广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤09行终87号上诉人（原审第三人）冯国华，男，1963年11月11日出生，汉族，住广东省信宜市******。委托代理人严昌皋，男，1947年2月8日出生，汉族，住广东省信宜市*******。被上诉人（原审原告）冯国均，男，1954年5月9日出生，汉族，住广东省信宜市******。委托代理人陈天荣，男，1963年3月25日出生，汉族，住广东省信宜市*****。委托代理人谢授驹，男，1957年12月1日出生，汉族，住广东省信宜市**************。原审被告信宜市自然资源局（原信宜市国土资源局）。住所地：广东省信宜市******。法定代表人周志文，局长。委托代理人梁武，信宜市自然资源局工作人员。上诉人冯国华因被上诉人冯国均诉原审被告信宜市自然资源局（以下简称信宜自然局）土地行政登记一案，不服茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案争议地位于信宜市************，地名：门口垌，面积150平方米。四至：东至冯国华屋；南至下坎；西至下坎；北至空地。冯国均与冯国华是同胞兄弟关系，双方所在的长塘二队于1981年落实了家庭承包责任制。1995年长塘村二组对土地进行了大调整落实责任田时，按冯国均户成员7人，冯国华户成员3人，李锡珍（冯国均、冯国华的母亲）1人共11人进行分配。2004年，长塘二组涉案争议地将门口垌农田一块（水井下三坵，面积0.552亩）、马河垌农田一块、塘岔口农田一块、上大讹农田一块、下大讹农田一块分给冯国均、冯国华两户承包，双方确认冯国均户占7.5的份额，冯国华户占3.5的份额。2004年底，冯国华因发展养猪业需建造猪栏，与冯国均口头协商后，在门口垌的责任田建造猪栏，但双方没有签订土地互换协议或借用协议。2004年12月17日，原信宜市国土资源局以冯国华未经批准，擅自使用耕地150平方米建房，违反了《土地管理法》第六十二条的规定，对冯国华作出了(2004)信（东清）国土决字第259号《土地违法案件行政处罚决定书》，处罚内容：1、未批先建的按《土地管理法》规定罚款；2、同意补办用地手续，面积195平方米。2005年1月20日，冯国华向原信宜市国土资源局提交了土地登记申请书，对涉案争议地申请集体土地使用权设定登记。原信宜市国土资源局提供的《地籍调查土地登记审批表》中的“土地权属来源、变更证明、文件类型、编号、日期”栏显示，冯国华申请土地登记的权属来源文件是：1、(2004)信（东清）国土决字第259号《土地违法案件行政处罚决定书》；2、一户一宅证明。2005年4月13日，原信宜市国土资源局经地籍调查、权属审核等程序后，向冯国华颁发了信集用(2005)第x号《集体土地使用证》。2018年4月26日，冯国均收到信宜市人民法院送达的冯国华诉其的民事起诉状及相关证据材料，得知信宜自然局的上述发证行为，并认为该局的发证行为侵犯其合法权益，遂向原审法院提起本案诉讼，请求：撤销信宜自然局于2005年4月13日颁发给冯国华的信集用(2005)第x号《集体土地使用证》，并判令信宜自然局及冯国华承担案件受理费。原审法院另查明，2016年1月，因冯国均要求冯国华交回借用的涉案争议土地，冯国华则认为双方当时是以其所占的3.5份额的马河垌责任田、塘岔口责任田、上大讹责任田、下大讹责任田与冯国均在涉案争议地所占7.5份额的责任田互换了土地经营权，双方为此引发纠纷。冯国华于2018年4月18日向信宜市人民法院提起民事诉讼，请求判决其承包的下大讹一坵田、大讹径一坵田、陂口垌一坵田、马河垌一坵田与冯国均门口垌一坵田互换合同有效。信宜市人民法院经审理后，认为冯国华主张其与冯国均双方存在土地承包经营权互换合同关系及合同的效力的依据不足，于2018年7月12日作出(2018)粤0983民初985号民事判决，驳回冯国华的诉讼请求。冯国华不服，提起上诉，本院于2019年1月19日作出(2018)粤09民终2068号民事判决，驳回上诉，维持原判。