云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）怒中行初字第19号 原告普三妞，女，傈僳族，文盲，云南省泸水县人，原上江乡缝纫社职工（非农业人口），住泸水县。 委托代理人段金华，系原告之子，男，1966年10月1日生，傈僳族，云南省泸水县人，住泸水县。代理权限：特别授权。 被告泸水县人民政府。 法定代表人和桂莲，县长。 住所地：泸水县。 委托代理人何占李，泸水县政府法制局干部。代理权限：一般代理。 委托代理人段世珍，泸水县农经局工作人员。代理权限：一般代理。 被告怒江傈僳族自治州人民政府。 法定代表人纳云德，州长。 住所地：泸水县。 委托代理人钱义华，怒江州政府法制局干部。代理权限：一般代理。 委托代理人黄建华，云南东大峡律师事务所律师，系怒江州政府法律顾问。代理权限：一般代理。 原告普三妞不服被告泸水县人民政府及怒江州人民政府土地行政裁决一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2016年8月17日在怒江州中级人民法院公开开庭审理了本案。原告普三妞及其委托代理人段金华，被告泸水县人民政府委托代理人何占李、段世珍，被告怒江州人民政府委托代理人黄建华、钱义华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告泸水县人民政府于2015年4月8日对普三妞持有的《泸水县农村家庭联产承包合同书》中证载座落于公路边的旱地1.5亩作出了注销处理。被告泸水县人民政府认定该案的基本事实：普三妞持有付坝村百花岭××组发包的《泸水县农村家庭联产承包合同书》中所载的土地类别为旱地，座落为公路边，面积1.5亩，四至界限为东至公路排水沟，西至孙加妹地界，南至胡医生地界，北至茶跃明田、麻德付地。该地块属普三妞在70年代干部职工用于种植蔬菜而在公社周边荒地上开挖的，之后一直耕种，该地块没有登记在百花岭××组土地权属台账中，普三妞不是百花岭××组的村民，百花岭××组干部证实，普三妞来登记该承包地时只是组干部同意，没有事先经百花岭××组村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。被告泸水县人民政府认为，普三妞作为上江缝纫社职工，城镇户口，其开挖耕种的地块不在百花岭××组土地权属登记簿中，不属于百花岭××组集体所有的土地，百花岭××组作为发包方的主体资格不合法，违反了农村土地承包法关于发包方享有权利的相关规定。并根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条第（一）项、第四十八条第一款的规定，作出泸政行处[2015]第6号处理决定，注销了普三妞持有的《泸水县农村家庭联产承包合同书》中座落为公路边的旱地1.5亩。原告普三妞不服，向被告怒江州人民政府申请复议，怒江州人民政府于2015年8月3日作出了维持泸政行处[2015]第6号的怒政行复决字[2015]第6号行政复议决定。 原告普三妞诉称，原告于1979年在原上江公社百花岭所属的荒地中开垦出1.5亩的土地进行耕种至2010年，在此期间，一直没有任何人对该地块提出异议。原告于1996年在征得百花岭干部的同意下，办理了《泸水县农村家庭联产承包合同书》。2015年泸水县人民政府根据上江镇人民政府《关于要求注销马荣高、普三妞农村家庭联产承包经营权证的请示》（上政发[2015]13号文件），以“原告作为上江缝纫社职工，其开挖耕种的座落公路边的土地不在百花岭××组土地权属登记簿中，不属于百花岭××组集体所有的土地，发包方百花岭××组的主体资格不合法，违反了农村土地承包法关于发包方享有权利的相关规定。即便该地属于百花岭××组，需要承包给本组以外的普三妞个人，不能只经过组干部同意，必须事先经百花岭××组的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”为由，注销了原告持有的农村土地承包合同书中的上述地块。原告对此不服，向怒江州政府申请复议。原告在申请中已阐明取得承包合同的合法理由，但复议机关仍以相同理由作出了维持。原告认为，原告取得该地块的承包经营权是基于1979年在百花岭荒山荒地中开挖的事实，并在1982年实行家庭联产承包后一直耕种，1996年与百花岭办理了承包合同书，直至2010年均无异议。 综上，原告持有的《泸水县农村家庭联产承包合同书》是经组、村同意，并报乡、县政府批准，该合同书合法有效。泸水县人民政府作出的处理决定及怒江州人民政府的复议决定事实不清，证据不足，二被告的处理决定违反了国家相关法律规定，严重损害了原告的合法权益，请求依法撤销泸政行处[2015]第6号处理决定及怒政行复决字[2015]第6号行政复议决定。 原告为证实自己的诉讼主张向法庭提交了以下证据材料： 第一组材料：原告的身份证复印件，欲证明原告具有诉讼主体资格。 第二组材料：原告持有的《泸水县农村家庭联产承包合同书》复印件，欲证明原告对座落在“公路边”1.5亩旱地的合法承包经营权。 此外，原告在庭审过程中提交了上江镇政府的调查笔录5份、相关证明6份。欲证明其获得旱地承包权的合法有效性。 被告泸水县人民政府（原行政机关）辩称：首先，经过对原告持有的《泸水县农村家庭联产承包合同书》中记载的座落于“公路边”1.5亩旱地进行了核查，注销了该合同书中的1.5亩旱地。其理由一是，原告属原上江缝纫社职工，非农业人口，在70年代原告与上江区政府的干部职工一样，可开挖政府周边的荒地用于种植蔬菜。百花岭一组从原上江区政府干部职工开挖种植到2010年前的30余年间，从未提出对该地的权属主张，在百花岭××组的承包土地测量登记簿中也没有记载该承包地块。