安徽省宣城市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)皖18行终19号上诉人（一审原告）：叶春晖，男，1974年2月22日出生，汉族，住安徽省绩溪县。委托代理人：叶建英，男，1952年6月15日出生，汉族，农民，住安徽省绩溪县，系叶春晖父亲。被上诉人（一审被告）：绩溪县扬溪镇人民政府，住所地安徽省绩溪县扬溪镇扬溪村，组织机构代码00326280-7。法定代表人：汪成叁，镇长。出庭负责人：程云伍，该镇党委副书记。委托代理人：方家杰，安徽梁安律师事务所律师。上诉人叶春晖因诉被上诉人绩溪县扬溪镇人民政府（以下简称“扬溪镇政府”）行政协议一案，不服安徽省绩溪县人民法院（2017）皖1824行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月17日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年2月5日公开开庭进行了审理。上诉人叶春晖及其委托代理人叶建英，被上诉人扬溪镇政府党委副书记程云伍及其委托代理人方家杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，叶春晖原户籍所在地系安徽省绩溪县板桥头乡中村，后转为居民户口（购买方式）落户在安徽省绩溪县长安镇镇直镇头村，现迁至绩溪县华阳镇五龙社区居委会。2006-2007年叶春晖因养蜂在绩溪县扬溪镇石街头村从亲戚处以不足10000元的价款购买房屋一幢，未办理房屋登记相关手续。2010年因宁绩高速公路建设需要，上述房屋被扬溪镇政府征收。2010年7月6日叶春晖（乙方）与扬溪镇政府（甲方）签订《房屋拆迁补偿协议》，协议第3条第2款约定土地、房屋、装饰、过渡费等合计100779.30元；第6条约定，本次拆迁实行货币补偿，不另行安排过渡房；第8条约定乙方房屋拆除后，乙方在不影响城区规划的前提下，自选一块宅基地，由乡、镇政府及国土局统一审批，乙方按照规划自建房屋。与此同时，扬溪镇政府为推进村镇化建设，拟在扬溪镇东村村民组征收1.0010公顷集体土地置换成国有建设用地用于拆迁安置。在安置区报批和征地过程中扬溪镇政府口头答应以成本价购买方式为叶春晖提供120平方米的国有划拨土地一宗，并于2011年9月26日收取叶春晖土地价款28760元（其中押金5000元，23760元÷120平方米=198元/平方米，是征地和报批的费用）。因征地过程中，当地村民反对，并向安徽省人民政府提出行政复议，要求撤销置换、征收集体土地的决定，安徽省人民政府于2011年11月7日以皖行复[2011]72号行政复��决定予以撤销。因此扬溪镇政府拟统一安排拆迁户购买国有建设用地并按规划自建房屋的方案无法实施，并相继退还拆迁户购买款项。因叶春晖坚决要求扬溪镇政府安置而拒绝领取退还的购买款，故扬溪镇政府于2012年8月2日将该款项28760元提存于绩溪农村合作银行扬溪支行。叶春晖以宅基地未得到安置为由，一直向有关部门反映，并于2016年6月7日提起本案行政诉讼，请求扬溪镇政府履行《房屋拆迁补偿协议》约定的给付宅基地义务，并赔偿因延期履行协议造成的经济损失30万元。一审法院认为，本案的争议焦点为：一、《房屋拆迁补偿协议》约定是否应给付宅基地；二、对后续叶春晖购买国有建设用地行为如何看待。关于争议焦点一。房屋征收有货币补偿和产权调换二种形式。本次征收为货币补偿。《房屋拆迁补偿协议》第6条明确规定本次拆迁实行货币补偿，不另行安排过渡房。协议第8条规定乙方房屋拆除后，乙方在不影响城区规划的前提下，自选一块宅基地，由乡、镇政府及国土局统一审批，乙方按照规划自建房屋。即在房屋拆迁行为已完成的情况下，如拆迁户住房确有困难，在不影响规划的前提下可以自选一块宅基地，并经乡、镇政府及国土局审批自建房屋。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，宅基地是指在农村集体经济组织内部的集体土地，经过审批后转化为农村集体建设用地，用于本集体经济组织成员建设住宅使用的土地。宁绩高速征收的拆迁户房屋拆除后，都是通过自选宅基地方式自行建筑解决。因宅基地不得在非本集体经济组织成员中流转，而叶春晖户籍不在扬溪镇，故叶春晖无法自选宅基地。其次《房屋拆迁补偿协议》是格式条款，涉及众多的拆迁户，因提供格式合同时没有注意到叶春晖这种例外情形。即使叶春晖不属例外情形，但因叶春晖属非本集体经济组织成员，允许其在该集体经济组织购买宅基地自建，也违背法律的禁止性规定，违背法律禁止性规定的合同条款应当自始无效，因此该协议第8条对叶春不适用，如果叶春晖住房确实困难，也只能通过其户籍所在地申请当地政府和其他途径解决，无法通过扬溪镇辖区获取宅基地。