山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终145号上诉人（原审原告）济南市历下区姚家街道十里河社区居民委员会，住所地济南市化纤厂路7号。法定代表人严永亮，主任。委托代理人白金印，山东润耕律师事务所律师。委托代理人商积忠，男，汉族，1961年7月2日出生，村民，住济南市历下区。被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人孙述涛，市长。委托代理人赵恩新，济南市国土资源局历城分局工作人员。委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。法定代表人龚正，省长。委托代理人董君，山东省人民政府工作人员。原审第三人济南八方锦纶集团有限公司，住所地济南市化纤厂4号。法定代表人王建民，董事长。委托代理人张海侠，山东博翰律师事务所律师。委托代理人宋立国，男，汉族，1974年4月5日出生，该公司员工，住济南市历城区。原审第三人山东济生中医中药研究院。济南市历下区姚家街道十里河社区居民委员会（以下简称十里河居委会）因诉山东省人民政府（以下简称省政府）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）、济南八方锦纶集团有限公司（以下简称八方锦纶公司）、山东济生中医中药研究院行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2018年11月20日作出的（2018）鲁01行初613号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员王修晖、审判员李莉军组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1995年3月20日，济南化学纤维厂（甲方）与济南市历下区姚家镇东十里河村（乙方）签订《有关土地及地上物兑换的协议》，协议中确定了双方土地边界为：“从甲方职工医院东院墙北端（52）号点处向东北方向沿乙方村民王宝玉石灰窑北侧20米小臭椿树处继续向东北方向延伸至甲方厂宿舍现有院墙（40）号点处”。1995年6月12日，济南市政府为济南市化学纤维厂颁发历城国用（95）字第1009014号国有土地使用证，土地使用权证相关内容载明：土地使用者为济南市化学纤维厂，地址为济南市历城区化纤路4号，地号为051009014，用地面积为216919.52平方米，东至十里河，西至章丘建筑公司、洪楼教委、抗震公司、建安一公司，南至花园路、历城建安公司综合加工厂，北至祝甸。1997年5月，涉案土地证变更记事中记载“根据济经调整字（1996）第225号文件《关于同意组建济南八方锦纶集团有限公司的批复》，原济南化学纤维厂变更为八方锦纶公司”，济南市国土资源局及济南市历城区国土资源分局在该变更事项处加盖公章。2003年10月16日，十里河居委会向省政府提起行政复议申请，请求：撤销历城国用（95）字第1009014号国有土地使用证。2004年1月14日，省政府作出鲁政复决字[2003]63号行政复议决定书，撤销了济南市政府作出的历城国用（95）字第1009014号国有土地使用证。第三人八方锦纶公司不服该复议决定提起行政诉讼，2004年4月15日，济南市中级人民法院作出（2004）济行初字第3号行政判决，认为省政府在认定济南市政府未提交作出被诉土地登记行为的证据、依据方面存在问题，遂撤销了省政府作出的鲁政复决字[2003]63号行政复议决定书并责令省政府重新作出复议决定。本案原告十里河居委会不服上述判决提起上诉，2004年7月21日，山东省高级人民法院作出（2004）鲁行终字第61号判决，维持了济南市中级人民法院（2004）济行初字第3号行政判决。山东省高级人民法院作出的上述（2004）鲁行终字第61号终审判决中确认了以下相关事实：“八方锦纶公司与十里河居委会争议的土地是从1965年7月30日，由原济南市劳改队移交、演变为八方锦纶公司使用的原跃进铁矿厂采矿石后形成的矿坑。位于原××化学纤维厂与××村签订的兑换协议中约定的界线以西，95土地证登记的范围内……1997年7月，因原历城区土管局地籍科办公室电路自燃起火，将存放在该办公室95土地证的登记档案烧毁。”