广东省博罗县人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤1322行初128号原告创富商贸广场房产开发（惠州）有限公司。法定代表人胡志禧，该公司总经理。委托代理人胡伟明，系该公司董事。委托代理人郑小龙，广东广惠律师事务所律师。被告惠东县住房和城乡规划建设局。法定代表人谢游,该局局长。委托代理人张伟华，广东深大地律师事务所律师。被告惠州市住房和城乡规划建设局。法定代表人甘少权，该局局长。委托代理人吴建伟，广东广法律师事务所律师。委托代理人温少杰，广东广法律师事务所律师。原告创富商贸广场房产开发（惠州）有限公司诉被告惠东县住房和城乡规划建设局（以下简称惠东住建局）、被告惠州市住房和城乡规划建设局（以下简称惠州住建局）行政协助行为，于2016年8月12日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月18日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告诉称，惠州市中级人民法院因强制执行案件，委托惠州市博邦土地房地产评估有限公司（以下简称博邦评估公司）对原告名下的土地使用权【证号：惠东国用（2007）第XX号】进行价格评估，评估参照的容积率为博邦评估公司主观设定的1.65【详见博邦土地（估）字[2015]第XX号土地估价报告书第2页第5点与惠东县XX城地块控制指标一览表】,导致评估结果错误。实际上，该地块的容积率是经惠东住建局批准的2.1。为此，原告向惠州中院提出申请，要求重新委托评估机构对土地进行价格评估。惠州中院因“但计算指标用地面积不一致”的问题至函被告惠东住建局，要求对该问题进行说明。惠东住建局于2016年2月17日作出《关于的补充说明》，解释“但计算指标用地面积不一致”问题时指出，应当以13080.65㎡计算用地面积指标，而不能以证件载明的用地面积即15844.09㎡作为计算指标用地面积，理由是如果以15844.09㎡作为计算指标用地面积会超出规划设定的建筑面积上限，因此，认为博邦评估公司作出的评估所依据的计容积率面积与其设定的计容积率面积上限相符。原告不服该行政行为，向惠州住建局提起行政复议，惠州住建局于2016年8月2日作出惠市规建复决（2016）1号《行政复议决定书》，驳回原告行政复议请求。原告认为当地规划设定建筑面积上限标准，是被告惠东住建局的片面之词，该局没有说明设定该上限的法律、法规依据及标准内容，无法说清其合法性。根据建设部《建设用地容积率管理办法》第五条规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。”因此，被告内定的建筑面积上限没有法律依据。该办法第三条第一款规定：“容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。”本案所涉土地总建筑面积与容积率是确定的，就不应该人为设定建筑面积上限问题。因此复议决定没有正确认定事实，适用法律错误。特提出诉讼请求：一、请求撤销被告惠东县住房和城乡规划建设局于2016年2月17日作出的《关于的补充说明》的行政行为；二、请求确认被告惠东县住房和城乡规划建设局作出《关于的补充说明》的行政行为无法律依据。被告惠东县住建局辩称，一、被告向法院出具的《关于的补充说明》的行为不属于行政诉讼的受案范围。惠州中院在（2011）惠中法执字第38号案的执行过程中，因需对该案被执行人即本案原告名下的一宗地采取评估拍卖强制执行措施，发函要求被告提供该地块的规划设计条件告知书和红线图，为此，被告于2013年8月20日向市中院发出《关于提供规划设计条件告知书和红线图的复函》，根据惠东县XX城控制性详细规划，提供了该地块的主要规划控制指标及附图给市中院。因被执行人对市中院评估拍卖的执行措施提出了异议，2016年1月14日，市中院向被告发出（2011）惠中法执字第38号之三《函》，要求被告答复该地块的价格评估公司设定的容积率上限及被执行人主张的楼面建筑面积的计算方式是否符合被告上述2013年8月20日《复函》的要求，为此，被告于2016年1月26日向市中院作出《复函》（惠东住建函[2016]61号），市中院接《复函》后，又向被告询问如何理解《复函》中“但计算指标用地面积不一致”的内容，为此，被告作出涉案的《关于的补充说明》，明确国土证载明的用地面积与规划部门的计算指标用地面积不是同一概念，所涉地块与所设定的容积率直接关联的是计算指标用地面积而不应是国土证载明的用地面积。被告的上述行为明显属于应法院协助执行要求而履行的协助执行义务。根据最高院相关司法解释，行政机关履行协助义务的行为不属于行政诉讼的受案范围。故被告作出《关于的补充说明》的行为不属于行政诉讼的受案范围。从另一个角度看，被告应法院的要求出具的《关于提供规划设计条件告知书和红线图的复函》、《复函》（惠东住建函[2016]61号）及对该函进行解释的《关于的补充说明》应视为法院受理的案件(执行案）中的书证，书面证言不应成为行政诉讼的诉讼标的。据此，原告的起诉不符合法定条件。二、原告以“没有听说过当地规划设定建筑面积上限的标准，而被告也没有向原告说明该设定上限的法律、法规依据及标准的内容，更无法说清其说法的合法性、合理性”作为诉请撤销《关于的补充说明》的理由，是完全站不住脚的。首先，原告没有听说过当地规划设定建筑面积上限的标准，并不意味着在客观上就不存在计容积率建筑面积上限的标准。其次，关于被告未向原告说明设定该上限的法律、法规依据及合法性、合理性的问题。被告是应市中院要求作出回函，回函答复说明的依据和理由针对的并非原告。再次，涉案地块国土证载明的面积为15844.09㎡（即控规中的PS-33-04C地块中的一部分），其中有2763.45㎡被用于城市道路建设，根据有关规定，道路面积不计入计算指标用地面积，故计算指标用地面积应为15844.09-2763.45=13080.65㎡。此外，原告在诉状中主张该地块的容积率为2.1，亦不符合控规中该地块的容积率为2.0的规定。