河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫03行初460号原告蒋明聚，男，汉族，1956年10月7日出生,住洛阳市洛龙区。委托代理人董念军，男，汉族，1957年2月15日出生，住洛阳市洛龙区。特别授权。被告洛阳市洛龙区人民政府，地址：洛龙区开元大道212号。社会信用代码：11410311005375004M。法定代表人刘德胜，区长委托代理人葛长顺，洛龙区人民政府法制办工作人员。特别授权。原告蒋明聚因不服被告洛阳市洛龙区人民政府土地征收行政管理纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告蒋明聚及其委托代理人董念军，被告洛龙区人民政府的委托代理人葛长顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告蒋明聚起诉称，原告2014年4月方知自己耕种的基本农田因洛南开发被征用，该项目征用面积916.773亩，四至范围东至园西大道，西至西南环高速公路，南至伊洛路规划线，北至小作、后河地界。2014年10月11日原告向被告申请征地信息公开，11月28日，原告根据被告提供信息获取的方式和途径，只是拿到了几份漏洞百出，自相矛盾的公告和征地协议。原告认为，被告征地存在以下几方面违法：1、原告耕种的田地属于基本农田，根据土地法的相关规定，征用基本农田必须报国务院批准，但我们多次向市国土局、区国土局、区政府反映，至今未看到国务院的批文；2、征地程序违法。根据国土资源部十号令及国发[2004]28号文十四条及土地管理法第四十六条、四十八条的规定，征地告知书、调查结果确认表、征地公告、征地补偿安置方案公告、听证告知书、村民会议或村民会议授权的村民代表决议等这些征地材料应在我村张贴公告但实际情况是在我村根本没有张贴公示过，被征地村民更没有在征地调查结果确认表上签字过，严重剥夺了被征地农民的知情权、确认权、参与权和监督权；3、征地有关材料涉嫌严重造假，协议签订的时间是2011年5月10日，协议的签订双方是村委会和区国土局，但当时的村委会成员没有对外签订任何有关916.773亩的征地材料，试问村委会的公章从何而来？本应是法人代表卢宗会签名怎么成了村支书卢龙勋，请问这又如何解释？这样的征地协议又是如何规避政府的监督予以出台？根据村委会组织法的有关规定，涉及村民利益重大事项必须召开村民会议讨论决定或村民会议授权村民代表会议，但实际情况是有关916.773亩的征地协议在我村根本没有召开过，所以原告认为该协议无论内容或出台的方式都存在重大问题应判为无效协议；另外，洛南办提供的征地公告和征地补偿安置方案公告都不是原告的被征地公告，公告的亩数不对，四至范围不对；4、区政府征地存在未批先占、批少征多现象。根据征地协议原告知道916.773亩是依据豫政土[2011]325号批文，但该批文只批了28.1341公顷折合422.011亩，但区政府却实际征地916.773亩，在信息公开答复书中，区政府认为有186.35亩属于绿化用地由村委会提出一并征用，这一说法纯属无中生有，原村委根本不知道征地这一回事；5、从2011年5月至2015年11月已远远超过两年，根据国发[2004]28号文件规定：农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为，批准文件自动失效。而原告的田地从1991年分地一直耕种至今，所以原告认为被告在两年内未实施征地补偿方案，未实施用地行为，豫政土[2011]325号批文已经自动失效，如因国家建设需要征用该地块，应依法重启征地报批和实施程序。综上，请求人民法院以事实为根据，以法律为准绳，依法确认被告的征地程序违法，诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据1、《土地承包经营权证》和证明材料，证明原告主体适格。证据2、《洛龙科技园区建设项目同意征地补偿安置协议书》。证据3、卢宗福、卢宗会《证言材料》。证据2、3证明洛龙区政府于2011年5月10日与小营村签订征地补偿安置协议书村委会并不知情，也未盖章，系伪造。证据4、董书温、董念军等9个村民组长《证言》及身份证复印件。证据5、董孟松等20名原告《证明》及身份证复印件。证据6、董坤法《证明》、卢宗会、卢宗福、董洪亮三个村委会成员《证言材料》。