辽宁省锦州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽07行初7号原告锦州环城房地产开发有限责任公司，住所地锦州市松山新区德新里30-6号。法定代表人任莎薇，该公司董事长。委托代理人吴辉，该公司总经理。委托代理人王晓梅，辽宁古塔律师事务所律师。被告锦州市自然资源局，住所地锦州市松山新区市府路10号。法定代表人吴海，该局局长。委托代理人王彬，该局工作人员。委托代理人刘东旭，辽宁民聚律师事务所律师。被告锦州市人民政府，住所地锦州市市府路68号。法定代表人于学利，该市市长。委托代理人韩东，锦州市司法局工作人员。原告锦州环城房地产开发有限责任公司因与被告锦州市自然资源局、锦州市人民政府不履行法定职责及行政赔偿纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月10日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告法定代表人任莎薇、委托代理人吴辉、王晓梅，被告锦州市自然资源局委托代理人王彬、刘东旭，被告锦州市人民政府委托代理人韩东到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告锦州环城房地产开发有限责任公司诉称，锦州市中医院改造项目是市政府1999年的重点工程，原告是该项目的建设单位。项目规划建设10幢楼，其中9幢楼经二被告审批以协议和划拨方式办理了建设用地手续并于2001年建成。7号楼用地二被告以原告与新园旅馆未达成拆迁协议为由，没给办理用地手续，致使该楼未建成。2001年4月11日，锦州市土地管理局书面答复：“如上述问题解决，我局同意办理土地使用手续”2002年11月10日，原告与新园旅馆达成协议后多次提出7号楼用地申请，二被告未予办理。后该宗土地因第三人向法院主张相应权利，一直处于诉讼状态。直至2012年8月2日，锦州市中级人民法院终审判决确认原告依法拆迁新园旅馆，应受法律保护。该判决生效后，原告再次申请用地，二被告未依法予以答复。2014年6月27日原告向锦州市中级人民法院提起行政诉讼，在2017年发回锦州市中级人民法院重新审理过程中，原告表示对以协议方式出让土地的诉求另案起诉主张权利，该案原告已提出上诉，辽宁省高级人民法院正在审理中。7号楼建设用地，二被告依法应以协议出让方式给原告办理土地使用手续，一是锦州市中医院改造项目发生在国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》（2003年6月11日)《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(2007年9月28日)之前，7号楼用地在该项目范围之内。二是该宗土地符合国土资源部《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》(国土资发【2003】365号)第三条的规定，市政府已经进行了前置审批，可以继续以协议方式出让。三是中医院改造是当年市政府的招商引资项目并写入2000年市政府工作报告，二被告应兑现对原告的承诺，以协议方式出让该宗土地。二被告不履行、延迟履行以协议方式向原告出让7号楼用地的法定职责，致使原告的合法权益受到损害，给原告造成的损失应当承担赔偿责任。7号楼为商业门市房及办公用房，所得收入用于弥补病房楼投资，二被告过去同意原告拆迁新园旅馆(2002年实际拆迁完毕)，承诺予以办理土地使用手续，现在若不批准7号楼用地，该楼建设已不可能，被告因此给原告造成22，809，120元的损失应当赔偿。其中：1、7号楼(原新园旅馆市府路89号)拆迁占地面积1520平方米，按照市政府办公厅锦政办发(2016)68号文件，三级商业用地基准地价每平方米4808元计算，补偿地价款7，308，160元。2、1520平方米土地租金损失(2003年－2008年），按照每平方米年租金50元计算(相当于2016年每平方米年租金标准149元的三分之一)，补偿1，216，000元。