云南省保山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云05行初24号 原告张定英，女，汉族，1944年2月9日生，住云南省保山市昌宁县。系死者张乃积的妻子。 委托代理人杨德楚、杨亚云，云南弘蕊律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被告昌宁县人民政府。住所地：昌宁县田园镇龙井社区南门街**。统一社会信用代码：1153302501526392XF。 法定代表人范喜，县长。 参加诉讼机关负责人李晓毅，副县长。 委托代理人施学荣，昌宁县民政局局长。代理权限：特别授权代理。 委托代理人徐腾宁，云南昌源律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 原告张定英诉被告昌宁县人民政府（以下简称县政府）不依法发放丧葬费和一次性抚恤金及规范性文件附带审查一案，本院于2019年4月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年6月10日在本院116号法庭依法公开开庭审理了本案，原告张定英委托代理人杨德楚、杨亚云、被告昌宁县人民政府副县长李晓毅及委托代理人施学荣、徐腾宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 昌宁殡葬改革专项治理领导小组办公室（以下简称昌宁殡葬改革办）于2018年11月27日作出《昌宁殡葬改革领导小组办公室关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》（以下简称《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》），载明2018年11月20日，昌宁委政法委召开了由昌宁老干局、昌宁人社局、昌宁殡葬改革办参加的会议，就政法委退休亡故人员遗属张定英所提给予发放张乃积同志一次性抚恤金的申请为例，讨论研究该申请及类似诉求的处理问题。昌宁殡葬改革办现作如下答复：首先，昌宁殡葬改革办对发放张乃积同志一性次抚恤金及类似问题申请不予支持。理由如下：一是云政办发[2012]142号《云南省人民政府办公厅关于进一步深化殡葬改革的意见》（以下简称云政办发[2012]142号文件）主要措施（二）相关内容明文规定：“财政供养人员死亡后的丧葬、抚恤、遗属补助等费用须凭火化证、墓穴证（或骨灰寄存证）领取”。二是《国务院殡葬管理条例》第九条第二款规定：“农村公益性公墓不得对村民以外的其他人口提供墓穴用地”。三是经昌宁殡葬改革办向云南省民政厅社会事务处、云南省殡葬中心、保山市民政局社会事务科咨询公墓墓穴证问题，得到的答复是：只有经营性公墓才可向省殡葬中心申请领取公墓证及骨灰寄存证。禁止其他单位和部门制作墓穴证及骨灰寄存证。公益性公墓的使用由政府公益性运行管理机构出具一个使用证明，不得当作其他证明使用。四是2018年4月3日，由县委、政府两办联合下发了《昌宁委办公室昌宁县人民政府办公室关于做好昌宁20**年殡葬改革工作的通知》（昌办发[2018]32号），通知上工作措施（二）加强入葬管理中明确：“财政供养人员亡故后，除特殊群体外，骨灰一律葬入经营性公墓或寄存骨灰堂（塔），丧属凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金。”，财政供养人员中的“特殊群体”主要包括两类：一是夫妻双方一方是财政供养人员，一方是城乡居民的；二是夫妻双方都是财政供养人员，但一方已于2017年3月1日前亡故安葬的。《通知》同时强调：“本通知自2018年4月1日起执行，原下发的（昌办发[2017]55号）文件中所明确的政策与本通知不一致的，按本通知执行；一致的继续执行。”（昌办发[2018]32号）文件与国务院及省政府规定一致。其次，张乃积同志所葬公墓属于田园镇中心公益性公墓，所提供的安葬协议或墓穴证均与经营性公墓墓穴证不是同一性质。该同志配偶属财政供养人员，也不属于特殊群体，因此，经昌宁殡葬改革办讨论研究，对发放张乃积同志的一次性抚恤金及类似申请不予支持。 中共昌宁委办公室昌宁县人民政府办公室2018年4月3日昌办发[2018]32号文件《中共昌宁委办公室昌宁县人民政府办公室关于做好昌宁20**年殡葬改革工作的通知》（以下简称昌办发[2018]32号《通知》），载明各乡镇，县直各部委办局、企事业单位：为深入贯彻执行《国务院殡葬管理条例》、《云南省殡葬管理条例》和市、县殡葬改革工作部署，切实解决好前期工作推进中存在问题，进一步加强殡葬改革管理，巩固殡葬改革工作成果，现将做好昌宁20**年殡葬改革工作通知如下：一、目标任务（一）提高火化率。全县年度亡故人员火化率达80%，其中田园镇、漭水镇、温泉镇火化率达100%，其他乡镇火化率达80%以上。财政供养人员亡故后必须达100%火化。（二）推进设施建设。乡镇中心公墓2018年6月1日前必须全部完成建设并投入使用，鼓励有条件的村（社区）建设村（社）公益性公墓。鼓励乡镇建立殡葬管理服务站。（三）规范安葬行为。严禁修建大墓、豪华墓和活人墓，严禁恢复和建造宗族墓地，确保禁葬区无新葬坟墓。严禁任何单位和个人私自建造公共墓地，严禁个人利用自留山地从事墓葬经营活动。严禁骨灰装棺再葬，坚决拆除2017年3月1日后违规修建的活人墓（生基），坚决查处和打击违规违法丧葬行为。（四）推进移风易俗，引导群众转变观念，倡导丧事简办，树立厚养薄葬新风尚。大力推行惠民殡葬政策，提高党员、干部、群众自觉火化的意识。推广生态安葬，采取骨灰存放和树葬、花葬、草坪葬、水葬等节地葬法，倡导不留坟头的安葬方式。（五）健全服务体系。加强殡葬服务队伍建设，规范殡葬服务管理，提高殡葬服务能力，做到运行有序，服务更优。二、惠民政策（一）继续执行基本火化成本免收政策。除财政供养人员和外籍人员外，其他城乡居民亡故后主动接受火化的，免收火化费、遗体运送费、骨灰运送费、3天内遗体保存费和1年内骨灰临时寄存费。（二）继续执行遗体火化一次性奖励政策。除财政供养人员和外籍人员外，其他城乡居民亡故火化进入公墓、集中安葬区安葬的，给予一次性火化奖励2000元。凡具有本县户籍、且不能享受规定丧葬补助的农村五保对象、城乡最低生活保障对象、重点优抚对象，符合火化补助条件的，由民政部门再给予1000元救济救助。（三）落实骨灰进公墓安葬一次性奖励政策。除财政供养人员和外籍人员外，其他城乡居民亡故火化进入公墓安葬的，给予进公墓安葬一次性奖励2000元。（四）调整节地生态安葬奖励政策。进入中心公墓以树葬、花葬、草坪葬、壁葬等节地生态方式安葬和采取水葬的，给予一次性节地生态安葬奖励5000元，与遗体火化一次性奖励和骨灰进公墓一次性奖励政策不叠加。三、工作措施（一）加强政策宣传。各乡镇、县直各单位、村（社区）、村民小组要在各种会议上继续宣传殡葬改革政策，安排任务，落实责任，引导干部、动员群众自觉执行国家殡葬改革政策，规范殡葬行为。