浙江省杭州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）浙杭行初字第384号原告杭州市富阳区渔山乡墅溪村股份经济合作社，住所地杭州市富阳区渔山乡墅溪村。负责人许文华，董事长。委托代理人徐利平、吴报建，浙江五联律师事务所律师。被告杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区桂花路25号。法定代表人黄海峰，区长。委托代理人徐戈骅，杭州市富阳区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人何艇航，杭州市国土资源局富阳分局工作人员。第三人中国水稻研究所，住所地杭州市富阳区水稻所路**号。法定代表人程式华，所长。委托代理人汪森煜，中国水稻研究所行政后勤服务中心主任。委托代理人周爱根，中国水稻研究所试验农场副场长。原告杭州市富阳区渔山乡墅溪村股份经济合作社（以下简称墅溪村经合社）不服杭州市富阳区人民政府（以下简称富阳区政府）核发给中国水稻研究所的富国用（2004）第002768号国有土地使用证，于2015年11月27日向本院提起诉讼。本院于同月30日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。因中国水稻研究所与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2016年3月3日、4月20日公开开庭审理了本案，原告墅溪村经合社的负责人许文华，及墅溪村经合社的委托代理人徐利平、吴报建，被告富阳区政府的委托代理人徐戈骅，第三人中国水稻研究所的委托代理人汪森煜、周爱根两次到庭参加诉讼。富阳区政府的委托代理人彭生辉参加了第一次庭审，委托代理人何艇航（原委托代理人彭生辉变更为何艇航）参加了第二次庭审。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限六个月,现已审理终结。富阳区政府（原富阳市政府）于2004年9月15日向中国水稻研究所核发富国用（2004）第002768号国有土地使用证，载明土地坐落中国水稻研究所富阳实验基地（农2），地号1－027－001－0010，地类（用途）灌溉水田，使用权类型划拨，使用权面积233972.07平方米，其中独用面积233972.07平方米，分摊面积无。原告墅溪村经合社起诉称，从1957年到1976年，富阳渔山乡原曙星大队出动了大量的劳力物力，在富阳皇天畈开垦耕地，兴修水利。建成大浦闸、北渠、南渠，直到1976年建成中渠，期间，历时20年。曙星几代村民们为此付出了极大的心血。到1977年遇上政府田园化建设时，正是曙星大队皇天畈耕地种植条件全面转好的时候。1976年下半年开始，原富阳县政府谋划在皇天畈地块进行田园化改造，涉及到十二个公社五十多个大队的400多亩土地，曙星大队差不多占了40%，因此，园田化改造首先从曙星大队开始，否则，整个项目无法推进。开始，指挥部提出把曙星大队的耕地调换到新义泗洲庵地方，原来的耕地给东风农场，由于泗洲庵地方种植和灌溉条件都比皇天畈差，曙星村民坚决不同意，于是指挥部提出另一个针对曙星大队的方案：耕地调整给东风农场代耕代管，农业税和定购粮由东风农场代缴。根据定产估算，故曙星大队在皇天畈地块留出15亩自耕自种，上述土地的所有权不变，仍属曙星大队。2001年前后，国家陆续取消了农业税和定购粮，浙江省也在2001年初宣布取消农业税。曙星村村民上上下下听到这个消息后，即开始要求收回原先给东风农场代耕的189亩土地。2001年5月，曙星村委会即拟写《关于要求收回皇天畈土地的请示》，要求收回土地。2001年5月18日，渔山乡人民政府发布渔政（2001）18号文件，肯定了曙星村拥有皇天畈189亩耕地所有权的事实，并请示富阳市政府协助解决此事。