广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂12行终62号 上诉人（原审被告）罗城仫佬族自治县自然资源局，住所地罗城仫佬族自治县东门镇德山路**。 法定代表人蒙昌献，局长。 行政机关负责人李锋，罗城仫佬族自治县自然资源局副局长。 委托代理人梁振文，广西琳州律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）廖爱玲，女，壮族，1975年12月22日生，住广西罗城仫佬族自治县。 被上诉人（原审原告）覃健师，男，壮族，1969年6月12日生，住广西罗城仫佬族自治县。 原审被告罗城仫佬族自治县人民政府，住所地罗城仫佬族自治县东门镇朝阳路**。 法定代表人潘秋琳，县长。 委托代理人莫有红，广西红珍律师事务所律师。 上诉人罗城仫佬族自治县自然资源局（原称罗城仫佬族自治县国土资源局，简称罗城县国土局）因行政处罚一案，不服罗城仫佬族自治县人民法院2018年11月15日作出的（2018）桂1225行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理并组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。上诉人罗城仫佬族自治县自然资源局（简称罗城县自然资源局）的行政机关负责人李锋及其委托代理人梁振文，被上诉人廖爱玲、覃健师，原审被告罗城仫佬族自治县人民政府（简称罗城县政府）的委托代理人莫有红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明，2015年11月5日怀群镇泗岸村地元屯村民罗群荣、罗星军书面举报邻居廖爱玲、覃健师（怀群政府干部）非法占用本人房屋排水沟通道建房，县纪检监察机关信函建议转罗城县国土局调查处理，2015年12月29日，罗城县国土局书面向自治县纪委监察局“关于罗群荣举报廖爱玲、覃健师侵占房屋排水通道案的情况说明”，查明：廖爱玲父亲廖显荣于2001年后建房，老房土地使用证面积177.16平方米，1999年拆旧建新，经实地测量为182.97平方米，实际超占5.81平方米，所建房屋超出面积为泗岸村地元屯集体土地，没有占用到举报人罗群荣（土地使用证为其父罗绍金）家持有土地使用证内的土地。2017年9月26日罗城县国土局以廖爱玲、覃健师非法占用集体土地建钢架棚立案调查。之前的2015年12月至2017年3月，罗城县国土局的工作人员分别调查廖爱玲、覃健师、罗美月、罗昭利、罗星军、罗群英、欧家军等双方当事人及知情人。2017年11月1号，罗城县国土局拟出行政处罚，并于同年12月29日向当事人送达告知书，2018年3月26日举行违法占地听证会。2015年12月3日，经广西尺度测绘有限公司现场勘测图：占用地元屯集体土地5.81平方米[其中廖爱玲家围墙与罗群荣家相邻部分0.14米×9.42米、四怀公路边0.89米×(10.97米-10.51米)夹角]。2018年4月10日罗城县国土局作出罗国土资处字083号《行政处罚决定书》，责令退还非法占用5.81平方米土地，限十五日内拆除新建建筑物和其他设施恢复土地原状，2018年7月27日县政府作出罗政复决字〔2018〕2号《行政复议决定书》，维持罗国土资处字[2017]第083号《行政处罚决定书》。 另查明，1993年2月8日，地，地元屯廖显荣依法取得县土地管理局颁发的《集体土地建设用地使用证》地面积177.16平方米，1999年12月至2002年拆旧房建新房，连同围院的围墙一同建好，当时建房及围墙时候没有群众提出异议。该房位于地××号。2012年廖显荣病故，2015年6月廖爱玲、覃健师在旧围墙基础上补砌约1米高新围墙，并改建钢架棚，才与举报人有纠纷。廖显荣与罗月美结婚后生育有廖爱玲、廖爱清、廖忠献三个女儿。父亲病故后，对该房产没有处分。2008年10月8日廖爱玲在地元屯另办有住宅《建设用地批准书》，另建有一座房屋居住。在罗城县国土局调查处罚期间，地，地元屯村民小组没有要求处理违法占用集体土地事宜/div> 原审判决认为，一、关于罗城县国土局的主体资格。依照《中华人民共和国土地管理法》规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责土地的管理和监督工作。依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，县级人民政府对各局的行政行为、当事人申请行政复议的，享有复议决定权。故罗城县国土局、罗城县政府的行政行为主体适格。二、关于被处罚人的诉讼主体资格问题。廖爱玲的父亲廖显荣于1993年2月8日依法取得地元屯集体土地建房使用资格。1999年12月至2002年拆旧房建新房，并把围墙一并建好，2012年病故。依照《中华人民共和国继承法》和《中华人民共和国物权法》的规定，对该房屋享有权利的人员为配偶罗月美、子女廖爱玲、廖爱清、廖忠献，且该围墙是廖显荣所建。罗城县国土局调查处理时，没有把房屋产权所有人全部列为当事人，属于遗漏当事人。该案事源于相邻侵占房屋排水通道纠纷。依照《中华人民共和国物权法》及《中华人民共和国民法通则》的相关规定，民事纠纷可以通过调解及诉讼解决纠纷、化解社会矛盾。而罗城县国土局调查核实并非占用投诉人使用土地后，以非法占用集体土地进行处罚，没有集体土地所有人地元屯村民小组主张权利的情况下，作出行政处罚与我国的立法原则不相符。综上，罗城县国土局作出行政处罚行为,查明事实有误、主要证据不足、遗漏当事人、超越职权，处理明显不当，作出的罗国土资处字[2017]第083号《行政处罚决定书》依法应予撤销，相应地罗城县政府作出的罗政复决字[2018]2号《行政复议决定书》也一并撤销。