山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）威行终字第99号上诉人（原审原告）刘增淑。委托代理人丛培湖。被上诉人（原审被告）威海市城市管理行政执法局，住所地威海市安源街5号。法定代表人杨万友，局长。委托代理人梁锏中，该局工作人员。委托代理人刘军波，山东胶东律师事务所律师。上诉人刘增淑因诉威海市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）城市规划行政管理一案，不服山东省威海火炬高技术产业开发区人民法院（2014）威高行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院认定，经群众举报，市城管局于2013年3月6日立案对刘增淑位于威海火炬高技术产业开发区滨州中街4号楼601室储藏室窗改门及外包进行了调查及现场勘验，查证该建筑为刘增淑于1997年建设，外包面积约4.32平方米，系砖混铝合金结构，无建设审批手续。同年12月2日市城管局向威海市规划局发函请求对上述建筑对城市规划影响程度进行认定，同月19日威海市规划局认定该建筑为违法建设，属于严重影响城市规划的行为。同月27日市城管局向刘增淑送达了陈述、申辩权利告知书，对其作出决定的事实、理由、依据及依法享有的陈述、申辩权利告知了刘增淑，并口头向刘增淑进行了执法释明工作。后于2014年6月5日作出威城执拆决字（2013）第30004号关于拆除违法建筑物的决定书并送达刘增淑。刘增淑于2014年8月1日向威海市人民政府提出行政复议申请，威海市人民政府经复议，决定维持市城管局作出的具体行政行为。原审法院认为，依据《山东省人民政府关于在威海市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》和《威海市人民政府关于印发威海市城市管理行政执法局职能配置内部机构和人员编制规定的通知》的规定，市城管局有权对在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设，严重影响城市规划的行为作出限期拆除违法建筑物的行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。法律并未规定行政机关必须对行政相对人的陈述申辩作出书面答复，本案中市城管局向刘增淑送达了陈述、申辩权利告知书并对刘增淑口头进行了执法释明工作，收到刘增淑陈述申辩书后没有出具书面答复，虽有瑕疵，但不违法。市城管局经过立案调查、权利告知，对刘增淑作出了责令限期拆除违法建筑物的决定并送达刘增淑，程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。刘增淑在市城管局调查时自认涉案违法建筑是其于1997年建设，无论当时是原房主还是刘增淑所建设，该违法行为至今仍处于继续状态，不受两年时效的限制，且违法建筑现为刘增淑所有，行政行为相对人理应为刘增淑。刘增淑主张建设行为为原房主所为，早已结束，市城管局的处罚超出法定期限且不应处罚刘增淑，理由不当，原审法院不予支持。刘增淑认为与涉案类似建筑在小区比比皆是、不影响他人生活，未严重影响城市规划，且购买房屋时已正常办理了房产登记，登记机关已予以认可。对此原审法院认为，威海市规划局作为城市规划主管部门，有权对建筑物改扩建行为是否属于严重影响城市规划的行为进行认定，且刘增淑没有提交涉案建筑属合法登记面积的相关证据，刘增淑亦不能以他人违法未得到处理来对抗市城管局对其违法行为的查处，对刘增淑该主张，原审法院不予支持。关于法律溯及力，是指新的法律颁布后，对其生效前的事件和行为是否适用的问题。2008年1月1日《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）废止，《中华人民共和国城乡规划法》施行，新法第六十四条相对旧法第四十条，对违法建筑的处罚无论是在罚款幅度上，还是在予以拆除的条件上，都更加严重，按照从旧兼从轻的原则，适用旧法更加有利于相对人利益的保护，且涉案违法建筑建设于《城市规划法》有效期内，市城管局适用该法对刘增淑予以处罚，理由正当，原审法院予以支持。