广西壮族自治区柳州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2015)柳市行初字第181号原告融水苗族自治县融水镇小荣村民委员会小荣村民小组（以下简称小荣村民小组），住所地融水县融水镇小荣村。诉讼代表人李贺，组长。委托代理人杨正，广西求衡律师事务所律师。代理权限为特别授权。被告融水苗族自治县人民政府（以下简称融水县政府），住所地融水县融水镇拱城街17号。法定代表人马空，县长。委托代理人韦华忠，广西佳卓律师事务所律师。代理权限为特别授权。委托代理人吴照，融水县政府法制办公室工作人员。代理权限为特别授权。被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府），住所地柳州市文昌路66号。法定代表人吴炜，市长。委托代理人韦怡，柳州市法制办公室工作人员。代理权限为特别授权。委托代理人莫妮旎，柳州市法制办公室工作人员。代理权限为特别授权。第三人融水苗族自治县融水镇小荣村民委员会黑饭寨村民小组（以下简称黑饭寨村民小组）。诉讼代表人蓝代昌，组长。第三人融水苗族自治县融水镇小荣村民委员会高垓村民小组（以下简称高垓村民小组）。诉讼代表人杨守军，组长。第三人融水苗族自治县林业科学研究所（以下简称融水县林科所）。法定代表人杨华强。原告小荣村民小组不服被告融水县政府作出的融政处〔2002〕7号行政处理决定（以下简称7号处理决定）以及柳州市政府作出的柳政复字〔2003〕第36号行政复议决定、柳政复字〔2003〕第37号行政复议决定（以下简称36号复议决定和37号复议决定），于2015年11月18日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月19日受理后，经向原告释明，原告小荣村民小组于2016年6月24日申请追加被告融水县政府，并增加诉讼请求撤销融水县政府作出的7号处理决定。本院于2016年7月11日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月10日公开开庭审理了本案。原告小荣村民小组委托代理人杨正，被告融水县政府的委托代理人韦华忠、吴照，被告柳州市政府的委托代理人莫妮旎，第三人黑饭寨村民小组诉讼代表人蓝代昌，第三人高垓村民小组诉讼代表人杨守军到庭参加诉讼。第三人融水县林科所经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。第三人黑饭寨村民小组、高垓村民小组与第三人融水县林科所因“牛肉槽”（地名）一带366亩林地权属发生争议，于2001年2月5日向融水县政府申请确权，融水县政府经对争议调处后于2002年12月24日作出了7号处理决定。黑饭寨村民小组、融水县林科所对7号处理决定不服，均向柳州市政府申请复议，柳州市政府于2003年5月19日作出36、37号复议决定，分别维持了融水县政府作出的7号处理决定。原告小荣村民小组诉称，2015年初原告获知被告柳州市政府作出的36、37号复议决定，维持了被告融水县政府作出的7号处理决定，原告认为，二被告作出的处理决定及复议决定错误。理由如下：一、7号行政处理决定处理的争议地“牛肉槽”历来是原告及第三人黑饭寨村民小组、高垓村民小组的共有土地。1984年6月30日融水县政府颁发山界林权证给第三人黑饭寨村民小组，标明“牛肉槽”366亩林地与小荣共有。但7号处理决定并没有依法追加本案原告参与到行政处理程序中，遗漏了必须参加的当事人，损害了原告的诉讼权利及实体权利。36、37号复议决定未纠正7号处理决定的错误并维持该错误决定，属将错就错。二、1984年融水县政府分别颁发山界林权证给黑饭寨、高垓两个村民小组，确认了争议地属黑饭寨、高垓、小荣三方共有，但7号处理决定在没有收回、注销或撤销前述两份山界林权证的情况下，作出新的土地处分决定，显然是错误的。三、1984年在融水县政府颁发黑板寨、高垓两村民小组的山界林权证后，土地权属范围已明确。十八年后，融水县政府作出7号处理决定又强行把一部分土地确权给第三人融水县林科所是不合法的。为此，原告于2015年10中旬书面向融水县政府提出异议，融水县政府调处负责人口头答复原告通过司法途径解决。