吉林省敦化市人民法院行 政 判 决 书（2015）敦行初字第97号原告图们市吉通客运有限责任公司，住所地：图们市光明街34号。法定代表人南奎伍，总经理。委托代理人秦嗣凯，办公室主任。委托代理人车艳姬，吉林海兰江律师事务所律师。被告图们市交通运输局，住所地：图们市新华路127号。法定代表人李昌勋，图们市交通运输局局长。委托代理人徐培强，图们市交通运输局副局长。被告图们交通运输管理所，住所地：图们市新华路***号。法定代表人李光秀，图们交通运输管理所所长。委托代理人朴学范，图们交通运输管理所副所长。委托代理人张雷，吉林吉延律师事务所律师。第三人图们市宜达客运服务有限公司，住所地：图们市石岘镇。法定代表人叶凤华，经理。委托代理人邰鸿君，吉林延大律师事务所律师。原告图们市吉通客运有限责任公司不服被告图们市交通运输局、图们交通运输管理所于2014年10月14日给第三人图们市宜达客运服务有限公司核发的吉交运管许可延字220100100002号道路运输经营许可证，于2015年9月7日向本院提起诉讼，本院于2015年9月14日受理后，于2015年9月16日向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。因图们市宜达客运服务有限公司与本案被诉行政行为或与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2015年10月19日、2015年12月9日公开开庭审理了本案，原告图们市吉通客运有限责任公司委托代理人秦嗣凯、车艳姬，被告图们市交通运输局（以下简称交通局）委托代理人徐培强，被告图们交通运输管理所（以下简称运管所）委托代理人朴学范、张雷，第三人图们市宜达客运服务有限公司委托代理人邰鸿君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告图们市吉通客运有限责任公司诉称：一、2002年12月11日原告与交通局签订《职工安置协议书》，约定“图们市交通局保证不再成立第二家客运公司……”2012年1月18日运管所作出编号为2012001的《道路客运经营行政许可决定书》，准许第三人进行道路客运经营，经营范围为县内班车客运；2014年运管所作出吉延许准[2014]2224020419号《道路客运经营行政许可决定书》，准许第三人经营县内包车客运；原告为此行政许可决定的利害关系人，有权提起行政诉讼。二、根据《行政许可法》第36条、47条、69条第一款（三）项的规定，被告在明知对第三人的行政许可与原告有明显利害关系的情况下，没有告知原告，严重违反行政程序，应予撤销。三、根据《中华人民共和国道路运输条例》第8条、第69条第一款（四）项的规定，第三人名下的车辆初次登记日期是2013年7月4日，比《行政许可决定书》中要求的日期延迟了一年三个月。综上，运管所作出的编号为2012001的《道路客运经营行政许可决定书》和吉延许准[2014]2224020419号《道路客运经营行政许可决定书》程序违法，应予撤销。根据这两份决定书核发的吉交运管许可延字220100100002号道路运输经营许可证，应予撤销。诉请撤销吉交运管许可延字220100100002号道路运输经营许可证。原告向本院提交了6组证据：证据1，原告企业法人营业执照、组织机构代码证复印件各一份。证明原告诉讼主体适格；证据2，图们交通运输管理所作出的编号为【13000005】《道路客运班线经营行政许可决定书》、吉交运管许可延字222402110002号《道路运输经营许可证》复印件各一份。证明原告于2006年取得图们市的道路运输经营许可，原告与被诉行政许可具有利害关系；证据3，职工安置协议书一份。证明原告、交通局与本案有利害关系；证据4，编号为2012001《道路客运经营行政许可决定书》、吉交运管许可延字220100100002号《道路运输经营许可证》复印件各一份。证明2012年1月28日，运管所在未通知原告的情况下作出编号为2012001《道路客运经营行政许可决定书》、下发吉交运管许可延字220100100002号《道路运输经营许可证》，程序违法；证据5，第三人在道路运输经营许可档案中出具的承诺书一份。证明第三人在三个月内没有落实购买车辆承诺书，应撤销吉交运管许可延字220100100002号《道路运输经营许可证》；证据6，吉延许准【2014】2224020419号《道路客运经营行政许可决定书》、吉交运管许可延字220100100002号《道路运输经营许可证》复印件各一份。证明2014年10月14日，运管所在未通知原告的情况下做出准许第三人经营县内班车客运，县内包车客运的行政许可决定书、下发道路运输经营许可证，程序违法。