海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼行终字第177号上诉人（原审被告）海南省定安县人民政府。住所地：定安县定城镇兴安大道*号。法定代表人刘蔚，该县县长。委托代理人文克林，该县法制办公室工作人员。委托代理人符太珍，该县国土环境资源局工作人员。被上诉人（原审原告）中国石化销售有限公司海南定安石油分公司。住所地：定安县定城镇见龙大道***号和平加油站。负责人朱凯，该分公司经理。委托代理人邝小波，海南法立信律师事务所律师。委托代理人周芸妃，海南法立信律师事务所律师。上诉人海南省定安县人民政府因（下称定安县政府）与被上诉人中国石化销售有限公司海南定安石油分公司（下称中石化定安分公司）无偿收回国有土地使用权纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（下称原审法院）于2015年12月23日作出的（2015）海南一中环行初字第12号行政判决（下称原审判决），向本院提起上诉。本院于2016年3月3日依法立案受理，组成以审判员刘彦贵为审判长、审判员刘利红和林倩影为成员的合议庭，并于2016年3月15日在本院公开开庭审理了本案。定安县政府的委托代理人文克林、符太珍，中石化定安分公司的委托代理人邝小波、周芸妃出庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉的具体行政行为是定安县政府于2015年3月19日作出的定府（2015）22号《定安县人民政府关于无偿收回中国石油化工股份有限公司海南石油分公司定安经营部国有建设用地使用权的决定书》（下称定安22号收地决定书），决定无偿收回中国石油化工股份有限公司海南石油分公司定安经营部（下称原中石化定安经营部）享有的定湖国用（2001）字第421号《国有土地使用证》项下面积为3182.14平方米（约4.77亩）国有土地（下称涉案土地）使用权。中石化定安分公司诉讼请求：依法撤销定安县政府作出的定安22号收地决定书书，本案诉讼费由定安县政府承担。原审法院查明：2001年5月10日，定安县发展计划局作出《关于兴建南丽湖加油站项目的批复》，同意原中石化定安经营部在定安县南丽湖风景区丁湖路西侧即距鸿扬度假村正面约100米处投资兴建南丽湖加油站。2001年6月30日，原中石化定安经营部与定安力大力贸易有限公司（下称力大力公司）签订《土地转让协议书》，约定力大力公司将座落于定安县南丽湖风景区丁湖路西侧即距鸿扬度假村正面约100米处的4.77亩商务用地转让给原中石化定安经营部使用（土地使用期限及四至以土地使用权证为准），土地转让价款为20.5万元。2001年7月9日，定安县建设与国土环境资源局作出《关于中石化海南石油分公司定安经营部兴建南丽湖加油站用地选址意见书》（定建土环资（2001）41号），同意原中石化定安经营部在涉案土地上兴建南丽湖加油站，并于同日向原中石化定安经营部颁发了《建设用地规划许可证》。2001年7月10日，定安县公安局消防大队作出《关于同意南丽湖加油站选点的意见》，同意原中石化定安经营部在涉案土地上兴建汽车加油站。2001年7月16日，定安县建设与国土环境资源局作出《关于同意转让国有土地使用权给中国石油化工股份有限公司海南石油分公司定安经营部的批复》（定建土环资（2001）41号），同意力大力公司将涉案土地转让给原中石化定安经营部作为兴建南丽湖加油站的服务用地。2001年7月17日，定安县政府就涉案土地向原中石化定安经营部颁发了定湖国用（2001）字第421号《国有土地使用证》，土地面积为3182.14平方米，土地用途为服务用地。2001年8月13日，海南省经济贸易厅向原中石化定安经营部颁发了《成品油零售经营批准证书》。2008年5月27日至2012年7月，涉案土地所在的南丽湖风景名胜区进行规划调整，期间南丽湖风景名胜区内的工程报建工作暂停。2013年8月27日，定安县国土环境资源局（下称县国土局）作出《闲置土地调查通知书》（定土环资用字（2013）65号），认为涉案土地涉嫌闲置土地，要求原中石化定安经营部在收到通知书之日起30日内向其提供涉案土地是否闲置、原因说明及辅证材料，并于2013年9月2日送达了该通知书。2013年11月22日，县国土局作出《闲置土地认定书》（定土环资用字（2013）128号），初步认定属于原中石化定安经营部原因致使涉案土地闲置。2013年12月18日，县国土局作出《闲置土地处置听证权利告知书》，拟对涉案土地作出无偿收回国有建设用地使用权处理，并告知原中石化定安经营部可在收到告知书五个工作日内申请听证。2013年12月19日，县国土局向原中石化定安经营部送达了《闲置土地认定书》及《闲置土地处置听证权利告知书》。2013年12月23日，原中石化定安经营部向县国土局提出听证申请，该局于2014年1月3日向原中石化定安经营部送达了《听证通知书》，并于2014年1月14日召开了听证会。2014年6月9日，经定安县工商行政管理局变更登记，原中石化定安经营部更名为中石化定安分公司，但涉案土地使用者未办理变更登记。2014年6月16日，定安县“批而未用”土地清理处置工作领导小组讨论议定，建议无偿收回涉案土地的国有建设用地使用权。2014年6月19日，定安县政府向县国土局作出《关于定安县“供而未用”土地处置方案的批复》（定府函（2014）87号），同意无偿收回涉案土地国有建设用地使用权。