山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终55号 上诉人（原审原告）亓军祥，男，1968年3月9日出生，汉族，住莱芜市莱城区。 上诉人（原审原告）亓永祥，男，1962年10月11日出生，汉族，住莱芜市莱城区。 上诉人（原审原告）亓西平，男，1956年4月17日出生，汉族，住山东省莱芜市莱城区。 上诉人（原审原告）亓学永，男，1963年12月5日出生，汉族，住莱芜市莱城区。 上诉人（原审原告）亓青，男，1971年11月8日出生，汉族，住莱芜市莱城区。 上诉人共同委托代理人王彦召，山东舜元律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人王艳，济南市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人郝文波，山东鲁盈律师事务所律师。 亓军祥、亓永祥、亓西平、亓学永、亓青因诉济南市人民政府土地行政征收一案，不服原莱芜市中级人民法院于2018年12月7日作出的（2018）鲁12行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员王修晖、审判员李莉军组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人亓军祥等五人向原审法院起诉称：根据莱芜市人民政府2012年第18号、21号征收土地公告的内容，原莱芜市人民政府对莱城区2012年第十、二批次《城市批次建设用地方案》中涉及孟家庄村的土地实施征收。原莱芜市人民政府在土地征收过程中，未会同财政等有关部门、街道办事处及用地单位，与村民委员会、承包户对拟征收土地的权属、地类、面积等现场清查，未填写勘察清单，亓军祥等五人在不知情的情况下承包土地被征收。原莱芜市人民政府未严格落实土地征收方案中公示、听证程序及公告程序，通过凤城街道办事处与孟家庄村委会签订租赁合同的形式，以租代征，其征地行为严重违法。故亓军祥等五人请求依法撤销莱芜市政府征收莱城区2012年第二、十批次建设用地方案中涉及孟家庄村的违法征收土地行为。 原审法院经审理查明：亓军祥等五人系莱城区凤城街道办事处孟家庄村村民。原莱芜市人民政府于2012年下半年，拟征收莱城区2012年第二、十批次城市建设用地，其中包括了孟家庄村除亓青之外的四上诉人的承包土地,并在莱芜市国土资源局网站发布了《拟征收土地公告》《拟征收土地补偿安置方案》，该方案注明了征地面积、地上附着物、青苗补偿、补偿安置费用的标准。原莱芜市国土资源局莱城分局于2012年9月15日、10月19日编制了2012年莱城区第十、二批次《城市批次建设用地方案》。山东省人民政府于2012年12月3日，作出鲁政土字[2012]1232、1234号建设用地批件，同意将涉案农用地转为建设用地并征收。原莱芜市人民政府随后又在上述网站发布了《土地征收公告》。原莱芜市人民政府在发布公告及安置方案的同时，将上述文书分别送达给了孟家庄村委会。孟家庄村委会出具证明，证实2012年2月前，除不涉及亓青的承包土地外，其余四上诉人已经领取了征地补偿款。涉案土地已经被实际征收。 原审法院认为：孟家庄村委会作为集体所有土地的管理者和承包土地的发包方，在其说明中证实涉案两批次土地的征地行为，不涉及亓青的承包地，亓青在本案中与原莱芜市人民政府的土地征收行为没有法律上的利害关系，不具有原告主体资格，其起诉不应受理，由于已经立案，应驳回起诉。 对于另外四上诉人的起诉是否超过诉讼期限问题。行政诉讼的期限，是指不服具体行政行为的行政相对人，在行政机关作出具体行政行为后，在法律规定的期限内，不向法院主张权利，其权益不再受到法律保护的司法制度。设立这项制度的目的在于，鼓励督促行政相对人及时主张权利，对怠于行使的，应承担对自己不利的法律后果，从而使行政法律关系确定化。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、最高人民法院《关于适用的解释》第六十四条、第六十五条的规定：具有法律上利害关系的公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼的期限有知道和不知道两种情形。其中知道的，分别是告知行政相对人起诉期限的为六个月、未告知起诉期限的为一年。对知道起诉期限的起算点，是从“知道或者应当知道”具体行政行为的内容开始。所谓“知道”是指行政相对人主观上已经确认具体行政行为的内容，且予以认可。同时为防止诉权滥用，维护稳定的行政关系，法律又作出了“应当知道”的规定，“应当知道”是指行政相对人虽然否认知道行政行为的内容或知道时间的，但依据其对客观事实的发展变化，所处的环境、行政事件的影响、人员的交流、信息的获取等条件，法律确认按照普通人的认知能力，在相应的时间段内，行政相对人主观上应当意识到具体行政行为的存在及内容。