包头市九原区人民法院行政裁定书（2019）内0207行初14号原告刘虎虎，男，1965年12月27日出生，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区包头市。委托代理人刘学云，内蒙古铎誉律师事务所律师。委托代理人其木格，内蒙古铎誉律师事务所律师。被告土默特右旗水务局，统一社会信用代码×××。负责人强威，土默特右旗人民政府副旗长（未到庭）。委托代理人云金刚。委托代理人李林飞，内蒙古典泰律师事务所律师。第三人土默特右旗朱尔圪岱滞洪区管理所，统一社会信用代码×××。法定代表人陈利红。委托代理人李林飞，内蒙古典泰律师事务所律师。原告刘虎虎诉被告土默特右旗水务局、第三人土默特右旗朱尔圪岱滞洪区管理所确认行政行为违法一案，于2019年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月15日立案后，依法于2019年1月15日向被告土默特右旗水务局送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、证据材料;原告刘虎虎在收到本院依法向其送达的被告土默特右旗水务局的答辩状之后，于2019年5月13日申请追加土默特右旗朱尔圪岱滞洪区管理所为第三人，本院同意追加并依法于2019年5月20日向第三人土默特右旗朱尔圪岱滞洪区管理所送达起诉状副本、参加诉讼通知书、应诉通知书、举证通知书、证据材料等。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案。原告刘虎虎及其委托代理人刘学云、其木格，被告土默特右旗水务局的委托代理人云金刚、李林飞，第三人土默特右旗朱尔圪岱滞洪区管理所的法定代表人陈利红及委托代理人李林飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘虎虎诉称，在村中二轮承包土地过程中，原告承包了队里的6.2亩土地，从其他村民手中承包了37亩，共计43.2亩土地。2018年6月30日，原告才知道被告土默特右旗水务局将含有河道信息的沟门镇级河长制公示牌栽到了公积板村的耕地边，用来说明公积板的耕地是其平原水库滞洪区。2018年7月19日因暴雨，被告土默特右旗水务局在没有任何通知的情况下，使水涧沟水库泄洪，包括公积板村内的3500亩玉米被淹没。截至起诉之日止，水位已达到2米深。原告春季开始耕种土地54.2亩（玉米），此时正值玉米出穗期，上游泄洪放水，将原告的土地淹没，连同成熟的耕种物淹死，造成损失。原告认为被告土默特右旗水务局在原告耕地内设立平原水库滞洪区的具体行政行为违法。被告土默特右旗水务局在没有依据“蓄滞洪区运用补偿暂行办法”第九条、第十条、第十一条的规定对原告予以补偿，在原告承包地内设立滞洪区的具体行政行为违法。总书记多次强调关注民生问题，但被告土默特右旗水务局在原告耕地内设立平原水库滞洪区的具体行政行为违法，占用原告的承包地泄洪，对于被淹没的土地和农作物也未作任何补偿，导致农民失去收入，民不聊生，难以为继。综上所述，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第七十四条、第七十六规定，诉至人民法院，请求确认被告土默特右旗水务局在原告承包地内设立滞洪区的具体行政行为违法；本案诉讼费由被告土默特右旗水务局承担。依法维护原告的合法权利。原告刘虎虎向本院提供的证据有两组，分别为：第一组证据：1.原告刘虎虎身份证复印件、户口本，证明原告的主体资格；2.《内蒙古自治区农村土地承包合同》，证明原告承包了本集体经济组织的6.2亩土地，承包土地位置，原告是适格主体；3.刘耀身份证复印件、《土地承包合同》、刘二虎身份证复印件、《土地承包合同》，证明原告承包了其他村民土地37亩，承包地在滞洪区内，原告为适格主体；4.包头市东河区沙尔沁镇公积板村民委员会证明（2018年11月16日），证明原告为公积板村民，在村中承包土地的事实，该土地在滞洪区，原告具有诉讼主体资格（以上证据均为复印件）。第二组证据：1.照片，证明被告土默特右旗水务局将公积板的耕地作为其平原水库滞洪区，导致原告土地被淹没的具体情况，被告土默特右旗水务局未告知原告的情况下，侵害原告权益；2.书面证明，证明未通知原告就泄洪（以上证据均为复印件）。