广东省珠海市香洲区人民法院民 事 判 决 书（2017）粤0402民初8138号原告：珠海市恒裕房产开发有限公司，住所：珠海市香洲区。法定代表人：阮永晁，总经理。委托诉讼代理人：李任开，广东德赛律师事务所律师。委托诉讼代理人：张丽，广东德赛律师事务所律师。被告：珠海经济特区唐家镇淇澳工贸公司，住所：珠海市唐家湾镇。法定代表人：钟卫原，经理。委托诉讼代理人：郑钟娜，广东仁基律师事务所律师。委托诉讼代理人：谢依霖，广东仁基律师事务所律师。被告：珠海市鹰智贸易有限公司，住所：珠海市唐家湾镇。法定代表人：钟卫原，经理。委托诉讼代理人：郑钟娜，广东仁基律师事务所律师。委托诉讼代理人：谢依霖，广东仁基律师事务所律师。原告珠海市恒裕房产开发有限公司（以下简称恒裕房产公司）诉被告珠海经济特区唐家镇淇澳工贸公司（以下简称淇澳工贸公司）、珠海市鹰智贸易有限公司（以下简称鹰智公司）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告恒裕房产公司的委托诉讼代理人李任开、张丽，被告淇澳工贸公司、鹰智公司的法定代表人钟卫原及委托诉讼代理人郑钟娜、谢依霖均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告恒裕房产公司向本院提出如下诉讼请求：一、淇澳工贸公司继续履行《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》；二、淇澳工贸公司将鹰智公司法定代表人由钟卫原变更回钟胜洪、执行董事由江有胜变更回钟胜洪、经理钟卫原变更回钟胜洪、监事由钟惠玲变更回钟伟崇。在审理过程中，原告向本院申请撤回上述第二项诉讼请求。事实和理由：上世纪90年代初，原淇澳行政村政企分家，成立淇澳工贸公司，将原行政村的集体资产划归淇澳工贸公司经营管理。2003年，淇澳村实行村改居，集体经济资产由淇澳工贸公司负责经营管理。由于珠海市人民政府在征地时没有按文件落实补偿用地给村集体，为争取落实补偿回用地，淇澳工贸公司和原告双方于2007年1月15日签订《协议书》，就珠海市人民政府征地应补偿淇澳村生活自留用地116亩、生产自留用地150亩、工业用地50亩落实事宜，淇澳工贸公司全权委托原告负责向珠海市人民政府争取完全落实上述补偿土地，并约定由淇澳工贸公司提供向市政府争取落实补回用地的一切手续证明、签章等相关资料，原告向政府争取落实补回上述用地的一切日常费用，原告向淇澳工贸公司支付订金50万元，双方就补偿淇澳村土地交由原告开发达成一致意见，约定条件成就后由淇澳工贸公司（或双方）成立公司开发补偿土地。协议签订后，原告于2007年1月19日向淇澳工贸公司支付订金50万元。2008年11月17日，原告与淇澳工贸公司就补偿用地事宜签订了《合作协议书》。上述两份协议签订后，原告以淇澳工贸公司名义积极协调落实补偿用地事项。2008年12月11日，珠海市国土资源局高新区分局发出《关于生产留用地问题的复函》（珠国土高新函［2008]78号），确认尚有57749.34平方米的生产留用地尚未划拨给淇澳村委会。2009年8月5日，珠海市国土资源局发出《关于淇澳社区要求增划50亩工业用地问题的意见》（珠国土字[2009]843号），同意增划淇澳社区50亩生产用地作为村集体发展经济用地。2011年4月25日，珠海市土地管理领导小组通过决议，同意履行政府补回淇澳村82.13亩历史遗留生产用地。2011年5月6日，珠海市国土资源局发出《会议决定事项通知》，同意由市国土资源局会同住规建局和高新区管委会核准落实淇澳社区居委会历史遗留的82.13亩生产留用地。对于原告积极努力的工作以及成果，淇澳工贸公司予以充分认可，双方为履行上述协议所约定的事项于2012年5月25日签订了《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》。该合同书第1.2款约定：甲方（指淇澳工贸公司）同意上述用地乙方（恒裕房产公司）以支付固定回报价款人民币1231.95万元给甲方的方式获得上述用地的开发、销售和收益权以及项目公司的经营管理权；甲方同意乙方以项目公司“鹰智公司”名义开发上述用地，风险、利益归乙方，甲方收取上述固定回报价款后不得以任何理由再要求乙方或者项目公司支付其他任何报酬和利润分享。第1.4款约定：甲方就上述用地的开发申请注册项目公司，同时向政府申请上述用地的相关用地、规划手续办理到项目公司名下。项目公司名称：珠海市鹰智贸易有限公司（简称项目公司），注册资金：人民币50万元，经营范围：以核准登记为准，项目公司执行董事（法定代表人）、总经理、监事、财务负责人由甲方指派人员担任，注册资金由乙方负责出资。甲方负责成立项目公司的具体手续，成立公司的相关费用由乙方承担。