江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏09行初11号 原告：裴万新。 原告：孙秀林（系裴万新之妻）。 委托诉讼代理人：裴万新。 被告：盐城市盐都区人民政府，住所地盐城市盐都区新都路。 法定代表人：王娟，该区政府区长。 出庭负责人：李薇莎，该区政府副区长。 委托诉讼代理人：陈友松，盐城市盐都区农业农村局科长。 委托诉讼代理人：汪学荣，江苏真法律所事务所律师。 第三人：盐城市盐都区大冈镇抬头村民委员会。 法定代表人：刘兵，该村委会负责人。 委托诉讼代理人：魏东甲，该村委会会计。 第三人：裴仕华。 原告裴万新、孙秀林与被告盐城市盐都区人民政府（以下简称盐都区政府）、第三人盐城市盐都区大冈镇抬头村民委员会（以下抬头村委会）、裴仕华土地承包经营权行政登记一案，本院于2019年1月3日立案后，依法组成合议庭于同年5月13日公开开庭审理了本案。原告裴万新，被告盐都区政府的负责人李薇莎及委托诉讼代理人陈友松、汪学荣，第三人抬头村委会的委托诉讼代理人魏东甲到庭参加诉讼，第三人裴仕华经合法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 裴万新、孙秀林共同诉称：原告一直在外出打工还债，涉案土地系原告二轮承包的土地，承包期到2028年9月10日。被告在新一轮农村土地确权登记颁证过程中，仅根据发包方提供的虚假确权登记颁证材料，把原告承包的位于中匡0.91亩土地确权登记给裴仕华，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，属行政过错行为。2017年10月24日，原告依照国办发明电[2004]21号《关于妥善解决当前农村土地纠纷的紧急通知》以及农经发[2015]2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》的相关规定，到大冈镇政府及抬头村委会要求对原告承包的位于中匡的0.91亩土地进行确权颁证，抬头村委会告知原告该地块已经确权登记颁证给第三人裴仕华，其无权对该证进行更正，且仅同意以协议方式交部分承包地给原告实际种植，但不能进行确权登记，侵犯了原告的合法权益。综上，请求法院判令：1.撤销被告于2016年11月15日向第三人裴仕华颁发的涉案农村土地承包经营权证中的中匡0.91亩的登记；2.被告将涉案中匡0.91亩土地承包经营权确权登记给原告。 原告向本院提交了以下证据： 1.1998年盐都县大冈乡（镇）抬头村一组集体土地分户情况登记表； 2.原告住房照片四张及原告父亲墓碑照片一张。 盐都区政府辩称：1.原告的起诉已经超过法定起诉期限，应予驳回。据1998年原告所在村集体土地分户清册记载，涉案土地登记在裴万新户名下。1998年秋季以后，原告的父亲裴长山主动要求将涉案0.91亩土地给裴仕华承包经营。后裴仕华一直实际种植涉案土地。2004年抬头村委会根据当时种植现状，与裴仕华签订了包含涉案土地在内的农村家庭承包土地合同书，并由原盐都县大冈镇经管站鉴证。因此，裴万新自2001年就未实际种植涉案土地，并知道该地块由裴仕华种植，但其从未主张过权利。另外，抬头村于2016年进行土地确权是在村务公开栏公示各户承包土地面积，裴万新应当知道涉案土地未确权给他，其在2018年起诉明显超过起诉期限。2.本案不属于人民法院受案范围。原告于1998年取得涉案土地承包经营权，2016年被告依据抬头村委会与裴世华签订的承包合同，向其颁发了承包经营权证。根据土地管理法第十六条的规定，本案属于土地权属争议，应当由农户向当地人民政府申请处理，不属于人民法院受案范围。3.被告向裴仕华发放证书的行为符合法律规定。2015年根据上级要求，我区对农村土地承包经营权确权登记工作进行完善。同年8月29日，大冈镇抬头村一组征求各农户意见，讨论通过了盐都区大冈镇抬头村农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案，即按2004年承包合同和现有承包关系进行确权登记颁证工作。2016年11月10日，抬头村委会依据上述方案与裴仕华签订承包合同，将涉案土地发包给裴仕华。抬头村委会将相关材料上报大冈镇政府，大冈镇政府经初审后交至被告处，被告经审核向裴仕华颁发土地承包经营权证，符合农村土地承包经营权证管理办法第七条的规定。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 被告盐都区政府向本院提交了以下证据： 1.裴仕余、裴小红、李加前情况说明各一份； 2.2019年1月14日抬头村委会出具的证明； 3.2004年10月30日抬头村委会与裴仕华签订的《农村家庭承包土地合同书》； 4.2015年8月29日盐都区大冈镇抬头村农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案； 5.