广东省珠海市香洲区人民法院民 事 判 决 书(2018)粤0402民初862号原告：珠海经济特区唐家镇淇澳工贸公司，住所地珠海市唐家湾。法定代表人：钟卫原。委托诉讼代理人：谢依霖，广东仁基律师事务所律师。委托诉讼代理人：郑钟娜，广东仁基律师事务所律师。被告：珠海市恒裕房产开发有限公司，住所地珠海市拱北。法定代表人：阮永晁。委托诉讼代理人：李任开，广东德赛律师事务所律师。委托诉讼代理人：张丽，广东德赛律师事务所律师。原告珠海经济特区唐家镇淇澳工贸公司（以下简称淇澳工贸公司）与被告珠海市恒裕房产开发有限公司（以下简称恒裕房产公司）确认合同无效纠纷一案，本院于2018年1月24日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告淇澳工贸公司的法定代表人钟卫原及委托诉讼代理人谢依霖、郑钟娜，被告恒裕房产公司的委托诉讼代理人李任开、张丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告淇澳工贸公司向本院提出诉讼请求：1.确认原、被告于2007年1月15日签订的《协议书》无效；2.确认原、被告于2008年11月17日签订的《合作协议书》无效；3.确认原、被告于2012年5月25日签订的《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》无效；⒋确认原、被告于2014年2月17日签订的《委托持股协议书》无效；⒌被告承担本案诉讼费用。事实和理由：原告是珠海市唐家湾镇淇澳村委会的全资公司，代为经营管理淇澳集体资产。上世纪80-90年代，珠海市政府征收淇澳村土地，按当时政策，应按实际征地面积的一定比例返还留用地以保障被征地村的生产和发展。1994年8月28日，珠海市国土局发文给珠海市淇澳规划分局：同意划给淇澳村生活留用地116亩，生产留用地150亩。1996年5月8日，淇党字（1996）xx号《中共淇澳管理区委会议纪要》第六条明确：为支持与扶持淇澳村发展经济，同意从区用地中划拨五十亩给作为工业用地，具体地点待定。被告得知原告享有上述征地补偿土地的权利，与原告于2007年1月15日签订《协议书》，约定：原告全权委托被告负责向市人民政府争取完全落实补偿用地；若补偿的用地功能为房产开发，则原告按每亩15万元价格交给被告开发；若补偿的用地功能为生产用地，留50亩作为发展村集体经济，其余部分原告按每亩15万元价格交给被告开发；被告自协议签订之日三天内支付50万元订金给原告。被告于2007年1月19日支付了50万元订金。原、被告于2008年11月17日签订《合作协议书》，作为上述《协议书》的补充协议。2008年12月11日，珠海市国土资源局高新区分局作出珠国土高新函[2008]xx号《关于生产留用地问题的复函》，确认尚有面积为57749.34平方米（即82.13亩）生产留用地未划拨给淇澳集体。2009年8月5日，珠海市国土资源局作出珠国土字[2009]xx号《关于淇澳社区要求增划50亩工业用地问题的意见》，同意确认政府历史的承诺。2011年5月6日，珠海市国土资源局作出珠国土（土管）函[2011]xx号《会议决定事项通知》，核准落实淇澳集体历史遗留的82.13亩生产留用地，但明确不得用于开发房地产，由高新区管委会加以监管。原、被告就上述文件落实补偿的82.13亩生产留用地于2012年5月25日签订《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》，约定：（1）由原告成立项目公司珠海市xx贸易有限公司对82.13亩生产留用地进行开发，并收取合作固定回报价款按每亩15万元×82.13亩=12319500元；（2）被告负责全部投资，自主经营，自负盈亏。（3）被告以支付原告固定回报款的方式获得82.13亩生产留用地的开发、销售和收益权及项目公司的经营管理权；（4）在签订合同一个月内，原告出具村代表表决同意书；（5）原告将82.13亩生产留用地办理到项目公司名下后，原告无条件配合被告将项目公司管理层变更为甲方指定人员。2012年6月4日，xx公司成立。原、被告又于2014年2月17日签订《委托持股协议书》，对《82.13亩地合同书》关于xx公司的部分作出详细约定：（1）以原告的名义投入xx公司的一切款项均属被告委托原告所投，所产生的权益和风险归被告，与原告无关；（2）以原告名义持有的xx公司的100%股份以及因该股权所获得的一切收益，均归被告所有，被告有权通过原告享有股东权利；（3）被告解除委托或原告不能职责，原告应按被告要求将代持股权转回给被告或其指定的接替人。2014年初，原告将82.13亩地的《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》、《房地产权证》办理到xx公司名下。2014年3月24日，被告支付82.13亩地第一期固定回报款615万元（包括已支付的50万订金）。原告认为：上述《协议书》、《合作协议书》、《82.13亩地合同书》、《委托持股协议书》，均系《合同法》第五十二条规定的无效合同。1、上述四份合同的内容均是非法买卖土地，违反法律强制性规定。首先，上述四份合同均没有约定82.13亩地的使用期限，也没有约定合作期限、合作目的以及具体的开发事项。上述四份合同签订之时，82.13亩地尚未有土地使用权凭证，仅是一块国有土地。