河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫03行初50号原告梁孟珍,女,汉族,1947年12月12日出生,住洛龙区。被告洛阳市洛龙区人民政府。地址:洛龙区开元大道212号。法定代表人张玉杰，区长。委托代理人葛长顺，区政府工作人员，一般代理。第三人洛阳市洛龙区农林局。地址:洛龙区开元大道212号委托代理人刘克，该局工作人员，特别授权。委托代理人翟恩超，河南思宏律师事务所律师，一般代理。第三人洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村村民委员会。负责人卢龙勋，主任。委托代理人李宗朴，副书记，特别授权。原告梁孟珍诉被告洛阳市洛龙区人民政府(以下简称洛龙区政府),第三人洛阳市洛龙区农林局(以下简称洛龙区农林局)撤销承包经营权证一案，于2019年2月18日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，依职权追加洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村村民委员会(以下简称小营村委会)为第三人，并于2019年4月12日公开开庭审理了本案。原告梁孟珍，被告洛龙区政府的委托代理人葛长顺，第三人洛龙区农林局的委托代理人刘克、翟恩超，第三人小营村委会的委托代理人李宗朴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告梁孟珍起诉称，原告系洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村第2组村民。1998年原告承包小营村南丘陵农田1.58亩至今。2017年洛阳市成立粮食生产基地，原告所在村以南耕地全部被划为永久基本农田，2017年4月5日洛龙区政府在原告所在村南立碑标识，碑上标识的永久基本农田四至范围为：东至龙门镇，西至丰李镇，北至西工区,南至伊川县,共计514.37公顷,原告承包的田地也在永久基本农田的范围之内。根据中央一号文件及土地确权的有关精神,被告于2017年4月28日制作了豫(2017)洛龙区农村土地承包经营权第020660号农村土地承包经营权证书，证书编号为:NO.D4103110041008。2018年9月原告拿到证书后，看到里面的所填的内容不全，我村村民卢万秀根据《政府信息公开条例》的有关规定于2018年10月28日向土地确权的实施单位第三人洛龙区农林局提起政府信息公开申请，要求公开申请人土地承包权证书所载明承包地块的位置，四至及是否属于基本农田等信息。2018年11月14日洛龙区农林局做出政府信息公开申请答复书，答复书的内容为原告所在的村土地确权属于确权确股不确地，因此无法显示原告承包地的位置、四至及是否属于基本农田等信息。原告根据上述内容认为被告制作证书的内容及确权的程序违法，违法的事实与理由如下：一、内容方面,原告从1991年村组分地至今，一直承包村南西坡1.58亩田地，该承包地块位置明确，界址清晰，四邻清楚，并且在1998年11月由当时的宜阳县人民政府颁证确认。但是在2018年9月洛龙区人民政府颁发的农村土地承包经营权证书的内容里面只有地块代码，四至空白，是否属于基本农田空白，明显违背了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第六条的有关规定，该条规定农村土地承包经营权证应包括以下内容:(四)承包土地的名称、坐落、面积、用途；因此，被告颁发的证书内容明显不符合法律的有关规定。二、程序方面,根据洛龙区农林局提供的材料可以看出,小营村土地确权是以确权确股不确地的形式实施的，但小营村全体农户对此并不知情，也没有看到任何上级政府有关部门及村委对确权确股不确地的内容的公示，原告村民组的全体成员也没有在任何的确认材料上签字确认过，这一切严重违犯了《中华人民共和国农村土地承包法》第九条、第十条的有关规定。同时，《河南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室关于印发农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见的通知》第一条总体要求明确指出:“按照2015年中央一号文件要求，我省农村土地承包经营权确权，要坚持确权确地为主,总体上要确地到户,从严掌握确权确股不确地的范围和条件，坚持农地农用。