广东省珠海市金湾区人民法院行 政 裁 定 书(2016)粤0404行初143号原告澳门殡仪业商会，住所地：澳门美副将大马路97地下B座。法定代表人张志伟，理事长。委托代理人吴昊，广东法制盛邦律师事务所律师。被告珠海市民政局，住所地：广东省珠海市香洲区柠溪路525号。法定代表人罗新安，局长。委托代理人张海军，该局副局长。委托代理人夏源星，该局工作人员。委托代理人赖戊亮，该局工作人员。委托代理人王先东，广东德赛律师事务所律师。原告澳门殡仪业商会诉被告珠海市民政局履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告澳门殡仪业商会的委托代理人吴昊，被告珠海市民政局的委托代理人夏源星、赖戊亮、王先东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告澳门殡仪业商会认为被告珠海市民政局未履行管理职责，没有对珠海市殡仪馆进行监管，致使珠海市殡仪馆将其应当提供的运输服务违法委托其他机构行驶，遂诉至法院，要求确认被告履行法定职责，并责令珠海市殡葬服务中心立即收回违法委托给第三方行使的澳门境内遗体运输权。原告澳门殡仪业商会诉称，因殡葬服务业直接关系公共利益，国务院《殡葬管理行政许可工作指南》（国务院令第225号）将其列为行政许可事项。珠海市殡仪馆作为依据《殡葬管理条例》和相关法律法规由珠海市民政局提出建设方案并经珠海市政府审批许可的被许可人，应当依据《中华人民共和国行政许可法》、《广东省民政厅遗体接运管理工作暂行规定》及相关法律法规依法履行法定义务。澳门未设火葬机构，居民遗体若需火葬，均应入粤由珠海市殡仪馆提供殡葬服务。依据相关法律法规规定，遗体运送属于殡葬服务的范围，澳门入境遗体应由殡仪馆殡葬专用车负责接运。珠海市殡仪馆本应履行普遍服务义务，依法履行合法入境火化遗体的运输责任。然而，珠海市殡仪馆却违法委托澳门殡仪业工会承担遗体接运责任，拨派两台殡葬专用车给予殡仪业工会专属使用。澳门殡仪业工会与已被私营机构承包的镜湖慈善会下属镜湖殡仪馆相勾结，选择性提供遗体运送服务，只为自己的相关客户提供运输服务，拒绝手里澳门其他殡仪服务机构所提出的运输申请，以此垄断澳门殡葬市场，谋取暴利。珠海市殡仪馆作为行政许可的被许可人，应当履行普遍服务义务。但珠海市殡仪馆将其应当提供的运输服务违法委托其他机构行使，且疏于管理，已在事实上造成选择性提供殡葬服务的结果，未履行法定义务；且因珠海市殡仪馆的违法行为，已直接导致澳门殡仪工会勾结镜湖殡仪馆承包人利用珠海殡仪馆非法授予的“遗体运输权”垄断澳门殡葬市场的严重后果。《中华人民共和国行政许可法》第67条第2款及《民政部门实施行政许可办法》第46条规定，被许可人不履行法定义务，违法从事行政许可事项活动的，应由做出该行政许可决定的民政部门依法进行处理，责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。综上所述，原告诉至法院要求判令：1、被告依法履行管理职责，责令珠海市殡葬服务中心立即收回违法委托给第三方行使的澳门境内遗体运输权；2、被告承担本案诉讼费。原告向本院提交以下证据：澳门殡仪业商会简介及宗旨、（2015）法盛函字第119号律师函、珠民函【2016】208号、（2015）法盛函字第119-1号律师函、珠民函【2016】229号、《殡仪业工会、商会及议员办事处会议记录》、《关于签发、使用的责任协议书》、镜湖殡仪馆防腐针价格调整通知、殡仪馆业工会与镜湖殡仪馆的联合《通告》、澳门殡仪业商会《公开信》、镜湖殡仪馆通告、澳门日报《月底接手临时管理镜湖殡仪馆》、报纸报道《恩泽临时经营镜湖殡仪馆》、澳门日报《鸣谢》、报纸报道《殡仪馆明年初重建期间委新公司管理设立六套餐监督收费（镜湖殡仪馆）》、现代澳门日报《镜湖殡仪垄断引发私怨拒接办“敌对”亲人丧礼》、报纸报道《殡仪业促设火葬场及公营殡仪馆》、正报《倡设公共灵堂免独市垄断》、华侨日报《区锦新就殡仪加价提质询》、力报《山顶医院殡仪灵堂使用率仅3%》、新生代《我们只剩下流泪的自由》、新生代《殡仪业垄断》、新生代《殡仪业无皇管》、澳门商会向广东殡葬协会会长发函投诉、《珠海出入境检验检疫局关于澳门出入境遗体所需防腐措施的复函》、照片一组。