浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙01行终34号上诉人（原审原告）范炳锦。委托代理人范惠文。被上诉人（原审被告）浙江省住房和城乡建设厅。法定代表人钱建民。委托代理人虞建华。委托代理人唐锋，浙江金道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省文物局。法定代表人陈瑶。委托代理人周向丽、李新芳。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。法定代表人李强。委托代理人白植强。上诉人范炳锦因其他行政行为一案，不服杭州市西湖区人民法院（2015）杭西行初字第152号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2014年10月28日，浙江省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）、浙江省文物局（以下简称省文物局）共同向杭州市规划局和杭州市园林文物局作出《关于杭州市历史建筑姚斗门桥迁移异地保护有关意见的函》（函规字（2014）724号），主要内容为：《关于要求同意对历史建筑“姚斗门桥”进行异地迁建保护的请示》（杭规（2014）103号）悉。经研究，现函复如下：一、原则同意对杭州市历史建筑“姚斗门桥”进行迁移异地保护，采用申报推荐方案，即桥体向西侧偏移50米的迁移方案。二、在姚斗门桥异地迁建保护及相关工程的设计、施工中，要进一步研究落实《关于姚斗门桥异地迁建保护专家论证的意见和建议》（杭规咨办（2014）3号）有关意见建议，充分协调好相关工程建设与历史文化遗产保护的关系，认真做好地名标志等展示、保护工作。三、杭州市规划局、杭州市园文局要切实加强项目监督工作，确保按照批复方案实施到位。范炳锦就该函规字（2014）724号函提起行政复议，浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）于2015年6月19日作出浙政复（2015）119号《行政复议决定书》，予以维持。原审法院经审理查明：姚斗门桥位于杭州市江干区构桔弄东侧，经杭州市人民政府批准并公布其为杭州市第六批历史建筑。2014年9月16日，杭州市规划局和杭州市园林文物局共同向省住建厅、省文物局提出《要求同意对历史建筑姚斗门桥进行异地迁移保护的请示》。请示主要内容为：因姚斗门桥位于我市城东新城规划东宁路（德胜路-机场路）及白石港（德胜路-机场路）红线内，若进行城东新城市政道路工程及白石港拓宽建设，无法对历史建筑“姚斗门桥”进行原址保护，为此，2014年4月杭州铁路及东站枢纽建设指挥部上报市政府《关于城东新城姚斗门桥迁建保护事宜的请示》（杭铁东指（2014）4号）中要求对“姚斗门桥”进行异地迁建保护。后根据市政府批示要求，市规划专家咨询委员会对历史建筑“姚斗门桥”异地迁建保护的可行性进行论证。8月5日市规划专家咨询委员会及我市相关部门进行了专题论证，会议原则同意历史建筑迁建应以保护为主，尽可能保存实物原状与历史信息，对建筑内外部改变遵循可识别的原则，认为采取“姚斗门桥”异地迁建保护的办法可行，并推荐桥体向西偏移50米的迁建方案，我市同意市规划咨询委员会论证意见。为更好的协调我市基础设施建设和历史文化保护的关系，根据《历史文化名城名镇名村保护条例》第三十四条的规定，请贵厅（局）批准同意对我市历史建筑“姚斗门桥”进行异地迁建保护方案。请示中一并附有《关于姚斗门桥异地迁建保护专家论证的意见和建议》（杭规咨办（2014）3号）等材料。专家论证的主要意见为姚斗门桥如采用原地保护，将与市区河道水系规划中白石港拓宽和标高的改变矛盾很大，东宁路线形改变和目前地块开发和出入开设也有较大矛盾；姚斗门桥可以采用异地迁建保护的办法，即采用桥体向西侧偏移50米的方案。2014年10月28日，省住建厅、省文物局共同向杭州市规划局和杭州市园林文物局作出《关于杭州市历史建筑姚斗门桥迁移异地保护有关意见的函》（函规字（2014）724号）。范炳锦不服，向浙江省人民政府申请行政复议。2015年3月23日，浙江省人民政府收到范炳锦的行政复议申请，并于5月21日延长行政复议期限30日并通知范炳锦。2015年6月19日，浙江省人民政府作出浙政复（2015）119号《行政复议决定书》并送达给范炳锦。范炳锦仍不服，诉至法院。另查明，省文物局曾委托杭州市园林文物局于2013年4月组织专家对姚斗门桥进行了实地勘察和论证。原审法院认为，《历史文化名城名镇名村保护条例》（国务院令第524号）第三十四条第三款规定，“因公共利益需要进行建设活动，对历史建筑无法实施原址保护、必须迁移异地保护或者拆除的，应当由城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门，报省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门批准。”故被告省住建厅、省文物局具有对杭州市规划局和杭州市园林文物局报批的《要求同意对历史建筑姚斗门桥进行异地迁移保护的请示》作出批准的法定职权。《杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例实施细则》（杭政函（2014）26号）第十九条规定，“因公共利益需要进行建设活动，对历史建筑无法实施原址保护、必须迁移保护或者拆除的，应当由市、县（市）规划行政主管部门会同市、县（市）历保、文物行政主管部门提出，经专家委员会评审后按规定报批。”本案中，杭州市规划局和杭州市园林文物局向省住建厅、省文物局提出《要求同意对历史建筑姚斗门桥进行异地迁移保护的请示》，同时提交了专家委员会评审的材料。因姚斗门桥位于城东新城规划东宁路（德胜路-机场路）及白石港（德胜路-机场路）红线内，若进行城东新城市政道路工程及白石港拓宽建设而对姚斗门桥无法实施原址保护、必须迁移保护，前述工程系市政道路及河道拓宽性质，属于因公共利益需要进行建设活动。