内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内07行初13号 原告李长红，男，1955年6月26日出生，汉族，现住内蒙古自治区扎兰屯市。 委托代理人李万龙（与李长红系父子关系），男，1982年10月23日出生，汉族，现住内蒙古自治区扎兰屯市。 委托代理人邸顺红，北京京沐律师事务所律师。 被告扎兰屯市人民政府，住所地内蒙古自治区扎兰屯市河西新区。 法定代表人孙恒波，市长。 委托代理人刘晓芝，扎兰屯市司法局科员。 委托代理人王长青，扎兰屯市人民政府法律顾问。 原告李长红因房屋征收补偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月12日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月20日公开开庭审理了本案。原告李长红的委托代理人李万龙、邸顺红，被告扎兰屯市人民政府的委托代理人刘晓芝、王长青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李长红诉称，一、原告李长红系扎兰屯市农民，以种植业和养殖业为生，原告的土地为农村集体土地，被告扎兰屯市人民政府于2014年3月11日下发扎政征补字[2014]16号征收补偿决定。被告征用土地没有经过依法批准，不具有合法性。依据相关法律法规的规定，被告征收土地的用途不是为了公共利益的需要，不具备征收条件。被告作出的征收补偿决定，没有具体的征地亩数及林木的棵数，补偿金额的计算没有法律依据。二、评估机构的选择不具备合法性和公正性。本案中评估机构的选择是由征收人一方选定的，没有与被征收人协商，被征收人的利益不能得到保障，在此情况下做出的评估报告不具有合法性和公正性,所作出的补偿费和安置费数额低于相关标准，达不到国家和自治区法律政策规定的最低标准，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》及《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》。严重侵害了原告李长红的合法权益。三、被告扎兰屯市人民政府没有按照国家政策和上述法律规定补偿农民的经济损失，按照国家政策和法律规定，应当足额给予原告各项补偿费，而被告仅补偿原告二十余万元，这与国家和自治区补偿标准相差甚远。这些补偿无法使原告达到原有的生活水平，甚至造成原告家庭生活陷入困境，被告的此种行为违反了国家政策和法律规定，严重侵犯了农民利益。诉讼请求：依法撤销扎政征补字[2014]16号补偿决定。 原告李长红向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：1、原告李长红的身份证及户口本；2、集体土地建设用地使用证；3、李长红名下的蒙村房产证。证明：原告李长红对涉诉房屋及土地具有合法的使用权。 第二组证据：2015年5月23日，国土资源部作出的国土资函[2015]315号《国土资源部关于扎兰屯民用机场工程建设用地的批复》。证明：被告扎兰屯市人民政府在没有取得合法批准手续的情况下，违法实施征收行为。 被告扎兰屯市人民政府辩称，一、答辩人作出的扎政征补字[2014]16号《扎兰屯市人民政府关于对被征收人李长红土地、房屋进行征收补偿的决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。扎兰屯空港物流项目是为了建设扎兰屯成吉思汗机场而进行的，属于公益项目。该项目经过了国务院、中央军委、国家发改委的批准，对于土地的使用经过了国土资源部的批准。答辩人为了推进项目建设，先后作出了《扎兰屯市人民政府关于征地的通告》（扎政征字[2013]2号）和《扎兰屯市人民政府征地补偿安置方案公告》。原告李长红为扎兰屯空港物流征收项目的被征收人，其家中有四口人，现场入户调查时，其有园子430.98平方米、空地150.5平方米、树地1.43亩，另有房屋一座（砖木结构，建筑面积64.4平方米），附属物有砖仓和土棚等。按照补偿方案和评估报告，原告李长红可以获得补偿款为216679元。因未与原告李长红达成征收补偿协议，2014年3月11日，扎兰屯市人民政府作出扎政征补字[2014]16号《关于对被征收人李长红土地、房屋进行征收补偿的决定》，并进行了送达，并告知原告享有行政复议、行政诉讼的权利和期限。二、原告提起行政诉讼超过了法定起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，应当在六个月内提起诉讼。答辩人于2014年3月11日作出征收补偿决定，并送达给原告，原告于2019年3月29日提起本案行政诉讼，已经超过法定起诉期限。