河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫01行终954号上诉人（原审被告）郑州市管城回族区住房保障服务中心，住所地郑州市管城回族区书院街**号。法定代表人张献忠，主任。委托代理人李健，河南正方圆律师事务所律师。委托代理人徐向明，该中心工作人员。被上诉人（原审原告）郑州市方圆创世业主委员会，住所地郑州市管城回族区陇海东路66号。负责人苏大军，该业主委员会主任。委托代理人谢元修，北京大成（郑州）律师事务所律师。委托代理人李峰，北京大成（郑州）律师事务所实习律师。上诉人郑州市管城回族区住房保障服务中心因郑州市方圆创世业主委员会诉其房地产行政管理一案，不服河南省中牟县人民法院（2016）豫0122行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定：郑州市方圆创世小区系分期开发的小区，2016年3月5日原告会议决议增选五期业主委员会委员。2016年3月18日对3名候选人名单进行公示。2016年4月1日原告决定召开方圆创世小区2016年第一次业主大会，于2016年4月18日至2016年5月8日在本物业区域内以书面征求意见方式召开，大会三项议题之一为投票增选五期业主委员会委员。2016年5月6日原告决定大会延期至5月28日19点整。2016年6月5日原告对业主大会增选2名业委会委员的结果进行了公示。会议进行过程中，原告向陇海马路街道办事处和陇新社区发出了监督指导申请。后原告将业主委员会备案变更材料分别送交给陇海马路街道办事处和被告处。2016年6月28日陇海马路街道办事处对备案申请材料向原告出具了《备案材料审查意见》。2016年7月12日被告向原告出具了一份《关于方圆创世小区“五期”增选业委会委员会议报告材料的回复意见》，主要内容为：收到方圆创世小区业委会“五期”增选业委会委员选举会议报告材料后，通过认真查阅材料并进行调查了解。现就报告材料回复意见如下：一、报告材料中选举程序存在问题：未严格按照增选工作方案中选举时间节点执行，方案中本次选举投票时间自2016年4月18日至5月8日21时，业委会延长至5月28日19时，存在随意性。二、经调查了解，此次业主大会采取征求业主意见形式进行，未在所在辖区办事处、社区有效指导、监督下进行。因正式选票上有除增选业委会委员以外其它议题，涉及小区管理等重要问题，关乎全体业主利益，依据《郑州市物业管理条例》、“物业管理纳入社区建设”文件要求，建议此次业主大会应在所在辖区办事处、社区有效指导、监督下，严格按照程序重新进行。被告称该回复系不予变更备案的回复。原告不服，诉至本院。原告认为：《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。《郑州市业主大会和业主委员会指导规则（试行）》第二十五条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内持相关资料到物业所在地的县（市）、区房地产管理部门备案。备案内容发生变更的，业主委员会应当自变更之日起15日内将变更情况向县（市）、区房地产管理部门备案。县（市）、区房地产管理部门应当在备案后15日内将备案情况通报物业所在地街道办事处、公安派出所、社区居民委员会和物业服务公司。第二十六条规定，业主委员会应当持县（市）、区房地产管理部门的备案证明依法刻制业主委员会印章，并报县（市）、区房地产管理部门备案。根据上述规定，本案被告作为区房地产管理部门，负有对辖区内依法成立的业主委员会及其变更情况进行审核备案的法定职责。备案行为是备案机关对业主委员会合法成立、具备主体资格等一系列事实的确认，对外产生法律效力。备案的结果将对业主、业主委员会和其他利害关系人的权利义务产生实际影响。因此，被告作出的不予变更备案回复意见，属于行政诉讼的受案范围。被告辩称其行为对原告的权利义务不产生影响，应当驳回起诉，理由不当，依法不予支持。《物业管理条例》第十九条第二款规定，业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。《业主大会和业主委员会指导规则》第五十九条、《郑州市业主大会和业主委员会指导规则（试行）》第三十八条亦有相同的规定。根据上述规定，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府对业主大会、业主委员会作出的决定的合法性进行审查，履行行政管理职责。本案中，原告组织召开业主大会，业主大会决定增选2名业委会委员，原告持增选业委会委员会议报告材料向被告申请变更备案。被告审核后，以业主大会存在延期、未在有效监督指导下进行和选票上存在其他议题为由，作出不予变更备案的回复意见。被告应当核查选举程序和结果是否违反法律法规的强制性规定，而被告不予变更备案的理由缺乏相应的法律依据。