安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖13行终65号 上诉人（一审被告）：泗县瓦坊乡人民政府，住所地安徽省宿州市泗县瓦坊乡瓦坊街207号，统一社会信用代码11341324003203583G。 法定代表人：宋华，该乡乡长。 委托代理人：张健，安徽益友律师事务所律师。 上诉人（一审被告）：宿州市泗县生态环境分局，住所地安徽省宿州市泗县环城西路9号，统一社会信用代码11341324003202978E。 法定代表人：姚森，该局局长。 出庭负责人：周艳军，分管负责人。 委托代理人：骆骏，该局工作人员。 委托代理人：郑良付，安徽郑良付律师事务所律师。 上诉人（一审被告）：泗县畜牧兽医水产局，住所地安徽省宿州市泗县国防北路14号，统一社会信用代码12341324486078720Y。 法定代表人：宋之勇，局长。 委托代理人：王国亮，泗县长沟镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审原告）：泗县瓦坊东街养殖场，住所地宿州市泗县瓦坊乡瓦坊村瓦坊街009号，统一社会信用代码92341324MA2NJBKK6Y。 经营者：**。 委托代理人：吴小涛，北京京航律师事务所律师。 上诉人泗县瓦坊乡人民政府（以下简称瓦坊乡政府）、宿州市泗县生态环境分局（以下简称泗县环境局）、泗县畜牧兽医水产局（以下简称泗县畜牧局）因被上诉人泗县瓦坊东街养殖场（以下简称瓦坊东街养殖场）诉其确认强拆行为违法一案，不服安徽省泗县人民法院于2019年2月2日作出的（2018）皖1324行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月9日立案受理后，依法组成合议庭于2019年5月28日公开开庭审理了本案。上诉人瓦坊乡政府的委托代理人张健，上诉人泗县环境局的出庭负责人周艳军及委托代理人骆骏、郑良付，上诉人泗县畜牧局的委托代理人王国亮，被上诉人东街养殖场的委托代理人吴小涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：瓦坊东街养殖场于2017年4月20日注册成立，从事生猪养殖，经营者为**。2017年9月18日，瓦坊乡政府、泗县环境局、泗县畜牧局以联合通知的形式通知**，其经营的瓦坊东街养殖场在禁养区内，要求其于2017年9月18日之前自行关闭搬迁。2018年6月9日，上述三机关再次通知**要求其于2018年6月12日之前自行关闭搬迁。因**没有将瓦坊东街养殖场拆除，6月15日，三机关组织人员将瓦坊东街养殖场拆除。瓦坊东街养殖场认为三机关强行拆除养殖场的行政行为违法，诉讼来院请求予以确认。 一审法院认为：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。行政机关在实施行政强制措施时应当告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人享有的权利、救济途径，并听取当事人的陈述和申辩，还应当制作现场笔录，由当事人和行政执法人员签名或者盖章。瓦坊乡政府、泗县环境局、泗县畜牧局在拆除××东街养殖场时，没有按照上述规定履行相应程序，程序违法。此外，对**位于禁养区的瓦坊东街养殖场进行强制拆除前，还应当按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，告知当事人依法享有的权利，并在作出行政强制执行书面决定时载明相应的事项及申请行政复议或行政诉讼的途径和期限，但三机关没有按照法定程序即对东街养殖场建筑予以拆除，程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决瓦坊乡政府、泗县环境局、泗县畜牧局联合对瓦坊东街养殖场强制拆除行政行为违法。案件受理费50元，由瓦坊乡政府、泗县环境局、泗县畜牧局负担。瓦坊乡政府、泗县环境局、泗县畜牧局均不服，提起上诉。 瓦坊乡政府上诉称：一、瓦坊东街养殖场建在禁养区内，违反法律规定，拆除行为于法有据。二、一审法院认定事实清楚，但认定拆除行为程序违法错误。瓦坊乡政府、泗县环境局、泗县畜牧局提交的证据可以证明拆除行为是三机关联合执法，执法前进行了摸底调查、开会告知、当面协调、公告、通知等程序，最后依法强制拆除，拆除程序合法。综上，一审法院认定拆除行为违法错误，请求撤销一审判决，依法改判；一、二审案件受理费均由瓦坊东街养殖场承担。 泗县环境局上诉称：一、泗县环境局作出的泗县禁养区内养殖场关闭搬迁通知书与拆除行为并非同一行为。2018年6月9日，泗县环境局联合瓦坊乡政府、泗县畜牧局作出泗县禁养区内养殖场关闭搬迁通知书，仅是要求瓦坊东街养殖场自行关闭，逾期不关闭的，将联合相关部门依法采取强制措施。该通知的内容是要求自行关闭养殖场，并不是对养殖场进行强制拆除，且泗县环境局最终并没有作出强制关闭养殖场的决定书，也就是说关闭养殖场的行为尚未终结。二、泗县环境局没有实施拆除行为。泗县环境局只是作出自行关闭的通知，并没有对养殖场实施拆除行为，瓦坊东街养殖场也没有证据证明泗县环境局参与实施了拆除行为。一审法院认定泗县环境局联合拆除××东街养殖场缺乏事实依据。综上，一审认定事实错误，请求依法改判驳回瓦坊东街养殖场的诉讼请求；一、二审案件受理费均由瓦坊东街养殖场承担。 