.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}山西省吕梁市中级人民法院行政判决书（2017）晋11行初111号原告霍翠萍，女，汉族，住山西省寿阳县。委托代理人闫真田，寿阳县乡联法律服务所法律工作者。被告寿阳县人民政府，住所地山西省寿阳县朝阳街。法定代表人史洁，县长。委托代理人李元珍，寿阳县人民政府工作人员。委托代理人徐琦泉，山西正名律师事务所律师。第三人寿阳县县城中心区建设改造指挥部，住所地山西省寿阳县城内街**。法定代表人郝鹏鸿，指挥部总指挥。委托代理人王满元，寿阳县法律服务所法律工作者。第三人山西成城房地产开发有限公司寿阳分公司，，住所地山西省寿阳县朝阳西街**负责人常俊文，经理。委托代理人禇智昀，山西太初律师事务所律师。委托代理人任翠翠，山西太初律师事务所律师。第三人山西成城房地产开发有限公司，，住所地山西省太原市小店区长治路阳光国际商务中心****法定代表人武渊，总经理。委托代理人禇智昀，山西太初律师事务所律师。委托代理人任翠翠，山西太初律师事务所律师。原告霍翠萍认为被告寿阳县人民政府、第三人寿阳县县城中心区建设改造指挥部、山西成城房地产开发有限公司寿阳分公司未按照约定履行房屋征收补偿、安置协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月2日立案受理，并分别向被告寿阳县人民政府、第三人寿阳县县城中心区建设改造指挥部、山西成城房地产开发有限公司寿阳分公司送达起诉状副本、举证通知书、应诉通知书、参加诉讼通知书。山西成城房地产开发有限公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法准许其为第三人参加诉讼。2018年1月12日，本院依法组成合议庭公开开庭审理本案。原告霍翠萍的委托代理人闫真田，被告寿阳县人民政府（以下简称县政府）的委托代理人李元珍、徐琦泉，第三人寿阳县县城中心区建设改造指挥部（以下简称指挥部）的委托代理人王满元，第三人山西成城房地产开发有限公司（以下简称成城公司）及山西成城房地产开发有限公司寿阳分公司（以下简称成城寿阳分公司）的委托代理人褚智昀、任翠翠到庭参加诉讼。被告县政府的负责人因客观原因未出庭应诉，向本院提交了书面情况说明。本案现已审理终结。原告霍翠萍诉称，2014年，被告规划开发建设寿阳鑫河湾国际建设项目，成城公司在紧邻原告位于寿阳县曹家窊189号房屋前开发建设寿阳一品商品楼。被告接受成城公司委托全权处置建设项目中的房屋拆迁和采光补偿。因成城公司紧邻原告房屋前开发建设商品楼，严重影响原告房屋的采光及居住环境。2015年7月27日，被告授权的指挥部与原告签订《拆迁补偿协议》。协议约定，对原告位于寿阳县董家窊189号建筑面积为109.84平方米房屋进行拆除，并预付原告房屋拆除补偿款18万元。2015年8月27日，向原告发放了由指挥部、成城寿阳分公司签章的选房函，明确向原告提供拆迁户置换房屋为寿阳壹品第三号楼二单元五、六层1号F户型114.14平方米两套。2016年5月30日，指挥部根据《寿阳县县城中心区建设改造房屋征收补偿安置实施方案》和《补充意见》的规定，通过对原告房屋评估、核算，与原告签署《寿阳一品建设改造房屋征收补偿协议书》和《寿阳一品建设改造回迁安置协议书》。原告在协议上签字后，指挥部承办人说分管局长不在，指挥部的签字留下他们办理，并收了原告的房产证、土地使用证。之后，原告一直等待被告和第三人履行协议，但事与愿违，由于被告与成城公司对安置房得不到落实，致使所签协议成为一纸空文，未予履行。现成城公司开发建设的32层高楼己建成使用，原告的房子采光被遮挡，原告一家居住在阴暗、潮湿的房屋里，身心受到极大伤害。原告多次找被告、第三人及有关部门要求履行协议未果。请求判令被告、第三人按照约定履行《拆迁补偿协议》和《寿阳一品建设改造房屋征收补偿协议书》、《寿阳一品建设改造回迁安置协议书》，对原告位于寿阳县朝阳镇向阳村董家窊小组189号、建筑面积109.84平方米的房屋进行拆迁置换补偿，诉讼费用由被告承担。