河南省郑州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）豫01民终8255号上诉人(原审被告)：河南怡叶景观绿化工程有限公司。法定代表人：魏士琴，该公司总经理。委托诉讼代理人：魏广秧，河南太昊律师事务所律师。委托诉讼代理人：姬会晓，河南太昊律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：新郑市城关乡人民政府。负责人：王鹏，该乡乡长。委托诉讼代理人：曹利霞，河南林泽律师事务所律师。委托诉讼代理人：郭社教，河南林泽律师事务所律师。上诉人河南怡叶景观绿化工程有限公司（以下简称怡叶公司）因与被上诉人新郑市城关乡人民政府（以下简称城关乡政府）土地经营权出租合同纠纷一案，不服河南省新郑市人民法院（2021）豫0184民初4314号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年7月1日立案后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，依法适用第二审程序，由审判员独任审理，于2021年7月7日公开开庭审理了本案。上诉人怡叶公司的委托诉讼代理人魏广秧，被上诉人城关乡政府的委托诉讼代理人曹利霞、郭社教到庭参加诉讼。本案现已审理终结。怡叶公司上诉请求：1、依法撤销一审判决，改判驳回城关乡政府起诉或发回重审。2、一、二审诉讼费用由城关乡政府承担。事实和理由：1、城关乡政府不是适格的合同主体，无权参与集体土地流转。城关乡政府是典型的行政主体，是市场行为的监督管理者，不是市场行为的参与者。2、《城关乡南水北调干渠两侧一体化建设项目土地授权委托书》证明城关乡政府与新郑市城关乡胡庄村村民委员会（以下简称胡庄村委会）系委托代理的关系，城关乡政府无权以自己的名义提起诉讼并主张权利。3、案涉土地已经承包给农户，故土地流转的主体是农户。据此，胡庄村委员会也不是案涉集体土地的所有人。因此，胡庄村委员会无权流转案涉土地。4、城关乡政府将其职责转嫁给怡叶公司，违背政策以及市场规律。5、一审判决第二项，要求案涉土地恢复耕种，违背了“南水北调干渠两侧生态廊道建设”政策。城关乡政府辩称，1、城关乡政府作为本案原告主体适格。根据城关乡政府提供的统一社会信用代码证书，其机构性质是机关法人，具备相应的民事权利能力及行为能力，可以从事民事活动，签订民事合同。根据一审中城关乡政府提供的《土地流转授权委托书》、胡庄村委会出具的证明以及《建设租地合同》可以证实上述协议的实际履行情况是城关乡政府将案涉土地直接交付给怡叶公司使用，怡叶公司将每年应缴纳的租金直接支付给城关乡政府，城关乡政府再将租金支付给胡庄村委会，胡庄村委会再支付给土地承包农户。因此案涉《建设租地合同》是城关乡政府接受胡庄村民以胡庄村委会名义委托作为涉案合同的签约主体及合同的履行主体，因此城关乡政府作为本案原告主体适格。2、根据《新郑市2014年林业生态建设补偿政策》可以证实，关于城关乡政府行政区划范围内的南水北调沿线绿化项目采用的模式是由乡镇政府负责招商，企业及经营者按规划设计进行苗木栽种，乡镇政府直接与招商企业和或经营者签订租地协议，招商企业和经营者按照协议约定支付土地租金。案涉项目即采用此种模式，签订了涉案《建设项目租地合同》。根据该合同，怡叶公司负有向城关乡政府缴纳土地租金的合同义务。3、因怡叶公司根本违约导致涉案《建设项目租地合同》解除的情况下，怡叶公司有义务将其所栽种的苗木移走，恢复至可耕种状态。此后城关乡政府可采用其他合适的方式，进行绿化项目建设，不会与生态廊道建设政策精神相违背。4、双方签订的涉案合同主体及内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，怡叶公司主张合同无效，于法无据。城关乡政府向一审法院起诉请求：1、请求依法解除城关乡政府、怡叶公司双方于2014年3月1日签订的《城关乡南水北调沿线林苗一体化项目建设租地合同》；2、判令怡叶公司恢复土地原状并返还占用土地182亩；3、判令怡叶公司支付2019年至2020年土地租金共计262080元及利息；4、本案诉讼费用由怡叶公司承担。一审法院认定事实：为促进南水北调中线工程生态廊道建设，新郑市人民政府下发文件，对南水北调沿线绿化项目，由政府统一规划设计、公开招投标实施，建设费由市财政支付；其他地段由乡镇负责招商，企业按规划设计进行建设。招商优惠政策：前两年市财政按照每年每亩1000元标准对招商企业进行补助，第三年由市财政按照每年每亩700元标准对招商企业进行补助，第四、五年由市财政按照每年每亩500元标准对招商企业进行补助，第六年由市财政按照每年每亩300元标准对招商企业进行补助。