辽宁省沈阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）辽01民终6779号上诉人（原审被告）：辽宁云腾房屋开发有限公司，住所地沈阳市铁**建设东路**。法定代表人：刘进武，该公司总经理。委托诉讼代理人：祝海峰，男，1988年12月2日出生，汉族，住辽宁省新民市。被上诉人（原审原告）：沈阳市大东区人民防空办公室，，住所地沈阳市大**津桥路**负责人：赵雪冬，该机构主任。委托诉讼代理人：张亚辉，北京炜衡（沈阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：李则，北京炜衡（沈阳）律师事务所律师。上诉人辽宁云腾房屋开发有限公司因与被上诉人沈阳市大东区人民防空办公室租赁合同纠纷一案，不服沈阳市大东区人民法院（2020）辽0104民初10997号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年4月8日立案后，依法由审判员田丽担任审判长（并主审），与审判员宁久宏、贺新发共同组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。上诉人辽宁云腾房屋开发有限公司上诉请求：一、撤销一审民事判决；二、判决被上诉人承担本案诉讼费用。事实与理由：上诉人认为大东区人民法院做出的(2020)辽0104民初10997号民事判决书在认定事实和适用法律及案件定性方面均存在严重错误，具体事实和理由如下；一、原审认定案涉人防工程是“国有资产”没有法律依据，且认定被上诉人系管理人、上诉人为使用人，也是完全错误的。1、2012年2月13日上诉人与被上诉人虽签订了《人民防空结建工程所有权确认证书》，但属于被上诉人的行政行为，具有强制性，而非平等民事主体间的真实意思表达，且也未经过不动产权属登记部门的确权、发证。根据《物权法》的规定，不动产物权的设立未经登记不发生法律效力。故案涉《所有权确认证书》不具有法律效力。根据我国“物权法定”的原则，即从国家层面的《人防法》、《物权法》到《民法典》，对案涉结建人防工程的权属“尚无定论”，这是不争的事实。但根据《民法典》第二百七十五条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库归属，由当事人出售、附赠或出租等方式约定”(即当事人，指的是开发建设单位)。正如《最高院二巡纪要26则/09人防车位的归属与利用案情摘要》所述：“对于由社会投资者投资结合民用建筑修建的人防车位(即结建人防工程)所有权归属问题，现行法律对于此结建人防车位的所有权归属并无明确规定，各地规章千差万别，由此带来理论上的巨大争议和审判实务上的不统一”。原审也不应当将被上诉人提供的省财政厅、人防办和市人防办的“内部通知、暂行办法”等文件作为认定案涉人防工程为国有资产的依据，故违反法律规定。2、依据《人防法》和《人民防空工程平时开发利用管理办法》的规定，案涉人防工程平时的使用权、管理权和收益权均为上诉人所有。根据“职权法定”的原则，被上诉人对案涉人防工程平时应做好应尽的职责应是规划审批、证照发放、更换和监督检查等工作。而非原审认定的被上诉人为案涉人防工程的管理人、上诉人为案涉人防工程的使用人。虽2012年2月29日被上诉人为上诉人签发了《人防工程使用证》，但该使用证有效期限为一年(即2012年3月1日至2013年2月28日止)。说穿了，案涉人防工程的实际使用人为该小区业主、实际管理人系该小区的物管公司。且规制健全、井然有序，并真正承担起了案涉人防工程的维护、维修、消防、防汛、治安等工作和使用中的经济、法律责任等义务，也没有给各级人防部门找一点麻烦。为此，行政机关实施的征收行为不仅需要依据原有规定征收程序的法律、法规，还应当符合《民法典》对被征收人等的权利保护的规定。不能“与民争利”，“管理人”不尽职责就只管收费吗?二、原审法院认定上诉人在合同履行期限届满后未继续缴纳人防工程使用费，违反《人防法》、《合同法》的相关规定，属于适用法律错误。1、根据《人防法》第四条的规定，上诉人依法修建结建人防工程即负担了人民防空费用的法定义务，其并没有关于“人防工事使用费”的任何规定。依据《人民防空工程平时使用管理办法》的规定，也没有规定上诉人要向被上诉人继续缴纳案涉“人防工事使用费”的义务。2、2013年2月15日双方签订的案涉合同有效期三年，至2016年2月28日止，实际使用面积667m*按2.5元/m/月缴费，上诉人于2013年8月19日按约定向被上诉人一次性缴纳人民币6万元整，故合同履行期限届满而终止。