重庆市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2016）渝04行终134号上诉人（原审原告）刘碧仙，女，汉族，1962年4月26日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。委托代理人尚晓宁，重庆睿渝律师事务所律师。委托代理人张凤海，重庆睿渝律师事务所律师。被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道**号。法定代表人蔡向超，该局局长。委托代理人宋江，该局职工。委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。上诉人刘碧仙因履行法定职责一案，不服秀山土家族苗族自治县人民法院（以下简称秀山县法院）于2016年8月29日作出的（2016）渝0241行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年11月24日公开开庭审理了本案。上诉人刘碧仙的委托代理人尚晓宁，被上诉人秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称秀山县土房局）的委托代理人宋江、刘定刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定事实如下：刘碧仙在秀山土家族苗族自治县龙池镇杉树村柏杨组有木质结构房屋一幢，土地用途为农村宅基地，土地使用权面积为84平方米。2013年9月，刘碧仙填写了《秀山自治县农村建设用地复垦申请表》，申请对其房屋进行复垦，龙池镇杉树村民委员会在申请表上签署“同意复垦”的意见，并加盖村民委员会公章。因龙池镇杉树村村民刘水英等5人对复垦问题向秀山土家族苗族自治县龙池镇人民政府（以下简称龙池镇人民政府）反映，2014年5月19日，龙池镇人民政府作出《龙池镇人民政府关于杉树村五组刘水英、瞿冬英、刘锋、田秀明、刘凡付5户申请复垦问题的信访处理意见书》，对5人反映的问题作出回复。2014年7月30日，秀山县土房局会同县信访办和龙池镇政府领导、杉树村干部以及信访人，就龙池镇原柏杨村刘家组刘水英等人反映的问题进行调查后，向龙池镇人民政府作出《关于龙池杉树村（原柏杨村）刘家组信访有关问题调查情况的说明》，对刘水英、刘勇、刘锋、田武、田秀明、刘老保、瞿冬英、田秀华的调查情况作出说明。刘碧仙的宅基地未能纳入复垦范围，故提起诉讼。一审法院认为，农村建设用地复垦，是指依据土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划，对依法取得的利用效益不高或废（放）弃的乡镇企业用地、农村公共设施用地、公益事业用地、农村村民住宅用地及特殊用地等，复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地的行为。根据《重庆市国土资源和房屋管理局关于印发的通知》（渝国土房管发[2009]495号）规定，重庆市农村建设用地复垦的具体流程为：土地权利人自愿向所在村委会提出申请，村委会审核同意后向所在地的乡镇（街道）人民政府申报，乡镇人民政府审核通过后，提交县国土资源和房屋管理局审查，审查通过后，向市国土资源和房屋管理局提交相关材料，申请项目入库备案，市国土资源和房屋管理局进行入库评审，将不符合条件的剔除。本案是刘碧仙认为秀山县土房局未履行将刘碧仙的宅基地纳入复垦实施范围的法定职责，请求确认秀山县土房局的不作为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。根据上述规定以及重庆市农村建设用地复垦流程，农村宅基地复垦需首先由刘碧仙自愿申请，后各级组织或部门层层审批。故本案中，刘碧仙负有证明其向秀山县土房局提出过复垦申请的举证责任。刘碧仙认为其已经向秀山县土房局提出申请的理由有二：一是刘碧仙已经向所在村委会提交了复垦申请书，且村委会已同意其复垦申请，按照复垦流程，复垦材料会递交给秀山县土房局，即秀山县土房局收到了刘碧仙的复垦申请材料；二是其所举示的证据三（《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于龙池杉树村（原柏杨村）刘家组信访有关问题调查情况的说明》、《龙池镇人民政府关于杉树村五组刘水英、瞿冬英、刘锋、田秀明、刘凡付5户申请复垦问题的信访处理意见书》），证实秀山县土房局知道刘碧仙提出了复垦申请。