在上述项目公司成立且上述用地相关的国土规划手续办理到项目公司名下后，甲方需无条件配合及协助乙方将项目公司的执行董事（法定代表人）、总经理、监事、财务负责人变更为乙方指定人员；第2.1款约定：在政府职能部门同意上述项目公司成立且项目公司办理了上述用地相关的国土及规划手续到项目公司名下后三个月内，乙方付甲方合作固定回报价款115万元（含2007年1月15日双方签订协议乙方支付给甲方的定金50万元）；第2.2款约定：乙方在上述项目办理了建筑工程施工许可证之日起五日内，乙方付甲方固定回报价款616.95万元。合同书签订后，2012年5月28日，淇澳村全体村民代表就82.13亩生产留用地与原告合作开发事宜进行表决，同意双方签订合同书并按照合同书约定对该82.13亩生产留用地进行合作开发。同日，淇澳村全体村民代表就成立鹰智公司对该82.13亩生产留用地开发进行表决，同意将该82.13亩生产留用地办理到鹰智公司名下。2012年5月14日，原告向淇澳工贸公司汇入注册资本金50万元以成立鹰智公司。2012年8月15日，淇澳工贸公司按照约定将鹰智公司的执行董事（法定代表人）、总经理、监事、财务负责人变更为原告指定人员。鹰智公司的经营管理、公章、公司证照文件资料均由原告管理。在鹰智公司办理建设用地规划许可证、82.13亩生产留用地的房地产权证后，2014年3月24日，原告向淇澳工贸公司支付固定回报价款565万元，加上已付订金50万元，合计615万元。原告等待项目的开发建设。但是2017年7月28日，淇澳工贸公司未经原告同意，擅自变更鹰智公司法定代表人、总经理、执行董事、监事等，侵犯了原告对鹰智公司的经营管理权以及根据合同对82.13亩土地享有的开发、销售和收益权。被告淇澳工贸公司、鹰智公司共同辩称，一、原告与被告淇澳工贸公司签订的《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》（以下简称《合同书》）系无效合同。1、《合同书》的内容实质是非法买卖土地，违反了法律强制性规定。土地使用权流转是有土地使用期限的，但《合同书》没有约定涉案土地的使用期限。《合同书》“第1.2条：甲方（即淇澳工贸公司）同意乙方（即原告）以‘项目公司珠海市鹰智贸易有限公司’名义开发涉案土地，风险、利益归乙方，甲方收取固定回报价款后，不得以任何理由再要求乙方或者项目公司支付其他任何报酬和利润分享。第1.4条：项目公司（即鹰智公司）成立后且涉案土地相关的国土及规划手续办理到项目公司名下后，甲方需无条件配合及协助乙方将项目公司的执行董事（法定代表人）、总经理、监事、财务负责人变更为乙方指定人员。第4.1条：乙方拥有涉案土地进行开发的自主经营权和收益权；乙方对涉案土地进行开发有关事项拥有决定权。”等合同内容均表明：淇澳工贸公司与原告不是共享利润，共担风险的合作关系，而是土地买卖合同关系。按照上述合同约定，原告以作为鹰智公司实际控制人的方式永久性地获得涉案土地的一切权益。因此，该合同书实质就是非法买卖土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条“我国实行土地公有制制度，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，该合同书无效。2、《合同书》符合“以合法形式掩盖非法目的”的情形。《合同书》是原告以合作开发形式掩盖其非法买卖土地的目的而签订的。原告于2014年2月17日与被告签订的《委托持股协议书》充分暴露了其非法目的性，印证了非法买卖土地的实质。该《委托持股协议书》约定，原告是鹰智公司的实际出资人；淇澳工贸公司持有的鹰智公司的股权归原告所有。如果《委托持股协议书》有效，按照《最高人民法院关于适用若干问题的规定》第二十四条的规定，鹰智公司实际是原告的全资子公司。而且，原告也实际掌控了鹰智公司的公章、营业执照及涉案土地的相关凭证。那么，原告就规避了相关法律和政策，以签合作开发土地的名义、委托持股的方式达到其获得涉案土地所有权的非法目的。3、《合同书》的签订未经政府批准，违反法律强制性规定。退一步讲，即使该合同为土地使用权出让合同。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。退一万步讲，即使该合同书为合作开发合同。但涉案土地为划拨的国有土地，根据上述解释第十六条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。而且，被告与原告均不具备房地产开发经营资质。根据该解释第十五条第二款规定，合作开发房地产合同双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效。4、《合同书》违背土地用途管制制度，违反法律强制性规定。《土地管理法》第四条规定，我国实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。