故此，被告作出的不予变更备案的回复意见，属于行政行为主要证据不足的情形，依法应予撤销。被告应当对原告的变更备案申请重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告郑州市管城回族区住房保障服务中心于2016年7月12日对原告郑州市方圆创世业主委员会作出的不予变更备案回复意见；二、被告郑州市管城回族区住房保障服务中心于本判决生效之日起3个工作日内对原告郑州市方圆创世业主委员会的变更备案申请重新作出行政行为。上诉人上诉称：一、一审定性错误，备案对当事人权利义务不产生实际影响；二、方圆创世小区召开业主大会有三项议题，其中增选业委会委员和选聘物业服务企业属于重大事项，应当备案，上诉人是对业主大会全部上报议题及程序进行统一审核，被上诉人不能仅以其中一个议题即增选业委会委员上报备案，而舍弃其他重大表决事项；三、一审适用法律错误，根据《物业管理条例》等法律法规的规定，街道办事处及上诉人对业主大会具有法定的监管权和职能，经调查，本次业主大会陇海马路街道办没有到场监督，而且业主委员会也未按照提前公布的公告的结束日期进行投票，而是延迟了投票日期；四、一审判决适用了《物业管理条例》第十九条的规定，但该条是针对业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的情形，本案上诉人认定的业主大会是存在程序上的问题，而针对业主大会程序事项，《物业管理条例》未作明确规定；五、上诉人一审提交了规范性文件，证明业主大会程序存在问题，一审法院未予以采信。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉或将本案发回重审。被上诉人辩称：一、行政机关对业主委员会的备案行为，实际是物业管理行政部门对业主委员会是否成立、是否具有主体资格等一下列要件的确认，其结果对业主或其他利害关系人的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为；二、被上诉人仅就增补业委会委员一项决议向上诉人申请了备案；三、被上诉人及相关部门未依法到场履行监督指导职责，不能成为上诉人不予备案的理由；四、延迟业主大会的投票时间并不违反大会召开程序，因特殊情况延长投票期限，目的是保证最广大业主充分行使投票权，最大程度维护广大业主的利益；五、被上诉人作为非营利性组织，召开业主大会，针对特殊情况作出变通处理并不违反法律、法规的禁止性规定，上诉人主张程序违法，但未明确法律、法规依据。综上，被上诉人认为一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院依法予以维持。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为：一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围问题。《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。根据上述规定，上诉人作为区房地产管理部门，对辖区内成立的业主委员会及其变更情况进行审核备案具有法定职责，该备案属行政机关的行政确认，其备案的结果对业主、业主委员会和其他利害关系人的权利义务产生实际影响，故上诉人作出的不予变更备案回复意见，属行政诉讼的受案范围。二、关于上诉人作出的不予变更备案回复意见是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，上诉人以业主大会未严格按照增选工作方案中选举时间节点执行，延长投票时间且未在所在辖区办事处、社区有效指导、监督下进行，同时有除增选业委会委员以外其它议题为由不予备案，但上诉人未提交上述理由的法律、法规、规章依据。《物业管理条例》第一条明确了制定的目的，即规范物业管理活动，维护业主和物业服务企业的合法权益。《业主大会和业主委员会指导规则》第一条也明确了制定目的，即规范业主大会和业主委员会的活动，维护业主的合法权益。在上述法规及规范性文件未作强制性规定的情形下，本案被上诉人就业主大会选举时间节点及相关人员进行变更，并已公告，未违反相关规定，且对业主的合法权益未造成损害，故上诉人该项不予变更备案的主张不能成立。关于业主大会及投票未在社区、办事处及上诉人指导、监督下进行的问题，被上诉人提交的证据证明曾向上述部门提出监督申请，上述部门无正当理由未依法到场履行监督、指导职责，之后上诉人又以投票业主大会及选举未在相关部门指导、监督下进行主张不予备案，其主张不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人郑州市管城回族区住房保障服务中心承担。本判决为终审判决。审判长 李 岩审判员 崔绍伟审判员 苏 杭二〇一六年十一月三十日书记员 赵宁宁