3、拆迁新园旅馆营业房屋380平方米(一层门市房)按照现在类似门市房最低市场价格每平方米30，000元计算，补偿房屋款11，400，000元。4、380平方米门市房租金损失(2003年-2018年)，按照司法评估的2010年该地块范围内1－2层跃层门市租金收入价值每平方米每天1.3元计算，补偿16年房屋租金2，884，960。综上，请求：1、判决二被告按照解决历史遗留问题的方式，履行以协议出让方式向原告出让土地的职责；2、判决如二被告不能履行以协议方式向原告出让土地的职责，则应赔偿给原告因此所造成的损失22，809120元。原告锦州环城房地产开发有限责任公司提交证据共计三组，第一组证据17份，此组证据证明：锦州市中医院改造项目7号楼建设用地，作为历史遗留问题，按照法律规定和国家政策，市国土局、市政府应以协议方式为环城开发公司办理建设用地使用手续。1、合作建房协议书。证明：（1）、双方合作建设市中医院项目，根据市委、市政府招商引资政策，环城开发公司负责该项目的全部资金。（2）、环城开发公司是该项目开发建设单位，对外独立承担法人责任、具有行政诉讼的主体资格。2、锦州市城乡规划建设委员会（2000）第002号规划设计批复。3、锦州市规划设计研究院图GHY—2000—001中医院规划平面图。4、锦州市城乡规划建设委员会锦建发（2000）154号关于市中医医院改造二期工程6号、7号楼初步设计的批复。5、锦州市中医院改造宗地图。以上2、3、4、5证明：市中医院项目规划建设10栋楼，7号楼在该项目建设范围内。6、政府工作报告。7、1999年3月5日锦州市人民政府文件交办单60号。附：关于锦州市中医院建设病房楼的请示，锦州市卫生局文件锦卫发（1999）17号。8、领导批示办理情况，市政府1999年356号。附：锦州市收费管理处、锦州市土地管理局、锦州市城市建设综合开发办公室1999年10月18日关于市中医院开发改造享受优惠政策的请示。9、1999年5月11日锦州市城乡建设规划建设委员会编号47号建设用地规划许可证。10、2001年12月24日锦州市城乡规划建设委员会编号121建设工程规划许可证。以上6、7、8、9、10证明：（1）、市中医院改造工程属于市政府招商引资项目，是锦州市2000年重点工程。（2）、市中医院项目在2002年7月1日前，市政府已经进行了前置审批。（3）、市中医院开发改造享受市政府减免土地出让金等优惠政策。11、锦州市中级人民法院（2012）锦审二民再终字第00006号民事判决书。证明：（1）、确认市中医院项目经锦州市计划经济委员会、锦州市土地管理局、锦州市城乡规划建设委员会、锦州市开发办公室批准立项，在2002年7月1日前，市政府已经进行了前置审批。（2）、确认环城开发公司依法拆迁新园旅馆土地1520平方米、房屋380平方米，应受到法律保护。（3）、确认新园旅馆该块土地规划到市中医院扩建工程范围内，拆迁后规划建五层门市房及办公用房。12、国土资源部国土资发（2003）365号关于印发《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》的通知。证明：对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）实施前遗留的问题，在2002年7月1日前，市、县政府已经进行了前置审批，可以继续以协议方式出让。13、2010年12月18日国土资源部关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告。证明：《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》（国土资发（2003）365号）不在所发布的文件目录中，表明该规范文件没有废止或者失效。14、青岛市崂山区国土资源局与青岛南太置业有限公司土地使用权出让合同纠纷上诉案，最高人民法院民事案解析（附指导案例）土地纠纷。最高人民法院民事判决书（2004）民一终字第106号。证明：（1）、作为最高人民法院指导性案例认定，按照国家有关政策规定，在2002年7月1日前经市、县政府前置审批的经营性用地，可以继续以协议方式出让。