山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）济行初字第575号 原告韦学友，男，户籍地济南市。 委托代理人王国红，山东常春藤律师事务所律师。 委托代理人王晶，山东常春藤律师事务所律师。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人杨鲁豫，市长。 委托代理人丁兴华，山东济西律师事务所律师。 被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。 法定代表人国承彦，区长。 委托代理人田甜，济南市槐荫区人民政府法制办工作人员。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 第三人济南旧城开发投资集团有限公司，住所地济南市。 法定代表人杨庆绪，董事长。 委托代理人周继勇，山东众成仁和律师事务所律师。 委托代理人孙桂华，山东众成仁和律师事务所律师。 第三人济南市槐荫区房屋征收服务中心，住所地济南市。 法定代表人边广伟，主任。 委托代理人崔耀，济南槐荫法苑法律服务所法律工作者。 委托代理人亓艳蓉，山东济西律师事务所律师。 原告韦学友因要求确认被告济南市人民政府（以下简称市政府）强制拆除行为违法一案，于2015年8月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼中，原告申请本院依法追加济南市槐荫区人民政府（以下简称区政府）作为被告参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2015年10月9日、12月4日公开开庭审理了本案。原告韦学友及其委托代理人王国红、王晶，被告市政府的委托代理人丁兴华，被告区政府的委托代理人田甜、冯艳，第三人济南旧城开发投资集团有限公司（以下简称旧投集团公司）的委托代理人孙桂华，第三人济南市槐荫区房屋征收服务中心（以下简称征收中心）的委托代理人崔耀、亓艳蓉到庭参加诉讼。由于案情复杂，本院依法向山东省高级人民法院申请延长审理期限3个月，山东省高级人民法院批复同意本案延长审理期限3个月。本案现已审理终结。 原告韦学友起诉称，2009年，被告市政府决定对济南市北大槐树片区进行棚户区改造，委托济南市旧城改造投融资管理中心(以下简称旧投中心)，旧投中心现变更为济南旧城开发投资集团有限公司（以下简称旧投集团公司）作为拆迁人对该片区进行拆迁，并指定被告区政府为该项目的责任主体和实施主体。区政府下设机构第三人济南市槐荫区拆迁办公室（现为济南市槐荫区房屋征收服务中心，以下简称征收中心），具体负责实施该项目的拆迁安置等工作。该项目拆迁范围包括原告韦学友所有的经一路445号、纬十一路77号南屋、北大槐树街（西市场）120-1～120-5号共计2101.18平米的房屋。在涉案房屋的拆迁过程中，被告区政府及第三人征收中心违反“先补偿，后拆迁”的原则，未与原告协商，未经原告许可，未经法定程序，没有法律授权就将上述房屋拆除，严重侵害了原告的合法权益。原告认为，被告的违法拆迁行为，给原告造成了重大财产损失，依法应予赔偿。请求法院判令：1、确认被告拆除经一路445号、纬十一路77号南屋、北大槐树街（西市场）120-1～120-5号共计2101.18平米的房屋的行为违法；2、赔偿原告与非法拆除行为所造成损失等值的房屋或货币。 原告韦学友向本院提交了如下证据： 1、济南市槐荫区人民法院（2014）槐刑重字第2号刑事判决书,该刑事判决认定：2007年3月6日、2008年1月10日，济南市工商行政管理局槐荫分局(以下简称槐荫工商分局)与被告人韦学友经营的济南友林房地产开发有限公司(以下简称友林公司)签订购买协议及补充协议，由友林公司购买槐荫工商分局位于本市槐荫区西市场北大槐树地区无房产手续的仓储房屋及其所占地一宗，面积1742.55平方米，2008年1月14日双方交接。2010年5月6日，旧投中心启动北大槐树片区棚户区改造土地熟化项目，友林公司购买的上述槐荫工商分局的房屋在拆迁范围内。