广东省东莞市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2013）东中法行终字第58号 上诉人（原审原告）：黄亮明，男，1924年8月15日出生，香港居民，住香港九龙。 上诉人（原审原告）：谢合占，女，1933年3月14日出生，香港居民，住址同上。 委托代理人：肖武松、李英，广东大洲律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：东莞市城市管理综合执法局，住所地：广东省东莞市东城中路15号达鑫创富中心2-3楼，机构代码：66646473-3。 法定代表人：卢贯纪，该局局长。 委托代理人：张润洪，该局工作人员。 委托代理人：卢柏康，广东莞信律师事务所律师。 原审第三人：黄巧芳，女，1957年12月7日出生，香港居民，现住东莞市东坑镇。 原审第三人：卢润光，男，1954年3月26日出生，汉族，广东省东莞市人，住广东省东莞市东坑镇。 原审第三人：卢沛光，男，1961年11月21日出生，汉族，广东省东莞市人，住广东省东莞市东坑镇。 上述三位原审第三人的共同委托代理人：石向卫，广东国悦律师事务所律师。 原审第三人：黄丽欢，女，1952年1月1日出生，香港居民。 原审第三人：黄丽莲，女，1961年4月25日出生，香港居民。 原审第三人：麦路华，男，1955年3月15日出生，香港居民。 上诉人黄亮明、谢合占因与被上诉人东莞市城市管理综合执法局（以下简称“市综合执法局”）以及原审第三人黄巧芳、卢润光、卢沛光、黄丽欢、黄丽莲、麦路华不履行法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2012）东一法行初字第196号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：黄亮明、谢合占与黄巧芳、卢润光、黄丽莲、麦路华、黄丽欢、卢沛光于1994至1995年间，分别以自己的名义取得位于东莞市东坑镇寮边头管理区几块土地的使用权，并分别办理了《集体土地建设用地使用证》。上述土地彼此相邻，用途均为宅基地，其中属于黄亮明、谢合占名下的土地共三块，面积共为312平方米，土地使用权证号分别为东府集建（1994）字第1900270200300号、东府集建（1994）字第1900270200301号、东府集建（1995）字第1900270200263号。黄亮明、谢合占的《集体土地建设用地使用证》均由卢润光、黄巧芳保管，卢润光和黄巧芳是夫妻关系，是黄亮明、谢合占的女婿和女儿。1995年左右，由卢润光、黄巧芳负责在该土地上修建了厂房和宿舍，但未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可。2012年2月28日，黄亮明、谢合占通过中国邮政特快专递方式向市综合执法局书面举报，对黄巧芳、卢润光、黄丽莲、麦路华、黄丽欢、卢沛光等人未取得建设工程规划许可证，在东莞市东坑镇寮边头宅基地擅自修建厂房宿舍等违章建筑的行为，要求市综合执法局对前述人员的违法行为进行查处。市综合执法局在2012年2月29日收到黄亮明、谢合占的《举报信》后，3月5日转交到了东坑分局，东坑分局立即成立调查小组，对黄亮明、谢合占反映的情况进行调查。市综合执法局经调查认为黄亮明、谢合占的诉讼请求与1990年的《中华人民共和国城市规划法》不相符，没有法律依据，故于2012年7月10日作出《关于寮边头管理区土地纠纷的调查情况》，认定当事人卢润光于1995年修建的厂房和宿舍没有办理过任何报批报建手续，但当时因东莞市东坑镇还未成立规划部门，没有该地块建筑相关资料或档案，认为黄亮明、谢合占投诉的问题属于历史遗留问题。黄亮明、谢合占不服该《关于寮边头管理区土地纠纷的调查情况》，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，首先，针对黄亮明、谢合占作为行政诉讼主体是否适格的问题。本案黄巧芳、卢润光、卢沛光提出根据（2011）东中法民一终字第68号《民事判决书》，该生效判决明确黄亮明、谢合占是香港地区居民，不是东莞市东坑镇寮边头村村民，认为涉案土地及厂房与黄亮明、谢合占没有任何关系。原审法院认为根据市综合执法局提供的东莞市国土资源局作出的《东莞市土地登记资料查询结果表》，黄亮明、谢合占名下均有《集体土地建设用地使用证》，黄巧芳、卢润光、卢沛光、黄丽欢、黄丽莲、麦路华至今亦未提交国土等有关职权部门对上述土地使用证作出撤销或确认无效等相关证据，黄亮明、谢合占本案举报信中向市综合执法局投诉要求对包括上述涉案土地上的厂房宿舍等建筑进行查处，市综合执法局针对黄亮明、谢合占的投诉作出何种具体行政行为与黄亮明、谢合占有法律上的利害关系，故黄亮明、谢合占作为本案原告提起行政诉讼主体适格，原审法院依法予以确认。 其次，针对黄亮明、谢合占诉请市综合执法局履行法定职责对涉案厂房宿舍进行行政处罚有无法律依据的问题。根据1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》（该法因被《中华人民共和国城乡规划法》代替而于2008年1月1日废止）第四十条“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”的规定，即只有在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设的，城市规划行政主管部门才有权对其进行行政处罚。