广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2016）粤0606行初460号原告梅州市敏捷建筑工程有限公司，住所广东省梅州市梅江区丽都新村综合楼二楼。法定代表人王铭，该公司总经理。委托代理人田兰兰，广东智韬律师事务所律师。委托代理人朱彩云，广东智韬律师事务所律师。被告佛山市顺德区环境运输和城市管理局，住所广东省佛山市顺德区大良街道德民路行政大楼七楼。法定代表人黄志捷，局长。委托代理人刘万，该局伦教分局工作人员。委托代理人何展涛，广东伦教律师事务所律师。被告佛山市顺德区人民政府，住所广东省佛山市顺德区大良街道德民路3号。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人余友斌，该府工作人员。委托代理人梁炎敏，该府工作人员。原告梅州市敏捷建筑工程有限公司不服被告佛山市顺德区环境运输和城市管理局所作行政处罚决定和被告佛山市顺德区人民政府所作行政复议决定，于2016年7月14日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月17日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人田兰兰、朱彩云，被告佛山市顺德区环境运输和城市管理局的委托代理人刘万、何展涛，被告佛山市顺德区人民政府的委托代理人余友斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年12月29日，被告佛山市顺德区环境运输和城市管理局（以下简称“区环运局”）作出粤顺管伦罚[2015]第A00070号《行政处罚决定书》，认定原告于2015年2月至2015年8月期间未取得建设工程规划许可证在伦××街道××期工业区进行建设17栋建筑物，无法采取改正措施消除影响，认为原告的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定：拆除上述伦××街道××期工业区违法建设17栋建筑物。原告不服上述行政处罚决定，向被告佛山市顺德区人民政府（以下简称“区政府”）申请行政复议。被告区政府受理后，于2016年6月29日作出顺府行复案〔2016〕130号《行政复议决定书》，维持被告区环运局所作的粤顺管伦罚[2015]第A00070号《行政处罚决定书》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。原告诉称，一、佛山市顺德区环境运输和城市管理局粤顺管伦罚[2015]第A00070号《行政处罚决定书》和佛山市顺德区人民政府顺府行复案〔2016〕130号《行政复议决定书》混淆一般建筑建设、临时建设、临时用地、工地板房等概念之间的区别，违法事实认定不清。《城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法”，可见，其调整对象是建设活动，而案涉生活区工棚板房不属于建设活动。粤顺管伦罚[2015]第A00070号《行政处罚决定书》《分栋表》载明的结构材料及备注内容大多是板房、砖、彩钢瓦临时生活区用房，该板房搭建与一般建筑、建设、安装存在明显区别，也与临时建设不同。2016年3月22日广东省国土资源厅发给各地级以上市及顺德区国土资源主管部门的粤国土资源利用发〔2016〕35号《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》第一条明确就工程项目建设施工临时用地、包括工程建设施工中设置的临时办公用房、预制场、拌合站，钢筋加工厂、材料堆场、施工便道和其他临时工棚用地，工程建设施工过程中临时性的取土、取石、弃土、弃渣用地、架设地上线路、铺设地下管道和其他地下工程所需临时使用的土地属于临时用地进行了定性。本案处罚决定书及复议决定书未对案涉板房搭建用地进行定性，混淆一般建设、临时建设、临时用地之间的区别，违法事实认定不清、逻辑混乱。二、《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》适用法律错误。不应适用《城乡规划法》，而应适用2016年3月22日的粤国土资源利用发〔2016〕35号《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》。理由详述如下：1.《城乡规划法》第四条规定：“在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定”、第四十条规定：“在城市、镇规划区进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程许可证”，明确是“建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设”，但本案仅是生活区板房，并非建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设，本案不应适用《城乡规划法》作为处罚和复议的法律依据。