甘肃省高级人民法院行政判决书（2018）甘行终575号上诉人（原审原告）姚芬钗，女，汉族，1960年12月30日出生，住甘肃省灵台县，公民身份号码：×××。委托代理人王灵平，甘肃佳运律师事务所律师。委托代理人白敏华，甘肃佳运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平凉市人民政府，住所地：平凉市崆峒区西大街141号。法定代表人王奋彦，该市市长。委托代理人蒙秀丽，该政府法制办复议科科长。委托代理人马省会，甘肃陇正律师事务所律师。原审原告姚芬钗因诉原审被告平凉市人民政府（以下简称平凉市政府）行政复议一案，不服甘肃省白银市中级人民法院（2018）甘04行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。被诉行政复议决定的主要内容：申请人不服被申请人2017年9月29日作出的《灵台县城镇棚户区改造项目中台镇孙家沟片区集体土地及地上附着物征收补偿安置方案》（以下简称《征地补偿安置方案》），于2017年11月30日申请行政复议。该机关在审理中发现，对征收补偿有争议的应当适用《甘肃省征收补偿裁决办法》的相关规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款之规定，决定：驳回申请人的行政复议请求。如对本决定不服，可以自收到本决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。原审法院查明，原告姚芬钗系灵台县中台镇南店子村孙家沟社农民。2017年8月29日甘肃省人民政府下发甘政国土发[2017]242号土地征拨文件批复，同意将原告姚芬钗居住的灵台县中台镇南店子村在内三个村的集体建设用地10.8673公顷征收为国有，作为普通住房商品用地。2017年9月29日灵台县人民政府根据省政府的文件批复作出《征地补偿安置方案》。2017年11月28日原告姚芬钗以灵台县人民政府作出的征收补偿安置方案不合理，不合法，且程序违法为由，向平凉市人民政府申请行政复议，要求撤销《征地补偿安置方案》，责令灵台县人民政府重新作出补偿安置方案。被告平凉市人民政府受理后于2018年1月9日做出平政复发[2018]5号《驳回行政复议申请决定书》，认为对征地补偿有争议的应当适用《甘肃省征地补偿争议裁决办法》的相关规定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）款“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”之规定情形，驳回了原告的行政复议请求。原告不服提起行政诉讼，请求依法撤销被告2018年1月9日作出的平政复发[2018]5号《驳回行政复议申请决定书》，请求判决被告受理原告的复议申请事项，并依法作出裁决，承担本案的诉讼费用。原审法院认为，本案系原告对集体土地上附着物征收补偿安置争议向被告申请行政复议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。本案所涉及的土地是经甘肃省人民政府批准后实施的，根据上述规定，原告应向批准征用土地的人民政府申请裁决，原告向作出征收补偿方案的上一级行政机关平凉市人民政府申请复议，不符合相关法律法规的程序规定。被告平凉市人民政府收到原告姚芬钗的行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和行政复议条例规定的受理条件，作出驳回原告行政复议申请决定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的相关规定。故被告的行政行为事实清楚、处理结果正确，应予维持。但被告适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）款的法律依据不当，应予纠正。原告的诉请不符合法律程序规定，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告姚芬钗的诉讼请求。上诉人姚芬钗上诉称，一审法院认定事实清楚，但适用法律不当。本案涉及争议事项应当由被上诉人进行行政复议解决。《土地管理法实施条例》第二十五条规定由国务院或者省级政府管辖因市、县政府具体行政行为引起的行政复议案件，与《行政复议法实施条例》的规定并没有任何冲突。在复议法施行后，根据该法第四十一条“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”的规定，征地补偿安置争议的行政复议机关需要按照《行政复议法》的有关规定作出相应调整，即征地补偿安置争议由市县政府的上一级政府依法受理，这也和《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法（2011）35号的规定一致。综上，被上诉人属于适格的行政复议机关，上诉人要求进行行政复议的事项属于被上诉人的职责范围，被上诉人应当依法受理并作出裁决，其驳回行政复议申请的行为于法无据，依法应予撤销。