地字第（高新）2014-002号土地建设用地规划许可证载明：涉案土地不得用于开发房地产。原告对涉案土地进行房地产开发，违背了法律强制性规定，该合同书属于无效合同。5、《合同书》的签订没有经过淇澳集体经济组织村民会议表决，违反了法律强制性规定。《合同书》于2012年5月25日签订，签订时没有经过淇澳集体经济组织村民会议或村代表会议表决。虽然有2012年5月28日淇澳村村民代表会议对是否同意就涉案的82.13亩地与原告合作开发进行了表决，但并不构成对《合同书》的追认。当时村民代表仅表决同意与原告合作开发，但对具体合作方案并没有进行表决，根本不清楚《合同书》中合作方式、权利义务、违约责任等内容。而且本案涉案土地面积达82.13亩，是淇澳集体经济组织的生产留用地。该土地的开发是涉及村民利益的重大事项，必须经过集体经济组织村民会议或成员大会讨论决定，村民代表会议无权决定。该合同书的签订违反了《村民委员会组织法》第二十四条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条、《珠海市土地管理条例（2010年修订）》第四十六条的规定,系无效合同。6、《合同书》的签订构成恶意串通，损害国家及集体利益。《合同书》是原告与淇澳工贸公司当时负责人恶意串通，规避法律法规及政府部门对土地交易的监管，而进行的“台底交易”。以2012年珠海市香洲区最低级别的国有工业土地基准价为参照，涉案土地的基准价也在480元/平方米，即32万元/亩。原告以极其低廉的价格15万元/亩达成交易，严重损害了国家及淇澳集体利益。二、《合同书》实际无法继续履行。1、经淇澳集体经济组织成员代表大会表决，不同意被告与原告合作开发涉案土地，不同意以每亩15万的补偿方案与原告开发。2016年4月1日，淇澳经济集体成员在政府的指导下成立了珠海市唐家湾镇淇澳股份合作经济社，作为淇澳集体经济组织的集体决策机构。淇澳工贸公司与淇澳股份合作经济社于2017年11月9日举行成员代表会议，就“是否同意工贸公司与恒裕公司合作开发82.13亩生产留用地”、“是否同意工贸公司就82.13亩生产留用地按每亩15万元的补偿方案与恒裕进行开发”、“是否同意工贸公司退回已收取的恒裕公司支付的合作固定回报款人民币615万元”进行了民主表决。表决结果为：1、不同意与原告合作开发涉诉土地；2、不同意以每亩15万元的补偿方案与原告进行开发；3、同意退回已收取的固定回报款615万。4、同意法定代表人由钟胜洪变更为钟卫原；执行董事由钟胜洪变更为江有胜；经理由钟胜洪变更为钟卫原；监事由钟伟崇变更为钟惠玲、姚剑秋。因此，淇澳工贸公司无法继续履行与珠海市唐家湾镇淇澳股份合作经济社成员代表会议决议相违背的《合同书》；相关政府部门也不会批准按原告的要求办理相关变更手续。2、涉案土地的建设用地批准书已于2016年1月过期，该合同书的签订未经公开交易程序进行。本案涉案土地，是国有土地但同时也是淇澳集体资产，其使用权的流转应综合适用国有土地及集体土地的相关法律法规政策进行审查。因此，参照《珠海市集体建设用地使用权流转实施办法（试行）第四十八条规定，国土资源主管部门是不会批准办理建设用地批准书的。该合同书已实际无法继续履行，无法实现合作目的。三、上述《合同书》约定需留回被告的50亩地至今都未落实，原告无权要求继续履行合同。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明：上世纪90年代，原淇澳村委会设立淇澳工贸公司，将原行政村的集体资产交由淇澳工贸公司经营管理。2003年，淇澳村实行村转居，集体经济资产由淇澳工贸公司经营管理，行政性事务则由淇澳社区居委会负责。2007年1月15日，被告淇澳工贸公司（甲方）和原告（乙方）签订《协议书》，主要内容载明：一、双方约定：1、珠海市人民政府征地应补偿淇澳村生活自留用地116亩、生产自留用地150亩、工业用地50亩，甲方全权委托乙方负责向珠海市人民政府争取完全落实补偿回用地。（1）若政府补回的上述用地全部功能为房产开发，乙方按每亩15万元×落实补偿亩数付款给甲方，所取得土地由乙方开发。（2）若政府补回的上述土地功能为生产用地，甲方留回50亩生产用地作为发展村集体经济以保障村集体长期收益，其余部分归乙方处置，乙方按每亩15万元×落实补偿亩数付款给甲方。若乙方的生产用地需改变功能，相关手续由乙方负责、甲方协助，所涉及费用由乙方支付；二、双方责任：甲方提供向市人民政府争取落实补回上述用地的一切手续证明、签章等相关资料，并须派专人协助乙方到有关部门办理相关的手续；乙方负责向人民政府争取落实补回上述用地的一切日常费用，并须派专人与甲方到有关政府部门办理相关手续；三、乙方于签订本协议之日三天内向甲方支付订金50万元；四、其他约定：1、本协议签订甲方收到乙方订金后，在政府落实土地并同意改变功能后由甲方（或双方）成立公司开发，双方根据本协议的原则和法律允许的合作方式签订正式合同。