河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫13行初29号原告南阳市卧龙区潦河坡镇闫沟村下老观村民小组。负责人马国坤，任组长。委托代理人张全顺，鑫辉法律服律所。被告南阳市卧龙区人民政府。法定代表人邓俊峰，任区长。委托代理人李华果，河南宛英律师事务所律师。委托代理人黄关镇，卧龙区国土局工作人员被告南阳市人民政府。法定代理人霍好胜，任市长。委托代理人贺冠斐，该单位工作人员。第三人卧龙区潦河坡镇闫沟村民委员会。负责人刘景范，任村主任。委托代理人刘国强，河南达圣律师事务所律师。原告南阳市卧龙区潦河坡镇闫沟村下老观村民小组（以下简称下老观组）诉被告南阳市卧龙区人民政府（以下简称卧龙区政府）、南阳市人民政府及第三人卧龙区潦河坡镇闫沟村民委员会（以下简称闫沟村委）为土地确权及行政复议一案，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日公开开庭审理了本案。原告下老观组负责人马国坤及委托代理人张全顺，被告卧龙区政府委托代理人李华果、黄关镇，被告南阳市人民政府委托代理人贺冠斐，第三人闫沟村委负责人刘景范及委托代理人刘国强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2018年10月12日，被告卧龙区政府作出《南阳市卧龙区人民政府关于潦河坡镇闫沟村民委员会与下老观村民小组土地权属争议处理决定》（宛龙政土〔2018〕10号），将原告及第三人争议的75.879亩土地所有权确定为国家所有，原告及第三人不服该决定向南阳市人民政府申请复议，2018年12月21日，南阳市人民政府作出宛政复决〔2018〕130号行政复议决定，维持了宛龙政土〔2018〕10号土地权属争议处理决定。原告诉称：一、被告卧龙区政府作出《南阳市卧龙区人民政府关于潦河坡镇闫沟村民委员会与下老观村民小组土地权属争议处理决定》（宛龙政土〔2018〕10号）认定事实错误。涉诉土地应当归属原告不应当属于国有。1977年杨树岗大坝加高时，石碾河人口全部迁出到谢庄公社，下老观被淹的9户97人（亦称100人）,石碾河的162亩土地，经当时的公社和大队领导研究，其中归下老观村民小组（生产队)75.879亩，经领导研究决定暂时拨给下老观村民小组40亩，下剩部分暂由闫沟村民委员会（大队）办药厂使用，什么时间不办，什么时间退还，可是，药厂停办后，村委会不仅不退还，反而把该土地对外承包，一包就是十多年，为此，原告多次到乡政府、区政府、市政府、省政府信访，因种种原因一直得不到争取处理，后原告到南阳市卧龙区人民政府申请确权，一直到2018年，被告作出《南阳市卧龙区人民政府关于潦河坡镇闫沟村民委员会与下老观村民小组土地权属争议处理决定》（宛龙政土【2018】10号)，把涉诉土地所有权确定为国家所有。处理决定认为原告“提供的34份证据和时任闫沟村委副支书高某1还在2017年11月10日的证据交换质证会上作为证人，证明上述情况确认为这些证人证言中没有一份不变证据，从而认为“闫沟村原石碾河村民小组整体迁移并经国家妥善安置后，该小组不再使用留下的土地，该士地已经属于国家所有”这一决定违背客观事实，首先，土地性质一直属于集体性质，与国有土地毫无关系，其次，所谓安置，只是对部分房屋进行补偿，安置的村民户口落在原告村民小组，理所当然应当土地安排到该村民小组的村民，如果确认为国家所有，等于对落户到原告的村民没有得到任何安置。二、被告作出的《处理决定》(宛龙政土【2018】10号）适用法律错误。1.《处理决定》依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第六款不适用本案，因该条规定因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地属于国家所有，本案中涉及的土地是移民安排到原告集体组织后安排土地，因此不属于“不再使用”的土地。2.《中华人民共和国物权法》第五条、第九条只是一般法律规定，据此不能认定此类土地属于国家所有。3.