项目由乡镇政府与招商企业签订租地协议，由招商企业按照协议约定支付地租。2014年3月1日，胡庄村委会（委托方）与城关乡政府（被委托方）签订了《城关乡南水北调干渠两侧林苗一体化建设项目土地流转授权委托书》一份，主要内容为：一、委托流转土地面积及方位：面积740.91亩，位于胡庄村××、××、××、××组；二、委托代理及流转期限：自2014年3月1日至2044年2月28日止；三、委托权限：1、在委托代理期限内，代理委托方南水北调沿线林苗一体化建设项目范围内土地的承包经营权流转给第三方，并委托受委托方与第三方签订土地流转合同；2、向第三方收取不低于每亩按照当年1000斤小麦的国家收购保护价的最低价格计算流转费，并按时全额支付给委托方；3、该土地若征用，其土地征用补偿费、农业人口安置补助费及国家下拨的粮食直补费由委托方相关农户所有，青苗补偿费由租用经营方所有；4、在流转期内，第三方使用后，必须保证土地用于发展南水北调沿线林苗一体化项目内容的使用。在此前提下，委托方保证不对其合法经营进行任何形式的干涉。委托方胡庄村委会和受委托方城关乡政府相关负责人分别在《城关乡南水北调干渠两侧林苗一体化建设项目土地流转授权委托书》上签有名字，同时并加盖了各自单位的公章。2021年4月12日，胡庄村委会出具《证明》一份，载明上述委托书“虽然名称是流转授权委托书，但实际情况是胡庄村委会将上述土地使用权流转给城关乡政府，城关乡政府已将2014年-2020年租金支付给胡庄村委会”。2014年3月1日城关乡政府（甲方）与怡叶公司（乙方）签订了《城关乡南水北调沿线林苗一体化项目建设租地合同》，约定：承包地项目地点位于南水北调干渠东侧××组，面积182亩（以实地测量为准），承包期限自2014年3月1日至2034年2月28日止，期限20年，土地租金每亩每年1000斤小麦，按每年6月1日小麦市场价折算，以现金形式支付，每年6月30日前支付当年土地租金。甲方负责提供无争议的项目建设用地；协调市财政、林业部门将各项补偿政策落实到位；向相关村组发放占地补偿款；协调施工方与当地群众的关系的，向施工方提供水、电、路等合理的施工条件和良好的外部环境，确保企业在承包期内顺利进行经营活动。乙方在合同期内应及时足额缴纳土地租金，逾期甲方有权收取一定数额滞纳金直至终止合同；做到文明施工，不得项目区内喷洒毁灭性除草剂和高残留农药，及时清理废弃物，确保项目区内及周边的清洁安全。不得从事损害地力的掠夺性生产经营活动，不得撂荒；初次建设必须严格按照林业局提供的设计图纸及设计方案中有关造林技术规范进行施工，并保证于2014年4月30日前全部完成建设任务；应于合同签订前3日内向甲方交纳一定数额人民币的工期保证金，按照市政府要求的时间节点完成建设任务的，乙方交纳的保证金于2014年5月10日前退还，否则，不予退还。违约责任：双方在本协议有效期内，必须履行本协议项目下的各项规定。违约一方对另一方因违约行为所造成的损失承担赔偿责任。其他：1、本合同未尽事宜，由双方协商解决。无法达成一致时，可向新郑市仲裁委员会提出仲裁或直接向新郑市人民法院提起诉讼。2、本合同自双方代表签字并加盖公章后生效。承包期满，经市林业局查验，乙方按照要求保留苗木的，甲乙双方将款项结清后合同即告终止。如双方合作良好，同等条件下，乙方有优先承包权。3、出租的土地权属不变，如因国家、省、市大型重点工程施工需要依法征收，土地补偿应由所在村组受益，其他由乙方投资的固定资产和附属物根据国家和地方政府的补偿政策由乙方受益。4、本合同一式三份，具有同等效力，甲乙双方签字盖章后各执一份，新郑市生态廊道管理办公室存档一份。由双方法定代表人签字并加盖了公章。合同签订后，城关乡政府将流转土地交付给了怡叶公司，怡叶公司亦实际使用了租赁土地。合同履行中，怡叶公司交纳租金至2018年，之后未再交纳，因怡叶公司未能按合同约定全面履行自己交纳租金义务，城关乡政府向该院提起诉讼，请求依法判如所请。城关乡政府在庭审中向该院提交的《新郑市2014年林业生态建设补偿政策》载明：1、重点生态廊道建设项目占地补偿的标准为按照实际占地面积每亩每年1000斤小麦的标准进行补贴；2、南水北调沿线绿化项目建设方式为107国道以南3个大型节点（S323、G107、S103）2.5公里1499亩，由政府统一规划设计、公开招投标实施，建设费由市财政支付；其他地段由观音寺、城关乡、新村镇、梨河镇等乡镇负责招商，企业按规划设计进行建设；3、招商优惠政策：前两年市财政按照每年每亩1000元标准对招商企业进行补助，第三年由市财政按照每年每亩700元标准对招商企业进行补助，第四、五年由市财政按照每年每亩500元标准对招商企业进行补助，第六年由市财政按照每年每亩300元标准对招商企业进行补助。