广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2015)南市行一初字第425号 原告宾阳县古辣镇马界村委新村村民小组。 诉讼代表人阮国金，该组组长。 委托代理人刘桂月，广西梁栋律师事务所律师。 委托代理人刘勇，广西梁栋律师事务所实习律师。 被告宾阳县人民政府，住所地宾阳县宾州镇永武街235号。组织机构代码00757516-5。 法定代表人朱亚明，该县县长。 委托代理人李金峰，宾阳县林业局干部。 委托代理人陈炳辉，宾阳县林业局干部。 被告南宁市人民政府，住所地南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，该市市长。 委托代理人张欢，南宁市法制办干部。 第三人宾阳县武陵镇六蒙村委姜良村民小组。 诉讼代表人黄剑华，该组组长。 第三人宾阳县中华镇上施村委铜鼓村村民小组。 诉讼代表人黄付明，该组组长。 原告宾阳县古辣镇马界村委新村村民小组（以下简称马界村委新村村民小组）不服被告宾阳县人民政府土地确权及南宁市人民政府行政复议一案，于2015年7月8日向本院提起诉讼，本院2015年7月10日立案受理，依法向被告宾阳县人民政府、南宁市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月29日公开开庭审理了本案。原告马界村委新村小组的诉讼代表人阮国金及委托代理人刘桂月，被告宾阳县人民政府委托代理人李金峰，被告南宁市人民政府的委托代理人张欢，第三人宾阳县武陵镇六蒙村委姜良村民小组（以下简称六蒙村委姜良村村民小组）的诉讼代表人黄剑华，第三人宾阳县中华镇上施村委铜鼓村村民小组（以下简称上施村委铜鼓村村民小组）的诉讼代表人黄付明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 宾阳县人民政府于2015年1月22日作出宾政裁[2015]2号《山林权属纠纷处理决定书》，载明：争议的山场称那京麓（又称麓）南北面山场，四至范围：东至山脚，南从木古塘基沿山脊向西至黄毛坪至头塘顶，西从金鸡顶向南沿山脊至那京坳（又称六京麓）、那京顶（又称六京顶）至头塘顶，北从金鸡顶向东沿山脊至勾刀坪，再沿山脊向北至山脚，马界89亩。争议山场附着物为人工种植速生桉。争议山场在解放后土改、合作化、“四固定”等各个时期没有明确划分或落实给任何村队，按习惯就近管理属原姜良村的牧牛、打柴山。1957年因国家建设六佑水库、陶鹿水库的需要，原姜良村整体搬迁，其中黄姓搬迁到上施村委铜鼓村居住，陶鹿村搬迁到现××古××镇××新村。1962年，铜鼓村其中几户黄姓因各方面原因，重新搬回原姜良村居住，成为现姜良村村民小组，未搬回的黄姓仍留在铜鼓村，成为铜鼓村村民小组。马界新村村民小组、铜鼓村村民小组搬迁后，因距离较远，对现争议山场一直没有经营管理种植的事实，只是姜良村村民小组就近打柴、放牧。1981-1983年“林业三定”时，县人民政府经过行山踏界、造册登记、制表勾图等，于1982年10月14日给姜良村村民小组颁发《山界林权证》（证号:伍拾陆号，地名：金鸡岭、面积：348亩，现争议89亩全部在该证的范围内）。在2003年以前，山上主要自然生长着松树。2003年10月争议山场的林木因火灾而烧毁。2004年，吴某、吴耀斌承包古辣镇马界新村村民小组的山场，在种植过程中因认界不明，超界种植速生桉并管理至今。在县人民政府调处过程中，文波村第三村民小组明确放弃主张现争议山场权属。2009年集体林权制度改革时期，县人民政府颁发给古辣镇马界新村村民小组村民阮国金等4人《林权证》。后经核查，阮国金等4人的《林权证》来源不合法，且发证时违反法定程序没有组织相邻周边权利人指界签名确认。县人民政府认为，现争议山场在解放后土改、合作化、“四固定”时期没有划分或确权，习惯上属姜良村就近管理，在1981-1983年林业“三定”时期，县人民政府颁发给姜良村村民小组《山界林权证》（证号:伍拾陆号），现争议山场全部在该证的范围之内。2009年集体林权制度改革时期，县人民政府颁发给古辣镇马界村委新村村民小组阮国金等4人的《林权证》，因来源不合法，且发证时违反法定程序，没有组织相邻周边权利人指界签名确认，应予撤销。