广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）桂06行初50号 原告吴永明，男，1947年5月2日出生，汉族，住防城港市港口区企沙镇板辽村高屋组**，现住防城港市港口区。 委托代理人李旭文，男，1970年10月17日出生，汉族，，住防城港市港口区 被告防城港市港口区人民政府，住所地：防城港市港口区建政路。 法定代表人朱亮，区长。 代表人韦更望，副区长。 委托代理人江辉，广西幸程律师事务所律师。 第三人防城港市港口区企沙镇板辽村郭屋组。 代表人郭瑞申，该组组长。 第三人防城港市港口区企沙镇板辽村房屋组。 代表人张伟文，该组组长。 原告吴永明因要求被告防城港市港口区人民政府（以下简称“港口区政府”）履行确认土地使用权纠纷一案，于2016年5月24日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月24日受理后依法组成合议庭，于2016年9月20日公开开庭审理了本案。原告吴永明及其委托代理人李旭文，被告港口区政府的代表人韦更望及其委托代理人江辉到庭参加诉讼，第三人防城港市港口区企沙镇板辽村郭屋组、防城港市港口区企沙镇板辽村房屋组经本院依法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 原告吴永明于2016年4月1日以书面形式向被告提出政府提出《申请书》，被告港口区信访局于2016年4月6日作出《不再受理告知书》，以本人没有提出新的事实和理由为由，告知原告不再受理。 原告吴永明组诉称，原告系防城港市港口区企沙镇板辽村高屋组村民，与吴世杨、邓业英分别系父子、母子关系。关于马鞍大山的使用权等五大块(片)林地的山林权属争议问题，本人于2015年7月3日以书面形式向港口区政府提出山林权属确权申请，鉴于该山林权属争议系本人个人与两个生产组之间的纠纷，港口区政府建议本人直接向企沙镇政府申请确权，于是本人于2015年8月3日以书面形式向企沙镇政府提出山林权属确权申请(详见《山林权属确权申请书》等)。约于2015年8月23日，企沙镇司法所负责人在电话中告知本人：申请确权的五大块(片)林地作为标的物已不存在，因此本级处理机关不作确权处理。2015年10月10日，本人以书面形式(见《申请书》等)向防城港市港口区征地拆迁办公室提出申请，要求港口区征地办履行相关法定职责。在2015年10月13日港口区征地办收到申请书等材料之后不久，其在电话中告知本人：该山林权属争议早在2010年4月已由钢铁项目港口片现场指挥部调处组调处完毕，并由企沙镇社会治安综合治理委员会、企沙镇人民调解委员会和企沙镇人民政府作出书面答复，因此本机关对此不再作任何确认处理。由此可见，区征地办明确表示拒绝履行相关法定职责。有鉴于此，本人于2016年4月1日以书面形式(见《申请书》等)向港口区政府提出申请，要求港口区政府履行相关法定职责，以确认权属。2016年4月6日，港口区信访局制发《不再受理告知书》。从中可见，对于本人要求港口区政府履行相关法定职责的书面申请，港口区政府对此仅按信访程序处理，由港口区信访局作出书面答复。而港口区信访局以本人提出的信访事项已有复核意见，对该信访事项，本人没有提出新的事实或理由为由，根据《信访条例》第三十五条的规定，不再受理。由此，港区政府事实上是拒绝履行相关法定职责。关于马鞍大山的使用权等五大块(片)林地的山林权属争议问题，港口区企沙镇社会治安综合治理委员会于2011年8月30日和企沙镇人民调解委员会于2011年11月21日，分别向本人制发《关于吴永明同志要求归还山岭信访情况的答复》和《撤销》；企沙镇综治委于2011年12月8日和企沙镇政府于2012年8月28日、2013年5月13日分别向本人制发《关于吴永明到自治区政府信访情况的答复》和两份《关于吴永明同志信访情况的答复》。这些《答复》中述称：2010年4月份，金川项目土地征收时亚妈仔山已被征收，当时未有个人对此权属提出主张。本人认为，这根本不是事实。钢铁项目港口片现场指挥部调处组及港口区征地现场指挥部等事实上非(县级以上)行政机关，对此山林权属争议所作出的调处结果，非山林权属处理确认处理，且与此调处结果有关的法律文书没有本人的亲笔签字，因此该调处结果对本人没有法律约束力。