萍乡市湘东区人民法院行 政 判 决 书（2019）赣0313行初5号原告萍乡市湘东区湘东镇樟里村樟江村民组。负责人张彩明，该组组长。委托诉讼代理人刘序体，江西广予律师事务所律师。被告萍乡市湘东区湘东镇人民政府，住所地：萍乡市湘**湘东镇樟里村。负责人汤咏锋，该镇党委书记。委托诉讼代理人张卫，该镇党委委员。委托诉讼代理人周海锋，该镇综治办主任。原告萍乡市湘东区湘东镇樟里村樟江村民组（以下简称樟江村民组）不服被告萍乡市湘东区湘东镇人民政府（以下简称湘东镇政府）内设机构安全生产监督管理办公室于2018年5月18日作出的湘安令字【湘安】第29号《安全生产监督管理停产取缔通知书》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月3日立案后，于2019年4月9日向被告湘东镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月9日公开开庭审理了本案。原告樟江村民组负责人张彩明及委托诉讼代理人刘序体，被告湘东镇政府委托诉讼代理人张卫、周海锋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告湘东镇政府内设机构安全生产监督管理办公室于2018年5月18日作出湘安令字【湘安】第29号《安全生产监督管理停产取缔通知书》，认定原告樟江村民组在承包云程望族基建土方拖运工程中，对道路及环境造成了较大的污染，违反《中华人民共和国安全生产法》规定，责令其从2018年5月18日起停产整顿。原告樟江村民组诉称，2018年5月18日，被告内设机构安全生产办公室以湘东区湘东镇安全生产监督管理办公室的名义对原告下发了湘安令字【湘安】第29号《安全生产监督管理停产取缔通知书》，原告认为该具体行政行为违法，理由如下：1.该《安全生产监督管理停产取缔通知书》盖章是以被告湘东镇政府“办公室”的名义，不符合法律规定。依据相关法律规定，“办公室”属内设机构，其发布的文书对外没有法律效力，而且作为内设机构的“办公室”没有法人资格，故该《安全生产监督管理停产取缔通知书》的办理机构越级行事，作出的行政行为程序违法；2.该《安全生产监督管理停产取缔通知书》没有两个被告工作人员签字，违反相关程序规定。根据相关法律规定，对企事业单位以停产取缔作为处罚结果，不适用简易程序，故《安全生产监督管理停产取缔通知书》交接过程至少须两名以上工作人员签字，但在处罚通知书上，仅有被告一名彭姓工作人员签字，其处罚程序不当；3.该《安全生产监督管理停产取缔通知书》没有载明据以处罚的法律依据，属违规处罚，应予纠正。根据相关法律规定，行政处罚决定书须载明处罚的事实和处罚的依据，没有处罚的法律依据属于乱处罚，损害了当事人的合法权益；4.该《安全生产监督管理停产取缔通知书》以停产取缔作为处罚结果，应当根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十八条“…应当由安全监管监察部门的负责人集体讨论决定”，在集体讨论的结果没有出来之前，作出的行政处罚明显是违反法定程序的；5.被告没有相应处罚权，超越其职权范围，作出的《安全生产监督管理停产取缔通知书》依法不能成立。被告作出处罚的理由是原告“对道路及环境造成较大的污染”，但如此类事项等造成污染应当由环保局作出事实认定，并依据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定进行处罚，被告擅自作出具体行政行为属无权处罚或越位处罚，超越其职权范围。综上，为保护原告合法权益，请求法院判令：1.确认被告作出的湘安令字【湘安】第29号《安全生产监督管理停产取缔通知书》违法并依法撤销；2.本案诉讼费由被告湘东镇政府承担。原告樟江村民组为支持自己的主张，向本院提交了以下证据：1.湘安令字【湘安】第29号《安全生产监督管理停产取缔通知书》复印件，证明湘东镇政府安全生产办公室具体行政行为违法。2.萍乡市中级人民法院2018赣03行初39号行政判决书、江西省高级人民法院（2019）赣行终54号行政判决书，证明：一是法院已经对《安全生产监督管理停产取缔通知书》进行了确认；二是萍乡市中级人民法院判决书本院认为部分第八页第一行至第三行也确定了湘东镇政府安全生产办公室作出的取缔行为违法。被告湘东镇政府辩称，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，依法应驳回原告樟江村民组的起诉：1.原告的起诉超过了法定的起诉期限；2.原告耽误起诉期限完全是由其自身原因造成的，没有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的“不计算在起诉期限内”的原因；3.对原告的起诉应依法予以驳回；4.