北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2016）京02行终203号上诉人（一审原告）周悟权，男，1977年6月20日出生，汉族，自由职业者。被上诉人（一审被告）北京市食品药品监督管理局经济技术开发区分局，住所地北京市北京经济技术开发区康定街1号。法定代表人唐庆军，局长。委托代理人刘云杰，北京市食品药品监督管理局经济技术开发区分局干部。委托代理人张红旗，北京德恒律师事务所律师。上诉人周悟权因诉北京市食品药品监督管理局经济技术开发区分局（以下简称开发区食药局）所作不予立案决定一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2015）大行初字第138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2015年7月1日，开发区食药局作出《关于举报情况的告知函》，载明：沃尔玛（北京）商业零售有限公司（亦庄山姆会员店）销售标示生产商为内蒙古科尔沁牛业股份有限公司肉制品分公司生产的“科尔沁风干牛肉”（净含量448g），标示的指向标准为DB15／432-2006，配料表中有亚硝酸钠。经进一步核查，沃尔玛（北京）商业零售有限公司（亦庄山姆会员店）销售的“科尔沁风干牛肉”执行的是地方标准即《内蒙古自治区地方标准风干牛肉》（DB15／432-2006），该标准规定风干牛肉中按规定量添加亚硝酸盐。我局不予立案。周悟权不服上述行政行为，诉至一审法院称，其于2015年5月2日向开发区食药局举报沃尔玛（北京）商业零售有限公司（亦庄山姆会员店）销售的“科尔沁风干牛肉”违法，要求开发区食药局在法定期限内将立案（或者不予立案）的决定书面告知周悟权；将处罚结果书面告知周悟权并依法奖励周悟权（详见举报信）。经查，开发区食药局于2015年5月4日收到举报信并于当日受理。周悟权于2015年7月3日收到开发区食药局于2015年7月1日作出的《关于举报情况的告知函》称不予立案。周悟权认为，开发区食药局对其的举报事项作出的不予立案决定属于认定事实不清，没有事实和法律依据。开发区食药局的行为涉嫌玩忽职守、徇私舞弊保护违法食品企业，违反了食品药品监督管理的相关法律规定。周悟权现依法起诉，要求：1、撤销开发区食药局对周悟权举报沃尔玛（北京）商业零售有限公司销售“科尔沁风干牛肉”违法一案作出的不予立案决定：2、责令开发区食药局对周悟权的举报事项重新作出处理。开发区食药局一审辩称，一、基本事实：2015年5月4日，开发区食药局收到周悟权的《举报信》称：举报人于2015年4月15日、4月25日在被举报人沃尔码（北京）商业零售有限公司（山姆会员亦庄店）处购买的“科尔沁风干牛肉”不符合国家食品安全标准。生产厂家在该风干牛肉产品中违法添加“亚硝酸钠”。周悟权要求开发区食药局对被举报人进行处罚并奖励举报人。2015年5月4日，开发区食药局作出《举报受理告知书》并于当日通过邮寄方式向周悟权书面送达。2015年5月6日，开发区食药局三名工作人员至沃尔玛（北京）商业零售有限公司亦庄山姆会员商店进行现场检查并要求经营企业提供产品的相关资质及情况说明并制作《现场检查笔录》。2015年5月27日，开发区食药局向科尔沁风干牛肉生产厂商所在地的通辽市食品药品监督管理局发出《北京市食品药品监督管理局经济技术开发区分局关于协查科尔沁风干牛肉有关情况的函》，请求通辽市食品药品监督管理局协查相关情况。2015年6月2日，内蒙古科尔沁牛业股份有限公司肉制品分公司出具《关于配料表中亚硝酸钠一事说明》，说明其产品风干牛肉属于酱卤肉制品，产品中添加的亚硝酸钠符合GB2760-2011《食品添加剂使用标准》的规定。该书面说明附有通辽市质量技术监督局检验报告单一份，检验结果符合标准。2015年6月4日，开发区食药局向周悟权作出《关于举报情况的答复》并书面送达周悟权，告知周悟权其举报的产品属于酱卤肉制品，符合GB2760-2011《食品添加剂使用标准》规定的食品安全标准，开发区食药局已向内蒙古科尔沁牛业股份有限公司肉制品分公司所在地通辽市食品药品监督管理局进行协查，主要协查生产企业生产相关产品执行标准备案情况。2015年6月18日，开发区食药局收到通辽市食品药品监管局稽查局协查回函，回函称“涉案产品执行地方标准《内蒙古自治区地方标准风干牛肉》（DB15／432-2006），风干牛肉与肉干的生产工艺、属性均不同，风干牛肉中按规定量添加亚硝酸盐符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的相关规定”。