广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 (2015)桂行终字第193号 上诉人（一审第三人）卢燕友，男，汉族，1956年11月16日出生，住所地广西藤县。 被上诉人（一审原告）卢燕伟，男，汉族，1966年7月16日出生，农民，住所地广西藤县。 委托代理人韦坚毅，北京市中银律师事务所广西分所律师。 委托代理人陆祖剑，北京市中银律师事务所广西分所律师。 一审被告梧州市人民政府，住所地梧州市新兴三路1号。 法定代表人朱学庆，市长。 委托代理人覃厚昌，梧州市法制办公室干部。 委托代理人陈飞奋，梧州市人民政府法律顾问室顾问助理。 上诉人卢燕友因被上诉人卢燕伟诉一审被告梧州市人民政府注销土地使用证行政复议决定纠纷一案，对梧州市中级人民法院于2015年10月10日作出的（2015）梧行初第3号行政判决不服，向本院提起上诉。本院于2015年12月17日受理后，依法组织合议庭于2016年2月24日公开开庭审理，上诉人卢燕友，一审被告梧州市人民政府委托代理人覃厚昌、陈飞奋，被上诉人卢燕伟及其委托代理人韦坚毅、陆祖剑等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 梧州市中级人民法院一审查明：卢燕伟与卢燕友是亲兄弟。1995年12月20日，卢燕友对位于藤县新庆镇新庆村夹景组大路拜（邮电所东侧）148.23㎡的集体土地（上有房屋）申请土地登记。1997年8月1日，藤县人民政府颁发藤集建（1997）字第091004034号《集体土地使用证》给卢燕友，该证注明“该宗地属卢燕友、卢燕伟共用，办一证”。2013年5月10日,卢燕伟向藤县人民政府及国土资源局申请撤销卢燕友取得的藤集建（1997）字第091004034号《集体土地使用证》。2013年12月17日，藤县人民政府经调查认为，发证档案中1992年9月13日的《建房用地审批表》户主姓名一栏加插了笔迹不同的“燕友”的名字，而卢燕伟手执的同是1992年9月13日的《建房用地审批表》户主姓名一栏没有“燕友”的名字，这两份同一批准时间的审批表不一致，卢燕友取得的涉案《集体土地使用证》无权属来源依据，同时，卢燕友在1988年10月1日申领第一代身份证时，其户别为非农业，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，其不具备申请使用集体土地建住宅的条件，依据《广西壮族自治区土地登记办法》第五十五条规定作出藤政决〔2013〕26号《藤县人民政府关于注销藤集用（1996）字第091004034号〈集体土地使用证〉的处理决定》一文，决定：注销颁发给卢燕友、卢燕伟共有的《集体土地使用证》【藤集用（1996）字第091004034号】。卢燕友对该决定不服，于2014年1月22日向梧州市人民政府申请复议。梧州市人民政府立案受理并进行了听证，后作出了被诉复议决定。复议中，梧州市人民政府没有把卢燕伟列为当事人并让其参加复议。梧州市人民政府认为，藤县人民政府核发给卢燕友集体土地使用证的行为合法，同时，根据1988年《中华人民共和国土地管理法》第四十一条“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”的规定，国家有条件许可城镇非农业户口居民使用集体所有的土地建住宅，藤县人民政府核发给卢燕友的《集体土地建设用地使用证》的行为，应视为同意卢燕友使用集体所有的土地建住宅，且卢燕友于1993年初建成房屋居住至藤县人民政府作出藤政决〔2013〕26号处理决定时已长达二十一年，因此，卢燕友并没有违反当时的法律规定。此外，藤县人民政府的处理决定认定事实错误，程序违法，适用依据错误，注销的土地证号与卢燕友持有的土地证号不相符。梧州市人民政府于2014年5月30日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第2目的规定，作出梧政复决字〔2014〕11号《梧州市人民政府行政复议决定书》，决定：撤销被申请人藤县人民政府作出的藤政决〔2013〕26号《藤县人民政府关于注销藤集用（1996）字第091004034号〈集体土地使用证〉的处理决定》。作出决定后，梧州市人民政府没有将该复议决定送达给卢燕伟。卢燕伟于2015年4月9日在梧州市人民政府答复其申请公开相关文书时获悉上述复议决定情况。 梧州市中级人民法院认为：本案争议实际发生在对涉案土地及地上房屋均各自主张权利的卢燕伟与卢燕友之间。