辽宁省丹东市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）辽06民终850号 上诉人（原审被告）：东港市前阳镇人民政府，住所地辽宁省东港市前阳镇前阳北路1号。 法定代表人：许孟德，该镇镇长。 委托诉讼代理人：孙洪海，该政府工作人员。 委托诉讼代理人：宋雅梅，辽宁雅奇律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：辽宁东港农村商业银行股份有限公司，住所地辽宁省东港市东港路93号。 法定代表人：赵立诗，该公司董事长。 委托诉讼代理人：赵晨光，该公司职员。 委托诉讼代理人：毛长山，辽宁仁正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：辽宁省丹东市东港市前阳镇前阳村村民委员会，住所地辽宁省东港市前阳镇前阳北大街426号。 法定代表人：陈杰，该村委会主任。 委托诉讼代理人：单哲宽，辽宁鑫磊律师事务所律师。 原审被告：丹东市洪阳纸业有限公司，住所地辽宁省东港市前阳镇前阳村十三组。 法定代表人：刘胜军，该公司董事长。 委托诉讼代理人：刘洪玉，该公司员工。 委托诉讼代理人：金日男，辽宁科泰律师事务所律师。 上诉人东港市前阳镇人民政府（以下简称前阳镇政府）、辽宁东港农村商业银行股份有限公司（以下简称东港农商行）因与被上诉人辽宁省丹东市东港市前阳镇前阳村村民委员会（以下简称前阳村委会）、丹东市洪阳纸业有限公司（以下简洪阳纸业）第三人撤销之诉一案，不服辽宁省东港市人民法院（2019）辽0681民初4445号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年4月12日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理，上诉人前阳镇政府的委托诉讼代理人孙洪海、宋雅梅、上诉人东港农商行的委托诉讼代理人赵晨光、毛长山、被上诉人前阳村委会的委托诉讼代理人单哲宽、原审被告洪阳纸业的委托诉讼代理人刘洪玉、金日男到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 前阳镇政府上诉请求：依法撤销一审判决；依法改判上诉人前阳镇政府与洪阳纸业、东港农商行签订的土地使用权转让协议合法有效；本案上诉费用由被上诉人前阳村委会承担。事实和理由：原审法院认定事实错误，导致判决结果错误。一、原审法院判决认定本案诉争土地的所有权人是被上诉人前阳村委会，土地使用权人是丹东市前阳造纸厂和洪阳纸业，前阳镇政府对诉争土地没有所有权和使用权，与东港市农村信用合作联社（即东港农商行前身）、洪阳纸业签订的土地使用权转让协议因没有得到前阳村委会的追认而无效错误。本案诉争土地使用权属于前阳镇政府，前阳镇政府于1983年成立的原东沟县前阳造纸厂，后变更名称为前阳造纸厂，是前阳镇政府开办的集体企业，后被注销，该企业的债权债务均归前阳镇政府所有，前阳镇政府对该块土地享有使用权和处置权。1997年，前阳镇政府与刘洪玉签订产权转让合同，约定将该造纸厂固定资产中的机械设备、办公楼、无形资产等有偿转让给刘洪玉，同时约定原企业土地使用权仍归前阳镇政府所有。前阳镇政府在签订三方协议时，明确约定转让的是土地使用权。三方协议签订后不久，洪阳纸业和前阳村委会联合申请将土地使用者由前阳造纸厂变更为洪阳纸业有限公司，证明前阳村委会是知道该三方协议内容的。并且前阳镇政府在使用涉案土地时，与前阳村委会有协议，将涉案土地转让给洪阳纸业，由洪阳纸业负责每年向前阳村委会支付口粮补贴款，前阳村委会同意并接受洪阳纸业向其每年支付的口粮补贴款，该款项自三方协议签订起一直支付到2012年，因洪阳纸业想将涉案土地变更为国有出让，前阳村委会不同意，该款项才没有继续给付。涉案的三方协议已经履行10多年，且当时是土地使用权的转让，不是土地所有权转让，没有损害前阳村委会的合法所有权。因此，前阳村委会提出确认三方协议无效不符合法律规定。二、涉案土地在转让给洪阳纸业时土地用途是建设用地。1983年前阳镇政府成立东沟县前阳造纸厂，该厂是集体所有制企业，占用前阳村委会的集体土地，当时前阳镇政府与前阳村委会签订了土地使用权转让协议，将该块土地变更为集体建设用地，所以前阳镇政府拥有该土地的使用权。前阳镇政府在转让土地使用权给洪阳纸业时，前阳镇政府仍享有该块土地的使用权。