浙江省乐清市人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0382行初4号原告胡明克，男，1970年9月20日出生，汉族，住乐清市。委托代理人李长东，北京市京师律师事务所律师。被告乐清市自然资源和规划局，住所地乐清市乐成街道宁康东路98号。法定代表人林瑾瑜，局长。出庭应诉负责人邵齐晓，总工程师。委托代理人郑旭阳，浙江联英（乐清）律师事务所律师。原告胡明克不服原乐清市国土资源局土地其他行政行为，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，向原乐清市国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书等。审理过程中，因乐清市机构改革，原告变更被告为乐清市自然资源和规划局。被告乐清市自然资源和规划局对原乐清市国土资源局在本案中的相关诉讼行为予以追认。本院依法组成合议庭，于2019年2月14日公开开庭审理了本案。原告胡明克及其委托代理人李长东、被告其他负责人邵齐晓及其委托代理人郑旭阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原乐清市国土资源局于2018年10月30日向原告胡明克作出《乐清市国土资源局不予办理农转用报批告知书》（乐土资函〔2018〕552号），告知：“因你户报批位置在北白象镇（2006-2020年）2014调整完善版土地利用总体规划禁止建设区内，我局决定对你户报批的农转用地块不予报批。”原告胡明克诉称，原告系乐清市磐石镇原东社村村民，以“全家四口、无住房、子女已长大需成家立业，因此住房急需解决”为由，于2015年7月份向村委会申请140.4平方米的住宅用地。经村委会及乡镇政府核准同意，并于2017年5月24日取得了《建设用地规划许可证》。然而原乐清市国土资源局于2018年10月30日向原告作出乐土资函〔2018〕552号文件，认定原告报批的位置在北白象镇（2006-2020年）2014调整完善版土地利用总体规划禁止建设区内，不予报批。该文件实属事实认定不清，法律适用错误。综上，为维护原告的合法权益及政府依法行政的公信力，现依据有关规定，特诉至法院。请求人民法院：1.判令撤销原乐清市国土资源局于2018年10月30日向原告作出的乐土资函〔2018〕552号文件；2.判令被告承担本案的诉讼费用。原告胡明克在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.原告居民身份证，证明原告的身份情况；2.乐清市个人建房用地申请表、会议记录、建房四至图及会议记录，证明原告履行了申请住宅用地的手续；3.申请表、浙规证2017-0382D0108号《建设用地规划许可证》，证明原告取得了建设用地规划许可；4.《乐清市国土资源局不予办理农转用报批告知书》（乐土资函〔2018〕552号）、乐清市北白象镇土地利用总体规划（2006-2020）（2014调整完善版）局部图，证明原告所占土地为一般农田并已取得许可证，被告违法限制原告的合法权利；5.照片，证明涉案地块的现状；6.《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发〔2014〕46号），证明相关依据。被告乐清市自然资源和规划局辩称，一、被诉行为认定事实清楚、程序合法、符合法律规定。原告在2017年5月24日取得《建设用地规划许可证》后向原职能部门原乐清市国土资源局申请报批农转用，并提供了相关材料。收到申请后经核查，发现原告申报农转用的土地位置位于北白象镇（2006-2020）2014调整完善版土地利用总体规划禁止建设区内。根据原国土资源部《土地利用总体规划管理办法》第三十三条第三款的规定，严禁在限制建设区和禁止建设区内安排城镇建设项目。原乐清市国土资源局在明确原告申请不能办理后即通知原告不予报批的决定，并多次通知原告办理退件，但是原告拒绝办理退件。为此，原乐清市国土资源局作出乐土资函〔2018〕552号文件，告知原告户报批的农转用地块不予报批，符合法律规定。二、原告起诉请求缺乏事实和法律依据。原告诉称涉案地块属于一般农田，且已经履行相关程序取得许可，认定原乐清市国土资源局违法限制原告的合法权利。被告认为，原乐清市国土资源局的决定符合法律规定，《土地利用总体规划管理办法》2017年5月8日颁布施行，此后的土地利用均需按照该办法的规定实施。原乐清市国土资源局依法实施行政行为，并未不当。并且原告主张的许可与本案涉及的农转用程序的报批属于两个不同的行政行为，不能证明原乐清市国土资源局违法限制了原告的合法权利。综上所述，被诉行为符合事实和法律规定，原告诉讼理由缺乏事实和法律依据，故请依法驳回原告诉讼请求。被告乐清市自然资源和规划局在法定期限内向本院提交以下证据、依据：1.《乐清市国土资源局不予办理农转用报批告知书》（乐土资函〔2018〕552号），证明被诉行为；2.乐清市北白象镇土地利用总体规划（2006-2020）（2014调整完善版）禁止建设区局部图、乐清市北白象镇土地利用总体规划（2006-2020）（2014调整完善版）局部图、乐清市北白象镇土地利用现状局部图、乐清市北白象镇标准农田分布局部图，证明不报批行为符合规定；3.土地勘测成果技术报告书、浙规证2017-0382D0108号《建设用地规划许可证》、乐清市个人建房用地申请表、公告照片、使用集体土地补偿安置方案表、关于要求批复基本农田转用指标的报告、工作联系单、会议记录、胡明克户口簿、胡明海户口簿、胡明克结婚证、胡明克居民身份证、乐政集建（96）字第495784号《集体土地建设用地使用证》、照片、原有住房情况说明及承诺书、死亡证明、证明、原东社村证明，证明原告户申报农转用提交材料情况。依据：《土地利用总体规划管理办法》第三十三条。