云南省昆明市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2016）云01行终99号 上诉人（一审原告）雷体要，男，汉族，1954年10月8日生，住云南省昆明市寻甸回族彝族自治县。 委托代理人杨柱，云南行动律师事务所律师，特别授权代理。 上诉人（一审原告）寻甸回族彝族自治县七星镇必寨村民委员会戈跨村民小组，地址：寻甸回族彝族自治县七星镇必寨村民委员会戈跨村民小组。 负责人雷福灿，该小组组长。 委托代理人杨柱，云南行动律师事务所律师，特别授权代理。 被上诉人（一审被告）寻甸回族彝族自治县人民政府，地址：昆明市寻甸县南钟街**。 法定代表人马郡，县长。 委托代理人陈劲松，寻甸回族彝族自治县人民政府法制办主任，特别授权代理。 委托代理人张华伟，云南东风律师事务所律师，特别授权代理。 被上诉人（一审第三人）寻甸七星供销社有限公司，，地址：昆明市寻甸县七星乡勒塘村 法定代表人张荣甫，该公司董事长。 委托代理人林选维、刘慧敏，均系云南德和政律师事务所律师，均为特别授权代理。 上诉人雷体要、寻甸回族彝族自治县七星镇必寨村民委员会戈跨村民小组（以下简称戈跨村民小组）因土地行政登记一案，不服寻甸回族彝族自治县人民法院（2014）寻行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。经报请云南省高级人民法院，批准延长了审理期限，本案现已审理终结。 一审人民法院认定以下案件事实：1989年11月21日，寻甸回族彝族自治县土地管理局作出寻土清字（1989）第404号批复，以旱地0.582亩经核实“查无批文”同意给寻甸县环城供销社七星分社戈跨购销店（现寻甸七星供销社有限公司）补办手续并依法于1999年12月26日向其颁发了编号为寻国用（1999）字第000527号的国有土地使用权证书，后变更为寻国用（2006）第306号国有土地使用权证。该证记载的土地四至范围包括第三人寻甸七星供销社有限公司（以下简称七星供销公司）使用的仓库。原告雷体要以持有1953年“土地房产所有证存根”为由，原告戈跨村民小组以该地属该村民小组为由诉至本院要求撤销寻甸回族彝族自治县人民政府(以下简称寻甸县政府）颁发的寻国用（2006）第306号国有土地使用权证书。 一审人民法院认为，一、根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上的利害关系的公民可以依法提起行政诉讼。本案被诉行政行为是寻甸县政府颁发给七星供销公司《国有土地使用证》，将本案争议地块的土地使用权登记确权给第三人七星供销公司。庭审中查明，该地位于原告戈跨村民小组，原告戈跨村民小组认为该地系集体土地，该村民小组享有集体土地所有权，被告寻甸县政府的颁证行为对其权益会产生实际影响。原告雷体要以持有1953年“土地房产所有证存根”，对争议地块享有继承权为由，也认为寻甸县政府的颁证行为侵犯了雷体要的管理使用权。因此，被诉行政行为对二原告的权利义务会产生实际影响，其与被诉行政行为具有法律上的利害关系，可以作为原告提起行政诉讼，故在本案中雷体要及戈跨村民小组具有原告主体资格。二、原告雷体要以持有1953年“土地房产所有证存根”为由主张在2014年5月期间，第三人七星供销公司委托云南玮元拍卖有限公司对其名下多宗土地、房屋进行拍卖。在此过程中，原告雷体要才知悉争议土地的管理使用权被侵犯，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案雷体要起诉时间为2014年10月20日，故雷体要的起诉期限未超过诉讼时效。对于原告戈跨村民小组认为争议土地属该村民小组为由，被告寻甸县政府的登记行为侵犯了集体土地所有权，针对该主张，本院庭审中查明该村小组自认在1968年间，寻甸县环城供销社七星分社与戈跨村民小组协商由戈跨村民小组划出四块土地给供销社使用的事实，进一步证实戈跨村民小组与寻甸县环城供销社七星分社对争议地块管理使用的事宜进行过协商，通过协商的方式由寻甸县环城供销社七星分社向寻甸县政府申请进行土地登记，寻甸县土地管理局作出寻土清字(1989)第404号批复，该批复依据中共中央，国务院（1987）第7号文件通知及云土字（87）063号文件和寻发（1986）第29号文件，确定由寻甸县环城供销社七星分社于1984年4月间经与戈跨村民小组协议征用本案争议地块，自此，本案争议地块的权属确定为国有土地。