根据《中华人民共和国森林法》第17条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”和第3条第二款“国家所有和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用林地，由县级以上人民政府登记造册，发放证书，确认所有权和使用权”的规定，作出如下处理决定:一、撤销宾阳县人民政府于2009年颁发给古辣镇马界村委新村阮国金、阮国寅、阮暖光、阮益光的《林权证》证号分别为：45090××××096、45090××××090、45090××××147、45090××××158；二、将争议的约89亩山场山林林权确权给武陵镇六蒙村委姜良村村民小组集体所有。 原告马界村委新村村民小组诉称，被告宾阳县人民政府作出的处理决定认定事实错误。马界村委新村小组在高级社时期，曾在荒毛坪一带砍伐松木出售，上世纪90年代响应政府的号召造林灭荒时在金鸡塘一带种上松树苗15万株。因此，县政府不顾这一事实，认为1957年马界村委新村小组搬迁后，因距离较远对现争议山场一直没有经营管理不符合事实。并且在原告长期经营管理中包括姜良村村民小组在内的其他人均没有任何异议，直到2004年原告将山场对外发包给吴耀武后，姜良村才提出异议。同时，县政府认可在1982年给姜良村发了伍拾陆号林权证，但是该证发放不符合法律规定，没有周边权利人指界签名确认。且该证经2005年因宾政报（2005）22号及南宁市政府办公厅2005年3月28日作出的办文号A119已被撤销，因此姜良村的山界林权证是无效的，被告依据已经被撤销的、无效的林权证作出的决定必然是错误的。既然第三人姜良村1982年已经有山界林权证，其为何不进行经营管理，且对原告马界村委新村小组多年的经营管理不提出异议，直到2004年才提出争议并请求政府处理。第三人姜良村如此行为是不符合常理的。根据国家的有关法律和政策的规定，原告村民小组成员阮国金、阮国寅、阮暖光、阮益光依法取得《林权证》是合法有效的，应当受到保护。根据上述事实和理由，为维护原告的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，特向法院提起诉讼，请依法查明事实真相并判决撤销宾政（2015）2号山林权属纠纷处理决定。 为证明其主张，原告向本院提供以下证据材料：1、南府复议[2015]147号行政复议决定书；2、宾政裁[2015]2号山林权属处理决定书；3、宾政报[2005]22号请示；4、三军大队山界林权证及附图，5、现金出纳账，6、古辣乡马界村公所新村山场承包合同，7、原告92年元月现金收支情况，8、承包山场开发经营责任合同。以上证据证明原告对涉案土地享有所有权。 宾阳县人民政府答辩称，原告与第三人上施村委铜鼓村村民小组、第三人六蒙村委姜良村村民小组争议的山场为那京麓（又称六京麓）南北面山场，面积约89亩。争议山场附着物为人工营造速生桉。争议山场在解放后土改、合作化、“四固定”等各个时期没有明确划分或落实给任何村队，按就近管理习惯属原姜良村的牧牛、割草、打柴之山场。1957年，因国家建设六佑水库需要，陶鹿村搬迁到现××古××镇××新村；原姜良村整体搬迁，其中黄姓搬迁到上施村委铜鼓村居住。1962年，铜鼓村中几户黄姓因各方面原因，重新搬回原姜良村居住，成为现姜良村村民小组，未搬回的黄姓仍留在铜鼓村，成为铜鼓村村民小组。马界新村村民小组、铜鼓村村民小组搬迁后，因距离较远，对现争议山场一直没有经营管理种植的事实，只有姜良村村民小组就近打柴、放牧。1981年“林业三定”时，被告经过组织行山踏界、造册登记、制表勾图等工作，于1982年10月14日给姜良村村民小组颁发《山界林权证》（证号:伍拾陆号），其中地名为金鸡岭面积348亩包含现争议山场89亩。在2003年以前，争议山上主要自然生长着松树。2003年10月争议山场的林木因火灾而烧毁。2004年，古辣镇平龙村委平易村吴某、吴耀斌承包原告的山场，在种植过程中因认界不明，越界至争议山场种植速生桉，并管理至今。在被告调处过程中，文波村第三村民小组明确放弃主张现争议山场权属。2009年集体林权制度改革时期，被告颁发给原告的村民阮国金等4人《林权证》。