抬头村土地确权第一轮、第二轮公示照片； 6.2016年11月10日抬头村委会与裴仕华签订的《农村土地家庭承包合同》； 7.裴仕章、裴仕余的证人证言。 第三人抬头村委会述称：与被告盐都区政府的答辩意见一致。 第三人抬头村委会向本院提交了以下证据： 1.2016年11月15日盐都区政府向裴仕华颁发的农村土地承包经营权证书。 第三人裴仕华未到庭陈述。 经庭审质证，原告裴万新、孙秀林对被告盐都区政府所举证据的质证意见为：证据1，证明目的有异议。证据2，对“已病故”的真实性及证明目的有异议。原告父亲是2002年从平房上跌落摔伤去世的。证据3，内容没有异议，证明目的有异议。抬头村委会将尚在二轮承包期内的案涉0.91亩土重新发包给裴仕华不合法。证据4，合法性有异议，该方案没有政策和法律依据，抬头村委会依据此方案进行本次农村土地确权登记颁证工作程序违法。证据5，真实性无异议，证明目的有异议，本次农村土地确权登记颁证中，具体负责我组土地确权登记颁证工作的抬头村会计裴仕章在领取国家划拨专项资金后，没有履行告知村集体组织的义务。证据6，真实性、合法性、关联性均有异议，该合同的土地承包时间、面积均造假。证据7，裴仕余证言证实2004年抬头村委会将涉案0.91亩土地重新发包给裴仕华时没有涉案情况说明，被告在本次农村土地确权登记颁证过程中的行政违法。裴仕章的证言证实涉案保证书是由裴仕章自己手写的，且其陈述的形成时间多次变化。原告对第三人提供的证据，真实性无异议。 被告盐都区政府对原告裴万新、孙秀林所举证据的质证意见为，证据1，真实性、合法性予以认可，但本次确权的依据是2004年的合同，而非1998年的土地分户情况表。证据2，与本案无关联性。对第三人提供的证据，真实性、合法性、关联性无异议。 第三人抬头村委会对裴万新、孙秀林所举证据的质证意见与被告一致。对被告盐都区政府所举证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1，能够证明涉案0.91亩二轮承包时的情况，与本案有关联性，本院予以采信。证据2，与本案无关联性，本院不予采信。 对被告提供的证据1、7，未有其他客观证据予以证实，本院不予采信。证据2，该证明中与原告陈述一致的内容，本院予以采信。证据3，与本案有关联性，本院予以采信。证据4-6，系被告向裴仕华颁发涉案承包经营权证的依据，与本案有关联性，本院予以采信。 对第三人提供的证据，原、被告对其真实性均无异议，且与本案有关联性，本院予以采信。 经审理查明，原告裴万新、孙秀林和第三人裴仕华均系盐城市盐都区大冈镇抬头村二组（原盐都县××村××组）村民。讼争0.91亩土地坐落于原盐都县××村××组。1998年农村土地二轮承包时，同年9月10日制作的《盐都县大冈镇抬头村一组集体土地分户情况登记表》记载，涉案0.91亩土地登记在裴万新户名下。因裴万新自1997年起一直在外打工，涉案土地由裴万新之父裴长山实际种植，后流转至第三人裴仕华处耕种至今。2004年10月30日，抬头村委会与裴仕华签订一份《农村家庭承包土地合同书》，将包含涉案0.91亩在内的5.36亩土地发包给裴仕华经营。2015年8月29日，抬头村一组通过了《大冈镇抬头村农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，明确按2004年承包台账、合同和权属证书为依据，以现有的承包关系进行确权登记颁证工作。2016年11月10日，抬头村(原大冈镇抬头村一组)与裴仕华签订了包含涉案土地在内的5.68亩土地的农村土地家庭承包合同。同月15日，盐都区政府向裴仕华颁发了农村土地承包经营权证书予以确认。2017年10月24日，原告向抬头村委会主张涉案0.91亩土地承包经营权时，知晓上述地块已被盐都区政府颁证确权给了第三人裴仕华。2018年2月，原告以盐都区政府为被告诉至本院，请求判令被告依法对原告承包的2.69亩土地确权颁证，并退还土地流转收益42912.00元。本院在该案庭审中当庭向裴万新进行法律释明：行政诉讼一案一行为，如果要变更诉讼请求，至少需要针对裴万柏0.85亩、蔡么荣0.95亩、裴万恒0.91亩三块土地起诉三个行政行为（盐都区政府给上述三人分别颁发土地承包经营权证的行为），将盐都区政府列为被告，并将该三人与抬头村列为第三人，并在2018年10月前起诉。裴万新经释明后向提交了撤诉申请书。本院于2018年5月18日作出（2018）苏09行初79号行政裁定，准予裴万新撤回起诉。2019年1月3日，裴万新向本院提起本案行政诉讼,要求：1.判令被告的行政过错行为；2.判令被告依据国策、国法履行对原告尚在二轮承包期内的二块合计2.85亩土地确权登记颁证的职责和义务。后经本院法律释明，原告将诉讼请求明确为：1.撤销被告于2016年11月15日向第三人裴仕华颁发的涉案农村土地承包经营权证中的中匡0.91亩的登记；2.