综上，原告所提的行政诉讼，无论在程序上还是实体上，均无理，请求法院对原告的请求不予支持，维持被告的行政行为。被告惠州住建局辩称，被告作出惠市规建复决[2016]1号《行政复议决定书》查明事实清楚、证据确凿、适用法律正确。惠州中院在执行案件中，要求惠东县住建局提供涉案地块规划设计条件告知书和红线图，惠东住建局分别于2013年8月20日、2016年1月26日、2016年2月17日作出《复函》和《关于的补充说明》，回复了惠州中院所提问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，惠东县住建局对涉案地块容积率及计算指标用地面积的界定具有相应的法定职责。又根据《住房城乡建设行政复议办法》第三十三条规定，涉案地块已被执行拍卖，故驳回原告的行政复议申请。二、被告作出惠市规建复决[2016]1号《行政复议决定书》符合法定程序。被告收到原告提交的《行政复议申请书》及相关材料后，及时予以审查立案，要求惠东住建局提交相关的证据材料。被告经书面审查，认为惠东住建局作出的《关于的补充说明》查明事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，于2016年8月2日作出维持决定，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上，被告复议决定查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，惠州中院因执行案件需要，委托博邦评估公司评估原告名下位于惠东县XX镇XX区土地【国土证号为惠东国用（2007）第**，面积为15844.09平方米，地号为0107070041】的价值。原告对评估结果提出异议，2016年1月14日，该院对地块“容积率设定上限”问题要求惠东住建局书面函告回复。同年1月27日，惠东住建局作出惠东住建函[2016]61号《复函》称：一、本局于2013年8月20日回复贵院“《关于提供规划设计条件告知书和红线图的复函》”中主要规划控制指标是针对地块给出的规划条件。博邦评估公司作出的《关于对创富商贸广场房地产开发（惠州）有限公司位于惠东县平山XX城开发区地段一宗商业及住宅用地的容积率说明》中计容积率建筑面积（26161.3平方米）与我局设定的计容积率建筑面积上限相符，但计算指标用地面积不一致。二、本局制定的《总平面图及建筑单体电子报批技术规则》第一点（5）明确规定用作城市道路的土地面积不计入计算指标用地。原告称应以土地面积15844.09*容积率2.0计算楼面建筑面积不符合计算规则。2016年2月17日，惠东住建局对上述《复函》中“但计算指标用地面积不一致”如何理解再向惠州中院作补充说明如下：“该土地的计算指标用地面积只能是13080.65平方米，不能以证载用地面积15844.09平方米作计算指标用地面积。如以15844.09平方米作为计算指标用地面积来计算建筑面积会超出规划设定的建筑面积上限。惠州市博邦土地房地产评估有限公司作出评估报告所依据的计容积率建筑面积（26161.3平方米）与我局设定的计容积率建筑面积上限相符。”原告不服惠东住建局的《复函》，向本院起诉，后撤诉。原告亦不服惠东住建局《关于的补充说明》，提起本案诉讼。另查，惠东住建局于2013年8月20日，复函惠州中院“关于提供规划告知书和红线图的函”，提供原告的地块主要规划控制指标：“征地面积15844.09平方米，计算指标用地面积13080.65平方米，容积率≤2.0，建筑密度≤28%，绿地率≥25%，计容积率建筑面积≤26161.3平方米（其中商业服务业设施建筑面积≤3924.19平方米，住宅建筑面积≤22237.11平方米）”，以及附图。另根据《惠东县住房和城乡规划建设局总平面图及建筑单体电子报批技术规则》（试行）第一条第5项的规定，用作城市道路土地面积不计入容积率计算指标用地。原告国土证载明的土地面积15844.09㎡其中有2763.45㎡用作城市道路建设。再查，原告名下上述地块于2016年4月19日通过拍卖以人民币2707.017440万元成交，被告惠州住建局为此根据《住房城乡建设行政复议办法》第三十三条的规定驳回原告行政复议申请。本院认为，被告惠东住建局作出的《关于的补充说明》是行政机关依法履行协助司法机关的职能答复行为。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款的规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，惠东住建局作出的《关于的补充说明》外观抬头是“惠州市中级人民法院”，落款时间在博邦评估公司评估结果之后，原告不服评估结果提出异议，惠州中院函告要求惠东住建局明确回复有关设定计容积率建筑面积上限问题，该局复函后，惠州中院再询问如何理解“但计算指标用地面积不一致”的内容，该局对所提问题进行的解释性说明。惠东住建局的解释说明行为本身未改变原告涉案土地的最终评估结果，不存在造成原告实际损害的情形，原告也不因《关于的补充说明》重新承担了额外的风险与义务。被告惠州住建局行政复议事实清楚，程序合法，适用法律正确。本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告的起诉应以驳回。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（八）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告创富商贸广场房产开发（惠州）有限公司的起诉。本案受理费50元，由本院退回给原告创富商贸广场房产开发（惠州）有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  杨远忠代理审判员  黄国胜人民陪审员  许素贞二〇一六年十一月二十四日书 记 员  林云宴