贵州省遵义市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2016)黔03民初230号 原告：穆云峰，男，汉族，1968年12月28日出生，贵州省仁怀市人，住仁怀市。 委托诉讼代理人：蔡可青，贵州元朗律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张兴德，贵州名城（仁怀）律师事务所律师。 被告：仁怀市民政局，住所地贵州省仁怀市盐津街道市行政办公中心。 法定代表人：赵一龙，该局局长。 委托诉讼代理人：李勇，该局社会行政管理科科长。 委托诉讼代理人：任轻松，贵州仁致律师事务所律师。 原告穆云峰诉被告仁怀市民政局合同纠纷一案,本院于2016年5月6日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。穆云峰及其委托代理人蔡可青、张兴德，被告仁怀市民政局委托代理人李勇、任轻松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告穆云峰向本院提出诉讼请求：1、判决被告赔偿原告公益事业用地权价值损失1793858元。2、判决被告赔偿原告经营性用房损失6000000万元（以有资质中介机构评估为准）。3、判决被告赔偿原告设施设备损失550670元。4、判决被告赔偿原告消防、环保设施设备损失200000元（以有资质中介机构评估为准)。5、判决由被告承担本案诉讼费。事实和理由：1999年8月23日，原告穆云峰与被告签订《引资修建仁怀市殡仪馆协议书》，约定：（一）被告负责办理规划、土地征用、建筑审批、图纸审查等手续后，招引原告投资兴办仁怀市殡仪馆，经营期限五十年，非因政策原因不中断；（二）殡仪馆建成后，由原告自主守法经营管理、自负盈亏，被告负责协同有关部门出台政策法规，进行殡葬执法，帮助原告顺利经营；（三）根据城市发展如扩建或新建殡仪馆时，原告有优先权，双方未达成共识前，被告不得同意他人扩建或新建殡仪馆；（四）协议书签订后，原告须按照被告要求及时组织资金迅速实施。协议生效后，原告便按照协议，当年投入巨资支付土地占用费，平整土地使之“三通一平”，修建临街办公大楼、灵堂等经营用房，建设消防、环保等基础设施，购置运尸车辆、遗体冷藏柜等经营性设施设备，于2000年投入运营。开初由于大多数市民不接受集中治丧的政府安排，原告的经营受到百般刁难，导致经营连年亏损，直到2010年后方能保本微利。2013年4月27日，被告违反协议，突然给原告下达《通知》，称仁怀市政府出资新建了冠英殡仪馆，将于2013年5月1日投运，并已经向社会公告，通知原告停止接运遗体并闭馆，给原告造成前述诉讼请求所列巨大的经济损失。之后，原告一直要求被告补偿，但被告虽然承诺解决，却一拖再拖至今。原告认为：原、被告之间达成的前述协议是双方真实意思的表示，不违反法律、法规，不损害国家、集体或第三人利益，不损害社会公共利益，合法有效，被告违约就应当承担赔偿责任。为维护原告的合法权益，特起诉前来，请求支持原告的诉讼请求。庭审中，原告穆云峰变更诉讼请求为：1、判决被告赔偿我方损失按最新评估价11063271.72元计算；2、判决被告承担评估费61400元；3、判决被告承担本案的诉讼费。 被告仁怀市民政局答辩称，首先，《引资修建仁怀市殡仪馆协议书》属行政协议，不是民事协议。本案不属于民事诉讼受案范围，请求依法裁定驳回起诉。《行政诉讼法》第十二条第（十一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条、《中华人民共和国民政部殡葬管理条例》第三条、《贵州省殡葬管理条例》第四条第二款之规定，本案中，原、被告于1999年8月23日签订的《引资修建仁怀市殡仪馆协议书》载明“为了改革旧的丧葬习俗，推动我市城区创卫工作和精神文明建设，根据仁怀市政府领导批示意见，经甲乙双方共同协商”达成协议。足以说明被告作为殡葬主管机关，为实现公共利益和行政管理目标，在法定职责范围内与原告签订了该协议。内容上看，被告除提供土地之外，还履行设计审批、业务指导、执法管理、招录审核、收费标准审定等行政管理职责，具有行政法上权利义务内容。该协议出台的背景，是作为行政机关的被告缺乏资金，以招商引资方式进行建设殡仪馆，该协议约定了殡仪馆50年的经营期限，并在第八条约定“扩建或新建殡仪馆时，应本着优先考虑乙方的原则，双方未达成共识，甲方不得同意他人扩建或新建殡仪馆”，说明该协议授予的经营权系特许经营权，该协议本质是政府和社会资本合作而签订的特许经营权合同，属于由行政诉讼法调整的范围。综上，原、被告签订的《协议书》并非是民事合同，而是行政协议，不属于民事诉讼受案范围。请求贵院裁定驳回原告的起诉。