湖南省湘潭市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）湘03民终742号上诉人（原审原告）：童建福，男，1965年12月31日生，汉族，住湖南省湘乡市。委托诉讼代理人：万广云，湖南法至律师事务所律师。委托诉讼代理人：丁利力，湖南湘达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湘乡市毛田镇人民政府，住所地湖南省湘乡市毛田镇新街社区居委会。负责人：肖军，该镇镇长。委托诉讼代理人：杨成麟，男，湘乡市毛田镇司法所所长。委托诉讼代理人:刘正连，湖南南琴律师事务所律师。上诉人童建福因与被上诉人湘乡市毛田镇人民政府（以下简称毛田镇政府）租赁合同纠纷一案，不服湖南省湘乡市人民法院（2020）湘0381民初2224号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年4月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。童建福上诉请求：1.撤销湖南省湘乡市人民法院（2020）湘0381民初2224号民事判决，查清事实后依法改判；2.判决一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、被上诉人单方解除租赁关系的行为系违约行为，一审法院认定系情势变更，属于适用法律错误。情势变更应该是双方当时均无法预见的行为，被上诉人属于行政管理机关，合作中在信息与资源方面处于相对优势地位，完全有理由预见水府庙水库附近区域原本就属于水源地范围，不宜进行养殖经营，有随时被上级政府禁止的风险，但是被上诉人为赚取租金收益一直存在侥幸心理，直至上级政府发出通知要求水源地附近养殖户拦库拦网退出。上诉人基于对被上诉人即对政府公权力的信赖而承租其渔场土地、水面使用权，完全无法预知该风险。一审法院以情势变更条款来认定被上诉人无主观过错、无需承担损失赔偿责任无法可循。湘乡市政府发布的关于退出水府庙水库拦库拦网养殖的通告不属于一审法院认定的国家政策调整。该通告虽然和合同履行具有一定相关性，但其不涉及法律法规或政策调整，一审法院认为其为国家政策调整是错误的。二、上诉人所承包经营4700亩渔场实际是由毛田建筑工程有限公司的700亩渔场、毛田镇政府4000亩庙塘湾渔场整合而来，在一审中毛田镇政府也确认上诉人承租了其4700亩鱼塘的土地与水面使用权，一审法院不认可其中的700亩鱼塘土地与水面使用权，属于事实认定错误。一审法院认为上诉人未能举证证明其个人对庙塘湾渔场的实际投入，也属于认定事实不清。由于历史久远，上诉人没能保存当时的支付凭证，上诉人的实际投入金额远远超出当初合同签署的交易价格，因为依据约定上诉人还要为出售方承担归还银行贷款的义务，故上诉人在一审中仅以签署合同中的交易价格再加上合同中约定的承债金额来主张其购买4700亩渔场实际投入为1601650元，符合情理，也有据可依。三、一审法院对于上诉人未补偿的14道拦网以13元/㎡的价格进行补偿违反公平原则。后面14道拦网的面积远远大于第一道拦网，对于未补偿的14道拦网应当根据第一道拦网的补偿价格统一补偿，即共应补偿1797040元。四、一审法院对于上诉人修建堤坝的投入资金约2100000元采用折价补偿来认定，违反公平原则，也不符合经济学常理。五、被上诉人解除租赁关系属于违约行为，一审法院应依法支持上诉人的预期利益损失。被上诉人毛田镇政府辩称，上诉人的上诉理由不能成立，本案中是湖南省发布文件而不是湘乡市政府发布文件，也不是毛田镇政府下发的通告，被上诉人对此无法预料，属于情势变更。因此，被上诉人不应当承担任何违约责任。一审判决以文件规定的13元/平方米补偿上诉人是错误的，原来的一审过程中被上诉人自愿补偿上诉人25万元，现在被上诉人还是同意补偿上诉人25万元。被上诉人不存在过错，不存在违约的事实，应当驳回上诉人的诉讼请求。童建福向一审法院起诉请求：判令毛田镇政府赔偿童建福渔场经济损失16647040元。诉讼过程中，变更诉讼请求为：1.判令毛田镇政府赔偿童建福1998年承包经营4700亩渔场的实际投入成本1601650元；2.判令毛田镇政府赔偿童建福14道拦网补偿资金1797040元；3.判令毛田镇政府赔偿童建福修建堤坝的投入资金2100000元；4.判令毛田镇政府承担童建福原一审期间支付的《关于湘乡市××庙塘湾渔场2017年-2033年期间经营损失（可得利润）价格评估报告》的评估费用80000元；5.