2006年11月3日，被告省政府根据上述生效判决，作出鲁政复决字[2004]63号行政复议决定书，认为1995年3月济南化纤厂与十里河居委会签订的《有关土地及地上物兑换的协议》不具有法律效力，不能作为认定本案争议土地权属来源清楚合法的证据，再次撤销了济南市政府作出的历城国用（95）字第1009014号国有土地使用证。2006年11月20日，第三人八方锦纶公司不服作为原告再次提起行政诉讼，请求撤销被告省政府作出的上述复议决定，维持济南市政府作出的历城国用（95）字第1009014号国有土地使用证的行为。在该案诉讼中，被告省政府提供了包括1995年3月20日济南化学纤维厂（甲方）与济南市历下区姚家镇东十里河村（乙方）签订的《有关土地及地上物兑换的协议》在内的28份证据和依据，经庭审质证，本案原告十里河居委会作为第三人对于被告省政府提供的包括1995年3月20日济南化学纤维厂（甲方）与济南市历下区姚家镇东十里河村（乙方）签订的《有关土地及地上物兑换的协议》在内的证据均表示无异议。2008年1月11日济南市中级人民法院作出（2006）济行初字第14号行政判决，该判决查明和认定相关事实为：“本案争议的土地是原济南劳动改造管教队所属跃进铁矿厂开采矿石后形成的矿坑，后由原济南劳动改造管教队移交给山东省公安厅劳改工作管理局技术研究所管理。该研究所历经几次更名后，于1975年更名为济南化学纤维厂……本案争议土地即位于土地兑换协议中双方约定的土地界线以西，在（95）土地使用证的登记范围以内。1997年7月，因原济南市历城区土管局地籍科办公室电路自燃起火，将存放在该办公室的上述（95）土地使用证的土地登记档案烧毁”。最后，该判决认为，省政府作出的鲁政复决字[2004]63号行政复议决定认定事实不清、主要证据不足，撤销了被告省政府作出的鲁政复决字[2004]63号行政复议决定书并责令省政府重新作出复议决定。本案原告十里河居委会对上述判决不服提起上诉，2007年11月29日，山东省高级人民法院作出（2007）鲁行终字第28号判决书，维持了济南市中级人民法院（2006）济行初字第14号行政判决。2008年1月11日，被告省政府以该复议案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或确认为由，作出复议中止通知，将本行政复议中止审理。2018年3月7日，被告省政府以济南济生中医中药研究院与被复议行为具有利害关系为由，通知济南济生中医中药研究院作为第三人参加本案复议。2018年5月17日，被告省政府作出恢复审理通知，本案行政复议继续审理。2018年5月18日，省政府作出鲁政复决字[2018]204号复议决定，裁决：维持济南市政府向第三人八方锦纶公司颁发的历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》。原告十里河居委会不服上述复议决定，提起本次行政诉讼。另查明，2004年11月29日，济南市中级人民法院就本案第三人八方锦纶公司与商积忠（本案原告代理人）、原告十里河居委会土地使用权关系纠纷一案作出（2004）济民再终字第105号判决：维持再初判决，即商积忠返还侵占八方锦纶公司的土地18873.30平方米并拆除所建围墙及所侵占土地上的全部非法建筑物。再初审查期间，为查明商积忠所使用土地与八方锦纶公司所属土地范围的关系，济南市历城区人民法院于2003年对历城国用（95）字第1009014号即涉案土地证进行了勘验测量。根据山东省物化探勘察院出具的“土地勘测说明”及“界址点成果表”显示，八方锦纶公司持有的历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》，西、北、南以现状围墙为界，东边线依据兑换协议确定的界线实地勘测，勘验结果显示，与涉案土地证的宗地图外形基本相符。法院认为商积忠实际占用的土地面积和十里河居委会认为属其所有并出租给商积忠使用的土地在涉案土地证范围之内，位于兑换协议中双方约定的土地界线以西。本案实际争议土地即为上述民事案件中所争议的土地。2006年7月25日，山东省高级人民法院作出（2005）鲁民监字第179号《驳回申诉通知书》，驳回了商积忠对济南市中级人民法院（2004）济民再终字第105号判决的申诉。