广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2015)南市行一初字第207号 原告宾阳县甘棠镇洪信村委金圭村第一村民小组。 诉讼代表人易培锦，该组组长。 委托代理人韦松明，广西横原律师事务所律师。 被告宾阳县人民政府。住所地宾阳县宾州镇永武街235号。组织机构代码55471424-0。 法定代表人朱亚明，该县县长。 委托代理人李金峰，宾阳县林业局工作人员。 被告南宁市人民政府，住所地南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，该市市长。 委托代理人张欢，南宁市法制办公室工作人员。 第三人宾阳县古辣镇马界村委来田村第一村民小组。 诉讼代表人黄润坚，该组组长。 原告宾阳县甘棠镇洪信村委金圭村第一村民小组（以下简称金圭一组）不服被告宾阳县人民政府土地确权及南宁市人民政府行政复议一案，于2015年5月29日向本院提起诉讼，本院2015年6月4日立案受理,于2015年6月24日向被告宾阳县人民政府、南宁市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月20日公开开庭审理了本案。原告金圭一组的诉讼代表人易培锦及委托代理人韦松明，被告宾阳县人民政府副县长潘荫文、委托代理人李金峰，被告南宁市人民政府的委托代理人张欢，第三人宾阳县古辣镇马界村委来田村第一村民小组（以下简称来田一组）的诉讼代表人黄润坚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 宾阳县人民政府于2014年5月20日作出宾政裁[2014]2号《山林权属纠纷处理决定书》，载明：申请人（来田一组）与被申请人（金圭一组）争议的高盘、那枕等山场位于来田村西面，金圭村东北面，四至范围由高盘山（金圭称长生顶）起向南沿山脊至那××（金圭村称凤门顶），向南经山扼沿山脊至下洪木顶（金圭村称雅岭山），再向南沿山脊直至那洪水库交界；沿山脚水库边向东再向北沿山脚与下洪木麓边界走至那××（金圭村称洪木小麓表），再转南沿高扼顶（金圭村称那枕顶）西面山脚走至地理位置坐标A（36598493,2549490）再转向西北沿山脊至高××（金圭村称长生顶）闭合山场，面积约266亩。山上附着物有混交松木、杉木和部分油茶树。争议山场在土改、合作化、“四固定”时期均未明确确权划分。1974年春，来田村第一村民小组与金圭村第一村民小组群众为发展林业经济，到现争议山场附近进行种树造林，为此，双方因山场界限不清，而发生纠纷。1974年冬，当时古辣公社、甘棠公社和甘棠法庭组织双方代表及相关大队干部进行办班学习并实地踏界协商，于1975年1月29日达成了协议，并签订了《协议书》。该《协议书》的第一点载明：由上洪木表西面岭顶一直出到高盘顶、那枕顶一直到马琼，以龙脊分水为界，东面山属于来田管理，西面山属于金圭管理。按此界限划分，现争议的山场属来田村管理。协议签订后，各方按协议书划分的界线各自管理各自山场。1979年2月21日，来田村由原来的一个生产队分为二个生产队，现争议山场划分给第一生产队经营管理。1984年冬，来田村第一村民小组曾将争议地中下洪木顶东面一带的杉木卖给甘棠镇定信村黄立应。随后，来田村第一村民小组响应政府灭荒造林号召，于1992、1993两年间在此带山场进行植树造林，并一直管理至2011年2月，将现争议山场所有松木出售承包给露圩镇六思村覃献礼采割松脂，才再次引起山场权属纠纷。纠纷发生后，2011年6月2日，由县调处工作组分别组织来田村第一村民小组、金圭村第一村小组代表到争议地勘踏现场，确认争议四至，制作争议示意图。2011年12月23日金圭村第一村民小组代表易钟稳提交一份由县档案局保存的“1986年6月绘制的，里面注明有：1975年金圭、来田换山协议界线图”。通过调查确认：该图是1986年为了造林灭荒，当时林业局副局长覃维权到古辣镇与甘棠镇交界一带山场踏勘造林灭荒工作。在勘验山场过程中，覃维权同志单方面听取金圭群众的意见，自拟1975年一份金圭、来田换山协议界线图。因该图没有来田村、金圭村双方群众代表参加，也没有双方代表签名盖章，且违背了1975年1月29日双方签订《协议书》的山场分界线，故不能作为本案定案的证据。为了更加准确认定“1975年1月29日协议书”山名以及山场的分界线，古辣林业站和甘棠林业站分别于2011年7月20日和2012年7月23日组织来田村第一村民小组和金圭村第一村民再次对“1975年1月29日协议书”的山名以及山场的分界进行确认。县调处办工作组也于2012年8月10日邀请参与“1975年1月29日协议书”的干部甘富珍到争议现场指认的1975年1月29日协议书的分界线，并绘制山界图。经调查证人证词和现场勘验，确认来田村第一村民小组指认的界线与1975年1月29日《协议书》第一点的山场界线相吻合。