广东省深圳市龙岗区人民法院 行 政 判 决 书 （2015）深龙法行初字第261号 原告黄文华，户籍地址：广东省龙川县。 被告深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局，住所地：广东省深圳市龙岗区中心城建设大厦。 法定代表人周辉，该局局长。 委托代理人汪莉，该局工作人员。 委托代理人蔡伟雄，广东华商律师事务所律师。 被告深圳市规划和国土资源委员会，住所地：广东省深圳市福田区红荔西路8009号规划大厦。 法定代表人王幼鹏，该委员会主任。 委托代理人王华喜，广东华商律师事务所律师。 第三人深圳市海轩投资发展有限公司，住所地：广东省深圳市龙岗区龙城街道千林山居I区5号楼会所101（商业）南4区。 法定代表人周彤，该公司总经理。 委托代理人董浩文，该公司法务。 第三人广东省深圳市龙岗公证处，住所地：广东省深圳市龙岗区中心城清林中路海关大厦西座12楼。 法定代表人罗生，该处主任。 委托代理人陈伟杰，该处公证员。 委托代理人高荣顺，广东朗迪律师事务所律师。 原告黄文华诉被告深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局、深圳市规划和国土资源委员会要求撤销《建设工程规划许可证》一案，于2015年10月23日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告黄文华，被告深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局（以下简称龙岗管理局）的委托代理人汪莉、蔡伟雄，被告深圳市规划和国土资源委员会（以下简称深圳市规划国土委）的委托代理人王华喜，第三人深圳市海轩投资发展有限公司（以下简称海轩公司）的委托代理人董浩文，第三人广东省深圳市龙岗公证处（以下简称龙岗公证处）的委托代理人陈伟杰、高荣顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，一、海轩广场是由第三人海轩公司开发的商住小区，该项目在已经规划验收而且办理房产初始登记和二级转移手续后，海轩公司取得深规土建许字LG-2015-0039号《建设工程规划许可证》，进行海轩广场半地下层商业项目工程改建。许可证写明分期建设项目子项名称为“海轩广场半地下层商业改建项目”，然而，海轩公司实际上不但改建，还扩建，扩建用地（绿地）建筑面积达574平方米。该574平方米扩建用地（绿地）虽然包含在深规许字06-2005-0047号《建设用地规划许可证》范围内，但使用权是全体业主共有的。虽然三分之二的业主在《海轩广场沃尔玛工程改造确认书》上签名，但只能理解为同意改造方案，而不是转让土地使用权。因此，若海轩广场占用上述574平方米的土地，应对全体业主进行经济补偿。二、深规土建许字LG-2015-0039号《建设工程规划许可证》的审批程序存在错误。1、海轩广场改、扩建工程修改原建设工程设计方案的总平面图，但规划主管部门在没有撤销原深规土建验LG-2011-0087号、深规土建验LG-2013-0042号规划验收合格证的情况下，硬将该工程说成在建工程，且没有召集业主举行听证会，也没有对利害关系人给予经济补偿。2、建筑覆盖率超标、容积率超标、项目超出地上控制线及地下建筑控制线。原告诉至法院，请求判令：1、撤销深规土建许字LG-2015-0039号《建设工程规划许可证》；2、第三人海轩公司停止改建工程施工，恢复改建前原状；3、被告龙岗管理局、深圳市规划国土委向原告赔偿因失职、渎职造成的经济损失人民币6000万元；4、本案诉讼费用由被告龙岗管理局、深圳市规划国土委承担。 被告龙岗管理局辩称，一、核发涉案工程规划许可证属于龙岗管理局的职权范围。二、核发涉案工程规划许可证的具体行政行为认定事实清楚、证据充分、程序符合法律规定、适用法律正确。（一）龙岗管理局向海轩公司核发涉案工程规划许可证符合《中华人民共和国城乡规划法》、《深圳市城市规划条例》、《中华人民共和国物权法》、《深圳市规划和国土资源委员会行政许可实施办法》等的相关规定；（二）龙岗管理局对海轩公司提交的材料依法依规进行了审查。三、原告请求撤销涉案工程规划许可证的理由不成立。