广东省深圳市盐田区人民法院 行 政 判 决 书 （2016）粤0308行初776号 原告王福松，男，汉族，1985年9月2日出生，住址山东省曹县。 被告深圳市市场和质量监督管理委员会福田食品药品监督管理局，住所地广东省深圳市福田区新沙路**，组织机构代码32657710-9。 法定代表人甘汉华，该局局长。 委托代理人黄瑞源，该局工作人员。 委托代理人王江峰，广东晟典律师事务所律师。 被告深圳市人民政府，住所地广东省深圳市福田区福中三路市民中心**，组织机构代码00754382-5。 法定代表人许勤，该市政府市长。 委托代理人王程，该市政府工作人员。 原告王福松（以下简称原告）因不服被告深圳市市场和质量监督管理委员会福田食品药品监督管理局（以下简称被告福田食药局）作出的销案处理决定及深圳市人民政府（以下简称被告市政府）作出的行政复议决定，于2016年5月9日向本院起诉，本院于同日受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月21日公开开庭审理了本案，原告及被告福田食药局委托代理人黄瑞源、王江峰，被告市政府委托代理人王程到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2016年3月7日，被告福田食药局以违法事实不成立为由，对编号为201509250274的投诉举报案件作出销案处理决定。原告不服，向被告市政府申请行政复议。2016年5月4日，被告市政府作出深府复决（2016）492号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持被告福田食药局作出的销案处理决定。 原告诉称，2015年9月13日,其到国药控股国大药房（深圳）连锁有限公司上沙分店（以下简称被举报人）购买2瓶“90g自然之宝膳食纤维营养胶囊”（以下简称涉案产品），单价199元，合计人民币398元。该产品为进口食品，产品配料为车前籽壳、明胶、微晶纤维素、硬脂酸镁、柑桔果胶、金印草根、波希鼠李皮、库拉索芦荟凝胶、鼠李皮、龙胆根、嗜酸乳杆菌、二氧化硅。依据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第六十二条第一款的规定，进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。经查,根据《中国药典第一部》龙胆根属于中药，且暂未列入《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发（2002）51号）规定的“既是食品又是药品的物品名单”，不能添加到普通食品中；根据《新食品原料安全性审查管理办法》第六条的规定，拟从事新食品原料生产、使用或者进口的单位或者个人，应当提出申请；第十五条规定，国家卫生计生委根据新食品原料的安全性审查结论，对符合食品安全要求的，准予许可并予以公告。龙胆根无公告批准，证明其是未经申请安全性评估的新食品原料，即是非食品原料。根据GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的规定，硬脂酸镁作为食品添加剂，只允许以乳化剂或者抗结剂在蜜饯凉果、可可制品、巧克力和巧克力制品（包括代可可脂巧克力及制品）以及糖果中使用。综上所述，涉案产品属于不符合食品安全标准和要求的食品，违背《食品安全法》的相关规定。后原告经网站投诉到深圳市市场和质量监督管理委员会（以下简称市场监管委），要求对该产品立案查处并依法处以行政处罚，被告福田食药局于2016年3月7日告知原告此案件予以销案。原告认为被告福田食药局未依据《食品安全法》的规定正确办案，适用法律错误，属于违法行政，应当重新立案处罚。请求法院判令：1.撤销被告福田食药局作出的（深福）食药监食结通（2016）0274号《案件处理结果通知书》中的销案处理决定；2.被告福田食药局依法对原告的举报事项重新作出处理；3.撤销被告市政府作出的深府复决（2016）492号《行政复议决定书》；4.被告承担本案诉讼费用。 原告向本院提交如下证据：1.《案件处理结果通知书》，证明被告福田食药局作出的销案处理决定违法;2.《复议决定书》，证明被告市政府维持被告福田食药局的行政行为;3.调查情况的复函（广州市越秀区食品药品监督管理局出具），证明涉案产品添加龙胆根和硬脂酸镁被认定违法;4.投诉举报事项的函，证明天津出入境检验检疫局对涉案产品认定违法并召回，随后将撤销涉案产品的卫生证书;5.《关于政府信息公开申请的答复》（广东省卫生和计划生育委员会出具），证明龙胆根不是普通食品原料;6.（2015）穗越法民一初字第4679号民事判决书;7.（2015）珠香法湾民二初字第366号民事判决书,证据6、7证明涉案产品违法。 被告福田食药局辩称，一、被告福田食药局在处理原告举报件过程中，严格依照法律程序，依法履行法定职责。2015年9月25日，原告通过市场监管委咨询举报投诉平台举报（编号为201509250274），称被举报人销售的涉案产品违法添加了中药龙胆根及食品添加剂硬脂酸镁，要求查处。2015年10月9日，被告福田食药局派出执法人员对被举报人进行了现场检查。同年10月10日，被告福田食药局决定立案调查。