浙江省衢州市柯城区人民法院行 政 判 决 书(2016)浙0802行初67号原告徐建华。委托代理人（特别授权代理）何妙富，浙江坚定律师事务所律师。被告（原行政机关）江山市环境保护局，住所地浙江省江山市区北关路24号。法定代表人杨军，局长。委托代理人（特别授权代理）刘方冠，浙江达正律师事务所律师。委托代理人姜振虎，江山市环境保护局工作人员。被告（复议机关）衢州市环境保护局，住所地浙江省衢州市柯城区江郎中路2号。法定代表人夏汝红，局长。委托代理人（特别授权代理）郑利成，浙江嘉耀律师事务所律师。原告徐建华不服被告（原行政机关）江山市环境保护局、被告（复议机关）衢州市环境保护局环保行政处罚及行政复议一案，徐建华于2016年5月10日通过挂号信向本院邮寄起诉状及相关证据材料，本院于2016年5月17日立案受理，分别于同年5月19日、5月20日向被告衢州市环境保护局、江山市环境保护局通过直接和邮寄的方式送达了起诉状副本等相关材料。本院依法组成合议庭，于2016年7月27日公开开庭审理了本案，原告徐建华及其委托代理人何妙富，被告江山市环境保护局行政机关负责人（副局长）林世旭及其委托代理人姜振虎、刘方冠，被告衢州市环境保护局行政机关负责人（党组成员）陈鸿斌、委托代理人郑利成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年12月11日，被告江山市环境保护局作出江环罚字[2015]86号行政处罚决定书，认定原告徐建华的养殖场存在违反《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第十四条规定的违法行为，决定对其作出责令停止违法行为，采取措施消除污染，以及罚款3000元的行政处罚。原告徐建华对该处罚决定不服，向被告衢州市环境保护局申请行政复议，衢州市环境保护局于2016年4月26日作出衢环复[2016]第2号行政复议决定书，认为原行政机关的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，决定维持江山市环境保护局江环罚字[2015]86号行政处罚决定。原告徐建华起诉称，一、本案的行政处罚决定认定事实错误、程序违法。对是否污染环境的争议，原告早已多次说明并未直接排污，申请环保部门重新调查测量未果。1.环保部门测量人员必须是有资质的工作人员，但本案测量人员未出示证件，现场笔录和陈述申辩笔录造假，取样行为作假，是从化粪池中取样。2.测量人员故意选择在山洪大雨之日进行测量，不可抗力和意外情形不符合行政处罚规定。3.行政处罚未进行公示，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定。4.没有依法送达，未告知听证权利，剥夺了原告的听证权利。5.2015年9月1日虎山街道强制“组织无补偿拆除”，江山市国土资源局于2015年12月21日要求原告退地并没收建筑物，环境保护局又进行了3000元的罚款，一个行为被多次重复处罚，不符合法律规定，违反了一事不再罚原则。二、处罚过重。综上，请求法院：一、撤销江山市环境保护局作出的江环罚字[2015]86号行政处罚决定书；二、撤销衢州市环境保护局作出的衢环复[2016]第2号行政复议决定书。原告徐建华在起诉时向本院提交如下证据：1.江环罚字[2015]86号行政处罚决定书，2.衢环复[2016]第2号行政复议决定书，证明两被告分别作出的处罚决定和复议决定错误；3.浙江省江山市社员自留山使用证，证明原告养猪的地方是自留地的山上，是荒地，属于合法养殖；4.信访材料一份，证明徐建新、徐树奎到江山信访办信访过的事实。原告徐建华当庭提交：5.江山市农业局、环保局、水利局、国土局于2014年5月20日向徐建华发送的江山市生猪养殖污染整治通知书，证明四部门于2014年5月20日向原告发送整改通知,原告已根据整改通知的内容进行整改的事实。被告（原行政机关）江山市环境保护局答辩称，一、被告对原告徐建华环境违法行为所作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律正确。