广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1282号 上诉人（一审原告）横县马岭镇兴华村民委员会，住所地：横县马岭镇兴华村。 法定代表人卢宝佳，主任。 委托代理人李静，广西双贺律师事务所律师。 委托代理人甘卫勇，广西天狮灵动律师事务所律师。 上诉人（一审原告）横县云表镇甲俭村经济联合社，住所地：横县云表镇甲俭村民委员会。 负责人谢永保，主任。 委托代理人零有征，男，1963年7月23日出生，壮族，该联合社成员，住横县。 委托代理人胡大持，广西志明律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）横县人民政府，住所地：横县横州镇江滨路9号。 法定代表人曾鹏鑫，县长。 委托代理人陆柏植，横县调处办工作人员。 委托代理人苏春华，横县调处办工作人员。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人韦国圣，南宁市人民政府行政复议办公室工作人员。 委托代理人李世佑，南宁市人民政府行政复议办公室工作人员。 一审第三人横县马岭镇振兴村民委员会，住所地：横县马岭镇振兴村。 法定代表人卢永，主任。 上诉人横县马岭镇兴华村民委员会（以下简称兴华村委会）、横县云表镇甲俭村经济联合社（以下简称甲俭经联社）因与被上诉人横县人民政府（以下简称横县政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）及一审第三人横县马岭镇振兴村民委员会（以下简称振兴村委会）土地行政裁决及行政复议一案，不服南宁市中级人民法院作出的（2016）桂01行初342号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年5月27日公开开庭审理了本案。上诉人兴华村委会的法定代表人卢宝佳及委托代理人李静、甘卫勇，上诉人甲俭经联社的负责人谢永保及委托代理人零有征、胡大持，被上诉人横县政府的委托代理人陆柏植，被上诉人南宁市政府的委托代理人李世佑，到庭参加诉讼。一审第三人振兴村委会经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：兴华村委会与甲俭经联社争议的补铮岭、角木岭、当耙岭土地山林位于六垌水库（又称汶井水库）北面，东北面，总面积1590亩，四至范围与被诉的横县政府作出的横政处字〔2013〕2号《横县人民政府土地山林权属纠纷处理决定书》（以下简称2号《处理决定》）附图所示一致。根据1956年3月16日原广西省人民委员会《关于进行国营农场（垦殖场）新生农场场间地权处理组织场间地权处理委员会确定场界的指示》[（56）会农字第13号]文件的指示精神，在横县建立国营马岭农场，并于1956年10月8日成立了国营马岭农场场间地权处理委员会。经场间地权处理委员会与有关区、乡、社代表讨论后，于1956年10月12日至14日召开马岭农场场间规划代表会第一次会议，初步形成国营马岭农场场界草图，并对场界进行了现场打樁定界。1956年10月28日，原广西省农业厅土地利用局根据原广西省公安厅所测的地形图绘制了1956年《场间规划设计图》，图上注明:“本设计图于1956年10月28日经横县人民委员会批准交现场实施”，争议地当时已被划入了马岭农场场界范围内。由于1956年所打的木质界樁已遗失导致场界模糊，有的地方由于当时划界时考虑不够周密，界线太近村庄，管理不便，为明确马岭农场与周边队的土地界线，在县委派出的代表主持下，1961年7月17日马岭农场与云表公社和有关大队签订了《1961年协议书》，把1956年的场界进一步明确，适当调整部分土地。根据原广西壮族自治区革命委员会《关于改变区劳改场、厂（矿）管理体制的方案——自治区劳改场、厂（矿）交接会议纪要》[桂发（69）130号]的要求，撤销国营马岭农场，将国营马岭农场下放给原横县革委会直接管理，原农场的土地用作安置移民使用。1970年，兴华村委会从西津水电站等库区移民到现居住地居住，属当时的东方红人民公社第七大队，接收了原国营马岭农场的部分土地。1987年9月，甲俭经联社与马岭乡林业施工队签订了《关于甲俭村委角木岭土地承包合同书》，将争议地内角木岭荒山荒地1000亩发包给马岭乡林业施工队经营，同时将争议地补铮岭、当耙岭等部分土地发包给本村或外村村民经营。2001年，因兴六高速公路建设，征用了争议地内的54.075亩土地。