安徽省亳州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖16行终70号上诉人（原审原告）张怀成，男，汉族，1944年1月7日出生，住涡阳县。被上诉人（原审被告）涡阳县自然资源和规划局（原涡阳县国土资源局），住所地涡阳县城关街道紫光大道南侧、聚力路东侧。法定代表人盛亚民，局长。委托代理人蒲永胜，涡阳县自然资源和规划局工作人员。委托代理人许岩，安徽重信众合律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）涡阳县鲲海置业有限公司，住所地安徽省涡阳县向阳大道与繁华大道交叉口东北角，统一社会信用代码91341621MA2RAR1T79（1-1）。法定代表人张小雯，执行董事。上诉人张怀成诉被上诉人涡阳县自然资源和规划局国有土地使用权出让合同无效一案，不服涡阳县人民法院（2019）皖1621行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，涉案土地位于安徽省涡阳县经开区王大社区（原属于城东镇王大行政村），原系集体性质所有的土地，2017年以前系原告家的承包地。该宗土地于2017年10月23日经安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）［2017］331、332号批复依法批准被征收为国有以后，变成国有性质的土地。2017年11月7日，涡阳县人民政府分别发布第八、九批城镇建设用地公告，公告内容包括：批准用地的机关、文号、时间，批准位置、面积及用途，批准征地补偿标准，办理征地补偿登记的期限和时间。2017年11月21日原涡阳县国土资源局分别发布涡国土资（2017）360、361号建设用地征地补偿安置方案的公告。2017年11月22日，被告将上述公告分别在涡阳县经开区管委会和经开区王大社区居民委员会公告栏进行张贴并拍照记录。原告拒绝领取征地补偿款。土地被征收为国有以后，2017年11月10日，涡阳县城乡规划局对该地出具编号为〔2017〕111009号）的规划设计条件通知书。2017年11月20日至28日，拍卖出让供地经涡阳县人民政府依法批准。2017年11月20日至29日，出让公告经涡阳县人民政府依法批准。2017年11月30日被告分别在《亳州晚报》、中国土地市场网发布《涡阳县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》，定于2017年12月26日在安徽合肥公共资源交易中心举行拍卖会。在公告规定的期限内，第三人涡阳县鲲海置业有限公司（以下简称鲲海置业公司）报名参加竞买，2017年12月26日，第三人以5950万元价格竞得涡阳县沿河路东侧、石弓山路北侧，集贤路西侧GY2017-100号地块，并当场签订《成交确认书》，该成交确认书由涡阳县公证处进行现场公证。2018年1月8日，被告与第三人签订了编号为涡让合字（2018）5号《国有建设用地使用权出让合同》。2018年6月27日原告向被告申请信息公开，要求书面公开申请人承包土地所在地块涉及征收项目的国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让文件（包括出让国有土地使用权的批复、出让公告、招标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有土地使用权出让合同文本等政府文件）。2018年8月27日，被告作出书面公开答复书，并将相关公开信息的纸质版内容邮寄送达给原告。原告认为被告与第三人签订出让合同的行为，侵犯自己的合法权益，于2019年1月8日提起行政诉讼，要求确认被告与第三人签订出让合同的行政行为无效，本案诉讼费用由被告承担。另查明，原告曾对安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）［2017］331、332号批复不服，于2018年6月8日分别向安徽省人民政府提出行政复议，经过复议程序，安徽省人民政府于2018年9月3日分别作出皖行复［2018］264、262号行政复议决定书，决定维持了安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）［2017］331、332号批复。原审法院认为，本案争议的土地原系集体所有的土地，系原告家的承包地。在2017年10月经安徽省人民政府依法批准，被涡阳县人民政府征收为国有后，土地的性质由原来的集体所有变为现在的国家所有，原告与该宗国有土地不再具有法律上的利害关系。如果原告对征地补偿标准有异议，可以依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，依法向批准征用土地的人民政府申请裁决，征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施，故对原告的这一主张，不予采信。