广州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）粤7101行初667号 原告：刘瑞，男，汉族，1989年2月12日出生，住址安徽省舒城县。 被告：广州市市场监督管理局（原广州市食品药品监督管理局），住所地广东省广州市天河区天河路**。 法定代表人：姚建明，该局局长。 被告：广东省药品监督管理局，住，住所地广东省广州市越秀区东风东路**之二/div> 法定代表人：骆文智，该局局长。 原告刘瑞诉被告广州市市场监督管理局（原广州市食品药品监督管理局，以下简称原市食药监局）、广东省药品监督管理局（以下简称省药监局）投诉举报答复及行政复议纠纷一案，本院于2019年1月17日受理后,向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，对案件进行了审理。本案现已审理终结。 原告刘瑞诉称：原告于2017年7月26日在“屈臣氏天河正佳广场分店”购买了“露得清轻透焕采防晒隔离乳液”11支，共计支付货款人民币709.5元，购物小票编号：0065420101401003。所购得的“露得清轻透焕采防晒隔离乳液”在外包装标注具有“远离晒黑、色斑烦恼……抑制紫外线引发的黑色素生成及色斑的出现”的功效，并标注其进口特殊用途化妆品批准文号为“国妆特进字J20151793”，其进口商为强生（中国）有限公司。原告在使用后皮肤出现不适，在查阅多项文件后，原告认为案涉产品存在“含祛斑成分且宣传祛斑功效但未取得祛斑类特殊用途化妆品批文、宣传医用效果、未标注产品全部成分”的违法情形，故原告将案涉产品的情况通过投诉举报网站反映至原市食药监局，投诉举报查询码为1808272ZI3。原市食药监局药品监管执法分局给予答复，认为不存在违法行为，并不予立案；原告认为其存在事实认定不清和适用法律错误的情形，向省药监局提出行政复议，省药监局于2018年12月12日作出粤药监复决字〔2018〕63号《行政复议决定书》，维持原市食药监局作出的答复。原告于2018年12月17日收到该复议决定书，认为该复议决定书存在事实认定不清、适用法律错误的情形，故依法提起行政诉讼。原告认为所购得的案涉产品存在如下违法情形：一、宣传祛斑功效，但未依法取得祛斑类特殊用途化妆品批文的情形。案涉产品取得防晒类特殊用途化妆品批文未取得祛斑类特殊用途化妆品批文，即案涉产品理应只能宣传防晒功效，即《化妆品卫生监督条例实施细则》第五十六条中规定的防晒类化妆品含义（即防晒化妆品具有吸收紫外线作用、减轻因日晒引起皮肤损伤功能的化妆品）；但原告发现，案涉产品在产品外包装上除了宣传“稳定防晒、远离晒黑、提升防晒功效、稳定地防护UVA/UVB，避免皮肤晒伤”等关于防晒的功效外，还着重宣传其具有“远离色斑的烦恼、抑制紫外线引发的黑色素生成，抑制色斑的出现”；原告认为其在宣传防晒功效外，同时宣传产品具有对“色斑及黑色素”的特殊功效，与《化妆品卫生监督条例实施细则》第五十六条中规定的防晒类化妆品含义（即防晒化妆品具有吸收紫外线作用、减轻因日晒引起皮肤损伤功能的化妆品）不相符，其实质上同时也在宣传产品祛斑类化妆品才具有淡斑、祛斑的功效。案涉产品在仅取得防晒类特殊用途化妆品批文但未取得祛斑类特殊用途化妆品批文的情况下，宣传对“色斑和黑色素”的特殊作用，明显已超出了防晒类化妆品的范畴，夸大功能、虚假宣传同时给消费者造成误解或者混淆，该行为明显违反了《化妆品标识管理规定》第十六条（一）（三）的规定。二、案涉产品在配方中实际添加了祛斑成分，是实际具有祛斑功效的产品，同时案涉产品存在宣传医用效果。