徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）苏8601行初113号 原告袁刚，男，1977年8月7日生，汉族，住江苏省睢宁县。 委托代理人王勋，江苏圆点律师事务所律师。 被告睢宁县自然资源和规划局，住所地睢宁县睢城镇元府西路262号。 法定代表人张健，该局局长。 出庭应诉负责人刘良，该局副局长。 委托代理人王维，该局政策法规科副科长。 委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。 原告袁刚诉被告睢宁县自然资源和规划局土地行政处罚一案，于2019年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭,于2019年3月12日公开开庭审理了本案。原告袁刚及其委托代理人王勋，被告睢宁县自然资源和规划局的出庭应诉负责人刘良、委托代理人王维、陈向东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月26日，被告作出睢国土资执罚字〔2018〕103号《行政处罚决定书》，认定原告非法占用农用地593.17平方米（其中耕地面积为589.18平方米），不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款和第四十四条第一款的规定。根据该法第七十六条第一款、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》的规定，决定处罚如下：1、限期15日内将非法占用的593.17平方米土地退还给睢宁县岚山镇高集村集北组；2、限期15日内拆除在该土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、罚款人民币14800元。并告知原告申请行政复议和提起行政诉讼的期限和途径。 原告袁刚诉称：原告及其父亲原各有一处宅基地，1988年5月26日就经国土部门确权且颁发了宅基证书，分别登记在袁刚和袁宗福的名下，两份宅基证书记载的宅基地使用权面积合计625平方米，其中包括临时用地面积91平方米，该处宅基地上西侧有7间房屋（面东），北侧有10间房屋（面南），南侧有围墙及2间平房（面北），东侧是防护栏和大门。2000年9月，经睢宁县岚山镇政府及镇教育办公室同意，原告在自家的宅基地上利用原有的19间房屋开始承办乡村幼儿园（学前看护点）。2012年5月，睢宁县在全县开展农村土地重新确权以及调查工作，在此过程中，该处宅基地经重新测量，实际面积是997.48平方米，并经国土部门绘制了准确的宗地图，该宗地图的权利人名称登记的是袁宗福。在2017年6月，因镇政府、教办以及消防、安检等有关部门联合安全检查，认为该幼儿园看护点北侧使用的房屋房顶存在安全隐患，幼儿活动场所缺少防护设施，要求原告对房顶进行整改，并做好其他安全防护工作，原告就把北侧的10间屋顶换成蓝色的钢化夹芯板，地面铺设了橡胶草坪，后经验收合格，镇教办为原告发放了学前看护点的铜牌。2018年11月26日，被告向原告下达睢国土资执罚字〔2018〕103号行政处罚决定书，以原告建设所占用的土地未经批准，属于非法占用土地为由要求原告退还所占用集体土地，限期拆除违法建筑，并处罚款14800元。原告认为，涉案房屋在2008年以前已经存在，且建设在合法宅基地范围之内，原告不存在非法占地行为，被告程序违法，适用法律错误，故向本院提起诉讼，诉请依法撤销睢宁县国土资源局睢国土资执罚字〔2018〕103号行政处罚决定书并承担本案诉讼费。 原告袁刚为证明其诉讼请求，向本院提交了以下证据：1、户主分别为袁宗福、袁刚的宅基证，2、宗地图，3、睢宁县岚山镇高集社区居民委员会出具的证明，4、高集社区集北组村民的证明，5、申请开办幼儿园的报告，6、危房改造申请，7、房屋整改时照片1张，8、涉案土地现状照片18张，9、涉案《睢宁县国土资源局行政处罚决定书》，10、证人严宗平、袁怀生出庭作证，以证明原告没有非法占地行为，被告作出的行政处罚决定书违法，应予撤销。 被告睢宁县自然资源和规划局辩称：一、被告作出的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。被告在进行2017年度土地变更调查遥感监测图斑核查中，发现位于睢宁县岚山镇高集村集北组507号图斑地块被原告占用，经核查，原告占用该宗土地未经批准，应属于非法占用土地行为。