贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)黔05行终170号 上诉人（原审原告）贵州黔西世杰教育产业投资有限公司（下称世杰教育），住所地：黔西县。 法定代表人马宁，该公司总经理。 委托代理人邹侠，贵州靖毕律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）黔西县人民政府。 法定代表人杨汉华，该县县长。 委托代理人陈林，黔西县人民政府法制办工作人员。 委托代理人喻恒麟，贵州达德律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）贵州宇泰房地产开发有限公司（下称宇泰公司），住所地：黔西县城关镇。 法定代表人罗雁，该公司董事长。 委托代理人王建国，贵州宇泰房地产开发有限公司职员。 原审第三人贵州亘泰房地产开发有限公司（下称亘泰公司），住所地：黔西县城关镇。 法定代表人马宁，该公司总经理。 委托代理人彭书榕，贵州毕节经济律师事务所律师。 上诉人贵州世杰教育产业投资有限公司因土地行政颁证一案，黔西县人民法院于2015年4月30日作出（2014）黔县行初字第29号行政裁定，驳回贵州世杰教育产业投资有限公司的起诉。贵州世杰教育产业投资有限公司不服，向本院提起上诉。本院于2015年11月6日作出（2015）黔毕中行终字第117号行政裁定，撤销黔西县人民法院（2014）黔县行初字第29号行政裁定，指令该院继续审理本案。黔西县人民法院于2016年5月20日作出(2015)黔县行初字第100号行政判决，贵州黔西世杰教育产业投资有限公司不服向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原判经审理查明：2010年12月9日，原告世杰教育与黔西县城关镇城东村民委员会签订《合资开发黔西县城关镇里沙大道综合农贸超市房地产开发协议》，协议约定：黔西县城关镇城东村民委员会将其向黔西县指挥部购买的位于里沙大道××土地××与××共同××黔西县城××大道综合农贸超市房地产。2011年5月3日，原告世杰教育的法定代表人马宁与吴限出资注册成立亘泰公司，法定代表人为马宁。2011年5月28日，原告世杰教育与城东村签订《退股协议》，双方约定：城东村将所持股份转让给原告世杰教育，城东村退出该项目的合作开发。2011年10月9日，第三人亘泰公司与黔西县城关镇城东村村民万英等四农户签订拆迁安置补偿协议，约定对万英等四农户的房屋及周边土地进行拆迁安置补偿。 2012年8月18日，黔西县国土资源局将上述两地块合并挂牌出让（面积为11457平方米、土地编号为2012QX93）。2012年9月13日，第三人宇泰公司向黔西县国土资源局递交《竞买申请书》，参加竞买该宗土地。2012年12月31日，黔西县国土资源局与第三人宇泰公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将上述土地出让给第三人宇泰公司，土地出让金总额3436万元。第三人宇泰公司付清土地出让金后于2013年1月15日与黔西县国土资源局签订《国有建设用地交地确认书》。2013年1月29日，黔西县城乡规划局向第三人宇泰公司颁发《建设用地规划许可证》。2013年8月7日，第三人宇泰公司持土地登记申请书、申请人身份证明、国有建设用地出让合同、土地出让价款缴纳凭证、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标等相关证明材料向被告申请土地登记。2013年9月17日，被告黔西县人民政府为第三人宇泰公司颁发黔县国用（2013）第0947号国有土地使用证。原告世杰教育认为被告的颁证行为损害了原告的合法权益，诉至本院请求确认黔西县国土资源局出让土地的行为无效，撤销被告黔西县人民政府颁发的国有土地使用证。 另查明，黔西县国土资源局就同一宗地块于2012年9月16日分别与第三人宇泰公司、亘泰公司签订有《成交确认书》。2012年9月29日，黔西县城乡规划局亦向第三人亘泰公司颁发《建设用地规划许可证》。 原判认为：根据《土地登记办法》第三条：“申请人应当依照本办法向土地所在地县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”、第九条：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书……”、第二十七条：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记”的规定，第三人宇泰公司在与黔西县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》并付清全部土地价款后，依照《土地登记管理办法》的规定，持土地登记申请书、申请人身份证明、国有建设用地出让合同、土地出让价款缴纳凭证、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标等相关证明材料，向黔西县人民政府申请国有建设用地使用权初始登记，而被告黔西县人民政府审核其所提供的材料齐全，符合法定形式后，依照《中华人民共和国行政许可法》向第三人宇泰公司颁发《国有土地使用证》，该颁证行为程序合法，适用法律、法规正确，故对原告的诉讼请求本院不予支持。