四川省资中县人民法院 行 政 判 决 书 (2017)川1025行初29号 原告李昌明，男，1970年3月15日出生，汉族，住内江市市中区。 委托代理人彭代璞，四川高扬律师事务所律师。 被告资中县环境保护局，住所地资中县城南学府路。 法定代表人邹理，局长。 委托代理人江德伟，该局法制和生态管理股股长。 委代代理人张凯，四川资达律师事务所律师。 原告李昌明不服被告资中县环境保护局（以下简称“县环保局）于2017年8月29对其作出的川环法资中罚字[2017]32号行政处罚决定，于2017年9月5日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月5日受理后，于2017年9月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭。本院于2017年10月20日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院于2017年11月14日公开开庭审理了本案。原告李昌明及其委托代理人彭代璞和被告资中环保局的副局长王群波、委托代理人江德伟、张凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告资中环保局于2017年8月29日向原告作出川环法资中罚字[2017]32号行政处罚决定，查明原告实施了以下环境违法行为：向红岩水库倒入豆渣、醋糟、氯化铵和鸡鸭粪便等。被告认为原告的上述行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称“《水污染防治法》”）第三十三条规定，依照《水污染防治法》第七十六条、《四川省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》（以下简称“《细化标准》”）1.12.2.3条规定，决定对原告作出如下行政处罚：罚款160000元（壹拾陆万元整）。 原告李昌明诉称：2017年8月28日，被告向原告送达了川环法资中罚字[2017]32号《行政处罚决定书》，以原告向红岩水库倒入豆渣、醋糟、氯化铵和鸡鸭粪便等为由，对原告作出罚款16万元的行政处罚。原告认为被告的处罚既不合法也不合理，理由如下：第一、原告向承包水库投饵的行为不属于《水污染防治法》第三十三条规定的违法行为。原告从2003年起承包红岩水库，主要目的就是水产养殖，并于承包之初就向资中县政府申办了《水域滩涂养殖证》，2012年换领新证[编号：川资中县（淡）养证（2012）第00031号]，一直年检达标延续，故原告在资中县红岩水库养殖是获得行政许可的，是受《渔业法》保护的。原告在长达4年的时间里分批、适量地向红岩水库鱼类索饵区放置装袋或装箱的豆渣、醋糟、经发酵处理的鸡鸭粪便、氯化铵养鱼系正常渔业养殖正常的投饵行为。《渔业法》第二十条规定：从事养殖生产应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵、施肥、使用药物，不得造成水域的环境污染。《水污染防治法》第五十条规定：从事水产养殖应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵和使用药物，防止污染水环境。以上法律规定说明，从事水产养殖可以合理投饵、施肥、使用药物。而豆渣、醋糟、经发酵处理的鸡鸭粪便、氯化铵等都是国家鼓励综合利用的养殖业饲料（参看《养鱼技术知识》百度文库、专业资料、农林牧渔、水产渔业）。原告向承包水库投放饲料养鱼是一种国家鼓励推广的变废为宝的养殖行为。《水污染防治法》第三十三条“禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾和其他废弃物”的规定，其立法本意是规制恶意的排污行为，而原告的投饵行为没有污染水质的主观故意，也没有破坏污染物管理秩序的社会恶性，该行为与工厂等污染物生产方的私自排污行为是截然不同的。