.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}海南省海口市秀英区人民法院行政判决书（2016）琼0105行初107号原告海南大唐置业投资有限公司，住所地海口市世贸东路2号裙房第三层4号法定代表人林松，执行董事。委托代理人连昌松，海南颖川律师事务所律师。被告海口市规划局，住所地海口市长滨路第二行政办公区15楼南楼。法定代表人刘涌涛，局长。委托代理人陈振涛，海口市规划局工作人员。委托代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。原告海南大唐置业投资有限公司（以下简称大唐公司）因不服被告海口市规划局（以下简称规划局）于2015年6月29日作出的海规函（2016）1485号《关于大唐公司用地规划指标问题的复函》（以下简称1485号函）的行政行为，于2016年9月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，并于2016年9月29日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。在审理过程中，被告于2016年10月12日以证据复杂为由，向本院申请延期举证。经审查，本院对原告的申请予以照准。本院适用简易程序，于2016年11月4日公开开庭审理了本案，原告委托代理人连昌松，被告委托代理人陈振涛、廖波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2016年6月29日向原告作出1485号函，以原告购买的位于海口市国贸大道南侧，土地面积为3218.58平方米，土地用途为商务金融用地，土地证号为海口市国用（2010）第0015**号的土地为”景瑞大厦”项目用地的一部分,经上报市政府批准，已对该地块控规进行了更正，扣除”景瑞大厦”项目用地按容积率5.0已建设部分后，剩余的建设量安排在该地块内为由，不同意启动控规调整专家论证并提高该地块的容积率指标。被告于2016年10月31日向本院提交答辩状，并提供了其作出具体行政行为的证据：1、海口市国用（籍）字第S0128号国有土地使用证（1993年10月），证明海南创仁房地产有限公司（以下简称创仁公司）于1993年10月6日取得位于海口市龙昆北路5533.30平方米国有土地使用权，土地用途为商业服务用地。2、海口市国用（籍）字第Q2311号国有土地使用证（1997年10月），证明海南省糖烟酒公司于1997年10月15日取得位于海口市国贸大道3218.58平方米国有土地使用权，土地用途为住宅用地。3、土地使用权转让合同（1999年9月15日），证明1999年9月15日，海南省烟糖酒公司将3218.58平方米国有土地使用权转让给创仁公司。4、海口市建设用地规划许可证副本，证明”海南烟酒大厦”项目于1992年4月22日取得建设用地规划许可证，规划用地面积8527.19平方米，容积率小于5.0。5、海南省计划厅琼计投资（1995）170号《关于兴建”景瑞大厦”项目的批复》，证明1995年3月23日，海南省计划厅批复同意创仁公司兴建”景瑞大厦”项目。6、海口市建设工程规划临时许可证，证明1997年2月20日，创仁公司取得”景瑞大厦”建设工程规划临时许可证。7、关于景瑞大厦补报建用地情况说明，证明海南省糖烟酒公司于1999年12月10日出具情况说明，已将剩余4.48亩土地过户到创仁公司，作为景瑞大厦补报建用地。8、海口市城市规划管理局市规管（2000）275号《关于要求按规定拆除景瑞大厦小区内的旧楼的通知》，证明原海口市城市规划管理局于2000年9月15日通知创仁公司及海南省糖烟酒公司按规划方案及承诺拆除原有旧楼，按规划建设绿地及配套停车位。9、关于景瑞大厦建设用地情况说明，证明海南省糖烟酒公司承诺涉案土地作为景瑞大厦建设配套用地，不再建设新项目。10、建设工程规划许可证，证明2000年11月27日，创仁公司及海南省糖烟酒公司取得建设工程规划许可证，景瑞大厦项目地上建筑面积39184.03平方米，地下建筑面积为7283.22平方米。11、民事判决书（2002）龙民初字第469号，证明景瑞大厦是依已被规划部门批准8527.9平方米的用地指标建设的，3218.58包含在8527.9平方米中，与景瑞大厦项目用地8527.9平方米是不可分割的。12、公告（2003）龙执字第417号，13、公告（2003）龙执字第417-1号；12-13证明（2002）龙民初字第469号民事判决已生效。