海南省琼海市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼9002行初9号 原告：莫壮学，男，1949年1月26日出生，汉族，住广东省广州市天河区。 被告：琼海市博鳌镇人民政府。住所地：海南省琼海市博鳌镇海滨街。 法定代表人：王维浩，该镇镇长。 委托代理人：王钰铭，海南法立信（琼海）律师事务所律师。 委托代理人：侯有利，海南法立信（琼海）律师事务所律师。 原告莫壮学诉被告琼海市博鳌镇人民政府（以下简称博鳌镇政府）履行法定职责纠纷一案，本院于2019年2月25日受理后，依法组成合议庭，本院依法进行了审理，现已审理终结。 原告莫壮学诉称：原告祖居海南省琼海市××镇，经村民同意在本村取得宅基地，并在国土部门办理了报建手续，缴纳了相关税费和补偿了青苗。上述宅基地的东边与莫忠兴家承包地交界，南边与李学英家后小道交界，西边与莫坚家旁入村小道交界，北边与村公路交界。在原告要建房的时候，冯某1强行在原告的宅基地上建房。为此，原告以冯帮传（全）侵权为由诉至法院，法院要求先由镇政府裁决。原告于2012年7月3日和11月2日先后要求被告博鳌镇政府对纠纷宅基地归属作出裁决，被告对此置之不理。尔后，原告找到该镇时任领导吴书记，吴书记指示镇国土部门要对此作出裁决，并要求原告给点时间。2018年11月14日，原告再次要求被告作出裁决，但被告还是置之不理。为此，原告提出诉讼，请求判决被告履行法定职责，即要求被告对琼海市博鳌镇莫村村委会第三村民小组莫壮学与冯帮传（全）争议宅基地的归属作出裁决。 被告博鳌镇政府辩称：一、被告不是本案的适格主体，不具有对涉案争议地进行确权的法定职责。原告于2018年11月14日递交的材料，要求被告对涉案争议地的所有权或使用权进行确定，没有法律依据。因为：1.《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知(〔1995〕国土〔籍〕字第26号)第二条规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定。2.《土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。3.国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发〔2004〕234号)(六)规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡(镇)审核后，报县(市)审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。4.《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第三款规定，回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区需要使用集体所有的土地建住宅的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地。可见，只有县级以上人民政府才有权对土地的权属予以认定，博鳌镇政府只是一个乡级政府，无权对涉案争议地的权属作出认定。所以，被告不是本案的适格主体。二、原告不是本案的适格主体，其无权就涉案争议地提起诉讼。根据《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案原告没有完成争议地使用权的审批手续，没有经过乡级人民政府审核及县级人民政府用地审批手续，原告对涉案争议地不享有任何合法的权利。同样，争议另一方冯帮传（全）对争议地也不享有任何权利。因此，双方对争议地都没有所有权和使用权，被告对原告的请求是没有义务处理的。三、对于原告提交的2012年的两份请求处理争议材料，至今已有7年之久，早已过了起诉期限。《土地管理法》第十六条第三款规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。因此，对于这两份材料，即便是被告没有依法履行法定职责，原告也已经丧失了诉权。四、被告不存在不履行法定职责的事实。为了化解矛盾，被告已经就原告之前反映的问题进行了调查，并向市国土部门提交了处理意见。原市国土局已经就涉案争议作出了具体的处理意见以及指导方向，并于2013年4月11日送达给原告。综上所述，原、被告均不是适格的诉讼主体；被告对原告的诉求已于2013年进行书面答复，履行了法定职责。