北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2016）京02行终1219号上诉人（一审被告）北京市大兴区魏善庄镇人民政府，住所地北京市大兴区魏善庄镇。法定代表人孔祥森，镇长。委托代理人陈海旭，北京市圆融律师事务所律师。委托代理人马岳，北京市圆融律师事务所实习律师。被上诉人（一审原告）石殿国，男，1961年11月5日出生。委托代理人任海峰，北京京云律师事务所律师。上诉人北京市大兴区魏善庄镇人民政府（以下简称魏善庄镇政府）因与石殿国行政强制行为纠纷一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2015）大行初字第288号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2015年12月16日，魏善庄镇政府组织人员对石殿国承包经营的位于北京市大兴区魏善庄镇河南辛庄村（以下简称河南辛庄村）土地的地上物予以清除。石殿国不服上述行政行为，诉至一审法院称，其系河南辛庄村村民，在该村拥有承包土地种植果树等用于家庭生活，2015年魏善庄镇政府因实施京台高速公路项目，将石殿国承包的土地列为征地范围，但至今石殿国未见到该项目的合法手续。因补偿过低，石殿国未就征地补偿事宜与有关部门达成协议。2015年12月16日下午3时许，在未与石殿国协商的情况下，魏善庄镇政府突然组织大量人员将石殿国承包的土地强制征用，给石殿国造成了重大损失，石殿国认为，魏善庄镇政府在未取得相关合法手续并且遵守法定程序的情况下，实施的征地行为明显违法，基于此，石殿国提起诉讼，请求判令：1、依法确认魏善庄镇政府于2015年12月16日强制清除地上物行为违法；2、本案的诉讼费用由魏善庄镇政府承担。魏善庄镇政府一审辩称，一、魏善庄镇政府作为被告主体不适格。魏善庄镇政府是根据河南辛庄村村委会的委托，帮助村委会清理石殿国的地上物，相应后果应由委托方承担，与魏善庄镇政府无关。二、该案为民事案件并非行政案件。上述提到，魏善庄镇政府作为行政诉讼被告主体不适格，魏善庄镇政府未实施行政行为，并非是行政纠纷，故该案属于民事纠纷。三、石殿国占用基本农田种植树木应系违法。首先，石殿国的《土地承包经营权证书》明确其承包的10亩土地为耕地，并非林地。其次，石殿国与河南辛庄村经济合作社签订的《土地承包合同》第一条明确了其承包的土地用途中有8亩系粮食用地，仅有2亩系种植用地，并未约定土地用途系发展林果业。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定：禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。故石殿国占用基本农田种植树木系违法。四、石殿国行为应属违约。石殿国与河南辛庄村经济合作社签订的《土地承包合同》第一条明确了其承包的土地用途中有8亩系粮食用地，仅有2亩系种植用地。第三条约定：甲方有权监督承包方依照合同约定的用途，合理利用和保护土地。石殿国擅自占用耕地发展林果业，未按照合同约定用途利用土地，属于违约。五、魏善庄镇政府受托事项有法律及事实依据。1、魏善庄镇政府依法接受委托，帮助属地村委会完成受托事项。2、《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家建设京台高速公路系为了公共利益的需要，依法对土地进行征收。3、石殿国与河南辛庄村经济合作社签订的《土地承包合同》第七条约定：承包期内，如遇国家政策调整，本合同允许变更或解除；承包期内，如遇国家占地，占地费归甲方，补偿费归所有权者。故，国家依据法律规定征收土地，魏善庄镇政府依据法律规定处理受托事项，均符合相关法律规定。综上，魏善庄镇政府作为被告主体不适格；本案应为民事案件而非行政案件；国家为了公共利益的需要征收土地，魏善庄镇政府完成受托事项，均有法律依据。石殿国违反《土地承包合同》约定及《土地承包经营证书》规定的土地用途使用土地，其行为应属违约、违法。请求人民法院依法驳回石殿国的起诉。2016年7月13日，一审法院作出（2015）大行初字第288号行政判决认为：本案的争议焦点在于魏善庄镇政府是否实施了被诉强制行为。根据双方在庭审中的陈述，可以确认石殿国承包地的地上物被强制清除、魏善庄镇工作人员在场。