江苏省无锡市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)锡行终字第00185号上诉人（原审原告）张国民。上诉人（原审原告）惠劲雄。上诉人（原审被告）无锡市规划局，住所地江苏省无锡市滨湖区观山路市民中心8号楼。法定代表人陆檬，该局局长。委托代理人郑强，该局总工程师（系该局副局级干部）。委托代理人徐雁清，江苏英特东华律师事务所律师。上诉人（原审第三人）无锡世茂房地产开发建设有限公司，住所地江苏省无锡市兴源北路401号北创科技园一期大楼2008、2009室。法定代表人许世坛，无锡世茂房地产开发建设有限公司董事长。委托代理人高先梅，该公司工作人员。原审原告徐伯明。张国民、惠劲雄、徐伯明与无锡市规划局(以下简称市规划局)、无锡世茂房地产开发建设有限公司（以下简称世茂公司）规划行政许可一案，张国民、惠劲雄，市规划局、世茂公司均不服无锡市北塘区人民法院(2014)北行初字第0024号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年9月1日立案受理后，依法组成合议庭。于2015年10月13日公开开庭审理了本案。上诉人张国民、惠劲雄，上诉人市规划局的委托代理人郑强、徐雁清，上诉人世茂公司的委托代理人高先梅到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原审判决认定事实如下：2008年3月7日，无锡市人民政府拆迁管理办公室，向无锡市北塘城市投资发展有限公司核发了锡政拆通（2008）第18号《无锡市市区集体土地房屋拆迁补偿安置通知书》，张国民等三原审原告的房屋，及梨庄、锡澄二支路等区域内的其他房屋，在该拆迁补偿安置通知书附页载明的拆迁范围内。2010年6月30日，无锡市发展和改革委员会作出锡发改许投（2010）259号《关于核准火车站北区地块开发建设项目部分调整业主单位等的批复》，同意原审第三人世茂公司对火车站北区地块中的S2地块（火车站北广场B地块，位于锡沪路、锡澄路东南侧）进行开发建设。该项目通过了环保和民防部门的审批。2010年9月8日，市规划局在该项目围墙西南侧施工出入口张贴公示了项目规划的相关材料。同年9月9日，该局在无锡规划网上将规划审批依据、项目基本情况等书面公示的内容进行了公示。2011年8月23日，无锡市国土资源局向世茂公司核发了该地块的建设用地批准书。2012年6月29日，市规划局向世茂公司核发了本案所涉10号楼、11号楼的《建设工程规划许可证》。两楼的总平面图显示：梨庄村在该建设项目的北侧，以锡沪路为界。10号楼呈南向“八”字型，最北端与梨庄村南面规划红线距离约45至50米左右；11号楼为西南向条型楼，该楼的北面为2层的12号楼，12号楼与梨庄村南面规划红线距离约50米左右。现两楼已全部封顶。2014年1月26日，市规划局受理另案原审原告王亚芬反映世茂首府项目影响居民采光的信访事项。同年2月11日，该局就王亚芬等信访事项作出的锡规信字[2014]003号书面答复载明:依据建设单位提供的日照影响分析报告,该项目规划建筑物对周边地块的日照影响符合《江苏省城市规划管理技术规定》及《江苏省住宅设计标准》相关要求。梨庄地块在2006年办理了集体土地房屋拆迁补偿安置通知书，并于2009年再次列入城中村改造计划，因此世茂首府项目对该地块的日照分析满足规范要求。同年2月24日，该局向原审原告惠劲雄等出具告知函，告知已向王亚芬等出具了书面答复。2014年2月27日，张国民等三原审原告向无锡市人民政府申请行政复议，要求撤销《建设工程规划许可证》。同年5月27日，无锡市人民政府作出行政复议决定，认为张国民等三原审原告所在房屋已列入拆迁范围，市规划局无需审查涉案建设工程实施后可能对原审原告房屋的影响，故维持该《建设工程规划许可证》。另查明，加盖无锡市北塘区黄巷街道办事处印章，落款日期为2014年3月26日的公告载明：根据市、区两级政府研究，决定正式启动对梨庄社区老村住户的拆迁，正在制定拆迁实施方案。目前，梨庄地块各项拆迁工作正在积极筹备，补偿安置方案在编制过程中。2014年10月16日，无锡市北塘区人民政府拆迁安置工作办公室召集黄巷街道、梨庄社区，及梨庄村部分居民，就该地块的拆迁方案讨论稿听取意见。在此期间，街道、社居委多次与梨庄居民代表见面，就该地块拆迁安置听取意见，解释相关政策。原审法院认为，按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，市规划局是负责本行政区域内城乡规划工作，具有依法核发建设工程规划许可证职权的行政机关。由建设部批准自1994年2月1日起施行的GB50180-93《城市居住区规划设计规范》,系国家强制性标准，该规范5.0.2规定“住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防震、管线埋设、视觉卫生等要求确定。”