江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏1291行初256号 原告江苏腾源环保有限公司，统一社会信用代码×××22Ｎ，住所地兴化市陶庄镇工业集中区**。 法定代表人张正忠，该公司总经理。 委托代理人（特别授权）刘林，安徽端维律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）卞文斌，北京市高朋（泰州）律师事务所律师。 被告泰州市生态环境局，，住所地泰州市永晖路** 法定代表人钱忠，局长。 参与诉讼负责人吴建伟，副局长。 委托代理人（特别授权）张文灿、袁伟，江苏天滋律师事务所律师。 被告泰州市人民政府，住，住所地泰州市凤凰东路**/div> 法定代表人史立军，市长。 委托代理人张立涛，该府司法局（原法制办）工作人员。 原告江苏腾源环保有限公司（以下简称腾源环保公司）不服原泰州市环境保护局（以下简称原泰州市环保局）泰环罚字〔2018〕1号行政处罚决定、泰州市人民政府〔2018〕泰行复第17号行政复议决定，于2018年7月10日向本院提起行政诉讼，本院于次日立案受理后，于2018年7月16日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，先后于2018年8月30日、2018年9月6日公开开庭审理了本案。原告腾源环保公司的法定代表人张正忠、委托代理人刘林，原泰州市环保局的参与诉讼负责人吴建伟、委托代理人张文灿，被告泰州市人民政府的委托代理人张立涛到庭参加诉讼。因管辖权异议，本院向上级法院口头请示，扣除审理期限15日；因案情复杂，本案先后两次分别延长审理期限3个月、2个月。本案现已审理终结。 原环保局于2018年1月9日作出泰环罚字〔2018〕1号行政处罚决定，查明：腾源环保公司年处置利用废矿物油10000吨、废乳化液20000吨项目于2014年8月由原兴化市环境保护局（以下简称原兴化市环保局）审批，2015年9月通过“三同时”验收;《危险废物经营许可证》编号为JSTZ128100D009-2，有效期自2015年12月至2018年11月;腾源环保公司环评审批和危险废物经营许可条件要求的废矿物油处置工艺为:废矿物油加入酸、聚合氯化铝反应后通过锥形管分离，加碱中和后压滤调节，滤渣进行脱水干化;该局现场检查时发现该公司废矿物油处置的实际生产工艺为:原废渣处理的干化脱水炉作为废矿物油处置设备，采用加热蒸馏工艺提取油类产品，污泥压滤后存入仓库，未进行干化;实际生产工艺与环评审批和危险废物经营许可条件要求的生产工艺不符。认定：该公司擅自变更危险废物利用处置工艺，未按照《危险废物经营许可证》规定从事利用处置危险废物经营活动的行为违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十七条第二款及《危险废物经营许可证管理办法》第十五条第一款之规定。依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十七条及《危险废物经营许可证管理办法》第二十五条之规定决定对腾源环保公司作如下处理：吊销腾源环保公司的《危险废物经营许可证》（编号：JSTZ128100D009-2）。原告腾源环保公司不服该处罚，向被告泰州市人民政府申请行政复议。泰州市人民政府于2018年6月14日作出〔2018〕泰行复第17号行政复议决定：维持原环保局于2018年1月9日作出的行政处罚决定。 原告腾源环保公司诉称：被诉行政处罚决定存在以下违法情形：1.事实认定错误。原告自2017年1月起停产，原环保局于2017年6月进行现场检查时原告并未生产，被告仅凭调查笔录不能认定原告改变生产工艺的事实；原告在日常监督检查中均被认定合规生产，不存在改变生产工艺的违法行为；干化脱水炉系原告用于后期提取处置过程中产生的含油泥渣（含油污泥）中油的成分，原告危险废物经营许可条件中必备的设施，也是处置含废物油的危险废物必不可少的设备，故被告认为干化脱水炉仅能作为废渣处置的设备是明显错误的。2.违反法定程序。原环保局的行政处罚决定系根据苏环函〔2017〕29号《关于通报江苏腾源环保有限公司环境问题的函》的行政指令作出，原环保局以通报函的形式、行政决定的实质，直接要求对原告进行行政处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的程序规定；行政处罚未经法定调查、通知、送达、申辩、陈述、听证、重大案件集体决策等法定程序，直接吊销原告的《危险废物经营许可证》，明显违法。