另，1990年4月1日《城市规划法》施行，《城市规划条例》废止时，全国人大常委会办公厅以常办（1990）秘字第093号函明确了“按照法律一般不溯及既往的原则，在该法实施后处理该法实施前发生的违法案件，应当适用于《城市规划条例》，而不应适用于《城市规划法》”。综上，市城管局作出涉案决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘增淑要求撤销威城执拆决字（2013）第30004号关于拆除违法建筑物的决定书的诉讼请求。上诉人刘增淑不服原审判决，上诉称，1、被上诉人认定事实错误，涉案建筑系上诉人购买该二手房之前就存在，系开发商根据原房主的要求建设，不是上诉人建设，上诉人刘增淑虽在笔录中认可涉案建筑系其所建，但多次向被上诉人声明陈述错误。上诉人刘增淑亦不是本案适格主体，涉案建筑的所有权人非刘增淑，被上诉人处罚主体错误。2、与涉案建筑类似的违法行为在西文化小区比比皆是，上诉人也多次向被上诉人举报，被上诉人均不查处，被上诉人仅对上诉人进行处罚属于选择性执法，违反了司法公平、公正的原则。且举报人买房时已经知晓涉案建筑存在，并与原房主签订协议，举报人无权举报。3、被上诉人适用法律错误。被上诉人适用的《城市规划法》于2008年已经废止，不应适用本案。全国人大常委会办公厅作出的常办（1990）秘字第093号函系针对《城市规划条例》与《城市规划法》如何适用的解释，不适用于本案。4、虽然违法建筑属于持续状态，但违法行为已经终止。国务院法工委的意见认为“违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城市规划的事实始终存在”而认定为持续状态，城市规划并未把外包阳台列为严重影响城市规划，涉案建筑与楼上所有外包阳台一致，没有影响城市美观也不存在安全隐患。涉案房屋两次易主均经过房管部门现场勘验，未定性为违法建筑。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，违法行为在两年内未被发现的不再处罚，本案中违法行为已经存在二十多年，不应被处罚。5、被上诉人滥用职权，曾鼓励举报人用暴力手段破坏上诉人的财产。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判撤销被上诉人作出的《关于拆除违法建筑物的决定书》。被上诉人市城管局答辩称，1、上诉人位于滨州中街4号楼601室草厦子存在门改窗、违章搭建外包、未依法办理规划许可手续的违法行为，该违法行为经过威海市规划局依法作出认定，系违法建筑，严重影响城市规划。上诉人作为该建筑物的所有权人，依法负有拆除违法建筑的法定义务。2、被上诉人责令上诉人拆除违法建筑前进行了一系列调查取证、告知相对人等工作，行政行为合法。3、上诉人的违法建设行为发生在1997年，当时有效的法律规范为《城市规划法》。从有利于行政行为相对人的角度，根据法不溯及既往的原则，适用该法更为适宜。全国人大常委会办公厅（1990）秘字第093号函对此问题持同样的态度。4、上诉人称其取得的涉案建筑在其买房之前即存在、是开发商所建，与事实不符。被上诉人于2013年3月6日对上诉人作行政执法调查笔录，上诉人在该笔录中陈述其所有的滨州中街4号楼601室草厦子门改窗、搭建外包是其自己的行为，事件发生在1997年。现上诉人对此进行否认，没有任何事实依据。且即使违法建设情况在其取得房屋前已存在，其作为现任房主，在违法行为存续的情况下，有义务服从城市管理，拆除违章建筑。上诉人的陈述也认可其是房屋所有权人，即便上诉人不是房屋的所有权人，该房屋是其夫妻共同财产，违法行为是其夫妻二人的共同行为，上诉人也是本案的适格主体。5、被上诉人不存在选择性执法行为，上诉人的违法行为系被举报，被上诉人依法对举报情况进行调查，符合法律规定。被上诉人亦不存在滥用权力鼓励他人破坏财产的行为。综上，被上诉人作出的拆除违法建筑物的决定事实清楚，适用法律准确，程序合法，主体适格，请求予以维持。二审期间，被上诉人市城管局仍以提交一审法院的证据、依据证实被诉行政行为合法适当：1、2013年3月6日被上诉人对上诉人刘增淑作的调查笔录；2、被上诉人2013年3月6日对违建房屋的现场勘查笔录；3、威城执函字（2013）第30003号《关于对建筑物进行认定的函》、威规认字（2013）009号《对﹤关于对建筑物进行认定的函﹥的复函》；4、立案呈批表、案件处理审批表、陈述、申辩权利告知书及送达回证；5、决定书及送达回证。