四川省雅安市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2021)川18民终429号 上诉人（原审原告）：四川楠山农林科技有限公司，住所地：四川省天全县城厢镇建设路70号。 法定代表人：刘树全，该公司总经理。 委托诉讼代理人：兰雅勋，四川雅图律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王浚臣，四川雅图律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：天全县人民政府，住所地：四川省天全县城厢镇建设路268号。 法定代表人：郑胡勇，县长。 委托诉讼代理人：李锦林，四川廉直律师事务所律师。 上诉人四川楠山农林科技有限公司（以下简称楠山公司）与被上诉人天全县人民政府合同纠纷一案，不服四川省天全县人民法院(2020)川1825民初438号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年4月20日立案受理后，依法组成合议庭于2021年6月3日公开开庭进行了审理。上诉人楠山公司的委托诉讼代理人兰雅勋、王浚臣，被上诉人天全县人民政府的委托诉讼代理人李锦林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 楠山公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持楠山公司一审诉讼请求；2.二审诉讼费等合理费用由天全县人民政府承担。事实和理由：一、一审判决的审判方向存在偏差，对合同解除要件的审查存在关键性遗漏，导致一审判决事实认定不清，适用法律错误。一审中，天全县人民政府当庭认可，解除合同的方式是法定解除，适用的法律规定是《合同法》第九十四条第（四）项“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的。”，该条应审查两个方面，一是当事人一方是否有迟延履行债务或者违约行为；二是该违约情形是否导致了合同目的不能实现，即违约行为与合同目的的不能实现具有因果关系。一审判决仅围绕“当事人一方是否有迟延履行债务或者违约行为”进行了事实认定，完全没有审查“合同目的”是否能够实现、合同目标暂时不能实现的原因。一、一审对合同未能推进的原因事实认定存在漏查与错误。1、总体规划方面。一审未查清《二郎山风景名胜区总体规划》在地域上是否包括本案案涉的“天全县二郎山观光度假旅游项目”，也未查清《二郎山风景名胜区总体规划》中是否包含“天全县二郎山观光度假旅游项目”的相关总体规划。2、环评方面。一审未查清《二郎山风景名胜区总体规划》未实施环评对本项目的影响。天全县人民政府在通过《二郎山风景名胜区总体规划》后，没有将该规划向四川省环保厅申报批准，因总规环评的前置条件，就导致被包含在《二郎山风景名胜区总体规划》地域范围内的“天全县二郎山观光度假旅游项目”即使在通过省住建厅批准修改《二郎山风景名胜区总体规划》后也无法开展环评，后续建设便将因为未通过环评等原因导致无法开展。这些问题是天全县人民政府过往工作的遗留问题，本应由天全县人民政府自行负责解决，楠山公司虽为此开展了多方协调，但因天全县人民政府未积极配合等原因，该问题一直未能顺利解决。二、一审对天全县人民政府的合同义务存在错误的事实认定。一审认定天全县人民政府的合同义务为“只具有相调和协助……的义务”，该种认定存在错误。天全县人民政府不仅是《项目投资协议》的签约方这一民事主体，而且是“天全县二郎山观光度假旅游项目”所在地的人民政府的行政主体。从合同履行的影响力与“消极否定事实行为”方面，天全县政府的权益地位、事实行为能力远远高于楠山公司。“天全县二郎山观光度假旅游项目”建设所需的任何一切规定、环评、备案、用地等等手续，在天全县人民政府不完成相关批准、修订等前置条件的情况下，会直接导致项目无法继续开展。三、一审对天全县人民政府的违约事实存在漏查与事实认定错误。一审对天全县人民政府的约定义务置之不理，未查实也未评价。就天全县二郎山文化旅游投资开发有限公司（以下简称二郎山公司）是否出资的事实，一审未进行实质审查，默认该公司已经出资，存在事实认定错误。在《项目投资协议》约定的天全县人民政府的各项义务中，其逻辑前提就是天全县人民政府授权二郎山公司以项目范围内的实物资产出增资入股到楠山公司中，楠山公司为此进行了混合所有制改革，二郎山公司对楠山公司负有出资5000万元的股东义务。但截止天全县人民政府向楠山公司发出解除通知之日，该公司对楠山公司的出资义务也未履行。四、一审没有查清大熊猫国家公园规划建设对本案涉案项目的影响。楠山公司未正常推进建设工作，也是由于天全县人民政府曾于2017年8月通知楠山公司，因涉及大熊猫国家公园总体规划，所有二郎山风景名胜区项目暂停一切开发建设工作，待大熊猫国家公园总体规划范围确定后，再视情况是否恢复开发建设。