四川省广安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川16行初17号 原告李际元，男，汉族，生于1951年3月14日，住四川省华蓥市。 原告李明华，女，汉族，生于1981年4月6日，住四川省华蓥市。 原告李某1，男，汉族，生于2012年11月6日，住四川省华蓥市。 法定代理人李某3，男，汉族，生于1979年2月10日，住四川省华蓥市。 法定代理人何某，女，汉族，生于1979年12月19日，住四川省华蓥市。 原告李某2，女，汉族，生于2005年10月17日，住四川省华蓥市。 法定代理人李某3，男，汉族，生于1979年2月10日，住四川省华蓥市。 法定代理人何某，女，汉族，生于1979年12月19日，住四川省华蓥市。 四原告委托代理人，王德菊（系李际元妻子，李明华母亲），女，汉族，生于1953年11月11日，住四川省华蓥市。 被告华蓥市人民政府，住所地四川省华蓥市红星路**。 法定代表人谢洋波，市长。 委托代理人胡平，四川智群律师事务所律师。 委托代理人袁明均，华蓥市农业农村局工作人员。 原告李际元、李明华、李某1、李某2诉被告华蓥市人民政府不履行法定职责一案，于2019年3月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月25日向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年5月15日公开开庭审理了本案。原告李际元及四原告的委托代理人王德菊，被告的委托代理人胡平、袁明均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李际元等四人向被告申请履行农用承包地确权，颁发农村集体土地使用权证书的职责和义务。被告华蓥市人民政府未作出行政行为。 原告李际元、李明华、李某1、李某2诉称，2018年9月26日向被告申请农用承包地确权并颁发农村集体土地使用权证书。2019年9月26日，被告收到原告的履职申请书。至今，未作出任何处理和答复。被告的行政不作为已构成违法，侵犯了原告的合法权益。同时，根据华府公开告知（2018）29号政府信息答复，以及川府国土资公开告知（2018）259号政府信息公开答复，华蓥市人民政府在征地时，没有将“原告的农业户口上报批准为非农业户口”，被告没有依法将原告安置社保。由此可见，原告对自己的农用承包地仍享有使用权。故，被告应当对原告的土地确权登记。请求依法确认被告未在法定期限内对原告的农用承包地登记确权的行为违法；判决被告为原告颁发农村集体土地使用权证书。 原告李际元、李明华、李某1、李某2向本院提交了以下证据： 1．身份证和四原告户籍登记卡。证明：李某1和李某2的身份信息，同时证明其是农业户口，原告具有申请统一确权的主体资格。 2．履行行政职责申请书。证明：原告2018年9月26日书面向被告提交了确权申请书。 3．邮寄单以及签收凭证。证明：被告已经收到履行行政职责申请书。 4．土地使用证。证明：被告具有确权的法定职责，原告有农用承包地，按照新的政策有统一确权的主体资格。 5．华府公开告知【2018】29号。证明：被告没有把原告转非，原告也没有得到安置补偿，原告有申请确权的主体资格，原告申请确权并无不当，原告申请确权合理合法。 6.川府国土资公开告知【2018】259号。证明：华蓥市人民政府征地时，没有将原告报批转非，说明原告的农用承包地依然存在。原告有申请确权的主体资格，申请确权也是合理合法的。 7．柏木山村7组的证明。证明：原告李明华在柏木山村没有享受承包土地，承包地在娘家。有申请确权的主体资格，申请土地确权也是合理合法的。 8．李际元的户口本。证明：李际元是常住人口，就应该有农用承包地，那么原告就有申请确权的主体资格，被告应该履行法定职责对原告的农用承包地进行登记造册确权，颁发使用证书给原告。 9．银行卡。证明：2018年，原告还领了380多元的土地补贴。 10．农村土地确权文件。证明：县级以上人民政府具有确认所有权和使用权的权利。 被告华蓥市人民政府辩称：一、原告户情况及廨院村村组演变情况。1.