在本案庭审中，原告对被告济南市政府提供的《有关土地及地上物兑换的协议》真实性提出异议，济南市中级人民法院指定被告济南市政府在规定期限内提供该协议原件。被告济南市政府未能在本次诉讼中提供该协议的原件，主张该协议原件其目前无法找到，但该协议已经在此前诉讼中经过原告质证，原告对该协议的真实性已经表示无异议。原审法院认为：本案的焦点问题有三，一是本案被告济南市政府是否系适格被告，二是被告济南市政府颁发历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》的行为是否合法，三是被告省政府作出鲁政复决字[2018]204号复议决行为是否合法。关于焦点一，即本案被告济南市政府是否系适格被告的问题。本案被诉历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》系被告济南市政府颁发，被告济南市政府与本案被诉行为具有利害关系，且济南市政府在本案被诉鲁政复决字[2018]204号复议决定中系被申请人，因此在本案中被告济南市政府系适格被告，济南市政府关于其非本案适格被告的辩解，依法不能成立，不予支持。关于焦点二，即被告济南市政府颁发历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》的行为是否合法的问题。该问题又包括被告济南市政府是否具有颁发涉案土地证行为的法定职权以及被告济南市政府颁发涉案土地证是否具有事实依据和法律依据的问题。第一，关于被告济南市政府是否具有颁发涉案土地证的法定职权问题。1995年《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。因此，被告济南市政府颁发历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》，符合上述法律规定，被告济南市政府具有颁发涉案土地使用权证的法定职权。第二，关于被告济南市政府颁发涉案土地证是否具有事实依据和法律依据的问题。关于本案被诉的历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》颁证行政行为的合法性争议，自2003年10月16日被告省政府第一次受理原告十里河居委会的复议申请开始，至2018年5月18日被告省政府作出本案所涉的鲁政复决字[2018]204号复议决定，期间历经多次复议机关的复议审查和济南市中级人民法院以及山东省高级人民法院的司法审查。从上述审查过程看，本案争议问题虽经多次评判，但是对本案所涉相关基本事实的认定并无变化。其中，2004年7月21日，山东省高级人民法院作出的（2004）鲁行终字第61号终审判决，已经认定了以下相关事实：“八方锦纶公司与十里河居委会争议的土地是从1965年7月30日，由原济南市劳改队移交、演变为八方锦纶公司使用的原跃进铁矿厂采矿石后形成的矿坑。位于原××化学纤维厂与××村签订的兑换协议中约定的界线以西，95土地证登记的范围内……1997年7月，因原历城区土管局地籍科办公室电路自燃起火，将存放在该办公室95土地证的登记档案烧毁。”因此，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，上述生效判决确认的事实应予以确认。根据上述生效判决确认的事实，原济南化学纤维厂对涉案土地的占有使用来源过程具有真实的事实基础，且根据生效的（2004）济民再终字第105号判决认定的事实，济南市历城区人民法院曾于2003年对涉案土地证进行了勘验测量。根据山东省物化探勘察院出具的“土地勘测说明”及“界址点成果表”显示，八方锦纶公司持有的历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》，西、北、南以现状围墙为界，东边线依据兑换协议确定的界线实地勘测，勘验结果显示，与涉案土地证的宗地图外形基本相符。因此，被告济南市政府向原济南化学纤维厂颁发历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》具有事实依据。