包头市昆都仑区人民法院行政判决书（2019）内0203行初1号公益诉讼起诉人包头市青山区人民检察院，住所地包头市青山区。法定代表人尚震宇，该院检察长。被告包头市国土资源局青山分局。法定代表人李旭，该局局长。委托代理人刘秉娟，内蒙古承达律师事务所律师。公益诉讼起诉人包头市青山区人民检察院（以下简称“公益诉讼人”）诉被告包头市国土资源局青山分局（以下简称“青山国土局”）不履行土地管理法定职责一案，本院于2018年12月29日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派其副检察长杨维东、检察员王艳伟出席法庭，被告青山国土局法定代表人李旭及委托代理人刘秉娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称：公益诉讼起诉人在履行职责中发现，张福旺非法占用青山区兴胜镇羊山窑子村基本农田建房并出售，青山国土局对张福旺非法占地行为可能存在履职不当情形，于2018年9月10日立案审查。经调查查明：自2016年开始，张福旺未经青山国土局批准，在××区砖混结构平房用于出售。其占用土地类别为耕地，且属于基本农田，占地面积1073平方米，建筑面积900平方米。2017年9月21日，青山国土局对张福旺非法占地行为作出行政处罚：“责令其退还非法占用的土地，并在15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状。”后张福旺未执行该行政处罚决定，仍非法占用该宗土地。2018年9月13日公益诉讼起诉人向青山国土局发出检察建议，要求其对张福旺的违法行为依法履行监管职责。青山国土局收到检察建议后，于2018年11月12日书面回复称，已将相关情况上报青山区政府，青山区政府已责成青山区兴胜镇政府限期拆除违法建筑并采取切实有效措施。同年11月21日公益诉讼起诉人对诉前检察建议整改情况进行实地调查核实发现，张福旺非法占地行为仍在持续，国家和社会公共利益处于受侵害状态。公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”《中华人民共和国基本农田保护条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依照本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。”第十五条“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或占用。”内蒙古自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法第五条“自治区人民政府土地行政主管部门统一负责全区土地的管理和监督工作。盟、设区的市、旗县级土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地管理和监督工作。”青山国土局作为包头市青山区辖区内国土主管部门，对发生在辖区内的张福旺非法占地行为未能及时、全面履行其法定职责，致使基本农田受到破坏。虽然青山国土局已对张福旺非法占地行为做出行政处罚，检察建议发出后，青山国土局未能依法采取有效措施，致使行政处罚一直未予执行，张福旺非法占地行为仍在持续，国家基本农田仍处于受侵害状态。为保护国家和社会公共利益不受侵害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款之规定，向本院提起本案行政公益诉讼，请求判令：1、依法确认包头市国土资源局青山分局对张福旺非法占地行为未依法履行监管职责的行为违法；2、请求判令包头市国土资源局青山分局依法全面履行法定职责，依法全面执行201703021号行政处罚决定书，督促张福旺退还非法占用土地，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状。公益诉讼人向本院提交了下列证据：第一组证据，1、包头市国土资源局青山分局统一社会信用代码证；2、包国土党（2017）7号文件；3、包机编发[2010]110号文件，关于印发《包头市国土资源局四个分局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知；4、包国土党发[2011]43号文件，中共包头市国土资源局党组关于印发《包头市国土资源局执法监察管理体制调整方案》的通知；5、包国土资发[2013]262号文件，包头市国土资源局关于印发《关于进一步加强全市国土资源管理所建设的实施意见》。该组证据证实被告青山国土局是依法设立的政府机构，2017年2月20日以后局长为李旭，具有本行政区域内国土资源执法监察法定职权。第二组证据，1、张福旺违法占地线索登记表；2、张福旺非法占地核查报告及立案呈批表各一份；3、张福旺询问笔录一份；4、现场勘测笔录一份；5、青山区土地利用规划图一份、青山区土地利用现状图一份、青山区遥感影像图一份；6、张福旺非法占地调查报告一份；7、责令停止违法行为通知书、张福旺身份证复印件；8、违法案件审理记录一份、违法案件处理决定呈批表一份、行政处罚听证告知书一份、行政处罚告知书。第二组证据证实张福旺未经青山国土局批准于2016年开始，在羊山窑子村西北小庙附近非法占用耕地建房的行为。第三组证据，1、青检民（行）行政违监[2018]1520400105号检察建议书一份；2、关于张福旺违法占地建设查处情况的复函、青山区政府关于拆除占用基本农田违法建筑的通告；3、张福旺违法占地现状照片。该组证据证实2017年9月21日，青山国土局对张福旺非法占地行为作出行政处罚,但张福旺未履行该行政处罚决定，仍非法占用该宗土地。2018年9月13日公益诉讼起诉人向青山国土局发出检察建议，要求其对张福旺的违法行为依法履行监管职责。