山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终384号上诉人（原审原告）陈学江，男，1963年3月11日出生，汉族，住济南市市中区。被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人孙述涛，市长。委托代理人张峰，济南市国土资源局市中分局工作人员。委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。法定代表人龚正，省长。委托代理人刘金远，山东省人民政府工作人员。原审第三人杨永鹏，男，1971年1月9日出生，汉族，住山东省烟台市芝罘区。陈学江因诉济南市人民政府（简称济南市政府）征收土地公告及征收土地补偿安置方案、山东省人民政府（简称山东省政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2018年11月25日作出的（2018）鲁01行初762号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员王修晖、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。陈学江向原审法院起诉称：济南市政府济征公告[2018]86号公告张贴程序不合法，载明的救济途径不合法，《济南市市中区2017年第2批次城市建设用地中兴隆一村征收土地补偿安置方案》（以下简称《兴隆一村安置补偿方案》）错列征地面积、错列救济途径、错列听证事项、遗漏地上附着物及青苗补偿费标准、违法挪用征地补偿费、违法授权村民代表大会研究落实货币安置分配方案。请求法院撤销济南市政府作出的济征公告[2018]86号公告行政行为，确认济南市政府作出的《兴隆一村安置补偿方案》的公告行为违法，撤销山东省政府作出的鲁政复决字[2018]163-1号决定。原审法院经审理查明：2017年4月26日，济南市政府作出《拟征收土地公告》（济拟征公告[2017]153号），随后在兴隆一村张贴。公告载明，拟征收地块位于兴隆一村，土地征收补偿安置费按照山东省政府鲁政字[2015]286号文件公布的济南市征地区片综合地价标准执行，地上附着物和青麦苗补偿费标准按照济南市政府办公厅《关于调整征地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（济政办发[2015]16号）文件规定执行，年产值标准按照市国土资源局、市财政局、市物价局《关于调整全市耕地年产值标准的函》（济国土资函[2014]63号）执行，被征收土地的具体征收补偿安置方案，待勘测调查完成后，由市国土资源局会同财政、人力资源和社会保障等有关部门制定并公示，拟于2017年4月26日至2017年5月26日由济南市国土资源局市中分局（简称济南市中国土分局）等有关部门组织勘测定界和调查清点地上附着物。2017年5月22日，济南市国土资源局经济南市政府研究同意，作出了《关于兴隆一村拟征收土地补偿安置方案》（[2017]53号），随后在该村张贴。该拟补偿安置方案载明的拟征收土地的位置、地类及面积，拟征收土地补偿标准、安置意见与济南市政府济征公告[2018]86号公告所附《兴隆一村安置补偿方案》一致。该拟补偿安置方案还规定，方案公示期为5个工作日，自2017年5月22日起，至2017年5月26日。对方案有异议的，应在公示结束之日起5个工作日内书面提出申请听证，听证申请书送至济南市中国土分局，由该分局按规定组织听证，逾期未提出的，视为放弃听证。2017年6月5日，兴隆一村村委向济南市国土资源局出具放弃听证证明。该证明有村集体经济组织负责人和群众代表签字，载明：该村村委组织村民代表研究后认为，一、提出的安置意见切实可行，同意征收土地，不再要求进行听证；二、征地涉及该村居民住宅、工矿企业及其他建筑设施成片拆迁，同意济南市中区政府按照国家有关规定制定的拆迁补偿方案。2017年6月5日，济南市市中国土分局、兴隆一村村委会、济南市中控股集团、济南市市中区人力资源和社会保障局（简称济南市中区人社局）就拟征收土地，签订了土地征收补偿安置协议。补偿安置协议约定的征收土地位置、地类及面积，土地征收补偿安置费，村（居）民安置意见与济南市政府济征公告[2018]86号公告所附《兴隆一村安置补偿方案》一致。该协议另规定，本次征地不涉及房屋以外的地上附着物及青苗补偿。2017年6月6日，济南市中国土分局编制了《城市（镇）批次建设用地方案》，连同有关材料，层报山东省政府批准。征地报批所附的征收（收回、使用）土地权属地类面积表等材料均显示，本次征地所涉兴隆一村土地为住宅用地和工矿仓储用地，没有未利用地或耕地、草地。