海南省第二中级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)琼97行初352号 原告谭栋，男，汉族。 委托代理人梁如秀，海南林源律师事务所律师。 被告昌江黎族自治县人民政府。 法定代表人林安，该县县长。 委托代理人邱其琪,昌江黎族自治县国土资源局股长。 委托代理人陶英秀,昌江黎族自治县林业局股长。 被告昌江黎族自治县林业局。 法定代表人关瑜，该局局长。 委托代理人黄恒森,昌江黎族自治县石碌法律事务所律师。 被告昌江黎族自治县国土资源局。 法定代表人李锋，该局局长。 委托代理人柯令云，昌江黎族自治县国土资源局执法大队工作人员。 被告昌江黎族自治县海尾镇人民政府。 法定代表人钟飞，该镇镇长。 委托代理人吉训宇，昌江黎族自治县海尾镇人民政府工作人员。 原告谭栋因要求确认被告昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）、昌江黎族自治县林业局（以下简称昌江县林业局）、昌江黎族自治县国土资源局（以下简称昌江县国土局）、昌江黎族自治县海尾镇人民政府（以下简称海尾镇政府）于2016年7月20日作出的行政强制拆除行为违法,于2016年9月20日向本院提起行政诉讼，本院于同年9月21日立案受理后依法向上列四被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院受理该案后依法组成合议庭，于同年11月8日公开开庭审理了本案。原告谭栋及其委托代理人梁如秀，被告昌江县政府的委托代理人邱其琪、陶英秀、被告昌江县林业局的委托代理人黄恒森、被告昌江县国土局的委托代理人柯令云、被告海尾镇政府的委托代理人吉训宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为是：2016年7月20日，由昌江黎族自治县（以下简称昌江县）政府牵头组织昌江县林业局、昌江县国土局、海尾镇政府等多部门联合执法，将原告谭栋位于昌江县海尾镇新港居委会（以下简称新港居委会）西南面的水产养殖场（水泥砖铁皮棚）的建筑物、附属物及设施予以强制拆除。 原告谭栋诉称，2007年7月30日,经新港居委会讨论批准同意，将位于新港居委会海滨一路面积为600平方米的土地分配给原告母亲石黑姑作为宅基地建房使用，并已交纳土地管理费1500元。原告取得土地后，经海尾镇政府及新港居委会同意，自筹资金在该地上建起一个水产养殖场（水泥砖铁皮棚），用于养殖东风螺。一直以来当地政府和新港居委会对原告建的水产养殖场之事实及其行为从未提出任何异议。但是昌江县政府在没有任何事实和法律依据的情况下，责令并批准昌江县林业局、昌江县国土局和海尾镇政府于2015年3月13日作出《责令停止违法行为通知书》，违法认定原告上述养殖场为违法建筑物，且在没有对原告上述建筑物进行合法评估价格的情况下，就于2016年7月20日由昌江县政府、昌江县林业局、昌江县国土局、海尾镇政府等多部门联合对原告的上述建筑物实施强制拆除。被告昌江县政府组织实施的行政强制拆除行为事实不清，程序严重违法。首先，被告昌江县林业局认定原告的水产养殖场及附着物为违法建筑物，属于事实不清。原告是响应政府号召，发展海洋渔业及农村水产养殖业，增加农民收入，并且政府每年都给原告的水产养殖场进行农业补贴和技术扶持，原告使用的土地已经新港居委会规划为农村宅基地用途，原告不存在非法占用林地的行为。该养殖场不是违法建筑物，而是原告的合法财产，应受法律保护。其次，被告在作出强制拆除行为之前，没有依法履行法定程序作出行政处罚决定，剥夺了原告的陈述权和申辩权，显然行政程序严重违法。依照法律规定,昌江县国土局、昌江县林业局没有强制执行权，其实行强制拆除建筑物的行为，属于强拆主体资格违法，超越职权行为。 综上，诉请确认被告昌江县政府、昌江县林业局、昌江县国土局、海尾镇政府（以下简称四被告）于2016年7月20日对原告谭栋位于海尾镇新港村海滨西南面水产养殖场建筑物及附着物实施强制拆除行为违法。 原告谭栋向本院提交以下证据：1.《常住人口登记》，用以证明原告与石黑姑系母子关系；2.《用地申请审批表》及《收据》，用以证明新港居委会已将位于新港居委会海滨一路面积为600平方米的土地分配给原告母亲石黑姑作为宅基地建房使用，并已交纳土地管理费1500元；3.《责令停止违法行为通知书》，用以证明昌江县国土局在未履行强制程序的情况下违法认定原告上述养殖场为违法建筑物，并作出责令停止违法行为之事实；4.相片，用以证明在2016年7月20日上述四被告等多部门联合对原告上述建筑物进行违法的强制拆除，造成原告养殖池等建筑物损坏及海螺死亡之事实；5、投入损失清单，用以证明因强制拆除造成养殖池等建筑物及海螺死亡的损失。 被告昌江县国土局辩称，一、原告违法占地事实清楚、证据确凿。原告新建的水产养殖场用地位于海尾镇新港居委会西南侧，属于农用地。昌江县国土局于2015年4月17日对原告的用地行为进行立案调查。