河南省濮阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫09行初94号原告李东明，男，汉族，1957年6月7日出生，住北京市昌平区。委托代理人申波，河南衡中律师事务所律师。委托代理人付春冰，河南衡中律师事务所实习律师。被告安阳市人民政府。法定代表人靳磊，市长。委托代理人时三帅，安阳市自然资源和规划局工作人员。委托代理人秦永民，河南国厚律师事务所律师。原告李东明因被告安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）不履行法定职责一案，于2019年1月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年2月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月29日公开开庭审理了本案。原告李东明及委托代理人申波、付春冰，被告安阳市政府委托代理人时三帅、秦永民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李东明于2018年6月6日向被告安阳市政府提出行政处理申请，请求安阳市政府责令安阳市规划局、土地储备中心等有关单位将申请人所需土地规划到位并予以公示。被告安阳市政府在原告起诉之前未作出处理。原告诉称：1、原告的行政许可申请事项属于行政诉讼受理范围。原告申请的行政许可项目土地选址方案在2002年4月已经确定，被告因城市建设需要，原告同意置换。2002年4月至2011年，被告多次组织原告及多家行政单位协调原告项目用地置换问题，均未果。依据《行政许可法》第二十六条规定，被告应当受理原告的行政许可事项。依据《土地管理法》第二十四条、第四十三条规定，原告的项目用地当年已列入被告制定的土地计划，被告应严格遵守。由于被告具有所辖区土地用途规划编制的行政职权，被告改变了原告的项目用地位置，但没有给原告落实新的项目用地位置。对于原告的行政许可事项，被告依法应予受理或指定其下属单位具体受理承办。2、原告提出的土地置换行政许可申请，有别于一般的项目用地申请。问题的产生不是原告造成的，是由于被告的原因造成的，被告作为一级政府，具有法律赋予的相应职权。人民法院应当依据《行政诉讼法》第十二条第（三）项的规定依法受理，并作出实体裁判。原告在2017年以安阳市御之苑老年公寓名义向濮阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求被告履行行政职责，濮阳市中院人民法院以安阳市御之苑老年公寓尚未取得民政部门颁发的民办非企业单位登记证书为由，认定安阳市御之苑老年公寓不具有诉讼主体资格，认定项目地块置换事项不属于行政诉讼受案范围。上诉后，河南省高级人民法院认为安阳市御之苑老年公寓不具有诉讼主体资格，但作为开办人的自然人具备诉讼主体资格。原告在二审裁判生效后，再一次以原告个人名义要求被告履行行政职责，但被告未履行行政职责。请求：1、依法判令被告履行将原告此前申请开办项目所需土地置换到位的职责。2、被告承担本案诉讼费用。原告当庭出示如下证据：1、安计投资[2002]211号《安阳市发展计划委员会关于御之苑老年公寓立项的批复》；2、安规管地字（2002）编号52#《建设用地规划许可证》（复印件）；3、申请人补充耕地协议及2009年3月18日安阳市御之苑老年公寓耕地开垦费票据；安政阅[2009]271号《关于安阳殷畿艺术博物馆选址等项目有关规划问题的会议纪要》；安阳市发展和改革委员会在安计投资[2002]211号文件上面加印的安阳市发展和改革委员会于2011年3月4日签署的意见（复印件）；6、关于安阳市御之苑老年公寓项目重新选址的请示一页（复印件）。以上证据证明从2002年4月到2011年，被告已实际对本案作出具体行政行为。被告安阳市政府答辩称：1、原告提出的申请不属于行政许可申请。原告诉称向安阳市政府递交了《行政处理申请书》，该申请不符合行政许可的法定程序和内容要求。根据《中华人民共和国行政许可法》第二十二条、第二十九条的规定，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。原告如需取得行政许可，应按行政许可的申请程序，向有行政许可权的行政机关提出申请，而不应直接向市政府提出。原告起诉被告的行为不属于具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，应不予受理。2、原告提出的行政许可申请内容不明晰。行政许可事项的设立有法定的依据、条件、程序、期限以及需要提交的材料等内容。申请人需要明确表达所需要办理的事项名称、按照规定的程序、向具有行政许可权的行政机关提交需要提交的材料。原告提交的《行政处理申请书》不属于法定的行政许可申请，不符合行政许可办理条件，无法按行政许可程序予以办理。3、目前不具备对原告做出行政许可的条件。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、第三十七条规定，以划拨方式供地的项目，城乡规划主管部门核发选址意见书、建设用地规划许可证。以出让方式供地的，建设单位应通过土地招拍挂等公开竞争方式取得土地使用权后，方可办理规划、供地等有关手续。根据国土资源部办公厅关于印发《养老服务设施用地指导意见》的通知（国土资厅发[2014]11号）文件规定：“营利性关系服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。