对农村土地己经承包到户的，都要尽最大可能确权到户到地，不得违背农民意愿，强行推动确权确股不确地”，从以上内容可以看出，确权确股不确地应该征求广大承包户的意愿,不得强行推动。另外,根据《通知》第二条基本原则第二款:“坚持严控范围，群众自愿。从严掌握和控制确权确股不确地的范围，凡是集体土地己经承包到户，并且能够确权确地到户的村组，都要确地到户，颁发土地承包经营权证，对于人均承包地面积极少,要经所在村组三分之二以上村民同意,按照规定程序和要求开展确权确股不确地工作”，而原告所在村组既没有召开村民会议讨论过，更没有召开村民小组会议表决过，严重剥夺了原告的知情权和参与权。最后，根据《通知》所要求的审批程序来看:首先，整村组实行确权确股不确地的，必须经本集体经济组织三分之二以上成员同意。原告所在的整个村组实行确权确股不确地，但村里并没有召开村民会议讨论过，更谈不上三分之二村民同意，包括原告在内的村民也没有填写过任何的确权确股不确地申请材料。其次,根据《通知》第五条工作步骤:确权确股不确地实施方案，要在村公示栏张榜公布，不少于七天。但包括原告在内的全体农户并没有看到任何确权确股不确地实施方案，更没有召开村民会议讨论通过该实施方案。最后，按照《通知》要求实行确权确股不确地的村组农户应填写确权确股不确地面积量化登记表，并公示无误后由农户签字确认，但包括原告所在的村组农户并没有见到任何的登记表，更没有在上面签字确认过。综上，被告及第三人对小营村实施确权确股不确地的程序严重违法，请求:1、撤销被告及第三人颁发给原告的豫(2017)020660号农村土地承包经营权证;2、判令被告及第三人履行法定职责，限期依照确权政策重新颁发土地承包经营权证书给原告;3、诉讼费由被告承担。为了证明自己的主张，原告向本院提交如下证据：1、2017年土地承包证书内页复印件，证明原告适格及承包证书的内容违法。2、洛龙区农林局的信息公开答复书，证明原告承包地确权是以确权确股不确地实施的。被告洛龙区政府答辩称，一、原告诉求撤销农村土地承包经营权证，直接为其制作颁发土地承包经营权证，不符合法定程序。《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》对土地承包经营权证的审核、登记、发放、变更程序和权限都作了明确具体的规定。现原告要求人民法院撤销农村土地承包经营权证，并直接颁发土地承包经营权证，显然不符合上述法律规章规定的颁发土地承包经营权证的程序要求。其次，农村土地承包经营权是以农村土地承包经营合同而设立，答辩人颁发土地承包经营权证书，起到一种公示作用，没有改变土地承包经营合同等，不具有可撤销的行为。在原告已持有《土地承包经营权证书》的情况下，应当先对土地承包合同的效力予以确认，而不应当先由行政诉讼撤销《土地承包经营权证书》。二、答辩人的颁证行为事实清楚，程序合法。按照国家省市的相关要求，答辩人根据相关的法律法规的规定，结合原告所在村的实际情况，颁发给原告的土地承包经营权证书，事实清楚，程序合法。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告洛龙区政府未向本院提交证据。第三人洛龙区农林局答辩称，一、原告的农村土地承包经营权证书登记的内容不违反法律规定。根据国务院和河南省关于农村土地承包经营权确权颁证的相关政策文件，土地确权有确权确地和确权确股不确地两种模式，并以确权确地为主要方式。确权确股不确地是指在村或组范围内，农民不再拥有数量确切、四至清楚的承包土地，而是获得由承包地资源等量化计算出的股份，通过拥有的股份获得相应收益。确权确股不确地方式适用于经济发达地方、城巿近郊区，因实行土地股份合作、纳入城巿发展规划、土地很少且地界早已打乱等原因不能确权确地到户的村集体，属于特殊的确权颁证模式。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第六条的规定仅适用于按照确权确地方式颁发的土地承包经营权证书。通过确权确股不确地方式颁发的土地承包经营权证书，可以不按照上述规定全面、详细的登记相关内容。此外，国务院下发的具有普遍约束力的规范性文件，其效力虽然不能完全等同于行政法规的效力，但只要不与上位法的规定相抵触，其效力应当高于部门规章。洛龙区政府根据国务院和河南省的政策文件为原告颁发的土地承包经营权证书，虽然简化了登记内容，但于法有据，不存在违法情形。