江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）苏10行初48号原告朱昊，性别××年××月××日出生，××族，扬州市江都区人。委托代理人吴旭敏，北京冠领律师事务所律师。委托代理人杨志斌，北京冠领律师事务所律师。被告扬州市江都区人民政府，住所地在扬州市江都区江淮路388号。法定代表人韦峰，区长。委托代理人陈斌，扬州市江都区司法局副局长。委托代理人赵奎平，扬州市江都区司法局工作人员。被告扬州市江都区住房和城乡建设局，住所地在扬州市江都区龙川北路8号。法定代表人佘纲，局长。出庭行政机关负责人马巍，扬州市江都区住房和城乡建设局副局长。委托代理人胡素华，扬州市江都区城建监察大队大队长。委托代理人陈群，江苏擎天柱律师事务所律师。被告扬州市江都区城市管理局，住所地在扬州市江都区龙城路59号。法定代表人徐家龙，局长。出庭行政机关负责人郭荣斌，扬州市江都区城市管理局副局长。委托代理人谈映，扬州市江都区城市管理局工作人员。委托代理人丁露，江苏旭昊律师事务所律师。被告扬州市江都区仙女镇人民政府，住所地在扬州市江都区人民路1号。法定代表人王进，镇长。委托代理人毛志远，扬州市江都区仙女镇人民政府行政助理。委托代理人柏乐，扬州市江都区宏远法律服务所法律工作者。第三人朱立功，性别××年××月××日出生，××族，扬州市江都区人。第三人朱立勋，性别××年××月××日出生，××族，上海市人。两第三人共同委托代理人吴旭敏，北京冠领律师事务所律师。两第三人共同委托代理人杨志斌，北京冠领律师事务所律师。原告朱昊因认为被告扬州市江都区人民政府（以下简称江都区政府）、扬州市江都区住房和城乡建设局（以下简称江都区住建局）、扬州市江都区城市管理局（以下简称江都区城管局）、扬州市江都区仙女镇人民政府（以下简称仙女镇政府）于2018年6月29日对原告坐落于扬州市江都区仙女镇薛家嘴路6号，面积为85.94㎡的房屋予以强制拆除的行为违法，于2018年7月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告江都区政府、江都区住建局、江都区城管局、仙女镇政府送达了应诉通知书及起诉状副本。被告江都区政府、江都区城管局、仙女镇政府均在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据、依据。被告江都区住建局在法定期限内向本院提交了答辩状。因朱立功、朱立勋与本案审理具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。第一次开庭审理，原告朱昊及其委托代理人任战敏、许安港，被告江都区政府的委托代理人陈斌、赵奎平，被告江都区住建局的委托代理人胡素华、陈群，被告江都区城管局的委托代理人谈映、丁露，被告仙女镇政府的委托代理人毛志远、柏乐均到庭参加了诉讼。江都区住建局副局长马巍、江都区城管局副局长郭荣斌分别作为行政机关负责人出庭应诉。第二次开庭审理，原告朱昊及其委托代理人吴旭敏、许安港，被告江都区政府的委托代理人陈斌、任盼，被告江都区住建局的委托代理人陈群，被告江都区城管局的委托代理人谈映、丁露均到庭参加了诉讼。江都区住建局副局长马巍、江都区城管局副局长马六居分别作为行政机关负责人出庭应诉。第三次开庭审理，原告及其委托代理人吴旭敏、杨志斌，被告江都区政府的委托代理人陈斌、赵奎平，被告江都区住建局的委托代理人陈群，被告江都区城管局的委托代理人谈映、丁露，被告仙女镇政府的委托代理人毛志远、柏乐，第三人朱立功、朱立勋的委托代理人吴旭敏、杨志斌均到庭参加了诉讼。江都区住建局副局长马巍、江都区城管局副局长郭荣斌分别作为行政机关负责人出庭应诉。经江苏省高级人民法院批准，本案审理期限延长六个月。本案现已审理终结。原告朱昊起诉称：原告在扬州市××区仙女镇江桥村有房屋一处，建造良好，投资巨大。2017年5月25日，江桥片区棚户区及周边城中村改造项目房屋征收拆迁指挥部（以下简称江桥拆迁指挥部）向原告下达了《房屋拆迁通知》。在上述通知中，江桥拆迁指挥部向原告明确表示“因城市建设和经济发展的需要，实施江桥片区棚户区及周边城中村改造项目集体土地上房屋拆迁工作，你户房屋在本次拆迁范围内。”但原告不同意相关征收单位提出的补偿方案，一直未与相关单位达成补偿安置协议。2018年6月29日，被告江都区政府组织了联合执法队，被告江都区住建局、被告江都区城管局、被告仙女镇政府积极参与，对原告上述房屋实施了强制拆除。