原告经营的生猪养殖场位于江山市虎山街道何家山乡麻车村四家头，该养殖场按政策规定属于关停对象。2015年3月21日，原告与虎山街道办事处签订了生猪养殖场关停退养协议，承诺在2015年4月20日前关停并彻底拆除该生猪养殖场。2015年9月28日，被告会同虎山街道生态监管所对原告的养殖场进行复查，发现原告又重新进行生猪养殖，养殖规模为存栏数89头生猪。猪舍产生的养殖废水经过露天雨水沟收集后排至沼气池处理，再排入一个沉淀池中，沉淀池中的废水经软管直流到池外农地。被告的执法人员对沉淀池中的废水进行取样，监测结果表明废水中化学需氧量为2220mg/L、氨氮761mg/L、总磷133mg/L，均严重超过了浙江省畜禽养殖业污染物排放标准。原告将沉淀池中严重超标的废水直接向周边排放对外环境造成了污染，其行为已违反了《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第十四条的规定，被告依据《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第二十条第二款作出处罚决定，适用法律正确。二、被告的行政处罚程序合法。被告对原告实施行政处罚的整个过程都严格遵守行政处罚法的有关程序规定。原告在起诉状中称被告的执法人员没有向其出示证件、没有送达，与事实不符。至于原告主张未进行听证，根据《环境行政处罚办法》第七十八条规定，罚款数额要达到5000元以上才有要求举行听证的权利，在本案中，原告尚不具有要求举行听证的权利。三、被告的行政处罚决定量罚适当。原告养殖场废水排放污染物严重超标，对周围环境造成严重的危害。且原告的养殖场于2015年4月在江山市生猪养殖整治规范集中行动中已被责令关停，并拆除了猪舍。时过不久，原告又擅自在原址进行生猪复养，实属情节严重，且污染处理设施又达不到相关要求，群众投诉不断，在当地影响恶劣。被告综合考虑原告的环境违法事实及其造成的社会影响，作出罚款3000元的处罚决定，量罚适当。综上所述，被告作出的处罚决定证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法，量罚适当，原告起诉理由缺乏事实与法律依据。请求：驳回原告的诉讼请求。被告（原行政机关）江山市环境保护局在举证期限内向法院提交如下证据：第一组证据：1.现场检查（勘查）笔录及勘察图，2.调查询问笔录，3.现场照片，4.江环监2015水字第201号监测报告，证明徐建华猪场环境违法事实及执法人员调查程序合法。第二组证据：5.行政处罚决定书及其送达回证，6.立案审批表，7.案件调查报告，8.行政处罚集体审议笔录，9.行政处罚告知呈批表，10.行政处罚告知书及其送达回证，11.徐建华猪场提交的整改计划，12.行政处罚履行情况表，证明被告对徐建华猪场进行行政处罚程序合法；第三组证据（法律适用）：13.《浙江省畜禽养殖污染防治办法》（浙江省人民政府令第336号），证明对徐建华猪场行政处罚的依据，14.《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号），证明对徐建华猪场罚款3000元，不需经听证程序。第四组证据：15.周风旋、周良军执法证书，证明执法人员具备执法资格，16.生猪养殖场关停退养协议，证明徐建华猪场属关停退养对象，在拆除后复养，违法情节严重，被告处罚量罚适当。被告（复议机关）衢州市环境保护局答辩称，一、复议程序合法。衢州市环境保护局2016年2月5日收到复议申请，于当天受理，并告知徐建华。经延长复议时间在90日内做出了复议决定书，并将延长理由作了通知。复议过程中经书面审查，认为江山市环境保护局作出的处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法，决定复议维持。二、关于徐建华行政诉讼状中所提几个问题的回应：1.检测人员资质及取样是否作假问题。根据《环境监察办法》（环保部令第21号）第十三条第一款、第二款的规定，江山市环境保护局执法人员周风旋（执法证号：332003）、周良军（执法证号：332012）具备现场采样的资格，且在询问过程中已向原告出示执法证。