二、小营村以确权确股不确地方式实施的土地确权程序合法。小营村位于洛阳市城巿近郊区，因城市建设需要，大量土地被征收，人均耕地面积很少，人多地少矛盾突出。因此，小营村委通过发放《登记模式表决表》的方式，征求村集体成员意见，该村三分之二以上成员均同意按照确权确股不确地的方式进行土地确权。小营村委会向洛龙区科技园街道办事处和答辩人提交了以确权确股不确地方式实施土地确权的申请，并获得批准。小营村即组织人员进行调查摸底、地籍确认工作，并制作了《农户基本信息调查表》《股份量化登记表》，让村集体成员签字确认，之后，按村民组将村集体成员家庭成员信息和耕地面积汇总并再次经户主签字后进行公示。答辩人依据小营村报送的经公示无异议登记资料，进行土地权属登记，报洛龙区政府批准后，向村民发放证书。在整个过程中，答辩人并未违反以确权确股不确地方式确权颁证的程序。综上，答辩人认为，原告的土地承包经营权证书内容合法，颁证程序正当，原告的诉讼请求不能成立，请法院依法予以驳回。为了证明自己的主张,洛龙区农林局向本院提交如下证据：证据一、小营村实行确权确股不确地申请书一份；证据二、小营村登记模式表决表共十六组。证据一、二证明：经小营村三分之二以上成员表决同意，小营村委会向洛龙区科技园街道办事处和洛龙区农林局提出确权确股不确地的申请和实施方案，洛龙区科技园街道办事处审查同意后，洛龙区农林局审核批准。证据三、小营村召开土地确权会议照片一组；证据四、小营村确权确股不确地工作方案一份；证据五、农村土地经营权确权登记颁证发包方指界委托书；证据六、小营村农村土地承包经营权现场勘查确认表。证据三至六证明：小营村召开会议，成立土地确权确股不确地领导小组，制定工作方案，开展调查摸底和指界测绘工作。证据七、小营村农村土地承包经营权农户基本信息调查表共十六组；证据八、小营村农村土地承包经营权股份量化登记表共十六组；证据九、洛龙区农村土地承包经营权确权项目科技园办事处小营村信息公示表共十六组；证据十、卢万秀、卢记伟、卢宗福、梁孟珍四名原告农村土地承包经营权登记簿。证据七至十证明：小营村通过调查摸底、地籍确认、量化面积、公示确认等工作，编制完成农村土地承包经营权农户基本信息调查表和股份量化登记表，将农户家庭成员情况和耕地量化面积进行公示，洛阳市洛龙区农林局根据小营村报送的公示结果，进行备案、登记、发证工作，符合法律和政策规定。第三人小营村委会答辩称，当时经过生产队长下去各家各户签字，也在本队贴过公示，各家地亩数多少都很清楚。第三人小营村委会未向本院提交证据。经庭审质证,被告洛龙区政府对原告证据质证意见如下:对真实性没有异议,对证明方向有异议,上述证据不能证明发放证书存在漏项。第三人洛龙区农林局对原告证据质证意见如下:对证据1承包经营权证真实性没有异议。对于证据2农村部答复书，原告申请的是确权确股不确地的政策规定和法律依据，与原告诉讼中所提土地承包经营权证是否违法没有关联性；对农林局答复书，被告举证中作为证据也提交了，意见为我方提交证据的证明方向意见；对于国土局告知书，只能证明农田基本信息由国土资源局掌握，洛龙区农林局不掌握相应信息，也不属于农林局职责范围。对证据3的质证意见同区政府。小营村委会对原告证据质证意见如下:对真实性没有异议，关联性没有异议，证明方向有异议。原告对第三人洛龙区农林局提交的证据质证意见如下:1、整个登记模式表决表合法性关联性有异议。没卢万秀、卢宗福本人签字；是同一字体，是同一个人写的，不是农户本人签字；有些人在表决通过前已经去世但还有签字和指印。2、整个信息公示表合法性关联性有异议。卢万秀签字不是农户本人签字，是模仿的，同一人字体，应该是伪造的；有些人在表决通过前已经去世但还有签字和指印。3、会议照片不是原件，模糊不清，反映不出是在召开土地确权会议，合法性关联性真实性均有异议。4、工作方案内容无异议，对实施方式有异议，证明方向有异议。方案不能证明进行公示。5、指界委托书内容无异议，证明方向有异议，没公示的证据。6、现场勘查确认表真实性合法性关联性有异议，笔迹都是同一人字体。7、基本信息调查表、股份量化登记表同上述质证意见。8、登记簿无异议。被告洛龙区政府对洛龙区农林局的证据无异议。第三人小营村委会对洛龙区农林局的证据及原告的质证意见发表意见如下：原告提到死人签字问题因为土地承包30年不变，原来确权给谁还是以谁名义签字；签字笔迹问题因为有些老年人不会写字就让队长代签，指印是本人的，表上80%都是本人签字；公示问题当时各组都公示过。