不知道即行政相对人因特殊原因，从一开始就不知道行政机关作出了对其有利害关系的具体行政行为。对存在此类情形的，分为涉及不动产的经过二十年，其他行政行为经过五年，即便行政相对人后来知道了具体的行政行为，超过上述期限后，亦不再受到法律保护。四原告已经知道了被告的土地征收行为，并提起行政诉讼，其诉讼期限终止，已经不存在适用二十年的情形，应适用未告知起诉期限不得超过一年的规定。本案关键是如何认定四上诉人在什么时间知道或应当知道被告作出的土地征收行为。原莱芜市人民政府自2012年即在上诉人所在的孟家庄村实施了一系列的土地征收行为，虽然没有证据证明原莱芜市人民政府在该村发布公告，但原莱芜市人民政府已将相关的公告及安置方案送达了该村委会，四上诉人亦认可自2013年其承包土地已被高铁导线项目占用。四上诉人作为生活在该村的村民，原莱芜市人民政府自2012年即在该村实施土地征收行为，2013年高铁导线项目开始施工，在此情况下，作为合理的认知，能够认定四上诉人应当知道其个人承包的土地已经被征收。同时，孟家庄村委会出具的情况说明，进一步证实除亓青外的四上诉人在2012年2月之前，已经领取了征地补偿款，四原告虽然辩称领取的是租赁性质的款项，但未提供证据予以证实。四上诉人在领取了土地补偿款及承包地被实际占用后，经过了长达六年的时间，才向人民法院提起诉讼，显然已超过法律规定的起诉期限，且无证据证实确因法定事由而被耽误。依照法律规定，超过起诉期限的人民法院不予受理，已经立案的，应当裁定驳回。由于本案亓青不具有原告主体资格，其余四上诉人的起诉已经超过诉讼期限，均应驳回起诉，因此，对于被诉行政行为是否具有可诉性、原莱芜市人民政府的土地征收行为是否合法，本院不再评判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条第（一）项、最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定驳回原告亓军祥、亓永祥、亓西平、亓学永、亓青的起诉。 亓军祥等五人不服原审法院裁定提起上诉，认为原审裁定认定事实错误，适用法律不当，请求依法撤销原审裁定，指令继续审理并判决。主要理由如下：1.原审法院认定上诉人应当知道其个人承包土地已被征收事实错误。被上诉人2012年征收涉案土地后，未向村民公示，未进行现场调查、清点、核实，并填写土地征收勘验调查清单。在租赁、合伙合作等情况下，也可能出现建设施工的情况，且村委会及街道办事处均宣称涉案土地对外出租，村民享受的是土地租赁收益，原审法院以高铁项目施工的事实推定上诉人知道土地被征收，违背生活常识。2.孟家庄村委会出具的情况说明，不足以证明上诉人收到了土地补偿款。土地补偿款应以土地补偿款的名义发放，应有收款人的收款收据或转账凭证。3.本案行政诉讼的诉讼期限起算后，确实存在耽误上诉人行使起诉权利的法定事由。上诉人于2017年9月26日收到原莱芜市国土资源局莱城分局作出的《国土资源信访事项告知书》，得知涉案土地被征收，为确认土地征收的具体情况，上诉人多次上访和申请信息公开，直到2018年6月才明确知道涉案土地被征收。4.原审法院认定亓青不具有原告主体资格，认定事实错误。亓青系孟家庄村民，是被征收土地的共有人，且在涉案被征收土地的范围内，有与其家庭成员共同的承包地。5.本案作为因不动产提起诉讼的案件，被上诉人作出土地征收行为时上诉人并不知情，且土地征收程序严重违法，应适用最长二十年的起诉期限。 被上诉人未向本院提交书面答辩意见。 原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院对主要定案证据的认证意见。 二审期间，上诉人向本院提交了以下证据：1.租赁合同复印件1份、土地清理面积表复印件1份、遗漏工业园占地现金表格复印件一宗，证明村民自始不知道土地被征收，村委会及凤城街道办事处一直向村民宣称涉案土地系对外出租，村民领取的是租赁费，因此申请法院调取上述复印件的原件及村民领取土地补偿款的财务资料和征地补偿协议。2.视听资料1份，证明2015年1月份，在孟家庄村村民与村支部书记亓玉堂的谈话中，亓玉堂承认案涉土地已被征收，并不是之前向村民解释的对外出租，村民自此时知道案涉土地被征收。3.案涉土地的十张照片，证明案涉土地被征收后一直没有建设，处于烂尾状态。4.亓青、亓学永、亓军祥三人的土地承包经营权证，证明亓青的承包地也被征收，亓青具有原告主体资格，同时证明涉案地块并未被征收，上诉人未领取补偿款。 被上诉人经质证后认为：1.上诉人提交的第一组证据系复印件，对真实性不予认可，且内容与本案无关联性，被上诉人从未以租赁土地的名义实施过征收行为，上诉人主张的租赁关系与本案不是同一法律关系。2.第二组证据无法证实拍摄者、拍摄时间及相关人员，谈话内容无法听清，上诉人自认视频拍摄时间是2015年1月份，至起诉之日已严重超过起诉期限。