湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂10行初57号原告暨诉讼代表人彭建云，男，1972年4月10日出生，汉族，住荆州市荆州区。原告李学泉，男，1946年9月9日出生，汉族，住荆州市荆州区。原告刘天华，男，1971年1月26日出生，汉族，住荆州市荆州区。原告薛立茂，男，1958年3月9日出生，汉族，住荆州市荆州区。原告贺德新，男，1957年7月17日出生，汉族，住荆州市荆州区。原告王绪虎，男，1983年7月5日出生，汉族，住荆州市荆州区。原告周良波，男，1971年2月9日出生，汉族，住荆州市荆州区。原告杨祖兰，女，1955年1月28日出生，汉族，住荆州市荆州区。原告刘启喜，男，1972年4月26日出生，汉族，住石首市。原告龚经明，男，1955年2月10日出生，汉族，住荆州市荆州区。原告张良雄，男，1960年7月7日出生，汉族，住荆州市荆州区。原告陈洪松，男，1972年11月8日出生，汉族，住江陵县。以上原告的共同委托诉讼代理人吴梦麒，湖北共和律师事务所律师。被告荆州市荆州区人民政府，住所地：荆州市荆州区荆中路**。法定代表人夏光宏，区长。负责人彭必清，区政府党组成员。委托诉讼代理人吕军，湖北吕军律师事务所律师。委托诉讼代理人陈鹏，湖北吕军律师事务所律师。被告荆州市人民政府，，住所地：荆州市沙市区江津西路**法定代表人崔永辉，市长。委托诉讼代理人韩永胜，荆州市司法局工作人员。委托诉讼代理人周永梅，荆州市司法局工作人员。原告李学泉等12人不服被告荆州市荆州区人民政府（以下简称荆州区政府）作出的房屋征收决定、被告荆州市人民政府（以下简称荆州市政府）作出的行政复议决定，于2019年3月12日向本院提起诉讼。本院于2019年3月13日立案，依法向被告荆州区政府、荆州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月23日公开开庭审理了本案。原告李学泉等12人共同推选的诉讼代表人彭建云及共同委托诉讼代理人吴梦麒，被告荆州区政府负责人彭必清及委托诉讼代理人吕军、陈鹏，被告荆州市政府的委托诉讼代理人韩永胜、周永梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李学泉等12人诉称，原告在荆州市××区马河渔场止梆头小区拥有合法住宅。2018年10月10日，被告荆州区政府作出了荆区政征﹝2018﹞4号《荆州区政府关于东城草市片区棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称征收决定），并于2018年10月16日张贴于原告居住的小区。因不服该征收决定，原告于2018年11月26日依法向被告荆州市政府提起了行政复议，原告认为征收决定严重违法，应予撤销。被告荆州市政府于2018年11月28日受理，并延期审理30日，于2019年2月23日作出荆政复决﹝2018﹞59号《行政复议决定书》（以下简称复议决定），于2019年2月26日送达原告。该复议决定没有对征收决定前置程序的合法性进行审查，原告所在片区不属于棚户区，不符合法律规定的征收条件，荆州区政府随意扩大草市片区项目的改造范围，作出的征收决定严重违法。荆州市政府仅依据荆州区政府提供的资料作出复议决定，称仅是程序违法，不予撤销，严重的侵害了原告的合法权益，依法应当一并予以撤销。请求：1.确认被告荆州区政府作出的征收决定违法，依法予以撤销；2.撤销被告荆州市政府作出的复议决定；3、本案诉讼费用由被告承担。原告在法定期限内提交了如下证据：证据1.原告的身份证。证据2.原告的产权证明。证据1-2拟证明原告主体资格适格。证据3.荆区政征﹝2018﹞4号征收决定。证据4.《荆州区政府关于东城草市片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》（以下简称补偿方案）。证据5.《行政复议申请书》。拟证明不服被告征收决定。证据6.《行政复议决定书》。拟证明不服被告复议决定。证据7、荆州市发改委2015年5月审批项目情况表。证据8、荆州市城区2016年棚户区改造项目情况（征收腾地项目8个）。证据9.荆发改（2015）165号《荆州市发展和改革委员会关于湖北省荆州市2015年第一批棚户区改造项目可行性研究报告的批复》。