（一）海轩广场改、扩建项目不存在改变用地规划许可内容的事实，申请改建或扩建工程规划许可属于并列的申请事项，并没有针对其中单项或者两项作出特别的规定，因此，海轩公司申请的即为海轩广场的半地下室改建、扩建工程规划许可；（二）以海轩公司名义申请涉案建设工程规划许可证的主体适格，不涉及原告所称的扩建用地（绿地）权属转移，也不损害包括原告在内的广大业主利益；（三）原告提出的适用城乡规划法第43条的规定，针对的是用地规划许可，并不适用于本案建设工程规划许可；（四）海轩公司向城建档案部门提交的屋顶平面图，并非属于龙岗管理局在本案建设工程规划许可申请材料中应当审核的材料范围；（五）原告对海轩公司征求业主同意的公证程序提出异议，但没有任何法律规定对申请文件或者同意的文书必须进行公证手续。四、原告的诉讼请求不当，应予驳回。海轩公司为改善社区配套、便利海轩广场广大业主生活，对半地下室商业部分进行优化调整，在申请涉案工程规划许可证前，已合法征求了海轩广场专有部分占建筑总面积三分之二以上且超过总人数三分之二以上的业主的意见，且该证核发之后，除原告以外的广大业主并未就其合法性提出异议。原告未取得全体业主的授权，无权代表全体业主请求撤销该许可证，若撤销该证、停工建设，必将造成社会财富的浪费、对全体业主的切身利益及社会公共利益带来不利影响。五、原告提出的要求被告赔偿经济损失人民币6000万元的诉讼请求，没有任何事实和法律依据。 被告深圳市规划国土委辩称，一、龙岗管理局是深圳市规划国土委的派出机构，根据现行《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，深圳市规划国土委可以受理原告提起的行政复议申请，龙岗管理局向深圳市规划国土委提交了行政复议书面答复及作出具体行政行为的相关证据、依据和其他有关材料，故深圳市规划国土委经审查后作出了本案复议决定。二、关于深圳市规划国土委维持本案具体行政行为的理由：（一）核发涉案工程规划许可证属于龙岗管理局的职权范围；（二）核发涉案工程规划许可证的具体行政行为认定事实清楚、证据充分、程序符合法律规定、适用法律正确；（三）原告请求撤销涉案工程规划许可证的理由不成立。1、海轩广场改、扩建项目不存在改变用地规划许可内容的事实，2、以海轩公司名义申请涉案工程规划许可证的主体适格，不涉及原告所称的扩建用地（绿地）权属转移，不损害包括原告在内的广大业主的利益。 第三人海轩公司述称，被告龙岗管理局向海轩公司核发涉案工程规划许可证，合法合规，原告的诉请没有事实和法律依据，其主张的损害赔偿亦没有提交相关的证据予以支持。故，应驳回原告的诉讼请求。 第三人龙岗公证处述称，一、公证是对事实的证明，是一项证据，不是行政决定。本案中，公证行为只是对海轩广场业主签署的《海轩广场沃尔玛工程改造确认书》的证据力进行了补强，而不是决定该确认书是否有效。二、公证处与本案的判决结果无法律上的利害关系，故不应将公证处列为第三人参加诉讼。 被告龙岗管理局于举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》节选；2、《深圳市城市规划条例》节选；3、《深圳市规划和国土资源委员会行政许可实施办法》03号许可事项；4、《中华人民共和国物权法》节选；5、深圳市规划和国土资源委员会职能规定；6、深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局职能规定；7、行政审批事项业务申请表及附表；8、第三人营业执照、《法定代表人证明书》、《法定授权委托证明书》；9、《深圳市土地使用权出让合同书》（深地合字[2006]5011号）及补充协议；10、《深圳市建设用地规划许可证》（深规许字06-2005-0047号）；11、人民防空工程建设核准单、深圳市龙岗区民防建设变更说明；12、建设项目环境影响审查批复、龙岗区建设工程环保竣工验收意见（深龙环验[2014]7009号）；13、《深圳市建筑物命名批复表》（深地名许字LG200700007号）；14、《施工图设计文件审查意见书》（大正建设审J2014-030号）、设计单位营业执照及资质证书；15、深圳市华阳国际工程设计有限公司、深圳市大正建设工程咨询有限公司致龙岗管理局函；16、建筑施工图（总平面图）；17、原《深圳市建设工程规划许可证》（深规土建许字LG-2010-0117号、LG-2010-0118号）；18、《城市排水设施验收合格证》（SPNL-2011-022号、SPNL-2013-030号）；19、《深圳市建设工程规划验收合格证》（深规土建验LG-2011-0087号、LG-2011-0088号、LG-2013-0042号）；20、《房地产证书》（深房地第60××83号、深房地字第××号）；21、海轩广场公证汇总表、公证书清单、失效公证书清单、新公证书清单、公证书；22、《准予行政许可决定书》（文号：28-201500364）；23、《深圳市建设工程规划许可证》（深规土建许字LG-2015-0039号）。