广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终331号上诉人（原审原告）林爱德，男，1963年7月5日出生，汉族，住广东省吴川市。委托代理人李景飞，广东国晖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区伦教街道办事处，住所地广东省佛山市顺德区。法定代表人李少玲，主任。委托代理人植锦泉，广东盈建律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区城市管理和综合执法局，住所地广东省佛山市顺德区大良街道德民路3号区政府西侧行政执法楼。法定代表人胡永峰，局长。委托代理人沈密，广东力创律师事务所律师。上诉人林爱德因诉被上诉人佛山市顺德区伦教街道办事处（以下简称“伦教街道办”）、佛山市顺德区城市管理和综合执法局（以下简称“顺德区城管局”）土地行政强制一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初499号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审裁定查明，2014年1月8日，佛山市顺德区伦教街羊额股份合作经济社（以下简称“羊额股份社”，合同中称甲方）与林爱德（合同中称乙方）签订了一份《农业承包合同（土地）》，约定乙方承包甲方位于顺德区伦教羊额鳗鱼场（面积52.85亩）用作农业种植、养殖；承包期限为12年，从2014年3月1日起至2026年2月28日止。合同中第四条约定，土地发包给乙方用于农业种植、养殖；承包土地的所有权属于甲方集体，乙方只有使用权，不得买卖、出租、转让、丢荒，不准转作宅基地和构筑其他建筑物。合同中的第六条第二款第4点约定，不得擅自改变承包土地的农业种养殖用途，未经甲方同意不得擅自改变承包土地的规划布局及原貌。2014年6月23日，林爱德与羊额股份社在广东伦教律师事务所见证下，签订了一份《补充合同》，约定《农业承包合同（土地）》的明确地址为官沙围内紧靠官沙银田路田边鳗鱼场，双方于2014年6月18日经过测绘后，确认上述合同的鳗鱼场面积为30891平方米，即46.33亩。双方同意租金按46.33亩的面积支付，其他条款不变。此外，案外人海安县三港特种水产养殖良种场（代理人陈德云）与林爱德签订了一份协议书，将涉案租赁物上现有建筑物、水电设施、消防设施作价60万元转让给林爱德。该款项林爱德已实际向海安县三港特种水产养殖良种场实际支付。对于强行拆除一事，羊额股份社事后获悉，为此于2016年7月23日出具了一份《关于伦教街道羊额鳗鱼场的情况说明》，陈述内容如下：“伦教街道羊额鳗鱼场是90年代政府投资经营，当时全部使用钢架结构建成钢棚房，门牌、围墙也是当时建成，直至6月政府拆除前没有变化过，其中围墙将养殖场全部围起来，该场内是基本硬底化，还有很多养殖设备设施。2006年到2013年由陈德云承包经营养殖鳗鱼，在原貌的基础上增加生产设施及加温炉等养殖培育设备，钢结构棚房加固更新，陈德云承包前设部分全部建成硬底化。2013年年底，经过公标竞投方式，林爱德中标，2014年1月8日双方签订了《农业承包合同（土地）》。合同签订后，林爱德在该场的上述原生产设施基础上进行升级和改造，增设淡水龟养殖设施，铁棚全部更新，在原硬底基础上再重新硬底化。2016年6月下旬，该场生产设施、围墙全部被政府部门拆除，又将原硬底全部钴松铲除。”另查，2014年7月10日，佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称“顺德区国土局”）的执法人员日常巡查发现林爱德在涉案场地未经批准非法占用鳗鱼苗培育场内约8000平方米的土地进行建设，顺德区国土局的执法人员立即向违法用地当事人送达顺建（伦）停[2014]0000058号《责令停止（改正）违法行为通知书》，并张贴在建钢架星棚岗柱上，要求违法用地当事人立即停止（改正）违法行为，并于2014年7月13日前自行整改，恢复土地原状。其后在2014年7月14日,顺德区伦教街道违法违规用地查处整治工作办公室（以下简称“伦教两违办”）对该未经批准非法占用土地的违法用地上违章建筑物张贴拆违公告,限7日内要求违法用地当事人自行拆除违法用地上建筑物和其他设施，恢复土地原状，逾期未拆除的，由政府部门依法予以拆除。