广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终119号上诉人（原审原告）：广州市粤秀食品有限公司。住所地：广州市荔湾区。法定代表人：肖辉华，总经理。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区综合行政执法局。住所地：广州市荔湾区。法定代表人：肖长安，局长。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府。住所地：广州市荔湾区。负责人：毕锐明，区长。委托代理人：廖智欣，该府工作人员。委托代理人：肖潇，广州金鹏律师事务所律师。上诉人广州市粤秀食品有限公司因诉被上诉人广州市荔湾区综合行政执法局（以下简称荔湾区执法局）、广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）行政处罚决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院(2018)粤7101行初2281号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：广州市食品药品监督管理局接到群众投诉后，将收到的《投诉举报函》等资料移交给广州市荔湾区食品药品监督管理局（以下简称荔湾区食药监局）处理。荔湾区食药监局于2017年2月17日受理了上述投诉，对原告涉嫌生产违反标签标识的涉案产品进行查处。2017年2月22日，荔湾区食药监局的工作人员到原告的住所地广州市荔湾区龙溪凤西二路延长线龙溪南边村**首层进行现场检查，制作《现场检查笔录》并向原告送达《责令改正通知书》。该《责令改正通知书》称原告生产标签标识不符合规定的涉案产品的行为，违反了《食品标识管理规定》第十七条的规定，根据《食品标识管理规定》第三十条的规定，责令原告召回所有标识不符合要求的涉案产品等。2017年2月27日，荔湾区食药监局对原告生产的两个批次（生产日期分别为2016年12月8日、2017年1月1日）的涉案产品进行了抽样检验，6罐抽检产品以销售单价38元／罐向原告购得。2017年3月8日，中国广州分析测试中心对上述两批次分别出具《检验报告》，均称样品能量、脂肪、碳水化合物不符合GB28050-2011标准要求，检验结论为不合格。2017年3月15日，荔湾区食药监局将《检验报告》送达给原告，并再次向原告核实涉案产品的销售情况，制作了《询问调查笔录》。该笔录中原告陈述生产的涉案产品涉及两个批次的原料夏威夷果是2016年11月20日从佛山南兴果仁制品有限公司购进。其中，2016年12月8日批次的涉案产品共629罐（出厂检验使用3罐，销售624罐，留样2罐），2017年1月1日批次的涉案产品，共662罐（出厂检验使用3罐，销售649罐，留样10罐）。原告还陈述两个批次均销往南宁市金芒果食品有限公司，销售单价均为38元／罐，原料和标签已全部用完，此后没有再生产，并于2017年2月22日向南宁市金芒果食品有限公司发出召回通知，但该公司于次日回复称产品已销售完毕，无法召回。当日，荔湾区食药监局向原告作出并送达《广州市荔湾区食品药品监督管理局食品安全抽样不合格责令整改通知书》。2017年6月15日，荔湾区食药监局向原告作出《责令改正通知书》，称原告生产标签标识不符合规定的涉案产品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第三款的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令原告立即改正等。2017年7月18日，荔湾区食药监局将该案移交被告荔湾区执法局进行查处。2017年8月30日，被告荔湾区执法局对此进行立案查处，并向原告调查涉案事实，制作了《调查笔录》。该笔录中原告还陈述涉案产品的成本为36元／罐。当日，被告荔湾区执法局向原告作出《查封（扣押）决定书》，决定扣押涉案产品6罐，并存放于被告荔湾区执法局仓库，期限为2017年8月30日至2017年9月28日。2017年10月25日，被告荔湾区执法局向原告作出并送达荔综食告字〔2017〕07062号《告知书》，告知原告拟对其作出的行政处罚，以及享有陈述、申辩、听证的权利。2017年10月30日，原告申请听证。2017年11月6日，被告荔湾区执法局向原告送达荔综食听字〔2017〕055号《听证通知书》。2017年11月14日，被告荔湾区执法局举行了听证。2017年12月22日，被告荔湾区执法局向原告作出荔综食处字〔2017〕07062号《行政处罚决定书》，认为原告生产经营的“幸福时刻夏威夷果”预包装食品外包装营养标签不符合《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）的规定，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第三款的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项规定，决定：1、没收违法所得2558元；2、没收标签不符合规定的“幸福时刻夏威夷果”6罐；3、罚款245290元；罚没款合计247848元。当日，被告荔湾区执法局向原告出具《没收物品凭证》，没收已扣押的涉案产品6罐。原告不服被告荔湾区执法局作出的上述行政处罚决定，向被告荔湾区政府提出行政复议申请。2018年2月9日，被告荔湾区政府受理了原告的行政复议申请。