广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤14行初93号原告侯琴兰，女，汉族，1928年4月7日出生，住址：广东省梅县。委托代理人叶仲，广东格然律师事务所律师。委托代理人欧阳彩美，广东格然律师事务所律师。被告梅州市梅县区人民政府，地址：梅州市梅县区宪梓南路13号。法定代表人钟光灵，该区区长。委托代理人黄冬日，广东义致律师事务所律师。委托代理人饶梅兰，梅县区人民政府工作人员。原告侯琴兰诉请撤销被告梅县区人民政府作出的梅县区府函（2016）49号《房屋征收补偿决定书》一案，于2016年6月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年6月15日向被告梅县区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月5日公开开庭审理了本案。原告侯琴兰的委托代理人叶仲，被告梅县区人民政府的委托代理人黄冬日、饶梅兰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告侯琴兰诉称：原告经亲人告知，得知被告于2016年5月29日在侯琴兰房屋门口放置梅县区府函（2016）49号《梅州市梅县区人民政府房屋征收补偿决定书》。决定书不仅未经合法程序送达，而且补偿决定内容、程序均不合法，相关行政行为违反法定程序和实体法。经查，补偿决定提及的《广东省国土资源厅关于梅县2009年度第二批次城镇建设用地的批复》［粤国土资（建）字（2010）114号］（下称《批复》）并非针对本案征收行为作出，被告无权征收。《批复》针对的是60.8854公顷集体土地征收问题，与补偿决定所述包含国有土地明显不符，充分显示被告未经法定程序征收土地和房屋。补偿决定只字不提《土地管理法》等集体土地征收的法律规定，显然其违反关于集体土地征收的法律规定。房屋、土地征收行为应当符合公共利益的目的、符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，同时也要遵循法定的程序。但本案中，相关征收行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的法律规定，甚至征地根本不涉及公共利益，而是出售给富力地产。补偿决定提及的梅县区府公（2015）19号征收土地房屋公告、征地各项补偿标准、安置方案等诸多文件材料未履行送达或公示，未履行听取权利人意见等法定程序；所称的“丈量”“评估”等诸多情况不属实，未经与权利人共同确定，更未送达给权利人。综上所述，被告上述征地相关行为及文件，不仅未经法定程序，而且违反实体法律规定，更未保障权利人对征地行为的知情权，严重侵害了原告的合法权益。为此，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释（2011）20号）第一条、第四条、第七条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（法释（2000）8号）第八条第一款第（一）项、《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释（2008）l号）第一条第一款第（一）项等相关法律规定提起诉讼。本案的补偿决定以及评估报告所依据的梅县区府（2015）20号文违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，没有给被征收人提供产权调换不合法。梅县区府（2015）20号文写明依申请公开，也是违法的，梅县区府（2015）1号文第六条规定有关空地周边土地等土地，按照集体建设用地进行补偿不合法，请求对这两个文件进行附带的规范性文件的合法审查。诉讼请求：1、撤销被告作出的梅县区府函（2016）49号梅州市梅县区人民政府房屋征收补偿决定；2、本案全部诉讼费用由被告承担。原告侯琴兰向本院提交了下列证据材料：1、侯琴兰身份证复印件，证明当事人身份。2、梅县区府函（2016）49号《梅州市梅县区人民政府房屋征收补偿决定书》，证明1、梅州市梅县区人民政府于2016年5月14日对原告作出房屋征收补偿决定；2、补偿决定中提及的梅县区府公（2015）19号征收土地房屋公告、征地各项补偿标准、安置方案等诸多文件材料未履行送达或公示，未履行听取权利人意见等法定程序；所称的“丈量”“评估”等诸多情况不属实，未经与权利人共同确定，更未送达给权利人。