广东省东莞市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）粤19民终249号上诉人（原审原告）：张剑凯，男，汉族，1973年10月24日出生，住广东省东莞市××××××××××××，公民身份号码为441××××××××××××699。上诉人（原审原告）：张满齐，男，汉族，1950年9月8日出生，住广东省东莞市××××××××××××，公民身份号码为442××××××××××××673。两上诉人的共同委托诉讼代理人：黄丽冰，广东腾弘律师事务所律师。两上诉人的共同委托诉讼代理人：李腾，广东腾弘律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市虎门镇龙眼社区×民委员会，住所地为广东省东莞市×××××××××，统一社会信用代码：554××××××××××××801。法定代表人：张某1。委托诉讼代理人：潘翔，广东闻彰律师事务所律师。委托诉讼代理人：沈自鸣，广东闻彰律师事务所律师。上诉人张剑凯、张满齐因与被上诉人东莞市虎门镇龙眼社区×民委员会（以下简称龙眼居委会）宅基地使用权纠纷一案，不服广东省东莞市第二人民法院（2020）粤1972民初6588号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。张剑凯、张满齐向原审法院起诉请求：1.判令龙眼居委会继续履行于2010年4月12日签订的《置换协议》，将位于东莞市×××××××××××××××土地的土地使用权（涉案土地使用权）登记至张剑凯名下；2.判令龙眼居委会承担本案的诉讼费用。原审法院判决：驳回张剑凯、张满齐的全部诉讼请求。一审受理费100元，由张剑凯、张满齐负担。张剑凯、张满齐上诉请求：一、请求撤销一审判决，依法改判支持张剑凯、张满齐全部诉讼请求；二、本案一审、二审诉讼费用全部由龙眼居委会承担。主要事实与理由：一、本案系同村内部的“宅基地的置换”并未违反法律、行政法规的强制性规定，一审法院认定事实错误，从而导致适用法律错误。首先，本案是宅基地置换即同村内部的宅基地使用权流转，而非宅基地的分配。张剑凯、张满齐与龙眼居委会之间签订的是《置换协议》，协议约定的内容是双方之间进行的是宅基地的置换，而非宅基地的分配，一审法院将双方之间的置换行为认定为宅基地的分配行为，属于影响本村集体经济组织成员的重大利益，属于认定事实不清。一审法院依据认定不清的事实，错误地适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第六项规定，认定双方之间的《置换协议》无效，二审法院应予以纠正。其次，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定并非“效力性强制性规定”，不能据此适用《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，认定《置换协议》无效。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定为内部管理性强制性规定，并没有规定未按照村民会议表决的协议为无效的效力性强制性规定，因此，一审法院依据认定《置换协议》无效无任何法律依据。最后，龙眼居委会已确认《置换协议》及相关书面材料上的签章均为真实签章，张剑凯、张满齐已充分举证证明本案土地置换符合法律规定。张剑凯、张满齐按照村委的要求走完置换土地所有的会议程序，符合村内置换土地的正常流程并提供了龙眼居委会出具的所有书面材料予以证明。龙眼居委会主张本案系村委干部对张剑凯、张满齐实际情况考虑才签署的协议，可向人民法院提起撤销之诉，但自置换土地至今尚未有任何诉讼且龙眼委员会亦未提供任何证据证明其主张之情况。因此，《置换协议》合法有效，张剑凯、张满齐之土地置换符合村内置换土地的规定；二、龙眼居委会对村内土地置换享有管理权，与张剑凯、张满齐达成《置换协议》为双方真实意思，属合法有效的行为，应当得到法律的保护。《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。龙眼居委会作为居民委员会，有权对本村内土地的置换有相应的管理权。张剑凯、张满齐与龙眼居委会之间的《置换协议》是双方在平等一致的基础上签订的，是双方真实意思的表示，并未违反法律强制性规定。按照现行法律的规定，宅基地使用权可以在同村人之间流转，宅基地使用权的置换实质上也是属于宅基地使用权的转让，张剑凯、张满齐属于龙眼社区村民，其与龙眼居委会之间进行宅基地使用权的置换并不违反法律强制性规定，属于合法有效行为，理应得到法律的保护。三、宅基地的置换不影响本村经济组织成员的重大利益，无需村民委员会讨论方可办理。从张剑凯、张满齐与龙眼居委会之间签订的《置换协议》的内容来看，张剑凯、张满齐是将两处宅基地与龙眼居委会进行置换，并且对置换面积相差的58平方米，张剑凯、张满齐与市场价购买。目前张剑凯、张满齐已将两处宅基地交还给龙眼居委会，同时支付了差价款。该置换是双方在平等一致的基础上达成的，不存在损害经济组织成员的重大经济利益的行为。张剑凯、张满齐在置换的新的宅基地后在上面投入资金打桩建房，现龙眼居委会占有张剑凯、张满齐原土地长达10年后，无故单方面撕毁主张双方之间的《置换协议》无效，该行为才是属于损害了张剑凯、张满齐的重大利益。另，张剑凯、张满齐提交上诉补充意见称：一、《置换协议》真实有效，双方已共同完成涉案土地的交付占有，龙眼居委会应继续履行协议义务，配合张剑凯、张满齐向政府办理相应的使用权证书。1.龙眼居委会作为居民委员会，有权对本村内土地的置换有相应的管理权，有权与张剑凯、张满齐订立《置换协议》。2.本案是同村内部的宅基地流转并非涉及村民利益的方案，无需经村民委员会讨论后方可办理。3.宅基地的置换不影响本村经济组织成员的重大利益，张剑凯、张满齐已将原有宅基地交付给龙眼居委会并由龙眼居委会占有至今长达10余年，对于置换面积相差的58平方米也已经以市场价购买，集体利益并未受损。二、退一步假设，需要引用《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定，该规定并不属于效力性强制规定，不能以违反法律、行政法规的强制性规定而认定《置换协议》无效。