吉林省白城市中级人民法院民事裁定书（2021）吉08民初1号原告（反诉被告）：白城市经济开发局财政局，住所地：吉林省幸福南大街88号。法定代表人：赵志，该局局长。委托诉讼代理人：汤长春，吉林金辉律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘莉丽，该局副局长。被告（反诉原告）：白城市宏都房地产开发有限责任公司，住所地：吉林省白城市民主路北现代一品6号楼。法定代表人：沈国富，职务：执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：曾庆华，吉林功承律师事务所律师。第三人：白城市房屋征收经办中心，住所地：吉林省白城市文化东路37号。法定代表人：张志，该中心主任。委托诉讼代理人：朱彦良，吉林亚非律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘广进，该中心副主任。第三人：白城市自然资源局，住所地：吉林省白城市中兴西大路40号。法定代表人：戴云龙，该局局长。委托诉讼代理人：王旭颖，吉林厚合律师事务所律师。委托诉讼代理人：孙海峰，自然资源局工作人员。原告(反诉被告）白城经济开发区财政局与被告（反诉原告）白城市宏都房地产开发有限责任公司、第三人白城市房屋征收经办中心、白城市自然资源局不当得利纠纷一案。本院于2021年1月6日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行审理。原告(反诉被告)白城经济开发区财政局的法定代表人赵志、委托诉讼代理人汤长春、刘莉丽。被告(反诉原告)白城市宏都房地产开发有限责任公司的法定代表人沈国富，委托诉讼代理人曾庆华，第三人白城市房屋征收经办中心的委托诉讼代理人朱彦良、刘广进，第三人白城市自然资源局的委托诉讼代理人王旭颖、孙海峰到庭参加诉讼。白城经济开发区财政局向本院提出诉讼请求：1．要求贵院判令被告立即返还原告向其多支付的各项费用款共计19,273,434.00元；2．判令被告承担本案诉讼费及其他一切费用。事实与理由：2013年4月吉林省住房和城乡建设厅下发了《关于下达2013年城市棚户区（危旧房）改造项目的通知》（吉建保〔2013〕9号），明确了全省城市棚户区改造项目。“现代一品”项目是经省和白城市政府批准的棚户区改造项目，由第三人白城市房屋征收中心启动征收，由第三人白城市自然资源局负责招拍挂。2013年7月13日，第三人白城市自然资源局出具了《吉林省国有土地使用权招标拍卖挂牌和协议出让收入清算单》，确定“现代一品”项目总价款为人民币2.24亿元，按属地缴纳。2013年8月，宏都公司通过竞买取得了案涉土地的使用权，后与原告签订了棚改开发项目协议，协议签订后，被告陆续向原告缴纳项目款总计为人民币209,329,503.00元，尚欠14,670,497.00元项目款未缴纳。因“现代一品”项目系棚户区改造项目，享受相关的优惠政策，根据白城市政府相关政策规定，被告应获得的项目返还款总计应为人民币201,450,266.00元，但经原告与被告及第三人对账后发现，原告陆续给付被告项目返还款总计为人民币220,723,700.00元，原告向被告支付了19,273,434.00元。原告认为，被告占有此款属不当得利，依法必须返还，故原告多次要求被告返还此款，均遭拒绝，至今未果，现原告为了维护合法权益，特依据我国民事法律之规定，诉至贵院，请依法保护原告依法所请。增加诉请：对贵院受理的（2021）吉08民初1号申请人与被申请人及第三人不当得利纠纷一案，申请人增加诉讼请求如下：申请人原诉讼请求为：请求依法判决被申请人返还申请人不当得利款19,273,434.00元，现申请增加诉讼请求26,790,300.00元，增加后的诉请为：要求被申请人返还不当得利款46,063,700.00元。事实与理由:2013年4月吉林省住房和城乡建设厅下发了《关于下达2013年城市棚户区(危旧房)改造项目的通知》(吉建保(20139号)，明确了全省城市棚户区改造项目。“现代一品”项目是经省和白城市政府批准的棚户区改造项目，由房屋征收中心启动征收，由原国土资源局负责招拍挂。