同时，认定污染物超标的检测报告，由具备检测资质的江山市环境保护监测站（浙江省质量技术监督局核发资质）作出，检测物的取样徐建华本人在场，取样时间、取样地点、参与人均有照片为证，不存在作假的情况。2.污染形成是否构成不可抗力。徐建华认为山洪大雨是不可抗力，不应处罚。被告认为，山洪大雨是人不可抗拒的，但大雨并不成为形成污染免于处罚的原因，避免污染是行政相对人的法定义务，法律法规并未将大雨造成污染作为免除处罚的依据，大雨也不成为法律上的不可抗力。3.行政处罚的公示。法律规定行政机关应依法送达处罚决定，并未要求予以公示（公布），且公示行政处罚决定书反而会对被处罚对象不利。4.是否剥夺了徐建华的听证权利。听证不是行政处罚的必经程序,本案的处罚金额为3000元，尚未达到“较大数额”标准，不在必须听证的范围。权利并不确定存在，当然也不存在告知或者剥夺一说。5.是否违反一事不再罚问题。徐建华提出的虎山街道“无补偿拆除”和江山市环境保护局的行政处罚属重复处罚，该说法与事实不符。拆除系针对违法建筑采取的行政强制措施，其合法性在此不予置评。江山市环境保护局是针对畜禽（生猪）排泄物造成环境污染的处罚，两个行政部门既不是对同一违法行为作出的行政行为，又不是两个行政处罚。综上，衢州市环境保护局认为，江山市环境保护局对徐建华环境违法行为所作出的行政处罚决定程序合法、证据充分，衢州市环境保护局经复议予以维持是合法的。请求：驳回原告的诉讼请求。被告（复议机关）衢州市环境保护局在法定举证期限内向法院提交如下证据：1.衢环复[2016]第2号行政复议受理通知书及送达回执，2.衢环复[2016]第2号行政复议延期通知书，送达回证，3.行政复议决定书挂号信回执，证明其依法受理原告的复议申请，依法进行审查后，在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。经庭审举证、质证，本院对原告徐建华、被告（原行政机关）江山市环境保护局、被告（复议机关）衢州市环境保护局提交的证据认证如下：被告江山市环境保护局、衢州市环境保护局对原告徐建华提供的证据1、2均无异议，对证据3真实性没有异议，但主张与本案无关联性，证据4与本案无关联性，对证据5真实性无异议，认为该整治通知书可以证明被告江山市环境保护局已在2014年明确告知对超标排放的将从重处罚，且原告的养殖场于2015年4月已经按照关停退养协议拆除，后原告重新建造养殖场并复养，故被告江山市环境保护局对其从重处罚合理。本院认为，原告徐建华提供的证据1、2，两被告均无异议，予以认定；证据3可以证明原告徐建华的父亲徐树奎有自留山三块，对其真实性予以认定，对原告主张其在自留山上养猪是合法养殖的证明内容，不予认定；证据4系署名为徐树奎、徐建新向江山市信访办公室的信访件，内容系关于2015年的养猪场拆除事宜，与本案无关，不予采纳；对证据5，可以证明2014年5月20日，江山市农业局、江山市环境保护局、江山市水利局、江山市国土资源局向原告徐建华发送江山市生猪养殖污染整治通知书，要求封堵排污口，生猪排泄物未经达标处理，不得向外排放，并告知未能按要求落实治理措施、仍超污染排放的，将依法予以从重处罚、限期关停，本院对其真实性及所载内容予以认定。对被告（原行政机关）江山市环境保护局提供的证据，被告（复议机关）衢州市环境保护局均无异议，原告对第一组证据的真实性均无异议，但对证明内容有异议，认为在现场勘查笔录中写明“未发现有废水排放情况”，可以证明原告不存在直接排污行为，且被告工作人员是在沉淀池取样，而非排水口，取样地点错误，鉴定结果错误。对第二组证据的真实性均无异议，但对处罚决定的内容有异议，认为原告排放的污水是经过处理的，不是未经处理排放污水，且被告没有发现原告直接排污的痕迹，只是因为原告堆放软管，推测原告是用来直接排放是错误的。对第三、四组证据真实性无异议的，但认为被告适用法律错误，而且关停后再复养的不只原告一家，被告不应选择性执法。本院认为，被告江山市环境保护局的第一、二组证据系其依职权对原告养殖场排污情况进行的调查及作出的处罚的过程，对其真实性原告无异议，本院对其所载客观内容予以认定；第三组系被告适用的法律法规等依据，本院对其真实性予以认定，对于其适用法律是否正确，将在裁判说理部分予以评判；第四组证据可以证明其执法人员的执法资格以及原告徐建华于2015年3月21日签订生猪养殖场关停退养协议的事实，予以认定。