2018年5月26日，被告对该案立案查处，并依法向原告下达了睢国土资执监字〔2018〕第08021号《责令停止违法行为通知书》，开展调查取证工作。根据调查笔录，原告于2017年6月在占用的土地上建设幼儿园。根据现场勘测结果，原告实际占地面积为593.17平方米，依据睢宁县土地利用现状图，所占用土地均为集体农用地（其中耕地面积为589.18平方米）；依据睢宁县土地利用总体规划图，所占用土地均不符合土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条和第四十四条的规定，任何单位和个人不得侵占土地，建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，用地需经县级以上人民政府批准。针对原告非法用地的事实，被告于2018年9月10日向原告下达了睢国土资执告字〔2018〕98号《行政处罚告知和听证告知书》。原告于2018年9月18日申请听证。2018年9月26日，被告向原告下达了睢国土资执告字〔2018〕106号《听证通知书》，并于2018年10月15日举行了听证会。原告在听证会中进行了陈述和申辩，但未提供任何合法的用地审批手续。根据听证结果，被告认为原告非法占地违法事实成立，应当予以行政处罚。根据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条、《行政处罚法》第五十一条河《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》的规定，被告于2018年11月26日作出睢国土资执罚字〔2018〕103号《行政处罚决定书》，对原告的非法占地行为实施了处罚。二、原告的诉讼理由是错误的。1、涉案土地上的建筑物系原告在2017年所建。被告依职权调取了2008年内第二次土地调查时的航拍正射影像图，原告所占用的土地当时为空地，地上没有建筑物，并非作为宅基地使用。原告在听证会上提供的标注日期为2012年5月的宗地图显示，2012年5月地上建筑物均在涉案土地的西侧，与2008年第二次土地调查时的航拍正射影像图是一致的，东侧的涉案土地已被原告圈占围墙。2017年6月，原告在圈占土地范围内建设房屋。2、依据睢宁县土地利用现状数据库，原告占用的土地中，有589.18平方米土地地类为耕地。3、原告认为涉案土地系其与父亲袁宗福的老宅基地是不正确的。原高集乡高集村集北组农民建房占地清理登记表（1987年），只登记了袁宗福（元宗夫）户，现有农业人口5人，实际面积460平方米，为涉案土地西侧的宅基地，不包括涉案土地。原告出示的两本宅基证不具有真实性和合法性，因为原告袁刚在1988年5月时刚过10岁，不享有单宗宅基地使用权，且两本宅基证上农业人口均为6人，这与袁宗福家庭人口为5人是矛盾的。另外，两本宅基证上记录的“超标面积作临时用地”，与当时的土地管理法律法规和政策规定不符，当时宅基地超标的面积并没有明确为临时用地。4、被告作出行政处罚程序合法，向原告送达《睢宁县国土资源局责令停止违法行为通知书》，原告已签收。案件承办人对非法占地实际范围进行现场勘测，原告已在勘测笔录上签名，村干部作为见证人也进行了签名。据此，被告请求本院依法驳回原告的诉讼请求。 被告睢宁县自然资源和规划局为证明其抗辩主张，向本院提交了以下证据：1、《睢宁县国土资源局国土资源违法线索登记表》，2、《睢宁县国土资源局国土资源违法线索核查报告》，3、《睢宁县国土资源局立案呈批表》，4、《睢宁县国土资源局责令停止违法行为通知书》及送达回证，5、询问笔录，6、国土资源违法案件现场勘测笔录，7、现场勘查平面图，8、宗地图，9、《睢宁县国土资源局土地权属地类审核表》及土地利用现状图，10、《睢宁县国土资源局土地利用总体规划审核表》及土地利用总体规划图，11、现场照片，12、袁刚身份证复印件，13、《睢宁县国土资源局国土资源违法案件调查报告》，14、《睢宁县国土资源局国土资源违法案件审理意见》，15、《行政处罚告知和听证告知书》及EMS邮寄信息，16、申请听证书，17、听证通知书，18、听证会记录，19、2008年航拍正射影像图及2012年、2017年卫星遥感影像图，20、现场照片，21、《行政处罚决定书》及EMS邮寄信息，22、原高集乡高集村集北组农民建房占地清理登记表（1987年）、关于睢宁县农民宅基地使用权证书发放情况的说明等证据，以证实被告作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 经审理查明：2018年5月23日，原睢宁县国土资源局在进行2017年度土地变更调查遥感监测图斑核查时，发现睢宁县岚山镇高集村集北组土地被占用建设幼儿园，遂进行立案查处。