3.适用法律错误。原告未超过经营许可证的批准范围从事危险废物收集、贮存、利用、处置活动，且改变生产工艺不属于可吊销经营许可证的违法情形，故不应援引《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十七条之规定吊销原告企业经营许可证；根据《危险物经营许可证管理办法》第二十八条及原江苏省环境保护厅（以下简称江苏省环保厅）《关于加强和规范全省危险废物经营单位事中事后监管的通知》等规定，吊销危险废物经营许可证，应当先责令整改，逾期不整改或者经整改仍不符合原发证条件的，方可吊销危险废物经营许可证，原环保局强行吊销原告的《危险废物经营许可证》，显然是错误的。4.量罚不当。行政处罚必须与行政相对人的违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，应当坚持处罚与教育相结合的原则，涉案行政处罚决定显然违反了上述基本原则，应当予以撤销。综上，请求法院判决撤销涉案行政处罚决定及行政复议决定。 原告腾源环保公司为支持其诉讼主张，向本院提交以下证据及依据： 一、证据： 1.原告公司的工商营业执照，证明原告主体适格。 2.泰环罚字〔2018〕1号行政处罚决定书、〔2018〕泰行复第17号行政复议决定书，证明原环保局作出行政处罚的证据范围及内容。 3.危险废物经营许可证、危险废物经营许可条件、国家危险废物名录（摘选），证明危险废物经营许可证中明确核准经营的范围，原告没有超越批准的范围和性质经营。现认定原告改变生产工艺无事实依据，且改变工艺不属于《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十七条规定的可以吊销经营许可证的违法情形，被诉行政处罚决定违法。 4.2016年1月19日、2016年9月19日两次江苏省危险废物经营许可单位现场检查记录表，证明行政机关在对原告的日常监管过程中，已明确认定原告生产经营行为合法合规，不存在改变生产工艺的违法行为。 5.证人张某,4、单某,4的证言，证明处罚机关调查询问笔录内容不具有真实性、合法性。 二、依据：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国行政处罚法》、全国人大常务委员会法制工作委员会法工委复字〔2005〕34号《关于申请解释固体废物污染环境防治法第七十七条有关规定的答复意见》、全国人大常委会法制工作委员会编写的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法释义》、无锡市环境保护局文件等。 被告泰州市生态环境局辩称：该局行政处罚的证据调查、事实认定、处罚程序、适用法律等均符合法律规定，不存在任何违法之处。1.原告擅自改变危险废物经营许可证所规定的生产工艺处置废矿物油、未按照经营许可证规定从事利用处置危险废物经营活动，该节事实在行政处罚调查和听证时其均予以承认，且有充分证据予以证明，原告的行为已经违反了环保法律法规的强制性规定。2.处罚决定适用法律准确，原告在经××兴化市环保局两次行政处罚后，长期未予纠正并造成恶劣的环境和社会影响，依法无须重复责令原告整改，该局根据相关法律规定吊销危险废物经营许可证的行政处罚并无不当。3.处罚决定符合《中华人民共和国行政处罚法》的基本原则，符合党和国家关于环境污染治理的方针政策。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告泰州市生态环境局为证明行政处罚决定的合法性，向本院提交如下证据： 1.原告公司的工商营业执照，证明原告的主体资格及其经营范围，其上明确载明“依法需经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动”。 2.危险废物经营许可证、危险废物经营许可条件、环境影响报告书（部分）、“三同时”验收意见，证明环保部门核准原告的经营范围以及原告在生产经营过程中所应当遵守的制度、规范及应采取的处置技术和生产工艺等内容。 3.泰环立（2017）4号立案审批表，证明被诉行政处罚的立案审批情况，原告因擅自变更处置工艺而被立案调查。 4.调查报告、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、原告公司2016年固废入库汇总、现场照片，证明原告的环境违法行为客观存在，且原告及其负责人予以承认。