山东省昌乐县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0725行初2号原告肖仁东，男，1981年10月3日出生，汉族，住昌乐县。委托代理人田增军，北京市京师律师事务所律师。委托代理人陈清波，北京市京师律师事务所律师。被告昌乐县农村经济管理局，住所地：昌乐县商务社区1号楼1026室。法定代表人黄军清，局长。行政机关负责人张来信，昌乐县农村经济管理局分管负责人。委托代理人李可嘉，昌乐县农村经济管理局工作人员。委托代理人赵爱民，山东宝都律师事务所律师。被告昌乐县人民政府，住所地：昌乐县商务社区1号楼1026室。法定代表人张建伟，县长。委托代理人任朋磊，昌乐县司法局法制科科员。委托代理人赵爱民，山东宝都律师事务所律师。原告肖仁东诉被告昌乐县农村经济管理局、昌乐县人民政府履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月3日受理后，于同年1月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月17日公开开庭进行了审理，原告肖仁东的委托代理人田增军、陈清波，被告昌乐县农村经济管理局行政机关负责人张来信、委托代理人李可嘉、赵爱民，被告昌乐县人民政府委托代理人任朋磊、赵爱民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系昌乐县城关街道办事处南肖村村民，南肖村集体相应党中央号召将土地分包到户，实行家庭联产承包制度。原告分的10.41亩家庭承包地，二轮延包后，实际耕种至今。2000年被告向原告颁发《土地承包经营权证》，确认登记了原告家庭承包经营权，但登记的承包期限为2000年元月1日至2010年12月30日。《农村土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年”。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发[1997]16号）更是明确了“已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年”。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第七条规定：“承包合同约定或者土地承包经营权证等证书记载的承包期限短于农村土地承包法规定的期限，承包方请求延长的，应予支持。”为维护原告的合法权益，特依法提起诉讼。一、请求责令被告将原告《土地承包经营权证》上的承包期限延长为30年，并重新颁发新证；二、本案诉讼费用由被告承担。原告向法庭提供如下证据：肖仁东身份证；2、《土地承包经营权证》；3、法律依据，《农村土地承包经营权证管理办法》第27条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第7条。被告昌乐县农村经济管理局辩称，一、原告列答辩人为被告，主体不适格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第22条、第23条、《物权法》第127条、《农村土地承包经营权证管理办法》第4条之规定，被诉行政行为《土地承包经营权证》的法定（职权）颁证机关为县级以上人民政府，答辩人负责备案、登记等具体工作（办事机构）；二、不属于行政诉讼受案范围。基于上述法律的规定，即土地承包经营权的设立，只需要发包方和承包方达成意思表示上的一致，法律不要求该项物权的设立以登记为要件。登记要件主义的例外。土地承包经营权采用意思主义。即本案的登记行为属于证权证书，而非设权证书。原告并未请求认定登记行为违法，答辩人是按照发包方与承包方签订的土地承包合同登记，其“承包期限延长30年并重新发证”的诉讼请求与登记行为之间没有关联性。三、超过起诉期限。原告所诉的《土地承包经营权证》于2000年颁发。根据《行政诉讼法》第46条，应当认定超过六个月的起诉期限。综上，请求人民法院查明案情，驳回请求。被告向法庭提交如下证据：1、《中华人民共和国农村土地承包法》第22条、第23条；《中华人民共和国物权法》第127条第1款、第2款；《农村土地承包经营权证管理办法》第2条、第4条；2、《中华人民共和国行政诉讼法》第46条。被告昌乐县人民政府辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。本案登记行为属于证权证书，而非设权证书。原告并未请求认定登记行为违法，答辩人是按照发包方与承包方签订的土地承包合同登记。原告所持证件已经失去法律效力。原告“承包期延长30年”的请求，有赖于发包方与承包方所签订的承包合同，答辩人方可受理“重新发证”的申请。故原告请求与登记发证行为之间没有关联性；二、原告起诉超过法定起诉期限。原告所诉的《土地承包经营权证》于2000年颁发，2010年到期。根据《行政诉讼法》第46条，原告起诉已经超过六个月的起诉期限；三、关于原告诉讼请求的说明。