黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终286号上诉人（原审原告）徐德军，男，1958年3月29日出生，汉族，农民，住延寿县。被上诉人（原审被告）延寿县人民政府，住所地延寿县延寿镇西同庆街369号。法定代表人张洪岐，该县县长。委托代理人孔繁宇，该县法制办科员。委托代理人孙坤，该县法制办科员。原审第三人延寿县六团镇永兴村村民委员会，住所地延寿县六团镇永兴村。负责人董文刚，该单位主任。委托代理人赵同光，该单位党支部书记。上诉人徐德军因诉被上诉人延寿县人民政府（以下简称延寿县政府）履行确认土地承包经营权法定职责一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行初388号行政裁定。向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审查,于2019年6月4日对徐德军，延寿县人民政府委托代理人孙坤、六团镇永兴村村民委员会委托代理人赵同光进行了询问。本案现已审理终结。原审法院查明，1983年1月30日，徐德军家庭承包经营户与永兴村委会签订土地承包合同，承包土地面积为16.6亩，承包期限15年，徐德军家庭承包经营户交纳各项税费。1984年徐德军家庭承包经营户去延寿县加信镇务工，其家庭承包的16.6亩土地被永兴村委会收回。1998年第二轮土地承包时，永兴村委会未与徐德军家庭承包经营户签订土地承包合同。1998年永兴村委会与案外人房占余签订土地承包合同，承包面积为19亩，承包期限自1998年1月1日至2027年12月31日。2015年9月21日，徐德军向法院提起民事诉讼，法院以二轮土地承包时，永兴村委会未与徐德军家庭承包经营户签订土地承包合同，视为徐德军家庭承包经营户未实际取得土地承包经营权，判决驳回徐德军诉讼请求。徐德军不服提起上诉，哈尔滨市中级人民法院认为，徐德军承包经营户未实际取得土地承包经营权，请求永兴村委会与其签订第二轮土地承包合同及由房占余返还土地。依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款之规定，不属于民事诉讼审理范围，依法应向有关行政部门申请解决。裁定撤销一审判决，驳回徐德军起诉。徐德军向延寿县农村合作经济承包合同仲裁委员会申请仲裁，仲裁委员会于2017年2月9日以法院已受理该纠纷为由，对徐德军的申请不予受理。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，首先原告应当提供其向被告提出申请的证据。徐德军未提供其曾向延寿县政府申请确认土地承包权的证据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定。其次，《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”根据该条规定，延寿县政府并无确认农村土地承包经营权的法定职责。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款的规定，裁定驳回徐德军的起诉。徐德军上诉称，延寿县政府没有依法履行法定职责和对争议土地进行确权，延寿县政府和延寿县六团镇人民政府作为一级政府，应该在职责范围内履行政府的职能而未履行的行为，是不作为行为。原审法院对其提交的与延寿县政府县长何红千谈话录音没有采信；对其提交的张国宝、张德仁等人的证言没有开庭核实、质证；没有按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定依法调取证据；未开庭就作出裁定违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十六条规定，不具有法律效力；要求追加第三人“延寿县六团镇人民政府”和“延寿县土地仲裁委员会”为被告，但原审法院并没有采纳。其因户籍迁出而不能承包延寿县六团镇永兴村土地的问题，是严重的违反土地法的，依据《中华人民共和国土地承包法》第二十六条规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。”其迁入的不是设区的市，也没有转为非农业户口，属于适用法律错误。请求撤销原审裁定，确认延寿县政府未履行职责行为违法。延寿县政府答辩称，徐德军本身不具备承包永兴村土地的资格，且在其已经得到延寿县农村土地承包仲裁委员会的反馈后，未向县政府提出申请的情况下诉县政府行政不作为是不正确的，原审裁定事实清楚、程序正确。请人民法院依法驳回徐德军的诉讼请求。延寿县六团镇永兴村村民委员会答辩称，徐德军在一轮土地承包时取得了经营权，村里也没干涉他是自行承包还是让人代为承包，二轮土地承包时其将户口迁出，户口迁出就不属于村集体经济组织成员了，因此村里就没有跟他签订土地承包合同。本院审查认定的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，徐德军提起本案诉讼，请求判决延寿县政府履行确认其二轮延包土地承包经营权的法定职责。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第三款规定：“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。”第二十七条第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”从上述法律规定看，土地承包经营属于村民委员会自治范畴，是村民与发包方形成的民事法律关系，利害关系人对此有异议，可以通过民事诉讼等途径予以解决。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反法律规定的享有监督权，并无确定承包经营权的职责。本案中，徐德军于1983年一轮土地承包时取得了土地承包经营权，在1984年搬迁至加信镇××村居住，后其将户口迁出，1998年二轮土地承包时没有在六团镇取得土地承包经营权。徐德军请求延寿县政府履行确认其二轮延包土地承包经营权的法定职责，该请求不属于延寿县政府的职责，不符合人民法院受理行政案件的条件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条第二款规定，“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”的规定，应驳回徐德军的起诉。综上，原审裁定驳回徐德军的起诉并无不当。徐德军的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 皇甫延玉审判员 张 俊 伟审判员 冷  慧二〇一九年六月二十日法官助理任夫亮书记员吴迪附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。第二十七条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。3.《中华人民共和国物权法》第一百二十七条土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。