宣传部门要加强殡葬改革政策法规宣传，及时跟踪报道工作动态，引导群众文明殡葬，形成强大舆论氛围。各乡镇要建立包村包片包组工作制度，注重发挥基层自治组织、老年协会、红白理事会的作用，引导群众移风易俗，弘扬文明、节俭办丧事新风。城镇管理执法部门要重点整治县城建成区和乡镇集镇主干道、人行道、广场、公园等公共场所停放遗体、搭设灵棚、抛撒焚烧冥币纸钱、燃放鞭炮、游丧等影响市容市貌的不文明行为。（二）加强入葬管理。财政供养人员亡故火化后，除特殊群体外，骨灰一律葬入经营性公墓或寄存骨灰堂（塔），丧属凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金。其他城乡居民亡故火化后，按照“就近就便”原则，进入公墓或集中安葬区安葬，其中公益性公墓覆盖范围内的城乡居民亡故火化后必须进入公益性公墓安葬（配偶一方已于2017年3月1日前亡故安葬的除外）。在集中安葬区安葬的，由丧属向所在村（社区）申报，骨灰安葬墓穴占地面积不超过1平方米、墓碑高度不得超过1米。外籍人员亡故火化后一律进入经营性公墓安葬。严禁全县辖区内亡故人员火化后骨灰装棺再葬，凡违规安葬的一律依法依规处置。（三）加强设施管理。明确乡镇中心公墓管理主体为乡镇人民政府，各乡镇必须成立专门的管理机构，制定管理办法，落实管理责任，加强公墓监管和服务。收取公墓墓穴建设材料费、人工建设成本和维护费用，必须通过村民“一事一议”会议决定，禁止建设公司向丧属收取任何费用。首批火化区乡镇和人口规模较大的乡镇要积极谋划建设村（社区）级公益性公墓和骨灰塔（堂）。有条件的村（社区），要积极规划建设公共灵堂。（四）加强专项治理。对全县殡葬改革工作启动后仍然违规新建的活人墓和生基，必须全面拆除。对城乡结合部、耕地、林地、水库河流堤坝、水源保护区和公路两侧的坟头、墓碑，尽量动员迁入公墓，工作无法做通的，一律限期绿化，做到全覆盖；对已葬墓未完成绿化的，继续动员墓主完成绿化，集中安置区新增的骨灰墓要及时动员绿化。严禁葬区新入葬坟墓，严禁新修活人墓和生基。（五）加强监督问责。加强殡葬管理队伍建设和管理，落实补助政策。建立健全监督约束机制，聘请社会各界和新闻媒体担任监督员，设立举报箱和举报电话，接受社会监督。严格执行亡故及火化日报告制度，完善县、乡镇、村、组四级殡葬工作信息网络。进一步落实联动责任，各级各部门要把殡葬管理工作摆上重要位置，自上而下逐项布置，逐项落实，形成一级抓一级，一级对一级负责的工作机制。对推诿扯皮、敷衍塞责、查处不力的，严肃追究直接责任单位或责任人的责任。本通知自2018年4月1日起执行，原下发的昌办发[2017]55号及昌办发[2017]56号文件中所明确的政策与本通知不一致的，按照本通知执行；一致的，继续执行。县殡葬改革领导小组及成员单位不变、职责不变，若遇挂钩领导和单位第一责任人发生变动，由担任相应职务人员自行递补。本通知由昌宁殡葬改革办负责解释。中共昌宁县委办公室、昌宁县人民政府办公室，2028年4月3日。 原告张定英起诉请求：1.依法撤销被告县政府设立的昌宁殡葬改革办作出的《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》，判令被告立即准许并要求相关职能部门向原告支付丧葬费和一次性抚恤金；2.依法对被告中共昌宁县委和被告昌宁县人民政府签发的昌发办[2018]32号《通知》规范性文件合法性进行审查；3.本案诉讼费用由法院依法判决。事实和理由：1.原告张定英系张乃积（已故）妻子，2018年5月2日5时10分张乃积去世。虽然张乃积生前建有生基并大力完善了绿化，但家属还是顺应昌宁殡葬改革要求将遗体进行了火化，安葬在昌宁宏陵延山公墓。2018年7月12日原告的女儿张月以电话形式口头要求昌宁委政法委财务人员告知一次性抚恤金和丧葬费的申领流程及需要提供的材料，一直没有回音。2018年10月28日，原告正式向昌宁委政法委邮寄了申领丧葬费和一次性抚恤金申请书。2018年11月17日，昌宁殡葬改革办作出《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》，明确答复原告：对张乃积一次性抚恤金及类似申请不予支持，理由是依据云政办发[2012]142号《云南省人民政府办公厅关于进一步深化殡葬改革的意见》和昌发办[2018]32号《通知》予以作出。后，原告于2018年12月10日向被告递交该意见的申辩意见，昌宁殡葬改革办在2018年12月17日对申辩意见作出回复，对原告要求发放张乃积一次性抚恤金的申辩意见不予支持。2.原告认为，原告作为张乃积的妻子，系案涉张乃积一次性抚恤金的法定受益人，作为原告主体适格，被告县政府作为设立该具有行政管理职能不具备独立承担法律责任能力的行政机关，作为被告主体适格（《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款）。3.昌宁殡葬改革办虽然依据云政办发[2012]142号文件和昌办发[2018]32号《通知》作出《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》，但云政办发[2012]142号文件并不在云南省人民政府门户网站所公布的现行规范性文件目录之列，该文件已经失效，不能作为规范性文件制定依据和行政管理依据；昌办发[2018]32号《通知》更是由于在2018年4月1日施行，2018年4月3日才签发，2018年4月4日印发，2018年4月12日才在昌宁县人民政府门户网站发布，属于先施行后签发后印发拖延向社会公布的严重违反法定程序的文件。加之，抚恤金作为国家对特殊人员的精神抚慰和物质抚慰的经济补偿，属于公民的一项基本权利，《云南省殡葬改革条例》第十四条规定：“丧属无火化证的，死者生前所在单位和有关部门不得发放丧葬费、抚恤金”，该条例并没有昌办发[2018]32号《通知》规定的“财政供养人员亡故火化后，一律葬入经营性公墓，丧属凭火化证、墓穴证领取一次性抚恤金”，因此昌办发[2018]32号《通知》一是减损了公民的权利，二是与《云南省殡葬改革条例》相违背，所谓的“财政供养人员亡故火化后，一律葬入经营性公墓”系昌办发[2018]32号《通知》自创规定，与上位法相冲突。综上，原告自2018年5月至今，一方承受丧葬偶之痛，另一方面还要因法定基本权利难以得到实施四处碰壁。为维护原告公民基本权利顺利实现，监督行政机关积极履职、合法履职，依据《行政诉讼法》第十二条、第十五条、第四十六条、第五十三条的规定，提起诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求。 原告委托代理人认为：1.被告作出的昌办发[2018]32号《通知》没有法律依据，依法应当撤销。