结合石殿国提交的照片、视频资料及魏善庄镇政府提交的河南辛庄村村民委员会委托书中的表述及魏善庄镇政府的答辩意见，可以认定上述行为系魏善庄镇政府实施。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，魏善庄镇政府并非征用土地的实施主体，其实施上述行为应当符合《中华人民共和国行政强制法》的规定。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。第十八条规定：行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。魏善庄镇政府实施上述行政强制行为既无法定授权，亦未履行法定程序，应属违法。故对石殿国要求确认被诉行政强制行为违法的诉讼请求，法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认魏善庄镇政府于二〇一五年十二月十六日清除石殿国承包经营的位于北京市大兴区魏善庄镇河南辛庄村土地地上物的行政强制行为违法。魏善庄镇政府不服一审判决，上诉认为其未实施清除石殿国承包经营的位于北京市大兴区魏善庄镇河南辛庄村土地地上物的行政强制行为，魏善庄镇政府作为被告主体不适格，一审判决认定事实不清，适用法律错误，审理程序违法，故请求撤销一审判决，改判驳回石殿国一审全部诉讼请求，诉讼费由石殿国承担。石殿国同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，石殿国在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、土地承包经营权证书（兴地经权字第38474号），证明石殿国在京台高速公路范围内有承包土地，石殿国与被诉行为有法律上的利害关系，土地承包经营权证书内写明了经营范围，石殿国的种树行为并没有违反当中的任何行为。2、土地承包合同，证明目的同证据1。3、照片及视频资料，证明魏善庄镇政府对石殿国的土地实施了强制清理行为。4、证人证言及证人身份证复印件2份，证明目的同证据3。在一审诉讼期间，魏善庄镇政府在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、石殿国的《土地承包经营权证书》，证明土地性质、用途等情况。2、石殿国的《土地承包合同》，证明土地性质、用途等情况。3、河南辛庄村村委会的《委托书》，证明魏善庄镇政府系受河南辛庄村村委会委托。4、北京市志诚公证处公证书（附光盘一份），证明公证处对石殿国地上物进行证据保全。5、相关工作人员身份证明，证明相关工作人员身份情况。6、征地拆迁相关手续，包括：国家发展改革委关于北京至台北国家高速公路北京段项目可行性研究报告的批复、北京市发展和改革委员会转发国家发展改革委关于北京至台北国家高速公路北京段项目可行性研究报告批复文件的通知、交通运输部关于北京至台北国家高速公路北京段初步设计的批复、北京市大兴区住房和城乡建设委员会签发的《房屋拆迁许可证》、北京市大兴区住房和城乡建设委员会发布的《拆迁公告》、关于京台高速公路北京段建设用地预审意见的复函、关于同意延长京台高速公路北京段建设用地预审意见有效期的函、北京市规划委员会建设项目选址意见书附件，证明北京市首都公路发展集团有限公司（以下简称首发集团）作为拆迁方实施本次征地拆迁，以及征地拆迁法律手续都是完整的。当时发的是房屋拆迁许可证，但实际上不管是拆集体土地地上物还是住宅，都是发的房屋拆迁许可证，是村委会对房屋拆迁许可证和相关手续向各村村民发放或粘贴的。7、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条、第三十六条，《中华人民共和国合同法》第三百九十九条。经庭审质证，魏善庄镇政府对石殿国提交的证据1、2的真实性认可，对证明目的、关联性不认可，无法证明魏善庄镇政府违法征地或违法清理地上物；对证据3的真实性、关联性、证明目的均不认可；对证据4的真实性、关联性、证明目的均不认可，无法证明魏善庄镇政府强制征地和强制清理地上物，也不能证明魏善庄镇政府程序上违法。石殿国对魏善庄镇政府提交的证据1、2的真实性没有异议，但认为石殿国不存在违反土地经营权证书和土地承包合同的行为。对证据3的真实性认可、合法性不认可，村委会无权就国家重点项目作出有关强制清理土地或者强制征地的委托手续。