安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖12行终167号 上诉人（一审原告）安徽家乡味农场有限公司，所在地安徽省临泉县杨小街镇明桥村民委员会明桥，统一社会信用代码913412210557800169（1-1）。 法定代表人赵珊珊，该公司总经理。 委托代理人贺明智，安徽弘大（合肥）律师事务所律师。 委托代理人韩立东，安徽弘大（合肥）律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）临泉县国土资源局，所在地安徽省临泉县光明南路255号，统一社会信用代码113412210031732229。 法定代表人邓安东，该局局长。 委托代理人张修华，该局法规股股长。 委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。 上诉人安徽家乡味农场有限公司因土地行政处罚一案，不服临泉县人民法院（2018）皖1221行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 安徽家乡味农场有限公司在一审中诉称，安徽家乡味农场有限公司系从事农作物种植芥菜生产销售的企业。2017年，响应县招商引资的政策，租赁宋集镇明桥村委会集体土地进行生产建设。2018年3月，临泉县国土资源局以我公司非法用地为由作出处罚。该处罚程序违法，没有充分听取安徽家乡味农场有限公司意见，申请到现场勘查没有履行义务；其次安徽家乡味农场有限公司的建设行为实施前向临泉县国土资源局提出过申请，其行为并不违法土地管理法的相关规定。且该处罚对象错误，联营主体多家，其他租地者所用土地认定为安徽家乡味农场有限公司租用并处罚，属认定事实不清，证据不足。总之，临泉县国土资源局作出的处罚无事实和法律依据，请求依法撤销临泉县国土资源局作出的临国土资监［2018］06号《行政处罚决定书》。 一审法院经审理查明，涉案地块位于临泉县××小街镇××村民委员会××桥自然村东侧。2015年10月，安徽家乡味农场有限公司向临泉县国土资源局申请设施农用地申请，临泉县国土资源局签署该用地属于设施农用地，用于种植。2015年11月11日，临泉县杨小街镇政府向临泉县国土资源局、临泉县农业委员会作出杨政字［2015］247号《杨小街镇关于安徽家乡味农场有限公司蔬菜恒温库等设施申请农用地的备案报告》。2016年3月17日，临泉县发展和改革委员会对安徽家乡味农场有限公司作出发改投资［2016］57号《关于同意临泉芥菜农业产业一体化项目备案的函》。2016年3月，临泉家乡味农场芥菜现代农业产业一体化项目被县委、县政府列为县领导联系推进重大项目任务。2016年3月30日，在临泉县杨小街镇明桥村民委员会的协调下，安徽家乡味农场有限公司与明桥村民委员会朱永春等村民签订《产业帮扶协议书》，约定了朱永春等村民可以自愿以土地经营权入股，安徽家乡味农场有限公司提供就业岗位等内容。2016年6月，安徽家乡味农场有限公司未经依法批准的情况下，开始建设厂房及其他设施。2017年6月3日，宋集镇政府向县政府作出宋政［2017］192号《关于临泉芥菜农业产业一体化项目用地的请示》。2017年11月15日，临泉县国土资源局对安徽家乡味农场有限公司涉嫌违法用地立案查处。后委托安徽弘业土地评估测绘有限公司实地勘测，涉案地块位于临泉县××小街镇××村民委员会××桥自然村东侧，南邻耕地和水沟，东邻水沟，北邻水沟，西邻居民点和耕地，占地面积47745.4平方米（约合71.6181亩），地类为耕地、林地沟渠和农村居民点，占用耕地面积39502.5平方米（约合59.254亩），其中房屋占地面积11731.8平方米，平整场地面积23439.2平方米，硬化道路面积4331.5平方米；占用林地面积2008平方米（约合3.012亩），其中房屋占地面积942.8平方米，硬化道路面积890.5平方米，平整场地面积174.7平方米；占用沟渠面积5436.7平方米（约合8.155亩），其中房屋占地面积1146.7平方米，硬化道路面积543.1平方米，平整场地面积3746.9平方米；占用农村居民点面积798.2平方米，其中房屋占地面积449.6平方米，硬化道路面积348.6平方米。2018年2月9日，临泉县国土资源局组织听证会，并2018年3月12日形成《国土资源行政处罚听证纪要》。经比对土地利用现状图（150Ｇ076020）和调整完善后《临泉县宋集镇土地利用总体规划图》（2010-2020年）显示，该宗地地类为耕地、林地、沟渠和农村居民点，规划用途为允许建设区4.246公顷（约合63.69亩）符合土地利用总体规划，规划用途为基本农田0.3842公顷（约合5.763亩）、一般农用地0.1228公顷（约合1.842亩）和水域0.0215公顷（约合0.3225亩）不符合土地利用总体规划。