2013年5月10日,卢燕伟向藤县人民政府及国土资源局申请撤销第三人持有的藤集建（1997）字第091004034号《集体土地使用证》，后又催促该局办理撤证事宜。2013年12月17日，藤县人民政府经调查核实后作出藤政决〔2013〕26号《藤县人民政府关于注销藤集用（1996）字第091004034号〈集体土地使用证〉的处理决定》，该决定注明：如当事人卢燕友、卢燕伟对处理决定不服，可自接到处理决定之日起60日内向梧州市人民政府申请复议。但是，梧州市人民政府在行政复议过程中，怠于履行向卢燕伟告知卢燕友申请复议并征求其是否参与复议或依法追加卢燕伟为第三人的法定职责义务，导致作为实际争议一方当事人的卢燕伟没有参加行政复议。在卢燕伟没有参加复议程序的情况下作出复议决定，梧州市人民政府这一行为剥夺了卢燕伟的陈述、申辩等相关程序权利和实体权利，违反了法定程序。依照《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，判决：一、撤销梧州市人民政府作出的梧政复决字〔2014〕11号《梧州市人民政府行政复议决定书》；二、责令梧州市人民政府在法定期限内重新作出行政行为。 上诉人卢燕友上诉称：（一）一审法院审理本案将涉案土地与房屋权属分开，损害了上诉人的合法权益。涉案土地原是上诉人为户主（1981年）的全家7口人的承包地，1992年申请建房时暂以被上诉人名义作为户主与母亲等6人共同申请，当时上诉人是《建房用地审批表》中的家庭成员。所建房屋是由上诉人夫妇筹资建设。1995年申请办理土地登记时，根据实际情况，国土部门同意将土地使用权证改为发给房屋产权所有人，为上诉人办理了集体土地使用证即藤县人民政府藤集建（1997）字第091004034号《集体土地使用证》，同时备注栏载明“该宗地属卢燕友、卢燕伟共用，共办一证”。一审法院判决违背了“农村宅基地的所有权属于集体，宅基地的使用权属于房屋所有人”的原则，也违背了地随房走，房地不分离的常规。（二）被上诉人不具备原告诉讼主体资格，提起行政诉讼的理由不能成立，一审法院依法应裁定驳回其诉讼请求。涉案土地及地上房屋建成已由上诉人使用了20多年，被上诉人通过提起行政诉讼撤销土地证书来争夺上诉人的房屋及土地使用权，没有法律依据；1995年上诉人申请土地登记发证时，国土部门经过了公示程序当时无人提出异议，发证给上诉人合法有效；梧州市人民政府行政复议决定撤销藤县人民政府藤政决［2013］26号行政处理决定，被注销的091004034号《集体土地使用证》又回到原来的状态，仍是上诉人与被上诉人共同共有，被上诉人的权益没有受到影响。（三）一审法院认为梧州市人民政府实施行政复议违反法定程序没有法律依据。1、藤县人民政府作出藤政决［2013］26号行政处理决定，是在处理信访事项中自行主动作出的行政行为，该处理决定没有列明是被上诉人要求注销091004034号《集体土地使用证》，复议机关没有将未提出行政复议申请的被上诉人列为第三人，不属于违反法定程序；2、复议机关组织申请人和被申请人藤县人民政府召开了听证会，相反藤县人民政府作出藤政决［2013］26号行政处理决定时，没有告知上诉人、不向上诉人调查核实情况、剥夺上诉人的陈述申辩等相关权利，更是违反法定程序在前。（四）一审法院没有对案件的基本事实作出审理认证，就作出支持被上诉人诉讼请求和理由的判决，隐藏着对上诉人极大的不公，对于化解矛盾、维护稳定极其有害。请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人卢燕伟答辩称：（一）涉案土地上的房屋由被上诉人出资出力建造，是被上诉人的财产。该房屋不是上诉人建造，其没有所有权；上诉人称涉案土地是其与被上诉人共同申请，只是以被上诉人名义作为户主，并称被上诉人于1992年11月24日亲手拟定《协议书》明确房屋产权属上诉人所有，均是不真实的；本案纠纷的本质是被上诉人与政府针对颁发土地证是否合法的行政纠纷，不是房屋权属争议的民事纠纷。（二）一审法院以梧州市人民政府违反法定程序为由撤销复议决定有充分法律依据。有利害的第三人依法享有参加复议的权利，受理行政复议的机关应当有义务告知行政复议存在的事实的义务。本案行政复议过程中，梧州市人民政府没有履行告知被上诉人卢燕伟向其申请行政复议及其已经受理的事实，违反法定程序，极可能影响案件的公正审理。（三）藤县人民政府撤销其颁发的涉案土地证正确，梧州市人民政府不应当撤销县政府的处理决定。1、上诉人无权属来源。