广西壮族自治区贵港市中级人民法院行 政 判 决 书（2013）贵行终字第20号上诉人（一审被告）贵港市人民政府。法定代表人李XX。委托代理人潘X。委托代理人杨X毅。上诉人（一审第三人）许X成。委托代理人陈XX。委托代理人许X翔。被上诉人（一审原告）杨X。委托代理人李XX。上诉人贵港市人民政府、许X成因土地行政复议一案，不服平南县人民法院2013年1月6日作出的（2012）平行初字第36号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年4月9日立案受理后，依法组成合议庭，2013年5月6日公开开庭审理了本案。上诉人贵港市人民政府法定代表人李XX的委托代理人潘X、杨XX，上诉人许X成的委托代理人陈XX、许X翔，被上诉人杨X的委托代理人李XX等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决查明：2012年7月17日第三人许X成向被告贵港市人民政府申请行政复议，请求撤销平南县人民政府于1994年11月21日核发给原告杨X的NO：0001259号《建设用地许可证》（以下简称1259号证），被告于2012年7月20日受理，2012年8月12日、13日被告将行政复议受理通知书、复议申请书副本各一份，分别送达给杨X、罗X玲签收。2012年8月13日平南县人民政府向被告提出行政复议答复书，但未在收到受理通知书和申请书副本之日起十日内向被告提交当初核发1259号证的证据、依据和其他材料。原告杨X在复议期间亦未向被告提交1259号证的有关档案材料。为此，被告便以被申请人平南县人民政府未依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定向复议机关提交当初核发1259号证的证据、依据和其他有关材料为由，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条的规定，作出贵政复决（2012）40号行政复议决定（以下简称40号复议决定），决定撤销1259号证。原告杨X不服向本院提起行政诉讼，并向本院提供了平南县人民政府核发1259号证的证据、依据和其他有关材料。另查明，1994年平南县国土资源管理局（即原平南县土地管理局，下同）颁发给原告杨X1259号证，同时也颁发给第三人许X成NO：0001261号《建设用地许可证》（以下简称1261号证）。2000年7月25日，平南县国土资源管理局以在办理过程中审核不严，导致填发1261号证南面界址与他人建设用地许可证的界址重叠，并与城建规划不符为由，作出平土管（2000）12号《关于撤销许X成户建设用地许可证的通知》（以下简称12号通知）。上述平南县国土资源管理局所指的“填发该证南面界址与他人建设用地许可证的界至重叠”，事实上是与颁发给原告杨X的1259号证界址重叠。因许X成对平南县国土资源管理局作出12号通知不服，于2000年10月提起行政诉讼，本院于2001年2月20日作出（2000）平行初字第18号行政判决，依法维持12号通知。许X成不服判决提起上诉，贵港市中级人民法院于2001年7月19日作出（2001）贵行终字第14号行政判决，维持了一审判决。由于许X成在行政诉讼期间强行在双方争议宅地上施工基建，杨X于2006年10月以许X成侵犯其宅基地使用权为由，向本院提起民事诉讼，本院于2006年12月18日作出（2006）平民一初字第479号民事判决，判决“被告许X成应拆除建设在原告杨X宅地上的水泥钢筋混凝土基础柱墩及地梁，停止侵害、排除妨碍、恢复原状。”该判决发生法律效力后，杨X已向本院申请执行。一审判决认为：根据以上查明的事实，因第三人许X成原持有的1261号证所登记的地块的南面界址与原告杨X持有的1259号证所登记的地块界址重叠，于2000年引起纠纷。发生纠纷后，平南县国土资源管理局本着有错必纠的原则，依法撤销第三人许X成原持有的1261号证并无不妥。第三人许X成对平南县国土资源管理局作出的12号通知不服，经复议后，提起行政诉讼，经一、二审行政判决均维持平南县国土资源管理局作出的12号通知。也即表示第三人许X成要求取得争议土地的使用权被土地行政管理机关和法律判决所否定，而根据物权排他性原则，原告杨X则取得了争议土地使用权的肯定，并取得了土地行政管理机关颁发的1259号证所证实。且本院已发生法律效力的（2006）平民一初字第479号民事判决，已确认许X成在行政诉讼期间强行在双方争议的宅地上的建设行为属侵犯了原告杨X合法权益的侵权行为。因此，本案诉讼标的物是受生效判决的效力所羁束确定的标的物。根据“一事不再理”的法律原则，平南县人民政府和被告贵港市人民政府就本案于2007年4月17日和2012年7月20日受理第三人许X成的复议申请存在程序违法。此外，被告在送达方面，也未依法将受理通知送达给被申请人平南县人民政府，而是将受理通知送达给罗X玲签收，但罗X玲不是被申请人平南县人民政府的工作人员，也不是该案的委托代理人。因此，也存在送达程序违法的事实。故对原告提出被告未依法送达的主张，本院依法予以采信。况且，被告是以被申请人平南县人民政府未依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定向复议机关提交当初核发1259号证的证据、依据和其他有关材料，应视为核发1259号证没有证据、依据为由，撤销原告杨X持有的1259号证。