海南省海口市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)琼01行初190号 原告海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔村民小组，住所地海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔村。 法定代表人吴挺雄，组长。 委托代理人陈柳龙，海南威盾律师事务所律师。 被告海南省人民政府，住所地海口市国兴大道**。 法定代表人刘赐贵，省长。 委托代理人高冰雁，海南省法制办公室工作人员。 第三人海南中惠房地产开发有限公司，住所地海口市大同路**华发大厦****。 法定代表人乔建平，总经理。 委托代理人周光亮，海南日新律师事务所律师。 委托代理人马立，海南日新律师事务所律师。 原告海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔村民小组（以下简称谭康仔村民小组）不服被告海南省人民政府（以下简称省政府）作出的琼府复决[2015]60号《行政复议决定书》（以下简称60号复议决定），向本院提起诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告谭康仔村民小组的法定代表人吴挺雄及其委托代理人陈柳龙，被告省政府的委托代理人高冰雁、第三人海南中惠房地产开发有限公司（以下简称中惠公司）的委托代理人周光亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为是被告省政府于2016年4月27日作出60号复议决定。60号复议决定认为，2002年海口市人民政府（以下简称市政府）向琼山穗琼联营民政开发有限公司分别颁发琼山籍国用（2002）字第09－0054号、09－0055号国有土地使用证（以下简称09－0054号证、09－0055号证），因土地转让，2008年市政府给受让人中惠公司换发海口市国（2008）第002367号、002369号国有土地使用证（以下简称002367号证、002369号证），上述土地证项下土地性质均为国有。09－0054号、09－0055号证未被注销前，具有法律效力。2004年市政府向海口市演丰镇谭康仔经济合作社颁发海口市集有[2004]第010598号集体土地所有权证（以下简称010598号证），认定该证项下土地为集体所有，该证与09－0054号证、09－0055号证（变更后为002367号证、002369号证）项下土地均存在部分重叠。市政府对两重叠地块先认定为国有，后又认定为集体所有，认定事实不清，且重复发证，处理不当。省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，决定撤销市政府颁发的010598号证。 原告诉称，被告作出60号复议决定，认定事实错误，主要证据不足，违反法定程序，应予以撤销，理由如下：1、60号复议决定认定第三人中惠公司的土地取得在先错误。该地自始就是原告所有的集体土地，该宗地虽于1998年征地，但征地手续并未办理完毕，原告至今尚未收到征地补偿款。后该宗地经市政府办理国有土地使用证，但原告对此毫不知情。故该地不能认定为国有用地，应认定为集体所有。2、60号复议决定认定中惠公司土地证办理在先错误。中惠公司所持的002367号证、002369号证于2008年取得，而原告于2004年取得010598号证，故原告取得的土地证办理在先，中惠公司所持土地证办理在后，依法应认定原告的土地证生效在先。60号复议决定认定该地先为国有，后又为集体所有错误。3、60号复议决定违反法定程序。中惠公司提起行政复议的同时，原告亦作为申请人要求撤销中惠公司所持有的土地证，在此情况下，本案处理的结果显然应以另一案件的处理结果作为依据，依法应中止案件审理。但被告在原告要求撤销中惠公司持有的土地使用证一案尚未最终审理完毕的情况下，即对本案作出处理，显然违反法定程序。原告请求：1、撤销被告60号复议决定；2、本案诉讼费用由被告负担。 原告向本院提交如下证据：1、转款凭证；2、证明；3、琼府复决（2007）155号《行政复议终止决定书》、琼府复决（2007）158号《行政复议终止决定书》。 被告省政府辩称：一、原告关于60号复议决书认定事实错误的主张，于法无据，与事实不符。中惠公司名下的002367号证、002369号证未被注销前，具有法律效力。原告以不知情该两个国有土地使用证为由，主张该两证项下土地（含两争议地块）应认定为集体所有，不能认定为国有，于法无据。原告关于60号复议决定错误认定争议地块先认定为国家所有，后又认定为集体所有的主张，与事实不符。原告持有的010598号证系2004年取得，市政府认定该证项下土地为集体所有。