陕西省渭南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）陕05行终33号 上诉人（原审原告）陕西红星化工有限责任公司。住所地，。 法定代表人管坤平，该公司董事长兼总经理。委托诉讼代理人赵继强，北京市康达（西安）律师事务所律师。委托诉讼代理人肖蜜，北京市康达（西安）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）渭南市不动产登记局。住所地，渭南市三贤路北段市民服务中心。    法定代表人薛建军，局长。委托诉讼代理人董少锋，陕西泰普律师事务所律师。委托诉讼代理人于侠，女，系渭南市不动产登记局工作人员。原审第三人渭南市产业投资开发集团有限公司。住所地，陕西省渭南市XX区XX街XX号。法定代表人冯五一-，系董事长。委托诉讼代理人万瑜晶，陕西融德律师事务所律师。委托诉讼代理人张旭娟，陕西融德律师事务所律师。上诉人陕西红星化工有限责任公司（下称红星公司）诉被上诉人渭南市不动产登记局，原审第三人渭南市产业投资开发集团有限公司（下称渭南产投公司）土地行政登记一案，不服渭南市临渭区人民法院（2018）陕0502行初77号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，2019515公开开庭审理了本案。原审查明， 陕西省化工总厂原名红星化工厂，1966年始建于陕西凤县。1988年搬迁至陕西省渭南市，1992年12月更名为陕西省化工总厂，2006年陕西省按属地化管理将企业划转至渭南市，隶属于渭南市国有资产监督管理委员会，其土地状况为国有划拨土地。2008年4月7日，渭南市中级人民法院作出了（2008）渭中法民破字第04号民事裁定书和04-1号民事裁定书，对申请人陕西省化工总厂提出的破产清算申请予以受理并指定陕西省化工总厂破产清算组为该厂的破产管理人。同年6月24日，渭南市中级人民法院又作出了民事裁定书，宣告债务人陕西省化工总厂破产。2008年10月17日，由西安毅达拍卖行和陕西盛世拍卖有限公司对陕西省化工总厂破产财产进行拍卖，本案原告陕西红星化工有限责任公司以4492万元的成交价竞买成功，并签订了拍卖成交确认书。在履行拍卖合同中，截止2009年3月31日，原告公司共计先行付给拍卖标的物款项310余万元，后续款项因多种原因未予支付。2009年4月3日，渭南市人民政府召开会议，研究政策性破产工作中存在的问题，并形成了2009年第30次会议纪要，其中第五项第（二）中载明：陕西省化工总厂175亩土地和其他国有资产收回市政府，破产费用不足部分由市财政局核拨。2010年11月18日渭南市政府办公室以渭政办发（2010）219号文件（渭南市人民政府办公室关于落实渭南市人民政府2009年第30次专项问题会议纪要的通知）对 2009年第30次会议纪要其中第五项第（二）作了更正，将“陕西省化工总厂175亩土地和其他国有资产收回市政府，破产费用不足部分由市财政局核拨”更正为:“鉴于竞买人陕西红星化工有限责任公司在合同规定期限内未能支付竞拍价款，且事后明确表示无能力支付该款项，为了加快陕西省XX组，责成市工信局督促陕西省化工总厂破产管理人对陕西省化工总厂175亩土地和其他国有资产进行依法处置”。2010年8月11日，渭南市人民政府召开会议，形成了第56次国企改革专题会议纪要（十一），其第四项确定“……将陕西省化工总厂160余亩土地……统一划转渭南市产业投资开发有限公司管理，由产投公司代表市政府履行管理职责。”2011年3月10日，渭南市人民政府国有资产监督管理委员会作出了渭国资发（2012）16号关于陕西省化工总厂土地无偿划转的批复，根据渭南市人民政府2009年第30次、2010年第56次专项问题会议纪要精神以及陕西省化工总厂破产管理人与渭南市产业投资开发有限公司签订的陕西省化工总厂土地移交协议，同意将陕西省化工总厂的175亩土地及房产无偿划转给渭南市产业投资开发有限公司进行管理和经营。