其次，如认定本案合同为民事合同，则《协议书》因政府行为导致不能继续履行，属于不可抗力，答辩人不构成违约。《合同法》第一百一十七条规定，因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。第一百一十八条规定，当事人一方因不可抗力不能履行合同的，应当及时通知对方，以减轻可能给对方造成的损失，并应当在合理期限内提供证明。本案中，仁怀市人民政府作出于2013年4月16日作出《关于启用冠英殡仪馆的通告》（仁府发[2013]32号）文件，明确2013年5月1日零时起，启用冠英殡仪馆；2013年4月30日23时止，案涉殡仪馆停止接运遗体。案涉《协议书》因政府的前述行为不能继续履行，因此本案属于因政策原因中断经营的情形，属于不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，属于不可抗力的范围，属于法定免责事由。原、被告双方应按《协议书》第六条的约定，对建筑物按建设时的造价折旧处理。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下： 1999年8月19日，仁怀市计划委员会下发仁计[1999]75号批复，决定同意修建仁怀市殡仪馆，具体批复如下：一、建设地点：仁怀市中枢镇烈士陵园东北侧围墙外。二、建设规模：3366.8平方米，其中占地2666.8平方米，建筑面积700平方米。三、总投资：160万元。四、资金来源：引资。同年8月23日，原告穆云峰作为乙方与甲方被告仁怀市民政局签订《引资修建仁怀市殡仪馆协议书》，主要约定：一、仁怀市殡仪馆建设用地由甲方提供，其权属归甲方。不足部分土地的补征由乙方出资，乙方征用部份土地权属归乙方。经营五十年后，经甲乙双方共同协商，在政策法规允许的情况下，按市场价经评估机构评估后，甲方权属的土地可有偿转让给乙方。二、仁怀市殡仪馆概算总投资壹佰陆拾万元（包括土地占用费）。该馆设计、房屋建筑，内部设施及设备，办理殡仪馆证照等资金由乙方承担，乙方承担的建筑及设施设备，产权归乙方所有。甲方负责出面办理规划、土地征用、建筑审批等手续和设计图纸的审查工作。三、殡仪馆建成后，由乙方自主守法经营，自主管理，自负盈亏，业务上接受甲方指导。甲方负责请示政府并协同有关部门出台殡葬改革政策法规，进行执法管理，帮助乙方解决经营中存在的问题和困难，确保殡葬改革顺利进行。四、殡仪馆属企业化管理的福利事业单位，属公益事业，享有国家规定的优惠政策。殡仪馆人员的录用由乙方提出聘用计划和名单，报甲方审核。五、殡仪馆在经营服务项目方面的收费标准，须经甲方同意报物价部门审定后执行，不得擅自提高收费标准。六、乙方在经营殡仪馆过程中，不得转产经营其它行业。如因政策原因乙方中断经营需要转让时，应首先遵照乙方权属的土地按转让时现价，房屋及设施按建设时的造价折旧的原则转让给甲方。经甲方同意，也可转让他人，但承让人不得转营其它行业。七、殡仪馆建成营业期间，乙方每年在12月底前按当年利润的1%交纳甲方管理费。八、根据城市发展，甲方在中枢地区需要扩建或新建殡仪馆时，应本着优先考虑乙方的原则，双方未达成共识，甲方不得同意他人扩建或新建殡仪馆。九、为保证殡仪馆工程按时开工和确保工程进度，协议签订后，乙方按合同规定及时组织资金到位，甲方办理完审批手续后，乙方须按甲方要求迅速组织实施，并负责施工安全和质量跟踪监督。 协议签订后，原告穆云峰便按照协议投入资金支付土地占用费，平整土地使之“三通一平”，修建临街办公大楼、灵堂等经营用房，建设消防、环保等基础设施，购置运尸车辆、遗体冷藏柜等经营性设施设备，并于2000年投入运营。 2013年4月16日，仁怀市人民政府下发了仁府发[2013]32号《仁怀市人民政府关于启用冠英殡仪馆的通告》文件，该文件主要载明：因中枢陵园老殡仪馆设施落后，面积狭小，不能满足中茅城区集中治丧需求，根据国务院《殡葬管理条例》、《贵州省殡葬管理条例》及仁怀市殡葬管理规定，为切实加强丧事活动管理，规范城区治丧秩序，积极倡导文明治丧活动，经市政府研究决定，启用冠英殡仪馆进行集中治丧，现将有关事项通知如下：一、殡仪馆启用时间：2013年5月1日零时起，启用冠英殡仪馆；2013年4月30日23时止，中枢陵园老殡仪馆停止接运遗体。二、集中治丧区域。（一）中枢街道城区；（二）盐津街道城区；（三）茅台镇城区；（四）集中治丧区域外的居民死亡后，也可自愿选择到冠英殡仪馆集中治丧，殡仪馆将提供同等服务。（五）冠英殡仪馆正式运行后将逐步扩大集中治丧区域，相关事项另行通告。 2013年4月27日，被告仁怀市民政局向仁怀市中枢殡仪馆下达《通知》，主要载明：为满足广大人民群众不断提高的殡葬服务需求，由政府出资新建的冠英殡仪馆已初步建成，按照市委、政府要求将于2013年5月1日正式投运，并已向社会公告，请贵馆务必按要求于2013年4月3日时前停止接运遗体，并完善闭馆相关工作，确保我市殡葬改革工作有序健康运行。 