庭审中原告明确请求被告、第三人按照约定履行的协议为《寿阳一品建设改造房屋征收补偿协议书》、《寿阳一品建设改造回迁安置协议书》。原告针对诉讼请求提供如下证据：1、《协议书》，证明被告为房屋征收主体，被告确定指挥部为房屋征收部门。2、《拆迁补偿协议》，证明指挥部与原告协商同意对原告所属房屋进行拆除，在达成正式补偿协议之前预付原告房屋拆迁补偿款18万元，待正式补偿协议签订后，按正式补偿协议金额长退短补。3、《寿阳一品建设改造房屋征收补偿协议书（一）》、《寿阳一品建设改造回迁安置协议书（二）》，证明指挥部与原告签订拆迁补偿、安置协议，确定补偿总金额，核减产权调换所需金额，确定了补偿金额，并约定产权调换房屋。4、说明，证明拆迁补偿安置协议的真实性、合法性。5、选房函，证明选房函由指挥部和成城寿阳公公司盖章并由负责人签字，明确成城寿阳分公司提供的置换房屋所处位置、面积，说明待后办理有关手续，确定了原告系拆迁户。6、《房屋所有权证》、《集体土地建设用地使用证》，证明原告的二证于2016年5月30日被指挥部收回。被告寿阳县人民政府辩称，1、《拆迁补偿协议》系指挥部拟与原告签署，根据合同相对性原则应按照协议确定当事人。指挥部为事业单位法人，系独立民事主体；答辩人并不是合同当事人，不是适格被告，应裁定驳回原告的起诉。2、依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，存在有效的土地房屋征收补偿协议是行政诉讼的前提，而指挥部尚未与原告签订征收安置、补偿协议，不存在履行协议的前提，没有行政诉讼的事实基础。故对原告的诉讼请求应予以驳回。被告县政府在法定举证期间提供如下证据：1、事业单位法人证书，证明指挥部系独立的民事主体。2、《中共寿阳县委办公室、寿阳县人民政府办公室关于成立寿阳县县城中心区建设改造领导组的通知》。以上证据证明被告并非适格主体。3、《中共寿阳县委、寿阳县人民政府关于县城中心区建设改造的实施意见》。证据2、3证明指挥部承担了拆迁和安置义务。4、《协议书》，5、《补充协议（一）》，证明成城公司向指挥部提供30套安置房屋用于安置，不得另行销售。第三人指挥部述称，原告提供的拆迁补偿协议实质上为拆迁补偿意向，目前原告与答辩人尚未签订拆迁补偿协议，原告房屋尚未交付拆除，相关拆迁补偿事宜需待正式签订拆迁补偿协议后办理。第三人指挥部提供如下证据：1、《寿阳县县城中心区建设改造房屋征收补偿安置实施方案》，2、《关于对〈寿阳县县城中心区建设改造房屋征收补偿安置的实施方案〉的补充意见》。其他证据与被告提供的证据1、2、4、5相同。证明指挥部具备被告主体资格；成城公司向指挥部提供安置房且不得销售。第三人成城寿阳分公司、成城公司述称，1、第三人依法取得建设用地及建设工程规划许可等相关许可手续，合法建设鑫河湾国际商住小区，对开发建设的商品房进行合法销售。第三人建设鑫河湾国际商住小区根本不需要对原告进行任何房屋拆迁征用，也没有对原告造成采光影响，不存在相邻纠纷。原告及被告等既没有与成城公司达成一致的房屋买卖协议，也没有支付商品房买卖的对价，对第三人的合法财产无任何权利，主张要求使用第三人开发建设的商品房，对原告进行拆迁置换补偿明显错误。2、被告县政府对县城中心区进行建设改造，专门成立了寿阳县县城中心区建设改造领导组，并设立指挥部，作为该领导组下设的内部临时机构。被告县政府依法应当对县城建设改造过程中的房屋征收与补偿全面负责，并对征收与补偿经费予以保障。被告无视其征收补偿的法定义务，在鑫河湾国际商住房地产项目并不存在对原告房屋拆迁使用及采光补偿的情况下，以解决所谓鑫河湾国际商住房地产项目相邻纠纷为名义，胁迫、欺骗第三人与指挥部签订《协议书》及《补充协议（一）》，要求第三人委托被告县政府以出资（或以房抵资）方式支付县城中心进行建设改造过程中的房屋征收补偿款。《协议书》及《补充协议（一）》严重损害了第三人及被征收房屋所有权人的合法利益，依法应当确认无效，驳回原告对第三人的相关诉讼请求。