广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤09行终88号上诉人（原审第三人）冯*生，男，2000年6月24日出生，汉族，住广东省信宜市东镇街道长塘社区******。委托代理人严昌皋，男，1947年2月8日出生，汉族，住广东省信宜市*******。被上诉人（原审原告）冯*均，男，1954年5月9日出生，汉族，住广东省信宜市东镇街道长塘社区******。委托代理人陈天荣，男，1963年3月25日出生，汉族，住广东省信宜市*****旧楼401房。委托代理人谢授驹，男，1957年12月1日出生，汉族，住广东省信宜市**************。原审被告信宜市自然资源局（原信宜市国土资源局）。住所地：广东省信宜市******。法定代表人周志文，局长。委托代理人梁武，男，信宜市自然资源局干部。上诉人冯*生因被上诉人冯*均诉原审被告信宜市自然资源局土地行政登记一案，不服茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初160号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案争议地位于信宜市************，地名：门口垌，面积150平方米。四至：东至冯*华屋；南至下坎；西至下坎；北至空地。原告与第三人父亲冯*华是同胞兄弟关系。原告和第三人父亲冯*华所在的长塘二队在1981年已落实了家庭承包责任制。1995年长塘村二组对土地进行了大调整落实责任田时，按原告户成员7人，第三人父亲冯*华户成员3人，李*珍（冯*均、冯*华的母亲）1人共11人进行分配。2004年，长塘二组按原告和第三人父亲冯*华两户11人，将门口垌农田（涉案争议地）一块（水井下三坵，面积0.552亩）、马河垌农田一块、塘岔口农田一块、上大土化农田一块、下大土化农田一块分给原告、第三人父亲冯*华两户承包，原告及第三人父亲冯*华双方确认原告户占7.5的份额，第三人父亲冯*华户占3.5的份额。2004年底，第三人父亲冯*华因发展养猪业需建造猪栏，与原告口头协商后，第三人父亲冯*华在门口垌的责任田建造猪栏，但双方没有签订互换协议或借用协议。2004年12月17日，被告以第三人父亲冯*华未经批准，擅自使用耕地150平方米建房，违反了《土地管理法》第六十二条的规定，对第三人父亲冯*华作出了(2004)信（东清）国土决字第259号《土地违法案件行政处罚决定书》，处罚内容：1、未批先建的按《土地管理法》规定罚款；2、同意补办用地手续，面积195平方米。2005年1月20日，第三人父亲冯*华向被告提交了土地登记申请书，对涉案争议地申请集体土地使用权设定登记。被告提供的《地籍调查土地登记审批表》中的“土地权属来源、变更证明、文件类型、编号、日期”栏显示，第三人申请土地登记的权属来源文件是：1、(2004)信（东清）国土决字第259号《土地违法案件行政处罚决定书》；2、一户一宅证明。2005年4月13日，被告经地籍调查、权属审核等程序后，向第三人颁发了信集用(2005)第0000***号《集体土地使用证》。2018年4月26日，原告收到信宜市人民法院送达的冯*华诉冯*均的民事起诉状及相关证据材料，得知被告的上述发证行为，并认为被告的发证行为侵犯了其合法权益，遂向原审法院提起本案诉讼，诉讼请求：撤销被告于2005年4月13日颁发给第三人冯*生的信集用(2005)第0000***号《集体土地使用证》，并判令被告及第三人承担案件受理费。原审法院另查明，2016年1月，因原告要求第三人父亲冯*华交回借用的涉案争议土地，第三人父亲冯*华则认为双方当时是以第三人所占的3.5份额的马河垌责任田、塘岔口责任田、上大土化责任田、下大土化责任田与原告在涉案争议地所占7.5份额的责任田互换了土地经营权，双方为此引发纠纷。第三人父亲冯*华于2018年4月18日向信宜市人民法院提起民事诉讼，请求判决其承包的下大土化一坵田、大土化径一坵田、陂口垌一坵田、马河垌一坵田与冯*均门口垌一坵田互换合同有效。信宜市人民法院经审理后，认为冯*华主张其与冯*均双方存在土地承包经营权互换合同关系及合同的效力的依据不足，于2018年7月12日作出(2018)粤0983民初985号民事判决，驳回冯*华的诉讼请求。冯*华不服，提起上诉，茂名市中级人民法院于2019年1月19日作出(2018)粤09民终2068号民事判决，驳回上诉，维持原判。再查明，第三人申办被诉案件土地使用证时年仅四岁半，其申请办理该证是由其父亲冯*华代办。原审法院认为，人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为是否合法进行全面审查。