原告提出土地征收不合法的问题，因征收行为是另外一个独立的行政行为，且原告曾对安徽省人民政府批复不服提出行政复议，经过复议程序，省政府维持了该批复。虽然又向国务院递交复议申请书，但是，经过法庭核实，原告没有收到国务院受理申请并进行复议审查的相关通知，因此，原告主张不能成立，不予采信。后第三人通过竞买的方式获得了国有土地的使用权，被告将国有性质的土地使用权出让给第三人并与之签订出让协议，无论该国有土地出让给谁以及出让行为是否存在瑕疵，与原告均不具有法律上的利害关系。综上，被告主张原告不具有诉讼主体资格的理由成立，予以支持，对原告的起诉，依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张怀成的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后，退还给原告。张怀成上诉称，上诉人已就征地批复向国务院申请裁决，目前征地批复的合法性待定，一审裁定不应径直认定案涉国有土地的出让行为与上诉人无利害关系，被上诉人土地出让行为将上诉人合法拥有的土地使用权非法转让，侵犯上诉人土地使用权益，被上诉人将涉案土地进行出让时不具备相应法定条件，该类行为违反法律禁止性规定，原审第三人不具备参与竞买资格，其参与涉案地块的拍卖出让程序，并与被上诉人签订出让协议的行为违反土地出让方案确定的严格条件和附加标准，如其获得涉案土地使用权，将损害社会公共利益。另外，被上诉人提供的证据不足，且被上诉人未尽严格审查义务，故要求撤销原裁定，依法改判确认被上诉人与原审第三人之间签订的国有建设用地使用权出让合同无效。张怀成向原审法院提供的证据是：1.上诉人身份证复印件，证明上诉人的身份信息；2.上诉人土地权属材料复印件（地块登记表），证明上诉人对涉案土地拥有合法的使用权；3.2018年8月27日，原涡阳县国土资源局回复的《政府信息公开答复书》及原涡阳县国土资源局信息公开答复的EMS邮递单复印件，证明上诉人获知涉案行政行为的时间，并在法定期限内提起行政诉讼；4.合同编号为涡让合字（2018）5号的《国有建设用地使用权出让合同》的复印件，证明被上诉人作出涉案行政行为。被上诉人涡阳县自然资源和规划局向原审法院提交了以下证据、依据：第一组征地方面：1.安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）［2017］331号建设用地批复复印件；2.涡阳县人民政府关于涡阳县2017年第8批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的公告及张贴照片复印件；3.原涡阳县国土资源局关于涡阳县2017年第8批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地征地补偿安置方案的公告及张贴照片复印件；4.张贴补偿安置方案公告记录复印件；5.安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）［2017］332号建设用地批复复印件；6.涡阳县人民政府关于涡阳县2017年第9批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的公告及张贴照片复印件；7.原涡阳县国土资源局关于涡阳县2017年第9批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地征地补偿安置方案的公告及张贴照片复印件；8.张贴补偿安置方案公告记录复印件；9.王大社区张庄自然村整村征地补偿到户清册复印件；10.王大社区把征地补偿款打卡发放到原告粮补卡清单复印件；11.皖行复［2018］262号《行政复议决定书》复印件；12.皖行复［2018］264号《行政复议决定书》复印件。上述12份证据证明涉案土地在2017年10月23日已经安徽省人民政府批准依法征收为国有，省政府批复下达后，涡阳县政府依法实施了征地行为，对征收土地及地面附着物和青苗进行了补偿。土地被征收为国有后，土地所有权的性质已经发生了变化，由集体所有变为国家所有。第二组土地出让方面：1.2017年11月10日，涡阳县城乡规划局规划设计条件通知书复印件，证明涡阳县规划主管部门出具涉案土地的用地位置、用地性质、面积，用地规划要求和建筑规划要求等；2.土地拍卖出让供地方案审批表复印件，证明GY2017-100号土地拍卖出让供地方案依法经涡阳县人民政府批准同意；3.GY2017-100号土地出让公告审批表复印件，证明原涡阳县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告（涡土告字［2017］23号）经涡阳县人民政府批准同意；4.2017年12月2日，亳州晚报第7版原涡阳县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告（涡土告字［2017］23号）复印件；5.2017年11月30日，在原涡阳县国土资源局网站发布原涡阳县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告（涡土告字［2017］23号）复印件；6.2017年11月30日，在土地市场动态监测与监管系统网站发布原涡阳县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告（涡土告字［2017］23号）复印件；7.