山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行申214号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）烟台北展置业有限公司，住所地烟台市芝罘区北皂村北皂居委会。 法定代表人徐学成，执行董事。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）烟台市自然资源和规划局，住所地烟台市莱山区府后路**。 法定代表人黄涛，局长。 委托代理人史殿梅。 委托代理人宋秀华，山东烟泰光远律师事务所律师。 再审申请人烟台北展置业有限公司（以下简称“北展公司”）因与被申请人烟台市自然资源和规划局（以下简称“烟台规划局”）变更规划用地面积会议纪要一案，不服烟台市中级人民法院（2018）鲁06行终174号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 北展公司申请再审称：1、北展公司按照《中华人民共和国城乡规划法》和烟台市人民政府有关规定向烟台市规划局芝罘分局报送的北皂大龄青年安置房规划设计方案，需经四个级别的会议研究审批。其中2009年8月17日《烟台市规划局芝罘分局规划项目初审会会议纪要》；2009年8月21日《烟台市规划局项目审定委员会第八十六次会议纪要》；2009年8月28日《烟台市城市规划委员会第二十五次会议纪要》，这三个级别审批会议的会议纪要可以理解为行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。本案北展公司诉讼的是2009年9月23日烟台规划局第17期《烟台市城市规划项目审批纪要》，是北展公司报批规划设计方案“四级会议审批”的第四级审批会议，是最终审批结果，不是过程性行为，是实体性行为。2、没有本案所诉的“虚假会议纪要”就不会有烟台市规划局芝罘分局的“虚假通知单”。因为烟台市规划局芝罘分局的通知单是依据本案所诉会议纪要出具的，是涉案会议纪要的外化。本案所诉会议纪要是误导（2014）烟民一初字第202号案件的根本原因。烟台市规划局芝罘分局出具的通知单对北展公司权利有影响，但问题的根源在于烟台规划局的涉案会议纪要。3、二审裁定纠正一审裁定超起诉期限的理由错误。虽然二审裁定纠正一审裁定认定超期限的错误，但纠正理由错误。本案是不动产案件，适用20年起诉期限。烟台规划局是2016年11月4日以烟规信公答字（2016）7号文向北展公司公开本案会议纪要，起诉期限应从2016年11月4日起两年。一审以2018年2月8日生效的《最高人民法院关于适用的解释》认定一年期限错误。不管一年期限还是两年期限，扣除一审法院和烟台市芝罘区人民法院相互推诿和对本案会议纪要是否是规范性文件看法不一而浪费的9个月零16天，都不超过起诉期限。4、二审裁定不采信北展公司提交新证据的行为是错误的。北展公司2017年3月向一审法院提交起诉状，一审法院既不立案也不出具不立案裁定书。北展公司告知一审法院，北展公司向烟台市芝罘区人民法院诉请撤销烟台市规划局芝罘分局通知单的案件已经立案，一审法院让北展公司向烟台市芝罘区人民法院增加诉讼请求，一并审查涉案会议纪要的合法性。烟台市芝罘区人民法院2007年12月中旬口头答复，涉案会议纪要不是规范性文件，但该会议纪要及烟台市规划局芝罘分局通知单给北展公司造成经济损失，因此可以单独起诉。北展公司2017年12月25日分别向一审法院和烟台市芝罘区人民法院提起行政诉讼，两个法院推诿都不立案。经二审法院协调，2018年1月25日一审法院才立案。2017年12月25日北展公司向一审法院提交诉状时，烟台市芝罘区人民法院还没有书面通知北展公司不同意一并审查涉案会议纪要，因此一审不能提供需二审提交。请求：1、判令烟台规划局将2009年9月23日烟台市规划局第17期《烟台市城市规划项目审批纪要》：芝罘区北皂大龄青年安置房项目规划设计方案“规划总用地面积约36.7公顷，其中一期工程用地面积2.5公顷”修改为“此次规划方案用地面积约2.5公顷”；2、将（2018）鲁06行终72号、（2018）鲁06行终101号、（2018）鲁06行终174号、（2014）烟民一初字第202号四个案件并案再审，纠正（2014）烟民一初字第202号错判；3、将上述4个案件委托公安部门侦查清楚“诉讼欺诈”责任人并追究其法律责任。 