福建省泉州市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)闽05行初54号原告人保投资控股有限公司，住所地北京市西城区西长安街88号中国人保大厦７层。法定代表人傅助，董事长。原告国寿投资控股有限公司，住所地北京市西城区金融大街17号。法定代表人王思东，董事长。原告的委托代理人詹晚春、陈颖，福建创元律师事务所律师、实习律师。被告漳州市芗城区人民政府，住所地漳州市南昌路96号。法定代表人吴洪池，代区长。行政机关到庭负责人詹立群，副区长。委托代理人吴自强，漳州市芗城区人民政府工作人员。委托代理人蔡清良，福建南州律师事务所律师。原告人保投资控股有限公司、国寿投资控股有限公司因诉被告漳州市芗城区人民政府不履行法定职责及行政赔偿一案，于2016年6月12日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月26日公开开庭审理了本案。原告人保投资控股有限公司、国寿投资控股有限公司的委托代理人詹晚春，被告漳州市芗城区人民政府的行政机关负责人詹立群及委托代理人吴自强、蔡清良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告人保投资控股有限公司、国寿投资控股有限公司诉称，2001年9月28日被漳州市房地产管理局登记在“中国人民保险公司漳州分公司”名下，座落于漳州市××区××号，产权证编号为漳房权证芗字第××号，建筑面积为855.31平方米的房产，为两原告所共有。2014年12月17日，漳州市人民政府以漳政综（2014）187号出台《漳州市人民政府关于漳州古城保护性开发项目房屋征收补偿方案的批复》，同意芗城区人民政府《漳州古城保护性开发项目房屋征收补偿方案》。2015年3月11日，被告发布《关于漳州古城保护性开发（一期）项目房屋征收告知书》，决定征收包含两原告所有的上述案涉房屋在内的成片房屋。2015年6月24日，被告委托漳州古城办资产整合组、漳州古城保护开发有限公司给两原告来函，提出仅给予2240元/平方米补偿产权人，剩余3760元/平方米给予实际居住人用于货币安置，两原告回函予以拒绝并依法要求选择以产权调换方案实现征收补偿。被告在接函后不予理睬，两原告于是耐心等待被告依法作出下一步行政行为。2015年12月前后，原告人保投资控股有限公司的工作人员因其他事务到漳州出差，意外发现涉案房产已被拆除。后经与被告及漳州古城保护开发有限公司严正交涉，漳州古城保护开发有限公司认可涉案房屋已经被其拆除，涉案房屋及其占用范围内的土地使用权已经被被告征收，并已交付漳州古城保护开发有限公司实施保护性开发工作。两原告认为，被告在未能与两原告达成房屋补偿协议的情况下，为了追求所谓快速显效的政绩工程，实施了一系列严重违法不作为的行政行为。请求确认被告不作出补偿决定、不申请人民法院予以强制执行程序、不支付征收补偿款等一系列不作为的消极行政行为违法；判令被告立即支付两原告征收补偿款人民币600万元并赔偿两原告利息损失（利息自2015年12月1日起按照银行同期同类贷款利率计算至被告付清补偿款之日止）。被告漳州市芗城区人民政府答辩称，答辩人征收涉案房产，依法行使职权，适当行使职权，适度合理，既无消极不作为，也无滥用职权。根据漳州市委、市政府部署决定对漳州古城的保护，决定对古城范围内需要改造的房屋实施征收，涉案房屋在征收范围内，属于危房。在作出征收决定前，答辩人有关部门拟定了合理的征收补偿方案，进行了社会稳定风险评估等。2015年12月31日，答辩人作出《漳州市芗城区人民政府房屋征收决定书》（芗政房征决［2015］3号)，予以公告。原告房屋属于第二批征收范围。答辩人相关部门与原告沟通协商，但双方至今未能就安置补偿事宜达成协议，截至2016年7月31日，原告的房屋仍处在签约期限内，答辩人的相关部门仍然通过各种途径积极协商。在期限届满前，答辩人不能作出补偿决定、不能申请法院强制执行等。因此，原告请求确认被告不作为缺乏事实和法律依据。答辩人相关部门与原告至今未能达成协议事出有因，答辩人没有对房产实施拆除，原告请求答辩人承担赔偿责任无事实和法律依据。原告对涉案房产的产权及使用管理经历了“失而复得”的历史变化过程，原告重新执掌该房产时，已有租户居住其中，原告对既存的租户收取租金，形成租赁关系。