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对被告提交的乐清市北白象镇土地利用总体规划（2006-2020）（2014调整完善版）禁止建设区局部图、乐清市北白象镇土地利用总体规划（2006-2020）（2014调整完善版）局部图、乐清市北白象镇土地利用现状局部图、乐清市北白象镇标准农田分布局部图，原告对其真实性有异议，认为上述图纸系原乐清市国土资源局单方制作，本院认为，国土资源主管部门系编制土地利用总体规划的职能部门，且上述图纸已经加盖图件资料专用章，对其真实性予以确认，原告虽对其真实性提出异议但未能提交证据予以推翻，本院予以采信。对被告提交的土地勘测成果技术报告书，原告对其真实性有异议，称自己不认识胡碎娒，被告未说明工作底图的年代，其中土地勘测定界图显示土地类型为水田与现状不符，本院认为，该报告书系原告自行委托勘测机构勘测后向有关部门提交的，原告虽对其真实性有异议但未能提交证据予以推翻，本院予以采信。当事人对其他证据的真实性均无异议，本院予以采信。经审理查明，原告胡明克系乐清市北白象镇原东社村村民。2015年7月28日，原告因住房困难填写乐清市个人建房用地申请书，要求审批土地：“新建140.4平方米，四至东：机耕地、南：郑朋飞自留地、西：胡万权自留地、北：汤进忠自留地”。同日，该申请取得村民委员会同意意见。2015年8月14日，该申请取得乐清市北白象镇人民政府的同意意见。2016年2月29日，胡明克户取得乐清市磐石镇人民政府出具的预审结果告知书，告知符合建房资格条件，同意上报审批建房用地90平方米，并需办理农转用手续。2017年5月24日，原告胡明克取得浙规证2017-0382D0108号《建设用地规划许可证》，许可其住宅用地90平方米。2017年6月7日，原告胡明克委托乐清市九源勘测设计有限公司出具土地勘测成果技术报告书。原乐清市国土资源局在具体负责该地块农转用工作时，根据2016年11月制作的乐清市北白象镇土地利用总体规划（2006-2020）（2014调整完善版）局部图显示该地块规划用途为示范区基本农田、2016年11月制作的乐清市北白象镇土地利用总体规划（2006-2020）（2014调整完善版）禁止建设区局部图显示该地块为禁止建设区等相关材料，决定对该地块农转用不予报批。2018年10月30日，原乐清市国土资源局向原告胡明克作出《乐清市国土资源局不予办理农转用报批告知书》（乐土资函〔2018〕552号），告知：“因你户报批位置在北白象镇（2006-2020年）2014调整完善版土地利用总体规划禁止建设区内，我局决定对你户报批的农转用地块不予报批。”原告胡明克不服，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。另查明，《乐清市人民政府关于印发乐清市个人住宅建设管理办法的通知》（乐政发〔2015〕55号）第三条第一款、第二款规定，镇人民政府、街道办事处受市政府委托，负责个人住宅建设用地审批工作。市国土资源局负责个人住宅建设用地调查审核、农用地和未利用地转为建设用地审批工作，并对镇人民政府、街道办事处用地审批进行业务指导和监督管理。本案审理期间，2019年1月15日，因乐清市机构改革，将乐清市国土资源局的职责等整合，组建被告乐清市自然资源和规划局，不再保留乐清市国土资源局。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款、第三款规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。同法第四十四条第一款、第四款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发〔2014〕46号）“三、政策支持”中“（三）改革农村宅基地审批制度”明确：“农民建房单独组件涉及农用地转用、农村土地综合整治项目的省政府审批权限，省政府以委托方式下放给县（市、区）政府。”根据上述规定，农民建房单独组件涉及农用地转用的省政府审批权限，省政府以委托方式下放给县（市、区）政府，原乐清市国土资源局显然并无该项审批职权。而上述规定中也并未就具体职能部门上报审批作出规定。原乐清市国土资源局在具体负责该地块农转用工作时，认为涉案地块不符合农转用条件直接决定不予报批。但被告并未提供其不予报批的相关职权依据，应认为缺乏职权依据。综上，原乐清市国土资源局作出被诉行为超越职权，应予撤销。原告要求撤销被诉行为的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，判决如下：撤销原乐清国土资源局于2018年10月30日向原告胡明克作出的《乐清市国土资源局不予办理农转用报批告知书》（乐土资函〔2018〕552号）。案件受理费50元，由被告乐清市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在收到本判决书次日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。审 判 长  吴亦贝人民陪审员  吕建云人民陪审员  谢传裕二〇一九年六月二十六日书 记 员  周婉倩?附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。2.《中华人民共和国土地管理法》第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。3.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。4.《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。农村村民建造住宅使用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权；属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除。