河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫13行初78号原告程保芳，女，汉族，1943年2月22日出生，现居住址河南省信阳市浉河区。委托代理人赵天秀，女，汉族，1966年9月6日出生，住江西省宜春市宜丰县。委托代理人刘超，北京圣运律师事务所律师。被告信阳市人民政府。法定代表人尚朝阳，任市长。委托代理人李荫辉，该政府工作人员。委托代理人周玉胜，河南银辉律师事务所律师。原告程保芳诉被告信阳市人民政府行政批复纠纷一案，于2018年10月22日向本院提起诉讼。本院于2018年12月17日作出（2018）豫13行初256号行政裁定书。程保芳不服，向河南省高级人民法院提起上诉。2019年4月11日，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终440号行政裁定书，撤销（2018）豫13行初256号行政裁定书，指令本院继续审理。本院依法另行组成合议庭，于2019年6月13日公开开庭进行了审理。原告程保芳委托代理人赵天秀、刘超，被告信阳市人民政府委托代理人李荫辉、周玉胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2016年4月28日信阳市人民政府作出《信阳市人民政府关于对信政土[2005]3号文件进行更正的批复》(信政土﹝2016﹞49号)。原告程保芳诉称：原告为河南省信阳市浉河区五星乡大拱桥村村民，原告位于河南省信阳市渐河区五星乡大拱桥村25组69号的房屋、承包地及承包地上的养殖场因“浉河北岸城中村改造”建设项目被征收，为核实征收的合法性，原告于2018年9月22日向信阳市国土资源局浉河一分局申请信息公开，要求其书面公开：“浉河北岸城中村改造”建设项目项目用地批准文件及申报材料等政府信息。原告通过信阳市国土资源局浉河一分局的信息公开答复，于2018年10月11日得知被告曾于2016年4月28日作出《信阳市人民政府关于对信政土[2005]3号文件进行更正的批复》(信政土[2016]49号)的具体行政行为，内容为：按照河南省高级人民法院(2015)豫法行终字第00242号行政判决书结果，根据法律法规的相关规定，对信政土[2005]3号文进行更正：将信政土[2005]3号文中的“根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五款的规定”更正为“根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第(一)款‘城市市区的土地属于国家所有’和《河南省国土资源厅、河南省建设厅〈河南省实施国土地管理法>第四十一条第(一)款应用解释的通知》(豫国土资[2001]286号）‘在城市建成区范围内的土地，均依照《中华人民共和国土地管理法》第八条第（一）款的规定，全部按国有土地管理’的规定”。河南省高级人民法院(2015)豫法行终字第00242号行政判决书认定“涉案土地仍需经征收程序才能由集体土地变为国有”，原告认为，被告上述具体行政行为违反了《土地管理法》的规定，该批复行为实体和程序均违法，未按法律规定履行义务，侵犯了申请人的合法权益，为此，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，特向贵院提起行政诉讼，请求依法支持原告的请求。1、请求确认《信阳市人民政府关于对信政士[2005]3号文件进行更正的批复》(信政士[2016]49号）违法并予以撤销。2、本案诉讼费用由被告承担。被告信阳市人民政府辩称：一、该案涉及到的实体权利与义务已经驻马店市中级人民法院（2015）驻行初字第1号，河南省高级人民法院(2015)豫法行终字第00242号行政判决书判决确认，原告属重复起诉，人民法院不应当受理。二、答辩人的信政土（信政土﹝2016﹞49号文系履行上述判决内容而作出的，也是根据法院要求作出的，不存在违法。三、2016年，原告程保芳起诉答辩人与信阳市浉河区人民政府确认违法及行政赔偿案中，已知悉答辩人的信政土（信政土﹝2016﹞49号文内容，现原告起诉明显超过诉讼期限，人民法院不应支持。四、政府批文不具有可诉性，属于内部文件。原告程保芳、被告信阳市人民政府在本次庭审中均没有向本院提交证据。本院经审理查明：2005年4月18日，信阳市人民政府对信阳市国土资源局作出信政土[2005]3号《关于收回五星乡大楼桥村、平西村部分国有土地使用权的批复》，其内容为：为了加快琵琶路、航空路修建步伐及两侧土地开发进程，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五款的规定，经研究，同意收回五星乡大拱桥村、平西村琵琶路、航空路两侧农转非后剩余的601亩国有上地使用权，分别委托给市国土资原局招商开发201亩土地，市规划局招商开发400亩土地，待确定具体用地单位后再办理用地手续，并对大拱桥村、平西村土地依法予以补偿。