14、民事裁定书（2001）海中法执字第259-4号，证明创仁公司对位于海口市国贸大道证号为海口市国用（籍）字第Q2311号，面积为3218.58平方米的土地享有使用权。15、裁决书（2009）海仲字第160号，证明2009年7月，大唐公司通过权益转让对证号为海口市国用（籍）字第Q2311号3218.58平方米土地享有使用权。16、海口市国用（2010）第001577号国有土地使用证（2010年2月），证明大唐公司于2010年2月1日取得位于海口市龙华区国贸大道南侧的3218.57平方米国有土地使用权。17、市规（2012）29号《关于纠正M26地块用地规划性质和指标的请示》，18、公文呈批表（2012015661）；17-18证明被告依程序向市政府请示纠正《海口市金贸片区控制性详细规划》M26地块用地规划性质和指标。19、关于《海口市金贸片区控制性详细规划》M26地块规划指标的更正说明（附图），证明大唐公司建设用地属于”M-26-2”地块，容积率≦1.1。20、市规（2012）280号《关于呈请批准M26地块调整的请示》（1999年9月15日），21、专题会议纪要（2012）134号，22、公文呈批表（2012161466）；20-22证明修改后的《海口市金贸片区控制性详细规划》公示期间无异议，经被告请示，市政府同意并批准市规（2012）280号文的请示事项，市政府领导已阅。原告大唐公司诉称，原告于2010年2月1日经海口市政府批准，通过出让取得位于海口市龙华区国贸大道南侧面积为3218.57平方米的土地使用权，土证地号为海口市国用（2010）第001577号,地类(用途)为商务金融用地。原告与海口市国土局签订的该地块土地出让合同及土地使用权证均明确该地块的容积率均为5.0，原告已按5.0的容积率足额缴交了土地出让金。随后，原告对上述土地做了设计方案向被告申报”海南光大银行大厦”设计要点，被告2010年4月1日作出审查意见，以方案不满足技术规定要求、容积率超标的理由做退档处理。2010年期间，被告曾委托海南京杭规划设计院对国贸片区进行规划修编，期间曾公示该地块容积率为4.6，原告当时并未提异议，但公示到期验收后竟把该地块调整为停车场和绿地。原告此后多次向被告及海口市政府反映，并经龙华区、海口市两级法院行政审判，但被告2012年只确认了1.1的容积率，理由是相邻的景瑞大厦项目原来报建时占用了原告地块的用地指标。原告再次于2013年5月22日向秀英区法院提起行政诉讼，2013年底在法院调解下，被告口头表示，同意启动专家论证程序，对该地块用地指标组织专家评审，于是原告于2013年9月3日申请撤诉。但被告仍以种种理由推脱，迟迟不启动专家论证程序，却于2013年9月26日作出海规函（2013）1573号《关于用地规划指标调整问题的复函》，确认用地容积率不大于1.1。2015年3月原告董事长唐广敏先生以海口市人大代表身份向任清华副市长以书面形式进行汇报并要求协调，任市长于2015年3月12日批转给被告要求依法解决原告的诉求。被告以海口市国土局没有依法出让该地块为由将责任推给国土局。经调查，海口市国土局不存在出让手续不合法的情况。原告再次向被告提交《关于启动大唐公司用地指标专家评审的报告》，被告于2016年6月29日作出1485函，不同意启动控规调整专家论证，认为该用地为景瑞大厦项目的一部分，应按2012年7月市政府批准的规划指标办理规划审批手续。原告认为，景瑞大厦用地与原告地块是两宗独立的地块，况且景瑞大厦的土地分割也仅分割了景瑞大厦自己的土地面积，与原告地块毫无关联，1485号函没有法律依据，显属违法。被告以历史原因为由，简单的把该地块容积率由5.0降至1.1，已严重侵害原告权益，既导致多交的土地出让金无法退还，同时也不符合国家支持提高建设用地使用效率的政策，导致原告项目无法启动，造成巨大经济损失。综上，原告认为被告的1485号函完全缺乏事实依据，属违法行政，应依法撤销。被告应按原告地块的土地出让合同及土地使用权证所明确的容积率来确认该用地的规划指标，特诉至法院，请求：1、判决确认被告2016年6月29日作出的1485号函违法，并予以撤销；2、限被告自本判决生效之日起30日内按海口市国用（2010）第001577号土地使用权证所载明的容积率为原告确认该用地的规划指标；3、诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、1485号函，证明被告于2016年6月29日在未查清事实的情况下，错误适用法律，违法作出1485号函，侵害了原告的合法权益。