被告珠海市民政局辩称，第一，本案的原告及被告主体均不适格。首先，本案的原告不是行政行为的相对人，也不是其他与行政行为有利害关系的当事人。原告是在澳门成立和注册的一家从事殡仪服务的商号或社团；被告是珠海市人民政府履行民政行政管理的职能部门，其管理的职责权限限于内地的珠海市辖行政区域。被告无权也未对原告实施任何行政行为，原告除委托律师向被告发出律师函外，原告和被告没有发生任何法律上关系，被告依法管理珠海市殡葬服务的行为没有给原告产生任何影响，其管理行为与原告没有任何利害关系。原告的起诉不符合我国《行政诉讼法》第二十五条的规定的条件，原告无权对被告提起行政诉讼。其次，根据有关法律、法规、规范性文件的规定，运送澳门居民遗体出入境不属于被告的法定职责范围。根据民政部等八个单位联合制定的《关于尸体运输管理的若干规定》（民事发[1993]2号），“对外国人、海外华侨、港澳台同胞，要求将尸体或骨灰运出境外或运进中国境内安葬者，……，由中国殡葬协会国际运尸网络服务中心或分设国内的地方机构承运尸体”，据此，澳门居民遗体运送出入境，由中国殡葬协会国际运尸网络服务中心或分设在国内的地方机构承运。2002年，中国殡葬协会印发了中殡发[2002]09号通知，指定珠海市殡葬管理处为中国殡葬协会国际运尸网络服务中心的承运人。中国殡葬协会国际运尸广东省办事处与珠海市殡葬服务中心签订委托协议，委托珠海市殡葬服务中心承担国际运尸业务。因此，珠海市殡葬服务中心是根据委托协议承办澳门居民遗体运送出入境业务，珠海市殡葬服务中心与其委托方是委托服务关系，不属于被告行政管理的事项和范围。另外，根据《印发珠海市民政局（珠海市社会工作促进局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（珠机编办[2009]66号），运送澳门居民遗体出入境不属于被告的法定职责范围，被告没有澳门居民遗体运输的权限，也没有就澳门居民遗体运送事宜做出过任何行政行为。第二，被告依法履行了殡葬管理的有关职责，不存在不作为和违法作为的情况。因澳门没有火葬场，一直以来，为配合澳门殡仪服务机构做好澳门居民遗体合法入境火化和安葬的工作，被告认真履行监督管理职责，督促珠海市殡葬服务中心积极配合做好澳门居民合法遗体火化服务。被告收到澳门殡仪业商会的律师函后，均认真研究并及时回复。由于律师函反映的问题涉及内地及澳门两地的法律规定和多个部门单位，被告为此专门拜访了澳门的有关社团和机构，还提请省民政厅组织召集澳门殡仪业商会、澳门殡仪业工会、澳门镜湖殡仪馆、拱北海关、珠海出入境检验检疫局等相关单位座谈，协调澳门居民遗体入境火化的问题。澳门殡仪业商会反映的澳门殡仪业务存在“垄断”的问题、澳门境内遗体运输的问题均发生在澳门××行政区内，澳门殡仪业商会应按照澳门的相关法律、规定向澳门有关机构反映，以寻求问题的解决。在涉及有关澳门居民遗体入境火化的过程中，被告已经履行其管理职责，不存在不作为和违法作为的情况。第三，关于澳门居民遗体运送出入境的情况。为了做好澳门居民遗体入珠火化和安葬的运送工作，澳门殡仪业工会向澳门方面申请办理了两台殡仪车辆的澳门牌××、MI-17-76），珠海市殡葬服务中心向广东省公安厅申请办理了该两台殡仪车辆的内地牌照（粤Ｚ×××××澳、粤Ｚ×××××澳），这两台殡仪车辆一直承担运送澳门居民遗体出入境的业务。被告没有发现珠海市殡葬服务中心在为澳门居民提供火化及殡葬服务中有违法行为，原告在起诉状中要求被告“责令珠海市殡仪馆立即收回违法委托给第三方行使的澳门境内遗体运输权”，没有事实和法律依据。综上所述，被告已经依法履行了管理职责,并积极配合澳门方面做好澳门居民入境遗体的火化工作，原告的请求没有事实和法律依据，请法院依法予以驳回。