河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）豫法行终字第00176号上诉人（一审原告）梅焕清，男，1949年9月10日出生，汉族，住许昌县将官池镇将官池村。委托代理人孔令辰，河南烟城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）许昌县人民政府。住所地：许昌县创业大道。法定代表人赵庚辰，县长。委托代理人董宏波，河南君志合律师事务所律师。被上诉人（一审被告）许昌县国土资源局。住所地：许昌县兴业大厦。法定代表人程伟功，局长。委托代理人董宏波，河南君志合律师事务所律师。一审第三人许昌市公安局。住所地：许昌市许由路东段。法定代表人柏启传，局长。委托代理人张建军，该局警务保障部基建科科长。委托代理人刘蕊，该局工作人员。梅焕清不服许昌县人民政府、许昌县国土资源局及许昌市公安局土地行政批复及登记一案，许昌市中级人民法院作出了（2014）许行初字第02号行政判决，梅焕清不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人梅焕清及其委托代理人孔令辰，被上诉人许昌县人民政府、许昌县国土资源局的委托代理人董宏波，一审第三人许昌市公安局的委托代理人张建军、刘蕊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉具体行政行为是：许昌县人民政府于2005年12月31日，对许昌市公安局作出（许县政土综（2005）16号）《关于许昌市公安局用地的批复》。具体内容是：用地申请收悉。根据中华人民共和国国土资源部9号令《划拨用地目录》、豫经贸企改（2003）327号《关于深化国有企业产权制度改革的意见（试行）》的通知第十六条之规定，同意原东方光色玻璃有限责任公司5449平方米的国有土地使用权，调整划拨给许昌市公安局使用，作为其行政办公用地，不经批准不得改变土地用途，不得转让、出租、抵押。望接批复后，办理有关用地手续。许昌市中级人民法院一审审理查明：2002年4月17日，许昌阳光拍卖行接受许昌县人民法院委托，于2002年4月28日公开拍卖原属许昌东方光色玻璃有限责任公司的二十八间房屋，梅焕清以总价36.1万元竞得。2002年5月9日，许昌县人民政府为梅焕清办理了（许财契税字第200259号）《许昌县人民政府契证》，2002年5月22日为梅焕清办理了（许县房字第1200201**）房屋所有权证，2013年7月11日，为梅焕清换发（许县房权证许昌县字第A0017722号）房屋所有权，该证土地状况一栏中的地号、土地使用权取得方式、土地使用年限均为空白。另查，涉案土地的使用者原为许昌东方光色玻璃有限责任公司，土地权属性质为国有划拨。2000年10月26日，该涉案土地被郑州市金水区人民法院查封。2002年6月10日，许昌县人民法院受理原许昌东方光色玻璃有限责任公司申请破产还债一案，并予以公告。2002年6月26日，该涉案土地被许昌县人民法院查封。2005年12月31日，许昌县人民政府依据许昌市公安局用地申请，并根据国土资源部9号令《划拨用地目录》、豫经贸企改（2003）327号《关于深化国有企业产权制度改革的意见（试行）》的通知第十六条的规定，作出（许县政土综（2005）16号）《关于许昌市公安局用地的批复》，将原许昌东方光色玻璃有限责任公司5449平方米的国有土地使用权，调整划拨给许昌市公安局作为行政办公用地使用。2006年3月9月，许昌县国土资源局对涉案土地发布土地登记公告。2006年3月29日，许昌县人民政府为许昌市公安局颁发了（国用（2006）字第005637号）国有土地使用证。该证载明：土地使用者许昌市公安局，座落许昌县瑞贝卡大道，用途公共建筑用地，使用权类型划拨，使用权面积4105.1平方米，填证机关许昌县国土资源局。梅焕清认为许昌县人民政府作出的（许县政土综（2005）16号）《关于许昌市公安局用地的批复》，直接导致无法为其办理土地使用权证，引起该纠纷，并于2014年3月9日向许昌市中级人民法院提起行政诉讼。许昌市中级人民法院一审认为：一、关于梅焕清是否具备本案诉讼主体资格的问题。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，梅焕清于2002年4月28日，在法院委托的公开拍卖中竞得涉案土地上的房屋，并于2002年5月22日办理了房屋所有权证。