且该合同为行政合同，也不属于《合同法》调整的范围。自2016年2月28日后至被上诉人起诉前，上诉人与被上诉人没有再就案涉人防工程签订任何合同、协议等，被上诉人也没有就重新签订征收“人防工事使用费”合同向上诉人进行要约、催告，被上诉人更没有将其预征收“人防工事使用费”的标准、程序等进行向社会公示(或听证)等。由此可见，上诉人与被上诉人就案涉“人防工事使用费”没有合同关系，原审却对合同内容断章取义适用《合同法》裁判本案，故属于适用法律、认定事实错误。在法治社会里，“一打文件就能代替合同”吗?三、本案双方并非民事法律关系的平等主体，双方均不是本案适格的当事人，本案也不应当适用民事法律和程序进行审理。原审中，被上诉人起诉所依据的沈阳市人民防空办公室发布的《关于开展结建人防工事使用费征收工作的通知》、《辽宁省人防工事使用费(平战结合收入)征收管理暂行办法》(辽人防发[2017]10号、《关于重新核定结建人防工程使用费指导标准的通知》(沈价发【2011】5号)的文件上，均有一个显著的共同特点，那就是对人防工事使用费的收取均定性为行政征收。所谓行政征收，是指行政主体为了取得国家的财政收入及宏观调节经济活动的需要，根据国家法律、法规规定，依法向负责有法定义务的行政相对方强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的具体行政行为。被上诉人起诉依据的上述文件，足以表明被上诉人要求上诉人支付“人防工事使用费”的行为是向上诉人进行行政征收的行为，其征收依据、费用标准等都不是经过协商产生，更没有“征收协议”，而是由政府职能部门的“征收文件”确定。双方是不平等的行政法律关系，而不是平等主体间的民事法律关系。故被上诉人以民事案件起诉是完全错误的，而原审法院在没有查清事实的基础上，仅以上诉人提出原告主体资格的抗辩缺乏法律依据、不予采信，回避案件定性问题，简单粗暴的按民事案件判决此案更是错上加错。另外，审查案件是否为属于人民法院民事案件受案范围，本身就是原原审法院的职责所在，原审法院将这一法定职责强加到上诉人身上无故增加上诉人的诉讼负担，要求上诉讼人提供法律依据本身就是错误的、不负责任的表现。从诉源上说，上诉人认为本案诉争：一是本案所涉结建人防工程所有权权属是国有资产还是“尚无定论”?上诉人认为，按照现行我国法律和行政法规，案涉人防工程所有权权属“尚无定论”。自2017年将人防工程使用费从行政事业性收费中取消后，改为按国有资产有偿使用费征收，但前提是对人防国有资产征收使用费，而本案所涉人防结建工程与属于国有资产的人防工事是两个不同的概念，被上诉以国有资产有偿使用之名向上诉讼人征收权属尚无定论的人防结建工程使用费属于“偷换概念”乱作为、乱收费。二是案涉人防工程缴费是行政征收还是合意的结果?上诉人认为，无论是之前的行政事业性收费还是现在的国有资产有偿使用收入均为行政征收行为，被上诉人的征收是其做为行政主体实施的行政行为，故本案从诉源上讲，根本不属于民事案件受理范围。综上，上诉人认为，从本案原审的立案、审理到裁判，违反法律规定，存在“行政干预司法”嫌疑。被上诉人沈阳市大东区人民防空办公室辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。一、人防工程系国有资产且答辩人收取费用具有主体资格及依据：1、人防工程系国有资产，《中华人民共和国人民防空法》第二条规定：“人民防空是国防的组成部分。国家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害。人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则。”《民法典》第二百五十四条第一款规定：“国防资产属于国家所有。”被答辩人引用《最高院二巡纪要26则|09人防车位的归属与利用》认为现行法律对人防车位所有权并无明确规定，无论文件适用还是结论都存在严重错误。第一，该纪要并非法律、法规等文件，不应以此文件的观点作为裁判依据；第二，该纪要已经给出了结论性意见，即：“从应然的角度看，我们倾向于认为结建人防车位的所有权应归属于国家。”2、答辩人收取费用具有主体资格及依据，根据《财政部、国家人防委员会关于平时使用人民防空工程收费的暂行规定》第二条规定：“人防工程及其设备设施是国家的财产，平时使用时应本着有偿使用的原则，由人防部门收取使用费。收取费用的具体办法，由省、自治区、直辖市人防和财政部门确定。35根据上述规定，答辩人依据《关于重新核定结建人防工程使用费指导标准的通知》(沈价发【2011】5号)、《关于明确人防工事使用费征收有关事宜的通知》(沈人防发(2018)19号)、沈阳市人民防空办公室印发的《关于开展结建人防工事使用费征收工作的通知》等文件根据最低收费标准对被答辩人分阶段收缴人防工程使用费并无不当。