经查，原告未经办理用地手续，擅自于2014年5月在上述该宗农用地上新建水产养殖场，违法用地事实已形成。经勘测并套合我县土地利用总体规划和土地利用现状及权属图，该养殖场占地面积为1380.69平方米，其土地利用总体规划用途为林地，现状地类为有林地，土地权属为新港居委会集体土地。该事实的相关证据有：卫星遥感监测影像图、现场照片、现场勘察图、规划图、现状图、调查询问笔录以及相关材料等证据证实。二、被诉的行政处罚行为程序合法。被告昌江县国土局在对原告上述行为进行行政处理过程中，依法进行了立案受理、调查询问、现场勘察、现场拍照、作出案件调查报告、案件会审、处罚告知并送达，最后经审批下达了昌土环资罚决字[2015]28《行政处罚决定书》，处罚是依法律规定进行，处罚行为程序合法。三、对原告的处罚适用法律得当。原告未经办理用地手续，擅自在规划用途为林地的农用地上新建的上述养殖场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条的规定，根据该法第七十六条的规定，昌江县国土局对原告上述非法占地行为作出责令退还非法占用的土地，限期自行拆除在该地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚决定，适用法律法规恰当。四、由昌江县政府牵头组织昌江县国土局、昌江县林业局等相关职能部门联合执法实施强制拆除，并无不妥。在实施强制拆除前，原告主动与昌江县国土局达成《违法建筑自拆承诺书》，承诺：第一，本人所建以上养殖设施，目前正在放养东风螺，计划在2016年3月31日前可以收成出售，出售后我们立即无条件自行拆除；第二，在2016年3月31日之前，本人若不自行拆除以上养殖设施，可由昌江县政府组织强制拆除，一切经济损失由本人承担等。但原告在出售上述养殖的东风螺后拒不履行上述承诺的自行拆除义务。据此，昌江县国土局在报请昌江县政府批准后，由昌江县政府牵头组织昌江县国土局、昌江县林业局、海尾镇政府依法进行强制拆除，可见，昌江县国土局不存在违法强制拆除行为。五、原告不经批准违法占地建设，依法应拆除。被诉强拆行为符合《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五十条的规定，原告因此所受的经济损失都是其自身原因造成的，与强拆行为无关。综上，原告诉请没有事实根据和法律依据，依法应驳回原告的诉讼请求。 被告昌江县林业局答辩意见与被告昌江县国土局答辩意见一致。另补充答辩称，原告未经办理用地手续，擅自占用农用地新建上述养殖场，且该养殖场属于海岸线200米的保护范围内，为保护环境不受污染，昌江县政府责成昌江县林业局配合昌江县国土局等相关职能部门联合执法，对原告上述养殖场实施强制拆除符合法律规定。原告诉请没有事实根据和法律依据，依法应驳回原告的诉讼请求。 被告昌江县政府未提交书面答辩状，其在庭审中述称同意上述二被告的答辩意见。另补充答辩称，2015年,海南省人民政府在全省范围内开展海岸带保护与开发专项检查工作。昌江县政府根据海南省人民政府专项检查整改工作的统一部署和要求，成立了以县长为组长的海岸带保护与开发整改工作领导小组，责成昌江县国土局、昌江县林业局、昌江县住建局、昌江县海洋局等职能部门联合执法，对辖区范围内涉海岸带及海岸线的违法建筑及违法用地进行查处。本案所涉的被强制拆除的建筑物是该次专项检查整改工作中属于必需拆除的违法建筑物。四被告在本案中的行政执法行为有事实根据和法律依据。原告诉请没有事实根据和法律依据，依法应驳回原告的诉讼请求。 被告海尾镇政府未提交书面答辩状，其在庭审中述称同意上述三被告的答辩意见。 四被告在法定期限内共同向本院提交以下证据：1.《责令停止违法行为通知书》（昌土环资土责字[2015]第28号）、《关于限期协助调查的通知》及送达回执，用以证明已依法对被处罚人谭栋违法用地行为进行制止；2.《立案呈批表》，用以证明已依法立案；3.现场照片；4.现场勘查笔录及影像图，证据3-4用以证明被处罚人谭栋占地事实；5.《昌江黎族自治县土地利用现状局部图》；6.《昌江黎族自治县土地利用总体规划（2006-2020年）局部图》，证据5-6用以证明被处罚人谭栋用地不符合规划；7.《询问笔录》；8.《土地案件调查报告》；9.《案件会审笔录》；10.《行政处罚事先告知书》（昌土环资罚告字（2015）29号）及送达回证；11.《行政处罚决定书》（昌土环资罚决字[2015]28号及送达回证，证据7-11用以证明已依法对被处罚人谭栋违法占地行为作出处罚；12.《建筑自拆承诺书》，用以证明被处罚人谭栋承诺期限内自行拆除违法建筑；13.强制拆除决定公告，用以证明已依法对被处罚人谭栋进行公告；14.《关于依法强制拆除海尾新港建筑工作方案的批复》，用以证明对被处罚人谭栋依法强制拆除的批复；15.《快递回执单》，用以证明被告在法定期限内已将上述证据经快递邮寄给了法院，但是由于快递的原因未能送达到，后又将上述证据退回给被告之事实。 