开发区食药局于2015年6月26日作出《不予立案审批表》，于2015年7月1日作出《关于举报情况的告知函》，告知周悟权其举报不予立案，并于2015年7月2日向周悟权邮寄送达。2015年7月2日作出（京开）食举告（2015）020194号《举报办理告知书》，记录告知情况。2015年7月8日，开发区食药局收到《应诉通知书》及《行政起诉状》，周悟权的诉讼请求：1、撤销开发区食药局对周悟权举报沃尔玛（北京）商业零售有限公司销售科尔沁风干牛肉违法一案作出的不予立案决定；2、责令开发区食药局对周悟权的举报事项重新作出处理。二、开发区食药局处理本举报案件的程序合法，适用法律正确。（一）开发区食药局于5月3日收到举报信，5月4日作出《举报受理告知书》决定受理并于当日通过邮寄方式向周悟权书面送达，符合《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第十二条第一款有关举报受理期限的法律规定。（二）开发区食药局于5月6日对沃尔玛（北京）商业零售有限公司亦庄山姆会员商店进行现场检查，2015年5月27日向食品生产企业所在地的监管部门通辽市食品药品监督管理局发出《关于协查科尔沁风干牛肉有关情况的函》，符合《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》第十六条有关进行初步调查以确定是否符合立案条件的法律规定。（三）自5月4日开发区食药局受理周悟权举报至7月2日开发区食药局向周悟权作出《举报办理告知书》告知周悟权其举报不予立案，开发区食药局实际办案时间不足60个工作日，符合《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第二十二条、第三十一条关于投诉举报承办单位办理期限的法律规定。符合《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》第十八条有关案件办结的规定，程序合法。（四）开发区食药局经过调查研究确认被举报人销售的商品符合GB2760-2011《食品添加剂使用标准》关于添加亚硝酸盐的规定，据此作出不予立案决定。制作《关于举报情况的告知函》告知周悟权其举报不予立案并在法定期限内送达周悟权。符合《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》（京食药监（2014）8号）第十六条的规定。综上，开发区食药局处理举报案件已经履行相关法定职责且程序合法，作出不予立案决定适用法律正确，周悟权的诉求无事实及法律依据，恳请法院依法驳回周悟权的全部诉讼请求。2015年12月21日，一审法院作出（2015）大行初字第138号行政判决认为：依据国务院食安办（2013）13号《国务院食品安全办国家工商总局国家质检总局国家食品药品监管总局关于进一步做好机构改革期间食品和化妆品监管工作的通知》、《北京市人民政府办公厅关于印发北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》等有关文件规定，目前我市流通环节的食品安全监管职责由北京市食品药品监督管理局承担。依据上述规定，开发区食药局负有对本辖区内的流通环节的食品安全进行监督管理的法定职责。《食品药品行政处罚程序规定》第十八条第一款规定：立案应当符合下列条件：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）有违法事实；（三）属于食品药品监督管理行政处罚的范围；（四）属于本部门管辖。据此，违法事实的存在是立案的前提条件。《中华人民共和国食品安全法》第二十九条规定：对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止。本案中，针对周悟权举报的科尔沁风干牛肉涉嫌违法添加亚硝酸钠的举报，开发区食药局依照《食品药品投诉举报管理办法（试行）》的规定受理后，向涉案产品的销售企业、生产企业及其所在地食品药品监督管理部门进行调查取证，根据调查结果认为涉案产品按规定量添加亚硝酸盐符合地方标准，并决定不予立案符合上述法律规定。综上，对周悟权要求撤销被诉不予立案决定并责令开发区食药局对其举报事项重新作出处理的诉讼请求，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周悟权的诉讼请求。周悟权不服一审判决，上诉认为被诉不予立案决定是错误的，应予撤销。