贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0423行初1号公益诉讼起诉人：关岭布依族苗族自治县人民检察院。被告：关岭布依族苗族自治县人民防空办公室。地址：关岭布依族苗族自治县顶云街道办事处海百合广场旁政务服务中心四楼。负责人：李皖靖，关岭布依族苗族自治县人民防空办公室主任。委托代理人：汪文卫，贵州巨人律师事务所律师。委托代理人：李顺江，贵州巨人律师事务所律师。公益诉讼起诉人关岭布依族苗族自治县人民检察院（以下简称关岭自治县检察院）针对关岭布依族苗族自治县人民防空办公室（以下简称关岭自治县人防办）对关岭泰和盛房地产开发有限责任公司（以下简称关岭泰和盛公司）欠缴人防易地建设费的行为怠于履行监管职责的行为，于2019年1月1日向本院提起公益诉讼。本院于2019年1月1日立案后，于2019年1月8日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书、举证通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年6月4日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人关岭自治县检察院副检察长王兴、员额检察官余平林、书记员余修远，被告关岭自治县人防办负责人李皖靖及其委托代理人汪文卫、李顺江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人关岭自治县检察院诉称：2012年12月21日,关岭布依族苗族自治县国土资源局将位于关岭布依族苗族自治县关索新区宣传文化中心南侧处一宗土地面积为14740.39平方米的国有建设用地使用权出让给关岭泰和盛公司,用于建设“关岭壹号”一期项目。关岭泰和盛公司分别于2014年7月7日和2016年4月6日办理了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证,“关岭壹号”一期项目于2016年12月建设完成并投入使用。该项目作为城市新建民用建筑,未按照《中华人民共和国人民防空法》的有关规定修建防空地下室（应建面积为2861.18平方米）亦未依法按照其应修建防空地下室面积所需造价缴纳人防易地建设费228.89万元。根据《中华人民共和国人民防空法》第四十八条“城市新建民用建筑,违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的,由县级以上人民政府防空主管部门对当事人给予警告,并责令限期修建,可以并处十万元以下的罚款”和《贵州省人民防空条例》第二十六条“城市新建民用建筑,建设单位违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室或不按规定缴纳易地建设费的,由县级以上人民防空行政主管部门对当事人给予警告,并责令其限期修建或者缴纳,并可处以10万元以下罚款”之规定,关岭自治县人防办作为主管部门,未采取切实有效的措施对关岭泰和盛公司欠缴人防易地建设费的违法行为实施监管,导致关岭泰和盛公司长期欠缴人防易地建设费,国家利益和社会公共利益受到侵害。公益诉讼起诉人于2018年8月30日依法对关岭自治县人防办发出诉前检察建议,督促该办对关岭泰和盛公司收缴人防易地建设费。关岭自治县人防办于2018年10月26日书面回复称其于2018年9月19日向关岭泰和盛公司下达了履行义务通知书,该公司承诺于2018年10月底缴纳部分人防易地建设费,且该公司曾申请“关岭壹号”二期项目修建人防地下室,但由于未提供施工图成果未获批。截止起诉之日,由于关岭自治县人防办怠于履行监管职责,关岭泰和盛公司仍欠缴“关岭壹号”一期项目人防易地建设费228.89万元,国家利益和社会公共利益仍处于受侵害中。公益诉讼起诉人认为,根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款、第二十二条、第四十八条,《贵州省人民防空条例》第三条第二款、第十条、第二十六条,《人民防空工程建设管理规定》第四十八条第一款、第五十条和《关于贵州省防空地下室建设标准和易地建设费征收管理的通知》第五条的相关规定,关岭自治县人防办负有主管本行政区域的人防工程和负责征缴人防易地建设费的法定职责,在关岭泰和盛公司“关岭壹号”一期项目建设前未按规定程序办理人防工程行政许可手续的情况下,未依法履行监管职责,造成无法修建防空地下室,亦未依法于办理建设工程规划许可证前履行监管职责责令建设单位一次性足额缴纳人防易地建设费。