中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行再96号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄燕。 委托代理人洪振仲。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路**。 法定代表人马兴瑞，省长。 委托代理人梁成军、简方勇，广东省司法厅工作人员。 一、二审第三人陈小丽。 一、二审第三人陈明祝（曾用名陈民祝）。 一、二审第三人金永忠（曾用名金忠）。 上述三位一、二审第三人的共同委托代理人秦观权，广东合诚律师事务所律师。 再审申请人黄燕因诉被申请人广东省人民政府（以下简称广东省政府）及一、二审第三人陈小丽、陈明祝、金永忠（以下简称陈小丽等人）行政复议决定一案，不服广东省高级人民法院于2018年4月13日作出的（2017）粤行终603号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年1月22日立案受理，并于2019年2月26日作出（2019）最高法行申586号行政裁定，提审本案。2019年4月8日，本案编立提审案号，依法组成合议庭，并于2019年6月6日上午在本院第一巡回法庭第一法庭公开开庭审理本案。再审申请人黄燕的委托代理人洪振仲，被申请人广东省政府的委托代理人梁成军，一、二审第三人陈小丽等人的共同委托代理人秦观权，均到庭参加诉讼。案件现已审理终结。 广东省广州铁路运输中级法院经审理查明，1987年，陈小丽等人及案外人陈明盛等向湛江市霞山区海头镇屋山村委会桃园村民小组购得位于湛江市霞山区××大道（××）36号2亩土地的使用权。除陈明盛所有的180平方米之外，其余土地分属于陈明祝、陈华斌274平方米（使用证书号码：霞用地临字003689号），金永忠、金奇274平方米（使用证书号码：霞用地临字003690号），陈小丽、陈海平277平方米（使用证书号码：霞用地临字003638号），湛江市霞山区国土局于1987年12月13日核发上述临时土地使用证。之后陈明盛在其地块上建造二层半、建基面积180.68平方米、建筑面积396.14平方米的楼房，1997年3月湛江市房地产管理局为其核发粤房地证字第××号《房地产权证》，其余上述相邻的三块地一直空置，未办理正式土地使用权证。后陈明盛因与案外人邓光华之间的借款纠纷，1999年4月29日，湛江市赤坎区人民法院（以下简称赤坎区法院）委托湛江市广诚拍卖有限公司对陈明盛上述房屋进行拍卖，黄燕以30万元的价格拍得。1999年7月，湛江市房产管理局向黄燕核发粤房地证字第××号《房地产权证》。2003年4月18日，黄燕及洪振仲以其1999年拍卖所得的房屋包含上述三块土地使用权为由向湛江市国土资源局申请办理土地使用权手续，经手人系洪振仲。2006年1月11日，湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）向黄燕核发湛国用（2006）第10005号《国有土地使用证》（以下简称10005号土地证），该证记载使用权类型为划拨，使用权面积为803.63平方米。 2014年12月1日，陈小丽等人对湛江市政府向黄燕核发案涉土地证的行为不服申请行政复议，请求撤销10005号土地证。2014年12月2日，广东省政府发出受理通知书、答复通知书以及第三人参加行政复议通知书。2015年1月22日，广东省政府根据案件审查需要，召集复议当事人进行案件调查，听取复议当事人的陈述申辩意见。案件审查期间，由于案情复杂需进一步核实有关证据材料，且案件审查需以其他案件处理结果为依据，广东省政府于2015年1月29日延长复议审查期限，并于2015年2月26日中止案件审查。2016年8月18日，广东省政府根据检察机关反馈的案件处理结果，依法恢复复议案件审查，并于2016年8月19日作出粤府行复〔2014〕428号《行政复议决定书》（以下简称428号复议决定），认为：黄燕申请办理案涉土地的国有土地使用权登记时，所提交的“拍卖成交确认书”“成立确认书”等土地权属来源依据，载明内容与法院存档资料不一致，增加“含36号土地，合1.68亩土地”等内容。湛江市赤坎区人民检察院（以下简称赤坎区检察院）的不予起诉说明及检察建议书，亦证实土地登记资料存在弄虚作假的情形。因此，湛江市政府及土地行政主管部门在办理案涉土地证的登记过程中未尽审核义务，在缺乏人民法院对湛江市霞山区屋山村椹川路36号房屋（以下简称36号房屋）之外的空地进行查封、拍卖处理的有效法律文书的情况下，将土地登记内容扩大至司法拍卖物品范围以外的土地，影响到陈小丽等人对土地的使用权益，该行政行为依法应予纠正。