山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）济行初字第129号原告王成孝，男，1954年6月27日出生，汉族，农民，住济阳县。委托代理人王继强（系原告王成孝之子），男，1985年5月21日出生，汉族，农民，住址同原告。被告济南市人民政府，住所地济南市。法定代表人杨鲁豫，市长。委托代理人张文利、张华林，均系济南市人民政府法制办公室工作人员。原告王成孝不服被告济南市人民政府（以下简称市政府）作出的济政复集决字（2014）33号驳回行政复议申请决定，于2014年8月28日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2014年9月1日向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月25日公开开庭审理了本案。原告王成孝的委托代理人王继强，被告市政府的委托代理人张文利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告市政府于2014年7月14日作出济政复集决字（2014）33号驳回行政复议申请决定，认定济阳县国土资源局作出2007年度第4批次城市建设用地征用土地公告和补偿安置方案公告的时间是2008年1月10日，此时王成孝就已经知道或应当知道济阳县国土资源局的征收行为，其于2013年8月29日提出行政复议申请，超过了法律规定的申请期限，决定驳回王成孝的行政复议申请。被告市政府在举证期限内向本院提交了以下作出被诉具体行政行为的证据：1、行政复议申请；2、本院（2014）济行终字第25号行政判决；3、提出行政复议答复通知；4、济阳县国土资源局行政复议答复；5、征用土地公告、征用补偿安置方案公告照片；6、山东省人民政府（以下简称省政府）鲁政复驳字（2013）214号驳回行政复议申请决定；7、行政复议决定延期通知；8、被诉行政复议决定；9、送达回证。被告市政府还向本院提交了以下作出被诉具体行政行为的依据：1、《行政复议法》第九条；2、《行政复议法实施条例》第四十八条；3、《山东省行政复议条例》第八条。原告王成孝起诉称，因济阳县国土资源局拒绝公开鲁政土字（2007）942号批复中的土地安置补偿方案及补偿标准，其于2013年8月29日向市政府提出行政复议，要求确认济阳县国土资源局征地程序不合法，市政府于2013年9月4日作出济政复办告字（2013）15号告知，告知原告不予受理。法院于2014年4月3日作出（2014）济行终字第25号行政判决，撤销了济政复办告字（2013）15号告知，并责令市政府作出相应处理。市政府收到生效判决后，对该案进行了重新审查，并组织召开听证会，经延期后，于2014年7月14日作出被诉驳回行政复议申请决定，认为原告的复议已经超过了复议期限，原告于2014年7月22日收到后，依法提起行政诉讼。主要理由如下：1、复议程序违法。未出具书面受理申请通知，延期未经复议机关负责人批准。2、认定事实错误。原告认为济阳县国土资源局的征地程序不合法，实际上是认为其组织实施省政府征地批复的程序不合法，而不是仅对公告行为提出的复议，复议期限应当自征地行为实施完毕之日起计算，而不是从作出征地公告之日起计算。请求撤销济政复集决字（2014）33号驳回行政复议申请决定，判令被告重新作出复议决定，诉讼费用由被告承担。原告王成孝在庭审过程中向本院提交了以下证据：1、邮寄听证申请的查询记录；2、邮寄听证申请的挂号信照片；3、听证申请；4、济阳县国土资源局向省政府提交的征用土地方案公告以及补偿安置方案公告的照片；5、国务院法制办行政复议司国法复函（2013）666号；6、王春和的林权证；7、王春和与王成孝系父子关系的证明；8、三官庙村群众没有见过征用土地公告的证明；9、国务院办公厅《关于国务院行政复议案件处理程序若干问题的通知》；10、本院（2014）济行终字第115号行政判决书；11、本院（2014）济行终字第82号行政判决书；12、本院（2014）济行终字第116号行政判决书；13、济阳县人力资源和社会保障局信息公开答复；14、涉案土地勘测定界图；15、涉案土地征收土地方案；16、济阳县公安局济北开发区派出所制作的受案回执。被告市政府答辩称，征地程序是由一连串多个行为来组成的，行政复议是针对某个具体行政行为不服提出的，本案原告的行政复议申请，指向的是济阳县国土资源局未公布土地补偿安置方案及补偿标准的行为。《行政复议法》第九条规定，“公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”《山东省行政复议条例》第八条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或其他组织知道或者应当知道申请权或申请期限之日起计算，但是自知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过二年。”本案中，济阳县国土资源局作出2007年第4批次城市建设用地征收土地告知书、征用土地公告和征用补偿安置方案公告的时间是2008年1月10日，而王成孝以从未见到上述文件致征地程序违法为由提出行政复议申请的时间是2013年8月29日，超出了法律规定的申请期限。综上，市政府行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法维持。