烟台规划局向本院提交书面答辩状称，2009年9月23日第17期《烟台市城市规划项目审批纪要》不属于对外的行政行为，不直接对北展公司的权利义务产生影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，法院应当驳回北展公司的起诉。会议纪要是政府内部的决议，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法律效力和规范格式的文书，是行政机关讨论和决定问题的过程，只能为最终解决某一具体问题和专门事项提供依据。2009年9月23日第17期《烟台市城市规划项目审批纪要》属于涉案规划项目审批的会议纪要，是摘要记载会议情况的内部文件，本会议纪要是烟台市规划局芝罘分局对北展公司作出行政行为的过程性行为，不产生法律效力，不直接对北展公司的权利义务产生影响，对北展公司的权利义务直接产生影响的是规划部门根据法律规定对该项目作出的《项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》等。本案会议纪要仅是对申请人申请的规划进行审批的过程性记录，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，法院应当驳回北展公司的起诉。 本院认为，本案争议的焦点问题为：本案的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。 北展公司认为，烟台市规划局芝罘分局的《建设项目规划审批意见批复通知单》是依据烟台规划局《烟台市城市规划项目审批纪要》作出的，该纪要是导致《建设项目规划审批意见批复通知单》存在错误的根本原因。涉案纪要不作出修改，《建设项目规划审批意见批复通知单》的错误便无法纠正，故北展公司在起诉《建设项目规划审批意见批复通知单》存在错误的同时，也提起了本案诉讼。 根据查明的事实能够确认，原烟台市规划局于2009年9月23日制作了第17期《烟台市城市规划项目审批纪要》。根据其内容显示，该纪要是对2009年8月30日烟台市张江汀市长、刘树琪副市长听取烟台市规划局关于部分城市规划项目的方案汇报，并进行批示等相关内容的记录。在该纪要“同意的项目”中，包含了涉案“芝罘区北皂大龄青年安置房项目”。对比本案所涉《烟台市城市规划项目审批纪要》及另案所涉《建设项目规划审批意见批复通知单》，《建设项目规划审批意见批复通知单》除包含了与涉案纪要相同的对北皂大龄青年安置房项目规划情况的描述，还对与北展公司共同开发涉案项目的北皂居委会作出了如下通知事项：“请你单位依据同意的方案（1）到规划科办理选址意见书及建设用地规划许可证。（2）尽快做出施工图报建审科审批。（3）施工图经分局审查后可到消防、人防等相关部门办理建设手续。”根据上述内容的对比能够看出，《建设项目规划审批意见批复通知单》载有对行政相对人具体权利、义务产生影响的内容，而《烟台市城市规划项目审批纪要》并非直接针对行政相对人设定了权利义务。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，建设项目获得合法规划，应当办理选址意见书、建设用地规划许可证等行政许可手续，这与《建设项目规划审批意见批复通知单》载明的通知内容相符。涉案《烟台市城市规划项目审批纪要》并非直接对北展公司的权利义务产生影响，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定的“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，二审裁定据此驳回北展公司的起诉并无不当，应予维持。 另外，北展公司关于“将（2018）鲁06行终72号、（2018）鲁06行终101号、（2018）鲁06行终174号、（2014）烟民一初字第202号四个案件并案再审，纠正（2014）烟民一初字第202号错判”以及“将上述4个案件委托公安部门侦查清楚‘诉讼欺诈’责任人并追究其法律责任”的再审请求，已超出本案的法定审查范围，北展公司可依法通过其他途径主张其相关权利。 综上，北展公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回烟台北展置业有限公司的再审申请。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇一九年六月二十四日 书记员  王超群