重庆市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2018)渝02行终13号上诉人（原审原告）姜支玖，男，生于1941年9月20日，汉族，住重庆市开州区。上诉人（原审原告）姜延芳（姜支玖女儿），女，生于1972年11月10日，汉族，住重庆市开州区。上诉人（原审原告）杜小均（姜延芳之夫），男，生于1972年10月20日，汉族，住重庆市开州区。上诉人（原审原告）杜连森（曾用名杜豪，系姜延芳、杜小均之子），男，生于2002年8月18日，汉族，住重庆市开州区。法定代理人杜小均，身份信息同上。四上诉人委托代理人姜延富（特别授权，系姜支玖之子），男，生于1969年7月15日，住重庆市开州区。被上诉人（原审被告）重庆市开州区国土资源和房屋管理局（原开县国土资源和房屋管理局，简称区国土局），住所地：重庆市开州区开州大道189号，统一社会信用代码：11500234709472785M。法定代表人郑清术，局长。委托代理人邱德宏（特别授权），重庆四方律师事务所律师。委托代理人黄静，区国土局职工。上诉人姜支玖、姜延芳、杜小均、杜连森因行政处理决定纠纷一案，不服开州区人民法院（2017）渝0154行初99号行政判决书，向本院提出上诉。本院受理后，组成合议庭进行审理，现本案已审理终结。原审法院经审理查明，2012年4月28日，原开县镇东街道办协助区国土局对姜支玖等四人房屋进行了第一次现场勘丈并进行了附着物清点登记。2012年8月23日，区国土局发布了开征地通（2012）第3号《关于实施城市规划建设（大丘片区）拟征收农民集体土地的通告》，拟征收镇东街道镇东村1组（原镇东1、2、3、4、5、6社），大丘村1组（原大丘1、8社）、大丘2组（原大丘3、4、5、6、7社）、大丘3组（原大丘10、11、12、13社）、大丘4组（原马鬃1、2、3、4社）集体土地66.3330公顷，其中农用地46.5641公顷（耕地28.6007公顷）、建设用地13.6780公顷、未利用地6.0909公顷。2012年8月27日，区国土局向镇东街道镇东村1组送达了开县国土资听告字[2012]第3号《听证通知书》，该村组及姜支玖等四人在听证期限内未提出听证申请。2012年12月24日，市政府以渝府地（2012）1586号《关于开县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》批准原开县人民政府将开县镇东街道镇东村1组、大丘村1、2、3、4组集体农用地46.5641公顷（其中耕地28.6007公顷）连同集体未利用地6.0909公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地13.6780公顷，以上共计66.3330公顷。姜支玖等四人位于镇东村1组的房屋在此次征地范围内。2013年1月22日，原开县人民政府根据渝府地（2012）1586号批复发布《关于征收镇东街道镇东村1组和大丘村1组等共5个组部分集体土地的公告》（开征地公[2013]3号），将征地范围、地类、面积、征地用途、征地补偿标准、农业人员安置途径以及办理补偿安置的时间、期限、地点等相关事宜进行了公告。2013年2月28日，区国土局发布《关于征收镇东街道镇东村1组大丘村1、2、3、4组部分集体土地补偿安置方案的公告》（开县国土房管公[2013]6号），将批准征地的范围、种类、面积和需要安置的农业人口，安置补助费标准、安置途径及支付方式，住房安置类型，房屋、青苗及地上构（附）着物补偿，拆迁及交地等内容以及关于本次土地征收涉及拆迁事宜，由原开县镇东街道办按相关政策规定负责组织实施的具体内容，予以了公告。2013年7月17日，原开县人民政府作出《关于征收镇东街道镇东村1组和大丘村1组等共5个组部分集体土地补偿安置方案的批复》（开县府土[2013]74号），批复同意区国土局拟定的集体土地补偿安置方案。随后，区国土局组织实施了征地补偿安置工作，镇东街道办协助区国土局承担了部分安置补偿工作。2015年1月22日，开县镇东街道财政所将镇东村1组的青苗、土地补偿费181.0483万元支付到镇东村第一村民小组在开县建设银行的账户中。2015年3月23日，开县土地房屋征收中心与镇东街道办镇东村1组（原镇东村1、2、3、4、5、6社）签订了征收土地协议书。同日，开县土地房屋征收中心将土地补偿费98.0472万元支付到镇东村第一村民小组。姜支玖等四人未按照公告要求，到指定地点进行补偿安置登记。