拆迁过程中，韦学友作为友林公司的唯一股东，就涉案房屋按照个人购买走个人拆迁补偿以及进行分户等问题，与拆迁部门达成了一致意见，并根据协商意见进行相关材料的变更。在变更材料过程中，韦学友为提高拆迁补偿标准，骗取国家拆迁补偿款，将其以友林公司名义与槐荫工商分局签订的原始购买协议中的房屋用途由仓储改为商业，并按照分户的约定伪造相应的营业执照等复印件提供给拆迁部门。2011年5月7日、5月9日、7月1日，按照韦学友提供的分户购买协议，刘强、刘增义、傅元廷、韦学法等四人分别与旧投中心签订了《济南市城市房屋拆迁货币补偿协议》，按照商业房标准领取了拆迁补偿款共计7918009.44元，该款由韦学友占有。经山东众合房地产评估有限公司鉴定，涉案房屋实际价值7476011.7元，韦学友诈骗数额441997.74元。2011年10月27日，韦学友被公安机关抓获，其亲属向公安机关缴款1000000元； 2、济南市市中区检察院对槐荫区拆迁办主任宋毅的询问笔录一份； 3、济南市市中区检察院对北大槐树片区拆迁项目部负责人卢刚的询问笔录两份； 4、济南市市中区检察院对济南市旧城改造投融资管理中心项目四部部长黄文胜的询问笔录； 证据1～4证明本案被拆除的房屋属于原告，且均在北大槐树片区的拆迁范围内，第三人济南市旧城改造投融资管理中心作为拆迁人对该片区实施了拆迁。 5、被告市政府出台的《山东省济南市人民政府关于加快实施旧城棚户区改造的通知》（济政发[2007]9号）（包括济南市旧城改造投融资管理中心官网截图版和打印版各一份）； 6、济南市旧城改造工作领导小组办公室《会议纪要》[2008]第2号（总第7号）； 7、旧投中心与被告区政府会议纪要[2011]第1号； 8、旧投中心与济南市旧城改造投资运营有限公司《棚改联席会会议纪要》[2011]第3号； 9、济南市建设委员会《关于处理城市房屋拆迁若干问题的会议纪要》（俗称“锦云川会议纪要”，2009年4月14日制定）； 10、2010年10月13日《槐荫区旧城改造指挥部专题业务会议纪要》； 11、2010年10月13日北大槐树项目指挥部《现场办公会会议纪要》； 12、第三人旧投集团公司官网网截图2张，内容为《市旧城改选投融资管理中心2010年政府信息公开工作报告》； 13、第三人旧投集团公司官网网页截图1张，关于旧城改选工作组织机构的介绍； 14、《济南市人民政府关于印发济南市投融资平台公司改革实施方案的通知书》（济政发[2011]28号文件）； 15、旧投集团公司企业登记信息； 证据5～15证明涉案项目是被告市政府重点民生工程,由被告市政府全面负责，被告市政府安排旧投中心和被告区政府共同实施并被告要求槐荫区政府对棚改工作全权负责，槐荫区拆迁办具体实施拆迁。市政府和区政府是该项目的责任主体，区政府是实施主体。所以，两被告主体适格。 16、《房屋购买协议书》、《补充协议》、《交接协议》和《西市场仓储房实地测量结果》； 17、济南市公安局槐荫区分局对李一伟的询问笔录，证明李一伟作为北大槐树片区棚改拆迁项目部负责房屋测绘的济南新恒基房地产评估有限公司的工作人员，对本案涉案房屋北大槐树街（西市场）120-1～120-5、经一路445号、经一路445号东侧二层、纬十一路77号南屋已经过测量，此测量结果经过领导签字批复就形成会议要上确认的需要补偿的面积； 18、拆迁人旧投中心和济南市旧城改造投资运营有限公司于2011年3月17日出台的《专题业务会会议纪要》[2011]第29号（总第269号）； 证据16～18证明原告韦学友是本案涉案房屋的拆迁补偿的合法权利人，涉案房屋的应当补偿面积3413.29平米已经过相关部门测绘并经市旧投确认。 19、济南市槐荫区人民法院（2014）槐刑重字第2号刑事判决书P8最后一段内容； 20、《拆迁房屋空房验收单》，证明韦学友将本案涉案的房屋交给拆迁人，但拆迁人至今未对拆迁房予以补偿。