吉林省东丰县人民法院行 政 判 决 书(2016)吉0421行初7号原告崔万和。委托代理人付艳英。委托代理人马英华，吉林武德吉律师事务所律师。被告东辽县国土资源局。法定代表人王成礼，职务局长。委托代理人张雪海，吉林辽东律师事务所律师。第三人常山。委托代理人常和。原告崔万和诉被告东辽县国土资源局行政确认纠纷一案，辽源市中级人民法院于2016年4月28日指定本院审理。本院于2016年5月10日立案后，依法组成合议庭，于2016年11月4日公开开庭审理了本案。原告崔万和及委托代理人付艳英、马英华，被告东辽县国土资源局的委托代理人张雪海，第三人常山及委托代理人常和到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告东辽县国土资源局于2012年7月20日与第三人常山签订土地使用权租赁合同，将东辽县凌云乡文官村七组270平方米国有土地，租赁给第三人常山，租赁期限五年，租金6750元。原告崔万和诉称，2003年辽源市龙山区河道管理站作为该宗争议土地的法定管理者与刘春祥签订了同意其在争议土地上植树护堤的河道管理协议。由于原告住宅附近自己开垦的位于河滩地上的小片荒地也包含在河道管理站与刘春祥协议护堤地范围之内，因此刘春祥在签订河道管理协议之后随即将这个地块委托给原告植树并进行管理。并于2008年刘春祥与原告签订了转让协议，将安国大桥至文官道口西渭河大桥下游堤岸的林木及管理权转让给原告，其中就包含被告东辽县国土资源局2012年7月20日租赁给第三人的270平米的该宗争议地，自此原告依法享有了对该宗争议土地的使用权。被告超越行政管理权限违法与第三人常山签订行政合同，该合同属无效行政合同，当然无效、自始无效。被告与第三人在2012年7月20日签订了行政合同（土地使用租赁合同），被告将位于凌云向文官村七组的270平方米土地即本案争议土地的使用权租赁给第三人常山。依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》的相关规定，该宗争议土地应当由河道主管机关实施管理权，被告这一行为属于超越行政职权的违法行政行为。并且被告这一超越职权的违法行政行为直接侵犯了原告依法享有的对该宗土地使用权。因为早在2008年原告就经河道管理部门同意依法取得安国大桥至文官道口西渭河大桥下游（包含争议地块的270平方米土地）土地上种植树木的所有权及堤坝管理权，并且东辽县政府已将此地块按照退耕还林政策办理，原告依法享有该土地的使用权。被告东辽县国土资源局在明知该270平米土地存在争议的情况下，仍然超越管辖权限将本属于河道管理部门管理的该宗争议土地租赁给第三人，并与第三人签订了租赁合同。该行政行为严重侵害了原告的合法权益，请求依法确认被告与第三人签订的行政合同无效，并依法予以撤销，诉讼费用由被告承担。被告东辽县国土资源局辩称，被告与第三人签订的租赁合同是合法有效的，被告向法院提交的证据以及辽源市政府的复函能够清楚的证实，本案争议地块隶属于东辽县行政区域管辖，具体应该由东辽县河道管理站和东辽县国土资源局行使用管辖权。东辽县国土资源局依据第三人的申请经过相关程序的审批，为第三人土地使用权给予了审批没有任何不当之处。原告不具有本案的诉讼主体资格，行政诉讼法规定行政诉讼的原告必须是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，并且其权利是合法的。龙山区河道管理站无争议土地的管辖权，其与刘春祥签订的协议因为超越职权而无效，刘春祥与崔万和签订的转让协议也当然无效，原告崔万和未取得争议土地的使用权。第三人常山述称，我与东辽县国土资源局签订的合同合法有效。被告在庭审过程中向本院提供如下证据：证据一、东辽县国土资源局与第三人常山个人用地审批表及土地使用权租赁合同，证明被告与第三人签订的土地使用权租赁合同合法有效，对第三人常山申请用地经过合法审批。原告认为被告无审批权，该争议地块由龙山区河道管理站管辖。用地使用状况写的是空地与事实不符，地上物为林地。双方批界人签字中，仅有第三人常山签字，没有原告崔万和签字。县国土资源局审批是2012年7月26日，县人民政府审批也是2012年7月26日，是同一天，但是被告与第三人签订的日期是2012年7月20日，在没有审批的情况下就签订了租赁合同，被告与第三人在没有事实依据下签订的租赁合同违法，属于无效合同，行政法明确规定行政机关作出行政行为要有事实依据和法律依据。