四川省乐山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）川11行初36号原告：杨银海，男，1967年3月24日出生，住四川省峨眉山市。委托代理人：谢松林，四川高扬律师事务所律师。被告：夹江县人民政府，住所地：四川省夹江县漹城镇建设中路87号。法定代表人：袁月，县长。委托代理人：曹治海，男，1974年2月3日出生，该政府法制办公室主任，住四川省夹江县。委托代理人：李杨，四川坤宏律师事务所律师。第三人：夹江县公安局，住所地：夹江县漹城镇衙后街1号。法定代表人：廖建章，局长。委托代理人：刘永国，男，1974年2月3日出生，该局民警，住四川省夹江县。第三人：夹江县青州乡人民政府，住所地：夹江县青州乡金星村2社。法定代表人：张一波，乡长。委托代理人：徐永强，四川坤宏律师事务所律师。原告杨银海因要求确认被告夹江县人民政府、夹江县青州乡人民政府（以下简称青州乡政府）、夹江县公安局于2017年8月22及8月23日强行拆迁其生猪养殖场的行为违法，于2017年9月5日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月5日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。经本院释明，原告于2018年2月1日将被告变更为夹江县人民政府。因青州乡政府、夹江县公安局同案件处理结果有利害关系，本院依法变更为第三人。本院依法组成合议庭，于2017年11月30日、2017年12月13日、2018年2月1日公开开庭审理了本案。原告杨银海及其委托代理人谢松林，被告夹江县人民政府的委托代理人曹治海、李杨，第三人夹江县公安局副局长余剑刚及委托代理人刘永国，第三人青州乡政府乡长张一波及委托代理人徐永强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨银海诉称，2013年，原告从青州乡政府的租赁户手中转租180余亩茶山种茶,因种植茶山需要大量的有机肥，原告筹资500万元扩建原有的养猪场，利用生猪的排泄物作为有机肥。扩建养殖场时，青州乡政府有关领导还现场指导。扩建后的养殖场占地五千多平方米，圈舍以及附属设施3000余平方米，养殖场常年存栏生猪1000余头，生猪的排泄物全部用于茶山的有机肥，并未向外排放。2017年8月22日晚上十点过，夹江县人民政府副县长胡超带队，率夹江县公安局、青州乡政府等人到原告养殖场，将养殖场部分拆除，第二天再次派人将原告及工人驱离养殖场，将约1000头猪拉走（事后贱卖处理）。2017年8月23日晚上，强拆队伍再次将原告的养殖场拆毁。有录像证实夹江县人民政府、夹江县公安局、青州乡人民政府参与强拆。原告起诉被告的行政强制行为违法，既包含白天赶猪清场的行政强制行为，也包括晚上的推墙扒房的拆迁行为，白天的赶猪清场是为晚上拆房作准备，二者是强拆行为的有机组成部分。并且，前述两天晚上的拆迁行为，原告仅知道是一伙农民工在具体操作，无青州乡政府的工作人员，但原告的起诉针对的是组织者、指挥者，不是具体实施者，不是针对具体操作的农民工。被告参与强拆，没有法定的强拆职权，没有合法手续，违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，且夜间强拆，违反了《中华人民共和国行政强制法》的禁止性规定，被告的强拆行为违法，为维护原告的合法权利，特起诉请求：1.依法确认被告夹江县人民政府于2017年8月22日、8月23日晚上的强拆原告养殖场的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告对自己提出的诉讼主张，向本院提供了如下证据：《夹江县银海生猪养殖场营业执照》复印件、五张光盘及8张照片、《养殖业保险分户投保清单》。被告夹江县人民政府辩称，夹江县人民政府不是本案的适格被告，理由如下：1.答辩人没有向原告作出过任何书面的行政强制决定书也没有实施过任何行政强制行为。2.答辩人及其工作人员在原告所述的2017年8月22日及8月23日两个晚上根本没有到过现场，根本不可能对原告养殖场实施拆除行为。3.夹江县政府副县长胡超到原告的养殖场均是白天，并且是对环境污染治理落实情况进行督促检查，胡超及答辩人的工作人员根本没有参与过原告的养殖场的拆除行为。4.答辩人没有针对原告作出过具体行政行为。故答辩人不是适格被告。卖猪的行为和拆除养殖场是两个不同的行为，原告卖猪的行为与本案无关。被告夹江县人民政府未向本院提交证据。第三人青州乡政府述称，杨银海生猪养殖场位于限养区范围，全乡进行整改治理发现杨银海的养殖污染排放不达标。同年7月，青州乡政府还收到养殖污染的举报转办件，要求会同有关部门进行调查处理。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第五款，第三十条第二款，国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）、夹江县人民政府办公室《关于印发的通知》（夹府办发〔2017〕10号）的规定，青州乡政府于8月22日至23日监督原告对生猪进行清栏处理。