黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行申399号再审申请人（一审原告、二审上诉人）毛德俊，男，汉族，1952年11月25日出生，住桦川县。被申请人（一审被告、二审被上诉人）桦川县自然资源局（原桦川县国土资源局），住所地桦川县悦来镇悦来大街。法定代表人高明文，该局局长。行政机关负责人李文德，该局副局长。委托代理人宋万友，该局耕保股股长。委托代理人李子渊，该局法律顾问。被申请人（一审被告、二审被上诉人）桦川县悦来镇人民政府，住所地桦川县悦来镇。法定代表人孙国友，该镇镇长。委托代理人赵伟华，该镇政府法律顾问。再审申请人毛德俊与原桦川县国土资源局（下称桦川县国土局）、桦川县悦来镇人民政府（下称悦来镇政府）确认征地行为无效及行政赔偿一案，不服佳木斯市中级人民法院（2018）黑08行终115号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2019年6月5日对毛德俊，桦川县国土局的行政机关负责人副局长李文德及委托代理人李子渊、宋万友，悦来镇政府的委托代理人赵伟华进行了询问。本案现已审查终结。一审法院查明，为了公共利益和县域经济发展的需要，经上级部门的批准，桦川县人民政府（下称桦川县政府）分别于2014年、2015年对县域内悦来镇冷云村、桦树村、敬夫村等集体土地依法进行了征收，其中包含了毛德俊所使用的耕地。桦川县悦来镇冷云村委会代表桦川县政府于2013年11月19日将征地补偿款12.9542万元打入毛德俊在农村信用社账户的存折，毛德俊对此征收补偿决定不服，在法律规定的期限内既未依法申请行政复议也未提起行政诉讼，该征收决定已经发生法律效力。2017年11月3日，桦川县政府在履行了相关法律规定的程序的情况下，对毛德俊拒不退出的土地并占有的建筑物进行了强制征收和拆除。毛德俊认为上述征收土地及拆除建筑物的行为是桦川县国土局、悦来镇政府所为，遂将这两机关作为被告向法院提起诉讼，认为其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》以及《土地管理法实施条例》等法律法规。请求法院确认桦川县国土局、悦来镇政府征地行为违法无效，桦川县国土局、悦来镇政府返还毛德俊的耕地，恢复土地原状，赔偿毛德俊受到的所有损失（赔偿额待土地归还后确定），诉讼费由桦川县国土局、悦来镇政府承担。一审法院认为，毛德俊使用的耕地被依法征收，是桦川县政府为了公共利益和县域经济发展的需要，依法律法规履行了相应的法定程序做出的具体的行政行为。毛德俊认为其被征收的土地及相应的建筑物拆除行为是桦川县国土局、悦来镇政府所为，属诉讼主体错误，法院依法向毛德俊释明撤回起诉或变更诉讼主体，依法向有管辖权的法院提起诉讼，毛德俊在规定的期限内既未撤回起诉亦未变更诉讼主体。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三条第一款、第二十六条第一款之规定，裁定驳回毛德俊的起诉。二审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据该规定，本案中桦川县国土局和悦来镇政府是受桦川县政府委托，行使征地及拆迁补偿等具体工作。对毛德俊实施征收土地的主体系桦川县政府，毛德俊对此不服，应以其作为被告提起行政诉讼。毛德俊以桦川县国土局和悦来镇政府为被告提起行政诉讼，属主体错误。一审法院告知毛德俊变更被告，毛德俊不同意变更，一审法院裁定驳回毛德俊的起诉，并无不当。但适用《最高人民法院关于适用的解释》第三条第一款、第二十六条的规定不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。毛德俊申请再审称，原审认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，遗漏诉讼请求，请求撤销原审裁定，依法提起再审。具体理由：1.政府的征地行为不是为了公共利益，桦川县政府未向毛德俊履行任何征地程序，不是征地行为主体。2.悦来镇政府不具备征地主体资格，其征地行为超越职权，违反法定程序。3.桦川县国土局将违法征收的土地划拨给用地单位使用属于无效行为。4.政府以强行征地和隐秘打款代替行政决定违反法定程序。桦川县国土局答辩称，原审裁定正确，请求驳回毛德俊的再审申请。具体理由：1.毛德俊明知桦川县国土局是代表政府依法履行征地职责，其对征地行为不服应以桦川县政府为被告起诉，桦川县国土局不是本案适格被告。2.桦川县政府在征地过程中依法履行了法定程序，征地行为合法。3.桦川县政府已将补偿款发放至被征地村集体。悦来镇政府答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，悦来镇政府不存在违法征地行为，请求驳回毛德俊的再审申请。具体理由：1.依据法律规定，征地的主体应为县级以上人民政府，毛德俊以悦来镇政府为被告提起本案诉讼属被告不适格，不存在悦来镇政府违法征用毛德俊土地的情况。2.悦来镇政府是转发桦川县政府的征地公告，毛德俊被征用土地有合法的征地手续，不存在违法征地的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”据此，提起行政诉讼应当具有明确的被诉行政行为，只有明确被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象，也才能认定起诉人的起诉有具体的诉讼请求。起诉人不能明确被诉行政行为的，不符合法定的起诉条件。本案中，毛德俊一审诉讼请求为：1.确认桦川县国土局、悦来镇政府征地批地行为违法无效；2.判决桦川县国土局、悦来镇政府退还毛德俊的土地，恢复被破坏的生产设施及一切财产的原状；3.判决桦川县国土局、悦来镇政府赔偿毛德俊因征地批地行为所受到的一切损失；4.诉讼费用由桦川县国土局、悦来镇政府承担。其起诉指向的被诉行政行为显然是不明确的。无论是征地行为，还是批地行为，均是由一系列具体行政行为组成的，涉及不同的主体，无法在同一案件中予以审理。在此情形下，一审本应向毛德俊释明，要求其明确被诉行政行为，而一审未履行相关释明义务，显属不妥，本院予以指正。在本院询问过程中，毛德俊将第一项诉讼请求明确为确认2016年悦来镇政府发布公告的行为以及打款、占地行为违法，其诉讼请求仍不明确，仍包含多个主体实施的多个行为，亦无法在一案中予以审理，故毛德俊的起诉仍不符合法定条件，原审裁定驳回起诉结果正确。综上，毛德俊的再审申请请求及理由不成立，本院不予支持。毛德俊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回毛德俊的再审申请。审判长 李 柏 坤审判员 皇甫延玉审判员 张 俊 伟二〇一九年六月二十七日法官助理郭婧书记员张莉附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。