山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终1462号 上诉人（原审原告）李福芹，男，1946年8月10日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 上诉人（原审原告）王兆坤，男，1952年2月15日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 上诉人（原审原告）陶文强，男，1972年1月20日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 上诉人（原审原告）孙振国，男，1962年2月17日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 上诉人（原审原告）冯光，男，1983年2月6日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 被上诉人（原审被告）聊城市东昌府区人民政府，住所地东昌府区松桂路**。 法定代表人刘培国，区长。 委托代理人段金祥。 委托代理人孙辉，山东同心达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）聊城市人民政府，，住所地聊城市东昌西路** 法定代表人宋军继，市长。 李福芹、王兆坤、陶文强、孙振国、冯光因诉聊城市东昌府区人民政府、聊城市人民政府房屋征收决定、行政复议一案，不服聊城市中级人民法院于2018年3月29日作出的（2017）鲁15行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：被告聊城市东昌府区人民政府于2016年12月1日作出东昌政通字（2016）8号《东昌府区人民政府关于棚户区改造项目小东关片区房屋征收决定公告》（以下简称《征收决定》）：为提高市民生活质量、加快城市建设步伐，进一步改善小东关片区落后的城市基础设施进行的棚户区改造，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条之规定，现将征收决定公告如下，房屋征收项目名称：聊城市东昌府区小东关片区棚户区改造房屋征收项目。房屋征收范围：东至花园路，南至后菜市街，西至柳园路，北至规划路。房屋征收部门：聊城市东昌府区房屋征收办公室。房屋征收实施单位：聊城市东昌府区房屋征收中心。被征收人对本房屋征收决定不服的，可以在60日内向上一级人民政府申请行政复议，也可以在6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。王兆坤等16名申请人不服聊城市东昌府区人民政府作出《征收决定》，向聊城市人民政府申请行政复议，聊城市人民政府于2017年3月27日作出聊政复决字（2017）第5号行政复议决定书，决定维持了《征收决定》。后原告李福芹、王兆坤、陶文强、孙振国、冯光对被告聊城市东昌府区人民政府作出的《征收决定》不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销《征收决定》。 原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”本案中，涉案征收项目是为了完善东昌府城区基础设施建设，改善居民居住条件和生活环境，而对棚户区进行的改造，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定，能够认定被诉《征收决定》系基于公共利益作出。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定，“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”本案中，被告作出东昌政通字（2016）5号《东昌府区人民政府关于棚户区改造项目小东关片区房屋征收补偿方案的通告》，被告称上述房屋征收补偿方案于2016年10月25日张贴征求公众意见。原告称其于2016年11月3日进行的张贴公示。被告提交了其相关行政机关工作人员付鑫、胡波等5人的工作记录和照片，证明《东昌府区人民政府关于棚户区改造项目小东关片区房屋征收补偿方案的通告》于2016年10月25日在小东关片区××室及拆迁范围内进行了张贴，公示期限自张贴之日起30日。但被告提交的照片上不显示日期时间，照片上的内容模糊不清；其提交的工作记录系被告相关行政机关工作人员自行记录，在原告不认可被告所述的张贴公示时间，被告亦未提交其他有效证据的情况下，被告相关行政机关工作人员的工作记录和其提交的照片不能证明被告于2016年10月25日对征收补偿方案进行了张贴征求公众意见的事实。原告称被告于2016年11月3日张贴的房屋征收补偿方案征求意见，被告于2016年12月1日作出《征收决定》，征求意见期限未满上述规定的30日，因此，被告作出的《征收决定》程序违法。 依上所述，被告聊城市东昌府区人民政府作出的《征收决定》程序违法，被告聊城市人民政府作出复议决定维持《征收决定》的行政行为不当，依法应确认违法。 