青山国土局收到检察建议后，于2018年11月12日书面回复称，已将相关情况上报青山区政府，青山区政府已责成青山区兴胜镇政府限期拆除违法建筑并采取切实有效措施。同年11月21日公益诉讼起诉人对诉前检察建议整改情况进行实地调查核实发现，张福旺非法占地行为仍在持续，青山国土局并未完全的履行法定监管职责，存在违法行为，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。被告青山国土局辩称：一、答辩人已依法履行了行政职责。青山区兴胜镇羊山窑子村东区村民张福旺未经国土资源管理部门批准,在兴胜镇羊山窑子村西北小庙附近,占用羊山窑子村集体土地建设二排砖混结构平房。占地面积1073平方米(合1.61亩),地类为旱地,建筑面积900平方米。该宗地不符合包头市青山区土地利用总体规划(2009-2020)。张福旺的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款的规定,属于非法占地行为。答辩人已对上述违法行为立案查处并下达《行政处罚决定书》,同时将相关情况上报青山区人民政府,区政府已责成兴胜镇政府限期拆除违法建筑。为避免与违法建设者矛盾激化,引发集中上访的问题,现镇政府正协助羊山窑子村村委会重新在村内选址安置住户。2019年6月10日答辩人向区检察院提交了《关于包头市青山区羊山窑子村村民张福旺违法占地建设情况的复函》说明，违法当事人目前在自行拆除非法占用的土地上的违法建筑物，答辩人将与青山区城市管理综合执法局持续跟进违法建筑物的拆除进展，确保违法建筑拆除到位，消除违法状态。二、包头市青山区人民检察院就张福旺非法占地建设一事向答辩人发出《检察建议书》,答辩人进行了认真自查,同时扎实落实整改。现答辩人积极督促镇政府协助羊山窑子村委会重新在村内选址安置住户,待确定人员安置地点后,即可完成拆除该宗土地上的违法建筑。综上，无论主观还是客观角度讲，以上事实都不能做为答辩人不履行监管的依据，望人民法院给予充分考虑。被告青山国土局向本院提交了以下证据,依据：第一组证据，1、包头市机构编制委员会文件包机编发【2010】110号，关于印发《包头市国土资源局四个分局主要职责内设机构和人员编制规定》；2、包头市国土资源局执法监察管理体制调整方案，包国土党发【2011】43号。证明目的：1、按照《包头市国土资源局四个分局主要职责内设机构和人员编制规定》，被告作为事业单位，在国土资源执法监察方面的主要职责是协助市国土资源监察支队做好辖区内国土资源执法监察相关工作，被告在设立时并不具有行政处罚权；2、2011年9月8日，国土资源管理执法监察职能下放，被告才具有了对国土资源违法行为直接进行行政处罚的执法权。此前由于被告在国土资源执法监察方面的主要职责是协助市国土资源监察支队做好辖区内国土资源执法监察相关工作，不具有行政执法权，所以被告对此前发生的非法占地行为不具有行政处罚权限，因此2011年9月8日之前不存在对羊山窑子村基本农田非法占地行为未依法履行监管职责的情形存在。3、对于人员编制状况国土资源局青山分局人员行政编制只有三名。第二组证据，1、包头市国土资源局文件，包国土资发【2013】262号，《关于进一步加强全市国土资源管理所建设的实施意见》的通知；2、耕地保护目标责任状；3、青山区人民政府关于拆除占用基本农田违法建筑的通告；4、包头市国土资源局青山分局文件，包国土青山字【2018】28号，《关于尽快拆除非法占用基本农田图斑的报告》；5、督查专报第92期，2018年10月8日《关于2017年度土地卫片违法图斑问题整改情况的报告（六）》。证明目的：1、2013年11月19日下发的文件，证明国土资源管理所建设的重要性和紧迫性，对其工作目标、职能职责、建设标准都进行了相关规定。青山区国土局依法在履行自身的职责。包头市国土资源局对全市国土资源管理所建设的重视和支持。2014年4月前对国土所的设施人员进行了完善和配备；2、2018年3月9日，青山国土局按照《耕地保护目标责任状》严格控制建设占用耕地，耕地保护目标责任状，对耕地的保护签订了责任状。认真履行耕地占补平衡的法定责任。积极推行“补改结合”等目标，本案青山区政府确立了青山区人民政府在耕地保护上要承担的责任；3、青山区人民政府拆除通告证明青山区人民政府已经对违反建筑人进行通告并责令自行拆除；4、2018年4月2日青山国土局通过日常动态巡查和卫片执法检查发现违法占用基本农田的情况，并针对目前违法行为建议区政府组织专项行动，给予坚决的打击；5、2018年10月8日青山区政府办公室的第92期督查专报，说明兴胜镇目前对违法占地情况的处理、拆除等。经庭审质证，对公益诉讼人提交的证据，被告青山国土局质证意见是真实性无异议，不认可证明目的，本案中被告从2011年9月8日开始才有了执法监督的职能，被告作为国土管理部门对违法占地行为已履行行政职责，从2017年5月开始青山人民政府接管了对违法建筑的拆除工作。对被告青山国土局提交的证据，公益诉讼人的质证意见是真实性、合法性、关联性均予以认可，但不认可证明目的，被告作为国土管理部门具有对违法占地行为查处的法定职责。经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，本院对以上证据认证如下：对公益诉讼人提交的证据，证据来源合法，证明事实清楚，证据材料与本案事实之间具有证明关系，本院均予以认定。对被告青山国土局提交的证据，对其真实性、合法性予以认证，对其已经履职到位的证明目的不予认定。经审理查明，2017年开始，张福旺未经土地管理部门批准擅自在包头市××区西北小庙附近，占用村集体土地建设砖混结构房屋，占地面积1073平方米，建筑面积900平方米，地类均为旱地，其行为不符合包头市青山区土地利用总体规划。被告于2017年6月12日对张福旺下达《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。