贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔04行初30号原告黔西南州海峰石材有限公司。住所地：贵州省册亨县冗渡镇冗贝村院江组。法定代表人胡荣祥，该公司董事长。委托代理人葛雨丰，贵州瀛黔律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。委托代理人胡江培，黔西南州海峰石材有限公司总经理，代理权限为一般授权代理。被告册亨县人民政府。住所地：贵州省册亨县者楼镇拥军路**。法定代表人张茂，县长。委托代理人岑昕，册亨县司法局局长，代理权限为特别授权代理。委托代理人韦桥坤，贵州集法律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。原告黔西南州海峰石材有限公司（以下简称海峰石材公司）因与被告册亨县人民政府资源行政协议一案，于2017年向黔西南州中级人民法院提起行政诉讼，该院受理后报请贵州省高级人民法院指定管辖，贵州省高级人民法院作出裁定指定本院管辖。本院于2018年6月26日作出（2018）黔04行初201号行政裁定驳回原告起诉，原告不服，提起上诉，贵州省高级人民法院于2018年12月20日作出（2018）黔行终2102号行政裁定书，指令本院继续审理，本院重新立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告海峰石材公司的法定代表人胡荣祥及其委托代理人葛雨丰、胡江培，被告册亨县人民政府的委托代理人岑昕、韦桥坤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告海峰石材公司诉称：原告公司成立注册于2011年，经营范围为石材加工、石雕、石制品、工艺品制作及安装。2010年7月15日，原告法定代表人胡荣祥与黔西南州矿权储备交易中心签订《采矿权出让合同》，取得册亨县者楼镇秧庆村石料采矿权。2011年2月8日，被告通过招商引资方式与原告签订《投资意向协议书》，约定：一、原告到册亨县境内投资开发；二、主要内容为装饰石材开发与加工；三、总投资预计2000万元；四、被告保证原告在册亨县注册登记和纳税登记后享受各项优惠政策，帮助原告协调与供水、供电等部门关系，并协助原告办理相关项目建设手续；五、原告需建设加工厂，并在2012年3月底前在册亨县注册公司并开展加工厂前期工作，否则被告可另行招商建设；六、原告需在协议签订后立即开展工作，并于2012年4月底前动工建设加工厂。《投资意向协议书》签订后，原告按照约定办理了企业法人登记及税务登记，并取得采矿许可证、建设工程规划许可证等相关证件，并前后投入1700万元。在原告的努力下，每年公司正常经营情况下净利润应当在4000万元以上，拥有巨大的市场潜力。2012年，被告批准对矿山通往外界的必经之路（即册亨县冗渡镇冗贝村河沙丫口-者冲-农中村级公路路段）进行水泥硬化工程。2013年，原告厂区至册亨县秧庆路段被挖烂、封锁，导致矿山石材开挖后无法向外搬运，工人无法施工开采，原告开发的市场、接到的订单以及意向合同被全部取消，原告多次找被告寻求解决办法未果。2015年至2016年期间，原告分别向被告提交了《黔西南州海峰石材有限公司关于在册亨秧庆矿山和冗洪加工厂生产厂区建设投资情况的报告》、《黔西南州海峰石材有限公司关于请求协调矿山开采相关问题的报告》、《黔西南州海峰石材有限公司关于申请办理矿山林地手续的报告》、《黔西南州海峰石材有限公司关于公司合法权益受到损害请求赔偿的专题报告》等。