综上，柳州市政府作出的36、37号复议决定违反法定程序，维持了错误的7号处理决定，请求依法撤销柳州市政府作出的36、37号复议决定，依法撤销融水县政府作出的7号处理决定，并责令融水县政府重新作出处理。原告小荣村民小组向本院提交以下证据：1.7号处理决定；2.36、37号复议决定。证据1、2证明二被告在作出行政处理决定及行政复议决定的时候均遗漏了应当参与行政调处的原告方。3.黑饭寨、高垓村民小组的山界林权证。证明争议地为黑饭寨村民小组与原告共有，这与高垓村民小组的林权证记载争议地为高垓与黑饭寨共有并不矛盾，说明争议地是高垓村民小组有一半，剩下一半是黑饭寨村民小组与原告共有。4.小荣村民委员会证明；5.黑饭寨村民小组证明。证据4-5证明争议地为原告和黑饭寨村民小组共有。6.1984年融水公社小荣大队的山界林权证（存根），证明争议地“牛肉槽”366亩林地是村与村共有。7.争议地附近村民小组出具的四份证明，证明争议地一直以来都是黑饭寨村民小组和原告共有的土地。被告融水县政府辩称，一、小荣村民小组对7号处理决定所处理的争议地“牛肉槽”不享有共有权，融水县政府不追加小荣村民小组到行政处理程序中，没有遗漏当事人，没有违反行政处理程序。首先，小荣村民小组自己没持有任何权属证书证明对争议地“牛肉槽”享有共有权，而是以黑饭寨村民小组持有的山界林权证为根据对争议地“牛肉槽”主张共有权。其次，黑饭寨村民小组的山界林权证填写“牛肉槽366亩，与小荣共有”，但该证登记表存根填写的却是“与高垓共有”，证和存根填写的内容不一致；第三，高垓村民小组的山界林权证填写“牛肉槽366亩，与黑饭寨共有”，与黑饭寨村民小组山界林权证登记表存根填写的内容相符，并没有填写“与小荣、黑饭寨共有”；第四，1982年绘制的小荣大队山界林权平面图标明，争议地“牛肉槽”有约306亩划归黑饭寨、高垓生产队共有，有约80亩划归黑饭寨生产队所有，没有标明与小荣生产队共有；第五，2001年黑饭寨村民小组和高核村民小组申请林地确权时均声称，争议地“牛肉槽”历来属他们两个村民小组共有，没有讲和小荣村民小组共有；第六，小荣村民小组并未申请林地确权；第七，经查询档案，无小荣村民小组对争议地“牛肉槽”享有权属的凭证。显而易见，小荣村民小组对争议地“牛肉槽”不享有共有权，不是争议的当事人。黑饭寨村民小组的山界林权证填写“牛肉槽366亩，与小荣共有”，纯属填写错误，融水县政府未将小荣村民小组追加为争议当事人参与调处，并无错误。二、原告认为，融水县政府在没有撤销黑饭寨村民小组和高垓村民小组的山界林权证之前，便作出7号处理决定，是错误的。该主张不能成立。首先，原告的这一主张无法律依据；其次，7号处理决定有两项，第一项是对争议地的处理结果，第二项的处理为：“过去本政府颁发与该林地有关证、图、文与本文相抵触的以本文为准。”可见，融水县政府在对争议地作出处理决定的同时，也对过去与争议地有关的文件一并作出处理，明确在发生抵触时，以处理决定为准，避免了适用上的冲突，从而使处理决定得以顺利履行。三、原告认为7号处理决定把一部分土地确权给融水县林科所错误，该主张不成立。因为原告对争议地“牛肉槽”不享有共有权，不是争议的当事人，无权对本政府作出的处理决定提出异议。综上，融水县政府2002年在处理黑饭寨村民小组、高垓村民小组与融水县林科所关于“牛肉槽”的林地争议时，程序合法，处理结果正确，柳州市政府维持7号处理决定正确，原告要求撤销7号处理决定和36、37号复议决定，理由不成立。请求法院依法审理，公正裁判，驳回原告的诉讼请求。被告融水县政府在法定期限内向本院提交证据如下：1.黑饭寨村民小组山界林权登记表存根，证明涉案争议地的权属与原告无关，原告无权就涉案行政事项提出异议，原告不具有诉讼主体资格。2.高垓村民小组的山界林权证、山界林权登记表以及存根的外业登记表。证明涉案处理决定认定的争议地366亩是高垓村民小组与黑饭寨村民小组共有，与原告无关。原告无权就本案争议地提起行政诉讼，原处理决定没有遗漏案件当事人。3.黑饭寨村民小组、高垓村民小组在行政处理阶段提交的林地确权申请书。证明涉案林地争议是由黑饭寨和高垓二村民小组作为申请人向县政府提起的，黑饭寨和高垓二村民小组在各自的申请书中均明确涉案争议地是黑饭寨小组和高垓村民小组共有的，与原告无关。