福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽05行初41号 原告陈钟山，男，1968年7月4日出生,现住新西兰奥克兰，持中华人民共和国护照。 原告陈钟松，男，1972年8月15日出生，户籍地安溪县，现住南安市。 二原告共同委托诉讼代理人陈明昌，男，1937年4月8日出生，现住南安市，系二原告的父亲。 被告南安市自然资源局，住所地南安市溪美街道柳城路77号。 局长陈子勇。 委托代理人黄海堤。 委托代理人黄志明、杨嘉文，福建伟盛律师事务所律师。 原告陈钟山、陈钟松诉被告南安市自然资源局其他行政管理一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告陈钟山、陈钟松诉称，请求判决1.撤销南安市城乡规划局关于《现场投诉事项处理转送单》（南中心投诉（2019）02号）的答复，判决被告履行受理、核发原告依法申请的《住宅建设工程规划许可证》的法定职责；2.请求审查被告适用南安市人民政府办公室2014年1月13日印发的（南政办（2014）13号）规范性文件的合法性，不作为认定被告行政行为合法的依据；3.判决本案的诉讼费由被告承担。事实与理由：原告在南安市××路××地，早已经南安县（市）政府调查审定，准予登记，并发给《国有土地使用证》。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线、和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的建设工程设计方案的总平面图予以公布。”《住宅建设工程规划许可证》的实施机关、条件、程序在《城乡规划法》的第四十条作了具体规定，实施机关就是机构改革合并后的自然资源局。2019年2月11日上午，原告持《住宅建设工程规划许可证》申请书、《国有土地使用证》、《住宅建设工程设计方案》和《基础设施配套费》的交费收据等材料到南安市行政服务中心被告设置的窗口，申办《住宅建设工程规划许可证》，其工作人员拒绝受理，又不出具拒绝受理的书面凭证，违反《行政许可法》第三十二条第二款的规定。原告不服，即向南安市行政服务中心管理室投诉，其接待人黄玉莹即签字：“同意受理”。被告于2月15日对原告的投诉做出关于《现场投诉事项处理转送单》（南中心投诉（2019）02号）的答复（以下简称《答复》）。被告的《答复》称：根据《南安市人民政府办公室关于印发南安市柳湖、北山片区更新改造项目土地房屋征收安置实施方案的通知》，其申请新建住宅用地在柳湖片区更新改造土地房屋征收范围内。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为”。综上所述，关于你个人新建住宅的申请不符合现行政策和规定，因此我局窗口未能受理。原告对被告的《答复》不服，因为：1.《南安市人民政府办公室印发的南安市柳湖、北山片区更新改造项目土地房屋征收安置实施方案的通知》是2014年1月13日制定的“规范性文件”，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第二款规定，己过期失效。2.《行政许可法》第十七条规定：“除本法第十四条、第十五条规定的法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省级政府规章外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。”该法条注释：“其他规范性文件包括：全国人大及其常委会、省人大及其常委会以外的国家权力机关制定的规范性文件，国务院、省级地方人民政府以外的行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令，军事机关、审判机关、检察机关制定的规范性文件，社会团体、行业组织章程等。”因此，南安市人民政府办公室印发的“规范性文件”，没有行政许可设定权。3.《行政许可法》第十八条规定：“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。”本案行政许可的实施机关、条件、程序在《城乡规划法》第四十条作出了明确的规定，行政许可实施的期限在《行政许可法》第四十二条作了规定。4.