被告于2017年3月23日向原告送达了《册亨县人民政府关于黔西南州海峰石材有限公司的调查及回复意见》（以下简称回复意见），该回复意见指出：一、原告所使用的临时用地未经审批（册亨县国土资源局已按程序上报但原告未按规定缴纳土地复垦费，致审批文件未能下送，视为违法用地）；二、未经林业部门审核同意即使用林地属于违法占用林地；三、未申报办理《安全生产许可证》；四、未按黔西南州环境工程评估中心的评估意见要求严格执行“三同时”制度等。遂对原告答复如下：因原告的生产经营条件尚未完善，不予准许原告继续在原址生产，如认为被告行为不当导致公司利益受损的，可向人民法院提起损害赔偿之诉。原告向本院提交了以下证据：第一组：1.营业执照；2.组织机构代码证；3.税务登记证；4.法定代表人证明及身份证复印件，拟证明原告主体资格。第二组：1.投资意向书，拟证明原、被告行政合同关系。第三组：1.入股协议；2.股东出资（股权）证明书；3.借款单和借据；4.项目备案申请表；5.采矿权出让合同；6.采矿许可证；7.采矿权使用费发票；8.采石加工厂和采石场的厂区及设备图集；9.土地租赁协议，拟证明原告公司成立时的原始资料及工厂现状。第四组：1.生态农庄建设项目框架协议；2.册亨督查2014年底15期跟踪督查情况汇报；3.关于请求解决道路通行的报告；4.图集；5.交通局31号文件，证明被告实施道路工程造成原告无法经营的背景资料及实际情况。第五组：1.公司请求政府赔偿的资料汇集，拟证明原告要求被告进行赔偿的资料汇总及文件。第六组：1.原告公司拖欠员工工资表；2.原告公司指出统计表；3.原告公司固定资产明细登记表；4.原告公司加工厂场地平整（一期）工程进度款申请表；5.设备资产购买合同及票据（8份）；6.发票票据，拟证明原告的资产状况、损失情况及请求被告进行赔偿的金额依据。第七组：1.石材开发项目建议书；2.矿产品质鉴定报告；3.公司拟合作项目协议，拟证明原告公司正常营业的美好前景，原告遭受间接损失的实际情况。被告册亨县人民政府辩称，一、签订《投资意向协议书》并非允许被答辩人违法生产。双方签订的《投资意向协议书》明确要求原告办理相关项目建设手续，由答辩人对项目进行严格审查，确保项目建设符合国家产业政策并达到环保和节能减排等。原告在投资、建设和生产过程中未严格履行有关法定义务：一是临时用地未办理审批手续，属违法用地；二是未经林业部门审核同意使用林地，属违法占用林地；三是未申报办理《安全生产许可证》；四是未按黔西南州环境工程评估中心（2013）109号评估意见要求严格执行“三同时”制度。被告与原告签订了《投资意向协议书》不代表原告可以“一路绿灯”，不履行投资和建设生产过程中的法定义务，原告不能以《投资意向协议书》替代行政审批而违法生产。二、《投资意向协议书》未禁止被告实施其他建设。《投资协议书》中约定的双方权利义务主要有：原告在册亨县注册登记和税务登记后，享受国家、省的西部大开发优惠政策和产业优惠政策；被告协助原告协调与供水、供电、国土、环保等部门的关系及协助办理相关项目建设手续，并根据原告需要，对原告在册亨县境内招工和用工上给予协调和提供帮助。《投资意向书》中并无禁止答辩人在周边区域实施基础设施建设项目的约定，被告实施河沙丫口-者冲-农中公路进行水泥硬化工程，是根据册亨县经济社会发展和上级政策、规划要求，也未违反《投资意向协议书》的规定。三、答复意见主要指出原告未办理相关手续问题。被告收到原告提交的《关于公司合法权益受到损害请求赔偿的专题报告》后，召开了专题会议，进行了调查取证。经调查核实，原告未守法经营，存在土地、环境等多种生产经营许可证照不全现象，并被国土、林业等部门处以行政处罚。鉴于以上事实，被告针对原告提交的专题报告中要求“继续在秧庆矿区开采作业”这一请求依法履行职责，作出“因该公司生产经营条件尚未完善（无临时用地许可、使用林地同意书、安全生产许可、环保设施“三同时”），不予准许该公司继续在原址生产”的回复意见，该意见主要是之处原告未办理相关手续问题，仅是应请求的回复（告知）行为。