昆明市西山区人民法院行 政 裁 定 书（2015）西法行初字第132号之一原告王清民，男，回族，1969年3月9日出生，身份证住址：云南省昆明市五华区。委托代理人樊玲，云南刘胡乐律师事务所律师，特别授权代理。被告昆明市工商行政管理局。住所地：云南省昆明市滇池路**。法定代表人湛江，该局局长。委托代理人徐广云、王洪，该局干部，特别授权代理。被告云南省工商行政管理局。住所地：云南省昆明市西山区十里长街中段法定代表人张荣明，该局局长。委托代理人李坚、缪炀，该局干部，特别授权代理。第三人昆明航空有限公司。住所地：昆明经开区经开路**时代创富****法定代表人轩余恩，该公司董事长。委托代理人李泽春、王晓磊，北京德恒（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。原告王清民诉被告昆明市工商行政管理局（以下简称昆明市工商局）、云南省工商行政管理局（以下简称云南省工商局）及第三人昆明航空有限公司（以下简称昆明航空公司）工商行政登记一案，本院于2015年10月23日受理后，于同年10月28日向被告昆明市工商局送达了起诉状副本、应诉通知书及当事人诉讼权利义务告知书。于同年10月28日向被告云南省工商局送达了起诉状副本、应诉通知书及当事人诉讼权利义务告知书。于同年10月30日向第三人昆明航空公司送达了起诉状副本、参加诉讼通知书及当事人诉讼权利义务告知书。2016年3月9日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告王清民的委托代理人樊玲、被告昆明市工商局的委托代理人徐广云、王洪，被告云南省工商局的委托代理人李坚、缪炀，第三人昆明航空公司的委托代理人李泽春、王晓磊到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。原告王清民诉称：一、第三人昆明航空公司向被告昆明市工商局提交的申请变更登记的股东会决议与股东双方在先作出的股东会决议相互矛盾，且存在合法性瑕疵，不应作为被告昆明市工商局决定准予变更的依据。1、第三人昆明航空公司股东双方已就法定代表人变更事宜作出股东会决议，明确了办理变更的前提条件。2013年12月13日，第三人昆明航空公司召开股东会并形成《二○一三年第二次股东会决议》明确：股东双方王清民及深圳航空有限公司（以下简称深航）同意根据公司章程规定实施并完成公司董事长及法定代表人换届程序，但鉴于需要对王清民在任期间的公司财务状况进行离任审计，故需在下次临时股东会会议进行确认。这次股东会对更换法定代表人设置了前提条件——完成原法定代表人离任审计后，另行召开临时股东会确定变更事宜。后因股东双方对原告离任审计报告初稿存在不同意见，董事长及法定代表人换届等工作未能按照既定时间进度正常推进。因此，召开更换董事长及法定代表人的临时股东会的前提条件尚未成就，股东一方不得单方提议或召集召开变更法定代表人的股东会会议。2、国有控股企业法定代表人离任经济责任审计是法定代表人调任、免职等的法定前置程序。《审计署关于内部审计工作的规定》(审计署令第4号)第三条要求国家机关、金融机构、企业事业组织、社会团体以及其他单位，按照国家有关规定建立健全内部审计制度。根据该《规定》第九条及《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（中办发[1999]20号）第二条、第四条规定，第三人昆明航空公司作为深航控股的国有控股企业，对企业法定代表人的离任经济责任审计是法定代表人调任、免职等事项的法定前置条件，这也是原告与深航约定在原告离任审计完成后再进行法定代表人变更的根本原因所在。现第三人未经法定前置程序召开董事会、股东会并办理原法定代表人的免职、变更，明显违反法律、法规的强制性规定。二、深航违背在先作出的股东会决议，未按照公司章程规定送达会议通知，原告非自愿放弃参加会议的权利，针对前述会议决议均已依法提起撤销诉讼，第三人申请变更法定代表人的关键材料效力待定。2014年9月26日，第三人在没有通知原告的情况下召开了临时董事会会议并形成了《昆明航空公司董事会二零一四年第二次临时会议决议》，审议通过包括于2014年10月16日上午9:30分在深航基地行政办公楼240室召开昆明航空公司二零一四年第三次临时股东会，确定新任董事长及法定代表人在内的多个决议事项。前述临时董事会决议违反在先作出的股东会决议且会议通知未送达原告，原告已依法于2014年10月14日向昆明市官渡区人民法院（以下简称官渡法院）提起诉讼，请求撤销该董事会决议，法院立案受理后已开庭审理，但尚未判决。就该案起诉受理期间，深航在争议临时董事会决议合法性未经司法判决确定的情形下，仍单方于2014年10月16日召开了昆明航空公司股东会二零一四年第三次临时会议，通过议案：确定轩余恩出任昆明航空公司董事长，并指派其作为该公司法定代表人。