广东省深圳市盐田区人民法院 行 政 判 决 书 （2016）粤0308行初780号 原告王福岭，男，汉族，1984年10月25日出生，住址山东省曹县。 被告深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局，住所地广东省深圳市宝安区42区翻身路75号市场监管局大楼，组织机构代码K3173331-7。 法定代表人林顺辉，该局局长。 副职负责人李海平，该局副局长。 委托代理人蔡丽莉，该局工作人员。 委托代理人熊金辉，广东宝城（前海）律师事务所律师。 被告深圳市人民政府，住所地广东省深圳市福田区福中三路市民中心C区，组织机构代码00754382-5。 法定代表人许勤，该市政府市长。 委托代理人韦晓曼，该市政府工作人员。 原告王福岭（以下简称原告）因不服被告深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局（以下简称被告宝安食药局）作出的销案处理决定及深圳市人民政府（以下简称被告市政府）作出的行政复议决定，于2016年5月9日向本院起诉，本院于同日受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月20日公开开庭审理了本案，原告,被告宝安食药局副职负责人李海平、委托代理人蔡丽莉、熊金辉，被告市政府委托代理人韦晓曼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2016年1月26日，被告宝安食药局对编号为201509250771的投诉举报案件作出销案处理决定。原告不服，向被告市政府申请行政复议。2016年4月26日，被告市政府作出深府复决（2016）466号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持被告宝安食药局作出的销案处理决定。 原告诉称，其于2015年9月12日到深圳市文华医药有限公司松明店（以下简称被举报人）购买2瓶“90g自然之宝膳食纤维营养胶囊”（以下简称涉案产品），单价199元，合计人民币398元。该产品为进口食品，产品配料为车前籽壳、明胶、微晶纤维素、硬脂酸镁、柑桔果胶、金印草根、波希鼠李皮、库拉索芦荟凝胶、鼠李皮、龙胆根、嗜酸乳杆菌、二氧化硅。依据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第六十二条第一款的规定，进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。经查,根据《中国药典第一部》龙胆根属于中药，且暂未列入《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发（2002）51号）规定的“既是食品又是药品的物品名单”，不能添加到普通食品中；根据《新食品原料安全性审查管理办法》第六条的规定，拟从事新食品原料生产、使用或者进口的单位或者个人，应当提出申请；第十五条规定，国家卫生计生委根据新食品原料的安全性审查结论，对符合食品安全要求的，准予许可并予以公告。龙胆根无公告批准，证明其是未经申请安全性评估的新食品原料，即是非食品原料。根据GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的规定，硬脂酸镁作为食品添加剂，只允许以乳化剂或者抗结剂在蜜饯凉果、可可制品、巧克力和巧克力制品（包括代可可脂巧克力及制品）以及糖果中使用。综上所述，涉案产品属于不符合食品安全标准和要求的食品，违背《食品安全法》的相关规定。后原告经网站投诉到深圳市市场和质量监督管理委员会（以下简称市场监管委），要求对该产品立案查处并依法处以行政处罚，被告宝安食药局于2016年2月26日告知原告此案件予以销案。原告认为被告宝安食药局未依据《食品安全法》规定正确办案，适用法律错误，属于违法行政，应当重新立案处罚。请求法院判令：1.撤销被告宝安食药局作出的深市质宝食处告字（2016）0001007号《举报处理结果告知书》中的销案处理决定；2.被告宝安食药局依法对原告的举报事项重新作出处理；3.撤销被告市政府作出的深府复决（2016）466号《行政复议决定书》；4.被告承担本案的诉讼费用。 原告向本院提交如下证据：1.《举报处理结果告知书》，证明被告宝安食药局作出的销案处理决定违法;2.《复议决定书》及邮单，证明被告市政府维持被告宝安食药局的行政行为;3.《关于政府信息公开申请的答复》（广东省卫生和计划生育委员会出具），证明龙胆根不是普通食品原料;4.调查情况的复函（广州市越秀区食品药品监督管理局出具），证明涉案产品添加龙胆根和硬脂酸镁被认定违法;5.投诉举报事项的函，证明天津出入境检验检疫局对涉案产品认定违法并召回，随后将撤销涉案产品的卫生证书;6.（2015）穗越法民一初字第4679号民事判决书;7.（2015）珠香法湾民二初字第366号民事判决书,证据6、7证明涉案产品违法。 被告宝安食药局辩称，一、被告宝安食药局依法履行职责，在法定期限内对原告的举报事项进行了调查并作出销案处理决定，程序合法。原告于2015年9月25日向市场监管委咨询举报投诉平台举报（工单编号：201509250771)，称被举报人销售的涉案产品的产品配料表中标注了食品添加剂硬脂酸镁和中药龙胆根，要求依法查处。