广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终280号上诉人（原审原告）：朱启邦，男，1965年12月21日出生，汉族，住广州市番禺区。委托代理人：吴国公，广东卓恩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区南村镇人民政府。住所地：广州市番禺区南村镇政通路**。法定代表人：罗志辉，镇长。委托代理人：黎燕芳，该府工作人员。委托代理人：杨兵，广东华誉品智律师事务所律师。上诉人朱启邦因诉被上诉人广州市番禺区南村镇人民政府（以下简称“南村镇政府”）行政通知一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3695号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。原审法院经审理查明：1987年朱启邦在广东省××县南村镇××横××号自建了混合二层的房屋，使用土地面积“肆拾玖平方米肆拾平方分米”，当时的番禺县人民政府向其颁发了登记字号为0xx6房屋产权证书。2010年前后朱启邦在涉案地址上拆除旧房重新建设了涉案四层砖混结构的房屋，涉案房屋未完善相关用地手续，也没有取得相关建设规划许可证。2013年6月13日，广州市国土资源和房屋管理局向朱启邦作出穗番国土监罚字[2013]118号土地违法案件行政处罚决定，称：“经查实，你未完善相关用地手续，于2010年前后在南村镇××××号建设住宅。根据广州科测测绘技术有限公司对该地块实地测量之测绘图，该工程占用土地总面积71.2平方米，超出用地红线22.7平方米。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、六十二条的规定，涉嫌非法占用土地。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六、七十七条的规定，我局拟对你非法占用土地的行为作出拆除超出用地红线的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚”。该行政处罚决定已经生效，但相关部门未申请人民法院强制执行。2018年5月28日南村镇政府向“南村村××号全体租户或使用人”发出被诉《通知》，称：“由于南村村××号未完善用地手续，国土规划部门已对其作出《土地违法案件行政处罚决定书》，对非法占用土地行为作为拆除超出用地红线的部分建筑物和设施的行政处罚，并要求其自行拆除。如当事人不按期自行拆除，政府相关部门将依法采取强制措施，对房屋违建部分在进行安全评估及可行性分析后采取拆除或阻隔等措施。目前，政府相关部门正在委托有资质的鉴定评估和测量单位，对违法建设的房屋进行鉴定评估和测量。为了避免因政府相关部门依法处理违法建设给租户或者使用人可能造成不必要的人身安全或者财产损失，请各租户或使用人，于2018年7月27日前自行搬离该房屋，并自行处理好与出租方的租赁关系，否则由此可能产生一切财产损失及法律责任将自行承担。政府相关部门依法采取强制措施时，如果有拒绝离开清拆现场，阻挠清拆工作、采取暴力抗法等人员，将由政府相关部门强制带离并依法处理，请积极配合政府拆除违建工作。”朱启邦不服，诉至原审法院。原审法院认为：本案的诉讼对象是南村镇政府于2018年5月28日作出的《通知》，该《通知》仅仅是告知相关人员国土规划部门已对涉案房屋作出土地违法案件行政处罚决定，政府相关部门正在对该房屋进行鉴定评估和测量，告知相关租户风险以及在政府相关部门依法采取强制措施时，相关人员应予配合的事项。上述《通知》仅仅是对相关人员起到通知作用的行政告知行为，并未直接为朱启邦设定新的具有行政强制力的法律责任或者义务，也不可能成为强制拆除涉案房屋的执行依据，对朱启邦的权利义务不产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款（十）项的规定，朱启邦的起诉不属于人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款的规定，朱启邦的起诉不符合法定的起诉条件，应当裁定不予受理，但鉴于本案已经立案受理，依法应裁定驳回起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告朱启邦的起诉。上诉人朱启邦不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、被诉通知是没有法律依据的行政行为。1.广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局（以下简称“番禺国土房管分局”）与被上诉人是两个完全独立的行政单位，番禺国土房管分局5年前作出的行政处罚决定，是否申请法院执行与被上诉人无关。被上诉人以番禺国土房管分局5年前作出的行政处罚决定作为通知要求上诉人限期搬离房屋并准备实施拆除的依据，缺乏法律依据，因此缺乏合法性。2.被上诉人在2014年9月19日作出《关于对南村镇东源坊卿源里一横巷1号房屋的处理意见》，内容为“朱启邦：经研究，你位于南村镇××号房屋因实际情况，不作拆除处理。”被上诉人在一审庭审质证时认可了这份文件的合法性。