6、法律依据：《城市规划法》第三十二条、第四十条；建法（2012）99号《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条；鲁政字（2003）536号《山东省人民政府关于在威海市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》；威政办发（2005）42号《威海市人民政府办公室关于印发威海市城市管理行政执法局职能配置内部机构和人员编制规定的通知》。上诉人未提交证据。经质证，上诉人坚持其一审期间的质证意见，并补充以下意见：认可调查笔录系本人签字，但称其原来在笔录中陈述的1997年建设涉案建筑错误，上诉人曾去被上诉人处要求更改，但被上诉人拒绝更改。被上诉人反驳认为，上诉人并未提出更改要求，且在一审诉讼程序中未提出该问题，系首次提出该问题。上诉人在陈述申辩期间提出的问题，被上诉人均已经予以说明。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见以及认定的事实。本院认为，根据《行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、《山东省人民政府关于在威海市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》以及《威海市人民政府办公室关于印发威海市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，被上诉人具有对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划行为作出拆除决定的职权。被诉拆除决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。本案中，涉案建筑于1997年建设，故本案应当适用当时有效的法律规范《城市规划法》（1989年12月26日中华人民共和国主席令第23号公布）。根据《城市规划法》第四十条，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施。本案中，涉案建筑物位于城市规划区内，未办理建设工程规划许可证，且被威海市规划局认定为严重影响城市规划，事实清楚，证据充分，被上诉人作出责令限期拆除决定符合上述法律规定，适用法律正确。上诉人认为被上诉人适用法律错误的理由不当，本院不予支持。被上诉人作出被诉拆除决定保障了上诉人的程序性权利，程序合法。本案中，违法建设行为违反城市规划的事实始终存在，应当认定违法建设而影响城市规划的行为存在继续状态，应当按照《城市规划法》及相关规定进行拆除，不存在超过处理时效的问题。被上诉人对上诉人存在的违法建设行为，依法进行了调查取证并制作现场勘验笔录；在调查及送达法律文书的过程中均由两名具备执法资格的执法人员进行，并依法出示了执法证件；在作出拆除决定之前，依法向上诉人告知了拆除决定所依据的事实、理由及依据，并告知上诉人依法享有陈述和申辩的权利，听取了上诉人的意见并进行了释明工作，依法保障了上诉人的程序性权利，符合相关程序规定。上诉人主张涉案建筑非其所建，且涉案房屋所有权人为其丈夫，被上诉人作出行政行为的相对人错误。对此，本院认为，上诉人在行政程序中曾陈述涉案违法建筑系其所建，后否认该事实并称其非房屋所有权人，但其在行政程序直至诉讼程序中均未提交证据予以证实。且，被诉行政行为所指向的标的物系未取得建设工程规划许可证违法建设的，根据法律规定，该违法建筑应当予以拆除以消除违法状态。故上诉人上诉理由不当，本院不予支持。关于上诉人主张被上诉人系选择性执法的问题，本院认为，被上诉人系根据群众举报立案调查，不存在选择性执法的问题。对上诉人该上诉理由，本院亦不予支持。综上，被诉拆除决定书认定事实证据充分，适用法律正确，程序合法。上诉人上诉理由不当，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘增淑负担。本判决为终审判决。审 判 长  毕海燕审 判 员  张燕妮代理审判员  宫晓燕二〇一六年三月二十四日书 记 员  马芳坤