徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2019)苏8601行初239号 原告牟尊强，男，1970年9月12日生，汉族，住江苏省沛县。 委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。 被告沛县沛城街道办事处，住所地江苏省沛县歌风路11号。 法定代表人文晓东，该办事处主任。 出庭应诉负责人耿兴盛，该办事处副主任。 出庭应诉负责人宋永乐，该办事处副主任。 委托代理人刘忠，江苏金维律师事务所律师。 委托代理人关建勋，沛县司法局工作人员。 被告沛县住房和城乡建设局，住所地江苏省沛县沛公路2号。 法定代表人陈全更，该局局长。 出庭应诉负责人叶蔚，该局副局长。 委托代理人孔伟，沛县房屋征收办公室副主任。 委托代理人关建勋，沛县司法局工作人员。 被告沛县城市管理局，住所地江苏省沛县歌风路2号。 法定代表人张继东，该局局长。 出庭应诉负责人解淼，该局局长助理。 委托代理人张龙，该局工作人员。 委托代理人关建勋，沛县司法局工作人员。 被告沛县自然资源和规划局，住所地江苏省沛县新城区沛公路2号。 法定代表人胡建锋，该局局长。 出庭应诉负责人刘守彦，该局副局长。 委托代理人庞波，该局法规科长。 委托代理人关建勋，沛县司法局工作人员。 原告牟尊强诉沛县沛城街道办事处、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、原沛县规划局城建行政管理一案，本院于2019年1月15日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。因沛县机构改革，沛县自然资源和规划局于2019年2月28日挂牌成立，原沛县国土资源局和原沛县规划局的职能整合至沛县自然资源和规划局，本院依法向原告进行释明，本案被告相应调整为沛县沛城街道办事处、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、沛县自然资源和规划局。本院依法组成合议庭，于2019年6月6日第一次公开开庭审理，原告牟尊强及其委托代理人谢瑞青，被告沛县沛城街道办事处出庭应诉负责人耿兴盛及委托代理人刘忠，被告沛县住房和城乡建设局出庭应诉负责人叶蔚及委托代理人孔伟，被告沛县城市管理局出庭应诉负责人解淼及委托代理人张龙，被告沛县自然资源和规划局出庭应诉负责人刘守彦及委托代理人庞波，四被告共同委托代理人关建勋到庭参加诉讼；本院于2019年6月24日第二次公开开庭审理，原告牟尊强及其委托代理人谢瑞青，被告沛县沛城街道办事处出庭应诉负责人宋永乐，被告沛县住房和城乡建设局委托代理人孔伟，被告沛县城市管理局出庭应诉负责人解淼及委托代理人张龙，被告沛县自然资源和规划局出庭应诉负责人刘守彦及委托代理人庞波，四被告共同委托代理人关建勋到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告牟尊强诉称：原告在沛县拥有合法房屋。2018年7月10日，沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、原沛县规划局、原沛县国土资源局及沛县沛城街道办事处联合作出《关于居民点XX地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》，原告的房屋被上述机关认定为违法建筑。原告提出异议后，被告未作出重新认定也未将重新调查处理结果向原告作出答复。被告的认定缺乏事实和法律依据，程序违法，侵害了原告的合法权益。请求法院依法撤销被告以《关于居民点XX地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》认定原告房屋为违法建筑的行政行为。原告后于庭审中提出，本案四被告不具有作出被诉行政行为的职权，法院应向原告释明变更被告为沛县人民政府后，将该案移送徐州市中级人民法院审理。 原告牟尊强为证明其主张，向本院提交了以下证据材料： 1.《关于居民点XX地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》; 2.《居民点XX地块房屋征收项目未登记建筑公示表》； 证据1-2用以证明被诉行政行为真实存在。 3.牟尊强营业执照，用以证明涉案房屋已经被批准用作合法经营，房屋的合法性已经得到行政机关的认定。 被告沛县沛城街道办事处、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、沛县自然资源和规划局共同辩称：一、被告作出《关于居民点XX地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》具有充分的事实和法律依据。