黑龙江省七台河市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黑09行初2号 原告朱显明，男，现住黑龙江省勃利县。 委托代理人张淑珍（与朱显明夫妻关系），女，现住黑龙江省勃利县。 委托代理人孙元清，黑龙江同心律师事务所律师。 被告勃利县人民政府，住所地黑龙江省勃利县。 法定代表人王峰，该县县长。 负责人张彦龙，该县副县长。 委托代理人杜丽萍，黑龙江大同律师事务所律师。 委托代理人李喜江，该县法制办公室行政复议应诉室主任。 被告勃利县九龙水库管理处，住所地黑龙江省勃利县。 法定代表人郭东飞，该管理处主任。 委托代理人张颖，黑龙江同心律师事务所律师。 原告朱显明诉被告勃利县人民政府(以下简称勃利县政府)、勃利县九龙水库管理处（以下简称管理处）行政协议一案。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告朱显明，被告勃利县政府负责人张彦龙及其委托代理人杜丽萍、李喜江，被告管理处法定代表人郭东飞及委托代理人张颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 朱显明诉称，朱显明于2002年9月18日承包勃利县勃利镇人民政府林地20.99公顷，并办理勃政林证字2004第01079号林权证。2009年勃利县政府为扩大和增加管理处水库的库容，根据《黑龙江省关于勃利县城镇供水水源工程水库可行性研究报告批复》，征用朱显明承包的林地10.9591公顷及3180平方米宅基地。按照法律规定及相关文件规定，征用林地的，应当给付林木补偿费、林地补偿费，但勃利县政府从征用林地至今，仅于2013年委托管理处给付朱显明部分林木补偿费，没有给付曲柳树的林木补偿费及林地补偿费、宅基地补偿费。管理处已经将征收林地补偿费提存多年，但一直不支付给朱显明。勃利县政府作为作出征收林地的行政机关，一直怠于履行行政义务和职责，不履行协议。现朱显明依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，提起行政诉讼，请求法院：1.判决勃利县政府、管理处履行补偿协议；2.判决勃利县政府、管理处给付朱显明林地补偿费3068548.00元、林木补偿费830000.00元、宅基地补偿费508800.00元、赔偿款350000.00元；3.由勃利县政府、管理处承担本案诉讼费用。 勃利县政府辩称，一、补偿协议已经实际履行。管理处已经按照补偿协议确定的补偿费数额，将款项返还给朱显明，该协议已经实际履行完毕。因朱显明拒绝接受补偿款，致使补偿款至今仍然在专款专户中提存，朱显明随时可以领取。管理处不存在不履行补偿协议的行为，朱显明的该项诉求与事实相悖，应当予以驳回。二、林地补偿费应当补偿给集体林地权属人勃利县勃利镇人民政府，朱显明要求给付其林地补偿费的70％是错误的。按照国家林业局已经批复的征用林地补偿方案，九龙水库征用林地的补偿依据为黑林财联字[1992]303号文件。该文件规定的补偿标准包括林地补偿费、林木补偿费、安置补助费、植被恢复费等四项，规定林地补偿费补偿给林地权利人，林木补偿费和安置补助费补偿给林木所有人，植被恢复费上缴至林业部门。勃利县政府按照该文件的规定，将征用集体林地的林地补偿费全额拨付至该集体林地权属人勃利县勃利镇人民政府，将植被恢复费上缴至黑龙江省林业厅，并准备将林木补偿费及安置补助费给付被征收林户。但勃利县政府针对林木补偿费及安置补助费与朱显明协商签订协议时，朱显明以补偿标准低为由拒绝签订补偿协议，后又经多次协商未果，一直到2013年。国家在此期间调整两次相关补偿政策，补偿政策执行黑价联字[2011]127号文件的规定，该文件规定的补偿项目包括林地补偿费、林木补偿费、植被恢复费三项，植被恢复费仍上缴林业部门，其中的林木补偿费标准远高于黑林财联字[1992]303号文件规定的标准，并且超过黑林财联字[1992]303号文件规定的各项补偿费之和。为了不影响九龙水库的工程建设，考虑到被征用林户的利益，消除不稳定因素，管理处同意按黑价联字[2011]27号文件规定的林木补偿费标准与朱显明签订补偿协议，其他几项补偿费已经在2009年按黑林财联字[1992]303号文件标准执行完毕。