2016年1月8日、2月7日，经履行审批程序，被告福田食药局二次作出延期结案决定。同年3月7日，被告福田食药局作出销案处理决定，并制作《行政处理结果告知书》，向原告邮寄送达。综上，被告福田食药局在处理原告举报过程中，严格依据《食品药品行政处罚程序决定》和《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》等相关法律法规，认真调查，依法答复，程序合法。二、被告福田食药局作出的销案处理决定合法有据。经查实，涉案产品是进口产品，被举报人提供了涉案产品的《中华人民共和国出入境检验检疫卫生证书》（以下简称《卫生证书》），该《卫生证书》显示：所检项目符合中华人民共和国食品安全要求。《进出口食品安全管理办法》（国家质量监督检验检疫总局令第144号）第三条规定：“国家质量监督检验检疫总局主管全国进口食品安全监督管理工作。国家质检总局设在各地的出入境检验检疫机构在国家质检总局的统一领导下，依法做好进出口食品安全监督管理工作。”第十八条规定：“进出口食品检验检疫合格的，由检验检疫机构出具合格证明，准予销售使用。”涉案产品取得了国家出入境检验检疫机构核发的《卫生证书》，并经检验符合我国食品安全的要求，系经合法途径进口的被许可销售、使用的食品。基于《中华人民共和国行政许可法》第八条确立的“信赖保护”原则，在《卫生证书》这一行政许可被依法撤销或者撤回前，对经出入境检验检疫部门检验合格，准予销售、使用的食品，在没有明确规定或意见据以认定其违法的情形下，被告福田食药局根据“信赖保护”原则认定涉案产品不违法，作出撤销决定，合法有据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告福田食药局向本院提交如下证据、依据：1.现场检查笔录及证据提取单，证明被告福田食药局到被举报人经营场所进行了调查取证；2.《立案审批表》、《案件办理审批表》，证明被告福田食药局依法立案、延期；3.分支机构营业执照、《卫生证书》，证明被告福田食药局调查收集的证据；4.深市质复（2016）4号文件，证明市场监管委明确原告举报的情况不违法；5.《案件处理结果通知书》，证明被告福田食药局将处理结果告知原告；依据：6.相关法律法规（节选），证明被告福田食药局的执法依据。 被告市政府辩称，一、被告市政府作出的行政复议决定程序合法。1.2016年3月28日，被告市政府收到原告的行政复议申请，原告请求被告市政府撤销被告福田食药局作出的《案件处理结果通知书》中的销案处理决定及要求被告福田食药局对举报重新作出处理。被告市政府依法受理了该行政复议申请。2.2016年3月31日，被告市政府向被告福田食药局送达《行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》副本，要求被告福田食药局在收到通知之日起十日内作出书面答复并提交其作出行政行为的证据、依据和其它相关材料。3.2016年4月8日，被告福田食药局向被告市政府提交了《行政复议答复书》以及相关证据材料。4.2016年5月4日，被告市政府根据双方提交的证据材料及相关法律法规，作出《复议决定书》并依法送达给原告及被告福田食药局。被告市政府作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，行政复议程序合法。二、行政复议决定事实认定清楚、适用依据正确。1.2015年9月25日，原告通过市场监管委咨询举报平台举报被举报人销售的涉案产品非法添加中药龙胆根及食品添加剂硬脂酸镁。该举报由被告福田食药局负责办理，经立案调查，被告福田食药局认为涉案产品取得国家出入境检验检疫机构核发的《卫生证书》，经检验符合我国食品安全要求，系经合法途径进口的被许可销售、使用的食品。被告福田食药局据此认定被举报人的违法行为不成立，于2016年3月7日决定销案。同日，被告福田食药局作出《案件处理结果通知书》，告知原告销案的处理结果。原告不服，申请行政复议。2.依据《食品安全法》（修订前）第六十二条规定、《进出口食品安全管理办法》第十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项、《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条第一款第（三）项的规定，原告举报被举报人涉嫌违法销售不符合我国食品安全标准的涉案产品，其举报的对象实质是被举报人的销售行为而不是涉案产品本身是否符合我国现有食品安全规定，被告福田食药局调查的对象亦是被举报人销售涉案产品的行为是否合法。在立案调查过程中，具有销售主体资格的被举报人依法提供了进口货物报关单、出入境检验检疫局核发的《卫生证书》等证据，证明涉案产品经合法途径进口，在我国属于被准予销售、使用的食品。上述证据形成证据链足以证明被举报人销售涉案产品合法。另外，本案材料可以证明被告福田食药局接到原告的举报之后，按照法定程序立案调查，经依法调查后发现，涉案产品已经出入境检验检疫部门检验，取得《卫生证书》，被准予销售。被告福田食药局认定在出入境检验检疫部门出具的相关《卫生证书》被依法撤销前，被举报人销售准予在我国销售的进口产品不构成违法，并依据上述规定作出销案处理。综上，被告福田食药局作出的销案处理并无违法或不当。3.