广东省广州市海珠区人民法院民 事 判 决 书（2018）粤0105民初17265号原告：周健英，女，1973年5月4日出生，汉族，住所地广州市海珠区。委托代理人：崔群，系北京市沁润源律师事务所律师。第一被告：广州市海珠区琶洲街琶洲第一经济合作社，住所地广东省广州市海珠区暄悦西街8号2063铺。负责人：徐伟明委托代理人：许文华，系广东芳华律师事务所律师。委托代理人：任懿飞，系广东芳华律师事务所实习人员。第二被告：广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社，住所地广东省广州市海珠区新港东路琶洲跃龙大街19号。负责人：徐志豪。委托代理人：郑荣启，系该社的社委。本院受理原告周健英诉被告广州市海珠区琶洲街琶洲第一经济合作社、广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告及其委托代理人崔群，第一被告负责人徐伟明及其委托代理人许文华、任懿飞，第二被告的委托代理人郑荣启到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告周健英诉称：2008年原告因违反计划生育政策超生一孩。2009年1月8日，第二被告向第一被告发出通知，要求第一被告停止原告的一切集体福利、集体分配、股份分配、征地分配7年。2016年1月12日，第二被告通知第一被告要求第一被告恢复原告的一切社员待遇。原告之后向琶洲街道办、两被告提出要求返还被第一被告扣发的征地补偿费。第二被告于2018年1月15日向第一被告发出《关于周健英要求返还全部征地补偿款的处理意见》，认为“属于个人所有的土地补偿款、青苗补偿费应当支付给个人，若你社予以扣除的，应当核实后予以退回”。第一被告拒绝返还全部征地款。被告对原告的处罚违反行政违法行为“一事不再罚”的原则，违反了《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第5条、第6条规定，以及广东省卫计委《关于违法生育人员能否分配农村征地补偿款问题的复函》（粤人口计生委函【2005】7号）和《关于违法生育人员土地补偿费等分配问题的复函》（粤人口计生政函【2005】12号）的相关规定。第二被告已经于2018年1月15日作出处理意见，第一被告扣除原告征地补偿款和股份分红、集体福利的依据已经不存在，第一被告不接受第二被告建议继续扣押上述款项的违法行为。故诉请判决：一、第一被告返还违法扣除原告自2009年1月1日至2015年12月31日的征地补偿款342034元以及迟延支付的银行利息（以被扣除金额为本金，年利率5％，从扣除之日起计至2015年12月31日）；2.两被告返还违法扣除原告自2009年1月1日至2015年12月31日的股份分红集体福利款92505元以及迟延支付的银行利息（以被扣除金额为本金，年利率5％，从扣除之日起计至2015年12月31日）；3.第一被告承担诉讼费用。第一被告广州市海珠区琶洲街琶洲第一经济合作社辩称：请求驳回原告全部诉讼请求。一、第一被告对原告的处罚与行政违法行为“一事不再罚”的原则无关，属不同法律关系。第二被告于2009年1月8日发出通知中“按《省条例》处罚”是指广州市海珠区人民政府琶洲街道办事处作出的要求原告缴交社会抚养费的处罚，第一被告不是行政单位，不可能对原告作出行政处罚。而第二被告要求第一被告停止原告的一切集体福利、集体分配、股份分配、征地分配7年的决定是根据《广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社章程》（以下简称“《章程》”）规定作出的。《章程》不是行政机关决定，是集体经济组织成员间的共同契约，根据《章程》作出的决定并非行政处罚。且第一被告执行第二被告要求对原告违法行为的处理，符合《人口与计划生育法》第四十一条、第四十二条，以及2008年《广东省人口与计划生育条例》第四十八条的规定。二、原告对相关法规、文件存在误解，第一被告无需返还征地补偿款。（一）《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》（2009年）第五条第一款及第六条第一款的规定可知，仅“青苗补偿费、附着物补偿费和安置补助费”需划分为个人所有和集体所有，属个人所有的，应支付给个人。而“土地补偿费”归农村集体经济组织所有，由被征地单位统一管理，“土地补偿款”的使用和收益分配办法由村民会议或村民代表会议过半数通过决定。本案中原告主张的征地补偿费实际是指土地补偿费，不属于个人所有，按上述规定由第一被告管理，该款的使用和收益分配办法列明在《章程》第十章第五十八条第（五）点。