《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定“对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，对国有土地上的房屋实行征收与补偿”、“房屋依法征收的，国有土地使用权同时收回”。原告拥有的国有土地（宅基地）上还没有危旧房屋可供征收，“依法拥有的国有土地使用权”尚未具备被“同时收回”的条件。南安市政府的“规范性文件”不可作为认定被告在本案的行政行为合法的依据。被告长期拒绝受理原告申办《住宅建设工程规划许可证》，有书面凭证的如下：原告于2009年10月到南安市规划建设局呈申请书，11月12日答复函说：“你兄弟二人个人建房的申请不符合现行有关政策和规定”；2009年12月20日邮挂寄申辩书，但不再复函；2010年7月19日又向规划局呈申请书、2012年8月20日又到窗口呈申请书、8月24日再到窗口催办但遭退件；2012年9月10日再向规划局呈申请书，但不复函；2019年1月30日到被告窗口呈申请书，被告知需要提交所需材料，2月11日到被告窗口要提交申请材料，但窗口人员拒绝受理，原告即向服务厅投诉室投诉，填写《投诉登记表》。被告2月15日交给原告一张《答复书》说：“关于你个人新建住宅的申请不符合现行政策和规定，因此，我窗口未能受理。”原告2019年3月1日再到窗口进行交涉，并告诫拒绝受理违法，要提交申请材料，被告窗口人员仍拒绝受理。《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变己经生效的行政许可。”根据法不溯及既往的原则，《行政许可法》有关撤回行政许可法的规定，不适用于《行政许可法》2004年7月1日起实施前的具体行政行为。原告的《国有土地使用证》是《行政许可法》2004年7月1日起实施前由南安市（县）政府颁发的，不可适用《行政许可法》有关撤回行政许可法的规定。 被告南安市自然资源局辩称，原告所诉缺乏事实与法律依据，依法应驳回原告的诉讼请求。具体事实和理由如下：一、原南安市城乡规划局的主体名称、职责等变更，现由南安市自然资源局承继原南安市城乡规划局职责。因此，南安市自然资源局作为本案答辩人符合规定。2018年12月20日，根据《中共南安市委办公室南安市人民政府办公室关于印发〈南安市机构改革实施方案〉的通知》组建南安市自然资源局，原南安市国土资源局、南安市城乡规划局等职责整合，划入新组建的南安市自然资源局。因此，由南安市自然资源局作为本案答辩人符合规定。二、答辩人作出涉案关于《现场投诉事项处理转送单》(南中心投诉（2019）02号）的答复，事实清楚，适用法律正确。根据南政办（2014）13号《南安市人民政府办公室关于印发南安市柳湖、北山片区更新改造项目土地房屋征收补偿安置实施方案的通知》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为”的规定，本案原告申请新建住宅用地在柳湖片区更新改造土地房屋征收范围内。因此，答辩人作出涉案《答复》告知原告新建住宅的申请不符合现行政策和规定，答辩人窗口未能受理事实清楚，适用法律正确，并无不当。三、答辩人的投诉答复程序合法。答辩人于2019年2月12日收到涉案《现场投诉事项处理转送单》。后经查阅相关资料，作出涉案《答复》，并于当日送达原告。因此，答辩人作出的涉案《答复》程序合法，并无不当。综上，原告要求判决撤销涉案《答复》，并要求判令答辩人履行受理、核发原告依法申请的《住宅建设工程规划许可证》的法定职责缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。四、南政办（2014）13号《南安市人民政府办公室关于印发南安市柳湖、北片区更新改造项目土地房屋征收补偿安置实施方案》所确定征收范围合法有效，该规范性文件合法有效。原告主张相关条款无效及不能作为本案适用依据依法不应支持。 原告向本院提供如下证据： 证据1、《行政诉状》和“规范文件”附带审查申请书； 证据2、二原告的委托书； 证据3、中华人民共和国驻奥克兰总领事馆为陈钟山出具的华侨身份公证书复印件和陈钟松身份证复印件； 证据4、行政诉讼代理人陈明昌身份证复印件； 证据5、南安市行政服务中心投诉室《受理投诉登记表》； 证据6、被告关于《现场投诉事项处理转送单》（南中心投诉（2019）02号））的答复； 证据7、南安市人民政府办公室南政办（2014）13号《南安市人民政府办公室印发的南安市柳湖、北山片区更新改造项目土地房屋征收安置实施方案的通知》； 证据8、二原告的《国有土地使用证》、《基础设施配套费》收据； 证据9、国家保护华侨侨眷合法权益的法法规、条例摘录件； 证据10、附一组图片，说明被告早己为地产开发商在柳湖片区××楼大厦签发建筑工程规划许可证，证明对原告实行歧视政策，拒绝受理原告申请的《住宅建筑工程规划许可证》，违反公平、公正原则。 