其次，《协议书》第一条；《82.13亩地合同书》第1.1条、第1.2条、第1.4条、第4.1条、第4.2条等内容均表明：原告与被告不是共享利润，共担风险的合作关系，而是土地买卖合同关系。被告支付合作固定回报价款实际是支付购地款。原告将82.13亩地办理到xx公司名下时就完成了土地交付，被告就能以作为xx公司的实际出资人和控制人的方式永久性的获得82.13亩地的一切权益。因此，上述四份合同的实质就是非法买卖土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条“我国实行土地公有制制度，即全民所有权和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”的规定，上述四份合同无效。2、上述四份合同符合“以合法形式掩盖非法目的”的情形。上述四份合同是被告以合作开发的形式掩盖其非法买卖土地的目的而签订的。其中《委托持股协议书》的签订充分暴露了被告非法目的性。如果《委托持股协议书》有效，按照《最高人民法院关于适用若干问题的规定（三）》第二十四条的规定，被告系xx公司实际出资人，享有xx公司的百分之百的股权。那么，被告就以委托持股的方式达到其获得82.13亩地一切权益的非法目的。3、上述四份合同涉及的82.13亩地为国有划拨土地，而划拨土地使用权不得转让，违反行政法规强制性规定。退一步讲，即使该合同书为土地使用权转让合同。82.13亩地为划拨的国有土地，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，划拨土地使用权不得转让。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。4、上述四份合同的签订没有经过淇澳集体成员大会表决，违反了法律强制性规定。上述四份合同涉及的土地，面积达82.13亩，关乎淇澳民生和经济发展，是涉及淇澳集体利益的重大事项。上述四份合同书必须经过淇澳集体成员大会讨论决定。但上述四份合同的签订均没有经过淇澳集体成员大会表决，也没有进行公示。因此，上述四份合同的签订均违反了《村民委员会组织法》第二十四条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条、《珠海市土地管理条例(2010年修订)》第四十六条的规定,均系无效合同。5、上述四份合同的签订损害国家、集体利益及社会公共利益。上述四份合同的签订，是被告与原告当时的负责人钟胜洪，违反法律法规及政府监管，而进行的“台底交易”。以2012年珠海市香洲区最低级别的国有工业土地基准价为参照，涉案土地的基准价也在480元/平方米，即32万元/亩。被告以极其低廉的价格15万元/亩达成交易，严重损害了国家及淇澳集体利益，不利于社会的稳定和发展。综上，原告与被告签订的《协议书》、《合作协议书》、《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》、《委托持股协议书》符合《合同法》第五十二条第（二）、（三）、（四）、(五)项规定的情形，属于无效合同。为此，原告于2017年11月18日退还被告第一期固定回报款615万元。为维护自身合法权益，原告特提起诉讼，请求判如所请。原告淇澳工贸公司提交了以下证据：⒈珠海市国土局笺；⒉淇党字（1996）xx号《中共淇澳管理区委会议纪要》；⒊协议书；⒋银行进账单；⒌合作协议书；⒍珠国土高新函【2008】xx号文；⒎珠国土字【2009】xx号文；⒏会议决定事项通知；⒐合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书；⒑xx公司商事登记信息；⒒委托持股协议书；⒓珠海市【2014】准（高新）字第xx号建设用地批准书；⒔地字第（高新）xxx号建设用地规划许可证；⒕珠字第xxx号粤房地权证；⒖银行回单；⒗银行进账单；⒘珠府【2011】xx号通知；⒙公示；⒚国有建设用地使用权划拨合同书；⒛照片。被告恒裕房产公司辩称，一、在本案前，被告已经提起诉讼要求原告继续履行涉案合同，而原告亦提出了反诉，提出与本案相同的诉讼请求，案件经过开庭审理，但因未按时缴纳诉讼费被法院裁定按自动撤诉处理，如今再次起诉实属浪费司法资源。二、原告不尊重事实，置双方合作的背景于不顾，任意篡改、抹黑事实，制造借口提起诉讼，不仅不诚信，而且具有恶意。上世纪90年代初，原淇澳行政村政企分家，成立原告（即淇澳工贸公司），将原行政村的集体资产划归原告经营管理。2003年，淇澳村实行村改居，集体经济资产由原告负责经营管理。由于珠海市人民政府在征地时没有按文件落实补偿用地给村集体，经村委多年协调无果的情况下，被告与原告于2007年1月15日签订《协议书》，在该协议中明确了双方的合作背景是基于珠海市国土局在1994年4月28日批复给市规划局文件及淇党字（1996）xx号中补偿用地一直未予落实，原告全权委托被告负责向珠海市人民政府争取落实补偿用地，并约定若争取补回约定的用地双方合作的方式。在此前提下，被告基于尊重合同、基于诚信，通过自身努力，全面履行了合同约定的义务，不仅补回淇澳村82.13亩历史遗留生产用地，而且向政府争取到同意增划淇澳社区50亩生产用地。