（1）昌办发[2018]32号《通知》所依据的《云南省殡葬管理条例》并无财政供养人员亡故火化后，除特殊群体外，骨灰一律葬入经营性公墓或寄存骨灰塔，丧属凭火化证、墓穴证或者骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金的规定。该通知所依据的《云南省殡葬管理条例》不在依法公布的现行有效的规范性文件范围内，依据《云南省规范性文件制定和备案办法》已经超过5年的有效期限，属于失效的文件。（2）保山市人民政府依据《云南省公墓管理规定》作出保政发[2015]40号文件《保山市人民政府关于深化殡葬改革的意见》，《云南省公墓管理规定》依据《国务院关于殡葬管理的暂行规定》作出，而《国务院关于殡葬管理的暂行规定》已经在《国务院殡葬管理条例》实施时失效。2.被告作出昌办发[2018]32号《通知》的程序违法。（1）根据《云南省规范性文件制定和备案办法》的规定，制定规范性文件的必经程序有：（一）起草调研；（二）公开征求意见；（三）专家论证；（四）合法性审查；（五）集体讨论决定；（六）登记编号；（七）公布；（八）备案。（2）结合《云南省人民政府办公厅关于进一步加强行政规范性文件制定和监督管理工作的意见》，该意见对于规范性文件的制定与监督管理进行了明确而详细的规定，是行政机关制定规范性文件应当严格遵守的程序性要求。（3）结合上述规定，被告并未依法履行规范性文件的法定程序。被告提交的证据并无广泛征求意见，普通社会民众对于涉及其重大利益的规范性文件的出台并不知情，也不了解。同时昌办发[2018]32号《通知》于2018年4月3日出台，执行时间却是2018年4月1日，印发时间是2018年4月4日，已经严重违反程序规定。（4）合法性审查方面，被告无证据证实该通知已经经过制定机关或者负责法制工作的机构依法进行合法性审查；该通知作出程序违反了《云南省行政性规范文件制定备案办法》的规定，作出程序严重违法，且未依法审核备案。备案属于上报行政机关的法定程序，抄送不等同于上报。备案属于主动接受监督的法定程序，具有备案程序、时限、对象上的明确要求。本案中，被告未依法履行公开征求意见、专家论证、合法性审查、公布、备案等多个法定程序要求，属于严重程序违法，依法应当予以撤销。 被告县政府答辩认为：1.《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》系根据《云南省殡葬改革管理条例》、云政办发[2012]142号文件、昌办发[2018]32号《通知》等相关法律法规、政策文件的规定，向原告张定英作出的书面答复，所引用法律法规条款及规范性文件条款内容均系经过合法程序后开始施行，并不是原告诉称的属于与上位法相冲突的、被告自创的规定，不应当被撤销。2.关于原告要求对昌办发[2018]32号《通知》附带审查问题。被告认为，昌办发[2018]32号《通知》内容不违反其他上位法及其他规范性文件的规定，颁布实施的程序合法，具有合法性，在本行政辖区内具备普遍适用效力和约束力。（1）昌办发[2018]32号通知内容的本质，系对2017年3月3日印发的昌办发[2017]55号《中共昌宁委办公室昌宁县人民政府办公室关于印发昌宁殡葬改革专项治理工作方案的通知》（以下简称昌办发[2017]55号通知）的进一步完善、丰富和补充。被告认为，在进行合法性审查过程中人民法院不应当孤立的、片面的进行审查，应当结合昌办发[2017]55号通知一并审查。（2）该《通知》程序合法。昌办发[2017]55号通知在经过公开的、广泛的、普遍征求意见基础上，经昌宁县人民政府第33次、34次常务会议审查后通过并颁布实施，在程序上具备合法性。后在昌宁殡葬改革工作中，基于殡葬改革实际情况，在巩固殡葬改革工作前期成果上，昌宁委于2018年3月27日召开县委第22次常委会，讨论审定2018年殡葬改革工作有关事项，后颁布昌办发[2018]32号《通知》。（3）该《通知》内容合法。昌办发[2018]32号《通知》中第三部分“工作措施”第二条加强入葬管理中规定：“财政供养人员亡故火化后，除特殊人群外，骨灰一律葬入经营性公墓或寄存骨灰堂（塔），丧属凭火化证、墓穴证或者骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金。”，该规定系根据云政办发[2012]142号文件中第三部分第二款“实现阳光殡葬”，“财政供养人员死亡后的丧葬、抚恤、遗属补助等费用须凭火化证、墓穴证（或骨灰寄存证）领取的规定”及保政发[2015]40号《保山市人民政府关于深化殡葬改革的意见》中第三条“财政供养人员死亡后的丧葬、抚恤、遗属补助等费用，必须凭火化证、公墓证或骨灰寄存证（含骨灰永久寄存承诺书、中途葬入公墓的除外）领取”，是对执行“两证”政策的借鉴和引用。同时，又根据云南省委办公厅云南省政府办公室印发《关于充分发挥党员干部带头作用大力推进殡葬改革的实施意见》的通知中“（二）在火葬区，除国家另有规定外必须实行火葬，严格执行凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金制度”而制定。又基于1997年3月31日云南省人民政府令第44号《云南省公墓管理规定》第三条：“公益性公墓是为农村村民提供遗体或者骨灰安葬的公共墓地；经营性公墓是为了城镇居民和其他公民提供骨灰或者遗体安葬并实行有偿服务的公共墓地”、第十五条：“经营性公墓单位应凭殡仪馆（火葬场）出具的火化证明或者医院、公安、司法机关出具的死亡证明出售墓地，并向认购墓穴者发放墓穴证。”的规定，可以看出相关法律法规和政策已明确规定了墓穴证由经营性公墓发放。在2013年4月24日，云南省民政厅关于同意保山市昌宁凤凰山公墓的批复中已经明确了其性质为经营性公墓。而昌宁发改局的文件也能够证实张乃积葬入的宏陵延山公墓性质属公益性公墓。故被告在昌办发[2018]32号通知中规定“财政供养人员亡故火化后，除特殊群体外，骨灰一律葬入经营性公墓或寄存骨灰堂（塔），丧属凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金。”，本身并没有增加对不特定人员的义务，该文件内容具备合法性。3.本案中，相关职能部门已在张乃积下葬前充分向其遗属履行了告知义务，因其遗属未按相关规范性文件的规定执行，导致原告不能领取丧葬费、抚恤金的不利后果应当由原告来担责。张乃积生前所在昌宁委政法委和昌宁老干局已充分向其遗属进行了政策、文件的解读和告知。原告一方明知张乃积作为财政供养人员，在逝世后应当葬入经营性公墓才能领取丧葬费和抚恤金，仍然一意孤行，将其葬入公益性公墓。而基于该行为的不正当性，才导致原告无法领取丧葬费和抚恤金。被告认为，被告作为县级人民政府所颁实施的政策性文件内容合法、程序合法，在昌宁行政辖区内对于不特定人员具有适用效力和约束力，请求一审法院驳回原告的诉讼请求。 被告委托代理人认为，1.昌宁殡葬改革办作为被告设立的临时性专门机构，负责辖区内殡葬改革事宜。