山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2770号 上诉人（原审原告）洪廷武，男，1968年10月8日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）付景菊，女，1980年1月7日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）洪世畅，男，1971年5月7日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）洪永强，男，1991年7月15日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）洪士忠，男，1981年4月26日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）洪钦配，男，1982年1月4日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）李近青，女，1981年5月15日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 诉讼代表人洪廷武，男，1968年10月8日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 诉讼代表人付景菊，女，1980年1月7日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 诉讼代表人洪世畅，男，1971年5月7日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 诉讼代表人洪永强，男，1991年7月15日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 委托代理人黄张存，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市牡丹区东方红西街**。 法定代表人张泽中，区长。 原审原告洪世鼎，男，1989年4月9日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人洪廷武等7人因诉被上诉人菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）房屋征收决定一案，不服菏泽市中级人民法院于2018年10月30日作出的（2018）鲁17行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2016年2月20日，牡丹区2016-10号地块征收建设指挥部作出《牡丹区2016-10号地块（洪湾）房屋征收补偿方案》（征求意见稿）及其说明，向征收范围内居民予以发放，并向公众征求意见。2017年7月12日，牡丹区发展和改革局出具了《关于牡丹区政府征收2016-10号地块建设项目的复函》，证明本次征收符合牡丹区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年7月17日，菏泽市规划局出具《关于菏泽市牡丹区住房和城乡建设局的复函》，证明本次征收符合城乡规划。2017年7月20日，菏泽市国土资源局牡丹区分局出具《复函》，证明本次征收符合《牡丹区土地利用总体规划（2006-2020）》。2017年9月1日牡丹区人民政府作出《关于牡丹区2016-10号地块（洪湾）房屋征收社会稳定风险评估报告》，综合评价为，该项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能。2017年9月10日，牡丹区人民政府作出《牡丹区2016-10号地块（洪湾）房屋征收决定书》，并于同日进行了公告。征收范围为人民路和牡丹公馆项目以东、高速路以南、张集居民点以西、赵王河以北（以规划部门划定的征收红线为准）。2018年2月6日，牡丹区住房和城乡建设局出具了《资金到位证明》，内容为“牡丹区2016-10号地块（洪湾）征收补偿资金足额到位，储存至莱商银行菏泽牡丹支行80×××88”。原告在征收决定确定的征收范围内拥有房产。原告洪廷武等8人不服涉案房屋征收决定，向本院提起诉讼。 另查明，涉及原告被征收房屋范围内的土地原系集体所有的土地。2018年5月23日，山东省人民政府作出《关于菏泽市牡丹区年第三批次建设用地的批复》（鲁政土字［2018］716号），同意征收菏泽市牡丹区牡丹街道洪福社区的建设用地，包括涉及原告被征收房屋范围内的集体土地。涉案房屋征收决定涉及被征收户约900户，已签约890多户，大部分被征收房屋已经拆除。 原审法院认为，原告在被诉房屋征收决定的征收范围内有合法房产，具有提起本案行政诉讼的主体资格。原告所在的片区，多为平房，配套基础设施不完善，被告对该片区的房屋进行征收、改建，能够改善居民的居住条件，提高城市品质，且符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,因此，能够认定被告作出的涉案房屋征收决定符合社会公共利益的需要。被告在作出涉案房屋征收决定前，就拟定的征收补偿方案公开征求意见，并进行了社会稳定风险评估。尽管原告的房屋原属集体土地上的房屋，被告适用《国有土地上的房屋征收与补偿条例》对原告的房屋进行征收，更有利于保护被征收人的合法权益，并无不当。被告是2017年9月10日作出的《牡丹区2016-10号地块（洪湾）房屋征收决定书》，山东省人民政府2018年5月23日作出《关于菏泽市牡丹区年第三批次建设用地的批复》（鲁政土字［2018］716号），同意征收菏泽市牡丹区牡丹街道洪福社区的建设用地，包括涉及原告被征收房屋范围内的集体土地。可见，被告在没有取得征地相关批准文件的情况下，就决定征收集体土地上的房屋并组织实施，违反了土地管理法关于农村集体土地征收的相关规定。