2018年2月11日，被告荔湾区政府向被告荔湾区执法局送达《提出行政复议答复通知书》。2018年4月3日，被告荔湾区政府作出荔湾府行复〔2018〕13号《行政复议决定书》，决定维持诉争决定书。2018年4月11日，被告荔湾区政府向被告荔湾区执法局送达该《行政复议决定书》。同日，被告荔湾区政府向原告邮寄送达该《行政复议决定书》，原告收到后该复议决定书仍不服，提起本案诉讼。再查，2017年12月4日，广州市食品药品监督管理局向被告荔湾区执法局作出《广州市食品药品监督管理局关于“幸福时刻夏威夷果”有关标签问题的批复》，批复如下：根据《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）第2.1、4.1条规定，营养标签是向消费者提供食品营养信息和特性的说明，能量、脂肪、碳水化合物等属于强制标示内容，强制标示项目不合格，不属于《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款规定的“标签瑕疵”。另查，2014年8月21日，佛山南兴果仁制品有限公司被核发《全国工业产品生产许可证》。2016年11月21日，广东产品质量监督检验研究院出具《检验报告》，称天虹牌原味夏威夷果，检验结论为本次委托检验工检17项，其中6项为实测值，其余所检项目全部符合检验依据的要求。2016年4月15日，荔湾区食药监局向原告作出《食品生产许可证》，食品类别为水果制品；炒货食品及坚果制品；糖果制品；水产制品。诉讼中，原告对销售涉案产品的数量、价格、标签标识情况、检验结果、成本价均无异议。原审法院认为：《中华人民共和国食品安全法》第六条规定：“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。”2013年6月6日的粤府函〔2013〕103号《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》第二条第一款规定：“广州市荔湾区综合行政执法局的具体职能如下：……（十一）行使食品药品安全管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权……”第二条第二款规定：“上述行政处罚权由广州市荔湾区综合行政执法局集中行使后，相关的行政主管部门不得再行使；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。”2018年2月1日的粤府函〔2018〕33号《广东省人民政府关于调整广州市荔湾区综合行政执法范围的公告》公告如下：“一、……食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。城市管理和综合执法部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。二、《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2013〕103号）即日废止。”根据《中华人民共和国食品安全法》的规定，荔湾区食药监局有权对食品标签违法行为进行查处，又根据《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》内容可知，荔湾区辖区内的食品标签违法行为统一由被告荔湾区执法局行使行政处罚权，故被告荔湾区执法局有权对食品标签违法行为进行查处。关于原告认为被告荔湾区执法局无权对食品标签违法行为进行查处的意见。由于诉争决定书于2017年12月22日作出，故应适用粤府函〔2013〕103号《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》，以确定被告荔湾区执法局的职权范围，对原告的该项意见，原审法院不予支持。《中华人民共和国食品安全法》第六十七条规定：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期；（二）成分或者配料表；（三）生产者的名称、地址、联系方式；（四）保质期；（五）产品标准代号；（六）贮存条件；（七）所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；（八）生产许可证编号；（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签还应当标明主要营养成分及其含量。食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定。”第一百二十五条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；……生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）第2点术语和定义规定：“……2.4核心营养素营养标签中的核心营养素包括蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠。”第4点强制标示内容规定：“4.1所有预包装食品营养标签强制标示的内容包括能量、核心营养素的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比。