广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）桂06行初4号 原告朱贤新，男，1965年5月13日出生，汉族，住防城港市防城区。 委托代理人伍啸，广西雨燕律师事务所律师。 委托代理人温燕飞，广西雨燕律师事务所律师。 被告防城港市防城区人民政府,住所地防城港市防城区防北路。 法定代表人王德林，区长。 委托代理人陈汉云，广西幸程律师事务所律师。 被告防城港市防城区征地拆迁办公室，住所地防城港市防城区团结大道**。 法定代表人陈治福，主任。 委托代理人叶彪，原防城区征地拆迁办退休干部。 原告朱贤新要求防城港市防城区人民政府（以下简称“防城区政府”）及防城港市防城区征地拆迁办公室（以下简称“防城区征地办”）履行其与原告在2011年5月16日签订的《房屋及其他附着物拆迁补偿安置协议》（以下简称“《房屋安置协议》”）并对其作出相应补偿，于2015年12月31日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月15日受理后在法定期限内向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月19日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人伍啸，被告防城区政府的委托代理人陈汉云，被告防城区征地办的委托代理人叶彪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告与被告防城区政府、防城区征地办（作为合同甲方）及广西沿海铁路扩能改造工程钦防段项目防城段建设工程征地拆迁工作协调领导小组办公室（以下简称“高铁办”，系合同“拆迁经办单位”）在2011年5月16日签订了《房屋安置协议》。被告防城区政府分别于2015年5月11日、2015年6月5日，作出《冲仑村协境一组拆迁安置人口公示》。 原告朱贤新诉称，2011年，两被告因钦防铁路扩能改造项目用地的需要，需征收原告所在的冲仑村协境一组的房屋及地上附着物所占用的宅基地的土地，被告防城区征地办具体负责相关征收事宜。被告与原告在2011年5月16日签订了《房屋安置协议》，被告方并且出具有《承诺书》。按照协议的约定及承诺书，被告方应给予原告补偿及临时过渡补助；给原告安置宅基地80平方米；在四个月平整宅基地给原告使用，如果未能交付宅基地，将按200元／人／月支付给原告；如果宅基地地理位置变动，原告享有优先选择权。协议签订后，原告作为最先签订协议的被拆迁户之一，率先配合两被告进行了拆迁工作。两被告也按照协议给予其他的相关补偿，并且给了第一周期的临时过渡补助、并给原告安排了宅基地。2015年5月11日、2015年6月5日以及2015年6月30日，被告防城区征地办以公示的形式取消了其与原告在2011年5月16日签订的《房屋安置协议》安排给原告的宅基地。另外，目前时间已进入第三个临时过渡补助周期，被告防城区政府并没有按照约定对原告进行第二周期、第三周期的临时过渡补助；也没有按照《承诺书》承诺在四个月平整宅基地给原告使用，按约定，如果两被告未能交付宅基地，其应支付原告《承诺书》承诺的30600元及第二周期、第三周期的临时性补助24000元。原告认为，原告签订的《房屋安置协议》合法有效，合同双方应按照约定履行合同义务。被告防城区政府以公示的形式，没有法律依据擅自改变了协议的内容，是违法行为，侵犯了原告的合法权益；根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第六条、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》五（十二）规定，防城区政府作为负责房屋征收写补偿工作的主体，在征地过程中负总责的法律地位，应该与被告防城区征地办共同承担法律责任。鉴于原告的合法利益受到了损害，为维护申请人的合法权益，根据《行政诉讼法》第二条、第十二条（五）等法律的规定，现提起诉讼，请求判决：1.两被告履行与原告在2011年5月16日签订的《房屋安置协议》，按约定安置原告的宅基地；2.请求判令两被告按照其2011年5月16日的《承诺书》的承诺，支付原告30600元（暂计算到2015年12月16日）；3.请求判令两被告支付原告临时性补助24000元；4.本案诉讼费用由两被告承担。 原告向本院提交了以下证据、依据：1.身份证、户口本，证明原告符合诉讼主体资格；2.《房屋安置协议》，证实原告与被告签订拆迁补偿协议的事实，被告符合诉讼主体的资格；3.《承诺书》，证明被告就拆迁补偿事宜作出承诺的事实；4.拆迁安置人口公示、领取宅基地退款告知书，证实被告改变原告的宅基地安置，违反协议的事实；5城投建设公司与朱克明签订的拆迁补偿协议，证实朱贤新父亲朱克明的宅基地是按照面积置换的。在庭审中,原告当庭提交了四份新的证据：1.录音光盘，证明宅基地人口面积确认表签字不是原告当事人真实意思表示；2.安置地平面布置图，证明原告签字只是确认拆迁宅基地位置与原来的安置协议是一致的；3.