被告土默特右旗水务局辩称，第一，我局不是本案适格的行政诉讼主体。第三人土默特右旗朱尔圪岱滞洪区管理所，虽然是我局的下属单位，但是独立的事业单位法人，因此，如果原告刘虎虎认为行政单位的具体行政行为侵犯了其权益，应当列作出该具体行政行为的单位为被告。本案中，我局不是适格的行政诉讼主体（被告）。第二，本案已过起诉期限。原告刘虎虎并非于2018年6月30日才知道，包括其耕地在内的公积板的耕地是平原水库滞洪区。2018年6月30日，我局将含有河道信息的沟门镇级河长制公示牌栽到了公积板村的耕地边，并非是于2018年6月30日才公示公积板村的耕地属于平原水库滞洪区。原告刘虎虎这是在偷换概念。河长制公示牌不能成为原告刘虎虎刚刚得知平原水库滞洪区刚刚设立的理由，河长制公示牌只是加强落实河道管理负责人责任制的一种措施，而不是可以推算为平原水库滞洪区刚刚设立的时间点。原告刘虎虎耕地所在的平原水库滞洪区，或称朱尔圪岱滞洪区，早在1984年已经设立，1985年主体工程建成投入使用，已经建成运用了34年之久。原告刘虎虎作为该地区生活的公民，不可能在2018年6月30日才知道该滞洪区的存在，原告刘虎虎在诉状中陈述不实。本案早已过了6个月、最长20年的起诉期限，按照行政诉讼法的规定，原告刘虎虎的起诉已经过了起诉期限，应当驳回其起诉。第三，《内蒙古自治区实施办法》第十八条规定:“禁止围垦河道、库区及蓄滞洪区。在防洪法实施前已围垦的，必须服从防洪需要，围垦的土地不得作为承包地，因防洪造成损失的，不予补偿。”原告刘虎虎所称承包的耕地，非全部都是在设立滞洪区时就存在的耕地。1985年5月，土右旗水区队负责人与公积板村、黑麻板村负责人沟通协商，签订了占地补偿协议，对永久性占用的耕地按照48元/亩进行了补偿，占用的荒地（碱废荒滩）没有补偿。正是因为滞洪区的建设及运用，洪水淤积，使得原来不能耕作的碱废荒滩成了可以耕作的良田，由各村村民开发耕种，土地权属归各村所有。但这些后来变作良田的土地，依法不应当成为原告刘虎虎主张我局行政行为违法，甚至要求补偿的理由。按照“禁止围垦河道、库区及蓄滞洪区”的规定，原告刘虎虎无权进行围垦，但是我局本着地尽其用的原则，只要村民的开发及耕作不危及滞洪区运用，同时又能给村民带来一定的土地收益，也就未对村民的行为进行限制。原告刘虎虎不能反过来以我局正常管理、运用滞洪区滞洪排水，造成土地作物被淹为由，而认为我局设行滞洪区的行政行为违法，甚至还要求我局赔偿其所谓的损失。因为原告刘虎虎的收入，要依各年不确定的天气而定，具有极大的不确定性，但不能将收入的减少归因于我局。第四，朱尔圪岱滞洪区设立当时，国家行政方面的立法极不完备，但设立滞洪区依然依法依规进行，并对村民按当时的条件进行了补偿。原告刘虎虎要求被告按2005年5月23日才施行的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》规定进行补偿，但因为该办法是针对的国家蓄滞洪区，并非我局管理的蓄滞洪区。因此，原告刘虎虎的主张没有法律上的依据。第五，原告刘虎虎所在行政区域归属于包头市东河区，依据属地管理原则，包头市东河区沙尔沁镇人民政府应包头市东河区信访局要求，于2019年2月14日作出包东沙府发［2019］32号《沙尔沁镇关于公积板村、黑麻板村受灾情况的说明》，作出区政府协调市有关部门尽快解决排水问题的建议，也说明我局并非本案适格的被告。综上所述，我局并不存在行政违法行为，本案已过起诉期限，应当驳回其起诉。被告土默特右旗水务局向本院提供的证据有：1.内水建管（2009）81号文件--《内蒙古自治区水利厅关于包头市朱尔圪岱水库除险加固工程开工的批复》、内水建管（2009）100号文件--《内蒙古自治区水利厅关于包头市土右旗朱尔圪岱水库除险加固工程监理及施工招标的批复》,证明朱尔圪岱滞洪区的设立及除险加固工程等项目的审批权在内蒙古自治区水利厅，被告无权设立，不是本案适格被告；2.自然灾害生活救助灾民生活救助补贴清册，证明2018年夏季洪涝灾害为自然灾害，属于不可抗力，灾害发生后，被告积极协调民政部门对土右旗受灾群众给予补贴，妥善安置受灾群众；3.