贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）黔05行终164号 上诉人（原审原告）贵州亘泰房地产开发有限公司，住所地：贵州省毕节市黔西县城关镇莲城大道黔城丽景******房。 法定代表人马宁，该公司总经理。 被上诉人（原审被告）黔西县人民政府，住，住所地：黔西县行政中心/div> 法定代表人杨汉华，县长。 被上诉人（原审第三人）贵州宇泰房地产开发有限公司，住，住所地：黔西县城关镇申家坝村/div> 法定代表人罗雁，董事长。 上诉人贵州亘泰房地产开发有限公司（以下简称亘泰公司）因与被上诉人黔西县人民政府、第三人贵州宇泰房地产开发有限公司（下称宇泰公司）土地行政颁证一案，不服贵州省黔西县人民法院（2014）黔县行初字第30号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月29日作出（2015）黔毕中行终字第118号行政裁定，发回黔西县人民法院重审。黔西县人民法院重审后，于2016年5月20日作出（2015）黔县行初字第98号行政判决。上诉人亘泰公司仍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定，2010年12月9日，黔西县世杰教育产业投资有限公司（下称世杰教育）与黔西县城关镇城东村（下称城东村）签订《合资开发黔西县城关镇里沙大道综合农贸超市房地产开发协议》，协议约定：城东村以其向黔西县指挥部购买的位于里沙大道西段6600平方米土地作价1500万元与世杰教育共同开发黔西县城关镇里沙大道综合农贸超市。2011年5月3日，马宁、吴限出资注册成立了亘泰公司，法定代表人为马宁。2011年5月28日，世杰教育与城东村签订《退股协议》，双方约定：城东村将所持股份转让给世杰教育，城东村退出该项目的合作开发。2011年10月9日，上诉人亘泰公司与黔西县城关镇城东村村民万英等四农户达成拆迁安置补偿协议，约定对万英等四农户的房屋及周边土地进行拆迁安置补偿。2012年8月18日，黔西县国土资源局将上述两地块合并挂牌出让（面积为11457平方米、土地编号为2012QX93）。2012年9月16日，黔西县国土资源局与上诉人亘泰公司签订了2012QX93号地块成交确认书。2012年9月24日，黔西县发展和改革局作出黔县发改备[2012]87号《关于对贵州亘泰房地产开发有限公司里沙综合农贸超市项目备案的通知》。2012年9月29日，黔西县城乡规划局向亘泰公司颁发了地字第520000201208593号《建设用地规划许可证》。后因亘泰公司未按成交确认书的约定缴纳土地出让价款和签订《国有建设用地使用权出让合同》，黔西县国土资源局遂与宇泰公司重新签订《土地成交确认书》，并于2012年12月31日签订《国有建设用地使用权出让合同》，将上述土地出让给宇泰公司，土地出让金总额3436万元。宇泰公司付清土地出让金后于2013年1月15日与黔西县国土资源局签订《国有建设用地交地确认书》。同日，亘泰公司向黔西县发展和改革局提交了《里沙综合农贸超市开发商更换情况说明》，要求黔西县发展和改革局将其作出的黔县发改备[2012]87号《关于对贵州亘泰房地产开发有限公司里沙综合农贸超市项目备案的通知》中的备案开发主体由“亘泰公司”变更为“宇泰公司”。2013年1月29日，黔西县城乡规划局向宇泰公司颁发了地字第520000201102114号建设用地规划许可证。同年8月7日，宇泰公司持土地登记申请书、申请人身份证明、国有建设用地出让合同、土地出让价款缴纳凭证、地、地籍调查表地图及宗地界址坐标等相关证明材料申请土地登记。同年9月17日，被上诉人黔西县人民政府为宇泰公司核发黔县国用（2013）第0947号国有土地使用证。2014年3月10日，亘泰公司向一审法院提起诉讼，请求：1、认定黔西县人民政府将黔西县城关镇城东村2012QX93号宗地出让给宇泰公司的行为无效，依法撤销黔西县人民政府颁发的土地使用证；2、认定2012QX93号宗地的土地使用权属于亘泰公司，判决黔西县人民政府履行颁发土地使用证的行政行为；3、由黔西县人民政府承担本案的一切诉讼费用。 原判认为，依据国土资源部《土地登记办法》第三条：“申请人应当依照本办法向土地所在的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”，第九条：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书……，第二十七条：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记”的规定，宇泰公司在与黔西县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》并付清全部土地价款后，依照《土地登记办法》的规定，持土地登记申请书、申请人身份证明、国有建设用地出让合同、土地出让价款缴纳凭证、地、地籍调查表地图及宗地界址坐标等相关证明材料，向黔西县人民政府申请国有建设用地使用权初始登记，而黔西县人民政府审核其所提供的材料齐全，符合法定形式后，依照《中华人民共和国行政许可法》向宇泰公司颁发《国有土地使用证》，该颁证行为程序合法，适用法律、法规正确，故对亘泰公司的诉讼请求一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贵州亘泰房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由贵州亘泰房地产开发有限公司负担。 