对被告提出原告无诉讼主体资格的抗辩理由，因原告世杰教育与黔西县城关镇城东村民委员会签订的《合资开发黔西县城关镇里沙大道综合农贸超市房地产开发协议》、《退股协议》等证据证明原告世杰教育对争议土地享有债权请求权，与被告的颁证行为具有法律上的利害关系，原告世杰教育具有诉讼主体资格，故对被告的该抗辩理由不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告贵州黔西世杰教育产业投资有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贵州黔西世杰教育产业投资有限公司负担。 宣判后，贵州黔西世杰教育产业投资有限公司不服向本院提起上诉称：1、原审判决在认定及采信方面存在错误；2、判决认定事实方面存在错误；3判决结果违背事实和法律，判决错误；4、黔西县人民政府向宇泰公司颁证行政行为应撤销。请求：1、撤销（2015）黔县行初字第100号行政判决，依法撤销被上诉人黔西县人民政府颁发黔县国用（2013）第0947号国有土地使用证的具体行政行为；2、因被上诉人的行政侵权行为，给上诉人造成重大损失，应由被上诉人承担行政侵权责任，并赔偿一切经济损失；3、本案诉讼费用由被上诉人黔西县人民政府承担。 黔西县人民政府答辩称：1、本政府向贵州宇泰房地产开发公司颁发的黔县国用（2013）第0947号《国有土地使用权证》合法、有效。本政府作为颁证主体合法，颁证行为的实体和程序均合法、有效。2、在本案中，人民法院不应对案外人的具体行政行为是否合法进行审查。请求驳回上诉人黔西世杰教育产业投资公司的上诉请求。 第三人亘泰公司、宇泰公司未答辩。 世杰教育公司在一审中向法院提交了以下证据： 1、企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件，证明原告具有诉讼主体资格； 2、《合资开发黔西里沙农贸市场开发协议及补充协议》、《购地建房合同》、《补充报告》。 3、《退股协议》。 4、《拆迁安置补偿协议》、《情况说明》，证明亘泰公司与万英等农户签订《拆迁安置补偿协议》。 5、《会议纪要》。 6、贵州亘泰房地产开发有限公司《成交确认书》、《建设用地规划许可证》。 7、贵州宇泰房地产开发有限公司《竞买申请书》、《成交确认书》。 黔西县人民政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据： 1、营业执照、组织机构代码证。 2、黔县国用（2013）第0947号《国有土地使用权证 3、黔县国土资呈[2012]185号《黔西县国土资源局文件》、黔西县2012QX93号国有建设用地使用权挂牌出让方案、黔政函[2012]185号《县人民政府关于同意公开出让2012QX93号国有建设用地使用权的批复》、《土地估价报告》、《土地估价技术报告》、黔县国土资告字[2012]29号《黔西县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》、《竞买申请书》、第三人宇泰公司《企业法人营业执照》、第三人宇泰公司《税务登记证》、第三人宇泰公司《暂定资质证书》、第三人宇泰公司组织机构代码证、《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、黔西县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示、国有建设用地交地确认书、第三人宇泰公司缴款书、第三人宇泰公司完税凭证、土地登记申请书、地籍调查表、宗地图、界址点坐标表、土地登记审批表、建设用地规划许可证。 第三人宇泰公司向一审法院提交了以下证据： 1、企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书，证明第三人宇泰公司诉讼主体适格； 2、黔县国土资告字[2012]29号黔西县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告、竞买申请书、成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、黔西县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示、国有建设用地成交确认书、宇泰公司一般缴款书、宇泰公司完税凭证、土地登记申请书、地籍调查表、宗地表、界址点坐标表、土地登记审批表、黔县国用（2013）第0947号《国用土地使用权证》。 