浙江省舟山市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）浙09民终260号之二 上诉人（原审原告）：苏红，女，1958年1月2日出生，汉族，住舟山市普陀区。 委托诉讼代理人：陆敏，北京大成（舟山）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：舟山市普陀区虾峙镇人民政府，住所地舟山市普陀区虾峙镇大岙。 法定代表人：郑磊，镇长。 委托诉讼代理人：俞宏波，浙江星舟律师事务所律师。 上诉人苏红、上诉人舟山市普陀区虾峙镇政府（以下简称虾峙镇政府）因合同纠纷一案，不服浙江省舟山市定海区人民法院（2018）浙0902民初4981号之一民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年5月13日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。 苏红上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。事实和理由：1.一审认定本案虾峙镇政府与苏红签订委托合同系履行政府公共管理职能，属于行政行为，错误。案涉拆迁征收补偿协议、委托合同和土地出让协议具有整体性，均系因旧液化气储罐站拆迁、安置而达成的协议。本案双方虽然签订了拆迁征收补偿协议，但旧液化气储罐站的拆除要待新液化气充装储罐站建成后才能实施，双方签订委托合同的目的在于让上诉人的经营不间断，并非虾峙镇政府行使行政管理或履行行政职责。委托合同签订时双方没有隶属关系，权利义务是对等的，虾峙镇政府并未拥有行政优益权，故委托合同属于民事合同。2.一审认为双方对土地摘牌后超过26万元/亩的土地出让金由虾峙镇政府承担的约定系行政允诺行为错误。行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内依法作出的为自身设定公法上的义务、使相对人获得公法上的权利，从而在行政管理者与被管理者之间建立起行政法律关系的单方表意行为。案涉土地出让协议是旧液化气储罐站拆迁征收后为安置补偿而达成的补充协议，是拆迁征收补偿的整体行为，虾峙镇政府对土地摘牌后超过26万元/亩的土地出让金由其承担的约定，应认定为民事允诺。 虾峙镇政府辩称，1.一审认定案涉三份协议存在关联，且先有委托协议才有拆迁协议系本末倒置，本案双方先签订了拆迁补偿协议，两个月后再签订了委托协议，三份协议不存在关联。2.虾峙镇政府可以单方解除委托协议，土地出让协议应为无效。 虾峙镇政府上诉请求：更正一审法院认定的事实，确定案涉委托合同、土地出让协议与拆迁征收补偿协议无关。事实与理由：1.从双方签订的拆迁补偿协议的内容及价格来看，虾峙镇政府对苏红所有的地上建筑物及设备设施均予以补偿，并买断其经营权，苏红共获得650万元补偿款，明显高于市场价格。2.双方签订委托合同系基于民生需要。案涉征收补偿协议签订并补偿到位后，为保障群众生活用气的连贯性，虾峙镇政府临时委托苏红继续经营原液化气储罐站，一审法院以无法进行合理解释为由推定委托协议与拆迁补偿协议存在关联错误。3.从签订时间来看，拆迁征收补偿协议签订于2016年7月19日，另两份协议签订于2016年9月16日，时间跨度长达2个月。如若系先达成共识再签订协议，那么根据协议签订习惯，以及基于苏红的审慎心理，应在拆迁征收补偿协议中明确需对苏红进行重建安置，但实际上案涉三个协议之间并未相互提及，应单独对待。4.目前，虾峙镇已引进其他企业经营居民液化气供应，并于2018年11月12日向苏红发出律师函，要求解除与苏红之间的委托经营合同，同时要求苏红在十五日内清点完厂内设备、物品，按交接清单将液化气储罐站交还给虾峙镇政府。综上，一审法院仅以主观臆断来推定相关事实显属不当，应予更正，且本案是以被诉协议系行政协议为由裁定驳回起诉，一审法院在裁定书中认定与裁判结果无关的事实明显不当，请求二审法院依法纠正。 苏红辩称，1.虾峙镇政府认可案涉委托合同属民事合同。2.双方签订委托合同不仅基于民生需要，同时也是为了“经营的连续性和安全性”。3.法律虽赋予委托方单方解除委托合同的权利，但本案双方签订的委托合同已对虾峙镇政府的该项权利作出限制。4.土地出让协议合法有效。虽然协议标题为土地出让，但内容不仅涉及土地出让，还明确如苏红在摘牌的过程中土地出让价超过约定价格，超出部分由虾峙镇政府承担，上述协议属于拆迁补偿安置范围。 苏红向一审法院起诉请求：1、确认双方签订的土地出让协议和委托合同合法有效；2、判令虾峙镇政府继续履行双方签订的土地出让协议和委托合同。 一审法院认为：舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站系苏红投资开办的个人独资企业。