本案原告不服，向驻马店市中级人民法院提起行政诉讼，驻马店市中级人民法院经审理作出（2015）驻行初字第1号行政判决，认为被诉批复适用法律不当，但因原告所使用的集体土地区域已经开发为居民小区入住和部分公益设施，且原告已经得到相应的补偿，判决确认信阳市人民政府作出的[2005]3号《关于收回五星乡大楼桥村、平西村部分国有土地使用权的批复》违法，责令信阳市人民政府对被诉批复采取相应的补救措施。原告不服上诉于河南省高级人民法院，河南省高级人民法院经审理作出（2015）豫法行终字第00242号行政判决认为：被诉批复证据不足，适用法律错误，应予撤销。但考虑涉案土地上已建成小区和部分公共设施使用，判决撤销将给公共利益造成重大损失，本案不宜作出撤销被诉批复的判决。上诉人程保芳要求撤销被诉批复的理由不能成立，不予支持。遂判决驳回上诉，维持原判。2016年4月28日作出《信阳市人民政府关于对信政土[2005]3号文件进行更正的批复》(信政土[2016]49号)的具体行政行为，内容为：按照河南省高级人民法院(2015)豫法行终字第00242号行政判决书结果，根据法律法规的相关规定，对信政土[2005]3号文进行更正：将信政土[2005]3号文中的“根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五款的规定”更正为“根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第(一)款‘城市市区的土地属于国家所有’和《河南省国土资源厅、河南省建设厅〈河南省实施国土地管理法>第四十一条第(一)款应用解释的通知》(豫国土资[2001]286号）‘在城市建成区范围内的土地，均依照《中华人民共和国土地管理法》第八条第（一）款的规定，全部按国有土地管理’的规定”。原告对该更正批复不服，于2018年10月22日向本院提起行政诉讼。本院（2018）豫13行初256号行政裁定书认为：2005年4月18日信阳市人民政府对信阳市国土资源局作出的《关于收回五星乡大楼桥村、平西村部分国有土地使用权的批复》已被人民法院生效判决确认违法，而保留效力。本案被告信阳市人民政府作出的更正批复仅变更了《关于收回五星乡大楼桥村、平西村部分国有土地使用权的批复》所依据的法律法规条文，其结果并未产生变化。该变更批复行为既不为原告创设新的权利义务，也未对其现有的权利产生减损，故对其合法权益明显不产生实际影响。关于本案原告起诉是否超期的问题。由于被告在法定期限内未提交原告起诉超期的相关证据，对被告的该项辩解意见本院不予支持。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定：驳回原告的起诉。程保芳不服，向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院（2019）豫行终440号行政裁定书认为：河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00242号行政判决认定涉案土地系集体土地，并且仍需经过征收程序才能由集体土地变为国有土地，判决责令信阳市人民政府采取相应的补救措施，实质是要求信阳市人民政府按照《中华人民共和国土地管理法》的规定完善征地手续。信阳市人民政府未依法完善征地手续，而是在信政土[2005]3号《关于收回五星乡大楼桥村、平西村部分国有土地使用权的批复》的基础上，通过改变该批复适用的法律规定，作出信政土[2016]49号《信阳市人民政府关于对信政土[2005]3号文件进行更正的批复》，仍将涉案集体土地认定为国有土地，不仅与河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00242号行政判决相悖，也直接影响涉案土地使用权人的合法权益，程保芳提起本案诉讼，请求撤销信政土[2016]49号《信阳市人民政府关于对信政土[2005]3号文件进行更正的批复》，符合行政诉讼受案范围。裁定：一、撤销南阳市中级人民法院（2018）豫13行初256号行政裁定；二、本案指令南阳市中级人民法院继续审理。本院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定，农村土地由集体变为国有需由省级以上人民政府批准征收。被告信阳市人民政府未依法完善征地手续，在信政土[2005]3号《关于收回五星乡大楼桥村、平西村部分国有土地使用权的批复》的基础上，通过改变该批复适用的法律规定，作出信政土[2006]49号《信阳市人民政府关于对信政土[2005]3号文件进行更正的批复》，将涉案集体土地认定为国有土地，没有法律依据，应予撤销。原告的诉讼请求和理由本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，判决如下：依法撤销被告信阳市人民政府于2016年4月28日作出的信政土[2006]49号《信阳市人民政府关于对信政土[2005]3号文件进行更正的批复》。案件受理费50元，由被告信阳市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交副本10份，预交上诉费50元，上诉于河南省高级人民法院。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 冯兴民二〇一九年六月二十日法官助理朱立波书记员王恒嵩