为此，广东省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目的规定，撤销10005号土地证，并于2016年8月25日将428号复议决定邮寄送达给黄燕。2016年9月9日，黄燕提起行政诉讼，请求撤销428号复议决定。 另查明，2014年12月6日，洪振仲因在办理10005号土地证的过程中涉嫌伪造国家机关公文、证件罪，被湛江市公安局赤坎分局立案侦查。2015年9月18日，赤坎区检察院对洪振仲作出不起诉决定。2015年12月21日，赤坎区检察院向湛江市国土资源局作出赤检民（行）行政违监〔2015〕44080200001号《检察建议书》，查明：公安机关的侦查材料认定黄燕、洪振仲在办理10005号土地证过程中使用以下虚假材料：（1）黄燕、洪振仲提供的赤坎区法院2001年发出的（1998）执字第317号《成立确认书》，经鉴定系伪造。赤坎区法院也证明10005号土地证所属土地未经法院处理拍卖，也没有发出过上述成立确认书以及裁定书和执行通知书。（2）黄燕、洪振仲向该局提供的湛江市广诚拍卖有限公司1999年4月29日的《拍卖成交确认书》与赤坎区法院（1998）湛赤法执字第317号档案中的《拍卖成交确认书》以及黄燕在办理粤房地证字第××号《房地产权证》过程中向湛江市房产管理局提交的《拍卖成交确认书》内容不一致。赤坎区法院及湛江市房产管理局存档材料中《拍卖成交确认书》拍卖标的为：“湛江市霞山区屋山村椹川路36号楼房一栋（建基面积180平方米，建筑面积396.4平方米）”，而黄燕、洪振仲向该局提交的《拍卖成交确认书》拍卖标的为：“湛江市霞山区屋山椹川路36号楼房一栋（建基面积180.68平方米，建筑面积396.4平方米），含36号土地，折合1.68亩”。黄燕、洪振仲向该局提交的《拍卖成交确认书》增加了“含36号土地，折合1.68亩地”字样。（3）赤坎区法院（1998）湛赤法执字第317号案执行标的是“湛江市霞山区屋山村椹川路36号楼房一栋（粤房地产证号**××41，建基180.68平方米，建筑面积396．14平方米）”，并未涉及其余地块。赤坎区检察院认为：“你局在湛国用（2006）第10005号国土使用证中将湛江屋山椹川路36号土地使用权人登记为黄燕明显不妥，理由如下：1．黄燕未合法取得该土地的使用权。黄燕、洪振仲夫妇在未向湛江市霞山区椹川大道36号土地使用权人支付价款，也未履行合法的交易手续的情况下，使用虚假的材料骗取湛国用（2006）第10005号国土使用证。其两人行为违反了国土资源部40号令《土地登记办法》第九条的规定，其骗取的国土使用证应无效。2．你局在发放国土使用权证的过程中存在审核把关不严的过错。你局没有认真审核有关材料，在没有法院裁定和协助执行通知书的情况下，就将湛江市霞山区椹川大道36号土地使用权人登记为黄燕，违反了国土资源部40号令《土地登记办法》第九条、第二十七条的规定。黄燕、洪振仲夫妇使用虚假材料骗取国有土地使用权证的行为，虽然检察机关以证据不足为由不追究洪振仲的刑事责任，但是其民事责任不能免除，其以非法手段取得的国土登记证书应子以注销……”。 广东省广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初616号行政判决认为，黄燕申请办理案涉土地证登记时，提交的《拍卖成交确认书》《成立确认书》等土地权属来源依据，所载明内容与赤坎区法院存档资料不一致，增加了“含36号土地，折合1.68亩地”等内容。同时，赤坎区检察院向湛江市国土资源局作出的《检察建议书》及《不起诉理由说明书》，亦确认案涉土地登记资料存在弄虚作假的情形。湛江市政府在办理案涉土地证登记过程中未尽审核义务，将案涉土地登记的内容扩大到司法拍卖标的范围以外的土地，该行政行为缺乏事实根据和法律依据。广东省政府作出428号复议决定，依法撤销湛江市政府核发的10005号土地证，认定事实清楚，证据确凿，符合上述法律规定，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄燕的诉讼请求。黄燕不服一审判决，提出上诉。 广东省高级人民法院（2017）粤行终603号行政判决认为，虽然陈小丽等人对案涉争议803．63平方米土地未持有正式的土地使用权证，但对其中部分土地曾经持有原湛江市霞山区国土局核发的临时土地使用证，而赤坎区法院（1998）湛赤法执字第317号案执行标的是陈明盛36号房屋一栋，该楼房的粤房地证字第××号《房地产权证》记载房屋建基面积为180．68平方米、房屋建筑面积为396．14平方米，未涉及其余地块。