河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫05行初12号原告张瑞英，女，汉族，1968年11月8日出生，住安阳县。委托代理人常生，男，汉族，1968年4月29日出生，住址同上。委托代理人钟冉，河南正义彰律师事务所律师。被告安阳县人民政府，住所地安阳市安泰大道路东。法定代表人王红兵，县长。委托代理人吴海刚，安阳县国土资源局工作人员。委托代理人宋军霞，安阳县国土资源局工作人员。被告安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段568号。法定代表人靳磊，市长。委托代理人朱艳君，安阳市人民政府工作人员。委托代理人管伟辰，安阳市人民政府工作人员。第三人常玉峰（又名常天清），男，汉族，1972年11月15日出生，住安阳县。原告张瑞英不服被告安阳县人民政府土地行政处理及被告安阳市人民政府行政复议，于2018年11月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年1月15日、16日分别向被告安阳市人民政府和被告安阳县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月21日公开开庭审理了本案。原告张瑞英及其委托代理人常生、钟冉，被告安阳县人民政府的委托代理人吴海刚、宋军霞，被告安阳市人民政府的委托代理人朱艳君、管伟辰，第三人常玉峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年6月1日，被告安阳县人民政府作出安县土行决字〔2018〕2号《行政处理决定书》，认定原告张瑞英持有的集体土地建设用地使用证所示地块，常保太已登记发证，常保太的集体土地建设用地使用证在未经相关部门撤销的情况下仍具有法律效力，张瑞英对该地块重新进行登记发证明显不当。安阳县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定，注销原告张瑞英持有的集体土地建设用地使用证。原告张瑞英不服，向被告安阳市人民政府提出行政复议申请，被告安阳市人民政府于2018年11月2日作出安政复决〔2018〕404号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持上述行政处理决定。原告张瑞英不服，提起行政诉讼。原告张瑞英诉称：张瑞英与常玉峰均系安阳县崔家桥镇段宋村村民。2017年12月，常玉峰向安阳县国土资源局申请撤销张瑞英2009年办理的土地使用证。2018年6月1日，安阳县人民政府作出安县土行决字〔2018〕2号《行政处理决定书》，决定注销张瑞英持有的集体土地建设用地使用证。张瑞英不服，向安阳市人民政府申请行政复议，安阳市人民政府于2018年11月2日作出安政复决〔2018〕404号《行政复议决定书》，决定维持上述行政处理决定。安阳县人民政府作出的上述行政处理决定存在以下违法之处：一是将安阳市中级人民法院（1987）安法民监字第22号民事判决书作为注销张瑞英持有的土地使用证的依据错误。该民事判决书只是确认了1987年当事人所争之路为公路，但并没有明确该公路的具体长度和宽度，且事隔31年该判决内容已不符合村内现状，不能作为上述行政处理决定的依据。二是认定事实不清、适用法律错误、结果指向不明。张瑞英取得常保太的土地使用权后，于2009年向村委会和县政府申请宅基地使用权登记，经村委会现场丈量、四邻到场签字、公告后，安阳县人民政府为张瑞英颁发了安阳县集用（2009）第195283号《集体土地使用证》。该宅基地的面积并不限于常保太的土地证所记载的土地面积，该次登记是张瑞英对新宅基地申请初始登记，该次登记、颁证行为合法。上述行政处理决定的结果表述为注销张瑞英持的集体土地建设用地使用证，没有注明该证的编号，属注销土地使用证具体信息不明。三是将常玉峰申请撤销张瑞英土地使用证和常生申请撤销常玉峰土地使用证的两个申请事项合并处理、未给张瑞英陈述和申辩的机会程序违法。该两人的申请事项均系独立的申请事项，安阳县人民政府应分别受理，并分别作出相应的行政处理决定，不应合并处理。安阳县人民政府作出行政处理事先告知书和作出上述行政处理决定书的时间系同一天，未给张瑞英预留合理的行使陈述和申辩权的时间，变相剥夺了张瑞英的陈述、申辩权。