广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）深中法行终字第405号上诉人（原审原告）中核华兴达丰机械工程有限公司，住所地江苏省仪征市新集镇工业集中区18号。法定代表人邱国燊，董事长。委托代理人历巍，江苏宗申律师事务所律师。委托代理人王贺，男，1985年10月28日出生，汉族，江苏省仪征市人，现住江苏省仪征市。被上诉人（原审被告）深圳市市场和质量监督管理委员会，住所地广东省深圳市福田区深南大道7010号工商物价大厦。法定代表人陈彪，主任。委托代理人张静煜，广东国晖律师事务所律师。委托代理人陈永强，深圳市市场和质量监督管理委员会工作人员。上诉人中核华兴达丰机械工程有限公司（以下简称中核公司）因诉被上诉人深圳市市场和质量监督管理委员会行政处罚一案，不服广东省深圳市福田区人民法院（2014）深福法行初字第559号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现��审理终结。原审认定，2013年1月29日，中核公司与广州同诚建设有限公司（以下简称同诚公司）签订《塔吊机械租赁合同》，约定同诚公司向中核公司租赁2台Ｓ×××××-24塔吊用于深圳市南山区妈湾电厂5#、6#机组脱硝改造工程，并约定由中核公司向地方政府有关检测部门申请验收，领取塔吊使用证，并承担检测验收费。2013年5月27日，深圳市市场监督管理局执法人员对深圳市南山区妈湾电厂脱硝改造工程安装的2台塔式起重机械（制造编号为2010Q059、2008Q034，以下简称涉案起重机械）进行执法检查，现场发现该起重机械系由中核公司进行安装施工，已办理安装施工手续，6#机组现场的6#塔式起重机械正在吊运钢材。中核公司已提交广东省建设工程质量安全监督检测总站（以下简称广东安监总站）出具的《广东省建筑工程塔式起重机安装检验评定报告》，未提交��案起重机械的安装监督检验合格证，并已交付同诚公司使用。针对中核公司安装涉案起重机械未经监督检验合格即交付同诚公司使用的行为，深圳市市场监督管理局已向中核公司送达（深）市监特令〔2013〕第4-001026号《特种设备安全监察指令书》，责令中核公司于2013年6月11日前采取以下措施予以改正或消除事故隐患：1、到深圳市特种设备安全检验研究院（以下简称深圳特检院）申请监督检验；2、未经监督检验合格的涉案起重机械不得交付使用；还向使用单位同诚公司送达（深）市监特令〔2013〕第4-001025号《特种设备安全监察指令书》，责令同诚公司于2013年6月25日前采取以下措施予以改正或消除事故隐患：1、到深圳市市场监督管理局办理使用登记手续；2、未经定期检验或检验不合格的涉案起重机械不得继续使用。2013年5月27日，深圳市市场监督管理局向使用单位��诚公司送达深市监强南特字［2013］8号《实施行政强制措拖决定书》，决定查封涉案起重机械。2013年5月28日，深圳市市场监督管理局对中核公司广州分公司经理陈祖安进行调查，陈祖安称深圳市南山区妈湾电厂脱硝改造工程中，涉案起重机械系由中核公司负责安装，安装完毕并调试好后即已向深圳特检院申请安装检验，但该院以设备进场后未通知该院到场进行安装前的相关安全检验，程序上不符合要求为由不予受理，后中核公司便委托广东安监总站对涉案起重机械进行检验评定，结论为合格。检查中，深圳市市场监督管理局已调取涉案起重机械的《塔式起重机使用交接单》、《广东省建筑工程塔式起重机安装检验评定报告》等相关材料，并已制作现场笔录及拍摄现场照片。2013年5月31日，深圳市市场监督管理局决定立案查处。深圳市市场监督管理局分别于2013年6月3��、2013年6月5日、2013年6月18日、2013年6月25日对中核公司、深圳妈湾电力有限公司、同诚公司进行调查。2013年8月14日，广东省质量技术监督局作出粤质监便字〔2013〕527号《广东省质监局关于起重机械监管范围的批复》，称涉案起重机械不属于《特种设备安全监察条例》中的“房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械”范畴，应由深圳市市场监督管理局按《特种设备安全监察条例》实施监管。2013年8月26日，深圳市市场监督管理局办理办案期限延期30日的手续。2013年9月18日，深圳市市场监督管理局再次办理办案期限延期手续，期限为无限期。