2014年9月22日，顺德区国土局出具了顺建用地[2014]105号《关于同意使用设施农用地的批复》，同意伦教街道办《关于林爱德鳗鱼苗培育场申请使用设施农业用地的请示》以及林爱德养殖场设施农用地建设方案、设施农用地分布图、宗地图。2016年4月18日，顺德区国土局的工作人员巡查发现，林爱德把伦教羊额鳗鱼场用作非农业用途，于是通知林爱德接受调查，并制作《询问笔录》一份，林爱德承认将星棚厂房作非农用途，投资约200万元。2016年4月18日，顺德区国土局向违法用地当事人即林爱德下达顺建（伦）停[2014]0000452号《责令停止（改正）违法行为通知书》，责令林爱德立即停止（改正）违法行为，并于2016年5月18日前自行完成整改并恢复土地原状，并张贴在建钢架星棚岗柱上。2016年6月17日，佛山市顺德区环境运输和城市管理局伦教分局（以下简称“顺德区环运局伦教分局”）接佛山市顺德区伦教街道农业和社会工作局、佛山市顺德区伦教街道国土城建和水利局联合发出的设施农用地违法案件移交通知书，将伦教街道四单农用地违法案件移交由顺德区环运局伦教分局处理。2016年6月20日,佛山市顺德区市场监督管理局伦教分局对案涉鳗鱼场进行现场情况检查，认定该鳗鱼场内多家商铺无照经营机械加工等。2016年6月25日《珠江商报》、2016年6月28日《珠江商报》、2016年7月8日广东省国土资源厅网站均载明，顺德区遏抑违法用地，6月22日，伦教街道“两违整治办”成员单位对羊额官沙一处违法建筑实施强制拆除，并附拆除鳗鱼苗场钢架锌铁棚照片。此外，林爱德提供强拆现场视频和照片，从照片显示佛山市顺德区环境运输和城市管理局（以下简称“顺德区环运局”）的车辆以及穿有顺德区环运局制服的工作人员在强制拆除的现场。庭审中，林爱德表示强拆的铁棚并未经报建，其中交付60万元转让费的办公室并未拆除，其中林爱德主张赔偿损失的960万元包括：1.林爱德从2014年3月至2016年8月支付的租金合计935076元；2.林爱德支付给上一手的转让费60万元，该转让费与相关的协议是经过律师事务所的见证；3.建设生产设施的建设费用700万元；4.购置液压器和配套的设施费用30万元；5.办公人员的工资费用100万元。其中建设生产设施的建设费用包括铁棚厂房、路面硬底化、厂内道路、供电房，林爱德表示上述建筑物均未报建。另，林爱德曾于2017年12月13日以相同事实和理由向法院起诉伦教街道办，要求确认伦教街道办拆除行为违法，并赔偿林爱德损失960万元，案号为（2017）粤0606行初1421号。后因该案林爱德经法院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。2018年1月18日，法院作出（2017）粤0606行初1421号《行政裁定书》，裁定该案按撤诉处理。诉讼中，林爱德向法院申请对案涉房屋的棚房（含硬底化地面、内部构建物如养龟池等）、场内道路（含路灯设施）、供电房、办公楼、宿舍楼、厨房、卫生间、冲凉房、门楼、围墙等进行造价鉴定。为查明案情事实，法院对林爱德的申请予以准许，并通过摇珠方式选定鉴定机构。后法院先后选定佛山市京信资产评估事务所（普通合伙）、广东贵源土地房地产与资产评估有限公司作为鉴定机构对林爱德的损失进行造价鉴定。其中佛山市京信资产评估事务所（普通合伙）认为难以仅凭被拆迁后的资产状况影像资料判断其事前的使用及维护状况，且相关资产数量也缺乏客观资料作为依据，因此无法对资产价值进行客观合理的测算，为此向法院申请撤回该案的评估委托。广东贵源土地房地产与资产评估有限公司表示目前现场状况为部分标的物已灭失，部分已毁损，故无法确定已灭失及毁损建构筑物的实际状况，因此无法确定其价值。再查，2016年6月20日，伦教两违办作出《关于依法强制拆除伦教辖区内违法用地建筑物行动方案的通知》，该通知中要求顺德区环运局伦教分局作为实施单位参与案涉强拆。2010年7月15日，顺德区委发布顺发〔2010〕9号《关于简政强镇事权改革的实施意见》，从该实施意见可以看出，顺德区环运局伦教分局属于镇街双重管理机构，以镇（街道）领导为主，日常管理、人事任免和绩效考核由镇（街道）负责。