后经核查，阮国金等4人的《林权证》来源不合法，即争议在前，发证在后，且发证时没有组织相邻周边权利人指界签名确认，属违反法定程序，应予撤销。根据《中华人民共和国森林法》第17条和第3条第（二）款规定，县政府作出《山林权属纠纷处理决定书》（宾政裁〔2015〕2号）处理决定:（一）撤销宾阳县人民政府于2009年颁发给古辣镇马界村委新村阮国金等四人的《林权证》;（二）将争议的约89亩山场山林林权确权给第三人姜良村村民小组集体所有。原告诉称争议山场一直以来都是其经营管理无事实依据。一是从调查陈志宾、陈志荣、施树广、施先觉、施润年等证人证实争议山场属姜良村管理种植;二是与争议山场交界的中华镇三军村委军靖村、三军村委都和姜良村签订有山场《认界协议书》；三是被告于1982年10月14日颁发给姜良村《山界林权证》，其项下金鸡岭348亩包括现争议山场;四是2000年11月28日原告将全村所有的山场承包给吴某、吴耀斌不包括现争议的山场。原告另诉称1982年10月14日被告颁发给姜良村的《山界林权证》违反发证程序且已被南宁市人民政府撤销是错误的。被告颁发给姜良村的该《山界林权证》在发证前由专职工作人员填写六蒙大队《山界林权落实情况登记表》，组织相关村队行山踏界，由专职工作人员绘制六蒙大队《山界林权落实示意图》并核发《山界林权证》，表、图、证齐备，手续齐全，程序合法。原告村民阮国金等4人取得的《林权证》属无效证书。其土地权属来源不合法。本案发生纠纷时间为2002年，发证时间为2009年，纠纷在前，发证在后，在山场权属没有明确之前，擅自发证给争议任何一方都是错误的；根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第三十五条第（一）项“现场勘界时，相关权利人必须在现场共同指认界线，并当场签名盖章，表示共同确认”的规定，上述《林权证》没有按照有关规定指认界限，相关权利人（姜良村、铜鼓村）没有同原告在现场共同指认界线并当场签名盖章确认，程序违法。综上，被诉处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，请求予以维持。 被告为证明其主张，向本院提交如下证据、依据：1、关于姜良村黄姓山界的报告，2、关于注销姜良村黄姓山林证的报告，3、关于推选案件负责人证明，4、确权申请报告及主张权属图，5、关于推选案件负责人证明，6、案件受理通知书及送达回证，7、申请确权报告，8、推选案件负责人证明，9、铜鼓村主张权属范围图，10、现场勘验笔录及勘验图，11、现场勘验笔录及勘验图，12、调解会议签到及调解会议内容，13、案件受理通知书及送达回证，14、认界协议书，15、施主泰询问笔录，16、施自先询问笔录，17、施天忠询问笔录，18、施主泰询问笔录，19、韦思源询问笔录，20、梁盛华询问笔录，21、施润年询问笔录，22、何发明询问笔录，23、阮勇光询问笔录，24、黄年光询问笔录，25、黄子明询问笔录，26、黄锐光询问笔录，27、黄庆光询问笔录，28、黄善光询问笔录，29、黄有明询问笔录，30、陈志宾询问笔录，31、陈志荣询问笔录，32、施树广询问笔录，33、覃先觉询问笔录，34、关于要求政法机关惩治盗伐抢夺林木的报告，35、请求制止报告，36、民事裁定书，37、行政起诉状，38、应诉通知书，39、承包山场合同，40、承包山场合同书及附图见证书，41、承包山场合同书及附图，42、六蒙大队山界林权落实情况登记表、示意图，43、《山界林权证》56号金鸡顶348亩范围图，44、争议山场证据说明图，45、火灾现场勘查鉴定书及火灾调查图，46、文波村指认山界权属图，47、文波村指认山场图纸（覃姓），48、承包山场开发经营合同书、见证书、附图，49、证人吴某询问笔录，50、宾政裁〔2015〕2号处理决定，51、送达回证，52、林权证归档文件目录，53、林权边界确认表，54、孙会贤询问笔录，55、阮勇光询问笔录。以上证据证明被告宾阳县人民政府土地确权程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。 