江苏省泰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏12行终278号上诉人（原审原告）朱满华，男，汉族。被上诉人（原审被告）靖江市国土资源局，住所地靖江市阳光大道12号。法定代表人沙旭东，局长。委托代理人季冬、孙锐，江苏江豪（靖江）律师事务所律师。原审第三人许小云，女，汉族。原审第三人王建华，女，汉族。上诉人朱满华因与被上诉人靖江市国土资源局（以下简称靖江市国土局）房屋行政登记纠纷一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2017）苏1291行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年9月14日，王建华同使用“朱满华”之名的他人与许小云签订抵押借款合同书，约定：“朱满华”、王建华向许小云借款18万元，借期一年，利息合计32400元，以朱满华、王建华共有的靖江市靖城镇同兴新村公安局住宅楼202室房产作抵押。同日，双方共同至靖江市住房和城乡建设局（以下简称靖江市住建局）申请办理房屋抵押登记手续，递交了房屋抵押登记申请书、双方居民身份证、抵押借款合同书、朱满华与王建华的结婚证。房屋抵押登记申请书“抵押人”一栏记载为朱满华，联系电话为“1396103****”。登记工作人员陈艳还向“朱满华”、王建华询问并形成笔录，二人确认申请登记系申请人真实意思，登记申请材料上的签名均为申请人所签。靖江市住建局经内部审批办结抵押登记，向许小云颁发了00093730-00093731号他项权证。此外，许小云至今持有朱满华户的户口簿、朱满华及王建华的身份证（朱满华身份证的有效期自2014年10月27日起）、朱满华及王建华的结婚证、被抵押房屋所有权证等公文原件。因“朱满华”、王建华未依约向许小云清偿借贷债务，许小云遂向江苏省靖江市人民法院提起民事诉讼。该院于2015年12月10日立案，经审理认定借贷债务、抵押登记的真实，于2016年1月20日作出（2015）泰靖民初字第2549号民事判决，判令朱满华、王建华向许小云清偿借贷债务，且许小云对被抵押房屋享有优先受偿权。该判决作出后，朱满华、王建华均未提起上诉。后朱满华对该判决不服，向江苏省靖江市人民法院申请再审。该院于2016年8月23日组织调查谈话，王建华陈述：“其借款系用于经营。朱满华在上海工作，周末才回家，对借贷事实确不清楚，未参与办理他项权证，王建华通过偷出朱满华身份证，请朋友张桂清帮忙指纹采样得以办证”。朱满华对王建华经营的事实予以认可。2016年10月10日，该院作出（2016）苏1282民监17号民事裁定，认为朱满华未提交充分证据证明其未到场办理房屋抵押登记手续，故驳回其再审申请。2016年11月，朱满华以靖江市住建局为被告向原审法院提起行政诉讼，要求撤销涉案抵押登记行为。因靖江市住建局作为被告主体不适格，经原审法院释明，朱满华于2016年12月22日向原审法院申请撤回起诉，原审法院裁定予以准许。2017年5月，朱满华再向江苏省泰州市中级人民法院申请再审。泰州市中级人民法院经听证，于2017年7月4日作出（2017）苏12民申114号通知书，认为因朱满华在原审中放弃相关抗辩，且鉴于其与王建华因婚姻而存在的特殊身份关系，以及王建华举债系用于家庭经营之目的，推定朱满华应当知道王建华以共有房产进行抵押的事实，故驳回其再审申请。2017年1月4日，朱满华向原审法院提起本案诉讼，请求判决撤销涉案抵押登记行为。原审审理中，朱满华申请对涉案抵押登记申请材料中“朱满华”签名及捺印的真伪进行司法鉴定。原审法院委托南京师范大学司法鉴定中心鉴定，该中心出具鉴定意见：询问笔录、抵押登记申请书、身份证复印件、结婚证复印件、抵押借款合同书等登记申请材料上“朱满华”的签名非其本人所签，抵押借款合同书末页“朱满华”捺印亦非其本人所为。朱满华预交司法鉴定费用9360元。原审另查明，朱满华、王建华于2001年经人介绍相识，2003年3月12日登记结婚（双方均系再婚），婚后未生育子女。2016年8月2日，朱满华向江苏省靖江市人民法院提起离婚诉讼，该院于2016年10月21日作出（2016）苏1282民初5238号民事判决，判决不准离婚。后夫妻感情并未改善，朱满华于2017年5月15日再次提起离婚诉讼。