关于争议焦点二。《合同法》第十条规定订立合同有书面形式、口头形式和其它形式。扬溪镇政府在加快村镇化和报批安置区建设当中，承诺给叶春晖以购买方式提供国有建设用地120平方米土地一宗，对此，有绩溪县合作银行扬溪支行在2011年9月26日出具28760元现金缴款单和扬溪镇政府发出的安置区开工通知书为证。因此，叶春晖与扬溪镇政府之间已经达成口头协议，叶春晖购买国有建设用地行为是实施合同的行为。在房屋拆迁、征收行为完毕后，扬溪镇政府虽承诺叶春晖以购买方式提供国有建设用地一宗，但因征收置换土地决定被安徽省政府撤销，以致合同无法履行。在该合同无法履行的情况下扬溪镇政府及时通知了叶春晖并返还其价款（已提存在当地银行），未给叶春晖造成经济损失。如果后续有损失（2012年8月2日后），也是叶春晖没有采取适当措施致使损失扩大，按照《合同法》第一百一十九条之规定，应自己承担。其他众多拆迁户除叶春晖之外，在此同等情况回到拆迁协议第8条规定上来，通过自选宅基地自我建设方式安置，因拆迁协议第8条对叶春晖不适用，是无效条款，叶春晖确因住房困难只能通过自身户籍所在地向当地政府申请解决；另对于赔偿因迟延履行协议造成的经济损失30万元，叶春晖未举证证明，也无事实和法律依据，对此���请不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回叶春晖的诉讼请求。案件受理费50元，由叶春晖负担。叶春晖不服上述判决，向本院上诉称，1、上诉人与被上诉人签订的协议合法有效，被上诉人应该依法履行该协议，一审法院对协议效力认定错误。2、被上诉人在一审中提交的行政复议决定书和退款收据，只能证明被上诉人没有履行完安置义务。3、上诉人户口虽不在扬溪镇，但并不影响被上诉人依据《房屋拆迁补偿协议》履行安置宅基地的义务。4、被上诉人未履行案涉协议的行为，给上诉人造成了严重的经济损失，依法应该赔偿。请求：1、撤销一审判决，依法改判；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。扬溪镇政府答辩称，案涉《房屋拆迁补偿协议》已经履行完毕，因此次拆迁实行的是货币补偿，已经��照当时的标准予以补偿。因叶春晖户口不在扬溪镇辖区，依法不能享有该辖区内的宅基地，故协议中第八条格式条款不适用于叶春晖。因安徽省人民政府撤销了《关于绩溪县2010年第二批次建设用地置换的批复》，导致叶春晖购买宅基地无法实现，对叶春晖已交纳的二万多元宅基地购买款当时即已予以退还，故未给叶春晖造成经济损失。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当。请求驳回上诉，维持原判。经对本案有效证据的审查，二审对一审查明的案件事实予以确认。本院认为，本案二审争议焦点为，1、案涉《房屋拆迁补偿协议》中的第八条是否有效；2、被上诉人未履行案涉《房屋拆迁补偿协议》第八条之约定是否给上诉人造成损失，被上诉人是否应承担赔偿责任。关于争议焦点1，本案中，案涉《房屋拆迁补偿协议��第八条虽规定“乙方房屋拆除后，乙方在不影响城区规划的前提下，自选一块宅基地，由乡、镇政府及国土局统一审批，乙方按照规划自建房屋”。依据《中华人民共和国土地管理法》关于农民集体土地使用权不得出让的强制性规定，农村住宅用地只能分配给本村民组村民。因叶春晖不是扬溪镇辖区内的集体经济组织成员，其依法不能享有该集体经济组织的宅基地。故案涉《房屋拆迁补偿协议》中的第八条，对于叶春晖而言，系违反了法律禁止性规定的条款，应属无效。一审对该协议第八条的效力认定并无不当。关于争议焦点2，因《房屋拆迁补偿协议》第八条违反了法律的禁止性规定，自始无效，扬溪镇政府在与叶春晖签订该协议时未注意到该条款对叶春晖不适用，未能尽到审慎审查义务，存在相应的过错，但扬溪镇政府得知该条款不能履行及叶春晖购买宅基地之意愿无法实现的情况下，已及时通知叶春晖领取先前支付的土地相应款项，故并未给叶春晖造成直接经济损失。叶春晖请求予以赔偿的上诉理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当。叶春晖的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人叶春晖负担。本判决为终审判决。审判长  胡少华审判员  叶丽芸审判员  谢 贞二〇一八年二月二十四日书记员  张旭文附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案��，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……