部分租户对倒塌的房产进行添建。古城保护项目启动后，答辩人相关部门多次与原告商谈安置补偿事宜，但一提到租户清理问题，原告就一概不管，并声称与原告无关。有关部门依法对房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记后，参照相关补偿标准给予租户补偿，通过多方工作让租户撤出，之后与原告洽谈补偿事宜，但两原告后来干脆避而不见。故不存在答辩人不对原告给予补偿的问题。原告不是房产的产权人，无权提起诉讼，且已经超过六个月的起诉期限，依法应当驳回起诉。退一步讲，即使原告房屋被拆除的事实存在，答辩人也不是本案不作为、实施拆除行为的主体，原告应当向直接侵权人提起民事赔偿，无权要求答辩人承担行政赔偿责任。原告主张600万元的补偿款及利息缺乏依据。请求给予驳回。一、关于原告的诉权问题。原告人保投资控股有限公司向本院提供下列证据：中国人民银行银发（1996）208号《关于成立中国人民保险（集团）公司、中国财产保险有限责任公司、中保人寿保险有限责任公司、中保再保险有限责任公司的批复》、《漳州市、区公司财产分流划转说明》、《协议书》、中国保险监督管理委员会保监复（1999）45号《关于中保财产保险有限公司更名的批复》、中国人民保险公司2003年7月8日的《公告》、中国保险监督管理委员会保监复（2003）31号《关于中国人民保险公司重组改制上市的批复》、中国保险监督管理委员会保监发改（2007）595号《关于中国人保控股公司恢复使用中国人民保险集团公司名称的批复》、中国保险监督管理委员会保监发改（2007）895号《关于中国人民保险集团公司投资设立人保投资控股有限公司的批复》、中国人民保险集团公司人保集团发（2007）85号《关于向人保投资控股有限公司整体划拨存续资产的通知》、中国人民保险集团公司向人保投资控股有限公司划拨资产清单（福建省）和财政部财经函（2008）116号《关于中国人民保险集团公司划转存续资产的批复》。上述证据证明1996年7月16日，经中国人民银行批准，原中国人民银行保险公司分业经营，分为中保财产保险有限责任公司、中保人寿保险有限责任公司和中保再保险有限责任公司，同时，原中国人民保险公司更名为中国人民保险（集团）公司。含漳州市××区××房产在内的原中国人民保险公司名下财产按6:4比例分割，其中中保财产保险有限责任公司占60%，中保人寿保险有限责任公司占40%。1999年3月23日，中保财产保险有限责任公司复名为中国人民保险公司，原中保财产保险有限责任公司分（支）公司同时更名为中国人民保险公司分（支）公司。2003年7月中国人民保险公司进行重组，将所有商业保险业务及相关资产、负债和权益作为出资，独家发起设立中国人民财产保险股份有限公司。同时，中国人民保险公司更名为中国人保控股公司。本次重组中，原中国人民保险公司签订的，截止2003年7月6日仍然有效的所有商业保险合同、保险代理合同及保险合作协议等均由中国人民财产保险股份有限公司继承。除此之外，与中国人民财产保险股份有限公司相关的商业合同及资产称为存续资产，均由中国人保控股公司继承管理。2007年5月18日，经保监会批准，中国人保控股公司更名为中国人民保险集团公司。2007年10月，中国人民保险集团公司设立全资子公司人保投资控股有限公司。之后，人保集团将存续资产整体划拨至人保投资控股有限公司（即本案原告）。同时，财政部作为金融类国企的国有资产主管部门，确认人保集团划拨存续资产的合法有效性。原告国寿投资控股有限公司向本院提交下列证据：中国人民银行银发（1996）208号《关于成立中国人民保险（集团）公司、中国财产保险有限责任公司、中保人寿保险有限责任公司、中保再保险有限责任公司的批复》、《漳州市、区公司财产分流划转说明》、《协议书》、中国保险监督管理委员会保监复（1999）46号《关于中保人寿保险有限公司更名的批复》、中国保险监督管理委员会保监复（2003）88号《关于中国人寿保险公司重组上市的批复》、中国保险监督管理委员会保监复（2003）151号《关于中国人寿保险公司变更为中国人寿保险（集团）公司有关问题的批复》、财政部财经函（2008）39号《关于中国人寿保险（集团）公司无偿划转留存资产有关事宜的批复》、中国人寿保险（集团）公司国寿集团复（2008）79号《关于将留存资产注入国寿投资控股有限公司的批复》和中国人寿保险９集团）公司与国寿投资控股有限公司之划转协议及资产明细表。