江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏行终276号上诉人（原审原告）江苏天梁机械有限公司，住所地射阳县耦耕兴耦大道东侧（万安驾校北）。法定代表人徐伟玲，江苏天梁机械有限公司总经理。委托代理人嵇维成，江苏东界律师事务所律师。委托代理人王治民，江苏东界律师事务所律师。被上诉人（原审被告）昆山市人民政府，住所地昆山市前进中路108号。法定代表人杜小刚，昆山市人民政府市长。委托代理人蔡志强，昆山市人民政府工作人员。委托代理人李翔，江苏沉浮律师事务所律师。上诉人江苏天梁机械有限公司（原盐城腾冲工程机械有限公司，以下简称原腾冲机械公司）因诉昆山市人民政府（以下简称昆山市政府）安全生产监督行政批复一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2015）苏中行初字第00057号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭并公开开庭审理了本案。上诉人原腾冲机械公司的委托代理人嵇维成、王治民，被上诉人昆山市政府的委托代理人蔡志强、李翔到庭参加了诉讼。因调取相关案件材料需要，本院依法扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。原审法院认定，2013年10月5日下午13时40分许，位于昆山高新区虹祺路东侧三水萧林房产建设工地发生一起塔式起重机上部结构倾翻事故。事故发生后，昆山市政府要求昆山市安全生产监督管理局（以下简称昆山市安监局）牵头成立由安监、监察、公安、住建等部门组成的事故调查组，对事故进行调查。事故调查组形成了《昆山经济开发区联合建筑工程有限公司三水萧林建设工程“10.5”起重伤害死亡事故调查报告》（以下简称“10.5”事故调查报告），认定这是一起塔机设备本身存在质量问题而引发的安全事故。2013年12月31日，昆山市安监局向昆山市政府报送昆安监[2013]120号《关于昆山经济开发区联合建筑工程有限公司三水萧林建设工程“10.5”起重伤害死亡事故结案的请示》（以下简称120号请示），请求对“10.5”事故调查报告予以批复结案。同日，昆山市政府作出昆政复[2013]64号《市政府关于同意昆山经济开发区联合建筑工程有限公司三水萧林建设工程“10.5”起重伤害死亡事故调查报告结案的批复》（以下简称64号批复），原则同意“10.5”事故调查报告对事故性质的认定，准予结案；原则同意“10.5”事故调查报告提出的事故防范措施，要求市、区镇两级住建部门切实加强施工单位的安全监管，深入开展建筑施工安全和机械设备质量的专项整治活动，防止重大安全生产事故发生。苏州市安全生产委员会办公室于2013年12月26日向昆山市安全生产委员会作出苏安办[2013]29号《关于昆山经济开发区联合建筑工程有限公司三水萧林建设工程“10.5”起重伤害死亡事故调查报告审核意见的复函》，要求事故结案后要及时在媒体上公布事故调查处理的情况。苏州市住房和城乡建设局于2014年1月17日发布苏住建质（2014）4号《市住房城乡建设局关于昆山市三水萧林38#住宅楼工程安全事故情况的通报》，要求苏州全市各地住建部门及其安监部门对原腾冲机械公司生产的各类起重机械不予办理产权登记备案手续，并对正在使用的原腾冲机械公司生产的建筑起重机械设备责令立即停止使用。昆山市政府64号批复未向原腾冲机械公司送达。原腾冲机械公司在昆山市人民法院受理的（2014）昆民初字第0986号昆山联合建筑公司诉阜宁县起重机械安装工程有限公司、原腾冲机械公司财产损害赔偿纠纷一案中，获得64号批复的复印件。另查明，昆山市安监局向昆山市政府报送120号请示中所附的“10.5”事故调查报告上，事故调查组成员均未在该报告上签名。再查明，原腾冲机械公司是涉案事故塔机生产厂家，嗣后，原腾冲机械公司向当地工商管理部门申请对公司名称及股东进行变更，2014年8月5日，经盐城市射阳工商行政管理局批准，原腾冲机械公司更名为江苏天梁机械有限公司；原股东徐正龙、徐伟玲变更为徐伟玲、陶万峰。原审法院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款的规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。昆山市政府作为负责事故调查的人民政府，具有对涉案事故调查报告作出批复的法定职责。江苏省高级人民法院（2014）苏行终字第00172号《行政裁定书》认定，64号批复虽未直接送达原腾冲机械公司，但对原腾冲机械公司权利义务生产实际影响。据此，原腾冲机械公司对64号批复提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定，特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。第三十条第二款规定，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。依据上述法规规定，昆山市政府是本案所涉生产安全事故调查的负责者和事故调查报告的最终审验者，代表国家对事故调查报告行使批复权力。最终形成对事故调查报告所作出的批复是以政府公信力来担保事故发生经过、原因、性质等重大问题的真实性，也是有关机关作出后续行为的重要依据。