文书内容浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2016)浙行终167号上诉人（原审原告）海宁市金泰鳖业有限公司，住所地海宁市许村镇景树村小学对面。法定代表人许金水，董事长。委托代理人李文哉、傅靖翀，浙江紫薇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海宁市许村镇人民政府，住所地海宁市许村镇人民大道2688号。法定代表人杜莹池，镇长。委托代理人钟雪庆、李应龙，浙江峻德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。法定代表人戴锋，市长。委托代理人陈海勤，海宁市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）海宁市许村镇景树村村民委员会，住所地海宁市许村镇景树村新墩组。法定代表人鲁方明，主任。被上诉人（原审第三人）海宁市许村镇景树股份经济合作社，住所地海宁市许村镇景树村新墩组。法定代表人鲁方明，董事长。海宁市金泰鳖业有限公司诉海宁市人民政府、海宁市许村镇人民政府房屋行政强制一案，嘉兴市中级人民法院于2015年12月16日作出（2015）浙嘉行初字第141号行政裁定。海宁市金泰鳖业有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2016年2月15日立案受理后依法组成合议庭，并于同年3月22日进行了公开开庭审理。上诉人海宁市金泰鳖业有限公司的法定代表人许金水及其委托代理人李文哉，被上诉人海宁市许村镇人民政府（以下简称许村镇政府）副镇长顾越锋及委托代理人钟雪庆,被上诉人海宁市人民政府（以下简称海宁市政府）的委托代理人陈海勤、王维斌到庭参加诉讼。被上诉人海宁市许村镇景树村村民委员会、海宁市许村镇景树股份经济合作社经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2005年12月28日，第三人海宁市许村镇景树村村民委员会、海宁市许村镇景树经济合作社（后变更为海宁市许村镇景树股份经济合作社）与原告签订协议，决定在景树村石马坟周家组高速公路拓宽工程206合同段堆料拌场用地合作建造标准厂房。2005年12月下旬原告开工建造标准厂房，至2007年10月海宁市国土局调查时经勘测实际占用土地面积17807.8平方米，其中建筑占地11567平方米。2007年11月26日，海宁国土局作出17号处罚决定，认定原告及本案两第三人未经批准违法占地17807.8平方米，并对原告和第三人作出责令退还非法占用的17807.8平方米土地；没收在非法占用的17807.8平方米土地上新建的建筑占地11567平方米的建筑物及其他设施；处罚款356156元的行政处罚。原告及两第三人均未对该行政处罚提出行政复议或者行政诉讼。2008年3月6日，原告向海宁国土局缴纳罚款356156元。此后，原告一直使用该土地上的建筑物自用并出租给他人。2014年8月4日，许村镇政府作出许政执字（2014）1号执行没收通知书，责令原告于2014年8月11日前搬离腾空海土资罚字（2007）17号行政处罚决定书中确定的原告占有的违法建筑物，并由许村镇政府依法占有和处置。该通知书由原告于2014年8月5日签收。在建筑物使用者搬离后，许村镇政府随后分批次拆除了涉案土地上的建筑物。原审法院认为，行政行为一经作出即具有法律效力。2007年11月26日，海宁国土局作出17号处罚决定，决定没收原告及两第三人在非法占用的17807.8平方米土地上新建的占地11567平方米的建筑物及其他设施。从17号决定书送达原告和两第三人之日起，即发生法律效力。既便该行政处罚决定在作出后，行政机关未向人民法院申请对该行政处罚决定进行强制执行，亦不影响该处罚决定内容的有效性。