通过上述查明的事实，争议土地已在1989年间变更为国有土地，原告戈跨村民小组不再享有集体土地所有权。因此，原告戈跨村民小组已在1989年间知道或者应当知道其土地权益被侵犯，至原告起诉时已超过二十年，其诉讼权利不再受法律保护。三、本案二原告对被告寻甸县政府颁发的《国有土地使用证》存在争议，该争议是否成立？本院评析认为，在土地权属争议案件中，当事人之间虽然对权属存在争执，但此种争执是否能够成立，必须以法律规定并结合案件的客观事实进行判断，因此不能简单的认为只要有人提出权属异议，就不能颁发证书，关键要看该“争议”能否成立，在多大程度上可能成立。在土地登记过程中，人民政府及其国土资源管理部门只要能够证明争议土地“权属清楚、产权来源资料齐全，就可以颁证。”因此，在登记颁证过程中，一旦有对方当事人提出权属争议，根据《土地登记规则》第六十七条第（一）项之规定，在土地权属争议尚未解决前，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定。此时，存在两种可能性：一是提出异议的当事人提供的权属证明材料与申请人提供的权属证明材料两者无法让土地管理部门提出权属应当归谁所有的结论，则土地管理部门应当引导双方当事人作土地权属争议案件处理，然后根据生效的土地权属争议案件行政决定书，进行土地登记；另一种情形是，土地管理部门根据异议人的权属证明材料和申请人的权属证明材料，已经能够作出十分清晰的判断，能够作出土地权属应当归谁所有的结论，则直接给权利人颁发土地权利证书，如对方当事人仍然有异议，一般应在法定期限内对政府颁发土地权利证书的行为提起诉讼，人民法院在审查政府的颁证行为是否合法时，要结合原告的诉讼请求，重点审查权利证书的权属是否合法，界址是否清楚、面积是否准确，颁证行为是否符合法定程序。因此，对于异议人提出的权属异议明显不能成立，所提供的证据明显无法证明主张的，人民政府可以不受理其权属争议处理申请，依法进行登记发证。在本案中，原告雷体要及戈跨村民小组主张在1968年间，寻甸县环城供销社七星分社与戈跨村民小组协商由戈跨村民小组划出四块土地给供销社使用，该社职工段家祥与张某向雷体要的父亲雷荣光协商借用争议地块建盖供销社门市。雷荣光同意后将该地交付供销社使用的事实，该事实在二原告庭审举证过程中均不能证明，其理由为：1、对于张某出具的书面证言，因证人张某未出庭作证，缺乏证明力，本院不予确认寻甸县环城供销社七星分社向雷体要的父亲雷荣光协商借用争议地块的事实。2、从戈跨村民小组陈述的事实当中，该村小组自认在1968年间，寻甸县环城供销社七星分社与戈跨村民小组协商由戈跨村民小组划出四块土地给供销社使用的事实，进一步证实戈跨村民小组与寻甸县环城供销社七星分社对争议地块管理使用的事宜进行过协商，通过协商的方式由寻甸县环城供销社七星分社向寻甸县政府申请进行土地登记，寻甸县土地管理局作出寻土清字(1989)第404号批复，该批复依据中共中央，国务院（1987）第7号文件通知及云土字（87）063号文件和寻发（1986）第29号文件，确定由寻甸县环城供销社七星分社于1984年4月间经与七星乡戈跨村民小组协议征用本案争议地块，自此，本案争议地块的权属确定为国有土地。原告戈跨村民小组在事隔多年后认为不知晓对争议地块征用的理由，无事实及法律依据，本院不予采纳。3、庭审中查明原告雷荣光系雷体要之父，雷体要作为本案原告主张争议地块为自家管理使用的宅基地，其依据的法律事实为宅基地继承关系，根据我国《土地管理法》的规定，农村宅基地使用权的原始取得具有一定的福利性质，与取得人的身份性相联系，且规定了“一户一宅”，如果宅基地之上已经不存在房屋，则无论是不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的集体组织成员，还是非本集体组织成员，对于宅基地使用权一律不得继承。本案中，在争议地块上原告雷体要及其雷荣光未建盖有房屋，不属该争议地块的实际使用权人。