广东省海丰县人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤1521行初12号原告吴炳祁，男，汉族，1967年09月19日出生，住广东省海丰县。原告吴君夏，男，汉族，1963年04月12日出生，住广东省海丰县。原告吴放义，男，汉族，1988年10月29日出生，住广东省海丰县。原告吴友在，男，汉族，1965年05月13日出生，住广东省海丰县。上列四原告共同委托代理人陈戈，广东怀明律师事务所律师。被告海丰县国土资源局,住所地广东省海丰县红城大道铜钱山路口。法定代表人林建军，局长。委托代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。委托代理人黄镜贤，该局工作人员。被告海丰县人民政府，住所地广东省海丰县红城大道西。法定代表人郑俊雄，县长。委托代理人陈继坚，海丰县国土资源局副局长。委托代理人叶国志，广东展业律师事务所律师。第三人海丰县附城镇城南社区第五村民小组，住所地广东省海丰县附城镇头社村。负责人吴少銮，组长。委托代理人卓楚花，广东愿力律师事务所律师。原告吴炳祁、吴君夏、吴放义、吴友在诉被告海丰县国土资源局（以下简称海丰县国土局）、海丰县人民政府（以下简称海丰县政府），第三人海丰县附城镇城南社区第五村民小组（以下简称附城镇第五村民小组）土地行政登记纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭。本院于2016年11月1日公开开庭审理了本案，原告吴炳祁、吴君夏、吴放义、吴友在及其委托代理人陈戈，被告海丰县国土局委托代理人黄镜贤、郭智明，被告海丰县政府委托代理人陈继坚、叶国志，第三人附城镇第五村民小组组长吴少銮及其委托代理人卓楚花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴炳祁、吴君夏、吴放义、吴友在诉称，原告吴炳祁、吴君夏、吴放义、吴友在均为附城镇第五村民小组的村民。在被告海丰县国土局于2016年5月6日回复原告“关于附城镇第五村民小组组长吴少銮私自非法买卖土地”的《信访回复》后，经过原告多次追询，被告海丰县国土局不得不同意给予原告查看2016年4月10日违法核准给予第三人“划拨国有建设用地使用权初始登记”之《土地登记卡》，以及告知被告海丰县国土局已经由此颁发土地使用权证给予第三人的事实。另外，根据被告海丰县国土局、第三人附城镇第五村民小组2016年8月8日（即交换证据之日）提交的海国土建地供方[2016]008号《国有建设用地供地方案》、《土地登记审批表》、《土地初始登记发证呈批花名册》和海府国用（2016）第0020170号《国有土地使用证》等证据显示，最终批准同意颁发海府国用（2016）第0020170号《国有土地使用证》的意见、审批意见、批准意见、同意颁证及发证的机关均为被告海丰县政府。为此，原告于2016年8月15日依法向本院提交《增列共同被告和提高级别管辖申请书》和《明确、补充、增加诉讼请求事项》，依法申请增列海丰县政府作为案件的共同被告，同时依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项之规定，请求依法将案件移送有管辖权的汕尾市中级人民法院管辖、审理。综上所述，原告认为：被告海丰县国土局在原告等村民依法实名举报控告其村民小组长吴少銮非法买卖土地，以及客观、事实存在非法买卖、非法侵占、非法基建等严重土地违法犯罪法律事实的情况下，公然违反国家土地管理法律法规，公然违反法定程序，滥用职权，违法给予第三人“划拨国有建设用地使用权初始登记”并核准登记于《土地登记卡》上，且核准登记之留用地土地面积与实际留用地土地面积严重不相符，将土地使用权类型违法确定为“划拨”性质等，均已经严重侵犯原告集体所有的土地所有权和土地使用权。而被告海丰县政府所实施之意见、审批意见、批准意见、同意颁证及发证等一系列行政行为，亦均已明显违法国家土地管理法律法规的相关规定，程序严重违法，严重侵犯原告集体所有的土地所有权、土地使用权及其合法之财产权益。为此，原告提出如下诉讼请求：1、依法判令撤销被告海丰县国土局2016年4月10日核准给予第三人附城镇第五村民小组《土地登记卡》，以及被告海丰县国土局、被告海丰县政府就涉案土地使用权初始登记行政行为；2、依法判令撤销被告海丰县国土局作出的海国土建地供方[2016]008号《国有建设用地供地方案》；3、依法判令撤销被告海丰县政府2016年4月27日颁发、被告海丰县国土局于2016年4月27日登记的海府国用（2016）第0020170号《国有土地使用证》；4、判令由被告海丰县国土局、被告海丰县政府、第三人附城镇第五村民小组承担案件的诉讼费用。