照片，证明被告提供的签订宅基地人口确认表的时间是不真实的；4.广西沿海铁路钦州至防城港征地拆迁协议书，证实这次征地中，高铁办和防城区政府是一个征地整体。 被告防城区政府辩称，一、原告要求被告按照2011年5月16日签订的协议安置议其宅基地请求部分趟出政策许可范围，属于无效条款，不应得到支持。1.被告己经根据双方的协议并遵照防城港市人民政府防政办发(2009)98号文，即《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市四沿线四片区建设征地拆迁补偿及安置办法的通知》（以下简称“98号文”）的政策，给予原告安置宅基地，而且原告也对此予以确认。被告已经通知被告领回其交纳的购地款或司法提存，再要求履行原协议没有依据。2.98号文第十九条的规定，搬迁户住宅用地的使用标准，在本村、组的常住人口每人可安排住宅用地25半方米，人数较少的户(3人以下，含3人)，住宅用地经申请批原告签订协议，同意原告购买50平方米，因超越政策规定，属于无效条款，不能遵行。如果按原条款履行协议，损害国家和社会公共利益。3.征地拆迁合同属于行政合同，行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。行政主体签订行政合同是实现行政管理目标，维护公共利益，具体体现为对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。由于上述协议里的部分条款违反政策，如果继续履行，必然损害国家和社会公共利益，因此，被告认为，防城港市防城区人民政府作为合同相对人的行政主体，有权依法纠正违法条款，不完全遵照协议执行。二、原告要求被告按照《承诺书》支付补偿没有合法依据，不应得到支持。1.承诺人高铁办不是被告的常设机构，不是一级职能部门，其只是临时设立的协调机构，不能代表防城区人民政府和防城区征地办，其未经人民政府和防城区征地办授权和同意，超越职权作出的承诺，没有法律约束力。2.根据《广西壮族自治区铁路建发项目征地拆迁资金管理暂行办法[桂财建(2009)306号]》第8条的规定，征地拆迁资金的管理和拨付由铁投公司具体负责。高铁办没有资金支付职能而作出承诺，属于承诺主体不当，该承诺没有执行效力。三、由于被告不是征地资金支付机构，原告要求被告支付的超期临时性补助，请求支付的主体不当，现被告正协调防城港市人民政府与南宁沿海建设指挥部解决。而且，该请求也不属于行政诉讼范围。综合上述意见，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。四、因原告父亲朱克明已得到安置，故原告请求继续按协议安置原告户也不符合政策。 被告防城区征地办辩称，其同意被告防城区政府的诉讼意见。 被告防城区政府、防城区征地办向本院提交了以下证据、依据：1.防政办发（2009）98号文件,证明安置协议部分条款不符合政策；2.桂财建（306号）文件，证明征地专项资金建设项目业主支付；3.宅基地人口、面积确认表，证明原告已经同意征地办的补偿方案；4.请示与答复，证明人民政府正在与建设部门协调支付超期临时性补助；5.退款清单，证明高铁办已经依据政策退款并提存；6.防区征总指办函（2014）172号回复、（2015）106号回复，证明原告诉求的宅基地安置面积不符合政策及超期临时过渡费有关部门正在协调解决；7.朱贤新安置人口情况说明及附件，证实原告诉求的宅基地安置面积不符合政策规定。二被告庭后补充了两份证据：1.村委会证明，证明朱贤新父亲朱克明旧房屋来源不合法；2.国土资函（2011）900号批复，证明国土资源部批准建设用地。 经质证，原告对二被告提交的证据1、2的真实性均无异议，但对关联性均有异议；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为一是签订协议的时间不真实，具体签字时间是2015年7月14号；二是与其他证据相矛盾；第三原告在上面的签字不能证明是对面积的真实意识表示，也不表示对原安置协议的变更和解除；第四对安置确认表和图，因为没有经过公示，对其真实性不予认可；对证据4的真实性予以认可；对证据5的合法性有异议；对证据6不发表意见；对证据7的真实性没有异议，但是认为其中的说明是矛盾的，朱克明在珍珠大道××宅基地与本案无关联。对二被告庭后补充的证据1的合法性有异议，认为村委会无权进行资格认定；对证据2的关联性有异议。 二被告对原告提交的证据1无异议；对证据2、3认为部分不合法；对证据4，认为正好证实被告已经按程序进行了公示；对原告当庭提供的光盘和照片，认为里面是朱贤新的和村干部的对话，不能证明朱贤新的意思就代表原告等的意思表示；对证据5不发表意见。 本院对上述证据认证如下：对二被告提交的证据1、2系规范性法律文件，对其真实性予以认可，且与本案讼争焦点有关联，故予以采纳；对二被告提交的证据3，由于原告方承认系其签字，且与本案有一定关联，故作为本案参考依据；对于二被告提交的证据4、5，原告虽提出异议,但未提出相反证据足以证实该证据的取得不符合法律要求，故也予以确认。