处理决定引用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条“国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征用的，其所有权不变。”所以据该条规定更不能确定为国有性质。而应仍属于集体性质。同时，该规定“第十三条国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征用的，其所有权不变。”因涉诉土地一直由集体使用，没有转为国有，从此可以确定，涉诉土地不属于国有土地，而是集体性质不变。综上，请求依法撤销《南阳市卧龙区人民政府关于潦河坡镇闫沟村民委员会与下老观村民小组土地权属争议处理决定》宛龙政土（2018）10号文件；确认涉案土地权属归下老观村民小组；诉讼费由被告承担。原告为支持其诉请，向本院提交如下证据：第一组：1、证人证言；2、下老观全体村民签字要求返回耕地的；第二组：杨某等四人的签字证明；第三组：证言；第四组：关于要地问题的上访仅保存的部分上访材料；卧龙区人民政府2016年5月27日作出的信访处理意见书；第五组：《潦河坡镇人民政府关于闫沟村委与下老观组土地纠纷问题的调查报告》。原告申请证人高某1、高某2当庭作证。被告卧龙区政府答辩称：答辩人所作出的《南阳市卧龙区人民政府关于潦河坡镇闫沟村民委员会与下老观村民小组土地权属争议处理决定》【宛龙政土（2018)10号】，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。经查，认定事实如下：1、杨树岗水库始建于1958年，1977年原南阳县根据豫革水计字（1975）132号文件要求把杨树岗水库最高洪水位线由192.8米增高到194.3米，库区内需迁出31户，房屋150间，淹没耕地250亩。完成土方50000立方，砌体6940立方，混凝土270立方，需要水泥240吨，钢材6吨，木材30立方。投资113716.54元，投入劳力102244个，补助粮食102244斤。2、原石碾河组共有**103口人，162亩耕地，因本次水库增高扩容补偿给被申请人所属三个村民小组共81亩，其中补偿给接收两户移民安置的下闫沟组20亩，补偿给接收两户移民安置上五条岗组21亩，补偿给耕地被淹的下老观组40亩，后又补偿给下老观组8亩(马瑞甫)，并免缴公粮农业税，对涉迁需要后靠安置的夏春祥等三户被拆迁村民的房屋每间补偿300元。3、本案争议的土地，属1977年原南阳县政府决定对杨树岗水库增高扩容后，闫沟村原石碾河组24户村民整体迁安后所遗留的集体土地。依据历史记录为162亩，除去补偿闫沟村所属三个村民小组共81亩，剩余73亩耕地还因为水库加坝淹没了一部分，实际剩余面积无历史记录，无法实际认定。经申请人、被申请人、相关人员现场实地确认签字，由南阳市春阳测绘有限公司出具“潦河坡镇闫沟村村委与下老观组土地权属争议界址点图”，确认争议土地面积50586.1平方米，折合75.879亩（该面积包含洪水线以上原石碾河组耕地、村庄用地和打谷场用地），该宗土地位于卧龙区潦河坡镇闫沟村区域内的杨树岗水库194.3米最高洪水位线以上，东、西、南三方临杨树岗水库，北临水泥生产道路和五条岗组的耕地。4、该争议土地自1979年秋至1997年一直由被申请人经营管理，在此期间没有发生过任何争议，其中1979年至1985年用于多种经营办药场，1985年至1993年承包给马振杰经营管理，1994年元月至2004年10月30日发包给十二户村民（包含下老观组**村民）经营管理。1997年在该十二户村民土地承包合同履行期间，下老观组以他们属于移民迁安后靠队、原大队干部说过先补偿给他们40亩，剩余的土地由大队办药场使用，药场停办时仍归下老观组为由与间沟村委发生纠纷并强行耕种至1999年。后经卧龙区综合治理工作队和原潦河坡乡共同对该土地纠纷进行调查处理，明确该争议土地由被申请人经营管理，并由乡、村对争议土地设立界桩。申请人部分村民不服，把已栽的界桩拔掉拉走，卧龙区公安机关对涉案的20名下老观组村民分别给予了刑事或行政处罚。