江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏09行终177号 上诉人（原审原告）陆祥，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人李佩佩，北京创为律师事务所律师。 委托代理人张晓伟，北京创为律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）射阳县住房和城乡建设局（原射阳县规划局），住所地射阳县合德镇人民西路66号。 法定代表人陶晓林，该局局长。 委托代理人王浩，该局城建监察大队法制科长。 委托代理人王有志，江苏御今律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）射阳县人民政府，住所地射阳县合德镇幸福大道东首政府办公大楼。 法定代表人吴冈玉，该县县长。 委托代理人**娇，该县法局工作人员。 上诉人陆祥诉被上诉人射阳县住房和城乡建设局、射阳县人民政府规划行政管理暨行政复议一案，不服江苏省建湖县人民法院（2018）苏0925行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年8月28日，射阳县城建监察大队以原告陆祥未经批准在射阳县××镇××心××组违法建设房屋为由，进行了立案调查。2017年11月3日，射阳县城建监察大队向射阳县合德镇人民政府发出工作联系函，询问原告陆祥未经批准建设房屋的建设时间，是否为《村庄和集镇规划建设管理条例》施行后建设？原告陆祥房屋建设时该地段是否为村庄、集镇规划范围？射阳县合德镇人民政府于2017年11月13日作出答复：我镇条心居委会通过召开知情人员座谈会，确认陆祥户无批准手续的房屋中①主房西侧饲料加工间49.02平方米，②车间北侧配电间15.34平方米，③主房东侧20.65平方米，④主房北侧41.58平方米，⑤主房东西饲料车间之间8.37平方米，其中③、④房屋建于1995年，①、②、⑤房屋建于2006年，以上违章房屋建筑年份均在《村庄和集镇规划建设管理条例》施行以后，建设时均在村庄规划范围内。 2018年1月8日，射阳县规划局依照城乡规划法的有关规定，作出射规决〔2018〕2号《责令限期拆除决定书》，责令陆祥于收到本决定书之日起十五日内自行拆除上述违法建筑物。后原告陆祥向被告射阳县人民政府提出行政复议。2018年5月3日，被告射阳县人民政府作出射行复〔2018〕第6号《行政复议决定书》，决定维持被告射阳县规划局作出的射规决〔2018〕2号责令限期拆除的行政行为。原告陆祥不服，遂向原审法院提起行政诉讼。 另查明，原告陆祥于1995年7月26日领取的条心村八组的房屋所有权证上载明的房屋面积为129.47平方米，上述违建房屋均未在房屋所有权证书上载明。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。1994年6月25施行的《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条规定，凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，必须向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证，村（居）民个人建住宅，向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证。 本案中原告陆祥被责令限期拆除的房屋，均在《江苏省村镇规划建设管理条例》施行后所建，未向乡镇人民政府申请核发村镇工程建设许可证，应认定为违法建筑。原告陆祥称被责令拆除的房屋是合法建筑，但并未提供证据证明，且原告在1995年7月份领取的条心村八组的房屋所有权证上未记载上述被责令拆除的房屋，上述违建房屋应为1995年7月份以后所建，也未申请核发建设许可证，故原告陆祥的诉称，缺乏事实根据，法院不予采纳。被告射阳县规划局对上述违建房屋作出责令限期拆除的决定并无不当。被告射阳县人民政府作出的射行复〔2018〕第6号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容适当。原告陆祥请求撤销被告射阳县规划局作出的射规决〔2018〕2号《责令限期拆除决定书》和被告射阳县人民政府作出的射行复〔2018〕第6号《行政复议决定书》，没有事实根据和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告陆祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陆祥负担。 上诉人陆祥不服一审判决，向本院提起上诉称，一审认定事实不清，适用法律错误。上诉人的房屋位于射阳县××镇××心××组。上诉人一家早在1983年就搬到此地生活，且所居住房屋也是陆续建造起来的。上诉人认为自己在1985年、1997年、以及2006年建房时，全国人大常委会并未颁布《中华人民共和国城乡规划法》，根据法不溯及既往原则，上诉人合法建造房屋并未违反《中华人民共和国城乡规划法》，被上诉人射阳县规划局向上诉人作出的陈述、申辩权利告知书，适用法律错误。