3、建设用地规划许可证、建设施工许可证、预售房许可证。 4、黔西县城关镇城东村村民委员会出具证明。 第三人亘泰公司向一审法院提交了以下证据： 1、企业法人营业执照、组织机构代码证、税务登记证、暂定资质证书、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件。 2、黔县国土资告字（2012）29号挂牌出让公告、成交确认书、地字第**建设用地规划许可证、黔县发改备（2012）87号文件。 3、施工合同书、安置补偿协议、合资开发黔西里沙农贸超市开发协议及补充协议、退股协议、工商银行打款凭证。 一审法院依职权调取了如下证据：1、里沙综合农贸超市开发商更换情况说明；2、2016年3月30日万平的谈话笔录；3、贵州黔西世杰教育产业投资有限公司基本信息、贵州亘泰房地产开发有限公司股东信息。 二审审理查明的事实与一审审理查明的事实一致。 二审另查明：涉案土地的建设项目里沙综合农贸超市在建设中。黔西县房产管理局于2013年12月30日为第三人宇泰公司颁发了（2013）商房预字第041、042、043、044号商品预售许可证，准予第三人宇泰公司对里沙综合农贸超市的1-4幢644套，面积为70312.9平方米住宅进行预售。2014年4月18日黔西县房产管理局为第三人宇泰公司颁发（2014）商房预字第022号商品房预售许可证，准予第三人对里沙综合农贸超市的非住宅面积24381.99平方米进行预售。 本案争议的焦点为：黔西县人民政府为第三人宇泰公司颁发黔县国用（2013）第0947号国有土地使用证的行为是否合法。 本院认为，国土资源部《土地登记办法》第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。”本案中，黔西县人民政府为第三人宇泰公司颁发的黔县国用（2013）第0947号国有土地使用证涉及城东村向黔西县指挥部购买的6661平方米土地和使用权原属万英等农户的土地。从当事人提交的证据来看，不能证明黔西县人民政府在为第三人宇泰公司颁证之前已对原土地权利人进行了补偿安置，将涉案土地征为国有；也不能证明第三人宇泰公司与黔西县国土资源局签订《土地成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》后，向黔西县人民政府申请颁证前已经代黔西县人民政府履行了补偿安置的义务，从原权利人的手中取得涉案土地的使用权。在此前提下，黔西县人民政府为第三人宇泰公司颁发国有土地使用证的行为导致涉案土地上同时存在两个以上使用权人，权属明显存在争议。从世杰教育与城东村的合伙开发协议、退股协议，世杰教育与宇泰公司的联合开发合同，马宁与吴限共同设立亘泰公司的工商登记证明，亘泰公司与万英等四农户签订的拆迁安置补偿协议，黔西县城关镇城东村关于收到宇泰公司垫付土地补偿费的证明，宇泰公司关于里沙综合农贸超市开发商更换情况的说明等来看，亘泰公司与宇泰公司之间的争议实为世杰教育与宇泰公司因合伙而产生的纠纷，双方可通过民事诉讼途径予以解决。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定，黔西县人民政府为第三人宇泰公司颁发黔县国用（2013）第0947号国有土地使用证未对土地权属是否清楚及土地性质进行核查，明显违背法律的规定，但涉案土地上建设的里沙综合农贸超市项目已在建设过程中并对住宅及非住宅房产已进行了部分销售，撤销势必造成社会财富的损失，对购买该项目房屋、商铺的其他人员合法权益造成损害，故应确认黔西县人民政府为第三人宇泰公司颁发黔县国用（2013）第0947号国有土地使用证的行为违法。一审判决事实清楚，程序合法，但适用法律不当导致判决错误，本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销贵州省黔西县人民法院（2015）黔县行初字第100号行政判决； 二、确认黔西县人民政府2013年9月17日为第三人贵州宇泰房地产开发有限公司颁发黔县国用（2013）第0947号国有土地使用证的行为违法。 一、二审案件受理费100元，由黔西县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张多周 审 判 员  朱文斌 代理审判员  曹建军 二〇一六年十一月七日 书 记 员  赵文广