对被告（复议机关）衢州市环境保护局提供的证据，被告（原行政机关）江山市环境保护局与原告徐建华均无异议，本院予以认定。经审理查明，原告徐建华原在位于江山市虎山街道麻车村四家头其父亲徐树奎名下的自留山上从事生猪养殖，2015年3月21日，原告与江山市虎山街道办事处签订生猪养殖场关停退养协议，载明徐建华同意于2015年4月20日前关停生猪养殖场，养猪场建筑、室内养猪设施予以拆除，并就退养补助金等事宜作了约定。协议履行后，原告徐建华于2015年8月在原养殖场地址重新搭建养殖场恢复生猪养殖。2015年9月28日，江山市环境保护局工作人员对原告的生猪养殖场进行现场检查、废水取样，并对原告进行询问。2015年12月11日，江山市环境保护局作出江环罚字[2015]86号行政处罚决定书，认定原告徐建华存在违反《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第十四条规定的违法行为，并依据该办法第二十条第二款的规定，决定责令其猪场停止违法行为，采取措施消除污染，并处罚款3000元。原告徐建华对处罚决定不服，于2016年2月5日向衢州市环境保护局申请复议，衢州市环境保护局于当日受理。经延长复议期限后，衢州市环境保护局于2016年4月26日作出衢环复[2016]第2号行政复议决定书，认定原行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿、适用依据正确，程序合法、内容适当，决定予以维持，并于2016年4月29日以挂号信方式邮寄送达原告徐建华。徐建华对复议决定不服，故诉至法院，诉请如前。本院认为，关于原告徐建华的生猪养殖场是否存在违反《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第十四条规定的违法行为的争议。其一，是否存在污水排放行为的认定。在2015年9月28日江山市环境保护局对徐建华的询问笔录中，徐建华陈述其对养殖废水的处理是“利用原先猪场关停前的沼气池和沉淀池对产生的废水进行处理，废水经软管自流到我的自留地里浇灌”。且徐建华在现场照片处签字，对于照片及其照片反映的内容“徐建华猪场的养殖废水未实施雨污分流。废水通过猪舍外的雨水沟流入沼气池处理后排入一个沉淀池中，再用于自留地浇灌”已表示认可，结合现场勘查图、现场照片，可以认定徐建华养猪场的养殖废水系经雨水沟收集，汇入沼气池、沉淀池，通过软管排入自留地。原告提出其未向环境直接排放过养殖废水，而是让废水通过在沉淀池自然挥发的主张，与事实不符。其二，原告徐建华排放废水的行为是否违法的认定。《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第十四条要求畜禽养殖户（未达到生猪存栏200头以上）应当对畜禽养殖废弃物进行处理，防止污染环境，未经处理，不得直接向环境排放。同时要求畜禽养殖户及时对畜禽粪便、畜禽尸体、污水等进行收集、存储、清运，防止恶臭和畜禽养殖废弃物渗出、泄漏。结合《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第四条、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》（江政办发[2012]181号文件）第八条的规定，生猪养殖场可以结合实际选择生猪排泄物的处理模式，但不论选择何种模式均应当具备相应的设施和条件。本案中，原告徐建华的养殖场既未进行干粪单独收集、亦未设置雨污分流、储粪池或者氧化池等其他符合要求的污水处理设施，仅将通过露天雨水沟收集的养殖废水经过沼气池、沉淀池后向环境排放，未经符合要求的污水处理程序，其行为违反了《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第十四条“畜禽养殖废弃物未经处理，不得向环境排放”的规定。