原审审理中，朱满华于2017年8月1日增加以下诉讼请求：1、靖江市国土局承担错误登记导致朱满华的经济损失129600元；2、靖江市国土局承担错误登记引发暴力逼债导致朱满华的经济损失2000元；3、靖江市国土局承担错误登记引发暴力逼债导致朱满华及女儿无法正常居住所额外支出的租金7800元。原审法院认为，本案应首先处理朱满华起诉靖江市国土局是否适格，申请增加诉讼请求是否应予准许，朱满华起诉是否应予实体处理等三个程序问题。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。根据《不动产登记暂行条例》第六条之规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。本案中，靖江市住建局的房屋登记职权已变更由靖江市国土局行使，故本案适格被告为靖江市国土局。此外，因朱满华起诉时列为第三人的张桂清身份信息不明，朱满华在审理中撤回对其起诉，于法无悖，予以准许。其二，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”。本案行政起诉状早于2017年1月即送达靖江市国土局，朱满华于2017年8月方增加新的诉讼请求显然没有正当理由，依法不予准许。其三，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织对房屋登记行为不服提起行政诉讼的，不受下列情形的影响：……（三）生效法律文书将房屋权属证书、房屋登记簿或者房屋登记证明作为定案证据采用”。江苏省靖江市人民法院（2015）泰靖民初字第2549号民事判决虽已采认涉案房屋抵押登记证明文件，并据此确认债权人对抵押物的优先受偿权，但该判决亦仅系将抵押他项权证作为民事诉讼中的证据予以考量，并未对兼具行政行为属性的抵押登记行为之合法性予以司法审查，故不构成《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第九项“诉讼标的已为生效裁判所羁束”的情形，朱满华的起诉应予实体处理。关于讼争抵押登记行为的合法性，原审法院作如下评判：一、登记职权是否正当。讼争抵押登记行为作成于2015年9月14日，时靖江市住建局尚为靖江区划内负责办理房屋登记工作的职能部门，具有作出涉案抵押登记的职权，各方对此亦无异议，应予以确认。二、据以登记的申请材料是否齐备。2015年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料”。第三十五条规定：“本条例自2015年3月1日起施行。本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的，以本条例规定为准”。2008年7月1日起施行《房屋登记办法》第四十三条规定：“申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料”。以上规定与《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定并无相悖之处，亦可以作为审查依据。由此，根据以上行政法规、规章之规定，抵押申请人（抵押人与抵押权人）在申请登记时已经提交了登记申请书、抵押人与抵押权人居民身份证件、结婚证、抵押借款合同书等材料，应认定申请人提交的申请要件材料形式上齐备。但根据司法鉴定意见，询问笔录、抵押登记申请书、身份证复印件、结婚证复印件、抵押借款合同书等登记申请材料上“朱满华”的签名非其本人所签，抵押借款合同书末页“朱满华”捺印亦非其本人所为。因此，作为被抵押房屋共有权人的朱满华在上述文件中所具意思表示不真实，将导致相应申请材料不可采、借款抵押这一民事基础法律关系不成立或无效，进而导致作出抵押登记行为欠缺事实依据。因此，本案实体方面的争议焦点为：在登记申请材料中，朱满华的签名、捺印非本人所为的情况下，讼争抵押登记行为是否合法。1、本案是否适用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条之规定先行解决民事争议。该条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”。根据《中华人民共和国合同法》关于无效合同的规定，既有涉及因合意内容非法需受法律消极评价之情形，亦有因欠缺当事人意思而确认不成立或无效的情形。