河北省定州市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0682行初1号 原告：唐县川里镇小南村村民委员会，住所地：保定市唐县川里镇小南村。 法定代表人：陈城，该村委会主任。 委托诉讼代理人：崔东东，河北颂和安达律师事务所律师。 被告：唐县人民政府，住所地：保定市唐县光明路**，统一社会信用代码：1113062774543900X5。 法定代表人：尤志敬，该县县长。 委托诉讼代理人：米海洋，唐县自然资源和规划局科员。 委托诉讼代理人：刘占水，河北法蓝律师事务所律师。 被告：保定市人民政府，住所地：保定市东风西路**，统一社会信用代码：12130600404893327R。 法定代表人：郭建英，该市市长。 委托诉讼代理人：窦月玲，保定市人民政府职员。 委托诉讼代理人：曹云霞，河北磅礴律师事务所律师。 第三人：唐县川里镇下庄村村民委员会，住所地：唐县川里镇下庄村，统一社会信用代码：54130627ME3338876J。 法定代表人：闫占军，该村委会主任。 委托诉讼代理人：马志强，河北轩宇律师事务所律师。 原告唐县川里镇小南村村民委员会（以下简称小南村村委会）不服被告唐县人民政府、保定市人民政府土地所有权处理决定，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月9日立案后，于2019年4月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院根据唐县人民政府的申请依法追加唐县川里镇下庄村村民委员会（以下简称下庄村委会）为本案第三人。本院依法组成合议庭，于2019年4月24日公开开庭审理了本案。原告小南村村委法定代表人陈城及其委托诉讼代理人崔东东、被告唐县人民政府委托诉讼代理人米海洋、刘占水、被告保定市人民政府委托诉讼代理人窦月玲、曹云霞、第三人下庄村委会委托诉讼代理人马志强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年8月24日唐县人民政府作出唐县人民政府土地权属处理决定书，决定将唐县黄石口乡鹤峪口村南早凹一段坡地确权于唐县下庄村委会，原告不服该决定书于2018年10月23日提出行政复议。2018年12月26日保定市人民政府作出保政行复决（2018）88号保定市人民政府行政复议决定书维持了被告唐县人民政府作出的唐县人民政府土地权属处理决定书。 被告唐县人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1、唐县人民政府公文处理笺、唐县国土资源局文件批阅卡片；2.确权申请书；3.唐县国土资源局立案通知书及送达回证；4.（1）民国8年买卖文书，（2）一队、二队与王某签订的承包合同书，（3）张进领、王某、张某、王货子、张海子、张占省、李成尔证明，（4）下庄村村委会申请书，（5）照片，（6）下庄村出具的证明一份；5、（1）王老爱、陈小娟证明各一份、（2）荒山承包合同；6、唐县国土资源局对王某、闫占军、陈城的询问笔录；7、关于下庄村申请确权一案申请延期的请示；8、唐县国土资源局关于下庄村申请确权一案的调查报告；9、唐县人民政府公文处理笺、唐县国土资源局文件批阅卡片；10、土地权属处理决定书及送达回证；11、处理决定书补充说明的请示；12、补充说明及送达回证。 被告保定市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1、行政复议决定书；2、行政复议申请书；3、申请人提供的证明、依据及相关材料；4、申请人身份证明及授权委托书、授权委托人身份证明；5、补正行政复议申请通知书；6、行政复议立案审批表及立案报告；7、行政复议答复通知书；8、被申请人答复书；9、被申请人提供的证明、依据及相关材料；10、被申请人身份证明及授权委托书、授权委托人身份证明；11、第三人参加行政复议通知书；12、第三人行政复议答复书；13、第三人提供的证明、依据及相关材料；14、第三人身份证明；15、送达回证及邮寄快递单。 第三人下庄村委会在举证期限内未提交证据。 原告小南村村委会诉讼请求：1.请求判令撤销被告唐县人民政府作出的《唐县人民政府土地权属处理决定书》的具体行政行为；2.请求判令撤销保定市人民政府作出的保政行复决（2018）88号《保定市人民政府行政复议决定书》；3.诉讼费由被告承担。事实和理由：2018年8月24日作出《唐县人民政府土地权属处理决定书》，决定将唐县黄石口乡鹤峪口村南早凹一段坡地确权于唐县下庄村委会，原告不服该决定书随即提出行政复议。