期间，济南市财政局于2017年9月27日拨付了相应费用。2018年2月14日，山东省政府作出鲁政土字[2018]286号批复，同意征收涉案土地。2018年3月6日，济南市政府作出济征公告[2018]86号公告。2018年3月30日，济南市政府将济征公告[2018]86号公告连同附件《兴隆一村补偿安置方案》，一并在兴隆一村村委会门口张贴。2018年4月24日，陈学江向山东省政府提交行政复议申请，要求撤销济南市政府将济征公告[2018]86号公告，确认《兴隆一村补偿安置方案》违法。山东省政府于次日作出受理通知，并通知济南市政府提出行政复议答复。因情况复杂，山东省政府于2018年6月22日作出鲁政复延字[2018]163号延期通知，将行政复议决定延期至2018年7月25日前作出。2018年7月25日，山东省政府作出鲁政复决字[2018]163-1号决定，并邮寄送达给原告。原审法院认为：被告济南市政府作出济征公告[2018]86号公告的行为，仅是对鲁政土字[2018]286号批复批准征收兴隆一村涉案土地进行公布，没有作出新的行政处理决定，不具有产生、变更和消灭行政相对人权利义务的法律效果，属于对原告权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故对原告要求撤销济南市政府济征公告[2018]86号公告行为的诉讼请求不予处理，并根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款之规定，对山东省政府鲁政复决字[2018]163-1复议决定中涉及该公告行为合法性的内容不予评价。济南市政府经山东省政府批准征收涉案土地，应当依法制定安置补偿方案，进行土地征收补偿安置。《兴隆一村安置补偿方案》是确定于本案征地有关补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，被征地集体经济组织和农民如对其中确定的补偿标准不服，可向上一级地方人民政府即山东省人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。山东省政府鲁政复决字[2018]163-1复议决定确定了上述安置补偿方案的合法性，其中涉及该补偿安置方案的内容，属于本案的审查范围。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款规定：“征收（耕地外）其他土地的土地补偿费和安置补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”涉案土地为建设用地，根据上述法律规定，山东省政府有权制定适用于涉案土地的土地补偿费和安置补助费，山东省政府鲁政字[2015]286号文件公布的综合地价标准，由征收土地的土地补偿费和安置补助费标准两项内容组成，可以作为本案审理的参照。另外，《山东省土地征收管理办法》是山东省政府制定的地方规章，适用于本省行政区域内的土地征收活动，相关规定与《中华人民共和国土地管理法》的规定并不矛盾，可以作为本案审理的参照。依照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，参照于山东省政府相关规定，并结合原告起诉和被告答辩意见，对《兴隆一村安置补偿方案》及山东省政府鲁政复决字[2018]163-1复议决定中维持该方案部分内容合法性问题进行了审查。以下分述为四个具体方面：一、关于《兴隆一村安置补偿方案》的程序是否合法的问题。济南市国土资源局在收到山东省政府鲁政土字[2018]286号批复后，经济南市政府批准，于2018年3月30日作出《兴隆一村安置补偿方案》，作为济南市政府征地批准文件的附件，一起在兴隆一村所在地予以公告，确定了5个工作日的公示期，符合《山东省土地征收管理办法》第十五条的规定。在此前，济南市政府已经在2017年4月26日作出《拟征收土地公告》（济拟征公告[2017]153号），其中包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容，并交代了土地征收勘测调查时间。在勘测调查结束之后，济南市国土资源局会同济南市市中区人社局、济南市中控股集团拟定《关于兴隆一村拟征收土地补偿安置方案》（[2017]53号），其中包括土地位置、地类、面积、拟征收土地补偿标准和安置意见，告知了被征收人申请听证的权利、申请听证的时间和途径，并在兴隆一村进行公示，公示期不少于5个工作日。2017年6月5日，兴隆一村出具书面意见，同意《关于兴隆一村拟征收土地补偿安置方案》（[2017]53号），并按照该补偿安置方案签订了土地征收补偿安置协议，协议中包括征收土地位置、地类及面积、补偿标准、安置方式、费用拨付时间和方式等内容。