吉林省高级人民法院行 政 裁 定 书(2018)吉行终52号上诉人（原审起诉人）孙雪青，男，1969年12月9日出生，汉族，现住内蒙古乌海市。上诉人孙雪青诉吉林省人民政府、延边朝鲜族自治州人民政府、吉林国际商品交易中心有限公司行政其他一案，不服长春市中级人民法院（2017）吉01行初252号行政裁定，向本院提出上诉。上诉人孙雪青上诉称，1、第三人吉林国际商品交易中心开展“类证券”业务属于法律法规所禁止的经营活动。2、第三人吉���国际商品交易中心超范围经营邮票和茶叶现货业务，且无资质从事现货发售模式的电子盘交易，属于非法经营，原告在平台的所有买卖行为应为无效交易。首先，第三人吉林国际商品交易中心有限公司开展的邮币卡、茶叶的交易模式违规，采取T+0、电子撮合、匿名交易、集中竞价的交易方式，违犯了《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》【国发（2011）38号】、《国务院办公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》【国办发〔2012〕37号】等法律文件中的禁止性规定内容。其次，第三人吉林国际商品交易中心所从事的茶叶发售模式交易，并不以实物交割为目的，而是采取T+0、集中竞价设涨跌幅10%挂牌交易，按照股票买卖方式，低买高卖的来赚取利润，与商务部【2013】号令《商品现货市场交易特别规定》第九、第十条相悖。根据国���清理整顿交易场所的要求，2016年12月初，第三人吉林国际商品交易中心有限公司制定了藏品退市方案，但是仍然勾结其会员单位在2016年底和2017年初，诱导原告进入到其“吉商藏品中心”交易系统进行交易，并当即形成原告资金全额损失，根据《合同法》的相关规定，该交易无效，第三人吉林国际商品交易中心有限公司应当退还原告全部账面损失。3、吉林省人民政府以及第三人延边朝鲜族自治州人民政府监管失职、渎职的行为是导致平台非法经营，并造成原告资金损失的根源。依据《行政许可法》第六十一条规定，第三人吉林国际商品交易中心有限公司原系吉林省人民政府批准设立，“谁审批，谁监管”，吉林省人民政府负有对第三人吉林国际商品交易中心有限公司的直接监管责任。且按照国办发〔2012〕37号文“各省级人民政府在清理整顿工作中，要制定完善风险处置预案，认真排查矛盾纠纷和风险隐患，及时掌握市场动向，做好信访投诉受理和处置工作。要加强与司法机关的协调配合，严肃查处挪用客户资金、诈骗等涉嫌违法犯罪行为，妥善处置突发事件，维护投资者合法权益，防范和化解金融风险，维护社会稳定。”吉林省人民政府应直接担负清理整顿中客户投诉的工作，保障投资者合法权益。但是，吉林省人民政府作为第三人吉林国际商品交易中心有限公司的直接监管部门，不仅没有在其2016年底开始的清理整顿计划中采取及时的有效预防措施，责令其立即停业整顿并清退客户所有入金，造成了原告的巨大财产损失，且在事发后原告要求其处理第三人吉林国际商品交易中心有限公司的违规行为时，仍未对第三人吉林国际商品交易中心有限公��开展的邮币卡类经营活动进行严格的检查和监管，是严重的监管失职和渎职的行政行为，涉嫌违反《国务院办公室关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（国办发【2012】37号规定，并违反《行政许可法》第六十一条规定，严重侵犯了原告合法权益。其次，第三人吉林国际商品交易中心有限公司改名及扩展经营邮币卡的业务系依据第三人延州政办函【2016】16号《延边州人民政府办公室关于同意吉林贵金属交易中心有限公司名称变更及扩展经营的批复》。根据《吉林省交易场所监督管理暂行办法（试行）》第十五条、第十六条的规定，交易场所更改名称需经省级政府备案，扩展经营范围需经省级政府批准。原告有证据证明吉林省人民政府并未批准其经营邮币卡、茶叶等的资质，亦并未批准其设立吉林国际商品交易中心有限公司及其“吉商藏品中心”，未制作和保存过类似信息，以及该批文并未抄送过省工商局。该批文不仅违反了上述规定，亦违反了《国务院办公室关于清理整顿各类交易场所的实施意见》中的“从事权益类交易、大宗商品中远期交易以及其他标准化合约交易的交易场所，原则上不得设立分支机构开展经营活动。