江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏01行初461号 原告马有华，性别××年××月××日生，××族。 被告南京市建邺区人民政府，住所地南京市建邺区江东中路269号建邺大厦。 法定代表人李晖，南京市建邺区人民政府区长。 出庭负责人杨薇，南京市建邺区人民政府副区级领导。 委托代理人李连华，江苏正大求实律师事务所律师。 被告南京市建邺区综合行政执法局，住所地南京市建邺区雨润大街99号。 法定代表人金超，南京市建邺区综合行政执法局局长。 出庭负责人黄元祥，南京市建邺区综合行政执法局副局长。 委托代理人张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所律师。 被告南京市建邺区人民政府江心洲办事处，住所地南京市建邺区后庄1队58号。 法定代表人刘雪涛，南京市建邺区人民政府江心洲办事处主任。 出庭负责人周月江，南京市建邺区人民政府江心洲办事处副主任。 委托代理人胡玉锦，江苏汇丰锦律师事务所律师。 原告马有华因被告南京市建邺区人民政府（以下简称建邺区政府）、南京市建邺区综合行政执法局（以下简称建邺区执法局）、南京市建邺区人民政府江心洲办事处（以下简称江心洲办事处）城建行政强制一案，向本院提起行政诉讼，本院于2018年8月14日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年1月16日公开开庭审理了本案。原告马有华，被告建邺区政府的行政机关负责人杨薇及委托代理人李连华，被告建邺区执法局的行政机关负责人黄元祥及委托代理人张艳峰，被告江心洲办事处的行政机关负责人周月江及委托代理人胡玉锦到庭参加诉讼。本案因案情复杂，经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限6个月。本案现已审理终结。 原告马有华诉称：一、案涉房屋不是违法建筑，违法事实认定不清。1.被拆房屋部分属于有证房屋，部分无证房屋被拆迁部门认定为合法房屋并拟定给予拆迁安置补偿。2.被拆房屋并非为马有华一人所有，其中部分为伊俊秀和马蓉露所有，拆除她们的房屋未履行任何手续。二、适用法律错误。案涉房屋部分建于1988年，部分房屋最迟建成于2005年。依据法不溯及既往原则，不受2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）调整。三、三被告没有法律授权或司法机关授权，强制拆除原告房屋的行政行为越权。1.三被告强制拆除原告房屋，既没有法律授权又没有司法机关裁定、判决及委托，属于越权的行政行为。2.即使案涉房屋属于城乡规划法认定的违建，《南京市城乡规划条列》（2017年7月21日修正）第五十八条规定，城乡规划或者城市管理主管部门作出责令停止建设、限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由市人民政府依法责成有关部门查封施工现场，实施强制拆除。违法建设所在地镇人民政府（街道办事处）应当予以协助。该条明确规定由市政府依法责成有关部门实施强制拆除，三被告没有南京市人民政府授权，无权强拆。四、三被告强制拆除原告房屋的行政行为程序违法。1.2015年11月3日下发的《限期拆除决定书》、同年12月16日下发《强制执行决定书》，程序严重违法。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该条还规定，诉讼期限内不申请复议或不诉讼，可以依法强制拆除，被告违反法律规定，剥夺了原告的救济权利。2.被告没有充分告知原告的救济途径和陈述、申辩等权利。行政强制法第八条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。被告强拆前没有告知当事人有陈述、申辩的权利，没有让当事人签字，没有执法录像，野蛮拆迁。被告的违规行为除造成原告的财产丢失、损坏外，原告的身体也受到了不法侵害，造成身体多处受伤。综上，三被告以违建为由强制拆除案涉房屋，属于事实认定不清，适用法律错误，以拆违代拆迁越权执法。故向贵院提起行政诉讼，请求人民法院判令：1.请求判令三被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.三被告承担本案诉讼费用。 原告马有华向本院提交了以下证据： 证据1、常住人口登记卡，证明原告在居住地有户籍，是江心洲合法农民，和伊俊秀是独立的两户。 