山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁行终2774号 上诉人（原审原告）孙明标（曾用名孙明彪），男，1978年1月19日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 被上诉人(原审被告)菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路**。 法定代表人陈平，市长。 上诉人孙明标因与被上诉人菏泽市人民政府请求确认土地征收行政行为违法一案，不服菏泽市中级人民法院于2018年11月5日作出的（2018）鲁17行初141号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案所涉行政争议形成过程如下：山东省人民政府于2006年7月5日作出鲁政土字[2006]1039号《关于菏泽市2006年第五批次城市建设用地的批复》(以下简称1039号批复)。孙明标认为该农用地转用和土地征收批准文件有效期为两年，菏泽市人民政府于2010年依据1039号批复启动实施土地征收行为违法，遂提起本案诉讼。 原审法院经审理查明，2006年7月5日，山东省人民政府作出鲁政土字（2006）1039号批复，同意菏泽市人民政府征收菏泽市牡丹区牡丹街道办事处等4个办事处（镇）的土地146362平方米，用于城市建设，原告孙明标在土地征收范围内有院落一处。 2006年9月，菏泽市牡丹区人民政府作出2006第5号关于征收土地及安置补偿方案的通告，并在孙明标所在的百花社区街道及百花公园门口张贴，公开告知1039号批复的内容。2010年4月，房地产价格评估机构对孙明标的被征收土地上的房屋价值作出评估。2011年，孙明标与菏泽市城乡建设局签订了货币补偿协议。 原审法院认为，关于孙明标的起诉是否超过法定起诉期限问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。为实施土地征收，2010年4月，房地产价格评估机构对孙明标的被征收房屋作出价值评估。2011年，孙明标与菏泽市城乡建设局签订了货币补偿协议。上述事实表明，在2011年孙明标签订货币补偿协议时，就已经知道菏泽市人民政府实施土地征收。孙明标于2018年5月对土地征收行为提起行政诉讼，已远超法定的一年起诉期限。至于孙明标主张的因不动产提起的诉讼最长20年的起诉期限，适用于行政行为相对人或其他利害关系人不知道行政行为具体内容的情形。因此，孙明标提起本案诉讼，不符合适用20年起诉期限的情形。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（二）项之规定，裁定驳回孙明标的起诉。 上诉人孙明标不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，将本案依法改判；请求对菏泽市人民政府本案所依据的规范性文件一并进行审查。主要理由如下：（一）孙明标提起本案诉讼并未超过起诉期限。1.自2011年涉案房屋被强行拆除后，孙明标多次申请行政复议。最近一次复议结束后向原审法院起诉，诉讼至今并未间断，这期间耽误的时间不是孙明标自身原因造成的，依法应当扣除。2.2011年孙明标向菏泽市中级法院提起过行政诉讼，但菏泽市中级法院未予以立案。（二）原审法院认定事实错误。孙明标对（2017）鲁行终502号行政判决已经申请再审，目前尚未结案，原审人民法院依据该判决认定认定菏泽市人民政府于2006年在百花社区街道张贴1069号批复，认定事实错误。（三）原审法院适用法律错误。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条只适用于复议决定类案件，原审法院适用该条第一款认为孙明标提起本案诉讼已超过起诉期限，适用法律错误。（四）原审法院审判程序违法。原审法院未开庭审理剥夺了孙明标当庭辩论和提交证据的权利。 被上诉人菏泽市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 二审中上诉人孙明标向本院提交其于2011至2018年4月间对山东省人民政府作出的1039号批复、该批复报批使用行为、菏泽市政府出让国有土地使用权行为、确认房屋拆除行为违法以及补偿安置等问题行政复议与行政诉讼裁判文书复印件一宗，其分别于2011年11月1日、2011年11月8日、2011年11月11日向原审法院邮寄材料的邮件查单复印件一宗，拟证明其属于非因自身的原因耽误起诉期限，所耽误时间应予扣除，其提起本案诉讼未超起诉期限。合议庭评议认为，上述材料均系孙明标于提起本案诉讼前所取得，形式上不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”，内容上不能证明孙明标提起本案诉讼未超起诉期限（具体理由在本院认为部分予以阐述），故对上述材料的证据效力不予采纳。 各方当事人在原审中提交的证据和依据均已随卷移送本院。上述证据在原审中已经予以质证。