辽宁省锦州市中级人民法院   行 政 判 决 书   （2021）辽07行终81号   上诉人（原审原告）：周洪彬，男，1954年11月30日出生，汉族，农民，住辽宁省锦州市凌河区。   委托诉讼代理人：付小刚，辽宁华峰律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：锦州市自然资源局，住所地锦州市太和区市府东路10号。   负责人：马斌，该局局长。   委托诉讼代理人：朱红军，该局工作人员。   委托诉讼代理人：刘东旭，辽宁民聚律师事务所律师。   上诉人周洪彬与被上诉人锦州市自然资源局X处罚一案，不服锦州铁路运输法院（2021）辽7102行初1号X判决，向本院提起上诉。本院于2021年5月27日立案后，依法组成合议庭，于2021年6月17日公开对本案进行了审理。上诉人周洪彬及其委托诉讼代理人付小刚、被上诉人锦州市自然资源局的委托诉讼代理人朱红军、刘东旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院认定，2017年度国土部土地卫片执法检查发现，原告周洪彬未经批准擅自占用锦州市××区紫荆街道百股村集体土地进行非农业建设。2018年1月2日。锦州市国土资源局下达锦州国土局执责停［2018］6号《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，并告知原告主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于处罚。被告于2018年1月2日做出初步核查报告，情况如下：2017年6月原告周洪彬未经批准擅自在锦州市××区紫荆街道百股村集体土地进行非农业建设，无土地审批手续。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定。2018年1月4日被告对原告非法占地一案立案调查，经现场勘测原告违法占地总面积812.40平方米，建筑占地总面积669.09平方米，硬化占地面积118.14平方米。地籍类型为水浇地；不符合土地利用7规划。2018年6月30日因当事人年岁已高，长期生病住院并经常外地就医，不能及时准确配合办案机关调查取证，故被告中止案件的调查。2020年6月23日凌河区紫荆街道百股村民委员会向办案单位说明，2017年度国土部土地执法监察卫片中的“凌河区8号图斑”位于百股村范围内。该总土地为村民周洪彬承包。2017年4月原告在这块土地上建设了房屋。2020年9月28日，被告做出《周洪彬非法占地案件调查报告》处理建议：主体罚，责令原告退还非法占用的土地812.40平方米至原集体经济组织；自行拆除在违法占地上新建的建筑物、构筑物669.09平方米。附加罚，并处以30.00元／平方米的罚款，罚款总额24372.00元。经被告会审后，于2020年10月9日做出锦州国土局执听告字［2018］第6号《X处罚听证告知书》，告知原告可以在接到通知以后三个工作日内提出申请，逾期不提出视为放弃听证权利。于同日做出锦州国土局执罚告字［2018］第6号《X处罚告知书》，告知原告可以在接到告知书起三日内向被告提出书面陈述或者申辩意见。逾期不提出视为放弃陈述和申辩权利。经查，原告未能证明在法定期限内提出过听证、陈述与申辩。被告于2020年10月19日做出锦州自然局执罚字［2018］第6号《X处罚决定书》。10月20日，锦州市城市管理综合X执法局向原告下达《X责令改正通知书》，限原告于10月23日前自行拆除，如不拆除，强制执行。10月30日，锦州市城市管理综合X执法局组织人员将案涉房屋拆除。原告认为被告做出的锦州自然局执罚字［2018］第6号《X处罚决定书》8中所依据的事实、法律和程序均存在错误。原告于2021年1月6日向本院提起X诉讼请求：1．依法撤销锦州自然局执罚字［2018］第6号《X处罚决定书》；2．判令被告赔偿原告经济损失20万元；3．判令被告承担案件诉讼相关费用。2021年2月1日，经本院释明，原告将诉讼请求变更为请求撤销X处罚并判令被告承担本案诉讼费。   原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第五条，《国土资源X处罚办法》第五条的规定国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。第四十三条规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，原告周洪彬所承包的集体土地属农用耕地，其未经批准在耕地上建造房屋的行为违法。原告提出依据2010年《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，原告所建房屋为直接用于经营性养殖的畜禽舍，属于生产设施用地，不需要办理农用地转用审批手续。经查，根据通知精神设施农用地“三不得、三禁止”。即不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，9禁止擅自将设施用于其他经营。设施农用地由国土、农业部门共同监管，建立共同责任机制。