深圳市市场监督管理局先后于2013年9月22日、2013年10月30日对中核公司进行调查并已制作调查笔录，中核公司的总经理助理张虹在调查笔录中称中核公司曾向深圳特检院申请监督检验，该院受理后一直未到现场实施监督检验，多次沟通���效，故中核公司认为深圳特检院和监督部门已事实上放弃管辖权，应按照房屋建筑工地和市政工程工地，向取得建设行政主管部门认可的检验检测机构申请委托检验；广东安监总站是建设行政主管部门认可的检验检测机构，中核公司向广东安监总站申请检测符合规定；并称中核公司曾于2013年3月协助使用单位向深圳特检院提交施工单位资料，该院受理后向使用单位下发《检验通知单》，但一直未到现场实施监督检验，经与该院沟通后，该院以未实施过程监督而未对涉案起重机械进行检验，但并未书面回复不实施监督检验的理由；依据《特种设备安全监察条例》第十七条规定，施工单位进行安装告知后即可施工。2013年12月30日，深圳市市场监督管理局向中核公司送达深市监听告字［2013］南稽13001号《行政处罚听证告知书》，告知中核公司其安装起重机械未经监督检验���交付使用的行为已违反《特种设备安全监察条例》第二十一条规定，依据《特种设备安全监察条例》第七十九条规定，拟处以责令改正违法行为，并罚款人民币50000元，中核公司可在3个工作日内提出陈述、申辩意见及要求听证。依中核公司申请，深圳市市场监督管理局已于2014年1月22日举行听证。2014年2月28日，深圳市市场监督管理局作出深市监罚字［2014］南81号《行政处罚决定书》，认定中核公司安装起重机械未经监督检验即交付使用的行为已违反《特种设备安全监察条例》第二十一条规定，构成起重机械安装过程未经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构按照安全技术规范的要求进行监督检验的违法行为，依据《特种设备安全监察条例》第七十九条规定，决定责令中核公司改正违法行为，并对其处予罚款人民币50000元。另查明，中核公��提交的两份《深圳市特种设备施工告知（申报）受理回执》显示，深圳市市场监督管理局分别于2013年2月25日和2013年3月15日受理涉案起重机械的安装业务，该回执落款处备注“用户或施工单位持本回执到本市法定检验机构（市特检院）申请监督检验”。原审认为，对于中核公司为同诚公司安装涉案起重机械，并交付给同诚公司使用的事实，各方当事人没有异议，依法予以确认。本案的争议焦点是深圳市市场监督管理局对中核公司安装涉案起重机械并交付使用的行为有无管辖权及中核公司是否是深圳市市场监督管理局安全监察行为的行政相对人。依据《特种设备安全监察条例》第四条规定，国务院特种设备安全监督管理部门负责全国特种设备的安全监察工作，县以上地方负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备实施安全监察。参照国质检法[2003]206号《国家质量监督检验检疫总局关于实施〈特种设备安全监察条例〉若干问题的意见》第一条规定，《特种设备安全监察条例》中所规定的特种设备安全监督管理部门，是指国家质量监督检验检疫总局和县以上地方质量技术监督局；国家质量监督检验检疫总局和地方质量技术监督局是本条例的行政执法主体，其内设的特种设备安全监察机构负责安全监察工作的具体实施。依据《特种设备安全监察条例》第二条第一款规定，本条例所称特种设备是指涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和场（厂）内专用机动车辆。第三条第一款规定，特种设备的生产（含设计、制造、安装、改造、维修）、使用、检验检测及其监督检查，应遵守本条例，但本条例另有规定的除外。第三款规定，房屋建���工地和市政工程工地用起重机械、场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理，由建设行政主管部门依照有关法律法规的规定执行。该条例第五条第三款规定，特种设备生产、使用单位和特种设备检验检测机构，应接受特种设备安全监督管理部门依法进行的特种设备安全监察。根据上述规定，深圳市市场监督管理局负责对深圳市内的特种设备实施安全监察，对深圳市内的特种设备的生产（含设计、制造、安装、改造、维修）、使用、检验检测等行使安全监察职责，因此，深圳市市场监督管理局对中核公司在深圳市南山区妈湾电厂脱硝改造工程安装涉案起重机械并交付同诚公司使用的行为，负有安全监察职责，即有管辖权。