第二、原告的行为并未造成污染水库水质的后果。被告所举证据显示，2013年3月环保监测站对水库水质实测类别为Ⅴ类，主要指标为PH:8.74、化学需氧量：-1、氨氮：0.156、总磷：0.105、总氮：5.81，其中总磷为Ⅴ类水标准，总氮为劣Ⅴ类水标准；2014年6月再次对水库水质监测，类别是Ⅳ类，主要指标为：PH：7.51、化学需氧量：15.4、氨氮：0.140、总磷：0.082、总氮：4.96，其中总磷为Ⅳ类水标准，总氮仍然是劣Ⅴ类水标准；2017年6月28日在接到投诉后，资中县环保局再次取样监测，水样标准结果表未标明水质类别，主要指标：PH：7.38、化学需氧量：19、氨氮：0.522、总磷：0.241、总氮：1.39，除总磷指标略高于Ⅴ类水，总氮为Ⅳ类水标准外，其余指标都符合Ⅲ类水质标准，其中PH和总氮两项指标相比前两次监测数据处于持续改善中。被告罔顾2017年6月环保监测站5项监测数据中三项指标为Ⅲ类，一项指标为Ⅳ类的向好趋势，仅仅抓住总磷这项指标从2013年的Ⅴ类到2014年的Ⅳ类再到2017年的劣Ⅴ类标准的波动变化便指证原告将水库水质由Ⅳ类破坏成了劣Ⅴ类是错误的。因为环保监测站对2017年6月这次监测并未做出整体水质类别评价，被告认为“只要一项指标超标就按该项指标所属类别确定整体水质类别”的观点，依据前两次的监测数据可看出是站不住脚的，因为2013、2014年两次监测作出的总体水质评价类别却分别是Ⅴ类和Ⅳ类。据被告调查核实，原告投放豆渣、醋糟等饲料养鱼的起始时间是2013年4月，即资中县环境监测站2013年3月第一次水质监测之后，总磷指标在2013年3月水质检测时为0.105,2014年6月监测时为0.082，也就是说原告投饵养鱼一年多后，红岩水库的水质包括总磷在内的多项指标都有明显改善，水质类别也上升为Ⅳ类水质了，所以2017年6月总磷超标的原因必然不是原告投放鱼饵所致。被告没有原告投放鱼饵与所谓“水质污染”之间因果关系的证据。三次监测结果中各项指标在各时间段变动的原因是什么？是由被告投放的哪一种饵料造成的？在单位时间内投放密度需达到多少量才能造成污染？这些问题对认定环境行政处罚事实都至关重要，但被告却统统选择性遗忘。据陈家镇政府提供的数据显示，红岩水库横跨资中县三镇积雨面积6.525平方公里，总库容43.2万立方米。如此大的面积，被告有调查过农业面污染、生活污染、周围乡镇企业、矿山污染吗？如果经过发酵处理的适量鸡鸭粪便能污染环境，那么被告是否要组织执法人员去驱赶常年栖息在水库的数百只白鹭？如果豆渣、醋糟等粮食加工剩余产品以及氯化铵（盐类）对环境会造成，那我们食用这类食品是否也会对人体造成伤害？而据百度搜索，水体总磷的超标主要与洗衣粉、洗涤剂以及农村使用磷肥有关。综上，被告在假定水库水质污染的前提下就主观推定完全是由原告投饵养鱼导致的，这明显不能排除合理怀疑。以上事实充分说明，原告按照国家科普推广的方法，科学确定养殖密度，合理投饵、施放药物养鱼，没有造成水质污染的后果。第三、被告环境行政处罚适用法律、法规错误。被告依据《水污染防治法》第三十三条、七十六条以及《细化标准》1.12.2.3条规定、内江市人民政府《关于划定资中县建制乡（镇）集中式饮用水水源保护区的批复》的规定对原告按照向Ⅲ类水体倾倒工业废渣导致水体污染的情况作出顶格处罚犯了扩大行政处罚法律渊源、偷换概念、罔顾事实的错误，是非法的，更是不合理的。首先，对普通百姓来说，法无禁止便可行，对政府执法部门来说却是法无规定不可为。行政处罚只能由法律、法规、地方性法规、政府、部门规章设立，地方政府的规范性文件不能作为行政处罚的依据。内江市人民政府《关于划定资中县建制乡（镇）集中式饮用水水源保护区的批复》（以下简称“《批复》”）是政府的文件，不能作为行政处罚的依据。