（2）、取得《建设用地规划许可证》可以认定属于前置审批的情形。15、2016年11月27日中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见。证明：（1）、按照该意见第四条规定，环城开发公司请求以协议方式出让土地，属于历史遗留问题，应遵循法不溯及既往、在新旧法之间从旧的原则。（2）、按照该意见第七条规定，市国土局、市政府要兑现在招商引资中向环城开发公司作出的以协议方式出让土地的政策承诺。若政府失信不守承诺，给环城开发公司造成的损失，依法应给予补偿。16、锦州市规划管理局、锦州环城房地产开发有限责任公司2012年11月28日协议书。证明：市规划局（现与市国土局合并为锦州市自然资源局）同意7号楼按历史遗留问题处理。17、2013年4月23日锦州市太和区人民法院司法建议函。证明：太和区人民法院司法建议函认为“7号楼是锦州市中医院改造项目之一，锦州市规划管理局已经于2000年锦建太字（2000）第002号规划建设批复做出了详细规划，建议按我市2002年国有建设用地实施招拍挂制度前的历史遗留问题处理，予以锦州环城房地产开发有限公司办理7号楼的土地使用手续”。第二组证据17份，此组证据证明：锦州市土地管理局2001年4月11日给锦州市中医院、锦州环城房地产开发公司的《情况答复》不合法，其具体行政行为没有法律依据。市国土局、市政府不履行、迟延履行审批办理建设用地使用手续的法定职责，侵害了环城开发公司的合法权益，造成新园旅馆2003年3月15日实际拆迁完毕后至今7号楼未能建成的后果，因此发生的财产损失，依法应予赔偿。18、拆迁证明，锦州市土地管理局锦国土（2001）第6号。证明：市国土局准许拆迁市府路89号（新园旅馆），表示土地审批手续正在办理。19、2001年3月24日锦州市城乡规划建设委员会关于市中医院扩建工程中新园旅馆拒绝拆迁问题的报告。证明：市政府同意拆迁新园旅馆。市长赵明鹏批示：“按总体规划执行”，主管副市长邢恩惠批示：“同意建委报告中意见，按规划要求进行”。20、2001年4月11日锦州市土地管理局情况答复。证明：（1）、住宅楼及办公楼用地，市国土局收到了市建委已经发放的建设用地规划许可证。（2）、市国土局表示锦州市中医院改建办公楼用地，因当时同新园旅馆未达成协议故未批准用地。（3）、市土地局承诺“如上述问题解决，我局同意办理土地使用手续”。21、1992年7月26日辽宁省人大常委会辽宁省实施《中华人民共和国城市规划法》办法。证明：该办法是辽宁省地方性法规，第二十条第（三）款规定：凭建设用地规划许可证，向县级以上人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府按审批权限批准后，由土地管理部门办理用地手续。按照该款规定，凭建设用地规划许可证，即可以办理建设用地手续，法律法规没有未达成拆迁协议不批准用地的规定，市国土局作出的情况答复没有法律依据，属于滥用职权行为。22、1995年5月22日锦州市人民政府《锦州市城市房屋拆迁管理暂行办法》。证明：该暂行办法是市政府规范性文件，第五条规定：锦州市房屋拆迁管理办公室负责城市房屋拆迁管理工作。第十二条规定：在规定的拆迁期内达不成协议的，由市房屋拆迁管理办公室作出处理决定。当事人对处理决定不服的，可以在接到处理决定书之日起十五日内向人民法院起诉，在诉讼期间如拆迁人已给被拆迁人作了安置的，不停止拆迁的执行。根据以上规定，我市城市房屋拆迁管理工作的主体是拆迁办，而非市国土局。市国土局作出的情况答复以未达成拆迁协议为由不批准用地，超越了其职权范围，是一种越权行为。而且，拆迁人已给被拆迁人作了安置的，不停止拆迁的执行，市国土局以未达成拆迁协议为由不批准用地，与以上规定相悖。23、2002年11月10日环城开发公司、新园旅馆土地转让及房屋拆迁补充协议书。24、2002年12月20日环城开发公司关于办理土地使用权出让手续的申请。25、市中医院、环城开发公司关于锦州市中医院七号楼办理土地使用手续的报告。26、市中医院、环城开发公司关于锦州市中医院改造工程办理用地手续的报告。