居民点XX地块房屋征收项目是沛县政府基于公共利益的需要所进行的棚户区改造项目之一，涉案地块未经登记建筑面积较大，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条的规定，在房屋征收部门征收决定作出前，须有房屋征收部门对未经登记建筑是否合法作出认定。被告作为认定未经登记建筑的成员单位，具体承担了未经登记建筑的认定工作，依据对未经登记建筑的调查，依法作出了涉案征收地块未经登记建筑的认定和处理，被告具有作出认定处理的法定职权。二、被告作出涉案房屋未经登记建筑认定和处理结果具有充分的事实依据。根据2007年1月航拍图并结合之后形成的航测图可最终确认原告的违建面积为172.69平方米。被告根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，结合原告是否取得用地许可、规划许可等因素依法作出了上述认定。通过调查可以认定原告在未依法取得任何审批手续的情况下，擅自进行建设，且该建筑在实施征收前未经有权机关依法予以行政处罚，原告的违法建筑一直处于违法状态，故原告未经登记的建筑系违法建筑的事实清楚。三、被告作出未经登记建筑认定、处理的结果程序合法。认定处理结果公布前，被告对原告的房屋进行了入户调查，调查后对原告的房屋是否在有关部门办理了有关合法批准手续进行了函告，在接到有关部门的回复后，确认原告的房屋未取得合法建设手续，在此基础上作出了认定结果。之后，在征收地块进行了公示，向包括原告在内的被征收人告知了不服认定处理结果的复核权、复议和诉讼权利。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 四被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据材料： 1.居民点XX地块未登记建筑所有人名单，用以证明沛县住建局向相关单位发函时所附的名单包含原告； 2.2018年7月10日房屋认定情况表（1-433），用以证明当时的认定情况； 3.2018年7月10日《居民点XX地块房屋征收项目未登记建筑公示表》，用以证明2018年7月10日原告未登记建筑面积情况在征收现场进行了公示； 4.2018年8月14日入户调查表及房屋认定情况表，用以证明2018年8月14日入户调查及认定情况； 5.2018年10月25日入户调查表及10月25日的认定情况表，用以证明10月25日入户调查和认定情况； 6.2018年12月27日入户调查表及2018年12月28日认定情况表（原认定单作废），证明最终的调查面积认定情况； 7.1-433航拍图、航测图，用以证明2007年1月1日原告的房屋航拍情况及之后的航测情况； 8.《关于成立对未经登记建筑调查、认定、处理工作组的通知》，用以证明沛县政府为公平公正的处理好未经登记建筑的认定工作成立了工作组，负责该项工作； 9.关于对未经登记建筑调查的函4份，用以证明沛县住房和城乡建设局为查清未经登记建筑的审批情况分别向沛县自然资源和规划局、沛县城市管理局、沛县沛城街道办事处发出调查函； 10.复函4份，用以证明沛县自然资源和规划局、沛县城市管理局、沛县沛城街道办事处接到沛县住房和城乡建设局的调查函后，分别向沛县住房和城乡建设局回复了复函，包括本案原告在内的被征收人没有在上述有关部门办理规划许可、用地审批等合法建筑审批； 11.沛政通[2007]13号沛县人民政府《关于严禁在城市规划区内进行违法建设的通告》，用以证明沛县政府为规范城市范围内的建筑行为，依据有关规定依法作出的严禁在城市规划区内进行违法建设的通告，明确了界定违法建设的起算时间为2007年1月的航拍、航测图，在此之后未取得建设工程规划许可证，形成的建筑均系违法建筑； 12.《关于居民点XX地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》及张贴公告的照片，用以证明被告对被征收房屋中的未登记建筑进行了调查认定和处理，并将处理结果在征收现场进行了公示； 13.2005年6月23日徐政复[2005]23号《徐州市人民政府关于沛县城市总体规划的批复》（含附图），用以证明沛县城市总体规划的批复时间、规划范围，规划期间为2004-2020年，附图可以证明涉案被征收房屋在规划范围内； 14.沛县土地利用总体规划局部图，用以证明该征收范围符合沛县整体规划； 15.《关于居民点XX地块建设项目情况的说明》《关于居民点XX地块房屋征收项目是否符合县城乡规划和专项规划的函的复函》《关于居民点XX地块房屋征收项目规划情况说明》《关于居民点XX地块房屋征收项目土地权属性质情况说明》，用以证明涉案房屋征收项目符合国民经济和社会发展年度计划和十三个五年规划的要求，符合土地利用整体规划的要求，符合城乡规划和专项规划的要求； 16.