原告吴炳祁、吴君夏、吴放义、吴友在向本院提供的证据有：1、《土地登记卡》影印件；2、海丰县国土局2016年5月6日《信访回复》影印件；3、汕尾日报《招商合作开发》广告影印件；4、《合作建设协议书》影印件；5、四原告户口簿复印件。被告海丰县国土局辩称，根据省国土厅的征地批准文件，海丰县政府委托附城镇人民政府具体实施征地工作。2007年至2009年期间，共征收第三人集体土地23596平方米，涉及留成地反拨问题，由于总体规划原因一直没有落实。2016年1月28日海丰县纪委向被告发出《案件整改建议书》，被告马上向县政府报告，县政府于3月4日召开政府常务会议确定反拨给第三人留成用地3675.4平方米、主干道建设用地面积1043.8平方米，并按二宗用地规划、供地。接着县住建局出具了留成地3675.4平方米的《规划条件通知书》，被告也对拟划拨用地进行指界、公告，在公告没有异议的情况下，拟出供地方案，经政府批准，根据《土地登记办法》第二十六条、《广东省征收农村集体土地留用地管理办法第六条》等相关规定，给予登记颁证，程序合法、具有充分的事实和法律根据，至于宗地二主干道建设用地面积1043.8平方米，待规划部门出具规划条件后，被告将依程序办理。另外，四原告主体不适格，不是土地使用权人或者实际的使用人，根据最高院相关司法解释，四原告以个人名义提起诉讼，违反法律规定。综上所述，原告的诉求没有事实和法律根据，请求法院依法予以驳回。被告海丰县国土局向本院提供的证据有：1、《广东省国土资源厅批复》；2、《委托书》；3、《县行政小区征地协议》；4、《县储备用地征地协议书》；5、《关于退还征用行政小区田坣水沟的用地协议书》；6、《县行政小区征地协议》；7、《县行政小区及市民广场补偿村民小组无偿返拨留成用地协议书》；8、《县行政小区征地补充协议书》；9、《协议书》；10、《案件整改建议书》；11、《县政府常务会议纪要》；12、《规划条件通知书》；13、《建设用地规划平面图》；14、《国有建设用地供地方案》；15、《用地红线图》；16、《公告》；17、《土地初始登记发证呈批花名册》；18、《领条》；19、《土地登记审批表》。被告海丰县政府辩称，一、四原告不具备原告诉讼主体资格，应驳回其起诉。首先，四原告不是涉案行政行为的相对人，涉案行政行为的相对人是本案第三人附城镇第五村民小组。其次，四原告与涉案行政行为并没有法律上的利害关系，四原告是认为涉案行政行为损害其村民集体的合法权益，并不是认为涉案行政行为损害其个人的合法权益。事实上，涉案行政行为并无损害其村集体的合法权益，更无损害四原告个人的合法权益。再者，向法院起诉主张维护农村集体土地合法权益的，应当以其村民委员会或者农村集体经济组织名义提出，不能以个人名义提出。本案中，吴炳祁、吴君夏、吴放义、吴友在以个人名义向法院提出诉讼主张集体权益受损害，其主体显然不适格。因此，四原告的起诉依法应予驳回。二、被告审批、颁发证程序正当，并无违法。（一）、被告审批、颁发证具有事实依据。首先，被告确有委托海丰县附城镇人民政府征收第三人附城镇第五村民小组的农村集体土地，需要安排留成用地给第三人。其次，海丰县国土局已对涉案宗地进行了公告，并向被告说明涉案宗地面积准确，权属有依据，事实清楚，公告无异议，拟同意给予附城镇第五村民小组办理用地手续。（二）、被告审批、颁发证程序合法。首先，被告审批、颁发证的行政行为符合《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第六条关于“……在城镇规划区范围内的留用地可征收为国有用地。……征收为国有建设用地的，各地级以上市、县（市）人民政府可以无偿返拨给被征地农村集体经济组织，用于发展壮大集体经济。”以及第九条第一款“留用地应当以被征地农村集体经济组织的名义进行登记，不得以个人名义登记”的规定。其次，被告审批、颁发证的行政行为是通过常务会的集体决策，并在县国土局说明涉案宗地面积准确，权属有依据，事实清楚，公告无异议的情况下作出的，程序合法。综上，被告审批、颁发证程序合法，四原告的起诉没有事实和法律根据，且不具备原告诉讼主体资格，为维护被告依法行政，请求法院驳回四原告的起诉。