渭南市临渭区人民法院行政判决书（2019）陕0502行初4号原告田根旗，男，1975年XX月XX日出生，汉族，住渭南市临渭区辛市XX村XX组，农民。原告田小合，男，1962年XX月XX日出生，汉族，住渭南市临渭区辛市XX村XX组，农民。    原告田新升，男，1957年XX月XX日出生，汉族，住渭南市临渭区辛市XX村XX组，农民。原告田彦军，男，1970年XX月XX日出生，汉族，住渭南市临渭区辛市XX村XX组，农民。四原告委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。被告渭南市国土资源局。住所地，渭南市XX中心XX楼XX室。法定代表人吴峰，系局长。委托代理人李栋房，陕西泰普律师事务所律师。委托代理人吕盼盼，系渭南市国土资源局经开分局工作人员。被告陕西省自然资源厅。住所地：陕西省西安市XX路XX号。负责人雷鸣雄，系副厅长。委托代理人李万荣，系陕西省自然资源厅政策法规处干部。原告田根旗、田小合、田新升、田彦军于2018年8月14日向被告渭南市国土资源局提出申请，请求渭南市国土资源局责令渭南元盛房产开发有限公司将原告的宅基地恢复原状并返还原告使用，被告在原告起诉前未予以答复。原告又向陕西省自然资源厅申请行政复议，陕西省自然资源厅于2018年12月28日作出了陕国土资复（2018）69号行政复议决定书，以原告申请事项不属于渭南市国土资源局的法定职责，驳回了原告的复议申请。原告诉称，XX区XX村的村民，在该村各自拥有合法的承包地。2013年，原告与渭南元盛房产开发有限公司(以下简称元盛公司)签订《大西铁路拆迁安置房安置合同》，2018年5月2日临渭区人民法院判决确认元盛公司与原告签订的《大西铁路拆迁安置房安置合同》无效，双方均未上诉，该判决现己生效。原告认为，依据《合同法》第五十八条:“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还”之规定，元盛公司应当将使用的宅基地返还给原告；此外，渭南市国土资源局经济技术开发区分局(以下简称经开区分局)此前曾针对元盛公司作出了渭经国土(监)字(2013)5号《土地行政处罚决定书》，认定其未经批准建设，责令停止非法占地建设行为，没收元盛公司违法占地上的建筑物，并处以罚款。据此原告认为，元盛公司违法占地的事实已经确认，依据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，经开区分局应当责令元盛公司恢复土地原状并退还非法占用的土地。为此，原告于2018年8月14日向经开区分局递交了《履行法定职责申请》，请求经开区分局责令元盛公司将原告的宅基地恢复原状并返还原告使用，但经开区分局收到该《履行法定职责申请》后，至今未履行其责令元盛公司恢复土地原状并退还非法占用的土地的法定职责，也未对原告作出任何答复。原告认为经开区分局不履行其责令非法占用土地行为人退还非法占用的土地的法定职责，侵犯了原告的合法权益。因经开区分局系被告渭南市国土资源局的派出机构，其未依法履行法定职责的法律责任应由被告渭南市国土资源局承担。为此原告于2018年11月7日向被告陕西省自然资源厅提交了《行政复议申请书》，请求责令被告渭南市国土资源局对原告申请履行法定职责的事项依法履行职责，被告陕西省自然资源厅收到原告递交的《行政复议申请书》后，于2018年12月28日作出了陕国土资复（2018）69号《行政复议决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。原告认为被告渭南市国土资源局不履行法定职责的行为侵犯了原告的合法权益，被告陕西省自然资源厅驳回原告行政复议申请的决定明显错误。为此原告依法提起本诉，请求:1、撤销被告陕西省自然资源厅作出的陕国土资复（2018）69号《行政复议决定书》；2、责令被告渭南市国土资源局对原告申请履行法定职责的事项依法履行职责。原告提供了下列证据支持自己的主张：1、2018年8月14日田根旗、田彦军、田小合、田新升、田晓军五人请求履职的申请书，被申请人为渭南元盛房产开发有限公司，申请内容为：责令被申请人将申请人的宅基地恢复原状并返还申请人使用。