广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）桂06行初5号 原告朱贤源，男，1985年1月5日出生，汉族，住防城港市防城区。 委托代理人伍啸，广西雨燕律师事务所律师。 委托代理人温燕飞，广西雨燕律师事务所律师。 被告防城港市防城区人民政府,住所地防城港市防城区防北路。 法定代表人王德林，区长。 委托代理人陈汉云，广西幸程律师事务所律师。 被告防城港市防城区征地拆迁办公室，住所地防城港市防城区团结大道**。 法定代表人陈治福，主任。 委托代理人叶彪，原防城区征地拆迁办退休干部。 原告朱贤源要求防城港市防城区人民政府（以下简称“防城区政府”）及防城港市防城区征地拆迁办公室（以下简称“防城区征地办”）履行其与原告在2011年5月16日签订的《房屋及其他附着物拆迁补偿安置协议》（以下简称“《房屋安置协议》”）并对其作出相应补偿，于2015年12月31日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月15日受理后在法定期限内向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月19日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人伍啸，被告防城区政府的委托代理人陈汉云，被告防城区征地办的委托代理人叶彪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告与被告防城区政府、防城区征地办（作为合同甲方）及广西沿海铁路扩能改造工程钦防段项目防城段建设工程征地拆迁工作协调领导小组办公室（以下简称“高铁办”，系合同“拆迁经办单位”）在2011年5月16日签订了《房屋安置协议》。被告防城区政府分别于2015年5月11日、2015年6月5日，作出《冲仑村协境一组拆迁安置人口公示》。 原告朱贤源诉称，2011年，两被告因钦防铁路扩能改造项目用地的需要，需征收原告所在的冲仑村协境一组的房屋及地上附着物所占用的宅基地。为了克服征收的困难，起到良好的示范作用，两被告对最先配合征收的被拆迁户进行优待安置，承诺原告除了安排宅基地80平方米，可以自愿购买宅基地70平方米。于是原告与被告防城区政府在2011年5月16日签订了《房屋安置协议》，被告防城区征地办出具有《承诺书》。按照协议的约定及承诺，被告防城区征地办应给予原告补偿及临时过渡补助；并给原告具体安置宅基地150平方米（其中可自愿购买70平方米）；在四个月平整宅基地给原告使用，如果未能交付宅基地，将按200元／人／月支付给原告；如果宅基地地理位置变动，原告享有优先选择权。协议签订后，原告作为最先签订协议的被拆迁户之一，率先配合两被告进行了拆迁工作。两被告也按照协议给予其他的相关补偿，并且给了第一周期的临时过渡补助、并给原告安排了宅基地。2015年5月11日、2015年6月5日以及2015年6月30日，被告防城区征地办以公示的形式改变了其与原告在2011年5月16日签订的《房屋安置协议》安排给原告的宅基地，由原来的150平方米改变为75平方米，改变了地理位置。另外，目前时间已进入第三个临时过渡补助周期，被告防城区政府并没有按照约定对原告进行第二周期、第三周期的临时过渡补助；也没有按照《承诺书》承诺在四个月平整宅基地给原告使用，按约定，如果两被告未能交付宅基地，其应支付原告《承诺书》承诺的30600元及第二周期、第三周期的临时性补助24000元。原告认为，原告签订的《房屋安置协议》合法有效，合同双方应按照约定履行合同义务。被告以公示的形式，没有法律依据擅自改变了协议的内容，是违法行为，侵犯了原告的合法权益；根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第六条、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》五（十二）规定，防城区政府作为负责房屋征收写补偿工作的主体，在征地过程中负总责的法律地位，应该与被告防城区征地办共同承担法律责任。鉴于原告的合法利益受到了损害，为维护申请人的合法权益，根据《行政诉讼法》第二条、第十二条（五）等法律的规定，现提起诉讼，请求判决：1.两被告履行与原告在2011年5月16日签订的《房屋安置协议》，按约定安置原告的宅基地；2.