十四年来，曙星村全体村民一直为此奔波，坚决要求收回土地，但一直没有得到妥善解决。墅溪村经济合作社和村民2015年5月底六月初才获悉原富阳市人民政府给中国水稻研究所核发了国有土地使用证。原告对此不服，原“曙星大队”位于皇天畈地块的约190亩集体耕地，集体土地所有权从未发生过变动，现被告将本属于原告所有的土地划拨给中国水稻研究所使用，没有任何事实和法律依据，完全错误，严重损害了原告的集体利益。请求：确认被告杭州市富阳区人民政府（原富阳市人民政府）核发给中国水稻研究所的富国用（2004）第002768号土地使用权证无效。原告向本院提供了以下证据：1.土地登记基本信息和附图复印件以及富阳区政府调查材料中附具的富国用（2004）第002768号土地使用证部分内页，证明所提起诉讼的行政行为客观存在，以及该宗土地和原告位于皇天畈的190亩耕地有交集；2.渔山乡人民政府渔政（2001）18号文件和曙星村《关于要求收回皇天畈土地的请示》（2001年5月），证明原富阳皇天畈地块190亩耕地的土地所有权属于原告集体，并和中国水稻研究所的富国用（2004）第002768号土地使用证土地有交集，与本案有直接利害关系；3.××生的说明，以及刘永玉、蒋汉有、余大白的说明，证明原告将案涉耕地调整给东风农场代耕代管，农业税和定购粮由东风农场代缴，上述土地的所有权不变，仍属原告所有；4.证人金某、汪某的证言，证明当时田园化改造时曙星大队没有把土地所有权给东风农场或者富阳县政府。被告富阳区政府答辩称，一、富国用（2004）第002768号土地使用权证土地登记事实清楚、适用法律准确、程序合法。2002年，中国水稻研究所向富阳市国土资源局申请办理国有土地使用权登记，并提供了1983年12月8日，中国水稻研究所和原富阳县人民政府《关于皇天畈农场划归中国水稻研究所接交工作协商纪要》（富政发[1983]第99号）、中稻所字（83）第45号）的文件、土地权属接边协议书等证据。经受理、调查、公告、审查等程序，本宗地权属合法、界址清楚、面积准确，根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》、《浙江省土地登记办法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》准予注册登记，并于2004年9月20日核发了编号为富国用（2004）第002768号国有土地使用证。二、原告诉状中所写事实与当年实际情况不符，其耕地由东风农场代耕代管证据不足。1.东风农场的历史沿革。东风农场位于皇天畈地区，1972年3月4日，中共富阳县委发布《关于建立中共东风农场委员会的批复》（富委[72]17号），批准建立中共东风农场委员会，开始了党对农场工作的领导。1978年6月10日，富阳县革命委员会发布《关于同意将东风农场改名为国营皇天畈农场的批复》（富革[1978]70号），将东风农场改名为“国营皇天畈农场”。1983年3月11日，农牧渔业部、财政部、国家物资局联合发布《关于建立中国水稻研究所的函》（83）农（办）字第4号，明确规定将富阳县皇天畈农场划作中国水稻研究所的试验农田，皇天畈农场的财产物资及流动资金等，划交中国水稻研究所。1983年12月8日，中国水稻研究所和原富阳县人民政府《关于皇天畈农场划归中国水稻研究所接交工作协商纪要》（富政发[1983]第99号、中稻所字（83）第45号），对皇天畈农场划交中国水稻研究所工作作出具体规定。至此，原所属东风农场使用的土地归属中国水稻研究所。2.新中国成立前，皇天畈之北部荒芜人烟，从灵桥、青云、乐民等地迁入200余名农民，使之得以耕垦，但因灾害频繁，土地薄瘦，收获不得保证。新中国成立后，历届政府通过筑堤、修水库、建电力排灌泵站等等一系列举措，对皇天畈进行标本兼治，逐步构成了防、疏、导、蓄相结合的防洪体系。