根据“地随房走”的原则，2006年1月30日，前阳镇政府与东港农商行、洪阳纸业签订土地使用权转让协议，约定了三方的权利和义务，后洪阳纸业取得了土地使用权证。集体建设用地使用权依法可以转让，前阳镇政府与东港农商行、洪阳纸业签订土地使用权转让协议，是当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规等强制性规定，合法有效。本案前阳村委会提起的民事诉讼与洪阳纸业在2013年向东港市人民法院请求撤销涉案三方协议的民事诉讼请求理由一致，属重复起诉，东港市人民法院作出（2013）东民初字第1010民事判决，事实清楚，适用法律正确，判决已发生法律效力，应予以维持，而不应撤销。 东港农商行上诉请求：撤销东港市人民法院（2019）辽0681民初4445号民事判决；改判上诉人东港农商行（原东港市信用联社）与前阳镇政府、洪阳纸业签订的《土地使用权转让协议》有效，维持东港市人民法院（2013）东民初字第1010号民事判决；驳回被上诉人前阳村委会的诉讼请求。一、二审诉讼费由前阳村委会承担。事实与理由：一、集体所有制企业改制、注销后，其主管部门对集体企业的资产享有处分权。前阳造纸厂是前阳镇政府投资开办的集体所有制企业，厂区占用的建设用地所有权归被上诉人前阳村委会所有，使用权归前阳造纸厂所有。1997年在企业改制中，前阳镇政府以企业所有人的名义与前阳造纸厂承租人刘洪玉签订了《产权转让合同》，合同约定：前阳镇政府将前阳造纸厂资产除外售给刘洪玉，五年期满交清了全部资产转让款后，转让的资产归刘洪玉所有。前阳造纸厂的集体建设用地使用权归前阳镇政府所有。该产权转让合同双方已经履行。2000年12月29日，前阳造纸厂取得涉案土地东集用（2000）字第0049号集体土地使用权证。2002年11月1日前阳造纸厂被前阳镇政府注销。集体所有制企业因改制和注销后，其开办单位前阳镇政府对前阳造纸厂的财产依法享有处分权。虽然前阳镇政府对前阳造纸厂的涉案土地没有所有权和使用权，但依法享有处分权。因此，一审判决认为，因前阳镇政府对涉案土地没有所有权和使用权，从而确认前阳镇政府对前阳造纸厂的土地使用权没有处分权属于认定事实错误。二、前阳镇政府将集体建设用地使用权有偿转让具有法律依据。《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业、因破产、兼并等情形使土地使用权依法发生转移的除外。”前阳造纸厂因政策性改制和注销，前阳镇政府将前阳造纸厂依法取得的集体建设用地使用权有偿转让给洪阳纸业，并不违反《土地管理法》第六十三条的规定，其转让行为合法有效。三、东港农商行与前阳镇政府，洪阳纸业签订的三方协议并未侵害前阳村委会的合法权益，土地使用权的转让已经得到了前阳村委会的追认。一审判决认定《土地使用权转让协议书》无效无法律依据。《土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。”。东港农商行与前阳镇政府、洪阳纸业间签订的《土地使用权转让协议书》第六条约定：“在合同期内，如因国家需要占用该宗土地，其土地补偿费全部归丙方（洪阳纸业）所有。”。这是三方在签订该协议时出现的，对集体所有土地征收补偿的一种误解。即将该土地征收补偿，理解为土地补偿。其实土地征收补偿包括了土地补偿和地上附着物补偿。洪阳纸业的土地所有权归前阳村委会所有，征收时依法享有土地补偿费和安置费，但地上附着物依法应属于洪阳纸业所有。对合同中的重大误解，洪阳纸业应当按照《合同法》规定行使撤销权，而不能请求确认该合同无效。《土地使用权转让协议》对前阳村委会不产生法律效力，并不能影响其后土地征收时取得土地补偿费的权益。土地使用权转让协议所确认土地使用权转让费280万元，并不是耕地的土地使用权价格，而是集体建设用地的价格。对涉案的建设用地使用权在转让时，原54亩耕地除部分厂房占有外，全部进行了地面硬化、地面增加设施等，均是作为土地使用权价值进行考虑的，并经洪阳纸业认可的价格。如果洪阳纸业认为转让的价格显失公平，也可以通过行使撤销权主张变更合同价格，而不能主张合同无效。综上所述，东港农商行与前阳村委会、前阳镇政府、洪阳纸业公司签订的《土地使用权转让协议》，并未侵害前阳村委会的合法权益，不存在合同无效的法定情形。一审判决认为，前阳镇政府对涉案土地没有所有权和使用权，进而推定没有处分权，没有事实根据和法律依据。 