项目由乡镇政府与招商企业签订租地协议，由招商企业按照协议约定支付地租；4、补助支付方式：每年6月份由市林业局对项目进行核查，并向市财政局提供核查结果，项目合格的，以乡镇为单位向市财政申请补助资金。《新郑市2014年林业生态建设补偿政策》还载明了其他绿化项目的相关建设方式和补偿政策。本案在审理过程中，城关乡政府向该院提交的国家发展和改革委员会等部门“关于公布2016年-2020年度小麦最低收购价格的通知”载明：经国务院批准，2016年生产的小麦（三等）最低收购价为每50公斤118元，2017年生产的小麦（三等）最低收购价为每50公斤118元，2018年生产的小麦（三等）最低收购价为每50公斤115元，2019年生产的小麦（三等）最低收购价为每50公斤112元，2020年生产的小麦（三等）最低收购价为每50公斤112元。一审法院认为，我国实行农村土地承包经营制度，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利。本案中涉案土地系城关乡胡庄村第一村民村组土地，作为村组不是《中华人民共和国土地管理法》规定的农村土地承包经营权流转的权利主体，根据合同约定以及胡庄村委会出具的证明及当事人庭审陈述，可以确认案涉合同系城关乡政府受胡庄村村民以村民委员会名义委托作为案涉合同的签约主体及具体接洽的执行主体，城关乡政府基于《城关乡南水北调干渠两侧林苗一体化建设项目土地流转委托书》所建立的法律关系的性质系农村土地承包人依法将农村土地承包经营权委托给他人出租经营，故关于合同主体的问题，怡叶公司认为城关乡政府主体不适格的辩解意见，该院不予采纳。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实应当提供证据加以证明，在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本案中，城关乡政府接受胡庄村委会的委托并以其自己的名义与怡叶公司签订的《城关乡南水北调沿线林苗一体化项目建设租地合同》系当事人的真实意思表示，且内容亦未违反相关法律、行政法规的强制性规定，依法应为有效的合同，双方均应按照合同的约定履行相应的义务。城关乡政府已经按照约定履行了向怡叶公司交付租赁合同标的物的义务，怡叶公司即应当按照约定履行向城关乡政府足额支付租赁费的义务。关于城关乡政府主张其与怡叶公司签订的《城关乡南水北调沿线林苗一体化项目建设租地合同》应予解除的问题。《中华人民共和国民法典》第五百六十三条规定“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”。本案中，由于怡叶公司一方迟延履行向城关乡政府缴纳租赁费的债务致使城关乡政府不能实现合同目的，城关乡政府在庭审中主张解除上述合同具有相应的法律依据，故该院依法确认涉案的《城关乡南水北调沿线林苗一体化项目建设租地合同》应予解除。关于城关乡政府与怡叶公司之间合同解除后，涉案的租赁标的物应如何归还以及土地租金应如何计算的问题。《中华人民共和国民法典》第五百六十六条规定“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失”。本案中，根据双方在合同中标明土地面积为182亩，合同中虽标明土地面积以实地测量为准，但怡叶公司对此未提出异议。因此，该院据此确认怡叶公司应返还城关乡政府租赁的土地为182亩计算，且应恢复至怡叶公司租赁前的可耕种状态；同时，对于城关乡政府主张的土地租赁费亦应按照怡叶公司实际租赁的182亩土地为基数进行计算，即2019年度的土地租金为182亩×（1120元／亩-300元／亩）＝149240元，扣除怡叶公司已支付的部分租金，尚欠58240元租金未支付；2020年度的土地租金为182亩×1120元／亩＝203840元（2020年不再享受招商优惠政策）。关于怡叶公司欠付城关乡政府土地租金数额，因怡叶公司在庭审中未明确提出异议，庭后亦未向该院回复其租金支付情况，视为其认可欠付城关乡政府租金262080元。综上，该院对城关乡政府要求怡叶公司支付2019年度至2020年度期间欠付的土地租金262080元的诉讼请求予以支持。关于城关乡政府主张怡叶公司应支付其拖欠土地租金利息的问题。双方虽然在《城关乡南水北调沿线林苗一体化项目建设租地合同》中约定“违约一方将对另一方因其违约行为所遭受的损失承担赔偿责任”，但城关乡政府在庭审中并没有向该院提交其遭受相应损失的证据材料，故该院对城关乡政府的该项主张依法酌定怡叶公司应自城关乡政府向该院主张权利之日即2021年4月27日起至实际付清土地租金之日止以拖欠的租金为基数按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付利息为宜。