广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初358号 原告：广州市丰创土石方工程有限公司，住所地广州市从化城郊街下横南路**自编之二，统一社会信用代码91440184304568770Q。 法定代理人：肖洁宜，职务：董事长。 委托代理人：何伟民、付爱玲，广东经国律师事务所律师。 被告：广州市从化区城市管理和综合执法局（原广州市从化区城市管理局），，住所地广州市从化区街口街青云路**统一社会信用代码11440117MB2D07929P。 法定代表人：练国辉，职务：局长。 委托代理人：利桂康。 委托代理人：陈双，广州丰信律师事务所律师。 被告：广州市规划和自然资源局，住，住所地广州市越秀区吉祥路**一社会信用代码11440100MB2C91103Q。 法定代表人：彭高峰，职务：局长。 委托代理人：黄永亮，该局工作人员。 委托代理人：胡海源，广东流溪律师事务所律师。 被告：广州市从化区江埔街道办事处，住所，住所地广州市从化区七星路**社会信用代码114401187181860276。 法定代表人：邝冬梅，职务：主任。 委托代理人：曹镇。 委托代理人：邝灼枢，广东广从律师事务所律师。 原告广州市丰创土石方工程有限公司不服被告广州市从化区城市管理和综合执法局（以下简称从化执法局）强制拆除行为一案，于2018年12月27日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月4日立案受理后，依法组成合议庭。因原告申请，本院依法追加广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、广州市从化区江埔街道办事处（以下简称江埔街道办）为共同被告参加诉讼。本院于2019年5月24日公开开庭审理了本案。原告广州市丰创土石方工程有限公司的法定代表人肖洁宜及委托代理人付爱玲，被告从化执法局的委托代理人利桂康、陈双，被告市规划资源局的委托代理人黄永亮、胡海源，被告江埔街道办的委托代理人曹镇、邝灼枢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告广州市丰创土石方工程有限公司诉称，2015年11月，我方开始经营白石岗消纳场并在消纳场内搭建供工人临时休息（含车辆临时简易维修）的板房。2018年9月14日，从化执法局在我方案涉板房上张贴穗综从江埔责字〔2018〕237号《责令限期改正通知书》，2018年10月9日从化执法局再次向我方作出的穗综从江埔责字〔2018〕1164号《责令限期改正通知书》，责令我方于2018年10月13日17时前自行拆除江埔街下罗村消纳场的铁架棚。2018年10月11日，我方对从化执法局作出的上述两份《责令限期改正通知书》复函，认为根据从城管〔2017〕418号《关于白石岗建筑废弃物消纳场监管专项整治工作的通知》以及从化执法局要求我方作出的《承诺书》可知，我方在消纳场地出入口设置洗车槽、车辆冲洗设备、沉淀池及道路硬化设施等，均需要多名工作人员进行操作，而且我方也向从化执法局承诺对沿线路段进行保洁。因天气原因，工作人员在工作间隙需要避暑休息场所，因此案涉板房是白石岗消纳场必不可少的配套设施，从化执法局作出自行拆除决定有悖情理。此外，我方提请从化执法局严格依据《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第(一)项规定，报请从化区人民政府批准后再行执法。2018年11月14日，从化执法局在未经从化区人民政府批准的情况下，再次作出《告知书》要求我方于2018年11月19日前自行拆除违法建设，逾期将强制清拆。2018年11月19日，我方致电从化执法局询问是否得到从化区政府的批准，工作人员告知我方，其依据《城乡规划法》第四十一条、第六十五条规定进行拆除，无需得到从化区人民政府的批准。当日，我方致函从化执法局称根据《城乡规划法》第四十一条、第六十五条规定及《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项规定，从化执法局只有在经过从化区人民政府批准的情况下，才有权对案涉板房进行拆除。2018年11月24日上午，江埔城管中队朱宠聪率三十余人前往白石岗消纳场，对部分案涉板房进行拆除,午夜，三被告以挖掘机等方式对剩余案涉板房的工人休息区进行暴力拆除。综上，请求法院判令：一、确认三被告于2018年11月24日违法强制拆除我方白石岗消纳场配套设施的行政行为违法；二、由三被告对我方白石岗消纳场配套设施恢复原状。 被告从化执法局辩称，一、原告未经批准擅自占用土地建设简易铁棚360平方米，原从化区国土规划局（下称原国规局）确认该行为属于违法用地，对其予以查处并责令限期整改，但原告拒不整改，之后原国规局在上级文件指令下组织国土所以及街道办对其进行强制拆除。我局属地城管执法中队在街道办要求下派员维护现场秩序，并未针对原告作出具体行政行为，作出强制拆除的决定机关和组织机关并非我局，我局也并未参与涉案违法建筑拆除，原告的主张无事实依据。2018年9月15日，广州市人民政府办公厅下发通知《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》（穗府办〔2018〕160号），要求各区委区政府全面查处区域内违法用地及违法建设，由镇(街)具体组织实施，城管、国土规划部门密切配合。该意见第四条指出国土规划部门负责对违法用地及其附属建（构）筑物的查处，城管部门负责协助其他部门对违法建设的查处和行政决定的执行；第六条指出应按照《广州市在建违法建设快速查处程序工作规程》和相应的执法配套文书，缩短查处工作流程，对未能按要求拆除的，组织快速拆除。