原告认为，四被告强制拆除原告房屋无职权依据，无法律依据，且违反法定程序。综上，请求人民法院依法判决确认被告江都区政府、江都区城建局、江都区城管局、仙女镇政府于2018年6月29日对原告坐落于江都区仙女镇××号，面积为85.94㎡的房屋予以强制拆除的行为违法；本案诉讼费用由四被告承担。原告朱昊在起诉时及诉讼中向本院提交了下列证据：1、朱昊《居民身份证》复印件一份；2、《江都区江桥片区棚户区及周边城中村改造项目房屋拆迁补偿表》一份；3、落款时间为2017年5月25日，江桥拆迁指挥部《房屋拆迁通知》一份；4、江都区政府官方网站网页截图一份；5、视频光盘一份；6、载明户主姓名为薛芳如的《宅基地使用证》一份；7、《江都区房屋征收评估分户报告》一份共3页；8、《营业执照（副本）》一份；9、《烟草专卖零售许可证（个体）》一份；10、载明姓名为薛志霞的《健康证》一份；11、载明姓名为薛志霞的《个体工商业户登记申请书》一份共2页；12、收据一组共3张；13、江苏省高级人民法院（2018）苏行终1639号《受理上诉及告知合议庭组成通知书》一份；14、照片一组共9张、视频截图一组共2张；15、“房屋强拆”视频一份；16、“胡素华大队长在现场强拆”视频一份；17、落款时间为2015年2月26日，《房屋处置协议》一份；18、落款时间为2017年5月25日，《房屋拆迁通知》（朱立功）一份；19、江都区城管局官方网站截图一组共3页。原告朱昊提交的上述证据1-4、证据6-14、证据17-19均为复印件；证据5、证据15-16原告提交了相应载体光盘。经核对，证据1-3、证据6-7、证据9-10、证据12-14、证据17-18与原件核对无误；证据8、证据11与原告提交的加盖有扬州市江都区市场监督管理局档案查询专用章的复印件核对无误；证据4、证据19原告均未提交相应原件供核对。原告朱昊提交上述证据1、证据3、证据6-7，用以证明案涉房屋归原告所有，原告与本案被诉拆除行为之间具有法律上的利害关系；证据2不作为本案证据使用；证据4-5、证据14，用以证明本案被诉拆除行为系由江都区政府组织江都区城建局、江都区城管局、仙女镇政府共同实施；证据8-12，用以证明案涉房屋在2000年前就已经投入经营使用，该房屋于1981年建成；证据13，用以证明原告已经针对（2017）苏10行初74号行政裁定提起上诉；证据15-16，用以证明四被告共同实施了本案被诉拆除行为；证据17，用以证明原告因继承对案涉房屋享有所有权；证据18，用以证明被告江都区政府提交的《临时用地协议书》与朱立功的房屋有关，而与原告房屋无关；证据19，用以证明江都区政府是本案被诉拆除行为的组织者，江都区城管局是强制拆除行为的参与者。被告江都区政府辩称：首先，江都区政府组织的拆除违法建设行为与原告朱昊之间没有法律上的利害关系。江都区政府组织相关部门对仙女镇江桥片区4处违法建设开展整治。据现场照片显示，原告在起诉时诉称的位于《房屋拆迁通知》所涉拆迁范围内的房屋仍在原处，未被拆除。因此，无证据证明江都区政府拆除4处违法建设侵害了原告的合法权益。其次，《房屋拆迁通知》所涉拆迁范围内的原告房屋所使用的土地为临时用地，该土地使用期限为5年，目前已经届满，且原告未办理相关审批手续。因此，相应房屋也系临时建筑物，而根据《临时用地协议书》的约定，该临时用地不得变为住宅用地。因此，《房屋拆迁通知》所涉原告房屋为违法建设，并非原告合法权益。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。被告江都区政府在应诉时向本院提交了下列证据：1、现场照片一组共2张；2、落款时间为2017年5月24日，江桥拆迁指挥部《江桥片区棚户区及周边城中村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》一份；3、落款时间为2009年11月3日，载明用地单位（个人）为薛芳如的《临时用地协议书》一份。被告江都区政府提交的上述全部证据均为复印件，且均未提交相应原件供核对。江都区政府提交证据1，用以证明案涉房屋未被拆除；证据2，用以证明原告所涉房屋在江桥片区棚户区及周边城中村改造范围内；证据3，用以证明案涉房屋为违法建设。被告江都区住建局辩称：首先，据原告朱昊举证，其所称的《房屋拆迁通知》中的房屋仍在原地，未被拆除，原告权益未受侵害。其次，《房屋拆迁通知》中，原告房屋所使用的土地为临时用地，相应房屋也是临时建筑。