对于原告一系列努力工作而取得的成果，被告是予以认可的，这在2012年5月25日双方所签订的《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》的背景事实中已有明确交代，“在乙方（指被告）的努力下：1、珠海市土地管理领导小组…同意补回淇澳村82.13亩历史遗留生产用地…；2、…同意增划淇澳社区50亩生产用地作为村集体发展经济用地”。2012年5月28日原告的村民代表进行了两份表决，其中一份是“淇澳村全体村民代表就2011年5月6日市国土资源局珠国土（土管）[2011]xx号《会议决定事项通知》落实补偿给本村的82.13亩生产留用地与珠海市恒裕房产开发有限公司合作开发的村民代表表决签名”，该项表决在认可被告通过自身努力而争取到用地的基础上，通过了双方合作内容和形式，包括五项表决内容：就落实补偿给淇澳村的82.13亩土地与恒裕公司进行合作签订《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》（该合同同时作为附件）、同意成立xx公司对用地进行开发、恒裕公司取得xx公司经营管理权并按双方2007年1月15日及2008年11月17日的协议支付回报等。2012年xx公司成立一直到原告管理人员变更前，双方的合作一直处在正常履行中，xx公司一直由被告委派的人员经营管理，相应的资料一直都由被告保管。但是，在原告的管理人员变更之后，就一反常态暗中变更xx公司的执行董事、总经理、法定代表人、监事等。基于上述背景，被告认为原告是违背诚信，不尊重合同，其再次提起本案诉讼具有明显的恶意，表现如下：第一、原告不仅只字不提双方合作的背景是基于其长期无法落实补偿用地，反而以被告得知其享有上述征地补偿土地的权利作为双方签订合作协议的事实基础，这是歪曲事实。第二、对于被告通过努力最终落实到补偿用地而进行合作的事实，这不仅为原告认可的，也为原告的村民代表表决通过。但是原告在起诉中不仅不尊重该等事实，反而以村民代表无权决定为借口，妄图推翻此前长期合作的事实以及此前所签订的合作协议和合作方式。第三、从2012年到原告管理人员变更前，双方的合作协议一直处在正常履行中，xx公司一直由被告委派的人员经营管理，相应的资料一直都由被告保管，对此原告是清楚的。而原告在变更管理人员之后，不知会被告，就谎称遗失“xx公司的公章、财务专用章、组织机构代码证、国地税税务登记证、企业营业执照”，悄悄变更xx公司的管理人员，这是不尊重双方的合作方式，试图将被告从合作中踢出局，严重违背诚信。第四、在被告提起诉讼之后，原告在诉讼中为了推翻双方此前的合作，恶意制造证据，于2017年11月9日炮制村民代表会议，企图以村民代表决议的方式单方撕毁合同，这是不信守合约。被告认为，在原告授权被告争取合作用地之时及取得合作用地之后的很长时间，双方都是尊重合同并谨守合同，而仅由于原告管理人员的变更，就不尊重事实、不尊重双方的合作背景、妄图推翻此前所签订的合作协议及约定的合作方式，这种行为应当受到谴责，其据此提起的诉讼具有恶意。三、原告要求确认双方所签订《协议书》、《合作协议书》、《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》、《委托持股协议书》无效不成立，其诉讼请求应予驳回。原告不仅不尊重事实，反而在起诉中寻求种种理由，以双方的合作是非法买卖土地、未经政府批准、未经村民会议表决、损害国家、集体利益及社会利益等，要求确认双方的合作协议无效，原告所持的种种理由不仅没有事实依据，其所寻求的法律支撑也是错误的：1、涉案合作所签订合作开发土地合同明确了合作双方的权利和义务，双方没有买卖土地行为发生，涉案土地使用权并未发生流转，涉案土地使用权没有发生转让，原告认为涉案合作是非法买卖土地的主张不成立。所谓买卖土地即是转让土地使用权，应以土地使用权发生转移为标志，买方以取得转让土地使用权为目的。涉案合作的82.13亩土地属农村生产留用地，系属划拨用地性质，其所有权属于集体经济组织，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”、第十九条“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为…”的规定，原告所称的四份合同根本没有约定出让、转让涉案土地的使用权，被告没有要取得涉案土地使用权的目的，涉案土地使用权至今也没有发生转让，仍然登记在被告的全资子公司xx公司名下。虽然被告通过双方的合作协议和合作形式取得xx公司的经营管理权，可以对涉案建设用地进行投资、收益，同时原告亦可取得收益，但是被告并未取得合作土地的使用权。因而，涉案的土地使用权未发生转让，根本不存在土地使用权转让的买卖行为，原告认为涉案合作是非法买卖土地，这是错误的。2、原告以涉案土地属于国有划拨土地，未经有批准权的政府批准不得转让，而主张适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条认定合同无效，这是错误的。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的规定是针对国有划拨用地的转让，但是如前所述，涉案82.13亩土地既未出让、更未转让，原告显然是错误适用司法解释。3、原告以涉案四份合同的签订没有经过淇澳集体成员大会表决，从而认为违反了法律强制性规定，要求认定合同无效，这是错误的。