第三人成城寿阳分公司、成城公司提供如下证据：1、成城公司营业执照，2、法定代表人身份证明，3、法定代表人身份证，4、成城寿阳分公司营业执照，5、《组织机构代码证》，6、负责人身份证明，7、负责人身份证，8、《国有土地使用证》，9、《建设用地规划许可证》，10、《建设工程规划许可证》,11、《建筑工程施工许可证》，12、《山西省商品房预售许可证》，13、中共寿阳县委办公室县办发[2012]7号文件，14、寿阳县县城中心区建设改造指挥部县城指发〔2012〕3号文件，15、《协议书》，16、《补充协议（一）》，17、关于尽快完善寿阳鑫河湾项目安置用房购买手续的函，18、中国邮政EMS快递单及中国邮政速递短信业务申请单，19、通知函，20、中国邮政EMS快递单。证据1-7证明第三人身份情况。证据8-12证明第三人经出让方式依法取得住房及商务金融用地，是国有建设用地合法的使用权人。建设项目根本不需要对原告进行房屋拆迁征用；建设鑫河湾国际商住小区依法取得了相关许可证件，没有对原告造成任何采光影响，不存在相邻纠纷；第三人依法取得商品房预售许可证,开发建设的商品房进行销售合法。证据13-14证明被告为县城中心进行建设改造，专门成立了寿阳县县城中心区建设改造领导组，并设立指挥部，作为内部临时机构。被告对原告房屋征收与补偿负有征收与补偿法定义务。证据15－16证明被告以解决所谓鑫河湾国际商住房地产项目相邻纠纷为名义，胁迫、欺骗第三人与指挥部签订《协议书》及《补充协议（一）》，要求第三人出资或以房抵资方式支付实际为对原告的房屋征收补偿款。《协议书》及《补充协议（一〉》是违法无效的。证据17-20证明经通知，被告及指挥部始终未向第三人支付一笔购房款，被告、指挥部将第三人房屋补偿于原告是无效的，第三人已经对自有房屋进行了合法销售。对被告县政府的证据原告质证认为，证据1有异议，指挥部没有办理过"三证合一"的证书，且已经撤销。证据2、3真实性无异议，与本案没有关联。证据4、5真实性无异议。第三人指挥部认可被告县政府提供的证据。第三人成城寿阳分公司、成城公司质证认为，真实性无异议，政府文件可以证明涉案拆迁是政府的改造拆迁，并非因采光拆迁。两份协议是不合法的。对原告的证据被告县政府质证认为，证据1真实性无异议，关联性有异议。指挥部为实施房屋拆迁的主体，应当是被告。证据2从内容上看不是一份征收补偿协议，而且从内容中已经明确原告认可不是正式的补偿协议；没有指挥部签章，不符合合同成立要件。证据3是征收补偿、安置协议的通用表格，但仅有原告单方签字，协议尚未成立，不存在履行协议的前提。原告、被告均同意拆迁，但因第三人没有依约付款，拆迁工作没有进行。证据4由出具的指挥部说明。证据5真实性认可。证据6中的证件都退回原告。第三人指挥部质证认为，证明没有单位负责人签字说明，违反法律规定。证据2中预付款的18万元已支付原告。其他证据的质证意见与被告的质证意见一致。第三人成城公司、成城寿阳分公司质证认为，《协议书》是一份无效协议，成城公司已明确拒绝向政府提供补偿资金和安置房屋。补偿、安置协议是不成立的协议，原告不具有提起行政协议诉讼的主体资格。征收协议没有签订，是政府的原因，与成城公司没有关系。认可选房卡的真实性，但仅是同意对原告保留房源，在未支付对价的情况下，仅仅是一个意向，而且对此意向已经明确予以否定。对第三人指挥部的证据原告质证认为，真实性认可，待证目的有异议，指挥部不具备被告主体资格。被告县政府无异议。第三人成城寿阳分公司、成城公司对证据的真实性认可，待证目的有异议。对第三人成城寿阳分公司、成城公司提供的证据原告质证认为，身份情况不清楚。对许可证件的真实性无异议，但是政府既然颁发规划许可证，允许修建多么高的楼房，又不履行相关拆迁协议，故将政府列为被告主张权利。房屋征收补偿安置实施方案不具备违法情形，而且从开始到现在成城公司一直在履行义务，证据的待证目的不能成立。被告县政府质证认为，证据1－7无异议，证据8－12真实性无异议，关联性有异议，与本案没有关系。证据13－16真实性无异议。