黑龙江省牡丹江市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）黑10行终10号上诉人（原审第三人）张秀花，女，1950年12月16日出生，汉族，牡丹江市龙凤公墓管理站职工。委托代理人付清波，男，1975年11月18日出生，汉族，无职业。被上诉人（原审原告）牡丹江市龙凤公墓管理站，所在地址黑龙江省牡丹江市阳明区铁岭镇四道。法定代表人梁怀峰，职务站长。委托代理人鄂玉荣，黑龙江国大律师事务所律师。原审被告牡丹江市人力资源和社会保障局，所在地址黑龙江省牡丹江市江南新区卧龙街1号。法定代表人张新刚，职务局长。委托代理人孟庆哲，男，1973年6月12日出生，汉族，牡丹江市人力资源和社会保障局工伤保险科科长。委托代理人徐哲，男，1979年7月21日出生，汉族，牡丹江市人力资源和社会保障局工伤保险科科员。原审被告牡丹江市人民政府，所在地址黑龙江省牡丹江市江南新区党政办公中心。法定代表人刘忻，职务市长。委托代理人邱学风，男，1976年3月29日出生，汉族，牡丹江市人民政府法制办行政复议科主任科员。上诉人张秀花因劳动和社会保障行政确认一案，不服牡丹江市东安区人民法院（2015）牡东行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人原审第三人的委托代理人付清波，被上诉人原审原告牡丹江市龙凤公墓管理站的委托代理人鄂玉荣，原审被告牡丹江市人力资源和社会保障局的委托代理人孟庆哲、徐哲，原审被告牡丹市人民政府的委托代理人邱学风到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：上诉人张秀花系被上诉人牡丹市龙凤公墓管理站的（以下简称龙凤公墓）清扫员，负责墓区内垃圾的清扫清运工作。龙凤公墓为用人单位，张秀花为劳动者。2014年6月12日中午，张秀花在龙凤公墓墓区内清扫垃圾后，在运送垃圾过程中乘坐同事杜中秀驾驶的电动三轮车，在墓区大门处电动三轮车翻倒，张秀花从车上摔下受伤。张秀花委托其子付清波于2014年11月13日向原审被告牡丹市人力资源和社会保障局（以下简称人社局）提出工伤认定申请，人社局于2014年11月18日向申请人付清波作出2014020号“工伤认定申请受理决定书”，受理了张秀花之子付清波的工伤认定申请。人社局经调查核实，分别对龙凤公墓的两位副主任周志丹、王有和及徐宣桂、杜中秀进行询问并作调查笔录后，根据申请人付清波提交的材料及调查核实的情况，于2014年12月31日作出牡人社伤险认决字（2014）281号认定工伤决定，认定：“2014年6月12日中午11时30分左右，张秀花在龙凤公墓管理站墓区内与同事清扫垃圾后，坐同事所驾驶的电动三轮车从墓区内向墓区外运送垃圾过程中，所坐电动三轮车在墓区大门处翻倒，张秀花不慎从三轮车上摔下受伤。经牡丹江市骨科医院诊断为：重型颅脑损伤、脑挫裂伤、颅骨骨折、急性硬膜下血肿。张秀花同志受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第一项之规定，属于工伤认定范围，现予以认定为工伤”。2015年1月13日人社局向申请人付清波和用人单位龙凤公墓送达了（2014）281号认定工伤决定书。在人社局给龙凤公墓的送达回证上，龙凤公墓的签收人王有和注明“此决定书调查情况与实际情况不符，我单位不认为构成工伤”。龙凤公墓不服该认定工伤决定，向原审被告牡丹江市人民政府提出行政复议。牡丹江市人民政府于2015年6月10日作出牡政复决（2015）5号行政复议决定，维持了人社局2014年12月31日作出的牡人社伤险认决字（2014）281号认定工伤决定，并于2015年6月11日将该行政复议决定送达给龙凤公墓。龙凤公墓不服，向本院提起行政诉讼。原审法院认为：《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”。原审被告牡丹江市人力资源和社会保障局作为牡丹江地区社会保险行政部门依法享有进行工伤认定的职权。人社局在行使工伤认定职权时，有权在工伤认定程序中对龙凤公墓和张秀花之间的劳动关系或者事实劳动关系进行认定，但人社局在该工伤认定决定中没有对龙凤公墓和张秀花之间是否具有劳动关系或者事实劳动关系的事实作出相关的认定，属主要证据不足。《工伤保险条例》、《工伤认定办法》针对提出工伤认定申请应当提交的材料，都要求申请人提交劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料。本案中用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，人社局可以根据原劳动和社会保障部的劳社部发（2005）12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》来认定是否构成事实劳动关系。而根据该通知规定：“一、用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立：（1）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（2）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（3）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。二、用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（1）工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；（2）用人单位向劳动者发放的‘工作证’、‘服务证’等能够证明身份的证件；（3）劳动者填写的用人单位招工招聘‘登记表’、‘报名表’等招用记录；（4）考勤记录；（5）其他劳动者的证言等。