第一、如背景所述，被告与原告的合作内容、合作方式已经经过淇澳集体经济组织村民代表会议表决同意，表决的内容已经披露了《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》等，该次表决是将《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》作为附件，换言之，属于表决事项之一，原告不承认表决内容，这是不尊重事实；第二、根据《村民委员会组织法》第二十四条第二款“村民会议可以授权村民代表会议决定前款决定的事项”的规定，村民代表会议经授权有权对村民会议决议事项进行表决，因此原告认为涉案四份合同未经淇澳集体成员大会表决，从而认为无效，这是错误的。从村民代表表决内容来看，村民代表对于双方合作内容、合作方式均无异议，并且通过表决，被告为此提供了村民代表大会决议，证明双方的合作无论在程序上还是实体上均是真实的。4、原告肆意制造借口，以“上述四份合同的签订损害国家、集体利益以及社会公共利益”要求确认无效，这是错误的。首先，原告没有证据证明“上述合同是被告与原告当时的负责人恶意串通”而进行的“台底交易”，反而，从证据来看合作的确定依法通过了公开表决程序；其次，关于逃避监管，原告并无证据和法律依据证明双方的合作属于国家强制管理范围，不存在监管一说；其三，关于是否损害国家、淇澳集体利益及社会公共利益，原告具体指的是其收益是按15万/亩收取，远远低于2012年珠海市香洲区最低级别的国有工业土地基准地价32万/亩的标准。被告认为，这没有可比性，因为双方合作的基础并不是原告所拥有的现成的工业用地，而是经过被告的努力争取到的生产留用地，并且该等合作收益已经经过村民代表表决，原告现在以此欲推翻此前决议内容，这仅仅反映的原告不诚信。四、原告在前案诉讼中就制造证据，以其退还了被告已支付的款项为由认为合同实际上已无法继续履行，这一方面证明原告对于本案合同的效力是认可的，另一方面也证明原告极不诚信，原告妄图通过退款、毁约的方式推翻此前的合同，这种行为不应当获得支持和鼓励，而且这种退款行为并不构成双方继续履行的障碍。综上所述，原告提出的诉讼是在歪曲事实的基础上，为其不诚信、推翻合作而寻求理由，谨请人民法院在查明事实的基础上，依法应予驳回。被告恒裕房产公司提交了以下证据：⒈反诉状；⒉（2017）粤0402民初8138号之二民事裁定书；⒊淇党字（1996）xx号《中共淇澳管理区委会议纪要》；⒋珠海市国土局笺；⒌协议书；⒍合作协议书；⒎合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书；⒏珠国土高新函【2008】xx号《关于生产留用地问题的复函》；⒐珠国土字【2009】xx号《关于淇澳社区要求增划50亩工业用地问题的意见》；⒑珠国土（土管）[2011]xx号《会议决定事项通知》；⒒珠海市土地管理领导小组会议纪要；⒓淇澳村全体村民代表就2011年5月6日市国土资源局珠国土（土管）[2011]xx号《会议决定事项通知》落实补偿给本村的82.13亩生产留用地与珠海市恒裕房产开发有限公司合作开发的村民代表表决签名；⒔淇澳村村民代表就珠海经济特区唐家镇淇澳工贸公司成立珠海市xx贸易有限公司对市国土资源局珠国土（土管）函[2011]xx号落实补偿给我村82.13亩生产留用地进行开发的村民代表表决签名；⒕2017年4月12日珠海特区报；⒖商事主体登记簿；⒗2017年10月1日珠海特区报。经审理查明，上世纪90年代，原淇澳行政村政企分家，成立淇澳工贸公司，将原行政村的集体资产划归淇澳工贸公司经营管理。2003年，淇澳村实行村改居，集体经济资产由淇澳工贸公司经营管理，行政性事务则由淇澳社区居委会负责。2007年1月15日，淇澳工贸公司作为甲方与恒裕房产公司作为乙方签订了一份《协议书》，主要内容载明：“一、双方约定：1、珠海市人民政府征地应补偿淇澳村生活自留用地116亩、生产自留用地150亩，工业用地50亩，甲方全权委托乙方负责向珠海市人民政府争取完全落实补偿回用地。（1）若政府补回的上述用地全部功能为房产开发，乙方按每亩15万元×落实补偿亩数付款给甲方，所取得土地由乙方开发。（2）若政府补回的上述土地功能为生产用地，甲方留回50亩生产用地作为发展村集体经济以保障村集体长期收益，其余部分归乙方处置，乙方按每亩15万元×落实补偿亩数付款给甲方。若乙方的生产用地需改变功能，相关手续由乙方负责、甲方协助，所涉及费用由乙方支付；二、双方责任：甲方提供向市人民政府争取落实补回上述用地的一切手续证明、签章等相关资料，并须派专人协助乙方到有关部门办理相关的手续；乙方负责向人民政府争取落实补回上述用地的一切日常费用，并须派专人与甲方到有关政府部门办理相关手续；三、乙方于签订本协议之日三天内向甲方支付订金50万元；四、其他约定：1、本协议签订甲方收到乙方订金后，在政府落实土地并同意改变功能后由甲方（或双方）成立公司开发，双方根据本协议的原则和法律允许的合作方式签订正式合同。所涉政府地价、规划、建设、设计、销售、税收等一切费用由乙方负责，乙方自主经营、自负盈亏，但甲方需提供必要的协助；2、乙方向甲方支付的订金在双方签订正式合同时转为合同订金。签订本合同之日起二年内乙方需向政府部门争取上述土地给甲方，以国土及规划部门批复为准，否则本协议自动失效，甲方退回订金给乙方，不计利息，各自损失各自负责，双方不追责任”等。上述《协议书》签订后，恒裕房产公司于2017年1月19日向淇澳工贸公司转账支付了50万元。