辽宁省本溪市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）辽05行初62号 原告王希祯等245人（原永安村六队集体经济组织成员，具体名单附后）。 诉讼代表人马艳，女，1962年2月6日出生，汉族，现住辽宁省本溪市南芬区。 诉讼代表人周吉香，女，1951年5月16日出生，汉族，现住辽宁省本溪市南芬区。 诉讼代表人魏春有，男，1947年2月8日出生，汉族，现住辽宁省本溪市南芬区。 诉讼代表人魏桂芹，女，1961年6月14日出生，汉族，现住辽宁省本溪市南芬区。 诉讼代表人施长华，女，1949年11月3日出生，汉族，现住辽宁省沈阳市新城子区。 共同委托代理人龙辉，辽宁湘辉律师事务所律师。 被告本溪市南芬区人民政府（以下简称南芬区政府），住所地辽宁省本溪市南芬区。 法定代表人代萍，该区区长。 委托代理人王凤双，该单位法制办工作人员。 被告本溪市人民政府（以下简称市政府），住所地辽宁省本溪市高新区。 法定代表人田树槐，市长。 委托代理人王阳，市政府法制办工作人员。 委托代理人陆峰，市政府法制办工作人员。 第三人本溪市南芬区永安村村民委员会（以下简称永安村委会），住所地辽宁省本溪市南芬区。 负责人刘金明，该村村长。 委托代理人宋万书，男，1967年5月28日出生，汉族，现住辽宁省本溪市明山区。 委托代理人庞洪元，辽宁辉弘律师事务所律师。 原告王希祯等245人诉被告南芬区政府、市政府、第三人永安村委会行政确认一案本院受理后，依法组成合议庭，于2016年10月28日公开开庭审理了本案。原告方五名诉讼代表人及委托代理人龙辉，被告南芬区政府的委托代理人王凤双，被告市政府的委托代理人王阳，第三人永安村委会的负责人刘金明及委托代理人宋万书、庞洪元到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 经永安村委会申请确权，南芬区政府于2015年8月5日作出南政行确字[2015]15号确权决定，将争议土地所有权确认给永安村委会所有。原永安村六队成员（确权决定及复议决定中为原永安村六组）不服申请复议，市政府于2015年12月16日作出本政行复决字[2015]第159号复议决定，维持确权决定。王希祯等245人不服，提起诉讼。 原告的诉讼请求为撤销确权决定和复议决定，确认争议土地归原告，案件受理费由被告承担。事实和理由：1、认定事实错误，证据不足。二被告作出确权决定及复议决定依据的是区、市两级政府的“请示报告”及辽宁省人民政府（以下简称省政府）批复，但省政府的批复中并未对原永安村第六生产队撤销建制时，未被征用的荒山、荒地、柴场、山林等无偿移交给大队予以批准；没有证据证明第三人永安村委会连续使用争议土地超过二十年；虽然原永安村六组被撤销建制，但原永安村六组的村民并没有丧失对争议土地的所有权，原告从未将争议土地依法转让给第三人。2、适用法律错误。1961年《农村人民公社工作条例修正草案》仅仅是草案，并未得到通过，是无效的文件；[1995]国土[籍]字第26号“通知”是部门规范性文件，其中“连续使用二十年，应视为现使用者所有”的条款与法律、行政法规相抵触。 被告南芬区政府辩称：1、1982年原南芬区永安村第六生产队（原永安村六组）因本钢露天矿征占，整个小队被撤销建制，本钢对该队的所有人员进行变户、招工和安置，原告已脱离农村集体经济组织，无权再分配剩余资产。2、根据本溪市立新区土地管理委员会（以下简称立新区管委会）本立土管发[1982]49号文件及市政府本政发[1982]169号文件均表述：永安第六生产队未被征用的荒地、荒山、柴场、山林等，同意无偿移交给永安大队即现在的永安村。省政府对[1982]169号文件批复同意。3、根据《农村人民公社工作条例草案》（1961年颁发）第十七条规定，原永安村六队撤销建制后，剩余土地划给永安村所有。4、从1982年至2014年30余年中，原告从未提出过争议，根据《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第十五条的规定，争议土地所有权××现使用者永安村。