河南省扶沟县人民法院行 政 裁 定 书（2016）豫1621行初89号原告吕全敬，男，1964年7月20日生，回族，初中文化，住太康县。原告李帅，男，1983年7月15日生，回族，初中文化，住太康县。原告委托代理人李金礼，男，太康县城关镇中心法律服务所法律工作者。被告太康县老冢镇人民政府。住所地太康县老冢镇。组织机构代码证代码为00591256X。法定代表人寇永立，镇长。委托代理人尚岩，男，河南良承律师事务所律师。委托代理人马峰杰，男，太康县老冢镇人民政府副镇长。第三人吕全灵，曾用名吕金灵，男，1945年1月7日生，回族，住太康县。委托代理人江涛，男，太康县法律援助中心律师。原告吕全敬、李帅不服被告太康县老冢镇人民政府土地承包经营权行政登记，向本院提起行政诉讼。2015年12月24日，本院作出（2015）扶行初字第25号行政裁定，以原告超过法定起诉期限且无正当理由为由，裁定驳回原告的起诉。2016年3月25日，周口市中级人民法院作出（2016）豫16行终5号行政裁定，以“上诉人是否知道该行政行为的颁证时间双方存在争议，事实不清”为由，撤销了（2015）扶行初字第25号行政裁定，指令本院对该案继续审理。2016年6月28日，本院作出（2016）豫1621行初45号行政裁定，以原告超过法定起诉期限且无正当理由为由，裁定驳回原告的起诉，2016年9月5日，周口市中级人民法院作出（2016）豫16行终101号行政裁定，以原审法院“在被上诉人原审中没有提供证据证明超过诉讼时效，而以视为上诉人应当知道超过2年为由驳回起诉不妥”为由，撤销了（2016）豫1621行初45号行政裁定，指令本院对该案继续审理。本院于2016年11月2日公开开庭审理的本案，原告及其委托代理人李金礼，第三人委托代理人江涛到庭参加诉讼，被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。1998年9月1日，太康县老冢镇人民政府为吕全灵颁发了豫周[太]字第411627170303088号土地承包经营权证，该土地承包经营权证显示吕全灵承包的耕地东邻吕德义、西邻106国道，南邻路、北邻路，面积为3.5亩，承包期限自1998年9月1日至2028年8月31日。原告诉称，（一）1996年，太康县老冢镇经上级政府批准扩街，原告的宅基地被占用，经村委会研究，被告同意后，为原告分别安排了宅基地。原告已在此宅基地上居住长达19年，第三人持被告颁发的土地承包经营权证向法院提起民事诉讼要求排除妨碍时，原告才知道被告于1998年为第三人颁发了土地承包经营权证。（二）原告的起诉未超过起诉期限。太康县法院在2013年10月25日民事案件开庭时，二原告既没有到庭参加庭审，也没有委托苏荣、王素梅参加诉讼，根本就不知道本案被诉行政行为的内容，原告是在本案第一次庭审时才见到第三人的土地承包经营权证书，不能认定原告的起诉超过了起诉期限。被告为第三人吕全灵颁发土地承包经营权证的行为明显违法，没有依据，请求依法确认被告为第三人颁发的土地承包经营权证无效。原告提供了如下证据：①吕全灵的土地承包经营权证一份，以证明被告为第三人颁发该证；②2015年10月26日被告和老冢镇北行政村村委会出具的证明一份、③2015年11月30日被告和老冢镇北行政村村委会出具的证明一份、④2015年9月15日老冢镇北行政村村委会的证明一份、⑤2013年4月10日被告和老冢镇北行政村村委会证明一份，以上证据以证明1996年开街时原告是被拆迁户并安排了宅基地；⑥1996年老冢镇被拆迁户名单两份，以证明二原告是被拆迁户；⑦吕全敬与吕全义的录音一份，以证明经营权证书的签章是伪造的，老冢北村的公章是2013年刻的；⑧老冢镇北行政村村委会收费票据两张，以证明土地承包经营权证上的公章与北村的公章不一致；⑨吕全成证明一份，以证明原告李帅的宅基地是与吕全成换的；⑩周署土字[1996]72号文一份、?太政土字[1996]53号文一份、?太政文[1996]9号文一份，以证明老冢镇1996被扩街的事实；?2015年11月2日老冢镇北行政村村委会证明一份，以证明1996年老冢扩街时原告是安置户；?（2013）太民初字第86号卷宗中的委托书一份、送达回证三份，以证明委托书上没有吕全敬、李帅的签字，不是二原告的委托；送达回证内容空白，不能证明给二原告送达了民事判决书；?符德春的证言一份，以证明1996年太康县老冢镇扩街时，吕全敬、李帅当时被安置的位置;?土地延包情况说明一份，土地承包合同书63份，以证明发证前应签订承包合同。被告太康县老冢镇人民政府辩称，1998年土地承包经营权证当时是由各乡镇农经站负责监制，负责相关证据、资料的保管、归档工作，原乡镇农经站现在均已撤销，经查找，没有找到所诉土地承包经营权证发放的相关档案资料。本案原告的起诉已经超过时效期限。依据法律规定，老冢镇政府不是本案适格被告。请求法院对本案依法处理。