福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)闽05行终167号 上诉人（原审原告）洪捷平，男，汉族，1977年2月20日出生，住福建省南安市。 委托代理人娄静，北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南安市霞美镇人民政府，住所地福建省南安市霞美镇镇府路l号，统一社会信用代码11350583003899488B。 法定代表人郭天蔚，镇长。 委托代理人黄琪聪，福建竞得律师事务所律师。 委托代理人王振洪。 被上诉人（原审被告）南安市霞美镇杏埔村民委员会，住所地福建省南安市霞美镇杏埔新村1500号。 法定代表人洪灿明，村主任。 委托代理人黄文艺，福建竞得律师事务所律师。 上诉人洪捷平因与被上诉人南安市霞美镇人民政府（以下简称“霞美镇政府”）、南安市霞美镇杏埔村民委员会（以下简称“杏埔村委会”）行政强制一案，不服福建省泉州市鲤城区人民法院（2018）闽0502行初321号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审裁定认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，具有事实根据。本案中，洪捷平起诉确认霞美镇政府强制清理其地上苗木的行为违法，但其提供的证据不足以证明涉案行为系由霞美镇政府共同实施或者委托实施，且霞美镇政府对此予以否认，杏埔村委会亦认可涉案土地清理行为系其根据村民代表大会决议而实施的，故洪捷平诉求确认霞美镇政府清理其苗木的行为违法缺乏事实根据。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村委会属于村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织……”。村委会能否成为行政诉讼的被告关键看村委会的行为是否属于被授权行使行政管理职能的范畴。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”本案中，杏埔村委会作为集体财产的管理人，对属于村集体土地上的事物进行处理，并无不当。且从洪捷平提供的土地转让协议书及土地租赁合同协议书看，无法证明洪捷平对讼争行为发生地的土地使用权享有合法的权属，杏埔村委会亦否认涉案土地已被承包，故洪捷平对涉案土地使用权并不享有合法权利。本案杏埔村委会清理土地的法定职能行为不属于法律法规授权的行政行为，即本案不属于行政诉讼受案范围，依法应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第一款以及第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告洪捷平的起诉。 宣判后，洪捷平不服，上诉请求：撤销一审裁定，并依法改判；一、二审诉讼费由霞美镇政府、杏埔村委会负担。事实和理由：洪捷平系南安市霞美镇杏埔村巷头自然村村民，在当地合法种植苗木多年。2018年8月3日，杏埔村村委会张贴公告：“现我村重点项目模具协会征地及巷头排水工程于8月6日进入实施阶段，有苗木属工程实施范围，请将苗木自行于8月6日之前迁出，如未迁出工程将强制实施。”后附《福建省人民政府关于南安市2010年度第十四批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政文【2011】85号文）。随即在2018年8月22日，霞美镇政府、杏埔村委会在未与洪捷平签订任何拆迁补偿协议的情况下，组织相关人员对洪捷平的苗木进行了强制清理；又于2018年9月13日组织了第二次强制清理。一审法院认为杏埔村委会清理土地的法定职能不属于法律法规授权的行政行为，即本案不属于行政诉讼受案范围而裁定驳回起诉。一、一审法院认定事实错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”首先，霞美镇政府、杏埔村委会为本案的适格被告。本案中，霞美镇政府和杏埔村委会的工作人员在现场共同实施组织强行清理行为，属于作出此具体行政行为的行政机关，应当作为本案共同被告。