前阳村委会辩称，涉案土地所有权人为前阳村委会，前阳村委会从来没有将涉案土地的使用权转让给前阳镇政府，前阳镇政府与东港农商行签订协议后，前阳村委会也不知晓该协议内容，也没有对转让行为纠正，涉案土地使用权前阳村委会仅同意洪阳纸业使用并向前阳村委会交纳土地使用费，所以二上诉人以及洪阳纸业签订的协议书处分土地使用权是物权处分行为，没有经过所有权人同意。一审认定事实清楚，适用法律正确，二上诉人的上诉请求不应支持，请求维持原判。 洪阳纸业述称，前阳镇政府并非案涉土地的使用权人，其无权转让案涉土地使用权，一审法院认定洪阳纸业与前阳镇政府及东港农商行签订的《转让协议》无效，并判令东港农商行返还转让款及利息符合法律规定，应予以维持。首先，不动产物权的设立、变更、转让及消灭，经依法登记发生法律效力，未经登记不发生效力。涉案土地的使用权自始至终都未登记在前阳镇政府名下，因此，遵循物权登记公示原则，前阳镇政府并不享有案涉土地的物权即使用权。其次，从使用权协议转让角度看前阳镇政府诉称其在使用案涉土地时，与前阳村民委员会签订了土地使用权转让协议，并据此主张其享有案涉土地的使用权。但前阳镇政府从未提交转让协议，前阳村委会也确认其并未与前阳镇政府签订涉案土地使用权转让的协议，因此，前阳镇政府主张以协议转让方式取得案涉土地使用权缺乏依据。再次，从土地占有、使用及费用支付等客观事实方面可以认定，在设立集体企业东沟县前阳造纸厂时，涉案土地使用权并不是由前阳镇政府出资到企业或授权集体企业使用，而是由集体企业以每年给付前阳村委会口粮补贴款的方式，取得了占有和使用涉案土地的权利。土地使用者及口粮补贴款的承担主体都是集体企业，而不是前阳镇政府，因此，前阳镇政府主张其享有案涉土地使用权缺乏客观事实依据。另外，前阳镇政府上诉提到了案涉土地是使用权转让而非所有权转让。我国现行法律法规规定，土地所有权禁止转让，转让和流转只能是土地使用权，因此才会存在所有权与使用权分离。只有土地的所有权人才能够以出让、转让或租赁等方式对土地使用权进行处置，只有以合法方式取得的土地使用权才能得到法律的保护。而本案中，前阳镇政府并不能证明在对涉案土地使用权进行处分时，其为土地的合法使用权人，或其处分行为获得所有权人的授权或许可，因此，其对案涉土地使用权的处分行为无效。关于东港农商行主张前阳镇政府对涉案土地具有处分权，集体企业改制后或注销后，其主管部门对集体资产享有处分权的前提是该资产属于集体企业的合法资产，而案涉土地使用权在改制时并非属于集体企业资产，出资人或主管部门无权进行处分。综上，前阳镇政府无任何证据证明其为涉案土地的使用权人，其抵偿债务及转让行为未经所有权人前阳村委会同意和追认，转让行为及协议应认定为无效。东港农商行应当返还基于无效协议所获得的转让款及孳息，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 前阳村委会向一审法院起诉请求：依法撤销东港市人民法院（2013）东民初字第1010号民事判决；确认三被告2006年1月30日签订的“土地使用权转让协议”无效。 一审法院认定事实：被告洪阳纸业的前身是东沟县前阳造纸厂，注册成立于1983年，是被告前阳镇政府的下属集体企业，使用原告前阳村委会所有的集体土地，使用的对价是由企业逐年向前阳村委会交纳土地补偿费，即口粮补偿款。后东沟县前阳造纸厂变更为前阳造纸厂。1997年1月，被告前阳镇政府通过产权改革将集体企业前阳造纸厂的资产以178万元有偿转让给时任该厂法定代表人刘洪玉，土地使用权仍由企业通过向前阳村委会交纳口粮补偿费的方式取得。2000年12月29日，前阳造纸厂取得涉案土地东集用（2000）字第00495号集体土地使用证，土地使用者是前阳造纸厂，土地所有者是前阳村委会，用途是工业，面积为38718平方米（58亩）。2002年11月1日，前阳造纸厂注销，洪阳纸业成立。 2005年，前阳镇政府与东港市农村信用合作联社（即东港农商行前身）分支机构前阳信用社达成以原东沟县前阳造纸厂的土地抵顶前阳镇政府原所属企业贷款的抵债协议。2006年1月30日，前阳镇政府、东港市农村信用合作联社、洪阳纸业签订《土地使用权转让协议》，主要约定，东港市农村信用合作联社将前阳镇政府置换给其坐落于洪阳纸业厂区内58亩土地使用权转让给洪阳纸业，使用期限为50年，自2006年1月30日至2056年1月30日，洪阳纸业给付东港市农村信用合作联社转让款280万元，向前阳村委会交纳土地粮食补贴；协议第六条约定，合同期内，如因国家需要占用该宗土地，其土地补偿费全部归洪阳纸业所有……。协议签订后，洪阳纸业陆续将协议约定的转让款280万给付了东港市农村信用合作联社。 