综上，被告没有作出任何违法的行政行为，对原告也不存在任何行政合同违约行为。原告无法正常经营，是因为其没有守法经营，被政府职能部门处以行政处罚，答辩人不存在任何与此结果构成因果关系的违法行政行为或者行政合同违约行为。原告的诉请依法不能成立，请求依法驳回原告的起诉。被告册亨县人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.统一社会信用代码证及法定代表人身份证明，拟证明被告主体适格及基本信息；2.投资意向书，拟证明原告于2011年2月与被告签订投资意向书，约定原告在被告境内建立石材加工厂，承诺守法经营，依法纳税，同时保证污染治理及环保方面与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工，验收合格后方能投产；3.林业行政处罚决定书、送达回证及邮政快递回执单复印件，拟证明原告位于秧庆村的采石场存在违法占用林地行为并被处以行政处罚的情况；4.册亨县政府专题会议纪要、册亨县政府关于海峰石材公司专题报告的调查及回复意见、册亨县安全生产监督管理局关于海峰石材公司非法占用土地的情况说明、册亨县环境保护局关于海峰石材公司污染防治未达标违法行为的情况说明，拟证明原告存在非法占用土地、无临时用地许可证、无安全生产许可证、环保设施未按照“三同时”进行投产建设等违法行为，册亨县政府依法履行职责，不准原告继续在原址生产；5.海峰石材公司企业信息，拟证明被告公司已被列入异常经营目录，被告公司没有正常经营。经庭审质证，原告对被告提交的证据1无异议；证据2真实性无异议，证明目的不予认可，原告按约定履行了合同义务，被告未按约定履行义务导致原告未能进行经营；证据3真实性无异议，证明目的不予认可，处罚书的合法性有异议，且处罚方式为罚款，原告因被告违约未能开展经营活动，无力缴纳罚款；证据4真实性无异议，证明目的不予认可，原告要求赔偿或解决问题，被告作出回复是不履行行政协议的意思表示，该决定违法，原告具备办理安全生产许可条件，被告职能部门拒收原告的办理申请，原告无法经营导致无力缴纳土地复垦费及林地占用费；证据5真实性、合法性、关联性均不认可，原告不存在异常经营。被告对原告提交的第一组证据中的证据1有异议，认为原告公司已列入异常经营名录，证据2-4无异议；第二组证据真实性无异议，认为原告未按协议约定履行义务；第三组证据中的证据1-3与本案不具有关联性，证据4-9无异议；第四组证据中的证据1、2、5真实性无异议，内容与本案框架协议并不矛盾，证据3真实性有异议，是原告单方制作，无证据证明已向政府提交，证据4真实性无异议，但达不到原告证明目的；第五组证据除政府部门文件无异议外，原告单方制作的材料不予认可；第六组证据不予认可，认为原告的损失应由评估机构评估认定，而不是原告自己提供票据来证明；第七组证据认为是原告单方制作的材料，不能作为损失依据，且生产经营可能盈利也可能亏损。本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据1-4，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；被告提交的证据5与本案不具有关联性，依法不予采信。原告提交的第一、第二组证据、第三组证据中的证据4-9、第四组证据中的证据1、2、4、5，与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；原告提交的第三组证据中的证据1-3与本案不具有关联性，依法不予采信；第四组证据中的证据3是原告单方制作，真实性及是否提交政府无法核实，不予采信；第五组证据中的证据1-3系原告单方制作，真实性无法核实，达不到其证明目的，证据4、5不能证明原告损失情况，证据6真实性无法核实，该组证据不予采信；第七组证据系原告单方制作，不能证明其损失，不予采信。