对证据4的真实性不认可，公证书的申请人是魏善庄镇政府，在公证中魏善庄镇政府的工作人员全程参与，而且该公证书中没有任何首发集团人员出现，即魏善庄镇政府说首发集团进行强制清理没有任何依据。对证据5真实性和证明目的认可，但与本案无关。对证据6中的第一至第三个文件，真实性需要核实，且没有征地批准文件；第四、五个文件真实性认可，关联性、证明目的不认可，只是针对集体土地房屋拆迁核发的拆迁手续，对基本农田上的土地清理不适用，应当有征地拆迁手续；第六、七个文件真实性需要核实，无法证明该项目具有合法的征地手续，预审意见只是在国家发改委立项时提交的意见，且该文件有效期到2012年，目前已经失效；第八个文件真实性需要核实，证明目的不认可。对证据7的法条没有异议，但法律适用不全面，应同时适用《中华人民共和国土地管理法》实施条例第36、45条规定，由土地行政主管部门申请法院强制执行；不应适用《中华人民共和国合同法》。一审法院对上述证据作如下确认：石殿国提交的证据1-3具有真实性、合法性、与本案具有关联性，法院予以采纳；石殿国提交的证据4真实性无法确认，法院不予采纳。魏善庄镇政府提交的证据1-3具有真实性、合法性、与本案具有关联性，法院予以采纳；证据4中的公证书具有真实性、合法性、与本案具有关联性，法院予以采纳，但光盘未拆封，真实性无法核实，法院不予采纳；证据5、6与本案不具有关联性，法院不予采纳；证据7法律依据的真实性法院予以认可，但不能证明其所要证明的内容。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：石殿国系河南辛庄村村民。2005年1月20日，石殿国与河南辛庄村经济合作社签订《土地承包合同》，承包4块地，共计10亩，并取得了土地承包经营权证书，承包期限自2001年9月20日至2031年9月30日止。本案中地上物被强制清除的土地系石殿国承包地中的两块，面积分别为2.66亩和2.67亩。2015年10月2日，河南辛庄村村民委员会向魏善庄镇政府出具委托书，载明：“京台高速路属于国家重点工程，京台高速魏善庄段于2014年10月开始此项工作，经与地上物权利人多次沟通，仍未达成一致。截止到目前仍有肖彦本、石殿国、石殿军、张宝国地上物滞留未签署协议，按照市、区两级政府要求于2015年12月底前完成地上物腾退工作，我村委会研究决定对以上4户地上滞留物进行强制进场腾退。为此，特委托北京市大兴区魏善庄镇人民政府实施相关工作。”2015年12月11日，北京市志诚公证处依魏善庄镇政府的申请对石殿国承包地的地上物进行证据保全。2015年12月16日，魏善庄镇政府组织人员对石殿国承包经营的上述土地的地上物清除。本院认为，根据双方当事人在庭审中的陈述以及提交的照片、视频资料、河南辛庄村村民委员会委托书中的表述、魏善庄镇政府的答辩意见，可以确认石殿国承包地的地上物被强制清除时魏善庄镇政府工作人员在场，并可以认定上述行为系魏善庄镇政府实施。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，魏善庄镇政府并非征用土地的实施主体，其实施上述行为应当符合《中华人民共和国行政强制法》的规定。依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。本案中，魏善庄镇政府实施的上述行政强制行为既无法定授权，亦未履行法定程序，应被确认为违法。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认魏善庄镇政府于二〇一五年十二月十六日清除石殿国承包经营的位于北京市大兴区魏善庄镇河南辛庄村土地地上物的行政强制行为违法，并无不当。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，本院予以维持。魏善庄镇政府的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费50元，由北京市大兴区魏善庄镇人民政府（于本判决生效后7日内交纳），二审案件受理费50元，由北京市大兴区魏善庄镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 李 丹审判员 金 丽审判员 刘明研二〇一六年十一月二十一日书记员 高 元