湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鄂行终594号上诉人（原审原告）徐泽惠，女，1950年1月27日出生，汉族，住湖北省远安县。委托诉讼代理人敖道春，1972年9月6日出生，汉族，住湖北省远安县。被上诉人（原审被告）远安县人民政府，住所地：湖北省远安县鸣凤镇解放路25号。法定代表人苏海涛，县长。上诉人徐泽惠因诉远安县人民政府土地行政征收一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经过阅卷、调查和询问当事人，因各方当事人没有提出新的事实、证据或者理由，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2012年12月31日，湖北省国土资源厅作出《关于批准远安县2012年度第51批次（低丘缓坡土地综合开发利用试点项目）建设用地的函》（鄂土资函（2012）4706号），同意远安县人民政府呈报的《农用地转用方案》《补充耕地方案》和《征收土地方案》，同意将远安县鸣凤镇双泉村、双利村集体农用地11.7685公顷（含耕地4.7076公顷）转为建设用地并办理征地手续；另征收集体建设用地3.1891公顷。2013年1月18日，远安县人民政府发布2012年度第51批次《公告》，载明：远安县2015年度第51批次等九个批次城市建设用地已经湖北省人民政府批准。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《湖北省土地管理实施办法》的有关规定，现将经湖北省人民政府批准的《征收土地方案》《征地补偿安置方案》的有关事项公告如下：一、建设用地项目名称：远安县2012年度第51批次建设用地；批准文号：鄂土资函（2012）4706号；批准时间：2012年12月31日；批准用途：工业用地；征收土地位置及所有权人：鸣凤镇双利村、双泉村；批准面积14.9576公顷，其中农用地11.7685公顷，建设用地3.1891公顷；双利村的土地补偿安置标准及数额：土地补偿费24.3万元／公顷，安置补助费26.73万元／公顷，青苗补偿费2.43万元／公顷，地上附着物补偿费据实补偿，林地修正系数为0.7，坑塘修正系数为1.2。二、征收土地补偿安置标准：土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费按照《省人民政府关于公布全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（鄂政发（2009）46号）和远安县征地统一年产值标准和征地区片价予以补偿，地上附着物据实清点，评估作价补偿。三、征收土地涉及的农业人员安置途径：拟采取货币安置。四、被征地土地所有权人、使用权人对征收土地面积及土地补偿安置标准有争议的，自公告公布之日起十个工作日内以村为单位，持土地权属证书到远安县国土资源局办理复核登记。五、在规定期限内未办理复核登记的，其征地补偿内容以各乡镇人民政府调查结果为准。六、凡从调查之日起，抢建、抢种的地上附着物不予办理补偿登记。七、本批次用地补偿安置、实物清点，由各乡镇人民政府负责，若有疑问，直接咨询各乡镇人民政府。该《公告》于2013年1月29日送达双利社区村民委员会。2014年3月31日，湖北省人民政府作出《关于远安县2013年度第30批次建设用地的批复》（鄂政土批（2014）602号），批复同意远安县人民政府呈报的《农用地转用方案》和《征收土地方案》，同意将远安县鸣凤镇双利村集体未利用地10.5210公顷转为建设用地并办理征地手续，土地用途为工业。同年4月14日，远安县人民政府发布2013年度第30批次和2014年度第3批次《公告》，载明：远安县2013年度第30批次等2个批次建设用地已经湖北省人民政府批准。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《湖北省土地管理实施办法》的有关规定，现将经湖北省人民政府批准的《征收土地方案》、《征地补偿安置方案》的有关事项公告如下：一、建设用地项目名称：远安县2013年度第30批次建设用地；批准文号：鄂政土批（2014）602号；批准时间：2014年3月31日；批准用途：工业用地；征收土地位置及所有权人：鸣凤镇双利村；批准面积：未利用地10.5210公顷；土地补偿安置标准及数额：土地补偿费24.3万元／公顷，安置补助费26.73万元／公顷，青苗补偿费2.43万元／公顷，地上附着物补偿费据实补偿，未利用地修正系数为0.3。该《公告》第二、三、四、五、六、七项内容与远安县人民政府发布的2012年度第51批次《公告》内容一致。该《公告》作出后，于2014年4月30日送达双利社区村民委员会，并于同月22日在远安县人民政府信息公开网站上予以公开。2015年7月13日，徐泽惠以“远安工业园口服制剂车间项目”占用其承包地为由，以信函方式向远安县人民政府申请公开该项目的征地公告。同月24日，远安县人民政府作出信息公开答复，称“远安工业园口服制剂车间项目用地共涉及5个批次”（包括2012年度第51批次和2013年度第30批次）。远安县人民政府并将5个批次的征收土地及补偿安置方案公告复印件作为答复的附件一并送达徐泽惠。徐泽惠认为远安县人民政府发布的2012年度第51批次和2013年度第30批次的《公告》违法，于2015年11月14日向法院提起行政诉讼。另查明，徐泽惠承包的位于店子垅的堰塘在远安县2012年度第51批次的征地范围内，该批次征地工作目前已完成一半，该部分已完成征收程序的土地“三通一平”。徐泽惠承包的堰塘目前仍在经营，尚未进行征收。徐泽惠管理的位于郭家坡的部分山林和旱地在远安县2013年度第30批次征地范围内。2013年7月11日和7月26日，徐泽惠及其家人就该部分林地分别与鸣凤镇双利社区村民委员会签订了两份《征地补偿协议书》，并领取了征地补偿款。