被告向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据：《殡葬管理条例》、《关于尸体运输管理的若干规定》（民事发［1993］2号）、《关于遗体运输入出境事宜有关问题的通知》（民事发［1998］11号）、广东省民政厅遗体接运管理工作暂行规定（粤民福〔2005〕49号）、《关于华侨、港澳台同胞遗体（骸骨、骨灰）入粤安葬管理有关规定的通知》（粤民福[2005]45号）、《印发珠海市民政局（珠海市社会工作促进局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（珠府办[2009]66号）、《关于印发珠海市民政局所属事业单位机构编制方案的通知》（珠机编办[2013]81号）、《关于批准增设深圳市殡葬管理所、珠海市殡葬管理处、汕头市殡仪馆为中国殡葬协会国际运尸网络服务中心指定承运人的通知》（中殡发[2002]09号）、《国际运尸业务委托协议》、（2015）法盛函字第119号《律师函》、珠民函[2016]208《复函》、（2015）法盛函字第119-1号《律师函》、珠民函[2016]229《复函》、（2015）法盛函字第119-2号《律师函》、珠民函[2016]393《复函》、广东省公安厅粤港澳机动车辆往来及驾驶人驾车批准通知书（粤Z.AN**澳）、广东省公安厅粤港澳机动车辆往来及驾驶人驾车批准通知书（粤Z.AN**澳）、中华人民共和国机动车行驶证（粤Z.AN**澳）、中华人民共和国机动车行驶证（粤Z.AN**澳）、所有权登记凭证、车辆边境通行证（MI1776）、所有权登记凭证、车辆边境通行证（MI1769）、《委托办理华侨、港澳台同胞逝世后遗体、骸骨、骨灰入粤安葬服务的协议》、关于终止执行《签发、使用的责任协议书》的函、关于终止执行《签发、使用的责任协议书》的协议。经审理查明，2015年4月16日，以广东殡葬协会为甲方、以珠海市殡葬服务中心为乙方，双方签订《国际运尸业务委托协议》。该协议载明：甲方受中国殡葬协会委托，负责广东省国际运尸业务及相关的殡仪服务的管理和协调；乙方在承担国际运尸业务中，接受并服从中国殡葬协会和甲方的监督管理和业务指导等。本院认为，《殡葬管理条例》第三条规定：“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。”《民政部、公安部、外交部、铁道部、交通部、卫生部、海关总署、民用航空局关于尸体运输管理的若干规定》第一条规定：“对国际间运送尸体实行统一归口管理。今后凡由境内外运或由境外内运尸体和殡仪活动，统一由中国殡葬协会国际运尸网络服务中心和各地殡仪馆负责承办，其他任何部门（包括外国人在中国设立的保险或代理机构）都不得擅自承揽此项业务。”依照前述规定，被告珠海市民政局作为珠海市地方民政部门，依法负责珠海市行政区域内的殡葬管理工作。国际间运送尸体统一由中国殡葬协会国际运尸网络服务中心和各地殡仪馆负责承办，故对于国际间的尸体运送，被告无权进行管理。根据珠海市殡葬服务中心与广东殡葬协会于2015年4月16日签订的《国际运尸业务委托协议》，珠海市殡葬服务中心才取得国际间尸体的运输权，故该授权来自于中国殡葬协会，而非被告珠海市民政局。被告珠海市民政局对于国际间尸体运送不具有法定管理职责。原告起诉要求被告珠海市民政局履行法定职责错误。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的。”综上，原告起诉的被告错误，经释明，原告拒绝变更被告，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告澳门殡仪业商会的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  吴郁郁代理审判员  吴作栋人民陪审员  李 琴二〇一六年十一月十六日书 记 员  刘 帆