综上，扎兰屯市人民政府作出扎政征补字[2014]16号《扎兰屯市人民政府关于对被征收人李长红土地、房屋进行征收补偿的决定》事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告扎兰屯市人民政府向本院提交如下证据、依据： 第一组证据：1、《国务院中央军委关于同意新建内蒙古扎兰屯民用机场的批复》（国函[2013]69号）；2、《国家发展改革委员会关于新建内蒙古扎兰屯机场工程可行性研究报告的批复》（发改基础[2014]2197号）；3、国土资源部作出的《关于内蒙古扎兰屯民用机场建设用地预审意见的复函》（国土预审字[2014]6号）；4、《国土资源部关于扎兰屯民用机场工程建设用地的批复》（国土资函[2015]315号）。证明：被告扎兰屯市人民政府征收原告李长红的土地已经得到有关部门的批准。 第二组证据：1、《扎兰屯市人民政府关于征地的通告》（扎政征字[2013]2号）；2、《扎兰屯市人民政府征地补偿安置方案公告》；3、被征收房屋基本情况调查表；4、征地现场调查表2份；5、房屋征收与补偿估价分户报告；6、《扎兰屯市人民政府关于对被征收人李长红土地、房屋进行征收补偿的决定》（扎政征补字[2014]16号）；7、关于征收李长红房屋、土地情况说明；8、《扎兰屯市2011年度征地补偿标准》；9、评估公司工作人员手写计算单。证明：被告扎兰屯市人民政府作出的补偿决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 第三组证据：1、扎政催告字[2014]第16号《催告通知书》；2、2014年5月12日作出的强拆物品登记明细表。证明：被告扎兰屯市人民政府拆除原告李长红的房屋是合法的。 经庭审质证，针对原告李长红提交的证据、依据，质证意见如下： 被告扎兰屯市人民政府对原告李长红提交的证据的真实性无异议。 针对被告扎兰屯市人民政府提交的证据、依据，质证意见如下： 原告李长红对被告扎兰屯市人民政府提交的第一组证据证据的真实性无异议，但证明目的不予认可。对于机场工程建设用地的批复的时间为2015年5月23日，而本案被告作出征收补偿决定的时间为2014年3月，属于先进行拆迁再补手续的行为，被告作出征收补偿决定违法。对第二组证据中的《扎兰屯市人民政府关于征地的通告》合法性不予认可，无法证明作出征收行为的合法性，也无法证明征地开始实施。被告将此通告作为征地行为的开始，不符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。对第二组证据中的《扎兰屯市人民政府征地补偿安置方案公告》合法性不予认可，应当是在征地批文下发后，征地开始以后在征求大家意见的基础上，作出补偿安置方案后再进行公告。此征地补偿安置方案是在征地批文下发前作出的，证明本案征收补偿决定的违法性。对被征收房屋基本情况调查表和现场调查表的真实性无异议。但现场调查表中没有对园地种植的杨树和沙果树进行登记。对房屋征收与补偿估价分户报告真实性认可，但合法性不认可。估价报告应当是在批准征地后才能委托有资质的评估公司进行评估，来作为补偿的依据，但该份评估报告是在征地批文下发之前作出的，也没有估价师的签名和估价的技术条件、估价标准，评估价格非常低，无法恢复原有房屋建设，该份估价报告不能作为补偿的标准。对于《扎兰屯市人民政府关于对被征收人李长红土地、房屋进行征收补偿的决定》在认定事实的程序性和适用法律方面，均不符合目前的法律规定。对于《关于征收李长红房屋、土地情况说明》不予认可。被告在征收原告的房屋时，应当由详细的登记、拍照、录像等资料，而不能仅依靠工作人员的记忆。附属物不包括在土地补偿款之中。应当由被告对原告房屋、树木、果树、屋内附属物及物品被毁之前的情况进行举证。对《扎兰屯市2011年度征地补偿标准》及评估公司工作人员手写计算单真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。无法反映原告的真实情况，补偿标准不符合法律规定。树木、菜园、果树应当进行清点，并按照种类、年限等进行计算。对第三组证据中的催告通知书的真实性无异议，但合法性、关联性不予认可。该通知书证明了被告在土地批文下发前违法实施征收行为并作出征收补偿决定的事实。对强拆物品登记明细表真实性不予认可，登记表中登记的不是原告的物品。 本院对上述证据认证如下：对原告李长红提交的证据的真实性予以采信。对被告扎兰屯市人民政府提交的第一组证据的真实性予以采信，对第二组证据中的证据1、2、3、4、5、6、7、8真实性予以采信，证据9因无承办人员签名，本院不予采信。第三组证据涉及到原告李长红房屋被强制拆除的争议，该争议已另案处理，本院不予采信。 