《章程》已按《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》（2009年）规定程序表决通过。且停发的费用仍在集体账面上，因此第一被告行为合法。（二）广东省卫计委《关于违法生育人员能否分配农村征地补偿款问题的复函》（粤人口计生委函【2005】7号）仅阐明了“土地补偿费、青苗补偿费和安置费”不属于股份分红或集体福利，不属于《省计生条例》（2008年）第四十八条第二款规定的适用范围，并未阐明“土地补偿费、青苗补偿费和安置费”属个人所有，应支付给个人。（三）《关于违法生育人员土地补偿费等分配问题的复函》（粤人口计生政函【2005】12号）是针对已缴清社会抚养费的超生人员是否能享有用于发展生产的集体所有的土地补偿款“派生出来的收益”问题作出的回复，并非对“土地补偿款”本身如何使用作出回复。故第一被告对原告作出的停发征地补偿款7年的决定合法合理。三、第一被告无需返还原告股份分红集体福利款。根据法不溯及既往原则，第一被告对原告作出停发决定应适用2009年开始实行的《广东省人口与计划生育条例》第六章第四十八条第二款的规定，不应用2018年5月31日施行的版本来评判2008年的事件。原告从2008年违反计划生育，第一被告根据街道和联社的通知履行职责，从2009年1月执行《章程》规定，程序上合法，也符合上述条例规定，合法有理，无需返还股份分红集体福利款。四、原告要求第一被告承担利息损失及诉讼费、律师代理费，缺乏依据。五、原告诉请超过诉讼时效。第二被告广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社辩称：同意第一被告的答辩意见。经审理查明：第一被告是第二被告的经济合作社之一。原告周健英是第二被告广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社的社员，领有第二被告的社员证、股权证，发证时间均为2002年10月1日，并均加盖第一被告、第二被告的印章。2009年1月8日，第二被告向第一被告发出《通知》，记载：接琶洲街人口计生办通知，你社社员周健英于2008年12月违反《广东省人口与计划生育条例》规定，超生一个孩子。按本联社《章程》第十章第五十八条第（五）点的规定：凡不按《广东省人口与计划生育条例》者，对政策外生育的育龄夫妇，除按《省条例》处罚外，该夫妇7年内不能享受成员的一切集体福利、集体分配、股份分配、征地分配。请你社按联社《章程》规定执行，停止周健英一切福利待遇7年。2014年6月10日，海珠区人民政府琶洲街道办事处向原告及梁兆团发出《广州市非税收入缴款通知书》通知缴纳社会抚养费，原告于当天缴纳，海珠区人民政府琶洲街道办事处人口和计划生育办公室出具《证明》记载：兹有我街居民梁兆团、周健英……2009年5月28日超生一女梁熙媛……梁兆团、周健英已于2014年6月10日缴清社会抚养费。2016年1月12日，第二被告向第一被告发出《通知》，你社周健英……超生一个孩子，现处罚期已满，请于2016年1月起恢复周健英社员的一切待遇。因原告对处罚结果有异议向第一被告反映，2016年4月15日，第一被告在《关于违法生育人员土地补偿费等分配问题的复函》（粤人口计生政函【2005】12号）备注并加盖公章：对于周健英……超生一孩的处理结果……鉴于当事人对处罚结果有异议，经请示琶洲街计生办及区计生局，及2016年4月7日上午和2016年4月15日上午联社两委讨论，一致意见按广东省人口和计划生育委员会政策法规处《关于违法生育人员土地补偿费等分配问题的复函》（粤人口计生政函【2005】12号）执行。按联社《章程》第十章第五十八条第（五）点处罚，周健英7年内不能享受成员的一切集体福利、集体分配、股份分配、征地分配。粤人口计生政函【2005】12号复函记载：广州市人口计生局：……据开发区反映，……在处理征地补偿款时，对属于个人所有的青苗补偿款和安置补助费等费已按规定分配给个人（包括违法生育人员），但对用于发展生产的集体所有的土地补偿费派生出来的收益，则在保留违法生育人员股本的前提下，按照《广东省人口与计划生育条例》第五十条规定扣发七至十四年的股份分红。违法计生人员则认为他们既然交清了社会抚养费，也应该享有集体所有部分派生的红利。你局请示如何处理。经我处研究，现答复如下：一、青苗补偿费和安置补助费，按照《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》（以下简称《办法》）第五条的规定，属于个人所有的，应按有关规定分配给个人；属于集体所有的土地补偿费等不得分发给个人。