现大熊猫国家公园总体规划与“天全县二郎山观光度假旅游项目”具体是否存在地域重合以及重合同面积大小等均未查清。五、一审认定楠山公司未召开过股东会，没有履行诚意与能力，缺乏事实依据，采信证据违法。一审采信了二郎山公司的《情况说明》，认定楠山公司未召开股东会等会议，天全县人民政府有理由怀疑楠山公司的合作诚意和信用、投资能力，该认定没有合法证据予以支持。楠山公司是否召开过股东会，完全是公司内部治理的问题，这与楠山公司是否具有合作诚意、信用、投资能力无关，一审对此作出的认定没有法律依据。六、就继续推进合同履行的关键因素及原因，一审未予审查。合同暂时未能推进只是目前的客观现状，改变该现状的关键因素，完全在于天全县人民政府，需要天全县人民政府按照合同与职权推动以下工作：1、明确“天全县二郎山观光度假旅游项目”与《大熊猫国家公园总体规划》是否存在重合区域以及重合区域的具体范围；2、将“天全县二郎山观光度假旅游项目”纳入《二郎山风景名胜区总体规划》并报四川省住建审批通过；3、将新通过的《二郎山风景名胜区总体规划》报四川省环保厅进行环评；4、推动二郎山公司向楠山公司履行出资义务；5、为项目推进协调解决用地指标、规划、备案、报建、施工、环评等手续。解决以上这些问题后，本案诉争的合同完全可能继续履行下去。综上，一审错误的认定了楠山公司存在“违约”；对天全县人民政府的违约行为存在漏查；对“合同目的不能实现”这一状态存在错误认定；对“合同目的暂时不能实现“的原因因素及原因认定错误。总体来讲，一审事实认定不清，事实认定错误，法律构成要件存在漏查，就合同解除的法律适用存在错误，应予改判。 天全县人民政府辩称，楠山公司的上诉理由不能成立，该项目没实施是因为楠山公司的违约造成的，该项目无法继续有效的进行，一审查明事实清楚，程序合法，请求二审法院依法驳回楠山公司的上诉请求。 楠山公司向一审法院起诉请求：1、判决确认天全县人民政府2020年3月3日送达楠山公司的《天全县人民政府关于解除＜项目投资协议＞的函》（天府函〔2020〕8号）无效，不发生解除合同的效力；2、本案的诉讼费等合理费用由天全县人民政府承担。 一审经审理认定事实：楠山公司成立于2009年5月8日，注册资本为人民币3000万元。2016年1月19日，楠山公司作为乙方与天全县人民政府作为甲方签订《项目投资协议》，约定“为加快天全经济和社会发展，贯彻落实县委、政府提出的‘旅游兴县’战略，甲、乙双方根据国家相关法律、法规，本着整体规划、互惠共赢的原则，就甲方和乙方共同投资建设天全县二郎山观光度假旅游项目，达成如下协议：第一条、项目名称、投资总额及建设内容(一)项目名称：天全县二郎山观光度假旅游项目(二)投资总额：不低于32亿元(三)建设内容：1、建设入口接待区、森林养生区、绝顶观光度假区、生态滑雪场、旅游栈道、缆车和小火车等交通设施及其他配套基础设施等为主的光头山旅游景区；2、建设紫石、两路两大旅游小城镇；3、建设以二郎山景区、国道318旅游服务带及周边旅游景观协调区为主的黄金旅游线路第二条、项目建设周期项目建设周期为5年，分为两期建设，其中：第一期：从2016年9月到2018年12月，完成光头山景区、二郎山景区、两路乡和紫石乡旅游小城镇的基础设施建设。一期投资7亿元。第二期：从2017年8月到2020年12月，完成光头山景区、二郎山景区、两路乡和紫石乡旅游小城镇的商业设施和其他配套服务设施建设。二期投资25亿元。第三条、合作模式由甲方授权的天全县二郎山文化旅游投资开发有限公司（以下简称二郎山公司），以项目区范围内的实物资产出资增资入股到楠山公司。增资扩股后的楠山公司作为开发主体，负责该项目建设、生产及经营。第四条、项目建设范围、建设用地供应、土地使用年限（一）项目建设范围：由甲方和乙方共同确认，并依法报经规划建设、国土、林业、环保等相关部门批准的规划文件的红线为准。（二）建设用地供应1.项目开发所需建设用地由甲方按照不同用地性质依法供给；2.项目区域内建设用地如需征收、拆迁的，由甲方协调所属乡（镇）人民政府和相关部门负责完成。（三）土地使用年限项目开发所需建设用地根据不同用地性质，按照相关法律法规确定土地使用年限。第五条、甲方的责任和义务(一)甲方对该项目的开发、建设、经营、管理具有监管权利。甲方按法定程序将特许经营权许可给乙方。(二)在本合同签订后，甲方需成立项目协调领导小组，由甲方主要负责人牵头，相关职能部门负责人为小组成员，全面协调和协助乙方办理项目备案、规划、用地、环评、安评、报建、施工、验收等相关手续，及旅游景区开发经营所需的其他甲方审批或配合等。(三)建设项目用地上的电力、通讯光缆等设施的建设事宜由甲方负责协调。(四）甲方负责依法解决在该项目内依据控制性详细规划需要的建设用地指标及林地、农地占用指标。(五)甲方按照市、县两级人民政府关于鼓励外来投资重点产业项目优惠政策方面的规定，保障该项目享受相应的优惠政策。第六条、乙方的责任和义务(一)乙方依法依规取得对该项目的开发建设权以及经营权。