广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2016）桂行终169号上诉人（一审原告）兴安县华江瑶族乡千祥村委雷皮洲自然村村民小组。诉讼代表人赵明生，组长。委托代理人蒋小龙，广西桂康律师事务所律师。被上诉人（一审被告）兴安县人民政府。法定代表人高亮，县长。委托代理人莫小英，兴安县人民政府调处办副主任。委托代理人唐昌尧，兴安县人民政府调处办主任科员。被上诉人（一审被告）桂林市人民政府。法定代表人周家斌，市长。委托代理人潘昌裕，桂林市法制办公室行政复议应诉科主任科员。一审第三人兴安县华江瑶族乡千祥村委牛塘自然村村民小组。诉讼代表人赵贵兵，组长。委托代理人赵兵。委托代理人唐小丽，广西宁斌律师事务所律师。上诉人兴安县华江瑶族乡千祥村委雷皮洲自然村村民小组（以下简称雷皮洲村）因诉兴安县人民政府、桂林市人民政府、一审第三人兴安县华江瑶族乡千祥村委牛塘自然村村民小组（以下简称牛塘村）土地权属确权纠纷一案，不服桂林市中级人民法院（2015）桂市行初字第53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人雷皮洲村诉讼代表人赵明生及其委托代理人蒋小龙、被上诉人兴安县人民政府委托代理人莫小英和唐昌尧、被上诉人桂林市人民政府委托代理人潘昌裕、一审牛塘村诉讼代表人赵贵兵及其委托代理人赵兵和唐小丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。桂林市中级人民法院一审查明：雷皮洲村与牛塘村争议的山场土地共两处，第一处山场叫庙山，四至界限（以座山示）：上凭牛塘村的旱田为界，下凭牛塘村的水田为界，左凭牛塘村的水田为界，右凭牛塘村的小路为界。具体面积以兴安县国土资源局丈量为准。第二处土地属防护堤，位于华江公路及水田的下方，四至界限（以座山示）：上凭牛塘村村民冯启茂、冯发坤、赵生谋、赵生凤等人的水田为界，下凭大河为界，左凭牛塘村村民赵生谋樟树大田为界，右凭包涔口（拱桥）为界。具体面积以兴安县国土资源局丈量为准。上述两处争议山场土地已被国家征收。双方当事人上世纪60年代前属两个生产队，60年代后合并为一个生产队，两个生产队的山场、田、地统一由合并后的生产队管理。到1981年左右实行生产责任制时，双方当事人又由一个生产队分成两个生产队，山场、田、地仍按合队前的归属归两个生产队各自管理。分队合队情况，双方当事人都没有提供文字凭据。双方当事人都认可两个村民小组的水田界限：以赵文生房子（面向大河）门口的田埂往公路方向有两根电杆的田埂沿田埂至公路，横过公路直下到河边为界，田埂的左边属雷皮洲村的水田，田埂的右边属牛塘村的水田。争议的第一处庙山山场，双方当事人都认可属祭祀用的庙山，双方集体对庙山都没有进行过管理，也没有分配到户管理。庙山周围三方是牛塘村的水（旱）田，牛塘村个别村民在庙山上种植了部分黄毛竹、桂花树等，其他杂树为自然生长的林木。第二处争议的防护堤土地的上方属牛塘村的水田，争议土地内牛塘村个别村民种植了部分竹子，其他林木为自然生长。2011年，因修建斧子口水库征收集体山场土地，牛塘村与雷皮洲村发生山场土地权属争议，经兴安县三大水库指挥部维稳工作组调解未果，牛塘村申请兴安县人民政府调处。兴安县人民政府受理此案后，经召集双方当事人进行调解，未达成调解协议。2015年1月14日兴安县人民政府作出兴政行处字（2015）第01号行政处理决定（以下简称（2015）第01号决定），认定：双方当事人争议的两处山场土地，四至界限清楚。争议的第一处山场，双方当事人均认可属祭祀用的庙山双方集体对该山场都没有进行管理，也没有分配到户管理。第二处争议的防护堤土地，位于牛塘村水田的下方，属保护水田的防护堤。雷皮洲村持有的第8号《山界林权证存根》记载的大步苓山场未包含争议的第二处土地在内。双方当事人提供的证据均不能证实对争议土地进行过管理，均不能作为本案定案的证据使用。雷皮洲村位于其水田及公路下方的防护堤，已全部丈量归己所有。牛塘村以第二处争议土地为其水田的防护堤为由，主张第二处争议土地所有权属，理由正当。为有利于生产生活、有利于经营管理和有利于社会和谐稳定，决定：一、争议的第一处庙山山场土地（附图称A块地），被国家征收前土地所有权属确权归申请人（牛塘村）与被申请人（雷皮洲村）集体共同共有，各占一半。具体面积以兴安县国土资源局丈量为准。