经审理查明：2010年1月28日，原告法定代表人胡荣祥以册亨县海峰采石厂名义与册亨县者楼镇秧庆村村民杨再华等人签订租赁协议，约定租赁荒山用于修建临时用房及岩石荒料开采，租赁期限为10年。2010年7月15日，原告法定代表人胡荣祥与黔西南州矿权储备交易中心签订《采矿权出让合同》，胡荣祥通过公开挂牌方式取得贵州省册亨县者楼镇央箐石料采矿权，采矿权出让价款为327000元，并于同日取得采矿许可证。2011年2月8日，原告（乙方）与被告（甲方）签订《投资意向协议书》，约定如下：“一、投资公司名称：黔西南海峰石材有限公司（（注册地：兴义。二、投资开发主要内容：装饰石材开采与加工，年开采石材3.6万立方米，加工装饰石材165万平方米，雕刻工艺品5000件。三、投资额度：总投资预计2000万元。四、（一）甲方的权利和义务：1、保证乙方在册亨县注册登记和纳税登记后，享受国家、省的西部大开发优惠政策和产业优惠政策。2、帮助乙方协调与供水、供电、国土、环保等部门的关系，积极协调乙方办理相关项目建设手续。3、对乙方投资的项目进行严格审查，确保项目建设符合国家有关产业政策并达到环保和节能减排要求。4、根据乙方需要，为乙方在册亨县境内招工和用工上给予协调和提供帮助。5、若乙方只开采，不建加工厂，甲方有权责令乙方停止开采行为，不准乙方将所开采的原料运出册亨县境。如乙方在2012年3月底前不在册亨注册公司，不开展加工厂前期工作的，甲方可另行招商建设。（二）乙方的权利和义务：1、乙方必须在册亨县注册登记纳税，并守法经营、依法纳税。2、乙方投资开发的项目享受国家和贵州省的西部大开发的优惠政策和国家产业优惠政策。3、乙方保证投资开发的项目在污染治理及环保方面的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工，验收合格后方能投产。4、在本投资意向协议签订后，立即开展相关工作，在办理完成矿产开采权后，立即进行加工厂的建设，在加工厂建成前，不得进行开采。加工厂要求在2012年4月底前动工建设。五、本意向壹式二份，甲、乙双方各执一份。六、本意向书自签订之日起生效，未尽事宜，甲、乙双方本着平等友好的原则商议。”2011年12月5日、2012年1月1日、2012年2月14日，原告与冗贝村院江组村民潘朝志等人签订土地租赁协议，租赁土地用于建设石材加工厂项目建设用地，租用期限二十年。2012年4月1日，册亨县发展和改革局作出《黔西南州海峰石材有限公司石材加工厂建设项目备案通知》，对该建设项目进行备案，建设起止年限为：2012年4月--2014年4月。2012年5月23日册亨县国土资源局向黔西南州国土资源局提交《关于黔西南海峰石材有限公司石材加工厂堆料场临时用地的请示》，对案涉项目临时临时用地呈报审批。2012年10月8日，黔西南布依族苗族自治州交通运输局作出《关于下达2013年同村油路第一批预安排计划的通知》，计划2013年开工并完工的该批计划项目中包括册亨县冗渡镇农中至冗洪项目。2013年年9月6日，黔西南州环境工程评估中心对黔西南州海峰石材加工厂建设项目环境影响报告表作出评估意见。2013年9月11日，册亨县环境保护局对黔西南州海峰石材加工厂建设项目环境影响报告表作出批复。2014年10月30日，黔西南州环境工程评估中心对黔西南州海峰石材有限公司册亨县海峰采石厂项目环境影响报告表作出评估意见。2014年11月17日，册亨县环境保护局对黔西南州海峰石材有限公司册亨县海峰采石厂项目环境影响报告表作出批复。