河北省石家庄市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）石行初字第00286号原告河北省岗南水库管理局，住址平山县岗南镇。法定代表人李保林，局长。委托代理人王丽川，该局工作人员。委托代理人王尹，河北新业律师事务所律师。被告（原行政机关）平山县人民政府，住址平山县城康乐街。法定代表人董晓航，县长。委托代理人刘林期，该县法制办工作人员。委托代理人马振涛，河北咏远律师事务所律师。被告石家庄市人民政府，住址石家庄市中山东路216号。法定代表人邢国辉，市长。委托代理人逯守鹤，石家庄市法制办工作人员。委托代理人康炳林，石家庄市法制办工作人员。第三人平山县岗南镇北庄村东冶沟村民小组。负责人李金龙，组长。委托代理人王志敏，河北咏远律师事务所律师。原告河北省岗南水库管理局（以下简称岗南水库管理局）不服平山县人民政府（以下简称平山县政府）的土地确权决定和石家庄市人民政府（以下简称石家庄市政府）的行政复议决定，于2015年11月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月4日公开开庭审理了本案。原告岗南水库管理局的委托代理人王丽川、王尹，被告平山县政府的委托代理人刘林期、马振涛，被告石家庄市政府的委托代理人逯守鹤、康炳林和第三人平山县岗南镇北庄村东冶沟村民小组（以下简称东冶沟村）的法定代表人李金龙及委托代理人王志敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。平山县政府于2015年5月27日对第三人东冶沟村土地确权申请作出平政处字（2015）第5号土地权属争议处理决定。决定将争议土地99.82亩确权归第三人东冶村所有。原告岗南水管管理局不服，向石家庄市政府申请行政复议。石家庄市政府于2015年10月12日作出行政复议决定，维持了该处理决定。原告岗南水库管理局诉称，平山县政府作出的土地权属争议处理决定，不尊重事实，前后自相矛盾，是错误的。石家庄市政府在平山县政府没有提供任何证据情况下维持该决定也是错误的，两个决定严重损害了原告的合法权益，故请求撤销二被告作出的处理决定和复议决定，诉讼费由二被告承担。其理由是：一、争议土地位于岗南水库二坝调节池内，属水利工程用地，是国有土地，并非集体土地。岗南水库是国家“二五”计划的重点工程,水库二坝调节池属于水库枢纽工程组成部分，自1960年建成以后历年运行水位始终在146.5米左右，争议土地底部高程在144.8一145.09米之间,处在调节池正常运行水位146.5米以下,常年被水淹没。《岗南水库地形图》、《河北省岗南水库工程科测量队测绘图》、《中国人民解放军总参测绘局地形图》、《岗南水库工程管理范围示意图》均能证明争议土地在水库二坝调节池内(原滹沱河的主河道),属水利工程用地。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第12条之规定:县级以上水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。故争议土地应属国家所有并非集体性质土地。二、争议土地在建设水库二坝调节池之前已经被征用,并进行了补偿,且后续也进行了补偿、安置。争议土地在建水库二坝调节池时属霍宾台公社所有，征收、补偿、安置是针对霍宾台公社进行的，《河北省岗南水库工程占用土地赔偿一览表》、《河北省岗南水库迁建委员会帐簿、支票、修路款》、《岗南镇霍宾台村委会证明》、《李海生、陈荣习、霍牛合、侠来福、卢美林五人的证明及工资单》、《岗南水库工程局暂放给生产队耕种的土地及正常溢洪道淹没线下土地赔偿说明》等均能证明原告对争议土地作了补偿及安置的事实。另，1995年《岗南水库划界工作会议纪要》也证明，为解决争议，其再次给霍北村补助的事实。三、历史上，其对第三人擅自破坏水库二坝调节池内争议土地的侵权行为进行了各种方式的制止,行使了法律赋予的权利，有1986年其给被告平山县政府的函可以证实。四、征收、补偿、安置是针对霍宾台进行的。