廖爱玲、覃健师的请求有事实及法律依据，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销罗城仫佬族自治县国土资源局2018年4月10日作出的罗国土资处字[2017]第083号《行政处罚决定书》及罗城仫佬族自治县人民政府2018年7月27日作出罗政复决字[2018]2号《行政复议决定书》。 上诉人罗城县自然资源局上诉称，本案经案外人投诉被上诉人具有非法占用土地的违法行为，上诉人经审查立案、调查取证，有证据证明被上诉人廖爱玲、覃健师存在非法占用土地修建围墙及钢架棚的事实。被上诉人廖爱玲、覃健师所管理使用的地××号虽然在1993年是其父亲廖显荣办得《集体土地建设用地使用证》，但1995年被上诉人两人结婚后一直在该房居住，1999年拆旧建新，主要是被上诉人出钱起的，家庭同意该房由被上诉人管理、居住，该房实际上也由被上诉人管理使用。房屋拆旧建新后由廖显荣建了涉案围墙（高1米多），占用了怀群镇泗岸村地元屯集体土地5.81平方米。2015年6月，被上诉人违反法律规定强行在原围墙的基础上加高水泥砖，事后又盖钢架棚。2018年10月8日，被上诉人虽然在地元屯另办有住宅《建设用地批准书》，但其明确给其妹妹廖忠献居住。事实证明被上诉人是涉案房屋的出资者、管理者，也是违法行为的实施者，上诉人把其列为被处罚相对人有事实根据。上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的相关规定，作出（罗国土资处字［2017］第083号）《行政处罚决定书》，适用法律正确，符合法定程序。罗城县政府根据被上诉人非法占用土地修建围墙及钢架棚的事实，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，作出罗政复决字【2018】2号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实，程序合法，适用法律法规正确。本案涉及的是行政处罚的问题，处理的是行政相对人的行政违法行为。上诉人作为行政机关，有依法对被上诉人非法占用土地行为进行处理的职权。而原审判决却认为本案是民事纠纷引起，集体土地所有人地元屯村民小组没有主张权利，认为应该适用不告不理的原则，这纯属认定事实不清，混淆了民事责任与行政责任的法律规定。同时，由于被上诉人是涉案房屋的出资者、管理者，也是违法行为的实施者，上诉人把其列为被处罚相对人,对其予以行政处罚，并不存在遗漏当事人的情况。因此，原审判决认定事实、适用法律明显错误。综合上述，上诉人认为原审判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误，导致判决结果错误。请求二审法院撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人廖爱玲、覃健师答辩称，一、上诉人上诉超过15日的期限。2018年11月15日被上诉人都收到罗城仫佬族自治县人民法院判决书，按照计算到2018年11月29日己足够15天，上诉人提交行政上诉状已超过4天。二、被上诉人没有非法侵占集体土地。被上诉人并非是地××号房主，所有权和使用权是廖显荣（已故），土管部门有案可查。廖显荣结发妻子罗美月现尚健在，泗岸村地××号房是她和丈夫廖显荣夫妻存续期的共同财产，房子的所有权和使用权未变更之前，还是他们的共同财产。廖显荣和罗美月共育有三个女儿：廖爱玲、廖爱清、廖忠献，该房子如果要变更房主，也要三个女儿签字后才能确认。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》自2009年10月1日起施行，其中第一条规定：依法登记取得所有权的人才能认定为业主。那么地××号房变更登记前，罗城县国土局无权将被上诉人指定为继承人予以行政处罚。建房被上诉人是出资了一部分，把谁出资建房就认定为谁是房屋的所有权者不符合情理，也没有法律规定。孝敬父母是中华民族几千年的传统美德，孝敬父母安度晚年是我们子女不可推卸的、义不容辞的责任，更何况被上诉人作为子女借钱给父母建房有何不妥。加盖铁皮棚一事，被上诉人与罗美月签协议为凭。综上所述，罗城县国土局执法队没有弄清楚处罚对象，处罚被上诉人错误，因为被上诉人还没有取得房屋所有权。农村屯队内的空地，像廖显荣家门前土地的利用都习以为常。地。地元屯群众也没有要求廖显荣退出多占面积果屯集体需要利用，廖显荣会无条件拆除。原审判决正确，请求二审法院判决予以维持。 原审被告罗城县政府述称，一、罗城县政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确实，程序合法，适用法律法规正确。本案经案外人投诉被上诉人具有非法占用土地的违法行为，上诉人经审查立案、调查取证，有证据证明被上诉人廖爱玲、覃健师存在非法占用土地修建围墙及钢架棚的事实。被上诉人廖爱玲、覃健师所管理使用的地××号虽然在1993年是其父亲廖显荣办得《集体土地建没用地使用证》，但1995年被上诉人两人结婚后一直在该房居住，1999年拆旧建新，主要是被上诉人出钱起的，家庭同意该房由被上诉人管理、居住，该房实际上也由被上诉人管理使用。房屋拆旧建新后由廖显荣建了涉案围墙（高1米多），占用了怀群镇泗岸村地元屯集体土地5.81平方米。2015年6月，被上诉人违反法律规定强行在原围墙的基础上加高水泥砖，事后又盖钢架棚。2018年ｌ0月8日，被上诉人虽然在地元屯另办有住宅《建设用地批准书》，但其明确给其妹妹廖忠献居住。