内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内06行终57号 上诉人（原审原告）李某，现住鄂尔多斯市。 被上诉人（原审被告）乌审旗乌兰陶勒盖人民政府，所在地鄂尔多斯市乌审旗乌兰陶勒盖镇。 法定代表人白某，镇长。 被上诉人（原审被告）乌审旗人民政府，所在地鄂尔多斯市乌审旗嘎鲁图镇行政服务中心2号楼。 法定代表人赵某，旗长。 原审第三人高某1，现住鄂尔多斯市。 原审第三人马某，现住鄂尔多斯市。 原审第三人高某2，现住鄂尔多斯市。 原审原告李某与被告乌审旗乌兰陶勒盖人民政府、乌审旗人民政府土地确权一案，已由乌审旗人民法院于2018年11月28日作出（2018）内0626行初12号行政判决书。上诉人李某不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审审理查明：2012年6月30日乌审旗乌兰陶勒盖镇红旗村与原告李某签订林地家包字（2012）23号《林地家庭承包合同》，该合同约定：“发包方（甲方）红旗村，承包方（乙方）李某”；“一、承包林地基本情况及承包期限,（下为表格中第2项）小地名：红泥湾，林地小班号：04号林班5001小班，面积：93亩，外围拐点坐标：04045001A341406428466004045001B341156428438204045001C340985428456104045001D3411974284685。承包期限：从2012年06月30日起至2042年06月30日止。承包林地面积、四至和林权证及其附图相符”。2012年6月30日的《林权勘查登记表》载明宗地号01527270404GDYMSY05001，林班号40，小班号5001，宗地面积93亩。林地所有权权利人：红旗村。林地使用权利人：李某。森林或林木所有权权利人：李某。森林或林木使用权权利人：李某。宗地四至（坐标）：04045001A341406428466004045001B341156428438204045001C340985428456104045001D3411974284685。2012年6月30日李某向红旗村提出林权登记申请，根据《林木和林地权属登记管理办法》相关规定，乌审旗林业局于2012年7月26日起在红旗村村委将相关林权登记情况进行公示。2012年8月31日乌审旗人民政府为李某颁发了乌林证字（2012）第1525181793号《林权证》。 2015年8月18日第三人高某1以乌审旗人民政府向李某颁发（2012）第1525181793号《林权证》的行为损害其利益为由向鄂尔多斯市人民政府申请行政复议。2015年12月8日鄂尔多斯市人民政府作出鄂府复委复决字（2015）103号《行政复议决定书》，该《行政复议决定书》决定“维持被申请人作出的（2012）第1525181793号《林权证》具体行政行为。第三人高某1对此复议决定不服，于2016年1月26日向鄂尔多斯市中级人民法院提起行政诉讼。鄂尔多斯市中级人民法院于2016年3月21日作出了（2016）内06行初字第4号《行政判决书》。（2016）内06行初字第4号《行政判决书》，判决：“二、撤销2012年8月31日乌审旗人民政府为第三人李某颁发的乌林证字（2012）第1525181793号的《林权证》”。 2017年李某与高某1因土地使用权纠纷一案向乌审旗农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。李某的仲裁请求为：“1.仲裁高某1与我有纠纷地的经营权纠纷。2.仲裁所产生的费用由高某1承担”。2017年11月10日乌审旗农村土地承包仲裁委员会作出了乌农仲案（2017）第41号《仲裁裁决书》，乌农仲案（2017）第41号《仲裁裁决书》，该裁决书认为：“申请人李某与被申请人高某1之间的土地争议应由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，裁决驳回申请人李某的仲裁申请”。 2017年12月5日李某向乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府申请土地确权，其确权请求为：“请求确认申请人对乌审旗乌兰陶勒盖镇红旗村红泥湾社木楼梁土地（土地坐标：04045001A341406428466004045001B341C340985428456104045001D3411974284685）享有使用权”2018年4月1日乌审旗乌兰陶彰盖镇人民政府作出了乌兰政不受字（2018）1号《不予受理决定书》，该不予受理决定书认为李某所申请裁决争议事项为承包经营权纠纷，依照《农村土地承包法》第五十一条、《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一款（四）项之规定，乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府无权限进行裁决，李某应向农村土地承包仲裁机构申请仲裁也可以直接向人民法院起诉。故乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府决定不予以受理。李某对乌兰政不受字（2018）1号《不予受理决定书》不服向乌审旗人民政府申请行政复议，乌审旗人民政府于2018年6月15日作出乌政复决字（2018）第5号《行政复议决定书》。乌政复决字（2018）第5号《行政复议决定书》认为“现双方因承包经营产生纠纷，其实质是农村土地承包经营流转纠纷，被申请人无权处理”。乌审旗人民政府决定“维持被申请人乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府于2018年4月1日作出乌兰政不受字（2018）1号《不予受理决定书》”。乌审旗人民政府于2018年6月20日向李某送达了乌政复决字（2018）第5号《行政复议决定书》。 李某对乌兰政不受字（2018）1号《不予受理决定书》和乌政复决字（2018）第5号《行政复议决定书》不服，于2018年6月29日向乌审旗人法院递交了行政起诉状。审查期间乌审旗人民法院发现原告的起诉状中遗漏被告，于2018年7月5日通知原告补正起诉状。原告于2018年7月9日提交了更正后的起诉状。 原审法院认为，原告的起诉未超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”。本案原告李某收到乌政复决字（2018）第5号《行政复议决定书》的日期为2018年6月20日，乌审旗人民法院收到行政起诉状的日期为2018年6月29日。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。本案乌审旗人民政府维持了原具体行政行为，故乌审旗人民政府应当为共同被告。本院于2018年7月5日书面通知原告补正诉讼材料，原告虽于2018年7月9日提交了补正后的起诉状，但原告提起行政诉讼的时间仍应为2018年6月29日，故原告的起诉未超过法定起诉期限。