广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2014）粤高法行终字第927号上诉人（原审原告）：广东省遂溪县黄略镇许屋经济联合社。住所地：广东省遂溪县黄略镇许屋村委会办公楼。负责人：许保杨，社长。委托代理人：谢曜蔚，广东国邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：遂溪县人民政府。住所地：广东省遂溪县遂城镇中山路***号。法定代表人：余庆创，县长。委托代理人：王文佳，遂溪县国土资源局工作人员。原审第三人：湛江港（集团）股份有限公司。住所地：广东省湛江市霞山区友谊路*号。法定代表人：张翼，董事长。委托代理人：金灿、钟小龙，均为该司职员。上诉人广东省遂溪县黄略镇许屋经济联合社（下称许屋经济联合社）因与被上诉人遂溪县人民政府、原审第三人湛江港（集团）股份有限公司（下称湛江港公司）土地登记发证行为行政纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院［2014］湛中法行初字第24号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为：本案为土地行政登记纠纷。本案被诉的被告给第三人颁发遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》的具体行政行为发生在1993年4月29日，至原告起诉的2014年1月10日止，已超过20年，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年���其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，原告的起诉依法应不予受理，已受理的应依法驳回其起诉。至于原告辩解称其在2013年4月16日起诉要求撤销遂府国用（2007）第1291号《国有土地使用证》的诉讼请求中已经包含了请求确认遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》违法的内容，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。……”的规定，以上被耽误的时间不计算在内，原告主张权利的时间应该是2013年4月16日，并没有超过法律规定的起诉期限的意见。经查，虽然原告在2013年4月16日向原审法院起诉要求撤销遂府国用（2007）第1291号《国有土地使用证》的诉状��认为“1993年4月28日，第三人向被告申请确权，被告将包括第三人占用超过征用土地面积在内的298亩土地确权登记在第三人名下是错误的；土地登记没有经过被告批准的前置程序，没有依法进行公告，程序违法”，但这只是原告认为应当撤销被告给第三人颁发的遂府国用（2007）第1291号《国有土地使用证》的一个理由，而在该诉状中原告亦只是单纯请求“撤销被告给第三人颁发的遂府国用（2007）第1291号《国有土地使用证》”，并没有同时提出“确认被告给第三人颁发遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》违法”的诉讼请求，故原告认为其起诉“确认被告给第三人颁发遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》违法”应是2013年4月16日而不是2014年1月10日的意见与事实不符，不予采纳。另外，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条中所规定的“20年的最长起诉期限”属绝对期限，不存在中断或中止等情形，原告“关于2013年4月16日至2014年1月10日期间被耽误的时间不计算在内”的辩解意见亦于法无据，不予采纳。综上所述，原告的上述辩解意见均不能成立，不予支持；被告及第三人关于原告的起诉已超过20年最长起诉期限的意见理据充分，予以采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定：驳回原告许屋经济联合社的起诉。许屋经济联合社不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、我方起诉没有超过20年的起诉期限，原审裁定认为我方的起诉已超过20年最长起诉期限缺乏事实根据，适用法律错误。根据本案的证据可知，遂溪县人民政府填发遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》的时间是1993年4月29日，后湛江港公司因为名称的变更，于2006、2007年向遂溪县人民政府申请《国有土地使用证》权属人名称变更登记，遂溪县人民政府根据湛江港公司的申请将《国有土地使用证》先后变更为遂府国用（2006）第413号、遂府国用（2007）第867号、遂府国用（2007）第1291号。因遂溪县人民政府存在“少征多用”的问题，我方认为遂溪县人民政府于1993年4月29日超过征用土地面积给湛江港公司颁发《国有土地使用证》的行为是违法的，于2013年4月16日向原审法院提起诉讼，原审法院于当月17日立案审理。我方在2013年4月16日提起诉讼时虽然主张撤销遂府国用（2007）第1291号《国有土地使用证》，但在该次诉讼的起诉状中认为遂溪县人民政府于1993年4月超过征用土地面积给湛江港公司办理土���登记的具体行政行为是违法的。因遂府国用（2007）第1291号《国有土地使用证》只是在遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》的基础上对权属人名称进行变更，遂府国用（2007）第1291号《国有土地使用证》登记的面积与遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》一致，原审法院应对遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》的合法性进行审查，以此作为遂府国用（2007）第1291号《国有土地使用证》合法性审查的依据。但原审法院却驳回我方的起诉。由此可知，2013年4月16日我方起诉请求撤销遂府国用（2007）第1291号《国有土地使用证》的诉讼中已经包含了请求确认遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》违法的内容，导致我方提起本次诉讼原因在于人民法院而不在于我方自身，根据《最高人民法院��于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条的规定，以上被耽误的时间不计算在内，故我方主张权利的时间应该是2013年4月16日。原审裁定实际上是混淆了被耽误的时间与中断、中止的两个时间概念或者说是偷换概念，从而导致作出错误的判断。