.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}山西省吕梁市中级人民法院行政判决书（2017）晋11行初10号原告张金拴，男，汉族，住山西省寿阳县。委托代理人王虢龚，山西国公律师事务所律师。被告寿阳县人民政府，住所地山西省寿阳县朝阳街。法定代表人史洁，县长。委托代理人王崇斌，寿阳县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人徐琦泉，山西正名律师事务所律师。被告寿阳县县城中心区建设改造指挥部，住所地山西省寿阳县城内街23号。法定代表人郝鹏鸿，指挥部总指挥。委托代理人李元珍，指挥部工作人员。委托代理人王满元，寿阳县法律服务所法律工作者。第三人山西成城房地产开发有限公司，住所地山西省太原市小店区长治路阳光国际商务中心B座13层。法定代表人武渊，总经理。委托代理人禇智昀，山西太初律师事务所律师。委托代理人任翠翠，山西太初律师事务所律师。第三人王某，男，汉族，住山西省寿阳县。原告张金拴认为被告寿阳县人民政府（以下简称县政府）、被告寿阳县县城中心区建设改造指挥部（以下简称指挥部）、第三人山西成城房地产开发有限公司（以下简称成城公司）、王某未按照约定履行房屋征收补偿、安置协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月16日受理本案，并分别向被告县政府、指挥部、第三人送达起诉状副本、举证通知书、应诉通知书、参加诉讼通知书。在答辩期间被告县政府提出管辖权异议，山西省高级人民法院作出（2017）晋行辖终6号行政裁定书，裁定本案由本院审理。2017年11月8日，本院依法组成合议庭公开开庭审理本案。原告张金拴的委托代理人王虢龚，被告县政府的委托代理人王崇斌、徐琦泉，被告指挥部的委托代理人李元珍、王满元，第三人成城公司的委托代理人褚智昀、任翠翠到庭参加诉讼。被告县政府的负责人因客观原因未出庭应诉，向本院提交了书面情况说明。本案现已审理终结。原告张金拴诉称，被告指挥部系被告县政府设立的临时机构。2016年5月3日，指挥部因征收原告房屋而与原告签订了《寿阳一品项目建设房屋征收补偿协议书（一）》、《寿阳一品建设改造回迁安置协议书（二）》。协议约定将寿阳一品3号楼1单元6层西户的房屋置换给原告。协议签订后，指挥部向原告交付了钥匙。2016年底，原告准备对房屋进行装修时，发现该房屋已被第三人成城公司卖给第三人王某，王某强占该房屋并进行装修。原告认为被告县政府、指挥部有义务将上述房产无瑕疵地向原告交付；第三人成城公司、王某的行为构成对原告房屋所有权侵犯；二被告及第三人的违约和侵权行为给原告造成的损害应予赔偿。故请求判令二被告履行指挥部与原告签订的拆迁安置协议，将寿阳一品3号楼1单元6层西户房屋无瑕疵地交付原告；判令第三人成城公司、王某停止侵权行为；由二被告及二第三人赔偿因违约、侵权给原告造成的损失20000元。原告针对诉讼请求提供如下证据：《寿阳一品项目建设房屋征收补偿协议书（一）》、《寿阳一品建设改造回迁安置协议书（二）》。针对原告起诉的一并审理侵权、赔偿相关民事争议的请求，本院认为本案为涉及行政协议的行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定的行民交叉一并审理行政案件的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十七条第二款第（二）项、第三款、第十八条的规定，决定不予准许一并审理民事争议，并告知原告就民事争议可向有管辖权的人民法院另行提起民事诉讼。被告县政府辩称，1、指挥部与原告签订征收补偿协议后，向原告交付了补偿款，于2016年9月27日交付了安置房屋的钥匙，指挥部已经按照协议履行了交付义务。至于安置房屋又被成城公司出售、王某强占，与征收补偿协议无关，属于典型的侵权纠纷，应由相关侵权人承担相应的民事责任。2、本案属于征收补偿协议纠纷，根据合同相对性原则应按照协议确定当事人，而且与原告签订协议的是指挥部，系事业单位法人，属于独立的民事主体。县政府不是本案适格被告，应裁定驳回原告的起诉。