海南省海口市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）琼01行初193号 原告海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔村民小组，住所地海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔村。 法定代表人吴挺雄，组长。 原告海口市美兰区演丰镇美兰村委会村内仔村民小组，住所地海口市美兰区演丰镇美兰村委会村内仔村。 法定代表人吴明壮，组长。 原告海口市美兰区演丰镇美兰村委会美兰下村民小组，住所地海口市美兰区演丰镇美兰村委会美兰下村。 法定代表人卢章源，组长。 以上共同委托代理人唐晓烨，海南天皓律师事务所律师。 以上共同委托代理人喻鹏飞，海南天皓律师事务所律师。 被告海口市人民政府，住所地海口市长滨二路市政府第二办公区。 法定代表人倪强，市长。 委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。 委托代理人王季彪，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。 被告海南省人民政府，住所地海口市国兴大道**。 法定代表人刘赐贵，省长。 委托代理人陈莉，海南省法制办公室工作人员。 第三人海南承海实业投资有限公司，住所地海口市美兰区演丰镇美兰墟美兰花园****。 法定代表人郑晓科，总经理。 委托代理人吴蓉，海南承海实业投资有限公司的财务总监。 原告海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔村民小组(以下简称谭康仔村民小组）、海口市美兰区演丰镇美兰村委会村内仔村民小组（以下简称村内仔村民小组）、海口市美兰区演丰镇美兰村委会美兰下村民小组（以下简称美兰下村民小组）不服被告海口市人民政府（以下简称市政府）的颁发国有土地使用证行为，以及被告海南省人民政府（以下简称省政府）作出的复议决定，向本院提起诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2016年8月19日公开开庭审理了本案。原告谭康仔村民小组的法定代表人吴挺雄，村内仔村民小组的法定代表人吴明壮，美兰下村民小组的法定代表人卢章源及其共同委托代理人唐晓烨、被告市政府的委托代理人吴孔军、王季彪，被告省政府的委托代理人陈莉、第三人海南承海实业投资有限公司（以下简称承海公司）的委托代理人吴蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为系被告市政府为琼山穗琼联营民政开发有限公司颁发琼山籍国用（2002）字第09-0057号《国有土地使用证》（以下简称09-0057号证），以及被告省政府于2016年4月28日作出的琼府复决[2007]161号行政复议决定（以下简称161号复议决定） 原告诉称，被告市政府颁发的09-0057号证的行政行为，认定事实错误，主要证据不足，违反法定程序，应依法撤销，理由如下：1、09-0057号证严重违反法定程序。09-0057号证所涉土地系原告所有，该宗地从未依法办理农用地转用审批手续及进行公告，也未与原告签订《征用土地补偿协议书》，作出征地决定书。该宗地未办理征地手续，征地行为从未完成，应认定为集体土地，不能认定为国有。故市政府给第三人承海公司颁发国有土地使用证有误。2、09-0057号证严重损害原告合法权益。09-0057号证所涉土地系原告土地，被告在未依法办理完征地手续、未付清征地款且未告知原告的情况下，私自将该地向第三人颁发国有土地使用证，造成原告既未取得土地补偿款，又失去土地，合法权益受到严重侵害。由此，市政府作出的颁证行为及复议机关维持颁证行为的决定均存在严重错误，依法应予以撤销。请求：1、撤销市政府向第三人颁发的09-0057号证；2、撤销省政府作出的161号复议决定；3、本案诉讼费用由被告负担。 原告向本院提交了如下证据：1、海南省人民政府中止通知书、恢复审理通知书、161号复议决定书；2、161号行政复议文书送达回证；3、法定代表人身份证复印件；4、当选证书（三张）；5、组织机构代码证（三张）；6、支付凭条。 被告市政府辩称：一、原告与颁证行为不具有利害关系，其不具有原告主体资格。根据原告诉状所列诉讼请求为撤销市政府颁发的国有土地使用权证和诉讼费用由市政府承担的具体内容，涉案09-0057号证的颁证行为所涉土地为国有土地，第三人承海公司通过出让方式获得土地使用权，琼山市人民政府依第三人的申请为其颁发了09-0057号证。原告诉称涉案土地仍属于其所有的集体土地，未被政府依法征收，其所指的行政行为应为征收行为，根据涉案土地多次变更使用人的事实看，涉案土地依法属于国有土地，原告与颁证行为没有法律上利害关系。依法应驳回其起诉。