而涉案的其他房屋没有交房也被强行拆除； 21、录音光盘及录音整理文字记录，证明原告房屋均被拆迁人拆除，其中一部分房屋系未通知原告、未交房的情况下被拆除； 22、结婚证，证明证据20中的一张验房单“产权人”为宋璇，宋璇与韦学友系夫妻； 证据19～22证明在韦学友所有的房屋清单中，已有一部分获得了补偿，但本案涉案房屋被拆除后，至今未获补偿； 23、《拆迁许可证》，证明拆迁人取得的拆迁许可证的有效期为2010年10月31日，在此之后拆迁人拆除原告的房屋的行为丧失了法律依据和拆迁资格； 24、2012年10月5日拍摄照片6张，证明截止2012年10月5日，涉案房屋120-1～120-5、经一路433、435号还未拆除； 25、2015年8月28日拍摄涉案现场照片10张，证明涉案房产所在位置现在已经成了高屋住宅以及保利集团所建造的“保利华府”的施工现场。涉案房产位于西市场商圈，地理位置极佳。原告由于被告的违法行为造成了重大的经济损失。 26、原告当庭提交的证据——山东省国土资源厅行政复议决定书一份，证明旧投中心取得的拆迁许可证依据的法律基础和前提是济南市国土资源局《关于济南市旧城改造投融资管理中心申请办理北大槐树片区棚户区改造土地整理熟化项目国有建设用地拆迁临时用地的批复》，这份批复是违法的，因此本案的拆迁许可证是违法的。 被告市政府答辩称，一、韦学友诉称市政府在没有签订补偿协议之前拆除了其所有的涉案房屋不属实，市政府没有实施上述行为。韦学友的请求事项不属于行政诉讼管辖范围，请求人民法院依法驳回韦学友的起诉。二、市政府既不是拆迁人也不是拆迁实施单位。市政府不是韦学友所诉行为的实施主体和责任主体。2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案韦学友的房屋列入北大槐树片区棚户区改造熟化项目，该项目取得拆迁许可证的时间是2010年5月6日。根据上述规定，涉案房屋所在的项目应依法继续沿用《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。涉案项目的拆迁人为旧投中心，拆迁实施单位为济南市槐荫区拆迁办公室。市政府既不是拆迁人也不是拆迁实施单位，因此，韦学友所诉的主体错误。综上，韦学友的诉求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回。 被告市政府提供证据：济南市建设委员会于2010年5月6日为旧投中心颁发的拆迁许可证复印件。证明原告涉案房屋所在片区的拆迁人是旧投中心。 被告区政府答辩称，一、本案应当适用《城市房屋拆迁管理条例》，而区政府即非涉案工程的拆迁人，亦非拆迁实施单位。2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：本条例自公布之日起施行……本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理……本案所涉项目于2010年5月6日取得拆迁许可证，应当适用《城市房屋拆迁管理条例》。而涉案项目的拆迁人为旧投中心，拆迁实施单位是济南市槐荫区拆迁办公室，区政府即非该项目的拆迁人，也非拆迁实施单位。二、区政府未实施原告所诉的行政行为。综上，原告起诉区政府无事实依据及法律依据，请求法院驳回原告对区政府的起诉。 被告区政府提供如下证据： 1、济南市建设委员会于2010年5月6日向旧投中心颁发的济建拆许字（2010）11号《济南市城市房屋拆迁许可证》； 2、旧投中心、济南市旧城改造投资运营有限公司（委托方）与征收中心（受托方）签订的《拆迁委托合同》一份； 3、本院（2014）济行初字第137号行政判决书和山东省高级人民法院（2015）鲁行终字第138号行政判决书。 第三人旧投集团公司述称，第一，同意两被告的答辩意见。第二，本案所涉北大槐树项目的拆迁人为旧投中心，旧投中心为事业单位法人，其与旧投集团公司并非同一主体，原告不应将旧投集团公司列为本案第三人，且旧投集团公司作为企业法人，不应在本行政案件中承担责任。第三，旧投中心根据城市房屋拆迁管理条例的规定，向济南市城乡建设委员会提出申请，审核通过后取得该项目的许可证，旧投中心作为拆迁人的资格是基于申请，而并非行政机关的委托或授权。本案所涉项目在拆迁过程中，旧投中心委托征收中心具体实施项目的拆迁工作。原告所诉房屋的拆除行为并非旧投集团公司及旧投中心所为。因此在本案件中不应当作为行政主体承担责任。综上所述，原告的诉讼请求无合法依据，应予驳回。 第三人旧投集团公司提供如下证据： 1、济南市建设委员会于2010年5月6日向旧投中心颁发的济建拆许字（2010）11号《济南市城市房屋拆迁许可证》； 2、第三人旧投集团公司的公司登记情况。