江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2014）宁行终字第240号 上诉人（原审原告）董启建，男，1958年1月4日生，汉族。 上诉人（原审原告）李济才，男，1965年10月11日生，汉族。 上诉人（原审原告）董双龙，男，1947年2月25日生，汉族。 上诉人（原审原告）朱竹花，女，1949年11月12日生，汉族。 上诉人（原审原告）田凤义，男，1952年5月11日生，汉族。 上诉人（原审原告）顾耀勇，男，1969年2月11日生，汉族。 上诉人（原审原告）靳岗，男，1975年4月3日生，汉族。 上诉人（原审原告）靳忠，男，1969年1月8日生，汉族。 上诉人（原审原告）方云林，男，1962年7月10日生，汉族。 上诉人（原审原告）蔡文富，男，1955年6月7日生，汉族。 上诉人（原审原告）方银祥，男，1959年4月8日生，汉族。 上诉人（原审原告）方银兰，女，1959年8月30日生，汉族。 上诉人（原审原告）陈兆华，男，1961年7月10日生，汉族。 上诉人（原审原告）靳东，男，1972年6月6日生，汉族。 上诉人（原审原告）赵普兰，女，1950年5月22日生，汉族。 委托代理人吴世明（系赵普兰的丈夫），男，1950年2月12日生，汉族。 上诉人（原审原告）谷玉梅，女，1949年1月17日生，汉族。 上诉人（原审原告）靳玉恒，男，1954年7月16日生，汉族。 上诉人（原审原告）陈康宁，男，1955年5月22日生，汉族。 上诉人（原审原告）方银功，男，1939年6月26日生，汉族。 上诉人（原审原告）陈大陆，男，1951年10月31日生，汉族。 上诉人（原审原告）方银健，男，1971年8月21日生，汉族。 上诉人（原审原告）方银忠，男，1968年2月26日生，汉族。 以上二十二名上诉人的诉讼代表人为上诉人李济才、董启建，共同委托代理人鲁金艳。 被上诉人（原审被告）南京江宁经济技术开发区管理委员会，住所地在南京市江宁开发区将军中路**。 法定代表人戴华杰，南京江宁经济技术开发区管理委员会常务副主任。 委托代理人庄生贵，江苏苏源律师事务所律师。 上诉人董启建、李济才、董双龙、朱竹花、田凤义、顾耀勇、靳岗、靳忠、方云林、蔡文富、方银祥、方银兰、陈兆华、靳东、赵普兰、谷玉梅、靳玉恒、陈康宁、方银功、陈大陆、方银健、方银忠因诉被上诉人南京江宁经济技术开发区管理委员会（以下简称江宁开发区管委会）城建立项行政批复一案，不服南京市江宁区人民法院作出的（2014）江宁行初字第41号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2014年8月29日受理后，依法组成合议庭，于2014年9月15日公开开庭进行了审理。上诉人董启建、李济才、董双龙、朱竹花、田凤义、顾耀勇、靳岗、靳忠、方云林、蔡文富、方银祥、方银兰、陈兆华、靳东、赵普兰、谷玉梅、靳玉恒、陈康宁、方银功、陈大陆、方银健、方银忠的诉讼代表人董启建、李济才及共同委托代理人鲁金艳，上诉人赵普兰的委托代理人吴世明，被上诉人江宁开发区管委会的委托代理人庄生贵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2012年11月21日，被告江宁开发区管委会作出宁经管委发（2012）281号《关于江宁开发区胜利一小区城中村（危旧房）改造项目的批复》（以下简称281号《批复》），同意南京江宁经济技术开发总公司具体实施胜利一小区城中村（危旧房）改造项目。原告董启建等二十二人对281号《批复》不服，于2014年2月18日向南京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）申请行政复议，市发改委根据行政复议管辖权的规定，将该案移送至南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）处理。2014年3月26日，区政府作出（2014）江宁行复9号《行政复议决定书》，维持了被告作出的281号《批复》。后原告不服，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的281号《批复》。 原审法院另查明，在庭审中，原告董启建等二十二人自认其均已与南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处（以下简称秣陵街道办）签订了《南京市江宁区国有土地上房屋征收与补偿协议》。 原审法院还查明，在庭审后其依职权向市发改委就被告作出281号《批复》的职权进行了走访，市发改委确认对于城中村（危旧房）改造项目属于《南京市市级行政权力事项下放目录》里第3项的内容，其已将该审批权委托给了江宁开发区管委会。 