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1～2，4，7～9没有异议；对证据3有异议，认为该答复通知是对济阳县国土资源局作出的，原告并未见到；对证据5的真实性有异议，认为该证据系伪造，不具备征地公告的法定要素，且与济阳县国土资源局在省政府行政复议过程中提交的证据不一致；对证据6的合法性与证明效力有异议，认为国务院已经进行了裁决，并作出国法复函（2013）666号回复，其中载明“我们已与省政府法制办公室沟通，并将你提交的行政复议申请材料转送省政府法制办公室依法处理”，根据《国务院办公厅关于国务院行政复议案件处理程序若干问题的通知》第二条关于“经国务院法制办公室审查，依法应当撤销、变更省部级行政机关原级行政复议决定或者认定抽象行政行为不合法的，由国务院法制办公室与有关行政机关协商。经协商达成一致意见，有关行政机关同意自行改正的，一般不再报国务院审批”的规定，上述复函已经确认，省政府鲁政复驳字（2013）214驳回行政复议申请决定应予撤销或变更。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1～3的真实性有异议，但认可原告提出过听证申请；对证据4没有异议，但认为与被告的证据5没有实质差别，区别只是其中两幅照片顺序颠倒；对证据5的证明效力有异议，认为该复函不足以否定省政府鲁政复驳字（2013）214号驳回行政复议申请决定的效力；对证据6～7的关联性有异议；对证据8的真实性、合法性有异议；对证据9的证明效力有异议，认为不能证明国法复函（2013）666号回复撤销或变更了省政府的复议决定；对证据10～16的关联性有异议。本院对被告提交的证据作如下确认：证据1～2，4，7～9，系行政复议过程中形成的证据，来源与形式合法，且原告对其真实性没有异议，应当作为本案定案的依据；证据3即提出答复通知，可以与证据4即济阳县国土资源局的答复，以及本案举行过听证的情况互相印证，也应当作为本案定案的依据；证据5～6，其中5系征用土地公告及补偿安置方案公告照片，6系行政机关依职权制作的公文，其认定了涉案批复于2008年1月在济阳县济阳镇三官庙村居进行了张贴公示的事实，可以相互印证，应当作为本案定案的依据。本院对原告提交的证据作如下确认：证据1～3，欲证明原告在复议过程中提出了听证申请，上述证据能与被告的自认互相印证，可以作为定案的依据；证据4，与被告提交的证据5，差别仅在于两幅图片的位置上下颠倒，且被告未提出异议，可以作为本案定案的依据；证据5、9，其中的国法复函（2013）666号，仅载明将原告提交的行政复议申请材料转送省政府法办公室依法处理，未载明省政府同意自行纠正，且对外加盖的是国务院法制办公室行政复议司的公章，不足以发生确认省政府鲁政复驳字（2013）214号应予撤销或变更的法律后果，不应作为本案定案的依据；证据6～7，是原告在涉案土地上享有林权的证明，与本案争议的事实无关，不应作为本案定案的依据；证据8，系证人证言，未附居民身份证复印件等证明证人身份的文件，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条第（五）项的要求，不具备证据的合法性，不应作为本案定案的依据；证据10～16，均是证明济阳县国土资源局除没有依法公告以外，还有其他多处违法的情况，与本案复议申请是否超过复议期限不具备关联性，不应作为本案定案的依据。根据以上有效证据以及双方当事人无争议的当庭陈述，本院确认以下事实：2013年8月29日，原告以济阳县国土资源局为被申请人，向市政府申请行政复议，认为该局拒绝公开鲁政土字（2007）942号批复中的土地安置补偿方案及补偿标准，要求确认该局征地程序不合法，市政府于2013年9月4日作出济政复办告字（2013）15号告知，告知原告不予受理。本院于2014年4月3日作出（2014）济行终字第25号行政判决，撤销了济政复办告字（2013）15号告知，并责令市政府作出相应处理。市政府收到本院生效判决后，于2014年4月24日受理了原告的复议申请，并于同日向济阳县国土资源局作出行政复议答复通知，后因案情复杂，于2014年6月16日作出行政复议延期通知，将复议决定延期至2014年7月20日前作出，2014年7月14日，市政府作出被诉驳回行政复议申请决定，认为原告的申请已经超过了复议期限，并于2014年7月21日进行了邮寄，原告于2014年7月22日签收。本院另查明，在行政复议过程中，市政府依王成孝的申请举行了听证。以上事实有王成孝的听证申请，其在行政起诉状中的自认，以及市政府行政复议决定的记载为证。本院认为，《山东省土地征收管理办法》第六条规定，“市、县人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内土地征收的具体实施工作。”本案中，王成孝向市政府提起行政复议，要求“依法确认被申请人征地程序不合法”，即是要求确认济阳国土资源局的具体实施行为程序不合法。土地征收中的具体实施行为是一个不确定的概念，包括但不限于张贴征用土地公告和补偿安置方案公告，根据《山东省土地征收管理办法》第十六条的规定，向被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人支付补偿费，也属于土地征收实施行为的范畴。市政府未按《行政复议法实施条例》第二十九条的规定要求王成孝明确申请的具体事项，即以济阳县国土资源局作出征地公告和补偿安置方案公告的时间，计算济阳县国土资源局具体实施行为的复议期限，并据此认定王成孝的行政复议申请超出法定复议期限，属于认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决如下：撤销被告济南市人民政府作出的济政复集决字（2014）33号驳回行政复议申请决定。案件受理费50元，由被告济南市人民政府承担。如不服本判决，可在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  孙继发代理审判员  陈 伟人民陪审员  ＸＸＸ二〇一四年十月十五日书 记 员  徐彬彬