广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2015)南市行一初字第182号 原告（诉讼代表人）刘建兴。 原告（诉讼代表人）刘世盈。 原告（诉讼代表人）刘则仁。 原告（诉讼代表人）刘惠兴。 原告刘世成。 原告刘绍有。 原告刘立俊。 原告刘昌有。 原告刘则信。 原告梁月娇。 原告刘保石。 原告刘宝兴。 原告刘嘉德。 原告刘嘉振。 原告严丽祥。 以上原告的共同委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。 被告广西壮族自治区人民政府。住所地南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，自治区政府主席。 委托代理人张世新，广西壮族自治区法制办公室工作人员。 委托代理人赵江平，广西壮族自治区法制办公室工作人员。 原告刘建兴、刘世盈、刘则仁、刘世成、刘惠兴、刘绍有、刘立俊、刘昌有、刘则信、梁月娇、刘保石、刘宝兴、刘嘉德、刘嘉振、严丽祥等15人不服被告广西壮族自治区人民政府行政复议一案，于2015年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月15日受理后，于2015年6月1日向被告广西壮族自治区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月14日公开开庭审理了本案。原告刘建兴、刘惠兴、刘世盈、刘则仁、刘立俊、刘昌有、刘保石、刘宝兴、刘嘉德、刘嘉振、严丽祥及15名原告的共同委托代理人周涛，被告广西壮族自治区人民政府的委托代理人张世新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 广西壮族自治区人民政府于2015年4月22日向刘建兴等15名原告作出桂政行复办[2015]53号《行政复议告知书》，告知以下内容：你们不服南宁市人民政府对南宁市江南区人民政府《关于将江南区××大道西侧××项目地块纳入储备运作的请示》作出的批示（以下简称被诉批示文件）向本机关提出的行政复议申请，已收悉。经审查，本机关认为：南宁市人民政府对上述请示作出的批示属于内部行政行为，不是具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，你本次申请的复议事项不属于行政复议范围。 原告刘建兴等15人诉称，原告均系南宁市江南区××镇××村村民。因相关项目建设，原告所在的村集体土地被纳入征收范围。为了解相关情况，原告向南宁市人民政府申请政府信息公开，要求公开南宁市人民政府对《南宁市江南区人民政府关于将江南区××大道西侧××项目地块纳入储备运作的请示》作出的批复文件。南宁市人民政府于2015年2月16日向原告公开了上述被诉批示文件。该批示文件同意纳入政府储备的土地含有原告集体土地。被告于2015年4月22日作出了桂政行复办（2015）53号《行政复议告知书》，认为南宁市人民政府的上述批示文件属于内部行政行为，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。原告认为，被告作出的复议告知书认定事实错误。所谓具体行政行为是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关权利义务的单方行为。包含四个要素：一是行政机关实施的行为，二是行使行政权力的单方行为，三是对特定的公民、法人或者其他组织作出的，四是作出有关特定公民、法人或者其他组织的权利义务的行为。本案中，南宁市人民政府的批复行为符合上述具体行政行为的四个要素，当然属于具体行政行为。被告认定涉案批复行为不属于具体行政行为对原告的行政复议申请不予受理，认定事实严重错误，违反法律规定。原告特提起本案诉讼，请求撤销被告作出的桂政行复办（2015）53号《行政复议告知书》，判令被告依法履行本案行政复议职责，受理并对原告的行政复议申请作出实体处理。 原告为证明其主张，向本院提供了以下证据：1、土地权属证明材料，证明原告土地权属情况。2、南宁市人民政府信息公开告知书，3、江南区人民政府《关于将江南区××大道西侧××项目地块纳入储备运作的请示》的批示文件，4、桂政行复办（2015）53号《行政复议告知书》。以上2-4号证据证明被告没有依法处理原告的行政复议申请。 被告广西壮族自治区人民政府辨称，（一）被告作出53复议告知行为主体适格、适用法律正确。被告于2015年4月15日收到原告向被告寄来的《行政复议申请书》，请求确认南宁市人民政府对南宁市江南区人民政府《关于将江南区××大道西侧××项目地块纳入储备运作的请示》作出的文件处理批示行为违法。被告审查后认为，南宁市人民政府对前述请示作出的批示属于内部行政行为，未对原告的权利义务产生影响，并未实际构成具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第（五）项规定，原告申请的复议事项不属于行政复议范围。被告作为法定的行政复议机关，作出53号复议告知主体适格，适用法律正确。（二）被告作出53号复议告知程序合法。被告于2015年4月15日收到原告的行政复议申请，同年4月22日作出53号复议告知该申请事项不属于行政复议范围，并制作了加盖印章的行政复议告知书邮寄原告。被告的行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，程序合法。综上，原告申请的复议事项不属于行政复议范围，被告作出53号复议告知程序合法、适用法律正确。