四是未对常玉峰建房向东扩占村内公路的行为进行处理有失公正。常玉峰建房向东扩占村内公路3米多，张瑞英丈夫常生为此申请安阳县人民政府进行处理，安阳县人民政府未支持常生的请求，明显不公。安阳市人民政府未纠正上述行政处理决定，其作出的上述行政复议决定认定事实和适用法律错误。请求：一、撤销被告安阳县人民政府作出的安县土行决字〔2018〕2号行政处理决定；二、撤销被告安阳市人民政府作出的安政复决〔2018〕404号行政复议决定。原告张瑞英向本院提交了以下证据：1.安县土行决字〔2018〕2号《行政处理决定书》；2.安县国土资处先告字〔2018〕第4号《行政处理事先告知书》；3.常永发与常有林2002年12月20日签订协议书、常有林与常生2003年1月21日签订的协议书；4.安阳县集用（2009）第195283号《集体土地使用证》；5.现场照片；6.安政复决〔2018〕404号《行政复议决定书》及邮单。被告安阳县人民政府答辩称：安县土行决字〔2018〕2号行政处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。主要理由：一、本案争议的土地1993年已登记在常保太的名下，张瑞英在常保太的土地使用证未撤销的情况下又对该土地申请办理了土地使用证，属于违法。本案争议的土地常保太1993年办理了土地使用证，常保太2002年将该争议土地卖给常有林，常有林2003年又将该土地与其弟弟常生进行了兑换。张瑞英未基于该事实就争议土地申请变更登记，而是申请初始登记并取得了土地使用证，造成争议土地重复登记。二、安阳市中级人民法院（1987）安法民监字第22号民事判决书应作为作出被诉行政处理决定的依据。案涉道路自该民事判决作出后，并未进行规划调整，且张瑞英家的另一处宅基地和本案争议的土地1993年由常生、常保太分别申请登记颁证时，均将该民事判决书作为登记颁证的依据。三、安县土行决字〔2018〕2号行政处理决定结果指向明确。该案处理过程中，常玉峰和张瑞英均未向安阳县人民政府提供张瑞英土地使用证的原件或复印件，安阳县人民政府无法确认张瑞英案涉土地使用证的具体名称和编号，且争议土地除了存在原使用权人常保太的登记档案材料外，只有张瑞英的土地登记档案材料，上述行政处理决定的处理结果表述为注销张瑞英持有的集体土地建设用地使用证，并无不当。四、安阳县人民政府作出安县土行决字〔2018〕2号行政处理决定符合法定程序。安阳县人民政府作出该行政处理决定前，充分听取了当事人的陈述、申辩，并依据《土地权属争议处理办法》进行了集体研究和审批，程序并无不当。行政处理事先告知书与行政处理决定书虽是在同一天作出，但未实际影响张瑞英陈述、申辩权的行使。张瑞英丈夫常生是在安阳县人民政府处理常玉峰申请撤销张瑞英土地使用证期间，提出撤销常玉峰土地使用证的申请，两人的申请事项具有关联性，为节约行政成本和提高行政效率，安阳县人民政府将两案并案处理符合法律规定。请求：驳回原告张瑞英的诉讼请求。被告安阳县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.宅基地现状草图；2.常永发与常有林2002年12月20日签订的协议书；3.常有林与常生2003年1月21日签订的协议书；4.常玉峰的询问笔录；5.常生询问笔录；6.常生土地(南至常永强面积275.43㎡)登记档案；7.常生土地(南至常玉峰面积268.75㎡)登记档案；8.常保太土地登记档案；9.张瑞英土地登记档案(面积247㎡)；10.常玉峰土地登记档案、土地使用证；11.人民法院判决书3份；12.现场照片；13.常生撤销常玉峰土地使用证的申请书；14.常玉峰申请书；15.张瑞英答辩状、答辩意见；16.向张瑞英送达常玉峰申请书、受理通知书回执；17.向常玉峰送达受理通知书回执；18.向张瑞英送达行政处理事先告知书回执；19．向张瑞英送达行政处理决定书回执；20.向常玉峰送达行政处理事先告知书回执；21.向常玉峰送达行政处理决定书回执。被告安阳市人民政府答辩称：张瑞英的诉讼请求缺乏事实和法律依据。主要理由：一、安县土行决字〔2018〕2号行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案争议的土地1993年已登记在常保太的名下，张瑞英在常保太的土地使用证未撤销的情况下又对该土地办理了土地使用证，属于违法。