3、粤国土资（建）字（2010）114号《广东省国土资源厅关于梅县2009年度第二批次城镇建设用地的批复》，证明1、该批复明确规定梅州市人民政府组织实施征地，梅州市土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案拟定具体的征地补偿安置方案，被告无权作出房屋征收补偿决定；2、该批复征收的是集体土地，但补偿决定却涉及征收国有土地，涉案的征地行为违法。原告庭审中补充提交以下证据：P7-10证明北京市评估公司经营异常不具备评估资格。P11-15证明评估报告面积素材有重大遗漏。P16-18证明评估报告的价格有重大问题。以上证据均为复印件。被告梅县区人民政府答辩称：一、根据法律及有关文件规定，答辩人负责组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收补偿决定的行政职权。经广东省人民政府同意和广东省国土资源厅（粤国土资（建）字（2010）114号）批准，答辩人依法征收扶大高新区铁炉桥村委属下的集体土地合计32亩，同时收回原扶大农场国有土地45亩，合计77亩，作为梅县区城镇建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十二条规定，答辩人有负责组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收补偿决定的行政职权。故答辩人作出梅县区府函（2016）49号《梅州市梅县区人民政府房屋征收补偿决定书》主体是合法的。二、答辩人依照法定程序对原告的房屋进行征收，程序合法。原告的房屋，位于梅州市梅县区扶大高新区铁炉桥村红五村民小组，属于（粤国土资（建）字（2010）114号）批准征收的红线范围内。在征收过程中，答辩人通过发布《梅州市梅县区人民政府关于征收土地房屋公告》（梅县区府公（2015）19号），对征收房屋的有关事项进行了公告，在法定期限内原告未对公告的内容提出任何书面异议。后原告未在规定期限内主动与房屋征收工作组联系进行丈量登记，故答辩人向原告发出《催丈量通知书》，原告收下《催丈量通知书》但并未在送达回证上签名。由于原告不配合征收工作，答辩人再次发出《通知书》，希望原告及时与房屋征收工作组联系，否则将依法启动测绘评估程序。但原告对此仍置之不理。2015年12月17日，梅州市梅县区土地房屋征收安置中心根据抽签结果并经公证，确定北京市中恒业房地产评估有限责任公司为扶大梅花山侧建设用地项目房屋征收评估机构，承担本建设项目的土地房屋征收评估工作。在答辩人向原告送达《评估通知书》及《梅花山侧房屋征收补偿初步估价结果》时，原告均拒签两份文书。丈量数据于2016年1月19日在梅州日报进行公示，并在当地张贴公示。公示期满后，答辩人委托北京市中恒业房地产评估有限责任公司进行评估，评估公司于2016年3月20日出具了中恒业估字（2015）第M-012号《房地产估价结果报告》，拆迁工作组于2016年3月24日向原告送达估价报告书，并告知原告在接到该估价报告书之日起10日内，有权向该房地产价格评估机构提出书面复核评估，原告在规定期限内未申请复核评估。在原告不配合征收工作的情况下，答辩人多次向原告发出通知书，告知原告有关征地事宜。答辩人本着公正公开原则，切实保护原告的合法权益，“丈量、评估”工作均依法依规进行。在征收补偿方案确定的签约期限内，经征收实施单位和原告多次协商，原告仍不能与房屋征收部门达成补偿协议。因征收补偿方案确定的签约期限已过，为保障新县城建设工程的顺利进行，维护公共利益，保障原告的权益，答辩人依照相应的政策及法律法规，从最大利益出发对原告进行合理补偿，基于以上事实，答辩人作出梅县区府函（2016）49号《梅州市梅县区人民政府房屋征收补偿决定书》。三、由于目前暂时没有关于集体土地上房屋征收与补偿的相关法律法规，故答辩人在对原告房屋作出征收与补偿决定书时参照了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，符合法理，且对原告房屋作出的补偿标准符合市场价格，做到了公平公正。综上所述，答辩人根据法律规定及有关文件，有权对原告的房屋进行合法征收，且征收的程序合法，请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告梅县区人民政府向本院提交了下列证据材料：1、粤国土资（建）字（2010）114号批复，证明梅县区人民政府征收原告房屋的文件依据。2、《梅州市梅县区人民政府关于征收土地房屋公告》（梅县区府公（2015）19号）、梅县区府（2015）1号补偿安置方案通知、梅县区府（2015）3号补偿标准通知、梅县区府（2015）20号补偿实施方案通知、纪要（68）；3、2份通知书及2份送达回证；4、房屋征收评估机构的公告；5、初步评估结果、告知书、送达回执；6、报纸；7、图片；8、报告书、告知书、送达回证；9、情况说明、证明、户籍证明；以上证据证明梅县区人民政府征收原告房屋程序合法。