是举全县之力投入建设的，且有大笔款项来自国家资金，当然原告在内的部分社员也参加了建设。3.皇天畈园田化改造是当时富阳县委领导，皇天畈园田化工程指挥部组织实施的，对皇天畈三万余亩耕地进行规划改造。对跨社、跨队、跨场的插花田和小生产方式的小块田进行全面的规划，统一划成连片成方的格子田，为农业机械化创造条件。当时皇天畈园田化土地调整共涉及到12个公社（51个大队）、农场。为此，指挥部经与12个公社（51个大队）、农场研究统一，对地块进行整体调整，制定出台了《关于皇天畈调整插花田实现园田化工程的若干问题的处理意见》，明确了插花田调整的原则和有关政策。4.原告诉称园田化调整时曙星大队的耕地是调整给东风农场代耕代管，但未能提供相应证据。2001年原曙星村委员会向原富阳市政府反映案涉土地问题期间，曾出具当年县分管农业的副区长余大白、原青云区区长蒋汉有、××生及当年渔山公社党委副书记刘永玉等人书写的情况说明。皇天畈园田化改造是在1977年，在经过24年后的2001年，在没有其他原始书面凭证作为参考的情况下仅凭个人记忆所写的说明，被告认为是不客观的。中国水稻研究所在皇天畈地区代耕代管土地的情况是存在的，但并非案涉土地。1983年原渔山公社五爱大队、曙星大队曾与中国水稻研究所签订互换土地协议，并经原富阳县人民政府批准同意，由中国水稻研究所代耕五爱大队、曙光大队互换后的土地。而案涉土地除由原告诉称内容和2001年出具的情况说明外，并无其他证据能够证明案涉土地是曙星大队调整给东风农场代耕代管的。5.1977年皇天畈园田化改造调整土地至2001年的24年间，原告从未提出有关案涉土地的争议。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的规定，园田化过程中统一调整的土地已经人民政府确认，案涉土地权属已于1977年前后由原曙星大队调整到东风农场。三、相关的一些原始材料能充分地证明曙星大队在1977年皇天畈园田化改造时共划出181.04亩田的事实。1.1977年皇天畈园田化指挥部负责制订了《关于皇天畈调整插花田实现园田化工程的若干问题的处理意见》，该意见对土地调整和划片成方的原则，开挖渠道损失的土地如何负担平衡，因土地调整划片成方导致的土地增减如何处理等问题均作了详细规定。2.1977年5月《皇天畈园田化工程土地调整成方产量变动情况》表，该表载明：曙星大队在调整情况一栏中“田”划进15亩、划出181.04亩；在产量变动一栏“退去产量”125000斤。由此证明了当时园田化指挥部同意改调整方案为：减少曙星大队土地并取消国家任务粮的说法。3.皇天畈园田化田亩位置示意图说明案涉土地是东风农场的。4.《富阳县渔山公社曙星大队一九七七年农业税土地基数增减落实情况表》中在“田”一栏的面积上写着动前651.62亩、增加2亩、减少164.76亩，动后变成488.86亩。说明曙星大队在1977年皇天畈园田化改造后减少土地164.76亩，加上在《皇天畈园田化工程土地调整成方产量变动情况》反映曙星大队在渠道改造时损失的16.28亩，共减少土地181.04亩，与《皇天畈园田化工程土地调整成方产量变动情况》表在反映的曙星大队减少的亩数相吻合。5.《曙星大队一九七七年土地变动申报单》，在该申报单中清楚地反映了该大队在皇天畈园田化时拨出土地即减少土地计164.76亩，这个数字与《富阳县渔山公社曙星大队一九七七年农业税土地基数增减落实情况表》中反映减少田的数量一致。6.《渔山公社皇天畈园田化指挥部调整插花田后产量变动情况结果》中反映曙星大队拨出田181.04亩。7.1977年4月4日东风农场与曙星大队签订《关于处理曙星大队皇天畈部分建筑物及财产的协议》。