山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁行终2579号 上诉人（原审原告）杨德兰，女，1940年2月23日出生，汉族，居民，住沂南县。 委托代理人刘嫦珍，系上诉人杨德兰之女。 委托代理人辛成，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沂南县人民政府，住所地沂南县人民路**。 法定代表人孙德士，县长。 行政机关出庭负责人于广威，副县长。 委托代理人王兴祝。 委托代理人张树鹏，山东同力兴国律师事务所律师。 上诉人杨德兰因诉被上诉人沂南县人民政府行政强制一案，不服临沂市中级人民法院于2018年8月16日作出的（2018）鲁13行初125号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员许琳、审判员曹林灿、审判员王云阁组成合议庭，于2019年4月30日公开开庭审理了本案。上诉人杨德兰的委托代理人刘嫦珍、辛成，被上诉人沂南县人民县政府的出庭负责人于广威及委托代理人张树鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 杨德兰向原审法院诉称，原告在沂南县××街道××区集体土地上建有房屋，被告在没有征地批文的情形下对后中疃社区实施城中村改造，被告拆迁房屋的行为违法。请求确认被告未取得征地批文对原告房屋所在的沂南县××街道××区实施拆迁的行为违法；责令被告立即停止对沂南县××街道××区房屋的拆迁。 原审法院经审理查明，2017年3月21日沂南县人民政府办公室印发2017年城中村改造补偿安置方案，同年8月沂南县后中疃社区棚户区改造建设指挥部、中共界湖街道工委、界湖街道办事处发出《致后中疃社区居民的一封信》，对后中疃社区棚户区改造建设进行了动员，并明确“后中疃社区棚户区改造建设指挥部按照县委县政府的部署和要求，统一组织实施后中疃社区棚户区改造”。2018年3月10日，为全面加强城建工作的集中统一领导，加快棚户区拆迁改造和城市配套设施建设同步推进，中共沂南县委、沂南县人民政府成立城建指挥部，充实片区建设指挥部及推进组、保障组。经原告等人向山东省国土资源厅申请信息公开，该厅于2017年12月7日答复“申请地块涉及土地的征收批复文件目前不存在”。2018年4月，原告提起本案行政诉讼。 原审法院认为，首先，根据原告提交的沂南县政府办公室沂政办发【2017】14号文、沂南县委县政府沂委【2018】34号文，沂南县后中疃社区棚户区改造建设指挥部、中共界湖街道工委、界湖街道办事处发出的《致后中疃社区居民的一封信》等证据可以看出，涉案房屋所在后中疃社区棚户区改造统一由后中疃社区棚户区改造建设指挥部实施，被告沂南县人民政府并非后中疃社区棚户区改造的实施主体，并且原告提交的证据不能证明被告沂南县人民政府实际实施了对后中疃社区的拆迁行为，原告要求确认被告未取得征地批文对后中疃社区实施拆迁行为违法的诉讼请求，没有事实依据；其次，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；因此对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，涉案土地均系集体土地，在村委会或过半数村民未提起诉讼的情形下，原告以个人名义提起的本案诉讼，原告并无主体资格。在棚户区改造过程中，如果存在因行政行为而致原告合法权益受损的情形，原告可针对该事实行为另行提起诉讼。综上，原告的起诉，不符合法律规定，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）、（三）项之规定，裁定驳回原告杨德兰的起诉。 上诉人杨德兰不服原审法院裁定，上诉请求：撤销原审法院行政裁定，指令原审法院继续审理。事实及理由：1、上诉人一审中提供的证据均能证明上诉人的房屋及房屋占地被列入沂南县后中疃社区棚户区改造项目及被上诉人实施拆迁的事实。另根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，被上诉人作为法定的征收拆迁主体，即使在不是其亲自进行拆迁工作的情况下，也应推定是其委托相关部门所为。同时，涉案被诉行政行为存在重大违法，被上诉人在未取得征地批文的情况下，便组织实施房屋拆迁，严重违法。也未保障包括上诉人在内的广大被拆迁户的知情权、听证权等权利。2、上诉人的房屋在改造拆迁范围内，被上诉人实施的涉案被诉行政行为，对上诉人的权利义务产生了实际影响，上诉人当然具有提起本案行政诉讼的主体资格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”被上诉人所征收的集体土地即上诉人正在使用的集体土地，故上诉人可以以自己名义提起行政诉讼。综上所述，一审法院作出的一审裁定认定事实错误，适用法律不当，依法应予以撤销。 