江苏省盐城市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏09行终318号上诉人（原审第三人）管永来，盐城龙海机械有限公司董事长。委托代理人朱梦影，江苏大直律师事务所律师。委托代理人姜烨，江苏大直律师事务所律师。被上诉人（原审被告）盐城市国土资源局，住所地盐城市毓龙东路59号。法定代表人徐增产，该局局长。委托代理人孟海东，盐城市不动产登记中心法制科科员。委托代理人杭建华，江苏新中一律师事务所律师。被上诉人（原审原告）管达（曾用名管永江），自由职业者。委托代理人徐荣楼，江苏锐智律师事务所律师。上诉人管永来因管达诉盐城市国土资源局（以下简称盐城市国土局）房屋登记行政管理一案，不服江苏省盐城市亭湖区人民法院（2015）亭行初字第00139号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明:1990年的集体土地建设用地使用权登记审批表及地籍调查表上显示，位于原盐城市郊区永丰乡洪东村十组的核准总面积200平方米、独自用地面积110.5平方米、建筑占地面积52平方米，用地使用权登记人姓名为管永江（管达的曾用名）。1996年8月20日，盐城市郊区永丰乡人民政府村镇建设办公室在向第三人管永来颁发的村镇房屋所有权证上的填发机关处盖章。该证上载明房屋座落于永丰乡洪东村十组，01幢建筑面积50平方米，02幢建筑面积80.4平方米。原盐城市郊区永丰乡现已合并至盐城市亭湖区新兴镇。2015年5月，案涉房屋因搬迁被拆除。2015年6月，管达诉至原审法院。原审法院另查明：盐城市房屋产权登记的职权现由盐城市国土局行使。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”现盐城市国土局行使房屋产权登记的职权，故盐城市国土局作为被告主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”盐城市国土局应当提交作出行政行为的证据。但本案中，盐城市国土局未提交1996年盐城市郊区永丰乡人民政府向第三人管永来颁发村镇房屋所有权证时所依据的证据，第三人管永来亦未提供1996年以前形成的证据，应视为该行政行为没有相应的证据。故该行政行为违法。鉴于该村镇房屋所有权证指向的房屋已不存在，管达的诉讼请求为确认颁发村镇房屋所有权证的具体行政行为违法，故本案应确认该行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，案经原审法院审判委员会讨论决定，原审法院判决：确认原盐城市郊区永丰乡人民政府1996年向第三人管永来颁发村镇房屋所有权证的行政行为违法。案件受理费50元，由盐城市国土局负担。管永来提起上诉称：1.上诉人在一审中提供了村委会的证明、证人施某的证言、被上诉人管达的电话录音、短信、房屋维修人的收条等证据，足以证明案涉房屋已经由管达转让给上诉人的事实，足以证明原盐城市郊区永丰乡人民政府向上诉人颁发镇村房屋所有权证的行政行为合法。2.原盐城市郊区永丰乡由于区划调整，先后由郊区撤并到盐都县，再有盐都县划到盐城市亭湖区，后又撤销归并到新兴镇，在这些区划调整和撤并的过程中，新旧法律不停的转换与调整，原登记档案遗失并不等于没有档案，由于特殊社会背景、特殊历史遗留的问题，不能生搬硬套现行法律规定，应当由政府有关部门按照当时的政策和小产权房的规定处理，不能简单认定行政机关举证不能。3.被上诉人管达在原审中两次变更被告，先将被告盐城市亭湖区新兴镇人民政府变更为盐城市住房保障与房产管理局，再变更被告为盐城市国土局，其变更被告没有法律依据。案涉房屋属于小产权房，依法不属于盐城市国土局的工作职责。4.一审程序违法。一审审理期限长达一年，严重超过了法定审理期限。被上诉人管达变更被告，一审法院未向上诉人依法送达诉状副本，未依法保障上诉人的诉权。综上，请求二审法院撤销原审判决，发回重审或者改判驳回被上诉人管达的一审诉请。被上诉人盐城市国土局辩称：1.案涉房屋登记于1996年8月，由当时的盐城市郊区永丰乡人民政府村镇办具体经办。管永来申报村镇房屋登记，由当时的村组逐级审核，经办机构现场查勘后，认为权属清楚无争议，颁发了《村镇房屋所有权证》。由于历史原因，该乡镇的房屋登记发证资料散失，无从寻找。请人民法院查清事实，依法判决。2.管达与管永来的房屋所有权争议，应当通过民事诉讼来解决。被上诉人管达辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，一审法院已随卷移送本院,本院对事实和证据的认定和原审法院一致。本院另查明：2015年11月13日，盐城市机构编制委员会发布了《关于不动产登记职责整合的通知》（盐市编〔2015〕39号），确定将不动产登记职责统一到盐城市国土资源局，并确定成立盐城市不动产登记局，为盐城市国土局直属行政机构。2015年12月6日，盐城市人民政府形成了《专题会议纪要》（第106号），确定盐城市国土局为盐城市区的不动产统一登记机构。2015年12月21日，盐城市机构编制委员会办公室发布了《关于明确市不动产登记中心主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（盐市编办〔2015〕210号），明确了市区范围内的土地登记、房屋登记等工作属于不动产登记中心的职责。本院认为：《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。盐城市人民政府依据上述规定，于2015年12月份确定盐城市国土局作为不动产统一登记机构，负责盐城市区的不动产登记工作，盐城市住房保障和城乡建设局不再承担房屋登记职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故本案中，在房屋登记职权发生变更后，盐城市国土局系适格被告。被上诉人管达先以盐城市亭湖区新兴镇人民政府为被告，系起诉被告主体错误，经原审法院释明后其变更被告为盐城市住房保障与城乡建设局，但在变更被告之后，相应的房屋登记又职权发生了变化，房屋登记的职权由盐城市国土局行使，故被上诉人再次变更被告为盐城市国土局，其行为符合法律规定。根据江苏省建设委员会1992年《江苏省村镇房屋所有权登记发证暂行规定》【苏建村（1992）445号】第七条之规定，申请房屋所有权登记除需依照房屋所有权登记机关规定格式填写申请书外，须按规定出示个人身份证件，法人资格证明，并视房屋的不同情况交验下列证件：（1）房屋产权契证、土地使用证。（2）凡一九八四年元月一日以后新建、翻建、扩建的房屋须提交村镇建设管理部门批准的《建设许可证》（或准建证），如证件遗失须出具证明，否则一律按违章建筑处理。（3）购买转让、交换、继承、分析、赠与等须提交协议、合同和契证。（4）当事人设定的他项权利（典权、抵押权）须提交双方签订的协议书和契证。但被上诉人盐城市国土局所提供的证据中没有关于案涉房屋登记发证行为所依据的证据，且上诉人管永来亦未提供其申请颁证所依据的事实证据，应承担举证不能的法律后果，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条规定，应当认定原发证行为没有事实依据，原审法院根据被上诉人管达的诉讼请求，确认该行政行为违法并无不当。至于案涉房屋的所有权或其拆迁补偿款的归属问题，属于民事争议，不属于本案审理范围，本院不予理涉。综上，上诉人管永来的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人管永来负担。本判决为终审判决。审 判 长  李 村代理审判员  张生龙代理审判员  付陈友二〇一六年十一月十五日书 记 员  陶 颖