海南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）琼行终8号上诉人（原审原告）邱大敬，男，1938年2月7日出生，汉族，。委托代理人王兰香，女，1953年10月30日出生,系邱大敬的妻子。被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海南省海口市长滨路市政府第二行政办公区。法定代表人倪强，海口市人民政府市长。委托代理人王季彪，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。被上诉人海口市国土资源局，住所地海南省海口市长滨路市政府第二行政办公区。法定代表人盛林，海口市国土资源局局长。委托代理人张礼，海口市国土资源局法律顾问。上诉人邱大敬因认为其原持有的海口市国用（1993）字第9135号《国有土地使用证》和海口市国用（1998）字第41606号《国有土地使用证》存在未能获得恢复及纠正用地面积的错误，以海口市人民政府（以下简称海口市政府）、海口市国土资源局、何和成、杨志明、吴明禹、吴军、谭昌云、符健、肖就荣、陈孝义、占雄、唐文志、林明勇、李举财作为被告，以吴玉清、吴玉英、王素娥、郭家旺作为第三人，于2015年6月4日向海口市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2015年8月9日作出（2015）海中法行初字第98号行政裁定，邱大敬不服，向本院提起上诉，本院于2016年1月4日立案，并依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院对本案的审理情况如下：由于邱大敬起诉时所列被告不符合行政诉讼的要求，且起诉状内容存在欠缺，故原审法院依法传唤邱大敬到庭接受询问。2015年8月3日，邱大敬的委托代理人王兰香到庭接受询问。询问中，原审法院释明“行政诉讼的被告，只能是作出被诉行政行为的机关或者是组织，自然人不能作为行政诉讼的被告”后，原告方明确表示拒绝变更被告，坚持将何和成等自然人列为被告。随后，原审法院在询问中释明“行政诉讼中，不能请求第三人承担责任”，但原告仍然坚持要求第三人承担责任。询问后，原告又于2015年8月9日通过邮寄方式向原审法院递交《追加被告和第三人及增加诉讼请求》，请求追加王法仁、陈辞、徐唐先、冀文林、倪强、盛林、王国捷、陈东、陈丽、符林为被告，并请求追加吴军为第三人，且要求增加“依法追究被告和第三人伪证法律责任”的诉讼请求。原审法院另查明，原告邱大敬诉称的海口国用（1993）9135号《国有土地使用证》和海口国用（1998）41606号，实际上是海口国用（1993）字第9135号《国有土地使用证》（以下简称9135号证）和海口市国用（1998）字第41606号《国有土地使用证》（以下简称41606号证）。1993年6月20日，海口市政府就邱大敬的建房用地进行初始登记，给邱大敬颁发9135号证，证载用地面积39.08平方米。1998年4月16日，海口市政府注销9135号证后，基于重新测量的用地面积，给邱大敬颁发41606号证，证载用地面积变更为40.20平方米。1999年9月10日，海口市政府基于41606号证被判决撤销后重新作出行政行为的事实，给邱大敬颁发海口市国用（1999）字第43494号《国有土地使用证》（以下简称43494号证），证载用地面积仍为40.20平方米。2006年1月5日，海口市政府基于邱大敬遗失43494号证的补办申请，给邱大敬颁发海口市国用（2005）第005384号《国有土地使用证》（以下简称005384号证），证载用地面积仍为40,20平方米。另外，邱大敬曾就市土权[1997]005号《海口市人民政府关于收回国用（90）第字9135号土地证的通知》（以下简称005号通知），提起行政诉讼，并已取得本院作出的（2000）海中法行终字第21号行政判决。市土字[1998]0201号《海口市土地管理局关于吴玉清申请恢复公共道路问题的复函》（以下简称0201号函），是原海口市土地管理局（现海口市国土资源局）以第三人吴玉清作为行文对象，对吴玉清提交的《关于恢复公共道路的申请》作出的答复。《关于王兰香举报信情况调查报告》是原海口市土地管理局以市纪委信访室作为行文对象，就王兰香举报内容进行的报告。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。因此，原告邱大敬向本院提起本案诉讼，只能以作出涉案行政行为的行政机关作为被告。原告邱大敬错列自然人作为被告，且经本院释明仍然拒绝变更，应根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定驳回起诉。原告先后持有的9135号证、41606号证、43494号证和005384号证之间，属于变更登记关系，相关土地权益经过多次处理后，最终变更到005384号证项下。原告持有前述土地证，应当知道这些颁证行为。原告现诉请恢复9135号证和41606号证，实质就是认为颁发后证的行政行为错误，应当通过撤销后证的行为才能予以实现。