土地使用权租赁合同无效，被告将有争议的土地租赁给第三人违法，被告又在无事实依据和法律依据的情况下与第三人签订的租赁合同无效，应予以撤销。第三人常山对此组证据没有异议。证据二、东辽县河道管理站与第三人常山签订的协议书一份。原告认为常山与东辽县河道管理站签的协议，被告不能依此协议书将本案争议的土地租赁给第三人，因为本案争议的土地由龙山区河道管理站管辖，不归东辽县河道管理站管辖，而且此协议没有具体的地点界址和使用面积，本案被告国土局将本案争议的土地租赁给第三人常山无事实依据，而且土地管理法规定，在河道内不许建房，被告依此协议将本案争议的土地租赁给第三人常山属于无效的合同。第三人常山没有异议。证据三、第三人常山与东辽县公路管理段签订的路政合同与申请表一份。原告认为第三人与东辽县公路管理段签订的路政合同都是以本案的争议的土地为集体土地的基础上，公路管理段才同意并批准第三人常山使用本案争议的土地，而本案争议的土地是国有土地，这一事实被告国土资源局出具了证明，既然本案争议土地是国有土地，按照集体土地审批属于违法无效。而且该协议有经过涂改的痕迹，应该是无效的。第三人常山认为没有涂改。证据四、凌云乡整体规划图，证明争议的地块归东辽县管辖。原告认为规划图中看不出本案争议的地块归东辽县管辖，规划应该由县政府规划，不能由乡镇规划。这是国有土地不能由乡政府规划。而且该图不在那个地界。第三人常山没有异议。原告在庭审过程中向本院提供如下证据：证人焦德世证言，证明河坝（王家到三星）是龙山区河道管理站修的。争议地由龙山区河道管理站管辖，隶属东辽。被告与第三人认为这个争议地块由东辽县管辖，而且在东辽县法院开庭的时候，证人回答审判长时明确回答这个地块由东辽县管辖。证据一、2013东辽刑初字第95号判决书一份，1公检法三个部门经过调查取证认定本案争议的土地由辽源市龙山区河道管理站管辖，2、原告崔万和因违法开采龙山区河道管理站管辖的河沙，也是在本案争议的土地上开采河沙，被东辽县法院判处有期徒刑三年缓刑四年，并处罚金人民币13万元。3、原告具有本案的诉讼主体资格。被告认为，这份判决书不能证明本案争议的土地归谁管辖，公检法三个部门是司法机关，不是作出行政区域划分的有权机关，该判决书不能作为行政区域划分的依据。再者，原告被判处有期徒刑，是基于非法开采河沙，开采河沙不论在东辽县还是龙山区开采河沙，都应该受法律制裁，与开采地点没有关系。证据二、2003年4月21日辽源市龙山区河道管理站与刘春祥签订协议书一份、2008年4月21日刘春祥与崔万和签订林地转让协议书一份、刘春祥与原告签订委托协议书一份。证明1、刘春祥与龙山区河道管理站签订的协议书后与原告签订的委托协议，委托原告看管安国大桥至管家老道班两侧护堤地，由原告种地植树及管理。2、证明原告有管理河道的义务。3、被告违法租赁给第三人的土地是原告种植的林地，也是刘春祥转让给崔万和的地块。4证明原告的主体资格适格。被告认为，该争议地块由东辽县国土资源局管辖，龙山区河道管理站无权与刘春祥签订协议书，所以该份协议书无效，刘春祥与原告签订的转让协议书也无效，更无权将无效合同的权利转让给原告，同理这份委托管理合同也是无效的。第三人常山跟被告的意见一致。证据三、东府办发（2003）11号东辽县人民政府办公室转发县水利局关于东辽县河道治理实施方案的通知书一份，证明原告在争议的土地上植树是受国家文件允许的，文件中明确载明在河堤上植树，谁出资谁管理谁受益。证明原告全部纳入退耕还林，因此原告种植的树木受法律保护，被告违法将由政府允许原告种植树木的林地租赁给第三人属于违法行为。被告对这份文件的真实性没有异议，但是认为1、原告出示的这份文件，恰好证明了争议地块归东辽县行政管辖，2、该份文件是东辽县河道治理实施方案，并不是针对原告争议的地块的具体意见，原告从没有取得权利的刘春祥处转让来的由龙山区河道管理站出具的协议与东辽县政府文件是不一致的，也充分证明龙山区河道管理站无权管辖，所以原告不具有合法使用土地的权利，进而证明原告没有诉讼主体资格。第三人常山与被告的意见一致。证据四、（2014）东辽民再初字第1号民事判决书一份、（2014）辽民再终字第25号民事判决书一份、2012年6月25日凌云乡人民政府及凌云乡文官村委会证明一份、2014年9月24日东辽县国土资源局向东辽县人民检察院出具情况说明一份。