虽然本案的原告在17号处罚决定生效后的较长的一段时间内，由于行政机关未及时对没收的建筑物和其他设施进行处置而由原告继续占有和使用该建筑物和其他设施，但此时原告已非该违法用地上的建筑物和其他设施的合法占有和使用人。现海宁市政府代表国家对国有资产进行管理，指令许村镇人民政府处置没收的建筑物和其他设施，其具体处置方式和处置措施与原告已经没有法律上的利害关系。至于许村镇政府2014年8月4日所发的腾空通知，是告示性行为，不增加原告新的行政法上的权利义务，并未形成新的行政法律关系。综上，原告不符合行政诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第(一)项的规定，裁定驳回原告海宁市金泰鳖业有限公司起诉。海宁市金泰鳖业有限公司上诉称：一、原审裁定不仅剥夺了上诉人的合法诉权而且明显系拒绝裁判。上诉人依法向浙江省海宁市人民法院提起行政诉讼，海宁市人民法院立案审理后，在上诉人并无请求之下，依职权追加海宁市人民政府为共同被告，移送嘉兴市中级人民法院审理，嘉兴市中级人民法院又以原告诉讼主体不适格，驳回原告的起诉。二、原审法院对主要事实认定偏颇且错误。原审认为涉案的“建筑物和其他设施不属于上诉人的合法占有和使用人，”系错误的。涉案的建筑物在2007年11月26日被海宁市国土局作出行政处罚：没收上诉人11567平方米的建筑物及其他设施。但该行政处罚决定作出后，并未实际执行。涉案建筑物从《物权法》的角度考量，当属于准物权而受到法律的保护。故从2007年11月26日海宁市国土局作出行政处罚决定至2014年8月4日被许村镇人民政府强拆之日，一直为上诉人合法占有、使用、收益，没有出现任何歧义和纷争。三、原审释理部分不仅没有任何的法律依据，甚至是对现行的整个行政法体系的曲解，应当予以纠正。首先，原审裁定认为行政处罚行为一经作出，无论其是否执行，其效力是永久恒定的，不受时效限制，行政机关何时想执行就可执行。上诉人认为这并无法律依据，完全是曲解法律的任意解释。本案海宁市国土资源局非本案的当事人，至今并未作出任何说明，为何八年多不予强制执行。海宁市国土资源局作出的行政处罚决定有两项，其中一项罚款已执行，另一项至今没有执行，可以视为已经自行撤销，不再予以执行。其次，行政处罚法上的处罚和执行是明确分离的。原审裁定认为“被上诉人许村镇人民政府的强拆行为系受海宁市人民政府的指令，处置没收建筑物，具体处置方式和处置措施与原告已经没有法律上的利害关系。”也无法律依据。最后，原审裁定认为被上诉人许村镇人民政府的行为是告示性行为，不是具体行政行为。这在逻辑上是荒谬的。被上诉人许村镇人民政府实施强拆，又没有程序保障。上诉人被拆除的不仅有海宁市国土资源局行政处罚涉及的11567平方米的建筑和相关设施，还有2007年11月26日，海宁市国土资源局行政处罚决定作出后，上诉人新增加的建筑物和设施，许村镇人民政府也一并强拆了，当然属于新的具体的行政行为。综上，请求依法纠正并发回重审。海宁市许村镇人民政府答辩称：一、本案中，被答辩人在行政法上没有合法权益，当然就没有行政诉讼权利。故不存在被答辩人权利被剥夺、法院拒绝裁判的问题。根据行政诉讼法的相关规定，法院立案不等于确认了原告具有行政诉讼权利及符合诉讼主体资格。本案中，原审法院通过查明的事实，依法认定本案行政机关的行为与被答辩人之间不存在法律上的利害关系，也未与被答辩人间形成新的行政法律关系。据此，原审裁定被答辩人不符合行政诉讼的原告主体资格，符合法律规定，不存在拒绝裁判的问题。二、海宁市人民法院依法追加海宁市人民政府为本案被告，并移送嘉兴市中级人民法院审理，程序合法，履行了“保证人民法院公正、及时审理案件”的法定职责。答辩人在收到海宁市人民法院应诉通知书后，依法提交了答辩状、案件证据、法律依据，并答辩主张本案答辩人涉案行为系办理海宁市人民政府交办事项。