云南省曲靖市沾益区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0328行初8号原告：刘加荣，男，1973年6月1日生，汉族，曲靖市富源县人，初中文化，农民，住曲靖市富源县，身份证号码：×××0910。原告：李树囡，女，1974年8月21日生，汉族，曲靖市富源县人，初中文化，农民，住曲靖市富源县，身份证号码：×××1063。二原告共同委托代理人：饶宝静，云南天外天（蒙自）律师事务所律师，特别授权代理。二原告共同委托代理人：顾仕俊，云南华度律师事务所律师，特别授权代理。被告：富源县国土资源局。住所地：富源县中安街道金城路155号。统一社会信用代码：11530325015158855N。法定代表人：高吉耀，局长。行政机关出庭负责人：李先荣，富源县国土资源局土地收购储备中心主任，该局党组成员。委托代理人：莫江，云南恒序律师事务所律师，特别授权代理。第三人：云南凯迪煤业集团墨红镇德兴煤矿有限公司。住所地：云南省曲靖市富源县墨红镇吉克村委会。统一社会信用代码：9153032508328954XR。法定代表人：杨玉雄，该公司总经理。委托代理人：李晶，女，1976年3月19日生，汉族，曲靖市富源县人，中专文化，公司职员，住曲靖市富源县。特别授权代理。第三人：富源县墨红镇吉克村委会。住所地：富源县墨红镇吉克村委会小龙潭村。法定代表人：张得良，该村委会主任。委托代理人：卢华生，男，1972年7月12日生，汉族，曲靖市富源县人，大专文化，该村委会书记，住曲靖市富源县。特别授权代理。原告刘加荣、李树囡不服被告富源县国土资源局2017年5月10日作出的富国土资临字（2017）9号《临时用地许可证》，于2019年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月17日立案后，于2019年1月21日向被告送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月21日公开开庭审理了本案。原告刘加荣、李树囡及其共同委托代理人饶宝静和顾仕俊，被告富源县国土资源局行政机关出庭负责人李先荣及委托代理人莫江，第三人云南凯迪煤业集团墨红镇德兴煤矿有限公司委托代理人李晶，第三人富源县墨红镇吉克村委会法定代表人张得良及委托代理人卢华生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告富源县国土资源局于2017年5月10日向第三人云南凯迪煤业集团墨红镇德兴煤矿有限公司（下简德兴公司）颁发了富国土资临字（2017）9号《临时用地许可证》，该许可证载明关于德兴公司申请的临时堆煤场、排矸场建设项目，同意该公司临时使用土地30112平方米（耕地），使用期限自2017年4月至2019年4月。严禁在该地块修建永久性建筑物，到期必须退出，及时复垦。在使用期间如果国家和集体建设需要，应服从，主动退出。二原告认为该行政许可审批事项侵害了其农村土地承包经营权，遂向本院提起行政诉讼。原告刘加荣、李树囡共同诉称，二原告系夫妻关系。2011年，第三人德兴公司欲在富源县墨红镇吉克村委会小龙潭村征用集体土地建煤矿，但征用面积远低于原告实际使用的土地面积，故双方没有达成协议。2014年3月2日，该公司用4台挖掘机强行挖了原告的承包地，并在挖掘的土地上倾倒石块和废土，导致土地现状已经面目全非，无法确认原来的位置。由此，原告一直通过信访渠道向国家有关部门寻求解决，但一直没有得到回复。第三人德兴公司强占土地的行为已经导致原告无法维持正常的生活。2018年11月1日，原告委托律师去被告处调取德兴公司强占土地的相关手续时，方知被告为德兴公司办理了“临时用地许可证”。原告认为，在没有达成土地征用补偿协议的情况下，第三人德兴公司属于非法强行占用原告的土地。被告没有核实土地权属的情况下就向德兴公司核发“临时用地许可证”，该行政行为超越职权，没有依法进行听证而审核发放许可证，剥夺了原告的陈述申辩权，程序严重违法，且土地属于原告赖以生存的物质基础，德兴公司是长期占用土地开采煤矿，开采年限长达54.5年，不宜向其发放临时许可证，故被告是在不符合许可条件的情况下向德兴公司违规发放许可证，应当予以撤销。被告富源县国土资源局辩称，本机关于2017年5月10日向德兴公司颁发了富国土资临字（2017）9号《临时用地许可证》的事实属实。但根据法律及有关规范性文件的规定，临时占用一般耕地的审批权限已经全部下放至县市区国土资源部门，因此，被告具有审批权，没有超越职权。