二、市政府颁发09-0057号证的具体行政行为认定事实清楚，程序合法，符合法律法规规定。本案所涉土地位于海口市演丰镇美兰墟，面积236.779亩，土地用途为国际药业城。1992年琼山穗琼联营民政开发有限公司（以下简称穗琼公司）申请选址在美南墟西南角进行专项成片开发兴建国际药业城，项目立项以及项目用地申请后得到政府各相关部门的批准同意。第三人名下的236.779亩项目土地，即属海南国际药业城建设用地中的一部分。根据2002年8月6日琼山市人民政府第116次常务会议精神，琼山市政府批准同意为穗琼公司办理涉案236.779亩国有土地使用权出让手续，用于该公司南药种植基地项目建设。2002年7月，根据土地出让审批文件，琼山市国土部门与穗琼公司签订了国有土地使用权出让合同。随后，穗琼公司持《国有土地使用权出让合同》、《土地登记申请书》等材料向市政府下属国土部门申请办理土地登记。受理申请后，琼山市国土部门依法进行了地籍调查，填写了《地籍调查表》，并根据地籍调查成果，制作了《土地使用权坐落及现状》和《土地使用权界址坐标表》。同时，针对穗琼公司的土地登记申请。2002年11月7日经原琼山市人民政府批准同意后，为穗琼公司填制了土地登记发证送审表，并颁发了09-0057号国有土地使用证。因此，琼山市人民政府根据法律法规的规定，将涉案宗地登记在第三人名下，事实清楚，程序合法，依法应予以维持。综上，本案中原告不具有原告主体资格，且琼山市人民政府颁发09-0057号土地证的具体行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请求依法驳回原告的起诉，维持市政府作出的具体行政行为。 被告市政府向本院提交了如下证据：第一组证据：琼山县建设委员会文件《关于海南国际药业城选址的请示》、《海南省计划厅关于"海南国际药业城"项目的批复》、《琼山市计划统计局关于兴建南药种植加工综合基地项目的批复》、《琼山市发展计划局关于兴建南药种植加工基地项目的批复》、《琼山市国土环境资源局关于出让土地给琼山穗琼联营民政开发有限公司兴建南药种植加工基地项目的请示》、《琼山市人民政府关于出让土地给琼山穗琼联营民政开发有限公司兴建南药种植基地的批复》、《琼山市国土环境资源局关于同意出让土地给琼山穗琼联营民政开发有限公司兴建南药种植基地的复函》、《琼山市国土环境资源局关于同意出让土地给琼山穗琼联营民政开发有限公司兴建海南国际医药城的复函》。第二组证据：《市政府常务会议纪要》（11届116次[2002]21号）、《琼山市国土环境资源局宗地出让审批表》、《国有土地使用权出让合同》。第三组证据：《申报表》及公司营业执照、法人身份证复印件、法定代表人身份证明书、法人委托书、《土地登记审批表》（含地籍调查表、权属调查记录表、土地登记发证送审表等）、《国有土地使用权登记卡》及变更记事栏。 被告省政府辩称：一、市政府颁发的09-0057号证，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。1993年6月5日，海南省计划厅作出576号批复，同意穗琼公司（后更名为承海公司即第三人）兴建"海南国际药业城"项目。该项目批准立项后，于1993年开展征地工作。1998年9月3日，海口市琼山市演丰镇谭康仔、村内仔、美兰下经济合作社（现海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔、村内仔、美兰下村民小组）分别向琼山市规划土地管理局出具证明，证明被征收土地权属与其他经济社无争议，琼山市演丰镇人民政府及原琼山市演丰镇美兰村民委员会在该《证明》上注明情况属实，并加盖公章。同日，琼山市演丰镇美兰村民委员会向琼山市规划土地管理局出具《证明》，证明美兰村委会谭康仔、村内仔、美兰下、美兰上等四个经济社被征收土地面积共计1314.174亩，征地补偿、青苗补助及迁坟费均已支付完毕。琼山市演丰镇人民政府在该《证明》上注明属实，并加盖公章。同年12月5日，琼山市规划土地管理局分别与包含谭康仔、村内仔、美兰下村小组在内的被征地单位签订《征用土地补偿协议书》，征收谭康仔村小组土地面积330.934亩，征收美兰下村小组土地面积254.942亩，征收村内仔村小组土地面积427.751亩。同年12月31日，原海南省国土海洋环境资源厅（以下简称原省国土厅）经报省政府同意，向原琼山市人民政府作出98号复函，明确由穗琼公司兴建"海南国际药业城"项目，琼山市规划土地管理局根据该复函于1999年1月21日向穗琼公司作出《关于同意征用并出让土地给穗琼公司的复函》（琼山土函【1999】8号），同意征收演丰镇热作场和演丰镇美兰及群庄村委会有关经济社土地共964925.333平方米（约1447.338亩），作为海南国际药业城建设用地，首期出让已建成项目用地200000平方米（约300亩）给穗琼公司，其余土地按以项目带土地的原则，视项目落实情况另行办理出让手续，征收土地的各项补偿按征地协议书执行。