杭州市萧山区人民法院行 政 判 决 书（2013）杭萧行初字第11号原告韩银花。委托代理人李杰、张欣。被告杭州市萧山区城市管理综合行政执法局。法定代表人陈金伟。委托代理人胡悦、汪良忠。第三人缪金军，男，1978年1月18日出生，汉族，住杭州市萧山区新塘街道郎家浜社区3组21户。第三人王建娟。第三人缪宇彬。法定代理人缪金军。原告韩银花不服被告杭州市萧山区城市管理综合行政执法局（以下简称萧山城管局）规划行政处罚行为，于2013年2月25日向本院提起行政诉讼，本院于2013年3月4日立案受理后，于2013年3月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因缪金军、王建娟、缪宇彬与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，于2013年5月15日公开开庭审理了本案。原告韩银花的委托代理人李杰、张欣，被告萧山城管局法定代表人陈金伟及委托代理人胡悦、汪良忠，第三人缪金军到庭参加诉讼。被告萧山城管局（原名称为杭州市萧山区综合行政执法局）于2012年11月17日作出萧执法罚字（2012）第4-2号《行政处罚决定书》，内容为：当事人韩银花于2009年10月至2011年4月期间，未取得建设工程规划许可证，在萧山区新塘街道郎家浜社区杭甬客运铁路专线项目拆迁安置区块内建造住宅1幢，钢混结构，北侧为主房，五层坡屋顶，地面至五层檐沟底部高度为14.50米，长11.70米，宽10.25米，建筑面积599.63平方米。主房二层南侧有一处门台，三至五层南侧均有一处阳台（未计入建筑面积）。主房南侧为附房，一层，高度2.80米，长11.70米，宽9.50米，建筑面积111.15米。房屋总建筑面积710.78平方米。且根据我区农民建房标准，该住宅主房四、五两层及附房均为超标建筑。认定上述行为的证据有现场检查勘查笔录、调查询问笔录等。当事人的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定对当事人作出限期拆除超标建设部分房屋（即主房四、五两层及附房）（以下简称案涉房屋）的行政处罚。当事人应当自收到本决定书之日起七日内自行拆除。如不服本处罚决定，可以自收到本决定书之日起六十日内向杭州市萧山区人民政府或杭州市城市管理行政执法局申请行政复议，也可以自收到本决定书之日起三个月内向杭州市萧山区人民法院起诉。逾期不申请行政复议或不起诉，又不履行行政处罚决定的，本机关将根据有关规定移交有关部门强制执行。被告萧山城管局于2013年3月13日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据和依据有：1.2012年11月5日制作的《现场检查勘查笔录》、《现场示意图》及拍摄的现场照片2张，证明被告对案涉房屋进行现场检查的时间、地点，以及案涉房屋的位置、结构、面积等情况。2.2012年11月3日对证人张仁明所作的《询问（调查）笔录》、2012年11月5日对证人陈水木所作的《询问（调查）笔录》各一份，证明案涉房屋的建造时间和建造背景，以及未办理相关规划审批的事实。3.《工作联系函》（萧城法函字（2012）第51号），证明被告曾就案涉房屋征询规划主管部门的认定意见。4.《复函》（萧规函（2012）129号）1份共1页，证明规划主管部门对案涉房屋系违法建设出具了认定意见。5.《立案审批表》，6.《接受调查处理通知书》（萧执法接调字（2012）第0001187号）及2012年11月3日拍摄的向原告送达该通知书的现场照片1张，7.《案件调查终结报告》，8.《行政处罚决定审批表》，9.《行政处罚事先告知书》（萧执法罚告字（2012）第4-2号）及2012年11月13日拍摄的向原告送达该告知书的现场照片2张，10.《行政处罚决定书》（萧执法罚字（2012）第4-2号）及2012年11月17日拍摄的向原告送达该处罚决定书的现场照片2张，证据5-10证明被告就案涉房屋对原告进行行政处罚的具体程序符合法律规定。法律、法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》（以下《城乡规划法》）第四十条第一款、第六十四条。原告韩银花诉称：2012年11月17日，被告作出被诉行政处罚，原告不服，于2012年11月18日向杭州市城市管理行政执法局提起行政复议，杭州市城市管理行政执法局于2013年2月8日作出了行政复议决定（杭城法复决字（2012）第24号），决定维持被告作出的被诉行政处罚。