辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终204号上诉人（一审原告）贲久兴，男，1955年9月3日出生，汉族，退休工人，住址兴城市。委托诉讼代理人贲镜铭（系贲久兴之子），男，1988年2月20日出生，满族，自由职业，住址同上。被上诉人（一审被告）兴城市人民政府，住所地兴城市兴海南街137—2号。法定代表人袁国相，该市政府市长。委托诉讼代理人马海胜，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人王晓生，辽宁易木律师事务所律师。被上诉人（一审被告）葫芦岛市人民政府，住所地葫芦岛市龙港区龙湾大街15号。法定代表人王力威，该市政府市长。委托诉讼代理人毕玉格，该市司法局工作人员。上诉人贲久兴因诉兴城市人民政府（以下简称兴城市政府）、葫芦岛市人民政府（以下简称葫芦岛市政府）征收补偿决定及行政复议决定一案，不服葫芦岛市中级人民法院（2018）辽14行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年4月18日组织各方当事人进行询问。上诉人贲久兴的委托诉讼代理人贲镜铭，被上诉人兴城市政府的委托诉讼代理人马海胜、王晓生，被上诉人葫芦岛市政府的委托诉讼代理人毕玉格到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，兴城市政府根据《国务院加快棚户区改造工作的意见》，启动兴城市“城中村”棚户区改造项目。在征收过程中，进行可行性调查、研究、论证，召开政府常务会议研究实施兴城市城中村棚户区改造项目房屋征收与补偿方案。兴城市政府拟定《兴城市城中村棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》，于2017年11月10日发布《关于〈兴城市城中村棚户区改造项目房屋征收与补偿方案〉公开征求意见的通知》，公开征求意见期限为30天，自2017年11月10日起至2017年12月9日止。兴城市发展改革局于2017年11月17日作出兴发改发（2017）117号《关于兴城市永宁社区北二街、西关社区及西二村城中村棚户区改造项目调整的可行性研究报告的批复》，该批复对贲久兴所属区块棚户区改造项目进行立项。经组织工作人员进行社会调查，风险评估公司进行了社会稳定风险评估。被征收人在具有相应资质的三家以上的评估机构中选择，最终选定辽宁坤宇房地产评估公司对征收区域进行评估。兴城市政府于2017年12月11日作出兴政征字（2017）1号《关于城北社区、北关村、永宁社区北二街、东关社区、东二村、城南社区、南关村、西关社区、西一村、西二村、南甸子村国有土地上房屋征收决定的公告》，公告对征收项目、范围、时间、期限、部门、实施单位、诉权、诉期均作出明确告知。评估机构公示评估结果，并告知被征收人对评估结果有异议有权申请复核。兴城市政府按照征收决定公告及公示的签约期限告知被征收人，贲久兴在规定期限内未与兴城市政府达成一致意见，亦未签订补偿协议。兴城市政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出兴政征字（2018）第004号《房屋征收补偿决定公告》及兴政征补（2018）第35号《房屋征收补偿决定》，并告知贲久兴相应的权利和义务。兴城市政府启动兴城市城中村棚户区改造项目前向省财政部门申请专项资金，后经审核批准，项目征收补偿款已经足额存放于农发行，且专户存储、专款专用。贲久兴收到兴政征补（2018）第35号《房屋征收补偿决定》后，向葫芦岛市政府申请行政复议，复议机关经审查认为兴城市政府对贲久兴作出的征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，于2018年9月25日作出（2018）葫行复决字35号《行政复议决定》。贲久兴不服向该院提起行政诉讼，请求撤销兴城市政府、葫芦岛市政府作出的征收补偿决定及行政复议决定。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，兴城市政府依法具有作出征收补偿决定的行政职权。人民法院对征收补偿决定的合法性进行审查，主要审查内容包括：是否已作出房屋征收与补偿方案、是否已就补偿事项与被征收人进行协调、补偿方式是否符合法律规定、是否已有对被征收房屋价值的房地产评估报告、搬迁费等的数额及计算依据、是否已备有足额房屋补偿资金和搬迁资金等、补偿决定是否公告。该院经审查后认为，兴城市政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定程序作出了兴政征字（2017）1号房屋征收决定及征收补偿方案并进行了公示，贲久兴等被征收人均未在法定期限内对房屋征收决定及房屋征收与补偿方案申请复议或者提起诉讼，兴城市政府据此对被征收人实施征收行为。贲久兴未在规定期限内与兴城市政府签订协议，后兴城市政府与贲久兴多次就房屋征收与补偿情况协商未果，房屋评估机构的选择系绝大多数被征收人的选择，贲久兴亦选择了辽宁坤宇房地产评估公司作为评估机构，其对房屋及附属物的调查结果和评估报告亦未在法定期限申请复核，兴城市政府根据上述情况和依据作出对贲久兴的征收补偿决定事实清楚，适用依据正确，程序合法，行政复议决定亦程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回贲久兴的诉讼请求。案件受理费50元，由贲久兴负担。上诉人贲久兴上诉称，1、上诉人的房屋先后两次纳入征收范围，2012年4月纳入旧城区改建的征收范围，2017年纳入棚户区改造范围。