山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）济行初字第576号 原告韦学友，男，汉族，户籍地济南市。 委托代理人王国红，山东常春藤律师事务所律师。 委托代理人王晶，山东常春藤律师事务所律师。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人杨鲁豫，市长。 委托代理人丁兴华，山东济西律师事务所律师。 被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。 法定代表人国承彦，区长。 委托代理人田甜，济南市槐荫区人民政府法制办工作人员。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 第三人济南旧城开发投资集团有限公司，住所地济南市。 法定代表人杨庆绪，董事长。 委托代理人周继勇，山东众成仁和律师事务所律师。 委托代理人孙桂华，山东众成仁和律师事务所律师。 第三人济南市槐荫区房屋征收服务中心，住所地济南市。 法定代表人边广伟，主任。 委托代理人崔耀，济南槐荫法苑法律服务所法律工作者。 委托代理人亓艳蓉，山东济西律师事务所律师。 原告韦学友因要求确认被告济南市人民政府（以下简称市政府）强制拆除行为违法一案，于2015年8月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼中，原告申请本院依法追加济南市槐荫区人民政府（以下简称区政府）作为被告参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2015年10月9日、12月4日公开开庭审理了本案。原告韦学友及其委托代理人王国红、王晶，被告市政府的委托代理人丁兴华，被告区政府的委托代理人田甜、冯艳，第三人济南旧城开发投资集团有限公司（以下简称旧投集团公司）的委托代理人孙桂华，第三人济南市槐荫区房屋征收服务中心（以下简称征收中心）的委托代理人崔耀、亓艳蓉到庭参加诉讼。由于案情复杂，本院依法向山东省高级人民法院申请延长审理期限3个月，山东省高级人民法院批复同意本案延长审理期限3个月。本案现已审理终结。 原告韦学友起诉称，2009年，被告济南市人民政府决定对济南市北大槐树片区进行棚户区改造，委托济南市旧城改造投融资管理中心(以下简称旧投中心)，旧投中心现变更为旧投集团公司作为拆迁人对该片区进行拆迁，拆迁范围包括原告韦学友所有的经一路433号二层商业房、经一路435号三层商业房以及对应的走廊、楼梯、过道。在涉案房屋的拆迁过程中，被告违反“先补偿，后拆迁”的原则，在没有与被拆迁人签订拆迁补偿协议之前，强行将上述房屋拆除，严重侵害了原告的合法权益。由于原告自2011年10月北大槐树片区拆迁期间因涉及刑事案件被刑事拘留，直至2015年6月l日，该案以原告被判处有期徒刑缓期执行，上述案件得以审理终结。其后原告得知，涉案房屋已被强行拆除。原告找到济南市槐荫区拆迁办公室，要求就本案所涉房屋进行拆迁安置补偿，但至今未果。原告认为，被告在拆除原告房屋的过程中，严重违反法定程序，给原告造成重大损失，依法应予赔偿。请求法院判令：1、确认被告拆除原告所有的经一路433号二层商业房、经一路435号三层商业房以及对应的走廊、楼梯、过道的行为违法。2、赔偿原告由于非法拆除行为所造成损失。 原告提供如下证据： 1、购房合同l份。甲方为济南市槐荫区房地产开发集团总公司，乙方为韦学友。签订时间为2004年5月31日，房屋地址为经一路433号，二层商业房，建筑面积l33.46平方米。 2、购房合同l份。甲方为济南市槐荫区房地产开发集团总公司，乙方为韦学友。签订时间为2004年4月15日，房屋地址为经一路435号，三层商业房，建筑面积l08平方米。 3、产权房屋购销协议书l份。甲方为济南市槐荫区房地产开发集团总公司，乙方为济南光辉物业有限公司。签订时间为2003年12月19日，房屋地址为经一路北楼423～435号、南楼338～340商业房、走廊、楼梯、过道以抵给济南光辉物业有限公司代管的明星南区新楼的管理费用，房屋建筑面积为800平方米，价格为600元/平方米，购房款计480000元。 4、《关于明确营业执照法人变更前后的法律责任协议》1份。证明2007年6月27日，济南光辉物业有限公司的法定代表人即本案原告韦学友退出济南光辉物业有限公司，此时间之前包括济南市槐荫区房地产开发集团总公司抵顶给济南光辉物业有限公司的不动产由韦学友所有。 5、济房(槐)字第03161号房屋所有权证1份（复印件）。