被答辩人应当在收到答辩人的答辩状等材料或海宁市人民法院开庭审理后，主动依法申请追加海宁市人民政府为被告。但被答辩人未依法行使该诉讼程序权利。海宁市人民法院在审理过程中，为保证公正、及时审理案件，依答辩人的答辩及主张的事实和证据，依法追加海宁市人民政府为被告，并依管辖权限规定将本案移送嘉兴市中级人民法院管辖，符合法律规定。答辩人认为：海宁市人民法院上述行为，不但不是推诿裁判的行为，反而帮助被答辩人依法行使诉讼程序权利。三、原审裁定认定“被答辩人已非该违法用地上的建筑物和其他设施的合法占有和使用人”，事实清楚、证据充分。海宁市国土资源局《土地行政处罚决定书》[海土资罚字（2007）17号]（以下简称“17号处罚决定”）于2007年11月26日作出后，既没有被依法撤销或变更，也没有依法被确认违法，至今合法有效且具有法律拘束力。故行政机关和行政相对人必须遵守、服从该土地处罚决定。17号处罚决定生效后，被答辩人当然不是本案违法用地上的建筑物和其他设施的合法占有和使用人。被答辩人在涉案建筑物和其他设施被依法没收后，既没有依照相关规定申请回购，也没有依法取得涉案建筑物和其他设施所占用土地的土地使用权。因此，被答辩人对涉案建筑物和其他设施自始至终不享有任何合法权益。《物权法》无“准物权”的规定。四、原审裁定适用法律准确。本案中，被罚没财产所有权转属国家所有的权属变动依据，是具有法律效力的17号处罚决定，而不是17号处罚决定的执行行为。17号处罚决定未在法定期限内申请法院强制执行的行为，不发生该处罚决定丧失行政行为公定力、确定力、拘束力等法律后果。涉案建筑物和其他设施属国有资产，也属违法建筑，应当依法拆除。海宁市人民政府代表国家对国有资产进行管理，指令许村镇政府接管处置涉案建筑物和其他设施，属行政机关内部行政行为。该内部行政行为，符合法律规定，且与被答辩人无关。被答辩人接受海宁市人民政府处置指令后，基于被答辩人不是涉案建筑物和其他设施所有人及合法占用使用人，却长期非法占有使用该国有资产的违法现状，向被答辩人发出限期腾空的通知。该通知不是依据《行政强制法》所作出的行政行为，而是民事权利义务催告行为；特别是该通知对被答辩人不产生行政法上新的权利和义务。综上所述，被答辩人的上诉没有事实依据和法律依据。原审裁定认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法、处理适当。据此，请求维持原审裁定，驳回被答辩人的上诉。海宁市人民政府答辩称：一、答辩人作为本案的共同被告不符合法律规定；答辩人作出将没收的违法建筑物交由下级人民政府接管和处置的决定属于行政机关上下级工作指示，并且符合法律规定。被答辩人起诉的行政行为是海宁市许村镇人民政府针对被答辩人作出的《执行没收通知书》和拆除没收建筑物的行为，并非针对答辩人作出的海政办抄（2014）777号《抄告单》和《关于海宁市金泰鳖业有限公司违法建筑处置有关事宜的会议备忘录》提起诉讼。被诉具体行政行为系许村镇人民政府作出，其作为被告主体应属无疑。答辩人并没有直接针对被答辩人作出具体行政行为，不符合行政诉讼法被告主体资格的规定。答辩人在海政办抄（2014）777号《抄告单》和《关于海宁市金泰鳖业有限公司违法建筑处置有关事宜的会议备忘录》中，要求许村镇人民政府接管被答辩人被没收的建筑物并依法处置，是行政机关内部的一种工作指示，属于上级人民政府对下级人民政府行政管理工作职责的落实，属于行政机关上下级之间的内部行政行为。一审中，海宁市人民法院追加答辩人为本案被告的理由是：许村镇政府认为实施涉案行政行为系办理上级人民政府的交办事项，而交办事项没有法律法规或者规章的规定或授权。该理由在法律上不能成立。许村镇人民政府接管和处置被没收的违法建筑，属于其职权范畴，其依据该交办事项职权对外作出具体行政行为，不能视为行政委托。二、许村镇人民政府接管和处置被没收的违法建筑物，符合法律法规和政策的规定。