而且《批复》把红岩水库划为饮用水源地最外围的准保护区，其水质按照国家规定的地表水环境质量中的Ⅲ类水标准控制，其含义就是准保护区的地表水经过努力需保持或逐步达到Ⅲ类水标准，并不是说只要划为饮用水源准保护区，其地表水当然应该是Ⅲ类水。事实上，早在2013年3月资中环保监测站测得的数据已显示红岩水库的水是Ⅴ类水了。被告不但依据内江市政府的文件作出了行政处罚，而且还将准水源地保护区应该达到Ⅲ类水标准的概念偷换成了红岩水库在原告投饵养鱼前就已经是Ⅲ类水标准了。据此，被告依据《细化标准》1.12.2.3条，涉及Ⅲ类水污染的倾倒废弃物等行为，处12万至16万罚款的依据也是错误的。其次，被告认为只要实施了《水污染防治法》第三十三条规定所禁止的行为就必然导致行政处罚是完全错误的。《环境行政处罚办法》有如下规定，其中第三条【罚教结合】规定“实施环境行政处罚，坚持教育与处罚相结合，服务与管理相结合，引导和教育公民、法人或者其他组织自觉守法”、第6条【规范自由裁量权】规定“行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑以下情节：（一）违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响；（二）当事人的过错程度；（三）违法行为的具体方式或者手段；（四）违法行为危害的具体对象；（五）当事人是初犯还是再犯；（六）当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的，行政处罚种类和幅度应当相当”、第七条【不予处罚情形】规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。原告作为养殖户不可能有污染水库水质的故意，水库污染对养殖户也没有任何好处；相反的，原告在承担水库管水、护水任务时，坚持定期打捞水库漂浮垃圾，巡视时制止一些乱排、乱倒行为，这些都对水库水质起了保护作用。原告在整个行政处罚程序中始终态度端正，在接到被告通知后积极配合调查、“整改”，并早已停止向水库投放鱼饵。退一万步讲，即使被告非要认定养鱼饵料属《水污染防治法》第三十三条规定的其他废弃物，但原告的行为轻微并即使纠正，没有造成危害后果，依据上述法律规定，也不应当受到行政处罚。 综上所述，被告既不理会养殖户投放鱼饵与第三人投放废弃物污染水体的区别，凭主观推断认定污染水质事实，也不理会《水污染防治法》的立法本意，不考虑应当考虑的情节，直接依据政府文件按照污染了Ⅲ类水体的情况处以顶格罚款，其作出的行政处罚是完全错误而且非常任性的。现原告请求撤销被告于2017年8月29作出的川环法资中罚字[2017]32号行政处罚决定。 原告向本院提交了以下证据：1.原告的水域滩涂养殖证；2.红岩水库上百只白鹭的照片一张；以上证据证明原告在红岩水库养鱼是合法的，红岩水库生态良好。栖息着数百只白鹭，白鹭产生的粪便与鸡鸭粪便对水库生态环境的影响是一样的。 被告县环保局辩称：第一、被告对李昌明行政处罚主体适格，处罚程序合法。《水污染防治法》第八条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”，被告经资中府办发（2011）114号文件确认为资中县环境保护主管部门，其负责对全县水污染防治实施统一监督管理，对违反《水污染防治法》的行为具有行政处罚权。被告对李昌明违法事实依法予以调查，并告知其应当享有的权利，组织了听证，处罚程序符合《行政处罚法》等相关法律的规定。第二、被告对李昌明的违法事实认定清楚，证据确实充分。经被告查实，李昌明从2013年至2017年期间，陆续向红岩水库倾倒豆渣约十吨、大量鸡鸭粪便，其本人对上述事实也予以承认，该事实足以认定。李昌明辩解称其具有养殖许可证，倾倒豆渣是作为鱼饵养鱼，不属违法行为，其观点不成立。李昌明有养殖许可证可产生养殖活动，但必须依法进行，不能违法养殖。