宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院民事裁定书（2021）宁03民终444号上诉人（原审原告）：宁夏回族自治区吴忠市盐池县惠安堡镇老盐池村村民委员会，住所地宁夏回族自治区盐池县惠安堡镇老盐池自然村。法定代表人:尤亮，该村民委员会主任。委托诉讼代理人：王建国，男，盐池县惠安堡镇老盐池村烟墩山村民小组组长。委托诉讼代理人：李志伟，北京市盈科（银川）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：宁夏太阳山水务有限责任公司，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区枕水巷159号。法定代表人：张志军，该公司执行董事。委托诉讼代理人：任欲晓，宁夏永合律师事务所律师。委托诉讼代理人：张淑琴，宁夏永合律师事务所律师。上诉人宁夏回族自治区吴忠市盐池县惠安堡镇老盐池村村民委员会（以下简称老盐池村委会）因与被上诉人宁夏太阳山水务有限责任公司（以下简称太阳山水务公司）侵权责任纠纷一案，不服宁夏回族自治区盐池县人民法院（2020）宁0323民初608号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月29日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人老盐池村委会的委托诉讼代理人王建国、李志伟，被上诉人太阳山水务公司的委托诉讼代理人任欲晓、张淑琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。老盐池村委会上诉请求：1.撤销一审民事判决，改判被上诉人立即停止侵占上诉人的1620.6亩天然草原并恢复原状；2.判令被上诉人支付上诉人侵占草原补偿款6320340元[(1521.7亩+98.9亩）×3900元/亩];3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、被上诉人存在侵占上诉人土地行为，且侵占土地权属明确，证据充足，一审法院认定事实错误，导致判决结果错误。1.被上诉人存在侵占上诉人土地的事实。本案诉讼前，上诉人村民多次向政府部门反映被上诉人侵占土地的事实。2016年11月7日，被上诉人向惠安堡镇政府出具的《关于太阳山刘家沟水库水源地保护土地情况说明及整改的函》宁太水司函[2016]8号，确认建设水库多占土地为2324.5亩（含邻村土地），并明确表示整改。被上诉人上述行为构成对侵占涉案土地事实的自认，一审法院予以确认，本案被上诉人侵占土地的事实清楚。2.被上诉人侵占的2324.5亩中，涉及上诉人的土地为1521.7亩。为了确定被上诉人侵占上诉人土地的具体亩数，2019年3月上诉人向盐池县民政局勘界办提出确认请求，2019年4月22日盐池县民政局要求被上诉人提供了实际占用土地的测绘电子数据，该局根据行政区划的GPS数据最终确定“老盐池村未补偿区域1521.7亩”（一审原告提交的证据三），该勘界面积结果具有法定效力。一审认定“民政局单方以‘未补偿区域’的图形形式来直接确定土地的权属，于法无据”，否定了民政局勘界测绘面积系认定事实、适用法律错误。首先，本案被上诉人和上诉人系侵权法律关系，不存在权属争议；涉案土地也不存在与案外人的权属争议；盐池县民政局作为盐池县人民政府授权的村集体土地勘界部门，其利用自己管理的行政村界域的电子数据以及被上诉人占用土地的测绘电子数据确定上诉人被侵占的土地面积是对土地面积的测算确认行为，是在既有的基础界线数据中认定，并不是确权行为，本案不存在土地权属争议。涉案土地被占用时，涉及的红墩子自然村本来就属于上诉人管辖的自然村，后划归红寺堡区，但盐池县民政局做出“未补偿区域”的面积红墩子自然村作为权利人并未提出异议，被上诉人不是涉案土地的权利人无权提出异议。显然一审法院认定盐池县民政局出具面积勘测图为确权行为严重错误。同时，“未补偿区域”的表述是针对被上诉人已取得土地使用权（已补偿区域）以外的土地，即本案被侵占的土地。根据盐池县人民政府发布的《关于印发盐池县民政局主要职责内设岗位和人员编制规定的通知（盐政办发〔2015)12号）》规定：“三、内设岗位：根据上述职责，盐池县民政局设7个内设岗位：（七）行政区划岗位：负责村（居）委会的设立、撤销、调整、更名和乡改镇的审核报批工作；承办全县行政区划界线的勘定、变更及界线矛盾纠纷的调处工作和地名管理有关事宜。”