山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行初4号 原告于昆，男，1983年12月5日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 原告卢月香，女，1957年2月9日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人于昆，身份住址同前，系原告卢月香之子。 被告青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区西海岸路181号。 法定代表人李奉利，区长。 委托代理人赵芳华，青岛市黄岛区隐珠街道办事处工作人员。 委托代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区自然资源局，住所地青岛市黄岛区长江路443号福瀛大厦。 法定代表人余红，局长。 委托代理人董芳芳，青岛市黄岛区自然资源局工作人员。 委托代理人于臻，山东光浩律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处，住所地青岛市黄岛区月牙河路87号。 法定代表人车明超，主任。 委托代理人赵芳华，青岛市黄岛区隐珠街道办事处工作人员。 委托代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区隐珠街道广城村民委员会，住所地青岛市黄岛区隐珠街道广城村民委员会驻地。 法定代表人张明爱，村主任。 委托代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 原告于昆、卢月香诉被告青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）、青岛市黄岛区自然资源局（以下简称黄岛区自然资源局）、青岛市黄岛区隐珠街道办事处（以下简称隐珠街道办事处）、青岛市黄岛区隐珠街道广城村民委员会（以下简称广城村委会）违法占地及行政赔偿一案，于2018年12月27日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月2日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月25日公开开庭审理了本案。原告于昆（同时作为原告卢月香的委托代理人），被告黄岛区政府和被告隐珠街道办事处的委托代理人赵芳华、薛惠丽（薛慧丽同时作为被告广城村委会的委托代理人），被告黄岛区自然资源局的委托代理人董芳芳、于臻，被告广城村委会的法定代表人张明爱，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于昆、卢月香诉称，原告系黄岛区隐珠街道办事处广城村村民，在黄岛区××村双子座广场××路周边××一亩多口粮田，在2017年9月与2018年4月该时间段内向国家信访局信访土地确权事宜，确认农村土地承包经营权无果后，广城村委会支部书记告知原告隐珠街道马上要占用修路，原告村的土地无法确认土地承包经营权，而后广城村委会在既没有与原告签订土地补偿协议，也没有张贴公告批文的情形下违背征地程序，征地权限，违背原告意愿按照历年来的惯例支付部分款项于当天强行清除地上所有附属物。侵权行为发生后原告索要征地公告及征地批文，支部书记仅告知原告历年来我村政府征地行为都是执行黄岛区规定的标准赔付，广城村委受隐珠街道办事处指令不论原告同不同意都要清场占用，占用土地是隐珠街道让广城村委会清场的。而后原告数次催要村委会原始口粮田土地册，盖章的补偿款赔偿明细以及公告批文均被村委会已各种理由拒绝提供。依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，征用土地应当经过严格法定审批程序，实行国务院和省级政府两级审批制。征收基本农田必须由国务院进行审批，由县级以上人民政府组织实施，同时要在村委会张贴合法的公告批文，双方签订土地补偿协议，待补偿费用足额到位后方可征收。原告认为四被告侵占口粮地行为违反了征地的程序和权限属于违法行为，另四被告因违法占用农田给原告农田上青苗以附着物造成重大经济损害，其已支付款不足以赔偿原告的实际经济损失。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十九条的规定应当复垦后用于农业生产并依法承担损害赔偿等责任。综上，请求：1、依法判令四被告侵占原告位于黄岛区××办事处××路双子座广场1.92亩口粮地违法；2、依法判令四被告恢复土地原状并赔偿原告被毁坏的地上附属物损失共计260968元。（具体赔偿如下：依法赔偿已栽植30余年桃树共计192棵，每棵1288元，计数247296元。赔偿损害土地周边数层灌木及数棵香椿芽数，计数28800元。3、赔偿损害灌溉井一口，计数5800元，三项合计281896元。因原告从村委会领取20928元，故原告主张赔偿数额合计260968元）。其中对于第一项诉讼请求，原告庭审中主张，口粮地亩数应为1.93亩，起诉状中记载的1.92亩属于笔误。 被告黄岛区政府辩称，一、涉案土地未被征收，被告黄岛区政府并未实施原告诉称的侵占原告位于黄岛区××办事处××路双子座广场1.92亩口粮地”的行为，且就第一项诉讼请求，原告不具备作为本案原告的主体资格。涉案土地目前并未进行征收，此处预用于修通金兴路，目前土地的征收正在逐步报批过程中。该道路的修通将为附近居民及过往车辆的通行提供极大便利，该工程系公益工程。为了能够在土地征收获得批复后尽早施工并尽早实现通路，被告隐珠街道办事处根据黄岛区政府2017年12月26日第528期政务专报中的工作安排先行垫资对土地进行补偿清理。经落实：2004年原隐珠街道辖区内实行长效机制，将三十年承包地即原告所陈述的口粮地收归村委会，由村委会以每年600元/亩、每五年递增5%的形式支付土地补偿款，即原承包合同已解除，土地自2004年开始收回村委会，原告所在家庭领取长效机制款至今。但土地暂时由原告使用，在项目实际占用时对其地面附着物进行补偿。在进行案涉土地清理时，隐珠街道办事处将补偿款支付给了广城村委会。关于地面附着物补偿由广城村委会与暂时用地户进行对接并支付。