2、中国邮政特快专递收件查询回单。3、田根旗、田彦军、田小合、田新升2013年1月15日和甲方渭南元盛房产开发有限公司签订的大西铁路拆迁安置房安置合同。4、（2017）陕0502民初3915号民事判决书、（2017）陕0502民初3814号民事判决书、（2017）陕0502民初3818号民事判决书、（2017）陕0502民初3817号民事判决书。5、2017年5月22日渭南市国土资源局给田根旗、田小合、田晓军、田新升、田彦军的告知书，告知五人： 2013年3月，渭南市国土资源局经开分局在履行职务中发现“元盛锦绣花城”项目的开发人渭南元盛房产开发有限公司(下称元盛公司)存在未经审批擅自占用集体土地建设的违法行为，即对元盛公司违法用地的行为进行立案查处，后于2013年5月20日作出处罚决定(渭经国土监字[2013]第05号)，责令其停止违法建设行为，没收违法土地上的建筑物并处68万元的罚款。经开分局在将处罚决定依法送达元盛公司的同时，张贴了没收公告。6、陕国土资复（2018）69号《行政复议决定书》。7、（2018）陕05行终98号渭南市中级人民法院行政裁定书。被告渭南市国土资源局辩称，一、渭南市国土资源局没有必须做出责令非法占用土地行为人退还宅基地的法定职责。原告诉称，依据《土地管理法》第七十六条第一款:“未经批准或者釆取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……”的规定，渭南市国土资源局下属的经开分局应当做出退还非法占用的土地的行政处罚，因而认为渭南市国土资源局未履行法定职责。渭南市国土资源局认为，原告是对法律的曲解。该条规定还有后半句即“对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款，经开分局认为该宗地符合土地利用总体规划，没有必要做出责令退还的决定，所以依据上述规定作出了没收及罚款的决定，并不违法。因此原告请求渭南市国土资源局一定要做出退还占用的土地的行政处罚没有依据，当然也不是渭南市国土资源局的法定职责，原告请求渭南市国土资源局履行责令返还原告的宅基地的法定职责没有事实和法律依据。根据2014年12月31日陕西省人民政府作出陕政土批[2014]315号《关于渭南市2014年度第十一批次农用地转用和土地征收(保障性住房)的批复》及2015年12月31日陕西省人民政府作出陕政土批[2015]970号《关于渭南市2015年度第十三批次农用地转用和土地征收(保障性住房)的批复》的审批土地文件批复，“同意将渭南市临渭区辛市XX村XX组集体农用地转为建设用地，同意将上述转用后的土地依法征收为国有，同意将上述征收为国有的土地用于城镇建设。”据此，本案中所涉及的被非法占用的土地已经过法定程序依法征收为国有建设用地，原告对在原宅基地的权利已经丧失，不再享有宅基地的使用权，因此原告请求返还宅基地没有权利来源，无权要求返还宅基地。同时，渭南市国土资源局下属经开分局做出的渭经国土监【2013】5号《土地行政处罚决定书》，也没有退还宅基地行政处罚。所以，原告请求渭南市国土资源局履行返还宅基地的法定职责缺乏依据。二、渭南市国土资源局下属经开分局已经对非法占用土地行为人的违法用地行为依法进行了查处，已履行其法定职责。2013年经开分局发现渭南元盛房产开发有限公司(下称元盛公司)在辛市镇马渡村的集体土地上开发建设，经查并未取得土地相关手续，经过法定程序，于2013年5月20日向该公司送达渭经国土监字【2013】5号《土地行政处罚决定书》，做出了“1.责令停止建设行为;2.没收违法建筑物;3.处68万元的罚款。”随后，经开分局依法进行了查封、没收等行为。据此，渭南市国土资源局已经依法履行对该违法行为的查处职责。行政机关应当依法行政，严格在法律授权范围内作出合法合理的行政行为，法无授权不可为，由于行政处罚决定没有做出责令元盛公司返还土地的行政处罚，渭南市国土资源局也就没有责令元盛公司返还宅基地的法定职责。三、原告诉称的返还宅基地经人民法院判决驳回，渭南市国土资源局无权处理。