豆渣在工业废品目录中被明确确定为工业废品，同时李昌明进购豆渣厂家（隆昌县豆香村食品厂）《环境影响报告表》中明确该厂豆渣属工业废弃物，故其使用的豆渣性质应为工业废品。而鸡鸭粪便系畜牧垃圾，属其他废弃物。李昌明向红岩水库倾倒上述物质的行为违反《水污染防治法》第三十三条的规定，属违法行为。李昌明辩解称其倾倒豆渣等行为未造成红岩水库污染，其行为与水库劣Ⅴ类水质之间不存在因果关系，系对《水污染防治法》第三十三条、第七十六条的错误理解，其辩解观点不成立。《水污染防治法》第三十三条规定“禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾和其他废弃物”、第七十六条规定“有下列行为之一的由县级以上地方人民政府环境保护主管部门……处以罚款……，（四）向水体排放、倾倒工业废渣……”。上述法条明确规定对倾倒工业废品等违法行为予以处罚，未要求该违法行为必须对水体造成危害。行为人只要存在向水体排放、倾倒工业废渣的行为，就违反该条法律规定，而不要求具体造成水体污染的危害后果，行政主管部门就应对违法行为人予以行政处罚。原告辩解称2013年监测数据总氮5.18、2014年总氮4.96、2017年总氮0.522，便认为2013、2014年度总氮都达到了劣五类水质，但2014年度却监测为四类水质，并以此为由认为水质监测不是单因子评价法，其观点错误，其未正确理解《地表水环境质量评价办法》。《地表水环境质量评价办法》第一条规定“地表水水质评价指标为：《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）表1中除水温、总氮、粪大肠菌以外的21项指标……”。地表水常规监测总氮不纳入监测评价范围，红岩水库水质标准以总磷确定，2013年总磷0.102，大于0.1属五类水质，2014年总磷0.082，小于0.1属四类水质。2017年总磷0.241.大于0.2属劣Ⅴ类水质，从监测数据可看出红岩水库水质较以前已大幅度变差。本案李昌明向红岩水库倾倒工业废品豆渣的行为客观存在，该行为已违反上述法条之规定，无论该行为是否存在对水体造成污染的危害后果，都属违法行为，应受处罚。第三、被告对李昌明违法行为处以16万元的罚款符合《水污染防治法》第七十六条“……向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾或者其他废弃物的……处二万元以上二十万元以下罚款”、《细化标准》1.12.2.3条“……向水体排放……，倾倒工业废渣……，涉及三类水域处12万元以上16万元以下罚款”的规定，处罚金额于法有据。李昌明认为红岩水库原系五类、四类水质，非三类水质，故不应依据《细化标准》1.12.2.3条处16万元罚款，其未能正确理解该条含义，观点不成立。该规定针对三类水域倾倒工业废品等违法行为予以处罚，而非针对三类水质。三类水域指划定将要达到三类水质并控制的区域，三类水质指水的监测数据显示水质已达三类水的标准。前者是指区域，后者指水的质量，二者系不同概念。依据内府函（2016）84号文件，本案中红岩水库已规划为准饮用水源，按三类标准控制，故红岩水库已列为三类水域，李昌明向三类水域倾倒工业废品，符合该条处罚规定，县环保局对其处以16万元罚款于法有据。 综上所述，被告对原告倾倒工业废渣和其他废弃物等行为，认定事实清楚，证据确实充分，处罚金额符合法律规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告县环保局向本院提交了以下证据、依据： 一、原告有向红岩水库倒入豆渣、醋糟、氯化铵和鸡鸭粪便等行为的证据，证明被告对原告进行处罚认定事实清楚，包括:1.被告县环保局的统一信用代码证书、法人身份证明、法定代表人身份证复印件，证明县环保局具有本案诉讼主体资格及法定代表人的身份；2.