广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）穗中法行终字第1395号上诉人（原审原告）：民委员会，住所地。负责人：张权勇，职务：主任。上诉人（原审原告）：广州市南沙区横沥镇庙南经济联合社，住所地。法定代表人：张权勇，职务：社长。上述上诉人的共同委托代理人：龙越，广东启兴律师事务所律师。上述上诉人的共同委托代理人：陈锦权，庙南村第十生产队队长。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府，住所地。法定代表人：郑德伟，职务：镇长。委托代理人：喻晓明，广东天诺律师事务所律师。委托代理人：詹赣兰，广州市南沙区司法局横沥司法所工作人员。原审第三人：赵美健，女，1982年8月8日出生，汉族，住广州市南沙区。上诉人广州市南沙区横沥镇庙南村民委员会、广州市南沙区横沥镇庙南经济联合社因行政处理决定一案，不服广州市南沙区人民法院（2014）穗南法行初字第26号的行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。案经原审法院查明：第三人赵美健于2010年7月19日与广州市南沙区横沥镇庙南村（以下简称庙南村）第七生产队村民李志强登记结婚，婚后于2011年4月11日随其丈夫入户庙南村第七生产队。2013年5月，庙南村第七生产队因其集体土地被征收而获得相应的征地补偿款。该队为解决征地补偿款的分配问题，于2013年10月26日表决通过了《分配方案》，该方案内容为：“本次生产队涉及征收面积共638.074亩，其中耕地：620.906亩、鱼塘：17.168亩，总额：104278826.80元，现可分配金额为总额的一半52139413.40元，关于本次应分配款52139413.40元，现根据我队在10月22日对本次征地款的分配提出以下方案：应分配款52139413.40元作如下分配：按照生产队最近一次土地调整，在2013年6月3日24时止，生产队在册（应分）人口有地有户口的占1份，有地无户口占一份的50%，有户口无地的占一份的50%”。2013年11月11日，庙南村第七生产队按上述《分配方案》进行分配，并确定一份的分配标准数额为193108元。由于第三人的入户时间在生产队最近一次土地调整之后，故未有分得承包地，其在本次分配中，被确定分配份数为0.5份，金额为96554元。第三人认为其权益受到侵害，未签收该笔款项，并向被告横沥镇政府提出行政处理申请，请求责令两原告按照其村村民同等福利待遇向其分配2013年11月11日的征地补偿款193108元。2014年3月26日，被告作出南横府行决字（2014）26号行政处理决定，责令两原告在该处理决定生效之日起七日内支付征地补偿款193108元给第三人。两原告不服该处理决定，遂提起行政诉讼。在庭审中，两原告对第三人具有庙南村集体经济组织的成员资格予以认可。原审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三、六项规定，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。据此，镇人民政府对集体经济组织成员提出的虽属于村民自治范围但侵犯其合法权益的事项的申诉，具有法定的处理权。本案中，第三人赵美健以原告庙南村民委员会、庙南村经济联合社在分配征地补偿款时，侵害了其合法权益，要求被告横沥镇政府处理，被告依法有权进行处理。原告认为被告的行为超越了职权范围，干预了属于其村民自治范围的事项的意见不能成立，原审法院不予采纳。本案第三人赵美健的丈夫是庙南村集体经济组织的成员，第三人婚后随夫入户庙南村第七生产队，并一直在该村居住并享受集体经济组织成员的福利待遇，其与该村集体经济组织已形成较为固定的生产、生活关系，且原告亦认可第三人具有其集体经济组织的成员资格，故第三人应当享有庙南村集体经济组织成员的权利。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条规定：“农村集体经济组织享有以下权利：（一）集体土地和其他集体资产的所有权……”，第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益；（三）承包集体经济组织的土地及其他资产；……”。根据上述法律、法规的规定，农村集体土地是归属于集体所有的自然资源，同时也是作为集体组织全体成员的基本生活保障，只要具有集体经济组织成员资格，就应当对集体土地享有同等的权利。土地补偿费和安置补助费作为集体土地由实物形式向货币形式的转化，该集体经济组织内部的全体成员对此应享有同等的分配权利。两原告属下的第七生产队在分配上述款项时所制定的《分配方案》，以第三人在最近一次土地调整时未有分得承包地为由，对其予以少分的做法，与上述法律、法规的精神相悖，已经损害了第三人作为该集体经济组织成员的合法权利。