广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤行终1200号上诉人（原审原告）：蔡金生，男，1962年4月21日出生，汉族，住茂名市电白区。上诉人（原审原告）：邓福全，男，1975年4月9日出生，汉族，住茂名市电白区。上诉人（原审原告）：蔡日祥，男，1975年5月16日出生，汉族，住茂名市电白区。上诉人（原审原告）：蔡观劲，男，1968年4月15日出生，汉族，住茂名市电白区。上诉人（原审原告）：蔡启光，男，1954年1月17日出生，汉族，住茂名市电白区。上诉人（原审原告）：蔡亚平，男，1963年4月20日出生，汉族，住茂名市电白区。上诉人（原审原告）：蔡汝贵，男，1948年9月19日出生，汉族，住茂名市电白区。上诉人（原审原告）：周华贵，男，1966年3月15日出生，汉族，住茂名市电白区。上诉人（原审原告）：周金忠，男，1969年8月13日出生，汉族，住茂名市电白区。上诉人（原审原告）：高伟琴，女，1954年5月18日出生，汉族，住茂名市电白区。上诉人（原审原告）：邓建生，男，1945年7月27日出生，汉族，住茂名市电白区。上诉人（原审原告）：杨哺妹，女，1968年8月28日出生，汉族，住茂名市电白区。被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。法定代表人：华翠，区长。上诉人蔡金生等人因与被上诉人茂名市电白区人民政府（以下简称电白区政府）房屋征收决定纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院作出的（2015）茂中法行初字第66号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，茂名高新技术产业开发区管理委员会（以下简称茂名高新区管委会）因茂名石化工业区卫生防护距离搬迁的需要，于2010年5月10日作出《乙烯厂区卫生防护距离内房屋征收决定》,决定对乙烯厂区卫生防护距离内的涉及七迳镇马鹿和尼乔村委会的织帽村、龙送岭村、上七道村、下七道村、罗乾村范围内的房屋实施征收。2010年9月6日，茂名市茂港区人民政府作出茂港府公[2010]21号《关于乙烯厂区卫生防护距离内房屋拆迁有关问题的公告》，内容为：一、乙烯厂区卫生防护距离内的拆迁工作由茂港区人民政府负责。二、拆迁范围包括上列蔡金生等人房屋在内。三、拆迁补偿标准按茂名市人民政府最新规定执行。四、拆迁范围内的建（构）筑物和其他地上附着物的业主在本通告发布之日起15日内携带有关房屋有关产权等资料到茂港推进茂名石化工业园征地工作领导小组办理有关登记手续。五、从本公告发布之日起，凡在上述拆迁范围内抢种的农作物、果、竹、木和抢建的建（构）筑物及抢装修的装饰物一律不予补偿。2011年9月2日，中共茂名市委、茂名市人民政府根据粤发【2009】13号《中共广东省委、广东省人民政府关于加快高新技术产业开发区发展的意见》的精神，就茂名高新技术开发区管理体制调查作出茂发【2011】13号《关于调整茂名高新技术产业开发区管理体制的决定》，并附《茂名高新技术产业开发区管理委员会部分行使市一级管理权限办法》，决定成立茂名高新技术产业开发区管理委员会，受茂名市人民政府委托部分行使市一级管理权限，负责辖区内行政、经营和社会管理事务，统揽全局并独立承担责任；将茂港管辖的七迳镇划入高新区管理范围，土地面积约81平方公里。茂名高新技术产业开发区管理委员会领取有《组织机构代码证》，机构类型为机关法人。2013年6月3日，茂名高新区管委会作为征收人对蔡金生等人分别作出《茂名高新技术开发区管理委员会房屋征收补偿决定书》，决定对蔡金生等人在该拆迁范围内的房屋实施征收及按照《茂名石化工业区卫生防护距离搬迁安置工作实施方案》的规定给予相应的补偿。该决定书明确告知被征收人，征收人已于2010年5月10日作出《乙烯厂区卫生防护距离内房屋征收的决定》，于2010年9月6日发布茂港府公[2010]21号《关于乙烯卫生防护距离内拆迁有关问题的公告》，以及被征收人行政复议或诉讼的期限和途径。茂名高新技术产业开发区管理委员会直接或留置送达上述决定书及相关征收拆迁材料给蔡金生等被征收人时，申请广东省茂名市华夏公证处对上述送达情况予以公证。2013年10月5日至28日，原茂名市茂港七迳镇人民政府作为征收实施单位，按照《茂名市市辖区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》和《茂名石化工业区卫生防护距离搬迁安置工作实施方案》等规定和授权，分别与蔡金生等被征收人签订《房屋征收补偿协议》。蔡金生等12人自愿选择货币安置方式并按该协议领取了相应的房屋补偿款和奖励款。2014年初，国务院正式批复同意撤销茂名市茂港和电白县，设立茂名市电白区，以原茂港和电白县的行政区域为电白区的行政区域。2014年4月18日，茂名市电白区正式挂牌成立。但对七迳镇范围内的征地拆迁事项仍由茂名高新技术产业开发区管理委员会负责。2015年7月6日，蔡金生等人以他们通过电白区政府的信息答复才得知《乙烯厂区卫生防护距离内房屋征收决定》，认为茂名市茂港区人民政府该房屋收决定没有依照法律规定程序办理审批手续，超越职权且侵害蔡金生等人的合法权益为由，诉至原审法院，请求：1、依法确认原茂名市茂港区人民政府作出《乙烯厂区卫生防护距离内房屋征收决定》违法，并依法予以撤销；2、本案诉讼费用由茂名高新区管委会承担。另查明，一审庭审中，原审法院就电白区政府是否为本案适格被告的问题，向蔡金生等12人释明后，告知其应变更被告，但蔡金生等12人均明确表示拒绝变更被告。原审认为，关于电白区政府是否为本案适格被告的问题。本案中，蔡金生等12人提起行政诉讼的请求是确认原茂名市茂港区人民政府作出的《乙烯厂区卫生防护距离内房屋征收决定》的行为违法。