2、争议的第二处防护堤土地（附图称B块地），被国家征收前土地所有权属确权归申请人（牛塘村）集体所有。具体面积以兴安县国土资源局丈量为准。3、本处理决定书所附的山场土地确权示意图，与本处理决定书具有同等法律效力。雷皮洲村不服上述处理决定，向桂林市人民政府申请复议，桂林市人民政府作出市政复决字（2015）64号行政复议决定，维持兴安县人民政府（2015）第01号决定。雷皮洲村提起诉讼，请求：1、判决维持兴安县人民政府（2015）第01号决定第一项，撤销第二、三项；2、判决撤销桂林市人民政府市政复决字（2015）64号行政复议决定；3、判令兴安县人民政府对C357地块（第二处争议地）被国家征用前的权属重新作出处理决定。桂林市中级人民法院一审认为：首先，对第一处争执地庙山山场确权为共有，雷皮洲村与牛塘村均无异议，不予审查。对第二处争议的土地，雷皮洲村提供的道路通行、采砂协议等证据，因分别属单方获取补偿、无证采砂且不在争执范围以及牛塘村个别村民种植了部分竹子，均不能证实对争议土地进行过合法有效的管业。因此，雷皮洲村要求依据管业事实确权的理由不能成立。第二、经现场勘查，争议地位于牛塘村水田的下方，建有保护水田的防护堤。兴安县人民政府依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，本着有利于生产生活、有利于经营管理和有利于社会和谐稳定的原则，依职权将该土地确权归牛塘村所有，符合法律法规的规定。同时，在这次征地补偿中，雷皮洲村对位于其水田及公路下方的防护堤，已全部丈量归己所有。因此政府的确权决定也符合当地的习惯做法。第三、桂林市人民政府对复议经过提交了有关证据并予以说明，各方当事人也无异议，其复议程序的合法性，予以认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回雷皮洲村的诉讼请求。上诉人雷皮洲村上诉称：1、对于第二处争议地（即C357地块），2004年雷皮洲村与长滩水电站签订了《路道通行协议》和雷皮塘沙场补偿《协议》，单方将争议范围内的部分土地出租给长滩水电站通行、运输，获得长滩水电站对道路通行和“雷皮塘沙场”的补偿，牛塘村在明知的情况下没有提出异议，证明了雷皮洲村对第二处争议地的合法管业事实。一审判决认为是雷皮洲村单方获取补偿的行为，不能证明为雷皮洲村合法有效的管理，是错误的。2、一审判决只认定牛塘村个别村民在第二处争议地中种有部分竹子，不认定雷皮洲村的钟有江、赵荣兴二十多年来在第二处争议地中种有吊竹、黄毛竹等竹木的事实，认定事实不公，导致处理结果不公。3、雷皮洲村、牛塘村水田的分界线分的是水田，并不是争议的地块，并不等于水田的分界线直下大河就是第二处争议地权属的分界线。对第二处争议地，雷皮洲村和牛塘村在实行责任制分水田的时候没有分割，在分水田以后双方都对第二处争议地有管业的事实，不能以第二处争议地在牛塘村水田的下方就确定归牛塘村单方所有。在双方均无权属凭证的情况下，应依法以管业事实进行确权。一审判决、兴安县人民政府处理决定、桂林市人民政府复议决定不依据管业事实来确权，违背《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（二）项的规定，违背“三个有利于”的精神，损害了雷皮洲村的利益，请求：1、撤销桂林市中级人民法院（2015）桂市行初字第53号行政判决、撤销桂林市人民政府市政复决字（2015）64号行政复议决定，改判维持兴安县人民政府（2015）第01号决定第一项，撤销第二、三项；2、判令兴安县人民政府对第二处争议地即C357地块（华江公路下方雷皮塘周边土地）被国家征收前的权属重新作出处理决定。3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人兴安县人民政府答辩称：1、第二处争议地位于牛塘村的水田下方，属保护水田的防护堤土地。雷皮洲村没有提供任何证据证明第二处争议地所有权归其所有，本府根据查明的事实，本着尊重历史和现实，根据三个有利于原则，对第二处争议土地作出的处理决定，是正确的。2、对第二处争议地的管理，雷皮洲村提供的与长滩水电站的路道通行协议及与本村村民签订的石头管理协议；牛塘村提供的与长滩水电站签订的排洪护堤协议及个别村民在争议土地内种植了黄毛竹等作物的证言，双方互相否认，均没有提供其他证明加以佐证，均不能作为本案定案的证据使用。