2015年5月27日，原开县土地房屋征收中心向姜支玖等四人送达了《关于领取征地农转非安置人员安置补助费的通知》，要求姜支玖等四人在2015年6月8日前到该中心领取个人安置补助费剩余部分（姜支玖25900元、杜小均24468元、姜延芳15500元）以及不符合参保条件人员杜连森的全额安置补助费36000元，因姜支玖等四人均未去领取，该中心将应领款项以其本人或户主名义存入重庆三峡银行。因姜支玖等四人一直拒绝办理房屋补偿登记手续，区国土局于2016年9月29日对姜支玖等四人的房屋及附属设施再次勘丈，经勘丈核实，姜支玖等四人的房屋及附属设施面积为239.32㎡（其中砖混118.3㎡、砖木89.52㎡、砖木次31.5㎡）、晒坝面积为77.6㎡。根据勘丈面积，区国土局按照开县府发[2008]28号、开县府发[2010]16号、开县府发[2013]24号文件规定的补偿标准对姜支玖等四人房屋及附属设施、附着物进行了补偿，其补偿费用共计202919元（其中房屋及附属设施补偿款133078元、附着物补偿款69841元）。2013年11月6日，开县镇东街道财政所将上述款项中的101644.60元存入姜支玖在农村商业银行的账户中；2015年3月23日，开县镇东财政所将上述款项中的27648.40元提存到开县镇东镇镇东村第一村民小组在开县建设银行账户中；2015年12月21日，开县镇东财政所将上述款项中的46577.60元存入姜支玖在农村商业银行的账户中。2016年10月25日，镇东街道办向姜支玖等四人发出《关于催办房屋补偿手续的通知》，催告姜支玖等四人办理房屋补偿手续，领取房屋补偿款，但该户一直未去办理。2016年11月2日，镇东街道办向姜支玖等四人发出《关于确认房屋及附属设施等补偿款的通知》，催告姜支玖等四人办理房屋补偿手续，但该户仍未去办理。2016年11月16日，开县镇东街道财政所将姜支玖等四人拒绝领取的27048.40元房屋补偿款提存到开县镇东镇镇东村第一村民小组在开县建设银行账户中。因姜支玖等四人拒绝拆除房屋交出土地的行为影响了城市规划建设进程，2016年11月30日，区国土局向姜支玖等四人作出《限期交地告知书》，限姜支玖等四人在2016年12月7日前搬出房屋或自行拆除房屋，将土地交由区国土局处置。姜支玖等四人在告知书限定期限内未搬出房屋，亦未自行拆除房屋，区国土局于2016年12月8日对姜支玖等四人作出开国土征决[2016]4号《责令限期拆房交地决定》，限姜支玖等四人于2016年12月15日前自行拆除房屋或搬出房屋，将土地交由区国土局处置。姜支玖等四人不服，起诉法院，请求人民法院对市政府作出的渝府地[2012]1586号《关于开县实施城市移民迁建规划农用地转用和土地征收的批复》进行合法性审查，依法确认区国土局于2016年12月8日对姜支玖等四人作出的开国土征决[2016]4号《责令限期拆房交地决定》违法并撤销该决定。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。根据前述规定，区国土局作为开州辖区内的土地行政管理部门，具有作出《责令限期拆房交地决定》的法定职责，是本案适格被告。姜支玖户的房屋位于征地范围内，与区国土局作出的《责令限期拆房交地决定》存在法律上的利害关系，有权向本院提起行政诉讼，是本案适格原告。本案被诉的行政行为是区国土局作出的《责令限期拆房交地决定》，该决定所依据的渝府地[2012]1586号批复属于市政府作出的行政行为，不属于规范性文件，其合法性不属于本案审查范围，故本案不作审查。本案争议的焦点是区国土局作出的开国土征决[2016]4号《责令限期拆房交地决定》是否认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确？本案中，为实施城市规划建设，市政府批准征收镇东街道镇东村1组、大丘村1、2、3、4组的集体土地。姜支玖等四人的房屋位于镇东街道镇东村1组集体土地上，在征地范围内。原开县人民政府根据渝府地[2012]1586号征地批复发布了征地公告，区国土局也发布了土地补偿安置方案公告。安置补偿方案经原开县人民政府批复同意后，区国土局组织实施了征地补偿安置工作，支付了镇东村1组的土地补偿费和青苗补偿费。虽然姜支玖等四人未办理征地补偿登记，也未就补偿问题与征地实施机关达成协议，但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”的规定，区国土局在姜支玖等四人拒绝办理补偿手续后，将姜支玖等四人未领取的个人安置补助费剩余部分以其本人或户主名义存入重庆三峡银行并告知姜支玖等四人；将姜支玖等四人的房屋及附属设施等进行调查核实并进行公示后，按公示的面积计算并支付姜支玖等四人的房屋补偿款，其行为合法。