证明第三人旧投集团公司是由原济南市旧城改造运营有限公司更名而来，结合原告提交的证据十四，证明旧投中心与第三人旧投集团公司非同一主体。 第三人征收中心述称，第一，同意两被告及旧投集团公司的答辩意见。第二，征收中心（原济南市槐荫区拆迁办公室）在本案涉及的项目中接受旧投中心委托办理相关事宜，与委托人签订的拆迁委托合同属于民事委托行为，对原告所诉的违法行为，征收中心并没有实施过，也不应承担相关责任。综上所述，原告所诉没有事实及法律依据，应予驳回。 第三人征收中心提供证据：济南市建设委员会于2010年5月6日向旧投中心颁发的济建拆许字（2010）11号《济南市城市房屋拆迁许可证》原件。 根据原告的申请，本院依法到济南市槐荫区人民法院调取了(2014)槐刑重字第2号刑事案卷的下列材料，即原告提供的下列证据：2、济南市市中区检察院出具槐荫区拆迁办主任宋毅的证言一份；3、济南市市中区检察院出具的北大槐树片区拆迁项目部负责人卢刚的证言两份；4、济南市市中区检察院出具的旧投中心项目四部部长黄文胜的证言；6、济南市旧城改造工作领导小组办公室《会议纪要》[2008]第2号（总第7号）；8、旧投中心与济南市旧城改选投资运营有限公司《棚改联席会会议纪要》[2011]第3号；11、2010年10月13日北大槐树项目指挥部《现场办公会会议纪要》；17、李一伟的询问笔录；18、拆迁人旧投中心和济南市旧城改造投资运营有限公司于2011年3月17日作出的《专题业务会会议纪要》[2011]第29号（总第269号）。 经庭审质证，被告和第三人对原告提供的证据1～4的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为不能证明涉案房屋属于原告所有；对证据5、7、9～10、12～13、15，因系复印件，对真实性有异议；对证据6、8、11的真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据14无异议；对证据16、18～19的真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据17，因系复印件，对真实性有异议；对证据20的真实性无法确认，不予认可；对证据21，录音内容不清楚，录音中当事人身份不能确定，录音的时间地点不详，并且原告没有提供原始载体。对证据22的真实性无异议，但认为不能证明房屋属于原告所有。证据23没有异议。证据24～25，无法证明拍摄的时间及拍摄的房屋是否属于涉案房屋，也不能证明拆除的时间，不予认可；对原告当庭提供的证据26的真实性无异议，但认为该证据与本案无并联性。 原告对被告市政府和区政府及第三人征收中心提供的拆迁许可证的真实性无异议，但认为与本案无关联性；对被告区政府提供的证据2～3的真实性无异议，但对证明目的有异议；对第三人旧投集团公司提供的证据，因系复印件，对真实性有异议。 市政府、旧投集团公司、征收中心对区政府提供的证据2～3均无异议。 对旧投集团公司提供的证据，市政府认为因系复印件，真实性无法确认；区政府和征收中心无异议。 根据各方当事人的质证意见，本院对各方当事人提供的证据认定如下：原告提供的证据1～4、14～16、18～19、23真实、合法、与本案具有关联性，本院予以采纳。原告提供的证据17系济南市槐荫区人民法院(2014)槐刑重字第2号刑事案卷中的证据，但在该刑事案件中，该证据未被法院采信作为定案依据，且被告与第三人均提出异议，故本院不予采纳；原告提供的其他证据均与本案无关联性，本院不予采纳。 被告区政府提供的证据1～2，真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳；证据3系法院生效判决，本院予以采信。 第三人旧投集团公司提供的证据1，真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳；证据2，虽系复印件，但与原告提供的证据14可以相互印证，本院予以采信。 