广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤20行终22号上诉人（原审原告）：中海中山天然气有限责任公司，住所地广东省中山市。法定代表人：邱健勇，董事长。委托代理人：田肖、杜婷婷，广东邦仁律师事务所律师。上诉人（原审被告）：中山市交通运输局，住所地广东省中山市，组织机构代码××。法定代表人：余锡盆，局长。委托代理人：陈强，中山市交通运输局工作人员。委托代理人：何瑞兰，广东香山律师事务所律师。上诉人中海中山天然气有限责任公司（以下简称中海中山天然气公司）因与被上诉人中山市交通运输局（以下简称市交通运输局）交通行政处罚一案，不服中山市第一人民法院（2015）中一法行初字第156号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：经巡查，市交通运输局发现中海中山天然气公司未经批准，擅自穿越公路埋设管线，遂于2014年4月17日作出责令改正通知，要求中海中山天然气公司立即停止违法行为，恢复公路原状，限期拆除已埋设的管线。2014年4月23日，市交通运输局对孙某某以及黄某某进行询问，并制作了询问笔录。孙某某陈述，涉案工程的建设方是中海中山天然气公司，施工方是广州军区空军工程建设局，该局受中海中山天然气公司委托由孙某某处理管道埋设之事；管道穿越海隆桥埋设，该工程的施工未通过交通（公路）主管部门的批准；2013年3月，申请人曾就涉案工程前往广珠路政大队申请报批，但该大队未受理申请。黄某某陈述，其是中海中山天然气公司的工程协调人员，涉案工程的施工方是广州军区空军工程建设局，管道穿越海隆桥埋设，该工程没有通过交通（公路）主管部门的批准。2014年5月12日，市交通运输局前往上述管道埋设点进行勘验并绘制了图纸、进行了拍照。勘验记录反映，中海中山天然气公司分别在广澳高速G4WK64＋970m、G4WK67＋650m处穿越海隆桥埋设管道33.2米、32米。2014年5月20日，市交通运输局向中海中山天然气公司出具了违法行为通知书，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知享有陈述申辩和听证的权利。中海中山天然气公司提交了书面申辩意见，并提交了听证申请。市交通运输局举行了听证，孙某某（身份同上）等人持中海中山天然气公司出具的授权委托书参加了听证会。2014年6月13日，市交通运输局作出粤中交罚（2014）00423号行政处罚决定，认定中海中山天然气公司利用公路桥梁（含桥下空间）铺设输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道，分别在广澳高速G4WK64＋970m、G4WK67＋650m处穿越海隆桥埋设管道33.2米、32米。市交通运输局认为上述行为违反了《公路安全保护条例》第二十二条第二款的规定，遂根据《公路安全保护条例》第五十九条的规定，责令中海中山天然气公司立即拆除上述管道，并处以罚款100000元。市交通运输局于同日向中海中山天然气公司送达了行政处罚决定书。中海中山天然气公司不服，向中山市人民政府提起行政复议，该府于2015年3月27日作出中府行复（2014）284号行政复议决定，维持上述行政处罚决定。中海中山天然气公司仍不服，诉至原审法院，请求：1.撤销市交通运输局出具的粤中交罚（2014）00423号行政处罚决定书；2.由市交通运输局承担本案诉讼费。原审法院另查明：2012年10月31日，中山市发展和改革局批复同意中海中山天然气公司建设涉案工程项目，但要求该公司办理城乡规划、安全生产等相关手续。至原审法院判决之日，工程的施工尚未取得交通（公路）管理机构的审批。原审法院再查明：在庭审过程中，中海中山天然气公司对市交通运输局认定的事实，即该公司分别在广澳高速G4WK64＋970m、G4WK67＋650m处穿越海隆桥埋设用于输送易燃、易爆气体的管道33.2米和32米的事实，无异议；同时，中海中山天然气公司陈述，其曾向公路管理机构提交涉案工程的施工申请，但申请未被受理。原审法院认为：本案的主要争议焦点为市交通运输局对中海中山天然气公司未经批准埋设涉案管道的行为所作的行政处罚是否合法？《公路安全保护条例》（效力级别：行政法规）第二十二条第二款规定：“禁止利用公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞堆放物品，搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道。”