泗县畜牧局上诉称：一、泗县畜牧局参与联合执法的基础依据是瓦坊东街养殖场系畜牧业生产经营者，根据畜牧法和环境保护法的相关规定，畜牧业生产经营者应当取得排污许可证，而瓦坊东街养殖场没有取得排污许可证。二、保护环境是国家的基本国策，泗县人民政府依据法律、政策的规定划定禁养区，而瓦坊东街养殖场在划定的禁养区内。三、泗县畜牧局参与联合执法的依据是泗县人民政府的文件，该文件没有被撤销或确认违法，泗县畜牧局依据该文件作出的行政行为不应被确认违法。四、泗县畜牧局已经尽到详尽、妥善告知义务，一审法院也已经查明并确认，但一审以未告知瓦坊东街养殖场救济权利为由认定程序违法是错误的，瓦坊东街养殖场没有提出这一理由。综上，一审未全面查明事实，适用法律错误，裁判结果错误，请求依法改判驳回瓦坊东街养殖场的诉讼请求；一、二审案件受理费均由瓦坊东街养殖场承担。 瓦坊东街养殖场答辩称：一审法院认定事实及法律适用正确。一、对泗县环境局的上诉理由答辩认为，泗县环境局与其他两单位共同下发关闭养殖场的通知书，并告知按期自行关闭，如不关闭将依法进行强制措施；且在拆除养殖场时，参与拆除的工作人员并未出示相应证件，瓦坊东街养殖场无法区分其身份，作为行政相对方，有理由认为拆除行为系作出关闭通知书的单位作出的；泗县环境局提出未参与拆除行为，应当举证证明。二、对瓦坊乡政府、泗县畜牧局的上诉理由答辩认为：瓦坊乡政府、泗县畜牧局认为其拆除行为是受泗县政府的委托，但没有举证证明委托关系存在；且根据行政强制法的规定，行政强制行为不能委托，故两单位是受泗县人民政府委托实施拆除的理由不能成立；瓦坊东街养殖场的经营是否合法，不影响对拆除行为违法性的认定，行政机关做出行政行为时，都应当依照法律规定的程序，申请有权机关进行拆除，无权自行拆除。在一审审理期间，两单位亦未举证证明，其履行了告知程序，未制作现场拆除笔录等，程序违法，一审判决确认该行为违法正确。请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明：2018年6月15日，瓦坊乡政府、泗县畜牧局组织对瓦坊东街养殖场实施了强制拆除。2019年6月，原泗县环境局变更为宿州市泗县生态环境分局。 一审法院查明的其他案件基本事实清楚，本院予以确认。 本院认为：《中华人民共和国行政强制法》对行政机关实施行政强制行为应当履行的程序作出了详细规定，瓦坊乡政府、泗县畜牧局在拆除××东街养殖场前，未按照法律规定履行相关程序，一审判决确认瓦坊乡政府、泗县畜牧局强制拆除××东街养殖场的行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。瓦坊乡政府、泗县畜牧局上诉认为其实施拆除行为是受泗县人民政府的委托，经审查，其提供的《泗县人民政府办公室关于印发泗县畜禽养殖禁养区划定方案的通知》及《泗县禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作实施方案的通知》，仅是泗县人民政府对禁养区范围的划定及关闭、搬迁工作程序要求的规定，不能反映泗县人民政府委托瓦坊乡政府、泗县畜牧局强制拆除××东街养殖场的内容，故对该上诉理由本院不予采信。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则包括两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。如果行政机关作出的是一个事实行为或者不作为，原告则需要提供事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或逾期不作为。本案中，瓦坊东街养殖场诉请泗县环境局、泗县畜牧局、瓦坊乡政府三机关共同实施了强制拆除行为，其主要依据是三机关向其下发的养殖场关闭搬迁通知书，而强制拆除行为作为一种事实行为，与三机关下发的养殖场关闭搬迁通知之间虽有关联，但并非同一行政行为，故在确定强制拆除行为的实施主体时，不应将关闭搬迁通知书作为唯一的判断依据，而应同时考察证明强制拆除行为实施的其他证据综合认定。在二审庭审中，瓦坊乡政府、泗县畜牧局均认可泗县环境局未参与对瓦坊东街养殖场的实际拆除工作，故一审判决认定泗县环境局实施了共同拆除行为事实不清，证据不足。瓦坊东街养殖场认为泗县环境局实施了强制拆除行为的理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定瓦坊乡政府、泗县畜牧局强制拆除××东街养殖场行为违法的事实清楚，适用法律正确，应予维持；认定泗县环境局实施强制拆除行为的事实不清，证据不足，应予纠正。瓦坊乡政府、泗县畜牧局的上诉理由不能成立，应予驳回；泗县环境局的上诉理由成立，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第四十九条（三）项之规定，裁判如下： 一、撤销安徽省泗县人民法院作出的（2018）皖1324行初55号行政判决； 二、驳回被上诉人泗县瓦坊东街养殖场对上诉人宿州市泗县生态环境分局的起诉； 三、确认上诉人泗县瓦坊乡人民政府、泗县畜牧兽医水产局强制拆除泗县瓦坊东街养殖场的行为违法；。 一、二审案件受理费，由上诉人泗县瓦坊乡人民政府、泗县畜牧兽医水产局负担；上诉人宿州市泗县生态环境分局预缴的上诉费50元，予以退还。 本判决为终审判决。 审判长  欧阳平 审判员  戴宝琴 审判员  程 旭 二〇一九年六月二十八日 法官助理李枚娟 书记员魏丽娜 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。