经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见以及据此查明的案件事实。 本院认为：孙明标于2018年5月提起本案诉讼，请求确认菏泽市人民政府于2010年启动1039号批复实施土地征收程序的具体行政行为违法。案件争议的焦点为孙明标提起本案诉讼是否超过起诉期限。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”该司法解释于2018年2月8日实施，在其实施前对于未告知诉权和起诉期限的行政案件的起诉期限按照原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定予以认定，即“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”由于新旧司法解释关于起诉期限的规定不同，新司法解释限缩了当事人提起诉讼的起诉期限，因此在新旧司法解释过渡期间的法律适用问题上，应从保护行政相对人合法权益的角度出发，适用旧司法解释的相关规定计算起诉期限，从宽保障当事人的诉权。公民、法人或者其他组织在新司法解释实施后，对于新司法解释实施之前的行政行为不服提起行政诉讼的，应审查至2018年2月8日，其法定起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再受理。未超过法定起诉期限，剩余起诉期限超过新司法解释规定的一年起诉期限，以一年为限;剩余起诉期限不足一年的，以剩余起诉期限为限。 本案孙明标是在新司法解释实施后，对于新司法解释实施之前的行政行为不服提起行政诉讼，故应审查至2018年2月8日其法定起诉期限是否届满。结合原审法院查明的事实，房地产价格评估机构已于2010年4月对孙明标的被征收房屋作出价值评估，且菏泽市城乡建设局于2011年已同孙明标签订了货币补偿协议。故孙明标至迟于2011年即应知晓被诉征地行为的存在。根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，孙明标至2018年2月8日起诉期限早已届满。原审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款关于一年起诉期限的规定不当，本院予以指正，但其以孙明标提起本案诉讼超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉，裁判结果正确。孙明标关于《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条只适用于复议决定类案件的主张是对司法解释该条规定的曲解。 孙明标上诉称其多次申请行政复议并要求将行政复议期间从本案起诉期限中扣除。经审查，孙明标申请行政复议系不服山东省人民政府作出的1039号批复、菏泽市政府出让国有土地使用权的行为以及确认房屋拆除行为违法与补偿安置问题，而本案孙明标系请求确认菏泽市人民政府于2010年依据山东省人民政府于2006年作出的1039号批复实施土地征收行为违法，两者所针对的法律关系不具有同一性，本案不属于“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形。孙明标上诉还称其于2011年向菏泽市中级法院提起过行政诉讼，菏泽市中级法院未予以立案，但孙明标在原审过程中并未提交相关证据予以证明。孙明标在二审过程中虽提交了其向原审法院邮寄材料的邮件查单复印件，但仅有邮件查单复印件无法证明孙明标系因本案所涉争议于2011年向原审法院提起过行政诉讼。故孙明标关于其未超起诉期限的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。 孙明标还对原审法院依据（2017）鲁行终502号行政判决确认内容进行相关事实认定提出异议。经审查，（2017）鲁行终502号行政判决系已发生法律效力的终审判决，即便孙明标对该判决已经申请再审，在该判决未被撤销前，原审法院依据该判决所查证事实进行相关事实认定并无不当。 至于孙明标质疑原审法院未开庭审理，违反法定诉讼程序的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案原审法院通过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理，其采用书面审理的方式符合法律规定。原审法院对双方当事人进行调查询问时已经充分保障了双方当事人陈述、申辩以及提交证据的权利，故孙明标的该项上诉理由亦不能成立。 另外，孙明标上诉提出的要求对菏泽市人民政府依据的规范性文件一并进行审查，属于二审新增加的诉讼请求，超出二审审查范围，不予审查。 综上所述，原审裁定驳回上诉人的起诉，裁判结果正确，依法应予维持。上诉人孙明标的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一九年六月二十日 书记员  李 倩