湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2015）湘高法行终字第623号上诉人（原审原告）：袁栋怀。上诉人（原审原告）：罗满珍。上诉人（原审原告）：包水平。上诉人（原审原告）：冯淑元。上诉人（原审原告）：李慧，系袁进良之妻。上诉人（原审原告）：谭春华。上诉人（原审原告）：陈清查。上诉人（原审原告）：王俊福。上诉人（原审原告）：陈映兰。上诉人（原审原告）：王俊龙。上诉人（原审原告）：陈运泉。上诉人（原审原告）：王俊坤。上诉人（原审原告）：陈清山。上诉人（原审原告）：谭思美。上诉人（原审原告）：谭爱良。上诉人（原审原告）：谭德良。上诉人（原审原告）：谭伟明。上诉人（原审原告）：谭铁炎。上诉人（原审原告）：袁顺忠。上诉人（原审原告）：谭灯明。上诉人（原审原告）：袁加怀。上诉人（原审原告）：张子华。上诉人（原审原告）：袁令怀。上诉人（原审原告）：袁浪。上诉人（原审原告）：袁进德。上诉人（原审原告）：陈泽林。上诉人（原审原告）：李桂秋。上诉人（原审原告）：李正春。上诉人（原审原告）：李建福。上诉人（原审原告）：万扬惠。上诉人（原审原告）：李云高。上诉人（原审原告）：罗映平。上诉人（原审原告）：李建良。上诉人（原审原告）：刘辉霞。上诉人（原审原告）：苏春华。上诉人（原审原告）：郭素辉。上诉人（原审原告）：李度思。上诉人（原审原告）：李细胡。上诉人（原审原告）：李子强。上诉人（原审原告）：李铁光。上诉人（原审原告）：李顺德。上诉人（原审原告）：李新义。上诉人（原审原告）：李勇义,与李庆如为父子关系。上诉人（原审原告）：罗丙炎。上诉人（原审原告）：李迎春。上诉人（原审原告）：刘咏梅。上诉人（原审原告）：刘玉兰,系李德孝之妻。上诉人（原审原告）：李正良。上述四十八位上诉人的共同委托代理人：袁伯阶。被上诉人（原审被告）：株洲市天元区人民政府。住所地：株洲市天元区株洲大道*号。法定代表人：董巍，该区区长。委托代理人：徐向荣，该区政府法制办主任。委托代理人：张超，湖南御辩律师事务所律师。原审第三人：株洲市天元区群丰镇人民政府。住所地：株洲市天元区响塘安置小区。法定代表人：刘剑，该镇镇长。委托代理人：宫志强，该镇政府综治办主任。委托代理人：钟健，湖南湘江律师事务所律师。原审第三人：株洲市天元区群丰镇江璜社区居民委员会。住所地：株洲市天元区群丰镇江璜社区。代表人：包跃献，该委员会主任。原审第三人：唐人神集团股份有限公司。法定代表人：陶一山，该公司总裁。委托代理人：成雨阳，该公司工作人员。委托代理人：邓赟敏，湖南一星律师事务所律师。上诉人袁栋怀、罗满珍、包水平、冯淑元、李慧、谭春华、陈清查、王俊福、陈映兰、王俊龙、陈运泉、王俊坤、陈清山、谭思美、谭爱良、谭德良、谭伟明、谭铁炎、袁顺忠、谭灯明、袁加怀、张子华、袁令怀、袁浪、袁进德、陈泽林、李桂秋、李正春、李建福、万扬惠、李云高、罗映平、李建良、刘辉霞、苏春华、郭素辉、李度思、李细胡、李子强、李铁光、李顺德、李新义、李勇义、罗丙炎、李迎春、刘咏梅、刘玉兰、李正良（以下简称袁栋怀等四十八人）因与被上诉人株洲市天元区人民政府（以下简称天元区政府）、原审第三人株洲市天元区群丰镇人民政府（以下简称群丰镇政府）、株洲市天元区群丰镇江璜社区居民委员会（以下简称江璜居委会）、唐人神集团股份有限公司（以下简称唐人神集团）设施农用地行政备案一案，不服湖南省株洲市中级人民法院（2015）株中法行初字第83号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省株洲市中级人民法院经审理查明：2010年7月，株洲唐人神生态农业科技有限公司根据株洲市天元区群丰镇江璜村近明组、近新组与江璜居委员会签订的《租用土地合同书》，以及江璜村与唐人神集团、群丰镇政府签订的《土地租赁合同书》，以在群丰镇长岭村、江璜村、新文村三村交界处新建160头基础母猪健康科研试验示范线、7200头育肥猪生态养殖线项目为由，向株洲市天元区群丰镇长岭村村民委员会、新文村村民委员会、江璜村村民委员会、群丰镇政府、株洲市国土资源局天元分局、株洲市天元区农村工作局、株洲市规划局天元分局、天元区政府提交《株洲市畜禽养殖用地备案表》，要求对其在东至江璜村近明组，西至新文村文曲组，南至江璜村近新组，北至新文村中塘组，四至范围内253亩拟建用地予以备案。天元区政府等均在该备案中签署同意备案意见。2010年，株洲唐人神生态农业科技有限公司在组织施工过程中，与袁栋怀等四十八人所在村民组部分村民发生冲突，袁栋怀等四十八人遂向有关部门上访，因对有关部门上访处理结果不满，遂诉提起本案诉讼，请求：1、判令天元区政府批准群丰镇政府、江璜村村委会承租农户油茶林地再转租给唐人神集团兴建畜禽养殖场违法；2、由天元区政府或群丰镇政府、江璜居委会、唐人神集团承担本案诉讼费用。湖南省株洲市中级人民法院认为：本案系其他行政管理案，争议焦点为，天元区政府在株洲唐人神生态农业科技有限公司提交的《株洲市畜禽养殖用地备案表》中的同意意见是否合法，是否系可诉的行政行为。