湖北省宜城市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0684行初23号原告李荣，女，1963年7月1日生，汉族，住南漳县。原告：李明军，1971年1月28日生，汉族，住保康县。二原告委托代理人刘涛，湖北思扬律师事务所律师。代理权限为：特别授权代理。被告宜城市水利局。住所地宜城市龙门路7号。统一社会信用代码11420684011186496A。法定代表人张红波，宜城市水利局局长。出庭负责人魏开发，宜城市水利局副局长。委托代理人王远芳，湖北崇法律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。原告李荣、李明军不服被告宜城市水利局水行政处理决定一案，于2019年4月29日向本院提起行政诉讼，本院于2019年5月5日立案后，向被告宜城市水利局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，依法组成合议庭于2019年6月20日公开开庭审理了本案，二原告委托代理人刘涛，被告宜城市水利局的出庭负责人魏开发及委托代理人王远芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月4日，宜城市水利局以李明军、李荣未履行《行政处理决定书》及《行政强制执行决定书》，对李荣、李明军分别作出宜水执字（2019）22号和23号《立即代履行决定书》，决定立即实施代履行。原告李荣、李明军诉称，1992年，原宜城县委、县政府成立“宜城汉江芦苇开发办”，鼓励民间资本对汉江河道芦苇、防护林进行开发。2002年11月29日，宜城市政府印发《宜城市人民政府关于进一步加强汉江滩涂资源管理的通知》（以下简称宜政发（2002）45号文件），将其管辖范围内的国有汉江滩涂交由宜城市林业局统一行使经营管理权，加快植树造林步伐，推进滩涂资源开发。2004年2月21日，朱志敬、杨佶与宜城市林业局签订《滩涂承包经营合同》。约定承包经营期限30年，从2004年2月16日至2034年2月16日止。合同到期后朱志敬、杨佶享有优先承包权，不愿续签合同，在开发区内种植、养殖修建的固定设施应在限定时间处理，便于对外发包。此后，两原告通过正常流转程序，在经过合法审批后取得了涉案滩涂的承包经营权。原告李明军还与宜城市林业局签订了《国有滩涂承包经营补充协议》，宜城市人民政府分别于2006年1月11日、2008年5月20日颁发了宜政林证字（2006）第002141号和（2008）第000041号林权证，记载林地面积为2265亩。2012年9月20日，国家发改委出台发改基础（2012）3043号《国家发展改革委员会关于“十二五”汉江和汉江运河高等级航道建设方案的批复》，将汉江雅口航运枢纽工程项目纳入“十二五”新开工项目。由于宜城市人民政府是汉江雅口航运枢纽工程的投资人之一，宜城市人民政府为了达到极力压缩其土地征迁成本的目的，被告以两原告在汉江河道行洪区内非法种植树木为由，向两原告陆续发出《责令停止违法行为通知书》《行政处理决定书》《履行行政决定催告书》《行政强制执行决定书》，两原告均提起诉讼。2019年4月8日，被告又向两原告送达了宜水执字（2019）22号和23号《立即代履行决定书》，决定立即实施代履行。两原告认为，汉江雅口航运枢纽工程属于社会公共利益建设项目，系国家大中型水利水电工程建设项目。宜城市人民政府应严格按照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定的土地征迁流程和补偿标准，做好土地征迁和移民安置等相应工作。两原告积极响应政府号召合法种植的树木却在项目建设中演变成违法行为。为维护合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条、第15条等规定，诉至法院，请求依法撤销宜城市水利局作出的宜水执字（2019）22号和23号《立即代履行决定书》，本案诉讼费由被告承担。原告李荣、李明军庭审中向本院提交证据如下：宜水执字（2019）22号、23号《立即代履行决定书》。被告宜城市水利局辩称，一、我局作出的宜水执字（（2019）22号和23号《立即代履行决定书》事实清楚，证据充分。由于被答辩人在汉江河道管理范围内种植阻碍行洪的林木，根据林业部门出具的被答辩人所属林木位置图，可以清晰地证实被答辩人种植的林木位于汉江河道内，属于汉江两堤之间的行洪区，我局立案调查取证后，向被答辩人先后送达了《责令停止违法行为通知书》《行政处理决定书》《履行行政决定催告书》《行政强制执行决定书》，被答辩人在强制执行决定期限内拒不履行行政决定，我局才作出《立即代履行决定书》事实清楚，证据充分。二、我局作出《立即代履行决定书》程序合法。被答辩人在汉江河道管行洪区内种植阻碍行洪的林木的行为明显违反《水法》第三十七条第一款和《防洪法》第二十二条第三款的禁止性规定。我局下达了《责令停止违法行为通知书》，在立案调查取证后，向被答辩人送达了《行政处理决定书》《履行行政决定催告书》《行政强制执行决定书》及《立即代履行决定书》，处罚程序完全合法。