原告户原有家庭成员7人，基本情况为：李际元，2010年户口迁至华蓥市石岭岗社区；王德菊（李际元之妻），华蓥市2013年第5批城市建设征地农转非；李明华（李际元之女），2009年因结婚户口迁至华龙街道柏木山村；李某3（李际元之子），华蓥市2013年第4批城市建设征地农转非；何某（李某3之妻），华蓥市2013年第5批城市建设征地农转非；李某1（李某3之子），华蓥市年第5批城市建设征地农转非；李某2（李某3之女），华蓥市2015年第3批城市建设征地农转非。2.村组合并情况：原告户所在村组原为廨院村3组，后该组与原廨院村4组合并为现廨院村2组，即省政府批文中的“廨院村2组”包括了原廨院村3组和4组。虽然批文明确的是征收廨院村2组的土地，但是在具体安置补偿时，仍然是按照原廨院村3组和4组分开进行补偿安置的。二、原告原所在的组土地已经按规定分4个批次实施统征。1.2014年2月，省政府作出《关于华蓥市2013年第5批城市建设用地的批复》（川府土〔2014〕146号），同意将华蓥市包括华龙街道廨院村2组部分土地在内的23.3公顷土地征收为国家所有；2.2014年4月，省政府作出《关于华蓥市2013年第4批城市建设用地的批复》（川府土〔2014〕378号），同意将华蓥市包括华龙街道廨院村2组部分土地在内的33.3133公顷土地征收为国家所有；3.2015年12月，省政府作出《关于华蓥市2015年第3批城市建设用地的批复》（川府土〔2015〕1209号），同意将华蓥市包括华龙街道廨院村2组部分土地在内的44.3588公顷土地征收为国家所有；4.2018年5月，省政府作出《关于华蓥市2017年第1批城市建设用地的批复》（川府土〔2018〕627号），同意将华蓥市包括华龙街道廨院村2组余下所有土地在内的7.0069公顷土地征收为国家所有，即川府土〔2018〕627号批文最终将廨院村2组的土地全部征收完毕。三、被告严格按照当时的政策和标准开展征地、安置、补偿工作，充分保障了被征地对象的合法权益。在涉及原告所在原廨院村3组的征地、安置和补偿中，被告根据《土地管理法》等法律政策的规定，组织市国土资源局、市人力资源社会保障局、华龙街道等单位依法开展“两公告一登记”，按照上级政策和《华蓥市征地拆迁补偿安置实施办法》（华府发〔2013〕41号）开展安置补偿工作。对于原告户的具体安置补偿情况如下：1.人员安置情况。分3次将原告户中的农业人口安置完毕：第一次，在华蓥市2013年第4批城市建设征地中，李某3转非安置，已按照华府发〔2013〕41号文件纳入养老、医疗、失业保险。第二次，在华蓥市2013年第5批城市建设征地中，王德菊、何某转非安置，已按照华府发〔2013〕41号文件纳入养老、医疗、失业保险；李某1转非，已按照华府发〔2013〕41号文件领取一次性生活（安置）补助费。第三次，在2015年第3批城市建设征地中,李某2转非安置，按照华府发〔2013〕41号文件领取一次性生活（安置）补助费（现在尚未领取）。2.土地、青苗及附着物补偿情况。涉及原廨院村3组的4个批次征地，是分2次计算并支付土地补偿款和青苗及附着物补偿款的：第一次，2015年1月村组确定土地补偿费分配方案并执行，原告户根据该方案已经领取土地补偿费22266元，对应该批次土地补偿款分配，原告户相应领取青苗和附着物补偿费5762元（该次计算是针对华蓥市2013年第4批、第5批城市建设和2015年第3批城市建设中的西环线建设）。第二次，根据村组的分配方案，原告户应领取青苗及附作物补偿款3508元，但现在仍未领取；因村组尚未确定土地补偿款分配方案，对应批次的土地补偿款尚未分配（该次计算针对2015年第3批城市建设中的康养中心项目和2017年第1批城市建设）。3.房屋补偿情况。因廨院村2组的土地征收，2015年2月签订了房屋拆迁补偿协议，根据该协议，原告户应得291025元房屋拆迁补偿款并已经领取，同时选取了两套安置房共210㎡。四、原告不具备申请农用地登记确权的主体资格。1.原告全家所有土地全部统征，户籍已经全部农转非，不再享有土地承包经营权资格。2.依据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条，土地确权登记系发包方依据生效的土地承包合同等材料向所在乡镇政府申报，乡镇政府初审后再向县级政府书面申请确权。综上，华蓥市涉及廨院村原3组（原告所属组）的4批次征地均经省政府批准，被告依法组织实施该4批次的征地、安置和补偿，原告原所在村组土地已经全部统征，户籍全部农转非，不再具备农村土地承包经营者资格。