江苏省常州市新北区人民法院行 政 判 决 书（2017）苏0411行初59号原告丁金根，男，1952年2月23日生，汉族，户籍地常州市戚墅堰区，现住南京市。委托代理人李锋（系原告之妻），女，1951年11月14日生，汉族，户籍地常州市戚墅堰区，现住南京市。委托代理人茆梅子，江苏刘洪律师事务所律师。被告常州市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地常州市龙城大道1280号。法定代表人刘月冬，该委员会主任。委托代理人杨佳文，江苏乐天律师事务所律师。委托代理人陈婷，江苏乐天律师事务所实习律师。被告常州市教育局，住所地常州市龙城大道1280号。法定代表人杭永宝，该局局长。委托代理人王建强，该局处长。委托代理人俞伯俊，江苏乐天律师事务所律师。被告常州市财政局，住所地常州市龙城大道1280号。法定代表人乔俊杰，该局局长。委托代理人王欣冉，该局干部。委托代理人俞伯俊，江苏乐天律师事务所律师。被告常州市人力资源和社会保障局，住所地龙城大道1280号。法定代表人陈志良，该局局长。委托代理人潘益新，该局干部。第三人常州铁道高等职业技术学校，住所地常州市经开区工房十区1号。法定代表人曾金传，该校校长。委托代理人高羽，该校人事处处长。原告丁金根不服被告常州市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）、常州市教育局（以下简称市教育局）、常州市财政局（以下简称市财政局）、常州市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）退休补差待遇审批一案，于2016年4月14日向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月8日作出（2016）苏0411行初120号行政判决书后，原告丁金根不服上诉，江苏省常州市中级人民法院���2017年2月6日作出（2016）苏04行终429号行政裁定书，裁定以“原审判决认定基本事实不清、证据不足、遗漏当事人，审判程序不当”为由撤销原判决并发回本院重审。2017年4月12日本院再次依法立案，同日，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因常州铁道高等职业技术学校（以下简称常铁高职校）与本案有利害关系，本院于2017年5月2日依法追加其为本案第三人参加诉讼。本院依法重新另行组成合议庭，于2017年6月13日公开开庭审理了本案，原告丁金根的委托代理人李锋、茆梅子，被告市国资委的副职负责人邢贺章及委托代理人杨佳文、陈婷，被告市教育局的副职负责人徐小平及委托代理人王建强、俞伯俊，被告市财政局的副职负责人王美蓉及委托代理人王欣冉、俞伯俊，被告市人社局的副职负责人黄赛及委托代理人潘益新，第三人常铁高职校的委托代理人高羽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年10月，四被告按照常国资（2014）56号《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的实施意见》（以下简称56号文）规定，对享受退休教师补差待遇对象的资格审查认定情况（包括原告在内）交上报单位常铁高职校，《第一次申报通过名单》中丁金根的“职称证书”栏中为“高级技师”，“对应职级”为“助理”；该校于同月28日公示了《常州市国有企业职教幼教退休教师待遇资格认定公示花名册》，花名册中丁金根的职称证书为“二级实习指导教师”。原告丁金根诉称，原告于1969年3月参加工作，2012年2月退休，工龄43年，于1975年到第三人处担任电气工程系的教师，并于2008年取得高级技师资格，且经江苏省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）审批，以高级技师资格退休，职称为副高级，一直享受副高级退休待遇。根据国有企业职教幼教退休待遇补差政策，原告应享受副高级待遇，却被认定为助理级，每月退休费补差差距为1588元。故原告认为无论哪个部门，均无权在省人社厅已经认定原告副高级职称的情况下，擅自变更原告职称为助理级，四被告不得对原告副高级职称任意“审查”“认定”。四被告认定原告按助理级标准享受补差待遇的行为违法，请求法院判决确认四被告认定行为违法，撤销该认定级别，并确认原告按副高级标准享受退休补差待遇、由四被告一次性支付少发的原告退休费（自2012年2月计算至判决生效之日止）。原告提供的证据为：1、江苏省企业职工退休审批表、企业职工基本养老保险待遇核定表、高级技师职业资格证书。2、退休教师基本退休费标准表。3、《第一次申报通过名单》、《常州市国有企业职教幼教退休教师待遇资格认定公���花名册》。4、市国资委的信访事项答复意见、市人社局的信访事项告知书。5、国发[2005]35号《国务院关于大力发展职业教育的决定》、苏政发[2006]26号《江苏省政府关于大力发展职业教育的决定》、常政办发[2011]67号《常州市建设江苏省职业教育创新发展实验区实施方案》、国资发分配（2011）63号《妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》（以下简称63号文）。证明四被告未按规定给予原告副高级补差待遇。被告市国资委辩称，一、认定原告按助理级标准享受退休待遇并不是答辩人单独作出的行政行为。