福建省厦门市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）闽02行终118号上诉人（原审原告）厦门中联智通旅游服务有限公司，住所地厦门市思明区文屏路75号之十一后二室。法定代表人杨军，总经理。委托代理人全先锋，厦门中联智通旅游服务有限公司职员。委托代理人叶剑锋，福建天衡联合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）厦门市道路运输管理处，住所地厦门市思明区鹭江道***号交通大厦。法定代表人张建锋，党总支书记。委托代理人杨爱晶，厦门市道路运输管理处工作人员。委托代理人庄良佳，北京中银（厦门）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）厦门市交通运输局，住所地厦门市鹭江道265号交通大厦。法定代表人阮跃国，局长。委托代理人林琳，厦门市交通运输局工作人员。委托代理人严学裕���北京中银（厦门）律师事务所律师。上诉人厦门中联智通旅游服务有限公司（下称中联智通公司）因与被上诉人厦门市道路运输管理处（下称市运管处）交通运输行政许可及被上诉人厦门市交通运输局（下称市交通局）行政复议决定一案，不服厦门市思明区人民法院（2015）思行初字第165号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月20日公开开庭审理了本案。上诉人中联智通公司之委托代理人全先锋与叶剑锋，被上诉人市运管处之委托代理人杨爱晶与庄良佳，被上诉人市交通局之委托代理人林琳与严学裕到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年6月4日，中联智通公司向市运管处提交道路旅客运输经营申请表及相关材料，申请省际旅游包车客运经营许可。同日��市运管处作出厦运营许可客收[2015]2号收件通知并送达中联智通公司，认为经初步审查，该申请事项属于其职责范围，申请材料齐全，予以收件。2015年6月10日，市运管处针对中联智通公司提出的省际旅游包车客运经营许可的申请，作出厦运管客运许可[2015]2号不予行政许可决定，主要内容为：根据《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）第十二条规定，福建省运输管理局（下称省运管局）同意厦门市新增300辆市际旅游包车，因需要增加省市际旅游包车的旅游客运企业以及拟从事旅游包车客运的法人单位较多，超过3家，决定以招标方式分配运力。因此，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十八条规定，对中联智通公司申请决定不予行政许可。决定中还对市际旅游包车运力分配作��别说明。该文书于次日送达中联智通公司。中联智通公司不服，向市交通局申请复议。市交通局收到中联智通公司复议申请后，依法于2015年6月18日正式受理，并书面通知中联智通公司。随后，市交通局向市运管处发出行政复议答复通知，市运管处于2015年7月6日提供了书面答辩意见及证据。市交通局收到市运管处的答辩材料后，进行审查，最终于2015年8月12日作出厦交行复[2015]1号行政复议决定，维持案涉不予许可决定。另查明，2014年4月29日，省运管局向市运管处作出闽运管客运[2014]16号关于同意新增厦门市市际旅游包车客运运力的批复，同意即日起至2015年6月30日期间厦门市新增300辆市际旅游包车客运运力，采用道路客运经营权招投标方式确定经营主体，并委托市运管处办理招标投标工作，还要求招投标��作实施完毕之后，应及时向省运管局报告具体结果，同时通知中标人向省运管局办理行政许可事宜。2015年2月，福建省行政审批制度改革工作小组办公室向各设区市人民政府及省直有关单位等发出闽审改办[2015]2号通知，取消、下放和调整一批省级行政审批项目，其中对于原属于省级主管部门审批的道路客运经营审批项目进行调整，其中班线客运或者旅游包车客运企业的经营许可下放至企业所在地设区市级道路运输管理机构，省际、市际客运班线经营许可下放至起点地设区市级道路运输管理机构，市际旅游包车运力投放许可下放至车籍所在地设区市级道路运输管理机构。还查明，2014年11月7日，厦门市务实采购有限公司作为市运管处的代理机构，发布关于2014年厦门市市际旅游包车运输经营权的招标公告，其中投标人资格为具有道路运输经营许可证的旅游客运公司或者拟申请省际、市际旅游包车客运经营范围的法人单位。