二、根据《关于清理规范省级设立行政事业性收费的通知》(辽财税【2017】387号)，即：“人防工事使用费不再作为行政事业性收费管理，调整为国有资产有偿使用收入，不再实行政府定价，由双方协商议定。”可知，答辩人与被答辩人在收取人防工事使用费一事为平等关系主体，被答辩人认为本案双方并非民事法律关系的平等主体，不应适用民事法律和程序审理的观点是错误的。综上，被答辩人认为案涉人防工程是“国有资产”没有法律依据的观点错误，答辩人收取人防工程使用费用具有主体资格及依据，被答辩人作为使用单位应按时缴纳使用费。原告沈阳市大东区人民防空办公室向一审法院起诉请求：1、请求判令被告向原告支付2017年12月至2020年10月人防工事使用费88627元及利息（利息计算：以88627为基数，自起诉之日起至付清之日止，利率按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价计算）；2、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2012年2月13日，原、被告签订《人防结建工程所有权确认证书》，确认书明确，被告于2010年修建的枫丹白露园地下人防工程确认为国有资产，面积为1151平方米。原告作为负责人防战备工作的职能部门，代表国家对该人防工程行使所有权责任。根据《关于清理规范省级设立行政事业性收费的通知》(辽财税[2017]387号)，自2017年7月1日起，人防工事使用费不再作为行政事业性收费管理，调整为国有资产有偿使用收入，不再实行政府定价，由双方协商议定。2017年11月27日，辽宁省人民防空办公室和辽宁省财政厅联合印发《辽宁省人防工事使用费(平战结合收入)征收管理暂行办法》(辽人防发【2017】10号)，该《办法》第四条规定:“人防工程等国有资产的使用者应当缴纳相应的国有资产有偿使用费”。因此，被告做为人防工程的使用者，有义务向原告缴纳人防工事使用费。根据该《办法》第六条:“人防工事使用费的收缴标准，由人防部门和人防国有资产的使用者双方可参照原有标准协商议定”，结合《关于重新核定结建人防工程使用费指导标准的通知》(沈价发[2011]5号)的规定，2017年12月至2018年5月，被告使用人防工程用于住宅配套二类停车场，按照每平方米2.5元收取人防工事使用费，收费金额为17265元;根据2018年5月21日印发的《关于明确人防工事使用费征收有关事宜的通知》(沈人防发(2018)19号)，2018年6月至2018年12月，按照每平方米1元收取人防工事使用费，金额为8057元;根据2019年11月22日沈阳市人民防空办公室印发的《关于开展结建人防工事使用费征收工作的通知》，2019年1月至2020年10月，被告使用的人防工程用于住宅配套二类停车场，按照每平方米2.5元收取人防工事使用费，收费金额为63305元。根据以上规定，原告能够作为民事主体向被告主张权利，且被告作为人防工程的实际使用人，应当向原告支付使用费。为了防止国有资产流失，保证人防工程的合理使用和正常维护，特提起诉讼，请求贵院判如所请。一审法院认定事实：案涉人防工程坐落于大东区，建筑面积1151平方米，为国有资产，原告为该人防工程的管理人，被告系使用人，使用用途为地下车库。2013年2月，原被告签订人防工程使用合同，约定被告使用期限自2013年3月1日至2016年2月28日，使用费共计6万元，合同期限届满后，被告未继续缴纳使用费。根据沈阳市政府相关部门文件，案涉人防工程2017年12月至2018年5月收费标准为2.5元/平方米，2018年6月至2018年12月收费标准为1元/平方米，2019年1月至2020年10月收费标准为2.5元/平方米。一审法院认为：人防工程系国有资产，人防工程使用费系国有资产有偿使用收入，是人民防空建设经费的重要来源。原告作为政府职能部门代表国家对人防工程行使所有权责任，被告作为使用单位应按时缴纳人防工程使用费。被告在人防工程使用合同期满后未缴纳使用费，违反了《中华人民共和国人民防空法》及《中华人民共和国合同法》的相关规定，应按政府相关职能部门规定的收费标准向原告缴纳人防工程使用费。被告提出的原告主体资格及收费标准的抗辩理由，缺乏法律依据本院不予采信。