被上诉人2018年5月28日作出的被诉《通知》，内容与上述处理意见完全相反，被上诉人作出的行政行为缺乏确定性和稳定性。二、被诉《通知》要求上诉人限期办理并强制拆除房屋，是对上诉人直接设定新的具有行政强制力的法律义务，是对上诉人权利义务产生严重实际影响的具体行政行为。1.被诉通知载明“如当事人不按期自行拆除，政府相关部门将依法采取强制措施，对房屋违建部分在进行安全评估及可行性分析后采取拆除或阻隔等措施”。首先，番禺国土房管分局5年前作出的行政处罚决定中没有要求上诉人自行拆除超出红线部分建筑物和设施的表述。其次，该处罚决定于5年前作出，已超过向法院申请强制执行的期限，不存在上诉人不按期自行拆除的情形。2.被诉通知要求上诉人及租户于2018年7月27日前自行搬离该房屋。被上诉人将13份盖有南村镇人民政府公章的通知张贴于上诉人的房屋墙壁及大门处，对上诉人及多年租住此地的租户心理上带来巨大恐慌，当即有租户退租。由此可见被诉通知已经严重影响并侵害了上诉人的权利并造成一定的经济损失。被上诉人发现上诉人及部分租户没有在7月27日前搬离，因此在7月31日对上诉人房屋停电并对电表贴了封条（见上诉人一审提供的补充证据4《被告断电封条》）。根据被诉通知，被上诉人将要强制拆除上诉人房屋。因此，被诉通知包含对上诉人房屋断电、停水及强制拆除等严重侵害上诉人权益的内容。原审法院认为被诉通知仅是对相关人员起到通知作用的行政告知行为，没有对上诉人设定新的具有行政强制力的法律义务，没有对上诉人的权利义务造成实际影响，不能成为强制拆除涉案房屋的执行依据，认定错误。第三，被诉通知具有处分性、特定性、单方性、外部性，符合具体行政行为的法律特征。综上，被诉通知为上诉人设定了新的具有行政强制力的法律义务，已经对上诉人的权利义务产生实际影响，侵犯了上诉人的财产所有权、合法居住权、对房屋的使用权，请求撤销原裁定，并撤销被诉通知。被上诉人广州市番禺区南村镇人民政府答辩称：一、被上诉人在职权范围内作出的被诉通知事实清楚、内容合法。1.根据《城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二十条第三款的规定，被上诉人有查处所辖乡、村庄规划区的法定职权，被诉通知属于查处前的、未对上诉人权利义务造成实际影响的告知行为。2.被诉通知事实清楚、内容合法。2018年4月13日，广州市番禺区信访局作出番来访案（2018）31号《信访事项转送函》，将朱启尧反映上诉人对涉案房屋进行违建未处理的信访材料转给被上诉人。被上诉人经调查了解相关情况得知，涉案房屋位于南村村××号，因上诉人拆除重建，超出合法用地面积建房，涉及违法用地，城管部门已于2013年2月27日向广州市国土资源和房屋管理局部门发出穗综番告函〔2013〕012号《国土资源违法案件告知函》，告知违法用地情况。2013年6月13日，广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局作出穗番国土监罚字〔2013〕118号土地违法案件行政处罚决定，认定涉案房屋“占用土地总面积71.2平方米，超出用地红线22.7平方米，涉嫌非法占用土地，我局拟对你非法占用土地的行为作出拆除超出用地红线的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚。”2018年5月13日，被上诉人约谈上诉人，并到涉案房屋实地查看，证实上诉人至今未自行拆除违法建设。2018年5月28日，被上诉人向涉案房屋全体租户或使用人发出被诉通知，告知其自行搬离该违法建设房屋，以配合相关部门依照法定程序对该违法建设房屋进行查处。二、被诉通知并未对被上诉人设定新的具有行政强制力的法律责任或义务。国土规划部门已对其作出土地违法案件行政处罚决定，被诉通知的内容只是告知南村村××号未完善用地手续，载明“目前，政府相关部门正在委托有资质的鉴定评估和测量单位，对违法建设的房屋进行鉴定评估和测量”“为了避免因政府相关部门依法处理违法建设给租户或者使用人可能造成不必要的人身安全或者财产损失，请各租户或使用人，于2018年7月27日前自行搬离该房屋，并自行处理好与出租方的租赁关系，否则由此可能产生一切财产损失及法律责任将自行承担”等内容。被诉通知内容并未给上诉人设定新的具有行政强制力的法律责任或义务，也未作为依法强制拆除的执行依据，上诉人所主张的依据被诉通知采取强制拆除、停水、停电属于上诉人的自行解读，并不属于被诉通知的内容。实际上该通知发出后，上诉人对于卿云里一横巷1号使用照常。同时，上诉人主张的其与出租人的租赁合同关系，属于民事法律关系范畴，不属于行政诉讼法调整的范围。原审裁定认定事实清楚，使用法律正确，应予维持。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：本案中，被诉通知的内容是对案涉房屋涉嫌违法建设、政府相关部门进行查处的事项以及风险进行告知、提醒、劝导，属于行政机关在作出相应行政行为之前的过程性行为，通知本身并未对上诉人创设、变更权利义务，亦不具有强制拆除、搬迁的执行内容和效力。上诉人起诉要求撤销被诉通知，不属于行政诉讼受案范围，应裁定予以驳回。如有关部门对案涉房屋实施强制搬迁、拆除等行为，侵犯上诉人合法权益的，上诉人可另行主张。综上所述，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一九年六月六日书记员 王 石