《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”2007年9月21日，国土资源部、农业部国土资发[2007]220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第三条第（一）项规定：“申请规模化畜禽养殖的企业或个人，无论是农村集体经济组织，农民和畜牧业合作经济组织还是其他企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案。”根据上述规定，株洲唐人神生态农业科技有限公司建设的株洲市畜禽养殖项目用地无须由天元区政府批准或者审核备案。天元区政府在本案中的同意备案行为系内部行政行为，属不可诉行政行为，且该行为对袁栋怀等四十八人的合法权益明显不产生实际影响，该备案行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，袁栋怀等四十八人提起的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。袁栋怀等四十八人对《土地租赁合同》的异议，系另一法律关系，不属本案审理范围。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定：驳回袁栋怀等四十八人的起诉。袁栋怀等四十八人不服上述裁定，向本院提起上诉称：1、2015年10月9日，袁栋怀等四十八人到原审法院领取天元区政府的一审答辩状时被拒，直到2015年10月10日开庭前10分钟才领到答辩状，没有给袁栋怀等四十八人充分时间阅读，剥夺了袁栋怀等四十八人的辩论权，构成实质违法。2、根据《规模猪场生产技术规程》（GB/T17824.2-2008）的相关规定，涉案年产2万头良种商品猪示范基地项目须占用地总计不到30亩，而其实际占用农地高达253亩。株洲市天元区农村工作局（以下简称天元区农工局）在审核涉案项目过程中，职能明显缺失，且造成极为严重后果，所以追加天元区农工局为本案被上诉人。3、涉案项目借用规模化养殖之名圈占土地的目的十分明显，依法应当办理农用地转用等审批手续才能兴建。天元区政府在审批表中签署的意见为“同意”，而非原审法院认定的“同意备案”。没有天元区政府的签字认定和签章，唐人神集团不可能非法拿到占用林地的审批手续。故请求：1、撤销原裁定，对本案重新裁判；2、请求追加天元区农工局为被上诉人；3、由天元区政府、群丰镇政府、江璜居委会、唐人神集团、天元区农工局承担本案的一切诉讼费用。天元区政府答辩称：1、天元区政府在本案中实施的行为系行政备案行为，该备案行为既非行政许可行为，也非行政审批行为，对袁栋怀等四十八人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。2、袁栋怀等四十八人在本案一审中并未申请追加天元区农工局为原审被告或第三人，上诉中提出将其追加为被上诉人，没有法律依据。故请求依法驳回袁栋怀等四十八人的上诉请求，维持原裁定。群丰镇政府陈述意见称：原审驳回袁栋怀等四十八人起诉，事实清楚，适用法律正确。江璜居委会陈述意见称：同意群丰镇政府的意见。唐人神集团陈述意见称：唐人神集团的意见与群丰镇政府的意见一致。各方当事人在本案一审中提交的证据，均已随本案一审卷宗一并移送本院。本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。本院根据双方当事人在本案一审中提交并经质证的证据和本院在本案二审期间对各方当事人所做的调查情况审理查明：株洲唐人神生态农业科技有限公司系唐人神集团投资设立的全资子公司。2010年7月16日，天元区政府在株洲唐人神生态农业科技有限公司提交的《株洲市畜禽养殖用地备案表》上签署了“同意”意见。原审法院于2015年9月18日向天元区政府送达袁栋怀等四十八人提交起诉状副本。天元区政府向原审法院提交的答辩状的落款日期为2015年9月30日，并称其在法定的15日内向原审法院提交了答辩状，具体提交日期已记不清，有可能是2015年9月30日下午。2015年国庆节放假时间为2015年10月1日至7日，共七天。2015年10月10日，原审法院向袁栋怀等四十八人送达了天元区政府提交的答辩状后，于当日公开开庭审理本案时，已准许天元区政府宣读了其提交的答辩状，并准许袁栋怀等四十八人发表了两轮辩论意见。2016年3月11日，本院就本案有关情况对各方当事人进行调查时，袁栋怀等四十八人明确表示，撤回追加天元区农工局为本案二审被上诉人的请求及相关事实和理由。本院审理查明的其他事实与原审法院认定的事实一致。本院认为：天元区政府于2015年9月18日收到原审法院送达的袁栋怀等四十八人提交的起诉状副本后，本应于法定的15日内，即2015年10月3日前，提出答辩状，但因2015年10月1日至7日为法定节假日，故其提交答辩状的最后时间可顺延该法定节假日后的第一个工作日即2015年10月8日。