其实，1259号证的作出，并不是没有证据、依据。只是作为被申请人平南县人民政府，在复议期间不知何种原因未向被告提供证据、依据，导致原告杨X持有的1259号证被复议机关撤销。由于被申请人平南县人民政府存在一定的过错责任，致使原告杨X已合法取得的1259号证被被告撤销的不公平。同时也致使被告作出的40号复议决定与法院生效的民事判决和行政判决发生冲突，否定了生效的民事判决和行政判决，这与法律最终确定的事实不相符，应以生效判决为准。原告在起诉时向本院提供了1259号证作出的证据、依据，证实其持有的1259号证属于合法取得，同时进一步证明被告作出的复议决定不符合客观真实性；其请求撤销40号复议决定，理由成立，本院依法予以支持。被告及第三人请求维持被诉具体行政行为，理由不能成立，依法不予支持。综上所述，被告作出的40号复议决定存在程序违法，依法应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第3目的规定，及本院审判委员会讨论决定，判决撤销40号复议决定。上诉人贵港市人民政府上诉称，一、一审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误。1、一审判决认为因许X成原持有的1261号证被撤销，根据物权排他性原则，杨X则取得了争议土地使用权，这是错误的。建设用地许可证不是物权凭证。2、一审判决认为本案争议土地使用权受生效判决所羁束，根据一事不再理的原则，40号复议决定程序违法，这也是错误的。生效的行政判决只是撤销许X成原持有的1261号证，并没有对杨X持有的1259号证是否合法进行确认，不能因1261号证被撤销就认定1259号证合法。1259号证在未被依法撤销前，民事判决可以以该证作为证据，但民事判决无权审查该证的合法性。因此，本案争议土地使用权并未受生效判决所羁束，40号复议决定也没有与法院生效判决发生冲突。3、一审判决认为40号复议决定送达程序违法也是错误的。上诉人贵港市人民政府通过邮寄方式送达，平南县人民政府交由罗X玲签收，而且也提交了行政复议答复书，均可证明平南县人民政府收到了受理通知书等复议材料。二、一审判决程序违法。一审判决撤销40号复议决定，但没有责令重新作出复议决定，违反法定程序。三、一审判决超越行政审判职权。1、本案审理的是40号复议决定是否合法的问题，一审判决却审查1259号证是否合法，这是错误的。2、法院只是审查具体行政行为的合法性，而不能审查具体行政行为的合理性，一审判决认为由于平南县人民政府不提交证据材料致使杨X已合法取得的1259号证被撤销不公平，显然超越行政审判职权。四、40号复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用依据正确。在行政复议阶段，被申请人平南县人民政府未依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定向复议机关提交当初核发1259号证的证据、依据和其他有关材料，且杨X在复议期间亦未向复议机关提交1259号证的有关档案材料，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条的规定，应视为核发1259号证没有证据、依据，因此上诉人作出40号复议决定，决定撤销1259号证正确。综上，请二审法院撤销一审判决，维持40号复议决定。上诉人许X成上诉称，一、一审判决认定事实不清。1、无论是行政程序还是行政诉讼程序，均没有对1259号证进行过审查，生效的行政判决只是撤销许X成原持有的1261号证，并不影响上诉人对1259号证提出复议申请，贵港市人民政府受理没有违反一事不再理原则。2、贵港市人民政府于2012年8月13日将行政复议受理通知书、复议申请书副本各一份送达给平南县人民政府，有罗X玲签收，而且平南县人民政府已经在同一天提出行政复议答复书，充分证明平南县人民政府已经收到了贵港市人民政府送达的材料，贵港市人民政府在复议程序中送达没有违反法定程序。3、40号复议决定认定事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，被申请人平南县人民政府应当自收到申请书副本之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，但平南县人民政府没有提交核发1259号证的证据、依据和其他有关材料，贵港市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条的规定，认定平南县人民政府核发1259号证没有证据、依据，从而作出40号复议决定，决定撤销1259号证，认定事实清楚，证据确凿充分。二、一审判决程序违法。被上诉人杨X辩称，一、贵港市人民政府受理本案复议申请违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定。1、2000年7月，许X成已经知道1259号证，但其直到2007年4月13日和2012年7月17日才分别向平南县人民政府和贵港市人民政府申请行政复议，明显超过了法定的申请复议期限。