前者涉及价值判断，应属民事诉讼处理范畴；而后者多为事实问题，可由行政诉讼直接予以查明处理，故对上述司法解释中的“无效情形”应作限缩解释。本案的情形是，朱满华主张被他人冒名办理登记，涉及表示行为的真伪，即使需要进一步审查是否构成容忍代理或事后追认，仍属事实判断问题。因此，本案无需就抵押借款合同效力先行提起民事诉讼进行释明。2、《中华人民共和国民法通则》第六十六条第一款规定：“没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人的追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意”。现有证据虽然表明登记申请材料中“朱满华”的相关表示行为虚假，仍应讨论朱满华在本案中是否存在容忍代理或事后追认的问题。现综合各方面的证据，作如下分析：（1）关于朱满华身份证遗失的情况。居民身份证件作为公民基本证件，对生产、生活各方面具有重要作用。如朱满华系在上海工作的外来务工人员，居民身份证更是关乎其居住、通行、社保等各个方面，但其身份证却先后两次不明遗失；后一次遗失经时一个月才有所察觉，经时三个月才予以补办；其对是否需要身份证进出服务单位前后所作陈述矛盾；且其曾提醒王建华勿假其身份证在外借贷，说明已经注意到其身份证有被“王建华盗用”的可能，却并不注意对证件严加管理，仍致“被王建华盗用”，故以上陈述显然不符合朱满华对身份证的依赖程度、使用频度和应有的注意义务，有违日常生活常理。（2）关于对房屋所有权证的处置方式。房产负载重大利用价值和经济价值，作为理性人应妥当保管产权证明等文件。但朱满华明知王建华在外频繁举债，甚至以房屋所有权证进行“抵押”，却仍然对权证所在不加理会，疏于管控，该做法有违生活逻辑。至于其称因在家时间均为休息日，无法办理挂失手续，显然不能成为合理解释，不值认同。（3）关于朱满华、王建华的感情状况、王建华所负债务及清理情况。王建华作为完全民事行为能力人，朱满华虽难以控制其对外举债的意思和行为，但其对王建华在外举债的具体情况及法律后果系明知的。作为一名理性人，朱满华应当采取有效措施，审慎防范共同债务风险。但朱满华对王建华的在外举债用途所作陈述无证据支持，亦不合理，难以采信。从朱满华对举债数额、清偿状况的认识来看，其所表达的消极态度和放任行为亦严重悖离常理。再从其与王建华的感情状况来看，朱满华并未就2013年至2016年约四年期间与王建华感情不和一节提交有效证据；且自其于2013年发现王建华多次举债后，直至2016年8月方提起离婚诉讼，此间无证据表明二人发生争执，仅有真伪难定的若干“协议”、“承诺”对债务如何清偿作出不得对抗债权人的内部约定，亦是不合常理。至于朱满华述称其岳父代王建华清偿债务故未起诉离婚，但其竟从未关注清偿进度，应不予采信。（4）关于张桂清的身份。首先，王建华、朱满华均未初步举证证明“张桂清”的具体信息，对该主体难作确认。朱满华主张系通过百度搜索登记申请中留存的手机号码查得“张桂清”，网页查询结果虽系随时可得的客观事实，但百度搜索结果并非政府门户网站提供，相关信息欠缺客观性；又朱满华未举证证明查询结果网址的具体形成时间，故难以证明朱满华在向江苏省靖江市人民法院申请再审前查询结果网址已经存在。次者，对于冒名者而言，应尽可能地消除违法痕迹和线索，但“张桂清”竟在登记申请中预留自己的手机号码，不符常理。再者，王建华嗣后自觉承认系“张桂清”冒名签约、登记，虽与诚信诉讼义务的要求相合，但与原审审理中对该节事实保持缄默的态度相比，在与其“感情不合”的朱满华申请再审期间作出如此大的态度转变，致使用于清偿许小云债务的财产客观上发生减损，在本案中经多次传唤又拒不到庭，其诉讼行为目的令人生疑。（5）关于朱满华是否知晓涉案债务及抵押。经查，朱满华与王建华婚后未生育子女，朱满华在婚前曾育有一女，无论其与王建华关系如何，其与该女关系应较为亲近。经庭审电话询问，其女在2016年春节前后即知晓王建华向许小云借款及房屋抵押一事，亦曾向朱满华告知过抵押一事，故应推定朱满华知道或应当知道判决内容。至于朱满华将“抵押”理解为“将房产证抵押”，主张直至2016年7月方知晓判决内容并采取救济措施，有违客观事实和生活常理。综上，根据案件查明的事实，结合日常生活习惯和经验法则，本案中朱满华的陈述、王建华的诉讼行为多处不合常理。