以上23、24、25、26证明：环城开发公司与新园旅馆于2002年11月10日达成拆迁补偿协议后，曾多次向市国土局、市政府提出7号楼用地申请，市国土局、市政府未予办理。27、2013年5月25日环城开发公司关于锦州市中医院改造项目7号楼建设用地使用手续的申请。28、2014年3月17日环城开发公司关于锦州市中医院改造项目7号楼建设用地手续再次申请报告。29、2014年3月17日国内标准快递单。30、2014年6月4日环城开发公司行政起诉。31、2014年7月3日锦州市国土资源局关于市中医院改造项目7号楼建设用地出让方式的通知。32、2014年7月4日锦州市国土资源局答辩状。33、2014年10月24日锦州市国土资源局答辩状。34、2017年11月27日（2017）辽07行初15号锦州市中级人民法院行政判决书。以上27、28、29、30、31、32、33、34证明：锦州市中级人民法院（2012）锦审二民再终字第00006号民事判决书判决后，环城开发公司曾多次向国土局提出7号楼用地申请，市国土局、市政府不予答复。因此，环城开发公司提起行政诉讼，请人民法院判令市国土局、市政府在法定期限内不予答复的行政行为违法、被告应依法作出具体的行政行为。市国土局、市政府至今未依法答复。该案审理中，市国土局、市政府表示，7号楼用地不能以协议方式出让，市政府将以招拍挂方式出让。故市国土局、市政府从2001年批准、准许拆迁新园旅馆、承诺办理7号楼手续至今，不履行、延迟履行以协议方式向环城开发公司出让7号楼用地的法定职责，造成新园旅馆早已拆迁完毕，7号楼建设已不可能的后果，致使原告的合法权益受到侵害，给原告造成的损失应当承担赔偿责任。第三组证据12份，此组证据证明：市国土局、市政府不履行、延迟履行以协议方式向环城开发公司出让7号楼用地的法定职责，该违法行为使环城开发公司的合法权益受到侵害，所造成的损失22，809，120元，依法应予赔偿。35、锦州市凌河区人民法院（2006）锦凌河行初字第14号行政裁定书，该裁定书为生效判决。证明：锦州市房屋动迁办公室于1999年6月18日，向环城开发公司发放了拆许字（1999）第28号房屋拆迁许可证。新园旅馆坐落于本市太和区市府路89号，是在市中医院项目开发改造建设范围内。新园旅馆与环城开发公司于2002年11月10日签订了土地转让及房屋拆迁补充协议，2003年3月15日该处实际拆迁完毕。36、2005年9月20日锦州市人民政府锦政发（2005）43号锦州市国有土地租赁暂行办法实施细则。37、2013年3月14日锦州市人民政府办公厅锦政发（2013）23号关于印发锦州市城区土地级别基准地价及出让金租金标准的通知。38、2016年4月19日锦州市人民政府办公厅锦政发（2016）68号关于印发锦州市城区土地级别基准地价及出让金租金标准的通知。以上36、37、38证明：（1）、7号楼占地面积1520平方米，城区三级商业用地，基准地价每平方米4808元，应补偿地价款7，308，160元。（2）、1520平方米土地租金损失1，662，880元。其中：2003年1月1日至2012年12月31日按五级商业用地年租金每平方米20元计算，租金为304，000元；2013年1月1日至2018年12月31日按三级商业用地年租金每平方米149元计算，租金为1，358，880元。39、兴隆大家庭1楼商铺，价格100万元面积20平方米，地址松山新区兴隆步行街。40、（出售）曼哈顿B区商铺出售，300万元，30000元1平方米，房屋面积100㎡，地址松山新区曼哈顿B区。41、金域御澜山B区北门商铺出售，330万元，20，121.95元1平方米，面积164㎡，地址金域御澜山。42、凌川酒厂西临街门市售价1200万元，2.1万元1平方米，面积560平方米。地址福州街16号。以上39、40、41、42证明：拆迁新园旅馆380平方米（临市府路一层门市房），按照现在类似临街门市房市场价格每平方米30，000元计算，应补偿重置房屋款11，400，000元。43、（出租）市府路临街精品写字楼整体出租，价格2元，面积370㎡，地址松山新区市府路宝地城B区附近。44、2010年7月20日锦政评报字（2010）第51号关于张瑞国涉案房地产租金收入的资产评估报告。