证据4、5、6证明洛龙区政府征用本案争议土地时并未在小营村进行征地公告和征地补偿安置方案公告，洛阳国土局并未到现场对本案争议土地进行实地调查、测绘，并与村民进行确认。证据7、董坤法《证言材料》和照片。证明洛龙区政府征地使用程序违法，本案争议土地从2011年5月10日至2016年1月30日其闲置期限已超过2年法定期限。依法相关批文自动失效，使用应当从新报批。证据8、征地告知书（【2010】第93号）。证据9、拟征地告知书（【2011】第1号）。证据10、调峰热源厂用地现状勘查图。证据8、9、10证明被告所提供的【2010】第93号征地告知书已作废；被告将作废的93号文套用在916.773亩土地中作为征地依据，系违法行为；被告所提供的全部证据的真实性存疑。证据11、《关于卢万秀申请公开洛龙科技园管委会缴纳征地社保费有关信息的回复》。证明截止到2016年2月16日，被告仍未为本案争议土地中的被征地农户缴纳社会保险，其不符合法定的征地前置条件，征地行为程序违法。证据12、《政府信息公开申请答复书》。证据13、洛阳市中院行政判决书（2015）洛行终字第26号行政判决书。证明12、13证明证明协议具体签订时间应该是2011年5月10日，而非被告所说2012年5月10日，同时说明征地四至范围东至原西大道西至西南环高速公路南至宜洛铁路北至后河小作地界面积共计916.773亩。被告洛阳市洛龙区人民政府答辩称，一、本案涉案土地已经履行法定征收程序，不存在违法征地行为。1、本案中原告诉称的涉案土地共计916.773亩，其中730.4205亩已经河南省人民政府上报国务院批准，国土资源部分别以国土资函[2007]780号、[2010]720号、[2011]760号文件下达征地批复。上述各批次涉案土地在征地过程中洛阳市国土局依法向原告所在村民委员会下发了拟征地告知书、征地调查结果确认表、征地听证告知书。原告所在村村民委员会及村民代表分别在征地调查结果确认表、听证送达回执上签字确认，并放弃听证。其余186.3525亩土地，由于规划分割、属于分散的三角地、边角地，缺少道路，无法灌溉，经原告所在村村民委员会申请随上述730.4205亩土地统一征用。洛龙区人民政府分别于2011年5月21日、2011年11月3日发出征地公告、洛龙区国土局分别于2012年2月5日对上述涉案土地的补偿安置方案予以公告。2012年5月10日，原告所在村村民委员会就上述916.773亩土地与洛阳市洛龙区国土资源局签订统一征地补偿安置协议。2、上述征地补偿协议签订后，依照国家相关法律、法规、规章以及有关政策，答辩人及时落实解决了被征地农民耕地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗补偿费等相关费用。二、原告诉称答辩人征地材料造假、未批先占、批少征多、农用地转用批准后满两年未实施具体征地、用地行为等没有事实依据。关于协议日期的事实情况是：2011年5月10日洛龙区国土资源局根据征地工作进度，拟定了洛龙科技园区建设项目统一征地补偿安置协议书，预征收小营村土地916.773亩，洛龙区国土资源局并在协议书上盖章、签字，准备与小营村签订征地合同。但当时由于种种原因征地没有顺利开展，小营村未在协议书上签字、盖章。2012年上半年，新当选的村委主任卢龙勋代表小营村与洛龙区国土资源局签订了征地协议，使用的是原协议，且对协议上的日期没有更改。三、鉴于上述事实，答辩人认为原告诉称的涉案土地已经合法征用，征收程序合法、公开透明、足额补偿、安置妥善到位，不存在原告诉称的征地材料造假、未批先占、批少征多、农用地转用批准后两年未实施具体征地、用地行为的事实。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告洛龙区人民政府在法定举证期限内向法庭提交如下证据：证据1、豫政土[2011]325号文、[2011]1047号文、[2012]3号文，证明涉案土地征地程序的合法性；证据2、征地公告书：洛新[2010]第93号、[2011]第1号、[2011]第3号，证明涉案土地征地程序的合法性；证据3、征地听证告知书：洛新国土听字[2011]第1号、第3号、[2010]第93号，证明涉案土地征地程序的合法性；证据4、征地调查结果确认表、听证送达回执、放弃听证证明，说明涉案土地征地程序的合法性；证据5、洛龙区人民政府征地公告、洛龙区国土局征地补偿安置方案公告，证明涉案土地征地程序的合法性；证据6、征地补偿安置协议，证明涉案土地征地程序的合法性；证据7、2015年12月22日洛龙区科技园办事处的情况说明一份，证明涉案土地征地程序的合法性；证据8、征地补偿款支付凭证，证明涉案土地征地程序的合法性；共同证明征地程序合法。