故广东省政府对陈小丽等人提出的行政复议申请予以受理，未违反《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议受理的相关规定。黄燕上诉主张陈小丽等人不是适格的行政复议申请主体，理据不充分，该院不予采纳。根据《土地登记办法》第九条第三款的规定，黄燕就椹川路36号用地向湛江市国土资源局申请国有土地使用权初始登记时提交《拍卖成交确认书》、赤坎区法院民事裁定书、《成立确认书》等作为申请登记依据材料。复议机关查阅赤坎区法院（1998）湛赤法执字第317号执行案件卷宗材料，卷宗存档材料中的《拍卖成交确认书》关于拍卖物品名称的表述是“湛江市霞山区屋山村椹川大道36号楼房一栋（建基面积：180．68平方米，建筑面积396．4平方米）”，卷宗存档的民事裁定书、委托拍卖书、成交报告书关于拍卖标的物的表述亦为36号房屋。因黄燕申请办理案涉国有土地使用权登记时提交的《拍卖成交确认书》《成立确认书》所载明内容与赤坎区法院存档资料不一致，增加了“含36号土地，折合1．68亩地”的内容，广东省政府认为湛江市政府及土地行政主管部门在办理案涉土地登记过程中未尽审核义务，将土地登记内容扩大到司法拍卖物品范围以外的土地，并作出428号复议决定，撤销10005号土地证，认定事实清楚，程序合法。黄燕提出其与湛江市赤坎区寸金信托投资中心（以下简称寸金信托投资中心）签订《土地转让协议书》取得案涉710平方米宅基地的使用权，并补办有关手续和缴纳罚款的主张，亦不足以否定黄燕向湛江市国土资源局递交的《拍卖成交确认书》《成立确认书》所载明内容与赤坎区法院存档资料不一致的事实。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。 黄燕申请再审称，陈小丽等人不具有申请行政复议的主体资格，其提交的《证明》《建房用地申请审批表》及《临时土地使用证》，只有复印件，且《临时土地使用证》已经作废。10005号土地证所涉土地权益来源正当。案涉土地分两部分，36号房屋及180平方米土地使用权系黄燕拍卖取得；另一部分710平方米土地使用权系2002年11月11日其与寸金信托中心签订《土地转让协议书》，通过变卖方式取得。国土部门是以未包括“含36号土地，合1.68亩土地”内容的《拍卖成交确认书》及变卖所得发证，颁证程序合法。综上，请求撤销一、二审判决，撤销428号复议决定，确认10005号土地证有效。 广东省政府答辩称，428号复议决定认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序。陈小丽等人与10005号土地证存在利害关系。10005号土地证权属来源不真实，土地登记部门未尽审慎审查义务，土地登记行为确有错误。人民检察院已对土地登记部门提出自纠建议。综上，请求驳回黄燕的再审申请。 陈小丽等人陈述意见称，其对案涉土地享有权益，与10005号土地证存在利害关系，是申请行政复议的适格主体。10005号土地证权属来源不真实，不合法。428号复议决定及一、二审判决认定事实清楚，证据确实充分。请求驳回黄燕的再审申请。 本院另查明，1998年4月17日，因案外人邓光华与陈明盛等借款合同纠纷一案，赤坎区法院作出（1998）赤法民初字第084号《民事调解书》，达成调解协议如下：“一、被告陈明盛尚欠原告邓光华借款35万元以及利息（本金35万元以月利率1.8%，从1998年7月19日起计至还清之日止），由被告陈明盛在1998年4月30日前还清所欠的利息59220元，从同年5月30日起至10月30日前每月还本金5万元，……。二、如被告陈明盛不能按上述第一项所定的期限还款，则依法变卖或拍卖其已向原告邓光华抵押的坐落于湛江市屋山××路××号房屋（建筑面积396.14平方米）于予清偿，不足部分继续由原告追偿。……”1998年7月17日，湛江市政府作出湛府通〔1998〕2号《关于赤坎、霞山两区接管、清算基金会的通告》，载明：“为了进一步妥善处理赤坎、霞山两区基金会问题，依法查处违纪、违法犯罪行为，保护股民的权益，维护社会稳定，根据国家法律、法规和政策的有关规定，特作如下通告：一、责成赤坎、霞山两区人民政府分别设立基金会接管中心和清算组，在基金会原债权债务关系不变，基金会还款责任不变和基金会主管部门责任不变的原则下，负责做好区内基金会的接管和清算工作。……”1999年1月4日，湛江市房地产估价所对36号房屋出具《房地产估价报告书》，评估该房屋土地价格为1500元／平方米×180.68平方米＝271020元；房屋重置价格为550元／平方米×396.14平方米×80％＝174302元；房地价格为445322元；拍卖底价为35.6万元。1999年6月17日，赤坎区法院作出（1998）执字第317号《民事裁定书》，解除对36号房屋的查封。