2008年11月17日，淇澳工贸公司作为甲方又与恒裕房产公司作为乙方签订了一份《合作协议书》，主要内容包括：“一、乙方应于本协议签订之日起二年内通过自身努力，使甲方获得市政府、市规划局、市国土局的批准，落实征地补偿用地给甲方，且补偿面积不少于根据二00七年一月十五日协议所指的甲方留回自己开发的50亩生产用地；二、如乙方未能按本协议第一条履行，甲乙双方所签订及前述协议全部失效，甲方有权没收乙方定金50万元，乙方已交的其余定金甲方不计息在协议失效之日退还给乙方；三、甲方应在获得市政府、市国土局补偿生产用地50亩后三年内将本协议前述的协议所指的土地交由乙方开发；四、如乙方未按本协议第三条履行，应按前述乙方应交付给甲方的款项总额每月5%支付违约金给乙方，拖延超过半年，乙方除有权要求甲方计付违约金外，有权解除全部协议，要求甲方双倍返还乙方已交定金，并有权要求甲方按前述协议乙方应支付给甲方款项总额的50%赔偿乙方经济损失；五、在乙方已按本协议第一条履行的情况下，甲方单方面毁约，解除前述协议，甲方应双倍返还乙方已交的定金，并按前述协议乙方应支付给甲方款项总额的50%赔偿乙方经济损失”等。2008年12月11日，珠海市国土资源局高新区分局向淇澳村委会出具珠国土高新函［2008]xx号《关于生产留用地问题的复函》，载明：“根据原珠海市国土局1994年8月28日去文原淇澳规划分局，核定该村生活留用地总数指标为116亩（不含旧村场用地），生产留用地总指标为150亩，扣除截止目前已划给该村生产留用地两宗，现尚未划给该村生产留用地面积应为57749.34平方米，该地需由该分局报高新区管委会协调规划部门选址划定落实”。2009年8月5日，珠海市国土资源局向市政府提交珠国土字[2009]xx号《关于淇澳社区要求增划50亩工业用地问题的意见》，原则同意高新区管委会提出的有关意见。恒裕房产公司提交的《珠海市土地管理领导小组会议纪要》显示，2011年4月8日下午第七届47次市土地管理领导小组会议决定：“为促进淇澳社区集体经济发展，同意由市国土资源局会同市住规建局和高新区管委会核准落实淇澳社区居委会历史遗留的82.13亩生产留用地，但明确不得用于开发房地产，由高新区管委会加以监管”。2011年5月6日，珠海市国土资源局发出珠国土（土管）函【2011】xx号《会议决定事项通知》，通知高新区管委会按市土地管理领导小组会议决定落实相关事项。2012年5月25日，淇澳工贸公司作为甲方与恒裕房产公司作为乙方签订了一份《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》，主要内容包括：“一、合作方式1.1、根据2007年1月15日双方签订的协议第四条款第1点…2007年1月15日双方签订的协议第一条款第（2）点约定…现甲、乙双方同意以下合作方式：由甲方出地及成立项目公司对上述用地进行开发，并收取合作固定回报价款按每亩15万元×82.13亩=12319500元，乙方负责全部投资包括但不限于成立项目公司的注册资金和设立费用、该项目的市政配套费（即地价）、规划、建设、销售、人工、税收等一切费用，乙方自主经营、自负盈亏。甲方收取的合作固定回报价款不因市场价格变化及地块容积率变化影响，同时包含该项目土地价款及项目公司享受农村开发优惠政策价款；1.2、甲方同意上述用地乙方以支付固定回报价款12319500元给甲方的方式获得上述用地的开发、销售和收益权及项目公司的经营管理权。甲方同意乙方以项目公司“xx公司”名义开发上述用地，风险、利益归乙方，甲方收取上述固定回报价款后，不得以任何理由再要求乙方或者项目公司支付其他任何报酬和利润分享；1.3、在签订本合同一个月内，甲方须出具三分之二以上的村民代表同意就上述用地与乙方合作开发的表决同意书；1.4、在签订本合同后两个月内，甲方须出具三分之二以上的村民代表同意就上述用地成立项目公司进行开发的表决同意书。甲方就上述用地的开发申请注册项目公司，同时向政府申请将上述用地的相关用地、规划手续办理到项目公司名下。项目公司名称：珠海市xx贸易有限公司（以下简称xx公司），注册资金50万元，经营范围以核准登记为准，项目公司执行董事（法定代表人）、总经理、监事、财务负责人由甲方指派人员担任，注册资金由乙方负责出资。甲方负责成立项目公司的具体手续，成立公司的相关费用由乙方承担。在上述项目公司成立后且上述用地相关的国土及规划手续办理到项目公司名下后，甲方需无条件配合及协助乙方将项目公司的执行董事（法定代表人）、总经理、监事、财务负责人变更为乙方指定人员…二、支付合作固定回报价款方式2.1、在政府职能部门同意上述项目公司成立且项目公司办理了上述用地相关的国土及规划手续到项目公司名下后三个月内，乙方付甲方合作固定回报价款615万元（含2007年1月15日双方签订协议乙方支付给甲方的订金50万元）；2.2、乙方在上述项目办理了建筑工程施工许可证之日起五日内，乙方付甲方合作固定回报价款6169500元”。上述合同书第三、四条就甲、乙双方的权利、义务约定有如下内容：“甲方对项目公司的盈亏不承担任何责任，除了提供本合同约定的有关决议文件资料外，不承担任何出资，包括但不限于地价、建设费、市政配套开发费、注册资本；甲方应在本合同签订后，按约定成立用地项目公司及协助乙方办理上述用地相关的用地及规划报批手续；项目公司日后开发过程中所涉的一切文件资料如需甲方盖章（包括若需要淇澳村委会的盖章），甲方必须配合；乙方拥有对上述土地进行开发的自主经营权和收益权，对上述土地进行开发的有关事项拥有决定权，有权自主决定上述土地进行开发的各种具体事项等；乙方应按本合同约定支付合作固定回报价款给甲方，承担包括地价在内的全部开发费用，承担全部风险及盈亏”。