该土地使用期限为5年，目前已经届满，且原告未办理相关审批手续。因此，相应房屋也系临时建筑物，而根据《临时用地协议书》的约定，该临时用地不得变为住宅用地。因此，《房屋拆迁通知》所涉原告房屋为违法建设，并非原告合法权益。最后，江都区住建局并非本案被诉拆除行为的实施主体，原告将江都区住建局列为共同被告不当。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。被告江都区住建局在应诉时未向本院提交证据、依据。被告江都区城管局辩称：首先，根据扬州市人民政府于2007年2月5日印发的《关于在江都市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（扬府发[2007]22号，以下简称扬府发[2007]22号通知）以及原江都市人民政府办公室《关于印发江都市城市管理局（江都市城市管理行政执法局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（江政办发[2010]185号，以下简称江政办发[2010]185号通知），江都区城管局仅具有城市管理方面的职能，并不具有行政执法主体资格，且扬州市江都区城市管理行政执法局（以下简称江都区城市执法局）已于2008年成立，集中行使江都区城市管理领域内的行政处罚权。因此，江都区城管局并非本案适格被告。其次，据现有照片显示，原告诉称的房屋仍在原地，未被拆除，并无证据证明本案被诉拆除违法建设的行为侵害了原告的合法权益。最后，据《临时用地协议书》显示，《房屋拆迁通知》所涉拆迁范围内的原告房屋所使用的土地为临时用地，使用年限为5年，目前已经届满且原告未办理相关审批手续。因此，上述房屋系违法建设，并非原告合法房屋，在拆迁过程中不应得到相应拆迁补偿。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。被告江都区城管局在应诉时向本院提交了下列证据：1、现场照片一组共2张；2、落款时间为2017年5月24日，江桥拆迁指挥部《江桥片区棚户区及周边城中村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》一份；3、落款时间为2009年11月3日，载明用地单位（个人）为薛方如的《临时用地协议书》一份；4、《乡（镇）村民宅基用地及建房申报表》一份；5、《社员申请建房批复》一份；6、落款时间为2007年2月5日，扬州市人民政府《关于在江都市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（扬府发[2007]22号）一份；7、落款时间为2010年12月24日，原江都市人民政府办公室《关于印发江都市城市管理局（江都市城市管理行政执法局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（江政办发[2010]185号）一份。被告江都区城管局提交的上述全部证据均为复印件，且均未提交相应原件供核对。江都区城管局提交上述证据1-2，用以证明案涉房屋并未被拆除；证据3-5，用以证明该涉案房屋产权与原告朱昊无关，修建于1981年的房屋在2000年已因翻建而拆除；证据6-7，用以证明江都区城管局不是本案适格被告。被告仙女镇政府辩称：首先，原告朱昊并非被拆除房屋的合法所有权人，不具有提起本案诉讼的原告资格。原告提交的《江都区江桥片区棚户区及周边城中村改造项目房屋拆迁补偿表》以及《房屋拆迁通知》不足以证明原告在案涉房屋上具有合法权益。原告未能提交相应合法权属证明以证明其确系上述房屋的合法产权人。其次，本案被诉拆除行为与仙女镇政府无关。根据扬江城执改字0004363号《责令改正通知书》，作出上述行政行为的主体是江都区城市执法局，与仙女镇政府无关。仙女镇政府并未参与实施本案被诉拆除行为。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。被告仙女镇政府在应诉时向本院提交了下列证据：1、落款时间为2018年6月25日，江都区城管局致朱昊《责令改正通知书》（扬江城执改字0004363号）一份；2、落款时间为2018年6月25日，江都区城管局致朱昊《停工（核查）通知书》（扬江城执停字[2018]第0000822号）一份、送达回证一份；3、本院（2017）苏10行初74号《行政裁定书》一份。