该股东会决议亦未送达原告。申请人对此股东会决议合法性提出异议，已向官渡法院提起诉讼，请求撤销该股东会决议，法院立案受理后开庭审理，但尚未判决。为此，第三人向被告昆明市工商局提交的申请变更法定代表人的资料中，董事会决议及股东会决议的真实性和有效性正处于司法审查之中，属于效力待定状态。被告昆明市工商局无视原告已经提起诉讼的现实，认定原告放弃参加股东会权利，严重违背事实。三、工商登记机关需对申请人提交的资料进行实质性审查，司法判决未最终作出前，工商登记机关中止登记，于法有据。第三人变更法定代表人召开的二○一四年第二次临时董事会及同年第三次股东会均已涉诉，决议召集前提条件、召集程序违背章程规定的问题，会议形成的决议处于司法审查状态，不必然推定为合法有效。作为公司变更登记的关键材料，《企业登记程序规定》第十一条的规定实际已在申请材料真实性、有效性存疑的情形下，确定了中止变更登记的原则。鉴于登记机关确需核实的董事会、股东会决议的合法性及有效性已由有管辖权的法院审理，原告为避免行政许可与司法判决的冲突，向被告昆明市工商局提交中止第三人法定代表人变更登记的申请，于法有据。四、第三人申请变更法定代表人提交的变更登记材料不符合法定形式要求，被告昆明市工商局准予变更适用法律错误。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》（2014年3月1日施行）第二十七条规定并结合《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第二十五条规定，第三人应当提交由登记的法定代表人王清民签字的变更登记申请书及相应材料，现第三人提交的申请材料均为拟变更的法定代表人轩余恩签字的申请材料，在未完成工商变更登记程序前，轩余恩尚不能作为第三人法定代表人行使对外签署文件的权力，该签字行为无效。《企业法人法定代表人登记管理规定》为1999年国家工商行政管理总局发布，其关于申请资料的形式要求与《公司登记管理条例》相抵触，按照新法优于旧法的法律适用规则，被告昆明市工商局依照《企业法人法定代表人登记管理规定》的相关规定，适用法律错误。综上，被告昆明市工商局作出准予第三人变更法定代表人的决定，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销，但被告云南省工商局却予以维持，为维护原告合法权益，现诉至人民法院，请求判令：1、撤销被告昆明市工商局作出的《行政许可听证结论通知书》及《回复》；2、撤销被告云南省工商局作出的（云）工商复字[2015]6号《行政复议决定书》；3、两被告承担本案全部诉讼费用。被告昆明市工商局辩称：一、工商行政管理机关是行政许可的实施机关。根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国公司法》及《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定，被告昆明市工商局作为行政执法机关，依法取得行政许可权，在法定权限范围内，依法有权作出对行政许可申请实施行政许可的行政行为。二、被告昆明市工商局作出的变更登记行政许可符合法定条件。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（五）项：“申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请”、第三十八条第一款：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定；”及《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条：“工商行政管理机关是公司登记机关。”之规定，被告昆明市工商局依法对昆明航空公司申请变更法定代表人的登记材料进行了受理、审查，认为其提交的材料符合《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定，并于2015年5月11日作出准予行政许可的决定，符合法定条件。三、关于原告起诉状中提出问题的答辩。1、关于变更登记材料主要依据的效力待定问题。其认为，工商行政管理机关具有依法行使法定的行政审批权，对登记材料进行形式审查或实质审查后，应在法定的时限内作出予以审批或不予以审批的决定，法律、法规未规定行政机关“行政审批中止”的情形；在行政审批与当事人的民事诉讼请求存在关联性时，行政与司法并不相悖，法律、法规赋予了当事人权利和救济的途径。2、关于变更申请和变更登记材料没有法定代表人王清民签字的问题。