庭审中，原告雷体要也未举证证明雷荣光在本村只有该处唯一的宅基地，多年以来，雷荣光与雷体要作为一个家庭户一直居无定所的事实，因此，雷体要主张该争议地块系宅基地，其父亲雷荣光死亡后由其继承管理使用权的事实不能成立。4、原告雷体要提交的1953年土地房产所有证存根真实性及合法性，本院予以确认。但该《土地房产所有证》所载明的本案争议土地已进行过土地变更，无法律效力。基于上述理由，本案争议地块的权属性质为国有土地，寻甸县政府提交的证据足以印证该土地权属清楚合法，二原告对该地块的权属争议不能成立。四、政府部门的颁证行为本身只是对当事人土地权利的一种确认和登记。土地权利证书虽然是土地权利的一种有效凭证，但严格来说，土地权利证书本身只是土地权利的证明，而不是土地权利的来源凭证，土地的划拨、出让、转让、承包、继承等法律行为才是导致权利人取得土地权利的唯一来源。政府部门的登记发证只是从法律上确认和宣告权利人的权利，从而防止任何单位和个人侵犯土地权利，并且对抗善意第三人。根据《土地登记规则》规定，只要“权属清楚、产权来源资料齐全”，土地管理机关就应为权利人颁发土地使用权证。土地权属是否存在争议并不是能否颁发土地使用权证的法定条件，争议存在与否本身并不影响土地使用权证的发放，而应看此种权属争议是否导致行政机关在颁证审查时无法得出土地权属清楚的结论。如行政机关在审查争议双方所提供的证据资料后能够得出“权属清楚”的结论，则行政机关应当依法为权利人颁发土地使用证；反之，如此种争议导致行政机关在审查争议双方所提供的证据资料后无法得出“权属清楚”的结论，则行政机关不应颁发土地使用权证。五、本案被诉的行政行为是寻甸县政府颁发的寻国用（2006）第306号国有土地使用权证的行为，人民法院对县政府认定的“权属清楚、产权来源资料齐全”事实的审查应主要根据法律规范规定的认定事实标准进行，审查寻甸县政府认定此事实是否有足够的证据证明，通过对上述事实的分析认定，本案争议地块权属性质为国有土地，寻甸县政府在颁证过程中根据《中华人民共和国土地管理法》，国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的规定》及《土地登记规则》规定，对地号为02-01-XX-2-13-2，面积222.75平方米，土地四至界线为东邻乡村通道，南邻街面，西邻雷福德住房，北邻供销社仓库石埂的土地使用权，严格按照土地登记申请；；地籍调查权属审核；注册登记；颁发或更换土地证书五项法定程序进行土地登记，寻甸县人民政府在审查第三人七星供销公司提交的申请材料时有充分证据证明原告讼争的地块权属清楚、产权来源资料齐全的事实成立，故寻甸县政府颁发的寻国用（2006）第306号国有土地使用权证应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、《诉讼费用交纳办法》第二十九条之规定,判决：驳回原告雷体要、寻甸回族彝族自治县七星镇必寨村民委员会戈跨村民小组的诉讼请求；案件受理费50元，由二原告各承担25元。 上诉人雷体要、戈跨村民小组上诉称：一、一审法院认定事实错误。1、本案中对于诉争土地的范围认定错误；2、一审法院对上诉人的土地权属认定错误；3、一审法院对于寻甸县土地局颁发的土地使用权证书中所涉地块权属清楚，产权来源资料齐全的事实认定错误。二、一审法院适用法律错误。1、一审法院对于本案中所诉争的宅基地是否可以由上诉人继续使用的法律适用错误；2、一审法院对于证人张某的证言采信问题适用法律错误。三、第二上诉人戈跨村民小组不仅完全同意第一上诉人雷体要的观点，同时认为，涉案争议地块从解放以来就从未出让过，也未收取过任何人的土地出让金。1、对于本小组拥有土地所有权的土地，无论是寻甸县国土资源局或是七星供销公司在未经本小组同意的情况下，无任何权力对本小组的土地进行颁证、出让及拍卖；2、寻甸县国土资源局及七星供销公司背着土地所有权人和土地使用权人私自对诉争土地进行的颁证、拍卖，侵害了两上诉人的权益，完全是非法的。综上所述，一审法院在认定事实错误，适用法律错误的情形下作出了一个不公正的判决，上诉人特提出上诉，请求：1、撤销寻甸回族彝族自治县人民法院（2014）寻行初字第9号行政判决；2、依法改判撤销寻甸县政府颁发的寻国用（2006）第306号（（地号为02-01-XX-2-13-2国有土地使用证；3、由被上诉人承担两审诉讼费用。 