且在公益诉讼起诉人向关岭自治县人防办发出检察建议后,该办至今仍未依照法律规定采取切实有效的措施对关岭泰和盛公司欠缴人防易地建设费228.89万元的违法行为实施监管。由于关岭自治县人防办怠于履职,致使国家利益和社会公共利益遭受侵害并仍处于持续受侵害状态。为督促行政机关依法履行职责,保护国家利益和社会公共利益,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款之规定,特提起行政公益诉讼，请求：1.确认关岭自治县人防办对关岭泰和盛公司欠缴人防易地建设费怠于履行监管职责的行为违法；2.判令关岭自治县人防办依法对关岭泰和盛公司欠缴人防易地建设费228.89万元的行为履行监管职责。公益诉讼起诉人关岭自治县检察院提交了以下证据：第一组：关岭自治县人民政府办公室关于印发关岭自治县人民政府办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（关府办［2010］202号），证实关岭自治县人防办具有主管本行政区域内的人民防空工作和征收本行政区域内的人民防空易地建设费的法定职责。第二组：《关岭自治县部分私企（含房开）项目人防易地建设费缴纳情况统计表》，证实关岭泰和盛公司的“关岭壹号”一期项目应建人防面积为2861.18平方米，拖欠人防易地建设费228.89万元。第三组：《关于关岭自治县关岭壹号（旅游五星级酒店及配套）建设项目备案的通知》（关发改备案［2014］6号），证实关岭泰和盛公司“关岭壹号”项目已于2014年5月24日经关岭县发展和改革局备案，系新建设项目，办理相关手续后可以启动该项目。第四组：1、关岭泰和盛公司的《营业执照》；2、关岭泰和盛公司的《组织机构代码证》；3、关岭泰和盛公司的《资质证书》；4、关岭泰和盛公司法人代表刘爱珍身份证复印件；5、关岭泰和盛公司的《税务登记证》（副本），证实关岭泰和盛公司的主体身份，其可以在关岭县辖区内承担建筑面积20万平方米以内的房地产开发项目。第五组：1、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为520424-2012-ＣＲ-60）；2、土地使用权证（关国用2013第043号），证实关岭县国土局将位于关岭县关索新区宣传文化中心南侧处宗地面为14740.39平方米的国有建设用地使用权出让给关岭泰和盛公司，用于建设“关岭壹号”一期项目，关岭泰和盛公司于2013年7月30日取得了该宗地的《国有土地使用证》。第六组：1、《建设用地规划许可证》（地字第520000201420396号）；2、《建设工程规划申请书》；3、《建设工程规划许可证》（建字第520000201611125号）；4、2018年10月16日用无人机航拍的“关岭壹号”一期项目图片两张，证实关岭泰和盛公司“关岭壹号”一期项目位于关岭县关索新区宣传文化中心南侧，总用地面积是14740.39平方米，总建筑面积是67822.11平方米，并于2014年7月7日取得了《建设用地规划许可证》，于2016年4月6日取得了《建设工程规划许可证》，该项目现已建设完成并投入使用。第七组：1、立案决定书（关检行公［2018］52042400032）；2、检察建议书（关检行公［2018］52042400032）；3、送达回证；4、关岭自治县人防办关于对关岭自治县检察院检察建议书的书面回复（关人防函［2018］3号）；5、关岭人防办履行义务通知书（关人防通［2018］2号），证实关岭自治县检察院已履行向关岭自治县人防办提出检察建议督促其履行职责的诉前程序，经过诉前程序，关岭自治县人防办仍怠于履行法定职责，关岭泰和盛公司仍欠缴人防易地建设费228.89万元。第八组：1、2018年10月15日对关岭泰和盛公司工作人员余幼勇的询问笔录；2、2018年12月20日对关岭泰和盛公司工作人员余幼勇的询问笔录；3、2018年11月13日对关岭自治县人防办主任李皖靖的询问笔录；4、2018年12月20日对关岭自治县人防办主任李皖靖的询问笔录，证实关岭泰和盛公司一直未缴纳关岭壹号一期项目的人防易地建设费，关岭自治县人防办在2018年9月19日向关岭泰和盛公司催缴一次人防易地建设费外，未依法采取切实有效的措施进行追缴，仍存在怠于履行人防工程建设和征缴人防易地建设费的监管职责。第九组：关于印发《关岭布依族苗族自治县人民政府办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（关县办发﹝2019﹞31号，关岭泰和盛公司“关岭壹号”二期项目技术经济指标表、二期项目平面图、CAD总平面图，询问笔录及身份证复印件，委托测算函，关岭泰和盛公司“关岭壹号”一期项目应建人防地下室面积和人防易地建设费测算报告书。