2015年3月26日，伦教街道办发布顺伦街道办发〔2015〕17号《伦教街道办事处办公室关于调整伦教街道违法违规用地建设查处整治工作领导小组成员的通知》，伦教街道办设立了违法违规用地建设查处整治工作领导小组，负责伦教街道违法违规用地建设查处整治的组织协调工作等，并在领导小组下设办公室（简称土地执法整治办），办公室设在顺德区环运局伦教分局。2015年12月11日，伦教街道办发布顺伦办发〔2015〕24号《中共伦教街道工委办公室伦教街道办事处办公室关于印发区环境运输和城市管理局伦教分局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，伦教街道办通过制定该通知，将属于国土部门的职责划入到区环境运输和城市管理局伦教分局负责。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”因此案件进入实体审查前，必须先审查林爱德的起诉是否符合上述法律规定。首先,顺德区环运局是否为强拆的主体。诚然，2016年6月17日，伦教街道办的下属单位向顺德区环运局伦教分局移交包括涉案的农用地违法案件，要求顺德区环运局伦教分局进行处理，且从林爱德提供的视频以及强拆照片来看，涉案厂房被拆除时，有执法车辆及工作人员在场，可以看出顺德区环运局伦教分局参与了本次强拆。但从区政府有关文件规定来看，镇街违法搭建的建（构）筑物以及违法用地上的建设拆除均由镇政府（街道）负责，镇街亦成立了“两违办”负责违法违规用地查处整治工作，顺德区环运局庭审中提供了各方当事人均无异议的《关于依法强制拆除伦教辖区内违法用地建筑物行动方案的通知》，上述证据材料能够形成完整的证据链证明案涉的强拆系由伦教街道办组织实施的，伦教街道办两违办组织强拆的事实亦能够通过相应的媒体报道予以证实。虽然在该次行动中顺德区环运局的派出机构，即顺德区环运局伦教分局作为成员单位派人参与强拆工作，但上述工作系顺德区环运局伦教分局接受伦教街道办管理而为，并不体现顺德区环运局的意志，林爱德认为顺德区环运局是本案被诉行政强制行为的实施主体缺乏事实依据，林爱德对顺德区环运局的起诉应当予以驳回。其次，伦教街道办是否主体适格。林爱德曾于2017年12月13日以相同事实和理由向法院起诉伦教街道办，要求确认伦教街道办拆除行为违法，并赔偿林爱德损失960万元，因林爱德经法院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，法院已作出生效的行政裁定书，裁定该案按撤诉处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条的规定，经人民法院传票传唤，林爱德无正当理由拒不到庭，可以按照撤诉处理。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条的规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。现林爱德起诉要求确认伦教街道办拆除行为违法并赔偿损失，属于对同一事实和理由重新起诉，且无正当理由，不符合上述司法解释的规定，故应当不予立案，已立案的应当裁定驳回起诉，故应驳回林爱德对伦教街道办的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（七）项之规定，裁定：驳回林爱德的起诉。案件受理费不予收取。上诉人林爱德上诉称，一审裁定认定事实错误，处理违法。一、认定事实失实。1.林爱德既没有收到2014年7月10日顺建（伦）停[2014]0000058号《责令停止（改正）违法行为通知书》，也没有看到公告。2.“原告于2018年11月8日鉴定，当天即出鉴定结果”认定错误，委托是2018年10月13日，作出鉴定是2018年11月8日。二、处理错误。1.一审裁定错误认为，顺德区环运局伦教分局参与强拆行为是接受伦教街道办的管理而为，并不体现顺德区环运局的意志。顺德区环运局伦教分局是顺德区环运局的属下单位，依法受顺德区环运局的管理，而不是受街道办管理。该强制拆除并无行文，亦未见顺德区环运局伦教分局是受街道办委托而为的委托手续。一审裁定书以一系列的政府文件错误推定顺德区环运局伦教分局参与的强拆行为是接受街道办的管理而为。上述政府文件都不是具体的行政行为文件，且没有明确指向对林爱德的鳗鱼场的强拆处理，最多仅是“组织协调工作”而非具体行为。