2016年7月19日，虾峙镇政府与舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站签订拆迁征收补偿协议，约定虾峙镇政府对舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站厂区内所有房屋、附属设施、设备、液化气瓶、证书等予以征收，考虑企业不再经营因素，经开发商（浙江虾峙岛船舶有限公司）同意，另行对舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站进行经济补偿。2016年9月16日，苏红与虾峙镇政府分别签订委托合同和土地出让协议。委托合同约定，因民生需要，虾峙镇政府将征收的舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站委托苏红经营，委托期从2016年9月16日起至新液化气储罐站投入运营止。土地出让协议约定，因民生需要，舟山市普陀区虾峙镇人民政府同意由苏红在指定区域内(原虾峙预制场)建造60立方米液化气充装站，所需土地由虾峙镇政府提供，并完成“三通一平”，摘牌所需的土地出让金由苏红承担，如土地出让金超过26万元/亩，超出部分由虾峙镇政府承担；充装站的建设和设施、设备的购买及安装费用均由苏红承担负责；苏红应按时完成新站建设，具体为土地摘牌后2个月内开工建设，8个月内建成并投入使用。虽然从时间上反映，委托合同和土地出让协议的签订时间晚于拆迁征收补偿协议签订时间将近二个月，但通过对拆迁征收补偿协议、委托合同和土地出让协议所反映的内容综合分析、判断，苏红主张的在签订拆迁征收补偿协议前，双方对舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站被拆迁征收后，虾峙镇政府委托苏红经营舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站和苏红通过土地摘牌后新建液化气充装站等事宜达成共识，在此基础上，舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站才与虾峙镇政府签订拆迁征收补偿协议的事实，可以确认。因此，拆迁征收补偿协议与委托合同和土地出让协议具有关联性，对于三者之间的关系，不能予以简单割裂、单独对待。否则，对虾峙镇政府在舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站被拆迁征收后，与苏红再行签订委托合同和土地出让协议的行为，无法进行合理的解释。虾峙镇政府因民生需要与苏红签订委托合同，该行为是虾峙镇政府履行政府公共管理职能的行为，属于行政行为。因乡镇人民政府不能成为土地出让的主体，土地出让协议不能作为法律意义上的土地出让协议对待，对苏红经土地摘牌后超过26万元/亩土地出让金的款项由虾峙镇政府承担的约定内容，应视为虾峙镇政府对苏红的行政允诺行为。故本案不属于民事诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项之规定，裁定：驳回苏红的起诉。 本院认为，本案争议的焦点在于案涉委托合同、土地出让协议的性质。本案中，虾峙镇政府因民生需要，将其征收的舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站无偿委托给苏红经营，双方并非平等的民事主体关系，一审认定虾峙镇政府的上述行为系履行政府公共管理职能、委托合同系行政协议，并无不当。关于土地出让协议，虾峙镇政府虽非法定的土地出让主体，但土地出让属于行政行为，故其与苏红签订的土地出让协议也不属民事合同。综上，案涉委托合同、土地出让协议均非民事合同，双方由此发生的纠纷不属民事案件受理范围，一审法院据此驳回苏红的起诉，并无不当。至于案涉拆迁征收补偿协议与委托合同、土地出让协议的关系，虽然委托合同、土地出让协议系拆迁征收行为引起，与拆迁征收补偿协议存在关联，但拆迁征收补偿协议签订于委托合同、土地出让协议之前，拆迁征收补偿协议中也未体现委托合同、土地出让协议的内容或将其作为附件。在苏红未举证证明的情况下，一审法院直接认定双方签订拆迁征收补偿协议前，已对液化气储罐站被拆迁后，虾峙镇政府继续委托苏红经营及新建液化气充装站等事宜达成共识，缺乏依据，本院予以纠正。 综上，苏红的上诉请求不能成立，虾峙镇政府的部分上诉请求成立。一审事实认定虽有不当，但法律适用正确，所作裁定予以维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈立东 审 判 员 褚 炅 审 判 员 张秀梅 二〇一九年六月十日 法官助理王丽民 代书记员 何 璐