四川省广安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川16行初25号 原告廖乔生，男，汉族，生于1939年6月12日，住四川省邻水县。 委托代理人廖志全，男，汉族，生于1974年4月2日，住四川省邻水县。系原告之子。 被告邻水县人民政府。住所地：四川省邻水县鼎屏镇胜利街1号。 法定代表人黄永鸿，县长。 委托代理人鲁春勇，四川欣锐律师事务所律师。 委托代理人冯建兵，邻水县人民政府工作人员。 原告廖乔生诉被告邻水县人民政府不履行法定职责一案，于2019年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月10日，向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年5月20日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人廖志全，被告的委托代理人冯建兵、鲁春勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向被告申请颁发326.4亩林地的林权承包证。被告未作出行政行为。 原告廖乔生诉称：一、2019年1月23日，原告向被告递交了履职申请书。被告未作出处理。二、2009年9月5日，被告对原告马鞍山承包326.4亩林地的确权中，没有依法履职。原告所主张的326.4亩协议承包林，是因本集体组织修桥修路原告垫支86438元而取得的。2008年林权改革中，没有告知原告，致使流转的林权未登记，垫支的86438元也没有收回。请求依法判决被告履行登记职责，为原告326.4亩的承包林颁发林权证，并作出处理意见答复。 原告廖乔生向本院提交了以下证据： 第一组证据：1．授权委托书。2.身份证、户口薄、精神二级残疾证复印件。 第一组证据证明：原告授权委托代理人特别授权法律权利，身份信息系父子关系、监护人。 第二组证据：1．审核确认承包林地马鞍山326.4亩林权证发放申请书（2019年1月23日邻水县人民政府法制办公室主任冯建兵签收）；2.（2018）川16行初109号裁定书；3.2018年9月5日邮政单凭证（9662032386563）。 第二组证据证明：被告2018年9月5日曾收到原告邮寄本案相同申请书，被告称未收到为由，在（2018）川16行初109号案休庭10分钟的时候由廖志全交由冯建兵签收，被告未作出行政受理告知，也不作行政答复意见。 第三组证据：1．（2018）川1603行初284号判决书；2.（2018）川16行终104号裁定书；3.（2018）川16行终10号裁定书；4.邻水县林业局关于不予受理承包集体森林申请备案登记告知书；5.邻水县人民政府、邻水县林业局发放林权证的森林、林木、林地状况登记表；6.原告林权登记申请表；7.调解书（关于冷家村6组公益林326.4亩的处理意见）；8.承包合同协议；9.关于冷家村6组李金玉等10户自愿交出的山林的承包合同；10.2010年8月12日冷家村村委会证明一份；11.龙桥乡政府、冷家村村委会2010年6月1日的证明；12.冷家村村委会2011年12月1日出具的调解书；13.2011年12月7日调解申请书，村委会同意变更林权申请；14.村委会2011年12月7日同意林权更正的调解申请报告；15.2017年8月22日村委会同意原告申请的申请书；16.2011年12月2日村委会同意变更的林权变更申请；17.龙桥乡政府、冷家村村委会同意变更的证明；18.龙桥乡2012年生态公益林补偿兑现花名册；19.龙桥乡生态公益林补偿兑现花名册（2011年4月10日）。 第三组证据证明：被告2008年9月5日发放林权证承包林地的错误登记，经原告2010年6月1日向乡镇府、村委会申请拒不履职诉讼起诉至广安市前锋区法院，广安中院判决、裁定后，乡政府、村委会拒不履职协助原告办理林权登记，层报签署意见，信访诉求被告，也拒不履职的事实，以及行政不作为、乱作为的违法侵权行为。 第四组证据：1．四川省人民政府《关于推进我省集体和个人林权制度改革的意见》川府发【2007】25号；2.《合同法》第六十条、3.《信访条例》第二条第一款；4.《政府信息公开条例》第四十一条；5.《土地承包法》第五条；6.《四川省林权纠纷调处办法》。 第四组证据证明：被告拒不作出行政处理告知和法定职责的违法行为事实清楚，证据确切。 第五组证据：1.邻水县三泉蔬菜种植专业合作社营业执照；2.邻水县泉芳种植专业合作社营业执照；3.