虽然天元区政府提出的本案一审答辩状的落款日期为2015年9月30日，但因其无法确定具体的提交日期，故不能因此认定天元区政府已于2015年9月30日向原审法院提出了该答辩状。原审法院于2015年10月10日向袁栋怀等四十八人送达天元区政府提出的本案一审答辩状后，在公开开庭审理本案时，不仅准许天元区政府宣读了其提出的答辩状，而且还准许袁栋怀等四十八人发表了两轮辩论意见，已充分保障了袁栋怀等四十八人的辩论权。袁栋怀等四十八人提出的关于因原审法院延期向其发送答辩状，剥夺了其辩论权，构成实质违法的上诉理由，没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七条、第八十六条的规定，人民法院审理行政案件实行两审终审制度；人民法院审理上诉案件时，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。袁栋怀等四十八人提起本案诉讼时，被诉行为系天元区政府的行为，而非天元区农工局的行为。原审法院对本案被诉行为进行审理并作出裁定后，袁栋怀等四十八人因不服原审裁定而提起上诉时，一并请求追加天元区农工局为被上诉人并确认其相关行为违法，该请求显然不符合现行行政诉讼的两审终审制度和二审案件审理范围的程序规定，依法不应准许。袁栋怀等四十八人在上诉时提出该追加请求后，又在本案二审期间请求撤回该请求，不影响本案二审程序的进行。袁栋怀等四十八人依法取得涉案农村集体土地的承办经营权后，再将该权利出租给他人，属于《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定的农村土地承包经营权的流转情形，与《中华人民共和国土地管理法》第十五条及《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定的农村集体经济组织将其所有的土地直接发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的情形不同。原审法院将涉案农村土地承包经营权流转行为认定为农村集体经济组织直接向本集体经济组织以外的单位或个人发包土地的情形，适用法律不当，依法应予纠正。根据《农村土地承包经营权管理办法》（农业部第47号令）第三十二条“县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当加强对乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门工作的指导。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展农村土地承包经营权流转的指导和管理工作，正确履行职责”的规定，袁栋怀等四十八人通过出租方式流转其涉案农村土地承包经营权，应由群丰镇政府负责指导和管理，天元区政府对该农村土地承包经营权的流转事项不负有审批管理职责。同时，根据《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资源部、农业部联合发布的国土资发[2007]220号）第三条（一）、（三）项的规定，申请规模化畜禽养殖的企业，需经乡（镇）人民政府同意，并向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案；经县级畜牧主管部门审核同意后，县（市）、乡（镇）国土资源管理部门积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续；如附属设施用地涉及占用农用地的，应按照规定的批准权限和要求办理农用地转用审批手续。本案中，唐人神集团以承租人身份，获得涉案农村土地承包经营权后，将其交由全资子公司用于生猪养殖，只需经群丰镇政府批准同意，并到相关畜牧主管部门和国土资源部门办理规模化养殖项目及其用地备案手续即可，天元区政府对该项目用地亦不负有审批管理职责。既然天元区政府对袁栋怀等四十八人流转涉案农村土地承包经营权，及唐人神集团通过承租方式获得该农村土地承包经营权后将其用于生猪养殖，均不负有直接的行政管理职责，其涉案签署“同意”意见的行为对袁栋怀等四十八人的权利义务没有产生实际影响，依法不具有可诉性。原审法院在立案受理本案诉讼后，发现其不属于人民法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回袁栋怀等四十八人的起诉，并无不当。综上所述，袁栋怀等四十八人的上诉理由不能成立，原审裁定认定事实基本清楚，虽部分法律适用错误，但处理结果得当，依法可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  黄一凡审 判 员  夏 阳代理审判员  付海燕二〇一六年三月二十八日代理书记员  蹇 菲