综上，济南市政府《兴隆一村安置补偿方案》的行政程序符合《山东省土地征收管理办法》第八、九、十、十一、十二条的规定，行政程序合法。二、关于《兴隆一村安置补偿方案》主要证据是否充足的问题。关于该问题，结合原告起诉和被告答辩意见，分述为如下三个方面：首先，关于征收土地的位置、地类及面积的问题。《兴隆一村安置补偿方案》载明的土地位置，总面积和村庄闭合圈内的面积与征地公告和前期拟征收程序中公告和报批申请材料中的一致，但该方案确实将村庄闭合圈外面积91.404亩误写为91.404平方米。鉴于济南市政府济征公告[2018]86号公告以及载明村庄闭合圈外面积6.0936公顷，前期公示的《关于兴隆一村拟征收土地补偿安置方案》（[2017]53号）中，也正确表明村庄闭合圈外面积6093.6平方米，故该笔误未影响被征收人的实质权益，不再予以纠正。其次，关于本次征地涉及居民住宅、工矿企业及其他建筑设施成片拆迁问题。2017年6月5日，兴隆一村村委向济南市国土资源局出具放弃听证证明，该证明有村集体经济组织负责人和群众代表签字，明确表示征地涉及该村居民住宅、工矿企业及其他建筑设施成片拆迁，同意济南市中区政府按照国家有关规定制定的拆迁补偿方案，上述内容写入了济南市市中国土分局、兴隆一村村委会、济南市中控股集团、济南市中区人社局签订的土地征收补偿安置协议，属于征地机关和被征地权利人真实意思的表示，也不违反法律、行政法规的强制性规定，济南市政府将上述内容写入《兴隆一村安置补偿方案》的主要证据充足。最后，关于原告提出的遗漏青苗和地上附属物的问题。济南市市中国土分局、兴隆一村村委会、济南市中控股集团、济南市中区人社局签订的土地征收补偿安置协议，以及《济南市中国土分局关于济南市市中区2017年度第2批次建设用地的编制报告》中，均载明本次征地不涉及房屋以外的地上附着物及青苗补偿。征地报批材料也显示，本次征地所涉兴隆一村土地为住宅用地和工矿仓储用地，没有未利用地或耕地、草地。可见，原告提出的遗漏青苗和地上附属物的问题没有事实根据。综上，济南市政府《兴隆一村安置补偿方案》主要证据充足。三、关于《兴隆一村安置补偿方案》适用法律、法规是否正确的问题。关于该问题，结合原告起诉和被告意见，分述为如下三个方面：首先，关于土地征收补偿安置费的标准。涉案土地属于1类地，按照山东省政府鲁政字[2015]286号的规定，片区综合地价即土地征收补偿费和安置费为17.6万元每亩，济南市政府按照《关于兴隆片区项目拆迁补偿有关问题的会议纪要》（[2016]1号）规定，执行每亩18.6万元的综合地价补偿标准，并不违反法律规定。其次，关于社会保障安置标准。根据《山东省土地征收管理办法》第二十三条第四款第（三）项的规定，“征地区片综合地价标准为每亩10万元以上的，政府补贴资金不低于每亩2万元。”本案中，济南市政府按照每亩2万元的标准，拨付248.112万元的社会保障安置费，并不违反上述规定。再次，关于原告提出的挪用土地征收补偿安置问题。根据《济南市土地征收管理办法》第二十六条的规定，“被征地农民房屋安置后，村庄外缘闭合圈内的全部土地由市人民政府依法征收，其土地补偿费和安置补助费转化为政府对被搬迁人的房屋安置费用。”上述规定解决了征地房屋安置费用的来源问题，且规定相应土地补偿费和安置补助费全部用于政府对被搬迁人的房屋安置，没有改变费用的合法用途，与上位法的规定并不冲突，济南市政府按照上述规定，将村庄闭合圈内补偿费用转为安置房建设费用，并将村庄闭合圈内补偿费用1700.1144万元拨付给兴隆一村村委会并无不当。最后，济南市政府《兴隆一村安置补偿方案》关于费用拨付的内容也不违反法律规定，该方案也正确告知了申请听证、协调和裁决的权利，虽然告知向济南市政府申请行政复议确有不当，但因为行政机关错误交代复议权利导致的时间耽搁，复议机关会依法予以扣除，上述错误并不会导致原告依法申请复议权利的丧失，不足以导致被诉行政行为被确认违法或撤销。综上，济南市政府《兴隆一村安置补偿方案》适用法律、法规正确。四、关于山东省政府鲁政复决字[2018]163-1复议决定中维持《兴隆一村安置补偿方案》部分是否合法的问题。2018年4月24日，陈学江向山东省政府提交行政复议申请，山东省政府于次日作出受理通知，并通知济南市政府提出行政复议答复。因情况复杂，山东省政府于2018年6月22日作出鲁政复延字[2018]163号延期通知，将行政复议决定延期至2018年7月25日前作出。2018年7月25日，山东省政府作出鲁政复决字[2018]163-1号决定，并邮寄送达给原告，行政程序合法，处理结果正确。