请求二审依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的平政复发（2018）4号《驳回行政复议决定书》；判令被上诉人受理上诉人的复议申请事项，并依法作出裁决。被上诉人平凉市政府辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。本案所涉及的土地是经甘肃省人民政府批准后实施的，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，上诉人应向批准征用土地的人民政府申请裁决，上诉人向被上诉人申请复议，不符合相关法律、法规的程序规定。被上诉人作出驳回上诉人行政复议申请决定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定。《土地管理法实施条例》于2014年7月29日修正，仍然保留由批准征收土地的人民政府裁决的规定。依照后法优于先法、特别法优于普通法的原则，仍应以该条例规定的条款为准。上诉人所称的以国法（2011）35号通知内容为准和适用行政复议法规定的一般原则的理由不能成立。综上，请求二审依法驳回上诉，维持原判。本院二审审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案应围绕三个焦点进行审查，一是平凉市政府是否为适格被告；二是平凉市政府是否应履行行政复议职责；三是姚芬钗是否可以申请行政裁决。第一，关于平凉市政府是否为适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款确立了作出原行政行为的行政机关和复议机关作共同被告的制度。但共同被告的前提是，“复议机关决定维持原行政行为”。所谓“维持”既包括明确表示的“维持”，也包括“复议机关驳回复议申请或者复议请求”、但实质效果是对原行政行为予以“维持”的情形。分辨驳回复议申请或者复议请求是否属于原行政行为“维持”，关键是要看复议决定是否对原行政行为的合法性进行了实质审查评判。如果复议机关仅仅是以“复议申请不符合受理条件”为由驳回，则无论是驳回复议申请，还是驳回复议请求，均因没有对原行政行为的合法性进行实质审查评判，故不能定性为“维持”原行政行为，也就不符合共同被告的立法规定。就本案而言，平凉市政府受理上诉人申请后，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款之规定，作出“驳回行政复议申请决定”。但是该条第二款为“上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议理由不成立，应当责令其恢复审理。”，尽管适用此条与其复议决定主文“驳回申请人的行政复议请求”不相符，存在适用法律错误。但从其复议决定的主要理由看，实质是以申请人的申请不符合行政复议受理条件为由，作出了“驳回行政复议申请决定”。据此，该驳回复议请求并未对灵台县人民政府作出的《征地补偿安置方案》的合法性进行实质性审查，不属于对原行政行为的“维持”情形。因此，平凉市政府为本案的适格被告。第二，关于平凉市政府是否应履行行政复议职责的问题。本案上诉人究竟是选择行政复议还是行政裁决，或者无论是行政复议还是行政裁决，均是集体土地上被征收人对征收安置补偿方案不服的权利救济途径，只要被征收人合法行使权利，均应当给予救济。就行使行政复议权而言，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”结合《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定：“一、……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。二、有关地方人民政府应当采取有效措施，积极受理，依法审理，公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。”据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服，可以向上一级地方人民政府申请行政复议。本案被诉的行政行为是灵台县人民政府批准作出的《征地补偿安置方案》，上诉人姚芬钗对《征地补偿安置方案》中规定的被征收房屋价值确定及附属设施补偿标准不服，向平凉市政府申请行政复议。被上诉人平凉市政府具有对灵台县人民政府批准作出的《征地补偿安置方案》依法受理的职权。第三，关于上诉人姚芬钗是否可以申请行政裁决的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，首先应向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的，可向批准征收其土地的行政机关申请行政裁决。与行政复议相比，申请行政裁决的行政机关可能会与行政复议机关不一致。为规范征地补偿争议裁决行为，甘肃省人民政府于2006年4月15日颁布了《甘肃省征地补偿争议裁决办法》，该办法第二条规定：“本办法适用于本省行政区域内依法由省人民政府裁决的征地补偿争议。”