2、国有建设用地使用权出让合同（2010.1.19），证明原告于2010年1月19日与海口市国土资源局签订出让合同，取得位于海口市龙华区国贸大道南侧面积为3218.57平方米的土地使用权，出让价款为4684050.8元，该宗地的建筑容积率为5.0。3、农业银行进账单、转账支票存根及土地出让金的收据（2010.1.20），证明原告于2010年1月20日通过农行向海口市土地储备整理中心缴纳了土地出让价款4684050.8元。4、海口市国用（2010）第001577号土地证，证明海口市人民政府于2010年2月1日向原告颁发龙华区国贸大道南侧面积为3218.57平方米土地的国有土地使用证，该证清楚载明用地容积率为5.0。5、海口市国土局《关于征询大唐公司用地规划意见的函》（2009.7.31），证明海口市国土局在与原告正式签订土地出让合同及办证之前特向被告去函征询该用地的规划指标，履行了相应义务。6、原告报送被告的《关于审报建设工程建筑方案设计要点的申请书》（2010.3.3），证明原告在取得土地证后，依法向被告申请建筑方案设计要点。7、规划局建筑规划管理处的方案设计要点审查意见（2010.4.1），证明被告的建筑规划管理处违法作出容积率指标超出规划许可范围的审查意见。8、市规函（2011）1562号《关于大唐公司建设项目设计要点问题的复函》，（2011.10.25)，证明被告针对原告的建筑方案设计要点申请再次违法作出只能作为景瑞大厦的配套停车场和绿地、不能建设新项目的复函。9、海规函（2013）1573号《关于用地规划指标调整问题的复函》（2013.9.26)，证明被告针对原告规划指标调解的请示，复函认为原告的用地容积率不大于1.1。10、龙华区法院行政判决书(2010.12.16)，11、海口市中级法院行政判决书(2011.3.30)；10-11证明两份判决认定被告当时有怠于履行法定职责的事实。12、秀英区法院行政裁定书(2013.9.3)，证明原告曾针对市规函（2011）1562号函提起行政诉讼。13、关于启动用地规划指标专家评审的报告(2016.6.14)，证明原告于2016年6月14日再次要求被告就用地指标作出答复。被告规划局辩称，被告作出的1485号函认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。2010年2月1日，原告通过出让取得位于海口市龙华区国贸大道南侧面积为3218.57平方米国有土地使用权，土地证号为海口市国用（2010）第0015**号。该地块位于国贸大道南侧、景瑞大厦项目西侧，属于《海口市金贸片区控制性详细规划》（以下简称金贸片区控规）M-26-2地块，是1992年1月批准海南省糖烟酒公司建设的景瑞大厦项目用地8527.19平方米中的一部分。根据批准的总平面图，涉案地块规划功能为配套广场、绿地。1993年10月6日，景瑞大厦项目8527.5平方米建设用地中的5533.30平方米土地转让给了创仁公司并办理了海口市国用籍字第S0128号《国有土地使用证》。海南省糖烟酒公司也承诺将余下3218.57平方米用地（海口市国用籍字第Q23**号）用于景瑞大厦项目配套。2000年11月27日，景瑞大厦项目建成验收发证时，按原建设用地面积8527.5平方米核算，容积率4.595，该3218.57平方米用地仍为景瑞大厦配套广场、绿地。2011年9月市政府批准的金贸片区控规中，该用地主要指标按项目实际建设情况确定，即用地性质为居住与公共设施混合用地，容积率≦4.6。2009年7月7日，海口仲裁委作出（2009）海仲字第160号《裁决书》，将海南省糖烟酒公司名下3218.57平方米土地裁定过户至原告名下。由于土地权属变更时相关资料未及时衔接，在规划上报市政府的审批稿中，仍将M26地块作为统一地块按现状进行控制。为解决土地出让与控规不一致的问题，依原告申请，经报市政府同意，被告结合国土部门意见对该地块用地性质和规划指标进行了更正：该3218.57平方米用地容积率控制在≤1.1；规划用地性质为商业金融用地。并于2012年5月7日起对更正说明进行了为期7天的公示，公示期间无异议。2012年5月29日，被告作出市规（2012）280号《关于呈请批准M26地块调整的请示》。2012年7月9日，海口市人民政府专题会议纪要（2012）134号同意了市规（2012）280号文的请示事项。