中华人民共和国 广东省广州市越秀区人民法院 民 事 判 决 书 （2021）粤0104民初4822号 原告：CUIYANLING（崔艳玲），女，1971年7月4日出生，美国籍。 委托诉讼代理人：孙发林，广东瀛真律师事务所律师。 被告：广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室，住所地广州市白云区江高镇金沙路9号。 法定代表人：梁泽泳，主任。 委托诉讼代理人：卢建雄，广东谨然律师事务所律师。 委托诉讼代理人：林美顺，广东谨然律师事务所律师。 原告CUIYANLING（崔艳玲）诉被告广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室（以下简称管委会办公室）合同纠纷一案，本院于2021年1月13日立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人孙发林、被告的委托诉讼代理人卢建雄、林美顺到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告CUIYANLING（崔艳玲）提出诉讼请求：1、判令被告向原告返还土地使用权出让金100万元；2、判令被告向原告赔偿损失，以100万元为基数，自2008年1月23日起至2019年8月19日止按中国人民银行公布的同期5年期以上贷款基准利率的4倍计算；自2019年8月20日起至实际付清土地使用权出让金之日止按全国银行间同业拆借中心公布的同期5年期以上贷款市场报价利率的4倍计算；3、判令被告向原告赔偿汇款费用20.50元。事实和理由：1995年3月24日，广州市政府发布《关于加快广州市个体私营经济试验区建设的若干意见》（穗府〔1995〕28号），决定设立广州个体私营经济试验区管委会（以下简称私企区管委会），作为私企区的行政管理机关，隶属于白云区政府管理。2001年，根据白云区政府关于将私企区交给江高镇开发和管理的决定，白云区江高镇委员会、江高镇政府成立私企区管委会，由当时的江高镇党委书记兼任主任。私企区管委会下设管委会办公室即本案被告。私企区管委会没有办理法人登记，不具有法人资格，其具体决策的落实和执行均由被告负责。被告在白云区事业单位登记管理局办理了事业单位法人登记，应当对私企区管委会的民事活动承担民事责任。2007年12月26日，原告因实施服装生产建设项目，应私企区管委会招商，在其口头承诺可办合法用地手续后，并基于对行政管理机关的充分信赖，与私企区管委会签订《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》，约定私企区管委会将属于国家所有的位于私企区内的28.39亩土地，出让给原告作为工业项目用地使用，使用期限为50年（从2008年1月1日至2057年12月31日），土地使用权出让金每亩19万元，合计5394100元，并约定私企区管委会负责协助原告办理项目立项、工商、税务登记和环保、消防审批等有关手续，协助原告拉设建筑临水等。签约后，原告于2018年1月23日依约向被告支付了土地使用权出让金100万元，启动服装生产项目建设。但是，私企区管委会和被告却借故拖延，既未向原告交付涉案土地，也未协助原告办理项目立项、登记、审批手续，更未办理涉案土地的合法建设用地手续。原告于近日得知涉案土地目前尚未办妥农用地转用审批和土地征收审批手续，仍然属于集体所有土地，依法不得出让、转让用于建设，且私企区管委会不具备出让土地使用权的主体资格，涉案合同因违反法律的强制性规定应属于无效合同。私企区管委会作为行政管理机关，在签约过程中明知上述情况却予以隐瞒，且虚构涉案土地属于国有土地的事实，导致涉案合同因违法而无效，其应对合同无效及其给原告造成的损失承担全部过错责任。被告除应返还100万元外，还应当赔偿原告因此受到的全部损失，包括直接损失和间接损失。原告的直接损失因时间久远、证据缺失，本案只主张汇付土地使用权出让金产生的费用。原告因合同无效造成的间接损失，必须综合考虑被告严重违反法律和违背诚信原则、被告事后没有采取任何补救用地手续和减少原告损失的措施、被告以不当行为融资用于园区开发及私企区土地价格暴涨的现状，以及原告因合同无效而错失10多年来服装行业的高额商业利润和地价暴涨的投资收益、原告土地使用权出让金被无端长期占用的成本、原告作为投资主体的身份及在此期间的民间借贷成本等因素，合理按原告己付100万元同期5年期以上贷款利率的4倍予以确定。 