本案所涉行为不属于房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械的安装、使用的监督管理问题，中核公司主张深圳市市场监督管理局没管辖��理由不成立，依法不予支持。另依据《特种设备安全监察条例》第十七条第三款规定，特种设备安装、改造、维修的施工单位应在施工前将拟进行的特种设备安装、改造、维修情况书面告知直辖市或设区的市的特种设备安全监督管理部门，告知后即可施工。第二十一条规定，锅炉、压力容器、压力管道元件、起重机械、大型游乐设施的制造过程和锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施的安装、改造、重大维修过程，必须经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构按照安全技术规范的要求进行监督检验；未经监督检验合格的不得出厂或交付使用。第七十九条规定，锅炉、压力容器、压力管道元件、起重机械、大型游乐设施的制造过程和锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施的安装、改造、重大维修过程，以及锅炉清洗过程，未经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构按照安全技术规范的要求进行监督检验的，由特种设备安全监督管理部门责令改正，已经出厂的，没收违法生产、销售的产品，已经实施安装、改造、重大维修或清洗的，责令限期进行监督检验，处人民币50000元以上200000元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，撤销制造、安装、改造或维修单位已经取得的许可，并由工商行政管理部门吊销其营业执照；触犯刑律的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依照刑法关于生产、销售伪劣产品罪或其他罪的规定，依法追究刑事责任。参照自2007年6月1日起施行的《起重机械安全监察规定》第十四条第二款规定，对流动作业并需要重新安装的起重机械，异地安装时应按照规定向施工所在地的质量技术监督部门办理安装告知后方可��工。第十五条规定，从事安装、改造、重大维修的单位应在施工前向施工所在地的检验检测机构申请监督检验；检验检测机构应到施工现场实施监督检验，监督检验按照相应安全技术规范等要求执行。根据上述规定，作为安装施工单位的中核公司，在深圳市南山区妈湾电厂脱硝改造工程安装涉案起重机械前，负有向施工所在地的质量技术监督部门办理安装告知，和向施工所在地的检验检测机构申请监督检验的义务。本案证据显示，中核公司在施工前已办理安装告知，并已向施工所在地的检验检测机构深圳特检院申请监督检验，但未经深圳特检院监督检验合格，即将其安装的涉案起重机械交付同诚公司使用，本案中深圳市市场监督管理局也是针对未经监督检验即交付使用的违法行为作出行政处罚，故中核公司是深圳市市场监督管理局安全监察行为的行政相对人。中核公司主张接受深圳市市场监督管理局监督检查的行政相对人应是同诚公司的理由不能成立，依法不予采纳。此外，中核公司主张已向深圳特检院申请监督检验，但该院受理后一直未实施监督检验，也已委托广东安监总站对涉案起重机械进行检验评定，结论为合格。由于广东安监总站不属于施工所在地的检验检测机构，委托该站进行检验评定不符合上述规定。至于深圳特检院是否存在不作为不属于本案的审查范围。综上，深圳市市场监督管理局对中核公司安装涉案起重机械并交付同诚公司使用的行为负有安全监察职责，中核公司是深圳市市场监督管理局安全监察行为的行政相对人。中核公司未经深圳特检院监督检验合格，即将其安装的涉案起重机械交付同诚公司使用，该行为已违反《特种设备安全监察条例》第二十一条规定，深圳市市场监督管理局据此作出深市监罚���［2014］南81号《行政处罚决定书》，决定责令中核公司改正违法行为，并对其处予罚款人民币50000元，符合《特种设备安全监察条例》第七十九条规定，依法予以支持。对于中核公司提出撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求，依法予以驳回。