最为重要的是，作出该调处结果没有任何事实根据和相关法律依据。本人认为，有充分的证据材料能够证实：此五大块(片)林地，从1952年的土改经由1962年“四固定”时期和1981年的林业“三定”时期，长期以来一直由吴世杨所在承包户使用和管理，直到2010年4月金川铜镍项目建设用地需要而被征用。因此，此五大块(片)林地的使用权在本人所在的承包户，而不属于两第三人所有或共同所有。按照2010年的补偿标准一一林地土地款、青苗款每亩18272元，五大块(片)林地总面积共53亩，本户应得征地补偿款为18272×53=968416元，该土地补偿款依法应由企沙镇板辽村郭屋和房屋组共同退付给本人。本人认为，对山林水利土地的权属纠纷依法进行确权处理系各级政府的法定职责。本人于2016年4月1日以书面形式向港区政府提出申请，要求港口区政府履行相关法定职责，以确认权属。但港口区政府对此仅按信访程序进行处理，由港口区信访局作出书面答复，事实上是拒绝履行相关法定职责。为切实维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院《关于适用若干问题的解释》等相关法律法规之有关规定，特具状人民法院，恳请依法判决：一、依法判决被告履行法定职责，由被告依法确认原位于防城港市港口区××沙镇板××组的名称为马鞍大山的总面积为35亩的1座山岭的使用权是否属于原告原所在的承包户所有；二、依法判决被告履行法定职责，由被告依法确认原位于防城港市港口区××沙镇板××组的名称为妈仔山的总面积为6.523亩的1座山岭的使用权是否属于原告原所在的承包户所有；三、依法判决被告履行法定职责，由被告依法确认原位于防城港市港口区××沙镇板××组的名称为山林的总面积为1.5亩的半山山林的使用权是否属于原告原所在的承包户所有；四、依法判决被告履行法定职责，由被告依法确认原位于防城港市港口区××沙镇板××组的名称为草岭的总面积为8亩的一片草岭的使用权是否属于原告原所在的承包户所有；五、依法判决被告履行法定职责，由被告依法确认原位于防城港市港口区××沙镇板××组的名称为大山的总面积为3亩的1座山林的使用权是否属于原告原所在的承包户所有；六、由被告承担本案的一切诉讼费用。 原告就其诉讼请求提供了以下证据：1.东兴各组自治县社员土地房产，证明五大块（片）争议年底的使用权在1962年三包四固定时期，已由东兴各组自治县人民政府确认属于吴世杨户所有；2.证明，板辽村委证实妈仔山系吴世杨、邓业英户自留山的事实，板辽村委证实包括自留山妈仔山和责任岭马鞍大山、山林、草岭、大山在1982年后继续为吴世杨，邓业英延期使用事实；3.社员股金证，证明吴世杨、邓业英和吴永明均为社员的事实，于1957年11月22日入社的事实；4.户口簿，证明吴永明系吴世杨家庭户成员的事实；5.证明，证实吴永明和吴世杨邓业英分别系父子、母子的关系，吴世杨邓业英先后于1990年农历11月和1994年农历8月去世的事实；6.土地承包经营权证书，证明妈仔山系吴永明承包户自留山的事实；7.农业承包补偿合同书，证明吴永明原承包有山地的事实，山地再延长承包期七十年的事实；8.山权证，证明马鞍大山和山岭没有登记在1981年山权证中的事实，其次1981年板辽大队房屋组是无队无组的事实；9.板辽村房屋组征收范围和线图，马鞍大山、妈仔山、山林大山是坐落在经过2010年2月进行的地块测量和权属定界是坐落在房屋组，不是郭屋的事实；10.答复、复查报告，虽然企沙镇政府等部门已经对原告吴永明反映的情况作出答复和复查等，但是认定或者说确认马鞍大山、妈仔山、山林大山为第三人共同管理和所有没有依据，其次企沙镇政府等部门认为在土地征收整个过程当中原告吴永明对五大块山岭的权属没有提出主张这根本不是事实，最后相关的山岭虽然已经由调处组调处完毕但并不等于五大片的所有权是属于房屋组和郭屋；11.山岭权属确权申请书，证明吴永明于2015年8月3日向企沙镇政府依法申请确权的事实；12.答复，证明防城港市港口区征地拆迁办公室对吴永明的诉请事项不予受理的事实；13.申请书、国内标准快递，证明吴永明于2016年4月1日以书面形式向港口区政府提出申请，要求港口区政府履行法定职责的事实；14.