福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽02行终293号 上诉人（原审原告）杨站柏，男，汉族，1983年2月10日出生，住福建省厦门市同安区。 委托代理人郭惠婷，女，汉族，1982年4月21日出生，住福建省厦门市同安区，系原告配偶。 被上诉人（原审被告）厦门市同安区城市管理行政执法局，住所地福建省厦门市同安区环城西路97号。 法定代表人郑森，局长。 委托代理人杨剑虹，法规科科长。 委托代理人蔡小娟，福建同翔律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市同安区人民政府，住所地福建省厦门市同安区银湖中路1号。 法定代表人王雪敏，区长。 委托代理人郑晓旺，该单位工作人员。 委托代理人曾小有，福建英合律师事务所律师。 上诉人杨站柏因诉被上诉人厦门市同安区城市管理行政执法局（下称“同安执法局”）、厦门市同安区人民政府（下称“同安区政府”）城建行政处罚违法一案，不服厦门市集美区人民法院（2018）闽0211行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人杨站柏及其委托代理人郭惠婷，被上诉人同安执法局委托代理人杨剑虹、蔡小娟，同安区政府委托代理人曾小有、郑晓旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明，2017年12月4日，同安行政执法局对杨站柏位于厦门市同安区××凤南××塘边××附近的建筑物作出责令停止违法建设通知书、责令改正违法行为通知书要求、询问通知书，要求原告立即停止其违法建设行为并进行整改。同日，同安执法局对杨站柏进行询问，并形成询问笔录一份，杨站柏在该笔录中确认同安区××农场××塘边××号西侧之建筑物系由其于2015年2月25日改建成厂房，建筑占地面积为862.5平方米。前述勘验笔录及询问笔录均经杨站柏本人签字确认。2017年12月14日，厦门市同安第二国土资源与房屋管理所出具编号为（2017）ＮＣ第35号的土地规划证明，认为杨站柏位于同安区××农场××塘边××号西侧之建筑物（占地面积862.5平方米）在土地利用总规划所确定的建设用地规划区外（即不符合土地利用总体规划），具体为一般农用地。同安执法局于2017年12月27日就该案予以立案处理，在对杨站柏进行罚前告知后，于2018年1月24日作出行政处罚决定书（厦同城执罚〔2018〕101号），其认为杨站柏未经土地行政主管部门批准，于2015年2月擅自在厦门市同安区××凤南××塘边××号西侧非法占地建设厂房一座，非法占地面积862.5平方米，建筑层数一层，钢架铁皮结构，建筑面积862.5平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第三项之规定，决定：1、责令杨站柏退还非法占用土地；2、自收到本决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的厂房，恢复土地原状，并处以12937.5元的罚款，逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。杨站柏不服该处罚决定，于2018年1月31日向同安区政府提起行政复议，同安区政府于当日受理进行审查，后于2018年3月30日作出厦同政行复〔2018〕11号行政复议决定，决定维持同安执法局作出的厦同城执罚〔2018〕101号行政处罚决定书。 一审法院另查明，案涉钢架铁皮结构厂房目前已被强制拆除。杨站柏建设该钢架铁皮结构厂房时未取得职能部门的批建手续。 一审法院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项、第六条之规定，同安执法局作为集中行使城市管理行政处罚权的执法机关，具有查处辖区内有关土地管理方面法律、法规、规章规定的对在非法占用的土地上新建建筑物、构筑物、设施之行为进行查处的法定职权，即其对于案涉建筑物的查处具备法定的职权依据。 关于本案的事实认定方面。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六第一款条之规定，“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。在本案中，厦门市同安第二国土资源与房屋管理所作为土地管理职能部门，其出具的土地规划证明中已确认杨站柏方位于同安区××农场××塘边××号西侧之建筑物（占地面积862.5平方米）在土地利用总规划所确定的建设用地规划区外，具体为一般农用地。杨站柏未能提供证据证明案涉建筑物的建设已取得土地行政主管部门的许可，在本案中同安执法局认定其行为违反土地利用规划系非法占地建设定性准确。关于法律适用方面。因杨站柏存在非法占地之违法行为，同安执法局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第三项之规定，作出案涉处罚决定，适用法律准确，量罚适当。 关于杨站柏主张的被告对案涉建筑物的位置和面积认定错误的问题，从同安执法局对原告的询问笔录来看，同安执法局对位置与面积的认定均与原告的陈述相符。退一步言，本案中，原被告双方对于作出处罚决定所涉及的具体建筑物并不存在异议，案涉建筑物即位于同安区××农场××塘边××号旁，仅是对建筑物方位的描述存在分歧，对于案件实体处理不产生影响。关于原告所述其在案涉地块上进行建设系因其响应凤南农场转产转业之号召，签订了生猪退养“不拆不养不补”的承诺书，其在案涉地块上的建设行为应属合法之主张。