上诉人自建造仓库以来一直沿用到今天，并没有相关部门的人对此提出过异议。现在因为“黄海路南延”项目需要占用上诉人房屋所在的土地，被上诉人射阳县规划局在政府实施征收的同时，向上诉人作出行政处罚，显然是想达到不补偿或少补偿上诉人补偿款，所以被上诉人存在以“拆违代替征收”的嫌疑。射阳县人民政府在没有查清事实的情况下，作出维持的复议决定是错误的。请求二审法院撤销一审判决，确认被上诉人做出的责令限期拆除决定书违法，并予以撤销；撤销被上诉人射阳县人民政府作出的射行复〔2018〕第6号行政复议决定书。 被上诉人射阳县住房和城乡建设局答辩称，根据《射阳县人民政府第17号专题会议纪要（2019年4月23日）》“由县政府授权住建局履行规划执法职责”的要求，现由我局履行规划执法职能。我局认为，上诉人的违法事实清楚，证据确凿，射阳县规划局作出行政决定适用法律正确。上诉人未经批准擅自在射阳县××镇××心××（××心村××）建设房屋133.84平方米，违反了建设时适用的《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十六条及《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条的规定，且案涉建筑至今未拆除，也未依法补办相关手续，对城乡规划实施的影响仍然存在，应视为违法建设的继续状态，属违法建筑物。上诉人在上诉状中提出射阳县规划局认定的建设时间错误，但在本案调查取证过程中，核查情况是案涉建筑的建设时间仍然为2006年、1995年。由于案涉房屋至今未拆除或补办合法手续，对规划实施的影响始终存在并持续到现在，射阳县规划局适用《城乡规划法》第六十四条及《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，依法作出责令限期拆除的决定，适用法律准确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人射阳县人民政府口头答辩称，我方受理复议申请，主体适格，符合法律规定，且在法定期限内作出复议决定，整个复议程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院，本院对事实和证据的认定与原审法院无异。 本院另查明，2019年4月23日，《射阳县人民政府第17号专题会议纪要，明确在县综合行政执法局“三定”方案到位前的过渡期间，规划执法工作仍然参照之前的模式，由县政府授权县住建局履行规划执法职责。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，在本案二审审理期间，原射阳县规划局的职责已由射阳县住房和城乡建设局行使，故射阳县住房和城乡建设局是本案适格的被上诉人。 1993年11月1日施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定，在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施……。据此，被上诉人射阳县住房和城乡建设局具有对违法建设作出责令限期拆除的法定职责。 1994年6月25施行的《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条规定，凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，必须向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证，村（居）民个人建住宅，向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证。第三十一条规定，违反本条例规定，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施……。本案中，上诉人陆祥于1995年7月26日领取的条心村八组的房屋所有权证上载明的房屋面积为129.47平方米，案涉被责令限期拆除的房屋，均在《村庄和集镇规划建设管理条例》、《江苏省村镇规划建设管理条例》施行后所建，其未向乡镇人民政府申请核发村镇工程建设许可证，应认定为违法建筑。上诉人陆祥称被责令拆除的房屋是合法建筑，但并未提供证据证明，原射阳县规划局对案涉违法建设作出责令限期拆除的决定结果正确，应予维持，但其依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定以及《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，对上诉人进行处罚，系适用法律不当，应予纠正。被上诉人射阳县人民政府作出的射行复〔2018〕第6号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法。 综上，上诉人陆祥的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陆祥负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 红 审判员 吕 红 审判员 李星星 二〇一九年六月十八日 书记员 钱 璐