原告认为：通过产品外包装描述，该产品具有“多重保护，预防老化：蕴含抗氧化油茶成分，维生素A、C、E②，可防护外在环境引发的自由基伤害……②视黄醇棕榈酸酯、抗坏血酸、生育酚乙酸酯”，通过上述描述可以看出维生素A对应视黄醇棕榈酸酯,维生素C对应抗坏血酸，维生素E对应生育酚乙酸酯，上述三种成分均在产品在产生作用，主要作用为防护外在环境引发的自由基伤害。原告认为根据国家食品药品监督管理总局于2017年10月25日发布《美白祛斑化妆品中有哪几类功能性成分？》，在其中明确指出“目前市场上常用的抑制黑色素生成的美白剂主要有……维生素C及其衍生物……”,案涉产品的成分中具有抑制黑色素生成的美白剂（抗坏血酸），其功效就有抑制黑色素产生的祛斑作用，同时其外包装宣称对色斑和黑色素的特殊功效，故案涉产品在属于防晒类化妆品的同时还属于祛斑类化妆品，但案涉产品未取得祛斑类特殊用途化妆品行政许可批件。原告还认为案涉产品宣称“可防护外在环境引发的自由基伤害”，原告通过查询“自由基伤害”的含义发现，自由基可以对人体造成多种伤害，如（1）削弱细胞的抵抗力，使身体易受细菌和病菌感染；（2）产生破坏细胞的化学物质，形成致癌物质；（3）阻碍细胞的正常发展，干扰其复原功能，使细胞更新率低于枯萎率；（4）破坏体内的遗传基因（DNA）组织，扰乱细胞的运作及再生功能，造成基因突变，演变成癌症；（5）破坏细胞内的线粒体（能量储存体），造成氧化性疲劳；（6）破坏细胞膜，干扰细胞的新陈代谢，使细胞膜丧失保护细胞的功能；（7）侵袭细胞组织及荷尔蒙所必须的氨基酸，干扰体内系统的运作，导致恶性循环，以致产生更多自由基，其连锁反应可导致自由基危害遍及全身；（8）破坏蛋白质，破坏体内的酶，导致炎症和衰老；（9）破坏脂肪，使脂质过氧化，导致动脉粥样硬化，发生心脑血管疾病；（10）破坏碳水化合物，使透明质酸降解，导致关节炎等。案涉产品宣传可以防护外在环境引发的自由基伤害，实质上是宣传化妆品的医用效果，其行为违反了《化妆品标识管理规定》第十六条（二）的规定。三、案涉产品在外包装未标注产品全部成分。原告认为：（一）根据《国家标准GB5296.3-2008》6.4.1的规定，在化妆品销售包装的可视面上应真实地标注化妆品全部成分的名称，案涉产品在《化妆品产品技术要求》中显示产品成分含“苯氧乙醇”，但实际外包装未标注，该行为应违反了《国家标准GB5296.3-2008》的规定；（二）根据《〈消费品使用说明化妆品通用标签〉实施指南及相关法律规选编》对现行国家标准GB5296.3-2008的释义第28页6.4.1（1）化妆品成分表的标注应本着真实的原则，将配方中加入的全部成分真实地加以标注，不得隐瞒某些故意添加的成分，或标注实际不具有的成分（2）化妆品全部成分是指生产者按照产品的设计，有目的地添加到产品配方中，并在最终产品中起到一定作用的所有成分。如：增稠剂、PH值调节剂、防腐剂、表面活性剂，以及皮肤调理剂、防晒剂、保湿剂等。化妆品厂家添加某种原料时，可能会带进其他物质。这些物质主要分两类，一类是原料生产厂家生产原料时为了保证原料质量而添加进去的稳定剂、抗氧化剂、防腐剂或者防晒剂等；另一类是原料本身所带有或残留的技术工艺上不可避免的微量杂质，这些微量杂质并不是有目的地添加进入原料的。化妆品的成分不包括上述两类因为使用某种原料而不可避免地带入的其他物质，因此在成分表标注时，不必标注。根据上述法律规定，原告认为：1.根据《国妆特进字J20151793-化妆品产品技术要求》，20项为皮肤调理剂，该皮肤调理剂由“油茶(CAMELLIAOLEIFERA)叶提取物、丁二醇、水、苯氧乙醇”组成，故“苯氧乙醇”为皮肤调理剂的主要成分之一，属于（2）化妆品全部成分是指生产者按照产品的设计，有目的地添加到产品配方中，并在最终产品中起到一定作用的所有成分。