沛政房征字[2018]1号《房屋征收决定书》及公告、征收补偿安置方案、居民点XX房屋征收范围图，用以证明沛县政府根据国有土地上房屋征收与补偿条例的规定依法作出涉案房屋征收决定。 被告另提交其作出被诉行政行为的法律依据：1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条；2.沛县人民政府沛正规[2012]4号《县政府关于规范征收与补偿程序的实施意见》。 被告当庭补充提交了下述证据材料： 17.2018年6月20日《居民点XX地块房屋征收项目未登记建筑公示表》以及张贴公示表的照片，用以证明对未经登记建筑作出初步认定结果后，房屋征收部门于2018年6月20日在征收现场进行了第一次公示； 18.1990年3月27日徐政发[1990]51号徐州市人民政府文件，关于批准撤销沛城镇十三个村民小组建制并“农转非”的通知，附一览表；沛政发[1987]198号沛县人民政府文件，关于撤销沛城镇XX大队第四生产队的报告，用以证明原XX办事处3、4、5组均已农转非，土地依法收归国有； 19.房屋征收分户估价报告单送达回证，用以证明被告将分户估价评估报告送达给原告，同时证明被告将最终认定的结果告知了原告，评估估价报告单与未登记建筑的最后认定结果一致（房屋评估估价报告单中未载明违建面积）； 20.原告房屋所有权证及土地登记审批表，用以证明原告在国有土地上进行建房，并领取了房屋所有权证。 经庭审质证，四被告对原告所举证据的真实性均无异议。 原告对被告所举证据1的三性均不认可；对证据2的真实性无法确认，原告此前没见过；对证据3的真实性无异议；对证据4不予认可，调查表上没有原告本人签字，该两份证据都是在行政行为作出以后形成的；对证据5-6的真实性不予认可，入户调查表都没有原告本人的签字，这四份表格都是在行政行为作出以后形成的；对证据7不认可，航拍图模糊，无法看清房屋的具体状况，不能证明原告房屋在航拍时不存在，也无法证明原告房屋属于违法建筑，更无法证明违法建筑部分的面积大小，另，航拍图是2007年拍摄，以航拍图作为认定是否违建的标准没有任何法律依据；对证据8的真实性无异议，合法性不认可；对证据9-10的真实性无异议，合法性和证明目的不认可；对证据11的三性均不认可，被告提交的仅是复印件，真实性无法确认，且涉案房屋是否属于违法建筑应当综合考虑法律法规以及建设的历史原因、建设时间等因素来确定，而不应当单纯以航拍图作为违建的认定标准，该通知本身也已经违反了法律的规定，且该通知实际没有对外张贴公示，未对外产生法律效力；对证据12的真实性无异议，合法性不认可；对证据13-14的真实性无异议，合法性和证明目的不认可，且征收项目符合规划与本案不具有关联性；证据15与本案无关联性，其中《关于居民点XX地块房屋征收项目土地权属性质情况说明》与事实不符，涉案地块根据原告提交的证据至少有部分是属于集体土地；证据16与本案不具有关联性；证据17-20超出法定期限举证。 本院对上述证据认证如下：原告所举证据，客观真实，来源合法，与本案具有关联性，本院依法予以确认。 被告所举证据1、2、4、5、6、7系被告在对涉案房屋调查认定过程中制作或收集形成的，具有形式真实性，本院予以确认，至于能否证明被告的主张，将综合全案证据予以认定；被告所举证据3系被诉行政行为载体，本院予以确认；被告所举证据8-16，证据来源合法，与本案具有关联性，可以作为本案的证据使用；被告所举证据17-20，系当庭提交，已超出法定举证期限，不能作为本案认定事实的依据。 本院审理查明：2014年5月27日,沛县人民政府作出《关于成立未经登记建筑调查、认定、处理工作组的通知》，决定由沛县住房和城乡建设局、沛县国土资源局、沛县规划局、沛县城市管理局、沛县沛城街道办事处、沛县大屯街道办事处、沛县汉源街道办事处、沛县汉兴街道办事处负责全县国有土地上房屋征收与补偿过程中未经登记建筑的调查、认定和处理工作。2018年7月14日，沛县人民政府作出沛政房征字[2018]1号《房屋征收决定书》，决定对居民点XX地块旧城区改造项目范围内的房屋实施征收，该征收决定书载明上述房屋所占用的土地性质为国有土地。原告的房屋位于沛县沛城镇居民点XX范围内。2018年6月27日，被告沛县住房和城乡建设局分别向原沛县规划局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、沛县沛城街道办事处发出《关于对未经登记建筑调查的函》，核实包括涉案房屋在内的居民点XX地块未登记建筑是否办理过合法的审批手续。