所涉政府地价、规划、建设、设计、销售、税收等一切费用由乙方负责，乙方自主经营、自负盈亏，但甲方需提供必要的协助；2、乙方向甲方支付的订金在双方签订正式合同时转为合同订金。签订本合同之日起二年内乙方需向政府部门争取上述土地给甲方，以国土及规划部门批复为准，否则本协议自动失效，甲方退回订金给乙方，不计利息，各自损失各自负责，双方不追究责任等等。2017年1月19日，恒裕房产公司向淇澳工贸公司支付订金50万元。2008年11月17日，恒裕房产公司（乙方）与淇澳工贸公司（甲方）签订《合作协议书》，主要内容包括：一、乙方应于本协议签订之日起二年内通过自身努力，使甲方获得市政府、市规划局、市国土局的批准，落实征地补偿用地给甲方，且补偿面积不少于根据二00七年一月十五日协议所指的甲方留回自己开发的50亩生产用地；二、如乙方未能按本协议第一条履行，甲乙双方所签订及前述协议全部失效，甲方有权没收乙方定金50万元，乙方已交的其余定金甲方不计息在协议失效之日退还给乙方；三、甲方应在获得市政府、市国土局补偿生产用地50亩后三年内将本协议前述的协议所指的土地交由乙方开发；四、如甲方未按本协议第三条履行，应按前述协议乙方应交付给甲方的款项总额每月5%支付违约金给乙方，拖延超过半年，乙方除有权要求甲方计付违约金外，有权解除全部协议，要求甲方双倍返还乙方已交定金，并有权要求甲方按前述协议乙方应支付给甲方款项总额的50%赔偿乙方经济损失；五、在乙方已按本协议第一条履行的情况下，甲方单方面毁约，解除前述协议，甲方应双倍返还乙方已交的定金，并按前述协议乙方应支付给甲方款项总额的50%赔偿乙方经济损失等。2008年12月11日，珠海市国土资源局高新区分局向淇澳村委会出具《关于生产留用地问题的复函》（珠国土高新函［2008]78号），主要内容包括：根据原珠海市国土局1994年8月28日去文原淇澳规划分局，核定该村生活留用地总数指标为116亩（不含旧村场用地），生产留用地总指标为150亩，扣除截止目前已划给该村生产留用地两宗，现尚未划给该村生产留用地面积应为57749.34平方米，该地需由该分局报高新区管委会协调规划部门选址划定落实。2009年8月5日，珠海市国土资源局向市政府提交《关于淇澳社区要求增划50亩工业用地问题的意见》（珠国土字[2009]843号），原则同意高新区管委会提出的有关意见。2011年4月8日，珠海市土地管理领导小组经会议研究决定：为促进淇澳社区集体经济发展，同意由市国土资源局会同市住规建局和高新区管委会核准落实淇澳社区居委会历史遗留的82.13亩生产留用地，但明确不得用于开发房地产，由高新区管委会加以监管。2011年5月6日，珠海市国土资源局发出《会议决定事项通知》，要求高新区管委会按市土地管理领导小组会议决定落实相关事项。2012年5月25日，淇澳工贸公司（甲方）与恒裕房产公司（乙方）签订了《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》，主要内容包括：一、合作方式。1.1根据2007年1月15日双方签订的协议第四条款第1点以及第一条款第（2）点的约定，现甲乙双方同意以下合作方式：由甲方出地及成立项目公司对上述用地进行开发，并收取合作固定回报价款按每亩15万元×82.13亩=12319500元，乙方负责全部投资包括但不限于成立项目公司的注册资金和设立费用、该项目的市政配套费（即地价）、规划、建设、销售、人工、税收等一切费用，乙方自主经营、自负盈亏。甲方收取的合作固定回报价款不因市场价格变化及地块容积率变化影响，同时包含该项目土地价款及项目公司享受农村开发优惠政策价款；1.2甲方同意上述用地乙方以支付固定回报价款12319500元给甲方的方式获得上述用地的开发、销售和收益权及项目公司的经营管理权。甲方同意乙方以项目公司“鹰智公司”名义开发上述用地，风险、利益归乙方，甲方收取上述固定回报价款后，不得以任何理由再要求乙方或者项目公司支付其他任何报酬和利润分享；1.3在签订本合同一个月内，甲方须出具三分之二以上的村民代表同意就上述用地与乙方合作开发的表决同意书；1.4在签订本合同后两个月内，甲方须出具三分之二以上的村民代表同意就上述用地成立项目公司进行开发的表决同意书。甲方就上述用地的开发申请注册项目公司，同时向政府申请将上述用地的相关用地、规划手续办理到项目公司名下。项目公司名称：鹰智公司，注册资金50万元，经营范围以核准登记为准，项目公司执行董事（法定代表人）、总经理、监事、财务负责人由甲方指派人员担任，注册资金由乙方负责出资。甲方负责成立项目公司的具体手续，成立公司的相关费用由乙方承担。