证实：关岭县人防办具有主管本行政区域内的人民防空工作和征收本行政区域内的人民防空易地建设费的法定职责，以及关岭泰和盛房地产开发有限责任公司“关岭壹号”一期项目总用地面积及应建人防地下室面积和建设费用。被告关岭自治县人防办辩称：一、关岭自治县人防办不是本案的适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。关岭自治县人防办作为内设机构，是不具有独立承担法律责任能力的机构，不是本案的适格被告。二、若关岭自治县人防办作为被告主体资格适格，本案应当追加关岭泰和盛公司作为诉讼参加人。若法院认为关岭自治县人防办具有作为被告的主体资格，为了查明本案的相关事实，应当依法追加关岭泰和盛公司作为诉讼参加人，如关岭泰和盛公司是否应当缴纳人防易地建设费、如需缴纳则诉讼金额228.89元是否准确、关岭自治县人防办是否履行监管职责向关岭泰和盛公司下达了相关追缴文书等等相关事实。同时，本案的审理结果与关岭泰和盛公司存在利害关系，涉及到关岭泰和盛公司的合法权益，根据《行政诉讼法》第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。三、关岭自治县人防办已经履行了监管职责，不存在未履行职责的情形。关岭泰和盛公司在修建“关岭壹号”房地产项目的过程中，未修建防空地下室，也未缴纳人防易地建设费，此后关岭自治县人防办积极采取措施依法对关岭泰和盛公司追缴人防易地建设费，多次主动上门联系公司负责人，并对关岭泰和盛公司下达履行义务通知书，责令关岭泰和盛公司限期缴纳人防易地建设费。同时．关岭自治县人防办对职能职责的重视程度明显提高，自关岭自治县2010年划为防空重点城市以来，2018年度人防易地建设费用清缴工作成效显著，清缴额度远远大于前7年之和，说明关岭自治县人防办履职尽责程度越来越强。因此，就目前客观情况，关岭自治县人防办已经最大限度的履行了监管职责和义务，不存在未履行监管职责的情形。被告关岭自治县人防办提交了如下证据：第一组：1、“关岭自治县人民政府办公室关于印发关岭自治县人民政府办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知”；2、“关于李皖靖同志任职的通知”；3、负责人李皖靖身份证复印件。证实被告关岭自治县人防办基本信息以及被告关岭自治县人防办系内设机构，不是本案适格被告。第二组：“关岭自治县人民防空办公室履行义务通知书”及送达该通知书照片3张。证实被告关岭自治县人防办尽到监管职责，向关岭泰和盛公司下达了履行义务通知书。上述证据经开庭审理，举证质证，合议庭进行评议，本院对以下事实予以确认：2012年12月21日,关岭布依族苗族自治县国土资源局将位于关岭布依族苗族自治县关索新区宣传文化中心南侧处一宗土地面积为14740.39平方米的国有建设用地使用权出让给关岭泰和盛公司,用于建设“关岭壹号”一期项目，该公司于2013年7月30日取得了该宗地的《国有土地使用证》，后关岭自治县发展和改革局对“关岭壹号”建设项目进行了备案。后关岭泰和盛公司分别于2014年7月7日和2016年4月6日办理了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证,用地面积为14740.39平方米，建筑面积为67822.11平方米，“关岭壹号”一期项目于2016年12月建设完成并投入使用。公益诉讼起诉人在履行法定职责过程中，发现被告关岭自治县人防办涉嫌怠于履行向关岭泰和盛公司收缴防空地下室易地建设费的职责，于2018年8月27日立案调查，经查，该项目作为城市新建民用建筑,未按照《中华人民共和国人民防空法》的有关规定修建防空地下室，亦未依法按照其应修建防空地下室面积所需造价缴纳人防易地建设费。公益诉讼起诉人遂于2018年8月28日依法对关岭自治县人防办发出检察建议书,督促该办对关岭泰和盛公司收缴人防易地建设费。关岭自治县人防办于2018年8月30日收到检察建议后，遂于同年9月20日向关岭泰和盛公司送达履行义务通知书，要求该公司必须按规定履行《中华人民共和国人民防空法》法定义务，申办人民防空建设相关手续。2018年10月26日被告关岭自治县人防办书面回复公益诉讼人称其于2018年9月19日向关岭泰和盛公司下达了履行义务通知书,该公司承诺于2018年10月底缴纳部分人防易地建设费,且该公司曾申请“关岭壹号”二期项目修建人防地下室,但由于未提供施工图成果未获批准。