无论是在行政隶属关系，还是在法律上，第三人只是一个自然庄,不具有行政村的职能与性质，不可能代表行政村行使相关权利义务，在当时的历史条件下，在法律上其不可能直接对第三人进行征收、补偿、安置等事宜，只能与具有行政职权的行政村（霍宾台村）进行相关事宜。五、被告平山县政府的确权决定主要证据不足,且前后矛盾。决定所依据的《平山县行政规划图》、《平山县土地利用总体规划图》、《平山县岗南镇土地利用总体规划图》均不是人民政府颁发确定土地权属的凭证,也不是人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件。决定查明部分称，土改确权时确权给霍宾台村民所有。结论却称，土改时确权给东冶沟村民，显属事实不清，前后矛盾。且第三人在土改时并未取得土地所有证。六、平山县政府的决定违反了行政诉讼法的强制性规定。平山县政府无视人民法院三次生效判决认定的事实，仍然以相同的事实和理由作出相同的处理决定,违反了行政诉讼法第七十一条人民法院判决被告重新作出行政行为的,被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为的规定。七、石家庄市政府在复议程序中在没查清事实、被告平山县政府没有提供证据的情况下，维持该处理决定亦是错误的。原告岗南水库管理局向本院提供了证明其主张的证据有，第一组证据：1.岗南镇霍宾台村委会证明、2.《中共石家庄市市委文件》〔（61）57号〕、3.《岗南水库工程占地赔偿一览表》、4.《暂放给生产队耕种的土地及正常溢洪道淹没线下土地赔偿说明》、5.《岗南水库迁建委员会账簿、支票、修路款》、6.李海生、陈润习、霍牛合、侠来福、卢美林五人的证明及工资单、7.证人李某的证言、8.证人白某的证言。该组证据证明争议土地在60年时归霍宾台公社所有，在修建岗南水库时国家已经对争议土地进行了征用并给予了补偿。第二组证据：9.《关于霍北庄在二坝调节池内养鱼问题座谈会议纪要》及相关证人证言、10.《关于第三人东冶沟村在二坝调节池内修建鱼池工程的意见》及相关证人证言。该组证据证明争议土地一直由原告行使管理职权。第三组证据：11.河北省人民政府办公厅文件（[1991]38号）、12.岗南水库划界工作会议纪要、13.岗南水库工程管理范围和安全保护范围界线协议书、14.关于二坝调节池内养鱼池产权移交座谈会纪要、15.界内鱼池权属移交证书、16、征收养鱼水费的协议及公证书、17.证人证言。该组证据证明在土地确权时，原告本着解决问题的目的进行了各种协调。第四组证据：18.1960年2月3日《岗南水库报》“关于二坝调节池施工的情况、19.1960年4月18日《岗南水库报》“关于二坝调节池竣工的情况、20.海河流域水文年鉴、21.石家庄水力发电厂证明、22.河北省根治海河指挥部关于调节池设计方案的批复（[67]海鉴规设字第540号）、23.岗南水库续建工程竣工报告、24.岗南水库大事记、25.岗南水库总工程师的证明、26.平山县大川渠的证明、27.平山县北跃渠的证明、28.岗南水库观测组测量证明。该组证据证明二坝调节池的重要功能。第五组证据：29.岗南水库地形图、30.岗南水库工程局测量图、31.岗南水电厂调节池地形图、32.中国人民解放军总参谋部测绘局地形图。该组证据证明争议土地一直处于二坝调节池内，属水利工程的组成部分，属国家所有。被告平山县政府辩称，一、其作出的土地权属争议处理决定,事实清楚,证据充分。本案争议土地坐落在第三人东冶沟村村北,岗南水库大坝下游约3公里,调节池拦河坝上游约1公里处的滹沱河南岸,面积99.82亩,历史以来一直归第三人所有、使用、收益。土改确权时,确权给霍宾台村民,1961年第三人东冶沟村从霍宾台村分离出来一直经营本案争议土地,1971年第三人东冶沟村在该地北边修了一堵拦水坝,1986年将坝内的苇田、鱼池承包给村民史海昌,承包期20年。此事实已被多份生效的法院判决予以认定,并有1953年、1987年平山县行政区划图和1991-2010年平山县土地利用总体规划图所证实。二、其作出的权属争议处理决定,程序合法,适用法律正确。