2009年集体林权制度改革时，县人民政府于2009年1月29日将现争议的部分山场发证给甘棠镇洪信村委金圭村第一村民小组黎凤珍、易庆槐、韦建顺、易培桂、易钟良、易咏书、易培远、易培芳、易观书9户《林权证》，《林权证》编号分别为450900423012、450900423037、450900423053、450900423018、450900423048、450900423014、450900423030、450900423027、450900423043。因这些证书发放存在错误：一是违背1975年1月29日金圭村与来田村签订《协议书》的分界线，将本属于来田村第一村民小组的山场发证给金圭村第一村民小组的农户；二是发证前没有组织相邻界址的来田村第一村民小组勘界；三是发证在前发证手续在后；四是勘界时，勘界人员不是金圭村第一村民小组选举的代表。鉴于这些证书权属不清、程序不合法，应予撤销。在查明事实的基础上，县人民政府多次组织争议双方进行调解，但因双方意见分歧，协商不成。县人民政府认为，争议山场在解放后土改、合作化、“四固定”时期没有明确确权划分。1974年春，来田村第一村民小组与金圭村第一村民小组对山场权属发生纠纷。纠纷发生后，1974年冬当时古辣公社、甘棠公社和甘棠法庭组织双方代表及相关大队干部进行办班学习并实地踏界协商，于1975年1月29日达成了协议并签订了《协议书》。该协议书的第一点：由上洪木表西面岭顶一直出到高盘顶、那枕顶一直到马琼，以龙脊分水为界，东面山属于来田管理，西面山属于金圭管理。按此协议书的分界线，现争议的山场在分界线东面应属于来田村所有。此后，双方都按协议书约定山场界限管理各自的山场，现争议的山场长期以来都是来田村第一村民小组种植管理收益。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条：“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：…(九)各级人民政府在职权范围内做出的处理决定、调解协议”的规定。对双方争议的高盘、那枕等山场山权林权作出如下处理决定：一、撤销县人民政府于2009年2月29日颁发给甘棠镇洪信村委金圭村第一村民小组黎凤珍、易庆槐、韦建顺、易培桂、易钟良、易咏书、易培远、易培芳、易观书9户的《林权证》，《林权证》编号分别为450900423012、450900423037、450900423053、450900423018、450900423048、450900423014、450900423030、450900423027、450900423043。二、将争议山场面积约266亩的山林权属确权给古辣镇来田村第一村民小组集体所有。（详见附图） 原告金圭一组诉称，原告和第三人已于1975年1月29日在宾阳县人民法院和宾阳县甘棠公社、古辣公社的组织下达成《协议书》并约定原告和第三人两村交界的山场由上洪木表西面岭一直出到高盘顶、那枕顶到马琼以龙脊分水为界，东面山属于第三人来田管理，西面山属于原告管理。《协议书》签订后宾阳县人民法院加盖法院公章并已生效。原告和第三人各方按照该协议书划分的界线各自管理各自山场。直至2011年3月后第三人将属于原告所有山场部分松木出售承包给露圩镇六思村覃献礼村民采割松脂，遭到原告的反对。第三人便以山场权属纠纷向被告宾阳县人民政府申请调处。宾阳县人民政府作出被诉确权处理决定将争议地山场确权给第三人。被告南宁市人民政府予以维持。原告认为两被告的处理决定违法，依法诉请撤销。请求人民法院：撤销被告宾阳县人民政府作出的宾政裁（2014）第2号山林权属纠纷处理决定书，撤销被告南宁市人民政府作出的南府复议[2015]14号《行政复议决定书》。本案诉讼费由被告及第三人承担。 为证明其主张，原告向本院提交如下证据：1、南宁市人民政府行政复议办公室《送达回证》，2、南宁市人民政府《行政复议决定书》，3、南宁市行政复议办《受理案件通知书》，4、宾阳县政府宾政裁[2013]2号《山林权属纠纷处理决定书》，5、宾阳县政府作出撤销《山林权属纠纷处理决定书》（宾政裁[2013]2号）的通知，6、宾阳县政府宾政裁[2014]2号《山林权属纠纷处理决定书》，7、1975年1月29日宾阳县人民法院组织调解达成的协议书，8、宾阳县政府办公室文件处理笺，9、1986年原告和第三人换山协议界线图，10、金圭村易培桂等人自留山使用证，11、土地房产证，12、田亩本，13、涉案的9本林权证，以上证据证明原告对涉案林地林木享有合法权属，提起本案诉讼符合法律规定。 被告宾阳县人民政府辩称，本案中，争议山场的主体是古辣镇马界村委来田村第一村民小组与原告甘棠镇洪信村委金圭村第一村民小组，属于单位之间发生的林木、林地所有权争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款的规定，被告宾阳县人民政府有权处理，被告宾阳县人民政府依据1975年《协议书》并组织曾参与签订该协议的甘富珍到争议山场现场进行指认并绘制山场分界图，甘富珍指认的山场分界线与来田村指认的山场分界线相吻合，第三人对涉案林地林木权属来源清楚。