山西省朔州市中级人民法院行政判决书（2019）晋06行初35号原告大同市御华小商品有限责任公司，所在地址大同市城区御河南路1号。法定代表人张存喜，职务经理。委托代理人阎立宏，山西中吕律师事务所律师。委托代理人吴强，山西中吕律师事务所律师。被告大同市人民政府，所在地址大同市平城区迎宾街5号。法定代表人武宏文，职务市长。委托代理人贺振宇，大同市人民政府工作人员。委托代理人安龑竑，山西浩科律师事务所律师。被告大同市平城区人民政府，所在地址山西省大同市平城区迎宾西街30号。法定代表人李继忠，职务区长。委托代理人师荣，大同市平城区人民政府工作人员。委托代理人杨海燕，山西宝翰律师事务所律师。原告大同市御华小商品有限责任公司诉被告大同市人民政府、大同市平城区人民政府行政征收一案，于2019年3月13日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月13日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告大同市御华小商品有限责任公司法定代表人张存喜及其委托代理人阎立宏、吴强，被告大同市人民政府委托代理人贺振宇、安龑竑，被告大同市平城区人民政府委托代理人师荣、杨海燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，被告大同市人民政府2009年2月5日发布的同政发（2009）24号拆迁征地通告，由原南郊区人民政府（现涉案房屋属平城区人民政府辖区内）负责实施拆迁征地工作，将原告的商用房屋征收，2009年2月15日大同市财政评审中心出具房屋拆迁现场勘查表，确认原告房屋的面积为4600.88平方米。2014年4月15日被告大同市人民政府召开各有关部门及被拆单位负责人办公会议，就解决原告等征收补偿遗留问题进行专项研究。根据被告大同市人民政府办公会议纪要（2014）14期议定第六项：“原云中家园已征收商铺中包括永久村集体股份制商铺约为4600.88平方米，由新旺乡永久村将相关资料报送市财政评审中心审核。如符合安置政策按评审中心认定的安置面积安置在兴云桥商业步行街。”2014年6月3日、4日，永久村新旺乡分别逐级向南郊区房屋征收与补偿工作领导组提出评审申请并报送相关资料，2015年3月30日新旺乡政府以南新政发（2015）11号文件，再次向南郊区拆迁指挥部提出评审申请报告并附相关资料。在此期间原告多次向省、市、信访局及南郊区房屋征收与补偿工作领导组新旺乡信访办公室反映解决安置补偿问题。综上，原告认为：原告是经大同市工商行政管理局依法登记注册的企业法人。被告依法征收、拆迁的属于原告的商业用房应当给予安置补偿。从2009年拆迁原告仍得不到安置补偿，是被告的不作为、慢作为导致其履行法定职责缺失，严重地损害了原告的合法权益。为此，原告现提起行政诉讼。请求依法判决俩被告在一定期限内履行已征收原告房屋的安置、补偿的法定职责。被告大同市人民政府辩称，1、对权属问题原告在混淆一个概念，是使用权还是所有权的问题，拆迁安置只能补偿给所有权人不是使用权人，原告没有权属手续，不符合安置补偿的条件，因此不能进行安置补偿。本案争议的房屋是有所有权人的，高院的裁定不是确认原告是权属的唯一所有人，认可原告在拆迁安置期间是合法占有使用，在拆迁补偿中，使用不等于所有。原告一直强调是通过企业改制获得了房屋的权属，对方的证据认为通过企业改制获得了经济总公司在原告单位的股权，就获得了房屋的所有权，但经济总公司是永久村的村办企业，不享有所有权和处分权，不能通过购买经济总公司的股份就获得房屋的所有权。因此，在争议的房屋权属是集体所有，房屋的性质不具有所有权的变更的法律依据，因此，原告不具有房屋的所有权。我们不能够将拆迁安置补偿给原告。2、政府在多个场合提到御华，并不一定导致主体的合法。3、有限公司的性质，财产的问题，诉征的房屋不能证明独立的财产性。大同市平城区人民政府辩称：答辩意见同市政府。补充1、征收主体是市政府，安置主体是市政府，平城区政府不是适格的被告。2、原告对土地是租赁的行为，仍是永久村的土地。根据相关的司法解释，如果分别在土地和地上房屋设置权利，那么该行为是无效的行为，因此村委会以房屋使用权出资的行为是无效的，根据法律规定，房随地走，地随房走，那么土地是集体的，土地上的房屋也应该是集体所有的，因此原告不具备征收补偿的主体资格。被告大同市人民政府提交下列证据：1、（2009）24号征地通告。