被告县政府在法定举证期间提供如下证据：1、事业单位法人证书，证明指挥部系独立的民事主体。2、《寿阳一品项目建设房屋征收补偿协议书（一）》、《寿阳一品建设改造回迁安置协议书（二）》，证明指挥部系合同当事人，承担履行义务的是指挥部，被告并非适格主体。3、《协议书》、《补充协议（一）》，证明成城公司向指挥部提供30套安置房屋用于安置，不得另行销售。4、交付六套房屋钥匙的通知、需要安置人员名单、用于安置的备选房屋表，证明成城公司将涉案房屋交付指挥部工作人员李元珍，用于征收补偿安置。5、李元珍的身份证明，证明李元珍系指挥部工作人员，成城公司将涉案房屋交付李元珍用于拆迁安置。被告指挥部辩称，指挥部已经履行了交付房屋的义务。办理房屋产权证只能是房地产开发公司和原告，指挥部没有资质办证。被告指挥部在法定举证期间提供如下证据：1、《中共寿阳县委办公室、寿阳县人民政府办公室关于成立寿阳县县城中心区建设改造领导组的通知》，2、事业单位法人证明，3、法定代表人身份证明。以上证据证明指挥部具备主体资格。4、《寿阳县县城中心区建设改造房屋征收补偿安置实施方案》、《关于对〈寿阳县县城中心区建设改造房屋征收补偿安置实施方案〉的补充意见》，证明房屋征收补偿依据。5、《协议书》、《补充协议（一）》，证明成城公司应提供30套安置房且不得销售。6、《国有土地使用证》，7、《房屋所有权证》，证明被征收土地、房屋的性质、权属。8、《寿阳一品项目建设房屋征收补偿协议书（一）》、《寿阳一品建设改造回迁安置协议书（二）》，证明拆迁补偿、回迁安置。9、交付六套房屋钥匙的通知，10、《室内装修许可证》，证明原告领取了安置房钥匙后准备装修。以上证据证明指挥部履行协议的过程。第三人成城公司述称，1、第三人依法取得建设用地及建设工程规划许可等相关许可手续，合法建设鑫河湾国际商住小区，对开发建设的商品房进行合法销售。第三人建设鑫河湾国际商住小区根本不需要对原告进行任何房屋拆迁征用，也没有对原告造成采光影响，不存在相邻纠纷。原告及被告等既没有与成城公司达成一致的房屋买卖协议，也没有支付商品房买卖的对价，对第三人的合法财产无任何权利，主张要求使用第三人开发建设的商品房，对原告进行拆迁置换补偿明显错误。2、被告县政府对县城中心区进行建设改造，专门成立了寿阳县县城中心区建设改造领导组，并设立指挥部，作为该领导组下设的内部临时机构。被告县政府依法应当对县城建设改造过程中的房屋征收与补偿全面负责，并对征收与补偿经费予以保障。被告无视其征收补偿的法定义务，在鑫河湾国际商住房地产项目并不存在对原告房屋拆迁使用及采光补偿的情况下，以解决所谓鑫河湾国际商住房地产项目相邻纠纷为名义，胁迫、欺骗第三人与指挥部签订《协议书》及《补充协议（一）》，要求第三人委托被告县政府以出资（或以房抵资）方式支付县城中心进行建设改造过程中的房屋征收补偿款。《协议书》及《补充协议（一）》严重损害了第三人及被征收房屋所有权人的合法利益，依法应当确认无效，驳回原告对第三人的相关诉讼请求。第三人成城公司提供如下证据：1、成城公司营业执照，2、法定代表人身份证明，3、法定代表人身份证，4、成城寿阳分公司营业执照，5、《组织机构代码证》，6、负责人身份证明，7、负责人身份证，8、《国有土地使用证》，9、《建设用地规划许可证》，10、《建设工程规划许可证》,11、《建筑工程施工许可证》，12、《山西省商品房预售许可证》，13、中共寿阳县委办公室县办发[2012]7号文件，14、寿阳县县城中心区建设改造指挥部县城指发〔2012〕3号文件，15、《协议书》，16、《补充协议（一）》，17、关于尽快完善寿阳鑫河湾项目安置用房购买手续的函，18、中国邮政EMS快递单及中国邮政速递短信业务申请单，19、通知函，20、中国邮政EMS快递单。证据1-7证明第三人身份情况。证据8-12证明第三人经出让方式依法取得住房及商务金融用地，是国有建设用地合法的使用权人。建设项目根本不需要对原告进行房屋拆迁征用；建设鑫河湾国际商住小区依法取得了相关许可证件，没有对原告造成任何采光影响，不存在相邻纠纷；第三人依法取得商品房预售许可证,开发建设的商品房进行销售合法。