以上43、44证明：（1）、上述评估报告是受锦州市中级人民法院技术处的委托作出的，评估范围是锦州市中医院改造7号楼1080平方米1—2层跃层门市房，评估对象为参评房地产2004年1月1日至2010年12月31日的租金收入价值，对本案380平方米一层门市房2003年1月1日至2018年12月31日的租金收入价值，具有直接比照作用。（2）、比照上述评估报告，380平方米门市房价值损失2，244，166元。其中：2003年至2009年按平均每天每平方米租金0.64元计算，租金为621，376元；2010年至2018年按平均每天每平方米租金1.3元计算，租金为1，622，790元。45、2016年6月22日最高人民法院（2015）行提字第26号行政判决书。再审申请人海南惠普森医药生物技术有限公司与被申请人文昌市人民政府行政赔偿案。此份证据是最高人民法院判例，对本案具有一定的指导作用。证明：（1）、新园旅馆380平方米门市房及供电供水供暖等设施已经拆迁毁损灭失，相关财产已无法返还或恢复原状，且7号楼建设已无可能，对环城开发公司而言，涉案1520平方米土地已经是一块死地，不可能作为它用，只能由市国土局、市政府收回土地，支付环城开发公司相应的赔偿金。（2）、拆迁毁损的380平方米房屋应确定为临街门市房，1520平方米土地应确定为商业用地，予以补偿。一是新园旅馆是按商服营业性房屋及土地拆迁补偿的。二是规划部门批准7号楼为商业门市房及办公用房。（3）、遵循最高法判例引用《中华人民共和国侵权责任法》第十九条规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其它方式计算”的裁判要旨，本案中，因市土地局、市政府从2001年4月11日《情况答复》起至环城开发公司2018年12月19日起诉时，始终不予办理7号楼用地手续，涉案土地一直闲置。故本案“损失发生时”应认定为2018年12月19日，作为涉案土地及房屋作价的时点。（4）、参照该案例，本案市国土局、市政府从2001年至2018年多次收到环城开发公司用地申请后，一直未依法予以办理。故赔偿的损失中应当包括土地租金、房屋租金损失。46、2017年12月28日最高人民法院（2017）最高法行申8578号行政裁定书。再审申请人长沙市星城家具实业有限公司因诉被申请人湖南省长沙岳麓区人民政府、岳麓区城市管理综合执法大队强制拆迁及行政赔偿案。此份证据是最高人民法院判例，参照本案证明：按照《国家赔偿法》的相关规定，应确保环城开发公司因市国土局、市政府违法行为造成损失获得的行政赔偿，不应低于正常情况下所得到的赔偿。被告锦州市自然资源局辩称，一、锦州环城房地产开发有限责任公司要求答辩人按照解决历史遗留问题的方式为其办理协议出让国有土地使用权无法律依据。1999年3月17日，锦州市中医医院(甲方)与环城公司(乙方)签订了合作建房协议书，双方约定共同投资共同经营、共负盈亏、共担风险，合作建设中医医院二期病房楼和职工住宅楼，甲方以提供建设用地和现有配套设施的方式投资，乙方负责建设项目的全部资金，并按照工程进度及时投入；双方成立联合机构共同管理，对外由乙方独立承担责任，2001年双方协议共建的10幢楼房建成9幢，7号楼因未与被拆迁人达成协议而未建成。2003年4月22日，经锦州环城房地产开发有限责任公司起草，中医医院修改双方就7号楼工程达成合作建房补充协议书，约定：在当前国有土地使用权制度出台新规定的前提下，中医医院二期病房楼和职工住宅楼工程的7号楼开发建设用地，通过土地市场挂牌交易形式获得国有土地使用权，办理相关手续后双方继续合作开发。以上合同可以证实，从2003年4月22日起，锦州环城房地产开发有限责任公司对7号楼国有建设用地，不能再以协议出让的方式取得的政策规定明知，必须通过土地市场挂牌交易形式才能获得住宅建设的国有土地使用权，现环城公司通过诉讼要求法院判令答辩人协议出让即违反法律规定，又违反诚实信用原则。1、自1999年锦州中医院改造项目开始至今，未供地属实，但未供地的原因不在答辩人，而在于环城公司与动迁单位未达成拆迁协议，后案涉土地又被司法机关查封，无法供地。