朱显明主张的林地补偿费标准于法无据，该项诉求应当予以驳回。三、曲柳树林木属自然萌生的幼苗，黑龙江省林业部门答复，不在补偿范围之内。朱显明所称曲柳树实际为林地中自然萌生的株高0-40厘米的曲柳幼苗。2011年对朱显明林地进行联合调查时，应朱显明要求，勃利县政府对其林地中自然萌生的曲柳苗进行登记。参加调查的林业部门人员当时已经告知朱显明，此类曲柳苗仅为自然萌生的幼苗，不属于林木，不在补偿范围之内。为使工作更严谨，林业部门工作人员带活体幼苗专门前往黑龙江省林业厅，咨询有关部门此类曲柳苗是否应当进行补偿，黑龙江省林业部门答复此类曲柳苗不在补偿范围之内。朱显明该项诉求于法无据，应当予以驳回。另外征用朱显明3180平方米宅基地，已经依据补偿标准对其进行补偿。四、管理处经过朱显明同意后采伐朱显明林木，并且将采伐林木造材后全部交给朱显明。2009年九龙水库工程开工建设，管理处与朱显明就征用林地事宜达成一致意见。朱显明提出先借款500000.00元，可以先行采伐林木进行施工，其他林地补偿事宜双方再协商，因此管理处与朱显明于2009年5月4日签订借款协议。九龙水库入库公路于2009年开工建设，对影响施工的林木进行采伐，并将采伐林木造材归堆后交给朱显明。采伐林木是经过朱显明同意后实施的，不存在擅自采伐的情况，故朱显明的该项诉求于法无据，应当予以驳回。综上，九龙水库建设是经过国家相关部门批准建设的，各项征用、占用补偿标准严格执行国家标准。勃利县政府及其相关部门也是严格按照国家标准执行。恳请法院在查清本案事实的基础上，依法驳回朱显明的各项诉讼请求 管理处辩称，一、朱显明诉请的征占其10.9591公顷林地补偿费306万余元，没有事实根据和法律、政策依据支撑。国务院、林业部、黑龙江省政府关于九龙水库征地的批复，明确规定适用黑林财联字[1992]303号文件规定的标准进行征收补偿。该文件规定县林业局留用林地补偿费、林木补偿费、植被恢复费的20％，其余归林主，安置补助费全额归经营者。朱显明林权证明确记载林地所有权权利人为集体，林木所有权权利人为朱显明，故朱显明主张林地补偿费应当归集体所有，朱显明的该项主张不应当得到支持。另外朱显明主张林地补偿费的计算方法，是依据黑价联[2011]27号文件规定的区片地价计算的，按照黑政发[2008]101号文件的规定，黑价联[2011]27号文件不适用朱显明林地补偿的时间段，朱显明林地补偿标准应当适用黑林财联字[1992]303号文件。二、朱显明诉请的曲柳树特种用材林的林木补偿费830000.00元，没有事实根据和法律、政策依据。按照黑林财联字[1992]303号文件规定，只有人工林给予林木补偿费，且最低补偿标准为胸径5厘米以下的针叶树和阔叶树活林木。朱显明主张的是胸径0.5厘米以下的自然萌生草本状幼苗。管理处与勃利县林业局的工作人员到黑龙江省林业厅请示，答复意见为对该幼苗不予补偿。三、朱显明主张的3180平方米宅基地补偿费508800.00元，没有事实根据和法律、政策依据。宅基地补偿费没有给付朱显明是事实，但补偿标准应当依据黑政土[2008]51号文件规定的每平米补偿3.04元，合计为9667.20元，而非508800.00元。因为朱显明不同意领取才未给付，管理处随时准备给付朱显明宅基地补偿费。另外朱显明主张管理处擅自采伐朱显明500立方米林木，应当赔偿其350000.00元，无事实依据。该林木已经赔偿完毕，朱显明已经领取85845.00元赔偿款。四、朱显明依法、依规应当获得的赔偿费合计为862430.00元，并且朱显明与管理处达成补偿借款协议书，朱显明签字予以同意，勃利县政府工作人员签名见证。事后朱显明多次反悔，导致九龙水库工程因此耽误数年。勃利县政府无奈按黑价联[2011]27号文件规定对朱显明林木补偿2629445.00元,比原标准高出三倍。朱显明领取该笔赔偿款后并不满足，依然上访，提出多项超标准要求，该请求不应得到支持。综上，请求法院支持管理处的答辩意见 朱显明向本院提交以下证据（均为复印件）: 一、朱显明身份证，用以证明：主体资格合格。 