安徽省凤阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1126行初9号 原告安徽东方水泥有限公司，住所地安徽省凤阳县西泉镇考城。 法定代表人沈洪兵，该公司董事长。 委托代理人吴少宝，安徽冠亚律师事务所律师。 委托代理人张群，该公司员工。 被告凤阳县自然资源和规划局（原凤阳县国土资源和房产管理局），住所地安徽省凤阳县府城镇新城区。 法定代表人郭泽峰，该局局长。 出庭单位负责人缪凤立，该局副局长。 委托代理人赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。 被告凤阳县人民政府，住所地凤阳县政务新区。 法定代表人罗圣权，该县县长。 出庭单位负责人曾永闯，该县政府党组成员、办公室主任。 委托代理人孙文娟，该县法制办工作人员。 委托代理人赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。 原告安徽东方水泥有限公司不服被告凤阳县自然资源和规划局土地管理行政处罚及被告凤阳县人民政府行政复议一案，本院于2019年3月21日立案后，依法向被告凤阳县自然资源和规划局、凤阳县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月25日公开开庭审理了本案。原告安徽东方水泥有限公司的委托诉讼代理人吴少宝，被告凤阳县自然资源和规划局单位负责人缪凤立及委托代理人赵雷雨，被告凤阳县人民政府单位负责人曾永闯及委托代理人孙文娟、赵雷雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年7月23日，原凤阳县国土资源和房产管理局作出凤国土房执罚决字（2018）155号行政处罚决定书。原凤阳县国土资源和房产管理局认定，原告1995年起未经批准，在凤阳县××郢村凤淮路北侧占用土地86.87亩建厂（土地使用证面积40.85亩），超占土地46.02亩，林地5.37亩（移送林业部门），耕地1.08亩，建设用地39.57亩，均符合土地利用总体规划。原凤阳县国土资源和房产管理局认为，原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，作出如下处罚：1、责令立即退还非法占用的40.65亩土地；2、没收在非法占用的1.08亩土地上新建的建筑物及其附属设施；3、对非法占用的1.08亩土地处以20元／平方米罚款，对39.57亩处以10元／平方米罚款，共计罚款278240元。 原告对原凤阳县国土资源和房产管理局的行政处罚决定书不服向凤阳县人民政府提出行政复议，凤阳县人民政府于2018年12月13日作出凤复字（2018）20号行政复议决定,决定维持凤阳县国土资源和房产管理局的处罚。 原告安徽东方水泥有限公司诉称，1999年，为积极响应凤阳县、西泉镇两级党委政府发展乡镇企业的号召，依法成立东方水泥有限公司。公司成立后，凤阳县西泉镇政府按照政策要求，征收了农民土地交与原告建厂扩大生产，原告缴纳了相关费用。在2004年，原告在扩建厂房时，西泉镇土地管理所及凤阳县国土资源和房产管理局并未要求原告依法补办相关用地手续，而是要求原告缴纳共计15000元的土地复垦费作为行政处罚，原告缴纳土地复垦费后扩建厂房，投入生产。这足以证明原告当时建设用地是符合当时政策要求的，原告主观上并非故意不办理相关用地审批手续，而是认为在被告凤阳县国土资源和房产管理局要求原告缴纳了土地复垦费后进行建厂是符合有关规定的。西泉镇人民政府及被告单位对原告的行为也是许可的，即使认为原告扩建厂房使用的土地未办理用地审批手续，也应该让原告补办相应的手续，而不是简单粗暴的以罚代管，这明显违反行政机关在行政时应遵循合理行政的原则。2018年凤阳县国土资源和房产管理局在本案事实不清、证据不足的情形下，对原告作出的行政处罚行为是明显不当的。而凤阳县人民政府在复议时采纳了被告凤阳县国土资源和房产管理局认定的错误事实基础上作出复议维持的决定显然也是错误的。原告认为二被告在案件事实不清、证据不足的情形下作出的行政行为是明显错误的，以及适用的相关法律依据亦错误，且二被告忽略当时特殊的政策背景，违反了行政机关行政时应遵循诚实信用的原则，应保护行政相对方的信赖利益。故请求撤销凤阳县国土资源和房产管理局作出的凤国土房执罚决字（2018）155号行政处罚决定书和凤阳县人民政府作出的凤复字（2018）20号行政复议决定书。 原告向本院提交如下证据： 1、原告营业执照、法定代表人证明，证明原告主体适格。 2、2018年6月15日与2018年7月23日的行政处罚决定书、行政复议决定书，证明行政处罚决定和维持决定的复议内容，2018年6月15日的处罚决定证明被告处罚具有随意性。 