接举证通知书后，原告补充如下证据： 证据11、安溪县及安溪县魁斗镇国土资源所出具的《证明书》，证明原告祖籍安溪县，祖籍住宅年久失修，破旧，国家建设漳泉铁路需要被拆除。家父陈明昌1960年在南安师范学校毕业，服从国家分配，被选派到南安侨光中学任共青团专职十部，文革后调到县教育局工作，1997年退休，家母和弟妹都是在南安出生的，在南安：“上无片瓦，下无立锥之地”，原随父住公房或租房； 证据12、《城镇个人建造住宅管理办法》、《福建省城镇个人建造住宅管理实施办法》，证明家父依照规定申请个人建造住宅，先筹集资金3508元，1986年3月28日向沃后村民委员会买宅基地191.7平方米（湖边杂地）； 证据13、《南安县城住房建筑申清表》，证明按照规定，逐级呈报审批，1988年获南安县人民政府批准； 证据14、《住宅建筑准建证》，证明用地面积80平方米，建筑周期一年。但因家庭经济生活还很困难，建材奇缺，政府控制，按计划分配，所以，住宅建筑不可能如期进行； 证据15、《党政干部建私房清理凭证》，证明陈明昌在用地方面，己按照闽委（1990）12号文件《关于处理党政干部违法违纪建私房的若十规定》进行清理，特发给此证，作为向土地、房产管理部门办理土地使用权、房屋所打权登记发证手续的凭据之一； 证据16、《县城规划区内清理违章建设凭证》，证明陈明昌所建房己按规定进行清理，特发给此证，作为向土地、房产管理部门办理土地使用权、房屋所有权登记发证手续的凭据之一； 证据17、《国有土地使用证》，证明土地使用者陈明昌，地址：××镇××，用途：住宅，用地面积：壹佰玖拾壹点柒平方米；批准使用期限：空白； 证据18、2002年5月7日，南安市国土资源局依法办理土地权属变更登记手续，换发《国有土地使用证》，土地使用者：陈钟山、陈钟松，土地座落：南安市溪美办事处双塘居委会；土地用途：住宅；使用权面积：壹佰玖拾壹点柒平方米，终止日期：空白。 证据19、国务院部门和省政府的规章等5份。 对原告提供的证据，被告质证称：证据1、2不属于证据；证据3、4由法庭依法审查；证据5-6真实性无意见，以投诉来要求答复，投诉到答复被告已完成；证据7、8真实性无意见；证据9属于法律法规。10照片真实性无法确定。对原告的9份补充证据与本案无关联性，系原告父亲取得土地使用权证的过程，真实性由法院审查。 被告向本院提供如下证据：证据1、《受理投诉登记表》及附件材料、送达回证、关于《现场投诉事项处理转送单》（南中心投诉（2019）02号）的答复，证明本案原告相关投诉事宜，被告已经于2019年2月15日作出关于《现场投诉事项处理转送单》的答复及答复内容的相关事实；证据2、南政办（2014）13号《南安市人民政府办公室关于印发南安市柳湖、北山片区更新改造项目土地房屋征收补偿安置实施方案》、南政（2017）62号《南安市人民政府关于公布2017年度行政机关规范性文件及管理制度清理结果的通告》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，证明本案法律、规范性文件适用。对被告提供的证据，原告质证称：证据1.2的真实性无异议，但证据2已经过期作废。 经庭审举证质证，本院对原、被告提供的证据真实性均予以认定。 法庭审理过程中，原告陈钟山、陈钟松明确本案的诉讼请求为判决被告履行受理、核发原告依法申请的《住宅建设工程规划许可证》的法定职责，并同意撤回撤销关于《现场投诉事项处理转送单》（南中心投诉（2019）02号）的答复及审查被告适用南安市人民政府办公室2014年1月13日印发的（南政办（2014）13号）规范性文件的合法性的诉讼请求，对原告的该项主张，本院予以确认。 经审理查明，1993年1月6日陈明昌取得南安市人民政府南政国用（92）字第01921020号《国有土地使用证》。2002年6月8日，原告陈钟山、陈钟松因分家取得南安市人民政府颁发的南国用（籍）字第25020078号《国有土地使用证》，该证载明土地使用者陈钟山、陈钟松，座落南安市溪美办双塘居委会，使用权面积191.7平方米。