在上述项目公司成立后且上述用地相关的国土及规划手续办理到项目公司名下后，甲方需无条件配合及协助乙方将项目公司的执行董事（法定代表人）、总经理、监事、财务负责人变更为乙方指定人员……二、支付合作固定回报价款方式：2.1在政府职能部门同意上述项目公司成立且项目公司办理了上述用地相关的国土及规划手续到项目公司名下后三个月内，乙方付甲方合作固定回报价款615万元（含2007年1月15日双方签订协议乙方支付给甲方的订金50万元）；2.2乙方在上述项目办理了建筑工程施工许可证之日起五日内，乙方付甲方合作固定回报价款6169500元。上述协议第三、四条就甲乙双方的权利、义务约定有如下内容：甲方对项目公司的盈亏不承担任何责任，除了提供本合同约定的有关决议文件资料外，不承担任何出资，包括但不限于地价、建设费、市政配套开发费、注册资本；甲方应在本合同签订后，按约定成立用地项目公司及协助乙方办理上述用地相关的用地及规划报批手续；项目公司日后开发过程中所涉的一切文件资料如需甲方盖章（包括若需淇澳村委会的盖章），甲方必须配合；乙方拥有对上述土地进行开发的自主经营权和收益权，对上述土地进行开发的有关事项拥有决定权，有权自主决定上述土地进行开发的各种具体事项等；乙方应按本合同约定支付合作固定回报价款给甲方，承担包括地价在内的全部开发费用，承担全部风险及盈亏。该协议第五条对于双方的违约责任进行了约定。2012年5月14日，恒裕房产公司向淇澳工贸公司支付50万元作为成立鹰智公司的注册资金。2012年6月4日，鹰智公司登记成立，注册资金为50万元，经营范围包括五金交电、建筑材料、日用百货、家用电器的批发、零售。2012年8月15日，鹰智公司的法定代表人及执行董事、经理、监事经核准变更登记为钟胜洪（法定代表人、执行董事、经理）、钟伟崇（监事）。此后鹰智公司由原告实际控制，公司印章及证照等材料均由原告管理。2012年8月30日，珠海高新技术产业开发区社区事务局向淇澳工贸公司出具《关于同意将原淇澳村82.13亩生产留用地办理到鹰智公司名下的批复》，载明：淇澳工贸公司已就成立鹰智公司及将政府补偿给原淇澳村82.13亩生产留用地办理到鹰智公司名下的事宜召开村民代表会，并将会议决定事项进行了公示，符合程序。经研究，同意淇澳工贸公司全（独）资设立鹰智公司并将政府补偿给原淇澳村的82.13亩生产留用地办理到鹰智公司名下，请相关部门给予办理有关手续。如开发利用该集体土地，须严格按照《广东省农村集体经济组织管理规定》及珠海市土地管理相关规定和程序办理。2012年9月25日，淇澳工贸公司向珠海市国土资源局高新分局提交《关于要求将淇澳村82.13亩生产留用地办理到“鹰智公司”名下的请示》。2013年9月6日，珠海市国土资源局向市政府提交《关于落实淇澳村生产留用地问题的请示》，就淇澳村82.13亩生产留用地划拨给淇澳工贸公司、然后更名至“鹰智公司”名下的有关事项向市政府请示。2014年1月3日，上述留用地取得了以鹰智公司为用地单位的建设用地批准书，有效期至2016年1月。2014年1月16日，上述用地取得了以鹰智公司为用地单位的建设用地规划许可证，用地性质为生活留用地（不得用于开发房地产）。2014年2月14日，上述用地登记至鹰智公司名下，土地性质为国有，土地使用权取得方式为划拨，土地用途为生产留用地，且明确未经批准不得转让、出租、抵押、不得用于开发房地产项目。2014年2月17日，恒裕房产公司（甲方、委托方）与淇澳工贸公司（乙方、受托人）签订《委托持股协议书》，主要内容包括：乙方确认，以乙方名义投入到鹰智公司的一切款项均属乙方受甲方委托所投，其产生的权益及风险责任均由甲方承担，与乙方无关，上述委托投资金额的提供不应被视为赠与或任何类似性质的行为；乙方确认以其名义持有的鹰智公司的股份归甲方所有，甲方有权通过乙方享有股东的权利；乙方按照甲方的指示，依照相关法律规定，以乙方名义持有鹰智公司100%的股权；乙方以其名义持有的本协议项下鹰智公司100%的股权以及因该股权所获的一切收益（包括债权），均归甲方所有，乙方无权享有；受托期限内，乙方行使股东表决权前，对表决事项，事先向甲方书面报告，对所作表决决定，须征得甲方书面同意；本协议自双方签署后生效，有效期至甲方解除对乙方的委托或乙方因其他特殊情况不能履行职责，乙方按甲方的要求将以其名义持有的鹰智公司100%股权及一切权益转回给甲方或甲方指定的接替人为止；本协议与2012年5月25日双方签订的《关于开发淇澳村82.13亩生产用地合同书》具有同等法律效力，双方共同执行等。2014年3月24日，恒裕房产公司向淇澳工贸公司支付“82.13亩生产留用地合作第一期固定回报款”565万元。2017年7月，经变更登记，钟卫原担任鹰智公司的法定代表人及经理，江有胜担任该公司的执行董事，钟惠玲、姚剑秋担任公司的监事。2017年11月9日，珠海市唐家湾镇淇澳股份合作经济社就82.13亩生产留用地相关事项，交由各成员代表表决。表决事项分别为：一、是否同意淇澳工贸公司与恒裕房产公司合作开发82.13亩生产留用地；二、是否同意淇澳工贸公司就82.13亩生产留用地按每亩15万元的补偿方案与恒裕房产公司进行开发；三、是否同意淇澳工贸公司退回已经收取的恒裕房产公司支付的合作固定回报款615万元。