江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏02行赔初1号 原告刘汝平，男，1962年5月28日生，汉族，住江苏省江阴市。 委托代理人曹圣明，北京曹圣明律师事务所律师。 被告无锡市人民政府，住所地无锡市新金匮路1号。 法定代表人黄钦，该市市长。 委托代理人黄靓，该市司法局工作人员。 被告无锡市新吴区人民政府房屋征收办公室（无锡市新吴区住房保障办公室），住所地无锡市新吴区天山路5号。 法定代表沈健明，该办公室主任。 委托代理人章玲洁，江苏开炫律师事务所律师。 原告刘汝平诉被告无锡市人民政府（以下简称市政府）、无锡市新吴区人民政府房屋征收办公室（无锡市新吴区住房保障办公室）（以下简称新吴区征收办）行政赔偿一案，本院于2019年1月21日立案受理后依法组成合议庭，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原告刘汝平诉称，一、2011年1月21日原被告双方依据市政府锡政发（2004）363号文件，关于《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》中的有关规定，签订了《江溪街道商贸区A3地块非住宅房屋拆迁费用结算协议书》。该协议书（1）作为拆迁行为的具体实施者，并未取得拆迁许可证，无权对私有房屋实施拆迁行为、其拆迁主体不适格。根据锡政发（2004）363号文件第8条的规定，村民委员会不具有对私有房屋的拆迁资质。（2）无锡市新吴区人民政府拆迁办公室（以下简称新吴区拆迁办）在未取得征收拆迁决定、未取得征收拆迁许可的情况之下，对原告所有的座落于江溪桥江溪水泥制品加工场的房屋进行私自评估，以此评估结论委托江溪街道江溪村委会同原告签订房屋拆迁费用结算协议书。上述行为不但违反我国《土地法》、《物权法》以及国务院土地征收条例的强制性规定。而且违背市政府《关于集体土地方房屋拆迁管理办法》的规定。该2011年1月21日《房屋拆迁补偿协议书》无效。2016年10月12日原告所有的私有房屋，在没有得到任何机关通知，市政府、新吴区人民政府在没有支付任何拆迁补偿的给原告的情况之下，强制将原告所有的私有房屋给予拆除，其拆迁行为具有非法性，给原告造成拆迁损失594.72万元。原告依据国家赔偿法的规定，2018年10月12日依法向市政府提出国家赔偿，市政府以原告没有明确的具体行政行为侵权为理由。发出（2018)锡行赔字第1号《不予行政赔偿决定书》（以下简称《不予赔偿决定书》），拒绝了原告的赔偿请求。市政府的《不予赔偿决定书》明显缺少事实理由，于法无据。为维护原告的合法权益，依法提起诉讼。请求：一、依法判令两被告赔偿原告损失594.72万元；二、由被告承担本案全部诉讼费。 原告刘汝平向法院提交的证据有：1.2004年7月27日的房屋拆迁补偿协议书；2.2011年1月21日的《江溪街道商贸区A3地块非住宅房屋拆迁费用结算协议书》；3.2011年12月22日的（2011）第39号征收土地公告；4.2011年12月22日的江溪补（2011）第25号征地补偿安置方案公告；5.2010年6月1日无锡市恒茂房地产土地评估有限公司致无锡市新区江溪街道办事处的函（以下简称评估公司的函）、无锡市非住宅房屋拆迁补偿综合评估汇总表（以下简称评估汇总表）；6.《不予赔偿决定书》；7.2007年1月的协议书；8.资产明细表。9.拆迁现场视频光盘。 被告市政府答辩称，一、其机关于2018年10月12日收到刘汝平的赔偿申请书。因刘汝平未提供身份资料，也未在赔偿申请书中载明具体的事实根据，其机关于2018年10月19日向刘汝平发出通知，要求其在收到通知10日内提供身份资料，并明确其机关的哪一行政行为侵犯其合法权益，但刘汝平未提供相关补充材料。2018年11月19日，其机关作出《不予赔偿决定书》，并于同日向刘汝平邮寄送达。其机关的《不予赔偿决定书》，认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序。