同时，根据浙江省“三改一拆”政策和《浙江省违法建筑处置规定》第四条、第五条和第六条的规定，答辩人是海宁市范围内违法建筑处置的领导单位，许村镇人民政府是辖区内乡村违法建筑处置具体负责单位，故由其具体负责接管和处置许村镇辖区内乡村违法建筑不仅符合法律规定，也符合地方性法规和政策的规定。许村镇人民政府在接管被没收的违法建筑物前，已经依法履行了通知义务，程序合法。三、许村镇人民政府的处置行为没有损害被答辩人的任何合法权益，被答辩人的赔偿请求没有任何事实和法律依据。本案所涉的违法建筑物等是海宁市国土资源局“海土资罚字（2007）17号”《土地行政处罚决定书》已明确决定没收的财产。从法律属性上分析，处罚决定生效后，该没收财产即归属于国家。被答辩人在处罚决定生效后既没有提起行政复议，也没有提起行政诉讼，该处罚决定的效力不存在任何中断或终止的情形。许村镇人民政府对已经属于国有的被没收建筑物进行处置，并不侵犯被答辩人任何合法权益。相反，被答辩人在违法建筑被依法没收后仍非法占有并对外出租获取收益的行为，不仅是公然藐视法律的行为，也是对公权力的一种严重侵犯，必须得到纠正。一审裁定对此亦作出充分肯定。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。二审庭审中，本院围绕上诉人海宁市金泰鳖业有限公司与被诉的房屋行政强制行为是否有利害关系、其是否具备原告主体资格等审理重点进行了审查。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，海宁市国土资源局于2007年11月26日对上诉人海宁市金泰鳖业有限公司及两原审第三人作出土地行政处罚决定，责令退还非法占用的集体土地，没收涉案建筑物和其他设施并处以相应罚款。但涉案建筑物和其他设施一直由上诉人占有和使用，并未实际执行没收。被上诉人海宁市许村镇人民政府根据被上诉人海宁市人民政府的要求，于2014年8月5日向上诉人送达《执行没收通知书》，责令上诉人于“2014年8月11日前搬离腾空上述土地处罚决定确定的涉案建筑物，由许村镇人民政府占有和处置。逾期无正当理由不搬离腾空的，将依法组织力量清场腾空”，并采取了断水、断电措施，后于次日将涉案建筑物和其他设施予以强制腾空并拆除。上诉人海宁市金泰鳖业有限公司与该行政强制行为具有利害关系，其对上述行政强制行为提起诉讼，依法具有原告诉讼主体资格。至于上诉人对涉案建筑物及相关设施的占有和使用是否合法，并不能作为判断上诉人与被诉行政强制行为是否有利害关系、其是否具备原告资格的依据。原审法院以上诉人“不是涉案建筑物和其他设施的合法占有人和使用人，与许村镇人民政府处置没收的建筑物和其他设施的方式和措施没有法律上利害关系、不符合原告主体资格”为理由，裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误，依法应予纠正。上诉人诉称其“作为行政行为的相对人有权提起诉讼”的理由成立，本院予以采纳。根据法律规定，如起诉人错列被告，人民法院应当告知其变更被告，如拒绝变更被告，则裁定驳回起诉。本案中，上诉人海宁市金泰鳖业有限公司以海宁市许村镇人民政府为被告提起诉讼，原审法院在未征得上诉人同意的情况下追加海宁市人民政府为被告，亦不符合法律规定。至于上诉人对涉案建筑物及设施的占有和使用是否合法、被诉行政强制行为是否正确、上诉人的行政赔偿请求理由是否成立等实体问题，尚不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销嘉兴市中级人民法院（2015）浙嘉行初字第141号行政裁定；二、本案由嘉兴市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  董跃进代理审判员  管 征代理审判员  万成兆二○一六年三月三十日书记员韦若莎