根据中央、省、市统一要求，昌乐县自2013年开始启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作，目前该项工作已经处于扫尾阶段，原告所在的南肖村尚未完成确权登记颁证工作。该项工作将对全县农村土地承包经营权重新确权登记发证，故原告应积极配合村集体完成该项工作，重新确权发证，而不是提起行政诉讼要求延长承包期限。其承包经营权并没有受到任何损害，答辩人在职责范围内，完全负责的保障、落实其应有的承包经营权。综上，请求人民法院查明案情，依法驳回原告的起诉。被告向法庭提交如下证据：1、中共昌乐县委办公室、昌乐县人民政府办公室关于印发《昌乐县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》的通知；2、《中华人民共和国农村土地承包法》第22条、《中华人民共和国物权法》第127条第1款、《农村土地承包经营权证管理办法》第2条；3、《中华人民共和国行政诉讼法》第46条。经庭审质证，原告对被告昌乐县人民政府、昌乐县农村经济管理局（以下简称昌乐县农经局）提供的证据证明对象有异议，认为一、昌乐县人民政府和昌乐县农经局都具有向原告延长期限重新发放新证的行政职权，昌乐县农经局是昌乐县人民政府的一个工作部门，具体的事情由昌乐县农经局办理。总之昌乐县农经局是本案的适格主体。二、原告起诉的延长承包期限换发新证，是两被告应当依职权主动履行的行政职责，不适用起诉期限的规定。根据农业部关于确权的文件，包括山东省及被告昌乐县人民政府提交的证据1等一系列文件都说明昌乐县人民政府及昌乐县农经局应当积极主动的进行推进土地确权、颁证，纠正自己不符合法律规定的登记行为。因此，本案的起诉不适用起诉期限的规定。两被告对原告提供的1证据无异议；对原告提供的2号证据的真实性合法性有异议，认为没有发包方的公章和工作人员的签字，承包土地登记表的内容仅有地名和面积，缺少最基本的四至。退一步讲，假如按照原告的认可，该证有效期至2010年12月30日，那么已经失去了法律效力。本院对上述证据认证如下：原告提供的1号证据，能够证明原告身份，被告无异议，该证据真实合法，与本案有关联，认定为有效证据；原告提供的2号证据系被告颁发的《土地承包经营权证》，被告虽然对其真实性、合法性提出异议，但未提供反证，也未提出鉴定申请，该证据加盖被告昌乐县人民政府公章，系被告颁发，故被告提出的异议不成立，本院不予采信，该证据确认为有效证据。被告昌乐县人民政府提供的1号证据，证明被告自2013年6月始，依据现有土地承包合同、权属证书等基础上已经在全县启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作，原告无异议，本院确认为有效证据；两被告提供的其他证据，均系法律、法规，属认定事实的法律依据。经审理查明，原告系昌乐县城关街道办事处南肖村村民，2000年元月1日，被告昌乐县人民政府向原告颁发《土地承包经营权证》，载明：承包人肖仁东，家庭人口4（人），承包土地面积10.41（亩），承包期限2000年元月1日至2010年12月30日，发包方昌乐镇南肖村，《土地承包经营权证》盖有昌乐县人民政府公章。本院认为，本案争议的焦点是，一、本案是否超过起诉期限。合议庭认为，不履行法定职责的行政行为，是一种持续性的违法状态，原告可以随时起诉要求被告履行相应的法定职责，并不受到起诉期限的限制。因此，本案未超过起诉期限；二、诉讼主体资格问题。合议庭认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”因此，被告昌乐县人民政府具有颁发农村土地经营权证的法定职责，而被告昌乐县农经局负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，不具备诉讼主体资格。《农村土地承包经营权证管理办法》第二十七条规定：“本办法实施以前颁发的农村土地承包经营权证，符合《农村土地承包法》有关规定，并已加盖县级以上地方人民政府印章的，继续有效。个别条款如承包期限、承包方承担义务等违反《农村土地承包法》规定的，该条款无效，是否换发新证，由承包方决定。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第七条规定：“承包合同约定或者土地承包经营权证等证书记载的承包期限短于农村土地承包法规定的期限，承包方请求延长的，应予支持。”因此，本案原告起诉被告昌乐县人民政府按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条“耕地的承包期为三十年”的规定重新颁证的诉讼请求理由正当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、责令被告昌乐县人民政府在本判决生效后六十日内依法履行向原告肖仁东颁发新的《土地承包经营权证》的法定职责；二、驳回原告其他诉讼请求；三、案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。审 判 长  闫志毅人民陪审员  李仕德人民陪审员  吴宪田二〇一九年六月二十八日书 记 员  刘海燕