根据房地产统一登记的规定，梅焕清在取得房屋所有权的同时，即取得了对房屋所占范围内土地使用权的请求权。因此，许昌县人民政府将涉案的国有土地使用权，调整划拨给许昌市公安局的具体行政行为与梅焕清具有法律上的利害关系，梅焕清具有本案诉讼的主体资格。许昌县人民政府、许昌县国土资源局认为梅焕清不具备本案诉讼主体资格的抗辩理由，于法无据，不予采纳。关于梅焕清起诉是否超过诉讼期限的问题。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十二条的规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，最长不超过两年。本案中，被诉具体行政行为作出的时间是2005年12月31日，虽然许昌县人民政府、许昌县国土资源局提供了2006年3月9日许昌县国土资源局土地登记公告予以证明，但该公告只能证明许昌县人民政府为许昌市公安局办理涉案土地使用权证的时间，而不能证明梅焕清知道或者应当知道被诉具体行政行为内容的时间，许昌市公安局也无证据证明梅焕清提起诉讼时距其知道被诉行政行为内容之日起已经超过了两年，故应当采信梅焕清关于其2013年以后才知道被诉具体行政行为内容的陈述。梅焕清提起诉讼的时间是2014年3月，距其称2013年后才知道被诉具体行政行为内容起没有超过两年，应当认定梅焕清提起诉讼时没有超过诉讼期限。综上，许昌县人民政府、许昌县国土资源局关于梅焕清的起诉已超过法定期限的抗辩理由，因证据不足，不予采纳。关于被诉具体行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条、国土资源部第9号令《划拨用地目录》、（豫经贸企改（2003）372号）《关于深化国有企业产权意见（试行）》的通知第十六条的规定，许昌县人民政府具有依法收回原划拨土地并调整划拨土地使用权的职权。本案中，涉案的土地是原破产企业（原许昌东方光色玻璃有限责任公司）经许昌县人民政府批准使用的国有划拨土地，许昌县人民政府于2005年12月31日作出批复，将该土地的使用权调整划拨给许昌市公安局使用的行为，符合相关法律法规和政策的规定，故被诉具体行政行为合法。另外，梅焕清于2002年5月22日经竞拍取得涉案土地上房屋的所有权，但其并未取得房屋所占范围内土地合法的使用权。虽然梅焕清所有的房产对土地处于实际占有使用状态，但这并不是合法意义上的使用。因此，许昌县人民政府的批复行为没有侵犯梅焕清的合法权益。综上，梅焕清请求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求，因缺乏事实依据和法律根据，不予支持。关于梅焕清请求许昌县人民政府、许昌县国土资源局依法为梅焕清办理国有土地使用权证的问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条的规定“以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。”本案中，梅焕清并没有合法取得土地使用权，而且办理国有土地使用权证，需经权利人申请，由土地管理部门核实后，报人民政府批准并颁发土地使用权证，属行政权的范畴，非司法权所能替代，故该诉讼请求不是本案审查的范围，不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，许昌市中级人民法院判决：一、驳回梅焕清要求撤销许昌县人民政府作出的许县政土综（2005）16号《许昌县人民政府土地管理文件》的诉讼请求。二、驳回梅焕清要求许昌县人民政府、许昌县国土资源局为其办理许县房权证许昌县字第A0017722号房产所占用的土地680平方米的国有土地使用权证的诉讼请求。上诉人梅焕清不服一审判决向本院上诉称：1、被诉批复认定事实不清。上诉人通过民事执行拍卖程序取得争议土地上的房屋在先，许昌县人民政府作出批复将争议土地调整划拨给许昌市公安局在后，许昌县人民政府作出批复时没有考虑争议土地上建筑物产权已经发生变化的实际情况，侵犯了上诉人的房产权和房产占用土地的使用权；2、被诉批复适用法律错误。土地管理法、房地产管理法等法律法规明确规定，房地产转让时，房屋所有权和该房屋占用范围的土地使用权同时转让。争议土地上有上诉人的房屋，对该土地使用权的处理，应当适用上述法律法规的规定，被诉批复仅适用国土资源部第9号令《划拨用地目录》、（豫经贸企改（2003）372号）《关于深化国有企业产权意见（试行）》的通知第十六条的规定不当；3、许昌县人民政府作出的具体行政行为程序违法。