根据生效的山东省高级人民法院作出的（2004）鲁行终字第61号终审判决认定的事实，1997年7月因电路自燃起火，存放在原历城区土管局地籍科办公室的涉案土地证登记档案资料已经被烧毁，因此被告济南市政府不能提供颁发历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》的相关证据，具有客观原因，非被告济南市政府自身原因，不能因被告济南市政府因客观原因不能举证，即认定被告济南市政府对于涉案土地证的颁发无依据和证据。因此，根据颁证前原济南化学纤维厂对涉案土地真实占有使用的事实，并结合本案复议诉讼过程中相关生效判决认定的事实，可以认定被告济南市政府颁发涉案土地证具有事实依据和法律依据。关于焦点三，即被告省政府作出鲁政复决字[2018]204号复议决定行为是否合法的问题。被告省政府经过复议，依据各方当事人提供的相关证据，维持了被告济南市政府颁发的涉案土地证行为，前已述及，具有事实依据和法律依据。2008年1月11日，被告省政府以该复议案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或确认为由，作出复议中止通知，将本行政复议中止审理。2018年5月17日，被告省政府作出恢复审理通知，本案行政复议继续审理。上述复议期间，依法可以扣除。2018年5月18日，省政府作出本案所涉鲁政复决字[2018]204号复议决定，程序并不违背法律规定。因此，被告省政府作出的涉案复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。另外，关于原告对于1995年3月20日济南化学纤维厂（甲方）与济南市历下区姚家镇东十里河村（乙方）签订的《有关土地及地上物兑换的协议》真实性的异议。在2006年11月20日八方锦纶公司向济南市中级人民法院提起的行政诉讼中，被告省政府提供了包括1995年3月20日济南化学纤维厂（甲方）与济南市历下区姚家镇东十里河村（乙方）签订的《有关土地及地上物兑换的协议》在内的28份证据和依据，经当时庭审质证，本案原告十里河居委会作为第三人已对该《有关土地及地上物兑换的协议》表示无异议，且此前相关生效判决亦确认该证据的真实性。因此，根据禁止反言原则，对于原告此次诉讼中对该《有关土地及地上物兑换的协议》真实性的异议，不予支持。被告济南市政府未在本次诉讼中提供该协议的原件，并不影响结合其他证据对该证据相关证明事实的认定。综上，被告济南市政府颁发历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》的行为具有事实依据和法律依据，被告省政府作出的鲁政复决字[2018]204号复议决定，事实正确，程序合法，原告关于撤销被告省政府作出的涉案行政复议决定、撤销被告济南市政府颁发涉案土地使用权证行为的诉讼请求，依法不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告十里河居委会的诉讼请求。十里河居委会不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，撤销省政府鲁政复决字[2018]204号复议决定，撤销济南市政府历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》。主要理由如下：1.本案中提交的证据是在复议期间被申请人向历城区国土局和第三人八方锦纶公司收集的证据，是复议法明确禁止的。被上诉人省政府依据土地纠纷产生的法院系列判决及审理土地权属纠纷过程中调查的事实来认定被诉行政行为合法是错误的，其复议决定严重违法，应当予以撤销。2.依据法律规定，作为发证机关的被上诉人济南市政府提交不出当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，就视为该具体行政行为没有证据、依据，应决定撤销该具体行政行为。被上诉人自始至终未提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，法院审理的证据《兑换协议》等均是原审第三人在诉讼过程中提交的，上述证据不能作为认定具体行政行为合法的依据。原审法院认定具体行政行为证据确凿明显不能成立。3.原审法院判决认定事实不清，据以认定事实的证据无法成立，适用法律错误。4.