中惠公司于2008年分别就含两争议地块在内的125686.75平方米和143202.84平方米国有土地分别取得002367号证和002369号证，但早在2002年，市政府已就该两宗地向琼山穗琼联营民政开发有限公司分别颁发09－0054号证和09－0056号证。因土地转让行为，2008年市政府为中惠公司换发002367号证、002369号证。两证与原告持有的010598号证发生部分重叠。被告认为，就两重叠地块而言，市政府先将其认定为国家所有，后认定为集体所有，该结论符合客观事实，并无不当。 二、原告关于60号复议决定违反法定程序的主张，于法无据。本案中，002367、002369号证与010598号证发生重叠，市政府就两重叠地块先认定为国有，后认定为集体所有的事实清楚。而002367、002369号证目前未被注销。根据以上事实，被告可以作出行政复议决定，无需以另两个行政复议案件的处理结果为依据。原告称另行提起的两个行政复议案件，其申请人并非本案的原告，而是海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔、村内仔、美兰下三个村民小组，其请求撤销的并非是中惠公司持有的002367、002369号证，而是琼山穗琼联营民政开发有限公司持有的琼山籍国用（2002）字第09－0054和09－0056号国有土地使用证。该两个行政复议案件的审理结果对本案不产生影响。被告依法受理、审查，并作出行政复议决定，程序合法。此外，为了做到案结了事，被告对本案和含上述行政复议案件在内的相关行政复议案件进行了通盘考虑，原告关于被告草率对本案作出处理的主张，与事实不符。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提交了以下证据：1、海口市国用（2008）第002367号国有土地使用权证；2、海口市国用（2008）第002369号国有土地使用权证；3、海口市集有（2004）第010598号集体土地所有权证；4、海土资法字[2015]281号《海口市国土资源局关于海南中惠房地产开发有限公司用地情况的复函》；5、听证笔录；6、被申请人提供的重叠图样；7、行政复议申请书；8、行政复议受理通知书送达回证；9、行政复议答复通知书；10、被申请人答复书；11、参加行政复议通知书；12、听证通知书送达回证；13、琼府复决[2015]60号行政复议决定书；14、行政复议决定书送达回证；15、相关行政复议案件情况表。 第三人中惠公司述称：一、60号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。1、中惠公司土地证取得在先，原告取得集体土地证在后是基本事实。从时间上看中惠公司取得土地证的时间为2004年8月26日，但中惠公司最早取得争议土地的国有土地使用证09-0054号证（2008年4月11日变更为002367号证）、09-0056号证（2008年4月11日变更为002369号证）的时间均是2002年，原土地证已被海口市国土资源局收回注销。即中惠公司取得国有土地使用权在先，且该土地证至今仍合法有效，未被政府部门注销，其对应的土地权益依法受《中华人民共和国物权法》的保护。2、中惠公司通过转让方式取得本案争议地块的国有土地使用权，受让的国有土地使用证合法有效，应受法律保护。2007年9月24日，中惠公司与海口市美兰区演丰镇人民政府（以下简称演丰镇政府）在海口市美兰区招商引资与项目服务办公室的见证下签订了《土地使用权转让协议》，协议约定演丰镇政府将位于海南省海口市美兰墟地域，总面积为919377.28平方米土地使用权转让给中惠公司，包括本案的09－0054号证、09－0056号证。上述《土地使用权转让协议》系各方当事人真实意思表示，程序合法。中惠公司已经支付了相应的土地转让款，且中惠公司受让的土地权益人在签认协议前就已经合法取得了相应的土地使用证，该转让行为及中惠公司合法取得的土地应当受到法律的保护。3、原告集体土地证与中惠公司的国有土地证存在重合是一个基本事实。市政府复函省政府，明确两块土地重合的事实，如前所述，就重叠地块而言，市政府已经先将其认定为国家所有，后认定为集体所有，根据《中华人民共和国行政复议法》第28条的规定，被告撤销后颁发的集体土地证，事实清楚，适用法律正确，应予维持。 二、省政府作出60号复议决定程序合法。1、原告从未书面提起撤销中惠公司所持有的土地使用权证的请求，不存在违反法定程序的情形。原告主张其在中惠公司申请行政复议的同时要求撤销中惠公司的土地证，明显错误。作为一项主张，必须要有明确的复议主体和请求、事实、理由，并且要经过立案受理，才会存在审理的可能性。现原告认为省政府未同时审理其复议主张，认为程序违法，显然是错误的。2、原告将与中惠公司毫无关联的案件与复议案件混同没有事实和法律依据，认为应当中止审理。原告所指案件申请人与被申请人均与中惠公司无关，该案的审理结果与本案无关联。中惠公司所持有的土地证一直合法有效，否则演丰镇政府不会将有争议和有瑕疵的土地转让给中惠公司，至于原告与市政府亦或是转让前的土地所有人琼山穗琼联营民政开发公司之间的纠纷，完全是另一法律关系，与中惠公司无关。