证据13-14证明被告为县城中心进行建设改造，专门成立了寿阳县县城中心区建设改造领导组，并设立指挥部，作为内部临时机构。被告对原告房屋征收与补偿负有征收与补偿法定义务。证据15－16证明被告以解决所谓鑫河湾国际商住房地产项目相邻纠纷为名义，胁迫、欺骗第三人与指挥部签订《协议书》及《补充协议（一）》，要求第三人出资或以房抵资方式支付实际为对原告的房屋征收补偿款。《协议书》及《补充协议（一〉》是违法无效的。证据17-20证明经通知，被告及指挥部始终未向第三人支付一笔购房款，被告、指挥部将第三人房屋补偿于原告是无效的，第三人已经对自有房屋进行了合法销售。对原告的证据二被告无异议，第三人成城公司对证据真实性无异议，认为该证据恰恰证明协议约定的补偿与第三人没有任何关系。对被告县政府、指挥部的证据原告质证认为，真实性认可，待证目的有异议。指挥部为事业单位，不具有征收土地、房屋的职能。指挥部与成城公司签订的协议以及与原告签订的协议说明指挥部安置房屋在权属上需要被告和第三人共同配合才能完整履行，而本案无论是征收补偿安置协议还是移交手续说明被告和第三人在履行协议时仅是部分履行，没有全面履行。全面履行不仅保障履行标的的完整，而且要完善物权的登记确认。原告主张被告完善履行义务。移交手续加盖了第三人和指挥部的公章，证明第三人的前期行为为其设定了义务，被告的证据证明被告、第三人未全面履行义务。二被告对对方的证据均无异议。第三人对证据真实性无异议，对《协议书》、《补充协议（一）》的合法性及待证目的有异议，根据房屋征收补偿安置实施方案，被告县政府是县城中心区建设改造的补偿主体，不存在接受民事主体委托的说法，协议本身是违法的。对第三人成城公司的证据原告对真实性无异议，待证目的有异议，第三人基于县政府的文件与指挥部签订协议，与县政府有什么纠纷不能对抗原告。第三人在签订协议后又将房屋另行处置行为不当。本案争议焦点并不涉及第三人与县政府的纠纷，第三人所提及的协议违法的问题通过其他渠道解决。第三人的证据与其主张相互矛盾，既然向政府交付房屋钥匙就为自己设定了义务。总之，第三人的主张不能成立，其证据不具有证明力。被告县政府、指挥部同意原告的质证意见，认为成城公司交付钥匙的行为就是履行协议的行为。征收补偿协议所负交付义务包括登记问题，需要通过成城公司的协助完成。指挥部已经完成了协助义务。经庭审质证，原告提供的证据二被告、第三人对真实性均无异议，本院予以确认。被告县政府、指挥部提供的证据原告、第三人对真实性均无异议，本院予以确认。第三人提供的证据1－7、13－16，原告、二被告对真实性无异议，本院予以确认；8－12、17－20与本案无关联性，本院不予确认。根据以上确认的有效证据及当事人在庭审中无异议的事实，本院确认如下事实：2012年，中共寿阳县委、县政府为县城中心区进行整体建设改造，制定《关于县城中心区建设改造的实施意见》，并成立寿阳县县城中心区建设改造领导组，下设指挥部，主要职能是办理综合协调中心区建设改造的相关事宜，成员为政府和各职能部门的相关领导，指挥部办理了事业单位法人证书。2015年6月18日，指挥部与成城公司签订《协议书》，协议对解决寿阳县县城改造中的寿阳鑫河湾国际商住房地产项目相邻各方纠纷争议问题协商达成一致意见。建设项目需对20余户居民进行房屋置换及拆迁补偿，由成城公司负责出资（或以房顶资），委托县政府全权处置建设项目中的房屋拆迁和采光补偿，县政府授权指挥部组织实施、协调处置。指挥部根据成城公司委托及县政府授权，以自己名义与房屋置换、拆迁补偿户签订置换及拆迁补偿协议，房屋置换及拆迁补偿方式、标准原则上参照《寿阳县县城中心区建设改造房屋征收补偿方案》；由成城公司预付1500万元，作为房屋产权置换、拆迁补偿等费用，成城公司提供30套安置房屋。《协议书》及随后的《补充协议（一）》对其他事项作出约定。原告张金拴所有的寿阳县董家窊二巷18号房屋依法取得《集体土地建设用地使用证》、《房屋所有权证》。原告的房屋在成城公司建设项目确定的拆迁范围内。2016年5月3日，指挥部对原告的拆迁房屋等项目评估、测算后，与原告签订《寿阳一品项目建设房屋征收补偿协议书（一）》、《寿阳一品建设改造回迁安置协议书（二）》。