1999年12月7日，湛江市赤坎区寸金街道办事处（以下简称寸金街道办）向赤坎区法院作出《请求评估函》，请求对36号房屋后的旷地进行评估。1999年12月8日，赤坎区法院向湛江经济技术开发区会计师事务所出具《委托评估函》，委托该所对36号房屋后旷地进行评估。2000年11月12日，寸金信托中心出具《委托书》，载明：由于陈明盛拖欠其借款，经起诉由赤坎区法院判决执行，查封36号房屋及后面的宅基地面积710平方米，委托洪振仲在查封期间看管此地，任何人不得非法占用。同日，赤坎区法院作出（1998）湛赤法执字第317号《民事裁定书》，查封陈明盛36号房屋后面710平方米左右面积的宅基地。2000年11月14日，赤坎区法院作出《查封、扣押财产笔录》《查封、扣押财产清单》，其中《查封、扣押财产笔录》记载，查封根据：赤坎区法院（1998）字第317号民事裁定；查封情况：关于陈明盛拖欠寸金街道办借款纠纷案，在执行过程中陈明盛下落不明，该院依法处理其用于抵押借款的36号房屋，但所得价款仍然不足清偿债务，现对上述房屋后面710平方米的宅基地一块进行查封。 2001年8月20日，受湛江市赤坎区基金会接管中心（以下简称接管中心）委托，湛江市方正土地评估有限公司出具湛地估字〔2001〕85号《土地估价报告》，载明：陈明盛位于椹川大道36号710平方米工业用地，单位地价为每平方米151.5元，总地价10.75万元；考虑地块拍卖的特殊处理方式费用较高并需吸引一定的客流，建议拍卖底价为7.53万元。2002年6月6日，接管中心向湛江市规划国土资源管理局（以下简称湛江市国土局）作出《请求协调基金会案件处理的公函》，内容为：“我中心寸金基金会诉陈明盛借款纠纷一案，经湛江市赤坎区人民法院审理终结，按法律程序强制执行，已对陈明盛座落于霞山区椹川大道36号房屋及后面住宅基地共计710平方米土地，本基金会依照法律程序已委托湛江市房地产估价所、湛江市方正土地评估有限公司的公正评估，现已拍卖给黄燕女士所有。请贵局领导在法律规定的范围内，允许受买人黄燕办理椹川大道36号土地使用权证。”2002年11月11日，赤坎区寸金信托投资中心（甲方）与黄燕（乙方）签订《土地转让协议书》，协议第一条约定：“甲方同意将债务人陈明盛被查封土地（位于椹川大道**两层楼后面空地）710平方米转让给乙方”，第二条约定转让价格为7.5万元。2003年1月3日，接管中心向湛江市国土局出具《关于给予黄燕女士办理土地变更手续函》，内容为：“为了化解金融风险、稳定社会，赤坎区寸金基金会诉陈明盛借款纠纷案，经湛江市赤坎区人民法院以（98）湛赤法执字第317号民事裁定并执行。已对陈明盛座落霞山区屋山村椹川路36号房屋及其空地（经测量实核面积为1080.69平方米），依法拍卖成交，黄燕女士受买到该地及地上房屋。由于该地原属集体所有，但屋山村及其生产队已出示了证明，表明了该地已不属集体土地，同意转为国有。同时，请您局根据我市化解金融风险之规定，给予减免有关税费，给该女士办理有关土地变更手续。”2003年1月6日，接管中心出具《证明》，载明赤坎区寸金基金会变卖36号房屋后面空地面积为710平方米，转让价格为74500元整。2003年3月20日，湛江市国土局向湛江市政府递交湛规土资（利用）〔2003〕65号《关于赤坎区基金会接管中心要求办理拍卖成交土地使用权转让手续的处理意见》，内容为：“接管中心要求办理拍卖成交土地使用权转让手续的土地位于椹川大道36号，面积1080.69平方米。该宗土地原系被执行人陈明盛于1988年6月2日从霞山区屋山管区桃园小队私购的4亩土地，其后卖出2亩，余下2亩（实地测量为1080.69平方米）。陈明盛建房使用273.7平方米，尚有空地806.99平方米，因其欠寸金基金会借款被诉诸赤坎区法院，赤坎区法院将房屋拍卖，由黄燕受买。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第四款的规定，该宗土地必须先进行处理，补办征地手续，才能按规定办理土地使用权转让手续。”2003年3月27日，湛江市政府在《领导批示件反馈呈批表》对上述处理意见作出批示，载明：“该地1988年私购土地，而且是在1987年土地管理法实施后出现的，应依照法律规定依法处理，补办征地手续后再办理土地使用权转让手续。” 2003年4月18日，黄燕向湛江市国土局出具《关于申请办理竞得土地使用权手续的报告》以及《关于申请办理竞得土地使用权转让手续的报告》，同意将36号房屋及土地使用权办理到湛江市长虹汽车出租有限公司名下，请求该局给予办理土地使用权转让手续。