一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。开发区食药局同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，开发区食药局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、举报受理告知书；2、《举报受理告知书》快递单据；3、《举报受理告知书》运单查询；以上证据证明开发区食药局已于2015年5月4日受理周悟权的举报，并已于2015年5月4日将《举报受理告知书》通过邮寄方式书面送达周悟权；4、《关于举报情况的告知函》及快递单、运单查询号，证明开发区食药局已经于2015年7月1日制作告知函，告知周悟权其举报不予立案，7月2日邮寄送达；5、《不予立案审批表》、《举报办理告知书》，证明开发区食药局按程序规定作出不予立案决定及告知记录。在一审诉讼期间，周悟权在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、举报信，证明周悟权举报的要求及举报详细内容；2、购物票据，证明周悟权与本案具有法律上利害关系；3、举报受理告知书，证明开发区食药局2015年5月4日受理周悟权举报；4、《关于举报情况的告知函》，证明开发区食药局对事实认定明显错误。DB15／432-2006标准没有标明可以按规定量添加亚硝酸钠，该标准“5.1.3食品添加剂应符合相应的标准和有关规定，允许使用范围和使用量应符合GB2760规定”，证明依据该标准组织生产的风干牛肉干，食品添加剂的使用必须符合GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》规定，开发区食药局作出的不予立案决定认定事实不清、适用依据错误；5、产品实物（产品照片）、证明产品的生产执行标准为DB15／432-2006，食品添加剂里使用了亚硝酸钠成分；产品的实际状态是牛肉干状态属于肉干类；6、《生产许可证》、《0401肉制品生产许可证审查细则（2006版）》，该两证据之间相互佐证，证明酱卤肉制品生产许可证申证单元中包括“肉干类”食品；涉案食品的生产许可证虽审批为“肉制品（酱卤肉制品）”但依据DB15／432-2006组织生产的风干牛肉可以确定为肉干类产品；肉干类需经烘干（干燥）工序，涉案食品在生产工序上有“风干、烘烤”干燥工序，是肉干类食品；7、《内蒙古自治区地方标准风干牛肉》（DB15／432-2006），标准第1页“2、规范性引用文件……凡是不注日期的引用文件，其最新版本适用本标准”，证明依据该标准组织生产的产品，食品添加剂的使用必须符合GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》规定；标准“4.1烘烤风干牛肉”的定义证明，周悟权所举报的科尔沁风干牛肉属于肉干类；标准“5.1.3食品添加剂应符合相应的标准和有关规定，允许使用范围和使用量应符合GB2760规定”，证明依据该标准组织生产的风干牛肉干，食品添加剂的使用必须符合GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》规定；8、GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》，标准第2页“4食品分类系统食品分类系统用于界定食品添加剂的使用范围，只适用于本标准”，证明食品分类系统用于界定食品添加剂的使用范围，只适用于本标准；标准178、182、183页之间相互证明科尔沁风干牛肉干，属于“食品分类号08.03.07熟肉干制品”下“食品分类号08.03.07.02肉干类”；标准77、78页证明“亚硝酸钠”的使用范围中没有“食品分类号08.03.07熟肉干制品”下“食品分类号08.03.07.02肉干类”，周悟权所举报的科尔沁风干牛肉真实客观的存在滥用食品添加剂亚硝酸钠的违法事实；9、GB／T23586-2009酱卤肉制品标准，证明如果开发区食药局认为涉案食品为酱卤肉制品的话，涉案食品的生产标准应为该标准。经庭审质证，对周悟权提交的证据材料，开发区食药局不持异议。对开发区食药局提供证据材料，周悟权对证据1-3没有异议；对证据4的真实性没有异议，恰恰证明开发区食药局在周悟权起诉后才将不予立案决定告知周悟权的事实；对证据5真实性没有异议，开发区食药局没有提供证据证明向周悟权送达了《举报办理告知书》。