其于2015年1月22日收到第三人的土地确权申请,经相关负责人批阅立案后于2015年1月29日将确权申请书副本送达原告。第三人和原告均向其提交了陈述意见和答辩意见，充分发表了各自的意见。2015年2月9日负责确权工作的平山县国土资源局就该确权案件草拟处理意见并进行了相关调查工作,就该案事实分别对原告及第三人进行了询问。2015年4月8日，经平山县国土资源局局务会研究,决定将争议土地确权归第三人所有。2015年5月27日，其根据国土局的意见作出处理决定并送达争议双方。综上，其作出的处理决定,事实清楚,证据确实充分,程序合法,适用法律法规正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被答石家庄市政府辩称，其作出的复议决定程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告平山县政府在法定期限内向本院提交了证明原行政行为合法性的证据、依据有：1.平山县国土地资源局对第三人的确权申请的审批意见；2.第三人的确权申请书；3.确权申请书副本送达回证；4.第三人的陈述意见；5.原告的答辩意见；6.平山县国土资源局的意见；7.作出确权决定的会议记录；8.平山县政府的审批意见表；9.确权决定书；10.给岗南水库管理局送达决定书的回证；11.给第三人送达决定书的回证；12.第三人的法定代表人的身份证明；13.询问第三人的临时负责人的询问笔录；14.询问岗南水库管理局工作人员的询问笔录；15.争议土地确权过程大记事；16.1953年的平山县行政区划图；17.1978年的平山县行政区划图；18.1997年的平山县土地利用总体规划图；19.2014年河北省制图院的测绘图；20.第三人的划界申请书；21.电脑下载图；22.2008年第三人经批准刻制印章的介绍信。23.岗南水库管理局提交的证明争议土地归其所有的证据；24.证明争议土地归第三人所有原卷部分证据；25.人民法院生效判决书。26.法律依据是《土地管理法》第十六条第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十二条、第十九条。被告石家庄市政府向本院提交了证明复议程序合法性的证据、依据有：1.原告的行政复议申请书；2.行政答复通知书；3.第三人参加行政复议通知书送达回证；4.平山县政府的答复书及送达回证；5.延期审理通知；6.行政复议决定书及送达回证。7.法律依据是行政复议法第十七条、第二十三条、第三十一条。第三人东冶沟村述称，关于本案的事实和理由,其已在《土地确权登记发证申请书》和《对事实和理由的陈述》中阐述清楚。原告的起诉既违背事实,也违反常理,援引法律法规断章取义,所述事实与理由都不能成立。调节池本名叫引水工程,位于岗南水库以东下游五、六华里,是为了解决因修建岗南水库影响平山县滹沱河两岸大川渠、北跃渠两大灌渠水源而建的,并非原告所称是岗南水库枢纽工程。确权决定援引的是1953年和1987年《平山县行政区划图》,而不是原告所称《平山县行政规划图》。其与霍北庄是1961年从原主村霍宾台分出，另立为北庄村,故说该地土改时确权为霍宾台村民,或者说确权为第三人所有,都是正确的,是不矛盾的。合作化以来至今，其一直是独立的集体经济实体,争议土地一直归其所有,根本不存在1962年以前原告就使用争议土地,至今未退还给农民的情形,即根本不存在《确定土地使用权和使用权的若干规定》第十六条第一款的情形,平山县人民法院2012年6月15日的(2012)平民一初字第71号民事判决书已对该情形进行了确认，这既是历史事实,与合作化时期中央关于“确定以生产队为基本核算单位,土地所有权确定为生产队所有”的指示相符,也是《土地管理法》第十条和《物权法》第六十条第（二）项所赋予其的权利。修建岗南水库时，虽征过霍宾台村土地,但不含该地,此有当时多名原村干部,公社干部所及法院多份生效判决证实。1958年岗南水库拦洪以后至1971年,争议土地从未被淹过,全村七十岁以上村民人人皆知。正因如此,1966年才又迁入了五、六十口水库移民。