辽宁省锦州市中级人民法院   行 政 判 决 书   （2021）辽07行再7号   上诉人（原审被告）：凌海市自然资源局，住所地：辽宁省凌海市国庆路71号。   法定代表人：刘永良，该局局长。   委托诉讼代理人：张慧延，该局海洋综合管理办公室主任。   委托诉讼代理人：柏卓林，该局法律顾问。   上诉人（原审被告）：凌海市渔业渔民渔船管理局，住所地：辽宁省凌海市青年大街96号A座。   负责人：赵军，该局局长。   委托诉讼代理人：王洗明，该局综合科科长。   委托诉讼代理人：柏卓林，该局法律顾问。   被上诉人（原审原告）：王明宝（诉讼代表人），男，1974年9月22日出生，汉族，海产养殖，住辽宁省大连市甘井子区。   被上诉人（原审原告）：栾正英（诉讼代表人），男，1953年12月13日出生，汉族，海产养殖，住辽宁省大连市普兰店区。   被上诉人（原审原告）：高迎新，女，1973年12月10日出生，汉族，海产养殖，住辽宁省大连市甘井子区。   被上诉人（原审原告）：沈春萍，女，1952年2月5日出生，汉族，海产养殖，住辽宁省大连市沙河口区。   被上诉人（原审原告）：刘鹏，男，1973年8月18日出生，汉族，海产养殖，住辽宁省庄河市。   被上诉人（原审原告）：李贵一，男，1970年2月6日出生，汉族，海产养殖，住辽宁省大连市普兰店区。   被上诉人（原审原告）：姜新彬，男，1963年6月18日出生，汉族，海产养殖，住辽宁省大连市普兰店区。   被上诉人（原审原告）：唐伟，男，1978年11月2日出生，汉族，海产养殖，住辽宁省大连市普兰店区。   被上诉人（原审原告）：张晓飞，男，1990年7月27日出生，汉族，海产养殖，住辽宁省大连市普兰店区。   被上诉人（原审原告）：万建华，男，1968年10月9日出生，汉族，海产养殖，住辽宁省大连市西岗区。   被上诉人（原审原告）：沈全民，男，1971年8月3日出生，汉族，海产养殖，住湖北省麻城市。   被上诉人（原审原告）：邬有福，男，1971年2月18日出生，汉族，海产养殖，住湖北省麻城市。   被上诉人（原审原告）：许智谋，男，1959年12月24日出生，汉族，海产养殖，住湖北省麻城市。   被上诉人（原审原告）：陶平，男，1967年12月24日出生，汉族，海产养殖，住湖北省麻城市。   十四被上诉人共同委托诉讼代理人：顾冬庆，北京京平律师事务所律师。   王明宝等14人诉原凌海市海洋与渔业局不履行x职责一案，辽宁省凌海市人民法院于2017年6月29日作出（2017）辽0781行初16号x判决，驳回原告王明宝等14人的诉讼请求。王明宝等14人不服，向本院提出上诉，本院于2018年8月20日作出（2018）辽07行终45号x判决，驳回上诉，维持原判。王明宝等14人仍不服，向辽宁省高级人民法院申请再审，辽宁省高级人民法院于2020年4月27日作出（2019）辽行申444号x裁定，指令本院再审本案。本院于2020年7月14日作出（2020）辽07行再1号x裁定，撤销原判，发回重审。由于凌海市机构改革，原凌海市海洋与渔业局已被撤销，凌海市自然资源局与凌海市渔业渔民渔船管理局对原凌海市海洋与渔业局海域使用等管理职权都有承继，故在凌海市自然资源局应诉后，辽宁省凌海市人民法院又依法追加凌海市渔业渔民渔船管理局为共同被告，并于2020年12月24日作出（2020）辽0781行初26号x判决。凌海市自然资源局、凌海市渔业渔民渔船管理局不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人凌海市自然资源局的委托诉讼代理人张慧延、柏卓林、凌海市渔业渔民渔船管理局的委托诉讼代理人王洗明、柏卓林，被上诉人王明宝、高迎新、沈春萍及其与栾正英、刘鹏、李贵一、姜新彬、唐伟、张晓飞、万建华、沈全民、邬有福、许智谋、陶平等十四位被上诉人的共同委托诉讼代理人顾冬庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   上诉人凌海市自然资源局、凌海市渔业渔民渔船管理局的上诉请求：要求二审撤销一审判决，依法改判驳回一审原告的诉讼请求。事实与理由：一、一审认定“原凌海市海洋与渔业局未履行法定职责，x不作为违法”，是错误的。大量的客观事实证明，2015年7月17日，原凌海市海洋与渔业局作出责令停止违法行为通知书，责令龙海馨港现代休闲渔业有限公司立即停止围海的违法行为。2015年9月30日，原凌海市海洋与渔业局对龙海馨港现代休闲渔业有限公司作出三份x处罚决定，其中，针对擅自施工围海没有编报海洋环境影响报告书的行为处罚200000元，针对擅自施工围海行为处罚7893671.85元，针对擅自改变海域使用用途的行为处罚2669337.00元。所有这些x行为都是原海洋与渔业局作出的，还说我们x不作为违法，实在是让我们无法接受。关于“原告2016年11月23日曾通过快递的方式向被告递交查处申请书，被告凌海市海洋与渔业局未书面回复，没有作出任何告知，构成x不作为违法。”