至此，姜支玖等四人房屋所占用的土地被依法征收后，虽然补偿问题未达成协议，未签订安置补偿合同，但区国土局已依法核算了其应得的补偿费用，并通过直接支付和提存方式支付了姜支玖等四人的房屋补偿款，应视为对姜支玖等四人的安置补偿工作已经实施完毕。姜支玖等四人拒绝接受安置补偿，拒不交出土地的行为严重影响了城市规划建设的推进，区国土局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，对姜支玖等四人作出《责令限期拆房交地决定》，其认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。姜支玖等四人称其房屋不在征地范围内的问题，区国土局提交的征地红线图、渝府地[2012]1586号批复以及姜支玖等四人提交的房屋权属证明材料均表明姜支玖等四人的房屋在征地范围内，故姜支玖等四人以渝移函[2011]233号文件以及其自己计算的面积为依据主张其房屋不在征地范围内的理由不成立，不予支持。姜支玖等四人提出区国土局征地程序违法的问题，根据区国土局提交的《关于实施城市规划建设（大丘片区）拟征收农民集体土地的通告》（开征地通（2012）第3号）、《关于征收镇东街道镇东村1组和大丘村1组等共5个组部分集体土地的公告》（开征地公[2013]3号）、听证通知书等证据，可证明原开县人民政府和区国土局对征收土地行为进行了依法告知，保证了被征地集体组织和个人的知情权、参与权、监督权等权利，故姜支玖等四人主张区国土局征地程序违法，不予支持。姜支玖等四人提出区国土局作出开国土征决[2016]4号《责令限期拆房交地决定》无依据的问题，因渝府地[2012]1586号批复已经将姜支玖等四人所在的镇东村1组纳入征地范围，用于城市规划建设，在没有证据证明渝府地[2012]1586号批复被有权机关经法定程序撤销或变更的情况下，应认定为区国土局实施征收土地行为系合法的，故对姜支玖等四人的该主张不予支持。综上，区国土局作出的开国土征决[2016]4号《责令限期拆房交地决定》事实清楚、程序合法、适用法律正确，姜支玖等四人要求撤销该交地决定的理由和依据不充分，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姜支玖等四人的诉讼请求。宣判后，姜支玖等四人不服，向本院提出上诉称，本案被上诉人区国土局作出的开国土征决（2016）5号决定所依据的渝府地（2012）1586号批复不具有合法性，其出示的证据不具有合法性、真实性和关联性，上诉人的房屋不在征地红线范围内。原审认定事实不清，适用法律错误，作出错误的判决，请求撤销原判，依法改判。区国土局答辩称，姜支玖等四人房屋在征地红线范围内，其征地行为是按照土地管理法实施条例和重庆市土地管理条例的规定实施的，是合法的，也对姜支玖等四人进行了安置补偿。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。姜支玖等四人在原审庭审中提交了以下证据、依据：1.《关于开县实施城市移民迁建规划农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2012]1586号）；2.《建设用地项目呈报说明书》；3.《关于同意开县移民局培训就业基地使用移民用地指标的函》（渝移函[2011]233号）；4.《关于开县实施城市移民迁建规划农用地转用和土地征收审查情况的意见》（渝国土房管文[2012]848号）；5.《开县镇东街道土地利用总体规划（2006-2010）》；6.镇东街道概况介绍；7.《集体土地建设用地使用证》（开府集建（1997）13-0001191号）；8.《政府信息公开告知书》、《开县国土房管局关于姜延富申请信息公开有关情况的回复》、《开县城乡建设委员会信息公开申请告知书》、《开县规划局信息公开告知书》（开规公开字[2016]1号）、姜支玖等四人的信息公开申请书2份；9.《重庆市建设用地申请表》；10.《国有土地使用权招拍挂出让成交公示》（开县国土房管公（2014）48号、开县国土房管公（2015）46号、开县国土房管公（2015）213号、开县国土房管公（2017）34号）、《金科地产集团股份有限公司关于购得土地使用权的公告》、《重庆市建设项目环境影响报告表》。