土地出让（租赁）计划公布后，同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式供地。”在建设单位未通过公开招拍挂取得土地使用权之前，无法针对某特定对象作出行政许可。因此，原告如需取得养老公寓项目的规划、土地等手续，应按照安阳市城市规划和土地出让计划，通过土地市场招拍挂等方式，依法取得土地使用权、办理有关手续。建设单位在确定中标后，再申请作出有关行政许可。4、原告申请土地置换的事实理由不成立。原告诉讼请求是要求对其所需土地使用权置换到位，根据调查，原告至始至终未取得任何一宗土地的土地使用权，始终处于申请办理土地使用权的过程中，不存在置换土地使用权的事实基础。原告提出的申请不符合法定程序，要求被告作出履行职务行为的理由不成立。请求依法驳回原告起诉。被告安阳市政府未向法庭提交证据。经庭审质证，被告对原告提交的证据1、证据5真实性有异议与原告当庭出示的原件不符，文件上方发改委盖章批复内容的真实性无法确认，原告无法提供原件核实。对立项的事实没有异议，但该证据只是原告申请开办养老机构过程性的程序，无法证明原告诉请及主张成立。证据2原告未提供该证据原件，对真实性有异议，不认可。从该证据的复印件上看出有明显的人为修改痕迹，许可证附件上（2004）01号这几个数字被人为的修改为（2002）52号，许可证的编号被修改为（2002），编号后52号也存在人为修改的痕迹，文件落款日期也被人为修改。证据3耕地开垦协议和票据的真实性没有异议，但不能证明原告的诉请主张，该份证据是原安阳市国土局与安阳市御之苑老年公寓在申请用地的过程中的程序性行为，该行为与被告具体行为和职权没有关系。证据4真实性没有异议，但该证据涉及对原告开办的老年公寓提出由规划部门重新规划的初步意见，该意见涉及具体行政机关的法定职权，该职权不属于被告安阳市政府的法定职权范围，能够规划以及是否规划是行政部门依法行政的事务，与原告提出置换土地的诉请没有必然直接的法律关系。证据6是原告当庭提交的，超过举证期限，并且该证据不完整。该份证据显示的内容仅仅是相关负责人对相关事项的内部性的工作意见，对外没有公示的法律效力。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、证据4是安阳市发展计划委员会关于御之苑老年公寓立项的批复及会议纪要，符合证据的三性，本院予以确认。证据2有明显的涂改痕迹，且原告未提交该证据原件，无法核实该证据的真实性，本院不予确认。证据3能够证明交纳耕地开垦费的事实，本院予以确认。证据5、证据6原告未向法庭提交证据原件，无法核实该证据的真实性，且证据6不是完整的文件，无法证实原告的主张，本院不予确认。经审理查明：2002年5月20日，安阳市发展计划委员会作出安计投资[2002]211号批复，同意建设御之苑老年公寓；项目选址在安阳县郑家村。安阳市御之苑老年公寓与安阳市国土资源局签订补充耕地协议并于2009年3月18日交纳耕地开垦费1426974元。2009年12月10日，安阳市政府会同市规划局、市国土局、市文物局、市消防支队、市商务局等部门，对御之苑老年公寓用地置换等问题进行研究，形成纪要：三、为配合我市人民大道改造，会议同意调整御之苑老年公寓项目位置，新位置由规划局在东区范围内重新规划，同时该项目纳入城市建设三年计划，享受相关优惠政策。2018年6月6日，原告向被告提交行政处理申请书请求被告责令安阳市规划局、土地储备中心等有关单位将申请人所需土地规划到位并予以公示。被告收到原告的行政处理申请后没有作出处理。原告不服向本院提起行政诉讼。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(三)有具体的诉讼请求和事实根据；……”本案原告诉请是要求被告履行将原告此前申请开办安阳市御之苑老年公寓项目所需土地置换到位的职责。通过庭审及原告提交的证据材料，可以确定2002年安阳市御之苑老年公寓已经安阳市发展计划委员会立项，并对该项目建设用地初步选址。2009年由于安阳市人民大道改造，被告要求相关部门对该项目用地位置进行重新规划。该项目建设用地从2002年立项、选址到后来会议纪要确定重新规划，一直处于规划、选址阶段，原告并未实际取得该项目建设用地的土地使用权。在原告未取得该项目建设用地土地使用权的情况下，其要求被告将该项目所需土地置换到位的请求，没有事实根据。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，本法所称行政许可，是指行政机关根据公民法人或者其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为。第十二条规定了可以设定行政许可的事项，第四章规定了行政许可的实施程序。原告向被告提交的行政处理申请书中是请求被告责令安阳市规划局、土地储备中心等有关单位将申请人所需土地规划到位并予以公示，该请求不符合行政许可的事项和程序要求。原告向本院提出的诉讼请求是判令被告履行将原告此前申请开办项目所需土地置换到位的职责，原告庭审中亦表明其该诉讼请求没有法律依据，原告称其属于行政许可申请没有法律依据。综上，原告要求被告履行为其开办安阳市御之苑老年公寓所需项目土地置换到位的职责，没有事实和法律依据。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告李东明的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  许广慧审判员  葛传立审判员  张志启二〇一九年六月二十日法官助理王敏书记员刘伟伟