勃利县政府质证认为，对该组证据的真实性和证明问题均无异议。 管理处质证认为，对该组证据的真实性和证明问题均无异议。 二、2002年9月18日勃利县勃利镇人民政府与朱显明签订的荒山承包合同书，用以证明：1.朱显明承包林地的期限为30年，承包林地的面积为20.99公顷，承包林地的边界；2.朱显明承包林地符合《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定。 勃利县政府质证认为，对该组证据的真实性和证明问题均无异议。 管理处质证认为，对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明问题有异议：1.该承包合同没有约定承包费、面积，边界约定不明确，没有约定承包费的合同不成立；2.该承包合同约定内容与林权证记载内容不一致。 三、朱显明名下的勃政林证字2004第01079号《林权证》，用以证明：朱显明承包林地20.99公顷的合法性。 勃利县政府质证认为，对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 管理处质证认为，对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明问题有异议;1.该林权证记载的面积为11.50公顷，承包合同约定面积为10.9公顷；2.该林权证记载的林地边界、面积与承包合同约定的林地边界、面积不一致。 四、2010年5月26日管理处与朱显明签订的林木补偿补充协议书，用以证明：1.采伐木材单价为每立方米为700.00元;2.管理处已经将林地补偿款提存。 勃利县政府质证认为，与管理处的质证意见相同。 管理处质证认为，对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明问题有异议：1.该协议没有加盖公章，该木材款已经补偿完毕；2.2012年11月30日管理处与朱显明签订林木补偿协议书约定一次性支付木材款，该款已经给付朱显明。 五、承诺书，用以证明：1.管理处承诺九龙水库工程需要对朱显明承包林地进行采伐；2.急用先伐，按现场勘查时测量标准地的标准进行补偿。 勃利县政府质证认为，与管理处的质证意见相同。 管理处质证认为，对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 六、2013年4月8日朱显明与管理处签订九龙水库征占用林地补偿协议，用以证明：1.管理处占用朱显明林地10.9591公顷;2.管理处已经给付林木补偿款2629445.00元。 勃利县政府质证认为，与管理处的质证意见相同。 管理处质证认为，对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明问题有异议：1.该协议是依据黑价联字[2011]27号文件规定标准计算的补偿款数额，但征地审批文件规定依据黑林财联字[1992]303号文件确定的补偿标准进行补偿；2.因为朱显明无数次上访，导致使九龙水库不能施工，政府妥协后达成的该协议；3.该协议确定的补偿数额，高于征地审批文件规定补偿数额的数倍。 七、《七台河市人民政府关于七台河市征地区片综合地价的公告》，用以证明：1.勃利县区片综合地价为每平方米40.00元;2.管理处征用朱显明10.9591公顷林地，应当补偿朱显明4383640.00元，该数额包含给付村集体的30％份额。 勃利县政府质证认为，与管理处的质证意见相同。 管理处质证认为，对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明问题有异议：1.2008年12月31日前征地适用黑林财联字[1992]303号文件确定的补偿标准，本案应当适用该文件；2.朱显明主张的计算标准违反规范性文件及国家林业部对征地方案的批复意见。 八、标准地测量参加人签字名单，用以证明：1.名单记载“冠下每平方米幼树（曲柳）1株，全林3.42公顷”;2.标准地的计算方法是双方同意在征地范围内打出几块面积600米×600米的地块，查出面积内树的棵数，按照该块标准地的棵树乘以征收林地面积。 