2.《城乡规划法》第四十四条规定：“临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省自治区、直辖市人民政府制定”，而《城乡规划法》第六十四条、六十五条针对的是建设而非临时建设和临时用地，第六十四条和六十五条对本案并不适用。有关临时建设和临时用地违法与否，应当按照广东省的具体办法认定。建设部关于贯彻实施《城乡规划法》的指导意见（建规[2008]21号）第三点第（七）项第3点“抓紧制定临时建设和临时用地规划管理的具体办法”，也说明：还应适用各省的规定。3.《广东省城乡规划条例》第四十八条规定：“在城市、镇规划区范围内进行临时建设的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者人民政府指定的镇人民政府申请核发临时建设工程规划许可证”，该条例仅对临时建设作出笼统规定，而非搭建活动板房的临时用地。“法无明文禁止即允许”的法律原则，在《城乡规划法》明确规定需由省对临时建设、临时用地制定具体办法、《广东省城乡规划条例》仅对临时建设作出笼统要求未制定实施细则，也未对临时用地进行规范指引、明令禁止的情况下，案涉板房活动并不违法。4.案涉工地板房所应遵循的规范要求，应适用2016年3月22日广东省国土资源厅发给各地级以上市及顺德区国土资源主管部门的粤国土资源利用发〔2016〕35号《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》。该通知第一条明确临时用地范围包括工程项目建设施工临时用地、包括工程建设施工中设置的临时办公用房、预制场、拌合站，钢筋加工厂、材料堆场、施工便道和其他临时工棚用地，工程建设施工过程中临时性的取土、取石、弃土、弃渣用地、架设地上线路、铺设地下管道和其他地下工程所需临时使用的土地。第一条第（三）点明确临时用地申报和审批程序及所需提交材料，即“提交临时用地申请书、和临时用地合同、工程建设项目审批、核准、备案文件、土地权属证明材料、交县级以上国土资源主管部门进行用地批准，其中指出临时用地在城乡规划区内的，提交规划行政主管部门出具的临时用地选址意见或临时用地规划许可证”。《通知》第四条第（三）点规定：临时用地的监督管理部门是县级人民政府国土资源主管部。由此可见，在2016年3月22日之前，本案板房临时用地的申报、审批、监督管理均无明确指引，直至该《通知》作出。三、《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》认定“无法采取改正措施消除影响”属于事实认定错误。通过以上分析可知，本案板房的临时用地可根据2016年3月22日发布的粤国土资源利用发〔2016〕35号《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》第二条第（三）点，临时用地的审批程序提交临时用地申请等申报资料，办理审批手续，由规划行政主管部门出具临时用地选址意见或临时用地规划许可证，并非无法采取改正错误消除影响。原告为建设楼盘项目工程，客观现实需要临时生活区，处罚决定书和复议决定书事实认定错误，法律适用错误。四、原告之前已向土地主管部门提交了申报资料，但政府部门告知无相关规定，不受理也不给回执，区政府城乡规划主管部门也未在办事窗口、网站公布临时用地办理规划许可和审批的条件手续，行政不作为，没有真正实践执政为民。《城乡规划法》明确指出各地方制定临时建设和临时用地的实施细则，综合以上分析可知，工程建设施工中设置的临时办公用房、预制场、拌合站，钢筋加工厂、材料堆场、施工便道和其他临时工棚用地，工程建设施工过程中临时性的取土、取石、弃土、弃渣用地、架设地上线路、铺设地下管道和其他地下工程所需临时用地申报如何操作并无法律法规规章细则和告知。实际上，原告也在前期向区政府规划部门提交了临时用地规划申请的相关资料，申请办理临时用地规划许，但被工作人员告知目前无相关规定及操作指引，不受理也不给回执，造成目前现状，原因不在原告，而在于行政不作为。原告因建设楼盘工程建设施工实际需要，客观须由临时生活区，原告为配合政府一河两岸治理已搬迁过一次，付出过数百万的损失代价，现被告区环运局又实施查处要求拆除，恐将造成更大损失！现原告完全可以依照2016年3月22日发布的粤国土资源利用发〔2016〕35号《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》的规定补办相关手续。