2018年3月16日，临泉县国土资源局作出临国土资监［2018］06号《行政处罚决定书》，决定对安徽家乡味农场有限公司作出如下处罚：1、责令该公司退还非法占用的47745.4平方米（约合71.62亩）的土地；2、限30日拆除在非法占用的7.93亩不符合土地利用总体规划土地上新建建筑物和其他设施；3、没收在非法占用的63.69亩符合土地利用总体规划土地上新建的建筑物和其他设施；4、处以罚款703547.2元。安徽家乡味农场有限公司不服，提起行政诉讼。 一审法院认为，本案主要争议焦点如下：1、涉案行政处罚认定事实是否清楚。2、涉案行政处罚程序是否合法。 关于涉案行政处罚认定事实是否清楚问题。安徽家乡味农场有限公司诉称，其修建相关设施并未改变土地用途，实施前向临泉县国土资源局提出过申请，处罚对象错误，联营主体多家，其他租地者也认定其租用并予以处罚，属于事实不清，证据不足。临泉县国土资源局辩称，经调查，安徽家乡味农场有限公司未经批准占用耕地、基本农田及其他农用地进行建设的行为，事实清楚，证据确凿。首先关于违法行为人的确定问题。本案经庭审查明，从租赁土地、申请备案到实施建设等行为，均是安徽家乡味农场有限公司的行为，且在镇政府、发改委等文件中均有按照批准建设、依法依规建设的内容，对此是明知的，其为违法行为实施者。其次关于涉案行政处罚认定事实是否清楚问题。按照我国《土地管理法》的规定，我国农村集体所有的土地可分为三大类：第一类是农用地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，对于农用地的保护是非常严格的，《土地管理法》第一条、第四条第二款、第三十四条、第三十六条分别作了规定。第二类是集体建设用地，是指经依法批准用于非农业建设的土地，包括乡镇村企业建设用地，乡镇村公用设施和公益事业建设用地以及村民宅基地。依据《土地管理法》第十一条第二款的规定，集体建设用地也可表述为非农业建设用地。第三类是未利用地，是指农用地和建设用地以外的土地。本案临泉县国土资源局委托安徽弘业土地评估测绘有限公司实地勘测，涉案地块南邻耕地和水沟，东邻水沟，北邻水沟，西邻居民点和耕地，占地面积47745.4平方米（约合71.6181亩），地类为耕地、林地、沟渠和农村居民点。经比对土地利用现状图（150G076020）和调整完善后《临泉县宋集镇土地利用总体规划图》（2010-2020年）显示，该宗地规划用途为允许建设区4.246公顷（约合63.69亩）符合土地利用总体规划，规划用途为基本农田0.3842公顷（约合5.763亩）、一般农用地0.1228公顷（约合1.842亩）和水域0.0215公顷（约合0.3225亩）不符合土地利用总体规划。以上事实足以认定安徽家乡味农场有限公司违法用地，临泉县国土资源局依据《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定对其予以处罚，有询问笔录、现场勘测笔录、现场照片等证据佐证，该处罚认定事实清楚，适用法律正确。 关于涉案行政处罚程序是否合法问题。安徽家乡味农场有限公司诉称，临泉县国土资源局仅组织听证但没有充分听取其意见，申请到现场勘查没有履行义务，严重违反法律程序规定。本案经庭审查明，临泉县国土资源局于2017年12月25日向安徽家乡味农场有限公司送达《听证告知书》，安徽家乡味农场有限公司2017年12月28日提出《听证申请书》，临泉县国土资源局于2017年12月29日向其下发《听证通知书》，安徽家乡味农场有限公司2018年1月5日提出《延期听证申请书》，临泉县国土资源局于2018年1月30日再次向其下发《听证通知书》，2018年2月9日临泉县国土资源局组织听证，听取了安徽家乡味农场有限公司的陈述和申辩。临泉县国土资源局组织听证时，调查人员已将当事人违法的事实、适用的法律、拟作出的行政处罚向当事人作了交代，符合《行政处罚法》第四十二条的规定，程序合法。至于其诉称申请临泉县国土资源局到现场勘查而临泉县国土资源局没有履行义务，未提供证据证明，不予采信。安徽家乡味农场有限公司提出的对政府行为的信赖保护问题，经查，在镇政府、发改委等文件中均有按照批准建设、依法依规建设的内容，安徽家乡味农场有限公司对此是明知的，由此对行政机关的信赖便失去正当性，故其行为不是善意的且存在重大过失，不应获得信赖保护。 综上，临泉县国土资源局作出的涉案行政处罚认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，应予支持，安徽家乡味农场有限公司的诉求缺乏事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回安徽家乡味农场有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由安徽家乡味农场有限公司负担。 安徽家乡味农场有限公司上诉称，一审法院认定事实错误，上诉人建设厂房及相关设施前申请设施用地6.36亩已向被上诉人提起过申请，且已经获得被上诉人审批。