经庭审质证，原告对被告提交的证据有如下质证意见：【2011】325号文件我们对真实性有异议，里面批复对小营村有28.1314公顷，但是该数据不能证明就是本案所征收的916.773亩包含在此数据内，被告也没有提供报批时的四至界图，难于作证，故批复文件不能证明被告征收916.773亩的合法性。豫政土【2012】3号文件质证意见同【2011】325号文，【2011】1047号文质证意见同【2011】325号文。根据国务院相关文件，实施征地的有效期限应该是2年，作为2011年征收批文使用2007年的城市建设文件，我们认为已经超过2年的期限，该批文应该自动失效，不能作为合法依据。征地告知书【2010】第93号，告知书真实性交给法庭核实，该征地告知书中面积虽然是28.1314公顷但是该告知书中已征地范围四至界限与本案中争议的916.773亩四至界限不一致，因此不能作为被告履行合法征地的依据。征地听证告知书【2010】第93号、征地调查确认表，没有公章，对真实性交由法庭核实，被告并未向本案原告公示该告知书，被告也没有提供其他证据证明已经告知。【2011】第1号已征地告知书，该真实性交由法庭核实，征收土地范围的四至界限与本案争议的916.773亩四至界限不一致，因此不能证明该征地告知书中征地程序合法。征地告知书【2011】第3号质证意见同【2011】第1号。【2011】第3号后面有一个征地调查结果确认表，对于这份表真实性我们不予认可，被征地户中李同信、卢社松、蒋玉会、蒋军太、卢青亮5人的土地并不在本案争议的916.773亩之内，所以对真实性我们不予认可。征地听证告知书【2011】第3号送达回证的真实性我们不予认可，在2011年10月13日小营村选举尚未完成，卢龙勋还不是该村的村主任，因此我们认为他是无权接受送达文书。落款日期为2011年11月16日的放弃听证证明真实性、关联性均不认可，理由是该听证书上的群众代表签名是李同信、卢社松、蒋玉会、蒋军太、卢青亮这5人，该5人与本案争议土地没有关系，因此他们无权代表权利人进行签字并处分其享有的法律权利。关于征地公告3份、征地补偿安置方案公告对真实性不予认可，该征地公告未在小营村进行任何公示，被告也没有提出充分证据证明该份证据曾经在小营村进行过张贴公示，征地公告上并没有相关文件编号。补偿安置协议书对其真实性我们不予认可，对被告的证明目的我们不认可，同时根据安置协议书中记载征用小营村916.773亩土地所使用的国家的批准文号是【2011】第2批次城市用地计划及国土资源部【2010】720号文件，而被告在庭中陈述其征地的依据是【2012】3号文【2011】1047号文【2010】325号文，被告的陈述与协议书上记载的严重不符，根据该证据原告有理由怀疑被告征用916.773亩土地的批文是进行套用的，其程序严重违法。关于情况说明这一部分我们对其真实性不予认可，该说明上并没有相关经办人员进行签字确认，不符合证据的相关形式要件要求，根据国家的相关政策2015年起国家行政机关不能随意出具证明，因此我们认为该证据不能证明被告征地程序的合法性。2015年12月18日的小营村委会的说明，我们认为该说明中未有相应经办人员进行签字，不符合相应要求，该说明中记载2011年10月20日【2011】1047号文实施的是2007年度第七批城市建设用地批复批准用地，但并未提供四至界图，同时根据国家关于完善农村用地转用和土地征收审查报批工作意见规定，作为城市建设批复批次每年不能超过5批次，而该批复已经是第7批次，严重违反法律规定，属于明显的程序违法。关于5张票据我们对真实性、关联性均不予认可，从被告提供的票据时间上看2014年才进行付款，并非刚才被告说的当时就已经把钱支付到位的说法。综合以上证据，原告认为被告并未提供四至界图来证明其所提供的批准文件与本案争议的916.773亩土地相一致，同时按照被告说法其中仍有180多亩土地没有征收批准文件占用也属于违法征收，故被告的行为属于严重的程序违法。征地调查确认表上没有日期，听证送达回证上没有送达人没有日期，2007年第7批征地没有送达人没有日期，征地调查确认表没有填写意见，2011第2批征地没有日期，没有填写意见。