广东省中山市第二人民法院民 事 判 决 书（2018）粤2072民初16080号原告：吴广全，男，1974年5月2日出生，汉族，住广东省中山市。委托诉讼代理人：邹葵阳，广东品政律师事务所律师。委托诉讼代理人：钟凯恒，广东品政律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号。法定代表人：吴伟强。委托诉讼代理人：黄俊文，该局工作人员。委托诉讼代理人：何璟珊，广东金丰华律师事务所律师。被告:中山市东升镇人民政府，住所地广东省中山市东升镇东港大道2号。法定代表人：黄少平。委托诉讼代理人：朱志强，广东凯行律师事务所律师。委托诉讼代理人：殷玲，广东凯行律师事务所律师。原告吴广全与被告中山市自然资源局、中山市东升镇人民政府（下称东升镇政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2018年12月12日立案后，依法适用普通程序，于2019年3月6日公开开庭进行了审理。原告吴广全及其委托诉讼代理人邹葵阳、钟凯恒，被告中山市自然资源局的委托诉讼代理人黄俊文、何璟珊，被告东升镇政府的委托诉讼代理人殷玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1.解除原告与被告中山市自然资源局签订的国有建设用地使用权出让合同（编号442000－2014－001218）和中山市建设用地使用权公开出让合同补充条款；2.解除原告与被告东升镇政府签订的用地开发建设监管合同、国有建设用地交付协议书；3.两被告向原告退还国有建设用地使用权出让价款2304120元、用地项目建设保证金300000元，并支付利息（以2604120元为基数，自2014年8月14日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至清偿之日止）；4.两被告向原告赔偿地块交易服务费20433元、契税69123.60元、空地测绘费500元、岩土工程勘察费7500元、商业楼设计费5300元；5.两被告赔偿原告土地溢价损失（估算为3000000元，以评估结果为准）。事实和理由：2014年7月9日，原告通过参加拍卖竞得位于中山市××镇丽城路边总面积为295.4平方米的商业用地使用权（下称涉案建设用地），成交价为2304120元。2014年7月16日，原告与被告中山市自然资源局签订国有建设用地使用权出让合同，约定受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件，其他土地利用要求详见中山市规划局的建设用地规划条件。根据规划条件规定，按三块相邻独立用地为一单元，以公共廊道进行分隔；同一单元内各地块属共建关系，须同时开发。即原告受让的涉案建设用地，需与相邻的两地块一并开发，且应符合前述规划条件。同日，原告另与被告中山市自然资源局签订中山市建设用地使用权公开出让合同补充条款，约定由被告东升镇政府承担本合同中出让人的义务和责任，监管受让人对出让合同条款的履行。同日，原告还与被告东升镇政府签订用地开发建设监管合同，约定建设期限要求在2015年11月13日前动工，在2018年11月12日前竣工；签订国有建设用地交付协议书，约定被告东升镇政府保证该用地没有权利纠纷和债务纠纷或其他权利限制，如期交付土地，并协助办理项目立项等相关手续。此后，原告依约付清了建设用地使用权出让价款，支付了用地项目建设保证金，缴纳了交易服务费、契税、空地测绘费，涉案建设用地的权属已办理到原告名下。但两相邻地块均未出让，导致原告地块无法动工建设。2018年8月，原告为办理建设工程规划许可证，委托专业机构对地块进行岩土勘察以及商业楼图纸设计，并向中山市城乡规划局提交相关申请。2018年8月17日，中山市城乡规划局出具不予行政许可通知书，理由是依据招标拍卖条件要求，该公开出让用地与相邻独立用地为同一单元，属共建关系，须同时开发，暂不同意该用地单独办理建设工程规划许可证，应按招标拍卖条件要求进行开发。基于此，涉案建设用地至今仍不能动工建设。原告认为，虽然涉案建设用地带招标拍卖条件出让是事实，但从双方签署的文件可知，被告要求原告在2015年11月13日前动工，在2018年11月12日前竣工。但截至起诉当天，因被告未出售相邻独立用地，直接导致原告无法办理建设工程规划许可证，处于无法建设状态，原告利用涉案建设用地开发建设商业楼的目的根本无法实现。根据合同法有关规定，原告可以解除合同，追回已付款项，并要求赔偿损失。为维护自己的合法权益，原告特向法院提起诉讼，请求法院依法判决。被告中山市自然资源局辩称，一、本案不属于法院民事案件的受案范围，对原告的起诉依法应予驳回。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，原告与被告中山市自然资源局签订的合同系被告中山市自然资源局代表国家将国有土地使用权有偿出让的行为，属于履行行政管理的法定职责。