被上诉人沂南县人民政府向本院提交书面答辩意见称，一、原审法院裁定认定事实清楚。沂南县人民政府是对棚户区改造、搬迁、安置主导，由村委、居委具体实施的棚改，且该棚户区改造已经纳入省市棚户区改造计划。二、原审法院裁定适用法律恰当。杨德兰没有提供任何证据证实其房屋已被强制拆除，杨德兰房屋占用土地均为沂南县后中疃村委集体所有的土地，原审裁定依据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，驳回杨德兰的起诉正确。三、杨德兰上诉请求没有事实与法律依据，其上诉请求依法不能成立。所有棚户区改造范围内住户的拆迁补偿协议均是住户与村委会或者居委会签订的，不是沂南县人民政府的行政行为。沂南县人民政府至今没有征收上述土地，不存在违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定的事实。杨德兰没有任何证据证实有具体行政行为的存在，也没有任何证据证实其利益或合法权益受到侵害。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院。 二审开庭时，本院要求上诉人进一步明确其诉讼请求，上诉人坚持原审诉讼请求，要求确认包括上诉人房屋和宅基地在内的整个区域的拆迁行为违法。 被上诉人沂南县人民政府向本院提交（2018）鲁1321民初2764号民事判决书一份，证明杨德兰户籍所在地为山东省蒙阴县××镇××村，其不是后中疃村的集体成员，不具备购买本集体房屋的主体资格。而且，杨德兰购买案外人聂有余房屋的买卖行为，已经沂南县人民法院确认无效，判令当事人将宅基地及地上附着物返还村集体组织，因拆迁产生的案涉补助赔偿利益已赔偿完毕，该判决已经发生法律效力。另外，案外人聂有余也与沂南县界湖街道办事处后中疃社区居委会签订了搬迁补偿安置协议书。对于该组证据，上诉人认为，一是沂南县拆迁补偿安置方案明确注明因历史原因购买合法住宅的视同本村村民，上诉人作为后中疃村**房屋的实际使用人，系涉案房屋的合法购买人，当然与拆迁行为有利害关系。二是被上诉人所称的（2018）鲁1321民初2764号民事判决书并未生效，上诉人没有收到传票及判决书，对缺席判决有异议。三是界湖街道后中疃居委会与案外人聂有余签订搬迁安置协议无效。经合议庭评议，本院认为，上述生效法律文书裁判结果作出于原审法院裁定作出之后，涉及的是上诉人与案外人聂有余之间的房屋买卖纠纷，与上诉人提起本案行政诉讼时原告是否适格没有关联性，本院不予采信。 庭审中上诉人及被上诉人均认可上诉人的房屋已被拆除，且上诉人针对房屋被拆除的行为已经另案提起诉讼。 经审理，本院对原审法院根据庭审质证的证据查明的事实予以确认。本院另查明，上诉人的涉案房屋现已被拆除，且就房屋被拆除纠纷已另案提起行政诉讼。 本院认为，本案审理重点及双方当事人争议的焦点问题是：原审法院以上诉人的起诉不符合法定起诉条件为由裁定予以驳回是否合法正确。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，有权提起诉讼的主体是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。一般认为，基于自身的合法权益可能受到行政行为的侵害而提起诉讼的，才属于上述规定中的“利害关系人”。上诉人向原审法院提起本案诉讼，请求确认沂南县××街道××区实施拆迁的行为违法。但根据本案查明的事实，上诉人虽然曾在沂南县××街道××区拥有房屋，但其向原审法院起诉时涉案房屋并未签订搬迁补偿安置协议或实际搬迁，针对诉讼过程中发生的房屋被拆除的事实上诉人已另案提起诉讼。因此上诉人以所在社区其他居民因棚户区改造搬迁的事实主张其合法权益受到侵害而提起本案诉讼，不符合上述法律规定的“利害关系”。原审法院依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，认定上诉人不具备本案原告主体资格，并据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。 上诉人主张被上诉人沂南县人民政府存在未取得征地批文对其房屋所在的界湖街道后中疃社区实施拆迁的违法行为，并提供了沂南县人民政府办公室关于印发2017年城中村改造补偿安置方案的通知、沂南县委县政府关于成立城建指挥部和充实片区建设指挥部及推进组、保障组的通知、致后中疃社区居民的一封信及沂南县人民法院（2018）鲁1321民初1103号民事判决等证据。但上述证据只是证明沂南县人民政府对沂南县××街道××区棚户区改造实施了动员和组织指导，该行为并不直接对外产生法律效果。因此上诉人起诉要求确认沂南县人民政府实施的拆迁行为违法，亦没有事实依据。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 许 琳 审判员 王云阁 审判员 曹林灿 二〇一九年六月六日 书记员 王超群