结合各方当事人的诉辩意见和无争议的陈述，本案的主要争议焦点为：l、原告是否具有本案行政诉讼的主体资格；2、被诉行政行为是否合法。关于原告是否具有本案行政诉讼主体资格的问题。第三人辩称原告在2004年已将涉案争议地即门口垌的水井下三坵的0.376亩土地对换给了第三人父亲冯*华。经查，第三人父亲冯*华并无证据证实其与原告共同承包的责任田已按各自份额分开耕种、使用，且第三人父亲冯*华提起的确认其承包的下大土化一坵田、大土化径一坵田、陂口垌一坵田、马河垌一坵田与原告承包的涉案争议地互换合同有效的民事诉讼，已经信宜市人民法院和茂名市中级人民法院一、二审审理查明，第三人父亲的主张没有事实依据，判决驳回了第三人父亲冯*华的诉讼请求。涉案争议地是原告及第三人父亲共同承包的责任田，被告将涉案争议地发证给第三人，该发证行为与原告具有法律上的利害关系，原告据此提起行政诉讼具有原告诉讼主体资格。被告答辩称被告为第三人颁发土地使用证的行为合法，没有侵犯原告的合法权益，原告不具备诉讼主体资格的意见亦不能成立，不予采纳。关于被诉行政行为是否合法的问题。根据《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明、个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。……本案中，被告所提供的证据《地籍调查土地登记审批表》显示，第三人土地权属来源的依据是：1、土地违法案件行政处罚决定书(2004)信（东清）国土决字第259号；2、一户一宅证明。原审法院认为，第三人申请土地登记所提供的上述证明材料，仅能证明第三人违法占用耕地建房被处罚的事实，不能作为第三人土地权属来源的有效证明材料。而且原告占用耕地建房也未依照土地管理法的规定办理农用地转用审批手续，明显违反法律规定。另，《土地登记规则》第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记的宗地予以公告。根据被告所举证据，涉案争议地的发证行为并未进行公告，发证程序违法。综上所述，被告信宜市国土资源局向第三人冯*生颁发的信集用(2005)第0000***号《集体土地使用证》，土地权属来源不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。原告冯*均请求撤销被诉行政行为的理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决:撤销被告信宜市国土资源局于2005年4月13日颁发给第三人冯*生的信集用(2005)第0000***号《集体土地使用证》。案件受理费50元，由被告信宜市国土资源局负担。上诉人冯*生不服原审判决，向本院提起上诉称：原审被告信宜市国土资源局认为被上诉人不具备诉讼主体资格是正确的。原审判决根据信宜市人民法院(2018)粤0983民初985号和茂名市中级人民法院(2018)粤09民终2068号民事判决，不支持原审被告认为被上诉人不具备诉讼主体资格的意见。上诉人认为，信宜市人民法院(2018)粤0983民初985号民事判决及茂名市中级人民法院(2018)粤09民终2068号民事判决认定长塘村二组分给冯*华户3.5人承包经营的位于马河垌农田一块，塘岔口农田一块，上大地农田一块，下大化农田是冯*华占3.5份额，冯*均占7.5份额的事实错误。冯*均根本就不可能提供证据证明其占有7.5份额。只不过是冯*均的委托诉讼代理人，以为政府已于2013年征收上大地、下大地农田及长塘村二组于2014年收回塘岔口分给各农户的土地统一集体出租他人使用，农田原貌已不存在，现无法查看，而否定冯*华提供的证据，欺骗法院，造成错案。但欺骗不了长塘村的村委及长塘村二组的全体村民。现冯*华已依法对上述两个民事案件向广东省高级人民法院提出了再审申请。上诉人因发展养猪业，建设猪栏必须使用土地建房屋，建房屋必须要取得合法的土地使用权，建猪栏养猪并没有改变土地用途，不必办理农用地转用审批手续。在特别法中，通过划拨方式无偿取得建设用地使用权，原审被告通过罚款后，再批准办理用地手续，登记发证的行为，符合《土地登记规则》第七条规定，程序并不违法。如果上诉人要想将该土地建居住楼房，才需办理相关变更手续。综上，原审判决撤销信宜市国土资源局颁发给上诉人冯*生持有的证号为信集用(2005)第0000***号《集体土地使用证》，认定事实和判决错误。上诉请求：1、依法撤销茂名市茂南区人民法院(2018)粤0902行初160号行政判决，并予以改判。2、本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人冯*均答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决正确，且原审被告信宜市国土资源局并未对原审判决提起上诉，表明原审被告是服判的。