8月22日晚和23日晚，对未经环境影响评价，擅自开工建设的，已经清栏的圈舍2栋进行拆除，拆除过程中，杨银海还积极协助，故拆除杨银海生猪养殖场的行为合法。同时，青州乡政府与案外人杜志全签订的《续包乡办茶厂合同》中明确约定了不得转包，承包费也一直系杜志全支付。杨银海并未与土地所有权人签订过用地协议且私自改变土地用途，违法修建养殖场，青州乡政府有权要求恢复原状，且符合民意。白天清场与晚上拆除行为是两个不同的行为。青州乡政府向本院提交了如下证据:1.夹江县人民政府办公室《关于印发的通知》（夹府办发〔2017〕10号）复印件；2.《关于印发的通知》（夹府发〔2016〕20号）复印件；3.培训会照片复印件；4.夹江县畜禽养殖污染治理巡查工作记录及整改通知书复印件；5.县长来信处理笺、县长信箱复印件；6.案件督办单复印件，夹迎督案〔2017〕1号；7.中共夹江县委群众工作局收文处理笺（编号72）复印件；8.续包乡办茶场合同复印件；9.夹环行处立字〔2017〕75号立案决定书、巡查记录、环境监察通知书复印件；10.民意测评表复印件；11.《现场勘验记录》；12.三份公证书。第三人夹江县公安局述称，2017年8月22日、8月23日，青州乡政府在对夹江县银海生猪养殖场进行环境整治过程中，我局新场派出所在2017年8月22日、23日共接到报警并处警三次，但未接到养殖场被拆的报警，也未参与养殖场被拆行为，不是本案的适格被告。夹江县公安局向本院提交了如下证据:三张接（报）处警登记表的复印件，雷智慧、张一波、许登红、罗红云、赵建红的询问笔录五份、四张执法记录仪拷贝光碟。经庭审质证，原告发表如下质证意见：1.对夹江县人民政府办公室《关于印发的通知》（夹府办发〔2017〕10号）、《关于印发的通知》（夹府发〔2016〕20号）的真实性及关联性无异议；2.对四张执法记录仪拷贝光碟及《现场勘察记录》的真实性、合法性和关联性无异议；3.对夹江县畜禽养殖污染治理巡查工作记录及整改通知书复印件、县长来信处理笺、县长信箱复印件、案件督办单复印件、夹迎督案〔2017〕1号、中共夹江县委群众工作局收文处理笺（编号72）复印件、夹环行处立字〔2017〕75号立案决定书、巡查记录、环境监察通知书复印件该组证据的真实性无异议，对关联性有异议；4.对三份公证书的真实性无异议，但对内容的合法性和关联性有异议。公证书的内容只是证明交易表的原件和复印件一致，没有证明原告的生猪的数量和重量，无公证员清点后的签字确认，公证员并未证明交易表上猪的头数和重量和实际一致，且仅公证了被拉走的猪的情况，没有证明还剩了多少头猪。故这三份公证书不能证明原告的猪数量为248头，重量为24909公斤。5.对培训会照片、续包乡办茶场合同、民意测评表的三性均有异议。被告对原告提交的《夹江县银海生猪养殖场营业执照》复印件、五张光盘及八张照片的真实性及关联性均无异议、对原告提供的《养殖业保险分户投保清单》的三性均有异议，不能达到其证明目的。本院对证据认证如下：青州乡政府向本院提交的三份公证书，均有公证员周某的签章，并加盖了四川省夹江县公证处的印章，具有真实性且与本案具有关联性，本院予以采信；原告提交的《养殖业保险分户投保清单》没有时间，没有盖章，不能证明2017年8月22日及23日被拉走的生猪情况，故本院对该份证据不予采信。青州乡政府向本院提供的《关于印发的通知》（夹府办发〔2017〕10号）、《关于印发的通知》（夹府发〔2016〕20号）、《现场勘察记录》、夹江县畜禽养殖污染治理巡查工作记录及整改通知书复印件、县长来信处理笺、县长信箱复印件、案件督办单复印件、夹迎督案〔2017〕1号、中共夹江县委群众工作局收文处理笺（编号72）复印件、夹环行处立字〔2017〕75号立案决定书、巡查记录、环境监察通知书复印件以及夹江县公安局向本院提供的四张执法记录仪拷贝光碟结合原告向本院提供的《夹江县银海生猪养殖场营业执照》复印件、五张光盘及八张照片，因与本案有关联，能够证明本案的相关事实，本院予以采信；青州乡政府及夹江县公安局提供的其他证据，因与本案无关联，本院不予采信。经审理查明：2016年12月30日，夹江县人民政府作出夹府发〔2016〕20号《关于印发的通知》，其附件《夹江县畜禽养殖区域规划表》中载明：青州乡金星村2社属于限养区。原告杨银海经营的夹江县银海生猪养殖场其经营场所为夹江县青州乡金星村2社，属限养区范围。2017年3月21日，夹江县人民政府办公室下发了夹府办发〔2017〕10号《关于印发的通知》，该《通知》第六工作职责载明：各乡镇负责对未经审批，违规违法新建、改建、扩建养殖场的行为，加强日常监管排查，责令停止并及时上报处理；负责对本辖区内的违法养殖建筑物，按照《夹江县违法建设整治工作实施方案》要求依法进行强制拆除。2017年7月，青州乡政府收到对原告杨银海经营的夹江县银海生猪养殖场存在养殖污染的举报转办件，多次要求其整改，未有效整改，并于2017年8月13日向杨银海发出《养殖场限期整改通知书》。该《通知》载明：2017年10月28日前分批次处理完现养殖的猪，逾期未整改到位，将提请县政府执法部门对其养殖场予以撤除。2017年8月22日上午，杨银海自行清栏处理了部分生猪，其后未再自行处理。