这个结论下的非常牵强，案外人违法行为正在被查处过程中，没有结论之前，无法也不应该向外界公开，这能是x不作为违法吗？何况，当时的王春利局长特意把王明宝约到海洋局办公室，与其进行了面谈，当场把有关情况进行了必要的介绍，这还认为是x不作为吗？至于判决书中提到的未实施没收违法所得，未注销海域使用权证的问题“明显不妥”，是不准确的。首先，注销海域使用权证书是颁发证书的人民政府的权力，不是海洋局可以直接行使的；其次，必须针对拒不改正的持证人才能这样做。这是注销证书的前提条件。同样，没有没收违法所得，也必须是行为人获得了违法所得。没有或未发生违法所得，怎么去没收呢？关于原海洋局所谓“未再予处罚”，根据《x处罚法》一事不再罚原则，对于案外人一个违法行为（建围堰）不能反复进行处罚，那是不允许的。二、一审对原告方证据与本案关联性的阐述违反逻辑。（一）“招商引资的项目并非公益性项目”，“旅游开发项目不是公益性项目”，这两个判断均是错误的。须知，招商引资的项目与公益性项目不是互相排斥的，一个项目是否为公益性的，与是否招商引资无关，与旅游开发没有因果关系。认为只要是招商引资来的，只要是旅游开发的，都只能是商业性的项目，这是毫无道理的。（二）“此工程是2014年秋天开始施工，发改局备案报告是2016年8月作出的，2014年已经施工，可行性报告是2015年8月份作出的，没有审批就是违法”。这个说法是不成立的。企业自己投资的工程，又非技改项目，只是向发改局备案，而不是审批。备案和审批是有区别的。可研报告是企业自己搞的，不是审批或备案的前置程序。这一情况即使属实，也不能认定为上诉人违法。（三）判决书11页末段中所称被告证据（三）中凌海监责（2015）005、006号两份责令停止违法行为通知书其处罚对象为李树才等人，与案涉项目不具备关联性，不予采信，这是不对的。其实，李树才是龙海馨港公司项目的施工方，对他的违法施工行为进行处罚怎么能说与本案无关联性呢？三、经过我们一系列的处罚，坚持不懈的整改，现龙海馨港违法填海问题，已进行验收，符合整改要求并已销号。这些成绩的取得，与二上诉人的工作和努力是分不开的，我们为此作了大量的工作，还判定我们x不作为违法实在是不应该的，请法庭支持上诉人的上诉请求，还我们一个公道。   十四被上诉人答辩称，1.我们认为一审法院判决认定事实正确，应当予以维持。2.上诉人上诉状所陈述的事实与理由不能成立，理由如下：1.上诉人的x不作为已经经中央第一生态环境保护督察组予以调查确认，并且形成了相应的报告。2.上诉人一直声称其已经履行了查处职责，其实是张冠李戴，与本案被上诉人所申请的查处的事实不是同一事实。如果按照上诉人的陈述，其已经尽心尽职履行了，那么中央第一生态保护督察组怎么可能对其违法行为进行通报，明显与事实不符。3.对于上诉人所谓的一事不再罚和本案是没有关联性的，本案中项目方在被查处之后一直处于违法围填海的状态，符合屡教不改的特征，其违法行为并不是一处，不符合一事不再罚的原则。4.对于项目方是否属于旅游开发商业行为，同样中央第一生态保护督查组的调查报告对此也作出了认定。5.从上诉人的上诉状中第三项中可以看出，项目方的违法行为不仅仅是围堰，更严重的是违法填海，对此，上诉人并没有依法进行查处，亦没有上诉状中所说的王春利局长把王明宝约到海洋与渔业局面谈的事情。综上所述，被上诉人认为上诉人的事实与理由不能成立，应当驳回其上诉请求。   原告诉称，锦州市龙海馨港科技有限公司在没有取得填海审批、环评、规划、施工许可等合法手续的情况下，在原告养殖场附近大规模填海，搞商业开发，造成原告在内的广大养殖户养殖产品大量死亡。原告聘请律师调查后得知，该项目没有环评、规划、施工等审批手续。严重违法，故原告特向被告处申请查处，请求其立即依法履行查处职责，但至今原告未收到被告的任何回复。锦州市龙海馨港科技有限公司从2014年春节开始施工，2015年3月我们海参户开始上访。4、5月份，案外人曾到现场查看，发现后果严重，才派了车把水沟进行了清理。到7月份，我们的海参已经全部死亡。被告9月份作出处罚。综上，原告认为被告不履行法定查处职责违法，请求法院依法确认被告x不作为之行为违法，并判令其限期履行法定职责。   一审法院经审理查明，原告王明宝、刘鹏、栾正英、李贵一、高迎新、姜新彬、唐伟、张晓飞、万建华、沈全民、邬有福、许智谋、陶平、沈春萍均系凌海市濒海海域的海产品养殖户。案外人锦州市龙海馨港科技有限公司在其相邻海域搞海产养殖围堰工程，原告认为该工程项目不属于围堰施工而是商业开发行为。被告凌海市海洋与渔业局的上级机关中国海监辽宁省总队、中国海监锦州市支队和中国海监凌海市大队分别于2015年3月12日、6月5日、6月15日对案外人锦州市龙海馨港科技有限公司下达过责令停止通知书。同时被告凌海市海洋与渔业局也对因未经批准围海施工作出了处罚。原告自2015年3月起就案外人锦州市龙海馨港科技有限公司违法施工造成其养殖海参受害问题进行上访。并于2016年11月23日以EMS快递方式向被告凌海市海洋与渔业局邮寄了“责令停止建设、恢复原状申请书”。