合同书第五条对于双方的违约责任进行了约定。2012年6月4日，xx公司注册登记成立，注册资本50万元。2014年1月3日，珠海市国土资源局出具了珠海市【2014】准（高新）第xx号《建设用地批准书》，用地单位为xx公司，建设项目名称为生产留用地，土地所有权性质为国有，取得方式为划拨，用途为生产留用地，土地座落唐家湾镇淇澳村xx侧，批准用地面积54749.29平方米。2014年1月16日，珠海市住房和城乡规划建设局出具了地字第（高新）xxx号《建设用地规划许可证》，用地单位为xx公司，用地项目名称及性质为生活留用地（不得用于开发房地产），用地位置为淇澳村xx侧，用地面积54749.29平方米。2014年2月14日，上述用地办理权属登记至xx公司名下，土地性质为国有，土地使用权取得方式为划拨，土地用途为生产留用地，且明确未经批准不得转让、出租、抵押、不得用于开发房地产项目。2014年2月17日，恒裕房产公司作为委托人（甲方）与淇澳工贸公司作为受托人（乙方）签订了一份《委托持股协议书》，载明：“乙方确认，以乙方名义投入到xx公司的一切款项均属乙方受甲方委托所投，其产生的权益及风险责任均由甲方承担，与乙方无关，上述委托投资金额的提供不应被视为赠与或任何类似性质的行为；乙方确认以其名义持有的xx公司的股份归甲方所有，甲方有权通过乙方享有股东的权利；乙方…按照甲方的指示，依照相关法律规定，以乙方名义持有xx公司100%的股权，乙方以其名义持有的本协议项下xx公司100%的股权以及因该股权所获的一切收益（包括债权），均归甲方所有，乙方无权享有…受托期限内，乙方行使股东表决权前，对表决事项，事先向甲方书面报告，对所作表决决定，须征得甲方书面同意…协议自双方签署后生效，有效期至甲方解除对乙方的委托或乙方因其他特殊情况不能履行职责，乙方按甲方的要求将以其名义持有的xx公司100%股权及一切权益转回给甲方或甲方指定的接替人为止…协议与2012年5月25日甲、乙签订的《关于开发淇澳村82.13亩生产用地合同书》具有同等法律效力，双方共同执行”等。2014年3月24日，恒裕房产公司向淇澳工贸公司转账支付了565万元，备注用途为“82.13亩生产留用地合作第一期固定回报款”。2017年4月12日，xx公司在珠海特区报刊登《遗失声明》，声明遗失公章、财务专用章、组织机构代码证（正副本）等资料。2017年10月1日，xx公司在珠海特区报刊登《遗失声明》，声明遗失位于高新区××镇××村××侧项目用地的地字第（高新）xxx号《建设用地规划许可证》及其附件。2017年11月18日，淇澳工贸公司向恒裕房产公司转账支付了615万元，备注用途为“退回82.13亩生产留用地合作第一期固定回报款和定金”。恒裕房产公司提交的《淇澳村全体村民代表就2011年5月6日市国土资源珠国土（土管）[2011]xx号落实补偿给本村的82.13亩生产留用地与恒裕房产公司合作开发的村民代表表决签名》内容载明“…现就我村淇澳工贸公司与恒裕房产公司合作开发淇澳村82.13亩生产留用地事项达成如下表决：一、同意我村淇澳工贸公司与恒裕房产公司合作开发2011年5月6日市国土资源局珠国土（土管）函【2011】xx号《会议决定事项通知》落实补偿给淇澳村的82.13亩生产留用地，同意双方就上述合作签订《合作开发淇澳村82.13亩用地合同书》；二、同意成立xx公司（项目公司）对上述用地进行开发，项目公司由我村淇澳工贸公司负责成立，成立公司的注册资金及相关费用由恒裕房产公司承担；三、同意恒裕房产公司按双方2007年1月15日及2008年11月17日签订的协议书的约定支付合作固定回报价款12319500元给淇澳工贸公司的方式获得上述82.13亩生产留用地的开发、销售和收益权及项目公司的经营管理权，淇澳工贸公司在收取上述合作固定回报价款后，不得以任何理由再要求恒裕房产公司或者项目公司的其他任何报酬和利润分享，即淇澳工贸公司及淇澳村委会除收取上述合作固定回报价款外不再享有该项目开发经营的收益权；四、恒裕房产公司负责除上述土地外的全部投资，包括但不限于成立项目公司的注册资金和设立费用、该项目的市政配套费（即补缴该土地的地价款）、规划、建设、销售、人工、税收等一切费用，恒裕房产公司自主经营，自负盈亏；五、同意恒裕房产公司以项目公司xx公司的名义开发上述用地，风险、利益归恒裕房产公司，淇澳工贸公司只收取与恒裕房产公司签订合同中的合作固定回报”，落款时间为2012年5月28日，淇澳公司在落款处加盖公章，附件表决签名页显示，共有32位村民代表进行了表决签名，其中钟xx等31人同意以上表决内容，钟xx1人不同意以上表决内容。恒裕房产公司另提交的《淇澳村全体村民代表就淇澳工贸公司成立xx公司对市国土资源局国土（土管）[2011]xx号落实补偿给我村的82.13亩生产留用地进行开发的村民代表表决签名》内容载明“…出席会议人员：淇澳村村民代表（共有村民代表33人，到场参加表决村民代表32人，占97%）；表决内容：1、是否同意成立淇澳工贸公司全资拥有的xx公司；2、是否同意将政府补偿我村的82．13亩生产留用地办理到该公司名下，并同意由该公司负责开发。本次会议表决一致同意如下事项：一、同意由淇澳工贸公司全（独）资成立xx公司，xx公司注册资金50万元由淇澳工贸公司全额出资。