五、被告实施处罚程序错误，被告区环运局无权就本案作出处罚。2016年3月22日的粤国土资源利用发〔2016〕35号《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》第四条规定加强临时用地监管中明确规定临时用地适用的监督检查是县级人民政府国土资源主管部门，并非被告区环运局。综上，原告认为，《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》关键事实混淆、违法事实认定不清、法律适用错误、政府部门行政不作为，原告已为配合政府工作付出过巨大代价，现因客观现实需要须继续使用，请求法院：1.撤销佛山市顺德区环境运输和城市管理局粤顺管伦罚[2015]第A00070号《行政处罚决定书》和佛山市顺德区人民政府顺府行复案〔2016〕130号《行政复议决定书》；2.诉讼费由被告承担。原告向本院提供如下证据：1.原告的营业执照及原告法定代表人身份证明书（复印件、各1份）、被告区环运局的组织机构代码证、被告区政府的全国组织机构代码信息核查（复印件、各1份），用以证明原告、两被告的诉讼主体资格。2.粤顺管伦罚[2015]第A00070号《行政处罚决定书》（复印件、1份），用以证明被告区环运局作出的行政处罚决定，事实认定不清、适用法律错误。3.顺府行复案[2016]130号《行政复议决定书》（复印件、1份），用以证明被告区政府作出的行政复议决定，事实认定不清、适用法律错误。4.全国邮政特快专递单、送达详情表（复印件、各1份），用以证明原告收到涉案行政复议决定书未超过15天，有权提起本案诉讼。5.粤国土资利用发〔2016〕35号《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》（复印件、1份），用以证明直至2016年3月广东省国土资源厅就临时用地的范围、审批条件、审批程序等作出具体指引，本案的活动板房应适用该通知，并非属于“无法采取改正措施消除影响”的情形。被告区环运局无权对涉案的临时用地作出行政处罚。6.佛山市顺德区工程建设中心《关于拆除滨河路周边临时建筑设施的告知函》（复印件、1份），用以证明原告之前已配合政府一河两岸整治工作搬迁的滨河路临时生活区被政府部门认定是临时建筑，与一般建设有所区别。7.顺府集用（2006）第02××31号《房地产权证》（复印件、1份），用以证明原告为承建楼盘需要，通过合法正当途径从他处租赁工业用地，放置供两千名工人临时生活所需的活动板房，符合房产证规定用途。被告区环运局辩称，一、被告区环运局具有行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚职权。根据《关于印发佛山市顺德区党政机构改革的通知》（粤机编〔2009〕21号）、《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（顺办发〔2010〕43号）等文件的有关规定，被告区环运局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚职权。二、被告区环运局认定原告未取得建设工程规划许可进行建设，无法采取改正措施消除影响的违法事实清楚、证据确凿。原告于2015年2月至2015年8月期间未取得建设工程规划许可证在伦××街道××期工业区进行建设17栋建筑物，用地面积：7248.88平方米、建基面积：2949.99平方米、建筑总面积：7158.23平方米，无法采取改正措施消除影响。证据有：1.现场制作的《现场检查（勘验）笔录》（由于原告现场的工作人员拒不在笔录上签名，笔录由当地村委会工作人员黄伟华、冯锦荣签名确认）；2.顺管城管函〔2015〕25号《顺德区环境运输和城市管理局（城市管理）关于协助调查梅州市敏捷建筑工程有限公司在伦××街道××期工业区涉嫌违法建设的函》；3.顺规函〔2015〕38号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于伦教永丰二期工业区违法建设案的复函》；4.宗地图（宗地号：142104-W001）；5.原告工作人员卢铭康的《调查询问笔录》；6.伦教永丰村行政服务站工作人员黄伟华的《调查询问笔录》；7.伦教永丰村行政服务站工作人员冯锦荣的《调查询问笔录》；8.现场照片。原告认为工地板房不属于建设活动的范畴，是自身对建设活动概念不清，建设工程包括：建筑工程、土木工程、机电工程等，是一个非常广泛的概念。被告区环运局认为原告在上述地址搭建建筑物属于建设行为。三、被告区环运局对原告未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设作出行政处罚适用的法律、法规正确。