被告将涉案中匡0.91亩土地承包经营权确权登记给原告。 本院认为，根据原告、被告及第三人的陈述意见，本案的争议焦点归纳为：（一）原告的起诉是否超过起诉期限；（二）本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围；（三）被告向第三人颁发涉案农村土地承包经营权证是否合法，现分述如下： （一）关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题 本案中，原告裴万新于2017年10月24日知晓被诉行政行为后，已于2018年2月1日提起过行政诉讼，并在诉状及庭审中主张被告盐都区政府将涉案地块确权给第三人侵犯其合法权益的事实，本案系原告根据本院的法律释明，修改诉状后再次提起的行政诉讼。故，原告认为其合法权益被侵害后积极寻求司法救济，并不存在怠于行使权利的情形，根据当时生效施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，原告于2019年1月提起本案行政诉讼并未超过法定的起诉期限。被告提出原告至迟在2016年就知晓被诉行政行为的内容，但未能提供证据证实，本院不予采信。 （二）关于本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，原告裴万新在1998年土地二轮承包时系涉案土地的承包经营权人，其认为被告盐都区政府于2016年11月15日将涉案土地承包经营权确权颁证给第三人裴仕华的行为侵犯其合法权益，并提起本案行政诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。被告辩称本案存在土地权属争议，不属于人民法院行政诉讼受案范围的理由不能成立。 （三）关于被告向第三人颁发涉案农村土地承包经营权证是否合法的问题 2002年《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，抬头村委会在2004年10月30日以发包人的身份与裴仕华就涉案土地签订了《农村家庭承包土地合同书》，后该村二组于2015年8月29日经民主议定程序，决定按2004年时承包台账、合同和权属证书为依据进行确权登记颁证，并于2016年11月10日重新与裴仕华签订了包含涉案土地在内的5.68亩土地的《农村土地家庭承包合同》。被告盐都区政府根据上述材料于当月15日向裴仕华颁发涉案农村土地承包经营权证书，有事实依据和法律依据，程序合法。原告裴万新要求撤销该证书，缺乏事实和法律依据，依法不能成立。 综上，被告盐都区政府向第三人裴仕华颁发涉案农村土地承包经营权证，事实清楚，程序合法，适用法律准确；原告要求撤销该证书的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告裴万新、孙秀林的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告裴万新、孙秀林负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  虞忠和 审 判 员  周 和 人民陪审员  郭小芳 二〇一九年六月二十四日 书 记 员  陶 颖 附录法律条文 1.《中华人民共和国农村土地承包法》（２００２年８月２９日通过） 第二十二条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。 第二十三条县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。 颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。 2.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号） 第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证： （一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。 （二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。 （三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 3.《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 4.《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号） 第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。