《行政法规制定程序条例》第三十一条第一款规定：“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。”目前，我国对《公路安全保护条例》第二十二条所涉的“桥下空间”的理解，尚无上述规定之解释。在此情况下，基于社会安全考虑，结合涉案工程的施工未取得交通（公路）管理机构审批的事实，市交通运输局根据《公路安全保护条例》第五十九条的规定，对中海中山天然气公司穿越桥梁埋设管道的行为作出粤中交罚（2014）00423号行政处罚决定，责令中海中山天然气公司立即拆除分别在广澳高速G4WK64＋970m、G4WK67＋650m处穿越海隆桥埋设的33.2米、32米管道，并处以罚款100000元，并无不当。综上，中海中山天然气公司请求撤销市交通运输局出具的粤中交罚（2014）00423号行政处罚决定书的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回中海中山天然气公司的诉讼请求。案件受理费50元，由中海中山天然气公司负担。上诉人中海中山天然气公司不服上述判决，向本院提起上诉称：一、行政处罚主体错误，处罚机关应该是中山市公路局；二、责令改正不属于行政处罚；三、依照《公路安全保护条例》第五十九条进行行政处罚明显不妥；四、处罚数额10万元属于顶格处罚，处罚过重；五、即使没有经过行政许可即建设涉嫌违法，责令改正也不一定选择责令拆除，责令补办审批手续也属于责令改正的方式。综上，请求二审人民法院：1.依法撤销中山市第一人民法院作出的（2015）中一法行初字第156号行政处罚判决书；请求依法除撤销市交通运输局作出的粤中交罚（2014）00423号《行政处罚决定书》；3.一、二审诉讼费用由市交通运输局负担。上诉人中海中山天然气公司为证明其主张，在二审期间提交了以下证据：1.《关于办理中山市域天然气利用项目二期工程天然气管道穿越京珠高速的函》（中山燃气函（2015）24号）及附件，拟证明2015年3月17日交通运输部、国家能源局、国家安全生产监督管理总局联合发布《关于规范公路桥梁与石油天然气管道交叉工程管理的通知》（交公路法（2015）36号），明确公路桥梁以下的空间并非绝对禁止油气管道穿越，可以通过自然地面一下空间埋设管线穿越，中海中山天然气公司于2015年5月11日重新向京珠高速公路广珠段有限公司发函，要求重新接受中海中山天然气公司的涉案管线穿越京珠高速路政许可的申请；2.京珠高速公路广珠段有限公司《关于中山市域天然气利用项目二期工程天然气管道穿越高速公路的复函》（粤京珠函（2015）53号），拟证明京珠高速公路广珠段有限公司在接到上诉人“中山燃气函（2015）24号”函件后，就中海中山天然气公司的涉案管线穿越其京珠高速的事宜做出了相应的回复意见；3.《会议签到表》及《中山市域天然气利用项目二期工程京珠高速公路广珠段（G4W）海隆桥下空间穿越施工项目专家组评审意见》，拟证明针对上诉人的涉案管线路政申请，广东省公路管理局于2015年7月31日在广州市公路勘察设计有限公司组织召开了中山市域天然气利用项目二期工程京珠高速公路广珠段（G4W）海隆桥下空间穿越施工的评审会，会议通过了两年前已经完工的燃气管道施工方案及评估报告等；4.《中山市域天然气利用项目二期工程ZSKM010-ZSKM011、ZSKM018＋1-ZSKM018＋2大开挖穿越京珠高速施工方案道路安全风险评估报告》，拟证明按照专家组做出的评审意见，评估单位对上诉人两年前已经完工的涉案燃气管道的评估结果为只存在中度--低度风险，中度及以下均属于可接受的方位，一般不需要采取风险处理措施。被上诉人市交通运输局辩称：一、按照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《国务院转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》、广东省人民政府《关于开展交通运输综合行政执法工作的公告》，市交通运输局具有行政处罚职权；二、中海中山天然气公司未经许可，在广澳高速两处地方穿越海隆桥铺设天然气管道，粤中交罚（2014）00423号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求人民法院依法予以维持。