重庆市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2016)渝02行终339号上诉人（原审原告）张启来，男，1953年6月28日出生，汉族，重庆市忠县人。委托代理人张启虎，男，1957年5月1日出生，汉族，重庆市忠县人，系张启来之弟。被上诉人（原审被告）忠县公安局，住所地重庆市忠县忠州镇红星路48号，组织机构代码70939980-5。法定代表人苏丹，忠县公安局局长。委托代理人黄亚飞，忠县公安局民警。委托代理人李进财，忠县公安局民警。被上诉人（原审被告）忠县人民政府，住所地重庆市忠县忠州镇中博大道2号，组织机构代码75305509-X。法定代表人江夏，忠县人民政府县长。委托代理人张浩，男，忠县人民政府法制办干部。上诉人张启来因请求确认行政复议决定违法一案，不服重庆市忠县人民法院（2016）渝0233行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，张启来系忠县复兴镇西流村六组村民，该组的土地经忠县人民政府依法上报重庆市人民政府批准予以征收。重庆市通达投资有限公司（简称通达公司）作为甲方与作为乙方的忠县畅达建设投资有限公司签订了忠县半城新区西流还建房侧S302改道公路工程施工合同。2015年12月3日上午，张启来因土地征收补偿问题与他人到通达公司的项目工地上以站、坐于挖掘机前的方式阻碍施工，经施工方工作人员和镇村社干部等人多次劝说无果。忠县公安局接到报案后，派员到施工现场进行了调查取证，于当日对张启来作出忠公（治）决字〔2015〕第1658号公安行政处罚决定，对其处以七日行政拘留的行政处罚，并已执行完毕。后张启来不服忠县公安局作出的行政处罚决定，于2016年2月3日向忠县人民政府申请行政复议。忠县人民政府于2016年3月30日作出忠府复决〔2016〕3号行政复议决定，维持了忠县公安局作出的忠公（治）决字〔2015〕第1658号公安行政处罚决定。原审法院认为，张启来没有通过合法正当的渠道反映自己的诉求，而是以站、坐于挖掘机前的方式阻碍施工，扰乱通达公司的正常秩序，且经多方劝阻无效。忠县公安局依职权对其违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为进行处罚，主体适格。忠县公安局在案件处理过程中经过受案、调查、处罚审批、告知并依法送达处罚决定书等程序，符合相关规定，程序合法。忠县公安局根据当事人陈述、证人证言、相关书证等证据材料，认定张启来扰乱单位秩序，事实清楚，证据充分，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对张启来予以行政拘留十日的处罚，适用法律正确，量罚适当。忠县人民政府（简称县政府）依照《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，依据张启来的申请履行行政复议职能，经过受理、审批、调查取证、作出复议决定并依法送达等程序，认定事实清楚，证据充分，程序合法。对于张启来主张复兴镇政府在没有依法征收的前提下，非法占用张启来等人的土地，通达公司又在土地上强行施工的主张，忠县公安局、县政府提供了《重庆市人民政府关于忠县实施城镇移民迁建规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2011〕1164号）、《忠县人民政府关于同意征收复兴镇西流村部分集体土地补偿安置方案的批复》（忠府〔2013〕51号）、《忠县人民政府关于征收复兴镇西流村部分集体土地的公告》（忠府土告〔2013〕1号）等文件，证明通达公司的施工范围属于合法征地，不存在强行施工的情形。张启来对自己的主张没有提供相应的证据予以佐证，法院对此不予支持。张启来主张忠县公安局对其进行非法镇压、残酷殴打，但并未提供相应的证据证实自己的主张，法院亦不予认定；关于张启来主张行政拘留一般适用于严重违反治安管理规定的行为，并且只在用警告、罚款不足以惩戒违法时才适用。法院认为，张启来因土地征收补偿问题与他人到通达公司的项目工地上以站、坐于挖掘机前的方式阻碍施工，经施工方工作人员和镇村社干部等人多次劝说拒不离开，造成多人围观，影响恶劣，其行为符合《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》第三章第九条规定的“扰乱单位秩序”行为当中情节较重的情形。忠县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》及《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》的相关规定给予张启来行政拘留七日的处罚并无不妥。