(二)乙方按计划完成该项目的总体规划和详细规划，并提交甲方审定通过后才能进行实施。(三)乙方应按计划按时启动项目建设，达到约定的投资规模。从项目正式协议签订之日起算，连续两年未开工建设的，由甲方无偿收回土地使用权及地上（下）建筑物、构筑物、附着物，同时终止后续投资协议。(四)乙方在开发建设过程中依法保护环境资源，杜绝重大资源破坏和环境污染事件；在景区内修建的各项设施都应该与景观相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施；在经营过程中加强环境保护和资源保护的宣传力度，加强工作人员和游客的环境保护和资源保护及防火安全教育，负责搞好项目区内森林防火、消防安全和生态环境保护工作；协助甲方做好防林木盗伐、野生动植物保护等工作。(五)未经甲方同意，乙方不得擅自转让景区的经营权。第七条、其他事项（一）本协议仅作为甲乙双方合作的指导性约束条件，相关具体事项及其它未尽事宜，以甲方(或甲方授权单位）与乙方签订的具体项目投资协议为准。(二)本协议壹式肆份，甲乙双方各执贰份，具有同等法律效力。” 2016年1月22日，楠山公司与昂塞迪赛(北京)建筑设计有限公司(以下简称“昂塞迪赛公司”)签订《二郎山观光度假旅游区总体策划及规划设计委托合同》，约定楠山公司将二郎山观光度假旅游区总体策划及规划设计发包给该公司完成。2016年11月，该公司完成该项目规划设计。 2016年1月29日，楠山公司与四川科明水利水电工程有限公司签订《工程勘查测绘合同》，约定楠山公司将二郎山观光度假旅游景区1：500地形图及索道带状地形图测量任务发包给该公司完成。 2016年3月22日，楠山公司向天全县城乡规划建设和住房保障局提交《关于选址意见批复的请示》（楠山发〔2016〕002号），并附《承诺书》。该《承诺书》载明：“天全县城乡规划建设和住房保障局：在县委县政府的大力推动下，天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目为了入选国家重大项目库，在各部门的积极配合下，我公司已取得天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目备案通知，现请贵局先行批复选址意见，本选址意见只用于天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目入选国家重大项目库及申报专项资金。如用作其它用途所产生的一切后果及法律责任由我公司承担。特此承诺。楠山公司2016年3月23日”。2016年3月31日，天全县城乡规划建设和住房保障向楠山公司出具《关于天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目选址的批复》（天住建函〔2016〕45号），载明原则同意该项目位于四川省天全县的选址。 2016年3月22日，楠山公司向天全县环境保护局提交《关于环境评价批复的请示》(楠山发〔2016〕003号)，并附《承诺书》。该《承诺书》载明：“天全县环境保护局：在县委县政府的大力推动下，天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目为了入选国家重大项目库，在各部门的积极配合下，我公司已取得天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目备案通知，现请贵局先行批复该项目环境影响评价，本环境影响评价批复只用于天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目入选国家重大项目库及申报专项资金，在确定开展项目建设前庚即完善相关手续，并在今年12月底前提交所需环评手续，未完成环评手续不得开工建设；如果该环评批复同现行法律法规发生冲突，以现行法律法规为准；项目实施过程中如与现行法律法规相冲突，产生一切后果均由我公司自行承担。该环评批复如用作其它用途，产生的一切后果及法律责任由我公司承担。特此承诺。楠山公司2016年3月23日”。2016年4月5日，天全县环境保护局向楠山公司出具《关于天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目环境影响报告表的批复》（天环函〔2016〕26号），同意该项目实施。 2016年3月22日，楠山公司向天全县国土资源局提交《关于土地预审批复的请示》(楠山发〔2016〕004号)，并附《承诺书》。该《承诺书》载明：“天全县国土资源局：在县委县政府的大力推动下，天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目为了入选国家重大项目库，在各部门的积极配合下，我公司已取得天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目备案通知，现请贵局先行批复土地预审意见，相关资料完善后，我公司尽快补交贵局。特此承诺。