山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）济行初字第739号 原告王宝林等19人（名单附后）。 原告暨诉讼代表人王宝林。 原告暨诉讼代表人周德友。 原告共同委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。 原告共同委托代理人刘春龙，北京市盛廷律师事务所律师。 被告山东省人民政府，住济南市。 法定代表人郭树清，省长。 委托代理人刘金远，山东省人民政府工作人员。 委托代理人鲁伟涛，北京市隆安（济南）律师事务所律师。 原告王宝林、周德友等人不服被告山东省人民政府（以下简称省政府）作出的鲁政驳字〔2015〕462-2号的驳回复议申请决定（以下简称462-2号决定），向本院提起行政诉讼。本院2015年11月11日立案后，于同年11月16日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月21日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人王宝林、周德友及原告的委托代理人李笃振、刘春光，被告省政府的委托代理人刘金远、鲁伟涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 省政府于2015年10月28日作出462-2号决定，主要内容为：经审理查明，被告作出《关于淄博市周村区2009年第四批次城市建设用地的批复》（鲁政土字〔2010〕180号，简称180号批复）同意将淄博市周村区XX镇等5个镇（街道办事处）集体建设用地213548平方米征收，其中涉及原告等申请人所在的XX镇XX村的集体土地为D-2009-024、D-2009-025号地块，面积为47003平方米（均为集体建设用地）。另查明，申请人的宅基地和承包地均不再批复涉及的集体土地范围内。省政府认为，180号批复所涉及的集体土地范围内不包括申请人的土地，即申请人与180号批复没有利害关系，申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告诉称，一、被告驳回原告行政复议申请的理由不成立。原告均系淄博市周村区XX镇XX村村民，原告的土地承包证上注明人均承包土地1.3亩，但实际上只承包了1亩，其余0.3亩土地被村委会以返租倒包的形式出租。被告作出的180号批复中涉及的本村的土地即该部分土地。被告违法将上述土地征为国有，侵犯了原告依土地承包证所享有的集体土地承包权。因此180号批复与原告有利害关系。被告以180号批复不包括原告的土地，与原告没有利害关系为由驳回原告的行政复议申请，理由不成立。二、462-2号决定遗漏了复议申请人，属于程序严重违法。原告提交行政复议申请书中列明的申请人是73户，而被告在462-2号决定中只列明王宝林等20人（户），另外53人（户）被告在462-2号决定中没有列为申请人，也没有说明理由。据此，原告特诉至法院，请求法院依法判决撤销462-2号决定，判决被告受理原告的行政复议申请。 原告向本院提交了以下证据：1、村委会工作人员2013年1月—2013年4月的工资表，证明被告提供的证据中的证人证言都是村委会的工作人员或其雇佣人员。2、五份土地承包合同、村民承包地交款明细表，证明被告提交村民承包地交款明细表中的地不全是机动地，一部分是机动地，有一部分是反租倒包地。 被告辩称，被告作出的462-2号决定程序合法，认定事实清楚，证据确凿，内容适当，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书，证明2015年7月21日，省政府收到原告的行政复议申请；2、补正通知书，行政复议受理通知书，证明经补正后，2015年7月31日，省政府依法受理原告的复议申请；3、提出行政复议答复通知书，延期答复申请书，行政复议答复书，证明山东省国土资源厅按照省政府的要求作出行政复议答复；4、行政复议决定延期通知书，证明2015年9月16日省政府依法作出延期决定；5、关于召开听证会的通知，证明2015年9月18日，省政府作出召开听证会的通知。6、驳回行政复议申请决定书，证明2015年10月28日，省政府作出驳回决定。以上证据，用以证明462-2号决定程序合法。7、180号批复、征收（收回）土地权属地类明细表、勘测定界图、规划图、利用现状图，地价明细表、XX村村委会出具的说明及附件、村民证言、询问笔录、土地流转口粮款发放表。证明原告与批复没有利害关系，省政府作出的驳回行政复议申请决定书认定事实清楚，证据确凿，内容适当。 依据的规范性文件：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条，第四十八条第一款第（二）项。 经庭审质证，被告对原告提交的村民承包地交款明细表的真实性、合法性及关联性予以认可。对村委会工作人员2013年1至4月工资表、土地承包合同的真实性，合法性及关联性均不予认可。 原告对被告提供的1-6号证据的真实性予以认可。对程序有异议的地方是被告未将原告提交的行政复议申请书中载明的行政复议申请人全部列为462-2号决定的行政复议申请人。对原告的该异议，被告补充说明如下：申请人的申请应补正材料，未按要求补正的申请人，视为放弃行政复议申请。 原告对被告提交的7号证据的关联性，不予认可，认为不能证明原告与征地行为无利害关系。对7号证据中的180号批复、征收（收回）土地权属地类明细表、勘测定界图、规划图、利用现状图、协议书真实性予以认可，合法性不予认可。对XX村村委会的说明及附件和村民的证言的真实性不予认可。原告申请行政复议原因之一是对村委会损害村民权益的违法行为进行追责，故村委会与本案具有利害关系，其说明不具有公正性，公信力。村民证言中的村民皆是村委会工作人员或工作人员的家属，该证言也无法证明原告的利害关系问题。对2015年10月13日的询问笔录的真实性认可，该证据可以证明原告在复议过程中就利害关系向被告作出了详细的说明。对2015年10月21日的询问笔录的真实性不认可，该笔录是村支书兼村主任周X德向被告作出的陈述，对于是否属于反租倒包土地，其陈述虚假，且其在笔录中也承认放弃听证证明上的签字有诸多皆非本人的签字。