接举报后，被告宝安食药局于2015年9月28日对被举报人处进行现场检查，于2015年9月29日决定立案，并于2015年11月16日对被举报人的受委托人员工叶开平进行询问。经调查，被告宝安食药局于2016年1月26日作出了销案决定，于2016年2月1日制作了书面的深市质宝食投告字（2016）0000131号《投诉处理告知书》，并于2016年2月26日制作了书面的深市质宝食处告字（2016）0001007号《举报处理结果告知书》，此后，被告宝安食药局通过邮寄送达方式将处理结果告知原告。根据《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第十六条、第三十六条规定，被告宝安食药局于原告举报后4个工作日即立案，依法于2015年12月26日延长办案期限，并最终作出销案决定符合法律规定，程序合法。二、经调查，被举报人违法事实不成立，被告宝安食药局依法作出销案决定符合法律规定。被告于2015年9月28日对被举报人处进行现场检查时，未发现有涉案产品在销售，但通过检查该药房系统发现原告所提供票据与系统记录数据一致。经调查发现，涉案产品是诺天源（中国）贸易有限公司（以下简称诺天源公司）从国外进口的。调查过程中，被举报人依法提供了其营业执照以及诺天源公司营业执照复印件、食品流通许可证、涉案产品的海关进口货物报关单、出入境检验检疫局出具的《卫生证书》（以下简称《卫生证书》），上述《卫生证书》均明确载明：“经抽样检验，所检项目符合我国食品安全要求”。根据《食品安全法》（2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订）第六十二条第二款、《进出口食品安全管理办法》第十八条第一款、《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款的规定，涉案产品已经取得检验检疫机构核发的《卫生证书》，即涉案产品系被许可销售、使用的食品，在该行政许可未被依法撤销前，被举报人有权销售、使用涉案产品。由于被举报人销售的涉案产品系被许可销售的食品，根据《深圳市市场和质量监督管理委员会行政执法案件办理程序若干规定》第三十八条规定：“立案案件有下列情形的，应当以销案的方式结案，法律法规规章另有规定的除外：……（三）案件调查终结，认定当事人违法证据不充分或者有证据证明当事人不违法的。……”被告宝安食药局对原告举报一案作出销案决定符合法律规定。综上，被告宝安食药局已依法履行职责，对原告的举报事项进行处理，程序合法，作出销案决定合法有效，请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告宝安食药局向本院提交如下证据、依据：1.投诉记录单;2.《立案审批表》;3.现场笔录;4.证据复制（提取）单;5.调查笔录,证据1-5证明被告宝安食药局已依法履行对原告举报事项予以立案，并调查;6.被举报人的营业执照、食品流通许可证;7.诺天源公司的营业执照、组织机构代码、税务登记证、食品流通许可证;8.《卫生证书》及附表;9.中华人民共和国海关进口货物报关单、天津海关进口关税专用缴款书,证据6-9证明涉案产品系经出入境检验检疫机构许可，且系合法进口的食品，准予销售和使用;10.延长办案期限审批表;11.销案审批表;12.《投诉处理告知书》、《举报处理结果告知书》及邮单,证据10-12证明被告宝安食药局在法定期限内依法作出行政处理结果;13.（2015）二中民（商）终字第09437号民事判决书，证明涉案产品符合我国食品安全要求;依据：14.有关法律依据，证明被告宝安食药局作出行政处理结果的法律依据。 被告市政府辩称，一、被告市政府作出的行政复议决定程序合法。1.2016年3月8日，被告市政府收到原告的行政复议申请，原告请求被告市政府撤销被告宝安食药局作出的《举报处理结果告知书》中的销案处理决定及要求被告宝安食药局对举报重新作出处理。被告市政府依法受理了该行政复议申请。2.2016年3月10日，被告市政府向被告宝安食药局送达《行政复议答复通知书》（深府复办答（2016）240号）和《行政复议申请书》副本，要求其在收到通知之日起十日内作出书面答复并提交其作出行政行为的证据、依据和其它相关材料。3.2016年3月16日，被告宝安食药局向被告市政府提交了《行政复议答复书》以及相关证据材料。4.2016年4月26日，被告市政府根据双方提交的证据材料及相关法律法规，作出《复议决定书》，并依法送达给原告及被告宝安食药局。被告市政府作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》相关规定，行政复议程序合法。二、行政复议决定适用依据正确。1.依据《食品安全法》（修订前）第六十二条、《进出口食品安全管理办法》第十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项规定、《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条第一款第（三）款的规定，本案原告举报被举报人涉嫌违法销售不符合我国食品安全标准的涉案产品，举报的对象实质是被举报人的销售行为而不是涉案产品本身是否符合我国现有食品安全规定，被告宝安食药局调查的对象亦是被举报人销售涉案产品行为是否合法。在被告宝安食药局立案调查过程中，被举报人依法提供了出入境检验检疫局核发的《卫生证书》等证据证明涉案产品在我国属于被准予销售、使用的食品。