为维护行政机关依法行政，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告广西壮族自治区人民政府提交如下证据、依据：1、《行政复议申请书》，2、南宁市政府办公文件处理笺，3、行政复议告知书（桂政行复办[2015]53号），4、中华人民共和国行政复议法，以上证据、依据证明被告作出本案行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。 经庭审质证，原、被告均对对方证据的真实性无异议，本院对双方当事人证据的真实性予以确认。 经审理查明：刘建兴、刘世盈、刘则仁、刘惠兴、刘世成、刘绍有、刘立俊、刘昌有、刘则信、梁月娇、刘保石、刘宝兴、刘嘉德、刘嘉振、严丽祥等15名原告系南宁市江南区××镇××村村民，其于2015年2月16日通过向南宁市人民政府申请政府信息公开获得南宁市人民政府对江南区人民政府《关于将江南区××大道西侧××项目地块纳入储备运作的请示》批示件。原告因对该被诉批示文件不服，于2015年4月10日向被告提出行政复议申请，请求被告确认被诉批示文件违法。被告于2015年4月22日作出桂政行复办[2015]53号行政复议告知书，告知原告申请复议事项不属于行政复议范围。原告遂于2015年5月6日向本院提起行政诉讼。在本案审理过程中，被告于2015年8月27日作出“桂政行复[2015]113号”行政复议受理通知书，受理了原告的行政复议申请。被告审查后仍认为被诉批示行为是行政机关的内部管理行为，未对原告的权利义务产生实质影响，不属于具体行政行为，遂于2015年10月14日作出桂政行复字[2015]113号《驳回行政复议申请决定书》。 另查明：江南区人民政府于2007年1月11日向南宁市人民政府呈报《关于将江南区××大道西侧××项目地块纳入储备运作的请示》，南宁市人民政府有关领导在2007年1月16日的《南宁市政府办公厅文件处理笺》作出如下批示：1、同意储备，请来文单位商土地储备中心按规定办理，并报市政府审批定点手续；2、纳入北部湾（广西）经济区开发建设进行专项规划问题，请来文单位具体商市规划局、市北部湾办研究处理，应予以大力支持。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。第十七条第一款规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。据此可知，原告在2015年2月16日获知南宁市人民政府作出的涉案批示件，于2015年4月10日向被告广西壮族自治区人民政府申请行政复议没有超过法定期限，被告于2015年4月15日收到原告复议申请，于2015年4月22日作出复议告知符合有关复议期限的规定。综合原、被告的诉辩意见，本案争议焦点应为：被告认为被诉批示文件不属于行政复议受理范围是否符合法律规定？ 依照《中华人民共和国行政复议法》第六条、第八条、第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条、第四十八条等的规定，我国行政复议法明确规定了行政复议的受案范围，当事人只能就侵犯其合法权益的具体行政行为申请行政复议，对于当事人提出的属于行政复议受案范围的复议事项，具有法定行政复议职责的行政机关应依法受理并作出处理，否则，行政机关应不予受理；已经受理的，应当驳回行政复议申请。本案中，南宁市人民政府有关领导的批示系上级行政机关对下级行政机关呈报事项所作的内部批复，性质上属于行政机关的内部行政行为，且该内部批示仅是同意并要求江南区人民政府依规定办理土地储备等手续，没有对外设定具体的权利义务关系，对原告所主张的土地权属没有任何影响。故被告主张该批示不属《中华人民共和国行政复议法》的受案范围，于法有据，本院予以支持。被告在本案审理过程中受理并驳回原告复议申请没有违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：…受理行政复议后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。…”之规定，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十条第三款“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决，认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，本院对原告诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘建兴、刘世盈、刘则仁、刘世成、刘惠兴、刘绍有、刘立俊、刘昌有、刘则信、梁月娇、刘保石、刘宝兴、刘嘉德、刘嘉振、严丽祥的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告刘建兴、刘世盈、刘则仁、刘世成、刘绍有、刘立俊、刘昌有、刘则信、梁月娇、刘保石、刘宝兴、刘嘉德、刘嘉振、严丽祥负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  傅朝霞 审 判 员  韦瑞生 代理审判员  戴声长 二〇一六年三月二十五日 书 记 员  谢其珈 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政复议法》 第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。 第八条不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。 第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。 第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》 第五十条被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。