请求判令两被告按照其2011年5月16日的《承诺书》的承诺，支付原告30600元（暂计算到2015年12月16日）；3.请求判令两被告支付原告临时性补助24000元；4.本案诉讼费用由两被告承担。 原告向本院提交了以下证据、依据：1.身份证、户口本，证明原告符合诉讼主体资格；2.《房屋安置协议》，证实原告与被告签订拆迁补偿协议的事实，被告符合诉讼主体的资格；3.《承诺书》，证明被告就拆迁补偿事宜作出承诺的事实；4.拆迁安置人口公示、领取宅基地退款告知书，证实被告改变原告的宅基地安置，违反协议的事实。在庭审中,原告当庭提交了四份新的证据：1.录音光盘，证明宅基地人口面积确认表签字不是原告当事人真实意思表示；2.安置地平面布置图，证明原告签字只是确认拆迁宅基地位置与原来的安置协议是一致的；3.照片，证明被告提供的签订宅基地人口确认表的时间是不真实的；4.广西沿海铁路钦州至防城港征地拆迁协议书，证实这次征地中，高铁办和防城区政府是一个征地整体；5.防城港市公安局城东派出所出具的证明，证明原告父母死亡时间；6.证明，证明原告家庭户籍变化关系。 被告防城区政府辩称，一、原告要求被告按照2011年5月16日签订的协议安置议其宅基地请求部分趟出政策许可范围，属于无效条款，不应得到支持。1.被告己经根据双方的协议并遵照防城港市人民政府防政办发(2009)98号文，即《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市四沿线四片区建设征地拆迁补偿及安置办法的通知》（以下简称“98号文”）的政策，给予原告安置宅基地，而且原告也对此予以确认。被告已经通知被告领回其交纳的购地款或司法提存，再要求履行原协议没有依据。2.98号文第19条的规定，搬迁户住宅用地的使用标准，在本村、组的常住人口每人可安排住宅用地25平方米，人数较少的户(3人以下，含3人)，因案涉协议超越政策规定，属于无效条款，不能遵行。如果按原条款履行协议，损害国家和社会公共利益。且原告方在签订协议时，隐瞒了其父母已经死亡的事实，虚报了安置人口，属于欺诈，该协议为无效协议。3.征地拆迁合同属于行政合同，行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。行政主体签订行政合同是实现行政管理目标，维护公共利益，具体体现为对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。由于上述协议里的部分条款违反政策，如果继续履行，必然损害国家和社会公共利益，因此，被告认为，防城港市防城区人民政府作为合同相对人的行政主体，有权依法纠正违法条款，不完全遵照协议执行。二、原告要求被告按照《承诺书》支付补偿没有合法依据，不应得到支持。1.承诺人高铁办不是被告的常设机构，不是一级职能部门，其只是临时设立的协调机构，不能代表防城区人民政府和防城区征地办，其未经人民政府和防城区征地办授权和同意，超越职权作出的承诺，没有法律约束力。2.根据《广西壮族自治区铁路建发项目征地拆迁资金管理暂行办法[桂财建(2009)306号]》第8条的规定，征地拆迁资金的管理和拨付由铁投公司具体负责。高铁办没有资金支付职能而作出承诺，属于承诺主体不当，该承诺没有执行效力。三、由于被告不是征地资金支付机构，原告要求被告支付的超期临时性补助，请求支付的主体不当，现被告正协调防城港市人民政府与南宁沿海建设指挥部解决。而且，该请求也不属于行政诉讼范围。综合上述意见，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告防城区征地办辩称，其同意被告防城区政府的诉讼意见。 被告防城区政府、防城区征地办向本院提交了以下证据、依据：1.防政办发（2009）98号文件,证明安置协议部分条款不符合政策；2.桂财建（306号）文件，证明征地专项资金建设项目业主支付；3.宅基地人口、面积确认表，证明原告已经同意征地办的补偿方案；4.请示与答复，证明人民政府正在与建设部门协调支付超期临时性补助；5.防区征总指办函（2014）172号回复、（2015）106号回复，证明原告诉求的宅基地安置面积不符合政策及超期临时过渡费有关部门正在协调解决；6.防城区珠河街道办冲仑村民委员会出具的证明，证明原告的父母在签订协议前去世，不符合宅基地安置条件。 