2003年4月28日，接管中心向湛江市国土局出具《关于椹川大道36号房屋及空地处理意见》，内容为：“……借款人陈明盛没有执行赤坎法院民事调解书，因此，寸金基金会按照法律程序，于99年委托湛江市广诚拍卖行进行拍卖，竞买人黄燕女士竞得椹川大道36号房屋与空地710平方米的使用权，并与寸金基金会结清转让价款。请贵局准予办理土地转让手续及土地使用权证。”同日，接管中心还向湛江市国土局出具《关于陈明盛近期情况的反映》，内容为：“陈明盛于1998年5月份到2003年4月份，因欠本基金会的借款债务，至今下落不明。” 2003年7月13日，湛江市国土局作出湛规土资告字（2003）第10号《土地行政处罚告知书》，拟对陈明盛非法买卖土地803.63平方米的行为进行罚款处罚。2003年7月18日，湛江市国土局作出湛规土资（执法）〔2003〕61号《土地行政处罚决定书》，内容为：“对陈明盛非法买卖土地803.63平方米，按评估价地价每平方米151.5元，总地价款为121749.95元，处以总地价款的15%罚款，罚款金额共计18262.50元。”2003年8月18日，湛江市国土局作出《关于椹川大道36号用地有关问题的函》，告知黄燕该局将案涉土地作为历史遗留问题上报广东省国土资源厅（以下简称广东省国土厅）申请补办用地手续，批复后再给其办理土地使用权转让有关手续。2004年2月25日，湛江市国土局向广东省国土厅递交湛规土资（利用）〔2004〕80号《关于补办历史遗留用地手续问题的请示》，载明按广东省国土厅粤国土资（利用）字〔2004〕9号《关于在治理整顿土地市场秩序中完善历史用地手续问题的通知》的要求，对含黄燕案涉土地在内的土地申报补办用地手续。该请示所附《补办用地手续申报表》第71项项目/内容为黄燕，被征用地原权属单位为霞山区屋山村委会，动工用地时间为1998年，征地补偿款兑现情况为全部兑现，符合规划情况为符合。湛江市政府在该表“审核意见”上盖章确认。2004年8月16日，广东省国土厅作出粤国土资（利用）函〔2004〕625号《关于完善历史遗留用地手续问题的复函》，对湛江市国土局上述请示所附《补办用地手续申报表》予以备案确认。2004年8月19日，湛江市长虹汽车出租公司代陈明盛缴纳湛规土资（执法）〔2003〕61号《土地行政处罚决定书》确定的非法买卖803.63平方米土地罚款18262.5元。2004年12月13日，湛江市霞山区人民政府向湛江市国土局作出湛霞府函〔2004〕77号《关于完善历史遗留下来的不规范用地手续问题的函》，称已完成经广东省国土厅确认的不规范用地报批资料组织和审核工作，呈报该局批准。该函所附《霞山区补办用地手续项目一览表》第8项载明，用地单位：黄燕，面积：1.62亩。2004年12月14日，湛江市国土局霞山分局向湛江市国土局递交湛规土资霞（国土）〔2004〕090号《关于黄燕女士补办椹川大道36号用地手续的意见》，建议对案涉土地补办征地手续，给黄燕办理803.63平方米的国有土地使用权手续。2004年12月31日，湛江市国土局作出湛规土资（利用）〔2004〕720号《关于补办黄燕女士用地手续的批复》，载明：1999年，赤坎区法院委托湛江市广诚拍卖行对该宗地及地上建筑物进行拍卖，黄燕以30万元的价格竞得房地产权，成交确认的土地面积为1120平方米，椹川大道扩建后，实际面积为803.63平方米；该宗地的征地补偿款已经全部兑现，且已使用土地，符合土地利用总体规划，用地规划用途为行政办公和道路，经核对土地利用现状变更图，该宗地在1996年前地类是耕地，1996年该地类变更为工矿用地；经报湛江市政府同意，批复同意补办原陈明盛征用霞山区屋山管理区桃园小队位于椹川路36号，面积803.63平方米（耕地）用地手续；同意补办黄燕竞买取得该土地使用权的受让手续；土地用途为行政办公及道路用地，划拨用地。2005年2月5日，湛江市国土局向黄燕核发《国有土地划拨决定书》，载明的批准机关为湛江市政府，批准文号为湛规土资（利用）〔2004〕720号，土地位置为湛江市霞山屋山村椹川路36号，批准土地面积为803.63平方米。 再查明，黄燕向湛江市国土资源局提交的编号为：湛国用（2006）第10005号《土地登记申请表》中“申请登记依据”包括：1.湛规土资（执法）〔2003〕61号《土地行政处罚决定书》；2.罚没收缴款书及广东省罚款收据；3.领导批示件反馈呈批表；4.关于给予黄燕女士办理房屋及空地变更手续函；5.关于椹川大道36号房屋及空地处理意见；6.关于申请办理竞得土地使用权转让手续的报告；7.湛江市广诚拍卖有限公司拍卖业发票；8.拍卖成交确认书；9.赤坎区法院民事裁定书；10.成立确认书。湛江市国土局关于案涉土地《地籍调查土地登记审批表》中记载“土地权属来源、变更证明文件类型（名称）、编号、日期”包括：1.湛规土资（利用）〔2004〕720号《关于补办黄燕女士用地手续的批复》，国有土地划拨决定书及附图；2.