被告区环运局查明原告于2015年2月至2015年8月期间未取得建设工程规划许可证在伦××街道××期工业区建设17栋建筑物，用地面积：7248.88平方米，建基面积：2949.99平方米，建筑总面积：7158.23平方米，无法采取改正措施消除影响，其违法事实清楚、证据确凿，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对当事人给予拆除伦××街道××期工业区违法建设的17栋建筑物，用地面积：7248.88平方米、建基面积：2949.99平方米、建筑总面积：7158.23平方米的行政处罚。对此被告区环运局依据的法律、法规有：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十四条。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”的规定，被告区环运局认为所有包括临时建设在内的所有建设行为均属于《城乡规划法》调整的对象，被告区环运局适用的法律、法规正确。四、被告区环运局对原告未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设作出行政处罚决定符合法定的程序。被告区环运局根据《中华人民共和国行政处罚法》有关规定对原告未取得建设工程规划许可证在伦××街道××期工业区进行建设17栋建筑物，用地面积：7248.88平方米，建基面积：2949.99平方米，建筑总面积：7158.23平方米，无法采取改正措施消除影响的事实立案查处并给予拆除伦××街道××期工业区违法建设17栋建筑物，用地面积：7248.88平方米，建基面积：2949.99平方米，建筑总面积：7158.23平方米的行政处罚，履行的程序有：1.2015年6月1日，对位于伦××街道××期工业区的原告公司工人生活区进行检查，并制作《现场检查（勘验）笔录》；2.2015年8月11日向顺德区规划发展和统计局发出顺管城管函〔2015〕25号《顺德区环境运输和城市管理局（城市管理）关于协助调查梅州市敏捷建筑工程有限公司在伦××街道××期工业区涉嫌违法建设的函》要求对该违法建筑进行定性，2015年8月18日顺德区发展规划和统计局复函对该地块上搭建的建筑物定性为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形；3.2015年8月19日，对原告工作人员卢铭康进行询问并制作《调查询问笔录》；4.2015年8月20日，对伦教永丰村行政服务站工作人员黄伟华、冯锦荣分别进行询问并制作《调查询问笔录》；5.2015年8月21日，向原告发出《责令改正（停止）违法行为通知书》（编号：1311408401）；6.2015年9月3日，通过调查取证确定了原告违法行为的事实后，被告区环运局对原告未取得建设工程规划许可证在伦××街道××期工业区进行建设17栋建筑物，用地面积：7248.88平方米，建基面积：2949.99平方米，建筑总面积：7158.23平方米，无法采取改正措施消除影响的事实进行立案。7.2015年9月7日，向原告直接送达《行政处罚告知书》（编号：1211603971）；8.2015年9月9日，原告向被告区环运局提交《行政处罚听证申请书》；9.2015年9月21日，向原告直接送达《行政处罚听证通知书》（编号：101200386）；10.2015年10月9日，在顺德区环境运输和城市管理局伦教分局二楼会议室举行听证会并制作《行政处罚听证笔录》；11.2015年11月30日，对此案召开案件讨论会议，对原告提出的陈述申辩形成不予采纳的集体决定并制作《案件讨论会议记录》；12.2015年12月29日，制作了《行政处罚决定书》（编号：1114500003），由于采用直接送达方式无法送达，依据《中华人民共和国民事诉讼法》的要求，采用公告送达（公告日期2016年1月4日）的方式于2015年3月4日予以送达。以上工作均是被告区环运局依照相关法律、法规以及规章的要求、程序进行的，有下列证据材料：1.《现场检查（勘验）笔录》；2.顺管城管函〔2015〕25号《顺德区环境运输和城市管理局（城市管理）关于协助调查梅州市敏捷建筑工程有限公司在伦××街道××期工业区涉嫌违法建设的函》；3.顺规函〔2015〕38号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于伦教永丰二期工业区违法建设案的复函》；4.宗地图（宗地号：142104-W001）；5.原告工作人员卢铭康的《调查询问笔录》；6.伦教永丰村行政服务站工作人员黄伟华的《调查询问笔录》；7.伦教永丰村行政服务站工作人员冯锦荣的《调查询问笔录》；8.现场照片；9.《责令改正（停止）违法行为通知书》（编号：1311408401）；10.《行政处罚告知书》（编号：1211603971）及送达回证；11.