然而，从村委会至市国土资源和房屋管理局都具有审查或审核复垦申请的职责，每一环节通过审查或审核后，才能进入下一审查或审核程序。秀山县土房局收到刘碧仙的申请材料的前提是刘碧仙的复垦申请通过了村委会及乡镇人民政府的审查。刘碧仙所举示的证据仅能证明村委会已经审查同意刘碧仙的复垦申请，龙池镇人民政府是否同意刘碧仙的复垦申请，并无证据材料证明。至于提刘碧仙交的证据三中的《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于龙池杉树村（原柏杨村）刘家组信访有关问题调查情况的说明》，是秀山土房局在刘碧仙信访中与县信访办联合调查后向龙池镇人民政府作出的调查结果情况说明及工作建议；而《龙池镇人民政府关于杉树村五组刘水英、瞿冬英、刘锋、田秀明、刘凡付5户申请复垦问题的信访处理意见书》，与刘碧仙并无关联，且刘碧仙庭审中举示该证据时称，其复垦申请在乡镇审核环节就被剔除。因而，刘碧仙认为其已经向秀山县土房局提出复垦申请，秀山县土房局未履行法定职责的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘碧仙的诉讼请求。案件受理费50元，由刘碧仙负担。上诉人刘碧仙上诉称：《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定》中规定，农村建设用地复垦项目的具体流程为，土地权利人提出复垦申请后，先由乡镇组织国土所、村社对土地权利人申请复垦的条件和资料进行初审，对符合要求的流程相关资料出具书面审核意见，区县农村土地整治机构组织村社、土地权利人、相邻关系人和前期测绘单位现场指界，对乡镇政府申报复垦权利人农村建设用地进行审查，对审查合格的农村建设用地，区县局出具书面受理意见，审查不合格的资料退还乡镇政府，并说明不予受理的理由。首先，根据上述复垦流程规定，在乡镇政府的组织下，国土所、村社进行综合审查后才会出具初审意见，村社不可能单独出具初审意见。其次，国土所、村社综合测评出具初审意见后，区县农村土地整治机构组织村社、土地权利人、相邻关系人和前期测绘单位现场指界，也就是说，只有通过了初审，乡镇政府同意复垦后，才会进行前期的现场指界，如果没有通过初审，也不会进行现场指界，本案中刘碧仙的复垦土地已经经过了现场指界测量。再次，《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于龙池杉树村（原柏杨村）刘家组信访有关问题调查情况的说明》、《龙池镇人民政府关于杉树村五组刘水英、瞿冬英、刘锋、田秀明、刘碧仙5户申请复垦问题的处理意见书》，证明秀山县土房局收到刘碧仙的复垦请求，对该情况完全知晓。最后，复垦项目有严格的流程规定，该流程规定属于行政机关内部的规定，刘碧仙只需要将复垦所需的材料提交给最开始的村社，复垦就按照流程一步一步的进行，如果在某个环节拒绝了刘碧仙的复垦申请，那么该环节的责任部门就应该作出书面的说明，并且告知刘碧仙。本案中，刘碧仙提交复垦申请的材料后，一直到秀山县土房局口头告知其未被纳入复垦范围，从未有过任何部门告知刘碧仙未被纳入复垦实施，而现在秀山县土房局以从未收到过刘碧仙的复垦请求为抗辩，侵犯刘碧仙的权利，该行为属行政不作为。一审法院认定事实不清，适用法律错误，刘碧仙为了维护其合法权益，遂提起上诉，请求：1.撤销秀山县法院作出的（2016）渝0241行初26号行政判决，并改判或发回重审；2.请求确认秀山县土房局未将刘碧仙（宅基地）纳入复垦实施的行为属于违法行为，并责令秀山县土房局将刘碧仙（宅基地）纳入复垦实施。一、二审诉讼费由秀山县土房局承担。被上诉人秀山县土房局辩称，一、秀山县土房局不知道上诉人刘碧仙主张的“纳入复垦实施的行为”是什么行为，更不知道是要秀山县土房局将刘碧仙的什么东西纳入复垦实施。如果刘碧仙是诉请确认秀山县土房局未将刘碧仙的宅基地纳入复垦范围进行复垦而违法，那么法律、法规等规范性文件没有规定秀山县土房局有复垦刘碧仙宅基地的法定职责。