其中，证据1-4共同证明龙岗管理局核发本案建设工程规划许可证所依据的法律、法规及相关规定。证据5、6共同证明龙岗管理局与深圳市规划国土委的主体职能。证据7-21共同证明海轩公司申请核发本案《建设工程规划许可证》所提交以及龙岗管理局审核的材料。证据22、23共同证明龙岗管理局依法核发本案建设工程规划许可证。 被告深圳市规划国土委于举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》节选；2、《深圳市城市规划条例》节选；3、《深圳市规划和国土资源委员会行政许可实施办法》03号许可事项；4、《中华人民共和国物权法》节选；5、《中华人民共和国行政复议法》节选；6、深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局职能规定；7、深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局职能规定；8、行政审批事项业务申请表及附表；9、第三人营业执照、《法定代表人证明书》、《法定授权委托证明书》；10、《深圳市土地使用权出让合同书》（深地合字[2006]5011号）及补充协议；11、《深圳市建设用地规划许可证》（深规许字06-2005-0047号）；12、人民防空工程建设核准单、深圳市龙岗区民防建设变更说明；13、建设项目环境影响审查批复、龙岗区建设工程环保竣工验收意见（深龙环验[2014]7009号）；14、《深圳市建筑物命名批复表》（深地名许字LG200700007号）；15、《施工图设计文件审查意见书》（大正建设审J2014-030号）设计单位营业执照及资质证书；16、深圳市华阳国际工程设计有限公司、深圳市大正建设工程咨询有限公司致龙岗管理局函；17、建筑施工图（总平面图）；18、原《深圳市建设工程规划许可证》（深规土建许字LG-2010-0117号、LG-2010-0118号）；19、《城市排水设施验收合格证》（SPNL-2011-022号、SPNL-2013-030号）；20、《深圳市建设工程规划验收合格证》（深规土建验LG-2011-0087号、LG-2011-0088号、LG-2013-0042号）；21、《房地产证书》（深房地第60××83号、深房地字第××号）；22、海轩广场公证汇总表、公证书清单、失效公证书清单、新公证书清单、《公证书》；23、《准予行政许可决定书》（文号：28-201500364）；24、《深圳市建设工程规划许可证》（深规土建许字LG-2015-0039号）；25、《行政复议决定书》（深规土复议[2015]30号）。其中，证据1-5共同证明龙岗管理局核发本案建设工程规划许可证所依据的法律、法规及相关规定。证据6、7共同证明龙岗管理局与深圳市规划国土委的主体职能。证据8-24共同证明海轩公司申请核发本案工程建设规划许可证所提交龙岗管理局审核发证的材料，深圳市规划国土委维持具体行政行为的事实依据，证据25证明深圳市规划国土委依法维持龙岗管理局核发建设工程规划许可证具体行政行为的事实。 原告提出以下证据进行反驳：1、建设工程规划许可证（深规土建许字LG-2015-0039号），证明审批的内容不符合法律规定；2、建设用地规划许可证（深规许字06-2005-0047号），证明该证据被告无法提供原件，原件已经归档，并且涉及的审批手续违法；3、深圳市规划和国土资源委员会业务办理事项告知单，证明涉案许可证的审批内容与海轩公司的申请不相符；4、复函，证明涉案工程实际是申请改建，但审批内容变为改、扩建；5、深圳市建设工程设计方案审批表及验收备案资料，证明涉案工程是完工状态，以及建筑覆盖率超标；6、公证书，证明公证过程不合法、不合规；7、市规土委行政复议决定书，证明复议决定与事实不符；8、建设工程规划验收合格证，证明涉案工程是完工状态；9、（2014年2月28日）屋顶平面图，证明与归档的经济指标及建筑覆盖率不相符，以及超退建筑红线指标；10、（2013年1月12日）屋顶平面图，证明验收归档资料图纸，被告的审批图纸不合法，经济指标违反控制性强制规划；11、录音，证明用地必须要经济补偿，才能达到合法用地；12、录音，证明涉案工程建筑覆盖率超标。 第三人海轩公司未提交证据。 第三人龙岗公证处未提交证据。 经庭审质证，本院对证据确认如下：原、被告提交的全部证据与本案案件事实之间具有关联性，取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。 