判令毛田镇政府赔偿童建福湘乡市××庙塘湾渔场2017年1月至2033年9月期间的经营损失（可得利润）为人民币10867500元；6.判决毛田镇政府承担本案所有诉讼费用。一审法院认定事实：1998年4月，童建福及案外人罗绍生、谢福朴、周松如、谢水平、王志平等六人（受让方）与原湘乡市毛田乡人民政府（出让方）签订《毛田建筑工程公司原有资产出售合同书》，约定出让方以90万人民币加一辆吉普车的价格将毛田建筑工程有限公司经湘乡市国资局评估核定的债权、债务，并将原公司审定的原公司人员（包括职工）的安置、伤残补助、以及改制期间的一切费用出售给受让方。1998年9月18日，湖南省拍卖公司湘乡市办事处作出湘拍司乡办成字（1998）第4号《湘乡市企业产权拍卖成交确认书》确认湖南省湘乡市毛田建筑工程有限公司通过公开竞价以483000元的价格成功竞得“毛田庙塘湾渔场”。湘乡市毛田乡人民政府（甲方）与湘乡市毛田建筑工程有限公司（乙方）签订《产权转让合同》和《集体土地水面使用权租赁合同》。2004年12月29日，湘乡市毛田建筑工程有限公司召开股东会议作出决议：1、公司因这几年主营建筑业务基本没有，年年出现亏损，已经资不抵债，无法经营，决定向工商部门申请注销湘乡市毛田建筑工程有限公司。2、公司的注销手续统一由董事长童建福一人负责办理，其公司的债权债务由童建福负责处理，并承担一切责任，其他股东不得干涉，并不承担公司的一切债务。湘乡市毛田建筑工程有限公司于2005年12月1日被湘乡市市场监督管理局注销登记。童建福自此以个人名义对“毛田庙塘湾渔场”进行经营，履行原合同的权利义务。童建福于2016年1月向毛田镇政府交纳租金60000元，2017年1月交纳租金50000元，毛田镇政府向童建福开具收据。2006年至2008年期间，童建福自筹资金修建两道堤坝，将其经营的“毛田庙塘湾渔场”与水府庙水库的公共水域进行隔断。2009年2月跃南村、毛田村等7个村因前述两处堤坝出现损坏，向毛田镇政府提交报告请求解决修坝经费，毛田镇政府在该报告上加盖公章并备注“情况属实，请求上级解决为盼”。2009年6月1日，湘乡市水利局对童建福等人提出的《在水府庙水库庙塘湾修拦河堤坝抗旱》的提案作出《关于湘乡市政协六届二次会议第74号提案的答复》，称将派工程技术人员进行实地调查，工程所需资金数量巨大，而新华、华塘等村属于库区移民，将向市移民局进行项目衔接。2010年2月25日，毛田镇辖区内大新村、增家村等14个村就前述两处堤坝的问题向毛田镇政府等单位提交报告请求解决修坝立项及经费问题。2018年2月8日，湘乡市毛田镇毛田村及毛田镇政府一同出具证明，主要证明内容为：童建福修建的两处堤坝系为上游十四个村村民的灌溉用水和渔场养鱼事业的正常发展而修建，两处堤坝耗费资金210万左右。2014年1月，童建福与贺云山、付小平签订《毛田镇庙塘湾渔场合作经营协议》，约定童建福与贺云山、付小平合作经营渔场，由贺云山、付小平负责渔场管理，每年支付给童建福固定收益75万元（含上交政府费用），合作时间自2014年起至2022年止。2015年12月，童建福与贺云山、付小平签订《湖南省湘乡市庙塘湾水库股权分配及生产管理合同》，童建福除收取每年75万元租金外，另占合作经营20%的股权及收益，合作时间变更为2016年1月起至2024年1月止。2016年5月23日，湘乡市人民政府公布《湘乡市人民政府关于在水府庙水库湘乡市辖区内开展生态综合整治行动的通告》，决定在水府庙水库湘乡市辖区内开展生态综合整治行动，通告明确了相关事项，并在公布之日（即2016年5月23日）起施行。2016年12月13日，湖南省农业委员会经湖南省人民政府同意印发湘农发[2016]287号文件《全省部分大型水库养殖污染治理专项工作实施方案》，并向有关市州人民政府、省直有关单位发出通知，要求认真组织实施。为加快推进我省大型水库养殖污染防治，切实保护生态环境，保障饮用水安全，特制定本方案。文件规定了治理范围、工作目标、工作步骤、保障措施。该方案将水府庙水库作为饮用水源水库列入全省大型水库养殖污染专项治理名单。要求在2017年6月底前，饮用水源水库禁止水产人工养殖，整治清理所有的投饵投肥设施，拆除投饵养殖的网箱和围拦，保持现有的“人放天养”规模（只投鱼种不投饲不投肥），充分发挥滤食性鱼类净化水质的作用。2017年1月10日，毛田镇政府向童建福发出《解除租赁关系通知书》，书面通知童建福：你于1998年购买的湘乡市××庙塘湾渔场，产权转让合同约定你向毛田镇人民政府（原毛田乡人民政府）租赁渔场的土地、水面至2033年止。