二、原告持有的一级（高级）技师的职业资格证书是工人类的职业资格证书，与事业单位的高级职称是不同概念，按规定原告不能享受副高级待遇。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市国资委向本院提供的原告不能享受副高级待遇的证据为��1、丁金根身份信息、社会保障卡、退休证、教师资格证。2、江苏省企业职工退休审批表。3、常州市妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇登记表（附件1）。4、63号文。5、56号文。5、常财工贸（2015）4号《关于申请常州市国有企业职教幼教退休教师待遇补助资金的报告》及附件《常州市国有企业职教幼教退休教师基本情况和生活补贴测算表》（以下简称常财工贸（2015）4号文及附件）被告市教育局辩称，一、原告之诉属信访事项，不属于行政诉讼受案范围。二、原告的教师资格并不存在争议，故被告不存在责任，原告对我局提出的诉讼应予驳回。三、原告的诉讼请求不能成立。原告退休时是按“企业职工”办理退休的，原告被纳入相关文件规定的待遇补差范围，实际已将其从原企业职工退休的身份调整为按国有企业职教幼教退休教师身份享受退休待遇���也即只能按照二级实习指导老师对应的助理级享受补差待遇。被告市教育局提供被告不适格的证据为：1、市国资委《关于丁金根同志信访事项的答复意见》。2、常州市人民政府《关于丁金根同志信访事项的复查意见》。被告市财政局辩称，一、原告之诉属信访事项，不属于行政诉讼受案范围。二、根据职责分工，我局主要职责是经费测算、确认、筹集、拨付及与上级财政部门结算工作，我局对原告提出的诉请并不存在责任，原告对我局提出的诉讼应予驳回。三、原告的诉讼请求不能成立。原告存在着对事实的混淆和文件的误读，市政府和市国资委的信访答复已很明确。被告市财政局提供的证据与市教育局相同。被告市人社局辩称，根据56号文件精神，市人社局作为成员单位，根据职责分工，负责国有企业举办的技工院校退休教师资格的审核认定工作；做好各类退休教师生活补贴标准的确定工作；承担各类退休教师生活补贴的发放工作。由于原告退休所在学校是常铁高职校，不在我局职责分工认定范围内，因此，我局并未对常铁高职校以及原告作出退休教师资格的审核认定工作，故请求法院驳回原告的诉请。被告市人社局提供被告不适格的证据为56号文。第三人常铁高职校述称，原告在学校认定职称系列是属于助理级别待遇，按照相关规定还享受高级技师待遇，由于原告为“双师型”教师，故在省人社厅认定的时候已是享受副高级的待遇，因此学校将原告上报为补差待遇范围，学校认为像原告“双师型”教师的情况很多，希望解决原告诉请。第三人未有证据向法庭提交。经庭审质证，各方当事人对证据真实性均无异议，且与本案关联，本院对上述证据均予以采信。经审理��明，根据第三人官方网站显示：1979年－1983年学校名称是铁道部戚墅堰铁路技术学校（中专），1983年－2004年学校名称是常州铁路机械学校（中专），2004年之后学校名称变更为现在的常州铁道高等职业技术学校（五年制高职校）。该校现隶属中国中车集团，属于企业办学。在学校前期办学过程中，教师来源基本都来自企业。在进校之前很多教师已经具有了一定的技术职称，但所属专业系列有所不同，有属工程技术人员系列、经济专业人员系列、政工人员系列等；到该校后，很多教师没有再申报或改聘过教师系列职称直至退休。在申报退休教师待遇的过程中，根据56号文件精神及常财工贸（2015）4号文及附件显示，部分教师符合条件审核通过，其补差待遇由四被告根据其本人退休时的技术职称等级予以补差。原告丁金根于1975年8月入职于第三人处，从事电气��程系电工实习指导老师工作。1996年9月获得实习指导教师资格，2005年11月获得维修电工二级职业资格证，2008年11月获得维修电工一级/高级技师职业资格证。自此，第三人将原告的工资由原来的24岗调至26岗，享受高级实习指导老师待遇直至退休。2012年2月9日，江苏省人力资源和社会保障厅在原告达法定退休年龄时，作出《江苏省企业职工基本养老保险待遇核定表》，在“职称”栏中显示为“副高级职称”，即批准原告按高级技师享受副高级职称养老保险待遇。2011年5月23日，国务院国有资产监督管理委员会、教育部、人力资源和社会保障部下发国资发分配（2011）63号文。2014年7月，市国资委、市教育局、市财政局、市人社局联合发布地方配套规定常国资[2014]56号文，对持有教师资格证或教师上岗资格证、在国有企业举办的职教幼教机构教学岗位退休的人员，���于当地政府办同类教育机构同类人员退休金标准的，予以差额补齐。该文件中“职责分工”部分规定，市国资委“负责做好日常推进实施过程中的协调和联络工作，负责指导市属国有企业及驻常央企、省属企业开展人员档案清理、人员资格初审等工作”；市教育局“负责做好国有企业所办除技工院校外的职教幼教退休教师教师资格的审核认定工作、会同人社部门做好各类退休教师生活补贴标准的确定”；市财政局“负责经费测算、确认、筹集、拨付及与上级财政部门结算工作”；市人社局“负责国有企业办技工院校退休教师资格的审核认定工作、做好各类退休教师生活补贴标准的确定工作、承担各类退休教师生活补贴的发放工作”。第三人常铁高职校按规定组织包括原告在内的退休教师向市国资委填报了相关登记表，原告的登记表中专业技术资格栏注明“二级实��指导教师”，教师资格栏注明“实习指导教师”，需要说明事项栏中特别注明“拥有高级技师资格”。