2013年7月13日，原国土资源局出具了《吉林省国有土地使用权招标拍卖挂牌和协议出让收入清算单》，确定“现代一品”项目总价款为人民币2.24亿元，按属地缴纳。因“现代一品”项目系棚户区改造项目，享受相关的优惠政策，根据白城市政府相关政策规定，宏都公司应获得的项目返还款总计应为人民币3850.60万元，但经开区财政局向宏都公司支付了8456.97万元，多支付4606.37万元，经开区财政局认为，宏都公司占有此款属不当得利，依法必须返还，因协商不成，故诉至法院，请求判如所请。白城市宏都房地产开发有限责任公司辩称，现代一品项目用地已挂牌出让给宏都公司3个地块，应按棚改优惠政策返还土地收益金、道路补偿款68,719,303.97元。经开区财政局在《增加诉讼请求申请书》中仅认可返还部分土地收益金，违反政府有关部门的已有确认和承诺，并与其在原审证据中自认应返还道路补偿款2144万元的情形不符。现代一品项目用地共计14.2万平方米(占地面积17.1万平方米)，被征收土地包括国有土地4.5万平方米，集体土地12.6万平方米。自2013年起至2019年，已挂牌出让给宏都公司132,972.71平方米(包括CB201308号、CB2015-03号、CB2019-01号3个地块)应按棚改优惠政策返还土地收益金42.501,685.95元、道路补偿款26,217,614.02元，合计应返还68,719,303.97元。经开区财政局在《増加诉讼请求申请书》中仅认可按照棚改优惠政策向宏都公司返还CB201308号地块土地收益金30,919,829元、CB201503号地块土地收益金7,586,180元，共计3850.6万元；对于道路补偿款，包括经开区财政局在原审中自认应当返还的CB2013-08号地块周边道路补偿款2144万元，均不认可返还。经开区财政局的上述主张，不仅有悖于白城市棚改优惠政策和白城市政府、白城经济开发区管委会和白城市财政局的多次确认和承诺，且不符合禁止反言”的诉讼规则，不能成立。二、经开区财政局仅向宏都公司返还14,569,700元(另有7000万元是退还CB2013-08号地块挂牌出让时多计的土地出让金，与土地收益金、道路补偿款的返还问题无关)，因此还应向宏都公司返还54,149,603.97元，宏都公司不存在不当得利。土地挂牌价格由土地取得成本(即征地和拆迁补偿支出)、出让前期费用(即土地出让业务支出)和政府纯收益(即土地收益金)三部分构成。在土地收益金全额返还、政府承担周边市政道路等基础设施配套的优惠政策条件下，宏都公司取得项目用地仅需承担规划用地范围以内实际的土地取得成本和出让前期费用。但在2013年土地挂牌时，原白城市国土资源局(现为自然资源局)未将14.2万平方米(占地面积17.1万平方米)项目用地全部挂牌，仅是将其中占地面积126万平方米集体土地(含周边道路用地规划用地面积105,130平方米土地作为CB201308号地块挂牌出让，挂牌的地价构成错误包含未出让的国有土地征收成本，导致土地出让金多计78,710.813.81元。后宏都公司书面向白城市委、市政府请示按实际征收成本确定土地挂牌价格，市委、市政府同意支持并批示“按先费后返执行”，后由经开区财政局于2013年9月、12月以“返还土地出让金(现代一品)”的名义向宏都公司直接返还6000万元，以垫付土地出让金契税方式返还1000万元，合计返还7000万元。此后，CB2015-03号、CB201901号地块均按实际的土地取得成本挂牌出让，没有再发生CB201308号地块挂牌时出现的问题退一步说，如果假设7000万元土地出让金不退，CB2013-08号地块多计的土地征收成本78,710,813.81元就应计入土地收益金全额返还，按照98%的返还比例计算，应退还给宏都公司77,136,597.53元，经开区财政局已退还给宏都公司的7000万元并未超过此金额宏都公司也不存不当得利。三、经开区财政局向宏都公司支付6笔案涉款项的时间是2013年9月6日起至2014年7月28日，至2019年11月首次起诉之日起已超过5年且从未主张权利，已经超过法定诉讼时效期间，其诉讼请求亦不应予以支持。第三人白城市房屋征收经办中心辩称：我们在地块的整个征收中依法依规进行，现在该地块作为整体地块还没有征收结束。