被告仙女镇政府提交的上述全部证据均为复印件，且均未提交相应原件供核对。其中，证据1-2，用以证明针对案涉房屋的《责令改正通知书》及《停工（核查）通知书》均非仙女镇政府作出；证据3，用以证明原告相关案件已经本院审理，以原告朱昊的举证不足以证明其对案涉房屋享有合法权益为由裁定驳回了原告的起诉。第三人朱立功、朱立勋述称：两第三人均同意原告朱昊的起诉意见。第三人朱立功、朱立勋在参加诉讼时均未向本院提交证据、依据。本院于2018年11月21日对本案现场进行了勘查，并拍摄了照片一组共10张。本院依职权调取了下列证据：1、落款时间为2018年7月9日，江都区政府《国有土地上房屋征收决定公告》（扬江房征告字[2018]第2号，以下简称2号征收决定）；2、落款时间为2017年5月25日，江桥拆迁指挥部《江桥片区棚户区及周边城中村改造项目房屋拆迁通告》一份；3、落款时间为2018年1月22日，江苏省人民政府《关于扬州市江都区城乡建设用地增减挂钩建新区2017年第1批次（16挂）建设用地的批复》（苏政地[2018]4013号，以下简称苏政地[2018]4013号）一份；4、落款时间为2018年1月29日，江都区政府《征收土地公告》（2018年第4号）一份；5、落款时间为2018年1月29日，原扬州市江都区国土资源局（以下简称原江都区国土局）《征地补偿、安置方案公告》（2018年第4号）一份。经质证，各方当事人对本案全部证据均已充分发表了质证意见，相关意见均已记录在案。本院对本案全部证据认证如下：1、关于原告朱昊提交的全部证据。一方面，证据1-3、证据6-7、证据9-10、证据12-14、证据17-18均与原件核对无误；证据8、证据11原告虽未提交相应原件，但与加盖有扬州市江都区市场监督管理局档案查询专用章的复印件核对无误；证据4、证据19原告均未提交相应原件供核对，但经核实客观存在。另一方面，证据1系原告身份证件，可以证明原告的自然人身份；证据2可以证明由相关评估机构对原告位于江桥村许一组建筑面积为415.12㎡房屋进行评估的事实；证据3可以证明江桥拆迁指挥部曾于2017年5月25日向原告发出《房屋拆迁通知》的事实；证据4、证据19可以证明江都区政府和江都区城管局官方网站对有关2018年6月29日拆除江桥片区4处违法建设专项行动的报道内容；证据5可以证明江都新闻对上述拆除活动的有关报道内容；证据6可以证明薛芳如取得有关村镇建房用地手续的事实；证据7可以证明有关评估机构对案涉85.94㎡房屋予以评估的事实；证据13可以证明原告针对本院作出的（2017）苏10行初74号《行政裁定书》向江苏省高级人民法院提出上诉的事实；证据14-16可以证明原告所诉拆除行为发生时的现场情况以及案涉房屋被拆除前后的状况；证据17经本院与朱立功、朱立勋核实，可以证明朱立功、朱立勋及原告就案涉房屋产权归属达成协议的事实及协议内容；证据8-12、证据18与本案审理无关。因此，本院在本案中对证据1-7、证据13-17、证据19均依法予以确认；对证据8-12、证据18均不予确认。2、关于被告江都区政府提交的全部证据。证据1、证据3江都区政府均未提交相应原件供核对，且原告朱昊对上述两份证据的真实性均有异议，故均不应单独作为本案的定案依据。证据2江都区政府虽未提交相应原件供核对，但原告对该证据的真实性无异议，且该证据可以证明江桥拆迁指挥部于2017年5月24日印发《江桥片区棚户区及周边城中村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》的事实。因此，本院在本案中对证据2依法予以确认；对证据1、证据3均不予确认。3、关于被告江都区城管局提交的全部证据。证据1-3与其他被告的相关证据一致。证据4-5江都区城管局虽未提交相应原件供核对，但原告朱昊对上述两份证据的真实性均无异议，且该两份证据可以证明薛芳如申请办理宅基用地及建房手续的事实以及薛芳如与朱立功、朱昊之间的亲属关系。证据6-7均系国家机关公文，且证据6可以证明原江都市人民政府经批准开展相对集中行政处罚权工作的事实，证据7可以证明江都区城管局与江都区城市执法局之间的关系以及职能。因此，本院在本案中对上述证据2、证据4-7均依法予以确认；对证据1、证据3均不予确认。4、关于被告仙女镇政府提交的全部证据。一方面，证据1-3仙女镇政府虽未提交相应原件供核对，但原告朱昊对上述证据的真实性均无异议。