同年7月9日，原沛县规划局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、沛县沛城街道办事处分别向沛县住房和城乡建设局发出《复函》，载明沛县住房和城乡建设局提供的居民点XX地块未登记建筑2005年以来未经办理建房用地、规划审批等方面的申报，未对上述房屋颁发建设工程规划许可证、土地权属证书，也未进行立案处罚。2018年7月10日，原沛县规划局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、沛县沛城街道办事处作出《关于居民点XX地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》，附《居民点XX地块房屋征收项目未登记建筑公示表》，其中，认定原告牟尊强的房屋（丈量号1-433）丈量面积72平方米，其中合法面积72平方米。上述公告中载明了对不服公告结果申请复议及提起行政诉讼的权利，上述公示表上另注明“说明：如对公示结果有异议，请于10日内提供相关证件，到征收指挥部提出书面异议。”2018年8月14日，被告作出《居民点XX地块房屋认定情况表》，重新认定原告的房屋面积为159.39平方米，合法面积159.39平方米。2018年10月25日，被告再次作出《居民点XX地块房屋认定情况表》，重新认定原告房屋丈量面积为291.58平方米，其中合法面积196.82平方米，违建面积94.76平方米。2018年12月28日，被告作出《居民点XX地块房屋认定情况表》（原认定单作废），认定原告房屋丈量面积383.23平方米，其中合法面积210.54平方米，违建面积172.69平方米。原告不服被告2018年7月10日作出的以公告方式认定其房屋为违法建筑的行为，遂诉至本院，诉讼请求如前所述。 本院认为：一、被告沛县沛城街道办事处、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、原沛县规划局具备对未经登记建筑进行调查、认定和处理的职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。沛县沛城街道办事处、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、原沛县规划局作为沛县人民政府的规划、土地、城市管理、房屋管理部门及被征收房屋所在地的基层管理机关，对涉案建筑土地利用、建设规划等具有相应的职权，且沛县人民政府组织成立“未经登记建筑调查、认定、处理工作组”，由上述部门及其他街道办事处负责沛县国有土地上房屋征收与补偿过程中未经登记建筑的调查、认定和处理工作，故本案沛县沛城街道办事处、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、原沛县规划局对被征收范围内未经登记的建筑具有相关调查、认定和处理的职权。原告关于“本案四被告不具有对未经登记建筑作出调查、认定和处理职权，故四被告并非本案适格被告，法院应向原告释明后变更被告为沛县人民政府，并将案件移送徐州市中级人民法院”的主张不成立，本院不予支持。 二、被告2018年7月10日针对涉案房屋作出的房屋丈量面积72平方米，合法面积72平方米的未经登记建筑认定和处理行为应当确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法。本案中，被告于2018年7月10日就涉案未经登记建筑面积进行认定处理，认定原告房屋合法面积72平方米，后先后于2018年8月14日、10月25日、12月28日分别作出新的不同的认定结果，改变了原先的认定内容，即被告已经通过后续的认定否定了2018年7月10日的调查处理结果，故，原行政行为依法应当确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告沛县沛城街道办事处、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、原沛县国土资源局、原沛县规划局于2018年7月10日作出的认定原告牟尊强位于居民点XX的房屋丈量面积72平方米、合法面积72平方米的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告沛县沛城街道办事处、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、沛县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长 王小曼 审 判 员 王青青 审 判 员 李 浩 法官助理 刘大琳 二〇一九年六月二十八日 书 记 员 乔 璐 附：本判决适用的相关法律依据: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。