根据《企业法人法定代表人登记管理规定》的规定，拟任法定代表人签署的变更登记申请是合法有效的，其他变更登记材料虽然没有股东王清民的签字，但经审查，其股东会形成的文件符合《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》及公司章程的规定，属合法有效的变更登记材料。3、关于2013年12月13日昆明航空公司股东会决议是办理法定代表人依据的问题。其认为，2013年12月13日股东会决议不构成变更其法定代表人的前置条件，也不是变更其法定代表人的法定依据，原告不能举证证明2014年10月16日和2015年3月24日两次股东会及股东会决议内容的违法性，昆明航空公司依据两次股东会决议，向登记机关提交变更法定代表人的申请材料，符合《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》和其公司章程的规定，是合法有效的。四、昆明市工商局经济技术开发区分局依法受理第三人昆明航空公司提出的变更该公司法定代表人的申请，因该变更登记直接涉及两个股东之间重大利益关系，依法利害关系人享有要求听证的权利，本案原告王清民向被告提出听证申请，被告于2015年4月27日依法举行了听证会，并及时将《行政许可听证结论通知书》送达原告及第三人。此外，原告于2015年4月27日向被告提交《中止行政许可的申请》，被告经审查后作出了《回复》，并及时将该《回复》送达原告。被告认为，上述被告作出《行政许可听证结论通知书》及《回复》并送达原告的行为是被告实施行政许可中的一个程序性要求，对于第三人昆明航空公司提出的变更该公司法定代表人的申请，被告昆明市工商局已经尽到了审慎审查的义务。综上，被告昆明市工商局于2015年5月11日作出昆明航空公司法定代表人变更登记的行政许可行为事实清楚，登记材料齐全，符合法定形式，法律依据正确，登记程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告云南省工商局辩称：其于2015年7月3日收到原告提交的复议申请书及相关材料，要求撤销昆明市工商局同意变更昆明航空公司的行政许可决定，并责令昆明市工商局重新作出中止昆明航空公司变更法定代表人的决定。当日，被告云南省工商局向原告出具了《行政复议材料签收单》。经审查，其于2015年7月7日依法向原告下达了行政复议受理案件通知书（云工商复受字[2015]06号），并于同日通知昆明市工商局在10日内向该局提交作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料，昆明市工商局于2015年7月9日向被告云南省工商局提交了上述材料。经审理，云南省工商局认为，昆明市工商局受理的昆明航空公司变更法定代表人的申请材料齐全，依照《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条之规定，原告提出的有关申请材料只能由其签署的理由不能成立。依照行政许可的相关原则，公司登记机关在办理行政许可时，并无自由裁量权，只能依法作出准予登记或不准予登记的决定，并无作出行政审批中止的权力。原告认为昆明航空公司所作出的股东会决议无效，可依公司法的相关规定向人民法院请求确认该决议无效，在人民法院的判决生效后，依公司法的规定向登记机关申请撤销该次登记。昆明市工商局为昆明航空公司办理法定代表人变更登记程序合法，且已依法履行了其保障申请人合法权益的义务。因此，昆明市工商局作出将昆明航空公司法定代表人由王清民变更登记为轩余恩的决定，事实清楚，证据充分，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告云南省工商局作出维持昆明市工商局作出的变更登记的复议决定。并于2015年9月9日将该复议决定书直接送达原告的委托代理人。综上，被告云南省工商局作出复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。请求人民法院驳回原告的诉讼请求并由原告承担本案诉讼费。第三人昆明航空公司述称：一、昆明市工商局为昆明航空公司办理该公司法定代表人变更登记和修改公司章程备案手续的行政许可行为合法有效。昆明航空公司于2015年3月向昆明市工商局经济技术开发区分局提交了《公司登记（备案）申请书》及相关材料向该局申请办理该公司法定代表人的变更登记手续和修改公司章程的备案手续。该局经审查向其出具了《受理通知书》，该局审查第三人昆明航空公司提交材料并进行听证后，依法作出了准予变更的行政许可决定。昆明航空公司提交的变更登记和备案材料符合《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》、《内资企业登记提交材料规范》的要求，昆明市工商局为其办理变更登记和备案手续的行政许可行为合法有效。