另一方面，证据1-2分别可以证明江都区城市执法局于2018年6月25日向原告朱昊分别作出扬江城执改字0004363号《责令改正通知书》、扬江城执停字[2018]第0000822号《停工（核查）通知书》的事实；证据3可以证明原告曾针对江桥拆迁指挥部于2017年5月25日作出的《房屋拆迁通知》，向本院提起诉讼的事实以及相关裁判结果。因此，本院在本案中对上述证据1-3均依法予以确认。5、关于本院现场勘查拍摄的照片及依职权调取的证据。一方面，本院现场勘查所拍摄的照片可以证明原告朱昊所诉拆除现场的现状。另一方面，本院调取有关证据旨在查明本案所涉江桥片区棚户区及周边城中村改造项目的有关事实，不违反人民法院调取证据的禁止性规定，相关证据均应作为本案的定案依据。根据上述定案证据，本院查明以下事实：2017年5月24日，江桥拆迁指挥部作出《江桥片区棚户区及周边城中村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》。2017年5月25日，江桥拆迁指挥部作出《江桥片区棚户区及周边城中村改造项目房屋拆迁通告》，明确项目房屋拆迁范围为东至芒稻河西岸、西至金湾河东岸、南至金湾河北岸、北至龙城路南线，并明确项目房屋拆迁实施单位为仙女镇政府。同日，江桥拆迁指挥部向朱昊户作出《房屋拆迁通知》，称“因城市建设和经济发展的需要，实施江桥片区棚户区及周边城中村改造项目集体土地上房屋拆迁工作，你户房屋在本次拆迁范围内。”等等。2018年1月22日，江苏省人民政府作出苏政地[2018]4013号批复，同意扬州市人民政府的征收土地方案，将仙女镇建乐村、江桥村、建乐社区、镇西村、张纲村等68.6401公顷集体土地征收为国有，用于实施经苏国土资函[2017]1030号文件批准的城乡建设用地增减挂钩规划。2018年1月29日，江都区政府作出2018年第4号《征收土地公告》。同日，原江都区国土局作出2018年第4号《征地补偿、安置方案公告》。2018年6月25日，江都区城市执法局向朱昊作出扬江城执改字0004363号《责令改正通知书》、扬江城执停字[2018]第0000822号《停工（核查）通知书》。2018年6月29日，本案所涉坐落于江都区仙女镇××号，面积为85.94㎡的房屋被强制拆除。2018年7月9日，江都区政府作出2号征收决定，决定对江桥片区棚户区及周边城中村改造项目范围内国有土地上房屋予以征收，并明确项目实施单位为扬州市江都区土地储备中心，征收责任单位为扬州市江都区交通运输局、扬州市江都区供销合作总社、仙女镇政府。另查明，朱立功、朱立勋均为薛芳如的儿子，朱昊为朱立功的儿子。薛芳如取得编号为037的《宅基地使用证》，载明建房时间为1981年，主房三间61㎡，宅基地面积为152㎡。2000年6月6日，薛芳如填报《乡（镇）村民宅基用地及建房申报表》。该申报表载明，原有房屋共1层3间，宅基地面积155.25㎡，原住房处理为拆除1层3间，让地面积42.8㎡。上述申报表末尾“市审批意见”一栏签署有“同意翻楼六间”的审批意见，时间为2000年9月19日。2015年2月26日，朱立功、朱立勋、朱昊达成《房屋处置协议》，约定薛芳如名下位于扬州市××区仙女镇××号所有房屋归朱昊所有。又查明，扬州正中房地产评估有限公司针对坐落于江桥村许一组，使用人为朱昊，建筑面积为415.12㎡的房屋予以评估，确定上述房屋在《江桥片区棚户区及周边城中村改造项目房屋拆迁通告》颁布之日的总计评估金额为606915元。江苏金宁达房地产土地评估有限公司扬州分公司（以下简称金宁达公司）作出《江都区房屋征收评估分户报告》，该报告载明房屋拆迁评估价项目为江桥片区棚户区改造项目，被拆迁房屋坐落为江都区仙女××桥村，产权人为朱昊，估价时点为征收公告颁布之日，建筑面积为85.94㎡，评估金额为60738元。据江都区城管局官方网站2018年6月29日登载，“6月29日上午，区政府组织城管、城建、公安、仙女镇、信访、消防、卫计委、供电等部门单位，针对仙女镇江桥片区4处违法建设开展专项整治行动，全面吹响‘三拆三整治’违建治理的号角”，“仙女镇江桥片区为区政府棚户区改造项目，共有504户，从去年5月下旬开始拆迁，截至目前项目已经接近尾声。此次专项整治行动作为我区‘三拆三整治’提升行动拆违工作的‘突破口’，按照‘以拆违促拆迁’的思路，先行将严重影响江桥片区改造推进的4户违建设施纳入首批拆除计划，通过前期深入攻心动员和现场各部门配合联动，仅用时半天就顺利拆除4处违建合计660平方米，对江桥片区其他违建业主产生了极大的心理震动，为下步全面推进江桥片区拆迁改造奠定了坚实的基础，达到‘整治一片、影响一片、巩固一片’的管理效果，有力维护江广融合的建设秩序”。