2000年2月25日被申请人又将该争议土地发包给潦河坡水利站经营，承包期15年。5、申请人为主张权利，提供了34份证据证明本案争议的土地，当时的村干部曾开过会决定把石碾河整体迁移后，剩余的90亩耕地全部留给下老观组所有。特别是时任闫沟村委副支书高某1，还在2017年11月10日的证据交换质证会上作为证人，证明上述情况。但这些证人证言中没有一份不变书证，如当时的会议记录、土地调整变更登记册等予以佐证。以上事实由各方当事人的申请答辩、提供的证据；办案人员调查收集的证人证言和相关资料；证据交换质证会的全程录音、录像资料；请有资质的南阳市春阳测绘有限公司与争议各方代表共同到现场对其诉争土地所在区域、面积实地指认，签名确认的测绘图和举证质证会上各方的质证意见、辩论录音录像资料及申请人、被申请人对本案事实部分的认定和修改意见等证据所证实。综上，根据已查明的事实，答辩人卧龙区政府认为：同沟村原石碾河村民小组整体迁移并经国家妥善安置后，该小组不再使用留下的土地，该土地已经属于国家所有，土地国有性质不可逆转，期间虽然先后由被答辩人和第三人使用，但该土地仍归国家所有。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第六款，《中华人民共和国物权法》第五条、第四十一条、第四十五条，《土地权属争议调查处理办法》第四条、第九条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、第十三条的规定，对本案争议的50586.1平方米，折合75.879亩土地确权决定如下：将本案争议土地所有权确定为国家所有。综上,请求驳回原告诉讼请求。被告卧龙区政府向本院提交如下证据：第一组：证人高某1、郭某、马某1、王某1、马某2、马某3、杨某、王某2、田某9名证人证言。第二组：杨某、田华玲、杨子科、黄振会、马国杰、张小芬、杨忠国、马某3、马国军、樊春太、丁振荣、王丽英、赵中莲、王万三、王记芬、李兰芳、伍祁明、王万建、马国朝19人证言。第三组：龙兴乡闫沟村集体土地确权公示图、外业沟通记录、潦河坡镇闫沟村村委与下老观组土地权属争议界址点图。第四组：果园承包合同12份。第五组：1.潦河坡镇人民政府关于闫沟村委与下老观组土地纠纷问题的调查报告。2.杨树岗水库扩建设计书。被告南阳市人民政府答辩称：本机关做出的宛政复决〔2018〕130号行政复议决定程序合法，适用依据正确，请求依法驳回原告诉讼请求。被告南阳市人民政府向本院提交如下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书及送达回证；3、行政复议答复书；4、第三人参加行政复议通知书；5、第三人参加行政复议通知书及送达回证；6、行政复议决定书；7、行政复议决定书送达回证。第三人闫沟村委陈述称：一、《宛龙政土（2018）10号》土地权属处理决定》将争议的75.879亩土地权属确认为国有，没有事实根据。下老观小组诉状所称争议的土地归下老观小组所有的事实与客观事实不符。本案争议的75.879亩土地是1977年杨树岗水库修大坝增高扩容，闫沟村原石碾河组村民迁移后所遗留的集体土地，由答辩人闫沟村委一直占有经营管理至今。在此期间虽曾经遭到下老观小组部分村民的哄抢破坏，但并不以此改变所有权性质，影响闫沟村民委对该土地行使使用权和经营管理权。卧龙区人民政府1999年以综合治理工作队的形式，经调查后明确将本案争议的75.879亩土地确定给闫沟村民委所有并管理使用。公安机关曾对参与哄抢的涉案人员分别给予了刑事或行政处理。2012年被告卧龙区人民政府还根据国家统一部署，对土地进行普查后明确本案争议的75.879亩土地属闫沟村委所有。且经四邻签字确认，在卧龙区潦河坡乡政府公示60日，无任何单位和个人提出异议。这些事实都有被告及其职能部门保管的历史资料予以证实。被告卧龙区人民政府出尔反尔失信于民，现在以《宛龙政土（2018）10号土地权属处理决定》推翻自己原来已作出的处理结果，推翻公安机关已经认定的案件事实，推翻根据国家统一部署，对土地进行普查公示后确定的事实。但没有充分的、相反的事实根据。