四川省宜宾市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）川15行初4号原告秦敏，女，汉族，1964年4月出生，住四川省高县。委托代理人秦志能（系秦敏之父），男，汉族，1935年7月出生，住四川省筠连县。被告高县人民政府，住所地：四川省高县庆符镇兴盛路152号，统一社会信用代码：1151122567578048XR。法定代表人黄修国，县长。出庭负责人周勇，副县长。委托代理人吕艳，高县司法局副局长。委托代理人谭绍甫，四川景上律师事务所律师，执业证号：1511520141011505。第三人范国奎，男，汉族，1963年3月出生，住四川省高县。委托代理人范辞勇（系范国奎之子），男，汉族，1984年3月出生，住四川省高县。原告秦敏诉被告高县人民政府建设用地行政复议一案，本院于2019年1月9日立案后，依法组成合议庭，向被告高县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等，因本案被诉行政行为处理结果与范国奎有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。2019年4月10日，原告秦敏及委托代理人秦志能申请合议庭成员回避，本院于2019年4月12日依法作出驳回回避申请的决定，原告秦敏及委托代理人申请复议，本院于2019年4月28日依法作出驳回复议申请的复议决定。2019年5月23日，本院公开开庭审理了本案，原告秦敏及委托代理人秦志能，被告高县人民政府副县长周勇、委托代理人吕艳、谭绍甫，第三人范国奎委托代理人范辞勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年8月24日，高县人民政府作出高府复决字（2017）4号行政复议决定书，决定撤销高县国土资源局作出的（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》。原告秦敏诉称：高县人民政府以受理范国奎的行政复议申请为名，于2017年8月24日违法作出高府复决字（2017）4号行政复议决定书。理由是：一、高县人民政府明知范国奎的唯一违法建房，已持（1990）第112号和（1990）第912号两个《建设用地许可证》伪证。其中（1990）第112号是范国奎不服一审判决上诉主张的核心，在终审裁定中已作出明确定位，而（1990）第912号是在终审裁定生效后才离奇出现的，未进入一审、终审程序，是地道的伪造或隐藏乃至有买卖所得之嫌的伪证。二、高县国土资源局根据终审裁定中对被诉行政行为的裁判，作出了（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》，撤销（1990）第912号证，是高县国土资源局依法履行（2016）川15行终128号行政裁定的法律义务之一。三、作为（2016）川15行终128号案的上诉人范国奎，在终审裁定下达生效后，未申请再审，无权对（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》提出撤销请求，更何况他是直接侵占秦敏承包地违法建房者，持多个违法、虚假的《建设用地许可证》，何言其“合法权益被侵害”。四、行政诉讼法的立法宗旨就是动用司法手段对行政机关依法行使职权进行司法监督，行政复议（监督）机构，也在此司法监督之列，以此保护行政相对人的合法权益。高县人民政府违法受理范国奎的所谓行政复议申请，对（2017）国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》进行所谓的行政复议，用“撤销的撤销”将（1990）第912号伪证合法化。至此，范国奎的同一违法建房，仍持有三个建设用地许可伪证。作为一级人民政府，本应对此高度重视，应依法进行追查问责、论处，直至移送有关职权机关侦办，但高县人民政府却反其道而行之。高县人民政府整个复议过程全是暗箱操作，非法剥夺利害关系人秦敏的知情权，不通知我方作为第三人参加复议，至今也不批准我方查阅此复议有关资料的请求，拒绝向我方依法送达此行政复议决定书。鉴于高县人民政府在落实、执行（2016）川15行终128号终审裁定中使用公权力不公，为民执政不正，严重违背了全面依法治国的大政方针，严重侵害了行政相对人的合法权益，严重阻碍了土地承包人依法履行保护承包土地的法定义务。特提起诉讼，请求：1.撤销高府复决字（2017）4号行政复议决定书；2.本案诉讼费由被告负担。原告秦敏提供了以下证据：1.高国土建字（1990）第912号建设用地许可证复印件，证明该证系不真实的伪证；2.高国土建字（1990）第112号建设用地许可证复印件，证明高县国土资源局在原行政诉讼案件中向筠连县法院提供的是虚假证据；3.高国土建字（1910）第112号建设用地许可证复印件，证明高县国土资源局在原诉讼中向高县法院罗场法庭提供的是虚假证据；4.原告向高县人民政府的申请，证明原告向高县人民政府申请撤销范国奎建设用地许可；5.筠连县法院庭审笔录，证明原诉讼庭审时未出示建设用地许可证的原件；6.高县国土资源局向筠连县法院提供的证据目录，证明高县国土资源局在原诉讼中提供的证据都是不真实的。被告高县人民政府辩称：第一、高县人民政府作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。第二、高县国土资源局作出的（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》基本事实不清。1.高县国土资源局作出（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》依据的一个重要证据即是宜宾市中级人民法院的行政裁定书，认定2012年7月高县人民政府向秦敏颁发的（2004）第0071072号《农村土地承包经营权证》与范国奎户房屋的（1990）第112号《建设用地许可证》内容存在冲突，不是与（1990）第912号《建设用地许可证》存在冲突。由此可见，（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》所载明的基本事实与证据内容不稳合，存在重大差异，也没有查明（1990）第112号《建设用地许可证》与（1990）第912号《建设用地许可证》是否存在关联，基本事实不清，高县人民政府依法予以撤销符合法律规定。