2014年6月19日，县国土局向中石化定安分公司作出《收回国有建设用地使用权决定书》（定土环资用字（2014）51号）（下称县国土局收地决定），决定无偿收回涉案土地的国有建设用地使用权。2014年7月24日，因中石化定安分公司向定安县政府提起行政复议，定安县政府作出定府复决字（2014）第6号《行政复议决定书》，维持县国土局收地决定。2015年2月9日，因中石化定安分公司不服以上复议决定而提起行政诉讼，定安县人民法院作出（2015）定行初字第1号行政判决，因县国土局超越职权而撤销县国土局收地决定，该判决现已生效。2015年3月19日，定安县政府作出定安22号收地决定书书，决定无偿收回中石化定安分公司享有的定湖国用（2001）字第421号《国有土地使用证》项下面积为3182.14平方米（约4.77亩）的国有土地使用权。涉案土地至今未进行开发，其用地规划性质现为商业金融业用地。原审法院认为本案争议焦点，一是造成土地闲置的原因；二是定安县政府作出定安22号收地决定书书的程序是否合法。1.关于涉案土地闲置的原因。中石化定安分公司主张造成其无法在涉案土地上兴建加油站的主要原因是其向定安县建设局申请颁发施工许可证，但该局没有及时颁发，以致其没有在涉案土地上建成加油站。后来，因政府将涉案土地规划用途调整为绿化用地，致无法建加油站，故造成涉案土地闲置。中石化定安分公司称其曾向定安县建设局申请施工许可证，该局却行政不作为，但并未提供证据证明，也未就此主张权利。中石化定安分公司主张后来因涉案土地的土地规划用途调整为绿化用地，亦未提供证据予以证明。按定安县政府提供的《定安县住房和城乡建设局关于出具行政诉讼案件涉案土地规划图的复函》（定建函（2015）382号），足以证明涉案土地的用地规划用途仍为商业金融业用地。因此，原审法院认为造成涉案土地闲置的原因在于中石化定安分公司自身没有及时办理有关报建手续，与政府无关，定安22号收地决定书认定事实清楚。2.关于定安县政府作出的定安22号收地决定书书程序是否合法的问题。行政机关作出无偿收回国有土地使用权行政行为的性质属于行政处罚的范畴，故须适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关程序性规定。定安县政府提交了县国土局向中石化定安分公司送达的《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》及《申请听证的权利告知书》等程序性事实证据是县国土局收地决定之前履行程序性义务的证据，而县国土局收地决定已被生效的定安县人民法院判决撤销，故有关《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》及《申请听证的权利告知书》等程序性证据同时失去效力，不能用来作为定安县政府作出新的行政行为的程序性事实依据。定安县政府作出定安22号收地决定书书属于新的行政行为，必须重新依法履行相应程序性义务，否则法定程序性义务将形同虚设，也剥夺了行政相对人依法应当享有的陈述权、申辩权，亦有可能侵害到行政相对人的实体权利，因此定安22号收地决定书程序违法。综上，原审法院认为定安县政府作出的定安22号收地决定书认定事实清楚，但程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销定安22号收地决定书，案件受理费50元由定安县政府负担。定安县政府上诉请求：一是撤销原审判决；二是驳回中石化定安分公司的所有诉讼请求。事实与理由：1.原审判决错误认定定安22号收地决定书书程序违法。原审判决认定定安22号收地决定书属于新作出的行政行为，必须重新按照法律规定履行程序性义务，该认定没有任何法律依据。2014年6月19日，县国土局收地决定与定安22号收地决定书完全一致。因主体资格身份不符定安县人民法院（2015）定行初字第1号行政判决书撤销县国土局收回决定，但并没有认定县国土局行政程序违法，原审法院以该判决来否定县国土局依法作出的有关《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》及《申请听证的权利告知书》等行政行为的效力，没有任何事实和法律依据的。2.尽管因资格主体身份不符县国土局作出的收地决定被法院生效判决撤销，但该决定与定安22号收地决定书是基于同一相对人、同一事实和同一理由而作出的，并没有变更或加重对中石化定安分公司的行政处罚，该分公司陈述权和申辩权也实实在在得到了保障。原审法院要求定安县政府将原本已经履行过的程序性义务再重新履行，不符合行政效率原则。3.定安22号收地决定书程序合法。县国土局作为定安县政府的土地行政主管部门，依法负责闲置土地收回的所有前置性程序工作。2013年8月27日，县国土局向原中石化定安经营部发了《闲置土地调查通知书》。经查阅有关档案资料及现场调查核实，初步认定属于该经营部原因致使该宗地闲置，因此县国土局于2013年11月22日向该经营部发了《闲置土地认定书》，并于2013年12月18日向该经营部发了《闲置土地处置听证权利告知书》。根据该经营部申请，县国土局于2014年1月14日组织召开听证会。