协议书的存在不影响认定原告利害关系，该协议书涉及的9.9亩土地均是反租倒包土地，该协议书明确的是对周X军、周X富在承包期内的土地使用权流转，而非对土地所有权进行的转让，协议书本身不影响土地归全体村民所有的所有权的性质，土地承包期满后土地的使用权也是要回到全体村民手中，而被告作出的征收行为是对土地所有权的征收，故不能因为集体土地的使用权在部分时间内发生变化而否认村民对该块土地所有权的认定。该协议书明确载明了其是要转租种植，事实上左岸国际公司在转租后用于非农建设，该行为违反了转租人的本意，且违反了土地管理法的相关规定。该转让协议严重违法，被告根据该违法协议认定相关事实不恰当。村民承包地交款明细表显示自2011年开始统计汇编，而诉争的土地早在2002年已经承包，并在2007年被事实上占用，如村委会提供02年至07年的明细表进行比对，可以判断诉争土地是否属于反租倒包，但事实上该明细表于2011年之后汇总，里面包含了大量的机动预留地和村民不耕种的口粮田，村委会的具体操作方法是在占用或租用反租倒包土地之后，拿来其他劣等地补足反租倒包土地面积，如此以来反租倒包土地面积永远不会减少。退一步讲，即使诉争土地属于村里的机动预留地，也属于村民共同所有，原告与其仍具有利害关系。根据村委会证明，村民每人应分1.2亩土地，事实上将其一分为三，0.8亩分给村民，0.3亩反租倒包，0.1亩作为机动预留地，无论如何区分，都是村民的共同共有土地。如果认定0.3亩反租倒包地与原告具有利害关系，那么每人有0.1亩权利的机动预留地同样与原告具有利害关系。 本院对上述证据认证如下：原告提交的1-2号证据真实、合法且与本案具有关联性，本院予以采纳。被告提供的1-7号证据真实、合法且与本案存在关联性，本院予以采纳。 经审理查明，2010年1月19日，被告作出180号批复，同意将淄博市周村区XX镇等5个镇（街道办事处）集体建设用地213548平方米征收，用于城市建设，其中涉及XX村4.7003公顷，具体为D-2009-024、D-2009-025号地块。含原告在内的申请人对180号批复不服，申请行政复议，省政府于2015年7月21日收到该申请，因缺乏必要的材料，经原告补正后，省政府于2015年7月31日，将申请人中的20位列为462-2号决定的申请人（其他申请人因未按规定补正申请，视为放弃行政复议申请），对其补正后的申请依法予以受理，因案情复杂，被告于2015年9月16日作出行政复议决定延期通知书，延期至2015年10月29日。2015年10月28日，被告作出462-2号决定，以申请人与180号批复没有利害关系为由驳回了申请人的行政复议申请。王宝林等19人不服该决定，向本院提起诉讼。 另查明，1999年，XX村对全村承包地进行了调整，承包户按人均0.8亩实际耕种。另外0.3亩名义上分给承包户，实际由村委统一对外承包，总计约300亩，所收承包费当时约定用于支付每位村民每月半立方自来水水费，及上级向村民征收的“二资款”。现用于自来水补助及村民春节福利，其余180亩是预留机动地。 XX村民委员会出具说明，180号批复征收的土地系属旧村改造腾空土地，腾空前全部对该宗土地原村民住户进行了合理安置。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议……”原告对省政府作出180号批复的行政行为不服，向被告省政府申请行政复议，被告具有受理原告行政复议申请并作出462-2号决定的法定职权。 本案争议的焦点问题是：一、被告作出462-2号决定程序是否合法。二、原告与180号批复是否存在法律上利害关系。 针对争议的第一个焦点问题：《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”省政府于2015年7月31日受理原告的复议申请，因案情复杂，决定延期并将延期决定告知原告，2015年10月28日，被告作出462-2号决定，符合上述法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”根据上述法律规定，本案中，被告将按照要求补正材料的19名申请人列为462-2号决定的行政复议申请人，其他申请人人未按要求补正，被告未将其他申请人列为行政复议案件的申请人，并无不当。综上，被告上述行为均符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，程序合法。 针对争议的第二个焦点问题：根据被告提供的证据，能够证明，180号批复涉及原告所在村的土地均为建设用地，原告的宅基地和承包地均不在该批复征收范围内。因此，本院认为180号批复征收的是XX村的预留机动地。原告关于被征收土地系反租倒包地，因此其与180号批复有法律上利害关系的主张，无事实根据和法律依据，本院不予支持。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”第四十八条第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，因原告与被告作出的180号批复无利害关系，被告作出驳回原告行政复议的申请，并无不当。 综上，被告省政府作出的462-2号决定程序合法、认定事实清楚，适用法律正确。原告王宝林、周德友等19人的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王宝林、周德友等19人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王宝林、周德友、李红军、李执福、安在兴、安发昌、王纪礼、王松业、周臣、何恒义、杨道遵、李军、李执如、肖成山、陈纪玉、安乐善、巨新平、于淑娟、周德军等19人负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  于文诚 代理审判员  孙辉妮 人民陪审员  郑晓妮 二〇一六年三月十八日 书 记 员  王 敏 附原告名单： 原告王宝林。 原告周德友。 原告李红军。 原告李执福。 原告安在兴。 原告安发昌。 原告王纪礼。 原告王松业。 原告周臣。 原告何恒义。 原告杨道遵。 原告李军。 原告李执如。 原告肖成山。 原告陈纪玉。 原告安乐善。 原告巨新平。 原告于淑娟。 原告周德军。