浙江省温州市鹿城区人民法院刑 事 判 决 书（2016）浙0302刑初1534号公诉机关浙江省温州市鹿城区人民检察院。被告人严朝晖，男，1974年5月7日出生于浙江省文成县，汉族，中共党员，研究生，原系浙江省文成县珊溪镇镇长，捕前系浙江省司法厅十里坪强制隔离戒毒所所长，住浙江省杭州市滨江区仁苑******，户籍地杭州市西湖区。因本案于2015年12月1日被抓获，次日被刑事拘留，同年12月18日被逮捕。现羁押于温州市鹿城区看守所。辩护人田暐，浙江六和律师事务所律师。辩护人曹晓伦，浙江君安世纪律师事务所律师。温州市鹿城区人民检察院以鹿检公诉刑诉[2016]1518号起诉书指控被告人严朝晖犯滥用职权罪，于2016年9月30日向本院提起公诉。本院于同年10月8日立案，并依法组成合议庭，适用普通程序，公开开庭审理了本案。温州市鹿城区人民检察院指派检察员周卫东出庭支持公诉，被告人严朝晖及辩护人田暐、曹晓伦到庭参加诉讼。同年11月29日，温州市鹿城区人民检察院以补充侦查为由建议延期审理，并于同年12月19日提请恢复法庭审理；2017年2月20日，温州市鹿城区人民检察院又以补充侦查为由建议延期审理，并于同年3月16日提请恢复法庭审理；同年5月31日，经温州市中级人民法院批准，延长审理期限3个月。同年10月10日、12月19日，经最高人民法院二次批准，延长审理期限6个月。案经本院审委会讨论决定，现已审理终结。温州市鹿城区人民检察院指控：2006年4月14日，浙江省文成县人民政府与温州市星奥投资有限公司（以下简称“星奥公司”）签订《文成县珊溪镇下湾旅游配套项目开发建设协议书》，约定将珊溪镇坦歧村约380亩土地交由星奥公司开发建设休闲旅游度假项目，前期工程（防洪堤900米，主体工程填方150万立方米,“达到三通一平”）由星奥公司负责投资建造，总投资约4500万元人民币（币种下同）。为落实该协议，2006年7月20日，被告人严朝晖（2005年4月至2007年4月间任某成县珊溪镇镇长，2007年4月至2008年11月间任文成县珊溪镇党委书记）在明知珊溪镇坦歧村下湾的后山属于农用地、项目未立项、规划未变更的情况下，未经有关部门审批，违反国家有关土地征用的法律法规，越权与珊溪镇坦歧村村委会签订了征地补偿协议书，擅自征用珊溪镇坦歧村的村集体土地76.45亩，其中水田14.63亩、旱地15.96亩、林地28.25亩、开垦地17.61亩。同年7月21日，严朝晖签字同意珊溪镇人民政府向坦歧村支付征地补偿款人民币136.5346万元。后星奥公司进场施工、开山取石，用于平整土地和筑建防洪堤。星奥公司在未办理任何土地审批手续，也未取得采矿许可证的情况下，委托浙江瓯越交通建设工程有限公司（以下简称“瓯越公司”）进入上述征用地块施工，进行开山取石。后文成县国土资源局珊溪镇国土所发现上述土地违法行为，遂向星奥公司、瓯越公司开具“责令停止土地（矿产）违法行为通知书”，但时任浙江省文成县国土资源局局长麻晓敏、副局长王建军（均另案处理）等人明知星奥公司的上述违法行为却没有及时立案查处。直至2011年二期招投标之后，因剩余土地无法征用、无法进行三期招投标，整个项目才陷入停滞状态。为征用76.45亩土地，珊溪镇镇政府共支出费用计447.8098万元，其中包括征地费及补偿费232.6098万元（含136.5346万元）及该山上房屋安置政策处理费等215.2万元。经浙江省第十一地质大队勘查，2006年9月至2011年间该处共采矿约60.05万立方米，经温州市鹿城区价格认证中心认证造成的损失为123.7万元。