事实证明被上诉人是涉案房屋的出资者、管理者，也是违法行为的实施者，上诉人把其列为被处罚相对人有事实根据，上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《广西壮族自治区实施办法》的相关规定，作出行政处罚决定适用法律正确，符合法定程序。上诉人根据被上诉人非法占用土地修建围墙及钢架棚的事实，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，作出行政复议决定认定事实清楚，证据确实，程序合法，适用法律法规正确。二、上诉人对被上诉人廖爱玲和覃健师非法占用土地行为的处罚没有超过法定处罚时效。被上诉人廖爱玲、覃健师未经批准，非法占用怀群镇泗岸村地元屯集体土地5.81平方米建围墙及钢架棚，其行为违反法律规定。且至今没有拆除，没有恢复土地原状。根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定及自然资源部（原为国土资源部）关于印发《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发［2014］117号）文件关于行政处罚追诉时效规定：“国土资源违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。违法占用土地的行为，恢复土地原状前，应当视为具有继续状态。”被上诉人廖爱玲和覃健师有非法占用土地的事实，且该非法行为具有继续状态，上诉人对其予以行政处罚没有超过处罚时效。三、原审判决认定事实不清，适用法律错误。本案涉及的是行政处罚的问题，处理的是行政相对人的行政违法行为。上诉人作为行政机关，有依法对被上诉人非法占用土地行为进行处理的职权。而原审判决却认为本案是民事纠纷引起，集体土地所有人地元屯村民小组没有主张权利，认为应该适用不告不理的原则，这纯属认定事实不清，混淆了民事责任与行政责任的法律规定。同时，由于被上诉人是涉案房屋的出资者、管理者，也是违法行为的实施者，上诉人把其列为被处罚相对人，对其予以行政处罚，并不存在遗漏当事人的情况。因此，原审判决的认定事实、适用法律明显错误。综上所述，罗城县政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确实，程序合法，适用法律法规正确。原审判决予以撤销无事实和法律依据，罗城县政府请求二审法院依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 经审查，本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。被上诉人廖爱玲、覃健师在二审提供的二份证据违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，本院不予采信。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，廖爱玲在原罗城县国土局2015年12月28日调查时自述建房是廖显荣和其本人出资，2001年建涉案的围墙。廖爱玲的母亲罗美月在原罗城县国土局2015年12月24日调查时陈述覃健师来居住后才建房，是其本人、廖显荣和覃健师一起出资，2002年建好房屋后建涉案的围墙。上述陈述证实，1996年覃健师与廖爱玲登记结婚后，作为家庭成员居住在69号房并出资建房和修建围墙，2012年廖显荣过世后廖爱玲和覃健师仍居住在69号房并于2015年增高涉案的围墙和加盖钢架棚。从本案的事实看，被上诉人廖爱玲和覃健师存在未经批准非法占用5.81平方米集体土地并建钢架棚的行为，原罗城县国土局作为罗城仫佬族自治县人民政府土地行政主管部门作出行政处罚，具有法定职权，所作的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人在收到违法线索后，经立案、调查取证、告知、听证等程序后作出行政处罚决定，程序合法。虽然本案所涉及的地××号住宅的《集体土地建设用地使用证》登记在廖显荣名下，但修建涉案围墙和钢架棚的出资人、行为人和受益人是被上诉人廖爱玲和覃健师，违法行为人是行政处罚的相对人，并不是必须将房屋的所有权人全部作为行政处罚的相对人，上诉人将廖爱玲和覃健师列为行政处罚决定的当事人并无不当。被上诉人提出上诉人作出行政处罚决定时遗漏当事人的主张不成立，本院不予支持。上诉人罗城县自然资源局2018年11月29日收到原审判决，并于2018年12月7日向罗城仫佬族自治县人民法院提交行政上诉状，未超过法定的上诉期限。上诉人的诉讼请求成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销罗城仫佬族自治县人民法院于2018年11月15日作出的（2018）桂1225行初15号行政判决； 二、驳回被上诉人廖爱玲、覃健师的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人廖爱玲、覃健师负担。 本判决为终审判决。 审判长  谭凌云 审判员  申国毅 审判员  韦荷嫩 二〇一九年六月二十日 书记员  吴菊婵 附：本判决所适用的法律、法规依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第七条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。 原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。