《盐池县第三次土地调查实施方案（盐政办发〔2018)57号）》民政局的职责：“2．民政局：(1）负责提供最新的行政勘界成果资料；(2）协调解决因行政区划界线划分所产生的矛盾和纠纷；(3）会同参与调查工作。”因此，盐池县民政局是盐池县人民政府承办划界勘定、解决土地界限纠纷的职能部门，有权对本案土地的界线、面积进行确认。盐池县人民法院在该院（2020）宁0323行初6号行政判决书中对于盐池县民政局出具的对宁夏与甘肃省界土地权属界线认定证明的效力是明确认可的，并确定了涉案地域界限归属并以此认定盐池环境执法部门对甘肃环县人民政府已经颁发土地使用证的土地有管辖权，而在本案中又认为盐池县民政局对不同县域的土地无权认定，让人莫衷一是。类案中，盐池县民政局的界线证明对省与省的界线认定一审法院都予以认可，而在本案中，盐池县民政局出具的县与县的界线证明被认定了无权行为，类案不同判，二审法院应予以纠正。上诉人为村集体组织，村集体所有的土地面积以县级人民政府勘界数据为准。同时，一审证据四证明被上诉人铺设的砂石路侵占了上诉人土地98.9亩，被上诉人仅口头否认该道路系其他单位为其铺设与之无关，而该道路是沿着被上诉人供水渠道铺设，在上诉人的辖区，客观证据真实存在。被上诉人否认使用，一审法院就不予认可显然不合法。综上，被诉人侵占上诉人土地共计1620亩（1521.7+98.9),事实清楚，证据确凿，足以认定。一审法院对于上诉人提交的勘界证明及测量电子数据等证据不予认可，认定上诉人不具有涉案土地的所有权属认定事实错误，导致判决结果错误。被上诉人侵占土地的行为严重侵害了上诉人对涉案土地的权益，依法应当予以赔偿。被上诉人侵占上诉人土地共计1620亩，根据《民法典》第一百七十九条、第二百零七条、第二百三十五条、第二百三十八条、第二百三十八条、第二百六十二条的规定，被上诉人应停止侵害、返还财产、赔偿损失。具体赔偿数额应参照盐池县人民政府盐政发[2016]27号《盐池县征收集体土地和临时用地补偿标准规定》标准计算，草地3900元／亩征用标准，被上诉人应补偿（1521.7亩＋98.9亩）×3900元／亩：6320340元。三、被上诉人的起诉不构成重复起诉。案涉（2018）宁0323民初745号民事裁定书未就实体法律关系进行审理，仅因涉案土地权属未经行政机关确认，驳回了上诉人的诉讼请求；2019年上诉人提起诉讼，一审法院未向上诉人委托的代理人王建林送达开庭通知致未能到庭参加诉讼，该院即按自动撤诉处理。故因证据不足驳回诉讼请求以及按照撤诉处理的案件不属于重复起诉。综上，土地是村民赖以生存的根本，民以食为天，被上诉人从事营利性的商业经营侵占农民的土地，致广大百姓多年上访未解决，在惠安堡镇政府以及盐池县人民政府的支持下，提起本案的诉讼是通过司法途径化解社会矛盾最后一道防线，被上诉人侵占上诉人土地事实清楚，证据确凿，涉案土地权属明确，面积准确，一审判决认定事实错误，适用法律错误，依据《民事诉讼法》第一百七十条的规定，应撤销原判，依法改判支持上诉人的上诉请求。太阳山水务公司辩称，一审判决认定事实清楚、证据充分，上诉人的上诉请求及事实和理由不能成立，应驳回上诉，维持原判。一、被上诉人虽曾存在多占土地的事实，但无证据证实被上诉人多占的土地所有权或使用权就是上诉人的。二、上诉人称被上诉人多占的土地中，涉及上诉人的土地为1521.7亩理由不能成立，盐池县民政局出具的测评图不能作为定案的依据使用。1．民政局出具证据的主体不合法。《行政区域边界争议处理条例》（以下简称《条例》）第六条虽然规定了县级以上的地方各级人民政府的民政部门是本级人民政府处理边界争议的主管部门，但根据该《条例》第十二条、十三条、十四条、十五条的规定，对于边界争议的处理是由争议双方的人民政府协商解决的。《国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知》第四条规定：县级行政区域界线，由各省、自治区、直辖市人民政府组织勘定。县级行政区域界线，由各省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院勘界工作领导小组备案。上述规定说明民政部门仅是政府之间边界争议处理的一个主管部门，而本案是因土地权属争议引起的侵权责任纠纷，不是行政区域边界争议。根据《土地管理法》第十四条的规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第二款规定“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。”