因此，对张启来的该主张不予支持。综上，忠县公安局作出的忠公（治）决字〔2015〕第1658号公安行政处罚决定以及县政府作出的忠府复决〔2016〕3号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当，应予支持。张启来要求确认县政府作出的忠府复决〔2016〕3号行政复议决定违法的诉讼请求，理由不成立，法院不予支持。据此判决驳回张启来要求确认县政府作出的忠府复决〔2016〕3号行政复议决定违法的诉讼请求。宣判后，张启来不服，向本院提出上诉称一审法院认定事实不清，适用法律错误。忠县公安局对其拘留程序违法，通达公司在无审批手续的情况下实施违法占地行为，其阻止通达公司施工的行为是保护自己的合法权益，不是扰乱通达公司的正常秩序。忠县公安局答辩称，其对上诉人张启来的行政处罚处理程序合法，适用法律正确，张启来的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。县政府答辩称，县政府的行政复议程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。张启来向一审法院提交了以下证据：1、身份证复印件；2、承包合同书以及承包土地使用证封面复印件；3、户口页复印件；4、社会抚养费缴纳完结单复印件；5、银行存折复印件；6、照片复印件；7、行政复议材料复印件；8、信访回复复印件；9、村委会证明复印件；10、派出所证明复印件；11、补偿安置协议复印件；12、塘等设施补偿资金分配花名册复印件；13、征地补偿费分配情况复印件。忠县公安局在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1、县政府行政复议决定书；2、忠县公安局公安行政处罚决定书；3、受案登记表；4、案件主办人指定书；5、忠县公安局行政处罚告知笔录；6公安行政处罚审批表；7、法制员行政案件审核意见表；8、忠县公安局行政拘留执行回执；9、忠县公安局被拘留人家属通知书；10、询问张启来、张启来试视频截图；11、办案区使用情况登记表；12、张启来询问笔录；13、成守珍询问笔录；14、刘秀芹询问笔录；15、王宗洪询问笔录；16、吴泽华询问笔录；17、周军询问笔录；18、现场照片；19、成守珍户籍证明；20、张启来户籍证明；21、成守珍的前科资料；22、报警案件登记表；23、通达公司关于张启来阻止施工造成重大损失的说明；24、重庆市人民政府（简称市政府）关于忠县实施城镇移民迁建规划建设农用地转用和土地征收的批复；25、市政府关于忠县实施城市规划土地征收的批复；26、市政府关于忠县建设半城新区污水处理项目农用地转用和土地征收的批复；27、市政府关于忠县实施城镇移民迁建规划农用地转用和土地征收的批复；28、县政府关于同意征收复兴镇西流村部分集体土地补偿安置方案的批复；29、县政府关于征收复兴镇西流村部分集体土地的公告；30、忠县国土房管局关于征收西流村部分集体土地补偿安置方案的公告；31、复兴镇西流村6组修建公路占地补偿协议；32、西流村6组2003年扶贫路占地青苗补偿发放花名册；33、张启来的领条；34、西流村6组征地补偿费分配情况；35、关于张启来等户诉求的处理意见；36、县政府关于印发忠县政府融资公司重组整合方案的通知；37、营业执照、税务登记证、组织机构代码证；38、忠县半城新区西流还建房侧S302改道工程施工合同。县政府向一审法院提交了以下证据：1、违法行为人照片；2、公安行政处罚决定书；3、行政拘留回执；4、被拘留人家属通知书；5、受案登记表；6、案件主办人指定书；7、行政处罚告知笔录；8、行政处罚审批表；9、成守珍的询问笔录；10、刘秀芹的询问笔录；11、张启来的询问笔录；12、成守珍、刘秀芹、张启来的户籍资料；13、王宗洪的询问笔录；14、吴泽华的询问笔录；15、周军的询问笔录；16、现场照片；17、成守珍的前科资料；18、报警案件登记表；19、询问视频截图；20、法制员审核意见表；21、市政府批复；22、县政府的批复；23、忠县国土房管局公告；24、修建公路占地补偿协议及发放花名册；25、成守珍的领条；26、成守珍等户诉求的处理意见；27、S302改道公路工程施工合同及相关证照；28、县政府公告；29、西流六组补偿金分配情况及领取情况；30、关于印发忠县政府投融资公司重组整合方案的通知；31、关于成守珍多次阻止施工造成重大损失的说明；32、受理审批表；33、受理通知书及送达回证；34、提交书面答复通知书及送达回证；35、答辩状；36、案件审批表；37、复议决定书；38、行政复议决定书送达证。原审法院对上述证据的认证意见，张启来提交的1号证据证明了其身份，予以确认；其他证据与本案无关，不能达到其证明目的，不予采信。