江苏省无锡市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏02行终287号上诉人(原审原告)无锡市大唐瑞迪信息电子有限公司，住所地无锡市开发区44-A地块新区泰山路2号国际科技合作园B楼A4-A5座。法定代表人何凤霞，该公司执行董事。委托代理人安奇，该公司员工。委托代理人张伟，该公司员工。被上诉人(原审被告)无锡市住房和城乡建设局，住所地无锡市滨湖区新金匮路1号。法定代表人翁林敏，该局局长。委托代理人白洪恩，该局工作人员。委托代理人朱学峰，江苏双汇律师事务所律师。上诉人无锡市大唐瑞迪信息电子有限公司（以下简称大唐公司）因与无锡市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）不履行监管职责一案，不服无锡市滨湖区人民法院（2016）苏0211行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年9月20日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定事实如下：2009年6月1日，大唐公司与无锡市住房保障中心（以下简称市住保中心）签订一份《租赁合同》，合同约定由大唐公司承租市住保中心所有的坐落于无锡市西新街9号的房产。根据无锡市人民政府的相关文件要求，2011年4月1日起，市住保中心的牌子、建设职能、人、财、物暂整体转移至无锡城市发展集团有限公司（即市城发集团），由市城发集团领导。2011年9月，无锡市财政局、无锡市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）联合发文，市住保中心进行公司制改造，由事业单位改制为国有独资公司，2011年3月31日为改制基准日，市住保中心的全部资产，按改制基准日经评估后的净资产值，由无锡市人民政府予以收回，作为政府对市城发集团公共租赁住房筹集的财政投入资金，并作为改制后的国有独资公司的注册资本金，改制后的企业名称暂定为无锡市保障性住房建设发展有限公司，以工商核准为准。2011年11月25日，无锡市人民政府对市城发集团做出批复，同意该公司上报的市住保中心的改制方案，市住保中心由事业单位改制为由无锡市人民政府出资、市国资委履行出资人职责的国有独资公司。2011年12月15日，经无锡市工商行政管理局核准，无锡市住房保障建设发展有限公司正式登记成立。2015年9月6日，大唐公司向市住建局申请公开合同租赁期间增添和更新更换及大修的资产及收支往来及债权债务情况进行的内部审计结果资料，市住建局于同年9月15日作出《答复》，告知申请的信息不存在。大唐公司不服，向江苏省住房和城乡建设厅提起行政复议，江苏省住房和城乡建设厅作出（2015）苏建行复（决）字829号《行政复议决定书》，维持了《答复》。大唐公司不服，又向南京市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，要求确认《答复》违法、判令限期答复并提供申请的信息、并对锡政办发[2011]86号文进行全面审查。后大唐公司认为市住建局未对市住保中心国有资产实施监督管理，构成不作为，诉至法院。另查明，无锡市住房保障建设发展有限公司诉大唐公司房屋租赁合同纠纷一案，原无锡市北塘区人民法院作出（2014）北民初字第0309号民事判决，判决无锡市住房保障建设发展有限公司与大唐公司关于坐落于无锡市西新街9号房屋的租赁关系于2015年2月28日终止；大唐公司、无锡山水锦辉大酒店有限公司、无锡满江红大酒店有限公司于判决发生法律效力之日起十日内迁出无锡市西新街9号房屋，并将该房屋和形成附和的设备设施、装饰装修交还给无锡市住房保障建设发展有限公司；大唐公司于判决发生法律效力之日起十日内支付房屋租金2078574.88元、逾期付款违约金703920元；大唐公司于判决发生法律效力之日起十日内支付无锡市住房保障建设发展有限公司自2015年3月1日起至实际交还租赁房屋之日止按照9812元/日计算的房屋使用费；无锡市住房保障建设发展有限公司于大唐公司实际交还租赁房屋之日退还大唐公司交纳的租赁保证金30万元。后大唐公司等不服一审判决提起上诉，本院于2016年6月1日作出（2015）锡民终字第2662号民事判决，维持原判。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。《事业单位国有资产管理暂行办法》第六条规定，各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理。其主要职责是：…（四）推进本级有条件的事业单位实现国有资产的市场化、社会化，加强事业单位转企改制工作中国有资产的监督管理。第七条规定，事业单位的主管部门负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理。大唐公司因与无锡市住房保障建设发展有限公司（原市住保中心）之间有房屋租赁纠纷，向市住建局申请公开合同租赁期间增添和更新更换等内部审计结果资料，市住建局作出《答复》称申请的信息不存在，大唐公司据此认为市住建局未对市住保中心国有资产实施监督管理，构成行政不作为。经审查，大唐公司与市住保中心签订租赁合同后，因租赁期间资金投入和支付房租等争议产生民事诉讼，后相关的民事权利义务已经通过民事判决予以确认。