10、房屋征收补偿决定书、送达回证、图片，证明梅县区人民政府征收原告房屋主体适格，内容、程序合法，适用法律正确。被告庭审中补充提交以下证据：11、梅州市梅县区国土资源局《听证通知书》。12、《证明》，证明电视台连续进行了三天公告。13、《关于举行梅州市梅县区征地补偿方案听证会的公告》，证明在梅县区国土资源局政务公开信息进行公告。14、《梅州市梅县区征地补偿方案听证会签名表》，证明参与听证会的到会代表签名。15、《梅县区征收土地补偿方案听证会收文回执，证明听证通知已经向各位代表发出。16、《梅县区征收土地补偿方案》，证明梅县区国土资源局拟定的补偿方案。17、《梅县区征地补偿方案制订说明》，证明综合听证会意见，对补偿标准进行了修改。18、（2015）3号文，证明梅县区国土资源局根据听证的结果制订了征收补偿方案。19、《文件审批表》，证明方案已经报政府批准。以上证据均为复印件。经庭审质证，原告对被告梅县区人民政府提供的证据质证认为：对证据1关联性、合法性有异议，该证据充分证明梅县区政府超越职权，批复的第三条明确指定是由梅州市政府实施征地，梅州市土地行政主管部门负责拟订征地补偿方案，本案涉及的是梅县区政府实施的征收行为，两者主体不相符，被告超越职权；批复于2010年3月份作出，按照国务院国土资源部等国家的有关规定，该批复有效期是2年，过了2年就自动失效，所以被告实施征收行为没有任何文件依据；该批复涉及程江镇西山村等三个镇十个村约61公顷的集体土地的征收，被告所实施的征收行为涉及的是扶大约2公顷集体土地和3公顷的国有土地上房屋，即包括土地也包括房屋，内容是不相符的。对证据2-1公告关联性、合法性有异议，按照官方的数据，铁炉桥村占地5.37平方公里，管辖17个村民小组，原告的房屋是在红五组，该公告并没有提及红五村民小组，而且被告至今未公示红线图，不能认定原告的土地和房屋属于征收范围；公告引用省厅批复张冠李戴，公告与批复确定的实施征地的主体、内容不同，而且省厅批复早于2012年3月，自动失效；该公告没有依法公示，不产生任何的法律后果，对行政相对人没有任何约束力，公告的内容反映被告以梅县区关于补偿标准规范性文件的规定代替具体项目中的补偿安置方案，违反法定程序；公告第二条赋予了行政相对人在三个关于补偿标准的规定中选择其中一种的选择权，但是根本没有公告三个补偿规定，剥夺了行政相对人的选择权；被告对集体土地和国有土地实行混合征收，应遵循《土地管理法》以及征补条例的规定，但公告没有遵循《土地管理法》，没有关于农业人员的安置，也没有公示红线图等，所以该公告是违法的。对2-2补偿安置方案的通知，对证据三性均有异议，该文件没有加盖公章；该证据是关于整个梅县区的国有土地上房屋征收的规范性文件，并非针对本次征地，不是《土地管理法》第二十五条所规定的补偿安置方案；原告在开庭补充意见已强调该证据第六条要求进行合法性审查；该文件没有公告，没有履行送达、听证等法定程序。对证据2-3补偿安置方案的通知，对关联性、合法性均有异议，质证意见与证据2-2意见一致。对证据2-4补偿实施方案、2-5纪要，对该两份证据关联性、合法性均有异议，实施方案第4页注明了公开的方式为依申请公开，涉及征地的事项没有主动公开，属于重大违法；补偿实施方案通知第3页注明了所谓选择到富力城优惠购房，由政府按实结算，证明被告未就本次征地制订产权调换的具体方案；纪要充分证明被告征地违法，该证据显示被告实际征地约166亩，并非征收公告所提及的32亩，被告没有文件依据，超越职权；纪要显示被告未经批准，擅自带征红五村民小组环山路以上约80亩的山坡地，擅自带征房屋10座，严重超越职权，违反征地程序和实体法；纪要第3条充分证明就本案征地行为，被告只是直接执行关于整个梅县区国有土地上房屋征收和补偿标准的规范性文件的规定，没有按照《土地管理法》的规定拟订、制订具体的明确的征地补偿方案；纪要第4条规定被告以房屋被征收人持征收房屋证明到富力城公司按市场价购房享受1千元／平方的优惠，所谓的安置房方式，违反法律关于安排产权调换的规定。对证据3，两份通知书及两份送达回执三性均有异议，原告从未见过这些证据；所谓的送达回执不符合事实，没有见证人的签名，回执内容写的是催丈量通知书、评估通知书，但文件无论是标题还是内容都是不相符的；送达回执没有原件，提供了复印件，由所谓的创业服务中心与没有法定的征地职权的单位加盖与原件相符的印章，证据不真实、不合法。对证据4，三性均有异议，被告未提供证据原件；被告从未与被征收人协商选定评估机构，按照法律规定，未经协商而进行的所谓抽签确定评估公司是不合法的；被告未公告评估机构。