广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2014）粤高法行终字第809号上诉人（原审原告）：雷州市城市建设综合开发公司。住所地：雷州市。法定代表人：陈启礼，经理。委托代理人：黄彦，广东正大方略律师事务所律师。委托代理人：冯荣，雷州市公职律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：雷州市人民政府。住所地：雷州市。法定代表人：吴国雄，市长。委托代理人：韩琦震、刘卫强，均系雷州市国土资源局干部。原审第三人：罗炳华，男，1936年12月7日出生，汉族，住广东省雷州市。原审第三人：罗英，女，1967年11月4日出生，汉族，住广东省雷州市。委托代理人：梁治卿，广东雷三元律师事务所律师。以上原审第三人委托代理人：蔡勇，男，1964年6月8日出生，汉族，住广东省雷州市。上诉人雷州市城市建设综合开发公司因与被上诉人雷州市人民政府、原审第三人罗炳华、罗英土地行政登记纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第122号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：1999年7月7日，雷州市人民政府给罗炳华颁发雷国用（99）字第0028477／08243503079号《国有土地使用证》，记载内容为：土地使用者：罗炳华，座落：雷州市雷城镇雷湖新村，用途：住宅用地（50），使用权类型：出让，使用权面积：捌拾玖点壹平方米；附图四至：东至宋坤宅0.6米、西至陈秀清宅0.6米、南至4米巷、北至4米巷。雷州市城市建设综合开发公司向原审法院起诉，请求确认雷州市人民政府给罗炳华颁发的上述《国有土地使用证》违法。原审法院认为：本案为土地行政登记纠纷。雷州市城市建设综合开发公司认为涉案土地系其征收，罗炳华已经向其退回涉案土地，故涉案土地应属其所有，雷州市人民政府向罗炳华颁发《国有土地使用证》损害其合法权益而提起本案诉讼，并提供了《关于查处干部以权谋房十项规定的通知》（粤办发（1990）12号）及《关于贯彻省、市委收回干部尚未建房用地规定的实施方案》（海发（1990）36号），以证实其依政策要求收回土地。但根据雷州市城市建设综合开发公司起诉时提供的证据原中共海康县委《关于贯彻省、市委收回干部尚未建房用地规定的实施方案》（海发（1990）36号）中“收回土地由城建部门按照有关政策进行处理。城建部门可以划拨给国家、集体单位进行建设，也可以由有资质的城建部门建商品房出售给城镇住房困难户”的规定，即使涉案土地被收回，也应由当地城建部门按照有关政策进行处理，并不是直接归属雷州市城市建设综合开发公司所有。鉴于雷州市城市建设综合开发公司未能提供证据证实本案被诉的土地登记行为与其存在法律上的利害关系，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，雷州市城市建设综合开发公司不具有本案原告的诉讼主体资格。另外，经现场勘验可见，涉案土地位于雷州市雷城镇雷湖新村，罗英已在该土地上建造起了一幢三层楼房及居住使用多年，并于2008年12月领取了涉案土地及该房屋的《房地产权证》。雷州市城市建设综合开发公司的住所地也位于雷州市雷城镇内，与涉案土地相距并不遥远，故在罗英开始建造楼房时，雷州市城市建设综合开发公司便应当发现自己现所主张的土地权属受到侵害从而向罗英提出异议，可通过向罗英或到雷州市国土部门查询了解到本案被诉具体行政行为的内容，并进一步积极主张自己的权利。据此可以认定，雷州市城市建设综合开发公司最迟在2008年12月就应当知道被诉具体行政行为的内容，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”及第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的规定，雷州市城市建设综合开发公司的起诉期限应当从2008年12月开始计算，且起诉不得超过“二年”的起诉期限。现雷州市城市建设综合开发公司在2013年9月11日才提起本案诉讼，已明显超过了法定的“二年”起诉期限，依法应予驳回。雷州市城市建设综合开发公司关于其在2012年底才发现涉案土地上建造了房屋，随后通过向屋主罗英了解、到当地国土部门查询而知道被诉发证行为内容的辩解不符合常理，原审法院不予支持。综上所述，雷州市城市建设综合开发公司既不具有本案的原告诉讼主体资格，其起诉亦已超过法定期限，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）、（六）项的规定，裁定：驳回雷州市城市建设综合开发公司的起诉。