故应按照国土部《确定土地所权和使用权的若干规定》第21条，把本案争议的土地确认给闫沟村委集体所有。二、被告把本案所争议土地认定为国家所有没有法律依据。并同意下老观小组所诉《宛龙政土（2018）10号》土地权属处理决定》违反法律规定的理由。本案所争议土地自“四固定”时起，就是集体所有。这是不争的历史事实。1977年杨树岗水库修大坝增高扩容，闫沟村原石碾河组村民迁移后所遗留的集体土地，由闫沟村委一直占有经营管理至今。国家并没有把本案争议的集体土地通过征收、征用等合法程序变为国家所有。可见被告把本案争议的集体土地确定为国家所有不符合历史事实，更无法律依据。综上所述，卧龙区人民政府做出的《宛龙政土(2018）10号》土地权属处理决定》和南阳市人民政府《政复决[2018]130号行政复议决定书》违法，应依法予以撤销。原、被告提交的证据经庭审质证，双方质证意见如下：对被告卧龙区政府提交的证据，原告认为：前四组证据合理合法尊重客观事实，第五组的调查报告不属实不客观，得出的结论是错误的，对大坝加高事实无异议，对闫沟村委提出的证据，从总的来看，共计五组证据，均不能体现土地应该归于村民委员会所有，均不能证明村委会对外承包土地合法，没有任何上级文件等证据证明其合法，该行为损害原告的合法权益，对下老观村民小组答辩意见，该意见基本上没有尊重客观事实，没有缕清当时土地的归属，没有认定村委会所有该90亩土地，仅仅是使用，而不是归其所有。对村民委员会提交的果园承包合同，第一无权对外承包，承包合同无效，第二把土地擅自改为种林果违反法律规定，第三长期占有对外承包属于依仗职权采取的强制措施不是依法行为，第四从果园承包时间也没有20年，不是长期占有使用20年，证据5的表格与本案无关联性，证人证言真实性无法核实，对本案也没有实质性的关联，不能证实该土地属于村委会所有，参考意见没有印章及签字，证据要件不合法，对其真实性有异议，康金华的证言情况说明，没有出庭，不符合法律规定，说的情况不真实，属于虚假证据。马伟清询问笔录情况真实，但是本人患病不能出庭，谈话记录与本案没有实质关联性，其是群众不了解实质，只是了解一些表面现象。王世润的证言与本案没有关联性，谈话记录情况不真实，没有记录谁谁怎么说，确定不了反映问题的客观真实性，确定不了本案的权属。第二份谈话记录，参加记录王保健等人，应该是一人一个记录，混合记录不符合证据要件，同时记录不真实，与本案没有关联性。第三份谈话记录，不真实，不符合证据要件形式，4月14号第四份谈话记录，不具有证据要件形式，这些人均为出庭作证，反映内容不真实。国土局调取的水库工程记录与本案无关，工程如何进展与本案无关。水库迁安情况的调查报告，真实性无异议，但与本案没有关联性，工程表格与本案无关联性，关于耕地面积，水库是1977年二次加高的，耕地面积是78-82年的，加高前后的土地无法确认，真实性有异议，对《证明》的真实性无异议但是与本案无关联性，对郭正东等人的询问笔录真实性无异议，对18年9月30日王世杰的询问笔录有异议，没有客观真实反映石碾河搬迁后的土地究竟如何安置。马瑞武的询问笔录真实性无异议。对南阳市人民政府提交的证据，原告认为：市政府对区政府的证据没有真正核实落实清楚，得出的结论是错误的。对原告提交的证据，被告卧龙区政府及南阳市人民政府及第三人闫沟村委认为：第一组证据，证人证言合法性有异议，证人没有出庭没有接受法庭质询，对真实性关联性部分有异议，对九名证人证言认为本案争议土地系水库二次加高石碾河留下的土地，无异议，对土地划拨情况没有异议，对1979年秋至1985年秋闫沟大队办药场使用该宗土地没有异议，对其他证明有异议。第二组证据，真实性合法性关联性均有异议，该证明本质上属于证人证言，但证人均为出庭作证，证人共同签字存在互相串通的情形，不符合证据真实性、合法性。第三组19名证人的证言，真实性、合法性、关联性无异议，该组证据证明1997年下老观组部分村民哄抢争议土地，公安部门对该村民进行行政处罚，证明下老观村对涉案土地属于非法使用。第四组上访材料不属于证据的种类，仅能表达下老观组对争议土地的所有权向政府部门提出诉求，但是政府相关部门并未支持该诉求，不能证明争议土地系下老观组所有，第五组，下老观组在二次大坝加高上报的数据，真实性合法性有异议，系单方制作，不符合证据要求。