上述证据证明1996年7月16日，经中国人民银行批准，原中国人民银行保险公司分业经营，分为中保财产保险有限责任公司、中保人寿保险有限责任公司和中保再保险有限责任公司。含漳州市××区××房产在内的原中国人民保险公司名下财产按6:4比例进行分割，其中中保财产保险有限责任公司占60%，中保人寿保险有限责任公司占40%。1999年3月23日，经中国保险监督管理委员会批准，中保人寿保险有限公司更名为中国人寿保险公司，原中保人寿保险有限公司分（支）公司同时更名为中国人寿保险公司分（支）公司。2003年5月，中国保险监督管理委员会批复同意中国人寿保险公司独家发起设立中国人寿保险股份有限公司，在境内外公开发行股票并上市。8月，经中国保险监督管理委员会批准，中国人寿保险公司变更为中国人寿保险（集团）公司。2008年3月，财政部作为金融类国企的国有资产主管部门，批准同意中国人寿保险（集团）公司将改制后的留存资产划转至全资子公司国寿投资控股有限公司。4月，中国人寿保险（集团）公司批准同意将集团公司改制后的资产注入国寿投资控股有限公司（即本案原告）。10月，中国人寿保险（集团）公司与国寿投资控股有限公司签订资产无偿划拨协议。两原告同时提供漳房权证芗字第××号房屋产权证，证明对2001年9月28日被漳州市房地产管理局登记在“中国人民保险公司漳州分公司”名下，座落于漳州市××区××号，建筑面积为855.31平方米的房产，为两原告共有。原告提供证人俞某和瞿某出庭作证，证明原告直至2015年12月16日才知道上述房产被拆除的事实。被告漳州市芗城区人民政府质证认为，原告提供的上述证据只证明两原告公司内部的变更。漳州市××区××房产登记在中国人民保险公司漳州分公司名下，看不出是怎样变更到原告名下的。本院认为，原告人保投资控股有限公司、国寿投资控股有限公司提供的上述证据证明了其公司的分立、变更及财产的分割情况，被告漳州市芗城区人民政府对其真实性没有提出异议。本院对两原告是原登记在“中国人民保险公司漳州分公司”名下，座落于漳州市××区××房产的权利承接主体予以确认。原告认为该财产受到侵犯，有权提起本案诉讼。二、关于行政行为的主体和合法性问题。被告漳州市芗城区人民政府向本院提供下列证据：⒈漳州市人民政府专题会议纪要[2014]113号，证明漳州市委、市政府将漳州古城保护性开发列为2015年城市建设重点项目，并为此成立相关机构，提出相关工作要求;⒉漳州市芗城区人民政府《关于漳州古城保护性开发（一期）项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》及网站公示截图，证明被告作出征收决定前，依照法定程序对古城保护性开发项目的房屋征收补偿方案进行公布，征求公众意见；⒊漳州市芗城区人民政府《关于漳州古城保护性开发（一期）项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》及网站公示截图，证明被告依照法定程序及时将征收意见情况和根据公众意见修改的情况给予公布；⒋中共芗城区委西桥街道工作委员会《关于漳州古城保护性开发（一期）项目社会稳定风险分析评估报告》，证明被告在作出征收决定前，依照法定程序对古城保护性开发项目进行了社会稳定风险评估，结论为基本可控；⒌漳州市芗城区人民政府《房屋征收决定书》（芗政房征决[2015]3号。证明2015年12月21日，被告作出房屋征收决定，载明征收范围和阶段。第一批签约期限：2015年12月22日至2016年1月31日；第二批签约期限:2016年2月1日至2016年7月31日；⒍漳州古城保护建设（一期）规划征收范围，证明涉案房产纳入第二批征收范围之内；⒎漳州古城保护性开发（一期）项目房屋征收补偿方案，证明被征收人选择货币补偿标准的，根据房屋结构不同情况，框架6800元/平方米,砖混结构6500元/平方米,砖木结构6000元/平方米；⒏漳州市芗城区人民政府《关于漳州古城保护性开发（一期）项目房屋征收公告》及网站公示截图，证明2015年12月21日，被告发布房屋征收公告并给予公示，公示载明征收范围、征收补偿方案及签约期限等内容；⒐中国人保控股公司福建省分公司《关于福建省漳州市北京路184号房产情况的补充说明》；⒑中国人保控股公司福建省分公司《关于漳州市北京路184号房屋处理意见函》；⒒人保投资控股有限公司福建省资产管理部紧急通知；⒓关于漳州北京路房产调研情况报告；⒔漳州市文化广电新闻出版局《信访事项答复意见书》。