证明征地补偿范围和补偿对象，无产权证等证件全部无偿拆除，原告没有提供能够证明其所有权、使用权相关文件与材料，不符合拆迁安置条件；拆迁主体是南郊区政府，补偿主体应该是区政府。2、会议纪要（2014）第41期。证明市政府及区政府已作出指示和安排，初步认定永久村属于集体企业，原告没有提交证据证明其所有权。3、申请两份。证明乡政府和村委会已申请市评审中心对诉争标的出具评审报告。4、乡政府南新发（2015）11号文件。证明乡政府和村委会已申请市评审中心对诉争标的出具评审报告。5、协议。证明所涉地块部分已经被安置。6、纪检组调查结果及意见和建议。证明区政府积极推进安置工作。7、乡政府同南新拆办（2018）34号文件。证明乡政府积极推进安置工作。原告针对被告大同市人民政府证据的质证意见：证据1对合法性和真实性无异议，对关联性有异议。被告市政府对原告房屋实施的征收和补偿的行为，在通告中明确要进行安置补偿。证据2对真实性、合法性无异议，关联性有异议。该证据明确表明市政府同意对征收的原告房屋进行安置补偿。证据3对真实性、合法性无异议，对关联性有异议。表明被告征收拆除原告的房屋，新旺乡和南郊区政府均同意对原告进行安置补偿。证据4同证据3质证意见。证据5对真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。该合同主体不包括两被告，征收拆迁原告大同市御华小商品有限责任公司并由天力公司予以补偿，与被告无关，与本案无关。证据6和证据7对真实性、合法性无异议。原告属于股份制的企业，符合市政府安置的政策，应该进行补偿，天力公司与原告之间的拆迁补偿与本案诉征的4600平米无关。原告提交下列证据：第一组证据：1、《关于在桥西扩建永久市场的请示报告》。2、《筹建御河桥西市场协议书》。3、《大同市人民政府关于改建御河大桥及安置拆迁附属建筑占用国有土地的批复》同占土字1993第12号。证明被拆迁房屋属于永久村于1993年建设，并归当时村办企业永久市场使用。第二组证据：4、城关乡委员会文件（同南城发97第37号）。5、大同市南郊区新旺乡永久村文件（同南城永字2001第17号）。6、大同市南郊区企业改革领导组【南企改组（2001）第2号】。7、《股权协议书》。8、《股权补充协议书》。9、《土地租赁协议》。10、《资产出让协议书》。11、《御华小商品有限责任公司购买股权花名册》。12、收据。13、大同市御华小商品有限责任公司章程。14、验资报告。15、大同市永久市场资产评估报告书。证明2001年永久市场改制为御华小商品有限责任公司，被拆迁房屋已经作价归御华小商品责任公司所有。第三组证据：16、大同市人民政府拆迁征地的通告。17、房屋拆迁现场勘察表。证明2009年涉拆房屋被大同市人民政府拆迁。第四组证据：18、办公会议纪要（2014）第41期。19、永久村村民委员会关于对原御华小商品有限责任公司拆迁房屋进行资产评审的申请。20、新旺乡关于对原御华小商品有限责任公司拆迁房屋进行评审的申请。21、新旺乡人民政府文件【南新政发（2015）11号】。22、《大同市南郊区司法局纪检组关于大同市御华小商品有限责任公司股东信访举报问题的调查结果及意见和建议》。23、《大同市南郊区新旺乡永久村文件》同南新永2016第2号。24、《关于御华小商品有限责任公司股份制企业申请安置的请示》。证明涉拆房屋被拆除之后大同市政府、大同市南郊区、新旺乡、永久村以及新旺乡拆迁安置领导组均同意涉诉房屋归御华小商品有限责任公司，并给予安置补偿。第五组证据：25、《证明》2018年9月28日。26、《证明》2018年9月17日。证明永久村经济总公司确认涉诉房屋经改制归御华小商品有限责任公司所有。第六组证据：27、新旺乡信访办信访事项受理告知书和处理意见书。28、南郊区房屋征收与补偿工作领导组信访事项复查受理告知书和处理意见书。29、大同市委、市人民政府、信访局信访事项程序性受理告知书。证明涉诉房屋被拆迁之后，御华小商品有限责任公司一直向各级政府部门申诉要求安置补偿，期间无其他权利主体提出主张。被告大同市人民政府针对原告的证据的质证意见：真实性无异议，关联性有异议。1、所有的包括市场的请示主体、置换协议主体均为永久村不是原告，占用的土地是村集体用地，目前仍为永久村集体所有。不存在给股份制公司进行补偿的可能性。2、土地是租赁的，土地性质没有变更，公司改制只能改变公司的性质，是农村集体土地上建的房屋，不能改变房屋和土地的性质。由小商品使用，资产出让协议，是村委会和原告签订的，原告并未支付房屋的价钱。