《行政处罚听证申请书》；12.《行政处罚听证通知书》（编号：1012600386）及送达回证；13.《听证公告》；14.《行政处罚听证笔录》；15.《案件讨论会议记录》；16.《案件审批表》；17.《行政处罚决定书》及送达回证、公告送达照片。五、《行政处罚决定书》作出的处罚适当。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。经被告区环运局集体讨论后，对原告处以限期拆除的处罚决定是恰当的。综上所述，原告未取得《建设工程规划许可证》在伦××街道××期工业区进行建设17栋建筑物，用地面积：7248.88平方米，建基面积：2949.99平方米，建筑总面积：7158.23平方米，无法采取改正措施消除影响一案，被告区环运局认定其的违法事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，作出的行政行为恰当。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院驳回其全部诉讼请求。被告区环运局依法向本院提供了下列证据、依据：一、证据1.被告区环运局的统一社会信用代码证书（复印件、1份）及法定代表人身份证明书（原件、1份），用以证明被告区环运局的诉讼主体资格。2.现场检查（勘验）笔录（原件、1份）；3.顺管城管函〔2015〕25号《顺德区环境运输和城市管理局（城市管理）关于协助调查梅州市敏捷建筑工程有限公司在伦××街道××期工业区涉嫌违法建设的函》及附件现场照片、租赁合同（复印件、各1份）；4.顺规函〔2015〕38号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于伦教永丰二期工业区违法建设案的复函》、宗地图（宗地号：142104-W001）（复印件、各1份）；5.被询问人是卢铭康的《调查询问笔录》（原件、1份）、被询问人是黄伟华的《调查询问笔录》（原件、1份）及黄伟华的身份证、工作证（复印件、1份）、被询问人是冯锦荣的《调查询问笔录》（原件、1份）及冯锦荣的身份证（复印件、1份）；证据2-5，用以证明：（1）被告区环运局向佛山市顺德区规划发展和统计局发出协助调查函，经调查，佛山市顺德区规划发展和统计局回函，涉案地块上的建筑物未取得工程规划许可证，属于无法采取改正措施消除对规划影响的情形，依法应当对其搭建的建筑物进行处理；（2）被告区环运局对原告工作人员进行调查询问，原告承认涉案建筑物未取得工程规划许可证和工程施工许可证的情况下，由原告建设；（3）涉案建筑物所在地的村委会工作人员均证实，涉案建筑物是原告建设的。6.《佛山市顺德区环境运输和城市管理局责令改正（停止）违法行为通知书》（原件、1份）；7.粤顺管伦罚[2015]第A00070号《行政处罚告知书》及送达回证（原件、各1份）；8.《行政处罚听证申请书》、粤顺管伦罚[2015]第A00070号《行政处罚听证通知书》及送达回证、NO.2700629《听证公告》、粤顺管伦罚[2015]第A00070号《行政处罚听证笔录》、粤顺管伦罚[2015]第A00070号《听证报告书》（原件、各1份）；证据6-8，用以证明：（1）因原告存在违反《城乡规划法》第四十条的规定，被告区环运局向原告发出责令改正通知和行政处罚告知，拟对涉案建筑物依法拆除；（2）原告申请行政处罚听证，被告区环运局举行听证会，原告委托代理人出席听证会，作陈述申辩，但没有提交建设工程规划许可证，也没有自行拆除整改。9.《案件讨论会议记录》、粤顺管伦罚[2015]第A00070号《案件审批表》、粤顺管伦罚[2015]第A00070号《行政处罚决定书》及送达回证（原件、各1份）、送达现场照片（打印件、1份）、EMS投递单（复印件、1份）及投递查询结果（打印件、1份）、编号为1112000042的《行政处罚决定书公告》（原件、1份）及送达现场照片（打印件、1份），用以证明：（1）被告区环运局经集体讨论，决定依据《城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出拆除位于伦××街道××期工业区违法建设建筑物的处罚决定；（2）被告区环运局无法直接送达给原告的委托代理人及法定代表人，故采取公告送达的方式，自2016年1月4日起发出公告。10.原告营业执照及组织机构代码证、原告法人代表身份证（复印件、各1份）、《授权委托书》（原件、3份）、卢铭康、刘光觉、梁梦醒的身份证、《土地租赁合同》、《场地租赁合同》、郭兆华的身份证（复印件、各1份），用以证明原告的主体资格和委托代理手续，受托人具备代理权限，以及原告陈述申辩的材料。二、法律依据1.《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条、第六十四条。2.