江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）苏中行初字第00093号 原告陈美亚，女，1936年3月8日出生，汉族，现住苏州市姑苏区。 委托代理人张为法，苏州市吴中区西山法律服务所法律工作者。 被告苏州市姑苏区人民政府，住所地苏州市平川路510号。 法定代表人王庆华，区长。 委托代理人胡斌，工作人员。 委托代理人蒋少华，江苏智择律师事务所律师。 第三人蒋士良，男，1964年6月7日出生，汉族，现住苏州市姑苏区。 委托代理人金菊娇，女，1966年10月8日出生，汉族，现住苏州市沧浪区。 委托代理人蒋兰燕，女，1986年12月1日出生，汉族，户籍地江苏省苏州市相城区。 原告陈美亚诉被告苏州市姑苏区人民政府（以下简称姑苏区政府）城建行政管理一案，于2015年11月30日向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月8日立案受理后依法向被告姑苏区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。经江苏省高级人民法院批准，本案延长了审理期限。因蒋士良与本案被诉行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年9月14日公开开庭审理了本案。原告陈美亚及其委托代理人张为法，被告姑苏区政府的委托代理人胡斌、蒋少华，第三人蒋士良的委托代理人金菊姣、蒋兰燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈美亚诉称，苏州市草鞋湾30号系原告私房，2008年邻居蒋士良占用原告3平方米土地并将原告围墙拆除后在蒋士良一层的住房上无证建造了三层楼房，堵塞了原告二楼的窗户。原告向有关部门反映后，直至今年6月，苏州市规划局才寄来对蒋士良的行政处罚决定书。在2015年8月5日苏州市规划局又来函告知，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）规定，拆除处理违章建筑是政府的法定义务。之后，原告多次致函政府部门，但均石沉大海，杳无音讯。现诉至法院，请求判令被告依法履行法定义务，拆除位于草鞋湾32号蒋士良名下的违章建筑。 原告陈美亚向本院提供的证据材料有：1、行政处罚决定书，证明本案诉讼的第三人的房屋其中有违章建筑；2、致规划局函，证明原告向规划局反映，希望规划局能够拆除违章建筑；3、规划局复函，证明现在违章建筑依法应由当地人民政府拆除；4、致姑苏区人民政府区长函二份，证明原告向当地政府部门反映了第三人存在违章建筑，希望政府能够依法履行法定职责；5、致苏州市人民政府市长函，证明当时给区长写了两封信；6、挂号信函收据，证明原告寄出去的信函已签收；7、房屋所有权证，证明原告是相关房屋所有权人，主体合法。 被告姑苏区政府辩称，一、被告收到苏州市规划局移交的相关资料后，即就相关法律程序问题与行政处罚作出单位苏州市规划局进行了必要的交涉和沟通。被告于2015年6月收到苏州市规划局《关于蒋士良未按许可证翻建房屋进行查处的执法协作联系函》及相关案卷材料，即对相关材料进行了研究，发现在苏州市规划局2008年9月12日作出的《行政处罚决定书》中写到“逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行本决定的，我局将申请人民法院强制执行。”鉴于此《行政处罚决定书》内容与现行《城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的相关规定不一致，并且该《行政处罚决定书》已经送达当事人，即将作为行政强制拆除的依据，被告立即向苏州市规划局了解相关情况，并就此法律问题与苏州市规划局进行协调。但就是否重新作出与法律一致的处罚决定一事，苏州市规划局至今未能给出明确意见。二、同时被告开展了大量工作排除了事实及法律上的障碍，事实上在原告2015年9月16日向被告反映目前的违建情况之前就开始着手为强制拆除创造了条件。2015年9月16日，原告来信向被告反映了“今年蒋士良更大胆，造了三楼，不但堵住了我二楼南窗，并拆我围墙侵占我约三平方米的土地”的情况。事实上，被告于2015年7月已经责成相关部门踏勘强制拆除的现场情况，当即发现蒋士良在草鞋湾30号楼顶逐步搭建了建筑物。由于强制拆除依据的《行政处罚决定书》，仅是对于蒋士良“原批准原地原样高度翻建平房48.46㎡，现加建一层，面积为48.43㎡，另将天井部分建成二层，面积48.1㎡，合计超建房屋96.53㎡”作出的，而由于规划局并未对该违法建筑持续关注，导致当时又有了新的违法建筑。