二、刘碧仙诉称的事实和理由与客观事实不符，不能成为支持其上诉请求的理由。1.刘碧仙诉称：按照复垦项目的流程，刘碧仙已经向秀山县土房局提交相关的复垦材料，而该局未将刘碧仙纳入复垦的范围，也未说明不予受理的理由，属于行政不作为，并以此认定一审法院对该事实认定不清。对此，秀山县土房局认为此事实和理由与客观事实不符。一是按照《重庆市国土资源和房屋管理局关于印发的通知》规定的流程，应由土地权利人自愿向所在村委会提出申请，村委会审核同意后向所在地的乡镇人民政府申请，乡镇人民政府审核通过后，提交秀山县土房局审查，秀山县土房局审查通过后向市国土房管局提交相关材料，申请项目入库备案，市国土房管局进行入库评审通过后才能启动复垦工作。由此程序可以证明，刘碧仙不可能向秀山县土房局提交相关复垦材料，只能由所在乡镇人民政府向秀山县土房局申报，如果刘碧仙直接向秀山县土房局提出复垦申请，该局也不可能受理。其次，刘碧仙所在龙池镇政府并未将刘碧仙的复垦材料报送秀山县土房局审查，该局对刘碧仙在复垦区域内有无宅基地、是否申请宅基地复垦、是否符合复垦条件都不清楚。2.刘碧仙诉称，根据复垦流程规定，在乡镇政府的组织下，国土所、村社进行综合审查后才会出具初审意见，村社不可能单独出具初审意见。还诉称，只有通过初审，乡政府同意复垦后，才会进行前期现场指界，如果没有通过初审，也不会进行现场指界。对此诉称，秀山县土房局认为，刘碧仙诉称的复垦流程是自编流程，土地复垦流程中并未规定所谓的综合审查，更没规定由村社、乡镇政府和国土所进行所谓的前期现场指界，土地复垦是由专业测绘机构进行现场测绘，而不是由乡镇政府、所在村社和国土所现场指界确认其面积，且不论龙池镇政府是否组织国土所和村社进行综合审查，秀山县土房局至今未收到龙池镇政府同意将刘碧仙的宅基地纳入复垦范围进行复垦的书面材料，秀山县土房局不存在行政不作为的情况。3.刘碧仙诉称，该流程规定属于行政机关内部的规定，刘碧仙只需要将复垦所需的材料提交给最开始的村社，复垦就按照流程一步一步的进行，如果在某个环节拒绝了刘碧仙的复垦申请，那么该环节的责任部门就应该作出书面的说明，并且告知刘碧仙。秀山县土房局认为，既然按照复垦流程一步一步进行，从本案查明的事实可以证明，刘碧仙的复垦申请只是经过村委审查通过，龙池镇政府并未审查通过，刘碧仙只能要求龙池镇政府向刘碧仙作出书面说明，而不应该以此作为起诉秀山县土房局行政不作为的理由，事实上龙池镇政府已经对刘碧仙的宅基地未能纳入复垦的原因作出了说明。4.刘碧仙要求对其宅基地进行复垦，取决于该宅基地是否在复垦范围内，是否符合复垦条件，然后才能按程序进行申报，最后由重庆市国土资源和房屋管理局审批决定，秀山县土房局对刘碧仙的宅基地是否应当纳入复垦范围进行复垦无权决定，刘碧仙的请求事项超出了秀山县土房局的职权范围，其起诉该局行政不作为没有事实根据和法律依据。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，诉讼程序合法，判决结果客观公正，请求驳回刘碧仙的上诉，维持原判。一审时，上诉人刘碧仙提交了以下证据：证据一、《重庆市房地产权证》，用以证明刘碧仙对申请复垦的宅基地拥有产权。证据二、《秀山自治县农村建设用地复垦申请表》，用以证明2013年9月，刘碧仙按照流程规定，向龙池镇杉树村民委员会提出过申请，村委会已经同意复垦并向秀山县土房局移交复垦申请材料。证据三、《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于龙池杉树村（原柏杨村）刘家组信访有关问题调查情况的说明》、《龙池镇人民政府关于杉树村五组刘水英、瞿冬英、刘锋、田秀明、刘碧仙5户申请复垦问题的处理意见书》，用以证明秀山县土房局对刘碧仙申请复垦的事实是知道的，在乡镇环节秀山县土房局就将刘碧仙从复垦对象排除。经一审庭审质证，被上诉人秀山县土房局对上诉人刘碧仙举示的证据质证意见为：对证据一的真实性、合法性无异议，但不能证明刘碧仙向秀山县土房局提交了复垦申请。对证据二的真实性无异议，但与本案无关联，不能证明刘碧仙向秀山县土房局提交了复垦申请，只能证明当地村委会同意了刘碧仙的土地复垦。