而根据广东省人民政府粤府函[2001]694号《关于东莞市城市总体规划的批复》及东莞市东坑镇人民政府规划建设办公室出具的《关于我镇城市规划的证明》，东莞市东坑镇1995年未编制城市建设总体规划，2001年1月份才完成东莞城市总体规划（2001-2015年），放大了规划范围，由广东省政府批复同意《总体规划》确定的市域范围2465平方公里作为城市规划区。而本案中涉案厂房及宿舍等建筑于1995年左右修建完成，故黄亮明、谢合占请求市综合执法局对涉案厂房宿舍建筑进行行政处罚依据不足，原审法院依法予以驳回。 但需要指出的是，本案中黄亮明、谢合占于2012年2月28日向市综合执法局书面举报，市综合执法局于2012年7月10日才作出《关于寮边头管理区土地纠纷的调查情况》且未及时送达黄亮明、谢合占。市综合执法局作为行政机关，应在收到黄亮明、谢合占的举报后及时将调查情况及处理结果告知黄亮明、谢合占，并应当主动与黄亮明、谢合占沟通，可以书面形式详尽向黄亮明、谢合占作充分的解释说明，对此市综合执法局应在以后的工作中加以改进。 原审法院遂依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回黄亮明、谢合占的全部诉讼请求。本案收取一审案件受理费50元，由黄亮明、谢合占承担。 一审宣判后，黄亮明、谢合占不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，判决市综合执法局履行法定职责，依法对黄巧芳、卢润光、卢沛光、黄丽欢、黄丽莲、麦路华等人未取得建设工程规划许可证，在东莞市东坑镇寮边头宅基地擅自修建厂房宿舍等违章建筑的违法行为进行行政处罚。事实与理由如下：市综合执法局受理我方的举报后，仅认为黄巧芳、卢润光、卢沛光、黄丽欢、黄丽莲、麦路华的建筑属历史遗留问题，并未明确黄巧芳、卢润光、卢沛光、黄丽欢、黄丽莲、麦路华的建筑是否属于违法建筑，也没有对黄巧芳、卢润光、卢沛光、黄丽欢、黄丽莲、麦路华的建筑是否处理及如何处理给予明确答复。原东莞市人民法院在（2007）东法民一初字第4336号《民事判决书》中及广东省东莞市中级人民法院在（2008）东中法民一终字第2801号《民事判决书》中均认定案涉建筑属非法建筑。现一审法院又认为对案涉建筑进行行政处罚没有法律依据，这前后矛盾的判决让我方无所适从，更不知该如何维护自己对案涉土地（建筑）所拥有的权益。 被上诉人市综合执法局及原审第三人黄巧芳、卢润光、卢沛光、黄丽欢、黄丽莲、麦路华均未向本院提出答辩意见。 经审查，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。 另查明，一审期间黄亮明、谢合占的诉讼请求包括：1、市综合执法局履行法定职责，依法对黄巧芳、卢润光、卢沛光、黄丽欢、黄丽莲、麦路华六人未取得建设工程规划许可证，在东莞市东坑镇寮边头宅基地擅自修建厂房宿舍等违章建筑的违法行为进行行政处罚；2、判令市综合执法局负担本案诉讼费用。 二审补充查明，在《关于寮边头管理区土地纠纷的调查情况》中，市综合执法局经走访城建、规划部门，查明该厂房没有办理过任何报批报建手续。1995年东坑镇还未成立规划部门，所以没有该厂房相关资料或档案。现东坑镇因发展需要，该厂房地块被东坑镇规划纳入发展地用地，已建成的厂房与规划没有冲突。根据现场勘查，该厂建设于该村的桃源工业区内，对周边群众生活及环境没有影响。另外，东莞市东坑镇人民政府规划建设办公室于2012年8月31日出具一份《关于我镇城市规划的证明》，内容为：我镇1995年未设立规划所，建设规划业务由我办承担，当时，我办未编制东坑镇城市建设总体规划。 本院认为，首先，黄亮明、谢合占上诉要求查处的建筑物建筑于1995年，按照当时实施的《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，只有在城市规划区内未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证件的规定所进行的建设才属于违法建设行为。根据广东省人民政府粤府函[2001]694号《关于东莞市城市总体规划的批复》及东莞市东坑镇人民政府规划建设办公室出具的《关于我镇城市规划的证明》，东莞市东坑镇1995年还未编制城市建设总体规划。其次，为回应黄亮明、谢合占的举报，市综合执法局经走访城建、规划部门，查明涉案厂房没有办理过任何报批报建手续。1995年东坑镇还未成立规划部门，所以没有涉案厂房相关资料或档案。现东坑镇因发展需要，涉案厂房地块被东坑镇规划纳入发展地用地，已建成的厂房与规划没有冲突。根据现场勘查，涉案厂建设于该村的桃源工业区内，对周边群众生活及环境没有影响。另外，东莞市东坑镇人民政府规划建设办公室出具的《关于我镇城市规划的证明》亦证明东坑镇于涉案厂房建筑时并未编制城市建设总体规划。因此，黄亮明、谢合占诉讼主张涉案厂房未取得建设工程规划许可证，属于违章建筑，并要求市综合执法局进行查处的上诉理据不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人黄亮明、谢合占负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  韦艳芹 审 判 员  尹河清 代理审判员  叶俏珠 二〇一三年九月十三日 本件与原本核对无异 书 记 员  王 蕾