3、省政府在查清本案土地确实重叠的基础上，依法作出复议决定并不存在程序违法的情形。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 中惠公司向本院提交如下证据：1、2007年9月21日《资产处置全权委托协议书》；2、2007年9月24日《土地使用权转让协议》；3、2008年3月24日《收据》；4、《国有土地使用权登记卡》、海口市国用（2008）字第002367号、002369号国有土地使用权证、海口市国用（2012）第007727号、007741号国有土地使用权证；5、土地登记卡；6、海口市美兰区国土资源局出具的涉案图纸。 本案各方当事人提交的前述证据材料和诉、辩意见，业经庭审质证和核实，记录在案，可以作为认定本案事实的证据和依据。 经审理查明，本案所涉土地位于海口市演丰镇美兰墟。1998年经省政府批准将包含涉案土地在内的1447.53亩土地出让给琼山穗琼联营民政开发有限公司作为海南国际药业城建设用地。2002年11月7日，市政府就包括涉案宗地的九块用地分别向琼山穗琼联营民政开发有限公司颁发国有土地使用证，其中本案所涉证为09－0054号证和09－0056号证。后琼山穗琼联营民政开发有限公司更名为海南承海实业投资有限公司（以下简称承海公司）。2007年9月21日，承海公司与演丰镇政府签订《资产处置全权委托协议书》，将上述受让的药业城建设用地总面积1379.059亩委托演丰镇政府处置。2007年9月24日，演丰镇政府将委托处置的土地与中惠公司签订《土地使用权转让协议》。2008年4月11日，市政府就该土地转让又分别向中惠公司颁发国有土地使用证，其中包括本案所涉土地002367号证和002369号证，两证土地用途均为工业用地，使用权类型为出让。其中，002367号证记载该宗地原土地证号为09－00**证，并注销09－0054号证；002369号证记载该宗地原土土地证号为09－00**，并注销09－0056号证。原告就其集体土地614113.43平方米（921.17亩）向市政府提交登记申请，市政府经过地籍调查、审核宗地，于公告期满后于2004年9月19日各原告颁发了010598号证，土地性质为农用地。010598号证与中惠公司持有的002367号证、002369号证项下土地分别重叠61649.63平方米和1795.54平方米。 中惠公司于2015年5月4日以市政府作为被申请人、以原告作为第三人向省政府申请复议。省政府于5月15日受理后，向中惠公司送达《行政复议受理通知书》，向市政府发出琼府法复答字[2015]60号《行政复议答复通知书》，向谭康仔经济合作社作出琼府法复参字[2015]60号《参加行政复议通知书》。后市政府提交了《被申请人答复书》及证明材料清单。复议期间，省政府查明谭康仔经济合作社更名为谭康仔村民小组，遂将名称进行变更。经组织各方听证，省政府于2016年4月27日作出被诉60号复议决定。谭康仔村民小组不服，提起本案之诉。 本院认为，省政府作出60号复议决定，撤销原告谭康仔村民小组持有的010598号证，该集体土地证系被告于2004年9月19日颁发。而与该证项下土地发生重叠的涉案002367号证和002369号证，虽于2008年4月由市政府向中惠公司颁发，但两证系中惠公司因土地受让换发取得，换发之前土地使用权人为琼山穗琼联营民政开发有限公司即现承海公司，证号分别为09－0054号和09－0056号，两个土地证均于2002年11月取得，前后换发的土地性质均为国有土地。故原告谭康仔村民小组取得010598号证之前，涉案土地已经向琼山穗琼联营民政开发有限公司颁发国有土地使用证。省政府以此认定市政府认定事实不清，重复发证，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，撤销谭康仔村民小组的010598号证，认定事实清楚，适用法律正确。省政府于2015年5月15日受理中惠公司的复议申请后，分别向中惠公司送达行政复议受理通知，向市政府送达行政复议答复通知书，向谭康仔村民小组送达行政复议通知书，并组织各方听证，程序均无不当，并于2016年4月27日作出被诉60号复议决定，但省政府5月15日受理复议申请。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 驳回原告海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔村民小组的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔村民小组。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审判长  陈文红 审判员  钟 山 审判员  何 芳 书记员  吴虹瑶 附相关法律法规条文：