贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）黔05行终212号 上诉人（原审第三人）罗大品，男，1972年10月2日出生，汉族，贵州省大方县人，住大方县。 被上诉人（原审原告）先知应，女，1965年2月8日出生，汉族，贵州省大方县人，住大方县。 委托代理人先进，男，1959年6月24日出生，汉族，贵州省大方县人，住大方县，系先知应之兄。 原审被告大方县人民政府。 住所地：大方县城关镇慈善街。 法定代表人顾掌权，县长。 委托代理人肖梅，大方县人民政府工作人员。 委托代理人汪诗鹏，大方县律师事务所律师。 上诉人罗大品因土地登记一案，不服黔西县人民法院2016年7月25日（2016）黔0522行初34号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了该案，现已审理终结。 原判经审理查明：2001年11月13日，第三人罗大品与张学文签订《协调地基协议》，张学文将位于大方××东关乡街上的土地（四至为东抵黄正学住宅围墙、谭绍银住宅围墙；西抵东关街面；南抵雷开元住宅、火房及张文学围墙；北抵先知应住房围墙延顺小坡脚黄正学围墙）转让给第三人罗大品使用。2007年3月，第三人罗大品在该土地上建房，原告先知应认为第三人修建房屋侵占其院坝与第三人发生纠纷。2009年5月20日，大方县东关乡人民政府作出《关于罗大品与先知应宅基地纠纷权属的认定》，明确争议土地使用权属第三人罗大品，但该《认定》仅送达给第三人罗大品，未送达原告先知应。2009年11月24日，被告大方县人民政府向第三人颁发了方集用（2009）第140308001号集体土地使用证，原告不服，向毕节地区行政公署申请行政复议。2010年10月11日，毕节地区行政公署作出毕署行复决字（2010）第27号行政复议决定，维持了大方县人民政府的颁证行为。原告不服，向大方县人民法院提起行政诉讼。2011年2月25日，大方县人民法院作出（2011）黔方行初字第5号行政判决，认为大方县人民政府以未生效的权属认定作为颁证的主要依据，作出的行政行为证据不足，撤销了被告大方县人民政府颁发给第三人罗大品的方集用（2009）第140308001号集体土地使用证。第三人罗大品不服，向原毕节地区中级人民法院（现毕节市中级人民法院）提起上诉。2011年8月10日，原毕节地区中级人民法院作出（2011）黔毕中行终字第73号行政判决，驳回上诉，维持原判。2011年4月21日，大方县东关乡人民政府以2009年5月20日作出的《关于罗大品与先知应宅基地纠纷权属的认定》未生效为由，重新作出《关于对罗大品、先知应土地纠纷的处理意见》，认定争议土地使用权属第三人罗大品，但该处理意见未送达原告。2013年2月28日，第三人罗大品依据《关于对罗大品、先知应土地纠纷的处理意见》申请对争议土地进行登记。2013年6月8日，被告大方县人民政府向第三人罗大品颁发了方集用（2013）第1403001号集体土地使用证。后原告先知应得知东关乡人民政府以公告方式向原告送达《关于对罗大品、先知应土地纠纷的处理意见》，向大方县人民政府申请行政复议。2013年5月21日，大方县人民政府作出方府行复不字﹝2013﹞6号《行政复议不予受理通知书》，决定不予受理先知应的复议申请。原告不服，向大方县人民法院提起行政诉讼，要求撤销大方县东关乡人民政府作出的《关于对罗大品、先知应土地纠纷的处理意见》。大方县人民法院经审理，作出（2012）黔方行初字第19号行政判决，撤销了东关乡人民政府作出的处理意见。东关乡人民政府及第三人不服，向毕节市中级人民法院提起上诉，毕节市中级人民法院判决撤销了大方县人民法院作出的（2012）黔方行初字第19号行政判决，将案件发回大方县人民法院重审，审理过程中，原告先知应撤回起诉。原告先知应撤诉后以大方县人民政府为被告起诉至毕节市中级人民法院，后大方县人民政府同意复议，原告撤回对大方县人民政府的起诉。2014年8月15日，大方县人民政府作出方府行复决字﹝2014﹞16号行政复议决定，维持大方县东关乡人民政府作出的《关于对罗大品、先知应土地纠纷的处理意见》，责令大方县东关乡人民政府对该处理意见重新送达。原告先知应不服，向大方县人民法院提起诉讼。2015年3月11日，大方县人民法院作出（2015）黔方行初字第7号行政判决，驳回原告先知应的诉讼请求。原告不服，向毕节市中级人民法院提起上诉。2015年9月17日，毕节市中级人民法院作出（2015）黔毕中行终字第99号行政判决，驳回上诉，维持原判。2016年3月23日，原告在大方县人民法院开庭审理原告与第三人相邻权纠纷一案中得知被告颁发方集用（2013）第1403001号集体土地使用证的行为。2016年3月29日，原告先知应向一审法院提起诉讼，要求撤销被告大方县人民政府向第三人罗大品颁发的方集用（2013）第1403001号集体土地使用证。 原判认为：大方县人民政府以东关乡人民政府于2011年4月21日作出的《关于对罗大品、先知应土地纠纷的处理意见》作为权属认定的依据向第三人罗大品颁发了方集用（2013）第1403001号集体土地使用证，但颁证行为作出时该处理意见未送达原告先知应，对原告先知应不具有约束力，也不具有法律效力，故被告大方县人民政府以未生效的权属认定作为颁证的主要依据，其作出的行政行为证据不足，依法应当予以撤销。