原告认为，被诉行政处罚违法，应予撤销。理由如下：一、被告作出的被诉行政处罚是一种比较重大的行政处罚，依法应举行公开听证。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”被诉行政处罚决定的内容是限期拆除房屋，将导致原告居无定所，属于非常重大的行政处罚，应依法告知听证权利，但被告自始至终未告知该项权利，也没有举行听证，程序违法。二、被诉行政处罚认定事实不清，适用法律错误。首先，原告建房是按照政府的指示新迁建和统一建设的；其次，《萧山区征用集体土地房屋拆迁管理实施办法（试行）第十八条规定：拆迁所有住宅用房，实行迁建安置或者调产安置。由村民委员会负责按有关规定办理用地手续等。本案中，原告都是按规定迁建而来的，也是统一建设，因此没有违法。另外，被诉行政处罚认定“当事人韩银花于2009年10月至2011年4月期间”建房，按照被告的说法，一座农村房屋耗时近两年完成建设，既不合常理，也不符合事实。事实上，原告的案涉房屋早在2010年6月份完成建设工作，并随之入住。根据《行政处罚法》第二十九条规定，原告的建房行为早就超过两年，不应再给予处罚。被诉行政处罚认定原告违反了《城乡规划法》，其认定错误。从被告提供的所有证据看，均不能证明原告的建筑物位于乡村庄规划区域内，因此，不应适用《城乡规划法》。三、被告不拥有此项行政职权，其作出被诉行政处罚的主体不合格，应予撤销。综上，原告认为，被诉行政处罚违反了相关法律法规的规定，侵犯原告的合法权益，因此起诉要求撤销被告作出的萧执法罚字（2012）第4-2号行政处罚；本案诉讼费由被告承担。原告韩银花在法定期限内向本院提供的证据有：1.萧执法罚字（2012）第4-2号《行政处罚决定书》，证明被诉具体行政行为的作出及其内容。2.杭州市城市管理行政执法局行政复议决定书（杭城发复决字（2012）第24号），证明原告的房屋是杭甬铁路客运专线迁建户。被告萧山城管局在法庭上辩称：原告所建的案涉房屋在杭州市城市规划区域内；在城市规划区内，农村建房也需要在规划部门办理规划许可证；被告具有作出行政处罚的法定职权。《行政处罚法》第四十二条未将“限期拆除违法建筑”列为应当告知听证权利的行政处罚种类，故被告未告知原告听证权利并未违反法定程序。而且，被告依法向原告送达了《行政处罚事先告知书》，向其告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据及其享有陈述、申辩的权利，已依法保障了原告的知情权和陈述申辩权。二、被诉行政处罚认定事实清楚。被告在对原告违法建设行为进行调查的过程中，由于原告拒不配合调查，以致难以查明原告建房的具体时间，被告根据证人新塘街道办事处城管科科长和郎家浜社区主任的证言，认定案涉房屋系2009年10月至2011年4月期间建造，本意就并非指原告建房耗时一年零七个月，而是指原告在2009年10月至2011年4月这一“期间”建造了房屋。现原告提出房屋于2010年6月完成建设，也正是在这一期间范围内，因此违法建设时间的认定是正确的，不属于认定事实不清。三、原告认为其房屋在2010年6月完成建设，故至行政处罚决定作出的2012年11月已超过了两年，根据《行政处罚法》第二十九条规定，已超过追诉时效，不应再给以行政处罚。被告认为，根据《行政处罚法》第二十九条第二款规定，两年的追诉期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。案涉违法建筑存续期间，其破坏规划管理秩序的违法性、社会危害性一直存在，即违法行为有继续状态，该违法行为没有终了，故在违法建筑存续期间对其进行处罚未超出两年的追诉期限。综上，请求人民法院依法维持被告作出的被诉行政处罚决定。第三人缪金军述称：同意原告韩银花的诉讼请求。第三人缪金军未向本院提交证据材料。第三人王建娟经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，亦未提交书面答辩意见和证据。庭审中，原告韩银花对被告萧山城管局提供的证据发表以下质证意见：对证据1、2的真实性有异议。对证据3、4的真实性没有异议，但对关联性和合法性有异议。对证据5-9的真实性有异议，认为原告并不知情，同时承认证据6的照片上是韩银花，证据9照片上是缪金军。对证据10没有异议。被告对原告的证据均没有异议。第三人缪金军对被告萧山城管局证据的质证意见与原告韩银花的质证意见相同，对原告的证据没有异议。