被告管委会办公室答辩称：一、原告仅向被告支付100万元，不足合同约定的定金的一半，原告的行为构成违约，被告有权收回土地并不退回转让款；二、原告支付100万元后未再支付任何款项，截至本案起诉，原告均未向被告主张权利，原告早已知晓合同无法继续履行，应及时采取有效措施避免损失继续扩大，且原告在合同无法履行13年后才向被告主张权利，显然已超过诉讼时效；三、被告虽然没有出让土地的职权，但被告已在合同中明确土地属私企区绿化用地，被告对此土地不负责办理有关用地手续，在被告明示的情况下，原告应尽更大的审慎义务，如合同被认定无效，原告应当承担过错责任；四、即便被告承担责任，损失赔偿的范围应当止于原告知道或应当知道合同不能履行之日，且应当以同期贷款基准利率的标准按各自过错比例来计算损失。 经审理，本院查明：1995年11月13日，广州市白云区委根据广州市规定决定成立试验区管委会。2001年，根据白云区政府关于将试验区交给江高镇开发和管理的决定，白云区江高镇委员会、江高镇政府决定成立试验区管委会，由当时的江高镇党委书记任主任，试验区管委会下设办公室（即本案被告），并在白云区事业单位登记管理局办理事业单位法人登记手续。试验区管委会未办理法人登记，不具备法人主体资格，试验区管委会具体决策的落实和执行由被告负责。 2007年12月26日，私营区管委会作为甲方（出让方）与CUIYANLING（崔艳玲）作为乙方（受让方）签订《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》（以下简称《有偿转让合同书》）约定，甲方同意乙方按照附图使用位于中华人民共和国广州市个体私营经济试验区内28.39亩的土地，用作工业项目用地。该土地的所有权属中华人民共和国，其地下资源、埋藏物和市政共用设施均不在土地使用权的转让范围。乙方同意上述工业用地按每亩19万元（此费用甲方只开具收据不包括税费，如乙方需开具发票，其费用由乙方负责）计算将土地使用权出让金支付给甲方，合计人民币5394100元。此土地原属私企区绿化用地，甲方对此土地不负责办理有关用地手续给乙方使用，若以后此土地根据国家政策可改变用地性质，甲方应全力协助乙方办理有关用地手续，其费用由乙方负责。如遇国家征用此土地，乙方必须服从国家安排，由征地而产生的土地、厂房及生产性的损失补偿全部归乙方所有。补偿价格按照当时国家有关标准执行。在本合同签字之日起七天内，乙方向甲方支付定金2500000元，此定金为土地使用权出让金的组成部分。在2008年6月30日之前，乙方向甲方付清全部剩余土地使用权转让出让金。共计2894100元。甲方责任：1、协助乙方办理项目立项、公司工商、税务、劳动登记和环保、消防审批等有关手续，其相关费用由乙方负担。2、协助乙方拉设建筑临水，所需一切得用由乙方承担。3、负责农民征地补偿费用。乙方必须在三个月内动工兴建，如贰年内未建设完毕，视乙方违约，甲方有权无偿收回本合同第一条所指的地块及其所建物业，所收土地使用权出让金不退回乙方（因不可抗力的建设延迟除外）。乙方土地使用期限为五十年，从2008年1月1日至2057年12月31日止。使用年限届满，按届时国家政策办理。违约责任：甲乙双方必须严格遵守本合同条款，一方如作出与本合同条款相违背的行为，应及时纠正，拒不纠正者，视其行为违约，在合同有效期限内，一方有权要求违约方赔偿一切经济损失及追究其违约责任（由于不可抗力所造成本合同不能执行的除外）。 合同签订后，2008年1月23日，CUIYANLING（崔艳玲）向广州市个体私营经济试验区开发有限公司转账1000000元。2010年3月17日，管委会办公室出具收据给CUIYANLING（崔艳玲）收执，内容为：“今收到崔艳玲交来土地使用权转让费（绿化用地）1000000元”，收据上加盖管委会办公室财务专用章。诉讼中，被告确认收到原告支付的100万元。 诉讼中，原、被告均确认签订合同时涉案土地是集体土地，双方均确认合同无效，被告同意退还100万元土地出让金。 关于汇款手续费20.5元，原告提供2008年1月23日的2张中国银行费用收据，显示收费名称为人民币汇款电子汇划费20元，人民币账户汇款手续费0.5元，共计20.5元。被告质证认为，原告提交的境内汇款申请书上并未显示有手续费，且银行费用收据显示的20.5元并未显示与100万元土地出让金有关联，故对该20.5元不予认可。 