协议确定征收合法面积97.69平方米，产权调换房屋情况为寿阳一品3号楼1单元6层西户114.14平方米，原告房屋征收补偿总额为469950.94元，产权调换所需金额为303344元，产权调换后补偿总额为166606.94元。上述协议还记载原告已领取预付补偿款18万元。后经结算，指挥部代收原告补交的房款13393.06元。2016年9月27日指挥部工作人员李元珍依据成城公司出具的交付六套房屋钥匙的通知，领取成城公司六套房屋钥匙，向原告交付了产权调换房屋寿阳一品3号楼1单元6层西户的钥匙。之后，该房屋被成城寿阳分公司卖予他人。为此形成纠纷，原告提起行政诉讼。成城公司系有限责任公司，成城寿阳分公司系成城公司的分公司，非法人企业。本院认为，指挥部作为事业单位法人具有独立承担民事责任的能力，但是否可以承担行政法上的责任并不明确。根据法律规定，行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权时只有取得法律、法规或规章的授权，才能成为适格的行政主体。本案中，由于县政府、指挥部提供的证据不能证明指挥部取得了法律、法规或者规章的授权，是否能独立承担行政法律责任也不明确，故指挥部的行政法律责任仍由组建该指挥部的县政府承担，县政府主张的适格被告主体应为指挥部缺乏法律依据，理由不能成立。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。土地使用权可以依法转让，但任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。针对国有土地上房屋征收与补偿活动，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。除了依照上述法律规定进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地或者房屋的行为均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。本案中，指挥部在实施寿阳县县城中心建设改造项目中与原告签订房屋征收补偿、回迁安置协议，原告房屋所在土地系集体土地，被告房屋征收应当根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，依法定程序对被征收房屋所在土地实行征收并给予补偿。被告在本院指定期间未提供证据证明其依法定程序对集体土地进行合法征收，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款的规定，视为被诉行政行为没有相应的证据。在未依法定程序对集体土地进行征收情况下，即签订房屋征收补偿、安置协议明显缺乏法律依据。指挥部与原告签订《寿阳一品项目建设房屋征收补偿协议书（一）》、《寿阳一品建设改造回迁安置协议书（二）》因缺乏法律依据，依法确认无效。鉴于本案原告的实际情况，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，被告县政府应当对原告采取补救措施，以确保原告合法权益及时得以实现。待被告县政府对原告采取补救措施后，原告视有无损失、损失大小的实际情况，可选择是否通过诉讼途径解决。因指挥部与成城公司签订《协议书》及《补充协议（一）》与本案行政协议不属于同一法律关系，本案不作评价。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告寿阳县县城中心区建设改造指挥部与原告张金拴签订房屋征收补偿、安置协议行为无效。二、被告寿阳县人民政府在本判决生效后二个月内对原告张金拴采取就近地段安置或者货币补偿的补救措施。案件受理费6150元，由被告寿阳县人民政府负担。如不服本判决，可在接到本判决之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长王建栋审判员李俊泓人民陪审员冀明林二○一八年二月七日书记员闫娟娟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。