对证据5，初步估价结果通知书三性均有异议，该4页所谓的初步估价结果没有任何人签名或盖章，不真实、不合法；该1页初步估价结果引入了梅汕高铁的补偿方案作为估价标准，证明该证据不真实、不合法；现场查勘情况说明称2015年12月29日现场勘查，并以同日作为价值的时点，在12月30日作出初步评估，按照评估行业的常理，这是不可能的，证明没有任何的评估公司入户勘查；该证据竟然注明了报告的编号，报告的编号早产，证明这些都是事后制造的证据。通知书没有原件，而且盖章的单位是创业服务中心，与征地没有任何的关联性，被告称通知书来源于评估公司，更证明证据来源不合法，通知书是不真实的。送达回执没有原件，不真实、不合法；原告从未见过送达回执所谓的送达文件。证据6，合法性有异议，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，调查应在发布征收公告之前作出，而且应在房屋征收范围内向被征收人公布，所以该报纸内容不合法；按照《土地管理法》的相关规定，拟征收土地的权属、地类、面积等现状进行的调查清点，调查结果必须要与被征收权利人共同确定，要有被征收权利人的签字确认，被告未能提供任何关于被征收权利人签字确认的证据，与法律规定不符。对证据7，三性均有异议，被告未能提供原件，未能证明拍摄时间，从图片观察，看不清楚具体内容。对证据8，三性均有异议，被告未能提供证据原件，留置送达没有见证人，在备注里注明附告知书一份，不符合送达的形式要求，评估报告、告知书没有送达原告，导致原告丧失申请复核和申请专家委员会鉴定的权利；告知书复印件盖章的单位是创业服务中心，与征地没有任何关联性，被告称该证据来源于评估公司，证据来源不合法，证明告知书不真实；评估报告有重大遗漏，重大问题，素材也不合法，评估报告附件6勘查情况说明注明评估公司自己为自己作证，没有任何第三方见证，也没有签章，违反征地程序法和实体法，不能采信，评估报告附件7面积明细表、面积统计表明显错误，没有任何文件证明测绘公司的合法性，没有标注侯琴兰门口庭院面积，也没有标明北巷道、东巷道土地面积，评估公司称未入户，面积为何精确到小数点后两位数，该证据明显有问题，统计表注明附属物所占土地面积未测量，证明了评估报告所依据的素材，特别是土地面积，有重大遗漏，评估报告附件4、5仅有个人签名，没有房屋征收部门盖章确认，评估价格明显过低，对被征收人显失公平，评估报告一方面强调以国有标准进行估价，但评估报告的汇总表却强调评估价格是集体土地产权条件下的公开市场价值，互相矛盾；评估报告第9页倒数第一段进行了价格双扣减，导致价格奇低，不公平、不合法。对证据9，铁炉桥村委出的证明称有照片资料，但本案没有照片，证明是不完整的证明。对户籍证明没有异议。对证据10，补偿决定是本案讼争的对象，不能证明被告的观点；对送达回证和图片的三性均有异议，没有任何见证人的签名，送达不合法。对证据11-19，除了听证通知书、证明、收文回执、修订说明、听证会签名有原件，其它无原件，听证没有听证记录，不能确认有进行过真正意义上的听证，按照法律规定，听证一定要记录不同意见，也没有相关报批的请示，拟订方案等过程证据，不能证明是合法的；该征收听证如果存在，还需常委会会议通过，才能真正签发该文件，对合法性有异议。被告梅县区人民政府对原告提供的证据质证认为：对证据1，三性无异议。对证据2，真实性、合法性无异议，对原告证明目的有异议，被告提交证据时所列的目录清单中想证明的目的以被告的为准。对证据3，真实性、合法性无异议，但对原告在证明内容中所罗列的具体想说明的证明内容有异议，以被告在提交证据中所说明的意见一致，原告的土地属于集体土地性质。对原告庭审中补充提交的证据与本案无任何关联性，三性均有异议。经庭审质证，排除不具有关联性的证据材料，本院对原告、被告提供的证据材料符合关联性、合法性和真实性的证据，作为认定本案事实的依据。经审理查明：2010年3月16日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字（2010）114号《关于梅县2009年度第二批次城镇建设用地的批复》，同意将程江镇西山村、扶外村、古塘村、车上村、扶大镇铁炉桥村、三丰村、三葵所里村、松源镇彩山村、雁洋镇雁上村、雁中村村委会属下的集体农用地53.535公顷转为建设用地，与上述村集体建设用地6.1398公顷、未利用地1.2106公顷一并办理征收为国有土地手续。上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为梅县城镇建设用地。根据上述批复，梅县区人民政府发布了（梅县区府公（2015）19号）《关于征收土地房屋公告》，并印发（梅县区府（2015）1号）《〈梅县区房屋征收与补偿暂行办法〉、〈梅县区城镇房屋征收补偿安置方案〉的通知》、（梅县区府（2015）3号）《梅州市梅县区征收土地相关补偿标准的通知》、（梅县区府（2015）20号）《梅县区扶大梅花山侧新城建设发展用地项目房屋征收补偿实施方案》的通知。