山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2014）济行初字第131号 原告石春勇，男，1972年8月5日出生，回族，无业，槐荫区北大槐树街849号。 委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。 被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。 法定代表人国承彦，区长。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 委托代理人盖永国，济南市槐荫区人民政府工作人员。 第三人济南市旧城改造投融资管理中心，住所地济南市。 法定代表人杨庆绪，主任。 委托代理人孙桂华，山东众成仁和律师事务所律师。 委托代理人周继勇，山东众成仁和律师事务所律师。 第三人济南市槐荫区房屋征收服务中心，住所地济南市。 法定代表人边广伟，主任。 委托代理人戴盟，山东戴盟律师事务所律师。 原告石春勇不服被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）采取断水断电、阻断交通方式迫使原告搬迁的行为，于2014年8月29日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于次日向被告槐荫区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因济南市槐荫区房屋征收服务中心（原名称为济南市槐荫区拆迁办公室）、济南市旧城改造投融资管理中心与被诉行为有法律上的利害关系，为查明案情，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2014年9月26日、10月23日公开开庭审理了本案。原告石春勇及其委托代理人周涛，被告槐荫区政府的委托代理人冯艳、盖永国，第三人济南市旧城改造投融资管理中心的委托代理人孙桂华，第三人槐荫区房屋征收服务中心的委托代理人戴盟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告槐荫区政府于2014年9月12日向本院提交了以下证据： 1、济建拆许字（2010）11号济南市城市房屋拆迁许可证。项目名称：北大槐树片区棚户区改造土地熟化项目；拆迁人：济南市旧城改造投融资管理中心；拆迁期限：2010年5月6日至2010年10月31日；拆迁范围：经一路以北，胶济铁路以南，纬十二路以东，民天综合批发市场和北大槐树街以西。拆迁户数合计4224户，占地面积297334.8平方米。 2、拆迁委托合同。委托方（甲方）：济南市旧城改造投融资管理中心（济南市旧城改造投资运营有限公司），受托方（乙方）：济南市槐荫区拆迁办公室。 原告石春勇起诉称，原告在济南市槐荫区北大槐树街849号位置合法拥有房屋，因济南市槐荫区政府项目开发建设需要被征收拆迁，原告成为被征收人。2013年9月23日，在原告与被告没有达成补偿安置协议的情况下，为了达到迫使原告搬迁的目的，被告对原告居住的房屋断水断电，并在房屋四周挖坑，阻断交通，给原告的生活带来极大不便，致使原告的房屋无法居住。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，被告的行为属于严重违法行为。请求法院：1、确认被告采取断水断电、在房屋周围挖坑阻断交通的方式迫使原告搬迁的的行为违法；2、责令被告立即恢复原告房屋的供水供电，并将原告房屋周围土坑填平，恢复交通，保证原告房屋的正常居住；3、诉讼费由被告承担。 原告石春勇向本院提交了以下证据： 1、房屋所有权证； 2、国有土地使用权证； 3、拆迁现场照片、视频光盘； 4、槐荫区政府信息公开网络截图； 5、济南市槐荫区拆迁办公室机构职能信息公开网络截图； 6、槐荫区拆迁办公室2009年1月29日发布的济建拆冻字（2009）第6号《北大槐树片区棚户区改造土地整理熟化项目拆迁冻结通告》网络截图； 7、槐荫区拆迁办公室2010年5月6日发布的济建拆告字（2010）第11号《北大槐树片区棚户区改造土地整理熟化项目拆迁通告》网络截图； 8、槐荫区政府办公室2010年5月7日发布《北大槐树片区棚改项目正式动迁》信息的网络截图； 9、槐荫区拆迁办公室2010年12月21日发布的济建拆告字（2010）第11号《北大槐树拆迁通告》网络截图； 10、济南市人民政府2007年4月24日作出的《关于加快实施旧城棚户区改造的通知》； 11、槐荫区政府办公室2012年4月19日发布《槐荫区副区长吴力在北大槐树棚户区改造项目启动仪式上的讲话》信息的网络截图； 12、槐荫区政府办公室2013年2月17日发布《国承彦区长到北大槐树棚改项目部调研》信息的网络截图； 13、中国共产党济南市槐荫区委员会2013年11月11日发布《李继民同志调研北大槐树棚改项目》信息的网络截图； 14、中国共产党济南市槐荫区委员会2013年7月2日发布《李继民同志调研北大槐树棚改项目建设》信息的网络截图。 