被告海丰县政府向本院提供的证据有：1、《县政府常务会议纪要摘要》；2、《国有建设用地供地方案》；3、《公告》；4、《土地初始登记发证呈批花名册》；5、《土地登记审批表》。第三人附城镇第五村民小组述称，1、原告的诉讼主体资格不适格，应依法驳回其起诉。《最高院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》{法释[2011]20号}第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。根据以上规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，只有土地使用权人或者实际使用人可以以自己的名义提起诉讼。本案原告既不是土地使用权人，也不是土地的实际使用人，无权以自己的名义提起诉讼，应依法驳回原告的起诉。2、原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予以驳回。海丰县政府于2007年至2009年期间，向第三人征收了23596平方米土地，附城镇人民政府接受海丰县政府的委托，依法与第三人签订了征地协议，并按征收面积15%的比例给予第三人返拨留成地3539.4平方米，按征收面积5%的比例增加主干道建设面积1179.8平方米，合计返拨用地面积4719.2平方米。之后，海丰县政府经常务会议决定，拟将返拨的4719.2平方米用地分为二宗用地给予办理用地手续，其中，宗一土地面积为3675.4平方米，宗二面积为1043.8平方米，并要求海丰县国土局依法依规按程序办理用地手续。海丰县国土局依法依规向第三人颁发了宗一3675.4平方米建设用地的《国有土地使用权证》。基于上述事实，第三人认为涉案土地使用权证的申办手续符合法律法规规定。第三人附城镇第五村民小组提供的证据有：1、《国有土地使用权证》。经审理查明，2016年4月5日，海丰县政府通过《县政府常务会议纪要》，决定：原则同意按征收面积15%的比例给予附城镇第五村民小组返拨留成地3539.4平方米，按征收面积5%的比例增加主干道建设面积1179.8平方米，合计返拨用地面积4719.2平方米。4月8日，海丰县国土局作出海国土建地供方[2016]008号《国有建设用地供地方案》，于4月11日经海丰县政府审批同意，该方案将涉案面积3675.4平方米土地划拨给附城镇第五村民小组予以供地。4月27日，海丰县国土局、海丰县政府分别为附城镇第五村民小组就涉案面积3675.4平方米土地进行行政登记以及颁发了海府国用（2016）第0020170号《国有土地使用证》。7月5日，吴炳祁、吴君夏、吴放义、吴友在以海丰县国土局、海丰县政府所实施的一系列行政行为侵犯其集体所有的土地所有权、土地使用权等合法权益为由向本院提起行政诉讼。本院认为，本案系土地行政登记纠纷，主要的争议焦点是吴炳祁、吴君夏、吴放义、吴友在是否具有原告诉讼主体资格。根据《最高院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”涉案土地原是附城镇第五村民小组的集体用地，根据上述规定，附城镇第五村民小组不起诉的，如该小组过半数的村民决定起诉的，可以以集体经济组织名义即附城镇第五村民小组名义提起诉讼。很显然，吴炳祁、吴君夏、吴放义、吴友在以自己的名义提起本案诉讼，并不符合上述法律规定。同时，《最高院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”对涉及农村集体土地的行政行为不服的，土地使用权人或者实际使用人可以以自己的名义提起诉讼，但吴炳祁、吴君夏、吴放义、吴友在未提供证据证明其是涉案土地的原使用权人或者实际使用人，无权以自己的名义提起本案诉讼。因此，吴炳祁、吴君夏、吴放义、吴友在不服海丰县国土局、海丰县政府所实施的一系列被诉行政行为，以自己的名义提起本案诉讼，不具备原告诉讼主体资格。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；……”的规定，依法应当驳回原告吴炳祁、吴君夏、吴放义、吴友在的起诉。综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告吴炳祁、吴君夏、吴放义、吴友在的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省汕尾市中级人民法院。审 判 长  刘火标代理审判员  李永辉人民陪审员  林万青二〇一六年十一月三十日书 记 员  何振生