经质证，原告对二被告提交的证据1、2的真实性均无异议，但对关联性均有异议；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为一是签订协议的时间不真实，具体签字时间是2015年7月14号；二是与其他证据相矛盾；第三原告在上面的签字不能证明是对面积的真实意识表示，也不表示对原安置协议的变更和解除；第四对安置确认表和图，因为没有经过公示，对其真实性不予认可；对证据4的真实性予以认可；对证据5、6的合法性有异议。 二被告对原告提交的证据1无异议；对证据2、3认为部分不合法；对证据4，认为正好证实被告已经按程序进行了公示；对原告当庭提供的证据1-3，不能证明朱贤新的意思就代表原告等的意思表示；对证据4不发表意见；对证据5、6，被告方认为该证据不能证实朱贤源父母的死亡时间。 本院对上述证据认证如下：对二被告提交的证据1、2系规范性法律文件，对其真实性予以认可，且与本案讼争焦点有关联，故予以采纳；对二被告提交的证据3，由于原告方承认系其签字，且与本案有一定关联，故作为本案参考依据；对于二被告提交的证据4、5，原告虽提出异议,但未提出相反证据足以证实该证据的取得不符合法律要求，故也予以确认。对于原告提交的4份证据，由于被告对其真实性均无异议，被告未提出反证证明该证据的取得不符合法律要求，且与本案有一定关联，故予以采确认。对原告当庭提交的6份证据，被告未提出反证证明其不真实、不合法，故也作为参考，其中，对于防城港市公安局城东派出所出具的证明与被告方提交的防城区珠河街道办冲仑村民委员会出具的证明相矛盾，系本案的主要争议内容之一，故也作为本案参考依据。 经审理查明，原告与被告防城区政府、防城区征地办（作为合同甲方）及高铁办在2011年5月16日签订了《房屋安置协议》，其中协议中关于安置标准的约定：“五、宅基地安置的面积等。根据有关规定，乙方需安置人口3人，安排宅基地面积80㎡，自愿购买宅基地面积70㎡。购买宅基地的面积乙方需按1000元/平方米标准交纳土地开发成本。安置条件以‘三通一平’交付宅基地给乙方。地理位置：协境一组路口。协境一组高铁安置规划图：详见坐标图，如基础超深1.2米以下的部分由甲方出资建设”；关于临时过渡费的约定：“4、临时过渡补助。甲方此次拆迁乙方朱贤源住宅，乙方不需要区政府安排临时过渡用房，一次性发放每人4000元临时过渡补助费，时间为一年；若超过一年时间还没有安排宅基地的，则再安排每人一次性临时过渡补助费。乙方需安置人口3人，合计临时过渡安置补助12000元，居住场所由乙方自行解决”。2011年5月16日，高铁办向包括原告在内的7名拆迁户作出《承诺书》，承诺“由于现阶段安置地施工进行中，你们拆迁房屋合同已经签订，房屋即将拆除，为了打消你们的顾虑，现承诺如下：1、在四个月平整交付宅基地给你们使用，如果未能交付宅基地，将按200元/人/月支付给你们。2、如果协境一组拆迁户中发现有1.2米以上安排宅基地基础的，你们享有同等条件的权利。3、如果宅基地地理位置变动，你们享有优先选择的权利。” 被告防城区征地办分别于2015年5月11日、2015年6月5日，作出《冲仑村协境一组拆迁安置人口公示》，其中确定对包括原告在内的拆迁户的安置地点为防城区珠河街道办冲仑村协境一组安置点，对原告朱贤源的安置面积为75㎡（购买50㎡）。2015年6月30日，被告防城区征地办分别作出《冲仑村协境一组拆迁安置人口确定公示》，最终确定原告户1人，安置宅基地面积25平方米，符合政策购买宅基地50平方米，合计安置宅基地共计75平方米。 另查明，《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市四沿线四片区建设征地拆迁补偿及安置办法的通知》（防政办发[2009]98号）系本市拆迁安置的具体办法和标准，其中，该办法的十九条规定，“因特殊原因，少数被拆迁农户确需安排回建宅基地的，由港口、防城区人民政府按以下标准提出方案，按有关规定上报审批。宅基地小区由市城乡建设规划主管部门安排在城市规划区的城乡结合部。搬迁户住宅用地的使用标准，在本村、组的常住人口每人可安排住宅用地25平方米（含附属用房、下同）；人数较少的户（3人以下，含3人），住宅用地经申请批准可安排到80平方米，但超出每人25平方米面积的部分要按1500元/平方米标准交纳土地开发成本。申请宅基地未达到每人25平方米面积的，少要部分可按1500元/平方米标准给予补助。”第二十七条规定“安置公寓房和自建住房建成投入使用前，被拆迁户其住房因项目建设需要拆除的，由港口、防城区人民政府安排临时过渡用房，保障被拆迁户的基本居住条件。不需要临时安置的被拆迁户，一次性发放每人4000元临时过渡补助费。