其中，（1）、（3）、（4）项的有关凭证由用人单位负举证责任。”人社局在工伤认定过程中，除了要求劳动者承担必要的举证义务外，更应强化用人单位对于存在或不存在劳动关系的举证责任。另参照黑龙江省人民政府2011年2月11日的黑政发（2011）8号“黑龙江省贯彻《工伤保险条例》若干规定”第十二条“社会保险行政部门受理职工或者其直系亲属提出的工伤认定申请，要求用人单位限期提交有关材料而逾期未提交的或用人单位不认为是工伤又未按规定时间履行举证责任的，社会保险行政部门可以依据职工或者其直系亲属提供的材料做出认定结论”的规定，人社局在行使职权进行工伤认定的过程中，其受理了张秀花于2014年11月13日提出的工伤认定申请，之后在向用人单位的两位副主任王有和、周志丹调查时，没有要求用人单位提供有关材料，亦未向用人单位告知其举证或征询用人单位对第三人申请工伤认定的意见，而直接依据自己的调查情况和第三人张秀花之子付清波提供的材料直接做出工伤认定结论，限制了用人单位举证的权利，属程序违法。另外，根据人社局提供的相关证据证明，在工伤认定行政程序中，有张秀花提供的委托其子付清波全权代理其工伤认定一切事宜的授权委托书，付清波作为张秀花的代理人在行政程序中所提出的申请，应视为付清波以被代理人张秀花的名义实施的申请工伤认定的行为，人社局确认申请人为其子付清波，于法无据，确认主体错误，亦属程序违法。据此，对原审原告请求撤销原审被告人社局于2014年12月31日作出的牡人社伤险认决字（2014）281号认定工伤决定的诉讼请求，原审法院予以支持。基于上述原因，原审被告牡丹江市人民政府作为复议机关，在复议程序中没有查明原行政行为的上述问题，进而做出维持原行政行为的复议决定，亦应一并予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项、第七十九条的规定，判决一、撤销原审被告牡丹江市人力资源和社会保障局于2014年12月31日作出的牡人社伤险认决字（2014）281号认定工伤决定。二、撤销原审被告牡丹江市人民政府于2015年6月10日作出的牡政复决（2015）5号行政复议决定。三、责令原审被告牡丹江市人力资源和社会保障局对第三人张秀花的工伤认定申请重新作出行政行为。案件受理费50元，由原审被告牡丹江市人力资源和社会保障局负担25元、原审被告牡丹江市人民政府负担25元。上诉人张秀花上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院依法撤销一审判决。被上诉人牡丹江市龙凤公墓管理站辩称：上诉人上诉事实理由不充分，一审法院认定事实清楚，证据充分，请求二审法院维持一审判决。原审被告牡丹江市人力资源和社会保障局辩称：我局对上诉人张秀花所做的工伤认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请二审法院予以维持。原审被告牡丹江市人民政府辩称：一审法院撤销牡人社伤险认决字（2014）281号认定工伤决定书不当，请求二审法院维持该认定工伤决定书。原审被告牡丹江市人力资源和社会保障局在法定期限内向原审法院提供如下证据：第一组：工伤认定申请表、工伤认定申请受理决定书及其送达回证、工伤认定决定书及送达回证复印件各一份，证明我部门在处理案件时程序合法。第二组：对周志丹、王有和、杜中秀、徐宣桂的调查笔录复印件各一份，证明张秀花是在工作时间工作场所内因工作原因受伤，张秀花为龙凤公墓管理站墓区清扫员。第三组：2014年6月23日潘宏伟出具的“关于张秀花的工资发放情况说明”复印件一份，证明张秀花为龙凤公墓管理站墓区清扫员。第四组：张秀花院前急救病历、诊断书、诊断病历（住院病案、出院记录、颅脑外伤住院记录）、院前病人交接单复印件各一份，证明张秀花受伤部位及受伤程度。第五组：徐宣桂、杜中秀、张秀花、付清波身份证明、张秀花户口复印件、2014年11月18日张秀花出具的授权书及2014年11月13日牡丹江市阳明区铁岭镇福长村民委员会提供的张秀花与付清波为母子关系的证明复印件各一份，证明程序合法。原审被告牡丹江市人民政府在法定期限内向原审法院提供如下证据：第一组：牡政复决（2015）5号行政复议决定书及送达回证、行政复议答复书、牡政复延（2015）3号延期审理通知书及送达回证、牡政复受（2015）3号行政复议答复书通知书及送达回证、行政复议申请书、牡人社伤险认决字（2014）281号认定工伤决定书复印件各一份，证明所作牡政复决（2015）5号行政复议决定程序合法。上诉人原审第三人张秀花在法定期限内向原审法院提供如下证据：第一组：证人杜中秀证言，证明原告与张秀花存在劳动关系，张秀花是在工作时间、工作地点受到伤害。上述证据均随卷移送本院。二审庭审组织当事人对原审仍有异议的证据和事实重新举证、质证。二审对事实和证据的认定与一审一致，不再赘述。本院认为：根据《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”，原审被告牡丹江市人力资源和社会保障局具有法律规定的工伤认定行政主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”，牡丹江市人民政府具备行政复议主体资格。根据龙凤公墓两位副主任王有和、周志丹的调查笔录无法认定人社局已经履行了要求龙凤公墓限期提交有关材料的事实，人社局作出的牡人社伤险认决字（2014）281号缺乏必要的事实依据。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应予维持。上诉人张秀花的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张秀花负担。本判决为终审判决。审判长  赵秀玲审判员  李成贵审判员  翟海英二〇一六年三月三十一日书记员  陈慧泉