上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2016）沪0112行初118号原告余国强，男，1955年1月26日出生，汉族，住上海市闵行区。原告包燕谷，男，1960年2月28日出生，汉族，住上海市闵行区。委托代理人唐时明，男，住上海市闵行区。原告沈力斌，男，1955年5月15日出生，汉族，住上海市闵行区。委托代理人余国强，男，住上海市闵行区。原告赵建平，男，1954年4月3日出生，汉族，住上海市闵行区。原告唐时明，男，1953年2月8日出生，汉族，住上海市闵行区。被告上海市闵行区住房保障和房屋管理局，住所地上海市闵行区。法定代表人韩朝阳，局长。委托代理人方敏，女。委托代理人何芬，上海市福隆律师事务所律师。原告余国强等不服被告上海市闵行区住房保障和房屋管理局(以下简称闵行区房管局)作出的划定物业管理区域公告行政行为一案，于2016年5月3日向本院提起诉讼，本院经审查于同年5月9日立案受理，并于同年5月11日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2016年7月20日、10月10日公开开庭审理了本案。原告余国强、包燕谷、沈力斌、赵建平、唐时明，被告闵行区房管局负责人任国梁及委托代理人方敏、何芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告闵行区房管局于2014年6月23日作出《关于划定上海市闵行区银桥花园业主大会物业管理区域的公告》(以下简称划定物业管理区域公告)，根据《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》、《上海市住宅物业管理规定》、《关于实施的若干意见》等法律、法规、规章、规范性文件的规定，上海市闵行区银桥花园业主委员会的物业管理区域为：东至：都市路；南至：东七号桥；西至：北横泾；北至：伟都路。原告余国强等诉称，原告系闵行区颛桥镇区域内金榜星墅与美墅的业主。金榜星墅与美墅小区于2002年前建成入住。因十多年了从来没有人关心过小区成立业委会的事情，小区业主于2015年自发按照法定程序完成了成立业委会的法律手续。但闵行区颛桥镇人民政府与被告闵行区房管局拒绝依法“备案”。原告就此提起了行政诉讼，诉讼过程中，被告向法庭出示了划定物业管理区域公告，将银桥花园业主大会的物业管理区域划定为：东至都市路、南至东七号桥、西至北横泾、北至伟都路。基于此，金榜星墅与美墅小区与都市雅筑小区都划入了银桥花园小区。被告所作的上述划定物业管理区域公告是违法的，理由是：第一，被告闵行区房管局无权划定物业管理区域，根据《上海市住宅物业管理规定》第八条的规定，被告对商品房只有建设时期的核定权，无划分权；第二、该公告所称银桥花园系划定区域内独立封闭的小区之一，其于1998年首次召开了业主大会并选举了业委会，依据相关规定一个物业管理区域成立一个业委会，因此，银桥花园小区业主大会的物业管理区域早在1998年就已经划定；第三，该公告中的金榜星墅、美墅小区也是划定的物业管理区域内的独立封闭小区之一，有独立的物业维修基金专户和独立的物业管理合同，即便两者没有成立业委会，也属于独立的物业管理区域；四，该公告中的都市雅筑也是独立封闭的小区，有自己的维修基金专户和独立的物业管理合同，虽然没有成立业委会，但独立的物业管理区域也已依法划定，被告将已经依法划定存在的三个物业管理区域作为没有划定物业管理区域的区域再次划定为一个物业管理区域，是没有法律依据，也是违背民意的，侵犯了业主的权益；第五，将金榜星墅、美墅与银桥花园合并为一个物业管理区域，必然造成整个银桥社区业主之间的矛盾与冲突，必然使现有的秩序陷入混乱，且小区的状况不同，导致公共用地及其他设施的使用混合在一起，引发诸如车位争抢等问题。《上海市住宅物业管理规定》第七条规定，“住宅小区，包括分期建设或者两个以上单位共同开发建设的住宅小区，其设置的配套设施是共用的，应当划分为一个物业管理区域；但被道路、河道等分割为两个以上自然街坊或者封闭小区，且能明确共同配套设施设备管理、维护责任的，可以分别划分为独立的物业管理区域。”金榜星墅、美墅与周边住宅区域有道路、河道分割，属于完全封闭、配套设施齐全的小区。