湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘行再41号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王虹，女，汉族，1973年11月24日。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：谭文武，男，汉族，1973年1月8日出生。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：株洲市国土资源局。住所地：株洲市天元区长江北路***号。法定代表人：蒋开建，该局局长。委托代理人：王建良，株洲市国土资源局工作人员。委托代理人：赵研艳，湖南誉翔律师事务所律师。再审申请人王虹、谭文武因诉被申请人株洲市国土资源局土地行政处罚一案，株洲市天元区人民法院于2015年10月15日作出（2015）株天法行初字第38号行政判决。王虹、谭文武不服，提起上诉。湖南省株洲市中级人民法院于2016年2月16日作出（2015）株中法行终字第140号行政判决。王虹、谭文武仍不服，向本院申请再审。本院于2017年2月10日作出（2016）湘行申273号行政裁定，本案由本院提审。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。株洲市天元区人民法院一审判决认定：1995年芦淞区人民政府因修建1815线公路的需要，将位于芦淞区坚固村冲屋组万志明的老屋拆迁并分配其一处重建的宅基地，该宅基地位于芦淞区××办事处××岳山组，1815线公路东侧，万志明将宅基地给其妻妹易跃莲建房。1997年原告王虹（系易跃莲的女儿）、谭文武共同出资在万志明的宅基地上兴建了房屋。房屋竣工后，原告王虹、谭文武一直居住该房屋。2001年9月万志明以自己的名义申请办理了宅基地的《集体土地使用证》（证号为：株芦集用2001字第130135号）。2014年因征地拆迁需要，被告向株洲市芦淞区人民法院申请强制执行万志明腾地。2014年5月12日株洲市中级人民法院在对株洲市芦淞区人民法院《关于请求批准株洲市国土资源局申请强制执行万志明腾地案请示报告》的答复中认为“现有材料显示万志明并未在该宅基地上建房，在该宅基地上建房的既不具有集体土地上建房资格，且未办理任何用地批准手续的城市居民谭文武、王虹。株洲市国土资源局认定该房屋万志明所有的合法建筑，事实与法律依据不足……”2014年10月被告对原告房屋进行实地调查并对原告及万志明进行了谈话。2014年11月13日被告对原告发出《国土资源行政处罚及处罚听证告知书》。11月2日依原告申请被告举行了听证会。12月4日被告对原告做出株国土资执法（2014）第68号《国土资源违法案件行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》）。原告王虹不服，于2015年2月2日邮寄行政起诉状给株洲市中级人民法院。株洲市天元区人民法院一审判决认为：本案系土地行政处罚一案，原告兴建房屋未经批准，且原告不属于集体经济组织成员，系城镇户口，属于违法建筑。被告作出的《行政处罚决定书》，事实清楚，程序合法。经审判委员会讨论并作出决定。判决：驳回原告王虹、谭文武的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王虹、谭文武承担。湖南省株洲市中级人民法院二审判决对株洲市天元区人民法院一审判决认定的事实除对2014年5月22日湖南省株洲市中级人民法院在对株洲市芦淞区人民法院《关于请求批准株洲市国土资源局申请强制执行万志明腾地案请示报告》的答复内容不予认定外，对原审其他事实的认定予以确认。湖南省株洲市中级人民法院二审判决认为：本案系土地行政处罚案，争议的焦点是株洲市国土资源局作出的《行政处罚决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接负责人员，依法追究刑事责任”。上诉人王虹、谭文武均系城镇居民，其在株洲市××区曲尺乡坚固村××组××号兴建房屋，系利用具有建房资格的集体经济组织成员万志明的建房手续而建，上诉人王虹、谭文武无合法建房审批手续，其所建房屋应系违法建筑。被上诉人株洲市国土资源局经调查核实及听证程序，对上诉人王虹、谭文武作出的《行政处罚决定书》符合法律法规的规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。判决驳回上诉，维持原判。王虹、谭文武申请再审称：一、原审认定事实错误，再审申请人不存在非法占地的情况。1．涉案宅基地系经依法审批，并办理了《集体土地使用证》，不存在《土地管理法》规定的非法占地情形。2．涉案宅基地的《集体土地使用证》合法有效，其是对该宅基地权利的合法确认。二、一审、二审法院将土地权利人与出资建房人混淆，将民事法律关系与行政管理法律关系混淆，进而对被申请人作出的《行政处罚决定书》合法性做出了错误认定。三、被申请人在一审、二审过程中所称其作出行政处罚决定所依据法律与其认定事实不符，属适用法律错误。四、被申请人作出《行政处罚决定书》程序严重违法。被申请人在一审及二审中所提交的全部证据材料中，没有立案材料和案件调查报告，该行为违反《国土资源行政处罚办法》的相关规定。五、被申请人意图通过滥用行政手段达到其违法拆迁的目的，是对再审申请人合法权益的严重侵害。请求：1、撤销(2015)株中法行终字第140号行政判决；2、请求本院依法再审，撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》；3、本案一、二审诉讼费用全部由被申请人承担。被申请人株洲市国土资源局未作书面答辩。当事人在原审提交的证据已随案移送本院。经审查，对原二审认定的事实予以确认。本院认为：第一，被诉的《行政处罚决定书》认定事实不清。该房屋系万志明的老屋拆迁后，集体经济组织分配给万志明的一处重建的宅基地。在涉案房屋修建过程中，一直以万志明的名义进行，修建时取得了集体经济组织的批准，且房产证及土地使用权证均登记在万志明名下。虽然再审申请人出资修建并实际居住在万志明名下的涉案房屋内，但株洲市国土资源局对再审申请人作出行政处罚时并未查明万志明在他处是否另有宅基地，涉案宅基地是否存在非法占地的情形，就仅认为再审申请人非法占地，事实不清。原审判决认为《行政处罚决定书》符合法律法规规定系认定事实不清，依法应予纠正。第二，原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条规定：行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。本案中，万志明系涉案宅基地的使用权人，也是涉案房产证上记载的所有权人，其与被诉的《行政处罚决定书》有利害关系。按照上述规定，原审法院应当通知有利害关系的万志明作为第三人参加诉讼，而原一、二审法院未通知其参加诉讼，其行为违反法定程序。综上所述，原一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，王虹、谭文武的再审申请理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）、（四）项，第三款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第三款、第一百一十九条之规定，裁定如下：一、撤销株洲市天元区人民法院（2015）株天法行初字第38号行政判决；二、撤销株洲市中级人民法院（2015）株中法行终字第140号行政判决；三、本案发回株洲市天元区人民法院重审。审 判 长 黄一凡审 判 员 章晋湘审 判 员 夏 阳二〇一八年二月二十六日法官助理 陈 未书 记 员 袁 璇附法律条文：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。