故省住建厅、省文物局对杭州市规划局和杭州市园林文物局的前述请示作出批准，并不违法。被诉批准行为时需要审查的为是否系“因公共利益需要进行建设活动”，至于范炳锦对东宁路工程建设合法性等的质疑，不属于作出被诉批准时应当审查的范围。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”浙江省政府于2015年3月23日收到范炳锦的行政复议申请，并于5月21日延长行政复议期限30日并通知范炳锦，于2015年6月19日作出浙政复（2015）119号《行政复议决定书》并送达给范炳锦，复议决定合法。综上，范炳锦的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回范炳锦的诉讼请求。案件受理费50元由范炳锦负担。宣判后，范炳锦不服，向本院上诉称，一、一审法院认定事实不清，主要证据不足。因杭州市规划局和杭州市园林文物局向两被上诉人提出《要求同意对历史建筑姚斗门桥进行异地迁移保护的请示》的目的是为“东宁路道路项目建设工程”让路。其两个客体具有因果关系，且辩证统一。1、东宁路道路项目建设工程穿插在“清代姚斗门桥、和清末民初65-4号”两处历史建筑核心区块，其本身行为就违反国务院令第524号《历史文化名城名镇名村保护条例》第三十四条第一款即：“建设工程选址，应当尽可能避开历史建筑”的规定。实际该项目是为“曙光之城（商品房）”开道路，并非无路可走。2、东宁路道路项目建设工程既没有项目批准文件、又没有建设用地规划许可证、更没有建设用地批准书。实际是个非法道路项目建设工程。据此，异地迁移“姚斗门桥”历史建筑的行为明显无事实根据。3、异地迁移“姚斗门桥”历史建筑之前，未经过“三部门”提出书面意见，亦未经专家委员会的评审、论证和公布，更未告知利害关系人听证、陈述和申辩的权利。故程序明显违反《杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例》第十五条、和杭政函（2014）26号《杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例实施细则》第十九条的相关规定。至于一审法院认定的“专家意见建议书”是被诉行为之后收集的“证据”。故属无效行为。以上事实均证明本案两被上诉人以杭州市规划局和杭州市园林文物局共同作出103号《姚斗门桥迁移保护请示》为由作出函规字（2014）724号《杭州市历史建筑姚斗门桥迁移异地保护有关意见的函》没有事实和法律依据。一审法院辩称“东宁路道路项目建设工程的合法性不在本案审查范围之内”严重背离迁移“姚斗门桥”历史建筑的目的性和客观辩证统一性，其审判争议焦点构成认定事实不清，主要证据不足。二、一审法院适用法律依据错误。1、除上述错误事实外，建设单位打着东宁路道路项目建设工程以“公共利益”为幌子，其实质是以权谋私的行为。2、事实上，两被上诉人作出724号《姚斗门桥异地迁移意见函》纯属子虚乌有，“姚斗门桥”历史建筑只从2014年11月初被拆除后，根本未经异地迁建保护，而是被毁灭。三、一审法院认定事实、程序违法。两被上诉人作出的《姚斗门桥异地迁移意见函》并未告知利害关系人陈述、申辩和听证权利，更未对外公示。一审法院对此未予审查，程序违法。一审涉嫌伪造事实，程序明显违法违规。综上，上诉请求：1、撤销杭州市西湖区法院作出的（2015）杭西行初字第152号行政判决书；2、撤销省住建厅、省文物局作出的函规字第（2014）724号《姚斗门桥异地迁建意见函》；3、撤销浙江省政府作出的浙政复（2015）119号《行政复议决定书》；4、责令被上诉人恢复两处历史建筑原状。被上诉人省住建厅答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判决。被上诉人省文物局答辩称，被诉行为符合《历史文化名城名镇名村保护条例》（国务院令第524号）第三十四条第三款、杭州市人民政府颁发的《杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例实施细则》第十九条规定，内容合法、法律依据充分，不存在可被撤销的情形，请求判决驳回上诉，维持原判决。被上诉人浙江省政府答辩称，被诉行政复议决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，《历史文化名城名镇名村保护条例》（国务院令第524号）第三十四条第三款规定，“因公共利益需要进行建设活动，对历史建筑无法实施原址保护、必须迁移异地保护或者拆除的，应当由城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门，报省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门批准。”《杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例实施细则》（杭政函（2014）26号）第十九条规定，“因公共利益需要进行建设活动，对历史建筑无法实施原址保护、必须迁移保护或者拆除的，应当由市、县（市）规划行政主管部门会同市、县（市）历保、文物行政主管部门提出，经专家委员会评审后按规定报批。”本案中，市政基础设施建设属因公共利益需要进行的建设活动，且案涉姚斗门桥异地迁建保护已经杭州市城市规划专家咨询委员会评审，因此，省住建厅、省文物局作出的《关于杭州市历史建筑姚斗门桥迁移异地保护有关意见的函》符合上述规定。范炳锦对东宁路道路项目建设工程合法性的质疑不属于本案审查的范围；其上诉认为被诉行为未告知利害关系人陈述、申辩和听证权利，未对外公示，程序违法的上诉理由没有法律依据，本院不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人范炳锦负担。本判决为终审判决。审 判 长  吴宇龙代理审判员  廖珍珠代理审判员  蔡维专二〇一六年三月二十五日书 记 员  朱俊杰附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。