被告柳州市人民政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，柳州市政府作为融水县政府的上一级地方人民政府，有权受理对融水县政府作出的7号处理决定不服提出的复议申请。二、柳州市政府作出的36、37号复议决定符合法律规定。提出复议申请后，柳州市政府依法予以受理，经审查，7号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法作出维持行政行为的复议决定并依法送达当事人，符合法律规定。因此，36、37号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求予以维持。被告柳州市政府在法定期限内向本院提交证据如下：1.行政复议立案审批表、调查笔录；2.行政复议被申请人行政复议答复材料；3.行政复议决定书送达回证。证据1-3证明市政府依法受理复议申请，行政复议被申请人已依法提交答复及当初作出行政行为的证据等有关材料，柳州市政府在法定期限内依法作出行政复议决定并送达各方当事人。第三人黑饭寨村民小组述称，本案争议地自古以来就是黑饭寨村民小组与原告小荣村民小组共有的放牛场，双方村民都可以到争议地上种植红薯、芋头，双方还种有杉木、松树等，7号处理决定是错误的，应当纠正。第三人黑饭寨村民小组未向本院提交证据。第三人高垓村民小组述称，在争议地上高垓村民小组与黑饭寨村民小组的界限是清楚的，7号处理决定和36、37号复议决定的处理是正确的，原告的诉求与高垓村民小组无关。第三人高垓村民小组均未向本院提交证据。第三人融水县林科所未向本院提交书面意见，亦未向本院提交证据。经庭审质证，原告小荣村民小组对被告融水县政府提交证据的质证意见为：对证据1的真实性不认可，认为林木林地权属认定应依据林权证而不是登记表。对证据2的真实性无异议，但不认可证明目的，争议地的实际权属情况为一半是高垓村民小组的，还有一半是黑饭寨村民小组和原告共有的，并未与该份证据登记的内容矛盾。对证据3的真实性无异议，但不认可证明目的，高垓和黑饭寨二村民小组未将原告列入确权申请书，但是被告县政府应当依据其核发的权属证书进行核查。第三人黑饭寨村民小组对被告融水县政府提交证据的质证意见与原告小荣村民小组的意见一致。被告柳州市政府与第三人高垓村民小组对被告融水县政府提交的证据均无异议。原告小荣村民小组对被告柳州市政府提交证据的质证意见为：对证据1-3的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证明程序合法的证明目的有异议，认为复议程序中遗漏当事人，导致复议决定错误。被告融水县政府、第三人黑饭寨村民小组、高垓村民小组对被告柳州市政府提交的证据均无异议。被告融水县政府对原告小荣村民小组提交证据的质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性无异议，不认可证明目的，处理决定查明争议地登记为黑饭寨和高垓村民小组共有。对证据3的真实性、合法性无异议，不认可证明目的，认为两份证据恰好证明原告对涉案林地没有权属利益，不享有共有权。对证据4的真实性、合法性不认可，证明无出证人签字，不符合证明的法定形式，且村委证明无确定土地权属的法定效力；对证据5的真实性、合法性均不认可，并且黑饭寨村民小组作出此证明的内容与其在行政程序中所主张的内容相矛盾，不能作为定案的依据。对证据6的真实性、合法性无异议，不认可证明目的和关联性，该证据中无内容显示原告和涉案争议地有任何权属利益关系，证据中关于争议地366亩土地是属于村与村共有这个内容与涉案处理决定认定事实相吻合，也证明原告不具有本案诉讼主体资格。对证据7的四份证明材料的真实性、合法性不认可，认为该四份证明不符合行政诉讼的证据形式要求，出具证明的证人未出庭接受询问，无法核实身份，该证明无确认土地权属的效力，并且部分证明内容与本案争议权属无关，不应采信。被告柳州市政府、第三人高垓村民小组对原告小荣村民小组提交证据的质证意见与被告融水县政府的意见一致。第三人黑饭寨村民小组对原告小荣村民小组提交的证据无异议。