广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)深中法行终字第918号上诉人（原审原告）胡小丽，身份证住址湖北省荆门市掇刀区。委托代理人袁观成。被上诉人（原审被告）深圳市公安局交通警察支队龙岗大队，住所广东省深圳市龙岗区中心城爱心路9号。法定代表人邵敏庆，该大队大队长。委托代理人刘卓庆，该大队民警。委托代理人彭建军，广东海埠律师事务所律师。上诉人胡小丽因被上诉人深圳市公安局交通警察支队龙岗大队（以下简称交警龙岗大队）行政不作为一案，不服深圳市龙岗区人民法院（2015）深龙法行初字第188号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2014年5月21日，胡小丽驾驶自行车行至龙岗区龙城街道朱古石路段时发生交通事故并受伤。事故发生后，交警龙岗大队接到报警并出具《交通事故处理预约通知书》。交警龙岗大队经调查，于2014年7月17日出具深公交（龙岗）认字[2014]第B00042号《道路交通事故认定书》，认定胡小丽驾驶非机动车在道路上行驶时未遵守有关交通安全的规定，导致事故发生，由胡小丽承担事故的全部责任。胡小丽对上述认定书有异议，由其丈夫袁观成向深圳市公安局交通警察局提出复核申请，深圳市公安局交通警察局于2014年7月25日决定予以受理并出具深公交（受）字[2014]第0216号《道路交通事故认定复核受理通知书》。2014年8月21日，深圳市公安局交通警察局作出深公交复字[2014]第0045号《道路交通事故认定复核结论书》，以证据不充分为由，责令交警龙岗大队撤销深公交（龙岗）认字[2014]第B00042号《道路交通事故认定书》并重新调查、认定。另查明，交警龙岗大队于2014年12月20日作出新的《道路交通事故认定书》。胡小丽及交警龙岗大队均向原审法院提交该份认定书作为证据，经原审法院比对以及胡小丽、交警龙岗大队双方确认，双方提交的认定书除编号、落款日期及备注栏中对于当事人有异议的处理告知不同，其余关于交通事故时间、交通事故地点、天气、当事人、车辆、道路和交通环境等基本情况、道路交通事故发生经过、道路交通事故证据及事故形成原因分析、当事人导致交通事故的过错及责任或者意外原因、交通警察签名等内容完全一致且与交警龙岗大队于2014年7月17日作出的深公交（龙岗）认字[2014]第B00042号《道路交通事故认定书》中相关内容相同。胡小丽认为交警龙岗大队未按照深圳市公安局交通警察局作出的深公交复字[2014]第0045号《道路交通事故认定复核结论书》的要求重新作出《道路交通事故认定书》，故诉至法院，要求：1、依法确认交警龙岗大队行政不作为行为违法；2、责令交警龙岗大队依据深公交复字[2014]第0045号《道路交通事故认定复核结论书》的要求撤销深公交（龙岗）认字[2014]第B00042号《道路交通事故认定书》并作出新的道路交通事故认定书；3、交警龙岗大队赔偿胡小丽各项损失人民币443792.79元；4、本案诉讼费由交警龙岗大队承担。原审法院认为，根据《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国行政处罚法》等法律规定，深圳市公安局交通警察局（深圳市公安局交通警察支队）龙岗大队依法具有在本辖区内的道路交通执法权，交警龙岗大队是本案被诉具体行政行为的合法职权主体。本案争议焦点之一是交警龙岗大队是否有依据上级单位的复核结论书撤销2014年7月17日作出的深公交（龙岗）认字[2014]第B00042号《道路交通事故认定书》并重新调查、认定。胡小丽主张交警龙岗大队于2014年12月20日仅将上述认定书的日期变更后即再次向胡小丽送达，交警龙岗大队实际未撤销原认定书，亦未就涉案交通事故重新调查、认定。交警龙岗大队主张其已根据深圳市公安局交通警察局的复核结论撤销原认定书，经对之前调查取得的证据材料进行查看，认为之前调取的证据材料已经完整并无新的补充，才于2014年12月20日作出与之前相同责任认定的一份新的认定书，该认定书与之前作出的认定书除落款日期不同以外，编号亦不相同，系深公交（龙岗）重认字[2014]第B00042-01号。原审法院认为，根据交警龙岗大队提交的证据1道路交通事故处理工作记录显示，交警龙岗大队对涉案交通事故进行调查、认定工作会进行相应的工作记录，但该记录仅体现交警龙岗大队2014年7月17日作出第一份认定书之前的执法工作情况，未显示此日期之后交警龙岗大队于2014年12月20日作出第二份认定书之前的调查工作情况。交警龙岗大队未能提交其他证据材料证明其依据上级单位的复核结论重新进行调查、认定，且经当庭查看其处理涉案交通事故的办案卷宗原件，并无其作出第二份认定书所依据的调查工作的记录，亦无第二份认定书的送达回执。故，对交警龙岗大队提出其已对涉案交通事故重新调查、认定的主张，原审法院不予采纳。经比对，交警龙岗大队于2014年12月20日作出的第二份认定书与其于2014年7月17日作出的第一份认定书关于涉案交通事故的认定情况完全一致，即使其使用不同的编号，亦不能视为已按照上级单位的复核结论对第一份认定书进行撤销。