为此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回中核公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元由中核公司负担。上诉人中核公司不服原审判决上诉称，根据国务院下发的《关于2006年安全生产控制指标中房屋建筑及市工程范围有关问题复函》，中核公司承接的工程应属于房屋建筑和市政工程范围，同时依据《建筑起重机械安全监督管理规定》第三条关于建设主管部门对建筑起重机械的租赁、安装、拆卸、使用实施监督管理的规定，涉案起重机械���出租、安装、拆卸行为应由深圳市建设行政主管部门实施监督管理，深圳市市场监督管理局无监督管理权。深圳市市场监督管理局认为其具有管辖权的根据是其上级单位广东省质量技术监督局的批复，但该批复并非法律法规，亦非规章，不得作为行政处罚的依据。2014年1月1日施行的《深圳经济特区特种设备安全条例》第四条第二款规定，建设工程工地所用起重机械的安装和使用由负责工地建设安全监督管理的行政部门实施安全监督管理，这也可从侧面证明深圳市市场监督管理局对涉案起重机械的出租、安装、拆卸行为无监管权。另依据《起重机械使用管理规则》（TSGQ5001-2009）第十八条规定，流动作业的起重机械跨原登记机关行政区域使用时，使用单位应在使用前书面告知使用所在地的质监部门，并接受其监督检查；起重机械重新安装(包括移装)使用，使用单位应监督施工单位办理安装告知，并向施工所在地的检验检测机构申请施工监督检验。因此，本案申请监督检验的主体应为同诚公司而非中核公司，深圳市市场监督管理局即使具有管辖权，其行政相对人应是涉案起重机械的使用单位即同诚公司。深圳特检院发出的《检验通知单》可看出通知单位是使用单位即同诚公司，《取消检验申请单》上的申请人亦是同诚公司，故针对涉案起重机械申请监督检验的责任主体为使用单位，接受监督管理的主体亦应为使用单位，即同诚公司。中核公司为防止出现行政管辖权不明的问题，给使用单位生产经营造成不必要的障碍，本着审慎原则，分别于2013年2月25日、2013年3月15日协助同诚公司向深圳市市场监督管理局南山分局办理安装施工告知，且在安装完成后分别于2013年3月15日、2013年3月19日向深圳特检院申请监督检验，深圳特检院受理后向同诚公司发出《检验通知单》，但经中核公司多次协调，深圳特检院一直未到工地现场进行监督检验，后中核公司协助同诚公司委托广东安监总站对涉案起重机械的安全性进行检测，在确保检测结果合格的前提下才交付同诚公司使用，故中核公司在涉案起重机械出租、安装、拆卸行为中无任何违法违规之处，即使不合规，其责任亦在于深圳特检院的行政不作为。依据《中华人民共和国特种设备安全法》第五十九条规定，负责特种设备安全监督管理的部门在办理本法规定的许可时，其受理、审查、许可的程序必须公开，并应自受理申请之日起30日内作出许可或不予许可的决定，不予许可的应书面向申请人说明理由，但深圳特检院并未按该规定履行其职责。此外，依据《质量技术监督行政处罚程序规定》第三十二条关于办案期限的规定，深圳市市场监督管理局存在超��办案，且未经上一级质量技术监督部门批准。依据《质量技术监督行政处罚程序规定》关于听证的规定，深圳市市场监督管理局进行听证时的听证记录人员由法制科工作人员担任，听证主持人作出听证报告等均不符合规定。深圳市市场监督管理局提交的案件审理笔录显示其行政处罚案件审理委员会组成人员为双数，且未举证证明委员已取得行政执法证件，亦不符合《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第四条关于案审委的规定。深圳市市场监督管理局在执法时并未出示执法证件，原审举证时亦未提交相关执法证件，故深圳市市场监督管理局提交的调查笔录、现场笔录等均不能作为作出被诉行政处罚决定的有效证据。而原审法院存在超期送达起诉状副本、超审限审理、未宣判等，已违反法定审判程序。综上，被诉行政处罚决定认定事实不清、适用法律错误、违反法定程序，依法应予撤销。中核公司为维护其合法权益，诉至本院请求依法撤销（2014）深福法行初字第559号行政判决及深圳市市场监督管理局作出深市监罚字［2014］南81号《行政处罚决定书》的具体行政行为。被上诉人深圳市市场和质量监督管理委员会答辩称，中核公司的上诉请求没有法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回中核公司的上诉，维持（2014）深福法行初字第559号行政判决。