上述证据形成证据链足以证明被举报人销售涉案产品合法。根据行政许可法确立的“信赖保护”原则，在出入境检验检疫部门出具的相关《卫生证书》被依法撤销前，被举报人销售准予在我国销售的进口产品不构成违法。综上，被告宝安食药局作出的销案处理并无违法或不当。2.被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出复议决定，维持被告宝安食药局作出的具体行政行为。综上，被告市政府作出的《复议决定书》事实认定清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交如下证据、依据：1.行政复议申请材料，证明原告向被告市政府申请行政复议；2.《行政复议收案、立案表》，证明被告市政府受理该行政复议申请;3.《行政复议答复通知书》及邮单，证明被告市政府通知原告提交书面答复及有关证据、依据;4.《行政复议答复书》及证据材料，证明被告宝安食药局提交书面答复及有关证据依据材料，证明其已履行法定职责;5.《行政复议决定书》及邮单，证明被告市政府作出行政复议决定并送达被被告宝安食药局及原告;依据：6.《中华人民共和国行政复议法》，证明被告市政府作出行政复议决定的依据。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据3-5为其他行政机关向案外人出具的函件，与本案无关，本院对其关联性不予确认；证据6、7的民事判决书与本案无关，本院对其关联性不予确认。原告提交的其他证据以及两被告提交的证据取得程序和收集方法合法，与本案具有关联性，均可以作为本案定案的依据。 经审理查明，2015年9月25日，原告通过市场监管委咨询举报平台进行举报，称被举报人涉嫌销售的涉案产品添加中药龙胆根及食品添加剂硬脂酸镁，违反食品安全的有关规定。被告宝安食药局接到原告的举报（工单编号为201509250771）后，于2015年9月28日到被举报人处进行现场检查，未发现涉案产品正在销售，但当事人承认销售过涉案产品，后于同年9月29日立案。被告宝安食药局于2015年11月16日对被举报人受委托员工叶开平进行询问，经查，被举报人销售的涉案产品为进口保健食品，原产国为美国，进口商为诺天源公司，已取得天津出入境检验检疫局核发的《卫生证书》（编号为120000114023006、120000114069398），该《卫生证书》显示，该批产品所检项目符合我国食品安全要求，标签经审核合格，须加贴合格的中文标签后方可销售。 2015年12月26日，被告宝安食药局办理了延期审批手续。2016年1月26日，被告宝安食药局作出销案决定，理由是被举报人已取得涉案产品的出入境检验检疫局核发的《卫生证书》，并经检验符合我国食品安全要求，系经合法途径进口的被许可销售、使用的食品，有证据证明被举报人不违法。同年2月1日、2月26日，被告宝安食药局分别作出《投诉处理告知书》、《举报处理结果告知书》并邮寄给原告，告知原告被举报人不同意调解，以及对该案作出销案的处理决定的事实、理由和法律依据，对原告的举报不予奖励。 原告于同年3月2日收到上述告知书后，于同年3月7日向被告市政府邮寄提交《行政复议申请书》。被告市政府同年3月8日收到该申请书后，于3月10日立案，并于同日向被告宝安食药局邮寄送达《行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》副本。同年3月16日，被告宝安食药局向被告市政府提交了《行政复议答复书》以及作出行政行为的证据、依据等相关证据材料。被告市政府经审查双方提交的证据材料，于同年4月26日作出《复议决定书》，维持被告宝安食药局作出的上述销案处理决定。同年5月5日，被告市政府将该《复议决定书》送达原告和被告福田食药局。原告不服，于2016年5月9日向本院提起行政诉讼。 又查，《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》中没有将龙胆根列入到“既是食品又是药品的物品名单”或“可用于保健食品的物品名单”中，也没有将龙胆根列入到“保健食品禁用物品名单”当中。国家卫生和计划生育委员会（以下简称国家卫计委）发布的《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）规定，硬脂酸镁作为食品添加剂，可添加到蜜饯凉果、可可制品、巧克力和巧克力制品（包括代可可脂巧克力及制品）以及糖果中。 另查明，已生效的北京市第二中级人民法院（2015）二中民（商）终字第09437号民事判决书，该判决书确认如下事实：2015年2月10日，涉案商品的进口商诺天源公司向国家卫计委提出申请，申请扩大硬脂酸镁作为食品添加剂的适用范围，拟扩大的使用范围为：其它（压片及胶囊状食品）。2015年3月18日，国家卫计委向诺天源公司出具卫食添告字（2015）第0004号行政许可技术审查意见告知书，答复如下：你单位提交的关于硬脂酸镁（卫食添新申字（2015）第0022号）的行政许可申请，经技术审查，专家评审意见为“建议不批准”，理由为压片及胶囊状食品不属于《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）中规定的食品类别。《中华人民共和国药典》记载，硬脂酸镁类别为药用辅料、润滑剂。 