海南省第一中级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼96行终4号上诉人(原审原告）王业亲。委托代理人王强，五指山为民法律事务所法律工作者。被上诉人（原审被告）五指山市林业局。住所地：五指山市河北沿河东路2号。法定代表人吴飞，局长。委托代理人周才仁，海南椰树春律师事务所律师。被上诉人（原审���告）五指山市毛阳镇人民政府。住所地：五指山市海榆中线187公里处。法定代表人黄延文，镇长。委托代理人黄有川，该镇工作人员。上诉人王业亲因诉被上诉人五指山市林业局和五指山市毛阳镇人民政府（以下简称毛阳镇政府）林业行政管理一案，不服五指山市人民法院（2015）五行重字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月13日立案受理��，依法组成合议庭,对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院查明，2008年12月期间，上诉人王业亲因砍伐空捞岭公益林内的天然三角枫树，被五指山市公安局林业公安分局发现。从2008年开始，王业亲采取每次砍伐几株树木的方法，在空捞岭公益林内砍伐公益林木，并种植自己的经济作物。至2014年止，王业亲通过上述方法，种植自己的经济作物面积达30多亩。2014年5月22日，被上诉人毛阳镇政府的护林员发现后，将情况报告给被上诉人五指山市林业局。五指山市林业局调查后，于2014年6月25日作出《林业行政处罚决定书》，王业亲对处罚结果无异议。同年6月17日，五指山市毛阳林业站向王业亲发出通知，限其7天内自行将种��在空捞岭公益林内的经济作物清理或移植，但王业亲并未自行清理或移植。2014年7月8日，毛阳镇政府向五指山市林业局发出公函，定于2014年7月10日对王业亲非法种植在空捞岭公益林内的经济作物进行强制清理，参加清理工作的有五指山市林业局下属的五指山市林业综合执法大队、毛阳镇林业站的工作人员、毛阳镇政府的工作人员，共计清理橡胶树苗木665株，益智240丛。还查明，空捞岭林地在2004年被规划为国有公益林地，现状为天然林木。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定，行政处罚必须依照法定程序进行，行政处罚必须要在事实清楚、证据确凿的前提下，遵循处罚的事实、理由及依据，事先告��当事人，并同时告知当事人享有陈述、申辩权利的程序，才能向当事人作出处罚决定，当事人对处罚决定不履行的情况还必须依据法定程序对处罚决定予以执行。本案中，虽然上诉人王业亲存在未经许可滥伐天然林木的行为，并在林地上种植了经济作物，其行为违反了《中华人民共和国森林法》的规定，但被上诉人五指山市林业局、毛阳镇政府在没有经过法定程序的情况下，仅以毛阳镇政府林业站（内设机构）通知的方式，告知王业亲存在违法行为，要求王业亲恢复原状，但并没有赋予陈述、申辩的权利，在砍伐行为前亦没有作出正式的处罚决定，没有赋予复议、起诉的权利，故五指山市林业局、毛阳镇政府的砍伐行为违法。关于王业亲要求五指山市林业局、毛阳镇政府对强制移除的经济作物予以赔偿的问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，行政机关作出的行政行为违法，受害人有权要求针对其合法权益进行赔偿。而本案中，王业亲在违法滥伐的林地上种植经济作物，属不合法的权益。因此，王业亲的诉请没有法律依据，不应予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十八条的规定，判决：一、确认五指山市林业局、毛阳镇政府砍伐王业亲违法种植的经济作物的行为违法；二、驳回王业亲的其他诉讼请求。上诉人王业亲诉称：一、原审认定事实不清，证据不足。原审认定上诉人种植的经济作物属不合法权益是错误的。上诉人种植经济作物的土地属于其所在的村集体的土地，不是国有土地，村委会还将土地发包给公司种植，说明土地属于村集体所有。上诉人从1998年开始一直在空捞岭经营，期间两被上诉人没有通知过上诉人该土地属于国有林地。被上诉人五指山市林业局作出[五林罚书字（2014）第13号]《林业行政处罚决定书》，是针对上诉人滥伐林木行为进行处罚，上诉人对此没有意见。但两被上诉人砍伐上诉人经济作物的地块与上诉人滥伐林木的地块不是同一处地方。两被上诉人在没有正当理由的情况下，采取暴力砍伐上诉人经济作物，不但违法，而且是犯罪。根据[五土环资函（2015）97号]《五指山市国土环境资源局关于商请出具毛阳镇牙合村委会东北侧一宗土地权属的复函》的内容，两被上诉人砍伐上诉人的16.6726亩经济作物中，土地权属为：五指山金荣农业开发有限公司6.0689���，毛阳镇牙合村委会10.6037亩，可见，上诉人种植经济作物的土地并不属于国有林地。