被告承认收到了原告的申请，因原告多次去凌海市人民政府、锦州市海洋与渔业局等处上访，被告曾通过信访角度回复了原告。故而对此次收到的责停申请未予书面答复。现原告起诉要求被告依法履行查处职责。   以下是被告提交的证据：1、被告提交30张照片欲证明案外人锦州市龙海馨港科技有限公司的施工行为是底翻投苗等养殖行为，而非填海行为。原告对照片的真实性没有异议，但对其要证明的问题有异议。认为从照片上无法看出是哪个海域。2、被告提交了刘清莲名下海域使用申请书、海域使用权登记证、海域使用论证报告书、海洋环境影响报告书，证明案外人锦州市龙海馨港科技有限公司的围海养殖及海域使用是经过论证的。3、被告提交了2015年责令案外人锦州市龙海馨港科技有限公司停止违法行为通知书三份及x处罚决定书三份以及三份缴款收据，证明被告用三项查处来制止案外人锦州市龙海馨港科技有限公司的违法行为，且适用了一事不再罚原则，以此证明被告不是没作为。而原告认为这是以罚代管行为，是x管理所不允许的。且该处罚均发生在2015年，原告的申请在2016年，显然不是针对原告申请作出的处罚。客观证明了被告没有针对原告的申请履行法定职责。4、被告刘清莲名下海域使用证两本可证明案外人锦州市龙海馨港科技有限公司已经取得了围海养殖使用证。但系被处罚后整改办证的。原告举报案外人的填海行为远远超出了其所办理的海域使用证范围。5、被告提交关于王明宝上访事项的答复意见，证明其通过信访程序对王明宝等人作出过答复。原告王明宝言明自己没有上访过，更没有收到过什么答复。   下面是原告提交的证据：1、原告提交的身份证复印件、快递凭证、请求查处申请书、案外人施工现场图，证明原告曾于2016年11月23日以快递方式向被告递交查处申请书，且被告承认收到该申请。2、原告提交的凌海市海洋与渔业局于2015年10月16日对王明宝作出的情况说明，明确龙海馨港渔业项目是凌海市人民政府2014年招商引资的重要项目。被告认为这是龙海馨港的意向项目，正在筹划中。但并未投产建设。   一审法院认为，海洋与渔业局负责海域使用的综合管理。承担海洋环境和渔业水域生态环境保护责任。被告凌海市海洋与渔业局系凌海市海域使用管理部门。案外人锦州市龙海馨港科技有限公司在凌海海域内从事围海养殖，理应由被告凌海市海洋与渔业局对其监督管理。环评、规划等审批手续均应由被告审批。自案外人锦州市龙海馨港科技有限公司施工以来，被告凌海市海洋与渔业局对案外人锦州市龙海馨港科技有限公司多次下责停通知、罚款处罚、督促其办证，以上行为均证明被告对案外人锦州市龙海馨港科技有限公司尽到了监督管理职责。原告诉讼要求确认被告不履行x职责的理由不成立，应予以驳回。原告的申请不属于必须答复范畴，故被告未予答复不违反法律规定。依据《中华人民共和国x诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王明宝、刘鹏、栾正英、李贵一、高迎新、姜新彬、唐伟、张晓飞、万建华、沈全民、邬有福、许智谋、陶平、沈春萍要求确认被告凌海市海洋与渔业局局不履行x职责的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王明宝、刘鹏、栾正英、李贵一、高迎新、姜新彬、唐伟、张晓飞、万建华、沈全民、邬有福、许智谋、陶平、沈春萍共同负担。   王明宝等十四人均不服一审判决，提出上诉，请求：撤销原审判决，改判支持上诉人一审全部诉求或者发回重审。上诉理由：1.上诉人向被上诉人提起违法查处申请后，被上诉人没有调查核实相关情况，也没有向上诉人告知相关处理结果，已经构成x不作为；2.一审法院以被上诉人已经多次对锦州市龙海馨港科技有限公司的违法行为处罚为由，认定被上诉人对上诉人的违法查处申请履行了监管职责明显错误；3.被上诉人明知锦州市龙海馨港科技有限公司直至开庭之时都未取得环评审批手续，却不履行查处职责。一审法院对此视而不见，严重违法。   被上诉人凌海市海洋与渔业局辩称，我局对锦州市龙海馨港科技有限公司的违法行为已经查处和罚款，处罚是我们日常巡查时发现的，不是依据当事人的举报；根据一事不再罚的原则，如果再进行处罚就违反原则。我局通过信访渠道已多次给上诉人解答。故请求驳回上诉，维持原判。   本院二审认定，上诉人王明宝、刘鹏、栾正英、李贵一、高迎新、姜新彬、唐伟、张晓飞、万建华、沈全民、邬有福、许智谋、陶平、沈春萍均系凌海市濒海海域的海产品养殖户。案外人锦州市龙海馨港现代休闲渔业有限公司在其相邻海域搞海产养殖围堰工程，原告认为该工程项目不属于围堰施工而是商业开发行为。被上诉人凌海市海洋与渔业局于2015年6月15日、7月2日对现场施工人李树才下达责令停止违法行为通知书，同年7月17日对锦州市龙海馨港现代休闲渔业有限公司下达责令停止违法行为通知书。2015年9月30日，凌海市海洋与渔业局对锦州市龙海馨港现代休闲渔业有限公司作出了凌海执处罚[2015]002号x处罚决定书，对其处罚。上诉人自2015年3月起就违法施工造成其养殖海参受害问题进行上访，并于2016年11月23日以EMS快递方式向被告凌海市海洋与渔业局邮寄了“责令停止建设、恢复原状申请书”。