区国土局在原审庭审中提交了以下证据、依据：1.市政府作出的《关于开县实施城市移民迁建规划农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2012]1586号）；2.区国土局作出的《关于实施城市规划建设（大丘片区）拟征收农民集体土地的通告》（开征地通（2012）第3号）、通告张贴照片、《听证告知书》（开县国土资告字[2012]第3号）、《放弃听证意见书》；3．原开县人民政府作出的《关于征收镇东街道镇东村1组和大丘村1组等5个组部分集体土地的公告》（开征地公（2013）3号）、送达回执、照片；4.区国土局作出的《关于征收镇东街道镇东村1组和大丘村1组大丘村1、2、3、4组部分集体土地补偿安置方案的公告》（开县国土房管公[2013]6号）、送达回执、张贴照片；5.原开县人民政府作出的《关于征收镇东街道镇东村1组和大丘村1组等共5个组部分集体土地补偿安置方案的批复》（开县府土[2013]74号）以及送达回执；6.《征收土地协议书》、《开县土地房屋征收中心费用支出凭证》；7．《北部新区镇东1组青苗、土地费用表》、《重庆银行进账单》、《镇东1社集体资金分配表》；8.《开县镇东镇镇东村一组征地农转非人员名单》、《重庆三峡银行个人定期存单》4张、《开县实施城市规划建设项目征地农转非人员安置补助费全额发放签字表》、《开县土地房屋征收中心关于领取征地农转非安置人员安置补助费的通知》以及送达回证；9．《开县城乡居民建房用地许可证》[开县准建（88）字第130号]、《开县土地登记审批表》、《开县城乡居民使用原宅基地许可证存根》[开县准建（97）字第238号]；10.姜支玖等四人常住人口登记卡；11.姜延富、姜支玖户的《征地房屋及附属设施调查结果公示表》；12.姜支玖的《开县县城北部新区拆迁补偿安置合同》及附件（《开县北部新区房屋、附属设施、奖励补助补偿明细表》、《开县北部新区征地附着物补偿明细表》）、重庆农村商业银行进账单，《开县北部新区房屋、附属设施、奖励补助补偿明细表（调标）》、《开县北部新区征地附着物补偿明细表（调标）》、《开县北部新区大丘片区拆迁安置补偿领款凭证》（调标），姜延芳的《开县县城北部新区拆迁补偿安置合同》及附件（《开县北部新区房屋、附属设施、奖励补助补偿明细表》、《开县北部新区征地附着物补偿明细表》）、重庆银行进账单，姜支玖的《开县县城北部新区拆迁补偿安置合同》及附件（《开县北部新区房屋、附属设施、奖励补助补偿明细表》、《开县北部新区征地附着物补偿明细表》）、《开县北部新区大丘片区拆迁安置补偿领款凭证》、预算拨款凭证（收款通知）；13.《关于催办房屋补偿手续的通知》及附件（房屋现场勘丈登记表）及送达回证、《关于确认房屋及附属设施等补偿款的通知》及送达回证、《关于拆迁户姜支玖的房屋及附属设施等补偿款存入重庆开县建设银行的告知书》及送达回证、《关于拆迁户姜支玖的房屋及附属设施等补偿款提存情况说明》；14．区国土局作出的《限期交地告知书》以及送达回执；15.区国土局作出的《责令限期拆房交地决定》（开国土征决[2016]4号）及送达回证；16.征地红线图。原审法院为了查明案件事实，依法调取了以下证据：1．房屋现场勘丈登记表及附着物清点登记表、征地房屋及附属设施调查结果公示表；2．房屋现场照片；3．征地房屋及附属设施调查结果公示表公示照片；4．《开县北部新区大丘片区拆迁安置补偿领款凭证》及《预算拨款凭证（收款通知）》；5.征地补偿安置相关文件[《开县人民政府关于征地补偿安置有关事项的补充通知》（开县府发[2010]16号）、《开县人民政府关于调整征地补偿安置有关事项的通知》（开县府发[2008]28号、《开县人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（开县府发[2013]24号）、《重庆市征地补偿安置办法》（市政府令第55号）]。