经浙江省环境保护科学设计研究院评估，开山取石造成60.05万立方米的矿产永久损失，形成面积37391.75平方米（合56.0877亩）荒地，造成山体和耕地被毁灭性破坏（其中损失水田14.63亩，旱地15.96亩，林地28.25亩，开垦地17.61亩），评估区域内植物群落组成和结构发生变化，植被覆盖率降低。如完全恢复至破坏前的基线水平，则不包括回填料工程费用为7118186.9元，回填料价格7636000元；从破坏至恢复原状期间的生态环境损害费用1525406.72元，总费用16279593.62元。2006年至今，文成县珊溪镇坦歧村部分村民因征地开山不断举报和信访，时间长达9年，造成了恶劣的社会影响。针对指控的事实，公诉机关提供了相应的证据。认为被告人严朝晖的行为已构成滥用职权罪，情节特别严重。提请依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，予以处罚。被告人严朝晖辩解：镇政府与村委会签订征地补偿协议书、征用珊溪镇坦村约76亩集体土地，是县政府交待镇政府完成的政策处理工作，也是当年通行的做法，县政府和国土局均没有提出异议；为征用76.45亩集体土地，镇政府共支出费用440余万元，其签字预支的仅为136万余元；虽然开山取石造成了损失，但也要考虑到正因为土地得以出让，政府的直接收益达7000余万元。综上，其行为不构成滥用职权罪。辩护人田暐、曹晓伦辩称：1、被告人严朝晖既没有越权与珊溪镇坦歧村村委会签订征地补偿协议书，亦没有擅自征用珊溪镇坦歧村的76.45亩村集体土地。⑴文成县人民政府是包括涉案土地在内的下湾旅游配套项目前期开发的建设单位、业主单位，珊溪镇政府根据县政府的命令落实建设过程中的政策处理工作。在县政府的授权下，珊溪镇政府代表县政府与坦歧村村委会签订“征地补偿协议书”，虽然存在瑕疵，但不是越权签订协议，这一方式实际上也是文成县所有征用集体土地的通行做法。同时，该“征地补偿协议书”的签订，实质上是为合法开采涉案土地的土石方做好准备，即为办理农用地转用审批手续和采矿许可证提供前提条件，并不着眼于改变土地的权属，不能因为该协议书上使用“征收土地”的文字，就认为是征收土地的行为，更不能由此认为是珊溪镇政府擅自征用土地。⑵根据相关的会议纪要，被告人严朝晖作为珊溪镇镇长，其与坦歧村村委会签订“征地补偿协议书”，并不是其个人行为，而是在上级领导的部署下，经过镇党委的集体讨论，最终经统一安排后做出的，这实际上是严朝晖履行职责的行为。2、关于本案造成的损失问题。⑴被告人严朝晖签字同意的征地补偿款136万余元与山上房屋安置政策处理费215.2万元均由星奥公司垫资，被告人严朝晖对补偿款的签批均为预支，应属于项目成本，应由县政府承担。⑵开山取石造成的石料损失，计算方法是错误的，之所以开山取石，是用来构筑防洪提及滩涂的填方，这部分应列入项目成本，但县政府未将其列入，意味着县政府对开山取石这一行为的认可，如果一定要计算，应先算出从外部运输石料的费用。⑶关于恢复至破坏前的费用损失，鉴定权在省级国土部门，本案中的两个鉴定单位均没有鉴定资格。另外，不管是否经过合法审批，该工程使200余亩土地没有被水库蓄水而淹没，得以挂牌出让，县政府净收益达7000万元。还有，涉案的76.45亩土地仍属农村集体土地，当年已对部分土地进行复垦，其余土地也完全具备复垦条件，耕作条件得到改善，如今能正式征用，条件更好。3、关于造成恶劣的社会影响问题。村民虽有上访9年，上访的主要问题有好几个，其中也涉及到本案的项目问题，但各级人民政府已经对本案的项目有信访三级终结的结论。上访时间长并不等于上访就是有道理，并不等于造成恶劣的影响。4、被告人严朝晖签订征地补偿协议这一行为与造成的重大损失不具有刑法上的因果关系。