港口、防城区人民政府负责安置小区建设期间临时安置点的建设。”2009年11月19日，中共防城港市防城区委员会办公室和防城港市防城区人民政府办公室联名下发《区委办公室、区人民政府办公室关于成立钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组的通知》（防区办[2009]99号），其内容为“为加强钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作的领导，区委、区人民政府决定成立钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组。领导小组下设办公室”。 再查明，2015年3月31日，防城区珠河街道办冲仑村民委员会出具《证明》，证明原告父亲朱克贤于2008年7月6日死亡，母亲揭基秀于2009年3月10日死亡。但防城港市公安局城东派出所于2016年3月11日出具证明，证明朱克贤因病于2011年8月21日死亡，揭基秀因病于2012年3月18日死亡。 本院认为，本案的争议焦点为：1.原、被告在2011年5月16日签订的《房屋安置协议》是否合法有效，如合法有效，是否应当继续履行；2.2011年5月16日高铁办向包括原告在内的7名拆迁户作出的《承诺书》是否合法有效；3.原告方请求判令两被告支付临时性补助费是否有事实和法律依据。 关于争议焦点一。即原、被告在2011年5月16日签订的《房屋安置协议》是否有效协议的问题。首先，关于原告父母的死亡时间是在签订《房屋安置协议》之前还是之后的问题。经双方当事人举证，形成了互相冲突的证据，故本院认为，其一，对于死亡时间的确定方面，公安机关的证明力较村委会稍强；其二，由于两份证明互为反证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定，应由负担证明责任的被告方承担举证不利的法律后果。综上，被告方认为原告在签订协议时隐瞒了其父母身亡的事实，属于合同欺诈的论述，因其未能充分举证证明，故不予采信。《房屋安置协议》中“乙方需安置人口3人，安排宅基地面积80㎡”的条款属于有效条款，综合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”的规定，在无法定解除事由和无效事由的前提下，被告方未按照约定履行，且单方作为变更、解除上述协议条款，违反了《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”的规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条的规定，对于上述条款，被告方应当继续履行。 其次，经审查，该协议中关于安置补偿、产权置换的其他部分内容确与98号文第十九条的规定相抵触，即在“自愿购买宅基地面积70㎡”条款中，已经超出98号文第十九条中对安置面积的规定范围。被告方明知《房屋安置协议》与征地拆迁办法内容相抵触仍然与原告方签订该协议，造成协议部分内容后来被被告自行更改,侵害了原告方的信赖保护利益。但是，由于各地市的征地拆迁办法系各地市长久以来征地拆迁补偿及安置的重要参考标准和指向，涉及到当地对征地拆迁补偿及安置统一、公平的执法尺度问题，故该《房屋安置协议》中存在与防政办发[2009]98号的规定不相一致时，被告应本着行政公平原则和效率原则，基于公共利益的需要，经审查并公示，进行纠正，且原告方在拆迁安置过程中，被告已按照相关安置标准得以保证其基本的安置。原告方要求被告继续履行协议所有安置内容的诉讼请求理由不充分，本院不予支持。但原告可以通过行政协调或另行诉讼请求被告予以补偿。 综上，被告应当继续履行《房屋安置协议》中“乙方需安置人口3人，安排宅基地面积80㎡”部分，“自愿购买宅基地面积70㎡”部分系无效条款，对此部分的诉讼请求本院不予支持。 关于争议焦点二。首先，经查，高铁办全称“广西沿海铁路扩能改造工程钦防段项目防城段建设工程征地拆迁工作协调领导小组办公室”，系防城区委、区人民政府为钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作成立的领导小组下设的办公室，故其就是本次案涉的拆迁工作，向拆迁相对人作出的承诺行为应视为该领导小组所作出的承诺，由于该领导小组本身是专项工作的临时性领导、协调机构，故根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条的规定，其作出的承诺应由其组建机关，也即被告防城区政府承担。