拍卖成交确认书，成立确认书及附图，湛规土资（利用）〔2003〕65号《关于赤坎区基金会接管中心要求办理拍卖成交土地使用权转让手续的处理意见》，罚没收缴款书及广东省罚款收据；3.××号房地产权证，（1998）执字第317号赤坎区法院民事裁定书；4.湛规土资（利用）〔2004〕80号《关于补办历史遗留用地手续问题的请示》，粤国土资（利用）函〔2004〕625号《关于完善历史遗留用地手续问题的复函》，补办用地手续申请表；5.身份证、户口簿、公告、相片。《土地登记卡》中“土地权属来源证明文件类型、编号、日期”的内容亦与上述一致。湛江市国土局霞山分局在上述《地籍调查土地登记审批表》中“初审意见”一栏的意见为：“经审查，该地经湛规土资（利用）〔2004〕720号批复同意黄燕补办用地手续，并办理了国有土地划拨决定书，建议给予登记。同意报请市局给予批准登记。”湛江市国土局在“土地管理机关审核意见”一栏的意见为：“同意报请批准土地使用权登记”及“拟同意批准划拨国有土地使用权登记”。湛江市政府在“发证机关批准意见”一栏的意见为：“同意办理”。 还查明，根据土地登记档案中存档的票据显示下列缴款情况：2005年1月31日，陈明盛缴纳803.63平方米耕地占用税8036.3元，土地复垦费20090.75元，征地管理费1020元；2005年2月4日，黄燕向陈明盛支付椹川路36号803.63平方米土地转让费121749.95元；同日，陈明盛缴纳营业税、城建税、教育附加费共计6696.25元，缴纳个人所得税、土地增值税共计3043.75元，代理土地转让变更登记费1826元。 又查明，2004年1月15日，广东省国土厅作出粤国土资（利用）字〔2004〕9号《关于在治理整顿土地市场秩序中完善历史用地手续问题的通知》，就广东省涉及历史遗留的统征土地、各类不规范用地完善用地手续问题作出规定。该通知第一条规定：“统征土地、各类不规范用地完善手续，应同时具备以下条件：（一）已投入资金进行土地开发，形成建设用地条件，土地现状已变更成建设用地。（二）用地符合土地利用总体规划、城乡建设规划。（三）建设项目符合国家产业政策和消防、环保等方面的要求并已按要求办理了项目立项手续。（四）征用土地涉及的各项补偿安置已落实，有关税费已缴清。（五）对违法用地已依法作出行政处理（罚）。（六）用地占用耕地确已落实占补平衡。”第二条第二项规定：“符合上述条件的用地，区别不同情况，适用如下政策：（二）凡在1999年1月1日前发生的违法用地，依照1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》有关规定落实处理后，按项目性质完善土地征用和出让、划拨用地手续。” 本院认为，广东省政府作出的428号复议决定，一、二审经审理均认为428号复议决定程序合法，黄燕亦未就该复议决定程序合法性问题提出异议。428号复议决定认为案涉土地权属来源依据的材料存在弄虚作假的情形，土地登记内容扩大至司法拍卖物品范围以外的土地，并据此决定撤销10005号土地证。综合各方当事人的诉辩意见，本案目前的争议焦点在于，广东省政府作出428号复议决定认定事实是否清楚，即湛江市政府向黄燕颁发10005号土地证的行为是否存在权属来源不清、证据不足的情形。 1995年修改后的《国家土地管理局土地登记规则》第十条第一款规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地）地上附着物权属证明六十六条规定，有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请：（一）申请登记的土地不在本登记区的；（二）提供的证明材料不齐全的；（三）不能提供合法证明的；（四）土地使用权转让、出租、抵押期限超过土地使用权出让年限的；（五）按规定应当申报地价而未申报的，或者地价应当经土地管理部门确认而未办理确认手续的；（六）其他依法不予受理的。第七十一条规定，土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目的规定，行政行为认定事实不清、证据不足的，复议决定应当撤销、变更或者确认该行政行为违法。本案中，湛江市政府向黄燕颁发的10005号土地证所涉803.63平方米土地分为两部分，其中180.68平方米土地系赤坎区法院于1999年拍卖陈明盛36号房屋及土地由黄燕取得，对此事实，各方当事人均不持异议；另有36号房屋项下土地以外的空地（其中部分土地在椹川大道扩建时已被占用）权属来源问题，黄燕所提供的权属来源证明存在虚假不实的情形，部分证明材料并非合法材料。