证据2、施工执照、家庭成员表、离婚证、土地登记收件单（ＮＯ.0051959）、江心洲办事处村民建房协议书、房屋施工通知书（建江集建[2004]字091号），证明陈秀英系原告的母亲，1988年原告母亲申领建房施工执照建房，2001年重新办证时，土地主管部门将施工执照收走。2005年因居住需要，向江心洲镇政府申请建房，江心洲镇政府批准同意建房而签订协议，由建邺区城管局批准，当时因城乡规划法未实施，所以无需申领规划许可证件。 证据3、拆迁重点房情况表，证明此表系伊俊秀等6名农民以聚众扰乱社会秩序罪案件中，负责江心洲拆迁的原建邺区投促局提供的证据[（2016）苏0105刑初228号案]，案涉房屋526.6平方米系原告和前妻伊俊秀及子女所有，不属于原告一人，其中个人被认定有证面积130平方米，将526.6平方米房屋认定违建属于认定事实不清。 证据4、关于分步实施江心洲集体土地房屋使用权证登记发放的请示（建政发〔2007〕56号）、文件传阅单，证明2007年，建邺区政府行文缓办确权登记，是行政机关不作为导致没能办理权证。 证据5、宁城执建强执字〔2015〕第24号（ＮＯ：000017）《强制执行决定书》、宁城法建强公字〔2018〕第10号《强制拆除公告》，证明强拆的执法文书，24号决定书在限期拆除决定书诉讼期内下发，程序违法，应当视为无效。 证据6、拆除现场图片和录像、马有华被打伤视频、医院诊断图片的光盘，证明暴力强拆，没有依据《行政强制法》第8条规定执法，被非法拘禁在长虹路宾馆谈拆迁补偿。 证据7、12345政务服务热线管理江心洲街道办事处答复截图（见光盘），证明江心洲办事处参与强拆，并承担“陪护性谈判及维稳”工作，实为非法拘禁。江心洲办事处是依据《南京市城乡规划条例》第五十八条规定协助强拆，江心洲办事处是本案适格被告。 证据8、政府作出重要说明截图（3页、公众号主体截图）（见光盘）《南京晨报》A06版，证明建邺区政府研究实施了强拆，区政府集体研究实施了强拆，建邺区政府是适格被告。 证据9、收费凭证（土地登记费、公证费凭证），证明2001年办理土地登记时缴纳土地登记费，办理公证并缴纳200元费用，但证件未办成。 证据10、《证明》、《关于马有华信访事项的处理意见书》，证明建邺区委、建邺区政府集体研究决定强拆原告房屋，依据分工，街道维稳、建邺区房产局进行陪护性谈判。建邺区政府组织实施强拆，是适格被告。 证据11、撤销决定（宁建城法撤字〔2015〕第0005号）证明被告曾以逼迁为由下发一轮处罚文书，当时处罚面积为266.6平方米，原告和伊俊秀各130平方米是认定为有证面积。 证据12、《补偿安置协议》（国土局与街村）、《南京市征地房屋拆迁批准通知书》（宁征拆字〔2011〕011号）、《通告》（建政通字〔2011〕第3号、拆迁户名单（永定一队），证明源于（2016）苏0105刑初228号案在案证据，原告家所在地于2011年10月起开始征收拆迁，原告和其他农民一样被列为拆迁户名单，拆迁批准机关是南京市人民政府。区政府是负责拆迁的主体单位，强拆实际是以拆违助拆迁。 证据13、强拆、被殴打照片一组（2页8张），证明暴力违法强拆。 证据14、停工核查通知书（宁城执建停字〔2011〕第5664号）。 被告建邺区政府辩称，原告将建邺区政府列为被告没有事实和法律依据。1.建邺区执法局具有对辖区内的违法建筑进行强制拆除的法定职责，建邺区政府并非是实施该强制行政行为的行政机关。2.涉案违法建筑的强制拆除行为系建邺区执法局一方作出，区政府并非实施强制拆除机关。综上，请求人民法院驳回原告对建邺区政府的起诉。 被告建邺区政府未向本院提交证据，向本院提交依据：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条；2、行政强制法第四十四条；3、城乡规划法第六十八条。 被告建邺区执法局辩称：一、建邺区执法局作为独立的行政执法主体，根据国务院法制办《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》等规定，负责建邺区范围内相对集中行政处罚工作，对辖区内涉嫌违反城乡规划的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。对于未取得建设工程规划许可证的建筑物、构筑物及其他设施的，有权按照城乡规划法的规定查处。二、本案中，涉案建筑属于违法建筑，在建邺区执法局对本案违法建筑的执法过程中，原告马有华曾对《限期拆除决定书》不服，向南京铁路运输法院提起行政诉讼，后被南京铁路运输法院驳回诉讼请求。原告马有华不服，向南京市中级人民法院提起上诉，后南京市中级法院作出（2016）苏01行终836号行政判决书，驳回马有华的上诉，维持一审判决。