原告李昌明身份证、《资中县陈家镇红岩水库蓄水、管水、淡水养鱼承包合同书》、《资中县陈家镇红岩水库蓄水、管水、淡水养鱼延期承包合同书》、原告的养殖许可证，证明李昌明系红岩水库的承包、经营管理者;3.现场检查笔录、红岩水库现场勘验图、红岩水库图片（5张），证明环境监察执法人员在现场检查中，发现红岩水库边有大量鸡鸭粪，并在水库中取水样监测其水质;4.李昌明询问笔录两份，证明李昌明知晓红岩水库为饮用水源地准保护区，其从2013年至2017年期间存在向红岩水库倾倒大量豆渣、鸡鸭粪、醋糟的违法行为，其中豆渣约10吨、醋糟1吨、鸡鸭粪100多包（每包约60-70斤），豆渣系通过曾某在隆昌县豆腐乳厂购买；5.曾某询问笔录一份，证明李昌明通过曾某在隆昌豆香村食品厂分别两次购买豆渣约十二吨；6.隆昌县豆香村食品厂生产负责人马某的询问笔录、隆昌县豆香村食品厂的营业执照复印件、该厂与曾某签订的合同协议，证明从2015年起，隆昌县豆香村食品厂销售给曾某豆渣约400吨；7.证人文某（陈家镇人民政府分管水库的工作人员）调查笔录、红岩水库检查记录、巡查表，证明陈家镇政府在例行检查过程中，发现了水库管理房堆放有10余袋醋糟，滩涂有残余的鸡鸭粪；8.证人周某1、周某2的调查笔录，证明李昌明向红岩水库倒入豆渣和鸡鸭粪的事实；9.资中县环境监测站在2013年3月、2014年上半年、2017年6月三次对红岩水库进行监测的监测数据、监测报告、资中县环境监测站的资质认定计量认证证书及附表、监测人员身份证复印件及上岗证、《地表水环境质量标准》（GB3838-2002），证明在2017年对红岩水库进行监测时的数据显示，该水库水质中总磷严重超标，为劣Ⅴ类水质。 二、被告对原告进行行政处罚程序方面的证据，证明被告执法程序合法，包括：1.立案登记审批表、立案决定书，证明县环保局接群众投诉反映“红岩水库承包人在水库内投鸡鸭粪和化肥养鱼”，决定立案调查；2.权利告知卡、送达回证，证明2017年7月25日向李昌明送达立案决定书并告知其权利义务；3.责令改正违法行为决定书、送达回证，证明2017年7月27日向李昌明送达了资环违改字（2017）26号决定书，责令其停止违法行为；4.环境保护行政处罚告知书、送达回证，证明2017年7月27日告知李昌明拟对其作出16万元罚款的行政处罚，其享有陈述、申辩权；5.李昌明向县环保局提出的《关于资中县环保局预告行政处罚的申诉》、县环保局关于李昌明《行政处罚申诉》的回复、送达回证，证明李昌明依法提出陈述、申辩，县环保局予以书面答复；6.李昌明向县环保局提出的《关于资中县环保局预告行政处罚的再申诉》、县环保局委托工作人员组织答复会议的记录，证明县环保局委托工作人员组织相关人员当面答复并告知李昌明享有申请听证的权利；7.李昌明听证申请书、县环保局向李昌明出具的举行听证的通知书、送达回证，证明李昌明于2017年8月4日申请听证，县环保局定于2017年8月14日举行听证；8.通知证人马某、曾某、文某、周某2、周某1参加听证会的函及送达回证，证明县环保局通知上述证人到听证现场，以备接受李昌明及代理人质询；9.听证会笔录，证明2017年8月14日举行听证，资中县环境监察执法大队依法出具相关证据，李昌明对相关证据没有异议，只是抗辩认为倒豆渣、鸡鸭粪是正常投饵，系合法行为，不应当受到处罚；10.县环保局出具的《关于对资中县陈家镇红岩水库承包人李昌明涉嫌违反案行政处罚的通知书》及送达证，证明经听证，县环保局认为李昌明违法事实清楚，适用法律准确，仍拟对其处罚16万元；11.环境行政处罚决定书，证明县环保局对李昌明的违法行为进行了行政处罚，并与2017年8月29日送达了行政处罚决定书。 三、被告作出该行政处罚行为所依据的法律、法规等规范性文件，包括：1．资中府办发[2011]114号文件、《水污染防治法》第八条的规定，证明县环保局为资中县环境保护主管部门，对资中县水污染防治实施统一监督管理，执法主体资格适格；2.