被告根据第三人德兴公司提交的申请材料，经审查，有云南省发改委、云南省国土资源厅、云南省环保厅、云南省水利厅、富源县煤炭工业局、富源县发改委、云南省煤矿安全监察局的各级部门的审批许可文件，符合土地利用总体规划，以及有临时用地协议书及付款收据复印件，德兴公司的申请用地全部为耕地，没有涉及到基本农田，符合本机关审批的范围和权限，事实清楚，依法可以审批准许德兴公司的临时用地申请。德兴公司在申请时，提交了临时用地审批表，有小龙潭村组长刘国理的签字，第三人富源县墨红镇吉克村委会的印章，有富源县煤炭工业局墨红分局、富源县国土资源局墨红分局、富源县墨红镇人民政府同意上报的意见，材料齐全，本机关又交由征转科进行审查，提出审查意见，并交各科室会签后，相关科室同意后交主管领导和主要领导签字同意，一系列会签程序符合国土资源行政审批流程，程序合法。因此，被告的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应当予以维持，原告的诉讼请求不能成立，应当驳回其诉讼请求。第三人德兴公司述称，在征地的时候涉及占用到曲靖市富源县墨红镇吉克村委会148户的土地，其中143户已经按照补偿标准付了补偿款。德兴公司是按照每亩补偿26000元，实测面积上浮40%，以每亩按照1.4亩补偿，青苗补偿费每亩500元，按照上浮之后的面积进行处理。原告刘加荣家的土地实测面积是11.45亩，上浮40%以后按照16.03亩计算，连上青苗补偿费一共是424795元，但考虑到原告家实际困难，就又多加了10万元给原告，但是原告还是不同意，我们就主动找原告多次协商，双方协商了很长时间，仍然没有达成协议，原告就一直上访。德兴公司是按照法定程序依法取得临时用地许可证，请求维持被告所作的行政行为。第三人富源县墨红镇吉克村委会述称，2011年，村委会配合德兴煤矿征收土地，涉及到三个村民小组148户，达成协议进行补偿的是143户，还剩下5户没有达成征收协议，其中一户就包含原告家，另外4家也是受原告的影响，一直没有解决。不能因为原告一家人而影响了社会的发展。征地补偿的标准是通过政府及征地习惯确定，水田每亩26000元，旱地每亩16000元，上浮40%。原告家的事情我们村委会非常清楚，原告陈述的面积不符、价格不符等不符合事实。征收土地非常复杂，不是强占，是德兴公司与原告进行协商，可能是煤矿口头答应原告，但一直得不到妥善解决。二原告为支持其主张，向本院提交了如下证据材料：第一组：农村土地承包经营权证（富源县人民政府颁发）。用以证明二原告系案涉被占土地的承包权人，承包期限自1999年起至2028年12月31日止，涉案承包地属于基本农田。二原告享有对承包耕地占有、使用和收益的权利。第二组：1.2017年5月10日的富国土资临字（2017）9号《临时用地许可证》（拍摄件）；2.德兴公司临时用地位置图。共同证明2018年11月1日，被告富源县国土资源局向原告出具《临时用地许可证》（拍摄件），临时许可证载明案涉被占土地系耕地，被告系超越职权办理耕地临时占用许可，程序违法。第三组：《临时使用土地协议书》（拍摄件），证明2017年3月30日，第三人德兴公司在未与原告协商一致的情况下，其与富源县墨红镇吉克村委会签署的《临时使用土地协议书》损害了原告的合法承包经营权。第四组：现场照片（未占用前），证明第三人德兴公司占用的土地系基本农田，河流环绕其间，土质较好。该土地系原告等承包人赖以生存的基础，不应随意占用。第五组：现场照片（被占用后），证明第三人德兴公司在未剥离熟土层的情况下占用土地修路、建盖房屋等，已对原告承包的土地造成永久性损害。被告在第三人未具备临时占用条件的情况下发放许可证，程序违法，且损害了原告的合法权益。第六组：2012年11月5日，云南省国土资源厅云国土资（2012）313号《关于规范临时用地管理的通知》。2017年1月12日，云南省人民政府行政审批制度改革办公室云审改办发（2017）1号《云南省人民政府行政审批制度改革办公室关于取消和下放一批行政许可事项的通知》，用以证明占用基本农田审批权限在州市国土部门，被告系超越职权，没有按照有关规定办理临时用地许可审批手续。经质证，被告对第四、五组证据材料的真实性、合法性和关联性不予认可，其余证据材料没有提出异议或者未提出实质异议。第三人德兴公司和富源县墨红镇吉克村委会提出临时占用的土地属于一般耕地，不属于基本农田。被告富源县国土资源局为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下证据材料、依据：第一组：1.临时用地呈报表；2.