据江都区政府官方网站2018年7月3日登载，“6月29日，区政府组织城管、城建、公安、仙女镇、信访、消防、卫计委、供电等部门单位，针对仙女镇江桥片区4处违法建设开展专项整治行动，并于当天全部拆除”，“江桥片区为区政府棚户区改造项目，共有504户，从去年5月下旬开始拆迁，截至目前已接近尾声”。还查明，2017年11月7日，朱昊以江都区政府、仙女镇政府为被告向本院提起行政诉讼，请求判决撤销上述《房屋拆迁通知》。本院于2018年4月13日作出（2017）苏10行初74号《行政裁定书》，以不符合起诉与受理条件为由，裁定驳回朱昊的起诉。朱昊不服，向江苏省高级人民法院提起上诉，该案尚未审结。再查明，2007年2月5日，扬州市人民政府印发《关于在江都市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（扬府发[2007]22号），决定在原江都市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。2010年12月24日，原江都市人民政府办公室印发《关于印发江都市城市管理局（江都市城市管理行政执法局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（江政办发[2010]185号），决定保留“江都市城市管理局”，加挂“江都市城市管理行政执法局”牌子，并“将市建设局行使的市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施的行政处罚权划入市城市管理局（市城市管理行政执法局）；将市建设局（市规划局）行使的城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权划入市城市管理局（市城市管理行政执法局）”等。据2019年扬州市江都区机构改革方案，重新组建江都区住建局，原扬州市江都区城乡建设局不再保留。本案的争议焦点在于：1、原告朱昊提起本案诉讼，是否符合行政诉讼的起诉与受理条件；2、若前一争议焦点结论为是，则相关主体实施原告所诉拆除行为，有无相应的事实及法律依据，是否符合法定程序。本院认为：首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述法律及司法解释的规定，公民、法人或者其他组织针对特定作为行为提起行政诉讼，应当举证证明其起诉至少满足以下两点条件：一是其与被诉作为行为之间确实存在法律上的利害关系；二是被诉作为行为客观存在且确系被诉行政机关实施。当然，在行政征收、行政强制等特殊行政诉讼案件中，考虑到多个行政主体参与，起诉人通常难以确切知晓被诉作为行为的性质与实际实施者，故起诉人就上述第二点一般仅需提交初步证据，能够证明被诉作为行为存在以及与被告有关即可。至于起诉人在起诉时所列明的被告确实是否适格，一般由人民法院审理查明。本案中，原告朱昊因认为其位于江都区仙女镇××号，面积为85.94㎡的房屋，于2018年6月29日被强制拆除而提起本案诉讼，符合行政诉讼的起诉与受理条件，但将江都区政府列为本案共同被告存在不当。理由在于：第一，起诉人朱昊具有提起本案诉讼的原告主体资格。起诉人诉称其位于江都区仙女镇××号，面积为85.94㎡的房屋，于2018年6月29日被强制拆除，但被告江都区政府、江都区住建局、江都区城管局、仙女镇政府均认为起诉人与上述拆除行为之间无法律上的利害关系。对此，一方面，薛芳如取得编号为037的《宅基地使用证》，载明建房时间为1981年，主房三间61㎡，宅基地面积为152㎡，后于2000年申请在原址翻建楼房，拆除原有房屋并让地42.8㎡，则依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款有关农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，新建的415.12㎡房屋与案涉房屋均应属于薛芳如户家庭共同财产，而起诉人系薛芳如提出建房申请时在相关申报表中载明的家庭成员之一。另一方面，因薛芳如在案涉房屋被拆除前已经去世，而其子朱立功、朱立勋已经协议约定上述全部房屋均归起诉人所有，且经本院核实，朱立功、朱立勋均自愿放弃上述房屋相关的一切诉讼利益。因此，综合上述两个方面情节，起诉人与其诉称的拆除行为之间存在法律上的利害关系。