原告在后证未被撤销的情况下，请求恢复9135号证和41606号证，不符合法定起诉条件。而且，从被告给原告颁发41606号证、43494号证和005384号证的时间上看，分别为1998年4月16日、1999年9月10日和2006年1月5日，距原告于2015年6月4日提起本案诉讼时，均已超过《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的“知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的起诉期限，依法不能进行审理。原告曾就005号通知提起行政诉讼，并已取得本院作出的（2000）海中法行终字第21号行政判决。因此，原告现又就005号通知再次起诉，属于重复起诉行为，应根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三条第一款第（六）项的规定，裁定驳回起诉。原告所诉的0201号函《关于王兰香举报信情况调查报告》，是原海口市土地管理局分别向吴玉清和市纪委信访室作出的回复，并未对当事人的权利义务进行处理，故不属于行政诉讼受案范围。由于原告起诉的上述行为，均应裁定驳回起诉，故原告请求精神损害赔偿等诉讼请求，亦应裁定驳回起诉。原告在本案中列举吴玉清、吴玉英、王素娥、郭家旺作为第三人，并请求其承担法律责任，超出行政诉讼审理行政行为合法性的范围，故本院不予审理。由于原告的起诉不符合法定条件，故本院不再审查其诉状所列的前述第三人是否适格，也不再通知这些人员参加本案诉讼，以免增加当事人的讼累。另外，原告请求追加自然人作为本案被告，违反前述被告资格的分析，本院不予支持。原告请求追加第三人，因其起诉不符合法定条件，故本院不予准许。原告请求增加“依法追究被告和第三人伪证法律责任”的诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围，本院不予支持。综上所述，原告邱大敬提起本案诉讼不符合法定条件，应裁定驳回起诉。遂依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第（六）项、第（十）项和第二款的规定，裁定驳回原告邱大敬的起诉。上诉人邱大敬不服原审裁定，上诉称，一审裁定偏信对方所言，认定事实不清，适用法律错误，程序违法，一刀切，枉法驳回其起诉。1、认定事实不清的是：认定原告现又就005号通知再次起诉，属于重复起诉的行为。原审不追加王法仁等人作为被告，不追加吴军等人作为第三人，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第一百零一条规定。原告提供甚多生效的法律文书和史证、相关证据证明等真实合法证据证明不被采纳，也未说明理由，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条规定，被诉机关负责人未出庭应诉，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定，原审未公开审理，剥夺原告质证权、举证权、陈述权、知情权，显属违法。本案为连环案，涉及面广，自从1997年10月以来，因邱大敬起诉吴玉清占用邱宅东边历史通路建房，占用邱宅东墙边窗口下建厕所，【详见（1997）新民初字第510号判决认定】，导致005号《通知》、020号《复函》、《调查报告》均确认邱大敬建房时占用东边公共道路，导致法院一系列错判认定邱大敬建房占用东边路等错案【高院已经纠正错案（详见（2000）琼行再字第2号裁定、（2008）琼新监字第55号裁定书、（2008）海中法行再字第2号判决书、（2000）新行重字第1号判决书】。2、适用法律错误。应当适用《中华人民共和国宪法》第三十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定。毕竟宪法和法律大于最高人民法院司法解释。3、程序违法的是：遗漏被告和第三人。因被追加的被告和第三人违法侵权。综上，原告根据上述生效法律文书和前述宪法、法律规定及侵权事实，诉求性质与邱大敬原已起诉005号《通知》性质迥然不同，故原审单独以邱大敬起诉005号《通知》作为定案依据，不采纳生效法律文书而驳回邱大敬的起诉显属违法；况且未公开审理，凭对方的答辩（注:市政府未答辩，也未提供作出行政行为的证据、依据，应视为没有相应证据依据论处）而定案，是枉法行为。上诉请求：1、依法撤销一审裁定。2、依法判令被上诉人海口市政府、海口市国土局恢复原告持有海口国用（1993）字第9135号《国有土地使用权证》和海口国用（1998）41606号《国有土地使用权证》，更正土地面积为69.85平方米。3、依法判令认定海口市政府作出的市土权（1997）005号《海口市人民政府关于收回（90）9135号土地证的通知》和海口市国土局作出的市土资（1998）0201号《海口市土地管理局关于吴玉清申请恢复公共道路问题的复函》和1998年作出的《关于王兰香举报信情况调查报告》为违法无效。4、依法判令被上诉人和第三人赔偿上诉人精神损失15万元，公开向上诉人赔礼道歉。