经审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。另查明，深圳市市场监督管理局对特种设备安全的监管职责现由深圳市市场和质量监督管理委员会继续行使。本院认为，本案被诉具体行政行为是深圳市市场监督管理局针对中核公司存在将其安装的未经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构进行监督检验的涉案起重机械交付他人使用的行为所作出的行政处罚决定，人民法院依法对该决定的合法性进行审查。深圳市市场监督管理局作为负责特种设备安全监管的部门，依法对其辖区内的特种设备安全实施监督管理，即其具有对违反特种设备安全相关规定的违法行为进行查处的法定职责。中核公司以涉案起重机械系在房屋建筑和市政工程使用的起重机械为由主张深圳市市场监督管理局无管辖权，但涉案起重机械系在深圳市南山区妈湾电厂脱硝改造工程使用，该工程并非房屋建筑和市政工程，故对于中核公司提出深圳市市场监督管理局无管辖权的主张，本院不予采纳。深圳市市场监督管理局提交的调查笔录、现场笔录、现场检查照片及《塔吊机械租赁合同》等证据材料相互印证，可证明中核公司在深圳市南山区妈湾电厂脱硝改造工程安装涉案起重机械，未经国务院特���设备安全监督管理部门核准的检验检测机构按安全技术规范的要求进行监督检验，即将涉案起重机械交付同诚公司使用的事实，深圳市市场监督管理局对该事实的认定证据充分，本院对此予以确认。依据《特种设备安全监察条例》第七十九条关于未经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构按安全技术规范的要求进行监督检验的起重机械已实施安装的，特种设备安全监管部门应责令限期进行监督检验，处人民币50000元以上200000元以下罚款的规定，中核公司存在将其安装的未经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构进行监督检验的涉案起重机械交付同诚公司使用的行为，故深圳市市场监督管理局决定责令中核公司改正违法行为，并处予罚款人民币50000元并无不当，符合具体行政行为合法性要求。中核公司认为深圳市市场监督管理局在被诉���政处罚决定认定其为被处罚对象存在不当，依据《起重机械使用管理规则》（TSGQ5001-2009）第十八条规定，应由使用单位即同诚公司申请监督检验，但该管理规则第四十条明确规定使用单位可以是起重机械的产权所有者，也可以是由合同关系确定的对起重机械具有管理权利和管理义务者，即中核公司并无排除在外，且中核公司与同诚公司签订的《塔吊机械租赁合同》明确约定由中核公司负责向地方政府有关检测部门申请验收，领取使用证并承担检测验收费，故中核公司以其无义务应对涉案起重机械申请监督检验为由提出被诉行政处罚决定认定其为被处罚对象存在不当的主张不能成立，本院不予采信。此外，深圳市市场监督管理局已举证证明其调查时已出示执法证件，作出被诉行政处罚决定之前已告知中核公司享有陈述、申辩及要求听证的权利，并已依其申请举行听���，符合《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚程序的相关规定。中核公司提出深圳市市场监督管理局提交的案件审理笔录显示其行政处罚案件审理委员会组成人员为双数、进行听证时的听证记录人员由法制科工作人员担任，听证主持人作出听证报告、延长办案期限未经上一级质量技术监督部门批准等，未对中核公司的权利产生实际影响，不能据此撤销被诉行政处罚决定。综上，中核公司的上诉理由不能成立。对于中核公司提出撤销深圳市市场监督管理局作出深市监罚字［2014］南81号《行政处罚决定书》的具体行政行为的上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、实体处理恰当，依法应予维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人中核华兴达丰机械工程有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  邓晓琴审 判 员  罗毓莉代理审判员  谭晓鹏二〇一六年三月四日书 记 员  ＸＸ聪