被告经核查，该宗土地系被原告在未经规划部门审批的情况下占用，应属于非法占用土地行为。2018年5月29日，原睢宁县国土资源局向原告下达了睢国土资执监字〔2018〕第08021号《责令停止违法行为通知书》，并制作谈话笔录，开展调查取证工作，进行现场调查和现场勘测。根据调查笔录，原告于2017年6月在占用的土地上建设幼儿园；根据现场勘测结果，原告实际占地面积为593.17平方米。依据睢宁县土地利用现状图，所占用土地均为集体农用地（其中耕地面积为589.18平方米）；依据睢宁县土地利用总体规划图，所占用土地均不符合土地利用总体规划。针对原告非法用地的行为，原睢宁县国土资源局于2018年9月10日向原告下达了睢国土资执告字〔2018〕98号《行政处罚告知和听证告知书》。原告于2018年9月18日申请听证。2018年9月26日，被告向原告下达了睢国土资执告字〔2018〕106号《听证通知书》，并于2018年10月15日举行了听证会。原告在听证会中进行了陈述和申辩，但未提供任何合法的用地审批手续。根据听证结果，被告认为原告非法占地违法事实成立，应当予以行政处罚，遂于2018年11月26日作出睢国土资执罚字〔2018〕103号《行政处罚决定书》，要求原告在15日内将非法占用的593.17平方米的土地退还给睢宁县岚山镇高集村集北组并拆除在该土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状，同时罚款人民币14800元。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，在审理过程中，根据睢宁县机构改革方案等文件，睢宁县国土资源局被撤销，设立睢宁县自然资源和规划局，履行原睢宁县国土资源局管理职责。 本院认为： 一、关于被告作出涉案行政处罚是否有职权依据的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”被告睢宁县自然资源和规划局作为睢宁县辖区内的土地行政主管部门，有权对原告违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并作出行政处罚。 二、关于涉案《行政处罚决定书》是否应予撤销的问题。我国对土地利用开发施行严格管理制度。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第七十七条第一款规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，原告在未经土地管理部门批准的情况下，占用高集村集体农用地593.17平方米建设幼儿园，不符合岚山镇土地利用总体规划，被告依照上述法律规定，对其作出涉案行政处罚，事实清楚，适用法律正确。关于原告主张涉案土地系其及其父亲的老宅基地，本院认为，原告提供的两份1988年制作的宅基地使用证的地类与涉案土地为农用地的地类不相符，且被告对该两证的真实性和效力不予认可，原告亦不能提供经审批合法用地的有效证据，故对原告该主张不予采信。关于行政程序方面，被告作出行政处罚前，进行了事实调查及地类查询，随后分别向原告送达《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚告知和听证告知书》，告知其行政处罚的事实、理由和依据，并告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利，并进行了听证，行政程序未有不当。 综上，被告作出的涉案行政处罚决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告请求予以撤销缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告袁刚的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告袁刚负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长  肖 丽 审 判 员  王显波 人民陪审员  林 峰 法官 助理  任庭庭 二〇一九年六月二十八日 书 记 员  汤 喆 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。