富源县办理临时用地许可证会签表；3.临时用地许可证。证明：2017年3月30日，德兴公司提出临时用地申请，临时用地面积45.17亩，土地类别为耕地，土地性质为集体，申请临时用地的使用期限为2017年3月31日至2019年3月31日。经村民小组、墨红镇吉克村民委员会、富源县煤炭工业局墨红分局、富源县国土资源局墨红分局、富源县墨红镇人民政府审查同意上报。2017年4月10日，被告科室负责人审核同意提请会签；2017年4月13日，耕保科、规划科、土地利用科、地籍科、矿产开发科、地质环境科、法规科、土地登记发证中心、执法大队、分管领导签薯同意意见；2017年5月10日，富源县国土资源局部门负责人，分管领导李先荣签字同意后，单位主要领导于2017年5月l0日签署同意意见。同日，向德兴公司颁发富国土资临字（2017）9号《临时用地许可证》。证明被告富源县国土资源局的该行政许可行为程序合法。第二组：1.采矿许可证（正、副本）；2.营业执照（正、副本）；3.临时使用土地协议书；4.领条及身份证复印件；5.云南省煤矿矿井建设项目开工备案回执；6.云南省发展和改革委员会云发改能源（2012）1650号文件；7.云南省国土资源厅云国土资预（2011）188号文件；8.云南省环境保护厅云环审（2011）144号文件；9.云南省水利厅云水保（2010）282号文件；10.土地复垦方案评审表；11.土地复垦费用监管协议；12.界址点成果表（地块一、地块二）；13.富源县总体利用规划图（局部）；14.富源县总体利用现状图（局部）；15.德兴公司临时用地勘测地界图；16.建设项目用地报批执法监察现场踏勘报告；17.独立选址新增建设用地土地利用总体规划审查表（地块一、地块二）。证明：1.申请人德兴公司申请临时用地，向富源县国土资源局提交了采矿许可证、营业执照，德兴公司与富源县墨红镇吉克村民委员会签订的《临时使用土地协议书》、刘国清居民身份证、领条用以证明申请人的主体资格，与集休土地所有权人签署了临时使用土地协议，并按协议约定向村民小组支付了2年的土地补偿费198386元。2.申请人德兴公司提交了相关行政机关对其煤矿建设的批准之件，其建设煤矿得到相关机关的行政许可，这些行政许可文件分别由富源县煤炭工业局、富源县发展和改革局、曲靖市煤炭工业局、曲靖市发展和改革委员会、云南省煤矿安全监察局、云南省发展和改革委员会、云南省环境保护厅、云南省水利厅、云南省国土资源厅等行政机关。3.富源县国土资源局依据《土地管理法》，《合同法》、《土地复垦条例》的相关规定与德兴公司签订了《十地复垦费用监管协议》。4.富源县地价事务所对德兴公司申请的临时用地地块一、地块二进行现场勘测定界确定界址点坐标，制定了临时用地位置图，定界图，符合富源县总体利用规划。富源县国土资源局2011年4月26日曾经对德兴公司建设项目用地预审进行执法监察现场踏勘报告，报送曲靖市国土资源局。2017年4月17日富源县国土资源局对德兴公司报送临时用地申请和富源县地价事务所提供的地块一、地块二范围内坐标进行审查，该临时用地全部为耕地，未占用到基本农田。富源县国土资源局作出的临时用地行政许可行为，有项目批准相关行政机关的行政许可文件，有用地协议，且有按照协议约定结清土地补偿款的证据，有地价事务所的界址点成果表、图，用地符合富源县土地利用总体规划要求，有土地复垦方案和土地复垦费用监管协议等证据材料作为依据，事实清楚，证据确凿且充分，符合临时用地行政许可的材料要求，可以向德兴公司公司颁发临时用地许可证。第三组：法律及相关规范性文件，包括《中华人民共和国土地管理法》第五十七条，《云南省土地管理条例》第三十一条，曲靖市人民政府2012年6月10日曲政发（2012）70号《关于加强和规范临时用地管理的通知》，曲靖市人民政府2013年11月7日曲政发（2013）106号《关于曲靖市人民政府关于第六轮保留取消和调整市级部门行政审批项目决定》及富源县人民政府2013年11月21日富政发（2013）145号《关于转发曲靖市人民政府关于第六轮保留取消和调整市级部门行政审批项目决定的通知》，证明被告的行政许可行为没有超越职权，依法取得对临时用地的行政许可审批权。经质证，第三人均未提出异议。原告对第二组的真实性予以认可，但认为没有原告与第三人德兴公司的用地协议，没有土地复垦费用的缴纳程序，无法达到审批条件；原告对其余证据未提出异议或者提出实质性异议。第三人德兴公司及富源县墨红镇吉克村委会在本案中没有提交证据材料。对原被告在法庭审理中提交的证据材料，本院认证如下：一、关于当事人无异议或者未提出实质性异议的证据材料，经审查，符合证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信。