七一年加高二坝,将原引水工程改为现在的调节池,水库放大水时,该地被水淹,其才组织全村大干一冬春修起挡水堤,集体经营到1986年承包给村民,之前几十年,没有任何人对其经营该地提出任何异议。1953年平山县行政区划图、1987年平山县行政区划图、1997至2010年平山县土地利用总体规划图,都清晰证明,该地不在主河道内,在其集体土地界内。故，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，平山县政府提供的证据16-18属本次确权新增证据，各方同意重点质证外，对各方提供的其他证据，各方均称在以前的诉讼中已经过多次质证，意见与以前相同，不需要再进行质证。各方对对方提供的其他证据的真实性无异议，但关联均不认可，均认为不能证明各自的主张。关于对被告平山县政府新增的证据16—18，原告对其真实性无异议，但关联性不认可，认为仅能证明争议土地的位置，不能证明争议属第三人所有。另外，原告对证据25的真实性无异议，但认为也仅能证明争议土地存在争议，不能证明争议属第三人所有。原告对被告石家庄市政府提供的证据的真实性无异议，但认为仅能证明复议程序的合法性，不能证明复议决定认定的事实存在。在复议程序中，其没有看到被告平山县政府提供作出确权决定的事实依据和法律依据，依法应视为没有事实依据，应予撤销。二被告及第三人对原告提供的证据的真实性无异议，但关联性不认可，认为不能证明争议土地属原告所有。本院对当事人各方提供的证据均予认可。经审理查明，第三人东冶沟村于1961从霍宾台村分离出来，与霍北庄组成北庄村民委员会，分为霍北庄村民小组和东冶沟村民小组。1958年岗南水库动工修建，征用霍宾台村部分土地。1960年，岗南水库下游引水工程动工修建，同年建成使用。1967年进行了续建，改为二坝调节池。坝顶高程左侧148.29米，右侧为149.5米，设计最高水位148米，实际运行水位常年在146.5米。第三人东冶沟村申请确权的争议土地位于二坝调节池南部，其中部分（养鱼池）位于146.5米以下，常年在二坝调节池水面以下，剩余部分在146.5米—148米之间，未被水淹没。岗南水库管理局与东冶沟村就本案争议土地产生纠纷后，平山县政府于2002年9月9日作出平政土处字第(2002)第3号土地权属争议决定。该决定被本院撤销。2005年1月31日，平山县人民政府又作出平政土处字(2005)第2号土地权属筝议处理决定。2006年12月25日，本院作出(2005)石行终字第00163号行政判决，撤销了该处理决定，并判决在申请人未撤回申请的情况下，由平山县人民政府重新作出处理决定。2009年4月21日，平山县人民政府针对本案争议土地又作出平政处字(2009)第1号土地权属争议处理决定。2011年9月30日，河北省高级人民法院作出（2011）冀行终字第54号行政判决，认为第三人东冶沟村提供的证据与岗南水库管理局提供的证据相比并不占优势，平山县政府的确权决定事实不清，要求其对争议土地在1960年建引水工程后实际使用情况作进一步查明，遂撤销了该处理决定，并责令平山县政府重新作出处理决定。平山县政府针对本案争议土地于2015年5月27日又作出平政处字(2015)第5号土地权属争议处理决定，认为争议土地土改时确权给第三人村民,合作化后第三人集体耕种,七0、七一年筑坝挡水保田,1986年将此苇田、养鱼池承包给村民,承包期20年,证实争议土地长期为第三人村民所有和使用,第三人没有放弃过经营,没有进行过转让,即使原告放水淹过该地,第三人没有要求赔偿,也不产生《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条“迄今没有退给农民集体的”情形,仍应归第三人集体所有。遂依照《土地管理法》第十六条第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十二条、第十九条的规定,将争议土地99.82亩确权归第三人村民集体所有。原告岗南水库管理局不服，向石家庄市政府申请行政复议。石家庄市政府于2015年10月12日作出行政复议决定，予以维持。岗南水库管理局不服，诉至本院。本院认为，人民法院应对行政机关作出的具体行政行为的合法性进行审查。