被告图们市交通运输局辩称：一、此案是针对运管所作出的具体许可提起的一审行政诉讼案件，不能以《职工安置协议书》作为依据，交通局作为本案被告，主体不适格。二、双方签订《职工安置协议书》是双方因改制产生分歧，但这是民事行为不应受行政法调整。且协议第十一条规定，需要公证后生效，该协议未经公证部门公证因此无效。如果原告对该协议的保证所造成损害和损失有异议，应另案解决，不应通过行政诉讼解决。三、《职工安置协议书》与现行行政法规相抵触。交通局向本院提交了1份证据：交通局与原告签订的2012年12月11日《职工安置协议书》一份。证明本协议是无效协议，至今没有公证。被告图们交通运输管理所辩称：一、原告于2013年7月31日提出班线申请时已知道我所作出2012001号《道路客运经营许可决定书》的行政行为，现已超过法律规定的起诉期限。二、原告不具备诉讼主体资格。原告依据2002年12月11日与交通局签订的《职工安置协议》所约定的“图们市交通局保证不再成立第二家客运企业”是与交通局关于历史遗留改革的后遗症，与《中华人民共和国道路运输管理条例》第六条相违背，一切契约合同与法律相抵触时，以法律规定为准，何况《职工安置协议书》因未公证而是一个效力待定不具备法律效力的协议。原告以行政诉讼法第25条规定为由认为自己是利害关系人，但我所按照程序作出被诉行政行为并未涉及到原告客运线路未对原告造成利益损害。任何具备从事客运经营条件的企业和个人都可以申请客运经营许可，并且客运经营许可是事后告知，故原告不是利害关系人。三、针对第三人的行政许可程序合法。四、第三人车辆初始载明是2013年7月4日，但经我们审查第三人于2012年5月25日投放了第一台客运车辆，1月28日至5月25日期间未超过180天，符合相关许可规定。五、经过几次听证会，原告和第三人已就分别经营达成了一致意见，运管所也分别下达了各自的许可，这充分说明双方对行政许可均无异议。运管所向本院提交了5组证据：证据1，2013年7月31日运管所向第三人下达的通知、送达回证各一份。证明原告已知道运管部门对第三人下发经营许可，原告起诉过了诉讼期限，应该驳回原告的诉讼请求；证据2，原告0020号道路旅客运输班线申请表、道路运输班线经营许可决定书及送达回证各一份，第三人0019号道路旅客运输班线申请表、道路运输班线经营许可决定书及送达回证各一份。证明运管所是经过听证后，根据双方达成一致意见各自颁发的许可证，2014年10月14日到现在已过诉讼期限；证据3，2014年7月8日关于对图们至石岘客运班线与村镇客运线路捆绑经营的许可公示一份、2014年9月30日关于宜达公司申请包车客运经营申请的公示一份。证明已经过公示程序，程序合法；证据4，车籍档案一份。证明第三人车辆的初始登记时间为2012年5月25日，符合许可的法定期限；证据5，第三人行政许可档案一册。证明对第三人审批程序符合法律规定。适用的法律依据为：《中华人民共和国道路运输管理条例》第4、6条、《道路旅客运输及客运站管理规定》第4条、《延边朝鲜族自治州道路旅客班车管理条例》第6条、《中华人民共和国行政许可法》第34、36、46条、《道路运输管理工作规范》第五章第一节第3项（4）、6项。第三人图们市宜达客运服务有限公司述称，运管所进行审查的权利不是原告所称那样，是需要相应资质和条件的，第三人向相关部门申请，经相关部门审核，做出的行政许可符合法律程序。第三人向本院提交的的证据有：证据1，登记表一份、车辆行驶证、车籍档案一份、营业执照一份、关于成立图们市宜达服务有限公司的请求一份。证明第三人申请是符合许可证要求的资质和条件。本院依职权调取了图们市吉通客运有限公司退休人员明细表一份、吉通客运职工参保缴费起止时间明细表一份、买断工龄分配明细表一份。经庭审质证，对于原告提供的证据1，原告企业法人营业执照、组织机构代码证复印件各一份。交通局、运管所、第三人均质证无异议；证据2，编号为【13000005】《道路客运班线经营行政许可决定书》、吉交运管许可延字222402110002号《道路运输经营许可证》复印件各一份。交通局、运管所、第三人均质证认为，对真实性无异议，对证明的问题有异议，证明不了被诉行政行为有利害关系；证据3，职工安置协议书一份。交通局、运管所、第三人均质证认为，对真实性无异议，但未公证，效力待定。且约定保证不成立第二家企业，与现行的法律法规相违背。如对此协议有异议，需要通过其他方式解决；证据4，编号为2012001《道路客运经营行政许可决定书》、吉交运管许可延字220100100002号《道路运输经营许可证》复印件各一份。交通局、运管所、第三人均质证认为，对真实性无异议，但没有义务通知原告，且原告是知道给第三人下达了许可决定，并经过听证后，双方对这线路每家跑六台车是同意的，原告已认可了第0019号决定书；证据5，宜达客运服务有限公司在道路运输经营许可档案中出具的承诺书一份。