5.0.2-1也对住宅日照标准作了详细规定。《中华人民共和国标准化法》及其实施条例均明确规定，工程建设的质量、安全、卫生标准及国家需要控制的其他工程建设标准属于强制性标准。因此，上述《城市居住区规划设计规范》条文，为国家有关建筑设计的强制性规定，必须严格执行。另江苏省建设厅苏建规（2004）228号《江苏省城市规划技术管理规定（2004年版）》3.1.6.1规定：高层住宅建筑与受其影响的周边地区统一规划，并应进行日照计算分析，保证高层住宅之间及受其影响的周边地区住宅建筑的有效日照时间符合住宅建筑日照标准的规定；市规划局锡规总（2008）7号《无锡市建设项目日照分析技术管理规定》第二条规定：日照分析是指相关专业技术部门利用计算机采用分析软件，在特定日期进行模拟计算拟建高层建筑群内部的日照情况或受高层建筑（群）对北侧（含东北侧、西北侧）保留地块或已规划地块建筑的日照影响情况，并编制《日照分析报告》。因此，日照分析报告是建设单位向规划部门申请建设工程规划许可证的必备材料，日照分析结果是规划管理部门核发建设工程规划许可证的依据之一。规划部门应严格按照上述规范和其他相关建筑设计标准或技术规范，对建设单位提交的建设工程设计方案和日照分析报告进行审核。梨庄地块内的住宅，在涉案两幢近150米高的高层建筑的北侧，梨庄村南面规划红线与两幢高楼间距仅为50米左右。两幢高楼对梨庄地块内的居民房屋，尤其是对靠近规划红线的房屋日照采光的影响，是否符合上述强制性设计规范和技术管理规定的要求，应当通过专业技术手段进行日照分析后确定。原审原告及梨庄地块内其他居民的房屋，在世茂公司申请建设工程规划许可证时早已存在，该地块内房屋虽于2008年列入拆迁范围，但至今未实施拆迁或征收，属受高层建筑影响的住宅，世茂公司应根据上述设计规范、技术管理规定，编制日照分析报告交无锡市规划局审核。本案中，市规划局和世茂公司均未提供2幢涉案高楼是否影响梨庄地块内房屋的日照分析材料，也未提供无需审查涉案建设工程实施后可能对列入拆迁范围房屋影响所依据的法律法规或国家建筑设计标准。市规划局在世茂公司未将梨庄地块内的住宅作为可能受拟建10号、11号高层建筑影响的客体建筑进行日照分析并提供相关材料的情况下，向世茂公司核发的《建设工程规划许可证》的行政行为，事实证据不足，违反了国家强制性规定，应属违法。但是该被诉规划许可行为，符合城市发展的要求，也有利于改善城市总体面貌和城市居民居住条件，带有一定的公益性，且涉案的10号、11号楼已建造完毕陆续出售。若判决撤销该规划许可行为，将使已购买10号、11号楼商品房业主及其家庭人员的群体利益受损，对社会公共利益带来不利影响，同时会造成社会财富的巨大浪费，故宜保留其效力不予撤销。综上，市规划局向世茂公司核发《建设工程规划许可证》的行政许可行为违法。无锡市规划局主张原审原告的房屋已列入拆迁范围，无需审查涉案建设工程实施后可能对原审原告房屋影响的理由，缺乏依据，不予采纳。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认无锡市规划局核发建字第320201201200054号《建设工程规划许可证》的行为违法。上诉人张国民、惠劲雄上诉称，一、世茂公司是以盈利为目的的公司法人，规划许可证所涉及的也是普通的商业和居住性用房，并不具有公益性。原审法院认为只要利于改善城市总体面貌和城市居民居住条件的行为就具有公益性，于法无据。二、撤销《建设工程规划许可证》可能影响的主体，只包括购买了10号、11号楼的业主以及开发商世茂公司，只涉及业主与开发商之间的民事关系，并不会对社会公共利益造成不利影响。原审法院对此认定有误。三、原审法院适用行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项之规定作出判决并不恰当。《建设工程规划许可证》并不具有公益性，也不会造成“重大损害”。四、一审判决法律效果及社会效果极差。一审法院虽然认定市规划局行政行为违法，却以公共利益为推脱理由，不撤销违法颁发的许可证，与行政法的合法性与合理性原则相违背。综上，请求依法撤销原审判决，并撤销市规划局的《建设工程规划许可证》。上诉人市规划局上诉暨答辩称，一、原审原告不具备本案诉讼主体资格。原审原告的房屋已列入拆迁范围，因而对其权利义务产生直接影响的是拆迁许可行为，并非本案规划许可行为，其与本案规划许可行为不存在利害关系。二、本案规划许可行为合法有效。由于梨庄地块于2008年3月已列入拆迁范围，涉案拆迁许可已经发生法律效力，故作出本案规划许可时已无需考虑其日照影响。我局依法审查后于2012年6月29日作出的规划许可行为符合法律规定。三、一审认定事实不清，适用法律不当。拆迁实施状态并不影响本案规划许可行为的合法性。同时，一审判决对日照分析技术规定的适用存在错误。综上，请求撤销一审判决，驳回原审原告诉讼请求。上诉人世茂公司上诉暨答辩称，一、原审原告不具备本案诉讼主体资格。