另外，上诉人种植的益智属于林下经济作物，不会对林木造成影响。原审期间，上诉人提交的《农村土地承包经营权证》虽然登记承包空捞岭的土地只有0.5亩，但四至范围清楚，被砍伐的经济作物就在该承包地的四至范围内。上诉人对承包经营权证中四至范围内的土地享有经营权，所以，上诉人种植的经济作物是合法的。原审认定上诉人种植的经济作物违法系认定事实错误。依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十八条的规定，人民法院在作出确认被诉具体行政行为违法的同时，对造成损害的，应当依法判决承担赔偿责任。二、上诉人的赔偿诉求于法有据。两被上诉人砍伐上诉人的经济作物有具体的数目，上诉人计算的赔偿标准是按照海南省人民政府征地的青苗补偿来计算的，合法合理。综上，请求人民法院判决：一、撤销原审判决，改判为被上诉人五指山市林业局和毛阳镇政府组织护林员将上诉人种植在空捞岭的16.71亩经济作物砍伐掉的行政行为违法；二、判令被上诉人五指山市林业局赔偿上诉人经济作物损失665株橡胶树人民币79800元、240丛益智人民币9120元、4000株花梨木苗人民币40000元、300株橡胶苗人民币6000元，合计人民币134920元。被上诉人五指山市林业局答辩称：一、我局强制清理上诉人王业亲非法种植的农作物是行政处罚、行政强制等综合执法的行政行为，不存在违法。王业亲滥伐林木、侵占国家公益林地是有前科的。2008年12月，王��亲因在空捞岭林地剥树皮，毁坏林木，致使27株天然三角枫树死亡，被五指山市公安局林业公安分局(现为五指山市森林公安局)处罚，并在2009年6月16日写下保证书，保证以后不再犯同样的错误，如再犯愿意接受政府的处理。但王业亲不知悔改，采取每次砍伐几株林木的方式，破坏、侵占国家公益林地。因其每次仅砍几株树木，手段隐蔽，导致护林员无法及时发现。王业亲长期以来采取以上方法，不断破坏、蚕食国家公益林地，面积已达到30多亩，之后种上自己的经济作物。2014年5月22日上午，五指山市毛阳镇牙合组的护林员在护林巡山时，发现王业亲及其妻子在空捞岭国家公益林地内滥伐林木并加以制止，王业亲并未理会。5月27日，五指山市毛阳林业站将此事报告给我局。经我局立案后，派出五指山市林业综合行政执法大队、五指山市森林公安局执法人员和林政技术���员前往现场调查。从2014年5月27日至6月初的调查结果显示：王业亲在空捞岭公益林地内滥伐林木共计24棵，活立木蓄积量2.1360立方米，面积为1.5亩。还查明，王业亲近几年来滥伐公益林地面积为16.71亩，并已在上述林地上种植橡胶树、益智等经济作物。2014年6月20日，我局向王业亲发出（五林罚告字[2014]第12号）《林业行政处罚先行告知书》，告知其处罚事项及申辩权利，上诉人王业亲在期限内放弃了陈述和辩解的权利。同年6月25日，我局依照《中华人民共和国森林法》第三十九条第二款的规定，作出(五林罚书字[2014]第13号)《林业行政处罚决定书》，对王业亲作出如下处罚：1、处以滥伐林木价值每立方米150元的2倍的罚款。即：150元/㎡×2倍×2.1360㎡＝640元；2、责令补种滥伐株数5倍的树木。即24株×5倍＝120株。并于2014年7月9日将《林业行���处罚决定书》送达了王业亲。王业亲签收之后表示无异议。2014年10月24日，王业亲向我局缴纳了罚款人民币400元，尚有人民币240元未缴纳。同年6月17日，五指山市毛阳林业站向上诉人王业亲送达了责令整改通知书，限期其在七日内整改，自行清理种植在公益林地内的经济作物，把在16.71亩公益林地上种植的经济作物移植或移除。但王业亲置之不理。在超过责令整改期限后，2014年7月10日，我局和毛阳镇政府组织护林员对王业亲种植在空捞岭国有林地内的经济作物进行了清理，其中橡胶苗665株(有一部分为2013年“海燕”台风经过后刮断的树苗)、益智240丛，以上清理的树苗均为王业亲近两年来所种植的经济作物。我局鉴于尊重历史和体谅农民发展经济的不易，对较粗大的经济作物给以保留，我局和毛阳镇政府组织护林员所采取的清理行动是合法的。二���我局不应承担赔偿责任。根据五指山市国土部门提供的地图确定，空捞岭林地在2004年被划为国有公益林地，现状为天然林木。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第三条、《海南省森林保护管理条例》第三条规定，国家所有和集体所有的森林、林木和林地受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。《海南经济特区林地管理条例》第23条规定:禁止毁林开垦以及其他破坏林地资源的行为。