江苏省如东县人民法院行 政 裁 定 书（2015）东行初字第00557号原告唐素祥。被告南通市通州区东社镇人民政府，住所地南通市通州区东社镇东社街。法定代表人匡咏梅，镇长。原告唐素祥诉被告南通市通州区东社镇人民政府（以下简称“东社镇政府”）确认协议无效并赔偿一案，本院于2015年11月3日立案受理后，向被告东社镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。被告东社镇政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。原告唐素祥诉称，2010年8月1日，原告与原五甲镇福利村经济合作社之间签订了一份协议，在协议中约定由原告租赁该村经济合作社的土地26.36亩用于开办养殖场，后因经费短缺，原告外出筹备资金期间，五甲镇政府未经与原告联系，于2011年9月19日单方面决定把26.36亩土地再次出租给陈超开办养猪场，并与陈超、王剑串通伪造委托书上原告的签名将原告的合法财产转让给了陈超。原告为了维护自身合法权益，故而提起本次诉讼，请求法院判决废除原五甲镇政府与陈超签订的投资协议书，向原告归还土地使用权并赔偿损失。被告东社镇政府辩称，1、原告要求撤销的2011年9月19日原五甲镇政府与陈超签订的投资协议不是行政合同，该协议仅是一般的民商合同，系单纯的土地租赁合同，该合同中镇政府并非为了实施行政管理、维护公共利益而签订，且在该合同中政府不享有优益权（监督权、指挥权、单方变更权和解除权）。2、王剑与陈超所签订的资产转让协议经两级法院判决均认为合法有效，因此陈超合法取得了地面上的资产，根据土地管理法的相关规定，地随物走，原告唐素祥已经不再享有该地块的土地使用权。综上所述，该案件属于民事案件，不属于行政案件的受案范围，请求法院依法驳回原告唐素祥的起诉。经审查，2010年8月1日原告唐素祥与原南通市通州区五甲镇福利村经济合作社签订协议，由原告唐素祥向该村租赁26.36亩土地，用于其与王剑等人合伙开办养殖场。唐素祥在养殖场筹建以及经营过程中，因无力给付工程款长期外出。在此期间，原五甲镇人民政府与案外人陈超于2011年9月19日签订了一份投资协议书，具体内容为：“甲方五甲镇人民政府，乙方陈超，为了扎实推进高效农业规模化进程，甲方决定将福利村八组农户流转出来的土地租给乙方进行生猪养殖，现经双方友好协商达成如下投资协议：一、投资规模：甲方将福利村8组农户流转出来的土地26.36亩租给乙方进行生猪养殖，租用期内乙方不得改作其他用途。乙方一期（一年内）投资800万元，建成猪舍面积5000平方米以上，年饲养量10000头以上。二、乙方租用甲方土地期限为15年（2011年9月至2026年8月），租金的起点标准为每年每亩800元，今后每三年上调10%（即2011年9月至2014年8月每亩租金为800元，2014年9月至2017年8月每亩租金为880元……2023年9月至2026年8月每亩租金为1171.3元），第一期租用期满后，如果乙方续租，甲、乙双方可另行商定土地租金标准，同等条件下，乙方享有优先租用权。三、在执行国家惠农政策的前提下，国家给农民的种粮补贴仍然由农户享受，乙方不予享受。四、租用土地面积按农户实际丈量为准，由乙方与福利村另行签订租用协议，甲方确保于2011年9月10日前将土地交由乙方使用。五、乙方必须于2011年11月30日前将5000平方米以上的猪舍面积全部建设到位。养殖符合环保和生态要求，猪粪便必须干湿分离、零排放。甲方负责生活用水、用电送至围墙边。六、付款方式。乙方按时交付租金，每年1月1日前交付总额的百分之四十，余下的在每年7月1日前交付完毕，土地租金直接交付给福利村。七、奖励政策。甲方协助做好项目申报等工作，一期工程新建标准猪舍面积不低于5000平方米，饲养量达万头以上，经验收合格，上级奖补归乙方。八、项目实施过程中的群众工作由甲方及福利村负责，乙方应全力配合。九、本协议签订后，乙方缴纳履约保证金三万元整给福利村，乙方的平面设计图必须经甲方认可后才能施工，擅自变更设计，履约保证金不予退还，由此产生的后果由乙方自行负责，与甲方无关。