山西省晋中市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）晋07行初2号 原告薛建军，男，1979年12月7日生，汉族。 被告吕梁市人民政府，住所地吕梁市离石区永宁中路**。 法定代表人王立伟，市长。 委托代理人王阔，吕梁市新区建设管理中心科长。 委托代理人薛俊义，山西华炬律师事务所律师。 被告方山县人民政府，住所地吕梁市方山县府前路**。 法定代表人周小云，县长。 委托代理人张晓勇，山西轩明律师事务所律师。 委托代理人高方明，方山县人民政府法制办副主任， 被告方山县大武镇人民政府，，住所地吕梁市方山县大武镇居委会 法定代表人张晓春，镇长。 出庭负责人何永才，大武镇政府党委副书记。 委托代理人秦和平，大武镇政府法律顾问， 被告方山县大武镇大武二村村民委员会，，住所地吕梁市方山县大武镇大武二村 负责人薛二明。 原告薛建军诉被告吕梁市人民政府、方山县人民政府、方山县大武镇人民政府、方山县大武镇大武二村村民委员会行政审查一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告薛建军诉称，原告是一名退役军人，但在当地没有享受过优惠政策。2011年4月23日，原告与李保青签订了一份《商业用房房屋租赁合同》，租赁期限五年,租金分三年付清，用于经营方山县。经营期间，原告在门面房原有的基础上投入3万多元对房屋进行了精装，添附了新设施新摄影器材，每年支付的租金也比鑫泰金店多1.2万元。在原告一家的努力下,影楼的业绩连年飞涨。因吕梁市新城建设规划发展的需要,原告经营的影楼需要拆迁，原告积极配合吕梁市新城建设方山县房屋征收与补偿管理中心工作，并登记经营的是方山县酷艺影楼。2014年1月16日，吕梁市新城建设方山县房屋征收与补偿管理中心未经原告同意，和李保青共有人王海娥签订《拆迁补偿协议》，包括了停产停业部分，而且影楼经营面积为70平米，协议里却变成了140平米，这是骗取国家补偿。2014年6月7日，在原告不在场的情况下,方山县酷艺影楼被强制拆除。原告回到影楼时,只剩下一片废墟，赔了影楼又折了器材，可原告连一分钱补偿也没有得到。吕梁市新城建设的强拆行为无法律和事实依据，侵犯原告合法权益,故请求：1.对吕政办【2012】101号文件和《吕梁市新城建设方山县房屋征收中经营性商业用房停业损失补偿暂行办法（试行）》文件的行政行为一并提起审查并撤销,该行政法规超越宪法侵犯了薛建军的设施财产权等合法权益；2.判令被告承担诉讼费用。 为证实自己的主张，原告薛建军向法院提交以下几组证据：1.营业执照、纳税证明、租赁合同及税票39张，证明原告是合法经营，房屋租赁合同没到期，合同中没有约定停产停业损失归李保清，没有约定的情况下应该补偿给原告。税务登记证证明拆迁前原告去登记过两次，但是补偿却给了李保清；2.强拆图片5张，光盘一张，证明原告经营的影楼被强拆；3.照片2张，证明没有给原告安置；4.装修图片11张，证明是影楼是原告装修，最后一张照片是房东的旧门；5.装修影楼时淘宝购买材料订单记录图片，证明影楼是原告装修的。 被告吕梁市人民政府辩称，1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，薛建军不能单独就规范性文件提起诉讼。2.答辩人的文件是针对不特定主体的抽象行政行为，且根据最高院行政诉讼法解释第149条规定，法院也不能撤销规范性文件。综上，请求驳回薛建军的起诉。 被告方山县人民政府辩称，1.薛建军不是征收行为的相对人，也不是权利人，不是适格原告。2.薛建军的起诉没有具体的诉讼请求。3.薛建军的起诉超过起诉期限。 被告方山县大武镇人民政府辩称，答辩人不是案涉文件的制定主体，不是本案适格被告，应驳回薛建军对答辩人的起诉。 为证实自己的主张，被告方山县大武镇人民政府提供以下几组证据：1.