被告槐荫区政府答辩称，一、槐荫区政府既非拆迁人，也非拆迁实施单位。2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”《城市房屋拆迁管理条例》第五条规定：“拆迁人必须依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿和安置；被拆迁人必须服从城市建设需要，在规定的搬迁期限内完成搬迁。”第三条规定：“本条例所称拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人。本条例所称被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及其附属物的使用人。”本案原告的房屋列入北大槐树片区棚户区改造土地熟化项目，该项目取得拆迁许可证的时间是2010年5月6日。根据上述规定，涉案房屋所在的项目应依法继续延用《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。涉案项目的拆迁人为济南市旧城改造投融资管理中心，拆迁实施单位是济南市槐荫区拆迁办公室。槐荫区政府既非项目的拆迁人，也非拆迁实施单位。二、原告诉称其房屋断水断电、房屋四周被挖坑、阻断交通不属实，槐荫区政府并未实施上述行为。原告房屋位于施工现场之内，施工单位已经全部进驻，可能存在断水断电的情况，但断水断电也是因为现场施工造成的，不是被告实施的。原告的请求事项不属于行政诉讼管辖范围，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 第三人济南市旧城改造投融资管理中心述称：我方作为北大槐树项目的拆迁人，已于2010年5月6日取得了该项目的拆迁许可证，因此，该项目所涉纠纷应该适用《城市房屋拆迁管理条例》。根据该条例的规定，我方基于申请取得该项目的拆迁许可证，该行为并非行政机关的委托或授权，因此，我方在本项目拆迁过程中，不具备行政职能。在该项目拆迁过程中，我方委托区拆迁办实施具体的拆迁工作，原告所诉的断水断电等行为并非我方所为，我方不应作为主体承担责任。 第三人济南市槐荫区房屋征收服务中心述称：我单位原来名称是拆迁办，在本案涉及的项目中接受济南市旧城改造投融资管理中心的委托办理相关事宜，主要是对房屋进行评估，然后发放拆迁补偿款，对原告所诉的违法行为，我单位没有实施过，不应承担相关责任。 第三人济南市旧城改造投融资管理中心及第三人济南市槐荫区房屋征收服务中心未提交证据。 另外，本院于2014年9月30日进行了现场调查，确认原告房屋周围挖有深沟，房屋内存在断水、断电现象。 经庭审质证，原告对被告提交的证据有异议。关于真实性问题，因两份证据均为复印件，其证据来源不清，证据的内容模糊不清，特别是证据2委托合同甲乙双方的签字盖章处以及合同的签订日期，均不清楚，且被告也未向法庭充分说明不能提供原件的正当理由，所以不能确认该两份证据的真实性。关于关联性问题，该两份证据属于已经失效和无效的证据，不能作为本案涉案行为的依据。证据1拆迁许可证，拆迁期限是自2010年5月6日至2010年10月31日，根据《济南市城市房屋拆迁管理条例》、《国务院城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁单位必须在拆迁证许可的拆迁期限范围内实施拆迁，逾期未能完成拆迁的，应当向房屋拆迁主管部门申请延期，并且延期的累计时间不得超过一年。被告提供的这份证据，已经于2010年10月31日到期，根据上述规定，在未申请延期或者未经批准延期的情况下，该拆迁许可证自动失效。因此，属于一个无效文件。证据2拆迁委托合同，因拆迁许可证已经属于失效的文件，基于拆迁许可证所签订的拆迁委托合同，也当然是无效的。同时，作为受委托人的济南市槐荫区拆迁办公室，不是适格的拆迁实施单位。根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十条第二款，《山东省城市房屋拆迁管理条例》第八条第五款，《济南市城市房屋拆迁管理办法》第十三条第四款的规定，房屋拆迁主管部门不能接受委托实施拆迁。因此，上述两份证据属于失效和无效的文件，不能作为本案定案依据。关于合法性问题，首先拆迁许可证拆迁人济南市旧城改造投融资管理中心不是具体项目的建设单位，更不是施工单位，根本无法具备申请涉案建设项目立项许可、建设用地许可、国有土地使用许可的资格条件。因此，拆迁人的主体不适格。