而霞美镇政府在答辩状中称：霞美镇政府工作人员是怕杏埔村委会收回被占地现场出现过急事件而到现场避免发生重大事故的理由十分牵强，霞美镇政府作为一级人民政府，派出工作人员赴强行清理苗木现场指导工作，更能证明此行政行为系霞美镇政府作出。另外，根据证据8即另案南安市公安局的答辩状中称：“2018年9月13日当时实际情况为霞美镇政府的工作人员和杏埔村的干部根据工作需要在实施的政府行为。”而其中村委会主任洪灿明的询问笔录明确说明杏埔村委会受霞美镇政府的委托前往杏埔村巷头自然村对2010年度第十四批次城市建设农用地转用和土地征收的杏埔村巷头自然村位置进行地表清理工作，也能证明霞美镇政府、杏埔村委会共同实施了强行清理洪捷平地上苗木的行为。其次，洪捷平对涉案土地苗木享有合法权益。一方面根据证据4洪捷平与其兄流转的协议，可以证明其对涉案土地苗木享有所有权；另一方面，根据证据3损毁苗木时拍摄的视频，霞美镇政府、杏埔村委会于2018年8月22日第一次对洪捷平苗木进行强制清理时已清点数量并欲补偿洪捷平相关费用13万元，后又改成18万元，可以证明霞美镇政府、杏埔村委会强制清理的苗木系洪捷平所有，但是洪捷平从未见过该项目的补偿标准。再次，根据一审时杏埔村委会向法庭提交的证据3即村民代表大会登记表系作假，其中签字人洪振京早于2016年便已去世，不可能参加2018年1月9日的村民代表大会并签字。而一审法院以杏埔村委会认可涉案土地清理行为系其根据村民代表大会决议而实施的为由，认定洪捷平诉求缺乏事实根据系认定事实错误，杏埔村委会并未合法进行村民代表大会表决，强制清理洪捷平苗木的行为不是村委会的管理行为，而是受霞美镇政府委托与之共同实施强制清除洪捷平苗木的行为。根据上述理由，一审法院在未对此案事实进行查明的情况下，即裁定认为本案不属于行政诉讼受案范围而驳回洪捷平的起诉缺乏事实依据。二、霞美镇政府、杏埔村委会的征收行为违法且强制清理洪捷平苗木的行为违反法定程序。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条规定“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；”国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。”《中华人民共和国物权法》第六十四条规定：“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”。第六十六条规定：“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏”。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。首先，杏埔村委会是以《福建省人民政府关于南安市2010年度第十四批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政文【2011】85号文）土地征收为由强制清理洪捷平之苗木，该85号文是福建省人民政府于2011年3月15日作出，而在2018年使用此批复进行征地则已不符合上述法律规定。其次，洪捷平在一审法院审理时提供的证据2、3、6、9，即可证明霞美镇政府、杏埔村委会对洪捷平的苗木实施了强制清理行为，且霞美镇政府、杏埔村委会没有作出正式的强制执行决定书并按法定程序送达洪捷平，剥夺了洪捷平陈述申辩的权利，也未告知洪捷平行政复议或者诉讼的救济权利，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定。综上，一审裁定认定事实错误，请求二审法院支持洪捷平的上诉请求。 被上诉人霞美镇政府、杏埔村委会共同书面答辩称，一、杏埔村委会是2018年9月13日排涝工程的实施者事实清楚，证据充分。洪捷平的一审诉状陈述，其于2018年8月3日看到村委会公告，要求将苗木自行于2018年8月6日之前迁出，未迁出工程将实施清理。可见，工程实施主体是杏埔村委会的事实非常清楚。因此，杏埔村委会提供了村民代表大会表决决议明确在2018年1月9日的村民代表大会上已经确定要实施排涝工程，杏埔村委会一审时也已提供了该决议，杏埔村委会还提供了村委会实施该工程的承包协议书，验收凭据、支付承包款凭据、排涝工程所在地原来为水塘的测绘图、被他人擅自填埋侵占以来下雨天发生水涝的照片及这次工程施工现状就是排水渠的照片。