涉案行政处罚决定具有事实依据。 5.行政处罚告知书及送达回证，证明原环保局在作出行政处罚决定之前已依法向原告送达处罚告知书。 6.听证申请书、听证通知书及送达回证、听证报告，证明原环保局按照原告的申请组织听证，但原告于2017年12月5日提交书面申请，以代理人出差为由要求延期听证，后经协调确定听证日期为12月20日。 7.行政处罚决定书及送达回证，证明该局作出行政处罚决定的事实、法律依据及依法送达的情况。 8.原兴化市环保局作出的兴环罚字〔2017〕1号及兴环罚字〔2017〕99号行政处罚案件文书（包括：行政处罚告知书、行政处罚决定书、行政处罚履行催告书及行政诉讼、非诉裁决文书）、兴环改字〔2017〕58号责令改正违法行为决定书等，证明涉案行政处罚决定作出前，原兴化市环保局已多次对原告进行了处罚并责令整改，但原告未自觉履行相应义务。 9.原江苏省环境保护厅苏环函〔2017〕29号关于通报原告腾源环保公司环境问题的函、兴化市人民政府兴政函〔2017〕35号关于商请吊销原告公司危险废物经营许可证的函，证明原告的违法行为已经造成严重的社会和环境影响，应原江苏省环境保护厅的建议及兴化市人民政府的商请，环境保护机关依法开展调查。 10.网站资料一组，证明原告环境违法行为已经造成严重的社会影响。 被告泰州市人民政府辩称，该府作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告泰州市人民政府为证明行政复议程序的合法性，向本院提交如下证据： 1.行政复议申请书。 2.行政复议受理通知书、答复通知书、调查通知书、决定延期通知书、中止行政复议通知书及邮寄凭证，证明行政复议程序合法。 3.行政复议答辩书。 4.行政复议决定书及邮寄凭证。 审理中，被告泰州市生态环境局还补充提交案涉行政处罚集体讨论记录与会议签到簿、腾源环保公司有关延期听证的申请书及飞机航班信息。 经庭审质证，两被告对原告所举证据1-3的真实性无异议，但对证据3的证明目的不予认可。虽然环保部门在执法现场原告暂未生产，但原告未经许可擅自增加、变更生产设施，致其相应生产工艺产生变化是客观事实；证据4与本案不具有关联性；对证据5，证人张某,4、单某,4无足够证据否认对其所作笔录真实性，故相应调查询问笔录记载内容应予确认。证人张某,4作为腾源环保公司的股东及公司监事，应当知晓公司的经营状况，其当庭陈述不清楚公司生产工艺有悖常理，且其在调查询问笔录中确认腾源环保公司未改变生产工艺，前后矛盾；证人单某,4对“两个月”的实际生产起止期限所作陈述先后不一致，对证人证言的真实性均不予认可。 原告对被告所举证据1真实性无异议。对证据2中危险废物经营许可证、危险废物经营许可条件的真实性无异议，对证明目的有异议；对环境影响报告书（部分）、“三同时”验收意见的关联性及证明目的均有异议。对证据3的证据效力有异议。根据被告所举证据4中调查报告，案涉处罚与原兴化市环保局所作兴环罚字〔2017〕99号行政处罚决定相关。后者认定的违法事由系“原告收集的原材料不符合许可条件”，而本案立案事由为“原告擅自变更危废利用处置工艺”，两案立案事由不一致，且兴环罚字〔2017〕99号行政处罚决定作出时间在2017年7月31日。此外，按照原环保局提供的两份函件，江苏省环保厅内部函在原环保局立案之前，被告系因行政命令立案而非正常行政执法，不具备合法性。对证据4的证据效力有异议，调查报告无任何调查人员的签字，其载明的立案事由与证据3相矛盾；勘察笔录无实质勘察内容，未提取与原告改变工艺相关的证据，不能证明原告存在案涉违法事实；关于对张某,4的调查询问笔录，张某,4仅是原告的股东而非生产管理人员，更非笔录上载明的“总经理”，其对管理不知情。该笔录是原环保局提前打印好诱骗张某,4系应付检查后张某,4才签字的，并非其真实意思表示，无改变工艺相关证据；关于单某,4的调查笔录，仅记录处置危废数量情况，亦无改变工艺相关证据；对2016年固废入库汇总的真实性无异议，对关联性、证明目的不予认可；对现场照片的真实性无异议，但照片所摄内容仅是原告的生产厂房、生产车间，未反映改变工艺的内容。且该照片无拍摄者签名，形式违法。对证据5合法性、关联性及证明目的均有异议，本案处罚机关没有作出行政处罚听证告知书，且处罚告知书送达不合法。对证据6中听证申请书的真实性无异议，但按照行政处罚证据“关门”原则，行政机关应当于处罚告知前收集处罚证据，相对人陈述不属于处罚依据；关于听证通知书：首先，听证通知书作出时间违法。