河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫行终1411号上诉人（一审被告）郑州市郑东新区管理委员会，住所地：郑州市郑东新区商务外环路22号。法定代表人张建慧，主任。委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。委托代理人范淑娟，郑州市新区管委会工作人员。被上诉人（一审原告）河南郑新实业有限公司，住所地：郑州市丰产路28号。法定代表人王新民，总经理。委托代理人赵卫东，河南千诺律师事务所律师。委托代理人程文清，该公司工作人员。一审被告郑州市城乡规划局，住所地：郑州市嵩山北路6号。法定代表人杨东方，局长。委托代理人范淑娟，郑州市新区管委会工作人员。一审被告郑州市郑东新区龙子湖街道办事处，住所地：郑州市郑东新区薛夏南街与小夏街交叉口。法定代表人王少辉，主任。委托代理人刘二林，河南威鼎律师事务所律师。委托代理人涂峰，郑东新区龙子湖街道办事处工作人员。上诉人郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）因河南郑新实业有限公司（以下简称郑新公司）诉郑东新区管委会、郑州市城乡规划局（以下简称市规划局）、郑州市郑东新区龙子湖街道办事处（以下简称龙子湖办事处）强制拆迁及赔偿一案，不服郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年10月25日公开开庭审理了本案。上诉人郑东新区管委会委的托代理人黄琨、范淑娟，被上诉人郑新公司法定代理人王新民及委托代理人赵卫东、程文清，一审被告市规划局的委托代理人范淑娟，一审被告龙子湖办事处的委托代理人刘二林、涂峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明：郑新公司所建中原农优产品综合批发市场是郑东新区2007年招商项目，郑东新区管委会计划财政局就该项目向郑州市发展和改革委员会申请备案并获得批准。2008年，该公司还获得郑东新区管委会计划财政局给予的伍拾万元扶持资金。后其多次向郑东新区管委会土地规划局、郑东新区管委会、郑州市城乡规划局和郑东新区城乡规划部门申请，要求办理建设规划手续未果。2011年1月5日郑州市国土资源局对郑新公司作出郑国土资罚决字（2011）第01号行政处罚决定书，认定其2007年4月未经有权人民政府批准，在郑东新区107辅道、龙湖南路北占用龙子湖办事处薛岗村集体土地52884.79平方米，决定处罚。2011年10月11日郑州市郑东新区综合执法局向郑新公司下达通知：责令对2011年1月其无建设工程规划许可证而建设的两层钢架结构市场用房八处、总建筑面积18150平方米，立即停止上述违法建设行为；2011年7月19日该局对郑新公司继续施工的11号—16号钢架构筑物下达了违法建设拆除通告（郑东执拆通（2011）第05001号）；截止2011年10月8日郑新公司拒不停止施工，并对1号和3号钢架结构建筑物继续进行施工，限郑新公司两日内自行拆除上述继续施工部分，否则该局将依据《郑州市城乡规划管理条例》第七十条之规定强制拆除。2011年11月18日郑州市城乡规划局和郑州市郑东新区综合执法局对郑新公司作出（郑东执法）罚字（2011）第05001号行政处罚决定书，查明郑新公司2010年12月在107辅道西与姚桥路交叉口实施了未经城乡规划行政主管部门批准，未取得《建设工程规划许可证》，擅自建设钢架结构市场用房十六处，其中两处合计4413.66平方米市场用房已被国土资源部门进行处罚没收，其余十四处均为新建继续施工部分，合计面积为28132.5平方米；决定给予限七日内自行拆除建筑面积为28132.5平方米的违法建设的处罚。郑新公司不服，经行政复议、诉讼程序，最终维持了该处罚决定。2012年4月28日郑州市城乡规划局和郑州市郑东新区综合执法局对郑新公司作出（郑东执法）催告字（2012）第05001号行政处罚催告书，限郑新公司十日内自觉履行（郑东执法）罚字（2011）第05001号行政处罚决定书，自行拆除建筑面积为28132.5平方米的违法建设。并通过见证人见证、留置送达现场拍照方式，将该催告书留置送达给郑新公司。