《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第四十二条、第四十三条。被告区政府辩称，一、被告区政府具有作出《行政复议决定书》的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”；第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持;……”。原告不服被告区环运局于2015年12月29日作出的《行政处罚决定书》，于2016年5月3日向被告区政府申请行政复议，被告区政府依法具有对原告的行政复议意见进行审查及作出决定的职权。二、被告区政府作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。被告区政府经审理查明，被告区环运局于2015年6月1日检查发现，原告未取得建设工程规划许可证在伦××街道××期工业区进行建设17栋建筑物。被告区环运局于2015年8月21日作出《责令改正（停止）违法行为通知书》（编号：1311408401）并直接送达原告，责令其立即停止违法行为，于2015年8月21日前自行整改，并于2015年8月21日前到区环境运输和城市管理局所属伦教分局接受处理。被告区环运局于2015年9月7日作出《行政处罚告知书》并直接送达原告，告知原告拆除上述伦××街道××期工业区违法建设17栋建筑物和依法享有陈述申辩及听证权利。原告于2015年9月9日向被告区环运局提交了《行政处罚听证申请书》。被告区环运局于2015年9月20日作出《行政处罚听证通知书》于次日直接送达原告并发出《听证公告》。2015年10月9日，被告区环运局举行听证会并制作《行政处罚听证笔录》和《听证报告书》。被告区环运局认为原告提出的从轻处罚理由不成立，故不予采纳。经集体会议讨论，被告区环运局于2015年12月29日作出《行政处罚决定书》，决定拆除原告在伦××街道××期工业区违法建设的17栋建筑物。因通过直接送达等送达方式，无法向原告送达《行政处罚决定书》，被告区环运局于2016年1月4日向原告公告送达《行政处罚决定书》。被告区政府经审查认为，根据《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（顺办发〔2010〕43号）的规定，被告区环运局在本辖区内行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”，第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，原告于2015年2月至2015年8月期间未取得建设工程规划许可证在伦××街道××期工业区进行建设17栋建筑物，且无法采取改正措施消除影响，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被告区环运局局作出的处罚决定符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定。被告区环运局立案调查、听证、作出处罚告知、处罚决定及送达等程序符合《中华人民共和国行政处罚法》及《广东省行政处罚听证程序实施办法》的相关规定，程序合法。原告不服被告区环运局作出的《行政处罚决定书》，于2016年5月3日向被告区政府提出行政复议申请，被告区政府经审查于2016年5月5日作出《补正行政复议申请材料通知书》（顺府行复案〔2016〕130号）并于同年5月6日邮寄送达原告。被告区政府于2016年5月9日收到原告以邮寄方式提交的补正材料，经审理决定受理并于2016年5月9日作出《行政复议受理通知书》（顺府行复案〔2016〕130号）、《行政复议提出答复通知书》（顺府行复案〔2016〕130号），分别于2016年5月11日送达原告、于2016年5月10日送达被告区环运局。被告区环运局于2016年5月19日提交《行政复议答辩书》及证据材料。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，被告区政府于2016年6月29日作出《行政复议决定书》，决定维持被告区环运局作出《行政处罚决定书》的具体行政行为，并分别于2016年6月30日送达原告、被告区环运局。以上事实有原告《营业执照》、《组织机构代码证》、《法定代表人身份证明》、法定代表人居民身份证、受委托人居民身份证、《授权委托书》、《行政处罚决定书》、《行政复议答辩书》及证据清单、《行政复议受理通知书》、《行政复议提出答复通知书》、《行政复议决定书》及送达材料等证据证实。