广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2018）桂行终40号上诉人（一审第三人）南宁市武鸣区双桥镇伏林村第12村民小组。诉讼代表人韦文勤，组长。委托代理人韦文琤，男，1980年7月3日出生，壮族，住南宁市武鸣区。委托代理人钱顺武，广西鼎颂律师事务所律师。被上诉人（一审原告）南宁市武鸣区双桥镇伏林村民委员会。诉讼代表人苏电英，主任。委托代理人吴剑锋，广西桂恒丰律师事务所律师。一审被告南宁市人民政府，住所地：南宁市嘉宾路1号。法定代表人周红波，市长。委托代理人黄志斌，南宁市法制办公室工作人员。委托代理人潘金凤，南宁市法制办公室工作人员。南宁市武鸣区双桥镇伏林村第12村民小组（以下简称伏林12组）因被上诉人南宁市武鸣区双桥镇伏林村民委员会（以下简称伏林村委会）诉南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）山林确权行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2016）桂01行初347号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年2月5日公开开庭审理了本案。上诉人伏林12组委托代理人韦文琤、钱顺武，被上诉人伏林村委会委托代理人吴剑锋，一审被告南宁市政府委托代理人黄志斌、潘金凤，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：因与伏林村委会在红茹坡、绿笨岭（伏林村委会称燕尾岭）一带有山林权属纠纷，伏林12组于2011年7月向原武鸣县人民政府（以下简称原武鸣县政府）申请确权。原武鸣县政府受理后，于2016年3月28日作出武政行决字〔2016〕4号《武鸣县人民政府关于双桥镇伏林村第12村民小组与伏林村民委员会在“红茹坡”、“绿笨岭”一带山林权属纠纷处理决定》（以下简称4号处理决定），认为：伏林12组与伏林村委会在红茹坡、绿笨岭一带林地，1981年林业三定时，伏林12组虽已领取含争议地绿笨岭一带的山界林权证，但无证据证明该组在领取该证时，其权属来源是清楚的。根据桂发(1982)36号文之第四条、第二十条的规定，上世纪80年代初进行的“林业三定”时颁发的山林权属证书，应该是权属清楚及明确落实的情况下发的；本案中，争议双方在1984年时，在红茹坡、绿笨岭两处尚存在争议，经村委组织各方协商一致后才达成分界决议，确定了各方的山林权属界线，故伏林12组在领取327号《山界林权证》时，争议地绿笨岭的权属没有明确落实，故其持有的山界林权证不能作为确定争议地绿笨岭权属的有效依据。1984年10月13日伏林大队与周边各生产队队长及群众代表经现场走界后，就伏林大队林场与相邻生产队山林界线达成一致并作出了划分决议，决议第3、4条就伏林大队林场与伏林大队第12生产队在红茹坡、绿笨岭的山林界线作了划分，争议地红茹坡划归伏林12组所有，争议地绿笨岭划归林场（村委）所有，伏林村委会据此向原武鸣县政府申领的山界林权证（证号2000-04号）及对村林场范围内林地的经营管理行为合法有效，应予维护。原武鸣县政府根据《森林法》第十七条和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称广西调处条例）第三十四条第六、七项，第三十五条第二项的规定，作出处理决定：一、争议地红茹坡约25亩林地权属，维持1984年10月13日决议第3条规定的划分界线，归伏林12组所有；二、争议地绿笨岭（燕尾岭）约205亩的林地权属维持1984年10月13日决议第4条规定的划分界线，归伏林村委会所有；三、修正伏林12组持有的327号山界林权证中涉及的争议地部分，待本文生效后重新审领。伏林12组不服上述处理决定，向南宁市政府申请复议。2016年8月8日，南宁市政府作出南府复议〔2016〕131号《行政复议决定》（以下简称被诉复议决定）决定：撤销武鸣区人民政府作出的4号处理决定。