.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}青海省海东市中级人民法院行政判决书（2017）青02行终30号上诉人（原审原告）铁文生，男，汉族，生于1973年3月7日，青海省西宁市人，住该市。系青海大通河水电开发有限责任公司大通河项目部经理。委托代理人文斓枫、许婧，青海树人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）互助土族自治县安全生产监督管理局。住所地：互助县。法定代表人赵海振，该局局长。委托代理人孙建业，该局干部。委托代理人杜广奎，青海海源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市安全生产监督管理局。住所地：青海省海东市平安区。法定代表人李长寿，该局局长。委托代理人许正金，青海知安律师事务所律师。上诉人铁文生因与被上诉人互助土族自治县安全生产监督管理局（以下简称互助县安监局）、海东市安全生产监督管理局（以下简称海东市安监局）其他行政行为一案，不服民和回族土族自治县人民法院（2017）青0222行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人铁文生委托代理人文斓枫、许婧，被上诉人互助县安监局委托代理人孙建业、杜广奎，被上诉人海东市安监局委托代理人许正金均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明，2015年10月27日20时40分左右，卡索峡水电站接到上游仙女电站要在28日上午九时左右放水的通知。该值班人员将此信息用大通河项目部QQ群通知了所属水电站，但未通知下游的筏子湾电站及相关部门。28日15时43分卡索峡水电站又接到上游寺沟口电站泄水的通知后，值班人员通知了下游学科、青岗、加定、金沙峡电站，没有通知筏子湾电站及相关部门。16时23分卡索峡电站开闸泄水，总流量达500立方米/秒。筏子湾水电站施工人员赶到卡索峡电站要求将水关小，但卡索峡水电站值班人员不予理睬，17时筏子湾水电站施工人员、车辆、围堰被冲毁。17时30分卡索峡电站所有闸门回落，总下泄流量为140立方米/秒。事故发生后，经互助县人民政府授权批准成立事故调查组，对该起事故发生原因、经过、性质及处理建议均进行了调查分析。认定卡索峡水电站泄水时未通知筏子湾水电站是导致事故发生的直接原因。管理不到位、未与下游签订安全生产协议、未制定事故安全防范措施，是本次事故的间接原因。属一般生产安全责任事故。12月1日事故调查组召集卡索峡水电站、筏子湾水电站、施工方、车主协商赔偿问题，均同意委托评估机构对冲毁的围堰、物资进行评估，造成的损失由青海大通河水电开发有限责任公司和筏子湾水电站协商解决。对此双方达成协议，约定由青海大通河水电开发有限责任公司垫付现金20万，施工方垫付现金10万，共计30万用于评估、车辆起吊等费用。后被告互助安监局委托青海天健资产价格评估有限公司进行了评估。2015年12月29日该公司出具青天健价评（2015）第093号价格评估报告书，认定筏子湾水电站水毁实物资产的损失为8348115.6元。另查明，根据气象部门资料，当日天气晴朗，没有降雨。上游电站放水纯属人为可控泄水，不属于不可抗力因素。卡索峡水电站隶属于青海大通河水电开发有限公司，与下游筏子湾水电站均位于青海省互助县巴扎乡。两者距离2.2公里。原告铁文生2014年12月份收入为9707.86元。2016年11月30日原告铁文生向互助县财政局交纳了罚金34948.30元。2017年2月20日青海省互助县人民检察院委托青海大正司法会计鉴定所对筏子湾水电站被冲毁的材料、机械、误工费等价格等进行司法鉴定，3月7日该所出具青大正鉴（2017）年第002号鉴定意见书，认定损失为5651719.3元。被告互助安监局依据上述事实，于2016年10月9日向原告送达了拟处罚告知书。10月21日被告互助安监局组织召开听证会。11月11日被告互助安监局作出（互）安监管罚（2016）3号行政处罚决定书，决定对原告铁文生罚款38035.66元。该处罚决定书送达后原告铁文生不服，向被告海东安监局申请复议，并书面申请要求对本案重新调查、组织听证。被告海东安监局认为，该案事实清楚，证据充分。遂书面审查后于2017年3月16日作出东安监复（2017）3号行政复议决定书，维持了行政处罚决定书。原审法院认为，被告互助安监局对本辖区内一般安全事故具有作出行政处罚的职责。其出具的证人证言、事故原因分析报告、受损物资评估报告等证据相互印证，足以证明卡索峡水电站泄水时未通知下游筏子湾水电站、未与筏子湾水电站签订安全生产协议、管理不到位导致筏子湾电站水毁事件发生。原告铁文生作为大通河项目部经理，理应对本次事故的发生负责。被告互助安监局作出行政处罚前，向其送达了拟处罚告知书，参加听证通知书，听取原告陈述、申辩后，作出（互）安监管罚（2016）3号行政处罚决定书并依法送达。被告海东安监局受理原告复议案件后，采用书面方式审查并作出东安监复（2017）3号行政复议决定书。