二、昆明航空公司作出的关于变更法定代表人和修改公司章程的决议符合《中华人民共和国公司法》和公司《章程》的规定，不存在违法、违约的情形。其一，程序合法。深航持有第三人昆明航空公司80%的股权，依法及依公司章程的规定，其有权提议召开昆明航空公司2014年第三次临时股东会会议。此外，关于会议通知的方式、通知的时间、股东会的召集、股东会会议的表决方式、昆明航空公司董事会2015年第一次临时会议和股东会2015年第一次临时会议的程序均符合《中华人民共和国公司法》和昆明航空公司《公司章程》的规定。其二，实体合法。选举昆明航空公司法定代表人和董事长及修改公司章程符合昆明航空公司《公司章程》的规定。三、正在进行的法院诉讼程序不影响工商变更登记手续的办理。原告在起诉状中提出：法院正在审理其起诉撤销昆明航空公司董事会2014年第二次会议决议案，及撤销该公司股东会2014年第三次会议决议案，欲证明因案件尚未审结，第三人昆明航空公司提交的工商变更登记材料效力待定。事实上，上述案件经官渡法院及云南省昆明市中级人民法院一、二审审理，均驳回了王清民的起诉。另外，昆明航空公司召开的公司股东会2014年第三次临时会议和2015年第一次临时会议是依法、依公司章程召开，并作出决议的，不存在法律规定的民事行为无效的情形，此外，根据《中华人民共和国民法通则》的相关规定，民事法律行为从成立时起具有法律约束力，故上述两个股东会决议自作出之日起已经生效。而且法律对重新办理工商登记的救济手段作出了规定。《中华人民共和国公司法》规定：“公司根据股东会决议已办理变更登记的，人民法院宣告该决议无效或撤销该决议后，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记”。同时，目前也没有法律、法规规定当事人提起撤销董事会或股东会决议诉讼后，工商局应当中止办理公司变更登记，故原告向被告昆明市工商局申请中止第三人法定代表人变更登记没有法律依据。四、离任审计并非免职的前提条件。原告在起诉状中引用的《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》已经废止。而《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其实施条例未规定领导干部离任审计是离任的前提条件。而且第三人昆明航空公司在免去王清民董事长和法定代表人职务之前，已经聘请了中介机构对王清民进行离任审计，未出具最终报告的原因在于王清民拒绝配合离任审计并签字。综上，第三人昆明航空公司依照《中华人民共和国公司法》和公司章程的规定作出了变更法定代表人、董事长和修改公司章程的决议，被告昆明市工商局依法为其办理了变更登记和备案手续，昆明市工商局作出的行政行为合法有效，请求人民法院依法驳回原告王清民的全部诉讼请求。庭审中，各方当事人为支持其诉、辩主张，原告提交证据一册五组共62页，被告昆明市工商局提交证据一册二组，被告云南省工商局提交证据一册十一组共25页，第三人昆明航空公司提交证据一册十四组及补充证据一册共23页。以上证据（均为复印件）详见各方提交的证据目录清单及附件，并已收录在卷且经庭审质证。经审理查明：2014年11月，第三人昆明航空公司提交《昆明航空公司股东会二零一四年第三次临时会议决议》等材料向被告昆明市工商局申请办理该公司法定代表人变更登记。2014年11月21日，被告昆明市工商局向第三人昆明航空公司作出《补正材料告知书》，并于同日将该《补正材料告知书》送达昆明航空公司。其后，昆明航空公司持《公司登记（备案）申请书》、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》、《法定代表人信息》、《董事、监事、经理信息》、《昆明航空公司股东会二零一四年第三次临时会议决议》等材料再次向被告昆明市工商局申请办理该公司法定代表人变更登记。经审查，昆明市工商局于2015年3月25日向第三人昆明航空公司作出（昆）登记内变受字〔2015〕第1518号《受理通知书》，决定对该公司提交的变更登记申请予以受理。2015年4月7日，昆明市工商局分别向昆明航空公司及王清民作出昆工商许听告字〔2015〕001号《行政许可听证告知书》，并于同日将该《行政许可听证告知书》送达昆明航空公司及王清民。其后，王清民向被告昆明市工商局提出听证申请。昆明市工商局于2015年4月15日分别向原告及第三人昆明航空公司作出昆工商许听通字〔2015〕001号《行政许可听证通知书》，并于同日将该《行政许可听证通知书》送达原告及昆明航空公司。2015年4月16日，被告昆明市工商局作出昆工商许可听公字（2015）第001号《听证公告》。同年4月20日，原告向被告昆明市工商局提交《延期听证申请》。