此外，土地使用权的确定是行政机关的职责范畴，不属于法院的判决范畴，原告在起诉状中要求法院对争议地的归属作出判决没有法律依据。基于以上理由，请求法院依法驳回原告的诉求。 经审理查明：原告莫壮学系广东省农业厅退休干部（2000年8月办理退休手续），原籍（祖籍）琼海市博鳌镇莫村村委会第三村民小组。根据原告自称，其2001年申请在原籍建房，申请使用的宅基地位于琼海市××镇的宅基地，四至为东边与莫忠兴家承包地边路交界，南边与李学英家后小道交界，西边与莫坚家旁入村路交界，北边与村水泥公路交界。原告的申请已经博鳌镇莫村村委会第三村民小组时任村小组长冯经英和莫村村委会党支部书记莫忠兴同意，并将相关申请材料向镇政府提交。2001年8月31日，原告向原琼海市朝阳乡村镇建设管理所交纳土地管理费165元、向当地国税部门缴纳了165㎡耕地占用税330元、向当地地税部门缴纳了建筑安装营业税和所得税等税款552元。此后莫壮学因种种原因没有在该地上建房。2011年间，琼海市博鳌镇莫村村委会第三村民小组村民冯某2及其丈夫冯某1（其在外地工作，户籍已迁出该村）未经依法批准先行在莫壮学申请的宅基地上建筑墙基，引发纠纷。莫壮学向琼海市人民法院塔洋人民法庭提起民事诉讼，诉请判令冯某1停止侵权。法庭经审查认为纠纷双方均未依法取得宅基地使用权，经释明，建议莫壮学先向政府部门申请解决土地使用权问题，莫壮学撤回了起诉。 原告莫壮学分别于2012年7月3日、2012年11月2日向被告博鳌镇政府提交申请，要求被告对涉案争议宅基地的使用权进行裁决。2013年1月30日，被告向原告作出《关于莫壮学、冯某1户宅基地使用权纠纷的调查处理意见》。此文认定的事实如下：冯某1只是向村小组及村民委员会申请使用该宗宅基地，未就该宗宅基地使用权向相关政府部门逐级申请并获得审批。莫壮学所能提供的凭证有：2001年8月31日缴交的耕地占用税完税证、建筑安装税完税证以及朝阳乡村镇建设所缴交的土地管理费收据，此外还有经手人梁海彬的书面凭证，莫壮学没有县级以上人民政府的审批凭证。莫壮学曾于2001年向原朝阳乡政府申请宅基地使用权获得批准，但其自2001年至2011年十年间因个人原因闲置其申请的宅基地。关于该宅基地使用权问题，博鳌镇政府拟处理意见：不给予冯某1、冯某2户确定该宗宅基地使用权，冯某1、冯某2户如需使用宅基地须依照农村宅基地申请审批程序办理，未获得审批之前不得建房使用；不给予莫壮学确认该宗宅基地使用权。被告于2013年2月4日将以上处理意见提请原琼海市国土环境资源局审核。该局经审核研究，于2013年3月6日向被告作出《关于答复的函》（海土环资回报〔2013〕14号），函复内容如下：一、依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”之规定，由于原告和冯某2均未能提供经乡（镇）人民政府审核，以及由县级人民政府批准的用地审批手续，因此，我局认为莫壮学和冯某2双方至今均未依法取得上述农村村民住宅用地的使用权，该地使用过程中的纠纷均没有合法的权属依据。二、《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）第二条第六款要求“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报市（县）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定“农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”依照上述规定，我局认为莫壮学或冯某2如要使用宅基地建房，应当先按照用地审批程序，履行用地审批手续后，才能取得合法的农村宅基地使用权；如未经批准擅自非法使用土地建房，土地行政主管部门可依法责令其停止违法用地行为。三、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办法〔2007〕71号）第二条第三款规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或‘小产权房’。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治县、直辖市规定的标准。”《海南经济特区土地管理条例》第三十二条规定“农村村民一户只能拥有一处划拨宅基地，每户用地面积不得超过175平方米，具体标准由市、县、自治县人民政府规定，报省人民政府批准后执行。”