楠山公司2016年3月22日”。2016年3月31日，天全县国土资源局向楠山公司出具《关于天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目用地预审意见的函》（天国土资函〔2016〕66号），载明核定该项目用地总规模控制在8.5473公顷；符合《天全县土地利用总体规划》；本预审意见自即日起两年内有效等内容。 2016年3月26日，楠山公司与昂塞迪赛公司签订《二郎山观光度假旅游区光明顶景观平台区设计委托合同》、《二郎山观光度假旅游区光头山入口山门服务区设计委托合同》、《二郎山观光度假旅游区森林养生度假小镇一期设计委托合同》、《二郎山观光度假旅游区光头山索道下站接待区设计委托合同》，约定楠山公司将上述项目规划、建筑、景观设计发包给该公司完成。 2016年3月31日，楠山公司向天全县发展改革和经济商务局提交《四川省企业投资项目备案申请表》，载明：项目名称为天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目；项目建设地址为天全县两路乡；项目计划用地共128.21亩；计划开工时间为2016年6月，建设工期2年；项目建设的主要内容：新建景区连接路20公里，改造景区内道路15公里，停车场30000平方米，滑雪道10条共计89000平方米，露营营地20000平方米，山顶观景平台26×××××平方米，游客栈道、步道50公里，旅游综合服务中心8000平方米及相关附属设施；项目总投资68141.11万元，其中自筹资金13628.22万元、国内贷款47000万元、其他资金7512.89万元。同日，天全县发展改革和经济商务局向楠山公司出具《企业投资项目备案通知书》（备案号：川投资备〔51182516033101〕006号），对四川楠山农林科技有限公司申请备案的上述项目准予备案。该备案书备注：“1、项目单位依据本通知书依法办理环境保护、城市规划、土地使用、资源利用、节能评估审查、水土保持、安全生产、融资、设备进口和减免税确认、招标投标、施工许可等手续。相关手续不完善，项目不得开工建设。擅自开工建设的，报请相关部门依法追究相关责任。2、本通知书有效期为一年，有效期届满后自动失效，不得再作为办理有关手续的依据。……。”同日，该局向楠山公司出具《关于天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目固定资产投资节能登记表的批复》（天发改环资〔2016〕16号），同意楠山公司按照登记表中所列建设项目性质、规模、内容和节能措施进行建设。 2016年5月18日，楠山公司变更工商登记，注册资本变更为13000万元人民币(实收资本3000万元人民币)，股东变更为四川三仪投资有限公司(货币出资额为6800万元，其中2016年4月17日出资1800万元，2018年5月16日前出资5000万元)、四川新林旅投资管理有限公司(货币出资额为1200万元，出资时间为2016年4月17日)、二郎山公司(出资额为5000万元、出资方式为实物，出资时间为2018年5月16日前)。该公司章程规定，公司设股东会。股东会由公司全体股东组成，股东会为公司最高权力机构。股东会会议，由股东按照出资比例行使表决权。出席股东会的股东必须超过全体股东表决权的半数以上，方能召开股东会；股东会行使决定公司的经营方针和投资计划等职权；股东会分定期会议和临时会议，每半年定期召开，由执行董事召集主持；股东会议应对所议事项出决议，并作成会议记录，出席会议的股东应在会议记录上签名。会议记录作为公司档案材料长期保存。对所议事项股东以书面形式一致表示同意的，可以不召开股东会会议，直接作出决议，并由全体股东在决议文件上签名、盖章。 2016年5月26日，楠山公司作为发包人(甲方)与发包人顾问昂塞迪赛公司(乙方)、设计人(丙方)四川卓创时代工程有限公司、深圳中海世纪建筑设计有限公司签订《二郎山观光度假旅游区滑雪场工程设计委托合同》，约定楠山公司将该滑雪场项目规划、建筑、景观设计发包给该两公司(丙方)，并由昂塞迪赛公司作为顾问。 2016年6月8日，天全县水务局向楠山公司出具《关于天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目水土保持方案的批复函》（天水函〔2016〕47号），同意该项目实施。 2016年7月6日，楠山公司、天全县人民政府再次签订《项目投资协议》，协议内容除第一段“为加快天全经济和社会发展，贯彻落实县委、政府提出的‘旅游兴县’战略”改为“为加快推进天全县灾后重建产业升级转型，在四川省发展和改革委员会的关心支持下”外，其他内容与2016年1月19日签订的《项目投资协议》一致。 2016年9月12日，天全县住建局、楠山公司与四川省城乡规划设计研究院签订《详细规划和评估论证合同书》，委托该设计院对二郎山风景名胜区二郎山片区详细规划和光头山索道、滑雪场建设项目对二郎山风景名胜区的影响进行评估论证。 