在该案的生效法律文书中，已经确认本案所涉建筑属于违法建筑，执法局对违法建筑的查处符合法律规定。三、建邺区执法局对涉案违法建筑查处过程中，调查收集了相关证据，先后向原告制作和送达了有关执法文书，保障了原告的陈述、申辩、复议和诉讼权利。但原告在法院作出生效裁判后，仍拒绝履行相关行政决定自行拆除案涉违法建筑，在此情况下，被告依法强制拆除，符合法律规定。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告建邺区执法局向本院提交以下证据、依据，证据有： 证据1、限期拆除决定书； 证据2、涉案建筑平面公布图； 证据3、（2016）苏01行终836号行政判决书； 证据4、（2017）苏行申1131号行政裁定书。 证据1-4证明涉案位于建邺区江心××526.6平方米建筑，建邺区执法局经相关执法程序后，在2015年11月3日向原告马有华作出限期拆除决定，后马有华对该决定不服，向南京铁路运输法院提起诉讼，后经南京市中级人民法院二审最终认定涉案建筑未办理建设工程规划许可手续，属于违法建筑，建邺区执法局向马有华作出的限期拆除决定书，符合相关法律规定，驳回马有华的相关诉讼请求，二审判决后，马有华向江苏省高级人民法院申请再审，江苏省高级人民法院经审查，于2018年11月16日作出行政裁定书，认为马有华的申请不符合行政诉讼法包括了其再次申请的情况下，涉案建筑属于违法建筑这一事实已经被相关生效法律文书所确认而且在生效法律文书当中对于涉案的建筑查处主体面积等都有相关认定，在相关法律文书生效后经建邺区执法局对涉案建筑实施强制拆除行为具有相关行为。 证据5、核查情况登记表； 证据6、履行行政决定催告书及送达回证； 证据7、核实情况登记表； 证据8、强制执行决定书及送达回证。 证据5-8证明在建邺区执法局向原告作出限期拆除决定后，原告并未按照行政决定的要求拆除涉案违法建筑，后建邺区执法局向马有华进行了催告，但原告马有华仍未履行限期拆除决定，后建邺区执法局向马有华作出强制拆除决定并进行了送达，该决定书告知了相应的权利，在法定期限内原告并没有提起复议或者起诉，所以该决定应该是早已生效的决定。 证据9、强制拆除公告及现场张贴照片，证明马有华于2017年3月16日限期决定作出1年多的情况下，未自行拆除违法建筑，建邺区执法局依法作出了限期拆除公告并在现场进行了张贴，督促原告在3日内拆除违法建筑，逾期不拆除的，建邺区执法局将依法实施强制拆除。 证据10、建邺区人民政府批复，证明2018年8月2日建邺区政府通过内部工作指令的方式，责成建邺区执法局对涉案违法建筑进行强制拆除，符合城乡规划法第六十八条的相关规定。 证据11、强拆前屋内已清空的视频资料，证明在对涉案建筑进行强制拆除前，已对屋内的财物进行了清理清空，符合相关法律规定。 证据12、送达履行行政催告书、强制执行决定书的视频资料； 证据13、有关见证人身份情况的证明。 证据12-13共同证明建邺区执法局向原告作出的催告书和强制执行决定书已依法向原告进行了送达，送达时也邀请了江心洲办事处的相关工作人员在现场进行了见证。 证据14、执法队员的行政执法证复印件，证明相关执法队员在执法时具有合法的执法身份。 依据：1.城乡规划法第四十条、第六十四条、第六十八条；2.行政强制法第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条；3.原国务院法制办《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》；4.南京市城市管理相对集中处罚权试行办法第三条、第五条、第十五条；5.住房和城乡建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知。 被告江心洲办事处辩称，江心洲办事处未实施强制拆除行为，不是本案适格主体。本案中，原告并未提供有效证据证明江心洲办事处对其诉称房屋组织实施了强制拆除行为，因此原告将江心洲办事处列为本案被告没有事实和法律依据。另据江心洲办事处了解，建邺区执法局对涉案房屋进行了查处，作出了《强拆执行决定书》并实施了强制拆除行为。请求人民法院驳回原告对江心洲办事处的起诉。 被告江心洲办事处未向本院提交证据，提交以下依据：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条；2.行政强制法第四十四条。 