根据这一规定，我委下发了《关于违法生育人员能否分配农村征地补偿款问题的复函》（粤人口计生委函【2005】7号）。明确土地补偿费、青苗补偿费、安置费等属农民生产、生活资料的实物形式变为货币形式，不属股份分红或集体福利。但是，根据《办法》第六条的规定，属集体所有的土地征地各项补偿费的使用和收益办法，应按照村民会议或者村民代表会议通过的章程或会议决议执行。因此，若村民会议或村民代表会议通过的章程或会议决议，明确违法生育人员应执行《广东省人口与计划生育条例》关于不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利的，应按照章程或会议决定执行；等。原告又于2016年5月16日向琶洲街道办事处、琶洲街计生办提交《申请书》，请求上级部门监督两被告返还其7年应得的征地补偿款。第二被告在申请书备注：周健英反映的情况属实，请上级计生主管部门给予指导意见及批复。琶洲街计生办于2016年5月27日备注：周健英，……已于2014年6月10日依法缴清了社会抚养费。请琶洲经济联社依据《广东省人口与计划生育条例》、《关于违法生育人员土地补偿款等分配问题的复函》（粤人口计生政函【2005】12号）以及你们的《广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社章程》对其征地补偿款进行处理。其后于2017年12月，原告又向第一被告发出《要求返还全部征地补偿款》。2018年1月15日，第二被告发出《关于周健英要求返还全部征地补偿款的处理意见》致第一被告，记载：……属于个人所有的土地补偿费、青苗补偿费应当支付给个人，若你社予以扣除的，应当核实后予以退回。本联社建议你社退回周健英因违反《广东省人口与计划生育条例》而扣除的属于个人部分的土地补偿费、青苗补偿费，建议你社按照章程的规定程序予以决定。据查，《广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社章程》第九章第五十五条记载：“征地补偿款由经济联合社，根据有关规定，汇同有关单位研究确定，由经济联合社统一开发票收款，然后由经济联合社按有关规定比例划分给各有关单位及社员。第五十六条载明：“征地补偿款的分配及使用：（一）征地补偿款到位后，根据规定，不论被征用土地种有何种作物，一律按每亩青苗补偿款为贰万元正……如经济社有规定的，则按经济社规定处理；（二）劳动力安置按征用土地每亩壹万伍仟元正，此款使用办法由经济合作社自行处理；（三）提取教育经费及水利费……由经济联合社统一收取，专款专用；（四）扣除上述1、2、3项款后，其余款按经济联合社占15%……，经济合作社占35%……，50%作解决社员生活困难分配。具体分配由两部分进行，劳动力分配由年满十六周岁（足岁至死亡之年为止，每人计算分配1份。但因结婚迁入户口的劳动力，应有成员资格，由批准入户之年起未满五年的只能按劳动力分配50%计算分配，凡十六周岁以下及五保户按劳动力50%分配；（五）凡投标地被征用时，青苗补偿款可根据合同规定补偿，如合同没有明确规定的则内部协商解决；（六）凡被征用地上建有附着物的经社两级研究批准而建的，其拆迁补偿款归投资者所有（如合同有协议除外）。如未经社两级批准建的设施，一律不给予拆迁补偿，还必须按时自行拆除。如有拆迁补偿费则全部归经济社集体所有；……”。第十章奖励惩罚第五十八条载明：“对以下成员给予处罚：……（五）凡不按照《广东省人口与计划生育条例》者，对政策外生育的育龄夫妇，除按《省条例》处罚外，该夫妇7年内不能享受成员的一切集体福利、集体分配、股份分配、征地分配；……。”另《广州市海珠区琶洲街琶洲第一经济合作社章程》第五十一条记载：“经济社的奖励与处罚参照《琶洲经济联合社章程》规定执行，奖励由联社负责。关于停发原告征地分配、股份福利的期限，原、被告一致确认为2009年1月1日至2015年12月31日，但关于停发原告款项的金额及性质，第一被告表示其中股份分红福利款为124259元，其中征地的补偿费用为310280元，共434539元。征地的补偿费用包括：1.2010年6月“城中村”改造征地款，共236450元，含青苗款和劳动出路费（安置补助费）20593.51元；2.2011年11月征地151.4亩补偿款，共68100元，含青苗款和劳动出路费（安置补助费）8560.58元；3.2011年11月新港路扩路补偿款（差价补偿），共2780元，含青苗款和劳动出路费（安置补助费）2778元；4.2015年1月万胜围征地款，共2950元，含青苗款和劳动出路费（安置补助费）245.98元。