1999年1月25日，就出让已建成项目用地200000平方米与穗琼公司签订《国有土地使用权出让合同》。2002年7月24日，原琼山市人民政府作出《关于同意穗琼公司限期办理土地出让手续的批复》（琼山府函【2002】193号），同意穗琼公司在三个月内按以项目带土地的规定申请办理余下的1097.932亩国有土地出让手续。同年11月，市政府经履行地籍调查、土地登记发证审批等程序后，给穗琼公司颁发09-0057号证，面积151880平方米（约228亩）。涉案征地行为距今已有17余年，尽管市政府未能提交征地公告的相关证据，但征地已完成，且09-0057号证范围内土地由集体所有土地被征收为国家所有土地，已成事实。涉案宗地系经省政府批准出让给穗琼公司，被申请人土地管理部门经履行地籍调查、土地登记发证审批等程序后颁发09-0057号证，并无不当。原告以未办理农用地转用审批手续，未签订《征用土地补偿协议书》为由主张发证错误，缺乏事实依据。 二、省政府依法受理原告的行政复议申请后，因案件有重大事实需要进一步调查，于2007年12月25日作出《行政复议中止通知书》，中止本案的行政复议程序。2016年3月25日，省政府向各方当事人作出《恢复审理通知书》。 综上，省政府经审理查明市政府颁发09-0057号证的基本事实，作出涉案161号复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提交了如下证据：1、行政复议答复通知书的送达回证；2、参加行政复议通知书送达回证；3、行政复议中止通知书及送达回证；4、恢复审理通知书及送达回证；5、行政复议决定书的邮寄单。 第三人承海公司述称，同意被告市政府及省政府的辩解意见。并认为涉证项下土地征地补偿款已经交清，三位原告在用地略图上按手印予以认可。 第三人承海公司向本院提交了如下证据：第一组证据：16份证明书；第二组证据：1994年5月制作的承海公司用地略图；第三组证据：谭康仔村民小组与第三人签订的《合同书》。 本案各方当事人提交的前述证据材料和诉、辩意见，业经庭审质证和核实，记录在案，可以作为认定本案事实的证据和依据。 经审理查明，涉案土地曾由穗琼公司1992年申请选址在美兰墟西南角进行专项成片开发兴建国际药业城，本案所涉土地属海南国际药业城建设用地中的一部分。证号为09-0057号证，系2002年11月由市政府向穗琼公司颁发，面积78870.047平方米（约118亩），土地用途为药业城，用地来源征地出让。国际药业城土地经琼山县计划委员会于1992年12月23日《关于"海南国际药业城"建设项目的批复》，同意穗琼公司在琼山县演丰镇美兰墟以西征地兴建"海南国际药业城"，项目用地面积1800亩。海南省计划厅于1993年6月5日作出琼计投资（1993）576号《关于"海南国际药业城"项目的批复》，同意穗琼公司兴建"海南国际药业城"。1998年12月31日，海南省国土海洋环境资源厅经报海南省人民政府同意，向琼山市人民政府作出琼土海环资函[1998]98号《关于征用并出让土地给琼山穗琼联营民政开发公司的复函》，同意琼山市规划土地管理局征用演丰镇热作场和演丰镇美兰及群庄村委会有关经济社土地共964925.333平方米（约1447亩），作为海南国际药业城建设用地。2002年6月25日，琼山市人民政府第116次常务会议上，批准同意为穗琼公司办理1097.923亩土地出让手续。2002年8月7日，琼山市国土环境资源局作出琼山土环资函[2002]120号《关于同意出让土地给琼山穗琼联营民政开发有限公司兴建南药种植基地的复函》，同意经批准征用兴建海南国际药业城的1447.338亩土地，除原已出让的417.56亩外，现再出236.779亩，出让额1854533.87元。2002年10月31日，琼山市国土环境资源局作出琼山土环资函[2002]221号《关于同意出让土地给琼山穗琼联营民政开发有限公司兴建海南国际医药城的复函》，除原已办理出让手续的654.339亩外，现再出让剩余的793.049亩，出让额6212155.04元。2002年11月，琼山市国土环境资源局与穗琼公司签订了《国有土地使用权出让合同》，出让宗地位于演丰镇美兰墟东南部总面积964925.33平方米（即1447.388亩），其中出让土地面积143241.73平方米土地，出让额1683085.62元，出让年限为70年，出让宗地用途为药业城。随后，穗琼公司向市政府下属国土部门申请办理土地使用权登记，涉案09－0057号证项下土地经琼山市国土部门受理申请后，依法进行了地籍调查，填写了《地籍调查表》，确定实地用地面积78870.047平方米，并根据地籍调查成果，制作了《土地使用权坐落及现状》和《土地使用权界址坐标表》。