原审法院认为，根据《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》及《南京市市级行政权力事项下放目录》的规定，被告江宁开发区管委会受上级行政机关的委托，具有对申请辖区内城中村（危旧房）改造项目进行批复的权利。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“由行政机关委托所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”故被告江宁开发区管委会是受委托的单位，不是本案适格被告。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项、第六十三条第一款第（二）项和第二款之规定，裁定驳回了原告的起诉。 上诉人董启建等二十二人上诉称：1、原审裁定认定事实错误。被上诉人江宁开发区管委会与所谓“上级行政机关”并非委托关系。宁委办发（2012）38号《中共南京市委办公厅、南京市人民政府办公厅关于印发〈南京市市级行政权力事项下放目录〉的通知》明确规定：“按照权责一致的要求，市级行政权力事项下放后，区县（园区）要切实承担起相关的法律责任和义务，简化程序，提高效率，实行一站式受理和服务，对权力事项有序运行全权负责”。可见，南京市委、市政府是将权利与责任一起下放的。本案是一个授权关系非委托关系，被上诉人应该为其作出的行为承担法律责任。2、原审裁定适用法律错误。本案不存在错列被告的问题，不能适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条的规定驳回上诉人的起诉。只有行政机关直接委托或以授权的名义委托行政机关以外的其他组织行使职权的，因其他组织缺乏责任能力，没有行政诉讼主体资格，才需要由委托的行政机关为被告，为其承担相关法律责任。且本案起诉前经过行政复议，复议机关在复议阶段已对被上诉人的主体资格问题进行了审查，并作出了复议决定，上诉人的起诉也是基于复议决定书的告知而提起。3、本案涉及江宁区政府正在实施的国有土地上的房屋征收，上诉人认为因一审法院的工作人员是征收工作组主要成员，会导致案件的不公正审理，曾提出要求一审法院全院回避，但一审法院驳回了上诉人的回避请求，继而做出驳回裁定。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求二审法院撤销原审裁定，指令一审法院以外的适当法院对上诉人的起诉进行立案审理。 被上诉人江宁开发区管委会辩称：1、上诉人有意混淆民事法律关系和行政法律关系的概念。在民事法律关系中，授权和委托具有高度相似性，经常可以混同使用。但在行政诉讼法概念中，授权的行政行为和委托的行政行为是有严格区别的、不可以混淆。按照《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，授权的行政行为是专指由成文法律法规作出的授权；由上级行政机关授权或委托下级行政机关作出的行政行为，是委托的行政行为，非授权行政行为。宁委办发（2012）38号文件写明：“根据《关于实施综合改革工程的意见》（宁委发（2012）34号精神，市委、市政府决定将市级部门行政审批事项、行政许可事项、行政处罚事项以及其他类权力事项，委托区县级（园区）行政主管部门行使。”文件明确说明了是“委托”而不是“授权”。上诉人提出，宁委办发（2012）38号文件还规定了市级行政权力事项下放后，区县（园区）要对权力事项有序运行全权负责，从而推定被上诉人应当对外承担一切责任的观点，这是对法律的曲解。文件中提到的责任是内部行政责任，是下级行政机关对上级行政机关的责任，至于对行政相对人和其他人的对外行政法律责任，应该按照法律的规定来承担，即必须由作出委托的上级行政机关承担。2、在委托的行政行为中，委托人必须是行政机关，而可接受委托的既可以是行政机关，也可以是居委会、村委会、行业协会等。3、上诉人对一审法院的回避申请没有任何法律依据，更没有上诉权。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 原审被告江宁开发区管委会向原审法院提交了以下证据与法律依据。