因此，其诉讼请求不能成立，恳请法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回原告的诉讼请求。 被告华蓥市人民政府向本院提交了以下证据： 第一组证据：李际元等人户口信息证明。证明：李际元于2010年因其他原因从廨院村2组转到华蓥市红星路5路138号附17号，已农转非；李明华于2009年11月9日户籍已经迁到柏木山村**；李某1的户口于2015年6月10日征地农转非；李某2的户口于2018年3月2日征地农转非。 第二组证据：履职申请书、文件处理单二份、华龙街道办事处情况说明及通话记录。证明：华蓥市人民政府收到原告的履职申请后将文件转由华龙街道办事处进行处理，华龙街道办事处的工作人员与原告的妻子进行了电话口头解答，答复为其申请不符合法律规定。 第三组证据：2013年第4批城市建设征地 一、川府土【2014】378号《关于华蓥市2013年第4批城市建设用地的批复》 二、两公告一登记：1.华蓥市人民政府2013年第4批城市建设征地土地公告。2.华蓥市国土资源局华蓥市2013年第4批城市建设用地征地补偿安置方案公告。3.华蓥市征地补偿（安置）登记表。 三、人员安置情况：李某3农转非，安置待遇为参加养老、医疗、失业保险：1.华蓥市新征地农转非人员拟参加基本养老保险汇总审批表、参保情况报批名册。2.华蓥市被征地农转非人员参加医疗保险（汇总）呈报审批表、缴费汇总统计表、基本医疗保险补贴花名册汇总表。3.华蓥市被征地农转非人员参加失业保险（汇总）呈报审批表、申报缴费花名册。4.征地农转非人员花名册。5.征地补偿安置费分类兑付统计表。 第四组证据：2013年第5批城市建设征地 一、川府土【2014】146号《关于华蓥市2013年第5批城市建设用地的批复》 二、两公告一登记：1.华蓥市人民政府2013年第5批城市建设征收土地公告。2.华蓥市国土资源局华蓥市2013年第5批城市建设用地征地补偿安置方案公告。3.华蓥市征地补偿（安置）登记表。 三、人员安置情况；李际元户有3人转非，安置待遇为王德菊、何某参加养老、医疗、失业保险，李某1领取一次性生活费：1.华蓥市新征地农转非人员拟参加基本养老保险汇总审批表、参保情况报批名册。2.华蓥市被征地农转非人员参加医疗保险（汇总）呈报审批表、缴费汇总统计表、基本医疗保险补贴花名册汇总表。3.华蓥市被征地农转非人员参加失业保险（汇总）呈报审批表、申报缴费花名册。4.16周岁以下货币安置发放花名册。5.征地农转非人员花名册；6.征地补偿安置费分类兑付统计表。 第五组证据：2015年第3批城市建设征地 一、川府土【2015】1209号《关于华蓥市2015年第3批城市建设用地的批复》。 二、两公告一登记：1.华蓥市人民政府2015年第3批城市建设征收土地公告。2.华蓥市国土资源局华蓥市2015年第3批城市建设用地征地补偿安置方案公告。3.华蓥市征地补偿（安置）登记表。 三、人员安置情况；李际元户有李某2农转非，安置待遇为领取一次性生活费。1.16周岁以下货币安置发放花名册；2.征地补偿安置费分类兑付统计表、结算表。 第六组证据：2017年第1批城市建设征地。 一、川府土【2018】627号《关于华蓥市2017年第1批城市建设用地的批复》 二、该批次已发布征地公告，安置补偿尚在进行中。1.华蓥市人民政府2017年第1批城市建设征收土地公告；2.华蓥市征地补偿（安置）登记表。 第三组证据—第六组证据证明：原告所在的村组土地已经全部被征收完毕。 第七组证据：土地、青苗及附着物补偿情况 一、李际元户在2013年第4批、第5批城市建设和2015年第3批城市建设中的西环线建设征地中，已领取土地补偿费22266元，青苗和附作物补偿费5762元。1.廨院村原3组征地面积，土地款和青苗款的计算与分配方案。2.廨院村原3组土地补偿费、青苗及附作物费发放表。 二、李际元户在2015年第3批城市建设中的康养中心项目和2017年第1批城市建设征地中还要土地补偿费（村组尚未定分配方案）、青苗及附着物费未领取：廨院村原3组青苗费、附作物费发放表。 第八组证据：房屋拆迁补偿情况。 李际元户已领取房屋拆迁补偿款291025元，还房210平方米（其中包含王德菊、李某3、何某、李某1、李某2五名农业人口的每人35平方米基本住房，以及李际元按照1300元／平方米价格购买的35平方米住房）：1.华蓥市城市建设投资有限责任公司基础设施建设征地拆迁安置补偿费用专用领款凭证；2.