2018年12月26日，保定市人民政府作出保政行复决（2018）88号《保定市人民政府行政复议决定书》维持了被告唐县人民政府的行政行为。下庄村委会作为原申请人在申请中主张依据闫秉财在民国8年与鹤峪口村张士杰签订的购地契约作为证据，然而该证据明显不可作为定案依据，依据建国初期的《中国土地法大纲》及《中华人民共和国土地改革法》第30条规定，土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前不具有相应的法律效力。 同时，下庄村委会提交的2001年12月12日签订的《承包合同书》仅是该村村民个人行为，此证据不能证明涉案土地权属归下庄村委会所有。因为下庄村村民个人未经村集体成员同意，将土地擅自承包与村集体以外成员的行为已经违反《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定，对外承包行为未经过村民表决，违反村集体土地对外承包的法定程序，因此依据《合同法》第52条规定，该《承包合同书》应当认定为无效，无效合同更不能作为证明涉案土地权属的证据。 但是，涉案土地却一直由原告村集体村民耕种，并由原告村民实际占有。1983年，原告二小队将涉案土地承包给了本村村民陈凤祥，承包期限70年，承包费300元。承包合同中有时任村支书张二臣代表发包方签字捺印，以上事实有《荒山承包合同》、陈小娟、王老爱等人证言证明，因此涉案土地权属应归原告所有。 综上所述，下庄村委会所提交证据并不能作为定案依据，其主张也不应得到支持，唐县人民政府作出唐县人民政府土地权属处理决定书未能查明案件事实，适用法律亦不准确，保定市人民政府作出的复议决定于法无据。因此原告为维护自身合法权益特提起本次行政诉讼，恳请贵院在查明案件事实的基础上依法支持原告诉讼请求。 原告小南村村委会向本院提交了以下证据：1、荒山承包合同；2、陈小娟、王老爱、臧俊证言。 被告唐县人民政府辩称，小南村和下庄村争议地位于坡地，该坡地是下庄村村民闫秉财在民国8年时买的鹤峪口村人张士杰的坡地，后由其两个儿子继承并经营，直到1956年入高级社，入社后就归了下庄村，分给了第一生产队和第三生产队经营。1980年责任制后继续由两队经营，经营到1998年时，下庄村村民李成尔口头承包该地三年（1998年-2000年），承包费300元，2001年该地承包给了鹤峪口村人王某。上述事实有民国8年的买卖文书、一队和三队与王某签订的承包合同书、下庄村村民李成尔及鹤峪口村村民王某、张进领、张某、王货子、张海子、张占省等证言为证，由此可证实该争议地权属形成的历史原因，并通过对外承包形成对该地块的事实管理。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令17号）第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史、面对现实”，我单位依据上述规定作出了将争议地归下庄村村民委员会所有的决定。因此我单位作出唐县人民政府土地权属处理决定书认定事实清楚,适用依据准确且程序合法。请求法院依法维持我单位作出的处理决定。 被告保定市人民政府辩称，该宗土地的历史溯源为下庄村村民闫秉财在民国8年时购买的鹤峪口村人张士杰的坡地，该事实可以说明在历史上该宗土地最初属于鹤峪口村张士杰所有，后经土地流转，变更为下庄村村民闫秉财所有。依据当时的法律，土地属于私有，可以进行买卖流通，该流转行为有效，可以证明该宗土地属于下庄村村民闫秉财所有的客观事实。原告提交的承包协议系伪造的协议，该协议中的发包主体在发包时并不存在，该证据不能作为土地权属认定的依据。 依据《土地法大纲》及《土地法改革法》的规定，该宗土地于1956年收归高级社，入社后就归下庄村，即该宗土地权属从私有变更为集体所有后，权属从下庄村村民变更为下庄村村集体，该变更符合当时的法律及政策的规定，应认定为下庄村集体所有。 1956年该宗土地归属高级社后，土地由下庄村第一生产队及第三生产队经营，第三生产队及第一生产队对该宗土地享有占有、使用、收益、处分的权利。《土地承包法》实施后，1980年该宗土地仍继续由两队经营，直至1998年。后下庄村村民李成尔承包该宗土地3年，2001年承包给鹤峪口村人王某，由王某承包经营。该土地的权益人及受益人始终是下庄村，下庄村从法律上及事实上对该宗土地享用所有权、使用权以及收益权、受益权。故唐县人民政府作出的唐县人民政府土地权属处理决定书及我单位作出的保政行复决（2018）88号保定市人民政府行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人下庄村委会陈述同二被告答辩意见。 