中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申2573号再审申请人（一审原告，二审上诉人）过建明，男，1967年3月17日出生，汉族，住福建省三明市三元区。委托代理人钱香宝，男，1953年4月23日出生，汉族，住福建省三明市三元区。被申请人（一审被告，二审被上诉人）福建省三明市人民政府，住所地福建省三明市梅列区红岩新村24幢。法定代表人杜源生，该市市长。被申请人（一审被告，二审被上诉人）福建省三明市国土资源局，住所地福建省三明市梅列区崇桂新村86幢龙泉大厦。法定代表人邓永辉，该局局长。原审第三人三明市自来水（工程）总公司，住所地福建省三明市三元区工业中路92号。法定代表人王奕，该公司董事长。再审申请人过建明因诉被申请人福建省三明市人民政府、三明市国土资源局行政批复一案，不服福建省高级人民法院（2015）闽行终字第578号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员王海峰、代理审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。福建省三明市中级人民法院一审查明，过建明及其父亲过玉书系本案第三人三明市自来水（工程）总公司（以下简称三明自来水公司）的职工。过建明于2006年5月通过交易购得父母过玉书、胡福娥位于三明市三元区工业中路48号10幢201室的原公有房改房屋，取得了明国用字2006第4566号《国有土地使用证》，载明土地性质为出让。2006年9月6日三明自来水公司向福建省三明市国土资源局（以下简称三明市国土局）提交《关于建设职工集资楼用地的报告》。2006年9月19日，福建省三明市人民政府（以下简称三明市政府）作出明政地〔2006〕262号《关于提供自来水总公司建设职工集资楼项目用地的批复》（以下简称262号批复）。2006年l1月，三明市国土局根据三明市政府262号批复，作出三明市（县）〔2006〕明国建字第035号《建设用地批准书》（以下简称035号批准书），准予将位处三元区工业中路92号的14247．61平方米土地使用权作为三明自来水公司职工集资楼项目用地。2006年9月l8日，过建明作为集资建房对象，与三明自来水公司签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，双方除约定房屋安置方案外，同时约定过建明必须将被拆迁房屋及地块完整合法有效的证件（房屋所有权证、土地使用权证）移交给三明自来水公司。之后，三明自来水公司制作职工集资房土地证收回清单，过建明的明国用字2006第4566号《国有土地使用证》被收回注销。该集资建房竣工后，过建明取得了三元区工业中路48号l3幢1102、1202室房屋。在为该房屋办理土地使用权证时，被告知要收取土地出让金才能办理载明土地性质为出让的《国有土地使用证》，就此产生纠纷。2010年12月，过建明就房屋拆迁安置补偿合同，向福建省三明市三元区人民法院起诉三明自来水公司，要求三明自来水公司交付房屋所有权证和国有土地使用权证。三明市三元区人民法院认为过建明未按《房屋拆迁补偿安置协议书》的约定缴纳相关的税、费及新增加部分建筑面积的土地出让金，造成三明市自来水公司无法履行办证义务。三明市三元区人民法院于2011年6月13日作出（2011）元民初字第273号民事判决，判决驳回过建明的诉讼请求。宣判后，过建明没有上诉。2015年4月24日，过建明提起本案之诉。一审法院认为，当事人不服行政机关作出的行政行为，应当在法定起诉期限内提起行政诉讼。2006年9月19日，本案三明市政府作出262号批复，2006年11月，三明市国土局根据三明市政府的批复文件，作出035号批准书，准予使用土地。因此，本案的审理应当适用当时的相关法律规定。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条、第四十二条，对当事人的起诉期限及计算方式都作出了明确规定，即当事人是“以知道或者应当知道行政行为内容之日起计算起诉期限”的。三明市政府经三明自来水公司申请，为了解决该公司职工住房困难问题，于2006年9月19日作出262号批复，同意划拨土地作为建设职工集资楼项目用地。过建明是三明自来水公司的职工，属于集资建房的对象，其同意参与该集资建房，签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，自愿将房屋拆除，将房屋所有权证、土地使用权证注销，参与了集资建房的分配。上述事实表明，过建明已经知道或应当知道三明市政府和三明市国土局作出的行政行为的内容。退一步说，过建明因此事与三明自来水公司发生纠纷提起民事诉讼，2011年6月13日，三明市三元区人民法院判决驳回过建明诉讼请求，过建明在该诉讼中也知道或应当知道被诉行政行为的内容，因此，对于本案的起诉期限，以过建明知道或者应当知道行政行为内容之日起计算。过建明于2015年4月24日提起行政诉讼，已经超过了法定起诉期限。