一审宣判后，亘泰公司不服，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审判决，依法改判撤销被诉行政行为，并判决被上诉人赔偿因行政侵权给上诉人造成的损失。主要理由为：一、本案的事实是里沙综合农贸超市原由黔西县世杰教育产业投资有限公司与城东村共同开发，后城东村退出该项目开发。世杰教育法定代表人马宁另行发起成立亘泰公司对该项目进行开发，并与周边农户协商另取得4796平方米土地的开发使用权，使该项目的土地开发面积达11457平方米。该项目用地审批过程中，黔西县国土资源严重违反国有建设用地出让招拍挂程序，未对该宗用地进行补偿安置，依法征收转为国有土地的情况下，即将此项目用地使用权挂牌出让。黔西县人民政府未经严格审查，即向第三人宇泰公司颁发了《国有土地使用证》，程序违法，损害了上诉人的合法权益，应予撤销。二、一审判决违反《行政诉讼法》关于“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定，有意规避客观事实，显属错误。三、一审法院调取证据并作为认定具体行政行为合法的依据，违反行政诉讼规则，显失公正。四、一审判决将黔西县人民政府的行政行为与黔西县国土资源局的招拍挂行为分开，认为黔西县人民政府颁证中不审查招拍挂的程序合法性是错误的。五、上诉人与世杰教育对该宗项目建设用地享有征收安置补偿请求权。六、本案第三人宇泰公司采取不正当手段取得的行政许可依法应当予以撤销。 被上诉人黔西县人民政府辩称：一、被上诉人向贵州宇泰房地产地产开发有限公司颁发的黔县国用（2013）第0947号《国有土地使用权证》合法、有效。1、被上诉人作为颁证主体合法。2、被上诉人颁证行为的实体和程序均合法、有效。二、在本案中，人民法院不应对案外人的具体行政行为是否合法进行审查。即不应审查黔西县国土资源局的行政行为是否合法。综上，被上诉人向宇泰公司颁证的行为未侵权上诉人的任何权利，请求二审依法裁判。 二审中，未收到第三人宇泰公司的书面陈述意见。 一审经审理查明的事实清楚，本院予以确认。 二审另查明，涉案土地上的建设项目里沙综合农贸超市在建设过程中。黔西县房产管理局于2013年12月30日为第三人宇泰公司颁发了（2013）商房预字第041、042、043、044号商品房预售许可证，准予第三人宇泰公司对里沙综合农贸超市的1-4幢644套，面积为70312.9平方米住宅进行预售。2014年4月18日，黔西县房产管理局为第三人宇泰公司颁发（2014）商房预字第022号商品房预售许可证，准予第三人对里沙综合农贸超市的非住宅面积24381.99平方进行预售。 本院认为，国土资源部《土地登记办法》第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。”本案中，黔西县人民政府为第三人宇泰公司颁发的黔县国用（2013）第0947号国有土地使用证涉及城东村向黔西县指挥部购买的6661平方米土地和使用权原属万英等农户的土地。从当事人提交的证据来看，不能证明黔西县人民政府在为第三人宇泰公司颁证之前已对原土地权利人进行了补偿安置，将涉案土地征为国有；也不能证明第三人宇泰公司与黔西县国土资源局签订《土地成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》后，向黔西县人民政府申请颁证前已经代黔西县人民政府履行了补偿安置的义务，从原权利人的手中取得涉案土地的使用权。在此前提下，黔西县人民政府为第三人宇泰公司颁发国有土地使用证的行为导致涉案土地上同时存在两个以上使用权人，权属明显存在争议。而从当事人提交的世杰教育与城东村的合伙开发协议、退股协议，世杰教育与宇泰公司的联合开发合同，马宁与吴限共同设立亘泰公司的工商登记证明，亘泰公司与万英等四农户签订的拆迁安置补偿协议，黔西县城关镇城东村关于收到宇泰公司垫付土地补偿费的证明，宇泰公司关于里沙综合农贸超市开发商更换情况的说明等来看，亘泰公司与宇泰公司之间的争议实为世杰教育与宇泰公司因合伙而产生的纠纷，双方可通过民事诉讼途径予以解决。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”之规定，黔西县人民政府为第三人宇泰公司颁发黔县国用（2013）第0947号国有土地使用证未对土地权属是否清楚进行核查，明显违背法律的规定，但涉案土地上的里沙综合农贸超市项目已在建设过程中并进行了销售，撤销势必造成社会财富的流失和对购买该项目房屋、商铺的善意第三人合法权益的损害，故应确认黔西县人民政府为第三人宇泰公司颁发黔县国用（2013）第0947号国有土地使用证的行为违法。一审判决事实清楚，程序合法，但适用法律不当导致判决错误，本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销贵州省黔西县人民法院（2015）黔县行初字第98号行政判决； 二、确认黔西县人民政府2013年9月17日为第三人贵州宇泰房地产开发有限公司颁发黔县国用（2013）第0947号《国有土地使用证》的行为违法。 一、二审案件受理费100元，由黔西县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨静梅 审 判 员  沈 燕 代理审判员  郭少华 二〇一六年十一月三日 书 记 员  赵文广