证据17－20不认可，协议系成城公司单方与指挥部签署，与本案无关联性。第三人指挥部质证认为，证据真实性无异议，规划许可没有问题，问题是第三人没有按协议支付承诺的资金。经庭审质证，被告提供的证据2、3、4、5，原告及第三人对其真实性不持异议，本院予以确认。原告对证据1虽提出异议，但无相反证据反驳，本院予以确认。原告提供的证据1、2、4、5、6被告及第三人对其真实性不持异议，本院予以确认。证据3虽然均为单方签字，但指挥部对其真实性在证据4中予以确认，本院予以确认。第三人指挥部提供的证据1、2，原告、第三人对真实性均无异议，本院予以确认，其他证据与被告提供的相同证据的认证意见相同。第三人成城寿阳分公司、成城公司提供的证据1－7，被告、第三人对其真实性无异议，本院予以确认。证据13－16原告、被告、第三人对其真实性无异议，本院予以确认。证据8－12、17－20与本案无关联性，本院不予确认。根据以上确认的有效证据及当事人在庭审中无异议的事实，本院确认如下事实：2012年，中共寿阳县委、县政府为县城中心区进行整体建设改造，制定《关于县城中心区建设改造的实施意见》，并成立寿阳县县城中心区建设改造领导组，下设指挥部，主要职能是办理综合协调中心区建设改造的相关事宜，成员为政府和各职能部门的相关领导，指挥部办理了事业单位法人证书。2015年6月18日，指挥部与成城公司签订《协议书》，协议对解决寿阳县县城改造中的寿阳鑫河湾国际商住房地产项目相邻各方纠纷争议问题协商达成一致意见。建设项目需对20余户居民进行房屋置换及拆迁补偿，由成城公司负责出资（或以房顶资），委托县政府全权处置建设项目中的房屋拆迁和采光补偿，县政府授权指挥部组织实施、协调处置。指挥部根据成城公司委托及县政府授权，以自己名义与房屋置换、拆迁补偿户签订置换及拆迁补偿协议，房屋置换及拆迁补偿方式、标准原则上参照《寿阳县县城中心区建设改造房屋征收补偿方案》；由成城公司预付1500万元，作为房屋产权置换、拆迁补偿等费用，成城公司提供30套安置房屋。《协议书》及随后的《补充协议（一）》对其他事项作出约定。原告霍翠萍所有的寿阳县董家窊189号房屋依法取得《集体土地建设用地使用证》、《房屋所有权证》。原告的房屋在成城公司建设项目确定的拆迁范围内。2015年7月27日，指挥部工作人员与原告以拆迁人指挥部的名义签订《拆迁补偿协议》。协议约定，原告同意对其所属的曹家窊189号房屋进行拆除；拆迁人在达成正式拆迁补偿协议之前预付原告18万元，自行解决对寿阳壹品工程建设给原告造成生活、安全的困难，预付补偿款在正式补偿协议签订后，按照正式协议约定的补偿金额长退短补。协议约定的预付补偿款18万元已支付原告。2015年8月27日，指挥部向成城寿阳分公司售楼部出具选房函，对成城寿阳分公司提供的拆迁户置换房屋第三号楼二单元五、六层1号房F户型114.14平方米两套，拆迁户霍翠萍已选定，待后办理有关手续。成城寿阳分公司在选房函上签字、签章。2016年5月30日，指挥部对原告的拆迁、安置房屋等项目评估、测算后，填写《寿阳一品建设改造房屋征收补偿协议书（一）》、《寿阳一品建设改造回迁安置协议书（二）》。协议确定对原告房屋征收补偿总额为885734.22元，产权调换所需金额为613666.4元，产权调换后补偿总额272067.82元，协议对产权调换房屋情况寿阳一品两套114.14平方米房屋也有记载。原告对此认可签字，指挥部未签章。对此，指挥部作出书面说明。指挥部说明，双方所签订的两份协议是按照《寿阳县县城中心区建设改造房屋征收补偿安置实施方案》和《补充意见》的规定填写，内容真实有效，未签字的原因是因当时指挥部领导不在，并说明指挥部将《原告的房屋所有权证》，《集体土地建设用地使用证》收回。之后原告的二证被退回。为解决拆迁补偿安置问题，原告提起行政诉讼。成城公司系有限责任公司，成城寿阳分公司系成城公司的分公司，非法人企业。本院认为，指挥部作为事业单位法人具有独立承担民事责任的能力，但是否可以承担行政法上的责任并不明确。