第三人征收中心提供的证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。 经审理查明，2007年3月6日、2008年1月10日，槐荫工商分局与韦学友经营的友林公司分别签订购买协议及补充协议，由友林公司购买槐荫工商分局位于本市槐荫区西市场北大槐树地区无房产手续的仓储房屋及其所占地一宗。经实地测量，房屋面积为1742.55平方米。2008年1月14日，双方进行交接房屋。2010年5月6日，旧投中心启动北大槐树片区棚户区改造土地熟化项目，友林公司购买的上述槐荫工商分局的房屋在拆迁范围内。拆迁过程中，韦学友作为友林公司的唯一股东，就涉案房屋按照个人购买走个人拆迁补偿以及进行分户等问题，与拆迁部门达成了一致意见，并根据协商意见进行相关材料的变更。在变更材料过程中，韦学友为提高拆迁补偿标准，骗取国家拆迁补偿款，将其以友林公司名义与槐荫工商分局签订的原始购买协议中的房屋用途由仓储改为商业，并按照分户的约定伪造相应的营业执照等复印件提供给拆迁部门。2011年5月7日、5月9日、7月1日，按照韦学友提供的分户购买协议，刘强、刘增义、傅元廷、韦学法等四人分别与旧投中心签订了《济南市城市房屋拆迁货币补偿协议》，按照商业房标准领取了拆迁补偿款共计7918009.44元，该款由韦学友占有。经山东众合房地产评估有限公司鉴定，涉案房屋实际价值7476011.7元，韦学友诈骗数额441997.74元。2011年10月27日，韦学友被公安机关抓获，其亲属向公安机关缴款1000000元。2015年5月19日，济南市槐荫区人民法院作出(2014)槐刑重字第2号刑事判决，判决：一、被告人韦学友犯诈骗罪，判处有期徒刑三年，缓刑五年，并处罚金一百五十九万元（缓刑考验期自判决确定之日起计算；罚金已缴纳）。二、韦学友在公安机关缴纳款1000000元，500000元抵作罚金，441997.74元退还济南旧城投管理中心，余款58002.26元发还被告人韦学友。 济南市市中区检察院对槐荫区拆迁办主任宋毅的询问笔录的主要内容为：宋毅原任槐荫区拆迁办主任。2010年根据区政府的安排，成立槐荫区北大槐树片区棚改拆迁项目部，王齐被任命为“北大槐树片区拆迁政策咨询组组长”，殷瑞国也是政策咨询组的成员。政策咨询组主要负责处理无证房等特殊房屋、难以处理、政策难以把握的一些拆迁房屋。对于没有房产证的特殊房，按照工作流程先由拆迁工作小组汇总材料，交给王齐领导的政策咨询组负责审查材料的真伪，提出具体意见后，再报旧投中心进行研究。涉及韦学友的一宗房产是作为特殊房处理，由王齐和殷瑞国全权负责，审查把关韦学友拆迁房产资料。其参加过两三次槐荫工商分局卖给韦学友的被拆迁房产研究会议，会上都是殷瑞国汇报，王齐补充。在会上，王齐和殷瑞国就涉及韦学友的被拆迁房产都是按照商业房补偿汇报的，韦学友要求按商业房拆迁回迁安置，他俩没有提出韦学友的房产不是商业房的意见，与会人员都认为韦学友的被拆迁房屋就是商业虏。如何认定房屋是仓储还是商业房，需要调取土地规划用途和房产证明材料，例如土地证和房产证等，如果没有正规的国家证件文书，就以购买协议上的记载为准。其不负责审核汇审表等材料。29号会议纪要其见过，并参加了这次会议，会上的最终意见是根据殷瑞国和王齐在会上汇报的情况作出的。 济南市市中区检察院对北大槐树片区拆迁项目部负责人卢刚的询问笔录的主要内容为：卢刚自2007年2月起，任槐荫区西市场街道办事处党委书记，2010年根据槐荫区政府的安排，其担任北大槐树片区棚改项目部负责人。就涉及韦学友一宗房产按友林公司购买走国土收购还是按自然人购买的认定开会研究过，因友林公司是个人注册的私人公司，倾向于走自然人购买，注销公司。王齐和殷瑞国具体负责涉及韦学友一宗房产的拆迁工作。其参加过三四次对槐荫工商分局卖给韦学友被拆迁房产的会议研究，每次开会均由王齐或殷瑞国进行汇报，汇报的内容是韦学友房产的具体情况和韦学友提出的要求，韦学友要求按商业房拆迁回迁补偿安置，王齐和殷瑞国按照商业房补偿汇报，他俩未提到过韦学友的房产是仓储房的意见。与会人员研究的焦点是当时旧投中心给的商业回迁安置房少，不能给韦学友商业回迁安置房，只能给予货币补偿。因韦学友坚持要求房屋回迁安置补偿，不要货币补偿，为此多次开会研究并于2011年3月17日形成专题业务会会议纪要，纪要表明只能给予韦学友货币补偿。