根据被告提供的表决结果公告显示：本次表决应参与代表63人，实际参与57人，超过应表决人数的三分之二，表决有效；本次共发出表决票57张，收回表决票57张，其中有效票57张，无效票0张。对于表决事项一、二，全部57票表示不同意；对于表决事项三，有56票表示同意，1票弃权。2017年11月18日，淇澳工贸公司向恒裕房产公司退回“82.13亩生产留用地合作第一期固定回报款和定金”合计615万元。本案中，恒裕房产公司提交一份落款日期为“2012年5月28日”的《淇澳村村民代表就2011年5月6日市国土资源珠国土（土管）[2011]48号《会议决定事项通知》落实补偿给本村的82.13亩生产留用地与恒裕房产公司合作开发的村民代表表决签名》，内容载明：就淇澳工贸公司与恒裕房产公司合作开发淇澳村82.13亩生产留用地事项达成如下表决：一、同意淇澳工贸公司与恒裕房产公司合作开发82.13亩生产留用地，同意双方就上述合作签订《合作开发淇澳村82.13亩用地合同书》；二、同意成立鹰智公司（下称项目公司）对上述用地进行开发，项目公司由淇澳工贸公司负责成立，成立公司的注册资金及相关费用由恒裕房产公司承担；三、同意恒裕房产公司按双方2007年1月15日及2008年11月17日签订的协议书的约定支付合作固定回报价款12319500元给淇澳工贸公司的方式获得上述82.13亩生产留用地的开发、销售和收益权及项目公司的经营管理权。淇澳工贸公司在收取上述合作固定回报价款后，不得以任何理由再要求恒裕房产公司或者项目公司的其他任何报酬和利润分享，即淇澳工贸公司及淇澳村委会除收取上述合作固定回报价款外不再享有该项目开发经营的收益权；四、恒裕房产公司负责除上述土地外的全部投资，包括但不限于成立项目公司的注册资金和设立费用、该项目的市政配套费（即补缴该土地的地价款）、规划、建设、销售、人工、税收等一切费用，恒裕房产公司自主经营，自负盈亏；五、同意恒裕房产公司以项目公司鹰智公司的名义开发上述用地，风险、利益归恒裕房产公司，淇澳工贸公司只收取与恒裕房产公司签订合同中的合作固定回报。上述文件载明附件为《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》，所附的村民代表表决记录为：32位村民代表，其中31位同意以上表决内容，1位不同意以上表决内容。原告另举证落款日期为“2012年5月28日”的《淇澳村村民代表就淇澳工贸公司成立鹰智公司对市国土资源局国土（土管）[2011]48号《会议决定事项通知》落实补偿给我村的82.13亩生产留用地进行开发的村民代表表决签名》，内容载明：出席会议人员为淇澳村村民代表（共有村民代表33人，到场参加表决村民代表32人，占97%）；表决内容为：1、是否同意成立淇澳工贸公司全资拥有的鹰智公司；2、是否同意将政府补偿我村的82．13亩生产留用地办理到该公司名下，并同意由该公司负责开发。本次会议表决一致同意如下事项：一、同意由淇澳工贸公司全（独）资成立鹰智公司，鹰智公司注册资金50万元由淇澳工贸公司全额出资。同意鹰智公司设立执行董事由吴淑迎担任，系公司法定代表人，总经理由唐选阶担任；监事由欧阳利担任。同意将政府补偿我村的82.13亩生产留用地办理到鹰智公司名下。二、同意鹰智公司负责对我村上述82.13亩生产留用地的开发。所附的村民代表表决记录为：32位村民代表均同意以上表决内容。庭审时，被告表示，2012年5月28日确实召开村民代表会议进行了表决，但表决的内容仅仅涉及与恒裕房产公司合作开发82.13亩生产留用地，但从未公示，也从未向村民说明有关合作开发合同书的内容。被告提供了一份淇澳工贸公司于2012年8月16日出具的村民代表大会公示材料，载明：经村民代表大会会议决定，为有效开发政府补偿我村的82.13亩生产留用地，决定事项如下：1、成立由村工贸公司全资拥有的鹰智公司，负责开发我村上述82.13亩用地，该公司法定代表人为钟胜洪；2、决定向国土部门申请将上述82.13亩用地办理到鹰智公司名下并由该公司负责开发。公示时间为2012年8月16日至2012年8月22日。另查明，在本案审理过程中，淇澳工贸公司于2017年11月15日提出反诉，要求确认原、被告签订的有关合同无效（包括：2007年1月15日签订的《协议书》、2008年11月17日签订的《合作协议书》、2012年5月25日签订的《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》、2014年2月17日签订的《委托持股协议书》）。因淇澳工贸公司未按期预交反诉费用，本院于2017年12月11日作出（2017）粤0402民初8138号之二民事裁定，裁定按淇澳工贸公司自动撤回反诉处理。