经庭审质证，上诉人中海中山天然气公司提交的以下证据：《关于办理中山市域天然气利用项目二期工程天然气管道穿越京珠高速的函》（中山燃气函（2015）24号）及附件、京珠高速公路广珠段有限公司《关于中山市域天然气利用项目二期工程天然气管道穿越高速公路的复函》（粤京珠函（2015）53号）、《会议签到表》及《中山市域天然气利用项目二期工程京珠高速公路广珠段（G4W）海隆桥下空间穿越施工项目专家组评审意见》，拟证明针对上诉人的涉案管线路政申请，广东省公路管理局于2015年7月31日在广州市公路勘察设计有限公司组织召开了中山市域天然气利用项目二期工程京珠高速公路广珠段（G4W）海隆桥下空间穿越施工的评审会，会议通过了两年前已经完工的燃气管道施工方案及评估报告等；4.《中山市域天然气利用项目二期工程ZSKM010-ZSKM011、ZSKM018＋1-ZSKM018＋2大开挖穿越京珠高速施工方案道路安全风险评估报告》，拟证明按照专家组做出的评审意见，评估单位对上诉人两年前已经完工的涉案燃气管道的评估结果为只存在中度--低度风险，中度及以下均属于可接受的方位，一般不需要采取风险处理措施。本院经审理查明，确认原审法院查明事实。本院认为，本案为交通运输行政处罚纠纷。本案的争议焦点为：一、市交通运输局是否具有《公路安全保护条例》设置的行政处罚职权；二、中海中山天然气公司未经批准，擅自穿越公路埋设管线是否应被行政处罚；三、粤中交罚（2014）00423号《行政处罚决定书》决定责令中海中山天然气公司立即拆除上述管道，并处以罚款100000元是否合理。关于争议焦点一，本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《国务院转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》、广东省人民政府《关于开展交通运输综合行政执法工作的公告》，公路（包含高速公路）路政、航道行政。等方面法律、法规、规规章规定的行政处罚职权，集中由各级交通运输行政主管部门行使，市交通运输局作为中山市范围内的交通运输行政主管部门具有涉案行政处罚职权。关于争议焦点二，本院认为，参考《交通运输部关于桥下空间有关问题的复函》交函公路（2013）125号：“确需跨越、穿越公路架设、埋设输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道的。经公路管理机构同意。受地理条件现在，必须与桥梁交叉的，应该采取架设方式从桥梁上方跨越通过。”之规定，市交通运输局认定：中海中山天然气公司铺设燃气管道，从京珠高速公路广珠段（G4W）海隆桥下空间穿越，违反《公路安全保护条例》第二十二条规定并无不妥，市交通运输局依据《公路安全保护条例》第五十九条进行处罚符合法律规定，中海中山天然气公司认为市交通运输局适用法律错误的主张，本院不予采纳。关于争议焦点三，一方面，市交通运输局已于2014年4月17日作出责令改正通知，要求中海中山天然气公司立即停止违法行为，恢复公路原状，限期拆除已埋设的管线，但中海中山天然气公司拒不执行整改要求，属于情节严重，粤中交罚（2014）00423号《行政处罚决定书》处以中海中山天然气公司“立即拆除上述管道，并处以罚款100000元”并无不妥。另一方面，涉案工程为穿越高速公路桥梁的燃气管道，涉及重大公共安全。即便相关规定、工程规范已经变化，但在未经法定程序依法经公路管理机构许可的情形下，涉案工程仍处于严重违法状态，对公共安全有严重危险，粤中交罚（2014）00423号《行政处罚决定书》处以中海中山天然气公司“立即拆除上述管道，并处以罚款100000元”并无不妥。中海中山天然气公司认为粤中交罚（2014）00423号《行政处罚决定书》处罚缺乏合理性，本院不予采纳。综上，中海中山天然气公司的上诉理由不成立，原审法院查明事实清楚，适用法律准确，本院依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中海中山天然气有限责任公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈 薇代理审判员 高 琳代理审判员 王 昕二〇一六年三月二十八日书 记 员 余雪琳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。第10页共10页