协议上载明：皇天畈园田化改造后，曙星大队的田划归东风农场后，曙星大队为管理这部分土地而设的建筑物及部分生产、生活用具已无保留必要，而东风农场由于接收这片土地，来不及兴建生产基地给生产带来很大困难，所以经双方同意签订了此协议。这份协议进一步证明了案涉土地不是原告所说的由东风农场代耕代管，而是园田化改造后划归东风农场的事实。8.当年所有涉及调整的土地至今均无异议，唯独案涉地块有争议，对争议的合法性恳请法院依法审查。综上所述，被告认为，本案事实清楚、证据充分，土地权属清晰，土地登记适用依据准确、程序合法，再次请求法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提供了以下证据：1.富国用（2004）第002768号国有土地使用证及附图，证明富阳市政府发放国有土地使用证情况；2.富国用（2004）第002768号权证地籍管理案卷及公告场所抄告单，证明富国用（2004）第002768号权证发放事实清楚，程序合法；3.《关于建立中国水稻研究所的函》（83）农（办）字第4号、《关于皇天畈农场划归中国水稻研究所接交工作协商纪要》富政发（1983）第99号文件，证明案涉土地所在水稻所试验农场土地是由皇天畈农场划拨所得；4.《关于建立中共东风农场委员会的批复》富委（72）17号、《关于同意将东风农场改名为国营皇天畈农场的批复》富革（1978）70号文件，证明东风农场、皇天畈农场的历史沿革；5.《关于皇天畈调整插花田实现园田化工程的若干问题的处理意见》，证明该意见对土地调整和划片成方的原则，开挖渠道损失的土地如何负担平衡，因土地调整划片成方导致的土地增减如何处理等问题均作了详细规定；6.《一九七七年五月“皇天畈园田化工程土地调整成方产量变动情况”》、皇天畈园田化田亩位置示意图，证明曙光大队在皇天畈园田化工程土地调整时划进土地15亩、划出土地181.04亩、减少国家粮食任务125000斤，案涉土地在东风农场所属范围内；7.富阳县渔山公社曙星大队一九七七年农业税土地基数增减落实情况表、曙星大队一九七七年土地变动申报单、渔山公社皇天畈园田化指挥部调正插花田后产量变动情况结果，证明曙星大队在皇天畈园田化调整时田亩数量的变化，反映田亩减少164.76亩，反映曙星大队当时拨出田181.04亩；8.1977年4月4日东风农场与渔山曙星大队签订《关于处理曙星大队皇天畈部分建筑物及财产的协议》及财产清单，证明曙星大队在土地减少后对部分建筑物及生产、生活用具与东风农场协商处理的情况；9.《富阳县志》第318页、皇天畈水利工程示意图，证明皇天畈区域园田化改造全面完成，且成效明显。第三人中国水稻研究所陈述称，与被告富阳区政府答辩意见一致。第三人未向本院提供证据。经庭审质证，原告对被告证据1的真实性无异议，但原告土地就是在该土地证农2的范围内，启动时间是2002年11月，但2004年9月15日才颁证，程序违法；对证据2中的接边协议书真实性有异议，无法看清是和谁签订的，没有法律效力，第三人的申请材料不能说明该土地怎么变为国有使用的土地，而不是曙星大队的土地，相关材料能够反映程序严重违法，发证时间跨度将近2年，公告场所抄告单没有任何合法性，与土地登记规则及浙江省的土地登记办法相抵触；对证据3，与本案发证的行政行为没有实质性的关联性，恰恰说明了原告土地所有权争议的纠纷发生于1976年、1977年，而不是发生在1983年；对证据4真实性无异议，但与本案发证的主要事实和依据没有关联性；对证据5的真实性无异议，但该处理意见不适用于当时的曙星大队，曙星大队不同意调换，后来富阳的领导人提出由东风农场代耕代管，也由东风农场交粮，因此曙星大队是这样一个独立的特殊的方案；对证据6真实性有异议，且只是针对交粮问题内部作账的问题，跟土地所有权的变动没有关联性，示意图跟权属争议也是没有关联性的；对证据7质证意见同证据6，主要是解决定购粮和农业税的摊派和负担的问题，是内部作账、是事后的，跟土地所有权的变动没有关联性，原告也无法确认里面数据的真实准确性，且并非申请人向被告提交的材料范围内；对证据8，该协议涉及的就是建筑设施和农具的问题，关于原告土地的补偿方案都是口头的；对证据9真实性无异议，原告对于渠道建设作出了重大贡献。