综上所见，被告作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，原告要求提高涉案地块容积率缺乏依据，请法院判决驳回原告的诉讼请求。经审理查明，本案涉案土地位于海口市龙华区国贸大道南侧，景瑞大厦项目西侧，面积3218.57平方米。1993年10月6日，创仁公司取得位于海口市龙昆北路面积为5533.30平方米土地使用权并办理了海口市国用（籍）字第S0128号《国有土地使用证》，土地用途为商业服务用地，该公司拟在该地上修建”景瑞大厦”。1997年10月15日，海南省糖烟酒公司取得位于海口市国贸大道面积为3218.58平方米土地使用权并办理了海口市国用（籍）字第Q2311号《国有土地使用证》（即涉案土地），土地用途为住宅用地。1999年9月15日，海南省糖烟酒公司与创仁公司签订《土地使用权转让合同》，将涉案3218.58平方米土地转让给创仁公司。2000年11月21日，海南省糖烟酒公司向当时的海口市城市建设规划管理局去函，说明涉案土地已转让给创仁公司，该地作为”景瑞大厦”建设配套用地，不再建设新项目。2000年11月27日，海口市城市规划管理局向海南省糖烟酒公司和创仁公司核发了”景瑞大厦”的《建设工程规划许可证》。2002年底，因土地使用权转让合同纠纷，创仁公司向龙华区法院起诉海南省糖烟酒公司。2003年4月30日，龙华区法院作出（2002）龙民初字第469号民事判决书，判决书中确认涉案的3218.58平方米土地是”景瑞大厦”项目用地不可分割的一部分。2003年11月11日，创仁公司变更为海南光华房地产有限公司。2009年7月7日，海口仲裁委员会作出（2009）海仲字第160号裁决书，裁决将海南光华房地产有限公司拥有处置权的涉案3218.58平方米土地限期过户到原告名下。2009年7月31日，海口市国土资源局向被告作出市土环资用字（2009）901号《关于征询海南大唐置业投资有限公司用地规划意见的函》，查询涉案土地的用地性质及规划控制指标情况，但未获被告回复。2010年1月19日，海口市国土资源局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定原告以4684050.80元的价格受让涉案3218.58平方米土地，建筑容积率不高于5.0。1月20日，原告向海口市国土资源局足额缴交了土地出让金并在同年2月1日取得了证号为海口市国用（2010）第001577号《国有土地使用权证》,地类(用途)为商务金融用地。2010年3月，原告向被告申报建设工程建筑方案设计要点。同年4月，被告提出审查修改意见后作退档处理。同年6月，被告向原告作出（2010）693号复函，认为涉案土地为景瑞大厦项目用地的一部分，主要作为该大厦的绿地和停车场，不能建设新项目；原告利用该地建设光大银行办公大楼涉及改变已批建规划和用地增容处理等问题已上报市政府，待市政府批复后再作处理。为此，原告不服，向海口市龙华区法院提起行政诉讼。案经龙华区法院一审，海口市中级法院二审，均判决限期被告就是否向原告核发建设工程建筑方案设计要点作出审核。2011年9月，海口市政府批准的金贸片区控规中，该用地主要指标按项目实际建设情况确定，即用地性质为居住与公共设施混合用地，容积率不大于或等于4.6。2011年10月25日，被告向原告作出市规函（2011）1562号《关于海南大唐置业投资有限公司建设项目设计要点问题的复函》，认为涉案土地作为景瑞大厦项目用地的一部分，景瑞大厦的建设规模已达到市政府批准的控规要求，该地只能作为景瑞大厦的配套停车场和绿地，不能建设新项目。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销该函。在审理过程中，因原、被告同意庭外和解，原告向本院申请撤回起诉获准。2012年1月18日，被告向海口市政府作出市规（2012）29号《关于纠正M26地块用地规划性质和指标的请示》，认为在涉案土地权属变更时相关资料未及时衔接，造成土地出让合同的用地容积率被确定为5.0，现根据实际情况，建议按程序开展用地控规纠正工作；按照5.0的用地指标，景瑞大厦项目总用地面积8527.19平方米（含涉案土地），可建总面积为42637.68平方米，扣除已建设的建筑面积39184.03平方米，尚余可用建筑面积为3453.65平方米，按涉案土地的面积拆算，容积率控制为不大于1.1。同年1月21日，该控规纠正请示获市领导同意。该纠正方案经公示无异议后，2012年5月28日，被告向市政府作出市规（2012）280号《关于呈请批准M26地块调整的请示》。