李保清、王海娥《农村集体土地上房屋征收与补偿协议书》，证明被征收房屋的所有人李保清、王海娥自愿与房管中心、大武镇人民政府签订征收补偿协议书，被征收人应得非住宅房屋安置面积296.8平米，住宅安置面积60平米，应领取房屋附属物品补偿、搬迁补助、临时过度安置、应得奖励四项共366724元；2.被征收房屋权属证书、李保清、王海娥户口复印件，证明被征收人李保清、王海娥属于被征收房屋的所有人；3.吕梁市人民政府办公厅吕政办发【2012】101号《关于印发吕梁市新城建设房屋征收与补偿方案的通知》及《吕梁市新城建设房屋征收与补偿方案》，证明新城建设中对房屋征收的程序、对象、补偿范围、标准等相关事宜；4.《吕梁市新城建设方山县房屋征收中经营性商业用房停业损失暂行办法》，证明房屋征收中停业损失的补偿主体为房屋所有权人；5.临县人民法院（2017）晋1124行初117号行政裁定书，证明薛建军起诉方山县房屋征收与补偿管理中心及方山县大武镇人民政府撤销李保清征收补偿协议被裁定驳回；6.吕梁市中级人民法院（2018）晋11行终56号行政裁定书，证明薛建军上诉，吕梁中院驳回；7.法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条、第17条。 被上诉人方山县大武镇大武二村村民委员会经本院合法传唤未到庭参加诉讼，也未提交书面答辩意见。 经庭审质证，被告吕梁市人民政府对原告提供的证据的质证意见为：1.第一组证据中个体户营业执照、税务登记证真实性、合法性无异议，但根据最高院行政诉讼法解释第十五条第二款规定，原告提供的营业执照中载明了字号，应当以该字号为原告，所以原告提供的该组证据证明原告主体不适格。对房屋租赁合同，没有原件，真实性应由原告提供原件后法庭进行确认。关联性上侵害债权构不成侵权，如果基于行政强拆导致原告无法继续使用租赁物构成的损失，原告应当向合同相对人进行主张。发票不属于原件，真实性由法庭核实，关联性上不能证明发票载明的物品添附到被拆房屋上。2.第二组证据，视频表明政府在拆迁时原告知情。视频光盘和照片不属于原件，不符合行政诉讼证据规则规定的形式要件，从内容上进一步证明市政府并没有参与对原告主张的房屋强拆。3.第三组证据不符合证据形式要件，真实性关联性均不能认可。4.第四组证据不符合证据形式要件，也不能证明照片中载明的装修系原告装修，事实上即便是原告装修，由于装修添附于主物，应当属于房屋所有人，根据最高院房屋租赁合同司法解释的规定原告应当向房屋所有人主张权利。5.第五组证据真实性合法性关联性均不认可。 被告方山县人民政府质证意见为:原告提供的第二组证据仅能证明拆迁过程，不能证明拆迁违法，其他质证意见同吕梁市政府意见一致。 被告方山县大武镇人民政府质证意见同被告吕梁市人民政府意见一致。 原告薛建军对被告方山县大武镇人民政府提供的证据质证意见为:1.第一组补偿协议书真实性没有异议，但该协议目的是为了替他人谋取利益。一楼是原告经营使用，使用权是原告，李保清没有一楼房屋的使用权，但李保清领了140平米的补偿款，原告租了70平米，剩下的70平米不应该给李保清补偿。2.第二组真实性没有异议，但不能作为补偿停产停业损失的依据。3.第三组和第四组的文件没给原告送达过，真实性无异议，但不合法，违法了宪法第一章总纲第5条和第13条及民法通则第92条、第117条，还有《国有土地上房屋征收与补偿条例》第16条和23条，关联性有异议，目的是为了谋取利益。暂行办法第1条和第2条、第3条是相互矛盾的。4.第五和第六组真实性没有异议，但是政府的行为影响了司法公正。 被告吕梁市人民政府、方山县人民政府对被告方山县大武镇人民政府的证据无异议。 经庭审质证，本院对以上证据做如下认定：1.对于原告提供的第一组证据中的个体户营业执照、税务登记证，各被告没有异议，本院予以认定。第一组证据中的房屋租赁合同，虽然没有提供原件，但原告租赁李保清门面房的事实已经法院生效文书确认，本院予以认定。第一组证据中的税务发票，没有提供原件予以核对，本院不予认定。