交通局、运管所质证认为，对证据的真实性无异议。第三人在承诺书写的是三个月，但按照交通部的相关规定是180天，只要不超过180天就是符合法律规定的。第三人质证认为，对证据的真实性无异议。当时给了我们三个月，我们认为时间不够，就找到行政部门后改为180天，不违背法律规定；证据6，吉延许准【2014】2224020419号《道路客运经营行政许可决定书》、吉交运管许可延字220100100002号《道路运输经营许可证》复印件各一份。交通局、运管所、第三人均质证认为，对证据的真实性无异议，增加经营范围是不需要告知原告的。对于交通局提供的证据：交通局与原告签订的职工安置协议书一份。原告质证认为：1、对真实性无异议，对证明的问题有异议，协议书是双方的真实意思表示，已实际履行，未经公证不影响合同效力。2、2002年交通局与原告签订的协议书约定保证不再成立第二家客运企业，原告与运管所作出的行政许可是具有利害关系的；运管所质证认为，该证据属于效力待定，根据约定需要经公证后才生效。运管所是根据道路运输管理条例第6条的规定做出的被诉行政行为，不是依照协议约定，是两个法律关系，原告按职工安置协议起诉，原告的主体不适格；第三人质证认为，交通局与运管所是上下级主管单位的关系，运管所是作出行政行为的部门并且有行政许可权利，原告以与交通局的协议关系抗辩行政行为与法无据。交通局不应该是本案的诉讼主体。对于运管所提供的证据1，2013年7月31日运管所向第三人下达的通知、送达回证各一份。原告质证认为，与本案被诉的2014年的行政许可证没有任何关系；证据2，原告0020号道路旅客运输班线申请表、道路运输班线经营许可决定书及送达回证各一份，第三人0019号道路旅客运输班线申请表、道路运输班线经营许可决定书及送达回证各一份。原告质证认为，运管所向原告送达的都是0020号的材料，原告自始至终不知道第三人也提交了申请表并取得了0019号经营许可决定书；证据3，《关于对图们至石岘客运班线与村镇客运线路捆绑经营的许可公示》、《关于宜达公司申请包车客运经营申请的公示》各一份。原告质证认为，《关于对图们至石岘客运班线与村镇客运线路捆绑经营的许可公示》并未提及原告与第三人，与本案无关。《关于第三人申请包车客运经营申请的公示》不能证明我们收到，公示程序不合法；证据4，车籍档案一份。原告质证认为，运管所提供的证据是2012年5月25日车辆初始登记，已超出了2012001号道路经营许可决定书的规定，第三人需要在4月18日前投放经营的，已超出了期限，需要撤销。2012年5月25日车辆只是初始登记，但并没有投入运营，违反程序；证据5，第三人的许可档案一册。原告质证认为，对2012年1月10日承诺书的真实性有异议。对安全生产管理制度有异议。未告知利害关系人，批准第三人经营的许可程序违法。对道路客运经营许可决定书2012001号的真实性有异议。档案里第三人经营许可程序违法。交通局、第三人对于运管所提供的上述5组证据均质证无异议。对于第三人提交的证据1，登记表、车辆行驶证、车籍档案、营业执照、关于成立图们市宜达服务有限公司的请求各一份。原告质证认为，对真实性无异议，对证明的问题有异议，从营业执照看第三人成立的时间是2012年1月31日，从被告提供的2012001号道路经营许可决定书看第三人取得了经营许可决定书是在2012年1月18日，公司没有成立拿什么提交申请，程序违法。交通局、运管所质证无异议。对于本院调取的图们市吉通客运有限公司退休人员明细表一份、吉通客运职工参保缴费起止时间明细表一份，二被告质证认为，对真实性无异议，但是并非是安置职工的社会养老保险。根据职工安置协议书第6项的约定，所要安置的职工为95人。这65个人和原来公司改制时的65人不是相同的65人；原告质证无异议，我们安置的也是95人，一部分是补交退休金，一部分补办退休手续，一部分准备退休的正在办理中，还有一部分买断工龄；第三人质证认为，对真实性无异议，并不能证明其对职工进行了全部安置。且与本案无关联性。对于本院调取的买断工龄分配明细表一份，二被告、第三人均质证有异议，不能保证是每个人亲笔签名；原告质证无异议，对于原告提供的6组证据，因各方对其真实性均无异议，本院对其真实性予以采信。对交通局提供的1份证据《职工安置协议书》，因各方对其真实性均无异议，本院对其真实性予以采信。对于运管所提供的证据1，虽然原告庭审中提出鉴定申请，但庭审后未正式提交申请书，故本院对其真实性予以采信；证据2，证据3，证据4，因各方对其真实性无异议，本院对其真实性予以采信；证据5，虽然原告对2012年1月10日的一份承诺书和2012001号道路客运经营许可决定书的真实性提出异议，但运管所提供了档案原件，且原告未提供否定证据，故本院对证据5一组证据的真实性予以采信。