被告同安执法局认为，政府提倡转产转业，不等同于原告未经批准可以随意建设。该院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款之规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”,杨站柏为落实生猪退养政策进行转产转业，但其要改变案涉土地原属农用地的性质、用途，仍应当按照法定程序办理相关的审批手续后方可对于该地块继续进行利用。杨站柏主张签订了生猪退养“不拆不养不补”的承诺书，其在案涉地块上的建设行为应属合法，属于法律认识错误，该院不予采纳。 综上，同安执法局在本案中依法履行了调查、立案、审批、告知等程序后对原告作出案涉处罚决定，其认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，量罚适当。同安区政府依法受理原告的复议申请，经审查后在法定期限内作出复议决定，程序合法，结果正确。杨站柏的诉请无事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨站柏的诉讼请求。 上诉人杨站柏不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.依法撤销《行政处罚决定书》（厦同城执罚〔2018〕101号）；2.依法撤销《行政复议决定书》（厦同城行复〔2018〕11号）；3.请求追究相关人员行政违法责任；4.请求驳回一审法院的判决书。5.一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。杨站柏当庭撤回前述第3项上诉请求。理由：其之前系生猪养殖户，养殖场址在同安区新民镇××农场××村自家山坡地。在2013年，关于全面开展生猪养殖整治的通告（厦同政［2013］132号）、生猪退养实施方案、生猪退养工作推进会议纪要等同安区政府文件相继出台，其积极响应配合，并于2015年6月1日与农场新塘村委会签订同安区生猪退养“不拆不养不补”承诺书，在符合同安区政府鼓励生猪退养转产转业的政策下，自觉遵守政府生猪退养规定按时禁养。虽退养后损失惨重，但还是把原猪场修缮改建为食用菌种植场所，并于2015年7月1日成立了“同安区百汇亿食用菌种植场”。刚完成转产转业便遭到“莫兰蒂”超强台风的侵袭，全部投入一夜间全部化为乌有，其已无力再进行食用菌种植之路，故其于2017年3月通过引资、入股鑫三旺有限公司，对场所在原有基础上进行修缮，达成转产转业。在转产转业过程中，1.同安区政府有重大责任，没有明确只能转农业；2.《行政处罚决定书》上的方位及面积错误。根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》，执法人员所作的笔录应当准确无误。3.案涉土地属于集体土地，不属于城市管理，不是同安执法局的管理权限。 被上诉人同安执法局辩称：一审判决认定“在本案中被告同安执法局认定其（上诉人）行为违反土地利用规划系非法占地建设定性准确”是正确的。上诉人称其为落实生猪退养政策进行“转产转业”建设厂房合法缺乏依据。案涉地块经国土部门认定位于土地利用总体规划确定的建设用地规划区外（即不符合土地利用总体规划），具体为一般农用地。根据《土地管理法》第四十四条第一款之规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，上诉人为落实生猪退养政策进行转产转业，但其要改变案涉土地原属农用地的性质、用途，仍应当按照法定程序办理相关审批手续后方可在该地块上进行建设。上诉人未经批准擅自占用该农用地、擅自改变土地用途建设厂房的行为已经违反了土地管理、城乡规划等法律、法规规定，属于非法占地违法建设行为，一审判决认定“在本案中被告同安执法局认定其（上诉人）行为违反土地利用规划系非法占地建设定性准确”正确。二、一审判决认定答辩人“作出案涉处罚决定，适用法律准确，量罚适当”正确。上诉人认为案涉土地属于集体土地，不属于答辩人职权管理范围于法无据。根据《厦门市经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第三项、第六条之规定，答辩人作为集中行使城市管理行政处罚权的执法机关，具有查处辖区内违反土地管理方面法律、法规、规章规定的在对非法占用土地上新建建筑物、构筑物、设施之行为的法定职权。上诉人未经批准擅自将农用地改为建设用地的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款及第七十六条第一款的规定。因此，答辩人根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《厦门市经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项的规定对上诉人作出案涉行政处罚决定，适用法律正确，量罚适当。上诉人认为案涉土地属于集体土地，不属于答辩人的职权管理范围于法无据。三、一审判决认定“建筑物方位描述存在分歧，对于案件实体处理不产生影响”正确。答辩人查明“上诉人未经土地行政主管部门批准，于2015年2月擅自在同安区新民镇××农场××塘边××号西侧非法占地建设厂房一座，非法占地面积862.5平方米，建筑层数一层，钢架铁皮结构，建筑面积862.58平方米。”与上诉人询问笔录确认的事实一致。