2018年1月24日，淇澳工贸公司就上述反诉请求另行向本院起诉恒裕房产公司，案号为（2018）粤0402民初862号，案由为确认合同无效纠纷。恒裕房产公司在本院笔录中坚持认为上述合同有效并要求继续履行。在该案审理过程中，本院于2018年5月8日就批复予淇澳工贸公司的82.13亩用地性质及上述用地的开发一般流程、开发限制条件等内容分别致函珠海市住房和城乡规划建设局、珠海市国土资源局。珠海市住房和城乡规划建设局于2018年6月15日复函称：原市国土局核定的生活留用地116亩、生产留用地150亩的指标已基本落实。另外，按照市政府对高新区管委会《关于淇澳社区要求增划50亩工业用地问题的请示》的批示意见，明确“淇党字（1996）02号”会议纪要同意划拨给该村的50亩工业用地“不宜直接以划拨方式向该村供地，可将该事项纳入高新区统筹解决或划定建设用地，将其招拍挂后的土地收益划归该村”，该局并未办理过此50亩用地的规划许可手续；关于涉案82.13亩用地的《建设用地规划许可证》打印的用地性质有误，应更正为生产留用地（不得用于开发房地产）；关于村留用地开发及使用主体有无限制条件以及是否可以转让问题，以国土管理部门的意见为准……另外，根据市政府的工作安排，位于淇澳岛的建设用地开发建设原则上需待淇澳控规获批后根据控规实施。珠海市国土资源局于2018年7月23日复函称：经向高新区规划分局了解，《建设用地规划许可证》已对土地用途进行了修正，更正为“生产留用地”；54749.34平方米生产留用地开发的问题，根据《关于明确高新区农村宅基地和农村集体留用地性质的复函》，香洲区（含高新、横琴、保税）范围内土地属国家所有（××用地、生产生活留用地），上述生产留用地的开发，需在唐家湾镇人民政府的见证下，经农村集体经济组织全体成员的三分之二以上表决同意并签名确认后，报高新区管委会审批；根据2018年7月9日市政府会议研究决定，对于历史批复留用地开发经营房地产的用地指标尚未消化完毕的，一并纳入城市更新旧村改造中消化解决，遵照省、市旧村改造有关政策执行。不得再单独批准进行房地产开发，不再核定留用地开发经营房地产用地指标，依法不再办理协议出让土地手续。上述生产留用地不得开发经营房地产（商品房）。再查明，恒裕房产公司成立于1997年1月，经营范围包括单项开发位于拱北水湾二路西侧商住用地及位于香洲××路东侧商住用地的房产经营业务；日用百货、建筑材料（不含化学危险品）、电子原件的批发、零售；自有物业租赁。本院认为，原告自愿撤回要求淇澳工贸公司将鹰智公司法定代表人、执行董事、经理、监事等进行变更的诉讼请求，是其自行处分权利的行为，本院予以准许。本案各方争议的焦点在于：关于《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》的性质及效力。关于合同性质问题。从淇澳工贸公司与恒裕房产公司分别于2007年1月15日、2008年11月17日、2012年5月25日先后签订的《协议书》、《合作协议书》、《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》相关内容来看，双方就当时淇澳村尚未安排落实的补偿用地自2007年起开始协商，随着该用地的具体位置、面积、用途等内容逐步落实，双方通过签订新的协议对相应内容予以明确，并于2012年5月25日签订了《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》。为履行该合同，双方于2014年2月17日又签订了《委托持股协议书》。恒裕房产公司主张双方系合作开发土地合同关系。对此，本院认为，判断当事人之间法律关系的性质，不能仅依据合同的名称、形式，应当着眼于内容实质。当事人共同承担开发经营风险，是认定合作开发类合同性质的关键。案涉《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》第一条明确约定：恒裕房产公司以支付固定回报价款12319500元的方式获得涉案生产留用地的开发、销售和收益权及鹰智公司的经营管理权；淇澳工贸公司同意恒裕房产公司以鹰智公司名义开发上述用地，风险、利益归恒裕房产公司。恒裕房产公司负责项目的全部投入并自主经营、自负盈亏，而淇澳工贸公司作为出地方，不承担经营风险，只收取固定利益。该合同虽名为合作开发，实质上仍是由恒裕房产公司向淇澳工贸公司支付固定对价以取得案涉土地的使用、收益等权益，因此，应当认定淇澳工贸公司和恒裕房产公司之间的合同性质为土地使用权转让合同关系。关于合同效力问题。首先，案涉82.13亩土地系政府在征收农村集体土地后，作为征地安置另行安排给淇澳村集体经济组织用于发展生产的建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定，“国家实行土地用途管制制度”。第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”。