本案人民法院应对被告平山县政府确权决定认定的事实、适用法律法规、程序是否合法进行全面审查。关于确权决定认定的事实是否清楚、证据是否确凿的问题。争议土地引起的起因是，1999年，第三人东冶沟村认为原告错误将其所有的近百亩滩地申请登记在原告名下，便向被告申请撤证。2001年4月27日，被告撤销了原告的国有土地使用证并注销该宗土地登记。撤销理由为，1996年10月给原告颁发国有土地使用证时，错误将第三人5户村民的宅基地及集体耕地约2亩登记在原告名下。此后，被告平山县政府就本案争议土地作过三次确权决定，三次确权给第三人所有的决定均被人民法院判决撤销，最后一次被河北省高级人民法院撤销的理由是，第三人提供的证据与原告提供的证据相比并不占有优势，平山县政府作出的确权决定事实不清，要求其依职权进一步查明1960年引水工程建成后，争议土地的实际使用情况。此次确权便是第三次确权决定被撤销后的第四次确权。在本次确权中，平山县政府除新增1953年、1987年两份平山县行政区划图、1997年平山县土地利用总体规划图三份证据外，其余证据均与前三次确权时相同。从新增三份证据来看，该三份证据不能证明争议土地归谁所有，亦不能证明争议土地在1960年引水工程建成的实际使用情况，平山县政府的本次确权对河北省高级人民法院要求进一步查明的事实并未查明。在事实尚未查明的情况下，平山县政府根据新增的三份证据和以前的证据将争议土地确权给第三人所有，仍属事实不清，主要证据不足。另，平山县政府确权决定的依据是国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十二条、第十九条。该规定第十二条规定，县级以上（含县级）水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属农民集体所有。根据该条规定，确权给农民集体所有的土地，应是水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地。平山县政府的确权决定却没有认可原告岗南水库管理局提供的水利工程管理和保护范围划界的相关证据，第三人又未提供水利工程管理和保护范围划界的证据，在水利工程管理和保护范围尚未确定界限的情况下，将争议土地认定为水利工程管理和保护范围内的土地，缺乏证据支持。该规定第十九规定，土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。从本条规定的原意看，属于农民集体所有的土地，包含两个方面，一是土改时分给农民并颁发了土地所有证的土地，一是实施《六十条》（1962年9月颁布）时确定为集体所有的土地。被告平山县政府的确权决定中并没有与此相关的证据。1999年第三人撤证申请称是滩地近百亩，而2001年被告平山县政府撤证认定的是5户村民的宅基地和约2亩耕地，第三人提供的是6户村民的宅基地使用证。从第三人提供的证据来看，6户村民的宅基地使用证面积加2亩耕地的面积总和与争议土地的面积不符、且第三人申请撤证所称的土地性质、用途与被告撤证认定的土地性质、用途与争议土地的实际情况均不相符，平山县政府根据上述两条规定将争议土地确权归第三人所有缺乏事实支撑，进一步证明其作出的确权决定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。被告石家庄市政府经过受理、决定，维持该确权决定，虽然程序合法，但亦属事实不清，主要证据不足，依法亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条的规定，判决如下：一、撤销被告平山县人民政府作出的平政处字(2015)第5号土地权属争议处理决定；二、撤销被告石家庄市人民政府作出的石政行复[2015]234号行政复议决定；三、被告平山县人民政府重新作出处理决定。案件受理费50元，由被告平山县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。审判长  任高彬审判员  李文华审判员  张 力二〇一六年三月二十二日书记员  孙亚珊