证据10.荆州市××区东城草市片区棚户区改造范围红线图。证据3、4、7、8、9、10拟证明发改委审批的范围不包含原告所在片区，被告出具的征收决定擅自更改征收范围，将原告所在片区纳入征收片区，因此被告的征收决定违法。证据11.荆州市自然资源和规划局信息公开申请答复书。拟证明关于止梆头区域，政府部门未进行国有土地或集体土地的征收审批或申报，涉诉征收决定程序违法。证据12.照片一组。拟证明诉讼期间日常生活道路封堵。被告荆州区政府答辩称，一、荆州区政府作出的征收决定及补偿方案主体适格、程序适当。荆州区政府将草市片区（止梆头）棚户区改造项目纳入2017年度国民经济和社会发展计划的报告，同年12月20日，荆州区人大常委会决议通过了该年度计划报告。2018年2月草市片区（止梆头）棚户区改造项目社会稳定风险评估出台，2018年5月2日，荆州市××区房屋征收与补偿办公室（以下简称荆州区征收办）发布了《关于东城草市片区（止梆头）棚户区改造房屋征收有关事项的通告》并开展民意调查和入户登记，5月5日发布了《征收方案公开征求意见的公告》，后将汇总的意见和回复进行了公示。荆州区政府常务会议通过补偿方案。2018年10月10日，荆州区政府作出征收决定并公示，棚改专项资金已经足额到位，荆州区政府征收程序不存在重大问题。二、原告诉称“棚户区界定问题及随意扩大改造范围、少批多占”等问题，无事实依据。1.棚户区是指城市和乡镇范围内使用年限久、简易结构房屋多、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域。从整体上考虑到该区域内基础设施落后等问题，从大局上进行全面改造，是为了全面提升居住环境、全面提升城市的整体形象。2.原告所居住的止梆头片区属于草市片区的一部分，就草市片区整体来说，区域内简易结构房屋较多，使用年限长，部分房屋质量差，基础设施简陋，有安全隐患。整改草市片区房屋体量较大、户数较多，2016年草市片区部分区域已启动征收工作，止梆头片区征收属于同一片区第二批启动的征收工作，因此不存在随意扩大棚改范围的问题。被告荆州区政府在法定期间向本院提交如下证据：证据1.市政府专题会议纪要、区人大常委会关于审议年度计划报告的决议、区政府常务会议纪要。拟证明草市片区（含止梆头）棚改项目国有土地上房屋征收经过两级政府讨论通过并列入年度计划的情况。证据2.征收有关事项的通告及张贴公告。拟证明涉案征收项目进行通告及公告情况。证据3.选定评估机构的通告、待选评估公司资质证书，选定表，推选汇总表，选定通告，张贴照片。拟证明评估机构选定程序合法的情况。证据4.民意调查情况说明，入户登记照片。拟证明民意调查及入户调查情况。证据5.征收方案征求意见的公告，张贴照片，意见汇总，征求意见回复及张贴照片。拟证明征收方案征求意见相关情况。证据6.社会稳定风险评估报告。拟证明社会稳定风险评估的情况。证据7.开户许可证。拟证明征收补偿资金专户存储，专款专用。证据8.作出征收决定的请示，征收决定，补偿方案（附有红线图），张贴照片。拟证明被告依法作出征收决定和公布补偿方案的情况，止梆头在红线图区域范围内。证据9.情况说明（2018.12.20）。拟证明涉案房屋所在片区签约的情况。庭前补充提交的证据：一份情况说明（2019.5.6）、三份协议书和一张卫星照片。拟证明涉案房屋所在片区的全貌和签约的情况。荆州市政府答辩称，一、答辩人的行政复议审理程序符合法律规定，履行了法定职责。二、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。1.棚户区是一个区域性的概念，并非特指几栋具体的房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的上述诸多因素予以综合认定。因此基于棚户区改造的整体规划和建设实际需要，荆州区政府对部分建设年限短、不属于危旧房屋的建筑纳入改造和征收范围，并不违反法律规定。2.荆州区政府未向答辩人提供证明其对补偿方案进行论证的证据，也未提交证据证明其收集公众意见的情况和根据公众意见修改的情况，故认定征收决定程序违法。鉴于该片区部分被征收人已经签约，若撤销征收决定，将会给公共利益造成重大损失，责令政府采取补救措施，将更有利于保护被征收对象的合法权益。