综合上述四个方面的分析意见，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，判决：一、驳回原告陈学江对被告济南市政府《征收土地公告》（济征公告[2018]86号）的起诉。二、驳回原告陈学江对被告山东省政府鲁政复决字[2018]163-1号行政复议决定中维持被告济南市政府《征收土地公告》（济征公告[2018]86号）部分的起诉。三、驳回原告陈学江要求确认被告济南市政府作出的《济南市市中区2017年第2批次城市建设用地中兴隆一村征收土地补偿安置方案》违法的诉讼请求。四、驳回原告陈学江要求撤销被告山东省政府鲁政复决字[2018]163-1号行政复议决定中维持被告济南市政府作出的《济南市市中区2017年第2批次城市建设用地中兴隆一村征收土地补偿安置方案》部分内容的诉讼请求。陈学江不服原审法院判决，以原审法院判决审查事实不清，遗漏审理事项，适用法律错误等为由提起上诉，请求撤销原审法院判决，撤销被诉《征收土地公告》，撤销被诉行政复议决定，确认被上诉人批准的《济南市市中区2017年第2批次城市建设用地中兴隆一村征收土地补偿安置方案》违法。被上诉人济南市政府答辩称：1.被上诉人济南市政府作出的济征公告[2018]86号公告，仅是对鲁政土字[2018]286号批复进行公告，并不存在新的行政行为，不具有可诉性，原审法院不存在漏审该事项的问题。2.被上诉人公告载明的复议机关虽然存在不当，但并未侵害上诉人的合法权益。3.济征公告[2018]86号公告是按照山东省国土资源厅的文件要求发布的，将批准后的补偿安置方案附后一并公布，并不存在两个版本，且附件补偿安置方案与[2017]53号《关于兴隆一村拟征收土地补偿安置方案》和《兴隆一村安置补偿方案》内容一致。4.上诉人所涉的集体土地征收批次范围内并不涉及房屋以外的地上附属物和青苗补偿，因此并不存在漏列青苗和地上附属物补偿标准的事实。5.涉案的土地补偿款根据《济南市土地征收管理办法》第二十六条的规定，用于涉案被征收人的安置房建设，并不违背上位法的立法精神和基本原则。6.征地补偿费的使用、分配属于村民自治范畴，济征公告[2018]86号公告附件载明“按照村民议事规定研究落实具体分配方案”并不违反上位法规定。7.济征公告[2018]86号公告附件《兴隆一村安置补偿方案》因为内容不完善，发现问题后进行了部分修改，并未进行实质性变动，不属于改变原行政行为。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人山东省政府未提供书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院查明的相关程序性事实。本院认为：上诉人在本案中向原审法院提起的诉讼请求有三项，即撤销济南市政府作出的济征公告[2018]86号公告行政行为，确认济南市政府作出的《兴隆一村安置补偿方案》的公告行为违法，撤销山东省政府作出的鲁政复决字[2018]163-1号决定。围绕上诉人的原审诉讼请求及上诉意见分述如下。关于上诉人诉请撤销济南市政府作出的济征公告[2018]86号公告和确认济南市政府作出的《兴隆一村安置补偿方案》的公告行为违法的问题。如原审法院所述，该公告行为仅是对鲁政土字[2018]286号批复批准征收兴隆一村涉案土地进行公布，不具有产生、变更和消灭行政相对人权利义务的法律效果，属于对当事人权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对当事人权利义务实际产生影响的是鲁政土字[2018]286号批复，当事人如有异议，应当依法另行寻求救济。原审法院据此驳回陈学江对济南市政府《征收土地公告》（济征公告[2018]86号）的起诉，驳回陈学江对山东省政府鲁政复决字[2018]163-1号行政复议决定中维持济南市政府《征收土地公告》（济征公告[2018]86号）部分的起诉，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，本院予以维持。陈学江上诉主张被上诉人济南市政府公告程序违法，存在错列复议机关等问题，由于济南市政府错误告知复议权利的问题并未影响当事人申请行政复议权利，且公告行为不属于行政诉讼的受案范围，本院不予支持。对于上诉人有关公告行为是否合法的上诉理由，本案中不再予以评判。上诉人上诉认为本案有两个不同版本的济征公告[2018]86号公告附件《兴隆一村安置补偿方案》，山东省政府错误对济南市政府改变后的公告附件进行审理，导致复议决定必然错误，依法应当予以撤销。经审查，上诉人提供的济征公告[2018]86号公告附件《兴隆一村安置补偿方案》照片复印件与济南市政府在复议程序中提供的济征公告[2018]86号公告附件《兴隆一村安置补偿方案》存在部分不一致的情况。