三、我局作出的立即代履行决定有充分的法律依据。根据《水法》第六十六条第一款第一项，《行政强制法》第三十七条、第五十二条的规定，我局作出《立即代履行决定书》具有充分的法律依据。综上，我局作出的宜水执字（2019）22号和23号《立即代履行决定书》事实清楚，理由充分，适用法律法规正确，请求予以维持。被告宜城市水利局在举证期限内向本院提交两组证据，一组法律依据。第一组证据1.立案呈批表，2.李明军所属国有滩涂官庄段林木位置图，3.宜城市水利局“关于李明军所属林木位置于汉江河道内”证明，4.致雅口航运枢纽库区建筑物构筑物业主的一封信，5.宜城市林业局关于撤销林权证的公告三份，6.宜城市林业局解除滩涂承包合同通知书、催告通知书、再次催告通知书，7.滩涂承包合同、滩涂转包合同、滩涂承包转让合同、国有滩涂承包经营补充协议、林木所有权和林地使用权股份转让合同；证明原告在汉江河道行洪区内种植妨碍行洪的林木行为违法，证明被告作出的两份立即代履行决定书的事实依据；第二组证据，1.责令停止违法行为通知书及送达回证，2.行政处理决定书及送达回证，3.履行行政决定催告书及送达回证，4.行政强制执行决定书及送达回证，5.立即代履行决定书及送达回证；证明被告按照行政处罚程序先后向原告送达了《责令停止违法行为通知书》《行政处理决定书》《履行行政决定催告书》《行政强制执行决定书》《立即代履行决定书》作出立即代履行决定程序合法；法律依据为1.中华人民共和国水法，2.中华人民共和国行政强制法；证明被告作出立即代履行决定的法律依据。经庭审质证，对被告所举的证据及法律依据，原告对真实性无异议，两原告认为在汉江河道种植林木，是响应宜城市政府的号召而为，并不属于违法行为，被告不应作出违法处理等相关决定。被告作出的立即代履行决定书告知内容不齐全，不符合行政强制法五十一条的规定，表述不齐全。本院对证据的真实性予以采信。对原告所举的证据，被告无异议，本院予以采信。经审理查明，宜城市水利局于2019年1月1日对李明军、李荣在汉江河道种植阻碍行洪林木的行为立案查处。同日对李明军作出宜水执字（2018）515号责令停止违法行为通知书，责令李明军停止违法行为。2019年1月27日对李荣作出宜水执字（2019）10号责令停止违法行为通知书，责令李荣停止违法行为。2019年1月24日和1月30日，对李明军、李荣分别作出宜水执字（2018）560号和（2019）11号行政处理决定书，限二人自行清除阻碍行洪的林木，恢复原状。并告知提起行政复议和行政诉讼的期限和途径。因李明军、李荣未履行，宜城市水利局于2019年1月30日和2月3日分别作出宜水执字（2019）12号、13号履行行政决定催告书，催告李明军、李荣履行行政决定并告知陈述申辩权利。因李明军、李荣仍未履行，宜城市水务局于2019年2月3日和2月14日分别作出宜水执字（2019）14号、15号行政强制执行决定书。决定于2019年2月20日开始强制执行清除河道管理范围内的林木及高杆作物，告知了提起行政复议和行政诉讼的期限和途径。2019年3月1日，中共宜城市委印发《中共宜城市委、宜城市人民政府关于宜城市市级机构改革的实施意见》，将宜城市水务局变更名称为宜城市水利局。因李明军、李荣仍未履行，宜城市水利局根据行政强制法第五十二条规定，于2019年4月4日作出宜水执字（2019）22号和23号《立即代履行决定书》，决定立即实施代履行。李明军、李荣遂向本院提起行政诉讼。另查明，宜城市人民政府于2002年11月29日印发宜政发（2002）45号文件，成立了汉江治沙和开发工作领导小组，明确由宜城市林业局统一行使宜城境内汉江滩涂的经营管理权，进行植树造林治沙，建成汉江两岸绿色长廊，防沙固沙的生态屏障。2004年2月21日，宜城市林业局（甲方）与杨佶、朱志敬（乙方）签订滩涂承包合同，约定杨佶、朱志敬承包的滩涂位于北至南营办事处安脑村南端，南至流水雅口北端，东至老河漮下边缘，西至石坝西端河漮，套滩群中的一部分荒滩，有权种植、养殖、经营管理和收益，合同无具体面积，期限为30年。同年2月23日，经宜城市林业局同意，杨佶、朱志敬与刘德富签订滩涂转包合同，将原承包合同的权利义务转让给刘德富，刘德富栽植了部分杨树。2005年12月8日，经宜城市林业局同意，刘德富与李明军签订滩涂承包转让合同，将原承包合同的权利义务及栽植的部分树木转让给李明军。2006年1月11日，宜城市林业局为刘德富办理了宜政林证字（2006）第002141号林权证，同日变更登记为李明军，登记的面积为1410亩。由于汉江连年涨水，导致李明军受让的滩涂地形、面积及高度发生变化，宜城市林业局与李明军于2008年5月20日签订国有滩涂承包经营补充协议，约定原承包合同期限不变，宜城市林业局根据李明军的申请为其办理855亩，期限10年的林权证。同日，宜城市林业局为李明军办理宜政林证字（2008）第000041号林权证，使用期限为10年，登记的面积为855亩。2008年5月26日，李明军与李荣签订林木所有权和林地使用权股权转让合同，约定双方各占50%股份。宜城市林业局根据申请将宜政林证字（2006）第002141号及宜政林证字（2008）第000041号林权证变更登记为李明军、李荣共有。