原审法院认为，人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为是否合法进行全面审查。结合各方当事人的诉辩意见和无争议的陈述，本案的主要争议焦点为：l、冯国均是否具有本案行政诉讼的原告主体资格；2、被诉行政行为是否合法。关于冯国均是否具有本案行政诉讼主体资格的问题。冯国华辩称冯国均在2004年已将涉案争议地即门口垌的水井下三坵的0.376亩土地对换给其，不再享有涉案土地使用权。经查，冯国华并无证据证实其与冯国均共同承包的责任田已按各自份额分开耕种、使用，且冯国华提起的确认其承包的下大讹一坵田、大讹径一坵田、陂口垌一坵田、马河垌一坵田与冯国均承包的涉案争议地互换合同有效的民事诉讼，已经信宜市人民法院和茂名市中级人民法院一、二审审理查明，认定冯国华的主张没有事实依据，并判决驳回了冯国华的诉讼请求。涉案争议地是冯国均与冯国华共同承包的责任田，信宜自然局将涉案争议地发证给冯国华，该发证行为与冯国均具有法律上的利害关系，冯国均据此提起行政诉讼具有原告诉讼主体资格。信宜自然局答辩称被诉发证行为合法，没有侵犯冯国均的合法权益，冯国均不具备诉讼主体资格的意见亦不能成立，应不予采纳。关于被诉行政行为是否合法的问题。根据《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明、个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。……本案中，从信宜自然局所提供的证据《地籍调查土地登记审批表》显示，冯国华土地权属来源的依据是：1、土地违法案件行政处罚决定书(2004)信（东清）国土决字第259号；2、一户一宅证明。原审法院认为，冯国华申请土地登记所提供的上述证明材料，仅能证明其违法占用耕地建房被处罚的事实，不能作为土地权属来源的有效证明材料。而且冯国华占用耕地建房也未依照土地管理法的规定办理农用地转用审批手续，明显违反法律规定。另，《土地登记规则》第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记的宗地予以公告。根据信宜自然局所举证据，涉案争议地的发证行为并未进行公告，发证程序违法。综上所述，信宜自然局向冯国华颁发的信集用(2005)第x号《集体土地使用证》，土地权属来源不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。冯国均请求撤销被诉行政行为的理由成立，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决:撤销信宜自然局于2005年4月13日颁发给冯国华的信集用(2005)第x号《集体土地使用证》。案件受理费50元，由信宜自然局负担。上诉人冯国华不服原审判决，向本院提起上诉称：信宜自然局认为冯国均不具备诉讼主体资格是正确的。原审判决根据信宜市人民法院(2018)粤0983民初985号和茂名市中级人民法院(2018)粤09民终2068号民事判决，不支持信宜自然局关于冯国均不具备诉讼主体资格的意见是错误的。而且，信宜市人民法院(2018)粤0983民初985号民事判决及茂名市中级人民法院(2018)粤09民终2068号民事判决认定长塘村二组分给冯国华户3.5人承包经营的位于马河垌农田一块、塘岔口农田一块、上大讹农田一块、下大讹农田的承包地，冯国华占3.5份额，冯国均占7.5份额不符合事实，应属认定事实错误。冯国均根本就不可能提供证据证明其占有7.5份额。对此，上诉人已依法对上述两个民事案件向广东省高级人民法院提出了再审申请。上诉人因发展养猪业，建设猪栏必须使用土地建房屋，建房屋必须要取得合法的土地使用权，建猪栏养猪并没有改变土地用途，不必办理农用地转用审批手续。而且上诉人使用涉案土地的行为经信宜自然局罚款后，已办理用地手续，并领取了土地使用证，信宜自然局所作发证行为符合《土地登记规则》第七条规定，程序并不违法。综上，原审判决撤销信宜自然局颁发给上诉人冯国华持有的证号为信集用(2005)第x号《集体土地使用证》，应属认定事实和适用法律错误。