安徽省阜阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖12行终318号上诉人（一审原告）阜阳市颍州区李省生猪养殖场。经营者李省。被上诉人（一审被告）阜阳市颍州区环境保护局，住所地安徽省阜阳市东清路100号。法定代表人李军，该局局长。上诉人阜阳市颍州区李省生猪养殖场（以下简称“李省生猪养殖场”）因环境行政处罚一案，不服安徽省阜阳市颍州区人民法院于2017年8月22日作出的（2017）皖1202行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。李省生猪养殖场向一审法院起诉称，其依照工商、国土、畜牧等有关部门要求完成的手续，不存在违法建场，且《中华人民共和国环境影响评价法》规定，未经环评不予审批，但在涉案项目审批过程中，无任何单位要求其完善环评文件。多年来，阜阳市生猪养殖户都积极要求环评，但政府部门一直在限制名额。因为每个环评名额都有30万的补助，因此，环境影响评价文件不是生猪养殖场的前置条件。其筹建于2012年，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。因此阜阳市颍州区环境保护局（以下简称“颍州区环保局”）依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第二款作出行政处罚，适用法律错误。请求撤销颍州区环保局2016年9月19日作出的阜州环法[2016]51号行政处罚决定书一审法院经审理查明，李省生猪养殖场位于阜阳市颍州区三合镇前湾村李庄。2011年10月建设，2012年10月投入运营，未依法报批环境影响评价文件，未执行环保“三同时”制度，未采取防治措施，养殖废水直接排入村东侧的水沟。2016年7月18日，颍州区环保局对其下达行政处罚事先告知书、听证告知书，并于2016年8月5日组织了听证。2016年7月22日，颍州区环保局下达《环境监察通知书》，要求李省生猪养殖场对排入废水的水沟进行整治，并要求环评文件未经审批、配套污染防治措施未经验收不得恢复生产经营。2016年9月2日，颍州区环保局检查发现该养殖场新进生猪460头，继续违法生产。2016年9月19日，颍州区环保局作出阜州环法[2016]51号行政处罚决定书，决定依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第二款、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，对李省生猪养殖场违反环评制度的行为罚款5万元。李省生猪养殖场不服，起诉至该院，请求撤销颍州区环保局作出的行政处罚。一审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，颍州区环保局依法具有对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理的法定职责。该法第六十一条规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条规定，新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价。李省生猪养殖场未依法报批环评文件，配套设施亦未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，其行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定，应给予行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外；该条第二款规定，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。依据《国家环保总局关于未依法履行环评义务之前其违法行为视为处于继续状态》的复函（环函[2004]470号）及国家环保总局《关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》（环函[2003]174号）第二条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，李省生猪养猪场未批先建即投入运营，其违法行为处于继续状态。颍州区环保局对其进行处罚，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定。颍州区环保局在立案后，经过现场勘查、调查核实，履行了处罚告知、召开听证、听取陈述申辩、作出行政处罚决定、依法送达等义务，程序合法。李省生猪养殖场生猪养殖项目未依法报批环境影响评价文件即擅自开工建设，因《中华人民共和国环境保护法》第六十一条对罚款数额未作出具体规定，可以适用《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定进行处罚。该法第三十一条第一款“限期补办手续”的规定因《中华人民共和国环境保护法》第六十一条的新增而不再适用，《中华人民共和国环境评价法》第三十一条第一款、第二款均是对未批先建的违法行为处罚。两款规定的罚款额度一致，故颍州区环保局适用第三十一条第二款的规定对李省生猪养殖场未批先建的行为进行处罚，符合《中华人民共和国环境保护法》第六十一条的立法原意，并无不当。颍州区环保局对李省生猪养殖场作出的处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李省生猪养殖场的诉讼请求；案件受理费50元，由李省生猪养殖场负担。