该证记载：房屋所有权人姓名：济南市槐荫区房地产开发集团总公司，产别：单位自管，房屋坐落：经一路西段商业房，层数：三层，建筑面积：6202.66平方米，备注：商业。证明济南市槐荫区房地产开发集团总公司在向原告出卖自己所有房屋前已经取得被出卖房屋所在商业房的大证。 6、济南市槐荫区人民法院(2014)槐刑重字第2号刑事判决书l份。证明原告韦学友自2011年10月27日因涉嫌诈骗罪被刑事拘留，该案经一、二审发回重审，最终原告被判处有期徒刑缓期执行。2015年6月1日，该判决书发生法律效力，原告在案件审理期间，因案件审理以及被羁押原因，无法向人民法院主张权利。 7、济政发（2007）9号文，即《山东省济南市人民政府关于加快实施旧城棚户区改造的通知》。包括该证据的网络版和打印版。 8、济南市旧城改造工作领导小组办公室《会议纪要》[2008]第2号。 9、旧投中心与区政府会议纪要[2011]第1号。 10、旧投中心与济南市旧城改造投资运营有限公司《棚改联席会会议纪要》[2011]第3号。 11、济南市建设委员会《关于处理城市房屋拆迁若干问题的会议纪要》。会议纪要的形成是本案第三人旧投集团公司和拆迁办公室就房屋拆迁中具体的问题出台的解决方案。证明本案被告及第三人对拆迁中具体的问题联合决策，同时也应共同承担责任。 12、2010年10月13日，《槐荫区旧城改造指挥部专题业务会议纪要》。证明被告及槐荫区政府各职能部门针对北大槐树片区拆迁过程中联合出台了相应的解决方案，及为推进拆迁进程出台的各种处理办法。因此，应当对本案的承担法律责任。 13、2010年10月13日，北大槐树项目指挥部《现场办公会会议纪要》。 14、第三人旧投集团公司官网网页下载的《市旧城改造投融资管理中心2010年政府信息公开工作报告》1份。 15、第三人旧投集团公司官方网页的截图，是关于旧城改造工作组织机构的介绍。 16、济政发[2011]28号《济南市人民政府关于印发济南投融资平台公司改革实施方案的通知》。 17、旧城集团公司企业登记信息1份。 证据7～17证明涉案项目是被告市政府重点民生工程,由被告市政府全面负责，被告市政府安排旧投中心和被告区政府共同实施并要求区政府对棚改工作全权负责，槐荫区拆迁办具体实施拆迁。被告市政府和区政府是该项目的责任主体，被告区政府是实施主体。所以，两被告主体适格。 18、录音光盘及录音整理文字记录各一份。 19、济南市历城区民政局向原告韦学友和宋璇颁发的（2003）济历城字第003442号结婚证（复印件）一份。 20、济南市建设委员会于2010年5月6日向旧投中心颁发的济建拆许字（2010）11号《济南市城市房屋拆迁许可证》。 21、2015年8月28日拍摄照片3张。 22、原告当庭提交山东省国土资源厅行政复议决定书一份，证明旧投中心取得的拆迁许可证依据的法律基础和前提是济南市国土资源局《关于济南市旧城改造投融资管理中心申请办理北大槐树片区棚户区改造土地整理熟化项目国有建设用地拆迁临时用地的批复》，这份批复是违法的，因此本案的拆迁许可证是违法的。 被告市政府答辩称，一、韦学友诉称市政府在没有签订补偿协议之前拆除了其所有的涉案房屋不属实，市政府没有实施上述行为。韦学友的请求事项不属于行政诉讼管辖范围，请求人民法院依法驳回韦学友的起诉。二、市政府既不是拆迁人也不是拆迁实施单位。市政府不是韦学友所诉行为的实施主体和责任主体。2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案韦学友的房屋列入北大槐树片区棚户区改造熟化项目，该项目取得拆迁许可证的时间是2010年5月6日。根据上述规定，涉案房屋所在的项目应依法继续沿用《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。涉案项目的拆迁人为旧投中心，拆迁实施单位为济南市槐荫区拆迁办公室。市政府既不是拆迁人也不是拆迁实施单位，因此，韦学友所诉的主体错误。综上，韦学友的诉求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回。 被告市政府提供证据：济南市建设委员会于2010年5月6日为旧投中心颁发的拆迁许可证复印件。证明原告涉案房屋所在片区的拆迁人是旧投中心。 被告区政府答辩称，一、本案应当适用《城市房屋拆迁管理条例》，而区政府即非涉案工程的拆迁人，亦非拆迁实施单位。2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：本条例自公布之日起施行……本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理……本案所涉项目于2010年5月6日取得拆迁许可证，应当适用《城市房屋拆迁管理条例》。