济南市政府对此辩称系因为内容不完善，发现问题后进行了部分修改，并未进行实质性变动。本院认为，根据土地管理法相关规定，对征地安置补偿方案的审查，主要审查征地安置补偿标准是否合法。济南市政府先后公告的[2017]53号《关于兴隆一村拟征收土地补偿安置方案》和《兴隆一村安置补偿方案》及上诉人提供的济征公告[2018]86号公告附件《兴隆一村安置补偿方案》照片复印件虽然在部分内容上不一致，但在补偿标准方面，均载明按照山东省政府鲁政字[2015]286号《关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》，补偿标准18.6万元每亩，其中村庄闭合圈内补偿费用转为安置房建设费用，补偿金共计1700.1144万元。关于土地征收补偿安置费标准的合法性问题，涉案土地属于1类地，按照山东省政府鲁政字[2015]286号的规定，片区综合地价即土地征收补偿费和安置费为17.6万元每亩，济南市政府按照《关于兴隆片区项目拆迁补偿有关问题的会议纪要》（[2016]1号）规定，执行每亩18.6万元的综合地价补偿标准，并不违反法律规定。被上诉人山东省政府复议决定予以维持并无不当。鉴于济南市政府公告的《兴隆一村安置补偿方案》中存在的上述不规范问题并不影响安置补偿方案整体上的合法性，亦未对兴隆一村村集体及村民的合法权益造成实际影响，不足以形成对《兴隆一村安置补偿方案》安置补偿标准的违法性评价，本院不再予以纠正。上诉人上诉主张济南市政府公告的《兴隆一村安置补偿方案》漏列了青苗和地上附着物补偿标准。济南市政府在复议程序中向山东省政府提供的《兴隆一村安置补偿方案》增加了“山东省国土资源厅、山东省财政厅《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号）”作为依据，但济南市市中国土分局、兴隆一村村委会、济南市中控股集团、济南市中区人社局签订的土地征收补偿安置协议，以及《济南市中国土分局关于济南市市中区2017年度第2批次建设用地的编制报告》中，均明确载明本次征地“无地上附着物及青苗补偿费。”征地报批材料也显示，本次征地所涉兴隆一村土地为住宅用地和工矿仓储用地，没有未利用地或耕地、草地。因此，济南市政府公告的《兴隆一村安置补偿方案》没有列明青苗和地上附着物补偿标准，济南市政府在复议程序中向山东省政府提供的《兴隆一村安置补偿方案》增加了“山东省国土资源厅、山东省财政厅《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号）”作为依据，只是为了完善安置补偿方案的内容，未对兴隆一村村集体及村民的合法权益造成实际影响，不影响安置补偿方案整体上的合法性。上诉人上诉主张济南市政府公告的《兴隆一村安置补偿方案》规定村民代表大会越权行使村民会议的法定权力讨论决定征地补偿费分配方案违法。济南市政府在复议程序中向山东省政府提供的《兴隆一村安置补偿方案》将其公告的《兴隆一村安置补偿方案》中的“由村民代表大会研究分配方案”修改为“由村集体经济组织按照村民议事规定研究落实具体分配方案”，亦是为了完善安置补偿方案的内容，并未对兴隆一村村集体及村民的合法权益造成实际影响，无需予以纠正。对于上述济南市政府公告的《兴隆一村安置补偿方案》与其在复议程序中向山东省政府提供的《兴隆一村安置补偿方案》文本存在部分内容不一致的问题，本院予以指出，济南市政府在今后的土地征收工作中应当引以为戒，加以改进，切实促进土地征收工作的规范化。上诉人上诉主张原审法院仅依据《济南市土地征收管理办法》第二十六条的规定，认定政府挪用村庄闭合圈内征地补偿费用于安置房建设合法，该认定违反上位法强制性、禁止性规定，适用法律错误。而《济南市土地征收管理办法》系根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规制定实施的地方性规章，在该行政区域内实施的土地征收适用该办法。《济南市土地征收管理办法》第二十六条规定，“被征地农民房屋安置后，村庄外缘闭合圈内的全部土地由市人民政府依法征收，其土地补偿费和安置补助费转化为政府对被搬迁人的房屋安置费用。”该规定解决了被征地农民房屋安置费用的来源问题，且规定相应土地补偿费和安置补助费转化为政府对被搬迁人的房屋安置，没有改变费用的合法用途，与上位法的规定并不冲突。原审法院予以认定并无不当，本院亦予以支持。综上，原审法院认定事实基本清楚，适用法律正确，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈学江负担。本判决为终审判决。审判长 侯 勇审判员 王修晖审判员 李莉军二〇一九年六月三日书记员 杨柳青