同意xx公司设立执行董事由吴xx担任，系公司法定代表人，总经理由唐xx担任；监事由欧阳xx担任。同意将政府补偿我村的82.13亩生产留用地办理到xx公司名下；二、同意xx公司负责对我村上述82.13亩生产留用地的开发”，落款时间为2012年5月28日，淇澳公司在落款处加盖公章，附件表决签名页显示，32名村民代表均同意以上表决内容。庭审时，淇澳工贸公司对上述表决文件的签名和盖章表示认可，但否认村民代表会议对合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书的具体内容知情，并认为表决结果没有公示，82.13亩地的开发是涉及集体利益的重大事项，应通过村民大会或成员大会决议，村代会无权决定。淇澳工贸公司提交的相关公式照片显示，公示的内容为“经村民代表大会会议决定，为有效开发政府补偿我村的82.13亩生产留用地，决定事项如下：1、成立由村工贸公司全资拥有的“xx公司”负责开发我村上述82.13亩用地，该公司法定代表人为钟xx；2、决定向国土部门申请将上述82.13亩用地办理到“xx公司”名下并由该公司负责开发”，公示落款时间为2012年8月16日，恒裕房产公司对该公示照片真实性未予确认，并认为是否公示是淇澳工贸公司的事情，淇澳工贸公司可能未提交全部公示文件。本案审理过程中，本院就批复予淇澳工贸公司的82.13亩（实际确定为54749.34平方米）用地性质及上述用地的开发一般流程、开发限制条件等内容分别致函珠海市住房和城乡规划建设局、珠海市国土资源局。珠海市住房和城乡规划建设局于2018年6月复函称“…《建设用地规划许可证》打印的用地性质有误…更正为‘生产留用地（不得用于开发房地产）’…关于村留用地开发及使用主体有无限制条件以及是否可以转让问题，以国土管理部门的意见为准…根据市政府的工作安排，位于淇澳岛的建设用地开发建设原则上需待淇澳控规获批后根据控规实施”；珠海市国土资源局于2018年7月复函称“…《建设用地规划许可证》已对土地用途进行了修正，更正为‘生产留用地’…54749.34平方米生产留用地开发的问题，根据《关于明确高新区农村宅基地和农村集体留用地性质的复函》，香洲区（含高新、横琴、保税）范围内土地属国家所有（包括旧村场用地、生产生活留用地），上述生产留用地的开发，需在唐家湾人民政府的见证下，经农村集体经济组织全体成员的三分之二以上表决同意并签名确认后，报高新区管委会审批…上述生产留用地不得开发经营房地产（商品房）”。另查明，恒裕房产公司于1997年1月9日注册成立，注册资本5000万元。经营范围包括单项开发位于拱北xxx路xx侧商住用地及位于香洲xxx路xx侧商住用地的房产经营业务；日用百货、建筑材料（不含化学危险品）、电子原件的批发、零售；自有物业租赁。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）本院认为，结合本案证据和当事人的诉辩意见进行分析，本案的争议焦点可归纳为以下两个方面：一、淇澳工贸公司与恒裕房产公司之间合同关系的性质。从淇澳工贸公司与恒裕房产公司分别于2007年1月15日、2008年11月17日、2012年5月25日先后签订的《协议书》、《合作协议书》、《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》的内容来看，双方就当时淇澳村尚未落实的应得补偿用地自2007年起即已开始协商，随着该用地的具体位置、面积、用途等内容逐步落实，双方亦通过签订新的合同协议对相应内容进行明确，双方之间的合同关系在该期间处于一个随情势变化而变化的动态过程，最终形成了最后签订的《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》，为履行该合同书，双方又于2014年2月17日签订了《委托持股协议书》。恒裕房产公司主张协议双方系合作开发土地合同关系，对此本院认为，判断当事人之间法律关系的性质，不能仅看合同的名称、形式，更重要的是分析当事人之间法律关系的实质，按照双方最后签署《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》中的约定内容，案涉土地由政府批准淇澳工贸公司成立的xx公司持有并由恒裕房产公司按原协议对价以成为xx公司隐名股东的形式行使权利，虽然协议的名义上是合作，本质上诸份协议的最终目的系由恒裕房产公司向淇澳工贸公司支付固定对价以取得案涉土地的使用、收益等权益，不具备当事人共担风险、共享利润这一重要合作特征，因此，淇澳工贸公司与恒裕房产公司之间所签订的协议，本质上不是合作开发土地合同，该权利义务关系的实质符合土地使用权转让的本质特征，应当以合同内容认定淇澳工贸公司和恒裕房产公司之间的合同性质为土地使用权转让合同关系。二、淇澳工贸公司与恒裕房产公司之间合同关系的效力。首先，案涉用地系政府在征收农村集体土地后，作为征地安置另行安排给淇澳集体经济组织用于发展壮大集体经济的生产留用地。《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定，“国家实行土地用途管制制度”，第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地…”。