被告仙女镇政府认为，本院（2017）苏10行初74号《行政裁定书》已经以起诉人朱昊在该案中的举证不足以证明其对案涉房屋享有合法权益为由裁定驳回了起诉人在该案中的起诉，故起诉人提起本案诉讼同样应予以驳回。对此，起诉人在（2017）苏10行初74号案件中并未提交有关《宅基地使用证》、《房屋处置协议》等权源证据，该案事实与本案存在差异。因此，本院对仙女镇政府的上述主张不予采纳。第二，原告朱昊以江都区住建局、江都区城管局及仙女镇政府为共同被告提起本案诉讼，有相应的事实依据，符合法律规定。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则和举证责任作出认定或推定。本案中，依据全案证据，并结合江都区住建局、江都区城管局及仙女镇政府的各自职责，在无主体主动承认对本案被诉拆除行为负责的情况下，应推定江都区住建局、江都区城管局及仙女镇政府均系本案适格被告。理由在于：其一，据原告朱昊提交的江都新闻视频以及现场视频，被告江都区住建局城建监察大队大队长胡素华当日在本案所涉现场并实际指挥开展拆除活动，且江都区住建局对胡素华的身份予以认可。与此同时，据被告仙女镇政府提交的扬江城执改字0004363号《责令改正通知书》、扬江城执停字[2018]第0000822号《停工（核查）通知书》，江都区城市执法局曾于2018年6月25日即本案被诉拆除行为发生前4日，向朱昊作出了责令其限期改正的行政处理决定，并限定其应于2018年6月28日前即本案被诉拆除行为发生前1日自行拆除。加之，被告江都区政府亦指认事发现场有江都区住建局城建监察大队以及江都区城管局工作人员。因此，推定江都区住建局及江都区城管局参与共同实施了本案被诉拆除行为，有相应的事实依据。被告江都区住建局认为，其城建监察大队大队长胡素华在事发现场系受被告江都区政府委托勘查现场，且事发现场除江都区住建局城建监察大队工作人员外，还有公安、信访、消防、卫计委、供电等单位人员，不能以胡素华出现在事发现场就认定本案被诉拆除行为由江都区住建局实施。对此，一方面，江都区住建局主张胡素华受被告江都区政府委托于事发当日勘查现场，但既未得到江都区政府认可，亦与原告朱昊提交的有关江都新闻视频及现场视频相悖；另一方面，公安、信访、消防、卫计委、供电等单位均不直接承担对违法建设进行查处的职责，故即便确有上述单位工作人员出现在事发现场，亦不能证明上述单位直接实施了本案被诉拆除行为。因此，本院对江都区住建局的上述主张不予采纳。被告江都区城管局认为，江都区城市执法局向原告朱昊作出扬江城执改字0004363号《责令改正通知书》、扬江城执停字[2018]第0000822号《停工（核查）通知书》与江都区城管局无关。江都区城管局未实施本案被诉拆除行为。对此，据《关于印发江都市城市管理局（江都市城市管理行政执法局）主要职责内设机构和人员编规定的通知》（江政办发[2010]185号），“江都市城市管理局”，加挂“江都市城市管理行政执法局”牌子，集中行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，则江都区城管局实际承担对违法建设的查处职责。虽然向原告作出有关行政处理行为的主体系江都区城市执法局，但考虑到江都区城管局与江都区城市执法局之间属于“两块牌子，一套班子”的关系，且被告江都区政府明确指认事发现场有江都区城管局工作人员，江都区城管局亦予以认可。因此，本院对江都区城管局的上述主张不予采纳。其二，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条第二款规定，农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。依照上述法律、法规规定，对农村居民未经批准或者违反规划所建违法建设，被告仙女镇政府具有查处的法定职责。又据原告朱昊提交的有关现场视频以及被告江都区政府指认，事发现场有仙女镇城建监察中队工作人员在场。因此，推定仙女镇政府参与共同实施本案被诉拆除行为于法有据。其三，据原告朱昊提交的江都新闻视频、被告江都区政府官方网站网页截图以及被告江都区住建局官方网站网页截图，本案被诉拆除行为系由被告江都区住建局、被告江都区城管局、被告仙女镇政府共同实施，且江都区政府对上述网页登载内容均予以认可。同时，据原告朱昊指认，事发现场有江都区住建局、江都区城管局及仙女镇政府身着相应制服的有关工作人员在场。