被上诉人承认收到了上诉人的申请，因上诉人多次去凌海市人民政府、锦州市海洋与渔业局等处上访，被上诉人曾通过信访角度回复了上诉人。故而对此次收到的责停申请未予书面答复。上诉人起诉要求被上诉人依法履行查处职责。另查明，2014年7月9日，锦州市龙海馨港科技有限公司投资成立了锦州市龙海馨港现代休闲渔业有限公司，2015年11月23日，投资人变更为锦州市龙海馨港旅游产业有限公司，2017年9月29日，投资人变更为锦州市龙海馨港科技有限公司。   本院二审认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》规定，凌海市海洋与渔业局具有负责本x区毗邻海域使用的监督管理职权。上诉人的诉讼请求是请求法院依法确认被上诉人对锦州市龙海馨港科技有限公司的违法行为不予查处违法，判令被上诉人限期履行法定职责，经查，上诉人所述违法行为与锦州市龙海馨港科技有限公司无关，项目的实施和被处罚单位是锦州市龙海馨港现代休闲渔业有限公司，海域使用证书的海域使用权人、海洋环境影响报告书的建设单位均为锦州市龙海馨港现代休闲渔业有限公司，而不是锦州市龙海馨港科技有限公司。如果上诉人对被上诉人针对锦州市现代休闲渔业有限公司的查处不服，可另案告诉。故上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院依法不予支持。原审判决认定的事实及所述理由不当，应予更正，但判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国x诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王明宝、刘鹏、栾正英、李贵一、高迎新、姜新彬、唐伟、张晓飞、万建华、沈全民、邬有福、许智谋、陶平、沈春萍负担。   原告王明宝等14人在重审中向一审法院提出诉讼请求：1、依法确认被告x不作为违法，并判令其限期履行法定职责；2、本案诉讼费用由被告负担。事实和理由：锦州市龙海馨港科技有限公司在没有取得填海审批、环评、规划、施工许可等合法手续的情况下，在原告养殖场附近大规模填海，搞商业开发，造成原告在内的广大养殖户养殖产品大量死亡。原告聘请律师调查后得知，该项目没有环评、规划、施工等审批手续，严重违法，故原告特向被告处申请查处，请求其立即依法履行查处职责，但至今原告未收到被告的任何回复。综上，原告认为被告不履行法定查处职责违法，请求法院依法确认被告x不作为之行为违法，并判令其限期履行法定职责。   被告凌海市自然资源局辩称，原告诉状所述与事实严重不符。原告诉称“龙海馨港科技有限公司在没有取得填海审批、环评、规划、施工许可等合法手续的情况下，在原告养殖场附近大规模填海，搞商业开发，造成原告在内的广大养殖户养殖产品大量死亡。”一、龙海公司的行为是围海而不是填海。二、是公益性项目而非商业开发。三、造成原告养殖产品大量死亡，究其原因，与龙海公司的项目无关。四、指责我局x不作为，是罔顾事实。另我局是2019年2月初接到的机构改革文件，根据《凌海市自然资源局职能配置和人员编制规定》的通知，从2019年2月2日我局开始“负责海洋开发利用和保护的监督管理工作”。从此之后，一年多以来我局认真按照《凌海市贯彻落实中央生态环境保护督察龙海馨港项目反馈意见整改方案》和《龙海馨港项目整改措施一览表》的具体要求，落实我们的责任。目前，龙海馨港公司的项目属于“围海养殖”，而非“海上湿地乐园”，后者一经发现，我局坚决责令其停止施工。   被告凌海市渔业渔民渔船管理局辩称，1、2017年6月19日，原凌海市海洋与渔业局对龙海馨港公司进行立案调查，于2017年12月4日作出x处罚决定，对涉案公司罚款人民币751330.80元；2、2018年9月28日，原凌海市海洋与渔业局对龙海馨港相关公司立案调查，于2018年12月20日作出处罚决定，作出责令停止施工、退还非法占用的海域，恢复海域原貌并罚款人民币546492元；3、配合上级生态环保督察，从整个凌海市政府层面，接连出台了几个重要文件：《凌海市人民政府关于“绿盾2017”专项行动涉及凌海市问题点位整改情况的报告》，《凌海市“绿盾2017”专项行动反馈和国家生态环境部约谈提出问题整改工作方案》，凌海市委常委会、凌海市政府常务会议关于研究《凌海市“绿盾2017”专项行动反馈问题整改方案》的会议纪要。2019年7月20日，凌海市人民政府以凌政（2019）66号文件的形式，专门制定了《凌海市贯彻落实中央生态环境保护督察龙海馨港项目反馈意见整改方案》。目前，龙海馨港项目是“围海养殖项目”，不是“海上湿地乐园项目”。以上事实充分证明，我们原海洋与渔业主管部门乃至市政府一直以来都没有放松对龙海馨港用海的监督和管理，一直依法履行我们的职责。   经庭审质证，对相关证据作如下认证：原告提交的证据：（一）原告身份证复印件、向被告邮寄的《责令停止建设、恢复原状申请书》复印件、邮寄单及快递跟踪查询复印件、施工现场图，证明原告2016年11月23日曾通过快递的方式向被告递交查处申请书，但是被告至原告第一次起诉止一直没有履行查处的法定职责，也没有向原告作出任何告知，构成x不作为违法。