故，对交警龙岗大队提出其已撤销第一份认定书并作出新的认定书的主张，原审法院亦不予采纳。因此，对于胡小丽提出确认交警龙岗大队行政不作为违法并要求交警龙岗大队撤销2014年7月17日作出的深公交（龙岗）认字[2014]第B00042号《道路交通事故认定书》进而作出新的交通事故认定书的诉讼请求，原审法院予以支持。本案争议焦点之二是胡小丽的各项损失是否应由交警龙岗大队承担。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条第（八）项则进一步明确，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓直接损失，是指违法行政行为与损失间有直接因果关系。胡小丽主张的损失为人民币443792.79元，其中包含伤残赔偿金人民币178612元（九级伤残）、医疗费人民币10880.79元、误工费人民币36000元（以人民币3000元/月计算12个月）、护理费人民币1000元、交通费人民币800元、住院伙食费人民币1500元（以人民币50元/天计算30天）、营养费人民币15000元、精神抚慰金人民币200000元。原审法院认为，胡小丽主张的上述损失，系由涉案交通事故导致，与交警龙岗大队作出的具体行政行为之间不存在直接的因果关系，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失的范畴。胡小丽的赔偿请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第一款第（八）项之规定，判决：一、确认交警龙岗大队未依照深公交复字[2014]第0045号《道路交通事故认定复核结论书》的复核结论撤销2014年7月17日作出的深公交（龙岗）认字[2014]第B00042号《道路交通事故认定书》并对涉案交通事故重新调查、认定的行政行为违法；二、交警龙岗大队于本判决生效之日起九十日内对涉案交通事故重新调查、认定并作出道路交通事故认定书；三、驳回胡小丽的其他诉讼请求。上诉人胡小丽不服原审判决，向本院提出上诉，请求撤销（2015）深龙法行初字第188号行政判决，请求法院判令撤销原审判决第三项，并改判：确认交警龙岗大队行政不作为行为违法，交警龙岗大队赔偿胡小丽人民币443792.79元，以及一审、二审诉讼费用由交警龙岗大队承担。二审调查时，胡小丽明确上诉请求是针对原审判决未予支持的行政赔偿部分。上诉理由：原审判决确认了被上诉人未依照深公交复字[2014]第0045号《道路交通事故认定复核结论书》的复核结论撤销2014年7月17日作出的深公交（龙岗）认字[2014]第B00042号《道路交通事故认定书》并对涉案交通事故重新调查、认定的行政行为违法，判令被上诉人重新调查、认定并作出道路交通事故认定书，保护了行政相对人的合法权利，遏止了行政机关的不作为。但是原审判决也遗漏了重要事实，尤其是因被上诉人的不作为，调查证据严重迟延，关键证据丢失，最终导致肇事司机和肇事车辆无法查实，上诉人索赔无门，上诉人遭受的巨大经济损失和人身损害无处追偿。一、被上诉人取证严重拖延，办案严重超期，导致重要证据丢失，明显构成不作为，原审判决遗漏这些事实。1、《道路交通事故处理程序规定》严重超期。事故发生于2014年5月21日，被上诉人出具第一份《道路交通事故责任认定书》时间为2014年7月17日，截至案发近2个月，依据《道路交通事故处理程序规定》第四十七条规定“公安机关交通管理部门应当自现场调查之日起十日内制作道路交通事故认定书。交通肇事逃逸案件在查获交通肇事车辆和驾驶人后十日内制作道路交通事故认定书。对需要进行检验、鉴定的，应当在检验、鉴定结论确定之日起五日内制作道路交通事故认定书。”本案虽然有鉴定，但是鉴定结论的送达时间为2014年6月17日，《道路交通事故处理程序规定》最迟作出时间也应该是2014年6月27日，因此，被上诉人7月17日才出具《道路交通事故责任认定书》严重超期。2、《道路交通事故处理程序规定》调查取证严重迟延。从上诉人一审提交的调取监控视频照片显示，2014年7月21日，被上诉人民警仍在调取证据，而2014年7月17日《道路交通事故责任认定书》已经做出，但遗憾的是，这个时候监控视频已经丢失，肇事车辆和肇事司机最终无法查获。二、被上诉人对辖区内的视频监控系统有管理和维护的职责，因被上诉人管理维护不到位，致使所有监控都无法看清楚图像，被上诉人应承担相应责任。虽然肇事路段不在监控区域，但是事故前后有多个摄像头，这些摄像头完全可以拍下过往车辆的信息，但是因为被上诉人对这些摄像头管理维护不到位，致使一路上所有的摄像头没有一个能清晰记录肇事车辆信息，被上诉人对辖区内的视频监控系统有管理和维护的职责，因其管理维护不到位，使肇事车辆逍遥法外，同时，也使上诉人受到严重伤害无法追查肇事者，被上诉人应承担相应责任。