2011年4月1日起，市住保中心的牌子、建设职能、人、财、物暂整体转移至市城发集团，由市城发集团领导，无锡市人民政府同意市城发集团作出的市住保中心的改制方案，故市住保中心在改制时其上级主管部门并非市住建局，且事业单位转企改制工作中国有资产的监督管理部门，并非市住建局的职责范围。因此，大唐公司起诉市住建局，要求确认其未履行对市住保中心国有资产实施监督管理职责的行为违法、责令市住建局履行对市住保中心在转撤时，应当进行清算，对国有资产应当清查、登记、统计汇总及日常监督检查工作的职责，无事实和法律依据，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三条规定，规范性文件是指除规章以外，由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。大唐公司对锡政办发[2011]86号文件的合法性提出审查。该文件不属于具有普遍约束力的规范性文件，亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的一并审查的规范性文件，故对大唐公司该请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回大唐公司的诉讼请求。上诉人大唐公司上诉称，1、原审法院依职权调取证据违反规定，调取被上诉人在举证期间未收集的证据，用来证明被诉具体行政行为合法。2、原审法院未查明上诉人实际租赁时间、改制时资产清理和监督管理等事实，认定市住保中心改制监督管理非被上诉人职责范围错误。3、原审法院未对锡政办发[2011]86号文件进行一并审查，该文件涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，应当依法一并审查。4、原审法院认定市住建局不是职责主体，应当进行释明和裁定，而非直接判决驳回诉讼请求。请求撤销原判，发回重审或依法改判。被上诉人市住建局辩称，市住保中心已经按照要求整体转制，由市城发集团领导。其不是市住保中心的行政主管部门，对于市住保中心的改制，其没有监管、清理资产的职责。请求驳回上诉，维持原判。原审被告市住建局向原审法院提供的证据有：1、锡政办发[2011]86号文件；2、南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第189号行政判决书；3、《信息公开申请表》、租房合同、《答复》及邮寄凭证；4、《行政复议答复书》及（2015）苏建行复（决）字829号《行政复议决定书》。原审原告向原审法院提交的证据有：1、《信息公开申请表》；2、《答复》；3、《租赁合同》；4、《民事起诉状》。原审法院依职权调取的证据有：1、锡政复[2011]98号《市政府关于无锡市住房保障中心改制方案的批复》；2、锡财资（2011）6号《关于无锡市住房保障中心公司制改造有关问题的通知》；3、无锡市住房保障建设发展有限公司工商登记材料。当事人向原审法院提交的证据以及原审法院依职权调取的证据均已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点是市住保中心改制时，市住建局是否具有对改制所涉国有资产进行监督管理的职责。2011年3月31日，无锡市人民政府办公室下发锡政办发[2011]86号文件。该文件第一条规定：“2011年4月1日起，市住保中心的牌子、建设职能、人、财、物暂整体转移至市城发集团，由市城发集团领导。市住保中心的对外、对内业务全部由市城发集团接管、开展，中心牌子保留至原相应工作业务完成为止。”无锡市人民政府于2011年11月25日作出锡政复[2011]98号《市政府关于无锡市住房保障中心改制方案的批复》，批复同意市城发集团上报的改制方案，市住保中心由事业单位改制为由无锡市人民政府出资、市国资委履行出资人职责的国有独资公司。因此，市住保中心改制时的主管部门并非市住建局，自然而然其不负有对市住保中心的国有资产实施监督管理的职责。大唐公司认为市住建局未履行监督管理职责的理由与上述文件内容及实际管理事实不符，依法不能成立，原审判决并无不当。一审中，大唐公司要求一并审查锡政办发[2011]86号文件。该文件系无锡市人民政府办公室为落实无锡市人民政府第31、33次常务会议精神，针对市住保中心的牌子、职能、人、财、物等整体转移至无锡市城发集团等各项工作所作出的规定。无论是文件内容还是涉及对象，锡政办发[2011]86号文件是无锡市人民政府办公室针对特定工作、特定对象而颁发的文件，并不具有普遍约束力和反复适用性，不属于行政诉讼法第五十三条和《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三条所特指的应当审查的规范性文件。而且本案属于行政不作为诉讼，市住建局未依据该文件作出任何的行政作为或不作为。故原审法院未予一并审查并无不当。关于原审法院依职权调取锡政复[2011]98号文件等证据的合法性。由于市住保中心改制时的主管部门及其职责范围，既涉及到国家机关职责范围等公共利益，也涉及到追加、变更当事人等程序性事项，因此原审法院调查取证程序符合规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大唐公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  谢唯诚审 判 员  马 云代理审判员  卢文兵二〇一六年十一月二十八日书 记 员  陈胜利