兑换协议是复议过程中第三人八方锦纶公司提供的，而非被上诉人济南市政府提供的，不能作为当初作出具体行政行为的证据。兑换协议是无效的，应当认定该兑换协议违反土地管理法的强制性规定，不具有法律效力。即使存在兑换土地的事实，该兑换协议违反法律强制性规定，不能作为证据使用。5.关于土地档案被烧的情况说明，被上诉人济南市政府仅提供了书面答复和历城区国土局出具的《关于济南化学纤维厂土地登记档案缺失的情况说明》用来证明颁发土地证的行政行为中有土地登记档案，只不过被火烧了。上诉人认为该证据存在重大瑕疵，不能作为认定当初作出具体行政行为的证据。原审法院依据土地档案被烧的事实和推断被烧的土地档案中有土地被征用的材料属于偷换概念。6.第三人八方锦纶公司提供了移交清册并主张涉案土地是经原济南劳动管教队所属跃进采矿厂移交来的，但其提交的移交清册中并没有涉案土地的内容，没有涉案土地征收的信息，与本案没有关联。7.原审法院对认定案件主要事实的关键证据即《征地凭证》未经质证就径行裁判违反法律规定。三方当事人也均未提供《兑换协议》原件，在关键证据未经质证的情况下原审法院径行作出裁判欠妥。8.在济南市中级人民法院（2006）济行初字第14号行政案件档案中八方锦纶公司提供的6号证据征地凭证，名称为《山东省济南市人民委员会关于跃进采矿厂扩建开矿征用土地的通知》和《中共济南市城市建设局党组关于济南生建钢铁厂等36个单位征用土地的请示报告》，与济南市档案馆调取的相同名称的原始件存在重大差异，涉嫌伪造国家机关公文、伪造证据。被上诉人济南市政府答辩称：1.被上诉人颁发涉案土地证具有事实依据且已被生效判决所羁束。根据山东省高级人民法院（2004）鲁行终字第61号判决确认的事实，原济南化学纤维厂对涉案土地的占有使用来源过程具有客观的事实基础，且依据（2004）济民再终字第105号判决认定的事实及济南市历城区人民法院于2003年曾对涉案土地证进行了勘验测量，测量显示八方锦纶公司持有的涉案土地使用证，西北南以现状围墙为界，东边线依据兑换协议确定的界限实地勘测，勘测结果显示与涉案土地证的宗地图外形基本相符。2.被上诉人颁发涉案土地证程序合法，符合法律规定。本案中涉案证书的档案材料被烧毁，属于不可抗力造成档案缺失，但1996年经济南市土地局年检该土地证合格，说明当时该宗土地档案材料齐全。因此，被上诉人济南市政府确系因客观原因无法提供颁证档案材料，而不能认定颁发涉案土地证书违反程序和法律规定。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人八方锦纶公司答辩称：1.原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。八方锦纶公司对涉案土地使用的合法来源及涉案土地证的登记档案被烧毁的事实业经山东省高级人民法院（2004）鲁行终字第61号判决所确认，且（2004）济民再终字第105号判决亦对涉案争议土地的边界依据上诉人与原审第三人之间的《兑换协议》所确定的界限进行实地勘测，结果显示与涉案土地证宗地图外形基本相符，从而确认八方锦纶公司对涉案土地享有合法使用权具有事实根据。2.上诉人称八方锦纶公司涉嫌伪造国家机关公文、证据系其主管臆测，没有事实和法律依据。对于近60年前的材料，考虑当时所处的历史年代，名称相同但内容不同、文号不同属于正常情形。上诉人所指第三人提交的两份征地通知属于名称不同、文号不同及内容均不同的两份文件，上诉人称两份文件属于同名称文件显然没有依据。第三人提供的206号文件与上诉人自档案馆中调取的文件相同，可以证明第三人提交材料的真实性和合法性。上诉人所称的请示报告，两份报告内容亦不同，且第三人提供的报告中加盖了人名章，更具有证明力。请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人省政府、原审第三人山东济生中医中药研究院未提供书面答辩意见。上诉人在二审中提供了以下证据：1.十里河村村民1951年《土地证》复印件。2.济南市历城区人民检察院2017年6月19日出具的答复函。3.征地凭证《山东省济南市人民委员会关于跃进采矿厂扩建开矿征用土地的通知》。4.《中共济南市城市建设局党组关于济南生建钢铁厂等24个单位征用土地的请示报告》。5.《山东省济南市人民委员会关于跃进采矿厂扩建开矿征用土地的通知》。上述证据在二审过程中由各方当事人进行了质证。