本案原告申请听证时间为2017年11月9日，原环保局通知听证的时间为2017年12月4日，系超期组织听证；其次，听证通知送达时间违法。听证通知依法应在听证举行前七日送达当事人，本案拟定听证时间为2017年12月11日，而送达时间为2017年12月4日；第三，送达主体违法。按照《环境行政处罚听证程序规定》第十条之规定，听证通知应由听证人员送达，而本案则是由调查人员潘松岭送达；第四，听证员告知违法。通知书仅告知听证主持人和记录人，未告知另两位听证员姓名；最后，听证召开日期与通知日期不一致。按照听证报告载明，本案实际听证改期为2018年12月20日，原环保局未重新通知，程序违法。听证报告程序违法。对证据7合法性有异议，行政机关应自立案之日起三个月内作出处罚决定，案涉处罚程序于2017年6月6日立案启动，于2018年1月9日方作出决定，程序违法；调查人员潘松岭参与的送达程序亦不合法。对证据8的关联性及证明目的持有异议，其中原兴化市环保局作出的〔2017〕1号行政处罚告知书及〔2017〕07号行政处罚决定履行催告书违法，因为原告已经提起行政诉讼;原兴化市环保局〔2017〕99号行政处罚决定书违法，该次行政处罚决定作出时原告的申辩期尚未届满；责令改正违法行为决定书未送达给原告，原告不知悉。对证据9的真实性无异议，对其合法性及证明目的有异议。行政处罚只能由法定职权机关在其职权范围内依法作出，原江苏省环保厅未经法定调查程序无法定授权未经合法程序，通过发出通报函这一行政命令的方式要求被告吊销许可，严重违法，该函亦不是被告作出行政处罚决定的证据范围。对兴化市人民政府作出的商请函质证意见同上，且与本案行政处罚没有关联性。对证据10不予认可。被告泰州市人民政府对泰州市生态环境局提交的证据均无异议。 原告对被告泰州市人民政府提交的证据的真实性均无异议，但认为被告泰州市人民政府作出行政复议决定超出法定期限，且未在行政复议决定中充分说理。被告泰州市生态环境局对泰州市人民政府提交的证据均无异议。 本院认证认为，关于原告举证：证据1-3，被告对其真实性并无异议，本院予以确认。关于证据4，因记录所载现场检查时间均在案涉处罚程序发现原告公司违法行为之前，故该记录与本案不具有关联性。关于证据5，被告所举证据4中张某,4、单某,4在先所作询问笔录经二人签字确认，作为公司股东与管理人员，具备商主体所应有的较强的认识、决策与风险防御能力，对己方不利的可能导致处罚后果的事实应保持更加审慎的态度；原告公司现认为二人对生产工艺不了解，明显不符合经营惯例。二人未提交初步证据亦无正当理由，当庭否认于己不利之陈述，本院难以支持。 关于被告泰州市生态环境局举证：证据1、2真实性原告未持异议，本院予以确认；证据3-10证据客观真实，形式与来源合法，与本案有关联性，本院予以确认。具体论证拟与行政行为之合法性一并评判。 关于被告泰州市人民政府所举证据，原告未持异议，本院均予以确认。 经审理查明，原告腾源环保公司成立于2012年5月17日，经营范围为：处置、利用废矿物油（HW08）等。2015年，原环保局向原告腾源环保公司发放编号为JSTZ1281OOD009-2号《危险废物经营许可证》，核准经营：处置、利用废矿物油(HW08071-001-08、251-001-08、375-001-08、900-200-08、900-201-08、900-202-08、900-203-08、900-204-08、900-209-08、900-210-08、900-249-08)10000吨年;处置油/水、烃/水混合物或乳化液(HW09)20000吨/年；有效期限自2015年12月至2018年11月，并在附件中对“危险废物经营许可条件”作出要求，明确“本许可条件是JSTZ1281OOD009-2号危险废物经营许可证的附件与许可证本身具有同等约束力”。该许可条件之九“生产工艺及流程图”中提及：“酸、碱、聚合氯化铝、锥形罐分离、脱水”等关键词。 2017年6月6日，就腾源环保公司擅自变更危废利用处置工艺、未按经营许可证规定从事利用处置危险废物的经营活动，原环保局认为违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十七条第二款、《危险废物经营许可证管理办法》第十五条第一款之规定，以泰环立（2017）4号进行立案查处。 