一审法院据此裁定驳回过建明的起诉。福建省高级人民法院二审认为，本案被诉行政行为于2006年作出后，过建明同意参与该集资建房，并与三明自来水公司签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，自愿将房屋拆除，将房屋所有权证、土地使用权证注销，参与了集资建房的分配。且与三明自来水公司因安置纠纷提起民事诉讼，2011年6月13日三明市三元区人民法院判决驳回过建明诉讼请求。由于没有被诉行政行为，三明自来水公司不可能建集资房，更不可能与过建明协商签订安置补偿协议，且双方因涉及集资建房政策引发安置纠纷又提起了民事诉讼，因此过建明至迟于2011年6月13日知道或者应当知道三明市政府和三明市国土局作出的被诉行政行为。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，过建明如认为自己的权益受到侵害，应在法律规定的期限内依法提出主张，但其直至2014年才向法院起诉，已经超过了法律规定的起诉期限，且无正当理由。综上，一审法院裁定驳回过建明的起诉正确，应予维持。过建明的上诉理由不能成立。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。过建明不服，向本院申请再审，请求撤销原一审、二审法院裁定，依法判令（改判）返回申请人的涉案出让土地使用权和出让土地收益权。主要理由为：人民法院审理行政案件，应当对行政机关行政行为的合法性进行审查，并对行政机关应负举证责任的证据进行全面审查，不应当审查本案的起诉期限问题；法院应当查清本案被诉的具体行政行为将已经出让的土地使用权再度非法转让的违法事实。本院认为，本案争议的焦点系过建明提起本案之诉是否已经超过了法定的起诉期限。起诉期限是《中华人民共和国行政诉讼法》确定的重要法律制度。它是公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，并获得人民法院受理的期间，是当事人提起诉讼的条件之一。不符合起诉期限条件，意即未在法定期限内向人民法院提起诉讼的，当事人便丧失了向法院提起诉讼的权利。这一制度设计并不会、也没有限缩当事人的诉权，其价值和意义在于，一方面是为了敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定下来，从而实现行政管理的效率，维护良好的社会治理体系；另一方面是为了防止时间过久，导致证据缺失，致使案件事实难以查清，不利于保护行政相对人的合法权益。本案中，过建明在上诉状中主张，其向人民法院提起本案之诉的时间为2014年4月8日。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。过建明如认为三明市政府作出的262号批复和三明市国土局作出的035号批准书侵害其合法权益，至迟应在知道或者应当知道二被申请人作出上述行政行为之日起2年内向人民法院提起诉讼。因此，判断过建明提起本案之诉是否超过了法定的起诉期限，关键是判断过建明何时知道或者应当知道二被申请人作出了上述行政行为。2006年9月19日，三明市政府作出262号批复，同年11月，三明市国土局作出035号批准书。之后过建明作为三明自来水公司的职工，与该公司签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，自愿将房屋拆除，将房屋所有权证、土地使用权证注销，并参与了集资建房的分配。并且，因房屋安置问题，过建明曾将三明自来水公司诉至法院，三明市三元区人民法院于2011年6月13日判决驳回过建明的诉讼请求。从以上事实可以判断，过建明对于三明市政府作出的262号批复和三明市国土局作出的035号批准书至迟在2011年6月13日之后是知道或者应当知道的。因此，即使按照过建明主张的其于2014年4月8日提起本案之诉，也已超过了法定的起诉期限，且没有在法定期限内不能提起本案之诉的正当理由。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，应当裁定驳回起诉。原审法院以过建明提起诉讼超过法定起诉期限为由驳回其起诉，合法正确。过建明主张，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，人民法院审理行政案件，应当对行政机关行政行为的合法性及行政机关应负举证责任的证据进行全面审查，不应当审查本案的起诉期限问题。因本案已经超过了法定的起诉期限，法院不再受理过建明的起诉，不存在法院是否应当对本案被诉行政行为进行合法性审查的问题。过建明的上述主张没有法律依据，本院不予支持。综上，过建明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人过建明的再审申请。审 判 长  梁凤云代理审判员  王海峰代理审判员  仝 蕾二〇一六年十一月二十九日书 记 员  徐 超