被告太康县老冢镇人民政府没有提交证据。第三人述称，（一）原告的诉讼请求不属于行政案件的受理范围。第三人是1990年开始承包该地，1998年二次延包时被告颁发了经营权证。第三人的承包经营权是与行政村签订的30年不变的承包合同而存在的，而不是被告的颁证行为取得的。农村土地承包经营权是受《农村土地承包法》调整，政府只是负责农村土地承包及承包合同的管理，而不是直接赋予承包方承包经营权，所以被告的颁证行为不属于行政诉讼受案范围。（二）二原告的起诉已超过诉讼时效。1998年二次延包时，对每家土地都进行了公示，至今已18年，二原告均未对第三人的承包地提出任何异议。2013年，第三人起诉二原告侵权时已讲明了承包的事实，太康县法院也向二原告告知了第三人起诉及提供的证据，二原告否认不了参与诉讼并知道第三人土地承包经营权证内容的事实，所以二原告的起诉超过了诉讼时效。（三）二原告现使用的地方是第三人的承包地，原告吕全敬的土地使用权证在太康法院行政诉讼中已被撤销。（四）原告提交的符德春证言不具有真实性，证明的安置地点不属实，二原告的宅基地不邻106国道，与我们第一次提交的符德春证言相矛盾，且该证人在第二次庭审前已死亡，无法进行核实，不能作为本案的定案依据。故，请求依法驳回原告起诉。第三人提供了如下证据：①吕杰、符德春、吕全义的身份证复印件各一份，以证明三人具有合法的身份；②关于1996年老冢扩街搬迁宅基地划分情况说明、证明材料、吕全义证言、吕杰证言各一份，以证明第三人责任田的位置在106国道以东，吕德义的地以西，包括争议地，原告当时被安排在第三人责任田以东，不是紧邻106国道；③吕全成调查笔录、李学山证言各一份，以证明该地是第三人承包在先，原告居住在后；④吕全灵承包地直补记录、承包直补存折各一份，以证明第三人享受直补；⑤（2013）太民初字第86号民事判决书、（2013）太行初字第2号行政判决书各一份，以证明原告起诉超过了诉讼时效，原告的宅基面积为东西长13.3米，南北13.3米，且出路不是直接通向106国道，而是南北胡同，原告现使用的宅基地不合法;⑥老冢北村委会证明、起诉书、2013年1月30日吕全敬、李帅的民事答辩状各一份，以证明原告提交的11月30日的证明是无效的，二原告在2013年民事诉讼时已知道第三人的土地承包经营权证的内容。经审理查明：吕全灵自1990年开始承包本案所涉土地，1998年二次延包时，太康县老冢镇人民政府于1998年9月1日为吕全灵颁发了豫周[太]字第411627170303088号土地承包经营权证，该土地承包经营权证显示吕全灵承包的耕地东邻吕德义、西邻106国道、南邻路、北邻路，面积为3.5亩，承包期限自1998年9月1日至2028年8月31日。（2013）太民初字第86号民事判决查明，1996年，老冢镇进行街道拓宽规划时吕全敬、李帅是搬迁户，吕全敬两处宅基地（东西相邻）被安置在吕全灵承包责任田的东部，李帅的一处宅基地被安置在吕全灵承包责任田东部。当时规划每处宅基地东西长13.3米，南北宽13.3米，李帅宅基地的出路及吕全敬东面的一处宅基地的出路是向东，东边是一丈宽的南北胡同，吕全敬西边一处宅基地西是2米宽的南北胡同，吕全敬的该处宅基应由该胡同出行。经太康县人民法院现场勘验，吕全敬宅基地从东胡同到106国道是54米，两处宅基地是26.6米，西处宅基地以西有2米胡同。李帅宅基地从东胡同到106国道长41.3米。当时搬迁时，106国道还没有扩宽，而是规划后扩宽。吕全敬在争议土地上建有简易房、院墙、门楼，李帅建有门楼、院墙。2013年1月8日，吕全灵向太康县法院提起民事诉讼，要求吕全敬、李帅将除宅基地及出路外的剩余部分责任田归还吕全灵，判令吕全敬、李帅停止侵害，清除简易房，恢复原状。在诉讼过程中，吕全敬主张太康县政府为其颁发了老冢集建（294）字第号集体土地建设用地使用证，2013年2月27日，吕全灵对吕全敬持有的该集体土地建设用地使用证提起行政诉讼，4月11日，太康县人民法院对行政案件进行了公开审理，吕全敬未到庭参加诉讼，吕全敬之妻王素梅作为委托代理人到庭参加诉讼，在庭审过程中，吕全灵将豫周[太]字第411627170303088号土地承包经营权证作为证据提交法庭，并进行了质证，4月24日，太康县法院作出（2013）太行初字第2号行政判决，撤销了太康县人民政府为吕全敬颁发的老冢集建（294）字第号集体土地建设用地使用证。该行政判决生效后，2013年10月25日，太康县法院对民事案件进行了开庭审理，吕全敬、李帅没有到庭参加诉讼，吕全敬之妻王素梅、李帅之母苏荣到庭参加诉讼，在庭审中，吕全灵将豫周[太]字第411627170303088号土地承包经营权证作为证据提交法庭，并进行了质证。太康县人民法院作出的（2013）太行初字第2号行政判决和（2013）太民初字第86号民事判决上显示王素梅为吕全敬的委托代理人、苏荣为李帅的委托代理人。