2.高县国土资源局作出（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》前，未对《居民建房用地申请表》中建房用地的土地性质、权属等基本情况进行查明。《居民建房用地申请表》中高县罗场区公所意见为“同意在河坝占非耕地120m2修住房”，高县国土局意见为“同意区公所意见”。同时，《专用收据》（NO.1674082）载明“占非耕地120m2修住房管理费120m2×0.24”。案涉房屋用地批准前到底是耕地还是非耕地，涉及到审批程序不同的问题，然而，（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》对此未查明。此外，案涉房屋占用的土地来源涉及多户人，并非只涉及秦敏一户，而且其他户对此没有异议，但（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》对此并没有查明，对其他户没有异议的部分当如何处理没有说明。在未查明案涉房屋用地性质、来源的情况下，即认定用地审批程序违反了法定程序并予撤销显然不恰当。3.秦敏起诉状中陈述的事实和理由正好印证了高县国土资源局作出的（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》确实存在事实不清。第三、高县人民政府的行政复议是依法进行的，不存在秦敏所说的暗箱操作问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定，行政复议中是否需要第三人参加，由行政复议机关根据具体情况决定。就本案而言，秦敏与高县人民政府的行政复议决定不具有直接的利害关系。因而，在行政复议中未将秦敏列为第三人，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十五条的规定，秦敏不是行政复议的当事人，其申请查阅有关行政复议资料不符合法律规定，行政机关有权拒绝。综上，高县国土资源局在作出（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》的主要事实不清，高县人民政府作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求人民法院依法驳回原告秦敏的诉讼请求。被告高县人民政府提供了以下证据：第一组：1.社会信用代码证，2.行政复议申请书，3.受理通知书及送达回证，4.行政复议答复通知书及送达回证，5.行政复议答复书，6.行政复议决定书及送达回证；证明高县人民政府受理及作出行政复议决定的主体适格，程序合法。第二组：1.2017高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》，2.高国土发2017第58号更正通知书，3.居民建房用地申请表，4.高国土建字（1990）第912号建设用地许可证，5.（2015）筠连行初字第38号行政判决书，6.（2016）川行终128号行政裁定书，7.宜宾市中级人民法院司法建议书，8.高县国土资源局的听证笔录，9.高县国土资源局的询问笔录，10.律师调查笔录，11.复议机关调查笔录；证明高县国土资源局作出的（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》主要事实不清，高县人民政府作出的行政复议决定事实清楚。第三组：1.《中华人民共和国行政复议法》，2.《中华人民共和国土地管理法》，3.《四川省土地管理法实施办法》，4.《中华人民共和国行政许可法》；证明高县人民政府作出复议决定的法律依据。第三人范国奎述称，同意高县人民政府的答辩意见。第三人范国奎未提供证据。经审理查明：2017年5月5日，高县国土资源局作出（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》，载明：范国奎系高县蕉村镇巩固村胜利组村民，1990年9月28日，申报在蕉村镇（原蕉村乡）巩固村胜利组使用土地建住宅。范国奎的《居民建房用地申报表》载明：占地地名两岔河、河坝；占地用途修建民用房；占地面积120平方米；申请占地面积平面布置草图：上邻共和袁修文河坝地界限，下拱桥田田界限，左2米距离各河床毛草小公路邻蕉村总河沟，右房子后河坝界限。村民组意见：同意以基换基，组长加盖了私章，无村民组印章。村民委员会、区公所、国土局均签署了意见并加盖了印章，乡人民政府经办人加盖了私章，无乡人民政府印章。1990年11月24日，高县国土资源局（原高县国土局）向范国奎颁发了高国土建字（1990）第912号《建设用地许可证》，该许可证载明：用地单位范国奎；用地位置蕉村乡；用地用途修住房；用地面积非耕地120平方米；用地时间1990年11月30日，竣工验收时间1991年2月30日。范国奎使用土地建住宅，侵犯了秦敏的农村土地承包经营权。土地审批过程中，原蕉村乡人民政府未盖章，违反了法定审批程序。高县国土资源局认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定，违反法律规定的程序批准占用土地的，其批准文件无效。根据《四川省土地监察条例》第二十条规定，骗取批准、违反程序批准等非法占用土地的，自调查终结之日起30日内，宣布批准文件无效，由原批准机关撤销批文。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，违反法定程序作出准予行政许可决定的，依法可以撤销行政许可的其他情形的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。本着有错必纠的原则，经研究决定：撤销1990年11月24日原高县国土局向范国奎颁发的高国土建字（1990))第912号《建设用地许可证》及1990年11月2日批准范国奎的《居民建房用地申报表》。2017年6月28日，范国奎向高县人民政府申请复议，请求撤销高县国土资源局作出的（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》。高县人民政府受理后，依法通知高县国土资源局提出书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2017年8月24日，高县人民政府作出高府复决字（2017）4号行政复议决定书，决定撤销高县国土资源局作出的（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》。