福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)闽03行初408号 原告阮忠辉，男，1971年12月16日出生，汉族，住福清市。 原告阮香平，男，1951年2月8日出生，汉族，住福清市。 两原告的委托代理人张国忠、张力挺，福建融思佳律师事务所律师。 被告福清市人民政府,住所地福清市一拂路**。 法定代表人张帆，市长。 委托代理人林斌，福清市人民政府工作人员。 委托代理人张顺周，福建怀司律师事务所律师。 被告福清市阳下街道办事处，，住所地福清市阳下街道办事处大楼内 法定代表人陈凌峰，主任。 委托代理人陈景云、林纯全，福建向高律师事务所律师。 被告福清市城乡规划局，，住所地福清市青山大道建设大楼** 法定代表人张晓，局长。 委托代理人张明，福清市城乡规划局工作人员。 委托代理人李晓峰，福建怀司律师事务所律师。 原告阮忠辉、阮香平诉被告福清市人民政府、福清市阳下街道办事处、福清市城乡规划局行政强制一案，向本院提起诉讼。本院于二○一八年三月八日作出（2017）闽03行初299号行政判决，判决“驳回原告阮忠辉、阮香平要求确认被告强制拆除位于福清市××街道下坝村果林场内三层砖混结构面积约240平方米房屋和一层砖混铁皮结构面积约700平方米仓库及40棵树龄约15年龙眼树行为违法的诉讼请求。”阮忠辉、阮香平不服，提起上诉。福建省高级人民法院于二○一八年七月三十日作出（2018）闽行终465号行政裁定，裁定：“一、撤销莆田市中级人民法院（2017）闽03行初299号行政判决；二、发回莆田市中级人民法院重审。”本院于2018年9月3日受理后，依法组成合议庭，于2019年1月26日公开开庭进行了审理，原告阮忠辉及其委托代理人张力挺，被告福清市人民政府的委托代理人林斌、张顺周，被告福清市阳下街道办事处的委托代理人林纯全，被告福清市城乡规划局的委托代理人张明、李晓峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告阮忠辉、阮香平诉称：两原告合法承包位于阳下街道××村土地种植果林，为了便于管理和果林开发，原告在果林场内建造一幢建筑面积240平方米三层砖混结构的房屋，用于员工宿舍；建造一栋建筑面积约700平方米单层砖瓦铁皮房，作为生产仓库，用于放置肥料及农器具。上述二处房屋均不属于违法建筑。2016年12月1日，被告福清市人民政府阳下街道办事处协同其他被告，在未通知原告的情况下，对原告上述二处房屋进行强制拆除。原告认为，被告福清市人民政府在被告福清市城乡规划局未向两原告依法送达融规（阳下）［2014］拆字第09号《行政处罚决定书》的情况下，违法作出融政责［2015］2号《责成行政强制拆除决定书》，并在强制拆除原告房屋前违反《行政强制法》第三十五条的规定，没有事先催告两原告，程序违法。为此，请求一、确认被告拆除两原告共同所有的位于福清市××街道下坝村两原告承包果林场内，总面积约为240平方米，用于员工宿舍的三层砖混结构建筑违法。二、确认被告拆除两原告共同所有的位于福清市××街道下坝村两原告承包果林场内，面积约为700平方米，一层砖混铁皮结构，用于生产仓库的建筑违法。三、请求确认被告拆除两原告共同所有的位于福清市××街道下坝村两原告承包果林场内，40棵树龄约15年的龙眼树的行为违法。 被告福清市人民政府答辩称：一、针对原告第1项诉讼请求所涉及的“总面积约为240平方米，用于员工宿舍的三层砖混结构建筑违法”，被告福清市人民政府并未实施强制拆除行为，仅根据被告福清市城乡规划局的申请所作出的《福清市人民政府责成行政强制拆除决定书》（融政责[2015]2号）系合法的内部行政行为，为不可诉的行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，原告认为该责成行为违法没有任何依据。二、针对原告第2、3项诉讼请求所涉及的“面积约700平方米单层砖瓦铁皮房”和“40棵树龄约15年的龙树”，被告福清市人民政府并未实施强制拆除行为，也未实施其他任何行为。三、原告阮忠萍与诉争的拆除行为无利害关系，不具有诉讼主体资格。四、原告的起诉已超过法定起诉期限，依法应裁定驳回原告的起诉。请求驳回原告的起诉。 被告福清市阳下街道办事处答辩称：一、阮忠辉不具备行政诉讼原告主体资格。二、阳下街道办事处作为被告主体不适格。三、原告阮香平的承包林场上面有在建别墅房屋，被认定为违法建筑，原告阮香平有义务拆除违建的别墅房屋。四、原告阮香平起诉依据的事实及理由不能成立。五、阳下街道办事处参与联合执法有福清市人民政府融政责[2015]2号《福清市人民政府责成行政强制拆除决定书》为依据。六、阳下街道办事处参与联合执法有《城乡规划法》第六十八条的法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。 