2013年2月4日，渭南市XX城国用（2013）第035号国有土地使用权证，该证载明土地地类为工业。2016年1月18日，渭南市产业投资开发集团有限公司向渭南市国土资源局提出了关于变更原陕西省XX路土地性质的申请，请求将其中89.5703亩土地由划拨变更为出让居住用地，并递交了申请材料，渭南市国土资源局经审查，于2016年6月8日在中国土地市场网上对该地块的协议出让进行了公示。此后，渭南市国土资源局和渭南市产业投资开发集团有限公司签订了国有土地使用权出让合同，渭南市产业投资开发集团有限公司缴纳了土地出让金和相关税费。2017年5月24日，渭南市不动产登记局向第三人渭南市产业投资开发集团有限公司颁发了陕（2017）渭南市不动产权第04598号国有建设用地使用权证。原审认为，本案中，因原告红星化工有限公司未能缴纳拍卖资产款项，渭南市人民政府2009年4月3日、2010年8月11日两次开会研究决定将拍卖标的中包含的陕西省化工总厂的土地收回和统一划转渭南市产业投资开发有限公司管理，由产投公司代表市政府履行管理职责。后渭南市人民政府国有资产监督管理委员会根据上述会议决定作出了渭国资发（2012）16号关于陕西省化工总厂土地无偿划转的批复，将陕西省化工总厂的175亩土地及房产无偿划转给渭南市产业投资开发有限公司进行管理和经营。上述行为实质就是渭南市人民政府及其主管部门对国有资产进行划转的行政行为。企业国有资产划转是政府及其所属主管部门为盘活并发挥资产优势，实施管理体制改革、组织形式调整和资产重组等，而将经营不善、陷入财务困境企业的整体或者部分国有资产，无偿划转给效益较好的国有企业的行政行为。无偿划转制度是我国特有的资产整合方式，是政府及其所属主管部门对国有资产进行管理的重要手段，不是一种等价有偿的市场交易行为。本案中，第三人渭南产投公司依据渭南市人民政府会议纪要和渭南市国有资产监督管理委员会的划转批复向不动产登记部门申请后于2013年取得了涉案土地的国有土地使用权证，2017年5月24日经变更登记取得了陕(2017)渭南市不动产权第04598号产权证书。原告现起诉要求撤销陕(2017)渭南市不动产权第04598号产权证书，理由是其因拍卖成交而取得陕西省化工总厂破产资产，原告履行了破产程序中的法定义务，政府部门未履行职责，没有公平合理的解决职工诉求，应由原告红星化工有限公司接收原陕西省化工总厂的资产（包括涉案土地）土地。对此，本院认为，原告以上述理由起诉其实质是认为涉案土地不应归产投公司，也就是说该涉案土地的使用权归属是双方争议的焦点。原告 2008年10月17日，由西安毅达拍卖行和陕西盛世拍卖有限公司对陕西省化工总厂破产财产进行拍卖后以4492万元的成交价竞买取得拍卖标的，并签订了拍卖成交确认书，进而成为该财产的买受人。在此后履行拍卖成交确认书过程中，截止2009年3月31日，原告公司共计先行付给拍卖标的物款项310余万元，后续款项因多种原因一直未能支付，且该成交确认书中还约定买受人付清全部成交价款后持拍卖成交确认书由委托人向买受人移交标的。根据原、被告各方提供证据及陈述和答辩意见可以确认的事实是原告公司未付清款项，也没有任何单位或者个人向其移交拍卖的标的物。也就是说该拍卖成交确认书并未实际完全履行。原告公司通过拍卖签订成交确认书后成为陕西省化工总厂的破产资产的买受人 ，其成为合同相对一方，有权请求义务人为或者不为一定行为。其因合同而负有缴纳成交物价款的义务，亦因合同而享有取得破产财产所有权或者使用权的权利。但因原告公司未完全履行合同义务缴纳成交物价款，且亦没有任何其他方（或者委托拍卖方）向其移交拍卖标的物，合同并未完全履行，因此而产生的纠纷属于一般的平等主体之间合同之债的民事纠纷，原告依据合同享有的是债权上的请求权，其只是基于拍卖成交有可能取得涉案土地的使用权，如果合同不能履行，也只是依合同法规定享有请求合同向对方继续履行合同、解除合同、赔偿损失或者承担违约责任等各项权利。