故江山市环境保护局认定原告徐建华存在违反《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第十四条规定的违法行为，并无不当。关于被告江山市环境保护局作出处罚决定程序是否违法的争议。其一，江山市环境保护局作为江山市畜禽养殖污染防治的监督管理主体，有职责对辖区内的畜禽养殖污染情况进行调查立案，并依据调查结果作出处理决定。本案中，被告江山市环境保护局执法人员在检查工作中，对原告徐建华的生猪养殖场进行检查，制作现场勘察图，询问徐建华生猪养殖废水处理的相关事宜，并进行现场拍照。原告徐建华在调查笔录中对执法人员出示执法证件的内容已表示认可，并在现场照片及其所证明内容处签字确认，故对原告提出的执法人员未出示证件、没有执法资质、笔录及取样造假等主张，与事实不符，不予采纳。其二，江山市环境保护局依法进行立案后，履行了处罚告知程序，并将处罚决定书通过留置方式送达，以上程序均有证据予以证实，原告提出被告未依法送达、未依法公示的主张，与事实不符，于法无据，不予采纳。其三，《环境行政处罚办法》第四十八条第二款规定“在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。该法第七十八条明确了“较大数额”罚款和没收，对公民是指人民币（或者等值物品价值）5000元以上。本案中，江山市环境保护局对徐建华作出罚款3000元的行政处罚，并非应当告知听证权利的情形，原告提出被告江山市环境保护局剥夺其听证权利的相关主张，于法无据，不予采纳。其四，原告徐建华主张被告江山市环境保护局执法人员在其养殖场的沉淀池进行水体取样，而非在排水口进行取样，取样程序违法，检测结果不能作为处罚依据。本案中，被告江山市环境保护局作出的江环罚字[2015]86号行政处罚决定书中，认定原告徐建华的养猪场存在违反《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第十四条规定的情形，庭审中，被告江山市环境保护局也明确了，认为原告的违法行为系直接向环境排放生猪养殖废水。因此，取样行为及其结果并不影响被告江山市环境保护局对原告的养殖场违法直接向环境排放养殖废水的认定。关于被告江山市环境保护局对原告养猪场处罚是否违反一事不再罚原则的争议。一事不再罚原则是指对于同一违法行为人的同一违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两次或两次以上的处罚。原告认为，对于原告养猪的行为，江山市虎山街道办事处、江山市国土资源局、江山市环境保护局对其多次处罚，违反了一事不再罚的原则。虽然原告未在庭审中提交关于江山市虎山街道办事处、江山市国土资源局对其处罚的相关材料，但从原告的起诉材料中可知，包括被告江山市环境保护局在内，多个行政主体系基于不同理由、不同法律关系对其作出的处理，并不违反一事不再罚原则。被告江山市环境保护局的相关抗辩意见成立，原告的该主张，于法无据，本院不予采纳。综上，被告（原行政机关）江山市环境保护局作出的江环罚字[2015]86号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿。原告徐建华在原生猪养殖场关停退养后又在原址复养，被告对其未经处理直接向环境排放养殖废水的行为，决定处罚款3000元，是在《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第二十条第二款规定的300元以上3000元以下范围内的自由裁量范围，适用法律正确，量罚并无不当。被告（复议机关）衢州市环境保护局作出衢环复[2016]第2号行政复议决定书的程序合法，原告徐建华对此未提出异议。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告徐建华的诉讼请求。本案受理费50元，由原告徐建华负担（已预缴）。如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。审 判 长 吴 晔代理审判员 杨 洁人民陪审员 胡志远二〇一六年十一月十六日书 记 员 卢琴香