故根据行政诉讼法规定，本案应属行政诉讼的受案范围。二、原告与被告中山市自然资源局签订的合同合法有效且已履行完毕，原告提出的诉讼请求无事实和法律依据。双方合同约定的涉案建设用地已交付原告，被告中山市自然资源局亦已为原告办理不动产登记。原告在知晓涉案建设用地规划条件的情况下参加拍卖并与被告中山市自然资源局签订合同，合同附件也包含了建设用地规划条件等内容，现以无法办理建设工程规划许可证为由提出解除合同等诉讼请求，无事实依据。被告东升镇政府辩称，一、本案争议性质为行政争议，不属于法院民事案件受理范围，应驳回原告的起诉。土地管理部门与土地使用者签订土地使用权出让合同的行为属于土地管理部门依法行使土地管理职权的行政行为，涉案合同非民事合同。二、被告东升镇政府已依约履行土地交付义务，原告请求退还土地出让金、用地项目建设保证金及赔偿损失的诉讼请求无法律依据，应予驳回。原告的合同目的是受让土地使用权，现涉案建设用地已登记在原告名下，其合同目的已经实现。至于原告无法办理建设工程规划许可证与被告东升镇政府无关，原告在签订合同时对土地利用的要求和限制是明知的，同一单元内的其他地块未能同时开发是其应自行承担的合同风险，法律后果应由其自行承担，其以无法实现合同目的为由提出的诉讼请求于法无据。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2014年7月9日，原告在中山市土地与矿业权公开交易大堂举办的建设用地使用权拍卖出让活动中，竞得涉案建设用地，成交总价为2304120元。同月16日，被告中山市自然资源局（当时名称为中山市国土资源局，后更为现名）作为出让人，与作为受让人的原告签订国有建设用地使用权出让合同（编号442000－2014－001218）和中山市建设用地使用权公开出让合同补充条款，主要约定内容包括：本合同项下出让宗地为涉案建设用地，出让价款为2304120元；出让人同意在2014年11月13日前将涉案建设用地交付给受让人；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年11月13日之前开工，在2018年11月12日之前竣工；受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年；由东升镇政府承担本合同中出让人的义务和责任，监管受让人对出让合同条款的履行；在签订出让合同的同时，受让人须与东升镇政府签订用地开发建设监管合同，如受让人违反监管合同相关条款，出让人有权解除出让合同并无偿收回土地使用权及其地上的建筑物、附着物等一切设施，还可要求受让人依法承担其他相应法律责任；受让人应当在签订出让合同的同时与东升镇政府签订国有建设用地交付协议书作为出让合同的附件，并接受其依照出让合同所实施的监管。上述国有建设用地使用权出让合同所附中山市建设用地规划条件载明：本规划条件包含9宗用地，各用地均应遵循本规划条件建设；按三块相邻独立用地为一单元，以公共廊道进行分隔，同一单元内各地块属共建关系，须同时开发。同日，被告东升镇政府作为甲方，与作为乙方的原告签订用地开发建设监管合同和国有建设用地交付协议书，主要约定内容包括：乙方必须按照中山市建设用地规划条件要求执行；按三块相邻独立用地为一单元，以公共廊道进行分隔，同一单元内各地块属共建关系，须同时开发；项目开发时应按审批通过的建筑设计方案实施；建设期限要求在2015年11月13日前开工，在2018年11月12日前竣工；乙方必须在签订本合同之日起30天内支付300000元到甲方指定账户，作为用地项目建设保证金；乙方按约定付清总成交地价款后，甲方于2014年11月13日前负责将上述土地交付乙方使用；甲方保证该土地没有权利纠纷和债务纠纷或其他权利限制，如期交付土地，并协助乙方办理项目立项等相关手续，因甲方原因未能落实上述保证，概由甲方负责处理，并承担相应法律责任。上述合同签订前后，原告依约支付了出让价款2304120元、用地项目建设保证金300000元，被告东升镇政府依约将涉案建设用地交付原告使用。2014年10月28日，涉案建设用地办理不动产权属登记至原告名下，不动产权证号为国（2014）0900550。2018年8月16日，原告就涉案建设用地向中山市城乡规划局申请办理建设工程规划许可证。该局受理后，于次日作出不予行政许可通知书，以依据涉案建设用地的招标拍卖条件要求，该公开出让用地与相邻独立用地为同一单元，属共建关系，须同时开发为由，暂不同意该用地单独办理建设工程规划许可证。被告中山市自然资源局当庭确认，与涉案建设用地同属一个单元的其他两个相邻地块至今尚未出让。