2、许X成2000年10月向平南县人民法院提起行政诉讼，要求撤销1259号证，平南县人民法院也已经受理，故许X成不能再申请行政复议。二、40号复议决定送达程序违法。罗X玲不是平南县人民政府的工作人员，也不是本案行政复议阶段的委托代理人，不具有签收复议材料的资格，而且其签收的仅是受理通知书。平南县人民政府提交行政复议答复书也不等于其收到了行政复议申请书副本。故贵港市人民政府在复议过程中未依法送达行政复议申请书给被申请人平南县人民政府，送达程序违法。三、40号复议决定认为平南县人民政府核发给杨X的1259号证没有证据、依据和其他材料，是不符合事实的。事实上，平南县人民政府核发1259号证符合法律规定，程序合法，手续完备，内容真实，有被上诉人在一审时提交的平南县人民政府核发1259号证的证据、依据和其他材料以及（2000）平行初字第18号行政判决书、（2001）贵行终字第14号行政判决书、（2006）平民一初字第479号民事判决书等证实。平南县人民政府没有向复议机关提交核发1259号证的证据、依据和其他材料，是因为复议机关未依法送达行政复议申请书副本造成的，责任应由贵港市人民政府承担。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，贵港市人民政府及许信成的上诉理由不成立。请二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院确认下列证据合法有效，可作为本案定案依据：1、行政复议申请书、受理通知书及送达回证、答复书、延期通知书及送达回证、现场勘验笔录、调解笔录、40号复议决定及送达回证，证明本案行政复议的过程和程序。2、许X成在行政复议阶段提交的《平南县城区社员住宅用地申请审批表》、《建设用地许可证》、《私人住宅建设工程规划审批单》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等证据材料，证明许X诚申请复议主体适格。3、杨X提交的（2000）平行初字第18号行政判决书、（2001）贵行终字第14号行政判决书，证明许X诚原持有的1261号证已依法被撤销；2000年11月1日许X成向法院提交的“变更诉讼请求申请书”，证明许X成在（2000）平行初字第18号案中向法院申请撤回要求撤销1259号证的诉讼请求，同时证明许X诚在2000年就知道1259号证。4、许X成的3份行政复议申请书及平复受字（2000）第14号复议案件受理通知书、平政复决（2012）6号驳回行政复议申请决定书，证明自2000年8月至2012年7月许X成一直向人民政府申请行政复议，要求撤销1259号证，其申请行政复议未超过法定时效。杨X提交的1259号证的办证档案，因与本案审理40号复议决定是否合法无关联性，在本案中不予认定。根据以上证据，本院查明，1994年平南县人民政府核发给杨X1259号证，同时也核发给许X成1261号证，两证的南面均是与陈X交界，即均包括争议地在内。2000年7月，因许X诚在争议地上建房引起纠纷，才发现两本证上登记的土地界址有重叠。2000年7月25日，平南县国土资源管理局以在办理过程中审核不严，导致填发1261号证南面界址与他人建设用地许可证的界址重叠，并与城建规划不符为由，作出12号通知，撤销许X成的1261号证。许X成不服，在法定的申请复议期限内于2000年8月6日向平南县人民政府申请行政复议，要求撤销12号通知和1259号证，但平南县人民政府仅对许X诚要求撤销12号通知的申请作出决定，未对许X成要求撤销1259号证的申请作出任何答复。许X诚于2000年10月提起行政诉讼，请求撤销12号通知和1259号证，在诉讼过程中，许X成申请撤回要求撤销1259号证的诉讼请求，后平南县人民法院与贵港市中级人民法均判决维持12号通知。2007年4月17日，许X成再次向平南县人民政府申请行政复议，要求撤销1259号证，平南县人民政府于同日受理，但一直到2012年6月25日才作出复议决定，以许X成应向贵港市人民政府提出复议申请为由驳回复议申请。2012年7月17日，许X成向贵港市人民政府申请行政复议，贵港市人民政府受理后，于2012年8月12日将行政复议受理通知书、复议申请书副本各一份送达给杨X签收，同月13日将行政复议受理通知书、复议申请书副本各一份送达给平南县人民政府，送达回证上的签收人为罗X玲。平南县人民政府于2012年8月13日提出行政复议答复书，但未在收到受理通知书和申请书副本之日起十日内向复议机关提交当初核发1259号证的证据、依据和其他材料。杨X在复议期间亦未向复议机关提交1259号证的有关档案材料。为此，贵港市人民政府便以被申请人平南县人民政府未依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定向复议机关提交当初核发1259号证的证据、依据和其他有关材料为由，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条的规定，作出40号复议决定，决定撤销1259号证。杨X不服提起行政诉讼，并在一审时提供了平南县人民政府核发1259号证的证据、依据和其他有关材料。本院认为，一、关于许X成是否具备申请复议的主体资格问题。