被告湘东镇政府及其内设机构没有作出处罚性质行为的权能，原告收到的《安全生产监督管理停产取缔通知书》是湘东镇政府受有关机关的委托所作；5.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，湘东镇政府不是本案被告；6.原告明知湘东镇政府是受委托行为；7.原告曾明确放弃不起诉，现又倒回来起诉，期限对象不符合法律规定，请求驳回原告的起诉。被告湘东镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1.萍乡市湘东区人民政府办公室文件湘府办发（2017）7号湘东区人民政府办公室关于印发《湘东区打击非法开采矿产资源工作实施方案》的通知，证明被告湘东镇政府有管理权限。2.安全生产行政执法文书询问笔录，证明原告当时进行非法开采。3.《安全生产法》相关规定。当事人提交的上述证据，均经庭审质证，当事人质证和本院认证情况如下：（一）关于原告提供的证据。对原告提供的证据1-2，被告均无异议，本院依法予以采纳；（二）关于被告提供的证据。对被告提供的证据1，原告对真实性无异议，对合法性关联性有异议，认为湘东区人民政府办公室的文件只是内部管理规定，不是行政法规，不能作为法律依据使用，达不到证明目的。对被告提供的证据2，原告对真实性无异议，在询问过程中已经排除了非法开采矿产资源，只是对工地的土方拖运进行取缔，达不到被告的证明目的。对被告提供的证据3，原告认为《安全生产监督管理停产取缔通知书》上没有列明《中华人民共和国安全生产法》的具体条款，执法不严谨，《中华人民共和国安全生产法》没有授权给乡镇人民政府进行安全生产的监督管理职权，乡镇人民政府只有协助上级部门的职责，《安全生产监督管理停产取缔通知书》盖的安全生产办公室的公章不是政府的公章，总之乡镇政府在安全生产管理范围内没有独立的执法权。本院认为，原告对被告提供的证据1、2的真实性均无异议，本院依法予以确认，对被告提供的证据3，本院认为《安全生产法》系法律法规，且被告亦未明确具体条文，不宜作为证据采纳。经审理查明，2018年5月，原告樟江村民组承包了湘东“云程望族”楼盘的基建土方拖运工程。同年5月18日，萍乡市湘东区湘东镇安全生产监督管理办公室向原告樟江村民组送达了湘安令字【湘安】第29号《安全生产监督管理停产取缔通知书》，认定原告樟江村民组在承包“云程望族”基建土方拖运工程中，对道路及环境造成了较大的污染，违反《中华人民共和国安全生产法》的规定，责令其从2018年5月18日起停产整顿。原告樟江村民组对上述通知不服，以萍乡市湘**安全生产监督管理局为被申请人，于2018年5月28日向萍乡市湘东区人民政府申请行政复议。2018年7月5日，萍乡市湘东区人民政府作出湘府复决[2018]4号《驳回行政复议申请决定书》，认为樟江村民组不能证明争议行政行为属于被申请人萍乡市湘东区安全生产监督管理局作出，依法驳回其行政复议申请。原告樟江村民组不服，向萍乡市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销上述行政复议决定。2018年12月7日，萍乡市中级人民法院作出（2018）赣03行初39号行政判决书，驳回原告樟江村民组的诉讼请求。原告樟江村民组不服，向江西省高级人民法院提起上诉。2019年3月5日，江西省高级人民法院作出（2019）赣行终54号行政判决书，驳回上诉，维持原判。原告樟江村民组遂于2019年4月3日以湘东镇政府为被告，向本院提起行政诉讼，请求确认被告湘东镇政府作出的湘安令字【湘安】第29号《安全生产监督管理停产取缔通知书》违法并撤销。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出的行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，原告樟江村民组对被告湘东镇政府组建的内设机构安全生产监督管理办公室以自己名义作出的涉案《安全生产监督管理停产取缔通知书》不服，应以其组建机构即湘东镇政府为被告，故本案中被告湘东镇政府主体适格。本案的争议焦点是：1.原告樟江村民组的起诉是否超过法定起诉期限；2.被告湘东镇政府内设机构安全生产监督管理办公室作出的湘安令字【湘安】第29号《安全生产监督管理停产取缔通知书》是否合法。关于原告樟江村民组的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定,行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告湘东镇政府内设机构安全生产监督管理办公室于2018年5月18日作出湘安令字【湘安】第29号《安全生产监督管理停产取缔通知书》，并于同日送达给原告樟江村民组，该《安全生产监督管理停产取缔通知书》仅告知当事人向上一级主管部门申请行政复议的期限，未告知当事人提起行政诉讼的起诉期限，依据上述法律规定，原告樟江村民组提起行政诉讼的起诉期限应自知道上述行政行为之日即2018年5月18日起计算一年，原告樟江村民组于2019年4月3日向本院提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。