庭审中，吕全敬、李帅对吕全灵的土地承包经营权证发证日期的填写时间和村委会公章加盖时间提出异议，并申请鉴定，由于证书发证日期的填写时间、村委会公章的加盖时间不具备鉴定形成时间的条件，无法进行鉴定，原告撤回了该鉴定申请。本院认为：（一）人民法院有权对原告的起诉期限主动进行审查。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第四十四条规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。根据上述规定，起诉期限是提起行政诉讼的法定条件，法院对原告的起诉期限是主动审查的，并不以被告提出抗辩为前提。其次，由被告提供证据证明原告的起诉超过了起诉期限，是根据《解释》第二十七条第（一）项之规定，即被告认为原告的起诉超过起诉期限时，由被告承担的举证责任，这是对当事人举证责任分配的规定，而并非是对起诉期限的规定。（二）土地承包经营权登记行为属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政行为是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为，太康县老冢镇人民政府的土地承包经营权登记行为符合行政行为的要素，且不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定的排除情形，因此，太康县老冢镇人民政府的土地承包经营权登记行为属于人民法院行政诉讼受案范围，吕全灵认为颁发土地承包经营权证的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围的主张没有法律依据。（三）太康县老冢镇人民政府属于本案适格被告。吕全灵持有的豫周（太）字第411627170303088号土地承包经营权证上加盖有太康县老冢镇人民政府的公章，太康县老冢镇人民政府是该行政行为的作出机关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“作出行政行为的行政机关是被告”的规定，太康县老冢镇人民政府是本案的适格被告，太康县老冢镇人民政府辩称其不是本案适格被告没有法律依据，其辩解理由不能成立。（四）吕全敬、李帅的起诉超过了起诉期限。2013年4月11日，太康县人民法院行政审判庭在开庭审理案件时，吕全灵将豫周（太）字第411627170303088号土地承包经营权证作为证据提交法庭，并进行了质证，王素梅作为吕全敬的委托代理人参加了诉讼，且王素梅是吕全敬之妻，王素梅知道该土地承包经营权证的内容，也应视为吕全敬从该日起应当知道该土地承包经营权证的内容。2013年10月25日，太康县人民法院公开开庭审理吕全灵诉吕全敬、李帅排除妨碍纠纷一案时，吕全灵将豫周（太）字第411627170303088号土地承包经营权证作为证据提交法庭，并进行了质证，吕全敬的委托代理人王素梅、李帅的委托代理人苏荣到庭参加诉讼，苏荣是李帅之母且在一起共同生活，王素梅是吕全敬之妻，王素梅、苏荣参加诉讼并知道豫周（太）字第411627170303088号土地承包经营权证的内容，视为吕全敬、李帅从该日起应当知道该土地承包经营权证的内容。《解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。吕全敬分别于2013年4月11日、2013年10月25日知道被诉土地承包经营权证的内容，李帅于2013年10月25日知道被诉土地承包经营权证的内容，吕全敬、李帅二人于2015年11月17日向本院提起行政诉讼，超过了2年的起诉期限且无正当理由。（2013）太行初字第2号行政判决和（2013）太民初字第86号民事判决上显示王素梅为吕全敬的委托代理人、苏荣为李帅的委托代理人，该两份判决均是生效裁判文书，在未经法定程序撤销之前，具有约束力。况且，在起诉状中，原告也承认是在民事诉讼中知道被告给第三人颁发的土地承包经营权证的，吕全敬、李帅辩称在太康县人民法院审理行政诉讼案件和民事诉讼案件时没有委托代理人，不知道豫周（太）字第411627170303088号土地承包经营权证内容的辩解理由不能成立。本案被诉行政行为是太康县老冢镇人民政府作出的，原告对太康县老冢镇人民政府的印章没有提出异议，由于原告的起诉超过了起诉期限，老钟乡老钟北行政村村民委员会印章的鉴定结论并不影响本案的处理结果。综上所述，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：驳回原告吕全敬、李帅的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。审 判 长  邢联合审 判 员  陈新慧人民陪审员  王文娟二〇一六年十一月三十日书 记 员  方孟珂