证据有：1、宁政发（2012）222号《市政府关于印发南京市主城区危旧房、城中村改造工作实施意见通知》复印件1份；2、江宁政发（2012）305号《关于印发﹤南京市江宁区动迁拆违治乱整破暨环境综合整治行动实施方案﹥的通知》1份，以上2份证据证明被告的281号《批复》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的符合社会发展和社会公益的需要；3、《关于办理胜利一小区城中村（危旧房）改造项目立项的请示》1份，证明请示单位的申请事项符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的符合社会发展和社会公益的需要；4、被告作出的281号《批复》1份，证明被告依据权限审核请示项目并依法作出答复，另该证据证明行政相对人应该是南京江宁经济技术开发总公司，且内容主要是对准备拆迁征地项目的资金安排的工作准备，不是最终对原告房屋及土地作出处理的行政行为；5、宁委办发（2012）38号《中共南京市委办公厅南京市人民政府办公厅关于印发﹤南京市市级行政权力事项下放目录﹥的通知》（以下简称《南京市市级行政权力事项下放目录》）1份，证明本案的审批行为是市发改委委托被告进行的审批行为，被告不是本案适格被告；6、秣陵街道办对胜利一小区房屋征收调查问卷共16份，其中有13户原告明确签字同意征地和拆迁，证明被告的审批行为符合原告的利益且程序合法；7、江宁府征字（2013）第1号《南京市江宁区人民政府房屋征收决定》（以下简称1号《征收决定》）复印件1份，证明本案可诉的具体行政行为是政府的征收决定，被告作出的281号《批复》仅是一个准备性、预备性的审批环节，不属于可诉的具体行政行为；8、《胜利一小区房屋征收公告》复印件1份；9、涉案地块的征收决定、征收公告、补偿方案的公示照片3张（照片的拍摄日期是2013年3月11日上午九点半左右），以上2份证据证明江宁区政府在2013年3月9日对涉案地块的征地决定和征收补偿方案等进行了公告。原告对此有异议的话应当在3个月内提起行政诉讼，本案的起诉超过法定的诉讼期间；10、原告董启建等二十二人与秣陵街道办签署的《南京市江宁区国有土地上房屋征收与补偿协议》共20份（包括本案22名原告在内），证明原告已经和有关部门达成了补偿协议，依法不能再对征地行为提起行政诉讼，只能提起拆迁补偿合同的民事诉讼，同时原告的合法权益已经得到了有效保护并获得原告自己的认可，原告在本案中没有利益受损；11、江苏省南京市中级人民法院（以下简称市中院）（2014）宁行初字第3号《行政判决书》复印件1份，证明江宁区政府对涉案地块的征地拆迁补偿符合法律规定，且本案涉及的文件，被告有权批复且合法。法律依据有：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条；2、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条；3、《南京市江宁区国有土地上房屋征收与补偿办法》；4、《中华人民共和国物权法》。 原审原告董启建等二十二人向原审法院提交了下列证据：1、原告董启建等二十二人的房屋权利证明复印件各1份，证明原告董启建等二十二人对涉案房屋具有合法权利；2、被告江宁开发区管委会作出的281号《批复》复印件1份，证明本案被告违法作出该281号《批复》。3、江宁区政府作出的《行政复议决定书》复印件1份，证明原告董启建等二十二人在法定期限内向法院提起诉讼，并证明该行为是具体行政行为，已经由上级行政机关进行确认且与原告存在法律上的利害关系。 以上证据、依据均已随案移送本院。 经庭审质证，原审法院认定，被告所提交的证据1－10，与案件具有关联性，来源合法且真实，对待证事实有证明力，予以采信；被告所提交的证据11，因系未发生法律效力的裁判文书，对其效力不予确认。原告提交的三项证据，因被告对其真实性无异议，予以采信。 本院经审查认为，原审法院对原告提交的三项证据和被告提交的证据1－10的审查质证符合法律规定，认证正确。被告提交的证据11系市中院（2014）宁行初字第3号《行政判决书》复印件一份，该份判决虽在原审法院审理时尚未生效，但该判决书能够证明胜利一小区的章春香等十人不服1号《征收决定》，曾以江宁区政府为被告向市中院提起行政诉讼等事实，与本案具有一定关联性，来源合法，形式真实，应予采信，原审法院以该判决书尚未生效为由而不予采信，存在不当，应予纠正。 原审法院认定“市发改委确认对于城中村（危旧房）改造项目属于《南京市市级行政权力事项下放目录》里第3项的内容，其已将该审批权委托给了江宁开发区管委会。”经审查，原审法院确实对市发改委法规处、投资处的两位相关工作人员进行了走访，但该两人既未在调查中明确表示该审批权确系市发改“委托”给江宁开发区管委会，亦不能代表市发改委作出解释，仅系个人理解，该事实认定缺乏事实根据，应予纠正。对原审法院认定的其他事实，本院予以确认。 