综上，被告作出的《征收决定》，存在程序违法情形，但鉴于涉案征收项目符合公共利益，征收范围内多数被征收人已签订安置补偿协议，如撤销该《征收决定》将对公共利益造成重大损害，因此不宜撤销，应确认被告作出的《征收决定》违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十九条之规定，判决：确认被告于2016年12月1日作出的《征收决定》和被告聊城市人民政府于2017年3月27日作出聊政复决字（2017）第5号行政复议决定违法。 李福芹、王兆坤、陶文强、孙振国、冯光不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决，依法改判撤销聊城市东昌府区人民政府作出的《征收决定》和聊城市人民政府作出的聊政复决字（2017）第5号行政复议决定。理由：1、法院无权对公共利益作出认定，原审法院关于“被诉征收决定系基于公共利益作出”的认定无效。2、原审法院认定如果撤销《征收决定》将对公共利益造成重大损害，进而不予撤销被诉征收决定缺乏事实和法律依据。2016年7月，东昌府区人民政府对小东关片区1026家平房户实施一期征收，于2016年9月拆迁结束。2016年12月7日，东昌府区人民政府对小东关片区200多家楼房户实施二期征收。二期楼房户均处征收范围的外围，均为公共设施完备、符合建筑规划、建筑设施标准的楼房。在征收时间、征收目标等方面，一期与二期均不相同，且无关联性。二期楼房户中的大多数被征收人均反对东昌府区人民政府的违法征收行为，至今没有签订补偿协议。原审法院认定征收范围内多数被征收人已经签订安置补偿协议，与事实不符。 被上诉人聊城市东昌府区人民政府答辩称：原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。理由：被征收房屋片区基础设施落后，为提高居民生活质量和居住环境，加快城市建设步伐，消除安全隐患。被上诉人为了公共利益需要，针对涉案片区采取旧城改造措施，依法实施了房屋征收。涉案征收项目一期、二期，均是一个大的区域，不存在征收目标不同、互无关联的情况。目前大多数被征收人已签订补偿协议。原审法院在认定上述事实的基础上，确认违法但不撤销征收决定适用法律正确，应予维持。综上，请求二审法院依法查明事实，驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人聊城市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 经二审审理查明，涉案棚户区改造项目涉及被征收人1286户，其中已签订安置补偿协议1107户。上述事实由被上诉人东昌府区政府提供的小东关一、二期结算表予以证实，本院予以确认。 另经本院二审期间实地调查发现，目前征收范围内大部分房屋已拆迁完毕，并已开工建设。 各方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院，本院同意原审法院对证据的认证及据此确认的案件事实。 本院认为，本案的审理重点是被上诉人聊城市东昌府区人民政府作出的《征收决定》是否合法。 一、关于涉案小东关片区棚户区改造项目是否符合公共利益需要的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：......（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要......；第九条规定：依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。根据上述法律规定，判断征收项目是否符合公共利益，应根据征收决定内容及建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划进行审查。本案中，被上诉人聊城市东昌府区人民政府提供的东昌发改函字[2016]001号《关于聊城市东昌府小东关旧城改造项目是否符合东昌府国民经济和社会发展规划的复函》证实涉案项目符合东昌府区国民经济和社会发展规划年度计划，已纳入《东昌府区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和2016年东昌府区国民经济和社会发展年度计划。聊城市国土资源局作出的《关于聊城市东昌府区房屋征收办公室征询函的复函》证实，涉案征收地块位于聊城市中心城区范围内，符合土地利用总体规划。聊城市规划局作出的《关于聊城市东昌府小东关旧城改造项目是否符合规划的复函》证实，涉案项目符合聊城市城乡规划（有关专项规划）。为完善东昌府城区基础设施建设，改善居民居住条件和生活环境，被上诉人聊城市东昌府区人民政府对涉案片区进行棚户区改造，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项及第九条之规定，能够认定被诉《征收决定》系基于公共利益作出。关于上诉人所提法院无权对公共利益作出认定，原审法院关于“被诉征收决定系基于公共利益作出”的认定无效的上诉理由，本院认为，公共利益系不特定法律概念，在房屋征收案件中，判决征收决定的目的是否为了公共利益需要，是审理案件的核心。法院有权依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定对被诉征收决定是否符合公共利益作出认定。上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、关于涉案棚户区改造项目是否依法进行社会稳定风险评估及征收补偿费用是否足额到位、专户存储及专款专用的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”被上诉人东昌府区人民政府依法对涉案项目进行了社会风险评估，并出具《国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》。