上诉人丈夫多次请求被上诉人办案名警凌云去事故现在调查事故前后的录像，而民警凌云一直拖到事故发生后的7月21日才去治安室查看监控，当时有拍照记录当天调监控的画面，关键证据丢失，被上诉人一直说走程序，只有5月21日办案民警有去，打电话要么找不到人，要么就是休息，要么就是出差，每次去现场有上诉人的丈夫在场，被上诉人提供的工作记录都是临时所准备的，这是赖政不作为，应该有相应的视频证据拷录下来的时间和依据。为了调事发路段的录像，办案民警多次要求上诉人的丈夫报假警办案名警才去，其中在2014年6月9日的录音里就有，被上诉人的不作为都有证据。最后，因为被上诉人的一系列不作为和违法，致使上诉人丧失了追究肇事者的机会，同时也无法申报工伤，上诉人的伤害与被上诉人的违法行为之间有必然因果联系，上诉人的这些损失可以说是被上诉人不作为的必然结果，基于上诉人锁骨骨折和双胞胎胎儿丢失的严重伤害程度，我们认为上诉人以交通事故9级伤残标准计算损失要求被上诉人承担行政赔偿责任是合理的。被上诉人交警龙岗大队答辩称，一、被上诉人不存在不作为的行为。涉案交通事故发生后，被上诉人根据现场勘查笔录、现场照片、车辆痕迹、车辆检验记录、交通技术监控记录资料等有关证据，认定上诉人驾驶非机动车在道路上行驶时未遵守有关交通安全的规定，从而导致事故发生。被上诉人已尽职尽责地调查，不存在不作为的行为。二、上诉人诉求的赔偿不成立。上诉人所谓的损失与被上诉人不存在因果关系，其具体的损失金额应由侵权方承担。三、被上诉人虽然在2014年7月17日第一次作出《道路交通事故认定书》，但是上诉人不满意该份认定书，提出复核等相关救济途径，随后被上诉人也仍然在调查取证，所以不存在上诉人在上诉状所称的取证严重延迟的情况。对辖区内的视频监控系统管理和维护的职责，被上诉人仅对属于交警系统的视频监控系统有管理和维护的职责，但是上诉人所称的视频监控有些是派出所的，有些是商家自用的监控视频，并非交警系统的监控，所以不存在被上诉人管理维护不到位的情况。四、关于原审判决中认为被上诉人第二次即2014年12月20日作出的第二份事故认定书没有新的补充是不正确的。因为第一次庭审主要针对上诉人认为的不作为的情况，被上诉人提供了相应的证据，虽然被上诉人在一审时带着事故案件的原件，但代理人对事故卷宗制作不清楚，所以没有当庭指出第一次事故认定和第二次事故认定的情况，代理人与具体承办该案件的民警沟通，发现在2014年7月17日至2014年12月20日之间，被上诉人进行了相关的询问笔录和相关证据的调取，最终才作出2014年12月20日第二份事故认定书，并送达给上诉人本人。案卷中虽然没有送达回执，但是从上诉人在一审中提交的第二份交通事故认定书可知上诉人实际已经收到了第二份事故认定书。原审证据均已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据组织了质证，各方当事人陈述了质证意见，二审各方没有新的质证意见，本院确认原审法院对证据的认定，二审中被上诉人提交证据已经超过举证期限，不予采纳。经审理，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，关于上诉人主张被上诉人仅将[2014]第B00042号《道路交通事故认定书》的日期变更后即再次向上诉人送达，被上诉人实际未撤销原认定书，亦未就涉案交通事故重新调查、认定，被上诉人反驳称其已根据深圳市公安局交通警察局的复核结论撤销原认定书，重新调查，并于2014年12月20日作出与第一份事故认定书责任内容相同的新的认定书。二审调查时被上诉人承认送达给上诉人的新的认定书是错误版本，并当庭提交撤销原认定书后补充调查的多份笔录。然而，被上诉人未在原审举证期内提交证据，应视为没有证据，故对于被上诉人主张已重新调查的事实不予认可。即使被上诉人已重新调查、作出认定，但是被上诉人未将新的《道路交通事故认定书》送达上诉人，亦应视为没有重新作出交通事故认定书，构成行政不作为。因此，原审法院判决确认被上诉人未重新作出认定书的行为违法并限期重新作出，事实清楚，证据充分，应予维持。至于上诉人主张被上诉人在办案过程中存在拖延等违法行为，该主张不属于原审中上诉人的诉讼请求范畴，且上诉人已在二审调查时明确其提出上诉是针对原审中未予支持的行政赔偿部分，故上诉人的上述请求不在本案审查范围内。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有法定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人方有取得国家赔偿的权利。即，当事人取得国家赔偿的前提之一是国家机关及其工作人员违法行使职权造成其损失。本案中，尽管被上诉人未在法定期限内重新作出交通事故认定，但是上诉人主张的损失系由涉案交通事故导致，与被上诉人未在法定期限内重新作出交通事故认定的行为之间不存在直接因果关系，故上诉人提出的赔偿请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈 亮代理审判员  黄玉财代理审判员  徐维阳二〇一六年三月十四日书 记 员  胡惠敏