基于朱满华对证件遗失、夫妻关系、涉案债务的放任态度，对冒名人“张桂清”的不详描述，足以推定朱满华自始知晓或应当知晓王建华对许小云举债并将房屋作以抵押的事实。登记申请材料中“朱满华”的签字、捺印虽非本人所签，但应当视作朱满华本人的意志，构成有权代理行为，对朱满华具有法律效力，发生法律效果。三、关于登记的程序是否合法1、形式审查义务是否恪尽。讼争房屋抵押登记为确认类登记行为，根据《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责”。《房屋登记办法》第十一条第三款规定：“申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记”。由此，对房屋抵押登记申请，登记机关原则上采取形式审查的方法，由申请人对申请材料的真实性负责。仅当申请人提交的材料存疑，登记机关方具有在与疑点相当的范围内进行有限实质审查的必要，以免违法增设登记要件。本案中，登记机关在审查登记申请材料时，客观上并无明显不合理之处，且对申请人制作了询问笔录，申请人亦承诺申请系其真实意思，相关材料均系真实的。原告朱满华、第三人王建华现未举证证明登记时相关申请材料、申请人存在经形式审查即可发现的虚假情形，应当认定登记机关在登记时尽到了审慎审查义务。2、非本人到场申请亦无委托手续是否影响程序合法性。（1）《不动产登记暂行条例》第十五条规定：“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记”；第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：……（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书……”。《房屋登记办法》第十五条规定：“……委托代理人申请房屋登记的，代理人应当提交授权委托书和身份证明……”。由上可见，在房屋登记行政程序中，允许持有本人合法委托文件的代理人代为申请，不适用本人亲历现场的严格申请程序。（2）惟本案登记程序中欠缺委托手续的问题。就登记申请材料中的“冒名”行为，代理人既具有欺诈的意思，实际亦是以本人的名义实施民事行为与登记申请行为，此情形下代理人并未以其自己的名义实施相应行为，天然欠缺要式的委托手续。再者，实践中对登记申请人提交虚假材料骗取登记，并经查实的，登记机关可主动撤销或变更；人民法院审理中发现该情形的，本着“尊重行政机关初次判断权、鼓励有错必纠、追求行政效率、实质解决争议”的原则，应给予行政机关在诉讼中主动纠正的机会。行政机关主动纠正后，当事人拒绝撤诉的，应驳回其诉讼请求；行政机关拒绝纠正的，人民法院应依法作出判决。而本案登记程序中“签名、捺印”的错误已经审理确认的“有权代理事实”予以弥补，故登记结果具有实质正当性，抵押登记行为具有既定力与确定力；申请人身份不符等程序上的疏漏亦实质上得到修正，行政机关无需亦无法自行纠正，若人民法院在该种情形下再确认行政行为程序违法，有悖前述原则，亦将造成评价失衡的局面。综上，原审法院认为靖江市国土局（原为靖江市住建局）依据朱满华、王建华、许小云之申请所办理的座落于靖江市靖城镇同兴新村公安局住宅楼202室房屋抵押登记行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。朱满华的诉讼请求欠缺事实和法律依据，应不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回朱满华的诉讼请求。案件受理费50元、鉴定费9360元，合计9410元，由朱满华、王建华各半负担（朱满华已预交9410元，王建华应交的4705元于判决生效后迳交朱满华）。朱满华不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销原审判决；2、撤销00093730-00093731号他项权证登记；3、判令靖江市国土局承担司法鉴定费9360元；4、对原（2015）泰靖民初字第2549号一并处理。主要理由为：王建华通过窃取朱满华身份证件、找他人冒充朱满华的方式办理了案涉抵押登记。朱满华未申请亦未授权他人代为申请抵押登记。他人冒用朱满华名义办理抵押登记的行为不能代表其真实意思。