第六条规定：“当事人对征地补偿有争议的，自市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案公告之日起30日内，向市、县人民政府申请协调。市、县人民政府自收到申请之日起30日内协调完毕。县人民政府协调达不成一致，需市人民政府再次协调的，应自收到申请之日起20日内协调完毕。市、县人民政府协调达不成一致的，应告知当事人申请再次协调或裁决的途径和期限。对县人民政府协调达不成一致的，当事人自被告知之日起15日内，可向市人民政府申请再次协调；对市人民政府协调达不成一致的，自被告知之日起15日内，可向省人民政府申请裁决，并将申请书直接递交省人民政府国土资源行政主管部门；逾期申请的，不予受理。法律、法规对征地补偿争议的裁决另有规定的，从其规定。”根据上述规定，在集体土地征收中，对征地补偿争议可以向市、县政府申请协调解决，协调不成的也可以向省人民政府申请裁决，具体承办部门为省人民政府国土资源行政主管部门。本案中，上诉人姚芬钗因对灵台县人民政府批准的《征地补偿安置方案》中规定的被征收房屋价值确定及附属设施补偿标准不服，属于上述规定的征地补偿争议范围。上诉人姚芬钗如果寻求行政裁决救济，应当先行向灵台县人民政府和平凉市政府申请协调解决，协调不成功，才能向省人民政府国土资源行政主管部门申请行政裁决，也即被上诉人平凉市政府对本案争议不具有行政裁决的职权。经审查，上诉人姚芬钗亦未向平凉市政府申请行政裁决，而是直接申请行政复议，平凉市政府应当依法受理其复议申请，而不能以不符合行政裁决申请驳回其复议请求。对于集体土地的被征收人对补偿标准有异议，可以依据行政复议法的规定申请行政复议，亦可以依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《甘肃省征地补偿争议裁决办法》的规定申请行政裁决。综上，姚芬钗上诉理由成立，平凉市政府应当依法受理其复议申请。一审法院判决驳回其诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销甘肃省白银市中级人民法院（2018）甘04行初14号行政判决；二、撤销甘肃省平凉市人民政府作出的平政复发〔2018〕5号《驳回行政复议决定书》；三、责令甘肃省平凉市人民政府对姚芬钗的行政复议申请依法受理。一、二审案件受理费100元由甘肃省平凉市人民政府负担，上诉人姚芬钗预交的案件受理费予以退还。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 姚振勇审判员 朵利民 二〇一九年六月十一日书记员 马恩亭附：本判决适用的相关法律法规及规章1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条【被告资格】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。2.《中华人民共和国行政复议法》第十三条【对其他行政机关具体行政行为不服的复议申请】对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。4.《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）“一、……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。二、有关地方人民政府应当采取有效措施，积极受理，依法审理，公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《甘肃省征地补偿争议裁决办法》第二条本办法适用于本省行政区域内依法由省人民政府裁决的征地补偿争议。法律、法规对征地补偿争议的裁决另有规定的，从其规定。省人民政府国土资源行政主管部门负责承办由省人民政府裁决的征地补偿争议裁决工作。第六条当事人对征地补偿有争议的，自市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案公告之日起30日内，向市、县人民政府申请协调。市、县人民政府自收到申请之日起30日内协调完毕。县人民政府协调达不成一致，需市人民政府再次协调的，应自收到申请之日起20日内协调完毕。市、县人民政府协调达不成一致的，应告知当事人申请再次协调或裁决的途径和期限。对县人民政府协调达不成一致的，当事人自被告知之日起15日内，可向市人民政府申请再次协调；对市人民政府协调达不成一致的，自被告知之日起15日内，可向省人民政府申请裁决，并将申请书直接递交省人民政府国土资源行政主管部门；逾期申请的，不予受理。对青苗、建筑物、构筑物及其他附着物的补偿标准有争议，申请协调、裁决的，由其所有权人提出。对土地补偿费的标准有争议，申请协调、裁决的，由被征地的农村集体经济组织提出。对安置补助费的标准有争议，申请协调、裁决的，如安置补助费发放给被安置人员，由被安置人员提出；安置补助费发放给被征地的农村集体经济组织或者其他单位的，由被征地的农村集体经济组织或者其他单位提出。