因此原告主张金榜星墅和美墅单独设为物业管理区域符合本规定的要求。综上，被告闵行区房管局所作的划定物业管理区域公告认定事实不清、证据不足，适用法律错误，违反法定程序，两次划定物业管理区域，超越了其法定职权，该公告存在明显不当，原告据此起诉至法院，请求撤销被告闵行区房管局作出的划定物业管理区域公告。原告余国强等为支持其诉称事由，向本院提交如下证据：一、划定物业管理区域公告、金榜星墅、美墅小区楼书及示图、地名使用批准书、物业管理合同(五期)，证明银桥路是客观存在的，是银桥一期、二期小区与金榜星墅小区的分界，金榜星墅有自己的物业管理区域，被告所作的划定物业管理区域行为是典型的重新划定行为，该行为否定了原有的物业管理区域，没有法律依据；二、金榜星墅预售许可证、金榜星墅的上海市商品房预售合同、上海市新建住宅使用说明书、金榜星墅前期物业管理服务合同(4份)，证明金榜星墅在2002年时已经成为一个独立物业管理区域，相邻的五期、银桥花园也分别是独立的物业管理区域，银桥地区在被诉划定物业管理区域公告作出前就存在三个独立物业管理区域，被告在12年后为金榜星墅、美墅作出新的物业管理区域划分是违法的，是典型的重新划定物业管理区域的行为，没有法律依据；三、相邻物业管理区域(银行账户收支汇总表)、金榜星墅及美墅维修基金专户情况及收款凭证、银桥五期的维修资金交款通知，证明与金榜星墅、美墅相邻的银桥花园小区是单独物业管理区域，且已经成立了业委会，金榜星墅、美墅的维修基金目前是在自己小区的专户中，所以金榜星墅、美墅是独立的物业管理区域，银桥五期也有独立的维修基金专户，银桥社区不存在物业管理区域未划分的问题，结合《上海市商品住宅维修基金管理办法》第五条、第七条及第十条的规定及相应的解释，金榜星墅是独立的物业管理区域；四、物业管理招投标流转单，证明银桥五期经闵行区房管局批准，由上海高成物业有限公司单独管理，公告划定的区域内早就存在银桥花园、金榜星墅、美墅、都市雅筑三个独立的物业管理区域；五、闵行区颛桥镇人民政府制作发行的“颛桥文化生活地图”、“颛桥镇政府网站上的社区之窗网页——银桥居委会”，证明颛桥镇人民政府认可金榜星墅、美墅是独立的物业管理区域，银桥花园不是一个小区，而是有多个小区和多个物业管理区域；六、网页3张(住宅物业小区及序号)、物业管理满意度测评报告3份，证明银桥花园、金榜星墅、美墅都是以独立的物业管理区域参加物业管理测评，公告划定的区域内早就存在三个独立的物业管理区域；七、金榜星墅大门上“园林式居住区”、“文明小区”、“绿色小区”匾牌的照片，证明金榜星墅是政府承认的独立物业管理区域；八、闵行区颛桥镇银桥幼儿园资料(网页资料)，证明被告公告划定的银桥花园社区无法封闭，不具备成为一个物业管理区域的基本条件，里面有幼儿园、银桥路及汽车场地。被告闵行区房管局辩称，根据《物业管理条例》第五条第二款、《上海市住宅物业管理规定》第四条第一款、第八条第一款的规定，被告作为闵行区房地产行政主管部门，负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作，依法具有核定物业管理区域的行政职权，不存在没有职权和超越职权的情形。根据《物业管理条例》第九条第二款、《上海市住宅物业管理规定》第七条、第九条第一款规定，被告审查了银桥花园一至五期住宅规划设计、工程建设、建筑物规模、公建配套规划设计等文件，考虑到小区垃圾箱房、门卫室、居委及物业管理用房等配套设施设备系一至五期全体业主共用，一至五期属同一居民委员会管辖等因素，并会同当地镇政府、居民委员会等了解情况后，决定将银桥花园一至五期划分为一个物业管理区域，并不违反住宅管理的相关规定，并无不当。2014年6月23日，被告作出被诉划定物业管理区域公告，划定银桥花园业主大会的物业管理区域四至范围，并在小区内依法张贴了公告，程序亦无不当。针对原告余国强等人的诉称理由，被告认为银桥花园小区在1996年成立业主委员会时，《物业管理条例》及《上海市住宅物业管理规定》尚未实施，该届业委会直至被诉划定物业管理区域公告作出时，都未实际运作过，也不存在被告曾划定相应物业管理区域的事实。