但根据电白区政府提供的茂发【2011】13号《关于调整茂名高新技术产业开发区管理体制的决定》，附件《茂名高新技术产业开发区管理委员会部分行使市一级管理权限办法》、《组织机构代码证》，以及《茂名高新技术产业开发区管理委员会房屋征收补偿决定书》等证据证实，茂名高新区管委会自2011年9月2日成立起，即承接管理和继续实施原茂名市茂港对七迳镇乙烯石区卫生防护距离内的房屋拆迁和征收相关事项。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，即使国务院在2014年批复同意撤销茂名市茂港和电白县而合并成立茂名市电白区，但对本案上述房屋的拆迁和征收等相关事项的管理职权至今仍由具有独立机关法人资格的茂名高新区管委会继续行使。因此，蔡金生等12人以电白区政府为被告提起本案行政诉讼，属错列被告的情形。根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第二十三条第一款：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，原审法院庭审中已明确告知蔡金生等12人应变更本案被告，但蔡金生等12人明确拒绝变更。因此，对案件已经立案的，应裁定驳回蔡金生等12人的起诉。综上所述，依照最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定：驳回蔡金生等12人的起诉。上诉人蔡金生等人不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条、第三十四条的规定，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条、第五十七条第（四）项的规定，以及最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第二十六条的规定，原审法院严重违反法定程序，电白区政府逾期提供证据材料，不能作为定案依据。二、原审法院认定事实错误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，只有市、县级人民政府（本案中即茂名市原茂港区人民政府）才有职权作出房屋征收决定。根据（粤发【2009】13号）《中共广东省委、广东省人民政府关于加快高新技术产业开发区发展的意见》第（十三）“赋予高新区市级经济管理权限；土地管理权限按现行法律法规执行“的规定，以及《土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，茂名高新区管委会没有土地管理权限。2014年国务院作出（国函【2014】12号）《关于同意广东省调整茂名市部分行政区划的批复》，撤销茂名市茂港和电白县合并设立茂名市电白区。因此，继续行使茂名市茂港区人民政府职权的行政机关只能是电白区政府。茂名高新区管委会行使的管理权限是由茂名市人民政府委托而产生，且被诉行为不是茂名市人民政府作出，茂名高新区管委会只能是房屋征收组织实施部门，不具有法律规定的行使房屋征收决定的职权。且根据最高人民法院《关于涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款的规定，开发区管理委员会不具备行政诉讼主体资格。原审法院认定本案适格被告为茂名高新区管委会没有法律依据。请求：撤销原审裁定，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人电白区政府于二审时未提供书面答辩意见。本院经审查，对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案中，蔡金生等12人起诉请求确认原茂名市茂港区人民政府于2010年5月10日作出的《乙烯厂区卫生防护距离内房屋征收决定》违法并予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第二十三条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”由于电白区政府提供的茂发【2011】13号《关于调整茂名高新技术产业开发区管理体制的决定》，附件《茂名高新技术产业开发区管理委员会部分行使市一级管理权限办法》、《组织机构代码证》，以及《茂名高新技术产业开发区管理委员会房屋征收补偿决定书》等证据证实，茂名高新区管委会自2011年9月2日成立起，即承接管理和继续实施原茂名市茂港区人民政府对七迳镇乙烯厂区卫生防护距离内的房屋拆迁和征收相关事项。虽然国务院在2014年批复同意撤销茂名市茂港和电白县而合并成立茂名市电白区，但具有独立机关法人资格的茂名高新区管委会仍继续行使涉案房屋拆迁和征收等相关事项的管理职权。因此，原审法院认为蔡金生等12人以电白区政府为被告提起本案行政诉讼，属错列被告的情形，在法院释明后仍拒绝变更被告，遂裁定驳回蔡金生等12人的起诉，并无不当，本院予以维持。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十四条第一款的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”第四十九条第二款规定：“法庭在质证过程中，准许当事人补充证据的，对补充的证据仍应进行质证。”对于一审开庭后电白区政府为证明被告主体资格而非被诉行为合法问题，补充提交的茂发【2011】13号《关于调整茂名高新技术产业开发区管理体制的决定》及附件、《组织机构代码证》证据材料，原审法院予以质证并采纳，亦无不妥。因此，蔡金生等12人上诉主张原审法院认定事实不清，程序违法，电白区政府为本案适格被告，请求撤销原审裁定，改判支持其诉讼请求等，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  方丽达审判员  付庆海审判员  窦家应二〇一六年十一月十八日书记员  温 瑜