因此本案由民政局出具证明主体不合法。2.民政局出具该份证据的依据不合法。盐池县民政局在该图纸上注明“根据宁夏太阳山水务有限责任公司提供的太阳山刘家沟水库土地勘测技术报告的电子版数据，进行测算如图，特此证明”。也就是说盐池县民政局是依据被上诉人提供的数据进行的测算，显然是违法的。《行政区域边界争议处理条例》第七条规定：“下列文件和材料，作为处理边界争议的依据：（一）国务院（含政务院及其授权的主管部门）批准的行政区划文件或者边界线地图；（二）省、自治区、直辖市人民政府批准的不涉及毗邻省、自治区、直辖市的行政区划文件或者边界线地图；（三）争议双方的上级人民政府（含军政委员会、人民行政公署）解决边界争议的文件和所附边界线地图；（四）争议双方人民政府解决边界争议的协议和所附边界线地图；（五）发生边界争议之前，经双方人民政府核定一致的边界线文件或者盖章的边界线地图”。从上述规定看出，处理边界争议的依据都是政府的文件或地图，而盐池县民政局以太阳山公司提供的电子版数据为依据出具测算图纸直接导致该证据无效。3.民政局出具的测评图与事实严重不符。①该图纸图例部分注明：“盐池滩羊场未补偿区域3001.3亩（粉色区域）、老盐池村未补偿区域1521.7亩（蓝色区域）、红敦子未补偿区域517.1亩”。按照这份测算图中的标注，未补偿区域的面积有三处，为5040.1亩，而上诉人认为这个未补偿区域的土地就是答辩人多占的土地，显然这个数额与被上诉人自认的多占2315.5亩的面积是不相符合的，且未补偿区域并不等于侵权多占的土地。②测评图标注了未补偿区域的面积,但是否进行补偿民政局是不知道的。而被上诉人在土地征收时即全部支付了补偿款，所以民政局标注的未补偿区域与事实严重不符。③被上诉人多占的土地是围栏周边的土地，因当时放线的不准确造成了在土地的四周多占了土地，但民政局出具的证据显示未补偿区域都是在水源地核心的整片土地，而这些未补偿区域被上诉人已经办理了土地证。也就是说盐池县民政局在事实都未调查清楚的情况下，就盲目的出了证明。4.被上诉人从未在草原上修建道路，该道路也不属于被上诉人所有。所以上诉人认为被上诉人铺设砂石路侵占草原98.9亩，理由不能成立。三、上诉状适用法律错误，本案不适用《民法典》的规定。依据第一条一款的规定“民法典施行后的法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定。”二款规定“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。”本案的事实发生在《民法典》实施之前，因此不能适用《民法典》的规定。四、一审判决并未认定上诉人是重复起诉，只是认定上诉人多次同因起诉，对司法资源造成了严重的浪费，因此才决定驳回上诉人的诉讼请求。上诉人在第一次起诉时，盐池县人民法院（2018）宁0323民初745号《民事裁定书》中就已经查明涉案争议的土地权利人涉及到上诉人、农牧厅滩羊场、红敦子自然村等单位，上诉人也明知在土地所有权、使用权发生争议的情况下，需先进行确权，在未取得人民政府确权的情况下，案件不属于人民法院的受案范围。但上诉人在人民法院驳回其第一次起诉后，在案件受理费全额退回的情况下，又多次同因起诉，且诉讼金额一次比一次巨大，不仅严重浪费司法资源，也给被上诉人和上诉人自身造成巨大的经济损失。因此一审判决驳回其诉讼请求的做法是完全正确的。五、即使被上诉人曾经存在多占土地的事实，但多占土地的行为并未造成任何损失。1.被上诉人所占的土地都属于水源保护地的范围。在征地时，土地的类别都是牧草地和未利用地，从未有人进行耕种。2018年5月被上诉人将围栏拆除后，对土地的现状未造成任何影响，也没有造成任何损失。2.多占土地的行为不会造成土地被征用的后果，因此上诉人用征地补偿款来计算侵权损失显然是不能成立的。老盐池村委会向一审法院起诉请求：1.判令被告立即停止占用原告所有的1620.6亩天然草原并恢复原状；2.判令被告支付原告侵占草原地补偿款6320340元【（1521.7亩+98.9亩）×3900元/亩】；3.判令由被告承担本案的诉讼费用。一审法院认定事实：2006年，经自治区党委、政府决策在吴忠市太阳山开发新区兴建太阳山供水工程（刘家沟水库）。2008年，被告与案外人吴忠市太阳山移民开发区国土资源局签订了《太阳山水务公司库区生态绿化保护工程征用暖泉办事处老盐池村红墩子组土地补偿协议》及《土地补偿补偿协议》，对工程所征用土地亩数、范围及补偿标准进行了约定。