江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏03行初64号原告宗乐凡，男，1970年1月4日生，汉族,住江苏省睢宁县。委托代理人尹剑，江苏非圆律师事务所律师。委托代理人骆永亮，江苏非圆律师事务所律师。被告徐州市云龙区人民政府，住所地:徐州市和平大道**。法定代表人周天文，区长。出庭应诉负责人周晓平，副区长。委托代理人董伟，江苏金合律师事务所律师。第三人徐州市云龙区人民政府潘塘街道办事处，，住所地:徐州市104国道南侧维维大道**法定代表人王建虎，主任。委托代理人茅伟，江苏东彭律师事务所律师。第三人徐州市云龙区人民政府大龙湖街道办事处，，住所地:徐州市云龙区维维大道**法定代表人张健，主任。委托代理人魏先民，办事处经济科科长。委托代理人刘玉成，江苏盛仪律师事务所律师。第三人徐州市云龙区城市管理局，，住所地:徐州市泉山区中枢街**法定代表人于立起，局长。出庭应诉负责人张广东，副局长。委托代理人鹿华北，该局工作人员。委托代理人戴金娜，江苏东恒(徐州)律师事务所律师。原告宗乐凡诉被告徐州市云龙区人民政府（以下简称云龙区政府）行政强制拆除并赔偿一案，本院于2018年2月23日立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知、举证告知等相关诉讼文书。本院于2018年12月18日公开开庭审理了本案。原告宗乐凡及委托代理人尹剑，被告云龙区政府的出庭应诉负责人周晓平及委托代理人董伟，第三人徐州市云龙区人民政府潘塘街道办事处(以下简称潘塘办事处)的委托代理人茅伟，第三人徐州市云龙区人民政府大龙湖街道办事处（以下简称大龙湖办事处）的委托代理人魏先民、刘玉成，第三人徐州市云龙区城市管理局（以下简称云龙区城管局）的出庭应诉负责人张广东及委托代理人鹿华北、戴金娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宗乐凡诉称，2015年3月10日，大龙湖办事处将位于办事处孙店炸药库房屋等招租事宜进行了公示。2015年4月2日大龙湖办事处将“炸药库房屋12间、土地面积2亩……”等租赁给原告，原告依法履行了合同所规定的各项义务。2016年被告在没公示没通知原告，没与原告签订拆迁补偿协议的情况下，将该处房屋拆除，其中包括原告自建的房屋及大棚、水井、储水池等，造成原告损失达20余万元。为维护其合法权益，故提起本诉，请求人民法院：1、确认被告云龙区政府强制拆除行为违法；2、依法赔偿原告损失20万元；3、诉讼费用由被告承担。被告云龙区政府答辩称：答辩人不是本案适格被告，应当裁定驳回原告的起诉。一、涉案地块在潘塘垃圾转运站项目的征收范围内，该项目的征收主体是徐州市人民政府，实施单位是徐州市国土资源局。二、云龙区政府未实施拆除行为。因此，云龙区政府不是本案的适格被告，请求人民法院依法驳回原告的起诉。第三人潘塘办事处述称：一、原告于2016年12月1日以同样的事实和理由将潘塘办事处作为被告诉至徐州铁路运输法院，后原告于2017年6月16日书面申请撤诉，原告再次将潘塘办事处作为第三人提起诉讼没有事实和法律依据。二、原告如就损失提出赔偿请求，根据相关法律规定，应通过行政机关的行政裁决程序先行处理，原告直接提起行政诉讼违反了行政裁决前置程序。三、对于原告的损失待原告提出证据证明再予以答辩。即使原告受到损失，应该按照《国家赔偿法》的相关规定对直接物质损失进行赔偿。对于原告诉称的自建的房屋及大棚、水井、蓄水池等，均是原告在承租房屋时孙店炸药库库房土地上已有的附属设施，不是原告自建。第三人大龙湖办事处述称：一、涉案房屋的产权属于大龙湖办事处，出租给原告合法有据，涉案房屋是1984年由原潘塘工业公司征地兴建，2008年区划调整，根据云龙区政府2008年3月18日第3号会议纪要和云龙区人民政府（2008）第20号文件关于调整原潘塘办事处行政区划的通知，涉案财产分配给大龙湖办事处，因此大龙湖办事处租赁给原告使用合法合规，属于民事行为。二、大龙湖办事处未实施拆除行为，对涉案房屋的拆除并不知情，也属于受害人。第三人云龙区城管局述称：一、云龙区城管局只是涉案项目建成后的行政管理主体及运营主体，未参与过项目建设前的拆除行为，不应承担责任。2015年2月4日，徐州市发展和改革委员会作出《徐州市发展改革委关于集中办理二环北路西延等58项城建重点工程项目建议书的批复》（徐发改审发【2015】5号），同意关于云龙区政府潘塘垃圾转运站项目。2016年10月，徐州市国土资源局与云龙区政府签订《征地预补偿包干协议书》。2016年12月，云龙区政府与潘塘街道办事处签订了《征地补偿包干协议书》，通过协议授权的形式将涉案项目地块征收、补偿工作整体由潘塘街道办事处负责，并按相关政策标准向被征地村（组）及有关权利人实施补偿安置。依此协议，潘塘街道办事处取得了项目拆迁人的身份。按照《土地管理法》及《城市房屋拆迁管理条例》的规定，应由拆迁人负责申办拆迁许可证、发布征收土地公告、办理补偿登记、拟定和公布征地补偿、安置方案以及实施征地等职责。云龙区城管局尽管作为涉案建设项目建成后的行政管理主体及运营单位，受云龙区政府委托作为拆迁安置款的代发放单位，但从未参与过对涉案项目的决策、组织、拆迁实施等行为。