如：增稠剂、PH值调节剂、防腐剂、表面活性剂，以及皮肤调理剂、防晒剂、保湿剂等中规定的生产者按照产品的设计，有目的地添加到产品配方中，并在最终产品中起到一定作用的皮肤调理剂，应依法在成分表中标注该皮肤调理剂的全部成分，但案涉产品未标注皮肤调理剂的主要成分之一“苯氧乙醇”，已违反了《GB5296.3-2008》及《〈消费品使用说明化妆品通用标签〉实施指南及相关法律规选编》对现行国家标准GB5296.3-2008的释义的规定；2.案涉产品中的苯氧乙醇，与油茶(CAMELLIAOLEIFERA)叶提取物、丁二醇、水共同组成了在最终产品中起到一定作用的皮肤调理剂，其属于化妆品生产企业在生产案涉产品的过程中添加到产品中，与其他物质发生作用组成重要成分，不属于原料生产厂家生产原料时为了保证原料质量而添加进去的稳定剂、抗氧化剂、防腐剂或者防晒剂等；3.案涉产品中的苯氧乙醇也不属于“原料本身所带有或残留的技术工艺上不可避免的微量杂质，这些微量杂质并不是有目的地添加进入原料的”，因为其为单独添加，同时作为皮肤调理剂，为有目的的加入；故原告认为案涉产品未将“苯氧乙醇”标注在产品成分表中，存在违法行为。四、省药监局以案涉产品已取得相应批文为由，论证案涉产品属于合法产品，存在事实认定不清、适用法律错误的情形；原告经查询案涉产品的批文国妆特进字J20151793信息发现，该批文仅为防晒类批文，并未取得祛斑类批文，同时在其批文信息的备注中明确指出“3.国家食品药品监督管理总局未组织对本产品所称功效进行审核，本批件不作为对产品所称功效的认可”，省药监局认为案涉产品取得防晒类批文，即认为案涉产品是经原国家食品药品监督管理总局审评审批并据此确认为合法产品，明显存在事实认定不清、适用法律错误的情形。故原告认为原市食药监局、省药监局出具的答复均存在事实认定不清、适用法律错误的情形。原告为维护自身的合法权益,特起诉，请求：1.撤销被告广州市市场监督管理局（原广州市食品药品监督管理局）作出的穗食药监药分函〔2018〕424号《广州市食品药品监督管理局药品监管执法分局关于刘瑞投诉举报核查情况的复函》；2.撤销被告广东省药品监督管理局作出的粤药监复决字〔2018〕63号《行政复议决定书》；3.判令由两被告承担本案诉讼费用。 经过阅卷，结合原、被告向本院提交的证据查明，2018年8月27日，被告原市食药监局收到原告刘瑞的投诉举报，反映广州屈臣氏个人用品商店有限公司正佳广场分店销售的化妆品“露得清轻透焕采防晒隔离乳液SPF30＋PA＋＋＋”存在以下违法情形：1.涉案产品宣传祛斑功效，但未取得祛斑类特殊用途化妆品行政许可审批；2.涉案产品含祛斑成分并宣传祛斑功效，但未取得祛斑类特殊用途化妆品行政许可批件；3.涉案产品擅自变更配方，未重新取得特殊用途化妆品行政许可批件。被告原市食药监局予以受理后，于2018年9月11日前往被举报人处进行现场检查并制作《现场检查笔录》。经查，被举报人持有有效的营业执照，现场未发现被投诉产品。经查被举报人的纸质及电子销售记录，发现涉案产品的销售记录。经过综合调查，被告原市食药监局认为暂时未有证据证明涉案产品“露得清轻透焕采防晒隔离乳液SPF30＋PA＋＋＋”存在原告刘瑞所述违法行为，被告原市食药监局依据《食品药品行政处罚程序规定》第十八条的规定，决定不予立案。2018年10月11日，被告原市食药监局向原告刘瑞作出穗食药监药分函〔2018〕424号《广州市食品药品监督管理局药品监管执法分局关于刘瑞投诉举报核查情况的复函》，将投诉举报事项的调查处理结果书面函告原告刘瑞。该复函于当日通过EMS快递送达原告刘瑞。原告刘瑞不服该复函，向被告省药监局申请行政复议。被告省药监局于同年10月17日收到后予以受理，于10月23日向被告原市食药监局作出《提出答复通知书》要求其于期限内提交作出行政行为的证据依据。