广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤03行终282号上诉人（原审原告）陈石参，男，汉族，1927年4月28日出生，住址广东省深圳市宝安区。被上诉人深圳市规划和国土资源委员会大鹏管理局（原审被告深圳市规划和国土资源委员会滨海管理局的相关职权现由深圳市规划和国土资源委员会大鹏管理局继续行使），住所地广东省深圳市盐田区海景路10号。法定代理人刘天奎，该管理局局长。委托代理人李杨，系该管理局工作人员。委托代理人黎拯民，广东晟典律师事务所律师。上诉人陈石参因与被上诉人深圳市规划和国土资源委员会大鹏管理局（以下简称大鹏管理局）履行法定职责纠纷一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2015）深盐法行初字第146号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告陈石参原为较场尾村民，后参加革命，1986年从阳春县公安局离休，现户籍为广东省深圳市宝安区西乡街道。1990年2月12日，陈石参购买了较场尾村的一块宅基地，缴交了1680元宅基费，并于同年2月13日取得《宝安县建设用地许可证》。该证的内容为：（1）建设项目：私人建住宅；（2）建设用地地点：西较场尾，地段东至空地大路6米，南至空地，西至空地，北至空地；（3）批准用地面积120平方米。但陈石参一直未建房屋，该地块现仍为空地。2013年12月16日，陈石参向大鹏新区大鹏办事处申请建房。2014年4月8日，大鹏办事处回复称，陈石参要求建房须到深圳市规划和国土资源委员会滨海管理局（以下简称滨海管理局）处办理有关报建手续。2014年9月18日起，陈石参多次向滨海管理局及深圳市规划和国土资源委员会申请建房和提出信访主张。滨海管理局及深圳市规划和国土资源委员会针对陈石参的建房申请，分别进行了多次回复。2014年11月17日，滨海管理局向陈石参回复称（深规土滨函[2014]718号复函），陈石参的申请属于私宅建设申请，根据《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》的建房程序，陈石参应向新区街道办事处提出建房申请，经街道办事处审批同意后再向滨海管理局和其他相关部门申请办理后续手续；……。2015年1月26日，滨海管理局根据信访件对陈石参进行答复（深规土滨函[2015]53号复函），内容为：一、建设工程规划许可为滨海管理局行政审批事项，根据《城乡规划法》、《深圳市城市规划条例》相关规定，申请建设工程规划许可条件包括：1、已取得《建设用地规划许可证》；2、已签订《深圳市土地使用权出让合同书》及补充协议或已取得国有土地划拨决定书。二、根据《深圳市城市规划条例》第四十四条规定，建设单位在取得《建设用地规划许可证》后90日内，未能签订土地使用权出让合同书又未能申请延期的，《建设用地规划许可证》自行失效。2015年9月24日，滨海管理局针对陈石参提出的申请建设私房的信访事项进行答复(深规土滨函[2015]776号复函)，内容为：针对陈石参的复查申请，深规土函[2015]429号复函认定滨海管理局作出的深规土滨函[2015]53号复函是符合法律规定的，建议陈石参通过申请政策性住房和保障性住房等其他方式解决住房问题。2015年11月2日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求判令被告向原告发放《建设工程规划许可证》。另查明，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》第五条规定，原村民建房程序为：“（一）提出建房申请。多户原村民统建住宅的，由共建原村民（2户以上）向原农村集体经济组织的继受单位（以下简称‘继受单位’）提出建房申请并填写《原村民建房申请书》，继受单位应在居民委员会和街道办事处公示10天征求各方意见，无异议后签署审核意见，上报街道办事处、规划主管部门和国土主管部门。在建成区零星地块内已划给原村民的宅基地上新建与周边协调统一住宅的，由继受单位收齐《原村民建房申请书》，在居民委员会和街道办事处公示10天，无异议后签署审核意见，上报街道办事处、规划主管部门和国土主管部门。（二）办理建房用地审批手续。街道办事处于10个工作日内填写《原村民建房用地审批表》，报国土主管部门、规划主管部门审查。国土主管部门按照本市原村民居住用地划定标准和有关法律、法规、政策的要求，凭规划主管部门核发的用地方案图和《建设用地规划许可证》，于10个工作日内提出审查意见，并将原村民建房用地审查情况在原村所在地公示，无异议后核发原村民建房用地批准文件。（三）办理规划建设审批手续。原村民持《原村民建房申请书》、国土主管部门核发的原村民建房用地批准文件，以及经消防主管部门和施工图审查机构审核的建筑施工图，向规划主管部门申请办理《建设工程规划许可证》。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，滨海管理局负责本辖区内的城乡规划管理。本案的争议焦点为：陈石参是否符合发放《建设工程规划许可证》的条件。陈石参主张该地块属于国有土地，滨海管理局具有核发《建设用地规划许可证》的职权，故应当向陈石参发放，但陈石参没有提供符合发放条件的事实和法律依据。滨海管理局主张，陈石参购买的是农村宅基地，应当按照《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》的程序办理，陈石参尚不符合发放《建设用地规划许可证》的条件。