5、将本案有关材料移送监察机关或公安机关、检察机关追究主管人、直接责任人员的法律责任。6、请求通知银行从海口市国土局的帐户内划拨罚款766元和应负败诉的案件受理费，对海口市国土局法定代表人盛林按日处100元罚款，将被上诉人海口市政府、海口市国土局拒绝执行的情况予以公告，对盛林予以行政拘留或向检察机关提出司法建议。7、追加何和成、杨志明、吴明禹、唐文志、林明勇、李举财、吴军、谭昌云、符健、肖就荣、陈孝义、占雄、盛林、王国捷、陈丽、符林（均为海口市国土局侵权干部）及王法仁、陈辞、徐唐先、冀文林、倪强（均为海口市政府不作为、乱作为原市长、市长）作为被告，追加吴军、吴玉清、吴玉英、王素娥（其中吴军系海口市国土局干部）、郭家旺作为第三人。8、本案诉讼费由被告负责。被上诉人海口市政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。一、被答辩人已对海口国用（1993）字第9135号《国有土地使用权证》和海口市国用（1998）第41606号土地证提起过行政诉讼，且法院已经作出生效判决，其再次起诉属于重复起诉，且已超过法定起诉期限。邱大敬因与原海口市国土海洋资源局（现海口市国土资源局）土地违法行为处罚纠纷一案，曾于2000年向原海口市新华区人民法院提起诉讼，新华区人民法院作出（2000）新行初字第6号行政判决书。二审期间其提出恢复涉案土地证件，但属于新增诉讼请求，海口市中级人民法院作出（2000）海中法行终字第20号行政判决书，依法确认了原海口市国土海洋资源局作出的市土海监字（1999）第162号土地违法行为处罚决定，并确认注销上述土地证的事实，但对被答辩人恢复上述土地证的请求予以了驳回。后，被答辩人向海南省高级人民法院提出再审，海南省高级人民法院作出（2008）琼行监字第55号行政裁定书，决定由海口市中级人民法院对市土海监字（1999）第162号土地违法行为处罚决定的内容进行再审。海口市中级人民法院最终作出（2008）海中法行再字第2号行政判决书，撤销了上述一、二审判决书，决定由市国土局重新作出具体行政行为，并驳回了其要求赔偿损失的诉讼请求。因此，被答辩人不能再次向法院提起诉讼要求恢复办理原土地证，其起诉属重复起诉，违反了一事不再理的司法审判原则，且超过了法定起诉期限，依法应驳回其恢复土地证的起诉。二、被答辩人诉请确认市土权（1997）005号《通知》以及赔偿损失事宜提起行政诉讼，且法院已经作出生效判决，其再次提起本案诉讼应予驳回。被答辩人因要求撤销答辩人下属国土部门作出的市土权（1997）005号《关于收回国用【90】字第9135号土地证通知》并要求行政赔偿行政纠纷一案，曾向原海口市新华区人民法院提起诉讼，新华区人民法院作出（2000）新行初字第4号行政判决书。一审败诉后，被答辩人提出上诉。经审理后，海口市中级人民法院作出（2000）海中法行终字第21号行政判决书，依法确认了市土权（1997）005号《关于收回国用【90】字第9135号土地证通知》事实清楚，合法有效，并驳回了其赔偿请求。因此，被答辩人再次起诉要求确认上述文件违法，属于重复起诉，违反了一事不再理的司法审判原则，依法应驳回其起诉。三、关于被答辩人要求确认市土资【1998】0201号文件、《关于王兰香举报信情况调查报告》违法的答辩意见根据上述文件内容，市土资【1998】0201号文件属于答辩人下属国土部门向吴玉清来函《关于申请恢复公共道路的申请》进行的回复，依法不属于对被答辩人的权益作出的处分，被答辩人无权针对上述回函提起行政诉讼。另，《关于王兰香举报信情况调查报告》的文件内容，属于答辩人下属国土部门向纪委进行的汇报材料，行文对象不是行政管理相对人，依法不属于具体行政行为，被答辩人依法无权对该汇报材料提起行政诉讼。四、被答辩人将本案答辩人下属单位的工作人员列为被告不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，行政诉讼的被告依法应是行政机关，依法应驳回其对上述工作人员的起诉。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回其上诉。被上诉人海口市国土资源局答辩称，一审裁定书认定被答辩人提起诉讼属于重复起诉和超出法院审理范围，并以此驳回其起诉，符合法律规定，被答辩人上诉没有事实和法律依据。具体理由如下：1、被答辩人已对答辩人作出的市土权（1997）005号《通知》以及赔偿损失事宜提起过行政诉讼，且法院已经作出生效判决，其无权再次提起本案诉讼。根据一审裁定查明的事实，被答辩人确已针对答辩人作出市土权（1997）005号《关于收回国用【90】字第9135号土地证通知》向法院提起行政诉讼，且海口市中级人民法院对其上诉作出了（2000）海中法行终字第21号生效行政判决书，依法确认了答辩人作出上述《通知》的合法性，并驳回了其诉讼请求。因此，被答辩人再次起诉要求确认上述文件违法，属于重复起诉，违反了一事不再理的司法审判原则，一审裁定据此依法驳回其起诉，符合法律规定。2、答辩人作出的市土权【1998】0201号文件、《关于王兰香举报信情况调查报告》不存在违法，且不属于法院行政诉讼受理案件范围。