被告及第三人辩称原告已超过起诉期限，但并未提供证据证明原告得知颁证行为的时间，故对该辩称意见不予采纳。被告辩称原告应先申请行政复议才能提起行政诉讼，因土地使用权的登记属于行政许可性质，不包括在行政确认范畴，被告颁发土地使用证的行为不属于复议前置的情形，故对该意见亦不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销被告大方县人民政府于2013年6月8日向第三人罗大品颁发的方集用（2013）第1403001号集体土地使用证。案件受理费50元，由被告大方县人民政府负担。 宣判后，上诉人罗大品不服，向本院提起上诉称：1、东关乡人民政府组织人员调查后于2011年4月21日作出《东关乡人民政府关于对罗大品、先知应土地纠纷的处理意见》，认定争议土地属罗大品管理使用。东关乡人民政府经多次未找到先知应，于2012年2月28日在贵州日报向先知应发布通知，通知先知应到乡政府领取处理意见，东关乡人民政府又于2012年4月28日在贵州日报向先知应发布公告送达，公告送达两个多月后，上诉人罗大品向大方县人民政府申请土地登记，大方县人民政府于2013年6月8日给罗大品颁发了方集用（2013）第1403001号集体土地使用证。2、先知应向法院提起行政诉讼，2011年4月21日作出的《东关乡人民政府关于对罗大品、先知应土地纠纷的处理意见》未被法院撤销，该处理意见属具体行政行为依然具有法律效力，大方县人民政府以处理意见为依据给罗大品颁发方集用第1403001号集体土地使用证具有法律效力。3、先知应未经过行政复议程序向法院提起行政诉讼，本案的程序违法。请求撤销黔西县人民法院（2016）黔0522行初34号行政判决，维持大方县人民政府给第三人罗大品颁发的方集用（2013）第1403001号集体土地使用证的具体行政行为。 原审被告大方县人民政府未作答辩。 被上诉人先知应向一审法院提交了以下证据：1、先知应身份证；2、开庭传票及土地使用证复印件；3、大方县人民法院（2012）黔方行初字第19号行政判决书；4、先正刚、先正凯、先知勇、刘新舟（已死亡）出具的证明及先正刚、先知勇的身份证、先正凯的合作医疗证复印件；5、张学文和罗大品地基调换协议、争议之地剖面图；6、张学文与雷开元调换住房协议书。 原审被告大方县人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：1、组织机构代码证、法人证明书；2、雷开元、罗大品的户口本、大方县东关乡罗寨村民委员会证明、张学文身份证、《调换住房协议书》、《协调地基协议》；3、乡村建设规划许可证、行政处罚决定书、贵州省代收罚款收据；4、大方县人民法院（2011）黔方行初字第5号行政判决书、毕节地区中级人民法院（2011）黔毕中行终字第73号行政判决书；5、东关乡人民政府关于对罗大品、先知应土地纠纷的处理意见、东关乡人民政府登报通知、公告；6、罗大品身份证、土地登记申请书、《关于东关乡人民政府关于对罗大品、先知应土地纠纷的处理意见是否产生法律效力的函》、《关于东关乡人民政府关于对罗大品、先知应土地纠纷的处理意见是否产生法律效力的复函》、土地登记审批表、收费通知单；7、（2009）第140308001号土地登记审批表。 上诉人罗大品向一审法院提交了以下证据：1、罗大品身份证复印件；2、集体土地使用证；3、协调地基协议、调换住房协议；4、罗寨村委证明；5、贵州省代收罚款收据、乡村建设规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程竣工规划许可证；6、东关乡人民政府关于对罗大品、先知应土地纠纷的处理意见，贵州日报的“通知”与“公告送达”，大方县政府行政复议决定书及送达回证。 上述证据已随案移送至本院，二审中未收到各方当事人的新证据。 二审审理查明的事实与一审审理查明的事实一致。 本院认为，本案中，罗大品与先知应因宅基地权属纠纷，大方县东关乡人民政府于2011年4月21日重新作出《关于对罗大品、先知应土地纠纷的处理意见》，将争议地权属明确给罗大品，大方县东关乡人民政府未将《关于对罗大品、先知应土地纠纷的处理意见》送达给先知应。2013年2月28日罗大品依据《关于对罗大品、先知应土地纠纷的处理意见》向大方县人民政府申请对争议土地进行登记，2013年6月8日大方县人民政府以《处理意见》作为权属认定的依据向罗大品颁发了方集用（2013）第1403001号集体土地使用证，该颁证行为作出时《处理意见》未送达先知应，对先知应不具有约束力，也不具有法律效力，大方县人民政府以未生效的权属认定作为颁证的主要依据，其作出的行政行为证据不足，依法应当予以撤销。上诉人罗大品的上诉意见，经查无事实和法律依据，本院不予采纳。一审法院判决撤销大方县人民政府于2013年6月8日向罗大品颁发的方集用（2013）第1403001号集体土地使用证的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人罗大品承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张多周 审 判 员  朱文斌 代理审判员  曹建军 二〇一六年十一月三十日 书 记 员  成 梅