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院查明的相关程序性事实。本院认为：上诉人提供的十里河村村民1951年《土地证》复印件，已经在原审中提交，意在证明涉案土地原属于十里河村，但该《土地证》复印件只能证明当时的土地权属，并不能证明涉案土地一直属于上诉人集体所有，不能作为本案有效证据使用。关于历城国用（95）字第1009014号国有土地使用证的档案材料是否灭失的问题。上诉人虽然持有异议，但山东省高级人民法院（2004）鲁行终字第61号行政判决已经确认了相关事实，“1997年7月，因原历城区土管局地籍科办公室电路自燃起火，将存放在该办公室95土地证的登记档案烧毁。”该事实有济南市历城区国土资源局出具的《关于济南化学纤维厂土地登记档案缺失的情况说明》为证。上诉人提供的济南市历城区人民检察院2017年6月19日出具的答复函，并不足以否定济南市历城区国土资源局出具的情况说明。该答复函称“我院反渎职侵权局接举报后进行了认真调查，未查到1995年的土地使用证管理档案，……根据现有证据无法证明济南市历城区国土资源局有关人员存在失职渎职行为，故不予立案。”该函并未涉及土地档案被烧的情况，但可以验证1995年历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》的管理档案已经灭失。上诉人提供的从济南市档案馆和法院行政案件卷宗档案调取的征地凭证《山东省济南市人民委员会关于跃进采矿厂扩建开矿征用土地的通知》复印件、《山东省济南市人民委员会关于跃进采矿厂扩建开矿征用土地的通知》复印件和《中共济南市城市建设局党组关于济南生建钢铁厂等24个单位征用土地的请示报告》复印件，意在证明有关征地批文与八方锦纶公司提供的相同名称的证据不相符，八方锦纶公司涉嫌伪造、变造证据。因历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》的管理档案已经灭失，上述证据均系1960年的有关文件资料，并不能证明系八方锦纶公司所伪造、变造，但可以作为审理本案的参考。上诉人在二审中申请对八方锦纶公司在济南市中级人民法院（2006）济行初字第14号行政案件中提交的《山东省济南市人民委员会关于跃进采矿厂扩建开矿征用土地的通知》《中共济南市城市建设局党组关于济南生建钢铁厂等36个单位征用土地的请示报告》以及在山东省高级人民法院（2004）鲁行终字第61号行政案件中提交的《山东省济南市人民委员会关于跃进采矿厂扩建开矿征用土地的通知》的真实性进行鉴定。有鉴于上述文件均系1960年的有关文件资料，从其内容上看只是对有关单位征用土地的请示和批复，并无具体征用土地的四至范围明细，无论是上诉人提交的证据还是八方锦纶公司提交的证据，只能间接证明相关事实。即便没有八方锦纶公司提交的证据，上诉人提供的从济南市档案馆调取的有关请示和批复，也可以印证1960年有关单位对跃进采矿厂征用土地问题进行了批复。因此，上诉人申请鉴定并无益于纠纷的解决，本案中无鉴定的必要，对上诉人的鉴定申请，本院不予支持。同理，上诉人在二审中申请调取《山东省济南市人民委员会关于跃进采矿厂扩建开矿征用土地的通知》《中共济南市城市建设局党组关于济南生建钢铁厂等36个单位征用土地的请示报告》，本院亦不予支持。本案争议源于十里河居委会向省政府提起行政复议申请，请求撤销济南市政府颁发的历城国用（95）字第1009014号国有土地使用证。因此，本案的主要争议焦点系济南市政府颁发历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》的行为是否合法。上诉人主张作为发证机关的济南市政府提交不出当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，就视为该具体行政行为没有证据、依据，应撤销该具体行政行为。诚然，根据行政复议法和行政诉讼法的有关规定，一般情况下行政机关对其作出的行政行为承担举证责任，未依法提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据。