此外，因银桥花园小区开发跨度长，当小区全部开发完毕后，颛桥镇人民政府应小区业主的要求，主持了该小区的业主委员会换届选举，并没有三期、四期或五期的业主提出异议，被告认为该小区在规划之初是作为一个整体小区而规划设计，据此作出的划定物业管理区域公告适用法律正确，并不存在划定之后再次调整或再划定的情况；而关于物业管理区域的划定是否造成了小区内各期业主矛盾的问题，因每一期的业主都有不同的利益诉求，存在的相关矛盾不可避免，这些矛盾在物业管理区域划定之前就已经实际存在。相反，按照现行新的物业管理规定，相关小区的业主可以依法进行自主调整，化解矛盾，对此，被告是予以支持的。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告闵行区房管局在法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：一、被告闵行区房管局作出被诉行政行为的职权依据：《物业管理条例》第五条第二款、《上海市住宅物业管理规定》第四条第一款、第八条第一款。二、被告闵行区房管局作出被诉行政行为的法律依据：《物业管理条例》第九条，《上海市住宅物业管理规定》第七条、第八条、第九条。三、被告闵行区房管局作出被诉行政行为认定事实方面的证据：1、银桥花园规划图(1997年)，证明银桥花园小区(一至五期)自规划设计始即为整体居住小区，东至都市路、南至东七号河、西至北横泾、北至伟都路;2、闵行区规划局闵规(98)97号《关于“银桥花园”规划调整方案的批复》，闵行区规划局闵规(2001)229号《关于银桥花园三期商品住宅工程设计方案的批复》，上海现代建筑设计(集团)有限公司关于银桥花园三期的《建筑设计》，2004年闵行区规划局关于银桥花园五期项目建设工程设计方案审核征询意见单，闵行区规划管理局闵规建(2005)58号《关于上海北桥房地产有限公司建银桥花园五期住宅工程设计方案的批复》，闵行区规划管理局闵规综(2007)19号《关于核发银桥花园修建性详细规划编制要求的通知》，闵行区人民政府闵府规(2008)18号《闵行区人民政府关于同意银桥花园修建性详细规划梳理的批复》，闵规综(2008)26号《银桥花园修建性详细规划梳理的审核意见》，闵行区规划管理局闵规建(2008)486号《关于上海高成佳苑置业有限公司建银桥五期工程设计方案的批复》，证明银桥花园小区属于分期建设的住宅小区，从分期建设过程中所涉及的相关小区规划详情来看，其始终是作为一个整体小区来规划设计的，其设置的配套设施设备是共用的；3、《物业管理用房配套申请表》、《业主共有房地产和公益性公共服务设施房地产认定申请表》，《闵行区房管局综合业务受理回执》，《业主共有房地产认定证明》、《公益性公共服务设施房地产认定证明》，证明银桥花园一至五期是一个整体小区，其市政及公建配套设施作统一平衡规划，对于一至四期不足的配套设施，在五期内予以补足，整个小区设置的配套设施属于银桥花园一至五期共用；4、闵行区地名管理办公室《情况说明》，证据被告经向该办公室征询，核实银桥花园小区内“银桥路”非市政道路，而是小区内街坊道路；5、银桥花园居委会关于银桥花园小区的基本情况及所附银桥花园小区地籍图及全图，证明被告会同银桥花园居委会了解情况后认为应当将银桥花园小区划定为一个物业管理区域；6、划定物业管理区域公告及公告张贴照片、《物业管理区域划分审核表》，证明被告经审核后，将银桥花园小区核定为一个物业管理区域，四至范围为东至都市路，南至东七号桥，西至北横路，北至伟都路，该规划物业管理区域的内容在小区内进行了公告。四、被告闵行区房管局作出被诉行政行为执法程序方面依据：《上海市住宅物业管理规定》第九条。程序方面的证据同事实认定方面的证据，证明被告会同银桥花园小区所在乡镇、居委会了解相关情况并审核确定将银桥花园小区(一期至五期)划分为一个物业管理区域，该划定物业管理区域的内容在银桥花园小区内进行了公告。经庭审质证，原告余国强等对被告闵行区房管局所举职权依据提出异议，认为根据《物业管理条例》第二条及第五条的规定，被告只是负责监督管理工作，不能等同于享有划定物业管理区域的权力，而依据《上海市住宅物业管理规定》的规定，被告也只是享有核定物业管理区域的职权，要求建设许可证颁发后5日内核定，而不具有划定物业管理区域的职权；对被诉行政行为的法律依据有异议，认为依据《上海市住宅物业管理规定》第七条但书规定，原告所在金榜星墅、美墅小区符合但书的内容，应当划定为独立的物业管理区域，且被诉行政行为是划定物业管理区域，不是核定，不能适用该法的第八条的规定。