2014年11月13日，中联智通公司针对案涉运力招标事项购买相关标书，但最终未实际参加竞投标工作。经过重新评标后，中标结果于2015年4月底对外公示，并于2015年6月30日正式公布，确定了厦门市中侨旅游运输有限公司等20个合同包中标人，其中并无中联智通公司在内。原审法院认为，根据《道路运输条例》第十条及交通部《道路运输管理工作规范》第五章的相关规定，省际、市际道路班车客运、包车客运、旅游客运及客运班线经营许可由省级道路运输管理机构负责实施。因此，关于中联智通公司所申请的省际道路旅客包车客运许可事项应由省运管局负责实施。2014年4月，省运管局下发闽运管客运[2014]16号文，对案涉2014年���增300辆市际旅游包车客运运力，采用道路客运经营权招投标方式确定经营主体，并委托市运管处办理招标投标工作。因此，在中联智通公司提起案涉申请时，市运管处仍在实施案涉新增运力招投标工作。但在2015年2月，福建省行政审批制度改革工作小组办公室发出闽审改办[2015]2号通知，决定将道路客运经营审批项目下放至设区市道路运管机构。因此，此时案涉新增运力招投标工作以及相关许可事项均应由市运管处实施，最终亦由市运管处根据案涉运力招投标的情况实施客运经营行政许可。因此，针对中联智通公司申请省际旅游包车客运经营权许可，市运管处有权作出是否准予许可的决定。市交通局作为市运管处的主管机关，有权对中联智通公司关于案涉不予行政许可决定所提出的复议作出处理。程序方面，市运管处收到中联智通公��案涉申请后，在确定其申请材料齐全且符合法定形式后，作出相关收件决定；随后在对中联智通公司申请事项进行审查之后，在法定期限内作出不予许可决定，并送达中联智通公司，程序合法，并无不当。市交通局亦在法定期限内履行收件、受理、通知答辩、审查以及最终决定等法定环节，程序亦未见违法之处。从市运管处的案涉文书内容看，市运管处系以需通过招投标方式分配省运管局所同意新增的市际旅游包车运力为由不予许可。从在案证据看，中联智通公司申请省际旅游包车客运经营许可之时，确实尚在市运管处对于经省运管局同意的2014年本市新增300辆市际旅游包车运力实施招投标期间。省运管局于2014年4月发出闽运管客运[2014]16号通知明确对于新增的运力要采取招投标方式确定经营主体，然后根据中标结果办理经营权行政许���，并要求市运管处具体实施。因此，市运管处认为中联智通公司在未按照要求参加招投标的情况下径直提起经营权许可，应不予准许。对此，原审法院分析认为，首先，关于“省际”、“市际”称谓的区分问题。根据《道路运输条例》及《道路运输管理工作规范》的相关规定，省际及市际旅游包车客运经营许可由省运管局审批。根据市运管处的解释，省、市际客运运力分配并获得相应经营许可后，均核发“市际旅游包车客运标志牌”，但具体经营范围再根据企业自身情况区别处理。因此，将“省、市际旅游包车”统称“市际旅游包车”仅系市运管处在实施具体工作中的便利做法，在具体运营方面仍然区别处理，对于相对人实体权益没有影响，故无碍于该不予许可决定合法性。其次，关于运力招投标与客运经营权许可的关系问题。《道路运输条例》十二条规定，县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。《道路旅客运输及客运站管理规定》第十九条规定，道路运输管理机构对符合法定条件的道路客运经营申请作出准予行政许可决定的，应当出具《道路客运经营行政许可决定书》，明确许可事项，许可事项为经营范围、车辆数量及要求、客运班线类型等。从实际情况看，本市每年旅游包车运力投放数量都需要省运管局审批，致使该运力数量有限，而该运力数量实际上就是经营权许可中的重要内容之一，进而关乎最终旅游包车客运经营权许可。在这种情况下，市运管处根据省���管局的文件精神，通过招投标方式确定获得运力的经营主体，再按照行政许可程序办理经营权许可，实际上是通过公开招标，对参加投标的道路运输经营者的质量信誉情况、企业规模、运力结构和经营该客运班线的安全保障措施、服务质量承诺、营运方案等因素进行综合评价，择优确定客运经营者的许可方式。这与《行政许可法》及《道路运输条例》的相关规定并不相悖，反而能够更公平地配置道路旅客运输班线资源，引导客运经营者着力提高安全水平和服务质量，提升本市作为知名热点旅游城市的综合竞争力，与“美丽厦门”建设战略是相契合的。