另查明，按照中共关岭自治县委办公室、关岭自治县人民政府办公室关于印发《关岭布依族苗族自治县人民政府办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（关县办发﹝2019﹞31号），关岭自治县人民政府办公室下设县人民防空办公室，交通战备职责划入县交通运输局（县交通战备办公室）。本院认为，本案的争议焦点为：一、被告关岭自治县人防办是否是本案适格被告；二、被告关岭自治县人防办是否履行了对关岭泰和盛公司缴纳人防易地建设费的监管职责。针对双方的争议焦点，具体分述如下：一、被告关岭自治县人防办是否是本案适格被告。根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款“县级以上地方各级人民政府防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。”以及《贵州省人民防空条例》第三条第二款“县级以上人民政府人民防空行政部门管理本行政区域的人民防空工作。”的规定，关岭自治县人防办作为关岭自治县辖区内防空主管部门，具有管理本行政区域内人民防空工作的法定职权。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款：“法律、法规或者规章授权行使职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”的规定，以及按照中共关岭自治县委办公室、关岭自治县人民政府办公室关于印发《关岭布依族苗族自治县人民政府办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，关岭自治县人民政府办公室下设的县人民防空办公室贯彻执行人民防空的方针、政策、法律法规和地方性法规、规定及实施办法并组织实施。故关岭自治县人防办系本案适格被告，对被告称其并非本案适格被告的辩解，不予采纳。二、被告关岭人防办是否履行了对关岭泰和盛公司缴纳人防易地建设费的监管职责。根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”、第四十八条：“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款。”,以及《贵州省人民防空条例》第十条：“城市新建民用建筑，应当按照国家和省人民政府的有关规定修建战时可以用于防空的地下室。因地质、地形等客观条件限制不宜修建的，建设单位应当按照国家和省人民政府的有关规定提出申请，报经工程所在地的县或者市、州人民防空行政部门批准，可以不修建防空地下室，但应当向批准的人民防空行政部门缴纳易地建设费，由人民防空行政部门统一规划修建公用的人民防空工程。”的规定，被告关岭自治县人防办作为本行政区域内的人民防空主管部门，具有管理本行政区域内人民防空工作的法定职责，包括对建设单位新建民用建筑是否按照国家和政府的有关规定修建战时可用于防空的地下室的监督检查，对违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室或者不按规定缴纳易地建设费的建设单位进行警告、并责令建设单位限期修建或者缴纳，并可以处以一定金额罚款等行政监管职责。公益诉讼起诉人关岭自治县人民检察院于2018年8月28日向被告关岭自治县人防办发出检察建议，督促被告依法对关岭泰和盛房地产开发有限责任公司收缴防空地下室易地建设费，及时履行防空地下室易地建设费征收管理职责，并要求其两个月内将办理情况书面回复。2018年10月26日被告关岭自治县人防办书面回复公益诉讼人称其于2018年9月19日向关岭泰和盛公司下达了履行义务通知书。截止起诉之日，由于被告关岭自治县人防办未及时全面履行监管职责，关岭泰和盛公司仍未按照规定缴纳人防工程易地建设费，致使国家利益和社会公共利益仍处于被侵害中，公益诉讼起诉人诉请确认被告怠于履行职责的行为违法、判令被告依法对关岭泰和盛公司欠缴人防易地建设费的行为履行监管职责的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告关岭布依族苗族自治县人民防空办公室对关岭泰和盛房地产开发有限责任公司欠缴人防易地建设费怠于履行监管职责的行为违法；二、责令被告关岭布依族苗族自治县人民防空办公室依法对关岭泰和盛房地产开发有限责任公司欠缴人防易地建设费的行为履行监管职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  杨正栋审 判 员  张俊军审 判 员  胡 腾人民陪审员  粟 芳人民陪审员  丁明芳人民陪审员  伍啟文人民陪审员  陈国红二〇一九年六月四日书 记 员  封 磊