第一被告、原告均确认因琶洲村相关土地在被征收前是集体耕种，已经没有承包人，青苗款和劳动出路费（安置补助费）与土地补偿费是混同发放的，实际均是按《广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社章程》第五十六条第（四）项规定的人口股发放，大致是年满十六岁的大人分1份，未满十六岁的分0.5份。当事人均确认青苗款和劳动出路费（安置补助费）的发放方式及金额。关于征地的补偿费用方案发布和实际发款的时间，第一被告表示有时间差，但均涵盖在原告受限制的时间，原告对此无异议，原告表示利息从应发放时计算。原告并表示关于停发款项的总金额无异议，但认为其中征地的补偿费用应为338420元，股份分红福利款为96119元（原告主张费用发放于2009年1月至2015年9月），即第一被告将2010年7月分社物业补偿款28140元作为股份福利分红，实际是拆土地上商铺补偿附着建筑款，应作为征地的补偿费用。第一被告表示该项费用是厂房非征地补偿。第二被告则表示如有征地的补偿费用及股份分红福利款，其在扣除应留部分外，下拨给第一被告，由第一被告分配，由第一被告计算，也不直接对原告发放，故其不清楚原告应得的具体金额。对此，第一被告表示有一点不同意，即认为总的青苗款和劳动出路费（安置补助费）是第二被告计算的，原告确认第一被告所述。原告主张没有收到两被告任何关于停发集体福利、集体分配、股份分配、征地分配的通知，是在被扣款之后找到第一被告，第一被告才出示第二被告于2009年1月8日发给第一被告的《通知》，是2009年1月底2月初知道的，但是侵权是于2015年年底结束的，原告于2016年3月向街道办提出了异议，且通知原告缴纳社会抚养费也是在2014年6月10日，才知道是重复处罚了。第一被告确认关于停发通知只有口头通知，原告几年来从未提出异议。原告于2018年10月18日提起本案诉讼，此前未因本案纠纷提起诉讼。另查，关于第一被告与第二被告的关系，第二被告表示本案停发征地分配决定是由第二被告决定，从而对第一被告作出指引，第一被告是独立主体，有独立章程。而第一被告则表示第二被告是其上级，决定权在第二被告，其仅负责执行。本院认为：本案是侵害集体经济组织成员权益纠纷，争议焦点在于：一、停发原告集体福利、集体分配、股份分配、征地分配与向原告征收社会抚养费，是否违反“一事不再罚”原则。原告作为集体经济组织的成员，停发其集体福利、集体分配、股份分配、征地分配等是集体经济组织基于章程等作出的决定，本质是一种村民自治行为。而根据《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十一条的规定，不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。缴纳社会抚养费是违法人员承担的法律责任，与停发集体福利等性质不同。《广东省人口与计划生育条例》（2009年1月1日实施）第四十七条与第四十八条分别规定对不符合规定生育子女的，征收社会抚养费及七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。可见，原告主张停发股份分配、征地分配等与征收社会抚养费违反行政违法行为“一事不再罚”原则的主张，本院不予采纳。二、关于停发原告征地补偿费用。首先，两被告提出时效抗辩。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。……《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。……《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法》（根据2008年11月28日《广东省实施办法》等三项地方性法规的决定第三次修正）第五条规定，被征收单位收取的青苗补偿费、附着物补偿费和安置补偿费，属于个人所有的，应按标准如数支付给个人，属于集体所有的不得分发给个人。被征收土地上的青苗属集体所有，但已由单位或者个人承包经营的，被征收单位收取的青苗补偿款应当按承包经营期限合理补偿给承包经营者；第六条规定，土地补偿费、依法应当支付给集体的安置补偿费、集体所有的青苗补偿费和附着物补偿费，由被征地单位管理，主要用于发展集体生产和安排因土地被征收造成的多余劳动力的就业，也可部分用于不能就业人员的生活补助和公共福利事业，任何单位和个人不得挪用、侵占。集体所有的土地征地各项补偿费的使用和收益分配办法，必须经村民会议或者村民代表会议过半数通过，报乡级人民政府备案。而根据《广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社章程》第五十六条载明的征地补偿款的分配及使用，征地补偿款到位后，分别计算青苗补偿款、劳动力安置费后再作分配给经济合作社。