《海南省重点公益林管理试行办法》第23条规定:禁止在重点公益林区内进行开垦以及其他破坏林木生长发育的活动。王业亲未持有该片林地的林权证，也没有合法使用该片林地的证据，其不是该片林地的合法使用权人，其对国家公益林地进行砍伐、种植行为应当视为侵占国家公益林地，其砍伐公益林之后所种植的经济作物属于非法种植，因此，我局强制清理的665株橡胶苗、240株益智���不属于王业亲的合法财产，不应该受到法律保护。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条“被告的具体行政行为违法但未对原告的合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当驳回原告的赔偿请求”。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院维持原审判决，驳回王业亲的上诉请求。二审期间，上诉人王业亲向本院提交了如下新的证据：1.[五指山市（县）农地承包权（毛阳镇）第1310107号]《农村土地承包经营权证》；2.证明。证据1、2证明两被上诉人砍伐的经济作物属于上诉人承包地的范围之内，上诉人种植的16.71亩经济作物属于合法权益。3.卫星图像，证明上诉人种植经济作物的位置。两被上诉人对证据1的真实性予以认可，但认为承包经营权证中约定上诉人承包空捞岭的土地面积只有0.5亩，与被强制清理的16.71亩经济作物并无关联。对证据2的真实性、合法性不予认可，认为该证明是2016年3月13日也就是二审期间才出具的，无证明效力。对证据3的真实性不予认可，认为从图片上无法辨认出上诉人种植的经济作物的位置。本院对上诉人提交的证据1的真实性予以认定，但该承包经营权证只能证明上诉人承包了空捞岭0.5亩土地，而上诉人在空捞岭种植经济作物的土地一共有两块，其中一块即被强制清理的16.7亩，另一块约30亩，均无合法土地使用权。对证据2的合法性及证明效力不予认定，上诉人在空捞岭承包的土地只有0.5亩，而本案中被清理的经济作物是16.71亩，不可能在承包地范围���内。对证据3的关联性本院不予认定，该图像无法辨认出上诉人种植的经济作物的范围。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。本院另查明，据上诉人王业亲提交的[五指山市（县）农地承包权（毛阳镇）第1310107号]《农村土地承包经营权证》，证实王业亲于2005年8月16日在空捞岭承包了0.5亩土地，其承包的土地面积清楚，而王业亲在空捞岭共种植了两块经济作物，其中一块即本案中被强制清理的16.71亩，另一块大约30亩，均没有合法的土地使用权。本院认为，本案争议的焦点在于：被上诉人五指山市政府、毛阳镇政府强制清理上诉人王业亲种植在16.71亩土地中的经济作物的行政行为是否违反法律、法规的规定；王业亲种植的16.71亩经济作物其土地使用权的来源是否合法；王业亲诉请五指山市林业局、毛阳镇政府赔偿损失是否有事实根据和法律依据。一、五指山市林业局、毛阳镇政府实施强制清除王业亲种植的16.71亩经济作物的行政行为违法。本案中，五指山市林业局、毛阳镇政府实施强制行为的时间发生在2014年7月期间，依照2012年1月1日实施的《中华人民共和国行政强制法》第十八、第三十四至三十八条的规定，行政机关在实施行政强制措施之前，应当作出行政强制执行决定，而在作出行政强制执行决定之前，应当事先作出催告书，告知当事人陈述权、申辩权，并充分听取当事人的陈述、申辩意见。经催告，当事人逾期仍不履行行政决��，且无正当理由的，行政机关方可作出强制执行决定。行政强制决定作出后，当事人在决定期限内不履行的，应当由具有实施行政强制措施权利的行政机关按照法定程序来执行。本案中，五指山市林业局及毛阳镇政府仅凭毛阳镇政府林业站的一纸公告，在没有做出催告书、没有听取当事人陈述、申辩意见，没有做出行政强制执行决定的情况下，就实施强制清除上诉人种植的经济作物，其行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定。二、王业亲种植的16.71亩经济作物不属于合法权益。本案一、二审查明的事实证实，王业亲自2008年开始，采取每次砍伐几棵树木的方法，长期在空捞岭内砍伐林木，采取蚕食的方式，种植自己的经济作物，共种植了两块土地，其中一块即本案中被强制清理的16.71亩，另一块大约30亩。以上事实有五指山市森林公安局、五指山市林业综��行政执法大队的询问笔录（见原审案卷28-30页、32-43页）、海南省森林公安局五指山林场派出所《勘验、检查笔录》（见原审案卷44-45页）、五指山市林业局《林地、木材测量计算鉴定意见书》（见原审案卷47-48页）、《林业处罚意见书》（见原审案卷61页）、王业亲的《保证书》（见原审案卷31页）、以及一、二审庭审笔录为证。