百花岭××组将该地发包的主体资格不合法，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条的相关规定。二是，百花岭××组错将该地发包给本集体经济组织以外的原告承包，也必须根据法律程序事先经组集体的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报上江乡人民政府批准。而该地的承包是原告之子段金华（时任上江农经站站长）与百花岭××组组长要求承包该地，《泸水县农村家庭联产承包合同书》也是段金华填写，并在合同书中的“填写人”栏签上了该站业务员“尹桂梅”的名字，由尹桂梅回县城探亲时到泸水县农业承包合同管理委员会加盖了公章。所以，原告于1996年8月9日与百花岭××组签订的1.5亩旱地的承包合同不仅违反了《云南省农业承包合同条例》第十二条的规定，还违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款的规定，属于假证。其次，百花岭××组对该地块的确认存在权属争议和发包程序违法。2015年百花岭一组向泸水县政府提出对该地确权申请，认为权属争议的土地包括马荣高使用的地块，百花岭××组发包给原告使用的土地程序不合法，属于不法侵占土地。 综上所述，百花岭××组发包给原告的承包土地不合法，而且该地块权属存在争议。被告注销原告持有的《泸水县农村家庭联产承包合同书》中登记的座落于“公路边”的1.5亩旱地的行为是合理合法的，请求法院依法审判，并予以维持。 被告怒江州人民政府（复议机关）辩称：原告普三妞原系泸水县上江缝纫社职工，而非泸水县上江镇付坝村委会百花岭××组集体经济组织的村民。1996年8月9日签发的由泸水县人民政府设立的泸水县农业承包合同管理委员会作为鉴证机关进行鉴证的《泸水县农村家庭联产承包合同书》是由原告之子段金华利用职务之便伪造的一本合同书，该合同书中的发包方代理人克二华、承包方的普三妞及“填写人”的签名均系段金华一人所签，属于无效的承包合同书。鉴证机关应利害关系人的申请，完全有理由、有依据注销该证书。复议机关通过认真审核后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，维持了泸政行处[2015]第6号处理决定。 综上所述，复议机关作出的复议决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求人民法院依法维持被告的具体行政行为。 被告泸水县人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 第一组证据材料2份：①原告普三妞的身份证复印件；②原告普三妞的户口登记簿。主要证明原告普三妞属非农业人口，不是百花岭××组村民。 第二组证据材料：承包方为普三妞的农村家庭联产承包合同书，证明原告普三妞持有百花岭××组发包的《泸水县农村家庭联产承包合同书》。 第三组证据材料3份：①对尹桂梅的调查笔录；②对段金华的调查询问笔录；③对普三妞的调查询问笔录。主要证明原告普三妞持有的《泸水县农村家庭联产承包合同书》是原告之子段金华填写的，属非法行为。 第四组证据材料4份：①对百花岭××组原组长李汉春的调查笔录；②对百花岭××组原组长密玉珍扒的调查笔录；③对百花岭××组原组长茶义忠的调查笔录；④对百花岭××组原组长克二华的调查询问笔录。主要证明原告普三妞办理的1.5亩旱地的承包程序只是个别组干部同意，没有经百花岭××组村民或者村民代表三分之二以上成员同意，也没有报上江乡政府批准，办证程序违法。 第五组证据材料4份：①对上江供销社职工李荣英的调查笔录；②对上江乡政府干部胡应华的调查笔录；③对上江乡政府干部何绍生的调查笔录；④对原上江区政府干部职工开垦种植土地的现场指认图。主要证明原上江区政府干部、职工及家属从70年代开挖政府周边的荒地种植蔬菜，一直到2010年的30年里，百花岭××组从未提出过对该地的权属主张，该土地权属不属于百花岭××组。 第六组证据材料：百花岭××组承包土地测量登记簿，主要证明该争议旱地1.5亩，没有登记在该组的承包土地测量登记簿中，争议地不属于百花岭××组的集体土地。 第七组证据材料：上江镇政府上政发[2015]13号请示，主要证明泸水县人民政府作出的该行政行为主体适格，程序合法。 第八组证据材料：百花岭××组的确权申请及相关材料，主要证明百花岭××组对普三妞“承包”的地块存在权属争议，发包程序违法。 被告怒江州人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.组织机构代码证及法定代表身份证明书，主要证明复议机关的主体资格。2.普三妞的复议申请书及调查笔录，主要证明申请人提出复议申请及请求内容，以及复议期间依法调查取证。3.怒政行复决字[2015]第6号行政复议决定书，主要证明复议机关经过调查取证，在事实清楚、证据确实充分的基础上作出维持决定。4.通过复议后适用的法律依据。 经庭审质证，两被告对原告提交的证据质证认为：对第一组证据原告的身份及诉讼主体资格无异议。第二组土地承包合同书中记载的座落于“公路边”1.5亩旱地的合法性不予认可。原告当庭提交的调查笔录及证明的来源不明，对其三性不予认可。 原告对被告泸水县政府提交的证据质证认为：对第一组及第二组证据无异议。对其余六组证据材料均有异议，对证据的三性不予认可，认为1.5亩旱地如果不是百花岭××组的是谁的，而原告开挖的土地大家都认可，与别人也未发生争议。被告怒江州人民政府均认可被告泸水县政府提交的所有证据。 原告对被告怒江州人民政府的复议程序无异议，但对复议结果有异议。 