山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终77号上诉人（原审被告)济南市长清区人民政府文昌街道办事处，住所地济南市长清区中川街中段路北。法定代表人张世君，主任。委托代理人周旭光，山东天齐律师事务所律师。上诉人（原审被告）济南市长清区人民政府，住所地济南市长清区清河街1617号。法定代表人赵居安，区长。委托代理人**群，济南市长清区人民政府工作人员。委托代理人郭文杰，山东灵岩律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王景利，男，1975年4月6日出生，汉族，住济南市长清区。上诉人济南市长清区人民政府文昌街道办事处（以下简称文昌街道办事处）、济南市长清区人民政府（以下简称长清区政府）因与被上诉人王景利行政强制拆除一案，不服济南市中级人民法院于2018年12月21日作出的（2018）鲁01行初1163号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员王修晖、审判员李莉军组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案房屋坐落在济南市长清区××东王社区××路南，系集体土地上房屋，登记在王景利父亲王振祥名下，位于长××区东××村改造范围内，于2018年1月25日、2月13日被拆除。王景利父亲王振祥于2013年去世。2017年2月20日，长清区政府发布《通告》，确定东王城中村改造冻结范围，并明确东王城中村改造冻结范围内集体土地，由长清区政府依法统一征用与安置补偿，文昌街道办事处按照要求组织落实，制定具体措施。2017年3月6日，长清区政府组织召开东王城中村改造项目调度会，决定由文昌街道办事处成立济南市长清区文昌街道办事处东王城中村改造拆迁指挥部（简称文昌街道指挥部），负责东王城中村改造的户口冻结、人口认定、房屋及地上物清点丈量、拆迁安置补偿协议签订和兑付补偿款、拆迁队伍招标和组织实施、村（居）民安置房分配等相关工作，所需资金由项目承接主体，即济南市长清区财政局出资成立的济南长清城市建设开发有限公司（简称长清城建公司）负责筹集和融资，及时拨付到文昌街道指挥部，并委托该指挥部按协议签订进度进行兑付。2017年4月8日，长清城建公司制定《济南市长清区文昌街道东王城中村改造拆迁安置补偿方案》（简称《东王城中村改造拆迁安置补偿方案》），其中第二条载明，拆迁安置补偿工作在长清区政府的领导下组织实施，济南市长清区东王城中村改造项目指挥部（简称区指挥部）为协调领导主体，长清城建公司为项目实施主体，文昌街道指挥部为推进落实主体。2017年4月26日，长清城建公司和文昌街道指挥部联合下发《东王城中村改造拆迁安置补偿方案》。2018年1月31日、2月14日，涉案房屋遭到拆除。王景利拨打电话报警，济南市公安局长清区分局民警出警后，告知王景利房屋拆除系政府拆迁行为。2018年2月19日，王景利诉至长清区法院，要求确认文昌街道办事处强制拆除涉案房屋的行为违法。长清区法院经过审理，作出（2018）鲁0113行初57号行政裁定，认定本案强拆行为的适格被告应为长清区政府和文昌街道办事处。文昌街道办事处和王景利收到该裁定后，均未提起上诉。案外人张磊于1月25日、2月15日拨打电话报警，称其位于济南市长清区××东王社区××路南拥有合法房屋遭到违法拆除。济南市公安局长清区分局民警出警后，分别对文昌街道办事处党工委委员韩帅、拆除队伍负责人司加勇进行询问。司加勇在询问笔录中陈述“昨晚东王村拆房子的事情，我是负责人，……大约10天前，拆迁指挥部就把这个工作交给我了。”公安机关经过调查，告知张磊房屋拆除系政府拆迁行为。原审法院认为：涉案房屋处于长××区东××村改造范围内。涉案房屋被拆除前，长清区政府于2017年2月20日，在东王城中村改造范围内发布冻结通告，并明确改造冻结范围内集体土地由该政府统一征用与安置补偿，同时要求文昌街道办事处按照要求组织落实。涉案房屋被拆除后，王景利曾向当地公安机关报警，当地公安机关经过调查后，认定拆除系政府拆迁行为。王景利根据公安机关调查认定意见，又将文昌街道办事处诉至长清区法院。长清区法院经过审理，认定强拆行为的适格被告是长清区政府和文昌街道办事处，即长清区政府和文昌街道办事处为涉案房屋的拆除主体。长清区法院的上述认定已经发生法律效力，且与本案其他证据并不矛盾，法院依法应当予以尊重。王景利的房屋未经法定程序不能被强制拆除，长清区政府和文昌街道办事处未履行法定程序，即拆除涉案房屋，应确认拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认济南市长清区人民政府、济南市长清区人民政府文昌街道办事处强制拆除登记在王景利父亲王振祥名下，位于济南市长清区××东王社区××路南房屋的行为违法。文昌街道办事处、长清区政府不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院认定事实错误，请求依法改判。主要理由如下：1.涉案房屋系中标拆迁的具体施工人在拆除相邻房屋时擅自施工导致的误拆，文昌街道办事处对此不知情，且事后对具体施工人进行了警告和处罚，误拆的责任应由具体施工人承担。2.《东王城中村改造拆迁安置补偿方案》经过了法定程序，取得了东王村村民的同意和认可，王景利也没有提出异议，其他住户均已按照补偿方案拆迁完毕，王景利并非济南市长清区东王村村民，系外来购房户，应服从东王城中村改造拆迁安置补偿方案，而他却要求超出政策规定的巨额补偿，这种无视社会公共利益，公然阻挠城中村改造的极端做法，是导致其房屋被施工人误拆的原因。3.城中村改造系新生事物，针对城中村的法律、法规未出台，但城中村改造意义重大，政府有义不容辞的义务和责任，法院应综合考虑城中村改造的政策性、合法性。被上诉人王景利未向本院提交书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院对证据的认定意见以及所查明的案件事实。本院认为：济南市长清区人民法院在作出的（2018）鲁0113行初57号行政裁定中，根据济南市人民政府发布的关于加快推进城中村改造的意见[济政发（2014）7号]、长清区政府于2017年2月20日发布的《通告》、长清城建公司制定的济南长清文昌街道东王城中村改造拆迁安置补偿方案、公安机关在张磊因涉案房屋被拆除报警后作出的拆除系政府拆迁行为的认定及司家勇、韩帅在公安机关的笔录等证据，运用证据规则及裁判法则，认定该案的适格被告为长清区政府及文昌街道办事处。所谓适格被告，不仅仅理解为形式上适格，即原告所诉被告清楚、具体，可以指认，还有更深一层的含义，即实质性适格，也就是说原告所诉被告是作出被诉行政行为的行政主体。长清区人民法院（2018）鲁0113行初57号行政裁定作出后，各方当事人均未上诉，该文书已产生法律效力。原审法院在该文书认定的事实与本案证据无矛盾的情况下，本着尊重既有生效裁判的原则，判决确认长清区政府及文昌街道办事处系涉案强制拆除行为的责任主体，并无不当。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为均应按照法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关实施行政强制拆除行为应当遵循的法定程序作出了明确、具体的规定。本案中，长清区政府及文昌街道办事处在未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的拆除程序的情况下，强制拆除涉案房屋，原审法院确认强制拆除行为违法，认定事实清楚，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币100元，由上诉人济南市长清区人民政府文昌街道办事处、济南市长清区人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长 侯 勇审判员 王修晖审判员 李莉军二〇一九年六月三日书记员 杨柳青