2.对于原告提供的第二、三、四、五组证据，原告没有提供证据的原始载体，且上述证据无法证实原告的装修情况以及拆迁违法并导致原告不能稳定经营的主张，本院不予认定。3.对于被告方山县大武镇人民政府提供的六组证据的真实性，原告及吕梁市人民政府、方山县人民政府均无异议，本院予以认定。 经审理查明：2010年4月7日，原告薛建军经工商核准注册成立了方山县酷艺影楼，经营形式为个体经营，经营场所在大武镇大武村。2011年4月23日，薛建军与李保清签订《房屋租赁合同》，合同约定薛建军租赁李保清位于方山县，租赁期限为五年。2012年9月6日，因吕梁市新城建设，吕梁市政府办公厅给离石区、方山县人民政府及市直有关单位下发吕政办发【2012】101号文件，印发《吕梁市新城建设房屋征收与补偿方案》，要求遵照执行开展房屋征收工作。关于经营性商业用房停业损失，方山县相关部门也制定了《吕梁市新城建设方山县房屋征收中经营性商业用房停业损失补偿暂行办法（试行）》。2014年1月16日，吕梁市新城建设方山县房屋征收与补偿管理中心与李保清、王海娥签订《农村集体土地上房屋征收与补偿协议书》，该协议约定房屋附属物补偿、搬迁补助、临时过渡安置补助、应得奖励四项共计366724元。签订协议后，诉争房屋被拆迁。薛建军曾以吕梁市新城建设方山县房屋征收与补偿管理中心、方山县大武镇人民政府为被告，方山县大武镇大武二村村民委员会及李保清为第三人向临县人民法院提起诉讼，要求撤销吕梁市新城建设方山县房屋征收与补偿管理中心与李保清、王海娥签订的《农村集体土地上房屋征收与补偿协议书》并重新对原告所租房屋及其附属物进行评估，补偿原告因强行拆迁造成的损失。临县人民法院于2018年1月16日作出（2017）晋1124行初117号行政裁定书，认定吕梁市新城建设方山县房屋征收与补偿管理中心与李保清、王海娥签订的《农村集体土地上房屋征收与补偿协议书》合法有效并裁定驳回薛建军的起诉。薛建军不服提起上诉，吕梁市中级人民法院于2018年4月10日作出（2018）晋11行终56号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。现原告薛建军认为拆迁损害其合法权益，向本院提起诉讼，要求审查并撤销吕政办【2012】101号文件和《吕梁市新城建设方山县房屋征收中经营性商业用房停业损失补偿暂行办法（试行）》文件。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第三款规定：提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第七项规定：有具体的诉讼请求是指请求一并审查规章以下规范性文件。本案中，原告主张被告强拆行为侵犯其合法权益，要求审查并撤销吕政办【2012】101号文件和《吕梁市新城建设方山县房屋征收中经营性商业用房停业损失补偿暂行办法(试行)》文件，但原告仅是被征收房屋的承租人，与诉争房屋征收行为之间不存在法律上的利害关系，因此薛建军不是本案适格原告。且对规章以下规范性文件审查只能在对具体行政行为提起诉讼时一并提出附带性审查，薛建军要求单独审查规章以下规范性文件，与法不符。综上，薛建军的本次诉讼不符合起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第三款、第五十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第七项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告薛建军的起诉。 原告薛建军预交的案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。 审 判 长  范光伟 人民陪审员  郑 洁 人民陪审员  郑保安 二〇一九年六月二十日 书 记 员  郑 昕