安阳县人民政府2018年6月14日向张瑞英送达了行政处理事先告知书，张瑞英2018年6月19日向安阳县人民政府递交了答辩状，安阳县人民政府2018年6月24日向张瑞英送达了上述行政处理决定书，张瑞英已实际行使了陈述、申辩权。安阳县人民政府将常玉峰申请撤销张瑞英土地使用证的事项与常生申请撤销常玉峰土地使用证的事项在一份行政处理文书中处理虽有不妥，但并不影响张瑞英的相关权利。二、安政复决〔2018〕404号行政复议决定程序合法。2018年8月7日，张瑞英向安阳市人民政府提出行政复议申请，安阳市人民政府受理后，向安阳县人民政府送达了行政复议申请书副本和案件受理通知书，召开了听证会，经批准延长复议审查期限30日，于2018年11月2日作出安政复决〔2018〕404号《行政复议决定书》，并向各方当事人进行了送达。请求：驳回原告张瑞英的诉讼请求。被告安阳市人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组：1.行政复议申请书；2.询问笔录；3.当事人身份证明及授权委托书；4.答辩状；5.张瑞英补充意见。第二组：1.张瑞英提交的证据材料：安县土行决字〔2018〕2号《行政处理决定书》、安县国土资处先告字〔2018〕第4号《行政处理事先告知书》、安阳市中级人民法院（1987）安法民监字第22号民事判决书、常永发与常有林2002年12月20日签订的协议书、常生与常有林2003年1月21日签订的协议书、安阳县集用（2009）第195283号《集体土地使用证》、现场照片、段宋村村委会证明；2.安阳县人民政府提交的证据材料：权属争议案件立案呈批表、申请书、答辩状、土地权属争议案件受理通知书送达回证二份、行政处理决定书送达回证二份、行政处理事先告知书送达回证二份、常玉峰身份证复印件、现场勘验图、常永发与常有林2002年12月20日签订的协议书、常生与常有林2003年1月21日签订的协议书、常玉峰询问笔录、常生和张瑞英询问笔录、张瑞英答辩意见、常生土地(南至常永强面积275.43㎡)登记档案、常生土地(南至常玉峰面积268.75㎡)登记档案、常保太土地(面积217.25㎡)登记档案、张瑞英土地档案(面积247㎡)、常玉峰土地使用证及登记档案、安阳县人民法院（85）法民字第67号民事判决书、安阳市中级人民法院安法（86）民上字第65号民事判决书、安阳市中级人民法院（1987）安法民监字第22号民事判决书、现场照片六张；3.常玉峰提交的证据材料：土地权属争议案件受理通知书、安县国土资处先告字〔2018〕第3号《行政处理事先告知书》、安县土行决字〔2018〕2号《行政处理决定书》、段宋村党支部证明、崔家桥乡土地所证明、现场平面图、照片四张、土地房产所有证。第三组：1.听证笔录；2.询问笔录三份；3.复议机关调取的常天顺的土地登记档案；4.安政复延〔2018〕404号《行政复议决定延期通知书》；5.人物关系图及现场勘验图；6.安政复决〔2018〕404号《行政复议决定书》；7.邮寄单三份、行政复议文书送达回证二份。第三人常玉峰述称：张瑞英的诉讼请求缺乏事实和法律依据。张瑞英土地使用证证载面积包含公用道路的一部分，侵犯了常玉峰的通行权，依法应予撤销。同意安阳县人民政府和安阳市人民政府的答辩意见。请求：驳回原告张瑞英的诉讼请求。第三人常玉峰未向本院提交证据。经庭审质证：一、关于被告安阳县人民政府提交的证据。原告张瑞英的质证意见：证据1只有常玉峰的签字，真实性有异议；证据2、3、5－9、12、13、15－21无异议；证据4、14真实性无异议，但不认可其所述内容；证据10中常生的签名并非其本人所签，真实性不认可；证据11中已被改判的判决书不能作为证据使用。被告安阳市人民政府的质证意见：对证据无异议。第三人常玉峰的质证意见：对证据无异议。二、关于被告安阳市人民政府提交的证据。原告张瑞英的质证意见：第一组证据中的证据1－3、5无异议；证据4真实性无异议，但不认可其所述的内容。第二组证据中张瑞英提交的证据的真实性无异议。第二组证据中安阳县人民政府提交的其制作的现场勘验图只有常玉峰的签字，真实性有异议；常玉峰询问笔录真实性无异议，但不认可其所述内容；常玉峰的土地使用证及土地登记档案有异议，其中常生的签名并非其本人所签；已经被改判的判决书不能作为证据使用；其他证据无异议。