经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下： 关于原告提交的证据。四被告对原告提交的证据1、2、3均有异议，认为证据1与本案无关，证据2《用地审批表》是复印件，属于无效审批，不具有法律效力；对证据3《收据》的真实性、关联性不予确认；对证据4无异议，认为这更能证明被告是依照法定程序对原告发出了通知，处罚有事实依据；对证据5、6均有异议，认为照片无法确认就是执法的现场；证据6也不能证明原告的损失。 (二)关于四被告提交的证据。原告对证据1的真实性、关联性没有异议，合法性有异议，认为原告不存在违法行为；对证据2的真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为该证据是被告的内部审批，对原告没有效力；对证据3无异议；对证据4真实性有异议；对证据5-6的真实性无异议，但关联性、合法性有异议，认为该地在2006年政府已规划为居民宅基地，不存在是林地的问题；对证据7的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容有异议，认为原告不存在违法行为；对证据8有异议，认为被告认定涉案水产养殖场建筑面积与事实不符；对证据9、10、11的真实性、关联性无异议，合法性有异议，认为这些证据认定事实错误，且送达回证上不是原告本人的签名，原告也没有让他的工人签名；对证据12的真实性、关联性、合法性均有异议，认为承诺书不是原告作出的，且也不是原告本人的签名；对证据13的真实性、关联性无异议，合法性有异议，认为被告作出公告前没有履行送达的程序，程序违法；对证据14的真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议，认为与本案争议焦点无关；对证据15快递回执单有异议，认为不能证明被告在法定期限内举证，应视为没有证据支持。 本院对上述证据认证如下： （一）关于原告提交的证据。本院认为，原告提交的证据1-3不能证明原告已合法取得土地使用权，故不予采纳。对证据4、5的真实性、合法性、关联性予以确认。证据6不能证明原告的损失，故不予确认。 （二）关于四被告提交的证据。四被告提供的认定事实方面、程序方面的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，本院予以确认。对证据15快递回执单，能够证明被告在法定期限内已将上述证据经快递邮寄给本院，但由于周末快递员未能送达到本院。且上述证据原告在庭审中均已进行了质证，故对该证据予以确认。 经本院组织双方当事人现场勘查，并经原告现场指认，涉案水产养殖场建筑及设施已全部拆除。 经审理查明，涉案水产养殖场位于海尾镇新港居委会海滨西南面，面积约1380.69平方米。2014年5月,原告谭栋自筹资金新建该水产养殖场（水泥砖铁皮棚结构），用于养殖海螺。2015年,海南省人民政府在全省范围内开展海岸带保护与开发专项检查工作。昌江县政府根据海南省人民政府专项检查整改工作的统一部署和要求，成立了以县长为组长的海岸带保护与开发整改工作领导小组，责成昌江县国土局、昌江县林业局、昌江县住建局、昌江县海洋局等职能部门联合执法，对辖区范围内涉海岸带及海岸线的违法建筑及违法用地进行查处。2015年2月，昌江县国土局在此次专项检查工作中，发现原告未经批准非法占用农用地建涉案水产养殖场的行为。经昌江县国土局专业测绘技术人员现场勘测并套合昌江县土地利用总体规划和土地利用现状及权属图，该养殖场占地面积为1380.69平方米，土地利用总体规划用途为林地，现状地类为有林地，属于海域防护林。土地权属海尾镇新港居委会集体土地。昌江县国土局经履行对原告进行调查询问、现场勘测后，于2015年3月13日作出昌土环资土责字[2015]第28号《责令停止违法行为通知书》，以原告未经批准非法占用农用地建涉案水产养殖场，违反了《土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定为由，责令原告立即停止违法行为，听候处理。同时对原告发出《关于限期协助调查的通知》，限期协助调查。上述2份通知于当日送达。2015年4月17日，昌江县国土局对原告上述非法占地行为进行立案查处。经履行对原告进行调查询问、现场拍照、登记等行政程序后，昌江县国土局作出《土地案件调查报告》，并经案件会审后，于2015年5月25日作出昌土环资罚告字（2015）29号《行政处罚事先告知书》，拟对谭栋作出限期拆除擅自建设的违法建筑物的行政处罚，并告知谭栋有陈述、申辩和申请听证的权利和期限。该告知书于2015年6月3日送达。原告在规定期限内未陈述申辩和申请听证。2015年6月8日，昌江县国土局对谭栋作出昌土环资罚决字[2015]28号《行政处罚决定书》，限谭栋自收到该处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的上述建筑物和其他设施，恢复土地原状。