2.对伦教街道办作为被告主体不属于重复起诉。在前一单独诉伦教街道办案中的事实和理由与本案不同。前案的起诉理由是伦教街道办是直接作出强制拆除行为行政机关。而本案直接作出强拆行为的单位是“两违整治办”成员单位，而不是伦教街道办，其仅是承担责任单位。虽然两案的行政强制行为结果的事实同一，但作出拆除事实、主张伦教街道办为被告的理由不同。3.强拆行为是顺德区环运局伦教分局的意志行为。《珠江商报》报道事实是两违整治办成员单位强拆，顺德区环运局伦教分局是其中成员单位。伦教街道办一审中提交的证据《设施农用地违法案件移交通知书》证明：2016年6月17日佛山市顺德区****农业和社会工作局、佛山市顺德区****国土城建和水利局两单位将设施农用地违法案件4份（其中含林爱德）向顺德区环运局伦教分局移交处理。由此证明顺德区环运局伦教分局作出涉案强拆行为。综上，请求二审法院判决：撤销一审裁定，确认强拆行为违法，并判决两被上诉人赔偿损失。被上诉人伦教街道办辩称，一、一审裁定认定事实清楚。本案中林爱德向一审法院提出的诉讼请求仍然是确认伦教街道办拆除行为违法，并赔偿林爱德损失960万元，内容完全相同，明显属于重复起诉。二、一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条的规定，驳回了林爱德对伦教街道办的起诉，适用法律正确。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，林爱德的上诉理由没有事实和法律依据，请二审法院依法驳回林爱德的上诉请求，维持一审裁定。被上诉人顺德区城管局辩称，一、原被告顺德区环运局的相关职责由现顺德区城管局承接。二、一审法院认为顺德区环运局并非强拆的主体，认定准确。林爱德认为顺德区环运局伦教分局参与强拆的行为是其自主意志行为或者是顺德区环运局的意志，该理由均不能成立。三、涉案违法建（构）筑物的强制拆除主体为伦教街道办，但由于林爱德曾于2017年12月13日以相同事实和理由起诉伦教街道办，要求确认伦教街道办拆除行为违法并赔偿损失960万元，却因经合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，而被裁定撤诉处理。现林爱德起诉要求确认伦教街道办拆除行为违法并赔偿，属于对同一事实和理由重新起诉，且无正当理由，故应当不予立案，已立案的应当裁定驳回起诉。综上，请求二审法院维持一审法院作出的裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，根据中共佛山市委于2019年1月17日印发的《佛山市机构改革方案》（佛发〔2019〕1号）及中共佛山市顺德区委于2019年2月26日印发的《佛山市顺德区机构改革方案》（顺委发〔2019〕4号），原佛山市顺德区环境运输和城市管理局不再保留，本案中，其诉讼主体资格由佛山市顺德区城市管理和综合执法局承继。本院认为，提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被诉强制拆除行为于2016年6月22日作出。林爱德于一审时提交了图片以及视频资料拟证明当时强拆的情况，并在庭审中述称视频资料是林爱德方的人员在强拆当天拍摄的。因此，林爱德于强拆当天已经得知被诉行政行为，本案并无证据材料反映林爱德存在因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，其迟至2018年4月19日才提起本案诉讼，显然已经超过了法定六个月的起诉期限；即使行政机关作出行政行为时未告知林爱德起诉期限，林爱德提起本案诉讼亦已超过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的一年的起诉期限，故对其起诉依法应予驳回。林爱德上诉主张均是针对强拆行为实施主体及本案实体审理问题提出的，因本案已不符合法定的起诉条件，对上述问题进行审查已无必要，故本院均不予审查。综上，林爱德提起本案诉讼超过法定的起诉期限，对其起诉应予驳回。一审裁定处理正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年六月二十六日法官助理 温颖聪书 记 员 刘圣玺