本院经审理查明，涉诉土地是位于洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村的集体土地。2017年3月2日，小营村村委会向洛龙区政府提交实行“确权确股不确地”申请书，称“因我村早已纳入城市规划区，大块土地已被政府征收，剩余山坡少量土地，人均不足0.3亩，部分土地被流转种树，四至模糊等原因，本轮土地承包无法确权到户，经召开村民代表大会，经村民代表表决，三分之二以上村民同意，根据《农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》豫农确权办(2016)1号的规定，我村本轮土地承包经营权确权登记颁证以确权确股不确地方式进行，请准予批准”。经洛龙区科技园街道办事处审核后，2017年3月10日，洛龙区农林局予以批准。2018年下半年,证号为豫(2017)洛龙区农村土地承包经营权第021274的土地承包经营权证书由小营村委会发放给原告。证书显示了承包土地的面积,但未显示坐落(四至)、是否属于基本农田等信息。证书的发证机关为洛龙区人民政府，填发机关为洛龙区农林局，落款时间为2017年4月28日。后因小营村村民卢万秀向农林局申请公开其土地承包经营权证中承包地块的位置、四至及是否属于基本农田等信息，2018年11月14日，洛龙区农林局针作出政府信息公开申请答复书，表明：在这次土地确权中，科技园街道办事处小营村属于确权确股不确地，依据是《河南省农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》，确权确股不确地原则上要符合《意见》第三条“适用范围”规定的条件。土地确权公司按照小营村和科技园寄到办事处提供的相关影像资料依法办理，其影像资料可到北京中农信达信息技术有限公司(驻洛办事处)查询，并告知了具体的联系人及联系方式。至于你们组的地属不属于基本农田，农林局界定不了。另查明，洛龙区农林局提交小营村登记模式表决表、召开土地确权会议照片、确权确股不确地工作方案、农村土地承包经营权现场勘查确认表、农村土地承包经营权农户基本信息调查表、小营村农村土地承包经营权股份量化登记表、洛龙区农村土地承包经营权确权项目科技园办事处小营村信息公示表等证据，表明小营村委会开展过调查摸底、地籍确认、量化面积、公示确认等工作，其中登记模式表决表显示，参加户数828户，每户一人代表；签名按指印人数746户；未签名按指印人数82户；未表态人数66户；同意人数723户；同意者占人数比例86.23%，确权确股不确地经小营村三分之二以上成员表决同意。本院认为，确权确股不确地是指在村或组的范围内,农民不再拥有数量确切、四至清楚的承包土地,而是获得由承包地资源等量化计算出的股份,通过拥有的股份获得相应收益,属于土地确权的一种特殊形式。农业部等6部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(农经发[2015]2号)文件规定“实行确权确股不确地的条件和程序,由省级人民政府有关部门作出规定，切实保障农民土地承包权益”,《河南省农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》第三条规定，对于人均家庭承包耕地已不足0.3亩,不适宜一家一户分散经营的村组，在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中可以实行确权确股不确地。本案中，就小营村本轮土地确权中采取确权确股不确地方式,小营村委会经过对对各承包户土地的调查摸底、指界测绘、公示、制定实施方案等工作,并经小营村三分之二以上成员同意。被告洛龙区人民政府根据小营村委会的申请,及科技园街道办事处的审核意见、洛龙区农林局批准意见,向原告颁发涉诉土地承包经营权证、实行确权确股不确地并无不当。原告要求撤销被诉土地承包经营权证的理由不成立,本院不予支持。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告梁孟珍的诉讼请求。诉讼费50元，由原告梁孟珍承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内按对方当事人的人数提交上诉状，上诉于河南省高级人民法院。审判长 高 玲审判员 张 强审判员 任海霞二〇一九年六月二十一日书记员 孙月阳