同时，该份证据因为已经自动失效不再具有合法效力。其次，针对拆迁委托合同，委托方济南市旧城改造投融资管理中心是作为市政府推进旧城区改造的协调机构和运作平台，按照确定的职责负责规划、策划方案的组织编制与协调报批，受委托办理有关国有土地收储工作，筹措工程资金，根据市政府安排对项目进行土地熟化工作，其已经明确的职责范围不能作为拆迁人。同时，济南市槐荫区拆迁办公室作为被告下设的房屋拆迁主管部门，受委托实施拆迁，严重违反法律的明确规定。其所签订的委托合同因违反法律的强制性规定，而属于无效合同。该委托合同也因为其基础性文件拆迁许可证的失效，也不再有效。 被告发表质驳意见称，因为证据1持有人是济南市旧城改造投融资管理中心，证据2的合同相对方是济南市旧城改造投融资管理中心和济南市槐荫区拆迁办公室，被告即非该两份证据的持有人也非该证据的相对方，因此被告手中没有这两份证据的原件。针对原告提出的拆迁许可证拆迁期限已经超期限失效的问题，被告提交的这一份证据，只是证实原告诉称的拆迁片区的拆迁人系济南市旧城改造投融资管理中心而非被告，至于该份拆迁许可证的合法性，被告没有权力审查。针对原告对被告证据的真实性提出的异议，庭后被告对提交的证据进行了补充，加盖了“济南市城乡建设委员会”公章，并注明“本件与原件核对无异”。 被告对原告提供的1号、2号证据无异议。对于原告提交的3号证据，被告认为这些静态的照片，不能证实原告所陈述的断水、断电、扔石头等事实，更不能证实被告实施了原告所称的这些违法行为。对光盘中记载的内容的真实性被告无法确认，在庭审播放中，原告也承认里面并没有涉及到政府工作人员，这份视频不能证实被告实施了原告所诉的违法行为。事实上被告也并未实施上述行为。对于原告提交的证据4-14均是原告打印的济南市槐荫区政府的信息公开截屏，对其真实性无异议。但原告提交的这些证据中的济南市槐荫区拆迁办发布的拆迁公告、冻结公告与被告在答辩中陈述的拆迁人、拆迁实施单位以及房屋拆迁许可证的字号均是一致的，均可证实被告的主张，即拆迁人、拆迁实施单位均不是被告。 第三人济南市旧城改造投融资管理中心及第三人济南市槐荫区房屋征收服务中心的质证意见与被告区政府一致，并认为两第三人之间签订的拆迁委托合同属于民事委托行为。 本院对证据作如下确认：被告提交的证据，来源与形式合法，与本案有关联，且仅用来证明涉案拆迁项目的拆迁人和实施人，对此，本院予以采信。对该两份证据本身的效力问题，不属于本案的审查范围，本院不做评价。对原告提交的证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认，可以作为本案定案依据。 根据以上有效证据及双方当事人无争议的当庭陈述，本院确认以下事实：本案涉案项目系北大槐树片区棚户区改造土地熟化项目，2010年5月6日，济南市旧城改造投融资管理中心取得济建拆许字（2010）11号济南市城市房屋拆迁许可证，拆迁人为济南市旧城改造投融资管理中心，拆迁期限为2010年5月6日至2010年10月31日。之后，济南市旧城改造投融资管理中心、济南市旧城改造投资运营有限公司（委托方）与济南市槐荫区房屋征收服务中心（受托方）签订了拆迁委托合同，由济南市槐荫区房屋征收服务中心作为项目拆迁工作实施人。原告的房屋在本案涉案拆迁项目范围内，其房屋周围挖有深沟，房屋内存在断水断电现象。原告认为上述行为系槐荫区人民政府所为，于2014年8月29日向本院提起行政诉讼，请求确认被告槐荫区政府采取断水断电、在房屋周围挖坑阻断交通的方式迫使原告搬迁的行为违法；责令被告立即恢复原告房屋的供水供电，并将原告房屋周围土坑填平，恢复交通，保证原告房屋的正常居住。 本院认为，本案的争议焦点为：被告槐荫区政府是否是原告所诉行为的实施主体和责任主体。根据被告提供的证据及第三人的陈述，槐荫区政府既非本案涉案项目的拆迁人，也非拆迁实施单位，且原告提供的证据，也不能证明在其房屋周围挖坑阻断交通的方式迫使原告搬迁的行为以及对原告房屋断水断电的行为系由被告槐荫区政府所实施，因此，认定被告槐荫区政府系原告所诉行为的实施主体，证据不足。故关于责任承担问题，即原告要求“确认槐荫区政府采取断水断电、在房屋周围挖坑阻断交通的方式迫使原告搬迁的行为违法，并责令被告立即恢复原告房屋的供水供电，将原告房屋周围土坑填平，恢复交通，保证原告房屋的正常居住”的诉讼请求，无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下： 驳回原告石春勇的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告石春勇负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙继发 代理审判员  黄 娟 代理审判员  鞠吉瑞 二〇一四年十月三十日 书 记 员  徐彬彬