原告的丈夫张乃积逝世后，昌宁殡葬改革办于2018年11月27日作出《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》，对发放张乃积同志一次性抚恤金及类似申请不予支持。该意见虽然不是直接向原告回复，而是向原告的丈夫张乃积生前所在单位（昌宁委政法委）进行书面回复，再由昌宁委政法委交由张乃积的家属。该意见不予发放张乃积的抚恤金和丧葬费，涉及该意见所依据的昌办发[2018]32号《通知》，而昌办发[2018]32号《通知》内容来源省级政府、市级政府相关文件和会议精神，该来源有事实依据，实体合法。合理性问题，应当考虑动因是否与法律规定相背，是否符合公平正义法则，是否考虑了法律目的之外的其他因素或者追求，是否违背客观事实规律。殡葬改革的目的是，将中国几千年以来在殡葬事宜中存在的陋习、劣习进行一个更健康、更文明的梳理以及改革，是殡葬改革的终极意义。在殡葬改革中，被告作出昌办发[2018]32号《通知》，而原告做出了违反昌办发[2018]32号《通知》的行为，导致其不能领取到原本应当能够领取到的抚恤金和丧葬费，被告下设机构昌宁殡葬改革办作出《关于是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》并不违法，有事实依据和法律依据。2.原告的丈夫火化后葬入昌宁宏陵延山公益性公墓，根据大量证据和法庭调查，能够证实公益性公墓是没有墓穴证，而墓穴证只有经营性公墓才能发放。昌办发[2018]32号《通知》，明确指出有“两证”才能领取抚恤金和丧葬费，“两证”缺一不可。原告主张应当先对昌办发[2018]32号《通知》进行合法性审查，再判断基于昌办发[2018]32号《通知》作出的《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》是否应当被撤销，如果昌办发[2018]32号《通知》违法，基于该违法通知做出的《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》，也应当被撤销。被告认为，昌办发[2018]32号《通知》合法，不应当被撤销。昌办发[2018]32号《通知》，程序和实体都合法。从程序上看，昌办发[2018]32号《通知》本质上是2017年文件的延续，不能孤立、片面的将其分割、剥离出来。殡葬改革也不是一蹴而成，而是循序渐进，在该过程中必然征求意见、对意见进行梳理，该过程于2017年开始，一直延续。原告主张昌办发[2018]32号《通知》程序违法，没有公开征求意见，无事实依据。3.关于原告主张昌办发[2018]32号《通知》是否审查备案问题，被告认为昌宁县人民政府基于法律赋予在本县行政辖区范围内对一系列民政、体育、公共事业、卫生等专项事业进行管理，有权制作昌办发[2018]32号《通知》，且经过法律规定的会议讨论程序，最终颁布实施。昌办发[2018]32号《通知》第6页显示，抄送中共保山市委办公室、保山市人民政府办公室，省、市驻昌单位，应当视为报备，昌办发[2018]32号《通知》报备到保山市委、市政府后，上级部门本身就具有审查职能，如果发现该通知违法，必然发还被告。因此，昌办发[2018]32号《通知》程序合法。从实体上看，昌办发[2018]32号《通知》三、工作措施（二）加强入葬管理，明确指出财政供养人员亡故火化后，除特殊群体外，骨灰一律葬入经营性公墓或寄存骨灰堂（塔），丧属凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金。即丧属凭“两证”向相关职能部门申领抚恤金，“两证”指的是火化证和墓穴证（或骨灰寄存证）。本案中，张乃积的丧属持有火化证，无墓穴证。被告制定昌办发[2018]32号《通知》，内容依据来源于省市级和国家级多个规范性文件和相关条例，并不是被告无故凭空捏造出来，只不过是被告在制定昌办发[2018]32号《通知》过程中，将其他部门所表述的“两证”政策进一步明确为火化证和墓穴证（或骨灰寄存证），本身就是援引和参照上位法，并是被告自创。根据相关规定，只有入葬经营性公墓，才发放墓穴证，而墓穴证由云南省民政厅统一监制和发放，各市、县级人民政府、民政部门不能制作和发放墓穴证。原告虽然持有墓穴转让合同，但不能理解为墓穴证，墓穴证和墓穴转让合同是两个不同概念，有墓穴转让合同，不能认定为入葬了经营性公墓，根据昌办发[2018]32号《通知》规定，张乃积死亡火化后葬入了昌宁宏陵延山公益性公墓，没有墓穴证，不能领取丧葬费和抚恤金，被告作出《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》，被告并没有任何错误，请求予以维持；昌办发[2018]32号《通知》，程序和实体均合法，也应当予以维持。 （一）被告向本院提交以下证据（复印件）： A1：A1-（1）昌宁县人民政府办公室2016年12月3日《昌宁县人民政府办公室关于召开昌宁十六届人民政府第33次常务会议的通知》； A1-（2）昌宁县人民政府办公室2016年12月7日第44期《昌宁十六届人民政府第33次常务会议纪要》； A1-（3）昌宁县人民政府办公室2017年1月13日《昌宁县人民政府办公室关于召开昌宁十六届人民政府第34次常务会议的通知》； A1-（4）昌宁县人民政府办公室2017年1月19日《昌宁十六届人民政府第34次常务会议纪要》。 共同证明：（1）2016年12月4日，被告在第33次常务会议中的第十九个议题开始讨论研究《昌宁非法圈建墓地专项整治工作方案》，并决定依法依规开展整治工作；（2）2017年1月13日，被告召开昌宁县人民政府第34次常务会议，在第九个议题中讨论《昌宁全面开展殡葬改革专项整治工作方案》，会议同意开展该专项整治工作，并要求依法依规开展各项殡葬改革工作。 A2：A2-（1）《昌宁城中心区及周边乡镇乱埋乱葬专项整治工作方案（草稿）》； A2-（2）《昌宁城中心区及周边乡镇乱埋乱葬专项整治工作方案（征求意见稿）》； A2-（3）《昌宁深化殡葬改革的实施意见（讨论稿）》，即昌宁县民政局2016年10月8日分别向昌宁县田园镇、昌宁县环境保护局、县政协办、昌宁县市场监督管理局、昌宁县林业局、县纪委监察局办、昌宁县发展改革局、县委宣传部、昌宁县招商局、县委办、昌宁县教育局、昌宁县人民政府办公室、县人大办13个单位发放关于征求《昌宁城中心区及周边乡镇乱埋乱葬专项整治工作方案（征求意见稿）》和《昌宁殡葬违法行为举报奖励实施方案（征求意见稿）》修改意见的通知（附：《昌宁城中心区及周边乡镇乱埋乱葬专项整治工作方案（征求意见稿）》、《昌宁城中心区及周边乡镇乱埋乱葬专项整治工作领导小组》、《昌宁城中心区及周边乡镇乱埋乱葬专项治理县级领导和县直单位挂钩表》、《昌宁殡葬违法行为举报奖励实施方案（征求意见稿）》及表一《昌宁殡葬违法行为登记表》、表二《昌宁殡葬违法行奖励审批表》。 共同证明在昌宁殡葬改革专项整治工作中，向相关职能部门进行了殡葬改革工作方案的意见征求及讨论。 A3.