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”被告在受理第三人的申请后，依法进行了调查，根据调查的事实认定两原告下属的第七生产队在发放征地补偿款时，不给予第三人与其他集体经济组织成员同等的分配权，有违上述法律规定，并据此作出责令两原告向第三人支付应当分配的征地补偿款193108元的行政处理决定。该处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，系合法的行政行为。两原告认为《分配方案》既没有违反法律、法规的强制性规定，亦未侵犯第三人的合法财产权利，其内容合法有效，并据此要求撤销被诉行政处理决定的主张不能成立，依法应予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回原告广州市南沙区横沥镇庙南村民委员会、广州市南沙区横沥镇庙南经济联合社的诉讼请求。上诉人广州市南沙区横沥镇庙南村民委员会、广州市南沙区横沥镇庙南经济联合社不服原审判决，共同上诉至本院称：一、原审法院对其支持的被上诉人所作出的要求上诉人支付征地款的基数是如何计算出来的这一基本事实没有审查清楚。法庭调查时，上诉人多次陈述：每个生产队按照表决内容制定分配方案，而每一份基数的计算不是按照总补偿款除以总人数得来，而是按照经表决的方案先统计出无地有户口和有地无户口的人数除以2，再与有地有户口人数相加，得出的人口数再以总补偿款相除。原审法院支持被上诉人征地款行政处理书的基数实际上是支持了上诉人表决通过的计算方式，但内容又认为上诉人的表决不符合法律的规定，判决自相矛盾。二、原审判决认为被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府有权处理集体经济成员提出的侵犯其合法权益事项的申诉。对此，上诉人认为原审法院错误适用法律，任意扩大政府的职权范围。被上诉人作出行政处理决定书的主要法律依据是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三、六项规定。但根据上述法律，作为基层人民政府的被上诉人其行使的是保护集体所有的财产和公民私人所有的合法财产以及保障妇女男女平等权利的行政职权。本案中，南庙村征地补偿款在未实际分配前仍然属集体所有财产尚不属公民私有财产，被上诉人以上诉人侵犯了村民私有财产为由而直接作出要求上诉人支付征地补偿基数给原审第三人的行政处理决定是滥用职权，没有法律依据。上诉人的分配方案中完全没有特定针对女村民与男村民的不同分配内容，与妇女权益保障无关，被上诉人以此为由作出的行政决定违法。三、原审法院认为根据《中华人民共和国土地管理法》及《广东省农村集体经济组织管理规定》，集体土地属于集体所有，集体经济组织成员应享有同等权利，征地款补偿不得与法律、法规相抵触。但上诉人认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十四条的规定，村民自治是农村集体依法所享有的对本村事务的自我管理权，上诉人下属各生产队有权依法召开村民会议，讨论决定集体收益的分配方式。作为行政机关的被上诉人不得滥用行政权力干涉属于上诉人依法行使的自治权。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条以及《中华人民共和国物权法》第五十九条，分配土地补偿款的前提是农村集体经济组织或村民委员会、村小组通过民主议定程序决定分配方案。补偿款分配纠纷处理的原则有三：一是议定程序是否合法，二是内容有无违反国家法律禁止性规定，三是有无体现权利与义务相对等的原则。本案中，上诉人依照法定程序集体决定的方案符合全体村民意愿、体现全体村民利益，应当充分尊重和支持，经村民会议讨论议定的分配决定并没有违反国家法律、法规和政策禁止性的规定，属合法有效的民事法律行为。迄今为止，国家法律、法规及政策还没有针对集体土地征收补偿款如何具体分配的相关规定，国家法律法规之所以没有直接一刀切要求所有补偿款平均分配，正是将分配权交由村民自治的体现。上诉人的分配方案没有剥夺原审第三人的分配权力，只是对有地有户籍的与无地有户籍的村民进行差额分配，且留存10%的共享土地作发展用地，征地款也留存了50%作为所有集体经济组织成员的后人享用。上诉人集体经济组织土地的调整是15年一大调，5年一小调。此调整方式已存续沿用多年，征地时还未到新的调整期，有户口没分配承包地的村民分得0.5份补偿款。在具体确定分配比例时适当考虑村民承包土地的情况及所尽义务的大小，均衡利益，也是对我国法律权利与义务相一致的原则体现。综上所述，上诉人认为被上诉人的行政行为属滥用职权，粗暴干涉法律赋予村民的自治权利。原审法院对本案事实审查不清，适用法律不当。故上诉人上诉请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府答辩称：一、上诉人提出原审判决对被上诉人要求其支付征地款的基数是如何计算出来的这一事实没有审查清楚。被上诉人则认为，在收到当事人的行政处理决定申请后，被上诉人依职责进行了调查取证，并据此制作了调查笔录，在调查笔录和上诉人提供的分配方案中均可查明该基数。