现根据上级人民政府决定，水府庙水库拦网拦库养鱼必须全部退出，据此，通知你解除渔场土地、水面的租赁合同关系。2017年2月16日，中共湘乡市委办公室、湘乡市人民政府办公室联合印发《水府庙库区拦库养殖退出工作实施方案》，决定从2017年2月起开展水府庙库区拦库养殖退出专项行动，并向有关乡镇党委、人民政府、市直有关单位发出书面通知，要求结合实际、认真贯彻执行。其中明确规定了拦库养殖户补偿与奖励办法,补偿办法：在2017年3月31日前与镇政府签订退出协议,并在2017年4月30日前全部退出的拦库,拦网按13元/㎡的标准进行补偿。2017年4月24日，童建福与毛田镇政府签订了《水府庙水库拦库养殖退出协议书》，双方就毛田镇政府退出拦库渔业养殖等相关事项达成协议。童建福在该协议书中备注“若全部退出养殖应由毛田镇政府按原合同条款、按相应法律法规一次性赔偿，否则无效”的相关内容。后童建福将庙塘湾库区内15道拦网拆除。2018年3月8日，童建福领取了第一道拦网补偿款122248元，奖励资金6112元。毛田镇政府盖章确认的《2017年度跃进村水府庙库区拦库内老拦网补偿资金统计表》载明，童建福拦库内老拦网统计数量为14道，面积为50137.29平方米，补偿金额为250686.45元，该补偿金额未向童建福支付。《跃进村拦库拆除鲜鱼补偿款到户明细表》载明对童建福拦库拆除鲜鱼补偿金额为2061464元。2018年3月童建福出具领据，湘乡市毛田镇财政所通过财政直接支付方式向童建福的农商银行账号汇入鲜鱼补偿款2061464元。毛田镇政府于2018年4月3日出具《关于童建福庙塘湾渔场情况说明》，确认渔场面积、租赁期限、童建福交纳租金、渔场拦网拆除等情况。童建福曾于2018年5月17日向一审法院起诉，并申请对渔场的相关损失申请评估。童建福以鉴定时间较长为由申请撤诉，一审法院依法予以准许。童建福在湖南吉利价格评估有限公司出具评估报告书后，向一审法院提起诉讼。2019年6月19日，湖南吉利价格评估有限公司出具吉利司评［2019］第159号《关于湘乡市××庙塘湾渔场2017年-2033年期间经营损失（可得利润）价格评估报告》的价格评估报告书，价格评估意见为：评估标的湘乡市××庙塘湾渔场2017年-2033年期间经营损失（可得利润）评估价格为人民币10867500元。一审法院认为：本案的争议焦点有：一、对于租赁关系的解除毛田镇政府是否存在违约行为？毛田镇政府与湖南省湘乡市毛田建筑工程有限公司签订《产权转让合同》和《集体土地水面使用权租赁合同》，“毛田庙塘湾渔场”土地和水面租赁，租赁期限为35年，至2033年止。湖南省湘乡市毛田建筑工程有限公司于2005年12月被注销后，童建福对合同的权利义务实际进行了承受，童建福与毛田镇政府之间存在租赁合同关系。2016年，为了保护生态环境，确保饮用水源安全，湖南省农业委员会经湖南省人民政府同意将水府庙水库作为饮用水源水库列入湖南省大型水库养殖污染专项治理名单。湘乡市人民政府发布通告并制定工作方案，开展水府庙库区拦库养殖退出专项工作。毛田镇政府遂向童建福发出了书面的解除合同通知书，并与签订了《水府庙水库拦库养殖退出协议书》。故毛田镇政府解除与童建福之间的租赁关系，系因国家相关政策调整，为了保护生态环境、确保饮用水源安全公共利益的需要而导致的情势变更，该变化超出了当事人能够预见的范围，毛田镇政府对于合同的解除不存在违约行为。二、童建福的哪些损失应由毛田镇政府赔偿或补偿。1、关于童建福要求赔偿的渔场的实际投入成本1601650元的主张。童建福主张的该款由童建福及五位案外人为购买毛田建筑工程有限公司的原有资产的支出及童建福所继受的湖南省湘乡市毛田建筑工程有限公司取得庙塘湾渔场资产、清偿职工工资、企业办欠款的支出组成。该支出与童建福租赁庙塘湾水库的投入并不等同，而童建福未能举证证明其个人对庙塘湾渔场的实际投入数额，故童建福要求毛田镇政府赔偿其实际投入1601650元，无事实依据，不予支持。2、关于童建福要求毛田镇政府补偿14道拦网补偿资金1797040元的主张。毛田镇政府认可剩余14道拦网合计面积50137.29㎡，且童建福已将该14道拦网拆除，根据《水府庙库区拦库养殖退出工作实施方案》规定，毛田镇政府应当按13元/㎡的标准进行补偿。故毛田镇政府应就前述14道拦网补偿童建福651784.77元。童建福要求毛田镇政府补偿其1797040元与毛田镇政府要求按5元/㎡的标准计算补偿数额的意见，均无事实依据，均不予采纳。