证明涉案房产因年久失修成为危房，部分倒塌，存在严重安全隐患的事实；原告通过信访、抗诉等形式要求有关部门动员解决住户搬迁问题的事实；⒕收据、收据存根、专用发票、收款收据等，证明原告对涉诉房产既存租户收取租金，双方存在租赁关系的事实；⒖漳州古城办资产整合组、漳州古城保护开发有限公司《关于漳州古城北京路184号房屋搬迁安置相关问题的函》；⒗漳州古城项目征迁工作领导小组《关于北京路184号房屋征收有关问题的函》。证明被告的相关部门及古城资产整合组多次积极与原告磋商安置补偿事宜；⒘北京路184号（8月25日）证据保全清单；⒙北京路184号（8月28日）证据保全清单；⒚北京路184号（10月20日）证据保全清单。证明该房产既存住户19户，有关部门在多次开展动员工作后，前后三次组织证据保全，并参照补偿标准给予租户补偿，最后才让租户腾房。原告人保投资控股有限公司、国寿投资控股有限公司质证认为，对证据1-8的真实性没有异议，但对证明对象均不予认可。特别是证据5，被告自己确认的签约期限开始时间是2015年12月22日，在此之前，被告就对涉案房产实施了拆除。被告作了征收决定书，但不出补偿决定、补偿公告、不申请强制执行、不支付补偿款，违反法定职责。对证据9-19的真实性不认可，与本案没有任何关系。原告与承租户之间即使存在租赁关系，原告对承租户也没有安置补偿的义务，政府把自己的救助义务曲解为安置补偿义务，又想转嫁给原告。2015年7月原告复函后，被告就再也不理睬原告，到12月直接将房产拆除。本院认为，原告对被告提供的证据1-8的真实性没有异议，本院对该证据及其本身的内容予以确认。证据9-19证实在征收工作开始后，被告及其相关工作部门曾就涉诉房屋既有租户的安置问题进行协商，但该事实与被诉征收行政行为的合法性无关。根据以上证据，本院经审理查明，座落于漳州市××区××号，产权证编号为漳房权证芗字第××号，建筑面积为855.31平方米的房产，2001年登记的所有权人为中国人民保险公司漳州分公司。后经企业的分立、合并及变更，原告人保投资控股有限公司、国寿投资控股有限公司为该房产所有权的承接主体。2014年漳州市委、市政府将漳州古城保护性开发列为2015年城市建设重点项目,决定对古城保护范围内需要改造的房屋实施征收，上述房产被纳入征收对象。2015年7月24日，被告漳州市芗城区人民政府发布《关于漳州古城保护性开发（一期）项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》，将该项目的征收补偿方案（征求意见稿）予以公告，征求意见受理期限自2015年7月30日至8月29日。2015年9月10日中共芗城区委西桥街道工作委员、芗城区人民政府西桥街道办事处会向被告提交了《关于漳州古城保护性开发（一期）项目社会稳定风险分析评估报告》。9月18日，被告将《漳州古城保护性开发（一期）项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况》再次予以公告，期限自9月21日至27日。2015年12月21日，被告作出《房屋征收决定书》（芗政房征决[2015]3号），征收漳州古城保护性开发（一期）项目用地范围内未征收的房屋及附属物，其中本案原告主张权利的房产在第二批征收范围内，签约期限2016年2月１日至7月31日。同日，被告发布《关于漳州古城保护性开发（一期）项目房屋征收公告》，公告载明征收范围、征收补偿方案及签约期限等内容。漳州市芗城区住房保障与房地产管理局参照《漳州市人民政府关于漳州古城保护性开发项目房屋征收补偿方案的批复》（漳政[2014]187号）制订的《漳州古城保护性开发（一期）项目房屋征收补偿方案》明确被征收人选择货币补偿标准的，根据房屋结构不同情况，框架6800元/平方米,砖混结构6500元/平方米,砖木结构6000元/平方米。其后，被告及其相关工作部门曾就涉诉房屋既有租户的安置问题进行协商，但没有提供已经向租户支付补偿款的相关依据。至原告提起诉讼时，涉诉房产已被拆除，被告拒绝说明该房产被拆除的具体时间。