李省生猪养殖场上诉称，颍州区环保局要求生猪养殖需要进行环评登记是一个无效的行政许可，安徽省及阜阳市均没有设定生猪养殖需要环境影响评价文件的行政许可，该生猪养殖场申报审批程序完全合法，不存在任何瑕疵.颍州区环保局及一审法院适用法律。请求：一、依法撤销颍州区环保局2016年9月19日作出的阜州环法[2016]51号行政处罚决定书；二、依法撤销一审判决；三、诉讼费用由被上诉人承担。颍州区环保局于法定举证期限内向一审法院提供的证据有：1、阜阳电视台新闻综合频道630栏目曝光李省生猪养殖场排污造成环境污染的新闻；2、现场勘验笔录、对养殖场经营者李省的询问笔录、执法现场的照片、执法现场拍摄的录像文字资料。证明李省生猪养殖场实施了未进行环评审批就进行生产和经营、家禽粪便未经处理直接排入附近水沟的违法行为。3、安徽奥创环境检测有限公司检测报告。证明李省生猪养殖场多项污染物严重超过国家标准。4、立案审批表、案件调查报告、行政处罚集体讨论记录、行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚决定书、送达回执、听证会议记录、责令改正违法行为决定书。证明颍州区环保局按照法定程序对该案进行处理。5、《环境保护法》第六十一条、《环境影响评价法》第三十一条第二款、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条。李省生猪养殖场向一审法院提供的证据有：1、李省身份证复印件、李省生猪养殖场营业执照、组织机构代码证；2、关于李省生猪养殖场新建“三元杂交猪”养殖场的请示；3、关于同意李省生猪养殖场新建“三元杂交猪”养殖场农业设施用地的批复；4、《关于解决肉牛、黑山羊、三元杂交猪等养殖项目用地请示》的回复；5、关于李省生猪养殖场建设项目备案的函；6、颍州区规模化畜禽养殖项目申报审批；7、农业设施用地协议；8、李省生猪养殖场税务登记证、开户许可证、动物防疫条件合格证；9、行政处罚决定书。证明李省生猪养殖场手续齐全，系在政府部门指导下办理，且没有部门告知其需要环评。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。依据采信的证据，二审认定的事实与一审判决认定的事实无异。本院认为,《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条规定，新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款规定，建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款规定，未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。李省生猪养殖场未依法报批环评文件，配套设施亦未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，其行为违反了上述规定。《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。该法第六十一条规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。因此，颍州区环保局作为辖区环境保护主管部门，在立案后，经过现场勘查、调查核实，履行了处罚告知、召开听证、听取陈述申辩等程序后作出行政处罚决定，并依法送达，事实清楚、程序合法。关于处罚是否超过处罚期限问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款虽然规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。但该条第二款规定，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。依据《国家环保总局关于未依法履行环评义务之前其违法行为视为处于继续状态》的复函（环函[2004]470号）及国家环保总局《关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》（环函[2003]174号）第二条的规定，李省生猪养猪场未批先建即投入运营，其违法行为处于继续状态。颍州区环保局对其进行处罚，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定。关于罚款数额问题。环境保护部环政法函[2016]6号《关于（2014年修订）第六十一条适用有关问题的复函》第二条规定，新《环境保护法》第六十一条对罚款数额未作出具体规定，可以根据《环境影响评价法》第三十一条的规定，罚款额度为“5万元以上20万元以下”。关于是否适用“限期补办手续”的问题。上述复函第三条规定，对“未批先建项目”，应当适用新《环境保护法》规定的处罚措施，不再适用《环境影响评价法》第三十一条有关“限期补办手续”的规定。综上，颍州区环保局对李省生猪养殖场作出的处罚决定事实清楚，证据充分，符合法定程序，量罚适当。上诉人的上诉请求不能成立，依法不予支持，一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人阜阳市颍州区李省生猪养殖场负担。本判决为终审判决。审判长 张 辉审判员 周海龙审判员 杨 柳二〇一八年二月二十四日书记员 王 硕附适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；