邻水县龙桥乡泉涌山羊养殖场营业执照；4.邻水县六泉食用菌种植专业合作社营业执照；5.广安市廖氏生物科技有限公司企业名称预先核准通知书；6.廖乔生、谢碧兰低保证明、二级精神残疾证明；7.廖勇、廖来秀高等教育助学贷款证明。 第五组证据证明：被告不依法履，给原告家庭带来生活、生产、教育严重侵害违法行为，同时也违背了中国共产党党纪律条例规定。 庭审后，原告委托代理人廖志全递交以下证据：1.冷家村6组债务清理单。证明修建冷家村十组到六组的谭家沟、城门洞、柏树垭口约三公里公路的资费是原告垫支的；2.昌某证言。证明昌孝德在原告原刑事案件在的陈述不实；3.鲁某两份证言。证明他向法院的证言不实。 被告邻水县人民政府辩称：一、答辩人不是本案适格的诉讼主体。被答辩人要求答辩人履行林业行政管理职责即为确权登记被答辩人承包林地马鞍山326.4亩发放林权证系错误申请。根据国家林业局令第1号《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定，县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责，故被答辩人应当向邻水县林业主管部门申请办理林权登记，而答辩人不是适格的被申请人，亦无法履行登记的职责。二、答辩人邻水县人民政府不存在未履行法定职责、不作为的情形。被答辩人诉称其承包林地马鞍山326.4亩确权登记发证管理职责中，未依法依规履行管理职责，不属实。根据《四川省集体林权流转管理办法》第二条、第十条、第二十一条的规定，集体经济组织统一经营的森林、林木和林地流转时，其流转方式、流转低价等，应当提前30天在本集体经济组织内进行公示，并经本集体经济组织村民会议或村民代表大会充分讨论，三分之二以上村民或者三分之二以上村民代表同意。还应当报经乡镇人民政府批准并报县级林业主管部门备案。事实上，由于被答辩人承包时未按照程序申报，提供林权备案登记所需材料缺少要件。故诉争林地的相关权利已登记在冷家村6组。据此，系被答辩人自身原因导致未能办理林权证，答辩人亦不能自行启动办证程序。被答辩人多次重复向相关职能部门以及答辩人提出申请，答辩人将其移交职能部门对其多次作出口头和书面答复、告知，但均因被答辩人未提交所需资料等导致无法办理，故答辩人在本案中不存在未履行法定职责的行为。三、关于被答辩人廖乔生诉求确权登记其承包林地马鞍山326.4亩发放林权证，答辩人认为被答辩人主体不适格。2018年2月11日，廖志全向邻水县林业局申请其于2000年10月承包龙桥乡冷家村6组林地，面积326.4亩，经营类别为国家公益林，要求流转备案登记、办理林权证。后邻水县林业局于2018年3月2日依法向其作出了《关于不予受理承包集体森林申请备案登记告知书》，该告知内容于法有据，并无不当。该事实已经司法机关认定：在2018年3月5日，被答辩人之子廖志全将邻水县林业局诉至法院，要求对其2000年承包龙桥乡冷家村6组林地面积326.4亩变更登记、异议登记、确权等发放林权证，后经前锋区人民法院开庭审理作出（2018）川1603行初81号《行政判决书》，载明被答辩人之子承包的案涉林地面积326.4亩在当时未报所辖乡镇人民政府审批，且未报林业主管部门备案。而本案被答辩人诉争的林地与廖志全诉争的林地系同一林地，因此被答辩人廖乔生并非该林地承包人，其不是本案适格的诉讼主体。答辩人恳请法院依法驳回原告的起诉。四、被答辩人的起诉超出法定起诉期间，应当裁定驳回起诉。根据我国《行政诉讼法》第四十六条以及最高人民法院《关于适用的解释》第六十六条之规定，被答辩人应当从知道或应当知道行政机关履行法定职责期限届满之日起六个内向人民法院提起行政诉讼。从被答辩人诉状看其于2010年就发现林权证异常，并向村委会、乡政府、林业局等部门要求依法办理林权证，然被答辩人在知道其权利受到侵害后并未在法定期间内起诉，现起诉已超过了法定的起诉期间。因此，应当依法驳回原告的起诉。 被告邻水县人民政府向本院提交了以下证据： 第一组证据：《林木和林地权属登记管理办法》。证明原告要求被告为其承包的马鞍山326.4亩发放林权证，即履行登记职责系错误申请，被告不是本案适格主体。 第二组证据：申请书、邻水县林业局《关于不予受理承包集体森林申请备案登记告知书》及送达回证、（2018）川1603行初81号《行政判决书》。证明：1.原告之子廖志全向龙桥乡人民政府、邻水县林业局申请其于2000年10月承包冷家村6组林地面积为326.4亩的事实，因其未提交规范的材料，邻水县林业局做出了不予受理告知书，并告知其欠缺材料明细的事实。2.