对于第三人提供的1组证据，因各方对其真实性均无异议，本院对其真实性予以采信。对于本院调取的三份证据，因各方对图们市吉通客运有限公司退休人员明细表、吉通客运职工参保缴费起止时间明细表真实性无异议，买断工龄分配明细表系本院从原件上复印所得，故本院对其真实性予以采信。虽然被告主张部分职工没有安置或安置不到位，但因上述证据可以相互印证，各方均认可原告已经接收了职工，且根据《职工安置协议书》第十条的约定，如乙方（本案原告）不履行本协议规定的义务，甲方（交通局）可以采取变卖甲方资产、收回营运线路等措施制裁，而交通局未提供证据证明其因此采取了相应措施，二被告不能提供原企业职工没有安置或安置不到位的证据，故对“原告接收了职工，对职工进行了安置”的事实予以确认。经审理查明，2002年12月11日交通局与原告签订《职工安置协议书》，其中第三条规定“甲方（交通局）保证不再成立第二家客运企业，并协助乙方将所有定线面包车加入乙方企业”，正文尾部写明“本协议自甲、乙双方公证之日起生效”。协议签订后，双方未对协议进行公证，但原告接收了职工，对职工进行了安置。吉林省运输管理局于2014年10月16日为原告核发吉交运管许可延字222402110002号《道路运输经营许可证》，经营范围中包括县内班车客运和县内包车客运，证件有效期2014年10月16日至2018年10月16日。2014年10月14日运管所依据下列材料作出被诉行政行为：1、2011年12月5日图们市石岘公路客运站叶凤华向二被告提出的《关于成立图们宜达客运服务有限公司的请示》，2012年1月2日制定的第三人公司章程，2012年1月3日的第三人股东决定，2012年1月4日的第三人验资报告。2、2012年1月10日第三人作出的《承诺书》，内容为“从申请之日起三个月内一定购进申请表中填写的新购置车辆。特此承诺。”3、2012年1月18日叶凤华填写的《道路旅客运输经营申请表》，当日运管所作出的审查意见、当日作出的2012102号《交通行政许可申请受理通知书》、2012001号《道路客运经营行政许可决定书》及两份送达回证。2012001号《道路客运经营行政许可决定书》主要内容为“宜达公司经审查决定准予道路客运经营行政许可，请按下列要求从事道路客运经营活动；经营范围：县内班车客运；车辆数量及要求：自有营运客车一辆以上；客运班线类型：四类；请于2012年１月28日到图们市交通运输管理所领取《道路运输经营许可证》并于2012年４月18日前按上述要求落实拟投入车辆承诺书，然后办理相关手续。在确定的时间内未按许可要求落实车辆承诺书的，将撤销本经营许可”。2012年1月18日被告为第三人核发吉交运管许可延字220100100002号《道路运输经营许可证》，经营范围为县内班车客运。4、2014年7月13日第三人负责人叶凤华填写的《道路旅客运输经营申请表》，2014年9月11日第三人负责人王琦填写的《客运包车经营许可申请表》，2014年9月15日运管所以“第三人总客位只有95个，未达到县内包车客运许可条件”为由作出的《吉林省道路运输经营申请不予受理通知书》。5、2014年9月29日第三人向被告作出的《承诺书》，承诺拟购进一辆19座中型客车。6、2014年9月30日被告作出的《关于图们市宜达客运服务有限公司申请县内包车客运经营的申请的公示》。7、叶凤华的身份证复印件，陈林、王毅、武勇刚、王忠发、周祥仁等人的从业资格证和驾驶证及公安部门的证明，5张营运车辆照片。8、2014年10月14日运管所作出的吉延许受通[2014]2224020418号《行政许可申请受理通知书》、吉延许准[2014]2224020419号《道路客运经营行政许可决定书》及送达回证。吉交运管许可延字220100100002号《道路运输经营许可证》列明第三人的经营范围为“县内班车客运，县内包车客运”，证件有效期2014年10月14日至2018年10月14日。2014年10月17日第三人向运管所作出《承诺书》，承诺拟购进三辆大型客车。本院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款、交通部《道路旅客运输及客运站管理规定》第六条第三款、第十二条第（一）项的规定，运管所作为县级道路运输管理机构具有受理并作出县级行政区域内客运经营许可的职权。本案有以下四个争议焦点：关于原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。