2018年12月12日，被告省药监局作出粤药监复决字〔2018〕63号《行政复议决定书》，决定维持原复函，该复议决定书于同年12月14日邮寄送达原告刘瑞。原告刘瑞于同年12月16日签收后仍不服，诉至本院。 另查明，2019年1月6日，中共广州市委、广州市人民政府下发《中共广州市委广州市人民政府关于印发的通知》，方案内容包括：“组建市市场监督管理局。将市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局（市食品安全委员会办公室）、市知识产权局的职责，以及市发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，市商务委员会的经营者集中反垄断执法职责等整合，组建市市场监督管理局，保留市知识产权局牌子。市食品安全委员会的具体工作由市市场监督管理局承担。不再保留市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局和单设的市知识产权局。” 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”根据前述规定，对于行政诉讼原告主体资格的审查，应当以“与行政行为有利害关系”为核心审查标准，强调行政诉讼主体与被诉行政行为之间要有法律上的利害关系。投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，可以为行政机关查处违法行为提供线索或者证据，但是这并不意味着投诉举报人对于行政机关不作出或者作出的处理决定必然具有提起行政诉讼的资格。判断投诉举报人是否具有行政诉讼主体资格应当以其投诉举报是否属于“为维护自身合法权益”而提起，而判断是否关涉“自身合法权益”关键在于根据投诉举报线索而启动的行政行为是否对原告自身合法权益产生实质影响。本案中，原告刘瑞向食品药品监督管理机关反映广州屈臣氏个人用品商店有限公司正佳广场分店销售的化妆品“露得清轻透焕采防晒隔离乳液SPF30＋PA＋＋＋”存在含祛斑成分且宣传祛斑功效但未取得祛斑类特殊用途化妆品批文等违法行为。被告原市食药监局依法对广州屈臣氏个人用品商店有限公司正佳广场分店进行现场检查，并于2018年10月11日作出穗食药监药分函〔2018〕424号《广州市食品药品监督管理局药品监管执法分局关于刘瑞投诉举报核查情况的复函》，向刘瑞告知了调查情况和调查结论和处理意见，已履行监管职责。被告原市食药监局根据原告刘瑞反映的情况对被举报人是否存在销售违法产品进行调查处理，其调查处理行为调整的是食品药品监督管理机关与被监管对象之间的法律关系，对原告刘瑞的合法权益未产生实质影响。原告刘瑞与被告原市食药监局的调查处理结果之间不存在利害关系，不能由此获得对被告原市食药监局履行监管职责提起行政诉讼的原告主体资格。原告刘瑞提起本诉要求撤销被告原市食药监局作出的穗食药监药分函〔2018〕424号《广州市食品药品监督管理局药品监管执法分局关于刘瑞投诉举报核查情况的复函》以及被告省药监局作出的粤药监复决字〔2018〕63号《行政复议决定书》不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉，故对原告刘瑞的起诉依法应予以驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下： 驳回原告刘瑞的起诉。 案件受理费不予收取。原告刘瑞预缴的案件受理费50元，在本裁定生效后由本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审判长  汤倩 审判员  李佳 审判员  徐星 二〇一九年六月五日 法官助理卢宇昕 书记员温颂灵