横县政府于2013年5月10日作出本案被诉的2号《处理决定》，将兴华村委会、振兴村委会与甲俭经联社纠纷的补铮岭、角木岭、当耙岭1590亩土地山林的所有权确定属国家所有，其中：A地块中556.5亩土地山林由兴华村委会管理使用，B地块中1033.5亩土地山林由甲俭经联社管理使用（其中兴业至六景高速公路建设时在角木岭范围内征用的54.075亩土地自征用之日起转为高速公路用地）。兴华村委会、甲俭经联社不服2号《处理决定》，向南宁市政府提出行政复议申请。南宁市政府于2016年8月8日作出南府复议〔2015〕384号《行政复议决定书》（以下简称384号《行政复议决定书》），维持了横县政府作出的2号《处理决定》。兴华村委会不服，诉至法院，请求撤销2号《处理决定》和384号《行政复议决定书》中关于B地块的处理决定和复议决定，判令横县政府对B地块重新确权给其管理使用。甲俭经联社亦不服，诉至法院，请求撤销2号《处理决定》和384号《行政复议决定书》，判令横县政府重新作出处理决定。两案合并审理。 另查明，就兴华村委会、甲俭经联社与振兴村委会在英山、补铮岭、角木岭、当耙岭一带山林土地纠纷，横县政府曾于2005年6月28日作出横政决字[2005]6号《横县人民政府土地权属纠纷处理决定书》（以下简称6号《处理决定》），确定：一、兴华村委会、振兴村委会与甲俭经联社争议的英山121.2亩土地的所有权属国家所有，由兴华村委会管理使用；二、兴华村委会、振兴村委会与甲俭经联社争议的补铮岭、角木岭、当耙岭1590亩土地的所有权属甲俭经联社集体所有（其中兴业至六景高速公路建设时在角木岭范围内征用的54.075亩土地自征用之日起转为国家所有）。兴华村委会不服，以横县政府为被告，甲俭经联社为第三人，于2006年3月14日向横县人民法院提起诉讼。横县人民法院作出（2006）横行初字第8号行政判决，判决维持横县政府6号《处理决定》中第一项，撤销第二项，由横县政府重新作出处理决定。甲俭经联社不服上述判决，提出上诉。南宁市中级人民法院作出（2007）南市行终字第31号行政判决，维持了横县人民法院作出的（2006）横行初字第8号行政判决。广西壮族自治区人民检察院以桂检行抗〔2008〕24号《行政抗诉书》向广西壮族自治区高级人民法院（以下简称广西区高院）提出抗诉，广西区高院作出（2009）桂行抗字第3号行政裁定，指令南宁市中级人民法院再审。南宁市中级人民法院作出（2009）南市行抗再字第3号行政判决，判决维持（2007）南市行终字第31号行政判决，该判决已生效。就补铮岭、角木岭、当耙岭1590亩土地的权属争议，横县政府重新作出2号《处理决定》。 南宁市中级人民法院一审认为：关于2号《处理决定》是否具有合法性问题。根据2号《处理决定》作出时适用的2002年12月1日施行的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称2002年《调处条例》）第十条第（八）项的规定，国有农、林场设立时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图可以作为调处权属纠纷、确定权属的证据材料。本案中，生效的（2009）南市行抗再字第3号行政判决已经认定1956年的《场间规划设计图》是根据广西区人委的规定，经过马岭农场与周边乡、大队充分协商划定农场界线后绘制形成的，并经横县人民委员会批准，且已经人民法院生效判决予以确认，是合法有效的。故2号《处理决定》认定涉案1590亩争议土地属于国家所有，并无不当。2002年《调处条例》第五条规定：“权属纠纷的调处，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。”本案中，根据原广西省人民委员会《关于进行国营农场（垦殖场）新生农场场间地权处理组织场间地权处理委员会确定场界的指示》[（56）会农字第十三号]的记载，马岭农场下放给原横县革委会是用于安置西津库区移民，办人民公社。兴华村委会虽作为西津库区移民，但未有证据证实其搬迁到现址后全部接管了涉案争议地。据此，横县政府根据争议双方在争议地内不同时期经营管理和使用的事实，结合争议地的土地权属来源及用途，依据相关法律、法规和政策规定，作出2号《处理决定》，将涉案1590亩土地山林的所有权属确定为国家所有，并将其中A地块中556.5亩土地山林确定给兴华村委会管理使用，B地块中1033.5亩土地山林确定给甲俭经联社管理使用（其中兴业至六景高速公路建设时在角木岭范围内征用的54.075亩土地自征用之日起转为高速公路用地），并无不当。南宁市政府在查明上述事实的基础上作出384号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回兴华村委会、甲俭经联社的诉讼请求。 