1992年9月13日的《建房用地审批表》“户主姓名”一栏“燕友”是事后填补，在最初的申请表中没有其名字，上诉人提交的申请颁证材料无法证明其享有土地权属。2、藤县人民政府以上诉人是非农业户口为由认定其不具备用地资格而撤销涉案土地证于法有据。当时的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会议或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。上诉人当年没有提出用地建房申请，没有征得其所在单位同意，更没按国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费，政府部门没有允许其用地建房的依据。 一审被告梧州市人民政府陈述意见称：坚持其在一审中的诉讼理由，同时认为一审判决适用法律不当。认为《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款的规定不是羁束性规范，而是裁量性规范；复议决定撤销了藤县人民政府作出藤政决［2013］26号处理决定，只是恢复了财产原状，当事人的合法权益没有受到影响，也没有增加负面负担，即使没有追加卢燕伟为第三人参加行政复议属程序违法，也是轻微的，对被上诉人权利不产生实际影响。请求撤销一审判决，驳回被上诉人卢燕伟的诉讼请求。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为定案证据。据此，本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案双方的焦点问题主要是：1、一审被告梧州市人民政府复议程序是否违反法定程序；2、一审被告梧州市人民政府复议决定实体处理是否合法。 关于梧州市人民政府复议程序是否违反法定程序问题。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。从上述法律法规规定看，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织以第三人身份参加行政复议程序是其法定权利。第三人参加行政复议程序可以是申请参加也可以由行政复议机构通知参加。虽然上述法律法规没有规定复议机关是否必须通知第三人参加行政复议的明确规定，但是根据行政法上正当程序原则的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。本案中，被申请复议的藤县人民政府作出藤政决［2013］26号处理决定，卢燕伟是其中的当事人之一，依法有权参加行政复议。梧州市人民政府作出的复议决定，认定藤县人民政府核发给卢燕友集体土地使用证的行为合法，决定撤销藤县人民政府作出的藤政决〔2013〕26号处理决定，属对卢燕伟和卢燕友关于涉案土地使用权纠纷作出了与藤政决〔2013〕26号处理决定不同的决定，且是对卢燕伟不利的决定。梧州市人民政府没有以适当的方式通知其参加复议并听取意见，不符合正当程序的要求。因此，一审法院认定梧州市人民政府行政复议程序违反法定程序有行政法上的依据。卢燕友和梧州市人民政府认为仅属程序轻微违法，理由不成立。 同时，基于上述理由，卢燕伟是与梧州市人民政府复议决定有利害关系的当事人，依照行政诉讼法的规定，其有权提起本案诉讼。卢燕友和梧州市人民政府认为复议决定对卢燕伟的权益没有受到影响，卢燕伟不具备原告诉讼主体资格的诉讼理由也不能成立。 关于复议决定实体处理是否合法问题。由于一审法院是以梧州市人民政府行政复议行为违反法定程序为由判决撤销其复议决定，并判决由梧州市人民政府重新作出复议决定，未就复议决定实体处理部分进行审理和认定；同时，梧州市人民政府未通知卢燕伟参加行政复议程序，故其对于作出实体处理依据的相关证据也未在复议程序中听取卢燕伟一方的意见，梧州市人民政府在重新作出复议决定有义务对本案相关事实重新调查认定。因此本院二审不再对复议决定实体处理是否合法进行审查。 至于上诉人上诉提出的关于涉案土地上房屋产权争议问题，因不属于本案的审理范围，本院不作审查。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人卢燕友承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  韦威助 审 判 员  宋玉杰 代理审判员  陆 海 二〇一六年三月十五日 书 记 员  封 宇