该合同各条款能全面履行后履约保证金可直接抵算租金，也可全额退还。十、本协议签订后，原唐素祥2010年7月28日与五甲镇政府签订的投资协议书终止。”原告认为，原五甲镇政府在未与原告协商的情况下就单方面解除了双方在2010年7月28日签订的投资协议书，另与陈超签订投资协议书，被告的该行为已经严重侵犯原告的合法权益，故起诉请求法院判决确认该投资协议书无效并赔偿原告相关损失。另查明，2011年9月19日，原告唐素祥的原合伙人王剑与陈超签订了一份资产转让协议，将养殖场的资产作价29.7万元转让给陈超。原告唐素祥对此不服，向南通市通州区人民法院提起民事诉讼，请求法院判决确认王剑、陈超于2011年9月19日签订的转让养殖场的协议无效。南通市通州区人民法院于2015年3月4日作出（2014）通余民初字第1128号民事判决，判决驳回了原告唐素祥的诉讼请求。唐素祥不服，提起上诉，南通市中级人民法院于2015年7月6日作出（2015）通中民终字第01019号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。唐素祥仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审，2016年1月18日，江苏省高级人民法院立案受理了唐素祥的再审申请，案号为（2016）苏民申61号，目前该案尚在审查阶段。再查明，2015年3月24日，中共南通市通州区区委通发[2015]11号文件印发了《中共南通市通州区委南通市通州区人民政府关于做好行政区划调整工作的实施意见》，该次行政区划调整的主要内容是将19个镇调整为12个镇、4个街道，其中撤销了东社镇、五甲镇，将原五甲镇行政区域与原东社镇行政区域合并，设立新的东社镇。镇人民政府驻东社居委会。本院认为，经审查原告的起诉材料以及被告的答辩意见，本案的争议焦点是原五甲镇政府与案外人陈超于2011年9月19日签订的投资协议书是否属于行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼的受案范围，其中第一款第（十一）项规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据上述规定，与民事协议相比，行政协议的主要特征在于：订立行政协议的一方必须是行政主体；订立行政协议的主要目的是实现行政管理职能，具有公益性，其产生、变更、消灭的是行政法律关系；行政协议双方当事人的法律地位并不是完全平等的，行政主体享有行政优益权。其中，行政协议所具有的产生、变更、消灭行政法律关系是行政协议区别于民事协议的主要特征，是判断协议性质的主要方面。本案中，从原五甲镇政府与案外人陈超签订的投资协议书的内容来看，是原五甲镇政府为推进该地区高效农业规模化建设进程，在与案外人陈超协商一致的情况下订立的有关租赁农户流转出来的土地以及进行相关投资经营的协议。该协议中所约定的投资规模、土地租赁期限、土地租金标准、优先租用权、付款方式、奖励政策以及原五甲镇政府确保于2011年9月10日前将土地交由陈超使用、确保生活用水、用电的输送、在项目实施过程中做好群众工作等相关权利、义务内容并不属于行政法律规范调整的范围，双方之间并未因此产生、变更或消灭相应的行政法律关系，该投资协议书不具有行政协议的基本特征。原告唐素祥就此向本院提起行政诉讼，不属于人民法院行政案件的受理范围。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告唐素祥的起诉。原告唐素祥预交的案件受理费人民币50元，本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本。上诉于江苏省南通市中级人民法院。审 判 长  刘 俊代理审判员  张慧敏人民陪审员  吴明秀二〇一六年三月三十一日书 记 员  施玲玲附相关法律条文：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条裁定适用于下列范围：（二）驳回起诉。