2012年4月17日郑东新区管委会向郑州市人民政府上报《关于报批拆除违法建设案件的意见》（郑东文（2012）73号），对该委近期查处的两起违法建设案件如何强制执行问题请示郑州市政府，并提出两种建议，一是由郑东新区管委会规划执法部门报请东区管委会批准后组织强制拆除；二是根据《行政强制法》关于行政强制措施权不得委托的规定，由郑州市城乡规划局以委托机关名义将郑东新区综合执法局查处的拆除类违法建设到期案件，严格执行《行政强制法》、《郑州市城乡规划管理条例》相关规定上报郑州市政府批准后，由该委组织相关职能部门实施。郑州市政府相关领导阅件后批示要求市规划局、法制办提出意见报市政府。后市规划局上报报告，认为郑东新区管委会作为市政府的派出机构，应当履行市政府的部分职能，建议按郑东新区管委会的第一种建议执行；市法制办建议按照《行政强制法》、《城乡规划法》、《河南省实施﹤城乡规划法﹥办法》、《郑州市城乡规划管理条例》明确规定组织实施。后市政府相关领导批示同意违法建设拆除按《行政强制法》、《城乡规划法》、《河南省实施﹤城乡规划法﹥办法》等相关法规组织实施。2012年7月2日、4日郑东新区龙子湖街道办事处薛岗村民委员会分别为薛红伟、王书文、王红军、许长彬（四人均为郑新公司所建中原农优产品综合批发市场的工程承包商，也是薛岗村及附近村庄的村民）出具委托书，四份委托书的主要内容为：根据郑东新区管委会龙子湖办事处有关指示精神，现龙子湖办事处、薛岗村两委，委托上述四人在魏河以北107辅道以西，薛岗村土地上河南中原农优市场内，所自建的违章建筑自行拆除，在拆除当中产生的纠纷，由龙子湖办事处、薛岗村两委共同解决承担。其中，出具给许长彬的委托书为原文、未经改动，其余三人的委托书有所改动，即将“所自建的违章建筑自行拆除”中的“自建”和“自行”划掉，将“在拆除当中产生的纠纷”修改为“在拆除当中及拆除后产生的纠纷责任”，并由该三人捺指印确认。同年7月3日郑新公司的法定代表人王新民被关押于郑州市第一看守所，直到同年11月19日取保候审出所。同年7月5日相关部门对郑新公司市场进行了普查，制作了《郑新实业农优市场普查明细单》，显示郑东新区执法局、龙子湖街道办事处、薛岗社区及建筑商王书文、许长彬四方对王书文、许长彬建设的市场建筑进行核查及丈量，西北第一、二、三桩系王书文筹建共计三栋，每栋面积2089.62平方米，共计6268.86平方米。西北第四、五、六、七系许长彬筹建，第四、五、七系每栋2089.62平方米，第六栋面积3226.08平方米，共计9494.94平方米，以上情况核实无误，此单一式四份。郑东新区执法局代表“张学锋”、龙子湖街道办事处代表“贾凯峰”、薛岗社区代表“薛海峰”、建筑商代表“王书文（许长彬）代”在该明细单上签名。同时制作了《土地附属物清查登记表》，登记王书文钢架房三栋，面积共6268.86平方米；许长彬钢架房四栋，面积共9494.94平方米；登记表上除有王书文、许长彬签字外，还有贾凯峰、张学锋签字。2012年7月17日郑东新区管委会向郑州市政府上报《关于对郑新公司违法建设实施强制拆除的请示》（郑东文（2012）153号），建议根据《郑州市城乡规划管理条例》第七十一条之规定强制拆除郑新公司所建违法建筑。同年7月30日经市政府相关领导批示，同意郑东新区意见，依法组织拆除。2012年7月18日、19日郑东新区薛岗村民委员会经会计薛海峰手向龙子湖街道办事处预借“违法建设预借拆工费”160万元。2012年10月17日郑东新区龙子湖街道办事处向郑东新区管委会上报《关于申请拨付违法建设拆迁工作经费的请示》（龙办文（2012）39号），主要内容为：该办已经按照上级工作部署，对辖区内的违法建设进行了集中整治；截止目前已经拆除姚桥路、龙子湖外环路等路段两侧违法建设的房屋等；为保证下一步违法建设拆迁工作顺利开展，恳请管委会拨付工作经费320万元。同年10月31日，郑州市郑东新区综合执法局在该请示上签署“情况属实”并加盖公章。2012年11月2日郑东新区管委会计划财政局向郑东新区龙子湖街道办事处拨付违法建设拆迁工作经费320万元。2012年11月27日郑东新区龙子湖街道办事处薛岗村民委员会从龙子湖街道办事处领取“拆除违法建设工作经费”1142000元。郑新公司与其所建市场的各承包商之间签订的《钢结构建筑施工程合同书》中，约定承包方式为“包工包料”。2012年7月受委托的薛红伟、王书文、王红军、许长彬等中原农优产品综合批发市场的本地承包商，为弥补郑新公司市场拆除后自己投资的材料款和工程款无法收回的损失，接受薛岗村委会的书面委托，将郑新公司中原农优产品综合批发市场建筑物等拆除、变卖，并从薛岗村委会领取了上级政府逐级下拨的拆除违法建设工作经费。