湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘01行终680号上诉人（原审原告）李某某，男，1968年12月18日出生，汉族，身份证住址长沙市开福区。被上诉人（原审被告）湖南省国土资源厅，住所地湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人方先知，厅长。委托代理人李俊，男，汉族，1981年1月20日出生，身份证住址长沙市天心区。系该单位工作人员。委托代理人汤媛，女，汉族，1988年12月10日出生，身份证住址湖南省长沙县。系该单位工作人员。上诉人李某某因与被上诉人湖南省国土资源厅（以下简称为“省国土厅”）行政复议一案，不服湖南省长沙市天心区人民法院（2016）湘0103行初39号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，对本案进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明：2016年1月27日，李某某通过政府信息公开申请从长沙市国土资源局获知长国土资预审字[2012]第216号《关于朝正垸城中村改造及环境整治工程项目用地预审意见》（以下简称为“预审意见”），该预审意见认为：上述项目对加快长沙市城中村改造，提升城市整体形象具有重要作用，符合长沙市土地利用总体规划（2006-2020年），原则同意通过用地预审，同时要求有关部门按照相关法律规定及相关文件认真做好征地补偿安置的前期工作，确保补偿安置资金足额到位等。李某某认为该预审意见损害了自身合法权益，向省国土厅申请行政复议。省国土厅经审查认为建设用地预审是国土资源部门在具体建设项目审批、核准、备案阶段和批次用地论证阶段，依法对建设项目或批次用地涉及的土地利用进行的审查，不对申请人的权利义务产生实质性的影响，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政复议受理范围，对李某某的行政复议申请，决定不予受理，并于2016年3月21日作出湘国土资复不受字[2016]第1号《不予受理行政复议申请决定书》，并送达给李某某。李某某不服，向原审法院提起行政诉讼。原审认为：本案是对省国土厅向李某某作出的不予受理行政复议申请决定的合法性进行审查。《中华人民共和国土地管理法》第五十二条规定：“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用整体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见”,《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部第42号令）第二条规定：“本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查”,该办法第十一条规定“预审应当审查以下内容：（一）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；（三）建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；（四）征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。”长沙市国土资源局对朝正垸城中村改造及环境整治工程项目用地事项进行审查，作出《预审意见》，该《预审意见》系有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请的必备文件，该预审行为并没有改变涉案土地的权属状况，被复议的建设用地预审行为对原告的权利义务未产生实质影响。省国土厅作出的《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。李某某提出的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李某某的诉讼请求。本案受理费50元，由原告李某某承担。李某某不服该判决，上诉称：一、一审认定事实不清。1、一审以预审意见没有改变涉案土地权属为由认定预审行为对上诉人未产生实际影响属认定事实不清。上诉人认为，用地预审是办理批复可行性研究报告、核准项目申请报告，以及办理农用地转用、土地征收、办理供地的前置性文件，即如没有预审意见涉案土地不能被征收也不能将供他人使用，更不能在涉案土地上进行项目建设。二、建设项目用地预审行为，对外是产生法律效力的。根据《中华人民共和国国土资源部行政许可事项目录》可知，该用地预审行为属于行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条第一款之规定，行政许可事项关系他人重大利益的，利害关系人有权进行陈述和申辩，同时也有权要求听证，长沙市国土资源局在作出涉案预审意见时，未告知上诉人，也未举行听证，侵犯上诉人合法权益，故与上诉人有法律上利害关系。二、一审法院适用法律错误。一审法院认定事实不清，故错误适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，而应当适用该法第七十条规定作出判决。综上，请求：1、撤销长沙市天心区人民法院（2016）湘0103行初39号行政判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人省国土厅答辩称：2016年3月16日，被上诉人收到了上诉人邮寄的《行政复议申请书》后，在法定期限内进行了审查。根据《建设项目用地预审管理办法》第二条的规定，建设项目用地预审是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查，审查的内容系项目选址是否符合规划、建设用地规模是否符合指标等。因此该预审意见仅仅是国土部门就建设项目用地是否符合土地管理的规定而提出的专业意见，并不具有征地决定的效力，也并非征地的批准文件，该预审意见不会影响和改变上诉人既定的权益状态，故被上诉人作出不予受理的决定。二、本案所称预审意见并不符合行政许可法第二条之规定行政许可的行为的特征，并非该法所规定的行政许可行为。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，请贵院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。二审中各方均未提交新的证据。本院二审对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案审理的焦点在于涉案复议决定的合法性问题。本案中，省国土厅作为长沙市国土资源局的上一级主管部门，有权接受李某某行政复议申请，省国土厅接受申请并在审查后作出相应处理决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，主体适格。省国土厅于2016年3月16日收到李某某行政复议申请后，依法组织审查后于2016年3月21日作出涉案复议决定，符合法定期限。涉案复议决定中，省国土厅向李某某告知了不予受理的事实及法律依据，明确涉案用地预审意见不产生变更涉案土地及其上建筑权属或者土地性质的法律效果，故而未对李某某权利义务产生实际影响。行政复议中还向李某某交代了诉权，告知了不服复议决定的起诉期限。据此，本院认为，省国土厅作出涉案复议决定，主体适格、程序合法、适用法律法规正确，且具有相应的事实依据，符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，本院予以确认。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。李某某上诉请求没有事实和法律依据，均不能成立。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由李某某负担，本判决为终审判决。审 判 长  贺元芳代理审判员  董强强代理审判员  刘 青二〇一六年十一月十日书 记 员  江玉阳附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。