本院认为，根据《食品安全法》第九十五条、《深圳市行政执法主体公告管理规定》的规定及《深圳市人民政府法制办公室关于深圳市市场和质量监管委行政执法主体的公告》的授权，被告宝安食药局具有受理食品安全举报并作出处理的法定职权。 本案的争议焦点是：一、被举报商品含有龙胆根和硬脂酸镁是否符合我国食品安全标准；二、被举报人销售经出入境检验检疫部门检验合格的涉案进口保健食品是否违法；三、被告宝安食药局作出的销案处理决定是否有事实和法律依据，程序是否合法；被告市政府作出的复议决定程序是否合法。 关于焦点一，涉案产品为进口保健食品，我国《食品安全法》规定进口的食品、食品添加剂、食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。原告主张涉案产品添加中药龙胆根和食品添加剂硬脂酸镁不符合我国食品安全标准。两被告主张涉案产品已取得出入境检验检疫部门核发的《卫生证书》，该产品符合我国食品安全要求。本院认为，《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》是卫生部于2002年发布的规范性文件，该文件中既没有将龙胆根列入到“既是食品又是药品的物品名单”或“可用于保健食品的物品名单”中，也没有将龙胆根列入到“保健食品禁用物品名单”当中。2015年10月1日起施行的《食品安全法》第七十五条第二款、第三款规定:“保健食品原料目录和允许保健食品声称的保健功能目录，由国务院食品药品监督管理部门会同国务院卫生行政部门、国家中医药管理部门制定、调整并公布。保健食品原料目录应当包括原料名称、用量及其对应的功效；列入保健食品原料目录的原料只能用于保健食品生产，不得用于其他食品生产。”目前国家保健食品原料目录尚未制定或公布，而根据“上位法优于下位法”、“从新兼从轻”的法律适用原则，在国家尚未列出保健食品原料目录、未将龙胆根排除在保健食品原料范围之外或者将龙胆根列入到禁用的保健食品原料之前，不宜认定添加龙胆根的保健食品不符合我国食品安全标准。关于硬脂酸镁添加到保健食品当中是否符合国家食品安全标准的问题，虽然《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）规定，硬脂酸镁作为食品添加剂，可添加到蜜饯凉果、可可制品、巧克力和巧克力制品以及糖果中，但国家卫计委对诺天源公司关于扩大硬脂酸镁使用范围的申请的答复内容表明，胶囊状食品不属于《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）中规定的食品类别，可见涉案产品并不适用该标准的有关规定。国家卫计委作为《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）的制定机关有权对该标准的适用作出解释，同时，结合《中华人民共和国药典》记载的硬脂酸镁的属性等因素判断，不宜认定添加硬脂酸镁的涉案产品不符合我国食品安全标准。 关于焦点二，原告主张被举报人销售涉案产品违法。两被告主张被举报人销售具有合法进口手续的涉案产品不构成违法。本院认为，《食品安全法》规定进口食品应当经出入境检验检疫机构检验合格。国家质量监督检验检疫总局颁布的《进出口食品安全管理办法》第十八条规定：“进出口食品经检验检疫合格的，由检验检疫机构出具合格证明，准予销售、使用……”涉案产品在进口时已取得我国出入境检验检疫部门核发的《卫生证书》，该《卫生证书》显示被举报商品所检项目符合我国食品安全要求，即该商品已被准予在我国销售，因此，根据信赖利益保护原则，在出入境检验检疫部门出具的《卫生证书》被依法撤销之前，被举报人销售经法定检验检疫部门检验合格的产品并不构成违法。 关于焦点三，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；”《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条第一款第（三）项规定：“立案案件有下列情形的，应当以销案的方式结案，法律法规规章另有规定的除外：（三）案件调查终结，认定当事人违法证据不充分或者有证据证明当事人不违法的。”本案中，被告宝安食药局在收到原告对被举报人销售涉案产品进行的举报后，经过调查及收集证据，查明涉案产品已经取得《卫生证书》、经过出入境检验检疫部门检验、所检项目符合我国食品安全要求，以被举报人违法事实不成立为由作出本诉销案处理决定，符合上述《若干规定》中关于销案的相关规定，其销案处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告市政府依法受理原告的复议申请，审查了被告宝安食药局提交的证据材料后，依法作出了维持原行政行为的复议决定，程序合法。原告要求撤销本诉销案处理决定及行政复议决定的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告王福岭的全部诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告王福岭承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。 审 判 长  封文智 审 判 员  董学军 人民陪审员  李明明 二〇一六年十一月八日 书 记 员  苏 霜 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。