被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出复议决定，维持被告福田食药局作出的具体行政行为。综上，被告市政府作出的《复议决定书》事实认定清楚，适用法律正确，符合法定程序，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交如下证据：1.行政复议申请材料及邮单，证明原告申请行政复议;2.《行政复议收案、立案表》，证明被告市政府受理该行政复议申请;3.《行政复议答复通知书》及送达回证，证明被告市政府通知被告福田食药局提交书面答复及有关证据、依据;4.《行政复议答复书》及随附证据材料，证明被告福田食药局提交书面答复及有关证据依据材料，证明其已履行法定职责;5.《复议决定书》及邮单，证明被告市政府作出行政复议决定并送达原告及被告福田食药局。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据3-5为其他行政机关向案外人出具的函件，与本案无关，本院对其关联性不予确认；证据6、7的民事判决书与本案无关，本院对其关联性不予确认。原告提交的其他证据以及两被告提交的证据取得程序和收集方法合法，与本案具有关联性，均可以作为本案定案的依据。 经审理查明，2015年9月25日，原告通过市场监管委咨询举报平台进行举报，称被举报人涉嫌销售的涉案产品添加中药龙胆根及食品添加剂硬脂酸镁，违反食品安全的有关规定。被告福田食药局接到原告的举报（工单编号为201509250274）后，于2015年10月9日到被举报人处进行现场检查，未发现涉案产品正在销售，后于同年10月10日立案。经查，被举报人销售的涉案产品为进口保健食品，原产国为美国，进口商为诺天源（中国）贸易有限公司（以下简称诺天源公司），产品批号为1601-196345-134279，生产日期和保质期为2013年1月25日至2016年1月31日，已取得天津出入境检验检疫局核发的《卫生证书》（编号为120000113037378），该《卫生证书》显示，该批产品所检项目符合我国食品卫生要求，标签经审核合格，须加贴合格的中文标签后方可销售。 2016年1月8日、2月7日，被告福田食药局办理了延期审批手续。同年3月7日，被告福田食药局作出《案件处理结果通知书》，告知原告该局进行现场检查的情况、被举报人提交涉案产品卫生证书的情况，认为涉案产品已取得出入境检验检疫部门出具的合格的《卫生证书》，没有法律规定需再经其他部门检验合格方可销售、使用，故不认定为违法，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，决定对该案作销案处理，对原告的举报不予奖励。 原告不服，于同年3月27日向被告市政府邮寄提交《行政复议申请书》。被告市政府同年3月28日收到该申请书后，于3月30日立案，并于3月31日向被告福田食药局送达《行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》副本。同年4月8日，被告福田食药局向被告市政府提交了《行政复议答复书》以及作出行政行为的证据、依据等相关证据材料。被告市政府经审查双方提交的证据材料，于同年5月4日作出《复议决定书》，维持被告作出的上述销案处理决定，该《复议决定书》于同年5月6日邮寄送达给原告和被告福田食药局。原告不服，于2016年5月9日向本院提起行政诉讼。 又查，《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》中没有将龙胆根列入到“既是食品又是药品的物品名单”或“可用于保健食品的物品名单”中，也没有将龙胆根列入到“保健食品禁用物品名单”当中。国家卫生和计划生育委员会（以下简称国家卫计委）发布的《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）规定，硬脂酸镁作为食品添加剂，可添加到蜜饯凉果、可可制品、巧克力和巧克力制品（包括代可可脂巧克力及制品）以及糖果中。 另查明，在本院审理的（2016）粤0308行初783号行政案件中（该案原告为王福松、被告为深圳市市场和质量监督管理委员会龙岗食品药品监督管理局（简称龙岗食药局）和深圳市人民政府），龙岗食药局提交了已生效的北京市第二中级人民法院（2015）二中民（商）终字第09437号民事判决书，该判决书确认如下事实：2015年2月10日，涉案商品的进口商诺天源公司向国家卫计委提出申请，申请扩大硬脂酸镁作为食品添加剂的适用范围，拟扩大的使用范围为：其它（压片及胶囊状食品）。2015年3月18日，国家卫计委向诺天源公司出具卫食添告字（2015）第0004号行政许可技术审查意见告知书，答复如下：你单位提交的关于硬脂酸镁（卫食添新申字（2015）第0022号）的行政许可申请，经技术审查，专家评审意见为“建议不批准”，理由为压片及胶囊状食品不属于《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）中规定的食品类别。《中华人民共和国药典》记载，硬脂酸镁类别为药用辅料、润滑剂。 本院认为，根据《食品安全法》第九十五条、《深圳市行政执法主体公告管理规定》的规定及《深圳市人民政府法制办公室关于深圳市市场和质量监管委行政执法主体的公告》的授权，被告福田食药局具有受理食品安全举报并作出处理的法定职权。 