对于原告提交的4份证据，由于被告对其真实性均无异议，被告未提出反证证明该证据的取得不符合法律要求，且与本案有一定关联，故予以采确认。对被告提交的证据6、7，原告当庭提交的4份证据，被告未提出反证证明其不真实、不合法，故也作为参考。对被告庭后提交的证据1、2，由于原告未提出反证证明其不合法，故也作为参考依据，但对其关联性本院将进行综合考量。 经审理查明，原告与被告防城区政府、防城区征地办（作为合同甲方）及高铁办在2011年5月16日签订了《房屋安置协议》，其中协议中关于安置标准的约定：“五、宅基地安置的面积等。根据有关规定，乙方需安置人口3人，安排宅基地面积80㎡，达到人均宅基地面积25㎡。安置条件以‘三通一平’交付宅基地给乙方。地理位置：协境一组路口。协境一组高铁安置规划图：详见坐标图，如基础超深1.2米以下的部分由甲方出资建设”；关于临时过渡费的约定：“5、临时过渡补助。甲方此次拆迁乙方朱贤新住宅，乙方不需要区政府安排临时过渡用房，一次性发放每人4000元临时过渡补助费，时间为一年；若超过一年时间还没有安排宅基地的，则再安排每人一次性临时过渡补助费。乙方需安置人口3人，合计临时过渡安置补助12000元，居住场所由乙方自行解决”。2011年5月16日，高铁办向包括原告在内的7名拆迁户作出《承诺书》，承诺“由于现阶段安置地施工进行中，你们拆迁房屋合同已经签订，房屋即将拆除，为了打消你们的顾虑，现承诺如下：1、在四个月平整交付宅基地给你们使用，如果未能交付宅基地，将按200元/人/月支付给你们。2、如果协境一组拆迁户中发现有1.2米以上安排宅基地基础的，你们享有同等条件的权利。3、如果宅基地地理位置变动，你们享有优先选择的权利。”被告防城区征地办分别于2015年5月11日、2015年6月5日及2015年6月30日，作出两次《冲仑村协境一组拆迁安置人口公示》和一次《冲仑村协境一组拆迁安置人口确定公示》，其中对原告户均未安置。 另查明，98号文系本市拆迁安置的具体办法和标准，其中，该办法的十九条规定，“因特殊原因，少数被拆迁农户确需安排回建宅基地的，由港口、防城区人民政府按以下标准提出方案，按有关规定上报审批。宅基地小区由市城乡建设规划主管部门安排在城市规划区的城乡结合部。搬迁户住宅用地的使用标准，在本村、组的常住人口每人可安排住宅用地25平方米（含附属用房、下同）；人数较少的户（3人以下，含3人），住宅用地经申请批准可安排到80平方米，但超出每人25平方米面积的部分要按1500元/平方米标准交纳土地开发成本。申请宅基地未达到每人25平方米面积的，少要部分可按1500元/平方米标准给予补助。”第二十七条规定“安置公寓房和自建住房建成投入使用前，被拆迁户其住房因项目建设需要拆除的，由港口、防城区人民政府安排临时过渡用房，保障被拆迁户的基本居住条件。不需要临时安置的被拆迁户，一次性发放每人4000元临时过渡补助费。港口、防城区人民政府负责安置小区建设期间临时安置点的建设。”2009年11月19日，中共防城港市防城区委员会办公室和防城港市防城区人民政府办公室联名下发《区委办公室、区人民政府办公室关于成立钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组的通知》（防区办[2009]99号），其内容为“为加强钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作的领导，区委、区人民政府决定成立钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组。领导小组下设办公室”。 再查明，朱贤新户一共5人，其中户主为朱贤新，成员包括冯彩霞（朱贤新妻子）、朱日林（朱贤新次子）、周玉玲（朱贤新儿媳，2014年8月28日登记入户）、朱新睿（朱贤新孙子，2014年8月28日登记入户）。朱克明系朱贤新父亲，其户为朱克明一人，2011年5月16日被告方也与朱克明签订了《房屋安置协议》，安置对象为朱克明一人。2015年3月13日，防城区珠河街道办冲仑村民委员会、防城区珠河街道办及高铁办联合出具了一份证明，记载如下：“朱贤新一家7口人在2008年珍珠港拆迁安置时，已安置4人共96平方米，一次性补偿临时安置费、搬家费6人，但是未明确安置具体人员名单，但朱贤新以珍珠港拆迁安置仅是安置其父亲朱克明（96平方米），不同意配合人口分配安置，为搞好协境一组宅基地安置工作，经工作组、珠河街道办与冲仑村协商，根据朱贤新一家人口结构情况作如下安置：朱克明，朱贤新、冯彩霞、朱日林等4人安置在珍珠港，朱日钦、唐春梅、朱新然等3人安置在高铁办协境一组安置宅基地。” 本院认为，本案的争议焦点为：1、原、被告在2011年5月16日签订的《房屋安置协议》是否合法有效，如合法有效，是否应当继续履行；2、2011年5月16日高铁办向包括原告在内的7名拆迁户作出的《承诺书》是否合法有效；3、原告方请求判令两被告支付临时性补助费是否有事实和法律依据。 