被告福清市城乡规划局答辩称：一、针对原告第2、3项诉讼请求所涉及的“面积约为700平方米的砖混铁皮结构的构筑物”以及“40棵树龄约15年的龙眼树”，被告福清市城乡规划局未作出任何查处行为，也未参与任何查处活动。二、原告的起诉已超过法定起诉期限，依法应裁定驳回原告的起诉。三、原告阮忠辉与诉争的拆除行为无利害关系，也应依法裁定驳回原告阮忠辉的起诉。四、被告福清市城乡规划局针对原告的违章建筑所作出的行为，均为合法的行政行为。请求驳回原告的起诉。 经公开开庭审理，被告福清市人民政府在法定的举证期限内向本院提交融政责[2015]2号《福清市人民政府责成行政强制拆除决定书》复印件一份，证明福清市人民政府根据福清市城乡规划局的申请责成相关部门对原告违章建筑采取强制拆除措施。 被告福清市人民政府提供的上述证据，经原告质证认为，真实性没有异议。被告福清市阳下街道办事处、福清市城乡规划局没有异议。 被告福清市阳下街道办事处在法定的举证期限内向本院提交证据材料如下： 证据1、阳下街道××村委会《证明》复印件一份，证明原告阮忠辉不具有原告主体资格； 证据2、海峡网报道复印件，证明阳下街道办事处参与联合执法的对象是三层别墅，而不是员工宿舍和生产仓库。故阳下街道办事处作为被告主体不适格； 证据3、福建省“两违”综合治理专项行为信息系统资料复印件，证明被拆除的三层别墅是建造在原告阮香平承包地上，被认定为违法建筑； 证据4、福清市城乡规划局资料复印件，证明城乡规划主管部门作出责令停止建设和限期拆除决定后，原告阮香平不停止建设及逾期不拆除违建三层别墅。 证据5、福清市人民政府融政责[2015]2号《福清市人民政府责成行政强制拆除决定书》复印件一份，证明阳下街道办事处参与联合执法的文件依据； 法律条文：《城乡规划法》第六十八条，证明阳下街道办事处参与联合执法的法律依据。 被告福清市阳下街道办事处提供的上述证据，经原告质证认为，证据1真实性无法确认，合法性有异议。证据2真实性、合法性有异议。证据3真实性无异议不能作为定案依据，不属于行政诉讼证据类型。证据4-5照片真实性有异议。文件内容真实性无异议，但文件形成时间有异议。原告至今没有收到《整改通知书》、《限期拆除告知书》和《限期拆除决定书》，不存在拒签，也未见到张贴内容。《整改通知书》上的阮香平不是其本人所签。限期拆除只是三层建筑物，而本案原告诉求还有一层的建筑和果树也被强制拆除，更说明被告的强拆行为违法。被告福清市人民政府、福清市城乡规划局没有异议。 被告福清市城乡规划局在法定的举证期限内向本院提交如下证据材料： 证据1、福清市阳下街道办事处《关于对阳下街道××村阮香平违法建设立案处理的报告》、福清市城乡规划局《立案登记表》，证明接到阳下街道办事处报告，经查证属实后，福清市城乡规划局于2014年9月22日对阮香平的违建立案查处。 证据2、《会议纪要》、《总体纲要》、航拍影像图，证明本案涉案房屋是2012年建成的，当时已经纳入城乡规划区域。 证据3、福清市城乡规划局《限期拆除告知书》、送达回证、照片，证明针对原告违建的建筑物，福清市城乡规划局于2014年10月11日作出《限期拆除告知书》并向原告送达。 证据4、福清市城乡规划局《限期拆除决定书》、送达回证、照片、（2018）闽01行终137号《行政裁定书》，证明针对原告违建的建筑物，福清市城乡规划局于2014年12月30日作出《限期拆除决定书》并向原告送达。本案送达程序合法。 证据5、福清市城乡规划局融规[2015]21号《关于申请对阮香平违法建设实施行政强制执行的报告》、福清市人民政府融政责[2015]2号《福清市人民政府责成行政强制拆除决定书》复印件各一份，证明福清市人民政府根据福清市城乡规划局的申请责成相关部门对原告违建的建筑物采取强制拆除措施。 被告福清市城乡规划局提供的上述证据，经原告质证认为，证据1-5：真实性无法确认，文件形成时间有异议。证明对象有异议。质证意见同被告福清市阳下街道办事处提供的证据4-5的质证意见相同。被告福清市人民政府、福清市阳下街道办事处没有异议。 原告阮忠辉、阮香平也向本院提供如下证据： 证据1、《承包下坝果林场合同》、《下坝果林场承包合同书》、福清市人民法院（2015）融民初字第2946号《民事判决书》、福州市中级人民法院（2015）榕民终字第4893号《民事判决书》复印件各一份。 证据2、照片复印件一组。 证据1-2证明：（1）被拆除房屋系两原告共同所有。（2）被拆除房屋是建在荒地上，该地块上没有任何植被等。（3）原告诉求的第二、三项，即一层700平方米仓库及龙眼树被拆的事实存在。 证据3、《门诊病历》、费用清单、发票复印件各一份，证明各被告暴力执法，在拆除房屋过程中殴打两原告及原告阮香平配偶。 证据4、福清市人民政府融政责[2015]2号《福清市人民政府责成行政强制拆除决定书》复印件一份，证明被告福清市人民政府于2015年2月3日作出强制拆除决定书的情况。 