市县国土资源部门、农业部门和乡镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。设施农用地使用情况要纳入土地巡查和卫片执法检查范围，不符合规定要求的设施农用地计入违法用地，督察机构要加强对督察区域内设施农用地的监督检查。市县国土资源部门发现设施农用地未依法报市县政府审核或擅自改变用途、违法违规用地的，应依法严肃查处。根据通知精神属临时建（构）筑物的，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，但要签订复垦协议，县级备案；属于永久建（构）筑物的，按照建设用地管理，须办理农用地转用审批手续，占用耕地的须占补平衡。原告既未提出其所建房屋是禽畜舍的证据又未提出曾签订复垦协议并经备案的证据，更没有提供农用地转用审批手续，本院对其主张不予支持。被告对原告在其承包的集体土地上进行非农业建设行为的事实认定正确。原告提交的证据无法证明其在法定期限内申请陈述、申辩及听证，原告的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。被告做出的锦州自然局执罚字［2018］第6号《X处罚决定书》程序合法、认定事实清楚，适用法律正确。故依照《中华人民共和国X诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告要求撤销锦州市自然资源局2020年10月19日作出的［2018］第6号《X处罚决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周洪彬承担。   上诉人周洪彬上诉称，1、请求撤销一审判决，依法改判或发回重审；2、判令被告承担案件诉讼费用。事实与理由：一审判决认定有误，具体理由如下：一、事实方面：（1）认定上诉人在其承包地上进行非农业建设，事实认定有误。上诉人在承包地上修建用于养羊、存放饲料用途的农业设施属于禽畜舍，按设施农用地对待，其性质不属于非农业建设，无需办理农用地转用审批手续。（2）让原告提供证明房屋为禽畜舍的证据，错误分担举证责任。被上诉人作为X处罚机关，在作出X处罚决定前应全面收集证据。在农村集体土地建房无非两种情形，一种是非农业建设，另一种为农业设施，被上诉人从未收集与案涉房屋性质有关的证据，当然无法排除禽畜舍的事实。X诉讼属于举证责任倒置，被上诉人在何种程度排除禽畜舍的举证责任在被上诉人，而不在上诉人。补充：本次诉讼我方有录像光盘向法庭提供，用以证明上诉人此前修建房屋用于养羊、存放养殖饲料。二、法律适用方面：（1）《土地管理法》第31条、43条、44条、76条和《土地管理法实施条例》第42条以及《锦州市国土资源局X处罚自由裁量权指导标准》均以农村集体土地进行非农业建设为前提，而本案所涉设施农用地，因此，认定案件事实出现错误，则引用的法律条文必然错误。（2）《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》已于2014年废止，一审援引此规定认为上诉人未提出曾签订复垦协议并经备案的证据，法律适用错误。三、程序方面：处罚程序中上诉人在陈述申辩和听证期间内曾向被上诉人依法提交陈述、申辩和听证申请，一审阶段已作为证据提交，一审法院未认定，导致认定X处罚程序合法。综上，一审判决有误，请予纠正。   被上诉人锦州市自然资源局辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应驳回上诉人的上诉请求，维持原判。   本院二审中，上诉人提交光盘一张，拟证明上诉人的房屋是禽畜舍，用于养羊及堆放饲料。被上诉人的质证意见是：认为该证据不是新证据，对上诉人主张的事实我方不予认可。该房屋是仓库，是堆放杂物而不是养羊的禽畜舍。本院认为被上诉人作出处罚的原因是上诉人对仓库进行了地面硬化及非法构筑建筑物，对上诉人提供证据的证明目的无法认定，故本院对该证据不予认定。   被上诉人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。   本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”上诉人根据承包合同取得农用地的使用权，应进行农业用途。现上诉人未经批准在该土地上建筑房屋，违反合同约定和法律规定。被上诉人锦州市自然资源局对上诉人作出的X处罚决定认定事实清楚，证据充分，符合法定程序。关于适用法律问题，因《中华人民共和国土地管理法》已于2019年修正，被上诉人在X处罚决定中引用旧的土地管理法不妥，但其引用条文内容正确，故对其X处罚决定予以维持。综上，上诉人周洪彬提出的上诉请求没有事实和法律依据，上诉理由不成立，本院不予支持。一审法院裁判结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国X诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   案件受理费50元，由上诉人周洪彬负担。   本判决为终审判决。   审判长  李勇   审判员  闻伟   审判员  李俐   二〇二一年七月十九日   法官助理闫雪娇   书记员张艾嘉