2016年10月21日，楠山公司与四川省冶金地质勘查局六○六大队签订《天全县二郎山观光度假旅游项目地质灾害危险性评估合同书》及《天全县二郎山观光度假旅游项目压覆矿产资源调查合同书》，委托该大队对该项目建设用地进行地质灾害性评估工作及对建设用地及其影响范围内是否存在重要矿产资源进行调查。该大队于2017年1月作出《天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目建设用地地质灾害危险性评估报告》(送审稿)。对建设用地及其影响范围内是否存在重要矿产资源进行调查后于2016年12月16日取得四川省国土资源厅《调查意见汇总表》。 2016年10月，四川省机械研究设计院对天全县二郎山观光度假旅游区1号、2号、3号线索道项目作出《可行性研究报告》。 2017年1月13日，楠山公司与绵阳市华恒建筑勘测设计有限公司签订《二郎山观光度假旅游区景区入口公路工程协议》，委托该公司勘测设计景区入口公路。同月，该公司作出景区入口旅游公路一阶段施工图设计文件。另楠山公司还就案涉项目与四川省强波电力工程有限公司签订《道路工程施工合同》，与四川省岳池县石垭建安总公司签订《天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目配电线路新建工程施工合同》，但均未开始履行。 2017年2月16日，楠山公司与四川谱城城市规划设计有限公司签订《控制性详细规划合同书》，委托该公司承担二郎山风景名胜区二郎山片区控制性详细规划工作。后该公司完成《天全县二郎山风景名胜区红岩顶-光头山片区详细规划》(送审稿)。 此后，该项目一直处于停滞状态，《项目投资协议》约定的“第一期：从2016年9月到2018年12月，完成光头山景区、二郎山景区、两路乡和紫石乡旅游小城镇的基础设施建设。一期投资7亿元。第二期：从2017年8月到2020年12月，完成光头山景区、二郎山景区、两路乡和紫石乡旅游小城镇的商业设施和其他配套服务设施建设。二期投资25亿元”建设工程至今未启动实施，也无任何进展。2020年3月3日，天全县人民政府向楠山公司发送《天全县人民政府关于解除的函》（天府函〔2008〕8号），载明“四川楠山农林科技有限公司：2016年7月6日，我县与贵公司签订了《项目投资协议》，由于贵公司一直未实质履行协议约定义务，已经严重违约。根据《中华人民共和国合同法》相关规定，我县正式通知与贵公司解除上述《项目投资协议》。特此函告”。2020年5月11日，楠山公司向天全县人民政府复函。载明“天全县人民政府：我单位是四川楠山农林科技有限公司（以下简称“我公司”）。2020年3月3日，我公司收到了贵政府发来的《天全县人民政府关于解除＜项目投资协议＞的函》（天府函〔2020〕8号）。我公司不同意该函内容，不同意解除贵我双方在2016年1月签订的《项目投资协议》。理由是：我公司没有任何违约行为，合同履行的情况不符合该《项目投资协议》解除的约定条件与法定条件，贵政府无权解除合同。一、我公司按照《项目投资协议》合格履行了合同义务。2015年，贵政府以招商引资的方式引进我公司，投资开发‘天全县二郎山观光度假旅游项目’。2016年1月，贵我双方签订了《项目投资协议》。随后，我公司按《项目投资协议》约定，投入大量人力、物力和资金，开展了以下工作：1、根据协议，按贵政府安排，我公司于2016年5月完成股权结构调整，引进了贵政府平台公司天全县二郎山文旅公司成为了我公司股东，完成了混合所有制改革。2、取得了部分行政审批手续，如项目备案（川投资备〔51182516033101〕006号）、环评批复（天环函〔2016〕26号）、用地预审（天国土资函〔2016〕66号）、规划选址（天住建函〔2016〕45号）、节能评估（天发改环资〔2016〕16号）等。尚有其他行政审批手续，尤其是关系项目推进的规划评审和项目用地等重要手续，因种种非我公司因素，迟迟未能办理。3、2016年4月，我公司向国家发改委申报‘二郎山观光度假旅游基础设施专项建设基金’，于同年12月获得8000万元专项建设基金支持。因贵政府未履行合同义务，部分行政审批手续无法完成，未能达到专项建设基金的使用要求，最终资金被退回。4、按贵政府要求，我公司引入大中型国有企业共同开发本项目。2016年6月、2017年1月和2月，我公司先后引进中青旅控股股份有限公司、四川发展（控股）有限责任公司等大型国企到天全开展项目考察，但因部分项目行政审批手续迟迟未完成，导致未能形成合作。5、2017年应贵政府要求，我公司在两××乡××村举行了项目开工仪式。6、我公司花费了大量资金和精力，委托多个规划、勘测、设计单位编制了《二郎山观光度假旅游区总体策划及规划设计》、《天全县二郎山风景名胜区红岩顶一光头山片区详细规划》、《天全县二郎山观光度假旅游项目压覆矿产资源调查》、《天全县二郎山观光度假旅游项目地质灾害危险性评估》、《天全县二郎山观光度假旅游项目测绘》、《二郎山风景名胜区详细规划和光头山索道、滑雪场建设项目对二郎山风景名胜区影响评估论证》、《二郎山观光度假旅游区景区入口公路工程设计》、《光头山索道可行性研究报告》、《山顶观光设计方案平台视频》等工作成果，项目的主要规划、勘测、设计工作已基本完成。