靖江市国土局未尽到实质审查义务，登记程序违法。靖江市国土局二审答辩认为，案涉抵押登记符合法律规定，朱满华认为登记机构应对申请材料进行实质审查没有法律依据。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原审判决。许小云二审述称其认为原审判决正确。经审查，本院对原审审理查明的事实予以确认。二审中，朱满华提交了下列证据：1、一张2017年11月30日张桂清在法庭上的照片，证明张桂清与朱满华身份证上的照片样貌差距较大，靖江市国土局未尽实质审查义务。2、江苏长江商业银行股份有限公司的诉状、借款合同、担保合同、传票，证明张桂清冒充朱满华，和王建华勾结起来还在其他地方借款，并将朱满华作为保证人。3、张桂清发给王建华的微信截图，证明张桂清承认是他去办的抵押。王建华发给朱满华的微信截图，证明王建华的债务由她自己承担。4、（2017）苏12民终1829号民事判决书，证明朱满华和王建华已离婚，债权债务已明确。对朱满华提交的证据，靖江市国土局质证认为：1、对照片的真实性不予认可，不能达到证明目的。2、另案诉状等与本案无关联。3、对微信截图的真实性不予认可，张桂清的微信截图与本案无关联，朱满华与王建华的微信截图可以看出朱满华对借款是明知的。4、（2017）苏12民终1829号民事判决与本案无关联。许小云质证意见同靖江市国土局。本院认证意见如下：对证据1照片是否采信将在下文详述，证据3中张桂清发给王建华的微信截图不能达到证明目的，王建华发给朱满华的微信截图与本案没有直接关联。证据2、4与本案没有直接关联。本院认为，本案二审争议焦点为：靖江市住建局在办理案涉抵押登记时有无尽到法定审查职责。对于登记机构的审查职责，《中华人民共和国物权法》第十二条规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。”“申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”《不动产登记暂行条例》第十八条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。”第十九条规定：“属于下列情形之一的，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看：（一）房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记；（二）在建建筑物抵押权登记；（三）因不动产灭失导致的注销登记；（四）不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形。”“对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。”“不动产登记机构进行实地查看或者调查时，申请人、被调查人应当予以配合。”上述法律及规范性文件均规定了不动产登记机构在办理不动产登记时，应当遵循形式审查为主，实质审查为辅，以及申请人应对提交申请登记材料的真实性负责的原则。本案中，靖江市住建局审查了物权法及不动产暂行条例规定申请人应当提交的材料，且对申请人进行了询问并制作了询问笔录，据此，应当认为靖江市住建局已依法履行了法定审查义务，并无违法之处。关于申请书“朱满华”的签名并非其本人所签，以及可能存在王建华等人故意以他人冒名顶替朱满华的问题。如朱满华所诉情况属实，应属法律规范性文件规定的申请人提供的申请材料不真实的情形，该情形导致的对朱满华不利的法律后果应由申请人承担，不影响登记行为的法律效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。据此，因原由靖江市住建局承担的不动产登记职能已依法变更为靖江市国土局承担，故靖江市国土局是本案适格被告。综上，原审判决认定主要事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人朱满华负担。本判决为终审判决。审判长  顾金才审判员  曹海霞审判员  苏媛媛二〇一八年二月二十六日书记员  周雪琴附：本案适用法条《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。