3、关于童建福要求毛田镇政府赔偿修建堤坝的投入资金2100000元的主张。本案童建福、毛田镇政府在租赁合同中虽未约定修建堤坝的事项，但童建福于2008年修筑堤坝的目的在于××庙××村××期灌溉用水的需求，毛田镇政府对童建福修筑堤坝的事实早已知情但并未表示反对,且毛田镇政府书面认可童建福的修坝目的，亦认可童建福修建堤坝耗资210万元。故童建福修筑的两处堤坝应属于对庙塘湾渔场的一种善意添附。从公平原则及等价有偿的角度出发并综合考虑本案基本事实和背景情况,一审法院在210万元基础上确定前述两处堤坝在合同的剩余租期内（16年）的可利用价值为1344000元（210万/25年*16年），由毛田镇政府向童建福折价补偿。童建福提出的超出一审法院确认部分的诉讼请求，一审法院依法不予支持。4、关于童建福要求毛田镇政府赔偿庙塘湾渔场2017年1月至2033年9月期间的经营损失(可得利润)人民币10867500元及80000元评估费用的主张。因本案不属于《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十三条承担违约责任规定的情形，毛田镇政府不存在违约行为，毛田镇政府依法不承担违约赔偿责任。童建福要求毛田镇政府承担违约责任赔偿2017年1月至2033年9月期间的经营收益（可得利润）损失10867500元的主张，无事实及法律依据，不予支持。同时，童建福对其主张的事实负有举证义务，童建福为收集证据而支出的评估费用应当由童建福负担。综上所述，租赁合同的解除并非毛田镇政府的过错所致，毛田镇政府依法不承担违约责任。故童建福提出要求毛田镇政府赔偿庙塘湾渔场2017年1月至2033年9月期间的经营收益（可得利润）损失10867500元的诉讼请求，依法不予支持。童建福要求毛田镇政府赔偿的投入成本1601650元与童建福租赁庙塘湾水库的投入并不等同，童建福的该项诉求无证据支持，依法不予支持。童建福出于善意添附的两处堤坝，一审法院确定由毛田镇政府折价补偿1344000元。结合本案的实际情况，依法确定由毛田镇政府对童建福的拦网经济损失补偿651784.77元。判决：一、由毛田镇政府在本判决生效之日起三十日内向童建福补偿人民币1995784.77元。二、驳回童建福的其他诉讼请求。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费120477.14元，决定免收60832.24元，收取59644.9元，由童建福负担36882.84元，毛田镇政府负担22762.06元。二审中，当事人均未向本院提交新证据。一审判决认定事实清楚，对一审查明的事实本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点为：一、本案是否属于情势变更，毛田镇政府解除租赁关系是否属于违约行为。二、童建福要求毛田镇政府赔偿投入成本1601650元的主张应否得到支持。三、14道拦网损失应当如何计算的问题。四、对于童建福堤坝投入资金2100000元是否应折价以及如何折价的问题。五、预期利益是否应计算的问题。关于焦点一，毛田镇政府系因因国家相关政策调整而解除与童建福之间的租赁关系，该国家政策的调整明显超出了当事人能够预见的范围，属于情势变更，故毛田镇政府对于合同的解除不存在违约行为。童建福称毛田镇政府违约解除合同的上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于焦点二，童建福主张的渔场投入由童建福及五位案外人为购买毛田建筑工程有限公司的原有资产的支出及童建福所继受的湖南省湘乡市毛田建筑工程有限公司取得庙塘湾渔场资产、清偿职工工资、企业办欠款的支出组成。童建福及五位案外人为购买毛田建筑工程有限公司的原有资产的支出共计900000元加上一辆北京吉普小车一辆，本院酌情认定租赁渔场实际投入为1000000元。根据拍卖成交确认书，庙塘湾渔场竞得价为483000元，故童建福租赁庙塘湾水库的实际投入为1483000元（1000000元+483000元），因剩余租赁期限尚有16年，故应由毛田镇政府对童建福补偿677942.86元（1483000元/35年*16年）。童建福主张其实际投入还包含清偿48650元职工工资、70000元企业办欠款，本院认为，清偿职工工资、企业欠款等费用不属于租赁渔场实际投入，故对童建福要求毛田镇政府补偿其实际投入1601650元，本院予以支持677942.86元。