二、关于原告提交的证据材料本院认为，对于现场照片，被告对证据三性均不予认可，但第三人对真实性均没有提出异议，仅仅提出对证明目的不予认可。由于第三人对现状较为了解，原告提供的现场照片的可信度较高，被告也没有提供相反证据予以反驳，本院对原告提交的第四、五组证据材料予以采信，作为证据使用。三、关于被告提交的证据材料本院认为，原告所提的“原告没有与德兴公司签订过用地协议，没有土地复垦费用的缴纳程序，无法达到审批条件”的质证意见，实际上并不是对证据本身提出异议，本院对被告提交的第二组证据材料予以采信，作为证据使用。经审理查明，第三人德兴公司系2013年12月5日依法设立的独资公司。在德兴公司投资建设煤矿的前期，未经原告同意，于2014年3月用占用了原告家经营管理使用的土地，并在此土地上倾倒石块和废土，导致原告家土地现状已无法识别，原告也无法正常生产经营。由此，原告一直通过信访渠道向国家有关部门寻求解决，但至今没有得到解决。2017年3月，随着德兴公司的发展，德兴公司欲在富源县墨红镇吉克村委会辖区范围内临时征用部分农民集体所有的土地作堆煤场及排矸场。2017年3月30日，德兴公司与富源县墨红镇吉克村民委员会签订了一份《临时使用土地协议书》，双方约定由德兴公司在富源县墨红镇吉克村委会辖区范围内临时征用部分农民集体所有的土地建设堆煤场及排矸场，明确占用耕地面积为45.17亩，德兴公司每年需向村委会每亩交纳补偿费2196元，每年总计需支付补偿费99193元，德兴公司若不再使用农民集体土地时，由德兴公司恢复土地原状或支付给村委会土地复垦费，复垦按照《土地复垦规定》执行。另外，在实际征地的过程中，对于需要占用到部分农民管理使用的土地，如果农户同意领取补偿款的，再由德兴公司与农户签订补偿协议。本案约定占用的45.17亩农村集体土地涉及到富源县墨红镇吉克村委会下辖三个村民小组148户农民的土地。二原告系富源县墨红镇吉克村委会小龙潭村的村民，其实际管理使用的土地也在德兴公司此次征用范围内。其中，土地征用范围包括了2007年5月18日，富源县人民政府向原告之父刘国柱颁发的农地承包权证（2007）第103449号农村土地承包经营权证中登记确认的1.2亩土地，且注明该土地为基本农田，承包期限自1999年1月1日起至2028年12月31日止。德兴公司在征用部分农户土地的过程中，认为原告家的土地面积经过丈量后实测面积为11.45亩，上浮40%以后按照16.03亩计算，每亩补偿26000元，连上青苗补偿费一共应补偿原告家424795元，又考虑到原告家实际困难，同意增加10万元至524795元给原告，但原告认为其被征用的农用地面积远低于实际使用的土地面积，故双方经过多次协商后仍然没有达成协议。2017年3月30日，德兴公司向被告富源县国土资源局申请临时用地，向被告提交了采矿许可证（正、副本）、营业执照（正、副本）、临时使用土地协议书、领条及身份证复印件、云南省煤矿矿井建设项目开工备案回执、云南省发展和改革委员会云发改能源（2012）1650号文件、云南省国土资源厅云国土资预（2011）188号文件、云南省环境保护厅云环审（2011）144号文件、云南省水利厅云水保（2010）282号文件、土地复垦方案评审表、土地复垦费用监管协议、界址点成果表（地块一、地块二）、富源县总体利用规划图（局部）、富源县总体利用现状图（局部）、德兴公司临时用地勘测地界图、建设项目用地报批执法监察现场踏勘报告、独立选址新增建设用地土地利用总体规划审查表等材料。2017年5月10日，被告富源县国土资源局经审查后向德兴公司颁发了富国土资临字（2017）9号《临时用地许可证》，同意德兴公司临时使用土地30112平方米（耕地），使用期限二年，自2017年4月起至2019年4月止。2018年11月1日，原告委托他人去被告处调取德兴公司临时用地的相关手续时，方知被告富源县国土资源局为德兴公司办理了“临时用地许可证”。原告认为，在没有达成土地征用补偿协议的情况下，第三人德兴公司就非法强行占用原告家土地，被告没有核实土地权属的情况下向德兴公司核发“临时用地许可证”，该行政行为违法，遂于2019年1月17日向本院提起行政诉讼，请求撤销该行政行为。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级人民政府土地行政主管部门批准。被告富源县国土资源局依法属于县级人民政府土地行政主管部门，有权以自己的名义向行政相对人颁发临时用地许可证，因此，原告所提的被告属于超越职权的理由不能成立，本院不予采纳。