原审裁定适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定处理本案，属适用法律错误，我方起诉没有超过法律规定的起诉期限。二、本案是行政诉讼，依法应由遂溪县人民政府就其作出的具体行政行为的合法性负举证责任，人民法院不应以我方提供的证据不能证实遂溪县人民政府办证违法的证明主张为由而不予采信，并据此作出裁定。三、遂溪县人民政府向湛江港公司颁发的遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》不但实体违法，而��程序违法，严重侵害了我方的合法权利。遂溪县人民政府据以登记的土地面积大于征用面积，超过部分来源不合法，而且颁证土地的四至不清楚。遂溪县人民政府在颁证过程中既没有依法进行公告，也没有履行人民政府批准的前置程序，程序严重违法。综上所述，原审裁定适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审裁定，确认遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》违法。被上诉人遂溪县人民政府与原审第三人湛江港公司二审期间均未提交书面答辩意见。本院查明：1978年11月14日，原湛江市建港指挥部与许屋大队签订《湛江市建港指挥部征用许屋大队土地协议书》，约定湛江市建港指挥部征用许屋大队土地面积182.04亩作为湛江港港湾站建设用地，并给予许屋大队土地补偿费、树木补偿费等。同年12月9日，广东省革命委员会办公厅作出粤办函［1978］565号《关于湛江市建港指挥部征用土地的复函》，内容如下：“遂溪县革命委员会：省革命委员会同意湛江市建港指挥部因兴建港湾火车站，征用你县黄略公社许屋大队许屋等十一个生产队土地一百八十二亩零四厘。有关征用补偿，可按双方商订的协议办理。……”1993年4月29日，遂溪县人民政府向原湛江港务局颁发遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》，该证记载使用权面积134037平方米。此后，原湛江港集团有限公司申请变更登记，遂溪县人民政府于2006年6月21日向原湛江港集团有限公司颁发遂府国用（2006）第413号《国有土地使用证》。2007年，原湛江港集团有限公司再次申请变更登记，遂溪县人民政府于2007年9月12日向原湛江港集团有限公司核发遂府国用（2007）第867号《国有土地使用证》。2007年12月17日，经湛江港（集团）股��有限公司申请土地使用权变更登记，遂溪县人民政府核发给湛江港（集团）股份有限公司遂府国用（2007）第1291号《国有土地使用证》，使用权面积134037平方米。2013年4月16日，许屋经济联合社向原审法院提起行政诉讼，请求：判决撤销遂溪县人民政府颁发给湛江港公司的遂府国用（2007）第1291号《国有土地使用证》。原审法院裁定驳回许屋经济联合社的起诉，本院经审理后于2013年11月18日作出（2013）粤高法行终字第502号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该终审裁定已发生法律效力。2014年1月10日，许屋经济联合社向原审法院提起本案行政诉讼，请求：判决确认遂溪县人民政府颁发给湛江港公司的遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》违法。本院另查明：湛江港公司原名为湛江市建港指挥部，后更名为湛江港务局。2004年4月，原湛江港务局改���成为国有独资公司湛江港集团有限公司。2007年11月23日，经工商核准变更登记，湛江港集团有限公司变更为湛江港（集团）股份有限公司。本院认为：本案为土地登记发证行为行政纠纷。本案二审争议的焦点为：许屋经济联合社于2014年1月10日向原审法院提起本案行政诉讼，请求判决确认遂溪县人民政府于1993年4月29日向湛江港公司颁发的遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》违法的行为是否超过了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定的最长20年的起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案被诉行为为遂溪县人民政府于1993年4月29日向湛江港公司颁发遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》的行为。许屋经济联合社于2014年1月10日向原审法院提起本案行政诉讼，请求确认上述被诉发证行为违法，已超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定的最长20年的起诉期限，且未提供正当理由。原审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”的规定���裁定驳回许屋经济联合社的起诉正确，本院依法应予以维持。虽然许屋经济联合社在2013年4月16日向原审法院提起诉讼，请求撤销遂府国用（2007）第1291号《国有土地使用证》的起诉状中认为：“1993年4月28日，湛江港公司向遂溪县人民政府申请确权，遂溪县人民政府将包括湛江港公司占用超过征用土地面积在内的298亩土地确权登记在湛江港公司名下是错误的；土地登记没有经过遂溪县人民政府批准的前置程序，没有依法进行公告，程序违法”，但这仅是许屋经济联合社认为应当撤销遂府国用（2007）第1291号《国有土地使用证》的理由之一，而在该起诉状中许屋经济联合社的诉讼请求仅为撤销遂溪县人民政府给湛江港公司颁发的遂府国用（2007）第1291号《国有土地使用证》，并没有同时提出确认遂溪县人民政府给湛江港公司颁发的遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》违法的诉讼请求。因此，许屋经济联合社认为其在2013年4月16日起诉要求撤销遂府国用（2007）第1291号《国有土地使用证》的诉讼请求中已经包含了请求确认遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》违法的内容，其起诉确认遂溪县人民政府给湛江港公司颁发遂府国用（1993）字第004495－08232400027号《国有土地使用证》违法的时间应是2013年4月16日而不是2014年1月10日，被耽误起诉的原因在于人民法院，被耽误的时间不计算在起诉期间内，从而主张其起诉未超过法定起诉期限的上诉理由，理据不足，本院不予采纳，其上诉请求本院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  刘德敏代理审判员  李穗珍���理审判员罗燕二〇一四年十月九日书 记 员  李 捷