土默特右旗防汛指挥部办公室文件-函字[2019]01号《关于朱尔圪岱平原水库向民生渠内泄洪的函》、土默特右旗防汛指挥部办公室文件-函字[2019]02号《关于朱尔圪岱平原水库向民生渠内泄洪的函》、内镫扬便[2018]45号《内蒙古自治区镫口扬水灌区管理局关于停止继续向民生渠内退洪的函》、内镫扬便[2018]44号《内蒙古自治区镫口扬水灌区管理局关于土默特右旗防汛指挥部办公室来函的复函》、土默特右旗防汛指挥部办公室文件-函字[2018]03号《关于朱尔圪岱平原水平库向民生渠内泄洪的函》，土默特右旗防汛指挥部文件-土防指发[2018]09号《关于朱尔圪岱平原水库泄洪后进行防范的命令》，土默特右旗防汛指挥部文件-土防指发[2018]08号《关于朱尔圪岱平原水库调度泄洪的指令》，土默特右旗防汛指挥部办公室文件-土防办发[2018]10号《土右旗防汛抗旱指挥部关于朱尔圪岱水库向民生渠退洪的请示》，证明灾害发生后，被告积极协调内蒙古自治区镫口扬水灌区管理局、土右旗防汛指挥部等部门根据2018年夏季的降水量及各水库、滞洪区的蓄水量进行调度，最大程度的降低因洪涝灾害给人民群众带来的财产损失；4.包头信访专报第二期，证明包头市信访局协调包头市东河区人民政府、土默特右旗人民政府就洪涝灾害致该地区群众受损的相关事项进行专题研究；5.土信复字[2019]1号《土默特右旗人民政府关于苏子和等人信访事项的复查意见书》、土默特右旗信访工作联席会议办公室《有关苏子和等人信访事项有关情况的报告》、包东沙府发[2019]32号--东河区沙尔沁镇人民政府文件《沙尔沁镇关于公积板村、黑麻板村受灾情况的说明》，证明土右旗信访局对苏子和等人的信访事项进行审查并给予明确答复;6.土默特右旗水务志第220页至226页，朱尔圪岱水库除险加固设计报告第25页及标书第1页，证明朱尔圪岱水库兴建于1984年，1985年建成运行；其范围内有九原区两个乡，土默特右旗两个乡1个镇（以上证据均为复印件）。第三人土默特右旗朱尔圪岱滞洪区管理所述称，第一，第三人并非本案适格第三人，原告刘虎虎是否具有原告主体资格尚不明确。原告刘虎虎耕地所在的平原水库滞洪区，或称朱尔圪岱滞洪区，早在1984年已经设立，1985年主体工程建成并投入使用，迄今为止已经建成运用了34年之久。而第三人是依法成立的独立事业法人组织，经上级单位批准成立。朱尔圪岱滞洪区在第三人成立之前就已建成并存在，因此，设立该滞洪区的行为并非第三人所为，第三人与本案并无直接关系。而且，原告刘虎虎所述土地是否位于朱尔圪岱滞洪区范围尚不确定，因此，第三人并非本案适格第三人，原告刘虎虎是否具有原告主体资格尚不明确，其申请追加我所为本案第三人并无事实和法律的依据。第二，本案已过起诉期限。2018年6月30日，被告土默特右旗水务局将含有河道信息的沟门镇级河长制公示牌栽到了公积板村的耕地边，并非是于2018年6月30日才公示公积板村的耕地属于平原水库滞洪区。河长制公示牌，不能成为原告刘虎虎刚刚得知平原水库滞洪区刚刚设立的理由，河长制公示牌只是加强落实河道管理负责人责任制的一种措施，而不是可以推算为平原水库滞洪区刚刚设立的时间点。原告刘虎虎作为该地区生活的公民，不可能在2018年6月30日才知道该滞洪区的存在。本案早已过了6个月、最长20年的起诉期限，原告刘虎虎所述并非事实，因此按照行政诉讼法的规定，其起诉已经过了起诉期限，应当驳回其起诉。综上所述，土默特右旗朱尔圪岱滞洪区管理所并非本案适格第三人，且本案已过起诉期限，应当驳回原告刘虎虎的起诉。第三人土默特右旗朱尔圪岱滞洪区管理所没有证据向本院提交。经庭审质证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院对原告刘虎虎、被告土默特右旗水务局提交的证据材料予以确认。经审理查明，朱尔圪岱水库位于包头市水涧沟口以下7.2千米处，京包铁路线南，土默特右旗朱尔圪岱村西、小板申气村北，包头市东河区公积板村以及鄂尔格逊村中间地带，距土默特右旗萨拉齐镇西南5千米，占地面积13.8平方千米，是一座以防洪为主的中型平原水库。朱尔圪岱水库兴建于1984年，1985年建成运行。水库设计总库容2441万立方米，控制流域面积459平方千米，设计标准为20年一遇洪水，校核标准为50年一遇洪水。水库由拦河闸、进洪渠、库区大坝、退洪渠、进水闸、泄洪渠等组成，其主要作用是调节水涧沟洪峰，滞蓄水涧沟洪水，洪水泥沙进库区沉积后以小流量退入民生渠，部分洪水为下游灌溉所用。水库保护范围内有4个乡1个镇，其中包括九原区2个乡（现为包头市东河区管辖），土右旗2个乡1个镇。