本院对上述证据作如下认证：原告所提供的第一组证据系原告的身份证明，其具有诉讼主体资格予以认可；第二组证据与本案具有关联性，但合同书中记载的内容缺乏客观真实性，其合法性不予认可；在庭审过程中，原告提交的调查笔录及相关证明其获得的方式不合法，证明目的不予采信。 被告泸水县人民政府提供的第一组材料能够证实原告具有本案的诉讼主体资格；第二组至六组证据材料能够与其他材料相互印证，具有合法性、真实性及关联性，并与其他材料相互印证，予以采信；第七、第八组材料系行政机关内部行文及案外人的相关申请，该材料虽与本案具有关联性，但未能全面客观反映案件事实真相。被告怒江州人民政府提交的有关证明复议程序合法性的材料予以认可。 经审理查明，原告普三妞原系泸水县上江缝纫社职工，并非泸水县上江镇付坝村委会百花岭××组集体经济组织的村民。在70年代，原上江区政府允许其干部职工可自行开挖政府周边的荒地用于种植蔬菜，原告也开挖了该涉案地块1.5亩旱地。百花岭一组从原上江区政府干部职工开挖种植到2010年前的30余年间，从未提出对该地的权属主张，在百花岭××组的承包土地测量登记簿中也没有记载该承包地块。原告现持有的《泸水县农村家庭联产承包合同书》是于1996年8月9日签发的，该合同书是由泸水县人民政府设立的泸水县农业承包合同管理委员会作为鉴证机关进行鉴证，是由原告之子段金华利用职务之便伪造的，该合同书中的发包方代理人“克二华”、承包方“普三妞”及填写人的签名均系段金华一人所签。泸水县人民政府根据上江镇人民政府的相关请示，通过调查核实后，于2015年4月8日依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条第（一）项及第四十八条第一款的规定作出了泸政行处[2015]第6号处理决定，注销普三妞持有的《泸水县农村家庭联产承包合同书》中座落为公路边的旱地1.5亩。相对人普三妞不服，向怒江州人民政府申请复议，经复议后，于2015年8月3日作出了怒政行复决字[2015]第6号行政复议决定。普三妞仍然不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告泸水县人民政府应上江镇人民政府的请求，就原告持有的承包合同书所涉及的土地权属争议有权作出处理，其执法主体适格。该案中，原告系城镇居民，其持有的承包合同书所记载的1.5亩旱地，在百花岭××组的承包土地测量登记簿中没有记载，而百花岭××组将该旱地以其集体土地发包给原告主体不适格。经查实，原告取得承包合同证书的程序和途径不符合相关法律法规的必备要件，该承包合同证书系原告之子段金华利用职务之便伪造，属无效的承包合同。在本案中，原告就其诉讼主张未能提供相应的证据材料相互印证，其诉讼主张不予支持。被告泸水县人民政府依法对该案作出了泸政行处[2015]第6号行政处理决定，后经怒江州人民政府复议作出了维持。被告提交的相关证据材料具有关联性、合法性及真实性，本院予以采纳，其答辩意见予以支持。 综上，本案被告通过调查，根据查明的事实，并依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，作出了泸政行处[2015]第6号行政处理决定及云怒政行复决字[2015]第6号行政复议决定，该行政行为证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告普三妞的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告普三妞负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长  周银泉 审判员  寸镱庭 审判员  杨李何 二〇一六年十一月三十日 书记员  庞小博 附： 中华人民共和国土地管理法 根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正） 第十四条农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。 在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。 第十五条国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。 农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。 第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 《中华人民共和国农村土地承包法》 2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2003年3月1日起施行。 第四十八条发包将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2∕3以上成员或者2∕3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。 由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。 《中华人民共和国行政诉讼法》 1989年4月4第七届全国人民代表大会第二次会议通过，根据2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》修正。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。