2018年11月8日，渭南市临渭区人民法院作出(2018)陕0502民初3245号、3247号、3248号、3249号民事判决书，依法作出驳回原告田根旗、田新升、田彦军、田小合等人要求元盛公司返还宅基地并恢复原状的民事判决，判决书认为“本案宅基地上已经建起了住宅楼及附属设施，有部分业主已经居住使用，如果返还宅基地涉及公共利益，故对返还宅基地的请求不予支持。”渭南市国土资源局认为，司法机关已对因涉及公共利益而不能返还宅基地作出认定，根据行政行为受司法行为审查的原理，渭南市国土资源局也不能违背司法行为而再次做出返还原告宅基地的行政行为。综上所述，责令退还非法占用土地并非渭南市国土资源局的法定职责，原告要求渭南市国土资源局履行责令退还非法占用土地的请求缺少事实和法律依据，不应得到法律的支持。请人民法院在查清案件事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。被告提供了下列证据：1、陕政土批[2014]315号审批土地件、陕政土批（2015）970号审批土地件、审批规划图纸、渭南市国土资源局2014年7月16日作出的《关于2014年度第十一批次（保障性住房）情况说明》，将2013年度第十四批次调整到2014年度第十一批次，土地权属、地类、面积不发生变化。证明原告诉称的宅基地所在土地已经依法征收为国有并转为城镇建设用地，原告对其原宅基地没有合法的使用权、无权主张返还并占有该宅基地。2、渭经国土监字（2013）5号土地行政处罚决定书、送达回执，证明经开区分局于2013年5月20日对该非法占有土地行为作出行政处罚并于当日将行政处罚决定书向被处罚单位送达，渭南市国土资源局已经履行其法定职责对违反土地管理法的非法占地行为作出了处罚决定，土地主管部门并没有作出责令返还土地的行政处罚、原告无权请求返还宅基地。3、没收公告、送达回证、申请执行书。证明经开分局发出了没收公告、查封了工地向法院申请执行，被告已经履职。说明对行政处罚决定的执行情况。4、（2018）陕0502民初3245、3247、3248、3249号民事判决书，证明原告诉元盛公司请求返还宅基地案件已经人民法院判决驳回了诉讼请求，被告不能违反判决再次作出不同的行政行为。被告陕西省自然资源厅辩称，陕国土资复〔2018〕69号行政复议决定符合法定程序。2018年11月9日，陕西省自然资源厅收到原告以EMS全球邮政特快专递形式提交的行政复议申请书，请求责令渭南市局履行法定职责。经审查，陕西省自然资源厅决定受理。同日，作出并于同年11月13日以EMS全球邮政特快专递形式，向渭南市局发送了行政复议答复通知书(陕国土资复〔2018〕69号)，要求其自收到行政复议申请书副本之日起十日内，提出书面答复，并提交当初履行职责的证据、依据和其他有关材料。2018年11月15日，渭南市局签收了该通知书。2018年11月23日，渭南市局向陕西省自然资源厅提交了行政复议答复书和有关证据材料。同年12月28日，作出并于同年12月31日以EMS全球邮政特快专递形式，分别向原告和渭南市局邮寄送达了69号复议决定书，2019年1月3日，原告和渭南市局签收了该决定书。69号复议决定证据确凿，适用法律、法规正确。综上所述，原告的诉讼请求依法不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，请求依法判决驳回原告诉讼请求。被告陕西省自然资源厅提交了下列证据：1、陕国土资复（2018）69号行政复议决定书；2、特快专递单及查询单（邮递送达复议决定书）；3、行政复议申请书及民事判决书、大西铁路拆迁安置房安置合同、告知书；4、履职申请书及特快专递查询单；5、行政复议答复通知书；6、特快专递单及查询单（邮递答复通知书）；7、渭国土字（2018）286号渭南市国土资源局关于田根旗等5人反映经开分局不履行法定职责行为答复的报告。上述证据证明被告作出的复议决定证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。本案开庭审理时，原、被告双方对证据进行了质证，本院对双方无异议证据予以确认，对双方有异议的证据综合认定。经审理查明，2012年2月渭南市临渭区大西高速客专征地拆迁指挥部办公室与包括原告田根旗、田小合、田新升、田彦军在内的34户群众签订了拆迁协议书。