水库建成后，被告沿征地边界设置了围栏，后原告辖区村民以被告存在超占、多围土地为由多次向相关单位反映。2016年，被告向盐池县惠安堡人民政府出具《关于太阳山刘家沟水库水源地保护土地情况说明及整改的函》，认可存在多占土地的情况。但因多占土地权属不明确，故始终未能与原告达成对应的纠纷解决协议。2018年，原告以被告侵占土地为由首次诉至一审法院，主张被告退还其多占草原地2324.5亩，并赔偿相应的土地使用费，后经一审法院实地调查核实，最终以争议土地权属不清（另涉及案外人农牧厅滩羊厂、红寺堡所辖红墩子自然村的土地权益），应由人民政府先行确权，不属于民事诉讼管辖范围为由，裁定驳回了原告的起诉。2019年，原告以相同事由第二次诉至一审法院主张1521.7亩多占土地及赔偿款，但因其开庭时无正当理由拒不到庭参加诉讼，一审法院按照撤诉予以处理。现原告第三次以同一事由诉至一审法院，主张多占土地1620.6亩土地及相应的补偿款。一审法院认为，本案核心焦点在于对原告侵占土地的事实、权属及亩数的认定。针对于此，就原告所提供的上述证据分析如下：证据一、二、六（整改函、裁定书及勘测报告）仅能反映原告在修建案涉水库过程中因他方技术失误因素导致多占土地的事实，但并未对该土地的权属范围作出明确的权威界定；证据三（盐池县民政局证明），仅以测绘图纸形式单独呈现，且因争议土地涉及不同区县级行政区域所辖村委会的土地权益，故由盐池县人民政府内设的民政局单方以“未补偿区域”的图标形式来直接确定土地的权属，于法无据；证据四（测量电子数据），系孤证，缺乏关联证据印证；证据五（盐池县人民政府文件），未涉及争议土地权属认定内容，且与本案缺乏直接的关联。据此，原告所举证据远不足以证实其对案涉1620.6亩土地享有完全、排他的所有权、使用权，故其主张由原告退还该土地并赔偿对应土地占用费的诉请缺乏相应的事实及法律依据，对此依法不予认定。综上，另鉴于原告多次同因起诉，对司法资源造成了严重浪费，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》第九十条之规定，判决：驳回原告宁夏回族自治区吴忠市盐池县惠安堡镇老盐池村村民委员会全部诉讼请求。案件受理费56042元，由原告宁夏回族自治区吴忠市盐池县惠安堡镇老盐池村村民委员会负担。二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为：老盐池村委会陈述其在本案中诉请太阳山水务公司侵占的土地与其在已生效的盐池县人民法院（2018）宁0323民初475号一案中诉请的土地系同一块土地，盐池县人民法院在（2018）宁0323民初475号一案中认定案涉土地权属不清（另涉及案外人农牧厅滩羊厂、红寺堡所辖红墩子自然村的土地权益），应由人民政府先行确权，不属于民事诉讼管辖范围为由，裁定驳回了老盐池村委会的起诉。老盐池村委会在本案一审中提交盐池县民政局出具的证明以证实其对涉案土地享有权利，但该证明仅是在一张测绘图上进行了标注，且案涉土地涉及不同县级行政区域所辖村委会及其他单位的土地权益，民政局非确认土地权属的职权部门，故不能依据盐池县民政局单方出具的该证明作为土地确权的依据。老盐池村委会一审提交的证据四（测量电子数据）亦不足以证实太阳山水务公司侵占了案涉土地中的98.9亩。综上，老盐池村委会在未提交证据证实案涉土地已由人民政府确权的情况下再次提起诉讼，构成重复起诉，应裁定驳回起诉。一审判决驳回诉讼请求不当，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条规定，裁定如下：一、撤销宁夏回族自治区盐池县人民法院（2020）宁0323民初608号民事判决；二、驳回宁夏回族自治区吴忠市盐池县惠安堡镇老盐池村村民委员会的起诉。一审案件受理费56042元，退还（一审原告）宁夏回族自治区吴忠市盐池县惠安堡镇老盐池村村民委员会；上诉人宁夏回族自治区吴忠市盐池县惠安堡镇老盐池村村民委员会预交的二审案件受理费56042元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 陈秀霞审判员 王 平审判员 刘 磊二〇二一年七月二十六日书记员 谭 君附：本案适用法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条人民法院依照第二审程序审理案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原裁判，驳回起诉。