《环境行政处罚办法》（修正案）第二十二条、第二十六条、第二十八条、第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条、第四十八条、第四十九条、第五十条的规定，证明县环保局办理本案的程序合法；3.《水污染防治法》第三十三天的规定，证明李昌明向红岩水库倾倒豆渣、鸡鸭粪等行为属国家法律禁止的行为；4.《水污染防治法》第七十六条、《四川省环境保护行政执法自由裁量权细化标准》1.12.2.3条的规定，证明县环保局对李昌明处以16万元罚款符合法律法规规定；5.内江市人民政府《关于划定资中县建制乡（镇）集中式饮用水水源保护区的批复》，证明红岩水库属陈家镇集中式饮用水水源保护区的准保护区范围内；6.《地表水环境质量评价办法（试行）》（环办[2011]22号，证明本次水质监测报告确定的水质类别符合相关规定；7.一般工业固体废物名称和类别代码，证明投放的豆渣属固体废物。 经庭前证据交换，被告对原告所举证据无异议。原告对被告所举证据发表了如下质证意见： 一、对被告的第一组证据（即其事实证据部分）的真实性、合法性、关联性无异议。但该组证据只能证明原告从2013年4月起曾分批向红岩水库投放豆渣等饲料，不能证明水库水质因投放行为遭到污染。被告的该组第4项证据（即李昌明询问笔录）显示，原告向水库投放鸡鸭粪便的起止时间是2013年4月-2016年4月、豆渣是2013年4月-2016年8月、醋糟是2016年1月-2017年2月，氯化铵从2013年4月开始投放，其中向水库分期倒入豆渣共约10吨、鸡鸭粪便约3吨、氯化铵约5吨、醋糟约1吨，投放的方式是装于编织袋或装箱投放于鱼类索饵区；第7项证据（即文某调查笔录）显示，红岩水库库容约30多万方，1997年以来作为陈家镇自来水饮用水源，2013年后，陈家镇自来水改用宋家镇工农水库的水为水源，红岩水库的水主要用于春灌用水；第9项证据（即资中县环保监测站监测报告、数据、资质、环境质量标准）显示，2013年3月、2014年6月、2017年6月28日（被告接到投诉后）的三次监测数据对比后，到最后一次检测为止，各项指标中，除总磷指标略高于Ⅴ类水，总氮为Ⅳ类水外，其余指标都符合Ⅲ类水质标准，其中PH和总氮两项指标相比前两次监测数据处于持续改善中。原告认为，被告提供的上述证据恰恰证明了原告按照国家科普推广的方法投饵养鱼，不但不会造成水质污染反而有利于水质改善。 二、对被告的第二组证据（即程序证据）的真实性、合法性、关联性无异议。 本院对上述证据认证如下： 1.原告所举的两项证据，被告虽无异议，但第二项证据（即红岩水库栖息有白鹭的照片）与案涉事实没有关联性，故对该项证据不予采信；2.被告所举第一组证据，原告对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以采信，原告在对该组证据质证中阐述其行为系合法的养鱼行为未造成水库水质污染的意见，仅是原告要求撤销案涉行政处罚的部分理由，而不能视为质证意见；3.被告所举第二组证据，真实合法，与案涉行政行为具有关联性，原告亦无异议，本院予以采信；4.原告提交的案涉行政行为所涉及的法律、法规以及规范性文件，现行有效，本院予以确认。 经审理查明：红岩水库（全称为：资中县陈家镇红岩水库）原为陈家镇场镇的饮用水源，2013年后，该镇饮用水源改为资中县宋家镇工农水库，红岩水库的水主要用于陈家镇的春灌生产用水。2006年10月8日，经内江市人民政府批准，红岩水库被资中县人民政府划定为资中县建制乡镇集中式饮用水源准保护区，其水质按国家规定的地表水环境质量标准中的三类标准控制。 2003年4月22日，资中县陈家镇水库群管理站与原告李昌明签订《资中县陈家镇红岩水库蓄水、管水、淡水养鱼承包合同书》，合同约定“一、承包期为24年，从2003年6月1日至2027年5月31日为止；二、承包费：共计7100元（大写：柒仟壹佰元正）；三、乙方在承包期内禁止向水库内下任何肥料、饲料或割草喂鱼、不得破坏水质，否则一切后果由乙方负担……”。