被告荆州市政府在法定期限内提交了如下证据：证据1.行政复议申请资料。证据2.行政复议答复通知书及送达回证。证据3.行政复议答复书及证据材料。证据4.行政复议延期审理通知书及送达凭证。证据5.行政复议决定书及送达凭证。证据1-5拟证明行政复议程序合法，适用法律正确，认定事实清楚。经庭审质证，被告荆州区政府对原告提交的证据质证意见如下：证据1、2是复印件，对真实性无法核实，能否达到证明目的提出异议。证据3、4，征收决定和补偿方案无异议。对证据5、6无异议。对证据7、8，真实性无法核实，这是网站截图，证据形式有异议，且无法达到证明目的，该证据的时间早于征收决定和会议纪要的时间，应以荆州区政府提交的最新的调整之后的范围为准。对证据9.10真实性有异议，关于征收范围、户数和征收标准，应以荆州区政府提交的征收决定和补偿方案为准。可行性研究报告批复第2页中载明的片区三涉及本案原告所在片区。草市片区纳入第一批棚改范围，应以荆州区政府提交的权威的规划红线图范围为准。证据11，真实性无异议，不能达到证明目的。证据12真实性无法确认，该证据证明该片区正在进行拆迁工作，搬迁过程进行到一定程度之后中止会对公众利益造成一定程度损害。被告荆州市政府对原告的证据质证意见如下：证据1、2认可。其他证据同荆州区政府质证意见。原告对被告荆州区政府提交的证据质证意见如下：证据1，真实性予以认可，合法性、关联性、证明目的不予认可。该证据只能证明区人大常委会讨论过此事，但没有国民经济计划，不能作为证据证明列入年度计划。而且没有发改委的审批立项，止梆头小区不在红线范围内。年度计划应在年初提出，但此组证据是2017.12.20日提出，而且被告提交的证据只能证明讨论过，并不能证明列入年度经济计划。证据2，真实性、合法性不予认可。作出通告的部门是征收与补偿办公室，照片不能证明真实张贴并进行了通告。不能证明征收是合法的。证据3，与本案无关联性。征收决定是否合法存疑的前提下，评估机构选定是否合法与本案无关。证据4，真实性合法性不予认可。情况说明是单方说明，没有依据和签字，也没有汇总表，得出的结论没有任何事实依据。对照片的真实性不予认可，无法证明拍摄时间和地点。证据5，在证据4的真实性无法确认的情况下，不能证明其程序合法，对此证据真实性不予认可。证据6，真实性无法确认，与本案无关。证据7，真实性不予认可。这是草市项目部出具的，开户许可证只能证明对草市片区进行了征收的行为，不能证明对止梆头片区进行征收的情况。证据8，征收决定和补偿方案本身是违法的，对合法性不予认可。征收没有收集公众意见没有公众认可，单方面将止梆头片区列入征收范围，而且与红线图不符。证据9及补充证据，真实性不予认可。被告提供的项目部说明是单方说明，且草市居委会无权作出这种说明，内容里面的户数和签约数无法达到证明目的，被告应提供全部的签约文件。对补偿协议书的真实性不予认可，关联性不予认可。市政府认为集体土地没有被纳入征收范围，但被告提供的相关材料里面包含大量的集体土地，所以征收行为不合法。被告荆州市政府对被告荆州区政府提交的证据无异议。原告对被告荆州市政府提交的证据质证意见如下：真实性合法性不认可，对证明目的有异议。只能证明市政府按照相关程序作出了复议决定，程序合法，但作出的不予撤销征收决定这个行为没有法律依据，没有事实依据。对证据3中的情况说明，79户中包含的集体土地和国有土地没有进行划分，复议决定认为集体土地不属于征收范围，但情况说明包含了很多集体土地上房屋居民的签字。且79户名单中的张天凤也明确表示没有签署过任何文件。综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：证据1、2予以认可。证据3-6予以认可。证据7-9为草市片区调整征收范围之前的项目审批情况，与本案没有关联性，不予认可。证据10为复印件且模糊不清，不能达到原告的证明目的，不予认可。证据11真实性予以认可，本案是对国有土地上房屋的征收，不涉及集体土地的征用，且目前没有法律明确规定在国有土地上房屋征收的程序中，要向有关部门申报土地征收的相关材料并获得审批，故该证据与本案无关联，不能达到原告的证明目的，不予认可。证据12与本案诉讼标的征收决定的合法性无关联，不予认可。