被告宾阳县人民政府2009年向金圭一组有关村民颁发的林权证存在工作疏忽、违反了发证程序，被告作出被诉处理决定认定事实清楚、证据充分、适用法律、法规正确、程序合法，请求人民法院予以维持。 为证明其主张，被告向本院提交如下证据、依据：1、《来田村第一村民小组申请报告、推选案件负责人证明、主张权属范围图》，2、《林业局对金圭第一村民小组告知受理通知书》，3、《金圭村第一村民小组申请报告、山场界限说明图、案件负责人证明》，4、《现场勘察签到表、现场勘验笔录、现场勘验图》，5、《古辣镇来田第一村民小组单方指认1975年1月29日协议书分界线图》，6、《甘棠镇金圭村第一村民小组单方指认1975年1月29日协议书分界线图》，7、《调解会议签到、调解会议记录》，8、《1975年1月29日协议书》，9、《1979年来田村分队分山记录》，10、《卖木合同书》，11、《1993年、1994年现金收入凭单、出工记录表》，12、《来田村第一村民小组出售松林割脂合同书》，13、《1975年1月29日协议书》，14、《1986年6月绘制的地形图》，15、《金圭第一村民小组的补充证明材料》，16、《自留山使用证》，17、《土地房产所有证》，18、《黄润坚证词》，19、《黄建贤证词》，20、《王景明证词》，21、《韦干章证词》，22、《施天志证词》，23、《甘富珍证词及现场指认1975年1月29日协议山场分界线》，24、《黄立应证词》，25、《黄建荣证词》，26、《杨子初证词》，27、《易培锦证词》，28、《易培芳证词》，29、《覃克东证词》，30、《陆芳基证词》，31、《李恩烈证词》，32、《覃维权证词》，33、《周昌礼证词》，34、《林权证》，35、《2009年9月7日金圭1队的集体林权实施方案及本队的村民小组长证明》，36、《林权现场勘界图及边界确认表》，37、《现争议山场发证到金圭村第一村民小组黎凤珍等9户的山场林地权属勘查登记表》，38、《宾阳县林业局确权请示报告》，39、《宾阳县“三大纠纷”领导小组工作会议纪要及参加会议人员名单》，40、《宾政裁[2014]2号》，41、《送达回证》，42、《发证情况证明》，43、《2009年森林资源调查图》。以上证据证明被告确权程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。 被告南宁市人民政府辩称，宾阳县人民政府作出的被诉处理决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法、被告复议维持该行政行为合法有据。争议地已经1975年协议书确定权属，且经知情人现场指认，可以作为定案依据。宾阳县人民政府据此作出被诉处理决定合法有据。被告南宁市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出南府复议[2015]14号行政复议予以维持宾阳县人民政府的处理决定符合法律规定。请求人民法院驳回原告诉讼请求。 被告南宁市人民政府没有向本院提交证据材料。 第三人来田一组述称，争议地一直由其经营管理，林木及土地权属属其所有。请求人民法院驳回原告诉讼请求。 第三人来田一组没有向本院提交证据材料。 经庭审质证，原告对被告宾阳县人民政府1、2、3、5、6、18-26、27-34号证据的真实性无异议，对被告宾阳县人民政府其他证据有异议；被告南宁市人民政府、第三人来田一组对被告宾阳县人民政府证据的真实性、关联性和合法性无异议。被告宾阳县人民政府、南宁市人民政府及第三人来田一组对原告1、2、3、5、7、8号证据真实性无异议，对4、6号证据有异议，对9-12号证据的关联性不认可，对13号证据合法性不认可。综合各方当事人证据意见，原告、被告提供的证据可以作为认定本案确权程序有关事实的依据。 经审理查明：争议地面积约266亩，四至范围与宾阳县人民政府宾政裁[2014]2号《山林权属纠纷处理决定书》附图一致。因来田一组将争议地林木出售给案外人采割松脂，原告与第三人产生本案纠纷。来田一组申请宾阳县人民政府土地确权，宾阳县人民政府于2011年11月11日向金圭一组发出《提出答辩通知书》，告知该单位在规定期限内进行答辩并提供证据材料，金圭一组代表易培芳、易钟稳签收。宾阳县人民政府经调查后认为涉案林地林木权属应归来田一组所有，遂于2013年7月17日作出宾政裁[2013]2号《山林权属纠纷处理决定书》，将涉案争议地山林权属确定归来田一组集体所有。金圭一组不服申请南宁市人民政府复议。在复议程序中，宾阳县人民政府以金圭一组向行政机关提供新的证据（2009年2月29日县人民政府发给金圭一组9户村民的林权证）与争议山场有关，遂于2014年5月13日作出《宾阳县人民政府关于撤销（宾政裁[2013]2号）》的通知》，撤销了宾政裁[2013]2号《山林权属纠纷处理决定书》。