原、被告提供的其他证据不影响对争议事实的认定，本院不作认证。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。被告漳州市芗城区人民政府作为漳州古城保护性开发项目房屋征收与补偿的负责单位，虽然否认实施拆除本案涉诉房产的行政行为，但也没有提供证据证明其授权或者委托哪一个部门或者主体实施该行为，本院确认被告漳州市芗城区人民政府在漳州古城保护性开发项目房屋征收过程中拆除了本案涉诉的房产。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。被告在拆除涉诉房产时并没有告知权利人诉权及起诉期限，自被告2015年12月21日作出《房屋征收决定书》至原告起诉时也没有超过2年，因此，无论被告在此期间何时拆除涉诉房产，原告提起诉讼均未超过起诉期限。被告关于本案超过起诉期限的抗辩理由不能成立。在房屋征收中，房屋征收部门与被征收人应当就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费事项，订立补偿协议。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”。第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。被告漳州市芗城区人民政府在实施征收行为过程中，虽然主张多次与涉诉房产业主单位协商既有租户的安置问题，但在与被征收人不能达成补偿协议且在《房屋征收决定书》确定的签约期限未到期的情况下，没有按照征收补偿方案对涉诉房产作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告；也没有依法申请人民法院强制执行，直接将涉诉房产强制拆除。原告请求确认被告不作出补偿决定、不申请人民法院予以强制执行程序、不支付征收补偿款等一系列不作为的消极行政行为违法，符合法律规定，本院予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法征收、征用财产的，受害人有取得赔偿的权利。原告请求被告支付房屋征收补偿款并赔偿损失的请求于法有据。根据被告漳州市芗城区人民政府《房屋征收决定书》所附的《漳州古城保护性开发（一期）项目房屋征收补偿方案》，被征收人选择货币补偿标准的，砖木结构6000元/平方米。因此，原告应得补偿款为855.31×6000元＝5131860元；装修补助费855.31×100元＝85531元；搬迁费855.31×３元＝2565.93元,上述项目合计5219956.93元。被告漳州市芗城区人民政府答辩称其已向租户支付部分补偿款应当从该房产的安置补偿款中扣除，但并没有提供相关依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告漳州市芗城区人民政府在房屋征收中未作出补偿决定、未申请人民法院予以强制执行、未支付征收补偿款拆除座落于漳州市芗城区北京路184号房产的行政行为违法；二、被告漳州市芗城区人民政府应于本判决生效后的10日内,向原告人保投资控股有限公司、国寿投资控股有限公司支付房屋征收补偿款及其他费用5219956.93元,并赔偿原告自2016年6月12日起至实际支付时止,按银行同期同类贷款利率计算的利息损失。案件受理费人民币50元，由被告漳州市芗城区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人人数提供副本，上诉于福建省高级人民法院。审 判 长  陈鹏腾审 判 员  董丽珠人民陪审员  邱有潘二〇一六年十一月二十四日书 记 员  李婉芬附：本判决所适用的法律、法规、司法解释《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……；行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。……。第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。第二十八条被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。