而叶建民（××）承建了该市场16栋钢结构建筑中的9栋，却被组织实施拆除的有关单位阻止进入拆除现场、参与拆除。另在本案一审过程中，郑新公司向一审递交了书面申请书，认为待生效判决确认一审三被告拆迁行为违法后，对其赔偿问题再行起诉更为适宜，请求撤回其提出的第二项诉讼请求，即判决一审三被告赔偿郑新公司因强拆违法行为给其造成的直接经济损失3937.95万元。郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于焦点一本案三被告是否适格问题：郑新公司所建中原农优产品综合批发市场为未取得《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》等合法手续的违章建筑，郑国土资罚决字（2011）第01号行政处罚决定书、（郑东执法）罚字（2011）第05001号行政处罚决定书，以及郑州高新技术产业开发区人民法院（2012）开行初字50号行政判决书、郑州市中级人民法院（2012）郑行终字第308号行政判决书和（2014）郑行申字第41号驳回再审申请通知书等，对该事实已经予以确认，郑州市中级人民法院亦予认可。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《郑州市城乡规划管理条例》的相关规定，本案中的郑州市城乡规划局有权对郑新公司所建违章建筑进行拆除；且郑新公司在郑州市城乡规划局责令其限期自行拆除的期限内并未自行拆除，郑州市人民政府也有权责成城乡规划等有关部门强制拆除。另《郑州市人民代表大会常务委员会关于违法建设查处工作的决议》（郑人常（2012）36号）规定“二、市人民政府要加强对违法建设查处工作的领导。大力推进‘坚持依靠群众，推进工作落实’网格化管理，实行违法建设查处工作重心下移，对有关部门做好查处违法建设作出明确规定。要认真督促市城乡规划、建设、园林、国土、城管、房管等行政主管部门及各县（市）、上街区人民政府，严格履行职责，依法对违法建设进行清理查处；市内五区和各开发区要积极组织辖区内违法建设的日常巡查，及时发现、制止和拆除违法建设。”该文件也赋予了本案郑州市郑东新区管理委员会等“开发区”拆除违法建设的权力。而从郑东新区管委会向郑州市人民政府上报的《关于报批拆除违法建设案件的意见》（郑东文（2012）73号）、《关于对郑新公司违法建设实施强制拆除的请示》（郑东文（2012）153号），以及郑州市城乡规划局和郑州市人民政府法制办公室向郑州市人民政府上报的有关如何拆除违法建设的意见，以及郑州市人民政府对郑东新区管委会两次上报文件的批示意见，可以显示郑州市人民政府最终是同意或责成郑东新区管委会来组织实施对郑新公司违法建设的强制拆除。客观上，本案中郑州市城乡规划局在向郑新公司作出（郑东执法）罚字（2011）第05001号行政处罚决定书和（郑东执法）催告字（2012）第05001号行政处罚催告书后，没有再对郑新公司作出过其他行为。郑新公司提供的证据及其申请法院调取的证据均不足以证明郑州市城乡规划局实际参与了对郑新公司违法建筑的强制拆除。故郑州市城乡规划局不是本案的适格被告。郑州市郑东新区龙子湖街道办事处是2005年由姚桥乡人民政府变更而来，系郑州市郑东新区管理委员会的下级机构，其在郑州市郑东新区管理委员会的统一组织安排下参与实施拆除郑新公司的违法建筑，相应的法律责任应由郑州市郑东新区管理委员会来承担。故郑州市郑东新区龙子湖街道办事处也不是本案的适格被告。综上，郑州市郑东新区管理委员会系本案的适格被告；郑州市城乡规划局和郑州市郑东新区龙子湖街道办事处不是本案的适格被告，郑新公司对两者的起诉依法应予驳回。（二）关于焦点二被告拆除原告所建中原农优产品综合批发市场的行为是否合法问题：根据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，本案中，除郑州市国土资源局作出郑国土资罚决字（2011）第01号行政处罚决定书和郑州市郑东新区综合执法局作出责令郑新公司限期自行拆除继续施工部分构建物的通知外，就对郑新公司所建违章建筑进行的行政强制而言，仅是郑州市城乡规划局及郑州市郑东新区综合执法局作出了责令郑新公司限期自行拆除十四处新建继续施工部分违法建设的（郑东执法）罚字（2011）第05001号行政处罚决定书，以及限郑新公司十日内自觉履行（郑东执法）罚字（2011）第05001号行政处罚决定书的（郑东执法）催告字（2012）第05001号行政处罚催告书，而没有一个行政机关对郑新公司作出过书面的《行政强制执行决定书》。