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：周悟权及开发区食药局提交的证据材料均具有真实性、合法性、关联性，能达到其证明目的，法院予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：周悟权2015年5月2日向开发区食药局举报称其于2015年4月15日、4月25日在沃尔码（北京）商业零售有限公司（山姆会员亦庄店）处购买的“科尔沁风干牛肉”不符合国家食品安全标准，违法添加“亚硝酸钠”。周悟权要求开发区食药局在法定期限内书面告知立案（或者不予立案）的决定、处罚结果并依法对其奖励。2015年5月4日，开发区食药局作出《举报受理告知书》并于当日通过邮寄方式向周悟权书面送达。2015年5月6日，开发区食药局至沃尔玛（北京）商业零售有限公司亦庄山姆会员商店进行现场检查并要求经营企业提供产品的相关资质及情况说明。2015年5月27日，开发区食药局向涉案产品生产厂商所在地的通辽市食品药品监督管理局发出《关于协查科尔沁风干牛肉有关情况的函》，请求通辽市食品药品监督管理局协查相关情况。2015年6月2日，内蒙古科尔沁牛业股份有限公司肉制品分公司出具《关于配料表中亚硝酸钠一事说明》，称其产品风干牛肉属于酱卤肉制品，产品中添加的亚硝酸钠符合GB2760-2011《食品添加剂使用标准》的规定。该书面说明附有通辽市质量技术监督局检验报告单一份，检验结果符合标准。2015年6月4日，开发区食药局向周悟权作出《关于举报情况的答复》并书面送达周悟权，告知周悟权其举报的产品属于酱卤肉制品，符合GB2760-2011《食品添加剂使用标准》规定的食品安全标准，已向内蒙古科尔沁牛业股份有限公司肉制品分公司所在地通辽市食品药品监督管理局进行协查，主要协查生产企业生产相关产品执行标准备案情况。2015年6月18日，通辽市食品药品监管局稽查局作出《关于对投诉举报内蒙古科尔沁牛业股份有限公司肉制品分公司生产的风干牛肉涉嫌非法添加亚硝酸钠等有关问题的答复》，称“涉案产品执行地方标准《内蒙古自治区地方标准风干牛肉》（DB15／432-2006），风干牛肉与肉干的生产工艺、属性均不同，风干牛肉中按规定量添加亚硝酸盐符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的相关规定”。开发区食药局于2015年6月26日作出《不予立案审批表》，于2015年7月1日作出《关于举报情况的告知函》，告知周悟权其举报不予立案，并于2015年7月2日向周悟权邮寄送达。周悟权对此不服，诉至法院。本院认为，依据国务院食安办（2013）13号《国务院食品安全办国家工商总局国家质检总局国家食品药品监管总局关于进一步做好机构改革期间食品和化妆品监管工作的通知》、《北京市人民政府办公厅关于印发北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》等有关文件规定，开发区食药局负有对本辖区内流通环节的食品安全进行监督管理的法定职责。根据《中华人民共和国食品安全法》第二十九条的规定，对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止。本案中，开发区食药局针对周悟权举报的科尔沁风干牛肉涉嫌违法添加亚硝酸钠的问题，依照《食品药品投诉举报管理办法（试行）》的规定受理后，向涉案产品的销售企业、生产企业及其所在地食品药品监督管理部门进行了调查取证，并根据调查结果认为涉案产品按规定量添加亚硝酸盐符合地方标准。按照《食品药品行政处罚程序规定》第十八条第一款的规定，立案应当符合下列条件：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）有违法事实；（三）属于食品药品监督管理行政处罚的范围；（四）属于本部门管辖。因此，在缺乏违法事实的情况下，开发区食药局所作不予立案决定并无不当。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周悟权的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。周悟权的上诉请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由周悟权负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 金丽代理审判员李丹代理审判员陈雷二〇一六年三月三十日书记员 高              元