河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终913号上诉人(原审第三人)沈小明，男，1961年3月25日出生，汉族，住河南省确山县。委托代理人樊建民，河南成盛律师事务所律师。被上诉人（原审原告）确山县竹沟镇关沟村民委员会。代表人程建国，系该村民委员会主任。委托代理人朱静玲，河南一帆律师事务所律师。委托代理人郑海峰，河南一帆律师事务所实习律师。原审被告确山县人民政府。法定代表人彭广峰，系该县人民政府县长。委托代理人宋志明，系该县林业局副局长。委托代理人刘凤海，河南精锐律师事务所律师。原审被告驻马店市人民政府。法定代表人朱是西，系该市人民政府市长。委托代理人王子妍、张鹏鹏，系该市人民政府法制办公室工作人员。原审第三人冯运春，男，1966年1月15日出生，汉族，住确山县。上诉人沈小明因与被上诉人确山县竹沟镇关沟村民委员会（以下简称关沟村委会）、原审被告确山县人民政府、原审被告驻马店市人民政府、原审第三人冯运春为林地权属争议行政处理及行政复议一案，不服河南省驻马店市中级人民法院（以下简称原审法院）（2017）豫17行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案，现已审理终结。被上诉人关沟村委会原审诉讼请求：1.撤销确政[2016]46号《确山县人民政府关于竹沟镇关沟村委与关沟村民沈小明林地权属争议的处理决定》；2.撤销驻政复决字[2017]124号《驻马店市人民政府行政复议决定书》；3.请求驳回沈小明确权申请或者责令确山县人民政府重新作出处理决定；4.诉讼费用由确山县人民政府、驻马店市人民政府负担。原审法院经审理查明：2014年1月2日，沈小明向确山县竹沟镇人民政府提出申请，请求处理其与关沟村委会的林地确权争议。竹沟镇人民政府作出竹政发（2014）16号文，向确山县人民政府请求确权。确山县人民政府经过请示确山县领导批准后，于2015年6月18日立案受理，并向关沟村委会、沈小明送达立案通知。2015年12月10日，在关沟村委会及沈小明在场的情况下进行现场勘查，作出笔录、绘制草图，并调查询问多人，结合1951年的六份房产土地证、多份证人证言、地图等证据，于2016年12月16日作出确政[2016]46号《关于竹沟镇关沟村委会与关沟村民沈小明林地权属争议的处理决定》，认定以下事实：争议的林地在1968年国家建设竹沟水库之前，分别属于关沟村委望羊台村民组集体和四里庙村民组集体。1968年以后，望羊台村民组集体和四里庙村民组集体整体搬迁，村民建制取消，两个村民组遗留的山林统一由关沟村委管理。1980年以后原四里庙村民组村民沈小明迁回原址居住，对原四里庙组集体的山林进行经营管护，关沟村委会知情并默认。依据《河南省林地保护管理条例》第十二条第一款“林地所有权或者使用权发生争议，按照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》及相关法律、法规的规定处理”；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或者其人口全部转为非农业人口，其未征用的土地归国家所有。继续使用原有土地的农民集体及其成员享有国有土地使用权”、第二十六条“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或者个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外”之规定，决定：一、争议林地所有权属国家所有；二、争议林地内在1968年之前属于原四里庙村庄集体所有，且1980年以后原四里庙村民沈小明有实际管理使用的部分（争议林地内路东边的南北大沟以西），其使用权属于沈小明所有；1968年之前属于望羊台村庄所有，且1968年之后由关沟村委会实际管理使用的部分（争议林地内路东边的南北大沟以东），其使用权属于关沟村委会所有。关沟村委会不服，向驻马店市人民政府申请行政复议，驻马店市人民政府于2017年6月21日作出驻政复决字（2017）124号行政复议决定书，维持了确山县人民政府作出的确政（2016）46号《关于竹沟镇关沟村委与关沟村民沈小明林地权属争议的处理决定》。关沟村委会不服，向法院提起行政诉讼，立案后原审法院追加沈小明、冯运春为第三人。原审法院认为：一、关于关沟村委会认为沈小明不具备申请确权的主体资格问题。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定，沈小明以个人身份提出的林权争议确权申请，符合法律规定，关沟村委会主张沈小明没有申请确权的主体资格，法律依据不充分，不予支持。二、关于关沟村委会请求撤销被诉的确权决定的问题。