经审理查明，海轩广场位于深圳市龙岗区布吉街道，由第三人海轩公司获得《建设用地规划许可证》（深规许字06-2005-0047号）后开发建设，项目完工后获得《深圳市建设工程规划验收合格证》（深规土建验LG-2011-0087号、深规土建验LG-2011-0088号、深规土建验LG-2013-0042号）。根据报建图纸和验收合格证，海轩广场项目竣工总建筑面积为149774.08平方米（含半地下商业19326.84平方米），规定容积率为4.78，建筑覆盖率与绿化率为30%，建筑退红线东、西侧为10米，南、北侧为12米。 海轩公司于2012年3月22日申请办理了海轩广场1-3座、海轩广场幼儿园的房地产权初始登记，并于2012年6月5日取得了深房地字第××号房地产证；于2013年11月22日申请办理了海轩广场4-5座、海轩广场6座的房地产权初始登记，并于2014年5月29日取得了深房地字第××号房地产证。截至本案诉讼时，海轩广场1-3座半地下室商业（房号为半地下室商业001至012、024至039、042至048、080至095、103、104）及海轩广场4-5座半地下01层商业（房号为半地下01层商业018、019、020、021、022、023、106）尚未办理分户产权登记。 另查，根据商业租赁单位沃尔玛运营要求及消防管理规定，海轩公司于2015年5月12日向龙岗管理局提交行政审批事项业务申请表及附表等一系列材料，申请核发《建设工程规划许可证》，对海轩广场商业部分相应的半地下一层和地上一层局部平面布局、出入口、墙体及门的设置进行调整。海轩公司提交的申请材料包含行政审批事项业务申请表及附表;第三人营业执照、《法定代表人证明书》、《法定授权委托证明书》；《深圳市土地使用权出让合同书》（深地合字[2006]5011号）及补充协议；《深圳市建设用地规划许可证》（深规许字06-2005-0047号）；人民防空工程建设核准单、深圳市龙岗区民防建设变更说明；建设项目环境影响审查批复、龙岗区建设工程环保竣工验收意见（深龙环验[2014]7009号）；《深圳市建筑物命名批复表》（深地名许字LG200700007号）；《施工图设计文件审查意见书》（大正建设审J2014-030号）设计单位营业执照及资质证书；深圳市华阳国际工程设计有限公司、深圳市大正建设工程咨询有限公司致龙岗管理局函；建筑施工图（总平面图）；原《深圳市建设工程规划许可证》（深规土建许字LG-2010-0117号、LG-2010-0118号）；《城市排水设施验收合格证》（SPNL-2011-022号、SPNL-2013-030号）；《深圳市建设工程规划验收合格证》（深规土建验LG-2011-0087号、LG-2011-0088号、LG-2013-0042号）；《房地产证书》（深房地第60××83号、深房地字第××号）；海轩广场公证汇总表、公证书清单、失效公证书清单、新公证书清单、《公证书》。其中，经龙岗公证处公证的相关业主签署的《海轩广场沃尔玛工程改造确认书》占专有部分建筑面积共90053.8平方米（1298户），改造区域商铺建筑面积19326.84平方米（60户，业主系海轩公司）。经核算，上述已公证部分占专有部分总建筑面积（147444.6平方米）和户数（1902户）的74.2%和71.3%。 龙岗管理局经审核，于2015年5月20日向海轩公司核发了深规土建许字LG-2015-0039号《建设工程规划许可证》。包含原告在内的部分业主认为该许可证违反了相关法律规定，应予以撤销。原告向深圳市规划国土委提出撤销涉案许可证的行政复议申请，深圳市规划国土委依法受理并进行审查，认为龙岗管理局向海轩公司核发涉案许可证的行为并无违法或不当，遂于2015年9月28日作出深规土复决[2015]30号《市规划国土委行政复议决定书》，维持龙岗管理局作出的涉案许可证的具体行政行为。原告对该复议决定不服，向本院提起本案之诉。 再查，海轩广场改建后商业建筑面积增加328.9平方米，总建筑面积为150102.98平方米（含半地下商业19655.74平方米），商业建筑面积35983.4平方米，宗地内的建筑覆盖率为30%，容积率为4.37，绿地率为30%。 本院认为，被告龙岗管理局与深圳市规划国土委在本行政区域内承担落实城市规划的责任，负责建设用地的使用管理，核发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等，为辖区提供城市规划与土地管理方面的行政服务，其履行上述职能时应遵守国家有关的方针、政策和法律、法规，并且符合法定程序。