因此，在中联智通公司未按照要求参与招投标工作的情况下，对其直接提起的许可申请不予准许，并无不当，法院对此亦基本认同。市交通局作为复议机关，最终维持市运管处的决定，亦具有���实及法律依据。需要指出的是，鉴于相关行政审批制度改革尚在进行当中，省、市两级的审批制度衔接尚需进一步理顺。案涉旅游包车客运经营权事项许可实施工作亦需要进一步改进和完善。如应当定期做好本市旅游客运市场供求关系的调查及评估工作，并适时对外公布，引导市场资源的合理分布，也为客运企业发展决策提供依据；同时对中联智通公司这一类新设企业的准入，也应当给予积极的帮助和正确的指导，适时、合规地调整招投标的具体评分标准，让确有条件的优质新设企业也能充分有效参与到旅游客运运力分配当中，为旅游客运市场的有序发展注入活力。综上所述，市运管处作出案涉不予行政许可决定，具有依据，兼具合理性，并无不当。市交通局作出维持复议决定亦未见不当之处，应一��予以维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回中联智通公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由中联智通公司承担。上诉人中联智通公司不服原审判决，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，改判支持其在原审的全部诉讼请求。事实和理由：(一)原审法院对《道路运输条例》第十条及交通部《道路运输管理工作规范》第五章的错误理解，导致原审判决存在严重错误。《道路运输条例》第十条规定，只要申请人向道路运输管理机构提出从事客运经营的申请，并提交符合《道路运输条例》第八条、第九条规定条件的相关材料，道路运输管理机构就应向申请人颁发道路运输经营许可证并配发车辆营运证。其中并无任何要求申请人必须进行招投标并中标后才能取得道路客运经营权的规定。《道路运输管理工作规范》第五章中并无任何允许道路运输管理机构采用招投标方式确定“旅游包车客运经营权”的经营主体的规定，且其中第三节的标题为“客运班线经营权招标投标”，该节由始至终均明确仅有“客运班线经营权”采用招投标方式确定经营主体，上诉人申请的“旅游包车经营权”并不在此列。且《道路运输管理工作规范》属部门规章，依法无权增设行政许可事项，更无权授予省运管局增设行政许可事项的权力。(二)市运管处所作的不予行政许可决定书并非针对上诉人提出的行政许可申请作出的回应。上诉人申请的是省际（旅游）包车客运的经营许可，系企业的经营资质许可，而市运管处却告知其要参加厦门市市���旅游包车运力的招投标，因此对上诉人的申请不予行政许可，该不予行政许可行为理应予以撤销。(三)省运管局、市运管处安排对市际旅游包车客运运力进行招投标没有法律、行政法规及地方性法规的明确依据，且与福建省人大常委会制定的地方性法规、交通部的行政规章相悖。行政许可法对可以行政许可的范围作了原则性规定，但并没有规定“市际旅游包车客运运力”属于“公共资源”，需要行政许可和招投标；《道路运输条例》第十二条并未规定省市际旅游包车客运需要招投标，该条第2款规定“同一线路有3个以上申请人时，可以通过招标的形式作出许可决定”，该款明确了对于班线客运可以进行招投标，定线旅游客运按照班车客运管理，非定线旅游客运按照包车客运管理；《福建省���路运输条例》明确规定对“班线经营”进行招投标；交通部《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》适用于以招标投标的方式进行道路旅客运输班线（含定线旅客运班线）经营权的许可的活动；而福建省交通运输厅的《福建省道路旅客运输班线经营权招标投标办法》却规定适用于以招标投标的方式进行道路旅客运输班线（含旅游包车客运）经营权的活动，明显是扩大了招投标的范围，将本不属于招投标的旅游包车客运以规范性文件的形式纳入了招投标范围。因此，福建省交通运输厅的《福建省道路旅客运输班线经营权招标投标办法》以及福建省运输管理局《关于同意新增厦门市市际旅游包车客运运力的批复》并没有法律法规和地方性法规依据，属于地方政府部门擅自创设的“行政许可”行为，甚至与地方人大和国务院部委的法律法规相悖。（四）省运管局、市运管处、市交通局擅自安排对于市际旅游包车客运进行招投标，貌似公平公正，但该招投标已严重违反了国务院简政放权的精神，也严重违背了“法无授权不可为”的行政机关行为规范。