广西壮族自治区桂平市人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂0881行初13号 原告覃敏芳，女，1970年1月3日出生，壮族，住桂平市。 委托代理人卢川，男，1966年9月1日出生，汉族，与覃敏芳系夫妻关系，住桂平市。 委托代理人张桂强，广西理维律师事务所律师。 被告桂平市国土资源局。住所地：桂平市西山镇杏花街**。 法定代表人周家明，局长。 负责人黎伟强，副局长。 委托代理人谭伟初，广西桂力律师事务所律师。 原告覃敏芳请求确认被告桂平市国土资源局土地出让行为违法并提起行政赔偿一案，于2018年4月2日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于同年7月27日公开开庭审理了本案。现已审理终结。 原告诉称，2008年11月14日，原告及广西亚热带水果实验场等业主委托案外人杨延年（已故），以其名义竞拍桂平市土地交易所挂牌出让的土地，经竞拍取得位于桂平市××乡××一幅面积为91180.30平方米的国有建设用地使用权。当天，以杨延年作为代表与被告桂平市国土资源局签订了《桂平市国有建设用地使用权挂牌成交确认书》，并向政府部门缴交了全部土地出让金。但在2009年初被告向原告等业主交付土地时，没能将全部土地交付给各业主，仅移交5674.57平方米土地，有1498.01平方米土地因被告在出让时没有完成征地拆迁手续致使无法交付给部分业主，其中包括原告户。之后，杨延年代表原告等业主向被告反映上述情况，并要求被告解决上述问题。2011年2月1日，被告召开业务会审会议，决定以兑换的方式解决上述问题，并作出《桂平市国土资源局关于地产公司有关问题的会议纪要》（浔国土资阅[2011]1号）:“一、关于杨延年要求交付竞得原地产公司土地的问题，会议决定：（一）同意在河南开发区内按同等面积的国有土地予以兑换。（二）兑换用地证书号《浔国用(2010）第0505号》和《浔国用（2010)0203号》，面积共1498.01平方米”。会议后被告于2012年4月26日与原告等各业主分别签订了《桂出[桂平（补）001]2012002号（国有建设用地使用权出让合同）》，于2012年7月26日办理了《土地登记审批表》等审批手续，并在审批表内载明土地来源是从浔国用（2012年）第0678号,即从浔国用（2010）第0505号中分割得来。被告于2012年8月21日为原告颁发了浔国用（2012）第1043号《国有土地使用证》，面积为59.35平方米）。至此，原告正式取得竞拍的土地使用权。原告取得土地后，2013年持《国有土地使用证》到桂平市住房和城乡规划建设局（以下简称市住建局）申报批建，但被该局拒绝，理由是：“经现场踏勘、及对照城区总体规划图，你们申请位于寻××乡××村的坐落位置已列入规划32米道路红线范围，故不能办理准建手续”。至此，原告才知道被告用浔国用（2010）第0505号地块做兑换给回的土地在规划红线范围，而导致不能建设。为解决土地准建问题，原告等业主于2014年9月21日又向桂平市人民政府提出申请，要求置换同等价值的建设用地，桂平市人民政府于2015年1月18日作出《研究广西亚热带名优水果示范场等业主置换建设用地有关问题的纪要》（浔政阅[2015]3号）:“现将会议纪要如下：一、由于广西亚热带名优水果示范场等业主通过招标竞得位于寻××乡××开发区××一幅土地部分已列入城市道路规划红线范围，为了避免竞拍人的损失，解决竞拍人竞得土地办证问题，原则同意广西亚热带名优水果示范场等业主在市区周边已完成征收、且不存在群众争议的土地范围内置换同等面积的建设用地”。根据桂平市人民政府的会议纪要和批示，被告于2015年3月4日作出《桂平市国土资源局关于请求出具规划意见的函》（浔国土资[2015]22号），拟选三个置换土地方案报送市住建局请求其出具规划意见。市住建局收到函后，于2015年4月10日复函（浔住建复[2015]44号）:“原则上同意方案1、方案2、方案3”。上述置换土地方案经桂平市人民政府审核后，于2015年5月25日作出《桂平市人民政府关于广西亚热带名优水果实验示范场等业主建设用地调整方案的批复》（浔政函[2015]58号）:“一、原则同意广西亚热带名优水果实验示范场等十二户业主置换同等面积建设用地。二、覃敏芳等8户在原地块不变，用地退缩至符合规划红线范围内，按原来排列顺序安排，调整后各户用地面积与原来证书面积保持一致”。但第二项土地调整方案（附件1）存在重叠安排使用土地问题。之后，原告向市住建局出具桂平市人民政府《浔政函[2015]58号政府批文》，要求市住建局办理准建手续，但还是遭到拒绝，理由为：“由于批文中的置换方案一、《蒋献金等8户置换后平面图》的右边入路口长17.2米，面积107.93平方米的土地己出卖给他人，从而造成重叠安排使用土地现象，故不予办理规划手续”。至此，原告的土地置换方案搁浅无法落实”。事后，原告等业主继续向被告和桂平市人民政府反映上述问题，要求尽快解决，但各部门都是敷衍，没有得到落实解决问题。2017年6月28日原告等被迫向被告提交《要求尽快落实浔政函[2015]58号政府批文的申请报告》，要求被告落实土地置换问题。