江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书(2016)苏行终88号上诉人（原审原告）郭永琴。委托代理人陈宝林。委托代理人陈世明。被上诉人（原审被告）扬州市人民政府，住所地扬州市文昌西路８号。法定代表人朱民阳，该市市长。委托代理人顾佳泉，扬州市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人李孝平，扬州市人民政府办公室公职律师办工作人员。上诉人郭永琴因诉被上诉人扬州市人民政府（以下简称扬州市政府）其他行政行为一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2015）扬行初字第00045号行政裁定，向本院提起上诉。本院2016年1月25日立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定对本案进行了书面审理。因调取相关案件卷宗，扣除了本案审理期限。本案现已审理终结。一审法院认定，1、2012年1月4日，郭永琴针对扬州市政府办公室扬府办函[2003]7号《关于户籍管理制度改革中有关事宜的复函》（以下简称扬府办函[2003]7号文件）向扬州市政府申请行政复议。扬州市政府于2012年1月6日作出扬行复[2012]1号《行政复议不予受理决定书》，决定对郭永琴的复议申请不予受理。郭永琴不服，向扬州市中级人民法院提起行政诉讼。2012年5月16日，扬州市中级人民法院作出(2012)扬行初字第0001号行政判决书，维持扬州市政府作出的扬行复[2012]1号《行政复议不予受理决定书》。郭永琴仍不服，向江苏省高级人民法院提出上诉。2012年7月17日，江苏省高级人民法院作出（2012）苏行终字第0031号行政判决书，驳回了郭永琴的上诉。2、郭永琴与其子陈宝林以扬州市蜀岗-瘦西湖风景名胜区平山乡雷塘社区居民委员会（以下简称雷塘社区居委会）为被告，向扬州市邗江区人民法院提起行政诉讼，要求：（1）依法撤销郭永琴、陈宝林等签订的两份协议书；（2）审查雷塘社区居委会在2007年、2011年对郭永琴使用扬府办函[2003]7号短期文件的时段效率；（3）雷塘社区居委会对郭永琴使用扬府办函[2003]7号文件，应当在雷塘社区居委会村委会公示栏公开道歉；（4）赔偿郭永琴打印费、电话费、误工费等共计31万元。2015年7月3日，扬州市邗江区人民法院作出（2015）扬邗行初字第83号行政裁定书，裁定驳回郭永琴与其子陈宝林的起诉。郭永琴认为扬府办函[2003]7号文件与江苏省人民政府《省政府批转省公安厅关于进一步深化户籍管理制度改革意见的通知》（苏政发[2002]142号，以下简称苏政发[2002]142号文件）相抵触，但扬州市政府至今未废止扬府办函[2003]7号文件，导致其不能享受到村民待遇，提起本案之诉。请求：1、判决撤销郭永琴与原雷塘村委会在2007年11月22日签订的协议书和陈宝林、陈鑫、陆志萍与原雷塘村委会在2011年1月20日签订的协议书的行政行为；2、判决扬州市政府履行法定职责；3、判决确认上述行政行为以及扬府办函[2003]7号文件违法；4、判决确认上述行政行为以及扬府办函[2003]7号文件无效；5、判决扬州市政府对郭永琴予以赔偿；6、解决因扬府办函[2003]7号文件而导致的行政协议争议；7、对扬府办函[2003]7号文件一并予以审查；8、一并解决郭永琴与原扬州市平山乡雷塘村之间的相关民事争议。9、本案诉讼费用由扬州市政府承担。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，根据郭永琴提交的行政起诉状及其代理人的陈述，其在本案中提出的九项诉讼请求，除第九项外，主要涉及郭永琴以及陈宝林、陆志萍、陈鑫分别与原雷塘村委会签订的两份协议和扬府办函[2003]7号文件。其一，原雷塘村委会在性质上属于基层群众自治组织，并非行政法上的行政主体，则其与郭永琴以及陈宝林、陆志萍、陈鑫分别签订本案所涉两份协议并非行政行为，由于该两份协议导致的相关争议，也不属于行政协议争议范畴，因此，郭永琴若对其与原雷塘村委会签订的上述协议不服而提起诉讼，既不应以扬州市政府为被告，亦不属于行政诉讼的受案范围；其二，扬府办函[2003]7号文件在性质上属于规章以下规范性文件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，郭永琴直接针对上述文件向人民法院起诉的，不属于行政诉讼的受案范围，且由于原雷塘村委会与郭永琴以及陈宝林、陆志萍、陈鑫分别签订本案所涉两份协议并不属于行政行为，郭永琴在针对该两份协议向人民法院起诉时，要求一并审查上述扬府办函[2003]7号文件，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的适用条件。其三，郭永琴提出的要求扬州市政府履行法定职责的诉讼请求所针对的是郭永琴所认为的扬州市政府存在的不作为行为，而郭永琴提出的其他诉讼请求所针对的均为作为行为，若郭永琴对上述行为均不服，应分别提起诉讼，而不应在本案中一并起诉。