2012年3月渭南市临渭区大西高速客专征地拆迁及环境保障指挥部办公室下发渭临大西征迁办字[2012]01号《关于抓紧落实大西客专辛市镇马渡村拆迁安置宅基地的通知》，要求辛市镇人民政府抓紧落实拆迁群众安置宅基工作。2013年1月15日，原告田根旗、田小合、田晓军、田新升、田彦军(乙方)与被告渭南元盛房产开发有限公司(甲方)签订《大西铁路拆迁安置房安置合同》，合同约定：“一、甲方与乙方协商，乙方同意愿将渭富路西的庄基地(宅基地每户长30米、宽10米;路前9米、后5米;宅基地使用权永属乙方)换成120平方米商品房(地下室煤房根据实际情况进行分配)，超出商品房面积以成本价计算，并以商品住宅的标准交房……六、住宅房9层以上归乙方选择……八、2012年的过渡费6000元，因各种因素的增长，2013年过渡费必须增加为壹万元……，建房时间为两年，由2013年4月份开始2年内交房，违约不得超过3个月，超3个月后至半年罚款5000元，满一年罚款1万元……”该份合同除本案原告和渭南元盛房产开发有限公司签名、盖章外，临渭区辛市镇马渡村村民委员会在甲方处盖章。渭南元盛房产开发有限公司与原告田根旗等人在内的多名群众签订相同的协议。本案涉及的宅基地未根据规定进行划定，也无相关部门颁发的使用权证书。2017年渭南元盛房产开发有限公司将原告田根旗等人诉至本院请求确认该合同无效，本院经审理后作出(2017)陕0502民初3815号、3818号、3817号、3814号民事判决书，认为合同主要条款违反了相关法律的强制性规定，确认该合同无效。后原告田根旗、田小合、田新升、田彦军向本院起诉，请求：1、判令元盛公司返还宅基地并恢复原状；2、支付本案原告自2015年1月1日至元盛公司实际返还宅基地之日的过渡费，以2015年度一万元为基数逐年增长20%计算为44000元。本院于2018年11月8日作出了(2018)陕0502民初3245号、3249号、3247号、3248号民事判决书，认为原告田根旗等人与被告渭南元盛房产开发有限公司签订的《大西铁路拆迁安置房安置合同》无效。依据合同法第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案宅基地上已经建起了住宅楼及其附属设施，有部分业主已经居住使用，如果返还宅基地涉及公共利益。且原告主张的宅基地无相关证书明确其四至，宅基地的划界亦非人民法院的职能范围，故对原告要求被告返还宅基地的请求无法支持。合同无效后，双方对过渡费的约定自然无效，但考虑到合同无效原告确有损失，而被告对合同无效负有一定的责任，故参照过渡费金额酌情判决被告每年支付原告6000元，暂从2015年1月1日计算至2018年12月31日止，共24000元。根据合同法第五十八条之规定，判决：一、被告渭南元盛房产开发有限公司于本判决生效后十日内支付原告田根旗24000元，二、驳回原告田根旗的其余诉讼请求。原告不服上诉至渭南市中级人民法院，2019年4月，渭南市中级人民法院作出了（2019）陕05民终363号、361、362、360号民事判决，维持了本院上述判决。在上述案件审理期间，2018年8月15日，原告等人以元盛公司为被申请人，通过特快专递方式向国土资源局经开分局提交了履行法定职责申请，请求事项为：责令被申请人将申请人（本案原告）宅基地恢复原状并返还申请人使用。8月16日，国土资源局经开分局签收了该履职申请。被告及国土资源局经开分局在法定期限内未予以答复。2018年11月9日，原告向陕西省国土资源厅申请行政复议。2018年12月28日，陕西省国土资源厅作出了陕国土资复（2018）69号行政复议决定书，驳回了原告的行政复议申请。另查明:2013年5月20日，经开分局以元盛公司“未经国土资源行政部门审批，擅自占用辛市XX村34000平方米集体土地搞建设，土地被开挖，无法恢复耕种，其违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，向该公司作出渭经国土(监)字(2013)5号土地行政处罚决定:1、责令元盛公司停止在非法占地上的建设行为;2、没收元盛公司违法占地上的建筑物;3、处被开挖土地每平方米20元罚款(共计680000元)。