上诉人兴华村委会上诉称：1.横县政府作出的2号《处理决定》确定1590亩争议地属于国家所有并无不当。但2号《处理决定》把1590亩争议地中的B地块1033.5亩确权给甲俭经联社管理使用是错误的。理由：（1）1969年11月广西壮族自治区革命委员会决定将马岭农场下放给横县革委会，以安置西津库区移民（包括第三机组移民），甲俭经联社不属于西津库区移民（也不属于第三机组移民），因此争议地不能确权给甲俭经联社管理使用。（2）上诉人属西津库区移民，当时组成东方红人民公社第七大队，并接管了全部争议地，有1975年广西壮族自治区土壤普查横县试点工作队梧州组绘制的《七大队土壤图》可证明。（3）1987年甲俭经联社将部分争议地发包给他人经营的事实不能作为确权依据，其侵占上诉人的国有土地使用权是不合法的。上诉人曾在1988年向横县政府报告，请求政府责令甲俭经联社停止侵占、退还土地，但政府没有处理。2.甲俭经联社提供的证人证言不能反映客观事实，争议地并非其村民的陪嫁地，甲俭经联社也没有在争议地种树或办联营场。甲俭经联社提到的“三包”或“三宝”不在争议地范围，与本案无关联性。3.横县政府适用国发[1980]135号文第三点之（四）的规定作出2号《处理决定》，适用法律错误。本案应适用国发[1980]135号文第三点之（二）的规定和2002年《调处条例》第五条、条十条的规定。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。 上诉人甲俭经联社上诉称：1.1956年的《场间规划设计图》没有经过审批，也没有县政府或县人委盖章，不能作为认定争议地属国家所有的证据使用。2.没有证据证明兴华村委会对部分争议地进行经营管理的事实。3.甲俭经联社提供的《横县北区云表、龙来、站圩三乡合领公有林场暨蓬塘村存有林场之荒地图》、谢必味及谢日辉等证人证言、笔录等证据充分证明全部争议地所有权属甲俭经联社集体所有。4.一审判决适用2002年《调处条例》属适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销2号《处理决定》和384号《行政复议决定书》，责令横县政府重作处理。 被上诉人横县政府答辩称：1.没有直接有效的证据证明兴华村委会搬迁到现址后接管了所有争议地。《七大队土壤图》是土地管理部门为了了解土地地类情况而测绘的图，不是有效的土地权属凭证。甲俭经联社提供的多份证据材料证明其对部分争议地进行经营使用。本案不适用国发[1980]135号文第三点之（二）的规定，因为本案没有土改、合作化、“四固定”定论或解放后双方达成的协定作为依据。2．国营马岭农场是根据广西省人民委员会《关于进行国营农场（垦殖场）新生农场场间地权处理组织场间地权处理委员会确定场界的指示》[（56）会农字第13号]文件成立的，经设计形成《马岭农场场间规划设计图》，该图范围内的土地依法转为国有。本案争议地在《马岭农场场间规划设计图》范围内，应为国有。《马岭农场场间规划设计图》《马岭农场与云表公社划场界协议书》真实合法，可认定争议地在马岭农场范围内，并证明兴华村委会在争议地经营。横县政府在双方无有效权属证据下，依职权作出2号《处理决定》正确。一审判决正确，两上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回两上诉人的诉讼请求。 被上诉人南宁市政府答辩称：争议地位于原马岭农场场界范围，属国有土地。1970年兴华村移民至现址居住并接管马岭农场部分土地。在本案纠纷发生前，兴华村、甲俭经联社分别在不同时期对争议地进行管业。上述事实已被人民法院生效判决予以确认，可作为确权依据。横县政府结合事实依法作出2号《处理决定》并无不当。南宁市政府作出384号《行政复议决定书》维持2号《处理决定》正确。兴华村委会、甲俭经联社均无充分证据证明全部争议地属其所有，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人振兴村委会未提交书面答辩意见。 上诉人兴华村委会在二审时提供出自横县国家档案馆的《70年搬至马岭各××大队安置点》表格，用以证明兴华村委会1970年搬迁至现住址时接收了十七中队（分场）的土地。被上诉人横县政府及南宁市政府质证认为，对该证据的真实性没有异议，但认为与本案没有关联性，认为没有证据证实十七中队的土地范围包含争议地。上诉人甲俭经联社质证认为该证据的真实性不能确定，认为与本案没有关联性，不能证明兴华村委会接收的土地范围。 上诉人甲俭经联社在二审时提供一份卫星地图，用以证明争议地与甲俭村的其他土地是连成一个整体的，证明甲俭村与蓬塘村、旭塘村、原马岭农场等土地的相邻情况。