江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏10行终87号上诉人（原审原告）周崇庆，男，1943年9月17日生，汉族，住扬州市广陵区。委托代理人周崇伟，男，1950年6月29日生，汉族，住扬州市。被上诉人（原审被告）扬州市城市管理行政执法局，住所地在扬州市观潮路709号。法定代表人侯承海，局长。委托代理人王宇，北京市高朋（扬州）律师事务所律师。委托代理人杨琴，北京市高朋（扬州）律师事��所律师。被上诉人（原审被告）扬州市人民政府，住所地在扬州市文昌西路8号。法定代表人张爱军，市长。委托代理人杜阳，扬州市人民政府法制办工作人员。上诉人周崇庆因与被上诉人扬州市城市管理行政执法局（以下简称扬州市城管局）、扬州市人民政府（以下简称扬州市政府）规划行政处罚一案，不服扬州市邗江区人民法院（2015）扬邗行初字第165号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2015年6月12日，扬州市城管局作出行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号），查明：2012年6月17日，周崇庆在扬州市广陵区西营9号主房东侧厢房的东山墙上，开设一扇铝合金结构玻璃窗，尺寸为宽0.9米、高1.1米，用于透气、通风，未按规定办理建设工程规划许可证，属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，作出行政处罚决定：限周崇庆自收到行政处罚决定书之日起三日内自行封闭开设的铝合金玻璃窗，恢复原墙体。2015年6月17日，周崇庆向扬州市政府申请行政复议。2015年8月7日，扬州市政府作出行政复议决定（扬行复[2015]48号），维持了扬州市城管局作出的行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号）。原审查明：2014年6月17日，扬州市城管局接到群众举报，反映扬州市广陵区西营9号有违法建设。扬州市城管局于当日立案，并进行现场调查发现，周崇庆出资在扬州市广陵区西营9号房屋东侧厢房的东山墙上开设一扇东西长0.9米、南北长1.1米，面积为0.99平方米的铝合金结构玻璃窗。扬州市城管局于2014年6月17日作出停工（核查）通知书（扬城执停字[2014]第0020043号）并送达给周崇庆，责令周崇庆立即停止上述违法建设行为，并接受调查处理。2014年11月10日，扬州市规划局广陵分局出具《关于查询周崇庆破墙开窗的函》载明：经查，扬州市广陵区西营9号主房东山墙增设窗户一扇，未在我局办理相关规划手续。2014年12月16日，扬州市城管局作出行政处罚事先告知书（扬城执告字[2014]第1049号）。2015年1月23日，扬州市城管局作出行政处罚决定（扬城执罚字[2014]1049号），责令周崇庆自收到行政处罚决定书之日起三日内自行封闭该处窗户，恢复原状。2015年5月13日，扬州市城管局作出《关于撤销行政处罚决定书的通知》送达给周崇庆，告知周崇庆：因行政处罚事先告知书送达程序不符合规定，决定撤销本机关作出的行政处罚决定书（扬城执罚字[2014]第1049号）。2015年5月20日，扬州市城管局作出行政处罚���先告知书（扬城执告字[2015]第0006106号）并送达给周崇庆。2015年6月12日，扬州市城管局作出行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号），责令周崇庆自收到处罚决定之日起三日内自行封闭开设的铝合金结构玻璃窗，恢复原墙体。周崇庆不服，于2015年6月17日向扬州市政府申请行政复议。2015年8月7日，扬州市政府作出行政复议决定（扬行复[2015]48号），维持扬州市城管局作出的行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号）。周崇庆不服上述行政处罚和复议决定，提起本案行政诉讼。原审认为：一、根据江苏省政府《关于在扬州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏政办发[2001]13号）第二条第（二）项的规定，扬州市城管局具有对本辖区内违反城市规划管理方面法律、法规、规章相关规定的违法行为行使行政处罚权的法定职责。��、《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”建设部令第110号《住宅室内装饰装修管理办法》第六条第一款第（二）项、第二款规定：“改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗，应当经城市规划行政主管部门批准。”按照上述规定，周崇庆在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自进行铝合金玻璃窗的建设，应当认定为违法建设行为。三、《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款规定：“在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可���进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。”《住宅室内装饰装修管理办法》第三十九条规定：“未经城市规划行政主管部门批准，在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物的，或者擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的，由城市规划行政主管部门按照《城乡规划法》及相关法规的规定处罚。”本案中，周崇庆在扬州市广陵区西营9号房屋东侧厢房的东山墙上开设铝合金结构玻璃窗的违法建设事实，有现场检查笔录、现场照片、调查询问笔录等证据充分予以证实，认定事实清楚；扬州市城管局在���出行政处罚决定之前，依法进行调查取证，告知周崇庆作出具体行政行为的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利，程序合法，适用法律正确。即使周崇庆家与邻居曾签订过关于打开窗户的民事协议，但是当事人之间进行民事约定，也不能违反相关行政管理法律的规定，故周崇庆认为打开暂时遮挡的窗户完全合法的主张，原审不予支持。