2017年8月22日下午至23日，青州乡政府在四川省夹江县公证处公证员的公证下，两次组织对夹江县银海生猪养殖场的部分生猪进行清栏处理。计数、过磅称重、装车、变卖清栏处理生猪共计248头，重量24909公斤。生猪清栏处理过程中，夹江县人民政府副县长到场向原告杨银海宣讲政策，督促检查环境污染治理情况。同年8月22日晚和23日晚，青州乡人民政府两次组织人员，对该养殖场的部分养殖房进行拆除，被拆除养殖房面积为1336.28平方米。原告杨银海认为被告的强拆行为违法，起诉至本院，请求确认被告夹江县人民政府、青州乡政府、夹江县公安局于2017年8月22至23日强行拆迁其生猪养殖场的行为违法。经本院释明后原告将被告变更为夹江县人民政府。本院认为，关于适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”根据上述规定表明，县级以上人民政府对在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场的，有权责令拆除或者关闭，乡镇人民政府没有相应职权。本案中，夹江县人民政府办公室于2017年3月21日下发的夹府办发〔2017〕10号《关于印发的通知》载明：各乡镇负责对本辖区内的违法养殖建筑物，按照《夹江县违法建设整治工作实施方案》要求依法进行强制拆除。青州乡政府根据该通知对本辖区内养殖建筑物实施的强制拆除行为，应视为受夹江县人民政府的委托，故夹江县人民政府应为适格被告。同时，在对杨银海的生猪清栏过程中，夹江县人民政府副县长在现场对杨银海宣讲政策，且督促检查环境污染治理情况，应认定夹江县人民政府为本案被诉行政行为的责任主体。关于夹江县公安局是否为适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案即使原告杨银海主张夹江县公安局出警间接协助了青州乡政府的生猪清栏行为，因夹江县人民政府属对外的责任主体，夹江县公安局属内部协助主体，并非与其他主体共同作出行政行为的行政机关。且在案证据也不能证明夹江县公安局参与了生猪清栏行为及养殖房拆除行为，故夹江县公安局不是本案适格被告。综上，本案的适格被告应为夹江县人民政府。经本院向原告释明后，原告杨银海将三被告变更为一个被告夹江县人民政府。关于青州乡政府实施的生猪清栏行为与养殖房拆除行为是否属同一行政行为问题。原告杨银海主张生猪清栏行为与养殖房拆除行为是被诉强制拆除行为的有机组成部分；被告及青州乡政府则认为生猪清栏行为和养殖房拆除行为是两个不同的行为，且生猪清栏行为与本案无关。本院认为，生猪清栏行为的目的是为了拆除养殖房，且生猪清栏后当晚就进行养殖房拆除，时间具有连续性，应视为同一行政行为的两个阶段，而非两个不同的行为。关于被诉强制拆除行为的合法性问题。青州乡政府认为原告杨银海经营的银海生猪养殖场未经环境影响评价，擅自开工建设，存在养殖污染问题，且被群众举报，经多次通知其整改未到位，青州乡政府即对已清栏的圈舍2栋进行拆除，且在拆除过程中，杨银海还积极协助，故拆除杨银海生猪养殖场的行为合法。本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条仅规定县级以上人民政府对在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，有权责令拆除或者关闭，并未规定对在“限养区”建设畜禽养殖场、养殖小区的，有权责令拆除。且被告也未提供其具有对“限养区”建设畜禽养殖场进行拆除的法定职权的相关依据。对行政机关而言，“法无授权不可为”，故县级以上人民政府无权责令拆除限养区内的畜禽养殖场。本案中，原告杨银海经营的夹江县银海生猪养殖场属于“限养区”而非“禁养区”，夹江县人民政府对该限养区内的生猪养殖房实施拆除无法定职权，即受委托的青州乡政府对该生猪养殖房实施的拆除行为，属超越职权的违法行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项的规定，本案被诉拆除行为超越职权，应判决撤销或者部分撤销。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，该被诉拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，故仅确认其违法而不撤销。综上所述，原告请求确认被告夹江县人民政府的强拆行为违法理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告夹江县人民政府于2017年8月22日、2017年8月23日对原告杨银海的生猪养殖房1336.28平方米的拆除行为违法。案件受理费50元，由被告夹江县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。审 判 长  李亚莉审 判 员  雷璐娜人民陪审员  彭 东二〇一八年二月一日法官 助理  程巧玲书 记 员  李菲菲附：本判决书适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。