2010年1月7日，东集用（2000）字第00495号集体土地使用证变更为东港集用（2010）字第02135号，土地使用者名称变更为洪阳纸业，使用权类型登记为集体土地建设用地使用权，其余内容未变。 2013年1月31日，洪阳纸业作为原告提起民事诉讼，以被告前阳镇政府和东港市农村信用合作联社无权将前阳村委会集体所有的土地转让为由，请求依法确认三方于2006年1月30日所签订的土地使用权转让协议无效，东港市农村信用合作联社返还280万元土地使用权转让费及利息。该院于2013年7月1日作出（2013）东民初字第1010号民事判决，认为280万元是50年期限土地使用权转让费，洪阳纸业已取得了集体土地使用权证，洪阳纸业诉讼请求缺乏事实和法律依据，判决驳回了洪阳纸业的诉讼请求。该判决已发生法律效力。 前阳镇政府提供的于2017年5月8日在该院档案室复印的该院（2013）东民初字第1010号民事卷宗中的目录和庭审笔录，以此证明前阳镇政府当日才知道有该案件，前阳镇政府因不能归责于本人的事由当时未参加诉讼，符合提起第三人撤销之诉的条件。三被告未对此提出异议。 一审法院认为，诉争土地的所有权人是前阳村委会，诉争土地的使用权人是前阳造纸厂和洪阳纸业，前阳镇政府对诉争没有所有权和使用权，其与东港市农村信用合作联社、洪阳纸业签订土地使用权转让协议因没有得到前阳村委会的追认而无效，并损害了前阳村委会的合法权益，同时也损害了洪阳纸业的合法权益。该院已经发生法律效力的（2013）东民初字第1010号民事判决的全部内容错误，应当撤销。前阳镇政府与东港市农村信用合作联社因无效合同取得的财产及利息应当返还。洪阳纸业向前阳镇政府支付了转让费，却没有从前阳镇政府取得土地的所有权与使用权，其有权请求返还转让费及利息。前阳村委会及洪阳纸业的诉讼请求有事实和法律依据，应当支持。 一审法院判决：一、撤销东港市人民法院（2013）东民初字第1010号民事判决；二、被告东港市前阳镇人民政府与东港市农村信用合作联社（即被告东港农村商业银行股份有限公司前身）、被告丹东市洪阳纸业有限公司于2006年1月30日签订的土地使用权转让协议无效；三、被告辽宁东港农村商业银行股份有限公司于本判决生效后十日内返还被告丹东市洪阳纸业有限公司土地使用权转让费280万元及按同期人民银行贷款利率（2019年8月20日后按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率）产生的利息。（其中60万元自2006年6月30日起，190万元自2006年12月25日起，10万元自2007年6月7日起，20万元自2007年6月28日起计算利息）。原告东港市前阳镇前阳村村民委员会交纳案件受理费100元，被告丹东市洪阳纸业有限公司交纳案件受理费38000元，合计38100元，由被告东港市前阳镇人民政府承担。 二审中，当事人没有提交新证据。 本院审理查明的事实与一审法院查明的事实相同，对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、前阳镇政府对案涉土地是否享有使用权；二、转让协议是否侵犯了前阳村委会的合法权益。 关于第一个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。涉案的土地所有权人登记为前阳村委会，土地使用权人登记为前阳造纸厂和洪阳纸业，前阳镇政府对涉案土地不享有所有权和使用权，其与东港市农村信用合作联社、洪阳纸业签订土地使用权转让协议，将涉案土地使用权转让给洪阳纸业，该转让行为未经过前阳村委会许可，故前阳镇政府对涉案土地的处分行为不具有法律效力，上诉人主张前阳镇政府对涉案土地享有使用权，没有事实和法律依据，本院不予支持。 关于第二个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。前阳镇政府未经前阳村委会的授权或许可擅自将前阳村委会所有的土地进行转让，同时转让协议中亦约定，如因国家需要占用该宗土地，其土地补偿费全部归洪阳纸业所有，该协议内容明显损害了前阳村委会的合法权益，其转让行为无效。 综上所述，前阳镇政府、东港农商行的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费38100元，由东港市前阳镇人民政府负担19050元、辽宁东港农村商业银行股份有限公司负担19050元。 本判决为终审判决。 审 判 长 张春霞 审 判 员 沈维刚 审 判 员 李存林 二〇二一年七月二十八日 法官助理 王 蕾 书 记 员 王 阳