故二被告作出的行政处罚决定书和行政复议决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告铁文生的诉讼请求与本案事实不符，本院不予支持。理由为：一、关于被告互助安监局适用法律错误，对本案无管辖的问题。本院审理认为，依照《中华人民共和国安全生产法》第九条、《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，被告互助安监局对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。卡索峡水电站与筏子湾电站均位于青海省互助县行政区域内，且事故责任已确定为一般责任事故。另外，原告关于青海大通河水电开发有限责任公司系央企一节，所提供的证据无法证明该公司存在央企名录之中。故被告互助安监局对原告铁文生作出行政处罚并无不当。二、关于因评估、鉴定受损物资结果不一致，行政处罚决定主要证据不足的问题。本院审理认为，2015年12月1日事故调查组协商赔偿问题时，青海大通河水电开发有限责任公司同意委托评估机构对冲毁的围堰、物资进行评估，主动垫付评估费用20万，应当认定原告铁文生对评估结果及损失数额知悉。另外，青海大正司法会计鉴定所出具的司法鉴定意见书和青海天健资产价格评估有限公司出具的评估报告书因要求鉴定、评估受损物资范围不一致，故结果不同。对青海大正司法会计鉴定所事后作出的司法鉴定意见书在本案中不予采纳。三、关于被告海东市安监局未重新调查、未举行听证，复议程序违法的问题。本院审理认为，听证、调查及重新鉴定是行政机关作出行政处罚决定书的必经程序，但不是行政复议案件的必经程序。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十二条之规定，被告海东安监局采用书面方式审查案件不违反法律规定。四、关于筏子湾水电站被冲毁围堰不符合设计要求的问题。经审理查明，原告提交的可行性分析报告来源不明，本院无法认定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告铁文生的诉讼请求。上诉人铁文生不服上述判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。一、原审判决认定互助县安监局有权对铁文生作出行政处罚，认定事实错误。大通河公司属于央企所属企业，铁文生系大通河公司的项目部经理，即属于央企所属企业有关的人员。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款规：”安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监督监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监督监察部门管辖。”据此，对铁文生的处罚应由海东市安监局及以上安监部门管辖，互助县安监局对本案没有管辖权。二、原审判决认定互助县安监局确定的损失数额无误，属认定错误。互助县安监局委托天健公司评估从未告知过铁文生，评估结果也未送达。天健公司不具备资产评估资质及工程造价资质、司法鉴定资质。原审判决以天健公司评估结论认定损失数额，事实认定错误。三、原审判决认定事故原因错误。原审判决主要是基于《互助县巴扎乡卡索峡水电站”10.28”泄水事故调查原因分析报告》、《互助县巴扎乡卡索峡水电站”10.28”泄水事故调查报告》，但该《分析报告》不能客观、真实、准确的反映事故的客观事实及原因。同时互助县安监局在行政处罚听证过程中未出示《事故调查报告》，该报告不能作为行政处罚的合法依据。四、铁文生不存在违法行为。互助县安监局对本次事故及原因认定不准确，对大通河公司进行行政处罚不能成立的情况下，对铁文生行政处罚当然不能成立。五、原审判决对上诉人提供的证据不予认可，没有事实及法律依据。综上，互助县安监局对铁文生作出行政处罚违反法定程序，且对事故原因及损失认定严重错误。原审判决维持互助县安监局处罚决定、海东市安监局复议决定明显错误，请求法院查明事实，1、请求撤销原审判决；2、请求撤销互助县安监局做出的（互）安监管罚（2016）3号《行政处罚决定书》及海东市安监局作出的东安监复（2017）3号《行政复议决定书》；3、本案全部诉讼费由二被上诉人承担。被上诉人互助县安监局辩称，一、原审法院认定事实清楚。1、根据《行政处罚法》第二十条的规定：”行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第三十二条的规定，互助县安监局有权作出行政处罚，原审认定事实正确。2、损失鉴定是根据《行政处罚法》、《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，依法组织专家组对事故的损失进行的鉴定，鉴定程序合法。所以，互助县安监局认定的损失数额正确。3、对事故原因的分析，是根据《行政处罚法》、《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，依法组织专家组进行的分析，对造成事故的原因经过专家实地考察、集体讨论、综合分析后得出的结论。