集贤路西侧部分国有土地公开出让宗地图复印件，证明拍卖出让土地四至清楚，面积准确，面积与拍卖公告面积一致；8.开户许可证和企业基本注册信息查询表复印件，证明鲲海置业公司符合开户条件，在涡阳县注册新公司，法定代表人张小雯；9.2017年12月20日鲲海置业公司竞买申请书、GY2017-100号地块竞买保证金、承诺书、知情承诺书、竞买保证金承诺书、无失信承诺书、营业执照、授权委托书及委托人张小雯和受委托人吴为身份证等材料复印件，证明在公告规定的期限内鲲海置业公司持有关资料申请竞买GY2017-100号地块；10.涡阳县国有土地使用权竞买人登记资格审查表复印件，证明出让人原涡阳县国土资源局对鲲海置业公司竞买资格进行审查，经审查该公司报名材料齐全，符合公告和出让文件要求；11.原涡阳县国土资源局竞买资格确认书（存根）复印件，证明对鲲海置业公司符合竞买人资格进行确认，并通知该公司于2017年12月26日15时到合肥公共资源交易中心二楼拍卖厅参与竞买；12.2017年12月26日国有土地使用权拍卖出让竞买号牌登记表复印件，证明鲲海置业公司按时到达拍卖会现场，发放竞买号码牌86号参加竞买；13.原涡阳县国土资源局土地拍卖纪录表复印件，证明鲲海置业公司参加竞买，举牌报价2次，第二次报价5950万元；14.GY2017-100号地块出让底价审批单复印件，证明GY2017-100号地块出让底价是5900万元。鲲海置业公司报价5950万元，高于底价，拍卖成交；15.成交确认书复印件；证明GY2017-100号地块拍卖出让，竞买人鲲海置业公司报价高于底价，拍卖成交，按照《国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让规定》要求，出让人与竞得人现场签订《成交确认书》事实清楚，程序合法；16.公证书复印件，证明公证机关对GY2017-100号地块拍卖过程进行现场监督公正，证明本次拍卖活动及拍卖结果真实、合法、有效；17.电子监管号3416212018B00057《国有建设用地使用权出让合同》复印件，证明竞得人鲲海置业公司在成交确认书约定的期限内与出让人签订了《国有建设用地使用权出让合同》。第三组法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法》；2.《中华人民共和国城市房地产管理法》；3.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》；4.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部39号令）；5.《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发［2006］114号）。原审第三人未向原审法院提供证据。上述证据原审法院均随卷向本院移送。本院依据有效证据查明的事实与原审一致。本院认为，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，2017年10月23日安徽省人民政府作出皖政地（增减挂钩）［2017］331、332号）《关于涡阳县2017年第8、9批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的批复》，将包含上诉人承包的涉案土地在内的集体用地土地批准征收为建设用地，该批复已经作出即具有法律效力，涉案土地使用权性质已经转变为国有建设用地。上诉人张怀成对案涉土地已经不具有权利，因此，涡阳县自然资源和规划局（原涡阳县国土资源局）通过公开拍卖程序，与原审第三人签订国有建设用地使用权出让合同的行为与上诉人不具有利害关系，上诉人张怀成不符合《中华人民共和国行政诉法》第二十五条的原告主体资格，不符合提起本案行政诉的条件，原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人提出其已就征地批复向国务院申请裁决，目前征地批复的合法性待定的上诉理由，显然与法相悖，该上诉理由不能成立，依法不予支持。上诉人提出涉案土地进行出让时不具备相应法定条件以及原审第三人不具备参与竞买资格等理由，均属于案件实体审理中审查的范围，不属于本案审查的范围，因此，该上诉理由不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张秀远审判员  刘晓慧审判员  张继民二〇一九年六月二十四日法官助理李英进书记员李娜附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。