浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终601号 上诉人（原审原告）陈某1，女，2004年12月23日出生，汉族，住绍兴市越城区。 上诉人（原审原告）陈某2，男，2013年12月6日出生，汉族，住绍兴市越城区。 上诉人（原审原告）暨上述两上诉人的法定代理人高晓燕（系上诉人陈某1、陈某2的母亲），女，1978年10月7日出生，汉族，住绍兴市越城区。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区东湖街道办事处。住所地绍兴市越城区会龙大道1号。 法定代表人赵建标，主任。 出庭行政机关负责人刘杰，副主任。 委托代理人俞友根，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。 上诉人高晓燕、陈某1、陈某2因与被上诉人绍兴市越城区东湖街道办事处（以下简称“东湖街道办事处”）不履行征收安置补偿法定职责一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 一审法院查明，原告高晓燕系绍兴市越城区东湖镇（现东湖街道）水产村村民。2003年8月，原告高晓燕与陈国龙（非农）结婚。原告结婚后，其户口仍在其母严瑚艳户内，未迁移至夫家。2005年，原告高晓燕与父母在分家书中约定，祖传的一间侧厢小楼房归原告高晓燕所有。此后，原告陈某1、陈某2先后出生，其户口也随原告高晓燕落在严瑚艳户内。2013年6月19日，原告高晓燕与陈国龙离婚。2013年10月10日，原告高晓燕与陈国治结婚，后于2014年1月8日离婚。2014年6月18日，原告高晓燕与陈国龙再婚，后于2016年11月24日离婚。2014年12月1日，绍兴高新技术产业开发区管理委员会批复同意东湖镇人民政府制定的《东湖镇则水牌棚户区改造高层集聚安置补偿实施方案》（以下简称“《安置补偿实施方案》”）。2017年，被告发布则水牌棚户区改造公告，启动SPM区块房屋拆迁征收工作，原告母亲严瑚艳户的房屋在拆迁范围内。2017年6月6日，严瑚艳户与被告签订房屋征收安置补偿协议，协议明确严瑚艳户住宅房屋合法建筑面积为157㎡，可计入的安置人口为6人，可安置面积为240㎡，货币安置补偿比准价为7463元/㎡；安置补偿款共计2371381.2元。上述安置补偿协议中所涉征收人口6人，未包含原告在内。原告于2018年12月9向被告寄送要求安置补偿的报告，但被告未予答复，原告遂向一审法院提起行政诉讼。另查明，上述安置补偿协议中所涉被拆迁房屋，系原告之母严瑚艳作为户主于1991年申请建造。审批时，严瑚艳申报的家庭人员为6人，当时原告高晓燕系严瑚艳户内人口。 一审法院审理认为，本案涉及集体土地上房屋的征收与补偿，在国家没有明确规定的情况下，由地方人民政府结合当地实际出台政策来调整。本案中，《安置补偿实施方案》系被告结合本地实际出台的政策，经绍兴高新技术产业开发管理委员会批复同意，其内容与绍兴市越城区人民政府制定的《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》基本一致，在制定权限、内容和程序上均未违反法律规定，可作为本案所涉房屋安置的规范性文件适用。根据《安置补偿实施方案》第六条第（一）款第2项规定，被征收房屋面积人均不足40㎡的，经本户申请、村委会核准，可按人均40㎡标准给予保底安置；第五条第（二）款第1项规定，安置人口的认定以房屋动迁公告（或模拟搬迁公告）日、按户籍登记机关提供的在册常住户口为准（不含外来挂靠人员的户口，下同）。第五条第（二）款第4项第2目规定，虽户口在册，但已嫁于外村且无独立合法产权房屋的不计入安置人口。原告高晓燕根据分书分得的祖传侧厢小楼房一间并非独立合法产权房屋。根据上述政策规定，征收案涉集体土地上房屋，原则上按被征收房屋的合法建筑面积来确定安置面积；但当被征收房屋的合法建筑面积低于安置人口人均建筑面积40平方米时，按安置人口人均建筑面积40平方米的标准补足即给予保底安置。