山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行再4号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）李玉贞，男，1971年10月21日出生，汉族，住梁山县。 委托诉讼代理人王英丽，山东金舜律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审上诉人）济宁市梁山县水泊街道办事处，住所地梁山县美的亚广场。 法定代表人张呈祥，主任。 委托诉讼代理人杨玉艳，山东及时雨律师事务所律师。 再审申请人李玉贞因与被申请人济宁市梁山县水泊街道办事处（以下简称水泊街道办事处）行政协议纠纷一案，济宁市中级人民法院于2017年5月10日作出（2017）鲁08行终47号行政判决，判决已经发生法律效力。李玉贞不服，向本院申请再审。本院于2019年1月21日作出（2018）鲁行申1436号行政裁定，裁定本案由本院提审。2019年1月22日，本院立案再审，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：2008年前李玉贞在其承包的农田上建设房屋329.2平方米，未取得建设用地使用权证或房产证。2013年6月26日，为推进东环、南环路改造进程，梁山县城市建设指挥部制定《东环、南环路升级改造项目房屋征收补偿安置方案》。方案对住宅房屋、非住宅房屋、违法建筑及临时建筑、住宅、营业用房的拆迁制定相应的补偿标准。其中，住宅房屋可以选择房屋产权调换或货币补偿；非住宅房屋由评估公司评估进行货币补偿；违法建筑不予补偿。同日，李玉贞与水泊街道办事处签订了东环、南环路升级改造项目房屋征收补偿安置协议书。协议确定被拆除的房屋为主房46.11m2、配房283.09m2，按照安置方案中关于住宅房屋的征收安置补偿标准，对李玉贞被征收的房屋给予产权调换，安置房屋面积为140m2一套、95m2二套。李玉贞依约定向水泊街道办事处交付了被征收房屋。水泊街道办事处于2013年6月29日以书面形式通知李玉贞领取相应的房屋征收补偿金99451元。2015年5月28日，水泊街道办事处单方变更协议内容，作出《梁山县水泊街道办事处关于变更房屋补偿协议的决定》。其主要内容为，双方于2013年6月26日签订的《东环、南环路升级改造项目房屋征收补偿安置协议书》，与《东环、南环路升级改造项目房屋征收补偿安置方案》及征收现状不符。根据国土部卫星照片现状图、已公布的全国第二次土地调查成果，李玉贞的被征房屋所占土地的性质为设施农用地，并根据城建指挥部调查组确认结果，李玉贞的被征房屋为养殖厂。水泊街道办事处多次通知李玉贞按照安置方案变更补偿协议，李玉贞一直未变更，也未说明理由。为公平的对待被征收人，追求社会公平，根据《东环、南环路升级改造项目房屋征收补偿安置方案》的规定，现将与李玉贞签订的《东环、南环路升级改造项目房屋征收补偿安置协议书》进行变更:取消协议中第二条征收补偿安置内容和过渡安置费，对地上附属物按照评估价格给予货币补偿69323元和搬迁费500元。 一审法院认为：梁山县水泊街道办事处与李玉贞签订的房屋征收补偿安置协议书是在平等、自愿、公开、公平的基础上，在水泊街道办事处对李玉贞房屋现状、性质充分了解的前提下，经双方协商达成的。因此，双方签订的房屋征收补偿安置协议书系真实意思表示，且未违反法律法规禁止性规定，应属有效合同。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。根据《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同”的规定，梁山县水泊街道办事处应依照协议的约定履行。李玉贞作为一方当事人在签订协议后，已按照协议约定的期限自行搬迁，即已全部履行了协议约定的义务。水泊街道办事处在李玉贞已履行协议约定的义务后，以在合同签订时即已知晓的内容即以“征收补偿安置协议书与补偿安置方案及征收现状不符。李玉贞的被征房屋为养殖厂”为由单方变更协议，无事实和法律依据，应依法认定其单方变更协议违法。李玉贞要求撤销水泊街道办事处作出的《梁山县水泊街道办事处关于变更房屋补偿协议的决定》，并判令水泊街道办事处履行签订的《东环、南环路升级改造项目房屋征收补偿安置协议书》中约定的义务的诉讼请求应予支持。