湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂11行终18号上诉人（原审被告）麻城市人力资源和社会保障局，住所地：湖北省麻城市金桥大道208号。统一社会信用代码：11421181562712253E。法定代表人雷际明，该局局长。委托代理人李新耀，湖北博林律师事务所律师，执业证号：14211200910555721。代理权限为一般代理。被上诉人（原审原告）中铁二十五局集团有限公司，住所地：广东省广州市南沙区海滨路171号金融大厦1520室。统一社会信用代码：9144000019043049X8。法定代表人张成，该公司董事长。委托代理人王海堂，该公司员工。代理权限为一般代理。委托代理人陈朕，该公司员工。代理权限为一般代理。原审第三人丁德云，男，汉族，1958年3月20日出生，湖南省津市人，住址湖南省津市西河街43号，现住湖北省石首市。上诉人麻城市人力资源和社会保障局（以下简称“麻城市人社局”）因确认工伤认定决定无效一案，不服麻城市人民法院（2019）鄂1181行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经过阅卷、询问，当事人没有提出新的事实、证据，合议庭认为不需要开庭，于2020年5月8日进行了听证。上诉人麻城市人社局副局长高学文及委托代理人李新耀，被上诉人中铁二十五局集团有限公司（以下简称“中铁二十五局”）委托代理人王海堂、陈联，原审第三人丁德云参加听证。本案现已审理完毕。原审认定，2019年10月10日，中铁二十五局收到麻城市劳动争议仲裁委员会的传票和相关应诉材料得知：丁德云就2006年其所受交通事故工伤责任向麻城市劳动争议仲裁委员会申请劳动争议仲裁，仲裁请求中铁二十五局承担用人单位责任。仲裁庭上丁德云提供了麻城市人社局于2006年7月13日作出的工伤认定决定书（文书编号：06-006）作为证据，中铁二十五局才知晓该工伤认定决定书内容。2019年11月8日，中铁二十五局向原审法院提起行政诉讼，请求确认上述未送达的工伤认定决定书无效。原审认为，根据《工伤保险条例》第二十条“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位”的规定。本案中，丁德云于2006年6月4日向麻城市人社局申请工伤认定，同年7月13日，该局作出认定丁德云为工伤的工伤认定决定书（文书编号：06-006），依法应当书面送达给职工和职工所在单位。而麻城市人社局仅书面送达丁德云，没有书面送达中铁二十五局，且庭审中麻城市人社局亦未提交任何证据证实上述工伤认定决定送达中铁二十五局，该行政行为明显违法。中铁二十五局申请确认该行政行为无效，依法应当确认无效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如确认麻城市人社局于2006年7月13日作出文书编号为06-006的工伤认定决定书无效。麻城市人社局上诉称，1、原审判决适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十六条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，本案被诉行政行为是2006年7月13日作出，中铁二十五局所诉应不予立案或驳回起诉。2、确认行政行为无效属于适用修订后行政诉讼法作出的新规定，原审判决未遵循法不溯及既往原则，迳行确认2006年7月13日作出的被诉行政行为无效，违反法律规定。请求：1、撤销原审判决；2、改判驳回中铁二十五局的诉讼请求。中铁二十五局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。丁德云述称，2006年4月29日下午2：30时，丁德云作为中铁二十五局合武铁路I标路桥分部第九作业队任副队长，负责现场施工，被一辆东风十轮卡车撞伤。当时被送到麻城市人民医院治疗至2006年5月7日。2006年5月8日，被周云龙通知转到海南187部队医院治疗。周云龙长期与中铁二十五局合作，到海南省后未进行治疗，周云龙也找不到。2006年6月4日，丁德云向麻城市人社局申请工伤认定。2006年7月13日，丁德云收到麻城市人社局作出的工伤认定决定书。之后，丁德云回到海南。2019年1月，丁德云在海南找周云龙赔偿2006年因工伤造成的损失，未找到周云龙。2019年10月10日，丁德云向麻城市劳动争议仲裁委员会书面申请劳动仲裁，并提交2006年因工伤在麻城市人民医院的住院治疗材料和麻城市人社局作出的工伤认定决定书。请求法院依法判决，公正处理。麻城市人社局、中铁二十五局、丁德云向原审提供的证据均随卷移送本院。