在李明军单独经营和李明军与李荣共同经营期间，因汉江年年涨水冲刷，每年都补栽树木。还查明，宜城市林业局于2019年1月9日和1月24日两次书面催告李明军、李荣，855亩10年期林权证期限届满，应清除承包地上的林木。2019年1月10日，宜城市林业局作出宜林决字（2018）002号解除滩涂承包合同的决定，决定解除与李明军、李荣受让的国有滩涂承包经营合同及协议书，并向李明军、李荣发出书面通知。2019年1月24日和1月26日，宜城市林业局对李明军、李荣分别作出宜林决字（2019）001号、002号撤销宜政林证字（2008）第000041号林权证的决定，以及宜林公（2019）001号、002号撤销林权证的公告。2019年1月26日对李明军、李荣作出宜林决字（2019）003号撤销宜政林证字（2006）第002141号林权证的决定及宜林公（2019）003号撤销林权证的公告。本院认为，《中华人民共和国水法》第三十七条第一款和《中华人民共和国防洪法》第二十二条第三款均明确规定，禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。目的是为了有效保护江河、湖泊、水库、运河、渠道的行洪安全和人民生命财产安全。汉江作为长江流域的重要支流和自然生态系统的重要组成部分，在调蓄洪水、提供水源、美化景观、提供生物栖息地、维护生态多样性、调节气候等方面发挥着不可替代的作用。保护汉江河道行洪安全，对保护汉江沿岸及长江中下游地区人民生命财产安全尤为重要。原告李明军、李荣受让案外人承包合同，持续不断的栽植树木，宜城市林业调查规划设计队制作的林木位置图显示，李明军、李荣栽植的树木明显位于汉江河道行洪区内。李明军、李荣在汉江河道行洪区内持续不断的栽植树木，明显违反法律禁止性规定，严重影响汉江行洪安全，且违法行为持续至今。根据《中华人民共和国水法》第六十六条规定，应由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款。宜城市水利局作为水行政主管部门，对本区域内汉江河道防洪及水资源保护依法负有法定监督和管理职责，其根据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，向李明军、李荣先后下达《责令停止违法行为通知书》《行政处理决定书》《履行行政决定催告书》，李明军、李荣一直未履行。宜城市水利局根据《中华人民共和国行政强制法》的规定作出《行政强制执行决定书》，告知了强制执行的期限、方式、强制执行范围以及相关权利。宜城市水利局在李明军、李荣不履行履行的情况下，根据防洪形势的需要，依照行政强制法的规定作出《立即代履行决定书》并向二原告送达，符合法律规定。原告李明军、李荣认为其在汉江滩涂种植树木是响应宜城市人民政府号召的合法行为，汉江雅口航运枢纽工程属国家大中型水利水电工程建设项目，宜城市人民政府未依法征迁和给予补偿，宜城市水利局作出《责令停止违法行为通知书》《行政处理决定书》《履行行政决定催告书》《行政强制执行决定书》《立即代履行决定书》违法为由，先后提起多个诉讼，请求撤销宜城市水利局的行政行为，又提起本案诉讼，请求撤销宜城市水利局作出《立即代履行决定书》。经查，行政法律法规为有效保护水资源，防止河道滩地、堤防和河岸水土流失，允许在江河湖泊堤岸一定距离范围内栽植护堤护岸林木，《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》也有护堤护岸林木的相关规定。宜城市人民政府为了防沙治沙，建成汉江两岸绿色长廊，防沙固沙的生态屏障，印发宜政发（2002）45号文件鼓励造林，并非允许在河道行洪区内种植阻碍行洪的林木。李明军、李荣在汉江河道行洪区内种植林木的行为，不仅与宜城市人民政府宜政发（2002）45号文件的目的和要求不符，且违反了法律禁止性规定。宜城市林业局依法自行纠错撤销了为二原告办理的林权证。汉江雅口航运枢纽工程是否属国家大中型水利水电工程建设项目，不属于本案审查范围。由于原告李明军、李荣的违法行为持续存在，经催告仍不履行清除汉江河道行洪区内林木的义务，宜城市水务局据此作出行政强制执行决定和立即代履行决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告李明军、李荣要求撤销宜城市水务局作出的《立即代履行决定书》与事实和法律不符，本院不予支持。依照《中华人民共和国水法》第三十七条第一款、第六十六条第（一）项、《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李明军、李荣要求撤销宜城市水利局作出的《立即代履行决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李明军、李荣负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于襄阳市中级人民法院。审 判 长 王 权人民陪审员 王 锋人民陪审员 张俊锋二〇一九年六月二十五日书 记 员 周 佩