二、项目推进缓慢的原因主要系贵政府未履行合同责任义务（一）贵政府未履行合同责任义务，导致总规和总规环评缺失。《项目投资协议》第五条‘甲方的责任和义务’第（二）款约定：在本合同签订后，甲方全面协调和协助乙方办理项目备案、规划、用地、环评、安评、报建、施工、验收等相关手续，及旅游景区开发经营所需的其他甲方审批或配合等。1、总体规划缺失。2014年天全县已完成《二郎山风景名胜区总体规划》并报经省住建厅批准，本项目开发范围处于二郎山风景名胜区内，但总规中没有本项目的相应规划内容。总规是项目实施的前置条件，按上述合同条款约定，贵政府应就2014年的总规进行修编，将本项目纳入到总规中。为此我公司多次与贵政府项目建设主管部门沟通汇报，要求推进总规修编，但贵政府及职能部门不积极履行合同责任义务，迟迟未推进总规修编工作。2、总规环评缺失。贵政府编制的《二郎山风景名胜区总体规划》虽报经省住建厅批准，但未开展总规环评工作。我公司于2016年7月向省环保厅咨询，答复意见为：总规环评是项目环评的前置条件，未开展总规环评，无法开展项目环评。因贵政府原因未开展总规环评，合同项下的项目无法开展项目环评。（二）贵政府未履行合同责任义务，导致总体规划和详细规划审定工作推进缓慢。《项目投资协议》第六条‘乙方的责任和义务’第（二）款约定：乙方按计划完成该项目的总体规划和详细规划，并提交甲方审定通过后才能进行实施。1、2016年7月，我公司委托昂塞迪赛（北京）建筑设计有限公司完成了《二郎山观光度假旅游区总体策划及规划设计》当即提交贵政府，并在天全县图书馆会议室向贵政府领导和相关职能部门作专题汇报；2017年5月，我公司委托四川谱城城市规划设计有限公司完成了《天全县二郎山风景名胜区红岩顶一光头山片区详细规划》，当即提交贵政府，并在天全县图书馆会议室向贵政府领导和相关职能部门作专题汇报。2、贵政府在收到规划成果并听取专题汇报后，按上述合同条款约定，应组织逐级报送至省住建厅开展评审，但因贵政府及职能部门未积极履行合同责任义务，该评审工作推进缓慢，时至今日仍未完成审定，按上述合同条款约定，我公司也无法进行实施。（三）贵政府未履行合同责任义务，导致项目用地未解决。《项目投资协议》第五条‘甲方的责任和义务’第（四）款约定：甲方负责依法解决在该项目内依据控制性详细规划需要的建设用地指标及林地、农地占用指标。1、我公司按合同约定完成了控制性详细规划，项目用地需求已明确，但贵政府未积极履行上述合同条款约定的责任义务，时至今日，项目建设用地指标仍未解决。2、二郎山片区的林地属于Ⅱ类公益林，林地权归属于二郎山经营所。我公司多次与林业主管部门沟通汇报，贵政府职能部门未积极履行合同约定责任义务，时至今日，项目林地占用指标仍未解决。三、项目暂停推进的原因系政策不可抗力本项目目前处于暂停开发状态，其原因是‘大熊猫国家公园’工作叫停了包括本项目在内的可能涉及其规划范围的所有项目。2016年5月，四川省生态文明建设和环境保护工作情况报告出台，四川将探索建立大熊猫国家公园；2017年4月，《大熊猫国家公园体制试点方案》印发；2017年8月，我公司接贵政府通知，因涉及大熊猫国家公园总体规划，所有二郎山风景名胜区项目暂停一切开发建设工作。待大熊猫国家公园总体规划范围确定后，再视情况确定是否恢复开发建设。时至今日，我公司也未接到通知，不能确定是否可以恢复本项目开发建设。由此可见，我公司切实履行了《项目投资协议》约定的责任义务，项目推进迟缓并暂停的原因是贵政府未积极履职和未履行合同责任义务及政策不可抗力造成。虽然‘大熊猫国家公园’规划对本项目推进存在一定影响，但是只要贵我双方积极履行合同责任义务，待‘大熊猫国家公园’规划范围确定后，如准许继续开发建设，《项目投资协议》仍然可以被履行，目前尚不存在合同目的不能实现的情形。因此，贵政府单方面解除合同于法无据。综上，我公司认为《项目投资协议》的履行情况不符合《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十四条的规定，贵政府无权解除贵我双方2016年1月订立的《项目投资协议》，我公司不同意解除该《项目投资协议》。”双方因此发生纠纷，楠山公司遂于2020年7月1日起诉至一审法院。 一审另查明：1、二郎山公司自2017年8月实际组建公司运营团队以来，楠山公司未召集过该公司参加过股东会和其他投资会议，也未召开过每年的预算、决算事宜及股东出资情况事宜；2、2017年1月，《大熊猫国家公园体制试点方案》印发，要求在四川、陕西、甘肃三省大熊猫主要栖息地整合设立国家公园，试点期间开展加强以大熊猫为核心的生物多样性保护、创新生态保护管理体制等，编制《大熊猫国家公园总体规划》(试行)。