2011年8月份，市审计局审计时，才知道韦学友提供给项目部的其与槐荫工商分局的协议书是假的，把原协议中的仓储房屋改为商业房屋，面积由l800平方米改为3200平方米。其当时给韦学友打电话，韦学友承认协议书给改动了，提供了假协议，还想把钱退回来，其未同意，后再未联系。 济南市市中区检察院对旧投中心项目四部部长黄文胜的询问笔录的主要内容为：黄文胜自2006年在旧投中心项目四处工作。2010年开始，负责包括北大槐树片区的槐荫区各大片区的改造工程。2010年10月份左右，在项目部开会研究拆迁问题时，殷瑞国和王齐汇报过涉及韦学友的一处房产情况，殷瑞国提供了这些房产的资料，有一份买卖协议书复印件，面积是3000多平方米，买卖主体是槐荫工商分局和友林公司，房屋用途是商业。关于这宗房产研究过三四次，并且根据律师意见曾让项目部去工商局落实房屋买卖合同和友林公司是否有国有股份或集团股份，是否可以执行居民拆迁补偿。2011年2、3月份，项目部汇报友林公司部分房屋卖给个人，有协议，意见是按照个人进行补偿。其看到过分户的买卖协议，经过会议研究同意将补偿款补给个人。其与拆迁办的宋毅曾经问过项目部的人是否审查过买卖协议原件，项目部的人说见过，涉及韦学友房产的资料审查和具体汇报是王齐和殷瑞国负责。2011年3月份，针对韦学友的房产作出29号会议纪要，研究决定按照90％进行货币补偿。 另查明，2010年5月6日，济南市建设委员会向旧投中心发放济建拆许字（2010）11号济南市城市房屋拆迁许可证，拆迁范围为经一路以北，胶济铁路（京沪铁路济南货场段）以南，纬十二路以东，民天综合批发市场和北大槐树街以西。随后，旧投中心和济南市旧城改造投资运营有限公司作为委托方，与作为受托方的征收中心签订拆迁委托合同。 又查明，旧投中心和济南市旧城改造投资运营有限公司于2011年3月17日作出的《专题业务会会议纪要》[2011]第29号（总第269号），议题是北大槐树项目拆迁补偿特殊问题处理。会议纪要的内容为：北大槐树项目拆迁涉及济南友林房地产开发有限公司所属的12幢房屋，房屋建筑面积3413.29平方米。该部分房屋是根据1991年8月12日《关于西市场开发建设现场办公室》会议纪要精神(详见会议纪要)，区工商局按照计划、规划、土地、建设部门批准的拆迁范围实施了拆迁并改造建设的纬十一路商业街的一部分，l991年该项目共建设了南、北向的3幢7层商住楼及部分零星1-2层商业房，由于复杂的历史原因，上述房屋均未办理房屋产权证。其中3幢商住楼住宅部分的原私房回迁户，大多数在1997年按济南市为解决拆迁私房上访出台的市政府21号文件，办理了私有房屋产权证。因商业房不在办理的范围内，所以商业房未办理房屋产权证，其中包括济南友林房地产开发有限公司的房屋。2007年3月区工商局以竟标形式将西市场北大槐树地区所属的房屋及其所占地卖给济南友林房地产开发有限公司(详见协议书及财务单据)。2008年济南友林房地产开发有限公司又将上述部分房产分别卖给刘增义、刘强、韦学法、宋璇、傅元廷(详见房屋产权转换协议书)，由个人经营使用。经查询济南友林房地产开发有限公司注册为两个自然人(韦学友、周永机)，现周永机已将济南友林房地产开发有限公司所有的债权、债务转让给韦学友，该公司实为一个自然人(详见协议)。目前该公司已办理工商注销手续。现该户要求按照《济南市城市房屋拆迁管理办法》相关规定给予补偿，同时要求给予商业房回迁安置，并出具了个人承担相关经济、民事责任的保证书。处理意见：鉴于以上情况，考虑该户要求回迁面积较大，势必影响项目整体的回迁安置。对济南友林房地产开发有限公司卖给上述五人的房产及其剩余的房产依据《济南市城市房屋拆迁管理办法》及《市建委泰安会议纪要》有关规定评估房屋价值，扣除10％的各种税费，按照房屋评估价的90％进行货币补偿。 再查明，市政府于2011年印发的济南市投融资平台公司改革实施方案规定：二、改革主要内容。（一）做实集团公司。将现有济南市国有资产运营有限公司、济南市城市建设投资有限公司、济南市西区建设投资有限公司、济南市旧城改造投资运营有限公司、济南市小清河开发建设投资有限公司等5家平台公司，整合组建为济南市建设投资集团有限公司、济南市西城投资开发集团有限公司、济南市旧城开发投资集团有限公司、济南市滨河建设投资集团有限公司等4个具有独立法人资格的国有独资集团公司……（二）暂时保留5家中心。