其在法律上处于一般债权人的地位，由于拍卖确认书确认的义务未完全履行，截止目前原告公司并未取得涉案土地使用权，所以被告不动产登记机构对通过划转行为取得土地使用权的第三人进行登记的行为并不直接对原告的权利义务产生实际影响，原告起诉撤销不动产权证书并不具有解决问题的实际价值和必要性。故依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（八）项之规定，裁定如下：驳回原告陕西红星化工有限责任公司的起诉。案件受理费50元，予以退还。红星化工有限公司不服，上诉至本院称：一、上诉人红星公司已交付本案所涉土地部分拍卖款310余万元，已成为本案该宗土地利害权利人，并未超出诉讼时效。涉案土地是上诉人通过竞买得来，虽然物款因多种原因未支付完毕，只是成为合同相对一方的债务人，只是承担违约责任而已，但合同依然成立。而且涉案土地由于破产过程生产经营的连续性一直由上诉人实际占有使用。因此涉案土地与上诉人有利害关系。二、渭南市政府以文件形式更改了第一次“收回”的错误“会议纪要”的行政行为。三、渭南市XX委划转批复无法律依据，严重违反市政府行政指令。四、市XX委无偿划转违反了《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》等规定，其划转行为不能作为第三人产投公司变更登记的合法依据。五、渭南市国土资源局及其被上诉人渭南市不动产登记局向第三人颁发的相关产权证书和建设用地使用权证等违法，应当予以撤销。综上请求法院：1、依法撤销临渭区人民法院（2018）陕0502行初77号行政裁定书。2、请求确认被上诉人渭南市不动产登记局（给第三人办理原陕西省化工总厂175亩土地等给渭南产投公司具体行政行为无效。撤销其办理的本案所有相关证书，恢复该宗土地原权属状态）。3、诉讼费用等由被上诉人承担。 被上诉人渭南市不动产登记局辩称，一、被答辩人与所诉的行政行为无利害关系，因而无诉权。二、被答辩人与本案涉及的土地无利害关系，无权起诉。三、答辩人对（2017）渭南市不动产权第04598号产权证书的变更用途登记的行为符合法律规定。四、被答辩人诉讼已经超过诉讼期间。五、被答辩人以市政府会议纪要、XX委划转批复不符合事实、违法无效为由认为一审判决错误的理由不能成立。六、本案属于民事纠纷，争议的是无权的归属问题。综上被答辩人不具有原告主体资格，答辩人对于土地登记行为合法，一审判决符合本案的事实和法律规定，望二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人陈述：涉案土地系第三人合法财产，被诉行政行为未对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人与被诉行政行为之间无法律关系，不具备原告主体资格。其起诉超过起诉期限。综上请求驳回上诉，维持原裁定，其余答辩意见同渭南市不动产登记局一致。本院认为，行政诉讼法第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。2013年2月4日，渭南市XX城国用（2013）第035号国有土地使用证。后被上诉人颁发陕（2017）渭南市不动产权第04598号建设用地使用权证的行为属于变更登记。上诉人或者其他人并未就被上诉人颁发渭城国用（2013）第035号国有土地使用证的登记行为通过诉讼或者其他方式要求撤销，该证现在有效，涉案土地的权属明确，而上诉人直接要求撤销后来的变更登记，其201704598与被诉的行政行为没有法律上的利害关系，不具有原告主体资格，对其起诉应予驳回。2013242013035一审裁定正确，应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。04598201324201303520170459820132017 审判长  司彦华审判员  王洪池审判员  王光耀二〇一九年六月二十七日法官助理  何  妍书记员  李  瑞         1