（二）原凌海市海洋渔业局对王明宝等人出具的情况说明，证明是凌海市政府2014年招商引资的项目并非公益性项目。（三）2015-2018年凌海市政府工作报告、凌海市经济社会发展纲要、2015-2016锦州市政府工作报告，证明龙海馨港工程是商业旅游开发项目不是公益性项目，并且纳入凌海市的发展规划，每年都提到该项目的工程进展情况。（四）凌海市政府网关于湿地项目的相关信息，证明该项目是商业性旅游开发项目，不是公益性项目，其中包含投资情况，完成以后解决就业情况等。环评公示，工程本身没有海域使用证也没有环评审批手续是违法的，此工程2014年秋天开始施工，发改局备案报告是2016年8月做出的，没有审批是违法的，并且锦州市和凌海市的政府报告中记载该工程2014年已经施工了，原告提供的可行性报告是2015年8月份做出的；（五）各网站对于该项目的报道情况，证明该项目是商业开发不是公益性项目。各大局对于项目的现场调研，视察工程进展情况等；（六）生态环境部官网2019年5月15日发布的辽宁省锦州市凌海市肆意变通、推动实施违法围填海项目生态环境部典型案例，澎湃新闻2019年5月19日辽宁凌海违法围填海近千公顷建乐园，市主要领导曾批示支持，中央第一生态环保督察组对于辽宁省开展回头看并统筹实施凌海市生态环境期间发现锦州市凌海市在主导推动龙海馨港旅游有限公司，海上湿地乐园，大凌河口至张家公路项目上违法违规围海填海，搞变动，乱作为性质恶劣。中央督查光盘、情况说明（两段录音），证明2019年5月15日中央第一生态环保督察组对于辽宁省开展回头看向辽宁省委省政府反馈，当日播报辽宁新闻其中有两处提出龙海馨港工程严重不作为，说明该工程是违法的，海洋渔业局没有权力审批，是分割办证、化整为零、规避法律；（七）龙海馨港项目可行性研究报告，证明该项目是旅游商业开发行为，工程属于未批先建行为，投资50亿东区西区15000亩；（八）辽宁省高级人民法院官网上打印出来的案件情况查询单，再审事由是原审判决裁定认定的主要证据事实不足未经质证或者系伪造，且原审法院的判决书和庭审笔录的记载与案卷中证据材料不符。   证据（一）用以证明原告等人于2016年11月23日向被告申请查处案外人的情况，予以采信；证据（二）、（三）、（四）、（五）中作为x机关出具的情况说明、政府工作报告及政府网站上公开发布的信息，具有公示及指引效力，对于案涉项目性质的判定，结合本案其他证据，可以起到参照证明的作用，予以采信。该组证据中的新闻报道，因新闻媒体机构不具备发布政府信息的法定职权，其报道内容不予采信；证据（六）用以证明案涉项目存在违法情形且监管部门未全面履行查处职责。该组证据中，对生态环境部2019年5月15日发布的典型案例及中央第一生态环保督察组督查情况予以采信。生态环境部负有全国范围内海洋环境监管职责，其在派驻中央第一生态环境保护督察组对案涉项目专项督查中发现问题后公布典型案例，其内容具备专业性与权威性，可以对案涉项目存在违法情形且监管部门未履行查处职责的情况起到裁判的事实依据，一审法院对此节予以采信；澎湃新闻及辽宁新闻中对于该案涉项目及x机关x行为的评价，出自于新闻媒体针对上述中央环保督察组结论意见后的转述转载，其本身并不具备判定案涉项目性质及x行为履职与否的法定职权，故对上述新闻报道，不予采信；证据（七）、（八）与本案不具备关联性，不予采信。   二被告提交的证据：（一）原审证据照片30张，证明龙海公司的施工行为是底播、投苗等养殖行为，非填海行为。（二）海域使用权证报告书一本以及海洋环境影响报告书一本，证明现龙海馨港科技有限公司的围海养殖及海域使用经过了论证和环评。（三）责令停止违法行为通知书三份，证明我局三次制止龙海公司的违法行为，不是不作为；x处罚决定书三份，证明我局对龙海公司作出三份处罚决定；收据三份，证明x机关不是x不作为。（四）海域使用证2本，证明龙海馨港科技有限公司现已取得了围海养殖的使用证，被x处罚后已整改、办证。（五）对王明宝等上访事项的答复意见，证明x机关通过信访程序，对原告王明宝等人作出过答复意见，不存在傲慢不把老百姓放在眼里的情况。（六）原凌海市海洋与渔业局立案审批表两份，证明x机关发现违法行为之后开始查处。（七）原凌海市海洋与渔业局x处罚决定书两份，证明2017年和2018年继续行使了查处的职责同时罚款的事实和数额。（八）中共凌海市委办公室文件【2019】23号，证明文件的落款2019年2月2日之后职权归凌海市自然资源局，接受职权时间在2019年2月2日，凌海市渔业渔民渔船局就不再进行管理。（九）凌海市人民政府凌政【2019】66号，证明自2019年7月3日该工作由政府牵头，从政府层面对该问题非常的重视，凌海市政府对环保督查中存在的问题有落实。补充证明按照整改意见通过龙海馨港科技有限公司一二号桥的评价根据专家的意见编制的方案，凌海政府报到锦州市，通过锦州市环境保护整改小组逐级报到国家环保部，整个整改方案国家环保部是认可的。