首先，一、二审业已查明，黄燕向湛江市国土局提交的《土地登记申请书》中“申请登记依据”第8项《拍卖成交确认书》与赤坎区法院（1998）执字第317号案卷存档的《拍卖成交确认书》内容不一致，第10项《成立确认书》经湛江市检察院认定系伪造，同时认定上述土地登记资料存在弄虚作假的情形。但湛江市国土局在《地籍调查土地登记审批表》及《土地登记卡》中均对上述二确认书予以确认，并作为颁发10005号土地证所涉土地权属来源合法的依据之一，未能发现上述确认书存在的虚假情况。其次，根据本院查明的事实，湛江市国土局作出的湛规土资（利用）〔2003〕65号《关于赤坎区基金会接管中心要求办理拍卖成交土地使用权转让手续的处理意见》和湛规土资（利用）〔2004〕720号《关于补办黄燕女士用地手续的批复》，均认可黄燕经赤坎区法院拍卖取得的土地包括36号房屋项下土地以外的空地，但赤坎区法院并未对36号房屋项下土地以外的空地进行拍卖，故湛江市国土局上述文件记载的内容亦与事实不符。湛江市政府将上述文件作为颁发10005号土地证所涉土地权属来源证明材料，事实不清，证据不足。综上，湛江市政府确实存在登记颁证过程中认定事实不清、证据不足的情况。广东省政府根据行政复议法的相关规定作出428号复议决定，撤销10005号土地证，一、二审经审理判决驳回黄燕的诉讼请求，处理结果并无不当，可予维持。 黄燕主张10005号土地证是以未包括“含36号土地，合1.68亩土地”内容的《拍卖成交确认书》及其与寸金信托中心《土地转让协议书》变卖所得而发证，但其提交的《土地登记申请书》与湛江市国土局作出的《地籍调查土地登记审批表》《土地登记卡》均未包含《土地转让协议书》，而经查明其中的《拍卖成交确认书》亦与存档文书内容不一致，故黄燕该项主张与事实不符，本院不予支持。 需要指出的是，〔1995〕国土［籍］字第26号《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第四款规定：“凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。”根据国土资发〔2003〕365号《国土资源部关于印发的通知》，以及粤国土资（利用）字〔2004〕9号《关于在治理整顿土地市场秩序中完善历史用地手续问题的通知》第二条第二项的规定，案涉土地在依照1988年《中华人民共和国土地管理法》有关规定落实处理后，可以通过补办的方式完善用地手续。一、二审业已查明，陈明盛等人向湛江市霞山区屋山村委会桃园村民小组购买案涉土地的行为发生于1987年，而10005号土地证所涉土地中的180.68平方米土地，陈明盛亦于1997年3月取得粤房地证字第××号《房地产权证》，载明土地权属性质为国有，土地权属来源为划拨；该地块确系黄燕通过拍卖方式取得。故该180.68平方米土地权属来源合法，湛江市不动产登记部门依法应给黄燕办理上述土地的不动产登记。鉴于黄燕在办理10005号土地证的申请材料中存在虚假证明材料，黄燕可依据现行有效《不动产登记暂行条例》的相关规定，在收集符合要求的真实申请材料后，再行提交不动产登记申请。至于黄燕主张36号房屋项下土地之外其余空地的土地登记申请，综合现有在案证据来看，在接管中心函请湛江市国土局为黄燕办理土地变更登记手续、湛江市国土局对陈明盛1988年非法买卖案涉土地的行为作出行政处罚并收缴罚款后，湛江市国土局依据上述规定申报请求对该地块补办历史遗留用地手续。经广东省国土厅复函确认和湛江市政府批准，湛江市国土局于2004年12月31日批复同意为黄燕补办用地手续，并于2005年2月5日向黄燕核发803.63平方米土地的《国有土地划拨决定书》。湛江市不动产登记部门可在调查清楚上述土地权属来源后，结合不动产登记法律法规和相关规定、政策，重新审定是否应予登记。 还需要指出的是，《最高人民法院关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》明确指出，裁判文书释法说理，要阐明事理，说明裁判所认定的案件事实及其根据和理由，展示案件事实认定的客观性、公正性和准确性；裁判文书中对证据的认定，应当结合诉讼各方举证质证以及法庭调查核实证据等情况，根据证据规则，运用逻辑推理和经验法则，必要时使用推定和司法认知等方法，围绕证据的关联性、合法性和真实性进行全面、客观、公正的审查判断，阐明证据采纳和采信的理由；裁判文书应当结合庭审举证、质证、法庭辩论以及法庭调查核实证据等情况，重点针对裁判认定的事实或者事实争点进行释法说理。裁判文书是司法审判工作的最终产品，是人民法院定纷止争、化解矛盾纠纷功能体现的重要载体，是最直接的“看得见的正义”。一份语言规范、说理充分、逻辑严谨、适用法律正确的裁判文书，不仅能“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，更能对当事人以外社会公众的法治意识和行为方式起到参照、指引和教育作用。