2012年8月13日，资中县陈家镇农业服务中心与原告在原合同的基础上又签订《资中县陈家镇红岩水库蓄水、管水、淡水养鱼延期承包合同书》，该合同将承包期延长了五年，并在原合同的基础上增加了部分条款。原告承包红岩书库后，于2012年4月19日在资中县人民政府办理了《水域滩涂养殖证》（编号：川资中县府（淡）养证[2012]第00031号），并向水库投放鱼苗。2017年6月，被告县环保局接群众投诉反映“红岩水库承包人在水库内投鸡粪和化肥养鱼”。被告随即展开调查，并对水库进行现场检查，提取水样进行监测。被告在调查过程中，发现原告有向红岩水库倒入豆渣、醋糟、氯化铵和鸡鸭粪便等的行为。2017年7月1日，被告以原告涉嫌违反《水污染防治法》为由，按环境行政处罚案件予以立案。被告经过调查取证，查明原告大约在2013年4月至2017年2月期间，分别数次向红岩水库倒入约10吨豆渣、1吨醋糟、5吨氯化铵及大量鸡鸭粪。2017年7月27如，被告向原告送达了《责令改正违法行为决定书》，责令原告对其违法行为予以改正。同日，被告向原告送达了《环境保护行政处罚告知书》，告知拟对其作出16万元的罚款，其可在2017年8月3日前向被告进行陈述和申辩。2017年7月31日，原告向被告提出申诉，认为其行为不应当受到处罚并阐述了与本案相同的理由。被告当天进行了书面回复，认为原告的观点不成立，并进行了驳斥。2017年8月2日，原告再次向被告提出申诉，被告于第二日组织了答复会议，由工作人员进行了当面答复，并告知原告有要求听证的权利。2017年8月2日，原告提出听证申请，被告于2017年8月14日进行了听证。被告举行听证会后，认为原告违法事实清楚，对其作出罚款16万元的处罚，适用法律依据准确，遂于2017年8月29日作出川环法资中罚字[2017]32号行政处罚决定，并将决定书送达给原告。 本院认为：根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”的规定，被告县环保局属依法设立的县级环境保护主管部门，具有作出本案行政处罚的主体资格。 原告系红岩水库的承包者，被告认定其向水库倒入豆渣、醋糟、氯化铵和鸡鸭粪便等，对这一事实双方均无争议。本案争议焦点为：第一、原告向红岩水库倒入豆渣等物质的行为是否违反《水污染防治法》第三十三条第一款的规定；第二、被告对原告进行处罚适用法律、法规是否正确，处罚程序是否合法； 针对第一个争议焦点，本院评判如下： 第一、根据《水污染防治法》第二条“本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治”的规定，红岩水库属该法所保护的地表水体。《水污染防治法》第三十三条第一款规定“禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾和其他废弃物”，该条规定明令禁止向水体排放、倾倒人类在生产、生活中产生的各种废弃物，防止水体被污染。本案中，原告向红岩水库倒入的豆渣属《一般工业固体废物名称和类别代码》目录所列明的粮食及食品加工废物，鸡鸭粪等系饲养畜禽产生的其他废弃物，该两类物质属《水污染防治法》所禁止向水体倾倒的物质，原告向水库倒入上述物质的行为已违反上述法律的规定。第二、原告认为其行为系正常的养鱼投饵行为，没有污染的故意，应不属《水污染防治法》第三十三条的规制，其观点不成立。首先，水库管理者与原告签订的《承包合同》中也明确约定“……禁止向水库内下任何肥料、饲料或割草喂鱼、不得破坏水质……”，说明双方在签订合同时，也考虑到了相关法律规定，为了防止在水库的养殖行为造成水体污染，禁止原告投放包括饲料在内任何饵料养鱼，仅允许所养殖的鱼类在自然状态下成长；其次，原告在水库的养殖行为应属一种生产行为，实施该行为不得违反法律的禁止性规定，故原告在水库投放豆渣等物质的行为，即使是作为养鱼饵料投放，也是违反法律规定和合同约定的。