原审法院对上述证据、依据认证意见如下：区国土局提交的证据1-5，具有真实性、合法性、关联性，可证明区国土局依法发布征地补偿安置方案公告以及组织实施征地行为的事实；证据6-7，具有真实性、合法性、关联性，可证明开县土地房屋征收中心与镇东村1组签订征收土地协议并支付青苗、土地补偿费用的事实；证据8，具有真实性、合法性、关联性，可证明区国土局对姜支玖等四人一家进行非农安置并支付安置补助费余额的事实；证据9，具有真实性、合法性、关联性，可证明姜支玖等四人的房屋在镇东村1组的事实；证据10，具有真实性、合法性、关联性，可证明姜支玖等四人的户籍情况；证据11-12，具有真实性、合法性、关联性，可证明区国土局按照公示的房屋面积对姜支玖等四人房屋进行补偿的事实；证据13，具有真实性、关联性，可证明镇东街道办催告姜支玖等四人办理房屋补偿手续，但姜支玖等四人未按通知要求办理房屋补偿手续，镇东街道办将姜支玖等四人的补偿款存入银行并告知姜支玖等四人的事实；证据14，具有真实性、合法性、关联性，可证明区国土局作出交地决定前对姜支玖等四人进行告知的事实；证据15，具有真实性、合法性、关联性，可证明区国土局对姜支玖等四人作出并送达《责令限期拆房交地决定》的事实；证据16，具有真实性、合法性、关联性，可证明姜支玖等四人的房屋在征地红线范围内。姜支玖等四人提交的证据1，认证意见同区国土局证据1；证据2-4、9，系复印件，无原件核对，对其真实性、合法性、关联性，综合全案证据予以综合认定；证据5-6、8与本案无关联性；证据7、9，具有真实性、合法性、关联性，可证明姜支玖等四人的房屋在镇东村1组；证据10，与本案无关联性。调取的证据具有真实性、合法性、关联性，可证明区国土局对姜支玖等四人房屋进行面积勘丈并补偿的事实。前述证据，已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。本院审理查明的事实与原审查明的事实无异。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”规定，区国土局作为开州辖区内的土地行政管理部门，具有作出《责令限期拆房交地决定》的法定职责，是本案适格被告。姜支玖等四人的房屋位于征地范围内，与区国土局作出的《责令限期拆房交地决定》存在法律上的利害关系，有权提起行政诉讼，是本案适格原告。根据重庆市人民政府渝府地[2012]1586号征地批复，姜支玖等四人的房屋位于镇东街道镇东村1组集体土地上，属于征地红线范围内。原开县人民政府根据该批复发布征地公告，区国土局发布土地补偿安置方案公告。原开县人民政府批复同意区国土局的征地补偿安置方案后，区国土局组织实施了征地补偿安置工作，支付了镇东村1组的土地补偿费和青苗补偿费。姜支玖等四人未办理征地补偿登记，也未就补偿问题与征地实施机关达成协议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”的规定，区国土局在姜支玖等四人拒绝办理补偿手续后，将姜支玖等四人未领取的个人安置补助费剩余部分以其本人或监护人名义存入重庆三峡银行并告知姜支玖等四人；将姜支玖等四人的房屋及附属设施等进行调查核实并进行公示后，按公示的面积计算并支付姜支玖等四人的房屋补偿款，其行为合法。至此，姜支玖等四人房屋所占用的土地被依法征收后，虽然补偿问题未达成协议，未签订安置补偿合同，仍应视为对姜支玖等四人的安置补偿工作已经实施完毕。姜支玖等四人拒绝接受安置补偿，拒不交出土地的行为严重影响了城市规划建设的推进，区国土局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，对姜支玖等四人作出《责令限期拆房交地决定》，其事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。姜支玖等四人认为渝府地[2012]1586号批复属于重庆市人民政府作出的具体行政行为，对其权利义务产生了实际影响，原审法院作出该批复不属于规范性文件，其合法性不属于本案审查范围的认定错误，应予纠正。对此，本院认为，本案审查的是区国土局对姜支玖等四人作出《责令限期拆房交地决定》的行政行为的合法性，对渝府地[2012]1586号批复的审查应另案处理，不属于本案的审理范围。原审法院的认定正确，姜支玖等四人的上诉理由不能成立。对于姜支玖等四人称其房屋不在征地范围内的问题，区国土局提交的征地红线图、渝府地[2012]1586号批复以及姜支玖等四人提交的房屋权属证明材料均表明姜支玖等四人的房屋在征地范围内。姜支玖等四人以自己计算的面积认为区国土局超面积征收，其房屋不在征地范围内的上诉理由，本院不予支持。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。区国土局作出的开国土征决[2016]5号《责令限期拆房交地决定》，事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人姜支玖、姜延芳、杜小均、杜连森负担。本判决为终审判决。审判长  程鸿声审判员  陈克梅审判员  刘红霞二〇一八年二月二十四日书记员  熊雨来