如被告仅对规划局的要求采取强制拆除的措施，势必会同时拆除目前的三楼，这样的强制拆除行为是没有法律依据的。为排除上述事实和法律上的障碍，被告通过苏州市姑苏区城市管理执法局于2016年7月26日向蒋士良发出了《责令停止违反城市管理行为通知书》，实际上要求其清除第三层的搭建。为了避免行政执法中出现过激行为，被告要求蒋士良自行拆除第三层的搭建，迫于法律和被告的持续督促教育工作，蒋士良至2015年11月底已陆续拆除了其在搭建的第三层。三、在清除事实和法律障碍后，被告已及时采取了相关措施，积极推进行政强制措施的施行。在蒋士良将第三层违建拆除后，被告于2015年12月15日向蒋士良发出了《姑苏区人民政府行政强制执行催告书》，并在现场张贴了关于强制拆除的《公告》。这些措施是依法必须履行的程序，也表明被告的行政强制拆除措施正在依法进行中。四、本案中，原告的诉讼请求是要求拆除草鞋湾32号蒋士良名下的违章建筑，被告只能在苏州市规划局移送案件处罚决定的基础上依法行政，原告的诉讼请求是与之不符的。综上，被告一直在积极的推进与苏州市规划局行政处罚决定相适应的强制拆除违章建筑的措施，但由于原行政处罚的局限、实际情况发生变化等问题，阻碍了强制拆除程序的进行，而被告千方百计排除了事实和法律上的障碍，稳步推进了相关措施，故被告不存在行政不作为。同时，原告的诉讼请求与苏州市规划局的相关处罚决定不吻合，被告不能按照原告诉讼请求行事。请求驳回原告的诉讼请求。 被告姑苏区政府于2015年12月25日向本院提供的证据材料有：1、《关于对蒋士良未按许可证翻建房屋进行查处的执法协作联系函》，证明被告到2015年6月才收到苏州市规划局的协作联系；2、《责令停止违反城市管理行为通知书》及2015年7月26日拍摄的现场照片，证明被告当时发现第三人在搭第三层，为了便于正确执行处罚决定，要求第三人自行拆除第三层；3、2015年12月拍摄的现场照片与之前照片对比，证明2015年11月执行障碍正在排除；4、《姑苏区人民政府行政强制执行催告书》及送达回证，证明被告发送行政强制执行文书；5、行政强制执行决定书及送达回证，证明强制执行相关措施在推进中。 被告姑苏区政府提供的法律依据：《城乡规划法》、《行政强制法》。 第三人蒋士良述称，一、第三人夫妻来自江西省潘阳县潘阳湖农村，自80年代就来苏州谋生。本人从事水产供销工作，为苏州市百姓的水产供应做出了一定的贡献。妻子开了一间小理发店，家育有2子女在苏州没有固定居所，生活十分艰辛。直到2007年下半年在陈美亚的介绍下，将其妹妹在草鞋湾32号的房屋卖给第三人。二、陈美亚多次做工作要将其妹妹的房屋卖给第三人，第三人同意购买，但提出购买后要翻建二楼的要求，因当时全家六口人房子无法居住，所以要翻建。当时陈美亚和儿子王仁智当场承诺同意第三人翻建，在这种情况下进行了买卖。三、房屋购买后，首先申请翻建手续，得到沧浪区规划局同意，并按程序进行了公示，第三人翻建房屋有合法手续，并非像陈美亚所捏造的情形。从房屋购买到翻建至今已有8年，举报人陈美亚之心态不正，因其贪心不足，于是举报第三人。而第三人的行为没有阻碍任何人，在超建一点房屋面积最后也得到政府部门和规划局的谅解。今年1月陈美亚儿子王仁智再同第三人一起到区政府对此事一再为第三人申辩，并阐明超建部分无碍任何人。陈美亚现住所院内也违章搭建了一间，苏州老新村老房子多多少少有超建或违建，单草鞋湾至少七八家，主要解决住房难题，实际上也是帮政府减压或解决些住房困难的举措。 第三人蒋士良向本院提供的证据材料有：1、承诺书，证明第三人房屋搭建时原告儿子同意第三人翻建两层，同意由第三人帮原告原来在南边二楼的窗户改到东西两边；2、陈述申辩书，系第三人向有关部门提交的意见。 经庭审质证，一、被告对原告提供的所有证据的真实性无异议，但认为这些证据证明原告要求执行的苏州市规划局2008年的行政处罚决定书要求拆除的面积与现在的法律规定不符，这是原告在处罚决定作出后长期未起诉造成的，被告不存在不作为的情况；第三人蒋士良对原告的证据的真实性无法判断，但是认为第三人的房屋是2008年建造的，到现在已经过了八年，建造时原告没有提意见。二、原告、第三人对被告提供的证据1-5均无异议。三、原告对于第三人的证据1，认为承诺人是王仁智，但房屋不是王仁智的，房屋的所有权人是原告，该承诺不存在法律上承诺的效力；对于证据2，认为该证据没有法律依据，是第三人自己的想法，第三人造房子一定要按照规划进行。被告对第三人的证据1真实性无异议，王仁智是原告儿子；对证据2认为只是第三人的单方意见。 本院对证据作如下确认：一、被告提供的证据1-5，能够证明涉案违法建设查处及执行的相关事实，且真实、合法，本院予以确认。