经四被告按照相关文件精神进行资格认定审核后，由第三人于2014年10月28日在学校进行了公示，至此，原告得知自己被按照“二级实习指导教师”对应的助理级对待，不能享受到省人社厅审批认可的“副高级职称”退休金补差待遇。2015年10月12日，由于原告不满退休补差待遇而信访，被告市国资委遂作出信访答复意见，向原告释明相关退休教师补差政策标准，并说明“高级技师享受副高级待遇的情况在省职业院校及我市机关事业单位退休教师待遇中无此规定，原告只能按常州市同类职业学校同类专业技术职务标准进行补差，即二级实习指导教师对应助理级，不能享受副高级待遇”。原告不服，即向常州市人民政府申请复查，常州市人民政府于2015年12月22日���出维持原答复意见的信访复查意见。原告仍不服，诉至本院。审理中，原、被告就被告是否适格、原告之诉是否符合受案范围、“附件2”的举证问题、原告应否享受副高级待遇各执诉辩意见。庭审后，原告就其诉请作出情况说明，明确诉讼请求为一个，即确认四被告未按副高级补差待遇的行为违法。本院认为，关于被告主体资格及受案范围问题，即为原告之诉是否行政诉讼的起诉条件。根据法发（2017）25号《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第14条规定，要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。信访答复行为对当事人权利义务产生实际影响的，人民法院应当予以立案。本案中，原告起诉的并非信访答复，而是要求对退休补差待遇行政审批行为确认违法，属于履行养老保险待遇审批类法定职责的行政纠纷。虽然行政机关的法定职责主要来源于法律、法规、规章的授权，但也可以来源于行政机关的事先承诺，规章以下的政府红头文件属于行政承诺性质。根据四部委的63号文授权和四被告的56号文规定，四被告为经办其辖区内国有企业职教幼教退休教师待遇联合审批的适格主体，并具有相应职责。故原告之诉符合行政诉讼法第十二条第一款第（十二）项规定，人民法院受理公民提起的认为行政机关侵犯其财产权等合法权益的诉讼。关于“附件2”的举证问题，实际为被告的审批行为有没有证据。根据56号规定，“附件2”为《常州市妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇审批表》，据此，附件2正是反映被告作出审批行为的关键性证据。庭审结束后，根据本院补证要求，被告市国资委补充了��情况说明》，说明了第三人补差对象的社保关系在江苏省，“附件2”不能满足使用需求，为适应实际工作需要，常财工贸（2015）4号文及附件用以替代“附件2”。行政诉讼法第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，市国资委在答辩期内即法定的举证期限内提交了涉案的部分证据、依据材料，但证据材料均为原告方提交的材料，没有反映原告被核定为助理级待遇的审批证据；其他三被告均将联合审查义务以市国资委牵头为由未有存档，从而无相关证据提交于法庭。据此，被告市国资委对于关键性证据经过了法院一审、二审、重审三次庭审结束后再予以补充提交说明情况，构成无正当理由逾期举证，其他三被告构成举证不能，四被告均应依法承担未举证的败诉责任。关于原告享受待遇级别问题，核心是对文件规定的同类补差理解不同。市国资委《关于丁金根同志信访事项的答复意见》称：“高级技师在本次待遇补差中享受副高级待遇的情况，在省职业院校中没有统一规定，我市机关事业单位退休教师中也没有此类规定”。财政部财企（2011）255号文第七条规定：“相关部门在核定已退休教师养老待遇差额时，应当以原教育机构所在的县（区）政府举办的同类教育机构的同类人员领取的退休金为参照标准确定，所在县（区）无同类教育机构或同类人员时，可以同一地市的邻县或相邻地市的同类教育机构同类人员为参照标准，必要时可商省级人力资源社会保障部门出具相关标准”。据此，被告在审批过程中承认出现原告的特例情况，却未依照规定商请省级人力资源社会保障部门出���相关标准，径行审定给予原告助理级享受补差待遇，证据不足。综上，四被告对原告作出的退休教师补差待遇资格审核认定行为，认定事实证据不足，应诉举证程序违法。原告最终明确的诉请确认四被告未按副高级补发补差待遇的行为违法，实质就是对四被告作出的退休教师补差待遇资格审核认定为助理级不服，因该行为具有可撤销性，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：撤销被告常州市人民政府国有资产监督管理委员会、常州市教育局、常州市财政局、常州市人力资源和社会保障局对原告丁金根作出的退休教师待遇补差级别审批。责令被告常州市人民政府国有资产监督管理委员会、常州市教育局、常州市财政局、常州市人力资源和社会保障局在60日内重新作出对原告丁金根的退休教师待遇补差级别审批。案件受理费50元,由被告常州市人民政府国有资产监督管理委员会、常州市教育局、常州市财政局、常州市人力资源和社会保障局共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  高 琪人民陪审员  杜大富人民陪审员  张 武二〇一八年二月十二日书 记 员  朱卫虹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三��违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。