经审理查明，2013年6月9日，国务院、中央军委作出《关于同意新建内蒙古扎兰屯民用机场的批复》（国函[2013]69号），同意新建内蒙古扎兰屯民用机场，并对工程建设的规模、总投资及建成后的经营管理问题提出要求。2014年1月16日，国土资源部作出《关于内蒙古扎兰屯民用机场建设用地预审意见的复函》（国土资预审字[2014]6号）："一、原则同意通过用地预审；二、该项目拟用地面积127.52公顷，其中农用地101.2公顷（含耕地93.71公顷）；三、按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，建设项目占用耕地，必须补充数量和质量相当的耕地；四、认真做好征地补偿安置的前期工作足额安排补偿安置资金并纳入工程项目预算；五、项目可行性研究报告批准后，必须按照《中华人民共和国土地管理法》和国务院有关文件的规定，办理建设用地报批手续。未取得建设用地批准手续的不得开工建设。"2014年9月28日，国家发展和改革委员会作出《关于新建内蒙古扎兰屯机场工程可行性研究报告的批复》（发改基础[2014]2197号），批复了工程的目标设计、主要建设内容、项目总投资等。2015年5月23日，国土资源部作出《关于扎兰屯民用机场工程建设用地的批复》（国土资函[2015]315号），同意扎兰屯市人民政府将农民集体所有的部分农用地转为建设用地并办理征地手续，督促扎兰屯市人民政府严格履行征地批后实施程序，按照经批准的征收土地方案及时足额支付补偿费用，妥善解决好被征地农民的生产和生活，保证原有生活水平不降低，长远生计有保障。征地补偿安置不落实的，不得动工用地，并完成补充耕地工作。 2013年3月30日，被告扎兰屯市人民政府作出扎政征字[2013]2号《扎兰屯市人民政府关于征地的通告》，决定征收扎兰屯市成吉思汗镇东德胜村的部分集体耕地及征地范围内房屋等附属物，并确定了补偿依据和标准、被征收人的权利、办理登记程序等事宜。2013年4月15日，被告扎兰屯市人民政府作出《扎兰屯市人民政府征地补偿安置方案公告》，将征地范围、征地人、补偿依据和标准、支付方式、强制执行、公开公示等内容进行公告。原告李长红系扎兰屯市成吉思汗镇东德胜村**村民，其所有的涉案房屋及使用的土地在征收范围内。被告扎兰屯市人民政府对李长红的房屋和土地及附属物等情况进行了调查，并制作了征地现场调查表和被征收房屋基本情况调查表。原告李长红有园子430.98平方米、空地150.5平方米、树地1.43亩（955平方米）、主体房屋1座（砖木结构，建筑面积64.61平方米）、附属物有砖仓、土棚、石头墙、砖墙、菜窖等。被告扎兰屯市人民政府委托呼伦贝尔安远房地产价格评估事务所对原告李长红所有的房屋及附属物的价格进行评估，出具了《房屋征收与补偿估价分户报告》，房屋及附属物评估总额为141906元。因双方未就征收补偿事宜达成协议，被告扎兰屯市人民政府于2014年3月11日作出扎政征补字[2014]16号《关于对被征收人李长红土地、房屋进行征收补偿的决定》，决定："对原告李长红采取货币补偿的方式，土地补偿费、安置补助费、房屋补偿费等共计216679元，搬迁期限为收到本决定之日起15日内，被征收人如不服本决定，可以在本决定送达之日起60日内向呼伦贝尔市人民政府申请行政复议或在3个月内向呼伦贝尔市中级人民法院提起诉讼。在本决定规定期限内不履行义务的，市政府将依法申请人民法院强制执行。"并向原告李长红送达了该征收补偿决定。被告扎兰屯市人民政府于2014年4月17日作出扎政催告字[2014]第16号《催告通知书》，限原告在收到通知之日起7日内，按照征收补偿决定的规定，向扎兰屯市人民政府领取补偿款，并完成房屋搬迁，并告知其享有陈述和申辩的权利，逾期不陈述、申辩又不按本催告通知履行的，将依照有关法律规定予以强制执行。 另查明，原告李长红于2014年4月1日向本院提起行政诉讼，本院经审查后指令阿荣旗法院管辖，并于2014年5月14日通过机要方式将原告李长红起诉材料转给阿荣旗法院。经阿荣旗法院组织协调，原、被告双方就征收补偿问题未达成一致，阿荣旗法院也未立案审理。2019年3月29日，原告李长红继续向本院起诉，本院予以立案审理。 本院认为，关于原告李长红的起诉是否超过法定起诉期限的问题。被告扎兰屯市人民政府于2014年3月11日作出扎政征补字[2014]16号《关于对被征收人李长红土地、房屋进行征收补偿的决定》，并向原告李长红送达。该征收补偿决定向原告李长红告知"被征收人如不服本决定，可在本决定送达之日起60日内向呼伦贝尔市人民政府申请行政复议或在3个月内向呼伦贝尔市中级人民法院提起行政诉讼。"原告曾于2014年4月1日向本院提起诉讼，本院指定阿荣旗法院管辖后，该院一直未予立案审理。