本案在审理过程中，根据原告穆云峰的申请，本院依法委托了贵州皓天价格评估有限责任公司对穆云峰投资修建的仁怀市殡仪馆房屋建筑物、殡葬物品、机械设备、用品用具和仁怀市人民政府划拨用土地使用权（用地面积2391.81平方米，折合3.59亩）现有价格进行评估。贵州皓天价格评估有限责任公司于2017年8月9日作出了皓评遵分字[2017]第92号《仁怀市殡仪馆财产价格评估报告》，评估结论为：穆云峰投资修建的仁怀市殡仪馆财产价值为11063271.72元。 上述事实有穆云峰提供的《引资修建仁怀市殡仪馆协议书》、《通知》、《通告》及被告提供的政府文件、建设用地规划许可证等证据在卷佐证，经庭审查实，足以认定。 根据原、被告双方的诉辩和理由，归纳本案的争议焦点为：一、原、被告双方签订的《引资修建仁怀市殡仪馆协议书》的法律性质问题；二、被告应否赔偿原告的相应损失及损失数额如何认定。 （一）关于原、被告双方签订的《引资修建仁怀市殡仪馆协议书》的法律性质问题。行政合同是指为了行使行政职能实现特定的行政管理目标，而与公民、法人、或其他组织，经过协商，互相意思表示一致所达成的协议。民事合同则是指平等主体的自然人、法人或其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务的协议。而根据双方签订的《引资修建仁怀市殡仪馆协议书》约定的主要内容可知，殡仪馆建设虽然具有一定的公益性，但并不是行政管理的内容，该合同是在平等主体之间进行。仁怀市民政局应根据协议书约定的内容履行提供建设用地等义务，而殡仪馆建成后，由穆云峰自主经营，自负盈亏。故涉案协议书属于民事合同，对仁怀市民政局认为本案属行政纠纷，应驳回穆云峰起诉的抗辩理由，本院不予采纳。 （二）关于被告应否赔偿原告的相应损失及损失数额如何认定的问题。首先，根据庭审查明的事实可知，仁怀市人民政府和仁怀市民政局分别于2013年4月16日和4月27日下发文件和通知，告知穆云峰投资修建的仁怀市中枢殡仪馆停止营业，并由新的冠英殡仪馆开展殡葬业务。但根据双方签订的《引资修建仁怀市殡仪馆协议书》第八条：“根据城市发展，甲方在中枢地区需要扩建或新建殡仪馆时，应本着优先考虑乙方的原则，双方未达成共识，甲方不得同意他人扩建或新建殡仪馆”的约定，虽然仁怀市民政局抗辩认为新建冠英殡仪馆是政策原因所致，但仁怀市人民政府同意新建殡仪馆并不属于不可抗力，其完全可以采取扩建或协商等方式进行解决，在仁怀市民政局并未举证证明其在同意新建冠英殡仪馆时告知穆云峰的优先权利及双方达成了共识的情况下，仁怀市民政局单方中断协议的履行构成违约，其理应承担相应的赔偿责任。其次，因双方对穆云峰投资修建的仁怀市中枢殡仪馆的价值存在分歧，本院依法委托了评估机构进行了评估，根据贵州皓天价格评估有限责任公司作出的皓评遵分字[2017]第92号《仁怀市殡仪馆财产价格评估报告》可知，穆云峰投资修建的仁怀市殡仪馆财产价值为11063271.72元。该评估结论在参考现有市场价值的基础上虽然考虑了部分设施设备及物品的成新率，但因殡仪馆经营的特殊性质，其并未将穆云峰已实际经营了多年的收益情况和经营年限作为参考因素，故本院根据双方合同履行和穆云峰经营的情况，综合认定穆云峰停止经营的财产损失以评估价的70%进行认定，即为11063271.72元×70%=7744290.20元。在仁怀市民政局赔偿穆云峰前述款项后，相应的财产权属归民政局所有。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下： 一、由被告仁怀市民政局于本判决书生效后十日内向原告穆云峰支付仁怀市中枢殡仪馆的经营性用房、设施设备及物品损失等共计费用为7744290.20元； 二、驳回原告穆云峰的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，还应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费71612元，由原告穆云峰负担11612元，被告仁怀市民政局负担60000元；鉴定费61400元，由原告穆云峰负担21400元，被告仁怀市民政局负担40000元。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，还应在上诉期满后的七日内通过本院或直接向贵州省高级人民法院预交案件上诉费，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  文小琼 代理审判员  张 鹏 代理审判员  马天彬 二〇一八年二月五日 书 记 员  万云龙