雷州市城市建设综合开发公司不服，向本院提起上诉，请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理，理由主要有：（一）原审未经开庭审理，对上诉人提交的证据未经质证就作出评判，对土地权属和诉讼时效等实体问题作出认定，并裁定驳回起诉，程序违法。（二）原审裁定认为上诉人未能证实与被诉的土地登记行为存在法律上利害关系，是错误的。1.涉案土地由上诉人1984年征地取得，1986年12月11日安排给原海康县农委，县农委安排给干部罗炳华建房。1990年，根据《关于查处干部以权谋房十项规定的通知》（粤办发（1990）12号）及《关于贯彻省、市委收回干部尚未建房用地规定的实施方案》（海发（1990）36号）要求，罗炳华尚未建房，土地要收回。1991年1月31日，罗炳华亲自到上诉人处办理退地手续，领回地款12492元及利息4042元，共16534元，上诉人将发给县农委的《用地通知书》原件收回。2.上诉人即上述海发（1990）36号文中的“城建部门”，原审裁定认为“城建部门”只能是行政机关，是无视上诉人经县府批准设立、受县城建指挥部委托开发新城区的历史事实。上述海发（1990）36号文在收回土地步骤中叙明“……应退地的干部要按照通知书规定的时间，到原出售地皮的城建部门办理退地手续，同时交回准建证、用地通知书……”，证明上诉人即“城建部门”。雷州市纪委等单位也有干部是类似情况，自知按政策应退地，因此虽然已经办了国土证，仍主动补交款取得上诉人谅解，有上诉人二审补充的符培景等人办证后补交款资料为证。原审裁定认为此类土地不是退回上诉人，是错误的。（三）原审裁定认为上诉人起诉超过法定期限，属事实认定和法律适用错误。1.市政府发证前没有公告，也没有告知上诉人，原审第三人建房与被诉发证行为也没有必然联系，不能根据原审第三人建房就推定其已办证。上诉人征用土地面积超过1000亩，涉案土地只是其中一小部分，由于建房户多、时间不一，上诉人确实不知道原审第三人建房占用上诉人的土地，更不知道市政府已经发证。上诉人与涉案土地距离远近，与是否知道被诉发证行为无必然联系。2.原审裁定错误适用“2年”的起诉期限，本案应适用“20年”的起诉期限。因为上诉人当时不知道发证行为，所以不适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条，而应适用第四十二条。被上诉人雷州市人民政府辩称：（一）根据当时的政策，上诉人对依据政策要求回收的土地并不享有使用权，故与本案无法律上利害关系。涉案土地虽然以上诉人名义征收，但1986年已由原海康县县城规划建设指挥部安排给原海康县农委使用，该委获得涉案土地使用权后，再安排给该委干部罗炳华使用。1990年原中共海康县委海发（1990）36号文对收回干部尚未建房用地问题作出规定，其中对收回土地的处理规定为“收回土地由城建部门按照有关政策进行处理。城建部门可以划拨给国家、集体单位进行建设，也可以由有资质的城建部门建商品房出售给城镇住户困难户。”因此，上诉人对收回的土地并不享有使用权，不具原告资格。（二）该府发给罗炳华被诉《国有土地使用证》，事实清楚，证据充分，程序合法。1984年5月县政府征用“三石坑”水田作建设用地，其中部分用于解决县城部分干部职工居住困难。1986年12月11日，原海康县县城规划建设指挥部向县农委发出《用地通知书》和《建筑房宅许可证》，安排“三石坑”900平米土地给该委建房。1999年县农委出具证明，证明上述900平米已平均分配给7位同志，其中东往西第5座宅基地是罗炳华的。之后，农委向规划局申请用地，载明罗炳华住宅，规划局发给县农委（罗炳华）《建设用地规划许可证》。此后罗炳华申请土地使用权登记，经地籍调查、审核程序，该府依法颁发被诉《国有土地使用证》。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人罗英述称：（一）上诉人与本案无法律上利害关系，无原告资格。涉案土地使用权1986年由原海康县县城规划建设指挥部安排给原海康县农委使用，农委获得使用权后，再安排给该单位干部罗炳华使用。所谓收回土地，实际上并没有落实。1999年7月，罗炳华领取被诉《国有土地使用证》，同年9月，罗炳华将涉案土地转让给罗英，2000年市政府发给罗英雷国用（2000）字第0028477／08243503079号《国有土地使用证》。从上述土地来源和流转过程看，上诉人与被诉发证行为无利害关系，退一步说，即使按照原中共海康县委海发（1990）36号文规定，回收的土地也并不直接归上诉人所有。（二）原审裁定是以无原告资格为由裁定驳回起诉，并不涉及证据质证和评判问题，所以采取书面审理是合法的。（三）罗英2005年建成房屋，2008年办理《房地产权证》，符合物权法第一百零六条规定的善意取得三要件，应受保护。