水泊街道办事处的答辩意见因缺乏事实和法律依据不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款、第七十八条第一款之规定，判决撤销梁山县水泊街道办事处于2015年5月28日作出的《梁山县水泊街道办事处关于变更房屋补偿协议的决定》；梁山县水泊街道办事处履行于2013年6月26日与李玉贞签订的《东环、南环路升级改造项目房屋征收补偿安置协议书》。案件受理费50元，由梁山县水泊街道办事处承担。 二审法院查明的案件事实与一审法院认定的基本一致。 二审法院认为，本案双方当事人争议的焦点问题是梁山县水泊街道办事处于2015年5月28日作出的《梁山县水泊街道办事处关于变更房屋补偿协议的决定》是否合法，李玉贞请求履行原协议的诉讼请求应否支持。行政合同是指行政机关为了维护公共利益，实现行政管理目的，与公民、法人和其他组织之间，经双方意思表示一致达成的协议。本案中，双方当事人于2013年6月26日签订的《东环、南环路升级改造项目房屋征收补偿安置协议书》属行政合同，对此双方当事人亦无异议。《山东省行政程序规定》第一百零五条规定:“行政合同受法律保护，合同当事人不得擅自变更、中止或者解除合同。行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同；由此给对方当事人造成损失的，应当予以补偿。”水泊街道办事处作为行政机关在行政合同中具有行政优益权，有权单方变更或者解除合同，但该权利的行使必须在符合法定情形的情况下。作出变更房屋补偿协议的决定的理由是“征收补偿安置协议书与补偿安置方案及征收现状不符。李玉贞的被征收房屋为养殖场”，但从水泊街道办事处在原一审答辩期内所提交的证据看，不足以证明李玉贞的房屋系养殖用房。水泊街道办事处提交的证据3、4超过了举证期限，不能作为证明被诉行政行为合法的证据。因此，水泊街道办事处作出的被诉变更协议决定认定事实不清，证据不足，原审判决撤销该决定并无不当。水泊街道办事处请求维持被诉决定，不予支持。但鉴于李玉贞亦认可其被拆除的房屋建在承包地内，是否继续履行双方当事人于2013年6月26日签订的《东环、南环路升级改造项目房屋征收补偿安置协议书》尚需水泊街道办事处重新作出行政行为来确定，一审法院径行判决水泊街道办事处按原协议履行欠妥，应予纠正。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条第(一)项、第八十九条第(二)项，判决维持济宁高新技术产业开发区人民法院(2016)鲁0891行初156号行政判决第一项，撤销第二项；限梁山县水泊街道办事处于本判决生效之日起两个月内对李玉贞的房屋征收补偿问题作出行政处理。驳回李玉贞的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由梁山县水泊街道办事处负担。 李玉贞申请再审称：一、二审法院认定“是否继续履行双方当事人于2013年6月26日签订的《东环、南环路升级改造项目房屋征收补偿安置协议书》尚需上诉人重新作出行政行为来确定，原审法院径行判决上诉人按原协议履行欠妥，应予纠正”，缺乏证据证明。双方签订的房屋征收补偿安置协议是在平等、自愿、公开、公平的基础上，在被申请人对申请人房屋现状、性质充分了解的前提下，经双方协商达成的。此协议是双方真实意思表示，且未违反法律法规禁止性规定，应属有效合同，对双方当事人具有法律约束力，不得擅自变更或解除合同，被申请人应当继续履行合同的内容。申请人的房屋确实建在承包地内，但是被申请人变更协议的理由与是否建在承包地内无关，二审法院也认定变更协议决定认定事实不清、证据不足。判决让被申请人对申请人的房屋征收补偿问题重新作出行政处理，无法实现法律公平正义。二、二审判决中引用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条第（一）项与本案无关，适用法律法规错误。三、二审后被申请人两次作出与本案被撤销的变更协议内容基本相同的行政决定，导致申请人多次进行诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项、第（四）项之规定，请求撤销济宁市中级人民法院作出（2017）鲁08行终47号行政判决第一项中“撤销第二项”的判决内容，维持济宁高新技术产业开发区人民法院作出（2016）鲁0891行初156号行政判决第二项，撤销济宁市中级人民法院作出（2017）鲁08行终47号行政判决第二项。 