听证会后，根据县国土局调查核实情况及该经营部的申辩情况，报经县“批而未用”土地清理处置工作领导小组讨论议定，并经十四届定安县政府第45次常务会议讨论通过，决定收回该宗国有建设用地使用权，并及时向该经营部送达了定安22号收地决定书书。因此，定安县政府作出的定安22号收地决定书书程序完全合法。综上，定安县政府作出的定安22号收地决定书书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求撤销原审判决，维持定安22号收地决定书。中石化定安分公司辩称：原审法院判决正确，定安22号收地决定书程序违法。理由如下：1.定安22号收地决定书与县国土局收地决定是两个不同的法律行为。县国土局收地决定已被生效的（2015）定行初字第1号行政判决书撤销，对应的县国土局为此所作的闲置土地调查、听证等程序性行为也一并失去法律效力。定安县政府作出定安22号收地决定书是另一个新行政行为，应该重新按《海南省闲置土地认定和处置规定》第十一条第一款、第十六条、第三十二条第一款的规定，要求县国土局重新进行闲置土地调查以及书面告知中石化定安分公司有重新申请听证等前置性程序，才能弄清拟收回土地闲置的真正原因，才能合法作出决定。定安县政府没有经过任何前置性程序调查，直接作出收地决定，没有事实和法律依据，且剥夺了中石化定安分公司申辩权，程序严重违法。2.根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第三条、第十二条规定，定安县政府负责本行政区域内闲置土地的认定和处置工作，定安县政府所属土地行政管理部门负责本行政区域内闲置土地认定和处置的组织实施，县国土局无权以自己名义作出土地闲置的认定和收回决定，定安县政府没有对涉案土地作出闲置的认定而直接收回，程序违法。本院另查明：根据经原审庭审质证且双方认可的已经生效的定安县人民法院（2015）定行初字第1号行政判决书，该判决主要内容：根据土地管理法和省政府规章的规定，县土地行政主管部门只负责闲置土地认定和处置工作任务的具体组织实施，作出闲置土地的认定和处置决定主体应是县级人民政府，因此县国土局于2014年6月19日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》属于超越职权的行为，故根据土地管理法第三十七条第一款、第二款、行政诉讼法第五十条第（二）项、《海南省闲置土地认定和处置规定》第三条第一款、第二款的规定，判决撤销县国土局于2014年6月19日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。根据经原审庭审质证且双方认可的定安22号收地决定书书，该决定书主要内容：经县国土局调查并报经县“批而未用”土地清理处置工作领导小组同意，认定涉案土地属中石化定安分公司自身原因造成闲置，依据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条第一款的规定，县国土局已经送达《闲置土地认定书》，根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定，定安县政府决定收回涉案土地。当事人双方对原审法院查明事实并无异议，在二审期间也未提交新证据。原审法院查明的其他事实与本院查明的事实一致，本院予以认定。本院认为：当事人双方对涉案土地为闲置土地并无争议，中石化定安分公司主张造成土地闲置是因政府不作为致其无法办理报建手续。经查，中石化定安分公司自2001年就受让取得涉案土地使用权，尽管涉案土地所在区域于2008年5月27日至2012年7月期间被政府暂停工程报建工作，但是规划调整后的土地用途仍为商业用地，且按《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款的规定，该分公司并没有提供在停止报建的2008年5月27日以前和允许报建的2012年7月以后，其曾申请报建的证据材料。因此，定安22号收地决定书认定中石化定安分公司因自身原因导致土地闲置，事实清楚。因中石化定安分公司自身原因导致涉案土地闲置，根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定，定安县政府作出定安22号收地决定书，适用法律正确。经庭审确认本案的争议焦点为定安县政府作出定安22号收地决定书是否违反法定程序，即县国土局收地决定被人民法院生效判决撤销后，该局曾作出的有关收地前的程序性行政行为能否作为定安县政府作出定安22号收地决定书的依据？根据国土资源部颁发的《闲置土地处置办法》第五条、第九条、第十三条、第十五条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第十一条、第十二条、第十六条、第三十条、第三十二条等行政规章规定，实施闲置土地的调查核实、下达《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、拟订闲置土地处置方案并报批和依法组织听证等收地前的程序性行政行为是县国土局的法定职权。2013年8月27日，县国土局依法作出并向原中石化定安经营部送达了《闲置土地调查通知书》。2013年11月22日，县国土局依据调查结果报经县“批而未用”土地清理处置工作领导小组同意，依法经作出《闲置土地认定书》，符合《海南省闲置土地认定和处置规定》第十六条的有关规定。