2002年11月7日，填制了涉案土地《土地登记发证送审表》，批准土地用途为药业城，使用年限从2002年10月30日至2072年10月30日，权属性质为国有，权属来源为出让，并查明该宗地来源合法，界线无异议，经琼山市人民政府批准同意后，国土部门于2003年8月27日制作了《国有土地使用权登记卡》后，向穗琼公司颁发了涉案09-0057号证。穗琼公司于2004年6月18日办理工商变更登记，将穗琼公司更名为承海公司。 另查明，因穗琼公司建设的国际药业城项目征用地范围包括本案三位原告在内的六个单位的集体土地。1998年9月3日，琼山市演丰热作场、演丰镇群庄村民委员会、美兰村民委员会、原谭康仔经济社、美兰上经济社、村内仔经济社、美兰下经济社分别向琼山市规划土地管理局出具《证明》，均证实海南国际药业城被征用土地权属与其他经济社无争议，各经济社主任在证明书上签字捺印，琼山市演丰镇人民政府及琼山市演丰镇美兰村民委员会均在《证明》上注明"属实"，并加盖公章。美兰村委会出具了证实各经济社主任身份的证明。同日，美兰村委会向琼山市规划土地管理局出具《证明》，证实国际药业城征收位于美兰墟东南侧土地面积1514.748亩属于美兰村委会谭康仔、村内仔、美兰下、美兰上四个经济社被征收土地面积1314.174亩，征地补偿、青苗补助及迁坟费均已付给各经济社，琼山市演丰镇人民政府在该《证明》上注明属实，并加盖公章。同年12月，琼山市规划土地管理局分别与包含原告谭康仔、村内仔、美兰下村民小组在内的被征地单位签订《征用土地补偿协议书》，分别征收谭康仔村民小组土地330.934亩、村内仔村民小组土地427.751亩、美兰下村民小组254.942亩。 三原告因不服市政府颁发的09－0057号证，向省政府申请行政复议，省政府受理后，于2007年8月23日向市政府送达《行政复议答复通知书》，同日向穗琼公司送达《参加复议通知书》。于2007年12月25日作出琼府复中字[2007]第161号《行政复议中止通知书》，并向三原告送达。并于2016年3月25日作出琼府复通字[2007]第161－1号《恢复审理通知书》，并向三位原告及市政府送达。最终于2016年4月28日作出被诉161号复议决定，维持了市政府给承海公司颁发的09-0057号证。 本院认为，涉案09-0057号证项下土地为穗琼公司开发兴建海南国际药业城建设用地中的部分用地。涉案土地为出让地。曾由琼山县计划委员会、海南省计划厅批复同意穗琼公司兴建海南国际药业城，项目用地面积1800亩。海南省国土海洋环境资源厅1998年经报省政府复函同意琼山市规划土地管理局征用包括本案三位原告在内的六个单位的集体土地共964925.333平方米（约1447亩）作为海南国际药业城建设用地。后经琼山市国土环境资源局陆续批准出让征用土地后，与穗琼公司签订《国有土地使用权出让合同》。由此，涉案征用地经过了批准程序。穗琼公司在向三位原告付清了征地土地补偿款，并分别与包含原告谭康仔、村内仔、美兰下村民小组在内的被征地单位签订《征用土地补偿协议书》后。向琼山市国土部门提出建设用地申请，琼山市国土部门通过地籍调查，制作《土地使用权坐落及现状》、《土地使用权界址坐标表》，填制《土地登记发证送审表》，查明该宗地来源合法，界线无异议，并经琼山市人民政府批准同意后，向穗琼公司颁发了涉案09-0057号证。因此，涉案颁证土地经过审批程序，认定事实清楚。因09-0057号证颁证之前，三位原告均出具证明证实海南国际药业城被征用土地权属与其他经济社无争议，三位原告经济社主任、琼山市演丰镇人民政府及琼山市演丰镇美兰村民委员会均确认属实，因此，市政府国土部门在查明上述事实后，作出涉案颁证行为，程序并无不妥。省政府2007年8月受理三位原告的复议申请后，于2007年12月25日作出中止通知，后于2016年3月25日作出恢复审理通知，最终于2016年4月28日作出被诉161号复议决定，该复议决定并无不当。此外，原告于2016年8月31日对涉案土地经转让重新颁发的土地证向本院提起撤销之诉，申请中止审理本案，因本院决定对涉案土地相关联的颁证行为提起的关联案件本院一并作出处理，故本院对该申请不予准许。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 一、驳回原告海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔村民小组、海口市美兰区演丰镇美兰村委会村内仔村民小组、海口市美兰区演丰镇美兰村委会美兰下村民小组撤销琼山市政府颁发的09-0057号证的诉讼请求。 二、维持被告海南省人民政府琼府复决[2007]161号行政复议决定。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 ed9ikkcdk1knulrka0 审判长  陈文红 审判员  钟 山 审判员  何 芳 书记员  吴虹瑶 审核：陈文红撰稿：陈文红校对：吴虹瑶印刷：何宗谦海南省海口市中级人民法院2016年12月10日印制