辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽行终816号上诉人（一审原告）：郑波，女，1971年6月23日出生，汉族，住址沈阳市东陵区。委托诉讼代理人：邬宏威，北京威泽律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市和平区人民政府，所在地址沈阳市和平区十一纬路**。法定代表人：刘志寰，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：张大放，该区法制局工作人员。委托诉讼代理人：张从国，辽宁申弘律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市长白岛经济区管理委员会，，所在地址沈阳市和平区靓岛路**法定代表人：刘志寰，该管委会主任。委托诉讼代理人：梁志强，该管委会工作人员。委托诉讼代理人：李娜，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。第三人：沈阳市和平新城征地拆迁有限责任公司，所，所在地址沈阳市和平区夹河路**/div>法定代表人：凌岩，该公司总经理。委托诉讼代理人：李娜，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。郑波因诉沈阳市和平区人民政府（以下简称和平区政府）、沈阳长白岛经济区管理委员会（以下简称长白岛管委会）强行占用承包地违法一案，不服沈阳市中级人民法院（2017）辽01行初506号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并依法组织各方当事人进行了询问。郑波及其委托诉讼代理人邬宏威，和平区政府的委托诉讼代理人张大放、张从国，长白岛管委会的委托诉讼代理人梁志强、李娜，第三人沈阳市和平新城征地拆迁有限责任公司的委托诉讼代理人李娜到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明：郑波系和平区浑河站西街道前竞赛村村民。2013年6月，和平区政府作出《征收公告》，决定对长白岛开发区前竞赛村土地整理项目进行征收。2016年6月，郑波与沈阳满融经济区管理委员会签订了《农地拆迁货币补偿安置协议书》，并领取了征收补偿款。另查明，沈阳满融经济区管理委员会与长白岛管委会系同一个单位。郑波一审诉称：1.2016年5、6月，沈阳市和平新城征地拆迁有限责任公司（以下简称新城拆迁公司）工作人员采取轮流威胁、恐吓、围攻、掷石块等方式对郑波及家属进行人身攻击和财产损害，郑波及家属被迫住在临时搭建的看护房顶上守护，郑波被迫签订农地拆迁补偿安置协议和城市房屋拆迁补偿安置协议。2．郑波通过政府信息公开得知，和平区政府以建设足球公园名义，指使长白岛管委会、新城拆迁公司对郑波的土地强行征收，并强拆房屋，但和平区政府没有办理相关征地手续，严重违反法律规定。故请求依法确认和平区政府、长白岛管委会组织征收郑波承包基本农田的行为违法，依法判令和平区政府、长白岛管委会返还郑波承包的土地，并将土地恢复原状。一审法院认为：和平区政府于2013年6月作出了《征收公告》，郑波对征收行为不服提起诉讼，已经超过法定起诉期限。并且，郑波与征收实施部门签订《农地拆迁货币补偿安置协议书》，领取了征收补偿款后，对之前的征收农地行为丧失了提起诉讼的权利。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定：驳回郑波的起诉。本案诉讼费50元退还郑波。郑波上诉称：（一）一审未能查明被诉行政机关违法征地的事实。1.2016年5月至6月期间，新城拆迁公司为收回郑波的承包地，采取威胁、恐吓、围攻、投掷石块等暴力行为对郑波及家属进行人身攻击和财产损害。后郑波系被迫签订《农地拆迁补偿安置协议》并交出土地。2．被诉行政机关提供的证据中没有将公告依法张贴并公示的证据，案涉征收公告没有依法对外进行公示。3．和平区政府在没有获得国务院或省政府批准的情况下征收案涉土地，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定。（二）一审审判程序违法，本案应中止诉讼。郑波被迫与被诉行政机关签署《农地拆迁补偿安置协议》后，因不服该协议，已另案起诉。故本案应当中止审理，待上述案件判决生效后，再恢复审理。综上，一审法院认定事实错误，审判程序违法，适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定，改判支持郑波的上诉请求。和平区政府未向本院提交书面答辩意见，询问时辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉。长白岛管委会未向本院提交书面答辩意见，询问时辩称：郑波的上诉没有事实和法律依据，一审裁定认定事实清楚，请求二审法院维持一审裁定。