辽宁省锦州市中级人民法院   行 政 裁 定 书   （2021）辽07行初66号   原告：关素琴，女，1944年3月29日出生，满族，住辽宁省锦州市。   委托诉讼代理人：高嘉，男，1973年12月12日出生，汉族，无业，住辽宁省锦州市，系原告关素琴的儿子。   委托诉讼代理人：高明，女，1971年10月11日出生，汉族，住辽宁省锦州市凌河区，系原告关素琴的女儿。   被告：锦州松山新区（锦州高新技术产业开发区）管理委员会，住所地辽宁省锦州市福州街29号。   法定代表人：王岩，该管委会主任。   委托诉讼代理人：马先骏，该管委会公职律师。   原告关素琴诉被告锦州松山新区（锦州高新技术产业开发区）管理委员会（以下简称松山管委会）征收房屋一案，向本院提起X诉讼。本院于2021年5月6日立案后，依法组成合议庭，于2021年5月27日公开开庭进行了审理。原告关素琴的委托诉讼代理人高嘉、高明，被告松山管委会的委托诉讼代理人马先骏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告关素琴诉称，请求确认被告的房屋征收决定无效。事实与理由：原告房产位于锦州市太和区果树农场薛东220号，2015年开始被告对原告所在地区进行征收。在征收过程中，征收人员告知我们征收的理由是棚户区改造，征收方也在路边树立了公示牌，写明是棚户区改造项目。但是，在签订协议后，为防止征收方违法征收、保护自身权益不受到损害，原告要求被告提供这个项目合法手续、属于棚户区改造的证明文件，被告一直未能提供。因此，当时原告未同意被告对原告的房产进行拆除，一直等待被告提供合法的征收手续；被告未将所签订的协议撤销，未将原告在签订协议时提交的房产证交还给原告，也未提供任何能够证明征收行为合法的文件。后来，原告得知同一征收地段、同一征收主体、同一征收程序其他未签订补偿协议住户的相关诉讼，王素新诉松山管委会的锦州市中级人民法院（2018)辽07行初9号X判决等，表明被告征收程序违法、评估机构选定违法。被告在上述判决的庭审中（根据已生效判决，被告均已败诉）明确表示此次征收的目的为土地储备。这与之前被告与我们签订补偿协议时征收人员的表述、以及当时公示的内容明显不同。征收方也从未公示过该项目征收目的为土地收储，原告自上述判决生效之后通过了解才知道土地收储才是征收的目的。而根据被告在前述庭审提供的证据——松山管委会征收决定公告《松管公字［2015］第2号》，征收目的为征收改造。至此，被告对于这次房屋征收的目的，共有三种表述：1、棚户区改造；2、土地储备；3、征收改造；被告虽然公示过征收目的为棚户区改造(见照片证据)，征收人员也表示过是棚户区改造，但被告没有证据表明该征收目的经过批准、合法合规。被告在相关案件中提供的证据也表明，其征收目的不是棚户区改造。征收目的为棚户区改造是欺诈行为，是虚假陈述。在前述同一征收地段其他案件庭审过程中，被告明确表示此次征收的目的为土地收储；被告提供的“市政府文件锦政发［2015］12号锦州市人民政府关于下达2015年土地储备计划的通知”（下文简称《通知》）和“锦州市人民政府关于同意收回松山新区锦娘线西侧土地国有土地使用权的批复”（下文简称《批复》）也证明征收目的为土地收储，而征收决定公告写明的目的为“征收改造”，这是不符合法律规定的行为：第一、《通知》和《批复》写明征收的目的为土地收储，而实际征收决定公告写明的目的为“征收改造”。征收目的与《通知》《批复》的“土地收储”目的不一致，征收方擅自改变了批复的征收目的，这明显违法！第二、被告于2015年10月份发布的征收决定公告，但是锦州市政府是2015年12月份批复的收回国有土地使用权，进行土地收储。也就是说在市政府还没有批复前，被告已经发布征收决定公告了，这明显违法！第三、《锦州市人民政府关于同意收回松山新区锦娘线西侧土地国有土地使用权的批复》，是依据《锦州市土地储备中心关于收回松山新区锦娘线西侧土地国有土地使用权的请示》（锦土储发（2015)32号）而做出的。根据《中华人民共和国土地储备管理办法》，土地储备中心职权范围不包括征收国有土地上的房屋，锦州市土地储备中心无权以土地收储为理由要求收回居民住宅区的国有土地使用权。这是典型的、已经有明确结论的违法征收行为！第四、根据国家有关法律，土地收储不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条列举的确需征收的情形，征收必须符合公共利益，也没有法律、X法规规定土地收储属于公共利益，市、县级人民政府不能以土地收储为由作出房屋征收决定，这明显违法！第五、根据《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条：各区人民政府应当按照本办法第八条以及国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划要求，编制年度房屋征收计划。保障性安居工程建设和旧城区改建项目，应当纳入政府国民经济和社会发展年度计划。各区人民政府应于每年10月31日前将本X区域内下一年度房屋征收计划报送市城乡建设主管部门，经市城乡建设主管部门汇总审核后，上报市人民政府。对未列入年度房屋征收计划的建设项目不得实施房屋征收。从时间上看，被告2015年10月21日发布征收决定公告，锦州市政府2015年12月批复，被告不可能将“锦娘路西侧”项目列入2015年年度房屋征收计划。而法规明确规定，“对未列入年度房屋征收计划的建设项目不得实施房屋征收”。这条规定涉及发改委、国土资源局、规划部门等多个部门的审批。被告仅仅依据《通知》、《批复》就进行征收工作，征收国有土地上的房屋，这明显违法！因为被告在征收时存在欺诈行为，对原告表明该地区为棚户区改造，且从未公示过征收目的为土地收储，原告只有在获知其他被征收人已生效判决后，才知道被告的被批复征收目的为土地收储。