2014年11月29日，被告（甲方）与黔西南州金谷子养生养老投资管理有限公司（以下简称金谷子公司）签订框架协议，对册亨县者楼镇秧庆进行整体开发，项目名称为册亨秧庆生态农庄建设项目，签订框架协议后，该项目投入建设。2014年12月10日，中共册亨县委县政府督查室作出《秧庆生态旅游开发专题研究会议安排部署事项跟踪督查情况汇报》，其中载明：“4.处理采石场事宜。在县国土局下发停工通知后，采石场已停止采石作业，但已采石块仍未运离。”2015年7月28日，册亨县林业局对被处罚人胡荣祥、被处罚单位册亨县海丰采石场作出册林罚书字[2015]第024号林业处罚决定书，对其2015年7月在册亨县者楼镇秧庆村秧庆组违法占用林地6.3亩的行为处以以下行政处罚：一、处予罚款肆万贰仟零贰拾壹元；二、停止违法占用林地；三、补造63亩林地。处罚决定作出后，邮寄送达被处罚人及被处罚单位，胡荣祥收到处罚决定书后未提起行政复议、行政诉讼，也未履行处罚决定内容。2016年，原告向被告提交《关于公司合法权益受到损害请求赔偿的专题报告》。被告于2017年3月7日对原告报告事宜召集专题会议研究，并纪要如下：一、由县政府给予该公司书面回复。二、由于该公司生产经营条件尚未完善（无临时用地许使用林地同意书、安全生产许可、环保设施“三同时”），不予准许该公司继续在原址生产。三、如果该公司认为政府行为不当导致公司利益受损，可通过司法途径主张权利。2017年3月27日，被告根据专题会议纪要意见，对原告作出如下回复：一、因该公司生产经营条件尚未完善（无临时用地许可、使用林地同意书、安全生产许可、环保设施“三同时”），不予准许该公司继续在原址生产。二、如该公司认为册亨县人民政府行为不当导致公司利益受损，可向人民法院提起损害赔偿之诉。2018年1月23日，册亨县安全生产监督管理局作出情况说明：“经我局核实，截至目前，黔西南海峰石材有限公司未取得安全生产许可证……”册亨县国土资源局对原告非法占用土地、申请办理临时用地的情况作出说明：“……经审查，占用的部分耕地不符合冗渡镇土地利用总体规划。黔西南州海峰石材有限责任公司未经有权机关批准占用土地的行为，构成土地违法行为，至今未接受处罚。……按相关规定应缴纳土地复垦费金额为15405元，但黔西南州海峰石材有限公司未按规定及时缴纳土地复垦费，故黔西南州海峰石材有限公司位于冗渡镇冗贝村石材加工厂堆料场临时用地未经批准使用。”册亨县环境保护局作出对原告环境监管情况说明：“……未违反环境保护‘三同时’相关规定。三、该公司采石场项目在未办理环评手续与未取得环评批复的情况下于2014年初开始建设，我局于2014年4月依法下达了《责令改正违法行为决定书》，责令限期办理，该公司预期未办理，经我局专题会议研究，决定依法对该公司立案处罚，处于1万元罚款，该公司在规定期限内自觉履行了罚款手续补办了环评手续。……经日常监管发现，自2014年底起该公司加工厂与采石场两个项目同时停产，至今均无恢复生产的迹象……”本院认为：一、被告已举证证明，原告亦予以认可，原告在采石厂、加工厂项目建设中存在无临时用地许可、违法占用林地的情形，且至起诉之时仍未获得安全生产许可。原告诉称项目投入建设后因被告原因，一直未能投入生产，故而不存在“守法经营”的问题。但原告自制的报告材料中提到“整个2014年开机生产不足90天”，且公司投产之前的项目建设亦属于公司的经营行为，故原告该项诉称理由不能成立，原告未履行意向协议约定的守法经营的义务。二、原告无临时用地许可的原因在于未按时缴纳土地复垦费，而不是临时用地不符合规定，原告按照规定缴纳相应的费用办理手续后，即可合法使用。非法占用林地的面积为6.3亩，仅涉及原告两个建设项目的一部分，被告无证据证明停止占用林地后，原告的项目无法继续生产经营。