第三人白城市自然资源局辩称：对原告的起诉没有意见。白城市宏都房地产开发有限责任公司反诉请求：1．判令反诉被告白城经济开发区财政局立即给付反诉原告白城市宏都房地产开发有限责任公司54,149,603.97元及利息（利息以54,149,603.97元为基数，自2019年12月19日起至实际给付之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；2．判令反诉被告经开区财政局承担反诉费用。事实与理由：一、2010年，白城市加大招商引资力度推进棚户区改造，在承诺给予地方税收优惠和免收行政事业性收费以外，还承诺棚户区改造项目用地取得的土地收益全额返还，并承诺负责棚户区改造项目周边道路等基础设施配套。2010年12月29日，白城市市区棚户区改造指挥部审核同意实施“现代一品(棚户区改造)项目”(以下称现代一品项目)但是，由于征收和拆迁进展缓慢，直到2013年7月29日，白城经济开发区管理委员会(以下简称经开区管委会)才向该项目建设单位即反诉原告白城市宏都房地产开发有限责任公司(以下简称宏都公司)发出《关于现代一品(棚户区改造)项目准予核准的通知》批准项目开工建设。现代一品项目原征收地块号为CB2013-08号，占地面积(征地面积)共17.1万平方米(包括拟建设幸福北街一半面积)，用地面积共14.2万平方米。2013年5月27日该地块首次挂牌时，并未将上述土地全部挂牌，实际仅挂牌出让用地面积105,130平方米，但仍沿用原地块号CB2013-08号。此后，又以CB2015-03号、CB201901号两个地块挂牌出让，用地面积分别为19251.47平方米、8591.24平方米。上述3个地块土地用地面积合计为132972.71平方米，土地出让金分别为2亿元、2400万元、1300万元，合计2.37亿元,均已付清。目前，现代一品项目仍有8848.97平方米用地面积尚未挂牌出让。二、多计土地出让金退还情况。2013年5月15日，原白城市土地房屋征收综合办公室(现为白城市房屋征收经办中心)发出《关于CB2013-08号地块核算土地房屋征收成本情况的函》，确认原CB2013-08号地块17.1万平方米占地面积(征地面积)中，国有土地上房屋占地面积45万平方米，征收成本130,767,413.09元；集体土地占地面积12.6万平方米，征收成本68,762,092.19元；另有评估、测绘等费用，合计征收成本198,616,503.38元，每平方米占地面积均价1162元。2013年5月27日，原白城市囯土资源局(现为白城市自然资源局)发出《国有建设用地使用权挂牌出让公告》(白土告字(2013)026号)，将CB2013-08号地块挂牌，实际仅挂牌出让10.51万平方米用地面积。根据原白城市土地房屋征收综合办公室《CB2013-08号地块价款构成说明》、《吉林省国土资源厅关于白城市人民政府2012年第30批次农用地转用和土地征收的批复》(吉国土资耕函[2013]55号)及招标拍卖挂牌和协议出让收入清算单内容证实，此次挂牌出让的CB2013-08号地块占地面积缩减为126913平方米、用地面积缩减为105130平方米，被征收前全部为农村集体农用地。此外，该地块地价构成由土地取得成本(即征地和拆迁补偿支出)、出让前期费用(即土地出让业务支出)和政府纯收益(即土地净收益/土地收益金)组成，其中土地取得成本162,143,403.00元中，包含征收补偿费147,472,906.00元〔126,913平方米(征地面积)×1162元/平方米〕及农转用支出14,670,497.00元。根据前述《关于CB2013-08号地块核算土地房屋征收成本情况的函》、《CB201308号地块价款构成说明》及白城市房屋征收经办中心于2019年7月20日作出的《关于CB2013-08号地块(现代一品)10.5万平方米已出让地块预估成本有关情况的说明》，可以确认：(1)首次挂牌出让的CB2013-08号地块126平方米集体土地征收成本为68,762,092.19元；(2)剩余4.5万平方米国有土地并未包含在首次挂牌出让范围之内，而该4.5万平方米国有土地上房屋征收成本为130,767,413.09元，其中既包括未签协议的4户工企单位概算征收成本7000万元和32户普通房屋估算成本221.04万元，也包括已签协议的国有土地上房屋征收成本38,557,013.09元。