理由如下：首先，开山取石不需要征地，在不改变土地权属的情况下就可以采矿，关键是要办理采矿许可证，而不在于土地是否被征用；其次，星奥公司是在县政府的批准同意下才对涉案土地开山取石，珊溪镇政府作为最基层的政府组织，既无权直接对政府职能部门的审批工作施加影响，也没有权力和能力对星奥公司开山取石这一重大事项作出同意或者不同意的决策。综上，被告人严朝晖作为镇长，出于对上级安排的服从，对本职工作的负责，代表镇政府与坦歧村村委签订征地补偿协议，这是整个项目工作中的一环，是为整个项目的顺利开展做出贡献的前期政策处理工作，事前经过了镇政府的集体讨论，事后得到了县政府的统一确认，既不能认定为越权，也不能认定为擅自，被告人严朝晖的行为不构成滥用职权罪。经审理查明：2005年4月至2007年4月间，被告人严朝晖任浙江省文成县珊溪镇镇长，2007年4月至2008年11月间任某成县珊溪镇党委书记。2005年8月16日，文成县珊溪镇召开班子扩大会议，研究讨论珊溪镇坦歧下湾溪滩工业用地开发事宜，该工程开发总面积338亩（溪滩用地242亩，后山取料42亩，原指挥部征而未用土地54亩），扣除江边留宽和区内道路105亩，实际有效利用面积233亩。2006年4月14日，浙江省文成县人民政府与温州市星奥投资有限公司（以下简称“星奥公司”）签订《文成县珊溪镇下湾旅游配套项目开发建设协议书》，将珊溪镇坦歧村下湾旅游用地委托星奥公司进行投资，其中约定：用地面积380亩左右，前期投入（防洪堤900米，主体工程填方150万立方米,“达到三通一平”）总投资约4500万元，由星奥公司负责投资；文成县人民政府负责有关项目的上报审批，负责政策处理（其费用不能高于370万元），负责协调该地块建设，出让过程中有关部门政策的落实。同年4月17日，文成县委召开县委常委会议，研究同意将珊溪工业基地作为旅游设施对外招商，具体由珊溪镇谈判，报县政府研究。同年4月20日，文成县人民政府召开县政府第24次常务会议，会议原则同意对珊溪镇下湾旅游配套项目建设，要求珊溪镇人民政府根据会议讨论意见，按照法律法规和有关政策，作进一步修改完善，确保该项目的顺利实施。同年6月12日，文成县珊溪镇镇委、镇政府召开下湾旅游配套设施建设政策处理会，部署下湾旅游配套设施基地征地事宜，明确下湾溪滩旅游项目征地标准，要求村两委干部具体抓土地征用政策处理。为落实该协议，同年7月20日，被告人严朝晖在明知珊溪镇坦歧村下湾的后山属于农用地、项目未立项、规划未变更的情况下，未经有关部门审批，违反国家有关土地征用的法律法规，越权与珊溪镇坦歧村村委会签订了《征地补偿协议书》，擅自征用珊溪镇坦歧村下湾旅游开发建设项目用地380亩左右内的村集体土地76.45亩（其中，水田14.63亩，旱地15.96亩，林地28.25亩，开垦地17.61亩）。同年7月21日，严朝晖签字同意珊溪镇人民政府向坦歧村预支下湾土地补偿款136.53466万元。同年7月28日，文成县人民政府召开珊溪下湾旅游配套项目建设协调会，要求镇政府要集中精力，抽调精干力量搞好政策处理；相关部门在符合条件的前提下，对项目建设要开绿灯，确保不出现上访情况；星奥公司施工力量组织要强，施工计划全、详，并要树立时间观念，抢抓工期。同年8月间，星奥公司在未办理任何土地审批手续，也未取得采矿许可证的情况下，委托浙江瓯越交通建设工程有限公司（以下简称“瓯越公司”）进入文成县珊溪镇坦歧村下湾后山（在文成县珊溪镇人民政府越权征用的76.45亩村集体土地范围内）进行开山取石，用于平整土地和筑建防洪堤。文成县国土资源局珊溪镇国土所发现上述土地违法行为，遂向星奥公司、瓯越公司下达《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，但时任浙江省文成县国土资源局局长麻晓敏、副局长王建军（均另案处理）等人明知星奥公司的上述违法行为却没有及时立案查处。