伏林村委会不服被诉复议决定，于2016年8月22日，向南宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定，维持4号处理决定。一审法院认为：各方当事人对于4号处理决定中认定土改、合作化、四固定时期争议山林权属没有确定的事实均无异议。虽然伏林12组在1981年4月15日取得327号《山界林权证》，但1984年10月13日经伏林大队组织全大队各生产队召开了处理山林会议，并对大队山林与各生产队山林所管权进行了决议，包括伏林12组在内的各生产队代表均在该决议书上签字确认。根据《调处条例》第三十四条第（七）项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（七）当事人达成的协议”的规定，1984年《决议》应当维护。1984年《决议》中的第3、第4条明确了伏林大队林场与伏林12生产队在红茹坡、绿笨岭一带的分界线，现伏林村委会与伏林12组对1984年《决议》中的第3条“石界”位置认定一致，但对1984年《决议》中的第4条自然天井的位置存有争议。被诉复议决定认为“根据该表述，‘自然天井’所在的位置应在‘绿笨坡’的分水线上，双方是以‘绿笨坡’的分水线为分界，伏林12组所主张的界线为各岭顶的连线，更符合山脊分水的自然特征，也更符合农村对山岭以山脊分水为界进行划分的惯例。伏林12组所主张的界线与其所持有的327号《山界林权证》所载明的南面界线相吻合，1984年《决议》与327号《山界林权证》互相印证”，上述认定与1984年《决议》第4条的内容不符，证据不确凿、不充分。综上，南宁市政府以4号处理决定查明事实不清，理由依据不充分为由作出被诉复议决定认定的事实依据的证据不确凿、不充分。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销南宁市政府于2016年8月8日作出的被诉复议决定，由南宁市政府对本案的行政复议申请重新作出行政复议决定。上诉人伏林12组上诉称：一、本案应当以伏林12组持有的327号《山界林权证》，而不是1984年《决议》为确权根据。本组持有的327号《山界林权证》登记的山林范围包括绿笨岭，因此绿笨岭属于本组所有。4号处理决定认为争议双方于1984年在红茹坡、绿笨岭尚存界线争议，故签订1984年《决议》，并据此推断1981年双方对本案争议地存在权属纠纷，从而否定327号《山界林权证》的效力，是错误的。事实上，1984年双方并无山林权属纠纷，只是伏林大队领导带领全大队的生产队长一起踏界，确定伏林大队的山林界线。1981年“林业三定”时，双方并无权属纠纷。1981年绘制的《伏林大队山界林权总图》显示绿笨岭在本组327号《山界林权证》登记范围内。1981年伏林大队没有领取《山界林权证》。二、4号处理决定认定的自然天井的位置和分界线错误。该分界线与以山背或水沟作为分界线的常识不符。若根据4号处理决定认定1984年决议中自然天井北面为本组的山林，则会将北面属于伏林13组的山林划归到本组。自然天井仍存在，可以现场查看。三、4号处理决定认定伏林村委会于2000年2月组织周边相邻单位及村民小组走界确认证据不足。本组时任组长韦瑞稳否认当时参加踏界，当时调处材料上的笔迹不是其本人的笔迹。四、4号处理决定认定争议地一直由伏林村委会经营证据不足，争议地一直由本组经营，有照片证明，伏林村委会在与本组发生纠纷，双桥镇政府将争议地确认给伏林村委会后，于2008年将争议地发包。综上，4号处理决定认定事实不清，证据不足。南宁市政府复议决定认定事实清楚证据确凿，适用法律正确。一审判决认定事实不清，证据不确凿。上诉请求：撤销一审判决，维持南宁市政府被诉复议决定，责令武鸣区人民政府将争议地确权给伏林12组。被上诉人伏林村委会答辩称：一、被诉复议决定认定的1984年《决议》分界线错误。村委路西林场与本村周边相邻生产队的山林分界线历来存在争议。1984年10月，为处理山林界线，伏林大队组织全村村民代表及与村林场相邻的几个生产队队干、代表共同协商后，签订1984年《决议》，确定伏林村路西林场北面与相邻11、12、l3生产队的山林分界线为从红茹坡始，经绿笨岭、路牛坡、渌腰岭至雷平岭止的横过以上山头半山腰东西走向的一条线（界线并不是沿着山脊分水岭走），界北为11、12、13生产队林地，界南为路西林场。