第二组证据中常玉峰提交的受理通知书、身份证复印件真实性无异议；告知书、行政处理决定书真实性无异议，恰好证明行政处理决定程序不合法；两份证明系复印件，真实性有异议，且与本案无联；现场草图、照片、土地房产所有证真实性有异议，合法性不认可。第三组证据中的证据1、2真实性无异议，但不认可所述内容；证据3－5、7真实性无异议；证据6真实性无异议，但内容不合法。被告安阳县人民政府的质证意见：对证据无异议。第三人常玉峰的质证意见：对证据无异议。三、关于原告张瑞英提交的证据。被告安阳县人民政府的质证意见：证据1、3、6无异议；证据2真实性无异议，但证明目的有异议；证据4真实性无异议，合法性不认可；证据5真实性不认可。被告安阳市人民政府的质证意见：同意安阳县人民政府的质证意见。第三人常玉峰的质证意见：同意安阳县人民政府的质证意见。本院对上述证据认证如下：原告张瑞英提交的证据真实合法，且与本案相关联，本院予以确认。被告安阳县人民政府和被告安阳市人民政府提交的证据来源合法，可以作为证明被诉行政处理决定和被诉行政复议决定合法性的依据，本院予以确认。经审理查明：张瑞英与常玉峰均系安阳县崔家桥镇段宋村村民。张瑞英与常生（又名常长生）系夫妻关系。张瑞英、常生、常玉峰名下均有自己的集体土地使用证，常生、常玉峰名下的集体土地使用证均颁发于1993年，张瑞英名下的集体土地使用证颁发于2009年。常玉峰名下的宅基地居南，张瑞英名下的宅基地居北，常生名下的宅基地居中。张瑞英名下的宅基地原属于常保太（又名常永发），常保太于1993年对该块宅基地办理了土地使用权登记。常保太的土地登记档案载明，该块宅基地东西长12.5米，南北长17.38米，面积217.25㎡，四至为东至路、西到段成美、北至大道、南至常生。2002年12月20日，常保太与常有林（常生之兄）签订协议，将该宅基地及地上附着物转让给常有林。2003年1月21日，常有林与常生签订协议，将该宅基地与常生在本村村南的一处宅基地进行兑换。2009年，张瑞英对该块宅基地办理了使用权登记，领取了安阳县集用（2009）第195283号《集体土地使用证》。该证载明宅基地东西长14.5米，南北长17米，面积247㎡，四至为东至路、西至段希平、北至大道、南至常生。2017年，张瑞英、常生夫妇翻建房屋时将各自名下的两处宅基地合为一处进行建设，并按张瑞英名下的土地使用证所标注的东西尺寸建院墙。常玉峰认为张瑞英夫妻未按原址建院墙影响其通行，与张瑞英夫妻发生纠纷。2017年11月30日，常玉峰向安阳县国土资源局提出申请，以张瑞英名下的上述集体土地使用证证载面积包含部分案涉公用道路为由，要求撤销张瑞英名下的安阳县集用（2009）第195283号《集体土地使用证》，安阳县国土资源局当日立案受理。2017年12月11日，安阳县国土资源局向常玉峰送达了土地权属争议受理通知书。2017年12月22日，安阳县国土资源局对现场进行了勘验。2018年1月26日，安阳县国土资源局向张瑞英送达了土地权属争议受理通知书。2018年2月5日，安阳县国土资源局分别对常玉峰、常生和张瑞英进行了调查询问。2018年2月23日，张瑞英向安阳县国土资源局递交答辩状，就常玉峰的申请事项进行了陈述、申辩。同日，常生向安阳县国土资源局递交申请，要求撤销常玉峰名下的土地使用证。2018年6月1日，安阳县国土资源局作出行政处理事先告知书，并于2018年6月14日送达张瑞英、常玉峰。该告知书的主要内容为：安阳县国土资源局经调查事实已查明，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条的规定，拟注销张瑞英持有的集体土地建设用地使用证。2018年6月19日，张瑞英向安阳县国土资源局递交答辩意见，就该告知事项向安阳县国土资源局进行了陈述、申辩。2018年6月20日和24日，安阳县人民政府将落款日期为2018年6月1日的安县土行决字〔2018〕2号《行政处理决定书》分别送达常玉峰和张瑞英。该行政处理决定认为：双方当事人所争议道路经安阳市中级人民法院（1987）安法民监字第22号民事判决，判决认定双方所争之路应服从1985年5月份的村镇规划公路。经判决后，双方所争之路形成现状至2017年11月份。张瑞英拆除老墙按照其土地使用证所标注的东西长14.5米向东扩建院墙，已超出上述民事判决所认定的范围，与该民事判决相悖。