王业亲主张被清理的16.71亩经济作物属于其承包地范围内，无证据证明。根据王业亲提供的农村土地承包经营权证，王业亲在空捞岭承包的土地只有0.5亩，其余种植经济作物的土地均未取得合法的土地使用权。因此，王业亲所种植的16.71亩经济作物不是合法权益，不受法律保护。三、王业亲诉求五指山市林业局、毛阳镇政府赔偿其损失无法律依据。据本案查明的事实，五指山市林业局及毛阳镇政府均认可当时清理王业亲种植的经济作物有：665��橡胶苗、240丛益智，而王业亲诉求赔偿的4000株花梨木苗及300株橡胶苗无证据证明。依照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（1997年4月29日法发〔１９９７〕１０号）第三十三条：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”可见，行政赔偿的先决要件必须是行政行为违法，而且侵犯的是合法权益，非法权益不应当受到法律保护。本案中，虽然被五指山市林业局和毛阳镇政府所实施的行政行为违法，但王业亲种植在16.71亩土地内的经济作物不是合法权益，不应当受到法律保护。故王业亲诉请五指山市林业局和毛阳镇政府承担赔偿责任无法律依据，本院不予支持。综上，原审认定事实清楚，判决结果正确。但原审适用《中华人民共和国行政处罚法》第三条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十八条的规定属于适用法律、法规错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项及第二款之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理��人民币50元，由上诉人王业亲承担。本判决为终审判决。审判长  黄俊明审判员  李雪茹审判员  蔡 莹二〇一六年三月二十九日                                                                       法官助理陈艳娇                                                                         ��记员程玲玲附：本案适用的法律法规《中华人民共和国行政强制法》第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(二)由两名以上行政执法人员实施;(三)出示执法身份证件;(四)通知当事人到场;(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明;(九)当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(十)法律、法规规定的其他程序。第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出,并载明下列事项:(一)履行义务的期限;(二)履行义务的方式;(三)涉及金钱给付的,应当有明确的金额和给付方式;(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的���见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。第三十七条经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出,并载明下列事项:(一)当事人的姓名或者名称、地址;(二)强制执行的理由和依据;(三)强制执行的方式和时间;(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;(五)行政机关的名称、印章和日期。在催告期间,对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的,行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下��情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清,证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（1997年4月29日法发〔１９９７〕１０号）第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。审核：黄俊明撰稿：黄俊明校对：陈艳娇程玲玲印刷：赖佳海南省第一中级人民法院2016年3月29��印制（共印25份）