刘汝平向其机关提出行政赔偿申请，但并没有明确其机关的哪一行政行为侵犯其合法权益，故刘汝平提出的行政赔偿请求不成立，其机关根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条第（一）款之规定，作出了不予赔偿的决定。此外，其机关在收到刘汝平的行政赔偿申请后，要求其补正、作出是否赔偿的决定以及送达，均符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十二条、第十三条的规定。综上，请求法院驳回原告刘汝平的诉讼请求。 被告市政府向法院提交的证据有:1.《不予赔偿决定书》；2.行政赔偿申请书及附件；3.补正通知书、邮寄凭证、邮件签收证明、工作追记；4.《不予赔偿决定书》邮寄凭证。 被告新吴区征收办答辩称，一、案涉房屋的拆除人并非答辩人，答辩人非本案适格被告。经征询，案涉房屋位于无锡市地块拆迁项目范围内；土地性质为集体土地，所有权人为无锡市新吴区,无锡市新吴区江溪街道拆迁安置第一办公室于2011年5月23日与江溪村委签订《江溪街道商贸区Ａ3地块非住宅房屋拆迁费用结算协议书》，约定江溪村委应当于2011年6月30日前腾清所有房屋进行拆除。江溪村委已于2011年6月收取全部补偿费用。经多次催促，江溪村委于2016年10月12日将商贸区Ａ3地块非住宅房屋自行拆除完毕。二、原告刘汝平所提的行政赔偿请求不符合法律规定的起诉条件，应当驳回起诉。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（１）原告具有请求资格；（２）有明确的被告；（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（６）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（７）符合法律规定的起诉期限。”本案中，原告认为其房屋被拆除的行为违法且导致其遭受经济损失，向法院起诉单独要求市政府、答辩人行政赔偿，但其赔偿请求所针对的具体行政行为无证据证明已被有权机关确认为违法。法院立案受理原告的起诉并不当然代表原告的起诉符合起诉条件。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告新吴区征收办向法院提交的证据有:江溪村委出具的《情况说明》。 经审理查明，2018年10月12日，原告刘汝平以被告市政府、新吴区拆迁办为被申请人，向市政府提交“赔偿申请书”，申请市政府赔偿2016年10月13日非法强制拆除其私有房屋1486.8平方米建筑物，按照每平方米4000元计算，给其造成的财产损失594.72万元。在刘汝平随“赔偿申请书”一并提交的授权委托书中载明，“特委托北京曹圣明法学博士律师作为我与新吴区江溪街道、江溪村委房屋拆迁赔偿纠纷一案的诉讼代理人”。市政府收到赔偿申请后，于2018年10月19日作出通知，要求刘汝平补正：“1.提供‘申请人刘汝平’的身份资料；2.‘赔偿申请书’中无需列明‘被申请人一’与‘被申请人二’；3.‘赔偿申请书’中要列明具体的‘事实根据’，即需载明本机关的哪项行政行为侵犯其合法权益。”因刘汝平未提供相关补充材料，市政府于2018年11月19日作出《不予赔偿决定书》，认为刘汝平向其机关提出行政赔偿申请，但并没有明确其机关的哪一行政行为侵犯其合法权益，故刘汝平提出的行政赔偿请求不成立，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条第（一）款之规定，决定不予赔偿。随后，市政府将该决定邮寄送达刘汝平。刘汝平不服该《不予赔偿决定书》，向本院提起行政诉讼。 另查明，刘汝平、丁静芬、刘静曾于2016年9月6日以无锡市新吴区人民政府、无锡市新区江溪街道办事处（以下简称江溪街道办）为被告、以江溪村委为第三人，向本院提起行政诉讼，请求：1.撤销新吴区政府、江溪街道办委托江溪村委拆迁其坐落于江溪街道江溪村九房巷10-1地块上房屋及附属物所作具体行政行为；2.依法撤销江溪村委与刘汝平签订的房屋拆迁补偿协议书。本院于2016年9月7日作出（2016）苏02行初126号行政裁定书，认为“刘汝平系与江溪村委签订房屋拆迁费用结算协议书，刘汝平、丁静芬、刘静诉请称新吴区政府、江溪街道办作出委托江溪村委拆迁的行政行为，并未就此提供证据证明。