当标示其他成分时，应采取适当形式使能量和核心营养素的标示更加醒目……”第6点营养成分的表达方式规定：“……6.4在产品保质期内，能量和营养成分含量的允许误差范围应符合表2的规定……”以及表2能量和营养成分含量的允许误差范围规定，其中，碳水化合物≥80%标示值，能量、脂肪≤120%标示值。本案中，原告对标签标识情况、检验结果均无异议。根据《预包装食品营养标签通则》可知，能量、脂肪、碳水化合物属于预包装食品营养标签强制标示的内容。再根据检验报告、涉案产品的标签图片、调查笔录可知，原告生产经营的涉案产品预包装食品外包装营养标签中能量、脂肪、碳水化合物不符合GB28050-2011标准要求，检验结论为不合格，且已超出误差范围，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第三款的规定，属于《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项规定的生产经营标签不符合该法规定食品的情形。其次，原告对销售涉案产品的数量、价格、成本价均无异议。其中，2016年12月8日批次的涉案产品共629罐（出厂检验使用3罐，销售624罐，留样2罐），2017年1月1日批次的涉案产品共662罐（出厂检验使用3罐，销售649罐，留样10罐），两个批次被告抽检产品共6罐，销售价格均为38元／罐，生产成本均为36元／罐。由此可知，涉案产品的货值金额为49058元，违法所得2558元。被告荔湾区执法局根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条的规定，在法定处罚幅度内没收违法所得2558元，并以货值金额五倍作出处罚，已体现过罚相当的处罚原则，符合上述规定。诉争决定书的事实清楚，适用法律正确。再者，被告荔湾区执法局已告知原告享有陈述、申辩、听证的权利，且原告也参与了被告举行的听证会，故被告荔湾区执法局作出诉争决定书的程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”本案中，被告荔湾区政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定维持被告荔湾区执法局作出的诉争决定书，程序合法，原审法院予以支持。综上所述，原告要求撤销诉争决定书及涉案复议决定书的请求理据不足，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州市粤秀食品有限公司的诉讼请求。上诉人广州市粤秀食品有限公司上诉称：一、上诉人生产和销售的产品符合该产品国家标准，不存在任何质量问题，亦不存在违反《中华人民共和国食品安全法》规定的食品安全问题。根据上诉人在配合荔湾区食药监局和被上诉人荔湾区执法局的调查工作中所提交的材料可查实，上诉人生产和销售的案涉产品仅是上诉人未及时依原材料产地不同而对标签的营养成分数值进行调整，导致标示的数值有所差异，但该差异并非导致数值出现有或无的极端结果，该差异不会使产品存在任何安全隐患、不影响食品安全且不足以对消费者造成误导。根据《中华人民共和国食品安全法》“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”的规定，案涉产品符合国家标准，不存在质量问题，且销售至今并未出现因产品质量问题造成人身损害的情况。营养成分标签的误差对人体的健康不会造成任何急性、亚急性或者慢性危害，不属于食品安全问题。案涉产品的标签格式、形式及所列项目均符合法律规定，仅存在标示数值的差异，该差异不影响食品安全，属于标签瑕疵。食品安全法明确了对于“标签瑕疵”问题的处理规定，因此，对于何为“标签瑕疵”的情况也必须适用法律的规定，如果法律未规定的，也仅立法部门才有权进行解释。本案中，广州市食品药品监督管理局仅有监督管理权，依法不具有立法和释法的权限，其对案涉产品的“标签问题”的批复依法不具有对法律进行解释效力。荔湾区执法局依据该批复而认定案涉产品的标签不属于“标签瑕疵”是错误的。二、案涉产品仅存在标签瑕疵问题，不影响食品安全，荔湾区执法局作出行政处罚适用法律错误，违反了过罚相当的原则。根据一审判决查明的事实，上诉人的行为显著是属于轻微的，且不具有主观故意。上诉人在接到荔湾区食药监局的《改正通知书》后立即采取改正措施，对产品标签进行更正，且同时向经销商发出召回标签不符的产品，竭力将行为影响降至最小；其次，案涉产品生产并销售完至今，并未出现因产品质量问题造成人身损害的情况；同时，上诉人生产的案涉批次的全部产品均是被“职业打假人”恶意购买，并未被真正意义上的消费者所购买，未真正流入市场，案涉产品的标签瑕疵问题完全没有造成任何社会危害的后果。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款规定，荔湾区执法局最多可对上诉人处以二千元以下的罚款，而荔湾区执法局却依据第一百二十五条第一款的规定对上诉人作出了高达245290元的处罚，荔湾区执法局作出处罚的法律依据明显错误，导致了行政处罚错误，亦违反了过罚相当的原则。根据行政处罚法第四条第二款及第五条规定，行政处罚应遵循过罚相当原则，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。行政处罚兼具惩罚和教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。对违法行为施以适度的处罚，既能纠正违法行为，又能使违法者自我反省，同时还能教育其他公民自觉守法。