其中，证据及事实认定部分的撰写在裁判文书中尤为重要。裁判文书对案件裁判结果的说理是建立在法院查明并认定的案件事实基础之上，而认定的事实则是法官基于全案证据能够形成内心确信的事实，即使是推定确认的事实也必须要有证据和依据，符合证据规则的要求。因此，法院对各方当事人提交证据采纳与否的释法说理，往往成为一个裁判文书能否得到当事人认同的重要原因。本案中，经本院调卷审查，本院查明的事实部分所涉证据，包括案涉土地权属来源，湛江市政府、湛江市国土局、接管中心的相关函件，案涉土地行政处罚决定书和交款收据等与本案事实有直接关联的证据材料，黄燕在一审阶段均已提交且已在庭审时经过各方当事人质证，但一审裁判文书中却未予列明，亦未有对方当事人质证意见的体现和人民法院对当事人提交证据是否采纳的认定意见及理由说明，既缺乏裁判文书证据部分的基本要素和主要结构，又未遵循行政诉讼证据规则关于证据认定的基本要求，未能全面、客观地分析判断、确定证据材料与案件事实之间的证明关系，缺乏排除不具有关联性证据材料的理由说明，导致一审认定案件事实不准确，本院在此予以指正。 综上，黄燕的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回黄燕的再审申请。 审判长  熊俊勇 审判员  杨志华 审判员  刘艾涛 二〇一九年六月二十八日 法官助理胡荣 书记员李京 附：相关法律司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.中华人民共和国行政复议法 第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； （二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行； （三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为： １．主要事实不清、证据不足的； ２．适用依据错误的； ３．违反法定程序的； ４．超越或者滥用职权的； ５．具体行政行为明显不当的。 （四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。 行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。 4.国家土地管理局关于确定土地所有权和使用权的若干规定（〔1995〕国土[籍]字第26号） 第十六条一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。 《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有： １.签订过土地转移等有关协议的； ２.经县级以上人民政府批准使用的； ３.进行过一定补偿或安置劳动力的； ４.接受农民集体馈赠的； ５.已购买原集体所有的建筑物的； ６.农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。 一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。 凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。 5.国家土地管理局土地登记规则（〔1995〕国土[法]字第184号） 第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料： （一）土地登记申请书； （二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明； （三）土地权属来源证明； （四）地）地上附着物权属证明/div> 委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。 第六十六条有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请： （一）申请登记的土地不在本登记区的； （二）提供的证明材料不齐全的； （三）不能提供合法证明的； （四）土地使用权转让、出租、抵押期限超过土地使用权出让年限的； （五）按规定应当申报地价而未申报的，或者地价应当经土地管理部门确认而未办理确认手续的； （六）其他依法不予受理的。 第七十一条土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记。