不在受理通知书，证明港口区政府仅按信访程序处理，于2016年4月6日告知吴永明不再受理的事实。第二组证据，1.证明，有所在农户在1963年前系企沙公社板辽大队山坪上的生产队人的事实；1963年划归高屋生产队的事实；2.证明，证明吴永明作为户主的农户在高屋组仅分有承包耕地（包括水田和坡地）但没有分有林地（山地）的事实。 被告港口区政府辩称，一、原告不具有本案诉讼主体资格。吴永明请求确认山岭使用权是否属于其所在承包户的前提是山岭的所有权是否属于其所在的高屋组，在未明确所有权归属的情况下无法确认使用权，因此其请求确认使用权的实质是确认所有权。根据法律的规定，土地所有权不能归个人所有，只有原告所在的高屋组才具有拥有集体土地所有权的资格，原告以个人名义申请确认所有权不符合法律规定，所以被答辩人不具有本案的诉讼主体资格。二、土地征收后所有权性质发生转变，对己转变成国有的土地再进行集体土地确权己没有裁决基础，原告申请的确权不属答辩人的法定职责。行政确权裁决的客体是土地所有权，在土地已经征收的情况下，土地性质由集体所有转变为国家所有，集体组织对己属国有的土地不再具有所有权，在征收后再进行集体土地确权没有裁决的基础。本案中，涉案的各集体组织对政府征收决定没有异议，并分别签订了《土地征收协议书》、领取了征地补偿费等款项，各集体组织对争议地已征收为国有土地的问题上不存在争议。在此情况下，原告请求被告将没有权属争议的国有土地确认为集体所有土地并确认其具有使用权，不在法律规定的政府确权范围内，原告申请的确权事项不属答辩人的法定职责。三、本案争议的核心问题是征地补偿费的分配问题，其本质是平等主体之间的民事纠纷。从原告多次向被告及有关单位的申请内容可以看出，原告的最终目的并不是取得争议地的使用权，而是通过确认其对争议地具有使用权从而取得相应的征地补偿费，原告名为争土地权属，其实是争土地补偿费。根据相关法律规定，在征收决定公告后，征收范围内的土地无论是否有所有权纠纷，其所有权均由农民集体所有转变为国家所有，真正意义上的所有权纠纷己不复存在，当事人所争的不再是土地所有权，而是该土地相对应的土地补偿费，也就是说，纠纷的性质已经发生了改变，由土地所有权纠纷转化成土地补偿费分配纠纷，由物权纠纷转化成债权纠纷。债权纠纷属于民事法律调整范畴，原告如认为其享有相对应的征地补偿费，应该通过民事方式予以处理。对于民事纠纷，被告作为政府机关只能协助调解，不能进行裁决，因此被告将原告的确权申请作为信访事项处理并无不当。在原告要求处理纠纷时，被告及相关单位已多次组织调解，在调解不成时，也多次告知原告采取相应的民事程序维护其合法权益，但遗憾的是其始终不听取合理建议、坚持要求被告进行超出确权范围的确权处理。综上所述，原告申请的土地使用权确权实为土地所有权确权，其不具有申请土地所有权确权的资格，不是本案的适格原告；而本案争议的土地已经依法征收，所有权并不存在争议，被告无须再对所有权进行确权；原告请求处理的纠纷实质上是征地补偿费分配的民事纠纷，应通过民事程序处理，不属于被告法定职责的处理范围。原告请求被告履行法定职责没有事实根据和法律依据，请人民法院依法驳回原告的起诉。 被告就其答辩意见提供了以下证据：1.位置图，证明原告吴永明主张的涉案争议山岭的位置；2.征收土地预公告，证明港口区政府于2010年对涉案山岭在内的集体土地作出征收决定，并予以公告；3.土地征收协议书及领款单据（房屋组）；4.土地征收协议书及领款单据（郭屋）；5.土地征收协议书及领款单据（高屋组），证据3-5证明涉案山岭于2010年已被征收为国有土地；6.山权证（5250号），证明涉案的亚妈仔山于1981年已由人民证确权给郭屋；7.山权证（5253号），证明1981年颁发给高屋组的《山权证》中没有涉案山岭；8.关于吴永明到自治区政府信访情况的答复（2011.12.8）；9.关于吴永明同志信访情况的答复（2012.8.28）；10.关于吴永明同志信访情况的答复（2013.5.13）；11.关于吴永明信访事项的复查报告（2014.2.16）；12.关于吴永明信访事项的复查意见（港区政函【2014】230号）；13.