综上，被告区政府依职权作出顺府行复案〔2016〕130号《行政复议决定书》的具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、法律依据正确、程序合法、内容适当；原告的主张缺乏证据支持，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告区政府向本院提供了下列证据、依据：一、证据1.《行政复议申请书》、《授权委托书》、《行政复议当事人送达地址确认书》、《证据材料清单》、粤顺管伦罚[2015]第A00070号《行政处罚决定书》、原告的营业执照及组织机构代码证、原告《法定代表人身份证明书》、吴震宇的身份证、送达现场说明（复印件、各1份），用以证明原告于2016年5月3日向被告区政府提交了行政复议申请，符合60日的期限规定。2.顺府行复案〔2016〕130号《补正行政复议申请材料通知书》及送达回证（复印件、各1份）、EMS投递单及投递结果查询（复印件、2组），用以证明被告区政府于2016年5月5日作出受理通知书并于同年5月6日送达给原告。3.《行政复议申请书》、《授权委托书》、王铭、梁梦醒的身份证（复印件、各1份），用以证明原告于2016年5月9日提交以上补正材料，符合规定。4.顺府行复案〔2016〕130号《行政复议受理通知书》及送达回证、EMS投递单及投递结果查询（复印件、各1份），用以证明被告区政府于2016年5月9日作出受理通知书并于同年5月11日送达给原告，符合5个工作日的审查期限规定。5.顺府行复案〔2016〕130号《提出行政复议答复通知书》及送达回证（复印件、各1份），用以证明被告区政府于2016年5月9日作出答复通知书并于同年5月10日送达被告区环运局，符合7个工作日内的期限规定。6.《行政复议答辩书》、《证据清单》（复印件、各1份），用以证明被告区环运局于2016年5月19日提交书面答复，符合10日内作出答复的期限规定。7.顺府行复案〔2016〕130号《行政复议决定书》（复印件、1份）及送达回证（复印件、2份）、EMS投递单及投递查询结果（复印件、各1份），用以证明被告区政府于2016年6月29日作出复议决定，于2016年6月30日送达被告区环运局、于2016年6月29日以邮寄方式送达原告。二、法律、法规依据1.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条。2.《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第四十条。3.《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条。4.《广东省行政处罚听证程序实施办法》第二十条、第二十一条、第三十条。5.《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十二条、第二十八条。6.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条、第二十九条。7.《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条、第二十三条第一款、第三十一条。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告、两被告提供的各项证据，来源合法，与本案具有关联性，对方当事人对真实性没有异议，本院均予以采纳。两被告提供的法律、法规依据，适用于本案。经审理查明，被告区环运局于2015年6月1日检查发现，原告未取得建设工程规划许可证在佛山市顺德区伦××街道××期工业区进行建设17栋建筑物，用地面积7248.88平方米，建基面积2949.99平方米，建筑总面积7158.23平方米。2015年8月11日，被告区环运局向佛山市顺德区规划发展和统计局（以下简称“顺德规划局”）发出《顺德区环境运输和城市管理局（城市管理）关于协助调查梅州市敏捷建筑工程有限公司在伦××街道××期工业区涉嫌违法建设的函》（附件宗地图、现场照片、土地证、租赁合同），请求顺德规划局就以下问题出具规划意见：1.该建（构）筑物是否属于临时建筑物？2.该建（构）筑物是否取得《建设工程规划许可证》？3.该建（构）筑物是属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形？还是属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形？2015年8月18日，顺德规划局作出《顺德发展规划和统计局（城市规划）关于伦教永丰二期工业区违法建设案的复函》，函复被告区环运局：“经核查，伦教永丰二期工业区地块上搭建的建筑物，未取得建设工程规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《广东省城乡规划法》第八十条的规定，永丰二期工业区地块上搭建的建筑物属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依法应对其搭建的建筑物进行处理”。