国发（2013）25号文件规定，禁止将城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。兴城市政府将古城内北二街并入城中村棚户区改造项目违反棚改政策。2、被诉征收补偿决定违反国办发（2014）36号文件规定的“棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结合，以原地安置为主，优先考虑就近安置”的规定，补偿方式中无原地或就近安置。3、被诉征收补偿决定未依法送达，在复议决定下达前兴城市政府撤销兴政征补（2018）第1号征收补偿决定，重新作出与该征收补偿决定内容基本相同的兴政征补（2018）第35号征收补偿决定，且未在征收范围内进行公告，违反法律规定。4、评估机构不是绝大多数被征收人选择，没有协商选定过程，没有公开选定方式，而是由兴城市政府指定，侵犯了上诉人的选择权和知情权。评估报告没有依法送达，存在漏项、不规范、评估目的不合法等问题。5、上诉人已在法定期限内提出反馈意见和建议，兴城市政府未将反馈意见和根据公众意见修改的情况及时公布，违反法律规定。综上，被诉征收补偿决定违法，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误，请求二审法院依法撤销一审判决，撤销被诉征收补偿决定。被上诉人兴城市政府答辩称，被诉征收补偿决定符合法律规定，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人葫芦岛市政府答辩称，被诉行政复议决定程序合法，一审判决正确，请求二审法院予以维持。本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。另查明，兴城市政府于2018年2月12日作出兴政征补（2018）第1号征收补偿决定，贲久兴不服，于2018年3月20日向葫芦岛市政府申请行政复议。葫芦岛市政府于2018年5月25日作出（2018）葫行复决字11号行政复议决定，以该征收补偿决定未严格按照征收补偿方案对贲久兴进行补偿，产权调换情况下未载明贲久兴享有的有照房室内装修及附属物补偿费和搬迁补助费，属于认定事实不清为由，撤销了该征收补偿决定。本院认为，本案的焦点问题是被诉征收补偿决定是否符合法律规定。贲久兴在起诉状中载明的诉讼请求为：1、依法请求原址回迁（改建地段）；2、撤销（2018）葫行复决字35号行政复议决定书；3、撤销兴政征补（2018）第35号征收补偿决定书。在一审庭审中贲久兴撤回了第1项诉讼请求，故本案的审查客体为兴城市政府作出的征收补偿决定及葫芦岛市政府作出的行政复议决定。因被诉行政复议决定并未改变被诉征收补偿决定所认定的主要事实和证据以及所适用的规范依据，故本案仅对行政复议程序是否合法进行一并审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十五条第一款、第二十六条第一款、第二款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。根据上述法律条款的规定，市、县级人民政府作出的征收补偿决定内容应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，征收补偿决定所涉及的各种补偿事项应当具体明确。本案中，兴城市政府针对贲久兴作出的兴政征补（2018）第35号征收补偿决定的主要内容为：经查，被征收人贲久兴在征收范围内有有照住宅房屋一户，基准面积（该户房照证载面积、产权测量部门实测面积结果中最大值）为54.6平方米。无照房屋两座，一座砖木平房12.8平方米，一座彩板平房15.64平方米。附属物包括：石头大墙2.4米、方砖地面9平方米、香椿φ20厘米1棵、樱桃树盛果期5棵、下水管15米、宽带1个、渗水井1个。（一）货币补偿：房屋征收部门以评估机构出具的房地产市场评估报告给予被征收人有照房屋补偿款151480元、无照房屋补偿款18886.4元、附属物补偿款1638元、货币补偿奖励54.6㎡×700元/㎡=38220元、装修补偿53.6㎡×1000元/㎡=53600元、有照房搬迁补助53.6㎡×20元/㎡=1072元、无照房搬迁补助300元、代建房货币补偿88350元，以上合计353546.40元。（二）产权调换：由房屋征收部门为被征收人面积为54.6㎡平方米的有照住宅房屋选择在兴城市××＃××单元××室、建筑面积为65.76㎡平方米、单价为3700元/㎡的房屋作为产权调换房，并由征收办依法与其结清被征收房屋价值与上述产权调换房屋价值的差价；无照房屋补偿款18886.4元、附属物补偿款1638元、装修补偿53.6㎡×1000元/㎡=53600元、有照房搬迁补助53.6㎡×20元/㎡=1072元、无照房搬迁补助300元、代建房货币补偿88350元等款项据实结算。由于贲久兴在二审询问中明确表示其只选择产权调换方式，不选择货币补偿方式，故被诉征收补偿决定中关于货币补偿的内容对贲久兴的权利义务不产生实际影响，没有司法审查之必要，本院仅对被诉征收补偿决定中关于产权调换的内容进行合法性审查。贲久兴在二审询问中还明确表示被诉征收补偿决定中对其有照房、无照房的面积以及附属物的项目及数量的记载没有遗漏和错误，其对此均无异议；其对产权调换方式中关于无照房屋补偿18886.4元、附属物补偿1638元、装修补偿53600元、有照房搬迁补助共计1372元的内容均无异议；对产权调换“征一平还一平”以及差价结算亦无异议；仅对产权调换方式中关于安置房屋地点不是原址回迁，代建房货币补偿88350元提出异议。关于安置房屋地点问题。