2013年12月18日，县国土局向原中石化定安经营部送达了《闲置土地处置听证权利告知书》，次日又送达了《闲置土地认定书》及《闲置土地处置听证权利告知书》，并于2014年1月14日依法召开了听证会。2014年6月19日，定安县政府向县国土局作出《关于定安县“供而未用”土地处置方案的批复》，同意收回涉案土地。县国土局的以上收地前的程序性行政行为符合法定程序，当事人双方亦无异议。已经生效的（2015）定行初字第1号行政判决书虽然认定县国土局收地决定因超越职权而根据土地管理法和《海南省闲置土地认定和处置规定》的有关规定判决撤销县国土局收地决定，但并未撤销县国土局依法作出的有关收地前的程序性行政行为，或者认定诸行为无效。在双方当事人对涉案土地闲置及闲置原因等事实没有争议、定安22号收地决定书适用法律正确的情况下，原审法院仅以县国土局收地决定已被法院生效判决撤销为由，认定县国土局的有关收地前的程序性行政行为无效，无法律和事实依据，也与保障依法行政和行政效率原则不符，应予以纠正。因定安县人民法院（2015）定行初字第1号行政判决撤销县国土局收地决定，定安县政府于2015年3月19日根据县国土局依法认定的同一相对人、因其自身原因造成土地闲置的相同事实，依据基本相同的法律规定，作出与县国土局收地决定相同结果的定安22号收地决定书，既未损害相对人程序性权益，也未加重相对人的实体义务，并无不当。中石化定安分公司辩称定安县政府认定涉案土地闲置、收回涉案土地程序违法的理由不能成立，定安县政府有关定安22号收地决定书程序合法的上诉主张有事实和法律依据，符合保障依法行政和行政效率原则，应予以支持。综上所述，定安县人民政府于2015年3月19日作出的定府（2015）22号《定安县人民政府关于无偿收回中国石油化工股份有限公司海南石油分公司定安经营部国有建设用地使用权的决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项和第三款的规定，判决如下：一、撤销海南省第一中级人民法院于2015年12月23日作出的（2015）海南一中环行初字第12号行政判决；二、驳回中国石化销售有限公司海南定安石油分公司的诉讼请求。本案一审、二审案件受理费共计100元，均由中国石化销售有限公司海南定安石油分公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘彦贵审判员  刘利红审判员  林 倩二〇一六年三月二十三日书记员  冯 兰附相关法律条文：闲置土地处置办法（国土资源部令（第53号），1999年4月28日实施，2012年5月22日修订，2012年7月1日实施）第五条第九条经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：......（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。......第十五条市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。海南省闲置土地认定和处置规定（海南省人民政府令（第247号），自2013年11月1日起实施。）第十一条国有建设用地使用权人应当在接到闲置土地调查通知书之日起30日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料第十二条市、县、自治县土地行政主管部门应当对闲置土地的相关材料进行查调核实，构成闲置土地的，应当将调查核实后的材料报同级人民政府认定。第十六条市、县、自治县人民政府审查认定符合闲置土地规定条件、构成闲置土地的，市、县、自治县土地行政主管部门应当向国有建设用地使用权人下达闲置土地认定书。第三十条对非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书或者收回国有建设用地使用权决定书。第三十二条对非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门在报同级人民政府作出征缴土地闲置费或者收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。中华人民共和国行政诉讼法八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：......（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；......。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：......（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；......（二）原判决、第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：......（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；......人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：。