2017年6月9日，原环保局对腾源环保公司进行现场检查（勘察），查明：“该公司因被原兴化市环保局查处自2017年1月停产至今。经查，该公司环评审批和危废经营许可的废矿物油生产工艺是废矿物油加入酸、聚合氯化铝反应后锥形管分离，加碱中和反应后压滤调节，滤渣进行脱水干化。实际生产工艺是废渣处理的干化脱水炉作为废矿物油处置设备，采用加热蒸馏工艺提取油类产品，污泥压滤后存入仓库，未进行干化。实际生产工艺和环评审批和危废经营许可的生产工艺不符。现场对环评审批验收意见和危废经营许可条件进行了复印，对生产设施进行了拍照。现场检查意见为：严格执行兴化市环保局的行政处罚要求”。上述笔录，由原告公司股东、现场负责人张某,4签字确认。 同日（2017年6月9日），原环保局（两名调查人员之一为潘某）对张某,4调查询问，张某,4陈述：“我公司环评审批的废矿物油生产工艺是废矿物油加入酸、聚合氯化铝反应后锥形管分离，加碱中和反应后压滤调节，滤渣进行脱水干化。实际生产工艺是废渣处理的干化脱水炉作为废矿物油处置设备，采用加热蒸馏工艺提取油类产品，污泥压滤后存入仓库，未进行干化。其于2016年8月27日接手该企业，接手后企业生产工艺和以前一致”。2017年6月13日，原环保局对腾源环保公司股东、生产负责人单某,4调查询问，单某,4陈述：“其在公司担任生产负责人，主要负责生产。我单位目前法人代表张正忠以及企业的股东自2016年8月27日收购原江苏腾源环保有限公司成立的，从2016年9月起开始生产至2017年1月初。自2016年9月起至2016年12月接收了废油（HW08）和废乳化液（HW09），2017年后未接受危废。总共接收废油（HW08）1643.427吨和废乳化液（HW09）2062.527吨。自2016年9月至2016年12月基本正常生产，共处理废油约1600吨，废乳化液约4000吨，部分处理的危废是接手前接收的存量。我单位接收危废的费用平均约1100元/吨，生产成本约为880元/吨，约占80%”。 2017年11月8日，原环保局向腾源环保公司送达泰环罚告字〔2017〕8号行政处罚告知书，告知拟作出的处罚及原告享有陈述、申辩和听证的权利。次日，腾源环保公司提出听证申请。2017年12月4日，原环保局向腾源环保公司送达泰环听通字〔2017〕1号行政处罚听证通知书，决定于2017年12月11日9时在原××环保局××楼会议室公开举行听证会，并告知主持人、记录员以及相对人享有申请回避的权利。2017年12月20日，原环保局对涉案行政处罚进行听证，相对人腾源环保公司参加听证并提出意见。2018年1月9日，原环保局作出泰环罚字〔2018〕1号行政处罚决定：吊销腾源环保公司的《危险废物经营许可证》（编号：JSTZ1281OOD009-2），并于2018年1月11日由陈某、调查人员潘某向腾源环保公司予以送达。原告不服，向泰州市人民政府申请复议。该府于2018年2月9日受理并开展复议调查，因案情需要于2018年4月8日作出延期三十日的通知并邮寄送达复议申请人与被申请人，因争议协调于2018年5月9日作出中止行政复议（期限自2018年4月29日至2018年6月8日，期限届满争议未决则恢复审理）通知并邮寄送达，于2018年6月14日作出行政复议决定并邮寄送达。 另查明，2017年2月9日，原兴化市环保局对腾源环保公司作出兴环罚字〔2017〕1号行政处罚决定，查明：该公司未经环保审批、备案，于2016年9月15日投资42万元人民币新上废气处理设施，对废水处理反应池和室内室外废油收集池安装棚罩，将挥发性有机气体从无组织排放改集中收集经活性碳吸附处理后通过15M高烟囱排放;2016年9月底投资8万元人民币新建一小型燃油蒸汽锅炉用于废水处理站保温;并于2016年12月5日投资40万元人民币建设容积800立方储油池，认定上述行为违反《危险废物经营许可证管理办法》第十二条之规定，依据《危险废物经营许可证管理办法》第二十三条之规定作出如下行政处罚：1.停止环境违法行为；2.罚款6万元。 2017年7月31日，原兴化市环保局对腾源环保公司作出兴环罚字〔2017〕99号行政处罚决定，查明：1.固态、半固态含油危废融化预处理项目未经环评审批，擅自投入生产；2.未经许可接受处置含油率不符合环评和许可规定的废矿物油500吨，认定上述行为违反《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十七条之规定，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十七条之规定作出如下行政处罚：罚款111000元，同时责令该公司立即停止固态、半固态含油危废融化预处理项目生产；停止接收处置含油率不符合环评和许可规定的废矿物油。 