被上诉人市运管处辩称，（一）原审法院认定市运管处有权作出道路客运经营性质许可适用法律正确。《道路运输条例》、《道路旅客运输及客运站管理规定》以及交通运输部《道路运输管理工作规范》均规定，案涉的旅游包车客运经营许可属道路客运经营行政许可范畴。2015年2月2日，福建省人民政府下发了《关于取消、下放和调整一批省级行政审批项目的通知》，该许可下放至企业所在地的设区市级道路运输管理机构。同时，《国务院决定改为后置审批的工商登记前置审批事项目录》第11项“道路客运经营许可证核发”明确了实施机关是“设区的市级和县级人民政府道路运输管理机构”因此，市运管处对旅游包车客运经营进行许可有法律的明确授权，不存在增设行政许可事项。（二）市运管处作出不予行政许可实质上就是针对上诉人提出的行政许可申请所作出的决定。以招投标方式分配运力是包括在旅游包车客运经营性质许可范畴和许可事项（车辆数量）当中的。以招投标方式分配运力（旅游包车运输经营权招投标）本身就是旅游包车客运经营性质许可的一个特定环节。而关于“省际”、“市际”行业专有名词的区分问题，由于申请人在获得省、市际旅游客运运力分配和相应经营许可后，均核发“市际旅游包车客运标志��”，但具体经营范围再根据企业自身情况区别处理，因此统称“市际旅游包车运力”。本案中，新增的300辆旅游包车运力投放涵盖了“市际”和“省际”两个部分，该事实市运管处在上诉人对招投标的事前投诉信访、《不予许可决定书》的特别说明都对上诉人进行了告知，上诉人是知情的。上诉人未依法参加招投标或未中标，市运管处有权作出不予行政许可。故本案不存在市运管处未对上诉人申请作出回应之情形。（三）市运管处采用招投标方式确定道路客运经营主体符合相关法律法规规定。无论是《行政许可法》、《道路运输条例》、《福建省招投标条例》均对旅游包车客运（有限公共资源）需要招投标作出了明确规定。至于上诉人提及的《福建省道路旅客运输班线经营权���标投标办法》擅自扩大了招投标范围显然系对该文件的误解，该办法仅是道路客运经营招标投标工作实施细则，并未扩大招投标范围。从本案实际情况看，厦门市每年市际旅游包车运力投放数量都需要省运管局审批，运力数量有限，而该运力数量实际上就是经营许可中的重要内容之一，进而关乎最终旅游包车客运经营许可。在这种情况下，市运管处通过招投标方式确定获得运力的经营主体，再按照行政许可程序办理经营许可，实际上是通过公开招标，对参加投标的道路运输经营者的综合实力和安全生产能力等因素进行综合评价，择优确定可以经营者的许可方式，这与《行政许可法》及《道路运输条例》的相关规定并不相悖，反而能够公平地配置旅游客运运力，引导可以经营者这里提供安全生产水平和服务质量，同时也更能体现“公平、公正、公开”原则，切实维护申请人的合法权益。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，请二审法院驳回上诉人的全部上诉请求。被上诉人市交通局辩称，（一）原审法院认定被上诉人市运管处有权采用道路客运经营权招投标方式确定经营主体是正确的，不存在上诉人所诉的增设行政许可之情形。道路交通系有限公共资源的配置，依法应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。（二）市运管处作出不予行政许可实质上是针对上诉人提出的行政许可申请所作出的决定。根据招投标方式中标获得市际旅游包车运力后，车辆经营范围按照企业经营范围确定，可以是省际（旅游）包车客运或是市际（旅游）包车客运，但每台车配发的均是“市际旅游包车客运标志牌”，因此称为“市际旅游包车运力”。不管是“省际”还是“市际”，涉及到旅游包车客运经营权依照法律规定都需通过招投标确定，上诉人未参加招投标，道路运输管理机构有权作出不予行政许可。况且，2014年4月29日至2015年6月30日期间厦门新增的300辆旅游包车运力的投放均为市际旅游包车运力投放，不涉及省际旅游包车客运的经营许可问题，故市运管处作出不予行政许可决定就是针对上诉人所提出申请的回应。（三）市运管处对案涉市际旅游包车客运运力实施行政许可并采用招投标方式确定经营主体符合相关法律法规规定。从本案实际情况看，厦门市每年旅游包车运力投放数量都需要省运管局审批，运力数量有限，而该运力数量实际上就是经营许可中的重要内容之一，进而关乎最终旅游包车客运经营权许可。