忠县公安局和县政府提交的证据来源合法，真实有效，与本案具有关联性，张启来虽对忠县公安局和县政府提交的证据不予认可，但并未提供相应的证据证实自己的主张。因此，对忠县公安局和县政府提交的证据予以采信。前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。本院查明事实与原审法院查明事实无异。本院认为,本案各方当事人对本案属于行政诉讼受案范围及各方当事人的诉讼主体资格均无异议，本院对此予以确认，不再赘述。上诉人张启来主张原审判决认定事实不清，适用法律错误，其主要理由是忠县公安局对其拘留程序违法，通达公司在无审批手续的情况下实施违法占地行为，其阻止通达公司施工的行为是保护自己的合法权益，不是扰乱通达公司的正常秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定“扰乱公共秩序，妨害公共安全、侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，由公安机关依法本法给予治安管理处罚。”第二十三条第一款规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）规定扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”。因此公安机关对上述行为具有进行治安处罚的行政职权。本案涉及的是因土地征收引起的纠纷。《中华人民共和国土地管理法》对违反土地管理法律、法规的行为的主管部门及相应法律责任均进行了明确，张启来认为通达公司的项目用地属非法用地，应向主管部门反映，寻求依法处理。而其并未依法维权，也未提交相应证据。忠县公安局、县政府在行政程序中收集的《重庆市人民政府关于忠县实施城镇移民迁建规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2011〕1164号）、《忠县人民政府关于同意征收复兴镇西流村部分集体土地补偿安置方案的批复》（忠府〔2013〕51号）、《忠县人民政府关于征收复兴镇西流村部分集体土地的公告》（忠府土告〔2013〕1号）等文件，足以认定相关项目是合法征收土地，对相关人员也依法进行了补偿。在此种情形下，张启来与他人以站、坐于挖掘机前的方式阻碍施工，扰乱通达公司的正常秩序，且经多方劝阻无效，其行为不存在合理因素，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，应受治安处罚。忠县公安局根据当事人陈述、证人证言、相关书证等证据材料，通过受案、调查、处罚审批、告知并依法送达处罚决定书等程序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》及《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》的规定对张启来予以行政拘留七日的处罚，适用法律正确，量罚适当，程序合法。县政府依照《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，依据张启来的申请履行行政复议职能，经过受理、审批、调查取证、作出复议决定并依法送达等程序，认定事实清楚，证据充分，程序合法，其决定正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”，第七十九条规定“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。本案中张启来仅将忠县公安局列为共同被告，而未对处罚决定提出诉讼请求，不符合法律规定。原审法院在立案时就应对其诉状要件进行审查并予以释明。而原审法院并未如此处理，其审理程序存在不当。鉴于本案是针对经行政复议维持原处理决定的治安处罚决定提起的行政诉讼，属特殊的共同诉讼，虽然原审法院未对原行政行为明确作出裁判，但在审理过程中对忠县公安局的处罚决定的合法性进行了审查，原审判决的结果实际上也维持了忠县公安局的处罚决定。鉴于原审判决实际审查了原处罚决定，也未对当事人的诉权造成损害。为节约社会资源，加快审判效率，综合考虑上述因素，本院对原审判决程序上的不当予以指出，不作为程序违法认定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原判正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张启来负担。本判决为终审判决。审 判 长  程鸿声审 判 员  刘红霞代理审判员  吴 丹二〇一六年十一月一日书 记 员  谭宁波