廖志全向人民法院起诉要求撤销邻水县林业局于2018年3月2日作出的《关于不予受理承包集体森林申请备案登记告知书》以及对其承包林地、退耕还林等林权变更登记、异地登记、确权等发放林权证，因其流转程序不合法，也没有经集体经济组织村民会议或村民代表大会讨论等原因。故而前锋区人民法院依法驳回其诉讼请求的事实。3.原告廖乔生并不是本案适格的诉讼主体，因其子多次向职能部门申请办理，甚至经前锋区人民法院判决审理查明认定本案诉争林地326.4亩系原告之子廖志全所承包，故原告不是该林地承包方，因此原告不是本案适格的诉讼主体。 第三组证据：《四川省集体林权流转管理办法》。证明被告不存在不履行法定职责行为，根据《四川省集体林权流转管理办法》第二条、第十条、第二十一条的规定，集体经济组织统一经营的森林、林木和林地流转方式，其流转方式、流转低价等，应当提前30天在本集体经济组织内进行公示，并经本集体经济组织村民会议或村民代表大会充分讨论，三分之二以上村民或者三分之二以上村民代表同意。还应当报经乡镇府批准并报县级林业主管部门备案。结合第二组证据，系原告及其子自身原因导致无法办理林权证，被告亦不能因申请直接启动林权登记程序，因此被告不存在未履行法定职责的行为。 本院依职权调查取得以下证人证言： 1.涂某证言。 2.鲁某证言。 经庭审质证，原告对被告的第一组证据：《林木和林地权属登记管理办法》已经作废了，但是根据不动产暂行条例，被告认为不是本案的适格主体违反法律规定。（2018）川16行终10号明确被告是邻水县人民政府。被告是否有颁证权利的问题，《四川省个人林权管理条例》有明确规定。第二组证据：申请书无异议，原告因被告未履行法定职责，原告才起诉到法院；对邻水县林业局《关于不予受理承包集体森林申请备案登记告知书》、（2018）川1603行初81号《行政判决书》不服，所以提起上诉。第三组证据：《四川省集体林权流转管理办法》与本案无关联性，原告起诉是承包林地登记，而不是流转林地。真实性无异议。 被告对原告的第一组证据：真实性无异议。第二组证据中的证据1是要求颁证，今天的诉讼是要求给予答复；证据2真实性无异议。第三组证据中的证据1-3真实性无异议，关联性有异议；证据4的原告的诉请，林业主管部门依法进行了答复，告知了原告的权利和义务；证据5无异议。因为不存在登记错误的行为，按照登记案涉的326.4亩是已经登记完了；证据6真实性有异议，廖乔生是精神二级残疾，但是申请表上是廖乔生的签字；证据7-17只能证明村上曾经做过调解。证据12-13的调解书仅仅是经济损失的调解，而不是对马鞍山326.4亩的林地的调解；证据18-19与本案无关联性，原告的诉请没有要求公益林补偿。第四组证据：无异议。第五组证据的三泉蔬菜种植合作社注册的法人是廖乔生，因廖乔生是精神二级残疾，是否具有法人的资格，且与本案没有关联性；后面的合作社都是案外人，都与本案没有关联性。被告对原告庭审后补充的三份证据中的两位证人证言的真实性、合法性认可，关联性不认可；对冷家村6组债务清单的真实性、关联性、合法性不予认可。 被告对本院收集的证人证言三性无异议；原告认为二人的证人证言是虚假编造的。 本院对上述证据认证如下：被告提供的三组证据，符合证据“三性”要求，本院认可。原告提供的五组证据中，第二组的证据2，第三组的证据3、证据8—19，第五组证据，与本案没有关联性，本院不认可；原告的其余证据符合证据“三性”要求，本院认可。原告在庭审后补充的三份证据中的两位证人证言的关联性不予认可，客观性、合法性认可；对账务清单的三性不予认可。本院收集的两份证人证言，符合证据“三性”要求，可以作为定案证据。 经审理查明，原告之子廖志全以原告的名义，于2019年1月23日向被告申请对其承包的龙桥乡冷家村6组的326.4亩林地发放林权证。被告的工作人员冯建兵签收申请书。被告未作出行政行为。 同时查明，2013年7月12日，由冷家村村委会组织，涂某、冯某、廖志全、组民代表钱友田参加，形成的《关于冷家村6组公益林326.4亩的处理意见》称，因冷家村6组修建机耕道，原系邻水县龙桥乡冷家村6组组长的廖乔生垫支86438元修建。因部分村民外出务工，垫支款一直未得到解决，廖乔生再次要求解决。经村、支两委研究决定，并与廖乔生达成调解处理方案：将马鞍山326.4亩公益林资金从2013年开始全部打入廖乔生粮食直补账上；若以后该组村民有异议，回来通过结算处理后，再打入其应得的农户账号上。村委会盖章，参与人签字。2018年3月14日，廖乔生填写《林权登记申请表》，申请对326.4亩林地的承包权进行登记。