广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤行终981号上诉人（原审原告）：中山市石岐区员峰股份合作经济联合社。住所地：广东省中山市石岐区员峰振兴路*号。负责人：肖锡培，社长。委托代理人：钱曾忆，广东中元（中山）律师事务所律师。委托代理人：冯莉媛，广东中元（中山）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：广东省中山市东区松苑路*号。法定代表人：焦兰生，市长。委托代理人：刘红斌、谢怀斌，均为中山市法制局工作人员。原审第三人：中山市人民政府石岐区办事处。住所地：广东省中山市石岐区康华路**号。法定代表人：徐成彬，主任。委托代理人：严慕澜，中山市石岐区法律服务所法律工作者。委托代理人：钟莉，中山市人民政府石岐区办事处工作人员。原审第三人：庞锦强，男，汉族，1986年12月15日出生。身份证住址：广东省中山市石岐区。上诉人中山市石岐区员峰股份合作经济联合社（以下简称“员峰经联社”）因与被上诉人中山市人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院（2015）中中法行初字第88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年11月13日，第三人庞锦强就其要求享有员峰经联社集体经济组织成员股权份额及补发股份分红一事向中山市人民政府石岐区办事处（以下简称“石岐区办事处”）提出行政处理申请，石岐区办事处受理该申请后，对员峰经联社的股份分配情况进行了调查，审查了有关章程等股份分配文件，认为庞锦强虽然户籍在员峰村，但是并未参加员峰村第一期和第二期的农村土地承包责任制，而员峰经联社章程规定女性股民与非本集体的非农业人员结婚所生的子女，只有一人获得权利分配并不违反法律规定，由此以中石调处字[2013]215号《行政处理决定书》驳回了庞锦强的申请请求。庞锦强不服该处理决定，向中山市人民政府提起行政复议，中山市人民政府经过复议审查，认为员峰经联社章程中有关女性股民与非农业人员结婚所生两个子女，只有一个孩子能配置股份的规定，违反了《广东省实施办法》第二十四条第二款以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，侵犯了集体经济组织女性成员所生子女的合法权益，故于2015年11月5日作出中府行复[2015]226号《行政复议决定书》，撤销了石岐区办事处的上述行政处理决定，并由石岐区办事处在法定期限内重新作出行政处理决定。员峰经联社不服该复议决定，向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销中山市人民政府作出的中府行复[2015]226号《行政复议决定书》；二、维持石岐区办事处作出的中石调处字[2013]215号《行政处理决定书》；三、由中山市人民政府承担本案的诉讼费用。另查明，员峰经联社有关股权配置的文件包括系列的方案、办法和草案，其中，1992年9月10日员峰村村民代表大会讨论通过的《员峰村年终利益分配办法》第十条规定，只有女方享有分配权时，不管其丈夫户口是否在我村者，他们的第一胎小孩随母享有分配权，第二胎随父不享有分配权。1999年1月23日的承包责任田方案对于享受承包责任田的条件作了规定，按照该方案，庞锦强所在家庭1999年起的第二期土地承包份额中，并没有包括庞锦强的份额。故2002年11月10日制定的《员峰村级股份合作制股东确权界定草案》，根据该草案中关于“虽然参加了员峰村农业户籍（含员峰社区居民），但没有资格参加1999年员峰村土地承包经营权者，不能成为员峰村级股份合作制的股民”的规定，庞锦强不享有员峰村股民资格。石岐区办事处在对庞锦强的申请做行政处理调查期间，调查了庞锦强的户籍情况，查明庞锦强的父亲庞文安在上世纪80年代已转为工人，在农村集体经济组织并无权利义务，庞锦强的姐姐已享有员峰经联社的股份。员峰经联社在石岐区办事处调查期间称，根据当时的计划生育政策，男性股民与非农业女性结婚不享有生育第二胎的权利，对所有的半工农家庭是同等执行上述股份配置文件方案的。原审法院认为：本案属不服行政复议诉讼，行政复议的目的在于行政机关内部进行自我监督及自我纠错，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。本案被告中山市人民政府的中府行复[2015]226号行政复议决定，以第三人石岐区办事处未予认定员峰经联社股权配置文件的相关条文违反了法律法规的规定，事实不清、证据不足为由撤销了石岐区办事处的行政处理决定，要求该办事处重做决定，故审查该复议决定是否合法有据，在于中山市人民政府的认定员峰经联社股权配置文件违法的理据是否合法充分。从员峰经联社股权配置历年沿袭的几份文件的相关内容看，员峰经联社的股权及相应收益是基于户籍在员峰村的村民土地承包的实际状况配置的，其中对全农户家庭及半工农家庭根据土地承包的具体状况有所区别对待。原审法院认为，员峰经联社的这些股权配置方案，以家庭人员与农村土地的依附、联系密切程度为分配原则，体现了权利与义务相对等的原则，这样的分配宗旨并不违反法律法规的相关规定。但是，员峰经联社的几份股权配置文件，在对半工农家庭股权配置的规定上，均是以女性村民与非农村户籍的男方婚嫁为描述基础的，文义上并不包括男性村民与非农村户籍的女方婚嫁的半工农家庭的情形，体现了将女性村民与男性村民予以区别对待。所以，中山市人民政府复议认为该规定违反了男女平等的妇女权益保护原则，并无不妥。第三人庞锦强属于员峰经联社女性村民与非农村户籍的男方结婚所生的第二胎子女，因其家庭属于半工农家庭只有半数成员享有员峰村股份而不享有股份收益，中山市人民政府认为员峰经联社将其作为因女性村民婚嫁所生子女而股权受影响的情形，要求石岐区办事处重新作出处理决定并无不妥。石岐区办事处在重做行政决定时，应审查员峰经联社不予配置庞锦强股权的具体理由，即是属于权利义务相对等的原因不予配置，还是将“外嫁”非农业户籍的女性村民所生的子女予以区别对待所致，全面考量员峰经联社对庞锦强股权配置的做法是否符合权利与义务相对等的原则，结合员峰经联社股权配置的具体情况考察实际是否存在将女性村民及其所生子女予以区别对待的情形。