昌宁民政局2017年1月11日《昌宁民政局关于全面开展殡葬改革专项整治工作方案征求意见表》，证明2017年1月11日，根据常务会议的要求，昌宁民政局开始就殡葬改革整治工作进行意见征求。 A4.昌宁民政局2017年2月21日昌民政发[2017]13号昌宁民政局关于提请审定《昌宁全面开展殡葬改革专项整治工作方案》和《昌宁县人民政府通告》的请示，证明2017年2月21日，昌宁民政局作为殡葬改革工作的专项职能部门，将《昌宁全面开展殡葬改革专项整治工作方案（送审稿）》提请县十七届人民政府第1次常务会审定。 A5.2017年2月27日《中共昌宁委办公室昌宁县人民政府办公室关于召开县四班子领导联系会议等2个会议的通知》，证明2017年2月28日，昌宁委办、政府办召开昌宁殡葬改革专项治理工作动员会议。 A6.《中共昌宁委办公室昌宁县人民政府办公室关于印发昌宁殡葬改革专项治理工作方案的通知》（昌办发[2017]55号），证明2017年3月3日，经充分的意见征求，数次会议研讨后，昌宁委办政府办印发了《昌宁殡葬改革专项治理工作方案的通知》（昌办发[2017]55号）的规范性文件，该文件明确规定“从2017年4月1日起，除国家规定允许土葬的少数民族外，所有公职人员和离退休人员（含企业离退休人员）亡故后必须凭火化证和公墓证或骨灰寄存证、集中安葬证明、节地生态安葬证明、活人墓治理合格证明等领取丧葬费和一次性抚恤金”。 A7.昌宁县人民政府办公室2017年8月22日《中共昌宁委办公室昌宁县人民政府办公室关于召开昌宁殡葬改革工作推进会议的通知》，证明2017年3月6日，昌宁委办政府办召开“昌宁殡葬改革工作推进会议”。 A8.昌宁县人民政府办公室2018年3月19日《昌宁县人民政府办公室关于召开昌宁第十七届人民政府第9次常务会议的通知》，证明2018年3月19日，昌宁县政府办召开第十七届人民政府第9次常务会议，会议第1议题为讨论“2018年殡葬改革工作有关事项”。 A9.中共昌宁县人民政府党组2018年3月20日昌政党组发[2018]18号《中共昌宁县人民政府党组关于提请审定昌宁20**年殡葬改革工作实施方案的请示》，证明2018年3月19日，《昌宁20**年殡葬改革工作实施方案》已经昌宁第十七届人民政府第9次常务会议讨论通过，提请县委审定；在该方案中已明确规定“财政供养人员亡故火化后，除特殊群体外，骨灰一律葬入经营性公墓或寄存骨灰堂，丧属凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金”。 A10.《中共昌宁委办公室关于召开十三届县委第22次常务会议的通知》，证明2018年3月27日，昌宁委办召开第十三届县委第22次常务会议，讨论审定“2018年殡葬改革工作有关事项”。 A11.中共昌宁委办公室2018年4月4日第2期《中共昌宁委常务会议纪要》，证明2018年3月27日召开的十三届县委第22次常务会议中讨论审定了2018年殡葬改革工作有关事项，并同意《昌宁20**年殡葬改革实施方案》。 A12.中共昌宁委办公室文件昌办发[2018]32号《中共昌宁委办公室昌宁县人民政府办公室关于做好昌宁20**年殡葬改革工作的通知》，证明经过意见的征求、具体工作的开展，针对殡葬改革事项中的具体问题，经数次会议讨论后，昌宁委办政府办下发《关于做好昌宁20**年殡葬改革工作的通知》（昌办发[2018]32号）文件，即本案涉及诉讼争议的规范性文件具备程序上的合法性，其中该通知文件三、工作措施（二）加强入葬管理规定：财政供养人员亡故火化后，除特殊群体外，骨灰一律葬入经营性公墓，丧属凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金。该文件自2018年4月1日开始实施。依据本案客观情况，原告配偶于2018年5月逝世，应当遵守该通知文件的规定。因原告配偶所葬墓地为公益性墓地，违反了该通知文件的规定，故无法取得丧葬费和一次性抚恤金。 A13：A13－（1）云南省人民政府1997年3月31日第44号《云南省人民政府令》附：《云南省公墓管理规定》； A13－（2）云南省人民政府办公厅2012年8月6日云政办发[2012]142号《云南省人民政府办公厅关于进一步深化殡葬改革的意见》； A13－（3）保山市人民政府办公室2015年3月4日保政发[2015]40号《保山市人民政府关于深化殡葬改革的意见》。 共同证明，被告在昌办发[2018]32号《通知》文件中规定“财政供养人员亡故火化后，除特殊群体外，骨灰一律葬入经营性公墓或寄存骨灰堂（塔），丧属凭火化证、墓穴证或者骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金。”，系根据云南省人民政府、保山市人民政府等政府部门的有关文件中的规定而作出，其规定的内容并未增加行政相对不特定人的义务，未剥夺行政不特定人员的权利，文件内容具备合法性。 A14.云南省民政厅2013年4月24日云民事[2013]6号《云南省民政厅关于同意保山市昌宁新建昌宁凤凰山公墓的批复》，证明2013年4月24日，云南省民政厅发文确定昌宁凤凰山公墓的性质为经营性公墓。 A15.昌宁发展和改革局2018年1月30日昌发改社会[2018]4号《昌宁发展和改革局关于昌宁宏陵延山公益性公墓建设项目意见书的批复》，证明2018年1月30日，昌宁发改局确定昌宁宏陵延山公墓的性质为公益性公墓。 A16.2018年12月10日《会议记录》，证明张乃积逝世后，昌宁相关职能部门负责人给家属告知，告知其昌办发[2018]32号《通知》文件的规定和违反规定的不利后果，但家属执意要将张乃积安葬于宏陵延山公益性公墓。 经庭审质证，原告发表以下质证意见：1.原告对A1-A7真实性、合法性无异议，对关联性持有异议，认为A1－A7针对昌宁殡葬改革之前的昌宁会议记录，与被诉不予拨付抚恤金行政行为没有关系；昌办发[2017]55号通知文件允许部分土葬，只要生基以及土葬达到相应绿化要求，就可以领取相应抚恤金，而昌办发[2018]32号通知文件完全取缔了生基，绝对禁止土葬；昌宁委办2018年4月4日《中共昌宁委常委会议纪要》一、会议讨论审定了2018年殡葬改革工作有关事项中五，要求在殡葬改革工作中坚持依法行政，政策制定出台前要广泛深入研究，充分进行论证，特别是要充分发挥好政府法律顾问和县法制办的审核把关作用。也就是说，2018年殡葬改革新的内容是，不允许土葬，全部要进公墓，但被告没有广泛听取意见。2.对A8-A10三性无异议，仅仅是开会记录或者开会通知，不能证明昌办发[2018]32号通知文件已经征求了人民群众的意见或者是经过法制部门。3.对A11三性无异议，该会议纪要一、会议讨论审定了2018年殡葬改革工作有关事项五，明确要求出台前要经过法制办和法律顾问审核和把关，但看不出是否经过法律顾问和法制办审核把关。4.对A12合法性有异议。5.