第三人中国水稻研究所对被告证据无异议。被告对原告证据1真实性无异议，但对证明对象有异议，本证仅能说明农2地块的四至范围，不能说明与原告所谓土地有交集；对证据2真实性无异议，对证明对象有异议，根据相关法律规定，渔山乡作为乡级人民政府无权解决单位与单位的争议，应该由县级人民政府决定，且请求内容是原告认为土地所有权仍属于曙星村不变，请求是原告自行制作，对其真实性、证明对象有异议；对证据3的证据来源有异议；对证据4，认为两证人目前均是原告村村民，属于原告成员，当时的身份一个是支部委员，一个是大队长，与原告有利害关系，对证明力有异议。第三人对原告证据1三性无异议，对证明对象有异议；对证据2，渔山乡的请示问题形式上真实性无异议，内容真实性有异议，曙星村的请求系原告自行制作，三性均有异议；对证据3，三性均有异议，涉及土地归属的问题，证人证言与书证有冲突，证人应当出庭接受当庭质证；对证据4的质证意见同被告。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1系被诉行政行为的载体，对其真实性、形式来源合法性、关联性予以确认；证据2，能够证明渔山乡曙星村委会于2001向富阳市政府作出《关于要求收回皇天畈土地的请示》，以及渔山乡人民政府于2001年5月18日向富阳市政府作出《关于曙星村要求收回皇天畈土地的请示》的事实，予以确认，但仅从两份请示不能得出案涉土地所有权仍属曙星村的结论；证据3、4系证人证言，证人或因客观原因不能出庭作证，或属曙星村村民，与原告有利害关系，证明效力较低，对于皇天畈园田化改造时案涉争议土地是属于代耕代管，还是所有权发生转移，应结合在案证据予以综合分析。被告提供的证据1具有真实性、关联性、形式来源合法性，能够证明待证事实，予以采信；证据2系被诉土地登记相关案卷材料，与本案具有关联性，予以采信；证据3－9符合证据三性，能够证明皇天畈田园化改造以及中国水稻研究所的历史沿革等相关事实，予以采信。经审理查明，2002年11月，中国水稻研究所向富阳市国土资源局申请办理中国水稻研究所富阳实验基地农2地块的国有土地使用权登记，并提供了农牧渔业部、财政部、国家物资局（83）农（办）字第4号《关于建立中国水稻研究所的函》、中国水稻研究所中稻所字（83）第45号、富阳县人民政府富政发（1983）第99号《关于皇天畈农场划归中国水稻研究所接交工作协商纪要》，以及权属接边协议书000010号、100006号等相关材料。2002年12月25日至2003年1月9日，富阳市国土资源局在桂花西路1号恩波大厦一楼张贴富土（2002）101号《土地登记公告》，将该宗土地的拟登记、发证情况向社会公示，并告知凡单位或个人有异议者，自本公告之日起十五日内，持有关土地权属证明材料书面提出。2004年8月28日至2004年9月12日，富阳市国土资源局在恩波大厦一楼张贴富土（2004）58号《土地登记公告》，就案涉地块再次进行公告。2004年9月15日，富阳市政府作出就中国水稻研究所富阳实验基地（农2），向中国水稻研究所核发富国用（2004）第002768号国有土地使用证。另查明，1977年，富阳县对皇天畈土地进行园田化改造。皇天畈园田化指挥部经与12个公社、农场研究统一，出台了《关于皇天畈调整插花田实现园田化工程的若干问题的处理意见》，明确了插花田调整的原则和有关政策。其中第三条规定：“因土地调整划片成方需要，各单位之间出现的土地增、减问题。除在规划中尽量注意平衡外，对不可避免的有增有减的单位，采取过拨定产的办法解决。