图们市交通运输局具有负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作的职权，2002年本案原告与图们市交通运输局签订了《职工安置协议书》，其中第三条明确约定“保证不再成立第二家客运企业”，但现被诉行政行为与此约定冲突，被诉行政行为对原告的经营产生影响，因此原告具有适格主体资格。关于起诉期限。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，因被诉吉交运管许可延字220100100002号《道路运输经营许可证》是于2014年10月14日作出的，而原告于2015年9月7日向本院递交起诉状，符合“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的起诉期限规定。故虽然被告主张在2013年7月31日原告已知道第三人公司存在，原告起诉超过起诉期限，但该主张本院不予支持。关于被告主体资格。因为本案被诉行政行为是运管所于2014年10月14日为第三人核发吉交运管许可延字220100100002号道路运输经营许可证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，虽然2002年交通局与原告签订《职工安置协议书》约定“保证不再成立第二家客运企业”，但《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定：“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”，交通部《道路旅客运输及客运站管理规定》第六条第三款规定：“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路客运及客运站管理工作”，第十二条第（一）项规定：“从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请”，运管所作为县级道路运输管理机构依照法规授权，具有受理并作出被诉客运经营许可的职权，运管所为本案适格被告。并且经庭审调查无证据证明被诉行政行为系与交通局共同作出，亦不存在经交通局复议、委托等情形，交通局并非本案适格被告。本院向原告释明后其拒绝变更，故对其起诉交通局应裁定驳回。关于被诉行政行为。根据《中华人民共和国道路运输条例》第八条“申请从事客运经营的，应当具备下列条例：（一）有与其经营业务相适应并经检测合格的车辆；（二）有符合本条例第九条规定条件的驾驶人员；（三）有健全的安全生产管理制度……”的规定，但被告未提交第三人有与其经营业务相适应并经检测合格的车辆的证据，即于2012年1月18日作出《道路客运经营许可审查意见》，同意办理道路客运经营许可审查意见，并依此作出2012001号《道路客运经营行政许可决定书》和内容为县内班车客运的220100100002号《道路运输经营许可证》，证据不足；根据《中华人民共和国行政许可法》第四十条“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅”的规定，被告未提供涉及2012001号《道路客运经营行政许可决定书》和内容为县内班车客运的220100100002号《道路运输经营许可证》相关公开的证据，程序违法。因此以2012001号《道路客运经营行政许可决定书》和内容为县内班车客运的220100100002号《道路运输经营许可证》为基础的被诉《道路运输经营许可证》亦证据不足，程序违法，并且未充分考虑本案原告的历史变革过程，对原告经营产生影响。但因《中华人民共和国道路运输条例》第六条规定“任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场”，并且第三人从事的道路运输工作涉及社会公共利益较多、从提交的证据可以认定目前各项软硬件条件已经符合《道路运输经营许可证》的审核条件，且投入巨大，故被诉《道路运输经营许可证》不宜撤销。综上所述，依照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：驳回原告图们市吉通客运有限责任公司对被告图们市交通运输局的起诉。确认图们交通运输管理所于2014年10月14日给第三人图们市宜达客运服务有限公司核发的吉交运管许可延字220100100002号道路运输经营许可证违法。责令被告图们交通运输管理所在三个月内采取补救措施。案件受理费50元，由被告图们交通运输管理所负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于延边朝鲜族自治州中级人民法院。审 判 长  任建国审 判 员  孙永春代理审判员  高 冰二〇一六年三月十一日书 记 员  王 芳