再查明，2017年2月17日，原江苏省环保厅向兴化市人民政府发出苏环函〔2017〕29号关于通报腾源环保公司环境问题的函，告知：“近期，部分媒体报道你市腾源环保公司环境问题。根据省领导对该舆情的批示精神，2017年1月20日，我厅会同泰州市环保局对腾源环保公司环境问题进行现场调查。现就该公司主要存在环境问题通报如下:一、不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置活动。具体包括:(一)未经许可擅自变更环评和许可条件规定的废矿物油处置工艺和设备。腾源环保公司未经批准擅自闲置原许可设施，将用于污泥废渣处理的干化脱水炉作为废矿物油处置设备，采用加热蒸馏工艺提取油类产品，增加了有机不凝尾气的排放。（二)未经许可擅自增建危险废物贮存设施、增加预处理工序。该企业未经许可增建一座800m³的废矿物油贮存池，未经许可采用蒸汽加热方式对固态、半固态的含油危废进行融化预处理，增加了挥发性有机物无组织排放。(三)未经许可接收处置含油率不符合环评和许可条件规定的废矿物油。该企业接收的废矿物油、油泥平均含油率为60%，低于环评文件和许可条件中处置原料含油率大于等于80%的要求，原有工艺设备无法满足处置要求。二、未按环评和许可条件要求落实污染防治措施。具体包括:(一)擅自改变废矿物油利用处置工艺，违规接收和处置含油率低于80%的废矿物油、油泥，导致产生大量蒸馏残渣等次生危废，该部分次生危废未落实处置去向。(二)未按照环评和许可条件要求对废水处理污泥进行干化处理，污泥经压滤后直接堆存在仓库内，未落实处置去向。(三)废水处理设施未按环评和许可条件要求建设MBR处理装置；超滤处理单元、微电解及芬顿氧化工段存在超越管路；沉淀池出水处连接自来水管道，存在稀释排放嫌疑。鉴于腾源环保公司在危险废物经营过程中存在突出环境问题，群众反映强烈，已引发群体性事件，请你市高度重视，采取积极有效举措推动环境问题得到根本解决。一是由原兴化市环保局依法责令腾源环保公司停止生产，不得继续接收和处置危险废物;同时，进一步深入排查企业危险废物经营及污染物治理、排放等方面存在的环境问题，对检查发现的环境违法行为，依法实施处理处罚。对不按照经营许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的行为，建议你市请泰州市环保局按照《固体废物污染环境防治法》第七十七条规定，吊销经营许可证。二是切实落实各级政府维稳责任，及时了解掌握群众诉求和相关动态，加强沟通协调，有效化解矛盾纠纷。为确保相关问题得到彻底解决，建议你市对该企业依法实施关停或转产，妥善处置企业现存的各类危险废物，消除环境风险隐患。请你市于2017年3月15日前将腾源环保公司环境问题查处情况函告我厅”。原告认为该函件违法，已向江苏省南京市中级人民法院提起行政诉讼，并申请中止本案审理。该院于2018年12月18日作出（2018）苏01行初512号行政裁定，驳回原告腾源环保公司的起诉；该案正在二审中。 2017年8月2日，兴化市人民政府向原环保局发出兴政函〔2017〕35号关于商请吊销腾源环保公司危险废物经营许可证的函，呈明：“我市收到江苏省环保厅《关于通报腾源环保公司环境问题的函》(苏环函〔2017〕29号)后，高度重视，已依法要求腾源环保公司于2017年1月11日全面停厂，妥善处置各类危险物品。同时，要求陶庄镇人民政府和市环保局等相关部门加强对该公司的日常监管，消除环境风险隐患，确保区域环境安全。目前，该公司已全面停严，环境安全处于稳控状态。现根据江苏省环保厅要求，对照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十七条相关规定，特商请贵局依法吊销江苏腾源环保有限公司的经营许可证”。 2017年1月，原告腾源环保公司因环境问题被“凤城泰州”“西祠胡同”等网站曝光，并引发网民跟帖。 审理中，根据《泰州市机构改革方案》，原环保局的职责整合并入新组建的泰州市生态环境局。泰州市生态环境局认可原环保局在本案中的所有诉讼活动以及法律效果。 本院认为，本案的争议焦点为:一、未按危险废物许可经营的内涵应当如何把握，原告腾源环保公司是否存在相应环境违法行为；二、原环保局所作行政处罚程序是否合法；三、原环保局所作行政处罚裁量是否正当；四、被告泰州市人民政府所作复议决定程序是否合法，形式是否正当。 