同时告知了申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。该处罚决定书于2015年6月11日送达谭栋。但谭栋在规定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，期限届满后也未自行拆除。该《行政处罚决定书》生效后，2015年8月7日，昌江县国土局、昌江县林业局、海尾镇政府等部门联合作出《强制拆除决定公告》，主要内容为：经查实，谭栋未经办理林地占用、规划许可、建筑施工许可手续的情况下，擅自改变林地用途违法搭建水产养殖场，该建筑物处于自平均大潮高潮线起向陆地延伸200米海岸线范围内，昌江县国土局依法对其作出昌土环资罚决字[2015]28号《行政处罚决定书》，但谭栋在规定时限内拒不履行自行拆除义务。根据《土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十八条、《海南省城乡规划管理条例》第七十三条、《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条的规定，限谭栋3日内自行拆除上述建筑物。2015年11月4日，谭栋与昌江县国土局达成《违法建筑自拆承诺书》，承诺在2016年3月31日前将海螺出售后自行拆除涉案水产养殖场建筑物和设施。但谭栋未按上述承诺的期限履行拆除义务。2016年7月,昌江县国土局向昌江县政府提交《关于依法强制拆除海尾新港居委会两处违法建筑的请示》。昌江县政府作出同意由昌江县国土局、昌江县林业局、海尾镇政府作为实施主体，昌江县城乡综合执法局、昌江县公安局等相关部门配合，依法对谭栋等人位于海尾镇新港居委会距离海岸线200米内擅自改变林地用途违法建设的水产养殖场建筑物实施强制拆除。2016年7月19日，昌江县国土局、昌江县林业局、海尾镇政府联合作出《关于强制拆除谭栋违法建筑决定的公告》，决定根据昌江县国土局下达的昌土环资罚决字[2015]28号《行政处罚决定书》，依照《土地管理法》第七十六条、《海南经济特区林地管理条例》第二十六条、《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条的规定，将于2016年7月20日对谭栋位于海尾镇新港居委会海滨西南面环村路新建的海螺养殖场建筑物和设施依法进行强制拆除。请自行处理违法建筑内的工具、海螺等物品。2016年7月20日，由昌江县政府牵头组织昌江县林业局、昌江县国土局、海尾镇政府等多部门联合执法，对上述涉案水产养殖场内的建筑物、附属物及设施全部予以强制拆除。谭栋对此不服向本院提起行政诉讼，要求确认四被告上述强制拆除行为违法的同时一并提起行政赔偿诉讼。本院依法分别予以立案合并进行了审理。 另查明，被告在实施行政强制拆除行为前没有对原告上述涉案水产养殖场内的建筑物、附属物、海螺等进行价格评估。 本院认为，本案争议的焦点及审查的重点是四被告实施的强制拆除行为是否合法。 (一）关于四被告是否具有行政强制执行权的问题。《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”由此可见，根据上述法律有关强制拆除的授权性规定，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地的县级以上地方人民政府和乡镇人民政府的法定职权。县级以上人民政府可以责成规划、土地、建设等有关部门具体实施强制执行措施。本案中，昌江县政府具有拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权，其责成相关职能部门昌江县国土局、昌江县林业局具体实施强制拆除行为，符合上述法律规定。由于涉案违法建筑物处在海尾镇政府行政区域管辖范围内，海尾镇政府经批准依职权与昌江县国土局、昌江县林业局联合执法实施强制拆除，符合上述法律规定。 （二）关于被诉强制拆除行为认定事实是否清楚的问题。《土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。《海南省城乡规划条例》第三十七条规定：“在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十二条规定：在乡、村庄规划区内进行乡村建设以及农村村民住宅建设的，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续后，由城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证后方可建设。依照上述规定，从本案查明的事实来看，本案原告被强制拆除的建筑物所占用的土地属于昌江县土地利用总体规划中的农用林地，原告在修建该建筑物时未申请办理农用林地转为建设用地审批手续，也未向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。