昆山市政府在作出涉案64号批复前，必须对“10.5”事故调查报告进行审慎审查，确认事故调查报告在内容、程序以及形式等方面真实可信，以避免承担审查失职的责任。本案中，经审理查明，涉案事故调查组成员没有在“10.5”事故调查报告上签名，不能证明事故调查组成员对事故调查报告内容的认可与确认，不能作为昆山市政府在作出批复的依据材料。故涉案64号批复主要证据不足，应当予以撤销重作。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”原腾冲机械公司要求昆山市政府承担因64号批复行为引起的诉讼而支付的交通、差旅、住宿、律师等费用700000元以及要求消除对其经营造成的负面影响，显然不符合国家赔偿法第四条第（一）、（二）、（三）项、第三十五条、第三十六条第（一）、（二）（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项规定的赔偿范围、方式和计算标准。根据国家赔偿法第四条第（四）项、第三十六条第（八）项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有“造成财产损害的其他违法行为”侵犯财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿；第三十五条规定，行政机关及工作人员在行使行政职权时侵犯人身权法定情形的造成他人精神损失的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人清除影响，恢复名誉，赔礼道歉。本案中，虽然昆山市政府的行为被确认应予撤销重作，但原腾冲机械公司主张的上述交通、差旅、住宿、律师等费用并非昆山市政府违法行为所造成的直接的、实际的损失，不属于国家赔偿范围；其主张要消除负面影响请求，也不符合国家赔偿法关于行政机关承担国家赔偿责任的规定。原腾冲机械公司上述赔偿请求均于法无据，不予支持。关于原腾冲机械公司提出因“三水萧林38#楼塔机事故技术专家签到表”与“三水萧林38#楼塔吊事故调查技术小组名单”中专家笔迹不一致，申请进行司法鉴定问题。因上述二份专家签名材料是技术鉴定报告的附件，它同技术鉴定报告一起作为“10.5”事故调查报告对事故性质的认定的依据，本案是针对64号批复的合法性进行审查，原腾冲机械公司针对上述专家签名申请司法笔迹鉴定的主要目的也是为确认涉案批复行为的违法。现经审查，昆山市政府所作的64号批复因主要证据不足应予撤销，需重新审查相关材料后作出批复，故原腾冲机械公司要求本案中对专家签名进行鉴定，没有必要。综上所述，昆山市政府作出的64号批复主要证据不足，依法应当予以撤销。原腾冲机械公司的诉讼理由部分成立，予以支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、撤销昆山市政府作出的64号批复；二、责令昆山市政府于本判决生效之日起七十五日内重新作出批复；三、驳回原腾冲机械公司其他诉讼请求。上诉人原腾冲机械公司上诉称：原审法院虽然撤销了昆山市政府的64号批复，但是原审法院未对技术分析报告的真实性进行审查；本案应适用《特种设备安全监察条例》，原审判决适用法律错误；因昆山市政府的64号批复违法，导致上诉人交通费、差旅费、律师费等损失，被上诉人应予赔偿。请求本院撤销一审判决并支持上诉人的诉讼请求，启动司法救济程序，追究昆山市政府相关人员伪造证据、渎职行为的刑事责任。被上诉人昆山市政府答辩称：根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，事故调查组形成事故调查报告是终局的，本身并不可诉。上诉人要求法院对调查报告进行实质性审查没有法律依据；上诉人主张的损失与被上诉人的行政批复行为之间没有直接因果关系，不应得到支持。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定，事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。本案被上诉人昆山市政府向原审法院提交的“10.5”事故调查报告中没有调查组成员签名，亦未就该调查报告附具调查组成员签名，仅向原审法院提交了事故调查组成员名单打印件作为调查报告的附件，故原审法院认定昆山市政府据此作出64号批复主要证据不足，应当予以撤销并限期重新作出并无不当。上诉人提出原审法院应当对涉案技术分析报告进行审查的主张，无法律依据，本院不予支持。因本案是行政机关就安全生产事故进行的调查处理，而非针对特种设备的生产进行监察，故上诉人关于本案应适用《特种设备安全监察条例》的主张不能成立。上诉人关于被上诉人昆山市政府应当赔偿其交通费、差旅、住宿、律师等费用的主张，原审法院根据国家赔偿法第四条规定，认定上诉人主张的费用不属于法律规定的赔偿范围并无不当。上诉人要求本院启动司法救济程序，追究昆山市政府相关人员伪造证据、渎职行为的刑事责任的主张，不属于本案审查范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人江苏天梁机械有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 齐 鸣代理审判员 季 芳代理审判员 黄 河二〇一六年十一月二十八日书 记 员 钱伟红附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。