勃利县政府质证认为，与管理处的质证意见相同。 管理处质证认为，对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明问题有异议：1.朱显明主张依据黑价联字[2011]27号文件进行补偿是错误的；2.黑价联字[2011]27号文件与黑林财联字[1992]303号文件后面的附表里均规定对胸径5厘米以下的树木进行补偿，但朱显明要求补偿的不是树，而是苗；3.黑龙江省相关部门答复林下幼苗不在赔偿范围之内。 九、七政办规[2018]15号《七台河市人民政府办公室关于印发七台河市建设项目使用林地林木补偿标准的通知》，用以证明：征用朱显明水曲柳，每棵价款为30.00元。 勃利县政府质证认为，与管理处的质证意见相同。 管理处质证认为，与证据八的质证意见相同。 十、宅基地示意图，用以证明：1.图上显示朱显明宅基地面积为3148平方米；2.七台河市人民政府征地区片综合地价确定勃利镇地价为每平方米40.00元；3.依据该征地区片综合地价，朱显明3148平方米宅基地的征地补偿费计算为125920.00元。 勃利县政府质证认为，与管理处的质证意见相同。 管理处认为，对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明问题有异议：朱显明主张宅基地补偿费依据的文件错误，应当依据黑政土[2018]51号文件确定的补偿标准。 十一、林木采伐许可证，用以证明：1.批准采伐6.8公顷，尚有4．1591公顷没有批准;2.按每公顷出材100立方米,每立方米700.00元计价，4公顷木材价值共计291137.00元。 勃利县政府质证认为，与管理处的质证意见相同。 管理处质证认为，对该组证据的真实性有异议。 十二、照片一组，用以证明：1.管理处在施工过程中将4.1591公顷林地采伐的木材碾压破坏；2.管理处造成朱显明4.1591公顷林木的损失客观存在。 勃利县政府质证认为，与管理处的质证意见相同。 管理处质证认为，对该组真实性、合法性、关联性均不清楚，并且朱显明证明的问题是虚假的。朱显明在与管理处签订协议时已经同意管理处施工，并且管理处借给朱显明500000.00元的同时，朱显明同意管理处占用朱显明林地进行施工。 十三、2014年12月18日黑政发[2014]34号《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省征地区片综合地价实施办法的通知》第十八条的规定，用以证明：该办法第十八条规定应将当征地补偿费、地上附着物及青苗补偿费拨付给被征地农民。 勃利县政府质证认为，与管理处的质证意见相同。 管理处质证认为，对该组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，该证据没有加盖公章。本案涉及的林地征收的补偿标准应当适用黑林财联字[1992]303号文件的规定，不适用区块地价的规定。 十四、林权证抵押收条，用以证明：朱显明将林权证抵押给管理处,朱显明已经将借款还给管理处。 勃利县政府质证认为，与管理处的质证意见相同。 管理处质证认为，对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明问题均无议。 管理处向本院提交以下证据（均为复印件）: 林资许准[2006]083号《使用林地审核同意书》、国土资函[2008]286号《国土资源部关于勃利县城镇供水水源工程九龙水库工程建设用地的批复》、黑林财联字[1992]303号《关于收取占征林地四项费用有关问题的通知》、黑价联[2011]27号《黑龙江省物价监督局、黑龙江省财政厅关于我省征收、占用和临时使用林地补偿费等标准的批复》、林木补偿款收据，用以证明:1.朱显明诉讼请求的依据和计算标准均是错误的；2.管理处与朱显明在征地之初已经签订两份补偿协议，约定的是全部是补偿款；3.朱显明另外主张补偿款，有规范性文件作为依据，管理处不应当给付。 朱显明质证认为，对该组证据真实性无异议，对证明问题有异议：1.对规范性文件的适用标准及适用范围有异议，黑林财联字[1992]303号文件与黑价联[2011]27号文件互相冲突；2.