海南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）琼行终13号上诉人（原审原告）：海南文昌文海农业开发有限公司。法定代表人：严之博，该公司总经理。委托代理人：程晓东，海南信达律师事务所律师。上诉人(原��第三人)：中国农业银行股份有限公司文昌市支行。负责人：潘年，行长。委托代理人：钟冲，中国农业银行股份有限公司海南省分行资产处置部职员。委托代理人：何壮，海南金裕律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：文昌市人民政府。住所地：文昌市清澜开发区市政府办公大楼。法定代表人：何琼妹，市长。委托代理人：伍一叶，海南外经律师事务所律师。上诉人海南文昌文海农业开发有限公司（以下简称文海公司）与被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）、原审第三人中国农业银行股份有限公司文昌市支行（以下简称农行文昌支行）土地行政���罚纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2015）海南一中环行初字第14-1号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年1月6日立案受理，并依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院认为：被告在无法直接送达的情况下，采取公告送达的方式向原告送达文昌市政府作出的文府【2003】128号《关于依法无偿收回海南文昌文海农业开发有限公司国有土地使用权的决定》（以下简称128号《决定》），符合法律规定。依我国《民事诉讼法》关于公告送达的规定，文昌市国土资源环境局（以下简称文昌市国土局）于2003年11月12日在《海南日报》刊登公告，通知原告领取收地决定书，自发出公告之日起六十日即视为送达。故被���向原告送达128号《决定》的时间应为2004年1月13日。《中华人民共和国行政诉讼法》规定的二十年起诉期限是针对公民、法人或者其他组织不知道行政行为内容的情况下的最长保护期限。本案中，因被告作出的128号《决定》已于2004年1月13日送达原告，且被告依当时法律规定在该《决定》中告知原告九十日的起诉期限，故原告的起诉期限应是九十日而不是二十年。原告于2015年8月20日提起本案诉讼，显然已经超过九十日的起诉期限，原审法院据此裁定驳回了文海公司的起诉。上诉人文海公司不服一审裁定，上诉称：被上诉人的送达方式错误，不发生送达的法律效力。收回土地使用权决定属于重大行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政机关应当依照《民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。1991年的《民事诉讼法》规定，送达诉讼文书应当直接送交受送达人，直接送达诉讼文书由困难的，可委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。因此，只有在采取直接送达、留置送达、委托送达和邮寄送达等方式均无法送达的情况下，才能适用公告送达的方式。虽上诉人因公司发展原因经营场所迁移，但工商登记的住所地并未变更，仍然是文昌市文城镇和平里12号，且该地址一直是上诉人的法人代表严之博的家庭住址，严之博目前仍居住其中，完全可以直接送达，不存在上诉人所称的无法送达的情形。况且，即使无法直接送达，也应在采取委托送达、留置送达和邮寄送达等均无法送达的情况下，才适用公告送达的方式。故本案被上诉人的送达方式错误，不发生送达的法律效力。因被上诉人未向上诉人合法送达128号《决定》，该《决定》对上诉人也不发生法律效力。据此，上诉人并不知道被上诉人作出的处罚行为的具体内容，且该行为涉及不动产，应适用最长二十年的保护期限。本案128号《决定》于2003年10月31日作出，至今尚未超过二十年，一审法院认定事实和适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。上诉人农行文昌支行不服一审裁定，上诉称：本案被上诉人送达方式明显错误违法，对文海公司不发生送达的法律效力，文海公司的起诉并未超过法定期限。农行文昌支行是与本案被诉行为有利害关系的第三人，一般具有原告资格，只是因对本案的具体行政行为未起诉而未成原告。上诉人在一审中已经充分的陈述了自己的意见，提供了证据，参加了辩论，但一审驳回文海公司的起诉，导致上诉人的诉讼权利和抵押权未得到保护，并有可能迫使产生新的诉讼。我行的抵押物依法应受法律保护，上诉人在作出128号《决定》后从未向我行送达，违反了法定程序。综上，一审裁定认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人文昌市政府答辩称：一、涉案收地行为的送达程序完全符合法律规定。被答辩人在海南省文昌市工商行政管理局注册登记，后因公司发展原因迁移云南开展经营活动，但未按照法律规定办理��更登记，被答辩人应承担因此造成的不利后果。文海公司在工商登记的住所即文昌市文城镇和平里2号，答辩人也是按照该地址进行的直接送达，但因被答辩人办公地址已经迁移，且地址不详，无法将128号《决定》直接送达该公司，答辩人在《海南日报》上以公告的方式送达该《决定》，符合当时的法律规定。《中华人民共和国民事诉讼法》（1991）第八十四条规定的两种情形只要具备其中一种就可以适用公告送达，在被答辩人没有在登记住址办公下落不明的情况下，因无法直接送达而采取公告送达的方式符合法律规定。被答辩人主张应当穷尽直接送达、委托送达、留置送达、邮寄送达等方式后才能采取公告送达的主张是对法律的错误理解，且不具有可行性，因为对一个下落不明的人根本无法适用留置、邮寄送达等方式，只能适用公告的方式。因答辩人的送达方式合���有效，已经发生向被答辩人送达128号《决定》的法律效力，被答辩人的起诉显然已经超过法定期限，一审裁定驳回上诉人的起诉正确。二、涉案土地使用权因文海公司的自身原因被无偿收回，农行文昌支行与文海公司之间的债权债务与本案无关。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持一审裁定。本院认为：一、《中华人民共和国行政处罚法》（1996）第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》（1991）有关送达一节规定了送达的方式包��直接送达、委托送达、邮寄送达、留置送达和公告送达。该法第八十四条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”本案中被上诉人文昌市政府于2003年10月31日作出128号《决定》后，于2003年11月6日由文昌市国土局两名工作人员按照上诉人文海公司工商登记住所地地址向文海公司直接送达收地决定，因文海公司办公地址迁移而无法直接送达。因此，即使按照该地址邮寄也无法送达，而留置送达是指受送达人拒绝接受文书而采取的送达方式，本案中因上诉人文海公司已经迁移至云南经营，故亦无法留置送达。此外，《中华人民共和国民事诉讼法》（1991）第八十四条的规定也并未要求必须将直接送达、委托送达、邮寄送达、留置送达等方式一一穷尽后才能采取公告送达的方式进行送达，上诉人的此项主张没有法律依据。故被上诉人在无法直接向文海公司送达128号《决定》后，于2003年11月12日在《海南日报》向上诉人公告送达收地决定，符合法律规定。上诉人对该收地决定不服的，应在法律规定的期限内起诉，上诉人直到2015年8月20日才提起本案诉讼，一审认定该起诉超过法定期限正确。二、关于上诉人农行文昌支行有关被上诉人未依法向其送达128号《决定》及收地过程违法，驳回文海公司的起诉损害其抵押权的主张。本案系由文海公司提起的诉讼，因超过法定期限而被一审法院裁定驳回起诉。农行文昌支行如对128号《决定》不服的，可在法定期限内另行提起诉讼。综上，上诉人上诉的理��不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。⺀mprm1yl76uugynf8me案件唯一码审 判 长 余 江审 判 员 李梅华审 判 员 魏文豪二〇一六年三月二十八日书 记 员 闵泽帅附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判、裁定；