而涉案项目的拆迁人为旧投中心，拆迁实施单位是济南市槐荫区拆迁办公室，区政府即非该项目的拆迁人，也非拆迁实施单位。二、区政府未实施原告所诉的行政行为。综上，原告起诉区政府无事实依据及法律依据，请求法院驳回原告对区政府的起诉。 被告区政府提供如下证据： 1、济南市建设委员会于2010年5月6日向旧投中心颁发的济建拆许字（2010）11号《济南市城市房屋拆迁许可证》； 2、旧投中心、济南市旧城改造投资运营有限公司（委托方）与征收中心（受托方）签订的《拆迁委托合同》一份； 3、本院（2014）济行初字第137号行政判决书和山东省高级人民法院（2015）鲁行终字第138号行政判决书。 第三人旧投集团公司述称，第一，同意两被告的答辩意见。第二，本案所涉北大槐树项目的拆迁人为旧投中心，旧投中心为事业单位法人，其与旧投集团公司并非同一主体，原告不应将旧投集团公司列为本案第三人，且旧投集团公司作为企业法人，不应在本行政案件中承担责任。第三，旧投中心根据城市房屋拆迁管理条例的规定，向济南市城乡建设委员会提出申请，审核通过后取得该项目的许可证，旧投中心作为拆迁人的资格是基于申请，而并非行政机关的委托或授权。本案所涉项目在拆迁过程中，旧投中心委托征收中心具体实施项目的拆迁工作。原告所诉房屋的拆除行为并非旧投集团公司及旧投中心所为。因此在本案件中不应当作为行政主体承担责任。综上所述，原告的诉讼请求无合法依据，应予驳回。 第三人旧投集团公司提供如下证据： 1、济南市建设委员会于2010年5月6日向旧投中心颁发的济建拆许字（2010）11号《济南市城市房屋拆迁许可证》； 2、第三人旧投集团公司的公司登记情况。证明第三人旧投集团公司是由原济南市旧城改造运营有限公司更名而来，结合原告提交的证据十六，证明旧投中心与第三人旧投集团公司非同一主体。 第三人征收中心述称，第一，同意两被告及旧投集团公司的答辩意见。第二，征收中心（原济南市槐荫区拆迁办公室）在本案涉及的项目中接受旧投中心委托办理相关事宜，与委托人签订的拆迁委托合同属于民事委托行为，对原告所诉的违法行为，征收中心并没有实施过，也不应承担相关责任。综上所述，原告所诉没有事实及法律依据，应予驳回。 第三人征收中心提供证据：济南市建设委员会于2010年5月6日向旧投中心颁发的济建拆许字（2010）11号《济南市城市房屋拆迁许可证》原件。 根据原告的申请，本院依法到济南市槐荫区人民法院调取了(2014)槐刑重字第2号刑事案卷的下列材料，即原告提供的下列证据：8、济南市旧城改造工作领导小组办公室《会议纪要》[2008]第2号（总第7号）；10、第三人济南市旧城改造投融资管理中心与济南市旧城改选投资运营有限公司《棚改联席会会议纪要》[2011]第3号；13、2010年10月13日北大槐树项目指挥部《现场办公会会议纪要》。 经庭审质证，被告和第三人对原告提供的证据1～6的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为证据1～2只能证明韦学友与济南市槐荫区房地地产开发集团总公司之间存在债权债务关系，并不能确定物权的归属；对证据3～4，认为是济南市槐荫区房地产开发集团总公司与济南光辉物业有限公司签订的，是两个单位之间的债权债务关系，济南光辉物业有限公司法定代表人的变更不影响公司对外承担责任。对于走廊、楼梯、过道等公摊部分，能否进行买卖，不能确定；对证据5，证明涉案房屋所有权人是济南市槐荫区房地产开发集团总公司，而非原告；对于证据6，认为不能证明原告具有主体资格；对证据7、9、11～12、14～15、17，因系复印件，对真实性有异议；对证据8、10、13的真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据16无异议；对证据18，录音内容不清楚，录音中当事人身份不能确定，录音的时间地点不详，并且原告没有提供原始载体。对证据19的真实性无异议。但不能证明房屋属于原告所有。证据20没有异议。证据21，无法证明拍摄的时间及拍摄的房屋是否属于涉案房屋，也不能证明拆除的时间，不予认可；对原告当庭提供的证据22的真实性无异议，但认为该证据与本案无并联性。 原告对被告市政府和区政府及第三人征收中心提供的拆迁许可证的真实性无异议，但认为与本案无关联性；对被告区政府提供的证据2～3的真实性无异议，但对证明目的有异议；对第三人旧投集团公司提供的证据，因系复印件，对真实性有异议。 