综上所述，根据《中华人民共和国人民防空法》第四条、《中华人民共和国合同法》第一百零七条之规定，判决如下：一、被告辽宁云腾房屋开发有限公司于判决书生效后十日内给付原告沈阳市大东区人民防空办公室人防工事使用费88627元（缴费期间自2017年12月至2020年10月）；二、被告辽宁云腾房屋开发有限公司于判决书生效后十日内给付原告沈阳市大东区人民防空办公室逾期付款利息（自2020年11月1日起至给付之日止，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；三、驳回原被告其他诉讼请求。案件受理费2016元，减半收取1008元，由被告承担。本院二审期间，上诉人辽宁云腾房屋开发有限公司围绕上诉请求依法提交了以下证据：证据一：国人防办字[1998]21号《人民防空国有资产管理规定》。证明：本案涉《人防结建工程所有权确认证书》没有物权法律效力，不能据此认定本案所涉人防结建工程的权属。该管理规定第二条规定“人防国有资产是指人防主管部门及所属单位占有、使用及管理的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和”第四章第十三条规定，“由占有、使用其资产的单位按规定到同级国有资产管理部门办理产权登记手续，并承担相应的责任。由同级国有资产管理部门核发《国有资产产权登记证》29按此规定，本案涉人防结建工程既没有到同级国有资产管理部门办理产权登记，也没有核发的《国有资产产权证》。故根据“物权法定”原则，本案涉《人防结建工程所有权确认证书》不具有物权法律效力。证据二：国人防办字第211号《人民防空工程平时开发利用管理办法》。证明：被告对案涉人防工程享有平时使用、管理、收益的权利；原告对案所涉人民防空工程仅享有监督检查的职责，而没有其他权利。证据三：国动字[1998]2号《人民防空预算外资金管理规定》。证明：原审依据《人防法》第四条规定审判本案，属于适用法律错误。原审依据《人防法》第四条第二款规定“有关单位应当按照国家规定负担人民防空费用。”原审认为人民防空经费除列入中央和地方预算的经费外，还有人民防空预算外资金，判令上诉人支付人防工事使用费就是依据此条上诉人应当负担的预算外的人民防空费用。但是按照国动字[1998]2号第一条规定“人防预算外资金是各级人防主管部门除中央和地方预算拨款以外的，依据法律、法规、规定，经中央、地、地方人民政府批准收取的用于人防建设的各项资金要包括：新建民用建筑应建未建战时用于防空地下室的易地人防工程建设经费；开发利用人防工程、设备、设施收取的经费；其他未纳入人防预算管理的资金”“人防事业单位开发利用人防设备、设施，通过市场取得的不体现政府职能的平战结合收入，不作为人防预算外资金管理”。而本案涉人防工程属于结建人防工程，不属于人防事业单位开发利用人防设备、设施的平战结合收入范围，也就不符合《人防法》第四条第二款的规定，故原审依据《人防法》第四条作为裁判依据属于适用法律错误。证据四：国财税[2016]33号《政府非税收入管理办法》。证明：案涉人防工事使用费征收，属于政府非税收入范围，即政府行政行为。该管理办法第三条规定，“本办法所称非税收入，是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入，具体包括：(四)国有资产的有偿使用收入”。可见，人防工事使用费为政府非税收入，属于征收的行政行为，不属于民事案件受案范围，不应当适用民事实体及程序法律进行审理。证据五：辽财税[2018]51号《关于发布2018年全省性及省本级部门和单位非税收入项目目录的通知》。证明：被上诉人征收上诉人“人防工事使用费”是依据该“通知”而非双方协商的结果，其行为属于行政行为，双方不是平等民事主体间的民事法律关系，本案不属于民事案件受案范围。证据六：辽财税[2017]387号《关于清理规范省级设立行政事业性收费的通知》。证明：被上诉人诉请的人防工程使用费属于行政征收，并且本案所涉结建人防工程并不是征收范围之内。根据该通知第(三)第3点人防部门的工事使用费(平战结合收入)由资源(资产)补偿类的行政事业性收费，转为国有资源(资产)有偿使用。并结合原审被上诉人提供的辽人防发[2017]10号《辽宁省人防工事使用费(平战结合收入)征收管理办法》的通知，该办法第五条规定“本办法所称人防工事使用费(平战结合收入)是指人防办公室及其直属事业单位利用人防工程等人防国有资产开展平战结合，为社会服务取得的收入，及经营部门缴纳的人防国有资产占用费”。而本案所涉人防工程，非国有资产权属，不应在此范围之列。证据七：辽宁省高法(2015)辽审三民申字00540号民事裁定书。证明：一是本案所涉结建人防工程权属性质，国家法律、行政法规并未确定；二是本案所涉人防工事使用费属于政府职能的行政征收行为，不属于民事案件受案范围，二审法院应当依法撤销原判，驳回原审原告起诉。