关于焦点一，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十七条第二款规定：“禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动”；第七十七条规定：“无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处违法所得三倍以下的罚款。不按照经营许可证规定从事前款活动的，还可以由发证机关吊销经营许可证”。实践中，许可机关设定许可，可以设定特定条件，许可条件作为许可内容之一部，应予严格实施。原告公司取得案涉危险废物经营许可后，应按照许可的生产工艺与流程开展许可经营活动，如擅自改变经许可的生产工艺或流程经营的，应构成违反《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十七条规定之违法行为。 关于原告将《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十七条适用范围限定于“超越行政机关批准的经营范围”之申辩，本院认为，根据《危险废物经营许可证管理办法》第十二条、第十五条，“新增许可内容”与“改变既有的许可内容经营”虽系两个不同概念，但不排除二者发生违法性竞合；且从《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十七条本意出发，无论是“超越”抑或“改变”许可，不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动均属违反上综规定之违法行为。因此，原告的意见本院不予采纳。 关于原告腾源环保公司是否存在违法行为。现案涉处罚决定认定的原告违法事由为“实际生产工艺与环评审批和危险废物经营许可条件要求的生产工艺不符”，未涉及其他，上述认定依据有现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录等。调查询问笔录属言辞证据，被调查人张某,4就原告公司的违法行为予以确认，虽在审理中变更其证言，但承前所述这一变更欠缺事实依据与合理解释。而另一主要证据现场检查（勘察）笔录系笔录制作机关对现场生产设施情况进行检查、勘验后所作的如实记录，笔录记载及所附生产设施照片可以反映检查、勘验的客观性，该证据形式完备、来源合法，依法具有证据效力；根据证据规则，勘验笔录属实物证据的范畴，其更注重对客观情况的现场描述，证明方式和证明力明显优于言辞证据。上述证据两相印证，再结合原兴化市环保局所作处罚文书等其他证据，足以证明原告公司变更许可生产工艺进行生产经营的违法事实。 综上，案涉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。 关于焦点二，原环保局在作出行政处罚前，依照原告申请举行了听证程序，应视为充分保障了原告公司的陈述、申辩权。 关于听证权利的告知。经查，原环保局向原告送达了行政处罚告知书，必要的处罚事项、依据、量罚以及陈述、申辩与申请听证权等内容均已具备，仅文书名不同于“行政处罚听证告知书”。 关于案件调查人员是否参与听证程序。经查，调查人员潘某在听证中送达了相关法律文书，但送达系送达主体将相关文书递交当事人的活动，属事实行为，不存在意思表示要素，不存在履职回避问题。 关于听证的决定与通知。本案中，原环保局依法组织原告进行了听证。鉴于审查标的为案涉行政处罚之合法性，听证的决定程序不属案件审查范围，亦于行政行为合法性无实质影响。又且听证通知书中告知了原告申请听证主持人、记录人回避的权利；原告派员实际参与听证中，对听证主持人、听证人及记录人均为知晓但未提出回避申请，现其再以听证机关未告知另两名听证人、未书面通知听证延期等事由提出申辩已无实际意义，本院不予支持。 关于处罚决定的作成期限。《中华人民共和国行政处罚法》对处罚程序的期限未为具体规定；《环境行政处罚办法》第五十五条规定：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限”。作为上级主管部门颁发的部门规章确定的处罚程序期限，被告应予遵循。但行政处罚作为负担性行为，与行政给付、行政确认等授益性行为不同，终局决定作成期限之长短、效率之高下对相对人而言并未带来明显不利益。