第三、原告认为水库周边栖息的白鹭所产生的粪便与鸡鸭粪属同类性质，如鸡鸭粪能污染环境，被告也应当对水库周边的白鹭进行驱赶，其观点不正确。动物在自然环境下所产生的废弃物，在自然规律的调整下会自行消化，而环境法律、法规调整的对象系针对有可能对环境造成不良影响的人为行为，故原告以动物行为和人类行为进行对比是不恰当的。因此，被告认为原告的行为违反《水污染防治法》第三十三条第一款之规定，定性准确。 针对本案第二个争议焦点，本院评判如下： 第一、依照《水污染防治法》第七十六条“有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理：……（四）向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾和其他废弃物或者在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地、岸坡堆放、存贮固体废弃物或者其他污染物的；……有前款第一项、第四项、第八项行为之一的，处以二万元以上二十万元以下罚款……”的规定，原告的行为应当受到处罚。原告辩解其行为未造成水体的污染就不应当受到处罚的理由不成立，按照上述法律规定，只要实施法律规定所禁止的行为，就应当受到处罚，而不是以造成后果为前提。第二、按照《地表水环境质量评价办法》的规定，湖泊、水库单个点位的水质评价采用单因子评价法，根据2017年6月资中县环境监测站出具的报告显示，红岩水库总磷指标为0.241，已超过《地表水环境质量标准》设定的Ⅲ类水域0.2的标准限值，按照单因子评价法（即用水质量最差的单项指标所属类别来确定水体综合水质类别），至监测时，红岩水库水质为劣Ⅴ类，故原告认为其投饵养鱼的行为有助于改善水质的辩解理由显然不能成立。第三、经内江市人民政府批准，红岩水库被资中县人民政府划定为资中县建制乡镇集中式饮用水源准保护区，其水质按国家规定的地表水环境质量标准中的三类标准控制，属乡镇集中式饮用备用水源，按照地表水水域功能和保护目标的划分，该水库属三类水域。被告依照《细化标准》1.12.2.3条“……向水体排放……，倾倒工业废渣……，涉及三类水域的。责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处12万元以上16万元以下罚款”的规定，对原告处以16万元罚款的行政处罚未超过自由裁量的幅度。第四、由于原告向水库倒入豆渣等物质的行为跨度时间较长，倒入的数量较大，故其要求按照相关法律规定免除或减轻处罚的理由应不成立。第五、被告处罚程序中，进行了现场检查、调查相关证人，并告知了原告应当享有的权利和应当履行的义务，送达了相关法律文书及各类通知，对此原告亦无异议，执法程序符合《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚办法》的相关规定，故被告作出行政处罚决定的程序合法。 综上所述，被告对原告作出的行政处罚证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告要求撤销的理由没有事实和法律依据，对其诉讼请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李昌明的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李昌明负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省内江市中级人民法院。 审 判 长 张    畅 审 判 员 黄    平 人民陪审员 廖  素  芳 二〇一八年二月八日 书 记 员 张代敏（代）