证据5、福清市城乡规划局融规（阳下）[2014]拆字第009号《限期拆除决定书》复印件一份，证明被告福清市城乡规划局仅责令原告阮香平拆除房屋。 证据6、新闻报导复印件一份，证明各被告违法拆除两原告所有房屋的事实情况。 证据7、福州市鼓楼区人民法院（2017）闽0102行初214号《行政裁定书》复印件一份，证明就本案的强制拆除行为，两原告于2017年5月10日向福州市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，所以没有超过诉诉时效，原告在庭审中才知道强制行为系五被告所为等。 原告提供的上述证据，经被告福清市人民政府质证认为，证据1真实性没有异议，但证明对象有异议，不能证明二原告对被拆房屋享有共同的所有权。证据2-3、6真实性、合法性、关联性均有异议。证据4证明对象有异议，不能说明系市政府的委托行为。证据5没有异议，证明了福清市城乡规划局依法对原告阮香平的违法行为进行查处。证据7证明对象有异议，不能说明被告共同实施拆除行为，也无法证明原告那时才知道房屋被拆除的事实。被告福清市阳下街道办事处质证认为，证据1-3真实性、合法性、关联性均有异议。证据4-5证明对象有异议，真实性无异议。证据6证明对象有异议。证据7真实性、关联性没有异议，但证明对象有异议。被告福清市城乡规划局质证认为，证据1真实性合法性无异议，证明对象无法证明被拆除的房屋系原告共同所有。证据2-5、7真实性、合法性、关联性均有异议。证据6说明原告的房屋属违章建筑。 根据原、被告的举证和发表的质证意见，本院认为，被告福清市人民政府、福清市城乡规划局提供的证据和被告福清市阳下街道办事处提供的证据以及原告提供的证据1、4-5、6-7真实性予以确认。原告提供的证据2真实性无法确认。证据3关联性不予认可。 根据上述有效证据，本院对本案的事实查明认定如下：原告阮香平与原告阮忠辉系父子关系。1998年5月1日，二原告与福清市××街道下坝村委会签订《承包下坝果林场合同》。2002年1月1日，原告阮香平与福清市××街道下坝村委会签订《下坝果林场承包合同书》，两份合同四至和面积一致，承包期均为40年。承包期间，原告阮香平在果林场内未经批准，搭建三层房屋等建筑物。2014年9月15日，福清市阳下街道办事处向福清市城乡规划局作出融阳办［2014］132号《关于对阳下街道××村阮香平违法建设立案处理的报告》，提请贵局立案处理。同年9月22日，福清市城乡规划局对原告违法搭盖的三层房屋进行了立案。2014年10月11日，福清市城乡规划局对原告阮香平作出融规（阳下）［2014］告字第009号《限期拆除告知书》并留置送达。同年12月30日，福清市城乡规划局对原告阮香平作出融规（阳下）［2014］拆字第009号《限期拆除决定书》并留置送达。2015年1月12日，福清市城乡规划局向福清市人民政府作出融规［2015］21号《关于申请对阮香平违法建设实施行政强制执行的报告》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，申请市政府责成相关部门采取强制拆除措施。2015年2月3日，福清市人民政府作出融政责［2015］2号《福清市人民政府责成行政强制拆除决定书》，决定责成阳下街道办事处会同市城乡规划局、国土资源局、城市管理局开展联合执法，相关部门协助，对原告阮香平的违法建设予以强制拆除。2016年12月1日，原告的违法建设被强制拆除。2017年5月10日，原告向福州市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，请求确认被告福清市阳下街道办事处强制拆除行为违法。福州市鼓楼区人民法院审查认为，拆除行为系福清市阳下街道办事处及市城乡规划局、国土资源局、城市管理局受福清市人民政府委托联合执法而为，原告错列被告，若变更福清市人民政府为被告，鼓楼区人民法院没有管辖权。经释明，原告于2017年9月19日提出撤回起诉申请。次日，鼓楼区人民法院裁定准许原告撤回起诉。2017年11月3日，原告向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告强制拆除两原告位于福清市××街道下坝村两原告承包果林场内三层砖混结构面积约240平方米房屋和一层砖混铁皮结构面积约700平方米仓库及40棵树龄约15年龙眼树的行为违法。本院于2018年3月8日作出（2017）闽03行初299号行政判决，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，提出上诉。福建省高级人民法院于2018年7月30日作出（2018）闽行终465号行政裁定，裁定发回本院重审。本院于2018年9月3日重新立案。 根据各方的争议焦点，本院分析处理如下： 一、三被告是否适格被告的问题。