证据八：案涉《人防工程使用证》及其使用合同(二份)。证明：1、《人防工程使用证》签发日期与第一份《人防工程使用合同》签订日期及有效期限相同。而第二份合同签订时，原告并未签发《人防工程使用证》。2、被告与物管公司和小区业主签订委托合同、使用协议。即本案所涉人防工程实际使用人为小区业主、管理人为物业公司。被上诉人质证意见：关于主体问题、使用问题、征收问题、收费依据、案涉标的是否属于国有资产的问题，详见答辩状。本院质证意见：鉴于被上诉人对该证据效力有异议，故本院需结合其他证据对该证据效力进行认定。本院认定的事实与一审认定事实一致。本院认为，根据上诉人的上诉请求和被上诉人的答辩意见，本案争议焦点为：一、本案是否属于民事案件审理范围；二、上诉人辽宁云腾房屋开发有限公司应否向被上诉人沈阳市大东区人民防空办公室支付自2017年12月至2020年10月人防工事使用费88627元及利息。关于本案是否属于民事案件审理范围的问题。本院认为，本案系被上诉人诉请要求上诉人支付人防工程租金的案件，双方当事人系平等主体之间的关系，而非被上诉人基于行政管理而发生的管理行为，故本案属于民事案件审理范围。关于上诉人辽宁云腾房屋开发有限公司应否向被上诉人沈阳市大东区人民防空办公室支付自2017年12月至2020年10月人防工事使用费88627元及利息的问题。对此，上诉人主张案涉人防工程不是“国有资产”。本院认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第五条规定“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”人防车位是占用人防工程的建筑面积而开发的停车位，属于国防资产，理论上产权应属于国家所有。且根据案涉《人防结建工程所有权确认证书》来看，也体现出该工程系人防国有资产，其中1151平方米所有权被确认为国有资产。故一审法院认定案涉人防车位系国有资产并无不当。此外，上诉人主张一审法院认定上诉人在合同履行期限届满后未继续缴纳人防工程使用费，违反《人防法》、《合同法》的相关规定，属于适用法律错误。首先，就上诉人应否缴纳案涉人防工程使用费问题。本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第二百三十六条规定“租赁期间届满承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期。”本案双方签订《人民防空工程使用合同》，约定由上诉人从2013年3月1日起至2016年2月28日止使用案涉人防工程，平时使用用途为汽车库，向管理人缴纳使用费。合同到期后，双方未再续签合同，上诉人仍继续使用案涉人防工程，被上诉人未提出异议，原使用合同继续有效，故上诉人应缴纳人防工程使用费。其次，案涉人防工程使用费计算标准问题。根据《关于重新核定结建人防工程指导标准的通知》(沈价发[2011]5号)第一项规定“结建人防工程使用费按照使用人防工程的建筑面积收费”、《关于明确人防工程使用费征收有关事宜的通知》规定：“原则上按不低于1元/平方米(建筑面积)/月的标准，向人防工程使用单位征收人防工事使用费”、《辽宁省人防工事使用费(平战结合收入)征收管理暂行办法》(辽人防发【2017】10号)第六条规定：“人防工事使用费(平战结合收入)的收费标准，由人防部门和人防国有资产的使用者双方可参照原有标准协商议定，并签署相应合同(协议)确定”。因此，关于人防工程使用费收费面积应按照建筑面积即双方签订的《人防工程所有权确认书》约定的面积1151平方米收取。又根据沈阳市政府相关部门文件，对于案涉人防工程应按照2017年12月至2018年5月收费标准为2.5元/平方米，2018年6月至2018年12月收费标准为1元/平方米，2019年1月至2020年10月收费标准为2.5元/平方米。一审法院认定并无不当，本院予以确认。综上所述，上诉人辽宁云腾房屋开发有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费2016元，由上诉人辽宁云腾房屋开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 田 丽审判员 宁久宏审判员 贺新发二〇二一年七月七日法官助理李国楠书记员刘思本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条规定：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。