2015年12月17日，经梅县区公证处现场公证，从五家有资质的评估公司中采取抽签方式确定北京市中恒业房地产评估有限责任公司为扶大梅花山侧建设用地项目房屋征收评估机构。2015年11月27日，梅县区土地房屋征收安置中心、梅州高新技术产业开发区梅县区（扶大）园区管理委员会创业服务中心向侯琴兰户发出《通知书》，通知对原告位于扶大高新区铁炉桥村红五村民小组征收红线范围内的房屋进行丈量登记。2015年12月25日，梅县区土地房屋征收安置中心、梅州高新技术产业开发区梅县区（扶大）园区管理委员会创业服务中心向侯琴兰户发出《通知书》，侯琴兰户房屋虽然已丈量登记，但是未与征收部门签订补偿，将于2015年12月29日对侯琴兰的房屋进行重新测绘评估。因侯琴兰不配合丈量，2015年12月29日，梅州高新技术产业开发区梅县区（扶大）园区管理委员会创业服务中心、梅县区土地房屋征收安置中心会同北京市中恒业房地产评估有限责任公司对原告被征收房屋进行了测绘评估。2016年1月19日，被告在《梅州日报》上公示了原告被征收房屋的丈量数据。2016年2月19日，梅州高新技术产业开发区梅县区（扶大）园区管理委员会创业服务中心向原告送达初步评估结果，并发出《初步估价核对通知书》。2016年3月20日，评估公司出具正式评估报告并送达。2016年3月23日，梅州高新技术产业开发区梅县区（扶大）园区管理委员会创业服务中心向原告发出《告知书》，告知原告如对正式评估报告有异议，应于十个工作日内向上一级评估专家委员会申请鉴定。因原告未在规定期限内申请复核评估，2016年5月14日，被告向原告作出梅县区府函（2016）49号《房屋征收补偿决定书》，补偿决定主要包括如下内容：一、给予被征收人侯琴兰货币补偿或产权调换。二、如被征收人选择货币补偿，货币补偿数额为：1、房地产价值补偿：1538683元；2、装修补偿60724元，上述合计为1599407元，全部提存至梅州市梅县司法局公证处。原告对上述补偿决定不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，本案争议焦点问题是被告作出的梅县区府函（2016）49号《房屋征收补偿决定书》是否应撤销的问题。被告因梅州市梅县区新县城建设工程的需要而征收原告位于梅州市梅县区扶大高新区铁炉桥村红五村民小组的房屋。被告根据粤国土资（建）字（2010）114号《关于梅县2009年度第二批次城镇建设用地的批复》，履行了发布征收土地房屋公告和补偿安置方案，摇签选定北京市中恒业房地产评估有限责任公司为房屋征收评估机构。但在实施房屋征收过程中，被告于2015年12月25日向原告发出《通知书》，定于2015年12月29日对原告的房屋进行测绘评估。因原告不配合房屋丈量，2015年12月29日，被告的职能部门梅州高新技术开发区梅县区（扶大）园区管理委员会创业服务中心、梅县区土地房屋安置中心会同北京市中恒业房地产评估有限责任公司对原告被征收房屋进行实地丈量，并据此丈量数据作出《评估报告》。根据住房和城乡建设部（建房（2011）77号）《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定：“房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。”根据上述规定，对于被征收人未在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证。在原告不配合丈量的情况下，被告可采取公证丈量方式进行丈量，本案由北京市中恒业房地产评估有限责任公司进行丈量及作出评估，在无利害关系的第三人见证的情况下作出评估报告有失公允。且被告作出的本案《房屋征收补偿决定书》补偿项目为：房地产价值、装修等补偿，根据（中华人民共和国国务院令第590号）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。根据上述规定，本案征收补偿决定遗漏了征收房屋造成的搬迁费、临时安置费的补偿。综上所述，被告作出的本案房屋征收补偿决定主要证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告梅州市梅县区人民政府作出的梅县区府函（2016）49号《梅州市梅县区人民政府房屋征收补偿决定书》。二、由被告梅州市梅县区人民政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告梅州市梅县区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  黄巢雁审 判 员  张晓峰代理审判员  邹俊锋二〇一六年十一月十六日书 记 员  叶 薇