市政府、旧投集团公司、征收中心对区政府提供的证据2～3均无异议。 对旧投集团公司提供的证据，市政府认为因系复印件，真实性无法确认；区政府和征收中心无异议。 根据各方当事人的质证意见，本院对各方当事人提供的证据认定如下：原告提供的证据1～6、16真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳；原告提供的其他证据与本案无关联，本院不予采纳。被告市政府提供的证据，真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。 被告区政府提供的证据1～2，真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳；证据3系法院生效判决，本院予以采信。 第三人旧投集团公司提供的证据1，真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳；证据2，虽系复印件，但与原告提供的证据16可以相互印证，本院予以采信。 第三人征收中心提供的证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。 经审理查明，2003年12月19日，济南市槐荫区房地产开发集团与济南光辉物业有限公司签订《产权房屋购销协议书》，济南市槐荫区房地产开发集团总公为偿还其欠济南光辉物业有限公司代管明星小区的管理费用，用其所有的经一路北楼423～435，南楼338～340商业房走廊、楼梯、过道抵顶给济南光辉物业有限公司。2007年6月27日，韦学友与徐淑范签订《关于明确营业执照法人变更前后的法律责任协议》，约定：韦学友退出济南光辉物业有限公司，此时间之前包括济南市槐荫区房地产开发集团总公司抵顶给济南光辉物业有限公司的不动产由韦学友所有。2004年4月15日，原告韦学友与济南市槐荫区房地产开发集团总公司签订购房合同，购买经一路435号三层商业房。2004年5月31日，原告韦学友与济南市槐荫区房地产开发集团总公司签订购房合同，购买经一路433号二层商业房。 2010年5月6日，济南市建设委员会向旧投中心发放济建拆许字（2010）11号济南市城市房屋拆迁许可证，拆迁范围为经一路以北，胶济铁路（京沪铁路济南货场段）以南，纬十二路以东，民天综合批发市场和北大槐树街以西。随后，旧投中心和济南市旧城改造投资运营有限公司作为委托方，与作为受托方的征收中心签订拆迁委托合同。 韦学友因犯诈骗罪，济南市槐荫区人民法院于2015年5月19日作出（2014）槐刑重字第2号刑事判决，认定：“2007年3月6日、2008年1月10日，济南市工商行政管理局槐荫分局(以下简称槐荫工商分局)与被告人韦学友经营的济南友林房地产开发有限公司(以下简称友林公司)签订购买协议及补充协议，由友林公司购买槐荫工商分局位于本市槐荫区西市场北大槐树地区无房产手续的仓储房屋及其所占地一宗，面积l742.55平方米，2008年1月14日双方交接。2010年5月6日，旧投中心启动北大槐树片区棚户区改造土地熟化项目，友林公司购买的上述槐荫工商分局的房屋在拆迁范围内。拆迁过程中，韦学友作为友林公司的唯一股东，就涉案房屋按照个人购买走个人拆迁补偿以及进行分户等问题，与拆迁部门达成了一致意见，并根据协商意见进行相关材料的变更。在变更材料过程中，韦学友为提高拆迁补偿标准，骗取国家拆迁补偿款，将其以友林公司名义与槐荫工商分局签订的原始购买协议中的房屋用途由仓储改为商业，并按照分户的约定伪造相应的营业执照等复印件提供给拆迁部门。2011年5月7日、5月9日、7月1日，按照韦学友提供的分户购买协议，刘强、刘增义、傅元廷、韦学法等四人分别与旧投中心签订了《济南市城市房屋拆迁货币补偿协议》，按照商业房标准领取了拆迁补偿款共计7918009.44元，该款由韦学友占有。经山东众合房地产评估有限公司鉴定，涉案房屋实际价值7476011.7元，韦学友诈骗数额441997.74元。2011年10月27日，韦学友被公安机关抓获，其亲属向公安机关缴款1000000元。”济南市槐荫区人民法院判决：“一、被告人韦学友犯诈骗罪，判处有期徒刑三年，缓刑五年，并处罚金一百五十万元(缓刑考验期限自判决确定之日起计算；罚金已缴纳)。二、韦学友在公安机关缴纳款1000000元，500000元抵作罚金，441997.74元退还济南旧城投管理中心，余款58002.26元发还被告人韦学友。” 另查明，市政府于2011年印发的济南市投融资平台公司改革实施方案规定：二、改革主要内容。（一）做实集团公司。