本案确山县人民政府2016年12月16日作出的确权决定所涉及的争议地，系2000年冯运春与关沟村委签订的承包林地，该确权决定结果对承包人的利益产生影响，应当通知冯运春参加，确山县人民政府未通知冯运春参加，属程序违法。1968年，因建水库移民搬迁，望羊台和四里庙村民组建制取消，两个村民组的遗留的山林由关沟村委会管理，确权决定仅以1980年原四里庙村民沈小明迁回原址居住，对原属于四里庙村民组的山林经营管护，关沟村委会知情并默认，将原该山林的使用权确定给沈小明，理由不充分,知情并不能代表默认，且关沟村委会又在2000年将该争议山林承包给了冯运春，其管理使用人仍应当系关沟村委会。综上，确权决定认定沈小明为使用人，将该争议山林的使用权确定为沈小明属事实不清，程序违法，应予撤销。三、驻马店市人民政府虽然是依照法定程序作出复议决定，但未对确权决定中认定事实中的错误予以纠正，应当撤销复议决定中维持将该争议山林的使用权确定为沈小明的部分。关沟村委会的请求理由充分，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第一项、第三项、最高人民法院《关于适用》十条第一款之规定，判决：一、撤销确山县人民政府作出的确政[2016]46号林地权属争议处理决定第二项中“争议林地内原属于四里庙村庄集体所有林地使用权属于沈小明所有”的部分。二、撤销驻马店市人民政府维持确政[2016]46号林地权属争议处理决定第二项中“争议林地内原属于四里庙村庄集体所有林地使用权属于沈小明所有”的部分。三、责令确山县人民政府对原属于四里庙村庄集体所有林地使用权属90日内重新作出确权决定。诉讼费50元，由确山县人民政府负担。上诉人沈小明不服原审判决，提起上诉称：一、本案为林地使用权争议，发生在沈小明和关沟村委会之间，冯运春不是争议林地的确权主体一方，且冯运春与关沟村委会签订的承包林地协议，属于民事法律调整的范畴，如其权益受到侵害，可以通过民事程序解决，故确山县人民政府未通知冯运春参加确权程序，没有错误。二、原审判决认定事实和适用法律错误。从1980年起，沈小明对争议林地一直进行管理耕种，有证人余志刚、余顺清、余永军、刘财、李国松、秦和平、黄大山、沈国和等人的证言为证，且关沟村委会在1989年10月18日出具的关于四里庙山坡的处理意见和1999年9月19日向政府部门提交的种植板栗的可行性申请报告（加盖有关沟村委会公章，当时村主任黄付山签的“情况属实，望上级部门给予协助”的签字），同时，有黄付山在2007年7月12日亲笔书写的养老协议证明，能够印证，本案争议的林地使用权归属沈小明所有。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回关沟村委会的诉讼请求。被上诉人关沟村委会答辩称：一、1968年沈小明所在的关沟村四里庙组整体搬迁。1976年至1997年，争议林地为学农基地，由竹沟高中管理使用。1980年，沈小明从外地迁回关沟村。1997年至2000年，竹沟高中将学农基地交给关沟村，由关沟村管理使用。2000年，关沟村将争议林地发包给冯运春经营。二、确山县人民政府在确权时，未通知承包人冯运春参加，侵犯冯运春的合法权益，属于程序违法。三、沈小明称其从1980年至今一直对本案争议林地进行管理耕种，与事实不符。实际上，争议林地自1968年至2000年一直由关沟村委会管理和养护。沈小明提供的证人证言、养老协议内容不真实，形式不合法，不应采信；其提供的1989年10月18日的处理意见系虚假证据，不应采信；其提供的可行性申请报告，内容不真实，不应采信。四、沈小明即便作为原四里庙组织成员，在其返回原住址后，只能对其原本经营的土地进行耕种，不能一人强占原村民组的全部土地。综上，请驳回沈小明的上诉，维持原判。原审被告确山县人民政府述称：被诉的处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，请求撤销原审判决，维持被诉的处理决定。原审被告驻马店市人民政府述称：确山县人民政府经调查处，在双方调解未果的情况下，有权作出林地确权决定。其依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条之规定作出的处理适当，程序合法，适用法律正确；被诉的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；原审判决认定事实错误，请求撤销原审判决，维持被诉的行政复议决定。原审被告冯运春述称：2000年冯运春与关沟村委会签订协议承包涉案林地，2010年申请办理了林权证，但经司法程序被撤销。本院二审经审理查明的事实除与原审查明的事实一致外，另查明：一、2015年12月10日，确山县人民政府对现场进行了勘验，由沈小明、关沟村委会人员高东卫、竹沟镇政府工作人员陈海军等人作为在场人在勘验笔录上签字确认，该笔录对争议林地的四至范围、现状进行了描述。