为做好集团公司继续承担政府授权职能的衔接工作，落实人员安置政策，更好地保持工作延续性，暂时保留……济南市旧城改造投融资管理中心……等5家中心。2011年9月29日，济南市旧城改造投资运营有限公司变更名称为济南市旧城开发投资集团有限公司。 济南市槐荫区机构编制委员会办公室于2013年10月12日印发济槐编办发[2013]74号文件，将区拆迁办公室更名为槐荫区房屋征收服务中心。 本院认为，本案争议的焦点问题是本案所涉项目系按照《城市房屋拆迁管理条例》办理的，还是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》办理的。原告认为两被告应当承担责任的理由有二个，一是市政府制定的规范性文件规定涉案的拆迁项目为政府工程，民生工程，因此，棚户区改造行为是行政行为，而不是民事行为。第三人旧投集团公司的工作来源不是表面上看到的申报审批得来的，而实际上是受市政府的委托。根据法律规定，委托人应当承担责任，因此，市政府应承担责任。市政府制定的规范性文件中明确规定区政府是涉案拆迁项目的责任主体和实施主体，因此，区政府应对强制征收行为承担责任。二是拆迁许可证中载明的拆迁期限为2010年5月至2010年10月，原告的房屋是2013年被拆除的，因此，本案应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，两被告应承担责任。 对此，本院认为，2011年1月21日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案中，2010年5月6日，济南市建设委员会向旧投中心发放济建拆许字（2010）11号济南市城市房屋拆迁许可证，拆迁范围为经一路以北，胶济铁路（京沪铁路济南货场段）以南，纬十二路以东，民天综合批发市场和北大槐树街以西。本案所涉房屋在拆迁范围内。随后，旧投中心和济南市旧城改造投资运营有限公司作为委托方，与作为受托方的征收中心签订拆迁委托合同。根据上述法规规定，本案所涉项目是按照《城市房屋拆迁管理条例》办理的。况且，原告已于2011年将涉案部分房屋与旧投中心按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定签订房屋拆迁货币补偿协议并领取补偿款。因此，原告对于涉案项目系按照《城市房屋拆迁管理条例》办理的事实是知晓的。综上，本案应当适用《城市房屋拆迁管理条例》。 根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本案中，旧投中心是取得房屋拆迁许可证的单位，是拆迁人，旧投中心并非行政机关，拆迁本案所涉房屋并非行使行政权力。市政府和区政府对棚户区改造工作和拆迁工作的管理并非是实施的具体拆迁行为，其不是拆迁主体，因此，因旧投中心和征收中心实施的拆迁行为导致的法律责任不应由两被告承担。基于此，虽然原告主张其房屋是2013年被拆除的，但是，并不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》而直接认定由两被告承担涉案房屋被拆除的责任，并且原告未提供证据证明两被告实施了强制拆除其房屋的行为，其仅以旧投中心是受市政府的委托，区政府是涉案拆迁项目的责任主体和实施主体主张两被告承担责任，其理由不能成立，本院不予支持。若原告认为涉案房屋被拆除后未依法得到相应的补偿、安置，拆迁人依法负有补偿、安置的义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告韦学友的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告韦学友负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  于文诚 代理审判员  陈 伟 人民陪审员  王元华 二〇一六年三月十七日 书 记 员  王 敏