秦敏因其父亲秦志能在信访过程中得知高县人民政府作出的该行政复议内容，认为高县人民政府作出的高府复决字（2017）4号行政复议决定错误，于2019年1月9日提起诉讼，请求撤销高县人民政府作出的高府复决字（2017）4号行政复议决定，并由高县人民政府承担本案诉讼费。另查明：1.1990年9月28日，范国奎填写《居民建房用地申报表》申请在两岔河、河坝占用土地120平方米修建住房，村民组、村民委员会、区公所、规划管理部门、国土局等分别签署意见并加盖印章。1990年11月24日，原高县国土局向范国奎颁发高国土建字（1990）第912号《建设用地许可证》，用途为修住房，用地时间是1990年11月30日，竣工验收时间是1991年2月30日。2.秦敏诉高县国土资源局建设用地行政许可一案，筠连县人民法院（2015）筠连行初字第38号行政判决撤销高县国土资源局于1990年11月24日作出的高国土建字（1990）第112号《建设用地许可证》；范国奎提起上诉，四川省宜宾市中级人民法院（2016）川15行终128号行政裁定，以“因不动产提起诉讼的案件的最长保护期限为二十年，自行政行为作出之日起超过二十年，不论当事人是否知道或者应当知道，都不能再提起诉讼”为由，裁定驳回秦敏的起诉。本院认为，本案争议焦点是高县人民政府受理并作出的行政复议决定是否合法。第一、关于高县人民政府受理范国奎的行政复议申请是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的……”本案中，高县国土资源局依职权作出的（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》，撤销了范国奎已取得的建设用地许可，系高县国土资源局对范国奎建设用地许可重新作出的新的行政行为。范国奎作为该行政行为的利害关系人，有权依法申请行政复议，高县人民政府受理范国奎的行政复议申请符合法律规定。第二、关于高县人民政府作出的行政复议决定是否合法的问题。行政行为一经作出，即产生行政法律效果。利害关系人认为其合法权益受到行政行为的损害或者影响，可以在法律规定的救济期限内依法寻求权利救济。但法律规定的权利救济期限届满、利害关系人自我放弃权利救济或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，该行政行为在一般情况下具有不可撤销性。在此情况下，若行政机关认为仍需变更或者撤销该行政行为，则必须满足法定的条件；否则，行政机关不得随意作出变更或者撤销的决定。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第六十九条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”依据上述规定，行政机关对违法或者不当的行政许可，以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政许可，可以依职权作出相应的变更或者撤销决定，但行政机关依职权变更或者撤销行政许可应当有严格的限制条件。特别是对利害关系人已丧失诉权的行政许可的变更或者撤销，应当以行政许可因事实或者法律变迁而不宜继续存在为基础，以满足公共利益需要为前提，并同时对被许可人的合法权益的损害给予补偿或者赔偿。本案中，高县国土资源局于1990年11月向范国奎颁发建设用地许可证，范国奎依据该建设用地许可建房居住，至今已近三十年。在此期间，秦敏曾在2015年以高县国土资源局批准范国奎的建设用地许可侵占其承包经营地为由起诉高县国土资源局，请求撤销高县国土资源局向范国奎颁发的建设用地许可证，生效裁定以秦敏的起诉超过法律规定的最长二十年的权利救济保护期限而驳回其起诉。一方面，高县国土资源局2017年5月5日依职权撤销的建设用地许可是范国奎于1990年11月取得，对范国奎1990年11月取得的建设用地许可，秦敏未在法律规定的权利救济期限内寻求权利保护，已丧失对该行政许可寻求法律救济的权利。另一方面，行政机关在利害关系人已丧失诉权的情形下，依职权作出变更或者撤销行政许可的行为，属于行政程序重开。行政机关重开行政程序应当严格限制条件，包括行政行为所根据的事实或者法律状态发生重大变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据等情形，且应当充分考量行政程序重开对行政相对人的信赖利益保护和社会公共利益的影响等因素，还应当符合行政行为的比例原则。高县国土资源局于2017年5月5日依职权撤销1990年11月向范国奎颁发的建设用地许可，属于重开秦敏已丧失诉权的行政程序。但高县国土资源局重开行政程序所依据的事实并非是法律规定的新出现的事实、证据或者法律变更而导致该建设用地许可不宜继续存在，或者继续存在将对社会公共利益造成重大不利影响等情形，而仅仅是依据秦敏在原行政诉讼中主张的事实和理由，且未遵循行政行为的比例原则。高县国土资源局重开行政程序的行为，既不尊重历史，也不利于现实矛盾化解，不符合法律规定的要件，其作出的（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》于法无据。高县人民政府在行政复议过程中，依法对高县国土资源局作出的（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》进行审查后，作出高府复决字（2017）4号行政复议决定书，撤销了高县国土资源局作出的（2017）高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》，其事实认定、复议程序和适用法律并无不当，应予维持。综上，秦敏的诉讼请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告秦敏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告秦敏负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。审 判 长 陈淑玉审 判 员 唐福均审 判 员 李红彬二〇一九年六月二十八日法官助理 李小莉书 记 员 李 雪