被告收到报告后于2017年8月18日向原告作出《受理告知书》，明确对原告提出信访事项，将在60日内作出处理意见，并出具答复意见书。但至今被告没有任何答复，致使原告取得竞拍的土地不能建设，也没有另行安排建设用地给原告。综上，根据中华人民共和国国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第7条，第9条规定：招挂拍出让地块，出让人应当编制招挂拍出让文件，文件应当包括公告，宗地图土地使用条件、宗地图、国有土地使用权出让合同文本等，公告包括出让宗地的位置、现状、面积、使用年期、用途、规划设计要求等。而被告在挂牌出让涉案的土地时，没有按上述规定挂牌出让，程序严重违法。由于被告的违法行为，造成原告经济损失，按现同类性质、同类地段每平方米土地为15000元，原告土地面积59.35平方米，价值为890250元。被告应赔偿890250元经济损失给原告。为此，原告提起诉讼，请求法院确认被告于2008年11月14日和2012年4月26日向杨延年等人出让土地行为违法，并判令被告赔偿原告经济损失890250元，本案受理费由被告负担。 被告辩称，一、被告于2008年11月14日和2012年4月26日向杨延年等人出让土地行为，事实清楚，证据确凿，符合法律法规的规定。桂平市人民政府于2008年7月15日批准被告对桂平市地产公司位于寻××乡××9180.3平方米国有建设用地挂牌出让，被告为此于2008年10月14日发布《桂平市2008年第7期国有建设用地使用权挂牌出让公告》和《国有建设用地使用权挂牌竞买须知（2008年第7期）》，公告内容其中包括“GPGO816号地块位于寻××乡××村原桂平市地产公司用地，面积9180.3平方米，用途：综合，出让年限：50年，起始价275万元，履约保证金55万元”，挂牌公告期限：2008年10月14日至2008年11月2日，挂牌报价期限：2008年11月3日至2008年11月14日。包括原告覃敏芳在内共22人于2008年11月12日委托杨延年竞买该地块，提出《竞买申请书》，并于2008年11月14日以单价326.79元／平方米，成交总价300万元，竞得该地块。此后，杨延年于2008年12月24日交付地价款55万元，于2009年7月24日交付地价款245万元。后因各种原因，在交付GPGO816号地块时不能交足9180.3平方米给杨延年等22人，双方为此于2012年4月26日签订了“桂出〔桂平（补）001〕2012002号”《国有建设用地使用权出让合同》，将桂平市地产公司位于寻××乡××村宗地编号为081302288号的1128.66平方米国有建设用地交付给杨延年等人，原告覃敏芳分得59.35平方米国有建设用地。原告覃敏芳和桂平市地产公司于2012年7月向被告提出国有土地使用权变更登记申请，土地登记部门经对原告覃敏芳提交的材料进行审查，并进行了地籍调查，认为该宗土地变更登记的权源证据齐全，合法有效，四至界址无纠纷，遂报桂平市人民政府审批。桂平市人民政府经审核，准予注册登记颁发土地权利证书，并于2012年8月21日向第三人颁发了浔国用（2012）第1043号国有土地使用证。该证登记的主要内容有：土地使用权人：覃敏芳；坐落：寻××乡××村；；地号450881202204GB00009；；地类住宅；使用权类型：出让；使用权面积：59.35平方米。以上事实有下列证据证实：1、桂平市地产公司位于寻××乡××9180.3平方米国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示及桂平市国有建设用地使用权出让方案、出让地块位置图、宗地图和浔国用（2008）第0402号、0403号国有土地使用证；2、桂平市建设局《桂平市寻××乡××村原桂平市地产公司用地规划设计要点及项目建设条件》；3、“浔政函[2008]98号”《桂平市人民政府关于同意实施桂平市地产公司位于寻××乡××9180.3㎡国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》；4、《桂平市2008年第7期国有建设用地使用权挂牌出让公告》；5、《国有建设用地使用权挂牌竞买须知（2008年第7期）》；6、《竞买申请书》、《委托书》；7、《桂平市国有建设用地使用权挂牌成交确认书》；8、交付地价款的《行政事业单位一般收款收据》及完税凭证；9、“桂出〔桂平（补）001〕2012002号”《国有建设用地使用权出让合同》；10、土地登记申请书、审批表；11、《建设用地分割协议书》、《桂平市国有土地使用权交易调查审批表》；12、、地籍调查表13、土地登记簿；14、浔国用（2012）第1045号国有土地使用证和浔国用（2012）第0678号国有土地使用证等。可见，被告于2008年11月14日和2012年4月26日向杨延年等人出让土地行为，事实清楚，证据确凿，符合法律法规的规定。二、覃敏芳不是适格原告，不具有原告的主体资格。杨延年等22人作为一个整体参与桂平市2008年第7期国有建设用地使用权挂牌出让活动，并以一个整体竞价取得GPGO816号地块共面积9180.3平方米的国有建设用地使用权。