被告寻甸县政府答辩称：一、答辩人向七星供销公司颁发寻国用（2006）第306号国有土地使用证的行政行为，认定事实清楚。二、答辩人向七星供销公司颁发寻国用（2006）第306号国有土地使用证的行政行为，系履行法定职责的行为。三、答辩人向七星供销公司颁发寻国用（2006）第306号国有土地使用证的行政行为程序合法。四、被答辩人同答辩人颁发寻国用（2006）第306号国有土地使用证的行政行为无法律上的利害关系，两上诉人均无原告资格。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第十二条的规定，被答辩人没有原告主体资格且已经超过起诉期限，请求依法驳回其上诉。 被上诉人七星供销公司庭审答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果公平公正，请求驳回上诉，维持一审判决。 本案经二审审查，各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院；根据本案收录的有效证据，一审人民法院认定事实无误，本院依法予以确认。 本院认为，被上诉人寻甸县政府早在1999年12月就已颁发了寻国用（1999）字第000527号《国有土地使用证》，确定本案诉争土地的使用权人为“寻甸回族彝族自治县环城供销社七星分社戈跨购销店”，后寻甸县回族彝族自治县环城供销社七星分社戈跨购销店因企业改制成立了“七星供销公司”，故对诉争土地申请变更登记，被上诉人寻甸县政府于2006年10月颁发被诉寻国用（2006）第306号《国有土地使用证》将诉争土地的使用权人变更登记为改制后的七星供销公司。可见，早在1999年颁发国有土地使用证之时诉争土地的权属性质、使用权人、面积等就已经进行了确认，2006年的颁证行为仅是对1999年颁证行为的一次变更登记，所以本案中诉争土地权属实际发生变化或是转移是在1999年12月而非之后的2006年10月。换言之，本案诉争土地的权属状况在1999年颁发寻国用（1999）字第000527号《国有土地使用证》之时就已确定，即在1999年12月诉争土地已经属于国有，而使用权人为寻甸县回族彝族自治县环城供销社七星分社戈跨购销店。两上诉人所主张享有诉争土地的所有权及使用权至少在1999年颁发寻国用（1999）字第000527号《国有土地使用证》之时就已丧失，两上诉人在此之后对诉争土地已不存在任何权益。综上，颁发寻国用（2006）第306号《国有土地使用证》的行为不存在继续侵害两上诉人合法权益的可能，也即两上诉人与本案被诉颁发寻国用（2006）第306号《国有土地使用证》的行为均不存在利害关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，上诉人雷体要及戈跨村民小组均不具有本案“原告”的诉讼主体资格；两上诉人的起诉均不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”的规定。故依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，本案应当裁定驳回雷体要及戈跨村民小组的起诉。一审法院在雷体要及戈跨村民小组不具有本案“原告”的诉讼主体资格、起诉不符合法定起诉条件的情况下，作出实体判决适用法律错误，依法应予改判。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项及国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销寻甸回族彝族自治县人民法院（2014）寻行初字第9号行政判决； 二、驳回雷体要、寻甸回族彝族自治县七星镇必寨村民委员会戈跨村民小组的起诉。 本案一、二审案件受理费人民币各50元，退还上诉人雷体要及寻甸回族彝族自治县七星镇必寨村民委员会戈跨村民小组。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  方 玲 审 判 员  唐振滔 代理审判员  张 锐 二〇一六年十一月二日 书记 员代  亚 娟