被上诉人横县政府及南宁市政府质证认为卫星地图没有标明时间、制作人，图中的文字是甲俭经联社自行填写的，不能证明争议地归甲俭经联社所有。上诉人兴华村委会认可卫星地图的真实性，但对图中标注的线和文字部分不认可。 经审查，本院认为，上诉人兴华村委会提供的《70年搬至马岭各××大队安置点》表格没有载明兴华村委会1970年接收土地的范围，上诉人甲俭经联社提供的卫星地图里面的线条及有关文字为甲俭经联社自行标注，这两份证据均不能证明全部争议地属于上诉人一方。 本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：本案被上诉人横县政府根据国营马岭农场、甲俭经联社、兴华村委会在不同历史时期的用地情况，依据2002年《调处条例》中规定的处理土地山林纠纷所遵循的“有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理”的原则，作出本案2号《处理决定》，将争议地分为A、B地块确定归国家所有，分别由兴华村委会、甲俭经联社管理使用，并无不当。被上诉人南宁市政府作出384号《行政复议决定书》，维持2号《处理决定》正确。上诉人兴华村委会及甲俭经联社均不能提供充分证据证实全部1590亩争议地应归己方所有或使用，对其主张，本院不予支持。 关于1956年《场间规划设计图》能否作为确权依据的问题。2002年《调处条例》第十条第（八）项的规定，国有农、林场设立时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图可以作为调处权属纠纷、确定权属的证据材料。各方当事人均认可争议地在1956年《场间规划设计图》划给国营马岭农场的范围内，但上诉人甲俭经联社认为1956年的《场间规划设计图》没有经过审批，也没有县政府或县人委盖章，不能作为认定争议地属国家所有的证据使用。本院认为，1956年的《场间规划设计图》注明：“本设计图于1956年10月28日经横县人民委员会批准交现场实施”《1961年协议书》前言部分载明：“马岭农场与云表公社的场界已于1956年10月由横县地权处理委员会根据区人委关于确定国营农场地界的指示原则划了场界，并由双方代表到实地打樁定界，当时场界图和说明书已报经县人委批准”，因此，虽然年代久远找不到横县人民委员会的批准材料，但从国营马岭农场成立前后的一系列文件和资料可以看出，国营马岭农场是按照该《场间规划设计图》进行管理的，且已正常运行了十多年直至1969年该农场被撤销，《场间规划设计图》是有效的。上诉人甲俭经联社认为《场间规划设计图》不能作为定案证据，本院不予支持。 关于甲俭经联社、兴华村委会对争议地管理使用情况的问题。本案甲俭经联社提供了《1976年甲俭联营厂现金流水账》《合同书》等多份书证证明其长期经营管理部分争议地，经政府及一审法院组织现场勘查，争议地上有甲俭经联社建联营场时期留下的房屋，兴华村委会在现场勘查时并不否认该事实。因此，兴华村委会上诉否认甲俭经联社多年的用地事实，本院不予支持。国营马岭农场撤销后，农场原有的土地大都用于安置移民，兴华村委会属于库区移民，于1970年搬迁至现居住地居住。虽然没有确凿证据证明兴华村委会搬迁时，争议地全部明确划分归其使用，但兴华村委会搬迁至现址居住多年，靠近争议地并有过放牧、割草等用地行为。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（［1995］国土［籍］字第26号）第三十六、三十七条的规定，农民集体可以使用国有土地，县级以上人民政府有权确定农民集体对国有土地的使用权。本案被上诉人横县政府依据“有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理”的原则，综合考虑各方利益，分A、B地块划分本案争议地的使用权，是其行使自由裁量权的体现，在没有证据证明确有错误的情况下，对该处理决定，法院应予尊重。 综上所述，2号《处理决定》及384号《行政复议决定书》正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人兴华村委会及甲俭经联社的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人横县马岭镇兴华村民委员会、横县云表镇甲俭村经济联合社共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇一九年六月四日 法官助理 封 宇 书 记 员 贾茜茜