3、土地复垦费收据，证明原告已缴纳了相关费用，地方政府以及相关土地管理部门同意原告使用土地。 4、凤阳县西泉镇人民政府的情况说明，证明原告在符合当时政策下使用的土地。 被告凤阳县自然资源和规划局辩称：原告违法占地的事实清楚。原告称当时建设用地符合当时政策要求不能成立，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请，对于超出土地使用证面积部分用地，原告未依法申请并获得批准，被告认定原告未经批准占用土地定性准确，无论原告主观上是否有不办理用地审批手续的故意，但占地客观存在，且至今仍未取得合法手续。原告称的土地复垦费，并非对违法占地行为的行政处罚。原告非法占地事实清楚，对其处罚符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。 被告凤阳县自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据： 第一组：2018年3月19日沈洪兵询问笔录1份，证明原告在西泉镇××路北侧占地建设水泥厂的事实。 第二组：2018年9月12日张汝房、蒋春玲、张德汉询问笔录各1份、蒋春玲的身份证复印件、张德汉的身份证复印件、凭证（领条）1份，证明经调查，部分村民反映原告建水泥厂用地部分是从村民处取得。 第三组：现场勘测笔录、测绘报告书各1份、凤国用（2013）第1485号国有土地使用权证1份，证明原告水泥厂占地面积86.87亩，有证面积40.85亩，非法占地46.02亩，其中耕地1.08亩、建设用地39.57亩，符合土地利用总规划，其余5.37亩为林地。 第四组：立案呈批表1份、违法案件处理决定呈批表1份、调查报告1份、违法案件审理记录1份、案件调查延期申请2份、行政处罚告知书1份、行政处罚听证告知书1份、要求举行听证会的申请1份、听证通知书1份、申辩意见书1份、律师事务所函1份、授权委托书1份、营业执照1份、原告法人身份证1份、法定代表人证明书1份、国土房产局行政处罚听证会笔录1份、违法行为告知函1份、法律文书送达回证5份，证明被告做出行政处罚决定程序合法。 被告提供的依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。 被告凤阳县人民政府辩称，原告称西泉国土所及凤阳县国土资源和房产管理局要求原告缴纳共计15000元的土地复垦费作为行政处罚，与事实不符，此费用并非凤阳县国土资源和房产管理局收取。凤阳县国土资源和房产管理局作出的行政处罚决定及凤阳县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 凤阳县人民政府提交了以下证据、依据： 第一组：与凤阳县自然资源和规划局提交的证据相同，证明凤阳县自然资源和规划局作出的行政处罚决定程序合法、案件事实清楚、适用法律正确、具体行政行为并无不当。 第二组：行政复议申请书、行政复议案件受理审批表、行政复议答复通知书、延期审理通知书、行政复议决定书、送达回证等，证明凤阳县人民政府作出的行政复议决定程序合法。 凤阳县人民政府提供的依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。 经庭审质证，两被告对原告证据1真实性无异议；证据2真实性无异议，被诉行政处罚决定是2018年7月23日作出的，原告提交的2018年6月15日的行政处罚决定确实存在，但并未送达，不知道是如何取得，在6月15日向原告送达行政处罚告知、听证告知，如果原告愿意主动接受处罚，并放弃陈述听证申辩权利，该处罚决定书将会向原告送达，由于原告对处罚有异议，要求举行听证，因此未向原告送达，而是在听证结束之后，在2018年7月23日重新作出决定并向原告送达，因此2018年6月15日的行政处罚决定书与本案没有关联性，不是生效的法律文书；证据3、4与本案缺乏关联性，不能证明原告的占地行为符合法律规定。 原告对被告凤阳县自然资源和规划局提供的证据：第一组证据真实性无异议，不能证明原告属于非法占地；第二组证据真实性有异议，证据是在作出行政处罚决定之后调取，不能作为行政处罚的依据；第三组证据有瑕疵，测绘内容中称地块是属于武店镇不是属于西泉镇的，现场勘测笔录中的勘测人员是案件办理人员，该证据委托单位先入为主，2013年就已经定性为非法占地，测绘报告不能作为本案定案依据；第四组证据真实性无异议，本案是2018年3月19日才开始立案，在2018年3月12日就委托进行测绘，不符合相关程序。 原告对凤阳县人民政府提供的证据：第一组证据同对凤阳县自然资源和规划局的质证意见；第二组证据中两份延期申请延期期限不连续，有异议，程序违法。 