广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终299号上诉人（原审原告）郭转弟，女，汉族，1977年8月28日出生，住佛山市顺德区。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人卓文，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。委托代理人周利，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。上诉人郭转弟因诉被上诉人佛山市自然资源局（原佛山市顺德区国土城建和水利局，以下简称“原顺德国土局”）房屋行政登记一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初336号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审裁定查明，郭转弟认为案外人麦五妹在佛山市顺德区杏坛镇建设的房屋属于违法建设，于2016年12月19日进行投诉，佛山市顺德区环境运输和城市管理局杏坛分局于2017年1月12日作出杏环运信复201701号《关于反映西北西边坊大路四巷的地块未批先建现象问题的回复》，告知郭转弟：麦五妹因房屋破烂，所以拆旧建新，相关报建手续正在办理。郭转弟不服，再行投诉，佛山市顺德区环境运输和城市管理局杏坛分局于2017年2月9日再作出杏环运信复201707号《关于反映杏坛西北村西岸西边坊三巷2号与3号之间地块涉嫌违章建筑问题的回复》，告知郭转弟：鉴于麦五妹是在对旧屋在原址重建，考虑到农村稳定及历史原因，建议维持现状。郭转弟仍不服，于2017年2月21日于佛山市顺德区环境运输和城市管理局杏坛分局局长接访日中反映上述问题。2017年3月8日，佛山市顺德区环境运输和城市管理局杏坛分局作出《关于2月21日局长接访日上访材料（杏坛违建）问题的回复》，告知郭转弟：对于麦五妹违法用地行为，佛山市顺德区环境运输和城市管理局杏坛分局将移交佛山市顺德区杏坛镇国土城建和水利局的国土执法部门依法查处。2018年6月6日，郭转弟认为原顺德国土局未就其投诉的麦五妹违法用地行为作出回复，到佛山市顺德区杏坛镇人民政府信访中心反映。2018年6月26日，佛山市顺德区环境运输和城市管理局杏坛分局作出杏环运信复201848号《关于反映西岸西边坊三巷2号与3号之间地块涉嫌违建问题的回复》，告知郭转弟该房已取得产权证。另查明，2018年1月18日，麦五妹向原顺德国土局申请办理涉案房地产的初始登记，并提交以下材料：1.不动产登记申请表；2.麦五妹身份证明材料；3.加盖西北村委会印章的老屋权属调查确认表；4.宗地图；5.西北村委会出具的老屋权属指界确认书、四邻协议书、公示材料、涉案房地产照片等。其中加盖西北村委会印章的老屋权属调查确认表载明，案涉房屋系解放前老屋祖传，属于查丈漏确权发证。此外2017年5月20日，麦五妹在当地村委会对案涉房屋的界址、面积等进行张贴公示，公示30天后无人提出异议，该事实经当地村委会及国土员确认。原顺德国土局受理麦五妹申请后，向四邻进行调查，分别对其邻居作了调查笔录，确认案涉房屋系祖传老屋，认为该房地产权属明确，不存在法律、法规规定不予登记的情形，遂于2018年4月19日向麦五妹核发了粤（2018）顺德区不动产权第1118049034号不动产权证。再查，位于佛山市顺德区杏坛镇的房屋权属人为欧阳八妹，欧阳八妹现在世。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，郭转弟并非被诉颁证行为的相对人，因此，其能否适格提起本案诉讼的关键在于对“利害关系”的理解。一般而言，行政诉讼法中的“利害关系”应当包含四个方面的含义，即：1.存在一项法律赋予和保护的权利或利益；2.该权利或利益归属于原告个人；3.该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害；4.该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性。本案中，郭转弟提起本案诉讼的理由主要有两点：一是麦五妹并非西北村本地人，无法办理报建手续，侵占村民集体土地；二是麦五妹的房屋影响郭转弟房屋的采光及日后修葺。对此作如下分析：1.本案中，郭转弟仅提供佛山市顺德区环境运输和城市管理局杏坛分局作出的信访回复，该信访回复中认定麦五妹违法用地。但佛山市顺德区环境运输和城市管理局杏坛分局并非违法用地认定的职能部门。因此麦五妹是否违法用地并无相关的证据佐证。退一步说，即便麦五妹存在违法用地，所侵占的系整个村民集体的土地，显然并非郭转弟一人受影响。而对于在一定范围内具有影响力的行政行为，为提高权利保护的效益，防止公众不加区分地、普遍性地对行政行为提出挑战，法律一般只赋予行政行为的相对人以及由此直接蒙受不利影响的主体提起诉讼的权利。因此，郭转弟在个人土地使用权并没有明显受损的情况下，以村民集体土地侵占为由提起本案诉讼，与被诉行政行为不具有法律上利害关系。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定:“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系’:（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的……”本案中，郭转弟认为麦五妹在三巷3号之一的违法建设行为影响了其相邻权。但根据上述查明的事实，郭转弟所主张相邻权的四巷3号房屋权属人为欧阳八妹，欧阳八妹仍在世并居住在上述房屋，因此即使麦五妹在三巷3号之一的建设行为影响了欧阳八妹房屋的相邻权，郭转弟亦非主张权利的合适原告。退一步说，即便影响郭转弟相邻权，但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定应当理解为权利人只能就对相邻权产生直接影响的行政行为提起诉讼，而不能理解为只要涉及相邻权，权利人即可对任何行政行为进行起诉。