2013年6月1日，经开分局向元盛公司下发了《没收公告》，决定“依法没收你单位在非法占用土地上新建的建筑物14000平方米。”本案原告曾在2016年12月12日向被告邮寄了《违法用地查处申请》，称元盛公司建设的XX房XX城”项目没有立项和建设用地审批手续，属于未经批准非法占用土地，请求被告对该行为进行调查处理。2017年2月21日，原告对被告未查处的行政不作为行为向被告陕西省自然资源厅提出行政复议申请。2017年4月19日，陕西省自然资源厅作出陕国土资复[2017]4号行政复议决定，责令被告自收到行政复议决定之日起15日内，针对本案原告《违法用地查处申请》根据具体情况作出书面答复。2017年5月22日，被告向原告等五人作出《告知书》，将经开分局对元盛公司的行政处罚情况以及处罚决定的执行情况，向其进行了告知、并表示:“该案土地违法行为，已经由经开分局立案查处并作出了处罚决定，土地管理部门已经有了生效的处罚文书，土地管理部门不能就同一违法行为再次作出处罚决定。现以书面形式对你们所提出的申请予以答复，你们的查处申请不再立案查处。”2017年5月24日，被告将该告知书直接送达给了田根旗。本院认为，尽管本案在审理中原告陈述其在老宅基被大西铁路占用后新宅基地未被划定、没有取得相关权属证书的情况下即转让给了元盛公司，但足以说明原告享有重新安置宅基地的权益，且有四原告提供的和渭南元盛房产开发有限责任公司在2013年1月15日签订的大西铁路拆迁安置房安置合同，以及本院审理的民事案件均已确认原告将宅基地转给元盛公司进行房屋建设的行为。故四原告是本案的适格原告，其对在涉转让土地上的违法行为具有要求相关部门履行职责的请求权。根据本院审理查明的事实，2013年5月20日，经开分局以元盛公司“未经国土资源行政部门审批，擅自占用辛市XX村34000平方米集体土地搞建设，土地被开挖，无法恢复耕种，其违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定为由，向该公司作出渭经国土(监)字(2013)5号土地行政处罚决定:1、责令元盛公司停止在非法占地上的建设行为;2、没收元盛公司违法占地上的建筑物;3、处被开挖土地每平方米20元罚款(共计680000元)。2013年6月1日，经开分局向元盛公司下发了《没收公告》，决定依法没收其在非法上新建的建筑物14000平方米。对前述事实，原、被告及各方当事人均无异议。原告认为，原告先前提起民事诉讼已经确认元盛公司违法占地，土地管理部门应当按照《土地管理法》第七十六条之规定，责令元盛公司退还非法占用的土地，原告对于自己的权利受到侵害时有权选择提起民事诉讼或者行政诉讼进行救济，请求本案被告通过履行职责来达到返还宅基地的目的与民事诉讼并不冲突。而被告认为其已经在2013年对元盛公司的违法占地行为进行了行政处罚，根据一事不再理的原则，不能再对元盛公司进行重复处罚，且2017年5月，被告对原告的前一份查处申请已经进行了回复，原告再次就同一违法行为再次申请被告查处，不符合法律规定。另外对于《土地管理法》第七十六条规定的理解，双方存在认识不同，原告要求被告作出责令退还非法占用的土地是对法律的错误理解。从以上双方的争议看出，本案焦点问题是：被告能否再次对元盛公司的同一违法行为进行查处。原告请求被告履行职责，责令元盛公司将原告的宅基地恢复原状并返还原告的请求是否属于被告的法定职责，其请求是否符合法律规定。根据行政行为的一般理论来讲，行政行为一经成立，即具有确定力，而确定力是指已生效的行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不受任意改变的法律效力，这一效力来源于法的安定性原则和诚信原则，从形式上的确定力来说，除无效行政行为外，在复议或者诉讼期限届满后相对人不能再要求改变具体行政行为。从实质确定力来讲，是指行政主体不得任意改变自己所作的具体行政行为，否则应当承担相应的法律责任，也即是“一事不再理”原则。实质确定力有利于使个人利益免受反复性的行政行为的再次加害。本案中，国土资源局经开分局在2013年5月即对元盛公司的违法占地行为进行了查处，并作出了渭经国土(监)字(2013)5号土地行政处罚决定，且该行政处罚决定书已经生效。