二、上诉人未经被上诉人同意，私自将被上诉人与上诉人两户共同承包的土地申领了土地用途为宅基地的信集用(2005)第0000***号《集体土地使用证》，明显已经损害了被上诉人的合法权益，因此被上诉人完全有权提起本案诉讼，并请求撤销该《集体土地使用证》，是本案行政诉讼的适格主体。上诉人称被上诉人没有诉讼主体资格是没有法律依据的，不能成立。三、上诉人称其与被上诉人对换了被上诉人在共同承包土地中的涉案部分土地，这只是上诉人强词夺理的一面之词，没有事实根据和证据支持。对于上诉人的这一主张，信宜市人民法院(2018)粤0983民初985号民事判决和茂名市中级人民法院(2018)粤09民终2068号民事判决书已经作出了否定上诉人该主张的民事判决，已经发生法律效力。因此，上诉人的该项主张不成立。四、上诉人在申领信集用(2005)0000***号《集体土地使用证》时，只是一个年仅四岁多的幼儿，属于无民事行为能力人，根本就没有能力申领《集体土地使用证》，也没有能力进行违章建设，更没有资格作为违章建设的被处罚对象，因此原审被告颁发《集体土地使用证》给上诉人的行为，是弄虚作假的违法行为。原审法院判决撤销该《集体土地使用证》完全正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审依法判决驳回上诉，维持原判。原审被告信宜市自然资源局口头答辩：一、被上诉人称我局不提起上诉就是服判，这不代表我局的真实意思表示。我局对一审判决是不服的，只因我局知道上诉人已提起了上诉，所以我局才未向二审提出上诉。2、我局颁发集体土地使用证给上诉人冯*生的行政行为，没有损害到被上诉人冯*均的任何利益，被上诉人冯*均没有本案的诉讼主体资格，请求二审法院驳回冯*均的起诉。经审查，原审判决查明的事实清楚，本院予以确认。另查明，中共信宜市委、信宜市人民政府于2019年2月15日发布信发[2019]2号《关于印发的通知》，原信宜市国土资源局的职责由新组建的信宜市自然资源局承接。本院认为，《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明、个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”本案中，首先，上诉人冯*生在申请对涉案土地进行登记时未满五周岁，本应提供其个人身份证明或户籍证明、法定代理人或委托代理人的代理资格身份证明、授权委托书等材料，但从原审被告举证的证据材料中未见上述材料，故上诉人提交的土地登记申请材料不符合《土地登记规则》第十条第一款第（二）项以及该条第二款的规定。其次，从卷宗材料可见，原审被告向上诉人颁发被诉土地证的土地权属来源依据，一是(2004)信（东清）国土决字第260号土地违法案件行政处理决定书，二是村长“冯国贵”署名的证明冯*生只有一处宅基地的“证明”。该两份证据仅能证明上诉人未经批准擅自使用土地建房被处罚及其只有一处宅基地的情况，不能作为其土地权属来源的有效依据。况且，上诉人在申请土地登记时属无民事行为能力人，不符合分户条件，故村长冯国贵署名的证明上诉人冯*生只有一处宅基地的“证明”内容与上诉人申请土地登记时的年龄状况明显不相符，该“证明”内容不属实。并且，涉案土地属被上诉人冯*均与上诉人冯*生的父亲冯*华共同承包经营、并未兑换给冯*华个人使用的事实，已由已发生法律效力的信宜市人民法院（2018）粤0983民初985号民事判决和本院（2018）粤09民终2068号民事判决所确认。上诉人未经被上诉人同意的情况下，擅自将两人共有的涉案土地全部申请登记在其个人名下，明显侵犯了被上诉人的合法权益。原审被告在上诉人未能提交其身份证明、代理人资格证明及涉案土地权属来源证明等材料的情况下，仅依据上诉人的申请就将上诉人的父亲与被上诉人共同使用的承包地一并登记发证给上诉人，未尽到审慎审查义务，该发证行为明显违反了上述《土地登记规则》第十条的相关规定，且侵犯了被上诉人的合法权益，应属发证事实不清、主要证据不足的行政行为，依法应予撤销。原审判决据此撤销被诉土地登记行为并无不当，本院应予支持。被上诉人作为涉案土地的共有人，享有该土地的使用权，与被诉发证行为存在利害关系，具有本案原告主体资格。上诉人主张被上诉人不具有原告主体资格，缺乏事实根据，对此主张本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冯*生负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇一九年六月三日法官助理 吴嘉怡速 录 员 古博宇