争议林地内有一条土路穿过，路东沟内现有沈小明耕种的土地约20亩。争议林地内植被以麻栎为主，西北方向有一片泡桐幼树。二、2010年3月，沈小明曾向确山县林业局提出过确权申请，请求：将涉案林地确权给沈小明使用；撤销冯运春名下的豫确林证字（2010）第000021号林权证；制止冯运春在争议林地上搞建设的活动。后，经过一审、二审诉讼程序，冯运春名下的豫确林证字（2010）第000021号林权证被撤销。本院认为：一、关于确山县人民政府在土地处理程序中是否应当通知冯运春参加的问题。本案中，因关沟村委会与沈小明对争议林地的权属发生争议而启动林地权属处理程序，关沟村委会与沈小明作为行政处理程序中争议的双方当事人，确山县人民政府通知关沟村委会与沈小明参与行政确权程序并无不当。在行政确权程序中，确山县人民政府征求另一可能具有争议林地权属的案外人沈凤山（系沈小明之兄弟，1980年一同回四里庙村居住生活）的意见，其明确表示不参与权属争议，确山县人民政府未通知其参加行政处理程序处理适当。至于冯运春，其与关沟村委会签订有林地承包合同可能享有林地使用权，但冯运春是否能对涉案林地主张使用权，源于关沟村委会是否对争议林地具有合法的使用权，如关沟村委会具有涉案林地的使用权，冯运春可能通过该承包合同取得涉案林地的使用权，如关沟村委会不能取得涉案林地的使用权，则冯运春与关沟村委会之间的林地承包合同无法实际履行。即，冯运春对争议林地是否具有使用权建立在其与关沟村委会的承包合同这一民事法律关系基础之上，与关沟村委会与沈小明之间因权属争议引发的行政确权关系分属两个不同的法律关系，故本案中，确山县人民政府未通知冯运春参加林地争议的行政处理程序，并无不当。沈小明的这一上诉理由成立，本院予以支持。二、被诉的处理决定及行政复议决定是否合法。（一）根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。涉案林地使用权争议发生在关沟村委会与沈小明之间，确山县人民政府具有处理本案争议林地权属的法定职权。（二）确山县人民政府受理案件后，在双方当事人及竹沟镇人民政府工作人员在场的情况下进行了现场勘验，制作勘验笔录对争议林地的四至及现状进行确认，对当事人进行了询问，审查各方提交的证据，征求另一利害关系人沈凤山的意见后，在调解未果的情况下，作出被诉的处理决定，程序合法。（三）关于被诉处理决定的事实认定及法律适用问题。本案中，确山县人民政府依据勘验笔录、土地改革时期的土地房产证、调查笔录以及相关证人证言等证据，认定争议林地在1968年国家建设竹沟水库之前分别属于原关沟村委望羊台村民组集体和四里庙村民组集体。1968年以后望羊台村民组集体和四里庙村民组集体整体搬迁，村民组建制被取消，两个村民组遗留的山林统一由关沟村委会管理。1980年以后原四里庙村民组村民沈小明迁回原址居住，对原四里庙组集体的山林进行经营管理等事实，并无不当。据此，确山县人民政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条“因国家建设征用土地，农村集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权”的规定，将涉案林地所有权确认为国家所有，并根据争议林地的地形、历史演变、现场实际，分别确给沈小明及关沟村委会使用，符合处理林地权属争议“尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活”的原则，认定事实清楚，适用法律正确。至于原审认为2000年关沟村委会将争议山林承包给冯运春，关沟村委会仍为管理使用人的评判，未考虑正因关沟村委会于2000年将争议林地承包给冯运春且冯运春办理林权证，引发与沈小明的林权争议的事实，属于认识错误，本院予以纠正。（四）被诉的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上，上诉人沈小明的上诉理由成立，本院予以支持；原审判决认定事实清楚，但理解法律错误，本院予以纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销河南省驻马店市中级人民法院（2017）豫17行初126号行政判决；二、驳回确山县竹沟镇关沟村民委员会的诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，均由确山县竹沟镇关沟村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长 高 光审判员 李平均审判员 荆向丽二〇一九年六月三日书记员 刘 猛