山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2588号 上诉人（原审原告）桑贤俊等21人(详细身份情况附后)。 诉讼代表人桑贤俊、桑丽君、孙良洁。 委托代理人黄张存，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街999号。 法定代表人张泽中，区长。 原审原告王合书等5人(详细身份情况附后)。 原审被告菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。 法定代表人陈平，市长。 上诉人桑贤俊等21人因诉被上诉人菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）、菏泽市人民政府（以下简称菏泽市政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服菏泽市中级人民法院于2018年9月27日作出的（2018）鲁17行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告所居住的区域，属于基础设施落后的旧城区。被告牡丹区政府为实施旧城区改建，决定对牡丹区2017-22号地块（一期）范围内国有土地上的房屋及其附属物进行征收。在征收决定作出前，该片区征收项目已经牡丹区发展和改革局复函确认符合国民经济和社会发展第十三个五年规划及年度计划，经菏泽市国土资源局牡丹区分局复函审核，该地块符合《牡丹区土地利用总体规划(2006-2020年)》，菏泽市规划局复函确认该地块规划用地性质为商住用地和中小学用地，且该征收项目也已列为山东省2018年棚户区改造项目及牡丹区2018年度国有土地上房屋征收计划。2018年3月2日，牡丹区政府完成房屋征收社会稳定风险评估，结论是社会稳定风险程度低。2017年2月19日，牡丹区2017-22号地块征收建设指挥部公告张贴了《关于牡丹区2017-22号地块房屋征收补偿方案(征求意见稿)的说明》及补偿方案征求意见稿，向被征收人征求意见，征求意见期限不少于30日。2018年3月9日，被告牡丹区政府作出被诉《牡丹区2017-22号地块（一期）房屋征收决定书》与修订后的征收补偿方案一并张贴公告，并由征收部门向有关机关发出暂停办理有关手续的通知。原告及其他共计178名被征收人对征收决定不服，向被告菏泽市政府申请行政复议，菏泽市政府复议后予以维持。原告仍不服，提起本案行政诉讼。 另查明，1.除26名原告之外，其他152名行政复议申请人部分已经签了协议，部分没有签订协议，但不再参加诉讼；2.涉案项目共计被征收户691户，至开庭前剩余约100户没有签约，其他均已经签订补偿安置协议，且房屋已经拆除。 原审法院认为，原告所居住的地块，属基础设施落后的旧城区，为完善城市服务功能，改善居民居住环境，被告牡丹区政府进行旧城区改建对此地块上的房屋实施征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(五)项，《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款第(五)项的规定。“旧城区”是区域概念，原告个别户房屋质量如何不影响整个区域属于旧城区的认定，原告认为其房屋质量较好，符合规划，不应该纳入征收范围之理由不成立，不予支持。涉案项目纳入了牡丹区国民经济和社会发展年度计划，发改、国土、规划等部门出具了涉案棚改项目符合规划、计划的说明，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第一款的规定。征收决定作出前，征收部门拟定了征收补偿方案并公告，征求公众的意见且征求意见的期限不少于30日，牡丹区政府在征求意见期限届满后，确定补偿方案并与征收决定一并张贴公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款的规定。被告牡丹区政府作出征收决定前，对该项目进行了社会稳定风险评估，征收决定作出后即日公告，征收范围确定后，征收部门通知有关部门暂停办理相关手续等，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款、第十三条第一款及第十六条第二款的规定。但被告牡丹区政府仅提供了菏泽市牡丹区财政局出具的其征收账户上有征收资金6亿元的证明，该证明并未说明该资金是否属于涉案项目的专有资金、是否满足该征收项目的需要，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，属征收决定违法，应予撤销。但该征收项目已经列入年度征收计划，且已经实际实施，绝大部分被征收户签订补偿安置协议后房屋已经拆除，撤销会给国家利益、公共利益和其他被征收户造成重大损失，故应确认违法而不撤销，并由被告牡丹区政府采取补救措施，以确保征收资金足额到位，并做到专户存储。被告菏泽市政府复议决定程序合法，但未查清牡丹区政府在作出征收决定前未做到资金足额到位、专户存储的事实，复议予以维持证据不足，复议决定应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第七十六条、第七十九条之规定，判决：一、确认被告菏泽市牡丹区人民政府作出的牡丹区2017-22号地块（一期）房屋征收决定违法；二、判令被告菏泽市牡丹区人民政府采取补救措施，确保征收资金足额到位，专户存储；三、撤销被告菏泽市人民政府作出的菏政复决字〔2018〕57号行政复议决定。案件受理费50元，由被告菏泽市牡丹区人民政府负担。 桑贤俊等21人不服原审法院判决，上诉请求撤销一审判决，改判撤销涉案房屋征收决定。具体理由如下：一、原审判决认定该征收项目属于公共利益的需要，没有事实和法律依据。上诉人在内的被征收人的房屋既不属于危房也不属于基础设施落后。被征收房屋所在区域完全不符合城市棚户区和城中村的概念要求，也不是旧城区，原审判决认为该征收范围符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，是完全错误的。菏泽市规划局向牡丹区住房和城乡建设局发的《关于菏泽市牡丹区住房和城乡建设局〈征询函〉的复函》，已经明确该地块规划用地性质为居住用地，明显属于商业地产开发，如何体现公共利益的需要？二、原审判决以该项目已列入年度征收计划且已经实施为由，认为撤销涉案征收决定会给社会公共利益造成重大损害，理由不当。被上诉人在重新作出行政行为时，按照法定程序对被征收人进行合理补偿后，完全可以继续实施拆迁行为，届时既不会对被征收人的权益造成损害，也不会对国家利益、社会公共利益造成重大损害。三、对涉案项目的补偿方案，牡丹区政府无法证明其已征求了上诉人在内的被征收人的意见，也没有将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时对外公布，程序明显违法。同时，未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行旧城改造听证、社会稳定评估。四、被上诉人选择评估机构时并未组织被征收人进行协商，实际是由被上诉人指定的评估机构，程序明显违法。被上诉人及评估机构均未对涉案征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等进行逐户丈量和调查登记，不能真实反映被征收房屋的现状。评估报告没有按照同类房屋或周边商品房的价格评估，补偿价格偏低。