关于被告湘东镇政府内设机构安全生产监督管理办公室作出的湘安令字【湘安】第29号《安全生产监督管理停产取缔通知书》是否合法的问题：一、被告湘东镇政府是否具有安全生产监督管理职权。《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款的规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第一款规定，县级以上安全监管监察部门应当按照本章的规定，在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权。第十二条规定，安全监管监察部门根据需要，可以在其法定职权范围内委托…乡镇人民政府、城市街道办事处设立的安全生产监督管理机构实施行政处罚。受委托的单位在委托范围内，以委托的安全监管监察部门名义实施行政处罚。依据上述法律规定，萍乡市湘东区安全生产监督管理局才是本行政区域内的安全生产监督管理部门，本案被告湘东镇政府并不具有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的职权，且未提供证据证明其受萍乡市湘东区安全生产监督管理局委托对原告樟江村民组作出相关行政处罚，故被告湘东镇政府内设机构安全生产监督管理办公室以自己的名义，对原告樟江村民组作出湘安令字【湘安】第29号《安全生产监督管理停产取缔通知书》，属超越职权。二、被告湘东镇政府内设机构安全生产监督管理办公室作出的涉案《安全生产监督管理停产取缔通知书》证据是否充分。被告湘东镇政府设立的安全生产监督管理办公室只认定原告樟江村民组在承包“云程望族”基建土方拖运工程中，对道路及环境造成了较大的污染，在没有查明原告樟江村民组是否存在安全生产违法行为的情况下，对原告樟江村民组作出涉案《安全生产监督管理停产取缔通知书》，属主要证据不足。三、被告湘东镇政府内设机构安全生产监督管理办公室作出的涉案《安全生产监督管理停产取缔通知书》程序是否合法。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第十七条规定，安全监管监察部门在作出行政处罚决定前，应当填写行政处罚告知书，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及当事人依法享有的权利，并送达当事人。该法第十八条规定，安全监管监察部门应当充分听取当事人的陈述和申辩…。该法第二十四条规定，进行案件调查时，安全生产行政执法人员不得少于两名。该法第三十二条规定，安全监管监察部门作出责令停产停业整顿…的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，安全监管监察部门应当组织听证…。本案中，被告湘东镇政府内设机构安全生产监督管理办公室对原告樟江村民组作出的湘安令字【湘安】第29号《安全生产监督管理停产取缔通知书》中，仅有一名执法人员签名，且被告未提供证据证明其在作出上述行政行为时，向原告樟江村民组告知了其依法享有的陈述、申辩及听证等权利，属违反法定程序。四、被告湘东镇政府内设机构安全生产监督管理办公室作出涉案《安全生产监督管理停产取缔通知书》时，认定原告樟江村民组违反《中华人民共和国安全生产法》，却未引用具体条款，属适用法律错误。综上，被告湘东镇政府内设机构安全生产监督管理办公室对原告樟江村民组作出湘安令字【湘安】第29号《安全生产监督管理停产取缔通知书》，超越职权，主要证据不足，违反法定程序，适用法律错误，依法应予撤销。原告认为被告作出上述行政行为违法，应予撤销的诉讼请求，本院依法予以支持；关于被告湘东镇政府提出原告超过法定起诉期限及被告主体不适格，应驳回原告樟江村民组起诉的辩解意见，与事实、法律不符，本院依法不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三、四项的规定，判决如下：撤销被告萍乡市湘东区湘东镇人民政府内设机构安全生产监督管理办公室作出的湘安令字【湘安】第29号《安全生产监督管理停产取缔通知书》。案件受理费计50元，由被告萍乡市湘东区湘东镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省萍乡市中级人民法院。审 判 长  周建波人民陪审员  彭志云人民陪审员  邓李彬二〇一九年六月十九日书 记 员  付 笑