2017年7月26日，被告青山国土局经审批对张福旺未经批准非法占地行为予以立案调查。被告立案后进行了调查核实，现场勘查，调取了相关证据。2017年9月15日，被告履行了行政处罚告知，行政处罚听证告知等义务。2017年9月21日，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施细则》第四十二条的规定，对张福旺作出《行政处罚决定书》（编号：201703021），1、责令退还非法占用的土地；2、在接到处罚决定书之日起十五日内，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。张福旺对该行政处罚决定未申请行政复议，也未提起行政诉讼。被告作出行政处罚决定后，未申请人民法院强制执行。2018年4月2日，被告青山国土局向青山区人民政府提出《关于尽快拆除非法占用基本农田图斑的报告》，建议区政府组织专项行动，对辖区内破坏基本农田建设坚决予以打击。2018年4月3日，青山区人民政府作出《青山区人民政府关于拆除占用基本农田违法建筑的通告》。2018年9月13日，公益诉讼人向被告青山国土局发出青检民（行）行政违监[2018]150XXXXXXXX号检察建议书，建议被告对张福旺的违法行为依法履行监管职责。2018年11月12日，被告青山国土局书面回复公益诉讼人，表示张福旺未经国土资源管理部门批准，占用羊山窑子村集体土地建设二排砖混结构平房，属于非法占地行为。青山国土局已对上述违法行为立案查处并下达《行政处罚决定书》，同时将相关情况上报青山区人民政府，区政府已责成兴胜镇政府限期拆除违法建筑。为避免与违法建设者矛盾激化，引发集中上访的问题，现镇政府正协助羊山窑子村村委会重新再村内选址安置住户，待确定人员安置地点后，即可拆除该宗土地上的违法建筑。截至目前，被告虽已对张福旺的非法占地行为作出行政处罚决定，但对非法占地行为未采取有效措施予以制止，未退还非法占用的土地，未拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，张福旺非法占地行为仍在持续，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。另查明，本院立案后于2019年1月9日向被告青山国土局送达了行政起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告青山国土局于2019年6月12日向本院提交被诉行政行为的部分证据。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”据此，公益诉讼人对侵害国家和社会公共利益的违法行政行为，具有依法提起行政公益诉讼的权利。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”被告青山国土局作为本行政区域内土地行政主管部门，依法具有对本行政区域内的土地进行管理和监督的法定职责。本案中，被告青山国土局虽对张福旺作出行政处罚，采取了一定行政措施，但截至目前行政处罚一直未予执行，张福旺非法占地行为仍在持续，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，客观上已构成未依法履行监管职责。被告青山国土局关于已依法履行行政职责的抗辩理由本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第六十七条规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”被告对其作出的行政行为负举证责任且在法定期限内举证，是行政诉讼举证责任的特有原则，也是行政机关能否遵守法律法规、尊重人民法院和遵从诉讼秩序的重要表现。本案中，被告逾期向法院提交证据，在法定期限内未书面申请延期举证，亦未陈述正当理由，应承担不利法律后果。综上，公益诉讼人的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、第一百零二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第(一)项的规定，判决如下：一、确认被告包头市国土资源局青山分局对张福旺非法占地行为未依法履行监管职责的行为违法；二、责令被告包头市国土资源局青山分局依法全面履行法定职责，依法全面执行201703021号行政处罚决定书，督促张福旺退还非法占用土地，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状。案件受理费50元由被告包头市国土资源局青山分局负担，并于本判决生效后三日内向本院缴纳。如不服本判决，可以于本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于包头市中级人民法院。审 判 长 朱丽娜审 判 员 包 英审 判 员 郭美玲人民陪审员 王芝祥人民陪审员 屈晓冬人民陪审员 石良仓人民陪审员 张乃钰 二○一九年六月二十日书 记 员 周 颖附：本裁判文书适用的法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;(二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;(四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;(五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。`人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。