原告高晓燕虽因“已嫁于外村且无独立合法产权房屋的不计入安置人口”而不能作为安置人口，但其仅是对于案涉被征收房屋的合法建筑面积与严瑚艳户的保底安置面积之间的差额部分不享有权益；原告高晓燕作为严瑚艳户建房时的申报人之一，其仍享有案涉被征收房屋合法建筑面积中相应的权益；并且，该权益亦已包含和体现在以其母严瑚艳为户代表与东湖街道签订的案涉《房屋征收安置补偿协议》之中。该方案第五条第（二）款第4项第2目关于“虽户口在册，但已嫁于外村且无独立合法产权房屋的不计入安置人口”的规定并未违反宪法与妇女权益保护法的规定。在此情形下，原告要求被告向其履行案涉被征收房屋的安置补偿职责，缺乏事实和法律根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告高晓燕、陈某1、陈某2的诉讼请求。 上诉人高晓燕、陈某1、陈某2上诉称：1.上诉人符合《安置补偿实施方案》规定的应当作为安置人口的情形，一审判决认为上诉人不能作为安置人口错误。首先，涉案房屋动迁公告日，上诉人高晓燕系水产村在册常住户口。被上诉人在一审答辩状中已陈述，水产村的户口冻结时间系2013年10月8日，而上诉人高晓燕结婚时间为2013年10月10日，高晓燕系在户口冻结时间之后才结婚，属于上述实施方案规定的在册常住户口人员，不属于外来挂靠人员。其次，上诉人高晓燕并未嫁于外村。“女子结婚”不同于“嫁于外村”，不能混淆两者。女子结婚是指男女双方在民政局登记结婚，而嫁于外村是指女子结婚后跟随丈夫去往丈夫所在地生活。两者之间的根本区别在于依附于不同的集体经济组织及土地房屋生产生活。上诉人高晓燕尽管于2013年10月10日登记结婚，但并未离开水产村生活，当然不属于“嫁入外村”。如果上诉人高晓燕这样的情况被认定为是嫁入外村而得不到安置补偿，显然与宪法和妇女保护法保护妇女权益的精神相违背，更是与征收拆迁应保障被拆迁户生活水平不下降的原则相违背，应当对该规范性文件合法性予以审查。再次，上诉人陈某1、陈烨凯出生后也是一直在水产村生活，户籍也在水产村，系水产村村民。一审提交的证据《常住人口证明》也可以证明三上诉人均是水产村村民，应当享受安置补偿。2.一审判决已经认定了上诉人对涉案被征收房屋享有相应的权益，但又未将上诉人作为安置人口，显然错误。一审判决确认上诉人高晓燕作为严瑚艳户建房时的申报人之一，其仍享有案涉被征收房屋合法建筑面积中相应的权益。由此可知，上诉人高晓燕应当享有涉案房屋的拆迁补偿安置权益。既然上诉人享有拆迁补偿安置权益，上诉人应作为安置人口予以认定。实际上，上诉人高晓燕母亲艳瑚艳签订的房屋征收安置补偿协议中所载的6个安置人口并不包含上诉人。若将上诉人列入严瑚艳户作为安置人员予以安置补偿，那么严瑚艳户实际安置补偿人口应为9人。按照每人40m2的保底安置面积予以安置，严瑚艳户实际安置面积也应当为360m2，而不是原来协议中所载的240m2,―审判决认为“上诉人的权益已包含和体现在严瑚艳签订的《安置补偿协议》之中”没有任何依据。3.宪法、土地管理法、妇女权益保护法、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》、《征用土地公告办法》、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》等法律法规己经对集体土地上房屋的征收与补偿问题作出明确具体的规定，并且可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神进行。涉案征收程序及补偿标准系地方政府自行创设，违反了上位法的规定。一审判决认为国家对集体土地上的房屋的征收与补偿问题没有明确规定，故地方人民政府可以结合当地实际出台政策来调整显然错误，应对涉案规范性文件进行审查。综上，请求撤销一审判决，依法改判被上诉人东湖街道办事处将上诉人高晓燕、陈某1、陈某2以单独立户或者以3个安置人口计入严瑚艳户予以安置补偿；审查《安置补偿实施方案》的合法性（第五条第二款第4项）。 被上诉人东湖街道办事处答辩称：1.一审判决认定事实清楚，被上诉人对上诉人不予安置的行为合法。首先，根据《安置补偿实施方案》第五条第（一）款第4项规定，在本村户口冻结前离婚，且离婚时具有依法分割的被征收房屋，可作为单独户安置。