因平南县人民政府分别核发给杨X和许X成的1259号证和1261号证均包括争议地在内，虽然许X成的1261号证已被撤销，但是其一直与杨X存在土地纠纷，该纠纷并没有解决，故许X成与杨X的1259号证有利害关系，其具有申请行政复议的资格。二、关于许X成申请行政复议是否超过法定期限的问题。许X成自2000年7月知道1259号证后，在申请复议的法定期限内于2000年8月6日第一次向平南县人民政府提出复议申请，要求撤销1259号证，因平南县人民政府没有作出答复，2007年4月17日，许X成再次向平南县人民政府申请行政复议，要求撤销1259号证，直至2012年6月25日平南县人民政府才以许X成应向贵港市人民政府提出复议申请为由作出驳回复议申请的决定，本案因平南县人民政府没有及时作出处理，也没有告知许X成应该向贵港市政府申请复议而导致历时十多年，应认定许X成一直在主张权利，其申请行政复议未超过法定期限。被上诉人辩称许X成申请行政复议已经超过法定期限，本院不予采信。三、关于贵港市人民政府受理本案行政复议申请是否违反一事不再理原则的问题。被上诉人认为许X成2000年10月向平南县人民法院提起行政诉讼请求撤销1259号证，而平南县人民法院也已经受理，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，许X成不能再就同一事实申请行政复议，贵港市人民政府受理本案行政复议申请违反该条规定。本院认为，许X成于2000年8月6日向平南县人民政府提出复议申请要求撤销1259号证，后又于2000年10月向法院提起行政诉讼请求撤销1259号证，属于重复要求处理同一事实，但其后许X成已经向法院撤回重复要求处理1259号证的诉讼请求，法院也没有就1259号证作出裁判，应认定许X成选择要求政府对1259号证作出处理，故贵港市人民政府受理本案行政复议申请没有违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定。四、关于1259号证是否受生效裁判拘束的问题。因生效的行政判决只是撤销许X成原持有的1261号证，并没有对杨X持有的1259号证是否合法进行确认，1261号证被撤销并不必然导致1259号证合法，而在1259号证未被依法撤销前，民事判决可以以该证作为定案依据，但民事判决并未审查该证的合法性，也就是法院并没有就1259号证的合法性作出生效判决。因此，1259号证未受生效判决所羁束，40号复议决定撤销1259号证没有与法院生效判决发生冲突。五、关于送达程序是否违法的问题。贵港市人民政府于2012年8月13日将行政复议受理通知书、复议申请书副本各一份以邮寄方式送达给平南县人民政府，虽然送达回证上签收人罗X玲不是平南县人民政府的工作人员，也不是其委托代理人，但平南县人民政府已确实收到并在同一天向贵港市人民政府提出行政复议答复书，应认定其已经收到，贵港市人民政府送达程序合法。对被上诉人辩称贵港市人民政府在复议过程中未依法送达行政复议申请书给被申请人平南县人民政府，因此送达程序违法的主张，本院不予采信。因此，本院认为，由于在复议过程中，被申请人平南县人民政府未在收到受理通知书和申请书副本之日起十日内向复议机关提交核发1259号证的证据、依据和其他材料，杨X在复议期间亦未向复议机关提交1259号证的有关档案材料，贵港市人民政府以被申请人平南县人民政府未依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定向复议机关提交核发1259号证的证据、依据和其他有关材料为由，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条的规定作出40号复议决定，认定事实清楚，适用法律法规正确。虽然被上诉人在一审时向平南县人民法院提交平南县人民政府核发1259号证的相关材料，但不能因此推翻被申请人平南县人民政府未依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定向复议机关提交核发1259号证的证据、依据和其他有关材料的事实。一审判决撤销40号复议决定，但没有责令复议机关重新作出复议决定，审理程序违反最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款关于“复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定”的规定，予以指正。综上，本院认为，上诉人贵港市人民政府作出的40号复议决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，一审判决认定的理由不成立，判决撤销40号复议决定错误，应予纠正。上诉人上诉理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销平南县人民法院（2012）平行初字第36号行政判决；二、维持贵港市人民政府2012年10月17日作出的贵政复决（2012）40号行政复议决定。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人杨X负担。本判决为终审判决。审 判 长 覃     干     义审 判 员 苏     洁     平代理审判员 王健玲二○一三年六月六日书 记 员 陆     志     然