内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书(2016）内行终32号上诉人(原审被告)内蒙古自治区乌海市乌达区人民政府，住所地内蒙古自治区乌海市乌达区。法定代表人韩丽萍，区长。委托代理人郭长安，男，汉族，内蒙古自治区乌海市乌达区人民政府副区长，住内蒙古自治区乌海市海勃湾区。委托代理人李虹，内蒙古振吴律师事务所律师。被上诉人(原审原告)乌海市五丰农业开发有限公司，住所地内蒙古自治区乌海市乌达区。法定代表人侯文义，总经理。委托代理人邬玉萍，女，汉族，乌海市五丰农业开发有限公司司员工，住内蒙古自治区乌海市乌达区。委托代理人陈昕华，内蒙古明炯律师事务所律师。上诉人内蒙古自治区乌海市乌达区人民政府(以下简称乌达区政府)因乌海市五丰农业开发有限公司(以下简称五丰公司)诉乌达区政府发放补偿款通知一案，不服内蒙古自治区乌海市中级人民(2015)乌中行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人乌达区政府的委托代理人郭长安、李虹，被上诉人五丰公司的法定代表人侯文义及委托代理人邬玉萍、陈昕华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年9月19日，原告与被告下设的黄河海勃湾水利枢纽乌达段项目部签订征收补偿协议，约定：被告征收原告土地1670.05亩，补偿原告28943770元。2015年2月12日，被告下发乌区信联办发[2015]7号通知，主要内容为：“2011年，水利枢纽乌达段项目部与乌海市五丰农业开发有限公司签订了28943770元的补偿协议，引发了租种土地45户农民、该公司400多名集体工以及分流80名职工的上访，要求分割土地补偿款。上述上访群体委托内蒙古振昊律师事务所调查了解，对上述上访群体是否依法享有分割土地补偿款作出判断。2014年4月内蒙古振昊律师事务所出具了《五虎山多经公司内部分支机构的原始面貌及与五丰公司土地关系的调查报告及处理意见》，并得到各委托方的认可。根据处理意见，每户农民以每亩4590元进行补偿。42户农民对于由五丰公司领取补偿款后再予以发放的做法不信任，要求由政府直接发放补偿款。……经信访联席会议决定，请乌达区移民办按照通知中对每户农民的补偿总金额和司法局提供的发放名单进行发放，补偿款从乌海市五丰农业开发有限公司土地征迁补偿款中扣除”。2015年3月3日，租种土地的农户常玉龙出具收条，内容为：“常玉龙今收到黄河海勃湾水利枢纽工程乌达被征迁企业乌海市五丰农业开发有限公司承包土地农民暂借补偿安置费21745.58元”。原审法院经审理认为，原告与黄河海勃湾水利枢纽乌达段项目部签订征收补偿协议。租种土地的农户及转制前的公司职工上访，要求分配补偿款。被告作出乌区信联办发[2O15]7号文件，要求乌达区移民办按照通知中对每户农民的补偿总金额和司法局提供的发放名单进行发放，补偿款从乌海市五丰农业开发有限公司土地征迁补偿款中扣除。该补偿款的分割属于原告内部分配问题，被告以下发通知的形式将补偿款直接分配给租种的农户，超越了政府的职权范围。被告辩称该文件是内部文件，其内容没有影响到原告的权利义务。该通知虽是内部文件，但内容已影响到原告土地补偿款的分配问题，实质上属于行政决定。该行政行为违反了法律规定应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(四)项的规定，判决：撤销被告乌海市乌达区人民政府作出的乌区信联办发[2015]7号文件。案件受理费50元，由被告乌海市乌达区人民政府负担。上诉人乌达区政府上诉称：一审法院认定事实不清导致判决错误，请求二审法院依法撒销一审判决并驳回被上诉人的诉讼请求。其主要理由是：1一审法院认为土地征迁款的分割是被上诉人的内部问题是对事实的错误认定，2011年黄河海勃湾水利枢纽工程征收原五虎山多经公司集体土地1600余亩及地上附属设施，水利枢纽工程乌达段项目部与以五虎山多经公司农林科负责人侯大义为法定代表人的五丰公司签订了补偿协议，但补偿协议中的补偿款并非全部属于五丰公司，其中包含了实际耕种土地农民的安置补助金、原五虎山多经公司未将所有权交付给农林科的土地和资产的价值，以及分流职工转换身份所获得的土地的收益，因此在这笔土地补偿款中出现四个不同利益的团体而引发重大群体上访，为此区政府成立了该信访事件协调工作组进行调查了解并组织多方协调，经查证此事件属五虎山矿多经公司改制时的遗留问题，其中五丰公司是由原农林科衍生出来的，区政府协调工作组组织四方利益代表(包括五丰公司)共同聘请内蒙古振昊律师事务所依据历史事实、相关的文件及法律规定对整个土地补偿的来龙去脉进行调查并出具了分配建议书，当时四方完全同意，但后来五丰公司接手后根本不按《分配建议书》来处理，引发第二次上访，随后工作组经过与四方协商同意又接手落实“分配建议书”的各项条款。在以《分配建议书》为基础本着先易后难原则，对四个利益群体之一的租种土地的农户进行了补偿款的核实并三次公示，利益各方均没有提出异议，随之确定了分配方案，在给农户发放补偿款时，五丰公司不予配合，以补偿合同其是主体，补偿款应进五丰公司的帐由其给予分配，农户对其极度不信任，坚决反对由其发放，与此同时工作组多次找五丰公司法定代表人做工作无果，时间拖了半年多至2015年春节前，临近过年农民己经几年没有收入生活困难，考虑到稳定的原因，政府以暂借的形式从政府财政拿钱给农民发放了这笔应属于农户的款项。