对有争议的证据和事实，本院认定如下：原告当庭明确，其系根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项规定主张解除合同；被告东升镇政府违反用地开发建设监管合同关于“建设期限要求在2015年11月13日前开工，在2018年11月12日前竣工”的约定，构成违约，导致原告合同目的不能实现；而用地开发建设监管合同是国有建设用地使用权出让合同的延续，故被告中山市自然资源局也应承担责任。被告东升镇政府认为，原告上述主张不能成立；用地开发建设监管合同不是平等主体间的协议，其性质应为行政机关行使行政权的行为，签订该合同的目的是为了监督原告按照土地总体利用规划和出让合同约定的用途和开发条件使用涉案建设用地；合同约定的开发建设要求是原告应履行的义务，非被告东升镇政府的义务；规划部门因未满足三块土地同时开发的条件而对原告作出不予行政许可通知，被告东升镇政府没有过错，不存在违约。被告中山市自然资源局认为，原告上述主张的违约行为不存在；规划部门不予许可的原因是未满足三块土地同时开发的条件，该条件在涉案建设用地拍卖时已进行公示，原告参加竞标时清楚知道该风险；当时拍卖是三宗土地同时进行出让竞拍，原告只竞拍其中一块，应当预料到剩余两块不能拍出或者其他人竞拍后在开发时间上不能同步的风险。本院认为，本案为建设用地使用权出让合同纠纷。本案中，原告与被告中山市自然资源局因签订国有建设用地使用权出让合同，约定由后者向前者出让涉案建设用地，形成建设用地使用权出让合同关系。至于原告与被告东升镇政府签订的用地开发建设监管合同和国有建设用地交付协议书，系依据原告与被告中山市自然资源局在国有建设用地使用权出让合同中的约定所签订，应理解为《中华人民共和国合同法》第六十四条、第六十五条所规定的“当事人约定由债务人向第三人履行债务”“当事人约定由第三人向债权人履行债务”的情形，其法律后果应由原告和被告中山市自然资源局承受。虽然作为国有建设用地使用权出让合同相对方之一的被告中山市自然资源局为行政机关，但最高人民法院《民事案件案由规定》（法[2011]42号）已明确将建设用地使用权出让合同纠纷列为人民法院受理民事案件的四级案由之一，故本院将原告就双方因该合同关系所产生的本案纠纷作为民事案件受理并无不妥。两被告以本案不属于人民法院受理民事案件范围为由主张驳回原告起诉无理，本院不予采纳。原告以被告东升镇政府违反用地开发建设监管合同关于“建设期限要求在2015年11月13日前开工，在2018年11月12日前竣工”的约定，构成违约，导致原告合同目的不能实现为由，依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项关于“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的……”的规定主张解除与两被告所签订的涉案合同。对此，本院认为：原告所称被告东升镇政府违反的约定，在国有建设用地使用权出让合同中亦有类似约定，表述为“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年11月13日之前开工，在2018年11月12日之前竣工”，从其约定的约束事项看，是受让人对涉案建设用地的建设期限要求，并特地将该约束条款在用地开发建设监管合同中再次约定，可见该建设期限要求是对作为受让人的原告的约束，是原告的合同义务。非但不是作为出让人的被告中山市自然资源局或其委托的被告东升镇政府的合同义务，反之恰恰是被告中山市自然资源局委托被告东升镇政府对原告进行监管的内容之一。因此，原告以被告东升镇政府或被告中山市自然资源局违反涉案合同关于建设期限要求的约定为由，主张对方构成违约，不能成立，本院不予采纳和认定。由此，其以被告东升镇政府或被告中山市自然资源局违约导致其合同目的不能实现为由，主张解除与两被告所签订的涉案合同，也不能成立，本院不予采纳和认定。综合本案情况可知，原告未能在合同约定的建设期限内取得建设工程规划许可证，对涉案建设用地进行开工建设，系因合同约定及规划条件规定的须同时开发的同一单元内另两块用地未出让所致。对此开发建设要求，因原告在拍卖及签订合同时已明知且同意，故相应的风险应由其自行承担。综上所述，本院对原告要求解除与两被告所签订的涉案合同的诉讼请求不予支持。其以解除合同为前提提出的其他诉讼请求也缺乏事实依据，本院亦不予支持。基于此，其申请对涉案建设用地现在的市场价值进行评估没有必要，本院不予准许。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条、第一百零五条规定，判决如下：驳回原告吴广全的全部诉讼请求。案件受理费55741元，由原告吴广全负担（已付）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审判长  张庆争审判员  邝 羽审判员  伍执娟二〇一九年六月十一日书记员  何尧敏书记员  王翠婷