综上所述，依照《中华人民共和国民法典》第四百六十五条、第五百零二条、第五百零九条、第五百七十七条、第五百七十九条、第五百八十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，该院判决：一、解除新郑市城关乡人民政府与河南怡叶景观绿化工程有限公司于2014年3月1日签订的《城关乡南水北调沿线林苗一体化项目建设租地合同》，双方在合同中约定的权利和义务终止履行；二、河南怡叶景观绿化工程有限公司应于判决生效后十日内退还新郑市城关乡人民政府租赁的土地共计182亩，并恢复至河南怡叶景观绿化工程有限公司租赁前的可耕种状态；三、河南怡叶景观绿化工程有限公司应于判决生效后十日内支付新郑市城关乡人民政府2019年度至2020年度的土地租金共计262080元，并自2021年4月27日起至实际付清租金之日止以262080元为基数按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付利息；四、驳回新郑市城关乡人民政府的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费减半收取2616元，由河南怡叶景观绿化工程有限公司负担。本院二审期间，怡叶公司提交豫政〔2013〕42号《河南省人民政府关于印发河南林业生态省建设提升工程规划（2013-2017年）的通知》，证明：1.省政府规划在南水北调干渠两侧营造高标准防护林带和农田林网，防止污染，保护水质安全，建成集景观效应、经济效益、生态效益和社会效益于一体的生态走廊。在干渠××××边缘段建设园林景观，使之成为城市重要的生态功能区。本案案涉土地即为南水北调干渠两侧的土地。城关乡政府的所作所为违背了上述政策，将本应由城关乡政府出资承担的征地、建设生态廊道的责任，转嫁给怡叶公司承担，却不支付任何对价。2.案涉土地建设生态走廊，是城关乡政府的职责。城关乡政府完成生态走廊的工作，是行政行为，不是民事行为。3.原审判决第二项要求案涉土地恢复耕种，违反了省政府的政策。城关乡政府经质证，对其真实性及证明目的均有异议。1.怡叶公司提供的省政府的文件从形式来讲并不完整，真实性无法确认。2.该证据仅能证明省政府有关于林业生态建设的规划，但并不能证明相应的项目的规划以及建设均应当由城关乡政府承担。并且根据城关乡政府一审所提供的新郑市人民政府的文件，可以充分证明对于新郑市辖区内南水北调两侧生态廊道项目，是由乡镇一级人民政府对外进行招商，由招商企业进行苗木的栽种。因为，城关乡政府认为怡叶公司提供的该份证据不能证明关于生态廊道的建设必须是由城关乡政府出资建设，也不能证明本案双方所签订的涉案合同不是民事行为。3.关于一审判决所确认的土地恢复耕种的问题，其在答辩状中已经表明，即便是恢复耕种也并未违反相关省政府政策，城关乡政府可以通过其他方式进行生态廊道的建设。本院经审查认为，怡叶公司称该份文件系由网上打印而来，鉴于其并不完整，城关乡政府对其合法性及证明目的均有异议，本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民法典＞时间效力的若干规定》第一条第三款规定，民法典施行前的法律事实持续至民法典施行后，该法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。本案中，城关乡政府与怡叶公司签订的《城关乡南水北调沿线林苗一体化项目建设租地合同》是双方当事人的真实意思表示，内容不违反相关法律、行政法规的强制性规定，权利义务明确，合法有效，双方均应当按照合同约定履行。在合同履行过程中，由于怡叶公司迟延缴纳土地租赁费致城关乡政府合同目的不能实现，城关乡政府据以提起本案诉讼，是本案适格原告。又鉴于《城关乡南水北调干渠两侧林苗一体化建设项目土地授权委托书》、胡庄村委会证明以及怡叶公司就案涉合同已向城关乡政府部分履行的事实，怡叶公司关于城关乡政府不是本案原告适格主体的上诉主张，本院不予支持。城关乡政府已经按照合同约定将土地交付怡叶公司租赁使用，怡叶公司亦应依约向城关乡政府足额缴纳土地租赁费用。怡叶公司关于城关乡政府转嫁责任、违背政策的上诉理由，没有事实和法律依据，本院不予采纳。综上所述，河南怡叶景观绿化工程有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费2616元，由上诉人河南怡叶景观绿化工程有限公司负担。本判决为终审判决。审判员  谢颂琳二〇二一年七月十五日书记员  王 研