本院另查明以下事实：居住于南京市江宁区胜利新区即胜利一小区的章春香等十人，因不服1号《征收决定》，曾于2013年12月30日向本院提起了（2014）宁行初字第3号行政诉讼，本院于2014年5月28日作出（2014）宁行初字第3号《行政判决书》，判决驳回了章春香等十人的诉讼请求。在该案中，江宁区政府提交了281号《批复》作为证据，本院在判决中认定该项证据与案件具有关联性且真实，系江宁区政府在履行法定职责的过程中制作或获取，来源合法，故予以采信。同时，针对章春香等十人提出的江宁开发区管委会无权对涉案项目进行批复的主张，本院在判决中认为，根据宁委办发（2012）38号文的规定，江宁开发区管委会对涉案项目进行批复并不违反相关规定，系该项目的适格批复主体。 本院还查明以下事实：章春香等十人不服本院作出的（2014）宁行初字第3号行政判决，向江苏省高级人民法院提起上诉。江苏省高级人民法院于2014年9月10日作出（2014）苏行终字第0098号《行政判决书》，驳回上诉，维持了本院作出的（2014）宁行初字第3号行政判决。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”第二十五条第四款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，双方的争议焦点在于被上诉人江宁开发区管委会作出281号《批复》的行为是属于被上诉人依职权作出还是受市发改委的委托而作出。《南京市市级行政权力事项下放目录》的“经济管理类”的第3项写明，“政府投资项目的项目建议书可行性研究报告、初步设计审批”的“权力类别”为行政审批，“实施主体”为市发改委，承接主体为“区县发改部门、园区”，“下放方式”为归还（园区授权）。根据该文件的规定，结合国发（2004）20号《国务院关于投资体制改革的决定》及其附件《政府核准的投资项目目录（2004年本）》、苏政发（2005）38号《江苏省企业投资项目核准暂行办法》及《江苏省政府核准的投资项目目录（2004年本）》和宁政发（2006）86号《南京市企业投资项目核准暂行办法》及《南京市政府核准的投资项目目录（2004年本）》的相关规定，同时结合宁委发（2012）34号《中共南京市委南京市人民政府关于印发〈关于实施综合改革工程的意见〉的通知》的“拟深化行政审批制度改革，下放行政管理权限”的精神，可以认定，南京市委、南京市人民政府为深化体制改革，依法对政府投资项目的审批权限重新进行了划分，通过规范性文件直接将该权限由市发改委划归区县发改部门和园区行使。根据上述文件规定，江宁开发区管委会取得了涉案立项批复权，有权独立以自己的名义作出相应的立项批复，同时亦应独立承担相应的责任。原审法院根据《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》及《南京市市级行政权力事项下放目录》的规定，并结合其走访市发改委所掌握的情况，认定江宁开发区管委会系受上级行政机关的委托而作出，并据此认定原告错列被告，进而依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四第一款第（三）项的规定裁定驳回原告的起诉，属对相关规定的不当理解，应予纠正。 本案中，被上诉人江宁开发区管委会作出281号《批复》的行为系江宁区政府作出1号《征收决定》的前置行政行为。在（2014）宁行初字第3号行政诉讼中，本院已经对281号《批复》合法性进行了审查并认定合法，亦已经对对上诉人的权利义务产生最终影响的1号《征收决定》的合法性作出了认定，并判决驳回了居住于胜利一小区的章春香等人要求确认1号《征收决定》违法的诉讼请求。江苏省高级人民法院亦已经作出生效的（2014）苏行终字第0098号行政判决，维持了本院作出的（2014）宁行初字第3号行政判决。据此，本案诉讼标的即被诉281号《批复》行为的合法性已为生效判决的效力所羁束。在1号《征收决定》已被确认合法的情况下，上诉人向法院起诉要求确认1号《征收决定》的前置行政行为即被诉281号《批复》行为违法，不符合行政诉讼的立案条件。 综上，原审裁定认定事实基本清楚，适用法律、法规不当，但原审裁定驳回原告的起诉，结果正确。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项的规定，裁定如下： 驳回上诉人董启建、李济才、董双龙、朱竹花、田凤义、顾耀勇、靳岗、靳忠、方云林、蔡文富、方银祥、方银兰、陈兆华、靳东、赵普兰、谷玉梅、靳玉恒、陈康宁、方银功、陈大陆、方银健、方银忠的上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  宋振敏 审 判 员  陆俊騑 代理审判员  熊文超 二〇一四年十月二十八日 书 记 员  王攀峰 速 录 员  孙 皓