经庭审质证，被告建邺区政府对原告马有华提交的证据1的真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不予认可；对证据2、3、9、12的真实性、合法性无法确认，对关联性、证明目的不予认可；对证据4的关联性、证明目的不予认可；对证据5的的真实性、合法性予以认可，对证明目的不予认可；对证据6、13的合法性、关联性和证明目的不予认可；对证据7、8的真实性、合法性、关联性、证明目的不予认可；对证据10的处理意见书表明责成系建邺区政府的内部督促行为，是一种过程性的阶段性的行为，是一种不可诉的行为，不能证明建邺区政府是拆除主体；对证据11的意见同建邺区执法局的质证意见；对证据14的真实性、合法性认可，对关联性不予认可。被告建邺区执法局对原告马有华提交的证据1的真实性认可，对关联性、证明目的不予认可；对证据2的真实性认可，合法性不认可，该组材料在建邺区执法局前期执法工作中，原告并没有提供，在马有华诉建邺区执法局限期拆除案件中，已经作为相关证据进行了提交，该案经法院审理，对上述材料也作出了相关认定；对证据3的真实性无法确认，关联性、证明目的不予认可；对证据4的真实性认可，对关联性不予认可；对证据5的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据6、13的证据形式不予认可，不符合最高人民法院关于证据的要求，对关联性不予认可；对证据7、8的关联性不予认可；认为证据9、11在马有华诉建邺区城管执法局限期拆除决定案件时，法院对相关效力作出认定，不能证明涉案建筑属于合法建筑；对证据10的关联性不予认可；对证据12的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据14的真实性、合法性认可，对关联性不予认可。被告江心洲办事处对原告马有华提交证据的质证意见与被告建邺区执法局一致。 原告马有华对被告建邺区执法局提交的证据1的真实性认可，合法性不予认可；对证据2的真实性、合法性不予认可；对证据3、4、6、8－12的真实性、关联性认可，合法性不认可；对证据5的真实性、合法性不认可；对证据7的真实性、合法性认可；对证据13、14的真实性予以认可，合法性不予认可。被告建邺区政府对被告建邺区执法局提交的全部证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。被告江心洲办事处对被告建邺区执法局提交的全部证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据5、6、10，被告建邺区执法局提交的全部证据与本案待证事实具有关联性，且真实、合法，本院予以确认。原告提交的证据1－4，7－9、11－14与本案不予关联性，本院不予确认。 经审理查明，原告马有华在南京市××邺区江心××永××队××526.6平方米建筑物（以下简称涉案建筑），未办理规划建设审批手续、未在房屋登记部门办理登记。2015年11月3日，建邺区执法局向马有华作出29号《限期拆除决定书》。2015年11月27日，被告建邺区执法局执法人员核查并制作《核查情况登记表》，载明：2015年11月27日，马有华未在规定期限内自行拆除其在江心洲永定一队34号搭建的526.6平方米砖木、砖混结构违法建设，该处违法建设仍然存在。2015年11月30日，被告建邺区执法局作出宁城法建强催字〔2015〕第025号《履行行政决定催告书》，并于当日向原告马有华送达，原告拒绝签收。2015年12月7日，被告建邺区执法局执法人员核查并制作《核查情况登记表》，载明：2015年12月7日，马有华未在规定期限内自行拆除其在江心洲永定一队34号搭建的526.6平方米砖木、砖混结构违法建设，该处违法建设仍然存在。2015年12月16日，被告建邺区执法局作出宁城执建强执字〔2015〕第024号《强制执行决定书》，并于当日向原告马有华送达，原告拒绝签收。2018年7月17日，被告建邺区执法局作出宁城法建强公字（2018）第10号《强制拆除公告》，载明：依据行政强制法第四十四条的规定，现公告督促马有华于公告之日三日内自行拆除上述违法建（构）筑物。逾期不拆除，将依法强制拆除。建邺区执法局当日将上述公告张贴在案涉房屋处。2018年8月2日，被告建邺区政府作出建政发〔2018〕154号《关于同意由区城市管理行政执法局强制拆除马有华位于建邺区江心洲永定一队34号违法建筑的批复》，载明：“经研究，现同意你局所提出的请示，现责成你局依法对位于建邺区江心洲永定一队34号的526.6㎡的违法建筑组织实施强制拆除。”2018年8月3日，被告建邺区执法局将马有华带离案涉房屋，并将屋内物品清空并搬离保存后，组织对涉案房屋实施了拆除。 