《中华人民共和国城乡规划法》第十八条第二款规定：“乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。”据此，直接影响采光等相邻权益的是作为房屋权属登记前的规划行为，而不是房屋权属登记行为本身。本案中，麦五妹在取得被诉房屋所有权证之前，当地村委会已确认案涉房屋系解放前老屋，麦五妹通过继承方式取得并初始登记。在此基础之上，房屋颁证行为本身并无明显违法之处，郭转弟以相邻采光权益受损为由直接质疑房屋颁证行为的合法性，无助于其权利的救济，也无法实现其提起本案诉讼的最终目的。权利的救济应当具有针对性，救济途径的选择应当恰如其分，而不能过犹不及。郭转弟的合法权益完全可以通过为麦五妹设定必要的民事义务予以解决，否则不加区分地予以撤销不动产登记，显然有违依法行政所应遵循的最小侵害的比例原则。因此郭转弟基于相邻权要求撤销相邻权人的不动产登记亦无利害关系。关于郭转弟第二项诉讼请求。《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条第一、二款规定：“国家实行不动产登记资料依法查询制度。权利人、利害关系人按照《条例》第二十七条规定依法查询、复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请。”郭转弟应当按照不动产登记的有关规定依法向不动产登记机构申请查询不动产登记资料，本案中并未有任何证据显示郭转弟向原顺德国土局申请对不动产材料进行查询，现郭转弟直接诉请法院要求判令原顺德国土局公开涉案地块的不动产登记资料没有法律和事实依据，应当驳回起诉。综上，郭转弟的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（四）项的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”因此，鉴于本案已经立案，应驳回郭转弟起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定：驳回郭转弟的起诉。案件受理费不予收取。上诉人郭转弟上诉称，一、一审法院认定郭转弟不是主张权利的合适原告，现向法院说明佛山市顺德区杏坛镇的房屋产权属人欧阳八妹与郭转弟属婆媳关系并一起居住，而郭转弟是受托于欧阳八妹全权办理涉及该房屋的一切相关事宜。二、在郭转弟提交的关于2月21日局长接访日材料（杏坛违建）问题的回复中已明确了麦五妹没有办理合法用地手续，属于违法行为。为何国土部门还给予违法用地办理了不动产权证？三、国土部门所提供的航拍照片无法清晰证实该房屋存在，提供的相片只是一块非法红砖围闭的荒地。也没相关的纸质证明如继承手续，只纠集了几个本村亲属和个别不知情人士来证明是祖传。四、国土部门提供的四邻协议中只有东西两面，并没有南面欧阳八妹的亲笔签名确认。而西北村委会鉴证意见为四邻签名属实，无争议。而国土部门及西北村委会一直没有找欧阳八妹进行协商沟通。在这里已经存在极大争议。五、由西北村委会提供2016年3月20日的照片中看到该地真是由红砖围闭的荒地，而国土部门为其办理的是违建后的房屋不动产登记证。这也属合法吗？六、由于该房屋存在未报先建，相邻间距太近（只有40CM），存在危及郭转弟房屋的结构。综上，请求二审法院判决：因原顺德国土局工作人员失职及在执行职务中给郭转弟造成的损失，由原顺德国土局承担行政侵权责任，并赔偿一切经济损失。被上诉人佛山市自然资源局辩称，郭转弟所称的采光权属于相邻权，不属于不动产登记机构办理不动产登记时应当审查的内容，与案涉不动产登记行为不存在利害关系，其无权提起本案的起诉。郭转弟要求佛山市自然资源局公开案涉地块不动产登记资料的诉请没有事实和法律依据，其应当按照不动产登记的有关规定依法向不动产登记机构申请查询。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回郭转弟的上诉请求。二审诉讼中，郭转弟向本院提交了《授权委托书》、欧阳八妹家庭户口本复印件以及欧阳八妹、何汉光的身份证复印件等证据材料。经查，上述证据属郭转弟在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条的规定，本院对上述证据材料不予接纳。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，根据中共佛山市委于2019年1月17日印发的《佛山市机构改革方案》（佛发〔2019〕1号）及中共佛山市顺德区委于2019年2月26日印发的《佛山市顺德区机构改革方案》，原佛山市顺德区国土城建和水利局不再保留，本案中，其诉讼主体资格由佛山市自然资源局承继。本院认为，提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”本案中，郭转弟认为麦五妹建设的房屋与北面相邻的四巷3号房屋距离过近，影响了四巷3号房屋的结构及通风采光，而认为被诉的行政行为涉及其相邻权而提起本案诉讼。具有本案原告资格的主体应当是四巷3号房屋的所有权人欧阳八妹，郭转弟作为房屋居住人不是本案的合适原告,故郭转弟提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，对其起诉应予驳回。郭转弟上诉主张其是受托于欧阳八妹全权办理涉及该房屋的一切相关事宜。本院认为，如前所述，即使郭转弟是受欧阳八妹委托办理涉及四巷3号房屋的一切相关事宜，仍应以委托人欧阳八妹的名义提起本案诉讼，但郭转弟以受托人名义提起本案诉讼，不是本案的适格原告，故郭转弟的该项上诉主张理据不足，本院不予支持。郭转弟的其他上诉主张均与被诉颁证行为的实体审查有关，因本案不符合法定的起诉条件，对被诉颁证行为进行实体审查已无必要，故本院对此不予审查。综上，郭转弟提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，对其起诉应予驳回。一审裁定处理正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年六月十八日法官助理 温颖聪书 记 员 刘圣玺