根据上述文件内容，市土资【1998】0201号文件属于答辩人向吴玉清来函《关于申请恢复公共道路的申请》进行的回复意见，并没有对被答辩人的相关权益作出处分，依法不属于法院行政诉讼受案范围。另，《关于王兰香举报信情况调查报告》的文件内容，属于答辩人向纪委进行的汇报材料，行文对象不是行政管理相对人，依法不属于具体行政行为，也不属于法院行政诉讼受理范围，一审裁定据此驳回其起诉符合法律规定。3、被答辩人起诉请求由本案何和成等第三人承担行政赔偿责任，并追加行政机关工作人员为第三人，没有法律依据。根据被答辩人的诉状、《追加被告和第三人及增加诉讼请求》的内容，被答辩人主张追加的被告和第三人依法不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，一审裁定据以驳回被答辩人的起诉，符合法律规定。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，被答辩人的上诉请求没有事实依据，不符合法律规定，恳请法院驳回其上诉。本院查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，一、关于上诉人提起本案诉讼是否属于重复起诉问题。邱大敬曾就市土权【1997】005号《海口市人民政府关于收回国用（90）字第9135号土地证的通知》向原海口市新华区人民法院提起行政诉讼，并经原审法院作出（2000）海中法行终字第21号行政判决，上诉人现再次就该《通知》提起行政诉讼，属于重复起诉，原审法院根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（六）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。二、关于原审是否应将何和成、吴军等人列为被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”邱大敬向原审法院提起本案诉讼，将自然人作为被告，且经原审法院释明后仍然拒绝变更，原审法院根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，应当裁定驳回起诉”的规定，裁定驳回其起诉，并无不当。三、关于原审是否应当将吴玉清、吴玉英等人作为本案第三人判决由其承担法律责任问题。原审法院在询问中已经依法向邱大敬的委托代理人王兰香释明，行政诉讼审理的是行政机关的行政行为，不能请求判令第三人在行政诉讼中承担责任，但王兰香坚持其诉求。在此情况下，原审法院认为邱大敬的上述请求超过行政诉讼审理范围，不予审理，并无不当。四、关于原审法院是否未公开审理并剥夺上诉人质证权等诉讼权利问题。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第二款“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”的规定，人民法院立案后，经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。原审法院立案后向上诉人送达了举证通知书，并于2015年8月3日进行了询问，上诉人的委托代理人王兰香到庭参加了询问，并就被上诉人所提交的证据发表了质证意见。上诉人称原审法院未公开审理，剥夺其举证权、质证权等诉讼权利，缺乏事实和法律依据。五、关于法律适用问题。上诉人主张本案应当适用《中华人民共和国宪法》第三十八条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，不应适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》。《中华人民共和国宪法》是国家的根本大法，所有法律和行政法规的规定都不得与其规定相冲突，《中华人民共和国行政诉讼法》是关于行政诉讼的基本法，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》则是在遵循《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的宗旨、原则基础上，针对行政诉讼中的有关问题所作的专门性规定，依法具有法律效力，原审法院适用该司法解释的规定处理本案，并不违背《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。综上，原审法院认为上诉人提起本案诉讼不符合法定条件，并依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第（六）项、第（十）项和第二款的规定，裁定驳回其起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。⺀nyufvqmu9kz2yrgsci案件唯一码审 判 长 李梅华审 判 员 余 江审 判 员 魏文豪二〇一六年三月二十四日书 记 员 闵泽帅附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；