五、被上诉人在尚未对上诉人依法进行合理补偿的情况下，时常强行中断供水、供电，中断道路通行，系严重违法。 被上诉人牡丹区政府、菏泽市政府均未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为，本案被诉行政行为系牡丹区政府作出的牡丹区2017-22号地块(一期)房屋征收决定及菏泽市政府作出的菏政复决字[2018]57号行政复议决定。上诉人上诉理由中关于评估程序及评估价格的问题涉及的是房屋征收补偿程序，断水断电断路等问题涉及的是禁止非法搬迁的问题，征收补偿方案合法性的审查被房屋征收补偿决定所吸收，均非房屋征收决定合法性审查的范畴，不是本案的审理范围，本院不予评价。故，本案二审的焦点问题是涉案征收项目是否属于公共利益需要，一审判决确认该征收决定违法但不撤销是否正确。 涉案征收决定载明本次征收的目的是旧城区改建，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项和第九条第一款的规定，旧城区改建应当符合城乡规划法的相关规定，被纳入市县级国民经济和社会发展年度计划，并经市县级人民代表大会审议通过。被上诉人提交的菏泽市规划局的复函载明该地块规划为商业用地和中小学用地；菏泽市牡丹区发展和改革局的复函中载明，涉案征收项目符合牡丹区国民经济和社会发展第十三个五年规划及年度计划。因此，原审法院判决认为涉案项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项的规定，并无不当。“旧城区”是区域概念，上诉人个别户房屋质量如何不影响整个区域属于旧城区的认定，上诉人认为该项目所在地段不属于旧城区，但并未提出相反证据，本院不予采信。上诉人以“该地块规划用地性质为居住用地”，明显属于商业地产开发为由，主张该项目不符合公共利益。本院认为，在旧城区改建过程中，市、县人民政府通过商业开发的形式来补充改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得补偿的权益，就不能据此否定征收的公共利益目的。据此，上诉人的此项上诉理由不能成立。对于后续的房屋补偿问题，上诉人可以按照法定程序寻求救济，保护其合法权益。因此，上诉人以对其房屋补偿价格不合理为由，主张被诉征收决定应予撤销的理由，不能成立。原审判决基于该征收项目属旧城区改建，属于公共利益的需要，且大多数被征收户已签约并拆除房屋的事实，认为撤销涉案征收决定会给社会公共利益造成重大损害，判决确认该征收决定违法但不撤销，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人桑贤俊等21人负担。 本判决为终审判决。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一九年六月十九日 书记员  李 倩 附当事人身份情况： 上诉人（原审原告）桑贤俊（诉讼代表人），男，1962年1月4日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄前街44号。 上诉人（原审原告）桑丽君（诉讼代表人），女，1958年6月10日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄路康顺巷7号。 上诉人（原审原告）孙良洁（诉讼代表人），女，1978年4月26日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄路安顺巷4号。 上诉人（原审原告）桑桂青，女，1957年2月13日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄路康祥巷5号。 上诉人（原审原告）桑桂美，女，1952年5月11日出生，汉族，住菏泽市牡丹区八一路83号。 上诉人（原审原告）桑丽娟，女，1968年1月22日出生，汉族，住菏泽市牡丹区八一路83号。 上诉人（原审原告）桑风格，女，1962年3月21日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄路康国巷22号。 上诉人（原审原告）桑圣环，男，1957年8月30日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄路康宁巷28号。 上诉人（原审原告）李自刚，男，1964年1月5日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄路康安巷28号。 上诉人（原审原告）桑贤才，男，1954年1月21日出生，汉族，住菏泽市牡丹区牡丹路1698号。 上诉人（原审原告）康延红，女，1977年7月18日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄前街二巷7号。 上诉人（原审原告）康粉，女，1976年9月9日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄前街8号。 上诉人（原审原告）桑玉珍，女，1963年7月15日出生，汉族，住菏泽市牡丹康庄路安宁巷2号。 上诉人（原审原告）黄云生，男，1957年8月24日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄路康安巷8号。 上诉人（原审原告）朱**，男，1955年1月18日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄路康泰巷5号。 上诉人（原审原告）桑志磊，男，1979年1月1日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄前街43号。 上诉人（原审原告）何晓玉，男，1950年8月20日出生，汉族，住菏泽市牡丹区青年路895号。 上诉人（原审原告）桑贤瑞，女，1979年9月21日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄后街五巷1号。 上诉人（原审原告）桑桂芹，女，1953年12月30日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄路康民巷15号。 上诉人（原审原告）桑圣训，男，1934年12月31日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄路康寿巷1号。 上诉人（原审原告）康翠玲，女，1970年2月2日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄路康顺巷9号。 原审原告王合书，男1957你那9月5日出生，汉族，住，菏泽市牡丹区南城办事处南关行政村东楼街6号。 原审原告李银英，女，1968年8月27日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄后街三巷4号。 原审原告桑金风，女，1958年2月1日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄路康民巷17号。 原审原告桑圣勇，男，1972年7月15日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄路康祥巷5号。 原审原告王爱荣，女，1954年11月6日出生，汉族，住菏泽市牡丹区康庄路康民巷18号。