直至2011年二期招投标之后，因剩余土地无法征用、无法进行三期招投标，整个项目才陷入停滞状态。为征用上述76.45亩土地，2006年7月28日至2007年4月11日，严朝晖签字同意珊溪镇人民政府预支征地补偿款及处理费用52.46085万元；2007年11月26日，珊溪镇人大主席夏某签字同意珊溪镇人民政府支付征地补偿款16.7110万元，上述合计69.17185万元。上述事实，有公诉机关、辩护人提供经法庭质证、认证的下列证据予以证明：证人朱某2、郑某1、郑某2、夏某、黄某、蔡某、张某1、赵某1、金某、潘某、纪某、赵某2、赵某3、张某2、郑某3、胡某、朱某1、陈某、刘某、林某、王某1、王某2、包粉绿的证言、干部任免审批表、公告、通知、身份证明、征地补偿协议书、协议书、记账凭证、报告、凭证、业务委托书、专用收据、审核报告、会议记录、会议纪要、工商登记资料、施工承包合同书、爆破设计方案、要求使用炸药的报告、土地案件鉴定会签表、土地违法行为情况登记表、责令停止土地（矿产）违法行为通知书、勘测图、卫星拍摄图、批复、建设用地审查意见表、地价会审纪要、建设用地审批表、实地踏勘表、规划设计条件通知书、请示、土地利用总体规划局部图、现状图、举报信、意见书、调查报告、信访事项补充报告、信访答复、意见书、重要人民来信送阅件、函、情况说明、土地面积校对技术报告书、说明、项目备案通知书、温州市建设用地呈批表、征地协议书、代征地协议书、价格认定结论书、价格认定结论更改的函、笔迹鉴定书、预征土地情况的说明、损害鉴定评估报告、文委办发[2005]135号《关于建立县实施生态工业“55工程”领导小组的通知》、文委办发[2005]173号《关于深入开展生态工业企业服务年活动的实施意见》、《关于珊溪镇坦歧下湾开发旅游、工业基地若干问题的请示》、[2006]6号文成县人民政府常务会议纪要、文某函[2017]12号《关于文成县珊溪下湾旅游接待中心建设项目用地范围情况说明的函》及平面图、文某函[2017]13号《关于文成县珊溪下湾旅游接待中心建设项目用地开发情况说明的函》、归案经过、常住人、常住人口基本信息等证据所证实定。对于控辩双方的意见，本院综合评判如下：（一）关于被告人严朝晖的行为是否系滥用职权，即被告人严朝晖及辩护人提出签订《征地补偿协议书》是政策处理工作的辩解意见是否能成立的问题。经查：被告人严朝晖代表珊溪镇政府与坦歧村签订的《征地补偿协议书》，该《协议书》与征地协议书，无论在形式、内容及要求上，基本上是一样的，故该征地补偿协议书实质上就是征地协议书，已超出政策处理工作范畴。正常情况下的征地协议书需经上级审批后，再根据批准的征用土地方案和被征用土地的补偿登记情况或者调查登记情况，拟订征地补偿安置方案，报经县国土资源行政主管部门审定后，方可发放征地补偿费用，被告人严朝晖在签订《协议书》的过程，以及发放征地补偿费用前置程序中均未执行上述程序。综上，被告人严朝晖的上述行为不属于政策处理工作，而是违法征地行为，属于滥用职权的表现。因此，上述辩解、辩护意见，不予采纳。（二）关于被告人严朝晖滥用职权造成经济损失的问题。第一，针对公诉机关指控造成文成县珊溪镇镇政府共支出费用447.8098万元，其中包括征地费及补偿费232.6098万元（含136.5346万元）及该山上房屋安置政策处理费等215.2万元”损失的认定问题。经查，1、被告人严朝晖于2006年7月21日签字同意预支的土地补偿款136.53466万元，于2006年7月28日至2007年4月11日签字同意预支的征地补偿款及处理费用52.46085万元，以及珊溪镇人大主席夏某于2007年11月26日签字同意支付的征地补偿款16.7110万元，上述合计205.70651万元，均因被告人严朝晖越权征地引起，应认定为被告人严朝晖滥用职权所造成的损失。