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定的郑新公司依法有权知晓的强制执行的理由和依据、方式和时间，以及申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等郑新公司均无从知晓；虽然郑东新区管理委员会对郑新公司违章建筑的拆除是经过行政系统内部报告、请示获得郑州市人民政府批准同意的，但该行政系统内部的请示批准程序及结果并未告知郑新公司，从具体拆除过程中郑州市城乡规划局不参与，郑东新区管委会命令或事实委托龙子湖办事处及郑东新区综合执法局、龙子湖办事处又指示薛岗村委会、薛岗村委会为落实龙子湖办事处指示精神又委托承建郑新公司市场的当地承包商来具体实施拆除、变卖的情况，以及本案诉讼中一审三被告均否认其拆除郑新公司市场的主张，足以证明在强制拆除过程中，没有一个行政机关依法对郑新公司作出《行政强制执行决定书》并依法告知其享有的各项权利。且《中华人民共和国行政强制法》第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，还特别设定了“应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除”的程序，而本案中一审被告亦未进行公告。因此，郑东新区管委会对原告所建市场中，除郑州市国土资源局已经依法处罚予以没收的两栋违章建筑外，郑新公司继续违法建设的十四栋违章建筑的强制拆除行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，依法应当确认该强制拆除行为违法。综上，郑州市郑东新区管理委员会系本案的适格被告，郑州市城乡规划局和郑州市郑东新区龙子湖街道办事处不是本案的适格被告。郑东新区管理委员会组织、委托相关单位和人员强制拆除原告市场十四栋违章建筑的行政行为违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告郑州市郑东新区管理委员会强制拆除郑新公司所建中原农优产品综合批发市场中继续违法建成的十四栋违章建筑的行政行为违法。上诉人郑东新区管委会不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审判决漏列薛岗村委会为第三人，不仅导致案件事实认定错误，而且直接剥夺了村委会的诉讼权利；（二）一审判决适用法律错误，认定上诉人有行政强制执行权违反法律规定；（三）一审判决认定事实错误，上诉人并未有任何形式实施对被上诉人违章建筑的强制拆除工作。被上诉人郑新公司答辩称：（一）一审判查明事实清楚，适用法律得当，本案与非行政机关的薛岗村委会诉权没有任何因果关系，不存在漏列当事人问题；（二）一审判决认定上诉人拆除违章建筑的行为违法是正确的，对被上诉人违章建筑拆除，本案有一个完整的证据链条，拆除行为的法律责任应当由被上诉人承担符合法律规定；（三）郑州市人大关于违法建设查处工作的规定，与行政强制法和城乡规划法并不矛盾，郑东新区管委会具备行政管理职能，属于“开发区”范畴，一审对此认定并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律得当，请求二审法院予以维持。一审被告市规划局陈述意见与上诉人上诉意见一致。一审被告龙子湖办事处陈述意见与上诉人上诉意见一致。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，上诉人郑东新区管委会组织、委托相关单位和人员将被上诉人郑新公司十四栋违章建筑进行拆除，没有按照《中华人民共和国行政强制法》履行相应的法律程序，属于违法行为。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律准确，判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本案二审诉讼费五十元，由上诉人郑东新区管委会负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨 巍代理审判员 卢 瑜代理审判员 楚永超二〇一六年十一月二十五日书 记 员 张 玥