2020年6月，《大熊猫国家公园总体规划》(试行)印发，确定二郎山等风景名胜区的部分区域为大熊猫国家公园的核心控制区范围和一般控制区范围；3、楠山公司申请天全县人民法院依职权向四川省环保厅核实《二郎山风景名胜区总体规划》是否通过四川省环保厅的核准，该厅回复：经查阅档案，该厅未受理审查过《二郎山风景名胜区总体规划》。 一审法院认为，双方签订的《项目投资协议》约定：案涉投资建设的天全县二郎山观光度假旅游项目投资总额不低于32亿元，项目建设周期为5年，分为两期建设，第一期从2016年9月到2018年12月，完成光头山景区、二郎山景区、两路乡和紫石乡旅游小城镇的基础设施建设，一期投资7亿元；第二期从2017年8月到2020年12月，完成光头山景区、二郎山景区、两路乡和紫石乡旅游小城镇的商业设施和其他配套服务设施建设，二期投资25亿元；合作模式为由天全县人民政府授权的二郎山公司，以项目区范围内的实物资产出资增资入股到楠山公司。增资扩股后的楠山公司作为开发主体，负责该项目建设、生产及经营；天全县人民政府全面协调和协助楠山公司办理项目备案、规划、用地、环评、安评、报建、施工、验收等相关手续，及旅游景区开发经营所需的其他天全县人民政府审批或配合等，负责依法解决在该项目内依据控制性详细规划需要的建设用地指标及林地、农地占用指标；楠山公司依法依规取得对该项目的开发建设权以及经营权，并按计划完成该项目的总体规划和详细规划，并提交天全县人民政府审定通过后才能进行实施；楠山公司应按计划按时启动项目建设，达到约定的投资规模。从项目正式协议签订之日起算，连续两年未开工建设的，由甲方无偿收回土地使用权及地上（下）建筑物、构筑物、附着物，同时终止后续投资协议；本协议仅作为双方合作的指导性约束条件，相关具体事项及其它未尽事宜，以天全县人民政府(或天全县人民政府授权单位）与楠山公司签订的具体项目投资协议为准。……等内容。根据上述约定，案涉项目的投资开发建设(含办理报批、报建、报审手续、主要资金投入等)、生产及经营的主体均为楠山公司，而天全县人民政府只具有协调和协助楠山公司办理项目备案、规划、用地、环评、安评、报建、施工、验收等相关手续，及旅游景区开发经营所需的其他天全县人民政府审批或配合等；负责依法解决在该项目内依据控制性详细规划需要的建设用地指标及林地、农地占用指标；审定楠山公司完成的该项目总体规划和详细规划的义务。《项目投资协议》签订后，楠山公司确实做一些报批、报建以及委托有关单位对该项目进行规划、勘测、设计等工作，也支出了部分费用，但该项目自2017年5月后就一直处于停滞状态，协议约定的第一期建设于2018年12月已经届满，第二期建设于2020年12月即将届满，但至今均未启动实施，也无任何进展，楠山公司作为该项目投资开发主体，负有不可推卸的责任。 楠山公司称，项目推进缓慢的原因主要系天全县人民政府未履行合同责任义务：1、总体规划缺失迟迟未进行修编；2、总规环评缺失，天全县人民政府未开展总规环评，合同项下的项目无法开展项目环评；3、天全县人民政府至今未审定楠山公司已完成的该项目总体规划和详细规划，致无法按合同的约定进行实施；4、其公司按合同约定完成了控制性详细规划，但天全县人民政府至今也未解决项目建设用地指标和林地占用指标；5、项目暂停推进的原因系政策不可抗力，即“大熊猫国家公园”工作天全县人民政府于2017年8月通知叫停了包括本项目在内的可能涉及其规划范围的所有项目，故本项目目前处于暂停开发状态，时至今日，其公司也未接到通知，不能确定是否可以恢复本项目开发建设。其公司切实履行了《项目投资协议》约定的责任义务，天全县人民政府单方面解除合同于法无据，其公司不同意解除该《项目投资协议》。根据《项目投资协议》约定，楠山公司作为投资开发主体，对项目建设应当办理的相关审批手续负有主体责任，即应当由楠山公司自己申请办理，而天全县人民政府仅是协调、协助、审批、配合和审定义务。本案楠山公司在上述审批手续未能办理的情况下，无请示报告、工作联系协调或催告函、协调会议纪要等书面形式证据证明其要求履行协调、协助、审批、配合和审定义务而天全县人民政府未履行，故其主张项目推进缓慢的原因主要系天全县人民政府未履行合同责任义务证据不足，不予认定。因二郎山等风景名胜区的部分区域被国家确定为大熊猫国家公园的核心控制区范围和一般控制区范围，该案涉项目建设可能受一定影响，但并未提供天全县人民政府于2017年8月通知或相关部门叫停了包括本项目在内的可能涉及其规划范围的所有项目的相应证据，且不能证明其2017年5月后在积极履行合同责任义务。再者，根据《项目投资协议》约定的合作模式为由天全县人民政府授权的二郎山公司，以项目区范围内的实物资产出资增资入股到楠山公司。而2016年5月11日楠山公司变更工商登记，二郎山公司成为楠山公司股东后，楠山公司从未召集过该公司参加过股东会和其他投资会议，也未召开过每年的预算、决算事宜以及股东出资情况事宜，致天全县人民政府无法掌握楠山公司的运营情况、其他股东出资到位情况，以及是否具有投资开发案涉项目的经济实力等情况，因此天全县人民政府有理由怀疑楠山公司的合作诚意和信用、投资能力。 