管理处属于选择性适用文件，对朱显明有利的文件不适用，对管理处有利的文件适用。 勃利县政府质证认为，同意管理处的举证意见，规范性文件能够证明九龙水库的征地过程和征地补偿标准均符合文件规定。 二、2009年5月4日管理处与朱显明签订的先期借用部分补偿款协议书、2009年12月8日管理处与勃利县勃利镇人民政府签订的安置补偿协议书、2012年11月30日管理处与朱显明签订的林木补偿协议书、2013年4月8日管理处与朱显明签订的占用林地补偿协议书。 朱显明质证认为，对该组证据的真实性无异议，但朱显明与管理处签订的占用林地补偿协议中，2629445.00元补偿款是针对6.8公顷林地的补偿，不是对全部林地的补偿。 勃利县政府质证认为，同意管理处的举证意见。 勃利县政府向本院提交的证据与管理处向本院提交的证据相同（均为复印件），勃利县政府的举证意见也与管理处的举证意见相同。 朱显明对勃利县政府提交证据的质证意见与对管理处提交 证据的质证意见相同。 依据朱显明、勃利县政府、管理处的举证、质证意见及当庭陈述，本院对上述证据认证如下: 勃利县政府、管理处对朱显明提交的第一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、十四组证据的真实性均无异议，故本院对上述证据的真实性予以确认。勃利县政府、管理处对朱显明提交的第十一组、十二组、十三组证据的真实性有异议，但未能提供反驳的证据，故本院对朱显明提交的第十一组、十二组、十三组证据的真实性予以采信。 朱显明对勃利县政府及管理处提交的第一、二组证据的真实性均无异议，故本院对上述证据的真实性予以采信。 经审理查明，2002年9月18日朱显明与勃利县勃利镇人民政府签订荒山承包合同，勃利县勃利镇人民政府将勃利县勃利镇小金川山场承包给朱显明，承包期限为30年。2004年8月10日勃利县政府为朱显明颁发勃政林政字（2004）第01079号林权证，该林权证森林、林木、林地状况登记表记载主要内容为“林地所有权权利人：集体；林地使用权权利人：朱显明；森林或林木所有权权利人：朱显明；森林或林木使用权权利人：朱显明；二块林地面积：20.99公顷；林地使用期：30年；终止日期：2032年12月31日。”2006年12月12日国家林业局作出林资许准[2006]083号《使用林地审核同意书》，审核同意勃利县勃利镇供水水源工程九龙水库建设项目，占用勃利县国有林地47.5868公顷，征用勃利县集体林地33.2123公顷。2008年5月31日中华人民共和国国土资源部针对《黑龙江省人民政府关于勃利县城镇供水水源工程九龙水库建设用地的请示》，作出国土资函[2008]286号《国土资源部关于勃利县城镇供水水源工程九龙水库工程建设用地的批复》，该批复同意勃利县政府将农村集体农用地71.3842公顷（其中耕地59.4377公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地1.3031公顷、未利用地3.9333公顷。上述批准建设用地划拨给管理处，作为勃利县城镇供水水源工程九龙水库工程建设用地。 2009年5月4日朱显明与管理处签订九龙水库占用朱显明林地先期借用部分补偿费协议书，该协议约定的主要内容为“1.管理处按照朱显明申请先期借款的理由，结合前期九龙水库建设入库公路时已经占用朱显明部分林地的实际情况，同意先期借款500000.00元给付朱显明；2.若九龙水库工作按预期建设，朱显明所借补偿款500000.00元将从朱显明应得全额补偿款862430.00元中抵扣。”该协议已经实际履行。2009年12月8日管理处与勃利县勃利镇人民政府签订安置补偿协议书，该协议约定的主要内容为“征用勃利县勃利镇集体林地8.756公顷（其中包括朱显明承包的集体林地3.65公顷），给付安置补偿费197010.00元。”该协议已经实际履行。2010年5月26日朱显明与管理处法定代表人郭东飞签订林木补偿补充协议书，该协议约定的主要内容为“1.2009年采伐朱显明林木，以检尺为准，每立方米700.00元卖给管理处，管理处按检尺给付朱显明木材款；2.