（如前所述，征收决定公告的“开发改造”不符合市政府批复同意“土地收储”的目的，也是不合法的)。被告用欺诈手段进行征收、隐瞒真实征收目的、擅自改变批复的征收目的、未批复先征收，且在征收过程中从未公示其真实目的，导致原告未能在征收决定公告公布6个月的起诉期限内对以土地收储为目的的征收行为进行X复议或X诉讼。《中华人民共和国X诉讼法》第四十六条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出X行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自X行为作出之日起超过二十年，其他案件自X行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。征收行为应该是属于因不动产提起诉讼的案件。依据《X诉讼法》第四十六条，“应当自知道或者应当知道作出X行为之日起六个月内提出”，原告自前述其他被征收人判决生效之后，通过了解才知道此次征收是以土地收储为目的。同时，依据最高院关于“对X行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限限制”的答复《对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》：“2015年修订后的《中华人民共和国X诉讼法》第七十五条规定，X行为有实施主体不具有X主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认X行为无效的，人民法院判决确认无效。这条规定将确认无效的判决方式从司法解释上升到法律的高度，从立法上补充了X诉讼的判决种类。关于确认无效诉讼的起诉期限问题。对X行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在X诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。我们倾向于认为提起确认X行为无效之诉不受起诉期限的限制，X相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。这也与最高人民法院出台的司法解释的观点立场一致。”“X相对人提起确认无效诉讼只能针对2015年5月1日之后作出的X行为提出”。松山新区管委会征收决定公告《松管公字［2015］第2号》的公布日期为2015年10月21日，在2015年5月1日之后，且存在“重大且明显违法的情形”应当适用“对X行为无效不受起诉期限限制”的情况。故此次起诉的起诉期限符合法律规定。综上所述，征收方征收目的与《批复》不一致、未批先征、征收程序属于重大且明显违法的情形，而且以不合法的土地收储为目的征收不符合法律规定的公共利益，是自始无效的X行为。依据《X诉讼法》第七十五条：X行为有实施主体不具有X主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认X行为无效的，人民法院判决确认无效。被告以上的行为违反国家法律，严重侵害了原告的合法权益，请法院支持我们的诉讼请求。   被告松山管委会辩称，原告没有起诉资格，原告与其所诉的X行为没有利害关系，原告房屋不在该征收决定公告所确定的范围之内。庭审后被告又提供书面补充意见称，庭审后经核实确定原告位于太和区果树农场薛东220号的房屋在征收红线内，原告与锦州市松山新区锦娘路西项目征收办公室就该房屋达成《国有土地上房屋征收产权调换安置预签约协议书》及《国有土地上房屋征收货币补偿安置预签约协议书》，双方约定90平方米房屋产权调换2套93平方米房屋以及附属补偿人民币170570元，由此可知，原告对征收决定是知情的。房屋征收决定以公告方式送达，原告系被征收人，自2015年10月21日已经知道征收决定的内容，故原告起诉已超过法定起诉期限。   经审理查明，被告松山管委会决定对锦娘线路西纳入城市征收改造项目，对规划区域内房屋实施征收。2015年10月21日，松山管委会作出松管公字［2015］第2号房屋征收决定。原告关素琴所有的坐落于太和区果树农场薛东村220号房屋位于上述征收决定确定的征收红线内。   本院认为，根据《中华人民共和国X诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出X行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”原告起诉应在上述法律规定的期限内提起。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和X复议、X诉讼权利等事项。”根据上述规定，房屋征收决定以公告方式送达，无需向每一户被征收人逐户送达，只要进行公告即视为该征收决定已经送达每一户被征收人。征收决定公告中告知当事人诉权和起诉期限，即视为全体被征收人已经被告知诉权和起诉期限。本案争议的房屋征收决定于2015年10月21日作出并公告，原告于2021年5月6日向本院提起诉讼已超过法定的起诉期限。因此，对于原告关素琴的起诉依法应予驳回。   综上所述，依据《中华人民共和国X诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国X诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：   驳回原告关素琴的起诉。   原告关素琴预交的案件受理费50元，退还原告关素琴。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。   审判长  李勇   审判员  闻伟   审判员  李俐   二〇二一年七月十二日   法官助理闫雪娇   书记员张艾嘉