（十）凌海市人民政府凌政【2018】85号，证明就整改的方案向中央督察组提交了报告，并且对中央的反馈意见进行了相应的整改。（十一）辽宁省高级人民法院做出的x裁定书，证明被告有职权依据。（十二）龙海馨港项目整改措施一览表，证明生态修复，整改目标和责任单位，被告制定整改措施非常明确。   证据（一）不足以证明案外人龙海馨港公司的行为性质，不予采信；证据（二）真实性予以采信；证据（三）中凌海监责（2015）005号、006号两份责令停止违法行为通知书，其处罚对象为李树才等人，现并无其他证据证明该两份通知书与案涉项目具备关联性，故不予采信。007号责令停止违法行为通知书的处罚对象系龙海馨港现代休闲渔业有限公司，与案涉项目具备关联性，予以采信；证据（四）—（十三）的真实性均予以采信。   一审法院重审查明，凌海市位于渤海辽东湾畔，域内拥有重要的大凌河口滨海湿地。2014年4月，凌海市政府与龙海馨港旅游有限公司签订协议书，确定在渤海大凌河入海口西侧海域开发建设海上湿地乐园项目，包括湿地观光、海洋牧场、海洋码头、温泉度假、旅游地产、海洋生物精深加工等六个部分。龙海馨港旅游有限公司成立并经营龙海馨港现代休闲渔业有限公司、龙海馨港科技有限公司、龙海馨港海洋公园有限公司、龙海馨港土石方工程有限公司等，以上公司作为一个利益整体共同推进上述项目建设进行，该项目包括但不限于“围海养殖”。2015年2月，龙海馨港旅游有限公司开工建设，2016年9月围填海工程基本完成，其中东围堰区域压占辽河口国家级自然保护区面积240公顷。原告王明宝、栾正英、刘鹏、李贵一、高迎新、姜新彬、唐伟、张晓飞、万建华、沈全民、邬有福、许智谋、陶平、沈春萍均系凌海市濒海海域的海产品养殖户。原告等人认为龙海馨港科技有限公司在其相邻海域进行围堰工程建设系违法施工行为，自2015年3月起就案外人违法施工造成其养殖海参受害问题进行上访，并于2016年11月23日以EMS快递方式向原凌海市海洋与渔业局邮寄了“责令停止建设、恢复原状申请书”。原凌海市海洋与渔业局对收到的责停申请未予书面答复。2015年7月17日，原凌海市海洋与渔业局作出责令停止违法行为通知书，责令龙海馨港现代休闲渔业有限公司立即停止围海的违法行为。2015年9月30日，原凌海市海洋与渔业局对龙海馨港现代休闲渔业有限公司作出三份x处罚决定。其中，针对擅自施工围海没有编报海洋环境影响报告书的行为处罚200000元，针对擅自施工围海行为处罚7893671.85元，针对擅自改变海域使用用途的行为处罚2669337元。龙海馨港现代休闲渔业有限公司于2015年10月22日将上述罚款缴纳完毕后，原凌海市海洋与渔业局作出结案审批。2015年12月，案涉海上湿地乐园项目作为发展特色旅游的龙头项目列入《凌海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2017年5月9日，王明宝等14人认为龙海馨港科技有限公司违法行为仍在继续，原凌海市海洋与渔业局未履行法定职责，存在x不作为的情形，诉至一审法院。2017年12月4日，原凌海市海洋与渔业局对龙海馨港海洋公园有限公司作出x处罚决定，针对其在凌海市大有乡海域500.8872亩未取得海域审批手续的行为处罚751330.8元。2018年10月20日，原凌海市海洋与渔业局对龙海馨港土石方工程有限公司作出x处罚决定，针对其在凌海市滨河路东大凌河边海域修建围海养殖池塘工程的行为处罚546492元并责令停止施工，退还非法占用的海域，恢复海域原状。2018年11月20日，中央第一生态环境保护督察组在对辽宁省开展“回头看”并统筹实施渤海生态环境问题专项督察期间，发现“龙海馨港旅游有限公司海上湿地乐园”项目存在违法违规围海填海的情况。凌海市人民政府于2019年7月3日出台了龙海馨港项目反馈意见整改方案。其中，整改责任主体凌海市自然资源局整改措施为停止工程建设、进行相应修整、开展海洋环境监测等。整改责任主体凌海市渔业渔民渔船管理局整改措施为进行生态修复、加强养殖监管等。整改期限针对措施的不同类别分为立行立改、长期坚持及截至2020年9月底、10月底、12月底前等。另查明，2019年2月凌海市机构改革后，原凌海市海洋与渔业局被撤销，海洋开发利用和保护的监督管理，海域使用等职责由凌海市自然资源局承继。滨海湿地生态修复等职责由凌海市渔业渔民渔船局承继。上述两局作为共同被告参与本案诉讼。   一审法院重审认为，原凌海市海洋与渔业局系凌海市海域使用管理部门，负有凌海市海域使用综合管理、海洋环境和渔业水域生态环境保护的法定职责。本案中，对于案外人龙海馨港旅游有限公司及龙海馨港现代休闲渔业有限公司、龙海馨港科技有限公司等利益整体为推动“海上湿地乐园项目”在凌海海域内进行施工建设的行为，在案涉项目开工之际至原审一审开庭之前，即2015年2月至2017年5月，应由原凌海市海洋与渔业局对其进行监督、管理。在案外人出现违法施工之际，亦应由原凌海市海洋与渔业局对其履行检查、处罚的法定职责。