加之，江都区政府庭审表示无法对江都区住建局、江都区城管局及仙女镇政府在事发当日的具体分工予以明确，且无相关主体主动承担责任。故原告将江都区住建局、江都区城管局、仙女镇政府列为本案共同被告并无不当。第三，原告朱昊将江都区政府作为本案共同被告之一存在不当。原告主张，一方面，据被告江都区城管局官方网站2018年6月29日登载以及被告江都区政府官方网站2018年7月3日登载，对原告涉案房屋予以拆除系江都区政府组织江都区住建局、江都区城管局、仙女镇政府等单位共同实施；另一方面，江桥拆迁指挥部曾向原告发出《房屋拆迁通知》，并组织对上述85.94㎡房屋和415.12㎡进行了评估，且江桥拆迁指挥部系江都区政府组建的临时机构，故江都区政府系本案适格被告。对此，本案中，虽然有证据显示，江都区政府组建了江桥拆迁指挥部，并向原告发出了《房屋拆迁通知》，且组织了对原告涉案房屋的拆除活动，但从全案事实来看，对原告涉案房屋予以拆除属于江都区针对辖区内违法建设开展的“三拆三整治”专项活动范畴，而江都区政府并不直接承担查处违法建设的法定职责，其组织有关职能部门、属地基层人民政府开展整治活动，应理解为对相关工作开展予以部署、协调。因此，结合前述分析，江都区政府并非本案适格被告。其次，《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律、法规，对违法建设查处的实体和程序要求分别予以了明确规定。在违法建设查处过程中，应当在开展相关调查、核实、认定的基础上，对有关建筑物、构筑物确系违法建设予以认定，并遵循相应法律、法规所规定的处罚、拆除程序。本案中，在原告朱昊涉案房屋被拆除前，仅由江都区城市执法局向其作出了扬江城执改字0004363号《责令改正通知书》及扬江城执停字[2018]第0000822号《停工（核查）通知书》，并无城乡规划主管部门作出的相应处罚决定、限期拆除决定，亦无证据证明已经履行了《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的责成程序，且被告江都区住建局、被告江都区城管局及被告仙女镇政府均未能提交相应证据证明其拆除行为符合法律、法规所规定的程序要求。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，应当认定上述三被告实施的本案被诉强制拆除行为无相应事实及法律依据，未依法履行法定程序。考虑到本案被诉拆除行为系事实行为，并无可撤销内容，应当依法确认上述拆除行为违法。综上所述，原告朱昊提起本案诉讼，符合行政诉讼的起诉与受理条件，但将江都区政府列为共同被告存在不当。被告江都区住建局、被告江都区城管局、被告仙女镇政府实施本案被诉拆除行为违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、确认被告江都区住建局、被告江都区城管局、被告仙女镇政府于2018年6月29日对原告朱昊坐落于扬州江都区仙女镇薛家嘴路6号，面积为85.94㎡的房屋予以强制拆除的行为违法；二、驳回原告朱昊对江都区政府的起诉。一审诉讼费50元，由被告江都区住建局、被告江都区城管局、被告仙女镇政府共同承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长  徐沐阳审判员  王岚林审判员  吕 露二〇一九年六月十七日书记员  **婷文书附页：（2018）苏10行初48号案件适用法律条文：1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。3、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条第二款农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。4、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第二十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。5、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。6、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……；（三）错列被告且拒绝变更的；……。