原审法院认为，根据上述查明的事实，1990年陈石参购买该土地时，该土地为农村宅基地，该地块现仍未转征，故陈石参主张该地块属于国有土地的说法没有证据证实，原审法院不予采信。即便陈石参的主张成立，陈石参也没有证据证明已经符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定的申请核发《建设工程规划许可证》所必备的建设工程设计方案等材料。另外，即便按照滨海管理局主张的应适用《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》的意见，根据该办法规定，建设住宅应当履行提出建房申请并公示、上报街道办事处、办理建房用地审批手续，最后才持《原村民建房申请书》、国土主管部门核发的原村民建房用地批准文件以及经消防主管部门和施工图审查机构审核的建筑施工图，向规划主管部门申请办理《建设工程规划许可证》，而陈石参也没有证据证明已经履行相关程序、已符合按照《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》办理《建设工程规划许可证》的条件，因此，陈石参起诉要求滨海管理局发放《建设工程规划许可证》缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈石参的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告陈石参负担。上诉人陈石参不服该判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销(2015)深盐法行初字第146号《行政判决书》；二、发回重审；三、应按中共中央依法治国政治规矩运作。事实与理由：一、原滨海管理局忽略了历史事实。上诉人是老红军，离休老干部，既是本案120平方土地所在地出生的原始村民，又不是本村民户口的双重特殊身份，既不可享受村民回拨地，也不能享受本村村民分红福利。因此，人民政府以优待老干部的照顾价1680元批给上诉人120平方滩涂地作为宅基地，并取得《宝安县建设用地许证》。这片住宅区共有100多户宅基地已建成楼房，并发了房产证，单位又安排有住房，只有上诉人因经济限制，当时未建。因2008年，区危房办鉴定为危房，要限期强行搬离，政府又出钱租房给上诉人居住，三年后止付租金，发展到房东怕上诉人在其房过世，到处不出租给上诉人。上诉人坚持了建房、叶落归根的决心，于是动工建房。城管执法队声言拆掉，造成人财物损失。上诉人认为27块宅基地、26户都建好了楼房，仅剩本人一块空地，并持有《宝安县建设用地许可证》。别人卖来卖去的不用批都能建，为什么唯有原原本本上诉人的宅基地却不能建？请求上级法院尊重历史事实，以历史事实为根据，纠正原审判决。此外，原审判决忽略了大鹏新区大鹏办事处对上诉人在2013年12月16日按城监指示向大鹏办事处申报建房的事实。上诉人于2014年5月5日才收到其由信访办转来的2014年4月8日复核程序终结的复函，显属违反行政许可法和信访条例审批时限的规定，据此，上诉人建房合法有理，原滨海管理局仅以新法规剥夺上诉人建房权利，请予撤销。二、原滨海管理局的复函适用法律错误。（一）行政诉状要求撤销53号复函依法依规，上诉的理由是深圳城市规划条例第44条是适用单位，不涉及个人。单位规定是有规模、有名称，有注册资金、有法人代表、有财会，由国家划拨土地要负担社会福利设施，而本人没有具备上述档次条件。按照城乡规划法第40条规定单位与个人建房手续不同，应适当简化。民间苦，办事难，不要把是革命老人对国家，对政府满怀希望，变成失望。（二）城乡规划法第40条是没有第二款这个条文。上诉人买地发给的《建设用地许可证》载明是滩涂，按中华人民共和国土地管理法第二章条二条（四）规定草地、滩涂不属集体所有，是属国家所有。而原审法院认定上诉人的地块是农村宅基地。法院应指责卖地国土部门卖地而不批建，不能指责不知情的上诉人。这块滩涂有几万平方米，买地的人有出外工作回乡买的，有香港人回来买的，买地人有钱都建起楼房都发给房产证。买的为什么不能建？原判显失公平正义。（三）大鹏办事处信访办2014年9月1日办理意见称村民入户时间段（特区内1993年1月1日，特区外截止2004年3月31日）可认定为一户。上诉人是在1990年买的地，应以当年的法律法规批建。信访办不能以上诉人非参加本村劳动分红为由，认为“此人不符合有关建房资格”，难道时年89岁的离休老干部还要参加劳动吗？根据城乡规划法第40条，上诉人到大鹏办事处办理建设工程规划许可就可以了。信访办和办事处为什么不依法批准，还要将89岁的老人像踢足球一样踢来踢去。被上诉人大鹏管理局答辩称：从2014年9月18日起至2015年8月25日止，上诉人先后四次向原滨海管理局及原滨海管理局的上级机关深圳市规划和国土资源委员会递交信访材料，请求对其私宅建设申请作出答复。原滨海管理局及深圳市规划和国土资源委员会就上诉人的四次信访事项分别有针对性地依法作出深规土滨函［2014］718号《复函》、深规土滨函［2015］53号复函、深规土函［2015］429号《复函》和深规土滨［2015］776号《复函》。从法院查明的事实可以看出，1990年上诉人购买土地时，该土地为农村宅基地，现该土地仍未征转，上诉人没有证据证实该土地属于国有土地。即便该土地属于国有土地，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款的规定，上诉人也没有证明其符合《建设工程规划许可证》所必备的建设工程设计方案等材料。