因此，首次挂牌的CB2013-08号地块实际土地取得成本应为68,762,092.19元+14,670,497.00元=83,432,589.19元,多计162,143,403-83,432,589.19元=78,710,813.81元；或者，土地净收益/土地收益金少列78,710,813.81元。宏都公司得知CB20138号地块未按实际征收成本挂牌的情况后，随即于2013年5月29日发出《白城市宏都房地产开发有限责任公司关于市区棚户区(危旧房)改造项目土地挂牌相关事宜的请示》，请求白城市委、市政府全面落实棚改政策，“在土地挂牌中按实际征收所发生的成本，确定本次的土地挂牌价格，并尽快为我公司办理土地挂牌受让手续”。时任白城市市委书记李晋修、副市长徐建军等市领导先后于2013年6月5日、6日批示支持宏都公司合理请求，但由于CB2013-08号地块已在先于2013年5月27日发出挂牌公告，因此批示“按先费后返执行”。2013年9月6日、10日、17日，反诉被告白城经济开发区财政局(以下简称经开区财政局)根据白城市领导的上述批示意见，向宏都公司退还6000万元(共3笔，每笔2000万元)，转账信息备注为“返土地出让金(现代一品)。2013年12月16日，经开区财政局以代缴CB2013-08号地块土地出让金契税方式向宏都公司退还1000万元，由宏都公司出具上款系“土地出让金返还”的收据入账。以上，经开区财政局共计向宏都公司退还CB2013-08号地块挂牌出让时多计的土地出让金7000万元。三、土地收益金和道路补偿款返还情况。2014年4月11日，经开区管委会向白城市政府发出《关于宏都房地产开发公司“现代壹品”项目享受相关优惠政策的请示》（白经开字〔2014〕26号)，请示落实棚户区改造项目相关优惠政策，明确CB2013-08号地块地方所得收益(土地收益金)3,150,846.60元、垫付道路补偿费2144.17万元应予返还。此后，白城市财政局于2015年7月27日发出的《关于对的意见》(白财办函[2015]34号)，经开区管委会于2015年8月11日发出的《关于对〈关于宏都房地产开发有限责任公司“现代一品”项目享受相关优惠政策的请示)意见的回复》(白经开函字〔2015]26号)，均确认应向宏都公司返还上述土地收益金和道路补偿款。经开区财政局至今已向宏都公司返还1456.97万元。包括：(1)2013年9月29日返还1400万元；(2)2013年12月16日以代缴CB2013-08号地块土地出让合同印花税方式返还10万元；(32014年7月28日以代付农民工公司(材料款)方式返还4697万元。以招标拍卖挂牌和协议出让收入清算单载明的土地净收益(土地收益金)为基数，按照98%的返还比例计算，CB2013-08号地块应返还土地收益金30,919,829.67元；CB2015-03号地块应返还7,586,185.70元;CB201901号地块应返还3,995,674.58元。以上，合计应返还土地收益金42,501,689.95元。除CB2013.08号地块确认应返还道路补偿款2144万元以外，CB2015-03号地块周边市政道路占地面积为4945.12平方米，CB201901号地块周边市政道路占地面积为156744平方米，参考CB2015-03号地块征收成本单价73360元/平方米估算，CB2015-03号、CB2019-01号地块周边道路补偿款应为4,777,614.02元。以上3个地块周边道路补偿款合计为26,217,614.02元。据此计算，应返还土地收益金和道路补偿款合计68,719,303.97元，扣除经开区财政局已向宏都公司支付的1456.97万元，还应支付54,149,603.97元。综上所述，棚户区改造项目土地收益金和道路补偿款的全额返还，是白城市棚户区改造优惠政策内容，已经白城市、区两级政府及财政部门多次确认，反诉被告经开区财政局负有按照该优惠政策全额返还的义务，其诉状中也自认负有相应的支付义务，其拒不履行该支付义务、占有应支付给宏都公司的资金，系没有法律根据取得不当利益，根据民法通则第九十二条、民法总则第一百二十二条的规定已构成不当得利，所取得的不当利益应予返还。