根据《珠海经济特区土地管理条例》第四十条规定，“农村留用地的处理应当遵循有利于农民生产生活、保障农民长远生计的原则”，《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》第二条规定，“…留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有”，第十条第二款规定，“留用地使用权出让、转让、出租或作价入股、出资与他人合作、联营等形式用于经营性项目和工业用地的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行，但本农村集体经济组织全（独）资注册成立的公司、企业使用留用地的除外”，广东省人民政府办公厅粤府办【2016】xx号文《关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》第（七）条则规定，“…农村集体经济组织依法出让、转让、出租集体留用地使用权的，必须按照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（粤府令第xx号）实施，并通过农村产权流转管理服务平台公开交易…”，具体到本案中，原、被告不经法定程序，以“合作开发”名义径自协商流转案涉留用地使用权，违反了土地管理法律法规的有关强制性规定，扰乱了政府对于此类留用地的管理秩序。其次，案涉留用地系归属于淇澳集体经济组织的财产权益，与集体经济组织成员利益关系重大，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：…（八）以借贷、租赁或者其他方式村分村集体财产…村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项”，《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》第十条也规定，“依法转让、出租、抵押国有留用地使用权或出让、转让、出租、抵押集体留用地使用权，须经本农村集体经济组织的村民会议2/3以上村民代表的同意，流转方案应在本集体经济组织范围内公示15日”。原、被告就案涉留用地的协议处分行为既未经村民会议讨论，亦未有证据显示村民会议有授权村民代表会议讨论该留用地处分事宜，因此，该处分行为违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的上述强制性规定。恒裕房产公司虽然提供了两份表决签名文件，但该两份文件仅为村民代表表决文件，没有证据显示该村民代表表决有经过村民会议授权讨论决定的内容，从淇澳工贸公司提供的相关公示照片也仅能看出当时的公示内容只包括成立淇澳工贸公司全资拥有的xx公司负责开发使用案涉用地内容，不包括原、被告所签协议涉及的案涉用地实际流转内容。恒裕房产公司作为专业的大型房地产开发企业，自1997年成立以来，在珠海有多宗房地产开发经验，对于各种性质土地的转让程序及条件理应十分清楚，但在先后签订的时间跨度长达7年的三份协议中均未涉及案涉土地所在集体全体成员民主议定程序的内容，仅在最后的《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》中约定须甲方（淇澳工贸公司）出具三分之二以上村民代表同意合作开发的表决同意书，即恒裕房产公司在协议签订时显然清楚该合同所涉事项并未经过完整民主议定程序，不能认定存在协议当时淇澳工贸公司虚构或隐瞒情况可能导致恒裕房产公司有理由相信案涉交易已经过完整民主议定程序的情形。综上，淇澳工贸公司与恒裕房产公司就先后签订《协议书》、《合作协议书》、《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》以及后续为履行上述协议所签订的《委托持股协议书》所达成的协议，违反了法律法规的有关效力性强制性规定，损害了法律、行政法规以及国家政策所维护的社会共同利益和秩序，应予确认无效。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款、第十条、第四十三条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项、第（九）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决如下：一、确认原告珠海经济特区唐家镇淇澳工贸公司与被告珠海市恒裕房产开发有限公司于2007年1月15日签订的《协议书》无效；二、确认原告珠海经济特区唐家镇淇澳工贸公司与被告珠海市恒裕房产开发有限公司于2008年11月17日签订的《合作协议书》无效；三、确认原告珠海经济特区唐家镇淇澳工贸公司与被告珠海市恒裕房产开发有限公司于2012年5月25日签订的《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》无效；四、确认原告珠海经济特区唐家镇淇澳工贸公司与被告珠海市恒裕房产开发有限公司于2014年2月17日签订的《委托持股协议书》无效。案件受理费95717元，由原告珠海经济特区唐家镇淇澳工贸公司负担47858.5元，被告珠海市恒裕房产开发有限公司负担47858.5元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  陈龙飞人民陪审员  黄建华人民陪审员  徐媛媛二〇一九年六月二十八日书 记 员  梁慧欣曾淑莹