路西林场与伏林12组在这条分界线上的相接林地有两处：红茹坡和绿笨岭。1984年《决议》第3、4条对这两坡岭的分界线分别表述为：“3、燕尾坡与红茹坡以石界为分水线，红茹坡石界以南属大队山林权所管，红茹坡石界以北为12队山林权所管；4、绿笨岭以自然天井为分水界，南面是大队山林所管权，北面是12队山林所管权。”双方对决议第3条红茹坡石界分界线位置认定一致，界线位于红茹坡与燕尾坡半山腰的交界处，为东西走向，是路西林场与伏林11、12、13队分界线的始端，按此分界红茹坡划给了伏林12组所有。双方对决议第4条绿笨岭以自然天井为分界线认定不同而形成纠纷。被诉复议决定认定1984年《协议》第4条分界线与1981年伏林12组领取的327号《山界林权证》的南面界线一致是错误的。从1984年《协议》中的路西林场与相邻11、12、13生产队的分界线全部为东西走向分南北可看出，自然天井分水界应与其他生产队的分界线相连，并在这条分界线的绿笨岭半山腰上，即自然天井分水线（分界线）在从红茹坡至雷平岭横过半山腰东西走向的这条分界线上，且界线为东西走向，这样路西林场与相邻3个队的整条山林分界线才会是东西走向分南北。从决议第4条文字表述也可看出自然天井分水界将绿笨岭南北一分为二，双方各有部分林地。而伏林12组认为自然天井分水界在燕尾顶与雷正顶之间的半山腰上，与其327号《山界林权证》的南面界线一致。且伏林12组认定的这条分水界中间是东西走向两头是南北走向，是划分燕尾岭和雷正岭而不是划分绿笨岭，完全违背了决议书第4条的界线走向和意思表示。二、被诉复议决定认定伏林12组《山界林权证》是合法有效是错误的。根据《中华人民共和国森林法》第三条及桂发(1982)36号文第4条的规定，颁发山权林权证是一种行政确认行为，应该是权属清楚及明确落实的情况下颁发的。本案中，1981年，在红茹坡、绿笨岭两处林地分界线与路西林场尚有争议未确定的情况下，伏林12组单方划定界线领取的绿笨岭山界林权证不是合法有效的。只有到了1984年10月路西林场与相邻各生产队就处理相邻争议山林界线协商一致达成分界决议后，才确定了伏林12组在红茹坡××××南面与路西林场山林分界线，这是最后一次也是唯一一次本村委会的路西林场与相邻各生产队相接林地界线的一次明确划分，是处理路西林场与相邻各生产队相接林地的分界的合法依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。一审被告南宁市政府答辩称：一、关于327号《山界林权证》能否作为确权依据的问题。4号处理决定以争议双方存在1984年《决议》，倒推1981年颁发327号《山界林权证》时，双方对争议地存在争议，从而认定327号《山界林权证》不能作为确定争议地权属的有效依据，是错误的。首先，1984年《决议》是明确大队与各小队对燕尾坡、绿笨岭、牛路坡等地的界线划分，是各方对相关界线达成的一致意见。并无任何内容表明该《决议》是因权属纠纷而作出。其次，即使1984年《决议》形成的原因确实是伏林大队林场与周边生产队界线存在争议，亦不能推定327号《山界林权证》是权属争议的情况下颁发。现没有任何有效证据证明双方在1981年以前已对争议地存在争议。327号《山界林权证》存根、附图俱全，其面积及四至范围记载清晰，并且在《武鸣县双桥公社伏林大队划定山界林权登记表》也有记载，该登记表还记载有二队、三队等所持有的山界林权。原武鸣县政府并未查明327号《山界林权证》存在瑕疵，仅以发证时绿笨岭的权属并没有明确落实，认定其不能作为确定争议地权属的有效证据，没有理由依据，违反了广西调处条例第三十四条第（六）项的规定。二、关于对自然天井位置及双方分界线的认定问题。4号处理决定以伏林村委会所主张的自然天井位置与分界线作为双方分界线，理由依据不充分。首先，《决议》第四点的表述为：“绿笨坡以自然天井为分水界，南面是大队山林所管权，北面是12队山林所管权”。根据该表述，自然天井所在的位置应在绿笨坡的分水线上，双方是以绿笨坡的分水线为分界。