杨小街镇人民政府对上诉人申请农用地已向被上诉人和临泉县农业委员会进行了备案。上诉人用地符合建设用地规划，不应被处罚。上诉人土地利用现状图中的39502.5平方米土地并没有被占用，仍属于耕地，上诉人没有改变其用途。被上诉人仅组织听证，但没有充分听取上诉人的意见。上诉人申请被上诉人到现场勘察，被上诉人未答复也未进行现场勘察。听证笔录第2-6页均无上诉人签名，听证笔录被篡改，涉案行政处罚程序违法。一审法院没有进行现场勘查导致案件事实认定不清。请求二审法院依法撤销临泉县人民法院（2018）皖1221行初155号行政判决，发回重审或查明事实后依法改判。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 临泉县国土资源局在法定举证期限内向一审法院提供了以下证据、依据： 第一组：1、组织机构代码证；2、法定代表人身份证明书；3、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十一条。证明临泉县国土资源局的诉讼主体资格及其具有作出涉案行政处罚的处罚权。 第二组：1、违法线索登记表；2、国土资源违法线索核查报告；3、立案呈批表；4、接受调查通知书及送达回证；5、责令停止违法行为通知书及送达回证；6、现场勘测笔录及对安徽家乡味农场有限公司现场拍摄的照片10张、安徽家乡味农场有限公司用地范围图、安徽家乡味农场有限公司土地利用现状图、杨小街乡土地利用总体规划（2010-2020年）；7、临泉县国土资源局对杨磊的询问笔录；8、临泉县国土资源局对赵珊珊的询问笔录；9、临泉县国土资源局对王超玉的询问笔录；10、国土资源违法案件调查报告；11、临泉县国土资源局对安徽家乡味农场有限公司用地规划用途认定问题情况汇报会审记录；12、国土资源违法案件会审记录；13、临国土资听[2017]38号国土资源行政处罚和听证告知书及送达回证；14、安徽家乡味农场有限公司行政处罚听证申请书；15、2017.12.29临泉县国土资源局行政处罚听证通知书及送达回证；16、安徽家乡味农场有限公司延期听证申请书；17、2018.1.30临泉县国土资源局行政处罚听证通知书及送达回证；18、安徽家乡味农场有限公司授权委托书、律师函、厂区建筑物方位图；19、临泉县国土资源局行政处罚听证笔录；20、国土资源行政处罚听证会纪要；21、临泉县国土资源局违法案件处理决定呈批表；22、临国土资监[2018]06号行政处罚决定书送达回证；23、临国土惩戒告字[2018]6号临泉县国土资源社会信用管理失信行为惩戒告知书。证明临泉县国土局对涉案行政处罚的立案程序合法及其对涉案行政处罚作出程序合法。 第三组：1、安徽家乡味农场有限公司营业执照；2、杨小街镇人民政府杨政字[2015]247号杨小街镇关于安徽家乡味农场有限公司蔬菜恒温库等设施申请农用地的备案报告；3、杨小街镇明桥村委会出具的证明；4、临泉县宋集镇人民政府宋政[2017]192号关于临泉芥菜农村产业一体化项目用地的请示；5、临泉县设施农用地审查表；6、临泉县发展和改革委员会发改投资[2016]57号关于同意临泉芥菜农村产业一体化项目备案的函；7、临泉县企（事）业投资项目备案表；8、临泉县环境保护局临环行审字[2016]63号关于临泉芥菜农村产业一体化项目环境影响报告表的批复；9、中共临泉县委办公室临办发[2016]13号中共临泉县委办公室、临泉县人民政府办公室关于2016年县领导联系推进重大项目的通知及2016年县领导联系推进重大项目任务分解表；10、临泉县人民政府临政办[2016]12号关于认定第一批县级现代农业示范园区的通知及第一批县级现代农业示范园区名单；11、阜阳市人民政府阜政办[2017]4号阜阳市人民政府办公室关于印发阜阳市事实双轮驱动战略促进现代农业发展若干政策的通知；12、安徽家乡味农场有限公司2015年6月份至2016年6月份土地租金发放明细表；13、产业帮扶协议书20份；14、农产品购销合同27份；15、阜阳市农业产业化指导委员会阜农产[2016]2号关于公布2015-2017年度市级农业产业化龙头企业（组织）名单的通知及2015-2017年度市级农业产业化龙头企业（组织）名单；16、临泉县农业委员会临农[2017]18号关于成立临泉芥菜现代农业产业化联合体、临泉县弟兄农业经济产业联合体的批复；17、临泉县润泽农作物种植专业合作社及临泉县农村土地承包经营权流转合同；18、临泉县奥达农作物种植专业合作社及临泉县农村土地承包经营权流转合同；19、临泉县军磊家庭农场及临泉县农村土地承包经营权流转合同；20、临泉县鼎力家庭农场及临泉县农村土地承包经营权流转合同；21、临泉县耿华家庭农场及临泉县农村土地承包经营权流转合同；22、临泉县家乡农作物种植专业合作社及临泉县农村土地承包经营权流转合同；23、安徽家乡味农场有限公司用地范围图；24、安徽家乡味农场有限公司土地利用现状图；25杨小街乡土地利用总体规划（2010-2020年）。