广城村委会委托青岛纬测地理信息有限公司对涉案土地面积进行测绘，经测绘原告暂时使用的土地面积为0.3936亩，对此原告提出异议，后经广城村委会、原告、测绘公司三方现场测量，确认面积为0.46506亩。根据《隐珠街道土地清理补偿办法》涉案土地赔青款实行30000元／亩包干补偿，自包干款项拨付到村之日起，在规定时间内清理完毕的，按10000元／亩奖励到村。此外，对于一周内清理完毕的村庄，给予5000元／亩的速清奖。广城村委会将速清奖全部支付给个人，即个人获得的涉案土地赔青款及奖励共计45000元／亩。即原告如按期将暂时使用的土地清理完毕可获得赔青款即地上附着物补偿款为45000元／亩×0.46506亩＝20928元。实际在清理过程中，原告从村委会领取了20928元补偿款后，同意广城村委会将土地与其他土地同时清理。即广城村委会在原告领取补偿款后且经其同意对案涉土地进行的清理，并非原告所陈述的违法侵占。二、原告要求对其损失进行赔偿无事实及法律依据。案涉土地早在2004年收归村委会，原告无权就案涉土地进行主张；而地面附着物系在其领取补偿款且经其同意的前提下进行清理的，且具体清理行为并非被告实施，因此其要求赔偿的诉求无事实及法律依据。综上，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告隐珠街道办事处辩称，案涉土地未被征收，被告隐珠街道办事处并未实施原告诉称的“侵占原告位于黄岛区××办事处××路双子座广场1.92亩口粮地”的行为，其他答辩意见与被告黄岛区政府一致。 被告广城村委会辩称，一、被告广城村委会作为本案被告主体不适格。根据行政诉讼法第二条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”即行政诉讼被告主体只能为行政机关或者法律、法规、规章授权的组织。而本案中被告为村民自治组织，既不是行政机关，也非法律、法规、规章授权的行使相关权利的组织，因此，被告广城村委会不具备成为本案被告的主体资格。二、案涉土地未被征收，被告并未实施原告诉称的“侵占原告位于黄岛区××办事处××路双子座广场1.92亩口粮地”的行为，且就第一项诉讼请求，原告不具备作为本案原告的主体资格。被告广城村委会的其他答辩意见与被告黄岛区政府和被告隐珠街道办事处一致。 被告黄岛区自然资源局辩称，一、原告没有证据证明系涉案土地的合法使用权人，因此作为本案原告不适格，应依法驳回原告的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，有权提起行政诉讼的主体应是行政行为的相对人或者利害关系人。本案中，首先原告在起诉状中自认未取得涉案土地的承包经营权，且未提交证据证明系涉案土地的合法使用权人；其次原告也不能证明涉案土地存在《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定的有利害关系的情形，综上，原告既不属于行政行为的相对人也不属于利害关系人，因此不具备起诉的主体资格，依法应驳回原告的诉讼请求。二、被告黄岛区自然资源局不存在违法侵占原告1.92亩口粮地的行为，因此作为本案被告不适格。被告黄岛区自然资源局未实施对原告主张的位于黄岛区斗金河村双子座广场金兴路周边的土地进行占用或者征收的行为，亦不存在违法行政行为，因此原告起诉被告没有事实和法律依据，被告作为本案被告主体不适格。三、原告主张的损失既没有事实和法律依据，已没有证据能够证明，且即使原告存在损失，因被告并未实施损害原告权益的行为，原告的损失也不应由被告黄岛区自然资源局承担。综上，原告要求被告赔偿损失没有事实和法律依据，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 经审理查明,2017年12月26日，青岛西海岸新区管委办公室作出第528期《政务专报》，其中会议确定第十一项：关于金兴路道路管网工程事宜。（一）由隐珠街道负责，于2018年1月10日前完成清场，并垫付补偿款。（二）由隐珠街道负责选取评估单位，对道路建设用地范围内3处房屋评估，评估报告报区财政局审核；区城建局负责与隐珠街道办事处签订补偿协议，评估补偿费用由隐珠街道办事处垫付。庭审中，被告黄岛区政府、被告隐珠街道办事处、被告广城村委会均认可原告所使用的地块位于规划修建金兴路地块范围内，该地块土地征收正在报批过程中，目前尚未启动征收，隐珠街道办事处先行垫资对土地进行补偿清理。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告于昆、卢月香的诉讼请求为“确认四被告侵占原告位于黄岛区××办事处××路双子座广场1.93亩口粮地违法”，即原告的诉讼请求指向侵占土地的行为，根据上述规定，本案适格被告应是实际实施侵占原告土地的行政机关。本案中，被告黄岛区政府、被告隐珠街道办事处、被告广城村委会均认可原告所使用的地块位于规划修建金兴路地块范围内，但涉案地块目前并未征收，系规划中的金兴路土地清理行为，青岛西海岸新区管委办公室2017年12月26日第528期《政务专报》显示，关于金兴路道路管网工程事宜由隐珠街道负责于2018年1月10日前完成清场，并垫付补偿款。故目前并无任何证据指向被告黄岛区政府具体实施原告所诉侵占土地行为，被告黄岛区政府不是本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定：人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院认为受移送案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。本案中，因黄岛区政府不是适格被告，故本院不是本案一审管辖法院，本案应移送青岛市黄岛区人民法院管辖。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条之规定，裁定如下： 本案移送青岛市黄岛区人民法院管辖。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年六月十八日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员刘佳