关于企沙镇板辽村吴永明反映土地款分配不合理等问题的办理情况报告（企报字【2014】23号）；14.防城港市人民政府关于吴永明信访事实符合意见书（防信核字【2015】4号）；15.山林权属确权申请书；16.申请书；17.关于吴永明信访事项的答复（2016.2.2），证据8-17证明2011-2015年期间，吴永明多次向被告及相关单位反映亚妈仔山、马鞍大山等权属问题和要求归还上述山林征地补偿款，被告及相关单位对吴永明请求的处理情况；18.申请书，证明2016年4月1日吴永明再次向港口区政府提出确权申请；19.不再受理告知书，证明2016年4月6日港口区信访局对吴永明提出的请求作出不再受理决定。 经质证，各方当事人的质证意见如下。 被告港口区政府对原告吴永明提交的证据质证意见：证据1，该证据没有原件只是复印件，复印件也没有人民政府的印章，填写的内容权利人属于山坪生产队但是土地坐落在郭屋，在没有办法核对原件的情况下，对该证据的真实性及合法性存有异议；证据2，首先高屋生产组不是法定的确权单位其出具的关于土地权属的证明不具有合法性，另外板辽村委在证明中的意见是请有关部门调查核实并不是确认证明中的内容是真的不能证明原告有使用权的依据，也不能证明原告主张的村委证实这些山岭是吴世杨夫妇的自留山；证据3-5无异议；证据6，在承包土地地块登记表土地类别3一栏中填写的笔迹与其余填写笔迹明显不同，其余的基本一致，都是细小的笔写出来的，但是3栏中的笔迹是很黑的墨水，可以看出不是同时填写，其次经营权证中没有登记有原告主张的五处争议地，填写的“妈仔山”是事后补上的并且也不是和填写正卷时一起填写的所以这份证据与本案没有关联；证据7，这份合同没有涉及到争议地，并没有任何一句话涉及到争议的五处土地所以该份合同与本案也没有关联；证据8无异议，但是证明不了原告的主张，相反证明高屋组没有取得五处争议地的所有权，而能够证明郭屋生产队取得了亚妈仔山争议地的使用权；证据9，该证据能够证明的就是争议的土地是位于房屋组的征收红线范围内，在2010年已经被征收为国有；证据10-14无异议；第二组证据的证据1，土地使用证的亚妈仔山的笔迹填写也和证据6的意见是一样的，笔迹完全不同，粗细不同、深度也不同，明显是后面补上的不是和前面的内容一起填写的，所以这个证据关于这栏记载的真实性有异议是不真实的；证据2无异议。 原告对被告提交的证据的质证意见：证据1，真实性、合法性无异议，关联性有异议，首先该证据名为位置图，实际上是板辽村房屋组的征地范围红线图，对比原告提交的证据8可以清楚看到1号马鞍大山和3号板山山林，在企沙公社板辽村所有的山权证中均无记载；2号妈仔山和4号大山原来登记在郭屋，但这两个山的山权证和证据1的位置图事实上有出入，单凭这个证据不能证明妈仔山是属于房屋组的；证据2的真实性、合法性无异议，关联性有异议，从该公告可以看出，注明的征地范围事实上没有包括这几个争议的山林在其中，因此该公告对原告没有法定约束力，即使原告对五大块争议的权属有异议，也无法向港口征地拆迁办公室提出主张，该公告是2010年6月18日刊出，并不标明原告在此之后就应当知道五大块争议林地已经被征用；证据3-5，真实性合法性无异议，关联性有异议，首先三个组的集体的土地虽然在2010年已经被征收，但是征收前后土地性质没有发生改变，仅是以国家名义征收，征收前的土地使用权是三个组，征收后是金川公司，土地使用权人是企业不是国家，企业不能代表国家；其次，根据确权的若干规定没有任何法律规定土地确权必须在土地被征收前确权和完成；最后，三份土地征收协议中房屋组和郭屋的附有争议红线图，但是高屋组的没有，两组红线图都有马鞍大山，但是高屋组没有所以无法确认该组被征收的土地是否有涉案山岭，三个生产组组长等人虽然在补偿清册上签名领款，但是不代表山权就是属于两个第三人；证据6-7的真实合法性无异议，关联性有异议，首先原告在2009年已经领取了土地承包经营权证书，证书清楚注明妈仔山是吴永明的自留山是依法登记的土地，坐落及界址都很清楚，山权证只是作为确权的材料，并不是土地使用权证的一种，所以我们原告提供的证据9和被告的1都显示妈仔山和大山的位置都在房屋组，5250的山权证注明妈仔山在郭屋；其次，两份山权证是一个孤证，不能证明相关的问题；8-17，