关于争议焦点一。即原、被告在2011年5月16日签订的《房屋安置协议》是否有效协议的问题。经审查，原告朱贤新与朱克明虽然是父子关系，但二者并非同一户口，且2011年被告方系分别与朱贤新户（3人）、朱克明户（1人）。故一则二者不是统一安置的关系，被告方以2015年3月13日防城区珠河街道办冲仑村民委员会、防城区珠河街道办及高铁办联合出具的证明中证明事项为由，并“根据朱贤新一家人口结构情况作如下安置”，不符合合同相对性和实际情况的要求；二则“2008年珍珠港拆迁安置”事宜与本案拆迁补偿安置协议无直接关联性，原告户系本次拆迁安置户，理当获得安置补偿；三则保障拆迁户的宅基地安置是必要的、人性化的安置方式，且参照98号文第十九条的规定，该《房屋安置协议》不存在超过我市回建标准安置的问题，故出于维护政府公信力，保障相对人的信赖保护利益考虑，被告方应当继续履行该《房屋安置协议》，对原告的诉讼请求予以支持。 关于争议焦点二。首先，经查，高铁办全称“广西沿海铁路扩能改造工程钦防段项目防城段建设工程征地拆迁工作协调领导小组办公室”，系防城区委、区人民政府为钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作成立的领导小组下设的办公室，故其就是本次案涉的拆迁工作，向拆迁相对人作出的承诺行为应视为该领导小组所作出的承诺，由于该领导小组本身是专项工作的临时性领导、协调机构，故根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条的规定，其作出的承诺应由其组建机关，也即被告防城区政府承担。其次，该承诺的主要内容中，争议焦点内容为“在四个月平整交付宅基地给你们使用，如果未能交付宅基地，将按200元/人/月支付给你们”。“平整交付宅基地”的行为是合法、合理的拆迁安置行为，该承诺合法有效，由于现被告方仍未完成交付宅基地之义务，故对于原告方要求判令“两被告按照其2011年5月16日的《承诺书》的承诺，支付原告30600元（暂计算到2015年12月16日）”的诉讼请求，基于信赖保护原则，本院予以支持，应由被告防城区政府支付原告相应款项30600元。 此外，由于被告防城区征地办也是防城区政府为了城市征地拆迁而成立的临时办公室，其虽可作为本征地补偿协议纠纷的诉讼当事人参与诉讼，但并不作为本案实体行政义务承担主体，相应义务应由其设立机关，即防城区政府承担。 关于争议焦点三。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款、《广西壮族自治区实施办法》第五十五条第（三）项的规定，“房屋及其他建筑物、构筑物，按重置价格并结合成新确定补偿费，具体标准由设区的市、县（市）人民政府规定。”临时过渡补助费属于房屋及其他建筑物、构筑物拆迁补偿费之一，根据98号文二十七条的规定，对原告方的临时过渡补助费为一次性每人发放4000元，故《房屋安置协议》中的相关条款属于无效条款，现原告起诉状中既已承认被告方已对原告户三人支付了“第一周期的临时过渡补助”12000元，完成了过渡补助费的支付义务。故对原告要求判令两被告支付原告临时性补助24000元的诉讼请求，本院不予支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十三条、七十八条的规定，判决如下： 一、被告防城港市防城区人民政府继续履行其与原告在2011年5月16日签订的《房屋及其他附着物拆迁补偿安置协议》内容，依法、依约定安置原告户的宅基地； 二、被告防城港市防城区人民政府支付原告朱贤新306**元； 三、驳回原告朱贤新的其他诉讼请求。 本案诉讼费50元，由被告防城港市防城区人民政府负担30元，由原告朱贤新负担20元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  凌旭芳 代理审判员  田 海 人民陪审员  郑锡金 二〇一六年三月二十九日 书 记 员  韦晓光 附：本判决适用的相关法律法规 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 《广西壮族自治区实施办法》第五十五条第（三）项 房屋及其他建筑物、构筑物，按重置价格并结合成新确定补偿费，具体标准由设区的市、县（市）人民政府规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 七十三条 人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。 第七十八条 被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 附：上诉须知： 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。如逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。