其四，郭永琴与陈宝林已经另案以雷塘社区居委会为被告，针对郭永琴以及陈宝林、陆志萍、陈鑫分别与原雷塘村委会签订的两份协议，向扬州市邗江区人民法院提起行政诉讼，而扬州市邗江区人民法院已经作出了一审裁定，则郭永琴在本案中再次对上述两份协议提出相应诉讼请求，已经构成重复起诉。其五，对于郭永琴提出的赔偿请求，一方面，郭永琴未能明确其所要求赔偿的具体数额；另一方面，郭永琴提出该项赔偿请求系认为由于扬州市政府制定的扬府办函[2003]7号文件而导致郭永琴与原雷塘村委会签订了前述协议，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第六条的规定，扬府办函[2003]7号文件并不属于行政诉讼的受案范围，若郭永琴认为该文件导致其合法权益受到侵害，提出行政赔偿诉讼的，亦应不予受理。综上，郭永琴提起的本案诉讼不符合行政案件的起诉与受理条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十三条第（二）项、第四十九条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（六）项、第（十）项、第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第六条、第三十八条之规定，裁定驳回郭永琴的起诉。上诉人郭永琴上诉称：1、扬府办函[2003]7号文件与苏政发[2002]142号文件相抵触，被上诉人至今未废止，导致其不能享受到村民待遇。2、其因户口迁移被逼按照扬府办函[2003]7号文件的规定签订协议。3、被上诉人行政不作为、乱作为导致严重后果。4、其对扬府办函[2003]7号文件申请行政复议，被上诉人不予受理。5、其没有拿到征地补偿款及多年上访费用都是扬府办函[2003]7号文件造成，被上诉人应当赔偿等。请求本院撤销一审裁定。被上诉人扬州市政府答辩称，上诉人的起诉不符合行政诉讼的起诉与受理条件，且存在重复起诉情形，其上诉理由依法不能成立。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。请求驳回上诉,维持一审裁定。上诉人郭永琴提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院经审查，认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，应依法予以确认。本院认为，上诉人郭永琴在一审中的诉讼请求，既包括要求废止被上诉人扬州市政府的扬府办函[2003]7号文件，也包括主张因扬府办函[2003]7号文件相关的赔偿，还包括要求解决上诉人郭永琴与原雷塘村之间的相关民事争议等。因扬州市政府扬府办函[2003]7号文件是扬州市政府办公室针对扬州市广陵区人民政府请示所作的答复，其内容是户籍管理制度改革中有关政策的理解与适用问题，是针对不特定对象发布的，可以反复适用的抽象行政行为。无论是修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》，还是2015年5月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》，对此类抽象行政行为，均不能单独提起行政诉讼。原雷塘村委会在性质上属于基层群众自治组织，并非行政法上的行政主体，其与郭永琴签订的协议并非行政行为，由于该协议导致的相关争议，也不属于行政协议争议范畴，因此，上诉人郭永琴对其与原雷塘村委会签订的上述协议不服而提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。且针对上述协议，上诉人郭永琴亦已提起过行政诉讼，并经人民法院审理后作出了裁判，上诉人郭永琴在本案中再次就上述协议提起诉讼，亦构成重复起诉。行政赔偿的前提是行政行为被确认为违法，在扬府办函[2003]7号文件的合法性未被否定的情况下，上诉人郭永琴自认为扬府办函[2003]7号文件违法并提起相关赔偿诉讼，没有法律依据。且上诉人郭永琴的多个诉讼请求中，存在类型不一，裁判法律依据不一的情形，不符合诉的合并的条件，不能在一个案件中提出。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十三条第（二）项、第四十九条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（六）项、第（十）项、第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第六条、第三十八条之规定，认为郭永琴的起诉不符合行政案件的起诉与受理条件，并裁定驳回其起诉正确。综上，上诉人郭永琴的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 蔡 霞代理审判员 李 昕代理审判员 张松波二〇一六年十一月二日书 记 员 周 萍