对证据三的真实性无异议，不能达到刘碧仙的证明目的，不能证明刘碧仙向秀山县土房局提出复垦申请以及刘碧仙宅基地符合复垦条件。一审时，被上诉人秀山县土房局未提交证据。根据上诉人刘碧仙、被上诉人秀山县土房局在一审中的举证质证情况，一审作如下认证：刘碧仙所举示的证据一、二、三，秀山县土房局对其真实性无异议，对刘碧仙所举示的证据的真实性予以采信。刘碧仙所举示的证据一能证明刘碧仙对申请复垦的宅基地拥有合法产权，予以采信。刘碧仙所举示的证据二、三，不能证明其向秀山县土房局提出过复垦申请，不予采信。以上罗列上诉人刘碧仙在一审时举示的证据，已随案移送到本院。经审查，一审法院对证据一的评判理由充分，予以支持。证据二、三，虽不能证明其向秀山县土房局提出过复垦申请，但与本案认定的事实有关联，予以采信，一审不予采信有误，予以纠正。二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案是上诉人刘碧仙诉被上诉人秀山县土房局履行复垦法定职责的上诉案件。本案的争议焦点为，一是秀山县土房局在农村建设用地复垦中是否具有复垦管理职责；二是秀山县土房局是否收到刘碧仙的复垦申请并对其申请事项作出处理。一、秀山县土房局在农村建设用地复垦中是否具有复垦管理职责。根据《中华人民共和国土地管理法》和《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》等规范性文件规定，区县国土资源和房屋管理部门按照其职责管理本行政区域农村建设用地复垦工作。本案中，上诉人刘碧仙的宅基地在秀山县土房局管辖的行政区域内，根据上述规定，秀山县土房局具有对刘碧仙申请宅基地复垦事宜进行审核的职责。二、秀山县土房局是否收到刘碧仙的复垦申请并对其申请事项作出处理。根据《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》，《优化农村建设用地复垦及地票交易流程方案》，《重庆市农村建设用地复垦项目管理实施细则（试行）》规定，农村建设用地复垦分为申报、复垦、验收等环节，其中在申报环节的主要步骤为：土地权利人自愿向所在集体经济组织提出复垦申请，经村社审核同意后向所在乡镇政府申报，乡镇政府审核同意后向区县国土资源和房屋管理部门申报并公告，区县国土资源和房屋管理部门接件后进行审查，符合要求的交由其所属土地整理机构组织测绘、指界。该环节区县国土资源和房屋管理部门的主要工作为，对乡镇政府的申报进行审查，主要审查权属证明、是否符合规划及其他申报材料，对符合要求的出具接件意见，对不符合要求的进行说明。根据上述规定，县国土资源和房屋管理部门在农村建设用地复垦中只有在接到乡镇政府就包含有土地权利人复垦申请及相关材料的申报后才能履行审核职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”本案中，按照上述农村建设用地复垦流程规定，秀山县土房局只有在接到刘碧仙所在乡镇政府的申报后才能启动审核程序，其不能依职权主动履行复垦审核职责，按照上述行政诉讼法的规定，刘碧仙主张秀山县土房局不履行法定职责就应提交其复垦申请经所在乡镇政府审核同意后已申报至秀山县土房局的证据，或是有正当理由不能提供该证据。经查，刘碧仙提交的复垦申请书，只能证明其复垦申请已经所在村社同意，不能证明其申请已经所在乡镇政府申报至秀山县土房局；刘碧仙提交的相关部门的信访处理方面的证据，也不能证明刘碧仙所在乡镇将刘碧仙的复垦申请已申报至秀山县土房局；按照复垦流程规定，刘碧仙复垦申请不可能直接向秀山县土房局递交，其提交的复垦申请审批情况反映无所在乡镇政府的审批意见，足以说明刘碧仙不具有因正当理由不能提供秀山县土房局已收到乡镇政府的申报材料的证据情形存在。综上，刘碧仙主张秀山县土房局不履行审核其复垦申请的职责的事实和理由不成立，其请求难予支持。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人刘碧仙的上诉理由和请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘碧仙承担。本判决为终审判决。审 判 长  蒲开明审 判 员  黄 瑶代理审判员  王 宏二〇一六年十一月三十日书 记 员  龚红梅