被告牡丹区政府虽然提交了牡丹区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划草案报告，并被牡丹区人民代表大会审议通过，但上述报告并不能明确显示涉案征收项目纳入了牡丹区国民经济和社会发展年度计划。因此，涉案房屋征收决定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款中“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”的规定。被告牡丹区政府为证明其作出征收补偿决定时征收补偿费用足额到位，由牡丹区住房和城乡建设局出具了资金到位证明。但牡丹区住房和建设局为征收部门，并且其出具的资金到位证明，根本没有资金数额，明显不能证明作出房屋征收决定时补偿费用足额到位。因此，涉案房屋征收决定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应该足额到位”的规定。综上，被告牡丹区政府作出的被诉房屋征收决定，违反《中华人民共和国土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，依法应予撤销，但鉴于该征收决定涉及900名房屋被征收户，目前已签约890多户，大部分的房屋已经拆除，撤销被诉房屋征收决定会给社会公共利益造成重大损害。因此，应依法确认该房屋征收决定违法，但不予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告菏泽市牡丹区人民政府于2017年9月10日作出的2016-10号地块（洪湾）房屋征收决定违法；二、责令被告菏泽市牡丹区人民政府在资金足额到位方面采取补救措施。案件受理费50元，由被告菏泽市牡丹区人民政府负担。 洪廷武等7人不服原审法院判决，上诉请求撤销一审判决，改判撤销涉案房屋征收决定。具体理由如下：一、原审判决认定该征收项目属于公共利益的需要，没有事实和法律依据。上诉人在内的被征收人的房屋不属于城市棚户区，原审判决认为该征收范围符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，是完全错误的。菏泽市规划局向牡丹区住房和城乡建设局发的《关于菏泽市牡丹区住房和城乡建设局〈征询函〉的复函》，已经明确该地块规划用地性质为居住用地，明显属于商业地产开发，如何体现公共利益的需要？二、原审判决以该项目已经实际实施为由，认为撤销涉案征收决定会给社会公共利益造成重大损害，理由不当。被上诉人在重新作出行政行为时，按照法定程序对被征收人进行合理补偿后，完全可以继续实施拆迁行为，届时既不会对被征收人的权益造成损害，也不会对国家利益、社会公共利益造成重大损害。三、原审判决认定涉案项目违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，却又认为该征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，是错误的。四、对涉案项目的补偿方案，牡丹区政府无法证明其已征求了上诉人在内的被征收人的意见，也没有将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时对外公布，程序明显违法。同时，未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行旧城改造听证、社会稳定评估。五、被上诉人选择评估机构时并未组织被征收人进行协商，实际是由被上诉人指定的评估机构，程序明显违法。被上诉人及评估机构均未对涉案征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等进行逐户丈量和调查登记，不能真实反映被征收房屋的现状。评估报告没有按照同类房屋或周边商品房的价格评估，补偿价格偏低。六、被上诉人在尚未对上诉人依法进行合理补偿的情况下，时常强行中断供水、供电，中断道路通行，系严重违法。 被上诉人牡丹区政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为，根据原审已查明的事实，涉案征收决定作出时，相应土地的性质为集体所有，被上诉人牡丹区政府征收该土地上房屋的同时必然涉及集体土地的征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，被上诉人作为县级人民政府并无决定征收集体土地的法定职权。上诉人的上诉理由基本都是围绕涉案征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。基于该土地系集体土地，即使被上诉人依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定予以征收，亦属违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，该决定理应予以撤销。但鉴于该征收决定涉及900名房屋被征收户，目前已签约890多户，说明大多数被征收人同意征收，且大部分房屋已被拆除，撤销被诉房屋征收决定会给社会公共利益造成重大损害。原审法院判决该征收决定违法但不撤销，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，并无不当。上诉人如认为对其安置补偿不合理，可按照法定程序另行寻求救济，保护其合法权益。因此，上诉人以对其房屋补偿价格不合理为由，主张被诉征收决定应予撤销的理由，不能成立。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人洪廷武等7人负担。 本判决为终审判决。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一九年六月十一日 书记员  李 倩