如果处罚过度，则非但起不到教育的作用，反而会使被处罚者产生抵触心理，甚至采取各种手段拖延或抗拒执行处罚，无形中增加了行政机关的执法成本，也不利于树立行政处罚的公信力。本案中，上诉人的行为显著轻微，未造成任何危害社会的后果，依法属于应该减轻行政处罚的情况。综上，请求撤销原审判决，改判撤销荔湾区执法局作出的荔综食处字〔2017〕07602号《行政处罚决定书》及荔湾区政府作出的荔湾府行复〔2018〕13号《行政复议决定书》，本案一二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人荔湾区执法局对原审判决无异议。被上诉人荔湾区政府答辩称：一、案涉产品标示不符合食品安全标准，不属于标签瑕疵，《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，应当予以维持。根据《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》，荔湾区执法局对违反食品安全管理方面的违法行为具有查处的行政职责。荔湾区食药监局及荔湾区执法局对上诉人就涉案产品的现场检查、调查询问查明涉案产品相关生产销售数量、价格、金额等情况，以及通过检验报告的检验结论查明涉案产品的能量、脂肪、碳水化合物检验结果与产品标签标示值不符合《预包装食品营养标签通则》(GB28050-2011)标准要求的不合格产品。根据现场检查笔录、询问调查笔录、检验报告、检验结果确认回执、行政复议庭审笔录等文件，上诉人及荔湾区执法局对涉案产品的数量、价格、标签标识情况及检验结果均没有异议，并且涉案产品标签对属于强制标示内容的能量、脂肪、碳水化合物标示不合格不属于标签瑕疵，荔湾区执法局查明事实清楚。根据《中华人民共和国食品安全法》第二十六条、第三十三条规定，食品安全国家标准《预包装食品营养标签通则》(GB28050-2011)属于食品安全法规定的食品安全标准范畴，涉案产品的能量、脂肪、碳水化合物检验结果与产品标签标示值不符合《预包装食品营养标签通则》(GB28050-2011)，即属于不符合食品安全法规定。标示数值属于营养标签的核心内容，并不是字体、颜色等不影响标签信息实质内容的错误，标示数值不符合食品安全标准不属于标签瑕疵。荔湾区执法局根据《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第三款、第一百二十五条第一款第（二）项规定作出的处罚决定适用法律正确。二、荔湾区执法局作出处罚决定的程序符合规定，处罚金额符合过罚相当原则。三、荔湾区政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，且程序合法。综上，恳请贵院依法驳回上诉人所有诉讼请求。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为：本案被诉的是荔湾区执法局作出的荔综食处字〔2017〕07602号行政处罚决定及荔湾区政府作出的荔湾府行复〔2018〕13号行政复议决定，二审审查的是前述行政处罚决定及行政复议决定的合法性。上诉人生产经营的涉案产品预包装食品外包装营养标签中核心营养素能量、脂肪、碳水化合物经检测不符合《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）标准要求，并已超出误差范围，该事实有充分证据证实。被上诉人荔湾区执法局认为上诉人上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第三款的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项规定作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，处罚适当。被上诉人荔湾区执法局在作出涉案行政处罚决定前，告知了上诉人拟作出处罚的事实、理由、依据及相应的权利，并应上诉人申请召开听证会听取其意见，处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”和第四十二条第一款“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”的规定，程序合法。被上诉人荔湾区政府收到上诉人的行政复议申请后，经审查作出被诉行政复议决定，维持被上诉人荔湾区执法局作出的被诉行政处罚决定，亦事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，处理亦无不当。本案中，上诉人作为食品生产经营者，其生产经营的涉案产品标签上关于能量、脂肪、碳水化合物等重要营养成分的标示均与实际情况存在重大不符，而非个别、微小的差异。如果将此问题仅仅视为“标签瑕疵”，则意味着食品标签可以不按实际成分任意标示，由此将导致社会公众对食品的安全性毫无信任感，进而损害的将是整个食品生产、流通行业的信誉。被上诉人荔湾区执法局认定上诉人的违法行为不属于“标签瑕疵”，符合食品安全法律、法规的立法目的及精神，并无不当。对上诉人所提“仅属标签瑕疵”、“行政处罚违反过罚相当原则”等上诉理由，本院不予采纳。综上所述，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市粤秀食品有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一九年六月十八日法官助理张丽敏书记员苏瑛琪