山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁02行终8号上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局。法定代表人于翠成，职务局长。委托代理人周玉平，该局工作人员。委托代理人于晓萌，山东亚和太律师事务所律师。被上诉人（原审原告）孙风娟。委托代理人朱绍显，山东鼎海律师事务所律师。原审第三人青岛市崂山区沙子口街道北姜哥庄社区居委会。负责人王统安，职务主任。原审第三人王正安。原审原告孙风娟诉原审被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局、原审第三人青岛市崂山区沙子口街道北姜哥庄社区居委会、原审第三人王正安不履行法定职责一案，青岛市崂山区人民法院已于2015年9月28日作出（2015）崂行初字第69号行政判决。原审被告对该判决不服，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年1月20日公开开庭审理本案，上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局的委托代理人于晓萌、周玉平，被上诉人孙风娟的委托代理人朱绍显，原审第三人王正安到庭参加了诉讼。原审第三人青岛市崂山区沙子口街道北姜哥庄社区居委会经本院依法传唤未到庭，本院缺席审理。本案现已审理终结。原审经审理查明：原告孙风娟持有崂集建（92）字第210号《集体土地建设用地使用证》。该证载明的房��四至为东至伙山临王修强，西至自山墙外根临大街，南至自墙外根临胡同，北至后院墙外根临胡同。用地面积为136㎡，宗地号为I3-210。该证盖有青岛市崂山区土地管理局的印章，落款时间为1992年8月1日。被告在庭审中对该证据提出异议，认为原告持有的《集体土地建设用地使用证》的地号与地籍档案不符，所载明的姓名“孙凤娟”与原告“孙风娟”的姓名不一致。该证落款时间为92年8月1日，与原告提交的第三人王正安与案外人兰正坤签订的立约的时间相矛盾。立约时间在后，土地使用证的落款时间先于立约时间。因此对该土地使用证的真实性不予认可。第三人王正安持有崂集建（92）字第81911号《集体土地建设用地使用证》。该证载明的四至与原告持有的崂集建（92）字第210号《集体土地建设用地使用证》的四至相同，但是地号、用地面积、建筑占地均不同。被告提交的涉案房屋的土地登记申请表、地籍调查表、土地登记审批表与第三人王正安持有的崂集建（92）字第81911号《集体土地建设用地使用证》的基本信息一致。原审庭审中，原告与第三人认可王正安与兰正坤于1997年5月30日订立《立约》、将王正安的旧房卖给兰正坤，并于次日交付房屋的事实。第三人也认可原告曾与其母亲在涉案房屋内居住的事实。2015年3月30日，原告委托代理人向青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局和青岛市人民政府提出申请，要求确认崂集建（92）字第210号《集体土地建设用地使用证》合法有效，并撤销为第三人王正安颁发的崂集建（92）字第81911号《集体土地建设用地使用证》。2015年4月8日，青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局做出了《关于孙风娟宅基地使用证相关为的答复意见》，认为关于房屋产权归属的问题，应当依法通过民事诉讼途径解决。另根据调查，孙风娟所持有的崂集建（92）字第210号《集体土地建设用地使用证》的地籍档案显示土地使用权人并非孙风娟。根据土地登记相关规定，土地权利证书的记载和土地登记簿的记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，应当以土地簿为准。原告当庭表示未收到该回复函，被告也没有提交证据证实该答复意见已经送达原告或原告的委托代理人。原审另查明：2013年9月11日，原告孙风娟以青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局为被告、青岛市崂山区沙子口街道北姜哥庄社区居委会、王正安为第三人起诉，请求依法判令被告确认被告为原告颁发的崂集建（92）字第210号《集体土地建设用地使用证》合法有效。在该次审理过程中，第三人王正安承认将北姜哥庄社区214号房屋出卖给兰正坤，认可立约的真实性。原告曾申请对崂集建（92）字第210号集体土地使用证中的“青岛市崂山区土地管理局”印章的真实性进行鉴定，因无可比对样本，鉴定被退回。2014年8月15日，原审法院作出（2013）崂行初字第29号行政裁定书，以原告所诉被告主体错误、应以青岛市人民政府为被告为由裁定驳回起诉。原审法院认为：本案争议的焦点问题有四，1、被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局是否是适格的被告。2、本案是否属于重复起诉，是否依法应当予以驳回。3、被告是否应当根据原告的申请对原告持有的（92）字第210号《集体土地建设用地使用证》的效力作出认定。4、被告是否应当为原告完善涉案房屋项下的地籍档案。第一，关于被告被诉主体资格是否适格的问题。根据《青岛市人民政府关于赋予青岛前湾保税港���、崂山区、城阳区市级国土资源行政管理权限的决定（青岛市人民政府第239号令）》的授权，自2015年8月27日起被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局享有集体建设用地和土地登记的行政管理权限。在本案审理过程中，被告基于授权而被赋予了土地登记的行政管理职能，因此在本案中是适格的被告。第二，关于原告的本次起诉是否属于重复起诉的问题。依据青厅字（2006）29号文件的相关规定，自2007年起市内六区政府的土地登记事项由青岛市政府统一管理。原告于2013年9月11日提起的诉讼应当以青岛市人民政府为被告。