二、原告依据2015年5月2日其与大龙湖街道办事处签订的《租赁协议》主张拆迁赔偿，无有效合同及法律依据。原告诉称的2015年5月2日其与大龙湖街道办事处签订的《租赁协议》因出租人主体无权处分而无效。2008年3月，原潘塘街道办事处分拆为现大龙湖街道办事处和潘塘街道办事处，孙店村（涉案项目所在地）划归新成立的云龙区潘塘街道办事处管辖。大龙湖街道办事处无权就位于孙庄的划归潘塘街道办事处管理的资产进行处分。原告与大龙湖街道办事处经济管理服务科就涉案房屋签订租赁协议发生在2015年4月2日，原告及大龙湖办事处明知区划已调整，原告作为该行政管辖区域的居民对此明知，却签订涉案租赁协议，应为无效。依据租赁协议第八条约定“租赁履行期间，乙方如因经营需要新建或改建房屋、翻建大棚或其他固定设施，须经甲方同意，否则将无条件予以拆除。租赁期间乙方需保持原有房屋的原貌，不得随意拆除或翻建、重建。租赁期间上级政府因建设或特殊情况用房和土地，此合同随即终止，甲方不属违约，租金按承租方实际用房时间计算。”上述协议即便无效，但符合双方当事人真实意思表示，或者说一方当事人大龙湖办事处在一年4600元租金的价格条件下设定了遇拆迁情形下的责任免除条款，可予参照执行。即便不能参照执行，也应当按照无效合同之处理原则双方返还；不能返还则按照无效合同双方当事人之过错原则分配责任，当属另案处理之民事范畴。综上，原告诉请不符合事实，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。本院经审理查明，徐州市人民政府于2016年8月26日作出徐政通【2016】14号征收土地方案公告，征收徐州市云龙区潘塘街道孙店村集体土地0.65公顷，用于建设徐州市潘塘垃圾转运站项目。2016年10月27日，徐州市人民政府作出徐征地通【2016】64号《关于潘塘垃圾转运站项目征地补偿安置方案的公告》。同日，徐州市国土资源局与被告云龙区政府签订征地预补偿包干协议书，载明“甲方徐州市国土资源局因潘塘垃圾转运站项目建设需要征收、补偿乙方所辖孙店村集体土地。经双方协商，甲方将该地块征地补偿工作整体包干给乙方，由乙方负责按相关政策标准向被征地村（组）及有关权利人实施安置补偿。”2016年12月26日，被告云龙区政府与潘塘街道办签订征地补偿包干协议书，载明“甲方徐州市云龙区政府因潘塘垃圾转运站项目建设需要征收、补偿乙方所辖孙店村集体土地。经双方协商，甲方将该地块征地补偿工作整体包干给乙方，由乙方负责按相关政策标准向被征地村（组）及有关权利人实施安置补偿。”2015年4月2日，原告宗乐凡与徐州市云龙区大龙湖街道经济管理服务科签订租赁合同，租赁炸药库房屋12间，土地面积2亩，租赁期限从2015年5月1日起至2020年5月1日止，同日原告宗乐凡交纳了一年的租金。因原告宗乐凡租赁的炸药库在徐州市潘塘垃圾转运站项目征地范围内，第三人潘塘办事处组织孙店村于2016年将原告宗乐凡租赁的炸药库及附属物拆除。原告认为是被告云龙区政府违法拆除了其租赁的炸药库，其中包括原告自建的房屋、大棚、水井、储水池等，给原告造成了20余万元的损失，故提起本诉，诉讼请求如前所述。另查明，原告宗乐凡于2016年12月1日以潘塘办事处、大龙湖办事处为被告，行政强制及赔偿为案由向徐州铁路运输法院提起行政诉讼，后于2017年6月16日书面向徐州铁路运输法院申请撤回起诉。徐州铁路运输法院于2017年6月19日作出（2016）苏8601行初764号行政裁定书，裁定准许宗乐凡撤回起诉。原告宗乐凡于2017年8月17日以云龙区城管局为被告，行政强制及赔偿为案由向徐州铁路运输法院提起行政诉讼，后书面向徐州铁路运输法院申请撤回起诉。徐州铁路运输法院于2017年10月30日作出（2017）苏8601行初923号行政裁定书，裁定准许宗乐凡撤回起诉。以上事实，有徐政通【2016】14号征收土地方案公告、徐征地通【2016】64号《关于潘塘垃圾转运站项目征地补偿安置方案的公告》、征地预补偿包干协议、征地补偿包干协议书、原告提供的租赁协议、交纳租金票据、徐州铁路运输法院的行政裁定书及各方当事人在案件审理过程中无争议的陈述予以证实。本院认为，根据原、被告提交的材料以及庭审调查的情况，不能证明被告云龙区政府实施了原告所称的强制拆除行为，且在庭审后的调查中，第三人潘塘办事处明确陈述“潘塘办事处组织村里安排施工人员拆除原炸药库土地上的建筑物”，原告宗乐凡亦与第三人潘塘办事处就补偿事宜进行了协商，因此云龙区政府不是本案的适格被告。原告对其受到的损失应当以实际组织实施拆除的行政机关为被告，并按照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定的审级诉讼维权。经本院释明，原告坚持不变更其所列被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”、第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九规定的；（三）错列被告且拒绝变更的”之规定，裁定如下：驳回原告宗乐凡的起诉。案件受理费50元，本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长 刘 红审 判 员 徐 冉人民陪审员 李 锋二〇一九年六月十二日书 记 员 张文娟