水库保护着9.6万人的生命财产安全，保护着28.4万亩耕地，保护着占地4300亩物流配送中心在内的74家大中型企业。2018年6月30日，被告土默特右旗水务局将含有河道信息的沟门镇级河长制公示牌立到了公积板村的耕地边，该行为只是加强落实河道管理负责人责任制的一种措施。2018年7月19日，因暴雨，水涧沟水库泄洪，使包括公积板村在内的部分土地被淹没，农作物受到损害。事发后，被告土默特右旗水务局协调内蒙古自治区镫口扬水灌区管理局退洪，并对本旗辖区内的受灾群众进行了救助。原告刘虎虎认为，被告土默特右旗水务局设立了朱尔圪岱水库，第三人土默特右旗朱尔圪岱滞洪区管理所在行使管理朱尔圪岱水库的职责，因此，以上述两个单位为被告及第三人，诉至本院，要求确认被告土默特右旗水务局在其承包地内设立滞洪区的具体行政行为违法；本案诉讼费由被告土默特右旗水务局承担。又查明，朱尔圪岱水库建成后，于1985年成立土默特右旗朱尔圪岱滞洪区管理所，单位级别为股级，隶属于被告土默特右旗水务局。朱尔圪岱滞洪区为洪水进入朱尔圪岱水库的通道，亦归第三人土默特右旗朱尔圪岱滞洪区管理所管理。原告刘虎虎耕种的土地位于朱尔圪岱水库库区内。本院认为，本案的主要问题是法不溯及既往还是溯及既往的问题。法不溯及既往是法律规定的一个重要原则，简单来讲就是某项法律规则仅仅适用于该法律规则实施之后的事件或者行为，而不能适用于该法律规则实施之前的事件或者行为。法不溯及既往是原则，溯及既往是例外。关于这个问题，《最高人民法院关于施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理问题的批复》中的解释很明确，对1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前的行政行为提起行政诉讼的，不属于人民法院司法管辖范围，人民法院不予受理，受理的裁定驳回起诉。本案中，朱尔圪岱水库由相关部门兴建于1984年，1985年建成运行。该建设及开始运行行为发生于1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，因此，针对原告刘虎虎要求确认被告土默特右旗水务局在其承包地内设立滞洪区的具体行政行为违法的起诉，人民法院应当不予受理；鉴于本案已经受理，则应裁定驳回起诉。被告土默特右旗水务局及第三人土默特右旗朱尔圪岱滞洪区管理所的陈述理由，有相应的事实及法律依据，其主张本院应当予以考虑。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项，《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，裁定如下:驳回原告刘虎虎的起诉。案件受理费50元（原告刘虎虎已预交），全额退还原告刘虎虎。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于包头市中级人民法院。审 判 长 冯文刚审 判 员 魏录文人民陪审员 白双玉 二〇一九年六月二十八日法官 助理 梁 波书 记 员 嫚日娜附本裁定适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百零一条裁定适用于下列范围：（一）不予立案；（二）驳回起诉；（三）管辖异议；（四）终结诉讼；（五）中止诉讼；（六）移送或者指定管辖；（七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；（八）财产保全；（九）先予执行；（十）准许或者不准许撤诉；（十一）补正裁判文书中的笔误；（十二）中止或者终结执行；（十三）提审、指令再审或者发回重审；（十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为；（十五）其他需要裁定的事项。对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。《诉讼费用交纳办法》第八条下列案件不交纳案件受理费：（一）依照民事诉讼法规定的特别程序审理的案件；（二）裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；（三）对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服，提起上诉的案件；