同时，石岐区办事处应责令员峰经联社纠正上述股权配置文件中对女性股民区别对待的条款。至于员峰经联社认为中山市人民政府适用在后实施于员峰经联社股权分配的广东省的两部地方性法规处理本案，属于“以新法清算历史行为”的问题，原审法院认为，我国宪法及《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》均有关于保护妇女权益及农村集体经济组织、自治的法律规定，广东省的两部地方性法规是贯彻落实宪法及上述两部法律原则的具体办法，对于员峰经联社在股权分配等村民自治行为中是否存在违反国家法律之处具有溯及力。故中山市人民政府适用广东省的两部地方性法规作为本案复议审查的依据，适用法律正确。对于员峰经联社的该意见，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告中山市石岐区员峰股份合作经济联合社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市石岐区员峰股份合作经济联合社负担。上诉人中山市石岐区员峰股份合作经济联合社不服，向本院提起上诉称：一、原审法院的认定自相矛盾。既认定上诉人的股权配置方案体现了权利与义务对等的原则，分配宗旨不违反法律法规的相关规定，又认为该方案违反男女平等的妇女保护原则，自相矛盾。二、石岐区办事处在作出具体行政行为时，已审查上诉人没有给庞锦强配置股份的原因是基于权利与义务对等的原则，不存在将女性村民及其所生子女区别对待的情形。综上，请求：一、撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的中府行复[2015]226号《行政复议决定书》；二、判决维持中山市人民政府石岐区办事处作出的中石调处字[2013]215号《行政处理决定书》；三、判决由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。原审第三人中山市人民政府石岐区办事处二审答辩称：一、石岐区办事处作出的涉案行政处理决定没有违反法律规定。1、员峰经联社有关股权分配方案和章程中对于庞锦强相类似的半工农子女权利的限制并无违反法律规定，符合法律原则和政府政策；2、本案实质上不存在侵犯集体经济组织女性成员权益、违反妇女权益法律的事实。根据当时的计划生育政策，夫妻一方是非农业人口的，则按女方户籍所在地的计划生育规定执行。夫妻中男方是农民而女方属工人的，只能生育一个小孩，男方是工人而女方属农民的，则可生育二胎，即当时男性村民与非农村户籍女性结婚不享有合法生育第二胎的权利，不存在一孩享有另一孩不享有股份配置的情形。员峰经联社章程和方案对半工农家庭股权配置和内容的规定，实质上并没有将女性股民的子女和男性股民的子女予以差别对待，半工农家庭中女性股民的权利并没有少于男性股民。二、一审法院维持被诉行政复议决定存在不当之处。一审法院部分肯定了员峰经联社股权配置方案体现了权利义务对待的原则，以及分配宗旨不违反法律法规的相关规定，但又维持了中山人民政府撤销石岐区办事处作出的行政处理决定的复议结果，存在不当之处。综上，请求维持石岐区办事处作出的中石调处字[2013]215号《行政处理决定书》，依法对本案作出裁决。被上诉人中山市人民政府、原审第三人庞锦强二审未提交书面答辩意见。本院经审查，对原审判决查明的事实依法予以确认。本院认为：本案系行政复议纠纷。二审争议焦点为：中山市人民政府作出的中府行复[2015]226号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“……村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。……”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定：“农村集体组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定及户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”本案中，经被上诉人中山市人民政府查明，原审第三人庞锦强的母亲林月娇是中山市原郊区员峰村人，为上诉人员峰经联社的股东，父亲原为中山市原郊区员峰村人，后转为工人。庞锦强是林月娇1986年合法生育的第二个孩子，随母亲入户在员峰经联社所在地。根据上述规定，符合生育规定及户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。员峰村1992年9月10日制定的《员峰村年终利益分配办法》第十条“只有女方享有分配权时，不管其丈夫户口是否在我村者，他们的第一胎小孩随母享有分配权，第二胎随父不享有分配权”规定，以及2002年11月10日制订的施行至今的《员峰村级股份合作制股东确权界定草案》第四条第2点“虽然有员峰村农业户籍（含员峰社区居民），但没有资格参加1999年员峰村土地承包经营权者，不能成为员峰村级股份合作制的股民”规定，对于女性股民与非农业人员结婚所生两个子女中只有一人能配置股份的规定，违反上述法律法规的规定，侵犯了集体经济组织女性成员所生子女的合法权益。原审第三人中山市人民政府石岐区办事处作出认定员峰经联社根据章程内容不予配置股份给庞锦强并无不妥的涉案行政处理决定，中山市人民政府经审查后，以石岐区办事处违反上述规定、认定事实不清以及证据不足为由，决定撤销涉案行政处理决定，由石岐区办事处重作，并无不当，本院予以采纳。员峰经联社主张撤销被诉行政复议决定，理由不成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；中山市石岐区员峰股份合作经济联合社上诉请求改判的理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市石岐区员峰股份合作经济联合社负担。本判决为终审判决。审 判 长  秦红梅代理审判员  董嫦青代理审判员  苗 欣二〇一六年十一月十日书 记 员  朱钟涛