不能因为上诉人不认可就可以推翻互助县安监局依法组织专家组作出的原因鉴定结论。4、铁文生是青海大通河水电开发有限责任公司项目部经理，根据《安全生产法》第五条、第十八条的规定，铁文生存在违法行为。二、原审法院适用法律正确。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求贵院依法驳回上诉人的诉讼请求，依法维持原审法院的判决。被上诉人海东市安监局辩称：1、关于管辖的问题。依照《行政处罚法》二十条规定，除了法律、行政法规另有规定的除外。《安全生产法》没有规定央企和央企所属的企业不能由县安监局管辖，部门规章和法律相违背时，适用上位法。上诉人的安全事故管辖应当由市级的部门进行管辖的主张不能成立。2、鉴定的问题。就本案事实来说，2015年10月28日发生事故，在时隔一年的时间提出申请安全生产的事故重新进行鉴定不予支持是正确的，互助县安监局的鉴定是正确合法的。3、海东市安监局的复议程序没有问题。复议决定程序合法，事实清楚、适用法律正确。二审期间，上诉人以需要提交新证据为由提交了70份证据，在庭前组织证据交换时，上诉人出示了其中的7组证据。经举证质证，其中，2017年9月29日青海省水利厅《关于对某水利事故补充技术分析的报告》为新证据，但根据该《报告》的声明，其不具有证明效力，不予采信。其他证据不属于新证据，且无其他正当理由，均不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、关于本案中互助县安监局是否具有对铁文生安全生产事故作出行政处罚的法定职责及法律、法规、规章的适用问题。《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）第八十八条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》）第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国安全生产法》（简称《安全生产法》）第八十三条规定，事故调查和处理的具体办法由国务院制定。本案中，上诉人对此问题依据的是国家安监总局颁布实施的《安全生产违法行为行政处罚办法》（简称《办法》），该《办法》属部门规章，被上诉人依据的是《行政处罚法》及国务院发布的《生产安全事故报告和调查处理条例》（简称《条例》），其效力高于部门规章，并且国家安监总局在2015年5月1日颁布实施的《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第六条第一款第（四）项规定，对发生一般事故的单位及其有关责任人罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。本次安全生产责任事故属一般事故，上诉人铁文生作为青海省大通河水电开发有限责任公司大通河项目部经理，管理不到位导致筏子湾电站水毁事件发生，理应对本次事故的发生负责。故被上诉人互助县安监局具有对铁文生安全生产事故作出行政处罚的法定职责。二、关于本案中互助县安监局对上诉人铁文生作出的行政处罚决定程序合法性的问题。《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。互助县安监局依照法律、行政法规规定的权限和程序对上诉人作出行政处罚决定并依法进行了送达，且在作出行政处罚决定前对上诉人履行了告知义务及听证程序，上诉人已主动履行了该处罚决定。故互助县安监局于2016年11月11日作出的（互）安监管罚（2016）3号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。三、关于被上诉人海东市安监局于2017年3月16日作出东安监复（2017）3号《行政复议决定书》，程序合法性的问题。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条规定,复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。《行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。本案中，被上诉人海东安全生产监督管理局受理上诉人的行政复议申请后，履行对行政机关作出的具体行政行为的审查，在法定期限内作出复议决定并依法进行了送达，故其复议程序合法。另原审法院在查明”11月11日被告互助县安监局作出（互）安监管罚（2016）3号行政处罚决定书，决定对原告铁文生罚款38035.66元”的事实中，对铁文生罚款38035.66元应属笔误，纠正为34948.30元。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人铁文生负担。本判决为终审判决。审判长薛红玲审判员丁亮审判员李延萍二0一八年二月五日法官助理马玉梅书记员刘燕