新城拆迁公司未向本院提交书面答辩意见，询问时述称：同意长白岛管委会意见，请求二审法院驳回郑波的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审裁定查明的事实一致，且各方当事人均无异议，本院予以确认。另查明：1.2013年6月1日，和平区政府发布沈和长拆公［2013］4号征收公告，决定对长白岛开发区前竞赛村土地整理项目进行征收。公告明确征收范围：东至村界，西至浑河，南至村界，北至村界。征收政策：国有土地上的企事业单位和居民住宅按《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》和《关于进一步做好城市房屋拆迁补偿安置工作的通知》等有关政策法规。集体土地的征收补偿标准，依据《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理办法〉办法》，按照《沈阳满融经济区房屋及地上附着物征收补偿办法》（沈满融发［2011］10号执行）。征收期限：自2013年6月1日至2013年9月30日。项目单位：长白岛管委会。具体征收工作由项目单位委托新城拆迁公司、沈阳瑞新土地整理有限公司组织实施。2.2015年1月1日，和平区政府发布沈和长拆延公字［2015］7号延长征收期限公告，根据沈和长拆公［2013］4号征收公告，将长白岛开发区前竞赛村土地整理项目的征收期限延至2015年12月31日止。3.2016年6月19日，郑波在《征收验收单（农地）》上签字，该验收单载明补偿明细及总补偿金额为994000元。2016年6月20日，郑波与沈阳满融经济区管理委员会签订《农地拆迁补偿安置协议》，征收郑波位于满融地区的农地2.3亩。郑波领取征收补偿款994000元。4.2016年6月22日，郑波在《征收验收单（宅基地）》签字，该验收单载明补偿明细及总补偿金额1042607元。2016年6月23日，郑波与沈阳满融经济区管理委员会签订《城市房屋拆迁货币补偿安置协议》，并领取补偿款。5.2017年10月24日，郑波因请求确认长白岛管委会强迫签署《农地拆迁补偿安置协议》行为违法向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼。沈阳市中级人民法院将该案移送至沈阳市沈河区人民法院审理。沈阳市沈河区人民法院于2018年12月10日作出（2018）辽0103行初236号行政判决，驳回郑波的诉讼请求。郑波不服，提起上诉。沈阳市中级人民法院于2019年4月15日作出（2019）辽01行终271号行政判决，驳回上诉，维持原判。本院认为：从本案郑波一审起诉的诉请看，具体包含两方面内容，一是认为被诉行政机关征收强占其基本农田的行政行为违法。二是请求返还其承包地并恢复原状。由于行政征收包含征收决定、公告、补偿等一系列行政行为，在郑波诉讼中不仅包含请求确认收回承包地的事实行为违法，也包含了未作决定违法及公告程序违法等数个行政行为和法律关系。本院根据郑波一审起诉状表述的诉讼请求，结合其在一、二审中陈述的事实和理由，经释明其明确诉讼请求的实质是要求确认和平区政府及长白岛管委会未取得农用地征地批准手续即强行占用其农田的行为违法并返还其承包地。据此，一审针对所谓的征收行为进行审理裁判系审查客体不明确，应予纠正。关于郑波起诉是否超过法定起诉期限问题。根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关未告知诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案各方当事人均认可被诉占用农用地行为发生于2016年6月20日郑波与长白岛管委会签订《农地拆迁货币补偿安置协议书》之后，郑波认为和平区政府在征占土地过程中并未出示及告知其经过合法的用地审批及作出决定，于2017年10月9日通过诉讼主张确认和平区政府直接施行占地行为违法。由于和平区政府在诉讼中并未提交合法有效的证据证明其经过相应的用地审批或作出征收案涉土地的决定，亦未提交证据证明其占用土地时向郑波告知了诉权及起诉期限，故郑波的诉讼尚在起诉期限内。一审认定郑波起诉超期并驳回其起诉的裁判结果不当，应予纠正。应当指出的是，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。在本案审理期间，和平区政府未能向一、二审法院提交其征收案涉农用地的批复或征收决定等相关手续，一审未对此项事实予以审查。在无证据证明案涉土地已经合法审批征收之前，一审迳行认定郑波已签订补偿协议并领取补偿款后即对案涉征收农地行为丧失了提起诉讼的权利，依据不足。综上，本案一审裁定适用法律、法规及裁判结果不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销沈阳市中级人民法院（2017）辽01行初506号行政裁定；二、本案指令沈阳市中级人民法院继续审理。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年六月二十五日法官助理高书涵书记员鞠林