从这个角度而言，一个延期作出的处罚产生的不利影响更多作用于公共利益而非相对人利益；而本案实际情况是，行政处罚决定作成前，原告腾源环保公司已因其他行政手段而停产，故公共利益亦无受损之虞。综上，原告要求本院审查处罚超期作成欠缺法律上的利害关系，本院不予理涉。 关于处罚作成前的集体讨论程序。被告在审理中补充提交的集体讨论记录，原告未予质证。行政诉讼中，有关行政行为程序性事实的证据之审查强度可以相对弱于实体性事实；从行政连续性考量，只要足以认定行政机关确实遵循了必要程序，即使相关证据未在举证期限内提交，亦不能仅因举证瑕疵而整体否认行为效力，并导致行政程序重开。本案中，基于行政机关公文流转审批与用章制度等行政惯例，就实施吊销行政许可这一重大行政处罚事项，原环保局经过了立案、调查、发文等一系列内部流程，再结合被告超期举证的集体讨论记录，可以确定被告已经履行内部集体讨论程序。 关于焦点三，危险废物对生态环境以及居住安全具有极强的致损与侵害作用。国家为防治危险废物污染环境，对危险废物收集、贮存和处置经营活动实施监督管理，实行危险废物经营许可制度。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十七条之规定，不按照经营许可证规定从事前款活动的，可以由发证机关吊销经营许可证。据此，对未按许可经营的违法行为，采取责令改正、罚款或是吊销，行政机关可以根据主观恶性、违法情节、违法后果与事后补救等要素选择具体的处罚内容与方式。 原兴化市环保局所作的兴环罚字〔2017〕1号行政处罚决定、兴环罚字〔2017〕99号行政处罚决定虽然在处罚事由上与案涉处罚决定有所差异。但根据单某,4陈述，原告公司法定代表人及其他股东收购原公司资产后，从2016年9月生产至2017年1月，接收废油（HW08）1643.427吨、废乳化液（HW09）2062.52吨，处理废油约1600吨、废乳化液4000吨。兴环罚字〔2017〕1号行政处罚决定认定的“未经环保审批、备案，投资新上项目与设施”、兴环罚字〔2017〕99号行政处罚决定认定的“固态、半固态含油危废融化预处理项目未经环评审批，擅自投入生产；未经许可接受处置含油率不符合环评和许可规定的废矿物油500吨”等违法行为均应当与单某,4所陈述的生产经营活动相关。由此，案涉处罚决定虽未将“超出许可处置其他废物”（生产对象）纳入处罚事由，但与“变更许可工艺”（生产手段）一并构成违法生产经营的整体违法行为。 即使不一并考虑其他违法行为，原告腾源环保公司作为危险废物处置利用主体，应当严格遵循许可工艺。但其明知危险废物处置要求，仍擅自对生产工艺与流程进行重大变更，导致危险废物处置过程不可控、污染防治措施无法落实、衍生物脱离监管，极易引发重大环境污染事件与安全生产事件。此外，原告腾源环保公司违法生产的后果也随之显现，对周边空气、水体的破坏引发重大网络舆情，亦导致原江苏省环保厅的直接督查。综上，原告腾源环保公司的主观过错明显，违法情节、后果均较为严重，被告实施吊销许可的行政处罚量罚并不过当。 至于被告是否必须先行责令改正再予处罚的问题。责令（限期）改正仅是处罚实施时快速消除违法影响、实现管理目标的制裁手段，并非处罚实施的法定要件，对于该申辩意见，本院不予支持。 关于焦点四，原告对被告泰州市人民政府的复议程序无其他异议，惟提出超出复议期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”。本案中，被告泰州市人民政府受理复议申请后，因案情需要延长三十日审理期限，后又因争议协调而中止案件审理，审理期限并未超出法律规定。鉴于该文书已经具备复议决定应当具备的要素，虽未充分说理，但并不构成重大且明显的形式瑕疵，对复议决定之效力不生影响。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告江苏腾源环保有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告江苏腾源环保有限公司负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费50元。 审 判 长  陈益群 审 判 员  李剑峰 人民陪审员  刘葆久 二〇一九年六月二十八日 法官 助理  肖云璐 书 记 员  杨 洁 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。