案涉违法建筑客观存在，方位描述与上诉人的陈述相符，处罚决定认定事实清楚，依据充分，一审判决认定“建筑物方位描述存在分歧，对于案件实体处理不产生影响”是正确的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法予以驳回。 被上诉人同安区政府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，恳请法院依法予以维持，并驳回上诉。一、同安区政府作出行政复议决定的程序合法。2018年1月31日，上诉人不服同安区执法局作出的《行政处罚决定书》向同安区政府申请行政复议。经同安区政府审查，予以受理，并将行政复议申请书副本及《行政复议答复通知书》直接送达同安区执法局。2018年2月11日，同安区执法局在收到行政复议申请的相关材料后提交《行政复议答复书》，并提交当初作出行政处罚决定的证据、依据等有关材料。2018年3月30日，经对同安区执法局提交的材料进行审查，同安区政府依法作出《行政复议决定书》，并分别向上诉人和同安区执法局送达该决定书。故，从上诉人提出行政复议申请到同安区政府作出复议决定并送达等程序，均符合法律、法规规定。二、同安区政府作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确。根据同安区执法局提供的现场勘验照片、现场勘验笔录、询问笔录和土地规划证明等证据，可形成完整证据链以认定上诉人存在未经土地行政主管部门批准擅自非法占地建设厂房之事实。据此，同安区执法局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，作出责令上诉人退还非占用的土地、限期拆除建筑物和恢复土地原状并处罚款12937.5元之决定。同安区执法局在作出案涉处罚决定前，经集体讨论作出《行政处罚告知书》，依法告知上诉人拟作出上述处罚决定的事实、理由及依据，并告知其享有陈述和申辩、要求听证的权利。上诉人在期限内未提出陈述和申辩或要求听证，经同安区执法局负责人审查作出案涉行政处罚决定。故，同安区执法局认定事实清楚，保障上诉人陈述申辩、要求听证等权利，适用法律、法规正确。因此，同安区政府作出的厦同政行复[2018]11号《行政复议决定书》无论是在实体上还是在程序上均符合法律、法规规定。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律法规正确，上诉人的诉求于法无据，恳请法院依法予以驳回。 二审中，各方当事人向原审法院提交的证据均随案移送本院。上诉人杨站柏在二审期间提交了案涉地块方位照片、凤南农场党政联席会会议纪要（厦凤纪要［2017］15号），拟证实：1.案涉地块位置系在同安区新民镇××农场××塘边××号东侧，而非西侧；2.其保留建筑物符合政策要求。2015年其并非将原建筑物改建为厂房，而仅是简单维修，2016年其因“莫兰蒂”台风的影响，对原建筑物进行了灾后重建。二被上诉人质证认为：1.案涉地块位置确实位于同安区新民镇××农场××塘边××号东侧，但对案件实体处理不产生影响；2.杨站柏在转产转业后没有按照规定保留原来建筑物，而是进行了改建，违反了土地管理法的相关规定。被上诉人同安区政府在二审期间提交了《关于全面开展生猪养殖退养的公告》《关于调整畜禽养殖禁养区和限养区的公告》《农民生猪退养转产转业座谈会要点通报》，拟补充证明其行政行为的合法性。上诉人杨站柏质证认为，其是按照同安区政府“不拆不补保留原样转产转业”政策执行的。上诉人对一审判决查明的其他事实均无异议，二被上诉人对一审判决查明事实均无异议。 本院经审理查明，本案案涉地块位于同安区新民镇××农场××塘边××号东侧，与一审判决依据的勘验笔录、询问笔录、土地规划证明、《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》中记载的对象地块位置不一。本院查明的其他事实与原审一致。 以上事实有各方当事人向一审法院所提交的证据材料以及本院组织上诉人杨站柏及其委托代理人郭惠婷、二被上诉人的委托代理人蔡小娟、曾小有、杨剑虹在案涉地块现场进行勘验，形成的勘验笔录等予以证实。 本院认为，同安执法局所作出的《行政处罚决定书》（厦同城执罚〔2018〕101号）认定，杨站柏于厦门市同安区新民镇××农场××塘边××号西侧非法占地建设厂房，而案涉建筑实际上位于新塘村××塘边××号东侧。对此事实各方均无异议，应予认定。故同安执法局所作处罚决定，主要证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，诉争处罚决定应予撤销。一审判决认定事实错误，予以撤销。上诉人杨站柏的上诉请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下： 一、撤销厦门市集美区人民法院（2018）闽0211行初84号行政判决； 二、撤销厦门市同安区城市管理行政执法局作出的《行政处罚决定书》（厦同城执罚〔2018〕101号）； 三、撤销厦门市同安区人民政府作出的《行政复议决定书》（厦同城行复〔2018〕11号）。 本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人厦门市同安区城市管理行政执法局、厦门市同安区人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 叶 青 审判员 林丽珊 审判员 纪荣典 二〇一九年六月二十四日 法官助理王中义 书记员 林斐珺 附本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。