被告南宁市人民政府辩称，原告因不服宾阳县政府作出宾政裁〔2015〕2号处理决定，向市政府提出行政复议申请，市政府经复议后认为:争议地在解放后土改、合作化、“四固定”各个时期没有明确划分或落实给任何村队。因路途遥远，马界新村、铜鼓村搬迁后对现争议山场没有经营管理事实，只有姜良村就近打柴、割草、放牧。原告村民阮国金等4人虽然持有宾阳县人民政府颁发的《林权证》，但发证时没有组织相邻周边权利人姜良村、铜鼓村指界签名确认，证书来源不合法，违反法定程序，应予撤销。姜良村提供的56号《山界林权证》，有持证人姓名、有地名、有四至、有面积、有发证单位盖章，有法人代表盖章，有发证日期，各项要素齐备，填写清楚，发证前有《山界林权落实情况登记表》、《山界林权落实示意图》三份材料相互佐证，证、图、表齐备，属确权凭证，应予确认。通过对证人证词、书证材料等综合分析和考虑，姜良村对争议地的经营管理证据优于马界新村持有证据。宾阳县政府根据经营管理的事实，结合姜良村持有的56号《山界林权证》作出2号处理决定认定主要事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。综上，被告南宁市人民政府作出南府复议〔2015〕147号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，原告的诉讼请求理由不充分，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。 被告南宁市人民政府未向本院提供证据材料。 第三人六蒙村委姜良村民小组同意被告县政府的答辩意见。 第三人六蒙村委姜良村民小组没有提供证据。 第三人上施村委铜鼓村民小组述称，争议山场一直是老姜良村经营管理，其是从老姜良村搬出来的，所以对争议山场享有相应份额。 第三人上施村委铜鼓村民小组没有提供证据。 经庭审质证，被告南宁市人民政府、第三人六蒙村委姜良村民小组、上施村委铜鼓村民小组对被告宾阳县人民政府提供证据的真实性、合法性、关联性均无异议。原告对被告宾阳县人民政府提供的证据1、2、3、5、6、7、8、9、11、13、16、23、27、45、46、47、48、49、50、51、52、53、54、55真实性、合法性和关联性无异议，对其他证据的真实性、合法性或者关联性有异议。被告宾阳县人民政府对原告证据3的合法性、关联性不予认可，对原告证据5-8的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，对原告其他证据无异议。被告南宁市人民政府，第三人六蒙村委姜良村民小组、上施村委铜鼓村民小组同意被告宾阳县人民政府的质证意见。综合各方当事人证据意见，本院确认原告与被告证据能够反映本案调处程序，可以作为认定相关程序事实的依据。 经审理查明：争议的山场为“那京麓”（又称六京麓）南北面约89亩山场，其四至范围与宾政裁〔2015〕2号处理决定一致。1957年，因国家建设六佑水库和陶麓水库之需，陶鹿村搬迁到现古××镇××而××现××新村；原姜良村亦被整体搬迁，其中覃姓村民搬迁到现中华镇上施村委文波村居住，成为现文波村第三组；黄姓村民搬迁到上施村委铜鼓村居住。约于1961年冬，已搬迁至铜鼓村××姓村民因其他原因××原姜良村居住而成为现姜良村民小组（部分未搬回的黄姓村民即为现铜鼓村民小组），1981年落实“林业三定”时，姜良村民小组于1982年10月14日取得了宾阳县人民政府颁发的《山界林权证》（伍拾陆号）。2004年，原告将本组集体的山场发包给案外人种植速生桉，后者在种植过程中越界进入现争议山场清理及种植速生桉树后管理至今。第三人姜良村民小组对上述承包者进入争议山场清理及植树行为主张山场权属，遂引发与原告的山场权属纠纷。文波第3村民小组因与第三人姜良村民小组等对包括本案争议山场在内的“木梦塘”山场权属纠纷，于2001年4月11日申请政府进行权属调处。2004年6月8日，原告马界新村向被告宾阳县人民政府申请本案的山场权属调处。2009年，宾阳县深化集体林权制度改革工作领导小组办公室给原告村民阮国金、阮国寅、阮暖光、阮益光颁发了现争议山场的《林权证》，证号分别为45090××××096、45090××××090、45090××××147、45090××××158。