关于原告合同主体问题，原告提供CUIYANLING（崔艳玲）与李仲豪的结婚证及广州市白云区达兴制衣厂（以下简称达兴厂）的工商登记资料、达兴厂的说明，拟证明达兴厂成立于1997年4月18日，从事纺织服装、服饰业，由李仲豪100%占股，原告系李仲豪的妻子，同时系达兴厂的财务，《有偿转让合同书》虽以原告的名义签订，但是系达兴厂为了实施服装生产建设项目才签订的。 关于责任承担，原告认为被告是基于广州市政府相关文件推进并支持产区的工业开发而成立，且在签订合同时明确是用作工业用地，被告要协助办理公司项目立项、工商税务、消防环保等审批手续，但被告既不交付土地更未协助办理证照，被告明知国务院于2006年8月颁发《关于加强土地调控有关问题的通知》规定工业工地必须采用招拍挂方式出让，被告对国家政策不予执行，存在明显过错，应由被告承担全部责任。被告认为，合同约定原告负有办理用地手续、项目立项等手续的义务，且承诺三个月内动工建设，原告在签订合同时应尽必要审慎义务，合同出让款总价是500多万元，定金是250万元，但原告仅支付100万元，经被告多次催促也没有支付剩余款项，是原告违约，应承担主要责任，原告在合同不能履行的情况下怠于主张权利，应不予支持其损失诉请。 关于损失的确定，原告认为应结合原告不能开办企业所造成的产业利润损失、涉案土地的价格暴涨、被告对外出让土地获利等因素计算原告的损失，原告实际的损失不止本案诉请的利息，但原告选择按5年期贷款利率或贷款市场报价利率的4倍计算，合情合理。被告认为，涉案土地是集体土地，不具备招拍卖条件，因土地权属不在被告，土地增值与被告无关。原告诉请的损失应按照同期贷款利率计算，不应该超过本金。且合同约定三个月内必须动工，原告在三个月时已经知道合同是否可以履行后应及时减损，损失应自行承担。 本院认为，原告CUIYANLING（崔艳玲）是美国籍，本案属涉外案件，依照《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》第四十一条关于“当事人可以协议选择合同适用的法律。当事人没有选择的，适用履行义务最能体现该合同特征的一方当事人经常居所地法律或者其他与该合同有最密切联系的法律”之规定，本案应适用中华人民共和国法律作为处理本案纠纷的准据法。 广州市个体私营经济试验区管理委员会与原告签订《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》，约定试验区管委会将涉案土地使用权出让给原告，故该合同实为土地使用权出让合同。 关于该合同的效力问题。首先，根据合同签订前1995年1月1日施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十二条、第十五条的规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的行为，该行为由市、县人民政府土地管理部门实施并订立书面出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条亦规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。由此可见，土地使用权出让合同的出让人主体是特定的，具有法定性，即必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份具体实施出让行为，不具备出让行为法定主体资格的民事主体所从事的民事法律行为应当认定为无效。其次，依据《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十三条、四十四条的规定，因建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。据此，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有建设用地的，不得出让。综上，因试验区管委会不具备签订涉案合同的主体资格，且在未办理申请使用国有土地及农用地转用审批手续的情况下与原告签订土地出让合同，违反法律、行政法规的强制性规定，依法应认定为无效合同。原被告对此均无异议，本院予以确认。 关于合同无效的责任分配问题。根据合同法的相关规定，合同无效的，因该合同取得的财产应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方所受到的损失，双方都有过错应当各自承担相应的责任。