山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2213号 上诉人（原审原告）郭万胜，男，1968年4月7日出生，汉族，住枣庄市峄城区。 委托代理人林晓明,北京市盈科(济南)律师事务所律师。 上诉人(原审被告)枣庄市峄城区人民政府，住所地枣庄市峄城区坛山路**。 法定代表人张熙斌，区长。 委托代理人王福利，枣庄市峄城区人民政府房屋征收管理办公室工作人员。 委托代理人李君友，山东齐鲁（枣庄）律师事务所律师。 郭万胜诉枣庄市峄城区人民政府（以下简称峄城区政府）房屋行政征收一案，双方均不服枣庄市中级人民法院于2018年5月15日作出的（2018）鲁04行初17号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年3月29日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅联合行文作出鲁建住字【2017】8号《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》，该通知的附件《2017年棚户区改造项目调整表（第一批）》中包括峄城区的兴华居片区，显示项目类型为“城市棚户区”。2017年8月29日，被告峄城区政府作出《4号房屋征收决定》公告。次日，被告峄城区政府作出《4号房屋征收决定》，内容为：“一、征收目的实施棚户区改造。二、房屋征收范围东至通盛御河园西，西至滨河东路，南至坛山路，北至自然路。具体以公布的13户被征收户名单为准。三、房屋征收补偿方式征收补偿方式有两种：货币补偿和实物补偿，被征收人可以自行选择其中一种。四、房屋征收单位峄城区房屋征收管理办公室。五、房屋征收实施单位峄城区坛山街道办事处。六、房屋征收期限、搬家期限、过渡期限1、房屋征收补偿期限：2017年8月30日至2017年9月18日，期限20天；2、搬家期限：2017年9月2日至2017年9月11日，期限10天；3、过渡期限：高层：2017年9月19日至2020年9月18日，共36个月。七、被征收人必须服从城市建设需要，提供身份证、房屋所有权证、土地使用证等证件，按规定期限与征收实施单位签订征收补偿安置协议，腾空房屋，完成搬迁。”2017年8月30日同日，被告峄城区政府制定《峄城区滨河东路兴华片区房屋征收补偿安置方案》，该方案除包含《4号房屋征收决定》中的二至六项内容外，另有对房屋征收补偿标准的规定，如征收房屋市场评估按主房砖混2600元/㎡,砖木2500元/㎡；配房砖混2500元/㎡，砖木2400元/㎡。被征收人选择货币补偿的，签订协议后按规定交房，一次性领取征收补偿金；被征收人选择产权调换的，安置地点为通盛御河园规划回迁区，回迁面积内房屋价格为2600元/㎡……该征收补偿安置方案后予公布。《4号房屋征收决定》作出后，被告对涉及被征收人的峄城区房屋征收初步评估结果公示表、峄城区房屋征收分户表进行了公示。截至2017年12月4日，峄城区滨河东路兴华片区房屋征收范围内被征收共13户中的12户已签订产权调换协议并完成征收工作，只有原告郭万胜未能签订安置补偿协议。 原审法院认为，本案的争议焦点是被告峄城区政府作出的《4号房屋征收决定》是否合法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，为了社会公共利益的需要（本案中系为实施棚户区改造），被告作为县级人民政府有权对包括原告房屋在内的兴华片区房屋依法进行征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”在本案中，被告峄城区政府未能提供证据证明其在作出《4号房屋征收决定》前，已进行了社会稳定风险评估及征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用，故被告作出的《4号房屋征收决定》程序违法。因该行政行为违反法定程序，本应予撤销；但该房屋征收决定系为了社会公共利益的需要（棚户区改造），且征收决定中涉及的13户被征收人中的12户已经以选择产权调换的方式签署安置补偿协议并完成了征收工作，故撤销该《4号房屋征收决定》会给社会公共利益造成重大损害，依法应判决确认该行政行为违法为宜。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告峄城区政府于2017年8月30日作出的峄政征字〔2017〕4号《峄城区人民政府关于滨河东路兴华片区的房屋征收决定》违法。 郭万胜不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决,依法改判。事实与理由：原审法院对峄城区政府所作征收决定违法的事实认定不清,避重就轻。其征收目的不是为了公共利益，且不符合国民经济和社会发展等规划，没有纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；征收补偿方案没有经过政府有关会议内部论证并公告及征求被征收人的意见；房屋征收决定没有告知被征收人申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限；房地产价格评估机构选定亦违法。峄城区政府以棚户区改造为幌子，侵占郭万胜合法权益进行商业开发，原审法院作出不撤销征收决定的判决，依据不足。 峄城区政府不服原审法院判决，上诉请求：⒈撤销原审法院判决,依法改判驳回郭万胜的起诉；⒉一、二审诉讼费用由郭万胜承担。事实与理由：原审法院认定郭万胜主体适格，其与涉案征收行为具有利害关系的事实明显错误。