如要起诉确认桂平市国土资源局向杨延年等22人这个整体出让土地行为违法，依法应当以杨延年等22人这个整体作为当事人，而覃敏芳无权代表杨延年等22人这个整体起诉要求确认桂平市国土资源局向杨延年等22人这个整体出让土地行为违法。故覃敏芳不是适格原告，不具有原告的主体资格。三、原告的起诉既没有依据，也已经超过起诉期限。原告参与2008年的国有建设用地使用权挂牌出让的竞买行为和2012年4月26日的国有建设用地使用权出、受让行为，并已经取得了59.35平方米国有建设用地使用权，其起诉请求确认桂平市国土资源局在2008年11月14日和2012年4月26日向杨延年等人出让土地行为违法并赔偿其损失，没有事实和法律依据。且其于2018年3月20日才提起诉讼，明显超过了行政诉讼法规定的起诉期限，丧失了诉权。综上所述，被告于2008年11月14日和2012年4月26日向杨延年等人出让土地行为，事实清楚，证据确凿，符合法律法规的规定；覃敏芳不是适格原告，不具有原告的主体资格；覃敏芳的起诉既没有依据，也已经超过起诉期限。为此，请法院依法判决驳回原告的起诉。 经审理查明，桂平市人民政府于2008年7月15日批准被告对原属桂平市地产公司位于寻××乡××9180.3平方米国有建设用地挂牌出让，被告为此于2008年10月14日发布《桂平市2008年第7期国有建设用地使用权挂牌出让公告等，公告内容其中包括“GPGO816号地块位于寻××乡××村原桂平市地产公司用地，面积9180.3平方米，用途：综合，出让年限：50年，起始价275万元，履约保证金55万元”。从原、被告双方提供证据材料反映，包括原告覃敏芳等共22人于2008年11月12日委托杨延年（已故）竞买该地块，提出《竞买申请书》，并于2008年11月14日以单价326.79元／平方米，成交总价300万元，竞得该地块。当天，以杨延年作为代表与被告签订了《桂平市国有建设用地使用权挂牌成交确认书》。此后，杨延年于2008年12月24日交付地价款55万元，2009年7月24日交付地价款245万元,向政府部门缴交了全部土地出让金共300万元。之后，杨延年等以被告由于未能将全部土地交付给各业主，向被告反映要求被告解决上述出让仅移交5674.57平方米土地，有1498.01平方米土地无法交付给部分业主，其中包括原告户。2011年2月1日，被告作出《桂平市国土资源局关于地产公司有关问题的会议纪要》，决定以兑换的方式解决上述问题。2012年4月26日订立了《桂出[桂平（补）001]2012002号（国有建设用地使用权出让合同）》，将原属桂平市地产公司位于寻××乡××村宗地编号为081302288号，宗地总面积1317.68平方米，其中出让宗地面积为1128.66平方米国有建设用地交付给杨延年等人。之后，原告覃敏芳从上述宗地中分得59.35平方米，2012年8月21日被告并为原告颁发了浔国用(2012)第1043号《国有土地使用证》。2013年原告持该证到建设规划部门申报批建，住建部门对覃敏芳等答复该地位置属已列入规划32米道路红线范围，不能办理准建手续。至此，原告知道被告用以兑换给回的土地在规划红线范围不能建设。因原告取得竞拍的土地不能建设，为解决土地问题，原告等业主不断要求被告继续置换土地，但至今也没有落实解决。原告认为，被告在挂牌出让涉案的土地时，没有按规定挂牌出让，程序严重违法。由于被告的违法行为，造成原告经济损失被告应予以赔偿。为此，原告请求法院确认被告于2008年11月14日和2012年4月26日向杨延年等人出让土地行为违法，并判令被告赔偿原告经济损失890250元，本案受理费由被告负担。在诉讼过程中，原告于2019年6月17日申请撤回被告赔偿原告经济损失890250元的诉讼请求。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，原告诉称被告挂牌出让的国有建设用地，原告覃敏芳等共22人委托杨延年于2008年11月14日竞买得国有建设用地9180.3平方米。因有1498.01平方米土地无法交付给部分业主，其中包括原告户。2012年4月26日，被告以兑换的方式，原告等与被告双方订立土地出让合同，将另一幅宗地面积为1128.66平方米国有建设用地交付给杨延年等人。之后，原告从该宗地中分得51.24平方米，2012年8月21日被告并为原告颁发了浔国用(2012)第1043号《国有土地使用证》。但2013年原告申报批建，被住建部门告知该地位置属已列入规划32米道路红线范围。至此，原告就知道被告用以兑换给回的土地在规划红线范围不能建设。而原告于2018年4月2日起诉请求法院确认被告于2008年11月14日和2012年4月26日向杨延年等人出让土地行为违法，已明显超过法律规定的起诉期限。因此，对原告的起诉，本院依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告覃敏芳的起诉。 案件受理费50元，退回原告覃敏芳。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。 审 判 长  甘培乾 审 判 员  杨 胜 人民陪审员  李达球 二〇一九年六月二十四日 书 记 员  覃佳佳