二、原告提供的证据1-7与本案具有关联性，且真实、合法，本院予以确认。三、第三人提供的证据1-2与本案不具关联性，本院不予确认。 经审理查明，原告陈美亚系苏州市姑苏区草鞋湾30号房屋产权人，第三人蒋士良系苏州市姑苏区草鞋湾32号房屋产权人，上述两处房屋相邻。原告认为第三人存在违法建设行为，侵犯了其相关权益，向苏州市规划局举报。苏州市规划局于2008年9月12日作出苏规罚字（2008）第280号行政处罚决定书，认定第三人蒋士良在沧浪区草鞋湾32号未按规划许可建设，原批准原地院高度翻建平房48.43㎡，现加建一层，面积为48.43㎡，另将天井部分建成二层，面积为48.1㎡，合计超建96.53㎡。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定给予如下行政处罚：限于处罚决定生效之日起十五日内自行无偿拆除其位于沧浪区草鞋湾32号超建房屋96.53㎡。该处罚决定作出后，第三人蒋士良既未申请复议也未提起诉讼，又未履行处罚决定的内容。 2015年6月13日，苏州市规划局向姑苏区政府发送《关于对蒋士良未按许可证翻建房屋进行查处的执法协作联系函》，以该局于2008年9月12日依法作出上述行政处罚决定后，被处罚人在法定期限内未申请复议，也未提起诉讼，又不履行行政处罚决定为由，根据《城乡规划法》第六十八条、苏府办[2012]185号及苏府通[2013]2号文件，将相关卷宗移送被告，请被告组织相关部门对涉案上述处罚决定中涉及的违法建设进行查处，同时抄送市城管执法局。 另查明，苏州市规划局作出苏规罚字（2008）第280号行政处罚决定书后，第三人蒋士良并未按照处罚决定的要求自行拆除违法建设，且在苏州市规划局将行政处罚决定移送被告执行之前，在原违法建设房屋上有新的建设行为。被告收到苏州市规划局移送执行的行政处罚决定后，发现违法建设现状与处罚决定书所载情况存有上述差异，为了排除执行处罚决定时事实和法律上的障碍，通过苏州市姑苏区城市管理行政执法局于2015年7月26日向第三人发出《责令停止违反城市管理行为通知书》，要求其清除涉案违法建筑二层以上的搭建建筑。至2015年11月底第三人蒋士良陆续拆除了其在搭建的第三层建筑。 再查明，2015年12月15日，被告向第三人发出姑府强催字[2015]第0012号《姑苏区人民政府行政强制执行催告书》，限期自收到该催告书之日起十日内，自行拆除位于草鞋湾32号的96.53平方米超建房屋。逾期未履行的，姑苏区政府将对上述违法建设依法实施强制拆除，该催告书于当天予以张贴公告，并于2015年12月17日送达第三人。2015年12月31日，被告作出姑府强决[2015]12号《行政强制执行决定书》，要求第三人自该决定书送达之日起五日内，自行履行《行政处罚决定》（苏规罚字[2008]第280号）规定的义务。逾期未履行的，将对上述违法建设依法实施强制拆除。 本院认为，根据《城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。据此，被告姑苏区政府具有责成有关部门强制拆除违法建设的职责。《行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而该法第三十五条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 本案中，苏州市规划局于2008年9月12日作出行政处罚决定，于2015年6月13日将该行政处罚决定移送有强制执行权的被告姑苏区政府执行。被告接到苏州市规划局移送的材料后，因发现当时涉案违法建筑的状况与处罚决定所载情况不同，无法按照处罚决定的要求拆除相应特定面积的违法建筑，遂通过苏州市姑苏区城市管理执法局对涉案处罚决定作出后第三人增建的违法建设进行先行处理。被告基于强制执行内容需与处罚决定内容一致的要求，通过城市管理部门对第三人新增违法建设先行清除，系基于合法行政的实际需要，并非被告不履行职责。上述执行障碍消除后，被告即依法向第三人发出了强制执行催告，经催告第三人仍未履行的情况下，被告作出了强制执行决定书。由此可见，被告并无违法拖延履行或者不履行强制执行职责的情形。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈美亚的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告陈美亚负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长 曹 军 审 判 员 林 磊 代理审判员 赵 芬 二〇一六年十一月十八日 书 记 员 王雪麟