但上述认知一般适用于行政机关有意或者无正当理由不提供证据等情形，并非适用于所有案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案被诉行政行为即涉及原审第三人八方锦纶公司的合法权益，因此并不宜以济南市政府提交不出当初作出具体行政行为的证据就简单认定视为没有相应证据。否则，对第三人来讲未免有失公允。本案历经多次复议、诉讼，济南市政府已表明涉案土地证书的档案材料被烧毁，无法提供涉案颁证行为的证据材料。从客观情况看，本案已经不能依据济南市政府颁发涉案土地证时的档案材料来对其进行合法性审查，人民法院可以综合各方当事人提供的证据材料、司法确认的事实及相关证据规则，在自由裁量的基础上对行政争议作出司法裁判，以解决相关行政争议。上诉人主张原审法院对认定案件主要事实的关键证据即《征地凭证》未经质证就径行裁判违反法律规定，三方当事人也均未提供《兑换协议》原件，在关键证据未经质证的情况下原审法院径行作出裁判欠妥。由于本案历经多次复议、诉讼，有关证据虽然多系复印件，但系多年前形成的文件资料，在有关证据原件确实难以提供的情况下，各方当事人针对上述文件资料也进行过多次质证并经生效裁判予以确认，原审法院予以认定并无不当。根据济南市中级人民法院（2004）济民再终字第105号民事判决，为查明商积忠所使用土地与八方锦纶公司所属土地范围的关系，济南市历城区人民法院于2003年对历城国用（95）字第1009014号即涉案土地证进行了勘验测量。根据山东省物化探勘察院出具的“土地勘测说明”及“界址点成果表”显示，八方锦纶公司持有的历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》，西、北、南以现状围墙为界，东边线依据兑换协议确定的界线实地勘测，勘验结果显示，与涉案土地证的宗地图外形基本相符。法院认为商积忠实际占用的土地面积和十里河居委会认为属其所有并出租给商积忠使用的土地在涉案土地证范围之内，位于兑换协议中双方约定的土地界线以西。本案实际争议土地即为上述民事案件中所争议的土地。因此，生效民事判决认定的事实可以作为本案的基础事实。八方锦纶公司持有的历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》的边界与济南化学纤维厂、十里河村签订《兑换协议》所确定的界限基本相符。济南市政府颁发的历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》并未侵犯十里河居委会的合法权益。在历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》的档案材料客观上已经灭失的情况下，被上诉人省政府作为复议机关，综合生效民事判决和行政判决确认的事实，维持济南市政府颁发的历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》并无不当。综上，由于涉案土地证书的档案材料被烧毁，济南市政府无法提供涉案颁证行为的原始档案证据，本案对济南市政府颁发历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》合法性的审查便有其特殊之处。即便在客观事实无法查清、不能还原的情况下，人民法院也须在综合衡量的基础上对相关争议作出裁判。按照行政诉讼有关证据规则，根据日常生活经验法则可以推定的事实，人民法院可以直接作出认定。虽然上诉人对1995年济南化学纤维厂、十里河村签订《兑换协议》的合法性提出质疑，但解决历史遗留问题应尊重历史、实事求是、诚信践诺、兼顾各方。综合考虑各方当事人提供的证据材料、生效判决认定的事实、八方锦纶公司占有使用涉案土地的历史变迁、1960年有关征地情况以及济南化学纤维厂、十里河村签订过的《兑换协议》，可以认定济南市政府颁发历城国用（95）字第1009014号《国有土地使用证》的边界与济南化学纤维厂、十里河村签订《兑换协议》所确定的界限基本相符，并未侵犯上诉人的合法权益。原审法院据此判决驳回十里河居委会的诉讼请求，认定事实基本清楚，裁量得当，本院亦予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人十里河居委会负担。本判决为终审判决。审判长 侯 勇审判员 王修晖审判员 李莉军二〇一九年六月三日书记员 杨柳青