根据上述规定，我局认为申请分配安排农村住宅用地的申请人只能是本集体经济组织成员，同时申请人不能违反“一户一宅”的宅基地用地规定，且面积不能超过我省规定175平方米的标准。因此，申请人应符合上述三个条件才可以向村小组集体提出宅基地用地申请，然后才逐级进行用地审批。 2013年3月13日被告博鳌镇政府向原告莫壮学作出《关于莫壮学和冯某2宅基地纠纷的调查处理意见书》，处理意见如下：一、原告和冯某2双方至今均未依法取得该宗宅基地的使用权，该宗宅基地使用过程中的纠纷双方均没有合法的权属依据；二、莫壮学或冯某2如需使用宅基地须依照农村宅基地申请审批程序办理，未获得审批之前不得建房使用；三、申请分配安排农村住宅用地的申请人只能是本集体经济组织成员，同时申请人不能违反“一户一宅”的宅基地用地规定，且面积不能超过我省规定175平方米的标准。申请人应符合上述三个条件才可以向村小组集体提出宅基地用地申请，然后逐级进行用地审批。被告于2013年4月11日将上述文件即《博鳌镇人民政府关于莫壮学、冯某1户宅基地使用权纠纷的调查处理意见》、博鳌镇政府《关于提请审核琼海市博鳌镇人民政府对莫壮学和冯某2宅基地纠纷调查处理意见的函》、原琼海市国土环境资源局作出的《关于答复的函》、博鳌镇政府《关于莫壮学和冯某2宅基地纠纷的调查处理意见书》等向原告送达。 原告在被告对其申请进行调查处理期间即2013年3月4日向本院提起行政诉讼，诉请判令被告博鳌镇政府对原告及该案第三人冯某1、冯某2宅基地纠纷作出明确处理和正式的书面答复。被告博鳌镇政府在本院受理后已就原告诉请的问题作出书面答复（2013年4月11日向原告送达），原告于2013年4月12日向本院提出撤诉申请，本院裁定准予原告撤诉。2013年4月16日，原告又向本院提起行政诉讼，诉请判令被告博鳌镇政府依法履行法定职责，对原告申请宅基地履行审批手续。经本院释明后原告申请撤诉，本院依法裁定准许其撤诉。2019年2月25日，原告再次以前述诉称理由向本院起诉，请求判决被告对琼海市博鳌镇莫村村委会第三村民小组莫壮学与冯帮传（全）争议宅基地的归属作出裁决。 本院认为：原告莫壮学三次向本院提起行政诉讼，其诉求归根结底都是请求被告博鳌镇政府将位于××镇的一块与案外人冯某1、冯某2（夫妇）争议的宅基地的使用权确认给原告。对原告诉求问题，被告博鳌镇政府已经作出《关于莫壮学和冯某2宅基地纠纷的调查处理意见书》，明确答复：一、原告和冯某2双方至今均未依法取得该宗宅基地的使用权，该宗宅基地使用过程中的纠纷双方均没有合法的权属依据；二、莫壮学或冯某2如需使用宅基地须依照农村宅基地申请审批程序办理，未获得审批之前不得建房使用；三、申请分配安排农村住宅用地的申请人只能是本集体经济组织成员，同时申请人不能违反“一户一宅”的宅基地用地规定，且面积不能超过我省规定175平方米的标准。申请人应符合上述三个条件才可以向村小组集体提出宅基地用地申请，然后逐级进行用地审批。可见，被告对原告的申请已经作出答复，履行了法定职责。原告2019年2月25日提起本案诉讼之前，已经就相同的诉求分别于2013年3月4日、2013年4月16日提起诉讼，且都先后撤回起诉，现又再以同一事实和理由重新起诉，属于无理缠讼。已经立案的依法应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（七）项的规定，裁定如下： 驳回原告莫壮学的起诉。 免收案件受理费50元。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审  判  长 吴坤哲 人民陪审员 吴花 人民陪审员 符传策 二〇一九年六月十九日 法 官 助理  林剑虹 书记员    林玉 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； (二)有明确的被告； (三)有具体的诉讼请求和事实根据； (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十条人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。 ...... 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》 第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无正当理由的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的； （十）不符合其他法定起诉条件的。