此后，被告宾阳县人民政府收集了金圭一组2009年开展林权制度改革的有关证据材料，并由宾阳县林业局于2013年12月26日形成新的《关于撤销宾政裁[2013]2号文及重新对古辣镇马界村委来田村第一村民小组与甘棠镇洪信村委金圭村第一村民小组争议高盘、那枕等山场进行确权的请示报告》。该报告提及因颁证程序不合法决定撤销黎凤珍、易培桂的宾证字（2009）第15010067号和第15010031号林权证。2014年5月20日，宾阳县人民政府作出宾政裁[2014]2号《山林权属纠纷处理决定书》，撤销了宾阳县人民政府于2009年2月29日颁发给甘棠镇洪信村委金圭村第一村民小组黎凤珍、易庆槐、韦建顺、易培桂、易钟良、易咏书、易培远、易培芳、易观书9户的《林权证》，将涉案林地林木的所有权确定归来田一组集体所有。原告及9名林权证持证人不服，申请南宁市人民政府复议，南宁市人民政府于2015年2月7日作出南府复议[2015]14号《行政复议决定书》，维持了被告宾阳县人民政府的处理决定。 本院认为，依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款：“单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理”及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民地方人民政府申请行政复议”等的规定可知，被告宾阳县人民政府及南宁市人民政府系本案适格被告，原告在法定期限内提起本案诉讼符合法律规定，综合各方当事人诉辩意见，本案争议焦点应为：两被告作出处理决定有无事实和法律依据，程序是否合法？ 本案中，被告宾阳县人民政府作为对土地权属争议及林地林木行政登记等均具有法定职责的县级人民政府，其有权在土地确权程序纠正林地林木权属登记违法行为，但应当依照法定程序进行，保障当事人合法权益。《广西壮族自治区山林土地水利纠纷调查处理条例》第二十二条规定：土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理申请，经审查符合本条例第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人。第二十五条第一款规定：土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。第二十六条第一款、第二款规定：调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章。权属纠纷当事人无正当理由拒绝到场或者到场拒绝签字的，不影响实地调查、勘验的进行，但应当在调查、勘验笔录上加以说明。也就是说，上述规定要求宾阳县人民政府在山林土地权属处理程序中，准确确定当事人并向当事人送达立案材料，听取各方当事人的意见、对纠纷现场进行勘察。被告在发现涉案部分林地使用权及林木所有权已经确定给9位林权证持有人后，在撤销原宾政裁[2013]2号《山林权属纠纷处理决定书》后重新开始调处程序时，本应通知与本案有利害关系的9位林权证持证人作为当事人参与本案程序，但被告宾阳县人民政府却始终未通知9位林权证持证人作为当事人参与本案调处程序，亦未听取持证人的意见和向其收集证据，此调查程序违反了法律规定且该违法行为有可能导致对案件事实核查不清，致使对各方当事人权利义务产生严重不利影响。因为土地权属争议调处之职责依法由被告宾阳县人民政府行使，被告程序违法问题本院不宜通过审判程序直接纠正，故本院依法应撤销被告宾阳县人民政府的处理决定，由被告宾阳县人民政府依法重新调查并作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条的规定，判决如下： 一、撤销宾阳县人民政府宾政裁[2014]2号《山林权属纠纷处理决定书》，由宾阳县人民政府依法重新作出处理。 二、撤销南宁市人民政府南府复议[2015]14号《行政复议决定书》。 本案案件受理费50元由被告宾阳县人民政府、南宁市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  傅朝霞 审 判 员  姚 英 代理审判员  戴声长 二〇一六年十一月二十七日 书 记 员  谢其珈 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。 《广西壮族自治区山林土地水利纠纷调查处理条例》 第二十五条土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。 第二十六条调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章。权属纠纷当事人无正当理由拒绝到场或者到场拒绝签字的，不影响实地调查、勘验的进行，但应当在调查、勘验笔录上加以说明。