2、对7号楼国有土地使用权未以协议方式供地，符合法律规定，环城公司的诉求即使是《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的遗留问题，根据国土资源部、监察部国土资发[2004]71号文件《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》规定，应当在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。本案争议的土地在2004年8月31日前未供地，现环城公司仍诉请答辩人以协议出让方式供地，不符合政策及法律规定。二、环城公司要求答辩人承担行政赔偿责任无法律依据，环城公司同锦州市中医医院签订了合作建房协议书，合作建房是一种经营行为，双方明确约定共同投资，共担风险。2003年4月22日，经环城公司起草，中医医院修改双方就7号楼开发建设用地达成合作建房补充协议书，在补充协议中明确约定在当时国有土地使用权制度出台新规定的前提下，中医医院二期病房和住宅楼工程的7号楼开发建设用地，通过土地市场挂牌交易形式获得国有土地使用权办理相关手续后双方继续合作，环城公司对7号楼国有土地使用权因国家政策的规定不能再协议出让明知，双方也形成了新的合作意见，因未取得协议出让土地的后果应当由合同双方按合作协议的约定分担，答辩人属于履行法定职权的国家机关，依法行使行政职权，国家政策不允许协议出让用地，答辩人必须执行国家政策规定。由于政策调整引发的经营风险应当由合同双方依协议约定分担，要求行政机关承担法律政策调整引发的经营风险于法无据。基于以上事实与理由，答辩人请求法院驳回环城公司的诉讼请求。三、本案环城公司不具本案的诉讼主体资格，首先根据环城公司与中医院签订的合作建房协议书、合作建房补充协议书，主体系锦州市中医医院，并不是环城公司，上述事实不仅有建设用地规划许可证，还有建设工程规划许可证加以证明，同时有生效的锦州市中级人民法院2004民一房初字第××号判决予以确认，其次环城公司早在2007年就向锦州市中级人民法院提起诉讼，请求解除与中医院签订的上述两份协议，锦州市中院做出2007民一初字第27号民事判决，解除了上述两份协议，辽宁省高级人民法院做出2014辽民一终字第00330号民事判决予以维持，尽管由于锦州市中医医院提起再审，最高法院于2016年做出2016最高法民再27号判决，但该判决同样维持解除双方合作建房协议书及合作建房补充协议书的判决结果，有鉴于此，环城公司与锦州市中医院之间不再受上述协议的约束，案涉的土地与环城公司不再有法律上的关系。环城公司此次起诉不具有原告的诉讼主体资格。四、环城公司此次诉讼属于重复诉讼，且存在明显的恶意诉讼嫌疑，首先，本次诉讼无论是诉讼参与人，案件的基本事实以及诉讼证据材料均和此前环城公司于2014年6月27日提起诉讼的内容相一致，唯一的区别在于表面的诉讼请求略有差别，即便如此，2015年辽行终字第00013号行政裁定书中，辽宁省高院认定上诉人环城公司诉求不是简单的要求被上诉人予以答复，而是要求国土局，锦州市政府按解决历史遗留问题的方式履行协议转让形式向其出让土地的职责，同时建议锦州市中院指导环城公司明确诉求，并据此将案件发回重审。案件审理过程中，环城公司仍坚持原来诉求，一审判决后又提起上诉，辽宁省高院尚未就此案做出最终的裁决，此次诉讼正是参照了辽宁省高院的裁定书意见，以此，无法排除本案与辽宁省高院即将做出的裁决内容上的雷同与重复。其次，环城公司早在2007年就提起诉讼，请求解除与锦州中医医院签订的合作建房协议书、合作建房补充协议书，又同时依据两份协议向答辩人提出所谓履行协议转让形式向其转让土地的职责，在与锦州中医医院达成解除协议的共同意愿的前提下，又刻意向答辩人提出关于锦州市中医医院再次改造项目7号楼建设用地再次申请报告，意图骗取该案涉土地的使用权，在其无理要求未得到支持的情况下，先后两次提起诉讼，锦州市中院做出解除协议的判决日期是2014年6月18日，环城公司第一次提起诉讼的时间是2014年6月27日，在整个诉讼过程中环城公司始终没有提及两个合同均已解除的事实，在本次诉讼中，环城公司无论是诉状中还是提供的相关证据均没有提及合同解除的事实。