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市政府辩称，按照《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定及《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995国地籍字第26号）第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定，1982年原永安村六队被撤销建制，整队村民农转非，其已丧失了农民的身份，且征地剩余土地已被永安村委会连续使用超过二十年，原告在此期间从未对该土地主张过权利，故争议土地所有权应为永安村委会所有。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人永安村委会当庭辩称，1、本案中原永安村六队，早在1984年7月12日整建制撤销，该农村集体组织已经消亡，依当时法律、政策没有资格提起行政诉讼。2、从原永安村六队整建制撤销至本案争议发生期间，近三十年的时间里，原告方从未对争议土地主张过权利，是第三人始终以所有权人的身份管控着本案争议的土地。根据当时的政策和实际情况、1982年《中华人民共和国宪法》第十四条，本案争议土地权属归第三人永安村集体所有。 原、被告双方围绕争议土地所有权提供了各自的证据。被告南芬区政府提供的证据如下：1、建设用地土地协议书、征用土地的补充协议、关于撤销永安六队建制的移交协议，证明露天矿征占原永安六队的土地并予以安置，全部村民已经全部农转非，没有了农村集体经济组织成员身份，无权分配原永安六队剩余财产。2、立新区管委会本立土管发（1982）49号报告、市政府本政发[1982]169号请示报告、省政府辽政地字[1983]325号征用土地批复，证明撤销建制后原永安六队未被征用的荒山、荒地、柴场、山林等同意无偿移交给大队（永安村）。3、省政府办公厅辽政办发[1983]74号文件，证明原永安六队土地被征用后，永安六队全部人口二百五十五人身份由农业人口转为城镇人口。原告提供的证据如下：1、建设用地土地协议书、征用土地的补充协议，证明由露天矿对原永安六队的土地进行了征占，原永安六队已经全部被安置。2、关于撤销永安六队建制的移交协议，证明虽然原永安六队的建制被撤销了，但身份变更不能代表物权变更，土地所有权改变需要经过一定的程序，所以剩余土地所有权应归原永安六队。3、省政府辽政地字[1983]325号征用土地批复，证明区、市的请示报告中关于剩余土地的归永安大队（永安村）所有的请示省政府没有批复，剩余土地所有权仍归原永安六队。4、省政府办公厅辽政办发[1983]74号文件，证明原永安六队土地被征用后，永安六队全部人口二百五十五人身份由农业人口转为城镇人口。5、南芬区政府本南政发[2012]31号，证明2012年12月份征地时有1807.87亩土地属于原永安六队所有。 被告市政府未提供证据。 第三人永安村委会提供了9份本溪市集体林地家庭承包经营合同书，证明1982年原永安六队撤销建制后，一直由永安村委会对剩余土地的占有、使用、管护、经营，近三十年里原告方从未对争议土地主张过权利，超过法律规定最长保护期限20年，争议土地所有权应归第三人。 上述证据均经庭审质证，本院认证如下：除了原告提供的南芬区政府本南政发[2012]31号、被告提供的立新区管委会本立土管发（1982）49号报告、市政府本政发[1982]169号请示报告以外，其他证据原、被告双方提供的一致。对于原告提供的南芬区政府本南政发[2012]31号文件，不能达到证明目的，不予采信。对于被告及第三人提供的证据能够达到各自的证明目的，予以采信。 根据双方提供的证据及庭审笔录，本案认定的事实与确权决定认定的事实一致。另查，2012年12月本钢南芬露天矿再次对永安村进行征地并补偿，其中包括原永安六队无偿移交给大队的未被征用的荒地、荒山、柴场、山林。