经开区财政局此前返还的8456.97万元中,7000万元是退还CB201308号地块挂牌出让时多计的土地出让金,1456.97万元是返还土地收益金和道路补偿款，至今仍有54,149,603.97元未付，理应判决予以给付。退一步说，如果假设该7000万元土地出让金不予退还，CB2013-08号地块多计的土地征收成本78,710,813,81元也应计入土地收益金按98%的比例返还，已退还的7000万元应作为所需返还的土地受益金，经开区财政局仍须履行支付义务。白城市经济开发区财政局辩称：反诉原告在其诉状中称案涉3块土地。即2013年8号、2015年3号地和2019年一号地。但是至2017年的7月份，白城市人民政府以2017第11号文件的形式决定了至2017年7月10日征收补偿的支付主体上划至白城市财政局，故案涉2019一号地的相关事宜，支付给反诉原告应当予以返还，不存在拖欠反诉原告土地净收益的相关事宜。第二，代理人注意到，反诉原告的请求有三项，第一，给付案涉2013八号地2015三号地的土地净收益和所谓的垫付的道路补偿以及征收成本，对于土地净收益的要求返还与反诉被告所提出的本诉基于同一事实和法律关系，对反诉原告所称的所垫付的道路补偿，道路征收成本和所垫付的四户工企单位的征收成本，征收的主体、决定的主体以及实施的主体，均不是本案反诉的被告，反诉被告仅是支付主体。也就是说反诉被告，不是反诉原告中后两项请求的适格被告，没有基于同一法律关系和同一法律事实，不构成反诉。同时，代理人也注意到，反诉人的反诉状形成于2021年的1月15日，那么我国民法典已经于2021年的1月1日起开始实施，那么在我国民法典第29章第985条，就明确规定了不当得利的法条原文是这样的：得利人没有法律根据取得不当利益的，受损失的人可以请求得利人返还取得利益，因此反诉原告引用法律错误，综上请依法驳回反诉原告对反诉被告的全部诉讼请求。第三人白城市房屋征收经办中心辩称：我认为本案是否属于行政协议产生的纠纷。第三人白城市自然资源局辩称：出让土地的情况属实。但反诉人与被反诉人之间对于款项的计算是双方问题，不涉及到第三人自然资源局。本院经审查认为，《中华人民共和国民法总则》第二条：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。”《中华人民共和国民事诉讼法》第三条：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及其他相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法”由上述法律可知，民事法律关系是平等主体之间的关系。本案中，原告（反诉被告）白城经济开发区财政局作为行政主体与被告（反诉原告）白城市宏都房地产开发有限责任公司之间所有法律行为及资金往来的依据均是棚户区的各项政策、政府的红头文件及相关领导的批示，双方的争议系因行政法律关系产生。而且，国有土地使用权出让合同，是从协商民主和便于履行出发，采取了协议的方式，实际上属于行政许可的转换形式，是行政协议。本案案涉的三份《国有建设用地使用权出让合同》均属于行政协议。故本案不属于民事案件受案范围，应裁定驳回白城市经济开发区财政局的起诉，裁定驳回白城市宏都房地产开发有限责任公司的反诉。依照《中华人民共和国民法总则》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百一十九条、第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民法典》时间效力的若干规定第一条第二款、第二十八条规定，裁定如下：一、驳回白城经济开发区财政局的起诉；二、驳回白城市宏都房地产开发有限责任公司的反诉。案件受理费313192.10元退回白城经济开发区财政局；反诉费156274.00元退回白城市宏都房地产开发有限责任公司。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长 张国君审判员 赵 亮审判员 刘 昕二〇二一年七月二日书记员 白安娜