原告存在相应的违法行为，应当承担相应的法律义务，由行政主管部门采取相应的措施，如册亨县林业局对违法占用林地的行为作出行政处罚决定，原告的上述行为尚不能构成根本违约，意向协议中未约定原告存在违反法律、法规的情形被告有权不准许原告继续生产经营。原告在取得相应的手续、许可后仍可继续生产经营。被告据此回复原告不予准许其在原址继续生产，原告在被告作出该回复的情况下，已无法完善相应的合法手续后继续履行意向协议，该回复实际上为被告作出的单方解除意向协议的意思表示，被告单方解除意向协议无法律及协议依据，故不发生解除意向协议的法律效力。原告认为被告在签订意向协议后又与金谷子公司达成投资意向，该公司生态农庄项目与被告采石场位于同一区域，项目存在冲突，且被告存在滥修土木工程，导致原告无法正常运营和生产，合同无法继续履行要求解除，被告应赔偿其损失。一、经法庭询问，原、被告均认可金谷子公司的生态农庄项目用地与原告采石场用地并不存在重合。被告与金谷子公司签订框架协议的时间为2014年11月29日，原告无证据证明被告2012年即于金谷子公司达成了投资意向。原告未提供证据证明金谷子公司的生态农庄项目对其采石场项目产生了影响，被告对此予以否认。中共册亨县委县政府督查室作出的《秧庆生态旅游开发专题研究会议安排部署事项跟踪督查情况汇报》中虽载明：“4.处理采石场事宜。在县国土局下发停工通知后，采石场已停止采石作业，但已采石块仍未运离。”但该情况汇报中未明确采石场是哪一采石场，也未明确县国土局下发的停工通知停工期限是多长，停工的原因是什么，该证据不足以证明被告因原告的项目与金谷子公司的生态农庄项目有冲突而不准许原告继续生产。二、修建册亨县冗渡镇农中至冗洪农村公路项目是黔西南布依族苗族自治州交通运输局于2012年10月8日下发通知安排，不是被告决定进行修建，且修建时间为2013年，该修建时间在原告自制的报告材料中亦有体现，且原告的报告材料中提到了虽然该农村公路修建影响了原告生产经营，但修建结束后原告经政府协调进行了开工生产，原告提交的证据材料中亦包含其2014年11月13日与兴义市方舟殡葬服务有限公司签订的《墓碑加工销售合作协议》。原告未提供证据证明上述农村公路的修建导致其无法进行生产，原告自制的报告材料中提到上述农村公路的限重为车货20吨，庭审中又称新修建的道路承载量为15吨，相互矛盾，即使道路限重情况属实，也不能当然证明原告无法继续生产经营，被告庭审中亦对该问题表示原告如认为道路通行有障碍可向政府及相关部门申请解决。因此，被告提出本案意向协议可以继续履行，原告未提供证据证明被告未按意向协议履行义务导致合同无法履行，也未提供证据证明被告未按约定履行义务的行为给其造成了损失，故其为了证明损失金额而申请对加工厂及采石场整体工程及设施、设备、取得的采矿权进行的造价鉴定对证明待证事实无意义，对其鉴定申请不予准许。原告要求解除意向协议，并由被告赔偿损失无事实根据及法律依据，本院不予支持。综上所述，被告册亨县人民政府不予准许原告黔西南州海峰石材有限公司在原址生产的行为，与行政协议的约定相违背，在行政协议合法有效的情况下被告应继续履行行政协议。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，判决如下：一、限被告册亨县人民政府自本判决生效之日起，继续履行2011年2月8日与原告黔西南州海峰石材有限公司签订的《投资意向协议书》。二、驳回原告黔西南州海峰石材有限公司其他诉讼请求。案件受理费87800元，由原告黔西南州海峰石材有限公司负担7800元，被告册亨县人民政府负担80000元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  肖帮华审判员  洪 云审判员  陈雯贞二〇一九年六月二十八日法官助理娄雅淅书记员江伟