……即增加土地单位按增加土地亩数和土地的等级标准，增加上交国家任务或减少供应量；减少土地单位按减少土地的亩数和土地的级别标准，减少国家任务或增加供应量。……”1977年4月4日，曙星大队（墅溪村的前身）与东风农场签订《东风农场与渔山曙星大队关于处理曙星大队皇天畈部分建筑物及财产的协议》，载明：“根据皇天畈园田化规则，渔山公社曙星大队在皇天畈的部分土地划归东风农场管理。因曙星大队为管理这部分土地而设的建筑物及部分生产、生活用具已无保留必要，而东风农场由于接收这片土地，来不及兴建生产基地给生产带来很大困难，所以双方同意，本着互助互利，等价交换的原则精神，将曙星大队部分财产转交给东风农场使用，以解决暂时困难。……”1977年5月，《皇天畈园田化工程土地调整成方产量变动情况》载明：曙星大队在调整情况一栏中“田”划进15亩、划出181.04亩；在产量变动一栏中“退去产量”125000斤。据原告庭审中陈述，划进的15亩土地的所有权目前属原告所有。再查明，1972年3月，原中共富阳县委员会作出富委（72）17号文件，批准建立中共东风农场委员会。1978年6月10日，富革（1978）70号文件批准同意将富阳县东风农场改名为“国营皇天畈农场”。农牧渔业部、财政部、国家物资局作出（83）农（办）字第4号《关于建立中国水稻研究所的函》，第五条载明“富阳县皇天畈农场划作中国水稻研究所的试验农场，属于事业性质，实行企业管理。该场的财产物资及流动资金等，按一九八二年底实有数编制清册划交中国水稻研究所。”中国水稻研究所中稻所字（83）第45号、富阳县人民政府富政发（1983）第99号《关于皇天畈农场划归中国水稻研究所接交工作协商纪要》，第三条内容为“皇天畈农场现有水田5384亩，山地130亩，水面150亩以及宅基地、道路、沟渠等，共计7453亩（界址见附图），均划归中国水稻研究所。”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”关于原告与被诉土地登记行为是否具有法律上的利害关系。原告主张案涉土地原属原告村集体所有，在1977年皇天畈地区园田化改造时，案涉土地属于不发生所有权变更的代耕代管，而被告主张相关土地发生了所有权变更。对此，应当结合当时的背景，以及在案证据予以综合分析。第一，《关于皇天畈调整插花田实现园田化工程的若干问题的处理意见》第三条规定，因土地调整划片成方需要，对不可避免的有增有减的单位，采取过拨定产的办法解决，减少土地单位按照减少土地的亩数和土地的级别标准，减少国家任务或增加供应量。《皇天畈园田化工程土地调整成方产量变动情况》载明曙星大队划出“田”181.04亩，“退去产量”125000斤，该变动情况符合上述处理意见第三条之规定，能够证明原曙星大队减少了相应土地亩数。第二，《皇天畈园田化工程土地调整成方产量变动情况》显示，曙星大队划进“田”15亩、划出181.04亩。据原告陈述，划进的15亩土地所有权现属原告所有，印证了当年“划进”、“划出”土地发生了所有权的变更。第三，原告声称当年系属代耕代管，但除了证人证言外未提交书面证据材料，没有书面凭证能够证明其主张。综上所述，原告主张1977年案涉土地系由东风农场代耕代管，而不发生所有权转移的观点不能成立，原告关于其系案涉争议土地所有权人的主张没有事实依据。据此，被诉土地登记行为与原告没有法律上的利害关系，原告不具有提起本案诉讼的主体资格，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告杭州市富阳区渔山乡墅溪村股份经济合作社的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  吴宇龙代理审判员  廖珍珠人民陪审员  黄 维二〇一六年十一月十八日书 记 员  汪金枝