根据《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》第五条的规定，建设住宅应当履行建房申请并公示、上报街道办事处、办理建房用地审批手续，最后才持《原村民建房申请书》、国土主管部门核发的原村民建房用地批准文件以及经消防主管部门和施工图审查机构审核的建筑施工图，向规划主管部门申请办理《建设工程规划许可证》。上诉人的私宅建设只有在完成了相关前置程序后，才能向原滨海管理局申请办理《建设工程规划许可证》。上诉人在未完成上述相关前置程序前，直接诉请原滨海管理局向其核发《建设工程规划许可证》与规章规定不符。综上所述，上诉人未履行相关程序，不符合办理《建设工程规划许可证》的条件。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判决。经审理，原审查明的事实无误，本院予以确认。另，根据深编［2016］23号《深圳市机构编制委员会关于优化调整我市规划国土体制机制的通知》，自2016年4月27日起，原深圳市规划和国土资源委员会滨海管理局分设为深圳市规划和国土资源委员会大鹏管理局（以下简称大鹏管理局）和深圳市规划和国土资源委员会盐田管理局。本案涉及的土地位于大鹏管理局辖区范围内，故本案二审由大鹏管理局继续应诉。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款、第二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”该法第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”另，《深圳市城市规划条例》第二条第一款规定：“深圳市行政区为深圳市城市规划区。”《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》第一条规定：“本市原村民在批准的居住用地上建设非商品住宅的活动，适用本暂行办法。以上批准的居住用地是指已批准原农村宅基地和非农建设用地。”根据上述规定，对于“在城市、镇规划区内进行建筑物建设”和“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设”两种情形的建设工程规划许可管理问题，《城乡规划法》分别作出了不同规定：前者应根据《城乡规划法》第四十条第二款规定的程序申请办理建设工程规划许可证，而后一种情形则应适用《城乡规划法》第四十一条第二款的规定。本案针对上诉人提出的办理建设工程规划许可证请求，原滨海管理局在深规土滨函［2014］718号复函中告知上诉人其申请属于私宅建设申请，应按照《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》规定的建房程序办理。在上诉人明确要求原滨海管理局依照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定向其发放《建设工程规划许可证》的情况下，原滨海管理局在深规土滨函［2015］53号复函中仅罗列了申请建设工程规划许可证的条件，同时对上诉人1990年取得的《建设用地许可证》效力问题亦未予明确。本院认为，原滨海管理局对于上诉人申请事项的答复处理存在以下问题：首先，对于涉案地块现阶段在性质上是否仍属于宅基地范畴，原滨海管理局在答复上诉人时未予明确认定；其次，对于上诉人1990年取得的《建设用地许可证》的效力问题，原滨海管理局在答复上诉人时也未作出明确认定；第三，本案上诉人申请办理建设工程规划许可证是否可以适用《城乡规划法》第四十条第一款、第二款的规定，原滨海管理局在答复时亦未作出明确告知上诉人；第四，原滨海管理局在应诉答辩时主张上诉人办理建设工程规划许可，应适用《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》的相关规定。但根据《城乡规划法》第四十一条第二款的规定，使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，应由省、自治区、直辖市规定。原滨海管理局未对其直接适用《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》的规定向上诉人作出合理说明。综上，针对上诉人提出的办理建设工程规划许可证请求，原滨海管理局作出的处理答复认定事实不清。鉴于原滨海管理局对是否向上诉人发放建设工程规划许可证并未作出确定性的处理结论，同时本案涉及的原滨海管理局相关职权已由大鹏管理局继续行使，本院依法判令由大鹏管理局对上诉人的请求事项重新作出处理答复。至于陈石参是否符合办理建设工程规划许可证的条件，应由大鹏管理局依据相关事实和法律、法规作出处理决定。原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省深圳市盐田区人民法院作出的(2015)深盐法行初字第146号行政判决；二、被上诉人深圳市规划和国土资源委员会大鹏管理局在本判决生效之日起三十日内对上诉人提出的发放《建设工程规划许可证》的请求事项重新作出处理。本案一、二审案件受理费共计人民币100元，由深圳市规划和国土资源委员会大鹏管理局负担。本判决为终审判决。审判长  王惠奕审判员  陈 亮审判员  杨宝强二〇一六年十一月十五日书记员  叶益力