济宁市梁山县水泊街道办事处提交意见称：一、申请人与被申请人于2013年6月26日签订的征收补偿安置协议书存在错误，应予变更。涉案被拆迁房屋是养殖房，不应按住房进行安置补偿。被申请人发现补偿协议错误后，及时通知了申请人，申请人一直置之不理，被申请人安排工作人员及村委会成员与申请人沟通，并充分听取了申请人的陈述和申辩，依法作出了变更决定。变更决定是本着公平、公正的原则，为了维护公共利益不受损害、国家利益和公共财产不遭受损失所进行。二、申请人在其村内有宅基地，上有五间住房，不存在为满足全家人最基本的居住保障而建房的问题。请求维持变更原补偿协议的行政行为。三、二审后，被申请人第一次变更协议的决定是在补充新证据的前提下作出的，事实和理由已经发生变化，第二次重新作出决定是根据涉案房屋占用土地是农用地的客观情况，事实、理由和结果均与原行政行为不同，法院均不应予以撤销。 本院认为，本案审理的焦点问题是：1.被申请人2015年5月28日作出的关于变更房屋补偿协议的决定是否合法；2.本案二审后被申请人重新作出的房屋征收补偿行政处理决定是否适当。 关于第一个焦点问题，根据《山东省行政程序规定》第一百零五条规定：“行政合同受法律保护，合同当事人不得擅自变更、中止或者解除合同。行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同；由此给对方当事人造成损失的，应当予以补偿。”为防止行政机关滥用变更或者解除权，侵害当事人合法权益，一般来说，变更或者解除合同应仅限于行政相对人存在欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人，或者权利义务存在极度无正当理由的显失公平而损害国家利益和社会公共利益等情形。本案中如果确实存在“征收补偿安置协议书与补偿安置方案及征收现状不符。李玉贞的被征房屋为养殖房”的问题，被申请人可能会多支出补偿款，但仅以多支出补偿款就认定严重损害国家利益或者公共利益，缺乏依据，亦对申请人不公。双方订立的补偿安置协议即使存在问题，亦是因被申请人工作人员对房屋用途的判断出现失误，属于涉案协议订立过程中被申请人内部决策问题，并不能以此归咎于申请人，且申请人在整个协议的履行过程均予以积极配合，并无证据证明申请人对于被征房屋性质认定错误存在任何主观上的故意或过失，作为善意的申请人在本案中有值得保护的信赖利益，如被申请人单方变更涉案协议，不仅有悖于行政协议制度设立的初衷，更会破坏申请人及公众对国家机关的信任，损害国家公信力。一二审法院判决撤销被申请人2015年5月28日作出的关于变更房屋补偿协议的决定并无不当。 关于第二个焦点问题，二审法院判决被申请人重新作出房屋征收补偿行政处理决定，初衷是希望被申请人自我纠正，当然这样做不当。但是被申请人分别于2017年7月26日、2018年5月17日作出两次行政决定，两次行政决定的内容与本案被撤销的变更协议决定基本相同，均已被汶上县人民法院一审予以撤销，使双方当事人陷入诉讼之中。人民法院的生效裁判具有法律拘束力，行政机关应当尊重并执行人民法院生效裁判。这是建设法治政府的基本要求，也是保障公民合法权益的根本前提。被申请人重新作出的行政行为无视人民法院生效裁判的效力，增加了当事人的讼累，浪费了司法资源，不利于社会和谐稳定。申请人要求继续履行2013年6月26日签订的《东环、南环路升级改造项目房屋征收补偿安置协议书》的请求，一审法院予以支持并无不妥，申请人的申请事由成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条之规定，判决如下： 一、撤销济宁市中级人民法院（2017）鲁08行终47号行政判决； 二、维持济宁高新技术产业开发区人民法院（2016）鲁0891行初156号行政判决。 一、二审案件受理费各50元，均由梁山县水泊街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘念虎 审判员  鲁统民 审判员  刘绍斐 二〇一九年六月二十八日 法官助理李延禹 书 记 员  李静