华蓥市建构筑物拆迁补偿安置协议书；3.华蓥市征地房屋及附属设施拆迁补偿明细表。 第九组证据：规范性文件。 一、补偿安置政策文件：1.华府发【2013】41号。2.华府纪【2013】24号。 二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第1-6项、第三条、第四条。 三、《农村土地承包经营权证管理办法》第七条。 庭审中，本院责成被告提供了以下证据： 1．关于李际元社保参保相关数据。证明:李际元社保参保起止时间，是2012年8月领取基本养老保险。 2．华蓥市人民政府关于印发《华蓥市征地拆迁补偿安置事实办法的通知》。证明：关于李际元等享受安置补偿文件依据。 3．廨院村原三组征地补偿费分配方案。证明：李际元等享受具体安置补偿依据。 4．廨院村原三组征地补偿费发放表。证明：李际元已经享受补偿费依据。 本院依职权调取了以下证据： 1.入户申请表。 2.调查笔录。 经庭审质证，原告对被告的第一组证据：李际元等人户口信息证明，认为没有原件核对，没有证据支撑，公安局应出示华蓥市人民政府在征地时将原告的农业户口转为非农业户口补偿安置的证据。对第一组证据的三性均不认可。即便是转非，也不能因原告进城落户就收回土地。李明华户口迁出，但是李明华结婚没有得到土地安置补偿，土地被征用后，就有申请确权的主体资格。李某2的户口信息上显示的是集体户口。李某1的户口没有签字盖章。第二组证据：履职申请书是原告交的，证明被告没有履行法定职责；文件处理单二份、华龙街道办事处情况说明及通话记录，不知是谁打的电话，没有证据支撑，没有通话记录，三性不认可。第三组证据：没有原件核对，与本案无关。第四组证据：与本案无关。李明华和李际元都没有进行安置。李某1领取一次性生活补助和发放表没有监护人签字，从来不知道，对其不认可。第五组证据：没有原件核对，与本案无关，对其不认可，李明华和李际元都没有进行安置，对李某2的安置也没有监护人的签字。从来不知道，对其三性不认可。第六组证据：没有原件核对，与本案无关。第七组证据：土地、青苗及附着物补偿情况与土地确权没有关系，与本案无关。根据国家政策，土地不能闲置，两年内没有使用就该恢复耕种，且进行确认使用权，分配方案与本案无关，不认可。第八组证据：房屋拆迁补偿情况与本案无关，李明华没有得到房屋安置，且李际元的35个平方是自己拿钱买的。第九组证据：根据规范性文件第4条规定，被告具有确权的法定职责。被告提供的九组证据全部不认可。对被告补充的证据1，认为养老保险是自己买的，跟土地确权没有关系，三性不认可；证据2只认可常住农业人口这句话，其余的不认可，没有依照农村土地承包法实施，李际元属于廨院村3组的常住农业人口，本案也没有依据41号文件的常住农业人口进行安置；证据3与本案没有关系。三性不认可；证据4原告没有签字捺印，是造假，不认可，是唐明财（村书记）帮忙代领的，后把钱给了原告方，但是只有22266元，当年原告的土地是占了2.7亩多，三性不认可。对本院依职权调取的证据1的入户申请表，不管原告李际元的户口迁到哪里，但是他的承包地还在，对真实性认可。当时迁户口是清楚的，但是不知道迁到什么地址，对迁户地址不认可，与本案无关。户口是买养老保险迁的，但是与土地确权没有关系。对本院依职权调取的证据2的调查笔录，笔录上说分了三次土地款，实际只分了两次，对其不认可。 被告对原告的证据1的身份证和四原告户籍登记卡，真实性无异议，但是达不到原告的证明目的。原告提供的户籍的性质是农村户口或是城市户口应当以土地征收后，即现在公安机关登记的户籍信息为准，现在除了李明华之外，其余的人均是农转非了。证据2-3真实性无异议，华蓥市人民政府收到了履职申请，并转华龙街道办事处办理，华龙街道办事处对原告进行了口头答复，答复其申请不符合相关要求。证据4的土地使用证真实性需要核实，核实后做书面回复。证据5-6真实性无异议，但是达不到原告的证明目的，户籍信息以公安机关登记的为准。证据7的柏木山村7组的证明，无原件核实，需要原件进行核实。证据8的李际元的户口本与第**证据的质证意见一致。证据9的银行卡真实性无异议。但这仅是一张卡，无法反应卡内的资金交易情况，更不能证明原告的土地未被征收。证据10的农村土地确权文件是网络打印件，不应作为证据使用。对本院依职权调取的两份证据，三性无异议。 本院对上述证据认证如下：被告华蓥市人民政府提供的九组证据，第二组证据中华龙街道办事处的通话单，没有文字通话内容，证据形式不合法，本院不予认可。