（1）对A13-（1）三性无异议，但《云南省公墓管理规定》制定依据是《国务院关于殡葬管理的暂行规定》，而《国务院关于殡葬管理的暂行规定》已经失效，即《云南省公墓管理规定》的制作依据失效；同时被告作为证据使用，主要依据第十五条规定：“经营性公墓单位应当凭殡仪馆（火葬场）出的火化证明或者医院、公安、司法机关出具的死亡证明出售墓穴，并向认购墓穴者发放墓穴证书”，但该条仅仅规定了经营性公墓单位应当凭火化证或死亡证明出售墓穴并发放墓穴证，并没有规定要凭火化证和墓穴证才能领取抚恤金。（2）对A13-（2），原告认为在起诉之前及起诉之后，在云南省人民政府门户网站上均没有查到在2016年、2017年、2018年的现行规范性文件中有云政办发[2012]142号文件，因此原告认为该文件不在规范性文件之列，已经失效，虽然该文件规定凭火化证和墓穴证领取丧葬费和一次性抚恤金，但该文件已经失效；依据2018年出台的规范性文件制定和备案办法规定，规范性文件如果没有写明有效期，有效期一般是五年，云政办发[2012]142号文件是2012年的文件，根据2018年云南省政府的规范性文件生效规定，有效期一般，该文件最长期限到2017年，因此该文件已失效。（3）对A13-（3），原告认为保山市人民政府于2015年制定和签发保政发[2015]40号文件，被告制定昌办发[2017]55号通知文件时保政发[2015]40号文件就已经存在了，但昌办发[2017]55号通知文件并没有规定要凭墓穴证领取一次性抚恤金，2017年允许土葬；2018年，被告又作出昌办发[2018]32号通知文件；昌办发[2018]32号通知文件的制定依据是国务院的《殡葬管理条例》《云南省殡葬管理条例》，《云南省殡葬管理条例》依据的国务院《殡葬管理的暂行条例》已经失效了，因此原告认为保政发[2015]40号文件依据的《云南省殡葬管理条例》也是失效的。6.对A14三性及证明目的均无异议。7.对A15真实性无异议，对合法性及证明目持有异议，认为根据国务院的《殡葬管理条例》第八条规定，建设公墓以及公墓性质是要经县级政府及县民政局审核同意以后，报省人民政府进行审批；该条第三款规定农村公益性公墓，即本案涉及的由乡镇政府审核同意以后报县政府以及县民政局进行审批。云民事[2013]6号文件中的经营性公墓（凤凰山公墓）由云南省民政厅进行批复符合法律规定，但是根据前述第三款规定，公益性公墓是由乡政府报县政府及县民政局进行审批，即经营性公墓的审批权是省民政厅，公益性公墓的审批权是县政府和县民政局，而本案关于宏陵延山公墓性质是公益性公墓，是由昌宁发改局确定，因此原告认为宏陵延山公墓性质及审批机关不符合国务院公墓管理规定第八条第三款的规定，审批机关应当是县民政局以及县政府。8.不认可A16三性及证明目的，认为该会议记录时间是2018年12月10日，不是原告的丈夫张乃积逝世后的5月份，时隔半年多被告召开该会议并记录，而且原告作为一方当事人并没有参与。9.关于昌办发[2018]32号通知文件，认为：（1）根据2018年《规范性文件制定和备案办法》第二十六条规定，规范性文件应当先公开后施行，应当向社会公布之日起30日后施行，而昌办发[2018]32号通知文件是先施行后签发，2018年4月3日签发，2018年4月1日施行，应该是2018年5月12日才生效施行；（2）昌办发[2018]32号通知文件，没有依据2018年办法中第六条公开征求意见，第六条规定制定规范性文件应当经过公开征求意见，同时第十五条规定公开征求意见的方式，通过政府网站实地调查，召开座谈会，并没有规定政府部门召开会议就可以当做征求意见的形式；第十六条规定，规范性文件是应当由法制机构出具合法性审查意见，从被告提交的证据不能证明法制机构或者是法律顾问对昌办发[2018]32号通知文件进行了合法性审查；第十七条规定，应当经法制机构以及法制工作的机构进行合法性审查；第二十五条规定，制定机关应当及时将规范性文件通过政府公报、政府网站或者新闻发布会等形式发布，公布的时间以首次向社会公布的日期为准，不是以2018年4月3日签发日期为准，而是2018年4月12日在昌宁县人民政府的门户网站上发布的那一天才算公布日期；第二十七条规定，制定机关可以根据需要确定规范性文件的有效期，规范性文件的有效期一般不超过五年，暂行试行的有效期是三年；第二十九条规定了备案，该文件规定规范性文件应当在公布之日起15日内由制定机关报相关部门、相关机关进行备案，但被告提交的证据不能证明对规范性文件是否进行了备案；上述是原告对昌办发[2018]32号通知文件提出合法性质证意见；（3）2018年9月26日，云南省人民政府办公厅出台关于进一步加强行政规范性文件制定和监督管理工作的意见，第六条明确规定了广泛征求意见的内容和形式，同时规定对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织义务有重大影响的行政规范性文件，应当向社会公开征求意见；（4）国发[2010]33号国务院关于加强法治政府建设，第九条规定对公民、法人或其他组织权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子集体讨论决定，未公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。综合上述，原告认为昌办发[2018]32号通知文件，没有经过公开征求意见，没有进行合法性审查，没有经过合法的备案程序和及时公布，不具有合法性。 本院认为，1.A1[A1-（1）、A1-（2）、A1-（3）、A1-（4）]真实、合法，与本案相关联，予以采纳，能证明：（1）被告于2016年12月4日召开昌宁十六届人民政府第33次常务会议，同意昌宁民政局关于《昌宁非法圈建墓地专项整治工作方案（送审稿）》，要求尽快完善配套设施，依法依规开展整治工作，修改完善部分内容后提请县委常委会审定；（2）被告于2017年1月13日召开昌宁十六届人民政府第34次常务会议，同意昌宁民政局关于《昌宁全面开展殡葬改革专项整治工作方案》，要求加大宣传力度，制定整治通知，依法依规开展殡葬改革各项工作，修改完善后提请县委常委会审定。2.A2：[A2-（1）、A2-（2）、A2-（3）]真实、合法，与本案相关联，予以采纳，能证明被告职能部门拟定了《昌宁城中心区及周边乡镇乱埋乱葬专项整治工作方案（草稿）》和《昌宁城中心区及周边乡镇乱埋乱葬专项整治工作方案（征求意见稿）》，于2016年10月8日向昌宁田园镇、昌宁环境保护局、县政协办、昌宁市场监督管理局、昌宁林业局、县纪委监察局办、昌宁发展改革局、县委宣传部、昌宁招商局、县委办、昌宁教育局、昌宁县人民政府办公室、县人大办13个单位发放《昌宁城中心区及周边乡镇乱埋乱葬专项整治工作方案（征求意见稿）》及附件等，征求意见。3.A3真实、合法，与本案相关联，予以采纳，能证明被告职能部门于2017年1月11日向昌宁委政法委等7个单位呈送《昌宁全面开展殡葬改革专项整治工作方案》，征求意见。