2019年2月11日，原告持《住宅建设工程规划许可证》申请书、《国有土地使用证》、《住宅建设工程设计方案》和《基础设施配套费》的交费收据等材料到南安市行政服务中心被告设置的市规划科窗口，申办《住宅建设工程规划许可证》，被告工作人员拒绝受理，未出具拒绝受理的书面凭证。原告不服，即向南安市行政服务中心管理室投诉。2019年2月15日原南安市城乡规划局对原告的投诉做出关于《现场投诉事项处理转送单》（南中心投诉（2019）02号）的答复。原南安市城乡规划局在《答复》中称：根据《南安市人民政府办公室关于印发南安市柳湖、北山片区更新改造项目土地房屋征收安置实施方案的通知》，其申请新建住宅用地在柳湖片区更新改造土地房屋征收范围内。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为”。综上所述，关于你个人新建住宅的申请不符合现行政策和规定，因此，我局窗口未能受理。 上述事实有原、被告提供的证据及经庭审举证质证，各方当事人在法庭中的陈述为据，本院予以确认。 本案的争议焦点：被告是否应履行受理、核发原告申请的《住宅建设工程规划许可证》的法定职责。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。2019年2月15日，原南安市城乡规划局对原告的投诉做出关于《现场投诉事项处理转送单》（南中心投诉（2019）02号）的答复，该《答复》载明，原告申请新建住宅用地在柳湖片区更新改造土地房屋征收范围内。但被告未能提供证据证明有符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条规定的，由市、县人民政府作出的征收决定，且《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定：房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。因此，被告主张原告申请新建住宅用地在柳湖片区更新改造土地房屋征收范围内的依据不足，其作出的《答复》的主要事实和证据不足。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线、和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证……”。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定：行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别出处理：……（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。第三十八条规定：申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。 综上所述，本院认为，本案原告陈钟山、陈钟松于2019年2月11日向南安市行政服务中心管理室投诉，其投诉的目的是被告应为其办理《住宅建设工程规划许可证》，原南安市城乡规划局于2019年2月15日对该投诉作出《答复》，虽原告在庭审时同意撤回撤销该《答复》的诉求，但该《答复》认定的主要事实、证据不足，仍依法应予撤销，且被告应根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》等相关法律法规的规定，针对原告提出的申请被告受理、核发《住宅建设工程规划许可证》的法定职责事项，是否符合颁发法定条件标准进行审查并作出书面决定。原告陈钟山、陈钟松请求被告履行法定职责的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 一、撤销原南安市城乡规划局2019年2月15日做出的关于《现场投诉事项处理转送单》（南中心投诉（2019）02号）的答复； 二、责令被告南安市自然资源局应在法定期限内对原告陈钟松、陈钟山申请受理、核发《住宅建设工程规划许可证》法定职责的事项重新作出书面决定。 案件受理费50元，由被告南安市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  庄希文 审 判 员  谢火生 人民陪审员  邱有潘 二〇一九年六月二十六日 书 记 员  张秋萍 附：本案所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。