为此，特向二审法院提出上诉，请求：1、依法撤销茂名市茂南区人民法院(2018)粤0902行初159号行政判决，并予以改判。2、本案一、二审案件受理费由被上诉人冯国均承担。被上诉人冯国均答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决正确，且信宜自然局并未对原审判决提起上诉，表明信宜自然局是服判的。二、上诉人冯国华未经被上诉人同意，私自将被上诉人与其两户共同承包的土地申领了土地用途为宅基地的信集用(2005)第x号《集体土地使用证》，明显已经损害了被上诉人的合法权益，因此被上诉人完全有权提起本案诉讼，并请求撤销该《集体土地使用证》，是本案行政诉讼的适格主体。上诉人冯国华称被上诉人没有诉讼主体资格是没有法律依据的，不能成立。三、上诉人冯国华称其与被上诉人对换了共同承包土地中的涉案部分土地，这只是上诉人冯国华强词夺理的一面之词，没有事实根据和证据支持。对于上诉人冯国华的这一主张，信宜市人民法院(2018)粤0983民初985号民事判决和茂名市中级人民法院(2018)粤09民终2068号民事判决书已经作出了不予支持的民事判决，该判决已经发生法律效力。因此，上诉人冯国华的该项主张不成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决正确，上诉人冯国华的上诉理由不能成立，请求二审依法判决驳回上诉，维持原判。原审被告信宜自然局没有提交书面答辩意见。经审查，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致，对原审判决认定的事实本院予以确认。另查明，中共信宜市委、信宜市人民政府于2019年2月15日发布信发[2019]2号《关于印发的通知》，原信宜市国土资源局的职责由新组建的信宜市自然资源局承接。本院认为，《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明、个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”本案中，信宜自然局向冯国华颁发涉案集体土地使用证的土地权属来源依据，一是(2004)信（东清）国土决字第259号《土地违法案件行政处罚决定书》，二是村长冯国贵署名的证明，证明“我村村民冯国华只有一处宅基地”的事实。上述证据只是说明冯国华未经批准擅自使用土地建房被处罚及其只有一处宅基地的情况，不能作为其土地权属来源的有效依据。而且，涉案土地属冯国均与冯国华共同承包并未兑换给冯国华个人使用的事实，已由信宜市人民法院(2018)粤0983民初985号民事判决和本院(2018)粤09民终2068号民事判决书所确认。冯国华在未经冯国均同意的情况下独自将涉案土地全部申请登记在其个人的名下，显然侵犯了冯国均合法取得的土地承包经营权。信宜自然局在冯国华未能提交涉案土地权属来源证明情况下，仅依据冯国华的申请就将属冯国均与冯国华共同使用的承包地一并登记发证给冯国华个人，该发证行为明显违反了上述《土地登记规则》第十条的相关规定，应属发证事实不清，主要证据不足的行政行为，且信宜自然局在审查审批程序中，对涉案土地的权属来源及涉案土地是否属冯国华个人独自使用的事实未尽谨慎审查义务，其发证行为依法应当予以撤销。原审判决据此撤销被诉行政行为并无不当，本院应当予以支持。冯国均作为涉案土地的共有人，享有该地的使用权，与被诉发证行为存在利害关系，具有本案原告主体资格。冯国华上诉主张冯国均不具有原告主体资格，缺乏事实根据，对此主张本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院予以维持。上诉人冯国华上诉请求撤销原审判决，理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冯国华负担。本判决为终审判决。审判长  张国平审判员  封桢莉审判员  黄志平二〇一九年六月二十六日书记员  吴嘉怡速录员  车嘉贤