原告余国强等对于被告闵行区房管局提交的认定事实方面证据1、2的真实性与合法性无异议，但关联性不予认可，认为不能证明被告的举证目的；证据3中《物业管理用房配套申请表》是五期的物业管理用房，每个小区都有自己的物业管理用房，不能证明这一物业管理用房是整个小区的物业管理用房，《业主共有房地产和公益性公共服务设施房地产认定申请表》、《业主共有房地产认定证明》、《公益性公共服务设施房地产认定证明》只能证明这些共有房地产是五期业主共有，成本由五期业主承担的，不含一期二期等业主，而公益性服务设施是颛桥镇人民政府为整个颛桥地区居民提供的公共设施，属颛桥镇人民政府的产业，不单属银桥花园使用，对《闵行区房管局综合业务受理回执》无异议；证据4真实性有异议，不能否定银桥路的的存在，该路是客观存在的；证据5不是确定物业管理区域的依据，只是居委会管辖小区的汇总，该居委会出具的表对地面停车位数的表述也是错误的，与事实不符合，不能证明原告的待证事实，且一、二期也有自己的居委会用房和物业管理用房，地籍图及全图与本案无关联；对证据6的真实性有异议，其中《物业管理区域划分审核表》是被诉划定物业管理区域公告内部程序的一个依据，在该审核表里的审核意见栏没有明确的意见及书写意见人的签字，且该审核表应附的业主清册、物业管理区域规划图，初始产证、专项维修资金清册也没有提供。依据国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》第10条的规定，被诉划定物业管理区域公告在形式上缺乏相关的要素，无文件编号，该份公告只算是文稿，不符合规定，是无效的。公告照片不能证明是何时张贴，应视为没有张贴。此外，在原告另案起诉的案件中闵行区房管局和颛桥镇人民政府均没有提到该公告的存在，很有可能是事后补作的。被告闵行区房管局对原告余国强等提供的证据真实性均无异议，但认为不能达到原告的举证目的，金榜星墅是房地产开发商作为银桥花园三期进行开发、销售的，不是独立的物业管理区域，前期物业管理合同也只能证明物业服务的范围，而不是物业管理区域的划定，而银桥花园一、二期的维修基金因之前的业主委员会并未实际运作，故从未使用过，且维修资金的缴纳不能证明原告主张的金榜星墅、美墅是独立的物业管理区域。此外，物业服务的行业测评也不能作为认定独立物业管理区域的依据。同时，被告针对原告的质证意见补充陈述，1994年的规划图纸可以证明银桥花园是作为一个整体规划的，在之后的开发过程中有过修改与调整，但始终都是将银桥花园作为一个整体的物业管理区域，整个一到五期的开发是将前期建设中公共服务设施设备不足的部分在五期中补足，五期的建设也结合一至四期的整体配套开发建设的，无法分开，在划定物业管理区域时要充分参考建筑的规模、历史状况、设施设备等情况综合考量，闵行区规土局与闵行区人民政府的批复也认为必须结合五期进行开发建设，无法将一至五期进行分开，只能作为一个整体考虑；地名管理办公室的《情况说明》并不否认银桥路的客观存在，该路只是开发过程中小区内的一条道路，不属于市政道路；银桥居委会关于银桥花园小区的基本情况是居委会提交有关人员分布、公共配套设施的大致情况说明，是对其管辖区域的基本情况汇总，说明银桥花园是分多期建设，各期均属于银桥居委会的管辖范围；《物业管理区域划分审核表》说明在被告作出被诉物业管理区域划定公告前，依照《物业管理条例》第九条的规定，确实会同有关部门进行了会商，征询了相关部门的意见，如有异议才会在意见栏表述，没有异议则以盖章表示，相关的规定也并未要求在审核过程中必须采取何种形式；被诉划定物业管理区域公告上是否有编号不属于公告的必然构成要素，该公告行文并无不当，应属合法有效的，且于2014年6月23日在银桥花园的三块公告栏都进行了张贴，张贴日期是张贴当天敲上去的，与留存在档案袋中的公告是一致的，照片中可以看出当时还有其他相关的公文在一并张贴，张贴的过程中未出现任何业主的反对，可以认定公告内容已经告知了全体业主。根据庭审审查及原、被告质辩情况，本院确认以下事实：原告余国强、沈力斌、赵建平、唐时明、包燕谷均系位于上海市闵行区颛桥镇沪闵路3131弄金榜星墅、美墅的业主。