本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据真实性，予以确认。对被告凤阳县自然资源和规划局提供的第一组证据，真实性、合法性、关联性予以确认。对第二组证据，是在作出行政处罚后取得，不作为证据适用。对第三组证据，测绘报告中将西泉镇写成武店镇，明显属于笔误，办案人员到现场勘测，不违反法律规定，测绘结果由测绘公司作出而不是办案人员作出，报告虽有瑕疵，不影响报告的效力，对该组证据予以采信。对第四组证据，办案机关接群众举报后进行调查，后决定立案，不违反法律程序，对该组证据予以认定。对凤阳县人民政府提供的第二组证据，具有真实、性合法性与本案具有关联性，予以认定。 经审理查明，安徽东方水泥有限公司1999年2月4日成立，经营范围为水泥制造、销售熟料粉磨加工、销售等。2015年7月30日凤阳县人民政府颁发的凤国用（2013）第1488号土地使用权证，载明土地使用权人为安徽东方水泥有限公司，坐落位置为凤阳县西泉镇××路北侧，使用权面积为27230.96平方米。原凤阳县国土资源和房产管理局接群众举报安徽东方水泥有限公司非法占地后，于2018年3月19日立案查处。经原凤阳县国土资源和房产管理局查证，安徽东方水泥有限公司未经批准超占46.02亩土地建厂，其中林地5.37亩（移送林业部门处理），耕地1.08亩，建设用地39.57亩，均符合土地利用总体规划。2018年6月15日原凤阳县国土资源和房产管理局向安徽东方水泥有限公司送达行政处罚告知书、听证告知书，安徽东方水泥有限公司要求听证，原凤阳县国土资源和房产管理局于2018年7月4日举行听证会。2018年7月23日，原凤阳县国土资源和房产管理局作出凤国土房执罚决字（2018）155号行政处罚决定书。安徽东方水泥有限公司对处罚不服于2018年9月17日向凤阳县人民政府申请复议。凤阳县人民政府于2018年12月13日作出凤复字（2018）20号行政复议决定,决定维持凤阳县国土资源和房产管理局的行政处罚。 本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》规定，原凤阳县国土资源和房产管理局具有对本辖区内违反土地管理的违法案件查处的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》规定，审理不服其工作部门的具体行政行为的行政复议，系凤阳县人民政府的法定职责。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”本案中，原告未经人民政府批准擅自占用46.02亩建厂，违背了上述法律规定。原凤阳县国土资源和房产管理局依法进行立案、调查，在作出行政处罚决定前已依法向原告送达了行政处罚事先（听证）告知书，告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利，以及被告拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并依法举行听证，被告处罚程序合法。原凤阳县国土资源和房产管理局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条对原告的处罚适当。至于原告诉称西泉镇国土所和凤阳县国土资源和房产管理局要求原告缴纳共计15000元的土地复垦费作为行政处罚，其未提供证据证实，缴纳的土地复垦费作为行政处罚亦无法律依据。土地管理法规定，任何单位进行建设必须依法申请，原告称建设行为符合当时政策要求，其未提供证据证实当时政策文件如何要求的，即使有文件规定，其违反法律强制性规定，也是无效的。 综上，原凤阳县国土资源和房产管理局作出的《行政处罚决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。凤阳县人民政府作出的凤复字（2018）20号行政复议决定，程序合法，复议决定正确。对原告的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告安徽东方水泥有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告安徽东方水泥有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。 审 判 长  杨春权 审 判 员  刘克旺 人民陪审员  陆 海 二〇一九年六月二十五日 书 记 员  胡楠楠 附相关法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。