关于焦点三，2017年2月16日，中共湘乡市委办公室、湘乡市人民政府办公室联合印发《水府庙库区拦库养殖退出工作实施方案》，其中明确规定了补偿办法：对2017年4月30日前完成拦网设施拆除的养殖户，拦网按13元/㎡的标准进行补偿。毛田镇政府认可剩余14道拦网合计面积50137.29㎡，且童建福已将该14道拦网拆除，故一审法院认定毛田镇政府应根据上述规定按13元/㎡的标准对童建福补偿651784.77元，并无不当。童建福要求补偿1797040元的主张不能成立，本院不予支持。关于焦点四，童建福于2008年修筑堤坝，耗资2100000元，此时距租赁期限届满尚有25年，一审法院酌情确定两处堤坝在合同的剩余租期内（16年）的可利用价值为1344000元（210万/25年*16年），由毛田镇政府向童建福折价补偿，并无不当。关于焦点五，毛田镇政府系因国家政策调整而解除合同，并不存在违约行为，无需承担违约赔偿责任。童建福要求毛田镇政府赔偿2017年1月至2033年9月期间的经营收益（可得利润）损失的主张，依据不足，本院不予支持。综上，毛田镇政府应补偿童建福各项损失共计：2673727.63元（677942.86元+1344000元+651784.77元）。综上所述，童建福的上诉请求部分成立。本院依照《中华人民共和国民法总则》第六条、第九条，《中华人民共和国合同法》第五条、第七条、第九十六条、第二百二十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第八十六条，《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（二）项规定，判决如下：一、撤销湖南省湘乡市人民法院（2020）湘0381民初2224号民事判决；二、由湘乡市毛田镇人民政府在本判决生效之日起三十日内向童建福补偿人民币2673727.63元。三、驳回童建福的其他诉讼请求。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费120477.14元，一审法院决定免收60832.24元，收取59644.9元，由童建福负担35786.94元，由湘乡市毛田镇人民政府负担23857.96元。二审案件受理费120477.14元，由童建福负担72286.28元，由湘乡市毛田镇人民政府负担48190.86元。本判决为终审判决。审判长 戴 伟审判员 朱建军审判员 许 姣二〇二一年七月二十六日法官助理钟贻云书记员胡荣荣附：本案适用的法律条文《中华人民共和国民法总则》第六条民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务。第九条民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。《中华人民共和国合同法》第五条当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。第七条当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。第九十六条当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。第二百二十三条承租人经出租人同意,可以对租赁物进行改善或者增设他物。承租人未经出租人同意,对租赁物进行改善或者增设他物的,出租人可以要求承租人恢复原状或者赔偿损失。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第八十六条非产权人在使用他人的财产上增添附属物,财产所有人同意增添,并就财产返还时附属物如何处理有约定的,按约定办理;没有约定又协商不成,能够拆除的,可以责令拆除;不能拆除的,也可以折价归财产所有人;造成财产所有人损失的,应当负赔偿责任。《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条民法典施行后的法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定。民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。民法典施行前的法律事实持续至民法典施行后，该法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更;……