涉案房屋征收补偿安置对象是取得建设工程规划许可证有合法建设手续的，郭万胜的房屋未取得建设工程规划许可证，被峄城区城市管理局以违法建筑为由强制拆除。郭万胜提交的证据不能证明土地证上的房屋与涉案征收决定涉及的房屋系同一建筑。另，峄城区政府作出的房屋征收决定程序合法，应驳回郭万胜的起诉。 双方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均没有新证据提交。 本院认为，本案争议的焦点问题是:1、郭万胜是否具有本案原告诉讼主体资格；2、涉案房屋征收决定是否合法；3、原审法院判决方式是否适当。 关于第一个焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案经原审法院查明，郭万胜涉案房屋在峄城区政府作出的《4号房屋征收决定》公布的征收范围内。因此，郭万胜系该房屋征收决定的相对人，与被诉《4号房屋征收决定》具有利害关系。根据上述法律规定，郭万胜具有本案原告诉讼主体资格，有权提起本案诉讼。峄城区政府以郭万胜不能证明土地证上的房屋与涉案征收决定涉及的房屋系同一建筑为由，主张郭万胜与本案行政行为不具有利害关系，缺乏事实和法律依据，不予支持。 关于第二个焦点问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定......（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，第九条规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划......”本案峄城区政府原审期间提交山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅于2017年3月29日联合行文的鲁建住字【2017】8号《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》、附件《2017年棚户区改造项目调整表（第一批）》，以及峄城区政府2017年度的政府工作报告。其中，附件第2页明确载明“兴华居片区”被列为“城市棚户区”。政府工作报告在抓棚改、促城建内容中载明启动实施了“一桥六路”建设，其中包括滨河东路。因此，上述证据能够证实峄城区政府对滨河东路兴华片区进行棚户区改造作出的涉案《4号房屋征收决定》符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入峄城区国民经济和社会发展年度计划。郭万胜关于涉案征收并非为了公共利益，且不符合四规划一计划的上诉主张，理由不能成立，本院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十三条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项......”第二十条规定“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定......”本案，峄城区政府于2017年8月29日公告《4号房屋征收决定》，落款时间为2017年8月30日。2017年8月30日，峄城区政府印发《峄城区滨河东路兴华片区房屋征收补偿安置方案》。后峄城区政府将被征收人的《峄城区房屋征收初步评估结果公示表》、《峄城区房屋征收分户表》进行了公示。二审期间，峄城区政府称其将上述补偿安置方案以告知书的形式进行到户送达、告知书中载明行政复议和行政诉讼权利，且涉案房地产评估机构选定合法。经查，峄城区政府在原审法院限定期限内未提交相关证据予以证实。因此，峄城区政府在作出《4号房屋征收决定》过程中，存在征收补偿方案未经论证公布、征收决定未载明行政复议和行政诉讼权利、补偿安置方案的公布及房地产价格评估机构的选定不合法等事实。原审法院判决除对峄城区政府作出《4号房屋征收决定》前未进行社会稳定风险评估及征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用的违法事实进行认定以外，未对上述违法事实进行认定，应予纠正。 关于第三个焦点问题。山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅联合行文的《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》及其附件，以及峄城区政府2017年度的政府工作报告，能够证实《4号房屋征收决定》系为了社会公共利益的需要。该征收决定中涉及的13户被征收人中的12户已经以选择产权调换的方式签署安置补偿协议并完成了征收工作，涉案征收决定已得到大多数被征收户的认可，且涉案地块已进行了“一桥六路”建设，故撤销《4号房屋征收决定》会给社会公共利益造成重大损害。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的......”原审法院判决对驿城区政府作出的《4号房屋征收决定》确认违法但未予撤销符合上述法律规定。因此，郭万胜关于应撤销《4号房屋征收决定》的上诉主张，缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人郭万胜的上诉理由部分成立，本院予以支持。上诉人驿城区政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人郭万胜、上诉人峄城区政府各自分担25元。 本判决为终审判决。 审判长  曲立力 审判员  蒋炎焱 审判员  郝万莹 二〇一九年六月十二日 书记员  王 璐