针对案外人在上述期间内的违法行为，原凌海市海洋与渔业局对龙海馨港现代休闲渔业有限公司作出一份责令停止违法行为通知书、三份x处罚决定书。由于通知书的性质系过程性x行为，不产生x决定的终局效力，对此不予赘述。三份x处罚决定作出时间均为2015年9月30日，其处罚内容指向案外人的违法行为分别为擅自施工围海没有编报海洋环境影响报告书、擅自施工围海、擅自改变海域使用用途，处罚方式均为罚款。《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条规定：“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。”第四十六条规定：“违反本法第二十八条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。”上述法律规定在海域使用权人擅自改变经批准的海域用途时x机关可以作出责令限期改正、没收违法所得、注销海域使用权证书等处罚方式并处罚款，此时处罚方式应为行为罚结合财产罚。原凌海市海洋与渔业局在对擅自施工围海等违法行为已做出财产罚的前提下，对擅自改变海域使用用途的违法行为采取单一财产罚的处罚方式明显不妥。2018年11月20日，中央第一生态环境保护督察组在对辽宁省开展“回头看”并统筹实施渤海生态环境问题专项督察期间，发现“龙海馨港旅游有限公司海上湿地乐园”项目存在违法违规围海填海的情况，凌海市人民政府于2019年7月3日出台龙海馨港项目反馈意见整改方案，其中承继原凌海市海洋与渔业局权利义务的凌海市自然资源局与凌海市渔业渔民渔船管理局均承担整改责任。以上客观事实足以说明案外人的违法行为在2015年9月30日即x处罚决定作出后至2017年5月9日即原审一审起诉前一直处于持续状态。合理x原则要求x机关作出x行为应符合立法目的，以达到实现社会公益的x管理目标。亦应考虑正当性原则，即作出x行为的动机是为了制裁违法行为，弥补违法后果。案外人将前述三项罚款缴纳完毕后原凌海市海洋与渔业局随即进行结案处理，在上述期间内并未对案外人的违法行为再给予x处罚。查处职责不仅是对案外人的违法行为是否做出了处罚，亦要从合理x原则考虑处罚的方式与效果是否达到了预期处罚目的，处罚后违法行为未得到纠正此时x机关也应被判定为x不完全作为。综上，原凌海市海洋与渔业局已采取的x处罚方式未达到制止违法行为的目的，未再给予处罚的行为系监管疏漏，造成了违法行为延续、生态环境破坏的后果，故认定原凌海市海洋与渔业局未全面履行法定职责，构成x不作为。保护生态环境、建设生态文明是我国的基本国策，守护好凌海地方碧海蓝天亦是本案司法裁判追求的理念价值。2017年5月至今，案外人的违法行为造成生态环境破坏的后果仍未得以完全消弭。凌海市人民政府出台《凌海市贯彻落实中央生态环境保护督察龙海馨港项目反馈意见整改方案》，其中整改措施分别有停止工程建设、进行相应的修整、进行生态修复、加强养殖监管、开展海洋环境监测等，并对整改目标、责任单位、整改期限等都做了精细部署。一审法院认为，整改方案体现了x机关为更好行使x职权，产生预期执法目的而制定的合乎实际情况的方案，体现了x权的专业性与权威性，从客观上看也更有利于推进生态环境的有效修复，司法权对此应给予尊重和认可。二被告作为此次整改实施的责任主体，在具体整改实施的过程中，应按照整改方案要求，将整改期限作为合理期限，在合法x与合理x的框架内，针对案涉项目全面履行各自的法定查处职责。以期更好的保护地方生态环境，保障濒海海域养殖户的合法权益。综上所述，依据《中华人民共和国x诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（三）项之规定，判决：一、确认原凌海市海洋与渔业局未履行法定职责，x不作为违法；二、责令被告凌海市自然资源局、凌海市渔业渔民渔船管理局（原凌海市海洋与渔业局权利义务承继机关）于合理期限内履行各自法定职责。案件受理费人民币50元，由被告凌海市自然资源局、凌海市渔业渔民渔船管理局共同负担。   本院二审中，二上诉人提交下列证据：1.《省整改方案第一项整改任务销号确认表》，证明龙海馨港违法填海问题已经得到了确实的整改。2.中央环保督察“回头看”及渤海生态保护修复专项督察龙海馨港反馈意见整改结果评估报告第一部分（东区），对整改的项目以及单位的情况写的非常详细以及科学数据和照片，证明龙海馨港关于海洋生态（东区）已经得到了有效的整改，时间是2020年11月。3.中央环保督察“回头看”及渤海生态保护修复专项督察龙海馨港反馈意见整改结果评估报告第二部分（西区），证明西区也得到了有效的整改。4.中央环保督察“回头看”及渤海生态保护修复专项督察龙海馨港反馈意见整改结果评估报告第三部分，证明第一部分和第二部分的整改措施，是对第一、第二部分的两份图片说明。5.中央环保督察“回头看”及渤海生态保护修复专项督察龙海馨港反馈意见整改结果评估报告，证明龙海馨港违法填海的整改结果通过的报告。   