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人罗炳华未发表意见。经审查，本院确认原审裁定认定的事实，另查明：雷州市城市建设综合开发公司不服雷州市人民政府发给罗英的雷国用（2000）字第0028477／08243503079号《国有土地使用证》，向湛江市中级人民法院起诉请求撤销。该院（2013）湛中法行初字第72号行政判决认定，1984年5月6日，原海康县房地产开发公司与附城区城北乡山柑村签订一份《征用土地协议书》，征用该村位于新城区规划范围内三石坑水田，1987年后海康县房地产开发公司改为“海康县城市建设综合开发公司”，因罗炳华在原海康县城市建设综合开发公司雷湖新村小区购买一块土地，并缴交了基础及三通一平等费用共16534元，1991年1月31日，原海康县城市建设综合开发公司将16534元费用退回罗炳华，海康县改县级市后，海康县城市建设综合开发公司改为“雷州市城市建设综合开发公司”。该判决认为“原海康县城市建设综合开发公司将罗炳华原交纳的土地转让费予以退还，不影响本案对被告雷州市人民政府作出具体行政行为的审查。”本院（2013）粤高法行终字第642号行政裁定，确认上述一审判决认定的事实，但以未起诉罗炳华所持《国有土地使用证》就直接起诉罗英所持《国有土地使用证》为由，裁定撤销一审判决，驳回雷州市城市建设综合开发公司的起诉。本院再查明：原中共海康县委《关于贯彻省、市委收回干部尚未建房用地规定的实施方案》（海发（1990）36号）规定：“一、收回土地的范围及对象：1.干部在县城建综合开发公司或各乡、镇城建办购买地皮（按原证件姓名为准）未建房的或已做了基础的（含尚未建成一层的，下同），不准再建，都要退回土地。退回土地可退回原地价，如做了基础的，可折价补偿。退回的原地价及基础折价均按月利率7.2‰计息。……3.以单位统一申请，向县城建开发公司或各乡镇城建办购买地皮分给个人建私房未建的，或已做了基础的，都要退回土地，可退回原地价，如做了基础的，可折价补偿，退回的原地价及基础折价按月利率7.2‰计息。……二、收回土地的办法步骤：……2.办理退款手续。应退的地价款（包括做了基础的费用及其利息），县城建开发公司在办理退地手续时应同时尽量兑现。……属各乡镇城建办办理的，由各乡镇自筹资金解决。……”本院认为：关于利害关系问题。根据本院上述生效裁定，退还罗炳华所交16534元涉案土地转让费的是上诉人，因此上诉人与之后罗炳华领取的被诉《国有土地使用证》有法律上利害关系。原中共海康县委《关于贯彻省、市委收回干部尚未建房用地规定的实施方案》（海发（1990）36号）规定：“收回土地由城建部门按照有关政策进行处理。城建部门可以划拨给国家、集体单位进行建设，也可以由有资质的城建部门建商品房出售给城镇住房困难户。”可见该方案的“城建部门”，不限于行政机关，否则“有资质的城建部门建商品房出售”便无法解释。此外，本案并非确定涉案土地的所有权人，而是确定原告主体资格问题。原审裁定以涉案土地按政策不是直接收归上诉人所有、上诉人未能举证证明其与本案被诉发证行为有利害关系为由，认定上诉人无原告主体资格，属证据审核有误，本院予以纠正。关于起诉期限问题。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条的规定，所谓应当知道被诉行政行为的内容，不是指应当知道被诉行政行为的线索，而是指应当知道被诉证的具体内容。原审裁定从罗英已建房推论上诉人应当知道被诉证的具体内容，将应当知道罗炳华所持被诉《国有土地使用证》与应当知道罗英建房等同，认为起算点为罗英领取《房地产权证》的2008年12月、最长期限为2年，属法律解释有误，且缺乏事实根据，本院予以纠正。被上诉人未告知上诉人核发被诉《国有土地使用证》，也没有证据证明上诉人在其自认的2012年年底前就已经知道被诉《国有土地使用证》的存在，因此应以其自认的2012年年底作为起算点计算2年的起诉期限，上诉人于2013年9月11日起诉，在2019年7月（发证时间1999年7月7日起算20年）前，因此并未超期。综上，原审裁定不妥，依法应予以撤销；雷州市城市建设综合开发公司上诉的理据成立，依法应予以支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：一、撤销湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第122号行政裁定；二、指令湛江市中级人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。审 判 长  彭 静代理审判员  戴剑飞代理审判员  董嫦青二〇一四年十月二十四日书 记 员  邓丽华