2018年9月26日，从化区委区政府下发《从化区坚决迅速开展违法用地上建（构）筑物清拆整改工作方案》，由原国规局组织各相关部门对从化区内的所有违法用地进行查处并制定拆除整改方案。该方案第三条第一款明确了原国规局对本次行动提供业务指导，负责并上报土地执法数据，并同时做好违法用地立案查处工作；第二款明确了我局在该次整治中主要负责指导各镇街城管执法中队按政府及街道办的要求做好对涉及违法用地的违法建设实施清拆整改工作。同时该方案附件中，明确注明原告违法用地0.54亩，计划于2018年11月30日前拆除，并将原告涉及违法用地的相关材料移送江埔街道办。2018年11月24日在街道办及国土部门的组织和要求下，我局依据穗办〔2009〕1号《关于建立土地执法共同责任制的意见》第四条第六款、第九款以及第五条第十七款要求，派员协助街道办及国土部门进行拆除。拆除当日我局下属中队并未参与拆除工作，仅派员参与现场的协调以及秩序维护。我局依据相关文件协助工作，但实质上影响原告权利义务的应当是国土规划部门的查处行为以及街道办的组织拆除行为，我局行为并不具有可诉性。综上，原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，请求法院依法予以驳回。 被告市规划资源局辩称，一、我局依法不具有强制拆除的职权，并非本案适格主体。根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市国土资源和规划委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（穗府办〔2015〕44号）的规定，我局不具有强制拆除的职权，无权作出强制拆除的决定，组织、实施强制拆除也不属于我局职责范围，我局不是本案适格主体。二、我局既未组织实施，也未参与本案强制拆除行为，不是本案强制拆除行政行为的实施主体。根据《从化区打击矿产和违法用地办关于印发的通知》，从化区按照市委市政府的统一部署，对该区647宗违法建设中涉及违法用地上建（构）筑物制定整改工作方案。根据该方案第三条，我局的责任分工是“对专项行动提供业务指导，负责统计并上报土地执法数据，动态跟进并协同相关职能部门督促属地镇街落实违法用地的整改，同时做好违法用地立案查处工作”，并不包括组织实施强制拆除的相关内容，我局无权组织实施强制拆除行动。拆除当天，我局既未组织实施，也未参与本案强制拆除行为。综上所述,我局并非本案适格主体，原告要求确认我局强制拆除涉案板房的行为违法并要求恢复原状的诉请缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。 被告江埔街道办辩称，一、被强制拆除的铁棚属非法占用土地和没有办理相关报建手续的违法建筑物。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，原告占用土地建设的铁棚没有申请报批手续，属于非法占用土地进行建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及第四十四条第一款的规定，无论在城市、镇规划区内进行建筑物建设，还是在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设，都要办理审批手续，得到相关部门的批准后方能进行建设。本案中，原告在没有得到相关部门批准的情况下擅自建设铁棚，违反了上述法律规定，属于违法建筑物。二、我办强制拆除原告违法搭建铁棚的行为系依法履行职责的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，我办组织江埔国土所、江埔城管中队等部门对原告违法建设进行调查。江埔城管中队于2018年9月14日向原告送达穗综从江埔责字〔2018〕237号、238号《责令限期改正通知书》，责令原告于2018年9月16日前自行拆除违法搭建的铁棚；2019年10月10日，江埔城管中队再次向原告送达穗综从江埔责字〔2018〕1164号《责令限期改正通知书》，责令其于2018年10月13日前自行拆除违法建设；2019年10月27日，江埔城管中队第三次向原告送达穗综从江埔责字〔2018〕1222号《责令限期改正通知书》，责令其于2018年11月24日前自行拆除违法建设。原告在接到上述通知后，未在规定期限内拆除，故我办于2018年11月24日组织相关人员对涉案违法建设进行强制拆除。由此可知，我办2018年11月24日的强制拆除行为系依法履行职务的行为。三、我办根据广州市委市政府和从化区政府相关文件和指示精神，拆除原告违法搭建的铁棚。2018年9月26日，从化区委区政府下发《从化区打击矿产和违法用地办关于印发＜从化区坚决迅速开展违法用地上建（构）筑物清拆整改工作方案＞的通知》，要求对从化区涉及违法用地建筑物从速处理，该方案附件中包含本案原告非法占用土地擅自搭建的铁棚。我办根据《中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于建立土地执法共同责任制的意见》（穗办〔2019〕1号）第四条第五款、第五条第十三款第（一）项、《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》（穗府办〔2011〕29号）第四条第七款第（一）项等法律法规和文件指示精神对涉案铁棚予以拆除系依法履行职务的行为。四、原告要求我办对强制拆除的铁棚恢复原状没有法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，主张国家赔偿的前提是合法权益受到损害，而涉案建筑物未获得合法审批，并非原告合法财产权益，故原告对强制拆除的铁棚要求恢复原状的赔偿主张于法无据。