证明临泉县国土资源局针对涉案行政处罚所依据的事实依法进行了调查，并且充分收集和听取了被处罚人提交的证据以及意见，安徽家乡味农场有限公司违法占地的事实是清楚的，证据充分。 第四组：1、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款；2、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条；3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。证明对本案被处罚人违法占地事实给予处罚，适用法律正确，且未超出法律法规规定的限度，处罚合法并适当。 安徽家乡味农场有限公司向一审法院提供了如下主要证据：1、安徽家乡味农场有限公司营业执照，证明其诉讼主体资格；2、行政处罚决定书，证明临泉县国土资源局未将听证内容在处罚决定书中表明，未认真听取意见，对安徽家乡味农场有限公司申请现场勘查的申请未进行勘查，处罚程序违法；3、临泉县设施农用地审批表，证明安徽家乡味农场有限公司申请设施用地6.36亩建厂获得县农委及临泉县国土资源局审批，建厂不应认定为违法用地。4、杨小街镇人民政府【2015】247号文件，临泉县环保局临环行审字【2016】63号文件，证明安徽家乡味农场有限公司芥菜种植和加工区建设获得环保局批准，流转土地2057.8亩需建设1400平方米仓库，900平方米办公生活用房，360平方米恒温库，1600亩育苗棚，560平方米路及绿化，杨小街镇人民政府已报临泉县国土资源局及农业委员会备案。安徽家乡味农场有限公司用地符合建设用地规划，不应被处罚。5、中共临泉县委办公室临办发【2016】13号文件，中国共产党临泉县委员会临【2017】32号文件，2016年社会投资项目任务和责任清单，证明安徽家乡味农场有限公司芥菜丝加工系招商引资重点项目，临泉县国土资源局应当在2016年1月和2月完成土地预审、报批、供给，但其未按文件精神及时履行职责，完善项目建设手续，积极为项目建设创造条件，反而打击返乡创业积极性，其处罚决定系其拖延审批造成。6、临泉县2017年计划竣工重点项目进展情况表，证明安徽家乡味农场有限公司建设不得不进行建设储存窖池加工车间及保鲜库等，临泉县国土资源局处罚违反安徽家乡味农场有限公司对政府的信赖，信赖利益（厂房建设）应予保护，不应当被拆除。7、宋集镇土地利用总体规划图，证明在处罚前安徽家乡味农场有限公司所使用的土地已经完全符合总体规划，［2017］192号文件已经认定使用土地符合土地使用总体规划，临泉县国土资源局不应再处罚。 上诉证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。依据采纳的证据本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院二审对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，安徽家乡味农场有限公司有合法的营业执照，其对外租赁土地、申请备案、实施建设等行为，均是以安徽家乡味农场有限公司的名义进行，临泉县国土资源局将其列为处罚对象并无不当。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;……。”土地使用权作为一项特殊的物权,国家通过法律对其用途作了严格规划管理并制定了严格的审批程序,任何单位和个人使用土地首先必须符合土地利用总体规划,特别是对农用地转为建设用地的,必须经有权审批的土地主管机关依法审批后方能使用,否则都属非法用地。上诉人虽在建设行为实施前向临泉县国土资源局提出过申请，但镇政府、发改委等文件中均有要求依法办理规划许可、按照批准建设、依法依规建设的内容，安徽家乡味农场有限公司应依法进行建设。本案临泉县国土资源局委托安徽弘业土地评估测绘有限公司实地勘测，比对土地利用现状图（150G076020）和调整完善后《临泉县宋集镇土地利用总体规划图》（2010-2020年），对涉案宗地规划用途是否符合土地利用总体规划进行了分类明细,处罚认定事实清楚。临泉县国土资源局在组织听证时将当事人违法的事实、适用的法律、拟作出的行政处罚向当事人作了交代，并听取了安徽家乡味农场有限公司的陈述和申辩，其程序符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安徽家乡味农场有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  张非男 审判员  周海龙 审判员  杨 柳 二〇一九年六月二十八日 法官助理耿牛牛 书记员王硕 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。