根据法律规定，行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权时只有取得法律、法规或规章的授权，才能成为适格的行政主体。本案中，由于县政府、指挥部提供的证据不能证明指挥部取得了法律、法规或者规章的授权，是否能独立承担行政法律责任也不明确，故指挥部的行政法律责任仍由组建该指挥部的县政府承担，县政府主张的适格被告主体应为指挥部缺乏法律依据，理由不能成立。指挥部与原告签订《拆迁补偿协议》，明确对原告所属房屋拆迁，并预付部分补偿款。在指挥部与原告选定置换房屋之后，指挥部与原告签订《寿阳一品建设改造房屋征收补偿协议书（一）》、《寿阳一品建设改造回迁安置协议书（二）》，明确原告征收补偿、安置的各项费用、数据。指挥部虽然未在两份协议中签章，但之后出具书面说明，说明协议按照《寿阳县县城中心区建设改造房屋征收补偿安置实施方案》和《补充意见》的规定，经评估程序，内容真实有效，说明证明两份协议是指挥部的真实意思表示，指挥部事后出具书面说明是事后追认的意思表示。原告认可签字，双方意思表示一致，两份协议依法成立。原告认为被告不履行行政协议侵犯自己的合法权益而提起行政诉讼，具备原告主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。土地使用权可以依法转让，但任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。针对国有土地上房屋征收与补偿活动，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。除了依照上述法律规定进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地或者房屋的行为均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。本案中，指挥部在实施寿阳县县城中心建设改造项目中与原告签订房屋征收补偿、回迁安置协议，原告房屋所在土地系集体土地，被告房屋征收应当根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，依法定程序对被征收房屋所在土地实行征收并给予补偿。被告未提供证据证明其依法定程序对集体土地进行合法征收，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款的规定，视为被诉行政行为没有相应的证据。在未依法定程序对集体土地进行征收情况下，即签订征收补偿安置协议明显缺乏法律依据。指挥部与原告签订《寿阳一品建设改造房屋征收补偿协议书（一）》、《寿阳一品建设改造回迁安置协议书（二）》因缺乏法律依据，依法确认无效，原告的请求依法应予驳回。鉴于本案原告的实际情况，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，被告县政府应当对原告采取补救措施，以确保原告合法权益及时得以实现。待被告县政府对原告采取补救措施后，原告视有无损失、损失大小的实际情况，可选择是否通过诉讼途径解决。因指挥部与成城公司签订《协议书》及《补充协议（一）》与本案行政协议不属于同一法律关系，本案不作评价。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决如下：一、确认第三人寿阳县县城中心区建设改造指挥部与原告霍翠萍签订征收补偿、安置协议行为无效。二、被告寿阳县人民政府在本判决生效后二个月内对原告霍翠萍采取就近地段安置或者货币补偿的补救措施。案件受理费12657元，由被告寿阳县人民政府负担。如不服本判决，可在接到本判决之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 王建栋审 判 员 李俊泓人民陪审员 冀明林 二○一八年二月七日书 记 员 刘小连附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。