根据锡政拆通（2008）第18号《无锡市市区集体土地房屋拆迁补偿安置通知书》，原审原告地块已于2008年列入拆迁范围，因而对其权利义务产生直接影响的是拆迁许可行为，并非本案规划许可行为。二、我公司申领的《建设工程规划许可证》合法有效，且相关工程已经按规划许可建设完成。我公司于2012年依法向无锡市规划局提出建设工程规划审批许可申请，并按规定提供了包括《日照分析报告》在内的所有相关申请资料，无锡市规划局依法严格审查后进行了公示。该工程共包含商品房1093套，目前大部分已售出。三、一审法院对城乡规划法律属性存在认识错误。自2008年《拆迁补偿安置通知书》下达之日起，原审原告房屋所在地块即为非保留地块。根据无锡市规划局锡规总（2008）7号《无锡市建设项目日照分析技术管理规定》第二条规定，非保留地块不能作为建设工程规划审批日照分析的客体。另外，一审法院以原审原告房屋所在地块至今未实施拆迁或征收为由，否定《建设工程规划许可证》的合法性，显然是错误的。原审原告所在地块未能拆迁完毕，责任不在原审被告，更不在我公司，而是原审原告与其他主体的另一个法律关系。综上，请求撤销一审判决，驳回原审原告的诉讼请求。原审被告向原审法院提供的证据有：1.锡发改许投（2010）259号《关于核准火车站北区地块开发建设项目部分调整业主单位等的批复》；2.锡环管〔2010〕13号《关于〈无锡世茂房地产开发有限公司无锡世贸（火车站北广场）A、B地块建设项目环境影响报告书〉的审批意见》；3.锡防准结决[2010]57号《无锡市民防局结合民用建筑修建防空地下室许可决定书》；4.江苏省建筑设计方案节能设计审查表；5.无锡市[2011]锡国土资准字第056号《建设用地批准书》；6.锡政拆通（2008）第18号《无锡市市区集体土地房屋拆迁补偿安置通知书》；7.张贴无锡世茂B地块项目公示材料的照片和在无锡规划网网页上公示的截屏打印件；8.《建设工程规划许可证》及附件（总平面图）。原审原告向原审法院提供的证据有：1.三原审原告及其他7个梨庄居民房屋的产权证、宅基地使用证；2.梨庄居民阳光受害人签名捺印的名单；3.市规划局2014年1月26日的信访事项受理告知单；4.市规划局锡规信字[2014]003号书面答复；5.市规划局2014年2月24日的告知函；6.黄巷街道办事处2014年3月26日公告；7.市规划局锡规复答〔2014〕7号答复书；8.〔2014〕锡行复第20号《无锡市人民政府行政复议决定书》；9.《建设工程规划许可证》及附件、附件存根；10.锡北发[2010]第31号《关于无锡世茂火车站北广场S2地块开发建设商业居住用房项目核准的报告》；11.地块位置示意图；12.锡政拆通（2008）第18号《无锡市市区集体土地房屋拆迁补偿安置通知书》及附页拆迁补偿安置范围；13.反映梨庄部分房屋现有光照情况的照片4张；14.梨庄社区居委会2014年2月26日出具的证明；15.照片2张，一张标注为2014年4月24日拍摄的照片中世茂建筑工地大门上未挂施工许可公示牌；另一张标注为2014年11月16日拍摄的照片中有施工许可公示牌；16.证人任某、谈某的证言。原审第三人未向原审法院提供证据。当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决认定事实清楚。本院据此确认的案件事实与原审无异。本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。因此，本案原审原告具有提起行政诉讼的主体资格。根据《城市居住区规划设计规范》、《江苏省城市规划技术管理规定（2004年版）》、《无锡市建设项目日照分析技术管理规定》的有关规定，对高层住宅建筑与受其影响的周边地区进行日照分析，是建设单位向规划部门申请建设工程规划许可证的必备条件。规划部门应当对建设单位提供的材料进行审查，符合条件的，核发建设工程规划许可证。本案中，世茂公司未对所建设的案涉项目房屋与受其影响的梨庄地块内的住宅进行日照分析，市规划局在此情况下向世茂公司核发《建设工程规划许可证》，不符合相关规定。原审法院据此确认市规划局向世茂公司核发《建设工程规划许可证》的行政许可行为违法是正确的。市规划局及世茂公司认为梨庄地块属于非保留地块，故无需考虑其日照影响的主张，证据不足，本院不予支持。此外，由于涉案的10号、11号楼已建造完毕并陆续出售，如判决撤销上述规划许可行为，将对社会资源造成极大浪费，权利保护应当以不造成更广泛的利益损失为前提，同时鉴于对梨庄地块内的住宅的日照影响还可以采取其他方式进行补救，故原审判决保留上述规划许可行为效力不予撤销，并无不妥。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照的《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张国民、惠劲雄负担。本判决为终审判决。审 判 长  张学雁审 判 员  马 云代理审判员  卢文兵二〇一六年三月二十九日书 记 员  陈胜利