另查明，2015年11月3日，建邺区执法局向马有华作出宁城执建限拆字（2015）第029号《限期拆除决定书》（以下简称29号《限期拆除决定书》），责令马有华于2015年11月10日之前拆除涉案建筑。马有华不服29号《限期拆除决定书》，于2016年4月12日向南京铁路运输法院提起行政诉讼，南京铁路运输法院作出（2016）苏8602行初86号行政判决，驳回了马有华的诉讼请求。马有华不服上述判决，向本院提起上诉，本院于2017年2月16日作出（2016）苏01行终836号行政判决，驳回上诉，维持原判。马有华不服，向江苏省高人民法院申请再审，江苏省高级人民法院于2018年11月16日作出（2017）苏行申1131号行政裁定，驳回马有华的再审申请。 再查明，建邺区执法局向本院出具《情况说明》一份，载明：根据上级机构改革工作要求，南京市建邺区城市管理行政执法局于2019年2月名称改为南京市建邺区综合行政执法局。 本院认为，公民、法人或者其他组织对行政行为不服，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，建邺区执法局已提交证据证明，其系按照法律规定实施了案涉房屋的拆除行为，原告马有华提交的证据不能证明建邺区政府、江心洲办事处参与实施了拆除行为，故原告马有华对建邺区政府、江心洲办事处的起诉缺乏事实根据，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉，本院驳回马有华对建邺区政府、江心洲办事处的起诉。 程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。根据行政强制法第五条的规定，行政强制的实施应当适当，该法第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品，则属于当事人的合法财产。当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。虽然城乡规划法、行政强制法均未对行政强制执行的具体实施程序作出明确规定，但是参照行政强制法第三章关于行政强制措施实施程序的规定，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿案件中因被告原因导致原告无法举证时由被告承担举证责任的精神，行政机关对违法建筑实施强制拆除的手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。如行政机关未依法履行上述程序，造成当事人合法财产损失的，则该强制拆除行为应予确认违法。本案中，涉案建筑未办理规划许可手续，建邺区执法局作出《限期拆除通知书》、《强制执行决定书》、《强制拆除公告》符合城乡规划法、行政强制法的相关规定，程序并无不当。但是，建邺区执法局未提交证据证明其在组织实施强制拆除过程中，针对建筑物内的财产与马有华办理财物交接手续，或者对建筑物内的财产进行清点并进行相应的证据保全。建邺区执法局实施强制拆除的行为，不符合法定程序，应予确认违法。 关于原告马有华提出案涉房屋部分属于伊俊秀及其女儿马蓉露所有的意见，本院经审查认为，在原告诉建邺区执法局作出的宁城建限拆字〔2015〕第029号《限期拆除决定书》时，已向人民法院提出案涉房屋部分属于伊俊秀的意见，（2016）苏01行终836号行政判决书载明，原告在审理中未提交证据证明案涉房屋部分属于伊俊秀，不予支持。本案中，原告亦未提交证据证明案涉房屋部分属于伊俊秀及其女儿马蓉露所有，故本院对原告的上述主张不予支持。 关于马有华提出建邺区执法局对案涉房屋实施拆除行为存在暴力强拆的意见，本院经审查认为，马有华虽然提交了照片用于证明其在案涉房屋被拆除时有受伤情况，但上述照片不能证明是建邺区执法局在实施拆除行为时对其实施了暴力行为，故原告的上述意见缺乏证据支持，本院不予采纳。 综上，被告建邺区执法局对案涉房屋实施拆除时未按法定程序进行，但因拆除行为系事实行为，不具有撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、裁定驳回原告马有华对南京市建邺区人民政府、南京市建邺区人民政府江心洲街道办事处的起诉； 二、确认南京市建邺区城市管理行政执法局2018年8月3日拆除原告马有华在南京市建邺区江心洲永定一队34号建设的526.6平方米建筑物的行为违法。 本案案件受理费50元，由被告南京市建邺区综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇一九年六月十一日 书记员 位云云