经庭审质证，原告对被告唐县人民政府提供的证据有异议的是：1、民国8年的买卖文书已由建国后的《中国土地法大纲》等文件废除，不具有合同效力。承包合同书中没有村集体公章，只有个别村民签字捺印，违反土地承包法律程序，依据合同法规定，应认定为自始无效；2、证人王某在证言中没有明确指出土地的权属，仅证明个别村民有耕种的行为。证人张某证言所描述的土地四至与本案没有关联性，仅有小部分是本案争议土地，且有外村村民承包其他村土地也不符合农村承包经营法的规定。剩余王货子等证人为下庄村村民，证言不应采纳；3、下庄村委会申请书、照片及下庄村村委会证明均为下庄村自述，不可作为证据使用，对证明目的不认可；4、王某笔录中仅描述了耕种情况，没有说明权属问题。闫占军本人为下庄村的支书，与本案有利害关系，不认可闫占军的笔录内容5、国土局出具的调查报告证明目的不认可。 原告对被告保定市人民政府提供的证据质证意见与上述质证意见一致。 被告唐县人民政府对原告提交的证据有异议的是：1、陈小娟、王老爱的书面证言笔体系一人所写，且无二人的身份信息，无法核实是否为二人本人所书写捺印，对真实性有异议。臧俊证言，因本案原告未在被告唐县人民政府给定的期间内提交此证言，我单位也未收到该证言，对此证言不发表意见；2、原告提交的承包协议系伪造的协议，该协议中的发包主体在发包时并不存在，该证据不能作为土地权属认定的证据。 被告保定市人民政府对原告提交证据的质证意见同唐县人民政府质证意见。 第三人下庄村委会对原告提交证据的质证意见同二被告的质证意见。 本院经审理认定如下事实：唐县川里镇下庄村委会和小南村村委会为黄石口乡鹤峪口村南早凹一段坡地的权属发生争议。2017年6月20日下庄村委会向唐县人民政府提交了确权申请，请求将该争议坡地确权给下庄村委会。唐县人民政府认为，下庄村委会提供的证据可证明该地块权属形成的历史原因，并通过对外承包形成对该地块的事实管理。于2018年8月24日作出唐县人民政府土地权属处理决定书，决定下庄村与小南村所争议地块，所有权归下庄村委会所有。小南村村委会不服该处理决定书，依法提出行政复议。保定市人民政府复议后认为，唐县人民政府作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。于2018年12月26日作出了保政行复决（2018）88号保定市人民政府行政复议决定书，维持了唐县人民政府作出的唐县人民政府土地权属处理决定书。 本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告唐县人民政府具有处理原告小南村村委会与第三人下庄村委会之间土地所有权争议的职权。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”本案争议的该宗土地为下庄村村民闫秉财在民国8年时购买的鹤峪口村人张士杰的坡地，该事实可以证明在历史上该宗土地先由鹤峪口村张士杰所有，买卖后转让给下庄村村民闫秉财所有。根据以上历史，建国以后该宗土地收归下庄村委会集体所有，由下庄村第一生产队及第三生产队经营，通过土地承包进行流转、收益。此事实被告和第三人提供了土地买卖文书及土地承包合同，本院予以认定。原告主张所有权的依据是荒山承包合同及证人证言，而被告对原告提交的证据进行质证时，原告当庭认可其提交的荒山承包合同系事后补签的，协议载明的时间是根据大队干部的回忆补写的，加盖的不是当时的公章，因此该协议的客观性、真实性难以采信。而且原告只提供了书面证人证言，证人均未出庭作证并接受质询，其证言的证实性亦无法采信。原告的诉讼请求缺乏充分的证据证实，本院不予支持。唐县人民政府作出处理决定之前，唐县国土资源局已依法进行了询问，梳理了相关证据后出具了调查报告。唐县人民政府对及复议机关保定市人民政府根据争议双方提交的证据，依据上述规章作出的唐县人民政府土地权属处理决定书和保定市人民政府行政复议决定书，认定事实清楚，适用依据准确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告唐县川里镇小南村村民委员会的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告唐县川里镇小南村村民委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。 审 判 长  焦宏伟 人民陪审员  赵国民 人民陪审员  华云峰 二〇一九年六月二十日 书 记 员  肖 泽