原审对证据的分析与认定，符合法律规定，本院予以确认。二审中，各方当事人均未提交新的证据。本院经审理查明的事实与原审无异。本院认为，本案起因是中铁二十五局不服被诉工伤认定而提起确认无效之诉。该工伤认定的合法性是人民法院审查的对象，审查的范围既包括诉的适法性，也包括诉的理由具备性。一、中铁二十五局所诉适法性问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，行政诉讼是一种权利损害法律救济，提起行政诉讼的前提，是存在行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵害原告合法权益的可能。对于符合起诉条件的案件，人民法院应当依法受理并对行政行为的合法性进行审查，以保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政。本案中，尽管被诉行政行为是麻城市人社局于2006年7月13日作出，该局也主张“确已送达，仅是未查找到相关证明材料”。但麻城市人社局在法定举证期限内，没有提供确实、充分的证据证明被诉工伤认定已依法送达中铁二十五局，应视为其主张没有相应证据证实，并应承担举证不能的法律后果。因此，应认定麻城市人社局未按《工伤保险条例》第二十条的规定，将上述工伤认定决定书面通知该职工所在单位。在中铁二十五局收到或知道、应当知道该工伤认定决定之前，上述工伤认定决定对中铁二十五局不具有拘束力、执行力和不可争力。中铁二十五局诉称其于2019年10月10日才知道被诉行政行为，并将上述工伤认定决定作为证据，于2019年11月8日向原审法院提起诉讼，其所诉没有超过行政诉讼法规定六个月的起诉期限。麻城市人社局上诉称，被诉工伤认定决定系2015年5月1日之前作出，中铁二十五局所诉应不予受理或驳回起诉，没有事实和法律依据，本院依法不予支持。二、中铁二十五局诉的理由具备性问题。本案是中铁二十五局诉请确认麻城市人社局作出的工伤认定决定书（文书编号：06-006）无效。行政行为有可撤销的行政行为与无效的行政行为之区分。两者的区别在于，无效的行政行为，其违法行为已明显到公民、法人或者其他组织根据自己的判断而不服从，而不必经人民法院确认。无效行政行为的情形包括：（1）不具有行政主体资格；（2）被诉行政行为没有依据；（3）其他重大且违法情形。无效的行政行为自始至终无效，不必像提起撤销之诉那样须遵守严格的起诉期限。可撤销的行政行为则具有公定力，非经有权机关、法定程序、法定事由撤销之前被推定为有效，公民、法人或者其他组织无权根据自己的判断而不服从。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院确认无效”、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决…原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，无效的行政行为必须同时具备重大和明显违法情形才属于无效的行政行为，仅仅是一般违法尚不属于无效，而属于可撤销的行政行为。本案中，根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，麻城市人社局在其行政区域内具有作出工伤认定的职权。丁德云是否应认定为工伤、中铁二十五局是否与丁德云具有劳动关系等，本身属麻城市人社局依法行政范畴，该局履行正当程序而作出决定，也是属麻城市人社局履行法定职责的范围。丁德云、中铁二十五局对麻城市人社局作出的工伤认定决定不服，亦可依法寻求救济。当然，被诉行政行为如属主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序等，是不能获得合法的评价。故中铁二十五局诉请确认被诉工伤认定决定无效，事实和法律依据尚不足，依法应驳回诉讼请求。原审以被诉工伤认定决定未送达中铁二十五局为由，确认被诉行政行为无效，事实和法律依据不足，依法应予撤销。综上所述，中铁二十五局的诉讼理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决适用法律不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销麻城市人民法院（2019）鄂1181行初60号行政判决；二、驳回中铁二十五局集团有限公司的诉讼请求；本案案件受理费50元，由被上诉人中铁二十五局集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 梅 阳审判员 陈 军审判员 王爱国二〇一〇年六月八日书记员 徐 云