许昌县人民政府没有实地到现场勘验测绘，就根据虚假的《土地勘测定界技术报告书》和被诉批复为许昌市公安局办理土地登记，程序违法。请求二审法院撤销被诉批复和为许昌市公安局办理的土地证，判令被上诉人给上诉人办理土地证。二被上诉人许昌县人民政府、许昌县国土资源管理局答辩称：1、争议土地原是许昌东方光色玻璃有限责任公司使用的国有划拨土地，该企业破产后，许昌县人民政府根据土地管理法第五十八条、城市房地产管理法第二十三条、国土资源部第9号令《划拨用地目录》、（豫经贸企改（2003）372号）《关于深化国有企业产权意见（试行）》的通知第十六条的规定以及许昌县人民法院协助执行通知书的要求作出被诉批复，将争议土地依法调整划拨给许昌市公安局使用，符合相关法律法规的规定；2、上诉人的第一项上诉请求超出了原审的诉讼请求。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。一审第三人许昌市公安局同意二被上诉人的答辩意见。本院二审审理查明的事实与一审法院一致。本院认为，上诉人于2002年4月28日通过民事执行程序公开拍卖竞得了许昌东方光色玻璃有限责任公司建设在争议土地上的二十八间房屋，并办理了房屋所有权证。2005年12月31日，许昌县人民政府依据许昌市公安局用地申请作出被诉批复，将许昌东方光色玻璃有限责任公司5449平方米的国有划拨土地使用权，调整划拨给许昌市公安局作为行政办公用地使用，其中包括上诉人房屋占用范围内的土地，造成了房地分离的局面，致使上诉人拥有房屋但没有土地使用权，许昌市公安局拥有土地但不能实际使用。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围的土地使用权同时转让、抵押。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条规定，地上建筑物、其他附着物的所有权人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外；第四十七条第三款之规定，无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当给予相应补偿。许昌县人民政府作出被诉批复时，没有考虑争议土地上房屋产权已经发生变化的实际情况，将包括争议土地在内的全部土地划拨给许昌市公安局使用，不符合上述法律法规的规定，对涉及上诉人房屋占用范围内的土地部分应当予以撤销。上诉人要求撤销被诉批复的部分理由成立，本院予以支持。二审中，二被上诉人提交了一份许昌县人民法院2005年8月15日的协助执行通知书复印件，证明作出被诉批复的依据还有许昌县人民法院协助执行通知书，据此应当认定被诉批复是协助人民法院执行行为，不属于行政案件的受案范围。本院认为，被诉批复的内容中没有显示是协助人民法院执行的行为，其内容与许昌县人民法院协助执行通知书的要求也不相符，且该证据在一审中没有提出，协助执行通知书中也没有明确协助执行的房产、土地面积，不能证明二被上诉人的主张，本院不予支持。上诉人要求撤销许昌县人民政府为一审第三人颁发的土地证的上诉请求，因起诉时没有主张，在二审时提出已超出了原审的诉讼请求，本案不予审理。许昌县人民政府就争议土地已为一审第三人颁发了土地证，该土地证没有被依法撤销之前仍然有效。在该土地证有效存在的情况下，上诉人要求许昌县人民政府为其颁发土地证，本院均不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规错误，应依法改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：一、维持许昌市中级人民法院（2014）许行初字第02号行政判决第二项；二、撤销许昌市中级人民法院（2014）许行初字第02号行政判决第一项；三、撤销许昌县人民政府作出的（许县政土综（2005）16号）《关于许昌市公安局用地的批复》中关于梅焕清房屋占用范围内土地的部分。一、二审案件受理费各50元，许昌县人民政府负担50元，梅焕清负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  别志定审 判 员  王 松代理审判员  苗春燕二〇一四年十月十七日书 记 员  赵朝金