四、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”第二十八条第一款第（一）项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”具体到本案而言，2015年6月17日，周崇庆向扬州市政府提出行政复议申请。扬州市政府受理后于6月20日通知扬州市城管局进行答复。2015年8月7日，扬州市政府作出行政复议决定（扬行复[2015]48号），维持扬州市城管局作出的行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号），并向周崇庆进行了送达。扬州市政府履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。周崇庆认为扬州市政府没有举行听证会，听取周崇庆的陈述和申辩，属于程序违法。根据《行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”上述规定明确听证程序并非行政复议的必经程序，扬州市政府受理周崇庆申请后，进行审查，作出行政复议决定，并无不当，故对周崇庆的上述主张，原审不予支持。综上，扬州市城管局作出的行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号）及扬州市政府作出的行政复议决定（扬行复[2015]48号）符合法律法规规定，程序合法，并无不当。周崇庆的诉讼请求无事实和法律依据，原审不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了周崇庆要求撤销扬州市城管局作出的行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号）和要求撤销扬州市政府作出的行政复议决定（扬行复[2015]48号）的诉讼请求。一审案件受理费50元，由周崇庆负担。上诉人周崇庆上诉称，扬州市城管局作出的处罚决定中认定是在东山墙重设窗户不是事实，窗户本来就有，只是变换了遮挡物，并未重设。处罚决定书中适用的法律也不符合法律规定，应当适用民法通则。本案有民事协议在先，扬州市城管局应当尊重民事协议的约定。行政处罚的程序有问题，2014年上诉人所有的签字都不真实。请求二审撤销原审判决，支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人扬州市城管局答辩称，上诉人擅自开窗的行为违法，依法应当受到行政处罚，应当适用《城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》及其他法律法规。被上诉人作出的处罚决定程序合法，适用法律正确。上诉人与案外人之间的民事约定并不能否认上诉人违法建设的事实，也不能影响被上诉人进行行政执法的权利。上诉人陈述所有的签字不真实，没有事实依据。请求二审驳回上诉，维持原判。被上诉人扬州政府答辩称，被上诉人2015年6月17日收到上诉人的行政复议申请，6月20日向扬州市城管局提出答复通知书，8月7日作出行政复议决定并及时送达上诉人，符合法律法规的程序要求。请求二审驳回上诉，维持原判。本案当事人在一审期间向原审法院提交的全部证据均已载入原审判决，上述证据均已随案移送本院。二审期间，当事人均未向本院提交新证据。经审理查明，原审判决经审理查明的事实与二审查明的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，首先，《城乡规划法》第四十条、建设部令第110号《住宅室内装饰装修管理办法》第六条第一款第（二）项、第二款规定了在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗，应当经城市规划行政主管部门批准。本案周崇庆在东山墙将多年前已经封闭的窗户重新打开，符合在非承重外墙上开窗的情形，应当经城市规划行政主管部门批准。周崇庆未经批准重新开窗，行为违法，理应依法处罚。周崇庆上诉称东山墙重设窗户不是事实，窗户本来就有，只是变换了遮挡物的理由，不符合客观事实，周崇庆提供的民事协议，扬州市城管局提供的现场检查笔录、现场照片、调查询问笔录等证据能够充分证明东山墙窗户多年前已经封闭，后被周崇庆重新开设的事实，周崇庆上诉称只是变换了遮挡物的理由，牵强不合情理，本院不予采纳；其次，扬州市城管局根据《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款以及《住宅室内装饰装修管理办法》第���十九条的规定，依法进行调查取证，告知周崇庆作出具体行政行为的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利，之后作出行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人周崇庆上诉称本案有民事协议在先，扬州市城管局应当尊重民事协议的约定，适用民法通则的理由，本院认为民法和行政法所调整的不是同一类法律关系，任何公民法人都应当共同遵守。本案系行政诉讼，应当从行政法律规范的角度审查行政机关的行政行为是否符合法律规定，本案扬州城管局作出的行政处罚适用《城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》及其他法律法规，适用法律正确，周崇庆认为本案应当适用民法通则的理由，不符合行政诉讼法律规定，本院不予采纳。上诉人周崇庆上诉又称行政处罚的程序有问题，2014年上诉人所有的签字都不真实的理由，通过查阅卷宗，结合���诉人周崇庆在二审询问审理中的陈述，周崇庆认为签字属实，但是在欺骗的情况下签字的理由，本院认为周崇庆没有证据证明签字系伪造或是在受到胁迫的情况下签字的事实，对周崇庆认为签字不真实，扬州市城管局处罚程序违法的理由，本院不予采纳。综合全案来看，扬州市城管局作出的行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号）及扬州市政府作出的行政复议决定（扬行复[2015]48号）符合法律法规规定，程序合法，并无不当。综上，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人周崇庆负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 涛审 判 员  王岚林代理审判员  沈 晨二〇一六年十一月二日书 记 员  王梦露附：本判决所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；