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《云南省土地管理条例》第十九条规定，建设需要征用农民集体土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门会同建设单位，拟定征地补偿、安置方案，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案应当列入建设项目用地预审内容。征地补偿、安置方案随征用土地方案批准之后，由被征用土地所在地的市、县人民政府在15日内公告征地补偿、安置方案并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证件到当地县级人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。该法第四十二条第一款规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。该法第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。保护公民、法人或者其他组织的合法权益是所有行政机关的应有职责，行政机关在行政执法活动中，应当严格按照法定程序进行，同时，在征地过程中还要做到保护广大农民的合法权益。结合到本案，根据上述相关法律、法规的明文规定，一是被告富源县国土资源局没有会同建设单位德兴公司拟定征地补偿、安置方案并听取农民的意见；二是征地涉及到富源县墨红镇吉克村委会下辖三个村民小组148户的切身利益，人数较多，已涉及到公共利益，被告在法庭审理中没有提供富源县人民政府应依法在15日内向被征地的广大农民公告征地补偿、安置方案等证据材料，合法性主要证据不足；三是土地是农民赖以生存的物质条件，靠土地获得生活来源，关系到农民的生存之本，审理中当事人一致认可二原告系土地承包经营权的继承人，因此，被告向德兴公司颁发临时用地许可证的行政许可事项直接关系到原告的重大利益，原告属于利害关系人，却没有告知原告行政许可事项，直至原告代理人去被告处查询时方知此行政许可事项，剥夺了原告的陈述申辩权；四是本案涉及原告的重大利益，应当告知原告有听证的权利而没有告知，剥夺了原告是否申请听证的权利；五是德兴公司在2017年3月30日就提出申请，但被告拖延至2017年5月10日才作出行政许可，明显超过了30日的最长法定审批期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。因此，被告向德兴公司颁发临时用地许可的行政行为主要证据不足，程序违法，损害了原告的合法权益，依法应予撤销。另外，为了强化对土地权利人合法权益的保护力度，曲靖市人民政府于2012年6月10日下发了曲政发（2012）70号《关于加强和规范临时用地管理的通知》，要求申请人在申报临时用地行政许可事项时，应当提交临时用地补偿款落实情况，同时要求对农户进行补偿的事宜应一并明确写入临时用地协议书，反观德兴公司与富源县墨红镇吉克村委会签订的临时用地协议书内容，该协议书却不包括农户补偿款的内容，德兴公司也没有提交临时用地补偿款落实情况的材料，此申请不符合该规范性文件的要求，换言之，德兴公司的临时用地申请材料不全；且土地属于征用，而非永久性征收，第三人之间所达成的临时用地协议书居然没有土地使用期限，缺乏合同主要条款，在履行合同的过程中极易会演变为名为土地征用，实为土地征收，合同期限遥遥无期，存在较大的风险和隐患，可能会损害广大农民的合法权益，引发社会不安定因素。因此，在申请材料不全以及存在较大风险和隐患的情形下，被告冒然向德兴公司颁发临时用地许可证明显不当。综上，被告所作的行政许可行为事实不清、主要证据不足、违反法定程序且明显不当，二原告请求撤销该行政许可行为的理由成立，本院予以支持。据此，依照《《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项和第六项之规定，判决如下：撤销被告富源县国土资源局于2017年5月10日向德兴公司颁发的富国土资临字（2017）9号《临时用地许可证》。案件受理费50元，由被告富源县国土资源局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。审 判 长  杨 林人民陪审员  王买成人民陪审员  杨建友二〇一九年六月十七日书 记 员  刘 畅