同年4月21日，被告昆明市工商局作出昆工商许可听公字（2015）第001-1号《听证公告》。同日，昆明市工商局分别向昆明航空公司及王清民作出昆工商许听通字〔2015〕001号《行政许可延期听证通知书》。同年4月22日，被告昆明市工商局将该《行政许可延期听证通知书》送达第三人昆明航空公司及王清民。2015年4月27日，被告昆明市工商局针对拟作出的昆明航空公司法定代表人变更登记举行了听证会。同日，原告王清民向被告昆明市工商局提交《中止行政许可的申请》，要求该局中止办理昆明航空公司法定代表人变更的行政许可事宜。同年5月11日，被告昆明市工商局分别向王清民、昆明航空公司作出《行政许可听证结论通知书》（主要内容为：经审查，该局拟核准作出将昆明航空公司法定代表人由王清民变更为轩余恩的许可决定），并于同日将该《行政许可听证结论通知书》送达王清民、昆明航空公司。同日，被告昆明市工商局向昆明航空公司作出(昆)登记内变核字〔2015〕第5600号《准予变更登记通知书》，主要内容为：“经审查，该公司提交的昆明航空公司变更登记申请，申请材料齐全，符合法定形式，该局决定准予变更登记。该局将于5个工作日内通知该单位换领营业执照。”2015年5月11日，被告昆明市工商局将该《准予变更登记通知书》送达昆明航空公司，并向该公司颁发了营业执照。同年5月14日，被告昆明市工商局向原告作出《回复》，主要内容为：“经查，原告提交的《中止行政许可的申请》主要内容与其向听证会提交申请材料的主要内容一致。2015年5月11日该局已向原告送达《行政许可听证结论通知书》，并于同日办理了将昆明航空公司法定代表人由王清民变更为轩余恩的登记手续，故对原告提出的《中止行政许可的申请》不予支持。”原告不服被告昆明市工商局作出的《行政许可听证结论通知书》和《回复》向被告云南省工商局申请行政复议，2015年9月6日，被告云南省工商局作出（云）工商复字[2015]6号《行政复议决定书》，决定:维持被告昆明市工商局于2015年5月11日作出的《行政许可听证结论通知书》及同年5月14日作出的《回复》。被告云南省工商局分别于2015年9月9日、9月21日将该《行政复议决定书》送达原告及被告昆明市工商局。原告现不服被告昆明市工商局作出的《行政许可听证结论通知书》和《回复》及被告云南省工商局作出的（云）工商复字[2015]6号《行政复议决定书》向本院提起行政诉讼，要求人民法院判决：1、撤销被告昆明市工商局作出的《行政许可听证结论通知书》及《回复》；2、撤销被告云南省工商局作出的（云）工商复字[2015]6号《行政复议决定书》。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。此外，根据《中华人民共和国行政许可法》的相关程序性规定，行政许可有申请与受理、审查与决定等环节。本案中，第三人昆明航空公司向被告昆明市工商局申请办理该公司法定代表人变更登记，昆明市工商局经受理、审查、听证等程序，最后作出准予变更登记的决定。听证是昆明市工商局作出准予变更登记行为中的一个程序性事项，《行政许可听证结论通知书》则是昆明市工商局作出的听证阶段的结论性意见，其内容为拟核准将昆明航空公司法定代表人由王清民变更登记为轩余恩，并非最终的准予变更登记决定。原告认为该变更登记行为违法，但仅针对被告昆明市工商局作出的《行政许可听证结论通知书》提起诉讼并要求撤销，其要求撤销的事项是变更登记行政行为的组成部分，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。同样的，被告昆明市工商局针对原告王清民提出的“中止办理昆明航空公司法定代表人变更登记”的申请作出的《回复》，亦属昆明市工商局变更登记过程中的程序性处理事项，依法亦不属于行政诉讼受案范围。同时，原告对被告昆明市工商局作出的《行政许可听证结论通知书》和《回复》不服向被告云南省工商局申请行政复议的事项也不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。综上，原告的起诉不符合法定的起诉条件，依法应当裁定驳回原告的起诉。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项及国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第一款第（二）项、第二十七条第二款之规定，裁定如下：驳回原告王清民对被告昆明市工商行政管理局及被告云南省工商行政管理局的起诉。案件受理费人民币50元，退还原告王清民。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  余欣妍人民陪审员  罗 霞人民陪审员  林红霞二〇一六年三月十八日书 记 员  张映惠