1.《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定为管理性规定，违反该规定并不导致协议无效。2.张剑凯、张满齐不知龙眼居委会负责人超越权限，因其超越权限订立的协议应当认定该代表行为有效，对龙眼居委会发生效力。3.龙眼居委会未尽缔约义务而造成的法律后果应由其自行承担，要求张剑凯、张满齐承担其后果，有违公平与诚信原则。龙眼居委会答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律准确，案涉《置换协议》未经村民会议讨论决定，违反了法律和行政法规的强制性规定，属无效协议，不能产生土地置换的法律后果。一、张剑凯、张满齐要求龙眼居委会履行案涉《置换协议》，实质上是要求人民法院确认其为东莞市虎门镇龙眼社区××××××××××××宅基地（下称“14号宅基地”）的使用权人，该请求依法须经龙眼居委会村民大会讨论决定，否则属于无效协议。在本案中，虽然龙眼居委会与张剑凯、张满齐在2010年4月12日就14号宅基地的置换事宜签订了书面协议，但该协议涉及的宅基地属于龙眼居委会集体所有，互换事宜关系所有村民的重大切身利益，应交由村民会议讨论决定的法定程序，已违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条关于“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论方可办理。（六）宅基地的使用方案”的规定，严重侵犯了其他村民的集体利益，属无效协议；二、龙眼居委会拟将14号宅基地置换给张剑凯、张满齐的行为，也未经有关政府部门的批准同意。我国《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府进行审核批准。”本案中，龙眼居委会与张剑凯、张满齐签订置换协议后，并未将宅基地置换行为报经政府部门进行审核批准，张剑凯、张满齐在原审提供的证据即东莞市虎门镇人民政府关于《权属争议申请书》的回复，印证14号宅基地当前的使用权人为龙眼居委会，张剑凯、张满齐并未取得14号宅基地的相关权利；三、退一万步讲，即使法院最终认定案涉《置换协议》具有法律效力，但协议项下所涉宅基地的置换不适用强制执行，事实上已履行不能。一方面，如前述，《置换协议》所涉宅基地的使用权属由相关行政职能部门审核认定，14号宅基地尚未得到行政部门的审批确认以及颁证给张剑凯、张满齐，龙眼居委会无法确保张剑凯、张满齐仅凭案涉《置换协议》和法院作出的生效判决即可取得该宅基地的使用权。另一方面，宅基地置换作为社区内部的重大事项，龙眼居委会在未经村民大会讨论决定便将14号宅基地置换给张剑凯、张满齐确属轻率，损害了其他村民的合法权益。在案涉《置换协议》签订不久，基于周边群众不断投诉和上访，龙眼居委会已将14号宅基地收回，该协议事实上已无法履行。若将上述14号宅基地置换给张剑凯、张满齐，可能会重新引发龙眼居委会集体内部的纠纷矛盾，成为影响社会稳定的不良因素。二审期间，双方均未向本院提交新的证据。二审期间，张剑凯、张满齐向本院提交调查取证申请，申请本院向龙眼居委会调取张剑扬的任职情况及2010年期间涉及土地置换或土地流转的村民大会决议。经二审审理，对原审法院查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案为宅基地使用权纠纷。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条规定，本院对张剑凯、张满齐上诉请求的有关事实和法律适用进行审查。围绕张剑凯、张满齐的上诉，本案争议的焦点为：张剑凯、张满齐与龙眼居委会签订的《置换协议》是否有效。对此，本院分析如下：《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款规定：“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。”本案是民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，故应适用当时的法律、司法解释的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”案涉14号宅基地属于龙眼村村民集体所有土地，该集体所有的宅基地的分配显然关涉龙眼社区居民的重大利益。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第六项“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论方可办理：……（六）宅基地的使用方案”案涉14号宅基地的分配应当经过龙眼社区居民委员会会议讨论决定。案外人张某1、张礼端未经居民会议决议而与张剑凯、张满齐订立内容为将案涉14号宅基地置换给张剑凯、张满齐的《置换协议》，违反了前述规定。张剑凯、张满齐作为龙眼居委会居民，其应当知道龙眼居委会集体是否有就置换案涉14号宅基地给其的问题召开过居民会议进行讨论、表决。而现张剑凯、张满齐无法提供证据证明居委会集体是否就该置换宅基地事宜召开过居民会议并作出决议。故张剑凯、张满齐与龙眼居委会签订的《置换协议》应认定为无效。对于张剑凯、张满齐提交的调查取证申请，本院不予准许。张剑凯、张满齐请求龙眼居委会继续履行《置换协议》将14号宅基地的土地使用权登记至张剑凯名下于法无据，本院不予支持。综上所述，上诉人张剑凯、张满齐的上诉理由缺乏依据，本院予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（一）项及第一百七十五条的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费100元，由上诉人张剑凯、张满齐负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  姚勇刚审判员  陈美苑审判员  黄宇齐二〇二一年六月三日书记员  梁善华黄志维