2014年6月23日，被告闵行区房管局经审查，并会同闵行区颛桥镇人民政府等了解情况，结合银桥花园居委会的布局后，作出被诉划定物业管理区域公告，公告载明：“根据《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》、《上海市住宅物业管理规定》、《关于实施〈上海市住宅物业管理规定〉的若干意见》等法律、法规、规章、规范性文件的规定，上海市闵行区银桥花园业主大会的物业管理区域划定为：东至都市路、南至东七号桥、西至北横泾、北至伟都路。”金榜星墅和美墅位于上述上海市闵行区银桥花园业主大会的物业管理区域范围内。本院认为，本案争议焦点一为被告闵行区房管局对于划定物业管理区域有无行政职权。根据《上海市住宅物业管理规定》第八条第一款之规定，房屋行政管理部门负责核定物业管理区域。第九条第一款规定，尚未划分或者需要调整物业管理区域的，区、县房屋行政管理部门应当会同乡、镇人民政府或者街道办事处，结合当地居民委员会、村民委员会的布局划分物业管理区域。被告闵行区房管局作为房屋行政主管部门对辖区内物业管理区域的核定、划分、调整依法具有行政职权。原告余国强等认为银桥花园一、二期已于1998年成立业主委员会，根据一个物业管理区域成立一个业委会的规定，银桥花园的物业管理区域早已划定，本案被告无权重新划定物业管理区域。本院认为，根据当事人所举证据不能证明房屋行政管理部门曾对银桥花园各期单独划分过物业管理区域，而银桥花园一、二期业委会成立当时《物业管理条例》、《上海市住宅物业管理规定》等尚未出台，物业管理区域的划定并非该业委会成立的必备前提，据此，被告对尚未划定物业管理区域的银桥花园作出被诉划定物业管理区域公告并无超越职权。争议焦点二为银桥花园一至五期是否应划分为一个物业管理区域。银桥花园一至五期属分期开发建设住宅小区，根据银桥花园规划建设初始的一系列相关设计方案、规划调整批复及修建性详细规划的审核意见等文件资料，可以看出银桥花园在分期建设过程中始终作为一个住宅小区整体规划，统筹布局配置各项公建配套设施、物业用房、商业建筑等。被告在综合考虑了银桥花园的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素，将银桥花园一至五期划分为一个物业管理区域，并无不当。对于原告认为银桥花园内基于存在三个不同的物业服务合同、维修资金专户，已有相对独立封闭的三个住宅区域，因而已经存在三个独立的物业管理区域，不应将一至五期划为一个物业管理区域的观点，本院认为，物业管理服务合同、维修资金专户等因素并非划定物业管理区域的依据，在分期开发的较大规模的住宅小区建设过程中为便于施工建设和前期管理而形成的不同期住宅之间的围墙、道路也不应成为将整个规划小区划分不同物业管理区域的界线。根据《物业管理条例》第九条和《上海市住宅物业管理规定》第七条的规定，公建配套设施设备共用是物业管理区域划分的重要考量依据，银桥花园在规划建设之初的设计方案及之后陆续开发建设过程的规划调整中，对于一至五期的公建配套设施设备的配置均是按照银桥花园作为一个物业管理区域予以规划核定，平衡设置，据此，原告认为银桥花园内存在三个独立物业管理区域的观点不能成立。被告闵行区房管局经审查银桥花园的相关建设规划设计、建设方案、公建配套设施规划等文件，会同颛桥镇人民政府等了解情况后，作出被诉划定物业管理区域公告，事实清楚，适用法律法规正确，程序亦无不当。综上，原告余国强等要求撤销被诉划定物业管理区域公告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告余国强、包燕谷、沈力斌、赵建平、唐时明的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告余国强、包燕谷、沈力斌、赵建平、唐时明共同负担(已交纳)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院(立案庭)递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  张秋萍审 判 员  徐寨华人民陪审员  曹俊杰二〇一六年十一月七日书 记 员  李 震附：相关法律条文中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。