根据行政行为的确定力来说，已经生效的渭经国土(监)字(2013)5号土地行政处罚决定书对行政机关经开国土资源局和相对人元盛公司都有约束力，经开国土资源局不得对元盛公司的同一违法行为再次作出行政处罚。另一方面，从原、被告争议的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条适用来说，该法第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”单从该条文字上来说，责令退还土地和没收、拆除等处罚种类的适用并不是简单的顺序关系。也就是说，不是所有的违法占地行为，行政机关在处罚适用其他种类的同时必须也要作出责令退还非法占用的土地行政命令，在执法实践中，一般要区别情况适用处罚的种类。对违法占用的土地为农用地的，责令退还土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划，没收地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款。对违法占用的土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理。判定违法用地是否符合土地利用总体规划时，原则上以乡(镇)土地利用总体规划为依据，如果乡(镇)土地利用总体规划与市(县)土地利用总体规划不衔接的，应当以市(县)土地利用总体规划为准。本案中，根据被告提供的陕政土批（2014）315号、陕政土批（2015）970号省政府审批土地件所载明的内容来看，原告所诉涉案宅基地属乡级土地利用总体规划确定的建设用地范围内的农用地，元盛公司尽管非法建设占用土地，但是符合土地利用总体规划的，对于这种情况土地管理部门在实施处罚时一般作出没收地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款的行政处罚，并不适宜作出责令退还非法占用土地的行政命令。综上所述，被告经开区国土局在2013年作出的处罚种类是符合法律规定的。对于原告请求被告履行职责，责令元盛公司将原告的宅基地恢复原状并返还原告的请求是否属于被告的法定职责，其请求是否符合法律规定。首先应当对责令退还非法占用的土地作出正确的理解。该“责令”属于行政命令，其内涵可视作责令改正。从实现目的看，只是要求违法行为人履行法定义务，纠正违法行为，消除其不良后果，恢复原状，本身不是制裁，具有教育性质而非惩罚性的。因而，《行政处罚法》没有将责令退还非法占用的土地规定为一种行政处罚种类。从法律性质看，是指行政主体依法要求行政相对人为或者不为一定行为(作为或者不作为)的意思表示。国土资源行政主管部门作出“责令退还非法占用的土地”“责令限期改正或者治理”等决定，如果行政相对人违反该行政命令，国土资源行政主管部门可依法对其进行制裁。责令不是一种行政处罚方式，而是行政机关实施行政处罚时的一种要求。这种要求和民事诉讼中承担民事责任的方式中的返还财产、恢复原状等的目的和功用是不同的。原告和元盛公司之间因宅基地的转让合同发生的纠纷是平等主体之间的纠纷，其合同无效的后果显然不能通过要求被告履行职责、进而提起行政诉讼的方式来解决，这种权利救济方式既混淆了行政诉讼和民事诉讼的功能区分，又不符合诉讼经济原则，浪费司法资源。综上，被告渭南市国土资源局有查处辖区内土地违法行为的法定职责，其针对元盛公司违法占用包括原告宅基地在内的土地进行建设的行为已经进行了查处，并作出了行政处罚，被告渭南市国土资源局已经依法履行了其职责。被告陕西省自然资源厅作出的复议决定合法。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告田根旗、田小合、田新升、田彦军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田根旗、田小合、田新升、田彦军承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。  审  判  长    邓卫民审  判  员    赵红艳人民陪审员    刘稳良 二〇一九年六月十日法 官 助 理   张  鑫书   记  员   李  玉1