4.A4真实、合法，与本案相关联，予以采纳，能证明昌宁民政局根据被告第34次常务会议精神，对《昌宁全面开展殡葬改革专项整治工作方案》进行修改完善后，呈送昌宁财政局等部门征求意见，于2017年2月21日提交昌宁十七届人民政府第1次常务会审定。5.A5真实、合法，与本案相关联，予以采纳，能证明昌宁委办公室、昌宁县政府办公室于2017年2月28日召开由副处级及以上领导、县直各部委办局等单位部门参加的“昌宁殡葬改革专项治理工作动员会议”。6.A6真实、合法，与本案相关联，予以采纳，能证明昌宁委办公室、昌宁县政府办公室于2017年3月3日颁发昌办发[2017]55号文件（《关于印发昌宁殡葬改革专项治理工作方案的通知》），其中《昌宁殡葬改革专项治理工作方案》五、工作措施（一）全面推进火化。从2017年4月1日起，除国家规定允许土葬的少数民族外，所有公职人员和离退休人员（含企业离退休人员）亡故后必须凭火化证和公墓证或骨灰寄存证、集中安葬证明、节地生态安葬证明、活人墓治理合格证明等领取丧葬费和一次性抚恤金。7.A7、A8、A9真实、合法，与本案相关联，予以采纳，能证明被告于2017年3月6日召开昌宁殡葬改革工作推进会；2018年3月19日召开县十七届人民政府第9次常务会议讨论通过《昌宁20**年殡葬改革工作实施方案》，提请县委审定，其中附件《昌宁20**年殡葬改革工作实施方案》，载明三工作措施（二）加强入葬管理。“财政供养人员亡故火化后，除特殊群体外，骨灰一律葬入经营性公墓或寄存骨灰堂，丧属凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金”。8.A10、A11真实、合法，与本案相关联，予以采纳，能证明昌宁委于2018年3月27日召开十三届县委第22次常委会议讨论并审定《昌宁20**年殡葬改革工作实施方案》。9.A12属于规范性文件审查范围，将结合本案事实于判理部分阐述，在此不作赘述。10.A13[A13-（1）、A13-（2）、A13-（3）]，属被告适用法律法规规范性文件依据，不作为本案证据进行认证。11.A14真实、合法，与本案相关联，予以采纳，能证明昌宁凤凰山公墓性质为经营性骨灰公墓。12.A15真实、合法，与本案相关联，予以采纳，能证明昌宁宏陵延山公墓为公益性公墓。13.A16被告所证明内容，无其他证据印证，不予采纳。 （二）原告向本院提交以下证据（复印件）： B1.原告张定英2018年《申请》，证明原告依法申请发放丧葬费和一次性抚恤金。 B2：B2-（1）昌宁委政法委2018年11月29日《中共昌宁委政法委关于张定英同志申请发放张乃积同志丧葬费和一次性抚恤金的回复》）； B2-（2）昌宁殡葬改革办2018年11月27日《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》。 B2-（1）、B2-（2）共同证明行政机关作出具体行政行为违反法律规定。 B3：B3-（1）申辩人张定英2018年12月10日《关于对昌宁殡葬改革领导小组办公室〈是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见〉申辩意见》）； B3-（2）昌宁殡葬改革办2018年12月17日《关于〈关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见申辩意见〉的回复》。 B3-（1）、B3-（2）共同证明行政机关使用法律错误，作出案涉的具体行政行为违法。 B4昌办发[2018]32号《通知》，证明该文件程序违法，依法应予撤销。 经庭审质证，被告发表以下质证意见：1.对B1真实性、合法性无异议，不认可关联性。2.对B2-（1）、B2-（2）三性无异议，不认可证明目的，认为昌宁殡葬改革办依据昌办发[2018]32号《通知》作出被诉行政行为，昌宁委政法委根据被诉行政行为作出回复，告知原告该事宜联系情况并负责协商解决，不能达到原告的证明目的。3.对B3-（1）、B3-（2）不予认可，认为原告于2018年12月10日提出申辩意见，昌宁殡葬改革办于2018年12月17日予以回复，原告证明目的不成立。4.认可B4三性，不认可证明目的，认为昌办发[2018]32号文件经过合法程序制定，该文件内容并不违反法律规定。 本院认为，1.B1真实、合法，与本案相关联，予以采纳，能证明原告向原告丈夫张乃积生前所在单位昌宁委政法委提出申请，请求发放张乃积的丧葬费和一次性抚恤金。2.B2：B2-（1）、B2-（2）真实、合法，与本案相关联，予以采纳，能证明昌宁委政法委回复原告，昌宁委政法委会积极做好配合工作，具体以昌宁殡葬改革办2018年11月27日作出的《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》内容为准。3.B3：B3-（1）、B3-（2）真实、合法，与本案相关联，予以采纳，能证明原告于2018年12月10日向昌宁殡葬改革办提出申辩意见，申请发放张乃积的丧葬费和一次性抚恤金，昌宁殡葬改革办于2018年12月17日回复原告，关于是否发放抚恤金问题不属昌宁殡葬改革办职能范围，该办无权限处理。4.B4属本案规范性文件附带审查范围，将结合本案事实于判理部分阐述，在此不作赘述。 经审理查明，原告张定英的丈夫张乃积同志，生前系昌宁委政法委退休干部，属于财政供养人员，于2018年5月2日去世火化后，于2018年5月4日入葬昌宁宏陵延山公益性公墓。2018年10月28日，张乃积同志的家属原告张定英向昌宁委政法委提出申请，请求发放张乃积同志的丧葬费和一次性抚恤金。2018年11月20日，昌宁委政法委就原告张定英该申请召开了由昌宁老干局、昌宁人社局、昌宁殡葬改革办参加的会议。昌宁殡葬改革办于2018年11月27日依据国务院《殡葬管理条例》、云政办发[2012]142号文件（《云南省人民政府办公厅关于进一步深化殡葬改革的意见》）和昌办发[2018]32号《通知》等相关规定作出《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》，认为原告张定英的丈夫张乃积同志生前属昌宁委政法委退休的财政供养人员，且不属于财政供养人员中的“特殊群体”（即一是夫妻双方一方是财政供养人员，一方是城乡居民的；二是夫妻双方都是财政供养人员，但一方已于2017年3月1日前亡故安葬的），原告张定英作为张乃积同志的丧属应当凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次抚恤金；由于张乃积同志所葬公墓属于昌宁田园镇中心公益性公墓，原告张定英所提供的安葬协议与经营性公墓墓穴证不是同一性质，对原告张定英申请发放张乃积同志的一次性抚恤金及类似问题不予支持。2018年11月29日，昌宁委政法委针对原告张定英该申请作出《中共昌宁委政法委关于张定英同志申请发放张乃积同志丧葬费和一次性抚恤金的回复》并附《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》，告知原告张定英以附件（即《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》）为准。