3.第三组证据无法看出拍摄时间、地点，且照片中反映的内容与本案没有关联性。4.对于第四组证据，被上诉人认为土地承包情况及亓青在涉案被征收地块是否有承包地，应以孟家庄村委会的证明为准，一审中亓青并未提交证据证明其原告主体资格，故该证据在二审中不应作为新证据审查。 被上诉人向本院提交以下证据：案涉土地征收过程中补偿款领取明细表一宗，该证据是一审中提交的关于孟家庄村村民领取补偿费的情况说明的补充，证明村民已于2012年领取了补偿款并捺印，上诉人自领取补偿金后应知道土地被征收的事实。上诉人质证后认为该证据并未在举证期限内提交，不能作为有效证据，且上诉人对该证据的真实性有异议，不认可是本人捺印，但表格中所涉及的青苗补偿款已领取。 上述证据经合议庭评议后，对于上诉人提交的证据作如下认定：上诉人提交的土地租赁合同，一审法院已就该证据作出认定，本院同意一审法院的认定意见。土地清理面积表复印件及遗漏工业园占地现金表格复印件系与土地租赁合同复印件相一致的证据，一并不予认定。对于证据2视听资料，上诉人自认该视听资料的拍摄时间是2015年1月份，但视频中人员的对话无法听清，身份无法核实，无法证明与本案的关联性，不能作为有效证据。对于证据3，无法证明与本案待证事实的关联性，不能作为有效证据。对于证据4，上诉人提交的土地承包经营权证均是真实的、合法的，与本案待证事实具有关联性，可以作为有效证据。 合议庭对于被上诉人提交的证据作如下认定：被上诉人提交的孟家庄村民领取青苗补偿款的明细表，该明细表上有孟家庄村民委员会及凤城街道办事处的盖章确认，与上诉人在一审中提交的关于孟家庄村村民领取补偿费情况说明相互印证，且上诉人自认已领取青苗补偿款，故本院对该证据真实性、合法性、关联性均予以认定。 二审期间，国务院批复同意山东省调整济南市莱芜区行政区划，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”根据上述法律规定，本院依法变更本案被上诉人为济南市人民政府。 本院认为： 本案的争议焦点为：第一，亓青是否具有本案原告主体资格；第二，除亓青外四上诉人的起诉是否超过法定起诉期限。 关于第一个焦点问题。亓青提交的土地承包经营权证只能证明其在村内有承包地，不能证明该承包地在案涉被征收土地范围内，且亓青在一审中自述其被征收的土地是在他人名下，亓青在一、二审中的陈述相互矛盾，本院不予采信。孟家庄村委会系集体所有土地的管理者和承包土地的发包方，其出具说明证实涉案土地征收行为不涉及亓青的承包地，亓青不能提交充分有效的证据予以推翻，故一审法院认定亓青与被诉土地征收行为没有法律上的利害关系，不具有原告主体资格，裁定驳回亓青起诉，认定事实清楚，适用法律正确。 关于第二个焦点问题。本案四上诉人是孟家庄村的村民，不能对他们苛以较重的举证义务，高铁导线的施工建设工期较长，基于普通老百姓的合理认知，并不必然可以得出其土地被征收的推论。《山东省土地征收管理办法》第八条、第十一条第一款规定，拟征收土地公告、土地征收补偿安置方案应在被征收土地农村集体经济组织所在地予以公告。”《征收土地公告办法》第三条规定，“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。”依据上述法规规定，被上诉人应在孟家庄村村民委员会公告征收土地方案和征地补偿、安置方案，以此作为相对人知道或者应当知道土地被征收的事实依据，而不是以土地被征收后的施工行为来推定相对人应当知道土地已被征收的事实，本院对此予以指正。在本院听证过程中，上诉人自认他们自2015年1月份，在与亓玉堂的谈话中得知案涉土地被征收的事实，而被上诉人提交的补偿款领取明细表虽然没有“补偿款”字样的表述，但上诉人自认领取了青苗补偿款，而补偿款明细表的制作时间是2012年。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十五条规定及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年”的规定，是指在行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限，且公民、法人或者其他组织不知道具体行政行为内容的情况下，适用二十年的最长起诉期限。本案中，上诉人已于2012年就应当知道被上诉人作出的案涉土地征收行为，至迟于2015年1月份知道案涉土地被征收，故不能适用二十年的最长起诉期限。上诉人向一审法院起诉时，已超过法定起诉期限，一审法院以除亓青外四原告起诉超过法定起诉期限为由驳回起诉，认定事实正确，适用法律正确。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 侯 勇 审判员 王修晖 审判员 李莉军 二〇一九年六月十日 书记员 杨柳青