相关收据证明股东将钱支付给经济总公司购买股份，但房屋始终没有挂在总公司名下，支付的钱交给总公司了，不能说把房屋的所有权购买了。验资报告结合评估报告，验资报告用的是资产重置法，依据的是安装工程概算定额和预算定额，关于重置成本法，在百度上的解释在当时情况下重新建筑需要的成本费，即材料费和人工费的总和，不考虑地理位置和所占用土地的使用费，不是房屋的价值。3、认可房屋是由市政府拆迁的。4、基层政府不是产权登记机构，他们的文件不能作为权属的证明。5、经济总公司是村办企业，对村集体资产享有管理权，没有所有权和处分权，因此不具有对外出具权属证明的权利和资格。6、拆迁以后没有其他权利主体提出主张权利，并不能证明原告具有主体资格。按照民法的规定，即使无主物也归国家所有。被告大同市平城区人民政府针对原告证据的质证意见：同市政府的质证意见。补充：从原告的证据看，进行补偿的时候分为土地和房屋，从土地上讲，土地租赁期是30年，股权协议书提到了租赁费和租赁协议，土地仍然归永久村村委会唯一所有，不是原告所有的，不能补偿给原告。原告对房屋有使用权，根据补偿原则，房屋补偿给房屋的所有者不是使用者，原告没有所有权只有使用权，因此不具有补偿的主体资格。经庭审质证，原、被告对双方出示的上述证据的真实性，均没有异议，只对证明目的看法不同。本院予以确认。经审理查明，被告大同市人民政府2009年2月5日发布了同政发（2009）24号拆迁征地通告，2009年2月13日对永久村御华小商品有限责任公司所在房屋作了拆迁现场勘查后，原告称其永久村的集体股份制商用房屋被征收拆除。大同市人民政府（2014）第41期会议纪要确认，“原云中家园已征收商铺中包括永久村集体股份制商铺约为4600.88㎡，由新旺乡永久村将相关资料报送市财政评审中心审核，如符合安置政策则按评审中心认定的安置面积安置在兴云桥商业步行街。”2014年6月3日新旺乡永久村村民委员会向新旺乡人民政府、2014年6月4日新旺乡拆迁安置领导组办公室向区房屋征收与补偿工作领导组及2015年3月30日新旺乡人民政府向区拆迁指挥部，分别申请关于对原御华小商品有限责任公司拆迁房屋进行资产评审。新旺乡2015年7月20日受理原告法人及股东的信访并于同日送达了信访事项处理意见书。2015年8月7日南郊区房屋征收与补偿工作领导组办公室受理原告申请复查的信访事项并于同日送达了信访事项复查意见书。2015年9月2日市政府信访局信访事项程序性受理原告的信访事项。2018年4月25日原告向本院提起行政诉讼。另查明，原告对涉诉房屋没有取得房屋所有权证，没有取得房屋所占土地的土地使用权证。本案涉诉房屋原由大同市新旺乡永久村占有、使用。后经企业改制，涉案房屋由原告占有、使用。但本案现有证据中，没有原告与大同市新旺乡永久村村委会就涉案房屋签订的转让或买卖协议，也没有原告对涉案房屋支付相应购置价款的支付凭证。本院（2018）晋06行初20号行政裁定以原告主体不适格驳回原告的起诉。原告不服上诉至山西省高级人民法院，山西省高级人民法院（2018）晋行终929号行政裁定认为，“大同市御华小商品有限责任公司是涉诉房屋的合法使用权人，在涉诉房屋被拆除后，有权向大同市人民政府和大同市平城区人民政府主张补偿安置权益。”上诉人具有原告主体资格。撤销了本院（2018）晋06行初20号行政裁定，指令本院继续审理。本院认为，原告请求俩被告在一定期限内履行已征收原告房屋的安置、补偿的法定职责，主张本案涉案房屋属其所有，被告大同市人民政府、大同市平城区人民政府应当依法对其履行安置补偿职责。本案中，原告并未取得涉案房屋的所有权证。现有证据既没有购买房屋的合同，也没有购买房屋的付款凭证，不能证明原告购置了涉案房屋，不能证明原告是被告征收、拆迁的涉案房屋的所有权人。原告虽经企业改制获得了对涉案房屋的实际使用，但是原告以被告征收拆迁其房屋为由提起行政诉讼，要求被告履行安置补偿职责，因原告主张涉案房屋属其所有证据不足，其作为使用人要求安置补偿，没有法律依据，故其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告大同市御华小商品有限责任公司的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告大同市御华小商品有限责任公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 周玉宝审判员 智杰海审判员 郭明霞 二〇一九年六月二十四日书记员 马鸿启