2015年，第三人永安村委会向被告南芬区政府申请确认上述土地所有权的归属，被告南芬区政府作出南政行确字[2015]15号确权决定，决定争议土地所有权归永安村委会所有，王希祯等245人不服申请复议，市政府作出本政行复决字[2015]第159号复议决定，维持了确权决定。王希祯等245人不服，诉至法院。 本院认为，本案的争议焦点为被告南芬区政府作出的确权决定证据、依据是否充分。现依据被告提供的证据及原告的陈述，能够认定原永安六队因土地被征占而被整建制撤销。原永安六队的人员及财产已通过《征用土地的补充协议》及《关于撤销永安六队建制的移交协议》（以下简称两协议）进行了安置和处理，结合原永安六队早已完成整建制撤销全部工作的情况，应视为原永安六队所有财产已经全部处理完毕。且农村集体土地所有权归集体经济组织所有，原永安六队村民已全部农转非，其在丧失农村集体经济组织成员的身份的同时亦丧失了农村集体经济组织成员应享有的权利，故被告南芬区政府作出的确权决定正确。 关于原告主张区、市两级政府的“请示报告”中关于“第六生产队未被征用的荒山、荒地、柴场、山林等同意无偿移交给大队”的内容，因未经省政府批复而不生效、该财产未处理一节，一是当时的立新区管委会是在原永安六队人员、财产通过两协议确定了安置、处理意见后，才呈报市政府《关于本钢南芬露天矿征用永安六队土地有关招工、变户、安置等问题的报告》的。该报告中关于撤队、变户、招工、安置等八项问题中的“关于土地、山林、柴山的补充、安置费同意按双方协议办”等七项内容均已在两协议中有明确的处理意见，仅第八项“第六生产队未被征用的荒山、荒地、柴场、山林等同意无偿移交给大队”未在两协议中有所体现，但考虑到荒山、荒地、柴场、山林系无偿移交而其他七项内容均系有偿处理的情况，二者有所区别，故该内容未在两协议中体现符合生活经验。结合原永安六队已整建制撤销的事实，说明原永安六队所有财产已经处理完毕，也印证了该内容的实际履行。二是，根据《征用土地的补充协议》中所写的“新颁发的征用土地条例”，即1982年颁布的《国家建设征用土地条例》第八条、第十二条的规定，征地及安置剩余劳动力、变户须由省政府批准，而原集体所有的财产经商定进行处理即可，无须经省政府批准。因此原告提出此部分内容未经省政府批准即未生效、未处理的主张没有事实和法律依据。 关于原告主张从未将争议土地依法转让给第三人，原永安六队一直对未征用荒山、荒地进行了防火防灾的管护，且第三人永安村委会并未连续使用争议土地超过二十年，故原永安六队的村民并没有丧失对争议土地的所有权的主张，因原永安六队被撤销建制后，仍有22户（已变户）因生产暂不需要而没有动迁，原告庭审中亦自认参与防火防灾的就是这22户人员，本院认为22户人员因当时未动迁，作为居住在当地的人员，在发生火灾等灾情时参与防火或扑救，不能证明其是代表原永安六队履行了对山林的管护义务，且第三人永安村委会提交的多份森林资源资产承包经营合同书，能够证明第三人对争议土地进行了经营、管护。而原告除提出参与防火防灾外，再没有其他证据证明其对争议土地或山林进行管理，故原告的该主张不成立。 关于原告提出的适用法律问题，被告虽存在适用法律错误，但并不影响确权决定及复议决定的结果，故对适用法律部分予以纠正，对原告以此为由要求撤销确权决定的主张不予支持。关于原告提出判令争议土地所有权归其所有的诉讼请求，因确认土地权属属于行政机关职权范围，故对该请求不予支持。 因被告市政府并未提交证据证明其复议程序的合法性，故其复议程序违法。但结果正确，不予撤销。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第四款之规定，判决如下： 一、确认被告本溪市人民政府作出的本政行复决字[2015]第159号复议决定违法； 二、驳回原告王希祯等二百四十五人的其他诉讼请求。 案件受理费五十元由原告王希祯等二百四十五人负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审 判 长  蒋天飞 审 判 员  张树海 代理审判员  付 聪 二〇一六年十一月二日 书 记 员  沙晓浪 附：本案适用相关法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。