对被告荆州区政府提交的证据认证如下：证据1，区人大常委会关于审议年度计划报告的决议予以认可，可以证明《荆州区政府关于将草市片区（止梆头）棚户区改造纳入荆州区2017年度国民经济和社会发展计划的报告》经过了荆州区人大常委会决议通过，该项目已纳入荆州区2017年度国民经济与发展计划的情况。区政府常务会议纪要予以认可，可以证明征收补偿方案经荆州区政府常务会议讨论通过。市政府专题会议纪要在行政复议阶段未作为证据提交，不予认可。证据2，真实性予以认可，可以证明荆州区政府在征收前张贴通告，对征收工作展开宣传。证据3，关于评估机构选定是征收补偿决定作出的过程中需要解决的问题，与本案征收决定无关，不予认可。证据4，可以证明荆州区政府对征收开展入户调查的情况，予以认可。证据5，可以证明荆州区政府对征收补偿方案公开征求意见的情况，予以认可。证据6，社会稳定风险评估报告符合《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十条第一款之规定，委托无利害关系的第三方专门机构作出社会稳定风险评估的相关规定，予以认可。证据7，可以证明补偿资金专户存储，专款专用，予以认可。证据8，系本案的诉讼标的，真实性予以认可，是否合法，结合其他证据综合认定。证据9，与其在复议阶段提交的证据不一致，对该证据不予认可。对补充提交的证据，情况说明是对截至目前征收过程中实际签约率的统计，卫星照片可以反映被征收片区的全貌，均是法院必须审查的事实，予以认可。三份协议书与本案不具有关联性，不予认可。对被告荆州市政府提交的证据认证如下：证据1-5真实性予以认可，可以证明原告不服征收决定申请了行政复议，被告荆州市政府作出了行政复议决定，程序合法。行政复议决定认定的事实和理由是否正确，是否合法，结合其他证据综合认定。经审理查明，荆州区政府将草市片区（止梆头）棚户区改造项目纳入荆州区2017年度国民经济和社会发展计划的报告，2017年12月20日，荆州区人大常委会决议通过了该年度计划报告。2018年2月，湖北铭一房地产信息咨询服务有限公司对荆州区东城草市片区（止梆头）棚户区改造项目作出《社会稳定风险评估》。2018年5月2日，荆州区征收办作出《关于东城草市片区（止梆头）棚户区改造房屋征收有关事项的通告》并进行公示。2018年5月10日至2018年5月15日，草市片区项目部工作人员对止梆头片区开展了民意调查和入户登记。2018年5月5日，荆州区征收办作出《征收方案公开征求意见的公告》并予以公示，后将汇总的意见和回复进行了公示。2018年7月22日，荆州区政府常务会议通过补偿方案。2018年10月10日，荆州区政府作出荆区政征﹝2018﹞4号征收决定，并将该征收决定及附件补偿方案一并予以公示。该项目征收主体为荆州区政府；征收部门为荆州区征收办；征收实施单位为荆州市××区东城草市片区项目部；征收范围为东至武德路，南至318国道，西至东环路，北至荆沙大道（具体范围以规划红线为准）。原告李学泉等12人的房屋位于征收范围内。另查明，原告不服被告荆州区政府作出的征收决定，向被告荆州市政府申请行政复议，荆州市政府于2018年11月28日受理，经延期审理30日，于2019年2月23日作出复议决定：1.确认荆州区政府作出的征收决定违法；2.责令荆州区政府对该房屋征收行为采取相应补救措施。该复议决定于2019年2月26日送达原告，原告不服，故而成讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款之规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。本案中，原告李学泉等12人因不服被告荆州区政府作出的征收决定向荆州市政府申请行政复议，请求撤销该征收决定。荆州市政府以该征收决定作出的程序违法为由，决定确认荆州区政府作出的征收决定违法，并责令其对该房屋征收行为采取相应补救措施。故荆州市政府虽然作出了确认原行政行为违法的复议决定，但不属于改变原行政行为的情形，依法应当与荆州区政府作为本案的共同被告。原告李学泉等12人起诉要求撤销荆州市政府作出的复议决定，同时确认荆州区政府作出的征收决定违法，予以撤销，但被告荆州市政府在作出的复议决定中，对该征收决定已经确认违法，原告诉讼的目的实际上是要求撤销该征收决定，故本案应重点审查该征收决定及复议决定是否应当予以撤销的问题。