此外，被拆迁人已就涉案房屋与拆迁人签订拆迁补偿协议，实际处分了自己的权益。在此情况下，其主张的委托拆迁行为对其权利义务不产生实际影响，其就该行为不服提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，据此，裁定对刘汝平、丁静芬、刘静的起诉，本院不予立案。 2017年1月16日，刘汝平又以江溪村委、江溪街道办为被告，向江苏省无锡市梁溪区人民法院（以下简称梁溪法院）提起行政诉讼，请求依法宣告2011年1月21日原被告双方签订的《江溪街道商贸区A3地块非住宅房屋拆迁费用结算协议书》无效。梁溪法院于2017年2月4日作出（2017）苏0213行初37号行政裁定书，认为“本案中，刘汝平要求确认非住宅房屋拆迁费用结算协议书无效，该结算协议书系平等主体之间的民事法律行为，非行政法律行为，不是行政诉讼受案范围。”据此，刘汝平的起诉不符合起诉条件，裁定对刘汝平的起诉，不予立案。刘汝平不服该裁定，提起上诉。本院于2017年7月5日作出（2017）苏02行终102号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。 又查明，2016年6月29日，无锡国家高新技术产业开发区机构编制委员会办公室、无锡市新吴区机构编制委员会办公室作出《关于建立无锡市新吴区人民政府房屋征收办公室的通知》，明确将无锡市新区拆迁办公室、无锡市新区房地产管理办公室合并组建新吴区征收办。 本案审理过程中，本院向原告刘汝平询问“认为强制拆除行为违法，拆除的是哪个房屋？”原告刘汝平答复称：“江溪街道江溪村九房巷10-1号。” 本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”根据上述司法解释规定，人民法院受理赔偿请求人不服行政机关作出的不予行政赔偿决定提起行政诉讼的，如果致害行政行为属于具体行政行为的，应当以致害行政行为已经被确认违法为前提。本案中，刘汝平以市政府和新吴区征收办为被申请人向市政府申请国家赔偿，要求市政府赔偿2016年10月13日非法强制拆除其私有房屋1486.8平方米建筑物，按照每平方米4000元计算，给其造成的财产损失594.72万元。但根据其提供的证据，2011年1月21日的《江溪街道商贸区A3地块非住宅房屋拆迁费用结算协议书》系其与江溪村委所签。故其诉状中所称其与本案被告市政府和新吴区征收办签订《江溪街道商贸区A3地块非住宅房屋拆迁费用结算协议书》，与事实不符。并且，该协议的签订时间也在（2011）第39号征收土地公告和江溪补（2011）第25号征地补偿安置方案公告之前。相关评估公司的函和评估汇总表上载明的委托方均为江溪街道办，作出时间也在上述两征地公告之前。因此，从目前的证据看，涉案房屋的拆除行为与市政府的征地行为之间并无关联。此外，刘汝平申请国家赔偿时提供的授权委托书，以及此前刘汝平提起的（2016）苏02行初126号、（2017）苏0213行初37号行政诉讼两案，均足以证明涉案房屋的拆除行为系与江溪街道办、江溪村委有关，且上述两案裁定已明确相关纠纷不属于人民法院行政诉讼的受案范围。虽然刘汝平向市政府提起了国家赔偿，但涉案房屋拆除行为的性质并不因其提起国家赔偿而发生改变。因此，刘汝平单独向市政府提起国家赔偿缺乏行政行为已经被确认违法的前提。即使从确认致害行政行为违法及请求相应行政赔偿依法一并提起诉讼的审理角度出发，本案也不应当因为刘汝平形式上提起了国家赔偿，而将有关行为纳入行政诉讼受案范围并进行实体审理。因此，刘汝平的起诉不符合行政诉讼的法定条件，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告刘汝平的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 马 云 审判员 彭国顺 审判员 崔晓萌 二〇一九年六月二十四日 书记员 陆 洲 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。