可见，关键在于安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的权属，如果地上附着物和青苗属于个人所有或被个人承包，且原土地有特定的安置对象，则该两项费用属特定的个人所有，对该两项费用请求给付应是一种物权请求权，应不适用诉讼时效。但本案中，原告、第一被告均已确认相关被征收的土地是集体耕种，没有具体承包人，原告也未主张其是被征收土地的承包人等具体权利人，则本案所涉安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费均符合《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第六条规定的依法应当支付给集体的安置补偿费、集体所有的青苗补偿费和附着物补偿费，其使用和收益分配办法，必须经村民会议或者村民代表会议过半数通过。而土地补偿费亦依法归集体经济组织所有。故土地补偿费、应当支付给集体的安置补偿费、集体所有的青苗补偿费和附着物补偿费，作为集体经济组织的成员获得一定比例的上述费用是基于集体经济组织作出使用和收益分配方案进行分配，请求给付应是一种债权请求权，根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第一条“当事人可以对债权请求权提出诉讼时效抗辩”的规定，应适用诉讼时效。因原告表示于2009年1月底2月初知道被停发相关费用，最早于2016年3月向街道办提出了异议，于2018年10月18日提起本案诉讼，故原告主张发生在2010年6月一次、2011年的两次征地的征地补偿费用的诉请在2017年10月1日《中华人民共和国民法总则》施行时诉讼时效期间已届满，但诉请2015年1月征地的征地补偿费用发生时效中断，应适用3年诉讼时效，故未超过诉讼时效。其次，关于2010年7月分社物业补偿款28140元的性质争议，原告主张是征地补偿费，第一被告表示是厂房补偿，认为是集体福利款等。本院认为该费用应属于附着物补偿费，属于征地补偿费。但因原告未主张其是相关土地的承包人或厂房的所有人等具体权利人，如上述，该费用属于集体所有，应适用诉讼时效，且原告主张该费用已超过诉讼时效。综上，未超过诉讼时效的2015年1月征地的征地补偿费用应否返还原告，因该款性质属于集体经济组织所有，集体经济组织根据章程等决定分配，根据《广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社章程》第五十八条、《广州市海珠区琶洲街琶洲第一经济合作社章程》第五十一条的记载，“凡不按照《广东省人口与计划生育条例》者，对政策外生育的育龄夫妇，除按《省条例》处罚外，该夫妇7年内不能享受成员的一切集体福利、集体分配、股份分配、征地分配”。原告抗辩该章程条款违反相关规范性文件及函件，属于解读有误，与事实和法律法规不符，本院不予采纳。据此，该款予以停发符合章程约定，原告诉请返还上述征地补偿费，本院不予支持。二、关于停发原告股份分红集体福利款。首先，两被告提出时效抗辩。因集体经济组织成员主张获得股份分红及集体福利的诉请，是基于对集体所有资产的分配，故应属债权请求权，应适用诉讼时效，故原告诉请超过诉讼时效的部分本院不予支持。其次，未超过诉讼时效的股份分红集体福利款，根据《广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社章程》第五十八条、《广州市海珠区琶洲街琶洲第一经济合作社章程》第五十一条的上述记载，予以停发符合章程约定，原告诉请返还，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国物权法》第五十九条、六十一条、第六十三条，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条，《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第一条之规定，判决如下：驳回原告周健英的诉讼请求。本案受理费10287.6元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。当事人上诉的，应在递交上诉状次日起七日内向广州市中级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  陈艳玫人民陪审员  何少芬人民陪审员  陈 杰二〇一九年六月三日书 记 员  张丹涵彭丽婷钟燕琴