其次，该承诺的主要内容中，争议焦点内容为“在四个月平整交付宅基地给你们使用，如果未能交付宅基地，将按200元/人/月支付给你们”。“平整交付宅基地”的行为是合法、合理的拆迁安置行为，该承诺合法有效，由于现被告方仍未完成交付宅基地之义务，故对于原告方要求判令“两被告按照其2011年5月16日的《承诺书》的承诺，支付原告30600元（暂计算到2015年12月16日）”的诉讼请求，基于信赖保护原则，本院予以支持，应由被告防城区政府支付原告相应款项30600元。 此外，由于被告防城区征地办也是防城区政府为了城市征地拆迁而成立的临时办公室，其虽可作为本征地补偿协议纠纷的诉讼当事人参与诉讼，但并不作为本案实体行政义务承担主体，相应义务应由其设立机关，即防城区政府承担。 关于争议焦点三。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款、《广西壮族自治区实施办法》第五十五条第（三）项的规定，“房屋及其他建筑物、构筑物，按重置价格并结合成新确定补偿费，具体标准由设区的市、县（市）人民政府规定。”临时过渡补助费属于房屋及其他建筑物、构筑物拆迁补偿费之一，根据98号文二十七条的规定，对原告方的临时过渡补助费为一次性每人发放4000元，故《房屋安置协议》中的相关条款属于无效条款，现被告方已对原告户两人支付了8000元，完成了过渡补助费的支付义务。故对原告要求判令两被告支付原告临时性补助16000元的诉讼请求，本院不予支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十三条、第七十八条的规定，判决如下： 一、被告防城港市防城区人民政府继续履行其与原告朱贤源在2011年5月16日签订的《房屋及其他附着物拆迁补偿安置协议》中关于“需安置人口3人，安排宅基地面积80㎡”部分内容，依法、依约定安置原告户的宅基地； 二、被告防城港市防城区人民政府支付原告朱贤源30600元； 三、驳回原告朱贤新的其他诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告朱贤源负担30元，由被告防城港市防城区人民政府负担20元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  凌旭芳 代理审判员  田 海 人民陪审员  郑锡金 二〇一六年三月三十一日 书 记 员  韦晓光 附：本判决适用的相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 三十二条 被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。 第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 七十三条 人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。 第七十八条 被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 《中华人民共和国合同法》第八条 依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。 《广西壮族自治区实施办法》第五十五条第（三）项 房屋及其他建筑物、构筑物，按重置价格并结合成新确定补偿费，具体标准由设区的市、县（市）人民政府规定。 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第十四条 人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。 第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。 第十五条 原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 附：上诉须知： 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。如逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。