试验区管委会作为试验区的行政管理机关，在明知自己不具备土地使用权出让资格及未办理相关用地审批手续的情况下，仍以土地出让人的身份与他人签订土地使用权出让合同并收取土地出让金，且事后没有获得土地管理部门的追认，故试验区管委会对该合同无效应承担主要责任。而原告知道或应当知道试验区管委会并不具备土地出让资格，故其对合同无效应承担次要责任。综合本案事实及双方行为，可酌情认定由试验区管委会承担70%的过错责任，原告承担30%的过错责任。 关于应返还的土地出让金数额问题。原告提交的证据证实其已向试验区管委会支付土地出让金100万元，被告对此无异议，本院予以确认。合同被认定无效后，试验区管委会应向原告返还土地出让金100万元。对于汇款手续费，因原告并未举证该20.5元系100万元转账产生的手续费，故本院对该20.5元手续费不予确认。 关于损失赔偿范围的问题。结合CUIYANLING（崔艳玲）以个人名义投资经营的情况，本院酌情确定原告的损失以不超过以100万元为基数，参照中国人民银行同期贷款利率标准计算的利息损失，并由管委会办公室承担70%，原告自行承担30%，足以弥补原告的损失。故管委会办公室应向原告支付的利息损失应以100万元为基数，自2008年1月23日起至2019年8月19日，以中国人民银行同期贷款利率标准的70%计算，自2019年8月20日至实际返还之日止，按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的70%计算。原告虽提供其配偶及达兴厂的信息，但在签订合同时原告并未披露是代达兴厂签订合同，故原告签订合同与达兴厂并不存在必然联系，应视为以原告个人名义投资经营。双方在合同签订后，被告未交付土地，双方就土地出让金的退款未能协商一致，因此，对被告主张原告自知道或应当知道合同不能履行之日后的损失由原告自行承担及诉讼时效的抗辩意见，本院不予采纳。 因试验区管委会未办理法人登记，并不具备法人资格，亦不具诉讼主体资格，其具体决策的落实和执行由被告负责，故试验区管委会有关民事行为的法律责任应由具备诉讼主体资格的被告承担。因此，前述应由试验区管委会承担的金钱给付义务依法由被告承担。 综上所述，依照《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十八条，《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十三条、第四十四条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十二条、第十五条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下： 自本判决生效之日起七日内，被告广州市个体私营经济 试验区管理委员会办公室向原告CUIYANLING（崔艳玲）返还土地出让金100万元及资金占用费（以100万元为本金，自2008年1月23日至2019年8月19日按中国人民银行同期贷款利率的70%计算，自2019年8月20日至实际返还之日止按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的70%计算）； 二、驳回原告CUIYANLING（崔艳玲）的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费39329元，由被告广州市个体私营经济试验区管 理委员会办公室负担25865元，由原告CUIYANLING（崔艳玲）负担13464元。 如不服本判决，被告广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室可在判决书送达之日起十五日，原告CUIYANLING（崔艳玲）可在判决书送达之日起三十日内，向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。 当事人上诉的，应在接到人民法院缴费通知的次日起七日内，按不服本判决部分的上诉请求金额为标准计，向广东省广州市中级人民法院预交上诉案件受理费，逾期不交的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  谢琼丽 人民陪审员  刘雪葵 人民陪审员  蔡淑冰 二〇二一年七月二十七日 法官 助理  赖裕珊 书 记 员  毕嘉燊