经庭审质证，本院对上述证据审查后认证如下：被告萧山城管局证据3、4与本案具有关联性，且具有合法性。原告韩银花对被告证据的真实性提出的异议，未提供相关事实依据支持其主张，其异议不成立。原告和被告提供的证据均具备证据三性，予以采信。经审理查明：原告韩银花与第三人缪金军、王建娟、缪宇彬系萧山区新塘街道郎家浜社区居民，共同居住在郎家浜社区的案涉房屋，缪金军与王建娟系夫妻关系，缪宇彬是缪金军与王建娟的儿子，韩银花是缪金军的母亲。2010年6月，原告韩银花建成案涉房屋。2012年11月3日，被告萧山城管局在走访萧山区新塘街道郎家浜社区时发现案涉房屋涉嫌违反《城乡规划法》的相关规定，于当日发出通知书，要求原告到被告所属的新塘中队接受调查。2012年11月5日，被告对原告涉嫌未经审批建造案涉房屋的行为予以立案，并于同日到现场进行检查，向案涉房屋所在的萧山区新塘街道办事处城管科进行调查了解。立案当天，被告向杭州市规划局萧山规划分局发出一份《工作联系函》，请萧山规划分局就原告的案涉房屋是否办理建设工程规划许可证以及是否可采取改正措施消除对规划实施的影响，是否可以补办建设工程规划许可证等问题出具规划审定意见。同月8日，萧山规划分局复函被告，称原告的案涉房屋未办理工程规划许可等相关审批手续，违反了《城乡规划法》的有关规定和萧山区农村建房的有关标准，涉嫌违法建设，请被告依法查处。2013年11月13日，被告向原告发出《行政处罚事先告知书》，认为原告的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，拟依据《城乡规划法》第六十四条之规定，对原告作出限期拆除超标建设部分房屋即主房四、五层及附房。同时，告知原告享有陈述、申辩权利及行使上述权利的期限。被告工作人员向原告送达时，第三人缪金军拒绝接受，被告工作人员遂留置该告知书于原告案涉房屋大门处。2013年11月17日，被告作出被诉行政处罚决定并留置送达原告。原告不服被诉行政处罚，提起行政复议，在复议机关作出维持决定后，诉至本院。本院认为：根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款、第六条第（二）项之规定，被告萧山城管局具有作出被诉规划行政处罚行为的法定职权。《城乡规划法》第四十条第一款的规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，原告韩银花建造的案涉房屋一直未办理建设工程规划许可证，被告向社区和街道相关人员进行调查，对案涉房屋现场进行了检查，并经萧山区规划主管部门对案涉房屋的违法性进行了确认，在此基础上作出被诉行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。被告作出被诉行政处罚遵循了调查、告知行政相对人、作出处罚决定并送达相对人等程序，程序基本合法。被诉行政处罚根据原告违法建设行为的具体情形，决定对案涉违法建筑予以部分拆除，量罚适当。《行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”就城乡规划管理领域而言，法律对违反城乡规划的违法建设行为所设定的法律责任，其目的不仅要制止违法建设的行为，还要消除该违法建设行为所产生的违法后果，故违反城乡规划的违法建设行为在其违法后果未消除之前，可以视为具有继续状态。因此，被告对原告建造的案涉房屋作出被诉行政处罚符合《行政处罚法》第二十九条的规定，原告关于其建设行为超过两年不应被追究法律责任的主张没有法律依据，不予支持。第三人王建娟经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，不影响本案的审理。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项及第四十九条第三款之规定，判决如下：驳回原告韩银花要求撤销被告杭州市萧山区城市管理综合行政执法局于2012年11月17日作出的萧执法罚字（2012）第4-2号行政处罚的诉讼请求。本案受理费50元，由原告韩银花负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：12×××68，户名，浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  苏 杰人民陪审员  吴康平人民陪审员  徐亚兰二〇一三年六月三日书 记 员  王利琴