而从争议地现场的等高线图来看，原武鸣县政府所认可的双方分界线并不是任何分水线，所经之处为坡地。相反，伏林12组所主张的界线为各岭顶的连线，更符合山脊分水的自然特征，也更符合农村对山岭以山脊分水为界进行划分的惯例。其次，伏林12组所主张的界线与其所持有的327号《山界林权证》所载明的南面界线相吻合，1984年《决议》与327号《山界林权证》互相印证，形成了比较明显的证据链。双方所主张的界线走向基本均为东北-西南走向，4号《处理决定》以伏林村第12组所主张的界线“与1984年决议中第3、4条确定的伏林大队林场与伏林大队第12生产队的山林分界线均为南北分界相悖”、“对同一界线的表述前后差别较大，不符合表述常理”等理由不予认可，理由依据不充分。原武鸣县政府作出4号处理决定查明主要事实不清、理由依据不充分。综上，本机关作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。请求撤销一审判决，驳回伏林村委会的诉讼请求。本院经审查，确认一审法院采信的证据合法有效，据此，本院确认一审法院查明的事实。本院另查明，1984年《决议》第5条的内容为“牛路坡和顶可志坡以牛路坡的第二处半山腰为分水线，以下北面是13队山林权所管，半山腰以南是大队林场所管。”第6条内容为“由牛路坡第二半山腰直线至现高压线铁塔为分水线。铁塔以南属大队，铁塔以北为13队。”第8条内容为“雷平坡中间的凹处为分水界，以南是大队山林权所管，以北是11队山林所管。”本院认为：根据被诉复议决定的内容和诉辩主张，归纳本案的争议焦点为：一、被诉复议决定认定伏林12组327号《山界林权证》为确权根据是否正确；二、被诉复议决定认定的1984年《决议》第4点所表述分界线是否正确。关于争议焦点一。327号《山界林权证》属于广西调处条例第三十四条第（六）规定的确权凭证，在无其他证据的情况下，原武鸣县政府仅以签订1984年《决议》时存在权属争议为由，推断1981年颁发327号《山界林权证》亦存在权属争议因而无效的意见，理由不充分。但是，颁发327号《山界林权证》后，1984年伏林大队及相关生产队就山林边界问题达成1984年《决议》，1984年《决议》属于广西调处条例第三十四条第（七）规定的“当事人达成的协议”。伏林12组327号《山界林权证》与1984年《决议》内容存在冲突的情况下，应视在后形成的1984年《决议》为在先形成的327号《山界林权证》的变更，原则上应采信在后形成的1984年《决议》为证据。因此，被诉复议决定认定应以伏林12组327号《山界林权证》为确权证据的意见，理由不成立，本院不予采纳。关于争议焦点二。1984年《决议》第4条确定：“绿笨坡以自然天井为分水界，南面是大队山林所管权，北面是12队山林所管权。”被诉复议决定认为：“根据该表述，‘自然天井’所在的位置应在‘绿笨坡’的分水线上，双方是以‘绿笨坡’的分水线为分界，伏林12组所主张的界线为各岭顶的连线，更符合山脊分水的自然特征，也更符合农村对山岭以山脊分水为界进行划分的惯例。伏林12组所主张的界线与其所持有的327号《山界林权证》所载明的南面界线相吻合，1984年《决议》与327号《山界林权证》互相印证。”上述意见未考虑如下因素：其一，1984年《决议》的第5、6条以半山腰为界，第8条以凹处为界，可见，当时存在半山腰为界或者凹处为界的习惯，若认定绿笨岭以山脊分水为界，并不一定符合当时的分山习惯。其二，若认定绿笨岭山脊分水为界，则可能有悖界线东西走向、划分南北的意思。其三，若认定绿笨岭以山脊分水为界，则与2000年伏林村委会《山界林权证》及伏林村委会对争议地的管业事实相冲突。因此，被诉复议决定认定绿笨岭以山脊分水为界，理由不充分，本院不予采纳。综上所述，被诉复议决定认定事实不清，依法应予撤销。一审判决撤销被诉复议决定，由南宁市政府重新作出行政复议决定正确，依法应当维持。伏林12组的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由伏林12组负担。本判决为终审判决。审 判 长 周善能审 判 员 班 艳审 判 员 陈 惠二〇一八年二月二十六日法官助理 游开军书 记 员 许 青