将现有济南市国有资产运营有限公司、济南市城市建设投资有限公司、济南市西区建设投资有限公司、济南市旧城改造投资运营有限公司、济南市小清河开发建设投资有限公司等5家平台公司，整合组建为济南市建设投资集团有限公司、济南市西城投资开发集团有限公司、济南市旧城开发投资集团有限公司、济南市滨河建设投资集团有限公司等4个具有独立法人资格的国有独资集团公司……（二）暂时保留5家中心。为做好集团公司继续承担政府授权职能的衔接工作，落实人员安置政策，更好地保持工作延续性，暂时保留……济南市旧城改造投融资管理中心……等5家中心。2011年9月29日，济南市旧城改造投资运营有限公司变更名称为济南市旧城开发投资集团有限公司。 济南市槐荫区机构编制委员会办公室于2013年10月12日印发济槐编办发[2013]74号文件，将区拆迁办公室更名为槐荫区房屋征收服务中心。 本院认为，本案争议的焦点问题是本案所涉项目系按照《城市房屋拆迁管理条例》办理的，还是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》办理的。原告认为两被告应当承担责任的理由有二个，一是市政府制定的规范性文件规定涉案的拆迁项目为政府工程，民生工程，因此，棚户区改造行为是行政行为，而不是民事行为。第三人旧投集团公司的工作来源不是表面上看到的申报审批得来的，而实际上是受市政府的委托。根据法律规定，委托人应当承担责任，因此，市政府应承担责任。市政府制定的规范性文件中明确规定区政府是涉案拆迁项目的责任主体和实施主体，因此，区政府应对强制征收行为承担责任。二是拆迁许可证中载明的拆迁期限为2010年5月至2010年10月，原告的房屋是2013年被拆除的，因此，本案应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，两被告应承担责任。 对此，本院认为，2011年1月21日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案中，2010年5月6日，济南市建设委员会向旧投中心发放济建拆许字（2010）11号济南市城市房屋拆迁许可证，拆迁范围为经一路以北，胶济铁路（京沪铁路济南货场段）以南，纬十二路以东，民天综合批发市场和北大槐树街以西。本案所涉房屋在拆迁范围内。随后，旧投中心和济南市旧城改造投资运营有限公司作为委托方，与作为受托方的征收中心签订拆迁委托合同。根据上述法规规定，本案所涉项目是按照《城市房屋拆迁管理条例》办理的。况且，原告于2007年3月6日、2008年1月10日从槐荫工商分局购买的位于本市槐荫区经一路445号、纬十一路77号南屋、北大槐树街（西市场）120-1～120-5号的房屋，与本案所涉房屋均在同一项目内，原告已经于2011年与旧投中心按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定签订房屋拆迁货币补偿协议并领取补偿款。因此，原告对于涉案项目系按照《城市房屋拆迁管理条例》办理的事实是知晓的。综上，本案应当适用《城市房屋拆迁管理条例》。 根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本案中，旧投中心是取得房屋拆迁许可证的单位，是拆迁人，旧投中心并非行政机关，拆迁本案所涉房屋并非行使行政权力。市政府和区政府对棚户区改造工作和拆迁工作的管理并非是实施的具体拆迁行为，其不是拆迁主体，因此，因旧投中心和征收中心实施的拆迁行为导致的法律责任不应由两被告承担。基于此，虽然原告主张其房屋是2013年被拆除的，但是，并不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》而直接认定由两被告承担涉案房屋被拆除的责任，并且原告未提供证据证明两被告实施了强制拆除其房屋的行为，其仅以旧投中心是受市政府的委托，区政府是涉案拆迁项目的责任主体和实施主体主张两被告承担责任，其理由不能成立，本院不予支持。若原告认为涉案房屋被拆除后未依法得到相应的补偿、安置，拆迁人依法负有补偿、安置的义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告韦学友的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告韦学友负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  于文诚 代理审判员  陈 伟 人民陪审员  王元华 二〇一六年三月十七日 书 记 员  王 敏