 长  徐爱贤审 判 员  万流兵人民陪审员  王祖谟二〇一八年二月八日书 记 员  冯晨晨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。