本院对上述证据确认如下：对融水县政府提交的证据1-3的真实性、合法性予以确认，证据与本案争议事实相关，对关联性亦予确认。对柳州市政府提交证据1-3的真实性、合法性及关联性，各方均无异议，本院予以确认。对原告提交证据1-3的真实性、合法性及关联性，各方均无异议，本院予以确认；证据4为小荣村民委员会盖章出具的证明、证据5由黑饭寨村民小组组长蓝代昌出具，并且由蓝代昌本人在庭审过程中予以确认，两份证据的内容均与本案争议相关，故对证据4、5的真实性、合法性及关联性本院予以确认；对证据6的真实性、合法性各方均无异议，但该山界林权证存根登记的是1984年融水公社小荣大队整个大队所有的以及与别单位共有的林地权属情况，与本案争议无关，故对证据6的关联性，本院不予认可；证据7中金鸡屯村民小组、分水屯村民小组出具的证明均由组长签名，并有各自所在村委盖章确认，对其真实性、合法性本院予以确认，对于杨伟荣、覃绍青出具的证明不符合证人证言的法定形式，本院不予采纳。经审理查明，第三人黑饭寨村民小组、高垓村民小组与第三人融水县林科所因“牛肉槽”（地名）一代366亩林地权属发生争议，于2001年2月5日向被告融水县政府申请确权，融水县政府经对争议调处后于2002年12月24日作出了7号处理决定，对争议地进行划分确权，同时决定对过去颁发的与争议林地有关的证、图、文与处理决定相抵触的，以7号处理决定为准。黑饭寨村民小组、融水县林科所对7号处理决定不服，均向柳州市政府申请复议。柳州市政府于2003年5月19日分别作出36、37号复议决定，均维持了融水县政府作出的7号处理决定。现小荣村民小组以上述行政处理遗漏争议地权利人为由提起本案诉讼。另查明，第三人黑饭寨村民小组1984年的山界林权证上记载“牛肉槽366亩”林地为“与小荣共有”，但其山界林权登记表上登记的“牛肉槽366亩”林地为“与高垓共有”。高垓村民小组1984年的山界林权证及山界林权登记表上登记的“牛肉槽366亩”林地均为“与黑饭寨共有”。小荣大队山界林权平面图中，关于争议地“牛肉槽”366亩林地处标注为“高垓黑饭寨共”。原告小荣村民小组未持有涉案争议地的相关权属凭证，小荣村民委员会、小荣村民委员会金鸡屯村民小组、黑饭寨村民小组组长蓝代昌、融水县四荣乡保合村民委员会分水村民小组均出具书面证明证实争议地为小荣村民小组与黑饭寨村民小组共有。本院认为，本案系因原告小荣村民小组不服融水县政府、柳州市政府对黑饭寨村民小组、高垓村民小组与融水县林科所关于“牛肉槽366亩”林地权属争议作出的7号处理决定及36、37号复议决定，以二被告在行政处理决定中遗漏了同为对争议地享有权属的原告一方，导致行政处理错误为由，提起本案诉讼。但从本案现有证据来看，原告主张对争议的“牛肉槽366亩”林地享有权属，仅凭第三人黑饭寨村民小组持有的山界林权证上记载“牛肉槽366亩与小荣共有”的内容提出主张，而在黑饭寨村民小组的林权登记表、高垓村民小组的林权证、林权登记表以及小荣大队山界林权平面图中，对于本案争议地权属所一致记载的内容均为牛肉槽366亩林地系黑饭寨村民小组与高垓村民小组共有。根据林权登记“图表证一致”的原则，对于能够证明本案争议地权属的内容一致的数个证据，证明力明显优于原告仅凭的第三人持有的单一证据，即黑饭寨村民小组的林权证中关于争议地记载的内容，该证据并不足以证实原告与争议地之间存在利害关系。此外，原告未能提供任何其持有的关于争议地权属的凭证，也未能提供其对争议地进行实际经营管理的相关事实证据。因此，原告小荣村民小组既非被诉行政行为的相对人，也无法证实其与行政行为之间存在利害关系，不具有本案原告的主体资格，其提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项规定的起诉条件，依法应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告融水县融水镇小荣村民委员会小荣村民小组的起诉。案件受理费人民币50元（小荣村民小组已预缴），本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。审 判 长  覃 政审 判 员  游 芳代理审判员  黄筱贝二〇一六年十一月四日书 记 员  张 楠appoint