二、上诉人认为原审法院适用法律错误，任意扩大政府的职权范围也是错误的。被上诉人则认为，上诉人组织召开的户代表会议表决通过《分配方案》，其部分内容已实质侵犯了原审第三人作为适格成员应当享有的合法权益。原审第三人因未能足额分得征地补偿款，而申请被上诉人作出行政处理决定，且同村村民中的大部分已经依据表决方案向生产队收取了征地款，但原审第三人因认为分配方案确定的分配方案将导致其权益受损，遂未前往所在生产队领取半份的征地款。原审第三人为妇女，其与集体经济组织成员中的男性应享有同等待遇，在权益受损时有权依据《妇女权益保障法》的规定获得保护，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三、六项的规定，被上诉人在对原审第三人申请事项进行调查并取得相关证据后作出的被诉行政处理决定符合法律规定，是依法履行行政职权的行为。三、上诉人认为作为行政机关的被上诉人滥用行政权力干涉属于上诉人依法行使的自治权错误。被上诉人则认为：1、原审第三人婚后随夫迁入庙南村、户口在庙南村，在一审庭审中上诉人对本案的原审第三人具有庙南村经济组织的成员资格也予以认可。2、上诉人所做出的分配方案是对村民赖以生存和生活的最主要生产资料的处理，涉及村民的最根本利益，只要具有集体组织成员资格且尽了应尽义务，那么就对该征地款具有同等的分配权。只要原审第三人完全履行《广东省集体经济组织管理规定》的义务，就应当享有合法权益。四、上诉人认为依照法定程序集体决定的分配方案对村民进行差额分配、没有剥夺原审第三人的分配权利，符合全体村民意愿。被上诉人则认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条、第十六条的规定，农村集体土地属归属于集体所有的自然资源，同时也是作为集体组织全体成员的基本生活保障，只要具有集体经济组织成员资格，就应当对集体土地享有同等的权利。土地补偿费和安置补助费作为集体土地由实物形式向货币形式的转化，该集体经济组织内部的全体成员对此应享有同等的分配权利，与留存多少土地用作发展用地，提存多少作为集体经济组织经济发展资金没有关系。即使差额分配也与上述法律、法规的精神相悖，已经损害了原审第三人作为该集体经济组织成员的合法权利，被上诉人据此作出行政处理决定正确。综上所述，被上诉人认为上诉人的上述理由无一成立，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。原审第三人赵美健当庭答辩称同意被上诉人的意见。经审理查明，原审判决认定事实清楚且有相应证据予以支持，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”根据上述法律规定，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬等各项权利，是镇人民政府的职权。本案中，原审第三人以上诉人在分配征地补偿款时，侵害了其合法权益，要求被上诉人处理，被上诉人依法有权进行处理。上诉人认为被上诉人的行为超越了职权范围，干预了属于其村民自治范围事项的意见不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条规定：“农村集体经济组织享有以下权利：（一）集体土地和其他集体资产的所有权……”，第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益……”根据上述法律、法规的规定，农村集体土地是归属于农村集体所有的自然资源，同时也是作为农村集体经济组织全体成员赖以生存的基本生活保障。只要具有集体经济组织成员资格，就应当对集体土地享有同等的权利。本案中，原审第三人婚后随夫迁入庙南村、户口在庙南村，其与庙南村村民同等履行了作为集体组织经济成员应尽的义务，且在原审庭审中上诉人对原审第三人具有庙南村经济组织的成员资格也予以认可，故原审第三人对该征地款具有同等的分配权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”上诉人召开的村民代表会议决定的分配方案对原审第三人进行差额分配，只给予原审第三人应得征地补偿款的一半，明显侵犯了原审第三人作为该集体经济组织成员的合法财产权利，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等上位法的规定。故被上诉人要求上诉人向原审第三人支付足额征地补偿款的行政处理决定有据可依。上诉人认为原审法院适用法律错误没有依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市南沙区横沥镇庙南村民委员会、广州市南沙区横沥镇庙南经济联合社共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  汪 毅审 判 员  邓 军代理审判员  余秋白二〇一四年十月三十一日书 记 员  周芷诺赵珈