《兴城市永宁社区北二街、西关社区及西二村城中村棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》第九条第（八）项规定，有照住宅房屋选择异地产权调换的，由政府统一在周边小区预购调换楼房，按房照证载面积，征一还一，不找差价。有照住宅房屋异地安置房源面积如大于协议安置面积，增加面积部分，安置户按预购小区楼房市场平均价格出资；如小于协议安置面积，则按该房屋评估价格退还面积不足部分差价款。异地产权调换户如在3个月之内未得到调换楼房，在实际过渡期限内，以每个房照作为一户，按证载面积每月10元/㎡，暂时发放12个月；超过12个月的，在安置入户前一次性补发。被征收人自行解决过渡用房。而兴城市政府在征收补偿决定中为贲久兴提供的产权调换房屋系位于兴城市××＃××单元××室、建筑面积为65.76㎡平方米的房屋，兴城市政府自认该产权调换房屋的位置距离被征收房屋大约5公里，显然不属于法律规定的“就近地段”和征收补偿方案规定的“周边小区”的安置地点。贲久兴关于安置房屋地点不符合法律和政策规定的上诉理由成立，本院予以支持。另外，产权调换方式中未明确被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值之间差价款的具体数额以及补偿款的支付期限，亦不符合法律规定。关于代建房货币补偿问题。《兴城市永宁社区北二街、西关社区及西二村城中村棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》第九条第（二）项第2目规定了有照房被征收人子女符合下列条件的，参照葫政发（2011）20号《葫芦岛市保障性安居工程项目房屋征收与补偿实施意见》给予一户代建的货币补偿。兴城市政府于庭后向本院邮寄了《贲久兴代建房屋货币化补偿计算明细》，能够证明被诉征收补偿决定所载明的代建房货币补偿数额符合上述征收补偿方案的规定，贲久兴对此所提异议不能成立，本院不予支持。关于贲久兴提出的其他上诉理由，分述如下：1、2017年12月18日，辽宁省保障性安居工程领导小组作出的辽保居办发（2017）122号《关于同意葫芦岛市2018年度棚户区改造项目（第一批）入库备案的复函》附件载明，葫芦岛市2018年棚户区改造项目包括永宁社区北二街、西关社区及西二村城中村棚户区改造项目，贲久兴关于兴城市政府将古城内北二街并入城中村棚户区改造项目违反棚改政策的主张没有事实根据，本院不予支持。2、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定，行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。本案中，兴城市政府重新作出的被诉征收补偿决定已按照（2018）葫行复决字11号行政复议决定的要求，增加了产权调换情况下有照房的室内装修、附属物补偿费和搬迁补助费的具体数额，与被撤销的兴政征补（2018）第1号征收补偿决定的内容明显不同，且已在征收范围内进行公告，故贲久兴关于被诉征收补偿决定与被撤销的征收补偿决定基本相同，违反法律规定的上诉理由没有事实根据，本院不予支持。3、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中，兴城市政府提供的《协商选定房地产价格评估机构征求意见表》上载明贲久兴已经选择辽宁坤宇房地产评估公司，且贲久兴对产权调换方式中依据评估报告确定的无照房屋补偿款及附属物补偿款数额均无异议，故其关于评估机构的选择不合法、评估报告不合法的上诉理由不能成立，本院不予支持。4、兴城市政府向法院提供的《公开征求意见问卷调查表》能够证明其在征收程序中已向被征收人公开征求对《兴城市永宁社区北二街、西关社区及西二村城中村棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》的意见和建议。贲久兴在该调查表中载明“没看明白”，同时其未能提供证据证明其他被征收人提出了意见和建议，故贲久兴关于其已在法定期限内提出反馈意见和建议，兴城市政府未将反馈意见和根据公众意见修改的情况及时公布的上诉理由缺乏事实根据，本院不予支持。葫芦岛市政府于2018年7月13日依法受理贲久兴的行政复议申请后，于2018年9月3日作出《延期审理通知书》，决定延长审理期限至2018年10月10日，并于2018年9月25日作出被诉行政复议决定，于9月26日向双方当事人送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定，且贲久兴明确表示对行政复议程序的合法性无异议，故本院确认葫芦岛市政府作出行政复议决定的程序合法，但行政复议决定维持兴城市政府作出的征收补偿决定的结论错误，依法应予纠正。综上所述，被诉征收补偿决定适用法律错误，依法应予撤销。被诉行政复议决定虽然程序合法，但维持征收补偿决定的结论错误，依法应予撤销。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决如下：一、撤销葫芦岛市中级人民法院（2018）辽14行初143号行政判决；二、撤销葫芦岛市人民政府作出的（2018）葫行复决字35号行政复议决定；三、撤销兴城市人民政府作出的兴政征补（2018）第35号房屋征收补偿决定；四、责令兴城市人民政府重新作出房屋征收补偿决定。一、二审案件受理费共计100元，由兴城市人民政府和葫芦岛市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长 李 蕊审判员 曹丽华审判员 李 明二〇一九年六月十一日法官助理张馨予书记员刘冰