关于安置补助费、林地补偿费应当补偿给谁，待权威部门作出解释后，该给谁就给谁。在没有作出解释前，由管理处将此款提存。”2011年5月26日管理处作出承诺书，主要内容为“九龙水库工程建设需要对朱显明承包的林地进行采伐，管理处承诺本次采伐将按照5月24日对朱显明承包林地进行现场勘查时所测量标准地的标准进行补偿。”2012年11月30日朱显明与管理处签订林木补偿协议书，该协议约定的主要内容为“1.管理处征占朱显明承包林地并采伐部分林木，经委托林业部门专门人员测量，确认管理处采伐朱显明成材林木数量为122.64平方米；2.参照木材市场价格每立方米700.00元，由管理处直接向朱显明支付木材款85845.00元。”2012年12月12日管理处给付朱显明木材款85845.00元。2013年4月8日朱显明与管理处与签订九龙水库征占用林地补偿协议，该协议约定的主要内容为“1.管理处征占用朱显明承包集体林地10.9591公顷，朱显明同意被征用的林地用于九龙水库建设；2.按照黑价联[2011]27号文件标准，管理处一次向支付朱显明林木补偿款2629445.00元，扣除先期朱显明借款500000.00元，实际支付朱显明2129445.00元。”2013年7月5日管理处给付朱显明2629445.00元。 本院认为，本案的争议焦点为：1.朱显明与管理处之间基于行政征收行为签订相关补偿协议的性质；2.勃利县政府、管理处是否依法履行、按照约定履行相关补偿协议；3.是否应当重新确定征收朱显明林地、宅基地的各项补偿费及赔偿费数额。 关于朱显明与管理处签订相关协议的性质问题。勃利县政府作为行政机关投资建设勃利县城镇供水水源九龙水库工程，是为实现公共利益的需要。管理处作为事业单位，并不具备行政管理职权，但勃利县政府认可管理处在九龙水库工程建设用地征收工作中与被征收人签订的相关补偿协议，是代表政府行使行政职权，且勃利县政府已经同意管理处履行相关补偿协议，故本案勃利县政府属于在法定职责范围内，为实现公共利益，委托管理处与朱显明签订相关补偿协议，该相关补偿协议的性质属于行政协议。管理处接受勃利县政府委托与朱显明签订的行政协议，系协议相对人的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，不损害公共利益，依法具有法律效力。 关于勃利县政府、管理处是否依法履行、按照约定履行相关协议的问题。管理处接受勃利县政府委托与朱显明签订的先期借用部分补偿款协议书、林木补偿协议书、占用林地补偿协议书等行政协议，上述行政协议约定应当由管理处给付朱显明的征收补偿款，管理处已经全额给付朱显明，且朱显明也依据行政协议约定全额收取征收补偿款及将其承包的林地用于九龙水库工程建设。管理处接受勃利县政府委托与朱显明签订的行政协议已经实际履行完毕，故勃利县政府、管理处属于依法履行、按照约定履行行政协议。 关于是否应当重新确定征收朱显明林地、宅基地的各项补偿费及赔偿费数额的问题。当事人之间基于征收林地签订的行政协议已经实际履行完毕，勃利县政府、管理处已经依法履行、按照约定履行行政协议，故朱显明要求重新确定征收林地的各项补偿费及赔偿费数额，无事实和法律依据，依法不予支持。另外本案争议的行政协议，均是针对征收朱显明承包林地的补偿协议，并不涉及对征收朱显明宅基地的补偿。且勃利县政府、管理处在征收朱显明宅基地过程中，并没有与朱显明签订相关行政协议，故对朱显明要求勃利县政府、管理处给付508800.00元征收宅基地补偿费的诉讼请求，依法不予审理，朱显明可以另行主张权利。 综上，勃利县政府、管理处与朱显明签订行政协议的行政行为合法，且勃利县政府、管理处已经依法及按照约定履行行政协议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下: 驳回原告朱显明的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告朱显明承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。 审判长 王 崴 审判员 石 军 审判员 葛知博 二〇一九年六月二十七日 书记员 马雨卓