其余证据，符合证据三性要求，本院认可；原告提供的10份证据中，证据9无证据关联性，本院不予认可，原告的其余证据，符合证据三性要求，本院认可。被告补充提供的4份证据及本院依职权调取的两份证据，符合证据“三性”要求，本院认可。本院结合原、被告双方证据的“三性”和证据证明力，综合评判，认定案件事实。 经审理查明，原告李际元、李明华、李某1、李某2，于2018年9月26日向被告华蓥市人民政府申请对其农用承包地进行确权，并颁发农村集体土地使用权证书。被告于2018年9月26日收到四原告的履职申请书后，转交华蓥市农业局、华蓥市华龙街道办事处办理。但未向四原告作出行政行为。 同时查明，原告所在的华蓥市华龙街道办事处廨院村二组，由华蓥市华龙街道办事处廨院村原三、四组合并而成。但土地征收补偿，仍按原集体经济组织进行征收补偿。原告方系原廨院村**村民。四原告所在的华蓥市华龙街道办事处廨院村原三组的农村集体组织土地，经川府土【2014】378号《关于华蓥市2013年第4批城市建设用地的批复》、川府土【2014】146号《关于华蓥市2013年第5批城市建设用地的批复》、川府土【2015】1209号《关于华蓥市2015年第3批城市建设用地的批复》、川府土【2018】627号《关于华蓥市2017年第1批城市建设用地的批复》批准，进行了征收补偿。原告李际元于2010年9月30日的户籍由华蓥市华龙街道办事处廨院村****迁到华蓥市红星五路**附**。2013年第5批城市建设征地后，原告李某1农转非。2015年第3批城市建设征地后，原告李某2农转非。原告李明华因婚姻关系，于2009年由华蓥市华龙街道办事处廨院村2组11号迁到华蓥市柏木山村7组，但没有在该组享有农村土地承包权。原告李明华未参加华龙街道办事处廨院村2组的征收补偿安置。在行政程序中，四原告未向被告提供《土地承包法》规定的资料。 另查明，四原告未向本院提供农村土地承包合同。 本院认为，公民、法人或其他组织申请行政机关履行相关行政职责，应当遵循相关法律、法规规定。本案讼争的焦点是被告是否具有本案履职的法定职权；四原告的履职申请是否客观合法；被告是否应当作出行政行为。 关于被告华蓥市人民政府是否具有颁发土地承包权证的法定职责的问题。按照《土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”的规定，被告华蓥市人民政府具有确认土地承包经营权，颁发土地承包经营权证的法定职责。 关于四原告的履职申请是否合法的问题。按照《土地承包法》第二十一条第一款“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”的规定，取得农村集体土地承包权，首先应当签订土地承包合同。参照农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”的规定，颁发土地承包权证的程序是：土地承包合同生效后，由发包方将土地承包合同等相关资料报所在乡、镇政府初审；初审合格的，由乡（镇）人民政府向县级人民政府提出颁证申请；农业行政部门对申请进行审核；审核合格的，报县级人民政府颁证。本案四原告申请被告颁发土地承包证，没有提供颁证的基础资料，即土地承包合同。没有确权、颁发土地承包权及证书的基础材料。 关于被告是否应当作出行政行为的问题。由于四原告没有向被告提供土地承包合同，没有确权、颁证的基础，被告未应四原告申请作出行政颁证行为，并无不当。 综上所述，李际元等四原告的诉讼请求，没有事实依据，不具有合法性。请求确认其没有履行职责违法，并判决被告颁发农村集体土地使用权证书的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李际元、李明华、李某1、李某2的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李际元、李明华、李某1、李某2承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  李 勇 审 判 员  冯烈钢 人民陪审员  蒋有富 二〇一九年六月十四日 法官 助理  陆 萍 书 记 员  李佼娥 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。