因此，雷皮洲村以双方互相否认的管业事实，主张第二处争议地的权属，理由不成立。请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人桂林市人民政府答辩称：第二处争议地位于牛塘村的水田下方，属水田的防护堤土地，对该土地的管业事实，争议双方互相否认，均没有提供争议土地归各自所有的权属凭据相佐证。兴安县人民政府根据查明的事实和法律法规的规定作出的处理决定并无不当。复议期间，本府进行了实地勘查，听取了各方当事人意见，经复议审理，作出的复议决定是正确的。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。一审牛塘村答辩称：第二处争议地位于本村享有所有权的田地与华江河之间，实际是在本村长期被河水冲刷损毁田地上多年沉积和修筑而形成的一长条防护性的河堤，是本村水田的保护屏障。该防洪堤位于本村水田的下方，且紧挨着雷皮洲村的土地，长滩水电站在修建电站时误以为争议地是雷皮洲村的，与之签订协议在情理之中，雷皮洲村与长滩电站签订的协议没有告知本村，本村对此并不知情，更是不予认可。因为两村具有先合后分的现实情况，在第二处争议地未有确权的情况下，双方村民在争议地上都存在一定的零星种植行为，既符合历史原因，也符合农村实际情况。兴安县人民政府根据“三个有利于”的原则，将第二处争议地确权归本村，有利于生产生活和经营管理。请求二审法院依法维持一审判诀，驳回雷皮洲村的上诉请求。在二审审理期间，各方当事人没有提交新证据。经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。另查明，在第二处争议地上，雷皮洲村和牛塘村的个别村民均有零星种植部分竹子的情况。本院认为，上诉人雷皮洲村与一审第三人牛塘村对兴安县人民政府（2015）第01号处理决定的第一项处理决定均没有异议，本院对此不再予以审查。兴安县人民政府（2015）第01号处理决定的第二、第三项处理决定涉及的第二处争议地，雷皮洲村与牛塘村均未能提供该争议地的权属凭证，双方亦认可争议地历史以来没有进行过确权，故兴安县人民政府依法有权对第二处争议地进行确权。第二处争议地客观上存在争议双方村民个人零星种植部分竹子的情况，但该种植行为属于自发的个人行为，不能视为争议各方集体对争议地种植的管理行为。雷皮洲村提供的2004年6月5日与长滩水电站签订的《路道通行协议》和2004年9月23日与长滩水电站签订的雷皮塘沙场补偿《协议》，证明其确实对争议地内部分土地有过管理使用的事实，但由于当时签订协议时，牛塘村不知道也未得到牛塘村的认可，属单方行为，故一审判决认定不能认为是雷皮洲村合法有效的管业并无不当。相反，第二处争议地位于牛塘村水田的下方与华江河之间，其客观上起到水田防护堤的作用，是牛塘村水田的保护屏障，牛塘村对水田防护堤的使用和维护，可以认定为合法有效的管业行为。另，本案纠纷是因国家征用土地修建水库而引发，本次建设水库征地补偿工作中，当地的习惯做法，河道对上去的田地属谁所有，一般就将河道与田地之间的土地丈量归谁。雷皮洲村对位于其水田及公路下方的防护堤，已全部丈量归己所有。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（二）项规定，权属纠纷当事人管理使用争议土地的事实资料和有关凭证，可以作为土地权属纠纷处理参考证据材料。该规定是指政府处理土地权属纠纷可以以之作为确定权属的参考，管业事实不能必然推论出管理人原先已经拥有权属。本案中，兴安县人民政府作出处理决定时，对第二处争议地的权属确认，考虑了争议地作为牛塘村水田防护堤的事实，同时考虑了当地对水田与河道之间土地归属的习惯做法，将争议地确权归牛塘村集体所有，是其行使行政裁量权的行为，没有违反法律规定。复议决定予以维持是正确的。因此，雷皮洲村以其提供的道路通行协议、雷皮塘沙场补偿协议及其村民种植部分竹子等证据，主张兴安县人民政府不依据管业事实进行确权的理由，不能成立。综上，桂林市中级人民法院（2015）桂市行初字第53号行政判决，认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人雷皮洲村负担。本判决为终审判决。审 判 长  韦威助审 判 员  宋玉杰代理审判员  陆 海二〇一六年三月三十一日书 记 员  许 青