法院（2013）崂行初字第29号行政裁定书以被诉行政主体不适格为由驳回起诉，该裁定未对原告的诉讼请求进行实体处理。原告本次起诉，虽然仍以青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局为被告，但是在案件审理过程中，被告基于青岛市人民政府的授权而具备了被诉行政主体资格。另，2015年3月30日，原告的委托代理人向被告发出律师函，要求确认原告所持有的《集体土地建设用地使用证》合法有效，并撤销第三人王正安的土地使用证，即要求被告根据原告的申请履行法定职责。而被告虽称已经答复原告，但是没有证据证实已经告知或送达给原告。原告基于被告的不履行法定职责而提起的行政诉讼，不属于《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第（六）款所规定的“重复起诉”的情形。因此对于被告和第三人关于原告本次诉讼系重复起诉的抗辩，不予支持。第三，关于被告是否应当依据原告的申请对原告持有的崂集建（92）字第210号《集体土地建设用地使用证》的效力作出认定的问题。本案中，根据原告和第三人的陈述，可以认定��涉案房屋存在两个《集体土地建设用地使用证》。庭审中，被告对原告持有的《集体土地建设用地使用证》提出异议，认为该证存在多处问题，不认可该证的真实性。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告作为宅基地使用权的登记机关和监督管理机关，有权对《集体土地建设用地使用证》合法性问题进行认定。虽然被告辩称曾经答复原告，但是未提交证据予以证实。因此，被告应当针对原告的申请，对崂集建（92）字第210号《集体土地建设用地使用证》的合法性依法作出认定。第四，关于被告是否应当为原告完善涉案房屋项下的地籍档案的问题。原告虽持有涉案房屋的《集体土地建设用地使用证》，但是原告与第三人对于涉案房屋的物权归属存在争议。根据立约，第三人王正安只认可与案外人兰正坤存在买卖关系。根据原告提交的《房屋买卖��同》，原告与案外人孙红梅存在买卖关系，而第三人王正安对该房屋买卖合同的真实性不予认可。在涉案房屋的物权归属发生争议的情况下，法院在庭审中询问原告是否通过民事诉讼确认涉案房屋的权属，原告认为不需要。因原告未通过民事诉讼确认房屋的所有权，且其持有的《集体土地建设用地使用证》的合法性有待被告确认，因此对于原告要求完善（92）字第210号《集体土地建设用地使用证》项下的地籍档案的诉讼请求，不予支持。原告可在涉案房屋的物权归属确认之后，向土地登记机关申请变更登记。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局于判决生效后60日内对原告孙风娟持有的崂集建（92）字第210号《集体土地建设用地使用证》的合法性作出认定；二、驳回原���孙风娟其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙风娟负担25元，被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局负担25元（因原告已交纳，被告应当于本判决生效之日起10日内给付原告）。上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局不服原审判决，上诉称：一、涉案房屋登记行为发生于1992年，已过20年，超过最长起诉期限。涉案宗地登记行为的主体是区政府，后权利主体是市政府，且根据青岛市政府239号令，赋权方式也是通过委托方式办理，上诉人仅是受委托方，委托方是市政府，上诉人并非本案适格被告。被上诉人曾于2013年5月提起诉讼（（2013）崂行初字第29号），该案中被上诉人所主张的事实和理由与本案相同，之前的诉讼已被法院裁定驳回起诉，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条��（六）项之规定，上诉人本次起诉属于重复起诉。根据以上情况，应裁定驳回被上诉人的起诉。二、根据《物权法》第十七条、《土地登记办法》第五十九条、《山东省土地登记条例》第三十四条的规定，证书与登记簿记载不一致的，原则上以登记簿记载为准。关于此问题，上诉人在给被上诉人的电话回复中作出了解释，不存在行政不作为。本案所涉地块的立约时间与土地登记时间明显相互矛盾，210号土地证记载的权利人、地号与对应地块地籍档案记载不一致，上诉人对该土地证的真实性不予认可。原审判决第一项缺乏事实和法律依据。综上，请求二审法院撤销原审判决第一项，并驳回被上诉人该项原审诉讼请求，一、二审诉讼费等相关费用由被上诉人承担。被上诉人孙风娟答辩称：原审判决内容确认孙风娟持有的《集体土地建设用地使用证》的合法性作出认定，这一判决是对原审被告依照法律职责最基本的要求，上诉人所谓的上诉理由依法不能成立，希望法庭查明事实，维持原判。原审第三人王正安述称：被上诉人是2008年7月迁入的，他有1992年的证，这个证肯定有问题。各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为：崂集建（92）字第210号《集体土地建设用地使用证》注明土地使用权人为被上诉人孙风娟，崂集建（92）字第81911号《集体土地建设用地使用证》注明土地使用权人为原审第三人王正案，系在同一块土地上，存在两个不同的土地使用权人。据此，被上诉人申请上诉人对其持有的崂集建（92）字第210号《集体土地建设用地使用证》的合法性作出认定，��诉人应履行相应的义务，上诉人未予答复的行为，构成行政不作为。原审法院判决上诉人对崂集建（92）字第210号《集体土地建设用地使用证》的合法性作出认定并无不当，依法应予维持。上诉人之上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人承担。本判决为终审判决。审 判 长  李国宁审 判 员  蒋金龙代理审判员  林 桦二〇一六年三月二十二日书 记 员  王 崧书 记 员  刘 佳