上诉人在离婚时（2013年6月19日）并不具有依法可分割的房屋，故上诉人不能作为单独户进行安置。其次，上诉人高晓燕与案外人陈国龙结婚时间为2003年8月12日，此后2013年6月19日、2014年1月8日、2016年11月24日均有离婚记录。根据《越城区城中村改造高层集聚安置补偿办法（试行）补充意见》之规定，2013年11月23日之后离婚的，均不计入安置人口，故上诉人也无法计入严瑚艳户进行安置。最后，上诉人作为涉案房屋建造申报人之一，其权益已经包含在涉案《房屋征收安置补偿协议》中，仅就保底人口与实际房屋面积的差额部分不享有权益，故其不存在权益得不到保障的情况。2.《安置补偿实施方案》规定，按照本方案的相关规定，对丈量评估、产权认定和补偿安置等情况由实施单位按程序告知被征收人，并将相关情况按区块公示，公示时间不少于五天。关于严瑚艳户安置人口、确权面积的认定情况，已经于2017年5月18日通知该户，后严瑚艳作为该户代表于2017年6月6日与被上诉人签订《房屋征收安置补偿协议》，前述行为中上诉人均未被认定为安置人口。涉案《房屋征收安置补偿协议》尚且有效，上诉人要求安置没有事实及法律依据。3.根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。本案中，被上诉人从未对上诉人作出任何行政行为，谈不上行政行为所依据的规范性文件。故被上诉人要求审查《安置补偿实施方案》亦没有事实及法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，绍兴市越城区东湖镇人民政府已于2017年被撤销建制，新设立东湖街道办事处。 本院认为，本案争议焦点在于上诉人高晓燕、陈某1、陈某2是否应认定为涉案集体土地上住宅房屋的安置人口。在国家法律没有明确规定集体土地上房屋征收与补偿的前提下，由地方人民政府结合当地实际出台政策调整。原东湖镇人民政府制定的涉案《安置补偿实施方案》经绍兴高新技术产业开发管理委员会批复同意，内容与绍兴市越城区人民政府制定的《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》基本一致，在制定权限、内容和程序上均未违反法律规定，可作为认定三上诉人是否系安置人口的依据。《安置补偿实施方案》第五条第（二）款第1项规定，安置人口的认定以房屋动迁公告日、按户籍登记机关提供的在册常住户口为准。第五条第（二）款第4项第2目规定，虽户口在册，但已嫁于外村且无独立合法产权房屋的不计入安置人口。本案中，上诉人高晓燕于房屋动迁公告日虽系严瑚艳户在册人口，但已嫁于外村且无独立合法产权房屋，故原东湖镇政府未将三上诉人计入安置人口符合上述政策规定。上诉人主张上述《安置补偿实施方案》第五条第（二）款第4项第2目之规定有悖宪法及妇女权益保护法，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。 《安置补偿实施方案》第六条规定，产权调换安置实行“拆一还一、保底四十”政策。即，征收涉案集体土地上房屋原则上按被征收房屋的合法建筑面积来确定安置面积。若被征收房屋的合法建筑面积低于安置人口人均建筑面积40平方米，则按安置人口人均建筑面积40平方米的标准补足给予保底安置。本案中，上诉人高晓燕如上所述不能作为安置人口，故对于涉案被征收房屋的合法建筑面积与严瑚艳户的保底安置面积之间的差额不享有权益。但上诉人高晓燕作为严瑚艳户建房时的申报人之一，仍享有严瑚艳户取得的涉案被征收房屋合法建筑面积中的相应权益。鉴于该权益已包含在以其母严瑚艳为户代表与原东湖镇政府签订的涉案《房屋征收安置补偿协议》之中，故一审法院判决驳回三上诉人要求被上诉人履行安置补偿职责的诉请，并无不当。 综上，三上诉人的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高晓燕、陈某1、陈某2负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  范卓娅 二〇一〇年一月二日 法官助理张亚彬 书记员王雪莹