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据鼓楼区人民法院(2017)闽0102行初214号《行政裁定书》认为，拆除行为系受福清市人民政府委托联合执法而为，故福清市人民政府是本案适格的被告主体。福清市阳下街道办事处自认参与联合执法，即参加强制拆除原告房屋的行为，也是本案适格的被告主体。福清市城乡规划局对原告的被拆除建筑作出《限期拆除决定书》并参与强制拆除行为，故福清市城乡规划局也是本案适格的被告主体。 二、阮忠辉、阮香平是否具备原告主体资格的问题。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。被告主张阮忠辉与诉争的拆除行为无利害关系，不具有诉讼主体资格，但未提供相关的证据证明。原告阮香平与原告阮忠辉系父子关系，两原告作为同住的家庭成员，在起诉状中自述被拆除建筑物为两原告共同所有，且原告提供的果林场承包合同，也证明被拆建筑物所在的果林场是由两原告共同承包。故阮忠辉、阮香平是本案适格的原告。从被拆除现场上看，结合各方提供的证据，原告所称的三层砖混结构建筑物存在，但建筑物总面积无法确认。从遗留的拆除现场可以看出一层铁皮结构建筑物零星分布存在，但未发现原告所称的“砖混铁皮结构”。同时现场勘察未发现原告所称的“40棵树龄约15年的龙眼树”。 三、二原告起诉是否超过起诉期限的问题。 本院认为，三被告于2016年12月1日强制拆除原告的未审批建筑物，2017年5月10日，原告向福州市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，因原告错列被告，经鼓楼区人民法院释明撤诉后，向本院提起行政诉讼，故本案并没有超过起诉期限。 四、三被告作出的被诉行政行为是否合法的问题。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。原告在其承包的果林场内，未经有权机关审批起盖三层楼房。行政机关欲拆除该建筑物，在实体上应依据土地管理法、城乡规划法等相关部门实体法，在程序上应根据行政强制法进行调整。本案中，被告福清市城乡规划局作出《限期拆除决定书》，被告福清市人民政府认为该《限期拆除决定书》作为行政处罚决定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，作出《福清市人民政府责成行政强制拆除决定书》，对原告的违法建设予以强制拆除。但根据《中华人民共和国行政强制法》第四章关于行政机关强制执行程序的规定，从被告提供的证据上看，三被告并未履行强制执行的相关程序，在作出强制执行决定前，未事先催告当事人履行义务。在强制拆除前，也未作出强制执行决定。故三被告未能提供合法有效的证据、依据证明其组织实施强拆行为符合相关法律的规定，该强制拆除行为程序违法。 综上，被告福清市人民政府委托联合执法，被告福清市阳下街道办事处、福清市城乡规划局实际参与联合执法，是本案适格的被告。二原告作为同住家庭成员，共同承包果林场，对果林场内的建筑物、构筑物被拆除，虽被拆除建筑物未经有权机关的审批，但不影响其作为行政相对人提起诉讼，原告主体资格适格。但二原告并未提供有效合法的证据材料证明“被告拆除……40棵树龄约15年的龙眼树的行为违法”，该诉讼请求依据不足，不能成立。原告在法定期限内向福州市鼓楼区人民法院提起诉讼，因错列被告，经法院释明，向我院起诉，未超过起诉期限。三被告联合执法强制拆除位于二原告承包果林场内的三层砖混无审批建筑物、铁皮结构无审批建筑物，未履行行政强制法关于强制执行程序的规定，程序违法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项和第六十九条之规定，判决如下： 一、确认被告福清市人民政府、福清市阳下街道办事处、福清市城乡规划局于2016年12月1日强制拆除原告阮忠辉、阮香平位于福清市××街道下坝村承包的果林场内三层砖混无审批建筑物、铁皮结构无审批建筑物的行政行为违法。 二、驳回原告阮忠辉、阮香平的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告福清市人民政府、福清市阳下街道办事处、福清市城乡规划局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  翁奇任 审 判 员  刘开赐 人民陪审员  王华眉 二〇一九年六月十二日 书 记 员  郑 毅 附本案相关法律法规规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： …… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； …… -2-