确有必要设立的，应当分别经该交易场所所在地省级人民政府及拟设分支机构所在地省级人民政府批准”的规定。根据《行政许可法》第四条，该行为属于无权行政。依据《行政许可法》第八十一条，“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但是，在原告向吉林省人民政府投诉延边朝鲜族自治州人民政府越权审批以及吉林国际商品交易中心有限公司依据该非法批文进行非法经营导致原告损失的过程中，吉林省人民政府作为延边朝鲜族自治州人民政府的上级管理部门，没有行政责令延边朝鲜族自治州人民政府撤销该批文；而作为吉林国际商品交易中心有限公司的直接监管部门，更没有对其违规违法行为进行查处，吉林省人民政府将客户投诉处理事项屡屡下放至延边朝鲜族自治州人民政府处理，导致了延边朝鲜族自治州人民政府既做裁判员，又做运动员的情况出现，使得原告的权益得不到任何保障，且受到严重侵犯。此外，第三人吉林国际商品交易中心有限公司系吉林省人民政府出具的《吉林省人民政府关于成立吉林贵金属交易中心的批复》批准设立，但是，其并没有行使客户资金第三方存管制度。根据《行政许可法》第十六条，《吉林省交易场所监���管理暂行办法（试行）》第十三条第八款，以及第二十二条对实施行政许可作了具体规定，规定要求交易场所需实行保证金第三方存管制度，吉林省人民政府没有审核此项准入条件，即为第三人吉林国际商品交易中心有限公司出具了批文，违反了上述法律条文规定。且第三人吉林国际商品交易中心有限公司后续的非法经营行为和侵犯原告权益的行为，包含和商业银行、支付机构合作提供资金非银行监管的行为，皆基于该批文，因此，该批文实属无效，应予撤销。请求判令吉林省人民政府对待客户投诉处理、第三人吉林国际商品交易中心有限公司清理整顿处理及违法开展邮币卡业务的监管处理中的行政不作为的行政行为违法，判令吉林省人民政府依法行政履职，担负起对第三人吉林国际商品交易中心有限公司的直接监管责任，对其非法经营行为扭送执法机关进行查��，在其彻底完成清理整顿善后处理之前，责令其不得恢复经营；请求法院判令吉林省人民政府行政责令第三人延边朝鲜族自治州人民政府依法撤销延州政办函[2016]16号《延边州人民政府办公室关于同意吉林贵金属交易中心有限公司名称变更及扩展经营的批复》；请求法院判令吉林省人民政府的行政许可行为违法，并依法撤销《吉林省人民政府关于成立吉林贵金属交易中心的批复》；判令吉林省人民政府和延边朝鲜族自治州人民政府、吉林国际商品交易中心有限公司连带赔偿原告损失及维权差旅费；诉讼费由吉林省人民政府承担。本院认为，（一）上诉人孙雪青请求判令吉林省人民政府监管处理中的行政不作为违法，依法行政履职，责令延边朝鲜族自治州人民政府依法撤销延州政办函[2016]16号《延边州人民政府办公室关于同意吉林��金属交易中心有限公司名称变更及扩展的批复》等诉请事项，是基于上下级行政机关之间、本级人民政府和所辖政府工作部门之间的层级监督关系，属行政机关内部监督和管理职责，并不直接设定当事人新的权利义务，不属于人民法院行政案件受案范围。（二）上诉人孙雪青请求撤销吉林省人民政府所作出的《吉林省人民政府关于成立吉林贵金属交易中心的批复》。2014年6月16日，吉林省人民政府作出吉政函[2014]53号《吉林省人民政府关于成立吉林贵金属交易中心的批复》，内容为：“一、同意成立吉林贵金属交易中心。……二、省金融办负责对吉林贵金属交易中心进行业务指导和行业管理。三、延边州政府要按照国家清理整顿各类交易场所部际联席会议要求，做好交易平台运营后日常监督管理工作。”上述批复��吉林省人民政府针对延边朝鲜族自治州人民政府提交的请示而作出的，属于行政机关内部程序性行为，不属于可诉的行政行为。（三）上诉人孙雪青的上述诉请事项不属于人民法院行政案件受案范围，则其主张的赔偿损失的诉请事项亦不属于人民法院行政案件受案范围。综上，上诉人孙雪青的上诉理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  杨丽娜审 判 员  梁天蓝代理审判员  孙 妍二〇一八年二月五日书 记 员  王东波