2019年5月6日，村民小组长赖永福在“集体林地所有权利人意见”一栏加具意见：“我只同意当时分配给六组农户的104股，确权也是按当时104股农户确权，不同意此申请”。2019年5月6日，冷家村村委会加具意见“林权是属于冷家村6组集体所有，不存在确权于廖乔生，即使要确权，也是按当时104股确权给农户。不同意此申请”。证人涂某、鲁某称，原告所称的乡村路，是他自己运输木材所需，并非集体组织同意修建。涂某称自己在2013年7月12日《关于冷家村6组公益林326.4亩的处理意见》上的签字和盖章，不是直接的真实意思表示，是廖志全纠缠所致。原告关于垫支86438元修建冷家村6组公路，用326.4亩林地承包冲抵，没有提供冷家村6组的村民会议或村民代表会议记录、三分之二以上村民或村民代表签字同意的承包合同等资料。 本院认为，公民、法人或其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关应申请履行相关法定职责，均应遵循国家法律规定。本案讼争的焦点是原告的履职申请是否合法；被告是否应当依原告申请履行林权颁证和答复职责。 关于原告的履职申请是否合法的问题。原告申请被告为其颁发326.4亩林地的承包权证。诉讼中表示，不颁证就给出答复。按照2009年《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称2009年《土地承包法》）第二条“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”的规定，本案林地承包颁证适用2009年《土地承包法》的规定。按照2009年《土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”的规定，被告作为县级人民政府，是林权证颁发的适格主体。2009年《土地承包法》第十八条规定“土地承包应当遵循以下原则：（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；（二）民主协商，公平合理；（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（四）承包程序合法”。即林地承包，应当坚持平等自愿，民主协商、公平合理，多数同意，程序合法的原则。参照林业部《林木和林地权属登记管理办法》第二条“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。”的规定。林业局是林权登记的适格行政主体；《林木和林地权属登记管理办法》第十四条“对于经过登记机关审查准予登记的申请，应当及时核发林权证”的规定，林权颁证以林权登记为基础；《林木和林地权属登记管理办法》第十一条“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记:(一)申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确;(二)林权证明材料合法有效;(三)无权属争议;(四)附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”的规定，林权登记必须符合上述条件。原告申请颁发326.4亩林地承包权证，因存在承包权争议，故并不具备登记、颁证的条件。其履职申请不具有合法性。 关于被告邻水县人民政府是否应当颁发本案林权证和答复的问题。原告的登记、颁证申请条件不具备，被告可以不履行本案颁证职责；原告在行政程序中仅诉请被告颁证，没有申请答复，在诉讼程序中请求答复，与行政程序的请求不一致。且本案林权登记，由于原告未按承包法提供登记的材料，被告不予登记合法，再作出答复没有实质意义，因此原告请求答复，本院不予支持。 综上所述，原告申请被告履行颁发林权证的诉请不具有合法性。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告廖乔生要求被告邻水县人民政府履行颁发林权证的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告廖乔生承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  李 勇 审 判 员  冯烈钢 人民陪审员  蒋有富 二〇一九年六月二十四日 法官 助理  陆 萍 书 记 员  李佼娥 附本判决适用的相关法律依据 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。