综上所述，请求法院查清事实，依法驳回原告诉讼请求。 经审理查明，根据编号为（从化）消字〔2017〕1号《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》记载：工程名称为从化区江埔街下罗村白石岗建筑废弃物消纳场；工程地址为从化区江埔街下罗村白石岗白一、白二经济社原有石场；建设单位、施工单位为原告；许可内容为消纳建筑废弃物；许可有效期为2017年8月20日至2018年8月19日。原告表示其于2015年在上述消纳场搭建了一个二层板房及一个铁棚（以下简称涉案板房和铁棚），供工人临时休息及车辆临时简易维修。 2018年9月26日，广州市从化区打击矿产和违法用地领导小组办公室向各镇政府、街道办事处、各有关单位发出《从化区打击矿产和违法用地办关于印发的通知》，该工作方案要求对该区647宗30.6万平方米违法建设中涉及违法用地上建（构）筑物制定拆除整改工作方案，由各镇街组织实施，逐一整改到位，其中附件《从化区违法用地上建（构）筑物清拆整改工作进度表》第538项为从化区江埔街xxx建设简易铁棚360平方米（0.64亩），整改措施为拆除，计划完成整改时间为2018年11月30日。诉讼中，据三被告确认该538项即指的是涉案板房和铁棚。 2018年9月、10月间，从化执法局数次在原告消纳场的板房上张贴《责令限期改正通知书》，责令原告立即停止擅自兴建铁架棚及板房的违法行为，并限期自行拆除。 2018年11月24日，涉案板房和铁棚被强行拆除。诉讼中，江埔街道办确认其为实施拆除主体；从化执法局表示其在街道的工作人员受街道和执法局双重管理，因此当时有工作人员受街道指派在现场维持秩序，但未参与拆除工作；市规划资源局表示其未派员到现场，更未参与拆除工作。 2018年11月30日，江埔街道办向从化执法局作出《关于江埔街下罗村消纳场地块违法用地上的铁质棚架、活动板房拆除情况说明》，记载：……2018年11月24日早上9时，江埔街道办组织江埔街国土所、城管中队对该地块涉及的违法用地上的建（构）筑物（铁质棚架、活动板房，图斑号为GZCH0403）实施强制拆除，至当日晚23时拆除完毕…… 原告认为涉案强制拆除行为违法，诉至本院。 以上事实，有《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》《从化区打击矿产和违法用地办关于印发的通知》《责令限期改正通知书》《关于江埔街下罗村消纳场地块违法用地上的铁质棚架、活动板房拆除情况说明》、现场照片、视频等证据及各方当事人陈述予以证实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”原告未获得用地许可和规划许可在广州市从化区江埔街下罗村白石岗建筑废弃物消纳场建设涉案板房和铁棚，违反上述规定。 涉案板房和铁棚于2018年11月24日被强制拆除，江埔街道办确认其为实施拆除行为的主体，结合《从化区打击矿产和违法用地办关于印发的通知》中记载“由各镇街组织实施”，以及江埔街道办向从化执法局发出的《关于江埔街下罗村消纳场地块违法用地上的铁质棚架、活动板房拆除情况说明》，均可印证涉案强制拆除行为由江埔街道办组织实施，因此江埔街道办是本案适格被告。从化执法局虽然曾于2018年9月、10月间数次在原告消纳场的板房上张贴《责令限期改正通知书》，但并无证据证实其参与了拆除工作，市规划资源局亦否认其参与了拆除了工作，因此从化执法局和市规划资源并非本案适格被告。 江埔街道办认为原告搭建涉案板房和铁棚违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，遂予以拆除，但江埔街道办并未提交依据证实其具有上述法律规定的查处违法用地和违法建设的职权，因此，江埔街道办的强制拆除行为属于超越职权的行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第一款规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”第四十三条第一款规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”江埔街道办未履行催告、公告等程序即拆除涉案板房和铁棚，且据其《关于江埔街下罗村消纳场地块违法用地上的铁质棚架、活动板房拆除情况说明》记载拆除至当日晚23时，涉及夜间强制执行，违反上述规定。因此，原告请求确认其强制拆除行为违法，本院予以支持。 关于原告请求将被拆除的板房和铁棚恢复原状，该请求属于赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，主张国家赔偿的前提条件是合法权益遭受损害，而涉案板房和铁棚并未获得合法审批，不属于合法的财产权益，故对原告的该项请求本院不予支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、确认被告广州市从化区江埔街道办事处于2018年11月24日强制拆除原告广州市丰创土石方工程有限公司建设的位于广州市从化区和铁棚的行为违法； 二、驳回原告广州市丰创土石方工程有限公司的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告广州市从化区江埔街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  钱秀娟 人民陪审员  卫瑞湘 人民陪审员  林转好 二〇一九年六月十日 法官助理刘静 书记员陈秋燕