上述证据形成完整证据链证实，2018年9月13日的排水渠工程，杏埔村委会按照村民代表大会年初决议要求，实施排涝挖水渠工程的事实。洪捷平的所谓依法改判请求及原审认定事实错误主张均是没有根据的。二、洪捷平一审请求确认霞美镇政府、杏埔村委会共同于2018年9月13日清理洪捷平地上苗木的行为违法，该主张没有事实根据和法律依据。首先，前述第一点已明确，2018年9月13日的排涝工程是杏埔村委会按照村民代表大会的决议实施，不存在由霞美镇政府、杏埔村委会共同实施；其次，排涝工程所在地是村里的水塘，所谓“原告地上”没有根据，洪捷平至今未能提供依法拥有该土地权属的凭据；再次，杏埔村委会按照村民代表大会决议实施排涝工程，之前1个多月就公示公告，全体村民区域内如有苗木自行迁出，否则进行排涝工程实施，杏埔村委会的行为没有违法。杏埔村委会是排涝工程的唯一实施者，实施行为来源于村民代表大会，杏埔村委会不是行政单位，实施排涝工程行为不属于行政行为，洪捷平缺乏证据证明排涝工程涉及土地其具有权属，且杏埔村委会的行为不违法。上述只要一个条件不具备，洪捷平的诉请就不能得到依法支持。事实上，上述所有条件洪捷平均不具备，原审依法驳回其错误起诉是正确的。三、至于洪捷平一审提供的相关证据均缺乏证明力。首先，当天的排涝工程是谁实施以原始证据为准，包括村民代表大会决议、承包合同、验收凭据、付款凭证；其次，洪捷平是否拥有涉案排涝工程土地权属，必须提供权属凭据。在洪捷平作为原告未能提供权属凭据的情况下，霞美镇政府、杏埔村委会提供了该地原来为水塘的测绘图，结合村民委员会公告内容表明该土地使用权属于村民委员会；再次，村民代表大会决议记录本记录连续可以作为证据，事实证据非常充分明确。四、洪捷平错误适用法律造成错误起诉。征地实施单位依法只能是县市级以上人民政府。国家、集体、私人的合法财产都受法律保护，杏埔村委会依法向全体村民公告，1个月后在自己拥有所有权和使用权的土地上实施排涝工程的行为受法律保护，不存在违法。综上，霞美镇政府、杏埔村委会请求二审法院依法驳回洪捷平无理无据的上诉。 经审理查明，二审中，洪捷平提供的营业执照及网络工商登记信息可以证明洪捷平任法定代表人的泉州从源园林有限公司所种植的苗木所在地块位于××村委××巷××村。洪捷平提供的南安市国土资源局（2018）148号文件可以证明诉争地块在南安市××期的征地范围内，拟作为模具协会项目用地。泉州从源园林有限公司所种植的苗木在南安市××期的征地范围内。杏埔村委会村主任洪灿明在2018年9月13日接受南安市公安局霞美镇派出所询问的笔录的陈述，可以体现杏埔村委会强制清理诉争苗木的行为系根据霞美镇政府的委托，属霞美镇政府的行政行为。 本院认为，杏埔村委会村主任洪灿明在上述询问的笔录中的陈述，可以体现杏埔村委会强制清理泉州从源园林有限公司苗木的行为系根据霞美镇政府的委托，属霞美镇政府的行政行为，故洪捷平主张的诉争地块的征地行为属行政性质的征收法律关系，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，系有权行政机关行使行政职权的行为，而非杏埔村委会的民事行为，故一审认定涉案的强制清理行为系杏埔村委会根据村民代表大会决议而实施的对村集体土地上的事物进行处理的行为，与本院查明事实不符，本院查明事实后依法予以纠正。洪捷平二审提供的营业执照及网络工商登记信息欲证明其对涉案强制清理的苗木享有所有权，但事实上洪捷平系泉州从源园林有限公司的法定代表人，且据洪捷平在二审审理中的陈述，该公司尚未注销工商登记，涉案强制清理的苗木应属泉州从源园林有限公司所有，故洪捷平以个人名义提起诉讼主体不适格，应驳回其起诉。一审裁定驳回洪捷平的起诉是正确的，本案可以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  庄希文 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇一九年六月二十八日 书记员  张秋萍 附：本裁定所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。