因此，被告昌江县国土局认定原告被强制拆除的上述建筑物为违法建筑，并依照《土地管理法》第七十六条的规定对原告作出责令限期自行拆除非法占用的土地上新建的涉案建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿。原告主张涉案水产养殖场为合法建筑，但其未能举出反证否定之前已生效的昌土环资罚决字[2015]28号《行政处罚决定书》认定系违法的事实，故四被告依据该处罚决定实施强制拆除，有事实根据和法律依据。由于本案所涉水产养殖场内的建筑物已依法确认属于违法建筑,不受法律保护,原告主张四被告在实施强拆前未对该水产养殖场内的建筑物等进行价格评估,事实不清，程序违法的理由亦不能成立,本院不予以支持。 （三）关于被诉强制拆除行为的程序是否合法的问题。《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”这是《行政强制法》给行政机关实施违法建筑强制拆除行为设定的特别程序。依照该规定，行政机关依法作出责令限期拆除的决定后，行政机关必须在当事人在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除的前提条件下，才可以依法启动强制拆除程序。本案中，从本院查明的事实来看，被告昌江县国土局作出昌土环资罚决字[2015]28号《行政处罚决定书》，责令谭栋限期自行拆除上述违法建筑物和其他设施，恢复土地原状。同时告知其申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。但谭栋在规定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，期限届满后也未自行拆除。该《行政处罚决定书》生效后,原告于2015年11月4日与昌江县国土局达成《违法建筑自拆承诺书》，据此，昌江县国土局在原告承诺自行拆除期限内已停止执行强制拆除行为。基于该事实，原告诉称该《行政处罚决定书》未送达显然没有证据支持。由于原告至2016年7月20日前仍未按自已承诺的期限履行自行拆除义务，昌江县国土局、昌江县林业局、海尾镇政府又再次联合对原告作出《关于强制拆除谭栋违法建筑决定的公告》，明确告知谭栋实施行政强制拆除的依据、被强拆的违法建筑物及实施强制拆除的时间。可见，四被告实施的上述强制拆除行为符合《行政强制法》第四十四条设定的特别程序的规定，程序合法。原告主张四被告实施强制拆除行为程序违法，显然没有事实根据和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告谭栋的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告谭栋负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审判长  周文娟 审判员  符 波 审判员  张德雄 二〇一六年十一月二十九日 书记员  管 娜 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国土地管理法》 第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。 第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。 《中华人民共和国城乡规划法》 第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。 第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。 《海南省城乡规划条例》 第三十七条在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理规划许可证。 在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位和个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 第四十二条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设的，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续后，由市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。 建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。 《中华人民共和国行政强制法》 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。