2、2008年1月23日至1月24日，由珊溪镇镇人大主席夏某及程东签字同意在星奥公司汇入款中列支的珊溪镇坦歧村及村民朱德欠征地处理费26.9035万元（包括星奥公司于2006年10月10日一次性支付的下湾洞桥头、东洲等地段部分村集体零星土地的土地补偿款15万元），是由星奥公司与坦歧村村委员会签订征地协议引发，与被告人严朝晖越权征地没有关联性，不能认定被告人严朝晖滥用职权造成的损失。3、珊溪镇政府于2009年12月29日、2010年3月2日支付的横岩自然村房屋货币安置政策处理费207万元、横岩自然村房屋装修折价补偿政策处理费8.2万元，合计215.2万元，全部为珊溪下湾旅游接待中心开发项目三期前期发生的政策处理费，上述损失是因房屋在珊溪镇坦歧村下湾旅游接待中心项目建设施工开山放炮被震裂所导致的赔偿费用，与被告人严朝晖越权征地亦无必然的因果关系，且被告人严朝晖于2008年10月已调离珊溪镇，故不能认定被告人严朝晖滥用职权造成的损失。第二，针对公诉机关指控造成文成县珊溪镇坦歧村被非法开采矿产（山体）的价格123.7万元；人工恢复至破坏前基线的工程费用711.81869万元与矿山回填料的价格763.6万元、从破坏至恢复原状期间的生活环境损害费用（生态损失费用）152.540672万元，总费用1627.959362万元损失的认定问题。经查，被告人严朝晖虽与坦歧村签订《征地补偿协议书》，将坦歧村的76.45亩集体土地征为国家所有的土地。但不论国有土地或集体土地，建设占用或使用土地，均需依法经过审批或取得土地使用权，才能建设、使用。县政府为了及时开工建设，召集国土、林业、水利、公安等职能部门到珊溪镇政府召开现场专题协调会议，要求各部门在保证顺利施工的同时做好审批工作。在县政府的牵头、协调下，星奥公司未办理任何土地审批手续，也未取得采矿许可证，即对涉案土地76.45亩进行开山取石，所造成的损失与被告人严朝晖签订《征地补偿协议》的行为，在刑法意义上应没有直接的因果关系，该损失不应认定为被告人严朝晖滥用职权所造成的损失。因此，上述辩解、辩护意见，予以采纳。公诉机关指控的该部分经济损失，不予支持。本院认为，被告人严朝晖身为国家机关工作人员超越职权范围，征用土地，致使公共财产、国家和人民利益造成重大损失达205万余元，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪。公诉机关的指控成立。鉴于被告人严朝晖的行为目的是为推进当地招商引资项目的落实，其没有从中谋取个人私利，可以认定其犯罪情节轻微，不需要判处刑罚。公诉人在法庭上发表判处被告人严朝晖有期徒刑三年至五年的量刑建议偏重，不予采纳。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：被告人严朝晖犯滥用职权罪，免予刑事处罚。如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向浙江省温州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。（此页无正文）审 判 长  朱维阳审 判 员  金华锵人民陪审员  郑 翌二〇一八年二月八日书 记 员  张圆圆附：本判决所依据的法律条文《中华人民共和国刑法》第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守、致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。