本案的争议焦点是：一、涉案产品含有龙胆根和硬脂酸镁是否符合我国食品安全标准；二、被举报人销售经出入境检验检疫部门检验合格的涉案进口保健食品是否违法；三、被告福田食药局作出的销案处理决定是否有事实和法律依据，程序是否合法；被告市政府作出的复议决定程序是否合法。 关于焦点一，涉案产品为进口保健食品，我国《食品安全法》规定进口的食品、食品添加剂、食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。原告主张涉案产品添加中药龙胆根和食品添加剂硬脂酸镁不符合我国食品安全标准。两被告主张涉案产品已取得出入境检验检疫部门核发的《卫生证书》，该产品符合我国食品卫生要求。本院认为，《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》是卫生部于2002年发布的规范性文件，该文件中既没有将龙胆根列入到“既是食品又是药品的物品名单”或“可用于保健食品的物品名单”中，也没有将龙胆根列入到“保健食品禁用物品名单”当中。2015年10月1日起施行的《食品安全法》第七十五条第二款、第三款规定:“保健食品原料目录和允许保健食品声称的保健功能目录，由国务院食品药品监督管理部门会同国务院卫生行政部门、国家中医药管理部门制定、调整并公布。保健食品原料目录应当包括原料名称、用量及其对应的功效；列入保健食品原料目录的原料只能用于保健食品生产，不得用于其他食品生产。”目前国家保健食品原料目录尚未制定或公布，而根据“上位法优于下位法”、“从新兼从轻”的法律适用原则，在国家尚未列出保健食品原料目录、未将龙胆根排除在保健食品原料范围之外或者将龙胆根列入到禁用的保健食品原料之前，不宜认定添加龙胆根的保健食品不符合我国食品安全标准。关于硬脂酸镁添加到保健食品当中是否符合国家食品安全标准的问题，虽然《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）规定，硬脂酸镁作为食品添加剂，可添加到蜜饯凉果、可可制品、巧克力和巧克力制品以及糖果中，但国家卫计委对诺天源公司关于扩大硬脂酸镁使用范围的申请的答复内容表明，胶囊状食品不属于《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）中规定的食品类别，可见涉案产品并不适用该标准的有关规定。国家卫计委作为《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）的制定机关有权对该标准的适用作出解释，同时，结合《中华人民共和国药典》记载的硬脂酸镁的属性等因素判断，不宜认定添加硬脂酸镁的涉案产品不符合我国食品安全标准。 关于焦点二，原告主张被举报人销售涉案产品违法。两被告主张被举报人销售具有合法进口手续的涉案产品不构成违法。本院认为，《食品安全法》规定进口食品应当经出入境检验检疫机构检验合格。国家质量监督检验检疫总局颁布的《进出口食品安全管理办法》第十八条规定：“进出口食品经检验检疫合格的，由检验检疫机构出具合格证明，准予销售、使用……”涉案产品在进口时已取得我国出入境检验检疫部门核发的《卫生证书》，该《卫生证书》显示涉案产品所检项目符合我国食品卫生要求，即该商品已被准予在我国销售，因此，根据信赖利益保护原则，在出入境检验检疫部门出具的《卫生证书》被依法撤销之前，被举报人销售经法定检验检疫部门检验合格的产品并不构成违法。 关于焦点三，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；”《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条第一款第（三）项规定：“立案案件有下列情形的，应当以销案的方式结案，法律法规规章另有规定的除外：（三）案件调查终结，认定当事人违法证据不充分或者有证据证明当事人不违法的。”本案中，被告福田食药局在收到原告对被举报人销售涉案产品进行的举报后，经过调查及收集证据，查明涉案产品已经取得《卫生证书》、经过出入境检验检疫部门检验、所检项目符合我国食品卫生要求，以被举报人违法事实不成立为由作出本诉销案处理决定，符合上述《若干规定》中关于销案的相关规定，其销案处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告市政府依法受理原告的复议申请，审查了被告福田食药局提交的证据材料后，依法作出了维持原行政行为的复议决定，程序合法。原告要求撤销本诉销案处理决定及行政复议决定的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告王福松的全部诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告王福松承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。 审 判 长  封文智 审 判 员  董学军 人民陪审员  李明明 二〇一六年十一月四日 书 记 员  苏 霜 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。