有鉴于此，答辩人完全有理由认为环城公司属于存在恶意诉讼，综上，依据《行政诉讼法》的相关规定，环城公司不具有诉讼主体资格，所诉案件没有事实和法律依据，且存在重复诉讼，依法应当驳回起诉，而对于其赔偿的请求，与法无据也应当予以驳回。对于此恶意诉讼的行为鉴于法庭依法予以惩处。被告锦州市自然资源局提交证据共计三份1、关于市中医院改造项目7号楼建设用地出让方式的通知，证明资源局已经就该案涉土地无法通过协议方式取得，应当由政府通过招标拍卖挂牌方式进行招标拍卖。2、国土资发【2004】71号文件第二条，证明文件是我们做出通知的法律依据。3、一组判决书证据目录，第（1）份证明征地的主体是锦州市中医院，间接证明原告不具诉讼主体资格，（2）、（3）、（4）份判决证明原告已经与锦州市中医医院解除了双方的合作建房协议书及合作建房补充协议书，本案争议用地相关问题与原告不再有法律上的利害关系，（5）、（6）、（7）份判决证明本案存在重复诉讼的问题，即上述案件与本案就诉请实质内容相同，同时，结合（2）、（3）、（4）证据证实原告存在恶意诉讼的情节。被告锦州市人民政府辩称，同意自然资源局答辩意见。经庭审质证，被告锦州市自然资源局对原告提交证据质证意见：涉及赔偿的问题我方均不予认可，因原告这方面的证据都是单方提供，未经相关部门予以确认，同时损失与资源局方面没有事实和法律上的因果关系，资源局不应承担。原告提供的涉及的案例对本案没有指导作用，不能用于本案审理。被告锦州市人民政府对原告提交证据质证意见：同意锦州市自然资源局意见。原告对被告锦州市自然资源局提交证据质证意见：1、不具有合法性，6月27日原告的诉求是就被告接受原告不予答复的行为违法进行的诉讼，通知是发生在诉讼过程中是2014年7月3日，按照《行政诉讼法》规定在诉讼过程中发生的答复程序是不合法的，因此不能作为证据。2、文件并不能取代2003国土资发365号文件，文件中明确规定了对于原告的情形应当按照历史遗留问题解决，因为原告已经对涉案土地进行了前置审批程序。3、不能证明征地的主体是锦州市中医院，不能间接证明原告不具诉讼主体资格。原告通过其他证据足以证明原告资格，被告想证明原告不是诉讼主体，几份判决和裁定均是原告与中医院解除的协议，对解除行为发生前的权利义务依照法律规定应当是按照当时协议中约定的内容予以承担的，这两份解除协议最终发生法律效力的时间是2016年，不能因为此前双方的民事权益丧失。（5）、（6）、（7）证据被告证明重复诉讼问题，恰恰证明了原告在目前案件的诉求就是确认被告不予答复的行政行为违法，没有涉及本案的诉求，本案的诉求与之前不同，更不能以一组判决裁定证明原告恶意诉讼。04年判决是解决双方合同继续履行的问题，与本案无关。07年27号判决、最高法06年判决是解决借款的债务问题，与本案无关。330号判决已经被最高法撤销，不能作为证据。2014年00010行政判决书已经被最高法00013号撤销，不能作为证据。（6）、（7）判决原告已经上诉还在审理中，不能作为证据使用。我们认为依照法律规定应该按照历史遗留问题处理，2000年市政府的工作报告，中医院改造项目用地许可证均证明经过了前置审批。政府和国土局都应该兑现对原告的承诺。没有办理土地手续的责任不在原告，而在二被告，何况当时的答复违法，市政府关于拆迁的暂行规定，拆迁是动迁安置办公室的职责，资源局超过了职权，7号楼的建设不能离开整体规划。被告锦州市人民政府对被告锦州市自然资源局提交证据没有意见。本院对上述证据认证如下：原告锦州环城房地产开发有限责任公司提交的第一组证据、第二组证据、第三组第35证据来源合法，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但无法证明被告锦州市自然资源局、锦州市人民政府未以协议方式向原告出让7号楼用地违法，第三组证据第36－46证据与本案不具有关联性；被告锦州市自然资源局提交证据第1－3证据真实性无异议，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。经审理查明，1999年3月17日，原告锦州环城房地产开发有限责任公司与锦州市中医医院签订了合作建房协议书，双方约定共同投资建设中医医院二期病房楼和职工住宅楼，至2001年，双方协议共建的10幢楼房建成9幢，7号楼因原告未能与被拆迁人达成协议而未建成。