根据被上诉人东昌府区人民政府提供的中国农业银行股份有限公司聊城东昌府支行出具的证明证实，截止2016年11月30日，聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司在该行设立的存款账户，账户余额为********.91元。被上诉人的上述做法均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条之规定，并无不当。 三、关于补偿安置方案是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”原审法院判决认为，涉案补偿安置方案征求意见期限未满30日，违反了上述法律规定，并据此确认被上诉人东昌府区人民政府作出的《征收决定》程序违法。对此，各方均无异议，本院亦确认被上诉人东昌府区人民政府作出的《征收决定》程序违法。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定：房屋征收部门应当拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。征收补偿方案应当包括下列内容：（一）房屋征收部门、房屋征收实施单位；（二）房屋征收范围、征收依据、征收目的、签约期限等；（三）被征收房屋的基本情况；（四）补偿方式、补偿标准和评估办法；（五）用于产权调换房屋的地点、单套建筑面积、套数，产权调换房屋的价值认定；（六）过渡方式和搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费标准；（七）补助和奖励等。本案被上诉人以《东昌府区人民政府关于棚户区改造项目小东关片区房屋征收补偿方案的通告》的形式公示了涉案片区房屋征收补偿方案。涉案补偿方案内容包括征收补偿原则、征收范围、征收部门和实施单位、征收房屋的房屋安置与货币补偿办法、被征收房屋合法建筑面积的认定办法以及征收补偿实施程序及奖励办法，缺少房地产评估机构的选择及评估办法，且该补偿方案直接确定了被征收房屋的补偿基准价格，但未提供相应的评估依据。综上，该补偿方案内容亦违反法律法规规定，本院予以确认。 四、关于被诉《征收决定》是否应予撤销的问题。被诉《征收决定》的作出程序及补偿方案的内容存在违法情形，但鉴于涉案征收项目符合公共利益，且根据本院二审查明的事实，涉案棚户区改造项目涉及被征收人1286户，其中已签订安置补偿协议1107户，目前征收范围内大部分房屋已拆迁完毕，并已开工建设。如撤销《征收决定》将会对公共利益造成重大损害，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定确认违法，并无不当。同时，因房屋征收补偿方案是《征收决定》的重要内容，其相关内容虽违反法律规定，但亦不宜撤销。房屋征收补偿方案是市、县级人民政府作出房屋补偿决定的重要依据，但房屋征收补偿方案并非针对单个权利主体。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定。换言之，房屋征收补偿方案的效力已被房屋征收补偿决定所吸收。目前，被上诉人与上诉人就被征收房屋的补偿问题还在协商过程中，尚未对上诉人作出房屋征收补偿决定。被上诉人应对补偿方案缺少房地产评估机构的选择及评估办法、房屋价值补偿须经房地产价格评估机构评估确定的问题采取补救措施。上诉人如对修订补正后的补偿方案仍不服，可在后续房屋征收补偿决定诉讼中主张权利。关于上诉人所提原审法院认定如果撤销《征收决定》将对公共利益造成重大损害，进而不予撤销被诉征收决定缺乏事实和法律依据的上诉理由，不能成立，本院不予支持。 被上诉人东昌府区人民政府作出的《征收决定》程序违法，被上诉人聊城市人民政府于2017年3月27日作出聊政复决字（2017）第5号行政复议决定维持《征收决定》错误，应予撤销。原审法院确认被上诉人聊城市人民政府作出的聊政复决字（2017）第5号行政复议决定违法，不予撤销，适用法律错误，本院予以纠正。 综上，原审法院判决确认“《征收决定》违法”认定事实基本清楚，适用法律正确，本院予以维持。但确认聊政复决字（2017）第5号行政复议决定违法，不予撤销，适用法律错误，本院予以撤销。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下： 一、维持聊城市中级人民法院（2017）鲁15行初29号行政判决第一项“确认被告于2016年12月1日作出的东昌政通字（2016）8号《东昌府区人民政府关于棚户区改造项目小东关片区房屋征收决定公告》违法”； 二、撤销聊城市中级人民法院（2017）鲁15行初29号行政判决第二项“被告聊城市人民政府于2017年3月27日作出的聊政复决字（2017）第5号行政复议决定违法”； 三、撤销被告聊城市人民政府于2017年3月27日作出的聊政复决字（2017）第5号行政复议决定。 案件受理费50元，由上诉人李福芹、王兆坤、陶文强、孙振国、冯光共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  曲立力 审判员  蒋炎焱 审判员  郝万莹 二〇一九年六月二十六日 书记员  王 璐