第六组，真实性、关联性、合法性无异议，该证据证明土地确权决定合法有效。原、被告双方提交的证据，本院将在事实认定和评判过程中综合予以分析运用。本院经审理查明：杨树岗水库始建于1958年，1977年，因增高扩容，库区内需迁出31户，，其中包括原石碾河组全组**103口人，案争议的土地系石碾河组迁出后遗留土地，依据历史记录原为162亩，因本次水库增高扩容将其中的81亩补偿给闫沟村委所属三个村民小组共，其中补偿给接收两户移民安置的下闫沟组20亩，补偿给接收两户移民安置上五条岗组21亩，补偿给耕地被淹的下老观组40亩，后又补偿给下老观组8亩(马瑞甫)，并免缴公粮农业税，对涉迁需要后靠安置的夏春祥等三户被拆迁村民的房屋每间补偿300元，剩余耕地因为水库加坝淹没了一部分，实际剩余面积无历史记录，无法实际认定，后经卧龙区政府组织，原告及第三人相关人员现场实地确认签字，由南阳市春阳测绘有限公司出具“潦河坡镇闫沟村村委与下老观组土地权属争议界址点图”，确认争议土地面积50586.1平方米，折合75.879亩（该面积包含洪水线以上原石碾河组耕地、村庄用地和打谷场用地），该宗土地位于卧龙区潦河坡镇闫沟村区域内的杨树岗水库194.3米最高洪水位线以上，东、西、南三方临杨树岗水库，北临水泥生产道路和五条岗组的耕地。该争议土地自1979年秋至1997年一直由闫沟村委经营管理，在此期间没有发生过任何争议，其中1979年至1985年用于多种经营办药场，1985年至1993年承包给马振杰经营管理，1994年元月至2004年10月30日发包给十二户村民（包含下老观组**村民）经营管理。原告主张上述土地的所有权，多次要求政府予以解决无果，后原告到卧龙区政府申请确权，2018年10月12日，被告卧龙区政府作出《南阳市卧龙区人民政府关于潦河坡镇闫沟村民委员会与下老观村民小组土地权属争议处理决定》（宛龙政土〔2018〕10号），将原告及第三人争议的75.879亩土地所有权确定为国家所有，原告及第三人不服该决定向南阳市人民政府申请复议，2018年12月21日，南阳市人民政府作出宛政复决〔2018〕130号行政复议决定，维持了宛龙政土〔2018〕10号土地权属争议处理决定。原告不服土地权属争议处理决定及复议决定，提起本案诉讼。本院认为：《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条规定：“国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征用的，其所有权不变”。本案中，案涉土地原为闫沟村石碾河组集体所有，因杨树岗水库增高扩容，闫沟村石碾河组已经全部迁出安置，闫沟村委虽对案涉土地进行了长期管理使用，但其并非原集体组织，故不属“移民后原集体仍继续使用的集体所有土地”的情况，因此按照前述规定，案涉土地应转为国家所有，原告下老观组主张案涉土地的所有权，缺乏事实依据和法律依据，被告卧龙区政府做出的《南阳市卧龙区人民政府关于潦河坡镇闫沟村民委员会与下老观村民小组土地权属争议处理决定》（宛龙政土〔2018〕10号）并无不当，应予以维持。南阳市人民政府做出的宛政复决〔2018〕130号行政复议决定，程序合法，认定事实清楚，也应予以维持。综上，原告起诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告南阳市卧龙区潦河坡镇闫沟村下老观村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告南阳市卧龙区潦河坡镇闫沟村下老观村民小组承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，同时提交副本八份，并向河南省高级人民法院预交案件上诉费50元，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘旭东审判员  刘 琳审判员  冯兴民二〇一九年六月十三日法官助理郭聪书记员齐铮