经审查，原告李长红于2019年3月29日提起的本案诉讼与2014年4月1日提起的行政诉讼系同一诉讼，现原告李长红要求本院立案审理，符合法律规定，两次起诉间隔的期间属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的不属于其自身原因耽误起诉期限，被耽误的期间不计算在起诉期限内。因此，原告李长红因房屋征收补偿提起诉讼，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月起诉期限。 关于征收土地程序合法性问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定："国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。"被告扎兰屯市人民政府作为县级人民政府，有权对本行政区域内的涉案集体土地及房屋等实施征收。按照法律规定，征地行为由征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等一系列行为构成。被告扎兰屯市人民政府为建设扎兰屯民用机场需要征收土地。虽然该建设项目经过了国务院等相关部门的审批，但依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定："国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施"的规定，国家征收土地的，要依据法定程序审批后，才能组织实施。本案中，国土资源部于2014年1月16日作出《关于内蒙古扎兰屯民用机场建设用地预审意见的复函》（国土资预审字[2014]6号），对被告扎兰屯市人民政府用地需求，原则同意通过用地预审，又于2015年5月23日作出国土资函[2015]315号《国土资源部关于扎兰屯民用机场工程建设用地的批复》，同意扎兰屯民用机场工程建设用地。被告扎兰屯市人民政府于2013年3月30日即作出扎政征字[2013]2号《扎兰屯市人民政府关于征地的通告》，开始实施征收。在建设用地未经审批的情况下，被告扎兰屯市人民政府对原告李长红所使用的土地、房屋等进行征收的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定。同时依据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定："征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。"被告扎兰屯市人民政府未提交已听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的相关证据，其行为违反了该项法律规定。 关于被告扎兰屯市人民政府作出的扎政征补字[2014]16号《扎兰屯市人民政府关于对被征收人李长红土地、房屋进行征收补偿的决定》是否应撤销的问题。被告扎兰屯市人民政府征收原告李长红的土地、房产及附属物的目的是为了扎兰屯市民用机场建设，属于公益项目，虽然违反了《中华人民共和国土地管理法》关于征收土地的程序性规定，但征收行为已实施完毕，该机场已经建成并投入使用，如撤销此征收补偿行为，必然会给国家利益及社会公共利益造成重大损害，故应确认对原告李长红的征收补偿行为违法，但不予撤销。 综上，被告扎兰屯市人民政府对被征收人李长红土地及房屋进行征收补偿的行政行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和第四十八条之规定，依法应当撤销，但撤销会给国家利益及社会公共利益造成重大损害，故不予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，判决如下： 确认被告扎兰屯市人民政府作出的扎政征补字[2014]16号《扎兰屯市人民政府关于对被征收人李长红土地、房屋进行征收补偿的决定》违法。 案件受理费50元，由被告扎兰屯市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。 审 判 长  杨丕军 审 判 员  张吉春 人民陪审员  西 子 二〇一九年六月二十日 法官 助理  谢 杨 书 记 员  谢 杨 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国土地管理法》 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 第四十八条征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。