张瑞英持有的土地使用证所示地块，常保太已对该地块登记发证，常保太的土地使用证在未经相关部门撤销的情况下仍具有法律效力。张瑞英对该地块重新进行登记发证明显不当，应当予以注销。常玉峰与张瑞英爱人常生各自所持有的土地使用证，均是1993年统一办证时办理。常玉峰于1991年翻建房屋，属于翻建房屋在前办证在后，在此期间张瑞英并未提出异议。常生提出撤销常玉峰持有的土地使用证的请求，不予支持。安阳县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定，决定注销张瑞英持有的集体土地建设用地使用证。张瑞英不服上述行政处理决定，于2018年8月7日向安阳市人民政府提出行政复议申请，请求撤销该行政处理决定。安阳市人民政府受理后，依法向安阳县人民政府送达了行政复议申请书副本及案件受理通知书，组织召开了听证会，经批准延长行政复议审查期限30日，于2018年11月2日作出安政复决〔2018〕404号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持上述行政处理决定。张瑞英、常玉峰分别于2018年11月7日、8日收到安阳市人民政府邮寄的该行政复议决定书，安阳县人民政府于2018年11月7日直接领取该行政复议决定书。庭审中，张瑞英明确表示对安阳市人民政府的行政复议程序无异议。另查明，常金山（常保太之父）、常金风（常生之父）、常有德（常玉峰之父）因三家宅基地东侧的道路使用问题发生纠纷，诉至安阳县人民法院。本院于1987年7月14日作出（1987）安法民监字第22号民事判决，认定段宋村村委会1985年5月对案涉道路进行了规划，判决案涉道路上述当事人应服从1985年5月份的村镇规划，为公路。该民事判决已发生法律效力。本院认为：根据《不动产登记条例》（自2015年3月1日起施行）第四条“国家实行不动产统一登记制度”、第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作……”、第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理……”的规定，与不动产登记相关的法定职责已统一转移到不动产登记机构，其他行政部门不再承担该项职责。本案中，从常玉峰向安阳县国土资源局递交的申请书内容看，其主要是认为张瑞英名下的集体土地使用证证载面积包含了部分案涉道路，从而主张安阳县人民政府为张瑞英登记颁证行为错误。同时，常玉峰本案的申请事项是请求安阳县国土资源局撤销张瑞英名下的集体土地使用证，而非请求安阳县人民政府对其与张瑞英之间的土地权属争议进行处理。因此，本案属于申请人请求土地登记机构对其错登行为进行自我纠错的案件。虽然《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条规定：“土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。”但是常玉峰2017年11月30日向安阳县国土资源局提出案涉申请时，安阳县国土资源局是该县的不动产登记机构，该局具有统一行使本行政区域内与不动产登记相关的法定职责。安阳县人民政府此时不具有对常玉峰的申请事项作出行政处理的职权，其对常玉峰的申请事项作出被诉行政处理决定，属于超越职权，被诉行政处理决定依法应予撤销。安阳市人民政府未查明上述问题，其作出的被行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法亦应予撤销。综上，张瑞英要求撤销被行政处理决定和被诉行政复议决定的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第四项和第七十九之规定，判决如下：一、撤销被告安阳县人民政府2018年6月1日作出的安县土行决字〔2018〕2号行政处理决定。二、撤销被告安阳市人民政府2018年11月2日作出的安政复决〔2018〕404号行政复议决定。案件受理费50元，由被告安阳县人民政府和被告安阳市人民政府各负担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  崔永清审判员  袁武明审判员  段 新二〇一九年六月十九日书记员  李九玲