本案争议的焦点为涉案《建设工程规划许可证》是否应撤销，本院依法对龙岗管理局核发该许可证的具体行政行为的合法性进行审查。因深圳市规划国土委作出复议决定，维持龙岗管理局核发涉案许可证的具体行政行为，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定，本院一并审查复议程序的合法性。 关于海轩公司是否为涉案许可证的申报主体的问题。因海轩公司已申请办理了海轩广场1-3座、幼儿园、4-5座、6座的房地产权初始登记并取得房地产证，涉案许可证涉及的改造区域为海轩广场半地下商业，共60户，均无分户产权转移登记记录，故可认定该60户商铺的所有人系海轩公司。因此，海轩公司是涉案许可证的适格的申报主体。 关于龙岗管理局是否依法对海轩公司提交的申请材料进行审核的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。根据《深圳市城市规划条例》第五十六条的规定，领取《建设工程规划许可证》后，有关工程设计因以下情况确需修改的，应重新办理《建设工程规划许可证》：（一）涉及建筑物位置、立面、层数、平面、使用功能、建筑结构的；（二）市政工程中涉及规模、等级、走向、工艺设计、立面、平面、结构、功能及设备的容量、造型有较大变化的。其他不涉及前款规定的局部设计修改，可在报送竣工图时一并备案。根据《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定，下列事项由业主共同决定：……（六）改建、重建建筑物及其附属设施；……决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意……。另外，《深圳市规划和国土资源委员会行政许可实施办法》中“03建设工程规划许可”部分对建设工程规划许可与变更的条件和应提交的材料进行了详细的规定。根据本院查明的事实，海轩公司向龙岗管理局提交的申请材料符合行政许可的程序规定，符合法律规范所规定的城市规划设计要求，建设工程规划设计符合国家、省、市有关专业技术规范和规程。故龙岗管理局经审核后向海轩公司核发涉案工程规划许可证的具体行政行为，属认定事实清楚、程序符合法律规定、适用法律正确，本院予以支持。 原告对上述具体行政行为不服，向深圳市规划国土委提出行政复议申请，该委员会依法受理后，龙岗管理局向该委员会提交了书面答复及作出上述具体行政行为的有关证据和依据。深圳市规划国土委经审理认为，龙岗管理局根据海轩公司的申请办理涉案许可证的程序符合相关法律规定的要求，相关规划指标符合海轩广场《建设用地规划许可证》（深规许字06-2005-0047号）的要求，核发涉案工程规划许可证适用法律、法规正确，符合法定程序，并无违法或不当，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出深规土复决[2015]30号《行政复议决定书》，对上述具体行政行为予以维持。本院认为，深圳市规划国土委的复议决定认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，本院予以支持。 关于原告主张的海轩广场原工程属于完工状态、龙岗公证处对相关业主签署《海轩广场沃尔玛工程改造确认书》的公证过程是否合法、是否召开业主大会、建筑覆盖率、退红线距离、容积率等问题，并非龙岗管理局向海轩公司核发涉案许可证时应审核的事项，并且，原告并无证据证明海轩公司采用隐瞒欺骗的手段使得相关业主签署工程改造确认书。因此，对于原告以上述情况为由要求撤销涉案许可证，责令海轩公司停止工程施工，恢复改建前原状的诉求，没有事实和法律依据，本院不予支持。另外，对于原告提出判令龙岗管理局、深圳市规划国土委向其赔偿因失职、渎职造成的经济损失人民币6000万元的诉讼请求，因原告未能举证证明该损失存在及该损失与被诉具体行政行为之间存在必然因果关系，本院亦不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 驳回原告黄文华的全部诉讼请求。 案件受理费人民币50元（原告已预交），由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于深圳市中级人民法院。 审 判 长  肖薇薇 人民陪审员  孙 燕 人民陪审员  林耿星 二〇一六年三月三十一日 书 记 员  欧阳婧 第15页共15页