被告对原告提交的证据有如下质证意见：证据1原告主体格适格。证据2安置协议书真实性无异议，证明方向有异议。证据3证据无效。证据4、6、7自己不能给自己作证，证据无效。证据8、9真实性无异议，证明方向有异议。证据10不能证明洛龙区政府征地违。证据11真实性无异议，证明方向有异议。证据12真实性无异议，证明方向有异议，协议是2011年的协议，签字是2012年。证据13真实性无异议，证明方向无异议。本院对原被告双方提交的证据认证如下：原告提交的证据1、2、8、9、11、12、13真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的证据使用。证据3、4、5、6、7、属于证人证言，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，证人应当出庭作证，上述证人没有出庭，也没有向法庭说明不出庭的理由，因此，不能作为认定案件事实的证据使用。证据10是调峰热源厂的用地现状勘测图，与本案没有关联性，不能作为认定本案事实的证据使用。被告提交的证据1、2、3、4、5、8与本案具有关联性，真实、合法，可以作为认定本案事实的证据使用。证据6与原告提交的证据2是同一份证据，虽然双方对签订的时间有不同意见，被告用证据7来证明是2012年卢龙勋任村委会主任后签订的，原告用卢宗会的证言来证明是2011年签订协议时卢宗会任村委主任，村委会不知情，但协议上加盖有村委会的公章，原告认为系伪造，但没有提交相关证据来证明，因此，证据6是存在的，可以证明洛龙区国土资源局与小营村委会签订有征地补偿安置协议。根据上述有效证据，本院查明以下事实：原告是洛阳市洛龙区科技园办事处小营村村民，在本村承包有耕地。洛阳市人民政府因城市建设用地的需要，先后向河南省人民政府上报2007年度第七批城市建设用地的请示、2010年度第二批城市建设用地的请示、2011年度第二批城市建设用地的请示，河南省人民政府上报国务院批准，国土资源部作出国土资函[2007]780号批复，同意实施转用并征收小营村集体耕地19.3320公顷、林地0.0974公顷、其他农用地0.5905公顷，共计20.0199公顷。国土资函[2010]720号批复同意转用并征收小营村集体土地28.1341公顷。国土资函[2011]768号文件批复同意转用并征收小营村集体土地0.5407公顷，此三次合计征收小营村土地730.4205亩。河南省人民政府先后下发豫政土[2011]1047号、豫政土[2011]325号、豫政土[2012]3号文件将批复转发至洛阳市人民政府。接到上述文件后，洛龙区人民政府将征地批复予以公告，并拟定了征收土地补偿安置方案，告知村委会可以对补偿方案申请听证，村委会征求被征地群众代表意见后放弃听证，洛龙区国土资源局将征地补偿安置方案进行了公告。此后，洛龙区国土资源局与小营村委会签订洛龙科技园区建设项目统一征地补偿安置协议书，统一征收小营村集团土地916.773亩。洛龙区人民政府将征地补偿款支付给小营村。原告认为被告征地程序违法，批少征多，遂提起本案行政诉讼。另查明，目前被征收的土地，部分被建设项目占用，部分仍有被征地农户耕种。本院认为：被告洛龙区人民政府在接到征地批准文件后，按照法定程序进行了公告，拟定征地补偿方案听取意见后亦进行公告，并支付了征地补偿费用，但批准其征收的土地面积是730.4205亩，而实际其征收的面积是916.773亩，超过了批准的征收面积186.3525亩，属于批少征多，虽然被告辩称多征的土地属于分散的三角地、边角地，缺少道路，无法灌溉，是经村委会申请后随上述730.4205亩土地统一征收，但依照《中华人民共和国土地管理法》及实施条例的相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，洛龙区人民政府没有办理农用地转用审批手续，直接将186.3525亩土地征收，违反了上述规定，应当依法确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告洛龙区人民政府征地程序违法。诉讼费50元，由被告洛龙区人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 王 艺审判员 任海霞审判员 冀新强二〇一六年十一月二十九日书记员 田 慧