原告张定英对《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》不服，向本院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销被告县政府设立的昌宁殡葬改革办作出的《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》，判令被告立即准许并要求相关职能部门向原告支付丧葬费和一次性抚恤金；2.依法对被告中共昌宁县委和被告昌宁县人民政府签发的昌办发[2018]32号《通知》规范性文件合法性进行审查；3.本案诉讼费用由法院依法判决。庭审中，原告张定英将诉讼请求变更为：1.依法撤销被告县政府设立的昌宁殡葬改革办作出的《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》；2.依法对中共昌宁委和昌宁县人民政府签发的昌发办[2018]32号《通知》规范性文件合法性进行审查；3.本案诉讼费用由法院依法判决。 本院认为，本案涉及《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》和规范性文件附带审查。（一）关于被诉行政行为（《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》）。原告张定英向其丈夫张乃积同志生前所在单位（昌宁委政法委）申请发放张乃积同志的丧葬费和一次性抚恤金，该单位于2018年11月20日就原告该申请召开了由昌宁老干局、昌宁人社局、昌宁殡葬改革办参加的会议，昌宁殡葬改革办于2018年11月27日作出被诉行政行为，对原告张定英申请发放张乃积同志的一次性抚恤金及类似申请不予支持；昌宁委政法委针对原告张定英该申请于2018年11月29日作出《中共昌宁委政法委关于张定英同志申请发放张乃积同志丧葬费和一次性抚恤金的回复》并附被诉行政行为文书，同时告知原告张定英以被诉行政行为为准。本案中，被诉的昌宁殡葬改革办《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》对原告张定英申请发放张乃积同志的丧葬费和一次性抚恤金权利义务具有实质影响，张定英因此具有本案原告诉讼主体资格，但该被诉行政行为系由昌宁县人民政府组建并赋予殡葬改革管理职能的昌宁殡葬改革办作出，由于昌宁殡葬改革办不具有独立承担法律责任能力，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，故组建昌宁殡葬改革办的昌宁县人民政府为被告，昌宁县人民政府属于本案适格被告。本案被诉行政行为，系依据国务院《殡葬管理条例》、云政办发[2012]142号文件（《云南省人民政府办公厅关于进一步深化殡葬改革的意见》）及昌办发[2018]32号《通知》等相应规定予以作出，并认定原告张定英的丈夫张乃积同志生前属于昌宁委政法委退休的财政供养人员，且不属于“夫妻双方一方是财政供养人员，一方是城乡居民的；夫妻双方都是财政供养人员，但一方已于2017年3月1日前亡故安葬的”特殊群体，原告张定英作为张乃积同志的丧属应当凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次抚恤金，由于原告张定英所提供的安葬协议与经营性公墓墓穴证不是同一性质，原告没有提供符合规定的墓穴证或骨灰寄存证，经昌宁殡葬改革办讨论决定，对原告张定英申请发放张乃积同志的一次性抚恤金及类似申请不予支持的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，原告请求撤销被诉行政行为的诉讼请求，本院不予支持。（二）关于昌办发[2018]32号《通知》合法性审查。经查，被诉行政行为（《关于对是否发放张乃积同志的一次性抚恤金问题的意见》）明确指出，该行为系依据国务院《殡葬管理条例》第九条第二款“农村公益性公墓不得对村民以外的其他人口提供其墓穴用地”、云政办发[2012]142号文件（《云南省人民政府办公厅关于进一步深化殡葬改革的意见》）“三、主要措施（二）实现阳光殡葬。……财政供养人员死亡后的丧葬、抚恤、遗属补助等费用须凭火化证、墓穴证（或骨灰寄存证）领取。”及昌办发[2018]32号《通知》“三、工作措施（二）加强入葬管理。财政供养人员亡故火化后，除特殊群体外，骨灰一律葬入经营性公墓或寄存骨灰堂（塔），丧属凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金。”等规定予以作出，昌办发[2018]32号《通知》并不是作出该行为的唯一依据，且该《通知》中“三、工作措施（二）加强入葬管理。财政供养人员亡故火化后，除特殊群体外，骨灰一律葬入经营性公墓或寄存骨灰堂（塔），丧属凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金。”的规定，并未违反上位的云政办发[2012]142号文件中“三、主要措施（二）实现阳光殡葬。……财政供养人员死亡后的丧葬、抚恤、遗属补助等费用须凭火化证、墓穴证（或骨灰寄存证）领取。”及保政发[2015]40号文件“二、深化殡葬改革的总体要求（二）主要措施3.执行‘两证’政策。财政供养人员死亡后的丧葬费、抚恤金、遗属补助等费用，必须凭火化证、公墓证或骨灰寄存证（含骨灰永久寄存承诺书，中途葬入公墓的除外）领取。”的规定，原告张定英提出国务院《殡葬管理条例》、云政办发[2012]142号文件（《云南省人民政府办公厅关于进一步深化殡葬改革的意见》）及保政发[2015]40号文件（《保山市人民政府关于深化殡葬改革的意见》）已经失效的观点缺乏证据予以证明，该证明观点不予采信，原告张定英要求对该规范性文件附带审查的事实和理由不成立，请求撤销昌办发[2018]32《通知》的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十九条第一款的规定，判决如下： 驳回原告张定英的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告张定英负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审 判 长  何延武 审 判 员  李海斌 人民陪审员  严守燕 二〇一九年六月二十七日 书 记 员  李柏毅 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 第一百四十九条第一款人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。