被上诉人对证据1的真实性没有异议，对证明目的不予认可，该证据的形成时间是2020年11月10日，而被上诉人早在2016年11月23日就申请查处，至今没有收到上诉人的任何回复，所以不能证明其已经依法履行了查处职责，并将结果书面告知了被上诉人，该份证据也不能证明其整改任务已经完成，并没有得到中央第一生态保护督察组的确认。相反该证据也客观证明了上诉人在收到被上诉人的查处申请后，没有依法履行法定职责，导致了现在需要整改。被上诉人对证据2.3.4.5报告的真实性没有异议，合法性不予认可，该报告中对上诉人没有依法履行职责的事实也予以了确认，对涉案项目为商业开发项目也予以了确认，但是该报告调查过程中所谓的公众参与与事实不符，其中公众参与调查表所参与的人员身份不明，更关键的是被上诉人在内的直接在涉案项目附近的养殖户都没有被调查过，而这部分人才是最有权利对整改结果发表意见的群众，对这几组报告的证明目的不予认可，这几份报告是由凌海市人民政府委托的，报告也没有经过上级部门的验收确认，达不到其证明的目的。另外，报告本身与本案没有关联性。本案审查的关键是2016年11月23日上诉人收到查处申请后，有没有在法定期限内履职的问题，而不是针对中央第一生态保护督察组对其督查以后的履职情况。对于上诉人提交的上述证据，经庭审质证及本院审查，对其真实性本院予以确认。   十四位被上诉人提交下列证据：1.辽宁省人民政府发布的辽宁省公开中央生态环境保护督察“回头看”及渤海生态保护修复专项督察移交生态环境损害责任追究问题问责情况。证明对相关责任人进行了处理。上诉人对该组证据真实性没有异议，其认为尽管给予了党内警告的事实和对违法行为的处理与整改是没有矛盾的。上诉人按照x处罚法给违法行为人进行了x处罚，又请了专业评估机构对整改后的项目进行评估。2.辽宁省凌海市人民法院x裁定书（2019）辽0781行审2号，申请人是凌海市自然资源局，一审时上诉人称进行了罚处指的该判决的内容，与本案没有利害关系。上诉人认为该份证据能说明龙海馨港公司在我方的监管之下。上诉人从来没有拿单独一个案子来说事，证明上诉人对龙海馨港公司进行处罚了。对真实性没有异议，对证明目的不予认可。3.中央13台报道辽宁锦州、凌海市纵容企业违法围填海，大搞“海上湿地乐园项目”截图。二上诉人对该份材料的真实性无法核实，是否是在网上或者媒体上进行过相关报道，相关媒体的报道仅仅是参考而已，不能认定为事实，有可能有联系，有可能没有联系，不能作为证据。4.情况说明。上诉人不发表质证意见，与本案无关联性。十四位被上诉人提交的上述证据，经庭审质证及本院审查，对于证据1.2的真实性本院予以确认，对于证据3的真实性本院不予确认，对于证据4与本案的关联性不予确认。   经本院审理查明，原审认定的事实属实，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是原凌海市海洋与渔业局未履行法定职责的行为是否违法。在凌海市机构改革之前，原凌海市海洋与渔业局系凌海市海域使用管理部门，负有凌海市海域使用综合管理、海洋环境和渔业水域生态环境保护的法定职责。本案中，案外人龙海馨港旅游有限公司及龙海馨港现代休闲渔业有限公司、龙海馨港科技有限公司等利益整体为推动“海上湿地乐园项目”，擅自施工围海、擅自改变海域使用用途，在案涉海域内进行违法施工建设，原凌海市海洋与渔业局对龙海馨港现代休闲渔业有限公司作出一份责令停止违法行为通知书、三份x处罚决定书。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条规定：“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。”第四十六条规定：“违反本法第二十八条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。”依据上述法律规定，在海域使用权人擅自改变经批准的海域用途时x机关可以作出责令限期改正、没收违法所得、注销海域使用权证书等处罚方式并处罚款，此时处罚方式应为行为罚结合财产罚。而原凌海市海洋与渔业局仅对上述违法行为作出财产罚的单一处罚方式，未能有效彻底制止违法行为，导致案外人继续违法，虽然凌海市人民政府制定整改方案，由二上诉人承担整改责任，但这是对案外人违法行为造成后果的整改，并不能证明原凌海市海洋与渔业局完全尽到了法定职责，原审判决确认原凌海市海洋与渔业局未履行法定职责，x不作为违法并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，二上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国x诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，上诉人凌海市自然资源局、凌海市渔业渔民渔船管理局已预交，由上诉人凌海市自然资源局、凌海市渔业渔民渔船管理局负担。   本判决为终审判决。   审判长 孙 涛   审判员 刘树林   审判员 姚雪峰   二〇二一年七月十八日   法官助理董佳什   书记员项彦琳