被告宾阳县人民政府经多方调查核实及调解无果后，于2015年1月22日作出本案的宾政裁（2015）2号《山场权属纠纷处理决定》。原告不服，向被告南宁市人民政府申请行政复议。被告南宁市人民政府于2015年6月15日作出南府复议（2015）147号《行政复议决定书》，维持宾政裁（2015）2号处理决定。原告仍不服，向本院提起本案诉讼。 本院认为，依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款：“单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。”及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民地方人民政府申请行政复议。”等的规定可知，被告宾阳县人民政府及南宁市人民政府系本案适格被告，原告在法定期限内提起本案诉讼符合法律规定。综合各方当事人诉辩意见，本案争议焦点应为：两被告作出处理决定有无事实和法律依据，程序是否合法？ 本案中，被告宾阳县人民政府作为对土地权属争议及林地林木行政登记等均具有法定职责的县级人民政府，其有权在土地确权程序中纠正错误的林地林木权属登记行为，但应当依照法定程序进行，确保当事人合法权益。《广西壮族自治区山林土地水利纠纷调查处理条例》第二十二条规定：土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理申请，经审查符合本条例第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人。第二十五条第一款规定：土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。第二十六条第一款、第二款规定：调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章。权属纠纷当事人无正当理由拒绝到场或者到场拒绝签字的，不影响实地调查、勘验的进行，但应当在调查、勘验笔录上加以说明。也就是说，上述规定要求宾阳县人民政府在山林土地权属处理程序中，准确确定当事人并及时向当事人送达立案材料，听取各方当事人的意见、向当事人收集证据并对纠纷现场进行勘察。被告在发现涉案部分林地使用权及林木所有权已经确定给本案4位林权证持有人后，本应通知本案有利害关系的4本林权证持证人作为当事人参与本案程序，并认真调查核实4位林权证持有人权属来源是否清楚，但被告宾阳县人民政府未将涉案林权证持证人作为本案当事人参与本案调处程序，亦未听取该持证人的意见和向其收取证据，此调查程序违反法律规定且该违法行为有可能导致对案件事实核查不清，可能使各方当事人权利义务受到严重不利影响。因为土地权属争议调处之职责依法应由被告宾阳县人民政府行使，被告程序违法问题本院不宜通过审判程序直接纠正，故本院依法应撤销被告宾阳县人民政府的处理决定，由被告宾阳县人民政府重新调查并作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条的规定，判决如下： 一、撤销宾阳县人民政府宾政裁[2015]2号《山林权属纠纷处理决定书》，由宾阳县人民政府依法重新作出处理。 二、撤销南宁市人民政府南府复议[2015]147号《行政复议决定书》。 本案案件受理费50元由被告宾阳县人民政府、南宁市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  傅朝霞 审 判 员  韦瑞生 代理审判员  戴声长 二〇一六年十一月二十四日 书 记 员  谢其珈 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。 《广西壮族自治区山林土地水利纠纷调查处理条例》 第二十五条土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。 第二十六条调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章。权属纠纷当事人无正当理由拒绝到场或者到场拒绝签字的，不影响实地调查、勘验的进行，但应当在调查、勘验笔录上加以说明。