财政资金的使用要有一套合法程序，(2015)7号文件就是给区政府相关部门说明这一事情的操作流程，因此本案的起因绝不是简单的内部分配，而是这笔补偿款具有四个群体共同利益所构成，五丰公司只是其中之一，所以说如果说是内部分配也只能是五虎山矿多经公司这个大团体的内部分配，不是签约方五丰公司的内部分配，如果理解不准确，分配不合理势必出现非法侵占群体利益的行为出现。2乌达区集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室是专门负责处理信访和群体事件的政府临时机构，其以合法的方式处理信访问题不存在超越权限的问题。(1)由于五丰公司不能公平、公正、公开解决征迁款分配问题，造成租种土地农户、分流到农林科的职工以及原五虎山多经公司职工在内的近700人群体性上访，造成了围堵区市及自治区三级政府、封堵110国道等恶性信访事件。鉴于此，信访联席办申请由区财政借款按三次公示无异议的补偿标准借给农户，待通过其他方式解决了分配补偿款后，扣回交区财政。(2)乌达区政府作出的通知只是为了协调工作而出具的内部文件，是因为农民不信任五丰公司，要求政府解决问题。据此，该通知是乌达区政府解决信访问题协调相关部门理顺相关程序的内部文件，且文件与五丰公司无任何关系，更未侵害其利益。被上诉人五丰公司答辩称：本案双方一致认可的事实是，五丰公司是原乌达矿务局五虎山多经公司企业转制后成立的法人公司，土地使用权明确，并一直由公司自主经营，其中有部分土地对外租给农户种植。因土地被征收，公司与黄河海勃湾水利枢纽乌达段移民办签订征收补偿协议。租种土地的农户及分流的职工上访，要求分配补偿款，并通过信访的方式要求乌达区政府给予解决。乌达区政府在处理过程中，超越政府职权范围，处分公司财产，严重侵害了五丰公司的合法财产。考虑到社会稳定及配合政府工作，公司作出了巨大牺牲，同意给予相关租户分配一定补偿款，经区信访联席会议小组多方协议，初步确定了补偿标准，但对具体补偿人员和补偿亩数等要件未确定的情况下，因相关补偿款为我公司的财产，应由我公司确认后发放，但乌达区政府联席会议办公室却完全无视公司的利益，以行政命令的方式指令乌达区拆迁移民办将应归属公司的补偿款直接分配给租种的农户，具体农户的名单及补偿数均由乌达区司法局提供的名单进行发放，这一具体行政行为严重侵害了公司的合法权益，超出行政职责范围，更没有依法行政。在本案中体现在两方面，一是对信访的处理上，租种我公司土地的农户要求分配征地补偿款，其本身就属于民事纠纷，与行政职务行为本身没有任何关系，所以，这一信访本身就是超出《信访条例》第十四条规定的信访范围，将本不属于信访范围的事件作为信访事件处理，就是越权。二是关于补偿款的分配事宜，是否分配，如何分配，具体实施等，均是民事法律行为，政府可以进行执导和协调，而不能以行政决定的方式作出处理决定，属超范围行政。上诉人以行政决定和行政命令的方式作出指令将归属原告公司的补偿款分配给租种的农户的决定，严重侵害了原告的合法权益，由此造成的相关损失，乌达区政府或相关部门应当承担赔偿责任。另外，上诉人一直坚持本案的行政决定是内部文件，对我公司未造成任何损失。但该决定明确了相关款项从我公司的补偿款中扣除，而该文件下发后，若干租户领取了本应属于我公司的补偿款，相关领款人所写的收据也明确说明是领取五丰公司给予的补偿款，严重侵害了答辩人的利益。二审查明的基本事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。本院认为，被上诉人五丰公司是从原乌达矿务局五虎山多经公司企业农林科分流而成立的公司，当时取得了土地使用权，且黄河海勃湾水利枢纽工程乌达征迁安置办公室是与五丰公司签订的《国有土地使用权收回补偿协议》，该协议中被收回土地使用权人姓名一栏填写为：“乌海市五丰农业开发有限公司”。乌达区集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出乌区信联办发[2015]7号《关于发放五虎山多经公司(五丰农业公司)租种土地农民补偿款的通知》虽然针对的是乌海市乌达区移民办，但该通知涉及到42户租种五丰公司土地的农民土地补偿问题，载明“经信访联席会议决定，请你单位按照通知中对每户农民的补偿总金额(4590/亩)和司法局提供的发放名单(由农民直接签字后)进行发放(包括相关费用)，补偿款从五丰公司土地征迁补偿款中扣除。”且已有租种五丰公司土地的农民领取了补偿款，故上诉人乌达区政府认为该通知只是内部文件，未侵害被上诉人利益的上诉理由不充分，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区乌海市乌达区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  敖莉萍审 判 员  包 颖代理审判员  陈立斌二〇一六年三月二十五日书 记 员  刘志强附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。