2012年7月9日，海口市政府召开会议并形成（2012）134号《专题会议纪要》，同意被告对涉案土地控规的调整。2016年6月14日，原告向被告去函，要求被告启动对涉案土地用地指标的专家论证评审。2016年6月29日，被告作出本案被诉的1485号函，以原告购买的位于海口市国贸大道南侧，土地面积为3218.58平方米，土地用途为商务金融用地，土地证号为海口市国用（2010）第0015**号的土地为”景瑞大厦”项目用地的一部分,经上报市政府批准，已对该地块控规进行了更正，扣除”景瑞大厦”项目用地按容积率5.0已建设部分后，剩余的建设量安排在该地块内为由，不同意启动控规调整专家论证并提高该地块的容积率指标。原告收到该函后不服，遂向本院提起行政诉讼。以上事实，有原告提交的1485号函，国有建设用地使用权出让合同，农业银行进账单、转账支票存根及土地出让金收据，海口市国用（2010）第001577号土地证，海口市国土局《关于征询大唐公司用地规划意见的函》，《关于审报建设工程建筑方案设计要点的申请书》，规划局建筑规划管理处的方案设计要点审查意见，市规函（2011）1562号《关于大唐公司建设项目设计要点问题的复函》，海规函（2013）1573号《关于用地规划指标调整问题的复函》，龙华区法院行政判决书，海口市中级法院行政判决书，秀英区法院行政裁定书，关于启动用地规划指标专家评审的报告；被告提交的海口市国用（籍）字第S0128号国有土地使用证，海口市国用（籍）字第Q2311号国有土地使用证，土地使用权转让合同，海口市建设用地规划许可证副本，海口市建设工程规划临时许可证，关于景瑞大厦补报建用地情况说明，关于景瑞大厦建设用地情况说明，建设工程规划许可证，民事判决书（2002）龙民初字第469号，民事裁定书（2001）海中法执字第259-4号，（2009）海仲字第160号裁决书，市规（2012）29号《关于纠正M26地块用地规划性质和指标的请示》，公文呈批表（2012015661），关于《海口市金贸片区控制性详细规划》M26地块规划指标的更正说明（附图），市规（2012）280号《关于呈请批准M26地块调整的请示》，《专题会议纪要》（2012）134号，规划局公文呈批表以及庭审质证笔录，足以认定。本院认为，本案当事人争议的焦点是被告规划局作出的1485号函的行政行为是否合法；原告要求启动控规调整专家论证的理由是否充分。经庭审质证后确认，首先，涉案的3218.58平方米土地原为”景瑞大厦”项目用地的一部分，原规划用途为修建”景瑞大厦”的配套设施即停车场和绿化用地。但因随后的土地转让纠纷，通过一系列的诉讼、执行、仲裁等程序处置，最终由本案原告取得该地块的土地使用权，原规划的功能并未如期建设。作为配套设施不可分割的土地，本就不应该单独拿来处置。由于被告与海口市国土资源局在土地权属变更时工作未能及时衔接，造成海口市国土资源局将涉案土地的容积率按原规划设定为5.0并与原告签订土地出让合同，而原告也按5.0容积率的土地价格足额缴交了地价款。这其中出现的工作失误，责任不在原告。其次，在原告与被告就土地容积率问题交涉过程中，被告经报海口市政府同意，启动控规调整，将涉案土地的容积率由原来的5.0调整为1.1。也就是说，涉案土地原规划用途为修建”景瑞大厦”配套设施即停车场和绿化的功能已不可能实现。如今涉案土地作为独立使用的地块，应根据金贸片区控规的现状，兼顾原告已按5.0容积率缴交地价款的实际情况来作出处理。本案属历史遗留问题，原告在此过程中并无过错，且按出让合同的约定足额缴交了5.0容积率的地价款；由于被告等行政机关的原因，造成原告在取得涉案土地后长期得不到开发使用，其行为应予纠正。鉴于涉案土地的现状已经发生重大变化，原规划的功能已无法实现，为妥善处理矛盾纠纷，化解争议，及早开发使用土地，原告提出启动控规调整专家论证的要求并无不当。综上，原告起诉的理由成立，本院予以支持；被告的辩解理由与事实不符，其据此作出的行政行为认定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告海口市规划局于2015年6月29日作出的海规函（2016）1485号《关于大唐公司用地规划指标问题的复函》。本案诉讼费人民币50元，由被告海口市规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。z4aj4g64iplokxtrco审判员李会勤二0一六年十一月七日书记员兰雪韵附相关法律条文