结合原告的上诉理由，诉辩双方争议的焦点主要有：一、被告荆州区政府作出涉案征收决定是否存在重大违法情形，是否应当撤销。二、被告荆州市政府作出行政复议决定是否符合法律规定，是否应当撤销。关于被告荆州区政府作出涉案征收决定是否存在重大违法情形，是否应当撤销的问题。原告认为其所在的止梆头片区不属于棚户区，不符合法律规定的征收条件，荆州区政府随意扩大草市片区项目的改造范围，作出的征收决定严重违法。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第八条之规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。棚户区改造是我国为改善人民群众的居住条件，对城镇范围内使用年限久、建筑密度大、简易结构房屋多、房屋质量差、基础设施配套不齐全等区域进行改建，提升城镇综合承载能力，促进经济增长和社会和谐，而实施的重大民生和发展工程。棚户区改造充分体现了公共利益的需要，有利于提升人民群众的居住环境和提升城市的整体形象，故棚户区改造符合我国房屋征收的法律规定。本案中，原告所居住的止梆头片区已经被纳入草市片区棚户区改造范围，止梆头片区应当视为草市片区的一部分。该区域是否属于棚户区，应综合考虑草市片区的整体房屋结构和居住环境。从该片区的整体情况来看，简易结构房屋较多，使用年限长，部分房屋质量差，基础设施简陋，有安全隐患。其中，止梆头片区多为自建房，缺乏整体规划，房屋密集。故荆州区政府将止梆头片区纳入棚户区改造，对止梆头片区范围内的房屋进行征收符合法律规定。同时，从荆州市城乡规划局荆州分局出具的《荆州市草市片区棚户区改造范围红线图》可以看出，止梆头片区为草市片区棚户区改造项目的待征收区域，被告荆州区政府根据棚户区改造的相关规划，启动止梆头片区的征收工作并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。本案中，荆州区政府在作出涉案征收决定前，将该征收项目纳入荆州区2017年度国民经济和社会发展计划，并经荆州区人大常委会决议通过了该年度计划，作出了社会稳定风险评估，对征收工作进行广泛宣传，开展了民意调查和入户登记，对补偿方案公开征求意见，后将汇总的意见和回复进行了公示，并由荆州区政府常务会议讨论通过。但荆州区政府未提交对补偿方案进行论证的证据，也未能证明根据收集公众意见对补偿方案作出修改的证据，不符合征补条例第十条和第十一条的规定，依法应当予以撤销。但根据本院查明的情况，目前大多数被征收人已经签订了征收补偿协议（截至2019年5月6日，签约户为118户，签约率为61.4%），部分被征收人已经获得了征收补偿，部分被征收房屋已经被拆除。如果撤销涉案征收决定，不但会造成各种已经支出的征收补偿成本的浪费，也会使已经开展的征收工作陷入混乱甚至停滞，造成社会的不稳定，对国家及社会公共利益造成重大损害。据此，应当认定荆州区政府作出的涉案征收决定违法，但不应予以撤销。关于被告荆州市政府作出行政复议决定是否符合法律规定，是否应当撤销的问题。原告认为被告荆州市政府仅根据被告提交的证据，认定程序违法不当。本院认为，在行政复议程序中，被申请人负有举证责任，行政复议机关应当对被申请人提交的证据进行审查。本案中，被告荆州市政府在审查了荆州区政府提交的证据后，认为荆州区政府违反了征补条例的相关规定，该征收决定依法应当予以撤销，但因撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，作出了确认违法的行政复议决定。故荆州市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法不应予以撤销。综上，原告的诉讼请求和理由没有事实和法律依据，依法不应得到支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李学泉等12人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李学泉等12人负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  何炳松审判员  欧阳庆审判员  盛 千二〇一九年六月二十六日书记员  王文娟