本案的争议焦点为：原告与第三人争议的土地纠纷是否为土地行政确权纠纷及被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府的不予受理决定与乌审旗人民政府的复议决定是否正确。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”，故林地承包是农村土地承包的一种形式。农村土地承包人基于土地承包合同而取得土地的使用权。农村土地承包经营权系基于农村土地承包关系而形成的用益物权，属于特殊的土地使用权。原告李某不应在有《林地家庭承包合同》的前提下仍要求进行土地行政确权，因农村土地承包合同的合法有效性未被否定的前提下，承包人基于土地承包经营合同而取得的土地使用权亦不能被否定。本案乌兰陶勒盖镇红旗村村组林地家包字（2012）23号《林地家庭承包合同》的发包方为红旗村，承包方为李某，该《林地家庭承包合同》有明确的四至界限。原告基于已有的《林地家庭承包合同》而申请行政主管部门对土地的使用权确权违背法律规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包、经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协离、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定：“农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理”。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第四项关于“农村土地承包经营纠纷包括（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷”。由此可见，上述法律及部门规章对行政机关针对土地承包经营权纠纷进行土地确权做了禁止性规定。虽然《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定了行政主管部门对个人之间土地使用权争议有权作出处理决定，但依据特别法优先适用于普通法的法律适用原则，本案被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府不具有对案涉土地进行确权的法定职责。 综上，乌兰政不受字（2018）1号《不予受理决定书》其实质是不予土地行政确权决定，被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府收到原告的土地行政确权申请后与万志忠、李某、方海彦、高某1做了谈话笔录并调取了相关证据。被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府在调查了相关事实后作出了不予确权性质的决定是正确的。原告要求被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府对乌审旗乌兰陶勒盖镇红旗村红泥湾社木楼梁土地（土地四至坐标略）享有使用权而申请确权的理由不成立。原告要求“责令被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府依法履行确定土地使用权的法定职责”没有法律依据，故予以驳回。乌审旗人民政府以乌政复决字（2018）第5号《行政复议决定书》维持乌兰政不受字（2018）1号《不予受理决定书》是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李某要求撤销被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府作出的乌兰政不受字（2018）1号《不予受理决定书》和被告乌审旗人民政府于2018年6月15日作出的乌政复决字（2018）第5号《行政复议决定书》的诉讼请求；驳回原告李某要求被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府依法履行确定土地使用权的法定职责的诉讼请求。 上诉人李某不服，上诉请求撤销乌审旗人民法院（2018）内0626行初12号行政判决书，依法改判；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审法院法律适用错误，应当撤销一审判决并依法改判。在1998年育草站解体时，争议土地承包给上诉人，但没有原始凭证能确认上诉人享有争议土地的使用权。上诉人李某与第三人因土地使用权发生纠纷后，上诉人2017年向乌审旗农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，乌审旗农村土地承包仲裁委员会认为依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，该争议土地应先由乡级人民政府或县级人民政府进行土地使用权确权。所以上诉人认为，被上诉人乌兰陶勒盖人民政府应当依法进行土地使用权确权。因此请求二审撤销原判，依法改判。 被上诉人乌审旗乌兰陶勒盖人民政府、乌审旗人民政府及原审第三人高某1、马某、高某2未向本院提交书面答辩及参诉意见。 本院二审查明的事实与一审查明一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人对争议土地是否享有使用权及被上诉人被诉不予受理决定的合法性问题。《中华人民共和国土地承包法》第二十二条：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时，取得土地承包经营权。”第二十三条：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”上诉人持有《林地家庭承包合同》，依法即取得土地承包经营权，林权证等证书是对土地承包经营权的确认登记行为。一审认为因上诉人持有的土地承包合同其合法有效性在未被否定的前提下，承包人基于土地承包经营合同而取得的土地使用权亦不能被否定的意见并无不妥。上诉人如具备申请办理土地承包经营权证或者林权证等证书的条件可以再次向颁证机关申请办理，或经法定程序确认其承包合同的效力，上诉人向本案被上诉人申请土地确权没有法律依据。乌审旗农村土地承包仲裁委员会认为应先由乡级人民政府或县级人民政府进行土地使用权确权的意见有误，被上诉人作出的不予受理决定及复议决定符合法律规定。综上，一审事实清楚、证据确凿、适用法律正确，上诉人的上诉请求不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人李某负担。 本判决为终审判决。 审 判 员  李 艳 审 判 员  郝玉林 审 判 员  张晓慧 二〇一九年六月十八日 法官助理  黄晶晶 书 记 员  闫晨君 相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：