综上，楠山公司作为案涉项目投资开发主体，在《项目投资协议》约定期限内未启动实施项目建设，至今也无任何进展，责任在楠山公司，其存在违约行为。该违约行为致合同目的至今未能实现，且将来实现的可能性也较小，故天全县人民政府依照《合同法》的相关规定通知解除双方签订的《项目投资协议》合法、有效,楠山公司的诉讼请求证据不足，理由不成立，不予支持。 审理中，因双方当事人各持己见，致本案调解不能达成协议。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第九十四条第(四)项、第九十六条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判决：驳回四川楠山农林科技有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由楠山公司负担。 二审中，双方当事人均未提交新的证据。 二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款明确规定，民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。本案天全县人民政府于2020年3月3日向楠山公司发送了案涉解除函，楠山公司就该解除函的效力问题于2020年7月1日诉至一审法院，故本案应适用当时的法律、司法解释进行审理和判决。 本案系合同纠纷，根据双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是：案涉天全县人民政府关于解除《项目投资协议》的函是否已发生解除合同的效力。 楠山公司提出，一审法院未从总体规划、环评方面等审查合同未能推进的原因事实，错误认定楠山公司存在违约，并对天全县人民政府的合同义务存在错误认定，未审查案涉“合同目的”是否能够实现，合同目的暂时不能实现的原因，继续推进合同履行的关键因素及原因在于天全县人民政府，故天全县人民政府关于解除《项目投资协议》的函应当无效，不发生解除合同的效力。对此，本院认为，《中华人民共和国合同法》第九十六条规定，当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。即当事人根据《中华人民共和国合同法》第九十六条规定通知对方解除合同的，必须具备《中华人民共和国合同法》第九十三条或者九十四条规定的条件，具有约定或者法定的解除权，合同才能解除。本案中，楠山公司与天全县人民政府于2016年1月19日签订《项目投资协议》，楠山公司依据该投资协议取得“天全县二郎山观光度假旅游项目”的开发建设权及经营权，而天全县人民政府的合同目的是加快天全县经济和社会发展，实现“旅游兴县”。根据该投资协议的约定，楠山公司的合同义务为按计划完成该项目的总体规划和详细规划、按时启动项目建设，达到约定的投资规模。并约定“从项目正式协议签订之日起算，连续两年未开工建设的，由天全县人民政府无偿收因土地使用权及地上（下）建筑物、构筑物、附着物，同时终止后续投资协议”。从2016年1月签订协议到天全县人民政府2020年3月发出解除函期间，楠山公司的履行合同行为仅是一些报批、报建以及委托有关单位对该项目进行规划、勘测、设计工作，就其中的报批、报建工作，除为了案涉项目入选国家重大项目库外，楠山公司未提交证据证明其按《承诺书》载明内容向相关部门提交了环评手续及相关资料。审查楠山公司提交的项目开支和投入凭据，与本案规划、勘测、设计工作直接相关的支出也仅有2016年10月25日向地质冶金勘查局606大队支付的预付款48000元、2016年10月11日向四川省城乡规划设计研究院支付的10万元、2017年2月17日向四川谱城城市规划设计公司支付的详规设计费12万元。一、二审中，楠山公司也明确陈述，案涉项目没有任何动工建设行为。对楠山公司提出的天全县人民政府未按职权推动合同履行的行为，二审中，就动工建设有无受到阻拦、报批、报建工作要求政府配合而未配合等行为的存在，楠山公司均明确陈述无证据证明。基于以上合同履行情况，楠山公司作为建设方，签订合同后五年期间，未有任何建设投资行为，其行为已根本违约，天全县人民政府与其签订《项目投资协议》的目的已不能实现。天全县人民政府作为守约方，有权依据《中华人民共和国合同法》第九十六条的规定行使合同解除权，案涉天全县人民政府关于解除《项目投资协议》的函在送达楠山公司时发生法律效力，《项目投资协议》依法解除。上诉人楠山公司的上诉理由均不能成立，本院对其上诉请求不予支持。 综上所述，上诉人楠山公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人四川楠山农林科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 徐 剑 审判员 周玉蓉 审判员 陶明钢 二〇二一年七月五日 书记员 张晋瑜