经调查，被告区环运局于2015年8月21日作出《责令改正（停止）违法行为通知书》（编号：1311408401），责令原告立即停止违法行为，于2015年8月21日前自行整改，并于2015年8月21日前到伦教城管局接受处理。2015年9月7日，被告区环运局作出《行政处罚告知书》，告知原告拟作出拆除上述伦××街道××期工业区违法建设17栋建筑物的行政处罚及原告依法享有陈述申辩及听证的权利。原告提出听证申请，被告区环运局举行了听证会并听取了原告的陈述申请意见。经集体会议讨论，被告区环运局于2015年12月29日作出粤顺管伦罚[2015]第A00070号《行政处罚决定书》，认定原告未取得《建设工程规划许可证》进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定：拆除上述伦××街道××期工业区违法建设的17栋建筑物，用地面积7248.88平方米，建基面积2949.99平方米，建筑总面积7158.23平方米。其后，被告区环运局将上述《行政处罚决定书》送达原告。原告对该行政处罚决定不服，于2016年5月3日向被告区政府申请行政复议。经原告补充材料，被告区政府于2016年5月9日受理原告的行政复议申请，并向被告区环运局发出了《提出行政复议答复通知书》。被告区环运局于2016年5月19日向被告区政府提交了《行政复议答辩书》及相关证据材料。经审理，被告区政府于2016年6月29日作出顺府行复案〔2016〕130号《行政复议决定书》，决定维持被告区环运局所作的粤顺管良罚[2015]第A00070号《行政处罚决定书》的具体行政行为，并将《行政复议决定书》分别送达给原告及被告区环运局。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《关于印发佛山市顺德区党政机构改革方案的通知》（粤机编[2009]21号）、《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（顺办发〔2010〕43号）等文件的有关规定，被告区环运局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚职权，具有对违反城乡规划的行为作出行政处罚的职权。被告区政府作为县级以上地方人民政府，对原告不服被告区环运局作出的行政处罚决定提起的行政复议申请有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定作出行政复议决定。程序方面，被告区环运局作出行政处罚前，向原告发出《行政处罚告知书》告知原告拟作出行政处罚的事实、理由和依据及原告依法享有陈述申辩及听证的权利，收到原告的听证申请后举行听证会听取原告的陈述申辩，后经集体会议讨论，作出《行政处罚决定书》并送达给原告，程序合法。被告区政府受理原告的复议申请后向被告区环运局发出《提出行政复议答复通知书》，对案件进行审理后在法定期限内作出《行政复议决定书》关送达给原告、被告区环运局，程序合法。实体方面，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请输建设工程规划许可证”，第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……无法采取改正措施消除影响的，期限拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案被告区环运局提交的《现场检查（勘验）笔录》、《调查询问笔录》、《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于伦教永丰二期工业区违法建设案的复函》等证据，足以证实原告未取得建设工程规划许可证在佛山市顺德区伦××街道××期工业区建设17栋建筑物，且无法采取措施消除对规划实施影响，违反了上述法律规定，依法应予拆除。因此，被告区环运局所作的被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告请求撤销被告区环运局作出的粤顺管伦罚[2015]第A00070号《行政处罚决定书》和被告区政府作出的顺府行复案〔2016〕130号《行政复议决定书》的理由不成立，本院不予支持，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梅州市敏捷建筑工程有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  李倩影代理审判员  刘晓霞人民陪审员  郭敏康二〇一六年十一月二十八日书 记 员  黄淑君