《珠海经济特区土地管理条例》第四十条规定，“农村留用地的处理应当遵循有利于农民生产生活、保障农民长远生计的原则。”为规范留用地管理，维护被征地农民的合法权益，广东省人民政府办公厅于2009年6月19日印发《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办［2009］41号），第二条规定，“……留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有”，第十条第二款规定，“留用地使用权出让、转让、出租或作价入股、出资与他人合作、联营等形式用于经营性项目和工业用地的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行，但本农村集体经济组织全（独）资注册成立的公司、企业使用留用地的除外”。广东省人民政府办公厅于2016年4月28日印发了《关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办［2016］30号），第（七）条规定，“……农村集体经济组织依法出让、转让、出租集体留用地使用权的，必须按照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（粤府令第100号）实施，并通过农村产权流转管理服务平台公开交易……”本案中，淇澳工贸公司和恒裕房产公司不经法定程序，以“合作开发”为名径自协商流转案涉留用地使用权，违反了土地管理法律法规的有关强制性规定，扰乱了政府对于此类留用地的管理秩序。其次，案涉生产留用地使用权系归属于淇澳村集体经济组织的财产权益，与村集体经济组织成员利益关系重大，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项”。《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》第十条也规定，“依法转让、出租、抵押国有留用地使用权或出让、转让、出租、抵押集体留用地使用权，须经本农村集体经济组织的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，流转方案应在本集体经济组织范围内公示15日。”根据珠海市国土资源局向本院出具的复函，案涉生产留用地的开发，需在唐家湾镇人民政府的见证下，经农村集体经济组织全体成员的三分之二以上表决同意并签名确认后，报高新区管委会审批。淇澳工贸公司和恒裕房产公司就案涉留用地的协议处分行为，既未经淇澳村民会议讨论，亦未有证据显示淇澳村民会议有授权村民代表会议讨论该留用地处分事宜。因此，两公司的处分行为违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的上述强制性规定。恒裕房产公司提供的表决签名文件仅为村民代表表决文件，没有证据显示该村民代表表决有经过村民会议授权讨论决定的内容。淇澳工贸公司提供的公示材料显示的内容仅为成立淇澳工贸公司全资拥有的鹰智公司负责开发使用案涉用地，而非案涉用地的实际流转开发方案。恒裕房产公司作为专业的房地产开发企业，自1997年成立以来，在珠海有多宗房地产开发经验，对于各种性质土地的转让程序及条件理应十分清楚，但其与淇澳工贸公司先后签订的多份协议均未涉及已经集体经济组织成员民主议定程序的内容，仅在2012年5月25日签订的《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》中约定由淇澳工贸公司出具三分之二以上村民代表同意合作开发的表决同意书，即恒裕房产公司在协议签订时显然清楚该合同所涉事项并未经村集体民主议定程序。因此，本案也不存在协议当时淇澳工贸公司虚构或隐瞒情况可能导致恒裕房产公司有理由相信案涉土地交易已经过完整民主议定程序的情形。综上所述，淇澳工贸公司与恒裕房产公司签订的《合作开发淇澳村82.13亩生产留用地合同书》，在性质上属于土地使用权转让合同，违反了有关土地管理的强制性规定，也违反了集体经济组织民主议定程序，应认定为无效。原告坚持认为合同有效并要求继续履行的诉讼主张，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款、第四十三条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：驳回原告珠海市恒裕房产开发有限公司的诉讼请求。本案受理费95717元、保全费5000元，由原告珠海市恒裕房产开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  杨擎轩审 判 员  谢 光人民陪审员  黄建华二〇一九年六月二十八日书 记 员  张景民