2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施，2002年11月10日原告与被拆迁人签订了土地转让及房屋拆迁协议书，后锦州市果树农场对该宗土地使用权主张权利并诉至太和区人民法院。至2012年8月2日，本院作出（2012）锦审二民再终字第00006号民事判决，驳回锦州市果树农场对该宗土地使用权主张权利的诉求。2003年4月22日，锦州市中医医院与原告就7号楼工程达成合作建房补充协议书，约定在当前国有土地使用权制度出台新规定的前提下，中医医院二期病房楼和职工住宅楼工程的7号楼开发建设用地，通过土地市场挂牌交易形式获得国有土地使用权，办理相关手续后双方继续合作开发。2004年3月31日国土资源部、监察部作出国土资发[2004]71号《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，通知规定在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。2004年，原告以锦州市中医医院未能按约定办理7号楼开发建设土地使用权，应承担违约责任，赔偿损失为由诉至本院，已经最高人民法院（2016）最高法民再27号民事判决解除了双方签订的合作建房协议和合作建房补充协议，判决由锦州市中医医院赔偿原告因7号楼未建而产生的相应损失。2013年5月25日和2014年3月17日，原告两次向被告锦州市自然资源局提出书面申请，要求锦州市自然资源局以协议方式出让该块土地，办理7号楼建设用地使用手续。并于2014年6月27日以被告锦州市自然资源局对原告的申请未予答复的行政行为违法为由诉至本院，该案目前仍在辽宁省高级人民法院审理当中。2019年1月10日，原告以二被告不履行法定职责及行政赔偿为由，诉至本院。本院认为，2002年7月1日开始实施的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（2002年4月3日国土资源部第4次部务会议通过2007年9月21日国土资源部第3次部务会议修订）规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。2004年3月31日国土资源部、监察部《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》规定：在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。本案中，锦州市中医医院项目共10栋楼，其中9栋已经于2001年之前建成，被告锦州市自然资源局对土地使用权分别以协议和划拨方式办理了出让手续，7号楼用地，因原告锦州环城房地产开发有限责任公司与被拆迁人在2002年7月1日前未达成拆迁协议，2002年11月10日达成协议后又因锦州市果树农场对该土地使用权主张权利进行诉讼，导致该宗土地在2004年8月31日前不能供地。被告锦州市自然资源局依法依规未办理土地使用权协议出让手续，并无违法之处。现原告要求被告锦州市自然资源局、锦州市人民政府继续履行以协议方式向原告出让土地使用权，于法无据，本院不予支持。关于原告主张被告锦州市自然资源局、锦州市人民政府不能以协议方式向原告出让土地，应赔偿原告因此所造成的损失一节，鉴于原告已经与锦州市中医医院解除了合作建房协议及合作建房补充协议，最高人民法院已经判决锦州市中医医院赔偿原告因7号楼未建而产生的相应损失。原告再次要求被告锦州市自然资源局、锦州市人民政府赔偿给原告因此所造成的损失22，809120元。缺乏事实和法律依据，显系无理，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告锦州环城房地产开发有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  张小凡审判员  李 勇审判员  王锦鹏二〇一九年六月二十日书记员  张 睿