证明1、本案争议的土地不是文关村的集体土地，是河滩地，是国有土地，应归河道管理部门管辖，被告违法将无管辖权的河滩地租赁给第三人的行为无效，应该依法予以撤销。2、常和是常山的哥哥，第三人与公路管理处签订的路政管理协议书，占用公路申请表是以本案争议的土地是集体土地为基础的，管理处才同意批准第三使用本案争议的土地，因该争议的土地是国有土地，上述部门作出同意第三人使用土地的协议属于无效，因此第三人向被告提供的批件全无效，被告依此作出的行政行为无法律依据和事实依据。被告认为，两份判决书与本案争议的问题没有关联性，原告所举两份判决书想要证明的问题是原告向人民法院所提供的证据，并不是生效的判决书所确认的事实，因此两份判决书不能作为本案的证据。对文官村的证明没有异议。对国土局出具证明没有异议。第三人常山与被告质证意见一致。证据五、东辽县公安局出具的治安调解协议书一份、东辽县渭津镇国土所金殿芹出具的情况说明一份。证明本案争议的土地因权属问题原告与常和发生厮打，因此该争议的土地一直有争议。2、被告明知土地有争议而审批签订合同违法。被告认为证据与本案无关联性。第三人常山与被告质证意见一致。证据六、原告房屋所有权证书一份，崔万和养殖营业执照一份。证明原告在该争议地块内居住，并在2011年领取了养殖合作社执照，原告在属于自己的林地内养殖，也就是本案争议的土地上经营，由于被告把土地租给第三人，导致原告无法经营。被告认为，这些证据只能证明原告在该地块养殖，不能证明原告享有争议土地的使用权，更不能证明被告的审批错误。第三人常山跟被告质证意见一致。证据七、河滩地租赁协议一份，证明争议土地由龙山区河道管理站管辖。被告认为，这份协议书不具有合法性，因为龙山区河道管理站不具有管辖权。第三人常山跟被告质证意见一致。本院依法调取了以下证据：辽源市人民政府复函。原告认为是历史遗留问题，当时东辽县检察院取证的时候，东辽县河道管理站和龙山区河道管理站都说是龙山区河道管理站管辖的，现在又说是东辽县河道管理站管辖没有道理。在复函里面，市政府只调取了与本案被告有利的证据，却没有调取原龙山区河道管理站法定代表人的证据，该证据无效。被告与第三人没有异议。经审理查明，2003年4月21日，辽源市龙山区河道管理站与刘春祥签订了河道管理协议，协议约定：从安国大桥至渭津河交接处一段河流的沿河两岸堤坝，由刘春祥植树，树木所有权归刘春祥所有，树木不建伐的情况下，大坝由刘春祥负责。由于崔万和住宅附近自己开垦的位于河滩地上小片荒地也包含在河道管理站与刘春祥协议护堤地范围之内，因此刘春祥在签订之后随即将这个地块委托给崔万和植树并进行管理。并于2008年刘春祥与崔万和签订了转让协议，将安国大桥至文官道口西渭河大桥下游堤岸的林木及管理权转让给崔万和，其中就包含东辽县国土资源局2012年7月20日租赁给第三人常山的270平方米的该宗土地。同时查明，被告与第三人常山于2012年7月20日签订《土地使用权租赁合同》，将东辽县凌云乡文官村七组270平方米国有土地，租赁给第三人常山，租赁期限五年，租金6750元。2012年7月26日，经东辽县国土资源局批准，第三人常山在租赁的土地上建设住房200平方米。本院认为，本案争议的焦点问题是该争议土地是归东辽县管辖还是归辽源市龙山区河道管理站管辖，东辽县国土资源局与第三人常山签订的土地使用权租赁合同是否合法。根据辽源市人民政府对本院的复函中各单位的调查报告能够得出双方争议土地归东辽县管辖，东辽县国土资源局有权与第三人常山签订土地使用权租赁合同，并根据相关规定对其建设房屋的申请给予了审批，东辽县国土资源局与第三人常山签订的土地使用权租赁合同合法有效。相反辽源市龙山区河道管理站因无管辖权，其与刘春祥签订的协议书无效，崔万和基于无效的协议而与刘春祥签订的转让协议也无效，崔万和没有取得争议土地的使用权。因此崔万和要求确认东辽县国土资源局超越职权与常山签订的土地使用权租赁合同无效并予以撤销的诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回原告崔万和的诉讼请求。诉讼费50元（原告已垫付）由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省辽源市中级人民法院。审 判 长  程相东审 判 员  朱晓艳人民陪审员  于 爽二〇一六年十一月九日书 记 员  杜 航