在这种情况下，市运管处根据省运管局的文件精神，通过招投标方式确定获得运力的经营主体，再按照行政许可程序办理经营权许可，实际上是通过公开招标，对参加投标的道路运输经营者的质量信誉情况、企业规模运力结构和经营客运班线的安全保障措施、服务质量承诺、运营方案等因素进行综合评价，择优确定客运经营者的许可方式。这与法律法规的相关规定并不相悖，反而能够公平地配置道路旅客运输班线资源，引导客运经营者着力提高安全水平和服务质量，同时也更能体现“公平、公正、公开”原则，切实维护申请人的合法权益。（四）市交通局作出维持市运管处不予行政许可决定的行政复议具有事实和法律依据且程序合法。故一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，请求二审法院依法驳回上诉人的全部上诉请求。经审理，各方当事人于原审提交并经庭审质证的证据均已随案移送本院，二审期间，上诉人中联智通公司提交一份《道路运输管理工作规程（节选）》，欲证明：1、道路旅客运输经营许可条件中申请省际包车客运的企业在客车技术要求、数量、客位、驾驶人员等有要求，未要求企业提供其他材料，没有规定要进行招投标。只要符合规定，就要许可；2、对道路客运班线经营权要求招投标；3、对包车客运经营管理及旅游客运（非定线）经营管理并没有“超范围经营”的管理要求和管理内容。被上诉人市运管处对该补充证据的真实性无异议，但对其证明内容有异议，1、道路运输许可包括数量、客位、驾驶人员要求，申请人数超过配发人员数量，因此运管处通过招投标方式确定，许可��生招投标；2、规范是针对班线客运招投标实施细则，客运班线因为早期市场火爆，其招投标指引先制定，目前没有对包车旅游招投标制定指引，不代表不能进行招投标或禁止招投标；3、规范对申请材料作出规定，没有规定只要提交这些材料审批机关就一定要通过许可。市运管处的行为合法。市交通局同意市运管处的质证意见。本院查明事实与原审一致，各方当事人亦无异议。本院对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，上诉人中联智通公司申请的是省际旅游包车客运经营许可，其从事的是道路客运经营。《道路运输条例》第十条有明确规定，申请从事道路客运经营活动的，依法应当取得道路运输管理机构的行政许可。具体到本案，由于审批权的下放，该职权由市运���处行使，如原审法院所认定的，针对上诉人中联智通公司申请省际旅游包车客运经营权，被上诉人市运管处有权作出是否准予许可的决定。本案各方当事人争议的焦点在于应当通过何种方式取得行政许可，即市运管处通过招投标方式决定是否给予申请人省际旅游包车客运经营许可是否合法。对道路的使用，线路的划分是从事道路客运经营活动最重要的一环内容。上诉人中联智通公司亦认可线路是公共资源，《道路运输条例》第十九条规定“从事包车客运的，应当按照约定的起始地、目的地和线路运输。从事旅游客运的，应当在旅游区域按照旅游线路运输。”因此，将道路客运经营权纳入公共资源范畴并无不当。《行政许可法》第五十三条规定，实施公共资源配置的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等���平竞争的方式作出决定。《道路运输条例》第十二条“县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。同一线路有3个以上申请人时，可以通过招标的形式作出许可决定”的规定是在第二章“道路运输经营”中的“客运”一节，适用于所有的道路客运经营，包括适用于上诉人中联智通公司所申请的旅游客运包车经营，上诉人中联智通公司将其理解为只是明确了对于班线客运可以进行招投标，不包括旅游客运包车经营，系其误读，对此观点本院不予采纳。以招投标方式取得经营权许可，并未增设许可事项。综上，上诉人中联智通公司的上诉理由缺乏法律依据，本院不予���持。被上诉人市运管处针对上诉人中联智通公司的申请所作出的案涉不予行政许可决定，依法有据，程序合法，被上诉人市交通局予以维持的复议决定亦无不当，原审判决认定事实清楚，分析理由充分，适用法律法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本案二审案件受理费50元，由上诉人中联智通公司负担。本判决为终审判决。审判长  陈锦清审判员  纪荣典审判员  宋希凡二〇一六年十一月十八日书记员  江雪玉附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；