江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2015）苏中行初字第00082号 原告宋建保。 委托代理人宋建超。 委托代理人桑学明，江苏和舟律师事务所律师。 被告常熟市人民政府，住所地常熟市金沙江路10号。 法定代表人王飏，市长。 委托代理人沈卫东，常熟市人民政府办公室副主任。 委托代理人陈靓，江苏华元民信律师事务所律师。 原告宋建保诉被告常熟市人民政府要求履行法定职责一案，于2015年10月26日向本院提起行政诉讼，本院于2015年11月9日立案受理后依法组成合议庭，于2016年1月11日公开开庭审理了本案。原告宋建保的委托代理人宋建超、桑学明，被告常熟市人民政府的委托代理人沈卫东、陈靓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告宋建保诉称，2005年1月13日，原告与常熟市沙家浜镇人民政府签订《协议书》一份，就原告参与阳澄湖居住区沿路地块住宅安置竞标达成一致。经原告申请，同年4月8日沙家浜镇政府以书面形式通知原告，在原告参与竞拍上述安置地块成功后，被告及沙家浜镇有关部门已对原告的用地即建房申请进行审核并批准。但时至今日，原告已在获批地块上完成建房，被告仍未向原告颁发土地证和房产证。被告作为法定的土地使用权发证机关，应当严格按照法定条件和程序履行行政职责，在原告依法获得土地使用权及按照规划完成建房后，应当及时发证。被告不履行法定职责的行为损害了原告的合法权益，特提起本案诉讼。请求判令被告履行法定职责，依法向原告核发集体土地使用证和房产证，诉讼费用由被告承担。经本院释明，原告将其诉讼请求变更为请求判令被告依法向原告核发集体土地使用证的法定职责，诉讼费用由被告承担。 被告常熟市人民政府辩称，一、被告不具有核发房屋所有权证书的法定职责。根据《房屋登记办法》第四条的规定，房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。因此，原告要求核发房产证，应当向房屋登记机构提出申请。二、被告不存在未履行核发集体土地使用证的职责。根据《土地登记办法》第三条的规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。被告核发集体土地使用证必须以常熟市国土资源审核上报为前提，而国土资源局上报的前提必须以当事人向其提出申请为条件，在前一程序还未完成的情况下无从谈起履行核发证书职责。本案中，常熟市国土资源局至今未收到过原告提出的土地登记申请，则亦不存在被告不履行法定职责的情形。三、原告违反与沙家浜镇人民政府签订的《协议书》在先。根据原告提供的其与沙家浜镇人民政府签订的《协议书》中约定条款，沙家浜镇人民政府帮助其办理房产证、土地证的前提条件为其拆除芦荡村宋家宅基老房。现经被告调查，原告违反协议约定未全部拆除老房，还擅自在老房原址搭建二间房屋一起使用至今，因此沙家浜镇人民政府亦未提交相关审核材料。综上所述，原告的诉请无任何事实及法律依据，要求被告履行法定职责的理由不成立。请求依法判决驳回原告的诉讼请求。 庭审过程中，双方当事人对于原告提起本案诉讼是否符合法定起诉条件存有争议。被告认为，原告从未依法向相关职能部门提出过土地登记申请，原告也混淆了土地利用审批和核发土地使用权证申请这两个概念。原告认为，原告从2005年4月8日沙家浜镇人民政府出具的通知书中明确获知原告已经得到了市镇两级部门批准的土地使用权。根据常理，原告获得建房申请也即获得了土地使用权，因此原告在事实和法律上均已经向有关部门提出过申请。另外，在常熟市沙家浜镇范围内，村民获得土地使用权均是向镇级政府填写相应表格，而被告要求原告严格按照土地管理相关法规直接向国土部门申请，不符合事实。 经审理查明，2005年1月13日，原告宋建保作为乙方与甲方常熟市沙家浜镇人民政府签署《协议书》，该协议书约定，为加快阳澄湖居住区沿路地块住宅安置《公告》办法，乙方愿意参与竞标，并承诺如下：1、签订本协议时……；3、如中标，乙方保证在30日内拆除所有老宅房屋，将土地归还集体，绝不将老房转卖。如不能按期拆除的，将按规定缴纳拆房保证金15万元。在新屋落成交付之前，将全部拆除老宅房屋，否则同意甲方没收拆房保证金，并不予新屋本人通水、通电和不予办理房产证、土地证……再由甲乙双方协商确定。随后，原告作为乙方，与甲方沙家浜镇人民政府签订了《中标协议》。该协议约定甲乙双方经过2005年元月18日阳澄南路第二期沿路房位的竞拍，乙方中标5-7#房位，乙方保证在新房破土动工之前拆除所有老宅房屋，将土地归还集体，决不将老房转卖。如不能按期拆除的，将按规定缴纳拆房保证金15万元。在新房落成交付之前，将全部拆除老宅房屋，否则同意甲方没收拆房保证金，并不予乙方通水、通电和不予办理土地证、房产证。 另查明，2005年4月8日，常熟市沙家浜镇人民政府向原告发出《限期拆除老房通知书》：“你户要求在阳澄南路沿街的建房申请，已经被市、镇二级有关部门审核批准。现根据《江苏省土地管理条例》相关（一户只能拥有一处宅基地）规定，特通知你户在2005年4月28日前将芦荡村宋家宅基自然村老房拆除，老宅基地复垦后归还集体，如逾期不拆的，一切责任自负，并且不得开工建造新房。” 再查明，2015年11月27日，常熟市沙家浜镇人民政府出具《关于宋建保户情况说明》：“沙家浜镇芦荡村宋建保户，老宅位于芦荡村宋家基。2005年1月13日，我镇与其签订《协议书》，约定宋建保在协议签订之日起三十日内拆除所有老宅房屋，将土地归还集体，否则不予帮助办理房产证、土地证。然而时至今日，宋建保未将老房全部拆除（仍遗留部分围墙及附房一间），还擅自在老宅原址搭建二间房屋，使用至今。宋建保于2005年5月在阳澄南路建造新房并实际居住至今。根据土地管理法农村村民一户一宅的规定，宋建保户不符合申领集体土地使用证条件，故我镇未帮助其办理相关用地手续。”2015年11月24日，常熟市国土资源局出具《关于沙家浜镇芦荡村宋建保新建房屋申请土地登记的说明》：“截止宋建保提起行政诉讼，我局未收到宋建保户申请土地登记的相关材料。” 原告认为被告及沙家浜镇有关部门已对原告的用地及建房申请进行审核并批准，原告已在获批地块上完成建房，被告仍未向原告颁发土地证。被告不履行法定职责的行为损害了原告的合法权益，遂提起本案诉讼。 以上事实，由《协议书》、《中标协议书》、《限期拆除老房通知书》、《关于宋建保户情况说明》、《关于沙家浜镇芦荡村宋建保新建房屋申请土地登记的说明》及当事人陈述等予以证实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据《土地登记办法》第三条第二款的规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。本案中，原告要求被告履行的颁发土地使用权证的行为属于依申请行政行为，原告认为被告未向其颁发土地使用权证构成不履行法定职责的行为。但根据本案查明事实，原告并未按照《土地登记办法》的规定向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出过土地登记申请，在被告常熟市人民政府履行颁发土地使用权证职责的前提尚不成就的情况下，原告提起本案诉讼无事实根据，不符合法定起诉条件，人民法院依法不应受理，已经受理的应当驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告宋建保的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长 曹 军 代理审判员 赵 芬 代理审判员 林 磊 二〇一六年三月七日 书 记 员 王雪麟