真实性、合法性无异议，对关联性有异议，首先，2011年金川项目土地征收的时候钢铁项目港口片现场指挥部调处组对争议问题调处完毕不代表作出了确权处理，因为该指挥部的调处小组和现场征地指挥部不是县级以上的机关；其次，这些答复等陈述金川项目土地征收时未有人对权属提出主张，不是事实，因为进行地块测量和定界的时候没有通知原告本人到场，在土地征收期间房屋组和郭屋、高屋组对案涉的土地无争议不代表本人没有提出过主张；最后，1981年的山权证没有登记马鞍大山等，确认这些山的管理使用是第三人所有，没有事实依据；证据18，真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告于2015年7月14日向企沙镇政府提出确权申请，2016年4月1日是首次向港口区政府提出确权申请，不是再次提出；证据19真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告于2016年4月1日以书面形式向港口区政府提出确权申请但是港口区政府是按照信访程序作出处理。 对于各方当事人提交的证据，认证如下： 对于原告提交的证据，第一组的证据3-5、8-14，第二组的证据2，被告对其均无异议，只对证明内容提出意见，且这些证据也确实与本案讼争事实有关，故均予以认证；对原告提交的证据1，由于无原件予以核对，故不作为单独的定案依据；对原告提交的证据2的关联性，被告虽对其合法效力提出异议，但该证据可作为佐证，故也作为参考依据；对原告提交的证据6及第二组证据1，被告虽提出反驳意见，但无确切反驳证据，故也作为本案参考依据；对原告提交的证据7，无法看出与本案的关联性，故不予采纳。 对被告提交的证据，原告对其真实性、合法性均无异议，只对证明内容提出意见，且这些证据也确实与本案讼争事实有关，故均予以认证。 本院查明，案涉土地已于2010年被征收为国有土地，并补偿到位。2011年开始，原告多次就本案讼争的土地的使用权问题向防城港市港口区企沙镇政府及港口区政府进行反映，两级政府及其办事机构也多次针对该权属情况回复原告。 本院认为，关于原告主体资格问题。原告吴永明于2016年4月1日以书面形式向被告提出政府提出《申请书》，被告港口区信访局于2016年4月6日作出《不再受理告知书》，以本人没有提出新的事实和理由为由，告知原告不再受理。本案系原告起诉要求被告港口区政府履行确认土地使用权纠纷的诉讼，原告作为申请人，其具有本案起诉主体资格。 关于被告答复原告不再受理是否有事实和法律依据的问题。首先，农村土地承包经营权的前提是该土地性质仍系农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，而现该讼争地块已于2010年被征收为国有土地，则事实上该讼争地块不可能再由集体土地确权部门以确权的方式，将使用权确认给集体经济组织成员，并且原告所在集体对该讼争土地的权属确认、征收与补偿也均无异议。其次，原告曾多次就该土地的使用权权属问题向被告及企沙镇政府反映，并要求确权，被告及企沙镇政府等均多次对其答复，说明不处理其要求的理由，已经尽到释明义务。综上，原告诉请确认讼争土地的使用权给其无事实和法律依据，被告不予受理该申请符合法律规定。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告吴永明的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告吴永明承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  田 海 代理审判员  黄冠婕 人民陪审员  陆雄林 二〇一六年十一月三日 书 记 员  谭 源 附：本判决适用的相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 附：上诉须知： 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。如逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 appoint