该批次征地工作已全部完成，土地已交付项目方宜昌人福药业有限责任公司，目前厂房建设已完成大半。原审法院认为，本案的被诉行政行为是远安县人民政府2013年1月18日作出的2012年度第51批次《公告》，以及2014年4月14日作出的2013年度第30批次《公告》。本案争议焦点是，1.徐泽惠针对远安县人民政府作出的2012年度第51批次《公告》起诉，是否超过法定起诉期限；2.远安县人民政府作出的两次《公告》是否合法。（一）关于徐泽惠针对远安县人民政府作出的2012年度第51批次《公告》起诉，是否超过法定起诉期限的问题。首先，远安县人民政府提供的证据并不足以证明鸣凤镇双利社区村民委员会在收到《公告》后及时予以了张贴公布；其次，2013年7月，徐泽惠及其家人是就2013年度第30批次征地范围内涉及的山林土地，与鸣凤镇双利社区村民委员会签订《征地补偿协议书》，并非针对2012年度第51批次征地签订相关协议。据此，远安县人民政府称徐泽惠早就应该知道2012年度第51批次《公告》内容，其对该批次《公告》起诉已超过起诉期限的主张，因证据不足，不予采信。（二）关于远安县人民政府作出的两次《公告》是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，远安县人民政府发布的2012年度第51批次和2013年度第30批次《公告》均包括两方面内容，一是公告《征收土地方案》，二是公告《征地补偿安置方案》，并载明《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》均已经过湖北省人民政府批准。但远安县人民政府并未提交证据证明其公告的《征地补偿安置方案》经过了湖北省人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定，远安县人民政府的土地行政主管部门应根据经批准的《征收土地方案》，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，予以公告并听取意见后，再将征地补偿、安置方案报远安县人民政府批准，随后由土地行政主管部门组织实施。本案中，远安县人民政府未提交证据证明其相关部门实施了上述程序。据此，远安县人民政府作出的2012年度第51批次和2013年度第30批次《公告》违法。鉴于远安县2013年度第30批次征地工作已全部完成，土地已交付项目方宜昌人福药业有限责任公司，目前厂房建设已完成大半，且徐泽惠及其家人之前就涉及的相关林地已与鸣凤镇双利社区村民委员会签订了《征地补偿协议书》，并领取了补偿款；2012年度第51批次征地范围内，徐泽惠承包的堰塘虽还未实施征收，但该批次征地工作已完成一半，项目方已开始投入建设。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，本案可判决确认远安县人民政府作出的2012年度第51批次和2013年度第30批次《公告》违法，但不宜判决撤销。综上，远安县人民政府称徐泽惠起诉远安县2012年度第51批次《公告》超过起诉期限的主张，因证据不足，不予支持；远安县人民政府作出的2012年度第51批次和2013年度第30批次《公告》违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定，判决：一、确认远安县人民政府2013年1月18日发布的《关于征收土地及补偿安置方案的公告》中有关2012年度第51批次征地的公告内容违法；二、确认远安县人民政府2014年4月14日发布的《关于征收土地及补偿安置方案的公告》中有关2013年度第30批次征地的公告内容违法。案件受理费50元，由远安县人民政府负担。徐泽惠上诉称，远安县2012年度第51批次征地工作没有完成，项目方也未开始建设。远安县2013年度第30批次征地工作中，徐泽惠及其家人就涉及的相关林地与鸣凤镇双利社区村民委员会签订《征地补偿协议书》是被骗签字，且并未领取补偿款。请求撤销该两批次征地及补偿安置方案，由远安县人民政府赔偿损失并负担诉讼费用。双方当事人向原审法院提交的证据均已经一审庭审质证，并已经随案移交本院。本院对本案证据的认证意见与原审法院一致。本院二审查明的事实与原判认定无异。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”远安县人民政府只能将经过法定程序批准后的《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》予以公告并组织实施。本案中，远安县人民政府发布的2012年度第51批次和2013年度第30批次公告均载明方案经过湖北省人民政府批准，但未提交证据证明。而且远安县人民政府也未提交证据证明其土地行政主管部门组织实施前的法定程序完备。远安县人民政府作出的2012年度第51批次和2013年度第30批次公告违法，但鉴于征收工作已开展到一定程度，撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，可确认其违法而不撤销。徐泽惠提交的照片等材料不能证明其所称，远安县2012年度第51批次征地工作没有完成，项目方也未开始建设，以及远安县2013年度第30批次征地工作中，徐泽惠及其家人就涉及的相关林地与鸣凤镇双利社区村民委员会签订《征地补偿协议书》是被骗签字等事实，亦未提供任何赔偿损失的证据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。徐泽惠的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐泽惠负担。本判决为终审判决。审判长 王 争审判员 张思化审判员 吴 晋二〇一六年十一月八日书记员 雷 禹