广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终325号上诉人（原审原告）莫六仔，男，1955年3月28日出生，汉族，住佛山市顺德区。上诉人（原审原告）高和德，男，1963年4月28日出生，汉族，住佛山市顺德区。上诉人（原审原告）陈坤华，男，1962年10月6日出生，汉族，住佛山市顺德区。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区龙江镇人民政府，住所地佛山市顺德区。法定代表人孙春刚，镇长。委托代理人邓潮德，该镇政府工作人员。上诉人莫六仔、高和德、陈坤华（以下简称“莫六仔等三人”）因诉被上诉人佛山市顺德区龙江镇人民政府（以下简称“龙江镇政府”）诉镇政府不履行行政监督法定职责一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1296号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审裁定查明，莫六仔等三人是佛山市顺德区龙江镇东头村东头股份合作经济社（以下简称“东头股份社”）的股东，2012年，龙江镇政府对东头股份社的预留用地126.82亩进行征收，莫六仔等三人不满龙江镇政府上述征地及后续开发建设行为，于2018年10月13日向广东省国土资源厅邮寄《欺行霸市、违法乱填土地案件再次要求查处申请书》（以下简称“《再次要求查处申请书》”），邮寄地址为广东省广州市体育东路160号，收件人为陈光荣，电话是02038818625。另查，庭审中莫六仔等三人确认没有向龙江镇政府提交《欺行霸市、违法乱填土地案件再次要求查处申请书》。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”本案中，莫六仔等三人要求确认龙江镇政府未对莫六仔等三人提出的《再次要求查处申请书》进行答复的行为违法，但莫六仔等三人未先向龙江镇政府提出申请，应当裁定驳回莫六仔等三人的起诉。另外，莫六仔等三人主张追加东头股份社、东头村委会为本案被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”及第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，行政案件的被告应为行政机关，因此东头股份社、东头村委会不是本案的适格被告。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定：驳回莫六仔、高和德、陈坤华的起诉。案件受理费不予收取。上诉人莫六仔等三人上诉称，一、一审法院在本案选用主审法官（郑旭辉）莫六仔等三人不服。自2011年起在有关莫六仔等三人的行政诉讼案件中，在取证阶段中，郑被莫六仔等三人当场发现他有不妥行为，对郑的诚信印象极为不满。二、本案一审认定事实不清。龙江镇政府回购126.82亩土地及周边土地的相关违法问题是莫六仔等三人要求的诉讼主体。一审法院却错误认为与本案无关，这是刻意回避本案的核心问题，明显存在认定事实不清。三、本案一审脱离实事求是原则。本案涉案土地莫六仔等三人多次向龙江镇政府反映，但问题得不到解决，莫六仔等三人只好再次向上级人民政府要求对涉案土地进行查处。龙江镇政府是最先收到莫六仔等三人反映涉案土地的违法问题，但其知情后却不予查处，还串通东头村民委员会继续破坏这块涉案土地。本案一审法院脱离实事求是原则，而造成把本案误判。四、一审法院适用法律错误。莫六仔等三人一直向各级政府部门要求查处违法破坏土地、违法多占、强占的土地行为，把违法分子绳之于法。莫六仔等三人并没有提出支付抚恤金、最低生活保障待遇、社会保险等。莫六仔等三人并没有主张的诉讼事项，被一审法院强加，如此的错误，从而造成本案适用法律的严重错误问题。综上，请求二审法院：1.撤销（2018）粤0606行初1296号行政裁定书；2.确认龙江镇政府对莫六仔提出的《再次要求查处申请书》不予答复的行为为违法。被上诉人龙江镇政府答辩称，一、龙江镇政府并非本案适格的行政诉讼主体，不存在行政不作为，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序正当。1.一审过程中莫六仔等三人无提出正当合理、合法的回避事由，审判人员在合法、正当程序下开展审判工作，事后莫六仔等三人也无针对回避决定进行复议。2.莫六仔等三人提供的《再次要求查处申请书》的收件人并非龙江镇政府，事实上，龙江镇政府未曾收到过莫六仔等三人交来的上述申请书，并且一审庭审中，莫六仔等三人均已确认未向龙江镇政府提交过《再次要求查处申请书》。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定，一审法院关于驳回莫六仔等三人的起诉依法有据。3.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及第二十六条的规定，龙江镇政府并非本案适格的被告，并且东头股份社、东头村委会也不是本案的适格被告、适格被上诉人。二、2018年10月18日的会谈系莫六仔向龙江镇政府申请的另一事项，及本次上诉新增案件情况与本案诉求指向的申请书无关。1.该次会谈是龙江镇政府针对莫六仔提交的事项进行当面的会谈、了解，系龙江镇政府处理其他事项的行为，与本案无关。2.莫六仔的上诉状中提及到其向当时任镇长张新杰邮寄资料的情况并未在一审过程中进行说明，并且以上事实均与本案无关，根据行政诉讼法的规定，上诉审理的是一审过程中莫六仔等三人的诉请及案件事实，因此莫六仔等三人针对新情况提出的超越一审案件的证据不应该被采纳。综上，龙江镇政府并非本案适格的被告、被上诉人，龙江镇政府未曾收到过莫六仔等三人提交的申请书，不存在行政不作为，因此请求二审法院驳回莫六仔等三人的全部诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”对于“与行政行为有利害关系”如何理解，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”本案中，莫六仔等三人向广东省国土资源厅提交《再次要求查处申请书》，认为龙江镇政府、东头股份社不公示126.82亩征地宗地测量范围，且龙江镇政府、龙江镇土地储备中心违法乱填破坏耕地的行为侵害了国家及东头股份社的股东利益，请求广东省国土资源厅对上述行为依法予以查处。莫六仔等三人主张的股东利益受损，并非其反映的征地及后续开发建设行为直接处分其权利义务所带来的影响，故其自身合法权益没有直接受到反映事项的侵害，莫六仔等三人的行为属于“举报”而非“投诉”，其与被诉行政行为之间不存在法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。同时，莫六仔等三人仅是农村集体经济组织的个别股东，本案并无证据证明其是案涉受征土地的所有权人、使用权人或实际使用人，也未达到农村集体经济组织村民的过半数，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条的规定，莫六仔等三人仍不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。二审诉讼中，莫六仔等三人虽提供了陈四根等人的身份证复印件，但该身份证复印件并不能证明多数村民同意提起本案诉讼。因此莫六仔等三人提起的本案诉讼不符合法定的起诉条件，对其起诉应予驳回。一审法院认为莫六仔等三人未先向龙江镇政府提出申请，而裁定驳回莫六仔等三人的起诉，其裁判理由不当，但处理结果正确，可予以维持。莫六仔等三人上诉主张一审法院选用主审法官不当。经查，莫六仔等三人对其主张的郑旭辉法官在案件调查取证过程中处理不妥当的行为并未提交证据予以证明，且该行为也并非《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第一款规定的当事人有权申请回避的法定事由，一审法院对其回避申请予以驳回并无不当。莫六仔等三人的该项主张缺乏事实与法律依据，本院不予支持。莫六仔等三人的其他上诉主张均针对其反映事项的实体查处问题，因本案莫六仔等三人的起诉不符合法定的起诉条件，对本案进行实体审理已无必要，故本院对莫六仔等三人的其他上诉主张均不予审查。综上，莫六仔等三人提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，对其起诉应予驳回。一审裁定处理正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年六月二十五日法官助理 温颖聪书 记 员 刘圣玺